61999CJ0006_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-6/99,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Conseil d'État (Francia) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Association Greenpeace France e altri
e
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche e altri,
con l'intervento di:
Novartis Seeds SA,
Monsanto Europe SA,
domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati (GU L 117, pag. 15), come modificata dalla direttiva della Commissione 18 giugno 1997, 97/35/CE, recante secondo adeguamento al progresso tecnico della direttiva 90/220 (GU L 169, pag. 72),
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.C. Moitinho de Almeida, L. Sevón e R. Schintgen, presidenti di sezione, P.J.G. Kapteyn (relatore), C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, M. Wathelet, V. Skouris e dalla signora F. Macken, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
viste le osservazioni scritte presentate:
- per l'Association Greenpeace France, dall'avv. A. Faro, del foro di Parigi;
- per la Confédération paysanne, dagli avv.ti M.-C. Etelin, del foro di Tolosa, e M. Caussanel-Haji, del foro di Parigi;
- per l'Association Ecoropa France ed Étienne Vernet, dall'avv. C. Lepage, del foro di Parigi;
- per la Novartis Seeds SA, dagli avv.ti E. Baraduc-Bénabent, patrocinante dinanzi al Conseil d'État e alla Cour de cassation, ed E. Morgan de Rivery, del foro di Parigi;
- per la Monsanto Europe SA, dagli avv.ti A. Lyon-Caen, F. Fabiani e F. Thiriez, patrocinanti dinanzi al Conseil d'État e alla Cour de cassation;
- per il governo italiano, dal professor Umberto Leanza, capo del servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor O. Fiumara, avvocato dello Stato;
- per il governo austriaco, dalla signora C. Pesendorfer, Oberrätin presso la Cancelleria, in qualità di agente;
- per la Commissione delle Comunità europee, dai signori G. zur Hausen, consigliere giuridico, e O. Couvert-Castéra, funzionario nazionale messo a disposizione del servizio giuridico, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali dell'Association Greenpeace France, rappresentata dall'avv. A. Faro, della Confédération paysanne, rappresentata dall'avv. M.-C. Etelin, dell'Association Ecoropa France ed Étienne Vernet, rappresentati dall'avv. C. Lepage, della Novartis Seeds SA, rappresentata dagli avv.ti E. Baraduc-Bénabent ed E. Morgan de Rivery, della Monsanto Europe SA, rappresentata dall'avv. A. Lyon-Caen, del governo francese, rappresentato dal signor R. Abraham, direttore degli Affari giuridici presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo italiano, rappresentato dal signor O. Fiumara, e della Commissione, rappresentata dai signori G. zur Hausen e O. Couvert-Castéra, all'udienza del 9 novembre 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 novembre 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con decisione 11 dicembre 1998, pervenuta in cancelleria il 13 gennaio 1999, il Conseil d'État ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati (GU L 117, pag. 15), come modificata dalla direttiva della Commissione 18 giugno 1997, 97/35/CE, recante secondo adeguamento al progresso tecnico della direttiva 90/220 (GU L 169, pag. 72; in prosieguo: la «direttiva 90/220»).
2 Le questioni sono sorte nell'ambito di un ricorso d'annullamento proposto dall'Association Greenpeace France (in prosieguo: «Greenpeace») avverso il decreto 5 febbraio 1998 del Ministro dell'Agricoltura e della Pesca, recante modifica del catalogo ufficiale delle specie e varietà di piante coltivate in Francia, per includervi una specie di granturco geneticamente modificato prodotto dalla Ciba-Geigy Ltd, poi divenuta Novartis Seeds SA.
Il diritto comunitario
La direttiva 90/220
3 La direttiva 90/220 mira, ai sensi dell'art. 1, n. 1, a ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri e a proteggere la salute umana e l'ambiente nei confronti, da una parte, dell'emissione deliberata di organismi geneticamente modificati (in prosieguo: gli «OGM») nell'ambiente e, d'altra parte, dell'immissione sul mercato di prodotti contenenti OGM o costituiti da essi, destinati alla successiva emissione deliberata nell'ambiente.
4 L'art. 4 della direttiva 90/220 impone agli Stati membri di prendere tutti i provvedimenti idonei ad evitare eventuali effetti negativi sulla salute umana e sull'ambiente derivanti dall'emissione deliberata o dall'immissione sul mercato di OGM.
5 La parte C della direttiva 90/220 (artt. 10-18) contiene le disposizioni specifiche relative all'immissione sul mercato di prodotti contenenti OGM. Ai sensi dell'art. 11, n. 5, di tale direttiva, in combinato disposto con il suo n. 1, nessun prodotto contenente OGM può essere emesso nell'ambiente prima che l'autorità competente dello Stato membro in cui il prodotto sarà immesso sul mercato per la prima volta abbia dato il proprio consenso scritto, a seguito della notifica che gli sia stata presentata dal produttore o dall'importatore nella Comunità. L'art. 11, nn. 1-3, della direttiva in esame specifica il contenuto obbligatorio di tale notifica, che deve consentire, in particolare, all'autorità nazionale di procedere alla valutazione dei rischi imposta dall'art. 10, n. 1. Tale valutazione dei rischi deve precedere il consenso.
