61997CC0221_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Under naervaerende sag anfaegter appellanterne dommen afsagt den 15. april 1997 af Retten i Foerste Instans i sagen Schroeder m.fl. mod Kommissionen (1), hvori Kommissionen blev frifundet for appellanternes paastand om erstatning i henhold til EF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2. Under sagen havde appellanterne nedlagt paastand om, at Kommissionen blev tilpligtet at betale dem 173 174,45 DEM i erstatning for det tab, de havde lidt som foelge af en raekke beslutninger, Kommissionen havde vedtaget som led i bekaempelsen af klassisk svinepest i Tyskland i 1993 og 1994.
2 Retten fastslog i det vaesentlige i dommen, at en af betingelserne for, at Faellesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold som foelge af institutionernes handlinger, ikke var opfyldt, da de anfaegtede beslutninger ikke var i strid med nogen hoejere retsregel, hvilket var tilstraekkeligt til at forkaste erstatningssoegsmaalet.
Sagens omstaendigheder, som de fremgaar af Rettens dom
3 Paa grund af raekkefoelgen i de begivenheder, som foranledigede Kommissionen til at vedtage flere beslutninger over en meget kort periode finder jeg det mest hensigtsmaessigt blot at gengive de praemisser i dommen, som vedroerer »udbruddet af svinepest i Tyskland i 1993-1994 og de af Kommissionen trufne foranstaltninger«.
»14 I 1993 blev der anmeldt 100 udbrud af svinepest i Tyskland, mens der i 1992 blev anmeldt 13 og i 1991 6. Disse 100 tilfaelde fordelte sig mellem 7 delstater, hvoraf Niedersachsen var haardest ramt med 60 udbrud, heraf 18 alene i perioden fra den 25. maj til den 16. juni 1993.
15 I medfoer af artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 vedtog Kommissionen den 18. juni 1993 beslutning 93/364/EOEF om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland (EFT L 150, s. 47, herefter 'beslutning 93/364'). Da infektionsrisikoen ifoelge betragtningerne til beslutningen var begraenset til et bestemt geografisk omraade, bestemtes det i artikel 1, at 'Tyskland ... ikke [maa] sende levende svin fra de i [beslutningens] bilag I omhandlede dele af sit omraade til andre medlemsstater', dvs. fra visse distrikter i delstaterne Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen og Rheinland-Pfalz. Selv om Kommissionen fastslog, at Tyskland havde truffet foranstaltninger i overensstemmelse med direktiv 80/217 og navnlig oprettet iagttagelsesdistrikter og overvaagningsomraader, paalagde den dog ved artikel 2 i beslutning 93/364 samtidig Tyskland at traeffe passende foranstaltninger til at sikre, at sygdommen ikke bredte sig fra de dele af dets omraade, der var undergivet restriktioner, til andre dele. Ifoelge artikel 3 i beslutning 93/364 maatte Tyskland ikke sende fersk svinekoed og koedprodukter hidroerende fra svin, der kom fra bedrifter, som var beliggende i de i bilag I omhandlede dele af dets omraade, til andre medlemsstater.
16 Da der i den efterfoelgende periode skete nye udbrud af svinepest i Tyskland, blev den del af tysk omraade, for hvilken der var udstedt forbud mod udfoersel af svin, udvidet ved Kommissionens beslutning 93/497/EOEF af 15. september 1993 om aendring af beslutning 93/364 (EFT L 233, s. 15, herefter 'beslutning 93/497').
17 Da der i Belgien var blevet diagnosticeret et foerste udbrud af svinepest hos svin, som var indfoert fra Tyskland, forboed Belgien ved ministeriel bekendtgoerelse af 14. oktober 1993 indfoerslen af svin fra Tyskland, og Kommissionen udvidede forbuddene mod udfoersel af svin til hele Tysklands omraade ved beslutning 93/539/EOEF af 20. oktober 1993 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/364 (EFT L 262, s. 67, herefter 'beslutning 93/539').
18 Ved Kommissionens beslutning 93/553/EOEF af 29. oktober 1993 om aendring af beslutning 93/539 (EFT L 270, s. 74) blev de udfoerselsforbud, som i foerste omgang gjaldt indtil den 29. oktober 1993, forlaenget til den 4. november 1993.
19 Senere vedtog Kommissionen, stadig i medfoer af artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425, beslutning 93/566/EF af 4. november 1993 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/539 (EFT L 273, s. 60, herefter 'beslutning 93/566'). Ifoelge denne beslutning maatte Tyskland ikke sende levende svin (artikel 1) eller fersk svinekoed og koedprodukter (artikel 2), der kom fra de i bilag I omhandlede omraader, hverken til de andre medlemsstater eller til andre dele af dets eget omraade (herefter 'forsendelsesforbuddene').
20 Osnabrueck-distriktet, hvori sagsoegernes bedrift er beliggende, var blandt de omraader i delstaten Niedersachsen, som var naevnt i beslutningens bilag I.
