61970C0009
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 17. SEPTEMBER 1970
Høje Ret.
Det tre præjudicielle sager (9/70, 20/70 og 23/70), som vi beskæftiger os med i dag, angår hovedsagelig samme spørgsmål. Derfor må det vel være mig tilladt at gennemgå dem i et fælles forslag til afgørelse. Med hensyn til de faktiske forhold må der gøres følgende bemærkninger.
Sagsøgerne i de forskellige hovedsager, som jeg vil kalde sagsøger 1, 2 og 3 efter tidsfølgen, hvorefter de præjudicielle sager er indgået, er virksomheder, der driver godstransport. Sagsøger 1 er hjemmehørende i Østrig, sagsøger 2 i Frankrig og sagsøger 3 i Forbundsrepublikken Tyskland. Sagsøgerne protesterer imod, at de i henhold til den tyske lov om afgift på godstransport ad landevej (Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs) af 28. december 1968 (BGBL. -. I, s. 1461), som trådte i kraft den 1. januar 1969 og er gældende indtil den 31. december 1970, er blevet afgiftsansat. Konkret drejer det sig her om, at sagsøger 1 modtog en afgiftsopkrævning fra Zollamt Schwarzbach/Autobahn, hvorefter firmaet skulle erlægge afgift for landevejstransport af gods for den 1. marts 1969 at have transporteret en vis mængde varer i sine lastvogne, som var indregistreret i Østrig, fra Hamburg gennem Forbundsrepublikken Tyskland til Linz. For sagsøger 2, som driver international godsfjerntransport mellem Frankrig og Tyskland, er der tale om 9 afgiftsansættelser fra Zollamt Neuenberg/Rheinbrücke, alle vedrørende september måned 1969. Hvad angår sagsøger 3, drejer hovedsagen sig om den transportafgift, som Finanzamt Düsseldorf har beregnet på grundlag af sagsøgers angivelser for februar måned 1969. Om den lov, som ligger til grund for afgiftsansættelserne, må det bemærkes, at den er vedtaget samtidig med andre love inden for rammerne af den såkaldte Leber-plan og har til formål at opretholde færdselssikkerheden på landevejene, at genskabe en organiseret transportsektor og forbedre Bundesbahns økonomiske situation. Af interesse her bestemmer loven, at der i den internationale godstransport ad landeveje og i fjerntransporten i Forbundsrepublikken Tyskland skal erlægges en afgift, der beregnes alt efter den transporterede vares bruttovægt og afstanden (1 pfennig pr. t/km); for varer, der importeres pr. skib, og hvis transport på landjorden begynder i havnen — dette forhold har betydning i hovedsagen i sag nr. 9/70 — medregnes kun afstande på over 170 km. Med hensyn til denne lov må det yderligere bemærkes, at den i udkast sammen med andre udkast under det transportpolitiske program for 1968 til 1972 blev tilstillet Kommissionen for De europæiske Fællesskaber til udtalelse i henhold til artikel 1 i Rådets beslutning af 21. marts 1962 om indførelse af en fremgangsmåde til forudgående undersøgelse og forhandling om visse administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som medlemsstaterne påtænker at udstede på transportområdet (EFT 1959 — 1962, s. 90, org.ref. JO 1962, s. 720). Hertil udstedte Kommissionen en henstilling, som blev offentliggjort i Journal Officiel L 35, 1968, s. 14, hvori den blandt andet erklærede, at anvendelsen af afgifter for at gennemføre en fordeling af transporten er uforenelig med den fælles transportpolitik. Som følge heraf anbefalede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland at give afkald på transportafgiften og at gennemføre en omstrukturering ved at lægge afgiften på benyttelsen af vejene.
Det er især denne henstilling, som sagsøgerne støtter sig på, idet de gør gældende, at loven strider mod EØF-retten for således at opnå annullation af de til dem rettede afgiftsansættelser ved de respektive Finanzgerichte, de har anlagt sag ved. Hvad der desuden ligger til grund for søgsmålene er især følgende. Artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 om harmonisering af visse bestemmelser, der har indvirkning på konkurrencen inden for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1965 — 1966, org.ref. JO 1965, s. 1500) bestemmer:
»Når et fælles system for omsætningsafgifter er vedtaget af Rådet og sat i kraft i medlemsstaterne, anvender medlemsstaterne dette system på godstransporten med jernbane, ad landeveje, og sejlbare vandveje efter derom nærmere fastsatte bestemmelser. Det i stk. 1 nævnte fælles system for omsætningsafgifter træder senest ved sin ikrafttræden i stedet for de ordninger med særlige afgifter, som opkræves i stedet for omsætningsafgifter, for så vidt godstransporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje er underkastet disse ordninger.«
Denne beslutning blev den 11. april 1967 suppleret af Rådets første direktiv om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter (EFT 1967, s. 12; org.ref. JO 71, 1967, s. 1301). Ifølge dette direktivs artikel 1 »erstatter medlemsstaterne deres nuværende omsætningsafgiftssystem med det i artikel 2 omhandlede fælles merværdiafgiftssystem«. Herudover bestemmer artikel 1: »I hver medlemsstat vedtages snarest muligt en lov til gennemførelse heraf, således at den kan træde i kraft på et tidspunkt, der under hensyn til konjunkturerne bestemmes af den pågældende medlemsstat, dog senest 1. januar 1970.« Denne dato blev senere (ved Rådets tredje direktiv af 9. december om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgiften — indførelse af merværdiafgift i medlemsstaterne) erstattet med 1. januar 1972 (EFT 1969 II, s. 535, org.ref. JO L 320, 1969, s. 34). På grundlag af disse bestemmelser indførte Forbundsrepublikken Tyskland ved lov om omsætningsafgift af 29. maj 1967(BGBl. I, s. 545) merværdiafgift med virkning fra den 1. januar 1968 og lod den omfatte transportydelser. I overensstemmelse hermed har artikel 31 i loven om omsætningsafgift udtrykkelig ophævet loven om transportafgift (Beförderungssteuergesetz) som senest ændret den 13. juni 1955, dvs. en lov, der til dels ligeledes havde lagt afgift på transport alt efter de transporterede varers vægt og den tilbagelagte afstand. Sagsøgerne mener, at indførelsen af den nye lov om afgift på godstransport ad landeveje af 28. december indebærer, at den tidligere retstilstand delvis genindføres, som den var under den tidligere lov om transportafgift (Beförderungssteuergesetz). De anser den som ulovlig, når henses til Rådets nævnte beslutning og direktiv, uanset om alle medlemsstaterne allerede har indført merværdiafgiftssystemet. Idet de nævnte bestemmelser efter sagsøgernes opfattelse er umiddelbart anvendelige i medlemsstaterne og har forrang for national ret, konkluderer de, at loven af 28. december ikke kan finde anvendelse. Desuden påberåber de sig en række bestemmelser i EØF-traktaten til støtte for, at loven ikke må finde anvendelse. De mener, at der foreligger en overtrædelse af EØF-traktatens artikel 5, stk. 2 og 76, især i forbindelse med den beslutning, som Rådet udstedte den 13. maj 1965 inden for rammerne af den fælles transportpolitik. Derhos anfører sagsøger 1, at også EØF-traktatens artikel 80 er tilsidesat, idet den nye lovs formål er en transportopdeling til gavn for »Deutsche Bundesbahn«. Desuden er der, stadig ifølge denne sagsøger, sket en overtrædelse af EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, idet den nævnte lov uden Kommissionens forudgående tilladelse indebærer en støtte, der fordrejer konkurrencen, dvs. et indirekte tilskud til Deutsche Bundesbahn. Til slut skal det nævnes, at sagsøger 2 under hovedsagen har påberåbt sig, at EØF-traktatens artikel 37 og 86 også er blevet overtrådt, noget som den nationale ret rigtignok selv anser som indiskutabelt ligesom en overtrædelse af EØF-traktatens artikel 74.
