61998CC0196_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O presente processo de decisão prejudicial respeita à interpretação da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (1) (a seguir «directiva»). A questão central que o órgão jurisdicional de reenvio, o Social Security Commissioner (Reino Unido), apresentou ao Tribunal de Justiça respeita à possibilidade de os Estados-Membros regulamentarem uma prestação em matéria de segurança social, introduzindo, no que respeita às pensões de invalidez, uma diferença de tratamento entre trabalhadores de sexo masculino e trabalhadores de sexo feminino ligada às diferentes idades de reforma.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
2 Como se indica no seu artigo 1.º, a directiva visa «a realização progressiva [(2)]... do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social». Este princípio implica, conforme se dispõe no artigo 4.º, n.º 1, a proibição de qualquer «discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente... especialmente no que respeita: ... ao cálculo das prestações... e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações». Um tratamento diferente pode, porém, considerar-se justificado, com base no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva, que dispõe que esta «não prejudica a possibilidade que os Estados-Membros têm de excluir do seu âmbito de aplicação: a) a fixação da idade de reforma para a concessão das pensões de velhice e de reforma e as consequências que daí podem decorrer para as outras prestações». O artigo 5.º dispõe que «Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias a fim de serem suprimidas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas contrárias ao princípio da igualdade de tratamento.» Os Estados-Membros, dispõe seguidamente o artigo 8.º, n.º 1, porão em vigor tais disposições no prazo de seis anos a contar da sua notificação. Por fim, o artigo 7.º, n.º 2, da directiva prevê o reexame periódico, por parte dos Estados-Membros, das matérias excluídas por força da referida disposição, para verificar se tais exclusões continuam a justificar-se e devem, portanto, ser mantidas. Sempre dentro desta lógica, o artigo 8.º, n.º 2, prevê que os Estados-Membros informem a Comissão das razões que justificam a eventual manutenção, nas respectivas ordens jurídicas, das disposições «existentes nas matérias referidas no n.º 1 do artigo 7.º e as possibilidades da sua revisão posterior».
Regulamentação do Reino Unido
3 No Reino Unido, em aplicação da lei sobre a segurança social de 1975, era conferida, até 1986, uma prestação denominada Special Hardship Allowance (a seguir «SHA»; subsídio por dificuldades especiais), aos trabalhadores vítimas de um acidente de trabalho que tivesse implicado uma diminuição da sua capacidade de trabalho.
4 O Social Security Act de 1986 substituiu a SHA por outra prestação, denominada Reduced Earnings Allowance (a seguir «REA»; subsídio por rendimentos reduzidos). Esta nova prestação é de montante correspondente à diferença entre o rendimento do trabalho que o interessado obtinha pela sua actividade profissional antes do acidente e o que está em condições de obter depois do acidente. A REA tem, na prática, a função de indemnizar o trabalhador pela perda de rendimentos provocada pelo acidente.
5 Mediante diversas alterações legislativas introduzidas após 1986, o legislador do Reino Unido procurou limitar o pagamento da REA apenas às pessoas em idade de trabalhar, de modo a utilizar este instrumento para compensar a diminuição dos rendimentos de trabalho decorrente da invalidez. Para este efeito, ou seja, para não conceder aos trabalhadores que tenham cessado a sua actividade tanto a pensão de reforma como o montante total da REA (o que não parecia ser compatível com a função destas prestações, ambas destinadas a compensar a perda de rendimentos de trabalho), o legislador interveio no montante da REA, impondo restrições ligadas às diferentes idades, consoante o sexo, de passagem à reforma no regime de pensões.
6 O regime de segurança social do Reino Unido, cuja compatibilidade com a ordem jurídica comunitária e, em especial, com a directiva acima referida é posta em causa no presente processo prejudicial, prevê, nas suas linhas gerais, que as pessoas que tenham sido vítimas de um acidente de trabalho ou tenham contraído uma doença profissional, que tenham passado à reforma entre Abril de 1987 e Abril de 1989 e que, antes da passagem à reforma, beneficiassem da REA no seu montante integral, recebam, em vez disso, a REA em montante «congelado», ou seja, referido a uma determinada data e não susceptível de alteração em função dos posteriores aumentos anuais do custo de vida (3). Prevê também que as pessoas que tenham passado à reforma mais tarde, ou seja, depois de Abril de 1989, mas que, quanto ao resto, se encontrem nas mesmas condições que a primeira categoria, percam o direito à REA e recebam, verificando-se certas condições, uma prestação denominada Retirement Allowance (a seguir «RA»), de montante inferior à da REA «congelado». A RA, que é vitalícia, corresponde a 25% do último montante semanal da REA a que o interessado tinha direito, ou a 10% do montante máximo de uma pensão de invalidez (4).
7 Quanto à idade em que os trabalhadores passam à reforma no Reino Unido, o regime caracteriza-se pela sua flexibilidade. Uma pessoa que tenha deixado de exercer uma actividade profissional normal pode, com efeito, escolher o momento da passagem à reforma, dentro do prazo de cinco anos após ter atingido a idade da reforma, que é de 65 anos para os homens e de 60 anos para as mulheres (5). Uma pessoa que não tenha feito tal escolha dentro do referido prazo é considerada como tendo passado à reforma aos 70 anos, sendo um homem, ou aos 65 anos, sendo uma mulher.
8 A fixação de idades de reforma diferentes em função do sexo implica que a perda do direito à REA e a sua substituição pela REA num montante reduzido ou por uma prestação de montante consideravelmente inferior, como a RA, se verifica em momentos diferentes para os homens e para as mulheres.
Matéria de facto e tramitação processual
9 Os cinco litígios a que se refere o despacho de reenvio respeitam às modalidades de cálculo da pensão de invalidez e, mais precisamente, à incidência das diferentes idades de reforma para os homens e para as mulheres sobre a determinação do montante da referida pensão e, correlativamente, ao princípio da igualdade de tratamento entre pessoas de sexo diferente. O enquadramento de cada um destes litígios, tal como resulta do despacho de reenvio, será de seguida sucintamente resumido.
10 S. Spencer, nascida em 1926, tendo sido vítima de um acidente de trabalho, recebia a SHA e depois a REA desde 1967. Decidiu começar a receber a sua pensão de reforma a partir de 23 de Dezembro de 1986, ou seja, na data em que atingiu os 60 anos de idade. A autoridade competente informou-a de que, nos termos do artigo 12.º do anexo 7 do Social Security Contributions and Benefits Act de 1992, só tinha direito a receber a REA em montante «congelado». Na sequência de um recurso da interessada, o tribunal competente em matéria de litígios sobre segurança social anulou esta decisão, reconhecendo-lhe o direito de receber o montante integral da REA, argumentando que um trabalhador do sexo masculino nascido também em 1926, e encontrando-se nas mesmas circunstâncias, teria direito a receber o montante integral desta prestação até à idade dos 65 anos. O serviço de segurança social competente interpôs recurso desta decisão, reafirmando que S. Spencer só poderia receber a REA no montante reduzido. S. Spencer sustentava, pelo contrário, que, nos termos da directiva, tinha direito ao montante integral da prestação até à idade dos 65 anos completos e que, caso contrário, seria discriminada relativamente aos trabalhadores de sexo masculino. Por outras palavras, contestava a compatibilidade com o direito comunitário da alteração legislativa em aplicação da qual a REA tinha sido reduzida a um montante fixo, alegando que uma pessoa do sexo masculino, encontrando-se nas mesmas condições que ela, poderia continuar a receber o montante integral desta prestação.
