61999CC0400(01)_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen indítvány a C‑400/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben indult eljáráshoz kapcsolódik. Ebben az eljárásban az Olasz Köztársaság a vele 1999. augusztus 6‑án, a Bizottság SG(99) D/6463. számú levelében közölt bizottsági határozat részleges megsemmisítését kéri. E határozat (a továbbiakban: a megtámadott határozat) szerint a Bizottság megindítja az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást az Olaszország által a Tirrenia di Navigazione Csoport részére nyújtott C 64/99. (a korábbi NN 68/99.) sz. állami támogatás ügyében(2) .
2. A tényállás, a Bizottság eljárása, a felek kereseti kérelmei és a vonatkozó közösségi jog tekintetében utalunk a Bíróság ebben az ügyben(3) 2001. október 9‑én hozott ítéletére (a továbbiakban: a közbenső ítélet), amelyben a Bíróság a Bizottság által a Bíróság eljárási szabályzata 91. cikkének 1. §‑a alapján a kereset elfogadhatatlansága miatt emelt kifogást bírálta el. A Bíróság elutasította a kifogást, és elrendelte az ügy érdemében az eljárás folytatását.
II – Az eljárás későbbi menete
3. 2001. június 21‑én a Bizottság meghozta az „Olaszország által a Tirrenia di Navigazione Tengeri Fuvarozási Társaság részére nyújtott állami támogatásról” szóló, 2001/851/EK határozatát(4) (a továbbiakban: az első részhatározat).(5) E határozat csak az említett vállalkozásra vonatkozott, amely a Tirrenia vállalkozáscsoporton belül „vezető szerepet tölt be”. Az első részhatározat kivonatosan a következőképpen hangzik:
„Az Európai Közösségek Bizottsága
…
az alábbi indokok mérlegelése alapján:
…
6. Következtetés
(43) A Bizottság a fenti mérlegelés alapján megállapítja, hogy az 1991‑es megállapodás alapján Olaszország által a Tirrenia di Navigazione részére nyújtott állami támogatás kétséget kizáróan összeegyeztethető a közös piaccal…
A KÖVETKEZŐ HATÁROZATOT HOZTA:
1. cikk
Az Olaszország által a Tirrenia di Navigazione részére közszolgáltatások ellentételezéseként 1990. január 1. és 2000. december 31. között
nyújtott támogatások összeegyeztethetők a közös piaccal.
[…]”
4. 2004. március 16‑án a Bizottság meghozta az „Olaszország által az Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar és Toremar Tengeri Fuvarozási Társaságok (Tirrenia Vállalkozáscsoport) részére nyújtott állami támogatásról” szóló határozatot (a továbbiakban: a második részhatározat)(6) . E határozat a Tirrenia‑csoport többi, az első részhatározat által még nem érintett vállalkozására vonatkozott. A második részhatározat kivonatosan a következőképpen hangzik:
„AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA
…
az alábbi indokok mérlegelése alapján:
…
6. Következtetés
(171) A Bizottság a fentebb kifejtettek alapján megállapítja, hogy az 1991. évi megállapodás alapján Olaszország által a regionális vállalkozások részére 1992 januárja óta nyújtott támogatásokkal szemben támasztott kétségek a közös piaccal való összeegyeztethetőség tekintetében alaptalanok, kivéve azokat, amelyek az Adriatica Vállalkozás részére az 1992. januártól 1994 júliusáig terjedő időszakban a Brindisi/Korfu/Igoumenitsa/Patras közötti összeköttetés fejében nyújtott támogatások kapcsolatosan merültek fel, amelyek az alábbiak miatt nem egyeztethetők össze a közös piaccal…
‑
meghozta a következő határozatot:
1. cikk
(1) Az Olaszország által az Adriatica részére közszolgáltatások ellentételezéseként 1992. január 1‑jétől nyújtott támogatások az EK 86. cikk (2) bekezdése értelmében a (2) bekezdés sérelme nélkül összeegyeztethetők a közös piaccal.
…
2. cikk
(1) Az Olaszország által a Siremar, Saremar
és Toremar részére közszolgáltatások ellentételezéseként 1992. január 1‑jétől nyújtott támogatások az EK 86. cikk (2) bekezdése értelmében összeegyeztethetők a közös piaccal.
…
3. cikk
(1) Az Olaszország által a Caremar részére közszolgáltatások ellentételezéseként 1992. január 1‑jétől nyújtott támogatások az EK 86. cikk (2) bekezdése értelmében összeegyeztethetők a közös piaccal.
[…]”
III – Az eljárás tárgyáról
5. Amint azt a Bíróság a közbenső ítéletben megállapította, a kereset csak annyiban irányul a megtámadott határozat ellen, „amennyiben az az adott támogatás felfüggesztéséről rendelkezik”(7) . A kereset alátámasztása érdekében négy jogalapra hivatkoznak:
1. A jogbiztonság és az átláthatóság elvének megsértése az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet(8) (a továbbiakban: a 659/1999 rendelet) vonatkozásában.
2. A kontradiktórius eljárás által biztosított garanciák és a védelemhez való jog megsértése, valamint a 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének megsértése.
3. Hatáskörrel való visszaélésre a felfüggesztés elrendelése során, mivel az nem az EK 88. cikke (3) bekezdésében (korábban EK‑Szerződés 93. cikkének (3) bekezdése) foglalt okok alapján történt.
4. Az EK 87. cikk (1) bekezdésének és 88. cikk (1) és (3) bekezdésének, a jogbiztonság elvének, valamint a 659/1999 rendeletnek a megsértése e támogatások valós voltának és jogellenességének megállapítása tekintetében, a vizsgálat bizonytalansága, illetve hiánya, hiányos indokolás, valamint a ténybeli feltételek hiánya miatt.
