62013CC0456_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De onderhavige hogere voorziening is gericht tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 6 juni 2013, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie(2), waarbij het Gerecht onder andere het beroep tot nietigverklaring niet‑ontvankelijk heeft verklaard dat T & L Sugars Ltd en Sidul Açúcares, Unipessoal Lda, twee in de Europese Unie gevestigde ondernemingen die ingevoerde rietsuiker raffineren, hadden ingesteld tegen verschillende verordeningen van de Europese Commissie tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake het op de markt van de Unie brengen van boven het quotum geproduceerde suiker en isoglucose(3) en tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker.(4)
2. Het Gerecht heeft in die zaak, kort gezegd, om te beginnen beslist dat rekwirantes zich niet kunnen beroepen op artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU, omdat de uitvoering van de bestreden verordeningen de lidstaten noopte tot de vaststelling van een bepaald aantal maatregelen. Voorts heeft het verklaard dat rekwirantes niet individueel worden geraakt door uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2011, zodat het de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet‑ontvankelijkheid heeft aanvaard en het beroep niet‑ontvankelijk heeft verklaard voor zover het strekte tot nietigverklaring van de bestreden verordeningen.
3. In deze omstandigheden biedt de door rekwirantes ingestelde hogere voorziening het Hof de mogelijkheid om zich uit te spreken over de uitlegging die het Gerecht geeft van de door het Verdrag van Lissabon ingevoerde nieuwe bepalingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU en om nader aan te geven wat moet worden verstaan onder regelgevingshandelingen „die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
I – Rechtskader en voorgeschiedenis van het geding
4. Wat de voorgeschiedenis van het geding betreft, verwijs ik naar de zeer beknopte weergave ervan door het Gerecht in de punten 1 tot en met 5 van het bestreden arrest. De wezenlijke elementen van de bestreden verordeningen komen, voor zover als nodig, in de hiernavolgende uiteenzetting aan de orde.
II – Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
5. Het Gerecht heeft de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet‑ontvankelijkheid aanvaard met de motivering dat rekwirantes in de eerste plaats geen beroep kunnen doen op artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU (punten 36 tot en met 73 van het bestreden arrest) en in de tweede plaats niet individueel worden geraakt door verordening nr. 393/2011 (punten 74 tot en met 94 van het arrest). Ik zal de belangrijkste punten van het bestreden arrest waar nodig weergeven in het kader van het onderzoek van de door rekwirantes aangevoerde middelen.
III – Hogere voorziening
6. Rekwirantes voeren ter ondersteuning van hun hogere voorziening drie middelen aan. In de eerste plaats zou het Gerecht verschillende keren blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door ervan uit te gaan dat het bij de in casu door de nationale autoriteiten vastgestelde maatregelen ging om uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. In de tweede plaats zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verklaren dat rekwirantes niet individueel zijn geraakt door verordening nr. 393/2011. Tot slot zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 97 van het bestreden arrest te oordelen dat aangezien hun beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk was verklaard, de exceptie van onwettigheid moest worden verworpen die zij hadden opgeworpen tegen de artikelen 186, onder a), en 187 van verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (integrale-GMO-verordening)(5) .
IV – Eerste middel in hogere voorziening
A – Argumenten van partijen
7. Met hun eerste middel betogen rekwirantes in wezen dat het Gerecht, door te oordelen dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
8. Zij zijn van mening dat de uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU een onderscheid impliceert tussen echte uitvoeringsmaatregelen en overige maatregelen, hetgeen een onderzoek zou vergen van de inhoud van de bestreden regelgevingshandelingen en de specifieke aard van de door de lidstaten vastgestelde maatregelen, waarbij rekening moet worden gehouden met de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten en de door deze bepaling beoogde doelstelling van effectieve rechterlijke bescherming van de justitiabelen.
9. De eerste onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht zou besloten liggen in zijn oordeel dat elke in het kader van een verordening door een lidstaat vastgestelde maatregel, ook al is deze automatisch of onbetekenend van aard, een besluit tot uitvoering van die verordening vormt.
10. Het Gerecht zou blijk hebben gegeven van een tweede onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bij de in casu door de lidstaten vastgestelde maatregelen ging om maatregelen ter uitvoering van de bestreden verordeningen, terwijl deze maatregelen waren vastgesteld zonder enige beoordelingsbevoegdheid aan de zijde van de lidstaten, die noch een keuze hebben gemaakt noch een beslissing hebben genomen, maar louter als „doorgeefluik” hebben gefungeerd.
