Mål C‑265/06
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Republiken Portugal
”Fördragsbrott – Fri rörlighet för varor – Artiklarna 28 EG och 30 EG – Artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet – Kvantitativa importrestriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Motorfordon – Anbringande av solskyddsfilm på glasrutor”
Sammanfattning av domen
Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan
(Artiklarna 28 EG och 30 EG; EES-avtalet, artiklarna 11 och 13)
En medlemsstat som i sin lagstiftning förbjuder anbringande av solskyddsfilm på vindrutan och på glasrutorna intill passagerarsätena
på motorfordon underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG samt enligt artiklarna 11 och 13
i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Detta förbud påverkar nämligen försäljningen av i stort sett all solskyddsfilm
som tillverkas och säljs lagligt i andra medlemsstater eller stater som är parter i EES‑avtalet för att anbringas på glasrutor
på motorfordon och det är långtgående och oproportionerligt i förhållande till de eftersträvade målen brottsbekämpning och
trafiksäkerhet som det är avsett att uppnå. Även om förbudet sålunda kan underlätta en kontroll av vad som befinner sig inuti
ett motorfordon bara genom att detta iakttas från utsidan, är det emellertid inte nödvändigt för att uppnå dessa mål. För
det första utgör den visuella kontrollen endast ett av flera andra medel som kan användas vid brottsbekämpning och kontroll
av den obligatoriska användningen av bilbälte. För det andra är det, åtminstone med viss film, det vill säga sådan film som
har en tillräckligt hög ljusgenomsläppningskoefficient, möjligt att genomföra den önskade visuella kontrollen av vad som befinner
sig inuti ett motorfordon.
(se punkterna 35, 38, 40–42, 46 och 47)
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 10 april 2008 (*)
”Fördragsbrott – Fri rörlighet för varor – Artiklarna 28 EG och 30 EG – Artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet – Kvantitativa importrestriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Motorfordon – Anbringande av solskyddsfilm på glasrutor”
I mål C‑265/06,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 16 juni 2006,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av A. Caeiros, P. Guerra e Andrade och M. Patakia, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes, i egenskap av ombud, biträdd av A. Duarte de Almeida, advogado,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna U. Lõhmus, J. Klučka, P. Lindh (referent) och A. Arabadjiev,
generaladvokat: V. Trstenjak,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 november 2007,
och efter att den 13 december 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla
sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG samt enligt artiklarna 11 och 13 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3, SÖ 1993:24) (nedan kallat EES-avtalet), genom att i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003
av den 11 mars 2003 (Diário da República I, Serie A, nr 59, av den 11 mars 2003) förbjuda anbringande av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
2        Gemenskapslagstiftaren har inte infört några bestämmelser beträffande solskyddsfilm som är avsedd att anbringas på glasrutor
på motorfordon.
3        Däremot finns det gemenskapslagstiftning om typgodkännande för säkerhetsglas som har monterats på motorfordon från första
början, det vill säga före ibruktagandet av fordonen, framför allt beträffande färgningen av glasrutor. Lagstiftningen omfattar
rådets direktiv 92/22/EEG av den 31 mars 1992 om säkerhetsglas och glasmaterial på motorfordon och släpvagnar till dessa (EGT L 129,
s. 11; svensk specialutgåva, område 13, volym 22, s. 52), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2001/92/EG av den 30 oktober 2001
(EGT L 291, s. 24) (nedan kallat direktiv 92/22).
4        I skäl 3 i direktiv 2001/92 samt i bilaga II B till direktivet hänvisas till föreskrifter nr 43 från Förenta nationernas ekonomiska
kommission för Europa, med namnet Enhetliga bestämmelser för typgodkännande av säkerhetsglas och dess montering i fordon (E/ECE/324-E/ECE/TRANS/505/Rev.1/Add
42/Rev.2) (nedan kallade föreskrifter nr 43).
