61982J0116
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 116/82 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
A — As infracções imputadas ao Governo federal
1.
No seu requerimento, a Comissão apontou os seguintes quatro casos de disposições nacionais, adoptadas e aplicadas em violação das normas comunitárias:
a)
proibição da importação de vinho não produzido em conformidade com as disposições legislativas em vigor no Estado-membro produtor; esta proibição estaria prevista no n.o 1, ponto 1.o, alíneas a) e b), do artigo 18.o da lei vinícola de 14 de Julho de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 893);
b)
proibição de lotar vinhos licorosos estrangeiros com vinho licoroso proveniente de outros países; esta proibição estaria prevista no n.o 2 do artigo 23.o da lei vinícola, já mencionada;
c)
admissibilidade da preparação dos vqprd fora das regiões vitícolas, nos termos do artigo 64.o da mesma lei vinícola;
d)
delimitação imprecisa das regiões próprias para a produção dos vqprd; esta delimitação teria sido instituída pelo regulamento de aplicação relativo ao vinho, ao vinho licoroso e às bebidas à base de vinho (BGBl. 1971 I, p. 926), parte I, ponto 11.o do anexo IV.
B — A tramitação do processo
2.
A Comissão, considerando que as normas supracitadas são contrárias ao Tratado e às disposições adoptadas no quadro da organização comum do mercado vitivinícola, deu início ao processo previsto no artigo 169.o do Tratado CEE, por carta datada de 12 de Junho de 1972, na qual convida a República Federal da Alemanha a apresentar as suas observações acerca das diversas infracções.
3.
Por carta de 27 de Novembro de 1972, o Governo federal respondeu, pronun-ciando-se sobre as questões acima referidas.
4.
Em 18 de Outubro de 1973, a Comissão emitiu dois pareceres fundamentados, que foram notificados ao Governo federal em 25 de Outubro de 1973. Um destes pareceres, que dizia respeito às denominações «Sekt», «Weinbrand» e «Prädikatssekt», foi considerado em separado e deu origem, entretanto, ao processo 12/74 (acórdão de 20 de Fevereiro de 1975, Recueil, p. 181).
5.
O segundo parecer fundamentado diz respeito, especificamente, às infracções discutidas no presente processo. Em 6 de Fevereiro de 1974, a Comissão, pela primeira vez, tomou a decisão de submeter as mencionadas infracções à apreciação do Tribunal de Justiça.
6.
Em seguida, as infracções imputadas pela Comissão foram objecto de várias discussões e, tendo em vista as informações do Governo alemão relativamente a medidas tomadas para alterar as normas em causa, a Comissão suspendeu por diversas vezes a sua decisão de recorrer ao Tribunal.
7.
Como, porém, através das negociações não se tivesse chegado a um resultado satisfatório para a Comissão, esta propôs a presente acção, em 4 de Abril de 1982. A fase escrita do processo decorreu normalmente.
8.
Na sua defesa, junta em 15 de Setembro de 1982, o Governo federal alegou que o artigo 18.o e o n.o 2 do artigo 23.o da lei vinícola de 1971 foram revogados por uma lei, de 27 de Agosto de 1982 (BGBl. 1982 I, p. 1177), de modo que as infracções acima referidas nas alíneas a) e b) já tinham sido sanadas quanto ao fundo.
9.
A Comissão, na sua réplica, de 17 de Fevereiro de 1983, admitiu que o incumprimento do Tratado relativamente às duas infracções em questão ficou, desta maneira, sanado, e renunciou às suas acusações quanto às mesmas, mantendo, no entanto, o seu pedido de condenação do Governo demandado nas despesas do processo relativas a essas duas infracções.
10.
Tendo em conta o relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu dar início à fase oral do processo sem proceder a medidas prévias de instrução. Como o Governo federal alegara na sua tréplica que tinha adoptado disposições que estavam em conformidade com o direito comunitário, fazendo com que ficasse igualmente sanada, quanto ao fundo, a infracção acima mencionada, na alínea d), o Tribunal, por comunicação de 21 de Novembro de 1985, solicitou à Comissão que se pronunciasse quanto a essa alegação do Governo federal. Por comunicação de 18 de Dezembro de 1985, a Comissão renunciou ao seu pedido de que fosse declarada verificada a infracção em questão, pedindo, não obstante, a condenação do Governo federal nas despesas do processo referentes à mesma.
