61985C0048
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
G. FEDERICO MANCINI
apresentadas em 15 de Maio de 1986 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Por requerimento, entrado em 18 de Fevereiro de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal que declare, nos termos dos artigos 169.o e 171.o do Tratado CEE, a existência de um incumprimento por parte da República Federal da Alemanha em matéria de política agrícola comum. Mais exactamente, ao proibir a utilização de mosto de uvas concentrado rectificado («MUCR») no enriquecimento dos vinhos regionais e dos vinhos de qualidade, aquele Estado teria violado as normas relativas à organização dos mercados vitivinícolas que admitem aquela prática.
A acção foi intentada na sequência de processo pré-contencioso, cujo início remonta a uma época anterior à entrada em vigor (1 de Setembro de 1982) da regulamentação em causa. Com efeito, num telex de 17 de Agosto de 1981, os serviços de Bruxelas consideraram esta regulamentação incompatível com as normas comunitárias e intimaram as autoridades alemãs a não proceder à sua publicação. Por seu lado, a República Federal respondeu a esta advertência, e às sucessivas observações da Comissão, que a proibição de utilização do MUCR, de facto, não contraria as normas vitivinícolas comuns. E recusou-se igualmente a proceder em conformidade com o parecer fundamentado emitido pela Comissão em 23 de Fevereiro de 1984.
No decurso do processo perante o Tribunal, durante o qual o Governo italiano veio em apoio da recorrente, a divergência inicial entre as partes — que, como veremos, tem por objecto a interpretação de algumas normas comunitárias — transformou-se numa discussão sobre as vantagens e os inconvenientes técnicos e económicos que resultam da utilização do MUCR e dos produtos alternativos, como o mosto concentrado não rectificado ou a sacarose. Deixo desde já claro que não é minha intenção entrar na discussão desta matéria. Se é verdade que várias disposições da organização vitivinícola evidenciam uma certa preferência pelo MUCR, como produto natural da vinha, e que este beneficia de ajudas comunitárias, certo é também que nunca o Conselho lhe deu formalmente preferência em relação a outras substâncias, ao mesmo tempo que a Comissão foi encarregada de estudar, de forma aprofundada, as utilizações possíveis dos métodos destinados a aumentar o teor alcoólico do vinho.
As minhas conclusões limitar-se-ão, portanto, ao puro e simples exame das questões jurídicas suscitadas pela acusação deduzida pela Comissão contra o Estado demandado.
2.
Chamemos à colação, antes do mais, a legislação alemã. Na versão em vigor desde 1 de Setembro de 1982, o n.o 1 do artigo 6.o do título 1 da Weingesetz estabelece que pode ser autorizado, nos termos dos artigos 32.o e 33.o do Regulamento (CEE) n.o 337/79, do Conselho, o aumento da graduação alcoólica do vinho nacional. Existem, contudo, normas especiais para de-terminados vinhos: assim, por força dos n.os 1 e 2 do artigo 11.o, a designação «vinho de qualidade produzido em regiões determinadas» («vqprd»), ou apenas «de qualidade» (Qualitätsweine b. A.), apenas pode ser aplicada aos vinhos que tenham recebido um número de controlo. A atribuição deste número depende de certas condições, entre as quais o facto de não ter sido adicionado MUCR ao vinho. Muito semelhante é a regulamentação dos vinhos regionais: com efeito, nos termos do n.o 8 do artigo 10.o do título 2, a designação «Landwein» pressupõe que o vinho tenha sido produzido a partir de uvas vindimadas nas zonas estabelecidas e que não tenha sido enriquecido com MUCR.
Ora bem, a Comissão entende serem estas proibições incompatíveis com os artigos 32.o e 33.o do título IV do Regulamento de base (CEE) n.o 337/79 e, no que em especial se refere aos vinhos de qualidade, com o artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 338/79 (ambos de 5 de Fevereiro de 1979, JO L 54, p. 1 e 48; EE 03 F15 p. 160 e 207).
