61996CC0092_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 La présente procédure en manquement porte sur la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (1) (ci-après la «directive»).
2 Selon son premier considérant, cette directive a pour objectif «la protection de l'environnement et de la santé publique ... la réduction de la pollution des eaux de baignade et la protection de celles-ci à l'égard d'une dégradation ultérieure». Pour atteindre l'objectif précité, la directive prévoit en son article 3, paragraphe 1, que les États membres sont tenus, pour ces eaux de baignade, de fixer des valeurs (par exemple en ce qui concerne leur teneur en certaines bactéries) qui doivent correspondre à certains paramètres, énumérés à l'annexe de la directive. En ce qui concerne ces paramètres, il s'agit, pour partie, de valeurs maximales contraignantes, pour partie, uniquement de valeurs indicatives (2).
3 Par «eaux de baignade» au sens de la directive, il y a lieu, d'après la définition figurant en son article 1er, paragraphe 2, sous a), d'entendre les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l'eau de mer, dans lesquelles la baignade est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre ou n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs.
4 Selon l'article 4, paragraphe 1, de la directive, les États membres sont tenus de prendre les dispositions nécessaires «pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 dans un délai de dix ans après la notification de la présente directive».
5 Le respect des valeurs limites est vérifié, en application de l'article 6 de la directive, au moyen du prélèvement et de l'examen d'échantillons par les autorités compétentes des États membres. La fréquence minimale de ces prélèvements est fixée à l'annexe de la directive.
6 A l'origine, l'article 13 de la directive prévoyait que les États membres communiquent régulièrement à la Commission un rapport de synthèse sur les eaux de baignade et leurs caractéristiques les plus significatives. Depuis 1993 (3), les États membres doivent communiquer à la Commission tous les ans un rapport sur la mise en oeuvre de la directive.
7 Le royaume d'Espagne a adhéré à la Communauté le 1er janvier 1986. Dans l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (ci-après l'«acte d'adhésion»), il n'a pas été fixé pour l'Espagne - à la différence de ce qui a été le cas pour le Portugal - de délai spécifique pour la transposition de la directive. Selon l'article 395 de l'acte d'adhésion, le royaume d'Espagne était par conséquent tenu d'appliquer la directive à partir du jour de l'adhésion.
8 Sur le fondement des informations qui lui ont été transmises par les autorités espagnoles par la suite, la Commission a abouti à la conclusion que la transposition de la directive par le royaume d'Espagne appelait des réserves à plusieurs égards. La Commission a par conséquent, par lettre du 13 octobre 1989, donné au royaume d'Espagne l'occasion de se prononcer sur ces réserves. Le royaume d'Espagne a répondu par lettre du 13 novembre 1989. Puisque la Commission était d'avis que les considérations développées dans cette lettre n'étaient pas de nature à réfuter les griefs qu'elle avait soulevés, elle a émis, le 27 novembre 1990, l'avis motivé prévu à l'article 169 du traité CE, dans lequel elle a accordé au royaume d'Espagne un délai d'un mois pour mettre fin au manquement au traité qu'elle avait constaté. Dans une lettre du 15 mars 1991, le royaume d'Espagne a pris position sur cet avis motivé.
9 Lors d'une réunion qui s'est tenue en 1992, les autorités espagnoles se sont déclarées prêtes à communiquer à la Commission d'autres informations sur les mesures qu'elles avaient prises pour transposer la directive. Au cours des années suivantes, les autorités espagnoles ont transmis aux services de la Commission plusieurs rapports et documents. La Commission est parvenue cependant à la conclusion qu'il n'avait toujours pas été mis fin au manquement qu'elle avait constaté. Elle a par conséquent décidé en 1996 d'introduire un recours auprès de la Cour de justice sur la base de l'article 169 du traité.
10 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- constater que, en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures soit rendue conforme aux valeurs limites fixées à l'article 3 de la directive 76/160, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de ladite directive ainsi que des articles 5 et 189 du traité CE, et
- condamner le royaume d'Espagne aux dépens.
11 La Commission attire l'attention à cet égard sur le fait que le présent recours ne porte que sur l'un des griefs soulevés au stade de la procédure précontentieuse. Elle fait également valoir que le présent recours ne porte que sur les eaux de baignade intérieures (4). Il ne vise par conséquent pas les zones de baignade maritimes ou côtières.
12 Le royaume d'Espagne conclut à ce qu'il plaise à la Cour rejeter le recours et condamner la Commission aux dépens.
B - Appréciation juridique
13 La Commission justifie le présent recours en indiquant que, dans un nombre important de zones de baignade (5) en Espagne, les valeurs limites fixées à l'article 3 de la directive n'ont pas été respectées. Ainsi, en 1994, les échantillons n'auraient pas correspondu aux valeurs limites fixées dans 29 % des cas (6). Si l'on inclut également les points pour lesquels les autorités espagnoles n'ont pas communiqué d'informations ou pour lesquels les échantillonnages n'ont pas été effectués avec la fréquence requise, ce pourcentage s'élève même à 36 %. Ces prélèvements aboutissent à des résultats analogues pour chacune des années précédentes. La Commission mentionne ici les chiffres correspondants pour les années 1991, 1992 et 1993.
