62008CJ0198_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑198/08,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 14 Μαΐου 2008,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
εκπροσωπούμενη από τους W. Mölls και R. Lyal, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Δημοκρατίας της Αυστρίας,
εκπροσωπουμένης από τους E. Riedl και J. Bauer, καθώς και από τη C. Pesendorfer, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. N. Cunha Rodrigues, πρόεδρο του δευτέρου τμήματος, προεδρεύοντα του τρίτου τμήματος, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus και A. Arabadjiev (εισηγητή), δικαστές,
γενική εισαγγελέας: J. Kokott
γραμματέας: R. Şereş, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 18ης Ιουνίου 2009,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2009,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις δυνάμει των οποίων καθορίζονται από τις δημόσιες αρχές ελάχιστα όρια τιμής πωλήσεως για τα τσιγάρα και τον λεπτοκομμένο καπνό που προορίζεται για την κατασκευή χειροποίητων (στριφτών) τσιγάρων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1995, περί των φόρων, πλην των φόρων κύκλου εργασιών, οι οποίοι επιβαρύνουν την κατανάλωση των [επεξεργασμένων] καπνών (ΕΕ L 291, σ. 40), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2002/10/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Φεβρουαρίου 2002 (ΕΕ L 46, σ. 26, στο εξής: οδηγία 95/59).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
2. Η δεύτερη, η τρίτη και η έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 95/59 έχουν ως ακολούθως:
«(2) (Εκτιμώντας) ότι σκοπός της Συνθήκης [ΕΚ] είναι η δημιουργία μιας οικονομικής ενώσεως εντός της οποίας θα υπάρχει υγιής ανταγωνισμός και της οποίας τα χαρακτηριστικά θα είναι ανάλογα με εκείνα μιας εσωτερικής αγοράς· ότι, όσον αφορά τον τομέα των επεξεργασμένων καπνών, η πραγματοποίηση του σκοπού αυτού προϋποθέτει ότι η εφαρμογή στα κράτη μέλη φόρων που επιβαρύνουν την κατανάλωση των προϊόντων αυτού του τομέα δεν νοθεύει τους όρους ανταγωνισμού και δεν εμποδίζει την ελεύθερη κυκλοφορία τους εντός της Κοινότητας·
(3) ότι, όσον αφορά τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης καπνού, η εναρμόνιση της διαρθρώσεως των φόρων αυτών πρέπει, ιδίως, να έχει ως αποτέλεσμα τη μη νόθευση του ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών επεξεργασμένων καπνών που ανήκουν στην ίδια ομάδα εξ αιτίας της φορολογίας και την παράλληλη πραγματοποίηση του ανοίγματος των εθνικών αγορών των κρατών μελών·
[…]
(7) ότι οι απαιτήσεις του ανταγωνισμού προϋποθέτουν ένα σύστημα ελευθέρως διαμορφούμενων τιμών για όλες τις ομάδες επεξεργασίας καπνών».
3. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής:
«Ως επεξεργασμένα καπνά θεωρούνται τα ακόλουθα:
α) τα σιγαρέτα·
β) τα πούρα και τα σιγαρίλος·
γ) ο καπνός καπνίσματος:
– ο λεπτοκομμένος καπνός που προορίζεται για την κατασκευή χειροποίητων (στριφτών) σιγαρέτων,
– άλλα καπνά για κάπνισμα,
όπως ορίζονται στα άρθρα 3 έως 7.»
4. Το άρθρο 8 της οδηγίας 95/59 ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Σε κάθε κράτος μέλος, τα σιγαρέτα κοινοτικής κατασκευής και τα σιγαρέτα που εισάγονται από τρίτες χώρες υποβάλλονται σε ένα αναλογικό φόρο καπνού υπολογισμένο επί της μέγιστης τιμής λιανικής πωλήσεως, συμπεριλαμβανομένων των δασμών, καθώς επίσης και σε ένα πάγιο φόρο καπνού υπολογιζόμενο ανά μονάδα προϊόντος.
2. Ο συντελεστής του αναλογικού φόρου καπνού και το ποσό του παγίου φόρου καπνού πρέπει να είναι οι αυτοί για όλα τα σιγαρέτα.
[…]»
5. Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής:
«Ως καπνοβιομήχανος θεωρείται το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που είναι εγκατεστημένο στην Κοινότητα και μεταποιεί τον καπνό σε προϊόντα επεξεργασμένα για λιανική πώληση.
Οι καπνοβιομήχανοι ή, κατά περίπτωση, οι αντιπρόσωποι ή εντολοδόχοι τους στην Κοινότητα καθώς και οι εισαγωγείς από τρίτες χώρες καθορίζουν ελεύθερα τις ανώτερες τιμές λιανικής πώλησης κάθε προϊόντος σε κάθε κράτος μέλος στο οποίο προορίζεται να διατεθεί στην κατανάλωση.
