Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
annettu 23 päivänä huhtikuuta 2026 (1)
Asia C-164/25
T - 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.
vastaan
TELEKOM SLOVENIJE, d.d.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Slovenia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2014/61/EU toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi – Käyttöoikeuden myöntäminen olemassa olevaan fyysiseen infrastruktuuriin – Velvollisuus varmistaa, että kummallakin osapuolella on oikeus saattaa riita-asia toimivaltaisen kansallisen riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi – Vaatimus keskeyttää menettely kansallisessa riitojenratkaisuelimessä, jos asiasta nostetaan kanne tuomioistuimessa – Tehokkuusperiaate – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
I       Johdanto
1.        Direktiivillä 2014/61/EU(2) pyritään helpottamaan nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönottoa ja kannustaa siihen erityisesti edistämällä olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin yhteiskäyttöä.
2.        Tätä varten jäsenvaltioiden on perustettava tuomioistuinten ulkopuolinen riitojenratkaisumekanismi, jota riidan molemmat osapuolet voivat käyttää, jos fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeus evätään tai jos ne eivät pääse sopimukseen tällaisen käyttöoikeuden ehdoista ja edellytyksistä.
3.        Mitä tapahtuu, jos toinen osapuoli panee ensin kansallisessa riitojenratkaisuelimessä vireille menettelyn saadakseen fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuden, minkä jälkeen vastapuoli saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi vaatien, ettei tällaista käyttöoikeutta pidä myöntää?
4.        Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty tällaisessa tilanteessa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, asetetaanko direktiivissä 2014/61 velvollisuus saattaa asia ensin riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi (ns. vaiheittainen järjestelmä) vai voivatko osapuolet valita riitojenratkaisumenettelyn tai tuomioistuinmenettelyn (rinnakkainen järjestelmä) välillä. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, että jos rinnakkainen järjestelmä on kyseisen direktiivin mukainen, miten tehokkuusperiaatetta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklaa on tulkittava sellaisen kansallisen menettelysäännön valossa, jonka mukaan tuomioistuimen ulkopuolinen menettely on keskeytettävä, kun kohteeltaan sama asia saatetaan myöhemmin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
5.        Direktiivin 2014/61 johdanto-osan 2, 9, 11, 13, 14, 19, 34 ja 39 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”2)      Jäsenvaltiot ovat tunnustaneet nopeaan laajakaistaan siirtymisen merkityksen ja hyväksyneet kunnianhimoiset laajakaistatavoitteet – – ja sen varmistaminen, että vuoteen 2020 mennessä paljon nopeammat, yli 30 Mbit/s:n internet-yhteydet ovat kaikkien eurooppalaisten ulottuvilla ja yli 100 Mbit/s:n internet-yhteys on vähintään 50 prosentilla unionin kotitalouksista.
– –
9)      Toimenpiteiden, joiden tavoitteena on tehostaa olemassa olevien infrastruktuurien käyttöä – – on määrä edesauttaa merkittävästi nopeiden sähköisten viestintäverkkojen nopeaa ja laajaa käyttöönottoa – –.
– –
11)      Tässä direktiivissä on tarkoitus määritellä koko unionissa sovellettavat vähimmäisoikeudet ja -velvoitteet – –. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti siinä vahvistettavat vähimmäistasoa vastaavat tasavertaiset toimintaedellytykset eivät saisi rajoittaa kansallisella ja paikallisella tasolla tällä hetkellä sovellettavia parhaita käytäntöjä ja toimenpiteitä, joihin liittyy yksityiskohtaisempia säännöksiä ja edellytyksiä sekä lisätoimenpiteitä mainittujen oikeuksien ja velvoitteiden täydentämiseksi.
– –
13)      Sähköisten viestintäverkkojen operaattoreiden ja varsinkin uusien tulokkaiden kannalta voi olla huomattavasti tehokkaampaa käyttää uudelleen jo olemassa olevia fyysisiä infrastruktuureja, jotka voivat olla myös muiden yleishyödyllisten laitosten omistuksessa, sähköisten viestintäverkkojen käyttöön ottamiseksi – –.
14)      Jotta voidaan parantaa nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönottoa sisämarkkinoilla, tässä direktiivissä olisi säädettävä yleisten viestintäverkkojen tarjoajien oikeuksista käyttää fyysistä infrastruktuuria riippumatta sen sijainnista oikeudenmukaisin ja kohtuullisin ehdoin – –.
– –
19)      Jos kaupallisten neuvottelujen kuluessa ei päästä yhteisymmärrykseen – –, kunkin osapuolen olisi voitava saattaa asia kansallisen tason riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi ratkaisun määräämiseksi osapuolille, jotta voidaan välttää perustelemattomat kieltäytymiset vastaamasta käyttöoikeuspyyntöihin tai kohtuuttomien ehtojen asettaminen – –.
– –
34)      Tämä direktiivi ei toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kuitenkaan saisi rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta osoittaa direktiivissä säädetyt sääntelytehtävät sellaisille viranomaisille, jotka voivat suorittaa ne parhaiten, noudattaen toimivallan ja valtuuksien jakamista koskevaa kansallista valtiosääntöoikeudellista järjestelmää, ja tässä direktiivissä vahvistettujen vaatimusten mukaisesti.
– –
39)      Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti [perusoikeuskirjassa] tunnustettuja periaatteita, erityisesti – – oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. – –”
6.        Saman direktiivin 1 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tämän direktiivin tarkoituksena on helpottaa nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönottoa ja kannustaa siihen edistämällä olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin yhteiskäyttöä – –.
2.      Tällä direktiivillä vahvistetaan rakennusteknisiä töitä ja fyysistä infrastruktuuria koskevat vähimmäisvaatimukset jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi näitä aloja kokevien tiettyjen näkökohtien osalta.
3.      Edellä 1 kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi paremmin jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön unionin lainsäädännön mukaisia toimenpiteitä, joilla ylitetään tässä direktiivissä vahvistetut vähimmäisvaatimukset.”
7.        Saman direktiivin 3 artiklan 2–5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisiä viestintäverkkoja tarjoavan tai niiden tarjoamiseen luvan saaneen yrityksen kirjallisesta pyynnöstä millä tahansa verkon ylläpitäjällä on velvollisuus täyttää kaikki fyysisen infrastruktuurinsa käyttöoikeutta koskevat kohtuulliset pyynnöt oikeudenmukaisin ja kohtuullisin ehdoin ja edellytyksin, hinta mukaan lukien, nopeiden sähköisten viestintäverkkojen elementtien käyttöönottoa varten. – –
3.      Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että jokainen käyttöoikeuden epääminen perustuu objektiivisiin, läpinäkyviin ja oikeasuhteisiin perusteisiin – –.
4.      Jos käyttöoikeus evätään tai erityisistä ehdoista ja edellytyksistä, hinta mukaan lukien, ei päästä yhteisymmärrykseen kahden kuukauden kuluessa käyttöoikeutta koskevan pyynnön vastaanottopäivästä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kumpi tahansa osapuoli voi saattaa asian toimivaltaisen kansallisen riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi.