14 Le gouvernement espagnol n'a pas contesté l'exactitude de ces chiffres. La Commission a, à juste titre, attiré l'attention sur ce point dans sa réplique. Les chiffres exposés par la Commission concernent certes les années 1991 à 1994 et, par conséquent, une période qui est postérieure au délai d'un mois qui a été accordé au royaume d'Espagne dans l'avis motivé du 27 novembre 1990 pour mettre fin aux infractions critiquées par la Commission. Cette circonstance est cependant dépourvue de pertinence dans la présente affaire, s'agissant de la recevabilité des arguments de la Commission. D'une part, il y a lieu en effet d'attirer l'attention sur le fait que le gouvernement espagnol n'a mis en cause à aucun moment la légalité de l'utilisation de ces chiffres. Il faut d'autre part prendre en considération le fait que la Commission a exposé que la violation résultant de ces chiffres et des chiffres pour les années précédentes remonte à l'époque de l'adhésion du royaume d'Espagne à la Communauté, sans que le royaume d'Espagne ait contredit ces affirmations.
15 Dans la réplique, la Commission a fourni également les chiffres correspondants pour l'année 1995. Selon ces chiffres, le pourcentage des échantillons qui ne correspondent pas aux valeurs limites fixées est plus ou moins resté le même en 1995 (30,3 %). Il y a lieu toutefois de tenir compte du fait que, en raison de la sécheresse, les autorités espagnoles n'ont pas procédé à des échantillonnages en 122 points qui avaient été échantillonnés les années précédentes (7). Le gouvernement espagnol a soutenu dans la duplique et lors de la procédure orale devant la Cour que l'utilisation des chiffres précités était illégale puisque la procédure précontentieuse n'était pas fondée sur ces chiffres. La Commission était au contraire d'avis que ces chiffres pouvaient être utilisés puisqu'il s'agissait là d'une infraction continue et que les nouveaux chiffres correspondaient aux chiffres pour les années antérieures.
16 Selon nous, la Cour n'a pas besoin de se pencher plus en détail sur cette question litigieuse. Les chiffres exposés par la Commission ne modifient pas l'objet de la présente procédure. La Cour doit statuer dans la présente affaire sur la question de savoir si le royaume d'Espagne a satisfait aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive avant l'écoulement du délai qui lui a été accordé à cette fin par la Commission dans son avis motivé du 27 novembre 1990. Les chiffres mentionnés par la Commission pour les années postérieures à cette date ont certes une importance à cet égard puisqu'ils font apparaître que la situation alléguée s'est poursuivie après la période que la Commission indique. Toutefois, ceci n'est précisément pas contesté par le gouvernement espagnol, à l'exception de justifications qu'il a fait valoir et qui n'ont rien à voir avec cette question. Du reste, ces chiffres peuvent avoir une signification dans la mesure où ils permettent éventuellement de tirer des conclusions sur la période pertinente pour la décision qu'il y a lieu de prendre dans la présente affaire. En effet, si les valeurs limites pertinentes n'étaient manifestement pas respectées au cours de toutes les années qui se sont écoulées depuis lors, on est tenté de penser qu'il en va de même pour la période pertinente pour la présente affaire. A cet égard, il s'agit d'allégations qui ne sont pas critiquables et qui pouvaient encore être exposées par la Commission dans la réplique (8). Il y a lieu à cet égard de constater que le gouvernement espagnol n'a aucunement contesté l'exactitude des nouveaux chiffres exposés par la Commission.
17 Comme la Cour l'a déjà indiqué dans son arrêt du 14 juillet 1993 dans un recours en manquement introduit par la Commission contre le Royaume-Uni, la directive impose aux États membres «de faire en sorte que certains résultats soient atteints». Les États membres ont l'obligation «de rendre les eaux litigieuses au moins conformes à l'annexe de la directive» (9). L'article 4 de la directive qui est ici en cause impose par conséquent aux États membres d'atteindre un certain résultat. Les mesures que le gouvernement espagnol a mentionnées et qu'il a prises ces dernières années en vue d'améliorer la qualité de l'eau sont dès lors dépourvues de pertinence tant qu'elles n'ont pas abouti aux résultats prescrits par la directive.
18 Le gouvernement espagnol fait valoir trois considérations différentes pour justifier l'infraction. Il fait valoir en premier lieu que l'infraction qui lui est reprochée est due à une circonstance étrangère à sa volonté, à savoir l'exceptionnelle sécheresse qui a régné en Espagne. Il invoque en second lieu le contexte dans lequel s'inscrit la directive. Le gouvernement espagnol mentionne à cet égard principalement la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (10). Il fait enfin valoir que les habitudes des Espagnols ont changé, ce qui a eu pour conséquence que de nombreuses «eaux de baignade» ne sont plus utilisées.
