62018CC0089
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 14 март 2019 година (
1
)
Дело C‑89/18
А
срещу
Udlændinge- og Integrationsministeriet
(Преюдициално запитване, отправено от Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания)
„Преюдициално запитване — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Национална правна уредба, която затяга условията за първото допускане на територията на съответната държава членка на съпрузи на граждани на трети държави, пребиваващи в тази държава членка като работници — Събиране на семейството — Изискване за наличие на по-силна връзка с приемащата държава членка, отколкото с третата държава по произход — Член 13 от Решение № 1/80 — Клауза „standstill“ — Ново ограничение — Императивно съображение от общ интерес — Цел за успешна интеграция — Необходимост и пропорционалност на новото ограничение“
1.
Възможно е гарантираните от правото на Съюза лични права да влязат в противоречие с националната идентичност на държавите членки, която, както произтича от член 4, параграф 2 ДЕС, този Съюз също се е ангажирал да спазва. В такъв случай Съдът трябва да извърши необходимо, но деликатно претегляне на тези два a priori противоположни интереса, като приложи принципа на пропорционалност. Такава е задачата, която му е възложена отново в рамките на настоящото преюдициално запитване, във връзка с което ще трябва да се произнесе по въпроса дали, за да се ползва от разрешение за пребиваване с цел събиране със съпруга си — турски работник, законно интегриран на пазара на труда на приемащата държава членка — от съпругата на посочения работник може законосъобразно да бъде изискано, без да бъдат нарушени правата, които съпругът ѝ има на територията на Съюза, да докаже, че двойката има по-силна връзка с приемащата държава членка, отколкото със своята държава по произход.
I. Въведение
2.
А, жалбоподателка в главното производство, е турска гражданка, родена в Турция, която на 24 май 1983 г. сключва брак с В, също турски гражданин. На съпрузите се раждат четири деца в Турция, преди да се разведат на 24 юни 1998 г. На 7 януари 1999 г. В сключва брак с германска гражданка, пребиваваща в Дания. В качеството си на съпруг на гражданин на Съюза В получава разрешение за пребиваване в Дания на 6 юли 1999 г. През 2006 г. той получава разрешение за постоянно пребиваване съгласно датските разпоредби, транспониращи Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
2
). Четирите деца от брака между А и В също получават разрешение за пребиваване в Дания с цел събирането им с В.
3.
Разводът на В с неговата съпруга с германско гражданство е обявен на 25 юни 2009 г. В сключва повторно брак с А в Дания на 28 август 2009 г. На 3 септември 2009 г. А подава до Udlændingeservic (Служба за чужденците, Дания) молба за разрешение за пребиваване на основание на брака си с В, за когото е установено, че работи по трудово правоотношение.
4.
На 26 май 2010 г. Службата за чужденците отхвърля тази молба на основание член 9, параграф 1, точка 1 и параграф 7 от Udlændingeloven (наричан по-нататък „Законът за чужденците“) (
3
), в сила към момента на приемането на разглежданото в главното производство решение, който гласи:
„1.   След подаване на молба, разрешение за пребиваване може да бъде издадено на:
1)
всеки чужд гражданин на възраст над 24 години, сключил брак или живеещ трайно на семейни начала с пребиваващо в Дания лице, което също е на възраст над 24 години
[…]
d)
което има разрешение за постоянно пребиваване в Дания от повече от три години
[…]
7.   Освен ако не са налице специални основания, разрешение за пребиваване […] съгласно параграф 1, точка 1, букви b)—d) може да се издаде само когато връзката на съпрузите или партньорите с Дания е по-силна от тяхната връзка с друга държава“.
5.
С решение от 30 септември 2010 г. Министерството от своя страна отхвърля подадената от А жалба срещу решението от 26 май 2010 г., на основание че А и В не отговарят на изискването за връзка, според което въз основа на цялостна преценка връзката на съпрузите с Дания трябва да е по-силна, отколкото тази, която може да имат с трета държава. След като припомня приложимото право и условията за прилагане и оценка на тази връзка, Министерството проверява дали съпрузите А и В имат по-силна връзка с Дания, отколкото с Турция чрез претегляне на връзката на В с Дания и с неговата държава по произход, както и връзките на А с държавата ѝ по произход. Тъй като искането на А не разкрива никаква специална лична причина, нито конкретно медицинско обстоятелство, които могат да обосноват предоставянето на разрешение за пребиваване въпреки липсата на връзка с Дания, Министерството отхвърля молбата на А и приканва нея и двете ѝ по-малки деца да водят и продължат семейния си живот в Турция.
