62022TJ0307_RES
Predmet T-307/22
A2B Connect BV i dr.
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 26. ožujka 2025.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja i suspenzija odobrenjâ za emitiranje sadržaja određenih medijskih kuća – Privremena zabrana oglašavanja proizvodâ ili usluga u sadržajima koji proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Nadležnost Vijeća – Sloboda izražavanja i informiranja – Proporcionalnost – Obveza obrazlaganja”
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja usmjerene protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Sudski nadzor zakonitosti – Doseg – Odredba opće primjene koja se odnosi na pojedinačnu mjeru ograničavanja – Uključivost
(čl. 24. st. 1., 29. i 40. UEU-a; članak 263. četvrti stavak i članak 275. drugi stavak UFEU-a; Odluka Vijeća 2014/512/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/351 i (ZVSP) 2022/884, čl. 4.g st. 1. i 3.; Uredbe Vijeća br. 833/2014, čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 23.-33.)
Akti institucija – Odluke – Posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (ZVSP) – Nadležnost Unije u pitanjima ZVSP‑a – Doseg – Odluke koje predviđaju mjere takve prirode da mogu neposredno utjecati na pravnu situaciju pojedinaca – Uključivost – Određivanje predmeta mjera ograničavanja od strane Vijeća – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Dopuštenost – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Ovlast sankcioniranja dodijeljena nacionalnom regulatornom tijelu – Nepostojanje utjecaja
(čl. 24. st. 1., 29. i 40. UEU-a; članak 263. četvrti stavak i članak 275. drugi stavak UFEU-a; Odluka Vijeća 2014/512/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/351 i (ZVSP) 2022/884, čl. 4.g st. 1. i 3.; Uredbe Vijeća br. 833/2014, čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 44.-54.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja usmjerene protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Sudski nadzor zakonitosti – Doseg – Tužba za poništenje – Regulatorni akt kojim se provodi odluka Unije donesena u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike – Nadležnost sudova Unije – Uključivost
(čl. 215. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 833/2014, 2022/350 i 2022/879)
(t. 61., 62.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Akti opće primjene – Dopuštenost obrazloženja koje samo navodi ukupnu situaciju koja je dovela do donošenja akta i opće ciljeve koji se njime žele postići
(čl. 29. UEU-a, čl. 215. i čl. 296. st. 2. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 833/2014, čl. 2. čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 70.-73., 76.-81., 85.)
Temeljna prava – Sloboda izražavanja – Utvrđenje u Povelji o temeljnim pravima i u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima – Istovjetan smisao i doseg – Razina zaštite osigurana Poveljom koja nije protivna razini koju jamči navedena konvencija
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11.)
(t. 102., 103., 105.-107.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Ograničenje prava na slobodu izražavanja – Dopuštenost – Uvjet – Ograničenje predviđeno zakonom – Pojam – Akti opće primjene koji imaju jasne i predvidljive pravne osnove u pravu Unije – Uključivost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11. i 52. st. 1.; Uredba Vijeća 833/2014_čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 104., 111.-115.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Ograničenje prava na slobodu izražavanja – Dopuštenost – Uvjet– Poštovanje biti slobode izražavanja – Pojam – Akti privremene i reverzibilne prirode koji ne dovode u pitanje tu slobodu kao takvu – Uključivost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11. i 52. st. 1.; Uredba Vijeća 833/2014_čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 116.-118., 120., 121.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Ograničenje prava na slobodu izražavanja – Dopuštenost – Uvjet– Postizanje cilja od općeg interesa koji Unija priznaje kao takvog – Pojam – Zaštita javnog poretka i sigurnosti Unije – Očuvanje međunarodnog mira i sigurnosti – Uključivost
(čl. 3. st. 1., čl. 5. i čl. 21. st. 2. t. (c) UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11. i čl. 52. st. 1.; Uredbe Vijeća br. 833/2014, čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 122., 123.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Privremena zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća – Zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju određene medijske kuće – Ograničenje prava na slobodu izražavanja – Dopuštenost – Uvjet – Poštovanje načela proporcionalnosti – Povreda – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 11. i 52. st. 1.; Uredba Vijeća 833/2014_čl. 2.f st. 1. i 3., 2022/350 i 2022/879)
(t. 124.-135.)
Tužba za poništenje – Razlozi – Tužba protiv uredbi Vijeća o donošenju mjera ograničavanja s obzirom na stanje u Ukrajini – Tužbeni razlog koji se temelji na povredi prava na slobodu izražavanja i informiranje korisnika usluga pružatelja internetskih usluga – Nemogućnost dotičnog operatora da se pozove na pravo na slobodu izražavanja i informiranja svojih korisnika
(čl. 263. UFEU-a)
(t. 136.-140.)