L'importance de la sécheresse en Espagne
19 Dans son mémoire en défense, le royaume d'Espagne a excipé de la sécheresse exceptionnelle qui règne en Espagne depuis cinq ans. Les périodes de sécheresse ne sont certes pas inhabituelles en Espagne. Le gouvernement espagnol fait cependant valoir qu'il s'agit ici d'une sécheresse particulièrement grave. Celle-ci a eu pour conséquence qu'il a été impossible d'améliorer la qualité des eaux en dépit de tous les efforts entrepris en ce sens. Le manque d'eau qui en résulte dans les cours d'eau a nécessairement pour conséquence une augmentation de la concentration de substances toxiques. Les échantillons examinés ne sauraient par conséquent être considérés comme représentatifs. Dans les circonstances susmentionnées, le fait d'avoir pu maintenir à un niveau constant durant toutes ces années le nombre d'échantillons qui ne correspondent pas aux valeurs limites fixées constitue - comme le gouvernement espagnol l'a fait valoir lors de la procédure orale devant la Cour - déjà un «triomphe». Si l'on prend suffisamment en considération cette sécheresse, il en résulte que le nombre des échantillons qui correspondrait aux valeurs limites fixées dans la directive s'élève à au moins 82 % et représente par conséquent une valeur qui est nettement au-dessus de la moyenne de la Communauté.
20 Le gouvernement espagnol fait valoir qu'il s'agit ici d'un cas de force majeure qui autorise l'application de l'article 5, paragraphe 2, de la directive. Cette disposition prévoit que les dépassements des valeurs visées à l'article 3 ne sont pas pris en considération «lorsqu'ils sont la conséquence d'inondations, de catastrophes naturelles ou de conditions météorologiques exceptionnelles». De l'avis du gouvernement espagnol, il s'agit dans la présente affaire d'une de ces «conditions météorologiques exceptionnelles».
21 Le gouvernement espagnol fait en outre valoir que les conditions écologiques dans la Communauté sont très différentes. Il y a lieu de prendre en compte cette diversité. Il souligne à cet égard que les zones méditerranéennes sont particulièrement touchées par des variations de température importantes. Il y aurait lieu par conséquent de traiter différemment les eaux de baignade dans cette région et dans les autres parties de la Communauté. Le gouvernement espagnol invoque à cet égard la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen, le 21 février 1996, intitulée «La politique communautaire dans le domaine de l'eau» (11). Dans ce document, il est constaté que «notamment dans les régions méridionales de la Communauté» certains lacs et rivières s'assèchent naturellement pendant certaines périodes de l'année. Il y est indiqué en outre que la politique communautaire dans le domaine de l'eau doit être «suffisamment souple et éviter d'imposer des exigences inadaptées ou inutilement sévères par pur souci d'harmonisation» (12).
22 Enfin, le gouvernement espagnol fait valoir que les échantillons analysés sur lesquels se fonde la Commission ne concernent que le respect de deux des dix-neuf paramètres prévus dans la directive.
23 La Commission ne conteste pas les conséquences générales de la sécheresse invoquées par le gouvernement espagnol en ce qui concerne la qualité de l'eau. Elle est toutefois de l'avis que cette sécheresse ne saurait relever des «conditions météorologiques exceptionnelles» mentionnées à l'article 5, paragraphe 2, de la directive. Cette disposition doit faire l'objet d'une interprétation stricte. Elle comporte des prescriptions détaillées en ce qui concerne les cas de force majeure. Selon la jurisprudence de la Cour, il n'y aurait cependant force majeure que lorsqu'il s'agit d'une cause extérieure, qui a «des conséquences irrésistibles et inévitables au point de rendre objectivement impossible pour les personnes concernées le respect de leurs obligations» (13). L'article 5, paragraphe 2, de la directive ne vise, selon la Commission, que des dépassements passagers des valeurs fixées dans la directive qui sont dus à des événements dont la durée est limitée - comme des inondations. Dans la présente affaire, il s'agirait cependant d'un phénomène revenant périodiquement dans certaines régions d'Espagne depuis plusieurs années. Les critères de limitation dans le temps tout comme d'imprévisibilité font par conséquent défaut. Selon la Commission, la sécheresse n'est qu'un élément parmi plusieurs et non l'unique cause de l'infraction qui est reprochée au royaume d'Espagne. De l'avis de la Commission, il n'aurait pas été objectivement impossible au royaume d'Espagne de respecter la directive, en dépit de la sécheresse. Le lien de causalité entre la sécheresse et l'infraction critiquée ici ferait par conséquent défaut puisque le royaume d'Espagne aurait été en mesure, le cas échéant en déployant des efforts supplémentaires, de respecter les obligations qui lui incombent en vertu de la directive.
