62002CC0103_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente recurso tiene por objeto que el Tribunal de Justicia declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, 9, 10 y 11 de la Directiva 75/442/CEE, (2) en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE (3) y por el artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE, (4) al adoptar el decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, nº 22 (Decreto de 5 de febrero de 1998 sobre la determinación de los residuos no peligrosos sujetos a los procedimientos simplificados de recuperación conforme a los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22 de 5 de febrero de 1997). (5)
I – Marco jurídico
2. La Directiva 75/442 tiene como objetivo favorecer la adopción de medidas que persigan limitar la producción de residuos, promover su valorización y, cuando ello no sea posible, organizar su eliminación. (6) Esta Directiva prevé, en particular, que cualquier establecimiento o empresa que pretenda realizar operaciones de valorización deberá obtener previamente una autorización de la autoridad competente. (7) Es posible dispensar de la autorización si se cumplen los requisitos previstos en el artículo 11 de dicha Directiva.
3. La Directiva 91/689 tiene por objeto aproximar las legislaciones de los Estados miembros en materia de gestión controlada de residuos peligrosos. (8) Estos se someten a requisitos más estrictos que los residuos no peligrosos, ya se trate de su valorización o de su eliminación. (9) Por tanto, es importante que se determine correctamente la delimitación entre residuos peligrosos y no peligrosos. El artículo 1, apartado 4, de la Directiva 91/689 define residuo peligroso como el que «figura en una lista» elaborada, en particular, sobre la base de los anexos I a III de dicha Directiva. Esa lista fue adoptada mediante la Decisión 94/904/CE. (10)
4. Los conceptos de eliminación y valorización de residuos se definen en el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442 y se precisan respectivamente en los anexos II A II B, procedentes de la Decisión 96/350/CE. (11)
5. El Decreto impugnado adapta el Derecho interno a las Directivas 75/442 y 91/689.
II – Hechos y procedimiento administrativo previo
6. El 28 de febrero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas comunicó a las autoridades italianas, mediante escrito de requerimiento conforme al artículo 226 CE, que estimaba que, con la adopción del Decreto impugnado, la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 1, 9, 10 y 11 de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la Directiva 91/689.
7. En sus escritos de contestación de 3 y 26 de mayo de 2000, la República Italiana respondió únicamente a tres de los cuatro motivos formulados por la Comisión. Ésta decidió suspender cualquier decisión relativa al tercer motivo, referente a las operaciones de recuperación, acerca del cual se está examinando la información facilitada por la República Italiana.
8. El 11 de abril de 2001, la Comisión remitió un dictamen motivado al Gobierno italiano por el que le requería para que adoptara las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses. Las autoridades italianas respondieron mediante escrito de 17 de agosto de 2001.
9. Al no quedar satisfecha con esa respuesta, la Comisión ha interpuesto el presente recurso, basado en tres motivos. En primer lugar, se reprocha a la República Italiana que permita que los establecimientos y las empresas que valorizan residuos no peligrosos queden dispensados de la obligación de autorización, sin que esa dispensa esté supeditada al cumplimiento de los requisitos fijados en los artículos 4, 10 y 11, apartado 1, de la Directiva 75/442. La Comisión critica asimismo al Gobierno italiano no haber definido con exactitud los tipos de residuos cubiertos por la dispensa de autorización, lo que supone una vulneración del artículo 3 de la Directiva 91/689. Por último, la República Italiana define como «valorización medioambiental» algunas operaciones que constituyen, en realidad, actividades de eliminación, vulnerando los artículos 9 y 11, en relación con el artículo 1, letras e) y f), de la Directiva 75/442. Analizaré estos tres motivos sucesivamente, precisando en cada caso el marco jurídico pertinente.
III – Apreciación
10. En primer lugar, procede señalar que la República Italiana cuestiona, de modo implícito, la admisibilidad del presente recurso, que sólo se refiere a «los procedimientos y las modalidades» que son competencia exclusiva de los Estados miembros al adaptar su Derecho interno a una directiva. Dado que el debate versa en realidad sobre la interpretación que hay que dar a disposiciones concretas de la Directiva 75/442, no parece que pueda ponerse en duda la admisibilidad del recurso por incumplimiento.
A – Concepto de «cantidad» en el sentido del artículo 11 de la Directiva 75/442
11. Las disposiciones pertinentes relativas a este primer motivo son los artículos 4 y 11 de la Directiva 75/442, así como el artículo 7 del Decreto impugnado.