6.
На 10 март 2014 г. A подава жалба за отмяна на това решение пред Retten i Aalborg (Първоинстанционен съд Олборг, Дания), като иска преразглеждане на молбата ѝ за събиране на семейството. На 26 май 2014 г. делото е върнато на Københavns byret (Районен съд Копенхаген, Дания), който от своя страна го връща на запитващата юрисдикция на 14 декември 2016 г., тъй като националното законодателство разрешава на първоинстанционните съдилища да връщат повдигащите принципни въпроси дела на апелативните съдилища, които да се произнесат като първа инстанция. А иска отмяна на решението от 30 септември 2010 г. (
4
), както и ново разглеждане на молбата ѝ за събиране на семейството.
7.
Запитващата юрисдикция посочва, че член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“), приложено към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите членки на ЕИО и от Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (
5
) (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция“), е приложим, тъй като е установено, че В е турски работник. Този член обаче не позволява на държавите членки да „въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на тяхна територия“. Според запитващата юрисдикция към момента на влизане в сила на Решение № 1/80 не е било приложимо никакво правило, сравнимо с това на член 9, параграф 7 от Закона за чужденците, така че тази разпоредба представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
8.
Запитващата юрисдикция припомня съдебната практика на Съда, според която ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 е забранено, „освен ако не е сред ограниченията по член 14 от това решение или е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане“ (
6
). От мотивите към проектозаконите от 2000 г. и 2002 г. (
7
) следва, че преследваната с изискването за връзка цел е успешната интеграция. Запитващата юрисдикция отбелязва, че Съдът вече е постановил (
8
), че такава цел може да представлява императивно съображение от общ интерес. Следователно остава най-вече да се установи дали изискването за по-силна връзка с Дания, отколкото с държавата по произход може да гарантира осъществяването на преследваната законна цел, без да надхвърля необходимото за нейното постигане.
9.
При тези обстоятелства Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания) решава да спре производството и с акт за преюдициално запитване, постъпил в секретариата на Съда на 8 февруари 2018 г., поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Може ли — в случай че са въведени „нови ограничения“ за събиране на семейството по отношение на съпрузи, които ограничения са a priori в противоречие с правилата за statu quo („standstill“) по [член 13 от Решение № 1/80] и са обосновани с обстоятелството, че решения от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) и от 29 март 2017 г., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239) допускат съображениeто за „успешна интеграция“ — правило като това по член 9, параграф 7 от [датския Закон за чужденците] — което по-специално обвързва събирането на семейството на гражданин на трета държава с разрешение за пребиваване в Дания, и съпруга/ата му, общо с условието двойката да има по-силна връзка с Дания, отколкото може да има с Турция — да се счита за „обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо […] да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и [ненадхвърлящо] необходимото за нейното постигане“?
2)
Ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, т.е. че a priori следва да се приеме, че изискването за наличие на връзка може да гарантира постигането на целта за интеграция, допустимо ли е, без да се засягат критериите за преценка на наличието на ограничение или изискването за пропорционалност:
i)
да се прилага практика, при която, когато съпругът/ата с разрешение за пребиваване в държавата членка (кандидатът за събиране на семейството) е пристигнал/а за първи път там на възраст от 12, 13 или повече години, при преценката относно връзката на това лице с държавата членка значителна тежест се придава на следното:
–
дали лицето е пребивавало законно около 12 години в държавата членка,
–
или е пребивавало в държавата членка и поне четири до пет години без големи прекъсвания е имало там стабилна заетост, включваща значителна степен на контакти и общуване с колеги, и евентуално с клиенти, на езика на тази държава членка,
–
или е пребивавало в държавата членка и поне седем до осем години без големи прекъсвания е имало стабилна заетост, невключваща значителна степен на контакти и общуване с колеги, и евентуално с клиенти, на езика на тази държава членка,
ii)
да се прилага практика, при която обстоятелството, че кандидатът за събиране на семейството е запазил силна връзка с държавата си по произход чрез чести или дълготрайни посещения в нея, има тежест като доказателство за неизпълнение на изискването за връзка, докато краткосрочните периоди на престой за ваканция или обучение не се отразяват отрицателно на предоставянето на разрешение,
iii)
да се прилага практика, при която т.нар. положение „брак, развод и повторен брак“ е много сериозен довод да не се признае, че изискването за връзка е изпълнено?“.
10.
По настоящото дело писмени становища представят А, датското правителство и Европейската комисия.
11.
