62016CJ0561
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
7 август 2018 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Директива 2012/27/ЕС — Член 7, параграфи 1, 4 и 9 — Член 20, параграфи 4 и 6 — Насърчаване на енергийната ефективност — Схема за задължения за енергийна ефективност — Други мерки на политиката — Национален фонд за енергийна ефективност — Създаване на такъв фонд като основна мярка за изпълнение на задълженията за енергийната ефективност — Задължение за вноски — Определяне на задължените страни — Енергоразпределителни предприятия и/или предприятия за продажба на енергия на дребно“
По дело C‑561/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) с акт от 25 октомври 2016 г., постъпил в Съда на 7 ноември 2016 г., в рамките на производство по дело
Saras Energía SA
срещу
Administración del Estado,
в присъствието на:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състава, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal и E. Jarašiūnas (докладчик), съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 март 2018 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Saras Energía SA, от M. C. Flores Hernández и J.M. Almudí Cid, abogados,
–
за Endesa SA, Endesa Energía SA и Endesa Energía XXI SLU, от M. Marañon Hermoso, abogada, и C. Piñeira de Campos, procurador,
–
за Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, от E. Abril Fernández и G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, и от M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
–
за Nexus Energía SA и Nexus Renovables SLU, от J. Briones Méndez, procurador,
–
за Engie España SL, от G. Martínez-Villaseñor Fernández и G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, и от A. Cano Lantero, procuradora,
–
за Villar Mir Energía SL и Energya VM Gestión de Energía SLU, от G. Rubio Hernández-Sampelayo и G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, и от P. Domínguez Maestro, procurador,
–
за Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, от J. Domingo Montes, abogado, и от M. Noya Otero, procuradora,
–
за Acciona Green Energy Developments SLU, от F. Calancha Marzana, abogado, и от A.G. López Orcera, procuradora,
–
за Fortia Energia SL, от R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, и от G. Robledo Machuca и J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
–
за испанското правителство, от V. Ester Casas, в качеството на представител,
–
за люксембургското правителство, от D. Holderer, в качеството на представител, подпомагана от P.‑E. Partsch, адвокат,
–
за Европейската комисия, от E. Sanfrutos Cano и K. Talabér-Ritz, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 април 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 7, параграфи 1, 4 и 9 и член 20, параграфи 4 и 6 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО (ОВ L 315, 2012 г., стр. 1).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Saras Energía S.A. и Administración del Estado (държавната администрация, Испания) по повод законосъобразността на Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Постановление IET/289/2015 на Министерството на промишлеността, енергетиката и туризма за определяне на задълженията на вноската в Националния фонд за енергийна ефективност за 2015 г.) от 20 февруари 2015 г. (BOE no 47 от 24 февруари 2015 г., стр. 15768), прието съгласно Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Закон 18/2014 за приемане на спешни мерки за растеж, конкурентоспособност и ефективност) от 15 октомври 2014 г. (BOE no 252 от 17 октомври 2014 г., стр. 83921), изменен с Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Закон № 8/2015 за изменение на Закон 34/1998 от 7 октомври [1998 г.] относно сектора на въглеводородите, уреждащ някои данъчни и неданъчни мерки, свързани с проучването, изследването и производството на въглеводороди) от 21 май 2015 г. (BOE no 122 от 22 май 2015 г., стр. 43367) (наричан по-нататък „Закон 18/2014“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съгласно съображение 20 от Директива 2012/27:
„Извършената оценка на възможността за създаване на схема за „бели сертификати“ на равнището на Съюза показа, че в настоящата ситуация такава система би създала прекомерни административни разходи и че съществува риск съответните икономии на енергия да бъдат концентрирани в няколко държави членки и да не бъдат постигнати в целия Съюз. Целта на такава схема на равнището на Съюза би могла да се постигне по-добре, поне на настоящия етап, чрез национални схеми за задължения за енергийна ефективност за енергийни предприятия или алтернативни мерки на политиката, с които се постига същият обем икономии на енергия. Целесъобразно е степента на амбициозност на тези схеми да бъде установена в обща рамка на равнището на Съюза, като същевременно бъде предоставена значителна гъвкавост на държавите членки да вземат изцяло под внимание националната организация на участниците на пазара, конкретния контекст на енергийния сектор и навиците на крайните клиенти. Общата рамка следва да осигури възможност на енергийните предприятия да предлагат енергийни услуги на всички крайни клиенти, а не само на онези, на които продават енергия. Това увеличава конкуренцията на енергийния пазар, тъй като енергийните предприятия могат да разнообразяват продуктите си, като предлагат допълнителни енергийни услуги. […] Държавите членки следва да определят въз основа на обективни и недискриминационни критерии кои енергоразпределителни предприятия или предприятия за продажба на енергия на дребно следва да бъдат задължени да постигнат установената в настоящата директива цел за икономии при крайното потребление на енергия.
На държавите членки следва по-специално да се даде възможност да не налагат това задължение на малки енергоразпределителни предприятия, малки предприятия за продажба на енергия на дребно и малки енергийни сектори, за да се избегне несъразмерна административна тежест. […] Като средство за подкрепа на националните инициативи в областта на енергийната ефективност задължените страни по националните схеми за задължения за енергийна ефективност биха могли да изпълняват тези задължения, като ежегодно внасят в национален фонд за енергийна ефективност сума, равняваща се на изискваните по схемата инвестиции“.