24 La Commission fait valoir en outre à cet égard que le gouvernement espagnol ne fournit par d'informations concrètes au sujet du manque de pluie, notamment région par région. Il existe en Espagne deux zones nettement différenciées. La sécheresse a particulièrement sévi dans le sud et dans le centre de l'Espagne. La région du nord, plus humide, n'a au contraire pratiquement pas été frappée par la sécheresse. Une bonne moitié des endroits où ont été prélevés les échantillons qui ne correspondent pas aux valeurs limites fixées par la directive se trouverait cependant dans cette région. La Commission expose en outre que l'on ne s'explique pas pourquoi les chiffres pour 1995 font apparaître une augmentation du pourcentage des échantillons qui ne correspondent pas à la directive, alors qu'il n'y a pas eu d'échantillonnage en 122 points, à cause précisément de la sécheresse. La Commission attire en outre l'attention sur le fait que le nombre total de zones ayant fait l'objet d'une analyse est passé de 312 en 1992 à 343 en 1995.
25 Nous sommes, comme la Commission, d'avis qu'il y a lieu d'interpréter l'exception prévue à l'article 5, paragraphe 2, de la directive de manière stricte. Nous ne pensons cependant pas qu'il serait exclu de reconnaître une sécheresse comme condition météorologique exceptionnelle au sens de cet article. Le libellé de cet article plaide déjà, selon nous, contre l'interprétation contraire soutenue par la Commission. Il n'est pas simple de discerner quelles autres «conditions météorologiques exceptionnelles» le législateur pouvait avoir en tête. Cette disposition n'est toutefois applicable que s'il s'est effectivement agi d'une sécheresse exceptionnelle. Nous ne sommes pas en mesure de dire de manière définitive si tel était le cas, bien que quelques indices plaident pour cette hypothèse. C'est naturellement au royaume d'Espagne qui entend invoquer cette exception qu'il incombe de rapporter la preuve de l'existence de cette situation. Dans les développements qui suivent, nous partons, au bénéfice de l'État membre défendeur, de l'idée qu'il s'est effectivement agi d'une sécheresse exceptionnelle. La circonstance que de telles sécheresses exceptionnelles se produisent, comme on le sait, de temps en temps en Espagne ne modifie en rien l'applicabilité de l'article précité de la directive. La circonstance que cette sécheresse, selon les indications du gouvernement espagnol, a sévi en Espagne pendant plusieurs années n'exclut pas, selon nous, l'application de cette disposition. Il n'existe aucun élément dans la version actuellement applicable de la directive qui indique que les «conditions météorologiques exceptionnelles» qui y sont mentionnées ne sauraient être pertinentes que si elles ne duraient que pour un temps plus ou moins court. Le gouvernement espagnol a indiqué à juste titre au cours de la procédure orale que les inondations mentionnées à l'article 5, paragraphe 2, constituaient également des événements qui se reproduisent plus ou moins fréquemment (14). L'indication fournie par la Commission, à savoir qu'une telle restriction figurait dans la proposition de directive du Conseil relative à la qualité des eaux de baignade (15) qu'elle a présentée en 1994, est dépourvue de pertinence aussi longtemps que cette directive n'a pas été adoptée (16).
26 Nous sommes toutefois également d'avis que les objections formulées par la Commission contre la conception soutenue par le gouvernement espagnol sont justifiées. Selon nous, le royaume d'Espagne n'a en effet pas fourni la preuve que l'infraction qui lui est reprochée est imputable en tout ou au moins en majeure partie à la sécheresse.
27 La circonstance particulière que le pourcentage des échantillons qui ne correspondaient pas aux exigences de la directive est resté relativement constant tout au long des années peut éventuellement encore s'expliquer par la longue durée de la sécheresse dont le gouvernement espagnol a fait état. Le fait qui n'a pas été contesté par le gouvernement espagnol, à savoir que le nombre de zones de baignade qui ont fait l'objet d'une vérification au cours de cette même période a considérablement augmenté (17), ne saurait par contre s'expliquer par le manque d'eau invoqué par le gouvernement espagnol. Comment le nombre des eaux de baignade a-t-il pu augmenter lorsque la sécheresse qui a régné pendant la même période a eu les conséquences graves que le gouvernement espagnol indique?
28 Ce qui nous semble cependant décisif est que l'allégation de la Commission, selon laquelle le nord de l'Espagne a été moins touché par la sécheresse, nous paraît assez convaincante au premier abord. Comme cela n'a pas été contesté par le gouvernement espagnol, une grande partie des eaux de baignade dont les échantillons ne correspondaient pas aux conditions requises se trouvaient dans cette partie du pays. Le royaume d'Espagne n'aurait pu dans ces circonstances répondre aux griefs formulés par la Commission qu'en fournissant des indications concrètes, réparties selon les différentes régions. Il aurait fallu que les autorités espagnoles prouvent en même temps qu'elles n'auraient pas été en mesure, même si elles avaient entrepris des efforts supplémentaires, de garantir le respect de la directive pour les eaux concernées. Le royaume d'Espagne n'a pas fourni ces preuves, de sorte qu'il ne saurait, selon nous, se prévaloir de l'article 5, paragraphe 2, de la directive ou de manière plus générale de la force majeure.
