61993CC0133_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En estos asuntos conexos, la Pretura circondariale di Perugia y la Pretura circondariale di Caserta han remitido diversas cuestiones sobre la validez de determinados Reglamentos relativos a la organización común de mercados en el sector de tabaco crudo.
2. Más concretamente, en el asunto C-133/93, la Pretura circondariale di Perugia solicitó una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) nº 1114/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, (1) que modifica el Reglamento (CEE) nº 727/70, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, así como de los Reglamentos adoptados para su aplicación.
3. En los asuntos C-300/93 y C-362/93, la Pretura circondariale di Caserta solicitó una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) nº 1738/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, (2) por el que se fijan, para la cosecha de 1991, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja, los precios de intervención derivados del tabaco embalado, así como las calidades de referencia, las zonas de producción y las cantidades máximas garantizadas, y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1331/90. En el asunto C-362/93, el órgano jurisdiccional remitente solicitó también una decisión prejudicial sobre la validez de los Reglamentos adoptados para la aplicación del Reglamento nº 1738/91.
4. Mediante auto de 4 de febrero de 1994, el Presidente del Tribunal de Justicia acordó la acumulación de esos asuntos a efectos del procedimiento oral y de la sentencia.
5. Examinaré en primer lugar la legislación comunitaria relevante para estos asuntos. Más tarde consideraré los problemas que plantean las cuestiones remitidas.
Legislación
6. La primera organización común de mercados en el sector del tabaco crudo fue la que estableció el Reglamento (CEE) nº 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, (3) que previó un sistema de ayudas basado en precios de objetivo y de intervención. El Consejo debía fijar anualmente un precio de objetivo y un precio de intervención para el tabaco en hoja comunitario correspondiente a la cosecha del año civil siguiente. El precio de intervención se fijó inicialmente en el 90 % del precio de objetivo y constituía el precio mínimo al que los cultivadores vendían sus productos. Los cultivadores podían, bien vender sus productos a los organismos de intervención, obligados a comprarlos al precio de intervención, bien venderlos en el mercado. A fin de estimular que los usuarios compraran a los cultivadores a un precio lo más próximo posible al precio de objetivo, el apartado 1 del artículo 3 preveía que, con sujeción a determinados requisitos, se concedería una prima a las personas que adquirieran tabaco en hoja directamente de los cultivadores de la Comunidad y que sometieran el producto así adquirido a las operaciones de primera transformación y de acondicionamiento. El apartado 2 del artículo 3 hizo extensible el beneficio de la prima a los cultivadores individuales o grupos de cultivadores que sometieran su propio tabaco en hoja a las operaciones de primera transformación y de acondicionamiento.
7. Con objeto de limitar cualquier aumento de la producción de tabaco de la Comunidad, el Reglamento nº 1114/88 dispuso el establecimiento de cantidades máximas garantizadas. Añadió al artículo 4 del Reglamento nº 727/70 un nuevo apartado, el 5, redactado de la siguiente manera:
"El Consejo establecerá anualmente [...] para cada una de las variedades o grupos de variedades de tabaco de la producción comunitaria para las que se fijen precios y primas, una cantidad máxima garantizada, en función, en particular, de las condiciones del mercado y de las condiciones socioeconómicas y agronómicas de las regiones afectadas. La cantidad máxima global para la Comunidad será, para cada una de las cosechas de 1988, 1989 y 1990, de 385.000 toneladas de tabaco en hoja.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 12 bis y 13, por cada 1 % que una variedad o grupo de variedades sobrepasen la cantidad máxima garantizada, los precios de intervención, así como las primas correspondientes, se reducirán en un 1 %. Un corrector correspondiente a la reducción de la prima se aplicará al precio de objetivo de la cosecha en cuestión.
Las reducciones contempladas en el párrafo segundo no podrán sobrepasar el 5 % durante la cosecha de 1988 y el 15 % durante las cosechas de 1989 y 1990.
A los efectos de aplicación del presente apartado, la Comisión comprobará antes del 31 de julio si la producción ha sobrepasado la cantidad máxima garantizada para una variedad o un grupo de variedades.
[...]"
8. El párrafo primero del apartado 5 del artículo 4 resultó modificado por el Reglamento (CEE) nº 1251/89 del Consejo, de 3 de mayo de 1989, (4) el cual dispuso que, con objeto de hacer posible que los cultivadores programaran su producción, el Consejo fijaría anualmente, en lo que se refiere a la cosecha del año siguiente, una cantidad máxima garantizada. El apartado 5 del artículo 4 resultó modificado más tarde por el Reglamento (CEE) nº 1329/90 del Consejo, de 14 de mayo de 1990, (5) que fijó en 385.000 toneladas la cantidad máxima garantizada global para cada una de las cosechas de 1988 a 1993; también dispuso que las reducciones a que se refiere el párrafo tercero del apartado 5 del artículo 4 no debían rebasar el 15 % para las cosechas de 1989 a 1993. (6)
9. De conformidad con el párrafo cuarto del apartado 5 del artículo 4, la Comisión, por medio de los Reglamentos (CEE) nos 2158/89, de 18 de julio de 1989; (7) 2046/90, de 18 de julio de 1990; (8) 2267/91, de 29 de julio de 1991, (9) y 2178/92, de 30 de julio de 1992, (10) determinó las cantidades efectivamente producidas y fijó los precios y las primas que debían pagarse para cada una de las cosechas de los años 1988, 1989, 1990 y 1991.
10. El Reglamento (CEE) nº 2075/92, de 30 de junio de 1992, (11) derogó el Reglamento nº 727/70 y estableció una nueva organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, con efectos a partir de la cosecha de 1993. La nueva organización común de mercados difiere sustancialmente de la precedente. La exposición de motivos del Reglamento nº 2075/92 afirma, en su tercer considerando, que la situación actual del mercado del tabaco requiere una modificación importante del régimen comunitario, sin que los productores tradicionales dejen de cultivar tabaco; también se refiere a la necesidad de asegurar el control de la producción para que ésta se adapte tanto a las necesidades del mercado como a las exigencias presupuestarias de la Comunidad. El artículo 1 enuncia que la organización común de mercados implica, entre otras, medidas de orientación y de control de la producción.
11. El artículo 8 fija un umbral de garantía global y máximo para la Comunidad y dispone que el Consejo fijará anualmente umbrales de garantía específicos para cada grupo de variedades. Con objeto de asegurar la observancia de los umbrales de garantía, el artículo 9 establece un régimen de cuotas de transformación para las cosechas de 1993 a 1997. El Consejo repartirá para cada cosecha las cantidades disponibles de cada grupo de variedades entre los Estados miembros productores. En general, los Estados miembros pueden elegir entre dos opciones. Partiendo de las cantidades a su disposición, pueden repartir cuotas de transformación entre las "empresas de primera transformación". O bien, si se cumplen ciertos requisitos, pueden repartir directamente cuotas a los productores.
12. Mediante el Reglamento (CEE) nº 3477/92, de 1 de diciembre de 1992, (12) la Comisión fijó las modalidades de aplicación del régimen de cuotas en el sector del tabaco crudo para las cosechas de 1993 y 1994.