11. Een derde onjuiste rechtsopvatting zou zijn gelegen in het feit dat het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest heeft verklaard dat de vraag of de lidstaten al dan niet over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, irrelevant is wanneer het erom gaat te bepalen of regelgevingshandelingen „uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
12. Tot slot zou het Gerecht van een vierde onjuiste rechtsopvatting blijk hebben gegeven door in de punten 69 tot en met 72 van het bestreden arrest te oordelen dat de uitlegging van het begrip „regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming niet kon leiden tot ontvankelijkverklaring van hun beroep.
13. Dienaangaande benadrukken rekwirantes, uitdrukkelijk te hebben gewezen op het ontbreken van een rechtsmiddel op nationaal niveau, waardoor betwisting van de bestreden verordeningen zonder wetsovertreding en vervolging niet mogelijk zou zijn geweest. Artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU zou daarom in het licht van de procedurele doeltreffendheid ervan moeten worden uitgelegd. De bepaling zou voorts niet enkel tot doel hebben te voorkomen dat particulieren de wet moeten overtreden om toegang te krijgen tot een rechter.
14. Rekwirantes wijzen er vervolgens op dat zowel de Commissie als het Gerecht – laatstgenoemde in de punten 63, 65 en 72 van zijn bestreden arrest – het ontbreken van een nationaal rechtsmiddel openlijk erkent. Zij benadrukken het feit dat tegen de ter uitvoering van de bestreden verordeningen door de nationale autoriteiten vastgestelde handelingen geen rechtsmiddel in Portugal openstond, tenzij ze ultra vires waren vastgesteld, hetgeen niet het geval was. Hoe dan ook zouden deze handelingen vanwege de erin opgenomen vertrouwelijke commerciële gegevens niet openbaar zijn gemaakt.
15. Zowel de Commissie – hierin volledig gesteund door de Raad van de Europese Unie – als de Franse regering is daarentegen van mening dat het Gerecht met zijn oordeel dat de bestreden verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrachten geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
B – Analyse
16. De in hogere voorziening door rekwirantes aangevoerde argumenten bieden het Hof de gelegenheid tot verdieping van zijn uitlegging van de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde nieuwe bepalingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Meer bepaald zou het Hof moeten komen tot een uitspraak over de reikwijdte van de nieuwe regeling in het Verdrag van Lissabon van de mogelijkheid van natuurlijke en rechtspersonen om op te komen tegen regelgevingshandelingen, in het bijzonder de hierbij in het leven geroepen dubbele voorwaarde.(6)
17. Het Hof mag dan wel reeds hebben verklaard dat onder het begrip „regelgevingshandelingen” in zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU geen wetgevingshandelingen vallen(7), het heeft zich nog niet kunnen uitspreken, althans niet in positieve termen(8), over de dubbele voorwaarde die een beroep van natuurlijke en rechtspersonen tegen dit type handelingen onderwerpt aan het vereiste dat zij hen rechtstreeks raken en daarnaast geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
18. Volgens vaste rechtspraak moet de vraag wat onder „regelgevingshandelingen die [de rekwirant] rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” moet worden verstaan, worden beantwoord aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van deze nieuwe bepaling, de bewoordingen en de context ervan, alsook alle relevante bepalingen van Unierecht(9), aangezien de functie die deze nieuwe bepaling vervult in het stelsel van beroepsmogelijkheden van het Verdrag wat dit betreft van bijzonder belang is.
