62007CJ0143
SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
24 aprile 2008 (
*1
)
«Agricoltura — Regolamento (CEE) n. 3665/87 — Art. 11 — Regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli — Presupposti per la concessione della restituzione — Restituzione versata all’esportatore dietro presentazione di documenti falsificati dalla sua controparte — Merce non esportata — Presupposti per l’applicazione di sanzioni»
Nel procedimento C-143/07,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Finanzgericht Hamburg (Germania) con decisione 15 febbraio 2007, pervenuta in cancelleria il 13 marzo 2007, nella causa tra
AOB Reuter & Co.
e
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dal sig. G. Arestis, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. E. Juhász (relatore) e J. Malenovský, giudici,
avvocato generale: sig.ra V. Trstenjak
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
—
per la AOB Reuter & Co., dagli avv.ti H.-J. Prieß e M. Niestedt, Rechtsanwälte;
—
per lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas, dalla sig.ra G. Seber, in qualità di agente;
—
per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. F. Erlbacher e dalla sig.ra Z. Maršálková, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945 (GU L 310, pag. 57; in prosieguo: il «regolamento n. 3665/87»).
2
La domanda in esame è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la AOB Reuter & Co. (in prosieguo: la «AOB Reuter») e lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Ufficio doganale centrale di Amburgo-Jonas; in prosieguo: lo «Hauptzollamt»), riguardante l’applicazione di sanzioni in seguito al versamento di una restituzione concessa in base a documenti falsificati da un terzo.
Contesto normativo
3
I ‘considerando’ primo-terzo e quinto del regolamento n. 2945/94 enunciano quanto segue:
«Considerando che la normativa comunitaria in vigore prevede la concessione di restituzioni all’esportazione unicamente sulla base di criteri obiettivi, in particolare per quanto riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato, nonché la destinazione geografica dello stesso; che alla luce dell’esperienza acquisita deve essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario; che a tal fine è necessario adottare disposizioni per il recupero degli importi indebitamente versati, nonché sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie;
considerando che, per garantire la corretta applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione, è opportuno che le sanzioni siano applicate indipendentemente dall’elemento soggettivo colposo; che, tuttavia, è indicato rinunciare all’irrogazione di sanzioni in certi casi, in particolare nel caso di un errore manifesto accertato dalla competente autorità, nonché infliggere sanzioni più severe in caso di dolo;
considerando che le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l’errore non viene scoperto, mentre, se l’errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all’[esportatore] una sanzione in proporzione all’importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l’errore non fosse stato scoperto; che, qualora l’informazione errata sia stata fornita deliberatamente, è del pari giustificato applicare una sanzione più severa;
(…)
considerando che l’esperienza acquisita e le irregolarità, in particolare le frodi, già accertate in tale contesto dimostrano che tale misura è necessaria, proporzionata e sufficientemente dissuasiva e che deve essere uniformemente applicata in tutti gli Stati membri».
4
Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 3665/87:
«Fatto salvo il disposto degli articoli 5 e 16, il pagamento della restituzione è subordinato alla presentazione della prova che i prodotti per i quali è stata accettata la dichiarazione di esportazione hanno, nel termine massimo di 60 giorni da tale accettazione, lasciato come tal[i] il territorio doganale della Comunità».
5
L’art. 11 del detto regolamento prevede quanto segue:
«1.   Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all’effettiva esportazione ridotta di un importo pari:
a)
a metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione;
b)
al doppio della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione dovuta, qualora l’[esportatore] abbia fornito deliberatamente false informazioni.
Si considera restituzione richiesta l’importo calcolato in funzione delle informazioni fornite a norma dell’articolo 3 o dell’articolo 25, paragrafo 2. Qualora il tasso della restituzione vari in funzione della destinazione, la parte differenziata della restituzione richiesta si calcola in base alle informazioni fornite a norma dell’articolo 47.
La sanzione di cui alla lettera a) non si applica:
—
in caso di forza maggiore;
—
in casi eccezionali in cui, dopo l’accettazione da parte delle competenti autorità della dichiarazione di esportazione o della dichiarazione di pagamento, si verifichino eventi non imputabili all’esportatore, a condizione che egli notifichi tali eventi alle competenti autorità immediatamente dopo averli constatati, e comunque entro il termine di cui all’articolo 47, paragrafo 2, salvo nei casi in cui dette autorità abbiano già accertato che la restituzione richiesta era inesatta;
—
in caso di errori manifesti circa la restituzione richiesta, accertati dalla competente autorità;
(…)
Qualora la riduzione di cui alla lettera a) o alla lettera b) dia luogo ad un importo negativo, esso deve essere pagato dall’esportatore.