4
Според член 1, параграф 1 от тази директива с нея „се установява обща рамка от мерки за насърчаване на енергийната ефективност в Съюза с оглед да се осигури постигане на водещата цел на Съюза за 2020 г. за подобряване на енергийната ефективност с 20 % и да се създадат условия за допълнителни подобрения на енергийната ефективност след тази дата“.
5
Съгласно член 2, точки 14 и 18 от посочената директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
14)
„задължена страна“ означава енергоразпределително предприятие или предприятие за продажба на енергия на дребно, което е обвързано от националните схеми за задължения за енергийна ефективност, посочени в член 7;
[…]
18)
„мярка на политиката“ означава регулаторен, финансов, фискален или доброволен инструмент, или инструмент за предоставяне на информация, официално въведен и прилаган в държава членка с цел създаване на спомагателна рамка, изискване или стимул за участниците на пазара да предоставят и закупуват енергийни услуги и да предприемат други мерки за подобряване на енергийната ефективност“.
6
Член 7 от същата директива, озаглавен „Схеми за задължения за енергийна ефективност“, гласи:
„1.   Всяка държава членка въвежда схема за задължения за енергийна ефективност. Тази схема осигурява постигането от енергоразпределителни предприятия и/или предприятията за продажба на енергия на дребно, които са определени като задължени страни по параграф 4, които извършват дейност на територията на всяка държава членка, на кумулативна цел за икономии на енергия при крайното потребление до 31 декември 2020 г., без да се засяга параграф 2.
Тази цел е равностойна поне на постигането на нови икономии всяка година, от 1 януари 2014 г. дo 31 декември 2020 г., равняващи се на 1,5 % от обема на годишните продажби на енергия за крайните клиенти на всички енергоразпределителни предприятия или всички предприятия за продажба на енергия на дребно, като се вземат средните стойности за последния тригодишен период преди 1 януари 2013 г. Обемите продадена енергия, използвани в транспорта, могат частично или изцяло да се изключат от това изчисление.
Държавите членки решават как изчисленото количество нови икономии, посочени във втора алинея, да се разпредели на етапи през периода.
[…]
4.   Без да се засяга изчисляването на икономиите на енергия за целта в съответствие с параграф 1, втора алинея, всяка държава членка определя за целите на параграф 1, първа алинея, въз основа на обективни и недискриминационни критерии, задължени страни сред енергоразпределителните предприятия и/или предприятията за продажба на енергия на дребно, действащи на нейна територия, и може да включи предприятията за разпределение на транспортни горива или предприятията за продажба на транспортни горива на дребно. Количеството икономии на енергия за изпълнение на задължението се постига от задължените страни при крайните клиенти, посочени съответно от държавата членка, независимо от изчисленията, направени съгласно параграф 1, или ако държавата членка реши така — посредством удостоверени икономии на енергия, издадени от други страни, както е описано в параграф 7, буква б).
[…]
9.   Като алтернатива на въвеждането на схема за задължения за енергийна ефективност по параграф 1 държавите членки могат да предпочетат да предприемат други мерки на политиката за постигане на икономии на енергия при крайните клиенти, при положение че тези мерки на политиката отговарят на критериите, изложени в параграфи 10 и 11. Годишният обем на новите икономии на енергия, постигнати чрез този подход, е равностоен на обема на новите икономии на енергия, изискван съгласно параграфи 1, 2 и 3. При запазване на тази равностойност държавите членки могат да съчетават схемите за задължения с алтернативни мерки на политиката, в т.ч. националните програми за енергийна ефективност.
Посочените в първа алинея мерки на политиката могат да включват, без да се ограничават до, следните мерки на политиката или съчетания от тях:
а)
енергийни данъци или данъци за CO2, чийто ефект е намаляване на крайното потребление на енергия;
б)
схеми и инструменти за финансиране или фискални стимули, които водят до прилагане на енергийно ефективни технологии или техники и чийто ефект е намаляване на крайното потребление на енергия;
в)
разпоредби или доброволни споразумения, които водят до прилагане на енергийно ефективни технологии или техники и чийто ефект е намаляване на крайното потребление на енергия;
г)
стандарти и норми, целящи подобряване на енергийната ефективност на продуктите и услугите, в т.ч. на сградите и на превозните средства, освен в случаите, когато такива стандарти и норми са задължителни и приложими в държавите членки по силата на правото на Съюза;
д)
схеми за етикетиране на енергийната ефективност, с изключение на схемите, които са задължителни и приложими в държавите членки по силата на правото на ЕС;
е)
образование и обучение, включително консултантски програми в областта на енергетиката, водещи до прилагането на енергийно ефективни технологии или техники и чийто ефект е намаляване на крайното потребление на енергия.