29 Dans son arrêt Commission/Royaume-Uni, précité, la Cour a jugé qu'un État membre ne saurait justifier le non-respect d'obligations fixées dans la directive qu'en invoquant des motifs figurant dans la directive elle-même (18). Elle n'a toutefois pas exclu catégoriquement la possibilité qu'un État membre invoque une «impossibilité matérielle absolue d'exécuter les obligations résultant de la directive» (19). Puisque, dans la présente affaire, les conséquences de la sécheresse rentrent cependant en principe dans les justifications prévues expressément par la directive, il n'y a pas lieu de discuter cette question plus en détail. Mais, si l'on examinait cette question, on arriverait à la même conclusion que celle
que nous avons développée plus haut en ce qui concerne l'article 5 de la directive. Le royaume d'Espagne n'a en effet pas prouvé qu'il y avait en l'espèce un cas d'impossibilité objective.
30 En ce qui concerne la prise en compte des spécificités des eaux de baignade en Méditerranée ainsi que la souplesse dont, selon le gouvernement espagnol, il convient de faire preuve à cet égard dans l'interprétation de la directive, il nous semble que nous pouvons nous borner à une brève remarque. La Commission a, à juste titre, rappelé que le royaume d'Espagne, lors de son adhésion, a volontairement accepté les obligations résultant de la directive dès le 1er janvier 1986 et qu'il n'a pas demandé de délai supplémentaire pour sa transposition. Si les particularités climatiques et écologiques avaient rendu effectivement nécessaire une adaptation de la directive en Espagne, il aurait incombé au royaume d'Espagne de proposer une telle modification lors des négociations d'adhésion ou de demander un délai suffisant pour la transposition de la directive. Le fait qu'une telle démarche n'était absolument pas exclue est démontré par l'exemple du Portugal (20). Cela vaut a fortiori si l'opinion soutenue par l'agent du gouvernement espagnol lors de la procédure orale devant la Cour, selon laquelle la sécheresse a débuté dès 1985, se révélait exacte.
31 Il y a lieu du reste d'indiquer que l'allégation du gouvernement espagnol, à savoir que la Commission exige que les eaux de baignade espagnoles correspondent à 100 % aux exigences figurant dans la directive, n'est pas exacte. Lors de la procédure orale, la Commission a rappelé une nouvelle fois le libellé de l'article 5, paragraphe 1, de la directive. Selon les termes de cet article, pour l'application de l'article 4, les eaux de baignade d'un État membre sont réputées conformes aux paramètres qui s'y rapportent si - pour ne mentionner qu'un seul élément - 95 % des échantillons respectent les valeurs limites obligatoires. La directive elle-même prévoit par conséquent déjà une règle avantageuse pour les États membres en n'imposant pas que les exigences qu'elle comporte soient satisfaites à 100 %. Le gouvernement espagnol a attiré lui-même l'attention au cours de la procédure orale sur le sixième considérant de la directive qui évoque la règle en cause. Le considérant suivant (le septième) montre du reste que la directive fait déjà preuve d'une certaine souplesse dans sa version actuelle. Le considérant précité prévoit certaines dérogations - telles que celles visées à l'article 5, paragraphe 2 - afin «d'atteindre une certaine souplesse dans l'application de la présente directive».
32 Nous sommes par ailleurs d'avis que, dans la présente affaire, la Commission - comme elle l'a fait valoir elle-même - n'a exigé du royaume d'Espagne que le strict minimum de ce que l'on peut attendre d'un État membre dans le cadre de la directive. Ses critiques se réfèrent en effet uniquement à deux des paramètres obligatoires les plus importants. Le respect des autres paramètres (qu'il s'agisse de valeurs obligatoires ou simplement indicatives) ne fait pas l'objet de la présente procédure.
33 Il est ainsi également déjà répondu à la dernière objection soulevée par le gouvernement espagnol. La circonstance que la Commission a considéré insuffisant le respect des valeurs limites prescrites par la directive, uniquement en ce qui concerne deux paramètres, n'indique absolument pas que le royaume d'Espagne a respecté l'ensemble des autres valeurs limites. La Commission s'est au contraire limitée de manière tout à fait légitime à deux paramètres particulièrement importants.
