62022CJ0066_RES
C‑66/22. sz. ügy
Infraestruturas de Portugal SAésFutrifer Indústrias Ferroviárias SA
kontra
Toscca – Equipamentos em Madeira Lda
(a Supremo Tribunal Administrativo [Portugália] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2023. december 21.
„Előzetes döntéshozatal – Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24/EU irányelv – Az 57. cikk (4) bekezdése első albekezdésének d) pontja – Közbeszerzési szerződések odaítélése a közlekedési ágazatban – 2014/25/EU irányelv – A 80. cikk (1) bekezdése – Fakultatív kizárási okok – Átültetési kötelezettség – Megállapodásoknak valamely gazdasági szereplő által a verseny torzítása céljából való megkötése – Az ajánlatkérő szerv hatásköre – Valamely versenyhatóság korábbi határozatának hatása – Az arányosság elve – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – Hatékony jogorvoslathoz való jog – A megfelelő ügyintézés elve – Indokolási kötelezettség”
Jogszabályok közelítése – Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24 irányelv – Szerződések odaítélése – A közbeszerzési eljárásban való részvételt kizáró okok – Átültetési kötelezettség – Terjedelem
(2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 57. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés)
(lásd: 49–58. pont)
Jogszabályok közelítése – Közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatokban – 2014/25 irányelv – Szerződések odaítélése – Minősítés és minőségi kiválasztás – A 2014/24 irányelv által előírt kizáró okok és kiválasztási szempontok alkalmazása – Átültetési kötelezettség – Terjedelem
(2014/25 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 80. cikk, (1) bekezdés, harmadik albekezdés)
(lásd: 59–61. pont)
Jogszabályok közelítése – Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24 irányelv – Szerződések odaítélése – A közbeszerzési eljárásban való részvételt kizáró okok – A verseny torzítására irányuló megállapodásoknak a gazdasági szereplő általi megkötése – Nemzeti szabályozás, amely korlátozza annak lehetőségét, hogy azért zárjanak ki egy ajánlattevőt, mert komoly ténykörülmények utalnak arra, hogy ez utóbbi a verseny torzítására alkalmas magatartást tanúsított – Azon közbeszerzési eljárásra korlátozott kizárás, amelyben az ilyen jellegű magatartás felmerült – Megengedhetetlenség
(2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 57. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés, d) pont)
(lásd: 67–72. pont és a rendelkező rész 1. pontja)
Jogszabályok közelítése – Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24 irányelv – Szerződések odaítélése – A közbeszerzési eljárásban való részvételt kizáró okok – A verseny torzítására irányuló megállapodásoknak a gazdasági szereplő általi megkötése – Nemzeti szabályozás, amely kizárólag a nemzeti versenyhatóság számára tartja fenn az arra vonatkozó hatáskört, hogy határozzon a gazdasági szereplők közbeszerzési eljárásokból való kizárásáról a versenyszabályok megszegése miatt – Megengedhetetlenség
(2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 57. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés, d) pont)
(lásd: 74–80., 82–84. pont és a rendelkező rész 2. pontja)
Jogszabályok közelítése – Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24 irányelv – Szerződések odaítélése – A közbeszerzési eljárásban való részvételt kizáró okok – A verseny torzítására irányuló megállapodásoknak a gazdasági szereplő általi megkötése – Az ajánlatkérő szervnek valamely ajánlattevő megbízhatóságára vonatkozó, e kizárási ok alkalmazásával hozott határozata – A megfelelő ügyintézés elvének alkalmazása – Indokolási kötelezettség
(2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 57. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés, d) pont)
(lásd: 87–91. pont és a rendelkező rész 3. pontja)
Összefoglalás
A Toscca olyan gazdasági szereplő, amely ajánlatot nyújtott be egy, az Infraestruturas de Portugal által szervezett, a vasúti infrastruktúra ágazatába szánt, kreozottal kezelt fenyő támoszlopok és talpfák vásárlására irányuló közbeszerzési eljárás keretében, amely szerződést a Futrifernek ítéltek oda. Mivel a Toscca által ezen odaítélő határozattal szemben benyújtott hatályon kívül helyezés iránti kereset elutasításra került, fellebbezést nyújtott be a Tribunal Central Administrativo Norte (északi központi közigazgatási bíróság, Portugália) előtt. E bíróság ítéletet hozott, amelyben helyt adott e fellebbezésnek, és az Infraestruturas de Portugalt arra kötelezte, hogy a szerződést a Tosccának ítélje oda. Ezt az ítéletet az indokolás hiányossága miatt hatályon kívül helyezte a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Portugália), amely visszautalta az ügyet az északi központi közigazgatási bíróság elé. E bíróság egy második ítéletet hozott, amelyben megerősítette az első ítéletében elfogadott megoldást.