21 Ved Kommissionens beslutning 93/621/EF af 30. november 1993 om aendring af beslutning 93/566 og ophaevelse af beslutning 93/539 (EFT L 297, s. 36, herefter 'beslutning 93/621') blev det omraade, forsendelsesforbuddene gjaldt for, ikke laengere afgraenset efter distrikter, men efter kommuner. Ifoelge Kommissionen var alle de kommuner, hvis omraade helt eller delvis var beliggende i en radius paa 20 km omkring de bedrifter, hvor der var konstateret svinepest, ramt heraf. Kommunen Bramsche, hvori sagsoegernes bedrift er beliggende, var opregnet blandt de kommuner i Osnabrueck-distriktet, som var naevnt i det nye bilag til den aendrede affattelse af beslutning 93/566.
22 Ved Kommissionens beslutning 93/671/EF af 10. december 1993 (EFT L 306, s. 59, herefter 'beslutning 93/671') samt Kommissionens beslutning 93/720/EF af 30. december 1993 (EFT L 333, s. 74, herefter 'beslutning 93/720') om henholdsvis anden og tredje aendring af beslutning 93/566 og om afloesning af beslutning 93/539 blev udstraekningen af de omraader, som var omfattet af forsendelsesforbuddene, tilpasset for at tage hensyn til udviklingen i forekomsten af svinepest.
23 Ved Kommissionens beslutning 94/27/EF af 20. januar 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 93/566 (EFT L 19, s. 31, herefter 'beslutning 94/27'), som var udstedt i henhold til artikel 10 i direktiv 90/425, blev udstraekningen af de omraader, som var omfattet af forsendelsesforbuddene, paa ny aendret. Kun visse kommuner i tre distrikter inden for delstaten Niedersachsen var fortsat omfattet af forbuddene. Kommunen Bramsche var naevnt blandt de kommuner, som var opregnet i beslutningens bilag I.
24 Da der forekom nye udbrud af svinepest i andre omraader af Niedersachsen, blev forbuddet mod at foretage forsendelser saavel til andre dele af Tysklands omraade som til andre medlemsstater udvidet til at gaelde for hele Niedersachsen ved artikel 1, stk. 1, i Kommissionens beslutning 94/178/EF af 23. marts 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod klassisk svinepest i Tyskland og om ophaevelse af beslutning 94/27/EF og 94/28/EF (EFT L 83, s. 54, herefter 'beslutning 94/178'). Desuden blev der ved samme beslutnings artikel 1, stk. 2, udstedt et forbud mod at foretage transport inden for selve delstaten Niedersachsen for de dele af dens omraade, som var saerligt truet, nemlig fra det i beslutningens bilag II omhandlede omraade til det i bilag I omhandlede omraade.
25 Paa grund af et oeget antal udbrud af svinepest i delstaten Niedersachsen blev beslutning 94/178 aendret ved Kommissionens beslutning 94/292/EF af 19. maj 1994 (EFT L 128, s. 21, herefter 'beslutning 94/292'), navnlig med henblik paa en tilpasning af graenserne for det i bilag II omhandlede omraade.
26 Sagsoegerne driver avl med smaagrise af hybridracen JSR i deres svineavlsbedrift i Epe, som er beliggende i Niedersachsen i kommunen Bramsche, Osnabrueck-distriktet. Sagsoegernes bedrift er efter det af dem oplyste hovedsagelig beliggende i distrikterne Vechta, Diepholz og Osnabrueck og i det omraade, der graenser op til delstaten Nordrhein-Westfalen.
27 Sagsoegernes bedrift har ikke vaeret ramt af svinepest, men er beliggende i de landomraader, der var omfattet af de forsendelsesforbud, som blev udstedt ved de ovenfor naevnte beslutninger, som Kommissionen vedtog fra den 4. november 1993 til den 19. maj 1994.«
Begrundelsen for Rettens dom
4 Retten forkastede foerst Kommissionens formalitetsindsigelse, hvorefter den indledte sin gennemgang af tvistens realitet med at betegne de omtvistede beslutninger som »... generelle retsakter, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg, og til hvis vedtagelse institutionen raader over en vid skoensbefoejelse« (praemis 62). Retten afviste altsaa, at Kommissionens beslutninger blot havde karakter af forvaltningsakter, saaledes som appellanterne gjorde gaeldende under sagen i foerste instans.
5 Paa grundlag af denne betragtning undersoegte Retten herefter fire af de fem anbringender, som appellanterne havde fremfoert til godtgoerelse af, at beslutningerne var retsstridige. Retten forkastede uden videre det femte anbringende (manglende begrundelse) under henvisning til, at det var irrelevant for spoergsmaalet om Faellesskabets ansvar.
6 Det foerste anbringende til stoette for erstatningspaastanden var, at forbuddet mod forskelsbehandling var tilsidesat. Appellanterne gjorde i den forbindelse gaeldende, at der var udoevet forskelsbehandling i forhold til Belgien og delstaten Rheinland-Pfalz samt ved afgraensningen af omraaderne paa grundlag af administrative graenser.
7 Retten undersoegte forskellen mellem situationen i delstaten Niedersachsen (hvor der var mange udbrud af svinepest) paa den ene side, og situationen i Belgien og delstaten Rheinland-Pfalz, paa den anden side, og hvor forskellen var saa stor, at situationerne ikke var sammenlignelige. Hvad angaar kriteriet for afgraensningen af omraaderne paa grundlag af administrative graenser, fremhaevede Retten, at denne metode giver stoerre garanti for en effektiv kontrol og en effektiv gennemfoerelse af de trufne foranstaltninger, og at den ikke strider mod forbuddet mod forskelsbehandling.
