STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 15. května 2019(1)
Věc C‑378/18
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
proti
Reinhardu Westphalovi
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo)]
„Předběžná otázka – Společná zemědělská politika – Režimy podpor Společenství – Platby na plochu – Vracení neoprávněně vyplacených plateb – Sankce – Promlčení – Počátek plynutí lhůty – Případné použití právních předpisů o ochraně finančních zájmů Unie“
1.        Německý zemědělec žádal v letech 2001 a 2002 o podporu podle nařízení (ES) č. 1251/1999(2) na zemědělskou plochu. Po podání žádostí obdržel příslušné platby, ale v roce 2006 Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Hospodářská komora Dolního Saska, Německo, dále jen „Hospodářská komora“) naznala, že nesprávně vykázal rozlohu svých pozemků, a proto rozhodla o úplném odnětí podpory jako odpovídající sankci za toto jednání.
2.        Spor projednávaný německými soudy se týkal promlčecí lhůty použitelné na uvedené skutky, což je otázka spojená s předpokládanou retroaktivitou in melius
některých unijních předpisů, které by založily výhodnější sankční režim.
I.      Právní rámec
A.      Ustanovení ke společné zemědělské politice
1.      Nařízení (EHS) č. 3887/92(3)
3.        Podle znění čl. 9 odst. 2:
„2.      Je-li shledáno, že plocha vykázaná v žádosti o podporu ‚na plochu‘ je větší než zjištěná plocha, vypočte se výše podpory na základě plochy skutečně zjištěné při kontrole. Kromě případů vyšší moci se však podpora vypočte na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesahuje buď 3 %, nebo dva hektary, avšak není vyšší než 20 % stanovené plochy.
Přesahuje-li zjištěný přebytek 20 % zjištěné plochy, žádná podpora vázaná na plochu se neposkytuje.
[…]
Pro účely tohoto článku se rozumí „zjištěnou plochou“ taková plocha, k níž jsou splněny všechny požadavky právních předpisů […]“.
2.      Nařízení (ES) č. 2419/2001(4)
4.        Článek 32 odst. 1 uvádí:
„1.      Přesáhne-li vykázaná plocha skupiny plodin zjištěnou plochu podle čl. 31 odst. 2(5), vypočte se podpora na základě zjištěné plochy snížené o dvojnásobek zjištěného rozdílu, pokud tento rozdíl přesáhne buď 3 % nebo dva hektary, ale ne více než 20 % zjištěné plochy.
Pokud tento rozdíl přesahuje 20 %, pro danou skupinu plodin nebude podpora udělena“.
5.        Článek 49 („Vracení neoprávněně vyplacených plateb“) stanoví:
„1.      V případě neoprávněně provedené platby je zemědělec povinen vrátit příslušnou částku včetně úroků vypočtených v souladu s odstavcem 3.
[…]
5.        Povinnost vrátit částku uvedená v odstavci 1 nebude uplatněna, pokud je doba, která uplynula mezi dnem platby podpory a dnem, ve kterém se příjemce dozvěděl od příslušného orgánu, že platba byla poskytnuta neoprávněně, delší než deset let.
Doba uvedená v prvním pododstavci se však zkrátí na čtyři roky, pokud příjemce jednal v dobré víře.
6.        Na částky, které mají být vráceny v důsledku uplatnění srážek a vyloučení podle článku 13 a hlavy IV, se vztahuje promlčecí lhůta v délce 4 let.
[…]“
6.        Článek 52a nazvaný „Promlčení u žádostí o podporu vztahujících se k hospodářským rokům a prémiovým obdobím, které začaly před lednem 2002“, doplněný čl. 1 bodem 13 nařízení (ES) č. 118/2004(6), stanoví:
„Odchylně od čl. 54 odst. 2 a bez dotčení příznivějších pravidel o promlčení stanovených členskými státy se čl. 49 odst. 5 použije též na žádosti o podporu vztahující se k hospodářským rokům a prémiovým obdobím, které začaly před 1. lednem 2002, ledaže byl příjemce již před 1. únorem 2004 příslušným orgánem upozorněn, že příslušná platba byla vyplacena neoprávněně.“
7.        Přestože prostřednictvím čl. 80 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004(7) bylo nařízení č. 2419/2001 zrušeno, pravidla o promlčení zůstala zachována v čl. 73 odst. 1, 5 a 6 prvního z předpisů až do jeho zrušení ke dni 1. ledna 2010 čl. 86 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009(8). Posledně uvedené nařízení bylo později nahrazeno nařízením (EU) č. 640/2014(9), platným od 1. ledna 2015.
B.      Předpisy o ochraně finančních zájmů Unie. Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95(10)
8.        Obecné normy upravující boj proti podvodům s cílem chránit finanční zájmy Unie jsou obsaženy v nařízení č. 2988/85, které se použije podpůrně k odvětvovým právním předpisům, zejména v oblasti zemědělství.