Η διάταξη του δευτέρου εδαφίου δεν εμποδίζει την εφαρμογή των εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τον έλεγχο των τιμών ή την τήρηση των επιβαλλόμενων τιμών, εφόσον οι νομοθεσίες αυτές δεν αντιβαίνουν προς την κοινοτική νομοθεσία.»
6. Το άρθρο 16 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Το ποσό του ειδικού φόρου καταναλώσεως σιγαρέτων καθορίζεται για πρώτη φορά δι’ αναγωγής στα σιγαρέτα της περισσότερο ζητουμένης κατηγορίας, σύμφωνα με τα στοιχεία τα γνωστά κατά την 1η Ιανουαρίου κάθε έτους, αρχής γενομένης από την 1η Ιανουαρίου 1978.
2. Το πάγιο στοιχείο του ειδικού φόρου καταναλώσεως δεν δύναται να είναι κατώτερο του 5 % ούτε ανώτερο του 55 % του ποσού της συνολικής επιβαρύνσεως που προκύπτει από το άθροισμα του αναλογικού φόρου καταναλώσεως, του παγίου φόρου καταναλώσεως και του φόρου κύκλου εργασιών, των επιβαλλομένων επί των σιγαρέτων αυτών.
[…]
5. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν έναν ελάχιστο ειδικό φόρο κατανάλωσης στα τσιγάρα που πωλούνται σε τιμή μικρότερη από την τιμή λιανικής πώλησης των τσιγάρων της πλέον ζητούμενης κατηγορίας τιμών, υπό τον όρο ότι αυτός ο ειδικός φόρος κατανάλωσης δεν υπερβαίνει το ποσό του ειδικού φόρου κατανάλωσης που επιβάλλεται στα τσιγάρα της πλέον ζητούμενης κατηγορίας τιμών.»
7. Οι οδηγίες 92/79/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1992, για την προσέγγιση των φόρων στα τσιγάρα (ΕΕ L 316, σ. 8), και 92/80/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1992, για την προσέγγιση των φόρων στα βιομηχανοποιημένα καπνά εκτός των τσιγάρων (ΕΕ L 316, σ. 10), όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2003/117/ΕΚ του Συμβουλίου, της 5ης Δεκεμβρίου 2003 (ΕΕ L 333, σ. 49), ορίζουν ελάχιστα όρια συντελεστή ή/και ποσού του συνολικού ειδικού φόρου καταναλώσεως, αντιστοίχως, επί των τσιγάρων και των επεξεργασμένων καπνών εκτός των τσιγάρων. Η οδηγία 92/80 περιλαμβάνει επίσης ορισμένους κανόνες σχετικούς με τη δομή του ειδικού φόρου καταναλώσεως επί των ως άνω προϊόντων.
8. Με την απόφαση 2004/513/ΕΚ του Συμβουλίου, της 2ας Ιουνίου 2004 (ΕΕ L 213, σ. 8), εγκρίθηκε στο όνομα της Κοινότητας η σύμβαση-πλαίσιο της Παγκόσμιας Οργάνωσης Υγείας για την καταπολέμηση του καπνίσματος, που υπογράφηκε στη Γενεύη στις 21 Μαΐου 2003 (στο εξής: Σύμβαση ΠΟΥ). Το άρθρο 6 της συμβάσεως αυτής, με τίτλο «Τιμολογιακά και φορολογικά μέτρα για τη μείωση της ζήτησης καπνού», έχει ως ακολούθως:
«1. Τα συμβαλλόμενα μέρη αναγνωρίζουν ότι τα τιμολογιακά και φορολογικά μέτρα είναι αποτελεσματικό μέσο μείωσης της ζήτησης καπνού εκ μέρους διαφόρων τμημάτων του πληθυσμού, ιδίως των νέων.
2. Με την επιφύλαξη του κυρίαρχου δικαιώματος των συμβαλλομένων μερών να αποφασίζουν και να καθορίζουν τη φορολογική πολιτική τους, κάθε συμβαλλόμενο μέρος θα πρέπει να μελετήσει τους εθνικούς στόχους του στον τομέα της υγείας σε σχέση με τον έλεγχο του καπνού και να υιοθετήσει ή να διατηρεί, ανάλογα με την περίπτωση, μέτρα τα οποία μπορούν να περιλαμβάνουν:
α) εφαρμογή φορολογικής πολιτικής και, ανάλογα με τις ανάγκες, τιμολογιακής πολιτικής σε σχέση με τα προϊόντα καπνού η οποία θα συμβάλλει στην επίτευξη του στόχου της μείωσης της κατανάλωσης καπνού, […]
[…]».
