62001CC0416_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I ─ Introduzione
1. Il Tribunal Supremo (Spagna) chiede alla Corte di precisare se la normativa comunitaria vertente sull ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero consenta alle competenti autorità di uno Stato membro di decidere che un trasferimento o una riassegnazione di quote avvenga a titolo oneroso, mediante una procedura di vendita all ' asta pubblica, qualora, ai sensi del diritto nazionale della concorrenza, le competenti autorità di tale Stato membro abbiano ritenuto di dover subordinare l ' autorizzazione concessa per la fusione di zuccherifici alla ridistribuzione, fra gli zuccherifici stabiliti nel territorio di detti Stati, di una parte delle quote di zucchero dell ' impresa che risulta dalla fusione.
II ─ Contesto normativo
A ─ Normativa comunitaria
2. All ' epoca dei fatti della causa, la normativa comunitaria applicabile era costituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero
(2), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 26 gennaio 1982, n. 193, che adotta le norme generali relative ai trasferimenti di quote nel settore dello zucchero (3) .
3. Nel frattempo, sono state adottate nuove norme e, attualmente, è in vigore il regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (4) .
4. L ' organizzazione comune dei mercati (in prosieguo: l ' " OCM" ) nel settore dello zucchero prevede, in particolare, un regime di quote. La normativa comunitaria distingue tra due tipi di quote e tre tipi di zucchero. Lo zucchero che rientra nella quota A rappresenta il consumo di zucchero nella Comunità, può essere liberamente messo in commercio nel mercato comune e il suo smercio è garantito dal prezzo di intervento. La quota B costituisce la parte della produzione di zucchero che eccede la quota A, ma non supera la
" quota massima"
stabilita dal regolamento. Anche lo zucchero che rientra nella quota B può essere messo liberamente in commercio nel mercato comune, ma senza la garanzia del prezzo d ' intervento, o può essere esportato in paesi terzi con una restituzione all ' esportazione. La parte di produzione di zucchero che eccede la somma delle quote A e B è denominata
" zucchero C"
e deve essere esportata senza che venga concessa alcuna restituzione all ' esportazione. Le quote di cui trattasi nel caso di specie sono le quote A e B e non reputo necessaria una loro distinzione per risolvere la questione sollevata.
5. Ai sensi dell ' art. 24, n. 1, del regolamento n. 1785/81 (divenuto art. 11, n. 1, del regolamento n. 1260/2001),
" [g]li Stati membri attribuiscono, alle condizioni del presente titolo, una quota A e una quota B a ogni impresa produttrice di zucchero (...) alla quale (...) sia stata fornita una quota di base definita, secondo i casi, dal regolamento (CEE) n. 3330/74 o dal regolamento (CEE) n. 1111/77 (...)" .
6. Per quanto concerne i trasferimenti di quote, il quattordicesimo
" considerando"
del regolamento n. 1785/81 enuncia che gli Stati membri hanno, «nel quadro di regole e criteri comunitari particolari, oltre [al]la competenza di attribuire le quote per impresa produttrice (...) [anche quello] di modificare ulteriormente le quote delle imprese esistenti (...) e di riassegnare ad altre imprese le quantità di quote ritirate», e questo con l ' obiettivo di «rispondere, se necessario, ai bisogni di ristrutturazione dei settori della coltivazione della barbabietola e della canna da zucchero, della produzione dello zucchero e di quella dell ' isoglucosio (...)». Inoltre, secondo il quindicesimo
" considerando"
dello stesso regolamento, «le quote di produzione attribuite alle imprese costituiscono un mezzo per garantire ai produttori i prezzi comunitari e lo smercio della loro produzione, i trasferimenti di quote devono essere effettuati prendendo in considerazione l ' interesse di tutte le parti in questione ed in particolare quello dei produttori di barbabietole o di canne da zucchero». Il diciottesimo e il diciannovesimo
" considerando"
del regolamento n. 1260/2001 hanno un tenore letterale analogo ai due citati
" considerando"
del regolamento n. 1785/81.
7. L ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 (divenuto art. 12 del regolamento n. 1260/2001) stabilisce quanto segue:
" 1. Gli Stati membri possono effettuare dei trasferimenti tra imprese di quote A e di quote B secondo le condizioni del presente articolo e prendendo in considerazione l ' interesse di ogni parte in questione, in particolare quello dei produttori di barbabietole o di canne da zucchero.
2. Gli Stati membri possono diminuire la quota A e la quota B di ciascuna impresa produttrice di zucchero o di isoglucosio, stabilite sul loro territorio, di una quantità totale che non superi (...) il 10% secondo il caso della quota A o della quota B determinato per ciascuna di esse conformemente all ' articolo 24.
(...)
3. I quantitativi delle quote A e B detratti vengono assegnati come tali dagli Stati membri a una o più imprese dotate o meno di una quota e stabilite (...) nella stessa regione delle imprese cui detti quantitativi sono stati sottratti.
(...)
" .
8. Per quanto riguarda, in particolare, la destinazione delle quote, in caso di fusione o di cessione di imprese produttrici di zucchero, l ' art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 193/82 (divenuto punto II.1, lett. a), dell ' allegato IV del regolamento n. 1260/2001) stabilisce che
" lo Stato membro assegna all ' impresa che risulta dalla fusione una quota A e una quota B rispettivamente pari alla somma delle quote A e alla somma delle quote B assegnate, prima della fusione, alle imprese produttrici di zucchero partecipanti alla fusione" .
9. Tuttavia, ai sensi del n. 2 della stessa norma (divenuto punto II.2 dell ' allegato IV del regolamento n. 1260/2001):
" [S]e una parte dei produttori di barbabietole o di canne direttamente interessati da una delle operazioni di cui al paragrafo 1 dichiarano esplicitamente di voler consegnare le loro barbabietole o canne a un ' impresa produttrice di zucchero che non partecipa alle operazioni, lo Stato membro può effettuare l ' assegnazione in funzione dei quantitativi di produzione assorbiti dall ' impresa alla quale tali produttori intendono consegnare le loro barbabietole o canne" .
10. Infine, ai sensi dell ' art. 4 del regolamento n. 193/82 (divenuto punto IV dell ' allegato IV del regolamento n. 1260/2001):
" (...), le misure ai sensi degli articoli 2 e 3 possono essere applicate soltanto se:
a) sono presi in considerazione gli interessi di ognuna delle parti interessate,
e
b) lo Stato membro interessato le considera idonee a migliorare la struttura dei settori della produzione della barbabietola o della canna e della fabbricazione dello zucchero,
e
c) riguardano imprese stabilite in una stessa regione ai sensi dell ' articolo 24, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1785/81
" .
B ─ Normativa nazionale
11. L ' atto impugnato nella causa a qua con cui il Consiglio dei Ministri spagnolo approva la fusione tra le società Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, e la Sociedad General Azucarera de España, SA, è stato adottato in base alla legge spagnola 17 luglio 1989, n. 16, recante disposizioni a tutela della concorrenza (BOE n. 170, del 18 luglio 1989, pag. 22747) che disciplina, in particolare, il controllo delle operazioni di concentrazione.
III ─ I fatti e la questione pregiudiziale
12. Al momento in cui sono avvenuti i fatti all ' origine della controversia a qua, il settore dell ' industria saccarifera annoverava, in Spagna, quattro imprese, fra le quali era ripartita la quota massima di produzione di zucchero attribuita a tale paese, vale a dire 1 000 000 di tonnellate metriche (tm), per le quote A e B. Tale suddivisione era la seguente:
─ alla Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentación, SA, una delle imprese che hanno partecipato alla fusione, 540 786 tm; detta impresa aveva 10 fabbriche di zucchero (sui 19 impianti di trasformazione industriale di zucchero attivi in Spagna);
─ alla Sociedad General Azucarera de España, SA, l ' altra impresa che ha partecipato alla fusione, 241 688 tm; detta impresa era costituita da cinque stabilimenti di trasformazione della barbabietola da zucchero e da una fabbrica di trasformazione della canna da zucchero;
─ alla Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (in prosieguo: la
" ACOR" ), 147 797 tm; tale impresa aveva due fabbriche situate nella zona nord;
─ all ' Azucareras Reunidas de Jaén, SA (in prosieguo: la
" ARJ" ), 69 732 tm (di cui 66 900 per la quota A e 2 832 della quota B); tale impresa possedeva una sola fabbrica situata nella zona sud.
