62012TJ0564_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑564/12
Ministry of Energy of Iran, z siedzibą w Teheranie (Iran), reprezentowany przez M. Lester, barrister,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bishopa i A. De Elerę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji Rady 2012/635/WPZiB z dnia 15 października 2012 r. zmieniającej decyzję 2010/413/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 282, s. 58) i rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 945/2012 z dnia 15 października 2012 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 282, s. 16),
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: H. Kanninen, prezes, I. Pelikánová (sprawozdawca) i E. Buttigieg, sędziowie,
sekretarz: L. Grzegorczyk, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 listopada 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Skarżący, irańskie ministerstwo energii, jest odpowiedzialny w szczególności za dostarczanie wody, elektryczności, energii oraz usług związanych ze ściekami oraz za gospodarkę w tym zakresie w Iranie.
2. Niniejsza sprawa wpisuje się w ramy systemu środków ograniczających ustanowionego w celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby ta zakończyła działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzenianiem broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej (zwane dalej „rozprzestrzenianiem broni jądrowej”).
3. Na podstawie decyzji Rady 2012/635/WPZiB z dnia 15 października 2012 r. zmieniającej decyzję 2010/413/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 282, s. 58) nazwa skarżącego została umieszczona w wykazie podmiotów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej, który znajduje się w załączniku II do decyzji Rady 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB (Dz.U. L 195, s. 39).
4. W konsekwencji na podstawie rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 945/2012 z dnia 15 października 2012 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia (UE) nr 267/2012 w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 282, s. 16) nazwa skarżącego została umieszczona w wykazie znajdującym się w załączniku IX do rozporządzenia Rady (UE) nr 267/2012 z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 961/2010 (Dz.U. L 88, s. 1).
5. Skutkiem umieszczenia nazwy skarżącego w wykazie zawartym w załączniku II do decyzji 2010/413 oraz w wykazie zawartym w załączniku IX do rozporządzenia nr 267/2012 było zamrożenie jego środków finansowych oraz zasobów gospodarczych.
6. Jeżeli chodzi o skarżącego, zarówno decyzja 2012/635, jak i rozporządzenie wykonawcze nr 945/2012 zostały uzasadnione następująco:
„Odpowiedzialne za politykę w sektorze jądrowym, który zapewnia istotne dochody rządowi Iranu”.
7. Pismem z dnia 16 października 2012 r. Rada Unii Europejskiej poinformowała skarżącego o umieszczeniu jego nazwy w wykazach w załączniku II do decyzji 2010/413 oraz w załączniku IX do rozporządzenia nr 267/2012.
8. Również w dniu 16 października 2012 r. Rada opublikowała w Dzienniku Urzędowym informację skierowaną do osoby, do której mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2010/413, wykonywanej decyzją Rady 2012/635 i w rozporządzeniu nr 267/2012, wykonywanym rozporządzeniem wykonawczym nr 945/2012 (Dz.U. C 312, s. 21). Poprzez tę informację osoby będące jej adresatami zostały poinformowane o tym, że mogą złożyć do Rady wniosek o ponowne rozpatrzenie ich umieszczenia w przedmiotowych wykazach.
9. W piśmie z dnia 8 grudnia 2012 r. skarżący zakwestionował zasadność umieszczenia jego nazwy we wspomnianych wykazach i zwrócił się do Rady o ponowne ich rozpatrzenie. Złożył również wniosek o udzielenie mu dostępu do informacji i dowodów uzasadniających to umieszczenie w wykazach.
10. W dniu 11 grudnia 2012 r. Rada opublikowała w Dzienniku Urzędowym ogłoszenie skierowane do osób, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2010/413 i w rozporządzeniu nr 267/2012 (Dz.U. C 380, s. 7). W tym ogłoszeniu uściślono, że zainteresowane osoby i podmioty mogą do dnia 31 stycznia 2013 r. przesłać Radzie uwagi w celu wzięcia ich pod uwagę przy okresowym przeglądzie wykazu wskazanych osób i podmiotów.
11. Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r., wysłanym w odpowiedzi na informację z dnia 11 grudnia 2012 r., skarżący cofnął wniosek o ponowne rozpatrzenie.
12. Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Rada udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie dostępu do akt i przekazała mu kopię wniosku w sprawie przyjęcia środków ograniczających noszącego datę 19 września 2012 r., a także protokołów organów przygotowawczych Rady.
13. Pismem z dnia 14 marca 2013 r. Rada udzieliła odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 31 stycznia 2013 r. W swoim piśmie Rada wskazała
że jej zdaniem środki ograniczające względem skarżącego są nadal uzasadnione z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych aktów. W tej kwestii Rada dodała, że – zgodnie z danymi opublikowanymi przez skarżącego – eksport energii elektrycznej, za który on odpowiada, przysparza istotnych dochodów.
Przebieg postępowania i żądania stron
14. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 grudnia 2012 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
15. W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. strony zostały wezwane, pismem z dnia 30 września 2014 r., do udzielenia odpowiedzi na określone pytania i do przedłożenia określonych dokumentów. Rada i skarżący złożyli swoje odpowiedzi odpowiednio w dniu 20 października 2014 r. i w dniu 5 listopada 2014 r.
16. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
17. Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji 2012/635 i rozporządzenia wykonawczego nr 945/2012 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
18. Rada wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
19. Rada w swoich pismach podniosła ponadto, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący, powiązany z rządem Iranu, nie posiada zdolności do powoływania się na naruszenie swoich praw podstawowych. Na rozprawie Rada cofnęła jednak ten zarzut niedopuszczalności.
Co do prawa
20. Przed przystąpieniem do badania czterech zarzutów podniesionych przez skarżącego na poparcie swoich żądań należy z urzędu zbadać dopuszczalność skargi w świetle statusu prawnego skarżącego.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
21. Na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE skargę o stwierdzenie nieważności może wnieść „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna”.
22. W niniejszej sprawie z odpowiedzi skarżącego na pytanie Sądu wynika, że jako ministerstwo rządu Iranu nie posiada on osobowości prawnej odrębnej od osobowości prawnej tego rządu.
23. Jednak z orzecznictwa wynika, że skoro Rada uznała, iż skarżący istnieje w zakresie wystarczającym, by podlegać środkom ograniczającym, to względy spójności i sprawiedliwości nakazują przyznać, że tenże podmiot istnieje również w zakresie wystarczającym do zaskarżenia owych środków. Jakikolwiek inny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której określona organizacja mogłaby zostać umieszczona w wykazie bez możliwości odwołania się od tego umieszczenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, Zb.Orz. EU:C:2007:32, pkt 112).
24. Należy dodać, że środki ograniczające przewidziane w decyzji 2010/413 i w rozporządzeniu nr 267/2012 obejmowały w sposób wyraźny nie tylko osoby, ale także „podmioty i organy”. Tak więc mające zastosowanie uregulowanie wyraźnie ma na celu objęcie środkami ograniczającymi podmiotów, które nie posiadają własnej osobowości prawnej.
25. W tych okolicznościach, aby wniesienie skargi było dopuszczalne, konieczne jest wykazanie, że skarżący ma rzeczywiście zamiar wniesienia skargi i że adwokaci, którzy twierdzą, że go reprezentują, zostali rzeczywiście umocowani w tym celu (zob. podobnie ww. w pkt 23 wyrok PKK i KNK/Rada, EU:C:2007:32, pkt 113).
26. W tej kwestii należy zauważyć, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi reprezentującemu skarżącego i przedłożone Sądowi zostało podpisane przez ministra energii, który potwierdził przy tej sposobności, że ma uprawnienie do udzielenia takiego pełnomocnictwa w imieniu skarżącego.
27. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest dopuszczalna mimo faktu, że skarżący nie posiada odrębnej osobowości prawnej.
Co do istoty
28. Skarżący podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy błędu w ocenie, drugi – naruszenia obowiązku uzasadnienia, trzeci – naruszenia jego prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz czwarty – naruszenia jego praw podstawowych i zasady proporcjonalności.
29. W pierwszej kolejności należy zbadać zarzut drugi, a w następnej –zarzuty trzeci, pierwszy i na koniec czwarty.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
30. Skarżący twierdzi, że zaskarżone akty nie są uzasadnione w sposób wystarczający pod względem prawnym.
31. Rada kwestionuje zasadność argumentacji skarżącego.
32. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu (zob. wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba, C‑417/11 P, Zb.Orz., EU:C:2012:718, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
33. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanemu zaznajomienie się ze względami uzasadniającymi nałożenie danych środków, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli (zob. ww. w pkt 32 wyrok Rada/Bamba, EU:C:2012:718, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
34. Skoro zainteresowanemu nie przysługuje prawo do wysłuchania go przed wydaniem początkowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych, przestrzeganie obowiązku uzasadnienia ma tym większe znaczenie, że stanowi ono jedyną gwarancję umożliwiającą zainteresowanemu skuteczne skorzystanie z będących w jego dyspozycji środków zaskarżenia w celu zakwestionowania zgodności z prawem wspomnianej decyzji, chociażby po jej wydaniu (ww. w pkt 32 wyrok Rada/Bamba, EU:C:2012:718, pkt 51).
35. Jeżeli chodzi o uzasadnienie aktu Rady o zastosowaniu środka w postaci zamrożenia środków finansowych, musi ono wskazywać szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem (ww. w pkt 32 wyrok Rada/Bamba, EU:C:2012:718, pkt 52).
36. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być jednak dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i do kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów oraz interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena tego, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. ww. w pkt 32 wyrok Rada/Bamba, EU:C:2012:718, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
37. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie zakresu środka przyjętego względem niego (zob. ww. w pkt 32 wyrok Rada/Bamba, EU:C:2012:718, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
38. W niniejszej sprawie Rada przyjęła wobec skarżącego następujące uzasadnienie:
„Odpowiedzialne za politykę w sektorze jądrowym, który zapewnia istotne dochody rządowi Iranu”.