Η εθνική νομοθεσία
9. Το άρθρο 2, παράγραφος 4, του ομοσπονδιακού νόμου περί παραγωγής και εμπορίας επεξεργασμένων καπνών και περί της διαφημίσεως επεξεργασμένων καπνών και της προστασίας των μη καπνιστών («νόμος περί του καπνού») [Bundesgesetz über das Herstellen und das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen sowie die Werbung für Tabakerzeugnisse und den Nichtraucherschutz («Tabakgesetz»)], της 30ής Ιουνίου 1995 ( BGBl. 431/1995), όπως τροποποιήθηκε με τον ομοσπονδιακό νόμο της 30ής Μαρτίου 2006 ( BGBl. I, 47/2006), προβλέπει τα εξής:
«Η ομοσπονδιακή Υπουργός Υγείας εξουσιοδοτείται να καθορίσει, σε συμφωνία με τον ομοσπονδιακό Υπουργό Οικονομικών, με κανονιστική υπουργική απόφαση, προς τον σκοπό προλήψεως της καταναλώσεως καπνού, κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως επεξεργασμένων καπνών προκειμένου να εξασφαλίζεται ένα ελάχιστο επίπεδο τιμών. Η πώληση επεξεργασμένων καπνών σε τιμή χαμηλότερη από το κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως απαγορεύεται.»
10. Το άρθρο 1 της αποφάσεως της ομοσπονδιακής Υπουργού Υγείας και Γυναικών, περί θεσπίσεως συστήματος κατωτάτων ορίων τιμών λιανικής πωλήσεως για τα επεξεργασμένα καπνά προς εξασφάλιση ενός ελαχίστου ορίου τιμής (Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit und Frauen über die Festsetzung des Mindestkleinverkaufspreises für Tabakerzeugnisse zur Sicherstellung eines Mindestpreisniveaus), της 27ης Απριλίου 2006 ( BGBl. II, 171/2006), ορίζει τα ακόλουθα:
«Υπό την έννοια της παρούσας αποφάσεως, ως κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως ορίζεται η τιμή κάτω από την οποία δεν επιτρέπεται η πώληση της πωλήσεως επεξεργασμένων καπνών στους καταναλωτές.»
11. Κατά το άρθρο 2 της εν λόγω αποφάσεως:
«(1) Για τα τσιγάρα, το κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως ανά τσιγάρο ανέρχεται τουλάχιστον στο 92,75 % της μέσης σταθμισμένης τιμής του συνόλου των τσιγάρων που πωλήθηκαν κατά τη διάρκεια του παρελθόντος ημερολογιακού έτους.
(2) Όσον αφορά τον λεπτοκομμένο καπνό, το κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως ανά γραμμάριο λεπτοκομμένου καπνού ανέρχεται τουλάχιστον στο 90 % της μέσης σταθμισμένης τιμής ανά γραμμάριο του συνόλου των λεπτοκομμένων καπνών που πωλήθηκαν κατά τη διάρκεια του παρελθόντος ημερολογιακού έτους.»
12. Δυνάμει του άρθρου 4 της εν λόγω αποφάσεως, τα κατώτατα όρια τιμών λιανικής πωλήσεως ισχύουν από τις 15 Μαΐου 2006.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
13. Η Επιτροπή, αφού κάλεσε τη Δημοκρατία της Αυστρίας να υποβάλει τις παρατηρήσεις της όσον αφορά την προβαλλόμενη ασυμφωνία της αυστριακής κανονιστικής ρυθμίσεως περί καθορισμού κατωτάτων ορίων τιμών λιανικής πωλήσεως τσιγάρων και λεπτοκομμένου καπνού προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59, απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στο ως άνω κράτος μέλος με έγγραφο της 27ης Ιουνίου 2007, καλώντας το να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη διάταξη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών από της λήψεως της εν λόγω γνώμης. Εκτιμώντας ότι, λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως της Δημοκρατίας της Αυστρίας, η κατάσταση δεν ήταν ικανοποιητική, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επιχειρηματολογία των διαδίκων
14. Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 θέτει την αρχή ότι οι καπνοβιομήχανοι και οι εισαγωγείς έχουν το δικαίωμα να καθορίζουν ελεύθερα τις μέγιστες τιμές λιανικής πωλήσεως των επεξεργασμένων καπνών. Όμως, η επίμαχη αυστριακή ρύθμιση, θεσπίζοντας έμμεσα ένα σύστημα κατωτάτων ορίων τιμών για τη λιανική πώληση τσιγάρων και λεπτοκομμένου καπνού, απαγορεύει στους καπνοβιομηχάνους και στους εισαγωγείς των προϊόντων αυτών να τα πωλούν σε τιμές χαμηλότερες από τα ως άνω κατώτατα όρια, περιορίζοντας με τον τρόπο αυτόν την ελευθερία τους όσον αφορά τον καθορισμό των τιμών. Κατά συνέπεια, η επίμαχη ρύθμιση είναι αντίθετη προς την ως άνω διάταξη του κοινοτικού δικαίου.
