62013CC0058_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Angelo Alberto Torresi e Pierfrancesco Torresi (a seguir «Srs.Torresi») são nacionais italianos que, após adquirirem o direito ao uso do título profissional de «abogado» em Espanha, requereram a sua inscrição ao Conselho da Ordem dos Advogados competente em Itália, para poderem exercer a profissão de advogado em Itália. Os seus pedidos fundamentaram‑se na legislação italiana que transpôs a Diretiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional (2) .
2. Uma vez que o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados não se pronunciou sobre esses pedidos no prazo previsto na legislação, os Srs. Torresi recorreram ambos para o Consiglio Nazionale Forense (Conselho Nacional da Ordem dos Advogados, a seguir «CNF»). Na pendência desse processo, o CNF decidiu submeter ao Tribunal de Justiça, a título de reenvio prejudicial, duas questões relativas à interpretação e à validade da Diretiva 98/5/CE à luz dos princípios que proíbem o «abuso de direito» e que exigem o «respeito das identidades nacionais».
3. Na minha opinião, a resposta a estas questões é bastante clara. Contudo, antes de apreciar o mérito das questões suscitadas no presente processo, há que analisar, em primeiro lugar, uma questão de natureza processual: o CNF é competente, no processo principal, para submeter questões ao Tribunal de Justiça a título de reenvio prejudicial?
4. Antes de mais, esta questão exige que se analise o alcance e a função dos critérios da independência e da imparcialidade relativamente ao conceito de «órgão jurisdicional de um Estado‑Membro» na aceção do artigo 267.° TFUE.
I – Quadro jurídico
A – Direito da União
5. O primeiro parágrafo do artigo 2.° da Diretiva 98/5/CE dispõe que:
«Qualquer advogado tem o direito de exercer, a título permanente, em qualquer outro Estado‑Membro, com o título profissional de origem, as atividades de advogado previstas no artigo 5.°»
6. O artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE, com a epígrafe «Inscrição junto da autoridade competente», dispõe que:
«1. O advogado que pretenda exercer num Estado‑Membro diferente daquele em que adquiriu a sua qualificação profissional é obrigado a inscrever‑se junto da autoridade competente desse Estado‑Membro.
2. A autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento procederá à inscrição do advogado mediante apresentação do certificado da inscrição deste último junto da autoridade competente do Estado‑Membro de origem. […]»
7. O artigo 9.° da Diretiva 98/5/CE, com a epígrafe «Fundamentação e recurso jurisdicional», dispõe que:
«As decisões de recusa da inscrição prevista no artigo 3.° ou de revogação dessa inscrição, assim como as decisões que impõem sanções disciplinares, devem ser fundamentadas.
Estas decisões são suscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno.»
B – Direito italiano
8. A Itália transpôs a Diretiva 98/5/CE através do Decreto‑Lei n.° 96, de 2 de fevereiro de 2001 (a seguir «Decreto‑Lei 96/2001»)(3) .
9. Nos termos do artigo 6.°, n. os  1 a 3, do Decreto‑Lei 96/2001, para exercer a profissão de advogado em Itália com o título obtido no país de origem, os nacionais dos Estados‑Membros devem requerer, na circunscrição onde fixaram de forma estável a sua residência ou o seu domicílio profissional, a inscrição na respetiva «secção especial do quadro» para advogados que adquiriram a sua qualificação profissional fora de Itália. O pedido deve ser instruído com os documentos que permitam atestar que o requerente é um cidadão da UE, o seu local da sua residência ou domicílio profissional e a inscrição na organização profissional do Estado‑Membro de origem.
10. Nos termos do artigo 6.°, n.° 6, do Decreto‑Lei 96/2001, no prazo de trinta dias a contar da data de apresentação do pedido ou de este ter sido completado, o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados, «verificada a existência das condições exigidas, e desde que não se oponham fundamentos de incompatibilidade, ordena a inscrição na secção especial e comunica‑a à autoridade correspondente do Estado‑Membro de origem». Por sua vez, o artigo 6.°, n.° 8, do referido decreto dispõe que, no caso de o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados não proferir decisão sobre o requerimento no prazo previsto, o interessado pode, no prazo de dez dias a contar do termo desse prazo, interpor recurso para o CNF, que se pronunciará «sobre a inscrição».
11. À data dos factos, a composição, as funções e as atividades do CNF eram reguladas, fundamentalmente, pelo Decreto‑Lei Real n.° 1578, de 27 de novembro de 1933 (a seguir «Decreto‑Lei 1578/1933»)(4), pelo Decreto Real n.° 37, de 22 de janeiro de 1934 (a seguir «Decreto 37/1934»)(5), e por regulamentação complementar(6) .
12. O CNF tem sede em Roma, no Ministério da Justiça, e é composto por 26 membros (que correspondem ao número de distritos nos quais existe um tribunal de recurso) eleitos pelos seus pares de entre os advogados que têm direito a pleitear perante as instâncias judiciais superiores italianas.
13. Nos termos dos artigos 31.° e 54.° do Decreto‑Lei n.° 1578/1933, o CNF aprecia os recursos das decisões dos Conselhos Distritais da Ordem dos Advogados relativos às inscrições nos quadros da Ordem dos Advogados e a questões disciplinares. Por força do artigo 56.° do referido decreto, cabe recurso das decisões da CNF para a Corte di Cassazione, Sezioni Unite (Pleno do Supremo Tribunal de Justiça), com fundamento em «incompetência, desvio de poder e erro de direito».
II – Factos, processo principal e questões prejudiciais
14. Os Srs. Torresi obtiveram uma licenciatura em Direito ( Licenciado en Derecho ) em Espanha e, em 1 de dezembro de 2011, foram inscritos como « abogado ejerciente » pelo Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (Ordem dos Advogados de Santa Cruz de Tenerife).
15. Em 17 de março de 2012, os Srs. Torresi requereram à Ordine degli avvocati di Macerata (Ordem dos Advogados de Macerata) a inscrição na secção especial do quadro dos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro. Contudo, o Conselho da Ordem dos Advogados de Macerata não se pronunciou sobre os pedidos de inscrição no prazo de trinta dias previsto na lei italiana (7) .
16. Por conseguinte, em 19 de abril de 2012, os Srs. Torresi interpuseram recurso para o CNF, para que este se pronunciasse sobre as suas inscrições (8) .
17. O CNF teve dúvidas quanto à interpretação e à validade do artigo 3.° da Diretiva 98/5, pelo que decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões a título prejudicial:
«1) O artigo 3.° da [Diretiva 98/5/CE], à luz do princípio geral da proibição do abuso do direito e do artigo 4.°, n.° 2, TUE, relativo ao respeito das identidades nacionais, deve ser interpretado no sentido de que obriga as autoridades administrativas nacionais a inscrever no quadro dos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro cidadãos italianos que tenham adotado comportamentos abusivos do direito da União, e de que se opõe a uma prática nacional que permite que essas autoridades indefiram os pedidos de inscrição no quadro dos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro quando existam circunstâncias objetivas que justifiquem considerar verificada a hipótese de abuso do direito da União, sem prejuízo, por um lado, do respeito do princípio da proporcionalidade e da não discriminação e, por outro, do direito do interessado a recorrer aos tribunais para invocar eventuais violações do direito de estabelecimento e, por conseguinte, a fiscalização jurisdicional da atividade da administração?
2) Em caso de resposta [afirmativa] à primeira questão, o artigo 3.° da [Diretiva 98/5], assim interpretado, deve ser considerado inválido à luz do artigo 4.°, n.° 2, TUE, na medida em que permite que seja contornada a regulamentação de um Estado‑Membro que sujeita o acesso à profissão de advogado à aprovação num exame de Estado, quando a previsão do referido exame está estabelecida na Constituição desse Estado‑Membro e faz parte dos princípios fundamentais para proteção dos utentes das atividades profissionais e a correta administração da justiça?»
18. Foram apresentadas observações escritas pelos Srs. Torresi, pelos Governos italiano, espanhol, austríaco, polaco e romeno, pelo Parlamento, pelo Conselho e pela Comissão. Os Srs. Torresi, os Governos italiano e espanhol, bem como o Parlamento, o Conselho e a Comissão apresentaram igualmente alegações na audiência de 11 de fevereiro de 2014.
III – Análise
A – Competência
19. De acordo com jurisprudência constante, para apreciar se um órgão de reenvio possui a natureza de um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, questão que é unicamente do âmbito do Direito da União, o Tribunal de Justiça tem em conta um conjunto de elementos, tais como a origem legal do órgão, a sua permanência, o caráter obrigatório da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação pelo órgão das normas de direito, bem como a sua independência (9) .
