62005TJ0237_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑237/05
Éditions Odile Jacob SAS, z siedzibą w Paryżu (Francja), reprezentowana początkowo przez W. van Weerta oraz O. Frégeta, a następnie przez O. Frégeta, adwokatów,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez X. Lewisa, P. Coste de Oliveirę oraz O. Beynet, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Lagardère SCA, reprezentowaną początkowo przez A. Wincklera, S. Sorinasa Jimena oraz I. Girgensona, a następnie przez A. Wincklera, F. de Bure’a oraz J.B. Pinçona, adwokatów,
interwenient,
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 7 kwietnia 2005 r. oddalającej częściowo wniosek skarżącej o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie koncentracji przedsiębiorstw (sprawa COMP/M.2978 – Lagardère/Natexis/VUP),
SĄD (szósta izba),
w składzie: A.W.H. Meij (prezes), V Vadapalas i L. Truchot (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 września 2009 r.,
uwzględniając postanowienie z dnia 28 września 2009 r. o otwarciu procedury ustnej na nowo oraz odpowiedź skarżącej na pisemne pytanie Sądu,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów złożone przez skarżącą
1. Pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. skarżąca, Éditions Odile Jacob SAS, wystąpiła do Komisji Wspólnot Europejskich na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) o udostępnienie jej kilku dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego (zwanego dalej „spornym postępowaniem”), które zakończyło się wydaniem decyzji Komisji nr 2004/422/WE z dnia 7 stycznia 2004 r. stwierdzającej zgodność koncentracji ze wspólnym rynkiem i funkcjonowaniem porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (sprawa COMP/M.2978 – Lagardère/Natexis/VUP) (Dz.U. L 125, s. 54, zwanej dalej „decyzją w sprawie zgodności”), w celu wykorzystania ich do uzasadnienia jej skargi w sprawie T‑279/04 Éditions Odile Jacob przeciwko Komisji, zawisłej przed Sądem, wniesionej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgodności. Wniosek dotyczył następujących dokumentów:
a) decyzji Komisji z dnia 5 czerwca 2003 r. o wszczęciu szczegółowego dochodzenia na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 4064/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 395, s. 1) w ramach spornego postępowania;
b) pełnej wersji umowy sprzedaży zawartej w dniu 3 grudnia 2002 r. pomiędzy Natexis Banques populaires SA a Segex Sarl i Ecrinvest 4 SA;
c) całości korespondencji pomiędzy Komisją a Natexis Banques populaires z okresu od września 2002 r. do zgłoszenia koncentracji, które nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2003 r.;
d) całości korespondencji pomiędzy Komisją a Lagardère SCA z okresu od września 2002 r. do wyżej wymienionego zgłoszenia;
e) umowy, na podstawie której Natexis Banques populaires stał się właścicielem udziałów i aktywów Vivendi Universal Publishing SA (VUP) nabytych od Vivendi Universal SA w dniu 20 grudnia 2002 r.;
f) przyrzeczenia nabycia VUP złożonego przez Lagardère spółce Vivendi Universal w dniu 22 października 2002 r.;
g) wszystkich notatek wewnętrznych Komisji dotyczących wyłącznie lub między innymi zastosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89 do nabycia aktywów VUP przez Natexis SA/Investima 10 SAS, włącznie z notatkami przekazywanymi pomiędzy Dyrekcją Generalną Komisji (DG) ds. Konkurencji a jej służbą prawną;
h) całości korespondencji pomiędzy Komisją a Natexis dotyczącej wyłącznie lub między innymi zastosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89 do nabycia aktywów VUP przez Natexis/Investima 10.
2. Pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. skarżąca skierowała do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do kilku innych dokumentów w celu wykorzystania ich do uzasadnienia jej skargi w sprawie T‑452/04 Éditions Odile Jacob przeciwko Komisji, zawisłej przed Sądem, wniesionej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z dnia 30 lipca 2004 r. o udzieleniu zgody Wendel Investissement SA jako nabywcy aktywów zbywanych przez Lagardère zgodnie z decyzją w sprawie zgodności (zwanej dalej „decyzją o udzieleniu zgody”). Wniosek dotyczył następujących dokumentów:
a) decyzji Komisji w sprawie zatwierdzenia pełnomocnika wyznaczonego do nadzorowania wykonania zobowiązań podjętych przez Lagardère przy zezwoleniu na koncentrację w drodze decyzji w sprawie zgodności;
b) pełnomocnictwa udzielonego przez Lagardère spółce Salustro Reydel Management SA do nadzorowania wykonania zobowiązań podjętych przez Lagardère przy zezwoleniu na koncentrację w drodze decyzji w sprawie zgodności;
c) ewentualnych żądań Komisji dotyczących wprowadzenia zmian do projektu pełnomocnictwa oraz odpowiedzi w tej sprawie przedstawionych przez Lagardère;
d) pełnomocnictwa udzielonego przez Lagardère zarządcy wyodrębnionych składników majątku (Hold Separate Manager) odpowiedzialnemu za zarządzanie aktywami zgodnie z decyzją w sprawie zgodności;
e) zgody Komisji na kandydaturę tego zarządcy;
f) projektu porozumienia zawartego w dniu 28 maja 2004 r. pomiędzy Lagardère a Wendel Investissement w sprawie przejęcia zbywanych aktywów;
g) pisma skierowanego przez Lagardère do Komisji w dniu 4 czerwca 2004 r. z wnioskiem o zatwierdzenie Wendel Investissement jako podmiotu przejmującego zbywane aktywa;
h) żądania udzielenia informacji skierowanego do Lagardère przez Komisję na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 4064/89 w dniu 11 czerwca 2004 r. w celu umożliwienia Komisji oceny, czy zostały spełnione warunki do uzyskania zgody przez spółkę Wendel Investissement;
i) odpowiedzi Lagardère datowanej na 21 czerwca 2004 r. na to żądanie udzielenia informacji;
j) raportu pełnomocnika zawierającego ocenę kandydatury Wendel Investissement jako nabywcy zbywanych aktywów pod względem kryteriów wymaganych do uzyskania zgody, przekazanego Komisji w dniu 5 lipca 2004 r.
3. Faksem z dnia 15 lutego 2005 r. dyrektor generalny DG ds. Konkurencji przekazał skarżącej pismo Komisji z dnia 5 lutego 2004 r., zatwierdzające powołanie pełnomocnika oraz zarządcy wyodrębnionych składników majątku [dokumenty, o których mowa powyżej w pkt 2 lit. a) i e)], oraz poinformował ją, że pozostałe dokumenty nie mogą zostać jej udostępnione, ponieważ są one objęte wyjątkami określonymi w art. 4 ust. 2 tiret od pierwszego do trzeciego oraz art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia ich ujawnienia.
4. Pismem z dnia 18 lutego 2005 r. skarżąca złożyła wniosek potwierdzający (zwany dalej „wnioskiem o udzielenie dostępu”) dotyczący dokumentów, do których odmówiono jej dostępu.
5. W dniu 14 marca 2005 r. sekretarz generalny Komisji poinformował skarżącą, że termin odpowiedzi na jej wniosek został przedłużony, zgodnie z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, do dnia 7 kwietnia 2005 r. ze względu na złożony charakter wniosku o udzielenie dostępu oraz liczbę żądanych dokumentów.
2. Zaskarżona decyzja
6. Decyzją D (2005) 3286 z dnia 7 kwietnia 2005 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja podtrzymała swoją odmowę ujawnienia dokumentów z dnia 15 lutego 2005 r.
7. Komisja zidentyfikowała dokumenty, o których mowa we wniosku o udzielenie dostępu, i dostarczyła ich dokładny wykaz, z wyłączeniem dokumentów wskazanych powyżej w pkt 1 lit. d) ze względu na to, iż korespondencja między Lagardère a Komisją zajmuje około dwudziestu segregatorów i sporządzenie ich szczegółowego wykazu stanowiłoby nieproporcjonalnie duże obciążenie pracą biurowo-administracyjną. Ponadto oświadczyła, iż nie posiada dokumentu wymienionego powyżej w pkt 1 lit. f), oraz zaznaczyła, że dokumenty, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. c), obejmują dokumenty wymienione w tymże punkcie pod lit. h).
8. W zaskarżonej decyzji Komisja powołuje się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia i audytu, żeby odmówić dostępu do wszystkich żądanych dokumentów przekazanych służbom Komisji lub sporządzonych przez jej pracowników w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Komisja uważa, że w przypadku gdyby Sąd stwierdził nieważność decyzji w sprawie zgodności, Komisja musiałaby wydać nową decyzję, a w konsekwencji wznowić dochodzenie. Cel tego dochodzenia byłby zagrożony, gdyby dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji były publicznie dostępne w tym stadium. Bardziej ogólnie rzecz ujmując, Komisja uważa, iż ujawnienie informacji, które jej przekazano w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, zniszczyłoby klimat zaufania i współpracy między Komisją a zainteresowanymi stronami, niezbędny do zgromadzenia informacji, których Komisja potrzebuje.
9. Komisja powołuje się także na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczący ochrony interesów handlowych, aby uzasadnić odmowę dostępu do dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. b)–e) i h) oraz powyżej w pkt 2 lit. b), c) (częściowo), d), f), g), i) i j), ponieważ zawierają one poufne informacje dotyczące strategii handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji, przekazanych przez nie Komisji wyłącznie do celów kontroli planowanej koncentracji. Komisja uważa, że dokumenty wymienione powyżej w pkt 1 lit. a) oraz powyżej w pkt 2 lit. c) (jeśli chodzi o korespondencję Komisji adresowaną do Lagardère) i pod lit. h), wszystkie sporządzone przez nią samą, także zawierają informacje sensytywne z handlowego punktu widzenia, dotyczące przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji.
10. Komisja powołuje się ponadto na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję, aby uzasadnić odmowę dostępu do dwóch z trzech notatek wewnętrznych Komisji, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. g). Jedną z nich jest wniosek DG ds. Konkurencji o opinię służby prawnej; drugą zaś – notatka sporządzona dla członka Komisji do spraw konkurencji, zawierająca podsumowanie stanu sprawy. Komisja uważa, iż te dwie notatki przedstawiają opinie i wstępne konsultacje wewnętrzne przeprowadzone w celu wydania decyzji w sprawie zgodności oraz że proces podejmowania przez nią decyzji odniósłby poważne szkody, gdyby jej wewnętrzne rozważania zostały upublicznione. Komisja twierdzi, iż jej służby powinny mieć możliwość swobodnego wyrażania stanowiska, bez narażania się na jakąkolwiek zewnętrzną presję, aby dostarczyć Komisji informacji potrzebnych do podjęcia decyzji.
11. Komisja opiera się wreszcie na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony porad prawnych, aby uzasadnić odmowę dostępu do jednego z dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. g). Komisja podkreśla, że bardzo ważne jest, by można było udzielać porad prawnych w sposób całkowicie otwarty, obiektywny i niezależny. Uważa ona, że gdyby służba prawna musiała brać pod uwagę późniejsze upublicznienie swoich opinii, nie wyrażałaby się w sposób w pełni niezależny.
12. Jeśli chodzi o dokumenty pochodzące od osób trzecich, Komisja uważa, iż nie musi się z nimi konsultować zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ uznała, że jeden z wyjątków powołanych powyżej ma zastosowanie, i w związku z tym jest jednoznaczne, iż dokumenty te nie powinny być ujawnione.
13. Komisja twierdzi, iż zbadała możliwość udzielenia skarżącej częściowego dostępu do przedmiotowych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 i odrzuciła ją ze względu na ogromną liczbę żądanych dokumentów oraz na okoliczność, iż prawie cała ich zawartość wchodzi w zakres stosowania wymienionych wcześniej wyjątków. Wyodrębnienie tych części dokumentów, które można przekazać, pociągałoby za sobą obciążenia pracą biurowo-administracyjną nieproporcjonalnie duże w stosunku do interesu publicznego w udostępnieniu fragmentarycznym treści pozostałych po przeprowadzeniu takich czynności.
14. Ponadto Komisja podkreśla, iż żaden nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia przedmiotowych dokumentów, ponieważ wniosek o udzielenie dostępu jest związany z obroną interesów skarżącej w sporze zawisłym przed Sądem, która to obrona dotyczy interesu prywatnego, a nie publicznego.