A – Az ügy érdemét érintő okafogyottságról
1. A felek érvei
6. A Bizottság a viszonválaszban – tehát még a második részhatározat meghozatala előtt – előadta, hogy álláspontja szerint az első részhatározat által érintett vállalkozás vonatkozásában az eljárás okafogyottá vált, mivel az első részhatározatot a nyitva álló határidő alatt nem támadták meg, így az jogerőre emelkedett. Ennek következtében végérvényesen az a helyzet alakult ki, hogy az első részhatározat által érintett vállalkozás javára tett intézkedések jogellenesen nyújtott támogatásoknak minősülnek, noha összeegyeztethetők a közös piaccal. A Bizottság álláspontja szerint ezért a megtámadott határozat minden joghatását elvesztette.
2. Értékelés
7. Támogatási ügyekben akkor beszélhetünk az eljárás okafogyottá válásáról, ha és amennyiben a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat a végső határozat(9) joghatásai folytán saját joghatást már nem fejt ki.(10)
8. Mielőtt rátérnék annak kifejtésére, hogy milyen viszonyban állnak egymással a megtámadott határozat, illetve a két részhatározat által kifejtett joghatások, szeretném felidézni a közbenső ítélet tartalmát(11) valamely, a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat önálló felfüggesztő hatályára vonatkozóan.
A Bíróság az ítélet 62. pontjában kivonatosan a következőket állapította meg:
„Ha a Bizottság… az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást olyan végrehajtás alatt álló intézkedésre vonatkozóan indítja meg, amelyet új támogatásnak tekint, akkor a Bizottság ezen határozata különösen a kérdéses intézkedés felfüggesztése tekintetében önálló joghatásokat eredményez.”
9. Ezért vizsgálni kell, hogy a megtámadott határozat addig önálló joghatásait a két részhatározat meghozatala megszünteti‑e vagy megváltoztatja ‑ e, illetve mennyiben változtatja meg.
10. A jelen ügyben – amint azt rögtön be is mutatom – több szempontból is különleges helyzettel van dolgunk: azon intézkedések közül, amelyekre kihatott a megtámadott határozat felfüggesztő hatálya, a támogatás jogszerűsége szempontjából nem mindegyik került utólagosan értékelésre a két részhatározatban.(12) Az egyik ilyen intézkedés végrehajtását közvetlenül a megtámadott határozat meghozatala után belső jogi okok miatt megszüntették,(13) egy másik intézkedés pedig a megtámadott határozat meghozatalakor az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján már objektíve nem számított támogatásnak.(14)
11. Emiatt legelőször azt kell megállapítani, hogy a megtámadott határozatnak az olasz hatóságok mely intézkedéseivel szemben van felfüggesztő hatálya. Majd azt kell vizsgálni, hogy a két részhatározat joghatásai mennyiben érintik ezeket az intézkedéseket, és amennyiben érintik, akkor ez megszünteti–e a megtámadott határozat felfüggesztő hatályát. Végül amennyiben nem érintik őket, azt kell vizsgálni, hogy az eljárás okafogyottá válását más tényezők indokolják‑e.
12. Az ügy érdemében csak abban az esetben kell határozni, ha a vizsgálat eredménye szerint a megtámadott határozat felfüggesztő hatálya bizonyos intézkedések tekintetében továbbra is fennmarad. Ezen intézkedések tekintetében ekkor a megsemmisítésre irányuló jogalapokat kellene megvizsgálni.
a) Mely tagállami intézkedések felfüggesztését rendelte el a megtámadott határozat?
13. A megtámadott határozat nem jelöli meg kellően egyértelműen, hogy mely intézkedések tekintetében indult hivatalos vizsgálati eljárás. Ráadásul a Bizottság akkor nem ismerte pontosan az egyes intézkedések tartalmát és egymáshoz való viszonyát.
14. A megtámadott határozat II. fejezetéből („Az előzetes eljárásban előterjesztett érvek”) és III. fejezetéből („Értékelés”) következik, hogy a Bizottság a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában a következő intézkedéseket tekintette esetlegesen jogellenes támogatásoknak: az 1991‑es évre vonatkozó közszolgáltatási megállapodásokat, amelyek gyakorlatilag bizonyos kompüzemek részére szolgáltatások fejében teljesített kifizetésekre vonatkoztak; közelebbről nem meghatározott flottabefektetéseket, amelyek esetében a Bizottság lehetségesnek tartotta, hogy benne foglalt állami garanciavállalásról van szó; az 1995–1999. évi ötéves terv alapján nyújtott azon üzemi támogatásokat, amelyeket a Bizottság véleménye szerint az 1999–2002. évi üzleti terv alapján esetleg újabb befektetésekkel egészítettek ki; és végül az üzemanyag‑ és kenőanyag‑ellátással kapcsolatos adókedvezményeket.
15. A két részhatározatot értékelve azonban a Tirrenia‑csoport vállalkozásai javára nyújtott támogatási programok összességében úgy néz ki, hogy a megtámadott határozat által említett intézkedések közül nyilvánvalóan nem mind jelentett önálló intézkedést.(15) Így összességében az állapítható meg, hogy a megtámadott határozat gyakorlatilag csak az alábbi intézkedések esetében lehet felfüggesztő hatályú:
– Az Olasz Köztársaság és a Tirrenia‑csoport vállalkozásai között 1991‑ben létrejött „Közszolgáltatási megállapodások” (a továbbiakban: közszolgáltatási megállapodások), amelyek lényegében kompüzem‑szolgáltatás fejében nyújtott éves ellentételezéseket, illetve beruházási támogatást jelentettek;
– az 1999–2002–es időszakra vonatkozó „üzleti terv” (a továbbiakban: 1999–2002‑es üzleti terv), amely az ehhez szükséges flotta felállítását és fenntartását biztosító beruházási támogatásokat tartalmazta;(16)
– hajók hajtó‑ és kenőanyagai adómentességének biztosítása, amennyiben ezek felhasználá sa nemcsak a tengeren történik, hanem a Tirrenia‑csoport vállalkozásai esetében a hajók olasz kikötőkben való tartózkodásának ideje alatt is (a továbbiakban: adókönnyítések).
