62021CJ0407_RES
Zaak C‑407/21
Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir)enConsommation, logement et cadre de vie (CLCV)
tegen
Premier ministreenMinistre de l’Economie, des Finances et de la Relance
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk)]
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 8 juni 2023
„Prejudiciële verwijzing – Pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Artikel 12, leden 2 tot en met 4 – Beëindiging van een pakketreisovereenkomst – Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – COVID-19-pandemie – Terugbetaling van de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen – Terugbetaling in geld of gelijkwaardige vergoeding in de vorm van een voucher – Verplichting om de reiziger binnen 14 dagen na beëindiging van de pakketreisovereenkomst terug te betalen – Tijdelijke afwijking van deze verplichting – Aanpassing van de werking in de tijd van een volgens nationaal recht gewezen beslissing waarbij een nationale regeling die in strijd is met deze verplichting nietig is verklaard”
Harmonisatie van wetgevingen – Pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten – Richtlijn 2015/2302 – Beëindiging van een pakketreisovereenkomst – Verplichting van de reisorganisator om de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen terug te betalen – Begrip „terugbetaling” – Draagwijdte
(Richtlijn 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, leden 2 en 3)
(zie punten 23‑26, 31‑35, dictum 1)
Harmonisatie van wetgevingen – Pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten – Richtlijn 2015/2302 – Beëindiging van een pakketreisovereenkomst – Verplichting van de reisorganisator om de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen terug te betalen – Tijdelijke afwijking – Nationale regeling waarbij de organisatoren van pakketreizen in de context van de COVID-19-pandemie worden vrijgesteld van hun verplichting om alle uit hoofde van de beëindigde overeenkomst betaalde bedragen aan de betreffende reiziger terug te betalen – Doel – Waarborgen van de solvabiliteit van de reisorganisatoren en de levensvatbaarheid van de betreffende sector – Ontoelaatbaarheid
(Richtlijn 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, art. 12, leden 2‑4)
(zie punten 45, 46, 49‑51, 54‑58, 67‑71, 75, 76, dictum 2)
Lidstaten – Verplichtingen – Verplichting tot loyale samenwerking – Mogelijkheid voor een nationale rechter om de werking van zijn beslissing tot nietigverklaring van een met het Unierecht strijdige nationale regeling in de tijd aan te passen – Geen
(Art. 4, lid 3, VEU)
(zie punten 80‑85, dictum 3)
Samenvatting
Tegen de achtergrond van de COVID-19-pandemie heeft de Franse regering een regeling vastgesteld waarbij de organisatoren van pakketreizen bij beëindiging van een pakketreisovereenkomst de door de reizigers betaalde bedragen tijdelijk niet hoefden terug te betalen. (
1
) Twee consumentenorganisaties hebben de Conseil d’État (raad van state, Frankrijk) verzocht om nietigverklaring van deze regeling. Volgens hen is zij in strijd met het recht van reizigers krachtens de pakketreizenrichtlijn (
2
), die bepaalt dat reizigers een pakketreisovereenkomst in geval van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” kunnen beëindigen en al hun betalingen voor die pakketreis uiterlijk 14 dagen na beëindiging kunnen terugontvangen.
De Conseil d’État twijfelt met name over de uitlegging van het begrip „terugbetaling” in deze richtlijn en over de vraag of de nationale regeling die organisatoren van pakketreizen tijdelijk vrijstelt van hun verplichting tot terugbetaling wel verenigbaar is met deze richtlijn.
In zijn arrest verduidelijkt het Hof het begrip „terugbetaling” in de context van de pakketreizenrichtlijn. Ook spreekt het zich uit over de onverenigbaarheid van de nationale regeling met deze richtlijn (
3
) en oordeelt het dat aanpassing van de werking in de tijd van een nationale beslissing waarbij die regeling nietig wordt verklaard, onverenigbaar is met het Unierecht.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats oordeelt het Hof dat het begrip „terugbetaling” in de pakketreizenrichtlijn (
4
) volgens een letterlijke uitlegging betekent dat de bedragen die voor een pakketreis zijn betaald alleen in de vorm van een geldbedrag worden terugbetaald. Deze richtlijn bepaalt niet expliciet dat deze verplichting om een geldbedrag te betalen kan worden vervangen door een prestatie in een andere vorm, zoals het aanbieden van een voucher. Dit recht op terugbetaling in geld, waarover de consumenten vrij kunnen beschikken, draagt bij aan de doelstelling om hun belangen te beschermen.