15. Komisja zwraca uwagę skarżącej na istnienie innych zasad szczególnych regulujących dostęp do dokumentów określonych po pierwsze przez rozporządzenie nr 4064/89, a po drugie przez przepisy regulaminów postępowania przed Trybunałem oraz przed Sądem, umożliwiające stronie wystąpienie w ramach postępowania sądowego o zastosowanie środków organizacji postępowania, które mogą polegać na żądaniu okazania dokumentów mających związek z toczącą się sprawą.
16. Na koniec Komisja twierdzi, iż okoliczność, że przekazała żądania udzielenia informacji przedstawione na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 4064/89 w załączniku do swojej odpowiedzi na skargę w sprawie T‑279/04, nie może oznaczać, że jest obowiązana ujawnić żądanie udzielenia informacji, o którym mowa powyżej w pkt 2 lit. h), skierowane do Lagardère na podstawie tego samego przepisu. Komisja przypomina, iż dokumenty załączone do pism procesowych przedstawionych Trybunałowi i Sądowi są przekazywane wyłącznie do celów odpowiedniego postępowania i nie są przeznaczone do upublicznienia, natomiast przekazanie dokumentu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 jest równoznaczne z upublicznieniem tego dokumentu.
17. Po wydaniu zaskarżonej decyzji skarżąca w dniu 5 lipca 2005 r. złożyła wniosek o zastosowanie środka organizacji postępowania w sprawie T‑279/04 na podstawie art. 64 regulaminu postępowania, zmierzający do tego, aby Sąd nakazał Komisji okazanie dokumentów, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. a)–h). Komisja przekazała skarżącej w załączniku do swoich uwag do tego wniosku dokument wskazany w wyżej wymienionym punkcie lit. a), a mianowicie decyzję z dnia 5 czerwca 2003 r. o wszczęciu szczegółowego dochodzenia na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 4064/89 w ramach spornego postępowania.
Przebieg postępowania i żądania stron
18. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 czerwca 2005 r. skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
19. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 września 2005 r. Lagardère wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego stanowisko Komisji.
20. Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do szóstej izby, której w związku z tym przekazano niniejszą sprawę.
21. Na mocy postanowienia prezesa szóstej izby Sądu z dnia 10 marca 2009 r. spółka Lagardère została dopuszczona do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta.
22. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zadał pisemnie pytania stronom, które udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie.
23. Na podstawie art. 65 lit. b), art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 3 akapit trzeci regulaminu postanowieniem z dnia 10 lipca 2009 r. Sąd nakazał Komisji, by przedstawiła wszystkie żądane dokumenty, z wyjątkiem dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. f) oraz powyżej w pkt 2 lit. a) i e), z zastrzeżeniem, że w ramach niniejszego postępowania dokumenty te nie zostaną przekazane ani skarżącej, ani interwenientowi. Komisja spełniła to żądanie.
24. Na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. Sąd wysłuchał wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
25. Postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. nastąpiło otwarcie na nowo procedury ustnej w celu zadania pisemnego pytania skarżącej.
26. Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
27. Komisja, popierana przez interwenienta, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
1. Co do przedmiotu sporu
28. Wiele dokumentów, których udostępnienia domagała się skarżąca na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, zostało jej przekazanych przez Komisję w całości lub w części w załączeniu do odpowiedzi Komisji na skargi w sprawach T‑279/04 i T‑452/04 oraz do jej uwag na temat wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania, złożonego przez skarżącą w sprawie T‑279/04. W ten sposób przekazane zostały następujące dokumenty:
– jawna wersja dokumentu wymienionego powyżej w pkt 1 lit. a), a mianowicie decyzji Komisji z dnia 5 czerwca 2003 r. podjętej zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 4064/89 w ramach spornego postępowania;
– jawna wersja umowy sprzedaży zawartej w dniu 3 grudnia 2002 r. pomiędzy Segex i Ecrinvest 4, z jednej strony, a Lagardère, z drugiej strony; umowa ta stanowi właśnie dokument, o którym mowa powyżej w pkt 1 lit. b), co potwierdziły Komisja i Lagardère w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu;
– część dokumentu wymienionego powyżej w pkt 1 lit. c), tzn. korespondencji pomiędzy Komisją a Natexis z okresu od września 2002 r. do zgłoszenia koncentracji, które nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2003 r.;
– dokument, o którym mowa powyżej w pkt 2 lit. h), a mianowicie żądanie udzielenia informacji z dnia 11 czerwca 2004 r. skierowane przez Komisję do Lagardère;
– jawna wersja dokumentu wymienionego powyżej w pkt 2 lit. j), a mianowicie raport pełnomocnika na temat kandydatury Wendel Investissement.
29. Skarżąca w odpowiedzi na pisemne pytania Sądu stwierdziła, że jeśli chodzi o te dokumenty, jej interes prawny wygasł, ponieważ wniosek o udostępnienie został w tym zakresie uwzględniony przez przekazanie tą drogą dokumentów.
30. W związku z powyższym nie ma już potrzeby orzekać w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy udzielenia przez Komisję dostępu do dokumentów określonych powyżej w pkt 1 lit. a)–c) oraz powyżej w pkt 2 lit. h) i j).
31. Ponadto skarżąca nie zakwestionowała oświadczenia Komisji, że dokument, o którym mowa powyżej w pkt 1 lit. f), nie znajduje się w jej posiadaniu.
32. W konsekwencji przedmiot sporu obejmuje od tej pory zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy udzielenia przez Komisję dostępu pełnego lub częściowego do dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. d), e), g) i h) oraz powyżej w pkt 2 lit. b)–d), f), g) i i) (zwanych dalej „spornymi dokumentami”).
2.  W przedmiocie dopuszczalności jednego z argumentów podniesionych na wstępie przez interwenienta
Argumenty uczestników
33. Interwenient na wstępie stwierdza, iż sporny wniosek o udzielenie dostępu należy oceniać w specyficznym kontekście postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Z tego tytułu utrzymuje on w szczególności, że dostęp do akt w postępowaniach w sprawach kontroli koncentracji regulują odrębne przepisy przewidziane w art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 802/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 133, s. 1). Ustalone tam zasady dostępu są ściśle ograniczone. Prawo dostępu do akt nie służy podmiotom nieuczestniczącym w koncentracji. Nie obejmuje ono ani informacji poufnych, ani dokumentów wewnętrznych Komisji lub właściwych organów państw członkowskich. Dostępu do akt udziela się tylko z zastrzeżeniem, że mogą być wykorzystane jedynie dla potrzeb odpowiedniego postępowania w sprawie koncentracji. Zgodnie z paremią lex specialis derogat legi generali norma szczególna uchyla normę ogólną. Orzecznictwo uznało na tej zasadzie, że korzystanie z prawa dostępu przewidzianego w art. 255 WE oraz w rozporządzeniu nr 1049/2001 może zostać ograniczone przez normy szczególne dotyczące tajności prac komisji konkursowej. Na tej samej zasadzie w sprawach kontroli koncentracji istnienie przepisów szczególnych powinno uniemożliwiać – lub przynajmniej ograniczać – stosowanie przepisów ogólnych regulujących publiczny dostęp do dokumentu. W przeciwnym razie zasady dostępu określone przez rozporządzenie nr 802/2004 byłyby pozbawione wszelkiej skuteczności.
34. Skarżąca kwestionuje zasadność tej wstępnej uwagi interwenienta.
Ocena Sądu
35. Zgodnie z art. 113 regulaminu Sąd może w każdym czasie podnieść z urzędu wszelkie bezwzględne przeszkody procesowe, do których zalicza się dopuszczalność argumentów interwenienta.
36. Zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości, który znajduje zastosowanie do Sądu na mocy art. 53 tego statutu, wniosek interwencyjny ogranicza się do poparcia żądań jednej ze stron. Ponadto zgodnie z art. 116 § 3 regulaminu interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili jego wstąpienia. Stąd – choć powyższe przepisy nie stoją na przeszkodzie temu, aby interwenient powołał inne argumenty niż te, które podnosi strona, do której się przyłączył – jest to dopuszczalne, pod warunkiem że nie zmienia to ram sporu i że celem interwencji pozostaje nadal popieranie żądań zgłoszonych przez tę stronę.
37. W rozpoznawanej sprawie argument oparty na stosowaniu wyłącznie przepisów dotyczących dostępu do akt obowiązujących w dziedzinie kontroli koncentracji nie był podnoszony przez strony postępowania. Otóż argument ten – przy założeniu, że może być uwzględniony przez Sąd – doprowadziłby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu, iż niesłusznie została wydana na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, a nie, jak powinna być, na podstawie przepisów dotyczących dostępu do akt obowiązujących w sprawach kontroli koncentracji. Zatem nie służy on popieraniu żądań Komisji, która wnosi o oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności.
38. W związku z powyższym należy odrzucić jako niedopuszczalny argument podniesiony tytułem wstępu przez interwenienta, oparty na wyłącznym zastosowaniu przepisów dotyczących dostępu do akt obowiązujących w dziedzinie kontroli koncentracji.
3. Co do istoty
39. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi cztery zarzuty dotyczące braku konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, o których mowa we wniosku o udzielenie dostępu, oczywistego błędu w ocenie Komisji przy stosowaniu wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, naruszenia prawa do przynajmniej częściowego dostępu do żądanych dokumentów oraz naruszenia zasady proporcjonalności przez brak wyważenia powołanych wyjątków w zestawieniu z nadrzędnym interesem publicznym, który uzasadnia ujawnienie żądanych dokumentów.
40. Ponieważ zarzuty pierwszy i drugi są ściśle ze sobą powiązane, należy je zbadać łącznie.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego opartych na braku konkretnej i indywidualnej analizy żądanych dokumentów oraz na oczywistym błędzie w ocenie Komisji przy stosowaniu wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001
41. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem analiza wymagana przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów musi mieć konkretny charakter. W pierwszej kolejności bowiem sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca do uzasadnienia zastosowania danego wyjątku (wyroki Sądu: z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03 Sison przeciwko Radzie Zb.Orz. s. II‑1429, pkt 75; z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawach połączonych T‑391/03 i T‑70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2023, pkt 115). Stosowanie takiego wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. W drugiej kolejności, ryzyko naruszenia chronionego interesu winno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Dlatego analiza, jaką winna przeprowadzić instytucja celem zastosowania wyjątku, musi być przeprowadzona konkretnie dla danego dokumentu i wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok Sądu z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie T‑2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1121, zwany dalej „wyrokiem w sprawie VKI”, pkt 69; ww. wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 115).
42. Ta konkretna analiza musi poza tym zostać przeprowadzona dla każdego dokumentu objętego wnioskiem. Z rozporządzenia nr 1049/2001 wynika bowiem, że wszystkie wyjątki wymienione w art. 4 ust. 1–3 zostały ustanowione jako mające zastosowanie „do dokumentu” (ww. w pkt 41 wyroki: w sprawie VKI, pkt 70; w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 116). Ponadto, co do stosowania rationae temporis tych samych wyjątków, art. 4 ust. 7 tego rozporządzenia przewiduje, że będą miały one zastosowanie wyłącznie w okresie, w którym ochrona jest uzasadniona ze względu na „treść dokumentu”.
43. Wynika z tego, że niezbędne jest, tak czy inaczej, dokonanie analizy konkretnej i indywidualnej, albowiem nawet gdyby było oczywiste, że wniosek o udzielenie dostępu dotyczy dokumentów objętych wyjątkiem, dopiero tego typu analiza pozwala instytucji na ocenę możliwości udzielenia wnioskodawcy dostępu częściowego zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 41 wyroki: w sprawie VKI, pkt 73; w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 117). W ramach stosowania tego rozporządzenia Sąd uznał już zresztą za niewystarczającą ocenę dokumentów dokonaną według kategorii zamiast według konkretnych informacji zawartych w tych dokumentach, albowiem analiza, której oczekuje się od instytucji, powinna pozwolić na konkretną ocenę, czy powołany wyjątek rzeczywiście odnosi się do całości informacji zawartych w tych dokumentach (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 74, 76).
44. Spoczywający na instytucji obowiązek przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów określonych we wniosku o udzielenie dostępu stanowi zasadę (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 74, 75), którą stosuje się do wszystkich wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001, niezależnie od dziedziny, jakiej dotyczą żądane dokumenty.