I betragtning af disse omstændigheder mente de retter, som sagerne var blevet indbragt for, at en forudgående afgørelse af visse fællesskabsretlige spørgsmål var nødvendig for, at de kunne træffe afgørelse. Derfor besluttede de ved kendelse af 23. februar, 29. april og 20. maj 1970 på sagsøgernes opfordring at udsætte sagerne og anmode Domstolen om at træffe en præjudiciel afgørelse i henhold til EØF-traktatens artikel 177, stk. 2. Domstolen har herved fået forelagt følgende spørgsmål:
1.
Har artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 om harmonisering af visse bestemmelser, der har indvirkning på konkurrencen inden for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (65/271/EØF) sammen med artikel 1 i Rådets første direktiv af 11. april 1967 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter (67/227/EØF) umiddelbar virkning i retsforholdet mellem medlemsstater og retsundergivne, og giver disse bestemmelser de retsundergivne individuelle rettigheder, som medlemsstaternes domstole skal beskytte?
2.
Var artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 (65/271/EØF) sammen med artikel 1 i Rådets første direktiv af 11. april 1967 (67/227/EØF) til hinder for, at en medlemsstat, som allerede havde iværksat det fælles merværdiafgiftssystem og ophævet de særlige afgifter på godstransport, genindførte særlige afgifter for godstransport i stedet for omsætningsafgift før den 1. januar 1970, selv om ikke alle medlemsstater på dette tidspunkt endnu havde truffet de nævnte foranstaltninger?
3.
Skal den tyske afgift på godstransport ad landevej, der rammer en virksomhedsydelse og ikke en gensidig præstation af ydelser (jf. § 1 i lov om afgift på godstransport ad landevej — Gesetz über die Besteuerung des Straßengüterverkehrs — Bundesgesetzblatt 1968 — bind I, s. 1461), og hvis beregningsgrundlag ikke er vederlaget for en kontraktsmæssig ydelse men ydelsens værdi, betragtes som en særlig afgift som anført i artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 (65/271/EØF), der anvendes på godstransport i stedet for omsætningsafgift?
Disse tre spørgsmål (citeret fra sag 9/70) genfindes i al væsentlighed også i sagerne 20/70 og 23/70, selv om de er anderledes formuleret og placeret i en anden rækkefølge. I sag 9/70 er Domstolen subsidiært, dersom spørgsmålene 1 til 3 besvares benægtende, blevet anmodet om at træffe en præjudiciel afgørelse vedrørende følgende yderligere spørgsmål:
4.
Har EØF-traktatens artikel 5, stk. 2 jf. EØF-traktatens artikel 74 og jf. artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 (65/227/EØF) umiddelbare virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og de retsundergivne, som disse sidste kan påberåbe sig for medlemsstaternes domstole?
5.
Omfatter de i EØF-traktatens artikel 80, stk. 1 nævnte »transportvilkår« også afgifter, som kun rammer godstransport?
6.
Forbyder EØF-traktatens artikel 80, stk. 1 tillige at beskytte jernbaneselskaber, som drives af medlemsstaterne som offentlig virksomhed?
7.
Har EØF-traktatens artikel 80, stk. 1 umiddelbare virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og de retsundergivne, som disse sidstnævnte kan påberåbe sig for medlemsstaternes domstole?
8.
Gælder forbudet mod støtte i EØF-traktatens artikel 92 ff i saglig henseende også på transportområdet?
9.
Forbyder EØF-traktatens artikel 92 ff også at beskytte de jernbaneselskaber, der drives af medlemsstaterne som offentlig virksomhed?
10.
Kan en med fællesmarkedet ellers uforenelig støtte anses for lovlig, når Kommissionen ikke har truffet en beslutning desangående i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2, selv om den var bekendt med det pågældende sagsforhold?
11.
Har EØF-traktatens artikel 92 umiddelbare virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og de retsundergivne, som disse sidste kan påberåbe sig for medlemsstaternes domstole?
Til alle spørgsmål har Kommissionen for De europæiske Fællesskaber indgivet skriftlige indlæg i henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol. Desuden er der indgivet skriftlige indlæg i sag 9/70 af Forbundsrepublikken Tysklands regering og af Finanzamt Traunstein, i sagerne 20 og 23/70 af sagsøgerne i hovedsagen og i sag 23/70, omend efter udløbet af den foreskrevne frist, af Finanzamt Düsseldorf-Altstadt. Sagsøgernes repræsentanter i hovedsagen samt forbundsregeringens og Kommissionens befuldmægtigede har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 15. september 1970.
Vedrørende besvarelsen af de stillede spørgsmål
Når der ledes efter en løsning af de rejste spørgsmål, er det nærliggende først at behandle de tre spørgsmål, som er formuleret næsten ens i alle tre sager. Den rækkefølge, hvori de behandles, er uden betydning, hvis man, som jeg, tilsigter at foretage en udtømmende undersøgelse.
1.