5.      Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että edellä 4 kohdassa tarkoitettu kansallinen riitojenratkaisuelin antaa suhteellisuusperiaatteen täysimääräisesti huomioon ottaen sitovan päätöksen 4 kohdassa tarkoitetun riidan ratkaisemiseksi, mukaan lukien tarvittaessa oikeudenmukaisten ja kohtuullisten ehtojen ja edellytysten, hinta mukaan lukien, vahvistaminen.
Kansallisen riitojenratkaisuelimen on ratkaistava riita mahdollisimman lyhyessä ajassa ja joka tapauksessa poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta neljän kuukauden kuluessa täydellisen pyynnön vastaanottopäivästä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolten mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi.”
8.        Saman direktiivin 10 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”tässä artiklassa tarkoitettujen toimivaltaisten elinten päätöksiin on voitava hakea muutosta tuomioistuimessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti”.
B       Slovenian lainsäädäntö
9.        Lailla sähköisestä viestinnästä (Zakon o elektronskih komunikacijah, jäljempänä ZEKom-1) direktiivi 2014/61 saatettiin osaksi Slovenian lainsäädäntöä. Kyseisen lain 93 §:n 3–5 sekä 7 momentti, 217 §:n 3 momentti, 218 §:n 6 momentti ja 220a §:n 5 momentti vastaavat olennaisilta osin kyseisen direktiivin 3 artiklan 2–5 kohtaa. Lisäksi ZEKom-1:n 192 §:n 1 momentti vastaa olennaisilta osin direktiivin 2014/61 10 artiklan 6 kohtaa.
10.      Lisäksi ZEKom-1:n 218 §:n 4 momentissa säädetään, että ”riidanratkaisumenettely [Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenijessa (Slovenian tasavallan viestintäverkoista ja palveluista vastaava virasto, jäljempänä verkkovirasto)] keskeytyy, mikäli jompikumpi osapuoli panee kyseisessä virastossa käytävän riidanratkaisumenettelyn kuluessa toimivaltaisessa tuomioistuimessa vireille tuomioistuinmenettelyn, jolla on sama kohde, tai vetää aiemmin jätetyn riidan ratkaisemista koskevan pyyntönsä pois”.
III  Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
11.      Telekom Slovenije (jäljempänä Telekom) pyysi 19.11.2020 käyttöoikeutta T-2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme, d. o. o:n (jäljempänä T-2) omistaman viestintäverkon fyysiseen infrastruktuuriin, ja T-2 epäsi käyttöoikeuden 21.2.2021 päivätyllä kirjeellä.
12.      Telekom esitti 29.4.2021 verkkovirastolle riitojenratkaisupyynnön, jossa se vaati, että verkkovirasto määrää T-2:n myöntämään käyttöoikeuden sen infrastruktuuriin.
13.      T-2 nosti 6.9.2021 Okrožno sodišče v Ljubljanissa (Ljubljanan alueellinen tuomioistuin, Slovenia; jäljempänä alueellinen tuomioistuin) vahvistuskanteen, jossa se vaati vahvistamaan, ettei Telekomilla ollut oikeutta käyttää sen fyysistä infrastruktuuria.
14.      Telekom väitti, että kyseisellä tuomioistuimella ei ollut toimivaltaa, sillä asia oli luonteeltaan hallinnollinen eikä se siksi kuulunut siviilituomioistuinten toimivaltaan.
15.      Verkkovirasto päätti 2.11.2021 virastossa käytävän menettelyn sillä perusteella, että asia oli oleellisilta osin identtinen kuin kanne, jonka T-2 oli nostanut alueellisessa tuomioistuimessa, ja ettei se, että verkkovirasto ratkaisee riitoja, vaikuta tuomioistuinten toimivaltaan.
16.      Telekom valitti tästä päätöksestä Upravno sodišče Republike Slovenijeen (hallintotuomioistuin, Slovenia; jäljempänä hallintotuomioistuin).
17.      Kyseinen tuomioistuin hylkäsi valituksen 12.9.2023 antamallaan ratkaisulla. Se katsoi, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa oleva ilmaus ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolten mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi” (jäljempänä sanotun rajoittamatta -lauseke) estää asian saattamista tuomioistuimen ratkaistavaksi koskevan oikeuden loukkaamisen.
18.      Alueellinen tuomioistuin hylkäsi Telekomin esittämän väitteen toimivallan puuttumisesta 25.2.2022 antamallaan päätöksellä.(3) Se katsoi, että kyseisen riita-asian ratkaisu vaikuttaa velvoiteoikeudellisen suhteen syntymiseen asianosaisten välille ja kuuluu siten siviilituomioistuinten toimivaltaan.
19.      Telekom valitti tästä päätöksestä Višje sodišče v Ljubljaniin (Ljubljanan ylioikeus, Slovenia; jäljempänä ylioikeus).
20.      Kyseinen tuomioistuin hyväksyi Telekomin valituksen 9.6.2022 antamallaan päätöksellä, jossa se hyväksyi väitteen toimivallan puuttumisesta. Ylioikeus katsoi, että direktiivin 2014/61 teleologinen ja asiayhteyteen perustuva tulkinta osoitti, että tarkoituksena oli vähentää nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönottokustannuksia, että verkko-operaattoreiden oikeus käyttää fyysistä infrastruktuuria oli tarkoitettu nopeuttamaan tällaisten verkkojen käyttöönottoa ja että käyttöoikeuden myöntämisen nopeuttamiseksi oli perustettu erityinen kansallinen riitojenratkaisuelin sekä asetettu määräajat, joiden kuluessa kyseisen elimen oli annettava ratkaisunsa. Tässä yhteydessä suppea kirjaimellinen tulkinta, joka puoltaisi riitojen ratkaisemista tuomioistuimissa ilman ratkaisun antamiselle asetettua määräaikaa, olisi ristiriidassa unionin lainsäätäjän tavoitteleman päämäärän kanssa. Lisäksi kyseinen tuomioistuin katsoi, että verkkovirasto toimii viranomaisen tavoin, kun se ratkaisee operaattoreiden välisiä riitoja, jotka koskevat fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta, ja totesi, että nyt käsiteltävä asia on hallinnollinen asia, joka ei kuulu siviilituomioistuinten toimivaltaan.
21.      T-2 valitti tästä päätöksestä Vrhovno sodišče Republike Slovenijeen (ylin tuomioistuin, Slovenia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Se myönsi 14.9.2022 T-2:lle muutoksenhakuluvan.
22.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa olevaa sanotun rajoittamatta -lauseketta ole mahdollista tulkita pelkästään sen sanamuodon perusteella. Kun lisäksi otetaan huomioon kyseisen direktiivin tavoitteet, kyseinen tuomioistuin katsoo, että useat tulkinnat ovat mahdollisia.
23.      Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko direktiiviä [2014/61/EU], erityisesti sen 3 artiklan 5 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvää ilmausta ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolten mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi”, tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan verkon ylläpitäjällä on oikeus esittää pyyntö olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevan riidan ratkaisemisesta joko riitojenratkaisuelimelle tai (yleiselle) tuomioistuimelle?
