62018CJ0724_RES
Forenede sager C-724/18 og C-727/18
Cali Apartments SCI
og
HX
mod
Procureur général près la cour d’appel de Paris
og
Ville de Paris
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de cassation (Frankrig))
Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. september 2020
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2006/123/EF – anvendelsesområde – gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen – national lovgivning, der foreskriver en ordning med forudgående tilladelse for visse bestemte kommuner, og som pålægger disse kommuner at fastsætte betingelserne for udstedelse af tilladelser i henhold til denne ordning – artikel 4, stk. 6 – begrebet »tilladelsesordning« – artikel 9 – begrundelse – utilstrækkeligt udbud af boliger til langtidsudlejning til økonomisk overkommelige priser – proportionalitet – artikel 10 – krav, der vedrører betingelserne for udstedelse af tilladelser«
Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – tjenesteydelser – begreb – gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen – omfattet
[Art. 57 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, 33. betragtning, art. 2, stk. 2 og 3, og art. 4, nr. 1)]
(jf. præmis 33-36)
Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – anvendelsesområde – lovgivning om virksomhed i form af gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen – omfattet – lovgivning, der ligeledes finder anvendelse på adgangen til at optage eller udøve visse former for virksomhed, som ikke er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv – ingen betydning
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, første, syvende og niende betragtning, art. 1 og 2 samt artikel 4, nr. 1)]
(jf. præmis 39-42, 44 og 45 samt domskonkl. 1)
Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – anvendelsesområde – lovgivning om virksomhed i form af gentagen og kortvarig udlejning af møblerede lokaler til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen – lovgivning, der kun omfatter personer, som foretager en bestemt form for udlejning – virkning – lovgivning, der ikke er omfattet af udelukkelsen vedrørende arealudvikling og ‑anvendelse samt by- og landplanlægning som omhandlet i niende betragtning til dette direktiv
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, niende betragtning, art. 2, stk. 1 og art. 4, nr. 1)]
(jf. præmis 40-44)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – tilladelsesordning – begreb – national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning af boliger, betinget af indhentelsen af en forudgående tilladelse – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 4, nr. 6) og 7)]
(jf. præmis 49 og 51-53 samt domskonkl. 2)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – tilladelsesordning – betingelser for udstedelse af tilladelse – den nationale rets vurdering af de betingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 9 og 10
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 4, nr. 6), 9) og 10)]
(jf. præmis 57-59)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – tilladelsesordning – overholdelse af de i artikel 9 omhandlede betingelser om forbud mod forskelsbehandling, nødvendighed og proportionalitet – national lovgivning, der gennemføres af lokale myndigheder, og som gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning af boliger, betinget af indhentelsen af en forudgående tilladelse – lovgivning, der har til formål at bekæmpe manglen på boliger, der er beregnet til langtidsudlejning – mål, der er begrundet i et tvingende alment hensyn – foranstaltning, der står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 4, nr. 8), og art. 9, stk. 1), litra b) og c)]
(jf. præmis 65-75 og domskonkl. 3)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – tilladelsesordning – de i artikel 10 omhandlede betingelser for tildeling af tilladelse – national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for virksomhed, der består i udlejning af boliger, betinget af indhentelsen af en forudgående tilladelse – lovgivning om »gentagen og kortvarig udlejning til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen« – lovgivning, der giver mulighed for at pålægge en kompensationsforpligtelse, som indebærer et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skal omdannes til bolig – lovlig – betingelser – den nationale rets efterprøvelse
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, 59. og 60. betragtning, art. 10, stk. 2 og 7, og art. 13, stk. 1)
(jf. præmis 79-108 og domskonkl. 4)
Resumé
En national lovgivning, der gør gentagen og kortvarig udlejning af en bolig til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, betinget af en tilladelse, er forenelig med EU-retten
Bekæmpelsen af manglen på boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, udgør et tvingende alment hensyn, som kan begrunde en sådan lovgivning
Cali Apartments SCI og HX ejer begge en etværelseslejlighed i Paris. Disse etværelseslejligheder, der var blevet udbudt til leje på et websted, er gentagne gange og kortvarigt blevet udlejet til kunder på gennemrejse uden forudgående tilladelse fra de lokale myndigheder.