Az Infraestruturas de Portugal és a Futrifer fellebbezést nyújtott be e második ítélettel szemben a legfelsőbb közigazgatási bírósághoz, amely a kérdést előterjesztő bíróság. Megjegyzi, hogy az Autoridade da Concorrência (versenyhatóság, Portugália) 2019‑ben a Futrifert a versenyjognak ugyanazon ajánlatkérő szerv által 2014‑ben és 2015‑ben szervezett közbeszerzési eljárások keretében való megsértése miatt bírság megfizetésére kötelezte.
Nagytanácsban hozott ítéletével a Bíróság először is a tagállamok azon kötelezettségének fennállásáról határoz, hogy átültessék a 2014/24 (
1
) és 2014/25 (
2
) irányelv által előírt fakultatív kizárási okokat. Ezt követően pontosítja az ajánlatkérő szervek azon hatásköre gyakorlásának feltételeit, hogy megbízhatatlanság miatt kizárjanak valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásban való részvételből a versenyjognak az érintett közbeszerzési eljáráson kívül elkövetett megsértése miatt. Végül pontosítja az ajánlatkérő szervek azon kötelezettségét, hogy indokolják a valamely gazdasági szereplő megbízhatóságára vonatkozó határozatot az ilyen gazdasági szereplőnek a verseny torzítására irányuló megállapodásokban való részvételéhez kapcsolódó, a 2014/24 irányelvben előírt fakultatív kizárási okra tekintettel.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság előzetesen arról a kérdésről határoz, hogy a tagállamok kötelesek‑e átültetni a nemzeti jogukba a 2014/24 irányelvben, (
3
) valamint a 2014/25 irányelv ezen okokra hivatkozó rendelkezésében említett fakultatív kizárási okokat.
Ami egyrészt a 2014/24 irányelvben előírt fakultatív kizárási okokat illeti, a Bíróság megállapítja, hogy ellentétben azzal, ami egyes ítéleteiből kitűnik, (
4
) a tagállamok kötelesek ezen indokokat átültetni a nemzeti jogukba. E kötelezettség azzal jár, hogy lehetőséget vagy kötelezettséget kell előírniuk az ajánlatkérők számára ezen indokok alkalmazására. Ugyanis, a 2014/24 irányelvnek a fakultatív kizárási okokra vonatkozó rendelkezéséből először is az következik, hogy az ajánlatkérő szerv feladata eldönteni, hogy valamely gazdasági szereplőt kizár‑e valamely közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásból ezen okok valamelyikéből, hacsak a tagállamok nem döntenek úgy, hogy e kizárási lehetőséget kötelezettséggé teszik. Következésképpen annak érdekében, hogy az ajánlatkérő szerveknek legalább lehetősége legyen e kizárási okok alkalmazására, a tagállamok nem tekinthetnek el attól, hogy ezen indokokat beépítsék a 2014/24 irányelvet átültető nemzeti jogszabályukba. Másodszor, ezt az értelmezést megerősíti a fakultatív kizárási okokra vonatkozó rendelkezés kontextusa is, amely rendelkezés kitűnik ezen irányelv más rendelkezései közül, amelyek választási lehetőséget biztosítanak a tagállamok számára, hogy átültetik‑e ezeket a rendelkezéseket, vagy sem. E tekintetben a Bíróság hangsúlyozza, hogy a fakultatív kizárási okok alkalmazási feltételeivel kapcsolatban a tagállamok számára biztosított választási lehetőség (
5
) nem terjedhet ki arra, hogy ezen okokat átültessék‑e a nemzeti jogba vagy sem. Harmadszor, ami a 2014/24 irányelv által a fakultatív kizárási okokkal összefüggésben követett célt illeti, a Bíróság hangsúlyozza, hogy az uniós jogalkotó az ajánlatkérő szervekre és egyedül rájuk kívánta bízni a közbeszerzési eljárásban részt vevő gazdasági szereplők feddhetetlenségének és megbízhatóságának értékelését, és adott esetben az általuk megbízhatatlannak ítélt gazdasági szereplők kizárását.