20. É importante salientar que o Tribunal de Justiça deixou claro que um organismo nacional pode ser qualificado de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE quando exerça funções jurisdicionais, ainda que não lhe possa ser reconhecida essa qualificação no exercício de funções de natureza administrativa. Por conseguinte, quando se trate de um organismo ao qual a lei confia funções de natureza diferente — o que, como se verá, é o caso do CNF — o Tribunal de Justiça salientou que é necessário verificar qual a natureza específica das funções que exerce no contexto normativo particular em que tem de recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE (10) . A este respeito, o Tribunal de Justiça atribuiu especial importância à questão de saber se perante esse organismo se encontra pendente um «litígio» e se esse organismo é chamado a pronunciar‑se no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional(11) .
21. No presente processo, os Srs. Torresi apresentaram dois fundamentos para a sua alegação de que o CNF não é um «órgão jurisdicional de um Estado‑Membro» na aceção do artigo 267.° TFUE. Em primeiro lugar, consideram que o CNF não satisfaz o critério da independência, uma vez que os seus membros não podem ser considerados imparciais. Em segundo lugar, alegam que as funções exercidas pelo CNF são meramente administrativas, na medida em que a decisão adotada no final do processo é de natureza administrativa.
22. Em seguida, exporei as razões pelas quais considero que, no processo principal, o CNF é competente para submeter questões ao Tribunal d e Justiça a título prejudicial. Para tal, em primeiro lugar, analisarei os dois critérios cujo preenchimento é contestado pelos Srs. Torresi. Depois, averiguarei sucintamente se estão preenchidos os demais critérios estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
1. Independência e imparcialidade
23. Em primeiro lugar, os Srs. Torresi manifestaram dúvidas quanto à imparcialidade do CNF. Com efeito, este organismo é composto exclusivamente por advogados qualificados que podem, por isso, ter um interesse comum em afastar do mercado potenciais concorrentes que tenham adquirido as suas qualificações profissionais no estrangeiro. A este respeito, os Srs. Torresi remetem, em especial, para a decisão do Tribunal de Justiça no acórdão Wilson (12) .
24. Antes de mais, deve salientar‑se que, já no acórdão Gebhard (13), o Tribunal de Justiça aceitou um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE sobre questões submetidas pelo CNF relativas à interpretação da Diretiva 77/249/CEE, tendente a facilitar o exercício efetivo da livre prestação de serviços pelos advogados (14) . Apesar de a decisão proferida no acórdão Gebhard não abordar expressamente a questão da competência do Tribunal de Justiça para responder ao pedido de decisão prejudicial, não se pode deduzir que o Tribunal de Justiça descurou esse aspeto do litígio. Na verdade, nas suas conclusões, o advogado‑geral P. Léger abordou esse aspeto e concluiu que, nesse caso, no processo principal, o CNF devia ser considerado um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE (15) . Além disso, é pacífico que as questões relativas à competência do Tribunal de Justiça, incluindo a sua competência nos termos do artigo 267.° TFUE, são uma questão de ordem pública e, como tal, podem — e, se for o caso, devem — ser suscitadas oficiosamente pelo Tribunal de Justiça (16) . Assim, considero que, se o reenvio prejudicial no processo Gebhard fosse inadmissível por incompetência, o Tribunal de Justiça teria (e deveria ter) suscitado essa questão por iniciativa própria, em especial tendo em conta o facto de o advogado‑geral que interveio no processo ter assinalado essa questão.
25. Contudo, uma vez que o acórdão Gebhard foi proferido em 1995, poder‑se‑á perguntar se o conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE evoluiu entretanto. Em especial, poder‑se‑á perguntar se a decisão sobre esse ponto proferida no acórdão Gebhard não terá sido implicitamente afastada pelo acórdão Wilson, proferido mais recentemente.
26. Pessoalmente, não me oponho, em princípio, à ideia de que a interpretação dos critérios desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça possa evoluir ao longo do tempo e de que, nalguns casos, possa ser adequado aplicar agora esses critérios de forma mais rigorosa, à luz das condições atuais.
27. Com efeito, considero que é da maior importância que o Tribunal de Justiça conserve alguma flexibilidade no que respeita à sua apreciação dos critérios pertinentes para efeitos do artigo 267.° TFUE, por duas razões: por um lado, as diferenças entre os sistemas jurídicos dos — atualmente — 28 Estados‑Membros são demasiado significativas para serem encerradas numa definição de «órgão jurisdicional» única e válida em qualquer circunstância; por outro lado, é inegável que esses sistemas jurídicos, incluindo a estrutura e a organização do sistema judicial, estão em permanente evolução. Na minha opinião, é imperativo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça tenha em conta tais alterações que ocorrem a nível nacional e evolua em harmonia com esses desenvolvimentos.
28. Além disso, noutras ocasiões, apresentei argumentos a favor de uma abordagem mais rigorosa quando se trate de apreciar vários aspetos da admissibilidade de pedidos de decisão prejudicial(17) .
29. Contudo, ao contrário dos Srs. Torresi, não estou convencido de que, na sequência do acórdão Wilson, o critério da independência constante do artigo 267.° TFUE tenha evoluído — ou, em qualquer caso, deva evoluir — no sentido de se tornar mais rigoroso. Assim, em primeiro lugar, explicarei por que motivo, na minha opinião, o Tribunal de Justiça não pretendeu, no acórdão Wilson, afastar a jurisprudência do acórdão Gebhard. Depois, exporei as razões pelas quais, em qualquer caso, não considero que o Tribunal de Justiça deva
afastar a jurisprudência Gebhard aplicando o raciocínio subjacente ao acórdão Wilson a um contexto jurídico diferente .
a)
A jurisprudência Wilson não afastou a jurisprudência Gebhard
30. No acórdão Wilson, a Cour administrative de Luxembourg (Supremo Tribunal Administrativo do Luxemburgo) submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões relativas ao sistema de vias de recurso das decisões de recusa de admissão de uma pessoa ao exercício da profissão de advogado no Luxemburgo. No essencial, essas questões diziam respeito à compatibilidade de algumas disposições da legislação luxemburguesa com os requisitos previstos na Diretiva 98/5/CE.
31. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que os recursos interpostos para o «Conseil disciplinaire et administratif» ou para o «Conseil disciplinaire et administratif d’appel» (a seguir «Conselhos»), criados pela lei luxemburguesa de 10 de agosto de 1991 relativa à profissão de advogado, não constituíam um «recurso jurisdicional» adequado na aceção do artigo 9.° da Diretiva 98/5/CE. O Tribunal de Justiça concluiu que os Conselhos, compostos exclusiva ou principalmente por advogados de nacionalidade luxemburguesa, não forneciam garantias suficientes de imparcialidade(18) .
32. Antes de mais, é importante salientar que, no acórdão Wilson, o Tribunal de Justiça não rejeitou um pedido de decisão prejudicial apresentado por um dos Conselhos com base em incompetência; na verdade, apenas lhe foi pedido por um tribunal administrativo que se pronunciasse sobre a compatibilidade da legislação luxemburguesa pertinente com o artigo 9.° da Diretiva 98/5/CE. Foi neste contexto específico que o Tribunal de Justiça «tomou emprestados» os princípios desenvolvidos à luz do artigo 267.° TFUE para interpretar aquela disposição. Por isso, a perspetiva a partir da qual o Tribunal de Justiça desenvolveu a sua análise nesse processo foi diferente. Trata‑se de um ponto fundamental, ao qual regressarei mais à frente.
33. Na minha opinião, o acórdão Wilson integra‑se, fundamentalmente, na linha de jurisprudência na qual o Tribunal de Justiça declarou que os organismos nacionais que apreciam reclamações das decisões de organismos profissionais podem integrar (19) ou não (20) o conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, consoante as circunstâncias específicas de cada caso.
34. A este respeito, recordo que, desde o acórdão Corbiau, o Tribunal de Justiça tem explicado que o conceito de independência deve ser entendido como o requisito de que, no contexto do processo principal, o organismo nacional «tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão objeto do recurso»(21) .
35. No acórdão Wilson, o Tribunal de Justiça salientou que o conceito de independência comporta dois aspetos, um externo e outro interno. O aspeto externo pressupõe que o organismo que pede uma decisão prejudicial esteja protegido contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de pôr em risco a independência de julgamento dos seus membros quanto aos litígios que lhes são submetidos. Referir‑me‑ei a este aspeto como o da independência stricto sensu .