45. Zasada ta nie oznacza jednak, że przeprowadzenie tego typu analizy jest wymagane w każdych okolicznościach. W rzeczywistości ze względu na to, że konkretna i indywidualna analiza, której instytucja powinna co do zasady dokonać w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ma na celu umożliwienie danej instytucji zarówno oceny, w jakim zakresie znajduje zastosowanie wyjątek od prawa dostępu, jak i oceny możliwości udzielenia dostępu częściowego, tego typu analiza może nie być konieczna, gdy z powodu szczególnych okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy odmówić bądź przeciwnie – udzielić dostępu. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w szczególności, gdy pewne dokumenty są albo ewidentnie objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo, przeciwnie, ewidentnie dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio przedmiot konkretnej i indywidualnej oceny Komisji dokonanej w podobnych okolicznościach (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 75).
46. Ponadto ogólny charakter uzasadnienia, na którym opiera się odmowa udzielenia dostępu, jak również jego lakoniczność lub stereotypowy charakter, może wskazywać na brak konkretnej analizy tylko w przypadkach, gdy można obiektywnie określić powody uzasadniające odmowę udzielenia dostępu do każdego dokumentu, bez ujawniania treści tego dokumentu lub jego najważniejszego aspektu, a zatem nie pozbawiając wyjątku jego podstawowego celu (zob. podobnie ww. w pkt 41 wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 84; zob. analogicznie w odniesieniu do kodeksu postępowania z 1993 r. wyrok Sądu z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie T‑105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. s. II‑313, pkt 65). Jak stwierdził Trybunał, konieczność odstępowania przez instytucje od ujawniania informacji, które pośrednio mogłyby zagrażać interesom, których ochronę mają na celu właśnie wyjątki, jest szczególnie wyraźnie podkreślona w art. 9 ust. 4 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 83).
47. Wreszcie, jedno i to samo uzasadnienie może być zastosowane do dokumentów zaliczających się do tej samej kategorii, co ma miejsce w szczególności w przypadku, gdy zawierają one informacje tego samego typu. Sąd powinien następnie zbadać, czy powołany wyjątek wyraźnie i całościowo obejmuje dokumenty należące do tej kategorii.
W przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony celu kontroli, dochodzenia i audytu, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
– Argumenty uczestników
48. Skarżąca utrzymuje, iż Komisja zastosowała podejście abstrakcyjne i ogólne, bez przeprowadzania konkretnej i indywidualnej analizy w celu zbadania, czy przekazanie każdego z żądanych dokumentów stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie interesu chronionego za pomocą wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
49. Skarżąca twierdzi, iż troska Komisji o utrzymanie klimatu zaufania w stosunkach z zainteresowanymi stronami w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji ma drugorzędne znaczenie, ponieważ są one prawnie zobowiązane do przekazywania Komisji wszelkich dokumentów, jakich z tego tytułu zażąda.
50. Ryzyko naruszenia ochrony celu dochodzenia podnoszone przez Komisję jest w każdym razie czysto hipotetyczne, co nie wystarcza do uzasadnienia odmowy dostępu. Komisja nie mogła wykazać istnienia takiego ryzyka, ponieważ większość żądanych dokumentów dotyczy kwestii stricte prawnych, w szczególności stosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89, a nie kwestii z zakresu analizy konkurencyjności – jedynych, które mogłyby naruszyć cel dochodzenia Komisji w razie kolejnego badania o peracji w ramach kontroli koncentracji.
51. Co więcej, dokumenty te zostały przekazane Komisji przez przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji przed jej zgłoszeniem, a więc poza jakimkolwiek formalnym dochodzeniem.
52. Komisja utrzymuje, że przeprowadziła konkretną i indywidualną analizę każdego dokumentu, co wykazuje okoliczność, iż wszystkie zostały wyraźnie zidentyfikowane i wymienione, z wyjątkiem dokumentów, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. d), zarówno w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji, jak i w samej decyzji, ze wskazaniem obejmujących je wyjątków. Dopiero w wyniku przeprowadzenia takiej analizy Komisja mogła przekazać skarżącej pismo z dnia 5 lutego 2004 r. zatwierdzające powołanie pełnomocnika oraz zarządcy wyodrębnionych składników majątku, które odpowiada dokumentom wskazanym powyżej w pkt 2 lit. a) i e).
53. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeprowadzona analiza miała charakter indywidualny, konkretny i dogłębny. Jedynie uważne i indywidualnie przeprowadzone badanie mogło pozwolić na ustalenie na przykład, że dokumenty wymienione powyżej w pkt 1 lit. h) były już ujęte w tym samym punkcie pod lit. c) lub że dokument, o którym mowa powyżej w pkt 2 lit. e), jest tym samym dokumentem, który wskazano w tym samym punkcie pod lit. a).
54. Komisja utrzymuje, że indywidualne uzasadnienie mogłoby stanowić naruszenie interesu chronionego za pomocą odpowiedniego wyjątku oraz że orzecznictwo uznaje, iż uzasadnienie szczegółowo nawiązujące do treści dokumentu może ujawnić informacje chronione za pomocą wyjątków przewidzianych przez rozporządzenie nr 1049/2001.
55. Jeśli chodzi o dokumenty figurujące powyżej w pkt 1 lit. d), tzn. całość korespondencji pomiędzy Komisją a Lagardère SCA z okresu od września 2002 r. do zgłoszenia koncentracji, Komisja twierdzi, iż konkretna i indywidualna analiza nie jest wymagana, kiedy nie ulega wątpliwości, że dane dokumenty powinny albo nie powinny zostać ujawnione. W rozpoznawanej sprawie wskazane dokumenty bez wątpienia zaliczają się do tej samej kategorii ze względu na ich wspólne cechy.
56. Konkretna i indywidualna analiza każdego ze wskazanych dokumentów, a także pobieżne badanie dokumentów, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. d), wykazało, że wszystkie dokumenty obejmuje wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret drugie, dotyczący ochrony dochodzenia, niektóre zaś dokumenty objęte są dodatkowo, w całości lub w części, innymi wyjątkami.
57. Komisja podkreśla, że dochodzenie – mimo iż zakończyło się w tym sensie, że już nie toczą się czynności – nie może być uważane za zamknięte, ponieważ decyzja w sprawie zgodności jest przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, a rozpoznanie sprawy zawisło przed Sądem i w razie stwierdzenia nieważności decyzji dochodzenie będzie musiało zostać wznowione. Ujawnienie dokumentów, do których dostępu odmówiono z tego powodu, narażałoby Komisję na zewnętrzną presję, która w razie ponownego wszczęcia dochodzenia uniemożliwiłaby prowadzenie go w sposób prawidłowy.
58. Komisja nie zgadza się z argumentem skarżącej, że klimat zaufania pomiędzy Komisją a podmiotami gospodarczymi w ramach kontroli koncentracji ma niewielkie znaczenie ze względu na okoliczność, iż podmioty te są prawnie obowiązane dostarczyć wszelkie informacje przydatne Komisji w ramach prowadzonych przez nią dochodzeń. Podkreśla ona, iż prawny obowiązek może być wypełniany na różne sposoby oraz że dochodzenia mogą być bardziej skuteczne, jeśli przedsiębiorstwa nie ograniczają się do wypełnienia obowiązków w minimalnym zakresie, lecz współpracują w duchu dobrej woli. Strony uczestniczące w koncentracji nie spodziewają się, że Komisja wykorzysta zebrane informacje do celów innych niż cele, na potrzeby których informacje zostały przekazane, ponieważ byłoby to sprzeczne z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. L 24, s. 1). Zagrożenie, jakie dla tej relacji zaufania stanowi ujawnienie osobom trzecim dokumentów przekazanych przez przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji, nie jest więc czysto hipotetyczne. Komisja ilustruje to ryzyko, przytaczając publikację pewnej kancelarii adwokackiej zwracającą uwagę na ryzyko, że informacje przekazane w ramach koncentracji przedsiębiorstw zostaną później ujawnione przez Komisję.
59. Komisja przypomina, iż orzecznictwo wymaga, by ryzyko spowodowania naruszenia chronionego interesu było racjonalnie przewidywalne, a nie, żeby dostarczono pewny i konkretny dowód istnienia takiego ryzyka. Twierdzi ona, iż okoliczność, że wskazane dokumenty zostały przekazane przed dniem zgłoszenia koncentracji, jest bez znaczenia, gdyż interesem chronionym przez właściwy wyjątek jest ochrona celu dochodzenia, a nie tylko dochodzenia jako takiego, ograniczonego do jego formalnych faz. Ściśle poufny charakter wymiany korespondencji i informacji poprzedzającej zgłoszenie został zaznaczony przez Komisję w jednym ze sporządzonych przez nią dokumentów, zatytułowanym „Najlepsze praktyki dotyczące prowadzenia postępowań wspólnotowych w zakresie łączenia przedsiębiorstw”, a ich ujawnienie uchybiałoby obowiązkowi zachowania poufności, który na niej spoczywa zgodnie z rozporządzeniem nr 139/2004 oraz art. 287 WE.
60. Interwenient twierdzi, że jeżeli zasady dostępu do akt przewidziane w aktach prawnych obowiązujących w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw oraz rozporządzenie nr 1049/2001 mają być stosowane równocześnie z tego powodu, iż akty te służą różnym celom, należy czuwać, by zasady dostępu do akt określone dla spraw z zakresu kontroli koncentracji przedsiębiorstw nie zostały pozbawione znaczenia przez nieprawidłowe stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001. Utrzymuje on, iż informacje przekazywane przez przedsiębiorstwa przed dokonaniem oficjalnego zgłoszenia koncentracji powinny być objęte taką samą ochroną jak informacje dostarczane w toku formalnego postępowania, które mają za zadanie przygotować. Jakiekolwiek inne rozwiązanie w poważnym stopniu naruszyłoby uzasadnione zaufanie, które mogły mieć przedsiębiorstwa, opierając się na praktyce Komisji zachęcającej do nawiązywania kontaktów jeszcze przed tym oficjalnym zgłoszeniem.
61. Interwenient uważa, że w orzecznictwie uznano, iż interes publiczny w uzyskaniu dostępu do danego dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości nie ma takiej samej wagi w przypadku dokumentu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do zastosowania zasad regulujących kontrolę koncentracji lub prawa konkurencji w ogólności, co w przypadku dokumentu dotyczącego postępowania, w którym instytucja wspólnotowa występuje w charakterze prawodawcy. Interwenient opiera się na motywie 6 rozporządzenia nr 1049/2001, w myśl którego szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą.
62. Pozostałe argumenty przedstawione przez interwenienta są co do istoty podobne do argumentów Komisji.
– Ocena Sądu
63. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia czy audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
64. W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, iż wszystkie sporne dokumenty są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia, przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
65. Należy podkreślić, iż instytucja, o której dokumenty chodzi, powinna zgodnie z zasadami przypomnianymi powyżej w pkt 41–47 zbadać, po pierwsze, czy dokument będący przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu wchodzi w zakres stosowania któregoś z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, po drugie, czy ujawnienie dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie chronionego interesu, a jeśli tak, to po trzecie, czy potrzeba ochrony odnosi się do całości dokumentu (wyrok Sądu z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie T‑380/04 Terezakis przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 88).
66. Przede wszystkim należy ustalić, czy Komisja słusznie uznała, iż wszystkie dokumenty, do których żądano dostępu, mają związek z dochodzeniem. W tym względzie skarżąca podnosi argument, że niektóre z dokumentów, o których mowa we wniosku o udzielenie dostępu, zostały przekazane przez przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji przed zgłoszeniem koncentracji, poza jakąkolwiek procedurą formalną przewidzianą w rozporządzeniu nr 4064/89.
67. Dokumenty przekazane przed dniem 14 kwietnia 2003 r. zostały dostarczone w ramach nieformalnego postępowania, tzw. prenotyfikacyjnego. Pomimo nieformalnego, na dzień przekazania dokumentów, charakteru tego postępowania dokumenty powinny być traktowane jako objęte dochodzeniem prowadzonym przez Komisję z tytułu sprawowanej przez nią kontroli koncentracji. Zostały włączone do akt z dochodzenia prowadzonego przez Komisję w spornym postępowaniu, jak to wskazuje pismo dyrektora generalnego DG ds. Konkurencji z dnia 14 lutego 2005 r., który określa te dokumenty należące do akt tej sprawy, a także zaskarżona decyzja, w której stwierdzono, iż wszystkie żądane dokumenty zostały „sporządzone lub otrzymane w ramach prowadzenia [spornego postępowania]”. Wynika stąd, iż wszystkie żądane dokumenty rzeczywiście dotyczą dochodzenia.
