62003CC0088_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Pelo presente recurso, interposto nos termos do artigo 230.° CE, a República Portuguesa pede a anulação da Decisão 2003/442/CE da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002 (2) (a seguir «decisão impugnada»), na medida em que esta considera auxílios de Estado as reduções das taxas de imposto aplicáveis a pessoas com domicílio na Região Autónoma dos Açores (a seguir «Açores»), que fazem parte do regime português que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades dos Açores. A título subsidiário, a República Portuguesa pede a anulação da parte da decisão impugnada que declara incompatíveis com o mercado comum as reduções das taxas de imposto aplicáveis às empresas que exercem actividades financeiras ou do tipo «serviços intragrupo».
2. Este processo suscita uma questão interessante relativa ao âmbito do artigo 87.°, n.° 1, CE, isto é, em que circunstâncias é que uma alteração da taxa nacional de imposto adoptada unicamente para uma determinada área geográfica de um Estado‑Membro se enquadra na definição de auxílio de Estado? A questão adquire especial importância no contexto da tendência actual para atribuir competências a determinadas regiões dos Estados‑Membros, incluindo em matéria fiscal, e levanta uma vez mais a questão da fronteira entre as regras relativas aos auxílios de Estado e a competência dos Estados‑Membros – em princípio, exclusiva – em matéria de tributação directa.
II – Quadro jurídico
A – Regulamentação comunitária
3. O artigo 87.°, n.° 1, CE dispõe:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
4. O artigo 87.°, n.° 3, CE prevê cinco circunstâncias em que os auxílios de Estado, em derrogação da proibição estabelecida no artigo 87.°, n.° 1, CE, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. As circunstâncias relevantes para o presente processo são as seguintes:
– Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego [artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE]; e
– Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum [artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE].
5. A Comissão emitiu dois conjuntos de orientações pertinentes para este processo: uma comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (a seguir «comunicação sobre tributação directa»), adoptada em 1998 no contexto de uma acção coordenada a nível comunitário para lutar contra a concorrência prejudicial em matéria fiscal (3), e orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (a seguir «orientações sobre auxílios a regiões»), que estabelece o enquadramento para a apreciação da compatibilidade dos auxílios concedidos a determinadas regiões com o direito comunitário (4) .
B – Normas comunitárias aplicáveis às regiões ultraperiféricas
6. O artigo 299.°, n.° 2, CE dispõe:
«O disposto no presente Tratado é aplicável aos departamentos franceses ultramarinos, aos Açores, à Madeira e às ilhas Canárias.
Todavia, tendo em conta a situação social e económica estrutural dos departamentos franceses ultramarinos, dos Açores, da Madeira e das ilhas Canárias, agravada pelo grande afastamento, pela insularidade, pela pequena superfície, pelo relevo e clima difíceis e pela sua dependência económica em relação a um pequeno número de produtos, factores estes cuja persistência e conjugação prejudicam gravemente o seu desenvolvimento, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, adoptará medidas específicas destinadas, em especial, a estabelecer as condições de aplicação do presente Tratado a essas regiões, incluindo as políticas comuns.
O Conselho, ao adoptar as medidas pertinentes a que se refere o parágrafo anterior, terá em consideração domínios como as políticas aduaneira e comercial, a política fiscal, as zonas francas, as políticas nos domínios da agricultura e das pescas, as condições de aprovisionamento em matérias‑primas e bens de consumo de primeira necessidade, os auxílios estatais e as condições de acesso aos fundos estruturais e aos programas horizontais da Comunidade.
O Conselho adoptará as medidas a que se refere o segundo parágrafo tendo em conta as características e os condicionalismos especiais das regiões ultraperiféricas, sem pôr em causa a integridade e a coerência do ordenamento jurídico comunitário, incluindo o mercado interno e as políticas comuns.»
C – Legislação portuguesa
7. A Constituição da República Portuguesa, de 2 de Abril de 1976, na versão alterada (a seguir «Constituição»), dispõe, no artigo 6.°, n.° 2, que os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político‑administrativos e de órgãos de governo próprios. O título VII da parte III da Constituição contém várias disposições que regem os poderes destas regiões autónomas e os respectivos órgãos políticos e administrativos (5) . Estes incluem determinados poderes de carácter legislativo (6), regulamentar (7), político (8), administrativo e financeiro (9) .
8. O artigo 227.°, n.° 1, alínea j), da Constituição estabelece que as regiões autónomas dispõem das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional. O artigo 227.°, n.° 1, alínea i), dispõe que as regiões autónomas têm o direito de exercer um poder tributário próprio, nos termos da lei, bem como de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei‑quadro da Assembleia da República.
9. Na sequência destas disposições, a República Portuguesa, através da Lei n.° 13/98, de 24 de Fevereiro de 1998 (a seguir «Lei n.° 13/98»), estabeleceu o regime e os princípios gerais da autonomia financeira regional, das receitas fiscais regionais, da dívida pública regional e da adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais. O artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 13/98 estabelece o princípio da solidariedade nacional que abrange todo o território nacional e deve assegurar um nível adequado de serviços públicos e de actividades privadas, numa base igualitária. O artigo 5.° da Lei n.° 13/98 especifica os princípios da cooperação entre o Estado e as regiões autónomas. Por força do artigo 10.° da Lei n.° 13/98, as regiões autónomas têm direito a determinadas receitas fiscais do Estado. O artigo 33.° da Lei n.° 13/98 determina que os órgãos regionais têm várias competências tributárias, a exercer pela Assembleia Legislativa Regional, incluindo o poder de criar e regular impostos, vigentes apenas nas regiões autónomas respectivas, em conformidade com a Lei n.° 13/98, e o poder de adaptar os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais, dentro dos limites fixados na lei e sem prejuízo dos outros artigos da Lei n.° 13/98. O artigo 37.°, n.° 4, da Lei n.° 13/98 dispõe que as assembleias legislativas regionais podem ainda, nos termos da lei, diminuir as taxas nacionais dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC) e do imposto sobre o valor acrescentado, até ao limite de 30%, e dos impostos especiais de consumo, de acordo com a legislação em vigor.
10. Por Decreto Legislativo Regional n.° 2/99/A, de 20 de Janeiro de 1999, na versão alterada (a seguir «Decreto n.° 2/99/A»), a Assembleia Legislativa Regional dos Açores aprovou, para o território dos Açores, a regulamentação do exercício das competências tributárias a nível regional e o exercício do poder de adaptação de impostos de âmbito nacional, nos termos da Lei n.° 13/98. Os artigos 4.° e 5.° do Decreto n.° 2/99/A estabelecem taxas reduzidas dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC), aplicáveis a todos os agentes económicos, tanto a pessoas singulares como colectivas, desde que sejam sujeitos passivos do imposto. Estas reduções foram fixadas: a) em 15% para o ano de 1999 e em 20% a partir de 1 de Janeiro de 2000, relativamente ao IRS, e b) em 30%, relativamente ao IRC.
III – Matéria de facto
11. Por carta datada de 5 de Janeiro de 2000, as autoridades portuguesas notificaram a Comissão de um regime de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores. Tendo o regime, aparentemente, entrado em vigor antes de ser autorizado pela Comissão e tendo a notificação chegado tardiamente em resposta a um pedido de informação da Comissão, o mesmo foi inscrito no registo dos auxílios não notificados.
12. Após vários pedidos de informação complementar da Comissão, esta, em Abril de 2002, informou o Governo português de que, apesar de não ter objecções em relação à parte do regime respeitante às reduções da base tributável e aos créditos de imposto sobre o rendimento, tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, em relação à parte do regime referente às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento. O Governo português e o Governo regional das Ilhas Åland, Finlândia, que apoiou a posição portuguesa, apresentaram à Comissão observações sobre esta decisão.