Com brevidade se explica o que nestas normas se contém: o artigo 32.o afirma que «quando em certas zonas vitícolas... as condições climatéricas o justificarem, os Esta-dos-membros... podem autorizar o aumento do teor alcoólico natural, em volume», o que deverá ser «efectuado segundo as práticas enológicas mencionadas no artigo 33.o». Por sua vez, o n.o 1 deste artigo (com a alteração que lhe foi introduzida pelo Regulamento n.o 453/80, de 18 de Fevereiro de 1980, JO L 57, p. 1; EE 03 F17 p. 144) estabelece que as referidas práticas consistem: a) no que diz respeito às uvas frescas, ao mosto de uvas parcialmente fermentado ou ao vinho novo ainda em fermentação, [apenas na] junção de sacarose, ou de MUCR; b) no que diz respeito ao mosto de uvas, [apenas na] junção de sacarose ou de MUCR ou na concentração parcial; c) no que diz respeito ao vinho próprio para a preparação de vinho de mesa, [apenas na] concentração parcial pelo frio. Por sua vez, o n.o 2 esclarece que «cada uma [daquelas] operações exclui o recurso às outras».
Conjuntamente com o artigo 36.o, as referidas normas regulam assim, de forma bem pormenorizada: a) os valores mínimos de teor alcoólico indispensável para que se possa proceder, nas zonas vitícolas A, B e C, às operações de enriquecimento; b) os valores máximos de aumento admissíveis para esse efeito; c) as condições de lugar e tempo em que tais práticas podem ser efectuadas e as respectivas modalidades de execução. Finalmente, o artigo 36.o dispõe que «cada uma das operações... deve ser objecto de uma declaração [por parte dos interessados] às autoridades [nacionais] competentes. O mesmo é aplicável no que respeita às quantidades de sacarose, de mosto de uvas concentrado e de MUCR [detidas por essas pessoas] para esse fim».
Regras idênticas vigoram para o enriquecimento dos vqprd. O quarto parágrafo do n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 338/79 determina, com efeito, que «o aumento [do teor alcoólico destes vinho] só pode ser efectuado de acordo com os métodos e as condições mencionadas no artigo 33.o do Regulamento n.o 337/79». O artigo 10.o, que se lhe segue, determina, por fim, que «cada uma das operações de enriquecimento... só é autorizada se efectuada nas condições previstas no artigo 36.o do Regulamento (CEE) n.o 337/79».
Do quadro normativo assim traçado, a Comissão retira um argumento inegavelmente límpido. O artigo 32.o, sustenta a Comissão, confere aos Estados-membros a faculdade de decidir se se torna necessário, em certos anos, autorizar o aumento da graduação dos vinhos. Pelo contrário, essa faculdade não os habilita a determinar qual de entre as três métodos previstos no artigo 33.o deverá ser utilizado para esse fim, nem a preterir qualquer um deles em favor dos outros. O referido texto, com efeito, não diz que o aumento é efectuado segundo uma das práticas referidas no artigo 33.o, antes afirma com clareza que «será efectuado segundo as [referidas] práticas». A proibição introduzida pelos artigos 10.o e 11.o da Weingesetz é, portanto, manifestamente ilegítima. Como é óbvio, esclarece a demandante, tal não implica que a República Federal seja obrigada a impor o uso do MUCR. O recurso visa, com efeito, permitir que os viticultores germânicos utilizem este produto da mesma forma que os outros expressamente autorizados pelo direito comunitário.
3.
Menos linear é a defesa do Governo alemão, que foi conduzido, no decurso do processo, a sustentar três teses diferentes e, de certa forma, contraditórias. Comecemos pela terceira, apresentada pela primeira vez na audiência. Deturpando o raciocínio da Comissão, o Governo alemão afirma terem os Estados-membros, nos termos dos artigos 32.o e 33.o, não apenas a faculdade de autorizar o enriquecimento como também a de impor — ainda que apenas no âmbito das práticas referidas no artigo 33.o — o processo através do qual pode ser praticado. Prova-o o facto de o artigo 33.o enumerar, precisamente, uma multiplicidade de processos.
