61997CC0102_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Le présent recours en manquement concerne la prétendue non-transposition, par la République fédérale d'Allemagne, de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (1), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (2), qui fait obligation aux États membres de donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, plutôt que par combustion ou d'autres moyens. Les arguments des parties se concentrent autour de la question de savoir si la réserve apportée à cette exigence par l'article 3, paragraphe 1, qui se réfère à des contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel, doit être entendue comme une dérogation, d'interprétation stricte, ou comme une nécessaire condition préalable à l'obligation de donner priorité, à laquelle il conviendrait de donner son sens ordinaire, large. Nous sommes d'avis que ces dispositions exigent des États membres qu'ils accordent la priorité à la régénération des huiles usagées, mais reconnaissent à ces derniers, s'agissant de décider quant à la nature et à l'objet des mesures adoptées, la faculté de tenir compte de certaines contraintes pratiques.
II - Le contexte légal et factuel
2 Les articles 1er à 6 du texte original de la directive ont été entièrement remplacés par les nouvelles dispositions insérées par l'article 1er de la directive modificative. La directive exigeait auparavant des États membres qu'ils prennent les mesures nécessaires pour que, dans la mesure du possible, l'élimination des huiles usagées soit effectuée par réutilisation (régénération et/ou combustion) (3). Le deuxième considérant du préambule de la directive modificative se lit comme suit:
«considérant que la régénération constitue, d'une manière générale, la valorisation la plus rationnelle des huiles usagées compte tenu des économies d'énergie qu'elle permet de réaliser; que la priorité devrait donc être donnée au traitement des huiles usagées par régénération lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent».
L'article 1er de la directive définit un certain nombre de termes pertinents:
«Pour l'application de la présente directive, on entend par:
- huiles usagées
toutes les huiles industrielles ou lubrifiantes à base minérale, qui sont devenues impropres à l'usage auquel elles étaient initialement destinées, et notamment les huiles usagées des moteurs à combustion et des systèmes de transmission ainsi que les huiles minérales lubrifiantes, les huiles pour turbines et celles pour systèmes hydrauliques;
- limination
le traitement ou la destruction des huiles usagées, ainsi que leur stockage et leur dépôt sur ou dans le sol;
- traitement
les opérations destinées à permettre la réutilisation des huiles usagées, c'est-à-dire la régénération et la combustion;
- régénération
tout procédé permettant de produire des huiles de base par un raffinage d'huiles usagées impliquant notamment la séparation des contaminants, produits d'oxydation et additifs que ces huiles contiennent;
...»
3 L'article 2 de la directive dispose comme suit:
«Sans préjudice de la directive 78/319/CEE (4), les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la collecte et l'élimination des huiles usagées soient assurées sans qu'il en résulte de préjudice évitable pour l'homme et l'environnement.»
4 L'article 3 de la directive dispose comme suit:
«1. Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent, les États membres prennent les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.
2. Lorsqu'il n'est pas procédé à la régénération des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées au paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute combustion des huiles usagées s'effectue dans des conditions écologiquement acceptables conformément aux dispositions de la présente directive, pour autant que cette combustion soit faisable du point de vue technique, économique et organisationnel.
3. Lorsqu'il n'est procédé ni à la régénération ni à la combustion des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées aux paragraphes 1 et 2, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que leur destruction se fasse sans danger ou que leur stockage ou leur dépôt soit contrôlé.»
5 L'article 5, paragraphe 2, de la directive dispose comme suit:
«Dans le cas où les objectifs définis aux articles 2, 3 et 4 ne peuvent être atteints autrement, les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu'une ou plusieurs entreprises effectuent la collecte des huiles usagées offertes par les détenteurs et/ou l'élimination de ces huiles, le cas échéant dans la zone qui leur est affectée par les autorités compétentes.»
6 Les articles 14 et 15 de la directive (5) prévoient, respectivement, ce qui suit:
«Article 14
En contrepartie des obligations que leur imposent les États membres en application de l'article 5, les entreprises de collecte et/ou d'élimination peuvent bénéficier d'indemnités pour les services rendus. Ces indemnités ne doivent pas dépasser les coûts annuels non couverts et réellement constatés des entreprises, compte tenu d'un bénéfice raisonnable.
Lesdites indemnités ne doivent pas créer de distorsions significatives de concurrence ni créer des courants artificiels d'échanges de produits.
Article 15
Les indemnités peuvent être financées, entre autres, par une redevance perçue sur les produits qui, après utilisation, sont transformés en huiles usagées ou sur les huiles usagées.
Le financement des indemnités doit être conforme au principe du `pollueur-payeur'.»
7 Les articles 17 et 18 de la directive (6) disposent, respectivement, comme suit:
«Article 17
Chaque État membre communique périodiquement à la Commission ses connaissances techniques ainsi que les expériences et résultats découlant de l'application des dispositions prises en vertu de la présente directive.
