61998CJ0424_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-424/98,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään aluksi oikeudellisen yksikön virkamies A. Aresu ja sittemmin oikeudellinen pääneuvonantaja K. Oldfelt Hjertonsson, prosessiosoite Luxemburgissa c/o saman yksikön virkamies C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
kantajana,
vastaan
Italian tasavalta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisten riita-asioiden osaston osastopäällikkö, professori U. Leanza, avustajanaan valtionasiamies D. del Gaizo, prosessiosoite Luxemburgissa Italian suurlähetystö, 5 rue Marie-Adélaïde,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY (EYVL L 180, s. 26), ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/365/ETY (EYVL L 180, s. 28) eikä opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 29 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/96/ETY (EYVL L 317, s. 59) mukaisia velvoitteitaan, koska
- se on vaatinut, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenillä on oltava kolmasosa enemmän tuloja ja varoja kuin direktiivin 90/365/ETY edunsaajien perheenjäseniltä edellytetty vähimmäismäärä
- se on rajoittanut sitä, mitä näyttöä voidaan esittää, ja esimerkiksi määrännyt, että tiettyjen asiakirjojen on oltava toisen jäsenvaltion viranomaisten antamia tai varmentamia
- se on vaatinut, että opiskelijat, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka pyytävät direktiivin 93/96/ETY nojalla oleskeluoikeutensa ja perheenjäsentensä oleskeluoikeuden tunnustamista Italiassa, takaavat Italian viranomaisille, että heillä on määrätty määrä tuloja ja varoja, ja koska se ei ole jättänyt opiskelijoille tätä varten selvää vapautta valita ilmoituksen ja jonkin muun vastaavan tavan välillä eikä hyväksynyt ilmoituksen tekemistä silloin, kun opiskelijan perheenjäsenet ovat tulleet maahan hänen mukanaan,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. A. O. Edward (esittelevä tuomari) sekä tuomarit L. Sevón, P. J. G. Kapteyn, P. Jann ja H. Ragnemalm,
julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon esittelevän tuomarin kertomuksen,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.11.1999 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 25.11.1998 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY (EYVL L 180, s. 26), ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/365/ETY (EYVL L 180, s. 28), eikä opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 29 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/96/ETY (EYVL L 317, s. 59) mukaisia velvoitteitaan, koska
- se on vaatinut, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenillä on oltava kolmasosa enemmän tuloja ja varoja kuin direktiivien 90/365/ETY edunsaajien perheenjäseniltä edellytetty vähimmäismäärä
- se on rajoittanut sitä, mitä näyttöä voidaan esittää, ja esimerkiksi määrännyt, että tiettyjen asiakirjojen on oltava toisen jäsenvaltion viranomaisten antamia tai varmentamia
- se on vaatinut, että opiskelijat, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka pyytävät direktiivin 93/96/ETY nojalla oleskeluoikeutensa ja perheenjäsentensä oleskeluoikeuden tunnustamista Italiassa, takaavat Italian viranomaisille, että heillä on määrätty määrä tuloja ja varoja, ja koska se ei ole jättänyt opiskelijoille tätä varten selvää vapautta valita ilmoituksen ja jonkin muun vastaavan tavan välillä eikä hyväksynyt ilmoituksen tekemistä silloin, kun opiskelijan perheenjäsenet ovat tulleet maahan hänen mukanaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2 Direktiivin 90/364/ETY 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus sellaisille jäsenvaltioiden kansalaisille, joilla ei tätä oikeutta ole yhteisön oikeuden muiden säännösten perusteella, sekä heidän 2 kohdassa tarkoitetuille perheenjäsenilleen, edellyttäen että he itse ja heidän perheenjäsenensä kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin kaikkien riskien varalta vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja että heillä on riittävästi tuloja ja varoja, niin, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan maan sosiaalihuoltojärjestelmään.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetut tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan jäsenvaltion omille kansalaisille annettavan sosiaalihuollon tulo- ja varallisuusrajan ottaen huomioon oleskeluluvan hakijan ja tarvittaessa 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden henkilökohtaiset olosuhteet.
Jos toisen alakohdan määritelmää ei voida jossain jäsenvaltiossa soveltaa, oleskelulupaa hakevan henkilön tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan maan vähimmäiseläkkeen määrän."