O argumento é inaceitável, quer porque contraria a letra do artigo 32.o, quer porque ignora ou subestima a natureza excepcional — logo imperativa — do artigo 33.o Com efeito, longe de proceder à enumeração desordenada de um certo número de processos para a obtenção do aumento de graduação, aquela norma estabelece taxativamente, para cada um dos produtos vinícolas nela referidos (uvas frescas, mostos, vinho), qual o processo de enriquecimento adequado. É assim que, entre as operações que contempla, se encontra a adição de sacarose; é, porém, evidente, que um Estado não poderá impô-la ou admiti-la para o aumento do teor alcoólico do vinho de mesa, visto que, em tal caso, a única prática admitida é a da concentração parcial pelo frio. Pela mesma razão, quando o referido artigo autoriza a opção entre diversas práticas, por exemplo, no caso das uvas frescas e dos mostos, entre a adição de sacarose ou de mosto de uvas concentrado ou de MUCR, nenhuma norma nacional poderá restringir a liberdade de escolha assim admitida. A opção compete aos viticultores interessados; tanto assim é que, nos termos do artigo 36.o, aqueles viticultores deverão comunicar a operação à autoridade nacional e, ao mesmo tempo, dar a conhecer os quantitativos de açúcar e de MUCR que detêm para esse efeito.
A segunda tese do Governo alemão baseia-se no facto de o direito comunitário não proibir a exclusão, no plano nacional, da utilização de MUCR: as normas citadas — afirma, com efeito, essa tese — fornecem indicações quanto aos métodos de enriquecimento que podem ser licitamente utilizados, sem porém precisarem a quais se deve recorrer. Contudo, também este argumento deve ser rejeitado e a demonstrá-lo está, uma vez mais, o artigo 33.o, que — como há pouco referi — apenas autoriza alguns dos processos pelos quais pode ser aumentada a graduação, sendo que, no caso dos vinhos de mesa, apenas admite a concentração parcial pelo frio. Tudo isto, aliás, foi claramente compreendido no recente acórdão de 27 de Fevereiro de 1986, processo 238/84, Rõser (Colect. 1986, p. 795): «a autorização de proceder ao aumento do teor alcoólico natural, em volume, encontra-se subordinada à reunião de todas as condições exigidas pelos artigos 32.o, 33.o e 36.o do Regulamento n.o 337/79 e..., portanto, na ausência de uma delas prevalece a proibição de proceder a uma tal operação» (n.o 18, sublinhado meu).
Dito de outra forma, os Estados-membros apenas podem derrogar a regra geral de proibição do aumento da graduação recorrendo à regulamentação — profundamente pormenorizada e completa ou, melhor dizendo, fechada — criada para esse efeito pelo legislador comunitário. Quanto, pois, ao MUCR, não se descortina ainda a razão pela qual o regulamento de base e a restante regulamentação derivada teriam de excluir expressamente a proibição da sua utilização. No âmbito da organização vitivinícola comum, aquele produto não é, com efeito, proibido; é, pois, uma das três substâncias que podem ser utilizadas para se proceder à operação de enriquecimento.
4.
Abordemos agora a tese defendida pelo Governo de Bona desde a fase pré-contenciosa e por ele apresentada como sendo a principal. A legitimação da adopção de normas nacionais que proíbam o recurso ao MUCR baseia-se, no que respeita aos vinhos de qualidade, no artigo 19.o do Regulamento n.o 338/79 e, no que respeita aos vinhos regionais, no segundo parágrafo da alínea i) do n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 355/79, de 5 de Fevereiro de 1979 (JO L 54, p. 99; EE 03 F16 p. 3). A primeira norma estabelece que: «além das disposições previstas pelo presente regulamento, os Estados... produtores podem definir, tendo em conta os usos..., características ou condições de produção e de circulação complementares ou mais rigorosas para os vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas no interior do seu território». Nos termos da segunda disposição, apenas é lícito incluir na rotulagem dos vinhos de mesa as indicações «Landwein», «vin de pays», «vino típico», na medida em que as normas nacionais as reservem «aos vinhos de mesa que correspondam a certas condições de produção, nomeadamente no que diz respeito às variedades de vinha, ao título alcoólico mínimo e às características organolépticas».
