62011CC0431
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
KOKOTT
ippreżentati fil-21 ta’ Marzu 2013 (
1
)
Kawża C‑431/11
Ir-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq
vs
Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea
“Relazzjonijiet barranin — Koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali — Ftehim propost li jirrigwarda emenda tal-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u tal-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE — Estensjoni tas-sistema tar-Regolament (KE) Nru 883/2004 għaż-Żona Ekonomika Ewropea — Deċiżjoni tal-Kunsill 2011/407/UE dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kumitat Konġunt taż-ŻEE — Għażla tal-bażi legali sostantiva korretta — Artikolu 48 TFUE, Artikolu 79(2)(b) TFUE jew Artikolu 217 TFUE”
I – Introduzzjoni
1.
Fuq liema bażi legali l-Unjoni Ewropea tista’ testendi l-leġiżlazzjoni soċjali interna tagħha għal pajjiżi terzi? Din id-domanda politikament sensittiva tinsab fiċ-ċentru tal-kwistjoni preżenti bejn ir-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq u l-Kunsill tal-Unjoni Ewropea, mal-intervenjenti rispettivi tagħhom.
2.
Il-kwistjoni qamet minħabba r-regoli l-ġodda dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi tas-sigurtà soċjali, li japplikaw fl-Unjoni Ewropea li ġew estiżi għaż-Żona Ekonomika Ewropea (ŻEE) permezz ta’ deċiżjoni tal-Kumitat Konġunt ŻEE. Għal dan il-għan, permezz tad-Deċiżjoni 2011/407/UE (
2
) il-Kunsill kien stabbilixxa, minn qabel, il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea u, fil-proċess, ikkunsidra r-regoli dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema fis-suq intern Ewropew, u b’mod iktar preċiż l-Artikolu 48 TFUE.
3.
B’dan ir-rikors għal annullament, ir-Renju Unit qiegħed jikkontesta din id-deċiżjoni. B’kuntrast mal-Kunsill u mal-Kummissjoni, ir-Renju Unit, sostnut mill-Irlanda, jieħu l-pożizzjoni fis-sens li għandhom jiġu kkunsidrati mhux ir-regoli dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema, iżda d-dispożizzjonijiet li jikkonċernaw id-drittijiet taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi fl-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja u b’mod iktar preċiż l-Artikolu 79(2)(b) TFUE.
4.
Mal-ewwel daqqa t’għajn, id-distinzjoni bejn l-Artikolu 48 TFUE u l-Artikolu 79(2)(b) TFUE, u anki r-relazzjoni bejn dawn iż-żewġ dispożizzjonijiet u s-setgħa ġenerali biex jiġu stabbiliti assoċjazzjonijiet taħt l-Artikolu 217 TFUE, tista’ tidher li hija kompletament teknika. Fir-realtà, madankollu, hija għandha importanza prattika kunsiderevoli, b’mod partikolari fir-rigward tar-Renju Unit u l-Irlanda. Fuq il-bażi ta’ deroga, dawn iż-żewġ Stati Membri huma liberi li jiddeċiedu, fil-kuntest tal-Artikolu 79(2)(b) TFUE, jekk huma jixtiqux jieħdu sehem f’atti leġiżlattivi tal-Unjoni Ewropea (għażla ta’ parteċipazzjoni msejħa “opt-in”), filwaqt li ma jgawdu ebda drittijiet speċjali fil-kuntest tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 48 TFUE u jistgħu, l-iktar, japplikaw il-“mekkaniżmu ta’ sospensjoni b’emerġenza” għall-atti leġiżlattivi (it-tieni paragrafu tal-Artikolu 48 TFUE).
5.
Is-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja f’dan il-każ ser tifforma l-bażi għal każijiet simili oħra fejn l-Unjoni Ewropea tixtieq testendi ċerta leġiżlazzjoni soċjali għal pajjiżi terzi fil-kuntest ta’ ftehim internazzjonali. F’dan ir-rigward għandu jsir riferiment speċjali għall-każijiet tal-Isvizzera u t-Turkija, li fil-preżent huma wkoll is-suġġett ta’ rikorsi għal annullament ippreżentati mir-Renju Unit kontra l-Kunsill (
3
).
II – Il-kuntest ġuridiku
6.
Il-kuntest ġuridiku ta’ dan il-każ huwa magħmul, l-ewwel nett, mit-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (it-Trattat FUE) u, t-tieni nett, mill-Ftehim dwar iż-Żona Ekonomika Ewropea (Ftehim ŻEE) (
4
), inklużi l-protokolli addizzjonali rispettivi tagħhom.
A – It-Trattat FUE
7.
Id-dispożizzjonijiet dwar il-moviment liberu tal-persuni fit-Titolu IV tat-Tielet Parti tat-Trattat FUE jinkludu l-Artikolu 48 TFUE, li l-ewwel paragrafu tiegħu jaqra kif ġej:
“Il-Parlament Ewropew u l-Kunsill, li jaġixxu skond il-proċedura leġislattiva ordinarja għandhom jadottaw dawk il-miżuri fil-qasam ta’ sigurtà soċjali li jkunu meħtieġa sabiex jipprovdu l-libertà tal-moviment għall-ħaddiema; għal dan l-għan, għandhom jagħmlu arranġamenti sabiex jassiguraw il-ħaddiema migranti impjegati u dawk li jaħdmu għal rashom u d-dipendenti tagħhom:
(a)
l-aggregazzjoni, għall-fini li wieħed jakkwista jew iżomm id-dritt għall-benefiċċju u fil-kalkolu ta’ l-ammont tal-benefiċċju, tal-perijodi kollha li hu meħud kont tagħhom skond il-liġijiet nazzjonali differenti;
(b)
il-pagament tal-benefiċċju lil persuni residenti fit-territorji ta’ l-Istati Membri”.
8.
L-Artikolu 79 TFUE, li huwa wieħed mir-regoli dwar l-“ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja” fit-Titolu V tat-Tielet Parti tat-Trattat FUE, jinkludi d-dispożizzjonijiet li ġejjin:
“1.   L-Unjoni għandha tiżviluppa politika komuni ta’ immigrazzjoni maħsuba sabiex tassigura, fl-istadji kollha, l-amministrazzjoni effikaċi tal-flussi tal-migrazzjoni, it-trattament ġust ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi residenti legalment fl-Istati Membri, kif ukoll il-prevenzjoni u l-ġlieda b’ saħħa kontra l-immigrazzjoni illegali u t-traffikar tal-bnedmin.
2.   Għall-finijiet tal-paragrafu 1, il-Parlament Ewropew u l-Kunsill, li jaġixxu skond il-proċedura leġislattiva ordinarja, għandhom jadottaw il-miżuri fl-oqsma li ġejjin:
[...]
(b)
id-definizzjoni tad-drittijiet ta’ ċittadin ta’ pajjiż terz residenti legalment fi Stat Membru inklużi l-kondizzjonijiet li jirregolaw il-libertà ta’ moviment u ta’ residenza fi Stati Membri oħra;
[...]”
9.
Għall-kompletezza, għandu jsir riferiment għall-Artikolu 218(9) KE:
“Il-Kunsill, fuq proposta tal-Kummissjoni jew tar-Rappreżentant Għoli ta’ l-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u ta’ Politika ta’ Sigurtà għandu jadotta deċiżjoni li tissospendi l-applikazzjoni ta’ ftehim u li tistabbilixxi l-pożizzjonijiet li għandhom jiġu adottati f’ isem l-Unjoni f’ sede stabbilita fi ftehim, meta dik is-sede tintalab tadotta atti li jkollhom effetti legali, sakemm dawn ma jkunux atti li jissupplimentaw jew jemendaw il-qafas istituzzjonali tal-ftehim”.
Il-Protokoll Nru 21 tat-TUE u tat-TFUE
10.
Mat-Trattat UE u mat-Trattat FUE jinsab anness protokoll dwar il-pożizzjoni tar-Renju Unit u tal-Irlanda fir-rigward tal-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja (Protokoll Nru 21). Fil-każ tar-Renju Unit, dan il-protokoll japplika għall-ispazju kollu ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja, filwaqt li fil-każ tal-Irlanda l-Artikolu 75 TFUE huwa eskluż mill-portata tiegħu (ara l-Artikolu 9 tal-Protokoll Nru 21).
11.
