62023CC0629
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. december 12. (
1
)
C‑629/23. sz. ügy
Eesti Suurkiskjad
(a Riigikohus [legfelsőbb bíróság, Észtország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – Farkas (canis lupus) – Az V. melléklet a) pontjában felsorolt vadon élő állatfajok példányainak a vadonból történő befogása és hasznosítása – A farkas vadászatára vonatkozó terv – Az érintett faj populációi védettségi állapotának értékelése”
I. Bevezetés
1.
Az élőhelyvédelmi irányelv (
2
) célja a biológiai sokféleségnek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme révén történő biztosítása. A fajok védettségi állapotának hátrányos befolyásolása vagy veszélyeztetése bizonyos tevékenységek akadályát képezheti, vagy cselekvési kötelezettségeket válthat ki. De hogyan kell megállapítani a védettségi állapotot? (
3
)
2.
Ez a kérdés a jelen ügyben a farkas (canis lupus) mint közösségi jelentőségű faj egyes példányainak védelmével összefüggésben merül fel. A farkas a tagállamok többségében még (
4
) az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke szerinti szigorú védelem alá tartozik, amely már többször képezte a Bíróság ítélkezési gyakorlatának tárgyát. (
5
) Ennek megfelelően főszabály szerint meg kell tiltani különösen a farkas szándékos megölését, tehát a vadászatot is, és e tilalom alól csak nagyon szűk határok között tehetők kivételek.
3.
Egyes tagállamok, például Észtország, azonban az irányelvről folytatott tárgyalások vagy az Unióhoz való csatlakozás során meg tudtak állapodni abban, hogy területükön vagy annak egyes részein csak az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke szerinti enyhébb védelem vonatkozzon a farkasra. Ennek megfelelően a vadászat főszabály szerint megengedett, de a tagállamoknak védelmi intézkedéseket kell hozniuk, ha a kedvező védettségi állapot fenntartása veszélybe kerül. E védelmi előírással a Bíróságnak először a közelmúltban hozott ASCEL ítéletben kellett részletesebben foglalkoznia. (
6
) Ezen ítéletben hangsúlyozta a védettségi állapotnak a 14. cikk alkalmazása szempontjából fennálló jelentőségét, nem foglalkozott azonban behatóbban annak vizsgálatával.
4.
A jelen észtországi előzetes döntéshozatal iránti kérelem most az e vizsgálatra vonatkozó kérdésekkel szembesíti a Bíróságot. Meg kell vizsgálni, hogy az Észtországon kívüli farkaspopulációkat milyen mértékben kell figyelembe venni a farkas védettségi állapotának értékelése során, hogy milyen jelentőséggel bír ezen állapotnak a Természetvédelmi Világszövetség (International Union for Conservation of Nature and Natural Ressources, IUCN) feltételei alapján történő értékelése, és hogy figyelembe vehetők‑e a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok.
II. Jogi háttér
A.
A Berni Egyezmény
5.
A nemzetközi jog szempontjából különösen az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló Berni Egyezmény (
7
) releváns. Az Európai Gazdasági Közösség 1982‑ben ratifikálta ezt az egyezményt. (
8
) Észtországban az egyezmény 1992. december 1‑jén lépett hatályba. (
9
)
6.
A Berni Egyezmény 6. cikke a fajok speciális védelmét szolgáló rendelkezéseket tartalmaz:
„Minden egyes Szerződő Fél megteszi a megfelelő és szükséges jogi és közigazgatási intézkedéseket az II. mellékletben felsorolt vadon élő állatfajok speciális védelmének biztosítása érdekében. E fajok tekintetében különösképpen tiltott:
a)
a szándékos befogás és tartás és a szándékos elpusztítás összes formája;
[…]”
7.
A Berni Egyezmény 7. cikke enyhített védelmi előírásokat tartalmaz bizonyos további fajok tekintetében, amelyek lényegében megfelelnek az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének.
8.
A Berni Egyezmény 9. cikke kivételeket tartalmaz a 6. és 7. cikk védelmi rendelkezései alól, amelyek lényegében megfelelnek az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerinti kivételeknek.
9.
A Berni Egyezmény II. melléklete a farkast fokozottan védett állatfajként sorolja fel. Tizenkét részes állam, például Spanyolország azonban fenntartással élt az Európa Tanács weboldalának tanúsága szerint, és így a farkasra csak a 7. cikk szerinti védelem vonatkozik ezekben az államokban. Ez azonban nem vonatkozik az Unióra vagy Észtországra. (
10
)
B.
Az élőhelyvédelmi irányelv
10.
Az élőhelyvédelmi irányelv tizenötödik preambulumbekezdése a fajok védelmére vonatkozik:
„[M]ivel egyes növény‑ és állatfajok esetében általános természetvédelmi rendszert kell kiépíteni a [madárvédelmi irányelv (
11
)] kiegészítéseképpen[.] [M]ivel intézkedéseket kell hozni egyes fajok különleges kezelésére vonatkozóan, amennyiben ez védettségi állapotuk alapján indokolt, beleértve az állatok befogásának, illetve megölésének bizonyos módjaira vonatkozó tilalmat, meghatározott feltételekhez kötve az azoktól való eltérés lehetőségét[.]”
11.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének g) és i) pontja különböző fogalmakat határoz meg:
„g)
»közösségi jelentőségű fajok«: olyan fajok, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül:
i.
veszélyeztetettek, kivéve azon fajokat, amelyek természetes előfordulása az adott területen elhanyagolható, és nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek a nyugat‑palearktikus régión belül; vagy
ii.
sebezhetők, azaz valószínű, hogy a közeljövőben a veszélyeztetett csoportba fognak tartozni, amennyiben az okozati tényezők továbbra is fennállnak; vagy
iii.
ritkák, azaz kis populációkban fordulnak elő, amelyek jelenleg nem minősülnek veszélyeztetettnek vagy sebezhetőnek, de annak veszélye fennáll, hogy azzá válnak. Az érintett fajok szűk földrajzi területen, illetve kiterjedtebb területen ugyan, de csak gyéren elszórva fordulnak elő; vagy
iv.
endémikusak [helyesen: endemikusak], és különös figyelmet igényelnek élőhelyük sajátos jellege és/vagy használatuk [helyesen: hasznosításuk] élőhelyre és/vagy védettségi helyzetükre [helyesen: állapotukra] gyakorolt potenciális hatása következtében.
E fajok felsorolása a II. és/vagy a IV., illetve V. mellékletben szerepel, illetve ott szerepelhet.
h) […]
i)
»egy faj védettségi helyzete [helyesen: védettségi állapota]«: a fajt érintő azon hatások összessége, amelyek a 2. cikkben meghatározott területen belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
A védettségi helyzet [helyesen: állapot] abban az esetben minősül »kedvezőnek«, ha:
–
az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként, továbbá
–
a faj természetes előfordulási területe nem csökken, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog csökkenni, továbbá
–
kellő nagyságú élőhely áll rendelkezésre jelenleg, és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához;
j) […]”
12.
Az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikke az irányelv célkitűzését ismerteti:
„(1)   Az irányelv célja, hogy a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához a Szerződésben érintett tagállamok európai területén belül [helyesen: a tagállamoknak a Szerződés hatálya alá tartozó európai területén belül].
(2)   Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű [helyesen: jelentőségű] természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének [helyesen: állapotának] fenntartása, illetve helyreállítása.
(3)   Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is.”
13.
Az élőhelyvédelmi irányelv 3. cikkének (1) bekezdése szerint „[a] különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. [E] hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön illetve elterjedési területükön belül”. A 4. cikk szabályozza az irányelv alapján védett területek kiválasztásának mikéntjét, és e területek kiigazítása érdekében utal a 11. cikk szerinti felügyeletre.
14.
Az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke egy bizonyos állatfajok szigorú védelmére irányuló rendszer bevezetését írja elő, amely megtiltja többek között e fajok szándékos megölését.