68. Jednakże okoliczność, że dany dokument dotyczy dochodzenia, nie jest sama w sobie wystarczająca, by uzasadniała stosowanie wskazanego wyjątku. Zgodnie z orzecznictwem każdy wyjątek od prawa dostępu do dokumentów Komisji powinien być interpretowany i stosowany w sposób ścisły (wyroki Trybunału: z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11389, pkt 66; z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Turco”, pkt 36; ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk, pkt 84).
69. Jeśli chodzi o stosowanie ratione temporis omawianych wyjątków, art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje ponadto, że wyjątki wymienione w ustępach 1–3 tego artykułu mają zastosowanie wyłącznie w okresie, w którym ochrona jest uzasadniona ze względu na „treść dokumentu”.
70. Należy zatem ustalić, czy wyjątek dotyczący ochrony celu dochodzenia miał wciąż zastosowanie ratione temporis w okresie, gdy przedmiotowe dochodzenie zakończyło się wydaniem dwóch decyzji Komisji, to jest decyzji w sprawie zgodności oraz decyzji o udzieleniu zgody, które nie były jeszcze prawomocne, ponieważ przed Sądem były zawisłe dwa postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (sprawy T‑279/04 i T‑452/04).
71. Nikt nie kwestionuje, iż dochodzenie prowadzone przez Komisję w ramach sprawowanej przez nią kontroli koncentracji, które doprowadziło do wydania decyzji w sprawie zgodności w dniu 7 stycznia 2004 r. oraz decyzji o udzieleniu zgody w dniu 30 lipca 2004 r., w momencie wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 7 kwietnia 2005 r., było już zakończone. Komisja twierdzi natomiast, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgodności musiałaby wydać nową decyzję, a więc wznowić dochodzenie, i że cel tego dochodzenia byłby z pewnością zagrożony, gdyby dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach danego postępowania kontrolnego zostały upublicznione.
72. Zgodnie z orzecznictwem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten, służący ochronie „celu kontroli, śledztwa [dochodzenia i] audytu”, ma zastosowanie tylko wtedy, gdy ujawnienie danych dokumentów może zagrażać ukończeniu tych czynności (ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk, pkt 109).
73. Prawdą jest, że poszczególne czynności kontrolne lub dochodzeniowe mogą być nadal objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony kontroli, dochodzenia i audytu, dopóki dochodzenie i kontrola są prowadzone, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub kontrola, z których sporządzono raport, o udostępnienie którego złożony został wniosek, zostały zakończone (zob. ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo).
74. Jednakże przyjęcie, iż poszczególne dokumenty mające związek z kontrolą, dochodzeniem i audytem objęte są wyjątkiem z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, nim
nie zostanie określone, jakie powinny być następstwa tych postępowań, prowadziłoby do uzależnienia dostępu do tych dokumentów od zdarzenia niepewnego, przyszłego i ewentualnie odległego, w zależności od sprawności i staranności różnych organów (ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk, pkt 111).
75. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem polegającym na zagwarantowaniu publicznego dostępu do dokumentów instytucji w celu umożliwienia obywatelom najskuteczniejszej kontroli legalności sprawowania władzy publicznej (zob. podobnie ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk, pkt 112).
76. W rozpoznawanej sprawie uznanie, że żądane dokumenty nadal objęte są wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do czasu, aż uprawomocni się decyzja w sprawie zgodności oraz decyzja o udzieleniu zgody wydane w następstwie dochodzenia, tzn. do czasu, aż Sąd i ewentualnie Trybunał nie oddalą wniesionych w ich sprawie skarg lub, w przypadku stwierdzenia nieważności, do czasu wydania przez Komisję nowej decyzji lub kilku nowych decyzji, prowadziłoby do uzależnienia dostępu do tych dokumentów od zdarzenia niepewnego, przyszłego i ewentualnie odległego.
77. Z powyższego wynika, iż żądane dokumenty w okresie wydawania zaskarżonej decyzji nie wchodziły już w zakres stosowania wyjątku dotyczącego ochrony celu dochodzenia.
78. Należy zaznaczyć, iż – nawet jeśli założyć, że przedmiotowe dokumenty mogą wchodzić w zakres stosowania wyjątku dotyczącego ochrony celu dochodzenia – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, że Komisja przeprowadziła konkretną i indywidualną analizę żądanych dokumentów.
79. W celu uzasadnienia odmowy ujawnienia żądanych dokumentów Komisja w zaskarżonej decyzji powołuje się przede wszystkim na zagrożenie dla celu dochodzenia, które będzie musiała wznowić w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgodności, które to zagrożenie powstałoby, gdyby dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach postępowania kontrolnego, które zakończyło się wydaniem decyzji, były publicznie dostępne na tym etapie.
80. Następnie Komisja oświadcza w zaskarżonej decyzji, że – bardziej ogólnie rzecz biorąc – ujawnienie informacji, które zostały jej przekazane w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji, zniszczyłoby klimat zaufania i współpracy między Komisją a zainteresowanymi stronami, niezbędny do zgromadzenia informacji, których Komisja potrzebuje w celu przeprowadzenia tego rodzaju dochodzeń oraz podejmowania uzasadnionych decyzji w tym zakresie.
81. Na koniec Komisja stwierdza, że każdy z przedmiotowych dokumentów zawiera informacje dotyczące strategii handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji, komentarze i pytania ze strony Komisji lub reakcje przedsiębiorstw na opinie przez nią wyrażone.
82. Tego rodzaju stwierdzenia są zbyt niejasne i ogólnikowe i nie opierają się na żadnych indywidualnych elementach rozpoznawanej sprawy. Taką samą argumentację można by zastosować do wszystkich dokumentów przekazywanych w ramach jakiegokolwiek postępowania w sprawie kontroli koncentracji, ponieważ abstrakcyjne i ogólne uzasadnienie przedstawione przez Komisję nie nawiązuje do treści spornych dokumentów.
83. Nie można uznać za słuszny argumentu Komisji, jakoby, po pierwsze, indywidualne uzasadnienie mogło stanowić naruszenie chronionego interesu, a po drugie, jakoby uzasadnienie szczegółowo nawiązujące do treści dokumentu mogło ujawnić informacje chronione za pomocą jednego z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Komisja mogła przedstawić i objaśnić w odniesieniu do każdego z danych dokumentów powody, dla których dokument ten jest częściowo lub w całości objęty wyjątkiem dotyczącym ochrony celu dochodzenia i audytu, nie pozbawiając przy tym wyjątku jego celu ani nie naruszając poufności informacji, które ze względu na ten wyjątek powinny pozostać tajne.
84. Ponadto należy zaznaczyć, iż ani sporządzenie szczegółowego wykazu żądanych dokumentów, ani pogrupowanie tych dokumentów i przyporządkowanie do poszczególnych wyjątków powołanych przez Komisję w celu uzasadnienia odmowy dostępu, ani udzielenie dostępu do niektórych z żądanych dokumentów, nie są czynnościami, które same przez się mogą wykazać, że przeprowadzono konkretną i indywidualną analizę dokumentów, do których dostępu odmówiono.
85. Jeśli chodzi o dokumenty wskazane powyżej w pkt 1 lit. d), to znaczy całość korespondencji pomiędzy Komisją a Lagardère SCA z okresu od września 2002 r. do zgłoszenia koncentracji, Komisja utrzymuje, iż konkretna i indywidualna analiza nie jest wymagana, kiedy nie ma wątpliwości, że dane dokumenty powinny albo nie powinny zostać ujawnione.
86. Jak zostało podkreślone powyżej w pkt 45, orzecznictwo rzeczywiście dopuszcza, że konkretna i indywidualne analiza może nie być konieczna, jeżeli jest oczywiste, iż należy udzielić bądź odmówić dostępu. Nie ma to jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 przepisy dotyczące dostępu publicznego do dokumentów Komisji mają bowiem zastosowanie do wszelkich dokumentów przechowywanych przez tę instytucję, to jest dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Nie można zatem przyjąć, iż w dziedzinie koncentracji przedsiębiorstw korespondencja pomiędzy Komisją a zainteresowanymi stronami jest uważana za objętą w sposób oczywisty przez wyjątek dotyczący ochrony celu dochodzenia. O ile taki wyjątek może ewentualnie mieć zastosowanie do niektórych dokumentów sporządzonych przez Komisję albo przekazanych Komisji, nie musi się tak dziać w przypadku wszystkich dokumentów lub całości dokumentów. W każdym razie do obowiązków Komisji należy upewnienie się o tym przez rzeczywiste przeprowadzenie konkretnej analizy każdego dokumentu, wymaganej przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
87. Argument Komisji, że ogólnie rzecz biorąc, ujawnienie informacji, które zostały jej przekazane w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji, zniszczyłoby klimat zaufania i współpracy między Komisją a zainteresowanymi stronami, również powinien zostać odrzucony. Tego rodzaju stwierdzenia także są zbyt niejasne i ogólnikowe, aby wykazać istnienie rzeczywistego, racjonalnie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia danego chronionego interesu. Badanie, jakie winna przeprow adzić instytucja celem zastosowania wyjątku, musi być przeprowadzone konkretnie dla danego dokumentu i wynikać z uzasadnienia decyzji (ww. w pkt 41 wyroki: w sprawie VKI, pkt 69; w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 115). W rozpoznawanej sprawie Komisja wypowiedziała się in abstracto na temat zagrożenia, jakie ujawnienie przedmiotowych dokumentów mogło spowodować dla jej działalności dochodzeniowej, bez wykazania w sposób wymagany prawem, że ujawnienie tych dokumentów stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie ochrony celu dochodzenia.
88. Wprawdzie Komisja starała się zilustrować to ryzyko, powołując się w odpowiedzi na skargę na publikację pewnej kancelarii adwokackiej, w której w następstwie ww. w pkt 41 wyroku w sprawie VKI zachęcano przedsiębiorstwa, w sprawie których Komisja prowadzi dochodzenie, do zachowania ostrożności przy przekazywaniu informacji Komisji ze względu na ryzyko ujawnienia ich w późniejszym czasie z tytułu prawa dostępu do dokumentów. Jednak – niezależnie od okoliczności, iż konkretny charakter analizy, którą przeprowadziła Komisja, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, a nie pism procesowych – ten element sam w sobie nie jest w stanie wykazać, że ryzyko, którego istnienie zakłada Komisja, jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Niezależnie od ostrożności, do jakiej czują się zmuszone ze sobie znanych powodów, przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji nie mogą zwolnić się ze spoczywającego na nich prawnego obowiązku udzielania informacji wymaganych przez Komisję z tytułu kontroli koncentracji.
89. Argument Komisji wywiedziony na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 139/2004, zgodnie z którym „informacje uzyskane w wyniku stosowania [tego] rozporządzenia wykorzystuje się tylko do celów wniosku o udzielenie informacji, dochodzenia lub wysłuchania [przesłuchania]”, również nie jest przekonujący. Przepis ten, którego brzmienie jest co do istoty podobne w wersji przywołanej przez Komisję lub w wersji, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest rozporządzenia nr 4064/89, dotyczy sposobu, w jaki Komisja może wykorzystywać przekazane informacje, i nie reguluje dostępu do dokumentów gwarantowanego przez rozporządzenie nr 1049/2001. Nie wolno go interpretować w ten sposób, że stanowi on przeszkodę w korzystaniu z prawa dostępu do dokumentów zagwarantowanego w art. 255 WE oraz rozporządzeniu nr 1049/2001. Co więcej, należy go analizować w świetle art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 139/2004, który wyklucza jedynie ujawnianie informacji „objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową”. Przedsiębiorstwa dokonujące zgłoszenia powinny zatem spodziewać się, że zbierane informacje nieobjęte tajemnicą zawodową mogą zostać ujawnione.
90. Otóż według orzecznictwa w sytuacji, gdy opinia publiczna ma prawo dostępu do dokumentów zawierających pewne informacje, nie można uważać, że informacje te są objęte – ze względu na swój charakter – tajemnicą zawodową (wyrok Sądu z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie T‑198/03 Bank Austria Creditanstalt przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1429, pkt 74). Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie ma więc takiego zakresu, żeby można było nim uzasadnić odmowę dostępu ogólną i in abstracto do dokumentów przekazanych w ramach zgłoszenia koncentracji. Oczywiście ani art. 287 WE, ani rozporządzenia nr 4064/89 i nr 139/2004 nie ustalają w sposób wyczerpujący, jakie informacje są – ze względu na swój charakter – objęte tajemnicą zawodową. Jednakże z brzmienia art. 17 ust. 2 tych rozporządzeń wynika, że nie wszystkie uzyskane informacje muszą koniecznie być objęte tajemnicą zawodową. W związku z tym ocena poufnego charakteru informacji wymaga wyważenia, z jednej strony, uzasadnionych interesów, które sprzeciwiają się ich ujawnieniu, a z drugiej strony, interesu ogólnego, który wymaga, by działania instytucji Wspólnoty przebiegały z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości (zob. podobnie ww. wyrok Sądu w sprawie Tribunal Bank Austria Creditanstalt przeciwko Komisji, pkt 71; wyrok Sądu z dnia 12 października 2007 r. w sprawie T‑474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4225, pkt 63–66).
