62022TJ0776_RES
Asunto T‑776/22
TP
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 18 de diciembre de 2024
«Contratos públicos — Reglamento Financiero — Exclusión por un período de dos años de los procedimientos de contratación y de concesión de subvenciones financiadas por el presupuesto general de la Unión y por el FED — Deficiencias significativas en el cumplimiento de las obligaciones principales en la ejecución de un contrato anterior — Artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento Financiero — Inexistencia de un vínculo automático entre la constatación del incumplimiento de las obligaciones contractuales efectuada por el juez competente para conocer del contrato y la adopción de una medida de exclusión por el ordenador competente — Obligación de evaluar el comportamiento de la persona en cuestión de manera concreta e individualizada — Contrato anterior adjudicado a una agrupación de operadores económicos — Responsabilidad contractual solidaria»
Contratos públicos de la Unión Europea — Procedimiento de licitación — Decisión de excluir a un operador de los procedimientos de licitación y de concesión de subvenciones — Deficiencias significativas en el cumplimiento de las obligaciones principales en la ejecución de un contrato anterior — Inexistencia de un vínculo automático entre la constatación del incumplimiento de las obligaciones contractuales efectuada por el juez competente para conocer del contrato y la adopción de una medida de exclusión por el ordenador competente — Obligación de evaluar el comportamiento de la persona en cuestión de manera concreta e individualizada — Responsabilidad conjunta y solidaria — Inexistencia
[Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 77, 101 y 105 y arts. 2 y 136, aps. 1, letras b) a h), y 2; Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, considerando 25; Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 57, ap. 4, letra g)]
(véanse los apartados 32, 34 a 60, 62 a 71, 82 y 83)
Resumen
Constituido en Sala ampliada, el Tribunal General se pronuncia, por primera vez, sobre la cuestión de si el artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046 (
1
) obliga al ordenador competente a adoptar una sanción que implique evaluar el comportamiento de la persona en cuestión de manera concreta e individualizada antes de adoptar una decisión de exclusión de la participación en los procedimientos de adjudicación.
La Comisión Europea inició un procedimiento de adjudicación de un contrato público de obras relativo a la modernización de una obra que fue adjudicada al consorcio formado por TP, la demandante, y su socio. El contrato se celebró el 5 de octubre de 2009, las obras comenzaron en noviembre de 2009 y finalizaron dos años más tarde.
En 2012, se detectaron deficiencias de la obra que fueron reparadas por el socio, en nombre del consorcio. Sin embargo, la Comisión no las consideró satisfactorias. Tras enviar una notificación de terminación del contrato, las partes sometieron su controversia a un comité de resolución de controversias.
Posteriormente, la Comisión inició un procedimiento de arbitraje en virtud del Reglamento de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional (CCI), que constituyó un tribunal arbitral a tal efecto. En 2022, este último condenó a la demandante y a su socio a pagar a la Unión Europea el importe correspondiente a los costes necesarios para reparar la obra.
En febrero de 2021, la Comisión también remitió el asunto a la instancia interinstitucional que se encarga de evaluar las solicitudes y de formular recomendaciones sobre la necesidad de adoptar decisiones de exclusión o de imposición de sanciones pecuniarias en los casos que le planteen la Comisión u otras instituciones y organismos de la Unión.
El 1 de octubre de 2022, siguiendo la recomendación de la instancia institucional, la Comisión adoptó la decisión por la que TP fue excluida de la participación en los procedimientos de adjudicación regulados por el Reglamento 2018/1046, o financiados por el 11o Fondo Europeo de Desarrollo (FED), y de la posibilidad de ser seleccionada para la ejecución de los Fondos de la Unión Europea (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
Así pues, TP interpuso un recurso de anulación contra la decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal General
De entrada, el Tribunal General interpreta el artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046, relativo a la exclusión de la participación en los procedimientos de adjudicación por haber incumplido gravemente obligaciones esenciales, según una interpretación literal, contextual, histórica y teleológica, y declara que no existe un vínculo automático entre la constatación del incumplimiento de las obligaciones contractuales efectuada por el juez competente para conocer del contrato y la adopción de una medida de exclusión por el ordenador competente.
A este respecto, en primer lugar, el Tribunal General señala que dicha disposición, según una interpretación literal, hace referencia a un incumplimiento de obligaciones en la ejecución de un compromiso jurídico, de modo que es aplicable en el supuesto de un incumplimiento de obligaciones contractuales. Sin embargo, no prevé que cualquier incumplimiento de una obligación contractual implique automáticamente la adopción de una medida de exclusión, pues en ella se hace referencia al hecho de haber «mostrado deficiencias significativas» en el cumplimiento de «las obligaciones principales», por lo que se trata de requisitos adicionales impuestos específicamente por dicho Reglamento Financiero para la adopción de una medida de exclusión. Además, los términos empleados son lo suficientemente indeterminados como para dejar un margen de apreciación al ordenador competente en la calificación jurídica de los hechos, lo que confirma que este, antes de adoptar una medida de exclusión, debe realizar una calificación jurídica autónoma de los hechos.