15.
Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke tartalmazza az egyes vadon élő állatfajoknak a vadonból történő befogására vonatkozó szabályokat:
„(1)   A tagállamok, amennyiben a 11. cikkben előírt felügyelet eredményeként szükségesnek ítélik, intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy az V. mellékletben felsorolt vadon élő állat‑ és növényfajok példányainak vadonból befogása, illetve begyűjtése, továbbá használata [helyesen: hasznosítása] összeegyeztethető legyen kedvező védettségi állapotuk fenntartásával.
(2)   […]”
16.
Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének (1) bekezdése a 12. és 14. cikk alól való kivételeket tartalmaz.
17.
Az élőhelyvédelmi irányelv II. mellékletének a) pontja a farkast olyan kiemelt fajként említi, amely számára védett területeket kell kijelölni, ez nem vonatkozik azonban az Észtországban, Lettországban és Litvániában élő populációkra. A farkas ezen túlmenően a IV. melléklet a) pontjában a 12. cikk értelmében vett szigorúan védendő fajként szerepel, de ez alól is kivételt képeznek többek között az Észtországban, Lettországban és Litvániában, valamint Lengyelországban élő populációk. Ehelyett ezek a farkaspopulációk az V. melléklet a) pontjában szerepelnek.
III. A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
18.
A Keskkonnaminister (természetvédelmi miniszter, Észtország) 2012. október 4‑én kiadta „A 2012–2021 közötti időszakra vonatkozóan a nagyragadozók (farkas canis lupus, hiúz lynx lynx, barnamedve ursus arctos) védelméről és kezeléséről szóló cselekvési tervet”. E terv alapján valamennyi nagyragadozó‑populáció állapota jónak volt értékelhető. A tervben – figyelembe véve az ökológiai, gazdasági és társadalmi szempontokat – hosszútávú célként tűzték ki a farkaspopuláció megfelelő helyzetének a következő 30 évben történő megőrzését. A 2012–2021 közötti időszakra vonatkozó konkrét célként éves szinten 15‑25 közötti farkasfalka (beleértve a kölyköket is) megőrzését tűzték ki (a populáció teljes nagysága mintegy 150‑250 példány) a vadászidény (őszi) kezdete előtt. E tartományon belül a monitoring eredményének megfelelően éves célokat kellett meghatározni, és az állományt vadászat révén kellett e tartományon belül tartani.
19.
A Keskkonnaamet (természetvédelmi hatóság, Észtország) a farkasvadászati kvótát a 2020/2021. vadászati évre, az Észt Köztársaság területére vonatkozóan 2020. október 29‑i határozatával 140 példányban határozta meg. E határozat alapján a természetvédelmi hatóság jogosult a farkasvadászati kvótát módosítani, amennyiben a Keskkonnaagentuur (természetvédelmi ügynökség, Észtország) ilyen javaslatot tesz. A kezelés fő célja az volt, hogy az észt szárazföldön 2021‑ig átlagosan 20 farkasfalka legyen, a populációt pedig a megfelelő élőhelyeken olyan egyenletesen kellett elosztani, amennyire lehet.
20.
Az MTÜ Eesti Suurkiskjad (Észt Nagyragadozók nonprofit szervezet [az MTÜ a Mittetulundusühing rövidítése]) keresetet indított a határozat megsemmisítése iránt. Miután a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság, Észtország) elutasította a keresetet, az Eesti Suurkiskjad fellebbezést nyújtott be, amelyet szintén elutasítottak.
21.
A Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) megállapította többek között, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem tiltja, hogy figyelembe vegyék a tagállamok közötti vándorlást és az adott faj populációjának védettségi állapotára gyakorolt hatásokat. Nincs arra vonatkozó bizonyíték, hogy az oroszországi populáció figyelembevétele nélkül ne teljesülnének a védettségi állapot hosszútávú fenntartására vonatkozó, az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontjában meghatározott feltételek. Éppen ezért nem elfogadhatatlan a Lengyelország, Litvánia és Lettország által megtett védelmi intézkedések figyelembevétele, függetlenül attól, hogy ez nem a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok közötti együttműködés keretében történik.
22.
A fellebbviteli bíróság a Bizottság által megrendelt „Key actions for Large Carnivore Populations in Europe” (2015) című jelentésre támaszkodott. E jelentés szerint az Unió tagállamain belül (az EU‑n kívüli területeket nem számítva) a balti farkaspopuláció körülbelül 900‑1400 példányból áll (ebből 20% Észtországban van), így a populáció helyzete stabil és a Természetvédelmi Világszövetség vörös listája szerinti LC (least concern) kategóriába tartozik, azaz nem fenyegetett (47. o.). Ebből következően nem szakszerű párhuzamba állítani a karéliai (mintegy 150 példány Finnországban) és a skandináv (összesen 250‑300 példány Svédországban és Norvégiában) farkaspopulációkkal, amelyek a jelentés értelmében az EN (endangered), azaz veszélyeztetett kategóriába tartoznak.
23.
Az Eesti Suurkiskjad felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország) elé, amely előzetes döntéshozatal iránti kérelmében a következő kérdések megválaszolását kéri a Bíróságtól:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdését, hogy az kötelezettséget ír elő arra vonatkozóan, hogy az e rendelkezésben említett intézkedések elfogadásakor az 1. cikk i) pontja értelmében vett kedvező védettségi állapotot valamely fajnak egy meghatározott tagállambeli, regionális populációja számára biztosítsák, vagy figyelembe vehető az Európai Unió tagállamainak területén élő teljes populáció védettségi állapota?
2)
Amennyiben az Európai Unió tagállamainak területén élő teljes populáció védettségi állapotának figyelembevétele megengedhető, úgy kell‑e értelmezni az élőhelyvédelmi irányelvet, hogy az feltételezi a populáció megőrzése érdekében való formális együttműködést azon tagállamok között, amelyekre a populáció előfordulási területe kiterjed, vagy elegendő, ha az élőhelyvédelmi irányelv szerinti intézkedéseket elfogadó tagállam értékeli a faj populációjának a többi érintett tagállamban jellemző helyzetét vagy megállapítja az ehhez szükséges feltételeket a nemzeti vadgazdálkodási tervben?
3)
Értelmezhető‑e az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontja úgy, hogy aszerint a Természetvédelmi Világszövetség (IUCN) vörös listájának feltételei alapján a »sebezhető« (VU) [vulnerable] kategóriába sorolt faj regionális populációjának lehet az élőhelyvédelmi irányelv értelmében vett kedvező védettségi állapota?
4)
Értelmezhető‑e az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének i) pontja úgy, hogy aszerint valamely faj kedvező védettségi állapotának megállapítása során figyelembe vehetők a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok?”
24.
Az MTÜ Eesti Suurkiskjad, az Észt Köztársaság, a Dán Királyság, az Osztrák Köztársaság és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételt e kérdésekkel kapcsolatban. Az Eesti Suurkiskjad, Észtország és a Bizottság ezenfelül válaszolt a Bíróság írásbeli kérdéseire, és részt vett a 2024. november 6‑i tárgyaláson.
IV. Jogi értékelés
25.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem valamely faj védettségi állapotának az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke (1) bekezdésének alkalmazása körében történő vizsgálatával kapcsolatos különböző kérdések tisztázására irányul. E rendelkezés szerint a tagállamok intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy az V. mellékletben felsorolt vadon élő állat‑ és növényfajok példányainak vadonból befogása, illetve begyűjtése, továbbá hasznosítása összeegyeztethető legyen kedvező védettségi állapotuk fenntartásával.
26.
