61985C0009
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 27 mei 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main heeft het Hof verzocht zich uit te spreken over de geldigheid en de uitlegging van enkele bepalingen van verordening nr. 2793/77 van de Commissie van 15 december 1977 (PB 1977, L 321, blz. 30). Met deze verordening heeft het Hof zich onlangs nog beziggehouden in het arrest van 28 juni 1984 (gevoegde zaken 187 en 190/83, Nordbutter, Jurispr. 1984_blz. 2553). Ik zal mij er derhalve toe beperken eraan te herinneren, dat de Raad ter bevordering van het melkverbruik in de Gemeenschap twee soorten steun heeft gecreëerd: de eerste werd in 1968 ingevoerd voor ondermelk om als voeder voor slachtvee te worden gebruikt; de tweede, die hoger was en „speciale steun” werd genoemd, dateert van 1977 en is uitsluitend bestemd voor verse ondermelk gebruikt bij het fokken van andere dieren dan jonge kalveren. Deze regeling maakte evenwel fraude mogelijk, in het bijzonder bij bedrijven die zowel jongere kalveren als andere dieren houden; deze zogenoemde „gemengde” bedrijven zouden de ondermelk immers kunnen afnemen tegen de bijzonder gunstige voorwaarden van de speciale steun, om ze vervolgens te gebruiken als kalvervoeding.
Derhalve moest worden voorkomen dat de veehouders genoemde steun rechtstreeks
kregen en moest het gebruik van de krachtens de betrokken regeling afgenomen melk aan doeltreffende controle worden onderworpen. Daarom is in verordening nr. 2793/77 bepaald, dat de steun alleen aan zuivelbedrijven wordt toegekend (artikel 3) en slechts voor die hoeveelheden ondermelk, waarvoor een verklaring is overgelegd waarbij de veehouders en in het bijzonder de gemengde bedrijven zich verbinden om a) „voor het begin van ieder kalenderkwartaal het maximaal aantal kalveren van jonger dan vier maanden, die op het bedrijf zullen worden gehouden gedurende het betrokken kwartaal op te geven” (artikel 4, sub c, tweede streepje), en b) „voor elk van de kalveren, waarvan het aantal is bepaald overeenkomstig de bepalingen bij voorgaand streepje, een minimumhoeveelheid ondermelk, waarvoor geen speciale steun wordt betaald, gelijk aan 6 kg melk per dag of 180 kg melk per maand, af te nemen” (de zogenoemde 6 kg-regel: artikel 4, sub c, derde streepje). Elke veehouder moet deze verklaring ondertekenen en de erin voorkomende gegevens moeten worden vermeld in de door het zuivelbedrijf in te dienen steunaanvraag.
Het bij verordening nr. 188/83 van 26 januari 1983 aan artikel 4 toegevoegde derde lid bepaalt: „Wanneer het overzicht van de veestapel of het maximumaantal jonge kalveren te laat, doch niet meer dan tien dagen over tijd, aan de zuivelfabriek wordt gezonden, wordt de steun voor het betrokken tijdvak met 10% verminderd.” Artikel 5, lid 3, ten slotte bepaalt: „Ieder verzoek om betaling van de speciale steun, dat door de zuivelfabriek wordt gericht aan de bevoegde autoriteit, bevat de verwijzingen naar [genoemde verklaringen] en wordt vergezeld van een verklaring, waarin wordt bevestigd dat de zuivelfabriek: a) voor de betrokken hoeveelheden ondermelk de in artikel 3... bedoelde voorwaarden is nagekomen; b) afziet van de... steun of deze... geheel of gedeeltelijk aan de bevoegde autoriteit zal terugbetalen in de gevallen dat zou zijn geconstateerd dat de veehouder een van de in artikel 4 bedoelde verbintenissen niet zou zijn nagekomen.”