39. Po pierwsze, skarżący twierdzi, że uzasadnienie to nie pozwala na ustalenie, jakie kryterium przyjęła Rada, stosując wobec niego środki ograniczające. Kryterium to nie zostało wskazane również później.
40. W tej kwestii oczywiście prawdą jest, że przedstawione uzasadnienie nie wskazuje wyraźnie kryterium przyjętego przez Radę.
41. Jednak wskazanie, że skarżący jest odpowiedzialny za sektor, który zapewnia istotne dochody rządowi Iranu, jeśli odczytać je łącznie z przepisami art. 20 ust. 1 decyzji 2010/413 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012, ustanawiającymi różne kryteria umożliwiające stosowanie środków ograniczających wobec osoby lub podmiotu, pozwala wywnioskować, że kryterium użytym przez Radę jest kryterium dotyczące podmiotów udzielających wsparcia temu rządowi.
42. W tych okolicznościach pierwszy zarzut szczegółowy skarżącego należy oddalić.
43. Po drugie, zdaniem skarżącego, przedstawione powody są niejasne, ponieważ nie wskazują ani powodu, dla którego jego odpowiedzialność w polityce sektora energetycznego ma znaczenie dla przyjęcia środków ograniczających, ani rodzaju lub kwoty przedmiotowych dochodów, ani wreszcie znaczenia tych czynników w aspekcie rozprzestrzeniania broni jądrowej. W tym kontekście, jak twierdzi, zgodnie z orzecznictwem dodatkowe powody nie mogą być przedstawiane w toku postępowania przed Sądem.
44. W tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonych aktów pozwala zrozumieć znaczenie odpowiedzialności skarżącego w polityce sektora energetycznego, ponieważ, według Rady, sektor ten zapewnia istotne dochody rządowi Iranu. To właśnie ta okoliczność pozwala zdaniem Rady na uznanie, że skarżący udziela wsparcia rządowi, co uzasadnia zastosowanie względem niego środków ograniczających.
45. Następnie wskazać należy, że prawdą jest, że uzasadnienie zaskarżonych aktów jest bardzo zwięzłe, jeżeli chodzi o rodzaj przedmiotowych dochodów, ponieważ ogranicza się ono do zaznaczenia, że pochodzą one z sektora energetycznego. Prawdą jest jednak również, że zarówno w pismach adresowanych do Rady, jak i w skardze skarżący miał możliwość podważenia zasadności umieszczenia swojej nazwy w wykazie, gdy podnosił w szczególności, że jego działalność w dziedzinie energii nie stanowi źródła dochodów rządu Iranu, lecz przeciwnie, wymaga wkładu środków publicznych w postaci subwencji. W tych okolicznościach, mimo iż bardziej szczegółowe powody byłyby pożądane, należy jednak stwierdzić, że przedstawione uzasadnienie umożliwiło skarżącemu wystarczająco dokładne zapoznanie się z motywami zastosowanych wobec niego środków ograniczających. Uzasadnienie to pozwala również Sądowi na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów.
46. Stwierdzenie to oznacza ponadto, że uściślenia przedstawione przez Radę w odpowiedzi na skargę, a dotyczące rodzaju i kwoty przedmiotowych dochodów, nie stanowią uzasadnienia a posteriori, które nie mogłoby zostać uwzględnione przez Sąd, lecz mają na celu uzupełnienie uzasadnienia już przedstawionego.
47. Wreszcie należy wskazać, że znaczenie dostarczania rządowi Iranu zasobów finansowych w kontekście rozprzestrzeniania broni jądrowej wynika dostatecznie z motywów aktów, na których opierają się środki ograniczające obejmujące skarżącego.
48. Zgodnie bowiem z motywem 13 decyzji Rady 2012/35/WPZiB z dnia 23 stycznia 2012 r. zmieniającej decyzję 2010/413 (Dz.U. L 19, s. 22), do której odsyła motyw 11 rozporządzenia nr 267/2012, „[o]graniczeniami w odniesieniu do przyjmowania oraz do zamrażania funduszy i zasobów gospodarczych powinny zostać objęte kolejne osoby i podmioty udzielające rządowi Iranu wsparcia, które pozwala mu kontynuować działania w dziedzinie jądrowej wrażliwe z punktu widzenia proliferacji lub opracowywanie systemów przenoszenia broni jądrowej, w szczególności osoby i podmioty zapewniające rządowi Iranu wsparcie finansowe, logistyczne lub materialne”. Z motywu tego wyraźnie wynika, że zamrożenie środków finansowych podmiotów udzielających wsparcia rządowi Iranu jest uzasadnione wolą pozbawienia tego rządu zasobów, między innymi finansowych, umożliwiających mu kontynuowanie rozprzestrzeniania broni jądrowej.
49. W tych okolicznościach drugi zarzut szczegółowy skarżącego należy oddalić.
50. Po trzecie, zdaniem skarżącego, uzasadnienie przedstawione przez Radę nie wyjaśnia, dlaczego zostały odrzucone uwagi, które jej przedłożył.