3 Direktiivin 90/365/ETY 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus sellaisille jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat olleet palkatussa työssä tai toimineet itsenäisinä ammatinharjoittajina, sekä heidän 2 kohdassa tarkoitetuille perheenjäsenilleen, edellyttäen että he saavat työkyvyttömyys- tai varhaiseläkettä tai vanhuusetuutta taikka työtapaturma- tai ammattitautieläkettä, joka on suuruudeltaan siinä määrin riittävä, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, ja edellyttäen myös, että he kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin kaikkien riskien varalta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Oleskeluluvan hakijan tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan jäsenvaltion omille kansalaisille annettavan sosiaalihuollon tulo- ja varallisuusrajan ottaen huomioon 2 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden henkilökohtaiset olosuhteet.
Jos toisen alakohdan määritelmää ei voida jossain jäsenvaltiossa soveltaa, oleskelulupaa hakevan henkilön tulot ja varat katsotaan riittäviksi, jos ne ylittävät vastaanottavan maan vähimmäiseläkkeen määrän."
4 Direktiivin 93/96/ETY, jolla on pääasiallisesti korvattu yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-295/90, parlamentti vastaan neuvosto, 7.7.1992 antamalla tuomiolla (Kok. 1992, s. I-4193) kumoama opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/366/ETY (EYVL L 180, s. 30), 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Täsmentääkseen oleskeluoikeuden käyttämisen helpottamiseksi tarkoitettuja edellytyksiä ja taatakseen yhdenvertaisen ammatilliseen koulutukseen pääsyn sellaisen jäsenvaltion kansalaisen hyväksi, joka on hyväksytty ammatilliseen koulutukseen toisessa jäsenvaltiossa, jäsenvaltiot myöntävät oleskeluoikeuden kaikille opiskelijoille, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja joilla ei ole tätä oikeutta yhteisön oikeuden muiden säännösten perusteella, sekä heidän puolisolleen ja heidän huollettavanaan oleville lapsilleen, ja jotka ilmoituksella taikka opiskelijan valitsemalla muulla vastaavalla tavalla vakuuttavat kansalliselle viranomaiselle, että heillä on tuloja ja varoja niin, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään, edellyttäen että opiskelija on kirjoittautunut hyväksyttyyn oppilaitokseen hankkiakseen siellä ammatillisen koulutuksen ja että hänellä on sairausvakuutus, joka kattaa kaikki riskit vastaanottavassa jäsenvaltiossa."
Kansallinen lainsäädäntö
5 Tämän tuomion 1 kohdassa mainitut kolme direktiiviä on pantu Italiassa täytäntöön direktiivien 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 90/366/ETY soveltamisesta yhteisön kansalaisten, palkattujen työntekijöiden, ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 26.11.1992 annetulla asetuksella nro 470 (GURI nro 286, 4.12.1992; jäljempänä asetus nro 470/92).
6 Asetuksella nro 470/92 on lisätty joitakin uusia säännöksiä 30.12.1965 annettuun presidentin asetukseen, kuten ammattitoimintaa harjoittaneiden jäsenvaltion kansalaisten oleskeluoikeutta koskeva 5 a § ja sellaisten jäsenvaltion kansalaisten oleskeluoikeutta koskeva 5 c §, joilla ei ole muiden säännösten nojalla oleskeluoikeutta. Näiden pykälien 1 momentin mukaan kyseessä olevien henkilöiden tulot eivät saa alittaa Italian pakollisessa yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädettyä vähimmäispalkkaa.
7 Asetuksen nro 470/92 5 a §:n 2 momentin ja 5 c §:n 2 momentin perusteella oleskeluoikeus myönnetään myös pääasiallisen edunsaajan huollettavina oleville perheenjäsenille. Kyseisen asetuksen 5 c §:n 2 momentissa säädetään kuitenkin, että oleskeluoikeus myönnetään vain sillä edellytyksellä, että pääasiallisen edunsaajan "kokonaistulot eivät alita kutakin kotitalouden jäsentä kohden 1 momentissa tarkoitettua vähimmäispalkkaa [Italian pakollisessa yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädetty vähimmäispalkka]", kun taas 5 a §:ssä tarkoitetun edunsaajan (ammattitoimintaa harjoittanut henkilö) huollettavina olevien perheenjäsenten oleskeluoikeus myönnetään "sillä edellytyksellä, että ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu vähimmäistulo ylittyy kolmasosalla kutakin perheenjäsentä kohden".
