62020CJ0151_RES
Mål C‑151/20
Bundeswettbewerbsbehörde
mot
Agrana Zucker GmbH_Nordzucker AGochSüdzucker AG
(begäran om förhandsavgörande från Oberster Gerichtshof)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 mars 2022
”Begäran om förhandsavgörande – Konkurrens – Artikel 101 FEUF – Konkurrensbegränsande samverkan för vilken två nationella konkurrensmyndigheter inlett förfaranden – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 50 – Principen ne bis in idem – En och samma överträdelse – Artikel 52.1 – Begränsningar av principen ne bis in idem – Villkor – Eftersträvande av ett mål av allmänintresse – Proportionalitet”
Grundläggande rättigheter – Principen ne bis in idem – Villkor för tillämpning – Kumulering av förfaranden och påföljder av straffrättslig karaktär – Kriterier för bedömning av den straffrättsliga karaktären – Rättslig kvalificering av en överträdelse enligt nationell rätt, överträdelsens art och den utdömda påföljdens stränghet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50)
(se punkterna 30 och 31)
Grundläggande rättigheter – Principen ne bis in idem – Villkor för tillämpning – Kumulering av förfaranden och påföljder av straffrättslig karaktär – Begrepp – Kumulering av konkurrensrättsliga förfaranden som syftar till åläggande av böter eller enbart till fastställande av en överträdelse – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50)
(se punkterna 32 och 60–67)
Grundläggande rättigheter – Principen ne bis in idem – Villkor för tillämpning – Förekomsten av ett tidigare slutgiltigt beslut – Bedömningskriterier – Slutgiltigt beslut som meddelats efter en materiell prövning av ärendet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50)
(se punkterna 34 och 35)
Grundläggande rättigheter – Principen ne bis in idem – Villkor för tillämpning – En och samma överträdelse – Bedömningskriterier – Identiska faktiska omständigheter – Konkurrensbegränsande samverkan för vilken två nationella konkurrensmyndigheter inlett förfaranden – Bedömning av huruvida de faktiska omständigheterna är identiska med hänsyn till det geografiska område, den produktmarknad och den period som är föremål för myndigheternas förfaranden
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50)
(se punkterna 38–48)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Begränsningar i utövandet av de rättigheter och friheter som fastställs i stadgan – Begränsning av principen ne bis in idem – Villkor – Eftersträvande av ett mål av allmänintresse – Konkurrensbegränsande samverkan för vilken två nationella konkurrensmyndigheter inlett förfaranden – Kumulering av rättsliga förfaranden som avser identiska aspekter av samma överträdelse – Otillåtet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 50 och 52.1)
(se punkterna 49–57)
Resumé
Nordzucker AG och Südzucker AG är två tyska sockerproducenter som tillsammans med en tredje stor producent dominerar sockermarknaden i Tyskland. Denna marknad var traditionellt uppdelad i tre huvudsakliga geografiska områden, vilka var och en dominerades av en av dessa tre stora producenter.
Agrana Zucker GmbH (nedan kallat Agrana), som är dotterbolag till Südzucker, är den största sockerproducenten i Österrike.
Senast från och med år 2004 kom Nordzucker och Südzucker överens om att inte konkurrera med varandra genom intrång i respektive huvudsakliga traditionella försäljningsområden. Det var mot denna bakgrund som Südzuckers försäljningschef i början av år 2006 ringde upp Nordzuckers försäljningschef för att uppmärksamma honom på att ett slovakiskt dotterbolag till Nordzucker levererade socker till den österrikiska marknaden, varvid han antydde att detta kunde få konsekvenser för den tyska sockermarknaden (nedan kallat telefonsamtalet år 2006).
Nordzucker underrättade därefter, i syfte att omfattas av de nationella programmen för förmånlig behandling, såväl Bundeskartellamt (den federala konkurrensmyndigheten, Tyskland) som Bundeswettbewerbsbehörde (den federala konkurrensmyndigheten, Österrike) om sitt deltagande i en konkurrensbegränsande samverkan på den tyska och den österrikiska sockermarknaden. Dessa båda myndigheter inledde samtidiga utredningar.
År 2014 konstaterade den tyska konkurrensmyndigheten genom ett slutgiltigt beslut att Nordzucker, Südzucker och den tredje tyska producenten hade deltagit i konkurrensbegränsande samverkan i strid med artikel 101 FEUF och motsvarande bestämmelser i tysk rätt och ålade Südzucker böter på 195500000 euro. I detta beslut återges även innehållet i telefonsamtalet år 2006 avseende den österrikiska sockermarknaden.
Den österrikiska konkurrensmyndighetens yrkande om dels fastställelse av att Nordzucker, Südzucker och Agrana hade åsidosatt artikel 101 FEUF och motsvarande bestämmelser i österrikisk rätt, dels att Südzucker skulle åläggas två bötesbelopp, varav ett solidariskt med Agrana, avslogs däremot av Oberlandesgericht Wien (Regionala överdomstolen i Wien, Österrike).
Den österrikiska konkurrensmyndigheten överklagade detta avgörande till Oberster Gerichtshof (Högsta domstolen, Österrike), som är den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida principen ne bis in idem, som kommer till uttryck i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), förbjuder den att beakta 2006 års telefonsamtal i det mål som är anhängigt vid den, på grund av att detta samtal uttryckligen omnämnts i den tyska konkurrensmyndighetens beslut från år 2014. Den hänskjutande domstolen undrar dessutom om principen ne bis in idem, mot bakgrund av EU-domstolens praxis, är tillämplig i ett förfarande där en överträdelse konstateras som inte leder till åläggande av böter på grund av ett företags deltagande i ett nationellt program för förmånlig behandling.