19. Ik wil mijn betoog op dit punt beginnen met de algemene opmerking dat het Hof reeds in de gelegenheid is geweest om aan te geven dat de nieuwe bepalingen van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU met de schrapping van het vereiste van individuele geraaktheid de voorwaarden hebben versoepeld voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring van natuurlijke of rechtspersonen tegen bepaalde regelgevingshandelingen, namelijk de regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.(10)
20. Door in identieke bewoordingen de inhoud van artikel III-365, lid 4, van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa over te nemen, beoogt het nieuwe artikel 263, vierde alinea, VWEU bijgevolg een verruiming van de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van door natuurlijke personen en rechtspersonen ingestelde beroepen tot nietigverklaring van bepaalde regelgevingshandelingen, zonder voor het overige iets te veranderen aan de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen tegen wetgevingshandelingen.(11) Natuurlijke personen en rechtspersonen moeten beroep tot nietigverklaring tegen handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen(12), kunnen instellen onder minder restrictieve voorwaarden dan tot dusver, dat wil zeggen zonder de individuele geraaktheid te hoeven aantonen. Aan dit oogmerk van versoepeling mag niet worden voorbijgegaan bij de uitlegging van de twee in artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU opgenomen cumulatieve voorwaarden, namelijk dat de bestreden regelgevingshandeling de verzoeker rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
21. Op dit punt aangekomen wijs ik er nu reeds op dat de bewoordingen van de nieuwe bepalingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU ontegenzeggelijk uitleggingsproblemen opwerpen.(13)
22. Het is zonder twijfel juist dat de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid als zodanig, samen met de voorwaarde van individuele geraaktheid, reeds in het pre‑Lissabon tijdperk bestond, en het is bekend hoe zowel de ene als de andere voorwaarde is uitgelegd.
23. De rechtstreekse geraaktheid vereist volgens vaste rechtspraak van het Hof, ongeacht de handeling van algemene strekking die wordt bestreden, dat de handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de natuurlijke persoon of rechtspersoon die het beroep instelt en, voor zover zij de vaststelling van tijdelijke maatregelen met zich brengt, aan de autoriteiten die met de uitvoering ervan zijn belast, geen beoordelingsbevoegdheid overlaat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt.(14) Bijgevolg vormde het enkele bestaan van een nationale handeling als schakel tussen de rekwirant en een hem individueel rakende handeling van algemene strekking op zichzelf dus niet noodzakelijkerwijs een belemmering van de erkenning van zijn processuele legitimatie.
24. De vraag rijst dus welke uitlegging moet worden gegeven aan het nieuwe stelsel voor regelgevingshandelingen, dat de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid weliswaar overneemt, maar als aanvullende voorwaarde de afwezigheid van uitvoeringsmaatregelen vereist. Mijns inziens kan hierbij niet worden volstaan met het eenvoudigweg overnemen van de uitlegging die het Hof heeft gegeven van rechtstreekse geraaktheid, toen deze voorwaarde nog naast die van de individuele geraaktheid gold.
25. Met betrekking tot de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid zoals door het Hof uitgelegd in de context van het vóór Lissabon geldende Verdrag, gold namelijk reeds het uitgangspunt dat zuiver automatische uitvoeringshandelingen niet in de weg stonden aan de bevoegdheid om beroep in te stellen. Bijgevolg valt te verdedigen dat de voorwaarde van afwezigheid van uitvoeringsmaatregelen, dat wil zeggen de afwezigheid van handelingen die verder gaan dan een zuiver automatische uitvoering, al in deze voorwaarde lag besloten.
26. In een bepaald opzicht heeft het Verdrag van Lissabon dit betrekkelijk eenvoudige stelsel ingewikkelder gemaakt. Enerzijds heeft het, door niet te tornen aan de voorwaarde van rechtstreekse en individuele geraaktheid, vastgehouden aan het oude stelsel voor zover het gaat om „handelingen” in het algemeen, dat wil zeggen andere handelingen dan individuele besluiten. Anderzijds is het voor de categorie „regelgevingshandelingen” hiervan afgeweken door de invoering van een andere dubbele voorwaarde, namelijk de rechtstreekse geraaktheid „en” het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen.
27. Het nieuwe stelsel voor regelgevingshandelingen noodzaakt zodoende onderscheid te maken tussen de twee ter zake geldende voorwaarden, of anders gezegd, invulling te geven aan deze conceptuele dualiteit. Volgens de bewoordingen van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU zelf zijn immers regelgevingshandelingen bestaanbaar die, hoewel ze natuurlijke personen en rechtspersonen rechtstreeks raken, nog uitvoeringsmaatregelen met zich kunnen brengen.
28. Er zijn dan twee tegenstelde opvattingen mogelijk. In de eerste zou bij elk optreden, hoe minimaal ook, van een nationale bestuursautoriteit in het proces van uitvoering van een regelgevingshandeling niet zijn voldaan aan de voorwaarde van afwezigheid van uitvoeringsmaatregelen. In grote lijnen is dat het standpunt van de Franse regering, de Commissie en de Raad.
29. Ik zal evenwel proberen aan te tonen dat deze opvatting niet strookt met een juiste uitlegging van het bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde begrip „regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengen”.