8 Asetuksella nro 470/92 presidentin asetukseen nro 1656 myös lisätty 5 b § koskee opiskelijoiden oleskeluoikeutta, ja sen 1 momentissa täsmennetään, että "tasavallan alueella on oleskeluoikeus opiskelijoilla, jotka ovat Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kansalaisia - - ja joilla on Italiassa tuloja, jotka eivät alita Italian pakollisessa yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädettyä vähimmäispalkkaa". Opiskelijoiden perheenjäsenten osalta saman pykälän 2 momentissa lisätään, että heille myönnetään samanlainen oikeus "sillä edellytyksellä, että sen henkilön, jonka huollettavina he ovat, kokonaistulot ovat kutakin perheenjäsentä kohden vähintään Italian pakollisen yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädetyn vähimmäispalkan suuruiset".
9 Niistä asiakirjoista, jotka on esitettävä tilapäisen oleskeluluvan saamiseksi, säädetään asetuksen 470/92 5 d §:ssä lisäksi seuraavaa:
"1. Tilapäinen oleskelulupa ja oleskeluasiakirja - - myönnetään - - kun hakija on esittänyt seuraavat asiakirjat:
- -
b) toimivaltaisen konsuliviranomaisen antama todistus siitä, että hakija kuuluu yhteisön jonkin jäsenvaltion terveydenhoitopalvelujen piiriin, todistus tasavallan alueella voimassa olevasta ja sairaskulut, lääkärinhoidot ja sairaalakulut kattavasta vakuutuksesta taikka oikeaksi todistettu jäljennös liittymisestä Italian kansalliseen terveydenhuoltojärjestelmään,
c) toimivaltaisen konsuliviranomaisen antama, edellä 5 a §:ssä tarkoitettuja henkilöitä koskeva todistus siitä, että hakija saa työtapaturman taikka ammattitaudin perusteella eläkettä taikka muita tuloja, joiden määrä on mainittava todistuksessa,
d) edellä 5 b §:ssä tarkoitettujen opiskelijoiden osalta toimivaltaiselle turvallisuusviranomaiselle annettu asianmukainen ilmoitus käytettävissä olevien tulojen määrästä taikka jäljennös kohdassa e tarkoitetuista asiakirjoista,
e) huollettavina olevien perheenjäsenten ja 5 c §:ssä tarkoitettujen henkilöiden osalta toimivaltaisen konsuliviranomaisen vahvistama jäljennös lähtövaltiossa voimassa olevien säännösten mukaisista asiakirjoista, jotka todistavat vaadittujen tulojen olemassaolon, taikka toimivaltaisten laitosten antama todistus tasavallan alueella käytettävissä olevista tuloista,
f) huollettavina olevien perheenjäsenten osalta lähtövaltion toimivaltaisen viranomaisen antama todistus sukulaisuussuhteesta sekä siitä, että henkilö on huollettavana oleva perheenjäsen."
Riita-asiaa edeltänyt hallinnollinen menettely
10 Koska komissio katsoi, että Italian tasavalta ei ollut saattanut direktiivejä 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, se kehotti 13.6.1995 päivätyllä virallisella huomautuksella perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisesti Italian hallitusta esittämään huomautuksensa.
11 Italian viranomaiset vastasivat 6.12.1995 päivätyllä kirjeellä, jonka liitteenä on työ- ja sosiaaliturvaministeriön kaksi muistiota. Tutkittuaan tämän vastauksen komissio katsoi sen olevan riittämätön ja lähetti 11.11.1996 Italian tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
12 Italian viranomaiset ilmoittivat 13.12.1996 päivätyllä kirjeellään komissiolle, että "säännökset Italialle Euroopan yhteisöjen jäsenyyden perusteella kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanemiseksi - yhteisön lainsäädäntö 1995-1996" -nimisen, 8.11.1996 pidetyssä ministerineuvoston istunnossa hyväksytyn lakihankkeen 1 §:n 6 momentissa annetaan hallituksen tehtäväksi antaa tarpeelliset täydentävät ja oikaisevat säännökset, jotta asetuksessa nro 470/92 tarkoitettu säännöstö voidaan saattaa nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa kyseessä olevien direktiivien mukaiseksi.