По време на заседанието на Съда на 13 декември 2018 г. устни становища представят А, датското правителство, както и Комисията.
II. Анализ
12.
С тези преюдициални въпроси, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали национална мярка като разглежданата в главното производство, която обвързва събирането на семейството на турски работник, законно пребиваващ в съответната държава членка, и съпругата му с турско гражданство, с изискването връзката на съпрузите с Дания да е по-силна от тази с друга държава, представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
13.
Най-напред ще отбележа, че настоящото дело се явява продължение на делото Genc (
9
). В този случай Съдът е трябвало да прецени съвместимостта с член 13 от Решение № 1/80 на друга разпоредба от разглеждания Закон за чужденците, която обвързва събирането на семейството на турски работник, законно пребиваващ в съответната държава членка, и неговото ненавършило пълнолетие дете с изискването детето да има или да може да установи достатъчна връзка с тази държава членка, за да се интегрира успешно, ако то и другият му родител пребивават в държавата по произход или друга държава и молбата за събиране на семейството е подадена в двугодишен срок, считано от датата, на която родителят, пребиваващ в съответната държава членка, е получил разрешение за постоянно пребиваване. От решение Genc (
10
) могат да се извлекат някои полезни изводи за настоящото дело. Впрочем от преюдициалното запитване е видно, че датската администрация е извела последиците от това решение по отношение на конкретната разпоредба от Закона за чужденците, която тогава е предмет на делото, но че не е споменато нищо относно условията, които трябва да бъдат изпълнени в хипотезата на събиране на семейството, поискано от съпруга/та на турски работник, и по-конкретно изискването за връзка с Дания. Макар обаче датската администрация да е убедена, че член 9, параграф 7 от Закона за чужденците, въпреки че представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, е законен, тъй като е обоснован от императивно съображение от общ интерес и може да гарантира осъществяването на преследваната цел, без да надхвърля необходимото за постигането ѝ, запитващата юрисдикция има повече съмнения.
А.
По наличието на ново ограничение, обосновано от императивно съображение от общ интерес
14.
Както припомня запитващата юрисдикция, предвидената в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ е обща забрана за въвеждането на каквато и да била нова вътрешна мярка, чиято цел или резултат е обвързване на упражняването на икономическа свобода от турски гражданин на територията на съответната държава членка с условия, по-ограничителни от тези, които са били приложими за него към датата на влизане в сила на посоченото решение (
11
).
15.
От преписката по делото следва, че член 9, параграф 7 от Закона за чужденците е въведен след датата на влизане в сила в Дания на Решение № 1/80 и че той води до затягане на условията за допускане на съпруга/ата на турски работник, който/която желае да се присъедини към него на датска територия. Безспорно е също така, че В работи редовно по трудов договор на датския пазар на труда. А иска разрешение за пребиваване, за да се присъедини към него. При тези условия прилагането на разглежданата в главното производство национална разпоредба следва да се отхвърли именно в хипотезата, в която новото ограничение може да засегне свободата на B да работи по трудово правоотношение в Дания (
12
). Решението на В да се установи и най-вече да остане в Дания като турски работник, действително може да бъде повлияно отрицателно, ако законодателството на тази държава членка прави трудно или невъзможно събирането на семейството, тъй като в такъв случай В може да се окаже принуден да избира между работата си в Дания и семейния си живот в Турция (
13
). Следователно разглежданата в главното производство правна уредба, която затруднява събирането на семейството, като затяга условията, при които съпругата на турския работник може да се присъедини към него на територията на приемащата държава членка спрямо условията, съществуващи към момента на влизане в сила на Решение № 1/80 на посочената територия, и поради това може да засегне упражняването на икономическа дейност от посочения работник, действително представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 за упражняването от турските граждани на свободата на движение на работниците в тази държава членка.
16.
Както припомня запитващата юрисдикция, такова ограничение е забранено, освен ако не е сред ограниченията по член 14 от Решение № 1/80 (
14
) — което не е изтъкнато в главното производство — или е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане (
15
).
17.
Що се отнася до изискването за наличие на императивно съображение от общ интерес, Съдът вече е постановил, че „целта […] да се гарантира успешната интеграция на гражданите на трети държави в съответната държава членка, може да представлява [такова съображение]“ (
16
), след като припомня „значението, което се отдава в правото на Съюза на мерките за интегриране, както това следва от член 79, параграф 4 ДФЕС, […] и от множество директиви […], които предвиждат, че интеграцията на гражданите на трети страни е ключов елемент за насърчаване на икономическото и социалното сближаване, което е основна цел на Съюза, изложена в Договора“ (
17
).
