DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
19. juli 2012 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – forordning (EF) nr. 881/2002 – forordning (EU) nr. 1286/2009 – restriktive foranstaltninger mod personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – valg af hjemmel – artikel 75 TEUF og 215 TEUF– Lissabontraktatens ikrafttræden – overgangsbestemmelser – fælles holdninger og FUSP-afgørelser – fælles forslag fra Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen«
I sag C-130/10,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 9. marts 2010,
Europa-Parlamentet, først ved E. Perillo og K. Bradley, derefter ved A. Auersperger Matić og U. Rösslein, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bishop og R. Szostak, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek og E. Ruffer samt ved K. Najmanová, som befuldmægtigede
Den Franske Republik ved G. de Bergues og A. Adam, som befuldmægtigede
Kongeriget Sverige ved A. Falk og C. Meyer-Seitz, som befuldmægtigede
Europa-Kommissionen ved S. Boelaert og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot og A. Prechal samt dommerne A. Rosas (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, M. Berger, E. Jarašiūnas og C.G. Fernlund,
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 7. december 2011,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 31. januar 2012,
afsagt følgende
Dom
1        Med dette søgsmål har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (EU) nr. 1286/2009 af 22. december 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban (EUT L 346, s. 42, herefter »den anfægtede forordning«).
Retsforskrifter
2        Den 16. januar 2002 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1390 (2002), der fastsætter de foranstaltninger, som alle stater skal træffe over for Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse. I punkt 1 og 2 bestemmer denne resolution i det væsentlige bl.a., at den ved punkt 4, litra b), i Sikkerhedsrådets resolution 1267 (1999) og punkt 8, litra c), i Sikkerhedsrådets resolution 1333 (2000) foreskrevne indefrysning af midler skal opretholdes. I henhold til punkt 3 i resolution 1390 (2002) skal Sikkerhedsrådet tage ovennævnte foranstaltninger op til revision 12 måneder efter deres vedtagelse. Ved udløbet af dette tidsrum skal Sikkerhedsrådet træffe beslutning om enten at opretholde foranstaltningerne eller at forbedre dem.
3        Da Rådet for den Europæiske Union fandt, at en handling fra Det Europæiske Fællesskabs side var påkrævet for at gennemføre sidstnævnte resolution, vedtog det den 27. maj 2002 på grundlag af artikel 15 EU fælles holdning 2002/402/FUSP om restriktive foranstaltninger mod Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen og Taliban samt andre personer, grupper, virksomheder og enheder, der har tilknytning hertil, og om ophævelse af fælles holdning 96/746/FUSP, 1999/727/FUSP, 2001/154/FUSP og 2001/771/FUSP (EFT L 139, s. 4). Artikel 3 i fælles holdning 2002/402 bestemmer bl.a., at indefrysningen af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for de personer, grupper, virksomheder og enheder, der er opført på den liste, som er blevet opstillet i medfør af resolution 1267 (1999) og 1333 (2000), skal opretholdes.
4        Samme dag vedtoges med hjemmel i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 139, s. 9). Bilag I til denne forordning indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i samme forordnings artikel 2 (herefter »listen«).
5        Den 22. december 2009 vedtog Rådet den anfægtede forordning. Forordningen er baseret på artikel 215, stk. 2, TEUF og henviser til et fælles forslag fra Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (herefter »den højtstående repræsentant«) og Europa-Kommissionen. Den ændrer forordning nr. 881/2002 på baggrund af dom af 3. september 2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Sml. I, s. 6351), idet den indfører en procedure for opførelse på listen, der sikrer, at den grundlæggende ret til forsvar og særligt retten til at blive hørt respekteres. Den reviderede procedure foreskriver, at begrundelserne for opførelsen på listen fra Sikkerhedsrådets komité, oprettet ved resolution 1267 (1999) (herefter »sanktionskomitéen«), meddeles til den person, den enhed, det organ eller den gruppe, der står opført, for at give den pågældende lejlighed til at fremsætte sine synspunkter vedrørende disse begrundelser.
Parternes påstande
6        Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede forordning annulleres.
–        Forordningens virkninger opretholdes, indtil der vedtages en ny forordning.
–        Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
7        Rådet har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retsforhandlingerne for Domstolen
8        Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. august 2010 fik Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Den Franske Republik, Kongeriget Sverige og Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
9        Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 2. december 2010 blev Kongeriget Danmark slettet som intervenient efter at have anmodet om at måtte frafalde sin intervention.
Om søgsmålet
10      Til støtte for påstanden om annullation har Parlamentet fremsat to anbringender. Med sit første og principale anbringende har Parlamentet gjort gældende, at den anfægtede forordning fejlagtigt er udstedt med artikel 215 TEUF som hjemmel, da artikel 75 TEUF udgør rette hjemmel. Med det andet anbringende, der er fremsat subsidiært, har Parlamentet gjort gældende, at betingelserne for anvendelsen af artikel 215 TEUF ikke er blevet overholdt.
Det principale anbringende om et fejlagtigt valg af hjemmel
Parternes argumenter
11      Med sit første anbringende har Parlamentet gjort gældende, at den anfægtede forordning ikke gyldigt kan have hjemmel i artikel 215 TEUF. Dette anbringende falder i to led, hvoraf det første omhandler denne forordnings formål og indhold, og det andet traktaternes generelle opbygning.
–       Den anfægtede forordnings formål og indhold
12      Parlamentet har anført, at valget af hjemmel for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Den anfægtede forordnings hjemmel burde, henset til forordningens indhold og genstand, være den samme som for forordning nr. 881/2002, der er vedtaget med hjemmel i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Da disse artikler imidlertid er blevet ophævet eller ikke finder anvendelse efter Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december 2009, er rette hjemmel artikel 75 TEUF vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter.
13      Indholdsmæssigt begrænser den anfægtede forordning sig for en stor dels vedkommende til at omformulere eller tydeliggøre en række bestemmelser i forordning nr. 881/2002 eller at lette anvendelsen heraf uden på nogen måde at ændre karakteren af sidstnævntes indhold. De eneste reelt nye materielle bestemmelser er dem, der omhandler proceduren for opførelse på listen. Den anfægtede forordning har karakter af »en ramme for administrative foranstaltninger« som omhandlet i artikel 75 TEUF, for så vidt som den ændrer eller supplerer de lovgivningsmæssige rammer for vedtagelse og anvendelse af administrative foranstaltninger med henblik på at indefryse de berørte personers aktiver.