91. Dokonując konkretnej i indywidualnej analizy żądanych dokumentów zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja jest w stanie zagwarantować skuteczność przepisów obowiązujących w dziedzinie koncentracji przedsiębiorstw w sposób w pełni spójny z rozporządzeniem nr 1049/2001. Co za tym idzie, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej wynikający z art. 287 WE oraz z art. 17 rozporządzeń nr 4064/89 i nr 139/2004 nie może zwalniać Komisji z konkretnego badania każdego dokumentu, czego wymaga art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
92. Na koniec Komisja podnosi w duplice argument, że ujawnienie dokumentów przekazanych przez przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji jeszcze przed zgłoszeniem koncentracji stanowiłoby uchybienie obowiązkowi zachowania poufności, który na niej spoczywa na mocy art. 287 WE, art. 17 rozporządzenia nr 139/2004 oraz sporządzonego przez nią samą dokumentu zatytułowanego „Najlepsze praktyki dotyczące prowadzenia postępowań wspólnotowych w zakresie łączenia przedsiębiorstw”.
93. Również i ten argument należy odrzucić z powodów przedstawionych powyżej w pkt 90.
94. Z powyższego wynika, iż ani art. 287 WE, ani art. 17 rozporządzeń nr 4064/89 i nr 139/2004 nie mogą stanowić przeszkody w ujawnieniu dokumentu, którego nie obejmuje jeden z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001.
95. A fortiori podobnie dzieje się w przypadku zaleceń zawartych w opracowanym przez Komisję dokumencie zatytułowanym „Najlepsze praktyki dotyczące prowadzenia postępowań wspólnotowych w zakresie łączenia przedsiębiorstw”. Bez konieczności rozstrzygania kwestii, czy w jego przypadku mamy do czynienia z wiążącym aktem prawnym, a zwłaszcza ustalania, czy jest to akt wywołujący skutki prawne, należy podkreślić, że dokument ten niepublikowany w Dzienniku Urzędowym, zawierający w pkt 2.4 wyraźne stwierdzenie, iż nie tworzy ani nie zmienia praw i obowiązków określonych przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, nie może stanowić przeszkody w ujawnieniu dokumentu, do którego dostęp gwarantuje art. 255 WE oraz rozporządzenie nr 1049/2001.
96. Należy zatem zbadać dodatkowo, niezależnie od badania legalności zaskarżonej decyzji w świetle rozporządzenia nr 1049/2001, czy informacje zawarte w żądanych dokumentach są objęte tajemnicą zawodową.
97. Z całości powyższych ustaleń wynika, iż Komisja naruszyła prawo, odmawiając dostępu do żądanych dokumentów na takiej podstawie, że objęte są one wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony celu kontroli, dochodzenia i audytu, podczas gdy w momencie wydania zaskarżonej decyzji dokumenty te nie wchodziły już w zakres stosowania tego wyjątku, a w każdym razie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby przeprowadzono konkretną i indywidualną analizę każdego z tych dokumentów.
98. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest więc niezgodna z prawem.
99. Wszystkie sporne dokumenty, do których Komisja odmówiła dostępu, mogą jednak według zaskarżonej decyzji być objęte jednym z pozostałych wyjątków od prawa dostępu przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Należy zatem zbadać legalność odmowy ujawnienia w zakresie, w jakim jest oparta na wyjątkach dotyczących ochrony interesów handlowych, procesu podejmowania decyzji przez Komisję oraz porad prawnych.
W przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001
– Argumenty uczestników
100. Skarżąca twierdzi, iż Komisja zastosowała podejście ogólne i abstrakcyjne, bez przeprowadzania konkretnej i indywidualnej analizy w celu ustalenia, czy przekazanie każdego z żądanych dokumentów stanowiłoby rzeczywiste naruszenie interesu chronionego przez ten wyjątek. Komisja nie wykazała, że ryzyko naruszenia chronionego interesu jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
101. Według skarżącej do obowiązków Komisji należy zidentyfikowanie i wyodrębnienie tajemnic handlowych, które powinny być objęte szczególną ochroną, i udostępnienie jawnej wersji danych dokumentów. Ponadto nie zgadza się ona z twierdzeniem, że żądane dokumenty mogą zawierać tak wiele informacji wrażliwych z handlowego punktu widzenia, ponieważ w dużej części dotyczą stosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89, to jest zagadnienia natury prawnej, a nie handlowej.
102. Skarżąca zaznacza, że Komisja nie konsultowała się z przedsiębiorstwami, których interesy handlowe wchodziły w grę, i że w ramach innego postępowania zawisłego przed Sądem przekazała niektóre dokumenty, co do których utrzymuje, iż obejmuje je tajemnica handlowa, bez powiadomienia ich autorów.
103. Komisja podkreśla, że dokładnie wymieniła w zaskarżonej decyzji dokumenty, do których ma zastosowanie omawiany wyjątek, i określiła rodzaj informacji, jakie zawierają, a mianowicie informacje sensytywne dotyczące strategii handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu. Przeprowadziła indywidualną i konkretną analizę żądanych dokumentów, z wyjątkiem dokumentów wskazanych powyżej w pkt 1 lit. d), w przypadku których pobieżne badanie pozwoliło stwierdzić, iż nie można ich ujawnić bez naruszenia interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji. Komisja utrzymuje, że indywidualne uzasadnienie mogłoby naruszyć chroniony interes, orzecznictwo zaś uznaje, że uzasadnienie szczegółowo nawiązujące do treści dokumentu może ujawnić informacje podlegające ochronie.
104. Komisja nie miała – jej zdaniem – możliwości przekazania jawnej wersji żądanych dokumentów oraz udzielenia częściowego dostępu do tych dokumentów, ponieważ w całości objęte są one jednym lub kilkoma wyjątkami. Jawne wersje przekazane Komisji przez przedsiębiorstwa uczestniczące w koncentracji miały za zadanie wyłącznie umożliwienie zainteresowanym stronom korzystanie ze swojego prawa do obrony, a zatem nie mogą, z tego jednego powodu, zostać ujawnione opinii publicznej na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. W przeciwnym razie zasady szczególne regulujące dostęp do akt w ramach kontroli koncentracji zostałyby pozbawione sensu.
105. Treść dokumentów nie ogranicza się do kwestii ściśle prawnych, ponieważ chodzi tu o umowę sprzedaży, korespondencję dotyczącą tego tematu, umowę, na podstawie której Natexis stał się właścicielem udziałów w VUP, pełnomocnictwo dotyczące nadzorowania wykonania zobowiązań Lagardère, pełnomocnictwo udzielone zarządcy wyodrębnionych składników majątku, projekt porozumienia pomiędzy Lagardère a Wendel Investissement oraz dokumenty związane z projektem tego porozumienia. Wszystkie te dokumenty są odzwierciedleniem strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji. Strony dokonujące zgłoszenia wyraźnie zaznaczyły poufny charakter dokumentów, które przekazały Komisji. Aktualność tych informacji nie pozwala utrzymywać, że z czasem straciły swój poufny charakter.
106. Jeśli chodzi o dokumenty pochodzące od osób trzecich, Komisja uważa, iż zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma obowiązku konsultowania się z daną osobą trzecią w celu ustalenia, czy wyjątek ma zastosowanie, jeżeli jest jednoznaczne, że dokument powinien albo że nie powinien zostać ujawniony. Tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie. Jeśli chodzi o dokumenty, których autorem jest ona sama, Komisja podkreśla, że nie mogła konsultować się z danymi osobami trzecimi, ponieważ rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje tego rodzaju konsultacje tylko w przypadku dokumentów sporządzonych przez osobę trzecią.
107. Ponadto przekazania żądanych dokumentów zabrania także art. 287 WE, który nakłada na członków i urzędników instytucji obowiązek nieujawniania informacji objętych tajemnicą zawodową, która obejmuje tajemnice handlowe. Obowiązek nieujawniania informacji objętych tajemnicą zawodową figuruje również w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89, które zastąpiono rozporządzeniem nr 139/2004. Artykuł 18 ust. 3 obu tych rozporządzeń także uzależnia dostęp do akt od respektowania uzasadnionego interesu przedsiębiorstw, jaki mają w tym, by ich tajemnice handlowe nie były ujawniane.
108. Interwenient utrzymuje w szczególności, iż tajemnice handlowe korzystają ze szczególnej ochrony w sprawach z zakresu kontroli koncentracji na podstawie art. 287 WE, art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. C 364, s. 1), orzecznictwa Trybunału i Sądu oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 802/2004. Pozostałe argumenty przedstawione przez interwenienta są co do istoty podobne do argumentów Komisji.
– Ocena Sądu
109. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę „interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej”.
110. Artykuł 4 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje, że „w odniesieniu do dokumentów stron [osób] trzecich, instytucja skonsultuje się z tą stroną [osobą] trzecią z zamiarem oceny, czy wyjątek opisany w ust. 1 i 2 może mieć zastosowanie, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie [powinien albo że nie powinien zostać ujawniony]”.
111. Komisja uważa, że spośród spornych dokumentów dokumenty wymienione powyżej w pkt 1 lit. d), e) i h) oraz powyżej w pkt 2 lit. b), c) (częściowo), d), f), g) i i) objęte są przynajmniej częściowo wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych.
112. Otóż badanie zastosowania przez Komisję wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 w celu odmówienia dostępu do żądanych dokumentów należy przeprowadzić w świetle zasad przypomnianych powyżej w pkt 65.
113. W rozpoznawanej sprawie, po pierwsze, niektóre dokumenty, w stosunku do których powoływany jest ten wyjątek, mogą zawierać poufne informacje wchodzące w zakres stosowania wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych. Ze względu już na sam ich przedmiot dokumenty te mogą bowiem – jak podkreślono w zaskarżonej decyzji – zawierać informacje dotyczące strategii handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji.
114. Po drugie, należy ustalić, czy ujawnienie dokumentów wchodzących w zakres stosowania wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie chronionego interesu.
115. Należy przypomnieć, że według orzecznictwa badanie, jakie winna przeprowadzić instytucja celem zastosowania wyjątku, musi być przeprowadzone konkretnie dla danego dokumentu i wynikać z uzasadnienia decyzji.
116. W zaskarżonej decyzji Komisja odmówiła ujawnienia dokumentów wymienionych powyżej w pkt 111 z powodu, iż dokumenty te zawierają informacje sensytywne dotyczące strategii handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji. Ich ujawnienie z pewnością stanowiłoby zatem naruszenie interesów handlowych tych przedsiębiorstw.
117. Z tego uzasadnienia nie wynika jednak, że przeprowadzono konkretną i indywidualną analizę tych dokumentów. Abstrakcyjne i ogólne uzasadnienie przedstawione przez Komisję nie nawiązuje do treści danych dokumentów. Podobne uzasadnienie mogłoby dotyczyć wszystkich dokumentów przekazanych w ramach jakiegokolwiek postępowania w sprawie kontroli koncentracji.
118. Ponadto nie wystąpiły okoliczności, w jakich dana instytucja może według orzecznictwa (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 75) zwolnić się z obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy.
119. Z ustalenia dokonanego powyżej w pkt 86 wynika bowiem, iż nie można uznać, że wszystkie dokumenty, do których odmówiono dostępu na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, są w oczywisty sposób w całości objęte tym wyjątkiem.
120. Podobnie nie można utrzymywać, że było obiektywnie niemożliwe, by Komisja wskazała powody uzasadniające odmowę dostępu do każdego dokumentu bez ujawnienia zawartości tego dokumentu lub jego podstawowego fragmentu i w konsekwencji pozbawienia wyjątku jego podstawowego celu, co mogłoby tłumaczyć ogólnikowość, skrótowość i stereotypowy charakter uzasadnienia (ww. w pkt 46 wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 83; ww. w pkt 41 wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych Sison przeciwko Radzie, pkt 84; zob. analogicznie na temat kodeksu postępowania z 1993 r. ww. w pkt 46 wyrok w sprawie WWF UK przeciwko Komisji, pkt 65).