15. Η εν λόγω εθνική ρύθμιση δεν δικαιολογείται από λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας. Ο κοινοτικός νομοθέτης έχει ήδη λάβει υπόψη τους λόγους αυτούς κατά την έκδοση των οδηγιών περί ειδικού φόρου καταναλώσεως καπνού. Επειδή δεν προβλέπεται κάποιο ανώτατο όριο του συνολικού ειδικού φόρου καταναλώσεως, οι κοινοτικοί κανόνες περί φορολογίας προϊόντων καπνού παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αυξήσουν το επίπεδο της φορολογίας αυτής και να διατηρήσουν με τον τρόπο αυτόν ένα αρκούντως υψηλό επίπεδο τιμών με σκοπό την αποθάρρυνση της καταναλώσεως καπνού. Κατά συνέπεια, η άσκηση φορολογικής πολιτικής αρκεί για να εξασφαλίζεται το επιθυμητό επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας.
16. Κατά την Επιτροπή, οι μέσες σταθμισμένες τιμές που επιβάλλονται εντός της Αυστρίας ως κατώτατα όρια τιμών λιανικής πωλήσεως των ως άνω προϊόντων καπνού δεν απορρέουν από τη λειτουργία της αγοράς, αλλά από τη δράση των δημοσίων αρχών που αποβλέπουν ακριβώς στην εξουδετέρωση της λειτουργίας αυτής. Το γεγονός ότι τα εν λόγω κατώτατα όρια τιμών υπολογίζονται αριθμητικά με βάση τις τιμές στην αγορά δεν κλονίζει την εν λόγω ανάλυση. Επιπροσθέτως, δεν είναι βέβαιο ότι το ως άνω σύστημα κατωτάτων ορίων τιμών επηρεάζει λιγότερο τον ανταγωνισμό έναντι των συστημάτων άλλων κρατών μελών που έχει εξετάσει το Δικαστήριο στο πλαίσιο προγενέστερων αποφάσεών του. Εν πάση περιπτώσει, η απαγόρευση θεσπίσεως συστημάτων κατωτάτων ορίων τιμών για τα επεξεργασμένα καπνά που απορρέει από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 δεν προϋποθέτει εκτίμηση του εύρους της παρεμβάσεως που συνεπάγεται καθένα από τα συστήματα αυτά, λαμβανομένου υπόψη του τρόπου λειτουργίας του.
17. Η Επιτροπή φρονεί, επιπλέον, ότι το άρθρο 93 ΕΚ αποτελεί επαρκή έννομη βάση και για το άρθρο 9 της οδηγίας 95/59. Ο φορολογικός χαρακτήρας της οδηγίας αυτής δεν παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αγνοούν τις διατάξεις της με την αιτιολογία ότι επιδιώκουν άλλους σκοπούς, ιδίως σκοπούς προστασίας της δημόσιας υγείας. Ακόμη, τα κράτη μέλη δεν έχουν τη δυνατότητα να επικαλούνται το άρθρο 30 ΕΚ όσον αφορά ζήτημα για το οποίο προβλέπεται εναρμονισμένη ρύθμιση.
18. Η Επιτροπή εκτιμά ακόμη ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 είναι σύμφωνο προς τη Σύμβαση ΠΟΥ, καθόσον αυτή δεν έχει ως αντικείμενο να υποχρεώσει τα συμβαλλόμενα μέρη να προσδιορίζουν κατώτατα όρια τιμών για τα προϊόντα καπνού. Σε αντίθετη περίπτωση, κατά την Επιτροπή, θα είχαν επέλθει τροποποιήσεις στην εν λόγω οδηγία, πράγμα το οποίο δεν συνέβη. Επιπλέον, η εν λόγω σύμβαση δεν παρέχει στα κράτη μέλη ένα αντιτάξιμο έναντι της Κοινότητας δικαίωμα να επιλέγουν μεταξύ της εφαρμογής φορολογικής πολιτικής και της εφαρμογής τιμολογιακής πολιτικής, διότι πρόκειται για ζήτημα εσωτερικής λειτουργίας της Κοινότητας.
19. Tέλος, οι διατάξεις της συστάσεως 2003/54/ΕΚ του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με την πρόληψη του καπνίσματος και με πρωτοβουλίες για την ενίσχυση της καταπολέμησής του (ΕΕ 2003, L 22, σ. 31), που επικαλείται η Δημοκρατία της Αυστρίας, δεν είναι δεσμευτικές και, εν πάση περιπτώσει, δεν μπορούν να ερμηνεύονται ως προτροπή προς παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59.
20. Κατά τη Δημοκρατία της Αυστρίας, ένα σύστημα επιβολής κατωτάτων ορίων τιμών είναι το μόνο αποτελεσματικό και βέβαιο νομοθετικό μέσο προς ταχεία αντιμετώπιση της πτώσεως των τιμών των επίμαχων προϊόντων καπνού στο πλαίσιο ενός πολέμου τιμών. Συγκεκριμένα, οι επιχειρηματίες του τομέα του καπνού θα μπορούσαν να αντιμετωπίσουν τα φορολογικά μέτρα, διότι τα μέτρα αυτά δεν τους εμποδίζουν να πωλούν τα προϊόντα τους σε τιμές «ντάμπινγκ» με σκοπό την προσέλκυση νέων ομάδων καταναλωτών, έστω και υφιστάμενοι πρόσκαιρες οικονομικές ζημίες. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 δεν παρέχει απεριόριστο δικαίωμα προς ελεύθερο καθορισμό των τιμών. Ειδικότερα, η διάταξη αυτή δεν αποκλείει τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν πρόσφορα και αναγκαία μέτρα προς εξασφάλιση της προστασίας της δημόσιας υγείας, υπό την έννοια του άρθρου 30 ΕΚ.
