61996CC0102_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I den foreliggende sag har Kommissionen anmodet Domstolen om at fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af Raadets direktiv 64/433/EOEF af 26. juni 1964 om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet (EFT 1963-1964, s. 175) - som aendret ved direktiv 91/497/EOEF (1) og direktiv 89/662/EOEF (2) - og i henhold til EF-traktatens artikel 30. Kommissionen har isaer gjort gaeldende, at den praksis, som de kompetente tyske myndigheder anvender i forbindelse med indfoersel af svinekoed fra andre medlemsstater, strider mod bestemmelserne i de ovennaevnte direktiver og i oevrigt udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning, som en kvantitativ restriktion, der er forbudt efter traktatens artikel 30.
Den faellesskabsretlige lovgivning
2 Den faellesskabsretlige lovgivning, som det goeres gaeldende ikke er blevet anvendt korrekt, kan hurtigt beskrives. Der er blevet gennemfoert adskillige aendringer af direktiv 64/433, som i dag er kodificeret i direktiv 91/497. Direktiv 64/433 har det formaal at tilnaerme medlemsstaternes sundhedsforskrifter for handel med koed med henblik paa at forhindre, at eventuelle forskelle mellem de nationale bestemmelser haemmer den fri samhandel inden for Faellesskabet (3). De relevante bestemmelser i den foreliggende sag er direktivets artikel 5 og 6.
I artikel 5, stk. 1, litra o), bestemmes det naermere, at »medlemsstaterne drager omsorg for, at embedsdyrlaegen erklaerer foelgende koed uegnet til menneskefoede: ... koed, der har en udtalt koenslig lugt« (4).
De dele af artikel 6, der er relevante i den foreliggende sag, lyder saaledes:
»1. Medlemsstaterne drager omsorg for, at
...
b) koed
...
iii) med forbehold af de tilfaelde, der er naevnt i artikel 5, stk. 1, litra o), fra ukastrerede svin, hvis slagtekroppe vejer over 80 kg, medmindre virksomheden efter en metode, som anerkendes efter fremgangsmaaden i artikel 16, eller i mangel af en saadan metode, efter en metode, der er anerkendt af den paagaeldende kompetente myndighed, kan sikre, at de slagtekroppe, der har en udtalt koenslig lugt, kan udskilles,
forsynes med det saerlige maerke, der er omhandlet i beslutning nr. 84/371/EOEF, og underkastes den behandling, der er omhandlet i direktiv 77/99/EOEF« (5).
3 Direktiv 89/662 har, som det fremgaar af dets praeambel, til formaal at begraense veterinaerkontrollen til afsendelsesstedet, hvilket indebaerer »en harmonisering af vaesentlige krav med hensyn til beskyttelse af folkesundheden og dyresundheden« (6). Foelgende regler i direktivet er relevante i den aktuelle sag. Direktivets artikel 5 lyder saaledes:
»1. Bestemmelsesmedlemsstaten ivaerksaetter foelgende kontrolforanstaltninger:
a) De kompetente myndigheder kan paa varens bestemmelsessted ved ikke-diskriminerende veterinaer stikproevekontrol undersoege, om kravene i artikel 3 er opfyldt; de kan i den forbindelse udtage proever.
Endvidere kan transit- eller bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder, naar de ligger inde med oplysninger, som tyder paa, at der er sket en overtraedelse, ligeledes foretage kontrol under varernes transport paa den paagaeldende medlemsstats omraade, herunder kontrol af transportmidlernes overensstemmelse med gaeldende regler.
...«
Desuden bestemmes foelgende i artikel 7: »Konstaterer bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder ved en kontrol paa forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten,
...
b) at varerne ikke opfylder betingelserne i EF-direktiverne eller eventuelt nationale normer, hvor der ikke er truffet afgoerelse om de i direktiverne foreskrevne EF-normer, kan de, medmindre der fra et sundhedsmaessigt eller veterinaerpolitimaessigt synspunkt er noget til hinder herfor, give afsenderen eller dennes repraesentant valget mellem:
- destruktion af varerne eller
- anden anvendelse af varerne, herunder tilbagesendelse med tilladelse fra de kompetente myndigheder i det land, hvor oprindelsesvirksomheden er beliggende.
...«
Ved artikel 8, stk. 1, er der endvidere indfoert en saerlig procedure med henblik paa at loese de tilfaelde, hvor de kompetente myndigheder i bestemmelseslandet og i oprindelseslandet bedoemmer spoergsmaalet, om koedet er i overensstemmelse med de gaeldende sundhedsmaessige bestemmelser, forskelligt. Det er efter min opfattelse hensigtsmaessigt at gengive ordlyden af artikel 8, for saa vidt den her er relevant, i sin fulde laengde:
»I de i artikel 7 omhandlede tilfaelde saetter de kompetente myndigheder i en bestemmelsesmedlemsstat sig straks i forbindelse med de kompetente myndigheder i afsendermedlemsstaten. Sidstnaevnte myndigheder traeffer de noedvendige foranstaltninger og meddeler de kompetente myndigheder i foerstnaevnte medlemsstat, hvilken kontrol der er udfoert, hvilke afgoerelser der er truffet samt begrundelsen for disse.
Hvis bestemmelsesmedlemsstaten naerer frygt for, at disse foranstaltninger ikke er tilstraekkelige, soeger den sammen med de kompetente myndigheder i den anden implicerede medlemsstat at rette op paa situationen, idet der eventuelt aflaegges et besoeg paa stedet.
Naar den i artikel 7 omhandlede kontrol foerer til konstatering af gentagne forsoemmelser, underretter de kompetente myndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten Kommissionen og de oevrige medlemsstaters veterinaertjenester herom.
