62013CJ0156_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑156/13,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Bundesgerichtshof (Germania), prin decizia din 24 ianuarie 2013, primită de Curte la 28 martie 2013, în procedura
Digibet Ltd,
Gert Albers
împotriva
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din domnul M. Ilešič, președinte de cameră, domnii C. G. Fernlund și A. Ó Caoimh, doamna C. Toader (raportor) și domnul E. Jarašiūnas, judecători,
avocat general: doamna E. Sharpston,
grefier: doamna A. Impellizzeri, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 2 aprilie 2014,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Digibet Ltd și pentru domnul Albers, de R. Reichert și de U. Karpenstein, Rechtsanwälte, precum și de R. A. Jacchia, avvocato;
– pentru Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG, de M. Hecker, de M. Ruttig și de M. Pagenkopf, Rechtsanwälte;
– pentru guvernul german, de T. Henze și de J. Möller, în calitate de agenți;
– pentru guvernul belgian, de L. Van den Broeck, de M. Jacobs și de C. Pochet, în calitate de agenți, precum și de R. Verbeke, advocaat;
– pentru guvernul maltez, de A. Buhagiar, în calitate de agent;
– pentru guvernul portughez, de L. Inez Fernandes, de P. de Sousa Inês și de A. Silva Coelho, în calitate de agenți;
– pentru Comisia Europeană, de F. W. Bulst, de I. V. Rogalski și de H. Tserepa‑Lacombe, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 56 TFUE.
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Digibet Ltd (denumită în continuare „Digibet”) și domnul Albers, pe de o parte, și Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (denumită în continuare „Westdeutsche Lotterie”), pe de altă parte, cu privire la interzicerea ofertei de jocuri de noroc pe internet a Digibet.
Cadrul juridic german
3. Conform articolelor 70 și 72 din Legea fundamentală germană, legislația în materia jocurilor de noroc intră în competența landurilor.
4. În consecință, cele 16 landuri au adoptat în anul 2008 un tratat de stat privind jocurile de noroc (Glücksspielstaatsvertrag, denumit în continuare „GlüStV 2008”), prin care au stabilit norme comune în această materie. Tratatul prevedea că normele sale erau aplicabile pe durata a patru ani, începând de la 1 ianuarie 2008, data încetării sale fiind astfel stabilită la 31 decembrie 2011.
5. În anul 2012, tratatul de modificare a reglementării jocurilor de noroc (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, denumit în continuare „GlüStV 2012”), care a intrat în vigoare la 1 iulie 2012, a succedat GlüStV 2008. Acest tratat a fost ratificat inițial de toate landurile, cu excepția landului Schleswig‑Holstein.
6. La 20 octombrie 2011, landul Schleswig‑Holstein a adoptat o lege privind reorganizarea sectorului jocurilor de noroc (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. Sch.‑H, p. 280, denumită în continuare „GlSpielG SH”), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2012, în scopul liberalizării reglementării în materia jocurilor de noroc.
7. Spre deosebire de articolul 5 alineatul 3 din GlüStV 2008, articolul 26 din GlSpielG SH a autorizat, în principiu, publicitatea la televiziune sau pe internet a jocurilor de noroc publice.
8. Potrivit GlSpielG SH, organizarea și intermedierea de jocuri de noroc publice pe internet nu mai este interzisă. Deși era necesară în continuare în acest scop o autorizare din partea autorităților competente ale landului, autorizația de comercializare a pariurilor publice trebuia totuși acordată oricărui cetățean și oricărei persoane juridice din Uniunea Europeană atunci când erau îndeplinite anumite condiții obiective.
9. Pentru toate celelalte landuri, conform articolului 4 alineatul 4 și articolului 5 alineatul 3 prima teză din GlüStV 2012, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc publice pe internet și publicitatea pentru jocurile de noroc publice la televiziune, pe internet, precum și în rețelele de telecomunicații rămân, în principiu, interzise. Astfel, potrivit acestui tratat, utilizarea internetului în aceste scopuri poate fi permisă, numai cu titlu excepțional și în anumite condiții, în cazul loteriilor și al pariurilor sportive, pentru a propune o alternativă adecvată la oferta de jocuri de noroc ilegale, precum și pentru a combate dezvoltarea și extinderea acestui din urmă tip de jocuri.