IV – Decisão impugnada e tramitação processual no Tribunal de Justiça
A – A decisão impugnada
13. Ao concluir que as reduções das taxas de imposto aplicadas nos Açores equivaliam a «auxílios» na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, a Comissão começou por recordar que uma redução total ou parcial da carga fiscal de uma empresa equivale a uma «vantagem» na acepção do artigo 87.°, n.° 1, ao diminuir os encargos que oneram normalmente o seu orçamento (10) . Esta vantagem é concedida mediante «recursos estatais», uma vez que a concessão de uma redução de imposto implica uma perda de receitas fiscais (11) . Além disso, a Comissão observou que, face ao âmbito sectorial das medidas e uma vez que, pelo menos, algumas das empresas em causa exercem uma actividade que implica a realização de trocas comerciais entre os Estados‑Membros, a redução de imposto afectava a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
14. Quanto à especificidade, a Comissão começou por citar a sua comunicação sobre tributação directa, onde afirma que «[a] prática decisória da Comissão até ao momento revela que apenas as medidas cujo âmbito abrange a totalidade do território do Estado escapam ao critério de especificidade estabelecido no n.° 1 do artigo 87.°» e que «[o] próprio Tratado qualifica como auxílios as medidas destinadas a promover o desenvolvimento económico de uma região» (12) . Uma vez que as reduções das taxas de imposto em causa eram aplicáveis apenas a empresas tributadas nos Açores e não a empresas economicamente activas noutras zonas de Portugal, a Comissão concluiu que a vantagem «favorecia» aquelas empresas na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
15. Para reforçar esta conclusão, a Comissão argumentou do seguinte modo.
16. Em primeiro lugar, visto que o critério da selectividade se baseou numa comparação entre dois grupos de empresas (empresas às quais foi concedida a vantagem e empresas às quais não foi concedida a vantagem), este só poderia ser aplicado depois de definido o nível de tributação «normal». Na opinião da Comissão:
«Em princípio, resulta simultaneamente da economia do Tratado, que visa os auxílios concedidos pelo Estado ou através de recursos do Estado, e do papel fundamental que desempenham, na definição do ambiente político e económico em que as empresas operam, as autoridades centrais dos Estados‑Membros, graças às medidas que tomam, aos serviços que prestam e, eventualmente, às transferências financeiras que operam, que o quadro em que se deve proceder a tal comparação é o espaço económico do Estado‑Membro. A este respeito, o próprio texto do Tratado, que classifica como auxílios estatais susceptíveis de serem declarados compatíveis as medidas destinadas ‘a promover o desenvolvimento económico de uma região’ [n.° 3, alíneas a) e c), do artigo 87.°], indica que os benefícios cujo alcance se limita a uma parte do território do Estado sujeito à disciplina dos auxílios são susceptíveis de constituir benefícios selectivos. […] A prática constante da Comissão, confirmada pelo Tribunal de Justiça, consiste, pelo contrário, em classificar como auxílios os regimes fiscais aplicáveis em determinadas regiões ou territórios e que são favoráveis em comparação com o regime geral de um Estado‑Membro» (13) .
17. Em segundo lugar, a Comissão afirmou que, ao definir «auxílio» para estes efeitos, não é suficiente uma distinção baseada unicamente na entidade que institui a medida, isto é, entre autoridade central e regional. Em seu entender, esta distinção comprometeria a natureza objectiva do conceito de auxílio, que é aplicável a todos os apoios que diminuem os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma ou de várias empresas, independentemente da sua finalidade, da sua justificação, do seu objectivo e do estatuto da autoridade pública que as institui ou cujo orçamento suporta o encargo. A Comissão acrescentou que «convém igualmente notar que a presente decisão não diz respeito a um mecanismo que permita ao conjunto das colectividades locais de determinado nível (regiões, concelhos ou outras) instituir e cobrar impostos locais, sem qualquer relação com a fiscalidade nacional. Pelo contrário, trata‑se, no caso vertente, de uma redução aplicável unicamente nos Açores da taxa de imposto fixada pela legislação nacional e aplicável na parte continental de Portugal. Nestas circunstâncias, é evidente que a medida adoptada pelas autoridades regionais constitui uma derrogação ao sistema fiscal nacional» (14) .
18. Em terceiro lugar, visto que as reduções não resultaram da aplicação dos princípios da proporcionalidade ou da progressividade fiscal, favorecendo, pelo contrário, empresas localizadas numa região, independentemente da sua situação financeira, não poderiam ser consideradas justificadas pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português.
19. Tendo, assim, concluído que as reduções das taxas do imposto equivaliam a auxílios e que estes auxílios tinham sido aplicados ilegalmente em violação do artigo 88.°, n.° 3, CE, a Comissão passou a examinar se estes auxílios eram abrangidos por alguma das derrogações previstas no Tratado. A este respeito, uma vez que os auxílios tinham carácter continuado e tinham por objectivo ultrapassar as desvantagens estruturais permanentes decorrentes da situação geográfica dos Açores, equivaliam a auxílios ao funcionamento. Consequentemente, só poderiam ser autorizados se se destinassem a reduzir os custos adicionais decorrentes do exercício da actividade económica, resultantes das desvantagens enunciadas no artigo 299.°, n.° 2, CE, no respeito das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
20. Neste ponto, a Comissão reconhece, em primeiro lugar, que, devido às possibilidades reduzidas de as empresas atingirem economias de escala e aos custos adicionais resultantes da sua localização geográfica, a região dos Açores se «encontra [...] efectivamente entre as menos desenvolvidas da União Europeia» (15) . Contudo, na opinião da Comissão, deve, a este respeito, ser feita a distinção entre o sector financeiro e não financeiro.
21. Quanto às empresas que operam fora do sector financeiro, face ao estudo que lhe foi apresentado pelas autoridades portuguesas, a Comissão concluiu que uma redução da taxa do imposto sobre o rendimento permitiria a estas empresas melhorar a sua situação financeira e, assim, contribuir para o desenvolvimento regional (16) . Consequentemente, na medida em que as reduções das taxas de imposto se aplicavam a estas empresas, os auxílios eram compatíveis com o mercado comum ao abrigo da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE (17) .
22. Quanto às empresas que operam no sector financeiro, a Comissão afirmou que as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento «não se justifica[va]m em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e que o seu nível não [era] proporcional às deficiências que visariam atenuar» (18) . Uma vez que faltavam elementos quantificados que permitissem medir «objectivamente o nível dos custos adicionais com que se defrontam as sociedades financeiras sujeitas a imposto na Região dos Açores», a Comissão concluiu que as reduções das taxas de imposto aplicáveis às empresas financeiras (19) não se classificavam como auxílios estatais com finalidade regional permitidos ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE ou de qualquer outra derrogação prevista no Tratado. Em especial, devido à sua natureza de auxílios ao funcionamento, não poderiam ser abrangidos pela derrogação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Na opinião da Comissão, esta conclusão é também aplicável às actividades do tipo «serviços intragrupo» (20), já que tais actividades não contribuem suficientemente para o desenvolvimento regional para serem abrangidas pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.
23. Por força do artigo 3.°, n.° 1, da decisão impugnada, Portugal foi intimado a adoptar as medidas necessárias para recuperar os auxílios disponibilizados por efeito das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, aplicadas nos termos dos artigos 4.° e 5.° do Decreto n.° 2/99/A, junto das empresas que exercem actividades financeiras ou do tipo «serviços intragrupo» (21) .
B – Tramitação processual no Tribunal de Justiça
24. Em 24 de Fevereiro de 2003, a República Portuguesa interpôs o presente recurso de anulação. Nos termos do artigo 93.° do Regulamento de Processo, foram subsequentemente apresentadas observações de intervenção pelo Reino Unido. Em 6 de Setembro de 2005, teve lugar uma audiência onde foram apresentadas alegações pela República Portuguesa, pela Comissão, pelo Reino Unido e, nos termos do artigo 93.°, n.° 7, do Regulamento de Processo, pelo Reino de Espanha.
V – Argumentos das partes
A – República Portuguesa
25. A República Portuguesa invoca três fundamentos em apoio do seu pedido.
26. Em primeiro lugar, a República Portuguesa alega que a decisão impugnada se baseia num erro de direito na aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE, em dois sentidos: primeiro, na aplicação do critério da selectividade; e, segundo, por ignorar que as reduções das taxas de imposto se justificam pela natureza e pela economia do sistema fiscal português.
27. Quanto à selectividade, segundo a República Portuguesa, é errada a adopção, pela Comissão, da totalidade do Estado português como quadro de referência. As reduções das taxas de imposto em causa resultam do exercício da competência do órgão legislativo regional dos Açores e aplicam‑se a todos os agentes económicos com domicílio fiscal na região. Assim sendo, não «favorece[m] certas empresas ou certas produções».