L'influence d'autres actes juridiques
34 Dans son mémoire en défense, le gouvernement espagnol a traité de manière détaillée la communication déjà mentionnée de la Commission du 21 février 1996 relative à la politique communautaire dans le domaine de l'eau (21). Ce document est sans aucun doute important pour la politique future de la Communauté dans le domaine de la protection des eaux. Ce texte est cependant, selon nous, dépourvu de pertinence dans la présente procédure. Le gouvernement espagnol tire certes de la communication précitée la conclusion qu'une partie des dispositions existantes dans ce domaine est dépassée et que l'on peut atteindre les objectifs visés également ou même encore mieux d'une autre manière. Il résulte cependant de ladite communication que la directive en cause en l'espèce sera maintenue (22). La Commission a du reste présenté en 1994 une proposition pour une directive du Conseil sur la qualité des eaux de baignade (23) dont il résulte que le contenu de la directive pertinente en l'espèce doit être modifié sur certains points mais non abrogé. En toute hypothèse, il y a lieu d'attirer l'attention sur le fait que cela ne saurait en rien modifier le caractère contraignant des dispositions de la directive applicables l'époque.
35 De l'avis du gouvernement espagnol, il y a lieu d'accorder à la directive 91/271 une importance particulière dans le cadre de la présente affaire. Cette directive prescrit entre autres aux États membres de veiller à ce que les communes d'une certaine dimension soient équipées de systèmes de collecte et que les eaux urbaines résiduaires soient soumises à une épuration avant d'être rejetées. Selon certaines de ses dispositions, il y a lieu de satisfaire avant le 31 décembre 2005 aux exigences qu'elles prescrivent. Le gouvernement espagnol fait valoir qu'il y a une divergence entre ces règles et la directive en cause en l'espèce. Les eaux communales résiduaires constituent la cause principale de la pollution des eaux de baignade. Puisque la directive 91/271 laisse un délai jusqu'à l'année 2005 en ce qui concerne ces eaux résiduaires, alors que la directive en cause dans la présente affaire aurait dû déjà être transposée en Espagne à partir du 1er janvier 1986, il y a, de l'avis du gouvernement espagnol, un manque de convergence entre les deux.
36 Comme la Commission l'a exposé à juste titre, les explications fournies par le gouvernement espagnol ne parviennent pas à convaincre. Il ne résulte pas de la directive 91/271 que le législateur aurait eu l'intention d'accorder aux États membres un nouveau délai pour la transposition de la directive en cause en l'espèce. On ne peut par conséquent pas penser que la directive 91/271 entendait accorder aux États membres qui n'avaient pas encore transposé la directive en cause ici un «délai de grâce». En outre contrairement aux allégations du gouvernement espagnol, il n'y a pas non plus, selon la Commission, de contradictions entre les deux directives. Elles ont certes le même objectif - à savoir la protection des eaux -, mais elles partent de prémisses tout à fait différentes. La directive en cause en l'espèce impose aux États membres de veiller à ce que certaines valeurs limites ne soient pas dépassées pour les eaux de baignade. S'il devait s'avérer nécessaire de prendre à cette fin des mesures contre la pollution par les eaux communales résiduaires, cette obligation résultait déjà de la directive de 1976 déterminante dans la présente affaire. La directive 91/271 n'a par conséquent en rien modifié cette obligation. Cette interprétation n'enlève en rien sa valeur à cette dernière directive. Cette directive s'applique en effet, par exemple, également lorsque les eaux communales résiduaires sont déversées dans des eaux qui ne sont pas des «eaux de baignade».
Modification des usages sociaux
37 Le gouvernement espagnol fait valoir que, dans de nombreux cas, les eaux de baignade ont été abandonnées par leurs usagers qui préféreraient désormais des lieux de loisirs, municipaux ou privés. Selon le gouvernement espagnol, il y aurait, par conséquent, parmi les eaux qui ont fait l'objet d'un examen dans de nombreux cas des eaux qui ne devraient plus être considérées comme «eaux de baignade», au sens de la directive. A cet égard, le gouvernement espagnol fait également valoir que la définition inscrite à l'article 1er de la directive, selon laquelle figuraient également, au nombre des eaux de baignade, des eaux dans lesquelles la baignade n'est pas interdite et est habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs, n'est pas claire. D'une part, le fait qu'il n'y ait pas de définition plus détaillée de ce que l'on entend par «un nombre important de baigneurs» aurait conduit à des difficultés et à une confusion. Certaines de ces zones auraient continué à être maintenues comme eaux de baignade bien qu'elles aient été abandonnées par leurs usagers. D'autre part, le fait que la directive n'ait pas comporté de dispositions sur les conséquences d'une interdiction - temporaire ou permanente - de baignade a donné lieu à des confusions. Le projet présenté par la Commission en 1994 serait à cet égard plus précis puisqu'il en résulte que, dans le cas d'une interdiction permanente de baignade, les eaux concernées ne constitueraient plus des eaux de baignade (24).