9.        Podle bodu 9 odůvodnění:
„Vzhledem k tomu, že opatření a sankce Společenství stanovené za účelem plnění cílů společné zemědělské politiky tvoří nedílnou součást režimu podpor; že mají svůj vlastní účel; že jejich účinnost musí být zajištěna bezprostředním účinkem norem Společenství […].“
10.      Článek 1 odst. 2 obsažený v Hlavě I („Obecné zásady“) stanoví:
„2. ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu [Unie] vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Unie] nebo rozpočty [Unií] spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch [Unie], nebo formou neoprávněného výdaje.“
11.      Podle čl. 2 odst. 2:
„2. Správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví právní předpis Společenství předcházející nesrovnalosti. V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v předpisech Společenství se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.“
12.      Článek 3 zní takto:
„1.      Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. […]
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. […]
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
[…]
2.      Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. […]
Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.
3.      Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
II.    Skutkové okolnosti a vývoj původního řízení
13.      Provedu popisné shrnutí skutkových okolností tak, jak jsou uvedeny v předkládacím usnesení (z něhož doslovně přepíšu některé pasáže), aniž pominu určité nejasnosti, jež nad některými z nich vyvstávají.
14.      Reinhard Westphal, zemědělec, požádal v květnu 2000 a v květnu 2001 o vyplacení podpory na zemědělskou plochu(11) za příslušné hospodářské roky podle režimu podpor pro producenty některých plodin.
15.      Hospodářská komora přiznala platby a uskutečnila je před koncem každého z roků, v nichž byly žádosti podány(12).
16.      „Během kontroly, která se uskutečnila dne 12. ledna 2006, zjistila [Hospodářská komora] nesrovnalosti v údajích o půdě vyňaté z produkce. Po vyslechnutí [R. Westphala] zrušila rozhodnutím ze dne 23. července 2007 část podpor, které se vztahovaly k rokům 2000 a 2001, a vznesla požadavek na vrácení plateb, které byly vyplaceny nad rámec nároku. Při jejich výpočtu vycházela z toho, že sankcí za prohlášení s vykázanou větší rozlohou ploch vyňatých z produkce má být neposkytnutí žádné podpory.“(13)
17.      Reinhard Westphal toto rozhodnutí napadl žalobou. „V odvolacím řízení soud potvrdil zrušení podpor a rozhodnutí o vrácení příslušných částek v rozsahu, v jakém nejsou založeny na sankci. […] Ohledně vrácení zbývající částky, jež představuje sankci, odvolací soud rozhodnutí ze dne 23. července 2007 zrušil“(14).
18.      Argumenty odvolacího soudu na podporu rozhodnutí byly následující(15):
–        byly naplněny materiální požadavky pro uložení sankce stanovené v čl. 9 odst. 2, pododstavec druhý, nařízení č. 3887/92; co se týče dvou let, o něž se jedná, pak rozdíl mezi plochou vyřazenou z užívání a plochou skutečně zjištěnou převyšoval 20 % zjištěné plochy;
–        sankce byla nicméně uložena;
–        zásada zpětného uplatnění méně přísné sankční normy (čl. 2 odst. 2, věta druhá, nařízení č. 2988/95) vyžadovala použití režimu promlčení podle čl. 49 odst. 5 a 6 nařízení č. 2419/2001;
–        podle tohoto režimu byla sankce promlčena, neboť uplynuly čtyři roky mezi daty vyplacení podpor a datem, kdy byl žalobce po kontrolách na místě informován příslušnými orgány, že podpory byly vyplaceny neoprávněně;
–        tato pravidla promlčení jsou méně přísná, než ta, která by byla standardně použitelná (tj. čl. 3 odst. 1, druhý pododstavec, věta první nařízení č. 2988/95), neboť podle posledně zmíněného ustanovení v případech opakovaných nesrovnalostí, jako je tento, promlčecí lhůta začíná běžet až od okamžiku, kdy nesrovnalost skončila.
19.      Hospodářská komora napadla toto rozhodnutí u předkládajícího soudu.
III. Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
20.      Předkládající soud souhlasí se soudem nižšího stupně v tom, že jsou splněny předpoklady pro uložení sankce podle nařízení č. 3887/92, především s ohledem na to, že rozdíl mezi plochou vyřazenou z užívání a plochou skutečně zjištěnou převyšoval 20 % zjištěné plochy.
21.      Naproti tomu zpochybňuje použitelnost kritéria mírnější sankce a dodává, že:
–        nařízení č. 3887/92 neobsahovalo pravidla pro promlčení sankcí, a proto byl použitelný čl. 3 odst. 1, pododstavec první a druhý, nařízení č. 2988/95, podle něhož se čtyřletá promlčecí lhůta počítá od skončení poslední nesrovnalosti(16);
–        německé právo nevyužilo možnosti zavést „delší lhůtu“, než na kterou odkazuje čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95;
–        přijetí odvětvových předpisů o promlčení sankcí v podobě vracení neoprávněně vyplacených plateb včetně náhrad za snížení a vyloučení, které byly poprvé upraveny v čl. 49 odst. 5 a 6 nařízení č. 2419/2001, změnilo počátek běhu promlčecí lhůty, které se odvíjejí ode dne vyplacení podpory, zachovávají však délku čtyř let.