10. Reglementarea mai permisivă în materia jocurilor de noroc aplicabilă în landul Schleswig‑Holstein a luat sfârșit la 9 februarie 2013, când acest land a aderat la GlüStV 2012, dispozițiile comune ale acestuia din urmă înlocuindu‑le pe cele ale GlSpielG SH. Cu toate acestea, sub imperiul GlSpielG SH, landul Schleswig‑Holstein a eliberat unor operatori o serie de autorizații pentru oferirea de jocuri de noroc pe internet, acestea rămânând valabile pentru o perioadă tranzitorie chiar și după abrogarea GlSpielG SH.
Litigiul principal și întrebările preliminare
11. Westdeutsche Lotterie este societatea publică de loterie a landului Rinul de Nord‑Westphalia. Digibet, societate cu sediul social în Gibraltar, oferă pe pagina de internet „digibet.com”, în schimbul unor sume de bani, jocuri de noroc și pariuri sportive în limba germană. Ea deține o licență pentru jocuri de noroc acordată în Gibraltar. Domnul Albers este administratorul Digibet.
12. Westdeutsche Lotterie consideră că oferta Digibet aduce atingere concurenței întrucât încalcă anumite norme aplicabile jocurilor de noroc. În urma acțiunii formulate de Westdeutsche Lotterie în fața Landgericht Köln, această instanță a obligat Digibet și pe domnul Albers, prin hotărârea din 22 octombrie 2009, printre altele, să înceteze să ofere pe internet, într‑un context comercial și în scop concurențial, pentru persoane aflate pe teritoriul german, posibilitatea de a practica jocuri de noroc în schimbul unei sume de bani.
13. Sesizată cu apelul formulat de Digibet și de domnul Albers, Oberlandesgericht Köln a respins această cale de atac și a confirmat, la 3 septembrie 2010, hotărârea pronunțată în primă instanță.
14. Digibet și domnul Albers au formulat recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, solicitând respingerea în totalitate a acțiunii în încetare inițiale a Westdeutsche Lotterie.
15. Bundesgerichtshof consideră că, având în vedere modificările legislative survenite după 1 ianuarie 2012 în landul Schleswig‑Holstein, nu se poate exclude posibilitatea ca recursul să fie admis pe considerentul existenței unei încălcări a liberei prestări a serviciilor, consacrată de dreptul Uniunii. Instanța de trimitere amintește că, potrivit jurisprudenței Curții, excepțiile și derogările de la o reglementare care prevede restricții privind activitatea de jocuri de noroc trebuie supuse unei examinări a coerenței pentru a se verifica dacă ele afectează aptitudinea reglementării respective de a atinge obiectivele legitime de interes general pe care le urmărește (a se vedea Hotărârea Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punctul 106 și următoarele). În acest context, situația juridică dintr‑un land, diferită în raport cu celelalte landuri, ar putea conduce la inaplicabilitatea restricțiilor privind comercializarea și publicitatea pe internet a jocurilor de noroc în celelalte landuri, pe considerentul existenței unei încălcări a dreptului Uniunii, astfel încât nu ar mai exista temei pentru interdicția privind intermedierea și organizarea online a jocurilor de noroc.
16. În opinia acestei instanțe, împiedicarea exercitării de către toate celelalte landuri a prerogativei pe care le‑o recunoaște dreptul Uniunii de a aprecia ele însele dacă este necesar să interzică, total sau parțial, anumite activități de jocuri de noroc sau dacă este suficient să le restrângă și să prevadă în acest scop modalități de control mai mult sau mai puțin stricte (a se vedea Hotărârea Carmen Media Group, EU:C:2010:505, punctul 58), doar pentru motivul că un singur land dorește să introducă o reglementare derogatorie, ar fi totuși inadecvată și neconformă cu principiul proporționalității. În această privință, instanța de trimitere precizează că, sub imperiul constituției federale, un land nu poate fi obligat, nici de statul federal, nici de celelalte landuri, să adopte o anumită reglementare într‑un domeniu care este de competența landurilor.
17. În sfârșit, această instanță remarcă faptul că, în sectoare nearmonizate precum cel al jocurilor de noroc, consecința practică a unei eventuale incoerențe rezultate din diferențele dintre landurile unui stat federal în ceea ce privește piața internă nu ar trebui diferențiată de reglementările eventual diferite care pot exista între statele membre mai mici sau mai mari și care trebuie acceptate în dreptul Uniunii.