14      For så vidt angår den anfægtede forordnings formål tilsigter den, ligesom forordning nr. 881/2002, at bekæmpe terrorisme og finansieringen heraf, hvilket svarer til målene i artikel 75 TEUF. Dette bekræftes af præmis 169 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, hvori det fastslås, at hovedformålet med sidstnævnte forordning og dens genstand er at bekæmpe international terrorisme og navnlig at afskære den fra sine finansielle ressourcer ved at indefryse midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der mistænkes for at være impliceret i aktiviteter, som har tilknytning hertil. Domstolen fastslog desuden i samme doms præmis 199, at Rettens i Første Instans’ opfattelse, hvorefter forordning nr. 881/2002 forfølger et af de mål, der henhører under EU-trakaten i den affattelse, der var gældende forud for Lissabontraktaten, på området for forbindelserne udadtil, herunder den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (herefter »FUSP«), er i strid med selve ordlyden af artikel 308 EF.
15      Da forordning nr. 881/2002 ikke tilsigter at virkeliggøre målene for FUSP, er det vanskeligt at forstå, hvordan den anfægtede forordning, der er vedtaget for at sikre den nævnte forordnings anvendelse, vil kunne gøre dette. Parlamentet har anført, at Rådet kun kan anvende artikel 215 TEUF til foranstaltninger, som virkeliggør målene for FUSP, nærmere bestemt i tilfælde, hvor en afgørelse, hvormed det tilsigtes at nå denne politiks mål, foreskriver det.
16      Ifølge Parlamentet stemmer Rådets opfattelse hverken overens med de faktiske omstændigheder eller realiteten i situationen, idet den hviler på en sondring mellem på den ene side international eller »ekstern« terrorisme og på den anden side »intern« terrorisme. For at være effektiv skal bekæmpelsen af terrorisme være international. Den eneste sondring, som det er muligt at foretage i denne sammenhæng, er mellem nationale foranstaltninger mod terrorisme på den ene side og internationale foranstaltninger mod dette fænomen på den anden side. Det er ikke altid muligt med sikkerhed at fastslå, om terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter i Unionen vil skabe en trussel i eller uden for Unionen.
17      Rådet har derimod anført, at den anfægtede forordning, henset til sit formål og sit indhold, er omfattet af anvendelsesområdet for traktaternes bestemmelser om Unionens optræden udadtil og nærmere bestemt på FUSP-området. Artikel 215 TEUF udgør rette hjemmel for denne foranstaltning.
18      Den nævnte forordning tilsigter, ligesom forordning nr. 881/2002, at bekæmpe international terrorisme og finansieringen heraf med henblik på at bevare international fred og sikkerhed. Rådet har i denne forbindelse henvist til ordlyden af resolution 1390 (2002) og den anfægtede forordning samt dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.
19      Indholdet af den anfægtede forordning modsvarer dette formål. Artikel 7a og 7c, som den indsætter i forordning nr. 881/2002, bekræfter, at disse forordninger direkte gennemfører de af sanktionskomitéen vedtagne afgørelser om opførelse på listen, og at de skaber et samspil mellem komitéen, Unionen og de personer og enheder, der opføres på denne liste.
20      Forordning nr. 881/2002 og den anfægtede forordning henhører på ingen måde under bestemmelserne om oprettelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen. De regulerer hverken spørgsmål vedrørende grænsekontrol, intern sikkerhed eller anerkendelse af retsafgørelser eller afgørelser i udenretslige sager.
21      Rådet har gjort gældende, at der i den tidligere version af traktaterne forud for Lissabontraktatens ikrafttræden ikke var fastsat en specifik hjemmel, der gjorde det muligt at vedtage foranstaltninger i form af indefrysning af midler over for terrormistænkte, der udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed i medlemsstaterne, dvs. »interne« terrorister. Sådanne restriktive foranstaltninger kunne kun vedtages på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, som kun fandt anvendelse på »eksterne« terrorister inden for rammerne af Unionens optræden udadtil.
22      Det følger af traktaternes opbygning og affattelse efter ændringerne med Lissabontraktaten, at stedfæstelsen af en formodet trussel såvel som de politiske målsætninger for en person eller gruppe, der er opført på listen, skal tages i betragtning ved valget af hjemmel for en restriktiv foranstaltning. Artikel 75 TEUF udgør nu en hjemmel for vedtagelse af foranstaltninger til indefrysning af midler over for »interne« terrorister, såsom de personer og grupper, hvis navn er markeret med en asterisk, som er opført på listen i bilaget til Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27. december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 344, s. 93). Hvis truslen omvendt primært er rettet mod et eller flere tredjelande eller det internationale samfund som helhed, er artikel 215 TEUF rette hjemmel. Det er ulovligt for Unionen at vedtage en indefrysning af aktiver, der bidrager til sikkerheden i et tredjeland, men som ikke tilsigter at sikre den interne sikkerhed, på grundlag af bestemmelserne i afsnit V i EUF-traktatens tredje del vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
23      Rådet har desuden anført, hvilket i det væsentlige støttes af Kongeriget Sverige, at Parlamentets opfattelse ikke tager hensyn til de tilfælde, hvor Unionen i forbindelse med terrorbekæmpelse har til hensigt at vedtage eller at pålægge andre restriktive foranstaltninger end indefrysning af aktiver, såsom et rejseforbud mod personer eller enheder med tilknytning til »ekstern« terrorisme.
24      Kongeriget Sverige har præciseret, at Parlamentets opfattelse indebærer, at gennemførelsen af de sanktioner, som er truffet i De Forenede Nationers regi over for terrorister, vedtages under henvisning til forskellige retsgrundlag vedrørende forskellige sanktionsforanstaltninger i én og samme sanktionsordning. Dette kan ikke have været EU-lovgivers hensigt, bl.a. fordi en sådan ordning indebærer anvendelse af forskellige beslutningsprocedurer inden for rammerne af henholdsvis FUSP-området og Unionens interne politik.
25      Kommissionen har forklaret, at den, når den foreslår en ændringsretsakt, henviser til den eller de bestemmelser, som udgør grundlaget for vedtagelsen af den oprindelige retsakt, som hjemmel. Forslaget til Rådets forordning om ændring af forordning nr. 881/2002, fremsat af Kommissionen den 22. april 2009 (KOM(2009) 187 endelig), henviste således til artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF som hjemmel. Da dette forslag forelå for Rådet den 1. december 2009, måtte Kommissionen undersøge de rent juridiske og tekniske konsekvenser af Lissabontraktatens ikrafttræden i forhold til denne retsakt. Den nåede til den konklusion, som blev tiltrådt af den højtstående repræsentant, at artikel 215, stk. 2, TEUF dækker alle de aspekter, der er omhandlet i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Denne opfattelse er i overensstemmelse med Domstolens konstateringer i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.