Under en sag om foreløbige forholdsregler idømte tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) og derefter cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) på grundlag af code de la construction et de l’habitation (den franske lov om bygge- og anlægsvirksomhed og boliger) de to ejere en bøde og pålagde dem at sørge for, at ejendommene atter blev anvendt til beboelse. Det fremgår nemlig af denne lov bl.a., at en ændring af anvendelsen af boliger i kommuner med over 200000 indbyggere og i kommunerne i de tre departementer, der grænser op til Paris, er underlagt et krav om forudgående tilladelse, og at den omstændighed, at et møbleret lokale, der er beregnet til beboelse, gentagne gange og kortvarigt udlejes til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, udgør en sådan ændring af anvendelsen. Det fremgår endvidere af denne lov, at denne tilladelse, der udstedes af borgmesteren i den kommune, hvori ejendommen er beliggende, kan gøres betinget af, at der foretages kompensation i form af en accessorisk og samtidig omdannelse til bolig af lokaler med en anden anvendelse. Denne lov fastsætter desuden, at betingelserne for udstedelse af tilladelser og bestemmelse af kompensationer for de enkelte kvarterer og eventuelt for de enkelte arrondissementer fastsættes af kommunalbestyrelsen under hensyntagen til målene om socialt blandede områder, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen.
I forbindelse med de appeller, som de to ejere havde iværksat til prøvelse af de af cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) afsagte domme, forelagde Cour de cassation (kassationsdomstol) Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse for at kunne tage stilling til, om den omhandlede nationale lovgivning er forenelig med direktiv 2006/123 om tjenesteydelser i det indre marked (
1
).
Ved dom af 22. september 2020 fastslog Domstolen (Store Afdeling) for det første, at direktiv 2006/123 finder anvendelse på en medlemsstats lovgivning, der vedrører virksomhed, som består i gentagen og kortvarig udlejning mod betaling af møblerede lokaler beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, uanset om der er tale om erhvervsmæssig eller ikke-erhvervsmæssig udlejning. Domstolen fremhævede i denne henseende, at en sådan virksomhed er omfattet af begrebet »tjenesteydelse« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123, og i øvrigt ikke henhører under de former for virksomhed, der er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 2. Domstolen var endvidere af den opfattelse, at den omhandlede lovgivning ikke var udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2006/123, idet den udgjorde en lovgivning, der fandt anvendelse uden forskel på området for arealudvikling og ‑anvendelse og navnlig på området for by- og landplanlægning. Selv om denne lovgivning har til formål at sikre et tilstrækkeligt udbud af økonomisk overkommelige boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, omfatter den imidlertid kun de personer, der foretager en bestemt form for udlejning.
Domstolen fastslog for det andet, at en national lovgivning, der gør udøvelsen af visse former for udlejning af lokaler, der er beregnet til beboelse, betinget af, at der indhentes en forudgående tilladelse, er omfattet af begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, og ikke af begrebet »krav« som omhandlet i denne artikels nr. 7). En »tilladelsesordning« adskiller sig nemlig fra et »krav«, idet den indebærer, at tjenesteyderen skal følge en procedure, og at de kompetente myndigheder skal godkende denne tjenesteyders virksomhed ved en udtrykkelig afgørelse, hvilket var tilfældet for den omhandlede lovgivning.
Domstolen udtalte for det tredje, at en »tilladelsesordning« som den, der var indført ved den omhandlede lovgivning, skulle være i overensstemmelse med de krav, der fremgår af afdeling 1 i kapitel III i direktiv 2006/123, og navnlig med dette direktivs artikel 9, stk. 1, og artikel 10, stk. 2, hvilket forudsætter, at der først foretages en vurdering af, om selve princippet om indførelsen af en sådan ordning er begrundet, i henhold til det nævnte direktivs artikel 9, og derefter af de kriterier for udstedelse af tilladelser, der er fastsat i denne ordning, i henhold til samme direktivs artikel 10.
Hvad angår de betingelser, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123, herunder navnlig betingelserne om, at tilladelsesordningen skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, og om, at det med denne ordning tilsigtede mål ikke kan nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning (proportionalitetskriteriet), bemærkede Domstolen først, at den omhandlede lovgivning havde til formål at indføre en ordning til bekæmpelse af mangel på boliger, der er beregnet til langtidsudlejning, med det formål at reagere på forringelsen af vilkårene for adgang til boliger og de øgede spændinger på ejendomsmarkedet, hvilket udgjorde et tvingende alment hensyn. Domstolen konstaterede derefter, at den omhandlede nationale lovgivning stod i rimeligt forhold til det tilsigtede mål. Denne lovgivning var nemlig materielt begrænset til en specifik form for udlejningsvirksomhed, dens anvendelsesområde omfattede ikke de boliger, der udgør udlejerens primære bopæl, og den tilladelsesordning, som den indførte, havde begrænset geografisk rækkevidde. Det tilsigtede mål kunne desuden ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol, såsom en deklaratorisk ordning, der kan medføre sanktioner, ikke gjorde det muligt umiddelbart og effektivt at bremse udviklingen af den hurtige ændring af anvendelsen af boliger, der skaber mangel på boliger, som er beregnet til langtidsudlejning.