La Commission transmet un relevé d'ensemble de ces informations aux États membres.
Article 18
Tous les trois ans, les États membres établissent un rapport sur l'état de l'élimination des huiles usagées dans leur pays et le transmettent à la Commission.»
8 L'article 2 de la directive modificative exigeait des États membres qu'ils prennent les mesures nécessaires pour se conformer aux nouvelles dispositions de la directive, y compris l'article 3, paragraphe 1, à compter du 1er janvier 1990 et en informent immédiatement la Commission. L'article 4 de la directive modificative fait également obligation aux États membres de communiquer à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la directive.
9 En République fédérale d'Allemagne, l'Abfallgesetz (loi relative aux déchets) (7) fournissait, jusqu'au 7 octobre 1996, la base légale pour l'adoption de modalités concernant l'élimination des déchets, parmi lesquelles l'Altölverordnung (règlement fédéral relatif aux huiles usagées) (8). Les articles 2 et 3 de l'AltölV permettent le recyclage de certaines huiles usagées spécifiques en huiles de base et autres produits, tout en soumettant la réutilisation d'autres huiles usagées à des conditions concernant leur teneur en substance polluante. L'article 4, paragraphe 1, de l'AltölV impose l'élimination séparée des huiles usagées contenant un fort taux de PCB (9) ou une forte teneur en halogène, et interdit leur mélange avec d'autres huiles usagées. L'article 4, paragraphe 2, interdit le mélange de certaines huiles usagées spécifiées à l'article 2 avec d'autres huiles usagées. L'article 4, paragraphe 3, de l'AltölV permet, par voie d'exception aux deux paragraphes qui précèdent, le mélange de telles huiles usagées dans certaines installations de récupération, combustion ou élimination autorisées. D'autres mesures adoptées au titre de l'AbfG disposent que les huiles usagées ne peuvent être éliminées par combustion que dans des installations capables de maximiser l'énergie obtenue à partir de ces huiles.
10 L'article 5 b de l'AbfG lui-même exigeait que les entreprises vendant à des utilisateurs finals des huiles pour moteur à combustion, lesquelles conviennent particulièrement à la régénération, collectent également des huiles usagées auprès de leurs clients, sans frais. L'AbfG a été remplacé, à partir du 7 octobre 1996, par le Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (loi relative au recyclage et aux déchets) (10). L'article 6 du Krw/AbfG accorde une priorité à la méthode d'élimination des déchets qui soit la plus respectueuse de l'environnement et permet l'adoption de règlements en accordant la priorité dans des cas spécifiques soit à la régénération soit à la combustion, en fonction des circonstances. L'article 5, paragraphe 2, dispose que la méthode d'élimination qui convient le mieux au type et à la nature du déchet doit être retenue.
III - Arguments des parties
11 La République fédérale d'Allemagne a soulevé une exception d'irrecevabilité à l'encontre du recours de la Commission, fondée sur une prétendue violation du principe de collégialité résultant d'une décision de la Commission de rendre un avis motivé dans la présente affaire avant qu'un texte détaillé n'ait été préparé pour son approbation. Elle a cependant retiré cette objection à l'audience, à la lumière de l'arrêt de la Cour du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (11).
12 La Commission allègue, dans sa lettre de mise en demeure du 10 août 1992, dans son avis motivé du 14 mars 1995 et dans le cadre du présent recours, que la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent au titre de l'article 3, paragraphe 1, de la directive parce qu'elle n'a pas accordé la priorité à la régénération des huiles usagées par rapport à leur élimination par voie de combustion, sans qu'elle ait été à même de justifier ce manquement par référence à des contraintes techniques, économiques ou organisationnelles. Elle soutient que la référence à de telles contraintes à l'article 3, paragraphe 1, constitue une dérogation à l'exigence de donner la priorité à la régénération, et qu'elle doit dès lors faire l'objet d'une interprétation stricte, à la lumière des objectifs généraux de la directive (12). A l'audience, l'agent de la Commission a déclaré que cette dérogation était limitée à des situations dans lesquelles les contraintes exposées à l'article 3, paragraphe 1, rendaient impossible d'accorder la priorité à la régénération; toutefois, il n'a pas été à même de fournir à la Cour un exemple de contrainte pouvant satisfaire à ce critère.