Se le competenti autorità hanno accertato che la restituzione richiesta era inesatta e l’esportazione non è stata eseguita e, di conseguenza, non è possibile ridurre la restituzione, l’esportatore paga l’importo equivalente alla sanzione di cui alle lettere a) o (…) b).
(…)
Le sanzioni di cui al presente paragrafo si applicano fatte salve eventuali sanzioni ulteriori previste dal diritto nazionale.
(…)
3.   Fatto salvo l’obbligo di versare eventuali importi negativi, di cui al paragrafo 1, quarto comma, in caso di pagamento indebito di una restituzione il destinatario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti — incluse eventuali sanzioni in forza del paragrafo 1, primo comma — maggiorati di un interesse calcolato in funzione del periodo trascorso tra il pagamento e il rimborso (…)».
Causa principale e questione pregiudiziale
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Tra il 18 ottobre e il 12 dicembre 1995, la AOB Reuter ha dichiarato, presso lo Hauptzollamt Landshut (Ufficio doganale principale di Landshut), un totale di 24 esportazioni di zucchero bianco verso Malta e ha chiesto il pagamento delle corrispondenti restituzioni all’esportazione. Queste ultime le sono state concesse per un importo pari a EUR 230102,37, dietro esibizione delle attestazioni di uscita delle merci.
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La AOB Reuter non ha effettuato direttamente l’operazione di esportazione, giacché quest’ultima è stata realizzata dalle sue controparti commerciali italiane, che si erano rivolte ad imprese intermediarie. La detta società ha assicurato l’esecuzione dell’obbligazione contrattuale principale, ossia l’uscita dello zucchero dal territorio doganale comunitario, mediante una garanzia bancaria. La AOB Reuter ha svincolato tali garanzie in data 27 giugno 1996, una volta ottenute le prove del corretto svolgimento dell’esportazione sotto forma di documenti doganali debitamente timbrati e dopo l’accettazione degli stessi da parte dello Hauptzollamt.
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Il 5 novembre 1996, lo Zollkriminalamt Köln (Guardia di Finanza di Colonia) ha accertato la falsificazione delle attestazioni di uscita delle merci sui documenti doganali. Di conseguenza, lo Hauptzollamt ha chiesto, con avviso di rettifica 7 luglio 1997, il rimborso delle restituzioni all’esportazione percepite dalla AOB Reuter, che ha rimborsato il relativo importo.
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Il 19 gennaio 1998, lo Hauptzollamt ha emanato 24 provvedimenti sanzionatori a carico della AOB Reuter la quale, il 5 febbraio 1998, ne ha fatto oggetto di reclamo. Poiché quest’ultimo ha avuto esito negativo, il 10 aprile 2003 la AOB Reuter ha proposto ricorso dinanzi al Finanzgericht Hamburg, per ottenere l’annullamento dei detti provvedimenti sanzionatori.
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Detto giudice ritiene che la AOB Reuter non abbia fornito nessun dato errato nella sua dichiarazione d’esportazione dato che la citata società si è limitata a dichiarare di essere intenzionata ad esportare a Malta la merce che ha dato origine alla restituzione. Infatti, l’esportazione non sarebbe avvenuta a causa del comportamento fraudolento della controparte della AOB Reuter. A quest’ultima pertanto, secondo il giudice del rinvio, può essere applicata la sanzione di cui all’art.11 del regolamento n. 3665/87 solo se l’inosservanza del presupposto relativo alla fuoriuscita delle merci dal territorio doganale comunitario basti a giustificare la detta applicazione.
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Poiché ritiene che l’applicazione di una sanzione del genere dipenda dall’interpretazione del detto art. 11, n. 1, il Finanzgericht Hamburg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se siano sanzionate, ai sensi dell’art. 11, n. 1, del regolamento (…) n. 3665/87, esclusivamente le false informazioni fornite dall’esportatore nella dichiarazione di esportazione, o se sia oggetto di sanzione unicamente l’inosservanza dei presupposti materiali del diritto alla restituzione».
Sulla questione pregiudiziale
12
Con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 debba essere interpretato nel senso che la sanzione in esso prevista sia applicabile nei confronti di un esportatore che abbia chiesto una restituzione all’esportazione per una certa merce, quando quest’ultima, a seguito del comportamento fraudolento della sua controparte, non sia stata esportata.
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In via preliminare, occorre ricordare che il regime delle restituzioni all’esportazione è contrassegnato dal fatto che, da un lato, l’aiuto comunitario è concesso solo se l’esportatore ne fa domanda e, dall’altro, il regime è finanziato tramite il bilancio comunitario (sentenza 1o dicembre 2005, causa C-309/04, Fleisch-Winter, Racc. pag. I-10349, punto 31).