28. Além disso, estas reduções resultam dos princípios da redistribuição consagrados na Constituição, que visam corrigir as desigualdades no desenvolvimento económico, derivadas do isolamento regional, incluindo, em especial, o princípio da solidariedade nacional constante do artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 13/98. As reduções são, assim, o resultado do exercício da soberania constitucional, tendo sido motivadas, precisamente, pelos factores previstos no artigo 299.°, n.° 2, CE, ou seja, o isolamento geográfico, o clima difícil e o facto de os Açores dependerem economicamente de um pequeno número de produtos. A República Portuguesa pede ao Tribunal de Justiça que aproveite esta oportunidade para determinar a abordagem correcta destas questões de selectividade nas reduções das taxas de imposto regional, de forma a eliminar a incerteza que existe nesta matéria.
29. Quanto à natureza e à economia do sistema fiscal português, a República Portuguesa sublinha que as reduções das taxas de imposto decorrem da Lei n.° 13/98 e da Constituição como um todo, que contêm muitas referências ao objectivo da redistribuição e da igualdade entre Portugal Continental e os Açores (22) . Além disso, o argumento da Comissão de que as reduções das taxas de imposto não resultam de «diferenças objectivas entre os contribuintes» é falacioso. Pelo contrário, todas as empresas activas nos Açores sofrem das mesmas desvantagens, exigindo uma redução geral das taxas de imposto em todos os sectores na região autónoma.
30. O segundo fundamento invocado pela República Portuguesa é o de que a decisão impugnada viola o artigo 253.° CE, ao fundamentar insuficientemente a sua conclusão de que as reduções das taxas de imposto falseiam a concorrência e afectam as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, de forma considerável. Além disso, a Comissão não identifica suficientemente os potenciais beneficiários das reduções das taxas de imposto, o que significa que o efeito das medidas sobre as trocas comerciais intracomunitárias não pôde ser adequadamente avaliado.
31. Em terceiro lugar, a República Portuguesa alega que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação, ao considerar incompatíveis com o mercado comum as reduções das taxas de imposto nos sectores financeiro e dos «serviços intragrupo». Empresas financeiras, como os bancos, que tendem a ser maiores do que outras empresas que operam nos Açores, são igualmente afectadas, por exemplo, por custos adicionais de energia ou pela falta de pessoal tecnicamente qualificado. Uma vez que a Comissão considerou suficiente estimar os custos adicionais resultantes das especificidades dos Açores para as empresas não financeiras em geral, e não por sector, deveria ter também aplicado este raciocínio às empresas financeiras. Ao não fazê‑lo, violou os princípios da boa administração, da não discriminação e da proporcionalidade.
B – Comissão
32. Os principais argumentos de defesa da Comissão são os seguintes.
33. Em primeiro lugar, quanto ao alegado erro de direito na aplicação do critério da selectividade, a Comissão remete para os considerandos 24 a 33 da decisão impugnada. Em especial, a Comissão sustenta que a abordagem que consiste em adoptar um quadro de referência exclusivamente nacional, para determinar se uma medida é selectiva ou não, foi, no essencial, aprovada pelo advogado‑geral A. Saggio nas suas conclusões no processo Juntas Generales de Guipúzcoa (23) . No entender da Comissão, o facto de as reduções das taxas de imposto em causa favorecerem as empresas tributadas nos Açores, relativamente às outras empresas portuguesas, é suficiente para qualificar de selectivas as reduções para efeitos do artigo 87.°, n.° 1, CE. Segundo a Comissão, esta interpretação é exigida pelo próprio sistema do Tratado. Por consequência, é irrelevante o facto de as reduções terem sido adoptadas por um órgão distinto do Estado português: somente os efeitos da medida, e não a sua forma, podem ser tidos em conta para fins de apreciação dos auxílios de Estado.
34. Além do mais, a Comissão afirma que a natureza da autonomia concedida aos Açores é, de facto, limitada: o Estado central português continua a desempenhar um papel fundamental na definição do quadro económico em que as empresas operam. Por exemplo, as empresas que operam nos Açores beneficiam, apesar disso, de infra‑estruturas financiadas pelo Estado central e de um sistema de segurança social mantido pelo Estado central. Assim, na realidade, as vantagens fiscais concedidas pelos Açores dão origem a receitas fiscais inferiores na região, que, por sua vez, são compensadas pelo Estado central ao abrigo do princípio da solidariedade nacional. A Comissão sublinha que, como afirmou na sua decisão, no caso de, num Estado‑Membro, todas as autoridades locais do mesmo nível disporem do mesmo poder de impor e de definir as taxas de determinados impostos, isso não equivale a uma concessão selectiva de vantagens na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Neste ponto, em resposta à intervenção do Reino Unido, a Comissão observa que o presente caso distingue‑se das situações da Escócia – em que o poder do parlamento escocês de alterar as taxas de imposto é aplicável ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, mas não ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas – e da Irlanda do Norte.
35. Quanto ao argumento de que as reduções se justificam pela natureza e a economia do sistema fiscal português, a Comissão alega que isso só seria possível se as vantagens fiscais em causa decorressem de diferenças objectivas entre os contribuintes. Todavia, no presente processo, as reduções resultam das características económicas da região, que constituem um elemento extrínseco ao sistema fiscal. A Comissão acrescenta que, na sua opinião, quando uma medida de um Estado‑Membro preenche as outras condições para ser classificada como auxílio de Estado, cabe ao Estado‑Membro demonstrar que a medida é justificada pela natureza e a economia do sistema.
36. Em segundo lugar, a Comissão rejeita a alegação de fundamentação insuficiente da sua conclusão de que as reduções das taxas de imposto poderiam afectar as trocas comerciais intracomunitárias e distorcer a concorrência, remetendo, em especial, para a jurisprudência do Tribunal de Justiça que afirma que a Comissão não está obrigada a ir ao pormenor quando analisa estas questões nas suas decisões (24) . Pelo contrário, basta demonstrar que, pelo menos, no caso de determinados beneficiários de uma medida, a medida produz efeitos nas trocas comerciais.
37. Finalmente, quanto ao alegado erro manifesto de apreciação e à alegada violação dos princípios da boa administração, da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, a Comissão observa, em primeiro lugar, que goza de um amplo poder discricionário na apreciação da compatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, devido à necessidade de efectuar avaliações de ordem económica e social no âmbito desta apreciação. Além disso, o estudo do Centre for European Policy Studies, em que se apoia a República Portuguesa, não quantifica o impacto dos custos acrescidos por sector económico (25) . A Comissão sublinha que, na apreciação de uma possível compatibilidade do auxílio com o mercado comum por razões de natureza geográfica, cabe ao Estado‑Membro em causa avaliar os custos adicionais e demonstrar a relação existente entre os factores enumerados no artigo 299.°, n.° 2, CE, bem como a proporcionalidade da medida de auxílio proposta em relação a estes custos.
C – Reino Unido e Espanha
38. O Reino Unido, na sua intervenção em apoio da República Portuguesa, concentra as suas alegações na questão da selectividade. Ao rejeitar o argumento da Comissão de que o critério da selectividade previsto no artigo 87.°, n.° 1, CE está automaticamente preenchido quando uma redução da taxa de imposto não é extensiva a todo o território de um Estado‑Membro, o Reino Unido sustenta que as taxas de imposto reduzidas instituídas por regiões às quais esse poder foi atribuído, ou por regiões autónomas, aplicadas no território sob sua jurisdição e não especificamente a certos sectores, nem sempre preenchem este critério. Segundo o Reino Unido, a questão da caracterização de um sistema fiscal regional para efeitos de auxílios de Estado levanta questões de considerável importância constitucional sobre a amplitude da autonomia regional. Na opinião do Reino Unido, se os argumentos da Comissão fossem acolhidos, o seu sistema constitucional «assimétrico» poderia ser posto em causa, em especial relativamente à situação da Escócia (em que o parlamento escocês tem poder para alterar a taxa de base do imposto sobre o rendimento do Reino Unido, aplicada aos sujeitos passivos na Escócia, até três pence por libra, sem qualquer recuperação compensatória ou subsídio do governo central) (26), e da Irlanda do Norte (em que a Assembleia da Irlanda do Norte tem poder para criar impostos que, no essencial, não tenham a mesma natureza que os impostos aplicáveis em todo o Reino Unido) (27) .