51. Ten zarzut szczegółowy jest jednak nieistotny dla niniejszego zarzutu, ponieważ uwagi, do których odwołuje się skarżący, są późniejsze od przyjęcia zaskarżonych aktów, a zatem Rada z założenia nie była w stanie ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rzeczonych aktów.
52. Ponadto należy zauważyć, że w ramach zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, skarżący podniósł zarzut szczegółowy dotyczący pominięcia przez Radę jego uwag. Zasadność tego zarzutu szczegółowego zostanie zbadana w pkt 67–77 poniżej.
53. W tej sytuacji należy zatem oddalić również trzeci zarzut szczegółowy skarżącego, a tym samym zarzut drugi w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej
54. Skarżący twierdzi, że Rada naruszyła jego prawo do obrony oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej.
55. Rada kwestionuje zasadność argumentów skarżącego.
56. Skarżący po pierwsze podnosi, że naruszenie wymienionych praw wynika z naruszenia przez Radę obowiązku uzasadnienia.
57. Jednak w zakresie, w jakim zarzut drugi, dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia, został oddalony w pkt 53 powyżej, ten zarzut szczegółowy nie może być skuteczny.
58. Po drugie, skarżący twierdzi, że mimo złożenia przezeń stosownego wniosku nie przekazano mu informacji i dowodów leżących u podstaw umieszczenia jego nazwy w spornych wykazach. W tym kontekście, jak twierdzi, Rada nie powołała się na konkretne powody stojące na przeszkodzie przekazaniu rzeczonych informacji i dowodów.
59. W tej kwestii zauważyć trzeba, że w przypadku gdy zostały przekazane informacje wystarczająco dokładne i umożliwiające zainteresowanemu podmiotowi przedstawienie w odpowiedni sposób jego stanowiska na temat okoliczności obciążających uwzględnionych przez Radę, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku, by Rada z własnej inicjatywy udzieliła dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych, które nie są poufne, dotyczących danego środka (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada, T‑35/10 i T‑7/11, Zb.Orz., EU:T:2013:397, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
60. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie dostępu do akt w dniu 8 grudnia 2012 r. Rada udzieliła odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia 12 marca 2013 r. i przekazała mu kopię wniosku w sprawie przyjęcia środków ograniczających noszącego datę 19 września 2012 r., a także protokołów organów przygotowawczych Rady.
61. Ponadto, w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu, Rada potwierdziła, że jej akta dotyczące skarżącego nie zawierają innych informacji i dowodów poza tymi, które zostały przekazane wraz z odpowiedzią z dnia 12 marca 2013 r. Skarżący ze swej strony nie podnosił istnienia takich innych informacji i dowodów.
62. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skarżący uzyskał dostęp do akt Rady, zgodnie z zasadą poszanowania prawa do obrony, i w konsekwencji oddalić jego drugi zarzut szczegółowy.
63. Po trzecie, skarżący twierdzi, że nie miał sposobności przedstawienia swego stanowiska, zanim zastosowano środki ograniczające. Kiedy środki te zostały już zastosowane, jego zdolność do przedstawienia uwag została zdaniem skarżącego poważnie ograniczona poprzez nieprzekazanie mu informacji i dowodów leżących u podstaw umieszczenia jego nazwy w spornych wykazach.
64. Tymczasem, z jednej strony, zgodnie z orzecznictwem Rada nie ma obowiązku uprzedniego przekazania danej osobie lub danemu podmiotowi powodów, na których zamierza oprzeć pierwotne umieszczenie jej nazwiska lub jego nazwy w wykazie osób i podmiotów, których środki finansowe zostają zamrożone. Taki środek bowiem, aby jego skuteczność nie była zagrożona, musi mieć możliwość wykorzystania elementu zaskoczenia i być natychmiast zastosowany. W takim wypadku zasadniczo wystarczy, by instytucja powiadomiła o powodach zainteresowaną osobę lub podmiot i umożliwiła im bycie wysłuchanym równocześnie z przyjęciem decyzji lub bezpośrednio po jej przyjęciu (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Zb.Orz., EU:C:2011:853, pkt 61).
65. Z drugiej strony, skoro skarżący przedłożył Radzie swoje uwagi w dniu 8 grudnia 2012 r., równocześnie z wnioskiem o udzielenie dostępu do akt, uwagi te z definicji nie mogły uwzględniać informacji i dowodów zawartych w aktach. Mimo to, po przyznaniu mu dostępu do akt w dniu 12 marca 2013 r., skarżący miał możliwość skierowania do Rady uwag dodatkowych, by odnieść się do udostępnionych informacji i dowodów.
66. Tym samym nie sposób zarzucić Radzie jakiegokolwiek naruszenia prawa do obrony, jeżeli chodzi o możliwość przedstawienia przez skarżącego uwag, co oznacza, że trzeci zarzut szczegółowy skarżącego należy oddalić.
67. Po czwarte, zdaniem skarżącego, Rada pominęła jego uwagi, które rzeczywiście jej przedstawił.
68. W tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2–4 decyzji 2010/413:
„2. W przypadku gdy Rada podejmie decyzję o zastosowaniu wobec danej osoby lub danego podmiotu środków, o których mowa w art. 19 ust. 1 lit. b) i art. 20 ust. 1 lit. b), odpowiednio zmienia załącznik II.