Държавите членки уведомяват Комисията до 5 декември 2013 г. за мерките на политиката, които възнамеряват да приемат за целите на първа алинея и на член 20, параграф 6, като следват рамката, съдържаща се в приложение V, точка 4, и показват как биха постигнали изисквания обем икономии. По отношение на мерките на политиката, посочени във втора алинея и в член 20, параграф 6, това уведомление показва как се изпълняват критериите по параграф 10. По отношение на мерки на политиката, различни от посочените във втора алинея или в член 20, параграф 6, държавите членки обясняват как се постига равностойно равнище на икономии и как се извършват наблюдението и проверката. Комисията може да прави предложения за промени в рамките на три месеца след съобщаването.
10.   Без да се засяга параграф 11, критериите за мерките на политиката, предприети по силата на параграф 9, втора алинея и член 20, параграф 6, са следните:
а)
мерките на политиката предвиждат поне два междинни периода до 31 декември 2020 г. и водят до постигане на равнището на амбиции, предвидено в параграф 1;
б)
определена е отговорността съответно на всяка изпълняваща страна, участваща страна или изпълнителен публичен орган;
в)
икономиите на енергия, които трябва да бъдат постигнати, са определени по прозрачен начин;
г)
изискваният обем икономии на енергия или обемът на икономии, който трябва да бъде постигнат от дадена мярка на политиката, се изразяват под формата или на крайно, или на първично енергийно потребление, като се използват коефициентите за преобразуване, установени в приложение IV;
д)
икономиите на енергия се изчисляват, като се използват методите и принципите, предвидени в приложение V, точки 1 и 2;
е)
икономиите на енергия се изчисляват, като се използват методите и принципите, посочени в приложение V, точка 3;
ж)
участващите страни представят и оповестяват публично годишен доклад за постигнатите икономии на енергия, освен ако това е неосъществимо;
з)
гарантира се наблюдение на резултатите и се предвиждат подходящи мерки, ако напредъкът е незадоволителен;
и)
въвежда се система за контрол, която включва и независима проверка на статистически значим дял от мерките за подобряване на енергийната ефективност; както и
й)
ежегодно се публикуват данни за годишните тенденции в икономиите на енергия.
11.   Държавите членки правят необходимото данъците по параграф 9, втора алинея, буква а) да съответстват на критериите, изброени в параграф 10, букви а), б), в), г), е), з) и й).
Държавите членки правят необходимото разпоредбите и доброволните споразумения по параграф 9, втора алинея, буква в) да съответстват на критериите, изброени в параграф 10, букви а), б), в), г), д), ж), з), и) и й).
Държавите членки правят необходимото другите мерки на политиката по параграф 9, втора алинея и националните фондове за енергийна ефективност по член 20, параграф 6 да съответстват на критериите, изброени в параграф 10, букви а), б), в), г), д), з), и) и й).
[…]“.
7
Съгласно член 20 от Директива 2012/27, озаглавен „Национален фонд за енергийна ефективност, финансиране и техническа подкрепа“:
„1.   Без да се засягат членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз, държавите членки способстват за създаването на финансови механизми или използването на съществуващи такива за мерки за подобряване на енергийната ефективност, така че да се увеличат максимално ползите от различните потоци на финансиране.
[…]
4.   Държавите членки могат да създадат национален фонд за енергийна ефективност. Целта на този фонд е да подкрепя националните инициативи за енергийна ефективност.
[…]
6.   Държавите членки могат да предвидят[, че] изпълнението на задълженията, посочени в член 7, параграф 1, на задължените страни [може] да става чрез ежегодно внасяне в националния фонд за енергийна ефективност на сума, равна на инвестициите, необходими за посрещане на тези задължения.
[…]“.
Испанското право
8
Съгласно преамбюла на Закон 18/2014, с който се транспонира Директива 2012/27:
„[Целта на настоящия закон е] да се въведе схема за задължения за енергийна ефективност в съответствие с насоките на Съюза. […]
[…] [Ч]лен 20 от Директива [2012/27] дава възможност на държавите членки да създадат, в подкрепа на националните инициативи за енергийна ефективност, национален фонд за енергийна ефективност, в който предприятията, носещи задължения по член 7, могат да правят годишни вноски на сума, равна на инвестициите, необходими за посрещане на задълженията им за икономии на енергия. […]
Въпреки че Директива [2012/27] дава възможност на задължените страни да бъдат предприятия, търгуващи с енергия, или енергоразпределителни предприятия, предприятията, които търгуват с енергия, се считат за задължени страни, от които Съюзът изисква икономиите на енергия, като се има предвид, че в Испания енергоразпределителните предприятия извършват не дейност по търгуване (за разлика от положението в други държави членки), а регламентирана дейност по управление на съответната система.
Задължените страни обхващат и транспортния сектор поради неговото съществено значение в крайно потребление на енергия и съществения потенциал за икономии на енергия, които могат да бъдат постигнати в този сектор. Относно петролните продукти и втечнените нефтени газове също се смята за уместно да се налагат задължения не на оператора на системата, а по-скоро на предприятията, които търгуват де факто с продуктите, с оглед на продажбата им на крайните потребители, и в частност, като се има предвид разпокъсаното търгуване с тези продукти, на търговците на едро с петролни продукти и втечнени нефтени газове.