Da sagsøgerne i første række støtter deres anbringende om, at den tyske transportafgiftslov ikke kan finde anvendelse, på artikel 4 i Rådets nævnte beslutning, jf. artikel 1 i det første direktiv, opstår straks det spørgsmål, om retsakter af denne art, der er rettet til medlemsstater, overhovedet kan skabe rettigheder for private, som domstolene skal værne, eller om de principielt må vige for modstridende national ret. Forbundsregeringen har fast indtaget det standpunkt, at der ikke kan være tale om umiddelbar anvendelighed. Herimod er Kommissionen efter at have fremdraget alle de grunde, som kunne tale for eller imod en umiddelbar anvendelighed, nået til den konklusion, at der hverken findes nogen principiel indvending eller noget overbevisende argument mod den umiddelbare anvendelighed, idet det i almindelighed ikke kan udelukkes, at visse bestemmelser i en beslutning, som er rettet til medlemsstaterne, har sådanne virkninger. Ganske samme synspunkt har sagsøgerne i hovedsagen.
Det må straks erkendes, at det rejste problem er af stor og principiel vigtighed. Godtagelsen af den umiddelbare anvendelighed af mange beslutninger, der er rettet til medlemslandene, dvs. den direkte gennemførelse af denne slags fællesskabsret, er et fortræffeligt middel til fremme af integrationen og til øget beskyttelse af fællesmarkedets borgeres rettigheder ved de nationale domstole (dvs. et middel til at opnå en virkning, som blev påpeget som væsentlig i de præjudicielle sager 26/62 (Sml. 1954 — 1964, s. 375) og 28/67 (Sml. 1965 — 1968, s. 475). Såfremt det modsatte synspunkt indtages, er der, dersom fællesskabsbeslutningerne ikke overholdes, kun den omstændelige procedure i EØF-traktatens artikel 169 tilbage til konstatering af en ikke-overholdelse, en procedure, som private ingen retlig indflydelse har på, og hvis følger for fællesmarkedets borgere (dersom medlemsstaten dømmes) næppe er lig med følgerne af den direkte gennemførelse af fællesskabsretten. Som alle parter med rette har understreget, er det ved behandlingen af dette væsentlige spørgsmål ikke muligt at hente direkte vejledning i Domstolens hidtidige praksis. Denne praksis synes imidlertid at rumme visse holdepunkter, der taler for sagsøgernes opfattelse, og som det er nærliggende at tillægge betydning. Det er således først og fremmest oplysende at kunne konstatere, at praksis vedrørende de umiddelbart anvendelige bestemmelser i traktaten ikke tillægger disse bestemmelsers ordlyd nogen særlig betydning i det omfang, bestemmelserne indeholder en henvisning til medlemsstaterne. Jeg skal herved henvise til dommene vedrørende artikel 12, 31, 32, stk. 1, 37, stk. 2, 53 og 95, stk. 1 og 2. Det drejer sig her generelt om bestemmelser, som blot pålægger medlemsstaterne en pligt til en handling eller en undladelse.
Domstolen har imidlertid ikke heri set en hindring for anerkendelsen af en umiddelbar virkning til fordel for private, dvs. umiddelbar anvendelighed, for så vidt de pågældende bestemmelsers øvrige indhold synes egnet til at have sådanne virkninger. Det kunne derfor være fristende at slutte analogt til sekundær ret, når den fremstår i samme form, dvs. når det drejer sig om beslutninger, som er rettet til medlemsstaterne, og som pålægger disse en handling eller en undladelse. Med andre ord, det kunne i sådanne tilfælde synes forsvarligt at se bort fra det formelle og blot gå ud fra, om de pågældende retsakter efter indhold og natur kan skabe umiddelbare rettigheder for private.
Herefter skal der henvises til praksis vedrørende EØF-traktatens artikel 173. Efter denne bestemmelse er privates søgsmålsret mod beslutninger, der ikke er rettet til dem, som bekendt betinget af, at de berører dem umiddelbart. En sådan søgsmålsret anerkendes ligeledes mod beslutninger, som er rettet til medlemsstater. Det er i denne sammenhæng bemærkelsesværdigt (der henvises til sagerne 106 og 107/63, Sml. 1965 — 1968, s. 67), at Domstolen har omtalt Kommissionens »umiddelbart anvendelige« beslutninger, selv om der naturligvis ikke kunne være tale om at behandle den umiddelbare anvendelighed og det forhold lige, at en privat berøres umiddelbart i henhold til artikel 173.
Et tredje interessant moment, som såvel Kommissionen som sagsøger 2 og 3 har påberåbt sig, er dommen i sag 38/69 (Recueil XVI 1970, s. 58). Med hensyn til Rådets fremskyndelsesbeslutning af 26. juli 1966 hedder det i dommen: »Selv om denne beslutning formelt blot er rettet til medlemsstaterne, er den bestemt til at indvirke på hele fællesmarkedet og forberede eller gennemføre direkte anvendelige bestemmelser i medlemsstaterne i medfør af traktatens artikel 9, stk. 1, og navnlig hvad angår forbindelserne med tredjelande, af Rådets forordning nr. 950/68/EØF af 28. juni 1968 om den fælles toldtarif.«
Denne konstatering skete ganske vist under en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 169 og angik en beslutning til denne artikels gennemførelse, udstedt i medfør af artikel 235. Men da det dog drejer sig om sekundær fællesskabsret i vid betydning, synes det ikke irrelevant at drage den slutning af dommen, at Domstolen er parat til at indtage et lignende standpunkt også med henblik på de beslutninger, som klart er blevet taget i henhold til traktatens artikel 189 og rettet til medlemsstaterne.
I samme retning peger endelig også de af sagsøger 2 og 3 anførte domme fra tyske retter om direkte anvendelighed af beslutninger, der er rettet til medlemsstaterne, og også opfattelsen hos de kendte forfattere, som de har refereret til (de skal ikke opregnes nu, men der henvises til referencerne i indlæggene).