36. O aspeto interno está ligado à imparcialidade e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos seus interesses respetivos, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio, que não seja o da estrita aplicação do direito. Referir‑me‑ei a este aspeto como o da imparcialidade.
37. De acordo com o Tribunal de Justiça, estes requisitos de independência ( stricto sensu ) e de imparcialidade postulam a existência de «regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitem afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos que recorrem à justiça, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto»(22) .
38. No acórdão Wilson, após analisar o quadro jurídico pertinente, o Tribunal de Justiça concluiu que essas garantias não se verificavam no caso concreto. Em primeiro lugar, na legislação luxemburguesa, não estavam previstas quaisquer disposições específicas relativas à impugnação da nomeação ou aos motivos de escusa de membros dos Conselhos; nem estava prevista qualquer disposição para a proteção contra intervenções ou pressões indevidas por parte do poder executivo, por exemplo através de uma disposição que assegurasse a liberdade relativamente a instruções. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça concluiu que, nos termos da legislação luxemburguesa, os membros dos Conselhos eram todos, ou quase todos, advogados de nacionalidade luxemburguesa (23) eleitos pelas duas Ordens dos Advogados locais, ou seja, precisamente pelos organismos cujas decisões seriam objeto de um eventual recurso. Além disso, o Tribunal de Justiça observou que os membros das Ordens dos Advogados locais e dos Conselhos partilhavam de um interesse comum: o de confirmar uma decisão que afastava do mercado um concorrente que tinha adquirido a sua qualificação profissional noutro Estado‑Membro.
39. Pelo contrário, a legislação italiana pertinente no presente processo contém disposições destinadas a assegurar tanto a independência stricto sensu
como a imparcialidade dos membros do CNF.
40. Em especial, o artigo 49.° do Decreto‑Lei n.° 1578/1933 e o artigo 2.° do Decreto‑Lei n.° 597/1947 dispõem que, nos processos no CNF, as partes podem suscitar o impedimento de qualquer dos membros que integre a composição do órgão chamado a pronunciar‑se sobre o seu processo com os mesmos fundamentos que, nos termos do Código do Processo Civil italiano, poderiam utilizar para suscitar o impedimento de um juiz. Aquelas disposições preveem igualmente que os membros do CNF chamados a apreciar um processo são obrigados a pedir escusa se constatarem a existência de algum desses fundamentos, ainda que nenhuma das partes tenha suscitado qualquer objeção a esse propósito (24) .
41. Além disso, há normas para garantir a estabilidade do mandato dos membros do CNF. São eleitos por um período de três anos e permanecem no cargo até à tomada de posse dos novos titulares eleitos do organismo (25) . Nem o Ministro da Justiça nem nenhuma outra autoridade pública tem qualquer poder para demitir um membro do CNF ou para aceitar a sua demissão (26) . Com efeito, não existe qualquer relação hierárquica ou funcional com aquelas autoridades públicas. O próprio presidente do CNF não tem qualquer poder sobre os outros membros do CNF, ou sobre decisões do CNF das quais discorde (27) .
42. Além disso, não pode existir qualquer ligação pessoal entre o CNF e os Conselhos Distritais da Ordem dos Advogados porque, nos termos do artigo 13.° do Decreto‑Lei n.° 382/1944, a qualidade de membro de um Conselho Distrital da Ordem dos Advogados é incompatível com a qualidade de membro do CNF. Acresce que não existe qualquer disposição no direito italiano que reserve a qualidade de membro do CNF para os advogados de nacionalidade italiana (28) . Importa talvez não esquecer que, tal como qualquer outro advogado registado no quadro da Ordem dos Advogados, os advogados registados na secção especial do quadro da Ordem dos Advogados para advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro têm igualmente direito de voto na eleição dos membros do CNF (29) . Além disso, seria descabido afirmar que qualquer membro do CNF está em concorrência mais ou menos direta com os advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro e que requerem a inscrição: para além de serem inscritos em secções distintas do quadro da Ordem dos Advogados (30), exercem a sua atividade em circunscrições de tribunais de recurso distintas (31) .
43. O requisito legal da neutralidade do CNF nos litígios que lhe são submetidos é ainda confirmado pelo facto de, ao contrário do Conselho Distrital da Ordem dos Advogados competente, o CNF não poder constituir‑se como parte nos processos especiais de recurso para a Corte di Cassazione contra as suas decisões «devido à sua qualidade de terceiro em relação ao objeto do litígio»(32) .
44. Em conclusão, considero que há que distinguir o acórdão Gebhard do acórdão Wilson devido à diferença clara entre os contextos jurídico e factual que lhes estão subjacentes. Não deteto qualquer elemento no texto do acórdão mais recente que possa ser interpretado no sentido de que o Tribunal de Justiça pretendeu afastar a jurisprudência anterior.
b)
A jurisprudência Wilson não deve afastar a jurisprudência Gebhard
45. Mais importante ainda, na minha opinião, o Tribunal de Justiça não deve, em caso algum, afastar a jurisprudência do acórdão Gebhard aplicando ipso facto a argumentação desenvolvida no acórdão Wilson a outro contexto jurídico.
46. Como já referi, no acórdão Wilson, o Tribunal de Justiça não declarou inadmissível um pedido de decisão prejudicial, mas limitou‑se a responder a questões que lhe haviam sido submetidas pela Cour administrative do Luxemburgo, relativas à compatibilidade da legislação luxemburguesa pertinente com o artigo 9.° da Diretiva 98/5/CE.
47. É para mim evidente que, para transpor corretamente o artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/5/CE para o direito nacional, há que incluir uma disposição que preveja uma via de recurso jurisdicional que — entre outras características — seja plenamente coerente com os requisitos do artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH») e com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»)(33) . Em contrapartida, não me parece nada evidente que, no âmbito da ordem jurídica da UE, o artigo 267.° TFUE imponha um nível de exigência assim tão elevado para que um órgão jurisdicional nacional possa recorrer ao Tribunal de Justiça no âmbito do processo de reenvio prejudicial.
48. Pelo contrário, as próprias razões que militam a favor da aplicação estrita do artigo 6.° da CEDH e do artigo 47.° da Carta parecem antes impor uma interpretação menos rígida do conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE.
49. É necessária uma aplicação estrita dos requisitos do artigo 6.° da CEDH e do artigo 47.° da Carta é para reforçar a proteção das pessoas e assegurar um nível elevado de proteção dos direitos fundamentais. Contudo, a aplicação demasiado estrita dos critérios estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativos à admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE acarreta o risco de produzir o resultado oposto: negar às pessoas a possibilidade de submeter os seus pedidos à apreciação do «juiz natural» (o Tribunal de Justiça) com base no direito da União e, consequentemente, diminuir a eficácia do Direito da União no território da União Europeia.
50. Para ser claro: não estou a propor que o Tribunal de Justiça adote uma atitude laxista em relação ao critério da independência (nem em relação a qualquer outro critério).
51. Os redatores dos Tratados conceberam claramente o processo de reenvio prejudicial como um instrumento de diálogo «entre juízes». Neste contexto, não deve descurar‑se que dois dos princípios cruciais que estão no cerne da arquitetura judicial da UE são os princípios da subsidiariedade e da autonomia processual (34) . Assim, o processo de reenvio prejudicial é o processo que, mais do que qualquer outro processo criado pelos Tratados UE, foi concebido para garantir que os órgãos jurisdicionais nacionais e os órgãos jurisdicionais da UE atuam conjugadamente como se pertencessem a uma comunidade jurídica (35) . Neste contexto, tudo indica que os critérios da independência stricto sensu
e da imparcialidade têm um papel importante a desempenhar, na medida e que são requisitos inerentes ao conceito de «órgão jurisdicional» no pensamento jurídico e político moderno (36) .
52. Desaconselho, contudo, que se trate o acórdão Wilson como um precedente que, representando uma inovação em relação à jurisprudência anterior, imponha agora ao Tribunal de Justiça uma análise profunda de todos os fundamentos que possam dar azo a alguma suspeição quanto à imparcialidade (ou a independência stricto sensu ) do órgão de reenvio.
53. Sempre que seja claro que é formalmente concedido a um organismo nacional o estatuto de órgão jurisdicional pelo seu próprio sistema jurídico e que — em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça — existem normas suficientes na legislação nacional para assegurar a independência stricto sensu
e a imparcialidade desse organismo e dos seus membros, não creio que a análise do Tribunal de Justiça deva ir mais longe nesta matéria. Como o próprio Tribunal de Justiça declarou no acórdão Köllensperger e Atzwanger, não compete ao Tribunal de Justiça pressupor que tais disposições nacionais possam ser aplicadas de modo contrário aos princípios consagrados na ordem jurídica interna ou «aos princípios de um Estado de direito»(37) .
