CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 12 aprile 2016 (1)
Causa C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
contro
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, già GDF Suez
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2009/73/CE – Mercato interno del gas naturale – Intervento dello Stato sul prezzo di fornitura del gas naturale – Ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale – Obbligo di servizio pubblico – Interesse economico generale – Obiettivi di sicurezza dell’approvvigionamento e di coesione territoriale – Copertura dei costi completi»
1.        Nella presente causa, la Corte è nuovamente chiamata ad affrontare la delicata questione dell’ambito del potere di intervento degli Stati membri sulla fissazione dei prezzi di fornitura del gas naturale. La questione è delicata in quanto implica la conciliazione di due esigenze non esenti da reciproci contrasti: da un lato, l’obiettivo esplicito della direttiva 2009/73 (2) di aprire i mercati nazionali in vista della realizzazione di un mercato interno del gas naturale interamente aperto nell’Unione europea e, dall’altro, le esigenze di servizio pubblico nell’interesse economico generale, riguardo alle quali gli Stati membri continuano a mantenere un’ampia discrezionalità.
2.        Le questioni sollevate dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) francese nel presente rinvio pregiudiziale si inseriscono nell’ambito di un giudizio vertente sulla validità della normativa francese relativa alle tariffe regolamentate di vendita del gas naturale. La normativa in questione impone a taluni fornitori, tra i quali in particolare il fornitore storico, di proporre a determinate categorie di consumatori finali la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate. Tutti i fornitori, inclusi quelli interessati dalle tariffe regolamentate, possono tuttavia liberamente proporre offerte concorrenti alle tariffe regolamentate. I consumatori che hanno diritto alla fornitura a prezzo regolamentato possono dunque scegliere tra due tipi di offerte, vale a dire le offerte a tariffe regolamentate, proposte unicamente da alcuni fornitori, e le offerte a prezzo di mercato proposte da tutti gli operatori del mercato.
3.        Con le sue questioni, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) chiede in sostanza se una normativa di tal genere costituisca, per sua stessa natura, un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale aperto e concorrenziale, quale previsto dalla direttiva 2009/73 e, in caso di risposta positiva, se il perseguimento degli obiettivi della sicurezza dell’approvvigionamento e della coesione territoriale possa eventualmente giustificare un siffatto intervento. Il Conseil d’État (Consiglio di Stato) domanda altresì se il predetto intervento statale sia fondato sul principio di copertura dei costi completi del fornitore storico. Per rispondere a tali questioni, la Corte, in linea con la propria giurisprudenza precedente e, in particolare, con la causa che ha dato origine alla sua sentenza fondamentale Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), dovrà trovare il giusto equilibrio tra tutti gli interessi in gioco.
I –          Contesto normativo
A –          Diritto dell’Unione
4.        La direttiva 2009/73, che fa parte del «terzo pacchetto energia» (3), mira a introdurre nell’Unione un mercato completamente aperto che consenta ad ogni consumatore la libera scelta dei fornitori e ad ogni fornitore la libera fornitura ai propri clienti (4). In siffatto contesto, essa riconosce, tuttavia, il carattere essenziale del rispetto degli obblighi del servizio pubblico (5). A tal fine, essa mira a definire standard minimi comuni, rispettati da tutti gli Stati membri, che tengano conto degli obiettivi della protezione dei consumatori, della sicurezza degli approvvigionamenti, della tutela dell’ambiente e di livelli equivalenti di concorrenza in tutti gli Stati membri. Essa riconosce altresì l’importanza che gli obblighi del servizio pubblico, che devono essere definiti su base nazionale, possano essere interpretati su base nazionale, tenendo conto di circostanze nazionali e fatto salvo il rispetto della legislazione dell’Unione (6).
5.        Coerentemente con il suindicato approccio, da un lato, l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 dispone che «[g]li Stati membri, in base alla loro organizzazione istituzionale e nel dovuto rispetto del principio di sussidiarietà, fanno sì che le imprese di gas naturale, fatto salvo il paragrafo 2, siano gestite secondo i principi della presente direttiva, al fine di realizzare un mercato del gas naturale concorrenziale, sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale, e si astengono da qualsiasi discriminazione tra tali imprese riguardo ai loro diritti o obblighi».
6.        Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva in esame, «[n]el pieno rispetto delle pertinenti disposizioni del trattato, in particolare de[ll’articolo 106 TFUE], gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti la sicurezza, compresa la sicurezza dell’approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture, nonché la tutela dell’ambiente, compresa l’efficienza energetica, l’energia da fonti rinnovabili e la protezione del clima. Tali obblighi sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantiscono alle imprese di gas naturale dell[’Unione] parità di accesso ai consumatori nazionali. In materia di sicurezza dell’approvvigionamento, di efficienza energetica e di gestione della domanda e per il conseguimento degli obiettivi ambientali e degli obiettivi relativi all’energia da fonti rinnovabili di cui al presente paragrafo, gli Stati membri possono attuare una programmazione a lungo termine, tenendo conto della possibilità che terzi chiedano l’accesso al sistema».
B –          Normativa francese
7.        Il codice dell’energia francese definisce gli obiettivi della politica energetica volta a garantire l’indipendenza strategica della nazione e a favorire la sua competitività economica e, segnatamente, ad assicurare la sicurezza dell’approvvigionamento, a mantenere un prezzo dell’energia competitivo, a garantire la coesione sociale e territoriale assicurando a tutti l’accesso all’energia (7). Tale codice prevede che alcuni obblighi di servizio pubblico siano affidati ai fornitori di gas naturale e riguardino in modo particolare la sicurezza dell’approvvigionamento, nonché la qualità e il prezzo dei prodotti forniti (8).
8.        L’articolo L. 410-2 del codice di commercio introduce il principio secondo il quale, salvi i casi in cui la legge disponga diversamente, i prezzi dei beni, dei prodotti e dei servizi sono determinati liberamente dalla concorrenza. Il secondo comma del medesimo articolo consente, tuttavia, di regolamentare i prezzi con decreto del Conseil d’État (Consiglio di Stato) previa consultazione dell’Autorité de la concurrence, «nei settori o nelle aree in cui la concorrenza di prezzo è limitata in ragione o di situazioni di monopolio o di difficoltà di lungo periodo nell’approvvigionamento, ovvero da disposizioni legislative o regolamentari». Il terzo comma della stessa disposizione prevede che «[l]e disposizioni dei due primi commi non ostano a che il Governo adotti, con decreto del Conseil d’État [Consiglio di Stato], al fine di contrastare aumenti o riduzioni eccessive di prezzo, misure temporanee motivate da una situazione di crisi, da circostanze eccezionali, da una pubblica calamità o da una situazione manifestamente anomala del mercato in un dato settore. Il decreto è adottato previa consultazione del Conseil national de la consommation. Esso deve indicare il suo periodo di validità, che non può superare i sei mesi».
9.        In applicazione del secondo comma dell’articolo L. 410-2 (9), gli articoli da L. 445-1 a L. 445-4 del codice dell’energia prevedono tariffe regolamentate di vendita del gas naturale. Le norme che fissano dette tariffe sono stabilite dal decreto n. 2009-1603, del 18 dicembre 2009 (in prosieguo: il «decreto n. 2009-1603»), come modificato dal decreto n. 2013‑400, del 16 maggio 2013 (in prosieguo: il «decreto n. 2013-400») (10). Quest’ultimo decreto è l’atto del quale si invoca l’invalidità nel giudizio nazionale.
10.      Il regime delle tariffe regolamentate di vendita del gas naturale, come emerge dalla decisione di rinvio, presenta le caratteristiche che seguono.
11.      In primo luogo, le imprese interessate dalle tariffe regolamentate di vendita del gas naturale sono in numero limitato. Tali tariffe devono essere praticate esclusivamente dal fornitore storico, ossia GDF Suez (denominato di recente Engie), da 22 imprese locali di distribuzione e dalla società Total Energie Gaz (11).
