FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 22 september 2020(1)
Mål C‑615/19 P
John Dalli
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Skadeståndstalan – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Ersättning för skada som klaganden påstår sig ha lidit på grund av de påstått rättsstridiga handlandena hos kommissionen och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) i samband med att klagandens uppdrag som ledamot av kommissionen upphörde den 16 oktober 2012”
I.      Inledning
1.        John Dalli har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 6 juni 2019, Dalli/kommissionen (T-399/17, ej publicerad, EU:T:2019:384) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen hans talan om ersättning för den skada han påstår sig ha lidit på grund av de påstått rättsstridiga beteendena hos Europeiska kommissionen och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), i samband med att hans uppdrag som ledamot av kommissionen upphörde.
2.        Förevarande överklagande ger domstolen tillfälle att uttala sig om flera nya frågor rörande Olafs utredningsfunktioner och genomförandet av dessa utredningar. Domstolen kommer dessutom att behöva precisera vissa aspekter av rättspraxis som avser rättskraft samt styrkandet av en ideell skada.
3.        I enlighet med domstolens begäran kommer detta förslag till avgörande att begränsas till en bedömning av kommissionens argument att talan vid tribunalen inte kunde tas upp till sakprövning samt till den första grunden, den tredje grundens första del, den femte och den sjunde grunden för överklagandet.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Förordning (EG) nr 1073/1999
4.        I artikel 1.3 i förordning (EG) nr 1073/1999,(2) som är tillämplig på de aktuella omständigheterna,(3) föreskrivs följande:
”Byrån skall inom de institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa (härefter kallade institutioner, organ och byråer) utföra administrativa utredningar för att
–        bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen,
–        efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna.”
5.        I artiklarna 3 och 4 i förordningen anges de bestämmelser som är tillämpliga på Olafs externa och interna utredningar.
6.        I artikel 5 i förordningen föreskrivs följande:
”Externa utredningar skall inledas genom ett beslut av byråns direktör, som denne fattar antingen på eget initiativ eller på begäran av en berörd medlemsstat.
Interna utredningar skall inledas genom ett beslut av byråns direktör, som denne fattar på eget initiativ eller på begäran av den institution, det organ eller den byrå där utredningen skall utföras.”
7.        I artikel 6.1 i samma förordning anges att byråns direktör ska leda utredningsarbetet.
8.        Artikel 8.3 i förordning nr 1073/1999 har följande lydelse:
”Direktören skall se till att byråns anställda och de andra personer som handlar under hans eller hennes överinseende följer gemenskapsbestämmelserna och nationella bestämmelser om skydd av personuppgifter, särskilt dem som framgår av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter[(4)].”
9.        I artikel 11.1 och 11.7 i förordningen anges följande:
”1.      Övervakningskommittén skall genom regelbunden kontroll av utredningsarbetet stödja byråns oberoende.
Övervakningskommittén skall på begäran av byråns direktör eller på eget initiativ avge yttranden om byråns verksamhet till direktören, dock utan att störa pågående utredningar.
…
7.      Direktören skall en gång om året till övervakningskommittén överlämna en plan för byråns verksamhet… Direktören skall regelbundet underrätta kommittén om byråns verksamhet och utredningar och om resultaten och uppföljningen av dessa. Om en utredning pågår längre än nio månader, skall direktören underrätta övervakningskommittén om orsakerna till att utredningen inte ännu har kunnat avslutas och när detta beräknas kunna ske. Direktören skall underrätta kommittén om de ärenden där institutionen, organet eller byrån inte har vidtagit åtgärder i enlighet med direktörens rekommendationer. Direktören skall underrätta kommittén om de ärenden där det är nödvändigt att överlämna information till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat.”
10.      I artikel 14 i förordningen föreskrivs följande:
”I avvaktan på att tjänsteföreskrifterna ändras kan alla tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna vända sig till byråns direktör med klagomål mot en åtgärd som går honom emot och som har vidtagits av byrån inom ramen för en intern utredning…
Dessa bestämmelser skall tillämpas analogivis på personal vid institutioner, organ och byråer som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna.”
B.      Arbetsordningen för Olafs övervakningskommitté
11.      I artikel 13.5 i arbetsordningen för Olafs övervakningskommitté(5) (nedan kallad arbetsordningen) föreskrivs följande:
”Ärenden där upplysningar lämnats till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna ska granskas med utgångspunkt i upplysningarna från Olafs generaldirektör och i enlighet med [förordning nr 1073/1999]. De ska även följas upp med denna utgångspunkt.
Innan upplysningarna överlämnas ska övervakningskommittén begära tillgång till de aktuella utredningarna för att undersöka om de grundläggande rättigheterna och rättssäkerheten respekterats. När sekretariatet fått tillgång till handlingarna, inom en tid som tillåter att uppgiften utförs, ska föredraganden i ärendet förbereda sig för att lägga fram det vid kommitténs plenarsammanträde. Anställda vid Olaf med ansvar i frågan får bjudas in till mötet för att lämna ytterligare upplysningar.
Kommittén ska utse en föredragande som ska gå igenom utredningarna och vid behov avge ett yttrande.”
III. Bakgrund till tvisten
12.      Bakgrunden till tvisten, såsom den beskrivs i punkterna 1–16 i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande.
13.      Genom beslut 2010/80/EU(6) utnämndes John Dalli till ledamot av kommissionen för perioden den 10 februari 2010–31 oktober 2014. Av kommissionens ordförande tilldelades han ansvar för hälso- och konsumentskyddsfrågor.
14.      Efter att kommissionen den 21 maj 2012 mottagit ett klagomål från bolaget Swedish Match som innehöll påståenden om John Dallis handlande, inledde Olaf, den 25 maj 2012, en utredning.
15.      John Dalli hördes av Olaf den 16 juli och den 15 oktober 2012.
16.      Den 15 oktober 2012 översändes Olafs rapport till kommissionens generalsekreterare, för vidarebefordran till ordförande för institutionen. Rapporten åtföljdes av en skrivelse undertecknad av Olafs direktör med en sammanfattning av utredningens huvudsakliga slutsatser samt en uppgift om att skälet till att kommissionens ordförande fick ta del av dessa slutsatser var att han i förekommande fall skulle kunna vidta åtgärder med stöd av uppförandekoden för kommissionens ledamöter (K(2011) 2904).
17.      Den 16 oktober 2012 sammanträffade John Dalli med kommissionens ordförande. Senare samma dag informerade ordföranden Republiken Maltas premiärminister samt Europaparlamentets talman och ordföranden för Europeiska unionens råd om att John Dalli hade avgått. Kommissionen offentliggjorde även ett pressmeddelande i vilket avgången tillkännagavs.
18.      Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 december 2012 väckte John Dalli talan om ogiltigförklaring av det ”muntliga beslut som fatta[t]s av … ordförande den 16 oktober 2012 att med omedelbar verkan skilja sökanden från hans uppdrag” och om ersättning av skadan med ett symboliskt belopp av 1 euro för ideell skada och med ett – provisoriskt – belopp av 1 913 396 euro för ekonomisk skada.
19.      Talan ogillades genom tribunalens dom av den 12 maj 2015, Dalli/kommissionen (nedan kallad domen Dalli/kommissionen) (T-562/12, EU:T:2015:270).