b) A két részhatározat tartalmáról és az esetleges okafogyottá válás következményeiről
16. Az alábbiakban sorban megvizsgáljuk az előbb említett intézkedéseket abból a szempontból, hogy a két részhatározat meghozatala által az eljárás valóban okafogyottá vált‑e.
i) A közszolgáltatási megállapodások
17. A közszolgáltatási megállapodások – mint az a részhatározatokból következik – új(17) támogatások(18), amelyek azonban nagyrészt az EK 86. cikk (2) bekezdésének alkalmazhatósága miatt összeegyeztethetők a közös piaccal(19) .
18. A két részhatározat meghozatalával tehát jogi bizonyossággal megállapítást nyert, hogy ezek az intézkedések (új) támogatási jellegük miatt minden esetben az EK 88. cikk (3) bekezdésének felfüggesztő hatálya alá esnek.
19. Ezáltal tehát a közszolgáltatási megállapodásokkal szemben már a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában fennállt egy, az elsődleges közösségi jogból fakadó felfüggesztő hatály, amely erősebb volt annál a felfüggesztő hatálynál, amelyet a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló bizottsági határozat válthatott volna ki.
20. A közszolgáltatási megállapodásokra vonatkozóan a megtámadott határozat felfüggesztő hatálya ellen benyújtott kereset így a két részhatározat meghozatalával okafogyottá vált.
ii) Az 1999–2002‑es üzleti tervről
21. Elöljáróban meg kell említeni, hogy az adott részhatározat rendelkező részében ez az intézkedés kifejezetten nem szerepel. A rendelkező rész ugyanis csak a közszolgáltatási megállapodásokra vonatkozik(20) (az első részhatározat 1. cikke és a második részhatározat 1–3. cikke az adott határozat indokolási részének végén található „következtetésekkel” összefüggésben).
22. A jogbiztonság elvére tekintettel nehezen tudom feltételezni, hogy a két részhatározat bármilyen joghatást tudna kifejteni olyan intézkedésekkel szemben, amelyekre a rendelkező rész megállapításai nem terjednek ki. A Bíróság ítélkezési gyakorlatát tágan értelmezve, mely szerint „a jogbiztonság követelményéből fakadóan valamely szabályozásnak az érintettek számára lehetővé kell tennie, hogy pontosan megismerhessék valamennyi, e szabályozás folytán rájuk háruló kötelezettség teljes tartalmát”(21), mégis az adott részhatározat teljes szövege alapján állapítható meg, hogy a Bizottság legalább bennefoglaltan vizsgálta‑e az 1999–2002‑es üzleti tervet az állami támogatásokra vonatkozó szabályok szempontjából.
23. Az 1999‑2002‑es üzleti terv mindazonáltal említésre kerül a részhatározatok mindenkori indokolásában . Mindenesetre ezekben csak annak puszta megállapítása található, hogy a terv megvalósítása „az eljárás megindítása miatt felfüggesztésre került”.(22) Ezzel az alapeljárás szempontjából releváns időtartam vonatkozásában (felfüggesztő hatály a megtámadott határozat kézbesítésétől az adott részhatározat kézbesítésének napjáig) tulajdonképpen megállapítást nyert, hogy a vitatott intézkedést nem hajtották végre. Ez mindenesetre nem jelenti azt, hogy a Bizottság megvizsgálta volna az intézkedések jogszerűségét.(23)
24. Éppen ezért nem állapítható meg, hogy az 1992–2002–es üzleti terv végrehajtása a Bizottság álláspontja szerint az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti támogatásnak minősülne‑e. Ezért azt sem tételezhetjük fel, hogy az 1992‑2002‑es üzleti terv vonatkozásában a megtámadott határozat felfüggesztő hatályánál erősebb az EK 88. cikk (3) bekezdésének felfüggesztő hatálya. A részhatározatok által kifejtett joghatások így nem teszik okafogyottá a keresetet.
25. A jelen ügyben mindenesetre az 1999‑2002‑es üzleti tervben előirányzott beruházási támogatások folyósítására nem került sor, nyilvánvalóan előbb a megtámadott határozat következtében, röviddel ezután pedig egyéb, a nemzeti jogban keresendő okok miatt. Az első részhatározatban a Bizottság kifejti ugyanis, hogy „az üzleti terv megvalósítása az eljárás megindítása következtében felfüggesztésre került. A Bizottság megállapítja, hogy az olasz hatóságok által a 2000–2004 közötti időszakra vállalt kötelezettségek kizárttá teszik, hogy a Tirrenia di Navigazione a kiegészítő beruházásokat tervszerűen megvalósítsa.”(24)
26. Ha ezért az 1999–2002‑es üzleti terv végrehajtása röviddel a megtámadott határozat meghozatala után nem annak felfüggesztő hatálya, hanem egy új belső jogi rendelkezés miatt került felfüggesztésre, akkor e tekintetben a kereset okafogyottá vált.(25)
27. Nézetem szerint ezért a jelen ügyben a 2000‑től hatályos belső jogi rendelkezések következtében a megtámadott határozat felfüggesztő hatályára vonatkozóan okafogyottá vált a kereset az 1999–2002‑es üzleti terv végrehajtása tekintetében is.
iii) Az adókönnyítésekről
28. A megtámadott határozat szövegéből(26) és az adott részhatározatok(27) tényállási részéből kiderül, hogy a Bizottság a megtámadott határozat meghozatalakor rendelkezésére álló információk alapján abból indult ki, hogy az adókönnyítéseket kizárólag a Tirrenia‑csoport vállalkozásai javára alkalmazták. Ilyen szempontból ezek megkülönböztető intézkedésnek tekinthetők, és ezért az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján támogatásnak minősülnek.