18. În aceste condiții, Bundesgerichtshof a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Reprezintă o restricție incoerentă privind sectorul jocurilor de noroc împrejurarea că, pe de o parte, într‑un stat membru constituit sub forma unui stat federal, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc publice pe internet sunt, în principiu, interzise de legislația în vigoare în marea majoritate a landurilor și că, prin excepție, în lipsa unui drept subiectiv, pot fi autorizate numai loteriile și pariurile sportive, în vederea punerii la dispoziție a unei alternative adecvate la oferta de jocuri de noroc ilegale, precum și în vederea combaterii dezvoltării și extinderii acesteia, în timp ce, pe de altă parte, într‑un land al acestui stat membru, reglementarea în vigoare prevede că, în anumite condiții obiective bine definite, oricărui cetățean al Uniunii și oricărei persoane juridice asimilate acestuia trebuie să i se elibereze o autorizație pentru comercializarea de pariuri sportive pe internet, în acest mod putând fi compromisă aptitudinea restricției aplicabile în restul teritoriului federal privind comercializarea jocurilor de noroc pe internet de a îndeplini obiectivele legitime de interes general pe care le urmărește?
2) Răspunsul la prima întrebare depinde de împrejurarea că situația juridică diferită într‑un land repune în discuție sau compromite grav aptitudinea restricțiilor privind jocurile de noroc aplicabile în celelalte landuri de a îndeplini obiectivele legitime de interes general pe care le urmăresc?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, incoerența este înlăturată atunci când landul în care există reglementarea diferită adoptă restricțiile privind jocurile de noroc aplicabile în celelalte landuri, chiar dacă reglementările existente mai favorabile privind jocurile de noroc pe internet rămân în vigoare în acest land pentru o perioadă de tranziție de mai mulți ani în privința concesiunilor acordate deja, întrucât aceste autorizații nu pot fi retrase sau pot fi retrase numai în schimbul unor despăgubiri care sunt dificil de suportat de către land?
4) Răspunsul la a treia întrebare depinde de faptul că, în perioada de tranziție de mai mulți ani, eficiența restricțiilor privind jocurile de noroc aplicabile în celelalte landuri este repusă în discuție sau compromisă grav?”
Cu privire la întrebările preliminare
19. Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că, ulterior deciziei de trimitere, landul Schleswig‑Holstein a aderat la GlüStV 2012 și a abrogat GlSpielG SH, cu efect de la 8 februarie 2013, prevăzând totodată menținerea pentru o perioadă tranzitorie a autorizațiilor acordate.
20. Având în vedere această precizare, este necesar să se considere că, prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări comune majorității entităților federate ale unui stat membru cu structură federală, care interzice, în principiu, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc pe internet, în timp ce, pentru o perioadă limitată, o singură entitate federată a menținut în vigoare o legislație mai permisivă care a coexistat cu cea restrictivă a celorlalte entități federate, iar entitatea respectivă a eliberat unor operatori autorizații pentru oferirea de jocuri pe internet, care rămân valabile pentru o perioadă tranzitorie după abrogarea acestei reglementări mai permisive.
21. Este cert că o reglementare a unui stat membru precum cea în discuție în litigiul principal, care interzice, în principiu, publicitatea, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc publice pe internet, constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor garantată de articolul 56 TFUE (a se vedea Hotărârea Stoß și alții, C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07, EU:C:2010:504, punctul 68, precum și jurisprudența citată).
22. Se impune totuși să se examineze dacă o asemenea restricție poate fi admisă cu titlu de măsuri derogatorii justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică, prevăzute expres la articolele 51 TFUE și 52 TFUE, aplicabile și în materia liberei prestări a serviciilor în temeiul articolului 62 TFUE, sau poate fi justificată, conform jurisprudenței Curții, prin motive imperative de interes general (Hotărârea Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, punctul 35, precum și Hotărârea Stanleybet International și alții, C‑186/11 și C‑209/11, EU:C:2013:33, punctul 22 și jurisprudența citată).
23. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, restricțiile privind activitățile de jocuri de noroc pot fi justificate prin motive imperative de interes general, cum ar fi protecția consumatorilor și prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc (Hotărârea Garkalns, EU:C:2012:505, punctul 39, precum și Hotărârea Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 23 și jurisprudența citată).