38 Les arguments exposés par le gouvernement espagnol ne sont pas tout à fait aisés à comprendre. Si ces arguments veulent effectivement dire que les critères imposés par la directive pour une eau de baignade ne seraient plus pertinents lorsqu'une eau n'est plus utilisée pour la baignade ou qu'elle n'est plus utilisée que par quelques personnes, il y aurait là en fait le risque d'un cercle vicieux. La Commission a attiré à juste titre l'attention sur ce point. Il ne faut en effet aucunement exclure que la diminution du nombre des baigneurs résulte précisément du fait que la qualité des eaux diminue. Permettre que cet état de choses puisse aboutir à ce qu'un État membre ne soit plus tenu de veiller au respect des valeurs limites fixées dans la directive, en ce qui concerne lesdites eaux, aurait pour conséquence d'affecter le sens et l'objectif de la directive. Il en va de même pour la question de savoir quelles conséquences résultent d'une interdiction de baignade prononcée par les autorités. Il y a lieu de rappeler que la directive ne doit pas seulement servir à la protection de la santé, mais également à la protection de l'environnement (25). Si l'on autorisait un État membre à prononcer simplement une interdiction de baignade, lorsque la pollution d'une eau augmente, et à considérer que l'eau en cause n'est plus une «eau de baignade», on atteindrait tout au plus un de ces objectifs. Une telle interprétation serait par conséquent en contradiction avec les objectifs de la directive. Il n'est pas besoin de se pencher sur la question de savoir si des modifications essentielles résulteraient à cet égard de la proposition présentée par la Commission en 1994 pour une nouvelle directive, comme semble le penser le gouvernement espagnol (26).
39 Il y a lieu en outre de souligner que les difficultés que le gouvernement espagnol a fait valoir ne sauraient, déjà pour des raisons de fait, justifier l'infraction en cause ici. La Commission a noté à juste titre que le nombre des points où des échantillons ont été prélevés ou devaient l'être a augmenté au cours des années (27). Si l'allégation du gouvernement espagnol était exacte, on aurait dû s'attendre à ce que ce nombre diminue. Le gouvernement espagnol n'est pas parvenu à expliquer cette contradiction, laquelle ne saurait en aucun cas être justifiée par les prétendues difficultés d'interprétation de la définition figurant à l'article 1er de la directive.
40 Il y a lieu d'indiquer par précaution qu'il est tout à fait clair que les modifications de ce comportement telles que le gouvernement espagnol les a fait valoir, en ce qui concerne les eaux de baignade, peuvent se produire. Si, par exemple, une eau de baignade est effectivement abandonnée par ses usagers pour certaines raisons - au nombre desquelles nous ne comptons pas la pollution de cette eau -, un État membre devrait avoir le droit de ne plus la traiter comme une «eau de baignade», au sens de la directive. Il y a lieu, toutefois, selon nous, de vérifier cette situation au cas par cas et elle doit être prouvée, le cas échéant, par l'État membre en cause. Une allégation plus ou moins générale comme celle qu'a fait valoir le gouvernement espagnol dans la présente affaire n'est pas suffisante à cet égard.
Conclusion
41 Nous sommes partant d'avis qu'aucune des raisons invoquées par le gouvernement espagnol ne saurait justifier l'infraction constatée à l'article 4 de la directive. Le recours introduit par la Commission est par conséquent fondé. Il n'est, selon nous, pas nécessaire que la Cour examine de manière détaillée les articles 5 et 189 du traité qui ont également été cités. La décision sur les dépens résulte de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.
42 Dans la procédure en manquement précitée que la Commission a introduite contre le Royaume-Uni (28), elle avait formulé un chef de conclusion qui ressemble beaucoup à celui qu'elle a formulé dans la présente affaire. La Cour de justice a choisi une formulation un peu différente dans son arrêt, sans justification particulière et sans qu'une différence sur le plan du contenu semble avoir été voulue. Comme la formule choisie par la Cour nous semble avoir l'avantage de l'élégance, nous sommes d'avis qu'elle devrait également trouver application dans la présente affaire.
Remarques finales
43 La présente affaire est la dernière dans laquelle nous présentons des conclusions devant la Cour. Qu'il nous soit par conséquent permis de saisir cette occasion pour adresser un mot personnel de remerciement aux agents de la Commission, des États membres et aux représentants des autres parties qui ont dû nous supporter depuis 14 ans. Nous les remercions pour leur compréhension, leur patience et pour la peine qu'ils se sont donnée pour persuader la Cour de la justesse de leur point de vue. La qualité des arguments des parties à une procédure est une contribution importante à la qualité des conclusions et des arrêts.