12.      In secondo luogo, riguardo all’ambito di applicazione ratione personae delle predette tariffe e, più in particolare, dei clienti che possono beneficiarne, a seguito di una modifica legislativa intervenuta nel 2014 (12), a partire dal 1° gennaio 2016 conservano il diritto alla vendita di gas naturale alle tariffe regolamentate unicamente i consumatori domestici (ivi comprese le associazioni di proprietari di appartamenti situati in immobili costituiti da più appartamenti che consumano meno di 30 000 kilowattora annui) e i consumatori finali non domestici che consumano meno di 30 000 kilowattora annui.
13.      In terzo luogo, per quanto riguarda i criteri per la determinazione delle tariffe regolamentate, detta determinazione si fonda sul principio di copertura dei costi. Le tariffe in questione sono definite in funzione delle caratteristiche intrinseche delle forniture e dei costi connessi a tali forniture e coprono l’insieme dei predetti costi, ad eccezione di sovvenzioni a favore dei clienti che hanno scelto un’offerta al prezzo di mercato (13). Queste tariffe sono calcolate tenendo conto dei costi di approvvigionamento e dei costi escluso l’approvvigionamento dei fornitori di gas interessati (14). Esse sono costituite da una parte variabile legata al consumo effettivo e da una parte forfettaria calcolata partendo dai costi fissi di fornitura del gas naturale che può altresì tenere conto della quantità consumata, sottoscritta o riservata dal cliente e delle condizioni di utilizzo, segnatamente della ripartizione delle quantità richieste nel corso dell’anno (15).
14.      In quarto luogo, in riferimento alla procedura di determinazione delle tariffe regolamentate, l’articolo L. 445-2 del codice dell’energia dispone che le decisioni sulle tariffe regolamentate di vendita del gas naturale sono adottate congiuntamente dai Ministri dell’Economia e dell’Energia, sentito il parere della Commission de régulation de l’énergie (in prosieguo: la «CRE»).
15.      Più in particolare, l’articolo 4 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400, prevede che due decreti ministeriali definiscano, previo parere della CRE, da un parte, per ciascun fornitore, una formula tariffaria comprensiva dei costi completi di approvvigionamento di gas naturale e, dall’altra, una metodologia di valutazione dei costi escluso l’approvvigionamento. La formula tariffaria e i costi escluso l’approvvigionamento permettono di determinare il costo medio di fornitura del gas naturale, a partire dal quale sono fissate le tariffe regolamentate di vendita dello stesso, in funzione delle modalità di servizio dei clienti interessati. La CRE svolge ogni anno un’analisi dettagliata dei costi completi di approvvigionamento di gas naturale e dei costi escluso l’approvvigionamento.
16.      Per ciascun fornitore, un decreto dei Ministri dell’Economia e dell’Energia adottato previo parere della CRE fissa, a seguito dell’analisi dettagliata consegnata da quest’ultima, le tariffe regolamentate partendo, eventualmente, dalle proposte del fornitore (16). Le tariffe in questione sono riesaminate e riviste se necessario, previo parere della CRE e alla luce, eventualmente, delle proposte del fornitore, in funzione dell’evoluzione della formula tariffaria nonché dell’evoluzione dei costi escluso l’approvvigionamento (17).
17.      Infine, il fornitore interessato modifica, con una frequenza stabilita con decreto ministeriale e al massimo una volta al mese, le proprie tariffe regolamentate riversandovi le variazioni dei costi di approvvigionamento di gas naturale, quali risultano dall’applicazione della sua formula tariffaria, salvo opposizione del Primo ministro in caso di aumento eccezionale dei prezzi dei prodotti petroliferi o dei prezzi del mercato del gas naturale negli ultimi due mesi o in un periodo cumulativo di tre mesi (18).
II –       Fatti del procedimento principale, giudizio nazionale e questioni pregiudiziali
18.      Con ricorso presentato il 17 luglio 2013, l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) ha chiesto al Conseil d’État (Consiglio di Stato) di annullare per eccesso di potere il decreto n. 2013-400. Nel ricorso, l’ANODE sostiene, inter alia, che gli articoli da L. 445-1 a L. 445-4 del codice dell’energia, a quali il decreto di cui essa chiede l’annullamento dà attuazione, sono in contrasto con gli obiettivi della direttiva 2009/73.
19.      Nell’ambito della suindicata causa, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) si chiede, in primo luogo, se un intervento statale sui prezzi come quello previsto dalla normativa francese sia destinato a determinare il livello del prezzo di fornitura di gas naturale al consumatore finale prescindendo dal libero gioco del mercato e se osti, per sua stessa natura, alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale, in violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.
20.      In caso di risposta positiva, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) si domanda, in secondo luogo, quali siano i criteri sulla base dei quali dovrebbe essere valutata la compatibilità di una siffatta normativa e, in particolare, se l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, consenta agli Stati membri, offrendo prezzi regolamentati, di perseguire obiettivi quali la sicurezza dell’approvvigionamento e la coesione territoriale. Il Conseil d’État (Consiglio di Stato) si chiede altresì se sia ammissibile un intervento statale sulla fissazione del prezzo, fondato sul principio di copertura dei costi completi del fornitore storico e sulle componenti dei costi che possano eventualmente essere considerate nella determinazione delle tariffe regolamentate.
21.      Ciò premesso, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se si debba ritenere che l’intervento di uno Stato membro, consistente nell’imporre all’operatore storico di proporre al consumatore finale la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate, ma che non impedisce al fornitore storico e ai fornitori alternativi di proporre offerte concorrenti a prezzi inferiori a tali tariffe, sia destinato a determinare il livello del prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale indipendentemente dal libero gioco del mercato e costituisca, per sua stessa natura, un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.
2)      In caso di risposta positiva, sulla base di quali criteri dovrebbe essere valutata la compatibilità di un siffatto intervento dello Stato sul prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale con la direttiva 2009/73.
In particolare:
a)      In quale misura e a quali condizioni l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, permette agli Stati membri, intervenendo sul prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale, di perseguire altri obiettivi, come la sicurezza dell’approvvigionamento e la coesione territoriale, oltre al mantenimento del prezzo della fornitura a un livello ragionevole.
b)      Se l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 consenta, tenuto conto in particolare degli obiettivi di sicurezza dell’approvvigionamento e di coesione territoriale, l’intervento di uno Stato membro sulla fissazione del prezzo di fornitura del gas naturale fondato sul principio di copertura dei costi completi del fornitore storico, e se i costi destinati ad essere coperti dalle tariffe possano includere altre componenti oltre a quella che rappresenta l’approvvigionamento a lungo termine».
III –       Procedimento dinanzi alla Corte
22.      La decisione di rinvio è pervenuta alla Corte il 18 dicembre 2014. Hanno presentato osservazioni l’ANODE, l’Engie, i governi francese, ungherese e polacco, nonché la Commissione europea.
IV –       Analisi giuridica
23.      Con le due questioni pregiudiziali si chiede, in sostanza, se un regime che fissa tariffe regolamentate per la vendita di gas naturale, come quello esistente in Francia e descritto ai paragrafi da 7 a 17 delle presenti conclusioni, sia compatibile con la direttiva 2009/73 e con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
24.      Nella sua giurisprudenza, e in particolare nella sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205), la Corte ha già delineato il quadro di analisi per valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione di un intervento statale sui prezzi, segnatamente nel settore del gas naturale. Nella predetta sentenza e nella giurisprudenza successiva (19), la Corte ha fornito diverse indicazioni sui criteri in base ai quali si debba fondare una siffatta valutazione. È dunque nel solco di tale giurisprudenza che devono essere analizzate le questioni sollevate dal Conseil d’État (Consiglio di Stato).
A –          Sull’ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale
25.      Il giudice del rinvio si domanda, anzitutto, se un intervento statale sui prezzi del gas naturale, come quello previsto dalla normativa francese in questione, costituisca, per sua stessa natura, un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.