Skont l-ewwel sentenza tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 1 u l-Artikolu 3 tal-Protokoll Nru 21, ir-Renju Unit u l-Irlanda “m’għandomx jieħdu parti fl-adozzjoni mill-Kunsill tal-miżuri proposti” skont it-Titolu V tat-Tielet Parti tat-TFUE sakemm ma jinnotifikawx lill-President tal-Kunsill bil-miktub, fi żmien tliet xhur wara li proposta jew inizjattiva tkun ġiet ippreżentata lill-Kunsill, li huma jkunu jixtiequ li jieħdu parti fl-adozzjoni u l-applikazzjoni tal-miżura proposta.
12.
Barra minn hekk, taħt l-Artikolu 2 tal-Protokoll Nru 21, “l-ebda waħda mid-dispożizzjonijiet tat-Titolu V tat-Tielet Parti tat-Trattat dwar il-Funzjonament ta’ l-Unjoni Ewropea, l-ebda miżura adottata skond dak it-Titolu, l-ebda dispożizzjoni ta’ ftehim internazzjonali konklużi mill-Unjoni skond dak it-Titolu, u l-ebda deċiżjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja ta’ l-Unjoni Ewropea li tinterpreta xi dispożizzjoni jew miżuri bħal dawn m’għandhom ikunu jorbtu lir-Renju Unit u lill-Irlanda”; barra minn hekk, “l-ebda waħda minn dawn id-dispożizzjonijiet, miżuri jew deċiżjonijiet m’għandha b’xi mod taffettwa l-kompetenza, id-drittijiet u l-obbligi ta’ dawk l-Istati”.
B – B – Il-Ftehim ŻEE
13.
Il-Ftehim ŻEE kien ġie approvat f’isem dawk li dak iż-żmien kienu l-Komunitajiet Ewropej, mill-Kunsill u mill-Kummissjoni fit-13 ta’ Diċembru 1993, fejn l-Artikolu 238 tat-Trattat KEE (li sar l-Artikolu 271 TFUE) kien serva bħala bażi legali sostantiva (
5
). Dan hu ftehim imħallat fejn bħala l-partijiet kontraenti hemm kemm l-Unjoni Ewropea, bħala s-suċċessur legali tal-Komunitajiet Ewropej, u kif ukoll l-Istati Membri tagħha.
14.
Skont l-Artikolu 1(1), il-Ftehim ŻEE huwa ftehim ta’ assoċjazzjoni li l-għan tiegħu huwa “li jippromwovi t-tisħiħ kontinwu u bilanċjat tal-kummerċ u tar-relazzjonijiet ekonomiċi bejn il-Partijiet Kontraenti b’kondizzjonijiet ugwali ta’ kompetizzjoni, u l-osservanza ta’ l-istess regoli, bil-ħsieb li tinħoloq Żona Ekonomika Ewropea omoġenea”.
15.
Sabiex tilħaq l-għanijiet stabbiliti fil-Ftehim ŻEE, l-Assoċjazzjoni tinkludi l-erba’ libertajiet fundamentali tas-suq intern Ewropew, b’mod partikolari l-“moviment liberu ta’ persuni” (Artikolu 1(2)(b) tal-Ftehim ŻEE) u l-“koperazzjoni mill-qrib f’oqsma oħra, bħal ma huma [...] l-politika soċjali” (Artikolu 1(2)(f) tal-Ftehim ŻEE).
16.
Skont l-Artikolu 7 tal-Ftehim ŻEE, l-“[a]tti msemmijin jew li hemm fl-Annessi ta’ dan il-Ftehim jew fid-deċiżjonijiet tal-Kumitat Kongunt taż-ŻEE għandhom jorbtu lill-Partijiet Kontraenti u jkunu, jew jiġu magħmula, parti mill-ordni intern legali”, filwaqt li taħt il-punt (a) tal-istess dispożizzjoni “att li jikkorrispondi għal regolament KEE għandu bħala tali jsir parti mill-ordni intern legali tal-Partijiet Kontraenti”.
17.
L-Artikolu 28 tal-Ftehim ŻEE fih dispożizzjoni simili għall-Artikolu 45 TFUE dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema fiż-ŻEE u l-Artikolu 29 tal-Ftehim ŻEE fih dispożizzjoni li tikkorrispondi għall-Artikolu 48 TFUE.
18.
Fl-Artikolu 98 tal-Ftehim ŻEE, il-Kumitat Konġunt taż-ŻEE ngħata s-setgħa li jemenda l-Annessi tal-Ftehim ŻEE u numru ta’ protokolli tal-Ftehim ŻEE, inkluż il-Protokoll 37.
19.
Fil-verżjoni oriġinali tal-Anness VI (Sigurtà Soċjali) tal-Ftehim ŻEE (
6
), it-taqsima “Atti msemmijin” issemmi r-Regolament (KEE) Nru 1408/71 (
7
). Dan l-istess regolament jissemma wkoll fil-verżjoni oriġinali tal-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE (
8
) fir-rigward tal-“Kummissjoni Amministrattiva dwar is-Sigurtà Soċjali ta’ Ħaddiema Migranti”. Dawn iż-żewġ riferimenti għandhom jiġu ssostitwiti essenzjalment, skont id-Deċiżjoni tal-Kumitat Konġunt taż-ŻEE Nru 76/2011 (
9
), b’riferimenti għar-Regolament (KE) Nru 883/2004 (
10
) u r-Regolament (KE) Nru 988/2009 (
11
).
III – Il-fatti li wasslu għall-kwistjoni
20.
Għal ħafna żmien, ir-regoli dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali li kienu japplikaw fl-Unjoni kienu jinsabu fir-Regolament Nru 1408/71. B’effett mill-1 ta’ Mejju 2010, dawn ġew issostitwiti mir-Regolament Nru 883/2004, li min-naħa tiegħu ġie sussegwentement emendat, inter alia, bir-Regolament Nru 988/2009.
21.
Fi ħdan il-Kumitat Konġunt taż-ŻEE kien hemm il-ħsieb li r-regoli dwar is-sigurtà soċjali fl-Anness VI tal-Ftehim ŻEE u fil-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE jiġu adattati għas-sitwazzjoni legali l-ġdida fl-Unjoni Ewropea u li jiġi inkorporat ir-Regolament Nru 883/2004 fil-Ftehim ŻEE. Għal dan il-għan, b’mod partikolari r-riferimenti għar-Regolament Nru 1408/71 li jinsabu fl-Anness VI u fil-Protokoll 37 kellhom jiġu ssostitwiti b’riferimenti għar-Regolament Nru 883/2004 u għar-Regolament Nru 988/2009.
22.
Għaldaqstant, il-Kummissjoni ppreżentat Proposta għal Deċiżjoni tal-Kunsill dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kumitat Konġunt taż-ŻEE. Il-verżjoni oriġinali ta’ din il-proposta kienet datata mid-9 ta’ Settembru 2010 u kienet għadha bbażata fuq l-Artikoli 48 TFUE, 352 TFUE u 218(9) TFUE (
12
). Iktar tard, fl-10 ta’ Marzu 2011, il-Kummissjoni emendat il-proposta tagħha biex issa tirreferi biss għall-Artikolu 48 TFUE u 218(9) TFUE bħala l-bażijiet legali (
13
). Il-Kummissjoni ġġustifikat it-tneħħija tal-Artikolu 352 TFUE bħala bażi legali addizzjonali bil-fatt li t-Trattat ta’ Lisbona kien estenda l-kompetenza tal-Unjoni stabbilita fl-Artikolu 48 TFUE lil hinn mill-kamp tradizzjonali ta’ ħaddiema migranti għall-ħaddiema migranti li jaħdmu għal rashom.
23.
Fis-6 ta’ Ġunju 2011, il-Kunsill adotta d-Deċiżjoni 2011/407, li biha stabbilixxa l-pożizzjoni li għandha tieħu l-Unjoni fil-Kumitat Konġunt taż-ŻEE (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni kkontestata”). Kif ipproponiet il-Kummissjoni, din id-deċiżjoni hija bbażata fuq l-Artikoli 48 TFUE u 218(9) TFUE.
24.
Permezz tad-Deċiżjoni Nru 76/2011, tal-1 ta’ Lulju 2011, il-Kumitat Konġunt taż-ŻEE għamel l-emendi pproġettati tal-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u lill-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE. Madankollu, qabel ma tidħol fis-seħħ din id-deċiżjoni għad iridu jiġu sodisfatti ċerti rekwiżiti kostituzzjonali minn wieħed mill-Partijiet Kontraenti tal-Ftehim ŻEE.
IV – Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja u t-talbiet tal-partijiet
25.
B’att tas-16 ta’ Awwissu 2011, ir-Renju Unit ippreżenta rikors għal annullament tad-Deċiżjoni 2011/407. Huwa jqis li d-deċiżjoni kkontestata ma kellhiex tkun ibbażata fuq l-Artikolu 48 TFUE, iżda fuq l-Artikolu 79(2)(b) TFUE.
