62021TJ0167_RES
Zaak T‑167/21
European Gaming and Betting Association
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 15 november 2023
„Staatssteun – Overheidsmaatregel tot verlenging van door Nederland verleende kansspelvergunningen – Besluit waarbij is vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun – Geen inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Ernstige moeilijkheden – Procedurele rechten van belanghebbenden”
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden in geval van ernstige moeilijkheden – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Ontoereikend of onvolledig onderzoek door de Commissie
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4)
(zie punten 29‑39, 44‑51)
Samenvatting
De Nederlandse regeling inzake kansspelen berust op een gesloten stelsel van vergunningen, of licenties, waaronder het verboden is om kansspelen te organiseren of te bevorderen tenzij daartoe een vergunning is afgegeven.
Op grond van een door de Nederlandse staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgestelde beleidsregel heeft de Nederlandse Kansspelautoriteit zes aflopende licenties verlengd, met name voor het organiseren van loterijen en sport- en paardenweddenschappen (hierna samen: „omstreden maatregel”).
Aangezien European Gaming and Betting Association (hierna: „verzoekster”), een vereniging van Europese aanbieders van online kansspelen en weddenschappen, van mening was dat deze beleidsregel en de verlenging van de zes exclusieve licenties staatssteun ten gunste van de eerdere vergunninghouders vormden, heeft zij een klacht ingediend bij de Europese Commissie.
De Commissie heeft deze klacht afgewezen zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. (
1
)
In haar besluit stelt de Commissie vast dat de omstreden maatregel geen staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU omdat aan de vergunninghouders geen voordeel werd toegekend. In dit verband heeft de Commissie benadrukt dat de Nederlandse regeling de betrokken vergunninghouders verplichtte om de inkomsten uit de kansspelactiviteiten af te dragen aan de in de vergunningen genoemde instellingen van algemeen belang, na aftrek van hun uitgaven en redelijke kosten.
Verzoekster heeft beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Gerecht, dat dit besluit van de Commissie nietig heeft verklaard op grond dat de Commissie niet heeft onderzocht of met de omstreden maatregel geen indirect voordeel is toegekend aan de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten moesten afdragen, en zij aldus niet in aanmerking heeft genomen dat deze kwestie tot ernstige moeilijkheden zou kunnen leiden bij de kwalificatie van die maatregel als staatssteun, iets waar alleen de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU opheldering over had kunnen geven. In deze context verduidelijkt het Gerecht de omvang van het onderzoek dat de Commissie moet verrichten wanneer zij moet nagaan of een bepaalde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van haar beroep voerde rekwirante met name aan dat haar procedurele rechten waren geschonden omdat de Commissie had geweigerd om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, terwijl het eerste onderzoek in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU niet alle twijfel over het bestaan van steun kon wegnemen. Verzoekster betoogde in dit verband in wezen dat de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte tot de slotsom was gekomen dat er geen twijfel bestond over de vraag of met de omstreden maatregel aan de begunstigden ervan een voordeel was verleend.
Volgens vaste rechtspraak hangt de rechtmatigheid van een op artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 (
2
) gebaseerd besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken, af van de vraag of de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure beschikte of kon beschikken, objectief gesproken twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt, aangezien bij dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid.
In deze context voerde verzoekster met name aan dat de Commissie beschikte over inlichtingen en bewijsmateriaal op grond waarvan kon worden vermoed dat er sprake was van een indirect voordeel voor de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten uit kansspelactiviteiten moesten afdragen. Door deze omstandigheid niet te onderzoeken, kon de Commissie niet alle twijfels over het bestaan van staatssteun wegnemen.
In dit verband stelt het Gerecht vast dat uit de Nederlandse regeling inzake kansspelen die ter beoordeling van de Commissie is voorgelegd, duidelijk blijkt dat de vergunninghouders een deel van hun inkomsten moesten afdragen aan de in die vergunningen aangewezen instellingen van algemeen belang.
Het Gerecht benadrukt bovendien dat de Commissie in het bestreden besluit haar analyse dat er geen sprake was van een voordeel voor de vergunninghouders juist heeft gebaseerd op de op hen rustende verplichting om een deel van hun inkomsten aan instellingen van algemeen belang af te dragen.
Hieruit volgt dat de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit over inlichtingen beschikte die voor haar aanleiding hadden moeten zijn om zich af te vragen of de Nederlandse regeling inzake kansspelen niet zodanig was vormgegeven dat de opbrengst van de activiteit van de betrokken vergunninghouders hoofdzakelijk werd doorgeleid naar de door die vergunningen aangewezen instellingen van algemeen belang, hetgeen voor die instellingen een indirect voordeel en dus staatssteun kon vormen.
Voorts wordt in punt 115 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” (
3
) gepreciseerd dat een indirect voordeel kan worden verleend aan andere ondernemingen dan die waaraan de staatsmiddelen rechtstreeks zijn overgedragen. Bovendien bepaalt punt 116 van deze mededeling dat het begrip „indirect voordeel” betrekking heeft op de situatie waarin de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire effecten worden doorgeleid naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen.
De Commissie had zich dan ook moeten afvragen of met de omstreden maatregel geen indirect voordeel is verleend aan de instellingen van algemeen belang en of deze maatregel bijgevolg geen steun vormde voor deze instellingen.
Aangezien de Commissie in het stadium van het eerste onderzoek in het geheel geen passend onderzoek heeft verricht naar deze vraag, en dit terwijl de betaling van een deel van de inkomsten uit de activiteit van de vergunninghouders aan door de vergunningen aangewezen instellingen van algemeen belang een van de voornaamste kenmerken van de litigieuze regeling vormde, komt het Gerecht op basis van het feit dat die vraag in het bestreden besluit niet is onderzocht tot de slotsom dat niet kan worden uitgesloten dat zich op dit punt ernstige moeilijkheden voordoen.
Het Gerecht aanvaardt dan ook de grief dat de procedurele rechten van verzoekster zijn geschonden omdat de Commissie niet heeft beoordeeld of met de vergunningen geen indirect voordeel is verleend aan de instellingen waaraan de vergunninghouders een deel van hun inkomsten uit kansspelactiviteiten moesten afdragen.
(
1
)	Besluit C(2020) 8965 final van de Commissie van 18 december 2020 betreffende zaak SA.44830 (2016/FC) – Nederland – Verlenging kansspelvergunningen in Nederland (hierna: „bestreden besluit”), waarvan melding wordt gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 15 januari 2021 (PB 2021, C 17, blz. 1).
(
2
)	Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9).
(
3
)	Mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] (PB 2016, C 262, blz. 1).