26      Hvad angår indvirkningen af denne dom på hjemmelsspørgsmålet har Kommissionen anfægtet det af Parlamentet anførte om, at en retsakt, der vedtages under henvisning til artikel 308 EF, ikke kan forfølge et FUSP-mål. Domstolen anfægtede i samme dom ikke, at artikel 60 EF og 301 EF udgør et retsgrundlag, der muliggør vedtagelse af fællesskabsforanstaltninger, som forfølger et FUSP-mål. Med hensyn til forordning nr. 881/2002 identificerede den et andet underliggende fællesskabsmål, knyttet til fællesmarkedets funktion, som begrundede inkluderingen af artikel 308 EF som en tredje hjemmel. Den bekræftede desuden, at EF-traktaten krævede en henvisning til denne bestemmelse for at pålægge fysiske eller juridiske personer restriktive foranstaltninger, hvis der ikke forelå tilknytning til et tredjelands styre.
27      Kommissionen har anført, at artikel 215 TEUF og 75 TEUF ikke kan udgøre en samlet hjemmel for den anfægtede forordning. Det er umuligt at vedtage en retsakt på grundlag af begge disse artikler, da de fastsætter forskellige betingelser med hensyn til procedurer og vedtagelse af afgørelser, herunder anvendelsen af protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, og anvendelsen af protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet til de samme traktater. Kommissionen har understreget, at en af de afgørende forskelle mellem artikel 215 TEUF og artikel 75 TEUF er kravet om en tilknytning til de afgørelser henhørende under FUSP, som er truffet af hensyn til international fred og sikkerhed, uanset den præcise geografiske placering og rækkevidden af den pågældende terrortrussel. Når restriktive foranstaltninger mod terrorisme skal træffes i henhold til EUF-trakaten i tilknytning til en FUSP-afgørelse, der er truffet som opfølgning på en sikkerhedsrådsresolution, er artikel 215 TEUF den eneste mulige hjemmel.
–       Om traktaternes generelle opbygning
28      Ifølge Parlamentet kan traktaternes generelle opbygning og ånd tages i betragtning ved fortolkningen af bestemmelserne heri. I det foreliggende tilfælde er valget af artikel 75 TEUF som hjemmel for den anfægtede forordning begrundet under hensyn hertil.
29      For det første har den anfægtede forordning tilknytning til beskyttelsen af personer og grupper. Siden Lissabontraktatens ikrafttræden har Unionen således kun kunnet vedtage foranstaltninger vedrørende grundlæggende rettigheder inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure eller med Parlamentets godkendelse. Artikel 215, stk. 2, TEUF finder kun anvendelse for så vidt angår foranstaltninger, som ikke i samme grad rejser spørgsmål om grundlæggende rettigheder.
30      For det andet gør artikel 75 TEUF det muligt for Unionen at vedtage foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger, hvorved det anerkendes, at sådanne foranstaltninger kan have en indvirkning på det indre kapitalmarkeds funktion og på leveringen af finansielle tjenesteydelser. Domstolen anerkendte i præmis 229 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, at restriktive foranstaltninger af økonomisk art efter deres art falder inden for fællesmarkedets rammer. Desuden henvises der i fjerde betragtning til forordning nr. 881/2002 til nødvendigheden af at undgå konkurrenceforvridning.
31      For det tredje har den anfægtede forordning tilknytning til oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den bidrager til bekæmpelsen af kriminalitet, navnlig terrorisme og finansieringen heraf, hvilket er et af områdets formål, således som det fremgår af navnlig artikel 3, stk. 2, TEU.
32      Endelig har Parlamentet gjort den manglende forbindelse mellem den anfægtede forordning og FUSP gældende. I henhold til artikel 24, stk. 1, TEU er FUSP underlagt særlige regler og procedurer. At anvende disse regler og procedurer uden for deres anvendelsesområde ville stride imod de i artikel 1, stk. 2, TEU omhandlede mål og ville både udelukke de nationale parlamenter fra anvendelsen af protokollerne om deres rolle og om anvendelsen af nærheds- og proportionalitetsprincippet og nægte Parlamentet anvendelsen af den almindelige lovgivningsprocedure.
33      Til støtte for sin opfattelse har Parlamentet endvidere henvist til præmis 235 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, hvori Domstolen fastslog, at tilføjelsen af artikel 308 EF til retsgrundlaget for forordning nr. 881/2002 var begrundet i, at den muliggjorde Parlamentets deltagelse i beslutningsprocessen vedrørende de omhandlede foranstaltninger, som specifikt vedrører enkeltpersoner, mens denne institution ikke har nogen funktion inden for rammerne af artikel 60 EF og 301 EF.
34      Parlamentet har konkluderet, at det vil være i strid med EU-retten, hvis der kan vedtages foranstaltninger, som har direkte indvirkning på enkeltpersoners eller gruppers grundlæggende rettigheder, på det indre marked og på bekæmpelsen af kriminalitet, under anvendelse af en procedure, som udelukker Parlamentets deltagelse, når den almindelige lovgivningsprocedure finder anvendelse ved vedtagelsen af foranstaltninger inden for disse områder. Lissabontraktaten afspejler medlemsstaternes vilje til at styrke Unionens demokratiske karakter. Den imødekommer et tvingende behov for at vedtage regler om parlamentarisk kontrol med praksis med hensyn til opførelse på listen. Anerkendelsen af artikel 215, stk. 2, TEUF som rette hjemmel for foranstaltninger som den anfægtede forordning ville i praksis indebære, at artikel 75 TEUF berøves en stor del af sin effektive virkning. Parlamentet har desuden gjort gældende, at sidstnævnte artikel er et mere specifikt retsgrundlag end artikel 215 TEUF.
35      Rådet har gjort gældende, at de af Parlamentet fremsatte argumenter vedrørende traktaternes generelle opbygning ikke udgør relevante kriterier til at bestemme den anfægtede forordnings rette hjemmel.
36      Institutionernes beføjelser er fastsat i traktaterne og varierer i forhold til Unionens forskellige indsatsområder. Den af Parlamentet fremsatte opfattelse indebærer, at procedurerne afgør valget af hjemmel og ikke omvendt. Det variable forhold, der knytter sig til, hvilken rolle Parlamentet spiller i proceduren, er kun relevant i ganske særlige tilfælde. Dette er således tilfældet hvad angår en foranstaltning, der forfølger flere formål samtidigt, som er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet. Under sådanne omstændigheder vil det være muligt, at en sådan foranstaltning vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag, forudsat at disse ikke er uforenelige. For at bedømme deres forenelighed skal det vurderes, om kombinationen af retsgrundlag indebærer en risiko for, at Parlamentets rettigheder tilsidesættes. Rådet har i denne forbindelse henvist bl.a. til dom af 6. november 2008, Parlamentet mod Rådet (sag C-155/07, Sml. I, s. 8103).