26.
B’digriet tal-10 ta’ Jannar 2012, il-President tal-Qorti tal-Ġustizzja awtorizza lill-Irlanda sabiex tintervjeni insostenn tar-rikorrent u awtorizza lill-Kummissjoni Ewropea sabiex tintervjeni insostenn tal-konvenut.
27.
Ir-Renju Unit, sostnut mill-Irlanda, jitlob li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha:
—
tannulla d-Deċiżjoni 2011/407;
—
tillimita l-effetti ratione temporis ta’ din id-deċiżjoni sa meta l-Kunsill jadotta deċiżjoni ġdida, abbażi tal-Artikolu 79(2)(b) TFUE, dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kumitat Konġunt taż-Żona Ekonomika Ewropea (ŻEE) dwar emenda għall-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u l-Protokoll 37 mal-Ftehim taż-ŻEE; u
—
tikkundanna lill-Kunsill għall-ispejjeż (
14
).
28.
Il-Kunsill, sostnut mill-Kummissjoni, jitlob li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha:
—
tiċħad ir-rikors, u
—
tikkundanna lir-rikorrent għall-ispejjeż.
29.
Ir-rikors ippreżentat mir-Renju Unit ta lok għal proċedura bil-miktub, u ġiet, fis-6 ta’ Frar 2013, għal seduta għas-sottomissjonijiet orali.
V – Evalwazzjoni
30.
Ir-rikors ppreżentat mir-Renju Unit huwa bbażata fuq motiv wieħed għal annullament: meta stabbilixxa l-pożizzjoni meħuda mill-Unjoni, il-Kunsill iċċita bażi legali żbaljata u għaldaqstant kiser il-prinċipju tal-kompetenzi ta’ attribuzzjoni (l-ewwel sentenza tal-Artikolu 5(1) TUE) (
15
).
31.
Mill-aspett proċedurali, il-partijiet kollha jaqblu li l-pożizzjoni tal-Unjoni kienet ġustament stabbilita mill-Kunsill tal-Unjoni Ewropea fil-forma ta’ deċiżjoni skont l-Artikolu 218(9) TFUE. Il-Kumitat Konġunt taż-ŻEE huwa korp imwaqqaf mill-Ftehim ŻEE li jieħu deċiżjonijiet li għandhom effetti legali biex jemendaw l-Annessi u numru ta’ Protokolli għal dan il-Ftehim (Artikolu 98 tal-Ftehim ŻEE).
32.
Huwa paċifiku wkoll li tali deċiżjoni tal-Kunsill li tistabbilixxi l-pożizzjoni tal-Kummissjoni taħt l-Artikolu 218(9) TFUE teħtieġ ukoll bażi legali sostantiva li minnha jirriżultaw il-limiti tal-kompetenzi tal-Unjoni u għaldaqstant, il-marġni ta’ manuvra li t-Trattati finalment jagħtu lill-Unjoni (
16
). Madankollu, hemm diskussjoni taħraq dwar jekk f’dan il-każ din il-bażi legali tinstabx fir-regoli dwar is-suq intern, fid-dispożizzjonijiet fuq l-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja, jew fis-setgħa li jiġu stabbiliti assoċjazzjonijiet taħt l-Artikolu 217 TFUE.
33.
Huwa partikolarment ċar f’każ bħal dan li l-għażla tal-bażi legali korretta hija ta’ importanza prattika u istituzzjonali, ossija kostituzzjonali, kunsiderevoli (
17
). L-għażla tal-bażi legali twitti t-triq biex jiġi stabbilit jekk ir-Renju Unit u l-Irlanda jistgħux jeżerċitaw id-drittijiet speċjali mogħtija lilhom bl-“opt-in” taħt il-Protokoll Nru 21 tat-Trattat UE u tat-Trattat FUE.
A – L-għażla tal-bażi legali sostantiva korretta
34.
Skont ġurisprudenza stabbilita, l-għażla tal-bażi legali ta’ miżura tal-Unjoni għandha tkun ibbażata fuq elementi oġġettivi li jistgħu jwasslu għal stħarriġ ġudizzjarju, li fosthom jinsabu l-għan u l-kontenut ta’ din il-miżura (
18
).
35.
Permezz tad-deċiżjoni kkontestata, il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fi ħdan il-Kumitat Konġunt taż-ŻEE kienet ġiet stabbilita essenzjalment fis-sens li r-regoli l-ġodda dwar il-koordinazzjoni ta’ sistemi ta’ sigurtà soċjali taħt ir-Regolamenti Nru 883/2004 u Nru 988/2009 (
19
) li qabel kienu applikaw biss ġewwa l-Unjoni Ewropea, għandhom jiġu estiżi għaż-ŻEE kollha (
20
).
1. L-Artikolu 79 TFUE ma huwiex bażi legali xierqa
36.
Billi r-Regolament Nru 883/2004 jiġi estiż għaż-ŻEE kollha, il-kamp ta’ applikazzjoni ġeografiku tiegħu jmur lil hinn mill-Unjoni Ewropea għat-tliet Stati tal-EFT, jiġifieri n-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein. Dan ifisser neċessarjament li l-kamp ta’ applikazzjoni personali ta’ dan ir-regolament jibda jinkludi wkoll numru ta’ persuni addizzjonali li ma humiex ċittadini tal-Unjoni, iżda li huma ċittadini ta’ pajjiżi terzi. Dan ġie enfasizzat mir-Renju Unit u l-Irlanda.
37.
Mal-ewwel daqqa t’għajn, l-Artikolu 79(2)(b) TFUE jista’, għaldaqstant, ikun is-sedes materiae, peress li din id-dispożizzjoni tippermetti espressament id-“definizzjoni tad-drittijiet ta’ ċittadin ta’ pajjiż terz residenti legalment fi Stat Membru inklużi l-kondizzjonijiet li jirregolaw il-libertà ta’ moviment u ta’ residenza fi Stati Membri oħra”. Dawn jistgħu jinkludu regoli fuq is-sigurtà soċjali għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi (
21
).
38.
Huwa paċifiku li diversi miżuri li, fil-kuntest tal-ftehim ma’ pajjiżi terzi, kienu intiżi li jinkludu liċ-ċittadini tagħhom fil-portata tal-leġiżlazzjoni soċjali tal-Unjoni Ewropea ġew ibbażati fuq din id-dispożizzjoni (
22
). Madankollu, dan il-fatt waħdu ma jistax ikun il-fattur kruċjali biex tiġi stabbilita l-bażi legali korretta għad-deċiżjoni kkontestata tal-Kunsill (
23
).
39.
Għandu jitfakkar li l-Artikolu 79 TFUE huwa wieħed mir-regoli fuq l-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja u jifforma parti mill-kapitolu fuq il-politika fir-rigward tal-kontrolli tal-fruntieri, ażil u immigrazzjoni. Skont il-paragrafu 1 tiegħu, l-Artikolu 79 TFUE għandu għan speċifiku. Din id-dispożizzjoni hija intiża li tiżviluppa politika komuni ta’ immigrazzjoni maħsuba sabiex tiżgura “l-amministrazzjoni effikaċi tal-flussi tal-migrazzjoni, it-trattament ġust ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi [...] kif ukoll il-prevenzjoni u l-ġlieda b’ saħħa kontra l-immigrazzjoni illegali u t-traffikar tal-bnedmin”. Il-miżuri kollha bbażati fuq l-Artikolu 79(2)(b) TFUE għandhom jiġu kkunsidrati f’dan il-kuntest u għandhom jiġu adottati wkoll espressament “[g]ħall-finijiet tal-paragrafu 1” biss.
40.
Dan l-għan u dan il-kuntest regolatorju tal-Artikolu 79(2)(b) TFUE ma humiex proporzjonati ma’ miżura bħalma hija dik li hija s-suġġett ta’ dan il-każ.
41.
Id-deċiżjoni kkontestata ma tipprovdix, fil-kuntest ta’ politika komuni ta’ immigrazzjoni, lil ċerti ċittadini ta’ pajjiżi terzi li jirrisjedu legalment fl-Unjoni Ewropea sempliċement b’ċerti drittijiet soċjali sabiex tagħtihom “trattament ġust” fis-sens tal-Artikolu 79(1) TFUE. Id-deċiżjoni tmur ħafna iktar ’il bogħod. Hija tiżviluppa ulterjorment l-assoċjazzjoni mat-tliet Stati tal-EFTA, jiġifieri n-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein, li hija stabbilita bil-Ftehim ŻEE u hija waħda mill-miżuri li biha d-dritt li jirregola s-suq intern Ewropew jiġi estiż kemm jista’ jkun għaż-ŻEE (
24
). Iċ-ċittadini tat-tliet Stati EFTA, jiġifieri n-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein, għandhom jibbenefikaw mill-moviment liberu tal-persuni taħt l-istess kundizzjonijiet soċjali bħaċ-ċittadini tal-Unjoni.