Asunto C-133/93
13. El Sr. Crispoltoni es cultivador de tabaco en Lerchi, provincia de Perugia. Suministró a la Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (en lo sucesivo, "Fattoria"), asociación de productores de la que forma parte y que se encarga de las operaciones de primera transformación y de acondicionamiento del tabaco en hoja, cierta cantidad de tabaco en hoja de la variedad "Bright" de la cosecha de 1991. Con carácter de anticipo y previa constitución de una fianza, obtuvo la prima contemplada en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 727/70. Cuando la Comisión comprobó que se había rebasado la cantidad máxima garantizada de tabaco de la variedad "Bright" correspondiente a la cosecha de 1991, (13) redujo dicha prima en un 15 %. Mediante carta fechada el 14 de diciembre de 1992, la Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (en lo sucesivo, "AIMA"), organismo italiano de intervención, reclamó a Fattoria la devolución correspondiente al 15 % de la reducción de las primas, la cual transmitió dicha reclamación a sus miembros, incluido el Sr. Crispoltoni. Mediante carta de 18 de enero de 1993, Fattoria especificó que la cantidad debida por Crispoltoni se elevaba a 4.400.000 LIT.
14. En el litigio principal, el Sr. Crispoltoni se opuso al requerimiento de devolución que recibió de Fattoria, alegando que el Reglamento nº 1114/88 (en lo sucesivo, "Reglamento") es inválido. En vista de lo cual, el órgano jurisdiccional remitente solicitó una decisión prejudicial sobre la validez de ese Reglamento "y de los Reglamentos adoptados para su aplicación".
15. En la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional manifiesta dudas en cuanto a la validez del Reglamento y de los Reglamentos adoptados para su aplicación. Se pregunta si dichos Reglamentos son adecuados para alcanzar los objetivos que persiguen y suscita la cuestión de si deben declararse inválidos por incurrir en desviación de poder.
16. Antes de entrar en el fondo del asunto, es necesario examinar una objeción preliminar suscitada por el Consejo.
17. La resolución de remisión facilita poca información sobre los antecedentes de hecho del asunto. El Consejo alega que eso contraviene el principio de cooperación judicial que informa el artículo 177. El Consejo se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Telemarsicabruzzo y otros, (14) y alega que el Tribunal de Justicia debería negarse a responder a la cuestión planteada.
18. Como he manifestado en mis recientes conclusiones en el asunto Vaneetveld, (15) resulta útil, y en algunos casos necesario, que el órgano jurisdiccional nacional exponga sucintamente los antecedentes de hecho que han dado lugar a que surjan las cuestiones remitidas. Ello no quiere decir, sin embargo, que deba rechazarse necesariamente una resolución de remisión que facilite poca o ninguna información sobre los antecedentes de hecho del asunto. Con tal que las cuestiones planteadas no sean hipotéticas (16) y que el procedimiento de remisión prejudicial no se utilice de manera abusiva, (17) el Tribunal de Justicia, al decidir si procede responder a las cuestiones planteadas, se inspirará esencialmente en un criterio funcional, es decir, el de determinar si puede proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional nacional.
19. En el asunto Telemarsicabruzzo y otros, (18) el Tribunal de Justicia declaró que la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho comunitario que sea útil para el Juez nacional exige que este último defina el marco fáctico y normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o, cuando menos, que explique los supuestos de hecho en los que se basan las cuestiones. En el asunto Vaneetveld, sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró que tal exigencia es menos imperativa en el supuesto de que las cuestiones se caractericen por permitir al Tribunal de Justicia dar una respuesta útil, aunque el Juez nacional no haya presentado de modo exhaustivo la situación jurídica y de hecho. (19) En ese asunto, el Tribunal de Justicia respondió a las cuestiones planteadas basándose en el hecho de que el expediente transmitido por el órgano jurisdiccional nacional y las observaciones de las partes en el litigio principal le suministraban información suficiente para poder interpretar las normas de Derecho comunitario relevantes en relación con la situación que constituía el objeto del litigio principal.
20. A mi juicio, en el caso de autos se aplican consideraciones similares. La resolución de remisión define el contexto jurídico del asunto. Los hechos fundamentales, sobre los que no existe controversia entre las partes, figuran en los escritos presentados al Tribunal de Justicia por el Sr. Crispoltoni, el Gobierno italiano y la Comisión. A diferencia de la situación existente en los asuntos Telemarsicabruzzo y otros y Monin Automobiles, (20) en el caso de autos se trata de una cuestión clara, relativa a la validez de normas comunitarias, y no es difícil comprender la relevancia que la cuestión remitida tiene para el litigio principal. Además, el Tribunal de Justicia tiene, al menos en parte, conocimiento de los antecedentes jurídicos y de hecho del asunto, habida cuenta de una previa remisión prejudicial efectuada por el mismo Tribunal y relativa al mismo productor, que dio lugar a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el primer asunto Crispoltoni, (21) como se pone de relieve en la presente resolución de remisión. El caso de autos tampoco puede compararse con el asunto Meilicke, (22) en el que de la resolución de remisión se desprendía el carácter hipotético de las cuestiones remitidas.
21. Consideraciones de economía procesal hacen más solido el punto de vista de que el Tribunal de Justicia debe responder a la cuestión planteada en el caso de autos. Si el Tribunal de Justicia se niega a dar contestación a la misma basándose en que la resolución de remisión facilita escasa información sobre los hechos del caso de autos, es probable que se efectúe una nueva remisión. Lo cual daría lugar a un retraso mayor, incrementaría los costes y contravendría los objetivos del artículo 177.
22. Así pues, voy a examinar la cuestión remitida.
23. El Sr. Crispoltoni y el Gobierno helénico alegan que el Reglamento es inválido porque incurre en desviación de poder. El Gobierno helénico alega también que el Reglamento debe ser anulado porque contraviene el principio de igualdad y el principio de confianza legítima. El Gobierno italiano alega que el Reglamento vulnera el principio de proporcionalidad. El Consejo y la Comisión rechazan tales alegaciones.
24. Voy a examinar en primer lugar la alegación de que el Reglamento incurre en desviación de poder. Acto seguido examinaré las alegaciones de que vulnera el principio de proporcionalidad y el principio de igualdad. Por último, examinaré la alegación de que contraviene el principio de confianza legítima.
La alegación de desviación de poder
25. El Sr. Crispoltoni declara que no impugna el objetivo que subyace al Reglamento, que es el control de la producción comunitaria de tabaco. Añade que cualquier productor responsable no puede sino compartir el punto de vista de que la producción de tabaco debe reducirse. Pero alega que las medidas adoptadas son ineficaces e inadecuadas para alcanzar tal objetivo.
26. El Sr. Crispoltoni pone de relieve que, en virtud del régimen que establece el Reglamento, si se rebasa la cantidad máxima garantizada para cierta variedad de tabaco, el resultado es una reducción de los precios y de las primas que afecta a todos los productores de la variedad, incluidos los que no son responsables del exceso de producción. Para limitar "cualquier aumento de la producción", como afirma la exposición de motivos del Reglamento, (23) no basta con fijar una cantidad máxima garantizada y penalizar indiscriminadamente a todos los productores por el exceso de producción. La fijación de cantidades máximas garantizadas debe ir acompañada de medidas como las que establece el Reglamento nº 2075/92, el cual prevé que los Estados miembros repartan estas cantidades entre las empresas de transformación y los cultivadores. El Sr. Crispoltoni llega a la conclusión de que el régimen instaurado por el Reglamento es inadecuado para alcanzar sus objetivos porque resulta incompleto.
27. El Gobierno helénico también alega que el régimen de cantidades máximas garantizadas incurre en desviación de poder. Hace referencia a la letra b) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, donde se declara que uno de los objetivos de la política agraria común es garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. También hace referencia al párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40, el cual declara que la organización común deberá limitarse a conseguir los objetivos enunciados en el artículo 39 y deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad.
28. Tal como yo lo entiendo, el argumento del Gobierno helénico es que el Reglamento infringe las referidas disposiciones. El hecho de que el Reglamento no disponga el reparto de cuotas individuales entre los productores hace imposible que se garantice a éstos un nivel de vida equitativo y provoca la disminución de su renta.
29. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un acto sólo está viciado de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos pertinentes y concordantes, que fue adoptado con el fin exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso. (24) Por consiguiente, para anular un acto basándose en la desviación de poder es preciso probar que fue adoptado para conseguir un fin distinto del suyo propio.
30. El Sr. Crispoltoni alega que una medida incurre en desviación de poder no sólo cuando persigue un fin ajeno a sus objetivos, sino también cuando es manifiestamente inapropiada para conseguir tales objetivos.
31. En mi opinión, resulta preferible hacer una distinción entre desviación de poder y violación del principio de proporcionalidad. Para acreditar que un acto incurre en desviación de poder, el demandante debe probar que la Institución lo adoptó con el fin de conseguir un objetivo distinto del que debe alcanzarse con arreglo a Derecho. De ello se deduce que la alegación de desviación de poder implica indagar acerca de los motivos de la Institución que haya adoptado el acto de que se trate. (25)
32. En cambio, el principio de proporcionalidad requiere la aplicación de un criterio objetivo. Para determinar si una disposición del Derecho comunitario está en consonancia con el principio de proporcionalidad, es necesario dilucidar si los medios que utiliza para conseguir el fin perseguido se corresponden con la importancia de éste y si resultan necesarios para conseguirlo. (26)
33. Es verdad que, como señala el Sr. Crispoltoni, la inadecuación manifiesta de una medida al objetivo que persigue alcanzar la Institución competente puede afectar a su legalidad. (27) Lo cual no quiere decir, sin embargo, que en tal caso la medida incurra necesariamente en desviación de poder. Si una medida es manifiestamente inadecuada para alcanzar sus objetivos, podrá constituir un indicio fundado de que la Institución la adoptó para conseguir un objetivo distinto del que debía alcanzarse. Sin embargo, como regla general, cuando los medios utilizados sean manifiestamente inapropiados para conseguir el fin perseguido, se estará ante una violación del principio de proporcionalidad.
34. Según su exposición de motivos, el Reglamento persigue un doble objetivo. Tiene por objeto limitar cualquier aumento de la producción de tabaco de la Comunidad y desalentar al mismo tiempo la producción de variedades cuya comercialización presenta dificultades. (28) La exposición de motivos también alude a la necesidad de "seguir aplicando una política de orientación hacia las calidades más solicitadas y de tener en cuenta las particularidades socioeconómicas y regionales de la producción de tabaco". (29)
35. En el caso de autos no se ha alegado ningún argumento que demuestre que el régimen de cantidades máximas garantizadas que establece el Reglamento pretenda alcanzar objetivos distintos de los enunciados en su exposición de motivos. El argumento del Gobierno helénico consiste básicamente en que el Reglamento infringe la letra b) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
36. No puede admitirse esta alegación. Es obvio que un régimen de ayuda que pretende controlar la producción comunitaria no contraviene necesariamente los objetivos del Tratado. Pueden resultar necesarias medidas para limitar el exceso de producción, y es legítimo adoptar medidas para limitar las cantidades de productos que se benefician de ayuda comunitaria.
37. El Gobierno helénico alega que el régimen de cantidades máximas garantizadas establecido por el Reglamento conduce efectivamente a la disminución de la renta de los productores. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe reconocerse una amplia facultad discrecional a las Instituciones comunitarias en materia de política agraria común. (30) Dichas Instituciones deben garantizar la conciliación permanente que puedan exigir posibles contradicciones entre los objetivos del artículo 39 considerados separadamente, y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal. (31) El mercado del tabaco se caracteriza por un exceso de producción. Las medidas destinadas a controlar la producción y, por tanto, a devolver al mercado su equilibrio no sólo resultan adecuadas para los objetivos de estabilizar los mercados y asegurar el desarrollo racional de la producción agrícola, que según el artículo 39 figuran entre los objetivos de la política agraria común, sino que son, a fin de cuentas, beneficiosas para los intereses de todos los productores. Es digno de mención el que, como antes vimos, el Sr. Crispoltoni afirme que cualquier productor responsable no puede sino compartir el punto de vista de que la producción de tabaco debe reducirse.
38. Habida cuenta de la situación del mercado, si el Consejo se abstenía de adoptar medidas para controlar la producción con el único objetivo de mantener a su nivel la renta de los productores, corría el riesgo de perseguir aisladamente uno solo de los objetivos de la política agraria común, hasta el punto de convertir en imposible la consecución de los demás. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ello resulta contrario al artículo 39. (32)
39. A la vista de la reciente reforma de la política agraria común, resulta aun más difícil, si cabe, admitir los argumentos del Gobierno helénico. Tradicionalmente, la ayuda económica a los productores estaba vinculada al volumen de la producción. Eso tenía consecuencias no deseables: estimulaba la producción más allá de la capacidad de absorción del mercado, con la consecuencia de una acumulación de existencias; fomentaba la intensificación de la producción, lo que tenía consecuencias adversas para el medio ambiente; y daba lugar a un incremento sustancial de los gastos de la Comunidad. En cambio, el poder adquisitivo de las rentas agrarias mejoró muy poco durante el período comprendido entre 1975 y 1989. En vista de esta evolución, las Instituciones comunitarias decidieron reformar la política agraria común, y el nuevo objetivo clave pasó a ser el control de la producción. (33) El régimen de cantidades máximas garantizadas está ligado a esta evolución.
40. Ha de ponerse de relieve que los gastos comunitarios destinados a subvencionar el cultivo y la primera transformación de tabaco se han incrementado drásticamente desde la adopción del Reglamento nº 727/70, hasta el punto de que un reciente informe del Tribunal de Cuentas se refiere al tabaco y lo considera, sin discusión, el cultivo más caro de la Comunidad: los gastos correspondientes a 1993 no fueron inferiores a 1.274 millones de ECU. (34)
41. Por lo tanto, no es exacto afirmar que el Reglamento contravenga el artículo 39.
42. En lo que atañe a las alegaciones formuladas por el Sr. Crispoltoni, de cuanto he dicho más arriba se deduce que, de ser admitidas, el resultado no sería la invalidez del Reglamento por incurrir en desviación de poder, sino por vulnerar el principio de proporcionalidad. Por esta razón, examinaré estas alegaciones junto con las formuladas por el Gobierno italiano.
El principio de proporcionalidad
43. El Sr. Crispoltoni y el Gobierno italiano alegan que el Reglamento es inválido porque el régimen de cantidades máximas autorizadas resulta inadecuado para alcanzar sus objetivos. El Gobierno italiano alega asimismo que vulnera el principio de proporcionalidad porque penaliza indiscriminadamente a todos los productores por el exceso de producción, con independencia de que hayan contribuido o no a rebasar la cantidad máxima garantizada, y, en caso afirmativo, del grado en que lo hayan hecho. No permite que la disminución de primas y precias se efectúe teniendo en cuenta las circunstancias individuales de cada productor.
44. El Gobierno italiano indica que la producción de tabaco de la Comunidad experimentó un incremento entre 1988 y 1991, dando lugar al aumento de los gastos comunitarios. A su juicio, el incremento de la producción tuvo lugar debido precisamente a que el Reglamento no previó la atribución de cuotas individuales a las empresas transformadoras y a los cultivadores. El Gobierno y el Sr. Crispoltoni alegan que la adopción del Reglamento nº 2075/92 confirma implícitamente lo inadecuado del régimen de cantidades máximas garantizadas para conseguir el objetivo de controlar la producción.