6 L'art. 12 della direttiva 90/220 dispone quanto segue:
«1. Dopo aver ricevuto la notifica di cui all'articolo 11 ed averne accusato ricevuta, l'autorità competente esamina la conformità della notifica con le disposizioni della presente direttiva, in particolare l'adeguatezza della valutazione dei rischi e delle precauzioni raccomandate per un uso sicuro del prodotto.
2. Al più tardi 90 giorni dopo il ricevimento della notifica, l'autorità competente:
a) o trasmette il fascicolo alla Commissione con parere favorevole,
b) o informa il notificante che l'emissione progettata non è conforme alle condizioni della presente direttiva e che quindi la notifica è respinta.
3. Nel caso previsto nel paragrafo 2, lettera a), il fascicolo trasmesso alla Commissione comprende una sintesi della notifica e una dichiarazione delle condizioni in cui l'autorità competente propone di consentire l'immissione sul mercato del prodotto.
La struttura della sintesi è stabilita dalla Commissione conformemente alla procedura di cui all'articolo 21.
In particolare, nel caso in cui l'autorità competente abbia aderito alla richiesta del notificante, ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 1, ultimo comma, di non conformarsi ad alcuni requisiti previsti nell'allegato III B, essa ne informa contemporaneamente la Commissione.
4. Qualora l'autorità competente riceva informazioni supplementari, come previsto dall'articolo 11, paragrafo 6, essa ne informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri.
5. Per calcolare il periodo di 90 giorni di cui al paragrafo 2 non sono presi in considerazione i periodi in cui l'autorità competente è in attesa delle informazioni supplementari richieste al notificante».
7 Ai sensi dell'art. 13 della direttiva 90/220:
«1. Al ricevimento del fascicolo di cui all'articolo 12, paragrafo 3, la Commissione lo trasmette immediatamente alle autorità competenti di tutti gli Stati membri insieme alle altre informazioni raccolte ai sensi della presente direttiva, e indica all'autorità competente responsabile della trasmissione del documento la data di distribuzione.
2. In mancanza di qualsiasi indicazione contraria di un altro Stato membro, entro 60 giorni dalla data di distribuzione di cui al paragrafo 1, l'autorità competente dà il suo consenso scritto alla notifica in modo che il prodotto possa essere immesso sul mercato e ne informa gli altri Stati membri e la Commissione.
3. Nei casi in cui l'autorità competente di un altro Stato membro sollevi un'obiezione - che deve essere motivata - e se per le autorità competenti interessate non è possibile raggiungere un accordo entro i termini indicati al paragrafo 2, la Commissione prende una decisione in conformità della procedura di cui all'articolo 21.
4. Se la Commissione ha adottato una decisione favorevole, l'autorità competente che ha ricevuto la notifica originale dà il suo consenso scritto alla notifica in modo che il prodotto possa essere immesso sul mercato e ne informa gli altri Stati membri e la Commissione.
5. Dopo aver ottenuto il consenso scritto, un prodotto può essere usato in tutto il territorio della Comunità senza ulteriore notifica soltanto nella misura in cui siano rigorosamente rispettate le condizioni specifiche di uso e gli ambienti e/o le zone geografiche stabilite in tali condizioni.
6. Gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per garantire che gli utenti rispettino le condizioni di uso specificate nel consenso scritto».
8 L'art. 11, n. 6, della direttiva 90/220 precisa che il notificante deve portare a conoscenza dell'autorità competente qualunque nuova informazione che si sia resa disponibile in merito ai rischi del prodotto per la salute umana o per l'ambiente, prima o dopo il consenso scritto. Ai sensi dell'art. 12, n. 4, della direttiva 90/220, le informazioni così ricevute dall'autorità competente devono essere immediatamente comunicate dalla stessa alla Commissione e agli altri Stati membri.
9 Ai sensi dell'art. 16 della direttiva 90/220:
«1. Se uno Stato membro ha un motivo valido di ritenere che un prodotto che è stato opportunamente notificato e ha ricevuto un consenso scritto ai sensi della presente direttiva costituisce un rischio per la salute umana o per l'ambiente, esso può limitarne o proibirne provvisoriamente l'uso e/o la vendita sul proprio territorio. Esso informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri di tale decisione e ne indica i motivi.
2. Una decisione è presa in merito entro tre mesi, in conformità della procedura di cui all'articolo 21».
La decisione 97/98
10 Il 23 gennaio 1997 la Commissione ha adottato la decisione 97/98/CE, concernente l'immissione in commercio di granturco geneticamente modificato (Zea mays L.) sottoposto a una modificazione combinata che garantisce proprietà insetticide conferite dal gene della Bt-endotossina e una maggiore tolleranza all'erbicida glufosinato-ammonio ai sensi della direttiva 90/220 (GU L 31, pag. 69).
