61999CJ0120_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-120/99,
Republiken Italien, företrädd av U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av P.G. Ferri och D. Del Gaizo, avvocati dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Sims och I. Díez Parra, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrätt av R. Silva de Lapuerta, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
av
Republiken Frankrike, företrädd av J.-F. Dobelle, K. Rispal-Bellanger och C. Vasak, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
och av
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av T. van Rijn och F.P. Ruggeri Laderchi, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 49/1999 av den 18 december 1998 om fastställande för vissa bestånd av långvandrande arter av totala tillåtna fångstmängder för år 1999, om deras fördelning i kvoter till medlemsstaterna och om vissa villkor för fångste (EGT L 13, 1999, s. 54), samt av tabellen avseende tonfisk som finns intagen i bilagan till denna förordning,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna S. von Bahr, D.A.O. Edward, A. La Pergola och C.W.A. Timmermans (referent),
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 10 maj 2001 av: Republiken Italien, företrädd av D. Del Gaizo, rådet, företrätt av M. Sims och F.P. Ruggeri Laderchi, i egenskap av ombud, Konungariket Spanien, företrätt av R. Silva de Lapuerta, och kommissionen, företrädd av T. van Rijn,
och efter att den 14 juni 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Italien har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 10 april 1999, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 49/1999 av den 18 december 1998 om fastställande för vissa bestånd av långvandrande arter av totala tillåtna fångstmängder för år 1999, om deras fördelning i kvoter till medlemsstaterna och om vissa villkor för fångsten (EGT L 13, 1999, s. 54), samt av tabellen avseende tonfisk som finns intagen i bilagan till denna förordning.
2 Genom beslut meddelade av domstolens ordförande den 14 september 1999 och den 24 november 1999 tilläts Europeiska gemenskapernas kommission, Konungariket Spanien och Republiken Frankrike att intervenera till stöd för de av Europeiska unionens råd framställda yrkandena.
Tillämpliga bestämmelser
Internationella regler
3 Internationella konventionen för bevarande av tonfisk i Atlanten (nedan kallad konventionen), som undertecknades i Rio de Janeiro (Brasilien) den 14 maj 1966 och trädde i kraft den 21 mars 1969, har som huvudsakligt ändamål att säkerställa bevarandet och bästa möjliga förvaltning av tonfiskresurserna i Atlanten och angränsande hav. Detta mål skall uppnås genom ett ökat samarbete mellan de fördragsslutande parterna för att bevara tonfiskbestånden på sådana nivåer som ger utrymme för största varaktiga fångst för konsumtion och andra ändamål.
4 De fördragsslutande parterna har i detta syfte kommit överens om att inrätta en kommission, benämnd Internationella kommissionen för bevarande av tonfisk i Atlanten (nedan kallad ICCAT), med uppgift att tillse att målen för konventionen förverkligas. Enligt artikel 8.1 a i konventionen är ICCAT behörig bland annat att på grundval av vetenskapliga forskningsresultat "lämna rekommendationer med avseende på att bevara de bestånd av tonfisk och tonfiskliknande fisk som får tas upp i konventionsområdet på nivåer som kommer att ge utrymme för största varaktiga fångst". Dessa rekommendationer skall tillämpas av de fördragsslutande parterna på de villkor som fastställs i artikel 8.2 och 8.3 i konventionen.
5 Enligt artikel 8.2 i konventionen träder de av ICCAT antagna rekommendationerna i princip i kraft för alla fördragsslutande parter "sex månader efter den dag då kommissionen lämnar underrättelse därom". I artikel 8.3 anges under vilka förutsättningar sådana rekommendationer träder i kraft om en eller flera fördragsslutande parter skulle ha framställt invändningar inom denna sexmånadersperiod.
6 I artikel 9.1 i konventionen föreskrivs följande:
"De fördragsslutande parterna har kommit överens om att vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att denna konvention tillämpas. Varje fördragsslutande part skall till kommissionen vartannat år eller när kommissionen begär det överlämna en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits för det ändamålet."