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Nei confronti del detto esportatore, la Corte, nell’ambito del regolamento n. 3665/87 e del suo sistema di sanzioni, ha già giudicato che, trattandosi di un regime di aiuti comunitario, la concessione dell’aiuto dev’essere subordinata alla condizione che il suo beneficiario presenti tutte le garanzie di rettitudine e di affidabilità (v., in tal senso, sentenze 11 luglio 2002, causa C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Racc. pag. I-6453, punto 41, e Fleisch-Winter, cit., punto 31).
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Per quanto concerne il bilancio comunitario, il primo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 enuncia che, «(…) alla luce dell’esperienza acquisita deve essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario [e] che a tal fine è necessario adottare (…) sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie».
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La natura della sanzione prevista dall’art. 11, n.1, del regolamento n. 3665/87 è chiaramente ricavabile dal disposto di quest’ultimo nonché dalla giurisprudenza della Corte relativa a tale norma.
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Ai sensi del secondo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, «è opportuno che le sanzioni siano applicate indipendentemente dall’elemento soggettivo colposo». In realtà, è solo il livello della sanzione che aumenta in caso di atto doloso, conformemente all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b), del regolamento n. 3665/87, mentre la sanzione prevista dal detto comma, lett. a), è applicabile persino qualora l’esportatore non abbia commesso illeciti. In quest’ultima ipotesi, è solo nei casi tassativamente elencati nel terzo comma del citato art. 11, n. 1, che la sanzione prevista dal primo comma dello stesso diventa inapplicabile.
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Nella citata sentenza Käserei Champignon Hofmeister, la Corte ha dichiarato (punto 41 della motivazione) che la sanzione rappresenta uno specifico strumento amministrativo, che fa parte integrante del regime degli aiuti ed è destinato a garantire una sana gestione finanziaria dei fondi pubblici comunitari, e che (punto 44 della motivazione) non può esserle riconosciuta natura penale.
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Dai due punti precedenti discende che la responsabilità su cui si basa la sanzione prevista dall’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 ha natura essenzialmente oggettiva.
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Al fine di determinare i presupposti relativi all’applicabilità della detta sanzione, occorre esaminare l’insieme delle disposizioni del citato art. 11.
21
L’art. 11, n. 1, primo comma, prevede l’applicazione di una sanzione all’esportatore che abbia chiesto une restituzione superiore a quella applicabile al prodotto effettivamente esportato.
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Con riferimento al regolamento (CE) della Commissione 15 aprile 1999, n. 800, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 102, pag. 11, e rettifica su GU 1999, L 180, pag. 53), che ha sostituito e abrogato il regolamento n. 3665/87, ma non ne ha modificato il contenuto a questo proposito, la Corte ha dichiarato che l’espressione «un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante» dev’essere interpretata nel senso che si deve ritenere che tale esportatore abbia chiesto una restituzione superiore a quella spettante non solo nel caso in cui una differenza non dovuta risulti dall’esame dei dati da esso forniti, ma anche nel caso in cui risulti che il suo diritto alla restituzione non sussiste, ossia che l’importo della restituzione è pari a zero (v., in tal senso, sentenza 27 aprile 2006, causa C-27/05, Elfering Export, Racc. pag. I-3681, punto 27).
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Da questa giurisprudenza si evince che, al fine di determinare se un esportatore abbia chiesto una restituzione superiore a quella applicabile al prodotto effettivamente esportato, non basta tener conto delle circostanze note alle autorità competenti all’atto dell’esame della domanda di restituzione, bensì occorre prendere parimenti in considerazione i fatti posteriori a tale domanda, in particolare quelli scoperti in occasione dei controlli effettuati dalle dette autorità.
24
Del resto, se così non fosse, la ragion d’essere e l’efficacia dei controlli delle autorità competenti potrebbero essere messi in forse.
25
Qualora si accerti che non è avvenuta l’esportazione del prodotto per il quale è stata concessa una restituzione, è evidente che l’esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella applicabile dato che, in mancanza di un’effettiva esportazione, non è dovuta nessuna restituzione.
26
In un’ipotesi del genere, la sanzione applicabile può fondarsi pertanto sul solo art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87.
27
Tuttavia, altre disposizioni espresse del detto articolo impongono parimenti che venga inflitta una sanzione all’esportatore in base ad accertamenti successivi all’accettazione della dichiarazione d’esportazione.
