61999CC0239_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Il s'agit, dans la présente demande préjudicielle, d'un règlement du Conseil instituant un droit antidumping définitif sur les importations de roulements à billes originaires du Japon, dont le Tribunal de première instance a annulé les principales dispositions pour des motifs d'ordre général, mais uniquement en ce qu'il frappe d'un tel droit les produits des deux fabricants ayant introduit dans les délais un recours sur le fondement de l'ex-article 173 du traité CEE (devenu, après modification, article 230 CE). Dans quelles conditions une entreprise communautaire qui importe des roulements à billes fabriqués par sa société mère japonaise, laquelle voit également ses produits frappés d'un droit antidumping, mais qui n'a pas été évoquée ni mentionnée dans le cadre de la procédure en annulation, est-elle en droit de se prévaloir devant une juridiction nationale de l'arrêt d'annulation prononcé en vue d'obtenir la remise ou le remboursement des droits antidumping acquittés? Telle est, en substance, la question posée dans cette affaire par le Finanzgericht Düsseldorf.
La procédure antidumping
2. Le règlement (CEE) n° 1739/85 du Conseil a imposé pour la première fois un droit anti-dumping définitif sur les importations de roulements à billes originaires du Japon dont le plus grand diamètre extérieur excède 30 millimètres (ci-après simplement les «roulements à billes»). Ce droit était applicable à tous les roulements à billes de ce type, à l'exception de ceux fabriqués par quatre entreprises nommément désignées. Les produits de dix autres fabricants se voyaient soumis à des droits dont le montant était individuellement fixé. Il nous suffira ici de citer quatre d'entre eux: un droit de 3,2 % était imposé sur les roulements à billes de NTN Toyo Bearing Co. Ltd (ci-après «NTN»), de 5,5 % sur ceux de Koyo Seiko Co. Ltd (ci-après «Koyo Seiko»), de 16,7 % sur ceux de Nippon Seiko KK (ci-après «NSK») et de 13,9 % sur ceux de Nachi Fujikoshi Corporation («Nachi Fujikoshi»).
3. En mai 1989, la Commission a annoncé l'ouverture d'une procédure de réexamen de ces mesures anti-dumping qui, conformément à l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2423/88 du Conseil (ci-après le «règlement de base»), devenaient caduques en 1990. Les droits ont néanmoins été maintenus en vigueur pendant la durée de la procédure de réexamen, ainsi que le prévoit l'article 15, paragraphe 4 du règlement de base.
4. La procédure de réexamen s'est achevée le 28 septembre 1992 avec l'adoption du règlement (CEE) n° 2849/92 du Conseil (ci-après le «règlement attaqué»), soit près de trois ans et demi après son ouverture et plus de deux ans après la date d'expiration fixée pour le règlement n° 1739/85. Le Conseil a estimé, dans les motifs de son règlement, que les marges de dumping persistaient (points 21 à 23), et s'est demandé si la position de l'industrie communautaire était telle que l'expiration des mesures entraînerait une résurgence du préjudice, pour conclure finalement que tel serait le cas (points 26 à 39). Estimant que les intérêts de la Communauté exigeaient clairement que l'on continue de protéger son industrie des roulements à billes (points 40 à 44), le Conseil a décidé, après avoir comparé les niveaux de prix (points 45 à 52), de modifier les droits définitifs existants. C'est ainsi qu'il a fixé en principe le montant du droit antidumping à 13,7 %, mais a réduit ce taux pour les roulements à billes de quatre producteurs nommément désignés (article 1er, paragraphe 2, du règlement) et en a exempté sept autres producteurs nommément désignés (article 1er, paragraphe 3).
5. Les droits ont donc été fixés à 11,6 % pour NTN (contre 3,2 % auparavant), à 13,7 % pour Koyo Seiko (contre 5,5 % auparavant), à 6,5 % pour NSK (contre 16,7 % auparavant) et à 7,7 % pour Nachi Fujikoshi (au lieu de 13,9 %) (article 1er, paragraphe 2).
La procédure contentieuse
En première instance
6. La Cour de justice a été saisie de deux recours en annulation dirigés contre le règlement n° 2849/92, à l'initiative des sociétés NTN et Koyo Seiko (les deux producteurs japonais les plus désavantagés par les droits modifiés), formés dans le délai de deux mois prévu à l'article 173, paragraphe 3, du traité, qui était à l'époque applicable. Ces recours introduits contre le Conseil ont été par la suite transmis au Tribunal, sous les numéros T-163/94 et T-165/94. Dans le cadre de ces procédures, le Conseil a reçu le soutien de la Commission et de la Federation of European Manufacturers' Associations (Fédération des associations de producteurs européens de roulements à billes), mais ni les autres fabricants japonais ni les importateurs européens concernés n'ont demandé à intervenir au soutien de NTN ou de Koyo Seiko. NTN demandait au Tribunal d'«annuler l'article 1er du règlement n° 2849/92 dans la mesure où il impose un droit antidumping à la requérante» et Koyo Seiko concluait à ce qu'il plaise au Tribunal «annuler le règlement n° 2849/92 dans la mesure où il affecte la requérante».
7. Dans son arrêt du 2 mai 1995, le Tribunal a estimé qu'il y avait lieu d'examiner seulement deux des moyens invoqués par les requérantes, et les a jugés bien fondés.
8. Le premier de ces moyens était tiré de ce que le Conseil n'aurait pas établi l'existence d'un préjudice au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement de base, alors que celui-ci exige que le préjudice ou la menace de préjudice pour l'industrie communautaire soit imputable aux effets du dumping, à l'exclusion de tout autre facteur. Aux points 69 à 116 de son arrêt, le Tribunal a analysé de façon approfondie les points 27 à 38 des motifs du règlement attaqué. Dans certains de ces points, il a découvert des erreurs de fait, des constatations incomplètes, des hypothèses ou des constatations trop vagues pour justifier une quelconque conclusion. Il a également estimé que le Conseil avait fondé une partie de son raisonnement sur l'existence d'une phase de récession qui ne pouvait être prise en considération pour établir le préjudice. Il en a déduit la conséquence que, sans lesdites erreurs de fait et de droit, le Conseil n'aurait pas nécessairement conclu à l'existence d'une menace de préjudice.