11 La decisione ha il seguente tenore:
«visto il Trattato che istituisce la Comunità europea,
vista la direttiva 90/220/CEE del Consiglio, del 23 aprile 1990, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati, modificata dalla direttiva 94/15/CE della Commissione, in particolare l'articolo 13,
considerando che, pertanto, gli articoli da 10 a 18 della direttiva 90/220/CEE stabiliscono una procedura comunitaria che consente all'autorità competente di uno Stato membro di autorizzare l'immissione in commercio di prodotti contenenti organismi geneticamente modificati;
considerando che all'autorità competente di uno Stato membro (la Francia) è stata presentata una notifica relativa all'immissione in commercio di un tale prodotto;
considerando che l'autorità competente francese ha in seguito inviato il relativo fascicolo alla Commissione esprimendo parere favorevole; che le autorità competenti di altri Stati membri hanno sollevato obiezioni al fascicolo in questione;
considerando che, ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 3, la Commissione è tenuta a prendere una decisione conformemente alla procedura di cui all'articolo 21 della direttiva 90/220/CEE;
considerando che la Commissione, dopo aver esaminato le obiezioni sollevate alla luce delle disposizioni della direttiva 90/220/CEE e le informazioni contenute nel fascicolo, è giunta alle seguenti conclusioni:
- i dati forniti dal richiedente contenevano informazioni su tutti i nuovi geni inseriti, non solo su quelli espressi;
- la valutazione del rischio ha tenuto conto di tutti i geni inseriti, siano essi espressi o meno. Nel caso del prodotto in questione si è proceduto anche a una valutazione dei rischi derivanti dalla presenza del gene non espresso della ß-lattamasi controllato da un promotore batterico;
- nel caso di prodotti destinati ad essere utilizzati per l'alimentazione umana o animale, la valutazione del rischio di cui alla direttiva 90/220/CEE esamina se la modificazione genetica può presentare effetti tossici o dannosi per la salute umana e per l'ambiente;
- non c'è ragione di ritenere che l'inserimento dei geni in questione nel granturco comporti effetti negativi per la salute umana o per l'ambiente;
- l'eventuale insorgenza di resistenza alla proteina CryIA(b) troncata negli insetti non può essere ritenuta un effetto negativo per l'ambiente, visto che gli strumenti attuali usati in agricoltura per controllare tali specie resistenti continueranno ad essere disponibili;
- non vi sono motivi di sicurezza per indicare sull'etichetta che il prodotto è stato ottenuto con tecniche di modificazione genetica;
- l'etichetta dovrebbe indicare che i vegetali hanno acquisito una maggiore tolleranza all'erbicida glufosinato-ammonio;
considerando che l'autorizzazione degli erbicidi chimici e la valutazione dell'impatto del relativo utilizzo sulla salute umana e sull'ambiente rientrano nel campo di applicazione della direttiva 91/414/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativa all'immissione in commercio dei prodotti fitosanitari e non in quello della direttiva 90/220/CEE del Consiglio, modificata da ultimo dalla direttiva 96/68/CE della Commissione;
considerando che il prodotto in questione è stato notificato per un utilizzo senza restrizioni, in particolare per l'alimentazione umana o animale;
considerando che la presente decisione non esclude l'applicazione, conforme al diritto comunitario, delle disposizioni vigenti negli Stati membri in materia di sicurezza degli alimenti destinati al consumo umano o animale, a condizione che non siano specificamente connesse con la modificazione genetica del prodotto o dei rispettivi componenti;
considerando che l'articolo 11, paragrafo 6 e l'articolo 16, paragrafo 1 della direttiva 90/220/CEE prevedono misure di tutela supplementari qualora siano disponibili nuove informazioni sui rischi connessi con il prodotto;
considerando che il comitato istituito ai sensi dell'articolo 21 della direttiva 90/220/CEE e consultato con procedura scritta l'8 marzo 1996 non si è pronunciato sulle misure previste nel progetto di decisione della Commissione;
considerando che il Consiglio non ha deliberato sulla proposta della Commissione entro il termine di cui all'articolo 21, paragrafo 5 della direttiva 90/220/CEE; che spetta di conseguenza alla Commissione adottare le misure proposte;
considerando che il parere espresso dal comitato scientifico dell'alimentazione animale istituito con decisione 76/791/CEE della Commissione, quello del comitato scientifico dell'alimentazione umana istituito con decisione 95/273/CE della Commissione e infine quello del comitato scientifico degli antiparassitari istituito con decisione 78/436/CEE della Commissione, cui la Commissione aveva chiesto di confermare che non vi è motivo di ritenere che l'introduzione dei geni in questione nel granturco comporti effetti negativi per la salute umana o per l'ambiente, non hanno individuato nuovi elementi che giustifichino l'adozione di una diversa decisione,
ha adottato la presente decisione:
Articolo 1
1. Fatte salve le altre normative comunitarie nonché le disposizioni dei paragrafi 2 e 3, le autorità francesi autorizzano l'immissione in commercio del seguente prodotto, notificato dalla Ciba-Geigy Limited (rif. C/F/94/11-03), conformemente all'articolo 13 della direttiva 90/220/CEE.
Il prodotto consiste di linee pure e ibridi derivati da una linea di granturco (Zea mays L.) (CG 00256-176) trasformata con l'impiego di plasmidi contenenti quanto segue:
i) una copia del gene bar di Streptomyces hygroscopicus (che codifica una fosfinotricina-acetil-transferasi), sottoposto alla regolazione del promotore 35S e del terminatore 35S del virus mosaico del cavolfiore (CaMV);
ii) due copie del gene di sintesi troncato che codifica una proteina di controllo degli insetti che rappresenta la parte attiva dell'ä-endotossina della CryIA(b) del ceppo HD1-9 del Bacillus thuringiensis subsp kurstaki e contenente l'introne n. 9 del gene fosfoenolpiruvato-carbossilasi del granturco.