5        I artikel 4 i dessa föreskrifter anges att den regelbundna ljusgenomsläppningskoefficienten vad gäller vindrutan inte får
understiga 75 procent. Vad beträffar annat säkerhetsglas än vindrutan som är placerat inom förarens synfält framåt ska ljusgenomsläppningskoefficienten
vara minst 70 procent. Ljusgenomsläppningskoefficienten avseende säkerhetsglas som befinner sig inom förarens synfält bakåt
får understiga 70 procent om fordonet är försett med två yttre backspeglar.
Den nationella lagstiftningen
6        Artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 har följande lydelse:
”Anbringande av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon avsedda för transport av gods eller passagerare är förbjudet med
undantag för lagenliga klistermärken och ogenomskinlig film utan spegelbeläggning på glasrutorna till lastutrymmet på motorfordon
för godstransport.”
Det administrativa förfarandet
7        Den 1 april 2004 tillsände kommissionen Republiken Portugal en formell underrättelse, i vilken kommissionen konstaterade att
Republiken Portugal hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG, artiklarna 11 och 13
i EES-avtalet samt enligt artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande
beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, s. 37), genom att i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 förbjuda
anbringande av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon avsedda för transport av gods eller passagerare med undantag för
lagenliga klistermärken och ogenomskinlig film utan spegelbeläggning på glasrutorna till lastutrymmet på motorfordon för godstransport,
och genom att inte på utkaststadiet till kommissionen överlämna texten till lagdekretet.
8        Republiken Portugal besvarade den formella underrättelsen genom en skrivelse av den 28 juni 2004.
9        Kommissionen fann inte svaret övertygande och riktade den 22 december 2004 ett motiverat yttrande till Republiken Portugal
med uppmaning att inom två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta.
10      Republiken Portugal besvarade det motiverade yttrandet genom att i skrivelse av den 22 juli 2005 meddela att den avsåg att
upphäva bestämmelsen om förbud mot anbringande av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon, det vill säga artikel 2.1 i lagdekret
40/2003.
11      Republiken Portugal informerade också kommissionen om att arbete pågick med att utforma ett utkast till tekniska föreskrifter
beträffande anbringande av solskyddsfilm på sådana glasrutor, och att utkastet var avsett att införlivas med lagstiftningen.
Under december månad år 2005 anmäldes ett utkast till lagstiftningsdekret innehållande dessa föreskrifter till kommissionen
med stöd av direktiv 98/34.
12      Kommissionen beslutade efter att ha beaktat nämnda anmälan att inte längre göra gällande anmärkningen avseende Republiken
Portugals underlåtelse att anmäla artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 på utkaststadiet.
13      Däremot vidhöll kommissionen sin anmärkning att bestämmelsen var oförenlig med artiklarna 28 EG och 30 EG samt med artiklarna 11
och 13 i EES-avtalet, och väckte förevarande talan den 16 juni 2006.
Talan
Parternas argument
14      Kommissionen anser att artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003, om förbud mot anbringande av varje typ av solskyddsfilm i ljusfiltreringssyfte
på vindrutan och på glasrutorna intill passagerarsätena på motorfordon, i praktiken hindrar försäljning i Portugal av solkyddsfilm
som tillverkas eller säljs lagligt i en annan medlemsstat eller i en stat som är part i EES-avtalet, vilket strider mot artiklarna 28 EG
och 30 EG samt mot artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet.
15      Eventuella intressenter, vare sig de är näringsidkare eller privatpersoner, kommer enligt kommissionen nämligen inte att köpa
någon sådan solskyddsfilm, eftersom de vet att de inte får anbringa den på glasrutor på motorfordon.
16      Kommissionen har erinrat om att det framgår av föreskrifter nr 43, som är tillämpliga med stöd av direktiv 92/22, att den
regelbundna ljusgenomsläppningskoefficienten vad gäller vindrutan och andra glasrutor som befinner sig inom förarens synfält
framåt, framför en punkt som kommissionen kallar för B-stolpen, ska uppgå till minst 75 respektive 70 procent. Således får
rutorna färgas så länge de uppfyller ovannämnda krav.