54. Por conseguinte, a menos que existam disposições específicas do direito da União (tais como o artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/5/CE) que exijam tal apreciação, a questão de saber se o sistema de recursos jurisdicionais nacional deixa algo a desejar em matéria de independência ou de imparcialidade pode ser uma questão a apreciar e, se for o caso, a corrigir pelo legislador nacional (ou pelo sistema judicial nacional) mas claramente não é uma questão de direito da União.
55. Através dos presentes pedidos de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça não foi questionado sobre se o sistema de recursos para o CNF respeita o artigo 9.°, n.° 2, da Diretiva 98/5/CE; nem se trata de uma questão que o Tribunal de Justiça possa suscitar oficiosamente. Na medida em que sejam respeitadas as garantias exigidas pela sua jurisprudência (como são, na minha opinião, no caso do CNF), não há motivos para que o Tribunal de Justiça se recuse a decidir com fundamento numa pretensa falta de imparcialidade ou de independência stricto sensu
do órgão de reenvio.
56. Com efeito, tal seria um desenvolvimento preocupante. Uma apreciação sumária dos sistemas jurídicos dos Estados‑Membros revela que, em muitos países, existem órgãos jurisdicionais compostos, total ou parcialmente, não por juízes de carreira mas por representantes de profissões ou de grupos económicos e sociais. A título de exemplo, o acórdão fundador Laval Un Partneri(38), proferido pela Grande Secção do Tribunal de Justiça em 2007, dizia respeito a um pedido de decisão prejudicial submetido pelo Arbetsdomstolen, Tribunal do Trabalho sueco, para além de ser composto por juízes de carreira, integra também representantes dos interesses dos empregadores e dos empregados.
57. Se o raciocínio contido no acórdão Wilson fosse levado ao extremo, como defendem os Srs. Torresi, o Tribunal de Justiça deveria ter‑se questionado sobre se alguns membros do Arbetsdomstolen não poderiam ter um interesse comum em excluir a concorrência estrangeira do setor da construção sueco. Tal linha de conjetura poderia ter levado o Tribunal de Justiça a declarar‑se incompetente.
58. De igual modo, observo que o Tribunal de Justiça aceitou pedidos de decisão prejudicial do Arbejdsret (Tribunal do Trabalho dinamarquês)(39) e do Faglige Voldgiftsret (tribunal arbitral dinamarquês competente em matéria de convenções coletivas)(40), que não só têm uma composição semelhante à do Arbetsdomstol(41) como também integram um sistema de resolução de litígios que — apesar de criado e regulado por lei — funciona, em certa medida, em paralelo com o sistema judicial dinamarquês .
59. No entanto, uma interpretação demasiado estrita do critério da imparcialidade seria igualmente difícil de conciliar com o entendimento de que, em certas circunstâncias, um tribunal arbitral também pode ser considerado um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE.
60. As consequências de interpretar o acórdão Wilson no sentido de que impõe ao Tribunal de Justiça a necessidade de proceder a uma nova e profunda análise para determinar se os órgãos jurisdicionais nacionais possuem a independência e a imparcialidade exigidas, indo para além da verificação formal de que as leis nacionais oferecem garantias suficientes a esse respeito, teriam, por isso, um longo alcance. Um número significativo de órgãos jurisdicionais nacionais correria o risco de não se enquadrar no conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE, o que teria como consequência o enfraquecimento do sistema de proteção dos direitos das pessoas, afetando a eficácia do direito da União.
61. Por conseguinte, considero que o CNF satisfaz o critério da independência.
2. Exercício de funções jurisdicionais
62. Em segundo lugar, Os Srs. Torresi alegam que, no que respeita às inscrições no quadro da Ordem dos Advogados, e ao contrário do que acontece nas questões disciplinares, o CNF exerce apenas funções administrativas. Com efeito, a decisão adotada pelo CNF no final do processo deve ser entendida como um ato de natureza administrativa.
63. Todavia, não se deve ignorar que, no acórdão Gebhard, o CNF apreciou dois recursos interpostos por R. Gebhard, um advogado alemão estabelecido em Itália: num deles, impugnava uma sanção disciplinar aplicada pelo Conselho da Ordem dos Advogados de Milão e, no outro, impugnava o indeferimento tácito, pelo mesmo Conselho da Ordem dos Advogados, do seu pedido de inscrição no quadro da Ordem dos Advogados.
64. Se os argumentos aduzidos pelos Srs. Torresi fossem considerados corretos, tal significaria que, no acórdão Gebhard, o Tribunal de Justiça tinha estabelecido a sua competência exclusivamente com base no primeiro recurso, e não por referência ao segundo. Contudo, nada no acórdão Gebhard permite confirmar tal interpretação da decisão. Pelo contrário, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça sublinhou a relação entre os dois recursos interpostos por R. Gebhard (42) . Além disso, nas conclusões que apresentou no processo, já referidas, o advogado‑geral P. Léger concluiu que, em ambos os recursos, o CNF exerceu funções jurisdicionais (43) . Considero convincentes as considerações desenvolvidas por P. Léger quanto a este ponto.
65. Em qualquer caso, parece‑me que a semelhança entre os dois processos que estavam pendentes no CNF e que deram origem ao acórdão Gebhard decorre da legislação italiana aplicável. Ambos os processos são regulados essencialmente pelas mesmas disposições: artigos 54.° e 56.° do Decreto‑Lei n.° 1578/1933 e artigos 59.° a 65.° do Decreto n.° 37/1934.
66. Por último, na prática habitual do CNF não se consegue encontrar qualquer diferença entre os dois processos. O Regulamento de Processo do CNF estabelece uma distinção clara entre as «sessões jurisdicionais» (artigos 9.° a 11.°) e as «sessões administrativas» (artigos 12.° a 16.°) desse organismo (44) . No calendário de atividades do CNF, o sábado, dia 29 de setembro de 2012 — dia em que o processo dos Srs. Torresi foi apreciado — estava reservado para as sessões jurisdicionais do CNF.
67. Contudo, os Srs. Torresi sublinham uma possível diferença entre os dois processos: quando o CNF julga recursos em matéria disciplinar, existe sempre uma decisão administrativa do Conselho Distrital da Ordem dos Advogados que é objeto de fiscalização, elemento esse que se afigura ausente quando o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados não toma uma decisão relativamente a um pedido de inscrição no quadro da Ordem dos Advogados. Os Srs. Torresi remetem para o artigo 6.°, n.° 8, do Decreto‑Lei 96/2001, nos termos do qual o requerente pode, nos dez dias seguintes ao termo do prazo de trinta dias a contar da data de entrega do requerimento, interpor recurso para o CNF, que se pronunciará sobre o pedido se o Conselho Distrital da Ordem dos Advogados ainda não se tiver pronunciado.
68. Contudo, a interpretação que faço da legislação italiana é a de que se deve considerar que a falta de decisão, por parte do Conselho Distrital da Ordem dos Advogados, sobre um pedido de inscrição de um advogado no quadro da Ordem dos Advogados constitui uma decisão tácita de indeferimento do pedido. Daqui resulta que o CNF não se limita a decidir sobre o pedido em substituição
do Conselho Distrital da Ordem dos Advogados (devido à inação deste). Pelo contrário, o CNF exerce uma competência de fiscalização sobre uma decisão (embora tácita) adotada por um Conselho Distrital da Ordem dos Advogados, que indefere aquele pedido. Apenas no caso de considerar que um Conselho Distrital da Ordem dos Advogados indeferiu erradamente um pedido é que o CNF se pronuncia sobre o mesmo, de forma semelhante aos tribunais administrativos que, no direito italiano, têm competência para fazê‑lo em determinados casos (45) .
69. A interpretação que faço da legislação italiana pertinente parece ser corroborada pelas atas da audiência de 29 de setembro de 2012 no CNF, juntas aos autos do processo nacional enviado ao Tribunal de Justiça, nas quais pode ler‑se que a audiência dizia respeito ao « recurso do Sr. Angelo Alberto Torresi contra o silêncio do Conselho da Ordem dos Advogados de Macerata ». Neste aspeto, considero ainda mais elucidativa a linguagem utilizada pelo CNF nalguns acórdãos respeitantes a processos semelhantes aos dos Srs. Torresi. O CNF refere‑se expressamente a « decisões de indeferimento tácito » adotadas pelo Conselho Distrital da Ordem dos Advogados relativamente a pedidos de inscrição na Ordem dos Advogados, das quais os requerentes recorreram para o CNF (46) .
