61999CC0246_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit ihrer am 1. Juli 1999 gemäß Artikel 226 EG beim Gerichtshof eingereichten Klage beantragt die Kommission, das Königreich Dänemark wegen Verstoßes gegen mehrere Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu verurteilen.
Konkret wirft sie dem Mitgliedstaat vor, dadurch gegen die Richtlinie 94/62/EG sowie gegen die Artikel 28 EG und 30 EG verstoßen zu haben, dass er Bestimmungen nicht aufgehoben hat, nach dem zum einen Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in wiederverwendbaren Verpackungen verkauft werden müssen und diese Getränke zum anderen nicht in Metallverpackungen importiert werden dürfen.
I - Das dänische Recht
2. Die Richtlinie 94/62 musste bis 30. Juni 1996 in das Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt sein. Dänemark teilte der Kommission als zu diesem Zweck erlassene Vorschriften die Verordnung Nr. 124 vom 27. Februar 1989 über die Verpackungen für Bier und Erfrischungsgetränke in der durch die Verordnung Nr. 583 vom 24. Juni 1996 und die Verordnung Nr. 300 vom 30. April 1997 geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 124) mit.
3. Gemäß § 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 124 dürfen Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke ausschließlich in wiederverwendbaren Verpackungen, also z. B. Glas- oder Plastikflaschen, verkauft werden, die in § 1 Absatz 2 als Bestandteil eines Sammelsystems definiert werden, in das der Verbraucher einen großen Teil des Leerguts zum erneuten Gebrauch zurückgibt.
4. Gemäß § 2 Absätze 2 und 3 muss die Verpackung durch die Umweltagentur (Miljøstyrels), zugelassen werden, die insbesondere überprüft, ob sie für ein Sammelsystem technisch geeignet ist, und es muss der Rücklauf eines erheblichen Leergutanteils zum Zwecke seiner Wiederverwendung sichergestellt sein. Beim Verkauf des Produkts wird ein Pfand erhoben, das an den Verbraucher zurückgezahlt wird, wenn er die Verpackung in das Geschäft, das seinerseits zur Rücknahme verpflichtet ist, zurückbringt. Dieses System dient als Anreiz für den Verbraucher, den Behälter gegen Rückerstattung des Pfands zurückzubringen, und führt zu einer sehr hohen Rücklaufquote. Der Gesamtverbrauch von Bier belief sich 1998 in Dänemark auf ungefähr 580 Millionen Liter.
5. Wie sich aus § 3 der Verordnung ergibt, kann der Import von Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken auch in nichtzugelassenen Verpackungen erfolgen, sofern sich diese in ein Sammelsystem zur Wiederverwendung oder stofflichen Verwertung einfügen. Einwegverpackungen werden zugelassen, wenn sie nicht aus Metall sind.
6. Für andere Getränke verbietet das dänische Recht die Verwendung von Aluminium- oder Blechdosen nicht, die daher für Fruchtsäfte, Eistee und Kakaogetränke verwendet werden. Büchsen und andere Behälter aus Metall werden unter anderem für Konserven, Kaffee und Kekse verwendet. Einwegverpackungen aus Glas werden etwa für Wein verwendet, solche aus Plastik oder Karton für Milch, Essig oder Speiseöl.
Ebenso wenig untersagt ist der Gebrauch von Dosen für Bier oder kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke, die exportiert werden. Die Kommission legt in ihrer Klageschrift dar, dass Dänemark 1998 ungefähr 120 Millionen Liter Bier in Metallbehältern, d. h. etwa 360 Millionen Dosen à 33 cl, vorwiegend in andere Mitgliedstaaten exportiert habe.
7. Wie die Kommission mitteilt, unterhalten Schweden und Finnland ähnliche Sammelsysteme für Verpackungen, die aber im Unterschied zu Dänemark auch für Dosen gelten, für die beim Einkauf ebenfalls ein Pfand entrichtet werden muss. Die Verkaufsstellen verfügen über Rücknahmeautomaten für wiederverwendbare und Einwegverpackungen, die dem Verbraucher bei der Rücknahme einen entsprechenden Pfandbetrag auszahlen. Offenbar sichert dieses System in Schweden eine Rückgabequote für Dosen von über 90 %.
II - Gemeinschaftsrecht
8. In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie 94/62 wird als Grund für ihren Erlass angeführt, dass die unterschiedlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungen zu harmonisieren sind, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle auf die Umwelt zu vermeiden oder solche Auswirkungen zu verringern und so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und andererseits das Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen und -beschränkungen kommt. In der dreizehnten Begründungserwägung heißt es, dass für die Zielvorgaben der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verwertung und die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen Spannen vorgesehen werden sollten, um den unterschiedlichen Situationen in den Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen und zu vermeiden, dass Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen geschaffen werden.
9. Nach Auffassung der Kommission verstößt das dänische Recht gegen Artikel 18 der Richtlinie in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9, die wie folgt lauten:
Artikel 5
Wiederverwendung
Die Mitgliedstaaten können nach Maßgabe des Vertrags Systeme zur Wiederverwendung der Verpackungen, die umweltverträglich wieder verwendet werden können, fördern."
Artikel 7
Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssysteme
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Systemen für
a) die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen beim Verbraucher oder jedem anderen Endabnehmer bzw. aus dem Abfallaufkommen mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung;
b) die Wiederverwendung oder Verwertung - einschließlich der stofflichen Verwertung - der gesammelten Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle,
um die Zielvorgaben dieser Richtlinie zu erfuellen.
..."
Artikel 9
Grundlegende Anforderungen
(1) Die Mitgliedstaaten gewährleisten drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie[], dass nur Verpackungen in den Verkehr gebracht werden dürfen, die alle grundlegenden Anforderungen dieser Richtlinie einschließlich des Anhangs II erfuellen.
(2) Die Mitgliedstaaten gehen in folgenden Fällen ... davon aus, dass eine Verpackung alle in dieser Richtlinie einschließlich des Anhangs II festgelegten grundlegenden Anforderungen erfuellt:
a) Die Verpackung entspricht den einschlägigen harmonisierten Normen, deren Bezugsnummern im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden sind. Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Bezugsnummern der einzelstaatlichen Normen, mit denen sie die harmonisierten Normen umsetzen.
b) Die Verpackung erfuellt die einschlägigen, in Absatz 3 genannten einzelstaatlichen Normen, sofern diese Bereiche nicht durch harmonisierte Normen geregelt sind.
(3) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut ihrer in Absatz 2 Buchstabe b) genannten innerstaatlichen Normen mit, die ihrer Ansicht nach den grundlegenden Anforderungen im Sinne dieses Artikels entsprechen. Die Kommission leitet diese Texte umgehend an die übrigen Mitgliedstaaten weiter.
Die Mitgliedstaaten veröffentlichen die Bezugsnummern dieser Normen. Die Kommission sorgt dafür, dass sie im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werden.
..."
Artikel 18
Freiheit des Inverkehrbringens
Die Mitgliedstaaten dürfen in ihrem Hoheitsgebiet das Inverkehrbringen von Verpackungen, die dieser Richtlinie entsprechen, nicht verbieten."
10. Die Kommission wirft Dänemark weiter einen Verstoß gegen die Artikel 28 EG und 30 EG vor:
Artikel 28
Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Mitgliedstaaten verboten."