11 R. Hepple, nascida em 1933, tendo contraído uma doença profissional, recebia a REA desde 27 de Janeiro de 1987. Esta prestação foi reduzida a partir de 31 de Março de 1996 porquanto, nessa data, tinha ultrapassado a idade de 60 anos e tinha deixado de exercer uma actividade profissional. Na sequência do recurso da interessada, que exigia o pagamento do montante integral da REA, invocando o princípio da igualdade de tratamento independentemente do sexo, o tribunal competente confirmou a recusa da administração. R. Hepple interpôs recurso desta decisão, alegando que, à luz do princípio da igualdade de tratamento, a prestação em causa não poderia ser reduzida antes de ela atingir a idade dos 65 anos, ou seja, a idade da reforma para os homens.
12 A. Stec, nascida em 1933, tendo sido vítima de um acidente de trabalho, recebia a REA desde 1990. Esta prestação foi reduzida a partir de 31 de Março de 1996 porquanto, nessa data, tinha ultrapassado a idade de 60 anos e não exercia qualquer actividade profissional. Na sequência do recurso da interessada, o tribunal competente anulou a decisão da administração e reconheceu à recorrente o direito de receber a REA no montante integral até à idade dos 65 anos, ou seja, até atingir a idade da reforma dos homens. A administração interpôs recurso desta decisão.
13 As recorrentes R. Hepple e A. Stec contestam portanto, no fundo, a compatibilidade com o direito comunitário da alteração legislativa em virtude da qual a REA foi substituída por outra prestação de montante fixo e inferior, alegando que, em condições iguais, a redução de rendimentos atingia as mulheres antes dos homens.
14 P. Lunn, nascido em 1923, tendo sido vítima de um acidente, recebia a SHA e depois a REA desde 12 de Maio de 1974. Recebeu, pela primeira vez, a pensão de velhice em 1993, com a idade de 70 anos completos. A REA que lhe era paga foi reduzida ao montante da RA a partir de 31 de Março de 1996. Na sequência de um recurso do interessado, o tribunal competente confirmou a decisão da administração. P. Lunn impugnou esta decisão, alegando que tinha direito a receber a REA no montante fixo até ao fim da sua vida, uma vez que uma mulher da mesma idade teria recebido tal prestação a partir de 1988.
15 O. Kimber, nascido em 1924, tendo sido vítima de um acidente de trabalho, recebia a SHA e depois a REA desde 1982. Começou a receber a pensão de velhice aos 70 anos, ou seja, em 1994. Seguidamente, a sua REA foi reduzida ao montante da RA a partir de 31 de Março de 1996. Na sequência do recurso do interessado, o tribunal competente anulou a decisão da administração e reconheceu ao recorrente o direito de continuar a receber a REA pelo montante integral, dado que uma mulher nas mesmas circunstâncias teria também beneficiado desta prestação de montante superior. Com efeito, uma mulher nascida, tal como O. Kimber, em 30 de Setembro de 1924, que não tivesse optado por receber a sua pensão de reforma antes de 30 de Setembro de 1994, teria tido a sua REA reduzida ao montante da RA desde 30 de Setembro de 1989, mas se, pelo contrário, tivesse optado por exigir a sua pensão entre 30 de Setembro de 1988 e 9 de Abril de 1989 (o que O. Kimber não tinha podido fazer), teria recebido a REA, a título vitalício, pelo montante fixo.
16 P. Lunn e O. Kimber contestam, no fundo, o facto de, não lhes tendo sido concedida a REA no montante fixo que poderia, porém, ser exigido pelas mulheres que se encontrassem nas mesmas condições no mesmo momento, o montante que recebiam no âmbito do regime da RA ser inferior ao que receberia uma mulher que se encontrasse em situação análoga à sua, devendo assim este regime ser considerado incompatível com o direito comunitário.
17 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a questão central, comum aos cinco litígios, é a de determinar se uma regulamentação nacional que prevê o pagamento de uma prestação como a REA a pessoas de idade demasiado avançada para exercerem uma actividade profissional constitui uma anomalia suficientemente grave para justificar a supressão da concessão da REA em idades diferentes para os homens e para as mulheres. Por outras palavras, trata-se de determinar se tal opção legislativa é ou não compatível com a excepção prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva.
18 Tendo em conta ao enquadramento factual e normativo acima descrito, o órgão jurisdicional de reenvio apresentou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) Permite o artigo 7.º da Directiva 79/7/CEE do Conselho que um Estado-Membro submeta a condições de idade diferentes - resultantes do facto de a idade de reforma dos homens e das mulheres ser diferente por força do regime legal de pensão de velhice - o direito a uma prestação com as características do subsídio por rendimentos reduzidos (REA) concedida nos termos de um regime de seguro de acidentes de trabalho e doenças profissionais, resultando desse regime o pagamento de diferentes quantias semanais para os homens e as mulheres que, excluindo esta distinção, se encontram em circunstância idênticas, especialmente quando esta desigualdade:
a) não é imposta por nenhuma razão financeira que se prenda com qualquer dos regimes; e
b) nunca foi imposta no passado, é imposta pela primeira vez muitos anos após a criação dos dois regimes e também após 23 de Dezembro de 1984, data a partir da qual a directiva devia passar a ser plenamente aplicável por força do artigo 8.º?
2) Caso a resposta à questão 1 seja afirmativa, quais os elementos a tomar em consideração para determinar se diferentes condições de idade como as impostas na Grã-Bretanha para efeitos da concessão do subsídio por rendimentos reduzidos a contar de 1988-1989 são necessárias para garantir a coerência entre os regimes [respectivamente de pensões de reforma e de pensões de invalidez] ou se, de outro modo, são abangidas pela exclusão [da igualdade de tratamento] permitida pelo artigo 7.º?
3) Caso estas diferentes condições de idade não estejam abrangidas pela exclusão permitida pelo artigo 7.º, exige então a doutrina do efeito directo que o tribunal nacional (na falta de legislação nacional que dê cumprimento à directiva) corrija a desigualdade, atribuindo um pagamento adicional a cada pessoa em causa no que respeita a qualquer semana em que o pagamento ao abrigo do regime de acidentes de trabalho e doenças profissionais seja, para a pessoa de sexo masculino ou feminino, inferior ao que seria para a pessoa do outro sexo que, excluindo esta distinção, se encontra em circunstâncias idênticas (a `pessoa de referência'), sem ter em conta
a) qualquer vantagem correspondente no que toca a outras semanas para as quais, para a mesma pessoa, esteja estabelecido um pagamento superior ao que está previsto para a pessoa de referência; e/ou
b) a existência ou o exercício de opções que são diferentes consoante o sexo ao abrigo do regime de pensões para escolher a idade a partir da qual a pensão começa a ser paga, cujos efeitos, em conjugação com as condições desiguais do regime de acidentes de trabalho e doenças profissionais, podem dar lugar a pagamentos semanais diferentes (e desiguais) ao abrigo desse regime: em certas semanas em benefício dessa pessoa, noutras da pessoa de referência?
Ou devem essas circunstâncias ser tidas em conta e, na afirmativa, quais os princípios a aplicar em relação a essas circunstâncias quando se confere efeito directo ao artigo 4.º?»
Quanto às primeira e segunda questões
19 Note-se, antes de mais, que todas as partes reconhecem que a legislação britânica em questão é contrária ao princípio da igualdade de tratamento e que, como tal, basta, no caso em apreço, determinar se tal derrogação é justificável nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva.
20 Através da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a determinação de idades diferentes para a concessão do direito à REA, paralelamente a disposições análogas respeitantes à idade da reforma, pode ser abrangida pela referida disposição, em especial quando esta medida não é imposta por exigências financeiras e não existia no momento da entrada em vigor da directiva. Através da segunda questão, estreitamente conexa com a primeira, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, na hipótese de se responder pela afirmativa à primeira questão, quais os elementos a tomar em consideração para determinar se a diferença das idades de reforma incide sobre o regime das pensões de invalidez e se a necessidade de assegurar a coerência entre os dois regimes ou outras exigências reconhecidas pelo artigo 7.º pode justificar eventuais discriminações no regime das prestações de invalidez. A resposta a esta segunda questão está de tal modo ligada à resposta à primeira que me parece oportuno tratar as duas questões conjuntamente.