In de tweede plaats verklaart het Hof voor recht dat de pakketreizenrichtlijn zich ertegen verzet dat organisatoren van pakketreizen tegen de achtergrond van de COVID-19-pandemie tijdelijk worden vrijgesteld (
5
) van hun verplichting om reizigers uiterlijk 14 dagen na de beëindiging van een overeenkomst alles wat die reizigers op grond van de beëindigde overeenkomst hebben betaald terug te betalen. Deze conclusie blijft hetzelfde wanneer een dergelijke nationale regeling is bedoeld om die sector levensvatbaar te houden door te voorkomen dat die reisorganisatoren door het grote aantal verwachte terugbetalingsaanvragen niet meer aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen en daardoor in hun voortbestaan worden bedreigd.
Om te beginnen analyseert het Hof het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” (
6
). Dit begrip omvat ingevolge het rechtszekerheidsbeginsel en vanuit het oogpunt van de consumentenbescherming namelijk mogelijk de COVID-19-pandemie voor zover die pandemie wijst op de aanwezigheid van „grote gevaren voor de menselijke gezondheid” (
7
), en kan worden toegepast wanneer een pakketreisovereenkomst vanwege een dergelijke gebeurtenis wordt beëindigd.
Vervolgens benadrukt het Hof dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” verwant is aan het begrip „overmacht” en, met name vanuit het oogpunt van de voorbereidende werkzaamheden van de pakketreizenrichtlijn, een uitputtende invulling geeft van het begrip „overmacht” voor de toepassing van deze richtlijn. De lidstaten kunnen de organisatoren van pakketreizen dus niet wegens overmacht vrijstellen, zelfs niet tijdelijk, van hun verplichting tot terugbetaling krachtens deze richtlijn, omdat de richtlijn geen enkele uitzondering op het dwingende karakter van die verplichting bevat.
Tot slot verduidelijkt het Hof dat – verondersteld dat de lidstaten voor hun nationale rechterlijke instanties kunnen aanvoeren dat de onverenigbaarheid van een nationale regeling met een richtlijn is gerechtvaardigd door overmacht – een nationale regeling die de organisatoren van pakketreizen tijdens een wereldwijde gezondheidscrisis, zoals de COVID-19-pandemie, tijdelijk vrijstelt van hun verplichting om aan de betreffende reizigers alles wat zij voor een pakketreis hebben betaald terug te betalen, niet voldoet aan de voorwaarden waaronder de lidstaten zich op overmacht kunnen beroepen.
Ten eerste heeft de betrokken lidstaat weliswaar geen invloed op de abnormale en onvoorzienbare omstandigheden van de COVID-19-pandemie, maar een nationale regeling die alle reisorganisatoren in algemene zin vrijstelt van hun terugbetalingsverplichting kan naar haar aard niet worden gerechtvaardigd door overmacht. Een algemene opschorting van die terugbetalingsverplichting houdt namelijk geen rekening met de concrete, individuele financiële situatie van de betreffende reisorganisatoren. Ten tweede is niet bewezen dat de financiële gevolgen die door deze regeling moesten worden verzacht, niet op een andere wijze hadden kunnen worden vermeden dan door schending van de pakketreizenrichtlijn, onder andere door bepaalde staatssteunmaatregelen vast te stellen. Ten derde is deze nationale regeling, die organisatoren van pakketreizen tot 21 maanden na de kennisgeving van de „beëindiging” van de betreffende pakketreisovereenkomst vrijstelt van hun verplichting tot terugbetaling, duidelijk niet zodanig opgezet dat de gevolgen ervan worden beperkt tot de periode die benodigd is om de moeilijkheden te overwinnen die zijn veroorzaakt door de mogelijk als overmacht te beschouwen gebeurtenis.