26.      Il giudice del rinvio evidenzia segnatamente che la normativa francese è caratterizzata, in primo luogo, dal fatto che i prezzi regolamentati non sono imposti a tutti i fornitori di gas, bensì soltanto ad alcuni di essi e, in particolare, al fornitore cosiddetto storico, in secondo luogo, dal fatto che la suindicata normativa non vieta né ai fornitori interessati dalle tariffe regolamentate né agli altri fornitori di proporre a tutti i consumatori offerte a prezzi inferiori alle tariffe regolamentate e, in terzo luogo, dal fatto che la normativa in questione si fonda sul principio di copertura dei costi. Secondo quanto sostenuto dal giudice del rinvio, quest’ultima caratteristica avrebbe consentito di impedire che l’operatore storico praticasse prezzi slealmente bassi.
27.      Al riguardo, occorre notare che, in base alla giurisprudenza della Corte, benché non risulti da nessuna disposizione della direttiva 2009/73 (20) che il prezzo di fornitura del gas naturale debba essere fissato solo dall’incontro della domanda e dell’offerta, tale esigenza risulta dalla finalità stessa e dal sistema generale di detta direttiva che, come si evince da numerosi dei suoi considerando (21) e da diverse sue disposizioni (22), mira a realizzare un mercato interno del gas naturale completamente ed effettivamente aperto e concorrenziale nell’ambito del quale tutti i consumatori possano scegliere liberamente i propri fornitori e in cui tutti i fornitori possano fornire liberamente i propri prodotti ai loro clienti (23).
28.      Va rilevato altresì che nella sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205) la Corte ha qualificato una misura di intervento pubblico sui prezzi del gas naturale come una misura che, «per sua stessa natura, costituisce un ostacolo alla realizzazione di un effettivo mercato interno del gas» (24).
29.      Nella fattispecie, la normativa francese in questione prevede un intervento statale che, in sostanza, impone ad alcune imprese di offrire sul mercato, a determinate categorie di clienti, la vendita del gas naturale a prezzi che sono il risultato di un calcolo effettuato secondo criteri ed utilizzando tariffari fissati dalle autorità pubbliche.
30.      Come rilevato giustamente dalla Commissione, le tariffe fissate in applicazione della predetta normativa costituiscono prezzi regolamentati che non sono in nessun modo il risultato di una libera determinazione derivante dall’incontro della domanda e dell’offerta nel mercato. Al contrario, tali tariffe sono il frutto di una determinazione effettuata sulla base di criteri imposti dalle autorità pubbliche e che si trova pertanto al di fuori della dinamica delle forze di mercato.
31.      Orbene, una misura che impone di offrire un prodotto o un servizio sul mercato a un prezzo determinato influenza necessariamente la libertà delle imprese interessate di agire sul mercato in oggetto e, pertanto, il processo concorrenziale che ha luogo su detto mercato. Sebbene il grado di impatto di una siffatta misura sul mercato dipenda dalla sua portata, soggettiva ed oggettiva, resta il fatto che una misura di tal genere, influenzando direttamente il suindicato processo concorrenziale, è, per sua stessa natura, contraria all’obiettivo di realizzazione di un mercato aperto e concorrenziale, e tale constatazione è ovviamente indipendente dalla circostanza che la misura possa eventualmente trovare una giustificazione nel quadro normativo in vigore.
32.      Nel caso di specie, come osservato tanto dal giudice del rinvio quanto dalla Repubblica francese, è vero che diversi elementi differenziano la normativa francese di cui trattasi nella presente causa da quella, italiana, all’origine della causa che ha dato luogo alla sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205) e che prevedeva la definizione di un prezzo di riferimento che tutti i fornitori di gas naturale dovevano inserire nelle proprie offerte commerciali.
33.      Ciononostante, nessuna delle caratteristiche della normativa oggetto della presente causa, evidenziate dal giudice del rinvio e indicate al paragrafo 26 delle presenti conclusioni, consente di confutare la tesi secondo cui una determinazione delle tariffe risultante da un’imposizione delle autorità pubbliche influenza necessariamente la concorrenza e, pertanto, una normativa come quella oggetto del procedimento principale è incompatibile con l’obiettivo di realizzazione di un mercato del gas naturale aperto e concorrenziale previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.
34.      Infatti, in primo luogo, benché il regime francese sulle tariffe regolamentate imponga l’obbligo di offrire il gas naturale sul mercato a un prezzo determinato esclusivamente ad alcuni operatori del mercato, resta il fatto che, limitando la libertà d’azione di tali imprese sul mercato, siffatto obbligo influenza il processo concorrenziale che vi si svolge. Una normativa di tal genere è causa di uno squilibrio tra gli operatori del mercato ed è manifestamente contraria all’esigenza, di cui al considerando 3 della direttiva 2009/73 e alla giurisprudenza citata al paragrafo 27 delle presenti conclusioni, che tutti gli operatori possano fornire liberamente i propri prodotti ai loro clienti.
35.      In secondo luogo, nella stessa prospettiva, l’ulteriore possibilità per le imprese interessate dalle tariffe regolamentate di determinare liberamente le proprie offerte sul mercato non consente affatto di mettere in discussione la constatazione che l’intervento statale in questione influenza la concorrenza nel mercato. Infatti, malgrado tale possibilità, per effetto dell’intervento statale, esistono necessariamente due segmenti nel mercato, vale a dire un segmento «regolamentato» – che ha peraltro una dimensione molto importante nel settore del gas naturale in Francia (25) – nel quale i prezzi del prodotto o del servizio sono fissati al di fuori della concorrenza, e un segmento libero. Una divisione del mercato di tal genere è di per sé incompatibile con la concezione di un mercato interno del gas naturale completamente ed effettivamente aperto e concorrenziale. Al riguardo, l’affermazione del governo francese, richiamata dal giudice del rinvio, secondo la quale le tariffe regolamentate svolgono, in pratica, il ruolo di un tetto di riferimento per la fissazione dei prezzi delle offerte proposte dagli altri fornitori, dimostra che le tariffe in questione hanno un impatto concreto sul mercato.
36.      In terzo luogo, il fatto che la determinazione delle tariffe regolamentate si fondi sul principio di copertura dei costi non è parimenti in grado di modificare la tesi secondo cui le tariffe regolamentate alterano la concorrenza. Ritengo piuttosto che la predetta caratteristica, lungi dall’avere un effetto positivo sulla concorrenza, abbia piuttosto l’effetto di conferire ai fornitori interessati una sorta di garanzia che, mediante tariffe regolamentate, essi saranno in grado di recuperare integralmente i loro costi, quantomeno per la parte della loro clientela che utilizzerà le tariffe in oggetto. Orbene, occorre constatare che gli altri fornitori non godono di un’analoga garanzia, cosa che rappresenta uno svantaggio competitivo dovuto all’esistenza della predetta normativa.
37.      Infine, in merito alla considerazione del giudice del rinvio secondo la quale le tariffe regolamentate avrebbero impedito che l’operatore dominante praticasse prezzi slealmente bassi, essa non mi pare rilevante ai fini della valutazione dell’impatto concorrenziale di tali tariffe, in quanto una pratica siffatta era già vietata dalla normativa in materia di abuso di posizione dominante e segnatamente dall’articolo 102 TFUE.
38.      Concludendo, ritengo che l’intervento di uno Stato membro consistente nell’imporre ad alcuni fornitori, tra i quali il fornitore storico, di proporre al consumatore finale la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate, ma che non vieta che possano essere proposte offerte concorrenziali a prezzi inferiori a tali tariffe da parte di tutti i fornitori sul mercato, costituisca, per sua stessa natura, un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale menzionata all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73.
B –          Sulle condizioni di intervento degli Stati membri
39.      Dalla giurisprudenza della Corte emerge che, benché un intervento statale sulla fissazione del prezzo di fornitura del gas naturale al consumatore finale costituisca un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale, tale intervento può cionondimeno essere ammesso nel quadro della direttiva 2009/73, a patto di rispettare le condizioni dalla stessa stabilite (26).