30. Het begrip „regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengen” is semantisch namelijk rijker dan de eerste opvatting doet vermoeden. In het bijzonder het in artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU gehanteerde begrip „maatregel” omvat, ongeacht de taalversie, onvermijdelijk de uitoefening van een zekere „macht”, hetgeen dus een zekere beoordelingsmarge bij de uitoefening van overheidsbevoegdheid veronderstelt. Niet elke aan een nationale overheid opgelegde taak impliceert, door het enkele feit dat het aan die overheid staat zich hiervan te kwijten, dat de hiertoe door haar vastgestelde handelingen onder het begrip „uitvoeringsmaatregelen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU vallen. Van belang is om concreet en per geval rekening te houden met niet alleen de aard maar ook de vorm en de intensiteit van de samenwerking die van de nationale autoriteiten wordt gevraagd.
31. Het is namelijk moeilijk om, zonder voorbij te gaan aan de doelstelling van versoepeling van de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen van natuurlijke personen en rechtspersonen tegen niet‑wetgevende regelgevingshandelingen, deze nieuwe bepalingen aldus uit te leggen dat de aanwezigheid van niet‑wezenlijke, als het ware ondersteunende, handelingen van nationale autoriteiten die het resultaat zijn van enigerlei activiteit of zijn vastgesteld in de uitoefening van een gebonden bevoegdheid en die tussen de verzoeker en de bestreden regelgevingshandeling komen, grond is voor de opvatting dat wel aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid is voldaan, maar niet ook aan die van de afwezigheid van uitvoeringsmaatregelen, juist vanwege die intermediaire maatregelen.
32. Ik wil daarom een lans breken voor de alternatieve benadering dat de nieuwe bewoordingen waarmee het Verdrag de bevoegdheid van natuurlijke personen en rechtspersonen om op te komen tegen regelgevingshandelingen definieert in de vorm van de twee in casu te onderzoeken voorwaarden, zouden moeten leiden tot een soort „functionele verdeling” tussen deze voorwaarden. Daarvoor zou een onderscheid nodig zijn tussen enerzijds de definitie van de regel als zodanig en de kring van adressaten van de regel (rechtstreekse geraaktheid), en anderzijds de bepaling van de diverse voor de concrete toepassing en uitvoering ervan specifieke omstandigheden (modale, kwantitatieve, temporele enzovoort) die kunnen aangeven dat deze regel volledig en op eigen kracht operationeel
is. De rechtstreekse geraaktheid verwijst dan naar zowel de definitie van de regel als de adressaten ervan, terwijl de uitvoeringsmaatregelen garanderen dat deze regel, waarvan de adressaten zijn bepaald, volledig operationeel is.
33. Bij een dergelijke uitlegging zou na een concrete analyse van het voorwerp, de inhoud en de gevolgen van de bestreden regelgevingshandeling zelf voor de juridische situatie van de verzoeker(15) in voorkomend geval kunnen worden bepaald of zij wel of geen uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU met zich meebrengt .
34. In het onderhavige geval vergde de operationele uitvoering van de bestreden verordeningen weliswaar het optreden van de lidstaten en de vaststelling van een bepaald aantal bestuurlijke handelingen door hen die, zoals uit het arrest van het Gerecht blijkt, voornamelijk betrekking hadden op de ontvangst van de aanvragen van de betrokken marktdeelnemers, de toetsing van hun ontvankelijkheid aan de hand van de in deze handelingen vastgelegde formele eisen, de toezending ervan aan de Commissie, en verder de afgifte van certificaten op basis van de door de Commissie vastgestelde toewijzingscoëfficiënten. Deze zuiver bestuurlijke activiteiten van de nationale overheidsinstanties kunnen evenwel moeilijk als de uitoefening van een uitvoeringsbevoegdheid worden beschouwd.
35. De functie van bestuurlijke medewerking die de bevoegde nationale autoriteiten aldus uitoefenen is mijns inziens niet wat de opstellers van het Verdrag voor ogen stond bij de openstelling van het beroep tot nietigverklaring voor natuurlijke personen en rechtspersonen tegen regelgevingshandelingen onder de twee nieuwe versoepelde ontvankelijkheidsvoorwaarden.
36. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in casu de Commissie, na haar constatering van de noodzaak van een beperking van het negatieve verschil tussen de beschikbaarheid en het gebruik van suiker op de markt van de Unie in het verkoopseizoen 2010/2011, van mening was dat, in de eerste plaats, een deel van de boven het in artikel 56 van verordening nr. 1234/2007 vastgestelde quotum geproduceerde suiker op de markt moest worden gebracht en, in de tweede plaats, volledig gebruik moest worden gemaakt van alle bestaande invoerstromen. Bijgevolg stelde zij verordening nr. 222/2011 vast, die buitengewone maatregelen bevat inzake het tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker en isoglucose, alsmede uitvoeringsverordening nr. 302/2011 tot opening van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker voor het verkoopseizoen 2010/2011.
37. Verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 302/2011 zijn aangevuld met twee uitvoeringsverordeningen die als voornaamste doel hadden respectievelijk de vastlegging van de toewijzingscoëfficiënten voor de hoeveelheden boven het quotum geproduceerde suiker die zonder overschotheffing op de markt werden gebracht (uitvoeringsverordening nr. 293/2011) en de bepaling van het invoercontingent (uitvoeringsverordening nr. 393/2011), op basis van door de lidstaten ingezonden aanvragen van de belangstellende marktdeelnemers. Voorts bepaalde uitvoeringsverordening nr. 293/2011 dat de in de periode van 21 maart 2011 tot en met 25 maart 2011 ingediende certificaataanvragen werden afgewezen en dat de periode voor de indiening van deze aanvragen sloot op 28 maart 2011. Uitvoeringsverordening nr. 393/2011 op haar beurt schortte de indiening van nieuwe, in de bijlage gespecificeerde certificaataanvragen op tot het einde van het verkoopseizoen.
38. Voorts zij eraan herinnerd dat rekwirantes, kort gezegd, betogen dat de bestreden verordeningen de raffinaderijen die ingevoerde rietsuiker verwerken, een concurrentienadeel berokkenen ten opzichte van producenten en verwerkers van uit de Unie afkomstige suikerbieten, wat in strijd zou zijn met de basisverordening, het non‑discriminatiebeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De voorwaarden voor de afgifte van certificaten daarentegen worden op generlei wijze door hen ter discussie gesteld.
39. Bij het onderzoek van deze twee reeksen van verordeningen(16) heeft het Gerecht erop gewezen dat de belangstellende marktdeelnemers, ter verkrijging van het recht om suiker met gebruikmaking van de bij deze verordeningen vastgestelde buitengewone regelingen op de markt te brengen of in te voeren, vooraf een aanvraag moeten indienen bij de nationale autoriteiten(17), die daarbij de in de uitvoeringsverordeningen nrs. 293/2011 en 393/2011 vastgestelde toewijzingscoëfficiënten toepassen.(18) Het Gerecht heeft hieruit afgeleid dat de bestreden verordeningen geen rechtsgevolgen ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers kunnen sorteren zonder de door de nationale autoriteiten vooraf genomen maatregelen.
40. Vervolgens heeft het Gerecht geconstateerd dat de op nationaal niveau vastgestelde maatregelen een besluitkarakter hebben, aangezien de nationale autoriteiten het recht hebben om de aanvragers bepaalde formele voorwaarden op te leggen, te beslissen over de ontvankelijkheid van de aanvragen en om de certificaten af te geven.(19) Het heeft op grond hiervan geoordeeld dat de bestreden verordeningen „berusten” op individuele besluiten die op nationaal niveau zijn vastgesteld, zonder welke zij geen gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van de betrokken natuurlijke en rechtspersonen.(20) Het heeft bijgevolg beslist dat deze verordeningen niet kunnen worden aangemerkt als handelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU.
41. Deze zienswijze van het Gerecht getuigt van een onjuiste rechtsopvatting.
42. Om te beginnen zijn de bij verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 302/2011 vastgestelde buitengewone maatregelen geheel en al het werk van de Commissie. Zij heeft zowel de werkingssfeer ervan (materieel, personeel en temporeel) als de voor de toepassing ervan geldende voorwaarden voor ontvankelijkheid en inwilliging van aanvragen vastgelegd.(21)
43. Dienaangaande wijs ik er allereerst op dat, hoewel de twee reeksen verordeningen niet dezelfde personele werkingssfeer hebben, het Gerecht bij zijn beoordeling dit verschil op geen enkele wijze in aanmerking heeft genomen. Dat de uitvoeringsverordeningen nrs. 302/2011 en 393/2011 rekwirantes, in hun hoedanigheid van raffineerders van ingevoerde rietsuiker, rechtstreeks raken, mag buiten kijf staan. Veel lastiger daarentegen is te verdedigen dat zij rechtstreeks worden geraakt door verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 293/2011, aangezien deze twee verordeningen, gelet op hun werkingssfeer, geen gevolgen voor hun juridische situatie kunnen sorteren.