II — Pedidos das partes
1
1. A Comissão no seu requerimento, conclui, pedindo que o Tribunal se digne:
«1)
declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado:
(1)
ao violar, pela adopção e aplicação do n.o 1 do artigo 18.o da lei vinícola, o princípio da livre circulação de mercadorias, que serve de base para a organização comum de mercado do vinho;
(2)
ao violar o Regulamento (CEE) n.o 337/79, especialmente o n.o 4 do artigo 43.o, pela adopção e aplicação do n.o 2, segundo parágrafo do artigo 23.o da lei vinícola;
(3)
ao violar o disposto no n.o 1 do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1698/70 da Comissão, de 25 de Agosto de 1970, pela persistência em admitir a preparação dos vqprd fora das regiões determinadas ou das regiões situadas na proximidade imediata das regiões determinadas;
(4)
ao deixar de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 338/79, relativo à delimitação das regiões vitícolas determinadas que são aptas à produção dos vinhos de qualidade;
2)
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas do processo».
12.
Na sua réplica e através de carta de 13 de Dezembro de 1985, a Comissão renunciou ao seu pedido de que fosse declarada verificada a existência de um incumprimento das disposições do Tratado relativamente às infracções constantes dos pontos (1), (2) e (4), persistindo, porém, no seu pedido quanto à condenação da República Federal nas despesas.
13.
O Governo da República Federal, nas suas alegações de defesa, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
«1)
declarar que a instância está extinta quanto ao fundo, no que toca às imputações mencionadas nos pontos (1) e (2) [pedido 1 (1) e (2)];
2)
julgar improcedente a acção, quanto ao restante;
3)
condenar a requerente nas despesas do processo».
III — Resumo das disposições comunitárias aplicáveis
14.
O Regulamento n.o 817/70 do Conselho, de 28 de Abril de 1970, estabeleceu disposições específicas relativamente aos vqprd (JO L 99, p. 20). De acordo com o artigo 3.o:
«1)
Cada Estado-membro estabelecerá uma lista das castas aptas à produção de cada um dos vqprd produzidos no seu território...
2)
...
3)
As castas que não constam da lista referida no n.o 1 serão eliminadas das vinhas ou das parcelas de vinha destinadas à produção dos vqprd.
Todavia, em derrogação do parágrafo precedente, a presença de castas que não constam da lista pode ser admitida pelos Estados-membros durante um período de três anos...», sob determinadas condições.
O artigo 5.o prevê que:
«1)
a)
Os vqprd só podem ser obtidos a partir de uvas provenientes de castas que constem da lista referida no n.o 1 do artigo 3.o e colhidas no interior da região determinada.
A disposição anterior não constitui obstáculo a que um vqprd seja obtido nas condições referidas no n.o 3 do artigo 3.o ou produzido de acordo com as práticas tradicionais.
b)
...
2)
A transformação das uvas referidas no n.o 1, alínea a), em mostos e do mosto em vinho será assegurada no interior da região determinada em que foram colhidas.
Pode, no entanto, efectuar-se fora desta região, sem prejuízo das disposições adequadas em matéria de controlo e quando a regulamentação do Estado-membro produtor o autorizar.
3)
As modalidades de aplicação do presente artigo serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 7o do Regulamento n.o 24.
Essas modalidades incidem nomeadamente sobre:
—
as disposições de acordo com as quais os Estados-membros podem autorizar derrogações à regra em aplicação da qual a transformação de uvas em mosto e do mosto em vinho se efectua no interior da região determinada;
—
a lista dos vqprd que são objecto das práticas tradicionais no n.o 1».
15.
Esta norma corresponde, em suma, ao artigo 6.o do Regulamento n.o 338/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979 (JO 1979, L 54, p. 4; EE 03 F15 p. 207), que substituiu e completou o Regulamento n.o 817/70.
16.