9. Dans le second moyen examiné, les requérantes invoquaient la violation de l'article 7, paragraphe 9, sous a), du règlement de base qui veut que l'enquête soit «normalement» conclue dans un délai d'un an à compter de son ouverture, dans la mesure où aucune justification appropriée n'expliquait ici le non-respect de ce délai. Le Tribunal a jugé qu'une enquête ne peut être prolongée au-delà d'un délai raisonnable et que le Conseil n'avait pas fourni de motifs appropriés pour expliquer la durée de cette procédure (points 119 à 124 de l'arrêt).
10. Pour ces deux motifs, le Tribunal a annulé l'article 1er du règlement attaqué «dans la mesure où il impose un droit antidumping aux requérantes».
Le pourvoi devant la Cour
11. Le 12 juillet 1995, la Commission a formé un pourvoi (affaire C-245/95 P) contre l'arrêt rendu dans les affaires jointes T-163/94 et T-165/94, au motif que le Tribunal aurait commis une erreur de droit, tout d'abord dans son interprétation de la définition du préjudice par le règlement de base, et, ensuite, dans son interprétation et son application de l'article 7, paragraphe 9, sous a), de ce règlement, en considérant que la durée excessive de l'enquête entraînait automatiquement la nullité du règlement attaqué.
12. Devant la Cour, NSK et huit de ses filiales européennes ont demandé à intervenir au soutien de NTN et de Koyo Seiko, et y ont été autorisées .
13. Dans son arrêt du 10 février 1998, la Cour n'a pas retenu l'argument de la Commission selon lequel les critères de détermination du préjudice fixés à l'article 4 du règlement de base ne s'appliqueraient pas dans l'hypothèse d'un réexamen de mesures antidumping existantes, mais seulement dans le cas où les mesures sont instituées pour la première fois, et a par conséquent rejeté son premier moyen. Étant donné que l'omission du Conseil, constatée par le Tribunal, d'établir un préjudice ou une menace de préjudice au sens de cet article suffisait à entraîner l'annulation de l'article 1er du règlement attaqué, la Cour n'a pas examiné le second moyen.
14. Dans leurs conclusions en intervention, NSK et ses filiales avaient demandé à la Cour non seulement de faire droit aux demandes de NTN et de Koyo Seiko, mais aussi de déclarer que l'annulation de l'article 1er était également applicable à l'égard de NSK. Au point 24 de son arrêt, la Cour a jugé que cette dernière demande était irrecevable en vertu de l'article 37, quatrième alinéa, de son statut, car une requête en intervention ne peut avoir d'autre objet que le soutien des conclusions de l'une des parties.
15. Le 3 juin 1998, la Commission a publié une «Note relative aux importations de roulements à billes d'un diamètre extérieur excédant 30 mm originaires du Japon», dans laquelle il est dit que, en raison de l'annulation de l'article 1er du règlement attaqué en ce qui concerne NTN et Koyo Seiko, et compte tenu du rejet du pourvoi formé contre cet arrêt, «les importateurs peuvent réclamer le remboursement par les autorités douanières nationales des droits définitifs perçus après l'entrée en vigueur du règlement en question, pour ce qui est des produits manufacturés par» NTN et Koyo Seiko.
La procédure dans la présente affaire
16. Nachi Europe GmbH (ci-après «Nachi Europe») est une filiale européenne de Nachi Fujikoshi. En novembre et en décembre 1995, elle a importé des roulements à billes originaires du Japon, et payé le montant total de 58 891,51 DEM à titre de droits antidumping, réclamés par avis de paiement des 17 novembre et 29 décembre 1995.
17. Par lettre parvenue au Hauptzollamt (bureau des douanes) de Krefeld le 19 novembre 1998, Nachi Europe a demandé le remboursement de ces droits antidumping au motif que leur perception serait illégale en conséquence des arrêts rendus dans les affaires jointes T-163/94 et T-165/94 et dans l'affaire C-245/95 P.
18. Le Hauptzollamt a rejeté cette demande de remboursement par décision du 11 janvier 1999. Nachi Europe a introduit une réclamation contre cette décision, mais le Hauptzollamt l'a rejetée au motif qu'il ne serait pas en mesure de constater l'illégalité du règlement attaqué.
19. Nachi Europe a alors saisi le Finanzgericht Düsseldorf, qui a estimé que la demande de remboursement devait prospérer s'il était démontré que l'article 1er, paragraphe 2, du règlement attaqué était invalide. Cette juridiction a en outre observé que, d'un côté, le Tribunal n'avait annulé l'article 1er qu'à l'égard de NTN et de Koyo Seiko, mais que, de l'autre, les considérations qui avaient guidé sa décision étaient d'ordre général, tout comme les motifs sur lesquels s'est fondée la Cour dans son arrêt.
20. C'est ainsi que le Finanzgericht a décidé de surseoir à statuer et a posé à la Cour les questions suivantes, à titre préjudiciel:
«1) L'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2849/92 est-il invalide?
2) En cas de réponse affirmative à la première question: à quelle date l'invalidité de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2849/92 prend-elle effet au profit de la demanderesse?»
21. Des observations écrites ont été déposées par Nachi Europe, par le Conseil et par la Commission, chacune des parties ayant également présenté des observations orales à l'audience.