13. Il 25 settembre 1998 il Consiglio dei ministri spagnolo, ai sensi della legge n. 16/89, ha approvato l ' operazione di fusione tra le società Ebro Agrícolas, Compañía de Alimentacíon, SA e la Sociedad General Azucarera de España, SA. Dato che tale fusione avrebbe consentito alla nuova società Azucarera Ebro Agrícolas, SA (in prosieguo: la
" Azucarera Ebro" ) di controllare il 78,23% della quota spagnola di zucchero A e B nonché una notevolissima parte degli acquisti di barbabietole nazionali A e B, il governo spagnolo, per motivi di tutela della concorrenza effettiva sul mercato dello zucchero, ha subordinato la fusione all ' osservanza di determinate condizioni. La seconda di tali condizioni stabilisce che,
" allo scopo di aumentare le possibilità di concorrenza sul mercato, il Ministero dell ' Agricoltura, della Pesca e dell ' Alimentazione, ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1785/81, riassegnerà a imprese stabilite nel territorio spagnolo, al momento opportuno e a titolo oneroso, sino a 30 000 tm della quota spagnola di produzione di zucchero. Affinché tale ridistribuzione di quote sia effettuata mediante meccanismi di mercato, il prezzo della quota da trasferire e la ripartizione della medesima saranno decisi mediante asta pubblica di non oltre 30 000 tm delle quote (...) assegnate all ' Azucarera Ebro" . La sesta delle suddette condizioni enuncia che
" in caso di riassegnazione di quote mediante la procedura di asta pubblica, il governo adotterà i provvedimenti che reputerà opportuni per evitare qualsiasi eventuale ripercussione negativa sui produttori nazionali di barbabietole (...)" .
14. Informati di tale accordo, i servizi della Commissione hanno deciso di avviare un procedimento per infrazione. La seconda condizione, relativa al trasferimento di quote di produzione di zucchero mediante vendita all ' asta pubblica, era uno degli aspetti sui quali verteva l ' esame della Commissione. Le autorità spagnole hanno quindi annunciato che erano disposte a rinunciare alla vendita all ' asta e, da allora, il procedimento non ha avuto ulteriori sviluppi. Tuttavia, non avendo ricevuto la conferma scritta di tale rinuncia, i servizi della Commissione hanno informato le autorità spagnole che la Commissione si riservava il diritto di ricorrere, senza limiti di tempo, al procedimento per infrazione nell ' ipotesi in cui si fosse deciso di attuare la suddetta seconda condizione.
15. Il 1° dicembre 1998 la ACOR ha impugnato la decisione del Consiglio dei ministri spagnolo 25 settembre 1998 dinanzi al Tribunal Supremo, rilevando che la riassegnazione delle quote a titolo oneroso, anziché gratuito, era contraria alla normativa comunitaria relativa all ' OCM nel settore dello zucchero.
16. In tale contesto il Tribunal Supremo ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale, suddivisa in tre parti.
IV ─ In diritto
A ─ Sulla prima parte della questione pregiudiziale
17. La prima parte della questione è formulata nel modo seguente:
" Qualora l ' autorità di uno Stato membro competente ad esercitare il controllo amministrativo su un ' operazione di fusione di imprese ritenga necessaria, per tutelare la concorrenza, una nuova assegnazione delle quote di produzione dello zucchero tra le imprese stabilite nel territorio di tale Stato:
a) se le norme del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, e quelle del regolamento (CEE) del Consiglio 26 gennaio 1982, n. 193, ostino a che la detta autorità disponga che tale trasferimento o tale riassegnazione di quote avvenga a titolo oneroso e, pertanto, imponga all ' impresa o alle imprese destinatarie di fornire una controprestazione economica
" .
18. Esaminerò i vari argomenti invocati dalla ricorrente nella causa principale nei confronti dell ' attribuzione a titolo oneroso di tali quote, nonché, ogni volta, le osservazioni presentate dalla Commissione, dalla Azucarera Ebro e dal governo spagnolo, prima di formulare la mia valutazione.
1. I limiti della competenza di cui godono gli Stati membri nell ' applicare le proprie norme di concorrenza in materia di politica agricola
a) Le osservazioni presentate dinanzi alla Corte
19. La ACOR, sostenuta in udienza dalla ARJ, osserva che la ridistribuzione delle quote a titolo oneroso, imposta nel caso di specie dal governo spagnolo, ha l ' obiettivo principale di aumentare le possibilità di concorrenza effettiva sul mercato spagnolo e implica l ' applicazione delle norme di concorrenza in un settore disciplinato dalla politica agricola comune.
20. Ebbene, secondo la ACOR, quando la disciplina delle condizioni del mercato agricolo pone in conflitto, come nella causa a qua, norme come quelle che si applicano all ' OCM nel settore dello zucchero e quelle che disciplinano il diritto di concorrenza, occorre far prevalere le norme specifiche previste dai regolamenti che istituiscono le OCM. Da una parte, il regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 26, relativo all ' applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli (5), emanato in applicazione dell ' art. 42 del Trattato CE (divenuto art. 36 CE), prevede che le norme di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio, alla luce degli obiettivi della politica agricola figuranti all ' art. 39 del Trattato CE (divenuto art. 33 CE). In particolare, il terzo
" considerando"
di tale regolamento stabilisce che, se le norme di concorrenza debbono effettivamente essere applicate alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli, questo deve effettuarsi soltanto
" nei limiti in cui la loro applicazione non ostacoli il funzionamento delle organizzazioni (...) dei mercati agricoli e non pregiudichi il raggiungimento degli obiettivi della politica agricola comune" .
21. D ' altra parte, la giurisprudenza della Corte avrebbe espressamente confermato la preminenza della politica agricola comune rispetto agli obiettivi perseguiti nell ' ambito del diritto di tutela della concorrenza (6) . Per quanto riguarda concretamente il mercato dello zucchero, la Corte avrebbe statuito che anche se, in mancanza di norme comunitarie sulle modalità di ripartizione tra i relativi venditori dei quantitativi di barbabietole da zucchero, che il produttore offre di acquistare entro i limiti delle quote A e B, il diritto comunitario non osta all ' applicazione del principio della parità di trattamento dei fornitori che risulta dal diritto nazionale dei cartelli, gli Stati membri non sono tuttavia dispensati dall ' osservanza dei principi e delle norme generali che disciplinano la politica agricola comune (7) .
22. La ACOR e la ARJ osservano inoltre che, dal momento in cui la Comunità esercita il potere conferitole dall ' art. 34 CE di istituire un ' OMC, quest ' ultima si sostituisce alle organizzazioni nazionali e gli Stati membri non sono più autorizzati a disciplinare il mercato interessato, salvo disposizioni speciali di un regolamento (8) . In mancanza di tali norme, gli Stati membri godrebbero di una competenza sostitutiva che deve essere esercitata nel rispetto dell ' art. 10 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 24 CE) e del diritto derivato applicabile. Detto principio sarebbe stato confermato dalla giurisprudenza della Corte (9) .
23. Ne conseguirebbe che, in un settore disciplinato da un ' OCM, le competenze degli Stati membri sarebbero limitate. In nessun caso questi ultimi potrebbero intervenire, con disposizioni nazionali adottate unilateralmente, nei meccanismi derivanti dall ' OMC
(10) ovvero statuire provvedimenti che possano ostacolare il funzionamento di quest ' ultima. Per contro, essi sarebbero obbligati ad uniformarsi ai principi che disciplinano l ' OCM, nonché agli obiettivi della politica agricola comune.
24. Dato che la normativa comunitaria che disciplina l ' OCM dello zucchero non comporta alcuna lacuna, il governo spagnolo non disporrebbe di nessuna competenza per statuire provvedimenti o per adottare norme in una materia disciplinata da tale OCM, al di fuori delle competenze attribuite in modo specifico agli Stati membri dalla normativa che ha istituito detta OCM.
25. Inoltre, secondo la ACOR, anche se si dovesse ritenere lacunosa la suddetta normativa, gli Stati membri potrebbero intervenire soltanto a condizione di rispettare i principi che fondano l ' OCM nel settore dello zucchero (11) .
26.
La Commissione,
dal canto suo, sottolinea che, nell ' ambito dell ' OMC nel settore dello zucchero, che costituisce un sistema esauriente, in particolare in materia di prezzo e d ' intervento, di regime di scambi con i paesi terzi o di disciplina dei rapporti fra venditori e acquirenti di barbabietole, la competenza in materia di attribuzione delle quote di produzione di zucchero è stata delegata agli Stati membri nei limiti delle norme e dei criteri stabiliti dalla normativa comunitaria.
27. Come ha statuito la Corte,
" quando una normativa che istituisce un ' organizzazione comune di mercato può essere considerata esauriente, gli Stati membri non hanno più competenza in materia, salvo che non sia specificamente disposto in senso contrario" (12) .
28. La Commissione ritiene che la decisione di principio di riassegnare, al momento opportuno, un quantitativo massimo di 30 000 tm di zucchero, appartenenti alle quote A e B della Azucarera Ebro, ad altri produttori, possa fondarsi soltanto sulla competenza delegata agli Stati membri dall ' art. 25 del regolamento n. 1785/81.
29. Infatti, l ' art. 2 del regolamento n. 193/82 stabilisce che, in caso di fusione di società produttrici di zucchero, lo Stato membro attribuisce alla società che risulta dalla fusione la somma delle quote corrispondenti alle società che partecipano alla fusione. Il problema del rapporto tra tale disposizione e l ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 è stato analizzato dalla Corte che ha concluso che
" il potere di manovra riconosciuto agli Stati membri dall ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 può essere esercitato contemporaneamente ad una modifica di quote effettuata, ai sensi dell ' art. 2 del regolamento n. 193/82, (...) purché siano rispettate le condizioni di applicazione proprie di ciascuna di tali disposizioni" (13) .