7 Mot bakgrund av den förekomst av överfiskning av bestånden som hade framkommit genom flera vetenskapliga undersökningar, antog ICCAT med början år 1994 en rad rekommendationer syftande till att införa en övre gräns för fångst av tonfisk:
- Rekommendation nr 94-11 om tonfisk i östra Atlanten och Medelhavet, som antogs vid ICCAT:s nionde extraordinära sammanträde, hållet i Madrid (Spanien) i november/december 1994, och som trädde i kraft den 2 oktober 1995 (nedan kallad rekommendation nr 94-11). Ändamålet med rekommendationen var att begränsa fångsten av tonfisk under år 1995 till den högsta av de nivåer som var och en av de fördragsslutande parterna uppnådde under åren 1993 eller 1994, samt att från och med år 1996 vidta nödvändiga åtgärder för att minska deras fångst med 25 procent i förhållande till denna fångstnivå. Minskningen skulle träda i kraft före utgången av år 1998.
- Rekommendation om ytterligare förvaltningsåtgärder för tonfisk i östra Atlanten, som antogs vid ICCAT:s fjortonde ordinarie sammanträde, hållet i Madrid i november 1995, och som trädde i kraft den 22 juni 1996, varigenom det för åren 1996-1998 fastställs särskilda fiskekvoter för Republiken Frankrike på grund av den exceptionella fångstnivån i franska fiskevatten under år 1994 (nedan kallad 1995 års rekommendation).
- Rekommendation nr 96-14 om tillämpningen inom fiskevatten för tonfisk i Atlanten och svärdfisk i norra Atlanten (nedan kallat rekommendation nr 96-14), som antogs vid ICCAT:s tionde extraordinarie sammanträde, hållet i San Sebastián (Spanien) i november 1996, som de fördragsslutande parterna underrättades om officiellt den 3 februari 1997 och som trädde i kraft den 4 augusti 1997. I denna rekommendation ställs bland annat principen om att den årliga fångstkvoten skall minskas för påföljande förvaltningsperiod om en fördragsslutande part under ett givet år (från och med år 1997) överskrider sin fångstbegränsning. Denna minskning uppgår till 100 procent av den kvantitet som överstiger denna fångstbegränsning och kan uppgå till 125 procent om en fördragsslutande part under två på varandra följande förvaltningsperioder överskrider sin fångstbegränsning.
- Rekommendation nr 98-5 om begränsning av fångsten av tonfisk i östra Atlanten och Medelhavet (nedan kallad rekommendation nr 98-5), som antogs vid ICCAT:s elfte extraordinarie sammanträde, hållet i Santiago de Compostela (Spanien) i november 1998, och som trädde i kraft den 20 augusti 1999. I rekommendationen har den totala tillåtna fångstmängden (nedan kallad TAC) av tonfisk fastställts till 32 000 ton för år 1999 och till 29 500 ton för år 2000, och Europeiska gemenskapen har för dessa år tilldelats en kvot motsvarande 20 165 ton respektive 18 590 ton (kvoten har beräknats på grundval av icke granskade uppgifter avseende fångster under åren 1993 och 1994, varvid de högsta årliga fångstmängderna har beaktats).
- Tilläggsrekommendation nr 98-13 om tillämpningen inom fiskevatten för tonfisk och svärdfisk i Atlanten, som också antogs vid ICCAT:s elfte extraordinarie sammanträde och som trädde i kraft den 21 juni 1999, enligt vilken det från fångstkvoterna för år 1999 skall göras avdrag för de under år 1997 fiskade mängder som överskrider de för detta år tillgängliga fångstkvoterna (nedan kallad rekommendation nr 98-13).
8 Republiken Italien tillträdde konventionen den 6 augusti 1997. Republiken Italien var sedan tidigare medlem i en internationell organisation med mål liknande ICCAT:s, nämligen Allmänna rådet för fiske i Medelhavet (nedan kallat GFCM). Denna organisation antog i maj 1995 resolution nr 95/1, vars tredje punkt hade nästan samma lydelse som rekommendation nr 94-11.
9 Genom rådets beslut 86/238/EEG av den 9 juni 1986 (EGT L 162, s. 33; svensk specialutgåva, område 11, volym 11, s. 261) godkändes gemenskapens tillträde till konventionen i dess lydelse enligt det protokoll som bifogas slutakten från konferensen för de fördragsslutande staternas befullmäktigade ombud, en slutakt som undertecknades i Paris den 10 juli 1984. Tillträdet trädde i kraft den 14 november 1997. I enlighet med artikel 14.6 i konventionen innehar gemenskapen sedan detta datum de rättigheter och förpliktelser som de medlemsstater hade som redan var parter i konventionen. Följaktligen ersatte kommissionen dessa stater vid ICCAT.
Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen
10 I artikel 8.4 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1181/98 av den 4 juni 1998 (EGT L 164, s. 1) (nedan kallad förordning nr 3760/92) föreskrivs detta:
"Rådet skall med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen fatta beslut om följande:
i) Det skall för varje fiske eller grupp av fisken från fall till fall besluta om högsta tillåtna fångst samt de villkor som är förknippade med dessa fångstbegränsningar och/eller begränsningar av högsta tillåtna fiskeansträngning, om så är lämpligt för flera år. Besluten skall grunda sig på de mål och strategier för förvaltningen som fastställts i enlighet med punkt 3.
ii) Det skall fördela fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden. På begäran av de medlemsstater som direkt berörs kan dock hänsyn tas till utvecklingen av minimikvoter och reguljära kvotutväxlingar sedan 1983, varvid hänsyn på lämpligt sätt bör tas till den samlade balansen i fråga om andelarna.
iii) Det skall om gemenskapen inför nya fiskemöjligheter för ett fiske eller grupp av fisken som inte tidigare omfattats av den gemensamma fiskeripolitiken besluta om metoder för tilldelning med beaktande av samtliga medlemsstaters intressen.
iv) Det kan också från fall till fall bestämma villkoren för anpassning av de disponibla fångstmängderna från ett år till ett annat.
v) Det kan på grundval av vetenskaplig expertis göra erforderliga tillfälliga anpassningar av målen och strategierna för förvaltningen.
vi) Det skall besluta om de fiskemöjligheter som skall tilldelas tredje länder samt de särskilda villkor inom ramen för vilka fångsterna skall ske."
11 I artikel 1 andra och tredje styckena i rådets förordning (EG) nr 65/98 av den 19 december 1997 om fastställande för vissa bestånd av ständigt vandrande arter av totala tillåtna fångstmängder för år 1998, om deras fördelning i kvoter till medlemsstaterna och om vissa villkor för fångsten (EGT L 12, 1998, s. 145 och rättelse i EGT L 152, 1998, s. 10) anges följande:
"De totala tillåtna fångstmängderna, gemenskapens andelar, kvoterna och de särskilda fiskevillkoren för år 1998 bestäms härmed på sätt som anges i bilagan.
Kommissionen skall inom ICCAT förhandla om översyn av fångstuppgifterna för medlemsstater för att möjliggöra senare anpassning av sådana medlemsstaters kvoter för tonfisk. Efter överenskommelse inom ICCAT skall kommissionen snarast möjligt anpassa sådana kvoter i denna förordning."
12 För år 1998 anges i bilagan till förordning nr 65/98 följande angående tonfisk:
- Gemenskapen förfogar över en total andel om 4 452 ton i Atlanten öster om longitud 45 grader väst, vilken fördelas mellan medlemsstaterna på följande sätt:
Grekland: 3 ton
Spanien: 3 809 ton
Frankrike: 400 ton
Portugal: 180 ton
Övriga medlemsstater (som bifångster): 60 ton
- Gemenskapen förfogar över en total andel om 11 621 ton i Medelhavet, vilken fördelas mellan medlemsstaterna på följande sätt:
Grekland: 272 ton
Spanien: 2 033 ton
Frankrike: 4 850 ton
Italien: 4 145 ton
Portugal: 321 ton.
13 I artikel 2 i förordning nr 49/1999 anges följande:
"1. Procentsatserna för fördelning till medlemsstaterna av den andel tonfisk som är tillgänglig för gemenskapen i Östra Atlanten och Medelhavet fastställs enligt följande:
- Spanien: 34,35 %
- Frankrike: 33,89 %
- Grekland: 1,77 %
- Italien: 26,75 %
- Portugal: 3,23 %
2. TAC, gemenskapens andelar, kvoterna samt de särskilda villkoren för tonfisk och svärdfisk fastställs för 1999, i enlighet med bilagan."