13 Koska komissio ei ole saanut mitään muuta tietoa kyseisten säännösten täytäntöönpanomenettelyn vaiheesta mainitun kirjeen vastaanottamisen jälkeen, se on päätellyt, että Italian tasavalta ei ole tähän mennessä antanut direktiivien 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, tai että se ei ainakaan ole ilmoittanut näitä komissiolle. Tämän vuoksi komissio on päättänyt nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Aineellinen kysymys
Direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten tulojen määrä
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
14 Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 90/364/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se edellyttää direktiivissä 90/364/ETY tarkoitetun edunsaajan perheenjäseniltä "tuloja ja varoja, joiden määrä on kolmanneksen suurempi kuin se vähimmäismäärä, joka direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenillä on oltava".
15 Komission mukaan asetuksen nro 470/92 5 a §:n ja 5 c §:n mukauttamisesta seuraa, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten tulojen on oltava kolmanneksen suuremmat kuin direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten.
16 Koska direktiivit 90/364/ETY ja 90/365/ETY on kuitenkin laadittu käyttäen samoja ilmauksia niistä tuloista ja varoista, joita voidaan edellyttää näissä kahdessa direktiivissä tarkoitetuilta edunsaajilta, komissio väittää, että Italian tasavallan on pantava molemmat direktiivit täytäntöön samoja sääntöjä noudattaen.
17 Komissio ei kiistä sitä, että silloin, kun direktiiveissä 90/364/ETY tai 90/365/ETY tarkoitetun edunsaajan mukana maahan tulee yksi tai useampi perheenjäsen, jäsenvaltioilla on oikeus säätää, että perheen käytettävissä olevien tulojen ja varojen määrän on oltava suurempi kuin yhden ainoan henkilön hakiessa jommankumman mainitun direktiivin mukaista etua. Komissio myöntää myös, että jäsenvaltiolla on oltava tietty liikkumavara sen edellytyksen tosiasiallisen noudattamisen varmistamiseksi, että edunsaajilla on oltava "riittävät tulot ja varat niin, että he eivät joudu turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään".
18 Komissio väittää kuitenkin, että asetuksen nro 470/92 5 c §:ssä ja sen 5 a §:ssä tarkoitettujen perheenjäsenten erilainen kohtelu ei ole objektiivisesti perusteltua. Komission mukaan direktiivin 90/365/ETY mukaisten edunsaajien huollettavina olevia perheenjäseniä varten säädetystä edullisemmasta järjestelmästä ilmenee, että Italian viranomaiset katsovat, että tässä järjestelmässä säädettyjen edellytysten täyttäminen riittää, jotta kyseessä olevat henkilöt eivät joudu turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään.
19 Italian hallitus vastaa tähän väitteeseen vetoamalla lakihankkeeseen, jonka säännösten tarkoituksena on muuttaa komission arvostelemia säännöksiä. Italian hallitus väittää, että kyseinen hanke on edennyt pitkälle ministeriöiden yhteistoimintavaiheeseen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
20 On todettava, että asetuksessa nro 470/92 säädetään erilaisesta järjestelmästä sen mukaan, onko kyse direktiivin 90/364/ETY vai direktiivin 90/365/ETY mukaisesta edunsaajasta. Kyseisen asetuksen 5 c §:ssä edellytetään, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien kokonaistulot kutakin huollettavana olevaa perheenjäsentä kohden ovat vähintään Italian pakollisessa yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädetyn vähimmäispalkan suuruiset. Sitä vastoin saman asetuksen 5 a §:ssä edellytetään, että direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien (ammattitoimintaa harjoittaneet henkilöt) tulot vastaavat kyseistä vähimmäispalkkaa korotettuna kolmasosalla kutakin huollettavana olevaa perheenjäsentä kohden.
21 Tästä seuraa, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitetulla edunsaajalla on oltava käytettävissään samanaikaisesti sekä itseään varten että kutakin huollettavanaan olevaa perheenjäsentä kohden Italian pakollisessa yleisessä vakuutusjärjestelmässä säädetty vähimmäismäärä, kun taas direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen ammattitoimintaa harjoittaneiden henkilöiden osalta tätä vähimmäismäärää ainoastaan korotetaan kolmanneksella kutakin edunsaajan huollettavana olevaa perheenjäsentä kohden.