39. O Reino Unido propõe que, ao decidir se as taxas de imposto instituídas por regiões, inferiores à taxa que é aplicada a nível nacional, constituem auxílios de Estado, a Comissão deveria ter tido em conta o grau de autonomia da autoridade infra‑estatal que reduziu a taxa de imposto, atendendo a vários factores, nomeadamente se a decisão de instituir reduções da tributação é tomada por um órgão eleito ou democraticamente responsável perante os cidadãos da região em questão, e se as consequências financeiras da decisão são suportadas pela região, sem qualquer subsídio ou contribuição de compensação, proveniente de outras regiões ou do poder central.
40. O Reino de Espanha, que também intervém em apoio da República Portuguesa, sublinha que a atribuição de competências, quando prevista, integra o quadro constitucional dos Estados‑Membros. Concordar com os argumentos da Comissão implica ignorar esta estrutura constitucional, em especial, porque a política de tributação directa permanece na competência exclusiva dos Estados‑Membros.
VI – Análise
A – As reduções das taxas do imposto contestadas constituem auxílios de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE?
41. A maioria dos argumentos apresentados pelas partes centrou‑se, muito correctamente, no primeiro fundamento invocado pela República Portuguesa, isto é, na questão de saber se as reduções das taxas do imposto em causa se enquadram no âmbito do artigo 87.°, n.° 1, CE.
42. Mais em geral, esse facto suscita a seguinte questão importante, que ultrapassa o caso em apreço: Quais são os princípios aplicáveis para saber se uma medida que fixa uma taxa de imposto diferente da que é aplicada a nível nacional, adoptada unicamente para uma determinada área geográfica de um Estado‑Membro, se enquadra no âmbito das regras comunitárias relativas a auxílios de Estado?
43.
Até hoje, o Tribunal de Justiça nunca respondeu a esta questão na sua jurisprudência (28) . Todavia, na minha opinião, é indispensável, neste caso, a formulação de um «critério» ou de princípios de apreciação. Isto decorre, em primeiro lugar e sobretudo, do direito dos Estados‑Membros à certeza jurídica no planeamento dos seus próprios regimes fiscais. Em particular, os Estados‑Membros não podem prever quando é que devem notificar à Comissão, antes da sua execução, medidas destinadas a fixar uma taxa de imposto diferente numa área geograficamente limitada, abrangidas pelo artigo 88.°, n.° 3, C E, se não existir um critério claro que defina os casos em que estas medidas se enquadram no âmbito do artigo 87.°, n.° 1, CE. Recordo que o incumprimento desta obrigação de notificação implica que a medida seja considerada ao abrigo do regime dos «auxílios ilegais» estabelecido no Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (29) . Os interesses da certeza jurídica e, na realidade, da eficácia das regras relativas aos auxílios de Estado exigem, portanto, que os Estados‑Membros possam conhecer antecipadamente o alcance desta obrigação através de princípios de apreciação claros (30) .
1. Em que caso é que uma medida destinada a fixar, numa área geograficamente limitada, uma taxa de imposto diferente daquela que é aplicada a nível nacional equivale a um auxílio de Estado?
a) Princípios gerais
44. Para constituir um auxílio, uma medida fiscal tem de preencher os quatro critérios estabelecidos no artigo 87.°, n.° 1, CE, a saber:
– A medida deve «conferir aos seus beneficiários uma vantagem que diminua os encargos que normalmente oneram os seus orçamentos» (31) . Este requisito é claramente preenchido no caso de uma empresa estar sujeita a uma taxa de imposto inferior à que de outra forma lhe seria aplicável;
– Esta vantagem deve ser «concedid[a] pelos Estados ou provenientes de recursos estatais». Como concluiu o Tribunal de Justiça no acórdão Alemanha/Comissão, este critério é preenchido por reduções fiscais concedidas por autoridades regionais, que conduzem à perda de receitas fiscais (32) .
– A medida deve favorecer «certas empresas ou certas produções». Por outras palavras, deve ser selectiva. Uma medida não é qualificada de selectiva se um Estado‑Membro puder provar que a medida é justificada «pela natureza ou pela economia» do sistema (33) .
– A medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros.
45. A dificuldade em determinar em que medida uma taxa de imposto diferente daquela que é aplicada a nível nacional, numa área geograficamente limitada, é abrangida pelo artigo 87.°, n.° 1, CE reside no conceito de selectividade. A razão é evidente. Por definição, estas alterações de taxas de imposto são concedidas apenas às empresas que operam numa determinada parte do território de um Estado‑Membro. Se, em todos os casos, devêssemos tomar como quadro de referência a totalidade do território do Estado‑Membro, como pretende a Comissão, então todas as alterações da taxa nacional de imposto numa área geográfica limitada de um Estado‑Membro seriam, a priori, «geograficamente» selectivas (em contraste com a selectividade «material», em que uma medida favorece empresas de uma determinada indústria ou sector económico). Neste caso, as regras relativas aos auxílios de Estado podem ser aplicadas a fim de reduzir as distorções da concorrência.
46. No entanto, se, em determinados casos, devermos tomar como ponto de referência a área geográfica em que a taxa de imposto diferente é aplicada, a medida que a impõe não é «selectiva» por ser aplicável a todas as empresas que operam nessa área. Neste caso, as únicas disposições do Tratado susceptíveis de limitar as distorções da concorrência são o artigo 94.° CE, que permite harmonizar, por unanimidade, disposições dos Estados‑Membros relativas ao estabelecimento ou ao funcionamento do mercado comum (34), e os (raramente utilizados) artigos 96.° CE e 97.° CE, que permitem à Comissão consultar os Estados‑Membros e, eventualmente, ao Conselho adoptar as disposições necessárias para eliminar as distorções das condições da concorrência no mercado comum, decorrentes de disposições dos Estados‑Membros.
47. A questão essencial é assim a seguinte: Qual é o ponto de comparação a que se deve atender ao analisar se uma alteração geograficamente limitada de uma taxa nacional de imposto «favorece[...] certas empresas ou certas produções» na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE?
b) Em que caso é que uma alteração geograficamente limitada de uma taxa nacional de imposto é selectiva?
48. Para responder a esta questão, devemos, em primeiro lugar, distinguir um aumento da taxa de imposto nacional aplicável a uma área geográfica definida de um Estado‑Membro de uma diminuição dessa taxa de imposto.
49. Quanto a um aumento da taxa de imposto nacional aplicável numa área geográfica, presumindo que essa área não representa a maior parte do território do Estado‑Membro, isto constitui o que denominei, nas minhas conclusões no processo GIL Insurance, «tributação específica» imposta nessa área e não a concessão de auxílios aos sujeitos passivos do regime geral que beneficiam de uma taxa de imposto «mais baixa» (35) . Por consequência, pelas razões que expliquei nessas conclusões, tal situação não é abrangida pelas regras relativas aos auxílios de Estado.
50. No que respeita às reduções da taxa de imposto nacional aplicáveis a uma área geográfica, há que distinguir três diferentes hipóteses.
51. Na primeira hipótese, o governo central de um Estado‑Membro decide unilateralmente aplicar numa determinada área geográfica uma taxa de imposto mais baixa do que aquela que é aplicada a nível nacional. Esta medida é claramente selectiva, uma vez que é adoptada por um órgão único que a aplica, no âmbito da sua competência, a uma parte apenas do território.
52. Na segunda hipótese, todas as autarquias locais de determinado nível (regiões, concelhos ou outras) têm competência própria para fixar a taxa de imposto aplicável ao território sob sua jurisdição, com ou sem relação a uma taxa de imposto «nacional».
53. Tal como reconhece a Comissão na decisão impugnada e nas suas alegações, as medidas adoptadas por uma autoridade local ao abrigo da sua competência, que são aplicáveis à totalidade do território sob sua jurisdição, não são selectivas na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE – mesmo que uma autoridade adopte taxas de imposto mais baixas do que todas as outras. Neste caso, em que cada autoridade local pode fixar livremente a sua taxa de imposto independentemente do governo central, não faz qualquer sentido tomar a totalidade do território do Estado‑Membro como quadro de referência para aplicação do critério da selectividade. Para começar, seria artificial comparar a taxa de imposto regional com uma «taxa de imposto nacional média», já que, na realidade, a taxa de imposto difere provavelmente de região para região. Todavia, a essência da selectividade em matéria de tributação directa é que a medida fiscal deve constituir uma excepção ou derrogação ao sistema fiscal geral (36) . A ideia de «excepção» ou «derrogação» só faz sentido a nível conceptual se for possível estabelecer uma «regra» nacional – o que é impossível numa situação em que cada autoridade local pode fixar livremente as suas próprias taxas de imposto (37) .