Blijkens dit overzicht voorziet de bij verordening nr. 2793/77 ingevoerde procedure voor de verlening van de speciale steun in een dubbele controle van de door de veehouders meegedeelde gegevens. De eerste controle is preventief en wordt verricht door het zuivelbedrijf; bij het verzoek om toekenning van de steun moet het de nakoming garanderen van de verbintenissen die de veehouder in zijn verklaring op zich heeft genomen. Hieromtrent heeft het Hof in genoemd arrest van 28 juni 1984 overwogen: „Geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht staat... eraan in de weg, dat een zuivelfabriek in het leveringscontract dat zij met elke veehouder sluit, bedingen opneemt waarbij [deze laatste] zich ertoe verbindt de gemachtigde van de zuivelfabriek tot zijn bedrijf toe te laten en alle nodige documenten en nuttige inlichtingen te verstrekken om te bewijzen dat de melk overeenkomstig de gemeenschapsregeling en de aangegane verbintenissen is gebruikt” (r. o. 17). De tweede controle daarentegen is incidenteel, vindt plaats na de betaling van de steun en valt binnen de competentie van de nationale autoriteiten.
2.
Ik kom thans tot de feiten. Blijkens de verwijzingsbeschikking ontdekte het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft bij controles die waren gehouden om de juiste uitvoering van genoemde regeling te onderzoeken, dat in het tijdvak 1980/1981 enkele gemengde bedrijven zich niet aan de in artikel 4 vastgestelde verplichtingen en termijnen hadden gehouden. Het Bundesamt sommeerde daarop de zuivelfabriek Nordbutter GmbH te Rendsburg, die de speciale steun voor rekening van die bedrijven had ontvangen, de betrokken bedragen terug te betalen. Tegen deze beschikking stelde de onderneming beroep in bij de administratieve rechter, betogende dat het controleorgaan het maximum aantal kalveren op de veehouderijen waaraan zij had geleverd, niet volgens de in artikel 4 aangegeven maatstaf had berekend. Bovendien zou de terugvordering van het gehele steunbedrag in gevallen waarin de verklaringen van de veehouders te laat waren ingediend of onjuistheden bevatten, het doel van de verordening voorbijschieten en derhalve in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het Verwaltungsgericht deelde deze argumenten goeddeels, doch heeft niettemin gemeend de behandeling van de zaak te moeten schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
a)
Hoe moet de uitdrukking „maximaal aantal” in artikel 4, lid 1, sub c, tweede streepje, van de verordening worden uitgelegd ?
b)
Is de regeling van artikel 4, lid 3 (in zijn thans geldende versie) verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, wanneer op grond daarvan de steun wordt geweigerd om de enkele reden dat het overzicht van de veestapel of het maximumaantal jonge kalveren meer dan tien dagen te laat ter kennis van het zuivelbedrijf is gebracht ?
c)
Is het verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel om de steun volledig te weigeren respectievelijk terug te vorderen wanneer een veehouder valse verklaringen heeft afgelegd... (bij voorbeeld minder kalveren heeft opgegeven dan in werkelijkheid aanwezig waren), of vervalt het recht op de speciale steun slechts met betrekking tot het verschil tussen het bedrag dat op basis van de werkelijke veestapel had moeten worden betaald, en het feitelijk betaalde bedrag ?
d)
Staat het de bevoegde instanties vrij om op grond van artikel 5, lid 3, sub b, ... de speciale steun geheel dan wel gedeeltelijk te weigeren respectievelijk terug te vorderen ?
e)
Bij een ontkennend antwoord op vraag d:
Onder welke omstandigheden en in welke mate moet de speciale steun slechts gedeeltelijk worden geweigerd respectievelijk teruggevorderd ?
3.
In zijn commentaar op de eerste vraag vraagt de verwijzende.rechter zich af, of gelet op de 6 kg-regel met de uitdrukking „maximaal aantal” in artikel 4 niet veeleer het gemiddelde aantal kalveren is bedoeld dat in de loop van het bedoelde kwartaal op het bedrijf wordt gehouden. Aldus opgevat, zou de bepaling immers de veehouders niet meer straffen, die gedurende een bepaalde tijd meer kalveren dan gewoonlijk houden, en zouden alle bedrijven werkelijk gelijk behandeld worden.