20.      Vad för det första gäller yrkandet om ogiltigförklaring konstaterade tribunalen att John Dalli hade avgått frivilligt, utan att kommissionens ordförande hade framställt någon begäran om hans avgång i den mening som avses i artikel 17.6 FEU. Eftersom det inte hade kunnat styrkas att det existerade någon sådan begäran, vilken skulle utgöra den rättsakt som hade angripits av John Dalli, avvisade tribunalen detta yrkande. Tribunalen slog även fast att under alla omständigheter – även om man antog att John Dalli inom ramen för förevarande talan faktiskt fick ifrågasätta lagenligheten av sin avgång med motiveringen att hans samtycke var bristande – var det inte är styrkt att hans samtycke verkligen hade varit bristande.
21.      Vad för det andra gäller yrkandet om skadestånd fann tribunalen att eftersom den hade funnit att existensen av de kommissionsrättsakter som hade ifrågasatts inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring inte har kunnat styrkas, var det därför inte möjligt att konstatera någon rättsstridighet i det avseendet och än mindre någon därmed sammanhängande tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel från kommissionens sida. När det gäller det bristande samtycke som John Dalli hade gjort gällande alternativt inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring, angav tribunalen att dess existens inte hade kunnat styrkas. Tribunalen slog fast att påståendena om felaktigt handlande från kommissionens eller dess ordförandes sida inte hade kunnat styrkas. Tribunalen ogillade därför yrkandet om skadestånd.
22.      Den 21 juni 2015 överklagade John Dalli tribunalens dom, vilket ogillades genom beslut av den 14 april 2016, Dalli/kommissionen.(7)
IV.    Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
23.      Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 juni 2017 väckte John Dalli talan om att kommissionen skulle förpliktas att till honom utge ersättning med ett belopp som provisoriskt uppskattades till 1 000 000 euro som ersättning för den skada, bland annat ideell skada, som han påstod sig ha lidit till följd av kommissionens och Olafs påstått rättsstridiga handlanden i samband med att hans uppdrag som ledamot av kommissionen upphörde den 16 oktober 2012.
24.      Till stöd för sin ansökan gjorde John Dalli gällande sju anmärkningar avseende Olafs rättsstridiga handlande. Den första anmärkningen avsåg att det var rättstidigt att inleda utredningen. Som andra anmärkning åberopades de fel i vilket slags undersökning det var fråga om och att undersökningen hade utvidgats. Den tredje anmärkningen avsåg ett åsidosättande av principerna för bevisupptagning samt förvrängning och förfalskning av bevisningen. Som fjärde anmärkning gjorde John Dalli gällande ett åsidosättande av rätten till försvar, artikel 4 i beslut 1999/396/EG(8) och av artikel 18 i Olafs anvisningar till sin personal om utredningsförfarandena (nedan kallade Olafs anvisningar). Den femte anmärkningen avsåg ett åsidosättande av artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 och artikel 13.5 i arbetsordningen. I den sjätte anmärkningen åberopades det att principen om oskuldspresumtion, artikel 8 i förordning nr 1073/1999, artikel 339 FEUF och rätten till skydd för personuppgifter hade åsidosatts. Den sjunde anmärkningen avsåg ett åsidosättande av artikel 4 i förordning nr 1073/1999, artikel 4 i beslut 1999/396 och av protokollet om enighet om en uppförandekod för att säkerställa att det i god tid sker en informationsutväxling mellan Olaf och kommissionen om Olafs interna utredningar inom kommissionen. Dessutom framförde John Dalli två anmärkningar om kommissionens rättsstridiga handlande.
25.      Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 13 september 2017 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder.
26.      Genom den överklagade domen ogillade tribunalen invändningen om rättegångshinder och ogillade därefter John Dallis talan.
27.      Tribunalen ansåg att rätts- och sakfrågorna avseende Olafs och kommissionens påstått felaktiga handlande inte hade prövats i domen Dalli/kommissionen och att denna dom således inte hade rättskraft i detta avseende.
28.      Tribunalen underkände därefter samtliga anmärkningar som John Dalli hade anfört mot Olaf och kommissionen.
29.      Tribunalen konstaterade slutligen för fullständighetens skull att John Dalli inte hade styrkt vare sig att det fanns ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan de kritiserade handlandena och den påstådda skadan eller att det förelåg en skada.
V.      Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
30.      John Dalli har yrkat att domstolen ska
–        upphäva den överklagade domen,
–        ersätta den skada, inklusive den ideella skadan, som han påstås ha lidit och som provisoriskt kan uppskattas till 1 000 000 euro, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanser.
31.      Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta John Dalli att ersätta de rättegångskostnader som uppkommit vid domstolen och vid tribunalen.
32.      Någon förhandling har inte hållits.
VI.    Bedömning
A.      Huruvida talan vid tribunalen kunde tas upp till sakprövning
33.      Kommissionen har i sin svarsskrivelse gjort gällande att den hyser tvivel om riktigheten av tribunalens resonemang som ledde till att kommissionens invändning om rättegångshinder med avseende på rättskraften i domen Dalli/kommissionen ogillades.
34.      Det ska först preciseras att kommissionen visserligen inte ingav något anslutningsöverklagande för att bestrida att talan kunde tas upp till sakprövning vid tribunalen, men invändningar om rättegångshinder som avser rättskraft utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolarna ska pröva ex officio.(9) Under dessa omständigheter ska det prövas om tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att talan kunde tas upp till sakprövning med stöd av att det saknades rättskraft i förhållande till domen Dalli/kommissionen.
35.      Efter att ha angett att principen om rättskraft äger stor betydelse i såväl unionsrätten som de nationella rättsordningarna,(10) underströk tribunalen att rättskraft kan utgöra hinder för att pröva en talan, om denna talan och den talan som gett upphov till den aktuella domen har samma parter, samma föremål och grundar sig på samma omständigheter.(11) Tribunalen erinrade om att föremålet för talan motsvarar den berörda personens yrkanden, medan grunderna för talan motsvarade den juridiska och faktiska grunden för de åberopade yrkandena.(12) Tribunalen fann att villkoren avseende att parterna och föremålet ska vara desamma i den talan som gav upphov till domen Dalli/kommissionen och den talan som hade väckts vid tribunalen var uppfyllda.(13)
36.      Vad dock gäller villkoret att grunden i de två målen ska vara identiska, erinrade tribunalen om att i den första talan hade John Dalli gjort gällande att de rättsstridigheter som hade åberopats inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring utgjorde en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som hade till syfte att ge rättigheter till enskilda. Tribunalen erinrade dock även om att det i domen Dalli/kommissionen hade slagits fast att existensen av rättsakter som hade ifrågasatts inom ramen för yrkandet om ogiltigförklaring inte hade kunnat styrkas, vilket innebar att ingen rättsstridighet kunde medföra ansvar för unionen.(14) Under dessa förutsättningar angav tribunalen att den i domen Dalli/kommissionen inte hade prövat huruvida kommissionens och Olafs åberopade handlande var felaktigt och den hade endast konstaterat att det angripna beslutet inte existerade.(15)
37.      Tribunalen preciserade att rättskraften emellertid endast omfattar de sak- och rättsfrågor som faktiskt och med nödvändighet har avgjorts genom det aktuella domstolsavgörandet.(16) Eftersom tribunalen inte hade prövat påståendena att kommissionens och Olafs handlande var felaktigt i den första talan, fann tribunalen att dessa sak- och rättsfrågor faktiskt eller med nödvändighet inte hade avgjorts genom domen Dalli/kommissionen, varför denna dom inte hade rättskraft i detta avseende.
38.      Tribunalen fann således att det saknades anledning att pröva huruvida grunden för talan i de båda målen var densamma.