37      Rådet har understreget, at valget af hjemmel for en EU-retsakt bør være baseret på objektive forhold, bl.a. retsaktens formål og indhold. Dette princip bekræftedes ved dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen. Domstolen bemærkede i dommens præmis 235 ganske vist, at anvendelsen af artikel 308 EF tillod Parlamentet at deltage i beslutningsprocessen, men denne bemærkning blev kun blev fremsat for at supplere Domstolens hovedbegrundelse, der var støttet på målene i EU-traktaten.
38      Desuden er Parlamentets argument, hvorefter Unionen kun kan vedtage foranstaltninger, der vedrører overholdelse af menneskerettighederne, under inddragelse af Parlamentet, i strid med artikel 215, stk. 3, TEUF, som bestemmer, at »de retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier«. Denne bestemmelse viser klart, at en retsakt, der er vedtaget i henhold til nævnte artikel, kan have indvirkning på de grundlæggende rettigheder.
39      Rådet har desuden gjort gældende, at artikel 215 TEUF har til formål at tillade det at vedtage foranstaltninger, som finder direkte anvendelse på økonomiske aktører. Denne bestemmelse bidrager til at sikre fællesmarkedets funktion.
40      Hvad angår forbindelsen mellem den anfægtede forordning og FUSP har Rådet påberåbt sig den særlige trussel, som Al-Qaida udgør. Denne forordning danner rammerne for Unionens iværksættelse af de forpligtelser, som påhviler den i henhold til De Forenede Nationers pagt. Det er ikke urimeligt at tage hensyn til formålet med de af Sikkerhedsrådet vedtagne resolutioner med henblik på at fastlægge den rette hjemmel.
41      Endelig har Rådet gjort gældende, at Lissabontraktaten ikke har berørt afgrænsningen mellem FUSP og området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Vigtigheden af en klar afgrænsning mellem de to områder er derimod understreget i artikel 40, stk. 2, TEU. Hvis Domstolen måtte finde, at den anfægtede forordning forfølger et mål, der henhører under FUSP, udgør artikel 215, stk. 2, TEUF dermed den eneste mulige hjemmel for vedtagelsen heraf.
Domstolens bemærkninger
–       Indledende bemærkninger
42      Ifølge fast retspraksis skal valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. bl.a. dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 35 og den deri nævnte praksis).
43      Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led (jf. bl.a. dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 35 og den deri nævnte praksis).
44      Hvad angår en foranstaltning, der samtidig forfølger flere formål, eller som har flere led, der er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, har Domstolen fastslået, at når forskellige bestemmelser i traktaten således finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning undtagelsesvis vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag (jf. bl.a. dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 36 og den deri nævnte praksis).
45      Domstolen har imidlertid ligeledes fastslået, bl.a. i præmis 17-21 i dom af 11. juni 1991, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »titandioxid-dom« (sag C-300/89, Sml. I, s. 2867), at anvendelsen af en dobbelt hjemmel er udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (jf. bl.a. dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 37 og den deri nævnte praksis).
46      Det var ganske vist i forbindelse med samarbejdsproceduren, at Domstolen i titandioxid-dommen fastslog, at denne procedure, der var foreskrevet i det ene af de to retsgrundlag, der var omhandlet i den nævnte dom, og afstemning med enstemmighed efter høring af Parlamentet, der var foreskrevet i det andet retsgrundlag, var uforenelige, men Domstolen har i sin senere praksis anlagt en tilsvarende synsvinkel i forbindelse med den såkaldte »fælles beslutningsprocedure«, der er fastlagt i artikel 251 EF (jf. i denne retning dom af 10.1.2006, sag C-178/03, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 107, præmis 58 og 59, og dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 76-79). En sådan synsvinkel er stadig gyldig efter Lissabontraktatens ikrafttræden i forbindelse med den almindelige lovgivningsprocedure.
47      Hvad angår det foreliggende tilfælde foreskriver artikel 75 TEUF anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure, som indebærer afstemning med kvalificeret flertal i Rådet og Parlamentets fulde deltagelse i proceduren, mens artikel 215, stk. 2, TEUF alene indebærer, at Parlamentet underrettes. I modsætning til anvendelsen af artikel 75 TEUF forudsætter anvendelsen af artikel 215, stk. 2, TEUF desuden, at der på forhånd foreligger en FUSP-afgørelse, dvs. en afgørelse vedtaget i overensstemmelse med kapitel 2 i EU-traktatens afsnit V om vedtagelse af restriktive foranstaltninger som omhandlet i denne bestemmelse. Vedtagelsen af en sådan afgørelse kræver som hovedregel enstemmighed i Rådet, der træffer afgørelse alene.
48      Disse forskelle er af en sådan art, at de gør de nævnte procedurer uforenelige.
49      Det følger af det ovenstående, at selv hvis det antages, at den anfægtede forordning samtidig forfølger flere formål eller har flere led, der er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, forhindrer de forskellige procedurer, der finder anvendelse i henhold til artikel 75 TEUF og 215, stk. 2, TEUF, at disse to bestemmelser kan anvendes samtidig som en dobbelt hjemmel for en retsakt som den anfægtede forordning.
–       Forholdet mellem artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF og artikel 75 TEUF og 215 TEUF
50      Parterne er enige om, at hjemmelen for den anfægtede forordning i princippet skal svare til hjemmelen for forordning nr. 881/2002, der er vedtaget på grundlag af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF.
51      Det skal i denne forbindelse fastslås, at som følge af ændringerne i den primære ret efter Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december 2009 er indholdet af artikel 60 EF vedrørende restriktive foranstaltninger for så vidt angår kapitalbevægelser og betalinger og af artikel 301 EF vedrørende hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkelse af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande gengivet i artikel 215 TEUF.
52      Sidstnævnte artikel, der findes i den del af EUF-traktaten, der omhandler Unionens optræden udadtil, vedrører således ligesom artikel 301 EF hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkelse af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. Det bemærkes i denne forbindelse, at artikel 301 EF og artikel 215, stk. 1, TEUF har en ensartet affattelse. Hvad angår artikel 60 EF, der fandt anvendelse i de i artikel 301 EF omhandlede tilfælde, og som foreskrev anvendelsen af den i samme artikel fastlagte procedure, indeholder artikel 215, stk. 1, TEUF en henvisning til de finansielle forbindelser for at dække de områder, der tidligere var omfattet af artikel 60 EF.