18.
Като императивно съображение от общ интерес датското правителство изтъква и ефективното управление на миграционните потоци, което счита за съображение от по-висок ранг и свързано с гореспоменатото императивно съображение, тъй като това управление било наложително за гарантиране на интеграцията на лицата, които са получили разрешение за пребиваване в държава членка или които могат да получат такова разрешение. Датското правителство счита, че делът на чужденците в общото население оказва влияние върху успеха на интеграцията. Без да е необходимо Съдът да взема отношение по тази свързаност и този дял, ще припомня, че Съдът вече е постановил, че „целта да се предотврати незаконното влизане и пребиваване, представлява императивно съображение от общ интерес за целите на член 13 от Решение № 1/80“ (
18
) и че „целта за ефективно управление на миграционните потоци може да бъде [такова съображение]“ (
19
), което може да обоснове ново ограничение съгласно посочената разпоредба.
19.
Ето защо ми е трудно да си представя, че Съдът може да преразгледа тези си твърдения, още повече че установяването на наличие на императивно съображение от общ интерес при всички положения не е достатъчно, за да се приеме, че член 13 от Решение № 1/80 допуска новото ограничение, тъй като освен това то трябва да е необходимо и пропорционално, което е същината на проблема на настоящото преюдициално запитване.
Б.
По необходимостта и пропорционалността на новото ограничение
1. Описание на националната правна уредба и националните практики
20.
Националното законодателство предвижда, че всеки чужд гражданин на възраст над 24 години, който има стабилна и трайна връзка с пребиваващо в Дания лице, което също е на възраст над 24 години и притежава разрешение за постоянно пребиваване от повече от 3 години, може да поиска разрешение за пребиваване. Ако обаче кандидатът за събиране не семейството не е придобил датско гражданство, преди да навърши 28 години, такова разрешение за пребиваване може да бъде издадено на съпруга/ата му само ако връзката на съпрузите с Дания е по-силна от тази, която може да имат с трета държава.
21.
Правилното и пълно разбиране на обхвата на тази национална мярка обаче изисква, както е посочено в съдебната практика (
20
), освен текстът ѝ да се разгледат и условията ѝ на прилагане като тези, които в настоящия случай произтичат от подготвителните работи по законите от 2000 г. и 2002 г. (
21
) и от циркулярното писмо от 2005 г. (
22
).
22.
Ето защо, когато органите трябва да установят дали двойката, която иска да се събере, има по-силна връзка с Дания, отколкото с държавата или държавите по произход, те трябва да извършат цялостна преценка, като вземат предвид всички елементи, с които разполагат. Така те трябва да претеглят, от една страна, връзката с Дания на кандидата за събиране на семейството, който в конкретния случай е турският работник, и от друга стана, връзката на съпруга/та му с нейната/неговата държава по произход. Те трябва да вземат предвид и връзката на кандидата за събиране на семейството с държавата по произход на съпруга/ата му. По-специално трябва да се вземат предвид мястото на раждане на съпрузите, мястото, където са прекарали детството си и където са посещавали училище, честотата и продължителността на пребиваванията им в държавата по произход. Трябва също така да се вземат предвид семейните връзки на съпрузите в Дания спрямо семейните им връзки в държавата по произход, по-конкретно ако единият или двамата родители на кандидата за събиране на семейството произхождат от същата държава като съпруга/ата. Въпросът кой упражнява родителските права или кой има право на лични отношения с непълнолетните деца в Дания, също се взема предвид, без обаче да е определящ. Вземат се под внимание и владеенето на езици и езикът на общуване между съпрузите. Освен това се разглеждат образователните и професионалните връзки на съпрузите с Дания, както и продължителността на пребиваване на датска територия и честотата и продължителността на престоите в държавата по произход на кандидата за събиране на семейството и/или на съпруга/та му (
23
). Не се разглежда само продължителността на присъствието на работника на пазара на труда, тъй като естеството на заеманата длъжност също е от значение, както и това дали тази длъжност е можела да бъде заета благодарение на придобитата в Дания квалификация. Така, ако кандидатът за събиране на семейството в продължение на 4 или 5 години е заемал длъжност, допринасяща за интегрирането му в датското общество поради свързаните с тази длъжност контакти с обществеността или необходимостта да общува на датски език с колегите или клиентите си, може да се приеме, че той има силна връзка с Дания, независимо че продължителността на престоя му е само „четири или пет години“ (
24
). За сметка на това стабилна заетост със същата продължителност, която не позволява значителни контакти с лица, говорещи датски, не се счита за предпоставка за изграждане на такава връзка. В такъв случай продължителността на пребиваване и на заетост е увеличена на „седем или осем години“ (
25
).