29. Egyik részhatározat sem tartalmaz azonban végső értékelést az adókönnyítések támogatási jellegét illetően. Különösen a részhatározatok rendelkező része nem tesz említést az intézkedésről. Kizárólag a határozatoknak „az olasz állam észrevételeit”(28) tartalmazó részében található rövid utalás arra, hogy azon információk szerint, amelyeket csak a hivatalos vizsgálati eljárás során közöltek a Bizottsággal, az adókönnyítéseket kezdettől fogva valamennyi összehasonlítható vállalkozás számára biztosították.
30. Mégis, ezzel a Bizottság – ha nem is kifejezetten, de a határozat címzettjei számára kétségtelenül felismerhetően(29) ‑ nézetem szerint végérvényesen kinyilvánította, hogy az intézkedés az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében már a megtámadott határozat meghozatalakor sem minősült támogatásnak.
31. Ha azonban egy intézkedés nem támogatás, akkor a határozat nem is eredményezheti az EK 88. cikk (3) bekezdése szerinti felfüggesztő hatályt, amely egyébként – mint fentebb már kifejtettem(30) ‑ erősebb lenne a megtámadott határozat saját felfüggesztő hatályánál.(31) Így a megtámadott határozatnak az adókönnyítések tekintetében továbbra is felfüggesztő hatályának kellene lennie – ebben az esetben pedig nem következett volna be az okafogyottság.
32. Mielőtt azt javasolnám a Bíróságnak, hogy a felsorolt indokok miatt a kereset az adókönnyítések vonatkozásában nem vált okafogyottá, a kérdés alapvető jelentősége miatt szeretnék röviden kitérni arra, milyen következményekkel járna egy hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat – e javaslatot megalapozó ‑ feltételezett felfüggesztő hatálya az általa érintett valamennyi intézkedésre nézve.
Amennyiben ugyanis az önálló felfüggesztő hatály a nemtámogatásokra is vonatkozna, úgy ez nem jelentene mást, mint hogy a Bizottságnak lehetősége volna egy hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozattal olyan nemzeti intézkedések átmeneti felfüggesztésének kikényszerítésére is, amelyek jogszerű támogatásnak minősülnek. Mint a jelen ügy is mutatja, ez oda vezethet, hogy a megkülönböztető jelleg puszta gyanúja egy intézkedés esetében elegendő ahhoz, hogy a látszólag kedvezményezett vállalkozások elessenek egy teljesen jogszerű támogatástól, miközben a versenytársak továbbra is élvezik az adott intézkedés előnyeit. Ez a helyzet ráadásul addig állna fenn, amíg a Bizottság be nem fejezte a hivatalos vizsgálati eljárást, ez pedig évekig is(32) eltarthat.
Ezenkívül azt is számításba kell venni, hogy a 659/1999 rendelet (13. cikke (1) bekezdésének és 4. cikke (4) bekezdésének összefüggő rendelkezései) viszonylag kevés követelményt határoz meg a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat jogszerűsége tekintetében(33), és nyilván nem feltételezhető, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindításához a 659/1999 rendeletben meghatározott feltételeken túl az is szükséges lenne, hogy már ebben az időpontban véglegesen megállapítást nyerjen egy intézkedésről, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében támogatásnak minősül.(34)
33. Nézetem szerint a közbenső ítéletből mégis az következik, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatok önálló felfüggesztő hatálya szükségszerűen azon intézkedésekkel szemben is érvényesül, amelyek objektíve nem támogatások. A Bíróság (és nyomában két újabb ítéletében az Elsőfokú Bíróság is(35) ) ugyanis a közbenső ítélet 69. pontjában a következőket állapította meg: „a Tirrenia‑csoport javára tett többi intézkedés tekintetében, amelyeket az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást megindító határozat érint, az olasz kormány lényegében arra hivatkozik, hogy itt nem az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti támogatásokról van szó. A fenti 59. és 60. pontban ismertetett okok analógiájára így a kereset elfogadható, amennyiben a megtámadott határozat azon része ellen irányul, amely ezen egyéb (36) intézkedések felfüggesztéséről rendelkezik.” A kereset elfogadhatóságát a közbenső ítélet hivatkozott pontjaiban döntően(37) a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat önálló joghatásainak megléte alapozta meg, amelyek így olyan intézkedésekkel szemben is érvényesülnek, melyek az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében nem támogatások.
34. Ha ezek szerint egy hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat önálló felfüggesztő hatállyal bír olyan intézkedések vonatkozásában, amelyek az EK 87. cikk (1) bekezdése szerint sohasem voltak támogatások, annál fontosabbnak tűnik, hogy egy ilyen határozatot meg lehessen támadni még egy hasonló tárgyú végső határozat meghozatala esetén is. Épp ezért álláspontom szerint ilyen alapvető megfontolások miatt sem lehet szó e tekintetben okafogyottságról.(38)
35. Véleményem szerint éppen ezért nem lehet abból kiindulni, hogy a megtámadott határozat adókönnyítésekre vonatkozó felfüggesztő hatálya vonatkozásában a kereset okafogyottá vált.