22 Kun komissio päättelee, että Italian lainsäädännössä edellytetään, että direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten varojen on ylitettävä kolmasosalla se vähimmäismäärä, joka direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenillä on oltava käytettävissään, se on arvioinut virheellisesti Italian lainsäädännössä näissä direktiiveissä tarkoitetuilta edunsaajilta edellytettyjen tulojen määrän välistä eroa. Italian lainsäädännössä asetetaan tosiasiassa direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten suhteen vaatimus kolme kertaa suuremmista tuloista ja varoista kuin ne, jotka direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenillä on oltava.
23 Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että komissio väitti 11.11.1996 päivätyssä perustellussa lausunnossa Italian tasavallan asettavan direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien kullekin perheenjäsenelle edellytyksen siitä, että näillä on oltava käytettävissään kolme kertaa suuremmat tulot ja varat ("tre volte più elevato") kuin ne, jotka direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien kullakin perheenjäsenellä on oltava. Kanteessa komissio ei kuitenkaan enää puhu kolme kertaa suuremmista tuloista ja varoista vaan ainoastaan kolmasosan suuremmista tuloista ja varoista ("un terzo superiore") ilman, että se esittäisi asiakirja-aineistossa yhtäkään selitystä tälle muutokselle.
24 Direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäsenten käytettävissä olevien varojen määrää koskevan väitteensä perustelemiseksi komissio lisäksi ainoastaan yksinkertaisesti vertaa direktiivissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY säädettyjä järjestelmiä tukeutuen toisaalta siihen, että nämä direktiivit on muotoiltu samalla tavalla niissä tarkoitetuilta edunsaajilta edellytettyjen tulojen ja varojen määrän suhteen, ja toisaalta siihen, että Italian viranomaiset näyttävät katsovan, että direktiivissä 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäseniltä edellytetty summa on riittävä.
25 Komissio myöntää kuitenkin, että jäsenvaltioilla on tietty liikkumavara tällä alalla. Vaikka näissä kahdessa direktiivissä onkin vaadittujen tulojen ja varojen määrää koskeva edellytys muotoiltu samalla tavalla, tästä ei seuraa, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus vahvistaa kummassakin tapauksessa samat määrät.
26 Se, että jäsenvaltio säätää ammattitoimintaa harjoittaneiden henkilöiden perheenjäseniä koskevasta järjestelmästä, joka on edullisempi kuin direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien perheenjäseniä koskeva järjestelmä, ei sellaisenaan ole todiste siitä, että viimeksi mainituilta vaadittu suurempi määrä ylittäisi jäsenvaltioiden harkintavallan.
27 Komissio ei ole näin ollen osoittanut ensimmäisen väitteen olevan perusteltu, joten väite on hylättävä.
Asiakirjat, jotka direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY tarkoitetut edunsaajat ovat velvollisia esittämään
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
28 Komissio toteaa, että asetuksen nro 470/92 5 d §:stä ilmenee, että Italian viranomaiset hyväksyvät ainoastaan tietyt asiakirjat, joiden perusteella voidaan näyttää toteen, että direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY tarkoitetut edunsaajat täyttävät oleskeluoikeuden saamiseksi säädetyt edellytykset.
29 Direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY tarkoitettujen edunsaajien on tilapäisen oleskeluluvan saamiseksi esitettävä muun muassa konsuliviranomaisen todistus hakijan kuulumisesta jonkin jäsenvaltion terveydenhuoltojärjestelmään, todistus Italian alueella voimassa olevasta sairausvakuutuksesta, joka kattaa lääkärinhoidot ja sairaalakulut, taikka oikeaksi todistettu jäljennös liittymisestä Italian kansalliseen terveydenhuoltojärjestelmään.
30 Direktiivissä 90/365/ETY tarkoitetuilla edunsaajilla on lisäksi velvollisuus esittää konsuliviranomaisen todistus siitä, että he saavat eläkettä tai muita tuloja, ja todistuksessa on mainittava näiden tulojen määrä, kun taas direktiivissä 90/364/ETY tarkoitettujen edunsaajien sekä heidän huollettavinaan olevien perheenjäsenten on toimitettava konsuliviranomaisen varmentama jäljennös lähtövaltion viranomaisten antamista asiakirjoista, joissa todistetaan vaadittujen tulojen olemassaolo, tai jos nämä tulot hankitaan Italiassa, toimivaltaisten viranomaisten antamat todistukset tästä.