30. Nel caso di specie, le autorità spagnole hanno fatto uso della competenza delegata dall ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 con un obiettivo diverso da quelli perseguiti da tale norma. Infatti, nell ' ambito dell ' OCM nel settore dello zucchero, è stata prevista la possibilità di modificare l ' attribuzione delle quote di produzione per rispondere ai bisogni di ristrutturazione dei settori della coltivazione della barbabietola e della produzione di zucchero (14) . Per contr o, le autorità nazionali hanno previsto la possibilità di modificare l ' attribuzione delle quote assegnate all ' impresa che risulta dalla fusione per preservare la concorrenza.
31. La Commissione sottolinea che, quando uno Stato membro ricorre alle norme nazionali in materia di concorrenza in un settore agricolo che rientra in un ' OCM, la sua capacità d ' intervento è limitata dalle norme stabilite dalla suddetta OCM.
32.
La Azucarera Ebro
invoca, anch ' essa, la sentenza Mörlins
(15), seppur ponendo l ' accento su un altro passaggio di quest ' ultima. Essa rileva, infatti, che la Corte ammette l ' applicazione congiunta del diritto nazionale relativo alle pratiche collusive e della normativa comunitaria relativa all ' OCM nel settore dello zucchero perché
" in mancanza di norme comunitarie ovvero di accordi conclusi nell ' ambito di un accordo interprofessionale, gli Stati membri sono autorizzati a procedere a tale ripartizione in base alle norme del proprio diritto nazionale. Ne consegue che il regolamento n. 1785/81 non osta all ' applicazione del diritto nazionale dei cartelli e delle società per quanto riguarda la ripartizione dei quantitativi di barbabietole da zucchero fra i relativi venditori entro i limiti delle quote A e B. (...)" .
33.
Il governo spagnolo
fa valere che il diritto comunitario non contiene alcuna espressa norma che interdica la riassegnazione di quote di zucchero a titolo oneroso e che quindi è possibile procedervi per motivi riguardanti la tutela della concorrenza.
b) Valutazione
34. Risulta innegabilmente dalla giurisprudenza citata dalla ACOR, dalla ARJ e dalla Commissione che gli Stati membri non sono autorizzati ad intervenire unilateralmente nei meccanismi di un ' OCM. Il loro potere di intervento è limitato a due ipotesi: quando è stata loro delegata una competenza specifica o quando la struttura della normativa o una lacuna di questa lascino loro una competenza residua. In entrambi i casi,
" gli Stati membri non sono dispensati dall ' osservanza dei principi e delle norme generali che disciplinano la politica agricola comune e, in particolare, di quelle che sovraintendono all ' organizzazione del mercato interessato" (16) .
35. Che cosa si verifica nel caso di specie?
36. Da un passaggio, citato in precedenza, delle osservazioni scritte depositate dalla Commissione risulta che secondo quest ' ultima le autorità spagnole hanno, effettivamente, esercitato una competenza delegata agli Stati membri dal regolamento n. 1758/81, più precisamente dal suo art. 25, ma che lo hanno fatto con un obiettivo diverso da quello previsto da detta norma.
37. Occorre, quindi, pensare che una riassegnazione delle quote con l ' obiettivo di mantenere una più effettiva concorrenza non sia consentita dal regolamento n. 1785/81? Ritengo di no.
38. L ' art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 193/82 stabilisce che
" in caso di fusione di imprese produttrici di zucchero, lo Stato membro assegna all ' impresa che risulta dalla fusione una quota A e una quota B rispettivamente pari alla somma delle quote A e alla somma delle quote B assegnate, prima della fusione, alle imprese produttrici di zucchero partecipanti alla fusione" .
39. Il n. 2 del medesimo articolo enuncia tuttavia che
" [s]e una parte dei produttori di barbabietole o di canne direttamente interessati da una delle operazioni di cui al paragrafo 1 dichiarano esplicitamente di voler consegnare le loro barbabietole o canne a un ' impresa produttrice di zucchero che non partecipa alle operazioni, lo Stato membro può effettuare l ' assegnazione in funzione dei quantitativi di produzione assorbiti dall ' impresa alla quale tali produttori intendono consegnare le loro barbabietole o canne" .
40. Anche se quest ' ultima norma non è in discussione nella causa a qua, essa merita tuttavia di essere menzionata perché dimostra che l ' attribuzione della totalità delle quote dalle imprese che partecipano alla fusione all ' impresa risultante dalla suddetta fusione non è una regola assoluta.
41. Peraltro, emerge dall ' art. 25, n. 2, del regolamento n. 1785/81 che
" [g]li Stati membri possono diminuire la quota A e la quota B di ciascuna impresa produttrice di zucchero o di isoglucosio, stabilite sul loro territorio, di una quantità totale che non superi, per il periodo di cui all ' articolo 23, paragrafo 1, il 10% secondo il caso della quota A o della quota B determinato per ciascuna di esse conformemente all ' articolo 24" .
42. Come sottolinea il giudice a quo, il potere degli Stati membri di trasferire quote A e B tra imprese è loro conferito
" (...) secondo le condizioni del presente articolo e prendendo in considerazione l ' interesse di ogni parte in questione, in particolare quello dei produttori di barbabietole o di canne da zucchero"
[(artt. 25, n. 1, del regolamento n. 1785/81; 30, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 13 settembre 1999, n. 2038, relativo all ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (17), e 12, n. 1, del regolamento n. 1260/2001)]. Le sole condizioni menzionate riguardano i limiti della diminuzione risultante dal trasferimento (artt. 25, n. 2, del regolamento n. 1785/81; 30, n. 2, del regolamento n. 2038/99 e 12, n. 2, del regolamento n. 1260/2001), l ' obbligo di comunicare immediatamente alla Commissione i progetti di ristrutturazione e le misure che ne derivano riguardanti le quote A e B (ultimi commi dei paragrafi citati) nonché l ' obbligo, per gli Stati membri, di assegnare come tali iquantitativi delle quote A o B detratti a una o più imprese dotate o meno di una quota e stabilite nella stessa regione delle imprese cui detti quantitativi sono stati sottratti (n. 3 degli articoli citati) .
43. Nella sentenza Cavarzere Produzioni industriali e a. (18), la Corte ha ammesso che
" il potere di manovra riconosciuto agli Stati membri dall ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 può essere esercitato contemporaneamente ad una modifica di quote effettuata, ai sensi dell ' art. 2 del regolamento n. 193/82, in seguito ad una cessione di imprese o di stabilimenti di produzione, purché siano rispettate le condizioni di applicazione proprie di ciascuna di tali disposizioni" . A mio parere, la stessa regola deve valere in caso di fusione di imprese.
44. Nella fattispecie, il totale delle quote A e B delle imprese che partecipano alla fusione ammonta a 782 474 tm. Una riduzione del 10% ammonterebbe quindi a 78 247,4 tm. Ebbene, la riduzione di cui trattasi effettivamente è di 30 000 tm.
45. Infine, per quanto riguarda i motivi per cui uno Stato membro effettua una riassegnazione di quote, non vedo perché una fusione, subordinata alle condizioni stabilite dalle competenti autorità, non possa corrispondere a
" bisogni di ristrutturazione dei settori della coltivazione della barbabietola (...) e della produzione dello zucchero"
secondo i termini del quattordicesimo
" considerando"
del regolamento n. 1785/81.
46. In tale contesto, il giudice a quo segnala che
" a giudizio dell ' Amministrazione concorrevano varie circostanze che consigliavano di non opporsi alla fusione, ma di subordinarla al soddisfacimento di determinate condizioni (quelle imposte nell ' autorizzazione del Consiglio dei Ministri). In sintesi, l ' amministrazione ha ritenuto che l ' operazione potrebbe contribuire al miglioramento dei sistemi di produzione e di commercializzazione dello zucchero e ad aumentare la competitività internazionale dell ' industria saccarifera spagnola se tale fusione consentisse di realizzare una ristrutturazione globale del settore, una riconversione industriale delle imprese che partecipano alla fusione e un trasferimento ai consumatori e agli utenti dei benefici in termini di efficienza" .
47. La Commissione medesima ha, peraltro, riconosciuto, nell ' ambito della decisione 20 dicembre 2001, relativa alla compatibilità di una fusione con il mercato comune e con l ' accordo EEE (caso n. COMP/M.2530 - Südzucker/Saint-Louis Sucre; in prosieguo: la
" decisione Südzucker/Saint-Louis" ) (19), che nell ' ambito dell ' OCM nel settore dello zucchero esistevano preoccupazioni riguardanti la concorrenza. Nel comunicato stampa relativo a tale decisione si può leggere, infatti, quanto segue:
" in tale contesto particolarmente regolamentato, il mantenimento del livello ancora esistente di concorrenza è di fondamentale importanza per i clienti del settore e, in ultima analisi, per i consumatori. Il mantenimento di una concorrenza potenziale è di importanza ancora maggiore in mercati estremamente regolamentati, sui quali vi è per definizione una scarsa concorrenza e i clienti dipendono in enorme misura da un numero limitato di fornitori" . La Commissione ha, quindi, imposto alla Südzucker AG (in prosieguo: la
" Südzucker" ) condizioni su cui ci soffermeremo nuovamente nel prosieguo delle presenti conclusioni.