42.
Barra minn hekk, kif ġustament tenfasizza l-Kummissjoni, id-deċiżjoni kkontestata ċertament li ma tipprovax tirregola biss id-drittijiet soċjali taċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi – in-Norveġiżi, l-Islandiżi u dawk mil-Liechtenstein – fl-Unjoni, iżda wkoll, min-naħa l-oħra, tipprova tirregola d-drittijiet soċjali taċ-ċittadini tal-Unjoni fit-tliet Stati tal-EFTA kkonċernati. Konsegwentement, bis-saħħa tal-emenda tal-Ftehim ŻEE li trid id-deċiżjoni kkontestata, ma jibbenefikax biss ċittadin Norveġiż, biex nagħti eżempju wieħed, mill-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali taħt ir-Regolament Nru 883/2004 fit-territorju tal-Unjoni Ewropea, imma wkoll ċittadin tal-Unjoni fin-Norveġja. Skont l-Artikolu 7(a) tal-Ftehim ŻEE, regolament tal-Unjoni Ewropea, imsemmi fl-Anness tal-Ftehim ŻEE, jorbot lill-Partijiet Kontraenti – inklużi t-tliet Stati tal-EFTA kkonċernati – u, bħala tali, isir parti mill-ordinament ġuridiku intern tagħhom. Ma hemm bżonn ta’ ebda miżuri nazzjonali ta’ implementazzjoni, u dan b’kuntrast mal-pożizzjoni meħuda mill-Irlanda.
43.
Fid-dawl ta’ dan, l-allegazzjoni tar-Renju Unit u l-Irlanda fis-sens li l-Artikolu 79(2)(b) TFUE huwa l-bażi legali korretta għad-deċiżjoni kkontestata għandha tiġi miċħuda.
2. L-Artikolu 48 TFUE wkoll ma huwiex bażi legali xierqa
44.
Madankollu, fil-fehma tiegħi, id-deċiżjoni kkontestata lanqas ma tista’ tkun ibbażata fuq l-Artikolu 48 TFUE, li ġie ċċitat mill-Kunsill u mill-Kummissjoni.
45.
Dan mhux minħabba li r-regoli dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali taħt ir-Regolament Nru 883/2004 jinkludu taħt il-portata tagħhom ukoll lill-persuni li ma humiex ekonomikament attivi (
25
). Dan ir-regolament ma jikkonċernax primarjament lis-sigurtà soċjali ta’ persuni li ma jwettqux attività bi ħlas. Pjuttost, ir-regolament jirrigwarda prinċipalment is-sigurtà soċjali ta’ dawk li jwettqu attività bi ħlas, b’mod partikolari persuni impjegati u dawk li jaħdmu għal rashom. Is-sigurtà soċjali ta’ persuni li ma humiex ekonomikament attivi tirrappreżenta, jekk xejn, qasam marġinali li huwa wkoll irregolat mir-Regolament Nru 883/2004, iżda huwa ’l bogħod milli jiġi identifikat bħala li huwa l-għan primarju tiegħu. Konsegwentement, dan l-aspett ma huwiex rilevanti għall-għażla tal-bażi legali (
26
). L-għażla tal-bażi legali għal miżura tal-Unjoni għandha tkun ibbażata fuq l-għan prinċipali tal-kontenut regolamentari tagħha (
27
).
46.
Madankollu, ir-Renju Unit u l-Irlanda huma kompletament korretti fil-fehma tagħhom li l-Artikolu 48 TFUE jista’ jservi biss ta’ bażi għall-adozzjoni ta’ miżuri fi ħdan l-Unjoni Ewropea u, barra minn hekk, jikkonċerna biss is-sigurtà soċjali għaċ-ċittadini tal-Unjoni, iżda mhux għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi.
47.
L-Artikolu 48 TUE jippermetti biss l-adozzjoni ta’ “dawk il-miżuri fil-qasam ta’ sigurtà soċjali li jkunu meħtieġa sabiex jipprovdu l-libertà tal-moviment għall-ħaddiema”. Huwa jifforma parti mill-istess kapitolu tat-Trattat bħall-Artikolu 45(1) TFUE, li jipprovdi li l-moviment liberu tal-ħaddiema għandu jiġi żgurat biss “fi ħdan l-Unjoni”. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li l-Artikolu 45 TFUE (l-ex Artikolu 48 tat-Trattat KEE) jiggarantixxi l-moviment liberu tal-persuni “lill-ħaddiema tal-Istati Membri biss” (
28
), jiġifieri liċ-ċittadini tal-Unjoni (
29
).
48.
Għaldaqstant, iċ-ċittadini ta’ pajjiżi terzi ma jistgħux jinvokaw id-dritt għall-moviment liberu taħt l-Artikolu 45 TFUE fi ħdan l-Unjoni Ewropea (
30
), u l-leġiżlatur tal-Unjoni ma għandux is-setgħa li jadotta miżuri speċifiċi għall-koordinazzjoni ta’ sistemi ta’ sigurtà soċjali bejn l-Unjoni u pajjiżi terzi abbażi tal-Artikolu 48 TFUE biss. Tali miżuri ma humiex neċessarji biex jiġi pprovdut moviment liberu tal-ħaddiema (intra-Unjoni) fis-sens tal-Artikoli 45 TFUE u 48 TFUE.
49.
B’kuntrast mal-pożizzjoni meħuda mir-Renju Unit u l-Irlanda, jiena ċertament ma nikkunsidrax li l-istituzzjonijiet tal-Unjoni huma preklużi milli jibbażaw ruħhom fuq il-kompetenzi li ġew ikkonferiti lilhom għall-ħolqien tas-suq intern sabiex jirregolaw ukoll is-sitwazzjoni ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi meta huma jadottaw regoli li jirregolaw liċ-ċittadini u l-impriżi tal-Unjoni, jekk dan ikun meħtieġ, pereżempju, biex joħolqu kundizzjonijiet ugwali għall-kompetizzjoni fis-suq intern (
31
).
50.
Madankollu, f’dan il-każ, ma hijiex kwistjoni biss li sitwazzjoni ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi qiegħda tiġi rregolata għat-territorju tal-Unjoni Ewropea fil-mument tal-adozzjoni tal-leġiżlazzjoni soċjali. Pjuttost, id-deċiżjoni kkontestata tirrigwarda primarjament l-estensjoni tal-leġiżlazzjoni soċjali eżistenti, ir-Regolament Nru 883/2004, għall-pajjiżi terzi – it-tliet Stati tal-EFTA, jiġifieri n-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein (
32
).
51.
Għaldaqstant, l-istess bħall-Artikolu 79 TFUE, l-Artikolu 48 TFUE wkoll ma jistax iservi bħala bażi legali għad-deċiżjoni kkontestata.
3. L-Artikolu 217 TFUE kien ikun il-bażi legali sostantiva korretta
52.
Il-fattur kruċjali biex tiġi stabbilita l-bażi legali korretta għad-deċiżjoni kkontestata huwa li d-deċiżjoni tikkostitwixxi l-ewwel pass neċessarju, internament, biex jiġi emendat u żviluppat ulterjorment il-Ftehim ŻEE. L-awtorizzazzjoni sostantiva għal dan għandha tkun l-istess waħda li oriġinarjament kienet għall-adozzjoni tal-Ftehim ŻEE, jiġifieri s-setgħa li jistabbilixxi assoċjazzjonijiet skont l-Artikolu 217 TFUE.
53.
Meta ġie konkluż il-Ftehim ŻEE, ir-Regolament Nru 1408/71, li kien japplika dak iż-żmien, ġie inkorporat fl-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u fil-Protokoll 37 tiegħu, u r-regoli dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali li kienu jinsabu fih ġew estiżi, għaldaqstant, għaż-ŻEE kollha.
54.
Dak iż-żmien, kienet biss il-validità tar-Regolament Nru 1408/71 fl-Unjoni Ewropea li kienet ibbażata fuq l-Artikolu 48 TFUE (l-ex Artikolu 51 tat-Trattat KEE), filwaqt li s-sistema maħluqa minn dan ir-regolament ġiet estiża għaż-ŻEE bis-saħħa tal-Ftehim ŻEE stess, jiġifieri kienet ibbażata fuq is-setgħa li jistabbilixxi assoċjazzjonijiet skont l-Artikolu 217 TFUE (l-ex Artikolu 238 tat-Trattat KEE).