La prima copia è sottoposta alla regolazione di un promotore derivante dal gene della fosfoenolpiruvato-carbossilasi del granturco e del terminatore 35S del CaMV; la seconda copia è sotto la regolazione di un promotore derivato dal gene di una proteinochinasi calcio-dipendente del granturco e del terminatore 35S del CaMV;
iii) il gene procariotico bla (che codifica una ß-lattamasi che conferisce resistenza all'ampicillina) controllato da un promotore procariotico.
2. L'autorizzazione riguarda anche l'eventuale discendenza ottenuta da incroci del prodotto in questione con granturco ottenuto con metodi tradizionali.
3. Ferme restando le altre etichettature previste da normative comunitarie, l'etichetta di ciascun imballaggio di semi deve indicare che il prodotto:
- sviluppa un'autoprotezione contro la piralide del granturco,
- presenta una maggiore tolleranza all'erbicida glufosinato-ammonio.
Articolo 2
Gli Stati membri sono destinatari della presente decisione».
Il diritto francese
12 La legge n. 92-654 del 13 luglio 1992, relativa al controllo dell'uso e dell'emissione di organismi geneticamente modificati, che modifica la legge n. 76-663 del 19 luglio 1976 relativa agli impianti classificati per la tutela dell'ambiente, prevede, agli artt. 15 e 16, il procedimento da seguire per ottenere un'autorizzazione di immissione in commercio di un prodotto composto in tutto o in parte di OGM. L'immissione in commercio dev'essere oggetto di una preventiva autorizzazione, rilasciata dall'autorità amministrativa a seguito di valutazione dei rischi per la salute o per l'ambiente (art. 15). Le autorizzazioni rilasciate dagli altri Stati membri valgono come autorizzazione ai sensi della detta legge (art. 16, primo comma). Tuttavia, in presenza di valide ragioni per ritenere che il prodotto autorizzato da un altro Stato membro presenti rischi per la salute o per l'ambiente, l'autorità amministrativa può limitarne o vietarne, a titolo provvisorio, l'uso o l'immissione in commercio (art. 16, secondo comma).
13 Il decreto n. 81-605 del 18 maggio 1981, adottato in attuazione della legge 1, agosto 1905 sulla repressione delle frodi nel commercio di sementi e piante, modificato con decreto n. 93-1177 del 18 ottobre 1993, adottato in attuazione, per quanto riguarda piante, semenze e piantagioni, del titolo III della legge n. 92-654 del 13 luglio 1992 (in prosieguo: il «decreto n. 81-605»), definisce il regime applicabile in materia di autorizzazione all'immissione in commercio delle piante, sementi e piantagioni.
14 Ai sensi dell'art. 4-1 del decreto n. 81-605, il Ministro dell'Agricoltura rilascia, su parere del Ministro dell'Ambiente, le autorizzazioni necessarie per qualunque emissione destinata a produrre sementi o piantagioni che saranno immesse in commercio. L'ultimo comma di tale disposizione prevede che, qualora la semenza o piantagione sia stata oggetto di un'iscrizione a un catalogo o a un registro allegato, l'autorizzazione è costituita dal decreto d'iscrizione. Per contro, a norma dell'art. 15-1 del decreto n. 81-605, qualora la semenza o piantagione geneticamente modificata non sia stata oggetto di un'iscrizione del genere, la necessaria autorizzazione è rilasciata con decreto del Ministro dell'Ambiente.
15 Ai sensi dell'art. 6-1, punto II, del decreto n. 81-605, l'istruzione di una pratica relativa alla richiesta di autorizzazione da parte dell'autorità amministrativa competente può sfociare, entro 90 giorni, in una decisione di rigetto ovvero nella trasmissione della pratica alla Commissione con parere favorevole. L'art. 6-1, punto III, del decreto n. 81-605 prevede che, nel caso l'obiezione sollevata da un altro Stato membro permanga allo scadere del termine di 60 giorni dalla data di distribuzione della pratica da parte della Commissione, l'autorizzazione può essere concessa soltanto a seguito di decisione dell'autorità comunitaria competente.
16 L'art. 7-1 del decreto n. 81-605 consente all'autorità amministrativa di riesaminare l'autorizzazione concessa e di adottare taluni provvedimenti ove ciò si giustifichi sulla scorta di una nuova valutazione dei rischi per la salute o l'ambiente. Ai sensi dell'art. 8-1 del decreto n. 81-605, il richiedente l'autorizzazione deve comunicare al Ministro dell'Agricoltura qualunque elemento nuovo relativo ai rischi presentati dallo o dagli OGM per la salute o l'ambiente, emerso prima oppure dopo il rilascio dell'autorizzazione, e deve adottare esso stesso, se del caso, provvedimenti di tutela.
Fatti e questioni pregiudiziali
17 A seguito della decisione 97/98, il 4 febbraio 1997 il Ministro francese dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione ha adottato un decreto recante autorizzazione all'immissione in commercio di linee di granturco (ZEA mays L.) geneticamente modificate protette contro la piralide e che presentano una maggiore tolleranza agli erbicidi della famiglia del glufosinato-ammonio (in prosieguo: il «decreto 4 febbraio 1997»), che costituisce il «consenso scritto» previsto dall'art. 13 della direttiva 90/220. Il 5 febbraio 1998 lo stesso Ministro ha adottato un decreto recante modifica del catalogo ufficiale delle specie e varietà di piante coltivate in Francia (sementi di granturco) (in prosieguo: il «decreto 5 febbraio 1998»). Tale decreto ha lo scopo di autorizzare l'immissione in commercio di semenze derivanti da talune varietà di granturco geneticamente modificate.
