Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 5 maart 2026 (1)
Zaak C‑507/24 P
YS
tegen
Raad van de Europese Unie,
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Institutioneel recht – Nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie – Verordening (EU) 2017/1939 – Benoeming van Europese aanklagers bij het Europees Openbaar Ministerie – Benoeming van een van de door de Helleense Republiek voorgedragen kandidaten – Vermeende inbreuk op de regels die van toepassing zijn op de benoeming van Europese aanklagers – Beroep tot nietigverklaring – Toetsing van de rechtmatigheid van de voordracht ”
1.        Bij besluit (EU) 2023/1335(2) heeft de Raad vijf „aanklagers van het Europees Openbaar Ministerie” (hierna: „Europese aanklagers”) benoemd, onder wie een kandidaat die was voorgedragen door Griekenland.
2.        Een Griekse rechter
die in de nationale fase van de procedure niet tot kandidaat was uitgeroepen, heeft bij het Gerecht(3) beroep tot nietigverklaring van besluit 2023/1335 ingesteld(4).
3.        In de beschikking van 8 mei 2024 (hierna: „bestreden beschikking”) heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard om uitspraak te doen over de geldigheid van besluit 2023/1335, op grond dat de gestelde onrechtmatigheid van dat besluit voortvloeide uit de onrechtmatigheid van een nationale handeling, zoals de voordracht van kandidaten voor het ambt van Europees aanklager, waarvan de beoordeling uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties staat.
4.        YS heeft hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht. Deze hogere voorziening biedt het Hof de gelegenheid zich te buigen over de verdeling van bevoegdheden – tussen de nationale autoriteiten en de Unie – met betrekking tot de rechterlijke toetsing van handelingen die zijn vastgesteld in het kader van de procedure voor de benoeming van Europese aanklagers, zoals geregeld bij verordening (EU) 2017/1939(5).
I.      Voorgeschiedenis van het geding
5.        De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 2 tot en met 12 van de bestreden beschikking en kan als volgt worden samengevat:
–        Op 27 september 2022 hebben de Griekse autoriteiten een vergelijkend onderzoek tussen openbare aanklagers uitgeschreven voor de voordracht van drie kandidaten voor de vervulling van het ambt van Europees aanklager met ingang van 29 juli 2023.
–        Op 17 oktober 2022 heeft YS zich kandidaat gesteld bij de Griekse autoriteiten.
–        Bij besluit van 20 december 2022 heeft de Anotato Dikastiko Symvoulio Politikis kai Poinikis Dikaiosynis (hoge raad voor de rechtspraak
in burgerlijke en strafzaken, Griekenland; hierna: „HRR”) de kandidatuur van YS afgewezen op grond dat hij niet voldeed aan de voorwaarde van nationale wet nr. 4786/2021, aangezien hij geen openbaar aanklager maar rechter
was.
–        In datzelfde besluit heeft de HRR namens de Helleense Republiek drie kandidaten voor het ambt van Europees aanklager voorgedragen.
–        Op 22 maart 2023 is YS bij de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland) opgekomen tegen het besluit van de HRR.(6)
–        Op basis van de door de nationale autoriteiten voorgedragen kandidaturen heeft de bij artikel 14, lid 3, van verordening 2017/1939 ingestelde selectiecommissie(7) gemotiveerde adviezen en een rangorde van de door de nationale autoriteiten voorgedragen kandidaten opgesteld en deze toegezonden aan de Raad.
–        Na ontvangst van het voorstel van de selectiecommissie heeft de Raad besluit 2023/1335 goedgekeurd.
II.    Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
6.        In zijn bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring heeft YS het volgende gevorderd:
–        nietigverklaring van besluit 2023/1335, hetzij in zijn geheel, hetzij voor zover het betrekking heeft op de benoeming van de Griekse kandidaat tot Europees aanklager;
–        vaststelling van het feit dat de Commissie zich er ten onrechte van heeft onthouden de voordracht van kandidaten voor het Europees Openbaar Ministerie door de Griekse autoriteiten te toetsen;
–        verwijzing van de Raad en de Commissie in de kosten.
7.        Zowel de Raad als de Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep van YS opgeworpen.
8.        In de bestreden beschikking heeft het Gerecht zich onbevoegd verklaard om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de door de nationale autoriteiten bij de Raad ingediende voordracht van kandidaten.(8)
9.        Het Gerecht heeft zijn uitspraak gegrond op de volgende punten van de bestreden beschikking:
–        In punt 37 heeft het Gerecht de punten 45 en 46 van het arrest Berlusconi en Fininvest(9) overgenomen.