39.      Kommissionen har i sin svarsskrivelse gjort gällande att det saknade relevans att tribunalen inte hade prövat yrkandena om skadestånd avseende kommissionens och Olafs handlande. Kommissionen ansåg att yrkandena faktiskt eller med nödvändighet redan hade avgjorts genom domen Dalli/kommissionen, eftersom de i domen hade ”ogilla[t]s”, eftersom de inte ”[hade] kunnat styrkas”.(17) Den andra talan som hade väckts vid tribunalen syftade endast till att få till stånd en tvist som hade avgjorts av unionsdomstolarna, vilket inte är tillåtet enligt principen om rättskraft.
40.      Jag anser emellertid att tribunalens resonemang i den överklagade domen inte kan ifrågasättas. Tribunalen angav med fog att det skadeståndsyrkande som hade framställts i den första talan ogillades enbart på grund av att den ifrågasatta rättsakten inte fanns. Detta innebär nödvändigtvis att John Dallis påståenden om kommissionens felaktiga handlande inte skulle prövas och därför utfördes inte någon prövning. De sak- och rättsfrågor som ligger till grund för dessa påståenden kan således inte faktiskt eller med nödvändighet anses ha avgjorts genom nämnda dom och de kan under dessa omständigheter inte tillerkännas rättskraft.
41.      Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument att den omständigheten att tribunalen i domen Dalli/kommissionen fann att Johns Dallis påståenden ”inte [hade] kunnat styrkas” innebär att dessa påståenden med nödvändighet avgjordes genom domen. Med andra ord skulle tribunalen implicit ha bedömt de sak- och rättsfrågor som avser nämnda påståenden.
42.      Denna lösning öppnar upp för att rättskraften i unionsrätten utvidgas på ett orimligt sätt till att omfatta sådant som har avgjorts implicit, vilket enligt min mening inte är önskvärt.(18) Jag anser dessutom att en sådan utvidgning inte är tillämplig i förevarande fall, eftersom det inte kan hävdas att en sak- eller rättsfråga avgjordes implicit genom en dom, när det tydligt framgår att frågan inte ens har prövats.
43.      Under dessa omständigheter kan domen i målet Dalli/kommissionen inte ha rättskraft med avseende på de påståenden som tribunalen inte prövade i den domen.
44.      Jag anser följaktligen att tribunalen inte gjorde något fel när den fann att talan kunde tas upp till sakprövning.
B.      Den första grunden
1.      Den första grundens första del
45.      Genom den första grundens första del har John Dalli bestridit tribunalens påstående att varken artikel 1.3 i förordning nr 1073/1999 eller artikel 5 i Olafs anvisningar utgör regler som ger upphov till rättigheter för enskilda.(19)
46.      Jag vill erinra om att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för rättsstridigt handlande av dess organ förutsätter att flera villkor är uppfyllda, däribland villkoret att det handlande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt.(20) Detta villkor kräver en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter.(21) Det ska således prövas om tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att de åberopade reglerna inte gav enskilda rättigheter, vilket innebär skadeståndstalan som väcktes med stöd av dess bestämmelser var ogrundad.
47.      Vad gäller artikel 1.3 i förordning nr 1073/1999 slog tribunalen fast att bestämmelsen endast anger Olafs mål och uppgifter vid administrativa utredningar och ger således inte enskilda några rättigheter. John Dalli har hävdat att bestämmelsen begränsar Olafs befogenheter och endast ger Olaf möjlighet att inleda en utredning om två villkor är uppfyllda, nämligen att det föreligger ”omständigheter av allvarlig art” och ”tillräckligt allvarliga misstankar”. Eftersom dessa två villkor garanterar den berörda personen att en första bedömning av ärendet har gjorts, ger den berörda bestämmelsen enskilda rättigheter.
48.      Jag anser inte att denna argumentation kan godtas. För det första framgår det av såväl innehållet i som rubriken till artikel 1 i förordning nr 1073/1999 att denna bestämmelse endast syftar till att rent allmänt ange de mål som Olaf eftersträvar när den utför sina utredningar och de uppgifter som den har tilldelats i detta syfte. Av strukturen i förordning nr 1073/1999 framgår även att syftet med artikel 1.3 i förordningen inte är att reglera formerna för Olafs utredningar och inte heller den rättsliga ställningen för de personer som omfattas av dessa utredningar, eftersom denna typ av bestämmelser huvudsakligen återfinns i bestämmelser som följer av förordningen, vilka i praktiken reglerar hur Olafs utredningar ska genomföras. Det huvudsakliga syftet med artikel 1.3 i förordningen är inte att i sig införa en form av skydd för enskildas intressen, utan att definiera Olafs roll vid utförandet av utredningarna.
49.      I motsats till vad John Dalli har hävdat finns det, för det andra, inte något i lydelsen av artikel 1.3 i förordning nr 1073/1999 som kräver att två kumulativa villkor ska vara uppfyllda, nämligen att det ska föreligga ”omständigheter av allvarlig art” och ”tillräckligt allvarliga misstankar”, för att Olaf ska inleda en utredning, eftersom de sistnämnda inte ens nämns i bestämmelsen.
50.      Även om kravet på att det ska föreligga tillräckligt allvarliga misstankar för att Olaf ska kunna inleda en administrativ utredning visserligen framgår av domstolens praxis, enligt vilken ”[Olafs] direktör inte [kan] besluta att inleda en utredning… om det inte föreligger tillräckligt allvarliga misstankar”,(22) är dock inte ett sådant villkor knutet till den allmänna bestämmelsen i artikel 1.3 i förordning nr 1073/1999 avseende Olafs mål och uppgifter. Kravet på att det ska föreligga tillräckligt allvarliga misstankar ska hänföras till den särskilda bestämmelsen om Olafs inledande av utredningar, det vill säga artikel 5 i förordning nr 1073/1999.(23)
51.      Jag anser således att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 1.3 i förordning nr 1073/1999 inte är en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter till enskilda.
52.      Vad gäller artikel 5 i Olafs anvisningar fann tribunalen att det rör sig om Olafs interna regler som syftar till att säkerställa att Olafs utredningar genomförs på ett logiskt och konsekvent sätt. Enligt tribunalen beskriver denna bestämmelse ett förfarande för urval av ärenden och ger inte i sig enskilda någon rättighet. John Dalli har hävdat att en regels interna karaktär inte innebär att det inte kan röra sig om en bestämmelse som ger enskilda rättigheter. Enligt honom uppställer artikel 5 i Olafs anvisningar ett antal villkor för Olaf när den bedömer information i syfte att eventuellt inleda en utredning. Dessa villkor, som ger upphov till skyldigheter för Olaf, ger den person som berörs av utredningen rättigheter.
53.      John Dallis argument om artikel 5 i Olafs anvisningar övertygar mig inte. I motsats till vad John Dallis har hävdat grundade sig inte tribunalen enbart på att den omständigheten att Olafs anvisningar var interna för en institution för att utesluta att de kunde ge enskilda rättigheter, utan tribunalen undersökte även innehållet i den bestämmelse som han hade åberopat. Jag anser emellertid att ett sådant resonemang är rättsligt välgrundat.
54.      Att en bestämmelse är intern för en institution utgör enligt min mening ett tecken på att bestämmelsen inte ger enskilda rättigheter. En bestämmelse som är intern för en institution riktar sig framför allt till institutionens personal, för att säkerställa att institutionen fungerar optimalt, och har således i princip ingen verkan utanför institutionen.