2)      Onko direktiivin [2014/61/EU] 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen sekä [perusoikeuskirjan] 47 artiklan valossa tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan kansallisessa riitojenratkaisuelimessä tapahtuva riidanratkaisumenettely keskeytyy, mikäli yksi osapuolista panee kyseisessä elimessä käytävän riidanratkaisumenettelyn aikana vireille
kohteeltaan samaa asiaa koskevan menettelyn toimivaltaisessa tuomioistuimessa?”
24.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Telekom, T-2, Italian ja Slovenian hallitukset sekä Euroopan komissio. Italian hallitusta lukuun ottamatta samat osapuolet osallistuivat 29.1.2026 pidettyyn istuntoon.
IV     Asian arviointi
A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1.     Alustavat huomautukset
25.      Ensimmäinen kysymys koskee yleisesti direktiiviä 2014/61 ja erityisesti sen 3 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa olevaa sanotun rajoittamatta -lauseketta. Jotta voin antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen, katson tarpeelliseksi tulkita myös kyseisen säännöksen 4 kohtaa.(4)
26.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin siis tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohtaa ja 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla verkko-operaattorilla on oikeus esittää pyyntö olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevan riidan ratkaisemiseksi joko riitojenratkaisuelimelle tai tuomioistuimelle.
27.      Telekomia lukuun ottamatta kaikki asianosaiset ehdottavat, että tähän kysymykseen vastataan kieltävästi.
28.      Sitä vastoin Telekom väittää, että direktiivin 2014/61 tavoitteet voidaan saavuttaa ainoastaan antamalla riitojenratkaisuelimelle yksinomainen toimivalta ratkaista olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevat riidat, ja riitojenratkaisuelimen ratkaisuun on voitava hakea muutosta hallintotuomioistuimista.
29.      Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi tukeudun unionin tuomioistuimen tavanomaiseen tulkintamenetelmään, jossa otetaan huomioon paitsi direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan ja 3 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säädöksellä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.(5)
2.     Direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan ja 3 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sanamuoto
30.      Direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan mukaan kumman tahansa osapuolen on voitava saattaa olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskeva riita toimivaltaisen riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi.
31.      Kyseisen direktiivin 3 artiklan 5 kohdassa esitetään kriteerit ja periaatteet, jotka riitojenratkaisuelimen on otettava huomioon tehtäväänsä hoitaessaan, mutta kyseisen säännöksen toisessa alakohdassa on kuitenkin maininta ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolten mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi”.
32.      Mielestäni on niin, että kun nämä 3 artiklan kaksi kohtaa luetaan yhdessä, niistä seuraa, että osapuolet voivat valita, saattavatko ne asian riitojenratkaisuelimen vai tuomioistuimen ratkaistavaksi.
33.      Tätä tulkintaa tukee direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan ja 3 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan sanamuodon vertailu sellaisten unionin oikeuden muiden säännösten sanamuotoon, joissa, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut, sallitaan rinnakkainen järjestelmä ja edellytetään vaiheittaista järjestelmää.
34.      Ensinnäkin asetuksessa (EU) 2016/679(6) säädetään erilaisista oikeussuojakeinoista henkilöille, jotka väittävät, että kyseistä asetusta on rikottu. Tältä osin kyseisen asetuksen 77 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jokaisella rekisteröidyllä on oikeus tehdä kantelu valvontaviranomaiselle, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita hallinnollisia muutoksenhakukeinoja tai oikeussuojakeinoja”. Kyseisen asetuksen 78 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin itseään koskevaa valvontaviranomaisen oikeudellisesti sitovaa päätöstä vastaan, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta muita hallinnollisia muutoksenhakukeinoja tai muita kuin oikeudellisia oikeussuojakeinoja”. Saman asetuksen 79 artiklan 1 kohdassa taataan jokaiselle rekisteröidylle myös oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta käytettävissä olevien hallinnollisten muutoksenhakukeinojen tai muiden kuin oikeudellisten oikeussuojakeinojen käyttöä, mukaan lukien 77 artiklaan perustuva oikeus tehdä kantelu valvontaviranomaiselle”.(7)
35.      Unionin tuomioistuin on korostanut, että kutakin näistä oikeussuojakeinoista on voitava käyttää ”kuitenkaan rajoittamatta” muiden oikeussuojakeinojen käyttöä. Kun otetaan huomioon myös asetuksen 2016/679 asiayhteys ja sillä tavoitellut päämäärät, unionin tuomioistuin on täten todennut, että edellä mainituissa säännöksissä ei säädetä ensisijaisesta tai yksinomaisesta toimivallasta eikä mistään sellaisesta säännöstä, joka koskee kyseisen viranomaisen tai tuomioistuimen siitä tekemän arvioinnin ensisijaisuutta, onko tällä asetuksella myönnettyjä oikeuksia loukattu.(8)
36.      Toiseksi direktiivin 2001/14/EY(9) mukaan on niin, että rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen hinnoittelujärjestelmässä on noudatettava muun muassa rautatieyritysten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.(10) Tässä yhteydessä kyseisen direktiivin 30 artiklan 2 kohdan mukaan ”hakijalla on oikeus vedota sääntelyelimeen, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi erityisesti infrastruktuurin hallinnon tai tapauskohtaisesti rautatieyrityksen tekemissä päätöksissä – –”. Kyseisen säännöksen 6 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sääntelyelimen päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi”.
37.      Kun otetaan huomioon myös direktiivin 2001/14 asiayhteys ja sillä tavoitellut päämäärät, unionin tuomioistuin on todennut, että kyseisen direktiivin 30 artiklassa annetaan sääntelyelimelle yksinomainen toimivalta ratkaista rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujärjestelmää koskevat riidat.(11)
38.      Mielestäni direktiivissä 2014/61 käytetty sanamuoto – ja siis myös siinä suunniteltu järjestelmä – muistuttaa asetuksen 2016/679 sanamuotoa ja poikkeaa direktiivin 2001/14 sanamuodosta. On siis mahdollista päätellä, että direktiivi 2014/61 ei ole esteenä rinnakkaiselle järjestelmälle.
39.      Myönnän kuitenkin, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa voidaan tulkita toisellakin tapaa. Sanotun rajoittamatta -lauseketta edeltää viittaus määräaikaan, jonka kuluessa riitojenratkaisuelimen on ratkaistava riita. Lisäksi kyseisen säännöksen ensimmäisessä alakohdassa määritetään riitojenratkaisuelimen antaman ratkaisun soveltamisala. Sanotun rajoittamatta -lauseketta voitaisiin toki tulkita siten, että sillä tarkoitetaan oikeutta hakea kyseiseen ratkaisuun muutosta hallintotuomioistuimelta.
40.      Eräät osapuolet ovat kuitenkin väittäneet, että direktiivin 2014/61 10 artiklan 6 kohta on esteenä tällaiselle tulkinnalle nimenomaan siksi, että kyseisessä säännöksessä säädetään muutoksenhakuoikeudesta. Sen vuoksi pidän tarpeellisena tarkastella direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 ja 5 kohdan asiayhteyttä tarkemmin.