31 Lisäksi oleskeluoikeuden haltijan on esitettävä huollettavinaan olevista perheenjäsenistään lähtövaltion toimivaltaisen viranomaisen antama virallinen asiakirja, jolla todistetaan sukulaisuussuhde sekä se, että kyseinen henkilö on toisen perheenjäsenen huollettavana.
32 Komissio katsoo, että tietyissä tapauksissa saattaa väärien asiakirjojen käyttämisen estämiseksi olla oikeutettua kieltäytyä hyväksymästä asiakirjoja, joita viranomainen ei ole antanut. Italian lainsäädännössä direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY tarkoitetuille edunsaajille asetettu velvollisuus esittää kaikissa tapauksissa jäsenvaltion viranomaisten antamia asiakirjoja on kuitenkin suhteeton. Kyseisissä direktiiveissä tarkoitetuilla edunsaajilla saattaa olla vaikeuksia tällaisten asiakirjojen hankkimisessa, koska ei esimerkiksi ole varmaa, että jokaisessa jäsenvaltiossa on viranomainen, joka voisi todistaa, että henkilö on toisen henkilön huollettavana. Lisäksi Italian viranomaiset voivat enimmäkseen varmistaa muilla vastaavilla keinoilla, että oleskeluoikeutta koskevat edellytykset ovat täyttyneet, ja niiden olisi näin ollen sallittava, että kyseessä olevat henkilöt voivat esittää tarvittavat todisteet minkä tahansa asianmukaisten asiakirjojen avulla.
33 Italian hallitus puolestaan on eri mieltä komission ilmaisemista epäilyistä, erityisesti siitä kysymyksestä, onko kussakin jäsenvaltiossa viranomainen, joka voisi todistaa sellaisen henkilön käytettävissä olevien tulojen määrän, joka päättää oleskella toisessa jäsenvaltiossa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
34 On selvää, että direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY vahvistetaan oleskeluluvan myöntämisen aineelliset edellytykset, erityisesti sairausvakuutusta ja tuloja ja varoja koskevat edellytykset, mutta että niissä ei ilmaista nimenomaisesti, millä tavalla näissä direktiiveissä tarkoitettujen edunsaajien on näytettävä toteen, että he täyttävät kyseiset edellytykset.
35 Jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa tällä alalla siten, että ne ottavat huomioon perustamissopimuksessa taatut perusvapaudet sekä sellaisten direktiivien säännösten tehokkaan vaikutuksen, jotka sisältävät toimenpiteitä henkilöiden vapaan liikkumisoikeuden esteiden poistamiseksi jäsenvaltioiden väliltä, jotta Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeuden käyttöä jäsenvaltioiden alueella helpotettaisiin (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-193/97 ja C-194/97, De Castro Freitas ja Escallier, tuomio 29.10.1998, Kok. 1998, s. I-6747, 23 kohta).
36 Lisäksi jäsenvaltioiden on käytettävä yhteisön oikeuden muiden sääntöjen tarjoamia eri mahdollisuuksia, erityisesti todistelun osalta siten, että kansalliset sosiaaliturvalaitokset antavat asianomaisten henkilöiden pyynnöstä todistuksia tietyn sosiaaliturvajärjestelmän kattavuudesta ja näiden laitosten maksamien eläkkeiden määrästä.
37 Tästä seuraa, että Italian tasavalta on ylittänyt yhteisön oikeuden mukaiset rajat, koska se on rajoittanut käytettävissä olevia todistuskeinoja ja koska se on säätänyt muun muassa, että tiettyjen asiakirjojen on oltava toisen jäsenvaltion viranomaisen antamia taikka varmentamia. Komission toinen väite on siis hyväksyttävä.
Opiskelijoiden tuloja ja varallisuutta koskevat säännökset
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
38 Komission mukaan asetuksen nro 470/92 5 b §:stä ja 5 d §:stä seuraa, että Italian viranomaiset edellyttävät, että opiskelijoiden ja heidän perheenjäsentensä tulojen ja varojen on oltava tietyn suuruiset, koska ne eivät saa alittaa Italian pakollisessa yleisessä sosiaaliturvajärjestelmässä säädettyä vähimmäismäärää. Kyseisen 5 d §:n d alakohdassa ei myöskään täsmennetä selvästi, voiko opiskelija tehdä tuloistaan ja varoistaan pelkän ilmoituksen toimivaltaisille viranomaisille. Kyseisen asetuksen 5 d §:n e alakohdan sanamuodosta näyttää seuraavan, että opiskelijoiden perheenjäsenillä on joka tapauksessa velvollisuus esittää jokin kyseisessä säännöksessä mainituista asiakirjoista ja että heillä ei näin ollen ole ilmoitusmahdollisuutta.