21 Por razões de ordem lógica, há que examinar em primeiro lugar a parte da questão que consta da alínea b) e que respeita à aplicabilidade da regra do standstill à derrogação prevista pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a). Trata-se, portanto, antes de mais, de determinar se a directiva permitia aos Estados-Membros introduzir novas discriminações ligadas, por um nexo de causalidade, à diferença nas idades de reforma, novas no sentido de que não existiam antes da entrada em vigor da directiva. Admitindo-se que a directiva contém uma obrigação de standstill, o alcance da derrogação deve, necessariamente, limitar-se apenas às discriminações existentes no fim do prazo de seis anos previsto para a transposição da directiva, ou seja, 23 de Dezembro de 1984. Acolhendo, no caso em apreço, esta premissa, haveria que declarar a incompatibilidade das discriminações entre homens e mulheres existentes no regime das pensões de invalidez, dado que as disposições que as introduziram pela primeira vez na ordem jurídica britânica datam de 1986, ou seja, numa data posterior à entrada em vigor da directiva.
Em apoio da tese segundo a qual a derrogação prevista pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva deve ser interpretada tendo em conta a regra do standstill, os recorrentes e a Comissão invocam o texto das disposições pertinentes da directiva. Alegam que o artigo 7.º, n.º 2, que dispõe que «os Estados-Membros procederão periodicamente a um exame das matérias excluídas por força do n.º 1, a fim de verificar, tendo em conta a evolução social ocorrida na matéria, se se justifica a manutenção das exclusões» referidas no dito número, levaria a crer que os Estados-Membros podem manter em vigor as exclusões aí previstas, mas não introduzir ex novo exclusões posteriores entre as que são autorizadas. A utilização da expressão «manutenção» e a obrigação de os Estados-Membros justificarem a «manutenção» de tais disposições nos respectivos ordenamentos jurídicas confirmaria esta tese.
O artigo 8.º, n.º 2, segundo parágrafo, da directiva conduziria também a esta interpretação. Dispõe que os Estados-Membros «informarão a Comissão das razões que justificam a eventual manutenção das disposições existentes (6) nas matérias referidas no n.º 1 do artigo 7.º e as possibilidades da sua revisão posterior». Haveria que interpretar esta redacção no sentido de que pressupõe que a derrogação prevista pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), só se aplica às discriminações existentes no momento da entrada em vigor da directiva. Viu-se já que as discriminações em questão no caso em apreço foram introduzidas na ordem jurídica britânica em 1986, sendo que a directiva, adoptada em 1978, devia ser transposta, como já se disse, antes de 23 de Dezembro de 1984.
Esta interpretação seria, depois, confirmada pelo facto de a directiva se caracterizar pela progressividade da realização da igualdade de tratamento, progressividade esta que implicaria necessariamente a natureza temporária das medidas nacionais discriminatórias baseadas no artigo 7.º, n.º 1, cuja eliminação progressiva seria, apesar da derrogação, o resultado visado pela directiva. O artigo 1.º da directiva menciona expressamente o carácter progressivo da realização dos seus objectivos. A Comissão cita, a este respeito, o acórdão Bramhill de 1994 (7), em que o Tribunal de Justiça considerou conforme ao artigo 7.º, n.º 1, alínea d), da directiva (que permite a concessão de acréscimos a certas prestações a longo prazo) a supressão de tal discriminação para certas mulheres, mas não para todas, uma vez que uma medida deste tipo, embora não eliminando completamente a desigualdade de tratamento, tinha, porém, o mérito de reduzir as discriminações inicialmente existentes.
22 Não me parece que os argumentos avançados a favor de uma interpretação restritiva da derrogação prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), e, consequentemente, da tese da incompatibilidade da legislação britânica em questão com a directiva, possam merecer acolhimento. Isto por várias razões.
Ante de mais, há que ter presente que a regra do standstill é, em geral, formulada de modo expresso. É assim que é formulado, por exemplo, o artigo 37.º, n.º 2, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 31.º, n.º 2, CE). Ora, da directiva constam apenas, como se verá adiante, alguns indícios, algo ambíguos, de uma pretensa impossibilidade de introduzir novas discriminações, mas de modo nenhum a formulação da regra em termos claros, como, todavia, me pareceria indispensável, tendo em conta que se trata de uma regra abrangida pelo âmbito de aplicação da directiva e relativamente à qual os interessados, principalmente os trabalhadores, devem facilmente poder conhecer a existência e o alcance.
Pode, porém, eliminar-se qualquer incerteza se se considerar que o artigo 7.º, n.º 1, ao definir os limites dentro dos quais os Estados-Membros podem deixar de aplicar o princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, é formulado em termos gerais, ao afirmar que a directiva «não prejudica a possibilidade que os Estados-Membros têm de excluir do seu âmbito de aplicação» uma série de medidas discriminatórias entre as quais consta também a fixação de um limite de idade, diferente em função do sexo, para a reforma e as consequências que daí podem decorrer para outras prestações sociais. Pelo modo como é formulada, esta disposição é manifestamente de alcance geral, no sentido de que permite, antes de mais, aos Estados-Membros excluírem certas formas de discriminação do âmbito de aplicação do princípio da igualdade quando adoptem as disposições em questão, permitindo-lhes assim, por maioria de razão, manter em vigor as ditas discriminações que eventualmente já existam à data da sua entrada em vigor.
Não pode, portanto, considerar-se que os Estados-Membros só podem intervir nas matérias visadas pelo artigo 7.º, n.º 1, para eliminar as discriminações existentes ou para reduzir o seu alcance. Esta tese não é sustentada, na minha opinião, pela invocação dos artigos 7.º, n.º 2, e 8.º, n.º 2, que prevêem respectivamente, como se sabe, o exame periódico das matérias excluídas para verificar se se justifica a manutenção das exclusões e a obrigação dos Estados-Membros de informar a Comissão das razões que justificam a eventual manutenção das disposições existentes nas matérias referidas no artigo 7.º, n.º 1. A invocação do artigo 7.º, n.º 2, não é pertinente, uma vez que esta disposição respeita à eventual redução das exclusões previstas no seu n.º 1 e não ao efeito das mesmas nas ordens jurídicas internas. Também não é relevante a invocação do artigo 8.º, n.º 2, porquanto, interpretando-se o artigo 7.º, n.º 1, como proponho, as disposições existentes são não só as aplicáveis à data da entrada em vigor da directiva, como também as que tenham sido adoptadas ex novo depois dessa data, uma vez que também existe uma obrigação de «informação» da Comissão relativamente a estas últimas, obrigação esta a que se refere o artigo 8.º, n.º 2, segundo parágrafo.
Acresce que, como se salienta nas observações do Governo do Reino Unido, o artigo 7.º, n.º 1, alínea e), dispõe que os Estados-Membros podem excluir do âmbito de aplicação da directiva as consequências resultantes do exercício, «antes da adopção da... directiva» (8), de um direito de opção em matéria de segurança social: esta disposição demonstra, com toda a clareza, que, quando o legislador comunitário entendeu necessário limitar o âmbito de aplicação da derrogação, associando-lhe condições que se devam ter verificado antes da adopção da directiva, formulou a respectiva disposição de modo perfeitamente claro. O legislador comunitário teria formulado as normas pertinentes de modo igualmente claro se tivesse pretendido restringir o alcance de todas as exclusões previstas pelo artigo 7.º, n.º 1, prevendo uma obrigação de standstill relativamente às mesmas.