18 Il decreto 5 febbraio 1998 è stato oggetto di una domanda di sospensione dell'esecuzione e di un ricorso d'annullamento proposti da Greenpeace dinanzi al Conseil d'État.
19 La domanda di sospensione dell'esecuzione è stata oggetto di una decisione del Conseil d'État 25 settembre 1998, che ha disposto la sospensione dell'esecuzione del decreto 5 febbraio 1998 in quanto, da una parte, un motivo dedotto da Greenpeace pareva serio e atto a giustificare l'annullamento del detto decreto e, d'altra parte, l'esecuzione di quest'ultimo avrebbe potuto determinare conseguenze idonee a giustificare il provvedimento di sospensione. Il motivo dedotto da Greenpeace, e riconosciuto serio in sede di sospensione dell'esecuzione dal Consiglio di Stato, verte sul fatto che il decreto 5 febbraio 1998 sarebbe stato adottato in esito a un procedimento irregolare e in violazione del principio di precauzione.
20 Il Conseil d'État, in particolare, nella sua decisione 25 settembre 1998 ha rilevato che Greenpeace sostiene «che il parere della Commissione di studio sull'emissione dei prodotti derivati dall'ingegneria biomolecolare sarebbe stato reso sulla scorta di un fascicolo incompleto in quanto non corredato da elementi idonei a valutare l'impatto sulla salute del gene di resistenza all'ampicillina contenuto nelle varietà di granturco transgenico oggetto della domanda di autorizzazione».
21 Il ricorso d'annullamento proposto da Greenpeace avverso il decreto 5 febbraio 1998 è stato riunito dal Conseil d'État ad altri quattro ricorsi, anch'essi diretti all'annullamento di tale decreto, proposti da altre tre associazioni nonché, quanto all'ultimo, da tre privati.
22 I ricorrenti nelle cause a quibus hanno dedotto una serie di motivi attinenti alla legittimità estrinseca e alla legittimità intrinseca del decreto 5 febbraio 1998. Essi sostengono, in particolare, che il decreto 5 febbraio 1998 sarebbe illegittimo in ragione dell'illegittimità, invocata in via di eccezione, del decreto 4 febbraio 1997, a seguito del quale esso è stato adottato. Si sostiene, in particolare, che il decreto 4 febbraio 1997, recante autorizzazione all'immissione in commercio delle linee di granturco controverse, sarebbe illegittimo in quanto il procedimento amministrativo seguito dalle autorità francesi prima della trasmissione del fascicolo alla Commissione sarebbe viziato da irregolarità.
23 Alla luce di quanto sopra, il Conseil d'État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le disposizioni della direttiva del Consiglio 90/220 debbano interpretarsi nel senso che, qualora a seguito della trasmissione alla Commissione delle Comunità europee di una domanda di immissione in commercio di un organismo geneticamente modificato, nessuno Stato membro abbia mosso obiezioni come previsto dall'art. 13, n. 2, della direttiva 90/220, ovvero qualora la Commissione delle Comunità europee abbia adottato una "decisione favorevole" ai sensi del n. 4 di tale articolo, la competente autorità che ha trasmesso la domanda, con parere favorevole, alla Commissione sia tenuta a rilasciare il "consenso scritto" che permette l'immissione in commercio del prodotto, ovvero se tale autorità conservi il potere discrezionale di non dare un consenso del genere.
2) Se la decisione della Commissione delle Comunità europee 23 gennaio 1997, secondo la quale "le autorità francesi autorizzano l'immissione in commercio del (...) prodotto, notificato dalla Ciba-Geigy Limited", debba interpretarsi nel senso che obbliga il governo francese a rilasciare il suo "consenso scritto"».
Sulla prima questione
24 Con la prima questione il giudice a quo domanda alla Corte se lo Stato membro che abbia ricevuto una notifica relativa all'immissione in commercio di un OGM e che abbia trasmesso il fascicolo alla Commissione con parere favorevole disponga, nel caso in cui nessun altro Stato membro abbia sollevato obiezioni, oppure nel caso in cui la Commissione abbia adottato una decisione favorevole, del potere discrezionale di non dare il proprio consenso.
25 Occorre ricordare anzitutto che, ai sensi dell'art. 13, n. 4, della direttiva 90/220, «se la Commissione ha adottato una decisione favorevole, l'autorità competente che ha ricevuto la notifica originale dà il suo consenso scritto alla notifica in modo che il prodotto possa essere immesso sul mercato» e che, ai sensi del n. 2 della stessa norma, lo stesso obbligo s'impone qualora la detta autorità non abbia ricevuto alcuna indicazione contraria da parte di altri Stati membri entro 60 giorni dalla data di distribuzione del fascicolo da parte della Commissione.
26 In proposito, Greenpeace ha dedotto che, sebbene l'art. 13, n. 4, della direttiva 90/220 possa far pensare che l'autorità competente è tenuta a prestare il proprio consenso, una lettura siffatta non è compatibile con i `considerando' né con l'economia generale della direttiva. Inoltre, il termine «consenso» presupporrebbe, in ogni caso, la manifestazione di una volontà libera da vincoli.