45. La validez de una medida debe determinarse teniendo en cuenta las circunstancias que prevalezcan en el momento de su adopción. El Tribunal de Justicia ha declarado que la validez de una medida comunitaria no puede depender de "consideraciones retrospectivas sobre su grado de eficacia". (35) Cuando el legislador comunitario se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de una normativa que haya de adoptar, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa. (36)
46. El Tribunal de Justicia también ha declarado que, habida cuenta de las responsabilidades políticas y de las amplias facultades discrecionales de que dispone el legislador comunitario en materia de política agraria común, sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la Institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida. (37)
47. En mi opinión, es inexacto afirmar que el régimen de cantidades máximas garantizadas era manifiestamente inapropiado para alcanzar sus objetivos.
48. Es verdad que el régimen no obtuvo los resultados esperados, pues no logró un control suficiente de la producción. La reforma que llevó a cabo el Reglamento nº 2075/92 resultó necesaria precisamente por esa razón. Sin embargo, no es exacto afirmar que el régimen establecido por el Reglamento resultara completamente ineficaz. La comparación entre las cantidades máximas garantizadas fijadas para cada variedad de tabaco respecto a las cosechas de 1989 a 1991 y las cantidades efectivamente producidas en esas cosechas muestra que, en lo relativo a la mayoría de las variedades, las cantidades máximas garantizadas no fueron rebasadas. De no haberse establecido el régimen de cantidades máximas garantizadas, es muy probable que la producción hubiera aumentado todavía más.
49. En cualquier caso, en el momento en que el Consejo decidió establecer el régimen de cantidades máximas garantizadas, no podía preverse razonablemente que resultaría inadecuado. Los resultados de los dos primeros años en los que el régimen estuvo vigente no proporcionaron pruebas decisivas al respecto. En lo que atañe al tabaco de la variedad "Bright", variedad que produce el Sr. Crispoltoni, no se rebasó la cantidad máxima garantizada que se fijó para la cosecha de 1989. Esta cantidad era de 44.250 toneladas, mientras que la cantidad efectivamente producida fue de 36.685 toneladas. (38)
50. Sí se rebasaron, en cambio, las cantidades máximas garantizadas fijadas para las cosechas de 1990 y 1991. La cantidad máxima garantizada fijada para la cosecha de 1990 era de 46.750 toneladas, mientras que la cantidad efectivamente producida fue de 54.023 toneladas. Hubo, pues, un exceso del 15,6 %. (39) La cantidad máxima garantizada fijada para la cosecha de 1991 era de 46.750 toneladas, mientras que la cantidad efectivamente producida fue de 60.094 toneladas. Hubo, pues, un exceso del 28,54 %. (40)
51. El exceso sobre la cantidad máxima garantizada para la cosecha de 1990 dio lugar a una reducción de los precios y de las primas del tipo máximo admitido, es decir, del 15 %. El Consejo estaba legitimado para esperar un año más y ver si dicha reducción tenía efectos sobre la producción. Una vez que se determinaron, en 1992, las cantidades efectivamente producidas en la cosecha de 1991, y que resultó obvio que el régimen de cantidades máximas garantizadas no había logrado un suficiente control de la producción, el Consejo adoptó el Reglamento nº 2075/92.
52. El hecho de que, transcurridos algunos años desde que el Reglamento entrara en vigor, hubiera quedado claro que no resultaba suficiente para limitar el aumento de la producción no significa que dicho Reglamento deba ser declarado inválido. Al adoptar el Reglamento, el Consejo tenía que efectuar una estimación sobre su posible impacto en la producción, y no se ha aportado ningún elemento probatorio que demuestre que dicha estimación fuera manifiestamente incorrecta.
53. La Comisión pone de relieve que, cuando el Consejo decidió adoptar medidas destinadas a controlar la producción, existían buenas razones para considerar como una opción atractiva el régimen de cantidades máximas garantizadas. A su juicio, ese régimen es menos restrictivo para el cultivador individual que un régimen de cuotas individuales. El Sr. Crispoltoni y el Gobierno italiano se oponen a este punto de vista. Alegan que el régimen de cantidades máximas garantizadas tiene carácter arbitrario, por cuanto que la cuantía de la prima a la que un productor tiene derecho depende de si otros productores han hecho que se rebase la cantidad máxima garantizada.
54. Por regla general, el régimen de cantidades máximas garantizadas previsto en el Reglamento resulta menos restrictivo para el cultivador individual que el régimen de cuotas individuales instaurado posteriormente por el Reglamento nº 2075/92. En virtud del primer régimen, si bien el cultivador corre el riesgo de sufrir una disminución proporcional de los precios y de las primas si se rebasa la cantidad máxima garantizada fijada para una variedad, está seguro de que podrá recibir una ayuda para la totalidad de su producción, aunque a un tipo reducido. También está seguro de que, con independencia de en cuánto se rebase la cantidad máxima garantizada, la disminución de las primas y de los precios no rebasará determinado umbral. Dicho umbral se fijó en el 15 % para las cosechas de 1989 a 1991. En cambio, con arreglo al régimen instaurado por el Reglamento nº 2075/92, un cultivador no recibe ninguna ayuda respecto a la parte de su producción que rebasa su cuota individual.
55. Aunque no puede excluirse la posibilidad de que a ciertos productores les beneficie más la instauración de un régimen de cuotas individuales que el régimen de cantidades máximas garantizadas, ello no constituye un motivo para invalidar el Reglamento.
56. Contrariamente a lo que sugieren el Sr. Crispoltoni y el Gobierno italiano, con arreglo al régimen de cantidades máximas garantizadas resulta muy difícil identificar a los productores que contribuyen a rebasar la cantidad máxima garantizada. Esto es así porque no es posible conocer con certeza cuál habría sido la cuota individual de un productor determinado si la cantidad máxima garantizada fijada para una variedad particular se hubiera repartido entre los productores. Es erróneo suponer que, en un régimen de cuotas individuales, la cantidad máxima garantizada para una variedad determinada se repartirá necesariamente de un modo igual entre todos los cultivadores de dicha variedad. Un Estado miembro puede legítimamente favorecer a determinadas regiones productoras o a ciertas clases de cultivadores.
57. No obstante, el Gobierno italiano mantiene que el régimen de cantidades máximas garantizadas adolece de un defecto intrínseco. No incita a los cultivadores a la prudencia, puesto que saben que las consecuencias del exceso de producción no les afectarán a ellos individualmente, sino que se repartirán entre todos los cultivadores. Para responder a este argumento, basta con indicar que, al adoptar una medida en beneficio de los cultivadores, el legislador comunitario puede confiar en que actuarán con prudencia a fin de garantizar su éxito. El hecho de que los productores no actúen de la manera esperada no puede constituir un motivo para invalidar dicha medida.
58. Como ya hemos visto, el régimen de cantidades máximas garantizadas es, en general, menos restrictivo que el régimen de cuotas individuales instaurado posteriormente. Por consiguiente, al adoptar el Reglamento, el Consejo pretendió atenerse a las exigencias del principio de proporcionalidad, según el cual, cuando se pueda elegir entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa. (41) El Consejo quiso también atenerse a la letra b) del apartado 2 del artículo 39 del Tratado, donde se dispone que, en la elaboración de la política agraria común, se deberá tener en cuenta la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones.
59. Tanto el Sr. Crispoltoni como el Gobierno italiano citan las sentencias recaídas en los asuntos Werner Faust (42) y Wuensche. (43) Sin embargo, no acierto a comprender de qué manera pueden esas sentencias servir de fundamento para la alegación de que el Reglamento es inválido.
60. En esos asuntos, el Tribunal de Justicia hubo de examinar la validez del Reglamento (CEE) nº 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de setas, (44) cuyo artículo 1 preveía la percepción de un montante suplementario de tipo fijo cuando las conservas de setas se despachaban a libre circulación en la Comunidad rebasando las cantidades fijadas con arreglo a sus disposiciones. El Tribunal de Justicia declaró que el artículo 1 vulneraba el principio de proporcionalidad, puesto que no permitía fijar el montante compensatorio a distintos tipos según la calidad de las mercancías y las condiciones de su importación.