44. Bovendien is het eveneens de Commissie geweest die op basis van door de lidstaten verzamelde, in voorkomend geval gefilterde en doorgezonden gegevens, de toewijzingscoëfficiënten heeft bepaald voor de hoeveelheden suiker die bestemd waren om tegen een verlaagde overschotheffing op de markt te worden gebracht (uitvoeringsverordening nr. 293/2011) alsook de toewijzingscoëfficiënten voor de afgifte van invoercertificaten (uitvoeringsverordening nr. 393/2011).
45. Weliswaar dienden de belangstellende marktdeelnemers zowel in het ene als het andere geval bij de bevoegde nationale autoriteiten een certificaataanvraag in te dienen. Deze aanvragen waren evenwel niet constitutief voor het recht om in aanmerking te komen voor de vastgestelde buitengewone maatregelen.
46. Ook is het juist dat de ontvangst van de certificaataanvragen, de eventuele controle van hun ontvankelijkheid, de toepassing van de toewijzingscoëfficiënten en de afgifte van de certificaten de taak van de nationale autoriteiten was. Deze verschillende activiteiten, die strikt in de uitoefening van een gebonden bevoegdheid plaatsvonden, reiken evenwel niet verder dan een eenvoudige bestuurlijke samenwerking, dat wil zeggen het zuiver technische beheer van de door de Commissie vastgestelde buitengewone maatregelen.
47. Bijgevolg noopten de door de Commissie besloten buitengewone maatregelen als geheel weliswaar tot de vaststelling van bestuurlijke beheershandelingen maar niet tot uitvoeringsmaatregelen in de strikte zin van het woord. In lijn met mijn bovenstaande overwegingen zijn het ongetwijfeld de uitvoeringsverordeningen nrs. 293/2011 en 393/2011 in het bijzonder, die de „uitvoeringsmaatregelen” bevatten die beantwoorden aan het vereiste van uitvoering van verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 302/2011. Zij belichaamden als het ware het moment van uitvoering in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU, van verordening nr. 222/2011 en van uitvoeringsverordening nr. 302/2011. Hiervan is evenwel geen sprake in het geval van de door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten verrichte bestuurshandelingen.
48. Bijgevolg geef ik in overweging het eerste door rekwirantes aangevoerde middel te aanvaarden en het bestreden arrest te vernietigen voor zover het Gerecht hierin heeft beslist dat de uitvoeringsverordeningen nrs. 302/2011 en 393/2011 uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU met zich meebrachten.
V – Ontvankelijkheid van het beroep van rekwirantes en verwijzing naar het Gerecht
49. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
50. In het onderhavige geval is het Hof in dit stadium van de procedure weliswaar niet in staat om ten gronde te beslissen op het bij het Gerecht ingestelde beroep, maar het beschikt wel over de gegevens die nodig zijn om een definitieve uitspraak te kunnen doen over de door de Commissie tijdens de procedure in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, voor zover deze betrekking heeft op het beroep tegen de uitvoeringsverordeningen nrs. 302/2011 en 393/2011 betreffende het buitengewone invoertariefcontingent.(22)
51. Uit het voorgaande blijkt namelijk dat deze twee uitvoeringsverordeningen geen uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU met zich meebrengen. Voorts wordt niet betwist dat rekwirantes, in hun hoedanigheid van raffineerders van ingevoerde rietsuiker, belang hebben bij het instellen van beroep tegen beide uitvoeringsverordeningen en door deze rechtstreeks worden geraakt.
52. Derhalve dient de zaak te worden teruggewezen naar het Gerecht om te beslissen over rekwirantes’ conclusie tot nietigverklaring van de uitvoeringsverordeningen nrs. 302/2011 en 393/2011.
VI – Conclusie
53. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie (T‑279/11, ECLI:EU:T:2013:299), wordt vernietigd.
2) Het beroep van T & L Sugars en Sidul Açúcares Lda tegen de uitvoeringsverordeningen (EU) nr. 302/2011 van de Commissie van 28 maart 2011 tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker, en (EU) nr. 393/2011 van de Commissie van 19 april 2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt voor de afgifte van invoercertificaten die in de periode van 1 tot en met 7 april 2011 zijn aangevraagd voor suikerproducten in het kader van bepaalde tariefcontingenten en houdende schorsing van de indiening van de certificaataanvragen, wordt ontvankelijk verklaard.
3) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor afdoening.
4) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
(1) .
(2)  – T‑279/11, EU:T:2013:299; hierna: „bestreden arrest”.
(3)  – Het gaat om verordening (EU) nr. 222/2011 van de Commissie van 3 maart 2011 tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake het tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker en isoglucose in het verkoopseizoen 2010/2011 (PB L 60, blz. 6) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 293/2011 van de Commissie van 23 maart 2011 tot vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt, tot afwijzing van verdere aanvragen en tot sluiting van de periode voor de indiening van aanvragen voor beschikbare hoeveelheden buiten het quotum geproduceerde suiker die tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie moeten worden verkocht (PB L 79, blz. 8).
(4)  – Te weten uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2011 van de Commissie van 28 maart 2011 tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker (PB L 81, blz. 8) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 393/2011 van de Commissie van 19 april 2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt voor de afgifte van invoercertificaten die in de periode van 1 tot en met 7 april 2011 zijn aangevraagd voor suikerproducten in het kader van bepaalde tariefcontingenten en houdende schorsing van de indiening van de certificaataanvragen (PB L 104, blz. 39).
(5)  –	PB L 299, blz. 1.
(6)  – Wat de ontstaansgeschiedenis van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU betreft verwijs ik naar de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaken Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punt 40) en Telefónica/Commissie (C‑274/12 P, EU:C:2013:204, punten 39‑44), waarin zij de kwalificatie avant la lettre van de „regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt” als juridische categorie van Unierecht toeschrijft aan de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, punt 43).
(7)  – Zie arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 50‑61).
(8)  – Het Hof heeft zich namelijk reeds uitgesproken over de uitlegging van deze nieuwe bepaling, maar in nogal summiere bewoordingen en enkel om de toepasselijkheid ervan uit te sluiten; zie arresten Telefónica/Commissie (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punten 30 en 31), Stichting Woonpunt e.a./Commissie (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punten 50 en 51) en Stichting Woonlinie e.a./Commissie (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punten 37 en 38).
(9)  – Zie in het bijzonder arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (EU:C:2013:625, punt 50).
(10)  – Ibidem (punt 57).
(11)  – Ibidem (punt 59).
(12)  – Ibidem (punt 60).
(13)  – Een aantal uitleggingsproblemen is reeds aan het licht gebracht door advocaat‑generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Telefónica/Commissie (C‑274/12 P, EU:C:2013:204, punten 36‑38). Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaken Stichting Woonpunt e.a./Commissie (C‑132/12 P, EU:C:2013:335, punt 74) en Stichting Woonlinie e.a./Commissie (C‑133/12 P, EU:C:2013:336, punt 47).
(14)  – Zie onder andere arrest Glencore Grain/Commissie (C‑404/96 P, EU:C:1998:196, punt 41) en de op dezelfde dag gewezen arresten Front national/Parlement (C‑486/01 P, EU:C:2004:394, punt 34), Commissie/Ente per le Ville Vesuviane en Ente per le Ville Vesuviane/Commissie (C‑445/07 P en C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punt 45), Stichting Woonpunt e.a./Commissie (EU:C:2014:100, punt 68) en Stichting Woonlinie e.a./Commissie (EU:C:2014:105, punt 55).
(15)  – Zie arresten Telefónica/Commissie (EU:C:2013:852, punt 35), Stichting Woonpunt e.a./Commissie (EU:C:2014:100, punt 53) en Stichting Woonlinie e.a./Commissie (EU:C:2014:105, punt 40).
(16)  – Respectievelijk de punten 38‑41 en 42‑45 van het bestreden arrest.
(17)  – Ibidem (punt 46).
(18)  – Ibidem (punt 47).
(19)  – Ibidem (punt 49).
(20)  – Ibidem (punt 50).
(21)  – Zie artikel 2, leden 2 en 4, van verordening nr. 222/2011 en artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 302/2011, verwijzend naar verordening nr. 891/2009 van de Commissie van 25 september 2009 houdende opening en vaststelling van de wijze van beheer van communautaire tariefcontingenten in de sector suiker (PB L 254, blz. 82).
(22)  – Voor een precedent zie arrest 3F/Commissie (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punt 98).