23 Sendo estas as normas de direito comunitário derivado que devem ser tomadas em consideração, é também com base num raciocínio mais geral que não me parece realmente pertinente a invocação do standstill. Com efeito, há que entender que a questão de saber se existe ou não uma obrigação de standstill relativamente a normas determinadas de direito derivado não se coloca, por razões óbvias, face a uma disposição expressa nesse sentido porquanto, nesse caso, o intérprete tem apenas que determinar o alcance da disposição limitativa expressa que deve aplicar, mas não é esse o caso na falta de tal disposição. É este aspecto que caracteriza, de um modo geral, as directivas e que levou alguns a afirmar que as mesmas teriam como efeito, antes de decorrido o seu prazo de transposição para os ordenamentos jurídicos internos, a limitação da liberdade dos Estados-Membros de adoptarem normas que pudessem comprometer a sua posterior transposição (9). Mas o caso em apreço não pode ser reconduzido a nenhuma destas duas hipóteses, uma vez que a directiva contém uma disposição, a saber, o artigo 7.º, n.º 1, que reconhece explicitamente aos Estados-Membros a possibilidade de excluírem determinadas matérias do seu âmbito de aplicação.
Além disso, há que considerar que uma obrigação de standstill só seria concebível quando o prazo de transposição da directiva não tenha ainda expirado (10). Ora, no caso em apreço, é pacífico que as novas disposições britânicas foram adoptadas após o decurso do prazo de seis anos previsto para a transposição da directiva, pelo que não são abrangidas pelo quadro típico de uma obrigação de standstill decorrente de uma directiva, obrigação que só poderia conceber-se para o período anterior ao termo do seu prazo de transposição. Em tal hipótese, com efeito, a atitude de um Estado-Membro que seja incompatível com as obrigações que para si decorrem da directiva não constitui uma violação da obrigação de standstill, mas sim das obrigações directamente ligadas ao conteúdo específico da directiva não transposta e/ou de princípios gerais expressos pela directiva.
24 Tendo concluído pela inexistência de uma obrigação de standstill, há que verificar se uma regulamentação tal como a do caso em apreço, que introduz uma diferença de tratamento entre homens e mulheres no âmbito das prestações de invalidez, pode considerar-se justificada à luz do artigo 7.º, n.º 1, alínea a); por outras palavras, é necessário definir a natureza do nexo que deve existir entre, por um lado, as diferentes idades de reforma e, por outro, as discriminações no âmbito de outras prestações sociais, para poder considerar que estas últimas se justificam à luz do artigo 7.º, n.º 1, alínea a). Recorde-se que, por força desta disposição, os Estados-Membros conservam a faculdade de excluir do âmbito de aplicação da directiva a determinação da idade em que os trabalhadores adquirem o direito de receber a «pensão de velhice e de reforma», bem como as consequências que possam resultar para outras prestações de segurança social da escolha de determinados limites de idade.
Para responder a esta questão, há, desde já, que determinar se este regime de pensão de invalidez diferente, consoante se trate de homens ou de mulheres, pode ser qualificado como «consequência» da determinação de limites de idade diferentes para os homens e para as mulheres para a aquisição do direito à pensão de velhice e de reforma na acepção da disposição acima citada.
25 Esta questão não é nova. O Tribunal de Justiça já sobre ela se debruçou em diversos acórdãos relativos a situações semelhantes. Recordemos a seguir, nas suas linhas principais, os dois mais importantes.
No seu acórdão de 30 de Março, Thomas e o. (11), o Tribunal de Justiça apreciou a compatibilidade com o princípio da igualdade de tratamento de uma disposição nacional que excluía a concessão de prestações de invalidez às pessoas que tivessem ultrapassado a idade da reforma, uma vez que esta idade era diferente para os homens e para as mulheres. O Tribunal de Justiça constatou que tal disposição era contrária ao referido princípio, entendendo, porém, que era justificada à luz do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva, na medida em que se tratava de uma consequência que podia resultar, para prestações que não a pensão de velhice, da fixação de idades de reforma diferentes. Precisou que o efeito justificativo se produzia se as discriminações fossem «necessária e objectivamente ligadas à diferenciação da idade de reforma» e, mais precisamente, apenas se «forem objectivamente necessárias para evitar pôr em causa o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social ou para garantir a coerência entre o regime das pensões de reforma e o regime das outras prestações» (12). Acrescentou que cabe ao órgão jurisdicional nacional determinar se se trata de uma discriminação objectivamente necessária para evitar pôr em causa o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social ou para garantir a coerência entre o regime das pensões de reforma e o regime das outras prestações (13). Precisou, seguidamente, que o Tribunal de Justiça pode, porém, fornecer indicações susceptíveis de permitir ao órgão jurisdicional nacional decidir (14). O Tribunal de Justiça salientou também, relativamente à exigência de preservação do equilíbrio financeiro entre o regime das pensões de velhice e o das outras prestações sociais, que a concessão de prestações que pertencem aos regimes não contributivos a pessoas expostas a certos riscos, sem ter em conta o direito dessas pessoas a uma pensão de velhice em razão dos períodos durante os quais contribuíram, «não tem uma influência directa sobre o equilíbrio financeiro dos regimes contributivos de pensão» (15). Partindo deste pressuposto, o Tribunal de Justiça parece indicar ao juiz nacional que a regulamentação britânica em matéria de prestações de invalidez não deveria ser considerada uma consequência de idades de reforma diferentes na medida em que não é necessária para garantir a coerência e o equilíbrio financeiro do regime de pensões, sendo evidentemente entendido que compete ao juiz nacional verificar se está preenchida essa condição in concreto.
No seu acórdão de 11 de Agosto de 1995, Graham e o. (16), o Tribunal de Justiça reitera a afirmação geral feita nos acórdãos anteriores e, mais precisamente, que o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva permite não só que a lei determine idades diferentes, em função do sexo, para a concessão das pensões de velhice e de reforma, mas também as discriminações noutros regimes de prestações sociais que estejam necessária e objectivamente ligadas à diferença quanto à idade da reforma. Em aplicação desta disposição, o Tribunal de Justiça considerou legítima (à luz da directiva) uma regulamentação nacional que, depois de ter fixado em 65 anos a idade da reforma para os homens e em 60 anos para as mulheres, prevê, por um lado, que o montante da pensão de invalidez de que beneficiam as pessoas afectadas por uma incapacidade antes de atingirem a idade da reforma seja limitado ao montante efectivo da pensão de reforma a partir dos 60 anos para as mulheres e dos 65 para os homens e, por outro lado, concede um subsídio complementar, além da pensão de invalidez, às pessoas que, no momento em que se verifique a incapacidade, tenham menos de 55 anos no caso das mulheres, e menos de 60 no caso dos homens. O Tribunal de Justiça chegou a esta conclusão considerando que se justificava a natureza discriminatória das ditas disposições, relativas à limitação e ao complemento da pensão de invalidez no sentido acima referido, dado que estas são abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação prevista pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva, por serem directa e necessariamente ligadas à diferença na idade da reforma (17). A este respeito, o Tribunal de Justiça afirmou que as referidas «discriminações [são] objectivamente necessárias para evitar pôr em causa o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social ou para garantir a coerência entre o regime das pensões de reforma e o regime das outras prestações» (18). O Tribunal de Justiça precisou que tais discriminações se encontram objectivamente ligadas à fixação de idades de reforma diferentes para as mulheres e para os homens na medida em que resultam directamente do facto de terem sido fixadas idades de reforma diferentes (19). Além disso, precisou que as discriminações em questão estão necessariamente ligadas à diferença na idade de reforma, dado que as prestações por invalidez se destinam a substituir o rendimento obtido com a actividade profissional, de tal modo que nada obsta a que os Estados-Membros determinem que deixem de ser pagas e sejam substituídas pela pensão de reforma no momento em que os beneficiários deixariam, de qualquer modo, de trabalhar, por atingirem a idade de reforma (20). O Tribunal de Justiça sublinha que interpretar o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), no sentido de proibir aos Estados-Membros a limitar o montante das prestações por invalidez a pagar aos trabalhadores antes de atingirem a idade da reforma e de impedir a fixação deste montante num nível correspondente à pensão de velhice a que tais pessoas teriam direito aquando da reforma corresponderia a limitar a própria faculdade que um Estado-Membro tem de fixar idades de reforma diferentes, quando esta disposição reconheceu expressamente aos Estados-Membros tal faculdade (21). Por fim, o Tribunal de Justiça faz ainda notar que uma interpretação tão restritiva teria também como efeito comprometer a coerência entre o regime das pensões de reforma e o das prestações de invalidez, porquanto: a) os Estados-Membros não poderiam conceder aos trabalhadores que sofressem de uma incapacidade para o trabalho, mas que não tivessem ainda atingido a idade da reforma, prestações de invalidez superiores à pensão de reforma mas correspondentes aos rendimentos que eles teriam continuado a auferir até à idade da reforma se tivessem continuado a trabalhar; b) as mulheres beneficiariam de uma pensão de invalidez do montante integral da pensão de reforma se, para assegurar a igualdade de tratamento entre homens e mulheres, a pensão de invalidez que lhes é reconhecida a partir dos 60 anos lhes fosse, pelo contrário, reconhecida aos 65 anos, como no caso dos homens (22).
