61991C0054
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
Giuseppe Tesauro
presentate il 17 febbraio 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Con il presente ricorso la Repubblica federale di Germania chiede il parziale annullamento della decisione della Commissione 30 novembre 1990, C(90) 2337 def., relativa alla liquidazione dei conti degli Stati membri per le spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», per l'esercizio finanziario 1988 (
1
).
Da tale decisione risulta che, alla luce delle verifiche effettuate dai servizi della Commissione, una parte delle spese dichiarate dalla Germania per l'esercizio in esame non soddisfa le condizioni richieste dalle norme comunitarie e non può quindi essere presa a carico del FEAOG.
2.
Come di consueto, i motivi specifici della irregolarità di ciascuna operazione sono stati precisati in occasione dei contatti bilaterali che hanno preceduto la decisione di liquidazione dei conti e sono stati successivamente riassunti in una relazione di sintesi trasmessa alle autorità tedesche.
Nel corso della fase scritta della procedura la ricorrente ha desistito da alcuni degli addebiti; inoltre, le parti sono pervenute ad un accordo circa le restituzioni all'esportazione nei settori dello zucchero e dei cereali, punto della controversia su cui si concentravano peraltro le osservazioni contenute nella memoria d'intervento del governo francese.
Ciò premesso, passo dunque ad esaminare i restanti punti controversi.
A — Mancanza di titoli di esportazione: 104909,63 DM (punto 4.1.3.2. della relazione di sintesi).
3.
Il governo tedesco contesta in primo luogo l'affermazione, contenuta nella relazione di sintesi, secondo cui una correzione finanziaria si è resa necessaria a causa dell'esportazione di un quantitativo di cereali d'intervento imputato sul margine di tolleranza accordato erroneamente su di un titolo di prefissazione della restituzione all'esportazione. Esso sostiene in particolare di non aver conoscenza di alcun caso del genere e che comunque la decisione sul punto non è sufficientemente motivata.
A seguito dei chiarimenti forniti dalla Commissione nel controricorso, il governo tedesco riconosce che effettivamente il titolo di esportazione in questione prevedeva erroneamente un margine di tolleranza, ma aggiunge che, così come dimostrato da alcuni documenti prodotti in giudizio, una successiva correzione avrebbe permesso di rimediare all'errore.
4.
Per quel che riguarda l'addebito relativo all'insufficienza della motivazione, ricordo anzitutto che, secondo costante giurisprudenza, la portata dell'obbligo di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato CEE dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto in cui esso è stato adottato; in particolare, la decisione relativa alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG, con cui si rifiuta di porre a carico di questo una parte delle spese dichiarate, non richiede una motivazione particolareggiata, dal momento che il governo interessato è strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione ed è quindi in grado di conoscere le ragioni per cui la Commissione ritiene di non dover porre a carico del FEAOG una determinata somma (
2
).
5.
Ora, come risulta dal fascicolo di causa (v. allegati 1 e 2 al capitolo III del controricorso), l'operazione contestata riguarda l'esportazione verso l'Unione Sovietica di cereali immagazzinati nei depositi degli organismi d'intervento, operazione che è stata portata a più riprese all'attenzione delle autorità tedesche con l'indicazione precisa del numero del titolo contestato. In particolare, con lettera del 23 maggio 1990, la Commissione ha segnalato di ritenere ingiustificata la tolleranza di 1500000 kg accordata sul titolo n. 239 195 065.
La ricorrente non può quindi lamentare l'insufficiente motivazione della decisione impugnata giacché, date le precedenti comunicazioni, essa doveva essere in grado di comprendere quale fosse l'infrazione alla normativa comunitaria cui la Commissione faceva riferimento.
6.
Né la Corte può, a mio avviso, esaminare le prove presentate in corso di causa a giustificazione dell'operazione contestata. Se è vero infatti che la Commissione ha, come dianzi rilevato, puntualmente contestato la violazione della normativa comunitaria compiuta dalle autorità tedesche, queste ultime avrebbero potuto e dovuto presentare i documenti di cui trattasi prima del 30 giugno 1990, data di riferimento stabilita dalla Commissione in conformità dell'art. 1, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723/72, relativo alla liquidazione dei conti per quanto riguarda il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia» (
3
).
Il mezzo di ricorso relativo alla mancanza di titoli di esportazione deve dunque essere respinto.
B — Esportazioni per le quali la dichiarazione è stata presentata solo dopo l'uscita dal territorio della Comunità: 18037338,54 DM (punto 4.1.3.3 della relazione di sintesi).