Imidlertid kan man ikke frakende indvendingerne mod Kommissionens synspunkt en vis vægt. Disse indvendinger er udledt af det system, som efter traktaten gælder for den sekundære ret, således som det er udtrykt i artikel 189. Denne sondrer mellem almengyldige forordninger, der er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat, dernæst direktiver, der med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen, og endelig beslutninger, som er bindende i alle enkeltheder for dem, de angiver at være rettet til. Ud fra disse definitioner kunne det faktisk sluttes, at retsakter med direkte virkning fra fællesskabsinstitutionerne kun er mulige i form af forordninger, idet det kun for disses vedkommende er bestemt, at de gælder umiddelbart i medlemsstaterne. I alle andre tilfælde derimod skulle det først være statens omdannelses- eller gennemførelsesakt, som skaber umiddelbart anvendelig ret i overensstemmelse med direktiverne og beslutningerne. Som Kommissionen og sagsøger 2 og 3 synes jeg dog ikke, at sondringen inden for den umiddelbare anvendelighed er direkte indlysende. Når traktaten sondrer mellem et-trins lovgivning fra fællesskabsinstitutionerne og to-trins lovgivning, der indbefatter nationale myndigheders mellemkomst, så er der efter min opfattelse, hvad angår sidstnævnte tilfælde (som bekendt hjemler visse af traktatens bestemmelser udtrykkeligt kun disse) hovedsageligt tænkt på de tilfælde, hvor en omdannelses- eller gennemførelsesforanstaltning i den nationale ret er nødvendig for at skabe anvendelig ret, f.eks. hvor der er tale om en handlepligt, ved hvis efterkommelse staten overlades et skøn. Dette er ofte, måske endog normalt, tilfældet for beslutninger og direktiver. Men derudover findes der givet også beslutninger eller dele af sådanne, der ikke kræver nogen sådan omdannelsesakt (eksempelvis undladelseseller »standstillklausuler«). Det synes i hvert fald i sådanne tilfælde og måske tillige, når der er tale om handlepligter, som ikke overlader staten noget skøn (hvilket her kan stå hen) berettiget at antage, at der, til trods for, at pligten alene påhviler medlemsstaterne, findes refleksvirkninger til fordel for fællesmarkedets borgere, som de nationale domstole umiddelbart skal tage hensyn til, ligesom de tilsvarende bestemmelser i selve traktaten, når der er tale om klare, entydige og ubetingede påbud. Det kan faktisk med sagsøger 2 og 3 siges, at der i sådanne tilfælde er tale om lovgivningslignende forhold. Ikke mindst erkendelsen heraf, dvs. af retsakternes egentlige juridiske karakter, gør det for så vidt muligt, at de i retsvirkninger, hvad angår den umiddelbare anvendelighed — sidestilles med fællesskabsforordningerne. Den principielle sondring mellem sekundære fællesskabsretsakter, som traktaten hjemler, udviskes klart ikke herved. Der er ej heller nogen risiko for retssikkerheden; det kunne i hvert fald siges, at denne risiko modsvares af en øget beskyttelse af privates retssikkerhed, hvilket Domstolen som allerede nævnt har tillagt særlig betydning ved fastsætteisen af kriterierne for den umiddelbare anvendelighed af traktatens bestemmelser.
Endelig kan der ikke tillægges den indsigelse nogen betydning, at traktaten ikke foreskriver offentliggørelse af beslutninger, men at det tværtimod er den institution, som de stammer fra, der udtrykkeligt træffer beslutning om at offentliggøre dem i det enkelte tilfælde. Finder offentliggørelse ikke sted, men den direkte anvendelse alligevel anerkendes, er der ikke lighed i retssikkerhedsmæssig henseende, idet retssikkerheden beror på, hvornår den pågældende private tilfældigt får kendskab til beslutningens vedtagelse. Det er med rette, at der hertil svares, at offentliggørelse, når dette ikke udtrykkeligt er foreskrevet, ikke er en betingelse for retsgyldigheden, og dens formål først og fremmest er at beskytte, dvs. at finder offentliggørelse ikke sted, er det umuligt at anvende den pågældende retsakt mod en berørt privat. Vil en privat påberåbe sig en sådan retsakt til forsvar for sine rettigheder, altså drage fordele af den, forholder det sig lige modsat. I øvrigt skal det bemærkes, at bortset fra, at alle de berørte, når offentliggørelsen ikke finder sted, principielt er i samme situation, hvad angår muligheden for at få kendskab til beslutningen, offentliggøres navnlig retsakter, som den her omhandlede, især på grund af deres betydning, og at denne omstændighed netop kan bevirke, at fællesmarkedets borgere får tillid til den direkte anvendelighed. Det forhold, at de beslutninger, som er rettet til medlemsstaterne, ikke udtrykkeligt skal offentliggøres, skulle ikke forlede til den slutning, at sådanne beslutninger aldrig kan have direkte virkning. Når alt tages i betragtning, hælder jeg således sluttelig til det af Kommissionen og sagsøgerne hævdede synspunkt, at der ikke findes noget principielt, tvingende argument mod den umiddelbare anvendelighed af bestemmelser i en beslutning, der er rettet til en medlemsstat, dersom disse bestemmelser efter deres materielle beskaffenhed er egnede til at skabe rettigheder for private.
2.
Efter denne principielle konstatering af, at det ikke a priori bør udelukkes, at de nationale domstole anvender den tidligere nævnte artikel 4 i Rådets beslutning, skal det nu undersøges, hvorvidt bestemmelsen efter sit indhold har direkte virkninger. I så henseende er der to aspekter, der må holdes ude fra hinanden.
a)
Det skal først undersøges, om Rådets som beslutning betegnede retsakt virkelig er en beslutning eller blot en programerklæring, især om der skal træffes fællesskabsretlige gennemførelsesforanstaltninger, for at den her omhandlede artikel 4, stk. 2 kan finde anvendelse. Forbundsregeringen synes at have sidstnævnte synspunkt, medens Kommissionen og sagsøger 2 og 3 har den modsatte opfattelse.
At dette spørgsmål ikke er fuldstændig uberettiget, indrømmer også Kommissionen, ja den erkender endog med hensyn til en række af bestemmelserne i Rådets beslutning, at det foreløbig drejer sig om ikke forbindende bestemmelser. Jeg henviser desangående til s. 14 i Kommissionens indlæg i sag 23/70, hvor de omhandlede bestemmelser opregnes. Hvad angår artikel 4 i Rådets beslutning, ses problemstillingen deraf, at der i stk. 1 tales om »efter derom nærmere fastsatte bestemmelser«, hvorefter medlemsstaterne skal anvende det fælles system for omsætningsafgifter på godstransporten. Om disse bestemmelser, som er af fællesskabsretlig natur, allerede findes i fuldstændig form i det andet direktiv om omsætningsafgift, der er baseret på EØF-traktatens artikel 90 og 100, er et spørgsmål, som Kommissionen lod stå åbent. Sagsøger 2 og 3 har besvaret det bekræftende og herved henvist til, at direktivet faktisk (f.eks. i artikel 6) indeholder visse regler om transportydelser.