27 Secondo Ecoropa, un'interpretazione dell'art. 13, n. 4, della direttiva 90/220 secondo la quale lo Stato membro sarebbe obbligato a prestare il proprio consenso scritto in modo da permettere l'immissione in commercio del prodotto allorché la Commissione ha adottato una decisione favorevole sarebbe esclusa dal tenore letterale della norma. In proposito, Ecoropa deduce in particolare che, nell'ipotesi di una competenza vincolata, il tenore della norma sarebbe stato diverso.
28 Occorre rilevare, anzitutto, che, se è vero che una redazione diversa avrebbe potuto far emergere in maniera più esplicita l'esistenza di una competenza vincolata degli Stati membri, ciò non toglie che tanto l'uso, nella versione francese dell'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva 90/220, dell'indicativo presente, quanto la costruzione dei periodi di tale norma indicano in maniera chiara ed inequivoca che lo Stato membro interessato ha l'obbligo di prestare il proprio consenso.
29 Si deve rilevare peraltro che il senso e il contenuto della norma in oggetto si rinvengono in altre versioni linguistiche della direttiva 90/220, in particolare nella versione inglese [«The competent authority (...) shall give its consent in writing»].
30 Ne deriva che, considerato il tenore letterale dell'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva 90/220, tale norma impone allo Stato membro interessato, nei casi ivi previsti, l'obbligo di rilasciare il proprio consenso scritto.
31 Occorre poi esaminare se, come sostengono i ricorrenti nelle cause a quibus, il contesto procedurale in cui s'inserisce l'art. 13, nn. 2 e 4, osti a un'interpretazione del genere.
32 Greenpeace e la Confédération paysanne affermano in proposito che, siccome risulta dall'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva 90/220 che l'autorizzazione ad immettere in commercio il prodotto si fonda sul consenso scritto della competente autorità nazionale, un'interpretazione quale quella enunciata al punto 30 della presente sentenza comporterebbe che la decisione favorevole della Commissione, e non quella della competente autorità nazionale, varrebbe come autorizzazione all'immissione in commercio, privando così gli Stati membri di qualunque potere discrezionale prima del rilascio del loro consenso.
33 Si deve rilevare sul punto che, al fine di predisporre un procedimento comunitario di autorizzazione all'immissione in commercio di prodotti contenenti OGM, il legislatore comunitario ha instaurato, agli artt. 10-18 della direttiva 90/220, una stretta cooperazione tra la Commissione e l'autorità competente dello Stato membro in cui il prodotto sarà immesso in commercio per la prima volta.
34 Secondo gli artt. 12 e 13 della direttiva, infatti, la procedura di autorizzazione all'immissione in commercio di prodotti contenenti OGM si articola in due fasi.
35 Per quanto riguarda, in primo luogo, l'autorità nazionale competente, risulta dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220 che tale autorità, dopo aver ricevuto la notifica del produttore o dell'importatore interessato, prevista all'art. 11, deve esaminare se essa sia conforme alle disposizioni della direttiva, attribuendo particolare attenzione alla valutazione dei rischi per l'ambiente e alle precauzioni raccomandate per un uso sicuro del prodotto. Ai sensi dell'art. 12, n. 2, al più tardi 90 giorni dopo il ricevimento della notifica l'autorità competente trasmette il fascicolo alla Commissione con parere favorevole, oppure informa il notificante che l'emissione progettata non è conforme alle condizioni sancite dalla direttiva 90/220 e che è quindi respinta.
36 L'art. 12, n. 3, della direttiva 90/220 dispone che il fascicolo trasmesso alla Commissione deve essere corredato da una sintesi della notifica nonché da una dichiarazione delle condizioni in cui l'autorità competente «propone di consentire l'immissione sul mercato del prodotto».
37 Pertanto, la fase nazionale del procedimento volto all'immissione in commercio di prodotti contenenti OGM ha lo scopo, conformemente al diciassettesimo `considerando' della direttiva 90/220, di mettere l'autorità competente in grado di dare il proprio parere favorevole, seguito, se del caso, dal consenso scritto, solo dopo che si sia accertato che l'emissione non presenterà rischi per la salute e per l'ambiente.
38 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la Commissione, l'art. 13, n. 1, della direttiva 90/220 dispone che essa trasmette il fascicolo alle autorità competenti di tutti gli Stati membri, accompagnato dalle altre informazioni raccolte ai sensi della direttiva. L'autorità nazionale competente dà il proprio consenso vuoi in assenza di indicazioni contrarie da parte di altri Stati membri, come previsto dal n. 2 della stessa norma, vuoi, nel caso previsto dal n. 4, ove la Commissione abbia adottato una decisione favorevole conformemente alla procedura prevista dall'art. 21 della direttiva 90/220, cui fa riferimento l'art. 13, n. 3, della direttiva.
39 Ne consegue che il procedimento di autorizzazione all'immissione in commercio di un prodotto contenente OGM, istituito dalla direttiva 90/220, ha luogo soltanto dopo la chiusura di un procedimento nel corso del quale le autorità nazionali hanno adottato parere favorevole sulla scorta dell'esame previsto dall'art. 12, n. 1, della stessa direttiva, ed hanno quindi avuto l'occasione di esercitare pienamente il proprio potere discrezionale nel valutare i rischi che l'emissione di prodotti contenenti OGM comporta per la salute e per l'ambiente.