Kratak prikaz
U svojoj presudi Opći sud odbija tužbu za poništenje koju su podnijela društva tužitelji protiv akata kojima Vijeće svim operatorima s poslovnim nastanom u Europskoj uniji zabranjuje, s jedne strane, emitiranje, omogućavanje ili olakšavanje emitiranja sadržaja ili drugi doprinos pravnih osoba, subjekata ili tijela navedenih u prilozima pobijanih akata, i s druge strane, oglašavanje proizvoda ili usluga u sadržajima koje oni emitiraju (
1
). Taj predmet posebno omogućuje Općem sudu da odluči o uvjetima za priznavanje njegove nadležnosti za odlučivanje o zakonitosti odluka donesenih u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) u odnosu na tužitelje kojima su te zabrane nametnute.
Ta presuda donesena je u kontekstu niza mjera ograničavanja koje je Unija donijela nakon vojne agresije koju je Ruska Federacija počinila protiv Ukrajine 24. veljače 2022. Tužitelji, koji imaju sjedište u Nizozemskoj i čija se imena ne nalaze na popisima priloženima spornim aktima, pružatelji su internetskih usluga pojedincima ili poduzetnicima.
U prilog svojoj tužbi tužitelji ističu nenadležnost Vijeća za donošenje pobijanih akata i povredu prava na slobodu izražavanja i informiranja (
2
) te prava na dobru upravu (
3
), zajamčenih Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Ocjena Općeg suda
Ispitujući po službenoj dužnosti pitanje svoje nadležnosti za ispitivanje zakonitosti spornih akata, Opći sud zaključuje, kao prvo, da treba odlučiti samo o zakonitosti pobijanih uredaba. U tom pogledu najprije podsjeća na to da, u skladu s člankom 275. drugim stavkom UFEU-a, pojedinačni utjecaj akata donesenih na temelju odredbi koje se odnose na ZVSP daje mogućnost pristupa sudovima Unije. Odluka kojom se predviđaju mjere ograničavanja može se smatrati pojedinačnom ako je dotična osoba poimence obuhvaćena tom odlukom. Budući da se nazivi tužiteljâ ne pojavljuju ni u izmijenjenom tekstu Odluke 2014/512 ni u njezinom izmijenjenom Prilogu IX., kako je izmijenjena, Opći sud utvrđuje da pobijane odluke ne predstavljaju mjere ograničavanja protiv tužiteljâ. Naime, sporne mjere ograničavanja moraju se shvatiti kao da imaju opći doseg protiv tužiteljâ, utoliko što su oni među subjektima koji pripadaju općoj i apstraktnoj kategoriji „operatora” kojima je zabranjeno emitiranje sadržaja koji potječe od „pravnih osoba, subjekata ili tijela navedenih u Prilogu IX.” iz izmijenjene Odluke 2014/512 te pojedinačni doseg u odnosu na posljednje navedene.
Stoga se tužitelji ne mogu pozivati na pojedinačnu prirodu predmetnih mjera ograničavanja u pogledu medijskih kuća utvrđenih u tekstu izmijenjene Odluke 2014/512, kako bi utemeljili nadležnost Općeg suda za odlučivanje o njihovoj tužbi za poništenje. S druge strane, Opći sud mora osigurati puni nadzor zakonitosti akata Unije, kao što su pobijane uredbe, koje su donesene na temelju članka 215. UFEU-a.
Kao drugo, kad je riječ o nadležnosti Vijeća za donošenje dotičnih uredbi, Opći sud podsjeća, s jedne strane, na to da je, u skladu s člankom 215. stavkom 2. UFEU-a, preduvjet za provjeru nadležnosti Vijeća za donošenje pobijanih uredbi da ono bude nadležno za donošenje pobijanih odluka kojima mu se ta ovlast dodjeljuje i, s druge strane, da u svojim odnosima s ostatkom svijeta Unija promiče svoje vrijednosti i interese te doprinosi zaštiti svojih građana (
4
), miru, sigurnosti i strogom poštovanju međunarodnog prava. Opći sud zatim ističe da iz zajedničkog tumačenja članka 21., članka 23., članka 24. stavka 1., članka 25. i članka 28. stavka 1. prvog podstavka UEU‑a te članka 29. UEU‑a proizlazi da se pojam „pristup Unije” može široko tumačiti, tako da se, među ostalim, na temelju članka 29. UEU-a mogu usvojiti odluke koje predviđaju mjere takve prirode da mogu neposredno utjecati na pravnu situaciju pojedinaca. Osim toga, Vijeće ima široku diskrecijsku ovlast pri definiranju predmeta mjera ograničavanja koje Unija donosi u području ZVSP‑a. Prema tome, ono je moglo pravilno smatrati da se, suočeno s međunarodnom krizom uzrokovanom agresijom Ruske Federacije na Ukrajinu, među mjerama korisnima kao odgovor na ozbiljnu prijetnju miru na granicama Unije i na povredu međunarodnog prava, može nalaziti zabrana emitiranja sadržaja određenih medijskih kuća, pod kontrolom vodstva Ruske Federacije, zbog toga što podupiru tu agresiju kontinuiranim i usklađenim propagandnim djelovanjima usmjerenima na civilno društvo u Uniji i susjednim zemljama, te zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koje proizvode ili emitiraju dotične medijske kuće.