I sitt svar på dessa frågor preciserar domstolen (stora avdelningen) hur principen ne bis in idem ska tillämpas i parallella eller på varandra följande förfaranden på konkurrensrättens område som avser samma konkurrensbegränsande beteende i flera medlemsstater.
Domstolens bedömning
Domstolen inleder med att erinra om att principen ne bis in idem, som slås fast i artikel 50 i stadgan, förbjuder såväl lagföring som påföljder av straffrättslig karaktär, i den mening som avses i denna artikel, för samma gärning och mot samma person.
På konkurrensområdet utgör denna princip särskilt hinder mot att ett företag på nytt hålls ansvarigt eller att ett förfarande på nytt inleds mot ett företag avseende ett konkurrensbegränsande beteende som företaget redan har ålagts böter för eller som företaget har förklarats inte vara ansvarigt för genom ett tidigare beslut som inte längre kan överklagas. Härav följer att två villkor måste vara uppfyllda för att principen ne bis in idem ska kunna tillämpas i samband med förfaranden som omfattas av konkurrensrätten, nämligen dels att det finns ett tidigare slutgiltigt beslut (bis-villkoret), dels att det tidigare beslutet och åtgärder eller senare beslut avser samma beteende (idem-villkoret).
Eftersom den tyska konkurrensmyndighetens beslut från år 2014 utgör ett tidigare slutgiltigt beslut som har fattats efter en bedömning av ärendet i sak, är bis-villkoret uppfyllt när det gäller det förfarande som den österrikiska konkurrensmyndigheten har genomfört.
När det gäller idem-villkoret är det relevanta kriteriet för att bedöma huruvida det är fråga om en och samma överträdelse att de konkreta gärningarna är identiska, oavsett deras rättsliga kvalificering enligt nationell rätt eller vilket rättsligt intresse som skyddas. Frågan huruvida de konkurrensbegränsande beteendena är identiska ska bedömas med hänsyn till de berörda produkternas geografiska område och marknad samt den tidsperiod under vilken dessa beteenden hade till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen.
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att, på grundval av en bedömning av samtliga relevanta omständigheter, pröva huruvida den tyska konkurrensmyndigheten i sitt beslut från år 2014 har fastställt och beivrat den aktuella kartellen på grund av dess konkurrensbegränsande syfte eller resultat inte bara i Tyskland utan även i Österrike. Om så vore fallet skulle andra förfaranden och, i förekommande fall, andra påföljder för överträdelse av artikel 101 FEUF och motsvarande bestämmelser i österrikisk rätt, på grund av kartellen i Österrike, utgöra en begränsning av den grundläggande rättighet som garanteras i artikel 50 i stadgan.
En sådan begränsning kan inte heller motiveras med stöd av artikel 52.1 i stadgan. I denna bestämmelse föreskrivs bland annat att begränsningar i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan endast får göras om de faktiskt svarar mot mål av allmänintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
I den mån förbudet mot konkurrensbegränsande samverkan i artikel 101 FEUF eftersträvar ett mål av allmänintresse, nämligen att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids på den inre marknaden, kan den begränsning av den rättighet som följer av principen ne bis in idem, som garanteras i artikel 50 i stadgan, som uppstår när två nationella konkurrensmyndigheters förfaranden och påföljder kumuleras, förvisso vara motiverad enligt artikel 52.1 i stadgan, när dessa förfaranden och påföljder avser kompletterande ärenden, som, i förekommande fall, avser andra aspekter av samma överträdelse. För det fall att två nationella konkurrensmyndigheter inleder förfaranden och ålägger påföljder för samma faktiska omständigheter för att säkerställa efterlevnaden av förbudet mot karteller med tillämpning av artikel 101 FEUF och motsvarande bestämmelser i deras respektive nationella rätt som förbjuder karteller som kan påverka handeln mellan medlemsstater, i den mening som avses i artikel 101 FEUF, eftersträvar dessa båda myndigheter emellertid samma mål, nämligen att säkerställa att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids. En sådan kumulering av förfaranden och påföljder svarar inte mot ett mål av allmänintresse som erkänns av unionen, varför den inte heller kan motiveras med stöd av artikel 52.1 i stadgan.
Vad gäller det förfarande som den österrikiska konkurrensmyndigheten genomförde med avseende på Nordzucker bekräftar domstolen slutligen att ett sådant förfarande för tillämpning av konkurrensrätten, i vilket, på grund av Nordzuckers deltagande i det nationella programmet för förmånlig behandling, det enbart är möjligt att fastställa att konkurrensrätten har överträtts, också kan omfattas av principen ne bis in idem.
Principen ne bis in idem har ett nära samband med principen om res judicata, och dess syfte är att säkerställa rättssäkerhet och rättvisa genom att säkerställa att när en fysisk eller juridisk person har lagförts och, i förekommande fall, dömts, så kan den personen vara säker på att han eller hon inte kommer att lagföras på nytt för samma lagöverträdelse. Härav följer att förfaranden av straffrättslig karaktär i sig kan omfattas av tillämpningsområdet för principen ne bis in idem, oberoende av huruvida förfarandet faktiskt leder till att en påföljd åläggs.