O procedimento do artigo 7o do Regulamento n.o 24, relativo ao estabelecimento gradual de uma organização comum de mercado vitivinícola (JO 1962, p. 989), para o qual remete o n.o 3 do artigo 5.o acima referido, consiste na adopção das medidas imediatamente aplicáveis pela Comissão, ouvido o «Comité de Gestão do Vinho». O artigo 7o do Regulamento n.o 24 corresponde textualmente ao artigo 67.o do Regulamento n.o 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum de mercado vitivinícola (JO L 54, p. 1; EE 03 F15 p. 160), que substituiu e completou o Regulamento n.o 24.
17.
Com base na competência atribuída pelo n.o 3 do artigo 5.o, acima referido, do Regulamento n.o 817/70, a Comissão adoptou o Regulamento n.o 1698/70, de 25 de Agosto de 1970, relativo a algumas derrogações que dizem respeito ao fabrico dos vqprd (JO L 190, p. 4; EE 03 F4 p. 24). Nos termos do n.o 1 do artigo 1.o:
«Aquando do fabrico de um vqprd, a transformação das uvas em mosto ou do mosto em vinho, nas condições previstas no n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 817/70, só pode ser efectuada com autorização».
De acordo com o n.o 1 do artigo 2o do mesmo regulamento:
«A autorização da transformação referida no artigo 1.o só pode ser dada pelo organismo competente dos Estados-membros produtores aos vinicultores que trabalham com uvas ou mostos destinados a obter um vqprd nas suas instalações e situadas na proximidade da região determinada em causa».
O artigo 3.o prevê que:
«As uvas e os mostos referidos no artigo 1.o devem ser armazenados de forma distinta das uvas e mostos impróprios para a preparação dos vqprd»,
e o artigo 4.o impõe aos Estados-membros que tomem
«as medidas necessárias para assegurar o controlo do armazenamento, da circulação e da vinificação das uvas e dos mostos referidos no artigo 1.o»,
a fim de evitar os riscos de fraude que comporta uma eventual autorização de vinificação fora da região determinada de produção, de acordo com o enunciado no terceiro considerando desse regulamento. Em conformidade com este considerando, a vinifi-, cação fora da região determinada de produção deve limitar-se
«ao caso em que as uvas e os mostos são transformados, com vista à obtenção de um vqprd, em estabelecimento situado na proximidade da região determinada».
IV — As disposições nacionais em causa
18.
O artigo 5.o, o primeiro parágrafo da lei vinícola está redigido nos seguintes termos :
«Preparação de vinhos de qualidade fora de uma região determinada
1.
Com vista ao disposto no n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 5:o, do Regulamento (CEE) n.o 817/70 e com os regulamentos de aplicação, aprovados pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que a transformação das uvas em mosto e do mosto em vinho seja igualmente efectuada fora da região determinada em que foram colhidas as referidas uvas. Compete aos governos dos Länder vitícolas em cujo território se deve efectuar a transformação designar os organismos competentes para conceder a autorização.»
19.
Nos termos do artigo 64.o dessa mesma lei:
«Preparação
A autorização prevista no artigo 5.o para o vinho de qualidade (artigo 11.o) pode ser concedida, até 31 de Agosto de 1976, inclusive no caso de transformação efectuada no interior da região vitícola alemã (n.o 8 do artigo 10.o) contanto que corresponda a uma prática tradicional, na acepção do n.o 1, alínea a), segundo parágrafo, do artigo 5.o, do Regulamento (CEE) n.o 817/70:»
V — Fundamentos e argumentos das partes
20.
A Comissão considera que a situação de facto que consiste na aplicação do artigo 5.o da lei nacional, após a data de 31 de Agosto de 1976, é contrária à regulamentação comunitária. As «práticas tradicionais» admitidas pelo n.o 1 do artigo 5.o, alínea a), do Regulamento n.o 817/70, no entender da Comissão, dizem respeito apenas ao lugar da colheita das uvas, e não ao da transformação, que seria regulado pelo n.o 2 da mencionada disposição.
21.