Artikel 30
Die Bestimmungen der Artikel 28 und 29 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen."
III - Das vorprozessuale Verfahren
11. Die Kommission übersandte Dänemark im Juni 1997 ein erstes Mahnschreiben, in dem sie darauf hinwies, dass das nationale Verbot der Einfuhr von Bier und Erfrischungsgetränken in Metallbehältern mit der Richtlinie 94/62 und Artikel 28 EG unvereinbar sei. Aus Anlass einer Beschwerde wegen der Verpflichtung, für diese Getränke, wenn sie in Dänemark hergestellt werden, wiederverwendbare Verpackungen zu verwenden, übersandte die Kommission Dänemark ein zweites Mahnschreiben. Im August 1997 antwortete die dänische Regierung auf das erste, im August 1998 auf das zweite Mahnschreiben.
12. Im November 1998 übersandte die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie erklärte, dass § 2 Absatz 1 in Verbindung mit § 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 124 gegen die Richtlinie 94/62, insbesondere Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9, sowie gegen die Artikel 28 EG und 30 EG verstoße, und Dänemark zur Änderung der genannten Bestimmungen eine Frist von zwei Monaten setzte; Dänemark erklärte in seiner Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, die einen Monat später erfolgte, dass die Bestimmungen dem geltenden Gemeinschaftsrecht entsprächen und nicht geändert zu werden bräuchten.
IV - Das Verfahren vor dem Gerichtshof
13. Die Klage der Kommission ist am 1. Juli 1999 beim Gerichtshof eingegangen, die Klagebeantwortung am 31. August 1999. Ergänzend wurden eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung eingereicht. Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.
In der mündlichen Verhandlung am 12. Juni 2001 haben die Kommission, die dänische Regierung und das Vereinigte Königreich mündliche Erklärungen abgegeben.
V - Erörterung der Klage
14. Die Kommission ist der Auffassung, dass durch die Richtlinie 94/62 eine vollständige Harmonisierung der innerstaatlichen Regelungen über Verpackungen erfolgt sei und die Mitgliedstaaten daher nicht berechtigt seien, nationalen Herstellern strengere Regeln vorzuschreiben. Dass die in Artikel 10 vorgesehene Normung noch nicht erfolgt sei, entbinde die Mitgliedstaaten nicht von ihrer Verpflichtung, den Verkauf von Verpackungen zuzulassen, die die in Anhang II niedergelegten grundlegenden Anforderungen erfuellten. Sowohl Dosen als auch andere Einwegverpackungen erfuellten die besonderen Anforderungen, die in den Nummern 1 und 3 des Anhangs niedergelegt seien. Darüber hinaus stelle die dänische Regelung ein Handelshemmnis dar, das mit den Bestimmungen über den freien Warenverkehr unvereinbar sei; die Maßnahmen seien zum Schutz der Umwelt weder erforderlich noch verhältnismäßig, da das gleiche Ziel auch mit weniger einschränkenden Vorschriften erreicht werden könne.
15. Das Vereinigte Königreich ist ebenfalls der Auffassung, dass die Richtlinie eine erschöpfende Harmonisierung bewirkt habe, so dass für Waren, die in den Anforderungen der Richtlinie entprechenden Verpackungen in den Verkehr gebracht würden, in der Europäischen Union Verkehrsfreiheit bestehe; dänisches Recht dürfe den Verkauf von Bier oder Erfrischungsgetränken in Dosen nicht untersagen. Zudem verstoße es gegen Artikel 28 EG, da es mit dem Umweltschutz zwar ein zulässiges Ziel, dieses aber mit unverhältnismäßigen Mitteln verfolge.
16. Dänemark führt hiergegen im Wesentlichen an, dass die Richtlinie 94/62 keine vollständige Harmonisierung des Verpackungsrechts bewirkt habe und dass die in Anhang II zusammengestellten grundlegenden Anforderungen so weit, so unbestimmt und so ermessensabhängig gefasst seien, dass sie konkretisiert werden müssten. Die Harmonisierung sei erst abgeschlossen, wenn gemeinsame europäische Normen verabschiedet seien, die die Auslegung der genannten Anforderungen für die einzelnen Waren festlegten. Die grundlegenden Anforderungen der Richtlinie bezögen sich auf das zu verpackende Produkt; produktbezogene Gründe hätten auch dazu geführt, dass in Dänemark der Gebrauch wiederverwendbarer Verpackungen für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke vorgeschrieben sei; kohlensäurefreie Getränke, die nur einen kleinen Teil des Erfrischungsgetränkekonsums ausmachten, fielen nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 124. Mit ihrer Systematik, die Wiederverwendung von Verpackungen zu belohnen, verfolge die Verordnung das Ziel, die schädlichen Auswirkungen des Müllanfalls auf die Umwelt zu verringern.
17. Die grundlegende Meinungsverschiedenheit der Parteien besteht also im Grad der durch die Richtlinie 94/62 erreichten Harmonisierung. Ich werde daher zunächst untersuchen, ob die streitige Richtlinie in dem fraglichen Bereich eine vollständige Harmonisierung bewirkt hat; falls dies nicht der Fall ist, werde ich mich sodann der Frage widmen, ob das Hindernis, das die dänische Regelung für den Handel zwischen Mitgliedstaaten darstellt, gerechtfertigt ist.
A. Zur Reichweite der durch die Richtlinie 94/62 bewirkten Harmonisierung
18. Nach Auffassung der Kommission müssen die in der Richtlinie 94/62 vorgesehenen Maßnahmen in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden. Hieraus folge zweierlei: Zum einen könnten die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 18 in ihren Ländern den Verkauf von Verpackungen nicht untersagen, die die grundlegenden Anforderungen erfuellten; zum anderen dürften sie gemäß Artikel 9 Absatz 1 nur das Inverkehrbringen solcher Verpackungen zulassen, die diesen Anforderungen entsprächen. Die Richtlinie enthalte keine Übergangsbestimmungen für die Anwendbarkeit der beiden genannten Artikel, die gemäß Artikel 22 bis 30. Juni 1996 in das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten hätten umgesetzt sein müssen. Die Richtlinie gehöre zu denjenigen, die aufgrund des neuen Konzepts auf dem Gebiet der Harmonisierung und der Normung erlassen worden seien und mit denen in bestimmten Bereichen verbindliche Normen für Produkte unter anderem auf dem Gebiet der Sicherheit und des Umweltschutzes festgelegt worden seien.
19. Die dänische Regierung räumt ein, dass die Richtlinie 94/62, auch wenn sie kein Konformitätsbewertungsverfahren vorsehe, im Prinzip alle Voraussetzungen einer vollständigen Harmonisierungsvorschrift gemäß dem neuen Konzept erfuelle: Sie sei aufgrund von Artikel 95 EG erlassen worden und bezwecke nach Artikel 1 Absatz 1, die Vorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungswirtschaft zu harmonisieren; nach Artikel 9 gewährleisteten die Mitgliedstaaten drei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie, dass nur Verpackungen in den Verkehr gebracht würden, die alle grundlegenden Anforderungen der Richtlinie einschließlich des Anhangs II erfuellten; schließlich lege sie eine bestimmte Anzahl von grundlegenden Anforderungen fest und sehe andererseits den Erlass europäischer Normen vor, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, anzuerkennen, dass Verpackungen den genannten Anforderungen entsprächen.