Kommissionen kan efter anmodning fra de kompetente myndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten eller paa eget initiativ under hensyn til arten af de konstaterede overtraedelser
- sende en kontroldelegation til stedet
- paalaegge en embedsdyrlaege, som er godkendt af de involverede parter, og hvis navn skal staa paa en liste, der udarbejdes af Kommissionen efter indstilling fra medlemsstaterne, at kontrollere forholdene i den paagaeldende virksomhed, eller
- paalaegge de kompetente myndigheder at foroege antallet af proever af den paagaeldende virksomheds produktion.
Den meddeler medlemsstaterne sine konklusioner.
Naar disse foranstaltninger traeffes for at imoedegaa gentagne forsoemmelser fra en given virksomheds side, paalaegger Kommissionen den paagaeldende virksomhed at afholde udgifterne i forbindelse med anvendelsen af de ovenstaaende led.
Indtil Kommissionens konklusioner foreligger, skal afsendermedlemsstaten efter anmodning fra bestemmelsesmedlemsstaten forstaerke kontrollen med produkterne fra den paagaeldende virksomhed, og naar tungtvejende hensyn til dyrs og menneskers sundhed taler herfor, tilbagekalde virksomhedens autorisation.
Bestemmelsesmedlemsstaten kan for sit vedkommende skaerpe kontrollen med produkterne fra samme virksomhed.
Efter anmodning fra en af de to beroerte medlemsstater skal Kommissionen, hvis den sagkyndiges udtalelse bekraefter forsoemmelserne, efter fremgangsmaaden i artikel 17 traeffe passende foranstaltninger, som kan vaere saa vidtraekkende som at give medlemsstaterne tilladelse til midlertidigt at naegte indfoersel paa deres omraade af produkter fra denne virksomhed. Foranstaltningerne skal hurtigst muligt stadfaestes eller aendres efter fremgangsmaaden i artikel 17.
De almindelige gennemfoerelsesbestemmelser til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 18.
...«
Sagens genstand
4 Jeg skal nu omtale den foreliggende sags genstand og indholdet af de omtvistede statslige foranstaltninger.
Den 26. januar 1993 fremsendte den tyske forbundssundhedsminister en skrivelse til medlemsstaternes hoejeste veterinaermyndigheder, hvori han meddelte de krav, der skal overholdes ved indfoerslen af fersk koed til Tyskland. Der blev ligeledes oversendt en kopi af denne skrivelse til Kommissionen.
I henhold til skrivelsens punkt 1 anerkender de tyske myndigheder ikke koed, hvori der er blevet konstateret tuberkulose og/eller brucellose i en eller anden form, som egnet til menneskefoede, og koedet kan ikke indfoeres til forbundsrepublikken.
Indfoersel af lever og nyrer fra avlssvin, fra enhovede dyr og fra kalve, der er over 24 maaneder gamle, tillader de tyske myndigheder ifoelge skrivelsens punkt 2 kun, saafremt der forelaegges attest for, at de paagaeldende indvolde ikke overskrider den tyske sundhedsstyrelses (»Bundesgesundheitsamt«) taerskelvaerdi for rester af tungmetal.
Endelig siges det i skrivelsens punkt 3, at ordningen i artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 64/433, som affattet ved direktiv 91/497, »gennemfoeres i national ret paa en saadan maade, at der uafhaengig af vaegtgraensen fastsaettes en vaerdi paa 0,5 ìg/g androstenon. Saafremt denne vaerdi overskrides, har koedet en udtalt koenslig lugt og er ifoelge artikel 5, stk. 1, litra o), uegnet til menneskefoede. Som metode til paavisning af androstenon anerkendes kun den modificerede immunoenzymtest ifoelge professor Claus som specifik metode. Koed af ukastrerede svin, som overskrider denne vaerdi, kan ikke indfoeres til Forbundsrepublikken Tyskland som fersk koed.
... I forstaaelse med Kommissionen og Raadet [jf. erklaering optaget i Raadets moedeprotokol vedroerende artikel 6, stk. 1, litra b), i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 91/497/EOEF] anvendes artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 89/662/EOEF paa alle partier svinekoed hidroerende fra andre medlemsstater. Partier af svinekoed undersoeges paa bestemmelsesstedet, uanset om koedet er sundhedsmaerket, med henblik paa at efterproeve, om denne graensevaerdi er overholdt, og i givet fald rejses der paatale ...«.
Dette er det centrale indhold af den omtvistede nationale ordning. Det skal tilfoejes, at ordningen gaelder generelt, forstaaet saaledes at den anvendes paa produkter hidroerende fra alle medlemsstater. De problemer, der har givet anledning til den foreliggende sag, vedroerer dog udelukkende indfoersel af svinekoed fra Danmark; de tyske myndigheder anerkender - som jeg senere skal komme ind paa - nemlig ikke de metoder, som de danske myndigheder anvender til at konstatere den udtalte koenslige lugt.
5 Efter Kommissionens opfattelse strider indholdet af den naevnte skrivelse mod bestemmelserne i direktiv 64/433 og 89/662 og mod traktatens artikel 30, og den indledte derfor den administrative procedure i henhold til traktatens artikel 169 mod Forbundsrepublikken Tyskland. I sit svar paa den begrundede udtalelse anfoerte den tyske regering, at den ville traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen, hvad angik de krav, der er naevnt i den omstridte skrivelses punkt 1 og 2. Med hensyn til de krav, der er naevnt i skrivelsens punkt 3, var Forbundsrepublikken Tyskland derimod kun villig til at aendre sin kontrol saaledes, at den kun ville blive gennemfoert i form af stikproever paa ikke-diskriminerende maade. I oevrigt afviste den tyske regering Kommissionens vurdering og gjorde gaeldende, at skrivelsens punkt 3 hverken strider mod de naevnte direktiver eller mod traktatens artikel 30.