O objectivo destas disposições — continua o Governo alemão — é o de permitir que cada Estado tenha em devida conta as condições de produção e as exigências tradicionais que caracterizam os seus melhores vinhos, sejam eles de qualidade ou regionais. Donde se conclui que as normas comuns vitivinícolas estabelecem critérios mínimos e que, por isso mesmo, os Estados têm a faculdade de as tornar mais rígidas sem violação das suas obrigações comunitárias. Foi o que sucedeu no caso do MUCR, cuja utilização, para além de implicar o risco de abusos e inconvenientes de natureza microbiològica, se não integra nos processos de produção e não corresponde às tradições dos vinhateiros alemães.
Refiro, desde já, que estes argumentos tão pouco são procedentes. Não conseguem, com efeito, provar que a regulamentação comunitária em matéria de aumento do teor alcoólico possa ser derrogada por normas nacionais posteriores, e, em especial, que os citados artigos 19.o e 2.o legitimem essa derrogação. Mas há mais: ainda que se admita ser lícita a derrogação, a tese defendida pelo Governo alemão não explica:
a)
Quais os criterios objectivos que legitimam um maior rigor da regulamentação nacional relativamente às condições estabelecidas pelo regulamento de base?
b)
De que forma a utilização do MUCR prejudica a qualidade do vinho?
c)
Como pode uma norma relativa às indicações eventualmente susceptíveis de serem incluídas na rotulagem dos vinhos de mesa, servir de justificação para a proibição absoluta constante dos artigos 10.o e 11.o do Weingesetz?
Raciocinemos metodicamente. Como afirma o 21.o considerando do Regulamento n.o 337/79, o legislador comunitário admitiu que, em certos anos, «pode ser necessário permitir o enriquecimento dos produtos próprios para a preparação de vinhos de mesa»; mas considerou sempre necessário que «tanto do ponto de vista da qualidade como do ponto de vista do mercado, este enriquecimento seja sujeito a condições (e) limites...» (sublinhados meus). O artigo 1.o do mesmo regulamento estabelece, pois, que «a organização comum de mercado do sector vitivinícola compreende... regras relativas à produção e... a certas práticas enológicas». Estas práticas, em especial as relativas ao enriquecimento, são, assim, as únicas autorizadas relativamente aos vinhos de mesa e aos vinhos de qualidade (ver artigo 46.o do Regulamento n.o 337/79 e os artigos 8.o e 10.o do Regulamento n.o 338/79). Teve, portanto, razão o Tribunal, ao decidir que «o aumento (do teor alcoólico) é em princípio proibido, constituindo a proibição... a regra nesta matéria» e que, assim sendo, os artigos 32.o, 33.o e 36.o do regulamento de base constituem «um conjunto de normas que tem por objecto estabelecer uma regulamentação estrita das práticas de enriquecimento» (acórdão Röser, já citado, n.os 17 e 22 — sublinhados meus).
A que conclusões nos conduzem estas observações? A resposta, julgo, é simples. Quando a comunidade instituiu uma organização de mercado e, a fim de garantir a qualidade de um produto, regula certas práticas através de normas específicas e pormenorizadas, prevalece o bem conhecido princípio da «pre-emption»: ou seja, os Estados-membros deverão abster-se de adoptar medidas que derroguem aquelas normas ou prejudiquem a respectiva eficácia (ver, recentemente, o acórdão de 7 de Fevereiro de 1984 no processo 237/82, Jongeneel Kaas/Países Baixos, Recueil 1984, p. 483). No caso vertente, a República Federal não podia, pois, adoptar medidas relativas a formas de enriquecimento já pormenorizadamente reguladas no âmbito da organização comum vitivinícola. Ou melhor, apenas poderia tê-las adoptado — mas, como se sabe, não o fez — recorrendo ao processo previsto no artigo 67.o do regulamento de base, ou seja, no âmbito de um comité de gestão composto por representantes da Comissão e dos Estados-membros.