Analyse
22. La juridiction nationale demande si l'article 1er, paragraphe 2, du règlement attaqué est invalide et, si oui, à partir de quel moment il doit être considéré comme invalide à l'égard de Nachi Europe.
23. La forme de la seconde question et le contenu de l'ordonnance de renvoi dans son ensemble indiquent que la question de la validité n'est pas posée en termes généraux, mais doit plutôt se comprendre de la façon suivante: une annulation en faveur de NTN et de Koyo Seiko a-t-elle un effet quelconque sur la validité du règlement à l'égard de Nachi Europe?
24. Le débat devant la Cour a en effet porté sur cette question plus restreinte et sur le point de savoir si Nachi Europe, qui n'a pas introduit de recours direct dans le délai prescrit à cet effet, est déchue du droit de se prévaloir de la nullité du règlement devant une juridiction nationale.
25. Avant toutefois d'aborder l'une ou l'autre de ces questions, nous estimons utile d'examiner un point qui a une importance pour chacune d'elles: les conditions dans lesquelles un recours direct en annulation pouvait être introduit à l'encontre du règlement attaqué devant le Tribunal.
Les recours existant contre le règlement attaqué
26. L'article 230 CE confère aux États membres et, sous réserve de certaines adaptations, aux institutions communautaires le droit de contester la légalité des actes communautaires sans avoir à justifier d'un intérêt spécifique à agir. En revanche, le quatrième alinéa de cet article n'autorise les personnes physiques ou morales à former un recours que contre les décisions dont elles sont le destinataire et contre les décisions qui les concernent directement et individuellement. Tous ces recours doivent être introduits dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l'acte, de sa notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance.
27. En tant qu'actes de portée générale, les règlements ne peuvent donc, en principe, être attaqués par les particuliers, en application des dispositions précitées. Cependant, certains règlements peuvent concerner directement et individuellement une personne physique ou morale et, dans ce cas, être attaqués par cette personne directement devant le Tribunal, sur le fondement de l'article 230 CE.
28. Les règlements antidumping sont souvent décrits (à juste titre) comme des actes de nature hybride. Ce sont certes des actes de portée générale puisqu'ils s'appliquent à toutes les importations d'un type de produits particulier, indépendamment de l'identité de l'importateur qui doit acquitter les droits. Cependant, ils concernent directement et individuellement les exportateurs de ces produits - tout au moins les exportateurs nommément désignés - et les importateurs attachés à ces exportateurs par un lien d'exclusivité.
29. Dans la présente affaire, il est manifeste que la société Nachi Fujikoshi aurait pu introduire elle-même un recours direct devant le Tribunal pour demander l'annulation du règlement dans la mesure où ses produits étaient concernés, comme l'ont fait NTN et Koyo Seiko qui se trouvaient exactement dans la même situation. Les producteurs ou exportateurs de produits frappés d'un droit antidumping peuvent toujours être considérés comme directement et individuellement concernés, tout au moins lorsqu'ils sont identifiés dans le règlement ou concernés par les enquêtes préparatoires .
30. Cependant, l'action portée ici devant le juge national n'a pas été intentée par la société mère Nachi Fujikoshi, dont les produits ont été soumis à un droit antidumping, mais par sa filiale Nachi Europe, qui importe ces produits et acquitte les droits. Or, la situation est plus nuancée en ce qui concerne les importateurs, bien que les règles soient clairement établies.
31. Les recours en annulation formés par les importateurs sont recevables dans le cas où, conformément à ce que prévoit l'article 2, paragraphe 8, sous b), du règlement de base, il existe une association entre l'importateur et l'exportateur ou le producteur des produits frappés de droits antidumping et dans le cas où les prix de revente de l'importateur ont servi à établir l'existence des pratiques de dumping ou à calculer les droits antidumping eux-mêmes. La Cour a en outre jugé recevables de tels recours dans le cas où, comme dans l'affaire Extramet Industrie/Conseil, l'importateur parvient à démontrer l'existence de circonstances correspondant à la jurisprudence Plaumann/Commission .
32. Dans l'affaire qui nous occupe, il est dit au point 6 des motifs du règlement attaqué que la Commission «a recueilli et vérifié toutes les informations jugées nécessaires aux fins de la procédure et effectué des enquêtes sur place auprès des sociétés: ... Nachi (Germany) GmbH ...». Au point 17, on lit aussi que, «En cas de ventes effectuées à des importateurs communautaires liés aux producteurs japonais, les prix à l'exportation ont été construits sur la base du prix de vente au premier acheteur indépendant dans la Communauté...».
33. Selon les pièces versées au dossier de la juridiction nationale, Nachi (Germany) GmbH était l'ancienne dénomination de Nachi Europe, partie demanderesse au principal, liée à l'entreprise Nachi Fujikoshi. Il est donc clair que cette société a été impliquée dans les enquêtes et que ses prix ont servi à établir les marges de dumping.
34. Dans ces conditions, il ne fait pas de doute que Nachi Europe aurait pu introduire un recours direct devant le Tribunal pour contester la validité du règlement attaqué. Observons également que le point de départ du délai d'introduction d'un tel recours ne pose aucun problème puisque le règlement attaqué a été publié au Journal officiel des Communautés européennes et est ainsi présumé notifié à Nachi Europe. De plus, on voit mal comment cette société pourrait ne pas avoir été consciente de ses droits à cet égard, car non seulement sa société mère a introduit plusieurs recours en annulation contre un règlement antidumping, mais, de surcroît, dans le cadre du premier de ces recours, elle avait agi conjointement avec deux de ses filiales européennes, dont précisément Nachi (Germany) GmbH, qui est apparemment l'ancienne dénomination de Nachi Europe.
35. Cela étant rappelé, nous allons à présent examiner la première des deux questions principales qui se posent dans cette affaire.