23.
Фактът, че кандидатът за събиране на семейството и заявителят преди това са били женени или са живели заедно в държавата си по произход преди пристигането на кандидата за събиране на семейството в Дания и че впоследствие тази двойка кандидатства за събиране на семейството на основание на повторно сключен брак след влизането на кандидата за събиране на семейството в Дания и получаването на разрешение за постоянно пребиваване (положение „брак, развод и повторен брак“), може да е сериозен довод срещу съществуването на по-силна връзка с Дания. Според датските власти фактът, че кандидатът за събиране на семейството е сключил повторно брак, означава, че той е запазил силна връзка със заявителя и с държавата по произход.
24.
В някои случаи специални основания могат да подкрепят издаването на разрешение за пребиваване на съпруга/ата въпреки липсата на силна връзка с Дания. Такъв например ще е случаят, когато отказът за издаване на такова разрешение би принудил съпрузите да водят семейния си живот в държава, в която кандидатът за събиране на семейството не може да влезе или да пребивава, или също така в случай на тежко заболяване, инвалидност или напреднала възраст на референтното лице. Съществуването на специално основание може да се възприеме и когато кандидатът за събиране на семейството упражнява родителските права или правото на лични отношения с малолетни или непълнолетни деца, живеещи в Дания (
26
). Накрая, изискването за по-силна връзка с Дания не се прилага в случай на брак между живеещи там лица, които са родени и израснали в Дания или са пристигнали в тази страна като деца, където са израснали и пребивавали законно 28 години.
25.
От разглежданото в главното производство решение става ясно, че Министерството е извършило цялостна оценка на положението на А и на нейния съпруг и е следвало описаните от мен по-горе указания. То е установило по-специално, че А е родена и израснала в Турция, където е посещавала и училище, че тя и съпругът ѝ общуват на турски или кюрдски, че редките пребивавания на А в Дания не са могли да изградят връзка с тази държава. Що се отнася до положението на В, Министерството е установило, че той е роден и израснал в Турция; че е пристигнал късно в Дания, като първото му влизане в страната е през 1999 г.; че преди тази дата е водил продължителен съвместен живот с А в Турция, а след тази дата често е пребивавал в държавата си по произход за периоди до три месеца; че близки членове на семейството му (родителите му и двама от братята и сестрите му) все още са в Турция; че други четирима от братята и сестрите му се намират в Дания; че макар да е налице връзка с датския пазар на труда, с оглед на естеството и продължителността на различните трудови дейности, които е извършвал или понастоящем извършва в Дания, тя не може да намали силната връзка на В с Турция; че положението на съпрузите, които първоначално са сключили брак, след това са се развели и отново са сключили брак, след като В е получил разрешение за пребиваване, е сериозен довод срещу съществуването на по-силна връзка с Дания (
27
), като повторният брак със съпругата му означава, че В е запазил връзка с А и с държавата си по произход. Що се отнася до децата на двойката, Министерството е установило, че всички те са родени в Турция, където са живели, преди да се присъединят към баща си в Дания, като две от тях вече са пълнолетни; предвид тези обстоятелства може да се предположи, че те са запазили езикови, културни и семейни връзки с Турция; доколкото децата на двойката вече са живели отделно от майката, именно съпрузите са избрали да разделят по този начин семейството, така че А може да се върне в Турция с двете си по-малки деца, без това положение да противоречи на член 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.
2. Анализ с оглед на принципа на пропорционалност
26.
Съгласно съдебната практика на Съда при наличие на национална правна уредба, която урежда събирането на семейството по отношение на член на семейство на турски работник, преценката от националните органи трябва да се извърши „въз основа на достатъчно точни, обективни и недискриминационни критерии, които да се преценяват във всеки отделен случай и да са в основата на приемане на мотивирано решение, което съответното лице да може реално да обжалва, с цел да се предотврати административна практика на системни откази“ (
28
). Очевидно е, че Министерството подробно е мотивирало решението си за отхвърляне, което жалбоподателката е могла да обжалва пред запитващата юрисдикция. Това, което ми се струва по-проблематично, е увеличаването на критериите, което подхранва усещането за известна непредвидимост (
29
).
27.