40 I ricorrenti nelle cause a quibus affermano, infine, che l'interpretazione dell'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva 90/220 nel senso di una competenza vincolata contrasta con il principio di precauzione.
41 Occorre rilevare in proposito che, secondo l'ottavo `considerando' della direttiva 90/220, essa instaura «procedure e criteri armonizzati per la valutazione, caso per caso, dei rischi potenziali derivanti dall'emissione deliberata nell'ambiente di OGM». In forza del nono `considerando', tale valutazione caso per caso deve sempre essere effettuata prima di ogni emissione.
42 Come risulta dal punto 39 della presente sentenza, a questo fine le competenti autorità nazionali dispongono di un potere discrezionale per assicurarsi che la notifica prevista dall'art. 11 della direttiva sia conforme alle disposizioni di quest'ultima, attribuendo attenzione particolare alla valutazione dei rischi derivanti dall'immissione in commercio di prodotti contenenti OGM per l'ambiente e la salute, come previsto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220, nonché dal suo terzo `considerando'.
43 Per quanto riguarda le autorità competenti degli altri Stati membri, l'art. 13, nn. 2 e 3, della direttiva 90/220 prevede che esse hanno la facoltà di sollevare obiezioni prima che l'autorità competente interessata dia il proprio consenso alla notifica.
44 Inoltre, il rispetto del principio di precauzione si traduce, da una parte, nell'obbligo, imposto al notificante dall'art. 11, n. 6, della direttiva 90/220, di comunicare immediatamente all'autorità competente ogni nuova informazione in merito ai rischi che il prodotto comporta per la salute o l'ambiente, nonché nell'obbligo, imposto all'autorità competente dall'art. 12, n. 4, d'informarne immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri e, d'altra parte, nella facoltà, attribuita ad ogni Stato membro dall'art. 16 della direttiva, di limitare o vietare provvisoriamente l'uso e/o la vendita sul proprio territorio del prodotto per il quale - benché sia stato oggetto di un consenso - vi sono valide ragioni di ritenere che presenti un rischio per la salute o l'ambiente.
45 Occorre aggiungere che il sistema di protezione istituito dalla direttiva 90/220, in particolare dai suoi artt. 4, 12, n. 4, e 16, implica necessariamente che lo Stato membro interessato non è tenuto a dare il proprio consenso scritto ove nel frattempo sia entrato in possesso di nuove informazioni che lo inducono a ritenere che il prodotto oggetto della notifica possa essere pericoloso per la salute e l'ambiente.
46 In un caso del genere, esso è tenuto ad informarne immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri affinché, entro il termine prescritto dall'art. 16, n. 2, della direttiva 90/220, sia adottata una decisione in materia secondo il procedimento previsto dall'art. 21 della detta direttiva.
47 Ne consegue che la direttiva 90/220 dev'essere interpretata nel senso che, qualora, a seguito della trasmissione alla Commissione di una domanda d'immissione in commercio di un OGM, nessuno Stato membro abbia sollevato obiezioni, in conformità all'art. 13, n. 2, della detta direttiva, o qualora la Commissione abbia adottato una «decisione favorevole» ai sensi del n. 4 della stessa norma, l'autorità competente che ha trasmesso alla Commissione la domanda con parere favorevole è tenuta a rilasciare il «consenso scritto» che permette l'immissione in commercio del prodotto. Tuttavia, ove lo Stato membro interessato nel frattempo sia entrato in possesso di nuove informazioni che lo inducono a ritenere che il prodotto oggetto della notifica possa essere pericoloso per la salute e l'ambiente, esso non sarà tenuto a dare il proprio consenso, a condizione che ne informi immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri affinché, entro il termine prescritto dall'art. 16, n. 2, della direttiva 90/220, sia adottata una decisione in materia secondo il procedimento previsto dall'art. 21 della detta direttiva.
Sulla seconda questione
48 Come risulta dagli atti della causa a qua, con la seconda questione il giudice nazionale domanda in sostanza se la «decisione favorevole» della Commissione imponga all'autorità nazionale competente di dare il proprio «consenso scritto», pur in presenza d'irregolarità eventualmente accertate dal giudice nel corso dell'esame della notifica da parte di tale autorità e che siano tali da pregiudicare la legittimità della decisione di trasmettere il fascicolo alla Commissione con parere favorevole.
49 Come rilevato al punto 47 della presente sentenza, allorché la Commissione adotta una «decisione favorevole» in forza dell'art. 13, n. 4, della direttiva 90/220, l'autorità competente che ha trasmesso la domanda con parere favorevole alla Commissione è tenuta, fatte salve le circostanze menzionate alla fine di tale punto, a rilasciare il «consenso scritto» che permette l'immissione in commercio del prodotto.
50 Tale obbligo presuppone che la competente autorità nazionale abbia trasmesso alla Commissione, a norma dell'art. 12, n. 2, lett. a), della direttiva 90/220, il fascicolo con parere favorevole ed abbia, quindi, avviato la fase comunitaria del procedimento di autorizzazione all'immissione in commercio del prodotto di cui trattasi.