48. In tale fase concluderò, quindi, che il
principio
di una riduzione delle quote dell ' impresa che partecipa alla fusione e la riassegnazione di queste ad una o più imprese non è incompatibile con i principi che disciplinano l ' OMC nel settore dello zucchero.
49. Resta da vedere se una riassegnazione di quote di zucchero effettuata
a titolo oneroso
interferisca con i meccanismi dell ' OCM e debba pertanto essere considerata contraria al diritto comunitario. E ' ciò che esaminerò ora.
2. Se il trasferimento a titolo oneroso delle quote sia compatibile con la natura giuridica di queste ultime
a) Le osservazioni presentate dinanzi alla Corte
50. Per la ACOR e la ARJ, la natura giuridica delle quote di produzione di zucchero impedisce di considerarle come un attivo facente parte integrante del patrimonio dell ' impresa alla quale sono state attribuite. Le quote costituiscono un meccanismo di funzionamento dell ' OCM, concepito per regolare e gestire il mercato dello zucchero. La Comunità conferisce agli Stati membri il compito di ripartire le quote fra le imprese produttrici di zucchero, ma esse non appartengono né agli Stati membri né ancor meno alle imprese.
51. Le quote di produzione, ritengono la ACOR e la ARJ, hanno piuttosto la natura di un atto di potestà pubblica, di un ' autorizzazione che permette di operare sul mercato in modo redditizio, di produrre un dato quantitativo di zucchero a un prezzo garantito. Esse vengono attribuite alla singola impresa secondo il principio di effettiva produzione durante un determinato periodo di riferimento. Si tratta di adattare il più possibile la produzione al consumo interno di ogni Stato membro. Pertanto, la quota non presenta, in quanto tale, un valore patrimoniale autonomo né alcun valore economico.
52. La ACOR e la ARJ ravvisano la conferma di ciò nelle specifiche norme del regolamento n. 193/82, che prevedono tutte le ipotesi di trasferimento di quote fra imprese: fusione o cessione di imprese, cessione di stabilimenti, cessazione di attività di uno o più stabilimenti, affitto di uno stabilimento o situazione in cui un ' impresa produttrice di zucchero non è più in grado di garantire l ' osservanza dei suoi obblighi nei confronti dei produttori di barbabietole o di canne da zucchero. Inoltre, l ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 conferisce agli Stati membri un ampio margine di manovra per effettuare trasferimenti di quote, in particolare in caso di ristrutturazione del settore, qualora lo ritengano opportuno per regolare il mercato.
53. Tali norme non fanno mai allusione all ' obbligo che avrebbe l ' impresa destinataria della quota di versare una controprestazione economica all ' impresa che ne era titolare. Se il legislatore comunitario avesse ritenuto che l ' impresa
" spossessata"
della quota subisse un qualsiasi pregiudizio economico, avrebbe istituito un sistema di compensazione volto ad indennizzarla per un eventuale danno patrimoniale. Se talune di tali ipotesi danno luogo ad una controprestazione pecuniaria, questa è legata all ' attivo patrimoniale, oggetto del trasferimento (come nel caso della cessione di uno stabilimento o di un ' impresa). Il fatto che lo stabilimento o l ' impresa acquistino un valore superiore perché associati ad una quota di produzione non significa, tuttavia, che la quota abbia un valore di per sé.
54. Pertanto, se non viene trasferito alcun attivo, ma soltanto la quota, il trasferimento non implica che l ' impresa destinataria debba versare in cambio una qualsiasi controprestazione.
55. La ACOR e la ARJ osservano che del resto ciò è quanto è avvenuto fino ad oggi durante i precedenti trasferimenti di quote effettuati in Spagna: il decreto ministeriale 19 febbraio 1991 ha effettuato un trasferimento di quota a favore della ACOR in seguito alla fusione da cui è risultata la Azucarera Ebro e due successivi decreti ministeriali hanno disposto due successivi trasferimenti di quote a titolo gratuito.
56. La ACOR e la ARJ fanno poi riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa alle quote latte e sottolineano che la Corte ha stabilito chiaramente l ' incompatibilità della commercializzazione di quote con la normativa comunitaria relativa al trasferimento di quote latte. In tal senso, osserva la ACOR, nelle sue sentenze Von Deetzen
(20) e Bostock
(21) la Corte ha dichiarato che
" il diritto di proprietà così garantito nell ' ordinamento giuridico comunitario non comporta il diritto allo sfruttamento commerciale di un vantaggio, quali i quantitativi di riferimento attribuiti nell ' ambito di un ' organizzazione comune di mercato, non proveniente né da beni propri né dall ' attività lavorativa dell ' interessato" .
57. Per la ACOR e la ARJ, tale ragionamento può essere applicato alle quote di produzione di zucchero, le quali non appartengono nemmeno agli zuccherifici, dato che non provengono né dai beni propri né dall ' attività professionale di tali imprese. Se così non fosse, vale a dire se si ammettesse la possibilità di commercializzare le quote di zucchero, ne deriverebbero numerosi problemi, come il rischio di veder emergere un mercato di quote non collegate alla diretta ed effettiva produzione di zucchero.
58.
La Commissione
formula le due seguenti osservazioni. In primo luogo, la ridistribuzione di quote di produzione di zucchero mediante vendita all ' asta pubblica eccede la facoltà conferita dalla normativa comunitaria agli Stati membri, che consiste nell ' attribuzione di quote di produzione di zucchero alle imprese produttrici. Infatti, in nessun caso il legislatore comunitario ha concesso agli Stati membri la facoltà di porre in vendita tali quote. I regolamenti relativi all ' OCM nel settore dello zucchero non effettuano alcuna distinzione semantica fra le operazioni consistenti nell ' " attribuire"
le quote sul fondamento dell ' art. 24 del regolamento n. 1785/81, nell ' " attribuire"
i quantitativi detratti di tali quote in base all ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 ovvero nell ' " attribuire"
le quote corrispondenti in conformità all ' art. 2 del regolamento n. 193/82. Anche se gli obiettivi specifici di tali operazioni di attribuzione di quote possono differire, sicuramente il loro obiettivo d ' interesse generale è identico per quel che riguarda l ' interesse dei produttori.
59. In definitiva, i regolamenti nn. 1785/81 e 193/82 fanno riferimento all ' attribuzione delle quote di produzione di zucchero da parte degli Stati membri, senza che si possa desumere da tale normativa alcun elemento che consenta di affermare che l ' intento fosse quello di conferire altresì agli Stati membri il potere di cedere a titolo oneroso l ' uso di un meccanismo di mercato destinato a garantire ai produttori i prezzi comunitari e lo smercio della loro produzione.
60. In secondo luogo, non soltanto la vendita di quote non è necessaria al fine della loro attribuzione da parte dello Stato membro, ma implica, a parere della Commissione, una modifica della natura medesima di tale strumento, in grado di creare perturbazioni che rischierebbero di pregiudicare la portata e l ' efficacia del sistema comunitario. Infatti, occorre rilevare che la citata normativa comunitaria non contiene alcun elemento atto a stabilire una differenza di statuto fra le quote a seconda che siano state attribuite in base all ' una o all ' altra disposizione. La vendita mediante asta pubblica, per contro, potrebbe introdurre una modifica dello statuto giuridico delle suddette quote, accordando a chi le detiene un diritto soggettivo non previsto dalla legislazione.
61. La Commissione ricorda la sentenza Eridania e Società italiana per l ' industria degli zuccheri (22), nella quale la Corte afferma che le quote designano i quantitativi di zucchero per i quali le imprese fruiscono di garanzie di prezzo e di smercio attribuite ai produttori nell ' ambito dell ' OCM senza che i vantaggi che ne sono conseguiti per un ' impresa in un determinato momento possano, in alcun caso, essere considerati diritti acquisiti. Orbene, rileva la Commissione, attribuire un valore economico alle quote di produzione di zucchero potrebbe determinare la conseguenza che le imprese che acquistano i quantitativi posti all ' asta giungano a considerarli un diritto acquisito, costituente parte integrante del loro patrimonio.
62. Tale modifica dello statuto giuridico del volume di zucchero di cui trattasi può inoltre, a parere della Commissione, pregiudicare la capacità dello Stato membro di riconsiderare successivamente, e per i sopra menzionati motivi d ' interesse generale, l ' attribuzione delle quote. Infatti, la società pregiudicata dalla riassegnazione in tale ipotesi potrebbe presentare una domanda di risarcimento alle autorità nazionali. Infine, la decisione di attribuire quote a titolo oneroso nel caso di specie potrebbe incentivare un ' altra impresa che si ritenga danneggiata da una ridistribuzione di quote a rivendicare un indennizzo economico.