Ifølge Kommissionens efter min opfattelse overbevisende betragtninger kan spørgsmålet om de fællesskabsretlige bestemmelser, der nærmere skal fastsættes, forblive ubesvaret hvad angår artikel 4, stk. 2, som jo alene har interesse her. Som bekendt bestemmer dette stykke, at »det i stk. 1 nævnte fælles system for omsætningsafgifter træder senest ved sin ikrafttræden i stedet for de ordninger med særlige afgifter, som opkræves i stedet for omsætningsafgifter, for så vidt godstransporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje er underkastet disse ordninger«. Som ligeledes bekendt, har forbundsregeringen efterkommet dette. Den har således nok selv ment, at fællesskabsretlige gennemførelsesforanstaltninger var unødvendige.
Forstået rigtigt forudsætter pligten i henhold til artikel 4, stk. 2 til at indføre det fælles system for omsætningsafgifter i stedet for ordningerne med særlige afgifter, dvs. pligten til at afskaffe sidstnævnte, logisk et forbud mod genindførelse af disse særlige afgifter i stedet for omsætningsafgiften. Denne undladelsespligt kan utvivlsomt betragtes som retligt fuldkommen forstået på den måde, at særlige gennemførelsesforanstaltninger ikke er nødvendige. Under disse omstændigheder er det faktisk vanskeligt at bestride, at den omhandlede bestemmelse er en beslutning og har direkte virkning, i hvert fald under den netop behandlede synsvinkel.
b)
Af større betydning for det foreliggende tilfælde er imidlertid spørgsmålet, om det nævnte forbud mod at genindføre nye afgifter af samme art som de erstattede særlige godstransportafgifter allerede nu er fuldt ud virksomt, nærmere bestemt fra det tidspunkt, hvor det fælles system for omsætningsafgifter afløser de særlige godstransportafgifter, og uafhængigt af, om de øvrige medlemsstater allerede har handlet på samme måde, eller om datoen for forbudets ikrafttræden i medfør af artikel 4 i Rådets beslutning, jf. artikel 1 i Rådets første direktiv om omsætningsafgifter (ændret ved tredje direktiv), er den 1. januar 1972, dvs. den seneste dato for indførelse af det fælles system for omsætningsafgifter i medlemsstaterne. Forbundsregeringen, Finanzamt Traunstein og Düsseldorf-Altstadt indtager dette standpunkt, medens sagsøger 2 og 3 vil lægge vægt på tidspunktet for indførelsen af det fælles omsætningsafgiftssystem i den enkelte medlemsstat.
Til dette væsentlige spørgsmål må det med de forelæggende retter siges, at ordlyden af begge stykker i artikel 4, i Rådets beslutning er uklar. På den ene side tales der i artikel 4 stk. 1 om, at et fælles system for omsætningsafgifter »er sat i kraft«, men vendingen »skal træde i kraft« i forbindelse med en bestemt dato benyttes ikke; på den anden side tales der om medlemsstaterne (det havde sikkert været klarere at bruge udtrykket alle medlemsstaterne) og om, at Rådet skal vedtage det fælles system for omsætningsafgifter, dvs. der tales om en forklarende retsakt fra Rådets side. Med disse tvetydigheder er det absolut nødvendigt for en korrekt fortolkning først og fremmest at lægge vægt på ånden i og formålet med Rådets beslutning og direktiver, som har sat en bestemt frist for indførelsen af det fælles system for omsætningsafgifter.
I så henseende synes det at være afgørende, at Rådets beslutning i sammenhæng med en fælles transportpolitik er truffet for at harmonisere visse nationale lovgivninger, som fordrejer konkurrencevilkårene i transportsektoren. Som Kommissionen med rette har understreget, kan dette kun betyde en harmonisering på fællesskabsplan til én og samme dato, senest den 1. januar 1972, hvor alle medlemsstaterne skal have efterkommet beslutningen. Ifølge fællesskabsretten forlanges der ikke yderligere. Dersom en medlemsstat efterkommer beslutningen inden den fastsatte dato, kan den følgelig ikke fra dette øjeblik, uanset de øvrige medlemsstaters adfærd, være forpligtet til at bevare det vedtagne system uden at gøre ændringer heri. Det modsatte ville betyde, at korrekt adfærd i fællesskabsretlig henseende ville blive straffet, og den medlemsstat, som havde opfyldt sin forpligtelse før den fastsatte dato, ville blive dårligt behandlet. Denne ville nemlig ikke længere have den dispositionsfrihed, som de øvrige medlemsstater har indtil indførelsen af det fælles system for merværdiafgift. Især ville den ikke kunne reagere ved passende forholdsregler på andre medlemsstaters adfærd, som fremkaldte endnu større konkurrencefordrejninger på transportafgiftområdet (det er unødvendigt her at understrege, at den af sagsøger 2 og 3 nævnte mulighed for at gøre brug af traktatens beskyttelsesklausuler ikke er lig med statens suverænitetsudøvelse). Det er næppe tænkeligt, at fællesskabslovgiver kan have tilsigtet dette. Desuden må det antages, at den af ham fastsatte frist for systemets ikrafttræden også har til formål at åbne mulighed for, at fem medlemsstater kan gøre forsøg på et fuldstændigt nyt område, og i øvrigt bør de konjunkturpolitiske krav ikke glemmes, som udtrykkeligt i henhold til artikel 1 i Rådets første direktiv skal tages i betragtning.
Disse synspunkter svækkes efter min opfattelse ikke af de af sagsøger 2 og 3 udviklede argumenter. Dette gælder ligeledes forderes henvisning til retspraksis i sag 13/68 (Sml. 1965 — 1968, s. 560). Der var her tale om et andet problem, nemlig om indførelse af nye kvantitative restriktioner, hvilket er forbudt ifølge traktatens artikel 31. Når der dengang blev taget hensyn til underretningen vedrørende listen over liberaliserede varer (dvs. gennemførelsen af en handlepligt) eller udløbet af den her anvendelige frist, skyldtes det kun, at traktatens artikel 31 indeholder et klart forbud i så henseende.
Det er derimod ikke muligt at udlede et generelt standstill-princip af traktaten, et forbud mod indførelse af nye restriktioner, som sagsøgerne påstår, og som uden videre kunne anvendes for harmoniseringsbestræbelserne på transportområdet i en forholdsvis lang periode. Det samme gælder i folkeretten, som ikke er betinget af andre medlemsstaters gennemførelse af disse forpligtelser eller med andre ord, at det ikke er muligt at forestille sig en gennemførelse med forbehold om tilbagekaldelse af de trufne foranstaltninger, men at det tværtimod er nødvendigt at gøre brug af de særlige fremgangsmåder i artikel 169 og 170 til gennemførelse af traktatens bestemmelser (sagsøgerne henviser til retspraksis i sagerne 52 og 55/65 vedrørende gennemførelsen af Kommissionens kontrolpligt). Dette argument er faktisk irrelevant, når der er tale om gennemførelsen af en forpligtelse i henhold til traktaten inden for en bestemt frist, og det følgelig ikke er muligt at tænke sig en anvendelse af nævnte fremgangsmåder ved overtrædelse af traktaten før udløbet af fristen. Endelig er sagsøgernes henvisning til beskyttelsen af de retsundergivnes berettigede forventning om, at en bestemt retstilstand opretholdes, heller ikke et argument, der kan støtte deres tese. Det afgørende er, at skabelsen af en vis retstilstand efter fællesskabsretten først kræves gennemført en bestemt fremtidig dato. Følgelig kan en krænkelse af de retsundergivnes berettigede forventning ikke påberåbes med støtte i fællesskabsretten; dette argument kan allerhøjst påberåbes inden for rammerne af den nationale ret, i det omfang denne hindrer sådanne lovændringer.