–        In punt 38 heeft het Gerecht geoordeeld dat artikel 16, lid 2, van verordening 2017/1939 de beoordelingsbevoegdheid van de Raad inzake de door de lidstaten voorgedragen kandidaturen voor het Europees Openbaar Ministerie beperkt tot louter het toetsen van de voorgedragen kandidaten aan de gestelde voorwaarden om het ambt van Europees aanklager te kunnen uitoefenen. De Raad is niet bevoegd om de gronden voor afwijzing van de in de fase van de nationale procedure niet voorgedragen kandidaturen te toetsen.
–        In punt 39 heeft het Gerecht verklaard dat uit de bevoegdheidsverdeling tussen de nationale autoriteiten en de instellingen van de Unie op het gebied dat door de bepalingen van verordening 2017/1939 wordt geregeld, kan worden opgemaakt dat de door de nationale autoriteit vastgestelde handeling waarbij kandidaten voor benoeming in het Europees Openbaar Ministerie worden voorgedragen, bindend is voor de Raad en de inhoud van zijn besluit afbakent, aangezien dat besluit geen betrekking kan hebben op andere kandidaten dan die welke hem door de betrokken lidstaten zijn voorgelegd.
–        In punt 40 heeft het Gerecht daaruit afgeleid dat het niet aan het Gerecht staat om zich uit te spreken over de gestelde onrechtmatigheid van het besluit van de HRR tot afwijzing van de kandidatuur van YS, waarvan de toetsing, onder de in punt 37 van die beschikking in herinnering gebrachte voorwaarden, aan de nationale rechterlijke instanties staat.
–        In punt 41 heeft het Gerecht geoordeeld dat YS geen andere argumenten had aangevoerd die ertoe strekten om de onrechtmatigheid van besluit 2023/1335 aan te tonen, zodat zijn vordering tot nietigverklaring niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
10.      Subsidiair heeft het Gerecht verklaard dat YS er niet in was geslaagd om aan te tonen dat er een daadwerkelijk of zeker belang bestond om besluit 2023/1335 aan te vechten. Zijn recht om dat besluit aan te vechten is afhankelijk van een toekomstige en onzekere gebeurtenis, te weten de voorafgaande nietigverklaring van het nationale besluit tot afwijzing van zijn kandidatuur.(10)
III. Hogere voorziening en procedure bij het Hof
11.      De door YS ingestelde hogere voorziening is op 18 juli 2024 ingekomen ter griffie van het Hof.
12.      In zijn hogere voorziening verzoekt YS het Hof:
–        de bestreden beschikking te vernietigen;
–        besluit 2023/1335 nietig te verklaren, hetzij in zijn geheel, hetzij voor zover het betrekking heeft op de benoeming van de Griekse kandidaat en op de afwijzing van de kandidatuur van YS voor het ambt van Europees aanklager;
–        de Raad en de Commissie te verwijzen in de kosten.
13.      In de hogere voorziening worden twee middelen aangevoerd:
–        onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de onbevoegdheid van het Gerecht;
–        onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het ontbreken van procesbevoegdheid om op te komen tegen besluit 2023/1335.
14.      De Raad en de Commissie verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en YS te verwijzen in de kosten.
IV.    Beoordeling
A.      Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
1.      Argumenten van partijen
15.      De Raad, die niet formeel tot niet-ontvankelijkheid concludeert, betoogt dat YS zich in zijn hogere voorziening beperkt tot het herhalen of herformuleren van de in eerste aanleg aangevoerde argumenten. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de hogere voorziening bijgevolg niet-ontvankelijk worden verklaard.
16.      YS heeft in repliek aangevoerd dat het bezwaar van de Raad kennelijk ongegrond is, omdat uit een aandachtige lezing van het verzoekschrift kan worden opgemaakt dat zijn argumenten ertoe strekken de onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht te corrigeren.
2.      Beoordeling
17.      Een hogere voorziening moet duidelijk aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht en welke argumenten rechtens die vordering specifiek ondersteunen.(11)
18.      De onderdelen van een hogere voorziening die geen argumenten bevatten die specifiek tot doel hebben om de onjuiste rechtsopvatting in de bestreden beslissing aan te tonen en die zich beperken tot een herhaling van de reeds voor het Gerecht aangevoerde argumenten, voldoen niet aan dit vereiste en moeten worden afgewezen als kennelijk niet-ontvankelijk.(12)
19.      Wanneer een rekwirant daarentegen de uitlegging of de toepassing van het Unierecht door het Gerecht betwist, kunnen de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw worden behandeld. De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele aan betekenis verliezen indien de rekwirant zijn hogere voorziening niet op die manier kon baseren op middelen en argumenten die reeds zijn aangevoerd voor het Gerecht.(13)
20.      In de onderhavige hogere voorziening betwist YS op open en gedetailleerde wijze de argumenten die het Gerecht ertoe hebben gebracht de bestreden beschikking te geven. Hij bestrijdt die argumenten met argumenten betreffende, in de eerste plaats, de onbevoegdheid van het Gerecht om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de door de nationale autoriteiten bij de Raad ingediende voordracht van kandidaten en, in de tweede plaats, het ontbreken van procesbevoegdheid om op te komen tegen besluit 2023/1335.