40.      Difatti, come precisato dai suoi considerando 43 e 44, a parte l’obiettivo di creazione di un mercato interno aperto e concorrenziale del gas naturale, la direttiva 2009/73 è volta parimenti a garantire che il servizio pubblico sia mantenuto ad «elevati livelli qualitativi», a proteggere il consumatore finale e ad assicurare la sicurezza dell’approvvigionamento. È per rispondere a questi ultimi obiettivi che l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 precisa che esso si applica «fatto salvo» il paragrafo 2 del medesimo articolo.
41.      Dalla giurisprudenza della Corte si evince che, alla luce di quest’ultima disposizione (27) nonché dell’articolo 106 TFUE ivi menzionato (28), l’intervento di uno Stato membro sulla fissazione del prezzo di fornitura del gas naturale è ammissibile soltanto se sono rispettate tre condizioni. Primo, l’intervento deve perseguire un obiettivo di interesse economico generale, secondo, deve essere rispettato il principio di proporzionalità e, terzo, deve prevedere obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili e deve garantire alle società dell’Unione europea che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori. È sulla portata delle predette condizioni e sulla loro applicazione al caso di specie che il giudice del rinvio avanza dubbi nell’ambito della sua seconda questione pregiudiziale.
1.            Sull’interesse economico generale
42.      Riguardo alla prima condizione, vale a dire che l’intervento statale sulla fissazione del prezzo di fornitura del gas naturale sia giustificato dal perseguimento dell’interesse economico generale, il giudice del rinvio, nella sua seconda questione pregiudiziale, lettera a), si chiede in quale misura e a quali condizioni uno Stato membro possa perseguire obiettivi di interesse economico generale diversi dal mantenimento del prezzo della fornitura a un livello ragionevole, riconosciuto dalla Corte nella sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205). Il giudice del rinvio si riferisce specificamente agli obiettivi della sicurezza dell’approvvigionamento e della coesione territoriale, menzionati all’articolo L. 100-1 del codice dell’energia, che sono stati invocati dal governo francese nel procedimento principale in quanto obiettivi perseguiti dal regime sulle tariffe regolamentate.
43.      In proposito, rilevo in via preliminare che, benché la direttiva 2009/73 non fornisca la definizione di «interesse economico generale» (29), dalla giurisprudenza risulta che il riferimento all’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva tanto a detta nozione quanto all’articolo 106 TFUE, che riguarda le imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale, implica che tale nozione sia da interpretare alla luce di quest’ultima disposizione del trattato (30).
44.      Più in generale, ritengo che, seguendo un approccio sistematico e coerente ai sensi del diritto dell’Unione, la condizione prevista dalla direttiva 2009/73, in base alla quale gli obblighi di servizio pubblico nel settore del gas sono imposti «nell’interesse economico generale», debba essere interpretata alla luce delle altre disposizioni rilevanti del diritto dell’Unione e, in particolare, del diritto primario. In questa prospettiva, è inevitabile che tale interpretazione sia fatta ricadere nel nuovo contesto risultante dall’entrata in vigore del trattato di Lisbona, il quale include, oltre all’articolo 106 TFUE, l’articolo 14 TFUE, il nuovo protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale (in prosieguo: il «Protocollo n. 26») e l’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea relativo all’accesso ai servizi di interesse economico generale, che ha acquisito lo stesso valore giuridico dei trattati.
45.      In siffatto nuovo contesto, l’analisi delle disposizioni rilevanti, nonché della giurisprudenza della Corte, mi porta a formulare le seguenti considerazioni.
46.      Una prima considerazione riguarda il ruolo che deve essere riconosciuto agli Stati membri nella definizione degli obiettivi di interesse economico generale che possono giustificare l’imposizione di obblighi di servizio pubblico. Si noti, in proposito, che il Protocollo n. 26 riconosce in generale espressamente il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità degli Stati membri di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale (31). Per quanto concerne specificamente il settore del gas naturale, dalla seconda frase del considerando 47 della direttiva 2009/73 risulta che «[g]li obblighi del servizio pubblico dovrebbero essere definiti su base nazionale, tenendo conto delle circostanze nazionali; il diritto [dell’Unione] dovrebbe tuttavia essere rispettato dagli Stati membri» (32).
47.      Questo approccio, che mira a conferire un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri (33), si rispecchia nella giurisprudenza relativa agli obblighi di servizio pubblico nel settore dell’energia in cui la Corte, riferendosi alla finalità stessa dell’articolo 106 TFUE e alla giurisprudenza ad esso relativa (34), ha osservato che gli Stati membri hanno il diritto, nel rispetto dell’ordinamento dell’Unione, di definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi di interesse economico generale (35).
48.      Una seconda considerazione, per certi versi collegata alla prima, concerne la possibilità per gli Stati membri, nella definizione degli obiettivi di interesse economico generale, di prendere in considerazione le proprie situazioni e politiche nazionali. In tal senso, il Protocollo n. 26 riconosce espressamente in generale la necessità di tenere conto della diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e delle differenze nelle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse (36). Questo stesso requisito si ritrova espresso, riguardo al settore del gas naturale, sia nel considerando 44 della direttiva 2009/73 (37) che nella giurisprudenza della Corte ai sensi della quale, nel definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi di interesse economico generale, gli Stati membri possono prendere in considerazione obiettivi propri della loro politica nazionale (38).
49.      Dalle suesposte considerazioni emerge che, in linea di principio, spetta agli Stati membri, tenendo conto delle proprie situazioni e politiche nazionali, definire gli obiettivi di interesse economico generale che essi intendono perseguire mediante l’imposizione di obblighi relativi al servizio pubblico nel settore del gas. Tuttavia, la predetta facoltà di definizione degli obiettivi di interesse economico generale non è espressione di una libertà assoluta degli Stati membri (39), dovendo bensì realizzarsi nel rispetto del diritto dell’Unione.
50.      Una questione fondamentale è quindi capire in concreto in che modo sia possibile conciliare il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri per quanto riguarda gli obiettivi di interesse economico generale che intendono perseguire, imponendo obblighi relativi al servizio pubblico, con l’esigenza del rispetto del diritto dell’Unione.
51.      In proposito, deve essere analizzata anzitutto la questione, che è stata oggetto di discussione, relativa all’interpretazione dell’elenco contenuto nell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, citato al paragrafo 6 delle presenti conclusioni. È stato difatti sostenuto che la disposizione in parola conterrebbe un elenco tassativo di cause di interesse economico generale idonee a legittimare l’intervento statale (40). La Corte non ha ancora preso posizione sulla questione, che non è irrilevante giacché, se una siffatta interpretazione restrittiva fosse accettata, essa avrebbe l’effetto di privare di qualsivoglia giustificazione un intervento statale che perseguisse un obiettivo di interesse economico generale, quale la coesione territoriale, che non è presente nell’elenco in questione.
52.      Al riguardo, tuttavia, condivido integralmente la tesi avanzata dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer, secondo la quale il predetto elenco non riguarda cause di interesse economico generale, bensì espone i «tipi di intervento» in cui concretizzare gli obblighi di servizio pubblico (41). Tale interpretazione è a mio parere conforme alla lettera della disposizione in questione, che afferma che gli obblighi relativi al servizio pubblico sono «concernenti» la sicurezza, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture, nonché gli altri elementi ivi elencati. In tal senso, in virtù di siffatta disposizione, gli Stati membri possono imporre alle imprese obblighi relativi al servizio pubblico concernenti – ossia, che hanno ad oggetto – inter alia, la sicurezza, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture. Tali obblighi dovranno tuttavia essere sempre volti alla realizzazione di uno o più obiettivi di interesse economico generale (42). Dalle predette considerazioni si evince che l’elenco contenuto all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 non costituisce affatto un elenco tassativo degli obiettivi di interesse economico generale che gli Stati membri possono perseguire nell’ambito di tale direttiva.