54. Isto conduz‑nos à nossa terceira hipótese: uma taxa de imposto inferior à taxa de imposto nacional, decidida por uma autoridade local e aplicável unicamente no território dessa autoridade local. Aqui, a questão essencial é saber se a taxa de imposto inferior decorre de uma decisão adoptada por uma autoridade local verdadeiramente autónoma em relação ao governo central do Estado‑Membro. Importa observar que, por «verdadeiramente autónoma», entendo autónoma do ponto de vista institucional, processual e económico. Isto é:
– Autónoma do ponto de vista institucional : a decisão deve ser adoptada por uma autoridade local com um estatuto constitucional, político e administrativo próprio e distinto do do governo central.
– Autónoma do ponto de vista processual : a decisão deve ser adoptada pela autoridade local, de acordo com um processo em que o governo central não tem qualquer poder para intervir directamente na fixação da taxa de imposto, e sem qualquer obrigação de a autoridade local ter em conta os interesses do Estado central ao fixar a taxa de imposto.
– Autónoma do ponto de vista económico : a taxa de imposto inferior aplicável na região não deve ser alvo de subsídios cruzados nem financiada pelo governo central, de modo a que as consequências económicas dessas reduções sejam suportadas pela própria região (38) . Nessa situação, as decisões sobre as modalidades e o montante do imposto estão no cerne das prerrogativas políticas do governo regional. Estas decisões têm um impacto directo no montante das despesas do governo, por exemplo, em serviços públicos e infra‑estruturas. O governo regional pode, por exemplo, preferir uma abordagem do tipo «receitas e despesas», aumentando os impostos e gastando mais em serviços públicos, ou optar por baixar os impostos e ter um sector público mais fraco. Quando as reduções de impostos não são compensadas por financiamentos do governo central, esta decisão política afecta, por sua vez, a infra‑estrutura e o enquadramento empresarial em que operam as empresas sediadas nessa região. As empresas sediadas dentro e fora da região operam, por conseguinte, em enquadramentos jurídicos e económicos diferentes, que não podem ser comparados.
55. Se todos estes tipos de autonomia existirem no momento em que uma autoridade local decide instituir uma taxa de imposto inferior à que é aplicada a nível nacional, esta decisão não pode ser qualificada de «selectiva» para efeitos do artigo 87.°, n.° 1, CE. Nestes casos, o fundamento da tese defendida pela Comissão – isto é, o «papel fundamental» das autoridades centrais do Estado‑Membro «na definição do ambiente político e económico em que as empresas operam» (39) – cai por terra.
56. No entanto, se um destes tipos de autonomia estiver ausente, a decisão de fixar uma taxa de imposto inferior deve, em minha opinião, ser qualificada de selectiva para efeitos do artigo 87.°, n.° 1, CE.
57. Estas considerações resumem o que me parecem ser os princípios essenciais para saber se as reduções de impostos regionais podem ser qualificadas de «auxílios». Todavia, para ser exaustivo, há que examinar brevemente três argumentos que a Comissão apresentou no decurso deste processo.
58. O primeiro é o facto de que uma redução de um imposto regional que falseia ou ameaça falsear a concorrência na Comunidade é, no essencial, suficiente para preencher o critério da selectividade (40) . No entanto, conforme já mencionei, as regras relativas aos auxílios de Estado são apenas algumas das disposições do Tratado que permitem à Comunidade adoptar medidas destinadas a limitar as distorções da concorrência, nos termos do artigo 3.°, alínea g), CE. Enquanto as regras relativas aos auxílios de Estado se aplicam a medidas de auxílio selectivas, os artigos 94.° CE, 96.° CE e 97.° CE podem ser utilizados para limitar as distorções que resultam de outras medidas fiscais não abrangidas pelas regras relativas aos auxílios de Estado, conforme expus nas minhas conclusões nos processos GIL Insurance (41) e Streekgewest Westelijk Noord‑Brabant (42) . O argumento da Comissão, de que importa focar unicamente a questão de saber se uma redução fiscal regional falseia ou não a concorrência, ignora erradamente a distinção entre estes conjuntos de disposições conceptualmente distintas (43) .
59. O segundo argumento apresentado pela Comissão é o de que considerar que algumas reduções de impostos regionais não são abrangidas pelo artigo 87.°, n.° 1, CE poderia encorajar os Estados‑Membros a contornar as regras relativas a auxílios de Estado, alterando a repartição interna das competências tributárias nos seus territórios (44) . Deve resultar claramente do que acabei de explicar, no entanto, que uma atribuição meramente formal de competências a autoridades regionais, para adoptarem medidas em matéria fiscal nas condições definidas pelo governo central, sem o processo decisório verdadeiramente autónomo que descrevi, seria insuficiente para afastar uma medida do âmbito do artigo 87.°, n.° 1, CE. A própria ideia de ir para além do puramente formal é apoiada pela expressão «independentemente da forma que assumam», contida no artigo 87.°, n.° 1, CE, e foi confirmada pelo Tribunal de Justiça, por exemplo, no acórdão Itália/Comissão (45) e, mais recentemente, pelo advogado‑geral A. Saggio nas suas conclusões no processo Juntas Generales de Guipúzcoa (46) .
60. Por outro lado, quando uma autoridade local toma uma decisão de forma verdadeiramente autónoma (no sentido que descrevi) relativamente ao governo centra l, não existe nenhuma razão lógica ou de doutrina para distinguir a atribuição de competências tributárias «simétricas» – segunda hipótese acima referida, em que cada autoridade local é dotada das mesmas competências tributárias autónomas – da atribuição de competências tributárias «assimétricas» – terceira hipótese acima referida, em que algumas, mas não todas, as autoridades locais são dotadas de competências tributárias autónomas. Como observou o Reino Unido, a eventual escolha das regiões de um Estado‑Membro que devem beneficiar da atribuição de tais competências tributárias é evidentemente uma questão de política constitucional que depende consideravelmente das circunstâncias históricas e económicas únicas dessa região. Enquanto a decisão relativa à taxa de imposto for uma decisão verdadeiramente autónoma, não deve ser abrangida pelas regras relativas a auxílios de Estado.
61. Um último argumento apresentado pela Comissão contra a possibilidade de as reduções de impostos regionais, em determinados casos, não serem abrangidas pelo âmbito do artigo 87.°, n.° 1, é o da certeza jurídica. A Comissão sublinha que, uma vez que o artigo 87.°, n.° 1, estabelece os limites das medidas que os Estados‑Membros devem notificar à Comissão para avaliação, os Estados‑Membros necessitam saber previamente o alcance exacto da sua obrigação de notificação.
62. Neste ponto, observaria que, embora o objectivo da certeza jurídica seja certamente um objectivo válido, não pode, em si mesmo, justificar o alargamento do âmbito do artigo 87.°, n.° 1, para além do seu objectivo, que já descrevi. Com efeito, a definição de auxílio inclui já (por agora) um conceito abstracto, ou seja, a justificação com base na «natureza e economia do sistema».
63. Tendo delineado o que considero os princípios de aplicação do critério da selectividade a reduções fiscais regionais, vou agora aplicar estes princípios ao presente processo.
2. Constituem auxílios as reduções de imposto no presente caso?
64. A República Portuguesa limita os seus argumentos de erro de direito na aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE às questões da selectividade e da justificação pela natureza e pela economia do sistema fiscal. Não é, por conseguinte, necessário discutir aqui se as reduções de imposto constituíam uma vantagem concedida pelos recursos de Estado que poderia falsear a concorrência.
65. Discutirei, em primeiro lugar, a questão de saber se as reduções de imposto preenchem o critério da selectividade de acordo com a análise anteriormente exposta.
66. Na minha opinião, a resposta deve ser afirmativa.
67. É verdade que os Açores foram designados como «região autónoma» pela Constituição Portuguesa, dotados de um estatuto político‑administrativo e de órgãos de governo próprios. Além disso, estes órgãos têm poderes para exercer a sua própria competência fiscal, bem como o direito de adaptar as disposições nacionais em matéria fiscal às especificidades regionais, poderes estes que são exercidos nos termos da Lei n.° 13/98 e do Decreto n.° 2/99/A. Consequentemente, pode considerar‑se que a decisão que originou as reduções de imposto contestadas foi adoptada de uma maneira autónoma do ponto de vista institucional.