13 Le gouvernement allemand estime qu'un État membre n'est pas tenu de transposer les termes littéraux de l'article 3, paragraphe 1, de la directive pourvu que, dans le contexte d'une situation concrète sur son territoire, et sous réserve des contraintes mentionnées dans cet article, les conditions de régénération des huiles usagées soient fixées. (13) L'article 3, paragraphe 1, de la directive présume l'existence probable de certaines contraintes, de sorte que l'obligation d'accorder une priorité à la régénération des huiles usagées n'est pas inconditionnelle; elle est soumise à la condition préalable que de telles contraintes aient été surmontées. Il n'y a donc pas lieu d'interpréter de manière stricte la référence à des contraintes indéterminées de nature technique, économique ou organisationnelle; elle confère plutôt aux États membres une large marge d'appréciation en ce qui concerne l'existence de telles contraintes, qui peuvent s'appliquer cumulativement; leurs appréciations ne donnent lieu à contrôle qu'en cas d'erreur d'appréciation manifeste de leur part, comme le confirme une comparaison avec les termes beaucoup plus restrictifs de la proposition originaire de la Commission (14). L'agent du gouvernement fédéral a résumé l'attitude de la Commission à l'audience comme exigeant soit l'adoption d'une formule législative vide, qui n'aurait pas d'intérêt, ou l'intervention de l'État sur le marché, ce qui ne serait pas requis par l'article 3, paragraphe 1.
14 Dans les circonstances de l'espèce, la République fédérale d'Allemagne estime avoir, à travers sa législation fédérale ci-dessus résumée, suffisamment satisfait aux conditions de l'article 3. La République fédérale d'Allemagne soutient également que l'interdiction de mélanger les huiles usagées se prêtant au recyclage avec d'autres huiles usagées constitue une garantie que toutes les huiles usagées convenant à cette fin sont disponibles pour l'industrie du recyclage. A l'appui de cette allégation, la République fédérale d'Allemagne renvoie à la collecte d'huiles usagées effectuée par les vendeurs en application de l'article 5 b de l'AbfG. En effet, plus de 50 % des huiles usagées produites chaque année en Allemagne sont recyclées (15). A la lumière de contraintes économiques et techniques, la République fédérale d'Allemagne déclare qu'elle n'a aucune obligation de prendre de nouvelles mesures pour donner une plus grande priorité à la régénération. La récente fermeture d'une installation de régénération a réduit la capacité de production des huiles de base à partir d'huiles usagées d'environ un tiers (16). Même si elles sont parfaitement acceptables pour de grandes compagnies automobiles, les huiles de base régénérées n'ont guère la faveur des consommateurs. En outre, la République fédérale d'Allemagne soutient que l'absence de demande d'huiles régénérées et l'abaissement des exigences pour les huiles de moteur en général, la surcapacité de la production d'huiles de base européenne (17) et le faible coût des nouvelles huiles constituent une contrainte économique. L'indemnité naguère versée pour le recyclage au titre de l'article 30 de l'AbfG a été récemment supprimée conformément au principe du pollueur-payeur.
15 La République fédérale d'Allemagne soutient en tout état de cause que toute mesure d'incitation en faveur d'une augmentation de la capacité de régénération des huiles usagées pourrait donner une fausse indication aux entreprises, équivaudrait à une aide d'État illégale, porterait indûment atteinte au marché au détriment des autres participants à ce marché, à savoir les entreprises de recyclage produisant des produits autres que les huiles de base, l'industrie du ciment et les aciéries ainsi que les incinérateurs spécialisés qui tirent l'énergie thermique de la combustion des huiles usagées, et pourrait aboutir au développement d'un monopole pour les deux installations de régénération subsistantes (18). Accorder aux installations de régénération le droit d'avoir la première offre d'huiles usagées détenu par des entreprises de collecte, à un prix acceptable, entraînerait un désavantage inacceptable pour ces dernières entreprises, qui devraient continuer de payer le prix normal pour les huiles usagées collectées. En outre, des accords entre entreprises établissant un tel système pourraient susciter des problèmes en matière de droit de la concurrence. Au surplus, le transport des huiles usagées d'un point quelconque de l'Allemagne vers les deux stations de régénération existantes serait onéreux et poserait des risques environnementaux, ce qui est contraire à l'article 2 de la directive. En l'absence de taxe spécifique sur les lubrifiants en Allemagne, aucun avantage fiscal ne peut être offert aux installations de régénération des huiles usagées. En tout état de cause, étant donné que le droit d'accise le plus élevé susceptible de frapper les huiles usagées au titre de l'article 2, paragraphe 2, de la directive 92/81/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (19), serait de 30 DM la tonne, le fait d'exonérer les installations de régénération du paiement de ce droit (s'il était imposé) ne leur donnerait pas un avantage concurrentiel suffisant par rapport à des entreprises qui achètent des huiles usagées à des fins de combustion; le droit constituerait simplement une charge additionnelle pour les collecteurs d'huiles usagées, mettant par là même en danger l'efficacité et l'équilibre du régime de collecte.