7.
Il governo tedesco contesta le affermazioni della Commissione secondo cui in diverse occasioni sono state concesse restituzioni ali esportazione sebbene le relative dichiarazioni fossero state presentate agli uffici doganali competenti solo dopo la partenza delle navi, rendendo in tal modo impossibile l'effettuazione dei necessari controlli.
La ricorrente aggiunge che, se è vero che in qualche caso gli esemplari di controllo sono stati presentati tardivamente, ciò è dovuto alla circostanza che, trattandosi di cereali d'intervento o di cereali in deposito per la restituzione con prefinanziamento, la merce era già stata sottoposta ad un controllo doganale.
8.
Un breve richiamo del quadro legislativo relativo alla procedura di esportazione comunitaria aiuterà a meglio comprendere il punto controverso.
Ai sensi della direttiva del Consiglio 24 febbraio 1981, 81/177/CEE, relativa all'armonizzazione delle procedure di esportazione delle merci comunitarie (
4
), «l'esportazione fuori dal territorio doganale della Comunità delle merci (...) è subordinata al deposito in un ufficio doganale (...) di una dichiarazione d'esportazione» (art. 2). Tale dichiarazione «deve essere fatta per iscritto su un formulario conforme al modello ufficiale appropriato» (art. 3) e «le merci da esportare devono essere presentate in un ufficio doganale della Comunità» (art. 5, n. 1).
La dichiarazione può essere depositata non appena le merci siano state presentate all'ufficio doganale; tuttavia, quest'ultimo «può consentire il deposito della dichiarazione prima che il dichiarante sia in grado di presentare le merci» (art. 5, n. 2).
In conformità dell'art. 3 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (
5
), il documento utilizzato deve recare tutti i dati necessari per il calcolo dell'importo della restituzione e, inoltre, la merce deve essere sottoposta a controllo doganale dal momento dell'accettazione della dichiarazione di esportazione fino all'abbandono del territorio doganale della Comunità.
9.
Come giustamente rilevato dalla Commissione, da tali disposizioni emerge, in primo luogo, che una dichiarazione di esportazione deve essere effettuata per iscritto, in particolare al fine di poter confrontare le indicazioni fornite dall'esportatore con le merci presentate per l'esportazione; e, in secondo luogo, che la dichiarazione può essere depositata prima della presentazione delle merci ma non certo dopo che queste abbiano lasciato il territorio doganale.
10.
Ora, come risulta dalla relazione del 4 maggio 1990 dell'ufficio doganale principale di Oldenburg (allegato al capitolo IV del controricorso della Commissione), nei casi contestati dalla Commissione la procedura di esportazione non è stata svolta con la necessaria diligenza. Ed infatti, per quel che riguarda le dichiarazioni di esportazione accettate il 30 marzo 1988, risulta che i cinque esemplari di controllo contestati sono stati redatti solo il giorno successivo alla partenza della nave e che la merce non è stata sottoposta ad alcun controllo sotto il profilo del suo quantitativo e delle sue caratteristiche. Inoltre, nella relazione ci si limita a supporre che la prescritta dichiarazione sia stata effettuata prima dell'inizio delle operazioni di carico.
Del pari, per quel che riguarda le dichiarazioni di esportazione del 25 gennaio 1988, risulta, sempre dalla citata relazione, che, sebbene la nave Tenoch avesse lasciato il porto di Nordenham il 2 gennaio 1988, l'esemplare di controllo è stato registrato e rilasciato solo il 25 gennaio 1988; inoltre, l'impiegato addetto allo sdoganamento non ha ispezionato le merci esportate e l'ufficio doganale principale si limita anche in tal caso a supporre che sia stata effettuata una dichiarazione verbale o telefonica in tempo utile al fine del disbrigo delle formalità doganali. Infine, risulta che un lotto parziale di farina ed un lotto di segale, sebbene non trasbordati per la pesatura, sono stati comunque oggetto di un'attestazione di pesatura da parte di un membro del personale ausiliario delle dogane.
11.
A fronte di tali irregolarità e della mancanza di prove affidabili circa una tempestiva presentazione della prevista dichiarazione di esportazione, appare scarsamente convincente l'affermazione del governo tedesco secondo cui i prodotti esportati sono stati dichiarati effettivamente prima dell'inizio delle operazioni di carico; né d'altra parte trova alcun fondamento nella normativa comunitaria l'argomento, pure avanzato dalla ricorrente, secondo cui un controllo non era necessario perché si trattava nella specie di cereali immagazzinati nei depositi degli organismi d'intervento.