Herefter anlagde Kommissionen sag ved Domstolen, hvorved den begraensede sin paastand til at omfatte skrivelsens punkt 3. Naermere bestemt har Kommissionen nedlagt foelgende paastande:
»Det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, litra b), og artikel 5, stk. 1, litra o), i direktiv 64/433/EOEF, som affattet ved direktiv 91/497/EOEF, sammenholdt med artikel 5, stk. 1, artikel 7 og 8 i direktiv 89/662/EOEF, samt i henhold til EF-traktatens artikel 30, idet den
- er af den opfattelse, at der bestaar en saerlig forpligtelse til at maerke og varmebehandle slagtekroppe af ukastrerede orner i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, litra b), naar koedet uanset dyrenes kropsvaegt ved anvendelse af den modificerede immunoenzymtest ifoelge professor Claus udviser et androstenonindhold paa over 0,5 ìg/g, og
- er af den opfattelse, at koedet har en udtalt koenslig lugt ved overskridelse af graensevaerdien paa 0,5 ìg/g androstenon, hvilket i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, litra o), medfoerer, at koedet er uegnet til menneskefoede.
Det paalaegges sagsoegte at betale sagens omkostninger.«
Den sagsoegte medlemsstat har afgivet svar i sagen og paastaaet, at sagen afvises, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Spoergsmaalet om den harmonisering, der er opnaaet ved direktiv 64/433 og 89/662
Foerend jeg kommer ind paa indholdet af Kommissionens forskellige klagepunkter, skal jeg indledningsvis undersoege, om der ved de regler, som er opstillet i det relevante direktiv, er opnaaet en fuldstaendig harmonisering paa det omraade, den foreliggende sag vedroerer. Forbundsrepublikken Tyskland har nemlig begrundet de omstridte nationale regler med det argument, at der paa det foreliggende omraade kun findes en delvis harmonisering, og at de nationale lovgivere derfor kan fastlaegge en maksimalt tilladt vaerdi for »udtalt koenslig lugt« og bestemme, hvilken metode der skal anvendes til at konstatere lugten. Det er indlysende, at svaret paa, om der bestaar en saadan lovgivningskompetence, afhaenger af, om der i det foreliggende tilfaelde antages at vaere sket en fuldstaendig eller blot en delvis harmonisering. En undersoegelse heraf er desuden en forudsaetning for, at Domstolen kan afgoere, om traktatens artikel 30 eventuelt er blevet overtraadt, og om den sagsoegte medlemsstat kan begrunde de omstridte foranstaltninger ved, paa grundlag af traktatens artikel 36, at paaberaabe sig kravet om beskyttelse af den offentlige sundhed. Det foelger nemlig af fast retspraksis, at »naar ... faellesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed og indfoerer faellesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophoerer begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger maa traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver« (7).
Undersoegelsen af, om der i det konkrete tilfaelde foreligger en harmonisering, er derfor en noedvendig noegle til at bedoemme sagen korrekt. Ved denne undersoegelse skal man efter min opfattelse betragte direktiv 64/433 og 89/662 samlet: Det foerste direktiv tilsigter at regulere de sundhedsmaessige betingelser for produktion og afsaetning af fersk koed; det andet regulerer »veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked«. Den faellesskabsretlige regulering af handel med svinekoed fremgaar saaledes for den foreliggende sags vedkommende af bestemmelserne i disse direktiver set i sammenhaeng.
Hvis man ser paa de ovennaevnte direktivers praeambel, saa fremgaar det efter min opfattelse klart, at lovgiver tilsigtede at gennemfoere en fuldstaendig harmonisering. I anden betragtning til direktiv 64/433, saaledes som dette er gengivet i bilaget til direktiv 91/497, henvises der til de hindringer, som foelger af »forskellene mellem medlemsstaternes sundhedsforskrifter for koed«. I tredje betragtning paapeges det, at det er noedvendigt at fjerne disse forskelle ved at tilnaerme medlemsstaternes regler paa dette omraade; denne tilnaermelse skal - i henhold til fjerde betragtning - »have til formaal« at goere de naevnte sundhedsmaessige betingelser »ensartede«. Betragtningerne til direktiv 91/497 er i denne henseende endnu mere tydelige: at det var noedvendigt at »harmonisere reglerne for, hvornaar visse former for koed kan erklaeres uegnet til menneskefoede« (8) ansaa lovgiver for at vaere en direkte konsekvens af, at man ved direktiv 89/662 ophaevede veterinaerkontrollen ved graenserne mellem medlemsstaterne. Det paagaeldende direktiv er saaledes en af foranstaltningerne »til gradvis gennemfoerelse af det indre marked« (9). Set ud fra dette synspunkt supplerer direktiv 89/662 direktiv 64/433, eftersom det tilsigter at forlaegge veterinaerkontrollen til afsendelsesstedet og dermed sikre, at der for varer, som opfylder de faellesskabsretlige krav, gaelder fri bevaegelighed inden for Faellesskabet, uden at man stoeder paa de hindringer, der ellers ville kunne opstaa ved en efterfoelgende kontrol, som begrundes med kravet om at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed.
Undersoegelsen af betragtningerne viser saaledes, at lovgivers formaal med de bestemmelser, som den foreliggende sag vedroerer, var at opnaa en fuldstaendig harmonisering af de sundhedsmaessige betingelser ved handel med koed. Dette svarer i oevrigt ogsaa til Domstolens fortolkning af direktiv 64/433. Det er efter min opfattelse i denne forbindelse relevant at citere en passage fra dommen i sagen Delhaize Frères »Le Lion« m.fl. (10) i dens fulde omfang, da den efter min mening har saerlig interesse: »... hvad angaar fersk koed, har Domstolen tidligere i dommen af 15. december 1976 (sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871) fastslaaet, at den harmoniserede ordning for sundhedskontrol, som blandt andet blev indfoert ved direktiv 64/433, har til formaal, gennem en harmonisering af sundhedskontrolforanstaltningerne, at fjerne hindringer for samhandelen med fersk koed inden for Faellesskabet. Ordningen er baseret paa en ligestilling af de sundhedsgarantier, som kraeves i samtlige medlemsstater, og med dette formaal for oeje er sundhedskontrollen blevet forlagt til afsendelsesstaten, saaledes at de systematiske beskyttelsesforanstaltninger ved graensen erstattes med et ensartet system, der overfloediggoer de mange kontrolforanstaltninger ved graensen, samtidig med at bestemmelsesstaten faar mulighed for at overvaage, at det saaledes standardiserede kontrolsystem ogsaa til stadighed rent faktisk yder de garantier, som er knyttet til ordningen«.