26 Resulta desta jurisprudência que, para que uma discriminação em matéria de segurança social possa considerar-se justificada nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), deve ser «consequência» necessária da fixação de idades de reforma diferentes para os homens e para as mulheres. Os acórdãos Thomas e o. e Graham e o., cujos traços essenciais foram acima descritos, fornecem as orientações que permitem decidir no caso em apreço. Nestes acórdãos, o Tribunal de Justiça esclarece que uma discriminação induzida, resultante da diferença na idade da reforma (nesses processos tratava-se, tal como no caso em apreço, de prestações de invalidez cujo regime variava em função da idade da reforma) pode considerar-se «consequência» desta diferença quando é objectivamente necessária para garantir o equilíbrio financeiro do regime de segurança social ou a coerência entre o regime das pensões de reforma e o das outras prestações. O Tribunal de Justiça esclarece, além disso, que tais discriminações estão objectivamente ligadas à idade da reforma na medida em que decorrem directamente do facto dessa idade ter sido fixada de modo diferente em função do sexo, e que são necessariamente ligadas a esse pressuposto porque as prestações de invalidez substituem o rendimento do trabalho e, como tal, a sua função deixa, em princípio, de se justificar quando surge a reforma e, consequentemente, cessa a produção de rendimentos de trabalho. No acórdão Graham e o., o Tribunal de Justiça explica que, para serem legítimas, as discriminações induzidas devem garantir a coerência entre os dois regimes sob duas perspectivas: em primeiro lugar, porque os Estados-Membros não poderiam conceder aos trabalhadores atingidos por uma incapacidade antes de chegarem à idade da reforma prestações de invalidez correspondentes aos rendimentos que eles teriam continuado a receber se pudessem ter continuado a trabalhar; e em segundo lugar porque as mulheres beneficiariam de uma prestação de invalidez à taxa da pensão de reforma se, para assegurar a igualdade de tratamento, a pensão de invalidez lhes fosse concedida na mesma idade que os homens, ou seja, aos 65 anos.
27 No caso em apreço, as discriminações que se colocam perante o órgão jurisdicional nacional respeitam a mulheres em três casos e a homens em dois. S. Spencer alega que a substituição da REA no montante integral pela REA no montante congelado para os trabalhadores que, como ela, se tivessem reformado entre Abril de 1987 e Abril de 1989 tinha tornado a prestação de que beneficiava menos favorável que a prestação análoga devida aos homens que, reformando-se mais tarde, aos 65 anos, e encontrando-se quanto ao resto em situação semelhante, tinham podido manter o direito à REA no montante integral. As recorrentes R. Hepple e A. Stec alegam que a substituição da REA por um subsídio inferior, a RA, ao atingirem a idade da reforma, tinha piorado o seu tratamento relativamente ao dado aos homens em situação semelhante, uma vez que, como as mulheres se reformam antes dos homens, deixam de ter direito à pensão de invalidez no montante integral antes deles. Os recorrentes P. Lunn e O. Kimber alegam uma discriminação inversa, ou seja, em benefício das mulheres e em detrimento dos recorrentes. Sustentam que a REA no montante fixo não lhes era pago porque, no período entre Abril de 1987 e Abril de 1989, não tinham ainda atingido a idade da reforma, enquanto mulheres da mesma idade, nas mesmas condições, teriam podido reformar-se, adquirindo assim direito à REA no montante integral (ainda que «congelado»).
Todas as discriminações denunciadas pelos recorrentes e acima descritas estão indiscutivelmente ligadas por um nexo de causalidade à diferença prevista para a idade de reforma dos homens e das mulheres. Para responder à primeira questão, há que determinar se as discriminações induzidas são objectivamente necessárias no sentido de que, na sua falta, os Estados-Membros não teriam podido introduzir nas suas respectivas ordens jurídicas idades de reforma diferente em função do sexo.
28 Os recorrentes e a Comissão, que apresentam argumentos que coincidem em grande medida, contestam a existência de um nexo necessário entre a diferença na idade da reforma e as normas criadas a partir de 1986 para as prestações de invalidez.
29 Os recorrentes alegam que a legislação britânica, na medida em que estabelece um nexo entre as pensões de reforma e de invalidez, é incompatível com o princípio da igualdade de tratamento assegurado pela directiva e não pode justificar-se ao abrigo do artigo 7.º, n.º 1, alínea a). Para sustentar esta tese, salientam que, antes da reforma de 1986, o regime da reforma e o da pensão de invalidez (que, nessa altura, não estava ligada à idade da reforma e era concedida aos beneficiários a título vitalício) tinham coexistido sem provocar inconvenientes. Tal é confirmado pelo órgão jurisdicional nacional, que afirma expressamente que a diferença na idade da reforma tinha «coexistido com o Industrial Injuries Scheme... durante cerca de 40 anos a partir de 1948» e que, consequentemente, «era possível deixar o regime da REA tal como estava ou prever uma idade para a aplicação da redução do subsídio não discriminatória sem pôr em causa o sistema de pensões como sempre tinha funcionado» (23).
30 Na mesma ordem de ideias, a Comissão sustenta, antes de mais, que a disposição em litígio é de carácter excepcional e deve, como tal, ser interpretada restritivamente. Ora, não há dúvidas de que as exclusões previstas pelo artigo 7.º, n.º 1, constituem uma derrogação relativamente à aplicação generalizada, sujeita às modalidades e aos prazos estipulados pela directiva, do princípio da igualdade de tratamento em matéria de segurança social. Viu-se já de que modo este elemento pode influenciar a interpretação da referida disposição num contexto tal como o do caso em apreço.
31 Estas observações parecem-me razoáveis. Parece-me difícil sustentar que idades de reforma diferentes tornam indispensáveis as discriminações em função do sexo que resultam do regime das pensões de invalidez em vigor no Reino Unido, quer sejam em detrimento das mulheres quer dos homens. Estas discriminações resultam de uma escolha (voluntária) do legislador nacional, que sacrificou a igualdade de tratamento para suprimir, como refere o despacho de reenvio, «uma anomalia dispendiosa» e, mais precisamente, para não «continuar a pagar um subsídio como a REA a pessoas que já são demasiado idosas para trabalhar» (24). Além disso, como resulta do despacho de reenvio, estas discriminações não são objectivamente necessárias para evitar pôr em causa o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social. Entendo, portanto, que as discriminações que caracterizam o sistema britânico não são a melhor solução para o problema e que se deve intervir para racionalizar a relação entre os dois regimes. Acresce que, se se tiver em conta a necessidade de controlar a compatibilidade das novas discriminações com o princípio da proporcionalidade, é ainda mais evidente que o facto de o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), autorizar as discriminações decorrentes de idades de reforma diferentes não pode interpretar-se no sentido de autorizar a transposição mecânica de limites de idade diferentes para o regime das prestações de invalidez. Pelo contrário, é precisamente a necessidade de a derrogação comprometer o mínimo possível a igualdade de tratamento que deve levar a interpretar esta disposição no sentido de que os Estados-Membros devem, consoante o caso e na medida do possível, intervir através de medidas concebidas de modo a não subverter a função da directiva e a exigência fundamental de assegurar o respeito da igualdade de tratamento.