22.      Jelikož čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 nestanoví, kdy začíná běžet promlčecí lhůta částek, které mají být vráceny zpět v důsledku snížení a vyloučení, potřebuje předkládající soud vědět:
–        zda má být použit dies a quo zakotvený v odstavci 5 tohoto článku (den vyplacení podpory); pokud by tomu tak bylo, k promlčení by došlo;
–        naopak pokud by měla být zaplněna tato mezera s odvoláním na čl. 3 odst. 1, pododstavec druhý, nařízení č. 2988/95, jakožto obecný subsidiární předpis, k promlčení by nedošlo.
23.      Zásada použití méně přísné sankční normy (čl. 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95) by tedy byla použitelná, přestože nový odvětvový režim podle nařízení č. 2419/2001 nabyl platnosti dne 1. ledna 2002, to znamená po vyplacení podpor(17). Posledně zmíněné nařízení navíc ponechalo režim podpor a sankcí beze změn, a proto v souladu s judikaturou může být tento režim předmětem diskuse navzdory odlišnému normativnímu kontextu(18).
24.      Zbývá objasnit, zda nová pravidla promlčení představují ustanovení týkající se správních sankcí pro účely čl. 2 odst. 2, věta druhá, nařízení č. 2988/95. Podle názoru předkládajícího soudu podřizují německé trestní soudy promlčení trestných činů trestnímu procesnímu právu, což znamená, že zásada použití méně přísného zákona(19) přichází v úvahu pouze tehdy, pokud mezi spácháním těchto činů a rozhodnutím došlo k hrozbě zvýšení trestní sazby dle hmotného práva a s tím došlo ke změně promlčecí lhůty, což se v tomto soudním řízení nestalo. V každém případě je třeba mít na paměti ekvitu a to, že zavedení nového režimu promlčení nutně vyžaduje nové posouzení režimu ze strany zákonodárce.
25.      Pokud by méně přísná pravidla promlčení nebyla použitelná, ztratilo by smysl použití čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001. Vyvstalo by tedy případné analogické použití odstavce 5 téhož článku, přestože to jeho doslovné znění neumožňuje. Předkládajícímu soudu se zdá logické domnívat se, že znění článku 52a nařízení č. 2419/2001 podporuje myšlenku, že čl. 49 odst. 6 nevyžaduje zvláštního ustanovení, neboť čl. 2 odst. 2, druhá věta, nařízení č. 2988/95 již zaručuje jednotný systém. Zajímá ho tedy, zda pokud zde existuje mezera v právní úpravě, lze ji zaplnit prostřednictvím analogie.
26.      Za těchto okolností se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) rozhodl položit Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky:
„1)      Začíná promlčecí lhůta ve smyslu čl. 49 odst. 6 nařízení (ES) č. 2419/2001 běžet od okamžiku vyplacení podpory, nebo se její začátek řídí článkem 3 odst. 1, v projednávané věci druhým pododstavcem první větou nařízení č. 2988/95?
2)      Jsou pravidla promlčení podle čl. 49 odst. 6 nařízení (ES) č. 2419/2001, nebo podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 ustanoveními o správních sankcích ve smyslu čl. 2 odst. 2 druhé věty nařízení č. 2988/95?
3)      Lze článek 52a nařízení (ES) č. 2419/2001, jenž upravuje zpětné použití pravidla promlčení podle čl. 49 odst. 5 nařízení (ES) č. 2419/2001, použít analogicky také na čl. 49 odst. 6 nařízení (ES) č. 2419/2001?“
27.      Předkládající soud vysvětluje, že pokud by byl použitelný čl. 3 odst. 1, pododstavec druhý, věta první nařízení č. 2988/95 (první otázka), další otázky by již nevyžadovaly odpovědi. Naproti tomu, pokud by bylo třeba odpovědět na druhou otázku a odpověď by byla kladná, nebylo by nutné zabývat se otázkou třetí.
28.      Předkládací usnesení bylo kanceláři Soudního dvora doručeno dne 8. června 2018, přičemž písemné vyjádření podaly ve lhůtě Hospodářská komora a Evropská komise. Ústní projednání nebylo shledáno nezbytným.
IV.    Právní posouzení
A.      K první předběžné otázce
1.      Použitelná pravidla promlčení
29.      Ze skutkového stavu popsaného v předkládacím rozhodnutí vyplývá, že rozhodnutím ze dne 23. července 2007 Hospodářská komora uložila R. Westphalovi sankci ve smyslu čl. 9 odst. 2, druhý pododstavec nařízení č. 3887/92. Sankce se týkala žádostí o podpory, které byly předloženy v květnu 2000 a 2001 za příslušné hospodářské roky, a které byly vyplaceny v týchž letech. Když příslušný orgán v lednu 2006 uskutečnil místní šetření a odhalil rozdílnosti v plochách, nezasahoval poprvé, což vyvolává pochybnosti o promlčení.
30.      Zdá se, že předběžné otázky mají za východisko předpoklad, že promlčecí lhůta (čtyři roky) uvedená v čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 je na tuto věc použitelná. Nicméně z důvodů, které následně vysvětlím, se nedomnívám, že by tento odstavec byl vhodným řešením.