8 Det andet anbringende til stoette for paastanden om erstatning var, at appellanternes ejendomsret og ret til fri erhvervsudoevelse var tilsidesat. De havde gjort gaeldende, at de forsendelsesforbud, som blev paalagt ved Kommissionens beslutninger, begraensede muligheden for at udnytte deres ejendom i en saadan grad, at det i praksis svarede til en beslaglaeggelse af ejendommen. Det indebar nemlig, at de blev afskaaret fra at drive virksomhed med svineavl og opfedning. Ifoelge sagsoegerne udgjorde disse forsendelsesforbud reelt forbud mod markedsfoering og havde karakter af en ekspropriation. En saadan er imidlertid kun lovlig, saafremt der ydes en hurtig, rimelig og effektiv erstatning, hvilket ikke var sket i sagen. Af de samme grunde var de anfaegtede beslutninger efter appellanternes opfattelse i strid med deres ret til fri erhvervsudoevelse.
9 Retten bemaerkede, at de rettigheder, appellanterne havde paaberaabt sig, ikke havde en absolut karakter, men at saadanne rettigheder kan underkastes begraensninger af hensyn til almenhedens interesse. Den undersoegte derpaa formaalet med de vedtagne foranstaltninger (som var at bekaempe en dyreepidemi, som havde doedelig virkning og som risikerede at ramme hele Faellesskabets svineproduktion), og fandt, at dette formaal var tilstraekkelig vigtigt til, at det kunne begrunde de udstedte forsendelsesforbud.
10 Det tredje anbringende til stoette for erstatningspaastanden var, at proportionalitetsprincippet var tilsidesat. Efter appellanternes opfattelse stred de anfaegtede beslutninger mod proportionalitetsprincippet, fordi deres bedrifter ikke var beroert af den klassiske svinepest og fordi en praeventiv vaccination eller en noedvaccination i saa tilfaelde var tilstraekkelig.
11 Vedroerende dette anbringende fremhaevede Retten, at flere faellesskabsdirektiver indeholdt et principielt forbud mod anvendelse af vaccine mod dyreepidemi, og at forsendelsesrestriktionerne i praksis ville have haft samme virkning selv i det usaedvanlige tilfaelde, hvor der havde vaeret anvendt noedvaccination.
12 Endelig var det fjerde anbringende til stoette for erstatningspaastanden, at de gaeldende direktiver hverken indeholdt hjemmel til at fastsaette forsendelsesforbud eller til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger inden for en medlemsstat.
13 Over for dette anbringende fastslog Retten, at faellesskabsreglerne, som disse var fortolket af Domstolen, uden tvivl indeholdt hjemmel saavel til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger i form af forbud mod forsendelser af kvaeg som til at begraense disse foranstaltninger til visse dele af en medlemsstat.
Kommissionens formalitetsindsigelse
14 Kommissionen har under appelsagen indledningsvis gjort gaeldende, at denne boer afvises, da den strider mod de betingelser, der gaelder for indgivelse heraf, idet appellanterne ikke har fremfoert saadanne anbringender og argumenter, som er forudsat i artikel 112 i Domstolens procesreglement, men fortsat har insisteret paa en raekke faktiske omstaendigheder, kritiseret den vurdering, der er anlagt i dommen af visse faktiske omstaendigheder, og endog foreslaaet fremlagt beviser, paaberaabt sig nye anbringender og alt i alt blot gentaget de argumenter, de har gjort gaeldende ved Retten.
15 Selv om jeg i vidt omfang er enig i disse indsigelser, mener jeg ikke, at appellen som helhed boer afvises, men at der boer foretages en gennemgang af hvert enkelt argument og en vurdering af, om dette boer afvises eller forkastes. Det fremgaar ved den blotte gennemlaesning af appelskriftet, at visse anbringender klart maa afvises, mens andre vedroerer retlige spoergsmaal, som kan efterproeves under en appelsag.
Foerste anbringende
16 Appellen af Rettens dom til Domstolen er baseret paa to anbringender, som er dels, at kontradiktionsprincippet, dels mere generelt, at faellesskabsretten er tilsidesat.
17 For det foerste har appellanterne gjort gaeldende, at Retten har tilsidesat kontradiktionsprincippet i det omfang, den ikke har taget en del af den argumentation i betragtning, som appellanterne fremfoerte for den.
18 Som led i dette anbringende fremfoerer appellanterne en raekke indsigelser mod de udtalelser, der er indeholdt i visse af praemisserne i Rettens dom, og goer gaeldende, at Retten har draget en raekke fejlagtige konklusioner vedroerende de faktiske omstaendigheder eller ikke har taget hensyn til det, som er blevet gjort gaeldende i staevningen og replikken, og til de argumenter, som er fremfoert under den mundtlige forhandling.
19 Disse undladelser eller indbyrdes modsigelser haevdes at bestaa i foelgende:
1) Det udtales i dommens praemis 26, at »... Sagsoegernes bedrift ... efter det af dem oplyste hovedsagelig [er] beliggende i distrikterne Vechta, Diepholz og Osnabrueck og i det omraade, der graenser op til delstaten Nordrhein-Westfalen.«
Appellanterne anfoerer, at de gjorde gaeldende, at de ogsaa leverede produkter til en raekke bedrifter i Nordrhein-Westfalen, som hoerte til deres kundekreds.