Dennoch meint die dänische Regierung, dass der Inhalt der Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere der in Artikel 9 und in Anhang II geregelten grundlegenden Anforderungen, so allgemein und unbestimmt sei, dass die Richtlinie praktisch nicht wie eine Vorschrift, die eine vollständige Harmonisierung bewirke, angewendet werden könne. Es handele sich bisher um die einzige Richtlinie, die im Bereich des Umweltschutzes auf der Grundlage des neuen Konzepts erlassen worden sei. Im Unterschied zur Spielzeugrichtlinie oder zur Richtlinie über Gasverbrauchseinrichtungen, in denen insbesondere die Sicherheitsvoraussetzungen, unter denen die dort genannten Produkte vertrieben werden dürfen, vereinheitlicht worden seien, liege der Schwerpunkt der Richtlinie 94/62 im Umweltschutz. Um festzustellen, welche grundlegenden Anforderungen Verpackungen erfuellen müssten, seien unterschiedliche Parameter zu berücksichtigen: Es seien die Auswirkungen auf die Umwelt (u. a. Treibhauseffekt und saurer Regen) und der Energie- und Rohstoffverbrauch (u. a. Erdöl und Eisen) zu ermitteln und die unterschiedlichen Phasen der Lebensdauer eines Produkts (Herstellung, Transport, Beseitigung) zu bewerten. Erst wenn die Erfordernisse des Umweltschutzes eindeutig festgelegt seien, sei eine einheitliche Anwendung möglich.
20. Ich teile die Auffassung der dänischen Regierung zu diesem Punkt aus verschiedenen Gründen nicht. Mag zunächst die Richtlinie 94/62 die einzige sein, die bislang im Bereich des Umweltschutzes nach dem neuen Konzept erlassen wurde, so beschränkt sich Anhang II der Entschließung des Rates aus dem Jahr 1985 hinsichtlich der Harmonisierung von Rechtsvorschriften doch nicht auf grundlegende Sicherheitsanforderungen, sondern erwähnt auch andere Anforderungen des Gemeinwohls. Zweitens werden als Begründung in Teil A des Schemas der Hauptgrundsätze und -elemente, die den Kern der Richtlinien bilden sollten" sowohl die Sicherheit von Personen, Haustieren und Gütern als auch die Beachtung anderer wesentlicher Anforderungen des Allgemeinwohls, wie der Schutz der Gesundheit, des Verbrauchers oder der Umwelt, genannt. Drittens lässt sich weder der genannten Entschließung noch der Richtlinie 94/62 entnehmen, dass eine Verpackung nur nach Untersuchung der durch die dänische Regierung angeführten Parameter verkauft werden dürfte oder dass eine einheitliche Anwendung die genaue Festlegung der Erfordernisse des Umweltschutzes verlangte.
21. Die dänische Regierung führt aus, ein weiterer Grund für die fehlende praktische Anwendbarkeit der Richtlinie 94/62 bestehe darin, dass die angekündigten harmonisierten Normen, die die fehlende Bestimmtheit der grundlegenden Anforderungen für Verpackungen beheben könnten, noch nicht erlassen seien. Das Fehlen dieser Normen bedeute zwangsläufig, dass den Mitgliedstaaten ein gewisser Spielraum zustehe.
22. In diesem Punkt kann ich der beklagten Regierung nicht völlig beipflichten. Wie sich aus den in Anhang II der Entschließung des Rates aus dem Jahr 1985 genannten Grundprinzipien ergibt, erhalten die technischen Spezifikationen, deren Ausarbeitung den für die Industrienormung zuständigen Gremien übertragen wird, keinen obligatorischen Charakter, sondern bleiben freiwillige Normen; zugunsten der genormten Produkte gilt lediglich die Vermutung, dass sie die grundlegenden Anforderungen der Richtlinie erfuellen. Der Erlass harmonisierter Normen stellt daher keine unabdingbare Voraussetzung für die Anwendung einer aufgrund des neuen Konzepts erlassenen Richtlinie dar und bedeutet auch nicht, dass alle Produkte in Übereinstimmung mit ihnen hergestellt werden müssten; die Mitgliedstaaten bleiben verpflichtet, das Inverkehrbringen aller Produkte, die die grundlegenden Anforderungen erfuellen, zuzulassen, selbst wenn sie nicht den harmonisierten Normen entsprechen.
Ohne Zweifel verfügen die Mitgliedstaaten, wie sich aus Artikel 9 Absatz 3 ergibt, bei der Umsetzung der grundlegenden Anforderungen in nationales Recht über einen gewissen Spielraum. Bei seiner Ausschöpfung haben sie indessen beide Zielvorgaben der Richtlinie zu beachten, nämlich ein hohes Umweltschutzniveau und das Funktionieren des Binnenmarktes unter Vermeidung von Handelshemmnissen sowie Wettbewerbsverzerrungen und -beschränkungen innerhalb der Gemeinschaft sicherzustellen. Im vorliegenden Fall scheint die dänische Regierung nur das erste Ziel beachtet zu haben.
23. Nach Auffassung der dänischen Regierung ist die in Artikel 18 enthaltene Klausel über die Freiheit des Inverkehrbringens gegenwärtig nicht praktisch anwendbar; Anhang II sei so weit gefasst, dass die Mitgliedstaaten angesichts des Fehlens eines Konformitätsbewertungsverfahrens weder a) die genauen Anforderungen an Verpackungen, noch b) das Verfahren, nach dem die Übereinstimmung einer Verpackung mit diesen Anforderungen festzustellen sei, noch c) die Stelle, die die Übereinstimmung feststelle, bestimmen könnten. Sie weist insbesondere darauf hin, dass der Richtlinienvorschlag der Kommission ein derartiges Verfahren nicht vorgesehen habe, bei der Verabschiedung der Verordnung aber eine gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission angenommen worden sei, derzufolge ein geeignetes Verfahren zur Feststellung der Übereinstimmung der Verpackung mit den grundlegenden Anforderungen festgelegt werden [muss]".
24. Ich behandele die genannten Einwände in der Reihenfolge ihres Vorbringens. Bedenkt man zunächst, dass die grundlegenden Anforderungen von dreizehn Mitgliedstaaten, in denen die Richtlinie 94/62 angewendet wird, in innerstaatliches Recht umgesetzt wurden, fällt es mir schwer, der wiederholten Aussage der dänischen Regierung zu glauben, dass die grundlegenden Anforderungen so unbestimmt seien, dass sie praktisch nicht anwendbar seien. Selbst wenn es ihnen an der notwendigen Klarheit fehlte, blieben die Mitgliedstaaten doch unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechts dazu verpflichtet, sie bestmöglich anzuwenden. Falls die Richtlinie fehlerbehaftet sein sollte, wären die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 230 EG berechtigt gewesen, ihre Nichtigerklärung zu verlangen; da dies keiner von ihnen getan hat, ist sie für alle verbindlich. Darüber hinaus sieht Anhang II Teil B Nummer III Ziffer 1 der Entschließung des Rates aus dem Jahr 1985 vor, dass die allgemeinen Bestimmungen über das Inverkehrbringen Anwendung finden, wenn die grundlegenden Sicherheitsanforderungen formuliert sind, und dass es von den jeweiligen Gegenständen abhängt, wie detailliert diese Formulierung erfolgt.