55.
Ikun illoġiku jekk is-sitwazzjoni tkun differenti issa għas-sostituzzjoni tar-Regolament Nru 1408/71 bil-leġiżlazzjoni suċċessiva, ir-Regolament Nru 883/2004.
56.
Min-naħa l-oħra, fid-dawl tar-Regolament Nru 883/2004, għandu jiġi preżunt li hija biss il-validità tiegħu fl-Unjoni Ewropea li hija bbażata fuq l-Artikolu 48 TFUE. B’kuntrast, id-deċiżjoni tal-Kumitat Konġunt taż-ŻEE li biha dan ir-regolament, iktar milli r-Regolament Nru 1408/71, ser jiġi fil-futur inkorporat fl-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u fil-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE u għaldaqstant estiż għaż-ŻEE kollha takkwista l-leġittimità tagħha, mill-aspett tad-dritt tal-UE, mis-setgħa li jistabbilixxi assoċjazzjonijiet skont l-Artikolu 217 TFUE. L-istess għandu japplika għad-deċiżjoni kkontestata, li tistabbilixxi l-pożizzjoni tal-Unjoni minn qabel kwalunkwe azzjoni mill-Kumitat Konġunt taż-ŻEE u għaldaqstant, finalment, tipprepara l-azzjoni tal-Unjoni fuq livell internazzjonali u l-aġġustamenti mixtieqa għall-Ftehim ŻEE.
57.
B’mod differenti mill-Artikolu 48 TFUE, ma hemmx dubju li l-Artikolu 217 TFUE jippermetti li jiġu stabbiliti regoli li jirregolaw ir-relazzjoni bejn l-Unjoni u l-pajjiżi terzi u wkoll li l-benefiċċju ta’ dawn ir-regoli jiġi estiż għal persuni li ma humiex ċittadini tal-Unjoni, anki jekk dawn il-persuni ma jkunux ekonomikament attivi. Huma preċiżament dawn ir-regoli li jikkonċernaw ir-relazzjoni tal-Unjoni ma’ pajjiżi terzi u l-istatus legali taċ-ċittadini ta’ dawn il-pajjiżi terzi, li jiddistingwu ftehim ta’ assoċjazzjoni. F’dan ir-rigward, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet ftit żmien ilu li l-Artikolu 217 TFUE (l-ex Artikolu 238 tat-Trattat KEE) neċessarjament jagħti l-kompetenza lill-Unjoni sabiex tiggarantixxi l-impenji fil-konfront ta’ pajjiżi mhux membri fl-oqsma kollha koperti mit-Trattati (
33
).
58.
Anki kieku kellu jiġi preżunt li l-istess regoli, jew tal-inqas regoli simili dwar il-koordinazzjoni ta’ sistemi ta’ sigurtà soċjali fir-rigward ta’ ċittadini ta’ pajjiżi terzi setgħu jiġu adottati abbażi tal-Artikolu 79(2)(b) TFUE, madankollu, l-Artikolu 217 TFUE jkollu jitqies bħala lex specialis fil-kuntest ta’ ftehim ta’ assoċjazzjoni ma’ pajjiżi terzi, b’mod partikolari fil-kuntest ta’ tali assoċjazzjoni mill-qrib bħalma huwa l-Ftehim ŻEE (
34
).
59.
Ma huwiex possibbli li titressaq l-oġġezzjoni kontra l-użu tal-Artikolu 217 TFUE bħala awtorizzazzjoni għal deċiżjoni bħal dik ineżami fis-sens li din tirrendi eċċessivament diffiċli l-proċedura għall-adozzjoni ta’ deċiżjonijiet tal-Kumitat Konġunt taż-ŻEE.
60.
L-ewwel nett, ma humiex il-proċeduri li jiddefinixxu l-bażi legali ta’ miżura, iżda hija l-bażi legali ta’ miżura li tiddetermina l-proċeduri li għandhom jiġu segwiti għall-adozzjoni ta’ din il-miżura (
35
).
61.
It-tieni nett, l-użu tal-Artikolu 217 TFUE bħala bażi legali sostantiva f’dan il-każ ma jwassal għal ebda modifika tal-proċedura. Minn aspett proċedurali, id-dispożizzjoni determinanti tibqa’ l-Artikolu 218(9) TFUE, li fl-ambitu tiegħu l-Kunsill jaġixxi b’maġġoranza kwalifikata [Artikolu 16(3) TUE]. Skont l-għan tiegħu, ir-rekwiżit tal-unanimità fil-Kunsill [it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 218(8) TFUE], l-istess bħar-rekwiżit tal-approvazzjoni tal-Parlament Ewropew [Artikolu 218(6)(a)(i) TFUE], jikkonċerna biss il-konklużjoni inizjali ta’ ftehim ta’ assoċjazzjoni jew l-emendi strutturali għal dak il-ftehim, li għalihom l-Artikolu 218(9) TFUE ma japplikax u dan skont l-aħħar sentenza tiegħu (“sakemm [...]”).
62.
Fid-dawl ta’ dan, nikkonkludi li l-Artikolu 217 TFUE kien ikun il-bażi legali sostantiva korretta għad-deċiżjoni kkontestata, li f’dak il-każ l-Artikolu 218(9) TFUE kien ikun għadu rilevanti mill-aspett proċedurali.
63.
Barra minn hekk, fir-rigward tad-dritt proċedurali, il-Qorti tal-Ġustizzja ma hijiex prekluża, f’dan il-każ, milli tidentifika l-Artikolu 217 TFUE bħala l-bażi legali korretta għad-deċiżjoni kkontestata. L-ilment tal-bażi legali inkorretta tressaq espressament mir-Renju Unit, sostnut mill-Irlanda, u għaldaqstant qamet kwistjoni fil-proċeduri. Barra minn hekk, fl-evalwazzjoni indipendenti tal-kwistjoni tal-bażi legali, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tistax tkun limitata biss għad-dispożizzjonijiet tad-dritt primarju msemmijin mill-partijiet (l-Artikolu 79 TFUE, min-naħa waħda u l-Artikolu 48 TFUE, min-naħa l-oħra). Il-Qorti tal-Ġustizzja ma hijiex “ħalq il-partijiet” (
36
). Konsegwentement, hija ma tistax tkun marbuta biss bl-argumenti invokati mill-partijiet insostenn tal-pretensjonijiet tagħhom, għax inkella hija taf tkun qiegħda tibbaża d-deċiżjoni tagħha, jekk ikun il-każ, fuq kunsiderazzjonijiet legali żbaljati (
37
). Fl-aħħar nett, ma hemmx dubji wkoll fir-rigward tad-dritt għal smigħ u r-rekwiżiti ta’ proċess kontradittorju (
38
), peress li l-possibbiltà li l-Artikolu 217 TFUE jintuża bħala bażi legali sostantiva kienet diskussa espressament mal-partijiet kollha fis-seduta.
4. Sussidjarjament: l-użu tal-Artikolu 216(1) TFUE
64.
F’każ biss li l-Qorti tal-Ġustizzja ma taqbilx mal-argumenti tiegħi fuq l-Artikolu 217 TFUE, inżid ngħid li f’dan il-każ huwa possibbli wkoll li jintuża l-Artikolu 216(2) TFUE. Din id-dispożizzjoni tikkodifika essenzjalment id-“duttrina ERTA” (
39
), li l-Kunsill għamel riferiment għaliha b’mod partikolari fis-sottomissjonijiet bil-miktub tiegħu lill-Qorti tal-Ġustizzja u li fuqha l-partijiet l-oħra setgħu jippreżentaw sottomissjonijiet ukoll.
65.
L-Artikolu 216(1) TFUE jawtorizza lill-Unjoni tikkonkludi ftehim internazzjonali ma’ pajjiż terz wieħed jew iktar “meta t-Trattati jipprovdu għal dan jew meta l-konklużjoni ta’ ftehim tkun jew meħtieġa sabiex jinkiseb, fil-qafas tal-politika ta’ l-Unjoni, wieħed mill-objettivi stabbiliti mit-Trattati, jew inkella tkun prevista f’att ta’ l-Unjoni legalment vinkolanti jew inkella x’aktarx tolqot regoli komuni jew li tbiddel il-kamp ta’ l-applikazzjoni tagħhom”.
66.