Най-напред ще отбележа, че преценката, която властите извършват, е цялостна преценка както по отношение на В, който вече пребивава на датска територия от почти 20 години, така и на жалбоподателката в главното производство. Питам се дали с оглед на естеството на молбата, която е за разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, донякъде не е противоречиво от жалбоподателката също да се изисква да има по-голяма връзка с Дания, отколкото с държавата си по произход. Всъщност по дефиниция за събиране на семейството се кандидатства, когато съвместният живот е трябвало да бъде прекъснат или не е възможен и двамата партньори живеят разделени. Не може де се отрече и че значителна част от случаите на събиране на семейства се отнасят до положения, при които двамата партньори имат една и съща националност или произхождат от една и съща държава, на територията на която са започнали съвместния си живот. Това е вярно и по отношение на турските работници. Според моето тълкуване на Споразумението за асоцииране и на Решение № 1/80, когато в тези два текста е определено правното положение на членовете на семействата на турските работници, авторите първо са имали предвид, макар и не изключително (
30
), членовете на семейства с турско гражданство. Следователно в контекста на молба за събиране на семейството, който обикновено предполага, че в държавата по произход е създадена семейна връзка, а на територията на приемащата държава се цели повторното изграждане на семейната единица, си задавам въпроса дали възлагането на съпрузите заявители на тежестта да докажат, че имат по-силна връзка с Дания, отколкото с държавата си по произход, не е равносилно на това от тях да се изисква вид probatio diabolica, особено при положение че описанието на административната практика не показва конкретно претегляне на критериите, на които лицето, кандидатстващо за разрешение за пребиваване за целите на събиране на семейството, евентуално не отговаря.
28.
С други думи, е очевидно, че за двойките като тази на А и В, в които двамата партньори са от една и съща националност, ще е по-трудно да изпълнят изискването за по-голяма връзка с Дания, тъй като критериите, свързани с месторождението, детството, образованието, владеенето на езици и семейните връзки, ще са по-трудни за изпълнение, когато съпругът или съпругата все още се намира в държавата по произход, където е живял/а през цялото време, и трудно могат да бъдат компенсирани от самия турски работник, ако той е напуснал посочената държава като възрастен. Датските органи не могат да очакват и посочената съпруга или посоченият съпруг да е пребивавал/а в Дания за дълъг период от време, за да установи социални връзки, тъй като именно това е предметът на молбата, а до този момент такова законно пребиваване е било невъзможно или е било ограничено до кратки периоди (
31
). Редовните пребивавания със средна продължителност на турския работник в държавата му по произход се тълкуват като признаци за все още (прекалено) силна връзка с тази държава, но тъй като съвместният живот в Дания все още не е възможен, бракът и дори семейният живот може да бъде поддържан, макар и нередовно, само благодарение на тези чести пътувания, доколкото са съвместими с изискванията на професионалния живот на турския работник в Дания.
29.
Освен това съгласно твърденията на датското правителство критериите, взети предвид от административните органи, не са нито абсолютни, нито кумулативни. Сам по себе си нито един от тях не е определящ. Те могат също така да се окажат неточни. Така, в случай на „късно“ пристигане на датска територия, т.е. след „12 или13 години“ (
32
), от работника се изисква пребиваване от поне дванадесет години, като този срок може да се намали в случай на образование или работа в Дания, при положение все пак че работата е от определено естество, така че след стаж от 4 или 5 години работникът може да изпълни изискването за връзка. Тази продължителност на заетост е увеличена на 7 или 8 години, ако се счита, че тя не допринася за интегрирането на работника в Дания. Впечатлението, което това оставя, е на неяснота за заявителя, оставяйки в крайна сметка голяма свобода на преценка на административните органи при вземането на решение. Установеното от Съда и припомнено по-горе изискване, според което органите трябва да вземат решение въз основа на точни критерии, не изглежда изпълнено.
30.
Колкото до положението „брак/развод/повторен брак“, запитващата юрисдикция от своя страна твърди, че става въпрос за необорима презумпция, която изключва всяко разглеждане на личното положение на съпрузите и на тяхната способност за интегриране и която би довела до практика на почти системен отказ за издаване на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството. Ако случаят е такъв, тази презумпция сама по себе си ще противоречи на съдебната практика на Съда (
33
). Все пак според твърденията на датското правителство тя не се тълкувала като сериозен довод срещу съществуването на силна връзка с Дания. Дори практиката да не е толкова драстична, колкото представената от запитващата юрисдикция, за мен е трудно да открия истинска връзка между такова положение „брак/развод/повторен брак“ и перспективата за успешна интеграция и/или ефикасно управление на миграционните потоци. Дори при наличието на такава ситуация датските органи да подозират заобикаляне на закона, тъй като повторният брак ги кара да се съмняват в искреността на брака, който е позволил на турския гражданин да получи разрешение за пребиваване, тези подозрения трябва да бъдат подкрепени от конкретни доказателства по отношение на В. При всички положения обаче от преписката по делото не следва датското правителство най-общо или конкретно по отношение на двойката на А и В да е установило връзка между положението „брак/развод/повторен брак“ и доказана измама. Следователно основанието за съществуване на такава презумпция, дори да е просто, може да бъде поставено под съмнение.