25. Was die Frage anbelangt, welche genauen Anforderungen für Verpackungen gelten, meine ich unter Berücksichtigung der beiden Zielvorgaben der Richtlinie 94/62, dass die in Anhang II Absatz 3 Buchstabe a genannte Anforderung, dass Verpackungen so gefertigt sein müssen, dass ein bestimmter Gewichtsprozentsatz der verwendeten Materialien stofflich wiederverwertet werden kann, nicht so zu verstehen ist, dass dieser Prozentsatz 100 % erreichen muss, einfach deshalb, weil ansonsten Materialien, die nicht stofflich wieder verwertbar sind, ausgeschlossen wären. Aus derselben Bestimmung ergibt sich, dass der Prozentsatz je nach Art des Materials, aus dem die Verpackung besteht, variieren kann. Mit der in Buchstabe b genannten Anforderung, dass Verpackungsabfälle, die zum Zwecke der energetischen Verwertung aufbereitet werden, eine Mindestverbrennungswärme haben müssen, sollen meines Erachtens Stoffe ausgeschlossen werden, die keinen positiven Beitrag zur energetischen Verwertung leisten. Auch ergibt sich aus dem Verhalten der dänischen Regierung, dass sie selbst davon ausgeht, dass durch Wiederverwertung aufbereitbare Verpackungen die grundlegenden Anforderungen erfuellen, werden diese doch im eigenen Land für den Verkauf anderer Getränke verwendet und ein erheblicher Anteil der heimischen Bierproduktion in Dosen in andere Mitgliedstaaten exportiert. Jedenfalls kann nicht ernsthaft geleugnet werden, dass Getränkedosen, bei denen ein bestimmter Gewichtsprozentsatz des zu ihrer Herstellung verwendeten Materials stofflich wiederverwertbar ist, sowohl die besonderen Anforderungen an Herstellung und Zusammensetzung gemäß Anhang II Absatz 1 als auch die besonderen Anforderungen erfuellt, die Absatz 3 an Verpackungen stellt, die stofflich wiederverwertet werden können. Auch hat Dänemark keinesfalls nachgewiesen, dass die Anwendung der grundlegenden Anforderungen für einen Mitgliedstaat ein unüberwindliches Hindernis darstellt, sondern sich - statt eine Umsetzung der in Anhang II enthaltenen Bestimmungen zu versuchen - darauf beschränkt, die innerstaatlichen Bestimmungen, die vor Erlass der Richtlinie 94/62 in Kraft waren, beizubehalten.
26. Was die Frage anbelangt, wie festgestellt werden kann, ob eine Verpackung die grundlegenden Anforderungen erfuellt, stimme ich der Kommission zu, dass die Verfahren zur Konformitätsbewertung dazu dienen, festzustellen, ob ein bestimmtes Produkt die durch die Richtlinie festgelegten grundlegenden Anforderungen erfuellt, ohne dass hierdurch der Inhalt dieser Anforderungen berührt wird; für ihre Anwendung ist es also gleichgültig, ob die genannten Verfahren bereits bestehen. Bis die in Artikel 9 genannten harmonisierten Normen vorliegen, können die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich der Richtlinie 94/62 die nationalen Zulassungsverfahren anwenden.
Der gemeinsamen Erklärung von Rat und Kommission, auf die Dänemark zum Beleg seiner Auffassung verweist, die aber im Wortlaut der Richtlinie 94/62 keinen Niederschlag gefunden hat, kommt keine Bedeutung zu, da der Gerichtshof entschieden hat, dass Erklärungen, die bei vorbereitenden Arbeiten, die zum Erlass einer Richtlinie geführt haben, abgegeben worden sind, bei der Auslegung der Richtlinie nicht berücksichtigt werden, wenn ihr Inhalt im Wortlaut der fraglichen Bestimmung keinen Ausdruck gefunden hat und sie somit keine rechtliche Bedeutung haben.
27. Die dänische Regierung bringt vor, es lasse sich nicht in Erfahrung bringen, wer für die Feststellung der Übereinstimmung zuständig ist. Jedoch ist der Hersteller dafür verantwortlich, dass das Produkt, das in den Verkehr gebracht werden soll, hinsichtlich Entwurf und Herstellung die grundlegenden Anforderungen erfuellt; das ist eines der Merkmale der aufgrund des neuen Konzepts erlassenen Richtlinien.
28. Demgegenüber vertritt die dänische Regierung die Auffassung, dass die Entscheidung über den Gebrauch wiederverwendbarer oder wiederverwertbarer Verpackungen für den Verkauf von Produkten nicht den Herstellern überlassen bleiben dürfe, da hierdurch Umweltschutzstandards verwässert würden. Da mit der Richtlinie ein hohes Umweltschutznivau erreicht werden solle, stelle die stoffliche oder energetische Wiederverwertbarkeit aus ökologischer Sicht eine sehr bescheidene Anforderung dar, da es derzeit auf dem Markt nahezu keine Verpackung gebe, die nicht in irgendeiner Form wiederverwertbar sei. Selbst vernünftige besondere Anforderungen wie die Beschränkung der Verpackungen auf ein notwendiges Mindestvolumen und die Reduzierung schädlicher Stoffe in Verpackungen seien ohne Konkretisierung praktisch nicht anwendbar.
Auch hier scheint die dänische Regierung zu vergessen, dass die Richtlinie nicht ausschließlich den Umweltschutz als Ziel verfolgt, sondern auch das Funktionieren des Binnenmarktes sicherstellen und Handelshemmnisse sowie Wettbewerbsverzerrungen und Beschränkungen innerhalb der Gemeinschaft vermeiden soll; beide Ziele stehen gleichberechtigt nebeneinander, das zweite darf also dem ersten nicht untergeordnet werden. Die Richtlinie gestattet den Mitgliedstaaten, Wiederverwendungs- oder Wiederverwertungsysteme einzuführen oder beizubehalten und verpflichtet sie, die zur Erreichung der festgelegten Zielvorgaben erforderlichen Maßnahmen mittels Rücknahme-, Sammel-, Wiederverwendungs- oder Wiederverwertungssystemen zu ergreifen. Wie die Kommission in ihrer Klageschrift ausführt, handelt es sich hierbei um Instrumente, die geeignet sind, ein hohes Umweltschutzniveau ohne Beeinträchtigung des freien Warenverkehrs sicherzustellen.
29. Nach Auffassung der dänischen Regierung sind die Mitgliedstaaten berechtigt, bei der Festlegung der Anwendungsvoraussetzungen für die grundlegenden Anforderungen eine Rangfolge zwischen wiederverwendbaren und wiederverwertbaren Verpackungen vorzusehen. Sie wisse, dass dieser Spielraum unvermeidlich zu Auslegungsunterschieden in den Mitgliedstaaten führe, was eine Folge dessen sei, dass die Richtlinie 94/62 keine vollständige und praktisch anwendbare Harmonisierung in diesem Bereich bewirkt habe.