53.      Ciò detto, benché gli Stati membri restino liberi di definire gli obiettivi di interesse economico generale che intendono perseguire imponendo obblighi di servizio pubblico, non può tuttavia dimenticarsi che il settore del gas naturale è un settore in cui il legislatore dell’Unione ha legiferato perseguendo espressamente determinati obiettivi specifici.
54.      Al riguardo, la Corte ha dichiarato che, nell’ambito della valutazione – che gli Stati membri devono svolgere ai sensi della direttiva 2009/73 – se, nell’interesse economico generale, occorra imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico, spetta agli Stati membri effettuare un contemperamento tra l’obiettivo della liberalizzazione e gli altri obiettivi perseguiti dalla direttiva 2009/73 (43).
55.      Il predetto obbligo di bilanciamento, che la Corte ha espresso in merito agli obiettivi che il legislatore dell’Unione ha espressamente previsto nella direttiva 2009/73, è indice a mio giudizio della particolare importanza di tali obiettivi. Si tratta infatti di obiettivi il cui perseguimento è esplicitamente considerato necessario dal legislatore dell’Unione. Di conseguenza, detto perseguimento è in grado di rivestire un ruolo più importante nell’analisi della proporzionalità di una misura che impone un obbligo di servizio pubblico che può pregiudicare l’obiettivo più generale parimenti perseguito dalla direttiva 2009/73, volto all’apertura dei mercati per la creazione di un mercato interno del gas naturale.
56.      Nella fattispecie, dalle suesposte considerazioni emerge che la sicurezza dell’approvvigionamento energetico costituisce senza dubbio un obiettivo di interesse economico generale in grado, nel rispetto delle altre condizioni, di giustificare un intervento statale basato sul prezzo di fornitura del gas naturale. Difatti, già a livello di diritto primario, l’articolo 194, paragrafo 1, lettera b), TFUE individua la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione come uno degli obiettivi fondamentali della politica dell’Unione nel settore dell’energia. Inoltre, con specifico riferimento al settore del gas naturale, risulta da numerosi considerando e articoli della direttiva 2009/73 che quest’ultima prevede espressamente la sicurezza dell’approvvigionamento energetico come una delle sue principali finalità (44). Più in particolare, la direttiva 2009/73 considera piuttosto esplicitamente la sicurezza dell’approvvigionamento uno degli obiettivi di cui si deve tenere conto nel caso di un’eventuale imposizione di obblighi di servizio pubblico nel settore del gas naturale (45).
57.      Per contro, la coesione territoriale non viene menzionata specificamente dalla direttiva 2009/73 quale obiettivo di interesse economico generale tale da giustificare l’imposizione di obblighi di servizio pubblico nel settore del gas naturale. Al riguardo, occorre tuttavia rilevare, da un lato, che l’articolo 14 TFUE riconosce esplicitamente il ruolo ricoperto dai servizi di interesse economico generale nella promozione della coesione territoriale dell’Unione e, dall’altro, che l’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea indica espressamente la coesione territoriale nell’ambito del diritto all’accesso ai servizi di interesse economico generale. Inoltre, nella misura in cui un intervento statale abbia come scopo la coesione territoriale in quanto è volto a permettere un accesso universale e uguale al gas naturale nel complesso del territorio di uno Stato membro – al fine di evitare una situazione in cui alcune regioni di un paese, ad esempio a causa della loro situazione geografica o delle loro condizioni naturali, siano private di tale accesso –, il perseguimento di siffatto obiettivo deve indubbiamente essere considerato conforme alla direttiva 2009/73 e, in particolare, al suo articolo 3, paragrafo 3, il quale dispone che, «in particolare, [gli Stati membri] adottano misure adeguate per la tutela dei clienti finali nelle zone isolate che sono allacciati al sistema del gas». Alla luce di ciò, si deve ritenere che, così interpretato, l’obiettivo della coesione territoriale è parte integrante degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2009/73.
58.      Concludendo, dalle suesposte considerazioni emerge che la direttiva 2009/73, e segnatamente il suo articolo 3, paragrafo 2, interpretato alla luce degli articoli 14 TFUE e 106 TFUE nonché del Protocollo n. 26, consente agli Stati membri di valutare se, nell’interesse economico generale, occorra imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi di servizio pubblico basati sul prezzo di fornitura del gas naturale al fine, in particolare, di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la coesione territoriale, purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni che la stessa prevede.
2.            Sul rispetto del principio di proporzionalità
59.      La seconda condizione che deve essere soddisfatta, affinché l’intervento di uno Stato membro sulla determinazione del prezzo di fornitura del gas naturale possa essere ammesso, è che gli obblighi di servizio pubblico imposti alle imprese rispettino il principio di proporzionalità. Evidenziando la necessità di un rigoroso controllo del rispetto di tale principio, la Corte ha precisato che detti obblighi non possono incidere sulla libera fissazione del prezzo della fornitura di gas naturale se non nella misura necessaria al conseguimento dell’obiettivo di interesse economico generale da essi perseguito (46).
60.      Il rispetto del principio di proporzionalità impone, anzitutto, l’idoneità della misura a realizzare l’obiettivo di interesse economico generale che persegue (47). In secondo luogo, riguardo alla durata dell’intervento statale sui prezzi, la Corte ha dichiarato che esso deve essere limitato a quanto strettamente necessario per conseguire l’obiettivo da esso perseguito al fine, soprattutto, di non rendere duratura una misura che, per sua stessa natura, costituisce un ostacolo alla realizzazione di un effettivo mercato interno del gas (48). In terzo luogo, la Corte ha dichiarato che il metodo d’intervento attuato non deve eccedere quanto è necessario per conseguire l’obiettivo di interesse economico generale perseguito (49). In quarto luogo, la proporzionalità della misura deve essere valutata anche alla luce del suo ambito di applicazione ratione personae (50).
61.      Spetta al giudice del rinvio accertare se, nell’ambito del procedimento principale, l’imposizione a taluni fornitori dell’obbligo di proporre a determinate categorie di clienti la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate soddisfi i requisiti di proporzionalità. La Corte può tuttavia fornirgli, nei limiti del possibile e sulla base delle informazioni disponibili, le indicazioni necessarie a tal fine alla luce del diritto dell’Unione (51).
a)            Sull’idoneità della misura a conseguire gli obiettivi di interesse economico generale perseguiti
62.      In primo luogo, il giudice del rinvio dovrà valutare se, così come è strutturata, la misura in questione sia idonea a realizzare gli obiettivi invocati, ossia quello della sicurezza dell’approvvigionamento e quello della coesione territoriale. L’idoneità della misura presuppone l’esistenza di un nesso diretto tra l’obbligo imposto e l’obiettivo invocato. A tal riguardo occorre distinguere i due obiettivi.
63.      Con riferimento alla sicurezza dell’approvvigionamento, il giudice del rinvio cita la tesi, proposta dal governo francese, secondo la quale le scelte di approvvigionamento del fornitore storico e la costituzione del suo portafoglio di approvvigionamento principalmente da contratti a lungo termine indicizzati sul prezzo del petrolio garantirebbero una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento. Inoltre, nelle sue osservazioni, il governo francese aggiunge che l’instabilità del mercato all’ingrosso del gas naturale può generare una volatilità del prezzo del gas in grado di ripercuotersi sul prezzo di fornitura del gas ai clienti finali. Le tariffe regolamentate nonché le relative modalità di calcolo causerebbero un meccanismo di perequazione dei prezzi del gas naturale tale da attenuare l’impatto sul consumatore finale di brusche evoluzioni dovute alla volatilità del prezzo del petrolio e del gas.