39 Komissio väittää tältä osin, että toisin kuin direktiiveissä 90/364/ETY ja 90/365/ETY, jotka sisältävät kyseisissä direktiiveissä tarkoitettujen edunsaajien käytettävissä olevien vähimmäistulojen määrää koskevia mainintoja, direktiivin 93/96/ETY 1 artiklassa säädetään, että siinä tarkoitetut edunsaajat vakuuttavat kansallisille viranomaisille, että "heillä on tuloja ja varoja niin, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan - - sosiaalihuoltojärjestelmään - - ". Komission mukaan on myös todettava, että tulojen ja varojen arvioimiseksi yhteisön lainsäätäjä on jopa välttänyt ilmaisua "riittävät", jota sitä vastoin käytetään direktiivien 90/364/ETY ja 90/365/ETY 1 artiklan 1 kohdassa. Näin ollen riittää, että opiskelijalla on tuloja ja varoja niin, että hän ei joudu turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään, mutta hänen oleskeluaan varten tarpeellisen määrän arviointi on hänen omassa harkinnassaan, ei kansallisten viranomaisten harkinnassa.
40 Direktiivin 93/96/ETY ja direktiivien 90/364/ETY ja 90/365/ETY välisen tällaisen eron perustelemiseksi komissio vetoaa ensiksi siihen seikkaan, että opiskelijan oleskelu - opiskelijana - on väliaikaista, koska se on rajoitettu hankittavan koulutuksen kestoon. Vaara siitä, että opiskelija joutuisi turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään, on siis pienempi kuin kahdessa muussa direktiivissä tarkoitettujen edunsaajien suhteen. Toiseksi yhteisön lainsäätäjä on rajoittanut tilapäisen oleskeluluvan voimassaolon yhteen vuoteen, joten se on uusittava vuosittain, minkä vuoksi kansalliset viranomaiset voivat reagoida nopeammin, jos opiskelija on kuitenkin joutunut turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään. Lopuksi komissio toteaa, että opiskelija voi kahdessa muussa direktiivissä tarkoitettuja edunsaajia helpommin täydentää käytettävissään olevia tuloja ja varoja mahdollisesti osa-aikaisella taikka kausittaisella työllä hankkimillaan työtuloilla, koska hänellä on toisen jäsenvaltion kansalaisena oikeus vastaanottaa tarjottua työtä. On kuitenkin vaikeaa esittää ennakolta todisteita siitä, että opiskelija täydentää varojaan tällaisilla työtuloilla.
41 Komissio toteaa saman pätevän opiskelijan perheenjäseniin, koska heidän oleskeluoikeutensa johdetaan sen henkilön oleskeluoikeudesta, jonka huollettavina he ovat. Komission mukaan direktiivin 93/96/ETY 1 artiklan sanamuodosta ilmenee selvästi, että opiskelijan on tehtävä vain yksi ilmoitus, joka pätee sekä häneen itseensä että hänen perheenjäseniinsä.
42 Komissio väittää, että direktiivi 93/96/ETY on täsmällinen myös niiden todistuskeinojen osalta, jotka koskevat kansallisille viranomaisille annettavaa vakuutusta siitä, että opiskelijalla ja hänen perheenjäsenillään on tuloja ja varoja niin, että he eivät joudu turvautumaan sosiaalihuoltojärjestelmään, koska siinä säädetään, että tämä todistetaan "ilmoituksella taikka opiskelijan valitsemalla muulla vastaavalla tavalla". Direktiivillä 93/96/ETY estettäisiin siten jäsenvaltioita vaatimasta tuloja ja varoja koskevia muita todisteita tai asiakirjoja. Asetuksen nro 470/92 5 d §:n d alakohdasta ei kuitenkaan ilmene selvästi, että Italian viranomaiset jättävät tosiasiallisesti opiskelijalle mahdollisuuden valita ilmoituksen tekemisen.