30. Ich habe weder in den Begründungserwägungen noch in den Bestimmungen oder dem Anhang II der Richtlinie 94/62 einen Beleg für die Berechtigung der Mitgliedstaaten gefunden, eine Rangfolge zwischen wiederverwendbaren und wiederverwertbaren Verpackungen derart festzulegen, dass der Vorrang für das eine System das andere ausschließt. Insbesondere ergibt sich diese Auslegung nicht aus Artikel 1 Absatz 2, der als oberste Priorität die Vermeidung von Verpackungsabfall vorsieht und zu diesem Zweck sowohl auf die Wiederverwendung als auch auf die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Wiederverwertung verweist. Auch Artikel 5, der die Mitgliedstaaten lediglich berechtigt, Systeme zur Wiederverwendung zu fördern, stützt eine solche Auslegung nicht. Hinsichtlich der grundlegenden Anforderungen in Anhang II müssen meines Erachtens alle Behälter die in Absatz 1 genannten Herstellungs- und Zusammensetzungsvoraussetzungen und die wiederverwendbaren darüber hinaus die in Absatz 2, die wiederverwertbaren die in Absatz 3 genannten erfuellen. Soweit die Richtlinie nichts anderes vorsieht, bleibt die Entscheidung für die eine oder andere Verpackungsart den Herstellern überlassen, wobei die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Artikel 5, 7 und 15 das Verbraucherverhalten im Sinne einer Entscheidung für die umweltfreundlichste Verpackungsart beeinflussen können.
Sicherlich können sich, worauf die Kommission in ihrer Klageschrift hinweist, aus der Anwendung der Richtlinie wegen der Verpackungsabfälle erhebliche praktische Auswirkungen auf den Umweltschutz einiger Staaten ergeben; jedoch kann ein Mitgliedstaat, nach dessen Auffassung das in der Richtlinie festgelegte Schutzniveau hinter demjenigen zurückbleibt, das aufgrund innerstaatlicher Bestimmungen erreicht wurde, nach Artikel 95 Absatz 4 EG vorgehen. Dies hat Dänemark offenbar nicht getan.
Ebenso wenig scheint es Dänemark für notwendig erachtet zu haben, anlässlich der Veröffentlichung des aktualisierten Teils der Lebenszyklusuntersuchung im Jahr 1998, der sich mit Bier- und Erfrischungsgetränkeverpackungen befasst, nach Artikel 95 Absatz 5 EG vorzugehen. Diese Vorschrift sieht vor, dass ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mitteilt.
31. Nach Auffassung der dänischen Regierung erlauben es die zweite und die achte Begründungserwägung der Richtlinie 94/62, auf der Grundlage der Lebenszyklusuntersuchung eine Rangfolge zwischen Wiederverwendung und Wiederverwertung festzulegen. Aus der dänischen Untersuchung ergebe sich, dass Blech- oder Aluminiumdosen ebenso wie Glas- oder Plastikeinwegverpackungen insgesamt für die Umwelt schädlicher als wiederverwendbare Behälter seien; das sei eine Rechtsgrundlage für die in Dänemark zugunsten bestimmter Verpackungsarten bestehende Rangfolge. Nach Ansicht der dänischen Regierung steht Artikel 5 einem Verbot von Einwegverpackungen für bestimmte Produkte nicht entgegen.
32. Dieser Auslegung kann ich mich nicht anschließen. Artikel 5 berechtigt die Mitgliedstaaten lediglich zur Förderung von Wiederverwendungssystemen, nicht aber zum Verbot von Einwegverpackungen, da ein teilweises oder vollständiges Verbot keine Maßnahme zur Förderung eines bestimmten Verhaltens im Sinne der Richtlinie darstellt. Ich stimme der Kommission zu, dass die Mitgliedstaaten Wiederverwendungssysteme ausbauen können, solange hierdurch der freie Warenverkehr nicht beeinträchtigt wird und dasselbe Umweltschutzniveau gesichert ist; in Betracht kommen hier etwa Pfand- oder Sammelsysteme für Mehrweg- oder Einwegverpackungen, die Kennzeichnung von Produkten, wirtschaftspolitische Instrumente wie Ökosteuern sowie Vorgaben für die Wiederverwendung bestimmter Verpackungsarten.
33. Die dänische Regierung vertritt die Auffassung, dass die grundlegenden Anforderungen nicht zwangsläufig für jede Verpackungsart und ohne Rücksicht auf ihre Verwendung dieselbe seien, sondern dass in jedem Einzelfall das verpackte Produkt mit zu berücksichtigen sei. Es sei deshalb folgerichtig, dass die Rangfolge von Wiederverwendung und Wiederverwertung bei Bier und Erfrischungsgetränken eine andere sei als bei Produkten, deren Konsum geringer sei. Es seien die Besonderheiten bei Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken gewesen, die die dänische Regierung veranlasst hätten, für diese Getränke eine besondere Regelung vorzusehen. Hätte man ein Sammelsystem für Verpackungen von Fruchtsäften, Eistee oder Kakaogetränken eingeführt, deren Umsatzvolumen wesentlich geringer sei als der von Bier und Erfrischungsgetränken, so hätte deren Wiederverwendung der Umwelt möglicherweise mehr geschadet als genutzt, da die damit verbundenen praktischen Schwierigkeiten für Hersteller, Einzelhändler und Verbraucher unverhältnismäßig gewesen wären. Nach Auffassung der dänischen Regierung ist die Vorteilhaftigkeit wiederverwendbarer Verpackungen gegenüber Einwegverpackungen von vornherein deshalb offensichtlich, weil erstere kein Abfall seien, sondern sowohl für den Hersteller wie für den Abfueller einen Wert darstellten, so dass effektive Sammelsysteme als Anreiz für alle Teilnehmer an der Absatzkette, sich am Kreislauf zu beteiligen, geschaffen werden könnten, während letztere Abfall darstellten, der über sich selbst hinaus keinen Wert verkörpere, so dass kein Fall eines Sammelsystems für derartige Verpackungen bekannt sei, das - selbst bei Bestehen einer Pfandpflicht - Rücknahmequoten von über 90 % erziele.
34. Ich schließe mich der Auffassung der Kommission an, dass die grundlegenden Anforderungen der Ziffern 2 und 3 des Anhangs II sich auf Verpackungsarten beziehen und ihre Geltung unabhängig davon ist, welches Produkt die Verpackung enthält, während einige der in Ziffer 1 genannten Anforderungen bezüglich Herstellung und Zusammensetzung eher Verpackungen für bestimmte Produkte betreffen. So bedeutet die Festlegung, dass Verpackungen so herzustellen sind, dass das Verpackungsvolumen- und -gewicht auf das Mindestmaß dessen begrenzt werden, was zur Erhaltung der erforderlichen Sicherheit und Hygiene des verpackten Produkts und zu dessen Akzeptanz für den Verbraucher angemessen ist, dass, was für ein Produkt angemessen erscheint, es nicht zwangsläufig auch für ein anderes ist. Demgegenüber lässt sich nicht ernsthaft behaupten, dass Getränkedosen als Verpackung für Bier nicht angemessen seien, dass sie nicht alle erforderlichen Sicherheits- und Hygieneanforderungen erfuellten oder dass der überwiegende Anteil des zu ihrer Herstellung eingesetzten Materials nicht stofflich oder auf andere Art wiederverwertbar sei.