21.      Bijgevolg is de hogere voorziening mijns inziens ontvankelijk.
B.      Ten gronde
1.      Eerste middel in hogere voorziening
22.      YS verwijt het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich onbevoegd te verklaren om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de door de nationale autoriteiten bij de Raad ingediende voordracht van kandidaten.
a)      Argumenten van partijen
23.      YS betoogt dat het Gerecht de in het arrest Berlusconi en Fininvest ontwikkelde rechtspraak onjuist heeft toegepast.
24.      Uit die rechtspraak volgt dat de bepaling van de rechterlijke instantie die bevoegd is om de rechtmatigheid van de voordracht van kandidaten voor het ambt van Europees aanklager door een lidstaat te toetsen, afhangt van de vraag of de instellingen van de Unie beschikken over een voldoende ruime beoordelingsmarge om de nationale handeling in kwestie te beoordelen.
25.      Indien de nationale handeling de instellingen van de Unie bindt, zijn de nationale rechterlijke instanties bevoegd. Is dit niet het geval, dan wordt de nationale handeling beschouwd als voorbereidend en valt de incidentele toetsing ervan onder de bevoegdheid van de Unierechter in het kader van de toetsing van de rechtmatigheid van de definitieve handeling van de Raad.(14)
26.      YS betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Raad gebonden is door de nationale voordracht, ten eerste omdat het ondenkbaar is dat de Raad een kennelijk onrechtmatige voordracht niet zou kunnen afwijzen en om de indiening van nieuwe kandidaturen zou kunnen verzoeken, en ten tweede omdat het absurd zou zijn om de Raad te beletten de rechtmatigheid van de voordracht te toetsen wanneer deze, zoals het Gerecht zelf heeft erkend, beschikt over een ruime beoordelingsmarge bij het evalueren en vergelijken van de verdiensten van de kandidaten.(15)
27.      Deze omstandigheid, in combinatie met de ruime bevoegdheden van de selectiecommissie, impliceert volgens YS dat de instellingen van de Unie dusdanig actief bij de procedure zijn betrokken dat zij zich niet lijdzaam kunnen opstellen in geval van een flagrante schending van het Unierecht zoals de voordracht van kandidaten volgens een nationale procedure waarin het legaliteitsbeginsel niet in acht is genomen.
28.      De Raad en de Commissie betogen dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van de gestelde onjuiste rechtsopvatting en zich heeft beperkt tot de correcte toepassing van de in het arrest Berlusconi en Fininvest ontwikkelde rechtspraak.
b)      Beoordeling
1)      Procedure voor de benoeming van Europese aanklagers
29.      Krachtens artikel 16, lid 1, van verordening 2017/1939 begint de procedure voor de benoeming van de Europese aanklagers met het door elke lidstaat voordragen van drie kandidaten:
–        die actief lid zijn van het openbaar ministerie of van de rechterlijke macht van de desbetreffende lidstaat;
–        wier onafhankelijkheid buiten twijfel staat, en
–        die beschikken over de kwalificaties om in hun respectieve lidstaat in een hoge vervolgende of rechterlijke functie te kunnen worden benoemd, en die ter zake dienende praktische ervaring met nationale rechtsstelsels, met financiële onderzoeken en met internationale justitiële samenwerking in strafzaken hebben.
30.      De vervulling van deze voorwaarden moet volgens artikel 16, lid 2, van verordening 2017/1939 worden bevestigd in een gemotiveerd advies van de in artikel 14, lid 3, van die verordening bedoelde selectiecommissie(16).
31.      Nadat de Raad het gemotiveerde advies van de selectiecommissie heeft ontvangen, selecteert en benoemt hij een van de kandidaten als de Europees aanklager van de lidstaat in kwestie, zoals is voorgeschreven in artikel 16, lid 2, van verordening 2017/1939.
32.      Indien die commissie van mening
is dat een kandidaat niet aan de gestelde voorwaarden voldoet om de taken van een Europees aanklager uit te voeren, is dat advies
bindend voor de Raad.
33.      Uit de lezing van deze bepalingen kan worden opgemaakt dat de procedure voor de benoeming van Europese aanklagers bestaat uit drie fasen:
–        In de eerste, strikt nationale fase draagt elk van de lidstaten drie kandidaten voor.
–        In de tweede fase brengt de bij verordening 2017/1939 ingestelde selectiecommissie een gemotiveerd advies uit over de geschiktheid van de voorgedragen kandidaten.
–        In de derde en laatste fase benoemt de Raad een van de kandidaten die door de selectiecommissie geschikt wordt geacht.