21. Η Δημοκρατία της Αυστρίας υποστηρίζει επίσης ότι το επίμαχο σύστημα κατωτάτων ορίων τιμών δεν μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, διότι οι σχετικές τιμές καθορίζονται στην πραγματικότητα από την αγορά, καθόσον ο αρμόδιος υπουργός απλώς λαμβάνει ως βάση αναφοράς τη μέση τιμή στην αγορά αυτή. Κατά συνέπεια, το εν λόγω σύστημα συνεπάγεται μικρότερη παρέμβαση έναντι των διατάξεων των κρατών μελών που εξέτασε το Δικαστήριο, μεταξύ άλλων, στις αποφάσεις του της 19ης Οκτωβρίου 2000, C-216/98, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 2000, σ. I-8921), και της 27ης Φεβρουαρίου 2002, C-302/00, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 2002, σ. I-2055), οι οποίες προέβλεπαν, για παράδειγμα, αύξηση τιμών τουλάχιστον κατά 20 % σε σχέση με τις ισχύουσες τιμές. Το εύρος της παρεμβάσεως την οποία συνεπάγεται ένα εθνικό μέτρο είναι επίσης σημαντικό προς εκτίμηση της συμφωνίας της παρεμβάσεως αυτής προς την αρχή της αναλογικότητας, διότι είναι αναγκαίο να εξετάζεται αν υπάρχουν λιγότερο περιοριστικά μέσα προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
22. Κατά το ως άνω κράτος μέλος, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά λαμβανομένης υπόψη της εννόμου βάσεώς του, ήτοι του άρθρου 93 ΕΚ, που δεν επιτρέπει ούτε την επιδίωξη άλλων σκοπών εκτός των υπαγομένων στο φορολογικό δίκαιο ούτε τον περιορισμό της επιδιώξεως τέτοιων άλλων σκοπών. Τα κράτη μέλη δικαιούνται επομένως να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που κρίνουν πρόσφορο καθώς και τα κατάλληλα και αναγκαία μέτρα προς επίτευξη του επιπέδου αυτού, μεταξύ των οποίων μπορεί να είναι η επιβολή κατωτάτων ορίων τιμών για προϊόντα καπνού. Κατά συνέπεια, η ελευθερία των καπνοβιομηχάνων και των εισαγωγέων να καθορίζουν τις τιμές των επεξεργασμένων καπνών δεν μπορεί να ασκείται παρά μόνον εντός των ορίων που θέτουν οι πολιτικές δημόσιας υγείας των κρατών μελών.
23. Επιπλέον, η οδηγία 95/59 πρέπει να ερμηνεύεται με γνώμονα τις νέες νομικές εξελίξεις, ήτοι, αφενός, το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, της Συμβάσεως ΠΟΥ και, αφετέρου, το σημείο 7 της συστάσεως 2003/54. Όμως, στον εν λόγω τομέα, το Δικαστήριο δεν έχει λάβει υπόψη με τη νομολογία του τις πράξεις αυτές, οι οποίες παρέχουν τη δυνατότητα προσφυγής σε μηχανισμούς κατωτάτων ορίων τιμών.
24. Η Δημοκρατία της Αυστρίας υποστηρίζει, τέλος, ότι οι μηχανισμοί που προβλέπουν οι οδηγίες στον τομέα του ειδικού φόρου καταναλώσεως επεξεργασμένων καπνών δεν παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν τον ειδικό φόρο καταναλώσεως ως μέσο προς εξασφάλιση ενός αρκούντως υψηλού επιπέδου τιμών με σκοπό την αποθάρρυνση της καταναλώσεως των προϊόντων αυτών. Συγκεκριμένα, αφενός, οι εν λόγω οδηγίες περιορίζουν τη δυνατότητα αυξήσεως του ειδικού φόρου καταναλώσεως μόνο για τα τσιγάρα των οποίων οι τιμές λιανικής πωλήσεως είναι οι χαμηλότερες, χωρίς να επηρεάζουν ταυτόχρονα τη φορολόγηση άλλων κλάσεων τσιγάρων. Αφετέρου, οι καπνοβιομήχανοι και οι εισαγωγείς μπορούν να αποφασίσουν να μη μεταφέρουν στην τελική τιμή την αύξηση του φορολογικού βάρους. Επιπλέον, μια τέτοια αύξηση είναι ικανή να προκαλέσει διόγκωση του παράνομου διασυνοριακού εμπορίου.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
25. Πρέπει να υπομνησθεί, εισαγωγικώς, ότι από την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 95/59 προκύπτει ότι η οδηγία αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο μιας πολιτικής εναρμονίσεως της διαρθρώσεως των ειδικών φόρων καταναλώσεως επί των επεξεργασμένων καπνών, με σκοπό την αποφυγή της νοθεύσεως του ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών επεξεργασμένων καπνών που ανήκουν στην ίδια ομάδα και, με τον τρόπο αυτόν, την πραγματοποίηση του ανοίγματος των εθνικών αγορών των κρατών μελών.