Ezért ha valamely ilyen állatfaj védettségi állapota kedvezőtlen, az érintett tagállamnak az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke értelmében intézkedéseket kell hoznia ezen érintett faj védettségi állapotának oly módon történő javítása érdekében, hogy annak populációi a jövőben elérjék a kedvező védettségi állapotot. (
12
) A 14. cikkel ellentétes tehát különösen a farkasvadászat engedélyezése, ha az érintett tagállam a farkas védettségi állapotát „kedvezőtlennek, nem megfelelőnek” minősítette. (
13
)
27.
Az első kérdés arra vonatkozik, hogy a védettségi állapot értékelése során kizárólag az adott faj érintett tagállambeli populációját kell‑e figyelembe venni, vagy más tagállambeli populációk is figyelembe vehetők. E kérdést az arra vonatkozó második kérdéssel együtt kell megválaszolni, hogy szükség van‑e formális megállapodásra a más tagállambeli populációk figyelembevételéhez (erről lásd az A. pontot). Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné megtudni, hogy a védettségi állapot értékelése során figyelembe vehetők‑e a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok (erről lásd a B. pontot). A harmadik kérdés arra vonatkozik, hogy milyen jelentőséggel bír, ha a Természetvédelmi Világszövetség „sebezhetőnek” (VU) minősít valamely tagállambeli populációt (erről lásd a C. pontot). Végezetül röviden foglalkozom a Berni Egyezménynek a farkas észtországi védelme szempontjából betöltött jelentőségével (erről lásd a D. pontot).
A.
Az első és a második kérdés – A védettségi állapot értékelése során figyelembe veendő populáció
28.
Az első kérdés annak tisztázására irányul, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése szerint szükséges intézkedések kizárólag attól függnek‑e, hogy az érintett tagállambeli populáció védettségi állapota kedvező, vagy figyelembe vehető a teljes unióbeli populáció védettségi állapota.
29.
E kérdés hátterében az áll, hogy az észtországi farkaspopuláció egy nagyobb balti populációnak, egy olyan, úgynevezett metapopulációnak a része, amely a lettországi, litvániai és lengyelországi, valamint az oroszországi, belaruszi és ukrajnai populációkat is magában foglalja. Míg az észtországi populáció védettségi állapota vitatott, ami különösen a harmadik kérdés tárgyát képezi, addig a balti farkaspopuláció egészének kedvező védettségi állapota az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint nem vitatott.
30.
Abban az esetben, ha a más tagállamokban fennálló védettségi állapot jelentőséggel bír, a második kérdés azt hivatott tisztázni, hogy a figyelembevétel az érintett tagállamok között az adott faj védelme tekintetében folytatott formális együttműködést feltételez‑e. A rendelkezésre álló információk szerint ugyanis eddig csak kezdeményezések történtek Észtország és a balti metapopuláció más államai közötti együttműködésre. Észtország ezért lényegében értékelte a többi érintett tagállamban jellemző helyzetet, és ezen információk fényében a nemzeti vadgazdálkodási tervben megállapította a faj védelmének feltételeit.
31.
E két kérdés szorosan összefügg egymással, ezért együttesen válaszolom meg azokat. Ennek során először azt elemzem, hogy a tagállamokat milyen felelősség terheli valamely fajnak a saját területükön fennálló védettségi állapotáért (erről lásd az 1. pontot), majd a védettségi állapot vizsgálatának módszerével (erről lásd a 2. pontot) és a különböző tagállamokbeli populációk közötti lehetséges kölcsönhatással (erről lásd a 3. pontot) foglalkozom, végül pedig megvizsgálom a védettségi állapot prognosztikai értékelését, kitérve ennek során a formális együttműködés és az érintett államok védelmi előírásainak jelentőségére (erről lásd a 4. pontot).
1. A tagállamok felelőssége valamely fajnak a saját területükön fennálló védettségi állapotáért
32.
Először is tisztázni kell, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének alkalmazása során az adott fajnak az Unió egészében jellemző védettségi állapotát vagy az érintett tagállam területén jellemző állapotát kell‑e figyelembe venni.
33.
Állandó ítélkezési gyakorlatában a Bíróság azt a következtetést vonja le az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontjából és 2. cikkének (1) bekezdéséből, hogy egy faj (kedvező) védettségi állapotának értékelésekor a tagállamoknak az EUMSZ hatálya alá tartozó teljes európai területét kell alapul venni. (
14
) Az 1. cikk i) pontjának első mondata ugyanis a 2. cikkben meghatározott terület tekintetében határozza meg a védettségi állapot fogalmát. E tekintetben a tagállamoknak a Szerződés hatálya alá tartozó és azon európai területéről van szó, amelyen az irányelv a 2. cikk (1) bekezdése szerint a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzá hivatott járulni a biológiai sokféleség biztosításához.
34.
Az élőhelyvédelmi irányelvnek ez a biológiai sokféleségnek az Unió egészében történő biztosítására irányuló célkitűzése megfelel az Unió valamennyi tagállamért viselt felelősségének, amelyekben az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének második mondata, az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésének első mondata és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 37. cikke alapján a magas színvonalú környezetvédelemre kell törekednie.
35.
Ebben az értelemben írta le a Bíróság az említett ítélkezési gyakorlattal (
15
) a Bizottságra a védett területek európai hálózatának a Natura 2000 keretében történő létrehozása során háruló feladatot. Az élőhelyvédelmi irányelv 3. cikkének (1) bekezdése és 4. cikkének (2) bekezdése szerint a Bizottságnak az Unió egésze tekintetében értékelnie kell, hogy mely területeket kell védelemben részesíteni az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyei kedvező védettségi állapota fenntartásának vagy adott esetben helyreállításának természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül történő biztosítása érdekében.
36.
Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke szerinti intézkedéseket azonban nem a Bizottság, hanem a tagállamok hozzák. Ezek azonban csak saját területükre vagy annak egyes részeire vonatkozóan hozhatnak intézkedéseket az élőhelyvédelmi irányelv alkalmazása során. Ezért csak saját területüknek a biológiai sokféleség biztosításához való hozzájárulását tudják biztosítani.
37.
Az élőhelyvédelmi irányelv célja ezenfelül nem a védett fajoknak csupán bárhol az Unión belül való védelme. Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontja második mondatának első franciabekezdése szerint minden fajnak képesnek kell lennie fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként. E természetes élőhelyen ugyanis a faj ökológiai funkciót tölt be.
38.
A farkas mint nagyragadozó esetében ez a funkció különösen a zsákmányául szolgáló állatok populációinak szabályozásában áll. Ha a farkas nincs jelen természetes élőhelyén, e más fajok populációi túlzottan megnövekedhetnek és károkat okozhatnak. Ez vonatkozik például a szarvasfajokra, amelyek jelentős károkat okozhatnak az erdőkben, ha populációikat nem szabályozzák a farkashoz hasonló ragadozók. (
16
) Az ilyen fajok ember általi közvetlen szabályozása csak szükségmegoldás, amely különböző okokból gyakran kevésbé hatékony. (
17
)
39.
Ha egy faj védettségi állapota valamely tagállamban nem kedvező, akkor e tagállamban nem, vagy legalábbis nem teljes mértékben tudja betölteni ökológiai funkcióját, még akkor sem, ha a tagállami populáció egy kedvező védettségi állapotú metapopuláció részét képezi.
40.
Azt is pontosítani kell azonban, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke szerinti kötelezettségek csak akkor terhelhetik a tagállamokat, ha az érintett faj természetes elterjedési területe – legalább potenciálisan – a tagállam területére is kiterjed. A 12. és 16. cikktől eltérően a 14. cikk nem említi ugyan kifejezetten ezt a feltételt, nem lenne azonban értelme arra kötelezni a tagállamokat, hogy olyan fajok kedvező védettségi állapotának biztosítása érdekében hozzanak intézkedéseket, amelyek egyáltalán nem fordulhatnak elő területükön, mert például a földrajzi vagy éghajlati viszonyok miatt nem létezhetnek megfelelő élőhelyek. Ezért hivatkozik a kedvező védettségi állapot fogalmának az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondatában szereplő meghatározása a faj természetes élőhelyén való előfordulásra (első franciabekezdés) és a faj természetes előfordulási területére (második franciabekezdés).