34.      Het betreft derhalve een samengestelde procedure waarin de uitoefening van een exclusief aan een instelling van de Unie toegekende beslissingsbevoegdheid (de benoeming van Europese aanklagers) vereist dat de lidstaten eerst een voordrachtsbevoegdheid uitoefenen die hun krachtens het Unierecht eveneens met een exclusief karakter toekomt (de voordracht van kandidaten voor het ambt van Europees aanklager).
2)      Verdeling van bevoegdheden tot rechterlijke toetsing van handelingen die deel uitmaken van een samengestelde procedure
35.      In het arrest Berlusconi en Fininvest heeft het Hof de volgende rechtspraak ontwikkeld:
–        „Een handeling van een nationale autoriteit die plaatsvindt binnen het kader van een besluitvormingsproces van de Unie valt [...] niet onder de exclusieve bevoegdheid van de rechter van de Unie wanneer uit de verdeling van bevoegdheden op het betrokken gebied tussen de nationale autoriteiten en de instellingen van de Unie volgt dat de door de nationale autoriteit vastgestelde handeling een noodzakelijke stap is in een procedure voor de vaststelling van een handeling van de Unie waarin de instellingen van de Unie slechts over een beperkte of geen beoordelingsmarge beschikken, zodat de nationale handeling de instelling van de Unie bindt.”(17)
–        „Derhalve staat het aan de nationale rechterlijke instanties om zich uit te spreken over de eventuele onregelmatigheden van een dergelijke nationale handeling – in voorkomend geval door de zaak naar het Hof te verwijzen voor een prejudiciële beslissing – volgens dezelfde toetsingsmaatstaven als die welke gelden voor elk definitief besluit van dezelfde nationale autoriteit dat voor derden bezwarend kan zijn. Zij dienen het daartoe ingestelde beroep in naam van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming bovendien als ontvankelijk te beschouwen, zelfs indien het nationale procesrecht hier niet in voorziet.”(18)
36.      In samengestelde procedures waarbij nationale autoriteiten en autoriteiten van de Unie betrokken zijn, kan het voorkomen dat de nationale autoriteit over een eigen, specifieke en exclusieve beslissingsbevoegdheid beschikt, in welk geval alleen de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn om de rechtmatigheid van hun handelingen te toetsen.(19)
37.      Anders dan bij de bestaande samengestelde procedures in het kader van de bankenunie (waar de nationale fase louter ter voorbereiding dient van de Europese fase, waarin de beslissingsbevoegdheid geconcentreerd is bij de instelling of het orgaan van de Unie)(20), staat de nationale fase van de procedure voor de benoeming van Europese aanklagers op zichzelf, aangezien de nationale autoriteiten besluiten met bindende werking vaststellen, zoals ik hieronder zal toelichten. Die besluiten zijn uitsluitend onderworpen aan toetsing door de nationale rechterlijke instanties.
3)      Rechterlijke bevoegdheid in de litigieuze situatie
38.      Het Gerecht gaat uit van de premisse dat de handeling waarbij een nationale autoriteit kandidaten voor de benoeming tot Europees aanklager aanwijst, bindend is voor de Raad en de inhoud van zijn beslissing afbakent, aangezien die beslissing geen betrekking kan hebben op andere kandidaten dan die welke door de lidstaten zijn voorgedragen.(21)
39.      YS is daarentegen van mening dat de nationale voordracht de Raad een ruime beoordelingsmarge laat om de geschiktheid van de voorgestelde kandidaten en bijgevolg noodzakelijkerwijs ook de rechtmatigheid van de nationale selectieprocedure te toetsen.(22)
40.      Mijns inziens heeft de Commissie gelijk wanneer zij betoogt dat rekwirant punt 39 van de bestreden beschikking onjuist heeft uitgelegd.
41.      De nationale handeling waarbij drie kandidaten worden voorgedragen voor benoeming tot Europees aanklager bindt de Unie immers niet in die zin dat zij noodzakelijkerwijs een van de voorgedragen kandidaten moet benoemen, maar in die zin dat de Raad geen kandidaat kan benoemen die niet in de voordracht is opgenomen.
42.      Het bewijs hiervan is dat indien de Raad alle kandidaturen afwijst, het (uitsluitend) aan de lidstaat staat om een nieuwe voordracht in te dienen.(23)
43.      De instellingen van de Unie beschikken over volledige vrijheid om de verdiensten van de kandidaten te beoordelen en zijn in die zin niet gebonden door de nationale voordracht. Dat zijn zij echter wel, zonder enige marge om ervan af te wijken, door het besluit van de lidstaat om de kring van kandidaten die door de Raad kunnen worden benoemd te beperken tot de drie voorgedragen kandidaten. Die nationale voordracht laat deze instelling van de Unie, door de context waarin de Raad een besluit moet nemen af te bakenen, geen beoordelingsmarge (d.w.z. dat de voordracht de Raad bindt).