31.      Hlavní důvod spočívá v povaze snížení a vyloučení, kterou ohledně promlčení naznačuje čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001. Ze znění článků 13 (pro žádosti podané opožděně), 32 (pro snížení a vyloučení v případech prohlášení s vykázanou větší rozlohou)(20) a 38 (pro snížení a vyloučení týkající se nesrovnalosti v počtu kusů skotu) tohoto nařízení vyplývá, že zakotvují skutečné trestní sankce, to znamená úhradu částek, které jsou vyšší, než poměrný výpočet mezi nadměrně vykázanou plochou a částkou, kterou si nárokuje vrátit správní orgán.
32.      Snížení a vyloučení je ve svém důsledku koncipováno jako sankce ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 2988/95(21), neboť ukládají žadateli, aby odvedl částku vyšší, než jsou částky, které neoprávněně obdržel. Judikatura Soudního dvora zaštítila trestní charakter těchto zákonných ustanovení, které neváhá kvalifikovat jako sankce(22).
33.      Částky, které mají být vráceny v důsledku snížení a vyloučení, se logicky počítají v příslušných sankčních správních rozhodnutích. Od data vydání těchto rozhodnutí se tyto částky stávají vymahatelnými. Stejným způsobem, jakým obecná právní úprava (čl. 3 odst. 2, pododstavec první, nařízení č. 2988/95) vymezuje „lhůtu tři roky [pro] pro výkon rozhodnutí, jímž se stanoví správní sankce“ odvětvovou normou (čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001), se stanoví promlčecí lhůta čtyř let, kterou je třeba chápat jako maximální dobu, po kterou může správní orgán vybírat částky, které jsou oprávněny získat zpět na základě uložené sankce(23).
34.      Podle mého názoru tento výklad zabraňuje absurditě, kterou by představovalo zavedení promlčecí lhůty pouze čtyři roky za jednání, která s sebou pro svůj protiprávní charakter nesou odpovídající sankce (odstavec 6), a naopak, lhůta až deseti let u jednání méně závažných (odstavec 5), za něž vzniká pouze povinnost vrácení. Jediným vysvětlením, které nacházím, je to, že se jedná o lhůty odlišné povahy, a že odstavec 6 se týká, jak jsem právě řekl, vymáhání samotné sankce.
35.      Nezdá se tedy, že se v tomto řízení diskutuje o promlčecí lhůtě pro vymáhání sankcí (snížení a vyloučení), které byly uloženy prostřednictvím rozhodnutí Hospodářské komory ze dne 23. července 2007(24). Spor se omezuje na promlčení povinnosti vrácení částek, které byly zemědělci předány jako podpora pro hospodářské roky 2000 a 2001, které získal neoprávněně za plochy odlišné od skutečných.
36.      Domnívám se tudíž, že výklad čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 není pro tuto věc relevantní.
37.      V nařízení č. 1251/1999, na němž jsou založeny žádosti předložené R. Westphalem, nefiguruje žádné ustanovení, které by upravovalo promlčení povinností vracení podpor kvůli nesrovnalostem, jako je tomu v tomto řízení. Neobsahovalo jej ani nařízení č. 3887/92, jehož článek 9 představoval oporu pro Hospodářskou komoru, aby mohla vydat sankční rozhodnutí ze dne 23. července 2007.
38.      Při absenci zvláštních předpisů by se mělo postupovat podle obecných předpisů(25), to znamená podle čl. 3 nařízení č. 2988/95, který byl platný v době podání žádostí a vyplacení částek požadovaných podpor (postupně za roky 2000 a 2001)(26).
39.      Nicméně došlo k tomu, že v roce 2001 byla přijata zvláštní právní úprava (pro podpory v odvětví zemědělství), která zavádí vlastní pravidla v oblasti promlčení. Režim odvětvového promlčení pro vracení neoprávněných plateb tohoto typu se promítl do článku 49 nařízení č. 2419/2001 a změnil se částečně v roce 2004, když byl do tohoto nařízení přidán článek 52a.
40.      Nový režim promlčení nabývá zpětné účinnosti po změně nařízení č. 2419/2001 v roce 2004: konkrétně povinnost vracení částek, které se týkají žádostí o podporu vztahujících se k obdobím započatým před 1. lednem 2002 může vycházet ze lhůty stanovené v čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001(27).
41.      Podle tohoto nového režimu, který je zpětně použitelný, se povinnost vrátit podporu promlčí, pokud uplynulo deset let (bez dobré víry) nebo čtyři roky (s dobrou vírou) „mezi dnem platby podpory a dnem, ve kterém se příjemce poprvé dozvěděl od příslušného orgánu, že platba byla poskytnuta neoprávněně“. Takové je konečně znění čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001.