53      Artikel 215, stk. 2, TEUF giver desuden Rådet mulighed for at vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, dvs. foranstaltninger, der inden Lissabontraktatens ikrafttræden krævede, at også artikel 308 EF indgik i retsgrundlaget, hvis adressaterne for disse ikke havde nogen tilknytning til et tredjelands styre (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 216).
54      Hvad angår artikel 75 TEUF adskiller den sammenhæng, den indgår i, og dens indhold sig fra artikel 60 EF’s og 301 EF’s sammenhæng og indhold. Artikel 75 TEUF vedrører således ikke hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkelse af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. Denne artikel, der indgår i EUF-traktatens tredje del vedrørende Unionens interne politikker og foranstaltninger, mere præcist i dennes afsnit V, der har overskriften »Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«, vedrører alene fastsættelsen af en ramme for administrative foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger for så vidt angår forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter, hvis det er nødvendigt for at nå målene i artikel 67 TEUF.
–       Anvendelsesområdet for artikel 215 TEUF
55      Der bør foretages en gennemgang af ordlyden af artikel 215 TEUF, den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, som den forfølger, set i forhold til de mål, som artikel 75 TEUF forfølger, inden det, henset til den anfægtede forordnings formål og indhold, afgøres, om artikel 215, stk. 2, TEUF er rette hjemmel for den nævnte forordning.
56      Artikel 215 TEUF er indeholdt i afsnit IV, der har overskriften »Restriktive foranstaltninger«, i EUF-traktatens femte del vedrørende Unionens optræden udadtil.
57      Den nævnte artikels stk. 1 vedrører vedtagelsen af foranstaltninger, der er nødvendige for hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkelse af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. I denne sammenhæng vedrører dennes stk. 2 Rådets vedtagelse af »restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder«, uden at der henvises specifikt til bekæmpelse af terrorisme, og uden at de nævnte foranstaltninger begrænses til foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger.
58      Til forskel fra artikel 75 TEUF bestemmer artikel 215, stk. 2, TEUF desuden, som det er nævnt i nærværende doms præmis 47, at den kun kan anvendes, når der i en FUSP-afgørelse er truffet bestemmelse om, at der skal vedtages restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder. Artikel 75 TEUF angiver, at den kan anvendes, hvis det er nødvendigt for at nå målene i artikel 67 TEUF, dvs. i forbindelse med virkeliggørelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
59      I denne forbindelse bør det erindres, at Domstolen i præmis 197 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen fandt, at der er etableret en forbindelse mellem Fællesskabets handlinger i form af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 60 EF og 301 EF og formålene med EU-traktaten – som affattet før vedtagelsen af Lissabontraktaten – på området for forbindelserne udadtil, herunder den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Artikel 215 TEUF fastsætter udtrykkeligt en sådan forbindelse, hvilket ikke er tilfældet for artikel 75 TEUF, der ikke etablerer nogen forbindelse til FUSP-afgørelser.
60      Hvad angår bekæmpelsen af terrorisme og finansieringen heraf må det fastslås, at artikel 215 TEUF ikke indeholder nogen angivelse af, at foranstaltningerne til bekæmpelse heraf over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder ikke kan udgøre restriktive foranstaltninger i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF. Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om hverken artikel 60 EF eller 301 EF henviste udtrykkeligt til bekæmpelsen af terrorisme, udgjorde disse to bestemmelser inden Lissabontraktatens ikrafttræden imidlertid retsgrundlaget for vedtagelse af restriktive foranstaltninger til bekæmpelse af dette fænomen (jf. i denne forbindelse bl.a. de foranstaltninger, som var omhandlet i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen).
61      Selv om bekæmpelsen af terrorisme og finansieringen heraf ganske vist kan være omfattet af formålene med området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som bl.a. fremgår af artikel 3, stk. 2, TEU, svarer formålet om at bekæmpe international terrorisme og finansieringen heraf med henblik på at bevare international fred og sikkerhed imidlertid til formålene med traktaternes bestemmelser om Unionens optræden udadtil.
62      Artikel 21, stk. 2, litra c), TEU, som henhører under kapitel 1, der vedrører de almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil, i EU-traktatens afsnit V, fastsætter således, at: »Unionen fastlægger og gennemfører fælles politikker og tiltag og arbejder for en høj grad af samarbejde på alle områder i tilknytning til internationale forbindelser med henblik på [...] at bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed i overensstemmelse med formålene og grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt«. Hvad nærmere bestemt angår FUSP bemærkes, at artikel 24, stk. 1, første afsnit, TEU har følgende ordlyd: »Unionens kompetence inden for [FUSP] omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles forsvar.«
63      Da terrorisme udgør en trussel mod fred og international sikkerhed, kan de tiltag, som Unionen iværksætter inden for rammerne af FUSP, og de foranstaltninger, der træffes til gennemførelse af denne politik inden for rammerne af Unionens optræden udadtil, og navnlig de restriktive foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 215, stk. 2, TEUF, have til formål at bekæmpe denne.
64      Dette understøttes bl.a. af indholdet af artikel 43, stk. 1, TEU, hvoraf fremgår, at alle de opgaver, der vedrører den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, »kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres område«.
65      Det følger af det ovenfor anførte, at artikel 215, stk. 2, TEUF kan udgøre retsgrundlaget for restriktive foranstaltninger, herunder foranstaltninger, som Unionen iværksætter, til bekæmpelse af terrorisme over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, når afgørelsen om at træffe de nævnte foranstaltninger henhører under Unionens tiltag inden for rammerne af FUSP.
66      Som generaladvokaten har påpeget i punkt 69 i sit forslag til afgørelse, forekommer det, for så vidt som artikel 75 TEUF og artikel 215, stk. 2, TEUF henhører under forskellige EU-politikker, som forfølger formål, der er komplementære, men ikke har samme anvendelsesområde, ikke muligt at betragte artikel 75 TEUF som et mere specifikt retsgrundlag end artikel 215, stk. 2, TEUF.
–       Den anfægtede forordnings formål og indhold
67      Forordning nr. 881/2002, som den anfægtede forordning ændrer, udgør – som det fremgår af nærværende doms præmis 3-5 – et af de instrumenter, hvorved Unionen har iværksat et tiltag, som er vedtaget af Sikkerhedsrådet og har til formål at opretholde international fred og sikkerhed (jf. i denne retning næstsidste punktum i præamblen til resolution 1390 (2002)), dvs. vedtagelsen af foranstaltninger til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer mod personer og enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen, og hvis opførelse på listen Unionen begrænser sig til at gentage. Det er i denne forbindelse ubestridt, at terrorisme, der involverer personer eller enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, er et internationalt fænomen.