41.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke valamely tagállam általi alkalmazásának és különösen az érintett fajok védettségi állapota ennek során szükséges vizsgálatának területi referenciakerete az érintett tagállam területe.
42.
Ezért a kedvezőtlen védettségi állapot, amely az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke alapján kiváltja valamely tagállam cselekvési kötelezettségeit, (
18
) nem az Unió egészére, hanem a fajnak az adott tagállam területén élő populációira vonatkozik. E védettségi állapotnak tehát helyi és nemzeti szinten kell fennállnia, és azt szükségszerűen ott kell értékelni, mégpedig oly módon, hogy a valamely tagállam területén vagy annak egy részén fennálló kedvezőtlen védettségi állapotot ne leplezze el a kizárólag határokon átnyúló szinten végzett értékelés. (
19
) Az irányelv tehát nem ír elő a valamely másik államban fennálló kedvező védettségi állapot révén megvalósuló kiegyenlítő hatást.
2. A védettségi állapot vizsgálatának módszere
43.
De az következik‑e már ebből, hogy a fajnak a tagállamon kívül élő populációi nem bírnak jelentőséggel a faj érintett tagállambeli védettségi állapota szempontjából? E kérdés megválaszolása érdekében megvizsgálom az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontját, amely először meghatározza egy faj védettségi állapotának fogalmát, majd a védettségi állapot „kedvezőnek” minősítésének feltételeit.
44.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata szerint egy faj védettségi állapota a fajt érintő azon hatások összessége, amelyek a tagállamok európai területén belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
45.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondata szerint a védettségi állapot három feltétel teljesülése esetén minősül kedvezőnek: először is, az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatoknak azt kell mutatniuk, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként (a rendelkezés első franciabekezdése). Másodszor, a faj természetes előfordulási területe nem csökkenhet, és valószínű sem lehet, hogy a belátható jövőben csökkenni fog (második franciabekezdés). Harmadszor pedig, jelenleg és valószínűleg a jövőben is kellő nagyságú élőhelynek kell rendelkezésre állnia a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához (harmadik franciabekezdés).
46.
Valamely faj védettségi állapotának vizsgálata tehát két lépést igényel: először a fajt érintő azon hatások összességét kell meghatározni, amelyek az érintett tagállamon belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét. Majd pedig e hatások alapján előrejelzést kell készíteni e populációk jövőbeli alakulásáról.
3. A populációk közötti kapcsolatok
47.
E vizsgálati mérce fényében meg kell vizsgálni, hogy milyen jelentőséggel bírnak az Észtországon kívüli farkaspopulációk az Észtországon belüli populációknak az Észtországot az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke alapján terhelő kötelezettségek szempontjából releváns védettségi állapota szempontjából.
48.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata szerint a más tagállamokban élő populációk akkor bírnak jelentőséggel egy faj valamely tagállamon belüli populációjának védettségi állapota szempontjából, ha az előbbiek olyan hatással bírnak, amely hosszú távon befolyásolhatja a belföldi populáció eloszlását és sűrűségét.
49.
Ilyen hatás akkor áll fenn, ha e populációk között cserélődés zajlik.
50.
Ez egy bizonyos faj hipotetikus elszigetelt szigetpopulációjának ugyanezen faj olyan populációjával való összehasonlításával szemléltethető, amely rendszeresen vesz át példányokat más populációktól, vagy ad át példányokat más populációknak, és amelynek példányai rendszeresen érintkeznek más populációk példányaival. Az elszigetelt populáció esetében a példányok elvesztését csak a megmaradó példányok szaporodása ellensúlyozhatja, míg a más populációkkal való csere bevándorlás útján is lehetővé teszi a veszteségek ellensúlyozását. Egy elszigetelt populáció esetében ezenkívül az átmenetileg különösen kedvező feltételek túlzott növekedést idézhetnek elő a populáció későbbi erőteljes csökkenésével, amelyet más populációkkal és élőhelyekkel való csere esetén a példányok állandó vagy ideiglenes elvándorlása enyhíthetne. Végül pedig az elszigetelt populációk gyakran kisebb genetikai változatosságot mutatnak, mint azok a populációk, amelyek genetikai változatosságát növeli a más populációkkal való csere.
51.
Egy elszigetelt populáció ezért természetszerűen kevésbé ellenálló a káros hatásokkal szemben, mint egy olyan populáció, amely rendszeresen cserél más populációkkal. A farkas skandináv metapopulációja Svédország és Norvégia középső és déli részén példával szolgál erre, mivel az nagymértékben el van szigetelve más populációktól. E populációt különösen kicsi genetikai változatosság jellemzi, mert annak alapját kevés példány képezi. (
20
) A Berni Egyezmény Állandó Bizottsága számára készített közelmúltbeli jelentés ezért „sebezhetőnek” (VU) minősíti ezt a metapopulációt. (
21
)
52.
Ezzel szemben a rendelkezésre álló információk szerint nem állnak fenn hasonló kockázatok az észtországi farkaspopuláció tekintetében, mivel az csereviszonyban áll a balti metapopuláció más populációival. Emellett valószínűleg ez a metapopuláció is cserél példányokat további populációkkal, például más oroszországi populációkkal, valamint a nagy kárpáti metapopulációval és a közép‑európai metapopulációval. A fent említett jelentés következésképpen a balti metapopuláció egészét a „least concern” (nem fenyegetett) kategóriába tartozónak minősíti. (
22
)
53.
A valamely metapopuláció más populációival való csere ezen túlmenően éppen a kisebb tagállamok esetében elengedhetetlen feltétele lehet egy faj védelmének, ha e tagállamok területe, illetve a faj által e tagállamokban használható természetes élőhely túl kicsi egy életképes populáció számára. Ebben az esetben a faj csak akkor fordulhat elő tartósan a tagállamban, ha az elszigetelten nem életképes populációja folyamatos csereviszonyban áll a szomszédos tagállamok populációival. E cserére tekintettel viszont mégis lehetséges lehet e populáció tekintetében annak megállapítása, hogy teljesül a kedvező védettségi állapot három feltétele.
54.
Ezt az elgondolást elvben már a Bíróság is elismerte, amikor hangsúlyozta, hogy valamely faj határokon átnyúló felügyeletére különös figyelmet kell fordítani, amennyiben e fajra bizonyos régiók tekintetében az élőhelyvédelmi irányelv 6. és 12. cikkének szigorúbb védelmi követelményei vonatkoznak, és a szomszédos régiókban csak a 14. cikket kell alkalmazni. (
23
) Ha ezek az eltérő védelmi szintek indokoltak, akkor ugyanis feltételezhető, hogy az utóbbi populációk védettségi állapota jobb, és azok pozitívan járulhatnak hozzá a többi, szigorúbban védett populáció védettségi állapotához. (
24
)
55.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a tagállamoknak figyelembe kell venniük a valamely fajnak a területükön élő populációi és a más tagállambeli populációk közötti kapcsolatokat vagy az ilyen kapcsolatok hiányát azon hatások részeként, amelyek az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata értelmében a területükön belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
4. A jövőbeli védettségi állapot prognosztikai értékelése
56.
Valamely populáció védettségi állapotának kedvezőnek vagy kedvezőtlennek minősítése magában foglalja az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondatában felsorolt, arra vonatkozó előrejelzéseket, hogy az érintett faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják‑e, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként (a rendelkezés első franciabekezdése), hogy a faj természetes előfordulási területe nem csökken‑e, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog‑e csökkenni (második franciabekezdés), és hogy kellő nagyságú élőhely áll‑e rendelkezésre jelenleg és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához (harmadik franciabekezdés).
57.