[…]
[…] [З]а да се приемат възможно най-бързо мерки за енергийна ефективност с възможно най-малко разходи, е необходимо да се разполага с достатъчно икономически средства в Националния фонд за енергийна ефективност, който позволява тези мерки да се приложат в широк мащаб при въвеждането във възможно най-кратък срок на схемата за задължения, което дава възможност да се осигурят тези средства за фонда в широк обществен интерес. Сред възможностите, които бяха разгледани за приемането на ранни мерки за икономия на енергия в широк мащаб, въвеждането на схема за задължения за вноски в национален фонд за енергийна ефективност позволява да се съберат възможно най-бързо необходимите средства за предприемане на мерки за енергийна ефективност, които водят до ранно отчитане на икономии за най-ефективно от икономическа гледна точка съобразяване с целите на Директива [2012/27].
[…]“.
9
Член 69 от този закон предвижда:
„1.   Създава се национална схема за задължения за енергийна ефективност, въз основа на която на предприятията, търгуващи с газ и електрическа енергия, и на търговците на едро на петролни продукти и на втечнени нефтени газове, наричани по-нататък задължените страни по схемата за задължения, се налага национална годишна квота за икономии на енергия, обозначена като задължения за икономии на енергия.
Произтичащите от нея задължения за икономии, в обобщена форма, за целия срок на действие на схемата, съответстват на целта, която се поставя на [Кралство Испания] с член 7 от Директива [2012/27], след приспадане на икономиите от алтернативните мерки, посочени в член 7, параграф 9 от същата директива.
2.   Срокът на действие на национална схема за задължения за енергийна ефективност обхваща периода от влизане в сила на Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Кралски декрет-закон 8/2014 за приемане на спешни мерки за растеж, конкурентоспособност и ефективност) от 4 юли 2014 г., до 31 декември 2020 г.
3.   За да се провери напредъкът при постигането на целта, която се поставя на [Кралство Испания], може да се извърши преразглеждане на системата за периода между 1 януари 2017 г. и 31 декември 2020 г.“.
10
Член 70, алинея 1 от посочения закон гласи:
„Годишната цел за икономии, процентите на разпределение между съответните задължени страни, както и квотите или произтичащите от тях задължения за икономии и финансовата им равностойност се определят ежегодно с постановление на министъра на промишлеността, енергетиката и туризма, със съгласието на комисията, делегирана от правителството, отговаряща за икономическите въпроси, и след предварително становище на Института за разнообразяването на енергийните доставки и енергийните икономии.
Годишната цел за икономии на енергия, която се определя и разпределя между задължените страни, що се отнася до предприятията, търгуващи с газ и електрическа енергия, пропорционално на обема на техните окончателни продажби на енергия на крайни потребители на национално равнище, а що се отнася до търговците на едро с петролни продукти и втечнени нефтени газове, пропорционално на обема на техните окончателни продажби на енергия на национално равнище за по-нататъшното ѝ разпространение на дребно и на крайните потребители, изразени като гигаватчас (GWh), през втората година, предшестваща годишния период на задължението.
[…]“.
11
Съгласно член 71 от същия закон, озаглавен „Изпълнение на задължения и сертификати за икономии на енергия“:
„1.   За изпълнение на годишните задължения за икономии на енергия, задължените страни трябва да направят в Националния фонд за енергийна ефективност, посочен в следващия член, годишна финансова вноска в размер, равен на постъпленията в резултат от тяхното задължение за годишни икономии според установената финансова равностойност.
[…]
2.   [Алтернативно], при условия, определени от испанското правителство с подзаконов акт, може да се създаде система за валидиране на постигането на обем на икономии на енергия, равностоен на изпълнението на наложените от схемата задължения. Тази система се основава на изготвянето на прехвърляеми сертификати за икономии на енергия […], произтичащи от изпълнението на мерки за енергийна ефективност, определени в каталог в съответствие с установените в него изисквания и условия, чието управление се извършва от Института за разнообразяването на енергийните доставки и енергийните икономии.
[…]“.
12
Текстът на член 72 от Закон 18/2014 е следният:
„1.   Националният фонд за енергийна ефективност се създава, без да му се признава правосубектност, с цел финансирането на националните инициативи в областта на енергийната ефективност съгласно член 20 от Директива [2012/27].
2.   Националният фонд за енергийна ефективност е предназначен за финансирането на механизми за икономическа и финансова подкрепа, техническа помощ, обучение, информация, или други мерки за повишаване на енергийната ефективност в различни сектори, за да се допринесе за постигане на националната цел за икономии на енергия, установена с националната схема за задължения за енергийна ефективност, предвидена в член 7 от посочената по-горе директива.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
13
Saras Energía, испанско дружество, извършващо дейност в енергийния сектор, предявява пред Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) жалба срещу Постановление IET/289/2015, с което се определят, по-специално спрямо него, задълженията за вноски в Националния фонд за енергийна ефективност за 2015 г.
14
Saras Energía поддържа, че това постановление е в противоречие с Директива 2012/27, тъй като, от една страна, го задължава да изпълнява задълженията си за икономии на енергия посредством годишна вноска в Националния фонд за енергийна ефективност, без да му позволява да го направи чрез въвеждането на ефективни мерки за икономии на енергия, и от друга страна, подобно задължение за вноски не е предвидено за предприятията, търгуващи с енергия на дребно, с изключение на енергоразпределителните предприятия.