Ifølge ånden i og formålet med Rådets beslutning i forbindelse med de hertil hørende direktiver står det således fast, at forbudet mod, at en medlemsstat genindfører de særlige afgifter for godstransport, ikke allerede gælder, så snart afgifterne bliver afløst af et fælles system for omsætningsafgifter, men først fra den sidste frist for afgiftsharmoniseringens gennemførelse inden for Fællesskabet. Ifølge retspraksis vedrørende de umiddelbart anvendelige traktatbestemmelser betyder dette yderligere, at artikel 4, stk. 2 i Rådets beslutning sammenholdt med de nævnte direktiver endnu ikke kan anvendes uden indskrænkninger eller forbehold (sag 26/62, Sml. 1954 — 1964, s. 375), og at den kritiserede tyske transportafgiftslovs anvendelse ikke kan udelukkes under henvisning til de nævnte forskrifter.
3.
Resultatet af den netop foretagne undersøgelse overflødiggør i sig selv en gennemgang af det tredje spørgsmål, som er stillet af de retter, der har anmodet Domstolen om at afgøre, hvorvidt den tyske lov om afgift på godstransport ad landevej er en ordning med særlige afgifter i den i artikel 4 i Rådets beslutning forudsatte betydning, dvs. om den indeholder en afgift på godstransporten i stedet for omsætningsafgiften, hvis genindførelse skal forbydes. Alligevel vil jeg, som indledningsvis nævnt, kortfattet gennemgå spørgsmålene rent subsidiært. Det må dog først bemærkes, at som spørgsmålet er formuleret, kan det ikke besvares, idet det indebærer en bedømmelse af den nationale lov, dvs. ville betyde, at fællesskabsretten blev anvendt på et konkret tilfælde, hvilket Domstolen som bekendt ikke må gøre inden for rammerne af en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 177. Ifølge en forlængst gængs metode må vi altså udfinde, hvad der i det stillede spørgsmål kan anerkendes, som vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, hvilket her vil sige, at kun kriterierne for »særlige afgifter« i artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965 skal behandles.
Også på dette punkt er de involverede parter uenige. Forbundsregeringen, Kommissionen og Finanzamt Düsseldorf når til en definition, som ikke omfatter godstransportafgiften. Sagsøgerne derimod mener, at et videre begreb må være rigtigt, især for at undgå eventuelle omgåelser. Efter deres opfattelse kan det ikke forlanges, at de kriterier, som gælder for omsætningsafgiften skal være opfyldt; det er nok, at der er tale om særlige afgifter, der kan sammenlignes med afgifterne i den tidligere lov; de mener, at efter ånd og formål i artikel 4, stk. 2 i Rådets beslutning må der særligt lægges vægt på afgiftens virkninger, og følgelig er en forøgelse af afgiftsbyrden, der forvrider konkurrencebetingelserne, forbudt.
Det skal også på dette punkt straks siges, at forbundsregeringens og Kommissionens opfattelse synes mig at være den rigtige. Allerede af artikel 4's formulering fremgår det faktisk tydeligt, at de udelukkende drejer sig om iværksættelsen af det fælles system for omsætningsafgifter og dets anvendelse på godstransport, hvoraf der kan udledes et forbud mod en sådan dobbeltbeskatning. Derfor er der grund til særligt at fæstne sig såvel ved de afgørende kriterier som ved formålene med systemet for omsætningsafgifter, hvorimod en eller anden transportafgift ikke spiller nogen rolle. Under disse omstændigheder kan det kun dreje sig om afgifter på gensidige præstationer, hvis beregningsgrundlag principielt er vederlaget for en transportydelse, og hvis formål udelukkende er at skaffe staten indtægter. Det ville derimod være en utilladelig udvidelse af artikel 4, om en overensstemmelse, en vis sammenlignelighed med omsætningsafgifter, især med hensyn til virkninger og byrder, skulle være tilstrækkelig, da formålet med bestemmelsen klart er en harmonisering af skattestrukturerne. Det er ej heller muligt at udlede af de af sagsøgerne beskrevne forarbejder til beslutningen, at denne skulle tilstræbe en udstrakt harmonisering af konkurrencebetingelserne på transportområdet: den tilsigter ikke engang ens afgiftssatser. Når denne konklusion følger af de afgørende bestemmelser i beslutningen, kan en vid definition af begrebet »særlig afgift« ikke, således som sagsøger 2 og 3 ønsker det, begrundes med visse af traktatens bestemmelser, der ligesom artikel 12 omhandler »afgifter med tilsvarende virkning« eller som artikel 95 indirekte pålæggelse af afgifter eller som artikel 37 indirekte kontrol, ledelse eller indflydelse på udførsel. Sådanne sammenligninger er faktisk umulige af den simple grund, at de omhandlede traktatbestemmelser hovedsageligt angår andre forhold, nemlig fjernelse af de handelsmæssige hindringer ved grænseovergangen. Det er nærliggende at slutte, at der her er tale om en regulering med langt større rækkevidde end det første trin hen imod harmoniseringen af skattestrukturerne.
Men dersom man som forbundsregeringen og Kommissionen som konklusion på alt det foregående anlægger en snævrere definition af de særlige afgifter, må det samtidig konstateres, at den nye godstransportafgift til trods for ubestridelige ligheder ikke i sin kærne svarer til den tidligere særafgift på transport, dvs. til omsætningsafgiften på godstransport. Den nye afgift rammer udelukkende godstransport ad landeveje og principielt kun fjerntransport; dens formål er at begunstige »Bundesbahn«: der er følgelig tale om en slags transportstyring. Hertil kommer en række andre betragtninger (særlige forhold ved beskatningen af firmatransport, fritagelser, afgiftsnedsættelse, udsættelse og mange undtagelsesbestemmelser, der, som påpeget af Kommissionen, gør, at den nye transportafgift ikke kan karakteriseres som en omsætningsafgift og dermed som en af de særlige afgifter, der nævnes i artikel 4 i Rådets beslutning. Dette er endelig også forklaringen på, at den ikke opkræves i stedet for, men udover merværdiafgiften (selv om det må indrømmes, at dette formelle kriterium utvivlsomt ikke siger noget afgørende).