A kiindulópontnak a jelenlegi helyzetnek kell lennie, amint ez például az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontja második mondatának első franciabekezdésében szereplő, a populáció dinamikájára vonatkozó adatokra való hivatkozásból kitűnik. Meg kell tehát állapítani a populáció, az előfordulási terület és a rendelkezésre álló élőhely nagyságát, valamint e tényezők múltbeli alakulását. Ennek során a rendelkezésre álló legjobb tudományos adatokat és módszereket kell felhasználni. (
25
)
58.
Az észtországi farkaspopuláció jelenlegi helyzetét többek között annak a balti metapopuláció többi alpopulációjával fennálló, jelenleg megállapítható kapcsolatai jellemzik.
59.
Nem feltételezhető azonban minden további nélkül, hogy a jelenlegi helyzet a jövőben is fennmarad. Ellenkezőleg, figyelembe kell venni az előrelátható és valószínű változásokat.
60.
Példaként szolgál erre, hogy – amint azt az előzetes döntéshozatal iránti kérelem említi – határkerítéseket állítanak fel az Unió keleti határán. (
26
) Ez a jövőben csökkentheti a balti metapopuláció tagállami alpopulációi és az oroszországi és belaruszi alpopulációk közötti kapcsolatokat. Az észt kormány a tárgyaláson mindazonáltal kifejtette, hogy a farkasok legalábbis télen továbbra is vándorolhatnak Oroszország és Észtország között a befagyott határvizeken.
61.
Azonban a második kérdésben említett, tagállamok közötti formális együttműködés és az alkalmazandó védelmi előírások is olyan tényezők, amelyeket a tagállamoknak figyelembe kell venniük a különböző államokban élő populációk közötti kapcsolatok alakulására vonatkozó előrejelzés elkészítése során. E kapcsolatok ugyanis annál nagyobb jelentőséggel bírnak, minél inkább biztosított jövőbeli fennmaradásuk.
62.
E szempontból fontos tényező a többi populáció jogi védelme. Ennek hiányában félő, hogy e többi populáció és így az adott tagállam populációjával való csere a jövőben kárt szenved.
63.
E probléma jellemzi adott esetben a karéliai metapopuláció részét képező finn farkaspopulációt, mivel úgy tűnik, hogy a farkasokat jelenleg erőteljesen vadásszák az említett metapopuláció oroszországi területein. Ezek az oroszországi gyakorlatok minden bizonnyal azzal is összefüggnek, hogy Oroszország nem ratifikálta a Berni Egyezményt. (
27
) Mindenesetre a már említett jelentés a más oroszországi populációkkal fennálló kapcsolata ellenére „near threatened”-nek (mérsékelten fenyegetettnek) minősíti az említett metapopulációt. (
28
) Hasonló problémák jellemezhetik az észtországi farkaspopuláció és az oroszországi populációk, valamint a Berni Egyezményt 2024. április 1‑jei hatállyal felmondó (
29
) Belaruszban élő populációk közötti kapcsolatokat.
64.
A Bíróság talán ezért döntött úgy először egy finn ügyben, hogy a harmadik államokban élő populációk nem vehetők figyelembe a védettségi állapotnak az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke szerinti eltérés keretében történő értékelése során, (
30
) majd korlátozta később e figyelembevételt egy osztrák ügyben a Berni Egyezmény hasonló védelmi rendelkezéseinek hatálya alá tartozó államokra. (
31
)
65.
Egy faj különböző populációi számára a jog által biztosított, hasonló védelmi szint lehetővé teszi viszont, hogy nagy jelentőséget tulajdonítsanak az e populációk közötti cserélődésnek e populációk egyike védettségi állapotának értékelése és minősítése során.
66.
Még fontosabbak lennének e kapcsolatok egy még magasabb védelmi szint, például az élőhelyvédelmi irányelv szigorúbb 12. cikkének a másik populációra való alkalmazhatósága esetén. A balti metapopuláció többi Unión belüli populációjára azonban ugyanaz a védelem vonatkozik, mint Észtországban, azaz a 14. cikk szerinti védelem. Lengyelországban mindazonáltal ez még kiegészül az élőhelyvédelmi irányelv szerinti 60 különleges természetmegőrzési területen biztosított védelemmel, (
32
) amelyet a balti államokban kizártak. Ezenfelül a jövőben a farkasok tekintetében minden tagállamban alkalmazandóak lesznek a természet helyreállításáról szóló irányelv 4. cikkében az élőhely helyreállítására és védelmére vonatkozóan előírt kötelezettségek. (
33
)
67.
A más államokbeli populációkkal fennálló kapcsolatoknak még nagyobb jelentőséget kell tulajdonítani, ha az érintett államok nemcsak hasonló védelmi előírásokat alkalmaznak, hanem formálisan is együttműködnek az adott faj védelmében. Ebben az esetben ugyanis úgy hangolhatják össze védelmi intézkedéseiket, hogy optimalizálják ezt a cserélődést.
68.
A tagállamok között azonban formális együttműködés hiányában is érvényesül az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdésében szereplő lojális együttműködés elve, amely szerint az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában. (
34
) Ez magában foglalhatja különösen a saját területen élő védett fajok populációiról rendelkezésre álló információk továbbadását.
5. Közbenső következtetés
69.
Az első és a második kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének alkalmazása során minden tagállam köteles biztosítani területén az V. mellékletben felsorolt azon fajok kedvező védettségi állapotát, amelyek természetes előfordulási területe kiterjed e területre. E fajok védettségi állapotának értékelése során azonban a tagállamnak figyelembe kell vennie a saját populációja és a más államokban élő populációk közötti cserélődést. E cserélődésnek a védettségi állapot prognosztikai értékelése szempontjából fennálló jelentősége többek között attól függ, hogy e más populációk milyen mértékben védettek, és hogy a tagállam és az az állam, amelyben egy másik populáció található, milyen mértékben működik együtt a faj védelmében.
B.
A negyedik kérdés – Gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint regionális és helyi sajátosságok
70.
A negyedik kérdés arra vonatkozik, hogy a védettségi állapot kedvezőnek minősítése során is figyelembe vehetők‑e a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok. E kérdést nyilvánvalóan az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (3) bekezdése inspirálta, amely szerint ezen igényeket és sajátosságokat figyelembe kell venni az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések esetében.
71.
Az alapeljárásban ez alapján arra hivatkoztak, hogy a farkasok számának növekedése erős szociális és gazdasági konfliktusokhoz vezetne az észt társadalomban. Ez az érv azt sugallja, hogy egy faj társadalmi elfogadottsága döntő jelentőséggel bír annak szempontjából, hogy milyen mértékben kell megengedettnek lennie a példányok vadonból befogásának, illetve begyűjtésének.
72.
Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének (1) bekezdése mindazonáltal úgy rendelkezik, hogy a tagállamok intézkedéseket hoznak annak biztosítására, hogy a példányok vadonból befogása, illetve begyűjtése összeegyeztethető legyen a kedvező védettségi állapot fenntartásával. A megengedett befogás, illetve begyűjtés mértéke tehát nem közvetlenül a társadalmi elfogadottságtól, hanem a kedvező védettségi állapot fenntartásától függ.
73.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata szerint a védettségi állapot – amint már említettem – (
35
) a fajt érintő azon hatások összessége, amelyek a tagállamok európai területén belül hosszú távon befolyásolhatják a faj populációinak eloszlását és sűrűségét.
74.
A gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok e hatások közé tartoznak.
75.