15
Запитващата юрисдикция смята, че главният въпрос в спора по главното производство е дали член 71 от Закон 18/2014 е съвместим с Директива 2012/27, доколкото с него се установява заплащането на годишна финансова вноска в Националния фонд за енергийна ефективност като основен начин за изпълнение на задълженията в областта на икономиите на енергия. Тя уточнява, че този фонд е създаден в съответствие с член 20, параграф 4 от Директива 2012/27 и е предназначен за финансиране на националните инициативи в областта на енергийната ефективност.
16
Според запитващата юрисдикция, член 71, параграф 2 от Закон 18/2014 предвижда „алтернативно“ възможността за испанското правителство да създаде система за валидиране на постигнатите икономии на енергия в съответствие с член 7, параграф 1 от Директива 2012/27. Тя уточнява, че към момента на настъпване на фактите по главното производство тази система не е била въведена от испанските регулаторни органи.
17
Според запитващата юрисдикция от Директива 2012/27, и по-специално от член 7, е видно, че задължените страни трябва да имат поне възможността да изпълняват ефективно и пряко целите за икономиите на енергия, а именно чрез специфични мерки, позволяващи на крайния ползвател да намали потреблението си на енергия.
18
Освен това според нея следва да се прецени дали годишната вноска в Националния фонд за енергийна ефективност може да представлява „алтернативна“ мярка по смисъла на член 7, параграф 9 от Директива 2012/27. Запитващата юрисдикция изразява съмнения в това отношение и отбелязва, първо, че възможността за държавите членки да създадат национален фонд за енергийна ефективност е изрично предвидена в член 20, параграф 4 от тази директива, без да бъде квалифицирана като „алтернативна“ мярка по смисъла на посочения член 7, параграф 9, второ, че Закон 18/2014 не препраща към тази последна разпоредба като основание за създаването на този фонд, и трето, че „алтернативните“ мерки, изброени в член 7, параграф 9 от Директива 2012/27, изглежда са мерки с пряко действие за намаляване на енергийното потребление, докато фондът, предвиден в член 20, параграф 4 от тази директива и в член 72 от Закон 18/2014, има за цел най-общо „да подкрепя националните инициативи за енергийна ефективност“.
19
Поради това запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2012/27 е транспонирана правилно с национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, от една страна, въвежда като основен начин за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност система на заплащане на годишна финансова вноска в националния фонд за енергийна ефективност, и от друга страна, въвежда като алтернативна схемата, предвидена като основна мярка в член 7, параграф 1 от посочената директива, така че тя може да се прилага при условията на оперативна самостоятелност от регулаторните органи.
20
От друга страна, запитващата юрисдикция посочва, че Закон 18/2014 определя като „задължени страни“ по смисъла на член 7, параграфи 1 и 4 от Директива 2012/27, единствено предприятията, търгуващи с газ и електрическа енергия, и търговците на едро с петролни продукти и втечнени нефтени газове, с изключение на енергоразпределителните предприятия, докато в текста на испански език на параграф 4 от посочения член 7 са посочени енергоразпределителните предприятия „и“ предприятията за продажба на енергия на дребно. Освен това според нея този закон не обосновава причините, поради които националният законодател е възприел такова изключване. Вследствие на това запитващата юрисдикция е изправена пред въпроса за съвместимостта с Директива 2012/27 на такова определяне на задължените страни.
21
При тези обстоятелства Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Съвместима ли е с член 7, параграфи 1 и 9 от Директива [2012/27] правна уредба на държава членка, установяваща национална схема за задължения за енергийна ефективност, чието основно изпълнение представлява годишна вноска в национален фонд за енергийна ефективност, създаден в съответствие с предвиденото в член 20, параграф 4 от посочената директива?
2)
Съвместима ли е с член 7, параграф 1 и член 20, параграф 6 от Директива [2012/27] национална правна уредба, която като алтернатива на вноската в националния фонд за енергийна ефективност допуска възможност за изпълнение на задълженията за икономия на енергия чрез доказване на постигнатата икономия?
3)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос: съвместимо ли е с посочените член 7, параграф 1 и член 20, параграф 6 от Директива [2012/27] допускането на тази алтернатива за изпълнение на задълженията за икономия на енергия, при условие че реалното ѝ съществуване зависи от приемането от правителството на нормативен акт за нейното прилагане при условията на оперативна самостоятелност?
И в същия смисъл, съвместима ли е такава правна уредба [с Директива 2012/27], ако правителството не предприеме действия за прилагането на посочената алтернативна възможност?
4)
Съвместима ли е с член 7, параграфи 1 и 4 от Директива [2012/27] национална схема, съгласно която страни — адресати на задълженията за енергийна ефективност, са само предприятията, търгуващи с газ и електрическа енергия, и търговците на едро на петролни продукти и на втечнени нефтени газове, но не и газо- и електроразпределителните предприятия и предприятията за продажба на дребно на петролни продукти и на втечнени нефтени газове?
5)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос: съвместимо ли е с член 7, параграфи 1 и 4 от Директива [2012/27] определянето на предприятията, търгуващи с газ и електрическа енергия, и на търговците на едро на петролни продукти и на втечнени нефтени газове като задължени страни, без да се посочват причините, поради които газо- и електроразпределителните предприятия и предприятията за продажба на дребно на петролни продукти и на втечнени нефтени газове не се определят като задължени страни?“.