Sammenfattende kan det således siges at stå fast, at det svar, der må gives på det tredje spørgsmål om afgrænsningskriterierne for den særlige afgift, ikke falder ud til fordel for sagsøgerne i hovedsagen.
4.
Tilbage står nu at undersøge de spørgsmål, som blev stillet i sag 9/70 for det tilfælde, at Domstolen besvarede spørgsmål 1-3 benægtende, og som delvis går igen i spørgsmål 1 og 2 i sag 23/70 i det omfang, disse henviser til traktatens artikel 5, 74 og 80.
Først og fremmest er det her spørgsmålet, om der ved bestemmelserne i artikel 5, stk. 2 sammen med EØF-traktatens artikel 74 og Rådets allerede nævnte retsakter og — hvilket må udledes af forlæggelseskendelsen — med Kommissionens anbefaling af forbundsregeringens førnævnte transportpolitiske program skabes umiddelbar ret for fællesmarkedets borgere. Det er ikke nødvendigt at beskæftige sig længe med dette problem. I overensstemmelse med den opfattelse, der indtages af forbundsregeringen, Kommissionen og Finanzamt Traunstein, må også dette spørgsmål besvares benægtende. Sammenholdes undladelsespligten i artikel 5 med de bestemmelser, hvis umiddelbare anvendelighed er anerkendt af Domstolen, kan man givet ikke komme uden om, at indholdet er for vagt og upræcist og så meget desto mere uegnet til at anvendes umiddelbart af de nationale domstole, medmindre andre materielretlige traktatbestemmelser af mere konkret og præcist indhold tages til hjælp. Der er næppe tvivl om, at EØF-traktatens artikel 74 ikke er en sådan materiel forskrift. Også den er for ubestemt: den fastsætter endnu ikke indholdetsaf den fælles transportpolitik (til hvis udarbejdelse den følgende artikel kun indeholder visse formelle regler). Artikel 5 i forbindelse med artikel 74 afgiver således ikke nogen sikker begrundelse for individuelle rettigheder.
Eftersom det, som allerede konstateret, ikke af den omhandlede rådsbeslutning og direktiverne vedrørende omsætningsafgift kan udledes, at de skaber rettigheder for private, i hvert fald ikke før den 1. januar 1972, er det desuden sikkert, at disse foranstaltninger i forbindelse med de netop nævnte traktatbestemmelser heller ikke kan skabe rettigheder for private.
Tilbage i nærværende sammenhæng er så kun at undersøge Kommissionens henstilling fra 1968. Imidlertid er denne henstilling, hvilket Kommissionen selv fremhæver, kun meningstilkendegivende fra en af de fællesskabsinstitutioner, der er ansvarlige for transportpolitiken; der er altså ikke tale om en retsakt, hvis ikke-overholdelse ville true fuldbyrdelsen af traktatens mål. Da henstillinger ifølge artikel 189's definition i øvrigt ikke er bindende, er det altså også fuldstændig umuligt af en sammenfattende undersøgelse af traktatens artikel 4, jf. 74, og Kommissionens henstilling at slutte, at der på denne måde kunne skabes rettigheder for private.
Det fjerde spørgsmål skal, som allerede nævnt, følgelig besvares benægtende.
5.
Spørgsmålene 5 til 8 i sag 9/70 vedrører, ligesom henvisningen i spørgsmål 1 i 23/70, fortolkningen af artikel 80 i EØF-traktaten. De kan altså, i øvrigt i overensstemmelse med parternes opfattelse, gennemgås samtidig.
I denne sammenhæng burde det i virkeligheden først og fremmest undersøges, om artikel 80 kan anvendes umiddelbart i den netop omtalte forstand, i hvert fald fra begyndelsen af anden etape, fordi en fortolkning af bestemmelsens indhold ville være formålsløs i tilfælde af, at dette spørgsmål blev besvaret benægtnede. Hvad angår denne første betragtning, går forbundsregeringen kraftigt ind for at gøre svaret benægtende og henviser her til, at forbudet mod afgifter med støtteformål er forsynet med forbehold, dvs. at afgifterne kan tillades ved en beslutning fra Kommissionen, der her har en anselig skønsmargen, en beslutning, som derhos ikke skal offentliggøres, som ikke altid vedtages før de nationale foranstaltningers ikrafttræden, og som kan have tilbagevirkende kraft. Kommissionen og sagsøger 1 mener derimod, at der skal svares bekræftende, dvs. at artikel 80 skal tillægges direkte virkning. Dette spørgsmål behøver imidlertid ikke at besvares, idet en undersøgelse af fortolkningsproblemerne i artikel 80 er overflødig i nærværende sag; med andre ord (som anført i sag 13/68, Sml. 1965 — 1968, s. 555), påberåbelsen af den pågældende bestemmelse »er åbenbart fejlagtig«. Faktisk er forbundsregeringen og Kommissionen med rette enige om, at også godstransportafgifter kan henhøre under »transportvilkår« ifølge artikel 80 (dette fremgår allerede af dommen i sag 18/58, Sml. 1954 — 1964, s. 179, org.ref. Sml. 1960, s. 407) men at artikel 80 dog kun griber ind, når de for transportydelserne gældende regler vedrører forholdet speditør-kunde eller nøjagtigere, når de nationale bestemmelser begunstiger transportkunderne (modtagere eller afsendere eller begge); den griber derimod ikke ind, når de pågældende regler skal begunstige de transporterende. Forbundsregeringen henviser til en af EØF-Parlamentet den 11. december 1961 udarbejdet terminologisk fortegnelse over transportudtryk, hvorefter der ved »transportvilkår« skal forstås »alle klausuler i medfør af lov eller kontrakt, bortset fra priser, der finder anvendelse mellem transportvirksomhederne og kunderne«. Herudover gør den med rette gældende, at støtteforanstaltninger til de transporterende, dvs. foranstaltninger, som påvirker transportens konkurrencevilkår, er omfattet af EØF-traktatens artikel 77. Da det imidlertid, som allerede påvist, er givet, at den her omtvistede tyske lov søger at begunstige et transportforetagende (Bundesbahn) som sådan og ikke kunden, synes det irrelevant at benytte EØF-traktatens artikel 80 ved vurderingen af den. Det er derfor unødvendigt at gå ind på den detaljerede fortolkning, som der er anmodet om på dette punkt.