3. Rada przekazuje swoją decyzję i uzasadnienie umieszczenia w wykazie osobie lub podmiotowi, o których mowa […], umożliwiając danej osobie lub podmiotowi przedstawienie uwag.
4. W przypadku gdy zostaną zgłoszone uwagi lub przedstawione istotne nowe dowody, Rada dokonuje przeglądu swojej decyzji i odpowiednio informuje daną osobę lub podmiot”.
69. Artykuł 46 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 267/2012 ustanawia analogiczne zasady dotyczące umieszczenia nazwiska lub nazwy w załączniku IX do rzeczonego rozporządzenia.
70. Z przepisów tych wynika, że Rada miała obowiązek dokonania przeglądu umieszczenia w wykazie nazwy skarżącego w świetle jego uwag z dnia 8 grudnia 2012 r. i z dnia 31 stycznia 2013 r. Wobec braku dokładnego terminu należy uznać, że przegląd ten powinien nastąpić w terminie rozsądnym. I tak, przy badaniu, czy termin, który upłynął, może być uznany za rozsądny, należy uwzględnić okoliczność, że z przyczyn przedstawionych w pkt 64 powyżej przedmiotowe uwagi stanowiły dla skarżącego pierwszą sposobność do przedstawienia swego stanowiska w kwestii zasadności umieszczenia jego nazwy w spornych wykazach, co oznacza, że miał on szczególny interes w tym, żeby Rada przystąpiła do przeglądu i poinformowała go o jego wyniku.
71. W niniejszej sprawie pismo Rady z dnia 14 marca 2014 r. stanowi odpowiedź na uwagi skarżącego, do których pismo to zawiera wyraźnie odniesienia. Jednak zostało ono wysłane ponad 15 miesięcy po przedstawieniu przez skarżącego pierwszych uwag, co miało miejsce w dniu 8 grudnia 2012 r.
72. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że na uwagi skarżącego Rada odpowiedziała w oczywiście nierozsądnym terminie.
73. Dalej należy zbadać, czy to naruszenie prawa skarżącego do obrony uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów.
74. W tej kwestii należy zauważyć, że celem analizowanego obowiązku jest zapewnienie, żeby środki ograniczające obejmujące daną osobę lub dany podmiot były uzasadnione w chwili ich zastosowania w świetle uwag przedłożonych przez tę osobę lub ten podmiot.
75. Z pkt 71 powyżej wynika, że pismo z dnia 14 marca 2014 r. realizuje ten cel.
76. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że cel przepisów przewidujących obowiązek Rady polegający na udzieleniu odpowiedzi na uwagi zgłoszone przez objęte środkami osobę lub podmiot został – choć z opóźnieniem – osiągnięty, a naruszenie, którego dopuściła się Rada, nie wywiera niekorzystnego wpływu na sytuację skarżącego.
77. Tym samym, bez uszczerbku dla prawa skarżącego do domagania się naprawienia szkody, której ewentualnie mógł doznać z powodu opóźnienia Rady w wykonaniu omawianego obowiązku, na podstawie art. 340 TFUE, nie może on powoływać się na to opóźnienie w celu doprowadzenia do stwierdzenia nieważności środków ograniczających, zastosowanych wobec niego na podstawie zaskarżonych aktów.
78. W tym stanie rzeczy należy oddalić czwarty zarzut szczegółowy, a w konsekwencji zarzut trzeci w całości.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędu w ocenie
79. Skarżący twierdzi, że skoro nie spełnia on żadnego z kryteriów zastosowania środków ograniczających przewidzianych w decyzji 2010/413 i w rozporządzeniu nr 267/2012, Rada, stosując wobec niego takie środki, dopuściła się błędu w ocenie.
80. Rada kwestionuje zasadność argumentacji skarżącego.
81. Jak przypomniał Trybunał w związku z kontrolą środków ograniczających, sądy Unii powinny – zgodnie z kompetencjami przysługującymi im na podstawie traktatu FUE – zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii w świetle praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii (zob. wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Fulmen i Mahmoudian, C‑280/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:775, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
82. Do tych praw podstawowych zalicza się w szczególności prawo do skutecznej ochrony sądowej (zob. ww. w pkt 81 wyrok Rada/Fulmen i Mahmoudian, EU:C:2013:775, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
83. Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga między innymi, by sąd Unii upewnił się, że dany akt, który ma dla zainteresowanej osoby czy zainteresowanego podmiotu znaczenie indywidualne, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianego aktu, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tego aktu – są wykazane (zob. podobnie ww. w pkt 81 wyrok Rada/Fulmen i Mahmoudian, EU:C:2013:775, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
84. W tym celu sąd Unii ma obowiązek przeprowadzić to badanie, zwracając się w razie potrzeby do właściwego organu Unii o przedstawienie informacji lub dowodów, poufnych lub nie, mających znaczenie dla takiego badania (zob. ww. w pkt 81 wyrok Rada/Fulmen i Mahmoudian, EU:C:2013:775, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
85. To bowiem do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie dowodu przeciwnego na brak zasadności wspomnianych powodów (zob. ww. w pkt 81 wyrok Rada/Fulmen i Mahmoudian, EU:C:2013:775, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
86. W niniejszej sprawie skarżący na wstępie podnosi, że Rada nigdy go nie poinformowała, na podstawie jakiego kryterium zastosowała wobec niego środki ograniczające.