3.     Asian tausta
a)     Direktiivin 2014/61 10 artiklan 6 alakohta
41.      Direktiivin 2014/61 10 artiklan 6 kohdassa säädetään, että riitojenratkaisuelimen päätöksiin ”on voitava hakea muutosta tuomioistuimessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Sen sanamuoto poikkeaa siis saman direktiivin 3 artiklan 5 kohdan toisesta alakohdasta, jossa säädetään ”mahdollisuudesta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi”.
42.      Jälkimmäisessä säännöksessä annetaan siis mahdollisuus saattaa asia (siviili)tuomioistuinten ratkaistavaksi, kun taas ensin mainitussa säännöksessä taataan oikeus hakea muutosta päätökseen, jonka riitojenratkaisuelin on antanut direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan ja 5 kohdan nojalla.
43.      On totta, että direktiivin 2014/61 10 artiklan 6 kohdassa taataan oikeus hakea muutosta mihin tahansa riitojenratkaisuelimen päätökseen, eli oikeus koskee siis muitakin kuin olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevia päätöksiä. Mahdollisuudesta saattaa muita kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvia riitoja riitojenratkaisuelimen ratkaistavaksi säädetään mainitun direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa, 5 artiklan 4 kohdassa, 6 artiklan 4 kohdassa sekä 9 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa.
44.      Direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa ja 10 artiklan 6 kohtaa voitaisiin siis silti tulkita niin, että niillä on eri soveltamisala, vaikkakin ne ovat osittain päällekkäisiä: ensin mainittu koskisi vain olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuteen liittyvistä riitojenratkaisuelimen päätöksistä tehtyjä valituksia, kun taas jälkimmäinen koskisi mitä tahansa valitusta mistä tahansa riitojenratkaisuelimen päätöksestä.
45.      Jokaiseen tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohdassa lueteltuun säännökseen sisältyy kuitenkin samanlainen sanotun rajoittamatta -lauseke kuin direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toiseen alakohtaan.(12)
46.      Olettaen, että lainsäätäjä ei ole antanut päällekkäisiä säännöksiä, toistan siis, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa annetaan mahdollisuus saattaa riita (siviili)tuomioistuimen ratkaistavaksi, kun taas kyseisen direktiivin 10 artiklan 6 kohdassa taataan oikeus valittaa riitojenratkaisuelimen päätöksestä, joka on tehty kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 ja 5 kohdan perusteella.
b)     Muut televiestintäalan säädökset
47.      Tätä päätelmää tukee ensinnäkin asetus 2024/1309, jolla kumottiin direktiivi 2014/61.(13) Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on korostanut, kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ja 5 kohdasta käy selvästi ilmi, että rinnakkainen järjestelmä on unionin oikeuden mukainen.
48.      Asetuksen 2024/1309 13 artiklan 1 kohdassa ja sen a alakohdassa todetaan, että ”rajoittamatta mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi jokaisella osapuolella on oikeus saattaa – – kansallisen riitojenratkaisuelimen käsiteltäväksi riita, joka voi syntyä, a) jos olemassa olevan infrastruktuurin käyttöoikeus evätään tai erityisistä ehdoista ja edellytyksistä, hinta mukaan lukien, ei päästä yhteisymmärrykseen – –”.
49.      Mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi ei siis enää ole kirjattu samaan säännökseen, jossa vahvistetaan riitojenratkaisuelimen päätöksiin sovellettavat vaatimukset.(14) Sitä, onko tällaista oikeutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi tulkittava oikeudeksi hakea muutosta tähän päätökseen, ei siis näytä olevan aihetta epäillä.
50.      Lisäksi asetuksen 2024/1309 13 artiklan 5 kohdassa mainitaan, että ”tämä artikla täydentää [perusoikeuskirjan] 47 artiklan mukaisia oikeussuojakeinoja ja -menettelyjä rajoittamatta niiden soveltamista”.
51.      Saman asetuksen 14 artiklan 10 kohdan nojalla on myös niin, että ”toimivaltaisen elimen tekemiin päätöksiin on voitava hakea muutosta kansallisen lainsäädännön mukaisesti täysin riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä, myös tuomiovaltaa käyttävältä elimeltä”. Kyseisen säännöksen toisen alakohdan mukaan ”ensimmäisen alakohdan mukainen muutoksenhakuoikeus ei vaikuta osapuolten oikeuteen saattaa riita kansallisen toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi”.
52.      Näin ollen asetus 2024/1309 ei mielestäni ole esteenä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle rinnakkaiselle järjestelmälle.
53.      On kylläkin totta, ettei asetusta 2024/1309 voida soveltaa ajallisesti nyt käsiteltävässä asiassa. Asetuksen valmisteluasiakirjoissa mikään ei kuitenkaan viittaa siihen, että lähestymistavassa olisi harkittu muutosta. Voidaan siis kohtuudella päätellä, että lainsäätäjän tarkoituksena oli ainoastaan selventää direktiiviin 2014/61 perustuvaa olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevaa riitojenratkaisujärjestelmää.
54.      Toisaalta direktiivin (EU) 2018/1972(15) 26 artiklan 5 kohdan mukaan yritysten välisten riitojen ratkaiseminen tuomioistuinten ulkopuolella ”ei estä osapuolia panemasta vireille oikeudenkäyntiä tuomioistuimessa”.
55.      Kolmanneksi direktiivin 2002/22/EY(16) 34 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on avoimia, yksinkertaisia ja kustannuksiltaan edullisia tuomioistuimen ulkopuolisia menettelyjä tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevien ratkaisemattomien, kuluttajia koskevien riitojen käsittelyä varten”. Saman säännöksen 4 kohdassa todetaan, että ”tämä artikla ei rajoita kansallisten tuomioistuinmenettelyjen noudattamista”.
56.      Unionin tuomioistuin on tulkinnut kyseisen direktiivin 34 artiklaa siten, että se ei ole esteenä vaiheittaiselle järjestelmälle – muttei siinä myöskään edellytetä sellaista.(17)
57.      Direktiivin 2014/61 soveltamisalaa vastaavalla alalla unionin oikeus ei siis ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle rinnakkaiselle järjestelmälle.
4.     Direktiivin 2014/61 tavoitteet
58.      On vielä arvioitava, vahvistavatko direktiivin 2014/61 antamiseen johtaneet tavoitteet tämän tulkinnan.
59.      Kuten direktiivin 2014/61 1 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 2, 9, 13 ja 14 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, kyseisellä direktiivillä pyritään helpottamaan nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönottoa ja kannustamaan siihen etenkin edistämällä olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin yhteiskäyttöä.
60.      Kuten Telekom ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ovat korostaneet, tämä tavoite tosin saavutettaisiin paremmin, jos direktiivissä 2014/61 olisi velvoitettu jäsenvaltiot ottamaan käyttöön vaiheittainen järjestelmä. Tuomioistuinten ulkopuolisten menettelyjen tavoitteena onkin ratkaista riidat nopeammin ja pienentää kustannuksia ja siten helpottaa fyysisen infrastruktuurin käyttöä ja myös kyseisessä direktiivissä kaavailtua nopeaa käyttöönottoa.(18)
61.      En kuitenkaan seuraavista syistä katso, että rinnakkainen järjestelmä olisi ristiriidassa direktiivin 2014/61 tavoitteiden kanssa.