55.      Jag anser likväl att ett sådant tecken ska styrkas av en närmare undersökning av den aktuella bestämmelsens innehåll, vilket tribunalen just gjorde i den överklagade domen.(24) Tribunalen angav således att artikel 5 i Olafs anvisningar avsåg urvalsförfarandet för utredningar och närmare bestämt utarbetandet av yttrandet om huruvida en utredning ska inledas. I denna bestämmelse anges således de kriterier som organet ska beakta i detta avseende och den tidsfrist inom vilken yttrandet ska avges. Med andra ord syftar nämnda bestämmelse framför allt till att vägleda Olafs personal för att prioritera vissa ärenden och möjliggör, såsom kommissionen har påpekat, för en effektiv användning av Olafs resurser. Samma bestämmelse syftar således inte till att ge berörda personer processuella garantier och följaktligen ger de enligt min mening inte några subjektiva rättigheter som kan ligga till grund för en skadeståndstalan.
56.      Under dessa omständigheter anser jag att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den fann att varken artikel 1.1 i förordning nr 1073/1999 eller artikel 5 i Olafs anvisningar är regler som har till syfte att ge enskilda rättigheter.
57.      Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
2.      Den första grundens andra del
58.      Genom den första grundens andra del har John Dalli genom olika argument gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna, åsidosatte motiveringsskyldigheten och gjorde en felaktig rättstillämpning genom att underkänna påståendet att Olaf hade åsidosatt omsorgsplikten.
a)      Missuppfattning av de faktiska omständigheterna
59.      John Dalli har gjort gällande att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna genom att anse att den tid som hade förflutit från det att klagomålet översändes till Olafs direktör till det att beslutet att inleda utredningen fattades, var ”mycket kort”, trots att endast några timmar hade förflutit.
60.      En sådan argumentation saknar enligt min mening grund, eftersom en tidsfrist på några timmar med rätta kan anses som ”mycket kort”. Tribunalen kan således inte anses ha missuppfattat de faktiska omständigheterna i detta avseende.
b)      Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
61.      John Dalli har i motsats till vad tribunalen konstaterade hävdat att enheten ”Utredning – urval och översyn” inte prövade klagomålet och inte heller inhämtade ytterligare information i detta avseende.
62.      Det ska dock konstateras att påståendet avser tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna. Bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen utgör emellertid inte, med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen, en rättsfråga som ska prövas av domstolen.(25) Eftersom John Dalli inte påstår att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, anser jag inte att detta argument kan tas upp till sakprövning.
63.      Till stöd för detta andra argument har John Dalli även understrukit att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet genom att underkänna argumentet att Olaf inte hade gjort den nödvändiga bedömningen av de uppgifter som mottagits, utan att förklara varför övervakningskommitténs bedömning inte hade beaktats.
64.      Enligt fast rättspraxis är inte tribunalen skyldig att på ett uttömmande sätt ta ställning till vart och ett av de argument som framförts av parterna.(26) Tribunalen är närmare bestämt inte skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i tvisten har fört, under förutsättning att tribunalens motivering ändå ger de berörda personerna möjlighet att få reda på skälen till att deras argument inte har godtagits och ger domstolen tillräckligt underlag för att utöva sin kontroll.(27)
65.      Så är fallet här. Tribunalen underkände nämligen argumentet att Olaf inte hade gjort den nödvändiga bedömningen av den information som hade erhållits, genom att ange dels att en sådan bedömning inte skulle förväxlas med den prövning som skulle göras under utredningen när den väl hade inletts, dels att Olaf, på grundval av de faktiska omständigheter som hade lagts fram vid den, faktiskt hade gjort denna bedömning.
66.      Under dessa omständigheter kan inte tribunalen klandras för att inte ha motiverat sitt avgörande, varför detta argument inte kan godtas.
c)      Den felaktiga rättstillämpningen
67.      John Dalli har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att Olaf inte hade åsidosatt sin omsorgsplikt i och med att Olaf hade gjort en korrekt och tillräcklig prövning av uppgifterna i klagomålet innan utredningen avseende John Dalli inleddes. Han har i detta avseende åberopat olika argument.
68.      John Dalli gjorde för det första gällande att tribunalen funnit att Olaf, under urvalsförfarandet av utredningar, ska pröva om den information som byrån förfogar över är tillräcklig, dock utan att det innebär en fördjupad bedömning av informationen, eftersom dessa omständigheter ska analyseras eller styrkas i slutet av utredningen.(28) Enligt John Dalli gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning genom att inte ange exakt vilka uppgifter som var aktuella och genom att inte förklara varför de inte kunde bedömas under urvalsförfarandet.
69.      Detta argument kan enligt min mening inte godtas. John Dalli kunde mycket väl identifiera de aktuella faktiska omständigheterna, eftersom han delvis grundade detta argument i överklagandet på tribunalens felaktiga bedömning av dessa omständigheter. Vidare anser jag, såsom kommissionen har påpekat, att argumentet att tribunalen inte förklarade på vilket sätt dessa omständigheter inte skulle bli föremål för en fördjupad analys under urvalsförfarandet utan under utredningen, i själva verket syftar till att ifrågasätta tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna. Ett sådant påstående utgör inte, med undantag för då tribunalen har missuppfattat dem, en rättsfråga som ska prövas av domstolen. Argumentet kan således inte tas upp till sakprövning.
70.      John Dalli gjorde för det andra gällande att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning när den fann att Olaf kunde inleda en utredning på grundval av information i ett klagomål utan att göra några kontroller för att fastställa informationens trovärdighet, när informationen är exakt och detaljerad. John Dalli anser att Olaf, i enlighet med omsorgsprincipen, noggrant och opartiskt ska pröva huruvida påståendena är tillförlitliga och trovärdiga och att den omständigheten att dessa uppgifter var exakta och detaljerade inte räcker för att visa att de var tillförlitliga och trovärdiga.
71.      Det är visserligen riktigt att förordning nr 1073/1999 inte föreskriver specifika villkor för att inleda en utredning, men jag vill erinra om att det följer av domstolens praxis att Olaf inte kan inleda en utredning om det inte föreligger tillräckligt allvarliga misstankar.(29) Olaf förfogar således inte över något utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta att inleda en utredning, utan förfogar över ett begränsat handlingsutrymme som är villkorat av att det finns tillräckligt allvarliga misstankar. Med andra ord kan ett klagomål som översänds till Olaf inte automatiskt leda till att en utredning inleds, eftersom Olaf även ska försäkra sig om att de påståenden som framförts är tillräckligt allvarliga.
72.      Det återstår således att avgöra huruvida ett sådant krav innebär att Olaf systematiskt ska utföra kontroller avseende information i ett klagomål eller om, såsom tribunalen angav, informationen i klagomålet under vissa omständigheter kan räcka för att fastställa att misstankarna är tillräckligt allvarliga och därigenom motivera att en utredning inleds.
73.      Jag anser att det andra antagandet ska godtas. Jag anser att ett klagomål som grundar sig på exakt och detaljerad information, såsom de identifierats av tribunalen, räcker för att visa att det föreligger tillräckligt allvarliga misstankar och således för att en utredning ska kunna inledas. Med andra ord ska Olaf kunna inleda en utredning när det föreligger sådan information och denna inte är uppenbart tvivelaktig.
74.      Det urvalsförfarande som föregår utredningen ska nämligen inte förväxlas med själva utredningsförfarandet. Medan utredningen syftar till att fastställa om påståendena i ett klagomål är sanningsenliga, ska urvalsförfarandet endast utgöras av en kortare prövning av denna information De kontroller som utförs i detta skede kan således inte leda till att Olaf blir skyldig att tillhandahålla en fullständig prövning av informationen i klagomålet. Under dessa omständigheter anser jag, utom i de fall då det är uppenbart att informationen inte är trovärdig eller är otillräcklig, att frågan huruvida de misstankar som informationen avslöjar är tillräckligt allvarliga kan fastställas på grundval av exakt och detaljerad information.(30) Detta argument kan således inte godtas.