Les effets de l'annulation à l'égard des importations de roulements à billes de Nachi Fujikoshi
36. Dans l'affaire T-163/94, NTN demandait l'annulation de l'article 1er du règlement attaqué dans la mesure où «il impose un droit antidumping à la requérante» et, dans l'affaire T-165/94, Koyo Seiko concluait à ce qu'il plaise au Tribunal annuler le règlement «dans la mesure où il affecte la requérante». Le Tribunal a annulé l'article 1er «dans la mesure où il impose un droit antidumping aux requérantes» .
37. Cependant, l'article 1er impose d'abord un droit antidumping définitif de principe à tous les roulements à billes du type considéré, originaires du Japon. Cela est inscrit dans un règlement de portée générale. De plus, l'annulation est fondée sur des considérations tirées du caractère inadéquat ou non probant du raisonnement en général, et non par référence à un producteur particulier. Dès lors qu'un arrêt annulant un acte communautaire se voit reconnaître une autorité erga omnes, on est en droit de se demander si l'annulation prononcée ici ne s'étendait pas nécessairement à l'institution du droit antidumping en général. Tel semble être en effet le raisonnement ici préconisé par Nachi Europe.
38. Le Conseil et la Commission, de leur côté, insistent sur la formulation bien précise du dispositif de l'arrêt d'annulation et se prévalent de l'arrêt Commission/AssiDomän Kraft Products e.a., dans lequel la Cour a jugé que l'annulation d'une décision vis-à-vis de certains destinataires, prononcée à la suite d'un recours formé par ces derniers, est sans effet à l'égard des autres destinataires qui n'étaient pas parties au procès.
39. Nous sommes pour l'essentiel d'accord avec ce dernier point de vue, bien qu'il existe des différences entre les faits de l'affaire Commission/AssiDomän Kraft Products e.a. et ceux du présent cas d'espèce.
40. Dans l'affaire Commission/AssiDomän Kraft Products e.a., il s'agissait de savoir si, à la suite de l'annulation d'une décision de la Commission infligeant des amendes à certains participants à une prétendue entente sur les prix, la Commission était tenue, pour se conformer pleinement à l'arrêt d'annulation, de revoir les amendes imposées par la même décision à d'autres destinataires qui n'en avaient pas demandé l'annulation. Cependant, le fait précisément que cette question se soit posée et la conclusion finalement retenue par la Cour - que la Commission n'était assujettie à aucune obligation du type allégué - n'ont de sens que dans l'hypothèse où l'annulation en elle-même n'était pas susceptible de produire un effet à l'égard de ces autres destinataires.
41. Une annulation partielle de ce type - qui ne bénéficie qu'aux seuls destinataires ou aux parties directement et individuellement concernées, ayant introduit un recours en annulation contre l'acte - n'est possible que pour les actes qui constituent en réalité des décisions ou des faisceaux de décisions. Lorsque l'acte attaqué est un «véritable» règlement, toute annulation, même partielle, de ses dispositions jouera erga omnes. Cependant, à l'égard des exportateurs et des importateurs qui leur sont liés, un règlement antidumping relève de la première catégorie d'actes, si bien qu'une annulation partielle peut parfaitement voir ses effets limités à des particuliers.
42. À notre sens, il est évident que l'arrêt qui annule le règlement attaqué dans la mesure où il affecte NTN et Koyo Seiko est dépourvu d'effets à l'égard des droits institués sur les autres roulements à billes concernés.
43. Tout d'abord, le dispositif de l'arrêt se cantonne expressément aux droits imposés «aux requérantes». Il est vrai que, comme la Cour l'a souligné dans l'arrêt Commission/AssiDomän Kraft Products e.a., l'autorité absolue dont jouit un arrêt d'annulation s'attache tant au dispositif de l'arrêt qu'à ses motifs qui font apparaître les raisons exactes de l'illégalité constatée. Cependant, on ne saurait étendre la portée volontairement limitée du dispositif, sous prétexte que le raisonnement de l'arrêt aurait également pu justifier une porté plus large. De plus, «L'autorité d'un motif d'un arrêt d'annulation ne peut s'appliquer au sort de personnes qui n'étaient pas parties au procès et à l'égard desquelles l'arrêt ne peut dès lors avoir décidé quoi que ce soit» .
44. Non seulement le dispositif de l'arrêt d'annulation est expressément limité, mais sa portée ne pouvait pas être plus large. Comme la Cour l'a dit dans l'arrêt Commission/Assidomän Kraft Products e.a., citant sa jurisprudence constante, «le juge communautaire ... ne pouvant statuer ultra petita, l'annulation qu'il prononce ne saurait excéder celle sollicitée par le requérant». Puisque NTN et Koyo Seiko n'ont conclu à l'annulation du règlement que dans la seule mesure où il les concernait, le Tribunal n'était pas compétent pour l'annuler à un autre égard.
45. Et non seulement NTN et Koyo Seiko n'ont demandé qu'une annulation ainsi restreinte, mais il ne leur était pas possible de demander une annulation plus générale. Dans d'autres procédures antidumping parallèles concernant les roulements à billes d'un diamètre extérieur n'excédant pas 30 millimètres, le Conseil a adopté un règlement en 1984, instituant des droits spécifiques sur les produits de ce type fabriqués notamment par NTN, Koyo Seiko, NSK et Nachi Fujikoshi. Ces sociétés ont toutes les quatre introduit des recours directs contre ce règlement, demandant toutes qu'il soit annulé dans son intégralité . Dans chacune de ces affaires, le Conseil a soutenu que le recours n'était recevable qu'en tant qu'il concernait les produits spécifiques du requérant, et la Cour a, dans chaque cas, adhéré à cette thèse, dans des termes effectivement identiques.