Il-Ftehim ŻEE huwa ftehim internazzjonali ma’ pajjiżi terzi konkluż mill-Komunitajiet Ewropej bħala l-predeċessur legali tal-Unjoni. Skont l-Artikolu 216(2) TFUE, dan il-ftehim jorbot kemm lill-Unjoni u kif ukoll lill-Istati Membri u, għaldaqstant, għandu jitqies bħala att tal-Unjoni legalment vinkolanti għall-finijiet tal-Artikolu 216(1) TFUE.
67.
Sostantivament, l-għan tal-Ftehim ŻEE huwa li jippromwovi kundizzjonijiet ugwali ta’ kompetizzjoni u l-osservanza tal-istess regoli, bil-ħsieb li tinħoloq Żona Ekonomika Ewropea omoġenea (Artikolu 1(1) tal-Ftehim ŻEE). L-għan taż-ŻEE huwa wkoll li tiggarantixxi l-moviment liberu tal-persuni (Artikolu 1(2)(b) tal-Ftehim ŻEE), li huwa akkumpanjat b’kooperazzjoni mill-qrib, inter alia, fil-qasam tal-politika soċjali (Artikolu 1(2)(f) tal-Ftehim ŻEE).
68.
Biex jintlaħqu dawn l-għanijiet tal-Ftehim ŻEE, jeħtieġ li fil-livell taż-ŻEE tiġi rreplikata l-modernizzazzjoni u simplifikazzjoni tar-regoli dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali li japplikaw fl-Unjoni Ewropea, kif ġara bis-sostituzzjoni tar-Regolament Nru 1408/71 bir-Regolament Nru 883/2004 (
40
). Mingħajr ma jiġi ssostitwit ir-riferiment għar-regolament il-qadim b’riferiment għar-regolament il-ġdid fl-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u fil-Protokoll 37 tal-Ftehim ŻEE, il-moviment liberu tal-persuni ma jiġix eżerċitat fiż-ŻEE taħt l-istess kundizzjonijiet soċjali bħalma jiġi eżerċitat fl-Unjoni Ewropea. Dan iwassal għar-riskju li jiġi ppreġudikat l-għan fundamentali taż-ŻEE, li huwa li toħloq kundizzjonijiet ugwali ta’ kompetizzjoni bl-istess regoli f’żona ekonomika omoġenea.
69.
Finalment, l-estensjoni tar-Regolament Nru 883/2004 għaż-ŻEE kollha permezz tad-deċiżjoni kkontestata tiżgura li r-“regoli komuni” fis-sens tal-Artikolu 216(1) TFUE – f’dan il-każ il-Ftehim ŻEE li jorbot lill-Unjoni u lill-Istati Membri kollha tagħha – ma jkunux affettwati (
41
).
70.
Konsegwentement, id-deċiżjoni kkontestata tista’ tkun ibbażata wkoll fuq id-duttrina ERTA, kif espressa fl-Artikolu 216(1) TFUE. Madankollu, peress li fl-Artikolu 217 TFUE hemm bażi legali oħra, iktar speċifika, għad-deċiżjoni kkontestata (
42
), finalment ma għandux jintuża l-Artikolu 216(1) TFUE, imma l-Artikolu 217 TUE (
43
).
B – L-effettività tal-Protokoll Nru 21 tat-TUE u tat-TFUE
71.
Ninnota wkoll li l-applikazzjoni tal-Artikolu 217 TFUE – l-istess bħall-applikazzjoni tal-Artikolu 48 TFUE, l-istess bħal dik tal-Artikolu 216(1) TFUE – f’każ bħalma huwa dak preżenti ma jċaħħadx il-Protokoll Nru 21 tat-Trattat UE u tat-Trattat FUE mill-effettività tiegħu.
72.
Il-Protokoll Nru 21 fih regoli speċjali għar-Renju Unit u l-Irlanda fir-rigward tal-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja. Skont dan il-Protokoll, il-miżuri proposti skont it-Titolu V tat-Tielet Parti tat-TFUE japplikaw għar-Renju Unit u l-Irlanda biss jekk dawn iż-żewġ Stati Membri jinnotifikaw espressament bil-miktub li huma jkunu jixtiequ li jipparteċipaw f’tali miżuri (“opt-in”, ara l-ewwel sentenza tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 1 flimkien mal-Artikolu 3 tal-Protokoll Nru 21).
73.
Il-portata sostantiva ta’ din ir-regola speċjali hija espressament limitata għall-ispazju ta’ libertà, sigurtà u ġustizzja. Barra minn hekk, bħala regola eċċezzjonali, għandha tingħata interpretazzjoni stretta.
74.
Ma huwiex l-ispirtu u l-għan tal-Protokoll Nru 21 li jagħti lir-Renju Unit u l-Irlanda diskrezzjoni fir-rigward tal-parteċipazzjoni f’miżuri adottati mill-istituzzjonijiet tal-Unjoni u l-effett vinkolanti fuqhom f’oqsma oħra tad-dritt tal-UE, b’mod partikolari fil-kuntest tas-suq intern jew l-assoċjazzjoni ta’ pajjiżi terzi.
75.
Konsegwentement, l-opt-in ma tistax tapplika għall-adozzjoni ta’ miżuri li – bħad-deċiżjoni tal-Kunsill ineżami – jikkonċernaw l-estensjoni tar-regoli applikabbli fis-suq intern għall-pajjiżi terzi.
76.
Il-funzjonament tal-ftehim ta’ assoċjazzjoni – speċjalment il-funzjonament tal-Ftehim ŻEE, li jwassal għal assoċjazzjoni sħiħa fil-qasam tas-suq intern u l-moviment liberu tal-persuni, ikun affettwat b’mod sinjifikattiv jekk, fir-rigward tar-relazzjonijiet tagħhom mal-Istati Assoċjati jew maċ-ċittadini ta’ dawn l-Istati, ċerti Stati Membri tal-Unjoni japplikaw parti biss mill-acquis tal-Unjoni u jkunu, għaldaqstant, jistgħu jinsistu fuq trattament speċjali.
77.
Kieku kien maħsub ukoll li tiġi applikata l-opt-in u għaldaqstant, finalment, l-idea ta’ Ewropa à la carte għal miżuri bħalma hija d-deċiżjoni kkontestata, dan mhux biss jippreġudika s-suq intern, bħala wieħed mill-pilastri fundamentali tal-Unjoni Ewropea, iżda jikkontesta wkoll b’mod fundamentali l-eżistenza taż-ŻEE. Ikun hemm ir-riskju ta’ frammentazzjoni ta’ dan is-suq intern, estiż biex jinkludi t-tliet Stati tal-EFTA li huma n-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein, b’riperkussjonijiet negattivi għall-ugwaljanza fit-trattament tal-persuni u impriżi kollha attivi f’dan is-suq intern u għall-uniformità tal-kundizzjonijiet ta’ kompetizzjoni applikabbli għalihom.
C – L-effetti tal-għażla tal-bażi legali inkorretta fuq il-validità tad-deċiżjoni kkontestata
78.
Kif ġie stabbilit iktar ’il fuq, il-Kunsill għażel il-bażi legali inkorretta għad-deċiżjoni kkontestata. Kien ikun korrett li dik id-deċiżjoni tiġi bbażata fuq is-setgħa li jiġu stabbiliti assoċjazzjonijiet skont l-Artikolu 217 TFUE bħala l-bażi legali sostantiva, flimkien mal-bażi legali proċedurali tal-Artikolu 218(9) TFUE.
79.
Madankollu, l-għażla tal-bażi legali inkorretta għal miżura tal-Unjoni ma tfissirx neċessarjament li l-miżura tal-Unjoni jkollha tiġi annullata. Skont il-ġurisprudenza, il-miżura ma għandhiex tiġi annullata meta l-użu tal-bażi legali inkorretta ma setax jaffettwa s-sustanza tal-miżura jew il-proċedura għall-adozzjoni tagħha u kien, għaldaqstant, żball purament formali (
44
).
80.
Dan huwa l-każ fil-każ preżenti. Skont l-Artikolu 218(9) TFUE, id-deċiżjoni kkontestata kellha tittieħed mill-Kunsill b’maġġoranza kkwalifikata u mingħajr il-parteċipazzjoni tal-Parlament Ewropew (
45
), indipendentement minn jekk l-Artikolu 217 TFUE, l-Artikolu 216(1) TFUE jew l-Artikolu 48 TFUE jitqiesx bħala l-bażi legali korretta. Barra minn hekk, ebda waħda minn dawn il-bażijiet legali sostantivi ma tippermetti lir-Renju Unit u l-Irlanda jinvokaw ir-regola speċjali prevista fil-Protokoll Nru 21 għat-TUE u għat-TFUE.