2) Det udtales i dommens praemis 95, at »... sagsoegerne [for det andet ikke har] godtgjort, at saafremt de territoriale omraader, som var omfattet af forbuddene, udelukkende var blevet afgraenset paa grundlag af et kriterium vedroerende den geografiske afstand til de angrebne bedrifter, ville dette have medfoert, at deres bedrift ikke var omfattet af forsendelsesforbuddet. ...«
Appellanterne anfoerer, at de gjorde gaeldende, at den afgraensning af de af forbuddet omfattede omraader, som blev foretaget paa grund af administrative enheder, var uhensigtsmaessig, og at det eneste middel, som var egnet til bekaempelse af svinepesten, var kriteriet vedroerende den geografiske afstand til de angrebne bedrifter.
3) Det udtales endvidere i dommens praemis 95, at »... Osnabrueck-distriktet, hvor sagsoegernes bedrift er beliggende, og de tilgraensende distrikter Vechta og Diepholz, hvor der var konstateret mange udbrud af svinepest, [ifoelge det af Kommissionen oplyste, som ikke er modsagt af sagsoegerne], har den stoerste koncentration af svineavlsbedrifter i verden«.
Appellanterne anfoerer, at de under den mundtlige forhandling bestred disse oplysningers rigtighed.
4) Det udtales i dommens praemis 99, at »Kommissionen ... uden at vaere blevet modsagt af sagsoegerne, [har] gjort gaeldende, at Forbundsrepublikken Tyskland i den foreliggende sag selv havde foreslaaet en territorial afgraensning paa grundlag af administrative enheder (distrikter og/eller kommuner) ...«
Appellanterne har anfoert, at dette udsagn er fejlagtigt.
5) Endelig udtales det i dommens praemis 129, at »... restriktionerne [ramte] kun geografisk begraensede omraader, hvor der bestod en saerlig fare ...«
Appellanterne har anfoert, at det var umuligt for dem at saelge svin til deres traditionelle kundekreds, og at Retten ikke undersoegte de paagaeldende foranstaltningers virkninger for deres bedrift.
20 Det foerste anbringende kan ikke tages til foelge. Retten til at blive hoert under en sag indebaerer ikke, at Faellesskabets retsinstanser i deres afgoerelse fuldt ud skal gengive alle parternes anbringender vedroerende faktum, men de skal, efter at have hoert parternes anbringender vedroerende faktum og efter at have bedoemt bevismaterialet, traeffe afgoerelse for eller imod paastandene i sagen og begrunde deres afgoerelse. Det er netop, hvad Retten har gjort i sin dom, som er meget detaljeret, og som er udfoerligt begrundet.
21 Retten har nemlig taget stilling for eller imod hver enkelt af de spoergsmaal, som var omfattet af det foerste anbringende. Det er derfor helt uberettiget at kritisere den for ikke at have begrundet afgoerelsen herom tilstraekkeligt eller for at have tilsidesat sin forpligtelse til at hoere appellanterne, da det modsatte fremgaar blot ved en gennemlaesning af dommen.
22 Med deres foerste anbringende anfaegter appellanterne i realiteten de af Retten foretagne konstateringer, hvorved appellen overskrider rammerne for, hvad der er lovligt under en appelsag. Det foerste anbringende indeholder intet juridisk spoergsmaal, som kraever en proevelse, men udtrykker alene en divergerende opfattelse vedroerende de faktiske omstaendigheder, som er blevet paaberaabt. Ifoelge Domstolens faste praksis kan en appel imidlertid kun stoettes paa anbringender vedroerende tilsidesaettelsen af retsregler og ikke vedroerende bedoemmelsen af de faktiske omstaendigheder (2). Det foerste anbringende maa derfor klart afvises fra realitetsbehandling.
Andet anbringende
23 Appellanternes andet anbringende er, at Retten paa tre maader har tilsidesat faellesskabsretten, nemlig ved a) at anvende et fejlagtigt ansvarskriterium, ved b) ikke at tage hensyn til appellanternes individuelle rettigheder og ved c) at afslaa at fastslaa, at Kommissionens beslutninger ikke havde nogen hjemmel.
i) Anbringendets foerste led
24 Efter appellanternes opfattelse var de anfaegtede beslutninger ikke generelle retsakter, hvorfor det var en retsvildfarelse at bedoemme dem efter de kriterier, som Domstolen har udviklet vedroerende Faellesskabets ansvar for denne type af retsakter.
25 Hvis Retten havde anvendt de kriterier, der gaelder for Faellesskabets ansvar for forvaltningsakter, ville den have anerkendt, at de af Kommissionen trufne foranstaltninger var retsstridige, hvorved det ville vaere godtgjort, at appellanterne havde krav paa erstatning som foelge af Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold.
26 Som bekendt har Domstolen ved fortolkningen af traktatens artikel 215 fastslaaet, at betingelserne for, at Faellesskabet kan ifalde ansvar er, at den paagaeldende faellesskabsinstitutions handlemaade er ulovlig, at der er indtraadt et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem den ulovlige handlemaade og det paaberaabte tab.