I dommen i sagen Ligur Carni m.fl. (11) fastslog Domstolen herefter, at »der ved direktivet [er] indfoert en harmoniseret ordning for sundhedskontrol, som er baseret paa ligestilling af de sundhedsgarantier, som kraeves i samtlige medlemsstater. Herved sikres paa samme tid, at sundheden beskyttes, og at produkterne behandles ens. Denne ordning har til formaal at forlaegge sundhedskontrollen til afsendermedlemsstaten«.
6 Det skal nu undersoeges, om man, set i lyset af det relevante direktivs materielle bestemmelser, kan tale om en fuldstaendig harmonisering ogsaa paa det punkt, som den foreliggende sag drejer sig om, nemlig konstatering af en udtalt koenslig lugt, der goer koedet uegnet til menneskefoede. Forbundsrepublikken Tyskland har stoettet sin afvisning heraf paa, at der i den faellesskabsretlige regulering hverken er fastsat en enhedsvaerdi for den udtalte koenslige lugt eller en faelles metode til at konstatere vaerdien. Da der ikke er fastsat nogen faelles referencevaerdi, staar det ifoelge den tyske regering hver medlemsstat frit for at fastsaette en egen referencevaerdi.
Denne opfattelse overbeviser mig ikke. Den ville for det foerste medfoere, at den tilsigtede harmonisering og dermed den liberalisering, som Faellesskabets lovgiver tilstraebte i forbindelse med vedtagelsen af de paagaeldende bestemmelser, var uden virkning. Domstolen har i andre forbindelse (12) vist, at den foretraekker den fortolkning, der som den eneste er i overensstemmelse med de grundlaeggende principper om det faelles markeds enhed og om frie varebevaegelser.
Det ville efter min opfattelse i oevrigt vaere forkert at antage, at der kun foreligger en harmonisering, naar lovgiver har fastsat en ensartet norm. Det er rigtigt, at der i den foreliggende sag ikke foreligger en saadan norm, for saa vidt som lovgiver ikke har »kvantificeret« den udtalte koenslige lugt, der goer koedet uegnet til menneskefoede. Det er ligeledes rigtigt, at det i direktivets artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), forudses, at der udarbejdes en faelles fremgangsmaade til konstatering af en saadan koenslig lugt. Det bestemmes dog i den naevnte artikel, at der i mangel af en saadan metode skal anvendes en metode, »der er anerkendt af den paagaeldende kompetente myndighed«, det vil sige en metode, som anvendes af myndighederne i oprindelseslandet. Med henblik paa det foreliggende tilfaelde udgoer denne bestemmelse efter min opfattelse en harmonisering. Man skal nemlig huske paa, at lovgiverens harmonisering af de sundhedsmaessige bestemmelser ved handel med koed ikke udgoer noget maal i sig selv, men er et middel til at opnaa et videregaaende maal (13): i det foreliggende tilfaelde at muliggoere fri bevaegelighed for de varer, som opfylder de harmoniserede betingelser. Dette maal kan opnaas ved hjaelp af forskellige former for lovgivningsteknik, hvis indhold dog i det vaesentlige har samme vaerdi med hensyn til det endelige resultat. Man kan enten vedtage en faelles regulering, der afloeser de tilsvarende nationale regler, og det er dette, der opstilles som den foerste mulighed i artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), hvor der tales om »en metode, som anerkendes efter fremgangsmaaden i artikel 16«; eller man kan vedtage - og det er denne mulighed, der kommer i betragtning her - at det i mangel af en saadan metode tilkommer den paagaeldende kompetente myndighed i varernes oprindelsesland at konstatere den udtalte koenslige lugt. Med henblik paa det formaal, der her er relevant, har begge muligheder samme vaerdi. Det er ikke tilfaeldigt, at den naevnte bestemmelse angiver mulighederne som absolut ligevaerdige alternativer. Maalet om at tilnaerme de relevante sundhedsmaessige bestemmelser opnaas her altsaa ved hjaelp af forpligtelsen - som staterne frivilligt accepterede, da de vedtog direktivet - til at anerkende de konstateringer, som myndigheden i oprindelseslandet foretager.
7 Endelig skal der erindres om, at der i direktiv 89/662 er givet varernes bestemmelsesmedlemsstat mulighed for at gennemfoere ikke-diskriminerende stikproevekontrol med henblik paa at garantere, at varerne opfylder de gaeldende sundhedsmaessige betingelser (14). Der er klart tale om en bestemmelse, der har til formaal at sikre den offentlige sundhed inden for rammerne af det system, der er indfoert ved direktivet: bestemmelsen hjemler nemlig ret til at forbyde, at koedet afsaettes, saafremt der er blevet konstateret mangler ved det afsendte parti (15). I et saadant tilfaelde skal den medlemsstat, der paaberaaber sig denne mulighed, imidlertid »straks« indlede den saerlige procedure, der er fastsat i henhold til artikel 8, med henblik paa at bilaegge de uoverensstemmelser, der kan opstaa vedroerende spoergsmaalet, om varerne opfylder de gaeldende sundhedsmaessige bestemmelser.
Spoergsmaalet om den paastaaede tilsidesaettelse af direktiv 64/433 og 89/662
8 Det skal nu set i lyset af de forudgaaende overvejelser undersoeges, om der som paastaaet er sket en tilsidesaettelse af de naevnte direktiver.