62.      Ensinnäkin direktiivin 2014/61 1 artiklan 2 ja 3 kohdan, luettuna yhdessä johdanto-osan 11 perustelukappaleen kanssa, mukaan kyseisessä direktiivissä vahvistetaan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevat vähimmäisvaatimukset. Tämän seurauksena kyseisellä direktiivillä toteutettu yhdenmukaistaminen ei näytä ulottuvan niin pitkälle, että se edellyttäisi vaiheittaisen järjestelmän perustamista tuomioistuinmenettelyjen kustannuksella. Vaikka jäsenvaltiot voivat perustaa sellaisen järjestelmän, niiden ei ole kuitenkaan pakko tehdä niin. Mielestäni kyseisen direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi riittää, että tuomioistuimen ulkopuoliset menettelyt ovat saatavilla, mutta niistä ei tarvitse tehdä pakollisia.
63.      Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että hallintoelinten ja tuomioistuinten toiminta ja tehokkuus voivat vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. On siis kohtuullista antaa niille tältä osin tiettyä harkintavaltaa. Jotkut jäsenvaltiot saattavat pitää vaiheittaisen järjestelmän perustamista asianmukaisena tuomioistuinjärjestelmän työtaakan pienentämiseksi, toiset taas eivät.(19)
64.      Toiseksi, kuten Telekom on todennut, olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevat riidat televiestintäalalla voivat edellyttää tietyntasoista asiantuntemusta. En kuitenkaan usko, etteikö kansallinen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin suoriutuisi tällaisesta tehtävästä, joka edellyttää lähinnä oikeudenmukaisten ja kohtuullisten ehtojen ja edellytysten vahvistamista (direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan ensimmäinen ja kolmas alakohta). Televiestintäalan fyysisen infrastruktuurin käyttömaksujen määrittäminen ei kuitenkaan vaikuta edellyttävän sääntelyelimen suorittamaa keskitettyä valvontaa, toisin kuin rautatieinfrastruktuurin käyttömaksut, joita käsiteltiin tuomioon CTL Logistics johtaneessa asiassa.(20)
65.      Sen vuoksi katson, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen rinnakkainen järjestelmä on direktiivin 2014/61 tavoitteiden mukainen.
66.      Näin ollen ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohtaa ja 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla operaattorilla on oikeus esittää olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevan riidan ratkaisemista koskeva pyyntö joko riitojenratkaisuelimelle tai yleiselle tuomioistuimelle.
B       Toinen ennakkoratkaisukysymys
1.     Alustavat huomautukset
67.      Toinen kysymys koskee direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa, luettuna vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa. Tältä osin on esitettävä kaksi huomautusta.
68.      Ensinnäkin nyt käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan tehokkuusperiaatteesta, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt mitään seikkaa, jonka perusteella unionin tuomioistuin voisi arvioida vastaavuusperiaatteen noudattamista.
69.      Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin asettaa tehokkuusperiaatteen ja perusoikeuskirjan 47 artiklan yhdenvertaiseen asemaan. Tämä herättää kysymyksen siitä, onko näiden molempien tarkastelu tarpeen vai pitäisikö nyt käsiteltävää asiaa arvioida vain jommankumman näkökulmasta.(21)
70.      Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt perustelut, vaikuttaa kuitenkin siltä, että yhtäältä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko tehokkuusperiaate esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan tuomioistuimen ulkopuolinen menettely on keskeytettävä, jos jompikumpi osapuoli saattaa kohteeltaan saman asian myöhemmin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa pohtivan, onko tällainen menettelysääntö kuitenkin tarpeen tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kannalta etenkin ristiriitaisten ratkaisujen välttämiseksi ja oikeusvarmuuden takaamiseksi.
71.      Ainakin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkökulmasta direktiiviin 2014/61 perustuvien oikeuksien tehokkuuden takaamisen ja tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden takaamisen välillä voi siis olla ilmeinen ristiriita. (22) Kyseessä olevaa kansallista menettelysääntöä on siis tarkasteltava sekä tehokkuusperiaatteen että tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kannalta, jotta löydetään tasapainoinen ratkaisu, jolla vältetään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsema ilmeinen ristiriita.
72.      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa ja tehokkuusperiaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan riidanratkaisumenettely toimivaltaisessa kansallisessa riitojenratkaisuelimessä on keskeytettävä, jos yksi osapuolista panee kyseisessä elimessä käytävän menettelyn aikana vireille kohteeltaan samaa asiaa koskevan menettelyn toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Jos tähän vastataan myöntävästi, kyseinen tuomioistuin pohtii, edellytetäänkö perusoikeuskirjan 47 artiklassa kuitenkin tällaista kansallista menettelysääntöä.
2.     Tehokkuusperiaate
73.      Tuomion Rewe-Zentralfinanz ja Rewe-Zentral(23) jälkeen unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että asiaa koskevan unionin sääntöjen puuttuessa kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt niitä toimia varten, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet. Kyseiset säännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia toimia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).
74.      Jotta tehokkuusperiaatetta voidaan soveltaa, ei siis saa olla sellaisia unionin menettelysääntöjä, jotka koskevat toimia, joilla turvataan unionin oikeudesta johtuvat yksityisten oikeudet.
75.      Tältä osin direktiivin 2014/61 osalta ensimmäisen kysymyksen analyysistäni seuraa, että i) jäsenvaltioiden on perustettava tuomioistuinten ulkopuolinen menettely fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevien riitojen ratkaisemiseksi (3 artiklan 4 kohta); ii) kummallakin osapuolella on oltava oikeus hakea tuomioistuimelta muutosta riitojenratkaisuelimen päätökseen (10 artiklan 6 kohta) ja iii) kummallakin osapuolella on oltava mahdollisuus saattaa riita-asia tuomioistuimen käsiteltäväksi (3 artiklan 5 kohdan toinen alakohta).
76.      Direktiivissä 2014/61 ei kuitenkaan ole sääntöjä siitä, kumpi oikeussuojakeinoista i) ja iii) on ensisijainen. Tästä seuraa, että kaikki kansalliset menettelysäännöt, joissa määritetään tällainen ensisijaisuus, kuuluvat menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen piiriin edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan.
77.      Tältä osin, kuten tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, jokainen tapaus, jossa herää kysymys siitä, estääkö kansallinen menettelysäännös unionin oikeuden soveltamisen tai tekeekö se siitä kohtuuttoman vaikeaa, on arvioitava kokonaisuutena ottaen huomioon kyseisen säännöksen merkitys menettelyssä sekä menettelyn kulku ja sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Tämän osalta on otettava tarvittaessa huomioon kansallisen oikeusjärjestyksen perustana olevat periaatteet, joita ovat esimerkiksi puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate ja oikeudenkäyntimenettelyn moitteeton kulku.(24)
78.      Nyt käsiteltävän asian tilanteessa on muistettava, että direktiivin 2014/61 johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan toimenpiteiden, joiden tavoitteena on tehostaa olemassa olevien infrastruktuurien käyttöä, on määrä edesauttaa merkittävästi nopeiden sähköisten viestintäverkkojen nopeaa ja laajaa käyttöönottoa, joka on kyseisen direktiivin tavoite.