121. Komisja mogła bowiem opisać każdy dokument i określić rodzaj poufnych informacji bez ich ujawniania. Obowiązek zaznaczenia przez przedsiębiorstwa udzielające informacji Komisji, które z tych informacji uznają za poufne, i dostarczenia jawnej wersji przekazanych dokumentów, przewidziany w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 447/98 z dnia 1 marca 1998 r. w sprawie zgłoszeń, terminów i przesłuchań przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 4064/89 (Dz.U. L 61, s. 1), umożliwia Komisji przynajmniej dokładne uzasadnienie odmowy dostępu dla każdego dokumentu, bez ujawniania zawartych w nim poufnych informacji.
122. Jeśli chodzi o brak wykazu identyfikującego poszczególne dokumenty, o których mowa powyżej w pkt 1 lit. d), to znaczy korespondencji pomiędzy Komisją a Lagardère, Komisja podnosi argument, że korespondencja ta zajmuje około dwudziestu segregatorów i sporządzenie ich dokładnego wykazu z wyszczególnieniem pojedynczych dokumentów stanowiłoby nieproporcjonalnie duże obciążenie administracyjne. Komisja zaznacza w zaskarżonej decyzji, że wzięła pod uwagę kategorię całej tej grupy dokumentów, i oświadcza w swoich pismach, że była uprawniona do wydania odmowy dostępu do tych dokumentów po przeprowadzeniu pobieżnej analizy, ponieważ dokumenty te w sposób oczywisty w całości objęte są wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych.
123. Argumentację tę należy oddalić. Jak zostało powiedziane powyżej w pkt 86, na podstawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 przepisy dotyczące dostępu publicznego do dokumentów Komisji mają zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez tę instytucję, to jest wszystkich dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez tę instytucję, pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Nie można zatem przyjąć, iż w dziedzinie koncentracji przedsiębiorstw korespondencja pomiędzy Komisją a zainteresowanymi stronami jest uważana za objętą w sposób oczywisty przez wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych. O ile taki wyjątek może ewentualnie mieć zastosowanie do niektórych dokumentów sporządzonych przez Komisję albo przekazanych Komisji, nie mu si się tak dziać w przypadku wszystkich dokumentów lub obejmować tych dokumentów w całości. W każdym wypadku do obowiązków Komisji należy upewnienie się o tym przez rzeczywiste przeprowadzenie konkretnej analizy każdego dokumentu, wymaganej przez art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
124. Należy również odrzucić argument Komisji i interwenienta oparty na przestrzeganiu tajemnicy zawodowej gwarantowanej przez art. 287 WE i art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89 oraz tajemnicy handlowej gwarantowanej przez art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia. Jak zostało przypomniane powyżej w pkt 90, według orzecznictwa w sytuacji, gdy opinia publiczna ma prawo dostępu do dokumentów zawierających pewne informacje, nie można uważać, że informacje te są objęte – ze względu na swój charakter – tajemnicą zawodową lub podlegają ochronie ze względu na tajemnicę handlową (zob. podobnie ww. w pkt 90 wyrok w sprawie Bank Austria Creditanstalt przeciwko Komisji, pkt 74).
125. Skarżąca zarzuca także Komisji, że nie skonsultowała się z przedsiębiorstwami, których ochrona interesów handlowych mogła zostać naruszona przez ujawnienie danych dokumentów.
126. W tym względzie należy przypomnieć, iż zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku dokumentów pochodzących od osób trzecich instytucja skonsultuje się z tymi osobami trzecimi celem dokonania oceny, czy wyjątek opisany w art. 4 ust. 1 i 2 może mieć zastosowanie, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten powinien lub nie powinien zostać ujawniony. Wynika z tego, że instytucje nie mają obowiązku konsultacji z zainteresowanymi osobami trzecimi, jeżeli jest jasne, że dokument powinien zostać ujawniony lub że nie powinien zostać ujawniony. We wszystkich innych przypadkach instytucje mają obowiązek konsultacji z osobą trzecią. Stąd obowiązek konsultacji stanowi co do zasady wstępny warunek dla oceny zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w przypadku dokumentów pochodzących od osób trzecich (wyrok Sądu z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie T‑168/02 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4135, pkt 55; ww. w pkt 65 wyrok Sądu w sprawie Terezakis przeciwko Komisji, pkt 54).
127. Zatem brak konsultacji z osobami trzecimi będącymi autorami dokumentów jest zgodny z rozporządzeniem nr 1049/2001 tylko pod warunkiem, że jeden z wyjątków określonych w tym rozporządzeniu ma bez wątpienia zastosowanie do danych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, jak zostało stwierdzone powyżej w pkt 63–98 w odniesieniu do wyjątku dotyczącego celu dochodzenia oraz powyżej w pkt 109–124 w odniesieniu do ochrony interesów handlowych.
128. Jeśli chodzi o dokumenty sporządzone przez samą Komisję, słusznie stwierdziła ona, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie przewiduje procedury konsultacji z osobami trzecimi dla tego typu dokumentów. W związku z tym zarzut skarżącej nie ma podstaw prawnych w zakresie, w jakim dotyczy dokumentów, których autorem jest Komisja.
129. Z całości powyższych ustaleń wynika, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia prawa w zakresie, w jakim stosuje wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. d), e) i h) oraz powyżej w pkt 2 lit. b), c) (częściowo), d), f), g) i i), chociaż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by przeprowadzono konkretną i indywidualną analizę każdego z dokumentów, a także by przeprowadzono konsultacje z osobami trzecimi będącymi autorami niektórych z tych dokumentów w kwestii ujawnienia uzyskanych od nich dokumentów.
W przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji, przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001
– Argumenty uczestników
130. Skarżąca utrzymuje, że Komisja zastosowała podejście ogólne i abstrakcyjne, bez przeprowadzania konkretnej i indywidualnej analizy w celu ustalenia, czy przekazanie każdego z żądanych dokumentów stanowiłoby rzeczywiste naruszenie interesu chronionego przez ten wyjątek. Komisja nie wykazała, że ryzyko naruszenia chronionego interesu jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
131. Skarżąca twierdzi, iż Komisja, powołując się na ten wyjątek w celu odmówienia dostępu do dokumentów wymienionych powyżej w pkt 1 lit. g), przeczy własnej argumentacji, którą przedstawiła na swoją obronę w sprawie T‑279/04, gdzie utrzymuje, że decyzja o zastosowaniu art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89 do nabycia aktywów VUP przez Natexis/Investima 10 nie miała żadnych konsekwencji dla decyzji w sprawie zgodności, a zatem, że ewentualne błędne zastosowanie tego przepisu nie może mieć wpływu na ważność tej decyzji. Tym samym Komisja naruszyła zasadę venire contra factum proprium.
132. Według skarżącej te dokumenty dotyczą interpretacji zagadnienia prawnego, a zatem nie mogą stanowić dokumentów przygotowawczych, których ujawnienia trzeba odmówić. W każdym razie przekazanie tych dokumentów jest w interesie publicznym, ponieważ wyjaśniłoby zasady stosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89.
133. Komisja zwraca uwagę, iż ocena ważności decyzji w sprawie zgodności stanowi kwestię odrębną od legalności zastosowania wyjątków określonych w rozporządzeniu nr 1049/2001, a zatem kwestionuje zasadność argumentu skarżącej. Obydwa żądane dokumenty, do których dostępu odmówiono, aby chronić proces podejmowania decyzji przez Komisję, są dokumentami wewnętrznymi Komisji, zawierającymi wewnętrzne rozważania dotyczące spornego postępowania. Ujawnienie tych dokumentów w poważnym stopniu zaszkodziłoby procesowi podejmowania decyzji, ponieważ niezbędne jest, by zachować zdolność służb Komisji do swobodnego prowadzenia spraw, które im powierzono, bez narażania ich na jakąkolwiek zewnętrzną presję, aby umożliwić Komisji podejmowanie decyzji z pełną znajomością rzeczy.
134. Ochrona tych dokumentów przygotowawczych jest tym bardziej potrzebna, że decyzja podjęta na podstawie tych dokumentów jest przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, a zatem w razie stwierdzenia jej nieważności dokumenty te będą nadal miały znaczenie.
135. Argumenty przedstawione przez interwenienta są co do istoty podobne do argumentów Komisji.
– Ocena Sądu
136. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 „dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.
137. Komisja odmówiła dostępu do dwóch z trzech swoich notatek wymienionych powyżej w pkt 1 lit. g) na podstawie wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Chodzi tu o notatkę z dnia 10 lutego 2002 r., w której DG ds. Konkurencji występuje do służby prawnej Komisji o wydanie opinii na temat stosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89, oraz o notatkę z dnia 4 listopada 2002 r. zawierającą podsumowanie stanu sprawy, sporządzoną dla członka Komisji do spraw konkurencji.
138. Po pierwsze, należy stwierdzić, że dokumenty te, które zostały przekazane Sądowi (zob. pkt 23 powyżej), są dokumentami przygotowawczymi do wydania decyzji końcowej, stanowiącymi wewnętrzną korespondencję Komisji prowadzoną w celu umożliwienia przygotowania dokumentów, które formalnie wyrażają stanowisko instytucji. Zawierają „opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a więc jak najbardziej wchodzą w zakres stosowania tego przepisu.
139. Po drugie, należy zbadać, czy odmowa dostępu do żądanych dokumentów wewnętrznych jest w rozpoznawanej sprawie uzasadniona wyjątkiem dotyczącym ochrony procesu podejmowania decyzji przez instytucję.
140. Według utrwalonego orzecznictwa, stosowanie tego wyjątku wymaga wykazania, że dostęp do dokumentów objętych wnioskiem może stanowić rzeczywiste i konkretne naruszenie ochrony procesu podejmowania decyzji przez Komisję oraz że ryzyko naruszenia chronionego interesu jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne (zob. wyrok Sądu z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie T‑144/05 Muñiz przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
141. Ponadto, aby być objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, naruszenie procesu podejmowania decyzji powinno być poważne. Dzieje się tak w szczególności, gdy ujawnienie danych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Z kolei ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia danych dokumentów (ww. w pkt 140 wyrok w sprawie Muñiz przeciwko Komisji, pkt 75).
142. W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonej decyzji powołano się na poważne szkody, jakie poniósłby proces podejmowania decyzji, gdyby wewnętrzne rozważania Komisji zostały upublicznione. Podkreślono, jak ważne jest, by Komisja była w stanie przygotowywać swoje decyzje w całkowitym spokoju, bez jakiejkolwiek zewnętrznej presji, a jej służby powinny mieć możliwość swobodnego wyrażania stanowiska, aby dostarczyć informacji potrzebnych do podjęcia decyzji. Zgodnie z decyzją możliwości formułowania opinii przez pracowników Komisji zostałyby poważnie ograniczone, gdyby musieli oni brać pod uwagę ewentualność upublicznienia.
143. Należy stwierdzić, iż powyższe uzasadnienie zostało powołane w sposób ogólny i abstrakcyjny, bez poparcia konkretnymi argumentami odwołującymi się do treści danych dokumentów. Powyższe stwierdzenia mogą w ten sposób być powoływane w odniesieniu do jakiegokolwiek dokumentu tego samego rodzaju. W związku z tym nie mogą być wystarczające dla uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów żądanych w rozpoznawanej sprawie, pod rygorem naruszenia zasady ścisłej interpretacji wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, zwłaszcza zaś wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia.
144. Zatem Komisja nie wykazała, że wyjątek określony w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie do żądanych dokumentów wewnętrznych.
145. W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność odmowy udzielenia pełnego dostępu do żądanych dokumentów wewnętrznych z powodu naruszenia prawa, bez potrzeby badania kwestii istnienia nadrzędnego interesu publicznego.
W przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony porad prawnych, przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
– Argumenty uczestników
146. Skarżąca twierdzi, że Komisja zastosowała podejście abstrakcyjne i ogólne, bez przeprowadzania konkretnej i indywidualnej analizy w celu zbadania, czy przekazanie żądanej notatki służby prawnej stanowiłoby rzeczywiste naruszenie interesu chronionego przez ten wyjątek. Komisja nie wykazała, że ryzyko naruszenia chronionego interesu jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
147. Skarżąca uważa, że opinia służby prawnej Komisji, o której mowa powyżej w pkt 1 lit. g), powinna być ujawniona, aby umożliwić osobom trzecim oraz Sądowi skontrolowanie, w jaki sposób norma prawna określona w art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89 została zinterpretowana i zastosowana przez Komisję.