63. L ' interveniente nella causa a qua, la
Azucarera Ebro,
ritiene, invece, che la normativa comunitaria non osti a che, qualora uno Stato, per motivi riguardanti la tutela della concorrenza, subordini una concentrazione alla condizione che una parte delle quote venga ridistribuita, detta ridistribuzione sia effettuata a titolo oneroso attraverso una vendita all ' asta. La Azucarera Ebro invoca, a tal fine, considerazioni riguardanti la compatibilità fra la normativa sul controllo delle concentrazioni d ' imprese e l ' OCM nel settore dello zucchero, il tenore letterale, gli obiettivi e i principi dei regolamenti comunitari in materia di OCM nel settore dello zucchero, la giurisprudenza della Corte e la prassi della Commissione in materia di concentrazioni a dimensione comunitaria fra imprese produttrici di zucchero.
64. La Azucarera Ebro osserva anzitutto che la condizione della ridistribuzione delle quote a titolo oneroso non è stata posta ai sensi della normativa comunitaria secondo la quale la suddetta ridistribuzione sarebbe prevista per garantire l ' applicazione del principio di produzione effettiva. Infatti, la condizione controversa sarebbe la conseguenza del controllo di un ' operazione di concentrazione d ' imprese ai sensi del diritto nazionale di tutela della concorrenza.
65. Al riguardo, riferendosi alla normativa comunitaria (art. 25, nn. 1 e 3, del regolamento n. 1785/81) e, nuovamente, alla sentenza Mörlins (23), la Azucarera Ebro considera che, dato che non esiste alcun riferimento concreto al modo di aggiudicare o di riassegnare le quote nell ' interesse di ciascuna parte, l ' autorità nazionale di controllo può imporre un trasferimento a titolo oneroso fra produttori di zucchero.
66. Facendo riferimento alla decisione Südzucker/Saint-Louis (24), la Azucarera Ebro rileva che, per quanto concerne il modo di trasferimento della quota di produzione belga di zucchero della Südzucker, nulla fa dubitare che sarà effettuata a titolo oneroso. In tale causa, osserva la suddetta interveniente, nonostante si tratti di quote di produzione di imprese produttrici di zucchero, la Commissione non ha imposto, fatto quest ' ultimo eccezionale, che tali trasferimenti vengano effettuati gratuitamente.
67. La Azucarera Ebro ne conclude che è notevole il parallelismo fra tale precedente stabilito dalla Commissione europea e la procedura di controllo di concentrazione seguita dalle autorità spagnole, all ' origine del presente procedimento pregiudiziale. In entrambi i casi, si tratta di una concentrazione che limita la concorrenza effettiva sul mercato, motivo per cui l ' operazione può essere autorizzata soltanto a condizione che l ' entità che risulta dalla fusione ceda una parte della sua quota di produzione di zucchero. In nessuno dei due casi, le autorità di controllo hanno imposto che il trasferimento di quote fosse effettuato a titolo gratuito.
68. Il precedente posto dalla Commissione in tale caso relativo al controllo di una concentrazione di imprese dimostra, continua la stessa interveniente, che, quando si tratta di una procedura nazionale di controllo di una concentrazione e la competente autorità di uno Stato membro deve subordinare la propria autorizzazione a talune condizioni, nulla impedisce che tale autorità stabilisca che lo smobilizzo ─ si tratti di quote di produzione o di altri attivi patrimoniali ─ venga effettuato a titolo oneroso. Tali trasferimenti a titolo oneroso di quote di produzione non violano né il tenore letterale, né l ' obiettivo, né i principi della normativa comunitaria che disciplina l ' OCM nel settore dello zucchero.
69. La Azucarera Ebro fa riferimento, inoltre, alla sentenza Cavarzere Produzioni industriali e a. (25), da cui si potrebbe desumere, a suo parere, che il margine di manovra di cui dispongono gli Stati membri ai sensi dell ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 debba essere interpretato in maniera estensiva. Per la Azucarera Ebro tale sentenza, pur non riguardando direttamente i problemi sollevati nel caso di specie, sembra risolvere in senso affermativo la questione della possibilità, per gli Stati membri, di imporre una ridistribuzione delle quote a titolo oneroso.
70. Secondo il
governo spagnolo,
la riassegnazione di quote di zucchero a titolo oneroso e per motivi riguardanti la tutela della concorrenza sarebbe conforme al diritto comunitario.
71. Il governo spagnolo ritiene, anch ' esso, che la decisione della Commissione relativa alla concentrazione fra la Saint-Louis Sucre SA e la Südzucker AG costituisca un precedente che può giustificare il trasferimento, nel caso di specie, di quote a titolo oneroso.
72. Il governo spagnolo osserva inoltre che una riassegnazione delle quote a titolo oneroso garantirebbe che tale ridistribuzione venga effettuata secondo meccanismi di mercato e in applicazione di criteri economici razionali.
b) Valutazione
73. Propongo di accogliere le tesi concordanti esposte dalla ACOR, dalla ARJ e dalla Commissione, che reputo superfluo illustrare ulteriormente.
74. Gli argomenti contrari fatti valere dalla Azucarera Ebro e dal governo spagnolo non sono convincenti.
75. Constato, anzitutto, che la decisione Südz ucker/Sain-Louis non costituisce un precedente pertinente.
76. Tale decisione ha imposto due condizioni alla fusione fra la Südzucker AG e la Saint-Louis Sucre SA.
77. In primo luogo, la Südzucker deve vendere una partecipazione del 68% nell ' impresa belga, la Suikerfabriek van Verune SA, accertandosi che la quota rimanga presso tale impresa. Non si tratta quindi assolutamente di un trasferimento autonomo di quote a titolo oneroso.
78. In secondo luogo, la Südzucker è obbligata a vendere ad un ' impresa commerciale indipendente non una quota, bensì un quantitativo annuale di 90 000 tm di zucchero già prodotto nei suoi stabilimenti, e questo ad un prezzo tale
(26) che detto acquirente possa competere con la Südzucker al momento della rivendita di tale zucchero (punto B.11 dell ' allegato II della decisione). Lungi dall ' essere trasferita a titolo oneroso, la quota corrispondente a tali 90 000 tm rimane presso la Südzucker.
79. Neppure la sentenza Mörlins (27) può essere utilmente invocata in tale contesto. La Corte ha ivi constatato, anzitutto, che il legislatore comunitario era competente a stabilire le modalità di ripartizione, fra i venditori, dei quantitativi di barbabietola da zucchero che il fabbricante offre di acquistare, ma che non aveva ancora adottato norme al riguardo.
80. La Corte ha poi precisato che, ai sensi dei regolamenti pertinenti, in mancanza di norme comunitarie o di accordi conclusi nell ' ambito di un accordo interprofessionale, gli Stati membri erano autorizzati ad effettuare, secondo le norme del loro diritto nazionale, una tale ripartizione.
81. Essa ne ha concluso che il regolamento n. 1785/81 non ostava all ' applicazione del diritto nazionale dei cartelli e delle società per quanto riguarda la ripartizione dei quantitativi di barbabietole da zucchero fra i relativi venditori entro i limiti delle quote A e B. Tuttavia, ha aggiunto la Corte, pur essendo autorizzati ad applicare il loro diritto nazionale, gli Stati membri non sono dispensati dall ' osservanza dei principi e delle norme generali che disciplinano la politica agricola comune.
82. Non è assolutamente precisato, nei testi pertinenti, che una diminuzione delle quote dev ' essere accompagnata da una compensazione economica. Se il legislatore fosse partito dall ' idea che doveva essere effettuata una tale compensazione, lo avrebbe detto. La ACOR, la ARJ e la Commissione hanno dimostrato, secondo me in modo convincente, che questo sarebbe incompatibile con la natura giuridica della nozione di quota di zucchero. Quindi, dato che, nella citata sentenza Mörlins (28), la Corte ha affermato che, applicando il loro diritto nazionale, gli Stati membri non sono dispensati dall ' osservanza dei principi e delle norme che disciplinano la politica agricola comune, tale sentenza non può essere invocata per giustificare una compensazione economica a favore delle imprese che partecipano alla fusione.
83. Quanto alla sentenza Cavarzese Produzioni industriali e a. (29), anch ' essa invocata dalla Azucarera Ebro, essa non fa che confermare l ' ampio
" margine di manovra"
che l ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 conferisce agli Stati membri, senza che se ne possa desumere nulla in merito alla possibilità di trasferire quote a titolo oneroso.
84. Rimane l ' argomento del governo spagnolo secondo il quale ogni riassegnazione di quote deve farsi secondo i meccanismi del mercato e in applicazione di criteri economici razionali.