79.      Kaikilla verkko-operaattoreilla on siten oikeus käyttää toisen operaattorin fyysistä infrastruktuuria edellyttäen, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja ettei kyseinen operaattori esitä mitään objektiivista, läpinäkyvää ja oikeasuhteista perustetta käyttöoikeuden epäämiselle kyseisen säännöksen 3 kohdan mukaisesti.
80.      Sillä, että luodaan menettely, jolla ratkaistaan fyysisen infrastruktuurin käyttöä koskevia riitoja ja jossa riitojenratkaisuelimen on periaatteessa ratkaistava riita mahdollisimman lyhyessä ajassa ja joka tapauksessa neljän kuukauden kuluessa,(25) selvästi helpotetaan olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöä, ja siten se edistää myös direktiivin 2014/61 tavoitetta.
81.      Nyt käsiteltävässä asiassa Telekom turvautui tähän menettelyyn pyytääkseen käyttöoikeutta T-2:n fyysiseen infrastruktuuriin. T-2 nosti tämän jälkeen tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati tuomioistuinta vahvistamaan, ettei Telekomilla ollut oikeutta käyttää sen fyysistä infrastruktuuria. Kansallisen lainsäädännön mukaan menettely riitojenratkaisuelimessä keskeytyy tässä tilanteessa automaattisesti.
82.      Mielestäni tämä tekee fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuden, joka on taattu direktiivin 2014/61 3 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä johdanto-osan 9 perustelukappaleen kanssa, käyttämisen Telekomille kohtuuttoman vaikeaksi tai käytännössä mahdottomaksi. Lisäksi se heikentää direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdassa säädetyn tuomioistuimen ulkopuolisen riitojenratkaisumenettelyn täyttä tehokkuutta (effet utile).(26)
83.      Mahdollisuudella turvautua riitojenratkaisuelimeen, jotta voidaan ratkaista fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta tai tällaisen käyttöoikeuden ehtoja ja edellytyksiä koskeva riita nopeasti, pyritään nimittäin varmistamaan, että käyttöoikeus toteutuu tehokkaasti. Tilanteessa, jossa operaattori on tosiasiallisesti päättänyt viedä asian riitojenratkaisuelimeen eikä siviilioikeuteen, ensin mainitun menettelyn automaattinen keskeytyminen silloin, kun vastapuoli on saattanut kohteeltaan saman asian tuomioistuimen käsiteltäväksi, on ristiriidassa tehokkuusperiaatteen ja direktiivin 2014/61 3 artiklan 4 kohdan täyden tehokkuuden kanssa.
84.      Nyt käsiteltävässä asiassa oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että riitojenratkaisuelimessä ja siviilituomioistuimessa käytävän menettelyn kohde on sama. Kumpikaan asianosaisista ei myöskään ole kiistänyt tätä premissiä. Itse asiassa kannetta, jossa vaaditaan vahvistamaan, ettei verkko-operaattorilla ole fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta, voidaan jopa pitää pelkkänä puolustautumiskeinona, joka on esitetty tuomioistuimelle itsenäisenä kanteena riitojenratkaisuelimessä vireillä olevaa ensimmäistä asiaa vastaan.(27) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on joka tapauksessa varmistuttava siitä, että näissä kahdessa vireillä olevassa asiassa on kyse täsmälleen samasta asiasta ja ettei ole muita perusteita, joiden nojalla asia voitaisiin saattaa myöhemmin tuomioistuimen käsiteltäväksi.(28)
3.     Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
85.      Olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa, ettei direktiivissä 2014/61 anneta sääntöjä samaa asiaa koskevien riitojenratkaisumenettelyjen ja tuomioistuinmenettelyjen ensisijaisuudesta.
86.      Kun jäsenvaltiot päättävät panna direktiivin 2014/61 3 artiklan täytäntöön ottamalla käyttöön rinnakkaisen järjestelmän, niiden on lähtökohtaisesti annettava säännöt, joissa määritetään kyseisessä säännöksessä säädettyjen oikeussuojakeinojen käyttämisen käytännön järjestelyjä koskevat säännöt.
87.      Nyt käsiteltävässä asiassa kansallinen lainsäätäjä on antanut tällaiset säännöt. Kuten edellisessä jaksossa esittämästäni analyysista ilmenee, nämä säännöt voivat kuitenkin tehdä oikeussuojakeinojen käyttämisestä direktiivin 2014/61 nojalla olemassa olevaan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeuksia hakeville verkko-operaattoreille suhteettoman vaikeaa tai käytännössä mahdotonta. Tällaisessa tilanteessa on lähtökohtaisesti kansallisten viranomaisten, myös tuomioistuinten ja toimivaltaisten riitojenratkaisuelinten, tehtävänä varmistaa, että direktiivistä 2014/61 johtuvat oikeudet suojataan tehokkaasti jättämällä soveltamatta sellaista kansallisen lainsäädännön säännöstä, joka edellyttää riitojenratkaisuelimessä vireillä olevan menettelyn keskeyttämistä.
88.      Soveltamatta jättämisestä ja siten tarpeesta varmistaa direktiivin 2014/61 täysi tehokkuus voi kuitenkin aiheutua mahdollinen ongelma: jos ensisijaisuutta koskevia sääntöjä ei ole, kahden täsmälleen samaa asiaa koskevan menettelyn vireilläolo rinnakkain aiheuttaa riskin ristiriitaisista ratkaisuista, mikä taas johtaa oikeudellisesti epävarmaan tilanteeseen. Tätä voidaan pitää perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun, tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden rajoittamisena.(29)
89.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeudet eivät kuitenkaan ole ehdottomia, vaan niitä voidaan rajoittaa. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokkaita oikeussuojakeinoja tuomioistuimessa koskevan oikeuden rajoittaminen on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan on oikeutettua ainoastaan, jos siitä säädetään lailla, se kunnioittaa kyseisen oikeuden keskeistä sisältöä, se on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti välttämätöntä ja se vastaa tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.(30)
90.      Nyt käsiteltävässä asiassa ensinnäkin se, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 2 kohdassa taatun, olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöä koskevan oikeuden käyttämisen tehokkuuden varmistaminen muun muassa mahdollistamalla se, että operaattori voi saada tällaista käyttöoikeutta koskevan riidan nopeasti ratkaistuksi, mikä on taattu kyseisen direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa, on ehdottomasti unionin tunnustama yleisen edun mukainen tavoite.