Der kan i denne forbindelse efter min opfattelse ikke vaere nogen tvivl om, at de krav, som de tyske myndigheder har stiller vedroerende maerkning og varmebehandling af svinekoed, strider mod artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii). Bestemmelsens ordlyd er nemlig klar og utvetydig: det er kun slagtekroppe, der vejer over 80 kg, som skal forsynes med det saerlige maerke og underkastes varmebehandling, og dette skal kun ske, saafremt virksomheden ikke paa grundlag af en faelles metode eller - i mangel af en saadan metode - efter en metode, der er anerkendt af den paagaeldende kompetente myndighed i oprindelseslandet, kan sikre, at »de slagtekroppe, der har en udtalt koenslig lugt, kan udskilles«. De tyske myndigheder kraever derimod ogsaa maerkning og varmebehandling af slagtekroppe, der vejer mindre end de naevnte 80 kg. De tyske myndigheder kraever i oevrigt, at denne fremgangsmaade foelges uafhaengigt af, om myndighederne i oprindelseslandet anvender en metode, der er egnet til at udskille det koed, der har en udtalt koenslig lugt; i den omstridte skrivelse angives det saaledes, at »som metode til paavisning af androstenon anerkendes kun den modificerede immunoenzymtest ifoelge professor Claus som specifik metode«. Artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), er saaledes aabenlyst blevet tilsidesat.
9 Jeg skal nu omtale Kommissionens klagepunkt om, at der er sket en tilsidesaettelse af artikel 5, stk. 1, litra o), i direktiv 91/497, sammenholdt med artikel 8 i direktiv 89/662. Ifoelge Kommissionen bestaar tilsidesaettelsen i, at de tyske myndigheder har naegtet at anerkende, at det svinekoed, som er importeret fra Danmark, er sundhedsmaessigt forsvarligt, men samtidig har undladt at indlede den saerlige procedure i henhold til artikel 8. Ogsaa her vedroerer det problem, som den sagsoegte regering har rejst, konstateringen af udtalt koenslig lugt ved svinekoed: de tyske myndigheder anerkender nemlig ikke skatolmetoden, som de danske myndigheder anvender til at konstatere den udtalte koenslige lugt. De tyske myndigheder anvender derimod professor Claus' metode, og de har - i overensstemmelse med den omstridte skrivelses punkt 3 - gjort gaeldende, at koed, der overskrider vaerdien paa 0,5 ìg/g androstenon, har en udtalt koenslig lugt og foelgelig er uegnet til menneskefoede.
Efter min mening skal Kommissionen ogsaa gives medhold i dette klagepunkt. Det paatales nemlig, at man ikke har ivaerksat proceduren i henhold til artikel 8, og der er ingen tvivl om, at de tyske myndigheder har undladt at benytte sig af denne procedure. Der er heller ingen tvivl om, at de relevante bestemmelser ikke giver medlemsstaterne noget valg med hensyn til, om de skal ivaerksaette proceduren. I henhold til artikel 8 skal (16) de kompetente myndigheder i bestemmelsesmedlemsstaten straks saette sig i forbindelse med de kompetente myndigheder i afsendermedlemsstaten - og ivaerksaette de forskellige trin i proceduren efter artikel 8 - saafremt de konstaterer mangler ved det forsendte parti og goer brug af de muligheder, der er indroemmet dem i henhold til artikel 7. Og det, at der foreligger en udtalt koenslig lugt, udgoer uden tvivl en »mangel« i henhold til den naevnte forskrift.
10 Den sagsoegte regerings argumenter kan efter min opfattelse ikke tages til foelge. Hvad angaar det netop omtalte klagepunkt har den tyske regering nemlig blot slet og ret bestridt, at den skulle have undladt at ivaerksaette den paagaeldende procedure, og den har ikke fremfoert nogen form for bevis til stoette for dette anbringende. Under de konkrete processuelle omstaendigheder betyder dette, at Forbundsrepublikken ikke har loeftet den bevisbyrde, der paahviler den; som foelge heraf skal Forbundsrepublikkens anbringende afvises, da den ikke har foert bevis for det.
11 I forbindelse med den omtvistede nationale regulering, hvorefter koedet kun anses som egnet til menneskefoede, hvis det, i henhold til en analyse efter professor Claus' metode, indeholder mindre end 0,5 ìg/g androstenon, har den tyske regering i det vaesentlige fremfoert to argumenter. Ifoelge regeringen foreligger der for det foerste ingen harmoniserede bestemmelser, og hver medlemsstat kan saaledes ensidigt fastsaette taerskelvaerdien for, hvornaar der foreligger en udtalt koenslig lugt, der goer koedet uegnet til menneskefoede. Dette argument bygger imidlertid paa den forudsaetning, at den relevante lovgivning ikke er blevet harmoniseret paa dette punkt: Er forudsaetningen ikke opfyldt, saa er der heller ikke laengere noget grundlag for dette argument.
12 Den sagsoegte medlemsstat har desuden gjort gaeldende, at de danske myndigheder ved konstateringen af den koenslige lugt anvender en metode, der ikke er egnet paa videnskabeligt plan. I sit skriftlige indlaeg anfoerer den sagsoegte medlemsstat, at selv om man godkender princippet om, at myndighederne i afsendelsesmedlemsstaten skal foretage deres undersoegelse vedroerende »udtalt koenslig lugt« efter en metode, som de har anerkendt, saa skal der dog vaere tale om en passende metode. Dette krav er ikke opfyldt i det foreliggende tilfaelde, da skatolmetoden, som de danske myndigheder anvender, ikke giver grundlag for at foretage en paalidelig konstatering af koenslig lugt. Det synes med andre ord at fremgaa af den tyske regerings argumentation, at den i teorien anerkender, at myndighederne i oprindelseslandet har kompetence, men i det konkrete tilfaelde bestrider, at kompetencen er blevet udoevet korrekt.