16 La Commission soutient qu'aucune priorité, formelle ou réelle, n'a été accordée à la régénération des huiles usagées en Allemagne. L'exigence visée à l'article 6 du Krw/AbfG, suivant laquelle il y a lieu d'utiliser la méthode d'élimination la plus respectueuse de l'environnement, ne constitue pas une mise en oeuvre de l'article 3, paragraphe 1, de la directive, étant donné que cette dernière, ainsi qu'il ressort de son deuxième considérant, donne a priori la priorité à la régénération pour des raisons de rationalité énergétique. L'interdiction édictée par l'AltölV de mélanger différents types d'huiles usagées est une condition nécessaire à la régénération des huiles qui se prêtent le mieux à ce traitement, mais n'est pas un gage de priorité.
17 La Commission soutient que les contraintes invoquées par la République fédérale d'Allemagne sont de nature trop générale pour satisfaire à une stricte interprétation de la disposition dérogative figurant à l'article 3, paragraphe 1. Les surcapacités de l'industrie de la régénération, matérialisées par la fermeture d'une installation, démontrent l'absence de contraintes techniques quant à l'octroi de la priorité. Les contraintes économiques ne peuvent être invoquées que lorsque les entreprises de régénération font défaut dans des États membres ou qu'elles ne sont pas en mesure de réaliser les volumes d'activité nécessaires, ou lorsqu'il s'avère qu'il n'y a pas d'autre possibilité de commercialiser des huiles de base régénérées. Les arguments de la République fédérale d'Allemagne centrés sur la non-profitabilité de la régénération des huiles usagées se rapportent tous aux conditions actuelles du marché plutôt qu'à la situation qui découlerait vraisemblablement de l'adoption de mesures tendant à accorder la priorité à une telle régénération. La directive envisage, par exemple, dans les dispositions à caractère indemnitaire des articles 14 et 15, l'adoption de mesures destinées à contrecarrer les forces du marché. La Commission déclare qu'elle ne saurait juger les différentes possibilités ouvertes aux États membres, mais se déclare en faveur d'efforts de commercialisation accrus et elle observe que, au lieu de subventions, un traitement fiscal favorable, applicable à la régénération, par rapport à la combustion d'huiles usagées aurait un effet positif. L'agent de la Commission s'est référé à l'audience à un rapport de Coopers and Lybrand faisant apparaître qu'il n'y avait qu'une différence de 20 DM entre les prix payés pour des huiles usagées par des entreprises de régénération et par celles qui les achètent pour la combustion, un écart qui pourrait être comblé par des avantages fiscaux. A cet égard, la République fédérale d'Allemagne n'est pas tenue de recourir à la possibilité d'exonérer des droits d'accise l'huile de combustion, ouverte par l'article 8 de la directive 92/81 et étendue par la décision 97/425/CE du Conseil (20). L'agent de la Commission a également déclaré à l'audience que l'octroi d'une aide d'État à des installations de régénération n'était pas nécessairement exclu. En outre, des mesures tendant à assurer aux entreprises de régénération des fournitures d'huiles usagées à un prix abordable, telles que l'octroi d'un droit de préemption, ont été envisagées à l'article 5, paragraphe 2, de la directive. A cet égard, la Commission indique que les huiles usagées sont déjà transportées sur de longues distances pour être éliminées par voie de combustion. L'adoption de mesures donnant la priorité à la régénération d'huiles usagées présuppose nécessairement des désavantages au détriment des opérateurs économiques qui utilisent des huiles usagées à d'autres fins. Il est peu vraisemblable qu'une telle priorité se traduise par un monopole au profit des installations existantes, en raison des possibilités de concurrence de la part d'entreprises situées ailleurs dans la Communauté et parce que d'autres entreprises souffrant de surcapacité de production pour ce qui est de la production de nouvelles huiles seraient attirées dans le secteur de la régénération si on la rendait économiquement attractive.
IV - Analyse
18 Il convient de rappeler, au départ, que l'obligation d'un État membre de prendre toutes les mesures nécessaires pour atteindre le résultat prescrit par une directive est une obligation contraignante prescrite par l'article 189, troisième alinéa, du traité CE et par la directive elle-même (21).
19 L'article 3, paragraphe 1, de la directive crée une obligation contraignante, simplement modulée par la réserve y spécifiée, de «[prendre] les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération». Il est évident, selon nous, que cette disposition appelle davantage que la mise en oeuvre législative d'une «formule vide». La priorité qui doit être donnée à la régénération a une finalité environnementale pratique et tend, par la même occasion, à réaliser des économies d'énergie (22). Si les objectifs définis, notamment à l'article 3, ne peuvent être atteints d'une autre manière, l'article 5, paragraphe 2, expose les mesures supplémentaires à prendre par les États membres pour assurer l'élimination (y compris la régénération) d'huiles usagées par des entreprises désignées. L'existence d'une telle obligation concrète renforce l'idée que les articles 2, 3 et 4 de la directive engendrent des obligations de nature tout aussi concrète. En pratique, le fait de donner la priorité à la régénération d'huiles usagées implique nécessairement des mesures tangibles pour favoriser cette méthode d'élimination par rapport à la combustion, la destruction, le stockage ou la mise en décharge.