Így Finnország úgy véli, hogy a farkasnak az élőhelyvédelmi irányelv 12. cikke szerinti szigorú védelme összeegyeztethetetlen a rénszarvastartással, amely különösen az ország északi részén élő számi kisebbség számára kiemelkedő kulturális és gazdasági jelentőséggel bír. Az élőhelyvédelmi irányelv IV. és V. melléklete ezért úgy rendelkezik, hogy a finn rénszarvastartási területen a farkasra nem a 12. cikk, hanem a 14. cikk vonatkozik. Úgy tűnik, hogy e területen ezért gyakorlatilag nem tud megtelepedni farkaspopuláció, mert a 14. cikk finnországi alkalmazása lehetővé teszi a bevándorló példányok megölését, mielőtt azok szaporodni tudnának. (
36
) Attól függetlenül, hogy ez a finnországi gyakorlat összeegyeztethető‑e a 14. cikkel, a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok a finn rénszarvastartási területen nyilvánvalóan hatással vannak a farkas védettségi állapotára.
76.
Elképzelhető azonban az is, hogy a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok pozitív hatásokkal vannak bizonyos fajok védettségi állapotára, mivel például megteremtik az adott faj előfordulásának feltételeit. Így a mezei hörcsög (cricetus cricetus) Közép‑Európában szinte csak olyan területeket tud használni, amelyeket bizonyos formában hasznosítanak mezőgazdaságilag. (
37
) E faj védelme tehát azt feltételezi, hogy érvényesülnek az említett, a szükséges területek megfelelő hasznosítása értelmében vett igények és sajátosságok.
77.
A fajok védettségi állapotának értékelése során következésképpen figyelembe kell venni a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és helyi sajátosságokat, amennyiben ezen igények és sajátosságok hatással vannak e védettségi állapotra.
78.
Ettől meg kell különböztetni azt a kérdést, hogy e tényezők figyelembe vehetők‑e oly módon a védettségi állapotnak az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondata alapján történő prognosztikai értékelése során, hogy a védettségi állapotot kedvezőnek kell tekinteni, mert egy nagyobb populáció nem lenne társadalmilag elfogadott.
79.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondata szerint releváns feltételek vizsgálatához – amint már említettem – meg kell határozni az érintett faj tagállami populációjának jelenlegi állapotát, és előrejelzést kell készíteni a jövőbeli fejleményekről. (
38
) Egy faj populációinak dinamikája, előfordulási területe és élőhelye a helyi sajátosságok részét képezi, és összefügghet a gazdasági, társadalmi és kulturális igényekkel. Azonban az ezen igényekkel és sajátosságokkal való ellentétek szintén legalábbis hozzájárulhatnak – a már példálódzó jelleggel bemutatott mértékben – (
39
) a jelenlegi állapothoz, és az előrejelzést is befolyásolják.
80.
Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondata azonban egyáltalán nem utal arra, hogy valamely populáció védettségi állapota kedvezőnek lenne tekinthető csak azért, mert a fajra vagy egy nagyobb populációra vonatkozó további védelmi intézkedések ellentéteket idézhetnek elő a regionális vagy helyi sajátosságokkal vagy a gazdasági, társadalmi és kulturális igényekkel. Ha a tagállamok a gazdasági, társadalmi és kulturális igényektől, valamint a regionális és helyi sajátosságoktól tehetnék függővé valamely faj védettségi állapotának értékelését, nagyobb valószínűséggel veszélyeztethetnék a fajvédelem célját. (
40
)
81.
Amint azt egyébiránt a Kasztília és León autonóm közösségben (Spanyolország) folytatott farkasvadászattal összefüggésben már kifejtettem, a konkrétan az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke alapján szükséges intézkedések attól függnek, hogy milyen tényezők befolyásolják hátrányosan a védettségi állapotot. (
41
) Ha tehát a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok kérdésessé teszik a kedvező védettségi állapotot, vagy akár akadályát képezik annak, olyan intézkedésekre lehet szükség, amelyek ellentétesek ezen igényekkel vagy sajátosságokkal.
82.
Ha ezen igényeknek és sajátosságoknak mégis érvényt kell szerezni, akkor ez legfeljebb az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke szerinti eltérés útján tehető meg, a 14. cikk alapján azonban nem. E rendelkezés is azt feltételezi azonban, hogy az eltérés ellenére fennmarad a faj kedvező védettségi állapota, vagy az eltérés legalábbis nem súlyosbítja a kedvezőtlen védettségi állapotot, és nem akadályozza a kedvező védettségi állapot helyreállítását. (
42
)
83.
A negyedik kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok olyan hatások, amelyek a fajoknak az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata szerinti védettségi állapotának értékelése értelmében hosszú távon befolyásolhatják a védett fajok populációinak eloszlását és sűrűségét. Az 1. cikk i) pontjának második mondata azonban mindaddig kizárja, hogy egy faj védettségi állapota ezen igények és sajátosságok alapján kedvezőnek legyen tekinthető, amíg nem állapíthatók meg az e rendelkezésben említett feltételek.
C.
A harmadik kérdés – A farkasnak a Természetvédelmi Világszövetség feltételei szerinti sebezhető helyzete
84.
Harmadik kérdésével a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) azt szeretné megtudni, hogy egy faj regionális populációjának lehet‑e az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének i) pontja értelmében vett kedvező védettségi állapota, ha e populációt a Természetvédelmi Világszövetség vörös listájának feltételei alapján a „sebezhető” (VU) kategóriába sorolták.
85.
Az élőhelyvédelmi irányelv és különösen a kedvező védettségi állapot fogalmának az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontjának második mondatában szereplő meghatározása nem írja elő kifejezetten, hogy valamely faj védettségi állapotának vizsgálata szempontjából releváns a Természetvédelmi Világszövetség kategóriái alapján történő értékelés.
86.
E vizsgálat során mindazonáltal a rendelkezésre álló legjobb tudományos adatokat és módszereket kell felhasználni. (
43
) Ha tehát egy populációnak a Természetvédelmi Világszövetség feltételei alapján történő értékelése ilyen adatnak minősül, vagy ilyen adatokon alapul, azt figyelembe kell venni a védettségi állapot vizsgálata során. (
44
)
87.
Egyébiránt azt várhatnánk, hogy e kategóriák meghatározása és a védettségi állapot értékelése hasonló célok elérésére irányul, és ezért hasonló eredményekre vezet. Így a farkasok balti metapopulációjának már említett értékelései, (
45
) amelyeket a Tallinna Ringkonnakohus tallinni fellebbviteli bíróság) az észt populáció védettségi állapotának pozitív értékeléséhez használ fel, a Természetvédelmi Világszövetség feltételein alapulnak.
88.
Ebből a szempontból úgy tűnik, hogy egy populáció „sebezhetőnek” (VU) minősítése kizárja a kedvező védettségi állapot megállapítását. A Természetvédelmi Világszövetség fogalommeghatározása szerint ugyanis ez a kategória azt jelenti, hogy nagy a faj vadon élő példányai kipusztulásának kockázata. (
46
) Ilyen kockázat fennállása esetén kétséges lenne, hogy a faj képes‑e az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikke i) pontja második mondatának első franciabekezdése értelmében hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként. Sokkal inkább a természetes előfordulási terület csökkenésétől kellene tartani (második franciabekezdés).
89.
Az ilyen értékelés mindazonáltal megcáfolható jobb tudományos ismeretek, (
47
) például újabb vagy teljesebb adatok vagy koncepcionális problémák alapján. Így a Természetvédelmi Világszövetség a fajok globális értékelése céljából dolgozta ki a valamely kategóriába sorolás feltételeit. (
48
) Amint azt Észtország kifejti, bizonyos küszöbértékek ezért nem alkalmazhatók minden további nélkül egyes olyan államok esetében, amelyekben a fajnak csupán alpopulációi élnek. A Bizottság ellenben emlékeztet arra, hogy a Természetvédelmi Világszövetség iránymutatásokat tett közzé feltételeinek regionális és nemzeti szinten történő alkalmazásához, (
49
) amelyek lehetővé teszik e koncepcionális probléma megfelelő kezelését.
90.