64.      In proposito, mi preme osservare, in primo luogo, che il fascicolo non contiene indicazioni in merito all’esistenza di un obbligo a carico dei fornitori interessati dalle tariffe regolamentate (né a carico di altri fornitori) di concludere contratti di approvvigionamento a lungo termine che avrebbero lo scopo di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento a prezzi ragionevoli (ossia le tariffe regolamentate) in caso di crisi energetica o di volatilità significativa dei prezzi (52). La decisione di rinvio fa riferimento d’altronde alle «scelte» di approvvigionamento del fornitore storico, dando così l’impressione di indicare che la conclusione dei contratti a lungo termine dipenda da una decisione commerciale di siffatto fornitore piuttosto che da un obbligo giuridico a suo carico. Orbene, in mancanza di un nesso tra la conclusione di contratti di approvvigionamento a lungo termine e le tariffe regolamentate, non è chiaro, in base alle informazioni presenti nel fascicolo, in che modo l’imposizione delle tariffe in questione possa trovare una giustificazione nell’esistenza dei predetti contratti.
65.      In secondo luogo, benché non sia escluso che, in caso di crisi energetica tale da causare un aumento molto significativo dei prezzi, una misura che comportasse l’obbligo di offrire e fornire il gas naturale a un prezzo determinato potrebbe essere eventualmente ritenuta idonea a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento, occorre rilevare che una siffatta possibilità d’intervento, avendo carattere eccezionale, è prevista, a condizioni rigorose, dall’articolo L. 410-2, terzo comma, del codice di commercio. Spetta al giudice del rinvio accertare l’esistenza di brusche evoluzioni del prezzo del gas naturale dovute alla volatilità del prezzo dello stesso gas o del petrolio tali da giustificare l’adozione di una misura che costituisce, in sostanza, un intervento statale sul prezzo di carattere permanente. Nella valutazione della proporzionalità della misura in questione rispetto all’obiettivo della sicurezza dell’approvvigionamento, il giudice del rinvio dovrà tenere conto anche delle misure adottate nell’ambito del regolamento n. 994/2010 (53).
66.      Riguardo alla coesione territoriale, la decisione di rinvio richiama l’argomento del governo francese secondo il quale le tariffe regolamentate di vendita del gas permetterebbero un’armonizzazione dei prezzi su tutto il territorio nazionale. Nelle sue osservazioni, la Repubblica francese afferma che il costo di dispacciamento sulla rete di trasporto fatturato ai fornitori di gas dal trasportatore può variare in modo significativo in funzione della distanza del cliente dalle principali infrastrutture di trasporto e che, in tali circostanze, la regolamentazione delle tariffe consentirebbe di mitigare le differenze dei costi per cliente introducendo una perequazione parziale.
67.      Ciò detto, non sembra escluso che l’obiettivo della coesione territoriale, quale definito al paragrafo 57 delle presenti conclusioni, possa essere garantito dall’imposizione di un obbligo di fornire il gas a un prezzo determinato. Spetterà tuttavia al giudice del rinvio valutare, nell’ambito dell’analisi del carattere necessario della misura, se non vi siano altre misure parimenti idonee a garantire siffatto obiettivo, ma che ostacolino in misura minore la realizzazione di un mercato interno aperto del gas naturale rispetto a un’imposizione generalizzata dei prezzi applicabile non già a determinate categorie di clienti che risiedono in zone isolate e identificati in base a criteri geografici oggettivi, bensì al complesso di determinate categorie di clienti identificati sulla base del loro consumo di gas.
b)            Sulla durata della misura
68.      In secondo luogo, in merito alla durata della misura, va rilevato che, sulla base delle informazioni a disposizione della Corte, la normativa francese in questione pare non prevedere alcuna limitazione della durata dell’obbligo di proporre al cliente finale la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate, conferendo al predetto obbligo un carattere permanente. Orbene, è pur vero, come evidenziato dal governo francese nelle sue osservazioni, che la normativa francese prevede un obbligo di riesame periodico delle tariffe regolamentate (54). Tuttavia, sembra che tale obbligo di revisione periodica riguardi la fissazione del livello di dette tariffe e non la necessità e le modalità dell’intervento statale sui prezzi in funzione dell’evoluzione del settore del gas. Esso non sembra pertanto in grado di confutare la constatazione del carattere permanente dell’intervento in questione (55).
69.      Spetterà al giudice del rinvio valutare se, per come è strutturata, l’imposizione di un obbligo con, in sostanza, carattere permanente, di fornire il gas naturale a un prezzo determinato possa essere considerata limitata a quanto strettamente necessario per conseguire i due obiettivi indicati.
c)            Sul carattere necessario della misura
70.      In terzo luogo, spetterà parimenti al giudice del rinvio valutare il carattere necessario della normativa in questione. Sarà pertanto suo compito accertare se il metodo d’intervento statale sui prezzi attuato dalla normativa in parola, così come strutturata, non ecceda quanto necessario per conseguire gli obiettivi di interesse economico generale perseguiti e se non vi siano misure adeguate meno coercitive.
71.      Al riguardo, nella sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), la Corte ha dichiarato che, qualora risultasse che un intervento statale sui prezzi di fornitura del gas naturale era giustificabile, il principio di proporzionalità richiederebbe in particolare che tale intervento si limiti, in linea di principio, all’elemento del prezzo direttamente influenzato al rialzo dalle circostanze specifiche di cui l’intervento statale mirerebbe a limitare l’impatto (56).
72.      In siffatte circostanze, nell’ambito della sua seconda questione pregiudiziale, lettera b), il giudice del rinvio si chiede se, tenuto conto in particolare dei due obiettivi invocati, un intervento statale sul prezzo del gas naturale possa fondarsi sul principio di copertura dei costi completi del fornitore storico. Esso si chiede inoltre, in sostanza, quali componenti dei costi possano essere incluse dalle tariffe regolamentate.
73.      Per quanto concerne anzitutto l’ammissibilità ai sensi della direttiva 2009/73 di una fissazione delle tariffe fondata sul principio di copertura dei costi, occorre notare che tale direttiva non fornisce indicazioni sulle modalità di calcolo delle predette tariffe, né sui costi che potrebbero essere eventualmente coperti. Infatti, come evidenziato giustamente dalla Commissione, la direttiva in parola si fonda sul concetto che, in linea di principio, il prezzo di fornitura del gas naturale debba risultare dalla libera concorrenza. In tali circostanze, purché siano soddisfatte tutte le condizioni per un intervento statale sul prezzo, nulla osta, in linea di principio, all’applicazione di un metodo di fissazione delle tariffe regolamentate fondato sulla considerazione dei costi. Occorre stabilire, tuttavia, quali costi, in virtù del principio di proporzionalità, possano essere presi in considerazione in una tale fissazione.
74.      In proposito, per quanto riguarda i costi «completi», rilevo, anzitutto, che il principio indicato dalla Corte, ai punti 36 e 38 della sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), secondo il quale l’intervento statale sul prezzo deve limitarsi a quanto necessario per conseguire l’obiettivo perseguito, sembra sottintendere la necessità di individuare, per quanto possibile, la componente del prezzo sulla quale si deve intervenire per conseguire l’obiettivo perseguito dall’intervento prospettato.
75.      Se, dunque, nella fattispecie fosse accertato che è effettivamente necessario prevedere tariffe regolamentate per garantire l’obiettivo della sicurezza dell’approvvigionamento e quello della coesione territoriale, quale definita al paragrafo 57 delle presenti conclusioni, il rispetto del principio di proporzionalità richiederebbe che l’intervento sia, in linea di principio, limitato alle componenti del prezzo in grado di essere influenzate al rialzo dal perseguimento dei predetti obiettivi.
76.      Orbene, come rilevato ai paragrafi da 42 a 58 delle presenti conclusioni, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nella definizione, nell’esecuzione e nell’organizzazione degli obblighi di servizio pubblico che intendono imporre alle imprese di gas naturale nell’interesse economico generale, cosicché deve essere loro riconosciuta un’autonomia organizzativa nella definizione in concreto delle modalità operative di tali obblighi. Sebbene una siffatta autonomia debba consentire loro di organizzare detti obblighi di servizio pubblico in modo tale da garantirne il funzionamento, mi sembra tuttavia che un metodo di determinazione delle tariffe regolamentate fondato sulla copertura dei costi completi richieda necessariamente di prendere in considerazione costi – che rappresentano, in applicazione di un metodo di tal genere, componenti della tariffa (57) – che non possano essere influenzati al rialzo dal perseguimento dell’obiettivo di interesse economico generale invocato. In siffatto contesto, nutro dubbi sulla compatibilità di un metodo di determinazione delle tariffe regolamentate fondato sulla copertura dei costi completi con l’esigenza suindicata, espressa dalla Corte nella sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), secondo la quale l’intervento statale non deve eccedere quanto necessario per conseguire l’obiettivo di interesse economico generale perseguito.