87. Ten zarzut szczegółowy został jednak zbadany i oddalony w ramach badania zarzutu drugiego. Jak bowiem wynika z pkt 39–42 powyżej, wskazanie, że skarżący jest odpowiedzialny za sektor, który zapewnia istotne dochody rządowi Iranu, jeśli odczytać je łącznie z przepisami art. 20 ust. 1 decyzji 2010/413 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 267/2012, umożliwia mu zrozumienie, że środki ograniczające zostały wobec niego zastosowane na podstawie kryterium dotyczącego podmiotów udzielających wsparcia temu rządowi.
88. W konsekwencji należy ustalić, czy Rada słusznie uznała, że skarżący udzielał wsparcia rządowi Iranu.
89. W tym kontekście należy zauważyć, że z orzecznictwa wynika, że analizowane kryterium dotyczy własnych działań danej osoby lub danego podmiotu, które, nawet jeżeli same w sobie nie mają żadnego bezpośredniego lub pośredniego związku z rozprzestrzenianiem broni jądrowej, mogą jednak sprzyjać temu rozprzestrzenianiu poprzez dostarczanie rządowi Iranu zasobów lub środków natury rzeczowej, finansowej lub logistycznej, umożliwiających mu dalsze działania w tym zakresie. Tak więc kryterium to obejmuje formy wsparcia, które – z uwagi na swój zakres ilościowy lub jakościowy – sprzyjają kontynuowaniu irańskich działań wrażliwych z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., National Iranian Oil Company/Rada, T‑578/12, odwołanie w toku, EU:T:2014:678, pkt 119, 120). Jego celem jest pozbawienie rządu Iranu jego źródeł dochodów w celu zmuszenia go do zaprzestania rozwoju programu rozprzestrzeniania broni jądrowej wobec braku wystarczających źródeł finansowania (ww. wyrok National Iranian Oil Company/Rada, odwołanie w toku, EU:T:2014:678, pkt 140).
90. Z informacji i dowodów zawartych w aktach niniejszej sprawy wynika, że skarżący, jako ministerstwo rządu Iranu, jest zaangażowany w działalność z zakresu eksportu energii elektrycznej, w szczególności poprzez pobór kwot uiszczanych przez nabywców eksportowanej energii elektrycznej. Wartość tego eksportu wynosiła 0,67 mld dolarów amerykańskich (USD) w okresie od marca 2009 r. do marca 2010 r., 0,87 mld USD w okresie od marca 2010 r. do marca 2011 r. i 1,1 mld USD w okresie od marca 2011 r. do marca 2012 r.
91. W świetle tych ustaleń należy stwierdzić, że działalność skarżącego w zakresie eksportu energii elektrycznej jest źródłem dochodów rządu Iranu, a tym samym stanowi wsparcie dla tego rządu w postaci wsparcia finansowego.
92. Skarżący podnosi jednak, że poprzez swoje uprawnienia i obowiązki, a także ze względu na fakt, że świadczy usługi po cenach regulowanych przez rząd Iranu, jest raczej beneficjentem netto środków rządowych niż źródłem znaczących dochodów tego rządu. W tym kontekście dodaje on, że środki generowane przez eksport energii elektrycznej są wykorzystywane w szczególności na subwencjonowanie dostaw energii dla obywateli Iranu.
93. Jednak fakt, że skarżący świadczy nierentowne usługi użyteczności publicznej, nie oznacza, że jego działalność polegająca na eksporcie energii elektrycznej nie może zostać uznana za wsparcie finansowe rządu Iranu, a w konsekwencji uzasadniać zastosowania wobec niego środków ograniczających.
94. Działalność skarżącego związana z eksportem energii elektrycznej różni się bowiem od jego pozostałych uprawnień i obowiązków tym, że nie stanowi ona usługi użyteczności publicznej na rzecz ludności Iranu. Nie istnieje zatem nierozerwalny związek między wszystkimi elementami działalności oraz uprawnień i obowiązków skarżącego, który wymagałby ich całościowego badania. Jest tak, tym bardziej że – jak wynika z akt sprawy – zasoby finansowe pochodzące z eksportu energii elektrycznej nie podlegają szczególnemu przeznaczeniu budżetowemu.
95. Podobnie ograniczenie kwalifikacji jako podmiotu udzielającego wsparcia finansowego rządowi Iranu wyłącznie do takich podmiotów, których cała działalność przynosi zyski, pozwoliłoby na obchodzenie celu rozpatrywanych środków ograniczających i miałoby negatywny wpływ na ich skuteczność. By uniknąć zastosowania takich środków wystarczyłoby bowiem powierzyć każdemu zainteresowanemu podmiotowi – oprócz kompetencji i działalności generujących zasoby – kompetencje i działalność przynoszące straty w porównywalnej wysokości.