Efter min opfattelse er denne argumentation imidlertid heller ikke begrundet. Det er ganske vist rigtigt, naar den tyske regering fremfoerer, at den kompetente myndighed i oprindelseslandet skal anvende »passende metoder«, det vil sige metoder, der goer det muligt at opnaa det resultat, som de paagaeldende bestemmelser tilsigter. Dette gaelder saa meget mere, som det system, der blev indfoert med direktivet, netop bygger paa den tillid, myndigheden i bestemmelsesmedlemsstaten maa have til den kontrol, der gennemfoeres i afsendelsesmedlemsstaten; det er derfor - som det siges i sjette betragtning til direktiv 89/662 - noedvendigt, at »denne drager omsorg for, at veterinaerkontrollen foretages paa en passende maade«. Mener den tyske regering ikke, at Danmark opfylder dette kriterium, saa skal den imidlertid i foerste omgang ivaerksaette proceduren efter artikel 8 og dermed inden for direktivets rammer bilaegge de uoverensstemmelser, der kan opstaa vedroerende spoergsmaalet, om produkter, der er omfattet af den harmoniserede regulering (17), er egnet til menneskefoede.
13 Det skal under alle omstaendigheder bemaerkes, at ogsaa selv om man maatte se bort fra, at den paagaeldende procedure skal anvendes, saa foelger det af Domstolens faste praksis, at saafremt en medlemsstat mener, at en anden medlemsstat har undladt at gennemfoere et direktiv korrekt, saa skal den anlaegge sag mod den angiveligt forsoemmelige stat med henblik paa, at traktatbruddet fastslaas og bringes til ophoer (18). Jeg mener derimod ikke, at den beroerte medlemsstat kan reagere ensidigt og indfoere grundlaeggende kriterier for handel med svinekoed, der ikke er hjemlet i de relevante faellesskabsretlige regler. En saadan adfaerd strider ikke blot imod de bestemmelser, der udtrykkelig er fastlagt i det relevante direktiv. Den er ogsaa i modstrid med et grundlaeggende princip i Faellesskabets retsorden, hvorefter medlemsstaterne skal goere brug af de retsbeskyttelsesmuligheder, som er opstillet i traktaten, og ikke maa tage retten i egen haand (19). Paa grundlag af dette princip kan jeg ikke se, hvordan den tyske regering med rette kan begrunde, at den har opstillet betingelser, der udtrykkelig ikke var hjemlet i det paagaeldende direktiv - saadan som forpligtelsen til ogsaa at maerke og varmebehandle slagtekroppe paa under 80 kg og det forhold, at alene professor Claus' metode anerkendes - idet regeringen goer gaeldende, at de danske myndigheder har udvist forsoemmelse ved at undlade at anvende en passende metode til at konstatere, om der foreligger en udtalt koenslig lugt. Hvis man fra den sagsoegte medlemsstats side rent faktisk mener, at de danske myndigheder har anvendt en uegnet metode - og som foelge heraf ikke har gennemfoert direktivet paa korrekt vis - saa kan (ja faktisk skal) den ivaerksaette de administrative og retslige procedurer, som staar til raadighed i henhold til Faellesskabets retssystem. Den vej, som den tyske regering har valgt at gaa - nemlig at tage sagen i egen haand og haevde sin ret ved at indfoere kriterier, der ikke er hjemlet i direktivet - er derimod i strid med faellesskabsrettens opbygning.
14 Paa grundlag af alle disse overvejelser mener jeg, at de mange argumenter, som den tyske regering paa detaljeret vis har anfoert til stoette for, at de danske myndigheders skatolmetode er uegnet set ud fra en videnskabelig synsvinkel, og med henblik paa at understrege fordelene ved professor Claus' metode, som de tyske myndigheder anvender, er helt uden betydning. Den tyske regerings argumenter er efter min opfattelse rent faktisk irrelevante i det foreliggende tilfaelde: den mest passende maade at foretage en teknisk bedoemmelse af, om skatolmetoden er egnet til at konstatere en udtalt koenslig lugt, er rent faktisk proceduren i henhold til artikel 8. Den sagsoegte medlemsstats traktatbrud bestaar netop i, at den har undladt at ivaerksaette den specielle procedure, der er opstillet i direktivet, eller i hvert fald i, at Tyskland har undladt at indbringe sagen for de kompetente retsinstanser for derved at faa fastslaaet, at Kongeriget Danmark har tilsidesat traktaten.
Spoergsmaalet om tilsidesaettelse af artikel 30
Paa grundlag af ovenstaaende overvejelser naar jeg frem til, at Kommissionens anbringende om, at artikel 30 er blevet tilsidesat, ligeledes skal tages til foelge. Der er for det foerste ingen tvivl om, at den praksis, som de tyske myndigheder i henhold til den omtvistede skrivelse har fulgt, henhoerer under artikel 30's anvendelsesomraade. Dette har Forbundsrepublikken Tyskland selv indroemmet, idet medlemsstaten har bekraeftet, at de omstridte nationale foranstaltninger i henhold til den kendte formel i Dassonville-dommen direkte eller indirekte, oejeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet (20). I det foreliggende tilfaelde var disse foranstaltninger ifoelge den tyske regering imidlertid begrundet, da de havde til formaal at beskytte den offentlige sundhed i traktatens artikel 36's forstand.