46. Elle a par exemple déclaré en ce qui concerne Nachi Fujikoshi:
«Il convient ... de préciser que le règlement attaqué n'édicte pas des règles générales applicables à un ensemble d'opérateurs économiques indistinctement concernés, mais impose des droits antidumping différents à une série de sociétés fabricantes ou exportatrices de microroulements à billes installées au Japon et à Singapour qui sont nommément désignées, de même qu'aux autres sociétés non désignées, se livrant aux mêmes activités dans ces mêmes pays. Il faut admettre, dans ces conditions, que Nachi est individuellement concernée par les seules dispositions du règlement attaqué qui lui imposent un droit antidumping particulier et en fixent le montant, et non pas par celles qui imposent des droits antidumping à d'autres sociétés.
Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir présentée par le Conseil doit être accueillie et que les conclusions principales du recours tendant à l'annulation du règlement n° 2089/84 dans son ensemble doivent être rejetées. Il y a lieu, par contre, d'examiner au fond les conclusions subsidiaires qui tendent à l'annulation du règlement attaqué dans celles de ses dispositions qui concernent exclusivement Nachi» .
47. Il est vrai que, dans les toutes premières affaires antidumping dont la Cour avait eu à connaître, le règlement avait été annulé dans son intégralité. Mais la Cour avait estimé que tous les producteurs concernés par le règlement étaient parties à la procédure . La Cour n'a, semble-t-il, jamais annulé un tel règlement à l'égard des produits de fabricants ou d'importateurs associés qui n'auraient pas été parties à la procédure.
48. Nous estimons donc que c'est à bon droit que le Tribunal n'a pas annulé, parce qu'il ne pouvait le faire, le règlement attaqué autrement qu'à l'égard de NTN et de Koyo Seiko dans cette affaire.
49. Il faut peut-être dire un mot, toutefois, d'une circonstance qui peut sembler venir conforter la thèse d'une portée plus vaste de l'annulation, à savoir le raisonnement tenu par la Cour pour autoriser NSK et ses filiales européennes à intervenir au soutien de NTN et Koyo Seiko dans le cadre du pourvoi .
50. La Cour a observé que la société NSK disposait d'un droit de recours autonome à l'encontre du règlement attaqué parce qu'elle était directement et individuellement concernée par les dispositions du règlement qui lui imposaient un droit, mais pas par les autres dispositions, et que, puisqu'elle n'avait pas introduit de recours en annulation, ses droits d'intervention devaient être limités au soutien des conclusions de NTN et de Koyo Seiko . La Cour a également relevé que les filiales importaient des roulements à billes produits par NSK et payaient à ce titre un droit spécifique, en vertu du règlement. Elle en a conclu que leurs intérêts seraient affectés par l'arrêt rendu sur le pourvoi, et qu'elles justifiaient d'un intérêt direct et actuel à ce que les conclusions de NTN et de Koyo Seiko soient accueillies par la Cour .
51. Cependant, dans ce contexte, nous ne voyons pas de quel intérêt à la solution du litige NSK ou ses filiales ont pu justifier - dans la mesure tout au moins où elles soutenaient NTN et Koyo Seiko. Que le droit antidumping sur les produits de NTN et de Koyo Seiko soit maintenu ou au contraire supprimé ne pouvait pas avoir d'incidence directe sur les activités de NSK. Cela pouvait avoir une incidence indirecte parce que l'annulation du droit pouvait rendre leurs produits plus compétitifs que ceux de NSK et de ses filiales, mais, dans ce cas, on se serait attendu à ce que NSK et ses filiales cherchent à soutenir la Commission et non pas NTN et Koyo Seiko.
52. Nous devons avouer que la décision de les autoriser à intervenir nous paraît erronée. On peut concevoir que NSK ait eu un intérêt à l'aboutissement du recours en annulation en vue - par exemple - d'un réexamen des mesures antidumping par la Commission, mais rien dans l'ordonnance ne permet de penser que c'est ce qui a été invoqué par NSK, ou ce que la Cour a eu à l'esprit. Il semble plutôt que la demande d'intervention ait été présentée et acceptée sur le fondement de l'intérêt général, indépendamment de l'issue d'un litige particulier. En revanche, la Cour a été catégorique dans son refus de statuer sur les conclusions de NSK visant à voir déclarer que l'annulation s'applique à ses produits .
53. Nous persistons par conséquent à penser que ni l'arrêt qui annule le règlement attaqué dans la mesure où il concerne NTN et Koyo Seiko ni l'arrêt rendu sur le pourvoi n'ont pu avoir quelque incidence que ce soit sur la validité des droits antidumping frappant les roulements à billes produits par Nachi Fujikoshi -- même si, comme nous l'expliquerons plus loin, cela n'empêchait pas Nachi Fujikoshi ou Nachi Europe d'en retirer un quelconque bénéfice.
54. Passons à présent à la seconde question posée dans cette affaire, qui, bien qu'elle puisse paraître «disputer le terrain» à la première question, constitue à maints égards une question totalement distincte.
Le droit pour Nachi Europe d'invoquer l'illégalité du règlement attaqué devant la juridiction nationale
- Application du principe TWD
55. Il est de jurisprudence constante que, pour des raisons de sécurité juridique, une décision qui n'a pas été attaquée par son destinataire devant les juridictions communautaires dans les délais prévus à l'article 230 CE devient définitive à son égard, et, conformément à l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, il en va de même à l'égard des personnes autres que le destinataire qui sont directement et individuellement concernées par une décision. Ce même arrêt TWD Textilwerke Deggendorf ajoute que celles-ci ne peuvent pas non plus, par la suite, contester ou mettre en cause la validité d'une telle décision devant les juridictions nationales .