44.      Met andere woorden, het staat de Raad vrij om de nationale voordracht te verwerpen, maar niet om deze te vervangen of te wijzigen. De Raad beschikt niet over de bevoegdheid om kandidaten voor te dragen, maar is strikt bevoegd om een van de door de lidstaat voorgedragen kandidaten te benoemen.
45.      De voordracht van kandidaten (die bindend is voor de Raad, in de beschreven zin) kan alleen worden getoetst door de nationale rechterlijke instanties. Daarentegen staat het aan de Unierechter om de geldigheid te toetsen van de benoeming door de Raad van een van de door de lidstaat voorgedragen kandidaten.
46.      Het Gerecht heeft derhalve geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich onbevoegd te verklaren om de rechtmatigheid van de door de Griekse autoriteiten aan de Raad voorgelegde voordracht van kandidaten te toetsen, aangezien de bevoegdheid daartoe toekomt aan de Griekse rechterlijke instanties.
47.      Volgens YS kan de Raad niet worden gebonden door een voordracht die voortvloeit uit een flagrant onrechtmatige procedure. Hij illustreert zijn betoog ter zake met voorbeelden die hij zelf erkent als extreem.(24)
48.      Dit argument van YS ziet op hypothetische scenario’s die niet overeenkomen met de situatie die in casu aan de orde is(25) en die derhalve geen invloed kunnen hebben op de uitkomst van de hogere voorziening, die is beperkt tot de feiten die het Gerecht in aanmerking heeft genomen.
49.      Mocht het Hof het nodig achten om zich over dit argument van YS uit te spreken, ondanks het hypothetische karakter ervan, dan zou het dat argument mijns inziens van de hand moeten wijzen.
50.      Indien een lidstaat een open selectieprocedure organiseert – waartoe verordening 2017/1939 hem niet verplicht – moet hij deze vormgeven op een wijze die het Unierecht eerbiedigt:
–        In de eerste plaats moet die procedure in overeenstemming zijn met verordening 2017/1939, dat wil zeggen dat zij op zodanige wijze moet worden ontworpen dat kandidaten kunnen worden geselecteerd die voldoen aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van die verordening.
–        In de tweede plaats en in algemene zin moet de procedure de beginselen en regels van het Unierecht in acht nemen, en met name het verbod van discriminatie.
51.      De vraag die in deze hogere voorziening moet worden beantwoord, is een andere, die beperkt is tot de geldigheid van besluit 2023/1335 als zodanig. Deze vraag kan niet worden gelijkgesteld met de vraag aan wie het staat om de eerbiediging van het Unierecht met betrekking tot de nationale voordracht van kandidaten voor het ambt van Europees aanklager te waarborgen.
52.      De toetsing van de rechtmatigheid van die voordracht is – uiteraard – geen bevoegdheid van de Raad, zoals YS voorstaat, en evenmin een bevoegdheid van de Unierechter, aangezien volgens de in het arrest Berlusconi en Fininvest ontwikkelde
rechtspraak de toetsing van de rechtmatigheid van nationale handelingen in de hierboven uiteengezette zin toekomt aan de nationale rechterlijke instanties
in gevallen als het onderhavige.
53.      De tot dusver uiteengezette overwegingen worden bevestigd door de uitspraak van het Hof in een situatie die vergelijkbaar is met die in casu: de toetsing van handelingen in het kader van de procedure voor de benoeming van rechters van het Gerecht. Het betreft het arrest van 29 juli 2024, Valančius(26).
54.      De procedure voor de benoeming van rechters van het Gerecht bestaat uit drie fasen, waarvan de eerste en de tweede relevant zijn voor deze hogere voorziening:
–        In de eerste fase draagt de regering van de lidstaat een kandidaat voor het ambt voor door die voordracht toe te zenden aan het secretariaat-generaal van de Raad.
–        In de tweede fase dient het in artikel 255 VWEU bedoelde comité de lidstaten van advies over de geschiktheid van die kandidaat voor de uitoefening van het ambt van rechter in het Gerecht, gelet op de vereisten van artikel 254, tweede alinea, VWEU.
55.      Het Hof heeft de verwijzende rechter, zonder de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie om de rechtmatigheid van een (door de nationale autoriteiten in de eerste fase van de procedure ingediende)(27) voordracht van een kandidatuur voor het ambt van rechter bij het Gerecht te toetsen ook maar enigszins in twijfel te willen trekken, voorzien van de uitlegging van de bepalingen van Unierecht waarop diens prejudiciële verwijzing betrekking had.
56.      Volgens het Hof staat de toetsing van de rechtmatigheid van de voordracht van een kandidaat voor het ambt van rechter bij het Gerecht, die door de nationale autoriteiten in de eerste fase van de procedure is gedaan, aan de nationale rechterlijke instanties, die deze moeten toetsen „in het licht van de [...] gestelde vereisten [in de bepalingen van Unierecht]”(28) die het benoemingsproces regelen.