In Dänemark ist der Gebrauch von Getränkedosen lediglich für Getränke und Lebensmittel mit sehr geringen Umsatzvolumina gestattet. Der Grund für das Verbot bei Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken besteht also nicht darin, dass Getränkedosen nicht die grundlegenden Anforderungen der Absätze 1 und 3 des Anhangs II erfuellen, sondern darin, dass die Menge der dann auf dem Markt befindlichen Dosen sich möglicherweise auf die Umwelt auswirkt. Wie die Kommission in ihrer Klageschrift zutreffend ausführt, regelt der Anhang II die grundlegenden Anforderungen nicht in Abhängigkeit von der Anzahl der Verpackungen, die für den Verkauf eines bestimmten Produktes verwendet werden; die Mitgliedstaaten können vielmehr die Anzahl der Einwegverpackungen dadurch reduzieren, dass sie auf die Artikel 5, 7 und 15 der Richtlinie zurückgreifen, die die Errichtung von Systemen erlauben, die mit Hilfe wirtschaftspolitischer Maßnahmen, wie etwa der Förderung von Mehrwegverpackungen oder der Privilegierung umweltverträglicher Verpackungen, einen Beitrag zur Reduzierung der Gesamtverpackungsmenge leisten.
35. Die dänische Regierung bezweifelt, dass aluminiumhaltige Getränkedosen die Anforderung des Anhangs II Absatz 3 Buchstabe a erfuellen und ein bestimmter Gewichtsprozentsatz von ihnen stofflich wiederverwertet werden kann, da es der aktuelle Stand der Technik nicht erlaube, den Aluminiumdeckel vor dem Einschmelzen vom Rest der Dose zu trennen. Zwar sei der durch den Schmelzvorgang verursachte Verlust an wiederverwertbarem Aluminium begrenzt, da es ohnehin nur ungefähr einen Gewichtsanteil von 10 % an der Blechdose ausmache; indessen sei der Energieaufwand für den Schmelzvorgang erheblich; allein die Herstellung des Deckels erfordere ungefähr 50 % des zur Herstellung der Dose notwendigen Gesamtenergieaufwandes. Auch wenn das Aluminium aufgrund seines hohen Energiegehaltes den Schmelzvorgang begünstige, handle es sich nicht um eine Wiederverwertung des Aluminiums, sondern allenfalls um eine Energierückgewinnung.
36. Auch in diesem Punkt stimme ich nicht mit der dänischen Regierung überein. Die Kommission behauptet, es sei möglich, den Aluminiumdeckel vor seiner Einschmelzung zu trennen. Beweise für die Richtigkeit der einen oder anderen Behauptung sind im Verfahren nicht erbracht worden. Sicher ist, dass die grundlegenden Anforderungen für wiederverwertbare Verpackungen verlangen, dass ein bestimmter Gewichtsprozentsatz der zu ihrer Herstellung verwendeten Materialien wiederverwertet werden kann; diese Formulierung besagt aber nicht, dass ein bestimmter Prozentsatz aller Komponenten stofflich verwertbar sein muss. Auch kann gemäß Anhang II Absatz 3 Buchstabe a die Festsetzung des Prozentsatzes je nach Art des Materials, aus dem die Verpackung besteht, variieren.
37. Die dänische Regierung erklärt, dass mit Hilfe einer Lebenszyklusuntersuchung der Rohstoff- und Energieverbrauch einerseits sowie die Auswirkungen auf die Umwelt andererseits festgestellt werden könnten. Eine solche Untersuchung ermögliche den Vergleich zweier unterschiedlicher Produkte unter Umweltgesichtspunkten und stütze sich auf die wahrscheinlichsten Hypothesen. Die 1996 durchgeführte, 1998 bezüglich des Teils über Bier- und Erfrischungsgetränkeverpackungen aktualisierte dänische Lebenszyklusuntersuchung genieße wegen ihrer fachlichen Qualität allgemeine Anerkennung. Sie enthalte - von der Rohstoffgewinnung bis zur Abfuellung, über den Vertrieb und den Gebrauch bis zur Behandlung der Reststoffe - Berechnungen zu den Umweltauswirkungen unterschiedlicher Bier- und Erfrischungsgetränkebehälter wie Mehr- und Einwegverpackungen aus Glas oder Plastik oder Blech- oder Aluminiumgetränkedosen. Weil sie den Energie- und Rohstoffverbrauch sowohl bei nicht erneuerbaren Energieträgern wie z. B. Kohle und Erdöl als auch bei nicht erneuerbaren Rohstoffen wie z. B. Zinn oder Aluminium berücksichtige, erfasse sie sämtliche schädlichen Umweltauswirkungen. Die Untersuchung befasse sich auch mit den Umweltauswirkungen auf Luft und Wasser durch Emissionen und Abwässer, dem durch CO2-Abgase hervorgerufenen Treibhauseffekt, dem durch SO2- und NOx-Emissionen hervorgerufenen sauren Regen, der durch die Freisetzung von NOx hervorgerufenen Verschmutzung der Nahrungssalze sowie der Entstehung freier organischer Teilchen, die zur Verschmutzung der Atmosphäre beitrügen.
Aus der Untersuchung gehe hervor, dass die schädlichen Umweltauswirkungen von Aluminium- oder Blechgetränkedosen sowie von Einwegflaschen aus Glas oder Plastik ingesamt größer seien als die von wiederverwendbaren Glas- oder Plastikflaschen. Außerdem bestehe ein enger Zusammenhang zwischen den Umweltauswirkungen der jeweiligen Verpackungsmaterialien und -arten und dem jeweiligen Energieverbrauch aufgrund des Einsatzes fossiler Brennstoffe, der zur Freisetzung von Emissionen in die Atmosphäre führe. Ausgehend von der Hypothese, dass die notwendige Stromerzeugung in einem Kohlekraftwerk neuerer Bauart erfolge, ergebe sich hochgerechnet auf den jährlichen Bierkonsum in 33-cl-Behältern in Dänemark für Mehrwegflaschen ein jährlicher CO2-Ausstoß von 100 000 Tonnen; diese Zahl verdoppele sich bei Einwegflaschen und erreiche bei Blech- oder Aluminiumdosen 247 000 bzw. 208 000 Tonnen. Bei Erfrischungsgetränken würde sich der jährliche CO2-Ausstoß auf 41 000 Tonnen für wiederverwendbare 50 cl-Plastikflaschen belaufen; hingegen würden Einwegplastikflaschen 140 000, Aluminiumgetränkedosen 143 000 und Blechgetränkedosen 170 000 Tonnen CO2-Emissionen verursachen. Darüber hinaus vermeide das dänische Sammelsystem die Erzeugung von ca. 390 000 Tonnen Abfall jährlich; dies entspreche 20 % des täglich anfallenden Haushaltsmüllvolumens.
38. Ich kann die dänische Regierung für die in ihrem Auftrag erstellte Lebenszyklusuntersuchung für Getränkeverpackungen sowohl hinsichtlich des Umfangs der Studie als auch hinsichtlich der hohen Qualität ihrer Ergebnisse nur beglückwünschen. Sie ist in ihrer Art eine Pionierleistung, die als Maßstab für zukünftige derartige Untersuchungen dienen wird und sehr nützlich für die Feststellung der Umweltauswirkungen von Verpackungen als Grundlage der Förderung bestimmter Wiederverwendungsarten, etwa von Pfand- oder Sammelsystemen, oder wirtschaftspolitischer Maßnahmen ist.