20 Il est tout aussi évident que les États membres ont un très large pouvoir d'appréciation quant à la manière d'atteindre le résultat prescrit par l'article 3, paragraphe 1, de la directive, comme le montrent les termes très généraux qui expriment cette obligation et la palette des mesures tangibles possibles discutées par les parties lors de leurs plaidoiries. Elles comprennent des campagnes de commercialisation, des incitations fiscales et des mesures contraignantes. Dans de telles circonstances, ni la Commission ni la Cour ne peuvent prescrire les mesures précises devant être adoptées par les États membres. Dans l'hypothèse où les États membres ont été investis d'une telle marge de pouvoir discrétionnaire, la Cour peut néanmoins vérifier, à l'initiative de la Commission, si un État membre n'a manifestement pas pris les mesures appropriées, ou a pris des mesures insuffisantes, pour remplir ses obligations. Par exemple, dans l'arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France (23), la Cour s'est référée à la marge de pouvoir discrétionnaire dont disposent les États membres en ce qui concerne les mesures d'ordre public visant à éliminer les entraves aux importations dans une situation donnée et a observé que les institutions communautaires ne pouvaient pas prescrire les mesures devant être adoptées (24); elle n'en a pas moins constaté que, eu égard aux faits, «les mesures que le gouvernement français a adoptées en l'occurrence n'ont manifestement pas été suffisantes» (25). Dans l'arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas (26), la Cour a estimé pouvoir valablement constater qu'un État membre avait manqué à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (27), et consistant à classer des sites en zones de protection spéciale (ZPS), dès lors que le nombre et la superficie totale des sites ainsi classés étaient «manifestement inférieurs» au nombre et à la superficie totale des sites considérés comme les plus appropriés (28).
21 Il paraît manifeste en l'espèce que la République fédérale d'Allemagne n'a pas pris les mesures destinées à assurer la priorité à la régénération d'huiles usagées. Il n'est pas nécessaire, dans ce contexte, de considérer les termes du Krw/AbfG, qui n'est entré en vigueur qu'après la notification de l'avis motivé précédant la présente instance. En tout état de cause et indépendamment de la parité formelle qu'elle accorde à la régénération et à la combustion, cette mesure prévoit simplement l'adoption de mesures spécifiques concrètes, dont aucun exemple n'a été cité devant la Cour, sinon celles héritées de la période d'application de l'AbfG. Nous sommes d'accord avec la Commission pour considérer que ni l'obligation édictée par l'article 5 b de l'AbfG dans le chef de vendeurs de certaines huiles à des utilisateurs finals de collecter les huiles usagées auprès de leurs clients ni l'interdiction édictée par l'AltölV en ce qui concerne le mélange d'huiles usagées se prêtant à la régénération ne sont suffisantes pour que l'on puisse considérer que la régénération s'est vu accorder un rôle prioritaire, bien que l'une et l'autre mesures puissent être nécessaires aux fins de la réalisation de cet objectif. Aucune de ces mesures n'apparaît accorder un avantage concret à la régénération par rapport, par exemple, à l'élimination d'huiles usagées par combustion.
22 Il est nécessaire, par conséquent, d'examiner si, comme elle le prétend, la République fédérale d'Allemagne était empêchée, du fait de contraintes d'ordre technique, économique ou organisationnel, de donner la priorité à la régénération d'huiles usagées. Nous aimerions faire deux remarques initiales à propos du texte de la réserve figurant à l'article 3, paragraphe 1, de la directive. Premièrement, nous ne sommes pas d'accord avec la Commission pour considérer que la réserve figurant à l'article 3, paragraphe 1, devrait être entendue comme une dérogation et, par conséquent, être lue restrictivement. Même si son champ d'action devait être déterminé à la lumière des objectifs de la directive, comme l'exige la jurisprudence sur les dérogations, citée par la Commission, cela ne servirait pas grandement la matière, étant donné que l'objectif consistant à donner la priorité à la régénération, tel qu'il est proclamé au deuxième considérant du préambule, est assorti de la même réserve afférente aux contraintes techniques, économiques et organisationnelles. En outre, bien que la priorité doive être donnée à la régénération, la directive prévoit, à l'article 3, paragraphes 2 et 3, des alternatives à la régénération lorsque les huiles usagées ne sont pas régénérées en raison de ces contraintes. Ces contraintes ont également une incidence quant à savoir si les huiles usagées doivent être traitées en pareilles circonstances par voie de combustion ou par d'autres moyens. Le rôle des contraintes techniques, économiques et organisationnelles dans la détermination des mesures adoptées par les États membres ne doit donc pas être entendu comme une dérogation, mais plutôt comme un élément central du système de solutions alternatives exposées, par ordre de préférence, à l'article 3.
