62005CC0191_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Detta fördragsbrottsförfarande gäller frågan om och under vilka omständigheter en medlemsstat får begränsa ett sådant särskilt skyddsområde som avses i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat fågeldirektivet). Direktivet innehåller inte några bestämmelser avseende denna fråga, vilken har fått en allt större praktisk betydelse med hänsyn till det stora antalet skyddsområden.(3)
II – Tillämpliga bestämmelser
2. Artikel 4 i fågeldirektivet innehåller bestämmelser om vilka områden som medlemsstaterna skall klassificera som särskilda skyddsområden för fåglar (nedan kallade särskilda skyddsområden):
”1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta skall hänsyn tas till
a) utrotningshotade arter,
b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.”
III – Bakgrund till tvisten, det administrativa förfarandet och yrkanden
3. I lagdekret nr 384-B/99 av den 23 september 1999 uppgav Portugal området ”Moura, Mourão e Barrancos” som ett skyddsområde. Detta område är avsett för skydd av stäppfåglar. Typiska stäppfåglar är stortrapp ( Otis tarda ), småtrapp ( Tetrax tetrax ) eller tjockfot ( Burhinus oedicnimus ). Enligt det standardiserade svarsformulär som den portugisiska regeringen skickade in till kommissionen i december 1997 finns det inom skyddsområdet emellertid också fåglar som enligt kommissionens framställning inte skall betecknas som stäppfåglar: 20–40 par berguvar ( Bubo bubo ), 1–5 häckande par grågamar ( Aegypius monachus ) och 15–20 häckande par dvärgörnar ( Hieraaetus pennatus ). Upp till 10 000 tranor ( Grus grus)
övervintrar i skyddsområdet och inom området förekommer också gåsgam ( Gyps fulvus ).
4. Kommissionen har kritiserat Portugal, utan att därvid ha blivit motsagd, för att genom lagdekret nr 141/2002 av den 20 maj 2002 ha begränsat det särskilda skyddsområdet med nästan 3 000 hektar. Av motiveringen till lagdekretet framgår det att sådana områden avskiljts som inte ansetts viktiga för stäppfåglarnas livsmiljö. I ett ytterligare dokument från kommissionen som innehåller ett beslut som ger de portugisiska myndigheterna i uppdrag att genomföra en vetenskaplig studie över effekterna av begränsningen av skyddsområdet anges det dock att det inte fanns några kända skäl för att begränsa området.(4)
5. Kommissionen anmodade den 17 oktober 2003 Portugal att yttra sig i frågan (formell underrättelse). Efter att den erhållit svar översände den den 9 juli 2004 ett motiverat yttrande. Portugal meddelade att man skulle göra en vetenskaplig undersökning om begränsningen av det särskilda skyddsområdet.
6. Kommissionen väckte därefter den 28 april 2005 följande talan. I denna yrkade kommissionen att domstolen skulle
”fastställa att Republiken Portugal åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att ändra gränserna för det särskilda skyddsområdet ’Moura, Mourão e Barrancos’ och därigenom utesluta områden för vilda fågelarter, vars skydd berättigade att det angivna området betecknades som ett särskilt skyddsområde, och
förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna”.
7. Den portugisiska regeringen begärde då endast att domstolen skulle skjuta upp förfarandet till slutet av september för att göra det möjligt för den portugisiska regeringen att framlägga en ny begränsning av skyddsområdet ”Moura, Mourão e Barrancos”, grundad på en vetenskaplig studie.
IV – Bedömning
8. Visserligen har den portugisiska regeringen inte yrkat att talan skall avvisas, och har inte heller bestritt talan i sak. Kommissionen kan emellertid endast vinna framgång i frågan om den slutgiltigt kan bevisa att det påstådda fördragsbrottet ägt rum.
9. Kommissionen har anfört att begränsningen av skyddsområdet utgör en överträdelse av artikel 4.1 i fågeldirektivet. Enligt den artikeln är medlemsstaterna skyldiga att klassificera sådana områden för fåglar som enligt bilaga 1 till direktivet är mest lämpade som särskilda skyddsområden. Att ett sådant område skulle kunna begränsas framgår dock inte av artikel 4.1 och inte heller på något annat ställe i fågeldirektivet.(5)
10. Domstolen har hittills vanligtvis behandlat begränsningar av de särskilda skyddsområdena i samband med projekt som innebär eventuella överträdelser av artikel 4.4.1 i fågeldirektivet.(6) Enligt denna bestämmelse skall medlemsstaterna förhindra att någon begränsning görs när det gäller de skyddade fåglarnas livsmiljö i de särskilda skyddsområdena. I dag skulle den skyddsreglering som anges i artikel 6.2–6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(7) (habitatdirektivet) tillämpas för ett skyddsområde.(8) I förevarande fall har kommissionen dock inte gjort gällande att skyddsområdet ”Moura, Mourão e Barrancos” skulle ha omfattats av detta. Därför kan någon överträdelse av artikel 6.2–4 i habitatdirektivet inte heller fastställas.
11. Såsom kommissionen har anfört skulle en begränsning av skyddsområdet ändå kunna utgöra en överträdelse av skyldigheten att genomföra en klassificering av särskilda skyddsområden i enlighet med artikel 4.1 i fågeldirektivet. Detta förutsätter att de områden som avgränsats tillhör de mest lämpade områdena för skyddet av arterna enligt bilaga 1 till direktivet. Om så är fallet skall de nämligen utgöra en del av skyddsområdet.