75.      För det tredje har John Dalli gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att Olaf endast behövde undersöka huruvida det kunde föreligga en intressekonflikt mellan den som ingav klagomålet och John Dalli om det var uppenbart att intressekonflikten var styrkt på grundval av enbart en prövning av den information som ingetts till Olaf. Även om den kontroll, av huruvida det föreligger tillräckligt allvarliga misstankar, som utförs innan Olaf inleder en utredning, också innebär att det ska säkerställas att den person som ingett klagomålet inte befinner sig i en intressekonflikt, innebär detta emellertid inte att Olaf är skyldig att göra en fördjupad prövning av detta antagande när det inte är uppenbart. En sådan prövning ska genomföras i utredningsskedet, medan Olaf i samband med urvalsförfarandet endast ska göra korta kontroller, eftersom utrednings- och urvalsfaserna annars skulle kunna blandas ihop. Olaf kan således inte klandras för att inte ha beaktat möjligheten att det förelåg en intressekonflikt om inte det klart framgick att en sådan konflikt förelåg. Tribunalen kan därför inte anses ha gjort någon felaktig rättstillämpning i detta avseende.
76.      Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
C.      Den tredje grundens första del
77.      Genom den tredje grundens första del har John Dalli anfört olika argument i syfte att visa att det skett en felaktig rättstillämpning i tribunalens resonemang angående Olafs bevisupptagning.
78.      Genom de två första argumenten har John Dalli gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att Olafs objektiva opartiskhet inte hade äventyrats av att dess direktör deltagit i utredningen tillsammans med en företrädare för en nationell myndighet som samtidigt var medlem i Olafs övervakningskommitté.
79.      När det gäller det första argumentet, att Olafs direktör hade deltagit i utredningen, har kommissionen understrukit att detta argument är verkningslöst, eftersom det inte påverkar alla de skäl som tribunalen anförde för att utesluta att kravet på opartiskhet hade åsidosatts med anledning av att Olafs direktör hade deltagit.
80.      Jag anser inte att detta argument kan godtas. Övriga delar av tribunalens resonemang som inte avses i överklagandet och som anges i punkt 103 i den överklagade domen, utgör nämligen inte några omständigheter mot bakgrund av vilka det skulle vara möjligt att underkänna John Dallis argument, utan de utgör snarare faktiska omständigheterna som fastställts av tribunalen. Tribunalen underkände argumentet enbart på grund av att rollen som ledare för en utredning inte utesluter att Olafs direktör deltar i denna utredning.
81.      Det ska dessutom konstateras att tribunalens resonemang i detta avseende ska godtas. I motsats till vad John Dalli har gjort gällande kan den omständigheten, att det i artikel 6.1 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att Olafs direktör ska leda utredningsarbetet, inte tolkas på så sätt att den utgör hinder för direktören att direkt delta i en utredning såvida det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om detta. De övriga uppgifter som Olafs direktör tilldelas genom bestämmelserna i förordning nr 1073/1999 kan inte heller hindra direktören från att delta i en utredning. Den omständigheten, att utredningsrapporten upprättas under direktörens överinseende, tyder tvärtom redan på en viss form av deltagande i utredningen. Detsamma gäller direktörens skyldighet att kontrollera att de personer som handlar under direktörens överinseende iakttar bestämmelserna om skydd av personuppgifter, vilket tyder på en inblandning i genomförandet av Olafs utredningar. Dessutom har jag svårt att se hur Olafs direktör på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna leda en utredning om vederbörande samtidigt är förhindrad att delta i alla skeden av utredningen.
82.      Under dessa omständigheter anser jag att Olafs objektiva opartiskhet inte kunde ifrågasättas på grund av att direktören deltog i en utredning. Tribunalen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning i detta avseende.
83.      När det gäller det andra argumentet, att en företrädare för den maltesiska Anti-Fraud Coordinating Structures (AFCOS) (enheten för samordning av bedrägeribekämpning) deltog i utredningen, anser jag inte heller att ett sådant deltagande kan påverka Olafs opartiskhet. Ingenstans i förordning nr 1073/1999 föreskrivs nämligen en strikt separation mellan Olaf och de nationella myndigheterna vid genomförandet av utredningar. Tvärtom ankommer det på de nationella myndigheterna och Olaf att genomföra utredningar i samråd,(31) vilket innebär att Olafs opartiskhet inte kan påverkas av att en företrädare för en nationell myndighet deltar i utredningen. Detta gäller i än högre grad när företrädaren, såsom tribunalen angav, inte ingrep under det förhör som denna person deltog i. Tribunalen kan inte ha gjort någon felaktig rättstillämpning i detta avseende.
84.      Den omständigheten att företrädare för AFCOS samtidigt är ledamot i Olafs övervakningskommitté förefaller vid första anblicken mer problematisk. Tribunalen angav i detta avseende att den omständigheten, att en ledamot i Olafs övervakningskommitté närvarar vid förhöret av ett vittne är ”beklagligt med hänsyn till den roll som kommitté har enligt artikel 11.1 i förordning nr 1073/1999”.(32) I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att övervakningskommittén inte ska störa pågående utredningar. Enligt John Dalli vittnar ett sådant deltagande om Olafs bristande objektiva opartiskhet.
85.      Jag anser dock att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den fann att Olaf inte hade åsidosatt kravet på opartiskhet trots att en ledamot i övervakningskommitté närvarade vid vittnesförhöret. I artikel 11.1 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs visserligen att övervakningskommittén inte ska störa pågående utredningar. Ett sådant krav gör det möjligt att säkerställa att Olaf utövar sina funktioner självständigt. Det faktum att en ledamot i övervakningskommittén endast närvarar vid förhöret med ett vittne kan emellertid inte i sig anses utgöra en inblandning från ledamotens sida i utredningen när personen faktiskt inte deltog i utredningen. Tribunalen konstaterade att den aktuella ledamoten i övervakningskommittén var närvarande vid förhöret för tolkning och översättning. Under dessa omständigheter kunde det inte anses att ledamoten faktiskt hade deltagit i utredningsåtgärder. Tribunalens resonemang ska således godtas.
86.      Genom sitt tredje argument har John Dalli gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den inte godtog argumentet att användningen, insamlandet och lagringen av information som erhållits efter det att Olaf hade begärt ut samtalslistor från de maltesiska myndigheterna, utgjorde ett rättsstridigt ingripande från en myndighet i utövandet av rätten till privatliv. Han har särskilt påpekat att den rättsliga grund som Olaf åberopade för att begära ut dessa listor från de maltesiska myndigheterna var felaktig och kunde således inte motivera ett sådant ingrepp.
87.      Även om begäran om att få ut samtalslistor innehöll en felaktig uppgift om den bestämmelse i förordning nr 1073/1999 som begäran grundade sig på, framgår det dock för det första tydligt av artikel 6.6 i förordning nr 1073/1999 att de nationella myndigheterna är bundna av en mer generell skyldighet att lojalt samarbeta med Olafs anställda för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Av detta drog således tribunalen den korrekta slutsatsen att Olaf förfogade över en rättslig grund för att begära ut samtalslistorna från de maltesiska myndigheterna.