42.      Se zavedením článku 52a rozšíření čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 ve vztahu k žádostem o podporu, které předcházely dni 1. ledna 2002 (to je projednávaný případ) vešlo v platnost dne 25. ledna 2004. Vzhledem k tomu, že k tomuto datu ještě běžela promlčecí lhůta (obecná) čtyř let podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, nevyvstávají zde problémy z pohledu právní jistoty(28), co se týče nesrovnalostí, které byly spáchány v dobré víře: podle obou režimů (obecného i zvláštního), je promlčecí lhůta stejná, to znamená čtyři roky.
43.      Problémy, které způsobuje zpětná účinnost čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 jsou větší, vycházíme-li z toho, že R. Westphal nejednal v dobré víře. Za tohoto předpokladu je lhůta v novém odvětvovém předpisu (deset let) přísnější, než ta, která je v předpisu obecném (čtyři roky). Domnívám se nicméně, že toto zpětné použití je právně zaštítěno.
44.      Judikatura Soudního dvora tedy ve svém důsledku přiznala členským státům v oblasti trestání možnost stanovit delší promlčecí lhůty, což přichází v úvahu tehdy, pokud v době, kdy nová lhůta vstoupila v platnost, nesrovnalost nebyla promlčena a pokud jsou respektovány obecné zásady unijního práva(29), konkrétně právní jistota a přiměřenost.
45.      Nevidím žádný důvod, proč nerozšířit tato judikatorní výkladová vodítka na právní úpravu, která pochází od evropského zákonodárce, a která je podřízena týmž kritériím.
46.      V tomto případě je tedy prodloužení promlčecí lhůty na deset let (čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001) použitelné pouze u těch žádostí, které nebyly podány v dobré víře, a jejichž lhůta ještě neuplynula(30).
47.      Pokud jde o přiměřenost(31), přestože se lhůta deseti let může jevit jako nepřiměřená, je tento dojem relativizován, vezmou-li se v úvahu částky, které jsou každým rokem vynaloženy na prémie v zemědělství, a skutečnost, že se rozdělují mezi velký počet žádostí, aniž orgány členských států provádějí kontroly hloubkově, ale omezují se na provádění namátkových kontrol.
2.      Dies a quo pro počátek běhu promlčecí lhůty
48.      Použitelnost čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 ratione temporis umožňuje odvozovat datum, kdy začala běžet promlčecí lhůta od povinnosti vrácení podpory R. Westphalem: je jím den vyplacení podpory, jak zní první pododstavec tohoto ustanovení.
49.      Narozdíl od nařízení č. 2988/95, jehož článek 3 stanoví dies a quo pro promlčení jako den vzniku nesrovnalosti
(v projednávaném případě by to byl některý den v květnu 2000 a v květnu 2001)(32), vymezuje čl. 49 odst. 5, první pododstavec, nařízení č. 2419/2001 začátek běhu promlčecí lhůty k datu výplaty podpor.
50.      Nařízení č. 2419/2001 navíc nerozlišuje mezi jedinými nebo pokračujícími nesrovnalostmi, jak to činí nařízení č. 2988/95. Předkládající soud vychází z názoru, že se jedná o trvající nesrovnalosti(33), neboť zahrnuje dvě žádosti z let 2000 a 2001.
51.      Tuto kvalifikaci může podpořit jak text nařízení č. 1251/1999(34), který zavádí model žádostí o podporu (jako byla ta od R. Westphala), založenou na postupu „nejdříve žádost a potom platba“, tak i skutkový stav v posuzovaném případě, neboť žádosti byly podány ve dvou po sobě jdoucích letech, tj. v květnu 2000 a v květnu 2001, a byly vyplaceny v posledních měsících obou těchto roků.
52.      Judikatura Soudního dvora tedy tyto případy chápe tak, že začátek počítání běhu promlčecí lhůty určuje k datu, kdy došlo k hospodářské újmě rozpočtu Unie, to znamená k datu platby, neboť tím bylo dokončeno jednání nebo opomenutí, které představuje porušení unijního práva(35).
53.      Konečně, kritérium čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 sloužící ke konkretizaci začátku běhu promlčení je souladné s tím, jak jej ustálil Soudní dvůr výkladem pokračujících nesrovnalostí. Obé vede v tomto řízení k témuž výsledku: dies a quo bude platba neoprávněně přiznané podpory.
54.      Zbývá poslední upřesnění, podle něhož jsou obě lhůty stanovené čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 použitelné za předpokladu předchozí nečinnosti správních orgánů do roku 2006: deset let od doby platby, aniž bylo třeba splnění jakékoli další podmínky, nebo čtyři roky od doby platby, pod podmínkou, že R. Westphal jednal v dobré víře.
55.      Jelikož je posouzení dobré víry záležitostí skutkového stavu, přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ji posoudil, a v závislosti na svém zjištění(36)použil odpovídající variantu.
B.      Ke druhé předběžné otázce
56.      Předkládající soud potřebuje vědět, zda normy o promlčení, které jsou obsaženy v čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 a v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, mohou být kvalifikovány jako ustanovení týkající se správních sankcí.