91.      Toiseksi kaksi rinnakkaista menettelyä näyttää olevan tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Voitaisiin väittää, että ensimmäisen elimen, joka nyt käsiteltävässä asiassa on riitojenratkaisuelin, ensisijaisuutta koskevan periaatteen vahvistaminen sekä takaisi fyysisen infrastruktuurin käyttöä koskevan oikeuden käyttämisen tehokkuuden että vähentäisi ristiriitaisten ratkaisujen riskiä.(31) Tämä rajoittaisi kuitenkin myös toisen osapuolen oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, koska se merkitsisi oikeudenkäynnin lykkäämistä tai päättämistä. Koska direktiivissä 2014/61 ei vahvisteta ensisijaisuussääntöjä, en katso, että jäsenvaltiot olisi välttämättä velvoitettava noudattamaan sen elimen, jossa asia on ensin pantu vireille, ensisijaisuutta koskevaa periaatetta.
92.      Kolmanneksi katson, että seuraavat seikat vähentävät ristiriitaisten ratkaisujen riskiä.
93.      Ensinnäkin jos riitojenratkaisuelin antaa ratkaisunsa ennen tuomion antamista, kyseinen ratkaisu on sitova ja siten myös fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta pyytävän operaattorin kannalta täytäntöönpanokelpoinen.(32) Tämä täyttää direktiivin 2014/61 tavoitteen.
94.      Tästä ratkaisusta on varmasti hyötyä myös samaa asiaa käsittelevälle tuomioistuimelle, kuten komissio totesi istunnossa.(33) Kun otetaan huomioon riitojenratkaisuelimen asiantuntemus, sen antaman ratkaisun ansiosta kansallisen tuomioistuimen ei nimittäin tarvitse välttämättä pyytää asiantuntijalausuntoa, mikä taas nopeuttaa tuomioistuinmenettelyä. Kansallinen tuomioistuin voi lisäksi viitata riitojenratkaisuelimen ratkaisuun perustellessaan omaa ratkaisuaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yksityiskohtaisempia kansallisia sääntöjä, joissa määritetään hallinnollisten päätösten vaikutus siviilioikeudellisissa menettelyissä.(34)
95.      Lisäksi voidaan soveltaa kaikkia muita kansallisia menettelysääntöjä, joilla voidaan vähentää ristiriitaisten ratkaisujen riskiä, erityisesti silloin, kun riitojenratkaisuelimen päätökseen haetaan muutosta hallintotuomioistuimesta, edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan.(35)
96.      Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa, luettuna tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan riidanratkaisumenettely toimivaltaisessa kansallisessa riitojenratkaisuelimessä keskeytetään, jos yksi osapuolista panee kyseisessä elimessä käytävän menettelyn aikana vireille kohteeltaan samaa asiaa koskevan menettelyn toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistettu tehokkaita oikeussuojakeinoja koskeva oikeus ei myöskään edellytä tällaista kansallista menettelysääntöä.
97.      Jos – toisin kuin ehdotan – unionin tuomioistuin katsoo, että tehokkuusperiaate ei ole esteenä tällaiselle kansalliselle menettelysäännölle tai että tällaista sääntöä edellytetään perusoikeuskirjan 47 artiklassa, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi kuitenkin varmistettava, että jos tuomioistuimen ulkopuolisen menettelyn vireillä ollessa pannaan vireille samaa asiaa koskeva tuomioistuinmenettely, sen ainoana tarkoituksena ei ole poistaa fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta pyytävältä osapuolelta mahdollisuutta saada riita ratkaistua nopeasti. Tältä osin sen olisi otettava huomioon erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 84 kohdassa mainitut seikat.
98.      Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy päinvastaiseen ratkaisuun, sen on sovellettava kaikkia käytettävissään olevia kansallisia menettelysääntöjä menettelyn väärinkäytön estämiseksi.(36)
V       Ratkaisuehdotus
99.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Vrhovno sodišče Republike Slovenijen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/61/EU 3 artiklan 4 kohtaa ja 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa
on tulkittava siten, että ne
eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan verkko-operaattorilla on oikeus esittää olemassa olevan fyysisen infrastruktuurin käyttöoikeutta koskevan riidan ratkaisemista koskeva pyyntö joko toimivaltaiselle kansalliselle riitojenratkaisuelimelle tai yleiselle tuomioistuimelle.
2)      Direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa, luettuna tehokkuusperiaatteen valossa,
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan riitojenratkaisumenettely toimivaltaisessa kansallisessa riitojenratkaisuelimessä keskeytetään, jos yksi osapuolista panee kyseisessä elimessä käytävän menettelyn aikana vireille kohteeltaan samaa asiaa koskevan menettelyn toimivaltaisessa tuomioistuimessa. Tehokkaita oikeussuojakeinoja koskeva oikeus, joka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, ei edellytä tällaista kansallista menettelysääntöä.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 155, s. 1).
3      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohta.
4      Ks. tästä tuomio 20.3.1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, 9 kohta) ja tuomio 5.3.2026, Daraa (C-458/24, EU:C:2026:146, 40 kohta).
5      Tuomio 17.11.1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta) ja tuomio 5.3.2026, Erdrich Umformtechnik (C-828/24, EU:C:2026:154, 24 kohta).
6      Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1).
7      Tuomio 12.1.2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C-132/21, EU:C:2023:2, 33 kohta).
8      Tuomio Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (34 ja 35 kohta). Ks. asetuksen 2016/679 asiayhteydestä ja sillä tavoitelluista päämääristä kyseisen tuomion 36–44 kohta.
9      Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2001, L 75, s. 29). Kyseinen direktiivi kumottiin ja korvattiin yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2012/34/EU (EUVL 2012, L 343, s. 32), joka tuli voimaan 17.6.2015.
10      Ks. tästä tuomio 9.11.2017, CTL Logistics (C-489/15, EU:C:2017:834, 45 kohta).
11      Ks. tästä tuomio 9.11.2017, CTL Logistics (C-489/15, EU:C:2017:834, 86 kohta).
12      Totean lisäksi, että kaikki direktiivin 2014/61 säännökset, joissa säädetään mahdollisuudesta saattaa asia riitojenratkaisuelimen ratkaistavaksi, on nyt yhdistetty toimenpiteistä gigabittitason sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi, asetuksen (EU) 2015/2120 muuttamisesta ja direktiivin 2014/61/EU kumoamisesta 29.4.2024 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1309 (gigabitti-infrastruktuurisäädös) (EUVL 2024 L) 13 artiklaan. Ks. myös kyseisen asetuksen liitteessä oleva vastaavuustaulukko.
13      Direktiivi 2014/61 kumottiin 12.11.2025 alkaen asetuksen 2024/1309 18 artiklan 1 kohdan nojalla, jollei sen 2 kohdassa säädetystä poikkeuksesta muuta johdu.
14      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.
15      Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 321, s. 36).
16      Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (yleispalveludirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 51). Kyseinen direktiivi kumottiin direktiivillä 2018/1972. Direktiivin 2002/22 34 artikla vastaa olennaisilta osin direktiivin 2018/1972 25 artiklaa.