77.      Per quanto concerne poi la copertura dei costi «del fornitore storico», occorre ricordare che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 esige che gli obblighi di servizio pubblico siano non discriminatori. Su tale aspetto, si rinvia ai paragrafi da 81 a 83 delle presenti conclusioni.
d)            Sull’ambito di applicazione ratione personae
78.      In quarto luogo, il principio di proporzionalità deve essere valutata anche alla luce dell’ambito di applicazione ratione personae della misura e più precisamente dei suoi beneficiari. Nella sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), la Corte ha preso in considerazione il predetto aspetto della proporzionalità della misura interessata rispetto all’obiettivo invocato, ossia il mantenimento del prezzo di fornitura del gas naturale ad un livello ragionevole per tutelare il consumatore finale. Essa ha dichiarato che il principio di proporzionalità non sarebbe, in linea di principio, rispettato qualora la regolamentazione andasse a beneficio, in modo identico, dei privati e delle imprese, in quanto consumatori finali di gas (58).
79.      Nella fattispecie, la normativa in parola prevede che, a partire dal 1° gennaio 2016, i beneficiari della fornitura a prezzi regolamentati siano le famiglie e le imprese che consumano meno di 30 000 kilowattora annui. Spetta al giudice del rinvio appurare se un sistema di tal genere, che sembra beneficiare in modo identico i clienti domestici e le piccole e medie imprese, rispetti il principio di proporzionalità per quanto riguarda l’ambito di applicazione ratione personae della misura, rispetto agli obiettivi della sicurezza dell’approvvigionamento e della coesione territoriale.
3.       Il carattere chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio e verificabile degli obblighi di servizio pubblico e la necessità di un pari accesso delle imprese del gas dell’Unione ai consumatori
80.      Infine, la misura in questione deve soddisfare le altre condizioni previste all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, relative al carattere chiaramente definito, trasparente, non discriminatorio e verificabile degli obblighi di servizio pubblico, nonché alla necessità di un pari accesso delle imprese del gas dell’Unione ai consumatori. Spetta al giudice del rinvio accertare se ciò avvenga nel caso di specie.
81.      Riguardo, in particolare, al carattere non discriminatorio, sono d’obbligo le osservazioni che seguono.
82.      Si noti, anzitutto, che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 prevede la possibilità di imporre obblighi di servizio pubblico «alle imprese che operano nel settore del gas» in generale e non unicamente a talune imprese. Inoltre, dall’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva emerge che gli Stati membri «si astengono da qualsiasi discriminazione tra tali imprese [di gas naturale] riguardo ai loro diritti o obblighi». L’obiettivo della condizione relativa all’assenza di carattere discriminatorio è che gli obblighi in questione vincolano ugualmente tutti gli operatori del settore, al fine di non incidere sulla concorrenza (59). Ciò posto, un meccanismo di designazione delle imprese vincolate da obblighi di servizio pubblico non dovrebbe escludere a priori nessuna impresa operante nel settore del gas (60).
83.      Nel caso di specie, è giocoforza osservare che il regime delle tariffe regolamentate in questione si applica esclusivamente a talune imprese del gas e che non vi sono indicazioni nel fascicolo sul fatto che la sua applicazione non sia limitata ad alcuni operatori che, in un dato periodo, ne avrebbero diritto senza distinzione soltanto sul fondamento di criteri oggettivi prestabiliti (61).
V –    Conclusioni
84.      Sulla base delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) nei seguenti termini:
L’intervento di uno Stato membro consistente nell’imporre a determinati fornitori, tra i quali il fornitore storico, di proporre al consumatore finale la fornitura di gas naturale a tariffe regolamentate, ma che non impedisce a tutti i fornitori sul mercato di proporre offerte concorrenti a prezzi inferiori a tali tariffe, costituisce, per sua stessa natura, un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale concorrenziale di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE.
La direttiva 2009/73 e, segnatamente, il suo articolo 3, paragrafo 2, interpretato alla luce degli articoli 14 TFUE e 106 TFUE, nonché del protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale, consente agli Stati membri di valutare se, nell’interesse economico generale, occorra imporre alle imprese operanti nel settore del gas obblighi di servizio pubblico basati sul prezzo di fornitura del gas naturale al fine, in particolare, di garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la coesione territoriale, a condizione che, da un lato, tutte le condizioni che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva in questione enuncia, e inter alia il carattere non discriminatorio di siffatti obblighi, siano soddisfatte e, dall’altro, che la misura in parola rispetti il principio di proporzionalità.
In un caso del genere, l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 non osta, in linea di principio, a un metodo di determinazione del prezzo fondato sulla considerazione dei costi, a condizione che l’applicazione di un metodo siffatto non abbia come effetto che l’intervento statale ecceda quanto necessario per conseguire gli obiettivi di interesse economico generale perseguiti.
1 –      Lingua originale: il francese.
2 –      Direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (GU 2009, L 211, pag. 94).
3 –      Il «terzo pacchetto energia» è stato adottato nel luglio 2009 e comprende, insieme alla direttiva 2009/73, la direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (GU 2009, L 211, pag. 55), il regolamento (CE) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (GU 2009, L 211, pag. 1), il regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (GU 2009, L 211, pag. 15), nonché il regolamento (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale e che abroga il regolamento (CE) n. 1775/2005 (GU 2009, L 211, pag. 36).
4 –      V. considerando 3 della direttiva 2009/73.
5 –      V. considerando 44 e 47 della direttiva 2009/73.
6 –      Ibidem.
7 –      V. articolo L. 100-1 del codice dell’energia.
8 –      V. articolo L. 121-32 del codice dell’energia. A proposito della previsione di contratti di servizio pubblico tra lo Stato e GDF Suez, v. articolo L. 121-46 del codice dell’energia, nonché la nota in calce 52 delle presenti conclusioni.
9 –      V. articolo L. 445-1 del codice dell’energia.
10 –      Decreto n. 2009-1603, del 18 dicembre 2009, relativo alle tariffe regolamentate di vendita del gas naturale, come modificato dal decreto n. 2013-400, del 16 maggio 2013 (JORF n. 113 del 17 maggio 2013, pag. 8189, testo n. 12).
11 –      V. articolo 2 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400, del 16 maggio 2013.
12 –      V. legge n. 2014-344, del 17 marzo 2014, relativa al consumo (JORF n. 65 del 18 marzo 2014, pag. 5400, testo n. 1).
13 –      Articolo L. 445-3 del codice dell’energia, letto in combinato disposto con l’articolo L. 441-1 del medesimo codice.
14 –      V. articolo 3 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400. Ai sensi dell’articolo 4 del predetto decreto, i costi escluso l’approvvigionamento includono segnatamente i costi di utilizzo delle reti di trasporto di gas naturale, di stoccaggio e di commercializzazione dei servizi forniti, ivi compreso un margine commerciale ragionevole. V., inoltre, il parere n. 13-A-09 dell’Autorité française de concurrence, del 25 marzo 2013, relativo ad un progetto di decreto sulle tariffe regolamentate di vendita di gas naturale, pag. 4.
15 –      V. articolo 3 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400.
16 –      Articolo 5 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400.
17 –      Ibidem.
18 –      Articolo 6 del decreto n. 2009-1603, come modificato dal decreto n. 2013-400.
19 –      V. in particolare, sentenza Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), relativa alla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (GU 2003, L 176, pag. 37), e sentenza Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570).