27 Hvad angaar den foerste betingelse sondrer Domstolen i sin praksis mellem forvaltningsakter og generelle retsakter. Hvis der er tale om generelle retsakter, kan Faellesskabet kun ifalde ansvar herfor, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret tilsidesaettelse af faellesskabsretten, naermere betegnet en tilsidesaettelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
28 Hvis der er tale om generelle retsakter, som indebaerer, at der skal traeffes en beslutning vedroerende en oekonomisk politik, kan den paagaeldende faellesskabsinstitution, som har udstedt retsakten, endvidere kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold, saafremt den aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af den skoensbefoejelse, som er tillagt den.
29 Domstolen har i dommen af 5. marts 1996 i sagen Brasserie du Pêcheur et Factortame (3), sammenfattet denne doktrin vedroerende Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold for generelle retsakter paa foelgende maade:
- »I den ordning, Domstolen har udviklet i henhold til traktatens artikel 215, tages der specielt med hensyn til ansvaret for generelle retsakter navnlig hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, vanskelighederne ved at anvende eller fortolke bestemmelserne og isaer rammerne for det skoen, der kan anlaegges af den, der har udstedt den anfaegtede retsakt.«
- »Det er under hensyntagen til den vide skoensbefoejelse, institutionerne har ved gennemfoerelsen af Faellesskabets politik, at Domstolens praksis vedroerende Faellesskabets ansvar uden for kontrakt er blevet udviklet navnlig for saa vidt angaar generelle retsakter, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg.«
- »Den restriktive opfattelse af Faellesskabets ansvar for udoevelsen af dets retsanordnende virksomhed beror paa den betragtning dels, at udoevelsen af den lovgivende magt, selv hvor der findes en domstolskontrol med retsakternes lovlighed, ikke maa hindres ved udsigten til erstatningskrav, hver gang det i Faellesskabets almene interesse kraeves, at der traeffes generelle foranstaltninger, som kan skade borgernes interesser, dels at Faellesskabet i en retlig sammenhaeng, som er kendetegnet ved, at der foreligger en vid skoensbefoejelse, der er uomgaengelig for ivaerksaettelsen af en faellesskabspolitik, kun kan ifalde ansvar, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser (dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 5 og 6).«
30 Denne praksis, som Domstolen selv har betegnet som restriktiv - og som efter min opfattelse, som jeg til dels deler med andre generaladvokater (4), maaske burde revideres paa visse punkter for at tilpasse den til udviklingen i »de almindelige retsgrundsaetninger, der er faelles for medlemsstaternes retssystemer« paa dette omraade (traktatens artikel 215, stk. 2) - ville blive endnu mere restriktiv, hvis man anlaegger den meget vide fortolkning af begrebet »generel retsakt«, som er lagt til grund i den anfaegtede dom.
31 Sondringen mellem generelle retsakter og forvaltningsakter er imidlertid ikke saerlig klar, og graensedragningen mellem disse to begreber er ikke som udgangspunkt klart defineret. Den er dog heller ikke saa skarp, som appellanterne haevder. Blandt de kriterier, som kan anvendes ved vurderingen af, hvilken af de to kategorier en retsakt henhoerer under, kan man uden videre afvise de rent formelle kriterier: En retsakts officielle betegnelse (beslutning, forordning osv.) er saaledes ikke i sig selv afgoerende for, om den hoerer til den ene eller til den anden kategori. Derimod boer der tages hensyn til retsaktens karakter og saglige indhold, idet dens karakter ikke beror paa dens ydre form, men paa, om den er almengyldig eller ej (5).
32 I princippet er en generel retsakt kendetegnet ved sin almengyldige og abstrakte karakter, sin tidsmaessige varighed og ved den omstaendighed, at den finder anvendelse paa en flerhed af situationer, samt at den har retsvirkning for adressater, som ikke er bestemt individuelt, men generelt. En forvaltningsakt derimod udgoer blot en gennemfoerelse eller en anvendelse af en allerede eksisterende regel, den er rettet til en eller flere borgere, der er individuelt afgraenset som adressater for forvaltningsakten, og dens konkrete anvendelse »udtoemmer« normalt dens tidsmaessige virkning.
33 Virkeligheden er imidlertid normalt ikke saa enkel, og visse typer af retsakter indeholder elementer fra begge kategorier. Medlemsstaternes retssystemer udviser saaledes eksempler dels paa »love for saertilfaelde« eller »lovgivningsmaessige forholdsregler«, dels paa forvaltningsakter med forskelligt indhold, som ligger meget taet op ad generelle retsakters. Saerlig inden for retsomraader, som vedroerer oekonomiske forhold, stoeder man ofte paa retsakter, der i princippet er generelle, men som hvad angaar deres indhold ikke har de typiske egenskaber i henseende til deres generelle karakter og tidsmaessige varighed, da de er vedtaget for at undgaa eller afhjaelpe en saerlig situation, som ikke vil gentage sig.