70. Neste contexto, é praticamente desnecessário salientar que as normas que preveem o «indeferimento tácito» e o «deferimento tácito» são habituais não apenas no direito administrativo italiano (47) mas também nos direitos administrativos de outros Estados‑Membros (48), bem como na ordem jurídica da UE (49) .
71. Nesta conjuntura, pode ser igualmente interessante salientar que a norma que prevê que o silêncio implica indeferimento se aplica aos pedidos dirigidos ao Conselho Distrital da Ordem dos Advogados mas não se aplica aos pedidos dirigidos ao CNF (50) . Este elemento confere ainda mais apoio à ideia de que, enquanto as decisões do primeiro são de natureza administrativa, as do segundo são de natureza jurisdicional.
72. Por último, é verdade que, ao contrário da Lei n.° 247/2012 (51), o Decreto‑Lei n.° 1578/1933 não qualificava expressamente como «jurisdicional» a atividade do CNF no que respeita aos recursos interpostos das decisões dos Conselhos Distritais da Ordem dos Advogados relativas às inscrições no quadro da Ordem dos Advogados (52) . Contudo, é ponto assente que a ordem jurídica italiana tem reconhecido, de forma consistente, que o CNF beneficia, neste domínio, do estatuto de «organismo jurisdicional especializado», que adota decisões «que não são atos administrativos, mas acórdãos (53), proferidos na sequência de um processo inter partes » (54) . Como sustentou o Tribunal Constitucional italiano, o CNF exerce «funções jurisdicionais de interesse público, um interesse que é diferente do, e superior ao, interesse do grupo profissional [que representa]» (55) .
73. Obviamente, o facto de, nos termos do direito italiano, o CNF exercer funções jurisdicionais não é determinante para efeitos do artigo 267.° TFUE. Porém, penso que o Tribunal de Justiça também não deve descurar, de ânimo leve, a qualificação de um organismo nos termos da lei nacional. Em especial, quando o Tribunal de Justiça não disponha de indícios claros e concordantes que apontem para uma conclusão diferente nos termos do direito da União (56) . Contudo, no presente processo, os elementos da legislação nacional pertinente que analisámos não permitem uma conclusão diferente.
3. Outros critérios
74. Além disso, parece‑me que, no presente processo, os outros critérios estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça no que respeita ao conceito de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE também apontam para essa conclusão, e não para qualquer outra.
75. Para começar, à luz, designadamente, do Decreto‑Lei n.° 1578/1933 (e, mais recentemente, da Lei n.° 247/2012), não pode existir qualquer dúvida de que o CNF foi criado por lei e tem um caráter permanente.
76. De igual modo, é claro que a competência do CNF é imperativa para as partes. Com efeito, a competência do CNF no que respeita às inscrições no quadro da Ordem dos Advogados é imperativa (57) e não depende de qualquer acordo das partes nessa matéria (58) . Com efeito, para os Srs. Torresi, é o único meio legal de impugnar as decisões do Conselho da Ordem dos Advogados de Macerata relativas aos seus pedidos (59) .
77. É um facto que as decisões do CNF podem ser objeto de um recurso especial para a Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Porém, tal recurso é apenas relativo a questões de direito (60) . Tal significa que a eficácia do mecanismo de decisão prejudicial previsto no artigo 267.° TFUE seria enfraquecido se o estatuto de «órgão jurisdicional» do CNF não fosse reconhecido por este Tribunal de Justiça (61) .
78. Além disso, é ponto assente que o CNF está obrigado a aplicar normas jurídicas. Em especial, no processo dos Srs. Torresi, o CNF é chamado a aplicar as disposições do Decreto‑Lei 96/2001, em consonância com as normas previstas na Diretiva 98/5/CE.
79. É igualmente importante salientar, neste contexto, que as normas que regulam o processo no CNF preveem processos inter partes (62) . O Conselho Distrital da Ordem dos Advogados cuja decisão é objeto de recurso é necessariamente parte no processo (como recorrido) e qualquer erro na notificação, pelo recorrente, do Conselho da Ordem dos Advogados implica a nulidade do processo em consequência de «grave violação dos direitos de defesa e do princípio audi alteram partem » (63) .
80. Além disso, o processo tem uma fase escrita e uma fase oral, nas quais as partes podem apresentar os seus fundamentos de impugnação dos erros pretensamente cometidos pelo Conselho Distrital da Ordem dos Advogados, e juntar provas em apoio desses fundamentos. Quanto às referidas provas, existem normas específicas sobre o acesso à informação e sobre o prazo mínimo que deve ser concedido às partes para consultar os autos e preparar a sua defesa antes da audiência de discussão e julgamento do processo (64) .
81. À luz das considerações anteriores, sou de opinião de que, no presente processo, o CNF deve ser qualificado de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE.
B – Análise das questões prejudiciais
82. Apreciarei agora o mérito das duas questões submetidas pelo CNF. Contudo, para mim, a resposta a estas questões é evidente. Por essa razão, esta parte das minhas conclusões será bastante sucinta.
1. Primeira questão
83. Com a primeira questão, o CNF pretende saber, no essencial, se o artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE se opõe à prática de um Estado‑Membro de recusar, com base em abuso de direito, a inscrição no quadro da Ordem dos Advogados, na secção especial relativa aos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro, de nacionais desse Estado‑Membro que, logo após a obtenção do título profissional noutro Estado‑Membro, regressam àquele Estado‑Membro (a seguir «prática nacional em causa»).
84. De acordo com jurisprudência uniforme, os particulares não podem abusiva ou fraudulentamente prevalecer‑se das normas do direito da União (65) . Contudo, a conclusão de que se trata de uma prática abusiva necessita, por um lado, de um conjunto de circunstâncias objetivas das quais resulte que, apesar do respeito formal das condições previstas na legislação da UE, o objetivo pretendido por essa legislação não foi alcançado. Por outro lado, tal conclusão requer um elemento subjetivo que consiste na vontade de obter um benefício que resulta da legislação da UE, criando artificialmente as condições exigidas para a sua obtenção (66) .
85. Em princípio, compete ao órgão jurisdicional nacional averiguar a existência destes dois elementos, cuja prova deve ser produzida nos termos das normas do direito nacional, desde que não seja afetada a eficácia do direito da União (67) . Em especial, os órgãos jurisdicionais nacionais não podem, na apreciação do exercício de um direito decorrente de uma disposição do direito da União, alterar o alcance dessa disposição nem comprometer os objetivos que a mesma prossegue (68) .
86. No entanto, no presente processo, é bastante óbvio que uma prática como a prática nacional em causa é suscetível de comprometer, nesse Estado‑Membro, o funcionamento correto do sistema instituído pela Diretiva 98/5/CE e, desse modo, comprometer seriamente os objetivos prosseguidos por esse instrumento legal.
87. Com efeito, o artigo 1.° da Diretiva 98/5/CE dispõe que a diretiva tem por objeto «facilitar o exercício permanente da profissão de advogado […] num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional». Por isso, como observaram, pertinentemente, os Governos polaco e romeno, a prática nacional em causa equivale, no essencial, a tratar como abusivo um comportamento que, pelo contrário, constitui um dos comportamentos que o legislador da UE pretendeu permitir. Parafraseando o comentário do Tribunal de Justiça em relação à Diretiva 89/48/CEE relativa ao reconhecimento dos diplomas (69), diria que o direito de os nacionais de um Estado‑Membro escolherem o Estado‑Membro onde pretendem adquirir os seus títulos profissionais é inerente ao exercício, num mercado único, das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados eu (70) .
88. A este respeito, não se pode atribuir qualquer relevo ao facto de o advogado ser cidadão do Estado‑Membro de acolhimento, ou ao facto de poder ter optado por obter o seu título profissional no estrangeiro para beneficiar de legislação mais favorável, ou, por último, ao facto de, se for o caso, o seu pedido de inscrição ser apresentado pouco depois de ter obtido o título profissional no estrangeiro.
89. Quanto ao primeiro ponto, observo que o artigo 1.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 98/5/CE define «advogado» como « qualquer pessoa, nacional de um Estado‑Membro, habilitada a exercer as suas atividades profissionais com um dos títulos profissionais [constantes da lista que integra a presente disposição]». De igual modo, o artigo 2.° da Diretiva 98/5/CE dispõe que « [q]ualquer advogado
tem o direito de exercer, a título permanente, em qualquer outro Estado‑Membro, com o título profissional de origem, as atividades de advogado previstas no artigo 5.° [da presente diretiva]»(71) .