51 Pertanto, la decisione dell'autorità competente condiziona il procedimento comunitario e può persino, in assenza d'indicazione contraria da parte di un altro Stato membro entro il termine previsto dall'art. 13, n. 2, della direttiva, determinarne l'esito.
52 Poiché il parere favorevole dell'autorità nazionale competente è fondato sui risultati dell'esame della notifica previsto dall'art. 12, n. 2, della direttiva 90/220, occorre esaminare l'incidenza - sulla validità della decisione favorevole della Commissione - di eventuali irregolarità nello svolgimento di tale esame, atte a pregiudicare la legittimità della decisione di trasmettere il fascicolo alla Commissione con parere favorevole.
53 Trattandosi dell'atto adottato da un'autorità nazionale, spetta ai giudici nazionali statuire sulla regolarità dell'esame della notifica previsto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220 nonché sulle conseguenze che le eventuali irregolarità nello svolgimento di tale esame potrebbero comportare sulla legittimità della decisione adottata dall'autorità competente di trasmettere il fascicolo alla Commissione con parere favorevole, ai sensi dell'art. 12, n. 2, lett. a), di tale direttiva.
54 Va ricordato inoltre che, qualora l'attuazione amministrativa di una decisione comunitaria spetti alle autorità nazionali, la tutela giurisdizionale garantita dal diritto comunitario comporta il diritto per i singoli di contestare incidentalmente la legittimità di tale decisione dinanzi al giudice nazionale e di domandare a quest'ultimo di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali di validità della detta decisione. In un caso del genere, la Corte è la sola competente a dichiarare l'invalidità di un atto comunitario (v. sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punto 20).
55 Ne consegue che, qualora il giudice nazionale accerti che, in ragione di irregolarità nello svolgimento dell'esame della notifica da parte dell'autorità nazionale competente previsto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220, quest'ultima non ha trasmesso validamente il fascicolo con parere favorevole alla Commissione ai sensi del n. 2 di tale norma, egli è tenuto ad adire la Corte in via pregiudiziale ove ritenga che tali irregolarità siano idonee a pregiudicare la validità della decisione favorevole della Commissione, esponendo i motivi dell'invalidità che gli appaiano fondati e, eventualmente, disponendo la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti d'attuazione della decisione in oggetto fino a che la Corte non abbia statuito sulla questione della validità (v., in tal senso, sentenza 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, Racc. pag. I-415, punto 24).
56 Nel caso in cui la Corte dichiarasse l'illegittimità della decisione favorevole della Commissione, non ricorrerebbero le condizioni per il rilascio del consenso scritto da parte dell'autorità competente previste dall'art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva 90/220 e ne risulterebbe che il consenso scritto non è stato validamente dato, oppure che non potrebbe validamente esserlo.
57 Risulta da quanto precede che, qualora il giudice nazionale accerti che, in ragione di irregolarità nello svolgimento dell'esame della notifica da parte dell'autorità nazionale competente previsto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220, quest'ultima non ha validamente trasmesso alla Commissione il fascicolo con parere favorevole ai sensi del n. 2 di tale norma, il detto giudice è tenuto ad adire la Corte in via pregiudiziale ove ritenga che tali irregolarità siano idonee a pregiudicare la validità della decisione favorevole della Commissione, eventualmente disponendo la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di attuazione della detta decisione fino a che la Corte non abbia statuito sulla questione della validità.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
58 Le spese sostenute dai governi francese, italiano e austriaco, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Il presente procedimento riveste nei confronti delle parti nella causa principale il carattere sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Conseil d'État con decisione 11 dicembre 1998, dichiara:
1) La direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati, come modificata dalla direttiva della Commissione 18 giugno 1997, 97/35/CE, recante secondo adeguamento al progresso tecnico della direttiva 90/220, dev'essere interpretata nel senso che, qualora, a seguito della trasmissione alla Commissione di una domanda d'immissione in commercio di un OGM, nessuno Stato membro abbia sollevato obiezioni, in conformità all'art. 13, n. 2, della detta direttiva, o qualora la Commissione abbia adottato una «decisione favorevole» ai sensi del n. 4 della stessa norma, l'autorità competente che ha trasmesso alla Commissione la domanda con parere favorevole è tenuta a rilasciare il «consenso scritto» che permette l'immissione in commercio del prodotto. Tuttavia, ove lo Stato membro interessato nel frattempo sia entrato in possesso di nuove informazioni che lo inducono a ritenere che il prodotto oggetto della notifica possa essere pericoloso per la salute e l'ambiente, esso non sarà tenuto a dare il proprio consenso, a condizione che ne informi immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri affinché, entro il termine prescritto dall'art. 16, n. 2, della direttiva 90/220, sia adottata una decisione in materia secondo il procedimento previsto dall'art. 21 della detta direttiva.
2) Qualora il giudice nazionale accerti che, in ragione di irregolarità nello svolgimento dell'esame della notifica da parte dell'autorità nazionale competente previsto dall'art. 12, n. 1, della direttiva 90/220, quest'ultima non ha validamente trasmesso alla Commissione il fascicolo con parere favorevole ai sensi del n. 2 di tale norma, il detto giudice è tenuto ad adire la Corte in via pregiudiziale ove ritenga che tali irregolarità siano idonee a pregiudicare la validità della decisione favorevole della Commissione, eventualmente disponendo la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di attuazione della detta decisione fino a che la Corte non abbia statuito sulla questione della validità.