61. Existen dos diferencias relevantes entre esos asuntos, por un lado, y el caso de autos, por otro. Los asuntos Werner Faust y Wuensche versaban sobre la imposición de un gravamen con respecto al cual el Tribunal de Justicia declaró que constituía, en realidad, una penalización económica para los operadores. No sucede así en el caso de autos. En mi opinión, existe una clara diferencia entre la imposición de una penalización económica de tipo fijo y el reparto de una reducción de subvenciones una vez rebasada la cantidad máxima garantizada. La segunda diferencia reside en que, en los asuntos Werner Faust y Wuensche, el montante suplementario se estableció en virtud de un Reglamento del Consejo que preveía la aplicación de medidas de salvaguardia en la medida estrictamente necesaria. El Tribunal de Justicia aplicó el principio de proporcionalidad tal como se enunciaba de manera específica en el Reglamento de habilitación. (45) No sucede así en el caso de autos. Por las razones anteriormente mencionadas, la imposición de una reducción de tipo fijo de los precios y de las primas cuando se rebasa la cantidad máxima garantizada no puede considerarse manifiestamente inadecuada habida cuenta de los objetivos que el Reglamento pretende conseguir.
62. En cambio, la opinión de que el Reglamento es válido encuentra apoyo en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Zardi. (46) En este asunto, el Tribunal de Justicia examinó el artículo 4 ter del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, (47) que disponía que los productores de cereales abonarían una tasa por todas las cantidades de cereales que comercializaran. La tasa únicamente se reembolsaría en su totalidad cuando la producción no rebasara, durante la correspondiente campaña de comercialización, la cantidad máxima garantizada. Se alegó que no era necesario exigir el pago de la tasa desde el momento de la comercialización de los cereales, ya que existían otros medios menos restrictivos. No obstante, el Tribunal de Justicia declaró que la percepción de una tasa de corresponsabilidad suplementaria desde el momento de la salida al mercado pretendía, mediante una reducción del precio pagado a los productores, disuadir a éstos de aumentar la producción durante la campaña de referencia, y que el legislador comunitario no había incurrido en error manifiesto de apreciación al excluir otras fórmulas distintas. (48)
El principio de no discriminación
63. El Gobierno helénico alega que el régimen de cantidades máximas garantizadas instaurado por el Reglamento conduce a una discriminación entre los productores y vulnera el principio de igualdad que recoge el apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
64. La alegación del Gobierno helénico está estrechamente relacionada con la alegación del Gobierno italiano antes examinada. Tanto el Gobierno italiano como el Gobierno helénico hacen hincapié en el hecho de que un exceso sobre la cantidad máxima garantizada fijada para determinada variedad tiene como resultado una reducción proporcional del tipo fijo de los precios y de las primas correspondientes a dicha variedad. Mientras que el Gobierno italiano considera que eso vulnera el principio de proporcionalidad, el Gobierno helénico estima que da lugar a un tratamiento discriminatorio, al hacer extensible a todos los cultivadores las consecuencias adversas de un exceso de producción, sin tener en cuenta si han contribuido o no a tal exceso y, en caso afirmativo, en qué medida.
65. El apartado 3 del artículo 40 constituye una expresión específica del principio general de no discriminación. Existe discriminación no sólo cuando situaciones comparables son tratadas de manera diferente, sino también cuando situaciones diferentes son tratadas de la misma manera, a no ser que tal trato esté justificado objetivamente. (49) No estoy de acuerdo, sin embargo, en que en el caso de autos se haya vulnerado el principio de no discriminación.
66. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el hecho de que, en el marco de la organización común de mercados, el establecimiento de una medida pueda tener repercusiones distintas para determinados productores, en función de la orientación individual de su producción o de las condiciones locales, no puede considerarse como una discriminación prohibida, siempre que la determinación de la medida se base en criterios objetivos, adaptados a las necesidades del funcionamiento global de la organización común de mercados. (50)
67. En el asunto SITPA, (51) el Tribunal de Justicia examinó una alegación similar a la que aquí se considera. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia debía examinar la validez del Reglamento (CEE) nº 989/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, (52) por el que se establece un sistema de umbrales de garantía para determinados productos transformados a base de frutas y hortalizas. Dicho Reglamento establecía para cada campaña un umbral de garantía que correspondía a una determinada cantidad de productos transformados a base de tomate y preveía que, en caso de que se sobrepasara ese umbral de garantía, la ayuda se reduciría para la campaña siguiente en función de la medida en que se hubiera sobrepasado el umbral. La parte demandante alegó que la reducción de la ayuda que llevaba a cabo la Comisión, tras comprobar que se había sobrepasado el umbral, contravenía la prohibición de las discriminaciones. Y que se aplicaba uniformemente en toda la Comunidad, de manera que a los transformadores franceses, que no eran responsables de que se hubiera sobrepasado el umbral, se les trataba de la misma manera que a los productores de los demás Estados miembros que sí eran responsables. En respuesta a esa alegación, el Tribunal de Justicia declaró que, (53)
"[...] en el marco de una organización común de mercados, no habiendo un sistema de cupos nacionales, todos los productores comunitarios, sea cual fuere el Estado miembro en que estén establecidos, deben asumir, de forma solidaria y por igual, las consecuencias de las decisiones que tienen que tomar las Instituciones comunitarias, dentro del ámbito de sus competencias, a fin de reaccionar frente al riesgo de un desequilibrio que puede surgir en el mercado entre la producción y las posibilidades de venta".
68. El Tribunal de Justicia adoptó un punto de vista similar en el asunto Eridania y otros. (54) Uno de los argumentos que se alegaron en ese asunto consistía en que, en el marco de un régimen de cuotas que había establecido el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, (55) los productores italianos se veían obligados a cofinanciar unos excedentes de los que no eran responsables, y en que la carga que se les imponía resultaba contraria a la letra d) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado. El Tribunal de Justicia declaró, sin embargo, que esa manera de ver era incompatible con el principio mismo de un mercado común en el que es imposible determinar las empresas o el Estado miembro responsables de una eventual sobreproducción.
69. De las referidas sentencias se desprende que una reducción de tipo fijo de las primas y de los precios, que afecte a todos los productores en caso de rebasarse la cantidad máxima autorizada, no vulnera el principio de no discriminación.
70. El régimen de cantidades máximas garantizadas se basa en criterios generales y objetivos. Con arreglo al apartado 5 del artículo 4 del Reglamento, el Consejo, al establecer la cantidad máxima garantizada para cada variedad, deberá tener en cuenta las condiciones del mercado y las condiciones particulares de las diferentes regiones. (56) Así, para tener en cuenta las diferencias de calidad dentro de una variedad de tabaco, diferencias que dependen de las características del suelo y del clima, el Reglamento nº 1251/89 previó la posibilidad de fijar cantidades máximas garantizadas diferentes para zonas específicas de producción.
71. Mi conclusión es que debe desestimarse la alegación de que el Reglamento vulnera el principio de no discriminación.
El principio de confianza legítima
72. El Gobierno helénico alega que el hecho de que el Reglamento no prevea la atribución de cuotas individuales a los productores vulnera el principio de confianza legítima porque coloca al cultivador ante la imposibilidad de planificar su producción. Ello resulta contrario a los objetivos últimos de la organización común de mercados en el sector del tabaco, que, en virtud del Reglamento nº 727/70, son garantizar una renta equitativa a los cultivadores y aumentar dicha renta.
73. Como ya vimos, el Reglamento no resulta contrario a los objetivos de la política agraria común recogidos en el artículo 39. Tampoco es exacto afirmar que vulnere el principio de confianza legítima.