88.      Även om dessa listor inte kunde sammanställas i enlighet med maltesisk rätt, kan det, för det andra, inte av detta dras slutsatsen att Olaf ska hållas ansvarig för att förevarande information samlades in och för att insamlingen är oförenlig med den berörda medlemsstatens lagstiftning, eftersom det var de maltesiska myndigheterna som samlade in informationen.
89.      Under dessa omständigheter gjorde tribunalen en riktig bedömning när den slog fast att Olafs begäran inte utgjorde en rättsstridig inblandning i privatlivet, eftersom Olaf hade rätt att begära ut samtalslistor från de maltesiska myndigheterna och Olaf inte kunde hållas ansvarig för att begäran var oförenliga med maltesisk rätt.
90.      Slutligen har John Dalli genom sitt fjärde argument hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att hans rätt till respekt för privatlivet och konfidentialitet i hans kommunikationer inte hade åsidosatts, eftersom han inte var en person vars samtal hade avlyssnats och spelats in.
91.      Det ska i detta avseende erinras om att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar för rättsstridigt handlande av dess organ förutsätter att flera villkor är uppfyllda, däribland villkoret att det handlande som läggs institutionerna till last är rättsstridigt. Detta villkor kräver ett tillräckligt klart åsidosättande av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter.(33)
92.      Ett sådant villkor innebär att det skydd som den åberopade regeln ger är effektivt i förhållande till den person som har åberopat den och att denna person hör till dem som den aktuella regeln ger rättigheter. En regel kan inte godtas som grund för ersättning om det inte är den enskilde som skyddas mot den rättsstridighet som han eller hon har åberopat, utan en annan enskild person.(34) Av detta följer att John Dalli inte med framgång kunde åberopa en rättsstridighet som avser ett påstått åsidosättande av tredje mans rätt till privatliv. Tribunalen har således inte har gjort någon felaktig rättstillämpning i detta avseende.
93.      Jag anser följaktligen att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
D.      Den femte grunden
94.      Som femte grund har John Dalli gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och missuppfattade de faktiska omständigheterna när den fann att Olaf, genom att underrätta övervakningskommittén dagen före överlämnandet av dess rapport till de maltesiska myndigheterna, inte hade åsidosatt de skyldigheter som följer av artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999. Enligt sistnämnda bestämmelse är Olafs direktör skyldig att underrätta övervakningskommittén om att information överlämnas till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat, och artikel 13.5 i arbetsordningen, enligt vilken övervakningskommittén ska begära tillgång till de aktuella utredningarna för att undersöka om rättssäkerheten och de grundläggande rättigheterna har respekteras.
95.      John Dalli har för det första gjort gällande att Olaf, efter att ha underrättat övervakningskommittén om att information skulle överlämnas till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat, borde ha iakttagit tidsfristen på fem arbetsdagar innan informationen överlämnades. Även om en kortare tidsfrist undantagsvis kan tillåtas, är det nödvändigt att övervakningskommittén ger sitt godkännande. Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning när den fann att Olaf hade ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller tidsfristen för att överlämna information till de nationella rättsliga myndigheterna efter det att övervakningskommittén hade underrättats.
96.      Även om det i artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att Olafs direktör ska underrätta kommittén om de ärenden där det är nödvändigt att överlämna information till de rättsliga myndigheterna, föreskriver inte bestämmelsen någon minimifrist som ska iakttas innan överlämnandet av informationen faktiskt sker. Den tidsfrist på fem dagar som John Dalli har hänvisat till föreskrivs i den provisoriska arbetsöverenskommelsen som ingicks mellan Olaf och övervakningskommittén i september 2012. I denna överenskommelse föreskrivs att handlingar som ska överlämnas till nationella rättsliga myndigheter ”i regel” ska överlämnas till kommittén fem dagar före överlämnandet.
97.      Det framgår således tydligt såväl av ordalydelsen i artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 som av den provisoriska arbetsöverenskommelsen, vilken ingåtts i september 2012 mellan Olaf och övervakningskommittén, att Olaf inte har ålagts någon tvingande tidsfrist för att överlämna information till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat. Tribunalen kan således inte anses ha gjort någon felaktig rättstillämpning med avseende på sin slutsats att Olaf förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om tidsfristen.
98.      Av detta följer även, i motsats till vad John Dalli har hävdat, att det inte var nödvändigt att övervakningskommittén gav sitt godkännande för att korta ned tidsfristen, eftersom en sådan frist, såsom tribunalen slog fast, var vägledande.
99.      John Dalli har vidare hävdat att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna när den beaktade den av kommissionen åberopade omständigheten att övervakningskommitténs ordförande hade dels underrättats om behovet av ett snabbt överlämnande av information till de nationella rättsliga myndigheterna, dels gett sitt godkännande till ett sådant överlämnande, trots att det saknades bevisning till stöd för kommissionens påstående.
100. Jag anser att ett sådant argument är verkningslöst. Eftersom Olaf har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller tidsfristen för att överlämna information till de rättsliga myndigheterna, är det inte relevant huruvida kommitténs ordförande gav sitt godkännande till att uppgifterna överlämnades snabbt.
101. John Dalli har slutligen gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att överlämnandet av information till de rättsliga myndigheterna kunde ske innan övervakningskommittén hade fullgjort sina uppgifter, såsom de definieras i arbetsordningen.
102. I artikel 13.5 i arbetsordningen föreskrivs visserligen att ”[i]nnan upplysningarna överlämnas ska övervakningskommittén begära tillgång till de aktuella utredningarna för att undersöka om de grundläggande rättigheterna och rättssäkerheten respekterats”. Såsom tribunalen angav kan dock inte arbetsordningen uppställa skyldigheter för Olaf som inte lagstiftaren har föreskrivit, bland annat i förordning nr 1073/1999.
103. Det framgår emellertid av artikel 11 i förordning nr 1073/1999 att övervakningskommittén regelbundet kontrollerar Olafs verksamhet i syfte att stödja Olafs oberoende,(35) dock utan att störa de pågående utredningarna. Övervakningskommitténs kontroll ska således förstås som en systemisk kontroll av Olafs verksamhet.
104. Även om det i artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 föreskrivs att övervakningskommittén ska underrättas om de ärenden där det är nödvändigt att överlämna information till de rättsliga myndigheterna, finns det under dessa omständigheter inget som tyder på att överlämnandet är villkorat av att övervakningskommittén prövar förevarande information, eftersom en sådan suspensiv verkan för övrigt strider mot övervakningskommitténs roll som är att utföra en systemisk kontroll av Olafs verksamhet.
105. Jag vill dessutom understryka att det inte finns någon bestämmelse i förordning nr 1073/1999 som gör det möjligt för övervakningskommittén att motsätta sig att information överlämnas till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat. Under dessa omständigheter ska den skyldighet som anges i artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 förstås så, att direktören endast hade en informationsskyldighet som i förevarande fall har uppfyllts.
106. En sådan tolkning bekräftas av en analys av bestämmelserna i förordning nr 883/2013, som nu reglerar frågor som rör de utredningar som Olaf genomför. I artikel 17.5 tredje stycket b i förordningen föreskrivs således att direktören regelbundet ska underrätta övervakningskommittén om fall där information har översänts till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna. Det framgår således klart av denna bestämmelse att övervakningskommitténs kontroll inte är systematisk utan systemisk och att kommittén dessutom endast ska underrättas i efterhand om den information som överlämnats.
107. Jag har alltså svårt att förstå hur det är möjligt att tolka övervakningskommitténs informationsskyldighet, enligt förordning nr 1073/1999 och på grund av bestämmelserna i arbetsordningen, på så sätt att den skulle kunna utvidgas i en sådan omfattning att överlämnandet av information villkoras av att övervakningskommittén gör en fullständig prövning av informationen.