Anche il mezzo di ricorso relativo a tale profilo della decisione impugnata non può dunque trovare accoglimento.
C — Data di accettazione della dichiarazione di esportazione da parte dei servizi doganali: 251803,64 DM (punto 4.1.3.5 della relazione di sintesi).
12.
Il governo tedesco contesta l'affermazione della Commissione secondo cui la prassi dell'amministrazione doganale tedesca di lasciare agli operatori la scelta delle date di accettazione della dichiarazione di esportazione e, con ciò stesso, dell'aliquota della restituzione, sarebbe contraria al diritto comunitario. Secondo la ricorrente, infatti, la normativa comunitaria non precisa il giorno da prendere in considerazione come data di accettazione della dichiarazione d'esportazione.
13.
Dirò subito che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non mi sembra che la regolamentazione comunitaria pertinente lasci alle autorità doganali e ancor meno agli operatori economici la scelta della data di accettazione della dichiarazione di esportazione.
14.
Infatti, conformemente alla direttiva 81/117/CEE, le autorità competenti devono essere informate, nella forma richiesta, della presenza delle merci in un ufficio doganale o in altra sede designata dalle autorità stesse (art. 5, n. 3) e tale notifica implica il deposito della dichiarazione nell'ufficio doganale presso cui le merci sono state presentate (art. 5, nn. 1 e 2).
Inoltre, è previsto che le dichiarazioni che corrispondono alle condizioni stabilite sono immediatamente accettate dal servizio doganale, secondo le forme previste in ciascuno Stato membro (art. 6, n. 1).
15.
Da tali disposizioni risulta che l'accettazione della dichiarazione di esportazione deve avvenire immediatamente dopo la verifica della dichiarazione stessa dal punto di vista della forma, del contenuto e della sua corrispondenza con le merci destinate all'esportazione.
Ora, come giustamente rilevato dalla Commissione, un tale controllo è materialmente impossibile qualora una parte delle merci si trovi ancora nel silos o in un mezzo di trasporto a terra o sia addirittura già stata caricata sulla nave. In realtà, il controllo deve essere effettuato immediatamente prima del carico e dunque, siccome la dichiarazione di esportazione deve essere accettata subito dopo il compimento del controllo, tale accettazione deve intervenire immediatamente prima del carico o poco dopo il suo inizio.
Anche tale mezzo di ricorso va dunque respinto.
D — Restituzioni alla produzione di amido e di zucchero: 6200360,76 DM (punti 4.2.4.1. e 4.5.1.4. della relazione di sintesi).
16.
Il governo tedesco contesta l'affermazione della Commissione secondo cui la procedura amministrativa seguita dalle autorità tedesche in tale settore renderebbe impossibile i controlli materiali e costituirebbe, più in generale, una violazione dei regolamenti (CEE) della Commissione 10 luglio 1986, n. 2169, che determina le modalità di controllo e di pagamento delle restituzioni alla produzione nei settori dei cereali e del riso (
6
) e 24 luglio 1978, n. 1729, che stabilisce le modalità di applicazione riguardanti la restituzione alla produzione per lo zucchero utilizzato nell'industria chimica (
7
).
Secondo la ricorrente, i due regolamenti citati non imporrebbero dei controlli fisici ma lascerebbero piuttosto all'apprezzamento delle autorità nazionali le modalità del controllo. Sarebbe pertanto legittima una procedura che consente il deposito della domanda di restituzione e la costituzione della garanzia dopo la traformazione del prodotto.
17.
Contrariamente a quanto sostenuto dal governo tedesco, a me sembra che una siffatta procedura non risponde né allo spirito né tantomeno alla lettera delle pertinenti disposizioni comunitarie.
Infatti, come emerge già dalla motivazione dei due regolamenti citati, la restituzione alla produzione non può essere concessa in mancanza di dati precisi (
8
). A tal fine l'art. 4 del regolamento n. 2169/86 e l'art. 2 del regolamento n. 1729/78 dispongono che il fabbricante che desidera ottenere una restituzione alla produzione deve presentare una domanda scritta alle autorità competenti indicando in particolare la quantità e la natura dei prodotti da trasformare nonché il luogo in cui si procederà alla trasformazione. Inoltre, nell'ambito della procedura di controllo ulteriori indicazioni devono essere comunicate all'autorità competente perché quest'ultima possa procedere alle necessarie verifiche (art. 8, n. 1, del regolamento n. 2169/86 e art. 6, n. 2, del regolamento n. 1729/78).