3. Végkövetkeztetés
36. A kereset okafogyottá vált, amennyiben a megtámadott határozatnak a közszolgáltatási megállapodásokkal, illetőleg az 1999‑2002‑es üzleti tervvel szembeni felfüggesztő hatálya ellen irányul. A megtámadott határozat adókönnyítésekkel szembeni felfüggesztő hatályának vonatkozásában a hivatkozott, megsemmisítésre irányuló jogalapokat kell megvizsgálni.
B – A megsemmisítési jogalapokról
1. A jogbiztonság és az átláthatóság elvének megsértése a 659/1999 rendelet esetében
a) A felek érvei
37. Az Olasz Köztársaság álláspontja szerint a Bizottságnak a megtámadott határozat meghozatalakor a 659/1999 rendelet rendelkezéseit kellett volna alapul vennie, minthogy ezek a határozat meghozatalának időpontjában már alkalmazandók voltak. Így a Bizottság megsértette a jogbiztonság és az átláthatóság elvét.
38. A Bizottság ezzel szemben arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat közvetlenül az EK 88. ci kken alapul, és ezért a 659/1999 rendeletről nem kell kifejezetten említést tenni. Hivatkozik továbbá arra, hogy a Bíróság a közbenső ítéletben megállapította, hogy a megtámadott határozat nem tartalmazz a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezést.
b) Értékelés
39. A Bizottság jogfelfogása helyes. A megtámadott határozat felfüggesztő hatályát nem a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezés keletkezteti, mivel a megtámadott határozat ilyen felfüggesztő rendelkezést nem tartalmaz.(39)
40. A felfüggesztő hatály a közbenső ítélet szerint önállónak tekintendő, és a jelen ügyben közvetlenül abból ered, hogy a Bizottság megindította az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.(40) Így nem volt szükséges a 659/1999 rendeletre történő kifejezett hivatkozás. A Bizottság helyesen jelölte meg a megtámadott határozat felfüggesztő hatályának jogalapját.
41. Erre tekintettel a megtámadott határozat jogalapjának megjelölésével kapcsolatban nem szenvedett sérelmet a jogbiztonság és az átláthatóság elve.
2. A kontradiktórius eljárás és a védelemhez való jog által nyújtott biztosítékok, illetve a 659/1999 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének megsértéséről
a) A felek érvei
42. Az Olasz Köztársaság álláspontja szerint egy felfüggesztő hatállyal bíró határozat meghozatala előtt a Bizottságnak lehetőséget kellett volna biztosítania Olaszország számára a véleménynyilvánításra. A meghallgatáshoz való jog sérelmét különösen az 1999–2002‑es üzleti terv, illetve az adókönnyítések esetében kell alaposan megvizsgálni, mivel ezekről az intézkedésekről a Bizottság a megtámadott határozat meghozatalát megelőzően soha nem tett említést az olasz hatóságoknak.
43. A Bizottság meggyőződése szerint a megtámadott határozat nem tartalmaz a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti felfüggesztő rendelkezést, ezért az ott szabályozott meghallgatás sem volt kötelező. A rendelet 10. cikkének (2) bekezdése szintén nem volt alkalmazandó az adott esetben. Ez kimondja, hogy a Bizottság információt kérhet az érintett tagállamtól a be nem jelentett támogatásokról. Ebből azonban nem következik, hogy a Bizottság köteles lenne a tagállamot külön meghallgatni a hivatalos vizsgálati eljárás megindításával kapcsolatban is. Az EK 88. cikk (2) bekezdése sem tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint be nem jelentett támogatás ügyében a Bizottság csak akkor indíthatná meg a hivatalos vizsgálati eljárást, ha előzőleg meghallgatta az érintett tagállamot.
b) Értékelés
44. A Bizottság érvelése elfogadhatatlan. Amint a Bíróság többször is megállapította, „a meghallgatáshoz való jog a közösségi jog lényeges alapelve minden olyan eljárásban, ahol valamely érintettre nézve hátrányos intézkedés hozható, és érvényesülését erre vonatkozó külön rendelkezés hiányában is biztosítani kell.”(41)
45. Az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti, hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat – mint azt a Bíróság megállapította(42) ‑ önálló, az EK 88. cikk (3) bekezdésétől független felfüggesztő hatályt keletkeztet mindazon intézkedésekkel szemben, amelyeket e határozat érint, ezért kétségtelenül hátrányos intézkedés. A megtámadott határozat meghozatala előtt tehát meg kellett volna hallgatni az érintett felet a felfüggesztő hatállyal kapcsolatosan minden egyes, a határozat által támogatási szempontból jogilag aggályosnak értékelt intézkedés vonatkozásában.
46. A jelen ügy jól mutatja, mekkora jelentősége van ennek a különös meghallgatási jognak a hivatalos vizsgálati eljárás megindításakor. Úgy tűnik ugyanis, hogy többek közt éppen az adókönnyítések nem képezték tárgyát azoknak a megbeszéléseknek, amelyeket a Bizottság az olasz hatóságokkal a megtámadott határozat meghozatala előtt folytatott. Egy megfelelő meghallgatás során esetleg már a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat meghozatala előtt felismerhető lett volna, hogy az adókönnyítések nem megkülönböztető jellegűek, és ez a Bizottságot arra ösztönözhette volna, hogy ezt az intézkedést kihagyja a megtámadott határozatból.(43)
47. Ezt a meghallgatási jogot meg kell különböztetni a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdésében szabályozott észrevételezési jogtól. Ez utóbbi ugyanis egy felfüggesztő rendelkezés tervezett kibocsátásának esetére vonatkozik, amely által kiváltott joghatást meg kell különböztetnünk a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat felfüggesztő hatályától. A 659/1999 rendelet 10. cikkének (2) bekezdésében szabályozott Bizottság általi információkérés(44) sem pótolhatná ezért a tervezett hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat teljes tartalmára kiterjedő meghallgatást.