34 De her i sagen omtvistede beslutninger indeholder elementer fra begge kategorier. Paa den ene side er de retsakter, som har til formaal at afhjaelpe en saerlig situation, hvis tidsmaessige virkninger er begraensede, og hvis tidsmaessige virksomhed udtoemmes, naar de bringes i anvendelse, saaledes at de med andre ord ikke indeholder noget generelt og abstrakt paabud. Hermed ligner de kategorien af forvaltningsakter, da de ikke indebaerer nogen »fornyelser« af retsordenen, men blot anvender foranstaltninger, som i forvejen er fastsat i en raekke generelle retsakter. Paa den anden side indeholder beslutningerne et paabud til nogle adressater, som ikke er identificeret paa forhaand, men som er kendetegnet ved deres tilhoersforhold til en kategori, der er afgraenset efter objektive kriterier. I forhold til disse potentielle adressater er beslutningerne almengyldige og har samme retsvirkninger som enhver anden regel.
35 Hvis jeg skulle placere de anfaegtede beslutninger i en af de to kategorier, ville jeg vaere fristet til at anbringe dem i kategorien af forvaltningsakter og ikke af generelle retsakter. Efter min opfattelse maa de nemlig overvejende anses for rene gennemfoerelsesbestemmelser til generelle retsakter, der gaelder i forvejen (6). Da hver enkelt af de paagaeldende enkeltbeslutninger havde til formaal at fastslaa, at der paa et givet tidspunkt, afhaengig af begivenhedernes forloeb, fandtes en dyreepidemi, at afgraense et naermere angivet territorium og at fastsaette forbud mod udfoersel eller transport inden for den paagaeldende periode, var de efter min opfattelse ikke retsakter af generel karakter, men sundheds»politi«maessige foranstaltninger af typisk administrativ art. Som saadanne var de indeholdt i de lovgivningsmaessige eller administrative bestemmelser - saasom direktiv 80/217 og 90/425 - der fastlaegger de nationale og faellesskabsinstitutionernes aktioner i tilfaelde af en krise af den naevnte art. Den omstaendighed, at der tilkommer disse institutioner et skoen ved vedtagelsen af saadanne foranstaltninger i det omfang, dette er noedvendigt, forhindrer ikke, at foranstaltningerne har en administrativ karakter, da det netop er karakteristisk for administrative foranstaltninger paa dette og paa mange andre omraader, at de er forbundet med et vist skoen.
36 Naar dette er sagt maa man spoerge, om det nu ogsaa var noedvendigt at henfoere de omtvistede beslutninger til en af de to naevnte kategorier, som om disse udgjorde hermetisk lukkede bokse? Her ligger efter min opfattelse noeglen til appellen. Det korrekte svar paa dette spoergsmaal er efter min mening, at dette ikke var noedvendigt, da slutresultatet ville have vaeret det samme, uanset hvilken loesning man havde valgt. Foelgelig synes det naevnte anbringende ikke have nogen virkning: Selv om man nemlig teoretisk anerkendte, at de anfaegtede beslutninger var rene forvaltningsakter, er det ikke godtgjort, at den foerste betingelse var opfyldt, som kraeves for, at Faellesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, nemlig at beslutningerne var ulovlige, saaledes som appellanterne har gjort gaeldende til stoette for sagen (7).
37 Den gennemgang, Retten foretog af appellanternes anbringender til stoette for beslutningernes ulovlighed, foerte den til en konklusion, som gik appellanterne imod: Af de fem anbringender, som de gjorde gaeldende under sagen, forkastede Retten de fire foerste og proevede overhovedet ikke det femte anbringende, da den omstaendighed, at en beslutning som den foreliggende var utilstraekkelig begrundet, ikke i sig selv kunne paafoere Faellesskabet noget ansvar.
38 Hvad angaar det sidstnaevnte spoergsmaal har appellanterne ikke fremfoert nogen bemaerkninger i appelskriftet. Hvad angaar forkastelsen af de oevrige fire anbringender, som sagsoegerne gjorde gaeldende, og som de stoettede paa, at Kommissionen havde tilsidesat retsregler af hoejere rang, har Rettens for appellanterne negative konklusioner lige stor gyldighed, uanset om der er tale om forvaltningsakter eller om generelle retsakter.
39 De ulovligheds»mangler«, som appellanterne gjorde gaeldende, at de omtvistede beslutninger var behaeftet med (efter at have betegnet dem som forvaltningsakter) bestod nemlig i realiteten i de tilsidesaettelser af hoejere retsregler til beskyttelse af private, som appellanterne haevdede, at beslutningerne medfoerte. Hvis man antog, at der var godtgjort at foreligge en af disse tilsidesaettelser, ville resultatet have vaeret det samme, uanset om beslutningerne blev anset for forvaltningsakter eller generelle retsakter. Omvendt, hvis appellanternes anbringende paa dette punkt blev forkastet, var karakteren af den retsakt, som paastodes at vaere ulovlig, ogsaa ligegyldig.
40 Hvad endelig angaar anbringendet om, at beslutningerne var utilstraekkelig begrundet, har jeg allerede naevnt, at dette anbringende ikke er gjort gaeldende i appelskriftet. Det er desuden klart, at en ren formel mangel saasom en utilstraekkelig begrundet retsakt, ikke i sig selv kan udloese noget ansvar for Faellesskabet uden for kontraktforhold, da et saadant ansvar afhaenger af retsaktens indhold og dens virkning for borgernes retsstilling. Der er nemlig i saa fald ingen aarsagsforbindelse mellem den formelle mangel og de skadevoldende foelger.