68      Som Domstolen fastslog i præmis 169 og 184 i dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, er forordning nr. 881/2002’s hovedformål og genstand at bekæmpe international terrorisme. Der er henvist til dette formål i 11. betragtning til den anfægtede forordning, hvori det angives, at »[f]ormålet med forordning […] nr. 881/2002 er at forhindre terrorhandlinger, herunder finansiering af terrorisme, for at opretholde international fred og sikkerhed«.
69      Som Parlamentet selv har anført, begrænser den anfægtede forordning sig for en stor dels vedkommende til at omformulere eller at tydeliggøre en række bestemmelser i forordning nr. 881/2002 eller at lette anvendelsen heraf uden på nogen måde at ændre karakteren af sidstnævntes indhold.
70      Det fremgår af fjerde til niende betragtning til den anfægtede forordning, at den indgår i det samme initiativ som forordning nr. 881/2002 og supplerer dette, idet den mere specifikt – i overensstemmelse med dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen – har til formål at forene bekæmpelsen af international terrorisme med overholdelsen af de grundlæggende rettigheder.
71      Den anfægtede forordning fastsætter til dette formål en procedure for opførelse på listen, der sikrer, at den grundlæggende ret til forsvar og særligt retten til at blive hørt overholdes. Sammen med fælles holdning 2002/402 skaber forordning nr. 881/2002 og den anfægtede forordning således et samspil mellem sanktionskomitéen og Unionen.
72      Det følger af det ovenfor anførte, at den anfægtede forordning, henset til sit formål og sit indhold, har tilknytning til en afgørelse, som Unionen har truffet inden for rammerne af FUSP.
73      I modsætning til, hvad Parlamentet har anført, kan inkluderingen af artikel 308 EF i retsgrundlaget for forordning nr. 881/2002 ikke ændre dette resultat. Selv om en retsakt, der henhører under FUSP, ikke har kunnet have artikel 308 EF som eneste retsgrundlag, kunne denne artikel dog, således som det er fastslået i nærværende doms præmis 53, supplere retsgrundlaget for en retsakt vedtaget på grundlag af artikel 60 EF og 301 EF for at dække vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, hvis adressater er fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, der ikke har nogen tilknytning til et tredjelands styre. Et sådant supplerende retsgrundlag er imidlertid ikke længere nødvendigt, efter at artikel 215, stk. 2, TEUF udtrykkeligt har fastsat muligheden for med hjemmel i denne bestemmelse at vedtage foranstaltninger, der har sådanne adressater.
74      Parlamentets argument, hvorefter det ikke er muligt at sondre mellem på den ene side bekæmpelse af »intern« terrorisme og på den anden side bekæmpelse af »ekstern« terrorisme, synes heller ikke at kunne rejse tvivl om valget af artikel 215, stk. 2, TEUF som hjemmel for den anfægtede forordning.
75      Artikel 215, stk. 2, TEUF indeholder således, som det fremgår af nærværende doms præmis 65, en tilstrækkelig hjemmel for vedtagelsen som følge af en afgørelse truffet inden for rammerne af FUSP af restriktive foranstaltninger, der træffes til gennemførelse af denne politik, over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder, der er involveret i terrorhandlinger.
76      Det skal i den foreliggende sag understreges, at den anfægtede forordning ændrer forordning nr. 881/2002, der – som det er fastslået i nærværende doms 67 – udgør et af de instrumenter, hvorved Unionen har iværksat et tiltag, som er vedtaget af Sikkerhedsrådet og tilsigter at opretholde international fred og sikkerhed. Som anført i nærværende doms præmis 72, har den anfægtede forordning, henset til sit formål og sit indhold, desuden tilknytning til en afgørelse, som Unionen har truffet inden for rammerne af FUSP.
77      Hertil kommer, at selv om Parlamentet i forbindelse med det andet anbringende har bestridt, at fælles holdning 2002/402 kan svare til en FUSP-afgørelse som omhandlet i artikel 215, stk. 2, TEUF, har det imidlertid ikke anfægtet, at denne fælles holdning, der gjorde det muligt at vedtage forordning nr. 881/2002 i overensstemmelse med artikel 60 EF og 301 EF, gyldigt kunne vedtages under henvisning til EU-traktatens afsnit V som affattet før vedtagelsen af Lissabontraktaten, dvs. denne traktats afsnit om FUSP.
78      Henset til disse forhold er det tilstrækkeligt at fastslå, at artikel 215, stk. 2, TEUF er rette hjemmel for foranstaltninger som dem, der er tale om i den foreliggende sag, som henvender sig til adressater, der er involveret i terrorhandlinger, og som, henset til deres aktiviteter på globalt plan og den internationale trussel, som de repræsenterer, i særlig grad berører Unionens optræden udadtil.
–       Betydningen af valget mellem artikel 75 TEUF og 215 TEUF for Parlamentets beføjelser
79      Selv om det er korrekt, at valget mellem artikel 75 TEUF og 215 TEUF som hjemmel for den anfægtede forordning har betydning for Parlamentets beføjelser, idet artikel 75 TEUF foreskriver anvendelse af den almindelige lovgivningsprocedure, mens Parlamentet i henhold til 215 TEUF blot skal underrettes, kan denne omstændighed imidlertid ikke være afgørende for valget af hjemmel.
80      Som Rådet har understreget, er det således ikke procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne.
81      Parlamentets deltagelse i lovgivningsprocessen afspejler på EU-plan et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter befolkningerne deltager i udøvelsen af magten gennem en repræsentativ forsamling (jf. i denne retning dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, præmis 33, og titandioxid-dommen, præmis 20).
82      Forskellen mellem artikel 75 TEUF og 215 TEUF med hensyn til inddragelsen af Parlamentet følger imidlertid af et valg, som ophavsmændene til Lissabontraktaten har truffet, om at tildele Parlamentet en mere begrænset rolle i forbindelse med Unionens tiltag inden for rammerne af FUSP.
83      Hvad angår Parlamentets argument, hvorefter det vil være i strid med EU-retten, hvis der kan vedtages foranstaltninger, som har direkte indvirkning på enkeltpersoners eller gruppers grundlæggende rettigheder ved en procedure, som udelukker Parlamentets deltagelse, skal det bemærkes, at forpligtelsen til at overholde de grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder gælder for samtlige Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer. I henhold til såvel artikel 75 TEUF som artikel 215, stk. 3, TEUF skal de retsakter, der er nævnt i disse to artikler, desuden indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier.
84      En retsakt som den anfægtede forordning, der indeholder garantier for overholdelse af de grundlæggende rettigheder for personer, der er opført på listen, kan følgelig vedtages på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF. Den modsatte opfattelse, hvorefter en sådan retsakt kun kan vedtages på grundlag af artikel 75 TEUF, vil indebære, at artikel 215, stk. 2, TEUF berøves en stor del af sin effektive virkning, selv om forpligtelsen til at overholde de grundlæggende rettigheder også gælder med hensyn til EU-retsakter, der gennemfører Sikkerhedsrådets resolutioner (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 285, 299 og 326).