56. Dans cette affaire, il s'agissait du bénéficiaire d'une aide d'État dont la restitution avait été ordonnée à la suite d'une décision de la Commission constatant son illégalité. Le bénéficiaire avait été informé de la décision de la Commission et du droit qui lui appartenait incontestablement d'en contester la validité, mais n'en avait pas fait usage dans les délais, invoquant par la suite l'illégalité de la décision devant le juge national à l'occasion d'une procédure concernant l'acte de droit interne exigeant la restitution de l'aide. La Cour a jugé que, dans de telles circonstances de fait et de droit, la nature définitive de la décision de la Commission s'imposait à la juridiction nationale, en vertu du principe de la sécurité juridique.
57. Dans l'arrêt Accrington Beef, la Cour semble avoir admis que le principe de l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf s'applique également dans le cas où l'acte en cause constitue un règlement. Elle a en effet écarté, dans cette affaire, une fin de non-recevoir qui était opposée à une exception d'illégalité soulevée dans une procédure nationale venue devant elle par le jeu du renvoi préjudiciel, en invoquant non pas simplement le motif que l'acte litigieux constituait un règlement, mais qu'il s'agissait d'un règlement et qu'il n'était «pas manifeste qu'un recours [des requérants] fondé sur l'article [230 CE] à l'encontre dudit règlement aurait été recevable».
58. Ainsi, selon cette jurisprudence, si une partie dispose manifestement d'un recours direct en annulation contre un acte devant les juridictions communautaires, elle doit l'exercer, ou renoncer définitivement à toute critique . Si elle ne dispose pas d'un tel droit de recours, elle doit pouvoir mettre en cause la validité de l'acte en question devant les juridictions nationales, qui doivent saisir la Cour de justice à titre préjudiciel .
59. Nous avons déjà vu plus haut que la société Nachi Europe disposait d'un droit de recours direct, incontestable au vu de la jurisprudence, à l'encontre du règlement attaqué, devant le Tribunal. Par conséquent, puisqu'elle n'a pas fait usage de ce droit de recours dans le délai de deux mois, le principe de l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf veut qu'elle ne puisse plus chercher à invoquer l'illégalité du règlement devant les juridictions nationales.
60. Mais une fois encore, les choses ne sont pas aussi simples. Cette affaire diffère de l'affaire TWD Textilwerke Deggendorf dans la mesure où il est parfaitement clair que le règlement était illégal dans son intégralité, mais qu'il a néanmoins continué à produire des effets chaque fois que des produits du type concerné étaient importés. Nous allons toutefois démontrer que l'application du principe de l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf ne signifie pas que ces éléments ne peuvent en aucune façon être pris en compte. Il nous faut cependant commencer par examiner un argument particulier invoqué par Nachi Europe.
- Le droit d'invoquer l'illégalité par voie d'exception, sans condition de délai
61. Nachi Europe a soutenu à l'audience que le principe de l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf était incompatible avec le droit conféré par l'article 241 CE d'invoquer devant la Cour de justice l'inapplicabilité d'un règlement en cause dans un litige, en dépit de l'expiration du délai de recours prévu à l'article 230 CE.
62. Il faut souligner que l'article 241 CE ne s'applique pas en soi aux procédures préjudicielles; il semble avoir été conçu pour s'appliquer exclusivement aux recours directs et n'a pas sa place dans le contexte de l'article 234 CE qui comporte ses propres dispositions à propos des questions à poser sur la validité des actes communautaires, dans le cas où le problème se rencontre à l'occasion d'une procédure nationale. Néanmoins, le principe général qu'il consacre trouve aussi à s'appliquer dans le cadre de l'article 234 CE.
63. Dans l'arrêt Universität Hamburg, la Cour a jugé que, «conformément à un principe général du droit qui a trouvé son expression dans l'article [241 CE], le demandeur doit avoir la possibilité, dans le cadre d'un recours formé selon le droit national contre le rejet de sa demande, d'exciper de l'illégalité de la décision de la Commission qui sert de fondement à la décision nationale prise à son encontre» et que «la question de la validité de la décision [peut] dès lors être déférée à la Cour dans le cadre d'une procédure préjudicielle».
64. À notre avis, le principe en question veut qu'une partie dont les intérêts sont affectés par un acte (de droit interne ou communautaire) la concernant directement et individuellement ne puisse pas se voir refuser le droit d'attaquer cet acte individuel au seul motif que le recours serait voué à l'échec sans mise en cause de l'acte communautaire de portée générale qui en forme la base juridique, dont la validité ne peut plus être attaquée directement en raison de l'expiration du délai prévu à cet effet. Dans ces conditions, l'acte général peut toujours être contestée dans les limites de ce qui est nécessaire pour démontrer l'illégalité de la mesure individuelle.
65. Le délai de deux mois imparti à l'article 230 CE ne s'applique donc pas à la mise en cause indirecte, par voie d'exception, de la mesure générale. Les recours contre les mesures d'application communautaires restent soumis au délai de deux mois, mais l'article 241 CE autorise la partie concernée à invoquer l'illégalité de l'acte de base quel que soit le délai écoulé depuis son adoption. Si la mesure d'exécution est un acte de droit interne, les délais de forclusion du recours en nullité de cet acte seront définis par le droit interne.
66. Lorsque la partie concernée est une personne physique ou morale - et non un requérant privilégié comme un État membre, qui dispose d'un droit de recours automatique même à l'encontre des actes de portée générale - l'absence de recours contre l'acte de base dans le délai sera presque toujours dû non pas à un retard dans l'introduction de la procédure, mais au fait que cette partie n'avait tout simplement pas qualité pour introduire un recours direct.
67. Cela a été pris en compte dans l'arrêt Simmenthal/Commission, dans lequel la Cour a confirmé que l'article 241 CE «est l'expression d'un principe général assurant à toute partie le droit de contester, en vue d'obtenir l'annulation d'une décision qui la concerne directement et individuellement, la validité des actes institutionnels antérieurs, constituant la base juridique de la décision attaquée, si cette partie ne disposait pas du droit d'introduire, en vertu de l'article [230 CE], un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d'en demander l'annulation».