48. Ez pedig eljárási szabálysértést valósít meg, így a megtámadott határozatot annak az adókönnyítésekre vonatkozó felfüggesztő hatálya tekintetében meg kell semmisíteni.
3. Hatáskörrel való visszaélés a felfüggesztő rendelkezés meghozatala során
a) A felek érvei
49. Az Olasz Köztársaság
álláspontja szerint a felfüggesztő rendelkezés meghozatalakor a Bizottság, ahelyett hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése szerint támogatásnak minősítette volna az intézkedéseket, és kifejtette volna, hogy az EK 88. cikk (3) bekezdése értelmében új vagy módosított támogatásokról van‑e szó, egyedül abból indult ki, hogy a versengő vállalkozásoknak káruk származhat az intézkedések végrehajtásából. Álláspontja szerint a Bizottság pusztán előrelátásból hozta a megtámadott határozatot arra az esetre, ha később kiderülne, hogy új, vagy már létező, jogellenesen módosított támogatásokról van szó.
50. A Bizottság
egyrészről arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat nem tartalmaz felfüggesztő rendelkezést. A versengő vállalkozások károsodásának megelőzése érdekében alkalmazott felfüggesztésre utaló adatok szerinte csak arra az esetre kerültek felvételre, ha a megtámadott határozat felfüggesztő rendelkezést is tartalmazna. Mivel azonban csak egy hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozatról volt szó, ebben az időpontban még nem volt szükséges annak igazolása, hogy tényleg sor került jogellenes támogatásokra. A megtámadott határozat ennek megfelelően azt a kijelentést tartalmazza, hogy a Bizottság lehetségesnek látta, hogy a közös piaccal nem összeegyeztethető jogellenes támogatásokat nyújtottak, és ezzel eleget tett a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat meghozatala EK 88. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételeinek.
b) Értékelés
51. Az Olasz Köztársaság álláspontja nem elfogadható. A következetes ítélkezési gyakorlat szerint egy bizottsági határozatról akkor mondható ki, hogy annak meghozatala során a Bizottság túllépte hatáskörét, ha objektív, egyértelmű és egybevágó bizonyítékok alapján feltételezhető, hogy a határozatot kizárólag vagy legalább túlnyomórészt az abban megjelöltektől eltérő célok elérése érdekében hozták meg.(45)
52. A Bizottságot azonban nem ilyen indokok vezették. A versengő vállalkozások védelmét(46) a 659/1999 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerint felfüggesztő rendelkezés kilátásba helyezett kibocsátásával kapcsolatban említi.
53. Amint azt azonban a Bíróság a közbenső ítéletben megállapította, a megtámadott határozat ilyen felfüggesztő rendelkezést nem tartalmaz.(47) A felfüggesztő hatályt sokkal inkább közvetlenül a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása keletkezteti(48) . Az eljárás megindítását a Bizottság mégsem a versengő vállalkozások védelmével indokolta, ehelyett arra hivatkozik, hogy gyanúja szerint olyan be nem jelentett támogatásokról volt szó, amelyek nem összeegyeztethetőek a közös piaccal.
54. Következésképpen a Bizottság a megtámadott határozat meghozatala során nem lépte túl hatáskörét.
4. Az EK 87. cikk (1) bekezdésének, 88. cikk (1) és (3) bekezdésének, a jogbiztonság elvének és a 659/1999 rendeletnek a megsértése
a) A felek lényeges érvei
55. Az Olasz Köztársaság
álláspontja szerint a Bizottság feltételezése, miszerint a közszolgáltatási megállapodások az EK 87. cikk (1) bekezdése szerinti új támogatásoknak minősülnek, jogilag helytelen. A Bizottság figyelmét elkerülte ugyanis, hogy ezek a megállapodások a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvének a tagállamokon belüli tengeri fuvarozásra (tengeri kabotázs) történő alkalmazásáról szóló, 1992. december 7‑i 3577/92/EGK tanácsi rendelet(49) 4. cikkének (3) bekezdése szerint mint „már megkötött közszolgáltatási szerződések hatályban maradhatnak a lejáratuk napjáig”, mivel 1991‑ben, tehát e rendelet hatálybalépését megelőzően kötötték meg őket. Azt is állítja az Olasz Köztársaság, hogy ezekről a megállapodásokról 1991 és 1997 között tájékoztatták a Bizottságot, ennek ellenére a Bizottság soha nem adott hangot esetleges kétségeinek a támogatások jogszerűségét illetően. Ezért azt kell feltételezni, hogy ezeket a támogatásokat legalább hallgatólagosan jóváhagyta, és így azok mindenképpen „létező” támogatásnak minősültek az EK 88. cikk (1) bekezdése értelmében.
56. A Bizottság
azon a véleményen van, hogy az Olasz Köztársaság által hivatkozott tengerikabotázs‑rendelet nem alkalmas arra, hogy kizárja a támogatási jog érvényesülését, mivel a rendelet kizárólag az EK 84. cikk (2) bekezdésén (közlekedéspolitika) alapul. Ezenkívül az olasz hatóságok a pert megelőző eljárás során a megtámadott határozat meghozatala előtt nem hivatkoztak arra, hogy az EK 88. cikk (1) bekezdése szerinti létező támogatásokról van szó. A vele állítólag már korábban közölt információkkal kapcsolatban a Bizottság kijelenti, hogy semmiképp sem a Lorenz‑ügyben hozott ítélet(50) értelmében vett értesítésről van szó. Az, hogy a Bizottság nem reagált, még nem teszi az intézkedéseket létező támogatássá.
b) Értékelés
57. A felek érveiből kitűnik, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdésének, illetve a 88. cikk (1) és (3) bekezdésének megsértésére, a jogbiztonság elvének és a 659/1999 rendeletnek állítólagos megsértésére csak a közszolgáltatási megállapodásokkal kapcsolatban hivatkoztak.