12. El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442 prevé la posibilidad de dispensar a las empresas o establecimientos de autorización previa para realizar operaciones de valorización:
– «si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización y
– si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4».
13. El artículo 4 de la Directiva 75/442 indica de modo general que «los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores, sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés».
14. El artículo 7 del Decreto impugnado establece los requisitos para poder conceder una dispensa en los siguientes términos: «sin perjuicio de las disposiciones previstas específicamente en los anexos, las cantidades máximas anuales de residuos que pueden utilizarse en el marco de actividades de valorización reguladas por el presente Decreto se determinarán por la capacidad anual de tratamiento de la instalación en la que se lleve a cabo la actividad, después de deducir la materia prima utilizada en su caso, y velando por que la actividad no presente ningún riesgo para la salud de las personas o para el medio ambiente […] En lo que respecta a las actividades de valorización energética […] la cantidad máxima de residuos se define en función del poder calorífico del residuo, de la potencia térmica nominal de la instalación en la que se efectúe la operación de valorización energética y de la duración de funcionamiento estimada para cada instalación de valorización. Las cantidades anuales de residuos que se destinan a la valorización deberán indicarse en la comunicación de inicio de la actividad, señalando la observancia de los requisitos establecidos en el presente artículo.»
15. El Decreto impugnado introduce, por tanto, un mecanismo de cálculo en función de las características de cada empresa y no un umbral de valor absoluto. Esto es precisamente lo que critica la Comisión, que estima que, de conformidad con el artículo 11 de la Directiva 75/442, el umbral debe fijarse por cada tipo de actividad.
16. La Comisión formula varias críticas contra dicho Decreto. En su opinión, éste conduce a crear una situación en la que el procedimiento normal queda privado de aplicación, dado que cualquier empresa puede obtener una dispensa de autorización, cualquiera que sea la cantidad de residuos que valorice. Así pues, no puede garantizarse el cumplimiento de los requisitos del artículo 4 de la Directiva 75/442. Además, si los Estados miembros adoptaran sistemas de dispensa de autorización demasiado variados, la Comisión se vería en la imposibilidad de controlar la aplicación correcta de la Directiva por los Estados miembros.
17. Según la Comisión, el artículo 11 de la Directiva 75/442 debe interpretarse en el sentido de que concede a los Estados miembros la posibilidad de introducir un umbral mínimo por debajo del cual las instalaciones de valorización no perjudicarían, en principio, al medio ambiente. Dicho umbral se expresa como una cantidad máxima válida para todos los establecimientos o todas las empresas del mismo sector. La observancia del artículo 4 de la Directiva 75/442 impone la fijación de tal umbral. El sistema general de esta Directiva impone asimismo establecer un umbral a partir del cual ya no es posible obtener una dispensa, pues el procedimiento normal exige la obtención de una autorización previa. Tal sistema es comparable al que existe, por ejemplo, en materia contable, en donde las empresas están sometidas a obligaciones distintas en función de su tamaño. Así pues, tratar de modo diferente a empresas de distinto tamaño no puede constituir una discriminación entre ellas.
18. En su defensa, la República Italiana formula principalmente dos alegaciones. Por una parte, estima que la adaptación de su Derecho interno al artículo 11 de la Directiva 75/442 no contraviene esta última Directiva, puesto que el criterio establecido en el artículo 7 del Decreto impugnado es claro y contribuye a fomentar la valorización de residuos de conformidad con los objetivos de dicha Directiva. Por otra parte, se opone a la interpretación de la Comisión según la cual se exige un umbral mínimo, por cuanto esta Directiva no exige expresamente la determinación de cantidades máximas absolutas. Además, un sistema de dispensa de la autorización previa basado en un umbral en valor absoluto penalizaría injustamente a las grandes empresas, aunque, a menudo, sus actividades están más controladas y son menos nocivas para el medio ambiente que las de las empresas más pequeñas.