17      Dessutom har kommissionen gjort gällande att det inte föreskrivs någon minsta regelbunden ljusgenomsläppningskoefficient för
de glasrutor som är placerade bakom B-stolpen när dessa inte har någon grundläggande betydelse för förarens sikt. I praktiken
betyder det att ett motorfordon bakom denna stolpe får vara försett med tonade rutor vars regelbundna ljusgenomsläppning är
mycket svag förutsatt att fordonet har två yttre backspeglar.
18      Kommissionen har således kritiserat Republiken Portugal för att förbjuda anbringande av varje typ av solskyddsfilm på vindrutan
och på glasrutorna intill passagerarsätena på motorfordon avsedda för transport av gods eller passagerare, även när denna
film möjliggör en regelbunden ljusgenomsläppning som når upp till de minimivärden som anges i föreskrifterna nr 43.
19      Kommissionen har gjort gällande att medlemsstaterna när det saknas bestämmelser om harmonisering på gemenskapsnivå visserligen
kan fastställa den skyddsnivå för trafiksäkerheten som de anser vara lämplig inom sina territorier och vidta åtgärder för
att förbättra den allmänna säkerheten. Dock anser kommissionen att Republiken Portugal inte har åberopat några omständigheter
som visar att användningen av all solskyddsfilm, oberoende av dess färg och egenskaper, särskilt vad gäller ljusgenomsläppningen,
utgör en fara för allmän säkerhet eller trafiksäkerheten. Den omtvistade bestämmelsen är varken nödvändig eller proportionerlig
i förhållande till de eftersträvade målen.
20      Republiken Portugal har inte bestritt de omständigheter som åberopas i ansökan. Däremot har Republiken Portugal förklarat
sig ha en annan uppfattning vad gäller tolkningen, värdet och betydelsen av vissa omständigheter.
21      Först och främst har Republiken Portugal hävdat att kommissionen saknade skäl att väcka talan, eftersom medlemsstaten under
det administrativa förfarandet hade meddelat att den höll på att ändra sin lagstiftning i den riktning som hade förespråkats
av kommissionen. Ändringsförslaget, vilket har anmälts till kommissionen, innebär enligt Republiken Portugal att medlemsstaten
har upphävt det förbud som avses i artikel 2.1 i lagdekret 40/2003.
22      Republiken Portugal har vidare medgett att den aktuella bestämmelsen utgör en restriktion för den fria rörligheten för varor,
men gjort gällande att den i vilket fall som helst är motiverad med hänsyn till trafiksäkerheten och allmän säkerhet.
23      Republiken Portugal har således framhållit att förbudet är till för att tjänstemän vid de behöriga myndigheterna snabbt ska
kunna se in i motorfordon från utsidan utan att behöva stoppa dem för att, för det första, kunna kontrollera den obligatoriska
användningen av bilbälte och, för det andra, kunna identifiera eventuella lagöverträdare i brottsbekämpningssyfte.
24      Slutligen anser Republiken Portugal inte att det finns några mindre ingripande medel för att säkerställa förverkligandet av
de mål avseende trafiksäkerhet och allmän säkerhet som medlemsstaten har uppställt. Den har påpekat att förbudet mot anbringande
av solskyddsfilm på glasrutor i fordon inte är totalt utan partiellt, eftersom det inte gäller vare sig för glasrutorna till
lastutrymmet på motorfordon för godstransport eller för fortskaffningsmedel som inte är motorfordon, till exempel båtar.
Domstolens bedömning
25      Det ska erinras om att enligt fast rättspraxis ska, när talan har väckts med stöd av artikel 226 EG, förekomsten av ett fördragsbrott
bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och domstolen
ska inte beakta senare förändringar (se dom av den 17 januari 2002 i mål C‑423/00, kommissionen mot Belgien, REG 2002, s. I‑593,
punkt 14, och av den 7 juni 2007 i mål C‑254/05, kommissionen mot Belgien, REG 2007, s. I‑4269, punkt 39).