31.
Накрая, и може би най-вече, повечето от взетите предвид критерии сами по себе си нямат особена връзка с успешната интеграция в датското общество на съпруга/та на турския работник или на двойката, която той/тя образува с този работник, която интеграция е първото от императивните съображения от общ интерес. Всъщност не виждам непременно противоречие между това да се поддържа силна връзка с държавата по произход и способността за интеграция в приемащата държава. Освен това критериите, определящи оценката на датските органи, се основават в по-голямата си част на елементи, върху които съпругът/ата не е оказвал влияние (като място на раждане, място на посещаване на училище, семейни връзки и т.н.). Те нито позволяват да се установи липса на интеграция, нито да се предвиди успешна интеграция. Всъщност в това отношение те са по-скоро неутрални. Според мен по отношение на преследваната цел би било по-последователно на заявителите да бъдат наложени положителни условия, свързани с бъдещето, като например задължението да достигнат определено ниво на владеене на датски език или на знания за датското общество в разумни срокове след разрешението за събиране на семейството.
32.
По отношение на изтъкнатото второ императивно съображение от общ интерес, т.е. ефикасното управление на миграционните потоци, също ми е трудно да установя каквато и да е логическа връзка между различните взети предвид критерии и преследваната цел. Например каква е връзката между управлението на миграционните потоци и мястото на раждане, езика на общуване със съпруга/ата или мястото, където живеят родителите му/ѝ?
33.
Член 13 от Решение № 1/80 задължава държавите членки да вземат предвид особения статут на турските работници, които нито са приравнени напълно към гражданите на Съюза, нито изцяло на гражданите на трети държави като останалите, и именно с оглед на този особен статут ми се струва, че разглежданата в главното производство национална правна уредба утежнява както прекомерно, така и понякога непоследователно изискванията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може съответният турски работник да продължи или да поднови съпружеския си живот на територията на приемната държава. Освен това последствията от прилагането на националната правна уредба по отношение на B чрез неговата съпруга далеч не се ограничават единствено до семейно му положение, тъй като датските органи са приканили A и двама от синовете ѝ, вече установени в Дания и получили разрешение за пребиваване на основание събиране на семейството, „да водят и да продължат семейния си живот в Турция“ (
34
). Ето защо е явно, че разглежданата в главното производство национална мярка засяга свободата на В да работи по трудово правоотношение, като според мен неоснователно го задължава да избира между работата си в Дания и семейния си живот в Турция.
34.
При тези обстоятелства и поради всички изложени дотук причини съвсем ясно е, че член 9, параграф 7 от Закона за чужденците е неподходящ за постигане на преследваната законна цел и надхвърля необходимото за нейното постигане.
35.
Ето защо от анализа ми следва, че национална мярка като разглежданата в главното производство, която обвързва събирането на семейството на турски работник, законно пребиваващ в приемащата държава членка, и съпруга/та му с изискването връзката на съпрузите с приемащата държава членка да е по-силна от тази с третата или третите държава/и по произход, представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 и че такова ограничение не е обосновано.
III. Заключение
36.
С оглед на всички изложени съображения предлагам на преюдициалните въпроси, отправени от Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания) до Съда, да се отговори по следния начин:
„Национална мярка като разглежданата в главното производство, която обвързва събирането на семейството на турски работник, законно пребиваващ в приемащата държава членка, и съпруга/та му с изискването връзката на съпрузите с приемащата държава членка да е по-силна от тази с третата или третите държава/и по произход, представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането, приложено към Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите членки на ЕИО и от Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. Такова ограничение не е обосновано“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56.