19. A este respecto, si se observa el sistema general de la Directiva 75/442, su artículo 11 constituye una excepción al procedimiento normal de obtención de una autorización previa conforme a su artículo 10. El tenor de dicho artículo 11 indica sin ambigüedades que la dispensa de autorización debe estar sujeta a las «normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos». Pues bien, el sistema introducido por el Decreto no parece ajustarse a tal definición, puesto que no fija el límite por tipo o cantidades de residuos valorizados, sino en función de la capacidad de cada empresa para efectuar operaciones de valorización. Además, los máximos establecidos por el Decreto italiano, al fijarse para cada empresa en niveles diferentes, no pueden considerarse límites propiamente dichos. En consecuencia, la República Italiana no ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 11 de la Directiva 75/442.
20. Es cierto que el Tratado CE autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas de mayor protección del medio ambiente. (12) No obstante, cabe señalar que el sistema de dispensa establecido por la República Italiana no es, en contra de lo que ésta afirma, necesariamente más protector del medio ambiente que el de la Directiva 75/442, ya que, de hecho, permite a las empresas efectuar operaciones de tratamiento de residuos potencialmente contaminantes, sin someterlas a ningún control previo. Ahora bien, exigir la obtención de una autorización previa no prejuzga la posibilidad de realizar las actividades de tratamiento de residuos. Además, el sistema italiano se opone al mecanismo de autorización previa creado por la Directiva 75/442, que está destinado a prevenir daños al medio ambiente. En cuanto a las alegaciones relativas a la creación de una discriminación con la exigencia de una autorización previa, sólo cabe desestimarlas. En efecto, una empresa que no pueda ampararse en una dispensa de autorización previa, no por ello dejará de poder realizar las operaciones de valorización de residuos que desee efectuar, cuando demuestre su inocuidad para el medio ambiente.
B – Sobre la clasificación errónea de residuos peligrosos como residuos no peligrosos
21. La Comisión reprocha al Decreto impugnado haber adoptado unas definiciones de residuos excesivamente vagas, lo que da lugar a una falta de seguridad jurídica en lo que respecta a la distinción entre residuos peligrosos y no peligrosos. Además, la Comisión imputa al Estado miembro interesado la omisión de los códigos del Catálogo europeo de residuos (CER) y la utilización de códigos erróneos o que no corresponden al tipo de residuos de que se trata.
22. La Comisión no especifica en qué consiste la falta de precisión imputada a la legislación italiana. Ahora bien, conforme a una reiterada jurisprudencia, corresponde a la Comisión aportar las pruebas de los incumplimientos que alega. (13) De no ser así, no puede declararse el incumplimiento invocado.
23. Procede mencionar asimismo que la propia Comisión adoptó, el 13 de noviembre de 2002, la Decisión 2002/909/CE relativa a las normas italianas que dispensan de autorización a las empresas y establecimientos que recuperan residuos peligrosos de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE,(14) en la que precisa que en la legislación italiana «los tipos de residuos contemplados se identifican de forma adecuada de conformidad con el Catálogo europeo de recursos [CER]».
24. Por consiguiente, limitaré el examen del incumplimiento imputado a la República Italiana a los tres casos en los que la Comisión alega su existencia mediante referencias precisas al Decreto impugnado.
25. El punto 5.9 del anexo 1 del Decreto impugnado se refiere a los segmentos de cable de fibra óptica revestida, de tipo dieléctrico, semidieléctrico y metálico. La Comisión subraya que no se ha hecho referencia a los códigos del CER. La República Italiana señala que introdujo los códigos de identificación pertinentes en el anexo C de la direttiva 9 aprile 2002. (15) Sin embargo, dado que la adopción de esta disposición interna tuvo lugar después de expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, el incumplimiento imputado parece acreditado.
26. Por lo que respecta al punto 7.8 del anexo 1 del Decreto impugnado, la Comisión estima que la referencia a los desechos de materiales refractarios, procedentes de hornos para procesos a elevada temperatura, no permite determinar si los materiales de revestimiento utilizados, que provienen de procesos metalúrgicos del aluminio, están cubiertos o no por esta norma, lo que podría implicar una confusi ón entre residuos peligrosos y no peligrosos. Dado que no se ha negado el incumplimiento, el Tribunal de Justicia no puede hacer otra cosa que declararlo.