A Comissão alega seguidamente, referindo-se à jurisprudência Thomas e o. e Graham e o., que as idades de reforma diferentes em função do sexo não tornam as discriminações introduzidas no regime das pensões de invalidez a partir de 1986 objectivamente necessárias, porque tais discriminações não eram impostas por exigências financeiras nem pela necessidade de assegurar a coerência entre os dois regimes, o da reforma e o dos seguros contra os riscos de invalidez.
Tal como os recorrentes, a Comissão salienta também que os dois regimes tinham coexistido sem inconvenientes desde 1948, embora o elemento «idade da reforma» não tenha de modo algum sido tomado em consideração para efeitos do pagamento da pensão de invalidez e da determinação do seu montante. Afirmei já que este argumento não é infundado.
32 As observações do Reino Unido sustentam, em contrapartida, que as discriminações em questão são justificadas pela necessidade de assegurar a coerência entre o regime da pensão de reforma e o da pensão de invalidez. A este respeito, observa que esta última se destina a compensar uma perda de rendimentos profissionais e, como tal, seria ilógico que o beneficiário de tal prestação continuasse a recebê-la mesmo depois de atingir a idade da reforma, ou seja, mesmo depois da data em que, de qualquer modo, teria deixado de auferir rendimentos profissionais. Quanto a este aspecto, as observações do Governo do Reino Unido invocam o acórdão Graham e o., já referido, em que se declara que, «dado que as prestações por invalidez se destinam a substituir o rendimento alcançado com a actividade profissional, nada obsta a que os Estados-Membros determinem que deixem de ser pagas e sejam substituídas pela pensão de reforma no momento em que os beneficiários deixariam, de qualquer modo, de trabalhar dado atingirem a idade de reforma» (25).
33 Este argumento não merece acolhimento. Não há dúvidas de que os Estados-Membros são livres de definir o regime da pensão de invalidez determinando os períodos de benefício e os montantes. Porém, há que verificar se se trata de uma liberdade sem limites e, mais precisamente, se o princípio da igualdade de tratamento e o princípio da proporcionalidade têm aqui alguma função e qual.
Em apoio da tese segundo a qual os Estados-Membros seriam livres de introduzir discriminações no regime das pensões de invalidez correlativamente com a determinação de idades de reforma diferentes em função do sexo, o mesmo acórdão Graham e o. observa que a eventual proibição de agir desse modo «comprometeria... a coerência entre o regime das pensões de reforma e o das prestações por invalidez, pelo menos em dois pontos de vista»: em primeiro lugar, porque impediria a atribuição a homens atingidos por incapacidade para o trabalho, e que ainda não tivessem alcançado a idade da reforma, prestações por invalidez superiores às pensões de reforma que lhes seriam realmente devidas se tivessem continuado a trabalhar até à idade da reforma, enquanto permitiria que se atribuísse às mulheres que tivessem atingido a idade da reforma rendimentos globais superiores aos que lhes seriam devidos; e, em segundo lugar, porque se a pensão de invalidez das mulheres só passasse ao montante reduzido aos 65 anos, como em relação aos homens, em vez de aos 60 anos, beneficiariam, se a sua incapacidade para o trabalho tivesse surgido antes da idade da reforma, ou seja, antes dos 60 anos, de uma pensão de invalidez de montante igual à pensão de reforma até aos 65 anos (26).
34 À primeira vista, este argumento parece convincente. Porém, pode observar-se, inversamente, que o Governo do Reino Unido não demonstrou a impossibilidade de tornar o sistema lógico, ou seja, de operar a coerência entre os dois regimes, o da reforma e o da pensão de invalidez, sem criar novas discriminações ou implicando discriminações menos pronunciadas. A este respeito, é significativo, como já referi, que o órgão jurisdicional nacional considerou que «era possível... prever uma idade para a aplicação da redução do subsídio não discriminatória, sem pôr em causa o sistema de pensões». Com efeito, não me parece possível, com base nos elementos de que disponho, afastar qualquer outra forma de intervenção que tenha em conta a exigência de assegurar a igualdade de tratamento, igualdade esta que constitui o objectivo da directiva e que corresponde aos princípios gerais do sistema. Para justificar a derrogação, não basta pôr em evidência as incoerências do nexo entre os dois regimes estabelecidos na sequência das reformas introduzidas a partir de 1986; pelo contrário, há, na minha opinião, que demonstrar que tais incoerências só poderiam ser sanadas recorrendo às modalidades escolhidas pelo legislador britânico (e introduzindo, portanto, no regime das pensões de invalidez, novas discriminações em função do sexo) e, além disso, que tal intervenção é proporcional ao objectivo prosseguido.
De qualquer modo, é ao órgão jurisdicional nacional que cabe verificar todos estes elementos, podendo o Tribunal de Justiça fornecer-lhe quando muito indicações de princípio (27).
35 O Governo do Reino Unido invoca novamente o acórdão Graham e o. (28) para sustentar que uma interpretação do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), no sentido de proibir aos Estados-Membros limitar as prestações de invalidez a pagar às pessoas que tenham ultrapassado a idade da reforma equivaleria a restringir, ou mesmo eliminar, a possibilidade de estabelecer idades de reforma diferentes em função do sexo, possibilidade que esta disposição lhes reconhece em termos explícitos e incondicionais.
Este último argumento também não é convincente, porquanto, como já demonstrei, os Estados-Membros são livres, para assegurar a coerência entre os dois regimes, de procurar e adoptar soluções diferentes da transposição mecânica das idades de reforma diferentes para o regime das pensões de invalidez, e susceptíveis de não provocar discriminações. Repito que não ficou demonstrada a inexistência de outras soluções, sendo razoável, pelo contrário, considerar que é possível encontrá-las intervindo no montante da pensão e nos períodos de benefício da mesma.
36 Por fim, acrescente-se que, ao interpretar o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), há necessariamente que ter em conta o princípio da igualdade de tratamento lido conjuntamente com o artigo 5.º, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 10.º, segundo parágrafo, CE), segundo o qual «[os Estados-Membros] se absterão de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do... Tratado» (29), entre os quais se encontra também a igualdade de tratamento que a directiva visa realizar num determinado sector (30).
37 Partindo deste pressuposto, há que admitir a possibilidade de disposições discriminatórias induzidas, que surgem depois da entrada em vigor da directiva e podem, abstractamente, ser abrangidas pela derrogação do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), sacrificarem excessivamente (ou seja, em medida não proporcional ao objectivo) o princípio da igualdade de tratamento enunciado, relativamente ao tratamento dos trabalhadores, no artigo 119.º do Tratado CE (os artigos 117.º a 120.º do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.º CE a 143., CE), princípio de que a directiva constitui a execução num sector determinado, o da segurança social e, deste modo, impedirem a directiva de desempenhar a sua função. Nesta perspectiva, torna-se importante a economia geral da directiva, que consiste essencialmente em corrigir, progressivamente durante seis anos, a regulamentação existente em matéria de segurança social para a tornar conforme ao princípio da igualdade entre os homens e as mulheres. Daqui resulta que uma disposição discriminatória que, pelo seu conteúdo, compromete os objectivos da directiva, pode ser considerada incompatível com o direito comunitário, ainda que possa ser abrangida pela letra da norma derrogatória. A incompatibilidade pode também decorrer do facto de, como já referi diversas vezes, poder ter-se atingido o mesmo resultado através de outras medidas que, pelo seu conteúdo intrínseco e pelo facto de serem acompanhadas de disposições complementares com efeitos compensatórios, não sacrifiquem, ou sacrifiquem menos, a igualdade de tratamento.