По първите три въпроса
22
С първите си три въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 7, параграфи 1 и 9 и член 20, параграфи 4 и 6 от Директива 2012/27 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която установява като основен начин за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност схема за заплащане на годишна вноска в национален фонд за енергийна ефективност, без да се предвижда възможност за задължените страни да изпълняват ефективно и пряко целите за икономиите на енергия, вместо да заплащат тази вноска.
23
От акта за преюдициално запитване е видно, че Директива 2012/27 е транспонирана в испанското право със Закон 18/2014, въз основа на който с Постановление IET/289/2015 са предвидени задължения за вноски в Националния фонд за енергийна ефективност за 2015 г., каквато вноска е дължима по-конкретно от Saras Energía. Според запитващата юрисдикция този закон предвижда като основна мярка за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност по смисъла на член 7, параграф 1 от Директива 2012/27 схема, която налага на задължените страни да плащат в Националния фонд за енергийна ефективност годишна вноска, чийто размер е равен на инвестициите, необходими за посрещане на задълженията им, предвидени в тази разпоредба. Само „алтернативно“ посоченият закон предвижда, че испанското правителство може да приеме с подзаконов акт система за валидиране на постигнатите икономии на енергия, основаваща се на сертификати за икономии на енергия. Запитващата юрисдикция уточнява, че тази система не е била приложена към момента на настъпване на фактите по главното производство, въпреки че според нея тя е трябвало да представлява основна мярка за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2012/27.
24
Както е видно от Директива 2012/27, и по-специално от съображение 20, законодателят на Съюза е искал да остави на държавите членки широко право на преценка при определяне на средства за изпълнение на целите за икономии на енергия, предвидени в член 1, параграф 1 от тази директива (вж. по аналогия решение от 26 септември 2013 г., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, т. 61). Всъщност целта на посочената директива е на равнището на Съюза да се установят общите принципи, представляващи рамка за намаляване на потреблението на енергия, като същевременно на държавите членки се остави възможността да подберат условията за изпълнение. Следователно с Директива 2012/27 се цели само да се установи, съгласно член 1, обща рамка от мерки за насърчаване на енергийната ефективност в Съюза, за да се осигури постигане на целта на Съюза за 2020 г. за подобряване на енергийната ефективност с 20 % и да се създадат условия за допълнителни подобрения на енергийната ефективност след тази дата.
25
Така държавите членки са длъжни по силата на Директива 2012/27 да приемат схеми за задължения за енергийна ефективност за постигане на икономии на енергия при крайното потребление в съответствие с преследваните от тази директива цели.
26
Създаването на национален фонд за енергийна ефективност в съответствие с член 20, параграф 4 от Директива 2012/27 е сред мерките, които могат да позволят икономии на енергия.
27
От прочита на член 7, параграфи 1—4 във връзка с член 20, параграф 6 от Директива 2012/27 обаче е видно, че за да може схема, въведена от държава членка, да бъде обхваната от приложното поле на член 7, параграф 1 от посочената директива, е необходимо тази схема да се отнася до задълженията за икономии на енергия, които съответните предприятия могат да постигнат самостоятелно по отношение на крайните потребители. Този обхват произтича по-специално от израза „[к]оличеството икономии на енергия за изпълнение на задължението се постига от задължените страни при крайните клиенти“, съдържащ се в параграф 4 от този член, уточняващ параграф 1 от същия.
28
От друга страна, както отбелязва генералният адвокат в точки 31—34 от заключението си, схема за задължение за годишна вноска като разглежданата в главното производство, която лишава съответните предприятия от възможност да избират между заплащането на такава финансова вноска и ефективното и пряко постигане на икономии на енергия, не е свързана с възможността, описана в член 20, параграф 6 от Дружества 2012/27. Всъщност, както е видно от израза „изпълнението на задълженията, посочени в член 7, параграф 1, на задължените страни [може] да става чрез ежегодно внасяне в националния фонд за енергийна ефективност на сума“, съдържащ се в посочения член 20, параграф 6, тази разпоредба се отнася до механизми, чрез които държавите членки оставят на съответните предприятия възможност за избор. Разглежданата в главното производство национална правна уредба обаче задължава тези предприятия да плащат годишна вноска във фонда, без да предвижда възможност да изпълняват задълженията си по друг начин.
29
Следователно, както посочва генералният адвокат в точка 35 от заключението си, спорното безалтернативно задължение за вноска съответства на Директива 2012/27 само ако може да се разглежда като друга мярка на политиката по смисъла на член 7, параграф 9 от тази директива.
30
В това отношение член 7, параграф 9 от Директива 2012/27 позволява изрично на държавите членки да предприемат „[к]ато алтернатива на въвеждането на схема на задължения за енергийна ефективност“ други мерки на политиката, за да постигнат целите за икономии на енергия при крайните клиенти. Член 2, точка 18 от Директива 2012/27 дефинира мерките на политиката, които държавите членки могат да приемат, съответно като регулаторни, финансови, фискални или доброволни инструменти, или още инструменти за предоставяне на информация, официално въведени и прилагани с цел създаване на спомагателна рамка, изискване или стимул за участниците на пазара да предоставят и закупуват енергийни услуги и да предприемат други мерки за подобряване на енергийната ефективност.