90. Por conseguinte, nada indica que o legislador da UE tenha pretendido permitir que os Estados‑Membros operassem uma discriminação inversa, excluindo os seus próprios cidadãos do benefício dos direitos instituídos pela Diretiva 98/5/CE (72) . Além disso, tal seria mesmo contrário ao objetivo do estabelecimento de um mercado interno.
91. Com efeito, como sustentou o Tribunal de Justiça, o facto de um cidadão da UE ter pretendido tirar partido de uma legislação mais vantajosa em vigor num Estado‑Membro diferente daquele onde reside não permite, por si só, que o mesmo seja privado da possibilidade de invocar as liberdades reconhecidas nos Tratados eu (73) . Isto conduz‑me ao segundo ponto.
92. A este respeito, com base em jurisprudência constante, considero que o simples facto de um cidadão optar por adquirir um título profissional noutro Estado‑Membro com o objetivo de beneficiar de uma legislação mais vantajosa não é, por si só, suficiente para constituir abuso de direito (74) .
93. Por último, quanto ao terceiro ponto, recordo que o Tribunal de Justiça esclareceu que o legislador da UE procedeu, no artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE, a uma harmonização completa das condições prévias exigidas para o exercício do direito conferido por esta. Por conseguinte, a apresentação, à autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento, de um certificado de inscrição na autoridade competente do Estado‑Membro de origem constitui, assim, a única
condição a que deve estar subordinada a inscrição do interessado no Estado‑Membro de acolhimento, que lhe permite exercer neste último Estado‑Membro com o seu título profissional de origem (75) .
94. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que a Diretiva 98/5/CE não permite que a inscrição de um advogado na autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento possa estar sujeita a outras condições, como uma entrevista para avaliar o domínio das línguas (76) . Acrescentaria que, da mesma forma, a Diretiva 98/5/CE não permite que tal inscrição possa estar sujeita à realização de um estágio prático exigido ou ao exercício da atividade profissional como advogado durante um determinado período no Estado‑Membro de origem (77) . Afinal, se não é exigida experiência prévia para exercer a profissão, por exemplo, de «abogado» em Espanha, porque seria essa experiência exigível para exercer a profissão com esse mesmo título profissional («abogado») noutro Estado‑Membro?
95. Assim sendo, quase nem é necessário acrescentar que, se as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento concluírem, num determinado processo, que as duas condições referidas no n.° 84, supra,
estão reunidas, não estão impedidas de indeferir um pedido com base em abuso de direito. Na verdade, pode haver elementos especiais em determinados processos específicos que suscitem uma suspeita legítima de comportamento fraudulento. Nesses processos específicos (e ‑ pode dizer‑se ‑ relativamente raros), poderá ser legítima uma análise mais profunda da eventual existência de comportamento abusivo antes de a inscrição ser autorizada. Nesse contexto, as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento podem igualmente, nos termos do artigo 13.° da Diretiva 98/5/CE, solicitar a cooperação das autoridades do Estado‑Membro de origem (78) . Se as autoridades do Estado‑Membro de acolhimento reunirem, assim, provas inequívocas de que o requerente obteve o título profissional no Estado‑Membro de origem através de meios ilegais ou fraudulentos (tais como falsificação, suborno ou falsas declarações), podem recusar a inscrição com base em abuso de direito.
96. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça declare, em resposta à primeira questão, que o artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE se opõe à prática de um Estado‑Membro de recusar, com base em abuso de direito, a inscrição no quadro da Ordem dos Advogados, na secção especial relativa aos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro, de nacionais desse Estado‑Membro que, logo após a obtenção do título profissional noutro Estado‑Membro, regressam àquele Estado‑Membro.
2. Segunda questão
97. Através da segunda questão, que é colocada em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o CNF pretende saber, no essencial, se o artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE é inválido por violação do artigo 4.°, n.° 2, TUE, nos termos do qual a União Europeia deve respeitar as identidades nacionais dos Estados‑Membros, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles.
98. De acordo com o CNF, o artigo 33.°, n.° 5 da Constituição italiana prevê «a aprovação prévia num exame de Estado ([…]) para habilitação para o exercício de uma profissão», e o termo «profissão» refere‑se igualmente à profissão de advogado. O CNF alega que, admitir que nacionais italianos que tenham adquirido a sua qualificação profissional no estrangeiro possam exercer uma profissão em Itália permitiria iludir a aplicação da Constituição italiana, que exige a realização de um exame de Estado para habilitação, e assim comprometer a identidade constitucional italiana.
99. Antes de mais, devo admitir que tenho grandes dificuldades em seguir o raciocínio do CNF. Não vejo por que razão a admissão à Ordem dos Advogados de cidadãos da UE que obtiveram um título profissional noutro Estado‑Membro constitui tal ameaça à ordem jurídica italiana que pode considerar‑se que compromete a identidade nacional italiana.
100. A este respeito, é um facto que o Tribunal de Justiça permitiu que os Estados‑Membros, em determinadas circunstâncias específicas, derroguem as obrigações impostas pelo direito da União, tais como as decorrentes das liberdades fundamentais, tendo como justificação a proteção da sua identidade nacional (79) . Contudo, tal não significa que qualquer norma consagrada numa constituição nacional possa limitar a aplicação uniforme das disposições da UE (80), muito menos constituir um parâmetro para apreciar a legalidade dessas disposições (81) .
101. Assim, como alegaram o Parlamento e o Conselho, o simples facto de uma disposição da Constituição italiana prever que é necessário obter aproveitamento num exame de Estado para se poder exercer a profissão de advogado não significa que a Diretiva 98/5/CE não respeita a identidade nacional italiana na aceção do artigo 4.°, n.° 2, TUE. Este entendimento foi igualmente confirmado na audiência pelo Governo italiano, que declarou que não concordava com as considerações formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio no pedido de decisão prejudicial quanto a um possível conflito entre a Diretiva 98/5/CE e o artigo 33.°, n.° 5, da Constituição italiana.
102. Mais importante ainda, a questão submetida pelo CNF parece basear‑se numa premissa errada.
103. Os Srs. Torresi não requereram às autoridades competentes a inscrição no quadro da Ordem dos Advogados com base no título profissional do país de acolhimento («avvocato»), mas apenas a inscrição na secção especial daquele quadro, reservada aos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro. Por conseguinte, requereram autorização para exercer a profissão de advogado em Itália com base no título profissional do Estado‑Membro de origem («abogado»), em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 98/5/CE. Tal significa que só podem exercer as atividades profissionais referidas no artigo 5.° da Diretiva 98/5/CE, ficando submetidos às regras profissionais e deontológicas referidas no artigo 6.° da diretiva.
104. Assim sendo, não deteto qualquer escamotear das normas da Constituição italiana, muito menos qualquer usurpação da identidade nacional italiana. Como salientaram, corretamente, os Governos espanhol e polaco e o Parlamento e a Comissão, a Itália continuará a exercer a sua competência no que respeita ao acesso à profissão de «avvocato». Contudo, negar aos seus cidadãos a possibilidade de exercer a profissão de «abogado» em Itália — quando esse título foi validamente adquirido em Espanha — colocaria, essencialmente, em questão o preenchimento dos requisitos para a obtenção desse título profissional, questão essa em relação à qual a Itália não tem qualquer competência. Em consequência, tal não só constituiria uma interferência nas competências exclusivas do Reino da Espanha, mas comprometeria igualmente o princípio do reconhecimento mútuo que está no cerne do sistema criado pela Diretiva 98/5/CE.
105. Assim, na minha opinião, o artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE não viola o artigo 4.°, n.° 2, TUE, pelo que não é inválido.
IV – Conclusão
106. À luz das considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Consiglio Nazionale Forense, da seguinte forma:
(1) O artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional, opõe‑se à prática de um Estado‑Membro de, com base em abuso de direito, recusar a inscrição no quadro da Ordem dos Advogados, na secção especial relativa aos advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro, de nacionais desse Estado‑Membro que, logo após a obtenção do título profissional noutro Estado‑Membro, regressam àquele Estado‑Membro.
(2) A análise da segunda questão não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade do artigo 3.° da Diretiva 98/5/CE.
(1) .
(2)
— JO L 77, p. 36.
(3)
— Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale (GURI n.° 79, de 4 de abril de 2001, suplemento ordinário).