18.
Ora, la procedura tedesca, che consente il deposito della domanda di restituzione dopo la trasformazione, appare, da un lato, in palese contrasto con il disposto delle succitate norme e, dall'altro, rende impossibile la realizzazione di eventuali controlli fisici sulla merce.
Circa tale ultimo aspetto ricordo che, come è detto esplicitamente all'art. 8, n. 2, del regolamento n. 2169/86 e come risulta implicitamente dalle disposizioni del regolamento n. 1729/78 relative alla procedura di controllo, anche se l'accertamento è normalmente effettuato per mezzo di controlli amministrativi, le autorità competenti devono poter procedere, qualora lo ritengano necessario, a dei controlli diretti sulla merce.
19.
In realtà, come emerge in particolare dalla memoria di replica, il governo tedesco sembra ammettere che siffatta procedura non risponde al dettato delle norme sopra richiamate; esso sottolinea tuttavia che tale modo di procedere risponde allo spirito della normativa comunitaria e garantisce ugualmente l'efficacia dei controlli.
La ricorrente aggiunge, poi, che il sistema di controlli che la Commissione pretende di applicare è suscettibile di creare ostacoli alla continuità ed alla regolarità della produzione, incitando l'industria di trasformazione a fare un sempre maggior ricorso all'amido ed allo zucchero prowenienti da Paesi terzi che sono sottoposti ad un regime di controllo meno gravoso.
20.
A tale riguardo, e senza entrare nel merito dei rilievi mossi dalla ricorrente, mi limiterò ad osservare, in primo luogo, che, secondo costante giurisprudenza, qualora un regolamento istituisca misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo sarebbe più efficace (
9
) e, in secondo luogo, che gli Stati membri non possono pretendere di giustificare pratiche contrarie alla normativa comunitaria avanzando critiche circa l'opportunità della normativa in questione.
Anche tale mezzo di ricorso deve dunque, a mio avviso, essere respinto.
Le spese
21.
Il governo tedesco ha desistito dalle conclusioni relative alle restituzioni all'esportazione nei settori dei cereali e dello zucchero a seguito dell'adozione della decisione della Commissione 31 ottobre 1991, 91/583/CEE (
10
), che ha posto a carico del FEAOG i relativi importi. Esso chiede tuttavia che le spese di causa relative a tale punto siano poste a carico della Commissione, giacché le restituzioni contestate sarebbero state effettuate correttamente ab initio.
Una tale tesi, contestata peraltro dalla Commissione, non mi sembra possa essere accolta. Come risulta infatti dalla motivazione sia della decisione impugnata che della successiva decisione 91/583/CEE, la Commissione si era espressamente riservata di riesaminare il proprio rifiuto qualora lo Stato membro interessato avesse proceduto ad un controllo supplementare delle spese in questione ed avesse fornito prove atte a dissipare ogni dubbio circa la giustificazione delle restituzioni dichiarate.
Se la Commissione è dunque ritornata sulla propria decisione, ciò sembra essere avvenuto solo a seguito degli ulteriori elementi di apprezzamento che le sono stati forniti e non già per un proprio autonomo ripensamento.
22.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte, concludo pertanto suggerendo alla Corte di:
1)
respingere il ricorso;
2)
condannare la Repubblica federale di Germania alle spese di causa;
3)
dichiarare che la Repubblica francese, parte interveniente, sopporterà le proprie spese.
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
1
)	Pubblicata come decisione 90/644/CEE, GU L 350, pag. 82.
(
2
)	Sentenza 14 gennaio 1981, causa 819/79, Repubblica federale di Germania/Commissione (Race. pag. 21, punti 19-21 della motivazione).
(
3
)	GU L 186, pag. 1. II paragrafo citato è stato aggiunto dal regolamento (CEE) della Commissione 25 febbraio 1986, n. 422/86 (GU L 48, pag. 31). V. anche sentenza 8 gennaio 1992, causa C-197/90, Italia/Commissione (Race. pag. I-1, punto 8 della motivazione).
(
4
)	GU L 83, pag. 40.
(
5
)	GU L 351, pag. 1.
(
6
)	GU L 189, pag. 12.
(
7
)	GU L 201, pag. 26.
(
8
)	V. terzo ‘considerando’ del regolamento (CEE) n. 1729/78 e del regolamento (CEE) n. 2169/86.
(
9
)	Sentenza 14 gennaio 1981, Repubblica federale di Germania/Commissione, punto 10 della motivazione, citata.
(
10
)	GU L 314, p. 47.