O Governo federal defende-se, argumentando que as autorizações excepcionais são permitidas pelo disposto no n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 817/70, supracitado (actualmente o n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento n.o 338/79, supracitado). Sustenta que o n.o 1 do artigo 2.o, acima referido, do Regulamento n.o 1698/70 da Comissão não é válido, na medida em que implica uma restrição ao artigo 5.o atrás mencionado. Baseia-se, essencialmente, em três fundamentos para alegar essa invalidade.
Primeiro fundamento : inobservância pela Comissão dos limites da habilitação
22.
De acordo com o Governo federal, o n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 817/70 (que corresponde ao n.o 2 do artigo 6.o do Regulamento n.o 338/79) estabelece uma regra e uma excepção: a regra é que a vinificação deve ser feita na região determinada; a excepção consiste em autorizar a vinificação fora dessas regiões, no caso de já existirem «práticas tradicionais», com a única condição de que seja assegurado um controlo adequado. Esses regulamentos não imporiam nenhum outro limite aos Estados-membros, nem territorial, nem temporal. Por conseguinte, a competência conferida à Comissão pelo disposto no n.o 3 do artigo 5.o, para adoptar modalidades de aplicação tem unicamente o efeito de lhe atribuir uma função de fiscalização quanto à utilização não abusiva das competências reservadas aos Estados-membros, nos termos dessa disposição. Ora, a Comissão, ao aprovar o n.o 1 do artigo 2.o do Regulamento n.o 1698/70, interferiu na competência dos Estados-membros, esvaziando, assim, de sentido e de conteúdo o seu direito de autorizar a vinificação fora das regiões determinadas. Com efeito, esta disposição permitiria uma única excepção em benefício das empresas situadas «na proximidade imediata» das regiões determinadas, não concedendo, portanto, aos Estados-membros nenhuma outra possibilidade que lhes permitisse tomar em consideração os critérios respeitantes aos factores tradicionais ou a situações particulares e às diferentes estruturas das empresas de transformação ou das respectivas superfícies vitícolas.
23.
No que respeita aos factores, o Governo federal alega que as empresas situadas fora das regiões vitícolas representam apenas 0,5 % do total. Trata-se de empresas estabelecidas há já alguns decénios — ou mesmo séculos — e algumas delas possuem caves em várias regiões. De resto, 90 % da produção de uvas da República Federal da Alemanha é transformada em vqprd. Por último, as possibilidades de controlo seriam as mesmas, e até mais eficazes, nas regiões em causa, dado o elevado número de fiscais encarregados do controlo.
24.
A Comissão considera ter feito um uso legítimo da sua competência. Ter-se-ia conservado dentro dos limites da margem de actuação que lhe pertencia para encontrar um meio de pôr em funcionamento uma organização comum de mercado. O critério da «proximidade imediata», adoptado com o acordo unânime do comité de gestão, é um critério objectivo e concede aos Estados-membros uma margem para definir a forma concreta que queiram dar à noção jurídica imprecisa de «proximidade imediata». Em contrapartida, os critérios propostos pelo Governo alemão não estão em conformidade com a política vinícola da Comunidade que tem por, objectivo melhorar a qualidade da produção e proteger os vqprd.
Segundo fundamento: violação do princípio da proporcionalidade
25.
Neste fundamento, aparentemente subsidiário, o Governo federal sustenta que a limitação da possibilidade de vinificação exclusivamente às regiões situadas «na proximidade imediata» não é uma medida necessária e adequada para alcançar os objectivos de evitar os riscos de fraude e de assegurar a autenticidade da vinificação, que a Comissão diz pretender prosseguir, ao adoptar o Regulamento n.o 1698/70. Os riscos de fraude poderiam ser evitados, de um modo menos radical, através de um controlo reforçado, que seria mais eficaz relativamente às empresas situadas fora das regiões determinadas, dado o seu número limitado. Por outro lado, a autenticidade da vinificação não dependeria exclusivamente das características próprias de uma região. Poderá ser diferente em outros Estados-membros, mas na República Federal a tecnologia de vinificação, em si, não diferencia os processos de fabrico dos vinhos de qualidade provenientes das diversas regiões. O argumento da Comissão, baseado na experiência dos outros Estados-membros, não seria aqui aplicável, já que as circunstâncias não são, nem mesmo aproximadamente, comparáveis, visto serem diferentes as suas tradições e hábitos.