Másrészt, ami a 2014/25 irányelvet (
6
) illeti, a Bíróság hangsúlyozza, hogy a tagállamoknak az ezen irányelv 80. cikke (1) bekezdése első albekezdésének átültetésére vonatkozó kötelezettségük keretében elő kell írniuk legalább azt a lehetőséget, hogy az ajánlatkérők az említett irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaiban alkalmazandó szabályok és kizárási szempontok közé belefoglalják a 2014/24 irányelvben előírt fakultatív kizárási okokat, az említett államok azon esetleges döntésének sérelme nélkül, hogy kötelezzék e jogalanyokat ezen indokok e kritériumok közé sorolására.
E pontosításokat követően a Bíróság először is a 2014/24 irányelvben előírt, a verseny torzítására irányuló megállapodások valamely gazdasági szereplő általi megkötéséhez kapcsolódó fakultatív kizárási okról (
7
) határoz. A Bíróság úgy határoz, hogy e kizárási okkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azt a lehetőséget, hogy kizárják valamely ajánlattevő ajánlatát amiatt, hogy komoly ténykörülmények utalnak ez utóbbi olyan magatartására, amely torzíthatja a versenyszabályokat, azon közbeszerzési eljárásra korlátozza, amelynek keretében az ilyen típusú magatartásokra sor került. Ilyen korlátozás ugyanis nem következik az e kizáró okot előíró rendelkezés szövegéből. Ezenfelül e rendelkezés (
8
) szövegkörnyezetéből következik, hogy a 2014/24 irányelv az eljárás során bármikor lehetővé teszi az ajánlatkérő szervek számára, hogy kizárjanak valamely gazdasági szereplőt, vagy azt, hogy a tagállamok kötelezzék őket arra, hogy kizárjanak valamely gazdasági szereplőt, amennyiben nyilvánvaló, hogy az eljárás előtt vagy során elkövetett cselekményeire vagy mulasztásaira tekintettel az ezen irányelv által előírt kizárási okokban említett esetek valamelyikébe esik. Ugyanezen rendelkezés ilyen értelmezése lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy meggyőződjön minden egyes olyan gazdasági szereplő feddhetetlenségéről és megbízhatóságáról, amely nemcsak abban az esetben vonható kétségbe, ha az ilyen gazdasági szereplő a szóban forgó eljárásban vesz részt versenyellenes magatartásokban, hanem akkor is, ha e gazdasági szereplő korábbi ilyen magatartásokban vesz részt.
Másodszor, a Bíróság hangsúlyozza, hogy a 2014/24 irányelvben előírt, a verseny torzítása céljából megállapodások gazdasági szereplő általi megkötéséhez kapcsolódó fakultatív kizárási okkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely kizárólag a nemzeti versenyhatóságra ruházza a gazdasági szereplőknek a közbeszerzési eljárásokból a versenyszabályok megsértése miatt történő kizárására vonatkozó hatáskört. Kétségtelen, hogy amennyiben létezik az uniós jog vagy a nemzeti jog által szabályozott különös eljárás a versenyjogi jogsértések üldözésére, és amelyben a nemzeti versenyhatóság feladata az e célból folytatott vizsgálatok lefolytatása, az ajánlatkérőnek a szolgáltatott bizonyítékok értékelése keretében főszabály szerint az ilyen eljárás eredményére kell támaszkodnia. Ebben az összefüggésben az ilyen hatóság azon határozata, amely megállapította a versenyjog megsértését, és emiatt pénzbírságot szabott ki az ajánlattevővel szemben, különös jelentőséggel bírhat, különösen akkor, ha e szankcióhoz a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaiban való részvétel ideiglenes tilalma társul. Mindazonáltal, bár az ilyen határozat arra késztetheti az ajánlatkérő szervet, hogy kizárja e gazdasági szereplőt a szóban forgó közbeszerzési eljárásból, az ilyen döntés hiánya nem akadályozhatja meg, és nem is mentesítheti az ajánlatkérő szervet az alól, hogy ilyen értékelést végezzen. Ezt az értékelést az arányosság elvére tekintettel és valamennyi releváns körülmény figyelembevételével kell elvégezni annak vizsgálata érdekében, hogy igazolt‑e a verseny torzítására irányuló megállapodások gazdasági szereplő általi megkötéséhez kapcsolódó kizárási ok alkalmazása. Következésképpen az olyan nemzeti szabályozás, amely az ajánlattevők feddhetetlenségének és megbízhatóságának értékelését a nemzeti versenyhatóságnak többek között a közbeszerzési eljárásban való jövőbeli részvételre vonatkozó határozata megállapításaihoz köti, sérti az ajánlatkérő szervet a 2014/24 irányelvben előírt fakultatív kizárási okok alkalmazása keretében megillető mérlegelési jogkört.