A rendelkezésre álló legjobb tudományos adatok és módszerek felhasználására vonatkozó kötelezettség ezen túlmenően nem annyira széles körű, hogy a tagállamoknak át kellene venniük kizárólag hipotetikus feltevéseken alapuló értékeléseket. (
50
) A jelen esetben erre lehet gondolni, mivel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint az észtországi farkaspopuláció „sebezhetőnek” (VU) minősítése többek között azon a félelmen alapul, hogy Észtország politikai megfontolásokból a jövőben a farkasok számának csökkentése mellett dönthet. Amennyiben viszont az értékelés határkerítések felállításán alapul, olyan objektív tényről van szó, amelynek az oroszországi és belaruszi populációkkal fennálló kapcsolatok szempontjából betöltött jelentőségével már foglalkoztam. (
51
)
91.
A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a tagállamoknak a rendelkezésre álló legjobb tudományos adatok és módszerek részeként figyelembe kell venniük a védettségi állapotnak az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke keretében történő vizsgálata során valamely faj területükön élő populációjának a Természetvédelmi Világszövetség feltételei értelmében vett „sebezhetőnek” (VU) minősítését. Az eredményeket azonban jobb tudományos ismeretekkel vagy koncepcionális problémák alapján megcáfolhatják, és nem kötelesek átvenni kizárólag hipotetikus feltevéseket.
D.
A Berni Egyezménnyel kapcsolatos záró megjegyzés
92.
Végezetül a Bíróság WWF Österreich ítéletében foglaltakkal összhangban szeretnék emlékeztetni arra, hogy a farkas továbbra is szerepel a Berni Egyezmény II. függelékének hatálya alá tartozó fajok jegyzékében, amelyek ezen egyezmény alapján szigorú védelemben részesülnek. Ezen egyezményben az Unió részes fél, az a nemzetközi jog alapján kötelező az Unióra nézve. (
52
)
93.
Az egyezmény 6. cikkének a) pontja szerint a szerződő államoknak meg kell tiltaniuk a farkasok szándékos elpusztításának összes formáját, különösen tehát a vadászatot. Az egyezmény 9. cikke csak bizonyos, kimerítően felsorolt okokból tesz lehetővé kivételeket e tilalom alól, ha egyéb kielégítő megoldás nem áll rendelkezésre, és a kivétel nem ártalmas az érintett populáció fennmaradása szempontjából. Ez a védelmi szint nagymértékben megfelel az élőhelyvédelmi irányelv 12. és 16. cikke szerinti szigorú védelemnek.
94.
Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke viszont az egyezmény 7. cikkét hajtja végre, amelyre különböző szerződő államok fenntartások alapján hivatkoznak a farkas tekintetében.
95.
Észtország 1992‑ben, tehát már az Unióhoz való csatlakozása előtt csatlakozott az egyezményhez, és ennek során például Spanyolországtól (
53
) eltérően nem élt fenntartással a farkas védelme tekintetében.
96.
Mivel az egyezmény az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése alapján az uniós jog szerves részeként kötelező a tagállamokra, (
54
) Észtország az egyezmény révén mind a nemzetközi, mind az uniós jog alapján köteles szigorúan védeni a farkast.
97.
Ezen mit sem változtatnak az élőhelyvédelmi irányelv rendelkezései, amelyek Észtországban csak a farkasnak a 14. cikk szerinti, ennél enyhébb védelmét írják elő. E rendelkezések nem élveznek különösen elsőbbséget lex specialisként vagy lex posteriorként az egyezmény követelményeivel szemben. Először is, nem áll fenn ellentmondás az egyezmény 6. cikke és az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikke között. Észtország nehézség nélkül teljesítheti az egyik kötelezettséget a másik megszegése nélkül A faj kedvező védettségi állapotának biztosítására irányuló védelmi céljukra tekintettel a kötelezettségek még ki is egészítik egymást. Másodszor, nem feltételezhető, hogy az Unió vagy Észtország az élőhelyvédelmi irányelvvel meg kívánta volna szegni az egyezmény szerinti nemzetközi jogi kötelezettségeit.
98.
Az élőhelyvédelmi irányelv 14. cikkének értelmezésével kapcsolatban a jelen indítványban kifejtettek ezért kizárólag e rendelkezésre korlátozódnak. Nem igazolják viszont a Berni Egyezmény szigorúbb védelmi rendelkezéseitől való eltérést. E védelmi rendelkezések mindazonáltal enyhülnek, ha a farkasok egyezmény szerinti védettségi helyzetének az Unió javaslatára történt módosítása hatályba lép. (
55
)
V. Végkövetkeztetések
99.
Azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következőképpen válaszoljon:
1)
Az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv 14. cikkének alkalmazása során minden tagállam köteles biztosítani területén az V. mellékletben felsorolt azon fajok kedvező védettségi állapotát, amelyek természetes előfordulási területe kiterjed e területre. E fajok védettségi állapotának értékelése során azonban a tagállamnak figyelembe kell vennie a saját populációi és a más államokban élő populációk közötti cserélődést. E cserélődésnek a védettségi állapot prognosztikai értékelése szempontjából fennálló jelentősége többek között attól függ, hogy e más populációk milyen mértékben védettek, és hogy a tagállam és az az állam, amelyben egy másik populáció található, milyen mértékben működik együtt a faj védelmében.
2)
A harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a tagállamoknak a rendelkezésre álló legjobb tudományos adatok és módszerek részeként figyelembe kell venniük a védettségi állapotnak a 92/43 irányelv 14. cikke keretében történő vizsgálata során valamely faj területükön élő populációjának a Természetvédelmi Világszövetség feltételei értelmében vett „sebezhetőnek” (VU) minősítését. Az eredményeket azonban megcáfolhatják jobb tudományos ismeretekkel, és nem kötelesek átvenni kizárólag hipotetikus feltevéseket.
3)
A negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a gazdasági, társadalmi és kulturális igények, valamint a regionális és helyi sajátosságok olyan hatások, amelyek a fajoknak a 92/43 irányelv 1. cikke i) pontjának első mondata szerinti védettségi állapotának értékelése értelmében hosszú távon befolyásolhatják a védett fajok populációinak eloszlását és sűrűségét. Az 1. cikk i) pontjának második mondata azonban mindaddig kizárja, hogy egy faj védettségi állapota ezen igények és sajátosságok alapján kedvezőnek legyen tekinthető, amíg nem állapíthatók meg az e rendelkezésben említett feltételek.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	A 2013. május 13‑i 2013/17/EU tanácsi irányelvvel (HL 2013. L 158., 193. o.) módosított, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.).
(
3
)	A 2024. május 8‑i 9705/24 tanácsi dokumentum 12. pontja szerint a Bizottság megbízást adott a nagyragadozók védettségi állapotának értékelésére szolgáló jobb módszertan kidolgozására.
(
4
)	A farkas védelmének szintjére vonatkozó vitával kapcsolatban lásd: az ASCEL ügyre vonatkozó indítványom (C‑436/22, EU:C:2024:83, 1. pont további hivatkozásokkal); a farkas védelmének szintjéről folytatott vita állásáról szóló, 2024. május 8‑i 9705/24 tanácsi dokumentum; a Tanács „Berni Egyezmény: az EU javasolni fogja a farkasok védettségi helyzetének megváltoztatását” című, 2024. szeptember 26‑i sajtóközleménye; az Unió által a Berni Egyezmény titkárságának címzett, 2024. szeptember 27‑i megfelelő levél, T‑PVS/Inf(2024)15, valamint a Berni Egyezmény Állandó Bizottságának 44. ülésére vonatkozó határozatok és elfogadott rendelkezések listájának tervezete, T-PVS(2024)MISC, 2024. december 6., az Unió javaslatának elfogadásáról.
(
5
)	Lásd például: 2002. január 30‑iBizottság kontra Görögország (Caretta caretta) ítélet (C‑103/00, EU:C:2002:60); 2019. október 10‑iLuonnonsuojeluyhdistys Tapiola ítélet (C‑674/17, EU:C:2019:851); legutóbb 2024. július 11‑iUmweltverband WWF Österreich és társai ítélet (C‑601/22, EU:C:2024:595).