85. Si deve tuttavia constatare che, per la sua stessa concezione,
" l ' organizzazione dei mercati"
dello zucchero è molto distante dai
" meccanismi di mercato"
dell ' economia liberale. Essa è volta in gran parte a tutelare produttori di barbabietole e imprese saccarifere nei confronti delle dure leggi del mercato. Come risulta dal quindicesimo
" considerando"
del regolamento n. 1785/81,
" le quote di produzione attribuite alle imprese costituiscono un mezzo per garantire ai produttori i prezzi comunitari"
(che sono superiori a quelli che otterrebbero se venissero applicate le leggi del mercato)
" e lo smercio della loro produzione"
(che, in assenza dell ' OCM, non potrebbe senz ' altro essere effettuato a prezzi remunerativi).
86. Quindi, secondo il medesimo
" considerando",
" i trasferimenti di quote devono essere effettuati prendendo in considerazione l ' interesse di tutte le parti in questione ed in particolare quello dei produttori di barbabietole o di canne da zucchero"
[tale frase è stata ripresa dall ' art. 25, n. 1, del regolamento n. 1785/81]. Analogamente, secondo l ' art. 1 del regolamento n. 193/82 (divenuto punto I dell ' allegato IV del regolamento n. 1260/2001),
" [g]li Stati membri prendono le misure che ritengono necessarie per tener conto degli interessi dei produttori di barbabietole e dei produttori di canne in caso di assegnazione delle quote a un ' impresa produttrice di zucchero che ha più stabilimenti" . Ai sensi dell ' art. 4 del medesimo regolamento, le misure adottate ai sensi degli artt. 2 e 3 di tale regolamento possono essere applicate soltanto se
" sono presi in considerazione gli interessi di ognuna delle parti interessate"
e se
" lo Stato membro interessato le considera idonee a migliorare la struttura dei settori della produzione della barbabietola o della canna e della fabbricazione dello zucchero" .
87. Sono quindi del parere, come la Commissione,
" che l ' attribuzione delle quote di produzione di zucchero al migliore offerente, vale a dire in funzione di considerazioni puramente economiche, non tiene conto dei menzionati obiettivi d ' interesse generale definiti dalla normativa comunitaria e, in particolare, della tutela degli interessi dei produttori di barbabietole e di canne da zucchero. Tale sistema non consente quindi alle autorità nazionali di garantire detti interessi alle condizioni innanzi descritte. Un ' analisi precisa dell ' accordo impugnato dinanzi al giudice a quo conduce alla conclusione che, a dispetto della riserva contenuta nella sesta condizione (30), tale accordo non garantisce adeguatamente la tutela degli interessi dei produttori di barbabietole
" .
88. Infine sottolineo che, propriamente parlando, le quote non sono concessioni (non conferiscono il godimento di un bene per un dato periodo di tempo), né titoli rappresentativi di un diritto di proprietà ovvero di godimento di cose o valori mobiliari o immobiliari.
89. I beneficiari di quote non dispongono di un valore astratto, indefinitamente e incondizionatamente negoziabile, con parametri costanti che potrebbero, in ogni momento, essere oggetto di una valutazione che corrisponde ai criteri usuali dei mercati commerciali. Le quote possono, per di più, variare nel tempo. Esse possono, secondo le necessità della politica agricola comune, essere modificate o anche soppresse dall ' autorità pubblica. Non possono, in alcun caso, essere oggetto di un mercato di scambi astratti,
" al portatore", che ignori le qualità e le facoltà degli operatori interessati.
90. I principi generali e il regime dell ' OCM nel settore dello zucchero, la giurisprudenza della Corte e la prassi decisionale della Commissione, tutto porta a concludere che la
natura giuridica delle quote
non consente ad uno Stato membro di decidere, come ha fatto il governo spagnolo, che il trasferimento delle quote di zucchero sarà effettuato a titolo oneroso.
3. La riassegnazione, a titolo oneroso, di quote di zucchero è compatibile con i meccanismi fondamentali dell ' OCM nel settore dello zucchero?
a) Le osservazioni presentate dinanzi alla Corte
91. La ACOR, alla quale si è unita la ARJ nel corso dell ' udienza, fa inoltre valere che il sistema del trasferimento a titolo oneroso della quota di produzione di zucchero viola nettamente le norme relative all ' OCM nel settore dello zucchero in quanto ha un ' incidenza negativa sul funzionamento del sistema delle quote e dei prezzi d ' intervento.
92. Infatti, osserva la ACOR, ridistribuire la quota fissando un prezzo implica una vendita, e questa presuppone l ' inserimento di un costo o di un onere supplementare nella catena di produzione di zucchero per l ' impresa che acquista alla fine la quota. Il pagamento di tale prezzo avrebbe un ' incidenza negativa sul processo di formazione del prezzo finale del bene.
93. La ACOR sottolinea che, per ogni campagna, la Commissione calcola il prezzo d ' intervento dello zucchero basandosi su un certo numero di elementi stabiliti nella normativa dell ' OCM (i diversi costi che le imprese devono sostenere, i costi di trasformazione della barbabietola, gli ammortamenti, ecc., mentre il prezzo base della barbabietola è calcolato in base al prezzo d ' intervento). La normativa prevede inoltre una precisa modalità di calcolo dei prezzi d ' intervento derivati (applicati nelle zone deficitarie). L ' eventuale esistenza di un qualsiasi costo legato all ' attribuzione di quote di produzione di zucchero non è né riconosciuta né mai menzionata.
94. Per tale motivo, modificare il regime applicabile all ' attribuzione di quote e creare in tal modo un costo supplementare per le imprese produttrici e i produttori di barbabietole, snaturando la totalità del meccanismo di determinazione dei prezzi, pregiudicherebbe gravemente gli obiettivi e i principi della politica agricola comune e sarebbe incompatibile con l ' essenza medesima e con la natura dell ' OCM. E ', pertanto, intrinseco alla stessa OCM che sia l ' attribuzione delle quote sia il loro trasferimento avvengano gratuitamente.
95. La ACOR menziona, in proposito, la sentenza Commissione/Grecia
(31) in una causa relativa all ' OCM nel settore dei cereali:
" (...) le organizzazioni comuni di mercato sono basate sul principio del mercato aperto, al quale qualsiasi produttore ha liberamente accesso in condizioni di concorrenza effettive e il cui funzionamento è disciplinato unicamente dagli strumenti contemplati da dette organizzazioni. In particolare, nei settori disciplinati da un ' OCM, e a maggior ragione allorché questa organizzazione, come nella fattispecie, è basata su un regime comune di prezzi, gli Stati membri non possono più intervenire mediante disposizioni nazionali, adottate unilateralmente, nel meccanismo di formazione dei prezzi quale risulta dall ' organizzazione comune (sentenza 12 luglio 1990, causa C-35/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3125, punto 29)" .
96. La ACOR aggiunge che, accanto ad un puro e semplice trasferimento delle quote a titolo gratuito, il governo spagnolo aveva a disposizione altre possibilità, meno restrittive, che avrebbero consentito di attenuare il rafforzamento della posizione dominante acquisita dalla nuova impresa risultante dalla fusione e avrebbero, altresì, aumentato le possibilità di concorrenza effettiva sul mercato spagnolo senza violare le norme che disciplinano l ' OCM nel settore dello zucchero.
97. La ACOR evoca, a tale proposito, numerose possibilità e, in particolare, la cessione di uno o più stabilimenti appartenenti alle imprese che partecipano alla fusione, il che avrebbe la conseguenza di trasferire la quota riguardante lo stabilimento al nuovo proprietario, o anche la messa a disposizione nei confronti di un commerciante indipendente di un dato quantitativo di zucchero già trasformato, al prezzo d ' intervento, alla guisa delle condizioni imposte dalla Commissione in merito alla concentrazione Südzucker/Saint-Louis (32) .
98. Per la
Commissione, il trasferimento a titolo oneroso di quote può creare perturbazioni che rischierebbero di pregiudicare la portata e l ' efficacia del regime comunitario.
99.
La Azucarera Ebro
osserva che, in caso di vendita di stabilimenti o di imprese tra produttori di zucchero, l ' autorità nazionale deve trasferire immediatamente le quote e che nulla nei principi o negli obiettivi dell ' OCM impedisce allo Stato membro di stabilire che il trasferimento venga effettuato a titolo oneroso.
100. Da parte sua, il
governo spagnolo
ritiene che l ' assegnazione delle quote a titolo oneroso non pregiudichi, in alcun modo, il buon funzionamento dell ' OCM.
b) Valutazione
101. Il ragionamento della ACOR, nella parte in cui quest ' ultima evidenzia che l ' attribuzione, a titolo oneroso, delle quote pregiudica la formazione dei prezzi dello zucchero e delle barbabietole da zucchero, interessa, a mio parere, un aspetto fondamentale del problema di cui trattasi. Le norme riguardanti la formazione dei prezzi costituiscono il punto nevralgico dell ' OCM dello zucchero.
102. Come conferma la giurisprudenza citata dalla ACOR, uno Stato membro non può, quindi, interferire nel criterio di formazione dei prezzi senza rimettere in discussione, ipso facto, l ' essenza medesima del regime comunitario di mercato.
103. Per tale motivo concludo che i meccanismi fondamentali dell ' OCM nel settore dello zucchero ostano, anch ' essi, all ' attribuzione di quote a titolo oneroso.