68. No entanto, em minha opinião, esta decisão não foi adoptada em circunstâncias que correspondem a uma verdadeira autonomia processual e económica, no sentido que descrevi anteriormente.
69. Quanto à autonomia processual, a República Portuguesa salientou, nas suas alegações, que as reduções constituem uma aplicação dos princípios da redistribuição consagrados na Constituição Portuguesa, em especial o princípio da solidariedade nacional estabelecido no artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 13/98, isto é, um princípio de reciprocidade que abrange todo o território nacional e cada uma das suas parcelas, destinado a assegurar um nível adequado de serviços públicos e de actividades privadas, eliminando as desigualdades. O artigo 5.° desta lei especifica os princípios da cooperação entre o Estado e as regiões autónomas, com vista a alcançar a solidariedade nacional.
70. A meu ver, o facto de as reduções de imposto contestadas terem sido decididas com base no princípio da solidariedade nacional invalida, em si mesmo, o conceito de verdadeira autonomia processual no sentido que descrevi. Pelo contrário, a própria essência desse princípio obriga os governos regional e central a cooperarem para servir a causa da redistribuição em todo o território português.
71. De forma análoga, quanto à autonomia económica, o artigo 5.° da Lei n.° 13/98 esclarece que o princípio da solidariedade nacional se traduz, no plano financeiro, em transferências orçamentais (47) e que o Estado deve colaborar com as autoridades das regiões autónomas na tarefa de desenvolvimento económico e na correcção das desigualdades. Estes princípios são, por sua vez, executados pelo artigo 10.° da Lei n.° 13/98, que atribui às regiões autónomas o direito a determinadas receitas fiscais. Além disso, a República Portuguesa não demonstrou (nem tentou demonstrar) que os Açores não recebem qualquer financiamento do Estado para compensar as receitas fiscais mais baixas decorrentes das reduções de impostos. Com efeito, isto não seria coerente com a razão de ser das reduções dos impostos, isto é, a correcção das desigualdades em matéria de desenvolvimento económico resultante do isolamento regional dos Açores: a realização deste objectivo encontraria provavelmente obstáculos, em vez de ajuda, com a redução em 30% do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, se estas, em contrapartida, não recebessem uma compensação do Governo central português.
72. Entendo, por conseguinte, que a decisão da Assembleia Regional dos Açores sobre as reduções de imposto contestadas não foi adoptada de forma verdadeiramente autónoma, para efeitos do artigo 87.°, n.° 1, CE, relativamente ao Governo central português. Consequentemente, as reduções devem ser qualificadas de medidas selectivas, sob reserva de uma possível justificação com base na natureza e na economia do sistema fiscal.
73. Neste ponto, a República Portuguesa sustenta que as reduções de imposto em causa são justificadas pela natureza e economia do sistema fiscal, porque as reduções decorrem dos objectivos de redistribuição presentes na Constituição e que têm por fim compensar os graves problemas estruturais que as empresas que operam nos Açores enfrentam.
74. A este respeito, embora os limites da justificação de uma medida baseada na «natureza e economia geral» de um sistema fiscal não tenham sido exaustivamente definidos pelo Tribunal de Justiça ou pela prática da Comissão, são claros os seguintes pontos.
75. Em primeiro lugar, o ónus da prova desta justificação recai sobre o Estado‑Membro (48) .
76. Em segundo lugar, a essência da justificação é que as excepções à aplicação do sistema fiscal devem «emana[r] directamente dos princípios fundadores ou directores do sistema fiscal do Estado‑Membro em causa» (49) . A este respeito, foi traçada uma distinção entre os objectivos «externos» de um sistema fiscal – por exemplo, objectivos sociais ou regionais – que não cabem no âmbito da justificação, e os objectivos «inerentes ao próprio sistema fiscal» – por exemplo, a eficiência na cobrança dos impostos e a tributação progressiva (50) . É evidente, por conseguinte, que a aplicação deste critério varia em função dos objectivos específicos do sistema fiscal particular em questão.
77. Em minha opinião, a República Portuguesa não apresentou aqui provas desta justificação. Embora, tal como no caso da tributação progressiva, a finalidade das reduções das taxas de imposto nos Açores possa ser a redistribuição do rendimento entre as regiões mais ricas e as mais pobres, o método empregue consiste numa excepção regional ao sistema fiscal geral português normalmente aplicável, em vez de uma utilização específica das regras gerais em vigor no sistema fiscal nacional. Remeto, por analogia, para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo Diputación Foral de Álava, que dizia respeito a auxílios fiscais concedidos sob a forma de redução na base do imposto sobre as sociedades de determinadas províncias espanholas (51) . Ao rejeitar o argumento dos recorrentes de que o sistema fiscal provincial se baseava na Constituição espanhola e se justificava por ser necessário para alcançar os objectivos de promoção do investimento e de criação de emprego, o Tribunal observou que «o facto de a Constituição espanhola reconhecer competências fiscais às autoridades bascas não permite considerar que todo e qualquer benefício fiscal concedido por estas seja justificado pela natureza ou pela economia do sistema fiscal» (52) . Em especial, «um objectivo de ordem económica prosseguido por uma medida não pode permitir‑lhe escapar à qualificação de auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE [...]» (53) .
78. Do mesmo modo, no presente caso, o objectivo das reduções das taxas de imposto é essencialmente, nos próprios termos da República Portuguesa, compensar as empresas pelas desvantagens decorrentes dos problemas estruturais nos Açores. Embora este fim possa ser validamente tido em conta na apreciação da questão de saber se o auxílio é abrangido pela derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, CE, não constitui uma justificação válida baseada na natureza e economia do sistema fiscal português.
79. Por estas razões, o Tribunal de Justiça deve julgar improcedente o fundamento invocado pela República Portuguesa que impugna a qualificação pela Comissão das reduções das taxas de imposto contestadas, como auxílios de Estado.
B – Obrigação de fundamentação
80. O segundo fundamento invocado pela República Portuguesa consiste na fundamentação insuficiente, pela Comissão, da sua conclusão, no considerando 24, terceiro parágrafo, da decisão impugnada, de que os alegados auxílios falseiam ou ameaçam falsear a concorrência na Comunidade.
81. Este argumento não é convincente. É verdade que, tal como decidiu o Tribunal de Justiça, «mesmo nos casos em que decorre das circunstâncias em que o auxílio foi concedido que o mesmo é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência, compete contudo à Comissão invocar tais circunstâncias na fundamentação da sua decisão» (54) . Todavia, em minha opinião, a Comissão cumpriu esta obrigação na decisão impugnada. Ao descrever em pormenor, na sua decisão, a natureza e o alcance das reduções das taxas de imposto (55), bem como as condições geográficas, económicas e outras existentes nos Açores (56), a Comissão expôs, de forma suficiente, as circunstâncias que a levaram a concluir que as reduções poderiam falsear a concorrência e afectar as trocas comerciais intracomunitárias. Em particular, atendendo ao âmbito sectorial amplo (que abrange todos os agentes económicos, tanto pessoas singulares como colectivas, na medida em que sejam sujeitos passivos nos Açores) e à dimensão significativa (30% relativamente ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas) das reduções das taxas de imposto em causa, não considero que a Comissão tenha excedido os seus poderes ao deduzir destas circunstâncias que, pelo menos, algumas das empresas abrangidas pela redução fiscal exercem uma actividade que implica a realização de trocas comerciais entre os Estados‑Membros e que as trocas comerciais intracomunitárias poderiam ser afectadas (57) .
82. Acrescentaria que a dimensão geográfica relativamente pequena dos Açores não é aqui decisiva. Segundo jurisprudência assente, «a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori
a eventualidade de as trocas entre Estados‑Membros serem afectadas» (58) .
83. O segundo fundamento invocado pela República Portuguesa deve assim, na minha opinião, ser julgado improcedente.
C – Erro manifesto de apreciação na aplicação do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE aos sectores financeiro e dos «serviços intragrupo»
84. O último fundamento invocado pela República Portuguesa é o de que, ao concluir que as reduções das taxas de imposto não são abrangidas pela derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE na medida em que se aplicam aos sectores financeiro e dos «serviços intragrupo», a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e infringiu os princípios da boa administração, da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, em violação do artigo 299.°, n.° 2, CE. Na opinião da República Portuguesa, as empresas financeiras podem estar sujeitas precisamente aos mesmos custos adicionais decorrentes da situação geográfica dos Açores, devendo, por isso, ter o mesmo tratamento.