38 Sugiro, por consequência, que se responda às primeira e segunda questões no sentido de que os Estados-Membros podem estabelecer, como pressupostos do acesso a uma prestação de invalidez, condições de idade diferentes em função do sexo ligadas às condições análogas previstas para a reforma e, deste modo, conceder pensões de invalidez de montantes diferentes, consoante se trate de homens ou mulheres, a beneficiários que se encontrem em condições em tudo semelhantes, à excepção do sexo. Porém, é preciso que esta diferença de montante seja necessária para assegurar a coerência entre os dois regimes, o da reforma e o das pensões de invalidez, no sentido de que a violação ao princípio da igualdade de tratamento no âmbito do regime das prestações de invalidez seja, por um lado, inevitável, tendo em conta a fixação de idades de reforma diferentes e, por outro, indispensável para atingir o resultado pretendido e proporcional a tal resultado. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe apreciar estas questões. Esta possibilidade pode também ser exercida, excepcionalmente, para introduzir disposições discriminatórias que não existiam no termo do prazo de transposição da directiva, mas sempre com respeito pelas condições acima referidas, prevendo simultaneamente, se necessário, compensações adequadas ou modificações das modalidades de cálculo da pensão de invalidez para compensar os efeitos das disposições discriminatórias. Também neste caso é ao órgão jurisdicional nacional que cabe apreciar as questões pertinentes e, precisamente, determinar se se verificam circunstâncias susceptíveis de justificar as disposições discriminatórias.
Quanto à terceira questão
39 Se o órgão jurisdicional nacional, com base nas apreciações acima referidas, concluir que as discriminações em matéria de prestações de invalidez não se justificam nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), e são, portanto, incompatíveis com o direito comunitário, levanta-se o problema dos instrumentos que o direito coloca à disposição dos particulares para lhes permitir combater, em concreto, as consequências que estas discriminações provocam na sua esfera jurídica. Em termos mais gerais, trata-se de determinar os efeitos de um acórdão proferido na sequência de um processo de interpretação prejudicial sobre as medidas nacionais decorrentes da fonte de direito comunitário em questão e, portanto, sobre a esfera jurídica das pessoas que podem exigir a aplicação directa da referida fonte de direito comunitário.
Quanto a este aspecto do processo, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, e em que medida, os trabalhadores discriminados podem, na falta de regulamentação nacional de transposição da directiva, e em aplicação da doutrina do efeito directo, recorrer ao órgão jurisdicional nacional para obter uma prestação complementar e, nomeadamente, como se deve determinar o montante desta prestação.
40 Recorde-se que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as pessoas discriminadas em violação do artigo 4.º, n.º 1, da directiva têm direito a ser tratadas do mesmo modo que as pessoas privilegiadas que se encontrem na mesma situação, à excepção da diferença de sexo. Com efeito, o tratamento reservado a estas pessoas, na falta de transposição da directiva, é geralmente considerado como sendo «o único sistema de referência válido» para eliminar as consequências da discriminação (31).
Quanto a esta afirmação genérica, a jurisprudência é constante e aceite pelas partes. Resta, porém, determinar quais os critérios a seguir para quantificar a prestação complementar destinada a restabelecer a igualdade de tratamento. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, substancialmente, se neste cálculo se deve ter em conta não só a situação de desvantagem da pessoa discriminada comparando-a com a situação da pessoa de referência, mas também todas as vantagens diferenciais de que a pessoa discriminada beneficia, em certos casos, em razão de outros aspectos do mesmo regime de segurança social. Pretende também saber, sempre segundo a mesma lógica, evidentemente, se se devem também ter em conta nesse cálculo as diversas opções colocadas à disposição dos trabalhadores (e eventualmente exercidas) em função das idades de reforma diferentes consoante o sexo, opções que podem implicar a concessão à pessoa discriminada, de tempos a tempos, de prestações mais ou menos vantajosas, do que aquelas de que beneficia a pessoa de referência.
41 Deve responder-se afirmativamente a esta questão. Chego a esta conclusão com base nas seguintes considerações.
O direito ao complemento da pensão de invalidez tem a sua base jurídica no direito comunitário e, mais precisamente, no princípio da igualdade de tratamento na remuneração dos trabalhadores que consta do artigo 119.º do Tratado, de que o artigo 4.º, n.º 1, da directiva é expressão. Para aplicar este princípio aos casos particulares, há que tomar como critério, como já referi, o tratamento correspondente dado às pessoas de referência. Este critério é constituído pelas vantagens que a regulamentação nacional assegura à pessoa de referência a título de prestações de invalidez. A aplicação deste critério não se traduz, portanto, ao contrário do que a Comissão parece sustentar, na mera extensão às pessoas desfavorecidas do regime nacional aplicável às pessoas de referência: tal operação corresponderia, com efeito, a reconhecer a certas disposições nacionais um alcance diferente e mais amplo que aquele que lhe é inerente e, deste modo, alteraria substancialmente a fonte do direito à prestação completa, fonte essa que, como já se disse, emana do sistema comunitário e não de ordens jurídicas nacionais. Além disso, para determinar o montante do complemento da pensão de invalidez, não basta ter em conta as vantagens ou desvantagens diferenciais ligadas à idade, devendo também considerar-se qual a incidência que as opções a que se refere a alínea b) da terceira questão possam ter sobre esse montante: com efeito, estas opções também têm incidência sobre as vantagens que o sistema assegura aos interessados e podem, como tal, alterar, ou mesmo inverter, a relação entre as prestações concedidas aos homens e às mulheres.
Estas conclusões são confirmadas pela diversidade das situações dos recorrentes no processo principal, diversidade que exige soluções diferentes para cada caso. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe proceder às apreciações pertinentes e determinar, com base nelas, o nível da prestação complementar.
42 Não é inútil, neste momento, repetir que se mantém a obrigação do legislador nacional de adoptar as medidas necessárias à aplicação da directiva. Esta obrigação sublinha-se, sobretudo, porque se constata que os processos judiciais permitidos pelo efeito directo do princípio comunitário da igualdade de tratamento estão condenados a enfrentar grandes obstáculos práticos devido à dificuldade de avaliar, em cada caso concreto, a vantagem diferencial da pessoa de referência a utilizar como critério da prestação complementar e porque, de qualquer modo, tratando-se de processos judiciais, se deve contar com a possibilidade de se verificarem divergências e com a dificuldade de conciliar, na prática, orientações diferentes.
43 Por fim, uma última consideração relativa a um aspecto delicado do litígio sobre o qual as partes não se debruçaram. No caso de o órgão jurisdicional nacional, tendo procedido à apreciação da matéria de facto da sua competência acima referida, concluir pela incompatibilidade da regulamentação britânica com o direito comunitário, o Tribunal de Justiça pode eventualmente apreciar, oficiosamente, se, tendo em conta o conteúdo e o impacto desta decisão, é possível e oportuno limitar os seus efeitos retroactivos em aplicação da jurisprudência do acórdão Barber (32).
Conclusão
44 À luz de todas as considerações anteriores, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões colocadas pelo Social Security Commissioner:
«1) O artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, deve ser interpretado no sentido de que os Estados-Membros têm a faculdade de fixar, como condição de acesso a uma prestação como a Reduced Earnings Allowance (REA; subsídio por rendimentos reduzidos) prevista pela legislação do Reino Unido em matéria de acidentes de trabalho e de doenças profissionais, idades diferentes consoante o sexo ligadas às condições de idade de passagem à reforma, também diferentes consoante o sexo. Isto, porém, apenas no caso de tal ligação e de as consequentes diferenças no montante das prestações de invalidez, em função do sexo, serem necessárias para assegurar a coerência entre os dois regimes, o da reforma e o das prestações de invalidez. Verifica-se esta coerência se a derrogação à igualdade de tratamento resultar necessariamente da fixação de idades de reforma diferentes, no sentido de que tal diferenciação não possa ser introduzida sem proceder às alterações correspondentes no regime das prestações de invalidez e se, além disso, for proporcional ao resultado que é suposto atingir. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe apreciar estes aspectos. A título excepcional, tal faculdade pode também ser exercida para introduzir disposições discriminatórias que não existiam no termo do prazo de transposição da directiva, sempre com respeito pelas condições acima referidas e prevendo simultaneamente, caso seja necessário, compensações adequadas ou alterações nas modalidades de cálculo da prestação complementar de invalidez, com vista a compensar os efeitos das disposições discriminatórias. Também neste caso cabe ao órgão jurisdicional nacional proceder às necessárias apreciações, ou seja, determinar se as circunstâncias são susceptíveis de justificar as disposições discriminatórias.