85      På denne baggrund og henset til samtlige de foregående betragtninger må det konkluderes, at det var med rette, at den anfægtede forordning blev vedtaget med artikel 215, stk. 2, TEUF som hjemmel.
86      Det første anbringende må derfor forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om den manglende overholdelse af betingelserne for anvendelsen af artikel 215 TEUF
87      Eftersom den anfægtede forordning gyldigt kunne vedtages på grundlag af artikel 215 TEUF, skal de argumenter, som Parlamentet har fremsat i forbindelse med det andet anbringende om den manglende overholdelse af betingelserne for anvendelsen af denne artikel, bedømmes.
Parternes argumenter
88      Dette andet anbringende indeholder to led. Det første led omhandler den manglende overholdelse af betingelsen om et fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen, og det andet led, at der ikke var truffet en FUSP-afgørelse forud for den anfægtede forordning.
–       Den manglende fremsættelse af et traktatkonformt forslag
89      Ifølge Parlamentet fandtes der ved vedtagelsen af den anfægtede forordning den 22. december 2009 ikke en Kommission, som lovligt kunne fremsætte et fælles forslag sammen med den højtstående repræsentant, idet tjenesteperioden for den Kommission, der blev udnævnt i november 2004, udløb den 31. oktober 2009, og den nye Kommission først tiltrådte den 10. februar 2010. Selv om det af hensyn til kontinuiteten i denne institutions arbejde var acceptabelt, at den Kommission, der blev udnævnt den 22. november 2004, fortsat løste visse opgaver, var dens kompetence begrænset til forvaltning af de løbende forretninger. Den havde ikke kompetence til at tage et større politisk initiativ bestående i at ændre en retsakts hjemmel, som indebar, at retsakten mistede sin lovgivningsmæssige karakter, og at Parlamentet og de nationale parlamenter mistede deres indflydelse.
90      Parlamentet har anført, at det ikke kan hævdes, at det af den højtstående repræsentant og Kommissionen fremsatte forslag blot udgjorde en fortsættelse af det forslag, som Kommissionen havde fremsat på egen hånd den 22. april 2009. Måden, hvorpå dette forslag blev fremsat, var desuden ikke i overensstemmelse med den højtstående repræsentants rolle og ansvarsområder som fastsat i Lissabontraktaten. Det er udelukket, at et fælles forslag, som kræves i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF, skulle kunne erstattes af den højtstående repræsentants godkendelse af et allerede eksisterende forslag fra Kommissionen vedtaget af sidstnævnte inden Lissabontraktatens ikrafttræden. Desuden er den højtstående repræsentant som ansvarlig for FUSP forpligtet til på en fyldestgørende måde at begrunde det fælles forslag, der fremsættes.
91      Rådet har gjort gældende, at selv om tjenesteperioden for den Kommission, der blev udnævnt i november 2004, udløb den 31. oktober 2009, fungerede den fortsat i afventen af udnævnelsen af en ny Kommission for at sikre den nødvendige kontinuitet i institutionens arbejde som foreskrevet i Det Europæiske Råds afgørelse 2010/80/EU af 9. februar 2010 om udnævnelse af Europa-Kommissionen (EUT L 38, s. 7). Parlamentet fortsatte i den mellemliggende periode fra den 1. november 2009 til den 10. februar 2010 med at forhandle med Kommissionen, som om den gyldigt fortsatte med at eksistere.
92      Rådet har anført, at den anfægtede forordning blev vedtaget på grundlag af Kommissionens forslag til forordning af 22. april 2009, som blev godkendt af den højtstående repræsentant den 14. december 2009. Dette forslag forblev gyldigt efter udløbet af Kommissionens tjenesteperiode den 31. oktober 2009. Lissabontraktatens ikrafttræden medførte alene, at proceduren for vedtagelse af den anfægtede forordning blev ændret.
93      Rådet har erindret om, at Kommissionen den 2. december 2009 forelagde Rådet og Parlamentet en meddelelse (KOM(2009) 665 endelig) om følgerne af Lissabontraktatens ikrafttræden for de igangværende interinstitutionelle beslutningsprocedurer indeholdende en vejledende oversigt over ikke-vedtagne forslag, som var fremlagt før Lissabontraktatens ikrafttræden, og med angivelse af konsekvenserne af Lissabontraktatens ikrafttræden for hvert forslag. Det forslag til forordning, som Kommissionen forelagde for Rådet den 22. april 2009, var anført i denne oversigt med en bemærkning om, at dets hjemmel var ændret fra de tidligere artikler 60 EF, 301 EF og 308 EF til artikel 215 TEUF.
94      Selv om det anerkendes, at den situation, som Kommissionen befandt sig i, svarer til den, som er nævnt i artikel 246, stk. 6, TEUF, hvor alle Kommissionens medlemmer er fratrådt frivilligt, kan det ikke ud fra Unionens retsinstansers praksis konkluderes, at Kommissionen overskred rammerne for varetagelsen af de løbende forretninger. Retten fastslog i præmis 96 i dom af 6. marts 2003, forenede sager T-228/09 og T-233/09, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, Sml. II, s. 435, at en beslutning om statsstøtte vedtaget af Kommissionen efter dens medlemmers kollektive fratræden i marts 1999 ikke udgjorde et nyt politisk initiativ, hvorved Kommissionens beføjelser, der var begrænset til forvaltning af løbende forretninger, blev overskredet. Hvis denne konklusion omfatter en ny afgørelse vedtaget af Kommissionen i den omhandlede periode, bør den så meget desto mere finde anvendelse under omstændigheder, hvor der er tale om et allerede eksisterende forslag, som ikke er blevet færdigbehandlet. Endvidere opstår spørgsmålet om, hvorvidt begrænsningen til forvaltningen af de løbende forretninger i henhold til artikel 201, stk. 2, EF fandt anvendelse, henset til, at Parlamentet ikke havde vedtaget et mistillidsvotum vedrørende Kommissionens virksomhed.
95      Ifølge Rådet blev det fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen fremsat forskriftsmæssigt. Den 14. december 2009 godkendte den højtstående repræsentant Kommissionens forslag til forordning af 22. april 2009. Det havde hverken været nødvendigt eller muligt at forelægge en særskilt begrundelse. Det havde heller ikke været muligt for den højtstående repræsentant ensidigt at foretage tilføjelser til begrundelsen i betragtningerne til forslaget.