85. Para apreciar este argumento, relembraria em primeiro lugar que, ao apreciar se uma medida é abrangida por uma das derrogações previstas no artigo 87.°, n.° 1, CE, a Comissão goza de um amplo poder discricionário, dadas avaliações de ordem económica e social complexas inerentes à decisão. No quadro da sua fiscalização da legalidade, o Tribunal deve, portanto, limitar‑se a examinar se a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação, por distorção ou erro manifesto de apreciação dos factos ou por desvio de poder ou de processo (59) .
86. Tendo isto em atenção, vou agora considerar o critério relativo à derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE. Conforme estabelecido nas orientações da Comissão sobre auxílios a regiões, os auxílios ao funcionamento – isto é, auxílios destinados a reduzir as despesas correntes de uma empresa, que incluem evidentemente reduções das taxas de imposto – são, em princípio, proibidos. Excepcionalmente, porém, podem ser concedidos auxílios deste tipo nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE, «se se justificarem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza, e se o seu nível for proporcional às deficiências que se destinam a atenuar» (60) . As orientações especificam igualmente que, nas regiões ultraperiféricas que beneficiam da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) e c), CE, «podem ser autorizados auxílios destinados a compensar parcialmente os custos adicionais de transporte, no respeito de condições específicas» (61) . No entanto, cabe ao Estado‑Membro apresentar prova do montante dos custos adicionais causados por estes factores.
87. No presente processo, a Comissão chegou à conclusão de que devia excluir os sectores financeiro e dos «serviços intragrupo» da derrogação, depois de reconhecer, no contexto do artigo 299.°, n.° 2, CE, que o carácter reduzido dos mercados regionais e a situação geográfica dos Açores significavam que as possibilidades de obtenção de economias de escala eram consideravelmente limitadas para as empresas aí sediadas, que estavam sujeitas a custos adicionais importantes em matéria de produção e de acesso aos mercados (62) . Uma análise ponderada baseada nestes factores levou, com efeito, a Comissão a decidir que as empresas não financeiras estavam abrangidas pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE.
88. Como salienta a República Portuguesa, é verdade que, ao tomar esta decisão, a Comissão estava pronta para aceitar prova dos custos adicionais para as empresas da economia regional como um todo, sem que estes custos fossem divididos por sector. Ao invés, relativamente ao sector financeiro, a Comissão insistiu nos «elementos quantificados que permitam medir objectivamente o nível dos custos adicionais com que se defrontam as sociedades financeiras sujeitas a imposto na Região dos Açores», que a República Portuguesa não apresentou.
89. Contudo, não considero esta posição um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão. Como já afirmei atrás, cabe ao Estado‑Membro demonstrar que o auxílio controvertido é justificado e proporcionado relativamente aos custos adicionais efectivos a que estão sujeitas as empresas regionais. Apesar de a Comissão poder ter decidido aceitar valores gerais globais em relação aos sectores não financeiros, tinha direito, em princípio, de exigir, em relação ao sector financeiro, provas concretas separadas destes custos, em especial porque o estudo econométrico apresentado por Portugal para provar estes custos não abrangeu o sector financeiro. A República Portuguesa não nega não ter apresentado esta prova separada no decurso da investigação levada a cabo pela Comissão (63) .
90. Por estas razões, o Tribunal de Justiça deve igualmente julgar improcedente o terceiro pedido da República Portuguesa.
VII – Conclusão
91. Pelos fundamentos expostos, entendo que o Tribunal de Justiça deve:
«1) Negar provimento, na íntegra, ao recurso de anulação da Decisão 2003/442/CE da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002, relativa à parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores referente à vertente das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento.
2) Condenar a República Portuguesa nas despesas da Comissão.
3) Condenar os intervenientes nas suas próprias despesas.»
(1) .
(2)  –	Relativa à parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores referente à vertente das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento (JO 2003, L 150, p. 52).
(3)  –	JO C 384, p. 3.
(4)  –	JO 1998, C 74, p. 9, na versão alterada.
(5)  –	Artigos 225.° a 234.° da Constituição.
(6)  –	Artigo 227.°, n.° 1, alíneas a), b), c) e i).
(7)  –	Artigo 227.°, n.° 1, alínea d).
(8)  –	Artigo 227.°, n.° 1, alíneas g), r) e s).
(9)  –	Artigo 227.°, n.° 1, alíneas h) e j) a q).
(10)  –	Decisão impugnada, considerando 24.
(11)  –	Decisão impugnada, considerando 24.
(12)  –	Decisão impugnada, considerando 24, que cita a comunicação sobre tributação directa, n.° 17.
(13)  – A Comissão baseou estas afirmações em várias das suas decisões e no acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão (C‑156/98, Colect., p. I‑6857).
(14)  –	Decisão impugnada, considerando 31.
(15)  –	Decisão impugnada, considerando 36.
(16)  –	A prova constante deste estudo inclui: a) a análise de uma amostragem de 1083 empresas sujeitas ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), das quais 100 estão situadas nos Açores, que, segundo Portugal, demonstrou, em todos os indicadores utilizados (nomeadamente, rendibilidade das vendas, autonomia financeira, solvabilidade total e rendibilidade dos capitais próprios), que as empresas situadas nos Açores apresentavam valores substancialmente inferiores aos das empresas situadas na parte continental de Portugal; b) a prova retirada de um estudo econométrico baseado em dados relativos a 1997, relativamente à mesma amostragem de empresas, em que se concluiu que os lucros das empresas localizadas nos Açores são, em média, e ceteris paribus, inferiores em 33,6% aos lucros realizados pelas outras empresas.
(17)  –	A Comissão observou que as autoridades portuguesas tinham assumido o compromisso de lhe notificar, em tempo útil, qualquer aplicação eventual do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades dos Açores para além de 31 de Dezembro de 2006, data que corresponde ao final do período de validade do mapa dos auxílios estatais com finalidade regional (decisão impugnada, considerando 38).
(18)  –	Decisão impugnada, considerando 39.
(19)  –	Empresas abrangidas pela secção J (códigos 65, 66 e 67) da Nomenclatura Estatística das Actividades Económicas na Comunidade Europeia (NACE, Rev. 1.1).
(20)  –	Actividades cujo objectivo económico é prestar serviços a outras empresas pertencentes ao mesmo grupo, como centros de coordenação, de tesouraria ou de distribuição [abrangidas pela secção K, código 74, da Nomenclatura Estatística das Actividades Económicas na Comunidade Europeia (NACE Rev. 1.1)].
(21)  –	A Comissão acrescentou que uma decisão negativa sobre o regime de auxílios não impede que certas vantagens concedidas ao abrigo do regime sejam consideradas, pelas suas próprias características, como não constituindo auxílios ou como auxílios compatíveis com o mercado comum: decisão impugnada, considerando 44.
(22)  –	A República Portuguesa refere, a este respeito, para sublinhar a situação especial dos Açores, o estudo econométrico que apresentou à Comissão, assim como um estudo do Centre for European Policy Studies, de 13 de Novembro de 1999.
(23)  –	Conclusões apresentadas nos processos apensos Juntas Generales de Guipúzcoa e o. (despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 16 de Fevereiro de 2000, C‑400/97, C‑401/97 e C‑402/97, Colect., p. I‑1073).
(24)  –	Acórdãos de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão (C‑310/99, Colect., p. I‑2289), e de 24 de Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Colect., p. I‑7747, n. os  77 a 81).
(25)  –	Ludlow, P., Martins, V., Núñez Ferrer, J. – Establishing suitable strategies to improve sustainable development in the Portuguese ultraperipheral regions of Madeira and the Azores, CEPS.
(26)  –	Scotland Act 1998, Section 73.
(27)  –	V. Northern Ireland Act 1998, Chapter 47, Section 4(1) e Schedule 2(9); Northern Ireland Constitution Act 1973, Chapter 36, Section 2 e Schedule 2(B); Government of Ireland Act 1920, Section 21.