57.      Na odpovědi podle jeho názoru závisí použití zásady zpětné účinnosti in melius, která je charakteristická pro pozdější normy sankční povahy, jež s sebou nesou příznivější zacházení s dotyčným, který je trestán. Zhmotnění této zásady je seznatelné v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 a v čl. 49 odst. 1, poslední větě, Listiny základních práv Evropské unie(37).
58.      Vzhledem k tomu, že nepovažuji za použitelný čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001, považuji za nepotřebné odpovídat na tuto otázku. Argumentace, kterou následně uvedu, má tedy pouze podpůrný charakter.
59.      Na tomto místě je třeba opět vnést do debaty doktrínu z rozsudku Taricco a další(38), která byla doplněna rozsudkem M. A. S. a M. B(39). V posledně zmíněném Soudní dvůr v odpovědi vyzdvihl do popředí, že předkládající soud zdůraznil „hmotněprávní povahu pravidel o promlčení, jež jsou stanovena v italském právním řádu, což znamená, že tato pravidla musí být pro procesní subjekty rozumně předvídatelná v okamžiku spáchání protiprávních činů, které jsou jim kladeny za vinu, aniž je možné je změnit se zpětnou účinností in pe ius“(40).
60.      V rozsudku M. A. S. a M. B. se píše, že je nutno vzít v úvahu, zda se podle norem vnitrostátního práva soudu, který musí použít unijní právo, „požadavky předvídatelnosti, určitosti a zákazu zpětné účinnosti, jež jsou vlastní zásadě zákonnosti trestných činů a trestů, použijí […] i na režim promlčení týkající se trestných činů“(41).
61.      Předkládající soud potvrdil, že v německém právu se promlčení nepromítá do hmotného práva, nýbrž do procesního trestního práva, a proto na normy, které ho upravují, není použitelná zásada zpětné účinnosti (tudíž ani zpětná účinnost in melius).  Ohledně předkládacího usnesení potvrzuje, že zásada zákonnosti sankcí neovlivňuje normy o promlčení(42).
62.      Je-li tomu tak, není nepochybně důvodu, aby byly použity normy zakotvující kratší promlčecí lhůty u promlčení nebo správních sankcí přednostně před těmi, které v době spáchání skutku stanovily lhůty delší. Navíc, jak jsem již zdůraznil(43), nic dokonce nebrání prodloužení promlčecích lhůt u porušení tohoto charakteru, která ještě nebyla promlčena, jak Soudní dvůr připustil v rozsudku Glencore Céréales France(44).
63.      Z jiného úhlu pohledu, který je více zaměřen na zvláštní okolnosti posuzovaného případu v tomto řízení, zdůrazňuje Hospodářská komora, že výše částky představující sankci stanovená podle lex posterior (čl. 32 nařízení č. 2419/2001) nebyla nižší, než ta, která byla výsledkem použití ustanovení, podle něhož byl R. Westphal sankcionován (čl. 9 nařízení č. 3887/92).
64.      Zásada zpětné účinnosti příznivější sankční normy se tedy použije tehdy, pokud ustanovení Unie sankci obsaženou v předchozím ustanovení a posteriori změní tak, že ji sníží, v tomto případě byla částka stejná podle obou norem.
65.      Aby byla retroaktivita in melius použitelná, bylo by nutné, aby došlo ke „[změně] hodnocení ze strany zákonodárce Společenství ohledně vhodného charakteru sankcí ve vztahu k závažnosti nesrovnalosti, o kterou se jedná“(45). Z této změny hodnocení by mělo vzejít to, že výše sankce podle nové normy je nižší, než ta, která vyplývá z použití předchozí normy(46). Nezdá se však, že se to tak událo v této věci.
C.      Ke třetí předběžné otázce
66.      Třetí předběžnou otázkou chce předkládající soud zjistit, zda zpětný účinek normy o promlčení v čl. 49 odst. 5 nařízení č. 2419/2001 může být použit analogicky na odstavec 6 téhož ustanovení.
67.      Stejně jako v souvislosti s druhou předběžnou otázkou neshledávám nezbytným odpovídat na otázku třetí, neboť odkazy na čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 nejsou použitelné pro řešení této věci. Nicméně se čistě podpůrně vyjádřím i k této otázce.
68.      Snížení a vyloučení, na něž odkazuje čl. 49 odst. 6 nařízení 2419/2001, předpokládají aktivitu příslušného orgánu, který je uložil. Jak jsem již sdělil, tato okolnost nemá nic do činění s nečinností správního orgánu v průběhu deseti nebo čtyř let, což jsou promlčecí lhůty stanovené v čl. 49 odst. 5 téhož nařízení pro povinnosti vracení podpor, jejichž platby nebyly od příjemce vyžádány.
69.      Pokud zákonodárce v roce 2004 doplnil do nařízení č. 2419/2001 článek 52a a omezil zpětnou účinnost (nových) promlčecích lhůt v případech zakotvených v jeho čl. 49 odst. 5 a pominul odstavec 6, domnívám se, že toto legislativní rozhodnutí bylo přijato za účelem rozlišení, nikoli sblížení obou případů, které nejsou analogické.