26.
A Comissão entende que a medida em questão constitui um meio necessário, conveniente e adequado para a execução da política de comercialização do vinho definida pelo Conselho. Os riscos de fraude ficariam, deste modo, diminuídos, porque a possibilidade de controlo no interior das regiões determinadas permitiria evitar mais facilmente lotações sub-reptícias e ilícitas com vinhos provenientes de outras regiões ou de países terceiros. A certeza de que as uvas e os mostos provêm das regiões determinadas é uma das condições económicas indispensáveis para se obter um mercado distinto daquele dos outros vinhos. Observa, finalmente, que a medida em causa faz parte do conjunto de esforços despendidos a nível internacional, no sentido de garantir uma melhor protecção dos certificados de origem.
Terceiro fundamento: violação dos direitos fundamentais
27.
O Governo federal sustenta que a medida acima referida viola igualmente os direitos fundamentais das empresas em questão, em especial o direito de livre escolha da profissão e o direito de propriedade. No que diz respeito à livre escolha da profissão, o recorrido argumenta que, pelo menos para todas as empresas cuja existência econômica tem como base a actividade da vinificação, a liberdade de escolha da actividade profissional estaria manifestamente em causa no caso de ser suprimido o elemento essencial da actividade, ou seja, a vinificação. Assim, a restrição, imposta sem justificação objectiva, constituiria uma limitação desproporcionada relativamente a esse direito fundamental.
28.
Quanto ao direito de propriedade, na opinião do Governo federal, a maior parte das empresas abrangidas pela interdição de vinificação estariam condenadas ao encerramento, visto não haver para as suas instalações, do ponto de vista económico, a possibilidade de reconversão ou de venda em condições aceitáveis. Ainda que algumas empresas pudessem sobreviver, a interdição é gravemente atentatória da propriedade, não sendo justificada pelo interesse geral da Comunidade. Nenhuma apreciação objectiva do interesse geral parece poder justificar a supressão do número limitado de excepções ao princípio da «vinificação na região de cultivo».
29.
A este propósito, o Governo federal argumenta que as diferentes soluções que a Comissão pretende ter proposto, para superar os problemas das empresas em questão, representariam unicamente um período de transição, para preparar a cessação das suas actividades — o que não seria solução alguma. Sendo a vinificação a actividade essencial e tradicional para a maioria das empresas em questão, a mudança de actividade, mesmo no caso das empresas diversificadas, traria despesas e encargos de investimento insuportáveis e objectivamente injustificáveis.
30.
Por fim, o Governo federal entende que a disposição em causa favorece as empresas estabelecidas nas regiões determinadas, em detrimento das que estão situadas em outras regiões, constituindo, desse modo, uma distorção de concorrência.
31.
A Comissão considera que a medida em causa não chega a negar a existência dos direitos fundamentais em questão, constituindo somente uma limitação, legítima e justificada, ao seu exercício, visto que foi adoptada no interesse da Comunidade. O livre exercício da profissão não é, por isso, abolido; verifica-se apenas a sua limitação assente no legítimo fundamento de protecção da genuinidade do vinho, indispensável para a formação de um mercado dos vqprd, financeiramente autónomo.
32.
Da mesma forma, o direito de propriedade não é, em si, afectado, uma vez que a medida em causa constitui simplesmente uma limitação da utilização da propriedade, legítima e proporcionada, em relação aos interesses da Comunidade. Em todo o caso, a Comissão argumenta que a preparação de vinhos de qualidade representa apenas uma parte das operações de transformação e de elaboração e que os problemas que possam ser ocasionados pela proibição de qualquer transformação poderão ser resolvidos no decurso de períodos de transição, de molde a permitir às empresas afectadas que procedam à sua reconversão, em função da nova situação criada pelo direito comunitário. Seria precisamente essa a razão pela qual a Comissão só deu início ao processo por incumprimento após um espaço de tempo considerável.
33.
Por último, a Comissão entende que a medida em causa afecta a concorrência apenas no que é necessário para criar condições de concorrência uniformes em todas as regiões vitícolas da Comunidade.
C. Kakouris
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.