26. Συναφώς, το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι στα παρασκευαζόμενα εντός της Κοινότητας και στα εισαγόμενα από τρίτες χώρες τσιγάρα επιβάλλεται εντός κάθε κράτους μέλους αναλογικός ειδικός φόρος καταναλώσεως υπολογιζόμενος επί της μέγιστης τιμής λιανικής πωλήσεως, περιλαμβανομένων των δασμών, καθώς και πάγιος φόρος καπνού υπολογιζόμενος ανά μονάδα προϊόντος (απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, προαναφερθείσα, σκέψη 19).
27. Επιπροσθέτως, από την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 95/59 προκύπτει ότι οι απαιτήσεις του ανταγωνισμού προϋποθέτουν ένα σύστημα ελευθέρως διαμορφωνόμενων τιμών για όλες τις κατηγορίες επεξεργασμένων καπνών.
28. Συναφώς, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι οι καπνοβιομήχανοι ή, ενδεχομένως, οι αντιπρόσωποι ή εντολοδόχοι τους στην Κοινότητα, καθώς και οι εισαγωγείς από τρίτες χώρες, καθορίζουν ελεύθερα τα ανώτατα όρια τιμής λιανικής πωλήσεως για καθένα από τα προϊόντα τους, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ουσιαστική ανάπτυξη του ανταγωνισμού μεταξύ τους (απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, προαναφερθείσα, σκέψη 20). Η διάταξη αυτή αποσκοπεί να εξασφαλίσει ότι ο προσδιορισμός της βάσεως επιβολής του αναλογικού ειδικού φόρου καταναλώσεως επί των προϊόντων καπνού, ήτοι το ανώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως των προϊόντων αυτών, θα υπόκειται στους ίδιους κανόνες εντός όλων των κρατών μελών. Αποσκοπεί επίσης, όπως σημείωσε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 40 των προτάσεών της, στη διασφάλιση της ελευθερίας των ανωτέρω επιχειρηματιών που τους παρέχει τη δυνατότητα να εκμεταλλεύονται πραγματικά το από πλευράς ανταγωνισμού πλεονέκτημα που προκύπτει από ενδεχομένως χαμηλότερο κόστος.
29. Εντούτοις, η εκ μέρους των δημοσίων αρχών επιβολή ενός κατωτάτου ορίου τιμής λιανικής πωλήσεως έχει ως αποτέλεσμα ότι, εν πάση περιπτώσει, το ανώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως που ορίζουν οι καπνοβιομήχανοι και οι εισαγωγείς δεν μπορεί να είναι χαμηλότερο από αυτό το υποχρεωτικό κατώτατο όριο τιμής. Κατά συνέπεια, μια κανονιστική ρύθμιση που επιβάλλει ένα τέτοιο κατώτατο όριο τιμής είναι ικανή να θίξει τις ανταγωνιστικές σχέσεις, εμποδίζοντας ορισμένους από τους εν λόγω καπνοβιομηχάνους ή εισαγωγείς να εκμεταλλεύονται το πλεονέκτημα του χαμηλότερου κόστους προκειμένου να προτείνουν ελκυστικότερες τιμές λιανικής.
30. Συνεπώς, σύστημα κατωτάτου ορίου τιμής λιανικής πωλήσεως επεξεργασμένων προϊόντων καπνού δεν μπορεί να είναι σύμφωνο προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59 αν δεν είναι έτσι διαμορφωμένο ώστε να αποκλείει, σε κάθε περίπτωση, περιορισμό του ανταγωνιστικού πλεονεκτήματος που μπορεί να προκύπτει, για ορισμένους καπνοβιομηχάνους ή εισαγωγείς τέτοιων προϊόντων, από ενδεχόμενο χαμηλότερο κόστος και, επομένως, στρέβλωση του ανταγωνισμού (βλ. αποφάσεις της 4ης Μαρτίου 2010, C-197/08, Επιτροπή κατά Γαλλίας, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 38, και C-221/08, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 41).
31. Με γνώμονα αυτές τις αρχές πρέπει να εξεταστεί η εθνική ρύθμιση την οποία αφορά η παρούσα προσφυγή.