Jeg kan dog ikke foelge den argumentation, som den tyske regering har fremfoert til sit forsvar. Som allerede paavist foreligger der i det foreliggende tilfaelde en tilstraekkelig harmonisering til at udelukke, at artikel 36 kan beraabes, og foelgelig til at forhindre, at der udstedes nationale regler, som paastaas at skulle beskytte den offentlige sundhed i forbindelse med handel med svinekoed. Konstateringen af »udtalt koenslig lugt« henhoerer under den kontrol, der skal udoeves af oprindelseslandet og i henhold til de metoder, som er anerkendt af de kompetente myndigheder i denne stat. Dette betyder ikke, at bestemmelsesmedlemsstaten ikke har ret til at efterproeve, om den forpligtelse, som oprindelsesmedlemsstaten har til at foere en passende kontrol med, at varerne er egnet til menneskefoede, og til at anvende en metode, der objektivt set er passende til at konstatere, om der foreligger en »udtalt koenslig lugt«, er blevet opfyldt korrekt. Den specielle procedure, der er fastlagt i artikel 8, er nemlig det saerlige formaal hurtigt at kunne bilaegge eventuelle uoverensstemmelser, der maatte opstaa mellem de nationale myndigheder angaaende spoergsmaalet, om koedet opfylder de forskellige gaeldende sundhedsmaessige betingelser.
I oevrigt har jeg ikke det indtryk, at der paa nogen maade i denne sag skulle foreligge fare for beskyttelsen af forbrugernes sundhed. Det er i denne forbindelse tilstraekkeligt at henvise til, at direktiv 89/662 giver myndighederne i varernes bestemmelsesmedlemsstat ret til at gennemfoere stikproevekontrol med henblik paa at sikre, at betingelserne i EF-direktiverne er opfyldt. En af disse betingelser er helt klart ogsaa, at der ikke foreligger den udtalte koenslige lugt, der i henhold til artikel 5, stk. 1, litra o), i direktiv 64/433 goer koedet uegnet til menneskefoede. Hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat konstaterer, at varerne ikke opfylder disse betingelser, saa kan de i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 89/662, bestemme, at der skal ske en »destruktion af varerne eller anden anvendelse af varerne, herunder tilbagesendelse med tilladelse fra de kompetente myndigheder i det land, hvor oprindelsesvirksomheden er beliggende«. Risikoen for, at den offentlige sundhed bringes i fare, er saaledes afvaerget. I oevrigt har Kommissionen selv ikke bestridt, at den sagsoegte medlemsstat ved at goere brug af artikel 7 i direktiv 89/662 kan forhindre, at koedet bringes i handelen; Kommissionen har dog - efter min opfattelse helt med rette - gjort gaeldende, at de tyske myndigheder i henhold til artikel 8 i dette direktiv skulle have ivaerksat proceduren efter denne bestemmelse. Lad mig tilfoeje, at den offentlige sundhed kan beskyttes tilstraekkeligt ved at anvende denne specielle procedure, som den sagsoegte stat med urette har undladt at ivaerksaette. I artikel 8, stk. 1, sjette afsnit, siges saaledes foelgende: »Indtil Kommissionens konklusioner foreligger, skal afsendermedlemsstaten efter anmodning fra bestemmelsesmedlemsstaten forstaerke kontrollen med produkterne fra den paagaeldende virksomhed, og naar tungtvejende hensyn til dyrs og menneskers sundhed taler herfor, tilbagekalde virksomhedens autorisation.« I ottende afsnit bestemmes foelgende: »Efter anmodning fra en af de to beroerte medlemsstater skal Kommissionen, hvis den sagkyndiges udtalelse bekraefter forsoemmelserne, efter fremgangsmaaden i artikel 17 traeffe passende foranstaltninger, som kan vaere saa vidtraekkende som at give medlemsstaterne tilladelse til midlertidigt at naegte indfoersel paa deres omraade af produkter fra denne virksomhed. Foranstaltningerne skal hurtigst muligt stadfaestes eller aendres efter fremgangsmaaden i artikel 17.«
De hensyn, der fremgaar af traktatens artikel 36, er efter min mening derfor uvedkommende her. Det system, der er blevet indfoert ved de naevnte direktiver, er rent faktisk udtoemmende og tager isaer hoejde for situationer, som kraever, at der gribes hurtigt ind for at sikre beskyttelse af sundheden.
15 I oevrigt erindrer jeg om, at selv hvis man saa bort fra forpligtelsen til at ivaerksaette proceduren efter direktiv 89/662, saa maa den tyske regerings klagepunkter vedroerende skatolmetoden, som de danske myndigheder anvender, logisk set foere til den paastand, at Kongeriget Danmark har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler staten i henhold til det paagaeldende direktiv, naermere sagt pligten til at gennemfoere passende kontrol af varerne og i denne forbindelse benytte en metode, der er egnet til at konstatere udtalt koenslig lugt. Efter min opfattelse fremgaar det dog af den faste praksis, som jeg allerede har henvist til, hvorledes der skal reageres paa et saadant anbringende: »Hvis en medlemsstat finder, at en anden medlemsstat har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af direktivet, kan den ... rejse traktatbrudssoegsmaal i henhold til EF-traktatens artikel 170 eller anmode Kommissionen om at skride ind over for medlemsstaten i henhold til traktatens artikel 169« (21). Paa grundlag heraf fastslog Domstolen foelgende: »en medlemsstat [er] efter fast retspraksis ikke ... berettiget til ensidigt at traeffe udlignings- eller beskyttelsesforanstaltninger for at imoedegaa en anden medlemsstats eventuelle overtraedelse af bestemmelserne i faellesskabsretten« (22).