70.      Kromě toho pro případy, kdy žadatel jednal v dobré víře, je promlčecí lhůta podle čl. 49 odst. 5, druhého pododstavce, nařízení č. 2419/2001, shodná se lhůtou podle čl. 3 odst. 1, prvního pododstavce, nařízení č. 2988/95, kterou ve skutečnosti nahradila v odvětví, v němž se dotčené podpory příjemcům přiznávají.
71.      Z předchozího vyvozuji, že zákonodárce způsobem, jakým zavedl zpětnou účinnost promlčecích lhůt (čl. 52a  nařízení č. 2419/2001), záměrně sledoval prodloužení promlčecí lhůty u povinností vracení podpor až na deset let ve všech případech záměrně nesprávných výkazů (žádostí) včetně těch, které se týkají hospodářských období předcházejících roku 2002, a zachování čtyř let pro deklarace v dobré víře.
72.      Navíc, pokud již správní orgán učinil úkon směřující ke stanovení částky určené k vymožení snížením a/nebo vyloučením podpory prostřednictvím příslušného rozhodnutí, pozbývá existence či neexistence dobré víry žadatele důležitosti, především pro účely promlčení.
73.      Konečně zde nejsou dány předpoklady pro rozšíření zpětné účinnosti promlčení podle čl. 49 odst. 5 ve spojení s čl. 52a nařízení č. 2419/2001, na odst. 6 téhož čl. 49.
V.      Závěry
74.      S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) takto:
„V situaci, jako je situace v původním řízení, v níž byla uložena sankce zemědělci, který podal žádosti o podporu na větší vykázanou plochu, než jaká byla příslušnými orgány později zjištěna, musí být článek 49 nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 vykládán v tom smyslu, že:
–        podle odstavce 5 zmíněného článku 49 lze považovat za promlčenou povinnost vrátit neoprávněně vyplacené částky vždy, když příslušný orgán neučinil žádný úkon vedoucí k jejich vymožení v průběhu deseti let ode dne, kdy se uskutečnila platba, nebo do čtyř let od téhož data, pokud žadatel jednal v dobré víře. Předkládajícímu soudu přísluší objasnit, zda dotyčný při podávání žádostí, které jsou předmětem sporu, jednal v dobré víře;
–        odst. 6 dotčeného čl. 49 není na situaci v původním řízení použitelný;
–        předpisy týkající se promlčení žádostí o podpory za příslušné hospodářské roky a prémiová období, která začala před 1. lednem 2002, jak byly uvedeny v článku 52a nařízení č. 2419/2001, nepředstavují „ustanovení týkající se správních sankcí“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení Rady (ES, EURATOM) č. 2988/85 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství;
–        předpoklady promlčení podle čl. 49 odst. 5 jsou odlišné od těch, které zakládají promlčení podle čl. 49 odst. 6, a proto není namístě obdobně rozšiřovat zpětnou účinnost odstavce 5 ve spojení s článkem 52a nařízení č. 2419/2001 na uvedený odstavec 6.“
1–      Původní jazyk: španělština.
2      Nařízení Rady (ES) č. 1251/1999 ze dne 17. května 1999 o režimu podpor pro producenty některých plodin na orné půdě (Úř. věst. 1999, L 160, s. 1; Zvl. vyd. 03/25, s. 332).
3      Nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla k integrovanému administrativnímu a kontrolnímu systému pro některé režimy podpor Společenství (Úř. věst. 1992, L 391, s. 36), ve znění nařízení Komise (ES) č. 2801/1999 ze dne 21. prosince 1999 (Úř. věst. 1999, L 340, s. 29).
4      Nařízení Komise (ES) č. 2419/2001, ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. 2001, L 327, s. 11; Zvl. vyd. 03/34, s. 308).
5      Tento článek stanoví základ pro výpočet částky podpory.
6      Nařízení Komise (ES) č. 118/2004, ze dne 23. ledna 2004, kterým se mění nařízení (ES) č. 2419/2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92 (Úř. věst. 2004, L 17, s. 7; Zvl. vyd. 03/42, s. 223).
7      Nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. 2004, L 141, s. 18; Zvl. vyd. 03/44, s. 243).
8      Nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde o podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65).
9      Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. 2014, L 181, s. 48).
10      Nařízení Rady č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
11      Podklady zaslané předkládajícím soudem obsahují rozhodnutí Hospodářské komory ze dne 23. července 2007, o němž se budu ihned zmiňovat, kde je nicméně napsáno, že žádosti byly podány v měsíci březnu 2000 a měsíci březnu 2001.
12      Z rozhodnutí Hospodářské komory vyplývá, že přiznání podpory bylo oznámeno ke dni 30. listopadu v letech 2000 a 2001.
13      Předkládací usnesení, bod 2.
14      Tamtéž, bod 3.
15      Tamtéž, bod 4.
16      Předkládající soud nezpochybňuje právní kvalifikaci opakované nesrovnalosti.
17      Předkládající soud zmiňuje rozsudek ze dne 1. července 2004 ve věci Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400), body 53 až 58.
18      Za tímto účelem cituje rozsudek ze dne 11. března 2008 ve věci Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), body 68 a 73.