27. Por lo que respecta al punto 3.10 del anexo 1 del Decreto controvertido que menciona las pilas de óxido de plata descargadas, la Comisión sostiene que la indicación del código CER 160605 (otras pilas y acumuladores) que figura en el Decreto es errónea, puesto que supone calificar estas pilas de residuos no peligrosos. El código correcto sería, teniendo en cuenta el contenido en mercurio de las pilas, el código CER 160603 (pilas secas de mercurio), que implica la calificación de residuo peligroso. La República Italiana estima, en cambio, que la asignación al residuo de que se trata del carácter de «no peligroso» se corresponde perfectamente con las características químicas y físicas indicadas en dicho punto 3.10: recipiente de acero que contiene óxidos y/o sales de plata superiores al 1 %, zinc y níquel no superiores al 9 % y al 55 %, respectivamente. Hay que señalar que, dado que la composición de las pilas de óxido de plata no incluye mercurio, la clasificación propuesta por la Comisión no parece imponerse. Así pues, no se ha acreditado el incumplimiento en este punto.
28. A la vista de las consideraciones anteriores, procede declarar que los puntos 5.9 y 7.8 del anexo 1 del Decreto impugnado no son conformes ni al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442 ni al artículo 3 de la Directiva 91/689.
C – Sobre la distinción entre las operaciones de valorización y de eliminación de residuos
29. La Comisión imputa a la República Italiana la vulneración de los artículos 9 y 11, en relación con el artículo 1, letras e) y f), y los anexos II A y II B de la Directiva 75/442, al calificar erróneamente determinadas operaciones de «valorización de residuos», cuando se trata de eliminación de residuos. Ahora bien, con arreglo a las mencionadas disposiciones de la Directiva 75/442, sólo las operaciones de eliminación de residuos requieren la obtención de una autorización previa.
30. El artículo 1, letra e), de la Directiva 75/442 define la eliminación como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A». El artículo 1, letra f), precisa que la valorización es «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B».
31. El artículo 5, apartado 1, del Decreto impugnado dispone que «las actividades de valorización del medio ambiente definidas en el anexo 1 consisten en rehabilitar zonas degradadas con fines productivos o sociales mediante medidas de remodelación morfológica». En el anexo 1 del Decreto impugnado se describen las «normas técnicas generales para la valorización de residuos no peligrosos», incluyendo el tipo de resido con una referencia al CER, al origen de los residuos, sus características y las actividades de valorización previstas, así como las características de las materias primas y los productos obtenidos.
32. La República Italiana sostiene que estas operaciones de valorización corresponden al punto R 10 del anexo II B de la Directiva 75/442, titulado «esparcimiento sobre el suelo en provecho de la agricultura o la ecología». La calificación de valorización se impone, puesto que las operaciones indicadas incluyen la reutilización de determinados residuos. Además, la restauración del medio ambiente implica igualmente la rehabilitación de zonas.
33. La Comisión ha efectuado inicialmente otra clasificación, por estimar que la cobertura de vertidos, citada en algunas ocasiones entre las actividades de valorización previstas en las normas técnicas del anexo 1 del Decreto impugnado, consiste en una operación de eliminación, comprendida en el ámbito del punto D 1 del anexo II A de la Directiva 75/442, titulado «depósito en el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga, etc.)». No obstante, en fase de réplica y teniendo en cuenta la sentencia ASA, (16) la Comisión ha admitido que determinadas operaciones de remodelación morfológica y de cobertura de vertidos previstas en el artículo 5 del Decreto impugnado podían considerarse como operaciones de valorización. La Comisión ha mantenido, por tanto, sus críticas frente a los puntos 7.14 y 7.15 del anexo 1 del Decreto impugnado, que no podían ser calificadas de operaciones de valorización, puesto que preveían la utilización de residuos y de lodos de perforación que podían contener hasta 50 kg/t de hidrocarburos y 300 kg/t de gasóleo/aceite poco tóxicos.