Opći sud u tom pogledu primjećuje da budući da propaganda i kampanje dezinformiranja mogu dovesti u pitanje temelje demokratskih društava i sastavni su dio arsenala modernog ratovanja, predmetne mjere ograničavanja pripadaju u okvir u kojem Unija nastoji postići ciljeve koji su joj dodijeljeni u članku 3. stavcima 1. i 5. UEU-a. Budući da predmetna djelovanja u tom pogledu predstavljaju znatnu i izravnu prijetnju javnom poretku i sigurnosti Unije, te su mjere, s obzirom na to se njima nastoje zaštititi vrijednosti Unije, njezini temeljni interesi, njezina sigurnost, njezina neovisnost i očuvati mir, izravno povezane s ciljevima ZVSP-a. (
5
)
Osim toga, Opći sud naglašava da se okolnost da nacionalna regulatorna tijela imaju ovlast sankcionirati audiovizualni medij zbog neprimjerenog uredničkog sadržaja ne protivi nadležnosti priznatoj Vijeću za donošenje mjera ograničavanja radi privremene i reverzibilne zabrane emitiranja određenih medijskih sadržaja. Naime, nadležnošću dodijeljenom nacionalnim upravnim tijelima nacionalnim zakonodavstvima ne nastoje se ostvariti isti ciljevi, ona ne počiva na istim vrijednostima te ne može zajamčiti iste rezultate kao i ujednačena i trenutačna intervencija na cijelom području Unije, poput one ostvarive na temelju ZVSP‑a.
Naposljetku, Opći sud napominje da se donošenje pobijanih akata ne može dovesti u pitanje mogućnošću Unije da u području audiovizualnih usluga intervenira na temelju drugih kategorija nadležnosti uređenih UFEU-om (
6
). Naime, provedba politika navedenih u članku 3. do 6. UFEU‑a ne smije utjecati na primjenu postupaka i opseg ovlasti institucija utvrđenih Ugovorima za izvršavanje nadležnosti Unije na temelju ZVSP‑a (
7
).
Kao treće, što se tiče navodne povrede prava na dobru upravu, Opći sud utvrđuje da je Vijeće dovoljno obrazložilo pobijane uredbe. U tom pogledu podsjeća na to da se, kad je riječ o odredbama opće primjene, obrazloženje može ograničiti na navođenje, s jedne strane, ukupne situacije koja je dovela do njihova donošenja i, s druge strane, općih ciljeva čije se ostvarivanje predlaže i da pravo Unije Vijeću ne nameće nikakvu obvezu otkrivanja dokumentacije u vezi s postupkom odlučivanja.
Kao četvrto i posljednje, kad je riječ o navodnoj povredi slobode izražavanja i informiranja, osobito slobode širenja informacija, Opći sud podsjeća na to da prava i slobode priznati člankom 11. Povelje nisu apsolutna prava, nego ih treba uzeti u obzir s obzirom na njihovu funkciju u društvu. Stoga, pod pretpostavkom, s jedne strane, da se pružatelji internetskih usluga, kao što su tužitelji, mogu smatrati nositeljima neovisnog prava na slobodu širenja informacija i, s druge strane, da privremena zabrana doprinošenja emitiranju sadržaja medijskih kuća na koji se odnose predmetne mjere ograničavanja i zabrana oglašavanja proizvoda ili usluga u sadržajima koji emitiraju te medijske kuće mogu predstavljati zadiranje u ostvarivanje navedene slobode, Opći sud podsjeća na to da se mogu dopustiti ograničenja pri ostvarivanju prava zajamčenih Poveljom (
8
).
U ovom slučaju Opći sud smatra, s obzirom na prirodu i cilj zabrana o kojima je riječ, da je bilo primjereno da Vijeće uzme u obzir pružatelje internetskih usluga, kao što su tužitelji, kao i bilo koje sredstvo prijenosa ili distribucije sadržaja, kao operatore koji bi trebali osigurati provedbu, a time i učinkovitost, navedenih zabrana na području Unije.
Naposljetku, Opći sud utvrđuje da se tužitelji u potporu svojoj tužbi za poništenje ne mogu pozivati na pravo korisnika njihovih usluga na primanje informacija, s obzirom na to da oni sami nisu nositelji tog prava.
(
1
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/351 od 1. ožujka 2022. o izmjeni Odluke 2014/512/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2022., L 65, str. 5.), Uredba Vijeća (EU) 2022/350 od 1. ožujka 2022. o izmjeni Uredbe (EU) br. 833/2014 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2022., L 65, str. 1.), Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/884 od 3. lipnja 2022. o izmjeni Odluke 2014/512/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2022., L 153, str. 128.) i Uredba Vijeća (EU) 2022/879 od 3. lipnja 2022. o izmjeni Uredbe (EU) br. 833/2014 o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja Rusije kojima se destabilizira stanje u Ukrajini (SL 2022., L 153, str. 53.)
(
2
)	Članak 11. Povelje
(
3
)	Članak 41. Povelje
(
4
)	Članak 3. stavak 5. UEU-a
(
5
)	Članak 21. stavak 2. točke (a) i (c) UEU-a
(
6
)	Članak 4. stavak 2. UFEU-a
(
7
)	U skladu s člankom 40. stavkom 2. UEU-a
(
8
)	Članak 52. stavak 1. Povelje