(28)  –	O advogado‑geral A. Saggio, nas conclusões que apresentou nos processos apensos Juntas Generales de Guipúzcoa e o., já referidas na nota 23, supra, chegou quase a apreciar esta questão. O caso dizia respeito à compatibilidade com o Tratado de medidas fiscais de auxílio ao investimento e de estímulo às actividades económicas no País Basco, Espanha. Contudo, o advogado‑geral concluiu que as disposições equivaliam a «medidas conjunturais, destinadas a melhorar a competitividade das empresas a que [a]s mesm[a]s se aplicam» (n.° 38), e por isso não formulou princípios gerais para a análise de medidas que fixam taxas de imposto diferentes em áreas geograficamente limitadas. Os processos foram cancelados no registo do Tribunal de Justiça antes de este ter proferido uma decisão final.
(29)  –	JO L 83, p. 1.
(30)  –	Acrescentaria que, para além de determinar a incidência da obrigação de notificação, o âmbito do conceito de auxílio tem evidentemente outra importante implicação prática, isto é, quando as medidas que se destinam a fixar uma taxa de imposto diferente constituírem «auxílios», o ónus da prova passa para o Estado‑Membro, a quem cabe demonstrar que o auxílio preenche as condições da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) ou c), como resulta das orientações sobre auxílios a regiões.
(31)  –	Comunicação sobre tributação directa, n.° 9.
(32)  –	V., relativamente a reduções fiscais gerais, acórdão de 8 de Novembro de 2001, Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C‑143/99, Colect., p. I‑8365, n. os  38 e 39); e, relativamente a reduções fiscais regionais, acórdão de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão (248/84, Colect., p. 4013, n.° 17): «[O] facto de esse programa de auxílios ter sido adoptado por um Estado federado ou por uma colectividade territorial, e não pelo poder federal ou central, não impede a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, desde que se encontrem preenchidas as condições referidas neste artigo. Com efeito, ao referir os auxílios concedidos ‘pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, e independentemente da forma que assumam’, ele visa todos os auxílios financiados por fundos públicos».
(33)  –	V. acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão (173/73, Colect., p. 357), e comunicação sobre tributação directa, n.° 12.
(34)  –	Devido à dificuldade em atingir unanimidade nas propostas de regulamentação comunitária sobre tributação directa, foram até hoje tomadas poucas medidas de harmonização nesta matéria ao abrigo deste artigo.
(35)  –	Conclusões apresentadas em 18 de Setembro de 2003 no processo GIL Insurance (acórdão de 29 de Abril de 2004, C‑308/01, Colect., p. I‑4777).
(36)  –	Assim, a Comissão no n.° 16 da sua comunicação sobre tributação directa afirma que «[o] critério principal para a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° a uma medida fiscal é, por conseguinte, o facto de essa medida instituir, a favor de determinadas empresas do Estado‑Membro, uma excepção à aplicação do sistema fiscal. Por conseguinte, há que determinar em primeiro lugar o regime comum aplicável».
(37)  –	Esta premissa está implícita no acórdão do Tribunal de Justiça no processo Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido na nota 32, supra : «Para efeitos de aplicação do artigo 92.° do Tratado […] [h]á unicamente que determinar se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer ‘certas empresas ou certas produções’ na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa » (o sublinhado é meu).
(38)  –	Por exemplo, de acordo com as alegações do Reino Unido, nos termos da atribuição de competências fiscais à Escócia, estabelecida no Scotland Act 1998, e na sequência de um referendo sobre a matéria, o parlamento escocês tem competência para reduzir ou aumentar, até três pence por libra, a taxa do imposto sobre o rendimento do Reino Unido, aplicada aos sujeitos passivos na Escócia. Se exercida, esta competência não implica qualquer recuperação compensatória ou subsídio do governo central do Reino Unido. Assim, a Escócia assume o «risco» financeiro decorrente da alteração de taxas de imposto que adoptar.
(39)  –	Decisão impugnada, considerando 26.
(40)  –	A Comissão invoca, em especial, o acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 33, supra, n.° 13.
(41)  –	Processo GIL Insurance, já referido na nota 35, supra .
(42)  –	Conclusões de 4 de Março de 2004 apresentadas no processo Streekgewest Westelijk Noord‑Brabant (acórdão de 13 de Janeiro de 2005, C‑174/02, ainda não publicado na Colectânea).
(43)  –	Além disso, como observa o Reino Unido, se o critério decisivo relativamente à definição de «auxílio» é simplesmente o da distorção da concorrência, isto abrangeria, pelas mesmas razões, o caso de todas as autoridades locais de um determinado nível serem dotadas das mesmas competências fiscais regionais, o que, segundo a Comissão, não equivale a auxílios.
(44)  –	V. o comentário do advogado‑geral A. Saggio nas suas conclusões apresentadas nos processos apensos Juntas Generales de Guipúzcoa e o., já referidos na nota 23, supra, n.° 37.
(45)  –	V. acórdão Itália/Comissão, já referido na nota 33, supra, n.° 27, em que o Tribunal de Justiça julgou improcedente o argumento da Itália, de que o alegado objectivo social de uma redução de encargos sociais na indústria têxtil significava que a redução não era abrangida pelo âmbito do actual artigo 87.° CE, observando que «o artigo 92.° não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas causas ou os seus objectivos, mas define‑as em função dos seus efeitos».
(46)  –	Processos apensos Juntas Generales de Guipúzcoa e o., já referidos na nota 23, supra, n.° 37: «O facto de as medidas em questão serem tomadas pelas colectividades territoriais dotadas de competência exclusiva nos termos do direito nacional é na realidade [...] uma circunstância puramente formal, que não basta para justificar o tratamento preferencial reservado às empresas que relevam do âmbito de aplicação das ‘normas forales’.»
(47)  –	Artigo 5.°, n.° 2, da Lei n.° 13/98.
(48)  –	Comunicação sobre tributação directa, n.° 23.
(49)  –	Comunicação sobre tributação directa, n.° 16.
(50)  –	Comunicação sobre tributação directa, n.° 26.
(51)  –	Acórdão de 23 de Outubro de 2002, Diputación Foral de Álava e o. (T‑346/99, T‑347/99 e T‑348/99, Colect., p. II‑4259).
(52)  –	Ibidem, n.° 62.
(53)  –	Ibidem, n.° 63.
(54)  –	V. acórdãos de 7 de Junho de 1988, Grécia/Comissão (57/86, Colect., p. 2855, n.° 15); de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão (C‑329/93, C‑62/95, C‑63/95, Colect., p. I‑5151, n.° 52); e Alemanha/Comissão, já referido na nota 13, supra, n.° 98.
(55)  –	V., por exemplo, decisão impugnada, considerandos 7 a 9.
(56)  –	V., por exemplo, decisão impugnada, considerandos 36 e 37 [embora esta descrição tenha sido feita no contexto da apreciação da compatibilidade nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE].
(57)  –	V. também o recente acórdão do Tribunal de Justiça no processo Itália/Comissão, já referido na nota 24, supra, n. os  88 e 89. Neste caso, o Tribunal de Justiça concluiu que a obrigação de a Comissão fundamentar uma declaração de possível distorção da concorrência numa decisão sobre auxílios de Estado foi cumprida através da explicação, em termos gerais, de que a medida atribuía uma vantagem considerável aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes, sendo provável que beneficiasse em especial as empresas que realizam trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Na opinião do Tribunal de Justiça, a Comissão «não tinha a obrigação de ir mais ao pormenor quanto a esta questão».
(58)  –	Acórdãos Itália/Comissão, já referido na nota 24, supra, n.° 86, e de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão (C‑278/92, C‑279/92 e C‑280/92, Colect., p. I‑4103, n.° 42).
(59)  –	V., por exemplo, acórdão de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, Colect., p. I‑3203, n.° 25).
(60)  –	Orientações sobre auxílios a regiões, n.° 4.15.
(61)  –	Orientações sobre auxílios a regiões, n.° 4.16.
(62)  –	Decisão impugnada, considerando 36.
(63)  –	V. decisão impugnada, considerando 18: «No que diz respeito à ausência de empresas do sector financeiro entre as empresas da amostra de base, as autoridades portuguesas limitam‑se […] a justificar essa ausência por falta de dados estatísticos relativos ao sector, reconhecendo por isso que em relação a tais activida des não lhes seria possível demonstrar de maneira rigorosa que as reduções das taxas do imposto em questão seriam, pela sua natureza e nível, susceptíveis de resolver os problemas específicos da Região dos Açores».