57.      De Raad ziet zich kortom op generlei wijze gedwongen tot aanvaarding van een voordracht die het resultaat is van een procedure die het Unierecht niet eerbiedigt. Integendeel, de Raad kan vertrouwen op de waarborg dat de rechtmatigheid van die voordracht, in voorkomend geval, kan worden getoetst door de nationale rechterlijke instanties.
58.      Aan de Raad kan overigens een voordracht worden voorgelegd die niet door een nationale rechter is getoetst, hetzij omdat er geen openbare selectieprocedure heeft plaatsgevonden die vatbaar is voor toetsing, hetzij omdat niemand die voordracht heeft betwist. In het eerste geval zou een toetsing geen voorwerp hebben (ook niet voor de Raad) en in het tweede geval geldt het vermoeden van rechtmatigheid dat inherent is aan handelingen van overheidsinstanties die, hoewel zij vatbaar voor rechterlijke toetsing zijn, niet zijn betwist.(29)
59.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, wordt er in casu een procedure bij
de nationale rechter betreffende de rechtmatigheid van de door de HRR ingediende voordracht gevoerd. In die procedure zal kunnen worden vastgesteld of in de Griekse procedure voor de selectie van kandidaten voor het ambt van Europees aanklager ook rechters
zich kandidaat hadden moeten kunnen stellen, en niet alleen leden van het openbaar ministerie.
2.      Tweede middel in hogere voorziening
60.      In het tweede middel in hogere voorziening wordt het Gerecht verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat YS geen daadwerkelijk en zeker belang had bij de betwisting van besluit 2023/1335.
61.      Aangezien het eerste middel naar mijn mening
moet worden afgewezen, hoeft het tweede middel niet te worden onderzocht.
62.      Indien het Hof zou bevestigen dat het Gerecht niet bevoegd is om de vorderingen van rekwirant toe te wijzen, zou die vaststelling immers in de weg staan aan de beoordeling van elk ander middel in hogere voorziening.
63.      Ik zal dit tweede middel echter analyseren voor het geval het Hof het eerste middel zou aanvaarden.
a)      Argumenten van partijen
64.      Volgens YS:
–        zou aanvaarding van het eerste middel in hogere voorziening impliceren dat het Gerecht bevoegd is om besluit 2023/1335, met inbegrip van „de voorbereidende handeling/het besluit van de HRR”, te „heronderzoeken”. De eventuele vaststelling door het Gerecht dat het besluit van de HRR onrechtmatig is, zou leiden tot de nietigverklaring van de afwijzing van de kandidatuur van YS(30);
–        zou het afhankelijk stellen van zijn procesbevoegdheid om op te komen tegen besluit 2023/1335 van de voorafgaande nietigverklaring van de afwijzing van zijn kandidatuur door een nationale rechter, erop neerkomen dat hem het recht op effectieve rechterlijke bescherming wordt ontzegd, aangezien de termijn voor het instellen van beroep bij het Gerecht tegen dat besluit op het moment van beëindiging van de nationale gerechtelijke procedure reeds zal zijn verstreken;
–        bestaat het risico dat de nationale rechter die kennisneemt van het beroep tegen het besluit van de HRR geen prejudiciële verwijzing bij het Hof indient;
–        zou de schending van zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming in dat geval niet kunnen worden hersteld door middel van een schadevordering.
65.      De Raad en de Commissie betogen in wezen dat het Gerecht de rechtspraak van het Hof inzake de procesbevoegdheid om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, correct heeft toegepast.
b)      Beoordeling
66.      Zoals reeds uiteengezet, heeft het Gerecht subsidiair geoordeeld dat YS niet had weten aan te tonen dat er een daadwerkelijk of zeker belang bestond om besluit 2023/1335 aan te vechten.
67.      Het Gerecht heeft, op grond van zijn eigen eerdere rechtspraak(31), in herinnering gebracht dat een door een natuurlijke persoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is wanneer die persoon een belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat het beroep, indien het slaagt, een voordeel kan opleveren voor de partij die het heeft ingesteld.
68.      Op basis hiervan heeft het Gerecht geoordeeld dat de procesbevoegdheid van YS om op te komen tegen besluit 2023/1335 afhing van een toekomstige en onzekere gebeurtenis, namelijk de voorafgaande nietigverklaring van het nationale besluit tot afwijzing van zijn kandidatuur voor deelname aan de nationale fase van de selectieprocedure. Die beslissing was sub judice bij een nationale rechterlijke instantie die nog geen uitspraak had gedaan.
69.      Naar mijn mening is deze zienswijze niet juist. In mijn optiek had YS procesbevoegdheid om op te komen tegen besluit 2023/1335, aangezien hij, doordat hij blijk had gegeven van zijn ambitie om deel te nemen aan de procedure die zou uitmonden in dat besluit, belang had bij de nietigverklaring ervan.