148. Według skarżącej, Komisji nie wolno powoływać się na ochronę niezależności swojej służby prawnej, żeby odmówić dostępu do tego dokumentu, ponieważ zobowiązana jest ona przestrzegać obowiązku przejrzystości, gwarantującej – zgodnie z brzmieniem preambuły rozporządzenia nr 1049/2001 – że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Odmowa udzielenia dostępu ze strony Komisji wcale nie umacnia niezależności jej opinii prawnych, tylko daje powody do myślenia, że decyzja w sprawie zgodności nie została wydana w sposób w pełni niezależny.
149. Komisja zwraca uwagę, iż dostępu do dokumentów przewidzianego przez rozporządzenie nr 1049/2001 udziela się lub odmawia bez względu na indywidualne interesy lub powody, dla których skarżąca chce uzyskać dostęp do żądanych dokumentów. Argumenty przywołane przez skarżącą są więc pozbawione znaczenia. Ujawnienie wspomnianej opinii prawnej jest uzależnione wyłącznie od zagrożenia, jakie mogłoby ono stanowić dla niezależności i bezstronności takich opinii. Wyjątek dotyczący porad prawnych ma chronić ich niezależność i gwarantować, że opinie prawne będą mogły być wydawane z zachowaniem pełnej otwartości i obiektywizmu. Przeznaczeniem wspomnianej opinii jest wyłącznie udzielenie wyjaśnień dla służb Komisji i jej ujawnienie zmusiłoby służbę prawną tej instytucji do formułowania swoich opinii z większą rezerwą, pozbawiając w ten sposób instytucję bardzo ważnego narzędzia dla prawidłowego wykonywania jej zadań.
150. Komisja podkreśla, że korzystanie z prawa dostępu do dokumentów zgodnie z art. 255 ust. 2 WE jest obwarowane pewnymi ograniczeniami. W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącą na wymóg przejrzystości nie może uniemożliwiać stosowania wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001.
151. Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że odmowa dostępu do żądanego dokumentu wzbudza podejrzenie, iż Komisja nie wydała decyzji w sposób zupełnie niezależny. Komisja przypomina, że ma obowiązek odmówić dostępu do dokumentu, jeśli spełnione są przesłanki stosowania jednego z wyjątków przewidzianych przez rozporządzenie nr 1049/2001, a więc nie może udzielić dostępu do dokumentu, który objęty jest wyjątkiem, w celu oddalenia od siebie podejrzenia o nieuczciwość.
– Ocena Sądu
152. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeśli jego ujawnienie naruszyłoby ochronę postępowania sądowego lub porady prawnej, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
153. Na podstawie tego przepisu Komisja odmówiła ujawnienia opinii swojej służby prawnej z dnia 10 października 2002 r. dotyczącej stosowania art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89, to jest dokumentu, o którym mowa powyżej w pkt 1 lit. g).
154. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wspomniany dokument, przekazany Sądowi (zob. pkt 23 powyżej), zawiera – za swoją nazwą – opinię, czyli poradę prawną sporządzoną przez służbę prawną Komisji. Zatem dokument ten powinien w całości być uważany za poradę prawną w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, która może wchodzić w zakres stosowania wyjątku określonego w tym przepisie.
155. Następnie należy ustalić, czy ujawnienie tej opinii prawnej naruszyłoby ochronę porady prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
156. W tym względzie należy przypomnieć, iż wyjątek dotyczący porad prawnych należy interpretować w ten sposób, że ma on na celu ochronę interesu Komisji leżącego w tym, by zwracać się o poradę i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie. Aby można się było powołać na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się racjonalnie przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Turco, pkt 42, 43).
157. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja uzasadnia odmowę ujawnienia przedmiotowej opinii tym, że opinie prawne są dokumentami wewnętrznymi, których podstawowym celem jest przedstawienie Komisji i jej służbom opinii na temat kwestii prawnych, na podstawie których Komisja oraz jej służby ustalają swoje ostateczne stanowisko. Bardzo ważne jest, by można było udzielać porad prawnych w sposób całkowicie otwarty i obiektywny. W rozpoznawanej sprawie ujawnienie opinii służby prawnej Komisji, a także zagadnień przedstawionych jej do zaopiniowania przez DG ds. Konkurencji, skutkowałoby upublicznieniem wewnętrznej dyskusji dotyczącej zakresu art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89. Gdyby służba prawna musiała się liczyć z późniejszym podaniem jej opinii do publicznej wiadomości, nie wyrażałaby się w sposób w pełni niezależny. W takiej sytuacji przygotowywanie pisemnej opinii na ten temat straciłoby jakikolwiek sens, ponieważ pozbawiałoby Komisję bardzo ważnego narzędzia dla prawidłowego wykonywania jej zadań.
158. Należy stwierdzić, iż nie tylko ta jedna okoliczność, że przedmiotowy dokument jest opinią prawną, została powołana przez Komisję w zaskarżonej decyzji w celu uzasadnienia zastosowania omawianego wyjątku, lecz także fakt, iż ujawnienie tej opinii groziłoby przekazaniem do publicznej wiadomości informacji na temat aktualnego stanu wewnętrznej wymiany zdań pomiędzy DG ds. Konkurencji a jej służbą prawną, dotyczącej zakresu art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89.
159. Otóż ujawnienie wspomnianej notatki mogłoby zmusić służbę prawną Komisji do zachowania w przyszłości większej rezerwy i ostrożności przy redagowaniu tego rodzaju notatek, aby nie ograniczać zdolności decyzyjnej Komisji w sprawach, w których działa jako organ administracji.
160. Należy również zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie ryzyko naruszenia ochrony porad prawnych przewidzianej w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Mianowicie poza względami przywołanymi powyżej w pkt 157 i 159 ujawnienie tych opinii mogłoby postawić Komisję w delikatnej sytuacji, w której jej służba prawna musiałaby bronić przed Sądem stanowiska innego niż stanowisko wyrażone przez nią w cha rakterze doradcy służb zajmujących się daną sprawą, do przedstawienia którego była zobowiązana w toku postępowania administracyjnego. Otóż ryzyko takiej konfrontacji może znacznie wpłynąć na swobodę wypowiedzi służby prawnej oraz jej zdolność do skutecznego występowania w charakterze obrońcy przed sądami unijnymi, na równych warunkach z innymi przedstawicielami prawnymi poszczególnych uczestników postępowania sądowego, a jednocześnie na ostateczne stanowisko Komisji i jej wewnętrzny proces decyzyjny. Komisja bowiem podejmuje decyzje kolegialnie, ze względu na szczególne zadania, jakie jej powierzono, i powinna móc swobodnie bronić stanowiska prawnego odmiennego od stanowiska pierwotnie zajętego przez jej służbę prawną.
161. Ponadto w odróżnieniu od sytuacji, w których instytucje wspólnotowe działają jako prawodawca, kiedy to w myśl motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Turco, pkt 46) należy zapewnić szerszy dostęp do dokumentów, sporne opinie prawne zostały sporządzone w ramach czysto administracyjnych funkcji Komisji. Otóż interes publiczny w uzyskaniu dostępu do danego dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości, która zmierza do zapewnienia większego udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji i do zagwarantowania większej praworządności, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym, nie jest tym samym interesem, w przypadku gdy dokument ten dotyczy postępowania administracyjnego zmierzającego do zastosowania zasad regulujących kontrolę koncentracji lub prawa konkurencji w ogólności lub gdy dotyczy on postępowania, w którym instytucja wspólnotowa występuje w charakterze prawodawcy.
162. Należy zatem oddalić zarzut skarżącej, jakoby ujawnienie opinii służby prawnej określonej powyżej w pkt 1 lit. g) nie stanowiło naruszenia ochrony porad prawnych.
163. Z całości powyższych ustaleń wynika, iż zarzuty pierwszy i drugi są zasadne, z wyjątkiem części dotyczącej odmowy ujawnienia [opinii] służby prawnej określonej powyżej w pkt 1 lit. g).
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego naruszenia prawa do przynajmniej częściowego dostępu do żądanych dokumentów
Argumenty uczestników
164. Skarżąca nie zgadza się z odmową Komisji w kwestii udzielenia jej na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 częściowego dostępu do żądanych dokumentów. Uważa ona, iż Komisja nie oceniła obciążenia administracyjnego w związku z przygotowaniem jawnych wersji żądanych dokumentów, ponieważ nie przeprowadziła ich konkretnej i indywidualnej analizy. Orzecznictwo daje pierwszeństwo prawu dostępu publicznego przed zasadą dobrej administracji, a wyjątki od tego prawa są dopuszczalne jedynie w bardzo nielicznych przypadkach i w ograniczony sposób.
165. Ponadto nie do Komisji należy ocena interesu, jaki skarżąca ma we fragmentarycznym udostępnieniu jej treści, które ewentualnie mogą zostać ujawnione w przypadku udzielenia częściowego dostępu.
166. Komisja utrzymuje, że przeprowadziła indywidualną i konkretną analizę żądanych dokumentów, poza dokumentami wskazanymi powyżej w pkt 1 lit. d). W wyniku tego badania Komisja uznała, iż tylko niektóre fragmenty mogłyby zostać ujawnione oraz że obciążenie administracyjne związane z wyodrębnieniem tych części dokumentów byłoby zgodnie z zasadą dobrej administracji nieproporcjonalnie duże w stosunku do interesu publicznego w udostępnieniu fragmentarycznym ich treści.
Ocena Sądu
167. Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że „jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione”.
168. Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 wymaga konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego dokumentu. Jedynie bowiem takie badanie jest w stanie pozwolić instytucji na ocenienie możliwości udzielenia wnioskodawcy częściowego dostępu. Ocena dokonana według kategorii zamiast pod kątem konkretnych informacji zawartych w tych dokumentach okazuje się co do zasady niewystarczająca, ponieważ analiza, jakiej się wymaga od instytucji, powinna pozwolić jej na konkretną ocenę, czy przywołany wyjątek rzeczywiście ma zastosowanie do wszystkich informacji zawartych w danych dokumentach (zob. podobnie ww. w pkt 41 wyrok w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 117 i przytoczone tam orzecznictwo).
169. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, by przeprowadzono tego rodzaju badanie żądanych dokumentów. Komisja uznała bowiem, że taka analiza pociągałaby za sobą obciążenie administracyjne nieproporcjonalnie duże w stosunku do interesu publicznego w udostępnieniu fragmentarycznym treści pozostałych po przeprowadzeniu odpowiednich czynności.
170. Według orzecznictwa jedynie wyjątkowo oraz wyłącznie wtedy, gdy nakład pracy administracyjnej spowodowanej konkretną i indywidualną analizą dokumentów okazuje się szczególnie znaczny, przekraczając tym samym granice tego, czego można rozsądnie wymagać, dopuszcza się odstępstwo od obowiązku przeprowadzenia analizy (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 112).
171. Ponadto, ponieważ prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji stanowi zasadę, to na instytucji, która powołuje się na wyjątek wypływający z nierozsądnego charakteru żądanej we wniosku usługi, spoczywa ciężar udowodnienia jego zakresu (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 113; wyrok Sądu z dnia 10 września 2008 r. w sprawie T‑42/05 Williams przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 86).
172. Wreszcie w sytuacji gdy instytucja dostarczyła dowodów na nierozsądny wymiar obciążenia administracyjnego, jakiego wymaga konkretna i indywidualna analiza dokumentów wymienionych we wniosku, ma ona obowiązek podjąć próbę porozumienia z wnioskodawcą, po pierwsze, celem poznania lub skonkretyzowania jego interesu w uzyskaniu danych dokumentów, a po drugie, celem przeanalizowania konkretnych opcji, jakie ma do swojej dyspozycji dla zastosowania środka mniej uciążliwego od konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów. Ponieważ prawo dostępu do dokumentów stanowi zasadę, instytucja jest obowiązana w tym kontekście, by w miarę możliwości wybrać jednak opcję, która – sama w sobie nie stanowiąc zadania przekraczającego granice tego, czego można rozsądnie wymagać – jest najbardziej korzystna dla prawa dostępu wnioskodawcy (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 114).