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Così, ai sensi dell’art. 11, n. 1, quinto comma, del regolamento n. 3665/87, se le competenti autorità hanno accertato che l’esportazione non è stata eseguita e che non è possibile ridurre le restituzioni, l’esportatore paga l’importo equivalente alla sanzione di cui al medesimo n. 1, primo comma, lett. a) o b). L’art. 11, n. 3, dispone che, in caso di pagamento indebito di una restituzione, il beneficiario è tenuto a rimborsare gli importi indebitamente percepiti, incluse eventuali sanzioni in forza dell’art. 11, n. 1, primo comma.
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Dalla documentazione trasmessa alla Corte dal giudice del rinvio si desume che l’operazione d’esportazione in base alla quale la AOB Reuter ha beneficiato di una restituzione non si è verificata e, pertanto, il versamento di quest’ultima è stato effettuato indebitamente; la citata società non nega, del resto, di aver riscosso indebitamente siffatta restituzione.
30
Alla luce di tutto ciò, è atto dovuto l’applicazione della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87, a meno che non sia soddisfatto uno dei presupposti per l’esenzione, quali tassativamente definiti nel terzo comma del medesimo numero.
31
Di conseguenza, non si può accogliere la tesi secondo cui solo le informazioni errate fornite dall’esportatore in sede di dichiarazione d’esportazione potrebbero giustificare l’applicazione della detta sanzione.
32
Quanto ai presupposti per l’esenzione di cui all’art. 11, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 3665/87, dagli atti non si desume che uno di essi sia soddisfatto nelle circostanze della causa principale.
33
Ciò nondimeno, il giudice del rinvio si interroga in merito all’applicabilità di una sanzione in circostanze quali quelle della causa principale alla luce dei principi di legalità, certezza del diritto e proporzionalità. Quanto alla AOB Reuter, che fa appello ai medesimi principi, essa ritiene di essersi diligentemente premunita, nel caso di specie, contro il rischio di eventuali inadempienze delle sue controparti contrattuali, avendo costituito una garanzia bancaria.
34
In primo luogo, per quanto riguarda i principi di legalità e certezza del diritto, va dichiarato che l’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 costituisce un fondamento normativo chiaro e sufficiente per l’applicazione della sanzione.
35
In secondo luogo, per quanto attiene al principio di proporzionalità, occorre osservare che, nel quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, il legislatore ricorda l’esperienza acquisita e, in particolare, le irregolarità e le frodi già accertate nel contesto delle restituzioni all’esportazione. La Corte ha già sancito la proporzionalità della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 dichiarando che quest’ultima non viola il principio di proporzionalità, una volta che non la si può ritenere né inidonea a realizzare lo scopo perseguito dalla normativa comunitaria, ossia la lotta contro le irregolarità e le frodi, né esorbitante rispetto ai mezzi necessari per raggiungerlo (sentenze Käserei Champignon Hofmeister, cit., punto 68, e 14 aprile 2005, causa C-385/03, Käserei Champignon Hofmeister, Racc. pag. I-2997, punto 31).
36
In terzo luogo, per quanto concerne la giustificazione addotta dalla AOB Reuter, basta ricordare che, da un lato, non è possibile aggiungere una nuova ipotesi di esenzione, relativa segnatamente alla mancanza di comportamento illecito in capo all’esportatore, all’elenco tassativo di cui all’art. 11, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 3665/87 e che, dall’altro, la Corte ha già dichiarato che la colpa o l’errore commessi da una controparte contrattuale fanno parte dei rischi commerciali usuali e non possono essere considerati imprevedibili nel contesto di negozi commerciali. L’esportatore sceglie liberamente le proprie controparti contrattuali e spetta a lui prendere le precauzioni adeguate, inserendo nei relativi contratti clausole in tal senso o stipulando una polizza assicurativa ad hoc (v., in questo senso, sentenza 11 luglio 2002, Käserei Champignon Hofmeister, cit., punto 80 e giurisprudenza ivi citata).
37
Alla luce di quanto sin qui esposto, occorre risolvere la questione proposta dichiarando che l’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 dev’essere interpretato nel senso che la sanzione in esso prevista è applicabile nei confronti di un esportatore che ha chiesto una restituzione all’esportazione per una certa merce, quando quest’ultima, a seguito del comportamento fraudolento della sua controparte, non è stata esportata.
Sulle spese
38
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945, dev’essere interpretato nel senso che la sanzione in esso prevista è applicabile nei confronti di un esportatore che ha chiesto una restituzione all’esportazione per una certa merce, quando quest’ultima, a seguito del comportamento fraudolento della sua controparte, non è stata esportata.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.