19      Zakotvená v čl. 2 odst. 3 Strafgesetzbuch (německý trestní zákoník, dále jen „StGB“).
20      Ustanovení, které nahradilo článek 9 nařízení č. 3887/92.
21      K informativnímu charakteru nařízení č. 2988/95 k odvětvovým předpisům, jako je zemědělství, viz rozsudek ze dne 13. prosince 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807), bod 43.
22      Viz například rozsudky ze dne 4. října 2007, Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579), bod 35; a ze dne 14. září 2000, Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443), body 43 až 47.
23      Potřeba zavést čl. 49 odst. 6 nařízení č. 2419/2001 jako lex specialis, vychází z prodloužení na čtyři roky, kterou v souvislosti s lhůtou stanovil čl. 3 odst. 2, pododstavec první, nařízení č. 2988/95 (tři roky). Existuje zde normativní paralela mezi čl. 3 odst. 1 a 2 posledně zmíněného nařízení a čl. 49 odst. 5 a 6 nařízení č. 2419/2001.
24      Rozhodnutí ze dne 23. července 2007 je navíc vydáno a bylo by logické domnívat se, že následně podané opravné prostředky přerušily jeho možné promlčení.
25      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další (C‑367/09, EU:C:2010:648), bod 66.
26      Je třeba připomenout, jak jsem již zdůraznil stanoviska ve věci Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2016:655), že použití výrazu „promlčecí dobu pro zahájení stíhání“ podle čl. 3 nařízení č. 2988/95 může uvádět v omyl, neboť se nejedná o promlčecí lhůtu stíhání jako takového, nýbrž o lhůtu pro uplatnění práva správního orgánu na vrácení toho, co neoprávněně vyplatil příjemcům podpor.
27      Vyjma případu, kdy by příslušný orgán oznámil příjemci neoprávněný charakter platby přede dnem 1. února 2004.
28      V souvislosti s tím viz rozsudek ze dne 29. ledna 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb a další (C‑278/07 až C‑280/07, EU:C:2009:38), body 30 a 31.
29      Rozsudky ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555), bod 57; a ze dne 2. března 2017 ve věci Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), body 69, 70 a 72.
30      Tak to vyžaduje judikatura citovaná v předchozí poznámce.
31      Rozsudek ze dne 2. března 2017 ve věci Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), bod 74 a citovaná judikatura.
32      Viz rozsudky ze dne 6. října 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660), bod 24; a ze dne 29. ledna 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb a další (C‑278/07 až C‑280/07, EU:C:2009:38), bod 27.
33      Viz poznámku 16 tohoto stanoviska.
34      Viz především články 6, 7 a 8 tohoto nařízení.
35      Rozsudek ze dne 2. března 2017 ve věci Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), bod 47 a citovaná judikatura.
36      V prvním pododstavci na straně 4 rozhodnutí Hospodářské komory ze dne 23. července 2007 je napsáno, že R. Westphal se nemohl dovolávat dobré víry, že si musel povšimnout včas své chyby ve výpočtu plochy, na kterou žádal podpory. Z jiného úhlu pohledu, rozsudek v odvolacím řízení konstatuje, že z podkladů předložených předkládajícím soudem lze vyvodit, že R. Westphal použil pro dané plochy katastrální hodnoty data. Aniž by to mělo vliv na hodnocení jiných faktických dat předkládajícím soudem, tento posledně zmíněný faktor by mohl být relevantní.
37      Právě v souvislosti s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 viz rozsudek ze dne 11. března 2008, ve věci Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), bod bod 60: „Tato zásada [zpětného použití mírnějšího trestu] je vyjádřena konkrétněji v čl. 2 odst. 2 druhé větě nařízení č. 2988/95, podle něhož je věcí příslušných orgánů, aby na jednání zakládající nesrovnalost ve smyslu odstavce 1 tohoto článku zpětně uplatnily pozdější změny uskutečněné ustanoveními obsaženými v odvětvových předpisech Společenství, které zavedly méně přísné správní sankce […]“.
38      Rozsudek ze dne 8. září 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555).
39      Rozsudek ze dne 5. prosince 2017 (C‑42/17, EU:C:2017:936).
40      Tamtéž, bod 27.
41      Tamtéž, bod 58.
42      Bod 20 předkládacího usnesení.
43      V bodech 44 až 46 tohoto stanoviska.
44      Rozsudek ze dne 2. března 2017 (C‑584/15, EU:C:2017:160), bod 73.
45      Rozsudek ze dne 11. března 2008, ve věci Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), bod 70.
46      Rozsudek ze dne 4. května 2006 ve věci Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296), bod 23: „článek 2 odst. 2 druhá věta nařízení č. 2988/95 je tedy třeba použít v případě, že je s ohledem na zjištění přebytku přesahujícího 20 % zjištěné plochy ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 vyžadováno vrácení celkové výše původně poskytnuté podpory Společenství, navýšené o úroky, přestože ustanovení Společenství o pozdější změně sankce vyplývající z čl. 9 odst. 2 nařízení č. 3887/92 stanoví vrácení v menším rozsahu“ (kurziva přidána).