4. L ' interesse dei produttori di zucchero e di barbabietole da zucchero ─ I principi di uguaglianza e di certezza del diritto
a) Le osservazioni presentate dinanzi alla Corte
104. La ACOR presenta una serie di argomenti ricavati dalle conseguenze molto negative ed estremamente costose che verrebbero causate dall ' obbligo di pagare la quota di zucchero trasferita, sia per le imprese produttrici di zucchero sia per altre imprese del settore, nonché per i produttori di barbabietole e per i consumatori. Inoltre, osserva la ACOR, il prezzo versato dalle imprese saccarifere ai produttori di barbabietole che consegnano loro i propri prodotti rischia di essere pregiudicato, diminuendo in tal modo i compensi incassati da tali produttori.
105. La ACOR sottolinea inoltre che, in caso di acquisto a titolo oneroso, l ' impresa dovrebbe inserire il costo della quota nella sua contabilità. Infatti, l ' impresa ha dovuto pagare un prezzo per detta quota, mentre la restante parte delle quote di tale impresa è stata ottenuta gratuitamente.
106. Fino ad oggi, la quota di produzione non poteva essere registrata nel bilancio delle imprese, dato che non si trattava di un attivo contabilizzabile. Ma, nell ' ipotesi di una assegnazione mediante vendita all ' asta, l ' impresa che acquista una parte di quota in tale modo sarebbe obbligata, in forza degli obblighi contabili, a registrare nei suoi bilanci annuali l ' operazione di acquisto e il prezzo pagato in tale occasione. Come comportarsi quindi, in tal caso, con la quota restante, per la quale non si era dovuto pagare alcun prezzo?
107. Occorrerebbe obbligare tutte le imprese del settore a contabilizzare la loro quota per un importo fissato dall ' amministrazione, proporzionale al prezzo pagato per il quantitativo di 30 000 tm?
108. Inoltre, la ACOR rileva che i problemi pratici non sono semplicemente di ordine contabile. La riassegnazione di quote a titolo oneroso rischierebbe altresì di provocare la creazione di un mercato di quote, senza che queste ultime siano necessariamente associate ad una produzione effettiva e reale di zucchero. Tale rischio potrebbe anche estendersi a livello comunitario. Secondo la ACOR, il governo spagnolo potrebbe, ad esempio, agire di concerto con il governo francese affinché le imprese spagnole acquistino quote attribuite a imprese francesi (che sono tutte in eccedenza) allo scopo di colmare il disavanzo di zucchero che presenta il mercato spagnolo. Questo provocherebbe allora una grave distorsione nel mercato comunitario dello zucchero e renderebbe del tutto inefficaci le norme dell ' OCM nel settore dello zucchero.
109. Peraltro le conseguenze causate dalla possibilità di un trasferimento a titolo oneroso della quota di zucchero si ripercuoterebbero nel futuro. Le quote di produzione sono uno strumento temporaneo di regolazione del mercato, rinnovato dai regolamenti successivi. Ebbene, se in futuro venisse abrogato il regime delle quote, sarebbe manifesto il pregiudizio economico subito dalle imprese che abbiano acquistato quote a titolo oneroso.
110. Inoltre, le imprese saccarifere stabilite negli altri paesi dell ' Unione europea, titolari di una quota di produzione, sarebbero favorite dal punto di vista della concorrenza rispetto alle imprese stabilite in Spagna che abbiano dovuto acquistare la loro quota di produzione. Questo comporterebbe una manifesta violazione del principio di uguaglianza fra produttori nonché una manifesta discriminazione, vietata dall ' art. 34, n. 2, secondo comma, CE.
111. La ACOR osserva quindi che la discriminazione opererebbe non solo nei confronti dei produttori, ma anche nei confronti degli stessi coltivatori di barbabietole. Infatti, dato che uno dei concorrenti ammessi all ' asta pubblica è l ' impresa cooperativa ACOR, in seno alla quale gli stessi coltivatori di barbabietole hanno la qualità di cooperatori, ogni discriminazione nei confronti della società avrebbe un impatto totale e immediato su tali coltivatori di barbabietole.
112. Secondo la
Commissione,
un ' analisi precisa della decisione impugnata dinanzi al giudice nazionale porta a concludere che, a dispetto della riserva contenuta nella sesta condizione, tale decisione non garantisce adeguatamente la tutela degli interessi dei produttori di barbabietole. In particolare, a parere della Commissione, prendendo come punto di partenza la localizzazione degli stabilimenti dei tre gruppi saccariferi spagnoli, vale a dire la Azucarera Ebro, la ACOR e la ARJ, si potrebbero ricavare le seguenti conclusioni. Un eventuale trasferimento di quote a favore della ACOR non potrebbe pregiudicare i produttori di barbabietole, dato che i due stabilimenti di tale impresa sono situati nella zona di produzione settentrionale ove anche la Azucarera Ebro ha i suoi stabilimenti. Per contro, il trasferimento di quote a favore della ARJ potrebbe pregiudicare i produttori di barbabietole, dal momento che il suo unico stabilimento, situato a Linares nella provincia di Jaén (zona di produzione sud), è abbastanza distante e isolato dalle altre raffinerie situate nella zona meridionale. L ' attribuzione di nuove quote di produzione di zucchero alla ARJ causerebbe inevitabilmente una riduzione della superficie coltivata di barbabietole dei produttori tradizionali stabiliti nella zona di produzione settentrionale e un aumento della coltivazione della barbabietola nei dintorni di Linares.
113. In udienza, la ARJ ha contestato la validità di tale analisi facendo valere che essa disponeva di uno stabilimento che tratta il 49,62% delle barbabietole prodotte nella regione centrale.
114. Per la
Azucarera Ebro,
l ' art. 25 del regolamento n. 1785/81 dev ' essere interpretato estensivamente. Quando gli Stati membri esercitano le competenze da esso previste, devono rispettare il principio di certezza del diritto a vantaggio delle imprese produttrici di zucchero. Infatti, le quote avrebbero un carattere di concessione e farebbero sorgere in capo alle imprese produttrici di zucchero interessi giuridici che gli Stati membri dovrebbero rispettare. L ' interveniente invoca, al riguardo, la sentenza Cavarzere Produzioni Industriali e a. (33) .
b) Valutazione
115. Un ' operazione di riassegnazione a titolo oneroso di quote di zucchero pregiudica innegabilmente la situazione del o dei produttori di zucchero interessati rispetto agli altri operatori la cui situazione contabile non è gravata dal prezzo pagato per ottenere una quota. Rischia di essere lo stesso per quanto riguarda i produttori di barbabietole che dipendono dal produttore di zucchero interessato.
116. Ai sensi di una costante giurisprudenza della Corte:
" L ' art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato, che sancisce il divieto di discriminazioni nell ' ambito della politica agricola comune, è solo l ' espressione specifica del principio generale di uguaglianza, il quale impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo dissimile e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che una differenziazione sia obiettivamente giustificata (sentenze 20 settembre 1988, causa 203/86, Spagna/Consiglio, Racc. pag. 4563, punto 25, e 17 aprile 1997, causa C-15/95, EARL de Kerlast, Racc. pag. I-1961, punto 35)" (34) .
117. Il principio di uguaglianza osta quindi, in ogni caso, a che un atto dell ' autorità nazionale stabilisca, come nel caso di specie, un trattamento differente fra operatori che si trovano in situazioni simili.
118. Per quanto concerne la certezza del diritto, invocata dalla Azucarera Ebro, si è visto, in precedenza, come e perché le quote non possano essere considerate come diritti acquisiti di cui gli operatori potrebbero valersi indiscriminatamente.
119. Infine, in una vendita all ' asta si potrebbero assegnare quote ad un ' impresa troppo distante dai produttori di barbabietole, che normalmente fornivano la loro produzione ad una delle imprese partecipanti alla fusione. Senza dubbio per tale motivo gli artt. 25, n. 3, del regolamento n. 1785/81 e 4 del regolamento n. 193/82 prevedono che i quantitativi di quote detratti devono essere attribuiti ad una o più imprese stabilite nella stessa regione.
5. Soluzione della prima parte della questione pregiudiziale
120. Occorre quindi risolvere la questione del giudice a quo nel senso che le norme del regolamento n. 1785/81, e quelle del regolamento n. 193/82, ostano a che l ' autorità di uno Stato membro responsabile di esercitare il controllo amministrativo sulle operazioni di fusione di imprese disponga che tale trasferimento o tale riassegnazione avvenga a titolo oneroso e che comporti quindi l ' obbligo, per l ' impresa o per le imprese destinatarie, di fornire una controprestazione economica.
B ─ Sulla seconda parte della questione pregiudiziale
121. La seconda parte della questione è formulata come segue:
" b) anche nel caso in cui la prima parte della questione venga risolta negativamente, se, tuttavia, le dette norme ostino a che il prezzo della quota da trasferire e la ripartizione di quest ' ultima siano determinati mediante asta pubblica; se le citate norme ostino all ' organizzazione di aste pubbliche anche quando è previsto che l ' operazione di riassegnazione delle quote mediante tale procedura sarà accompagnata da provvedimenti che consentano di evitare qualsiasi eventuale ripercussione negativa per gli agricoltori nazionali produttori di barbabietola da zucchero" .