34. A este respecto, en el apartado 68 de la sentencia ASA, antes citada, se declaró que «ni del citado artículo 3, apartado 1, letra b), ni de ninguna otra disposición de la Directiva [75/442] se desprende que el hecho de que los residuos sean o no peligrosos sea un criterio pertinente en sí mismo para apreciar si una operación de tratamiento de los residuos debe clasificarse como “valorización” en el sentido del artículo 1, letra f), de la Directiva». (17)
35. Para concluir que una operación constituye una valorización de residuos, sólo hay que determinar si «su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales». (18)
36. El punto 7.14 del anexo 1 del Decreto impugnado prevé la reutilización de residuos de las cementeras para la rehabilitación medioambiental, en su caso, después de la desalinización, o para la cobertura de vertidos de residuos sólidos urbanos. Los residuos indicados en el punto 7.15 pueden ser reutilizados en la industria de ladrillos de construcción, de arcilla dilatada, para las cementeras, para rehabilitaciones medioambientales, en su caso, después de deshidratación y desalinización, o para la cobertura de vertidos de residuos urbanos sólidos. La Comisión ha admitido que la cobertura de vertidos podía considerarse una operación de valorización para los puntos 4.4.3, letra g), 11.2.3, letra e), 12.1.3 letra g), 12.3.3, letra i), y 12.4.3, letra g), del anexo 1 del Decreto impugnado. (19) Ahora bien, las operaciones de cobertura de vertidos descritas en los puntos 7.14 y 7.15 de dicho anexo son estrictamente idénticas a estas últimas. Por tanto, hay que afirmar que la Comisión no ha aportado la prueba de que las operaciones de recuperación de residuos previstas en los puntos 7.14 y 7.15 del anexo 1 del Decreto impugnado no pueden ser consideradas operaciones de valorización en el sentido de la Directiva 75/442.
IV – Conclusión
37. Habida cuenta de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 11, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, al conceder una dispensa de la autorización previa necesaria para efectuar actividades de eliminación y de valorización de residuos en virtud del artículo 7 del decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, nº 22, sin haber adoptado normas generales para cada tipo de actividad, fijando los tipos y cantidades de residuos y los requisitos exigidos para que la actividad quede dispensada de la autorización y de tal modo que no se ponga en peligro la salud de las personas y que no se perjudique al medio ambiente.
2) Declarar que, al no permitir determinar si los residuos mencionados en los puntos 5.9 y 7.8 del anexo 1 del «decreto 5 febbraio 1998» son peligrosos o no, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, así como en virtud del artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos.
3) Desestimar el recurso de la Comisión de las Comunidades Europeas en todo lo demás.
(1) .
(2)  –	Directiva del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, P. 129).
(3)  –	Directiva del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que se modifica la Directiva 75/442 (DO L 78, p. 32).
(4)  –	Directiva del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20).
(5)  –	GURI nº 88, de 16 de abril de 1988 (en lo sucesivo, «Decreto impugnado»).
(6)  –	Cuarto considerando de la Directiva 75/442.
(7)  –	Artículo 10 de la Directiva 75/442.
(8)  –	Artículo 1 de la Directiva 91/689.
(9)  –	Cuarto considerando de la Directiva 91/689.
(10)  –	Decisión del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689 (DO L 356, p. 14). Dicha Decisión fue derogada, con efectos a 1 de enero de 2002, por la Decisión 200/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3/CE por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO L 226, p. 3).
(11)  –	Decisión de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32).
(12)
–Artículos 176 CE y 95 CE, apartado 4.
(13)  –	Véase, en particular, la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C‑431/92, Rec. p. I-2189), apartado 45.
(14)  –	DO L 315, p. 16. En los apartados 11 y 12 de su escrito de réplica, la Comisión se refiere al procedimiento que debía llevar a la adopción de esta Decisión.
(15)  –	Directiva 9 aprile 2002 che ricodifica i rifiuti individuati nel D.M. 5/2/98, ai sensi della decisione 2000/532/CE (Directiva que recodifica los residuos determinados en el Decreto Ministerial de 5 de febrero de 1998, de conformidad con la Decisión 2000/532/CE).
(16)  –	Sentencia de 27 de febrero de 2002 (C‑6/00, Rec. p. I-1961). Véanse también las sentencias de 13 de febrero de 2003, Comisión/Alemania (C-228/00, Rec. p. I-1439); de 13 de febrero de 2003, Comisión/Luxemburgo (C-458/00, Rec. p. I-1553), y de 3 de abril de 2003, SITA (C‑116/01, Rec. p. I-2969), y el auto de 27 de febrero de 2003, Oliehandel Koeweit y otros (asuntos acumulados C‑307/00 a C‑311/00, Rec. p. I-1821).
(17)  –	Sentencia ASA, antes citada, apartado 68.
(18)  –	Sentencia ASA, antes citada, apartado 69. Véanse, también, las sentencias, antes citadas, Comisión/Alemania, apartado 45, y Comisión/Luxemburgo, apartado 36.
(19)  –	Punto 24 del escrito de réplica de la Comisión.