68. Le droit d'exciper de l'illégalité d'un acte par voie d'exception s'applique uniquement aux actes de portée générale, et ne s'étend pas à ceux qui concernent directement et individuellement des parties. Cela résulte de l'emploi à l'article 241 CE du terme «règlement» (bien qu'il s'applique aussi aux directives qui constituent la base juridique d'une mesure ultérieure), et a été confirmé par la Cour dans son arrêt Salerno e.a./Commission et Conseil, où elle a dit que «la possibilité d'invoquer l'inapplicabilité d'un règlement ne constitue pas un droit d'action automatique et ne peut être exercée que de manière incidente, la validité du règlement étant mise en cause en tant qu'il forme la base juridique des actes d'application attaqués» et, à l'égard d'un État membre, dans l'arrêt Commission/Belgique, où la Cour a précisé que l'article 241 CE «ne saurait être invoqué en aucun cas par l'État membre qui a été destinataire d'une décision individuelle».
69. Puisque le principe qui gouverne l'exception d'illégalité soulevée devant les juridictions nationales à l'encontre d'actes de droit communautaire, impliquant un renvoi préjudiciel à la Cour, est identique à celui qui est consacré à l'article 241 CE, les mêmes limites doivent s'y appliquer. S'il en était autrement, le délai de l'article 230 CE deviendrait en pratique lettre morte pour ce qui est des actes qui concernent directement et individuellement les personnes physiques ou morales.
70. Dans le contexte particulier de la réglementation antidumping, le type de situation dans laquelle ce principe trouve à s'appliquer est illustré par l'arrêt Nakajima/Conseil . Dans cette affaire, le requérant, un producteur japonais dont les produits avaient été soumis à un droit antidumping définitif par le règlement (CEE) n° 3651/88, avait introduit devant la Cour de justice un recours visant à voir annuler le règlement à son égard, et, sur la base de ce qui est à présent l'article 241 CE, à voir juger que certaines dispositions du règlement de base, sur le fondement duquel le règlement n° 3651/88 avait été adopté, étaient inapplicable à son égard.
71. Ce qui n'est pas prévu en revanche, c'est que le règlement instituant un droit, qui concerne directement et individuellement le requérant, puisse être attaqué de façon indirecte en dehors du délai fixé à cet effet - autrement dit, le principe ne peut tout simplement pas s'appliquer à une situation telle que celle du cas d'espèce, où seule la mesure individuelle est contestée, et non l'acte de base.
72. Il est vrai que, dans l'arrêt Universität Hamburg, le requérant s'était vu reconnaître le droit de mettre en cause la validité de la décision de la Commission alors qu'il avait attaqué, devant le juge national, le refus des autorités nationales, fondé sur cette décision, d'exonérer de droits certaines importations. Cependant, comme l'a Cour l'a expliqué dans l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf, il s'agissait d'un cas où le demandeur au principal n'avait jamais été en mesure de demander directement l'annulation de l'acte communautaire.
73. Nachi Europe ne peut pas prétendre ici ne pas avoir été en position de demander l'annulation du règlement attaqué, et n'avoir pu contester que la décision nationale de recouvrement des droits. Le règlement attaqué ne laissait aux autorités nationales aucune marge d'appréciation quant à son exécution, celle-ci étant purement automatique et résultant uniquement de la réglementation communautaire à l'exclusion de toute autre règle intermédiaire . En effet, dans l'arrêt Nachi Fujikoshi e.a./Conseil, la Cour a rejeté une exception d'irrecevabilité tirée de ce que seules les mesures d'application nationales auraient pu faire l'objet d'un recours des importateurs devant les juridictions nationales, car elle a relevé «le caractère purement automatique de cette exécution qui, par ailleurs, se fait non pas en vertu de règles nationales intermédiaires mais de la seule réglementation communautaire».
74. Dans la mesure où le principe général s'applique également à de telles règles nationales, son effet peut légitimement être limité dans les cas - nombreux en matière de concurrence, d'aides d'État et de droits antidumping - où l'intéressé disposait clairement d'un droit de recours contre l'acte communautaire lui-même. Le principe général s'explique par la volonté d'éviter un déni de justice, et il n'y a pas de déni de justice dans le cas où la personne concernée disposait d'un droit de recours: il ne lui est simplement pas permis d'attendre les mesures d'exécution pour soulever tardivement l'illégalité de l'acte de base. Dans ces conditions, l'application de la jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf à la présente affaire ne nous paraît pas incompatible avec le principe de l'article 241 CE.
- La jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf et la question du droit d'agir
75. Bien que cette question ne se pose pas directement ici, nous rappellerons brièvement les doutes suscités par l'arrêt TWD Textilwerke Deggendorf chez de nombreux commentateurs, tenant à ce que l'application de la règle qui s'y trouve formulée est subordonnée à la preuve de la possession d'un droit d'agir incontestable au titre de l'article 230 CE, et au fait qu'il est souvent difficile d'établir qu'il existait clairement un tel droit de recours.
76. Dans nos conclusions dans cette affaire, nous avions estimé que c'est seulement dans les situations dans lesquelles le droit d'agir est manifestement indubitable que la possibilité de former un recours direct doit empêcher la partie concernée de former une contestation indirecte devant une juridiction nationale. La Cour a adopté une approche similaire en soulignant dans son arrêt que sa décision était justifiée par les circonstances de fait et de droit du cas d'espèce, et en particulier par le fait que TWD Textilwerke Deggendorf avait connaissance de la décision de la Commission et de la possibilité qui lui était indubitablement ouverte de former un recours.