32. Η εν λόγω ρύθμιση επιβάλλει στους καπνοβιομηχάνους και στους δραστηριοποιούμενους στην αυστριακή αγορά εισαγωγείς ένα κατώτατο όριο τιμής λιανικής πωλήσεως τσιγάρων στην Αυστρία, που αντιστοιχεί στο 92,75 % της μέσης σταθμισμένης τιμής του συνόλου των τσιγάρων που πωλήθηκαν κατά τη διάρκεια του προηγουμένου ημερολογιακού έτους, καθώς και του λεπτοκομμένου καπνού, καθοριζόμενο στο 90 % της μέσης σταθμισμένης τιμής ανά γραμμάριο του συνόλου των λεπτοκομμένων καπνών που πωλήθηκαν κατά τη διάρκεια του προηγουμένου ημερολογιακού έτους.
33. Το εν λόγω σύστημα δεν αποκλείει, σε κάθε περίπτωση, τη δυνατότητα να περιορίζει το επιβαλλόμενο κατώτατο όριο τιμής το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που ενδέχεται να απορρέει, για ορισμένους καπνοβιομηχάνους ή εισαγωγείς προϊόντων καπνού, από χαμηλότερο κόστος κτήσεως. Αντιθέτως, όπως τόνισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, χωρίς να διαψευσθεί επί του σημείου αυτού από τη Δημοκρατία της Αυστρίας, το σύστημα αυτό, το οποίο, επιπλέον, καθορίζει το κατώτατο όριο τιμής σε συνάρτηση με τη μέση τιμή στην αγορά, είναι ικανό να εξαλείψει τις διαφορές μεταξύ των τιμών ανταγωνιστικών προϊόντων και να εξισώσει τις τιμές αυτές με την υψηλότερη τιμή του προϊόντος. Επομένως, το εν λόγω σύστημα προσβάλλει την ελευθερία των καπνοβιομηχάνων και των εισαγωγέων να προσδιορίζουν τα ανώτατα όρια των τιμών λιανικής πωλήσεως, ελευθερία την οποία διασφαλίζει το άρθρο 9, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 95/59.
34. Όσον αφορά τη Σύμβαση ΠΟΥ, όπως τόνισε η γενική εισαγγελέας στα σημεία 50 και 51 των προτάσεών της, η σύμβαση αυτή δεν επιβάλλει στα συμβαλλόμενα μέρη καμία συγκεκριμένη υποχρέωση έναντι της πολιτικής τιμών στον τομέα των προϊόντων καπνού, αλλά απλώς περιγράφει τις ενδεχόμενες λύσεις ώστε να ληφθούν υπόψη σκοποί εθνικού χαρακτήρα όσον αφορά την καταπολέμηση του καπνίσματος. Πράγματι, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της Συμβάσεως αυτής απλώς προβλέπει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη θεσπίζουν ή διατηρούν σε ισχύ μέτρα «τα οποία μπορούν να περιλαμβάνουν» την υιοθέτηση φορολογικής πολιτικής και, «ανάλογα με την περίπτωση», τιμολογιακής πολιτικής όσον αφορά τα προϊόντα καπνού.
35. Ομοίως, δεν μπορεί να συναχθεί καμία συγκεκριμένη ένδειξη όσον αφορά την προσφυγή σε συστήματα κατωτάτων ορίων τιμών από τη σύσταση 2003/54, πράξη η οποία εξάλλου στερείται δεσμευτικής ισχύος. Πράγματι, το χωρίο της πράξεως αυτής στο οποίο αναφέρεται η Δημοκρατία της Αυστρίας απλώς εκφράζει την ιδέα ότι οι υψηλές τιμές προϊόντων καπνού έχουν ως σκοπό να αποθαρρύνουν το κοινό να καταναλώνει τέτοια προϊόντα.
36. Εν πάση περιπτώσει, όπως προκύπτει από τη σκέψη 30 της παρούσας αποφάσεως, η οδηγία 95/59 δεν αποκλείει μια πολιτική τιμών η οποία δεν αντιστρατεύεται τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, ιδίως εκείνον του αποκλεισμού του ενδεχομένου στρεβλώσεως του ανταγωνισμού των διαφόρων κατηγοριών επεξεργασμένων καπνών που ανήκουν στην ίδια ομάδα.
37. Η Δημοκρατία της Αυστρίας ισχυρίζεται επίσης ότι το επίμαχο σύστημα κατωτάτου ορίου τιμής δικαιολογείται από τον σκοπό της προστασίας της ανθρώπινης υγείας και ζωής που προβλέπει το άρθρο 30 ΕΚ. Κατά το κράτος μέλος αυτό, η αύξηση του επιπέδου των φόρων δεν είναι ικανή να εξασφαλίσει αρκούντως υψηλές τιμές των προϊόντων καπνού, διότι οι καπνοβιομήχανοι ή οι εισαγωγείς μπορούν να απαμβλύνουν την αύξηση αυτή θυσιάζοντας μέρος του περιθωρίου κέρδους τους, ή ακόμα και πωλώντας κάτω του κόστους.