24. În această privință, Curtea a statuat în mod repetat că reglementarea jocurilor de noroc face parte din domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări în materie la nivelul Uniunii, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză (Hotărârea Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punctul 57, precum și Hotărârea Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 24 și jurisprudența citată), identificarea obiectivelor care sunt efectiv urmărite de reglementarea națională fiind, în cadrul unei cauze cu care este sesizată Curtea în temeiul articolului 267 TFUE, de competența instanței de trimitere (Hotărârea Dickinger și Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punctul 51, precum și Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 26).
25. În speță, instanța de trimitere nu ridică probleme legate de justificarea restricției în discuție privind libera prestare a serviciilor.
26. Aceasta solicită însă Curții să se pronunțe cu privire la cerința potrivit căreia restricțiile pe care statele membre le impun trebuie să îndeplinească condițiile de proporționalitate și de nediscriminare care le privesc, astfel cum reies din jurisprudență, și în special cu privire la condiția potrivit căreia o legislație națională nu este aptă să garanteze realizarea obiectivului invocat decât în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic (a se vedea Hotărârea Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 27, precum și jurisprudența citată).
27. Instanța de trimitere dorește astfel să afle dacă este repus în discuție caracterul proporțional și coerent al ansamblului reglementării restrictive în discuție în litigiul principal, ținând seama de existența, pentru o perioadă limitată, a unei legislații mai permisive numai în landul Schleswig‑Holstein.
28. Atât Digibet și domnul Albers, cât și guvernul maltez susțin că lipsa de coerență a reglementării germane în discuție în litigiul principal poate fi dedusă în special din lectura punctelor 69 și 70 din Hotărârea Carmen Media Group (EU:C:2010:505), potrivit cărora autoritățile landului vizat și autoritățile federale sunt chemate să își îndeplinească împreună obligația care incumbă Republicii Federale Germania de a nu încălca articolul 56 TFUE, astfel că sunt obligate, în acest scop, să coordoneze exercitarea competențelor care le revin.
29. În plus, referindu‑se la structura federală a Republicii Federale Germania, aceștia invocă punctul 61 din Hotărârea Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), potrivit căruia nu se poate admite ca norme de drept național, fie ele și de natură constituțională, să aducă atingere unității și eficienței dreptului Uniunii.
30. În schimb, Westdeutsche Lotterie, guvernele german, belgian și portughez, precum și Comisia apreciază că prima întrebare necesită un răspuns negativ și că, în împrejurările cauzei principale, GlüStV 2012 nu constituie o restricție disproporționată privind libera prestare a serviciilor.
31. În această privință, trebuie să se remarce mai întâi caracterul particular al domeniului jocurilor de noroc, în care, spre deosebire de instituirea unei concurențe libere și nedenaturate în interiorul unei piețe tradiționale, aplicarea unei asemenea concurențe pe această piață foarte specifică, cu alte cuvinte, între mai mulți operatori care ar fi autorizați să exploateze aceleași jocuri de noroc, este susceptibilă să genereze un efect cauzator de prejudicii, legat de faptul că acești operatori ar fi înclinați să rivalizeze în inventivitate pentru a‑și face oferta mai atractivă decât cea a concurenților lor și, în acest mod, să majoreze cheltuielile consumatorilor legate de joc, precum și riscurile de dependență ale acestora din urmă (a se vedea Hotărârea Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 45).
32. Din această cauză și pentru motivele invocate la punctul 24 din prezenta hotărâre, în domeniul particular al organizării jocurilor de noroc, autoritățile naționale beneficiază de o largă putere de apreciere pentru a determina cerințele pe care le implică protecția consumatorilor și a ordinii sociale și, atât timp cât condițiile stabilite prin jurisprudența Curții sunt, pe de altă parte, respectate, revine fiecărui stat membru competența să aprecieze dacă, în contextul scopurilor legitime pe care le urmărește, este necesar să se interzică în totalitate sau în parte ori numai să se restrângă activitățile legate de jocuri și de pariuri, prevăzându‑se în acest scop modalități de control mai mult sau mai puțin stricte (a se vedea în acest sens Hotărârea Dickinger și Ömer, EU:C:2011:582, punctul 99, precum și Hotărârea Stanleybet International și alții, EU:C:2013:33, punctul 44).