108. Under dessa omständigheter anser jag att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den fann att artikel 11.7 i förordning nr 1073/1999 och bestämmelserna i arbetsordningen inte hade åsidosatts.
109. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
E.      Den sjunde grunden
110. Jag vill inledningsvis påpeka att denna grund, som avser den skada som vållats John Dalli, ska underkännas som verkningslös om domstolen finner att samtliga yrkanden om fel i tribunalens resonemang angående rättsstridigheter i Olafs handlande ska ogillas.
111. Som sjunde grund har John Dalli gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning och missuppfattade parternas argument när den slog fast att John Dalli inte hade visat att det påtalade handlandet, på grund av dess allvar, kunde vålla honom skada.
112. För det första anser jag att argumentet om en missuppfattning av ansökan inte kan godtas. I motsats till vad John Dalli har hävdat bortsåg tribunalen inte från den bevisning som han hade lagt fram, utan tribunalen fann att dessa omständigheter inte räckte för att styrka att det påtalade handlandet kunde orsaka honom skada.
113. John Dalli har för det andra åberopat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning, eftersom den, enligt John Dalli, definierade den ideella skadan på ett felaktigt sätt.
114. Tribunalen fann i den överklagade domen att John Dalli, för att uppfylla villkoret att det ska föreligga en ideell skada, skulle behöva ”åtminstone visa att det påtalade handlandet, på grund av dess allvar, kunde orsaka honom en sådan skada”,(36) vilket han inte gjorde.
115. Jag anser att ett sådant resonemang är resultatet av en felaktig rättstillämpning på grund av en felaktig tolkning av den rättspraxis som tribunalen åberopade.
116. Det ska i detta avseende erinras om att domstolen har slagit fast att ”även om ingivandet av bevisuppgifter inte nödvändigtvis ska anses som ett villkor för att erkänna en sådan skada, ankommer det dock på sökanden att styrka att det handlande som den berörda institutionen kritiseras för kunde orsaka sökanden en sådan skada”.(37)
117. Villkoret, att det ska föreligga en skada, kan, när det gäller en ideell skada, således uppfyllas på två sätt. För det första kan sökanden lägga fram bevisning för att styrka förekomsten och omfattningen av en ideell skada.
118. För det andra kan villkoret avseende förekomsten av en skada vara uppfyllt även utan sådan bevisning om sökanden visar att en ideell skada nödvändigtvis följer av det kritiserade handlandet. Med andra ord medger rättspraxis ett lättare erkännande av ideell skada på grund av vissa handlanden.
119. Så kan vara fallet bland annat när det gäller negativa och grundlösa bedömningar om en tjänstemans uppförande och yrkeskompetens i en utvärderingsrapport.(38) På samma sätt framgår av rättspraxis att när en person offentligt associeras med ett handlande som anses vara förkastligt på grund av att vederbörande rättsstridigt har upptagits på en förteckning över enheter som omfattas av restriktiva åtgärder, med den följden att misstro och vanära föds, kan ett sådant associerande orsaka personen en ideell skada.(39)
120. Medan det tycks som om tribunalen grundade sig på denna rättspraxis, avvek dock tribunalen ifrån den. I stället för att slå fast att vissa handlanden till sin natur resulterar i en ideell skada för den berörda personen, ansåg tribunalen att det påtalade handlandet, på grund av sitt allvar, torde kunna orsaka en sådan skada.
121. Det framgår emellertid inte på något sätt av den rättspraxis som tribunalen lade till grund för sin bedömning att det, för att genomföra den, krävs att sökanden visar att det aktuella beteendet är allvarligt. Genom att lägga till ett sådant villkor har tribunalen minskat möjligheten att erhålla skadestånd för en person vars ideella skada nödvändigtvis är en följd av det påtalade handlandet. Om tribunalens resonemang godtogs skulle det innebära att förevarande rättspraxis, som just syftar till att underlätta erkännande av ideell skada på grund av vissa handlanden, förlorade sin ändamålsenliga verkan.
122. Ett sådant resonemang är dessutom svårt att förena med den mer allmänna rättspraxisen om villkoren för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, i synnerhet vad gäller villkoret att det ska föreligga en överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, vilken enligt rättspraxis ska vara ”tillräckligt klar”. Det avgörande kriteriet för att anse att en överträdelse av unionsrätten är tillräckligt klar är att den berörda institutionen uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.(40)
123. Under dessa omständigheter står det klart att allvaret i institutionens handlande redan har bedömts i samband med prövningen av huruvida det förelåg en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter. Enligt min mening är det inte relevant att återinföra kriteriet om beteendets allvar vid prövningen av den ideella skadan, såvida det inte anses att vissa klara åsidosättanden av en rättsregel i själva verket är relativt allvarliga.
124. Jag anser således tribunalens resonemang om definitionen av ideell skada vara behäftad med en felaktig rättstillämpning, varför överklagandet ska bifallas såvitt avser den sjunde grunden, under förutsättning att den har verkan.
125. Om överklagandet är välgrundat kan domstolen, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
126. I förevarande fall konstaterade tribunalen att John Dalli inte hade lidit någon ideell skada, eftersom han inte hade styrkt att det påtalade handlandet på grund av sitt allvar kunde vålla honom skada.
127. Såsom jag har konstaterat i punkt 124 i detta förslag till avgörande grundar sig en sådan slutsats på ett felaktigt kriterium i definitionen av ideell skada.
128. För att bedöma grunden avseende ideell skada är det således nödvändigt att först göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna mot bakgrund av den rättspraxis som angetts i förevarande förslag till avgörande, och därefter avgöra huruvida de handlanden som påtalats i förevarande fall kunde orsaka John Dalli ideell skada. Härvid kan det inte krävas av honom att han visar att dessa handlanden var allvarliga.
129. Av detta följer att målet inte är färdigt för avgörande av domstolen. Prövningen av John Dallis talan ska således återförvisas till tribunalen för avgörande av grunden om förekomsten av ideell skada.
VII. Förslag till avgörande
130. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden, den tredje grundens första del och den femte grunden.
Med förbehåll för att domstolen inte bifaller överklagandet såvitt avser de grunder som avser att Europeiska byrån för bedrägeribekämpnings (Olaf) agerande är rättsstridigt, anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden, eftersom den är verkningslös.
För det fall domstolen skulle bifalla överklagandet såvitt avser någon av grunderna avseende Olafs rättsstridiga handlande, anser jag att överklagandet även ska bifallas såvitt avser den sjunde grunden och att talan följaktligen ska återförvisas till Europeiska unionens tribunal.
1      Originalspråk: franska.
2      Europaparlamentets och rådets förordning av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (EGT L 136, 1999, s. 1).
3      Denna förordning har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1), som trädde i kraft den 1 oktober 2013.
4      EGT L 281, 1995, s. 31.
5      EUT L 308, 2011, s. 114.
6      Europeiska rådets beslut av den 9 februari 2010 om utnämning av Europeiska kommissionen (EUT L 38, 2010, s. 7).
7      C‑394/15 P, ej publicerat, EU:C:2016:262.
8      Kommissionens beslut, EKGS, Euratom av den 2 juni 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen (EGT L 149, 1999, s. 57).