(
6
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656).
(
7
)	CETS 104. sz.
(
8
)	1981. december 3‑i 82/72/EGK tanácsi határozat (HL 1982. L 38., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás: 11. fejezet, 14. kötet, 280. o.).
(
9
)	A https://www.coe.int/en/web/conventions weboldal szerint.
(
10
)	https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104 és https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=declarations-by-treaty&numSte=104&codeNature=0.
(
11
)	A vadon élő madarak védelméről szóló, 2009. november 30‑i 2009/147/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2010. L 20., 7. o.).
(
12
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 69. pont).
(
13
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 78. pont).
(
14
)	2000. november 7‑iFirst Corporate Shipping ítélet (C‑371/98, EU:C:2000:600, 23. pont); 2017. október 19‑iVereniging Hoekschewaards Landschap ítélet (C‑281/16, EU:C:2017:774, 32. pont); 2018. október 18‑iBizottság kontra Egyesült Királyság ítélet (C‑669/16, EU:C:2018:844, 63. pont).
(
15
)	Lásd a 14. lábjegyzetben szereplő hivatkozásokat.
(
16
)	Lásd: Ripple, W. J., Estes, J. A., Beschta, R. L., Wilmers, C. C., Ritchie, E. G., Hebblewhite, M., és Wirsing, A. J. (2014), „Status and ecological effects of the world’s largest carnivores”, Science, 343(6167), 1241484‑3; Kuijper, D. P. J. (2011), „Lack of natural control mechanisms increases wildlife–forestry conflict in managed temperate European forest systems”, European Journal of Forest Research, 130, 895–909. o.
(
17
)	Lásd: Kuijper (hivatkozás a 16. lábjegyzetben, 900. és 901. o.).
(
18
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 69. pont).
(
19
)	Az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkével kapcsolatban így: 2024. július 11‑iUmweltverband WWF Österreich és társai ítélet (C‑601/22, EU:C:2024:595, 57. pont); Ćapeta főtanácsnok Umweltverband WWF Österreich és társai ügyre vonatkozó indítványa (EU:C:2024:62, 73. és 74. pont). A 14. cikkel kapcsolatban lásd még: az ASCEL ügyre vonatkozó indítványom (C‑436/22, EU:C:2024:83, 101. pont).
(
20
)	Large Carnivore Initiative for Europe (Boitani és mások), Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe (a Berni Egyezmény Állandó Bizottságának 2022. november 28. és december 2. közötti 42. ülésére készült dokumentum, T‑PVS/Inf(2022)45, 19. o.).
(
21
)	Hivatkozás a 20. lábjegyzetben, 19. és 22. o.
(
22
)	Hivatkozás a 20. lábjegyzetben, 18., 19. és 21. o.
(
23
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 63. és 66. pont); lásd továbbá: 2024. július 11-iUmweltverband WWF Österreich és társai ítélet (C‑601/22, EU:C:2024:595, 58. pont).
(
24
)	Lásd: az ASCEL ügyre vonatkozó indítványom (C‑436/22, EU:C:2024:83, 77. pont).
(
25
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 65. pont).
(
26
)	Lásd még: a 20. lábjegyzetben hivatkozott jelentés, 18. és azt követő oldal.
(
27
)	A Berni Egyezmény aláírásával és ratifikálásával kapcsolatos helyzet (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104).
(
28
)	Hivatkozás a 20. lábjegyzetben, 19. o.
(
29
)	A Berni Egyezmény aláírásával és ratifikálásával kapcsolatos helyzet (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=signatures-by-treaty&treatynum=104).
(
30
)	2019. október 10‑iLuonnonsuojeluyhdistys Tapiola ítélet (C‑674/17, EU:C:2019:851, 60. pont).
(
31
)	2024. július 11‑iUmweltverband WWF Österreich és társai ítélet (C‑601/22, EU:C:2024:595, 63. pont).
(
32
)	Biodiversity.europa.eu/species/1367.
(
33
)	A természet helyreállításáról és az (EU) 2022/869 rendelet módosításáról szóló, 2024. június 24-i (EU) 2024/1991 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L, 2024/1991).)
(
34
)	Lásd: 2020. december 17‑iGeneralstaatsanwaltschaft Berlin (Ukrajnába történő kiadatás) ítélet (C‑398/19, EU:C:2020:1032, 48. pont); 2023. január 31‑iPuig Gordi és társai ítélet (C‑158/21, EU:C:2023:57, 131. és 132. pont).
(
35
)	Lásd a fenti 44. pontot.
(
36
)	Lásd: Kojola, I., Aspi, J., Hakala, A., Heikkinen, S., Ilmoni, C., & Ronkainen, S. (2006), „Dispersal in an expanding wolf population in Finland”, Journal of Mammalogy, 87(2), 281–286. o.
(
37
)	Lásd: a Bizottság kontra Franciaország (Cricetus cricetus)ügyre vonatkozó indítványom (C‑383/09, EU:C:2011:23, 62. pont).
(
38
)	Lásd a fenti 57. pontot.
(
39
)	Lásd a fenti 75. pontot.
(
40
)	Ebben az értelemben: 2000. november 7‑iFirst Corporate Shipping ítélet (C‑371/98, EU:C:2000:600, 23. pont).
(
41
)	Az ASCEL ügyre vonatkozó indítványom (C‑436/22, EU:C:2024:83, 99. és 100. pont).
(
42
)	2007. június 14‑iBizottság kontra Finnország (Farkasvadászat) ítélet (C‑342/05, EU:C:2007:341, 29. pont); 2019. október 10‑iLuonnonsuojeluyhdistys Tapiola ítélet (C‑674/17, EU:C:2019:851, 68. pont).
(
43
)	2024. július 29‑iASCEL ítélet (C‑436/22, EU:C:2024:656, 65. pont).
(
44
)	Lásd: 2020. április 23‑iBizottság kontra Finnország (A hím pehelyréce tavaszi vadászata) ítélet (C‑217/19, EU:C:2020:291, 71., 72. és 82. pont).
(
45
)	Lásd a fenti 22. és 52. pontot.
(
46
)	IUCN. (2012). IUCN Red List Categories and Criteria: Version 3.1., második kiadás, Gland, Switzerland and Cambridge, UK, 15. o.
(
47
)	Ebben az értelemben: 2007. június 28‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑235/04, EU:C:2007:386, 26–28., 35. és 39. pont).
(
48
)	IUCN Standards and Petitions Committee, 2024, Guidelines for Using the IUCN Red List Categories and Criteria. Version 16, 7. o.
(
49
)	IUCN Species Survival Commission, Guidelines for Application of IUCN Red List Criteria at Regional and National Levels, Version 4.0, 2010. január.
(
50
)	Ebben az értelemben: 2003. szeptember 9‑iMonsanto Agricoltura Italia és társai ítélet (C‑236/01, EU:C:2003:431, 106. pont); 2010. január 28‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑333/08, EU:C:2010:44, 91. pont); 2017. január 19‑iQueisser Pharma ítélet (C‑282/15, EU:C:2017:26, 60. pont).
(
51
)	Lásd a fenti 60. pontot.
(
52
)	2024. július 11‑iUmweltverband WWF Österreich és társai ítélet (C‑601/22, EU:C:2024:595, 43. pont).
(
53
)	Lásd: az ASCEL ügyre vonatkozó indítványom (C‑436/22, EU:C:2024:83, 46. pont).
(
54
)	Lásd: 2004. július 15‑iPêcheurs de l’étang de Berre ítélet (C‑213/03, EU:C:2004:464, 39. pont).
(
55
)	Lásd a Berni Egyezmény Állandó Bizottságának a 4. lábjegyzetben hivatkozott határozatát.