23 Deuxièmement, il convient de se référer aux différences dans la structure de la clause renvoyant à de telles contraintes dans les différentes versions linguistiques de l'article 3, paragraphe 1, de la directive. Les versions danoise, finnoise et suédoise exigent que des mesures soient prises lorsque c'est possible à la lumière des restrictions techniques, économiques et organisationnelles (29). Les versions espagnole, anglaise, française, italienne et portugaise exigent que les mesures nécessaires accordant la priorité soient prises lorsque, ou pour autant que, des contraintes techniques, économiques et organisationnelles l'autorisent ou le permettent (30); les versions allemande, grecque et néerlandaise, à l'opposé, sont couchées en termes négatifs, exigeant que des mesures soient prises pour autant, ou chaque fois, que de telles contraintes ne s'y opposent pas ou n'existent pas (31). Les verbes ou adjectifs utilisés dans les versions allemande, grecque et néerlandaise pourraient être entendus, littéralement, comme permettant l'invocation de telles contraintes chaque fois qu'elles constituent simplement un obstacle, même insignifiant, à des mesures nationales, contrairement aux autres versions linguistiques qui, littéralement, apparaissent n'excuser les États membres de prendre de telles mesures que s'ils en sont véritablement empêchés par des contraintes techniques, économiques et organisationnelles. Confrontée à de telles divergences, une interprétation d'une disposition doit être trouvée «en fonction de l'économie générale et de la finalité de la réglementation dont [la disposition en cause] constitue un élément» (32). En l'espèce, l'économie de l'article 3, avec sa séquence motivée de méthodes alternatives d'élimination des huiles usagées, combinée avec le lien établi entre la régénération et l'objectif pratique de réaliser des économies d'énergie, nous paraît de nature à écarter la thèse de la Commission suivant laquelle les États membres ne peuvent être délivrés de l'obligation de donner priorité à la régénération que dans les cas d'impossibilité absolue fondée sur des considérations techniques, économiques ou organisationnelles. A l'opposé, si la simple existence d'obstacles d'ordre technique, économique ou organisationnel était suffisante pour permettre aux États membres de ne pas prendre les mesures nécessaires, cela aboutirait à vider de tout contenu utile l'article 3, paragraphe 1, et cela nierait l'obligation contenue dans cette disposition. Dans l'exigence imposée aux États de prendre «les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération» transparaissent de manière implicite la nécessité, le cas échéant, de contrecarrer la tendance normale observée sur les marchés des huiles et lubrifiants, huiles usagées, huiles de base régénérées et matériaux de combustion par des mesures nationales de caractère économique, la nécessité, le cas échéant, d'accomplir des efforts pour surmonter les obstacles techniques ainsi que la nécessité, le cas échéant, de mettre en place des structures organisationnelles qui n'existaient pas précédemment.
24 De fait, la loi allemande ne contient aucune disposition donnant la priorité à la régénération d'huiles usagées. Cette situation ne pourrait se justifier que si l'article 3, paragraphe 1, faisait de l'absence de «contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel» une condition de l'obligation de prendre des mesures. Ce résultat ne correspond manifestement pas à ce qui était recherché. Il contredirait la déclaration figurant dans le préambule suivant laquelle «la régénération constitue, d'une manière générale, la valorisation la plus rationnelle des huiles usagées». De telles contraintes existeront toujours. La relation entre l'obligation et les contraintes manifeste l'idée que la priorité n'est pas absolue mais qu'elle doit tenir compte d'obstacles pratiques évidents. Tout bien considéré, on peut estimer qu'il s'agit d'une expression particulière du principe de proportionnalité ou de l'équilibre à atteindre entre la fin à laquelle on doit parvenir - la régénération - et les moyens pour y parvenir - à savoir les mesures à adopter. Les États membres sont donc invités, à notre sens, à donner priorité à la régénération des huiles usagées par des mesures pratiques dans la mesure où cela sera efficace et que ces mesures ne seront pas soumises à des contraintes disproportionnées, de nature technique, économique ou organisationnelle, eu égard à l'objectif de parvenir à des économies d'énergie et à l'existence des méthodes alternatives d'élimination visées à l'article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive (33).