9      Se beslut av den 1 april 1987, Ainsworth m.fl./kommissionen (159/84, 12/85 och 264/85, ej publicerat, EU:C:1987:172); dom av den 1 juni 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) och Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen (C‑442/03 P och C‑471/03 P, EU:C:2006:356, punkt 45), samt förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet kommissionen/Irland m.fl. (C‑89/08 P, EU:C:2009:298, punkt 63). Se i detta avseende Wathelet, M., och Wildemeersch, J., Contentieux européen, Larcier, Bryssel, 2014, andra upplagan, s. 484.
10      Punkt 27 i den överklagade domen. Se, även, dom av den 6 oktober 2009, Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, punkterna 35 och 36).
11      Punkt 28 i den överklagade domen. Se, även, dom av den 25 juni 2010, Imperial Chemical Industries/kommissionen (T-66/01, EU:T:2010:255, punkt 197).
12      Punkterna 33 och 34 i den överklagade domen.
13      Punkterna 32 och 33 i den överklagade domen. Jag vill understryka att jag har vissa tvivel om att föremålet för talan är detsamma. Medan den första talan bland annat avsåg ersättning för den skada som John Dalli påstod sig ha lidit på grund av att kommissionen tvingade honom att avgå, avser nämligen den andra talan ersättning för den skada som han led på grund av de rättsstridiga utredningsåtgärder som Olaf vidtog. Under dessa omständigheter är det enligt min mening inte klart varför tribunalen fann att talan i de båda målen hade samma föremål, eftersom talan i de båda målen hade olika syften.
14      Punkt 36 i den överklagade domen.
15      Punkt 37 i den överklagade domen.
16      Punkt 30 i den överklagade domen.
17      Dom Dalli/kommissionen, punkterna 163 och 164).
18      Se, avseende riskerna med rättskraft i frågor som avgjorts implicit med hänsyn till iakttagandet av den kontradiktoriska principen, Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2017, s. 177, eller användningen av rättskraft som ett verktyg för att samla tvister, Deshayes, O., ”L’autorité de la chose jugée, Procédures, 2012, nr 3, s. 33–36.
19      Artikel 5 i Olafs anvisningar har rubriken ”Urvalsförfarande”, och där föreskrivs bland annat följande i punkterna 3–5:
”3…. Yttrandet om att inleda en utredning eller ett samordningsärende ska grundas på om huruvida informationen omfattas av Olafs behörighet, huruvida informationen räcker för att motivera att en utredning eller ett samordningsärende ska inledas och om huruvida de omfattas av de riktlinjer för att prioritera utredningar som fastställts av generaldirektören.
4. Unionens relevanta förordningar, beslut och interinstitutionella avtal samt andra rättsliga instrument som rör skyddet av unionens ekonomiska intressen och andra unionsintressen ska beaktas när det fastställs huruvida Olaf är behörig. Tillförlitligheten av källan och trovärdigheten i påståendena ska beaktas för att fastställa om informationen är tillräcklig för att motivera att en undersökning eller ett samordningsärende inleds. All information som inhämtats under urvalsförfarandet ska beaktas för att motivera att en undersökning eller ett samordningsärende inleds. Riktlinjerna för prioritering av utredningar ska fastställa vilka kriterier som ska tillämpas för att fastställa om information omfattas av en fastställd utredningsprioritering.
5. Enheten ’Undersökning, urval och översyn’ ska inom två månader från registreringen av den mottagna informationen yttra sig om huruvida ett ärende som är riktat till generaldirektören ska inledas eller läggas ned.”
20      Dom av den 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG (26/81, EU:C:1982:318), och dom av den 10 juli 2014, Nikolaou/revisionsrätten (C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, punkt 53).
21      Detta är fast rättspraxis sedan domen av den 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil/kommissionen (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punkt 42 och följande punkter), i vilken villkoren för unionens skadeståndsansvar anpassades till villkoren för statens skadeståndsansvar för skada som vållats enskilda på grund av åsidosättande av unionsrätten. Se, mer nyligen, dom av den 30 maj 2017, Safa Nicu Sepahan/rådet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punkt 30). Angående denna problematik, se, även, Kawczyńska, M., Pozaumowna odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa, 2015, s. 313–316.
22      Dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punkt 141), och dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (C‑15/00, EU:C:2003:396, punkt 164).
23      Förordning nr 883/2013, som upphäver och ersätter förordning nr 1073/1999, bekräftar för övrigt denna tolkning, eftersom artikel 5 i förordningen avseende inledande av utredningar, nu preciserar att utredningar inleds när det föreligger skälig misstanke.
24      Enbart en bestämmelses interna karaktär gör det nämligen inte möjligt att säkerställa att den inte har till syfte att ge enskilda rättigheter. Jag tänker bland annat på det fall där en intern bestämmelse i själva verket syftar till att inom den berörda institutionen konkretisera en mer allmän bestämmelse som ger enskilda rättigheter.
25      Dom av den 28 november 2019, LS Cable System/kommissionen (C‑596/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:1025, punkt 24) och dom av den 13 februari 2020, Grekland/kommissionen (Permanent betesmark) (C‑252/18 P, EU:C:2020:95, punkt 59).
26      Beslut av den 19 juni 2014, Donaldson Filtration Deutschland/ultra air (C‑450/13 P, EU:C:2014:2016, punkt 49) och dom av den 14 april 2016, Netherlands Maritime Technology Association/kommissionen (C‑100/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:254, punkt 50).
27      Dom av den 2 april 2009, Bouygues och Bouygues Télécom/kommissionen (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punkt 42); dom av den 22 maj 2014, Armando Álvarez/kommissionen (C‑36/12 P, EU:C:2014:349, punkt 31), och dom av den 26 januari 2017, Villeroy & Boch/kommissionen (C‑625/13 P, EU:C:2017:52, punkt 72).
28      Punkt 70 i den överklagade domen.
29      Dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punkt 141), och dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (C‑15/00, EU:C:2003:396, punkt 164).
30      En sådan tolkning bekräftas enligt min mening av artikel 5 i förordning nr 883/2013, som nu preciserar villkoren för när Olaf ska inleda en utredning. Genom denna bestämmelse kodifieras således rättspraxis avseende förekomsten av tillräckliga misstankar, och det understryks att misstankarna kan grundas på information från en tredje part om
att det har förekommit bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Olaf är med andra ord inte skyldig att, för att inleda ett utredningsförfarande, styrka att den information som erhållits visar att det har förekommit bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet, eftersom det räcker med misstankar.
31      Artiklarna 6.6, 7.2 9.2 och 9.3 i förordning nr 1073/1999.
32      Punkt 105 i den överklagade domen.
33      Se punkt 46 i detta förslag till avgörande.
34      Dom av den 3 december 2015, CN/parlamentet (T-343/13, EU:T:2015:926, punkt 86).
35      Skäl 17 i förordning nr 1073/1999.
36      Punkt 225 i den överklagade domen.
37      Dom av den 16 juli 2009, SELEX Sistemi Integrati/kommissionen (C‑481/07 P, ej publicerad, EU:C:2009:461, punkt 38); dom av den 16 oktober 2014, Evropaïki Dynamiki/kommissionen (T-297/12, ej publicerad, EU:T:2014:888, punkt 31), och dom av den 29 april 2020, Tilly‑Sabco/rådet och kommissionen (T-707/18, ej publicerad, EU:T:2020:160, punkt 125).
38      Dom av den 13 december 2005, Cwik/kommissionen (T-155/03, T-157/03 och T-331/03, EU:T:2005:447, punkt 206).
39      Dom av den 25 november 2014, Safa Nicu Sepahan/rådet (T-384/11, EU:T:2014:986, punkterna 82–85).
40      Dom av den 30 maj 2017, Safa Nicu Sepahan/rådet (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punkt 30), och dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 33).