81.
Għaldaqstant, f’dan il-każ, l-għażla tal-bażi legali inkorretta ma tistax tiġġustifika l-annullament tad-deċiżjoni kkontestata.
82.
Madankollu, minkejja l-argumenti tiegħi iktar ’il fuq, il-Qorti tal-Ġustizzja tkun tixtieq tilqa’ l-interpretazzjoni tar-Renju Unit, nikkunsidra li l-effetti tad-deċiżjoni kkontestata għandhom jinżammu sakemm tiġi adottata deċiżjoni mill-Kunsill li tkun ġdida u sostantivament identika u bbażata fuq bażi legali korretta (Artikolu 264(2) TFUE). Dan ġie sostnut ukoll mir-Renju Unit u l-Irlanda stess.
VI – Spejjeż
83.
Skont l-Artikolu 138(1) tar-Regoli tal-Proċedura tal-25 ta’ Settembru 2012, il-parti li titlef il-kawża għandha tiġi kkundannata għall-ispejjeż, jekk dawn ikunu ntalbu mill-parti li tirbaħ. Peress li skont is-soluzzjoni proposta, ir-Renju Unit tilef il-kawża u l-Kunsill talab il-kundanna tal-ispejjeż, ir-Renju Unit għandu jiġi ordnat iħallas l-ispejjeż. Min-naħa l-oħra, l-Irlanda u l-Kummissjoni, bħala intervenjenti, għandhom ibatu l-ispejjeż tagħhom skont l-Artikolu 140(1) tar-Regoli tal-Proċedura.
VII – Konklużjoni
84.
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddeċiedi kif ġej:
1)
Ir-rikors huwa miċħud;
2)
L-Irlanda u l-Kummissjoni Ewropea huma kkundannati jbatu l‑ispejjeż tagħhom
3)
Għall-kumplament, ir-Renju Unit tal-Gran Brittanja u l-Irlanda ta’ Fuq huwa kkundannat ibati l-ispejjeż tal-proċedura.
(
1
)	Lingwa oriġinali: il-Ġermaniż.
(
2
)	Deċiżjoni tal-Kunsill 2011/407/UE, tas-6 ta’ Ġunju 2011, dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kumitat Konġunt taż-ŻEE dwar emenda għall-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u l-Protokoll 37 mal-Ftehim taż-ŻEE, (ĠU L 182, p. 12).
(
3
)	Kawżi C-656/11 (Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill) u C-81/13 (Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill), pendenti.
(
4
)	ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 11, Vol. 19, p. 146.
(
5
)	Deċiżjoni tal-Kunsill 94/1/KE, KEFA, tat-13 ta’ Diċembru 1993, dwar il-konklużjoni tal-Ftehim dwar iż-Żona Ekonomika Ewropea bejn il-Komunitajiet Ewropej, l-Istati Membri tagħhom u r-Repubblika tal-Awstrija, ir-Repubblika tal-Finlandja, ir-Repubblika tal-Islanda, il-Prinċipat ta’ Liechtenstein, ir-Renju tan-Norveġja, ir-Renju tal-Isvezja u l-Konfederazzjoni Svizzera (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 11, Vol 19, p. 146).
(
6
)	ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 11, Vol 52, p. 3.
(
7
)	Regolament tal-Kunsill (KEE) Nru 1408/71, tal-14 ta’ Ġunju 1971, dwar l-applikazzjoni tal-iskemi tas-siġurtà soċjali għall-persuni impjegati u l-familja tagħhom li jiċċaqilqu ġewwa l-Komunità (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 5, Vol 1, p. 35 u emendat diversi drabi).
(
8
)	ĠU 2012, C 326, p. 328.
(
9
)	Deċiżjoni tal-Kumitat Konġunt taż-ŻEE Nru 76/2011, tal-1 ta’ Lulju 2011, li temenda l-Anness VI (Sigurtà Soċjali) u l-Protokoll 37 għall-Ftehim taż-ŻEE (ĠU L 262, p. 33).
(
10
)	Regolament (KE) Nru 883/2004 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tad-29 ta’ April 2004, dwar il-kordinazzjoni ta’ sistemi ta’ sigurtà soċjali (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 5, Vol 5, p. 72).
(
11
)	Regolament (KE) Nru 988/2009 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tas-16 ta’ Settembru 2009, li jemenda r-Regolament (KE) Nru 883/2004 dwar il-koordinazzjoni tas-sistemi tas-sigurtà soċjali, u li jiddetermina l-kontenut tal-Annessi tiegħu (ĠU L 284, p. 43).
(
12
)	SEC(2010) 1013 finali.
(
13
)	SEC(2011) 261 finali.
(
14
)	Bħala intervenjenti, l-Irlanda ma ppreżentatx talbiet dwar l-ispejjeż.
(
15
)	Fir-rigward b’mod speċfiku tal-prinċipju tal-kompetenzi ta’ attribuzzjoni fil-qasam tal-azzjoni esterna tal-Unjoni, ara l-Opinjoni 2/94, tat-28 ta’ Marzu 1996, (Ġabra p. I-1759, punti 23 u 24); l-Opinjoni 2/00, tas-6 ta’ Diċembru 2001, (Ġabra p. I-9713, punt 5);l-Opinjoni 1/08, tat-30 ta’ Novembru 2009, (Ġabra p. I-11129, punt 110); u s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, Il‑Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-370/07, Ġabra p. I-8917, punti 46 u 47).
(
16
)	Sentenza Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-370/07, iċċitata fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 150); fl-istess sens ukoll, ara s-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-14 ta’ Lulju 1976, Kramer et (3/76, 4/76 u 6/76, Ġabra 1279, punt 19), li tipprovdi li “għandha tittieħed inkunsiderazzjoni l-iskema kollha tad-dritt Komunitarju u mhux id-dispożizzjonijiet sostantivi biss”; ara wkoll l-Opinjoni 2/94 (iċċitata fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 15, punt 23 et seq).
(
17
)	Ara l-Opinjoni 2/00, (punt 5 ); l-Opinjoni 1/08, (punt 110); u s-sentenza Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-370/07, punt 47), kollha ċċitati fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 15.
(
18
)	Sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-11 ta’ Ġunju 1991, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-300/89, Ġabra p. I-2867, punt 10); tat-3 ta’ Settembru 2008, Kadi u Al Barakaat International Foundation vs Il-Kunsill u Il-Kummissjoni (C-402/05 P u C-415/05 P, Ġabra p. I-6351, punt 182); u tad-19 ta’ Lulju 2012, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-130/10, li għadha ma ġietx ippublikata fil-Ġabra, punt 42).
(
19
)	Għas-sempliċità, minn issa ’l quddiem ser nirreferi biss għar-Regolament Nru 883/2004.
(
20
)	Ara b’mod partikolari t-tieni premessa tad-deċiżjoni kkontestata: “Huwa xieraq li jkun[u] inkluż[i r-Regolamenti Nru 883/2004 u Nru 988/2009] fil-Ftehim dwar iż-ŻEE […]”
(
21
)	Dan huwa ċar b’mod partikolari mid-Dikjarazzjoni dwar l-Artikolu 48 u 79 tat-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea (Dikjarazzjoni Nru 22 annessa mal-Att Finali tal-Konferenza Intergovernattiva li adottat it-Trattat ta’ Lisbona, iffirmat fit-13 ta’ Diċembru 2007 (ĠU 2008 C 115, p. 346, u ĠU 2012 C 326, p. 348).