33. În continuare, trebuie amintit că, atunci când dispozițiile tratatelor sau ale regulamentelor recunosc competențe statelor membre sau le impun obligații în scopul aplicării dreptului Uniunii, problema modului în care exercitarea acestor competențe și executarea acestor obligații pot fi conferite de către state unor organe interne determinate ține exclusiv de sistemul constituțional al fiecărui stat (Hotărârea Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punctul 49). De altfel, Curtea a statuat deja că, într‑un stat precum Republica Federală Germania, legiuitorul poate considera că, în interesul tuturor persoanelor vizate, este de competența landurilor, iar nu a autorităților federale, să adopte anumite măsuri legislative (a se vedea în acest sens Hotărârea Fuchs și Köhler, C‑159/10 și C‑160/10, EU:C:2011:508, punctul 55).
34. În speță, repartizarea competențelor între landuri nu poate fi repusă în discuție, aceasta beneficiind de protecția conferită prin articolul 4 alineatul (2) TUE, potrivit căruia Uniunea este obligată să respecte identitatea națională a statelor membre inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională.
35. În plus, împrejurările prezentei cauze se deosebesc de cele ale cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea Carmen Media Group (EU:C:2010:505), întrucât în cauza principală nu este vorba despre relația și despre eventuala obligație de coordonare verticală între autoritățile landului vizat și autoritățile federale, ci de relația orizontală între landuri, care beneficiază de competențe legislative proprii în cadrul unui stat membru cu structură federală.
36. În sfârșit, presupunând chiar că existența unei reglementări mai permisive a unui land decât cea în vigoare în celelalte landuri poate să afecteze coerența de ansamblu a reglementării în cauză, trebuie să se remarce că, în împrejurările cauzei principale, o asemenea eventuală atingere adusă coerenței a fost limitată ratione temporis și ratione loci la un singur land. În consecință, nu se poate susține că situația juridică diferită dintr‑un land repune în discuție într‑o formă gravă aptitudinea restricțiilor privind jocurile de noroc aplicabile în toate celelalte landuri de a îndeplini obiectivele legitime de interes general pe care le urmăresc.
37. Astfel, după cum reiese în special din observațiile scrise ale guvernului german și ale Westdeutsche Lotterie, reglementarea mai permisivă în materia jocurilor de noroc adoptată de landul Schleswig‑Holstein a rămas în vigoare între 1 ianuarie 2012 și 8 februarie 2013. După această din urmă dată, landul respectiv a aplicat normele mai restrictive ale GlüStV 2012, deja în vigoare în celelalte landuri.
38. În aceste împrejurări, jurisprudența citată la punctele 28 și 29 din prezenta hotărâre nu poate fi interpretată în sensul că celelalte 15 landuri trebuiau să adopte nivelul de protecție a consumatorilor în vigoare numai în landul Schleswig‑Holstein pentru o perioadă limitată.
39. În consecință, restricția privind libera prestare a serviciilor constituită de reglementarea privind jocurile de noroc în discuție în litigiul principal este susceptibilă să îndeplinească condițiile de proporționalitate care reies din jurisprudența Curții.
40. Trebuie, în orice caz, să se amintească faptul că revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de indicațiile furnizate de Curte, dacă restricțiile impuse de statul membru în cauză îndeplinesc condițiile care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește proporționalitatea lor (a se vedea Hotărârea Dickinger și Ömer, EU:C:2011:582, punctul 50).
41. Având în vedere toate aceste considerații, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări comune majorității entităților federate ale unui stat membru cu structură federală, care interzice, în principiu, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc pe internet, în timp ce, pentru o perioadă limitată, o singură entitate federată a menținut în vigoare o legislație mai permisivă care a coexistat cu cea restrictivă a celorlalte entități federate, dacă o astfel de reglementare este susceptibilă să îndeplinească condițiile de proporționalitate stabilite prin jurisprudența Curții, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
42. Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
Articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări comune majorității entităților federate ale unui stat membru cu structură federală, care interzice, în principiu, organizarea și intermedierea jocurilor de noroc pe internet, în timp ce, pentru o perioadă limitată, o singură entitate federată a menținut în vigoare o legislație mai permisivă care a coexistat cu cea restrictivă a celorlalte entități federate, dacă o astfel de reglementare este susceptibilă să îndeplinească condițiile de proporționalitate stabilite prin jurisprudența Curții, aspect care trebuie verificat de instanța de trimitere.