26      I det förevarande fallet framgår det dock att Republiken Portugal vid utgången av den tvåmånadersfrist som har angetts i det
motiverade yttrandet inte hade upphävt artikel 2.1 i lagdekret 40/2003 om förbud mot anbringande av solskyddsfilm på glasrutor
på motorfordon. Den omständigheten att medlemsstaten därefter har anmält ett förslag till ändrad lagstiftning som inte innehöll
den omtvistade bestämmelsen påverkar inte det faktum att bestämmelsen existerade vid den relevanta tidpunkten.
27      Det ska således undersökas huruvida nämnda bestämmelse, såsom den återges ovan i punkt 6 i förevarande dom, är förenlig med
de bestämmelser enligt gemenskapsrätten och rätten för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som kommissionen har hänfört
sig till.
28      Det är viktigt att framhålla att bestämmelserna i direktiv 92/22 inte avser solskyddsfilm som är avsedd att anbringas på glasrutor
på motorfordon utan endast glasrutor som sådana fordon är utrustade med från första början, det vill säga tonade glasrutor.
29      Eftersom det saknas harmonisering på gemenskapsnivå ska artikel 2.1 i lagdekret 40/2003 således bedömas mot bakgrund av bestämmelserna
i EG‑fördraget om den fria rörligheten för varor och motsvarande bestämmelser i EES-avtalet.
30      Då sistnämna bestämmelser i stort sett är identiska med fördragets bestämmelser ska övervägandena nedan beträffande artiklarna 28 EG
och 30 EG anses vara tillämpliga på motsvarande bestämmelser i EES-avtalet, nämligen artiklarna 11 och 13.
–       Huruvida det föreligger en restriktion för den fria rörligheten för varor
31      Enligt fast rättspraxis ska alla regler antagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan
hindra handeln inom gemenskapen anses utgöra åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner, vilka är förbjudna
enligt artikel 28 EG (se, bland annat, dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk
specialutgåva, volym 2, s. 343, av den 19 juni 2003 i mål C‑420/01, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I‑6445, punkt 25,
och av den 8 november 2007 i mål C‑143/06, Ludwigs-Apotheke, REG 2007, s. I‑0000, punkt 25).
32      I det förevarande fallet har Republiken Portugal medgett att förbudet i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003, mot anbringande
av solskyddsfilm på vindrutan och på glasrutorna intill passagerarsätena på motorfordon, hindrar försäljningen av dessa produkter
i Portugal.
33      Domstolen konstaterar att eventuella intressenter, vare sig de är näringsidkare eller privatpersoner, i praktiken saknar intresse
av att köpa solskyddsfilm, eftersom de vet att det är förbjudet att anbringa den på vindrutan och på glasrutorna intill passagerarsätena
på motorfordon.
34      Det enda undantaget från förbudet i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 avser anbringandet av solskyddsfilm på glasrutorna
till lastutrymmet på motorfordon för godstransport och på fortskaffningsmedel som inte är motorfordon.
35      Således påverkar den omtvistade bestämmelsen försäljningen i Portugal av i stort sett all solskyddsfilm som tillverkas och
säljs lagligt i andra medlemsstater eller stater som är parter i EES-avtalet för att anbringas på glasrutor på motorfordon.
36      Härav följer att förbudet i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner
i den mening som avses i artikel 28 EG och artikel 11 i EES-avtalet. Åtgärden är oförenlig med de skyldigheter som följer
av dessa bestämmelser om inte sakliga skäl föreligger.
–       Huruvida åtgärden är motiverad
37      En åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion kan endast vara grundad på något av de till allmänintresset
hänförliga skäl som anges i artikel 30 EG eller något av de tvingande krav som har fastställts i domstolens rättspraxis (se,
bland annat, dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, kallat ”Cassis de Dijon”, REG 1979, s. I‑649, punkt 8;
svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), på villkor att åtgärden, i samtliga fall, är ägnad att säkerställa att det eftersträvade
målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 8 maj 2003 i mål C‑14/02, ATRAL,
REG 2003, s. I‑4431, punkt 64, av den 10 november 2005 i mål C‑432/03, kommissionen mot Portugal, REG 2005, s. I‑9665, punkt 42,
och av den 7 juni 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 33).