58. A felek érvei, az Olasz Köztársaság válaszát is beleértve, mindenesetre az első részhatározat meghozatala előtt keletkeztek. Mivel a megtámadott határozatnak a közszolgáltatási megállapodásokkal kapcsolatos felfüggesztő hatályát illetően a kereset időközben okafogyottá vált a két részhatározat meghozatalával és az Olasz Köztársaság részére történt kézbesítésével, ezért e vonatkozásban már nem kell vizsgálni a felek által hivatkozott érveket.
C – Végkövetkeztetés
59. A Bizottság hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozata ellen benyújtott kereset okafogyottá vált a határozatnak a közszolgáltatási megállapodásokkal, illetve az 1999‑2002‑es üzleti tervvel szemben kifejtett felfüggesztő hatálya vonatkozásában.
60. A kereset annyiban alapos, és a megtámadott határozat e vonatkozásban megsemmisítendő, amennyiben a Bizottság a megtámadott határozat meghozatala során, az adókönnyítések vonatkozásában megsértette a felperes védelemhez való jogát.
IV – Végkövetkeztetések
61. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1. Az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló SG(99) D/6463 bizottsági határozat ellen benyújtott kereset a határozatnak az Olasz Köztársaság és a Tirrenia di Navigazione Csoport vállalkozásai által 1991‑ben kötött közszolgáltatási megállapodásokra, illetve az 1999‑2002‑es üzleti tervre vonatkozó felfüggesztő hatálya ellen irányuló részében okafogyottá vált.
2. Az SG(99) D/6463 bizottsági határozat ellen benyújtott kereset az adókönnyítések felfüggesztése ellen irányuló részében alapos. Az említett határozat e részében megsemmisítendő.
3. A felek maguk viseli saját költségeiket.
(1) .
(2)
HL C 306. 2. o.
(3)
A C‑400/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7303. o.)
(4)
HL L 318., 9. o.
(5)
A Bíróságot egyik fél sem tájékoztatta az első részhatározat meghozataláról, és az csak az Európai Unió Hivatalos Lapja
2001. december 4‑i számában jelent meg. A Bíróság anélkül hozta meg a 2001. október 9‑i közbenső ítéletet, hogy abban foglalkozhatott volna a részhatározat esetleges jelentőségével a jelen eljárás vonatkozásában.
(6)
Az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában
még nem tették közzé .
(7)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 1. pontja.
(8) HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.
(9)
A két részhatározat az Olasz Köztársaság vonatkozásában az EK 230. cikk (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslati határidő leteltével időközben jogerőssé vált.
(10)
Az Elsőfokú Bíróság T‑90/99. sz., Salzgitter kontra Bizottság ügyben 2002. november 4‑én hozott végzésének (EBHT 2002., II‑4535. o.) 16. pontja.
(11)
Hivatkozás a 3. lábjegyzetben.
(12)
Lásd a lenti 21. és az azt követő, illetve a 28. és az azt követő pontokat.
(13)
Lásd a lenti 25. pontot.
(14)
Lásd a lenti 29. és az azt követő pontokat.
(15)
Lásd különösen az első részhatározat 41. és a második részhatározat 164. pontját a közszolgáltatási megállapodások teljességével kapcsolatban egyrészt az 1995–1999‑es időszakra vonatkozó üzleti terv szerinti üzemi támogatásokkal, másrészről a közelebbről nem meghatározott egyéb beruházási támogatásokkal, amelyek esetében a Bizottság a megtámadott határozat szerint lehetségesnek tart egy benne foglalt garanciavállalást.
(16)
Az első részhatározat 42. pontja észrevételeket tartalmaz még két hajó beszerzéséhez nyújtott támogatásról, amelyek azonban nem minősülnek önálló intézkedésnek, mivel nyilvánvalóan vagy az 1999–2002‑es üzleti terv részét képezik, vagy a közszolgáltatási megállapodások közé tartoznak, tekintettel arra, hogy „teljes leírásukra az éves osztalékfizetési kalkulációban kerül sor.”
(17)
Az első részhatározat 20. és az azt követő pontjai, második részhatározat 73. és az azt követő pontjai.
(18)
Az első részhatározat 1. cikke (43. pont) és a második részhatározat 1. cikke (171. pont).
(19)
Az első részhatározat 26. és az azt követő pontjai, a második részhatározat 84. és az azt követő pontjai.
(20)
Lásd a fenti 15. pontot.
(21)
Lásd például a C‑245/97. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. december 14‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑11261. o.) 72. pontját és a C‑177/96. sz., Belgium/Banque Indosuez és társai kontra Európai Közösség ügyben 1997. október 16‑án hozott ítélet (EBHT 1997., I‑5659. o.) 27. pontját.
(22)
Az első részhatározat 42. pontja, a második részhatározat 166. pontja.
(23)
Az első részhatározat 42. pontjában találunk ugyan néhány értékelő megállapítást, ezek mindenesetre csak a Tirrenia‑csoport fő vállalatának külön említett két hajójához nyújtott beruházási támogatásra vonatkoznak. A Bizottság itt minden esetre megállapítja, hogy „ezek teljes leírására csak az éves osztalékfizetési kalkulációban kerülhet sor.” Ezek a beruházási támogatások ennek alapján nyilvánvalóan inkább a közszolgáltatási megállapodások részét képezték (ehhez lásd a fenti 15. pontot), mint az 1999–2002‑es üzleti tervét.
(24)
Az első részhatározat 42. pontja.