Esclarecido, assim, que o princípio em matéria de aumento da graduação é o da proibição e que os Estados não podem legislar sobre as práticas excepcionalmente autorizadas pelo Regulamento n.o 337/79, falta determinar se tal poder lhes não será atribuído por outras normas comunitárias. Será que, em particular, se poderá dizer que vão nesse sentido as duas disposições — o artigo 19.o do Regulamento n.o 338/79 e o artigo 2.o do Regulamento n.o 355/79 — invocadas pelo Governo de Bona? Vejamos. O artigo 19.o, como referi, permite que os Estados-membros definam características e condições mais rigorosas relativamente à produção e à circulação dos vinhos de qualidade. Nada contém, pelo contrário, sobre as operações de enriquecimento; e é evidente que um tal silêncio não pode sei interpretado como uma autorização implícita de alteração da regulamentação ad hoc — ademais, excepcional — de que essas práticas são objecto. Si lex tacuit, voluit é uma expressão latina na qual não se pode depositar muita confiança; além de que, entendo ser aquele silêncio intencional.
Relembro que, nos termos do n.o 1 do artigo 46.o do regulamento de base, «só são autorizadas as práticas e tratamentos enológicos previstos...», que apenas «podem ser utilizadas a fim de permitir uma boa vinificação». Porém, o n.o 2 estabelece que, apesar daquela disposição, «os Estados-membros podem, no que respeita às práticas e tratamentos... referidos no anexo III, impor condições mais rigorosas destinadas a assegurar a manutenção das características essenciais dos vqprd e dos vinhos de mesa». Eis uma derrogação que não deixa margem para dúvidas! Mas o Governo demandado não a invoca. Porquê? A razão é óbvia: aquela derrogação apenas diz respeito às práticas e aos tratamentos previstos numa parte do regulamento — o citado anexo III —, que se não refere às operações de aumento do teor alcoólico. Se essas práticas foram, pois, excluídas do âmbito do n.o 2, não se poderá a fortiori considerá-las implicitamente abrangidas, no que se refere aos vinhos de qualidade e aos vinhos de mesa, pelas disposições dos artigos 19.o e 2.o
Cai, assim, por terra, a trave mestra da tese defendida pela República Federal. Admitamos, contudo, que exista a possibilidade de derrogação. Observarei, então, que a proibição de utilização do MUCR representa, na verdade, relativamente às condições estabelecidas pelo artigo 32.o e sancionadas pelo artigo 33.o, uma medida mais severa; à custa, contudo, de entrar em colisão com a letra daquelas disposições e — o que é pior — sem encontrar justificação em qualquer critério objectivo. É verdade que o Governo alemão procurou justificá-la em função de factores como a presença de impurezas no MUCR, os abusos a que a sua utilização pode dar lugar, o diminuto conhecimento que dele têm os viticultores germânicos ou, em sentido contrário, o carácter neutro e o menor custo do açúcar. O Governo alemão reconheceu, todavia, na audiência, que o MUCR é um tipo de açúcar isento de partículas de vinho e idêntico, em qualidade, à sacarose. Que aquela substância seja pouco conhecida dos vinhateiros de além-Reno será porventura verdade; mas proibir o respectivo uso por uma tal razão parece-me, francamente, um absurdo.
Duas palavras, para terminar, sobre o artigo 2.o, invocado pela República Federal para justificar a proibição de adição de MUCR aos vinhos de mesa regionais. Tal invocação, creio, não é pertinente. Longe de prever derrogações ou condições mais rigorosas em matéria de aumento da graduação, aquela norma limita-se, com efeito, a definir eventuais designações suplementares no âmbito de uma regulamentação (o Regulamento n.o 355/79) cujo objectivo essencial consiste na tutela das transacções comerciais e na protecção dos consumidores.
Em conclusão, os citados artigos 19.o e 2.o não conferem aos Estados-membros qualquer faculdade de proibir a utilização do MUCR no aumento do teor alcoólico dos produtos vinícolas.
5.
Com base nas considerações precedentes, proponho que o Tribunal dê provimento à acção intentada em 18 de Fevereiro de 1985 pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Federal da Alemanha e que declare que, ao não autorizar a adição de mosto de uvas concentrado rectificado para aumentar o teor alcoólico natural, em volume, dos vinhos regionais e dos vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas, aquele Estado não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das normas relativas à organização comum dos mercados no sector vitivinícola, em especial, dos artigos 32.o e 33.o do Regulamento n.o 337/79 e do artigo 8.o do Regulamento n.o 338/79.
A República Federal deverá ser condenada no pagamento das despesas do processo, por força do n.o 2 do artigo 69.o do Regulamento Processual.
(
*1
)	Traduzido do italiano.