43 Italian tasavalta ei ole vastannut tähän väitteeseen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
44 On todettava, että direktiivin 93/96/ETY 1 artiklan sanamuodosta seuraa, että oleskeluoikeuden saamiseksi välttämättömiin edellytyksiin ei kuulu tietyn suuruisia tuloja ja varoja koskevaa edellytystä, jonka täyttyminen lisäksi pitäisi näyttää toteen erityisten asiakirjojen avulla. Siinä on kysymys ainoastaan ilmoituksesta taikka muusta vastaavasta tavasta, jolla opiskelija voi vakuuttaa kyseessä olevalle kansalliselle viranomaiselle, että hänellä on käytettävissään itseään sekä tarvittaessa puolisoaan ja lapsiaan varten tuloja ja varoja niin, että he eivät joudu oleskeluaikanaan turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Sitä vastoin kyseisessä säännöksessä asetetaan oleskeluoikeuden edellytykseksi se, että opiskelija on kirjoittautunut hyväksyttyyn oppilaitokseen hankkiakseen siellä päätoimisesti ammatillisen koulutuksen ja että hänellä on sairausvakuutus, joka kattaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa kaikki riskit.
45 Direktiivin 93/96/ETY sanamuodon erot direktiivien 90/364/ETY ja 90/365/ETY sanamuotoon nähden selittyvät komission kanteessa esittämillä syillä, jotka mainitaan tämän tuomion 40 kohdassa.
46 Tästä seuraa, että Italian tasavalta on ylittänyt yhteisön oikeudessa asetetut rajat ensinnäkin, koska se edellyttää, että opiskelijat, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka hakevat direktiivin 93/96/ETY nojalla oleskeluoikeutta Italiassa itselleen ja perheenjäsenilleen, takaavat Italian viranomaisille, että heillä on käytettävissään määrätty määrä tuloja ja varoja, ja toiseksi, koska se ei jätä opiskelijalle tätä varten selvää vapautta valita ilmoituksen ja jonkun muun vastaavan tavan välillä, ja kolmanneksi, koska se ei hyväksy ilmoituksen tekemistä silloin, kun opiskelijan perheenjäsenet ovat tulleet maahan hänen mukanaan.
47 Komission kolmas väite on siis myös hyväksyttävä.
48 Näin ollen on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivien 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska
- se on rajoittanut sitä, mitä näyttöä voidaan esittää, ja erityisesti koska se on määrännyt, että tiettyjen asiakirjojen on oltava toisen jäsenvaltion viranomaisten antamia tai varmentamia
- se on vaatinut, että opiskelijat, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka pyytävät direktiivin 93/96/ETY nojalla oleskeluoikeutensa ja perheenjäsentensä oleskeluoikeuden tunnustamista Italiassa, takaavat Italian viranomaisille, että heillä on määrätty määrä tuloja ja varoja, ja koska se ei ole jättänyt opiskelijoille tätä varten selvää vapautta valita ilmoituksen ja muun vastaavan tavan välillä eikä hyväksynyt ilmoituksen tekemistä silloin, kun opiskelijan perheenjäsenet ovat tulleet maahan hänen mukanaan.
49 Kanne on hylättävä muilta osin.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
50 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään kuitenkin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Koska Italian tasavalta ja komissio ovat hävinneet asian osittain, on syytä määrätä, että kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/364/ETY, ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/365/ETY eikä opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 29 päivänä lokakuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/96/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska
- se on rajoittanut sitä, mitä näyttöä voidaan esittää, ja erityisesti koska se on määrännyt, että tiettyjen asiakirjojen on oltava toisen jäsenvaltion viranomaisten antamia tai varmentamia
- se on vaatinut, että opiskelijat, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka pyytävät direktiivin 93/96/ETY nojalla oleskeluoikeutensa ja perheenjäsentensä oleskeluoikeuden tunnustamista Italiassa, takaavat Italian viranomaisille, että heillä on määrätty määrä tuloja ja varoja, ja koska se ei ole jättänyt opiskelijoille tätä varten selvää vapautta valita ilmoituksen ja muun vastaavan tavan välillä eikä hyväksynyt ilmoituksen tekemistä silloin, kun opiskelijan perheenjäsenet ovat tulleet maahan hänen mukanaan.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Italian tasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.