16 Jeg mener derfor, at den adfaerd, som den sagsoegte stat har udvist ved saa at sige at »reagere« udenretsligt mod den paastaaede uegnede skatolmetode, som de danske myndigheder anvender, udgoer en klar tilsidesaettelse af de relevante direktivbestemmelser samt af traktatens artikel 30. Dette gaelder saa meget mere som den tyske regering selv under de mundtlige forhandlinger overraskende indroemmede, at den kunne have anlagt et traktatbrudssoegsmaal mod Danmark med paastand om, at det fastslaas, at Danmark har tilsidesat traktaten ved at anvende en metode, der paa videnskabeligt plan er uegnet til at konstatere, om der foreligger en udtalt koenslig lugt; den tyske regering har desuden anfoert, at den ogsaa kunne have anfaegtet den afgoerelse, der blev truffet i en procedure efter artikel 8, som var blevet ivaerksat efter anmodning fra Frankrig, og hvorved den danske skatolmetodes kvalitet er blevet anerkendt. Den tyske regering har imidlertid ikke gjort sig den ulejlighed at komme naermere ind paa grundene til, at den valgte den letteste vej, nemlig at traeffe ensidige foranstaltninger, i stedet for at benytte sig af den metode, der utvivlsomt er mere i overensstemmelse med et retsfaellesskabs karakter, nemlig at ivaerksaette de procedurer, som er hjemlet i traktaten og den afledte faellesskabsret. Det er naeppe noedvendigt at tilfoeje, at muligheden for at »tage retten i egen haand« - som den tyske regering i det foreliggende tilfaelde i hoej grad har ladet sig inspirere af - i dette retsfaellesskab maa vige for det omfattende system af retsbeskyttelsesmuligheder, som medlemsstaterne er forpligtet til at benytte sig af. Jeg kan derfor i den foreliggende sag ikke dele den sagsoegte regerings opfattelse.
Forslag til afgoerelse
17 Paa grundlag af det anfoerte foreslaar jeg, at Kommissionen fuldt ud gives medhold i sit soegsmaal, og at den sagsoegte stat tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(1) - Raadets direktiv af 29.7.1991 om aendring og kodificering af direktiv 64/433/EOEF om sundhedsmaessige problemer vedroerende handel med fersk koed inden for Faellesskabet med henblik paa at udvide dets anvendelsesomraade til ogsaa at omfatte produktion og afsaetning af fersk koed, EFT L 268, s. 69.
(2) - Raadets direktiv af 11.12.1989 om veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked, EFT L 395, s. 13.
(3) - Jf. anden og tredje betragtning.
(4) - Min fremhaevelse. Det skal allerede nu paapeges, at begrebet »udtalt koenslig lugt« ikke maa forveksles med en ubehagelig lugt, der f.eks. opstaar som foelge af, at koedet opbevares forkert eller eventuelt forraadner. Der er derimod tale om en lugt - og parterne er enige om, at denne er kvalmende - som koedet udelukkende har, naar det koges eller steges, og som skyldes de koenshormoner, der findes i svinets slagtekrop: heraf begrebet »koenslig lugt«.
(5) - Min fremhaevelse.
(6) - Jf. fjerde betragtning.
(7) - Jf. bl.a. dom af 5.10.1977, sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, praemis 35, af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Sml. s. 1629, af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit, Sml. s. 3369, og af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553.
(8) - Syvende betragtning.
(9) - Tredje betragtning.
(10) - Dom af 6.10.1983, forenede sager 2/82, 3/82 og 4/82, Sml. s. 2973, praemis 11. Min fremhaevelse.
(11) - Dom af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, praemis 25. Min fremhaevelse.
(12) - Jf. dom af 15.4.1997, sag C-105/95, Daut, Sml. I, s. 1877.
(13) - Spoergsmaalet om harmonisering eller tilnaermelse af retsregler har vaeret genstand for megen diskussion i teorien. Jf. om formaalet med tilnaermelse og de forskellige teknikker, til at opnaa den, bl.a. R. Mastroianni, »Ravvicinamento delle legislazioni nel diritto comunitario«, i Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Turin, 1996, bind XII, s. 457 ff., med yderligere litteraturhenvisninger.
(14) - Jf. artikel 5.
(15) - Jf. artikel 7.
(16) - Den paagaeldende artikel er rent faktisk affattet i indikativ praesens (de kompetente myndigheder »saetter ... sig straks i forbindelse med«); heraf foelger, at der ikke er tale om en valgfri, men derimod om en paabudt fremgangsmaade.
(17) - Under de mundtlige forhandlinger blev det diskuteret, om det i det foreliggende tilfaelde ville vaere rigtigt at anvende proceduren efter artikel 8. Det blev isaer gjort gaeldende, at der ikke er tale om en »mangel« i henhold til denne bestemmelse, da hver medlemsstat frit kan fastlaegge den maksimalt tilladte vaerdi for koenslig lugt og metoderne til at konstatere lugten. Denne opfattelse deler jeg imidlertid ikke. Konstateringen af udtalt koenslig lugt hoerer under den kontrol, som paahviler oprindelseslandets myndigheder; saafremt myndighederne i bestemmelseslandet inden for rammerne af den kontrol, de har ret til at foretage, og ud fra deres egne metoder, i modsaetning til foerstnaevnte myndigheder naar frem til, at koedet har en udtalt koenslig lugt, saa skal sidstnaevnte myndigheder indlede den saerlige procedure og bestride, at koedet er egnet til afsaetning, da det er behaeftet med den koenslige lugt. Det skal derefter bedoemmes, om der foreligger en saadan mangel; i denne forbindelse kan det naturligvis drages ind i debatten, om den anvendte metode er passende.
(18) - Jf. dom af 29.5.1997, sag C-14/96, Denuit, Sml. I, s. 2785, Hedley Lomas-dommen, a.st., samt dom af 10.9.1996, sag C-11/95, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4115.
(19) - Jf. dom af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, og af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729.
(20) - Jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837, praemis 5.
(21) - Jf. den i fodnote 18 naevnte dom i sagen Kommissionen mod Belgien, praemis 36.
(22) - Jf. den netop citerede dom, praemis 37. Hvad angaar kravet om, at man hurtigt skal kunne genoprette forskriftsmaessige tilstande, vil jeg noejes med - i overensstemmelse med den citerede dom i sagen Kommissionen mod Belgien - at henvise til, at den paagaeldende medlemsstat »i medfoer af EF-traktatens artikel 186 [kan] fremsaette begaering om, at Domstolen traeffer de noedvendige foreloebige forholdsregler, naar der er anlagt sag ved Domstolen i medfoer af traktatens artikel 170«.