31
В член 7, параграф 9 от Директива 2012/27 е предвиден и неизчерпателен списък на мерки на политиката, които държавите членки могат да предприемат и ако е необходимо да прилагат заедно. Тези мерки могат по-специално да приемат формата на енергийни данъци, финансови схеми и инструменти за стимулиране на икономиите на енергия, нормативни разпоредби или доброволни споразумения, които водят до прилагане на енергийно ефективни технологии или техники, стандарти и норми, целящи подобряване на енергийната ефективност на продуктите и услугите, схеми за етикетиране на енергийната ефективност или програми за образование и обучение.
32
Що се отнася до съответствието на национално законодателство като разглежданото в главното производство с тази разпоредба, следва да се припомни, че от член 72, параграфи 1 и 2 от Закон 18/2014 е видно по-специално че целта на разглеждания в главното производство Национален фонд за енергийна ефективност е да се финансират националните инициативи за енергийна ефективност. Предназначението му е да се финансират механизми за икономическа и финансова подкрепа, техническа помощ, обучение и информация или други мерки за повишаване на енергийната ефективност, за да се допринесе за постигане на целите, преследвани от правото на Съюза и от испанското право в тази област. Освен това, както е видно от акта за преюдициално запитване, годишните вноски в посочения Национален фонд за енергийна ефективност се използват за насърчаването на мерки, насочени към подобряване на икономиите на енергия.
33
При това положение може да се приеме, че задължението за годишна вноска в разглеждания в главното производство фонд попада в приложното поле на член 7, параграф 9, втора алинея, буква б) от Директива 2012/27, тъй като представлява инструмент за финансиране, който води до прилагане на енергийно ефективни технологии или техники и с него се постига намаляване на крайното потребление на енергия.
34
Следователно, дори задължението за вноска в националния фонд за енергийна ефективност да не представлява схема за задължения за енергийна ефективност по смисъла на член 7, параграф 1 във връзка с член 20, параграф 6 от Директива 2012/27, това задължение съответства все пак на едно от средствата, изброени в тази директива, за постигане на икономии на енергия при крайните клиенти. Фактът, че в член 7, параграф 9 от тази директива този вид мерки се посочват като „алтернатива“, е само израз на възможност за избор, предоставена на държавите членки.
35
Доколкото в тази област държавите членки разполагат със значителна гъвкавост и широко право на преценка, постигането на целите, преследвани с Директива 2012/27, не би било мислимо, без да има възможност за всяка държава членка да избере сред различните видове режими този, който отговаря най-добре на нейното конкретно положение, като вземе предвид, както следва от съображение 20 от тази директива, своите конкретни национални обстоятелства (вж. по аналогия решение от 26 септември 2013 г., IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, т. 62 и 70).
36
В това отношение запитващата юрисдикция следва да провери, както е видно от член 7, параграф 9 от Директива 2012/27, дали националната правна уредба е съобразена с целта за икономии на енергия при крайното потребление, която трябва да бъде постигната до края на 2020 г., в степен, равностойна на схемите за задължения за енергийна ефективност, които могат да бъдат въведени на основание член 7, параграф 1 от тази директива, и дали отговаря на изискванията, предвидени в член 7, параграфи 10 и 11 от посочената директива.
37
Ето защо на първите три въпроса следва да се отговори, че членове 7 и 20 от Директива 2012/27 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която установява като основен начин за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност схема за заплащане на годишна вноска в национален фонд за енергийна ефективност, доколкото, от една страна, тази правна уредба гарантира постигането на икономии на енергия в степен, равностойна на схемите за задължения за енергийна ефективност, които могат да бъдат въведени на основание член 7, параграф 1 от тази директива, и от друга страна, са спазени изискванията по член 7, параграфи 10 и 11 от посочената директива, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По четвъртия и петия въпрос
По допустимостта
38
В съдебното заседание Испания възразява срещу допустимостта на четвъртия и петия въпрос, с мотива че те не се отнасят до петролния сектор. Делото по главното производство се отнасяло само до петролните продукти, а предприятията от другите сектори, посочени в поставените въпроси, а именно от секторите на природния газ, втечнените нефтени газове и електроенергията, са допуснати в главното производство единствено като страни, встъпили в подкрепа на исканията на Saras Energía. При това положение не можело тези предприятия да разширяват предмета на спора спрямо сектори, различни от този на петролните продукти.
39
В това отношение е достатъчно да се констатира, че нито от текста на поставените въпроси, нито от мотивите към тях е видно те да се отнасят само до предприятията от петролния сектор, а не до тези от други сектори като секторите на природния газ, втечнените нефтени газове и електроенергията.
40
Четвъртият въпрос следва да се разбира в смисъл дали налагането на задължения за енергийна ефективност на някои предприятия от енергийния сектор, но не и на други предприятия от този сектор, е в съответствие с член 7, параграфи 1 и 4 от Директива 2012/27.