96. Ponadto zamrożenie środków finansowych skarżącego, uzasadnione jego działalnością z zakresu eksportu energii elektrycznej, odpowiada celowi, o którym mowa w pkt 89 powyżej, a który polega na pozbawieniu rządu Iranu jego źródeł dochodów i to niezależnie od nierentownego charakteru innej działalności skarżącego. Wskutek tego zamrożenia rząd Iranu, którego skarżący jest integralną częścią, został pozbawiony korzystania z części zasobów finansowych niezbędnych w celu umożliwienia mu wszystkich jego działań, w tym niepodlegających resortowi skarżącego, a związanych z rozprzestrzenianiem broni jądrowej.
97. W konsekwencji kwestia zasadnicza dla oceny, czy skarżący wspiera finansowo rząd Iranu, nie sprowadza się do jego całościowej zyskowności, lecz do tego, czy zysk przynosi jego działalność w zakresie eksportu energii elektrycznej. Skarżący tymczasem nie zaprzecza, że rzeczona działalność przynosi zyski.
98. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że skarżący udzielał wsparcia rządowi Iranu w postaci wsparcia finansowego, niezależnie od tego, czy jego działalność rozpatrywana całościowo jest ewentualnie nierentowna. Ponadto, w świetle wskazówek zawartych w pkt 90 powyżej, analizowanego wsparcia nie można uznać za pomijalne, mimo iż skarżący twierdzi, że stanowi ono drobną część budżetu rządu Iranu.
99. W konsekwencji Rada nie popełniła błędu w ocenie, gdy zastosowała wobec skarżącego środki ograniczające ze względu na fakt, iż jest on podmiotem udzielającym wsparcia rządowi Iranu.
100. Wniosku tego nie podważa twierdzenie skarżącego, że Rada nie poparła w sposób skuteczny przyjętych względem niego powodów.
101. W tej kwestii należy wskazać, że z analizy przeprowadzonej w pkt 89–99 powyżej wynika, że skarżący nie kwestionuje zasadniczej okoliczności faktycznej przyjętej w stosunku do niego przez Radę, a mianowicie faktu, że jego działalność generuje zasoby finansowe, którymi dysponuje rząd Iranu, kwestionuje natomiast znaczenie tej okoliczności w aspekcie kryterium prawnego, na którym oparła się Rada. Tymczasem wobec braku takiego zakwestionowania Rada nie miała obowiązku przedstawić dowodów na poparcie zasadności rozpatrywanej okoliczności faktycznej, co wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 85 powyżej.
102. Na koniec skarżący zaprzecza, że jest odpowiedzialny za kształtowanie polityki nuklearnej Iranu, wbrew temu, na co wskazują informacje i dowody zawarte w aktach Rady.
103. W tej kwestii należy wskazać, że oczywiście prawdą jest, że wniosek z dnia 19 września 2012 r. oraz dokument Rady z dnia 17 stycznia 2013 r. opatrzony numerem „Coreu PESC/0711/12 COR 1”, zawarty w jej aktach, dotyczą roli skarżącego w ramach polityki nuklearnej Iranu.
104. Jednak w świetle uzasadnienia zaskarżonych aktów należy z jednej strony wskazać, że argument skarżącego dotyczy okoliczności, która nie została uwzględniona przez Radę przy ich przyjmowaniu. Ten argument należy zatem odrzucić jako nieistotny dla sprawy.
105. Z drugiej strony z analizy przeprowadzonej powyżej w każdym razie wynika, że powód dotyczący udzielania przez skarżącego wsparcia rządowi Iranu jest zasadny. Jako że powód ten sam w sobie jest wystarczający, by uzasadnić umieszczenie nazwy skarżącego w spornych wykazach, niedokładność innych ewentualnych twierdzeń Rady nie może, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 83 powyżej, wpłynąć na zgodność z prawem zaskarżonych aktów.
106. W związku z powyższym zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia praw podstawowych skarżącego i zasady proporcjonalności
107. Skarżący twierdzi, że stosując wobec niego środki ograniczające, Rada w sposób nieproporcjonalny ograniczyła jego prawa podstawowe, w tym prawo własności, prawo do wykonywania działalności gospodarczej oraz prawo do poszanowania dobrego imienia.
108. Po pierwsze, wyjaśnia on, że zastosowane wobec niego środki ograniczające mają poważne konsekwencje, w szczególności dlatego, że negatywnie wpływają na wykonywanie jego zadań, kluczowych dla zdrowia i dobrostanu ludności Iranu. Tymczasem, jego zdaniem, środki te nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla osiągnięcia celu polegającego na niedopuszczeniu do rozprzestrzeniania broni jądrowej i jego finansowania, jako że skarżący nie jest w to rozprzestrzenianie zaangażowany. Stanowisko Rady uzasadniałoby bowiem zamrożenie środków finansowych każdego ministerstwa rządu Iranu, niezależnie od jego związków z programem nuklearnym, co byłoby oczywiście nieproporcjonalne.