2) Não sendo as discriminações em matéria de segurança social abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), e na falta de regulamentação nacional de transposição da directiva, as pessoas discriminadas podem recorrer ao órgão jurisdicional nacional para obterem, com base no artigo 119.º do Tratado CE (os artigos 117.º a 120.º do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.º CE a 143., CE) e do artigo 4.º, n.º 1, da directiva, uma prestação complementar de invalidez. O montante de tal prestação corresponde à diferença entre o valor da prestação devida à pessoa de referência e o da prestação devida, segundo as disposições nacionais consideradas incompatíveis, à pessoa discriminada. Por prestações devidas à pessoa de referência deverão entender-se todas as vantagens, relacionadas com a prestação de invalidez, que a regulamentação nacional assegure a essa pessoa. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe determinar, caso a caso, este valor de referência.»
(1) - JO 1979 L 6, p. 24; EE 05 F 2 p. 174.
(2)[] - Sublinhado nosso.
(3) - V. artigo 12.º do anexo 7 do Social Security Contributions and Benefits Act de 1992.
(4) - V. artigo 13.º do anexo 7 do Social Security Contributions and Benefits Act de 1992.
(5) - Assim dispõe o Social Security Contributions and Benefits Act de 1992, já referido, na versão alterada pelo Pension Act de 1995.
(6) - Sublinhado nosso.
(7) - Acórdão de 7 de Julho de 1994 (C-240/92, Colect., p. I-3191, n.º 21).
(8) - Sublinhado nosso.
(9) - V., quanto a esta questão, as conclusões do advogado-geral Mancini no processo Teuling (acórdão de 11 de Junho de 1987, 30/85, Colect., p. 2507, em especial pp. 2513 e 2514). V. também as conclusões do advogado-geral Darmon no processo Comissão/Bélgica (acórdão de 7 de Maio de 1991, C-229/89, Colect., p. I-2216, em especial p. I-2222).
(10) - V., a este respeito, o acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Colect., p. I-7411, n.º 45); v. também as conclusões do advogado-geral Darmon, já referidas.
(11) - C-328/91, Colect., p. I-1247.
(12) - N.º 12.
(13) - N.º 13.
(14) - Ibidem.
(15) - N.º 14.
(16) - C-92/94, Colect., p. I-2521.
(17) - N.º 11.
(18) - N.º 12.
(19) - N.º 13.
(20) - N.º 14.
(21) - N.º 15.
(22) - V. também, nomeadamente, o acórdão de 7 de Julho de 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Colect., p. I-4297), em que o Tribunal de Justiça declarou que se deve interpretar o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva no sentido de permitir não só a fixação de idades de reforma diferentes em função do sexo para a concessão da pensão de velhice e de reforma, mas também as outras discriminações que estejam necessariamente ligadas a esta diferença. Em aplicação deste critério, há que considerar permitida a estipulação de períodos de contribuição, diferentes para os homens e para as mulheres que dão direito a uma pensão de montante idêntico, pois, não se mantendo esta desigualdade na duração dos períodos de contribuição, a «manutenção» de uma idade de reforma diferente não pode realizar-se sem alteração das condições do equilíbrio financeiro existente (n.º 16). O Tribunal de Justiça acrescenta que uma interpretação do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), que tornasse a derrogação inaplicável, no sentido de não permitir que, por se fixarem idades diferentes para a reforma dos homens e das mulheres, pensões de montante idêntico pudessem corresponder a contribuições de níveis diferentes, seria extremamente restritiva porquanto, por um lado, autorizaria a introdução de idades diferentes para a reforma e, por outro, tornaria tal regime inaplicável, na prática, impondo que se procedesse a «um reajustamento generalizado do sistema de quotizações e de prestações» num prazo bastante curto, ou seja, antes de decorrido o prazo de seis anos estabelecido (para tal efeito) pelo artigo 8.º da directiva; tal implicaria uma alteração profunda do equilíbrio financeiro que assenta na obrigação de pagar quotizações até idades de reforma diferentes para os homens e para as mulheres (n.º 18). Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, o carácter progressivo (artigo 1.º da directiva) da realização do princípio da igualdade de tratamento entre os homens e as mulheres determinado pelo legislador não poderia ser assegurado se o alcance da derrogação concedida pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), fosse interpretado restritivamente. Assim, tendo o Tribunal de Justiça constatado que a derrogação só se aplica se for necessária para atingir o objectivo desta disposição da directiva, ou seja, para permitir aos Estados-Membros estipular idades de reforma diferentes para os homens e para as mulheres, reconhece que as eventuais discriminações na obrigação de pagar as contribuições e no cálculo destas para efeitos da pensão «estão necessariamente ligadas» à diferença entre as idades de reforma. V. também o acórdão, mais recente, de 19 de Outubro de 1995, Richardson (C-137/94, Colect., p. I-3407), no qual o Tribunal de Justiça se pronuncia sobre se o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), permite a um Estado-Membro que, em aplicação desta disposição, fixou a idade de reforma das mulheres em 60 anos e a dos homens em 65, preveja também que as mulheres beneficiem de uma isenção de despesas médicas a partir dos 60 anos e os homens apenas a partir dos 65 anos. O Tribunal de Justiça considerou que a discriminação em matéria de isenção de despesas médicas não é abrangida pela derrogação prevista no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), porque não é uma consequência necessária da diferença nas idades de reforma, quer pela consideração geral segundo a qual a concessão de prestações abrangidas por regimes não contributivos, sem ter em conta o direito do interessado a uma pensão de velhice, não influencia directamente o equilíbrio financeiro dos regimes de pensões contributivos (n.os 20 a 24), ou porque, para assegurar a coerência entre o regime das pensões de reforma e os outros regimes de segurança social, não há necessariamente que conceder a isenção de despesas médicas numa idade, a da reforma, fixada de modo diferente em função do sexo, e que não corresponde necessariamente à idade da cessação efectiva da actividade profissional e, portanto, da diminuição dos rendimentos (n.os 25, 26 e 27).
(23) - V. n.º 27 do despacho de reenvio.
(24) - V. n.º 28 do despacho de reenvio.
(25) - N.º 14.
(26) - N.os 16, 17 e 18.
(27) - V., neste sentido, o acórdão Thomas e o., já referido.
(28) - N.º 15.
(29) - V. as conclusões do advogado-geral Darmon no processo Comissão/Bélgica, já referidas.
(30) - V. as conclusões do advogado-geral Mancini no processo Teuling, já referidas.
(31) - Neste sentido, v., nomeadamente, os acórdãos de 24 de Fevereiro de 1994, Roks e o. (C-343/92, Colect., p. I-571, n.º 18), de 28 de Setembro de 1994, Avdel Systems (C-408/92, Colect., p. I-4435, n.º 16), e de 28 de Setembro de 1994, van den Akker e o. (C-28/93, Colect., p. I-4527, n.º 17).
(32) - Acórdão de 17 de Maio de 1990 (C-262/88, Colect., p. I-1889). No mesmo sentido, v. o acórdão de 8 de Abril de 1976, Defrenne (43/75, Colect., p. 193).