38      De skäl som Republiken Portugal i det förevarande fallet har åberopat avser dels brottsbekämpning inom ramen för upprätthållandet
av allmän säkerhet, dels kontroll av den obligatoriska användningen av bilbälte på trafiksäkerhetsområdet. Brottsbekämpning
och trafiksäkerhet kan utgöra sådana tvingande skäl av allmänintresse som kan motivera hinder för den fria rörligheten för
varor (se, beträffande trafiksäkerheten, dom av den 15 mars 2007 i mål C‑54/05, kommissionen mot Finland, REG 2007, s. I‑2473,
punkt 40 och där angiven rättspraxis).
39      Det ankommer dock på medlemsstaterna att visa att deras lagstiftning dels är ägnad att säkerställa att sådana mål uppnås,
dels är förenlig med proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 20 september 2007
i mål C‑297/05, kommissionen mot Nederländerna, REG 2007, s. I‑0000, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
40      I detta hänseende har Republiken Portugal endast åberopat en omständighet till stöd för den omtvistade åtgärden, nämligen
att den gör det möjligt att genomföra en omedelbar kontroll av vad som befinner sig inuti ett motorfordon bara genom att iaktta
från utsidan.
41      Förbudet i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 kan visserligen underlätta en sådan iakttagelse och således utgöra en lämplig
åtgärd i brottsbekämpnings- och trafiksäkerhetssyfte. Av detta framgår dock inte att förbudet är nödvändigt för att uppnå
dessa mål och att det inte finns andra, mindre ingripande, medel för att åstadkomma samma resultat.
42      Den visuella kontrollen utgör nämligen endast ett av flera andra medel som de behöriga myndigheterna förfogar över vid brottsbekämpning
och kontroll av den obligatoriska användningen av bilbälte.
43      Det kan inte anses vara visat att den omtvistade åtgärden är nödvändig, såsom har påståtts, särskilt inte med hänsyn till
att Republiken Portugal under förhandlingen medgav att medlemsstaten tillåter försäljning i landet av motorfordon som från
första början har försetts med tonade glasrutor inom de gränser som uppställs i direktiv 92/22. Dessa tonade glasrutor kan
dock i likhet med den aktuella solskyddsfilmen göra det helt omöjligt att från utsidan visuellt undersöka vad som befinner
sig inuti ett fordon.
44      Domstolen konstaterar att det måste vara så att de behöriga myndigheterna har tillgång till andra metoder för att identifiera
lagöverträdare och personer som eventuellt bryter mot skyldigheten att använda bilbälte. I annat fall skulle det betyda att
myndigheterna avstår från brottsbekämpning och trafiksäkerhet när det gäller motorfordon som från första början har försetts
med tonade glasrutor.
45      Republiken Portugal har inte heller visat att förbudet, då det avser all solskyddsfilm, är nödvändigt för trafiksäkerheten
och brottsbekämpningen.
46      Såsom kommissionen framhöll under förhandlingen finns det nämligen ett stort urval av solskyddsfilm som sträcker sig från
genomskinlig film till nästan ogenomskinlig film. Denna omständighet, som inte har bestritts av Republiken Portugal, innebär
att det med åtminstone viss film, det vill säga sådan film som har en tillräckligt hög ljusgenomsläppningskoefficient, är
möjligt att genomföra den önskade visuella kontrollen av vad som befinner sig inuti ett motorfordon.
47      Följaktligen ska det aktuella förbudet anses vara för långtgående och således oproportionerligt i förhållande till de eftersträvade
målen.
48      Domstolen fastställer således att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG
och 30 EG samt enligt artiklarna 11 och 13 i EES-avtalet, genom att i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003 förbjuda anbringande
av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon.
Rättegångskostnader
49      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal
har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)      Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG samt enligt artiklarna 11
och 13 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992, genom att i artikel 2.1 i lagdekret nr 40/2003
av den 11 mars 2003 förbjuda anbringande av solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon.
2)      Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: portugisiska.