122. Dato che propongo di risolvere la prima parte della questione in senso affermativo, a mio parere, non è necessario risolvere la seconda parte. Quindi, soltanto in subordine esaminerò le osservazioni presentate al riguardo.
1. Le osservazioni presentate dinanzi alla Corte
123.
La ACOR
e la
ARJ
osservano che è evidente che la procedura di asta pubblica comporta implicitamente la fissazione di un prezzo di partenza e che si tratta, pertanto, di una procedura a titolo oneroso. Alla luce degli argomenti sviluppati in merito alla prima parte della questione, la ACOR è del parere che le disposizioni del diritto comunitario ostano altresì a che il prezzo della quota da trasferire e la ripartizione di questa siano decisi mediante aste pubbliche. Secondo la ACOR, ogni procedura a titolo oneroso, indipendentemente dal fatto che si tratti di aste pubbliche o di ogni altra procedura che comporti la fissazione di un prezzo, è incompatibile con la normativa comunitaria.
124.
La Azucarera Ebro
ritiene che la questione relativa alla possibilità di effettuare il trasferimento di quote mediante una procedura di vendita pubblica sia puramente accessoria, in quanto ciò che rileva non è la procedura di aggiudicazione bensì le basi del trasferimento di quote, ossia gli attivi da cedere e gli interessi delle parti interessate nella regione di cui trattasi.
125. Per il
governo spagnolo, l ' attribuzione delle quote di produzione di zucchero di cui trattasi mediante una vendita pubblica risponderebbe a criteri economici razionali. La vendita all ' asta garantirebbe che il prezzo della quota sia fissato dalle regole del mercato e non in modo discrezionale dall ' amministrazione.
126. Inoltre, tale sistema di ridistribuzione delle quote non sarebbe incompatibile con nessuna delle disposizioni dei regolamenti comunitari.
127. Come avevo già segnalato al precedente paragrafo 87, la
Commissione
ritiene che l ' aggiudicazione delle quote di produzione di zucchero al miglior offerente non tenga conto degli obiettivi d ' interesse generale definiti dalla normativa comunitaria e, in particolare, della tutela degli interessi dei produttori di barbabietole e di canne da zucchero.
128. Un ' analisi dettagliata della decisione impugnata dinanzi al giudice nazionale porterebbe a concludere che, nonostante la riserva di cui alla sesta condizione, tale decisione non garantisce adeguatamente la tutela degli interessi dei produttori di barbabietole.
2. Valutazione
129. La vendita all ' asta pubblica costituisce soltanto una forma particolare di riassegnazione di quote a titolo oneroso.
130. Anche supponendo che possano essere adottati provvedimenti efficaci al fine di evitare qualsiasi ripercussione negativa sui produttori di barbabietole, la vendita all ' asta pubblica, tuttavia, si scontrerebbe con tutte le obiezioni da me innanzi formulate nei confronti dello stesso principio di un ' attribuzione a titolo oneroso delle quote. Come hanno sottolineato vari intervenienti, tale modo di attribuzione implicherebbe una modifica della natura medesima dello strumento delle quote, che può creare perturbazioni tali da compromettere la portata e l ' efficacia del regime comunitario.
131. Se occorresse risolvere la seconda parte della questione pregiudiziale, proporrei, allora, di dichiarare che le disposizioni del regolamento n. 1785/81, e quelle del regolamento n. 193/82, ostano a che il prezzo della quota da trasferire e la relativa ripartizione siano decisi mediante asta pubblica, e che ostano all ' organizzazione di tali aste pubbliche anche quando si prevede che nell ' operazione di riassegnazione delle quote realizzata secondo tale procedura di asta verranno adottati provvedimenti che permettono di evitare ogni eventuale ripercussione negativa sui bieticoltori nazionali.
C ─ Sulla terza parte della questione pregiudiziale
132. La terza parte della questione è del seguente tenore:
" c) se l ' entrata in vigore del regolamento del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, che deroga ai regolamenti anteriori e istituisce l ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, abbia l ' effetto di modificare l ' interpretazione della normativa comunitaria e le soluzioni della Corte" .
133. Le parti che hanno presentato osservazioni concordano unanimemente nel ritenere che il regolamento n. 1260/2001 non abbia assolutamente modificato le disposizioni della normativa comunitaria rilevanti nel caso di specie.
134. Mi associo alla loro opinione e propongo di risolvere tale parte della questione pregiudiziale nel senso che l ' entrata in vigore del regolamento n. 1260/2001 non ha l ' effetto di modificare l ' interpretazione della normativa comunitaria né la soluzione della Corte.
V ─ Conclusione
135. Alla luce dell ' analisi effettuata, propongo a questa Corte di risolvere la prima e la terza parte della questione pregiudiziale nel modo seguente:
" 1) Qualora l ' autorità competente di uno Stato membro responsabile di esercitare il controllo amministrativo sulle operazioni di fusione di imprese ritenga necessario per tutelare la concorrenza riassegnare le quote di produzione di zucchero tra le imprese stabilite nel suo territorio, le norme del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, e quelle del regolamento (CEE) del Consiglio 26 gennaio 1982, n. 193, che adotta le norme generali relative ai trasferimenti di quote nel settore dello zucchero, ostano a che la detta autorità disponga che tale trasferimento o riassegnazione avvenga a titolo oneroso e che comporti quindi l ' obbligo, per l ' impresa o per le imprese destinatarie, di fornire una controprestazione economica.
2) L ' entrata in vigore del regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all ' organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, non ha l ' effetto di modificare l ' interpretazione della normativa comunitaria né la soluzione della Corte
" .
(1) .
(2) GU L 177, pag. 4.
(3) GU L 21, pag. 3.
(4) GU L 178, pag. 1.
(5) GU 1962, 30, pag. 993.
(6) V. sentenze 29 ottobre 1980, causa 139/79, Maizena/Consiglio (Racc. pag. 3393, punto 23) e 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973).
(7) Sentenza 17 novembre 1993, causa C-134/92, Mörlins (Racc. pag. 6017, punto 17).
(8) Sentenza 13 marzo 1984, causa 16/83, Prantl (Racc. pag. 1299, punto 13).
(9) V. sentenze 23 gennaio 1975, causa 51/74, Hulst (Racc. pag. 79, punto 25); 18 maggio 1977, causa 111/76, van den Hazel (Racc. pag. 901, punto 13); 28 marzo 1984, cause riunite 47/83 e 48/83, Pluimveeslachterijen Midden-Nederland e Van Miert (Racc. pag. 1721, punto 25), e Mörlins, cit. alla nota 7, punto 17.
(10) Sentenza 7 aprile 1992, causa C-61/90, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-2407, punto 22).
(11) Sentenze 14 luglio 1988, causa 90/86, Zoni (Racc. pag. 4285, punto 26), e 19 marzo 1991, causa C-32/89, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-1321, punto 20).
(12) Sentenza Prantl, cit. alla nota 8, punto 13.
(13) Sentenza 11 agosto 1995, causa C-1/94, Cavarzere Produzioni Industriali e a. (Racc. pag. I-2363, punti 33 e 34).
(14) V., segnatamente, sentenza Maizena/Consiglio, cit. alla nota 6.
(15) Citata alla nota 7, punti 16 e 17.
(16) V. sentenza Mörlins, citata alla nota 7, punti 16 e 17.
(17) GU L 252, pag. 1.
(18) Cit. alla nota 13, punto 34.
(19) Decisione non pubblicata, il cui testo tedesco e il comunicato stampa sono disponibili sul server della Commissione; v. anche previa notifica GU 2001, C 211, pag. 53.
(20) Sentenza 22 ottobre 1991, causa C-44/89 (Racc. pag. I-5119, punto 27).
(21) Sentenza 24 marzo 1994, causa C-2/92 (Racc. pag. I-955, punto 19).
(22) Sentenza 27 settembre 1979, causa 230/78 (Racc. pag. 2749, punti 21 e 22).
(23) Cit. alla nota 7.
(24) Cit. alla nota 19.
(25) Cit. alla nota 13.
(26) Prezzo d ' intervento maggiorato di talune spese reali.
(27) Cit. alla nota 7.
(28) Cit. alla nota 7.
(29) Cit. alla nota 13.
(30) Ai sensi della quale
" in caso di riassegnazione di quote mediante la procedura di asta pubblica, il governo adotterà i provvedimenti che reputerà opportuni per evitare qualsiasi eventuale ripercussione negativa sui produttori nazionali di barbabietole (...)" .
(31) Cit. alla nota 10, punto 22.
(32) Decisione cit. alla nota 19.
(33) Cit. alla nota 13.
(34) Sentenza 13 aprile 2000, causa C-292/97, Karlsson e a. (Racc. pag. I-2737, punto 39).