109. Po drugie, skarżący uważa, że zastosowane wobec niego środki ograniczające naruszają zasady pewności prawa i przewidywalności. Zdaniem skarżącego bowiem w zakresie, w jakim nie udziela on wsparcia finansowego rządowi Iranu, środki te opierają się wyłącznie na fakcie, że jest ministerstwem tego rządu. W takich okolicznościach zaś skarżący nie wie, jak doprowadzić do cofnięcia tych środków.
110. Po trzecie, jego zdaniem, naruszenie zasady proporcjonalności wynika również z naruszenia jego praw procesowych.
111. Rada kwestionuje zasadność argumentacji skarżącego.
112. Tytułem wstępu, co się tyczy argumentu przedstawionego w pkt 110 powyżej, należy wskazać, że – jak wynika z pkt 30–78 powyżej – zaskarżone akty nie są dotknięte naruszeniem praw procesowych skarżącego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tych aktów. W tych okolicznościach teza skarżącego, zgodnie z którą naruszenie jego praw procesowych powoduje naruszenie zasady proporcjonalności, również nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów.
113. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty szczegółowe, to należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii, zgodność z prawem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej zależy od spełnienia warunku, że środki wiążące się z zakazem będą właściwe i konieczne do realizacji celów, do których w sposób prawnie uzasadniony zmierza dane uregulowanie, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród wielu właściwych środków, należy stosować najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. ww. w pkt 59 wyrok Bank Melli Iran/Rada, EU:T:2013:397, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo).
114. Tymczasem, po pierwsze, jak przypomniano powyżej, zgodnie z orzecznictwem zamrożenie środków finansowych podmiotów udzielających wsparcia rządowi Iranu ma na celu pozbawienie tego rządu jego źródeł dochodów w celu zmuszenia go do zaprzestania rozwoju programu rozprzestrzeniania broni jądrowej wobec braku wystarczających źródeł finansowania (ww. w pkt 89 wyrok National Iranian Oil Company/Rada, odwołanie w toku, EU:T:2014:678, pkt 140). Tak więc środki ograniczające zastosowane wobec skarżącego, mimo iż on sam nie jest zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej odpowiadają celowi realizowanemu przez Radę.
115. Po drugie, o ile skarżący podnosi, że zastosowane wobec niego środki ograniczające mają dla niego poważne konsekwencje, w szczególności jeżeli chodzi o chęć współpracy z nim spółek irańskich w dziedzinie oczyszczania i uzdatniania wody, o tyle nie poparł on swoich twierdzeń konkretnymi dowodami lub informacjami.
116. W każdym razie jest oczywiście prawdą, że prawa skarżącego, zwłaszcza prawo własności, zostały w sposób znaczący ograniczone rzeczonymi środkami, skoro nie może on między innymi ani dysponować swoimi środkami finansowymi zlokalizowanymi na terytorium Unii albo znajdującymi się w posiadaniu obywateli państw członkowskich Unii, ani przekazywać środków finansowych do Unii, chyba że uzyska szczególne zezwolenia.
117. Jednak z orzecznictwa wynika, że prawa podstawowe, na które powołuje się skarżący, nie są prerogatywami absolutnymi i korzystanie z nich może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami interesu ogólnego, do których dąży Unia. I tak każdy gospodarczy lub finansowy środek ograniczający wywołuje, z definicji, negatywne skutki zwłaszcza dla praw własności, wyrządzając tym samym szkodę podmiotom, których odpowiedzialność za sytuację, która doprowadziła do zastosowania owych środków, nie została wykazana. Waga celów zamierzonych spornym uregulowaniem może usprawiedliwiać negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – w stosunku do objętych nimi osób lub podmiotów (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2009 r., Melli Bank/Rada, T‑246/08 i T‑332/08, Zb.Orz., EU:T:2009:266, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo).
118. W niniejszej sprawie, mając na uwadze zasadnicze znaczenie utrzymania pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, należy stwierdzić, że niedogodności, jakich doznał skarżący, nie są nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Stwierdzenie takie jest uprawnione, tym bardziej że po pierwsze ograniczenia te dotyczą wyłącznie części aktywów skarżącego, a po drugie – decyzja 2010/413 i rozporządzenie nr 267/2012 przewidują pewne wyjątki od zamrożenia środków finansowych podmiotów objętych środkami ograniczającymi.
119. Na koniec należy wskazać, ze argument dotyczący naruszenia zasady pewności prawa i przewidywalności opiera się na błędnym założeniu. Jak bowiem wynika z analizy zarzutu pierwszego, skarżący nie został objęty środkami ograniczającymi z tego jedynie powodu, że jest ministerstwem rządu Iranu, lecz z powodu udzielania temu rządowi wsparcia finansowego. W tych okolicznościach argument skarżącego nie może być skuteczny.
120. W świetle ogółu powyższych rozważań należy oddalić zarzut czwarty, a w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
121. Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, zgodnie z żądaniem Rady należy obciążyć go kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Ministry of Energy of Iran zostaje obciążone kosztami postępowania.