Allerdings stimme ich mit der Kommission darin überein, dass ein derartiges Dokument nicht, wie dies die dänische Regierung annimmt, dazu dienen kann, festzustellen, ob eine Verpackung die grundlegenden Anforderungen erfuellt; es stellt auch keine Rechtfertigung für ein Verbot von Verpackungen dar, die diese Anforderungen erfuellen. Die Richtlinie 94/62 verpflichtet die Mitgliedstaaten nämlich nicht, nur diejenigen Verpackungen zuzulassen, die sich aufgrund einer Lebenszyklusuntersuchung als am umweltfreundlichsten erweisen, zumal diese Methode nur Umweltaspekte berücksichtigt und nicht die ebenso wichtige Zielvorgabe der Richtlinie, das Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen.
Im Übrigen zeigt Anhang H der Lebenszyklusuntersuchung, der eine kritische Auseinandersetzung mit der Studie enthält, einige Grenzen der Studie auf.
39. Die Untersuchung der Richtlinie 94/62 im Licht des mit dem Vertrag von Amsterdam neu eingeführten Artikels 6 EG, wonach die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen, insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden müssen, erscheint mir überfluessig. Die Richtlinie selbst, die sich auf Artikel 95 EG stützt, verfolgt das Ziel, sowohl das Funktionieren des Binnenmarktes als auch ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, indem sie die nationalen Maßnahmen zur Behandlung von Verpackungen vereinheitlicht und hierzu einige Maßnahmen einführt, deren oberste Priorität die Abfallvermeidung mittels Wiederverwendung, stofflicher Wiederverwertung oder anderer Wiederverwertungsarten ist.
40. Aus all diesen Gründen - dem in Artikel 18 enthaltenen Schutz der Freiheit des Inverkehrbringens von Verpackungen in den Mitgliedstaaten, die den Bestimmungen der Richtlinie entsprechen; der in Artikel 5 enthaltenen Erlaubnis für die Mitgliedstaaten, Wiederverwendungssysteme zu fördern; den in Artikel 7 genannten Systemen, deren Einführung zur Erfuellung der Zielvorgaben der Richtlinie erforderlich ist; dem in Artikel 9 geregelten Verbot, Verpackungen in den Verkehr zu bringen, die nicht den grundlegenden Anforderungen entsprechen; der ebenfalls dort geregelten Vermutung, dass, solange harmonisierte Normen nicht bestehen, davon auszugehen ist, dass Verpackungen, die die einzelstaatlichen Normen erfuellen, den grundlegenden Anforderungen entsprechen; sowie der in Anhang II enthaltenen Konkretisierung der grundlegenden Anforderungen hinsichtlich Art und Zusammensetzung der Verpackungen, die eine praktische Anwendung der Richtlinie ermöglicht - steht für mich fest, dass die Richtlinie 94/62 eine vollständige Harmonisierung der nationalen Maßnahmen im Bereich der Verpackungen und der Verpackungsabfallbewirtschaftung bewirkt hat.
Ein Mitgliedstaat erfuellt daher nicht die sich insbesondere aus der Richtlinie, namentlich den zitierten Bestimmungen, ergebenden Verpflichtungen, wenn er unter Berufung auf deren angeblich fehlende Bestimmtheit bestimmte Verpackungen, die die grundlegenden Anforderungen des Anhangs II Absätze 1 und 3 erfuellen, sowohl für den Verkauf von Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken auf seinem Staatsgebiet als auch für den Import dieser Getränke verbietet.
41. Für den Fall, dass der Gerichtshof nicht dieser Auffassung ist, untersuche ich im Folgenden die Frage, ob das Importverbot für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Getränkedosen, das ein Handelshemmnis darstellt, durch das zwingende Erfordernis des Umweltschutzes gerechtfertigt ist.
B. Zur Rechtfertigung des Importverbots für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Getränkedosen
42. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung des Inverkehrbringens der betreffenden Erzeugnisse Hemmnisse für den freien Binnenhandel der Gemeinschaft hinzunehmen, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen ergeben, soweit eine solche nationale Regelung unterschiedslos für einheimische wie für eingeführte Erzeugnisse gilt und dadurch gerechtfertigt werden kann, dass sie notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts gerecht zu werden. Die Regelung muss allerdings in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen. Hat ein Mitgliedstaat die Wahl zwischen verschiedenen zur Erreichung desselben Ziels geeigneten Mitteln, so hat er das Mittel zu wählen, das den freien Warenverkehr am wenigsten behindert.
43. Die dänische Regierung bestreitet nicht, dass das Importverbot für Bier und Erfrischungsgetränke in Getränkedosen ein Handelshemmnis darstellt, meint jedoch, die Auswirkungen dieses Verbots seien sehr gering und außerdem durch die Erfordernisse des Umweltschutzes, denen man durch weniger einschneidende Maßnahmen nicht in gleichem Maße Rechnung tragen könne, gerechtfertigt. Der Anteil von Getränkedosen auf dem Bier- und Erfrischungsgetränkemarkt sei in der überwiegenden Anzahl der europäischen Staaten gering; Importbier mache in einigen europäischen Staaten, insbesondere solchen mit eigener starker Bierproduktion, ebenso wie in Dänemark nur einen sehr geringen Teil des Bierkonsums aus: In Deutschland betrage der Anteil 2,7 %, in Finnland 1,9 %, in Dänemark 1,3 %, in Österreich 4 % und in Norwegen 0,5 %. Aus diesen Zahlen ergebe sich, dass kein direkter Zusammenhang zwischen dem relativ geringen Importanteil für Bier in Dänemark und dem Verbot des Gebrauchs von Getränkedosen bestehe.
Für den Fall, dass das Importverbot aufgehoben werde, würden einige dänische Hersteller ihre Produkte im Ausland zum Export nach Dänemark abfuellen lassen, was zu einer erheblichen Störung des bestehenden Sammelsystems für Verpackungen, das hohe Umlaufraten aufweise, führen könne. Der Grund dafür, dass der Import von Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Getränkedosen verboten, gleichzeitig aber der entsprechende Export erlaubt sei, bestehe darin, dass Dänemark über ein effektives Sammelsystem für wiederverwendbare Verpackungen verfüge, so dass der Konsum von Getränken in Dosen zu schädlichen Folgen hinsichtlich des Treibhauseffekts führen würde, was in anderen Staaten, die nicht über ein vergleichbar effektives Sammelsystem verfügten, nicht der Fall sei.
44. Meines Erachtens genügt keines dieser Argumente als Rechtfertigung für das Verbot - das ein Hemmnis für den freien Warenverkehr darstellt -, Getränke nach Dänemark zu importieren, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig verpackt und in den Verkehr gebracht wurden. Zwar hat der Gerichtshof den Umweltschutz als zwingendes Erfordernis, das die Anwendung von Artikel 28 EG einschränken kann, anerkannt; dennoch sind in jedem Einzelfall die zur Erreichung dieses Schutzes praktisch zur Verfügung stehenden Mittel sowie die Auswirkungen auf andere geschützte Rechtsgüter zu untersuchen.