25 Il n'en demeure pas moins que l'obligation d'accorder la priorité à la régénération reste l'exigence centrale de l'article 3, paragraphe 1. Nous avons déjà constaté que la République fédérale d'Allemagne a manifestement omis de prendre quelque mesure que ce soit en vue de donner une priorité effective à la régénération des huiles usagées. Elle n'a pas, par exemple, répondu à la suggestion de la Commission d'entreprendre une campagne de commercialisation pour les huiles de base régénérées, dont on admet qu'il s'agit d'une alternative acceptable aux huiles lubrifiantes pour moteur ordinaires. En ce qui concerne la possibilité d'incitations fiscales, le paiement d'indemnités ou des mesures pour donner aux stations de régénération un accès préférentiel aux fournitures d'huiles usagées, ou tout autre alternative, quelle qu'elle soit, pour donner la priorité aux huiles régénérées, il ne suffit pas que la République fédérale d'Allemagne exclue purement et simplement les options qui impliquent certains coûts budgétaires ou qui, inévitablement, causeront des désavantages aux entreprises qui éliminent les huiles usagées par des moyens autres que la régénération. Un État membre ne saurait non plus simplement invoquer la possibilité que des mesures particulières soient illégales par référence aux règles communautaires sur la concurrence et les aides d'État dès lors qu'il n'est pas prouvé qu'il a consulté la Commission à cet égard (34).
26 En outre, au cas où un État membre rencontrerait des difficultés qui, selon lui, rendent impossible ou, à la lumière de la réserve figurant à l'article 3, paragraphe 1, de la directive, démesurément difficile en raison de contraintes techniques, économiques ou organisationnelles, le respect de l'obligation contenue dans cette disposition, cet État membre doit, selon nous, à la lumière de ses obligations découlant de l'article 5 du traité CE, soumettre ses problèmes à la Commission et chercher des solutions appropriées. Dans l'arrêt du 10 juillet 1990, Commission/Allemagne (35), dans laquelle elle abordait la question de savoir s'il était absolument impossible à la République fédérale d'Allemagne de satisfaire à ses obligations au titre d'un règlement, la Cour a observé que la Commission et l'État membre sont tenus, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale que leur impose notamment l'article 5 du traité, de collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés (36). Cette affaire avait trait à une décision unilatérale prise par la République fédérale d'Allemagne de ne pas ordonner l'exécution immédiate des avis d'assujettissement à la distillation obligatoire de certaines quantités de vin dans des circonstances où le législateur communautaire avait déterminé de façon exhaustive les conditions d'exemption, de sorte qu'aucune marge de pouvoir discrétionnaire ne subsistait en faveur des États membres (37). La Cour a déclaré qu'une décision unilatérale de ne pas poursuivre la mise en oeuvre de mesures exigées par le droit communautaire constitue une violation de ce devoir de coopération (38). Nous pensons que son raisonnement s'applique également à des affaires telles que la présente, dans laquelle un État membre allègue faire face à des difficultés dans l'adoption de mesures de mise en oeuvre pour lesquelles il détient un large pouvoir d'appréciation et dans laquelle il justifie son échec pour des raisons d'impossibilité relative plutôt qu'absolue (39). Nous soulevons cette question en l'espèce, non pour établir une violation distincte de l'article 5 du traité (qui n'a pas été invoquée par la Commission), mais plutôt pour illustrer l'argument suivant lequel la République fédérale d'Allemagne n'a pas épuisé toutes les voies possibles à la recherche d'un moyen de faire face aux contraintes qui s'appliquaient et de satisfaire à ces obligations au titre de l'article 3, paragraphe 1, de la directive. Dans de telles circonstances, le fait que la République fédérale d'Allemagne a manifestement omis de prendre toute mesure en vue de donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération constitue une violation manifeste de cette disposition.
27 Nous estimons par conséquent que la Cour devrait constater que la République fédérale d'Allemagne a omis de veiller correctement à ses obligations au titre de l'article 3, paragraphe 1, de la directive. Elle devrait également condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.
V - Conclusion
28 A la lumière des considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de:
1) déclarer que, en omettant de prendre les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées, telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986;
2) condamner la République fédérale d'Allemagne aux dépens.
(1) - JO L 194, p. 23, ci-après la «directive». Sauf indication contraire, nous utiliserons ce terme pour nous référer à la directive 75/439, telle que modifiée.
(2) - JO 1987, L 42, p. 43, ci-après la «directive modificative».
(3) - Article 3 de la directive, dans sa version originale.
(4) - Directive du Conseil, du 20 mars 1978, relative aux déchets toxiques et dangereux (JO L 84, p. 43).
(5) - Précédemment, articles 13 et 14 de la directive, avant l'entrée en vigueur de la directive modificative.
(6) - Précédemment, articles 15 et 16 de la directive, avant l'entrée en vigueur de la directive modificative.
(7) - BGBl. 1986 I, p. 1410, ci-après l'«AbfG».
(8) - BGBl. 1987 I, p. 2335, ci-après l'«AltölV».
(9) - Polychlorobiphényle.
(10) - BGBl. 1994 I, p. 2705, ci-après le «Krw/AbfG».