41 Det foerste led af det andet anbringende kan derfor ikke foere til en ophaevelse af dommen: Selv om man nemlig antog, at appellanterne havde ret i de betragtninger, som dette led af anbringendet er baseret paa, ville dette ikke have nogen foelger med hensyn til beviset for de omtvistede beslutningers ulovlighed - som var en forudsaetning for soegsmaalet.
ii) Andet led af det andet anbringende
42 I dette led af det andet anbringende goer appellanterne gaeldende, at Retten har tilsidesat faellesskabsretten paa to maader, da den a) ved proevelsen af, om der forelaa en tilsidesaettelse af de grundrettigheder, som ejendomsretten og retten til fri erhvervsudoevelse udgoer, efter appellanternes opfattelse »ikke har taget hensyn til de individuelle grundrettigheder, hvis beskyttelse er garanteret i Faellesskabets retsorden«, og b) har tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
a) Den paastaaede tilsidesaettelse af grundrettigheder
43 Appellanternes indsigelser paa dette punkt vedroerer ikke blot den anfaegtede dom, men mere generelt »Domstolens praksis«, som efter deres opfattelse »ikke tager tilstraekkelig hensyn til den enkeltes subjektive ret til overholdelse og sikring af hans individuelle grundrettigheder«.
44 Som Kommissionen med rette har anfoert, maa dette led af det andet anbringende klart afvises, og af to grunde. For det foerste indeholder det ikke nogen praecis angivelse af den retsregel, som haevdes at vaere tilsidesat, og paaberaabelsen heraf er ikke naermere underbygget. Appellanterne henviser til de forfatningstraditioner, som er faelles for medlemsstaterne, og til den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, uden at praecisere dette naermere, og fremfoerer den opfattelse, at ejendomsretten (og retten til fri erhvervsudoevelse) har absolut forrang, hvilken opfattelse imidlertid ikke har nogen konkrete holdepunkter hverken i forfatningstraditionerne eller i menneskerettighedskonventionen.
45 For det andet er den aendrede anskuelse vedroerende erstatningssoegsmaalet, som appellanterne nu har fremsat (og som ikke blot stoettes paa, at beslutningerne var ulovlige, men ogsaa paa, at de, selv om de var lovlige, paalagde appellanterne et saerligt offer til gode for Faellesskabet, som de alene var forpligtet til at bringe, hvis det skete mod erstatning) foerst blevet fremfoert i appelskriftet, uden at Retten har haft lejlighed til at tage stilling dertil i sin dom. Der er derfor et nyt anbringende, som maa afvises under appellen, hvis formaal netop er at paadoemme de retlige fejl, som den anfaegtede dom maatte vaere behaeftet med (8).
b) Den paastaaede tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet
46 Ogsaa dette led af det andet anbringende maa afvises, da appellanterne heri a) begraenser sig til at henvise til de anbringender, som er indeholdt i staevningen og replikken ved Retten og b) fremdrager spoergsmaal, der udelukkende vedroerer bedoemmelsen af faktum, saasom sammenligningen mellem flere omraader, hvor der var udbredt svinepest, eller spoergsmaalet om den stoerre eller mindre hensigtsmaessighed i at anvende metoder for afgraensningen af omraader efter forskellige tekniske kriterier.
47 Ifoelge Domstolens faste praksis (9) skal appelskriftet indeholde en noejagtig angivelse af, hvilke forhold der anfaegtes i den dom, som paastaas ophaevet, samt de retlige argumenter, der saerlig stoetter denne paastand. Dette krav kan ikke anses for opfyldt, naar appelskriftet blot gentager eller noejagtigt gengiver de anbringender og argumenter, der er blevet fremfoert for Retten, herunder de argumenter, som var baseret paa faktiske omstaendigheder, som Retten har forkastet.
48 Hvad angaar de spoergsmaal vedroerende faktum, som jeg har naevnt ovenfor, skal jeg henvise til det, jeg har anfoert vedroerende det foerste anbringende.
iii) Tredje led af det andet anbringende
49 Det sidste led i appellanternes andet anbringende er, at artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 ikke indeholder »tilstraekkelig hjemmel« til at vedtage de anfaegtede beslutninger. Ogsaa paa dette punkt udgoer naesten alle de argumenter, som appellanterne har fremfoert, imidlertid blot en gentagelse af dem, som de fremfoerte for Retten, der behandlede dem udfoerligt i dommen og gav en indgaaende begrundelse for at forkaste dem.
50 Appellanterne gentager nemlig alene de argumenter, som de tidligere har fremfoert vedroerende det samme spoergsmaal, uden at foretage en kritisk behandling af den begrundelse, Retten gav i dommen for sin fortolkning af direktiv 90/425.
51 Det eneste konkrete kritikpunkt, som de har fremfoert mod dommen paa dette punkt, vedroerer praemis 156, hvori Retten udtalte, at »... Domstolen allerede i dommen af 26. maj 1993 i sag C-52/92, Kommissionen mod Portugal (Sml. I, s. 2961), bekraeftede lovligheden af en beslutning, som Kommissionen havde truffet i henhold til artikel 10 i direktiv 90/425, og hvorved den forboed visse medlemsstater at sende fedesvin fra kommuner med stor sundhedsrisiko til andre medlemsstater«. Efter appellanternes opfattelse kan denne dom ikke paaberaabes mod deres opfattelse, da den ikke vedroerer forbuddet mod forsendelser inden for en medlemsstat.