(
3
)	Тези разпоредби са въведени в Закона за чужденците с Lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (Закон № 365 от 6 юни 2002 г. за изменение на Закона за чужденците, Закона за брака и други закони), който разширява и затяга изискването за връзка, въведено с Lov nr. 424 af 31. maj 2000 (Закон № 424 от 31 май 2000 г.). Това затягане на изискването за връзка, въведено със законодателното изменение от 2002 г., довежда по-специално до изискването връзката на съпрузите с Дания да е по-силна, отколкото тази, която може да имат с друга държава. Циркулярно писмо на Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Министерството на бежанците, имигрантите и интеграцията, наричано по-нататък „Министерството“) от 1 декември 2005 г. пояснява практиката, която трябва да се следва във връзка с член 9, параграф 7 от Закона за чужденците. Условието за по-силна връзка с Дания е затегнато допълнително със законодателно изменение от 2011 г., преди законодателят да реши да се върне към редакцията на член 9, параграф 7 от Закона за чужденците от 2003 г. В съдебното заседание на Съда датското правителство уточнява, че член 9, параграф 7 от Закона за чужденците е отменен през 2018 г. и е заменен с изискване за интегриране. За по-нататъшния анализ ще се разглежда редакцията на член 9, параграф 7 от Закона за чужденците от 2003 г., тъй като тя е отразявала състоянието на правото, приложимо към момента на приемането на разглежданото в главното производство решение през 2010 г.
(
4
)	В преюдициалното запитване е посочено и решението на Министерството от 24 август 2017 г., с което последното потвърждава отхвърлянето от Udlændingestyrelsen (Миграционна служба, Дания) на 1 декември 2014 г. на новата молба за събиране на семейството, подадена от А. От преюдициалното запитване обаче следва, че то е насочено към жалбата пред запитващата юрисдикция срещу решението на Министерството от 30 септември 2010 г.
(
5
)	ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10.
(
6
)	Решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 51 и цитираната съдебна практика).
(
7
)	Вж. бележка под линия 3 от настоящото заключение.
(
8
)	Съответно решения от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) и от 29 март 2017 г., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
)	Решение от 12 април 2016 г. (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
)	Решение от 12 април 2016 г. (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
)	Вж. решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 33 и цитираната съдебна практика).
(
12
)	Вж. по аналогия решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 37).
(
13
)	Вж. по аналогия решения от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 40) и от 7 август 2018 г., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, т. 61 и цитираната съдебна практика).
(
14
)	Т.е. по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
(
15
)	Вж. наред с други решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 51 и цитираната съдебна практика).
(
16
)	Решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 56).
(
17
)	Решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 55). Вж. също заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, т. 31 и сл.).
(
18
)	Решение от 29 март 2017 г., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, т. 38).
(
19
)	Решение от 29 март 2017 г., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, т. 39). Вж. също заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, т. 17) и решение от 7 август 2018 г., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, т. 77).
(
20
)	Решение от 7 август 2018 г., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, т. 81 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Вж. бележка под линия 3 от настоящото заключение.
(
22
)	Вж. бележка под линия 3 от настоящото заключение.
(
23
)	Освен ако пребиваването на кандидата за събиране на семейството в държавата по произход на съпруга/ата не се дължи на експатриране по професионални причини с цел работа към датска институция, международна или еквивалентна организация или датско предприятие в чужбина.
(
24
)	Вж. текста на преюдициалните въпроси.
(
25
)	Вж. текста на преюдициалните въпроси.
(
26
)	Този критерий, изглежда, се взема предвид и при разглеждането на съществуването на по-силна връзка с Дания: вж. точка 21 от настоящото заключение.
(
27
)	Както произтича от циркулярното писмо от 1 декември 2005 г. относно прилагането на изискването за връзка в рамките на молба за събиране на семейството.
(
28
)	Решение от 12 април 2016 г., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 66).
(
29
)	Поради тази непредвидимост жалбоподателката в главното производство се съмнява в способността на националните юрисдикции да упражняват пълен съдебен контрол върху решенията на националната администрация.
(
30
)	Въпросът дали понятието „членове на семейството“ на турски работник по смисъла на член 7, първа алинея от Решение № 1/80 се е ограничавало до посочените членове с турско гражданство, е поставен на Съда в делото, по което е постановено решение от 19 юли 2012 г., Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), и Съдът е отговорил отрицателно.
(
31
)	Понякога включително по икономически причини. В това отношение споделям мнението на генералния адвокат Mengozzi в заключението му по дело Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, т. 49).
(
32
)	Вж. текста на преюдициалните въпроси.
(
33
)	Вж. решение от 10 юли 2014 г., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, т. 38).
(
34
)	Вж. точка 5 от настоящото заключение.