Nous souhaitons en outre remercier ceux qui, en dépit de leur importance, ne sont pratiquement jamais mentionnés dans les arrêts et dans les conclusions. En premier lieu, nous nommerons ici les interprètes et les traducteurs, sans le travail desquels la Cour serait dans l'impossibilité de statuer. En ce qui concerne les traductions, nous avons, pour des raisons aisées à comprendre, suivi principalement, tout au long de ces années, la traduction de nos textes en français. La qualité de ces traductions, tout comme celle des traductions vers d'autres langues que nous avons pu comparer, a toujours été remarquable. Nous avons même eu parfois l'impression qu'elles se lisaient mieux que l'original allemand. Comme nous ne pouvons mentionner ici le nom de tous les traducteurs auxquels va notre reconnaissance, qu'il nous soit permis, en lieu et en place, d'exprimer nos remerciements les plus sincères au chef de la division française de traduction, M. J.-P. Vernier, dont nous avons dû de temps à autre mettre la patience à rude épreuve. Notre gratitude va également aux membres du service de recherche et documentation ainsi qu'au conseiller de la Cour pour les questions économiques, à la compétence desquels nous avons volontiers et constamment fait appel avec grand profit. Les très aimables collègues de la bibliothèque ont toujours été disposés à nous apporter leur concours lorsqu'il s'agissait de trouver de la documentation sur un sujet donné. Qu'ils soient ici également remerciés. Nous n'entendons naturellement pas oublier les «huissiers», toujours consciencieux, qui sont compétents pour le transport et la distribution du courrier interne et externe. Enfin - et la dernière place dans cette énumération ne correspond pas à leur importance -, nous remercions très sincèrement nos collaborateurs directs, les référendaires ainsi que les membres de notre secrétariat qui ont toujours accompli très diligemment et consciencieusement tous les travaux qui leur ont été confiés. Nous avons éprouvé la plus grande satisfaction à travailler à la Cour avec toutes les personnes que nous venons de citer - tout comme également avec nos collègues avocats généraux et juges qu'il serait superflu de citer plus précisément ici.
C - Conclusion
44 Nous proposons par conséquent à la Cour de statuer comme suit:
1) Le royaume d'Espagne, en ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour garantir que la qualité des eaux douces de baignade sur le territoire espagnol soit conforme aux valeurs limites fixées à l'article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE.
2) Il y a lieu de condamner le royaume d'Espagne aux dépens.
(1) - JO 1976, L 31, p. 1.
(2) - Voir article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive.
(3) - Après modification correspondante de l'article 13 de la directive par l'article 3 de la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48).
(4) - La Commission utilise à cet égard dans le présent recours le terme «eaux de baignade intérieures», alors que la directive, dans la définition déjà citée figurant en son article 1er, parle de «eaux ... douces». Comme cela résulte des considérations développées dans la requête, ce choix de mots divergents par la Commission ne semble pas être motivé par des raisons de fond. Nous utiliserons dans nos conclusions par conséquent le terme employé par la directive elle-même.
(5) - On entend par «zones de baignade», en application de l'article 1er, paragraphe 2, sous b), de la directive, l'endroit où se trouvent des eaux de baignade.
(6) - Ces chiffres et les chiffres qui suivent ne se réfèrent qu'à deux des paramètres qui ont été fixés dans la directive, à savoir les coliformes totaux, d'une part, et les coliformes fécaux, d'autre part.
(7) - Le nombre des endroits où des contrôles ont été effectués a diminué, selon les indications fournies par la Commission, de 343 en 1994 à 221 en 1995.
(8) - Il y a lieu de tenir compte à cet égard du fait que les chiffres mentionnés proviennent d'un rapport qui, selon les indications de la Commission, a été publié en mai 1996, alors que le recours avait déjà été introduit en mars 1996 devant la Cour de justice.
(9) - C-56/90, Rec. p. I-4109, points 43 et 44.
(10) - JO L 135, p. 40.
(11) - COM(96) 59 final.
(12) - Loc. cit. (note 11), points 4.2 et 5.8.
(13) - Arrêt du 18 mars 1980, Valsabbia e.a./Commission (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 et 85/79, Rec. p. 907, point 140).
(14) - Les riverains du Rhin et de la Moselle peuvent en témoigner.
(15) - JO C 112, p. 3.
(16) - Voir article 5, paragraphe 3, de la proposition, selon lequel il y aurait lieu de ne tenir compte que des «dépassements temporaires».
(17) - Si l'on inclut le chiffre mentionné par la Commission dans sa requête pour l'année 1991 (271 points), l'augmentation est encore plus frappante.
(18) - Loc. cit. (note 9), points 43 et 44.
(19) - Loc. cit. (note 9), point 46.
(20) - Voir plus haut point 7.
(21) - Voir note 11.
(22) - Voir point 9 de la communication.
(23) - Loc. cit. (note 15).
(24) - Voir l'article 7, paragraphe 2, de cette proposition, loc. cit. (note 23).
(25) - Voir plus haut point 2.
(26) - Il est intéressant que le passage de cette proposition cité par le gouvernement espagnol - l'article 7 de la proposition - prévoit, en son paragraphe 3, une disposition selon laquelle un État membre, lorsqu'il prononce une interdiction permanente de baignade, est tenu d'indiquer «les raisons pour lesquelles ces eaux de baignade ne peuvent être rendues conformes aux exigences de la présente directive».
(27) - La Commission a cité les chiffres suivants: 1991 (271 points de prélèvement), 1992 (301), 1993 (312), 1994 (346) et 1995 (343).
(28) - Voir plus haut note 9.