Behalve dat de voorgestelde uitlegging niet met de letter van de bepaling in overeenstemming is, strookt zij naar ik meen ook niet met het doel, het verbruik van voor veevoeder bestemde melk te verhogen, en ondermijnt zij de doeltreffendheid van de aan de zuivelbedrijven opgedragen controle. Gelet op die doelstelling kan onder „maximaal aantal” slechts worden verstaan het hoogste aantal kalveren dat door een veehouder op enig tijdstip in een kwartaal wordt gehouden. Dit aantal verschaft het zuivelbedrijf immers van tevoren inzicht in de totale veestapel van een gemengd bedrijf met het oog op de berekening van de op grond van de speciale regeling te leveren hoeveelheid melk, en het dient ook als uitgangspunt voor de vaststelling van de leveringen die niet onder deze regeling vallen en die de veehouder ingevolge artikel 4, lid 1, sub c, derde streepje, moet afnemen.
Opgaven die op het gemiddelde aantal kalveren zijn gebaseerd, zouden het de bedrijven daarentegen mogelijk maken om minder melk tegen de ongunstiger voorwaarden van de normale steun te kopen en dan het maximum aantal kalveren te compenseren met het laagste in de loop van het kwartaal geregistreerde aantal: daardoor zou elke controle door de zuivelfabrieken, die — wat niet vergeten mag worden — in eerste instantie borg staan voor de stipte uitvoering van de steunregeling, verhinderd worden.
Deze overwegingen gelden in nog veel sterkere mate voor de tweede en derde vraag. Volgens het Verwaltungsgericht is het in tweeërlei opzicht twijfelachtig, of artikel 4, lid 3, voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. In de eerste plaats zou de verplichting van de veehouder om binnen een bepaalde termijn opgave te doen van het soort en het aantal van de door hem gehouden dieren een bijkomstig karakter dragen: derhalve zou het buitensporig zijn op de niet-nakoming van deze verplichting een zo zware sanctie als het totale verlies van de steun te stellen. Maar ook de sanctie op onjuiste mededelingen zou overdreven zijn in dit geval — zo merkt de verwijzende rechter op — „ware het juister, de... steun slechts terug te vorderen voor zover deze op basis van de valse verklaringen is toegekend”.
Wat te zeggen van deze opmerkingen ? Zoals bekend, verdraagt een bepaling van gemeenschapsrecht zich met het evenredigheidsbeginsel wanneer de middelen die zij aanwendt om het gestelde doel te bereiken, beantwoorden aan het belang van dit doel en wanneer zij noodzakelijk zijn om dit doel te bereiken (arrest van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, Jurispr. 1983, blz. 395). Welnu, hiervóór heb ik gezegd, dat de speciale steun is ingevoerd om het verbruik van ondermelk te verhogen door haar ook aan andere dieren dan kalveren te voederen, en dat de betrokken verordening is vastgesteld om eventuele fraude waartoe deze regeling aanleiding zou kunnen geven, te voorkomen. Gelet hierop alsook op de verantwoordelijkheid van de zuivelbedrijven voor de correcte uitvoering van de regeling, kan zeker niet worden gezegd dat de in artikel 4, lid 3, aan de gemengde bedrijven opgelegde verplichting van bijkomstige aard is. Integendeel, zij vervult een wezenlijke functie: zij stelt het zuivelbedrijf namelijk in staat, zijn melkleveranties af te stemmen op de daadwerkelijke behoefte van de individuele veehouder.