(4)
— Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (GURI n.° 281, de 5 de dezembro de 1933).
(5)
— Norme integrative e di attuazione del R. D. L. 27 novembre 1933, n.° 1578, sull’ordinamento della professione di avvocato e di procuratore (GURI n.° 24, de 30 de janeiro de 1934).
(6)
— Decreto‑Lei n.° 382, de 23 de novembro de 1944, Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali (GURI n.° 98, de 23 de dezembro de 1944) (a seguir «Decreto‑Lei 382/1944»), e Decreto‑Lei n.° 597, de 28 maio de 1947, Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense (GURI n.° 155, de 10 de julho de 1947) (a seguir «Decreto‑Lei 597/1947»). Atualmente, esta matéria é regulada pela Lei n.° 247, de 31 de dezembro de 2012, Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense (GURI n.° 15, de 18 de janeiro de 2013), que entrou em vigor em 2 de fevereiro de 2013 (a seguir «Lei 247/2012»).
(7)
— Artigo 6.°, n.° 6, do Decreto‑Lei 96/2001.
(8)
— Artigo 6.°, n.° 8, do Decreto‑Lei 96/2001.
(9)
— V., entre outros, acórdãos de 17 de setembro de 1997, Dorsch Consult (C‑54/96, Colet., p. I‑4961, n.° 23), de 31 de maio de 2005, Syfait e o. (C‑53/03, Colet., p. I‑4609, n.° 29), e de 14 de junho de 2011, Miles e o. (C‑196/09, Colet., p. I‑5105, n.° 37).
(10)
— V., por exemplo, despacho de 26 de novembro de 1999, ANAS (C‑192/98, Colet., p. I‑8583, n. os  22 e 23), e acórdão de 31 de janeiro de 2013, Belov (C‑394/11, Colet., n. os  40 e 41).
(11)
— V., em especial, acórdãos de 19 de outubro de 1995, Job Centre (C‑111/94, Colet., I‑3361, n. os  9 a 11), e de 14 de junho de 2001, Salzmann (C‑178/99 p. I‑4421, n. os  14 e 15).
(12)
— Acórdão de 19 de setembro de 2006, Wilson (C‑506/04, Colet., p I‑8613).
(13)
— Acórdão de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, Colet., p. I‑4165).
(14)
— Diretiva do Conselho de 22 de março de 1977 (JO L 78, p. 17; EE 06 F1 p. 224).
(15)
— V. conclusões do advogado‑geral P. Léger apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Gebhard, já referido, n. os  12 a 17 (em especial, n.° 16).
(16)
— V. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de novembro de 2013, Romeo (C‑313/12, n.° 20 e jurisprudência referida).
(17)
— V. conclusões que apresentei nos processos apensos em que foram proferidos os acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de dezembro de 2013, Venturini e o. (C‑159/12 a C‑161/12, n. os  16 a 63), e de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, n. os  20 a 38), e no processo Macinský e Macinská (C‑482/12, pedido de decisão retirado em 31 de dezembro de 2013, n. os  32 a 58).
(18)
— Acórdão Wilson, já referido, n. os  54 e segs.
(19)
— V. acórdãos de 30 de junho de 1966, Vaassen‑Göbbels (61/65, Colet., 1965‑1968/00401, p. 584), de 6 de outubro de 1981, Broekmeulen (246/80, Recueil, p. 2311), de 8 de abril de 1992, Bauer (C‑166/91, Colet., p. I‑2797), Gebhard, já referido, e, mais recente, de 22 de dezembro de 2010, Koller (C‑118/09, Colet., p. I‑13627). Designadamente, neste último acórdão, proferido após o acórdão Wilson, o Tribunal de Justiça considerou que a Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission (comissão superior disciplinar dos advogados) austríaca constituía um «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.° TFUE.
(20)
— V. despachos de 18 de junho de 1980, Borker (138/80, Recueil, p. 1975), e de 5 de março de 1986, Greis Unterweger (318/85, Colet., p. 955).
(21)
— Acórdão de 30 de março de 1993, Corbiau (C‑24/92, Colet., p. I‑1277, n.° 15). V., igualmente, acórdão de 30 de maio de 2002, Schmid (C‑516/99, Colet., p. I‑4573, n.° 36), e acórdão Wilson, já referido, n.° 49.
(22)
— Acórdão Wilson, n. os  51 e 53. V., igualmente, despachos de 14 de maio de 2008, Pilato (C‑109/07, Colet., p. I‑3503, n.° 24), e de 14 de novembro de 2013, MF 7 (C‑49/13, n.° 23).
(23)
— Acórdão Wilson, n. os  18 e 54.
(24)
— Quanto à importância de disposições semelhantes, v. acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de fevereiro de 1999, Köllensperger e Atzwanger (C‑103/97, Colet., p. I‑551, n.° 22). V., igualmente, despacho Pilato, já referido, n. os  24 e 29, e acórdão Schmid, já referido, n.° 41.
(25)
— Artigo 15.° do Decreto‑Lei 382/1944. Quanto à importância deste elemento, v. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de junho de 2007, Häupl (C‑246/05, Colet., p. I‑4673, n.° 18), e despacho MF 7, já referido, n. os  22 a 24.
(26)
— Nos termos do artigo 8.° do Decreto‑Lei 382/1944, o Ministro da Justiça só pode dissolver os Conselhos Distritais da Ordem dos Advogados quando esses organismos «não possam funcionar regularmente», caso em que as respetivas funções são, transitoriamente, por um período máximo de 90 dias, exercidas por um comissário especial, até ser eleito o novo Conselho. Contudo, tanto quanto me parece, não existe disposição semelhante no que respeita ao CNF.
(27)
— Cf. acórdão Schmid, já referido, n. os  41 e 42.
(28)
— V., artigos 33.° e 34.° do Decreto‑Lei 1578/1933 e artigo 21.° do Decreto‑Lei 382/1944.
(29)
— Artigo 6.°, n.° 9, do Decreto‑Lei 96/2001.
(30)
— Os requerentes pretendem ser inscritos na secção especial do quadro da Ordem dos Advogados para advogados que adquiriram a sua qualificação profissional no estrangeiro, mantido pelo Conselho Distrital da Ordem dos Advogados (v. artigo 6.° do Decreto‑Lei 96/2001), enquanto que os membros do CNF têm de estar inscritos na secção especial do quadro da Ordem dos Advogados para advogados que têm direito a pleitear perante a mais alta instância judicial, quadro esse que é gerido pelo próprio CNF (v. artigo 33.° do Decreto‑Lei 1578/1933 e artigo 21.° do Decreto‑Lei 382/1944).
(31)
— De acordo com a prática uniforme do CNF, qualquer membro do CNF que provenha da circunscrição do tribunal de recurso a que pertença o Conselho da Ordem dos Advogados cuja decisão é objeto de recurso jurisdicional não pode integrar a formação do CNF à qual o processo é distribuído.
(32)
— Cassazione Civile, Sezioni Unite, despacho de 11 de janeiro de 1997, n.° 12. Quanto à importância deste aspeto, v. acórdão Belov, n.° 49, e as conclusões do advogado‑geral A. Tizzano apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Schmid, n.° 31.
(33)
— V. referência à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no n.° 57 do acórdão Wilson, já referido.
(34)
— Cf. Rodríguez Iglesias, G. C., «L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne», The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspetives on Sixty Years of Case‑law, A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (eds.), Asser Press, Haia, 2013, pp. 37 a 48, pp. 43 e 44.
(35)
— Como o Tribunal de Justiça declarou perentoriamente no Parecer de 8 de março de 2011 (1/09, Colet., p. I‑1137, n.° 85), referindo‑se, em especial, ao sistema estabelecido pelo artigo 267.° TFUE, «[…] as funções atribuídas, respetivamente, aos órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça são essenciais à preservação da própria natureza do direito instituído pelos Tratados».
(36)
— Por exemplo, de acordo com os princípios 1 e 2 dos Princípios Básicos Relativos à Independência da Magistratura, endossados pela Assembleia Geral das Nações Unidas nas suas resoluções 40/32, de 29 de novembro de 1985, e 40/146, de 13 de dezembro de 1985: «1. A independência da magistratura será garantida pelo Estado e consagrada na Constituição ou na legislação nacional. […] 2. Os juízes devem decidir todos os casos que lhes sejam submetidos com imparcialidade, com base nos factos e em conformidade com a lei, sem quaisquer restrições e sem quaisquer outras influências, aliciamentos, pressões, ameaças ou intromissões indevidas, diretas ou indiretas, de qualquer setor ou por qualquer motivo».