52 Dette kritikpunkt ville vaere berettiget, saafremt Retten med denne henvisning havde forsoegt at begrunde den del af dommen, som vedroerte retfaerdiggoerelsen af restriktionerne for dyretransporter inden for en medlemsstat. Dette spoergsmaal blev imidlertid behandlet i dommens praemis 157-161 og ikke i praemis 156, som vedroerer et andet problem.
53 I dommens praemis 157-161 forklarede Retten, hvorfor direktiv 90/425 indeholdt hjemmel til at udstede forbud mod forsendelser inden for en medlemsstat som en foelge af forbuddet mod forsendelser til andre medlemsstater. Derimod indeholder dommens praemis 156 en henvisning til Domstolens praksis, der udelukkende tjener som forklaring paa, at direktiv 90/425 generelt indeholder hjemmel til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger.
54 Kritikken af dommen paa dette punkt er derfor klart ubegrundet.
55 Foelgelig maa det foerste anbringende og det andet led af det andet anbringende afvises samt foerste og tredje led af det andet anbringende forkastes.
56 I overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 2, artikel 118 og 122 boer Domstolen, naar den forkaster appellen, paalaegge appellanterne sagens omkostninger.
Forslag til afgoerelse
57 Paa grundlag af de foranstaaende betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen at
1) forkaste appellen
2) paalaegge appellanterne at betale sagens omkostninger.
(1) - Sag T-390/94, Sml. II, s. 501.
(2) - Dom af 2.3.1994, sag C-53/92 P, Hilti mod Kommissionen, Sml. I, s. 667, praemis 42, og af 6.4.1995, forenede sager C-241/91 P og C-242/91 P, RTE og ITP mod Kommissionen, Sml. I, s. 743, praemis 67, samt kendelse af 17.9.1996, sag C-19/95 P, San Marco mod Kommissionen, Sml. I, s. 4435, praemis 39 og 40.
(3) - Forenede sager C-46/93 og C-48/93, Sml. I, s. 1029, praemis 43, 44 og 45.
(4) - Saaledes erklaerede generaladvokat Tesauro i sit forslag til afgoerelse i ovennaevnte sag Brasserie du Pêcheur og Factortame, at denne praksis havde »fastslaaet nogle betingelser, der er saa restriktive, at de i praksis goer det yderst vanskeligt at faa doemt en faellesskabsinstitution til at erstatte det forvoldte tab« (forslagets punkt 63). Senere i sit forslag til afgoerelse (fodnote 76) fremhaevede generaladvokat Tesauro endvidere, at alle generelle faellesskabsretsakter efter den naevnte praksis tilsyneladende bygger paa et oekonomisk-politisk valg.
(5) - Se herom dom af 5.5.1977, sag 101/76, Koninklijke Scholten Honig mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 797, praemis 7 og 9.
(6) - Beslutningerne er vedtaget paa grundlag af Raadets direktiv 80/217/EOEF af 22.1.1980 om faellesskabsforanstaltninger til kontrol med klassisk svinepest (EFT L 47, s. 11) og Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26.6.1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29).
(7) - Det er en saadan argumentation, appellanterne har fremfoert. I deres replik ved Retten (punkt 132 ff.) gjorde de saaledes gaeldende, at de noedvendige betingelser for, at Faellesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, var opfyldt, selv om man antog, at der forelaa generelle retsakter, da beslutningerne udgjorde en tilstraekkelig kvalificeret tilsidesaettelse af hoejere retsregler til beskyttelse af private saasom appellanterne. Disse regler var nemlig netop de samme, som de havde paaberaabt sig til stoette for at anfaegte beslutningerne som forvaltningsakter (tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet samt tilsidesaettelsen af grundrettigheder mv.).
(8) - Jeg skal for mit vedkommende indroemme, at jeg finder denne anskuelse af problemet betydelig mere relevant end den, som appellanterne fremfoerte under sagen ved Retten. Spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsinstitutionerne ifalder ansvar uden for kontraktforhold, naar deres handlemaade ikke er ulovlig, men har kraevet et saerligt offer af visse erhvervsdrivende, der ikke kan anses for en normal indskraenkning i ejendomsretten eller i andre rettigheder, fortjener en naermere behandling. Naar henses til de processuelle og strukturelle vilkaar, der gaelder for en appel, har jeg imidlertid ikke mulighed for at gaa ind herpaa under denne sag.
(9) - Se bl.a. kendelse af 26.4.1993, sag C-244/92 P, Kupka-Floridi mod OESU, Sml. I, s. 2041, af 26.9.1994, sag C-26/94 P, X mod Kommissionen, Sml. I, s. 4379 og af 17.10.1995, sag C-62/94 P, Turner mod Kommissionen, Sml. I, s. 3177, samt dom af 24.10.1996, sag C-73/95 P, Viho mod Kommissionen, Sml. I, s. 5457, praemis 25 og 26.