77. Telles doivent être, à notre avis, les conditions d'application de cette règle. S'il ne fait pas de doute que le demandeur pouvait introduire un recours direct et s'il ne l'a pas fait - et dans de nombreux domaines, y compris les droits antidumping, les critères sont beaucoup plus clairs qu'on ne le dit souvent -, les juridictions nationales devraient refuser de saisir la Cour d'une question de validité à titre préjudiciel parce que la solution peut être déterminée à l'avance. En revanche, si une juridiction nationale ne s'estime pas en mesure de porter les appréciations nécessaires, elle doit se tourner vers la Cour de justice. C'est pourquoi nous ne sommes pas d'accord avec le Conseil lorsqu'il soutient que la question de la juridiction nationale dans cette affaire doit être jugée irrecevable en application de la jurisprudence TWD Textilwerke Deggendorf, même si les circonstances de fait et de droit ne laissent aucune place au doute quant au droit qui appartenait à Nachi Europe de former un recours direct.
Conclusions à en tirer pour la présente affaire
78. Les conclusions auxquelles nous sommes parvenu jusqu'à présent dans notre analyse, à savoir que l'arrêt du Tribunal annulant le règlement attaqué à l'égard des produits de NTN et de Koyo Seiko ne peut avoir d'incidence sur les droits perçus sur les produits de Nachi Fujikoshi et que, faute d'avoir attaqué directement le règlement, Nachi Europe est à présent déchue du droit de l'attaquer indirectement, peuvent suffire à répondre aux questions qui sont ici posées.
79. Ces conclusions envisagent différentes hypothèses mais, pour les besoins de la procédure au principal, le résultat est le même dans les deux cas: la juridiction nationale doit appliquer le règlement attaqué dans la mesure où il impose des droits antidumping aux roulements à billes de Nachi Fujikoshi.
80. Cela ne veut pas dire pour autant qu'une partie dans la position de Nachi Europe se serait trouvée dépourvue de tout moyen d'action.
81. À la différence d'une décision infligeant une amende ou ordonnant la restitution d'une aide d'État - qui exigent toutes deux le versement d'une somme unique - un règlement antidumping produit constamment de nouveaux effets chaque fois que sont importés des produits à l'égard desquels il reste valide. Il est quelque peu paradoxal de penser que le règlement attaqué peut continuer, comme s'il était totalement intouchable, à produire de tels effets alors que le Tribunal a jugé que son adoption était entachée d'illégalité.
82. Le règlement de base antidumping prévoit la possibilité de réexaminer si le maintien des droits antidumping demeure nécessaire, à la demande notamment d'un exportateur ou d'un importateur en mesure de démontrer le caractère nécessaire d'une telle procédure de réexamen. Suivant l'issue qui sera donnée à la procédure de réexamen, les mesures en vigueur seront soit supprimées, soit maintenues, soit modifiées . Bien que l'existence d'un arrêt d'annulation ne soit peut-être pas l'exemple le plus typique du genre de facteurs envisagés par le législateur comme justifiant un réexamen, nous sommes d'avis que la Commission devrait - pour des raisons de bonne administration plutôt que pour se conformer aux obligations qui résultent pour elle de l'article 233 CE, comme c'était le cas dans l'affaire Commission/AssiDöman Kraft Products e.a. - tenir compte de cet arrêt, et en particulier des motifs pour lesquels le règlement a été jugé invalide.
83. Il est d'ailleurs intéressant de noter que, dans la présente affaire, une telle procédure de réexamen a été ouverte - en 1994, soit antérieurement à l'arrêt NTN Corporation et Koyo Seiko/Conseil du Tribunal - à l'initiative non pas d'un exportateur ou d'un importateur, mais de la Federation of European Bearing Manufacturers'Associations. Cette procédure de réexamen, à laquelle Nachi Fujikoshi a coopéré, a abouti en 1997 à la suppression du règlement attaqué environ cinq mois avant la date prévue pour son expiration. Bien que le règlement de 1997 ne fasse pas mention de l'arrêt du Tribunal, il convient de relever que, au point 31, il est précisé que l'«on a veillé à ce que tout impact sur l'industrie communautaire causé par d'autres facteurs ne soit pas imputé aux importations concernées».
84. Enfin, malgré l'absence de disposition spécifique dans le règlement de base au sujet de la suppression rétroactive des mesures à la suite d'une procédure de réexamen, on observera que, dans un arrêt récent, le Tribunal a jugé, dans des circonstances de fait particulières, qu'une modification résultant d'un réexamen doit se voir accorder une portée rétroactive lorsque cela est commandé par les conséquences des conclusions de la procédure de réexamen.
Conclusion
85. Nous estimons que la Cour doit répondre de la manière suivante au Finanzgericht Düsseldorf:
«Ni l'arrêt du Tribunal dans les affaires jointes T-163/94 et T-165/94, NTN Corporation and Koyo Seiko/Conseil, ni celui de la Cour dans l'affaire C-245/95 P, Commission/NTN et Koyo Seiko, n'ont eu d'effet sur la validité des droits antidumping que le règlement (CEE) n° 2849/92 du Conseil, du 28 septembre 1992, modifiant le droit antidumping définitif institué par le règlement (CEE) n° 1739/85 sur les importations de roulements à billes originaires du Japon dont le plus grand diamètre extérieur excède 30 millimètres, a institués sur les roulements à billes produits par Nachi Fujikoshi Corporation.
Un importateur de ces produits, tel que Nachi (Europe) GmbH, qui bénéficiait manifestement d'un droit de recours direct devant le Tribunal à propos de la validité de l'institution de ce droit, et n'a pas exercé un tel recours dans le délai prévu, ne peut par la suite remettre indirectement en cause sa validité devant une juridiction nationale, même s'il lui était possible d'invoquer les motifs pour lesquels ces arrêts ont considéré le règlement en question invalide à l'égard d'autres droits institués.»