6.
En serie yderligere spørgsmål, som ligeledes kun er blevet stillet i sag 9/70, angår EØF-traktatens artikel 92 ff. Også disse spørgsmål vil nu blive behandlet under ét.
Ifølge den forelæggende rets formulering er det igen spørgsmålet om den umiddelbare anvendelighed, der først skal løses, fordi dette er bestemmende for, om en detaljeret undersøgelse af definitionen af de forskellige begreber i artiklerne overhovedet er nødvendig. Til spørgsmålet skal blot bemærkes, at forbundsregeringen og Kommissionen efter min opfattelse er fremkommet med overbevisende argumenter mod den umiddelbare anvendelighed, som sagsøger 1 går ind for. Bortset fra, at de med fællesmarkedet uforenelige støtteforanstaltninger beskrives meget generelt, drejer det sig ikke om et absolut forbud. Støtten er blot uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, ikke andet er bestemt. En række støtteforanstaltninger beskriver traktaten selv som lovlige (artikel 92 og 77) eller som foranstaltninger, der kan erklæres lovlige ved afledte retsakter.
I tilfælde af uforenelighed træffer Kommissionen en beslutning inden for en vis skønsmargen. Herudover bestemmer artikel 94, at Rådet kan udstede gennemførelsesforanstaltninger i medfør af artikel 93 og ligeledes kan erklære visse støtteforanstaltninger for lovlige.
Det er imidlertid ikke principielt nødvendigt detaljeret at undersøge spørgsmålet om den umiddelbare anvendelighed, idet det også i denne sammenhæng i overensstemmelse med de betragtninger, der ligger til grund for dommen 13/68 (Sml. 1965 — 1968, s. 553), kan konstateres, at det er med urette, at traktatens bestemmelser om støtte er blevet påberåbt med henblik på den tyske godstransportafgiftslov. Til trods for, at lovens formål er at begunstige Bundesbahn. kan der faktisk ikke være tale om støtte i artikels 92's forstand. Ifølge praksis i andre sager (f.eks. i dommen i sag 30/59, Sml. 1954 — 1964, s. 211), betyder begrebet støtte, at den begunstigede får beløb tildelt fra det offentlige eller får fratrukket visse udgifter, som en virksomhed normalt må afholde. I nærværende tilfælde er der derimod tale om indirekte fordele, som staten yder et transportvæsen ved at pålægge konkurrerende transportører fiskale afgifter. Det er imidlertid sikkert, at sådanne markedsstyrende foranstaltninger af fiskal natur ikke falder ind under artikel 92's anvendelsesområde i modsætning til, hvad sagsøger 1 mener. Dette turde i nærværende sammenhæng være det afgørende moment, især af hensyn til andre traktatbestemmelser, som ellers ville blive berøvet deres betydning. Da denne slutning støttes på en fortolkning af fællesskabsretten, er der ikke fare for bebrejdelser mod Domstolen for utilbørlig indblanding i spørgsmål om væsentligheden af den udbedte fortolkning, hvilket spørgsmål er forbeholdt den forelæggende ret. Men denne bekræftelse overflødiggør ligeledes undersøgelsen af, hvorvidt artikel 92 ff finder anvendelse på transportområdet (et spørgsmål, der principielt måtte besvares bekræftende, når henses til traktatens artikel 61 og 77 og Rådets beslutning af 13. maj 1965). Det er heller ikke nødvendigt at undersøge, om disse regler også finder anvendelse, såfremt en som offentlig virksomhed drevet jernbane beskyttes (et spørgsmål, der også måtte besvares bekræftende, forudsat artikel 90, stk. 2 finder arvendelse), og det kan henstå, hvorvidt antagelsen af, at en støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, bør udelukkes, så længe Kommissionen, selv om den er bekendt med situationen, ikke har truffet nogen beslutning i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2.
Følgelig kan det med hensyn til den sidste række spørgsmål konstateres, at EØF-traktatens artikel 92 ff ikke giver den nationale ret noget moment til vurderingen af den sag, den har fået forelagt.
7.
På grundlag af de foran udviklede betragtninger foreslår jeg, at de stillede spørgsmål besvares som følger:
1.
De beslutninger fra fællesskabsinstitutionerne, der er rettet til medlemsstaterne, kan indeholde bestemmelser, som har umiddelbare virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og private og skaber rettigheder for sidstnævnte, som de nationale domstole skal beskytte.
2.
Artikel 4, stk. 2 i Rådets beslutning af 13. maj indeholder et præcist forbud, hvis overholdelse ikke er betinget af vedtagelsen af yderligere fællesskabsretlige foranstaltninger. Af artikel 4 i Rådets beslutning sammenholdt med artikel 1 i det første direktiv om omsætningsafgift af 11. april 1967 (ændret ved det tredje direktiv af 9. december) fremgår det dog, at forbudet mod, at medlemsstaterne genindfører særlige afgifter på godstransport i stedet for omsætningsafgift, først finder anvendelse fra 1. januar 1972.
3.
Kun afgifter, som opfylder de væsentlige kriterier tor omsætningsafgifter, er særlige afgifter på godstransport i stedet for omsætningsafgift i henhold til artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965.
4.
Artikel 5, stk. 2 i forbindelse med artikel 74 i EØF-traktaten samt artikel 4 i Rådets beslutning af 13. maj 1965, artikel 1 i Rådets første direktiv af 11. april 1967 og Kommissionens henstilling af 31. januar 1968 har ingen umiddelbare virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og private, som sidstnævnte kan påberåbe sig for de nationale domstole.
5.
Transportvilkår i betydningen af EØF-traktatens artikel 80 kan også omfatte afgifter på godstransport. Artikel 80 er imidlertid kun anvendelig, når der tilsigtes en begunstigelse af transportkøberne, og ikke når de transporterende som sådanne begunstiges.
6.
EØF-traktatens artikel 92 gælder også for transport. De nævnte støttebestemmelser omfatter imidlertid ikke de indirekte fordele, som staten yder visse transportvirksomheder i form af skattebyrder, der pålægges konkurrerende transportvirksomheder.
I øvrigt er det ikke nødvendigt at besvare de spørgsmål, som angår artikel 80 og 92 ff, idet påberåbelsen af disse bestemmelser er åbenbart fejlagtig. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal der heller ikke træffes afgørelse om sagsomkostningerne, idet dette er forbeholdt de forelæggende retter.