(
22
)	Dawn huma s-sitt deċiżjonijiet tal-Kunsill 2010/697/UE (ĠU 2010 L 306, p. 1), 2010/698/UE (ĠU 2010 L 306, p. 8), 2010/699/UE (ĠU 2010 L 306, p. 14), 2010/700/UE (ĠU 2010 L 306, p. 21), 2010/701/UE (ĠU 2010 L 306, p. 28) u 2010/702/UE (OJ 2010 L 306, p. 35), tal-21 ta’ Ottubru 2010, dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kunsilli ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni mal-Marokk, mat-Tuneżija, mal-Alġerija u ma’ Iżrael u fil-Kunsilli ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni mal-Maċedonja u l-Kroaza, u t-tliet deċiżjonijiet tal-Kunsill 2012/773/UE (ĠU 2012 L 340, p. 1), 2012/774/UE (ĠU 2012 L 340, p. 7) u 2012/775/UE (ĠU 2012 L 340, p. 13) tas-6 ta’ Diċembru 2012, dwar il-pożizzjoni li għandha tittieħed mill-Unjoni Ewropea fil-Kunsilli ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni mal-Albanija u Montenegro u fil-Kumitat ta’ Kooperazzjoni ma’ San Marino. Barra minn hekk, fi ħdan l-Unjoni Ewropea, l-Artikolu 79(2)(b) TFUE [li sar l-Artikolu 63(4) KE] serva bħala l-bażi legali għall-adozzjoni tar-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 859/2003, tal-14 ta’ Mejju 2003, li jestendi d-dispożizzjonijiet tar-Regolament (KEE) Nru 1408/71 u r-Regolament (KEE) Nru 574/72 għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi li mhumiex diġà koperti b’dawk id-dispożizzjonijiet unikament minħabba ċ-ċittadinanza tagħhom (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 5, Vol 4, p. 317) u r-Regolament (UE) Nru 1231/2010 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-24 ta’ Novembru 2010, li jestendi r-Regolament (KE) Nru 883/2004 u r-Regolament (KE) Nru 987/2009 għal ċittadini ta’ pajjiżi terzi li mhumiex diġà koperti b’dawn ir-Regolamenti unikament minħabba n-nazzjonalità tagħhom (ĠU 2010 L 344, p. 1).
(
23
)	Sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tas-6 ta’ Novembru 2008, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-155/07, Ġabra p. I-8103, punt 34); u tat-8 ta’ Settembru 2009, Il-Kummissjoni vs Il-Parlament u Il-Kunsill (C-411/06, Ġabra p. I-7585, punt 77); kif ukoll l-Opinjoni 1/94 (Ġabra p. I-5267, punt 52); u l-Opinjoni 1/08 (iċċitata fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 15, punt 172).
(
24
)	Fir-rigward tal-għan taż-ŻEE, ara b’mod ġenerali s-sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-23 ta’ Settembru 2003, Ospelt u Schlössle Weissenberg (C-452/01, Ġabra p. I-9743, punt 29), u tal-Qorti Ġenerali tat-22 ta’ Jannar 1997, Opel Austria vs Il-Kunsill (T-115/94, Ġabra p. II-39, punt 107), kif ukoll il-ħames premessa tal-Ftehim ŻEE.
(
25
)	Kif jidher ċar mid-dokumenti f’dan il-każ u mis-seduta, il-vera kwistjoni għar-Renju Unit, mil-lat politiku, hija l-inklużjoni proposta ta’ persuni mhux ekonomikament attivi fil-portata tas-sistema għall-koordinazzjoni tas-sistemi ta’ sigurtà soċjali li tapplika għaż-ŻEE. Fil-proċeduri quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, ir-Renju Unit indika x-xewqa li jilħaq soluzzjoni bilaterali mat-tliet Stati tal-EFTA, in-Norveġja, l-Islanda u l-Liechtenstein, li hija ekwivalenti għar-Regolament Nru 883/2004, iżda li teskludi l-kategorija ta’ persuni li ma humiex ekonomikament attivi.
(
26
)	F’dan is-sens, ara s-sentenza tal-11 ta’ Ottubru 2001, Khalil et (C-95/99 sa C-98/99 u C-180/99, Ġabra p. I-7413, punti 55 sa 58, b’mod partikolari l-punt 56), fir-rigward tal-inklużjoni ta’ persuni mingħajr Stat u refuġjati fis-sistema tar-Regolament Nru 1408/71.
(
27
)	Jekk l-eżami ta’ miżura juri li għandha żewġ għanijiet jew li għandha żewġ komponenti u jekk wieħed minn dawn l-għanijiet jew komponenti tagħha huwa identifikabbli bħala prinċipali, filwaqt li l-ieħor ma huwiex għajr aċċessorju, l-att għandu jkun ibbażat fuq bażi legali waħda, jiġifieri dik mitluba mill-għan jew mill-komponent prinċipali jew predominanti (sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill, C-155/07, iċċitata fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 23, punt 35), u Il-Parlament vs Il-Kunsill, C-130/10, iċċitata fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 18, punt 43; fl-istess sens ara wkoll is-sentenza Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-155/91, Ġabra p. I-939, punti 19 u 21).
(
28
)	Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-5 ta’ Lulju 1984, Meade (238/83, Ġabra 2631, punt 7).
(
29
)	Konklużjonijiet tal-Avukat Ġenerali Mancini, tat-30 ta’ Mejju 1984, fil-kawża Meade (sentenza ċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 28) u tal-Avukat Ġenerali Jacobs, tat-30 ta’ Novembru 2000, fil-kawża Khalil et (iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 26, punt 19).
(
30
)	Il-moviment liberu tal-ħaddiema fiż-ŻEE huwa żgurat bl-Artikolu 28 tal-Ftehim ŻEE.
(
31
)	F’dan is-sens, ara b’mod partikolari s-sentenza Khalil et. (iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 26, punt 56); ara wkoll il-konklużjonijiet tiegħi fil-kawża Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (“Vietnam”, C-13/07, li għadha ma ġietx ippubblikata fil-Ġabra, punt 149), fejn neżamina l-bran mill-opinjoni 1/94 (iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 23, b’mod partikolari l-punti 81 u 86) invokat hawnhekk mir-Renju Unit u l-Irlanda.
(
32
)	Ara l-punt 42 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
33
)	Sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-30 ta’ Settembru 1987, Demirel (12/86, Ġabra 3719, punt 9).
(
34
)	F’dan is-sens, ara wkoll is-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill (C‑155/07, iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 23, punt 34), li tipprovdi li miżura trid tkun ibbażata dejjem fuq il-bażi legali l-iktar speċifika meta jkun hemm żewġ bażijiet legali possibbli.
(
35
)	Sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-130/10, iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 18, punt 80).
(
36
)	Kif sostna l-Avukat Ġenerali Léger fil-konklużjonijiet tiegħu tat-2 ta’ April 1998 fil-kawża Il-Parlament vs Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C-252/96 P, Ġabra p. I-7421, punt 36).
(
37
)	Ara f’dan is-sens, id-digriet tas-27 ta’ Settembru 2004, UER/M6 et (C‑470/02 P, li għadu ma ġiex ippubblikat fil-Ġabra, punt 69) u s-sentenza tal-21 ta’ Settembru 2010, L-Isvezja et vs API u l-Kummissjoni (C-514/07 P, C-528/07 P u C-532/07 P, Ġabra p. I-8533, punt 65).
(
38
)	Sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tat-2 ta’ Diċembru 2009, Il-Kummissjoni vs L-Irlanda et (C-89/08 P, Ġabra p. I-11245, b’mod partikolari l-punti 50 u 51), u tas-17 ta’ Diċembru 2009, Eżami mill-ġdid M vs EMEA (C-197/09 RX-II, Ġabra p. I-12033, punti 39 sa 42).
(
39
)	Il-ġurisprudenza ERTA tmur lura għas-sentenza Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (22/70, “ERTA”, Ġabra 263, punti 15 sa 19); sunt reċenti jinsab, pereżempju, fl-Opinjoni 1/03 (Ġabra p. I‑1145, punti 114 sa 133).
(
40
)	Ara f’dan ir-rigward il-premessa 3 tar-Regolament Nru 883/2004.
(
41
)	Fir-rigward tal-kompetenza esterna tal-Unjoni inkonnessjoni mal-adozzjoni ta’ regoli komuni li jistgħu jkunu affettwati, ara wkoll l-Opinjoni 1/03 (iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 39, punt 116).
(
42
)	Ara l-punti 52 sa 63 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
43
)	F’dan is-sens, nerġa’ nirreferi għas-sentenza Il-Parlament vs Il-Kunsill (C‑155/07, iċċitata iktar ’il fuq fin-nota ta’ qiegħ il-paġna 23, punt 34), li tipprovdi li miżura trid tkun dejjem ibbażata fuq il-bażi legali l-iktar speċifika meta jkun hemm żewġ bażijiet legali possibbli.
(
44
)	Sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tas-27 ta’ Settembru 1988, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (165/87, Ġabra 5545, punti 18 sa 21); tad-9 ta’ Settembru 2004, Spanja u l-Finlandja vs Il-Parlament u Il-Kunsill (C-184/02 u C-223/02 Ġabra p. I-7789, punt 42 sa 44), u tal-14 ta’ Swedish Match (C-210/03, Ġabra p. I-11893, punt 44); ara wkoll il-punt 53 tal-konklużjonijiet tiegħi tas-26 ta’ Mejju 2005 fil-kawża Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-94/03, Ġabra I-1, punt 53).
(
45
)	Ara l-punt 61 ta’ dawn il-konklużjonijiet.