41
Що се отнася до петия въпрос, той трябва да се разбира като насочен към това да установи дали държавата членка е длъжна да мотивира избора на предприятията, определени като задължени страни по смисъла на Директива 2012/27, като използва обективни и недискриминационни критерии.
42
Следователно четвъртият и петият въпрос са допустими.
По същество
43
С четвъртия и петия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 7, параграфи 1 и 4 от Директива 2012/27 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, от една страна, налага задължения за енергийна ефективност само на някои предприятия от енергийния сектор, определени като задължени страни, и от друга страна, не излага изрично причините, поради които тези предприятия са определени като задължени страни.
44
В това отношение следва да се отбележи, че член 7, параграф 4 от Директива 2012/27 предвижда, че всяка държава членка определя за целите на член 7, параграф 1 от тази директива задължени страни сред енергоразпределителните предприятия „и/или“ предприятията за продажба на енергия на дребно въз основа на обективни и недискриминационни критерии.
45
Впрочем тълкуването на член 7, параграф 4 от посочената директива е полезно и за да се прецени дали в рамките на прилагането на финансов инструмент по параграф 9 от този член съответната държава членка е определила по подходящ начин предприятията, които са задължени да дават приноса си по този инструмент. Всъщност подобна мярка е приета като „алтернатива“ на създаването на схема по параграф 1 от посочения член и трябва да бъде съпроводена с равностойни гаранции. Следователно условията, предвидени в член 7, параграф 4 от Директива 2012/27 за определянето на задължените страни, трябва да бъдат изпълнени и когато такива страни са определени в рамките на схема, различна от посочената в същия параграф 1.
46
Фактът, че в текста на испански език на член 7, параграф 4 от Директива 2012/27 се съдържат не думите „и/или“, а само съединителният съюз „и“, не може да постави под съмнение този извод, като се има предвид, че както отбелязва и генералният адвокат в точка 64 от заключението си, от духа на посочената разпоредба следва, че държавите могат действително да изберат дали да определят като задължени страни енергоразпределителните предприятия или предприятията за продажба на енергия на дребно и така да изключат от категорията на задължените страни една част от операторите в енергийния сектор.
47
Всъщност текстът на испански език на член 7, параграф 4 от Директива 2012/27, подобно на текста на тази разпоредба на други езици, предвижда, че държавите членки трябва да изберат задължените предприятия сред енергоразпределителните предприятия и предприятията за продажба на енергия на дребно.
48
Освен това следва да се отбележи, че член 7, параграф 1, първа алинея от посочената директива, включително текстът му на испански език, посочва, че задължените предприятия могат да принадлежат към категорията енергоразпределителни предприятия „и/или“ предприятията за продажба на енергия на дребно.
49
Освен това в определението за задължена страна, съдържащо се в член 2, точка 14 от Директива 2012/27, е използван единствено съюзът „или“, при това дори в текста на испански език на тази разпоредба.
50
От това следва, първо, че държавите членки са свободни да определят като задължени страни само някои оператори, като изключат всички останали, при това независимо от основанието на мярката за изпълнение на задължения за енергийна ефективност, която действително е въведена с националната правна уредба.
51
Второ, от член 7, параграф 4 от Директива 2012/27 е видно, че тази разпоредба изисква, за целите на член 7, параграф 1, първа алинея от тази директива, задължените страни да бъдат определени въз основа на обективни и недискриминационни критерии.
52
Както отбелязва генералният адвокат в точка 79 от заключението си, посочените обективни и недискриминационни критерии трябва да бъдат изложени изрично от съответната държава членка.
53
При това положение запитващата юрисдикция трябва да провери дали в рамките на въвеждането от Кралство Испания на годишно задължение за вноска в национален фонд за енергийна ефективност като разглежданото в главното производство, определянето на задължените предприятия действително почива на изрично установени обективни и недискриминационни критерии.
54
За тази цел запитващата юрисдикция следва да вземе предвид конфигурацията и характеристиките на националния пазар, както и положението на операторите на този пазар, както се препоръчва в Директива 2012/27, и по-специално в съображение 20.
55
От посоченото по-горе на четвъртия и петия въпрос следва да се отговори, че член 7 от Директива 2012/27 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага задължения за енергийна ефективност само на определени предприятия от енергийния сектор, доколкото определянето на тези предприятия като задължени страни действително почива на изрично изложени обективни и недискриминационни критерии, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
56
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1)
Членове 7 и 20 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която установява като основен начин за изпълнение на задълженията за енергийна ефективност схема за заплащане на годишна вноска в национален фонд за енергийна ефективност, доколкото, от една страна, тази правна уредба гарантира постигането на икономии на енергия в степен, равностойна на схемите за задължения за енергийна ефективност, които могат да бъдат въведени на основание член 7, параграф 1 от тази директива, и от друга страна, са спазени изискванията по член 7, параграфи 10 и 11 от посочената директива, което запитващата юрисдикция следва да провери.
2)
Член 7 от Директива 2012/27 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага задължения за енергийна ефективност само на определени предприятия от енергийния сектор, доколкото определянето на тези предприятия като задължени страни действително почива на изрично изложени обективни и недискриминационни критерии, което запитващата юрисдикция следва да провери.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.