(25)
Ez gyakorlatilag kiüresítené a megtámadott határozat felfüggesztő hatályának a jelen keresettel megcélzott semmissé nyilvánítását, még akkor is, ha a kereset eredményes lenne.
(26)
A megtámadott határozat II. és III. fejezete.
(27)
Az első részhatározat 13. és a második részhatározat 47. pontja
(28)
Az első részhatározat 18. és a második részhatározat 56. pontja.
(29)
Lásd a fenti 22. pontot is.
(30)
Vesd össze a fenti 19. ponttal.
(31)
Az a körülmény sem eredményezheti a kereset okafogyottá válását, hogy a felfüggesztő rendelkezésnek gyakorlati jelentősége nem volt, mint ahogy azt a 25. és az azt követő pontokban az 1999–2002‑es üzleti terv vonatkozásában kifejtettem. Elképzelhető lenne ugyanis, hogy a megtámadott határozat miatt átmenetileg beszüntetett adókönnyítéseket egy sikeres megsemmisítés iránti kereset folytán a felfüggesztő hatály visszamenőleges megszűnése után utólag biztosítanák.
(32) A jelen eljárásban például pontosan öt évvel a hivatalos vizsgálati eljárást megindító határozat meghozatala után született meg a második részhatározat.
(33) Mivel a jelen ügyben egyéb megsemmisítésre irányuló jogalapokra hivatkoztak, nem kell foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy az adókönnyítések vonatkozásában milyen anyagi jogi okok alapozhatták volna meg egyáltalán a megtámadott határozat elleni keresetet. A Bizottság ugyanis az ebben az időpontban rendelkezésére álló információk alapján hozta meg a megtámadott határozatot, ezek alapján lehetségesnek látszott, hogy sor került támogatás nyújtására.
(34) Ez adott esetben jelentősen késleltethetné az eljárás megindítását, a csak a hivatalos vizsgálati eljárás során bevonandó harmadik személyeket (például versenytársakat) elzárná a lényeges kérdésekkel kapcsolatos információk megismerésének lehetőségétől, és végül a hivatalos vizsgálati eljárást gyakorlatilag az EK 87. cikk (2) és (3) bekezdése, illetve a 86. cikk (2) bekezdése szerinti összeegyeztethetőségi feltételek kérdésére korlátozná.
(35)
Az Elsőfokú Bíróság T‑269/99., T‑271/99. és T‑272/99. sz., Diputación Foral de Guipúzcoa és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2002. október 23‑án hozott ítéletének (EBHT 2002., II‑4217. o.) 37. pontja és az Elsőfokú Bíróság T‑346/99. sz., T‑347/99. sz. és T‑348/99. sz., Diputación Foral de Álava és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletének (EBHT 2002., II‑4259. o.) 33. pontja.
(36)
Az eredetiben nem kiemelt rész.
(37)
A jogi helyzetnek a közbenső ítélet 59. pontjában a kereset megengedhetősége indokaként bemutatott megváltozását egyébként egy sikeres megsemmisítés iránti kereset sem tudná visszamenőleg kiküszöbölni.
(38)
Ezért gyakorlatilag minden olyan esetben, ahol az előzetes eljárásban vitatott egy intézkedés támogatási jellege, ajánlatos lenne elővigyázatosságból megsemmisítés iránti keresetet indítani az adott hivatalos eljárást megindító határozat ellen az EK 230. cikk (5) bekezdésében előírt határidő betartása érdekében. Feltételezhetően ezeket a kereseteket – az eddigiektől eltérően – abban az esetben sem vonnák vissza, ha a határozat szerint nem került sor támogatásra. Ez jelentősen megnövelné az eljárások számát.
(39)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 52. pontja.
(40)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 62. pontja.
(41)
Lásd pl. a Bíróság C‑288/96. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. október 5‑én hozott ítéletének (EBHT 2000., I‑8237. o.) 99. pontját, a C‑301/87. sz., Franciaország kontra Bizottság, „Boussac” ügyben 1990. február 14‑én hozott ítéletének (EBHT 1990., I‑307. o.) 29. pontját, a 40/85. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1986. július 10‑én hozott ítéletének (EBHT 1986., 2321. o.) 28. pontját és a 17/74. sz., Transocean ügyben 1974. október 23‑án hozott ítéletének (EBHT 1974., 1063. o.) 15. pontját.
(42)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 55. és az azt követő pontjai.
(43)
Ez nyilván nem fog mindig így történni azokban az esetekben, amikor csak a hivatalos vizsgálati eljárás folyamán derül ki, hogy az adott esetben kifogásolt intézkedés nem minősült támogatásnak.
(44)
A megtámadott határozat bevezető részéből, mégpedig annak végéből kiderül, hogy a Bizottság a megtámadott határozat meghozatala előtt felvilágosítást kért az olasz hatóságoktól. Ennek tartalmáról közelebbit nem tudunk.
(45)
Következetes joggyakorlat, lásd pl. a Bíróság C‑331/88. sz., Fedesa és társai ügyben 1990. november 13‑án hozott ítéletének (EBHT 1990., I‑4023. o.) 24. pontját és a 140/82., 146/82., 221/82. és 226/82., Walzstahl – Vereinigung
és Thyssen kontra Bizottság összefüggő ügyekben 1984. február 21‑én hozott ítéletének (EBHT 1984., 951. o.). 27. pontját.
(46)
A megtámadott határozat „Végkövetkeztetések” című fejezete.
(47)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 52. pontja.
(48)
A 3. lábjegyzetben hivatkozott közbenső ítélet 62. pontja.
(49)
HL L 364., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 10. o.
(50)
A 120/73. sz. Lorenz‑ügyben 1973. december 11‑én hozott ítélet (EBHT 1973., 1471. o.).