173. Wynika stąd, że instytucja może zwolnić się całkowicie z obowiązku dokonania konkretnej i indywidualnej analizy dopiero po rzeczywistym przestudiowaniu wszystkich innych potencjalnych opcji i po wyjaśnieniu w swej decyzji w sposób szczegółowy powodów, dla których również owe różne opcje pociągają za sobą nieracjonalne obciążenie pracą (ww. w pkt 41 wyrok w sprawie VKI, pkt 115).
174. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, która generalnie odmawia skarżącej jakiegokolwiek częściowego dostępu, może być zgodna z prawem tylko pod warunkiem, że Komisja wcześniej rzeczowo wyjaśniła powody, dla których rozwiązania alternatywne względem konkretnej i indywidualnej analizy każdego z objętych wnioskiem dokumentów również stanowią nieracjonalne obciążenie pracą.
175. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby Komisja rozważyła w sposób konkretny i wyczerpujący różne opcje, jakie miała do dyspozycji w celu podjęcia działań, które nie wymagałyby od niej nieracjonalnego obciążenia pracą, lecz mimo to zwiększałyby szanse skarżącej na skorzystanie z prawa dostępu do żądanych dokumentów, przynajmniej w zakresie ograniczonym do części wniosku. Z zaskarżonej decyzji nie wynika zwłaszcza, żeby Komisja rzeczywiście zbadała opcję polegającą na zwróceniu się do przedsiębiorstw, które przekazały niektóre z żądanych dokumentów, z pytaniem, czy można przekazać skarżącej jawną wersję tych dokumentów.
176. Z powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmawia częściowego dostępu do wszystkich żądanych dokumentów, chociaż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby przeprowadzono konkretną i indywidualną analizę każdego z tych dokumentów, a Komisja nie wyjaśniła w sposób konkretny powodów, dla których rozwiązania inne niż konkretna i indywidualna analiza każdego z danych dokumentów stanowią nieracjonalne obciążenie pracą.
W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
Argumenty uczestników
177. Skarżąca podkreśla, że wniosek o udzielenie dostępu nie służy ochronie wyłącznie prywatnych interesów. Ma on również na celu chronić niezakłóconą konkurencję na rynkach wydawniczych we Francji oraz zapobiegać obchodzeniu przepisów dotyczących kontroli koncentracji przez nieuczciwe wykorzystanie art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89. Zatem nadrzędny interes publiczny uzasadnia, zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, ujawnienie żądanych dokumentów.
178. Komisja utrzymuje, że skarżąca nie wykazała istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów. Wykorzystanie przez skarżącą żądanych dokumentów do poparcia jej skargi na decyzję w sprawie zgodności nie może być uważane za nadrzędny interes publiczny. Tego rodzaju skarga jest w istocie uzależniona od istnienia indywidualnego interesu prawnego i byłaby niedopuszczalna, gdyby skarżąca działała w imię interesu publicznego.
179. Co więcej, nawet przy założeniu, że skarga wniesiona przez skarżącą ma na celu interes publiczny, to nie użytek, jaki wnioskodawca zamierza zrobić z dokumentów, jest istotny, lecz ujawnienie, które powinno być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym. Ujawnienie dokumentów w imię nadrzędnego interesu publicznego powinny uzasadniać ich szczególne cechy niezależnie od celu, do jakiego zmierza skarżąca. Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie.
180. Na koniec Komisja podnosi argument, że ocena w zakresie niezbędności żądanych dokumentów dla obrony skarżącej w sprawie T‑279/04 należy do sądu, który ma orzekać w przedmiocie legalności decyzji zaskarżonej w tamtej sprawie.
181. Skarżąca podkreśla, że może być równocześnie osobą prawną, której zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie, oraz osobą prawną będącą obywatelem Unii, uprawnioną do uzyskania dostępu do żądanych dokumentów. Twierdzi ona, iż ujawnienie żądanych dokumentów i ich późniejsze wykorzystanie służą tym samym celom, a mianowicie ochronie niezakłóconej konkurencji oraz przejrzystemu stosowaniu prawa konkurencji.
182. Skarżąca uważa, że stronie postępowania, w którym Sąd może nakazać przedstawienie dokumentów, wolno zaskarżyć w ramach równoległego postępowania decyzję odmawiającą dostępu do tych dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
183. Komisja twierdzi, że według orzecznictwa nadrzędny interes publiczny, o którym mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, powinien co do zasady być odmienny od zasad leżących u podstaw tego rozporządzenia, wśród których znajduje się przywołany przez skarżącą wymóg przejrzystości.
184. Interwenient podkreśla, iż nadrzędny interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia dokumentów żądanych przez skarżącą, której wniosek o udzielenie dostępu do tych dokumentów wynika z czysto prywatnych interesów. Utrzymuje również w swoich uwagach wstępnych, że wniosek skarżącej o udzielenie dostępu do dokumentów stanowi nadużycie i jest sprzeczny z celami rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż motywem jego złożenia jest indywidualny interes skarżącej, a mianowicie obrona jej praw w sprawach T‑279/04 i T‑452/04. Interwenient utrzymuje, że orzecznictwo wskazuje, iż celem rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest ochrona indywidualnego interesu tej czy innej osoby w uzyskaniu dostępu do któregoś z dokumentów instytucji. Orzecznictwo – jego zdaniem – przyjmuje również, że rozporządzenie to ma na celu zagwarantowanie wszystkim dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dokumentów, które go dotyczą, i że nie powinno umożliwiać działania na rzecz prywatnych interesów związanych na przykład z dochodzeniem roszczeń przeciwko instytucjom.
Ocena Sądu
185. Artykuł 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 precyzuje, że wyjątki określone w tych ustępach mają zastosowanie, „chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.
186. W zaskarżonej decyzji Komisja odmówiła uznania, że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie, dlatego że wniosek o udzielenie dostępu jest uzasadniony obroną interesów skarżącej w sporze zawisłym przed Sądem. Taki interes jest z całą pewnością interesem prywatnym, a nie publicznym. Otóż zgodnie z rozporządzeniem wyłącznie interes publiczny może mieć pierwszeństwo przed potrzebą ochrony interesów, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
187. Wziąwszy pod uwagę ustalenia dokonane przez Sąd, według którego Komisja naruszyła prawo, powołując się na wyjątki dotyczące ochrony celu dochodzenia, interesów handlowych oraz procesu podejmowania decyzji, nie ma potrzeby badania ewentualnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie dokumentów, do których dostępu odmówiono na podstawie tych wyjątków.
188. Na wstępie należy odrzucić argument interwenienta, jakoby wniosek o udzielenie dostępu skarżącej był nadużyciem, ponieważ jest uzasadniony interesami wyłącznie prywatnymi. Artykuł 6 ust. 1 ostatnie zdanie rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi bowiem, iż wnioskodawca nie jest zobowiązany do podania uzasadnienia wniosku. Skoro rozporządzenie ma na celu zagwarantowanie dostępu do dokumentów instytucji opinii publicznej w ogólności, indywidualny interes tej czy innej osoby w uzyskaniu dostępu do któregoś z tych dokumentów nie musi być uwzględniany przez instytucję, która ma rozpatrzyć wniosek o udzielenie dostępu (zob. podobnie ww. w pkt 46 wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 43–47). Zatem wniosek o udzielenie dostępu uzasadniony interesami wyłącznie prywatnymi nie może być uznany za nadużycie.
189. Należy natomiast zbadać kwestię ewentualnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego, który może uzasadniać ujawnienie opinii służby prawnej określonej powyżej w pkt 1 lit. g).
190. Według orzecznictwa do nadrzędnych interesów publicznych, mogących uzasadniać ujawnienie dokumentu objętego wyjątkiem zaliczają się w szczególności interesy leżące u podstaw rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 68 wyrok w sprawie Turco, pkt 67, 75, 76). Wbrew twierdzeniom Komisji nadrzędny interes publiczny, który może uzasadniać ujawnienie, nie musi być odmienny od zasad, które leżą u podstaw tego rozporządzenia.
191. Z uwagi na ogólną zasadę dostępu do dokumentów ustanowioną w art. 255 WE oraz motywy 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 nadrzędny interes publiczny, uzasadniający ujawnienie, powinien mieć charakter obiektywny i powszechny i nie może być mylony z interesem indywidualnym lub prywatnym, na przykład, interesem związanym z popieraniem skargi przeciwko instytucjom wspólnotowym, ponieważ taki interes indywidualny lub prywatny nie stanowi elementu mającego znaczenie w ramach wyważania interesów przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia.
192. Na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 beneficjentem prawa dostępu do dokumentów instytucji jest bowiem „każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim”. Wynika z tego, że rozporządzenie ma na celu zagwarantowanie wszystkim dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dotyczących go dokumentów (ww. w pkt 41 wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych Sison przeciwko Radzie, pkt 50). W związku z tym indywidualny interes, na który może powoływać się osoba występująca o dostęp do dokumentów, które dotyczą jej osobiście, generalnie nie może mieć decydującego znaczenia ani dla oceny istnienia nadrzędnego interesu publicznego, ani przy wyważaniu interesów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
193. Zatem nawet przy założeniu, że żądane dokumenty okażą się niezbędne dla obrony skarżącego w ramach postępowania sądowego, którą to kwestię należy rozpoznać w ramach tamtej sprawy, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny dokonywanej przy wyważaniu interesów publicznych (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 41 wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych Sison przeciwko Radzie, pkt 55; postanowienie Sądu z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie T‑287/03 SIMSA przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 34).
194. Okoliczność, iż żądane dokumenty mogłyby pozwolić skarżącej lepiej przedstawić swoje argumenty w ramach skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przeciwko decyzji w sprawie zgodności oraz decyzji o udzieleniu zgody, nie może zatem stanowić nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie rzeczonej opinii prawnej.
195. Jeśli chodzi o argument skarżącej, że jej ujawnienie w efekcie pomaga chronić niezakłóconą konkurencję na rynkach wydawniczych we Francji oraz zapobiegać obchodzeniu przepisów dotyczących kontroli koncentracji przez nieuczciwe wykorzystanie art. 3 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 4064/89, z informacji zawartych w aktach ani z treści opinii służby prawnej Komisji przekazanej Sądowi (zob. pkt 23 powyżej) nie wynika, żeby ujawnienie omawianej opinii było uzasadnione tego rodzaju nadrzędnym interesem publicznym.
196. Należy zatem oddalić niniejszy zarzut w zakresie, w jakim dąży do wykazania istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie opinii prawnej, o której mowa powyżej w pkt 1 lit. g).
197. Z całości powyższych ustaleń wynika, iż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy pełnego oraz częściowego dostępu do wszystkich żądanych dokumentów, z wyłączeniem opinii prawnej, o której mowa powyżej w pkt 1 lit. g), oraz w zakresie odmowy częściowego dostępu do tej opinii prawnej.
W przedmiocie kosztów
198. Zgodnie z art. 87 § 3 akapit pierwszy regulaminu postępowania, Sąd może postanowić, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty.
199. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze fakt, że większa część żądań Komisji nie została uwzględniona, słuszne będzie obciążenie Komisji jej własnymi kosztami oraz częścią kosztów poniesionych przez skarżącą w wymiarze dziewięciu dziesiątych.
200. Interwenient pokrywa koszty własne.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD
orzeka, co następuje:
1) Umarza się postępowanie w przedmiocie legalności decyzji Komisji Wspólnot Europejskich D (2005) 3286 z dnia 7 kwietnia 2005 r. w zakresie odmowy udzielenia pełnego oraz częściowego dostępu do dokumentów określonych w pkt 1 lit. a)–c) oraz w pkt 2 lit. h) i j) niniejszego wyroku.
2) Stwierdza się nieważność decyzji D (2005) 3286 w zakresie odmowy udzielenia pełnego dostępu do dokumentów określonych w pkt 1 lit. d), e), g) i h) oraz w pkt 2 lit. b)–d), f), g) i i) niniejszego wyroku, z wyłączeniem opinii służby prawnej Komisji określonej w pkt 1 niniejszego wyroku lit. g).
3) Stwierdza się nieważność decyzji D (2005) 3286 w zakresie odmowy udzielenia częściowego dostępu do dokumentów określonych w pkt 1 lit. d), e), g) i h) oraz w pkt 2 lit. b)–d), f), g) i i) niniejszego wyroku.
4) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
5) Komisja pokrywa własne koszty oraz dziewięć dziesiątych kosztów poniesionych przez Éditions Odile Jacob SAS.
6) Lagardère SCA pokrywa własne koszty.