38. Πρέπει να σημειωθεί, συναφώς, ότι το άρθρο 30 ΕΚ δεν πρέπει να νοείται ως επιτρέπον μέτρα άλλης φύσεως εκτός από τους ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών και επί των εξαγωγών και τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος που προβλέπουν τα άρθρα 28 και 29 ΕΚ (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2002, Επιτροπή κατά Γαλλίας, προαναφερθείσα, σκέψη 33). Όμως, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε παράβαση των τελευταίων αυτών διατάξεων.
39. Εντούτοις, η οδηγία 95/59 δεν εμποδίζει τη Δημοκρατία της Αυστρίας να συνεχίσει να λαμβάνει μέτρα για την καταπολέμηση του καπνίσματος, με σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας.
40. Ομοίως, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο σκοπός αυτός δεν λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο της εν λόγω οδηγίας επειδή αυτή εκδόθηκε βάσει του άρθρου 93 ΕΚ.
41. Πράγματι, όπως, εξάλλου, τονίζεται στην έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2002/10, η οποία είναι η τελευταία πράξη που τροποποιεί την οδηγία 95/59, το άρθρο 9 της οποίας ωστόσο παρέμεινε αμετάβλητο σε σχέση με την αρχική του διατύπωση, η Συνθήκη ΕΚ, και ειδικότερα το άρθρο 152, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, απαιτεί η διαμόρφωση και η εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας να εξασφαλίζουν υψηλό επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας.
42. Η ίδια αιτιολογική σκέψη ορίζει επίσης ειδικότερα ότι το επίπεδο της φορολογήσεως αποτελεί μείζονος σημασίας παράγοντα της τιμής των προϊόντων καπνού, η οποία με τη σειρά της επηρεάζει τις καπνιστικές συνήθειες των καταναλωτών. Ομοίως, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι, όσον αφορά τα προϊόντα καπνού, η φορολογική ρύθμιση αποτελεί σημαντικό και αποτελεσματικό μέσον καταπολεμήσεως της καταναλώσεως των εν λόγω προϊόντων και ως εκ τούτου προστασίας της δημόσιας υγείας (απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2006, C-140/05, Valeško, Συλλογή 2006, σ. I-10025, σκέψη 58) και ότι ο σκοπός που συνίσταται στον προσδιορισμό των τιμών των εν λόγω προϊόντων σε υψηλά επίπεδα μπορεί να επιδιώκεται κάλλιστα με αυξημένη φορολογία των προϊόντων αυτών, καθόσον αργά ή γρήγορα οι αυξήσεις των ειδικών φόρων καταναλώσεως θα έχουν ως αποτέλεσμα την αύξηση των τιμών λιανικής, χωρίς τούτο να θίγει την ελευθερία προσδιορισμού των τιμών (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, προαναφερθείσα, σκέψη 31).
43. Επιπλέον, αν τα κράτη μέλη επιθυμούν να εξαλείψουν οριστικά κάθε δυνατότητα των καπνοβιομηχάνων ή των εισαγωγέων να απαμβλύνουν, ακόμα και πρόσκαιρα, την επίπτωση των φόρων επί των τιμών λιανικής των επεξεργασμένων καπνών με την πώλησή τους κάτω του κόστους, έχουν τη δυνατότητα, μεταξύ άλλων, να απαγορεύουν την πώληση επεξεργασμένων προϊόντων καπνού σε τιμή χαμηλότερη από το άθροισμα της τιμής κόστους και του συνόλου των φόρων, παρέχοντας παράλληλα με τον τρόπο αυτόν τη δυνατότητα στους καπνοβιομηχάνους και στους εισαγωγείς να εκμεταλλεύονται ουσιαστικά το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που προκύπτει ενδεχομένως από χαμηλότερο κόστος κτήσεως (βλ. προαναφερθείσες αποφάσεις της 4ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 53, και Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 55).
44. Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
45. Κατά συνέπεια, πρέπει, να διαπιστωθεί ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις δυνάμει των οποίων καθορίζονται από τις δημόσιες αρχές ελάχιστα όρια τιμής πωλήσεως για τα τσιγάρα και τον λεπτοκομμένο καπνό που προορίζεται για την κατασκευή χειροποίητων (στριφτών) τσιγάρων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59.
Επί των δικαστικών εξόδων
46. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί η Δημοκρατία της Αυστρίας στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, αυτή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Δημοκρατία της Αυστρίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις δυνάμει των οποίων καθορίζονται από τις δημόσιες αρχές ελάχιστα όρια τιμής πωλήσεως για τα τσιγάρα και τον λεπτοκομμένο καπνό που προορίζεται για την κατασκευή χειροποίητων (στριφτών) τσιγάρων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 95/59/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1995, περί των φόρων, πλην των φόρων κύκλου εργασιών, οι οποίοι επιβαρύνουν την κατανάλωση των [επεξεργασμένων] καπνών (ΕΕ L 291, σ. 40), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2002/10/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Φεβρουαρίου 2002.
2) Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Αυστρίας στα δικαστικά έξοδα.