74. Los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias. (57) Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica. (58) De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado. (59) De ello se deduce que, aunque la aplicación del régimen de cantidades máximas garantizadas conduzca a una disminución de la renta de los cultivadores, no se vulnera el principio de confianza legítima.
75. Tampoco se vulneró dicho principio por no haberse previsto la atribución de cuotas individuales a los productores. El régimen de cantidades máximas garantizadas reviste cierto grado intrínseco de incertidumbre, ya que los cultivadores no conocen de antemano la cuantía exacta de los precios y de las primas que recibirán, pues tal cantidad dependerá de si se rebasa o no la cantidad máxima garantizada y en qué medida. Pero esta incertidumbre constituye un riesgo comercial normal que los cultivadores han de asumir. La exigencia de protección de la confianza legítima queda satisfecha por el hecho de que los cultivadores conocen anticipadamente la cantidad máxima garantizada fijada para una determinada variedad. También queda satisfecha por el hecho de que los productores saben que recibirán una ayuda para toda su producción y que, con independencia del grado en que se haya rebasado la cantidad máxima de referencia, la reducción de los precios y de las primas no podrá exceder de un tope fijado de antemano. Por consiguiente, debe desestimarse la alegación del Gobierno helénico.
Asuntos C-300/93 y C-362/93
76. Recuérdese que, en estos asuntos, la Pretura circondariale di Caserta solicitó una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento nº 1738/91.
77. Los Sres. Natale y Pontillo son cultivadores de tabaco de la variedad "Burley" en la provincia de Caserta. Vendieron su producción de la cosecha de 1991 a Donatab Srl, una empresa que lleva a cabo la primera transformación y el acondicionamiento de tabaco. Con carácter de anticipo y previa constitución de una fianza, obtuvieron la prima contemplada en el artículo 3 del Reglamento nº 727/70. Cuando la Comisión comprobó que se había rebasado la cantidad máxima garantizada de tabaco de la variedad "Burley" correspondiente a la cosecha de 1991, (60) redujo los precios y primas en un 15 %. Donatab Srl reclamó a los Sres. Natale y Pontillo la devolución correspondiente a la reducción de las primas.
78. En el litigio principal, impugnaron la reducción de las primas alegando que el reglamento nº 1738/91 era inválido. Como consecuencia de dicha alegación, la Pretura efectuó la presente remisión prejudicial.
79. Mediante el Reglamento nº 1738/91, el Consejo fijó, para la cosecha de 1991, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja, los precios de intervención derivados del tabaco embalado, así como las calidades de referencia, las zonas de producción y las cantidades máximas garantizadas, y modificó el Reglamento (CEE) nº 1331/90, de 14 de mayo de 1990. (61) En el asunto C-362/93, el órgano jurisdiccional remitente solicitó también una decisión prejudicial sobre la validez de los Reglamentos adoptados para la aplicación del Reglamento nº 1738/91. El órgano jurisdiccional nacional se refiere verosímilmente al Reglamento nº 2178/92, mediante el cual la Comisión fijó las cantidades efectivamente producidas y determinó los precios y las primas para la cosecha de 1991. (62)
80. En las resoluciones de remisión, el órgano jurisdiccional nacional plantea la cuestión de la validez del Reglamento nº 1738/91, en la medida en que vulnera el principio de confianza legítima. El Reglamento impugnado lleva fecha de 13 de junio de 1991 y fue publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 26.6.1991. El órgano jurisdiccional remitente afirma que fue aplicado con carácter retroactivo, por cuanto que fijó la cantidad máxima garantizada para el tabaco de la variedad "Burley" correspondiente a la cosecha de 1991 en un momento en el que los productores de tal variedad ya habían plantado el tabaco, habían celebrado contratos con empresas de primera transformación y los habían registrado en AIMA.
81. Si la cantidad máxima garantizada para la cosecha de 1991 hubiera sido fijada con carácter retroactivo, es decir, después de que los cultivadores hubiesen tenido que tomar sus decisiones relativas a la producción de aquel año, ello habría vulnerado efectivamente el principio de confianza legítima. En el anterior asunto Crispoltoni, (63) el Tribunal de Justicia examinó la validez de los Reglamentos nº 1114/88 y (CEE) nº 2268/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988, (64) mediante los cuales este último fijaba las cantidades máximas garantizadas para la cosecha de 1988. Ambos Reglamentos fueron publicados después de que los cultivadores hubieran tomado sus decisiones con respecto a la cosecha de 1988. El Tribunal de Justicia declaró que son inválidos en la medida en que establecen una cantidad máxima garantizada en lo que se refiere al tabaco de la variedad "Bright" cosechado en 1988. El Tribunal de Justicia llegó a esta conclusión basándose en que los referidos Reglamentos tenían efecto retroactivo, en que dicho efecto no estaba justificado por los objetivos que debían conseguir y en que se había vulnerado la confianza legítima de los agentes económicos interesados. (65)
82. En los presentes asuntos, sin embargo, las dudas expresadas por el órgano jurisdiccional remitente acerca de la validez del Reglamento nº 1738/91 se basan en un postulado erróneo. Como han puesto de relieve el Consejo y la Comisión, la cantidad máxima garantizada para la variedad "Burley I" correspondiente a la cosecha de 1991, sobre la que versan los litigios principales, no fue fijada por primera vez en el Reglamento nº 1738/91, sino en el Reglamento nº 1331/90, que había sido publicado en el Diario Oficial de 23.5.1990, es decir, mucho antes de que los cultivadores tuvieran que tomar sus decisiones relativas a la cosecha de 1991. Dicho Reglamento fijó la cantidad máxima garantizada para la variedad "Burley I" en 46.750 toneladas. (66)
83. Es verdad que el Reglamento nº 1738/91 modificó el Reglamento nº 1331/90, incrementando las cantidades máximas garantizadas para la cosecha de 1991 correspondientes a determinadas variedades. Pero ese incremento se decidió en interés de los productores, habida cuenta de la unificación alemana. (67) En lo que atañe a la variedad "Burley I", el Reglamento nº 1738/91 no afectó a la cantidad máxima garantizada que había fijado el Reglamento nº 1331/90.
84. Es obvio, pues, que el Reglamento nº 1738/91 no puede ser declarado inválido por los motivos a los que se alude en las resoluciones de remisión. Sin embargo, en las observaciones escritas que presentaron ante este Tribunal de Justicia, los Sres. Natale y Pontillo cuestionan la validez del Reglamento impugnado alegando que dicho Reglamento fijó retroactivamente para la cosecha de 1991 la cuantía de las primas concedidas a los compradores.
85. Los Sres. Natale y Pontillo ponen de relieve que los precios y las primas que fijó el Reglamento nº 1738/91 para la cosecha de 1991 son inferiores a los aplicados en virtud del Reglamento nº 1331/90 para la cosecha de 1990, y alegan que esa reducción de los precios y de las primas condujo al deterioro de su situación jurídica. Argumentan que tal reducción no pudo haber sido prevista ni en el momento en que los productores tenían que tomar sus decisiones relativas a la producción correspondiente a la cosecha de 1991, es decir, en noviembre de 1990, ni en el momento en que el tabaco tenía que ser plantado en semilleros, es decir, en febrero de 1991. Consideran que, en el momento en que tenían que tomar la decisión relativa a si cultivar o no cultivar tabaco de la variedad "Burley" para la cosecha de 1991, la información de que disponían les incitaba a continuar cultivando dicha variedad. Y llegan a la conclusión de que el Reglamento nº 1738/91 vulnera el principio de confianza legítima.