Hvad angår de krav, der i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123 finder anvendelse på de kriterier for tilladelse, der var fastsat i den omhandlede lovgivning, fastslog Domstolen med hensyn til kravet om, at kriterierne skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, for det første, at disse kriterier principielt skulle anses for at være begrundet i sådant hensyn, idet de opstillede rammerne for, hvorledes der på lokalt plan skulle foretages en udmøntning af betingelserne for udstedelse af de tilladelser, der var fastsat i en nationalt vedtaget ordning, og som var begrundet i samme hensyn.
Hvad for det andet angår kravet om, at de nævnte kriterier skal være forholdsmæssige, bemærkede Domstolen, at den omhandlede nationale lovgivning gav mulighed for at supplere den ansøgte tilladelse med en kompensationsforpligtelse, der indebar et accessorisk og samtidigt krav om, at lokaler med en anden anvendelse skulle omdannes til bolig, idet omfanget heraf blev fastsat af kommunalbestyrelsen i de pågældende kommuner, navnlig på grundlag af karakteristikaene for boligmarkedet og behovet for ikke at forværre boligmanglen. Selv om en sådan mulighed principielt udgjorde et passende middel til at forfølge disse mål, eftersom den overlod det til de lokale myndigheder at beslutte, om de rent faktisk ønsker at indføre en kompensationsforpligtelse og i givet fald at fastsætte omfanget heraf, tilkom det imidlertid den nationale ret først at efterprøve, om denne mulighed reelt var en reaktion på en mangel på boliger, der var beregnet til langtidsudlejning, og som var konstateret inden for de berørte områder. Den nationale ret skulle derefter sikre sig, at denne mulighed var tilpasset situationen på det lokale lejemarked, men også var forenelig med udøvelsen af den omhandlede udlejningsvirksomhed. Denne ret skulle med henblik herpå tage hensyn til den generelt konstaterede øgede rentabilitet, som denne virksomhed giver anledning til, i forhold til udlejningen af faste boliger, og til de måder, hvorpå det i praksis er muligt at opfylde kompensationsforpligtelsen inden for det pågældende område, idet den skulle sikre sig, at denne forpligtelse kan opfyldes ved at anvende en lang række forskellige kompensationsmekanismer, der skal have karakter af rimelige, gennemskuelige og tilgængelige markedsbetingelser.
Hvad for det tredje angår kravene om klarhed, utvetydighed og objektivitet udgjorde den omstændighed, at den omhandlede lovgivning ikke, bl.a. ved talmæssige grænser, definerede begrebet »gentagen og kortvarig udlejning af et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen«, ikke i sig selv et element, der kunne godtgøre, at der var sket tilsidesættelse af disse krav, for så vidt som de pågældende lokale myndigheder havde præciseret den ordlyd, der beskrev det omhandlede begreb, på en klar, entydig og objektiv måde. Den omstændighed, at den nationale lovgiver havde begrænset sig til at regulere den måde, hvorpå en lokal myndighed skal fastsætte betingelser for udstedelse af de tilladelser, der er fastsat i en ordning, ved at henvise til de mål, som denne myndighed skal tage i betragtning, kunne principielt ikke føre til den konklusion, at disse betingelser ikke var tilstrækkeligt klare og objektive, navnlig når den omhandlede nationale lovgivning ikke blot fastsatte de formål, som de pågældende lokale myndigheder skulle forfølge, men også de objektive forhold, på grundlag af hvilke disse myndigheder skulle fastsætte de nævnte betingelser for tildeling.
Hvad for det fjerde og sidste angår de krav om, at betingelserne for tildeling af tilladelser skal være offentliggjort på forhånd, gennemskuelige og tilgængelige, fremhævede Domstolen, at enhver ejer, der ønsker at udleje et møbleret lokale beregnet til beboelse til kunder på gennemrejse, som ikke tager fast bopæl i boligen, for at disse krav kan anses for at være opfyldt skal være i stand til fuldt ud at få kendskab til betingelserne for udstedelse af en tilladelse og til den eventuelle kompensationsforpligtelse, som de pågældende lokale myndigheder har fastsat forud for, at denne ejer påbegyndte den pågældende udlejningsvirksomhed, hvilket var muligt som følge af, at referaterne af kommunalbestyrelsesmøderne blev opslået på rådhuset og offentliggjort på den pågældende kommunes websted.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).