45. Zunächst hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 28 EG bei Maßnahmen, die als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen qualifiziert werden können, nicht nach dem Grad der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten unterscheidet. Ist eine nationale Maßnahme geeignet, die Einfuhren zu behindern, so muss sie selbst dann als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen qualifiziert werden, wenn die Behinderung gering ist. Nach Auffassung der Kommission stellt das Verbot, ein Produkt in einer bestimmten Verpackung zu importieren, einen einschneidenden Eingriff der öffentlichen Gewalt in den Handel zwischen den Mitgliedstaaten dar.
46. Zweitens unterscheiden die von der dänischen Regierung vorgelegten Zahlen zum geringen Marktanteil von Importbier in bierproduzierenden Ländern nicht nach der Art der Verpackungen. Ich vermag also nicht zu beurteilen, ob ein direkter Zusammenhang zwischen dem relativ geringen Importanteil von Bier in Dänemark und dem Verbot von Dosenverpackungen besteht, das im Übrigen nicht nur für Bier, sondern auch für kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke gilt. Jedenfalls veranlasst mich die Tatsache, dass der Bierimport ein so geringes Volumen aufweist, zu der Annahme, dass die Auswirkung von Getränkedosen auf die Umwelt eher gering wäre.
47. Drittens hat mich die dänische Regierung nicht davon überzeugt, dass das Importverbot für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke eine für den Schutz der Umwelt erforderliche Maßnahme darstellt oder dass sie im Bezug auf diesen Zweck verhältnismäßig wäre. Offenbar beruht das Verbot des Gebrauchs von Dosen und Einwegverpackungen für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke auf den Ergebnissen der erwähnten Lebenszyklusuntersuchung. Auch wenn deren Qualität unbestritten ist, bleibt festzuhalten, dass sie auf Arbeitshypothesen beruht, deren Grundlagen in der Praxis zumindest wenig gesichert erscheinen und dass sie von Einzelannahmen ausgeht, die, wären sie anders gewichtet worden, zu anderen Berechnungsergebnissen geführt hätten. Die Kommission zitiert ein in Deutschland erstelltes Gutachten, dem zufolge die ökologischen Vorteile von wiederverwendbaren Verpackungen bei einem Transportweg von über 1 000 km abnehmen; Getränkedosen könnten also unter Umweltgesichtspunkten eine interessante Alternative darstellen. Der in Dänemark erstellten Lebenszyklusuntersuchung lag eine durchschnittliche Wegstrecke von 170 km zugrunde, die auch den Angaben des Bierbrauereiverbandes entspricht; der Kommission ist jedoch zuzustimmen, dass der Binnenmarkt den Transport von Waren über große Entfernungen voraussetzt.
48. Viertens beruhen die Berechnungen der dänischen Regierung über die Vorteile des Systems der wiederverwendbaren Verpackungen und dem damit einhergehenden Umfang der Müllvermeidung auf der Annahme einer vollständigen Umstellung auf Einwegverpackungen. Mir erscheint dieser Ansatz nicht realistisch, zumal zusätzlich Pfand- und Rücknahmesysteme eingerichtet werden können, die eine stoffliche Wiederverwertung von Dosen in erheblichem Umfang ermöglichen. Wie die Kommission erklärt, erreicht die Verwertungsquote von Dosen, auch in Ländern, in denen kein Dosenpfand besteht, bis zu 84 %.
49. Fünftens stimme ich zu, dass die Mitgliedstaaten - möglicherweise auch isolierte - Maßnahmen zur Begrenzung des Treibhauseffektes ergreifen sollten. Aber ich stimme auch der Kommission darin zu, dass derartige Maßnahmen nicht darin bestehen können, den Warenverkehr durch das Verbot, bestimmte Produkte zu verkaufen, zu behindern; dies steht außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel. Die Beibehaltung des hier schon oft zitierten Verbots dient offenbar eher der Aufrechterhaltung des bestehenden Pfand- und Sammelsystems als dem Kampf gegen den Treibhauseffekt mit Hilfe neuester technischer Erkenntnisse.
50. Schließlich nennt die Kommission für den Fall, dass das Importverbot für Dosen tatsächlich eine Maßnahme gegen den Treibhauseffekt darstellt, ein meines Erachtens entscheidendes Argument. Wie der Lebenszyklusuntersuchung und den Ausführungen der dänischen Regierung zu entnehmen ist, betragen die CO2-Emissionen bei Einwegflaschen 210 000 Tonnen und bei Dosen 208 000 Tonnen, so dass die Effekte in beiden Fällen insgesamt vergleichbar sind, erstere also unter Umweltgesichtspunkten dieselbe Behandlung erfahren müssten wie letztere. Dennoch erlaubt die dänische Gesetzesnorm - wie oben gesehen - den Import von Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Einwegverpackungen, sofern sichergestellt ist, dass ein Pfand- und Sammelsystem besteht, der Import in Dosen ist hingegen vollständig verboten.
51. Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass Dänemark dadurch gegen Artikel 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass es das in § 3 der Verordnung Nr. 124 enthaltene Importverbot für Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke in Dosen aufrechterhalten hat.
52. Ich bin daher der Auffassung, dass die Klage der Kommission begründet und das Königreich Dänemark antragsgemäß zu verurteilen ist.
53. Abschließend möchte ich bemerken, dass sich Dänemark zu seiner Verteidigung in allen Abschnitten des Verfahrens durchgehend auf das bestehende Pfand- und Sammelsystem von wiederverwendbaren Verpackungen für Bier und kohlensäurehaltige Getränke berufen und in meinen Augen hinlänglich deutlich gemacht hat, dass dieses System nach seiner Auffassung kaum noch verbesserungsfähig ist. Auch ist bekannt, dass Umweltschutzbemühungen in Dänemark nicht allein Sache der Behörden sind, sondern praktisch von der gesamten Bevölkerung mitgetragen werden. Beides führt mich zu der Überzeugung, dass die vorgebrachten Vorhersagen der dänischen Regierung über die negativen Auswirkungen einer Aufhebung des Verbots, Bier und kohlensäurehaltige Getränke in Einwegverpackungen in den Verkehr zu bringen, übertrieben und die Folgen in Wirklichkeit wesentlich geringer und in jedem Fall kontrollierbar sein werden.
VI - Kosten
54. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da ich vorschlage, der Klage der Kommission stattzugeben, und sie beantragt hat, die Prozesskosten dem Königreich Dänemark aufzuerlegen, ist die Beklagte zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
VII - Ergebnis
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. festzustellen, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, insbesondere Artikel 18 in Verbindung mit den Artikeln 5, 7 und 9, sowie aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass es weder § 2 Absatz 1 und § 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 124 über Verpackungen für Bier und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränke, die vorsehen, dass diese Getränke nur in wiederverwendbaren Verpackungen in den Verkehr gebracht werden dürfen, noch § 3 dieser Verordnung aufgehoben hat, der vorsieht, dass Verpackungen bei Importgetränken nicht aus Metall sein dürfen.
2. dem Königreich Dänemark die Kosten aufzuerlegen.