86. En la vista, el Consejo y la Comisión alegaron que este extremo no debía ser objeto de discusión, puesto que el órgano jurisdiccional nacional no lo había planteado en las resoluciones de remisión. Por lo tanto, se suscita la cuestión de si el Tribunal de Justicia debe examinar la validez del Reglamento impugnado en la medida en que fija los precios y las primas para la cosecha de 1991.
87. En la remisión prejudicial, puede ocurrir que, para ayudar al órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal de Justicia tenga que pronunciarse sobre cuestiones formuladas de distinta manera que las enunciadas por aquél. Con el mismo fin, el Tribunal de Justicia puede verse inducido a examinar normas de Derecho comunitario a las que el órgano jurisdiccional nacional no haya hecho referencia al formular su cuestión. (68) El Tribunal de Justicia llegó incluso a pronunciarse sobre la validez de una disposición comunitaria en un caso en el que el órgano jurisdiccional nacional se limitaba a plantear una cuestión de interpretación: véase, por ejemplo, la sentencia Schwarze. (69)
88. En mi opinión, sin embargo, en las circunstancias del caso de autos, no sería apropiado que el Tribunal de Justicia examinara la cuestión de si la fijación de los precios y de las primas por el Reglamento impugnado vulnera el principio de confianza legítima. Como antes afirmé, el órgano jurisdiccional nacional no hizo referencia a esa cuestión, sino que la suscitaron los demandantes en el litigio principal en sus alegaciones ante este Tribunal de Justicia.
89. Ahora bien, incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional determinar qué cuestiones han de someterse al Tribunal de Justicia, pues las partes en el litigio principal carecen de facultades para modificar el contenido de tales cuestiones (70) o para exigir al órgano jurisdiccional que remita una cuestión específica. (71) El artículo 177 establece una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, a través de un procedimiento no contencioso, ajeno a cualquier iniciativa de las partes y en cuyo desarrollo únicamente se ofrece a éstas la posibilidad de ser oídas. (72) Si el Tribunal de Justicia examinara la cuestión planteada por los Sres. Natale y Pontillo, ello supondría vulnerar los principios antes mencionados. Y, sobre todo, el derecho de defensa. La información contenida en una resolución de remisión no sólo permite al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones remitidas, sino que hace posible igualmente que los Gobiernos de los Estados miembros y las Instituciones presenten sus observaciones, de conformidad con el artículo 20 del Estatuto (CEE) del Tribunal de Justicia. Este artículo prevé la presentación de observaciones escritas al Tribunal de Justicia, sin posibilidad de respuestas escritas. En la sentencia Holdijk y otros, (73) el Tribunal de Justicia declaró que le incumbía velar por salvaguardar la posibilidad de presentar observaciones, prevista en el artículo 20, habida cuenta del hecho de que tan sólo la resolución de remisión se notifica a las partes interesadas.
90. La posibilidad de que los Estados miembros y las Instituciones comunitarias presenten observaciones escritas debe salvaguardarse especialmente en aquellos casos en que se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de un acto de la Comunidad. En tales supuestos, salvo quizá en el totalmente excepcional de que el acto de la Comunidad adolezca manifiestamente de invalidez, no sería apropiado negar a la Institución autora del acto el derecho a presentar observaciones. De ello se deduce que el Tribunal de Justicia debería examinar únicamente las cuestiones que expresa o implícitamente se deriven de la resolución de remisión y en relación con las cuales se pueda esperar que la Institución de que se trate presente sus observaciones.
91. Los Sres. Natale y Pontillo no se limitan a cuestionar la validez del Reglamento impugnado alegando motivos distintos de aquéllos a los que alude el órgano jurisdiccional nacional. Cuestionan la validez de un aspecto del Reglamento impugnado distinto del aspecto al que se refiere la cuestión del órgano jurisdiccional nacional. A diferencia de otros asuntos en los que el Tribunal de Justicia examinó cuestiones a las que no se hacía referencia expresa en la resolución de remisión, en el caso de autos no existe ambigueedad alguna en cuanto al significado y al alcance exacto de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente. Cabe distinguir el caso de autos de otros como el asunto Schwarze: en este último asunto, el Tribunal de Justicia examinó la validez de la medida controvertida teniendo en cuenta que, aunque la cuestión remitida versaba sobre la interpretación de una medida comunitaria, de la resolución de remisión y de la controversia en el litigio principal resultaba claramente que la verdadera finalidad de las cuestiones planteadas era obtener una decisión sobre la validez. En el caso de autos, nada indica que el órgano jurisdiccional remitente hubiera tenido la intención de solicitar una decisión sobre la fijación de los precios y de las primas por los Reglamentos impugnados.
92. En cualquier caso, no admito la alegación de que la fijación de precios y primas para la cosecha de 1991 por el Reglamento nº 1738/91 vulnere la confianza legítima de los cultivadores interesados.
93. En primer lugar, es obvio que, con arreglo al régimen de cantidades máximas garantizadas, la cuantía exacta de los precios y primas que obtendrán los cultivadores respecto a determinada variedad no se conocerá sino después de haberse tomado la decisión de cultivar dicha variedad. Ello es así porque la cuantía de los precios y de las primas depende de si se ha rebasado o no la cantidad máxima garantizada y, en caso afirmativo, en qué medida. Por lo tanto, un elemento de incertidumbre es inherente al régimen de ayudas instaurado por el Reglamento nº 1114/88.
94. En segundo lugar, si bien es verdad que los precios y las primas fijados para la cosecha de 1991 fueron inferiores a los fijados para la cosecha de 1990, la cuantía de los precios y de las primas la fija el Consejo anualmente, y pueden producirse variaciones, tanto en beneficio como en detrimento de los cultivadores. Los precios y las primas correspondientes a la cosecha de 1990 fueron superiores a los correspondientes a la cosecha de 1989. La prima del tabaco de la variedad "Burley I" correspondiente a la cosecha de 1989 se estableció en 1.653 ECU por kg, (74) mientras que para la cosecha de 1990 se fijó en 2.013 ECU por kg. (75) La disminución efectuada para la cosecha de 1991 tampoco fue tan amplia como para justificar la alegación de que vulneraba la confianza legítima. En lo que atañe al tabaco de la variedad "Burley I", la prima para la cosecha de 1991 se fijó en 1.748 ECU por kg. (76) Estas variaciones constituyen riesgos comerciales normales inherentes al régimen establecido en beneficio de los cultivadores y que éstos razonablemente deben estar dispuestos a asumir. Es erróneo afirmar que un cultivador prudente y bien informado no estuviera en condiciones de preverlos.
Conclusión
95. Por lo tanto, mi opinión es la siguiente:
En el asunto C-133/93, la cuestión planteada por la Pretura circondariale di Perugia debería recibir la siguiente contestación:
"El examen de las cuestiones remitidas no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) nº 1114/88 del Consejo y de los Reglamentos adoptados para su aplicación."
En los asuntos C-300/93 y C-362/93, las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Caserta deberían recibir la siguiente contestación:
"El examen de las cuestiones remitidas no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) nº 1738/91 del Consejo y del Reglamento adoptado para su aplicación."
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° DO L 110, p. 35.
(2) ° DO L 163, p. 13.
(3) ° DO L 94, p. 1; EE 03/03, p. 212.
(4) ° DO L 129, p. 16.
(5) ° DO L 132, p. 25.
(6) ° Posteriormente, el Reglamento (CEE) nº 1737/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991 (DO L 163, p. 11), fijó en 390.000 toneladas de tabaco en hoja la cantidad máxima garantizada global para cada una de las cosechas de 1991 a 1993. El Reglamento (CEE) nº 860/92 del Consejo, de 30 de marzo de 1992 (DO L 91, p. 1), dispuso que dicha reducción no debía exceder del 23 % de la cosecha de 1992.
(7) ° DO L 207, p. 15.
(8) ° DO L 187, p. 23.