(37)
— Acórdão Köllensperger e Atzwanger, já referido, n.° 24.
(38)
— Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Colet., p. I‑11767).
(39)
— Acórdão de 17 de dezembro de 1987, Ny Mølle Kro (287/86, Colet., p. 5465).
(40)
— Acórdão de 17 de outubro de 1989, Danfoss (109/88, Colet., p. 3199).
(41)
— Para ser exaustivo, poder‑se‑á acrescentar que há vários processos atualmente pendentes no Tribunal de Justiça que dizem respeito a reenvios prejudiciais do Työtuomioistuin (Tribunal do Trabalho finlandês), um órgão jurisdicional com um estatuto semelhante ao Arbetsdomstolen e ao Arbejdsretten; processo C‑533/13 AKT, e processos apensos C‑513/11 e C‑512/11, Terveys‑ ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) e Ylemmät Toimihenkilöt (YTN). Tanto quanto sei, nenhuma das partes suscitou a questão da natureza do organismo de reenvio. A advogada‑geral J. Kokott, nas conclusões que apresentou no processo Terveys‑ ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) e Ylemmät Toimihenkilöt (YTN), também não considerou necessário suscitar a questão por iniciativa própria.
(42)
— V. acórdão Gebhard, já referido, em especial, n. os  10 a 12.
(43)
— V. conclusões do advogado‑geral P. Léger apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Gebhard, já referido, n. os  12 a 17 (em especial, n.° 16).
(44)
— V. Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense, Rassegna forense, 1992, p. 135.
(45)
— V., em especial, artigo 7.° do Código de Processo Administrativo italiano.
(46)
— V., designadamente, Consiglio Nazionale Forense (presidente Ricciardi, relator Sanino), acórdão de 10 de outubro de 1996, n.° 128, Consiglio Nazionale Forense (presidente Cagnani, relator De Mauro), acórdão de 15 de outubro de 1996, n.° 133, e Consiglio Nazionale Forense (presidente Alpa, relator Merli), acórdão de 15 de dezembro de 2011, n.° 179.
(47)
— Designadamente, nos termos da legislação italiana, os cidadãos podem, em regra, recorrer de uma decisão tácita da administração pública para os tribunais administrativos competentes; v., em especial, artigo 31.° do Código do processo Administrativo italiano.
(48)
— Para um exemplo relativo à legislação espanhola, v. acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de março de 2011, Comissão/Espanha (C‑400/08, Colet., p. I‑1915, n.° 119 e segs.)
(49)
— Por exemplo, no que respeita a normas relativas ao deferimento tácito, v. artigo 10.°, n.° 6, do Regulamento (CEE) n.° 4064/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (Regulamento das concentrações comunitárias) (JO L 24, p. 1); no que respeita a normas relativas ao indeferimento tácito, v. artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).
(50)
— V. Cassazione Civile, despacho de 4 de março de 1994, n.° 157.
(51)
— O artigo 36.° da Lei 247/2012 declara expressamente que o CNF tem «competência» («competenza giurisdizionale») quer quanto a questões disciplinares quer quanto a inscrições no quadro da Ordem dos Advogados. Além disso, o artigo 37.° da mesma lei declara que, «no que respeita às ações previstas no artigo 36.°, o CNF deve decidir de acordo com os artigos 59.° a 65.° do Decreto n.° 37/1934, aplicando, sempre que necessário, as normas e os princípios do Código de Processo Civil (italiano)». Tal significa que a Lei 247/2012, que entrou em vigor recentemente, em vez de alterar as normas processuais aplicáveis à data em que os Srs.Torresi interpuseram os seus recursos, confirma, no essencial, a sua validade.
(52)
— O artigo 54.° do Decreto‑Lei 1578/1933 declara, inter alia, que o CNF «deve decidir os recursos que lhe sejam submetidos nos termos da presente lei».
(53)
— De facto, tal como qualquer outro acórdão em Itália, os acórdãos do CNF são proferidos «in nome del popolo italiano» («em nome do povo italiano»), em conformidade com o artigo 100.° da Constituição italiana.
(54)
— V., em especial, Cassazione Civile, Sezioni Unite, acórdão de 12 de março de 1980, n.° 1639. Mais recentemente, v., igualmente Cassazione Civile, Sezioni Unite, acórdão de 7 de dezembro de 2006, n.° 26182, e Cassazione Civile, Sezioni Unite, acórdão de 20 de dezembro de 2007, n.° 26810.
(55)
— Corte Costituzionale, acórdão de 18 de junho de 1970, n.° 114. Mais recentemente, v., igualmente, Corte Costituzionale, acórdão de 16‑27 de maio de 1996, n.° 171.
(56)
— Cf. conclusões do advogado‑geral G. Tesauro apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Dorsch Consult, já referido, n.° 20.
(57)
— V. despacho do Tribunal de Justiça de 11 de julho de 2003, Cafom and Samsung (C‑161/03, n.° 14).
(58)
— V., quanto a esta questão, acórdão Danfoss, já referido, n.° 7, e acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de março de 1982, Nordsee (102/81, Recueil, p. 1095, n.° 11).
(59)
— Cf. acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de janeiro de 2005, Denuit e Cordenier (C‑125/04, Colet., p. I‑923, n.° 15).
(60)
— Quanto aos factos, a Corte di Cassazione está, assim, em princípio, vinculada à matéria de facto dada como provada pelo CNF. Quanto à importância deste elemento, v. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de novembro de 2002, Felix Swoboda (C‑411/00, Colet., p. I‑10567, n. os  26 a 28).
(61)
— Cf. acórdão Belov, já referido, n.° 52.
(62)
— Saliento igualmente o facto de o Pubblico Ministero (Ministério Público) ser também parte no processo no CNF no que respeita a inscrições no quadro da Ordem dos Advogados (bem como no processo especial de recurso na Corte di Cassazione), ao contrário do que acontece no processo no Conselho Distrital da Ordem dos Advogados. Como salientou o Governo italiano, a participação do Ministério Público num processo administrativo seria verdadeiramente anómala.
(63)
— Cassazione Civile, acórdão de 8 de agosto de 2001, n.° 10959.
(64)
— V. disposições referidas no n.° 65, supra .
(65)
— V. acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de fevereiro de 2006, Halifax e o. (C‑255/02, Colet., p. I‑1609, n.° 68 e jurisprudência referida).
(66)
— V. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, Colet., p. I‑11569, n. os  52 e 53).
(67)
— Ibidem, n.° 54.
(68)
— V. acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 1998, Kefalas e o. (C‑367/96, Colet., p. I‑2843, n.° 22).
(69)
— Diretiva 89/48/EEC do Conselho, de 21 de dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO L 19, p. 16).
(70)
— V. acórdão de 23 de outubro de 2008, Comissão/Espanha (C‑286/06, Colet., p. I‑8025, n.° 72).
(71)
— Sublinhado nosso em ambas as disposições.
(72)
— V., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de março de 1993, Kraus (C‑19/92, Colet., p. I‑1663, n. os  15 e 16).
(73)
— Acórdão de 12 de setembro de 2006, Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Colet., p. I‑7995, n.° 36 e jurisprudência referida).
(74)
— Ibidem, n.° 37.
(75)
— Acórdão Wilson, já referido, n. os  66 e 67.
(76)
— Ibidem, n.° 70.
(77)
— V. acórdão Koller, já referido, n. os  34 e 40. V., igualmente, por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de março de 1999, Centros (C‑212/97, Colet., p. I‑ 1459, n.° 29).
(78)
— De acordo com a parte pertinente do artigo 13.°, «[a] fim de facilitar a aplicação da presente diretiva e de evitar eventuais desvios das suas disposições com o intuito de eludir as regras aplicáveis no Estado‑Membro de acolhimento, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento e a do Estado‑Membro de origem colaborarão estreitamente e prestar‑se‑ão assistência mútua».
(79)
— V., em especial, acórdãos de 14 de outubro de 2004, Omega (C‑36/02, Colet., p. I‑9609, n.° 35 e segs.), e de 22 de dezembro de 2010, Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, Colet., p. I‑13693, n.° 83 e segs.).
(80)
— Cf .
conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo em que foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de dezembro de 2008, Michaniki (C‑213/07, Colet., p. I‑9999, n.° 33).
(81)
— V., em especial, acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de dezembro de 1970, Internationale Heelsgesellschaft (11/70, Colet. 1969‑1970, p. 625, n.° 3), e de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e gouvernement wallon (C‑212/06, Colet., p. I‑1683, n.° 58).