70.      De nietigverklaring van besluit 2023/1335 kon YS een voordeel verschaffen (deelname aan een nieuwe selectieprocedure) indien het Gerecht zijn argumenten inzake de verplichting van de Raad tot toetsing van het besluit van de HRR zou hebben aanvaard.
71.      Anders gezegd: indien zou worden aanvaard (quod non) dat het Gerecht bevoegd is om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de nationale fase van de selectieprocedure en bijgevolg om (incidenteel) het besluit van de
HRR te beoordelen, lijkt het mij weinig discutabel dat YS in dat geval bevoegd was om besluit 2023/1335 te betwisten.
72.      De eventuele vaststelling door het Gerecht dat het besluit van de HRR niet in overeenstemming was met artikel 16, lid 1, van verordening 2017/1939 (dat bepaalt dat kandidaten voor het ambt van Europees aanklager actieve leden van het openbaar ministerie of van de rechterlijke macht moeten zijn) zou immers moeten leiden tot heropening van de nationale procedure op een wijze die YS op zijn minst in staat zou moeten stellen zijn kandidatuur in te dienen. In dat scenario zou de in de nationale fase van de procedure afgewezen kandidaat bevoegd zijn om op te komen tegen het definitieve besluit van de procedure in haar geheel (d.w.z. besluit 2023/1335).
C.      Kosten
73.      Krachtens artikel 184 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof moet YS,
zoals de Raad en de Commissie vorderen,
worden verwezen in de kosten van deze hogere voorziening.
V.      Conclusie
74.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om:
–        de hogere voorziening af te wijzen;
–        YS te verwijzen in de kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Besluit
van de Raad van 27 juni 2023 tot benoeming van de Europese aanklagers van het Europees Openbaar Ministerie (PB 2023, L 166, blz. 116).
3      Zaak YS/Raad en Commissie (T‑411/23, EU:T:2024:310).
4      Het beroep tot nietigverklaring was ook ingesteld naar aanleiding van de vaststelling dat de Commissie ten onrechte had nagelaten een niet-nakomingsprocedure tegen de Helleense Republiek in te leiden. De hogere voorziening is beperkt tot het gedeelte van de beschikking dat betrekking heeft op de vordering tot nietigverklaring van besluit 2023/1335, en is derhalve niet gericht tegen de niet-ontvankelijkheid van het krachtens artikel 265 VWEU ingestelde beroep wegens nalaten.
5      Verordening van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) (PB 2017, L 283, blz. 1).
6      De uitkomst van dat beroep was nog niet bekend op 8 mei 2024, de datum waarop het Gerecht de bestreden beschikking gaf (punt 44 van de bestreden beschikking).
7      De werkwijze ervan is geregeld bij uitvoeringsbesluit (EU) 2018/1696 van de Raad van 13 juli 2018 over de werkwijze van de selectiecommissie als bedoeld in artikel 14, lid 3, van verordening [2017/1939] (PB 2018, L 282, blz. 8).
8      Daarnaast heeft het Gerecht de vordering tot vaststelling van onrechtmatig nalaten door de Commissie, doordat zij
niet een niet-nakomingsprocedure tegen de Helleense Republiek had ingeleid, niet-ontvankelijk verklaard (punten 25-32 van de bestreden beschikking). Dit deel van de bestreden beschikking wordt door YS in hogere voorziening niet betwist.
9      Arrest van 19 december 2018, Berlusconi en Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023; hierna: „arrest Berlusconi en Fininvest”).
10      Punten 42‑46 van de bestreden beschikking.
11      Arrest van 23 januari 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52, punt 93). De rechtsgrondslag van deze rechtspraak is te vinden in artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
12      Arrest van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punt 35), en beschikking van 19 september 2019, Renew Consorzio Energie Rinnovabili/Commissie en Italië (C‑325/19 P, EU:C:2019:768, punt 20).
13      Arrest van 7 juli 2005, Le Pen/Parlement (C‑208/03 P, EU:C:2005:429, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14      Punt 21 van het verzoekschrift in hogere voorziening.
15      Punt 28 van het verzoekschrift in hogere voorziening, waarin het arrest van het Gerecht van 12 januari 2022, Verelst/Commissie (T‑647/20, EU:C:2022:5, punt 122), wordt aangehaald.