Elemzése alapján a Bíróság azt is pontosítja, hogy a tagállamok jogszabályaikban nem korlátozhatják az érintett gazdasági szereplő versenyellenes magatartásokban való részvételéhez kapcsolódó kizárási ok terjedelmét.
Harmadszor, a Bíróság rámutat arra, hogy a megfelelő ügyintézés elve alapján indokolni kell az ajánlatkérő szervnek a gazdasági szereplő megbízhatóságára vonatkozó, a 2014/24 irányelvben előírt fakultatív kizárási ok alapján elfogadott, a gazdasági szereplő által kötött megállapodásokhoz kapcsolódó határozatát. E kötelezettség egyrészt azokra a határozatokra vonatkozik, amelyekkel az ajánlatkérő szerv többek között az ilyen fakultatív kizárási ok alapján kizár valamely ajánlattevőt. Másrészt az ajánlatkérő szervet terheli ez az indokolási kötelezettség, ha megállapítja, hogy az ajánlattevőt valamely fakultatív kizárási ok érinti, de például azzal az indokkal nem rendeli el a kizárást, hogy az aránytalan intézkedésnek minősül. Az ilyen határozat ugyanis kihat a szóban forgó közbeszerzési eljárásban részt vevő más gazdasági szereplők jogi helyzetére, akiknek adott esetben az említett határozattal szembeni kereset benyújtásával lehetőséggel kell rendelkezniük jogaik megvédésére.
(
1
)	A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.) 57. cikke (4) bekezdésének első albekezdésében ezen irányelv rendelkezik azon esetekről, amelyekben az ajánlatkérő szerv kizárhat valamely gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásban való részvételből, illetve a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet a gazdasági szereplő kizárására.
(
2
)	A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.) A 2014/25 irányelv 80. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése előírja, hogy amennyiben a tagállamok ezt megkövetelik, a kizárására vonatkozó szabályok és objektív szempontok magukban foglalják a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) bekezdésében felsorolt kizárási szempontokat, az ott meghatározott feltételek szerint.
(
3
)	Pontosabban ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének első albekezdésében.
(
4
)	2019. június 19‑iMeca ítélet (C‑41/18, EU:C:2019:507, 33. pont); 2020. január 30‑iTim ítélet (C‑395/18, EU:C:2020:58, 34. és 40. pont); 2021. június 3‑iRad Service és társai ítélet (C‑210/20, EU:C:2021:445, 28. pont). Ezen ítéletek értelmében a tagállamok dönthetnek úgy, hogy átültetik‑e az e rendelkezésben említett kizáró okokat.
(
5
)	A 2014/24 irányelv 57. cikkének (7) bekezdése alapján.
(
6
)	Pontosabban ezen irányelv 80. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése alapján.
(
7
)	A 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdése első albekezdésének d) pontja értelmében az ajánlatkérő szervek kizárhatnak a közbeszerzési eljárásban való részvételből, vagy a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet arra, hogy kizárjon minden gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásból, ha az említett ajánlatkérő szerv kellően megalapozott bizonyítékkal rendelkezik annak megállapításához, hogy a gazdasági szereplő a verseny torzítására irányuló megállapodást kötött más gazdasági szereplőkkel.
(
8
)	Többek között a 2014/24 irányelv 57. cikke (5) bekezdésének második albekezdése.