(9) ° DO L 208, p. 26.
(10) ° DO L 217, p. 75.
(11) ° DO L 215, p. 70.
(12) ° DO L 351, p. 11.
(13) ° Véase el Reglamento nº 2178/92 de la Comisión, antes citado (nota 10).
(14) ° Sentencia de 26 de enero de 1993 (asuntos acumulados C-320/90, C-321/90 y C-322/90, Rec. p. I-393).
(15) ° Véanse mis conclusiones en la sentencia de 3 de marzo de 1994, Vaneetveld (C-316/93, Rec. pp. I-763 y ss., especialmente p. I-765), puntos 6 a 11.
(16) ° Véase la sentencia de 16 de julio de 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673), apartados 17 y 18.
(17) ° Véase la sentencia de 11 de marzo de 1980, Foglia (104/79, Rec. p. 745).
(18) ° Antes citado (nota 14), apartado 6 de la sentencia. Véanse también los autos de 19 de marzo de 1993, Banchero (C-157/92, Rec. p. I-1085), y de 26 de abril de 1993, Monin Automobiles (C-386/92, Rec. p. I-2049).
(19) ° Antes citado (nota 15), apartado 13.
(20) ° Antes citados (nota 18).
(21) ° Sentencia de 11 de julio de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Rec. p. I-3695). Véase el punto 81 infra.
(22) ° Sentencia de 16 de julio de 1992, Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871).
(23) ° Reglamento nº 1114/88, exposición de motivos, primer considerando. Véase el punto 34 infra.
(24) ° Sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 24; de 21 de junio de 1984, Lux/Tribunal de Cuentas (C-69/83, Rec. p. 2447), apartado 30, y de 11 de julio de 1990, Sermes (C-323/88, Rec. p. I-3027), apartado 33.
(25) ° Véase Hartley: The Foundations of European Community Law, 2.ª ed., pp. 415 a 417.
(26) ° Véanse, por ejemplo, las sentencias de 23 de febrero de 1983, Fromançais (66/82, Rec. p. 395), apartado 8, y de 17 de mayo de 1984, Denkavit (15/83, Rec. p. 2171), apartado 25.
(27) ° Sentencia de 21 de febrero de 1979, Stoelting (138/78, Rec. p. 713), apartado 7.
(28) ° Exposición de motivos y primer considerando del Reglamento nº 1114/88.
(29) ° Antes citado, segundo considerando.
(30) ° Véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros/Comisión (asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 34.
(31) ° Sentencias de 24 de octubre de 1973, Balkan-Import-Export (5/73, Rec. p. 1091), apartado 24, y de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartado 10.
(32) ° Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle Emling y otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. p. 3211), apartado 41.
(33) ° Véase la publicación de la Comisión, Desarrollo y futuro de la política agraria común, COM(91)258 final, Boletín de las Comunidades Europeas, sup. 5/91, pp. 9 a 12, y, especialmente, para el sector del tabaco, pp. 27 y 28.
(34) ° Véase el informe especial nº 8/93 sobre la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo (DO 1994, C 65, apartado 1.1).
(35) ° Sentencia de 7 de febrero de 1973, Schroeder (40/72, Rec. p. 125), apartado 14. Véase también la sentencia de 13 de junio de 1972, Compagnie d' approvisionnement, de transport et de crédit y Grands Moulins de Paris/Comisión (asuntos acumulados 9/71 y 11/71, Rec. p. 391), apartado 39.
(36) ° Sentencia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros (asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435).
(37) ° Sentencia de 11 de julio de 1989, Schraeder (265/87, Rec. p. 2237), apartados 21 y 22; sentencia Wuidart y otros, antes citada (nota 36), apartado 14, y sentencia Fedesa y otros, antes citada (nota 24), apartado 14.
(38) ° Véase el Reglamento nº 2046/90, antes citado (nota 8), Anexo I.
(39) ° Véase el Reglamento nº 2267/91, antes citado (nota 9), Anexo I.
(40) ° Véase el Reglamento nº 2178/92, antes citado (nota 10), Anexo I.
(41) ° Véase, por ejemplo, la sentencia Fedesa y otros, antes citada (nota 24), apartado 13.
(42) ° Sentencia de 16 de octubre de 1991, Werner Faust (C-24/90, Rec. p. I-4905).
(43) ° Sentencia de 16 de octubre de 1991, Wuensche (C-25/90, Rec. p. I-4939).
(44) ° DO L 358, p. 66.
(45) ° Véanse las sentencias Werner Faust, antes citada (nota 42), apartados 19 y 29, y Wuensche, antes citada (nota 43), apartados 20 y 30.
(46) ° Sentencia de 26 de junio de 1990, Zardi (C-8/89, Rec. p. I-2515).
(47) ° DO L 281, p. 1.
(48) ° Sentencia citada en la nota 46, apartado 13.
(49) ° Véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de diciembre de 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209), apartado 28.
(50) ° Sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301), apartado 34.
(51) ° Sentencia de 24 de enero de 1991, SITPA (C-27/90, Rec. p. I-133).
(52) ° DO L 103, p. 19; EE 03/30, p. 113.
(53) ° Sentencia citada en la nota 51, apartado 20.
(54) ° Sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania y otros (250/84, Rec. p. 117), apartado 32.
(55) ° DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80.
(56) ° Véase el apartado 5 del artículo 4, citado en el punto 7.
(57) ° Sentencias de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I-395), apartado 33, y de 15 de julio de 1982, Edeka (245/81, Rec. p. 2745), apartado 27.
(58) ° Sentencia Delacre y otros, antes citada, y sentencia de 16 de mayo de 1979, Tomadini (84/78, Rec. p. 1801), apartado 22.
(59) ° Sentencia Delacre y otros, antes citada, apartado 34, y sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania (230/78, Rec. p. 2749).
(60) ° Véase el Reglamento nº 2178/92, antes citado (nota 10).
(61) ° DO L 132, p. 28.
(62) ° Antes citado (nota 10).
(63) ° Antes citado (nota 21).
(64) ° DO L 199, p. 20.
(65) ° El Consejo procedió a ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia adoptando, el 16 de junio de 1992, los Reglamentos (CEE) nos 1570/92 (DO L 166, p. 6), y 1571/92 (DO L 166, p. 7).
(66) ° Véanse el apartado 3 del artículo 3 y el Anexo V del Reglamento nº 1331/90, antes citado (nota 62).
(67) ° Véanse la exposición de motivos y el sexto considerando del Reglamento nº 1738/91, antes citado (nota 2).
(68) ° Sentencias de 12 de diciembre de 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695), apartado 8, y de 2 de febrero de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Rec. p. I-317), apartado 7.
(69) ° Sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze (16/65, Rec. p. 1081).
(70) ° Sentencias de 9 de diciembre de 1965, Hessische Knappschaft (44/65, Rec. pp. 1191 y ss., especialmente p. 1198); de 12 de noviembre de 1992, Kerafina ° Keramische und Finanz-Holding y Vioktimatiki (asuntos acumulados C-134/91 y C-135/91, Rec. p. I-5699), apartado 10.
(71) ° Sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, Rec. p. 3415), apartado 9.
(72) ° Véase, por ejemplo, la sentencia Hessische Knappschaft, antes citada (nota 70), p. 1199.
(73) ° Sentencia de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros (asuntos acumulados 141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299), apartado 6.
(74) ° Véase el Anexo IV del Reglamento (CEE) nº 1252/89 del Consejo, de 3 de mayo de 1989 (DO L 129, p. 17).
(75) ° Véase el Reglamento nº 1331/90, antes citado (nota 62), Anexo IV.
(76) ° Véase el Reglamento nº 1738/91, antes citado (nota 2), Anexo IV.