(11) - C-191/95, Rec. p. I-5449.
(12) - La Commission s'est référée aux arrêts du 6 décembre 1979, Nehlsen (47/79, Rec. p. 3639, point 4); du 22 mars 1984, Paterson e.a. (90/83, Rec. p. 1567, point 16); du 11 juillet 1984, Scott et Rimmer (133/83, Rec. p. 2863, point 15); du 25 juin 1992, British Gas (C-116/91, Rec. p. I-4071, points 12 et 20); du 15 décembre 1993, Charlton e.a. (C-116/92, Rec. p. I-6755, point 20); du 21 mars 1996, Goupil (C-39/95, Rec. p. I-1601, point 8), et Mrozek et Jäger (C-335/94, Rec. p. I-1573, point 8).
(13) - Arrêt du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-131/88, Rec. p. I-825, point 6).
(14) - JO 1985, C 58, p. 3: «Les États membres prennent des mesures nécessaires pour que, dans la mesure du possible, l'élimination des huiles usagées soit effectuée par régénération.»
(15) - Entre 1991 et 1996, 430 000 à 460 000 tonnes environ ont été traitées annuellement, ce qui a donné 240 000 à 260 000 tonnes d'huiles recyclées, dont 122 000 étaient des huiles de base.
(16) - L'installation, qui a fermé en 1996, produisait 42 000 tonnes d'huiles de base par année à partir d'huiles usagées.
(17) - La République fédérale d'Allemagne souligne, chiffres à l'appui, que la production d'huiles de base européenne est excédentaire de 2 millions de tonnes par an.
(18) - Celles-ci ont une capacité de production d'huiles de base de respectivement 8 000 et 70 000 tonnes par an.
(19) - JO L 316, p. 12.
(20) - Décision du 30 juin 1997, autorisant les États membres à appliquer ou à continuer à appliquer à certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques les réductions de taux d'accise ou les exonérations d'accises existantes, conformément à la procédure prévue à la directive 92/81 (JO L 182, p. 22).
(21) - Arrêts du 1er février 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. p. 113, point 22); du 26 février 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723, point 48), et du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411, point 40).
(22) - Voir le deuxième considérant du préambule de la directive.
(23) - C-265/95, Rec. p. I-6959.
(24) - Ibidem, points 33 et 34.
(25) - Ibidem, point 52, passage souligné par nous.
(26) - C-3/96, Rec. p. I-3031.
(27) - JO L 103, p. 1.
(28) - Ibidem, point 63, passage souligné par nous.
(29) - «[N]år dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn» (danois); «Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista» (finnois); «[O]m en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar» (suédois).
(30) - «Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan» (espagnol); «Where technical, economic and organisational constraints so allow» (anglais); «Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent» (français); «Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administativa o permitam» (portugais).
(31) - «Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen» (allemand); «Eöóóïí äåí õðÜñ÷ïõí åìðüäéá ôå÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò» (grec); «Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten» (néerlandais).
(32) - Arrêt du 7 décembre 1995, Rockfon (C-449/93, Rec. p. I-4291, point 28); voir également l'arrêt du 5 décembre 1996, Merck et Beecham (C-267/95 et C-268/95, Rec. p. I-6285, point 22).
(33) - En ce qui concerne l'obligation des États membres d'entreprendre des actions efficaces et proportionnées au cas où les directives leur laissent une large marge d'appréciation, voir les arrêts du 2 octobre 1991, Vandevenne e.a. (C-7/90, Rec. p. I-4371, point 11), et du 8 juin 1994, Commission/Royaume-Uni (C-383/92, Rec. p. I-2479, point 40).
(34) - La décision sur cette dernière question devrait être prise à la lumière de la décision de la Cour concernant les actuels articles 14 et 15 de la directive dans l'arrêt du 7 février 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531, en particulier le point 18).
(35) - C-217/88, Rec. p. I-2879, point 33.
(36) - Voir aussi, en ce qui concerne une impossibilité alléguée de récupérer des aides d'État, les arrêts du 15 janvier 1986, Commission/Belgique (52/84, Rec. p. 89, point 16), et du 23 février 1995, Commission/Italie (C-349/93, Rec. p. I-343, point 13).
(37) - Loc. cit., point 30; voir en outre les conclusions de l'avocat général M. Jacobs, points 33 et 34.
(38) - Ibid., point 33. Voir également l'arrêt du 7 février 1975, Commission/Royaume-Uni (128/78, Rec. p. 419, point 10).
(39) - Le devoir de consultation est renforcé en l'espèce par les exigences des articles 17 et 18 de la directive, qui prévoient que les États membres informent la Commission de l'expérience acquise et des résultats obtenus du fait de l'application des dispositions prises en vertu de la directive, ainsi que sur la situation concernant l'élimination des huiles usagées sur leur territoire.