16      De werkwijze van deze commissie is neergelegd in de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2018/1696. Volgens punt VI.2 van die bijlage toetst de selectiecommissie de kandidaturen van de voorgedragen kandidaten aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van verordening 2017/1939. Op basis van de bevindingen tijdens de toetsing en de gesprekken met de kandidaten brengt die commissie een gemotiveerd advies uit over hun kwalificaties om de taken van Europees aanklager uit te voeren, waarin zij uitdrukkelijk aangeeft of zij aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van verordening 2017/1939 voldoen (punt VII.2, eerste alinea). Indien de voorgedragen kandidaten niet aan deze voorwaarden voldoen, verzoekt de selectiecommissie de betrokken lidstaat om een overeenkomstig aantal nieuwe kandidaten voor te dragen (punt VII.2, tweede alinea). Ten slotte rangschikt de selectiecommissie de kandidaten op basis van hun kwalificaties en ervaring, welke rangschikking de voorkeur van die commissie weergeeft en geen bindend karakter heeft (punt VII.2, derde alinea).
17      Arrest Berlusconi en Fininvest, punt 45.
18      Arrest Berlusconi en Fininvest, punt 46.
19      Arrest van 29 januari 2020, GAEC Jeanningros (C‑785/18, EU:C:2020:46, punt 25): „Gelet op de besluitvormingsbevoegdheid die aldus in dat stelsel van bevoegdheidsverdeling [in het kader van de procedure voor de registratie van een beschermde oorsprongsbenaming] toekomt aan de nationale autoriteiten, staat het [...] uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties om zich uit te spreken over de wettigheid van de handelingen van die autoriteiten, zoals die aangaande aanvragen tot registratie van een benaming, die een noodzakelijke stap zijn in de procedure tot vaststelling van een Uniehandeling wanneer de instellingen van de Unie ter zake van die handelingen slechts een beperkte of niet bestaande beoordelingsmarge hebben, waarbij de handelingen van die instellingen, zoals de besluiten tot registratie, dan weer onderworpen zijn aan rechterlijke toetsing van het Hof.”
20      Dit was het kader waarin het arrest Berlusconi en Fininvest is gewezen.
21      Punt 39 van de bestreden beschikking.
22      Punt 6 van de repliek.
23      Punt VII.2, tweede alinea, van de bijlage bij uitvoeringsbesluit 2018/1696.
24      Van een dergelijke procedure zou sprake zijn indien een lidstaat zijn voordracht zou beperken tot „personen die, naast de vereiste kennis, bijvoorbeeld ook de hoedanigheid van hovenier hebben” (punt 24 van het verzoekschrift in hogere voorziening), of wanneer die lidstaat „gewone juristen of advocaten die geen lid van het openbaar ministerie of de rechterlijke macht zijn” zou voordragen (punt 25 van het verzoekschrift in hogere voorziening), of een „veiling zou houden om de kandidaat te kiezen” (punt 4 van de repliek), of, ten slotte, een oproep tot het indienen van kandidaturen zou publiceren die discriminerend is op grond van geslacht (loc. ult. cit.).
25      De (vermeende) onrechtmatigheid van de Griekse procedure voor de selectie van Europese aanklagers staat volstrekt los van de omstandigheden die YS in zijn hogere voorziening als voorbeelden inbrengt. De kandidaturen van hoveniers zijn niet bevoordeeld, advocaten zijn niet toegelaten, er zijn geen kandidaturen geveild en niemand is gediscrimineerd op grond van geslacht.
26      Zaak C‑119/23 (EU:C:2024:653; hierna: „arrest Valančius”).
27      Arrest Valančius, punt 29.
28      Arrest Valančius, punt 38.
29      Deze hypothetische gevallen vallen, ook nu weer, buiten het bestek van de onderhavige hogere voorziening.
30      Punt 41 van het verzoekschrift in hogere voorziening.
31      In punt 42 van de bestreden beschikking wordt verwezen naar de punten 30 en 31 van de beschikking van het Gerecht van 17 december 2020, IM/EIB en EIF (T‑80/20, EU:T:2020:636), waarin weer wordt verwijzen naar de punten 134 en 135 van het arrest van 13 september 2011, Dredging International en Ondernemingen Jan de Nul/EMSA (T‑8/09, EU:T:2011:461). In punt 134 van dat laatste arrest staat te lezen: „Wanneer de inschrijving van een inschrijver vóór het stadium vóór het besluit tot gunning van de opdracht is afgewezen en daarom niet met de andere inschrijvingen is vergeleken, heeft de betrokken inschrijver slechts belang bij nietigverklaring van het besluit tot gunning van de opdracht wanneer het besluit tot afwijzing van zijn inschrijving nietig wordt verklaard. Pas wanneer laatstbedoeld besluit nietig wordt verklaard, kan nietigverklaring van het besluit tot gunning van de opdracht in voorkomend geval rechtsgevolgen hebben voor de inschrijver wiens inschrijving is afgewezen vóór het stadium vóór het besluit tot gunning van de opdracht, en hem een voordeel opleveren doordat een besluit dat is genomen na een vergelijking waarin zijn inschrijving ten onrechte niet is opgenomen, ongedaan wordt gemaakt.”