In de derde en laatste plaats herinnert het Hof eraan dat een nationale rechter die volgens zijn interne recht is aangezocht in een beroep tot nietigverklaring van een nationale regeling die hij in strijd met het Unierecht acht, deze regeling nietig moet verklaren. In deze zaak verklaart het Hof dat de bedreiging van de economische belangen van de markdeelnemers in de sector pakketreizen door de COVID-19-pandemie niet vergelijkbaar is met de dwingende redenen die verband houdt met de bescherming van het milieu of de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat. Dat zijn uitzonderlijke omstandigheden waarin de nationale rechterlijke instanties volgens het Hof de mogelijkheid hebben om de werking van hun beslissingen tot nietigverklaring van een met het Unierecht onverenigbaar geachte nationale regeling in de tijd aan te passen. Verder blijkt volgens het Hof niet dat nietigverklaring van de nationale regeling die een lidstaat in de context van de COVID-19-pandemie toestaat om de organisatoren van pakketreizen vrij te stellen van hun verplichting tot terugbetaling, zodanige schade aan de sector pakketreizen zou veroorzaken dat de gevolgen van deze regeling moeten worden gehandhaafd om de financiële belangen van de ondernemingen in deze sector te beschermen. Het beginsel van loyale samenwerking (
8
) staat dus niet toe dat een nationale rechter die is aangezocht in een beroep tot nietigverklaring van een nationale regeling die strijdig is met de pakketreizenrichtlijn, de werking van zijn beslissing tot nietigverklaring van die nationale regeling in de tijd aanpast.
(
1
)	Artikel 1 van ordonnance no 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (besluit nr. 2020‑315 van 25 maart 2020 inzake de financiële voorwaarden bij de beëindiging van bepaalde toeristische reis- en verblijfsovereenkomsten in onvermijdbare en buitengewone omstandigheden of in geval van overmacht) stond reisorganisatoren toe om voor „beëindigingen” die tussen 1 maart en 15 september 2020 waren aangezegd, de betreffende reiziger bij wijze van terugbetaling een voucher aan te bieden. De voucher moest uiterlijk drie maanden na aanzegging van de „beëindiging” van de betreffende pakketreisovereenkomst worden aangeboden, dezelfde waarde hebben als de betalingen die voor de pakketreis waren gedaan en was 18 maanden geldig.
(
2
)	Zie artikel 12 van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad (PB 2015, L 326, blz. 1). Krachtens lid 2, eerste zin, van dit artikel kan de reiziger een pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding beëindigen als zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van die pakketreis of voor het personenvervoer naar die bestemming.
(
3
)	Zie met name artikel 4 en artikel 12, leden 2‑4, van de pakketreizenrichtlijn.
(
4
)	Zie met name artikel 12, leden 2 en 3, van de pakketreizenrichtlijn. Lid 2, tweede zin, van dit artikel bepaalt dat de reiziger in geval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst recht heeft op een volledige terugbetaling van alle bedragen die hij voor de pakketreis heeft betaald. Bovendien bepalen artikel 4 en artikel 12, lid 3, onder b), van deze richtlijn dat de betreffende reisorganisator deze overeenkomst kan beëindigen indien hij een pakketreisovereenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Hij moet dan zonder te veel vertraging en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van die pakketreisovereenkomst alle bedragen terugbetalen die de reiziger voor die pakketreis heeft betaald.
(
5
)	Zie artikel 4 en artikel 12, leden 2‑4, van de pakketreizenrichtlijn.
(
6
)	Zoals bepaald in artikel 12, lid 2 en lid 3, onder b), van de pakketreizenrichtlijn. Het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” wordt in artikel 3, punt 12, van deze richtlijn gedefinieerd als „een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren”.
(
7
)	Volgens overweging 31 van de pakketreizenrichtlijn, waarin de draagwijdte van het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” is gespecificeerd, vallen hieronder grote gevaren voor de menselijke gezondheid.
(
8
)	Dit wordt geregeld in artikel 4, lid 3, VEU.