20 –      La Corte ha inizialmente sostenuto tale interpretazione nella sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 18) riguardo alla direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE (GU 2003, L 176, pag. 57). In seguito, ha osservato che detta interpretazione e le indicazioni relative all’ammissibilità di un intervento dello Stato volto a regolamentare i prezzi, che sono specificate nella sentenza Federutility, sono in tutto e per tutto valide anche per la direttiva 2009/73 (v. sentenza Commissione/Polonia, C‑36/14, EU:C:2015:570, punti 45 e 53).
21 –      V. considerando 3, 5, 22, 33 e 44 della direttiva 2009/73.
22 –      V. articoli 3, paragrafi 1 e 4, 13, paragrafo 1, lettera a), 34, paragrafo 2, 37, 40, lettera a), e 48, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/73.
23 –      V., in tal senso, sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 18). V., inoltre, sentenza Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 45).
24 –      V. punto 35 di tale sentenza. V., inoltre, sentenza Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 56).
25 –      Infatti, dalla relazione annuale di attività della CRE per l’anno 2014 (pag. 3) risulta che, nel 2014, il 67,5% di tutte le zone residenziali (che rappresentano il 68,7% del consumo su base annua) e il 40,2% di tutte le zone non residenziali (che rappresentano il 10,4% del consumo su base annua) erano soggette alle tariffe regolamentate.
26 –      V., per quanto riguarda la direttiva 2003/55, sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 24) e, per quanto concerne la direttiva 2009/73, sentenza Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punti 52 e 53). V., inoltre, nota in calce 20 delle presenti conclusioni.
27 –      V., per quanto concerne la direttiva 2003/55, sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti da 20 a 22 e 47) e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punti 51 e 52).
28 –      V., per quanto riguarda la direttiva 2003/55, sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 33); per quanto concerne la direttiva 2003/54, sentenze Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 42) e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 51).
29 –      Riguardo a tale nozione, v. le considerazioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer ai paragrafi da 53 a 55 delle sue conclusioni nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
30 –      V. sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 26) e nota in calce 20 delle presenti conclusioni.
31 –      V. articolo 1, primo trattino, del Protocollo n. 26.
32 –      Il corsivo è mio.
33 –      In proposito, l’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer, nelle sue conclusioni nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640, paragrafo 46), aveva già rilevato che l’indeterminazione della direttiva 2009/73 rispetto alla previsione di obblighi di servizio pubblico nell’interesse economico generale rivelava la volontà del legislatore dell’Unione di concedere un ampio margine di manovra agli Stati membri. La predetta constatazione era stata fatta in merito alla direttiva 2003/55. Tuttavia, giacché la direttiva 2009/73 nulla ha cambiato nelle disposizioni rilevanti della direttiva 2003/55, tale constatazione è valida anche per la direttiva 2009/73.
34 –      La Corte ha precisato che tale disposizione mira a contemperare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione all’osservanza delle norme in materia di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato comune. V., in tal senso, sentenze Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430, punto 103); Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 28), e Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 41).
35 –      V. sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 29 e giurisprudenza ivi citata), e Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 50).
36 –      V. articolo 1, secondo trattino, del Protocollo n. 26.
37 –      La seconda frase del considerando in questione così recita: «È importante che gli obblighi relativi al servizio pubblico possano essere interpretati su base nazionale, tenendo conto di circostanze nazionali e fatto salvo il rispetto della legislazione [dell’Unione]».
38 –      V. sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti 29 e 30).
39 –      Tale espressione è già stata utilizzata dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nelle sue conclusioni nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640, paragrafo 47).
40 –      V. i riferimenti alla dottrina contenuti alla nota in calce 30 delle conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640).
41 –      Ibidem.
42 –      In tal senso, in particolare, nel caso della controversia che ha dato origine alla sentenza Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), lo Stato membro aveva imposto un obbligo «basato sul prezzo» – vale a dire avente ad oggetto l’imposizione di un’azione relativa al prezzo di fornitura del gas – allo scopo di perseguire l’obiettivo di interesse economico generale della stabilità dei prezzi per garantire la tutela del consumatore finale. V. sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti 20, 24 e 32). Nella fattispecie, l’obbligo di servizio pubblico è basato sul prezzo ma sarebbe, secondo quanto sostenuto dal governo francese dinanzi al giudice del rinvio, finalizzato al perseguimento degli obiettivi di interesse economico generale della sicurezza dell’approvvigionamento e della coesione territoriale.
43 –      V., in tal senso, con riferimento all’obiettivo della tutela del consumatore finale, sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 32).
44 –      Considerando 1, 8, 21, 22, 35, 40, 44, 47 e 55, articoli 3, paragrafi 2, 5 e 7, 5, 6, 11, paragrafi 3, lettera b), 5, lettera b), 7 e 8, 13, paragrafo 2, 17, paragrafo 2, lettera f), 22, paragrafo 1, 34, paragrafo 2, 36, paragrafo 1, lettera a), 41, paragrafo 8, 48, paragrafo 3, lettera b), e 52, paragrafi 1, lettera d), 4 e 6, della direttiva 2009/73.
45 –      V., in particolare, considerando 44 e 47 della direttiva 2009/73.
46 –      V. sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 33) e, in tal senso, sentenza Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 42).
47 –      V. sentenza Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 56).
48 –      Sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti 33 e 35); Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 75), e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 56).
49 –      Sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 36).
50 –      Sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 39), e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 60).
51 –      V., in tal senso, sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 34), e Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 49).
52 –      La decisione di rinvio cita l’articolo L. 121-46 del codice dell’energia, il quale dispone che «gli obiettivi e le modalità che permettono di assicurare l’attuazione dei compiti di servizio pubblico (…) sono oggetto di contratti» conclusi tra lo Stato e GDF Suez in ragione dei compiti di servizio pubblico che sono assegnati a quest’ultima e che tali contratti riguardano, in particolare, le esigenze di servizio pubblico in materia di sicurezza dell’approvvigionamento. Tuttavia, il giudice del rinvio, pur menzionando la predetta disposizione, non fornisce alcuna informazione in merito all’esistenza stessa dei contratti in questione. Più precisamente, da un lato, è stato sostenuto dinanzi alla Corte che l’ultimo contratto di servizio pubblico sarebbe scaduto il 31 dicembre 2013 e non sarebbe stato rinnovato e, dall’altro, che non vi sono indicazioni sul fatto che un eventuale contratto di servizio pubblico concluso dallo Stato francese e GDF-Suez avrebbe previsto un obbligo di concludere contratti di approvvigionamento a lungo termine.
53 –      Regolamento (UE) n. 994/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, concernente misure volte a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas e che abroga la direttiva 2004/67/CE del Consiglio (GU 2010, L 295, pag. 1).
54 –      Il governo francese osserva che la CRE effettua ogni anno un’analisi dettagliata di tutti i costi di approvvigionamento in gas naturale ed escluso l’approvvigionamento, che, sulla base dell’analisi della CRE, i Ministri dell’Economia e dell’Energia fissano la formula tariffaria come anche le modalità di calcolo dei costi escluso l’approvvigionamento almeno una volta all’anno, e che ogni fornitore modifica i propri tariffari con una frequenza stabilita con decreto (v. paragrafi da 14 a 18 delle presenti conclusioni).
55 –      V., a tal riguardo, sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punto 35), e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punti 57 e 58).
56 –      V. sentenza Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti 37 e 38).
57 –      Infatti, in un metodo di determinazione del prezzo regolamentato in base al quale il prezzo è determinato sulla base dei costi completi, ciascuna componente dei costi costituisce necessariamente una componente del prezzo regolamentato.
58 –      V. sentenze Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2010:205, punti da 39 a 43), e Commissione/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570, punto 60).
59 –      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C‑265/08, EU:C:2009:640, paragrafo 81).
60 –      V., al riguardo, sentenza Commissione/Francia (C‑220/07, EU:C:2008:354, punto 31), con riferimento al meccanismo di designazione delle imprese responsabili di fornire il servizio universale ai sensi della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale») (GU 2002, L 108, pag. 51).
61 –      V., in tal senso, sentenza Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861, punto 86).