12. Det skall följaktligen prövas huruvida de avgränsade områdena skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid urvalet av skyddsområden, men avgörande för klassificeringen och avgränsningen av dessa områden är till syvende och sist de ornitologiska kriterierna i direktivet.(9) Det är kommissionens sak att vid ett förfarande om ett fördragsbrott i princip bevisa att dessa kriterier är uppfyllda.(10) I förevarande fall har kommissionen dock inte anfört någonting om de berörda områdena och har därmed inte heller visat att de måste klassificeras som särskilda skyddsområden.(11)
13. Därav följer dock inte att talan skall ogillas. Vid en begränsning av klassificerade områden finns det i undantagsfall en omvänd bevisbörda. I de fall medlemsstaten inte bevisligen på felaktiga grunder förklarat områdena i fråga som ett särskilt skyddsområde,(12) har den genom klassificeringen erkänt att den mest lämpade livsmiljön för de arter som anges i bilaga 1 till direktivet finns inom detta område.(13) Om medlemsstaten gör en avvikande bedömning, åligger det denna att redovisa varför området i fråga – helt eller delvis – inte är mest lämpat.
14. För att bevisa detta räcker det inte med att endast konstatera att områdena i fråga vid tidpunkten för begränsningen inte (längre) var de mest lämpade. Det som snarare måste bevisas är att de redan vid tidpunkten för den ursprungliga klassificeringen – i sista hand till och med vid den tidpunkt då den ursprungliga skyldigheten att göra en klassificering förelåg(14) – inte ansågs vara de mest lämpade områdena. I annat fall skulle medlemsstaterna nämligen utan påföljd kunna undandra sig sina skyldigheter när det gäller att hålla områdena i ett sådant skick att dessa även i fortsättningen är på bästa sätt lämpade för skyddet av fåglar.(15) Endast när medlemsstaten kan bevisa att det under mellantiden skett en kvalitetsförlust som beror på objektiva omständigheter som inte påverkats av staten i fråga, exempelvis ett vulkanutbrott, kan en begränsning av skyddsområdet vara berättigad.
15. Den portugisiska regeringen har inte kunnat framlägga några sådana bevis. Den har endast vid ett flertal tillfällen meddelat att den kommer att genomföra ännu en studie för att ytterligare en gång på vetenskaplig grund kunna gå igenom effekterna av avgränsningen av det särskilda skyddsområdet. Att ange att en studie kommer att genomföras är dock inte något tillräckligt bevis.
16. Eftersom Portugal således inte har visat att begränsningen av de särskilda skyddsområdena vilar på vetenskaplig grund skall kommissionens talan bifallas.
V – Rättegångskostnader
17. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
18. Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:
1. Republiken Portugal har åsidosatt artikel 4.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att begränsa det särskilda skyddsområdet ”Moura, Mourão e Barrancos”.
2. Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT, L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(3) –	I kommissionens naturabarometer, juni 2005, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature, conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, anges 4 212 områden, vilket utgör 8,37 procent av gemenskapens landområden.
(4)
–	Bilaga 4 till ansökan.
(5)
­–	Dessutom krävde domstolen i dom av den 6 mars 2003 i mål C-240/00, kommissionen mot Finland (REG 2003, s. I-2187), punkt 19, till och med att en klassificering av ett område måste vara slutgiltig och att det inte fick förekomma några ändringar i efterhand.
(6)
–	Dom av den 28 februari 1991 i mål C-57/89, kommissionen mot Tyskland (Leybucht), (REG 1991, s. I-883), punkt 20, och dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (Santoña-Sümpfe) ( REG 1993, s. I-4221), punkt 35).
(7)
–	EGT L 206, s.7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(8)
–	Se artikel 7 i habitatdirektivet och dom av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike (Basses Corbières) (REG 2000, s. I-10799), punkt 44 och följande punkter.
(9)
–	Dom Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 6), punkt 26, dom av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), (REG 1996, s. I-3805), punkt 26, och dom av den 19 maj 1998 i mål C-3/96 (kommissionen mot Nederländerna (IBA-listan 1989) (REG 1998, s. I-3031), punkt 60 och följande punkter.
(10)
–	Dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike (Seinemynningen) (REG 1999, s. I-1719), punkt 40.
(11)
–	Se för liknande bevis domen om Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 6), punkt 29, eller mitt förslag till avgörande av den 27 oktober 2005 i mål C-209/04, kommissionen mot Österrike (Lauteracher Ried) (REG 2005, s. I-0000), punkt 23.
(12)
–	Se domen i mål C-96/98 av den 25 november 1999, kommissionen mot Frankrike (Poitou) (REG 1999, s. I-8531), punkt 55.
(13) –	Domen i målet Leybucht, punkt 20, och domen i målet Santoña-Sümpfe, punkt 35 (båda ovan fotnot 6).
(14)
–	Även sådana områden som borde ha kunnat klassificeras men inte blivit klassificerade omfattas av fågeldirektivet, se domen i målet Santoña-Sümpfe (ovan fotnot 6), punkt 22, och domen i målet Basses Corbières (ovan fotnot 8), punkt 47 och följande punkter.
(15)
– 	Se angående klassificerade skyddsområden dom av den 20 oktober 2005 i mål C‑6/04, kommissionen mot Förenade Kungariket (konformitet) (REG 2005, s. I-0000), punkt 33 och följande punkter.