–       Den manglende FUSP-afgørelse
96      Ifølge Parlamentet indeholder den anfægtede forordning ingen henvisning til en afgørelse vedtaget i overensstemmelse med kapitel 2 i EU-traktatens afsnit V, således som artikel 215 TEUF kræver. Nævnte forordnings præambel henviser til fælles holdning 2002/402, men denne udgør ikke en afgørelse i bestemmelsens forstand. En fælles holdning vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden kan ikke sidestilles med en sådan afgørelse.
97      Rådets argumenter vedrørende opretholdelsen af retsvirkningerne af nævnte fælles holdning i overensstemmelse med protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser, der er knyttet som bilag til EU-traktaten, EUF-traktaten og Euratomtraktaten, og det, som denne institution har kaldt »princippet om retsakters kontinuitet«, er irrelevante. Det fremgår på ingen måde af denne protokol og følger heller ikke af noget EU-retligt princip, at en fælles holdning vil kunne erstatte en afgørelse vedtaget i overensstemmelse med kapitel 2 i EU-traktatens afsnit V. Rådet ser desuden bort fra den omstændighed, at en sådan afgørelse i sig selv kan gøres til genstand for domstolsprøvelse af en part, der har søgsmålskompetence, og at Domstolen endog kan forbyde Rådet at vedtage foranstaltninger i henhold til artikel 215 TEUF.
98      Rådet har fremhævet, at forordning nr. 881/2002, forud for hvilken fælles holdning 2002/402 blev vedtaget, fastlægger, hvilke bestemmelser og særlige procedurer der er påkrævet for at sikre iværksættelsen af indefrysning af midler. Selv om det blev besluttet at ændre nævnte forordning som følge af dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen og indsætte bestemmelser om processuelle garantier i denne forordning, var det ikke nødvendigt at ændre fælles holdning 2002/402 eller at vedtage en ny FUSP-afgørelse med henblik herpå. Når der således allerede findes en retsakt henhørende under FUSP, der kræver vedtagelse af restriktive foranstaltninger, og denne retsakt ikke er blevet ophævet, annulleret eller ændret, kan det ikke kræves, at der nødvendigvis skal vedtages en ny FUSP-afgørelse i overensstemmelse med kapitel 2 i EU-traktatens afsnit V. En sådan opfattelse strider mod princippet om retsakters kontinuitet, der er fastslået i artikel 9 i protokol nr. 36.
99      Rådet har desuden anført, at den omstændighed, at personer og enheder, der er opført på listen, nu kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af FUSP-afgørelser, der fastsætter restriktive foranstaltninger mod dem, ikke indebærer, at enhver ændring af en eksisterende forordning nødvendigvis kræver forudgående vedtagelse af en ny FUSP-afgørelse.
Domstolens bemærkninger
100    Hvad for det første angår manglende fremsættelse af et traktatkonformt forslag er det korrekt, at Kommissionens tjenesteperiode udløb den 31. oktober 2009, og at denne fungerede indtil den 10. februar 2010 i afventen af afslutningen af processen med henblik på udnævnelse af den nye Kommission, i overensstemmelse med bestemmelserne i Lissabontraktaten. Den anfægtede forordning blev vedtaget mellem disse to datoer, nemlig den 22. december 2009.
101    Selv om det antages, at Kommissionens beføjelser efter udløbet af dens tjenesteperiode den 31. oktober 2009 var begrænset til forvaltning af de løbende forretninger, kunne denne institution ikke desto mindre foretage en formel ændring af sit forslag til forordning af 22. april 2009 med hensyn til dennes retsgrundlag.
102    Som Kommissionen har fremhævet, var en sådan fremgangsmåde nødvendig for at gøre det muligt for EU-lovgiver at fortsætte den igangværende lovgivningsprocedure efter Lissabontraktatens ikrafttræden.
103    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de af Kommissionen fremlagte lovforslag, med hensyn til hvilke det i betragtning af deres karakter og rækkevidde ikke var muligt blot at erstatte retsgrundlaget med et nyt, i henhold til meddelelsen af 2. december 2009, der er nævnt i nærværende doms præmis 93, skulle trækkes tilbage og erstattes af nye forslag.
104    Hvad angår Parlamentets argument vedrørende kravet om et fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen skal det fastslås, at den højtstående repræsentant den 14. december 2009 officielt tilsluttede sig Kommissionens forslag til forordning af 22. april 2009.
105    Artikel 215 TEUF kræver imidlertid kun, at der foreligger et fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen, og ikke, at den højtstående repræsentant fremlægger en særskilt begrundelse eller supplerer begrundelsen i Kommissionens forslag.
106    Hvad for det andet angår den manglende FUSP-afgørelse skal det undersøges, om den anfægtede forordning, henset til Lissabontraktatens ikrafttræden, kunne vedtages på grundlag af fælles holdning 2002/402, der udgjorde grundlaget for forordning nr. 881/2002.
107    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at retsvirkningerne af retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer på grundlag af EU-traktaten inden Lissabontraktatens ikrafttræden, i overensstemmelse med artikel 9 i protokol nr. 36 bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret eller ændret i medfør af traktaterne.
108    Retsvirkningerne af fælles holdning 2002/402 er således blevet bevaret efter Lissabontraktatens ikrafttræden, så længe denne retsakt ikke er blevet ophævet, annulleret eller ændret.
109    Som generaladvokaten har anført i punkt 102 i forslaget til afgørelse, medfører den omstændighed, at EU-traktaten på FUSP-området ikke længere foreskriver vedtagelse af fælles holdninger, men af afgørelser, ikke, at fælles holdninger, der er vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden, ikke længere eksisterer, idet artikel 9 i protokol nr. 36 ellers ville blive berøvet en stor del af sin effektive virkning.
110    Selv om den retlige sammenhæng, som disse to typer af retsakter indgår i, ikke er identisk, kan fælles holdninger, der ikke er blevet ophævet, annulleret eller ændret efter Lissabontraktatens ikrafttræden, derfor med henblik på anvendelsen af artikel 215 TEUF anses for at svare til de afgørelser, der er vedtaget i overensstemmelse med kapitel 2 i EU-traktatens afsnit V, som denne artikel henviser til.
111    Det andet anbringende bør derfor forkastes som ugrundet.
112    Da ingen af de anbringender, Parlamentet har anført til støtte for sit søgsmål, kan tages til følge, bør Rådet følgelig frifindes.
Sagens omkostninger
113    I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Parlamentet har tabt sagen, bør det pålægges dette at betale sagens omkostninger. I henhold til artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer intervenienterne i denne sag deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)      Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)      Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger.
3)      Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Kongeriget Sverige og Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter
** Processprog: engelsk.