En segundo lugar, en el marco de una interpretación contextual, el Tribunal General estima que, dado que el artículo 136, apartado 2, del Reglamento 2018/1046 no prevé que la existencia de una sentencia firme o de una decisión definitiva adoptada por una autoridad distinta del ordenador tenga incidencia en la apreciación que este realice en el supuesto previsto en el artículo 136, apartado 1, letra e), de dicho Reglamento, queda excluido cualquier vínculo automático entre la constatación efectuada por el juez competente para conocer del contrato de que la persona en cuestión ha incumplido sus obligaciones contractuales y la adopción por el ordenador competente de una medida de exclusión. Al contrario, por lo que respecta específicamente a esta disposición, el ordenador competente debe realizar una calificación jurídica autónoma del comportamiento de la persona en cuestión.
En tercer lugar, en el marco de una interpretación histórica y teleológica, el Tribunal General considera que, en el supuesto previsto en el artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046, la inexistencia de un vínculo automático se establece en el considerando 76 del mismo Reglamento, que indica que la posibilidad de adoptar medidas de exclusión o de imponer sanciones pecuniarias es independiente de la posibilidad de aplicar sanciones contractuales, como una indemnización por daños y perjuicios. Asimismo, el régimen autónomo de sanciones previsto en el Reglamento Financiero persigue, desde su establecimiento, objetivos específicos de interés general, que son distintos de la correcta ejecución del contrato o de la protección y la indemnización de las partes del contrato que un régimen de responsabilidad contractual pretende garantizar. La diferencia entre los objetivos perseguidos por el régimen de sanciones establecido por el Reglamento Financiero y los perseguidos por un régimen de responsabilidad contractual confirma la inexistencia de un vínculo automático.
A continuación, en la medida en que el artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046 no implica automáticamente la adopción de una medida de exclusión, el Tribunal General comprueba si esta disposición debe interpretarse en el sentido de que impone al ordenador competente la obligación de examinar individualmente el comportamiento de la persona en cuestión cuando pretende aplicar dicha disposición.
A este respecto, el Tribunal General señala que, según una interpretación literal de la mencionada disposición, de su tenor se desprende que el ordenador competente excluye a la «persona» o a la «entidad» que haya incumplido sus obligaciones contractuales. Ello supone, en principio, que el autor del incumplimiento es la misma persona a la que se dirige la sanción y, por tanto, entraña un incumplimiento individual del destinatario de la sanción de sus obligaciones contractuales.
Por lo que respecta a la interpretación contextual del artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046, el Tribunal General precisa que tal interpretación puede basarse en el análisis de disposiciones de normativas distintas de aquella a la que pertenece la disposición que se interpreta, en particular cuando las disposiciones en cuestión son análogas o las normativas en las que figuran comparten las mismas finalidades. A este respecto, en la Directiva 2014/24 (
2
) figura una disposición análoga al artículo 136, apartado 1, letra e), a saber, el artículo 57, apartado 4, letra g). En efecto, esta disposición contempla la posibilidad de excluir a cualquier operador económico de la participación en un procedimiento de contratación pública debido a deficiencias significativas o persistentes del operador económico. Además, el legislador de la Unión quiso establecer una coherencia entre el Reglamento Financiero y la Directiva 2014/24, como se desprende de varios considerandos de dicho Reglamento. Así pues, en aplicación, por analogía, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la Directiva 2014/24, (
3
) el Tribunal General considera que incumbe al ordenador competente evaluar el comportamiento de la persona en cuestión de manera concreta e individualizada al aplicar el artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046.
Por último, por lo que respecta a la naturaleza del examen que realizó la Comisión en la decisión impugnada, el Tribunal General observa que, a efectos de la aplicación del artículo 136, apartado 1, letra e), del Reglamento 2018/1046, la Comisión se basó en la responsabilidad conjunta y solidaria de la demandante, como miembro del consorcio, sin tener en cuenta su comportamiento individual.
Por consiguiente, dado que el ordenador competente, antes de adoptar una medida de exclusión respecto de una persona o entidad, debe evaluar el comportamiento de dicha persona o entidad de manera concreta e individualizada, a la luz de todos los elementos pertinentes, y que, en el presente asunto, la Comisión se limitó a basarse en la responsabilidad conjunta y solidaria de la demandante, como miembro del consorcio, sin tener en cuenta su comportamiento individual, el Tribunal General anula la decisión impugnada.
(
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)	Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014 y (UE) n.o 283/2014 y la Decisión n.o 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1, en lo sucesivo, «Reglamento Financiero»).
(
2
)	Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
(
3
)	Véase la sentencia de 26 de enero de 2023, HSC Baltic y otros (C‑682/21, EU:C:2023:48), apartados 46 a 49.