17      Tuomio 18.3.2010, Alassini ym. (C-317/08–C-320/08, EU:C:2010:146, 42–44 kohta).
18      Ks. analogisesti tuomio Alassini ym. (45 ja 65 kohta).
19      Ks. analogisesti tuomio Alassini ym. (64 kohta).
20      Tuomio 9.11.2017 (C-489/15, EU:C:2017:834, 57 ja 58 kohta).
21      Unionin tuomioistuimella ei ole vielä ollut tilaisuutta selventää kattavasti tehokkuusperiaatteen ja tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden välistä suhdetta kansallisen menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin kuuluvissa tapauksissa (ks. ratkaisuehdotukseni Finanmadrid EFC, C-49/14, EU:C:2015:746, 85 kohta). Monet julkisasiamiehet ovat puolestaan käsitelleet tätä (ks. ratkaisuehdotukseni Finanmadrid EFC (C-49/14, EU:C:2015:746, alaviite 28), ja niitä on käsitelty laajasti myös oikeuskirjallisuudessa (ks. mm. Prechal, S. ja Widdershoven, R., ”Redefining the Relationship between ’Rewe-effectiveness’ and Effective Judicial Protection”, Review of European Administrative Law, Vol. 4, No 2, 2011, s. 31–50, ja Krommendijk, J., ”Is there light on the horizon? The distinction between ’Rewe effectiveness’ and the principle of effective judicial protection in Article 47 of the Charter after Orizzonte”, Common Market Law Review, Vol. 53, No 5, 2016 s. 1395–1418). Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on yhtäältä katsonut, että tehokkuusvaatimus lähinnä ilmentää jäsenvaltioiden yleistä velvollisuutta varmistaa yksityisillä oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien suoja tuomioistuimissa (ks. mm. tuomio Alassini ym., 49 kohta). Lisäksi esimerkiksi 22.12.2010 annetussa tuomiossa DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, 27–29 kohta) unionin tuomioistuin perusteli ratkaisunsa ensisijaisesti tehokkaan oikeussuojan periaatteen nojalla, vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli muotoillut kysymyksensä viittaamalla yksinomaan tehokkuusperiaatteeseen. Toisaalta asiaa voidaan arvioida ainoastaan tehokkuusperiaatteen pohjalta muun muassa silloin, kun kyseessä oleva kansallinen sääntö koskee hallinnollista menettelyä (ks. tältä osin tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, 45 kohta)). Lisäksi sellainen kansallinen menettelysääntö, joka ei täytä tehokkuusvaatimusta, joka voi vaikuttaa lievemmältä, on periaatteessa myös perusoikeuskirjan 47 artiklan, luettuna yhdessä sen 52 artiklan 1 kohdan kanssa, vastainen (ks. vastaavasti tuomio 3.4.2025, Barouk (C-283/24, EU:C:2025:236, 41 ja 42 kohta)). Kyseessä olevan kansallisen menettelysäännön tarkastelu perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa vaikuttaa näin ollen tarpeettomalta. Tietyillä aloilla, kuten kuluttajansuojassa, tehokkuusperiaatteen nojalla annettu suoja voi kuitenkin korvata perusoikeuskirjan 47 artiklasta johtuvan suojan (ks. tästä ratkaisuehdotukseni Finanmadrid EFC (C-49/14, EU:C:2015:746, 89–92 kohta)).
22      Tilanteista, joissa tehokkuusperiaate ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin näyttävät olevan ristiriidassa ja joissa niitä voidaan joutua sovittamaan yhteen, ks. Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. ja Ward, A. (toim.), The EU Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Hart Publishing, 2021, s. 1258.
23      Tuomio 16.12.1976 (33/76, EU:C:1976:188).
24      Tuomio 14.12.1995, van Schijndel ja van Veen (C-430/93 ja C-431/93, EU:C:1995:441, 19 kohta).
25      Direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan toinen alakohta.
26      Ks. analogisesti tuomio 14.4.2016, Sales Sinués ja Drame Ba (C-381/14 ja C-385/14, EU:C:2016:252, 36 kohta).
27      Ks. analogisesti tuomio 8.12.1987, Gubisch Maschinenfabrik (144/86, EU:C:1987:528, 16 kohta). Vaikka kyseinen tuomio koskee tuomioistuimen toimivaltaa ja tuomioiden täytäntöönpanoa yksityisoikeuden alalla koskevassa, 27.9.1968 tehdyssä yleissopimuksessa (Brysselin yleissopimus) tarkoitettua vireilläolovaikutuksen (lis pendens) käsitettä, se havainnollistaa kuitenkin tilannetta, jossa nostetaan kanne vastapuolen vireille paneman menettelyn estämiseksi.
28      ”Saman asian” käsitteestä, joskin siinä yhteydessä kuin sitä on käytetty tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla 12.12.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1215/2012 (EUVL 2012, L 351, s. 1) 29 artiklan 1 kohdassa ja Euroopan unionin tavaramerkistä 14.6.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/1001 (EUVL 2017, L 154, s. 1) 136 artiklan 1 kohdassa, ks. tuomio 19.10.2017, Merck (C-231/16, EU:C:2017:771, 39 ja 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29      Ks. tästä tuomio Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (51, 53 ja 56 kohta) ja tuomio 13.7.2023, Ferrovienord (C-363/21 ja C-364/21, EU:C:2023:563, 98 kohta). Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä samankaltaisissa asioissa annettuja ristiriitaisia tuomioita on aina arvioitu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa vahvistetun oikeusvarmuuden periaatteen perusteella, vaikka tuomiot eivät koskekaan samoja asianosaisia tai samoja tosiseikkoja. Ks. tästä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.10.2011, Nejdet Şahin ja Perihan Şahin v. Turkki (CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, 56–58 §); tuomio 29.11.2016, Lupeni Greek Catholic Parish ym. v. Romania (CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, 116 §) ja tuomio 8.6.2023, Aydin ym. v. Turkki (CE:ECHR:2023:0516DEC002372111, 60 §).
30      Tuomio 27.9.2017, Puškár (C-73/16, EU:C:2017:725, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio Alassini ym. (63 kohta) ja tuomio Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (51 kohta).
31      Näin todetaan asetuksen (EU) 2017/1001 132 artiklassa, jossa säädetään, että ”jollei menettelyn jatkamiseen ole erityisiä syitä”, asiassa toimivaltainen on elin, jonka käsiteltäväksi EU-tavaramerkin pätevyyttä koskeva oikeusriita on ensin saatettu (ks. tuomio 8.6.2023, LM (Mitättömyyttä koskeva vastakanne) (C-654/21, EU:C:2023:462, 53 kohta)). Ks. yleisesti ensisijaisuussäännöistä julkisasiamies Richard de la Tourin ratkaisuehdotus Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C-132/21, EU:C:2022:661, 68 ja 69 kohta).
32      Ks. direktiivin 2014/61 3 artiklan 5 kohdan ensimmäinen alakohta.
33      Ks. tästä tuomio 27.9.2017, Puškár (C-73/16, EU:C:2017:725, 66 kohta).
34      Tuomio 27.10.2022, DB Station & Service (C-721/20, EU:C:2022:832, 83 kohta).
35      Ks. analogisesti tuomio 13.7.2023, Ferrovienord (C-363/21 ja C-364/21, EU:C:2023:563, 98 kohta).
36      Vertaileva tutkimus prosessuaalisten oikeuksien väärinkäytöstä, ks. Taruffo, M., Abuse of Procedural Rights: Comparative Standards of Procedural Fairness, Kluwer Law International, 1999.