De wetgever was zich bewust van het belang van de tijdige mededeling van de betrokken gegevens voor de goede werking van de regeling; niettemin heeft hij erkend dat lichte vertragingen altijd mogelijk zijn en heeft hij, wanneer de vertraging niet meer dan tien dagen bedraagt, een vermindering van de steun met 10% voorzien. Maar dan kan men niet volhouden dat het totale verlies van de steun ingeval de gegevens in het geheel niet of veel te laat worden medegedeeld, een in verhouding tot de doelstellingen van de verordening onevenredige sanctie zou zijn. Ik wil er nog aan toevoegen, dat deze regeling geen echt strafkarakter heeft en derhalve niet op één lijn kan worden gesteld met, bij voorbeeld, de verbeurte van een waarborg. Zij houdt enkel in, dat gedurende één kwartaal voor de aankoop van melk geen steun wordt toegekend.
Dit alles klemt te meer ten aanzien van valse opgaven. Zou op grond van het evenredigheidsbeginsel het steunbedrag slechts mogen worden verminderd voor zover de door de veehouders verschafte gegevens onjuist blijken, dan zou de regeling elke afschrikwekkende werking verliezen; de veehouders zouden tot stelselmatige fraude worden aangezet, daar bij ontdekking de steun immers toch slechts zou worden verminderd tot het bedrag waarop zij recht zouden hebben gehad, indien zij juiste inlichtingen hadden verstrekt.
Hiertegen valt niet in te brengen, dat in de loop van het kwartaal onvoorziene gebeurtenissen kunnen plaatshebben waardoor wijzigingen optreden in de tevoren opgegeven aantallen, zoals bij voorbeeld de geboorte van een kalf. Hieromtrent zij slechts opgemerkt, dat volgens artikel 6 van de verordening „de [bij de speciale steun] belanghebbende veehouders aan de bevoegde instantie van hun Lid-Staat een verbintenis [zenden] dat zij onmiddellijk kennis zullen geven van de wijzigingen in [de] gegevens die tot een verandering in de hoogte van de steun zouden kunnen leiden”. Ook al betreft deze bepaling hoofdzakelijk veehouderijen die zelf de voor veevoedering bestemde melk produceren, toch heeft deze regel — en dat blijkt uit het sub b bepaalde — zonder meer een algemene strekking; zij geldt derhalve voor alle veehouders.
Tot slot nog twee opmerkingen over de vragen d en e. Naar het mij voorkomt, laat artikel 5 de nationale autoriteiten geen enkele beoordelingsvrijheid bij de beslissing, of en wanneer de steun geheel of gedeeltelijk moet worden terugbetaald. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, houdt die bepaling enkel in dat uitsluitend ter zake van de verbintenissen van die veehouders een terugbetalingsplicht bestaat, waarbij het controleorgaan een niet-nakoming van de in artikel 3 gestelde voorwaarden heeft vastgesteld. Wat de andere verbintenissen van de veehouders betreft blijft het verzoek om steun geldig.
4.
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main bij beschikking van 13 december 1984 in het geding tussen Nordbutter GmbH en de Bondsrepubliek Duitsland gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
a)
Onder de uitdrukking „maximaal aantal” in artikel 4, lid 1, sub c, tweede streepje, van verordening nr. 2793/77 van de Commissie is te verstaan het hoogste aantal kalveren die op enig tijdstip gedurende het in voornoemde bepaling bedoelde tijdvak op een gemengd bedrijf worden gehouden.
b)
Het totale verlies van de speciale steun bij onjuiste opgave van het aantal op een gemengd bedrijf gehouden kalveren of bij overschrijding van de in artikel 4 hiervoor gestelde termijn is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, daar dit beantwoordt aan aan de door de verordening nagestreefde doelen.
c)
De uitdrukking „geheel of gedeeltelijk terugbetalen” in artikel 5 houdt in, dat de zuivelbedrijven de speciale steun slechts geheel of gedeeltelijk moeten terugbetalen met betrekking tot de verbintenissen van die bedrijven, die niet aan de voorwaarden van artikel 3, lid 1, sub a, van bedoelde verordening hebben voldaan.
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.