14 I nämnda bilaga görs såvitt avser tonfisk ingen åtskillnad mellan fångster i Atlanten öster om longitud 45 grader väst och fångster i Medelhavet. Gemenskapen tilldelas en tillgänglig andel om 16 136 ton (av en sammanlagd TAC om 32 000 ton) som fördelas mellan medlemsstaterna på följande sätt:
Grekland 126 ton
Spanien: 5 555 ton
Frankrike: 6 413 ton
Italien: 3 463 ton
Portugal: 519 ton
Övriga medlemsstater (som bifångster): 60 ton.
Bakgrund till talan
15 Den tvist som ligger till grund för denna talan har uppstått till följd av gemenskapens genomförande av ICCAT:s rekommendationer och de konsekvenser som detta har fått för fördelningen mellan medlemsstaterna av fångstkvoter avseende tonfisk.
16 Efter gemenskapens anslutning till konventionen, i dess lydelse enligt det i Paris den 10 juli 1984 undertecknade protokollet, antog rådet nämligen två förordningar i syfte att införliva ICCAT:s rekommendationer med gemenskapsrätten, dels förordning nr 65/98, som är en följd av rekommendation nr 94-11 och 1995 års rekommendation, dels förordning nr 49/1999, som är en följd av rekommendationerna 96-14, 98-5 och 98-13.
17 Genom förordning nr 65/98, som inte är ifrågasatt i detta mål, har rådet, i enlighet med artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92, fastställt TAC av tonfisk och svärdfisk för år 1998 samt fördelat den andel som stod till gemenskapens förfogande mellan medlemsstaterna.
18 Förordning nr 49/1999 fyller i huvudsak samma funktion som förordning nr 65/98. Dess tillämpningsområde i tiden (ratione temporis) är dock inte begränsat till ett enda år. I artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 anges nämligen allmänt procentsatserna för fördelning mellan medlemsstaterna av gemenskapens andel tonfisk i östra Atlanten och Medelhavet, medan det i artikel 2.2 uppställs en ad hoc-ordning för fördelningen av detta bestånd endast för år 1999. För att få kännedom såväl om TAC av tonfisk för år 1999 som fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel som står till gemenskapens förfogande, uttryckt i kvantitativa ordalag, är man hänvisad till bilagan till förordning nr 49/1999.
19 De procentsatser för fördelning som anges i artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 har fastställts med hjälp av samma fördelningsnyckel som den som användes av ICCAT, på det sättet att fångstkvoterna har tilldelats på grundval av icke granskade uppgifter avseende de berörda medlemsstaternas fångster under åren 1993 eller 1994, varvid den högsta årliga fångstmängden har använts för varje medlemsstat.
20 Vad gäller fördelningen mellan medlemsstaterna av den andel som stod till gemenskapens förfogande under år 1999 framgår av punkt 12 i rådets svaromål att den bestämdes på följande sätt:
a) För att beakta bifångster inom ramen för andra fisken räknade rådet från gemenskapskvoten om 20 165 ton först bort 60 ton som hade stått till förfogande för samtliga medlemsstater utom de som hade tilldelats en specifik kvot.
b) Rådet räknade därefter om de medlemsstaters andelar som var uttryckta i procent till absoluta tal och gjorde för de fem medlemsstater som huvudsakligen berörs av fiske av tonfisk, nämligen Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien och Republiken Portugal, en avräkning av de mängder som dessa stater under år 1997 hade fiskat med överskridande av de högsta tillåtna fångstmängderna (det vill säga 4 029 ton, varav 2 666 ton bara för Republiken Italien),
c) Slutligen kompenserade rådet de medlemsstater som hade lidit störst skada av att deras kvot hade minskats genom de ovan nämnda avräkningarna. Rådet beslutade sålunda att införa ett solidaritetssystem, i enlighet med vilket 850 ton tonfisk räknades av från den kvot som hade tilldelats tre medlemsstater, nämligen Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Republiken Portugal, för att därefter fördelas till Republiken Grekland och Republiken Italien med 100 respektive 750 ton.
21 Det är mot denna förordning nr 49/1999 som Republiken Italien har väckt denna talan. Republiken Italien har till stöd för sitt yrkande att denna förordning till en del skall ogiltigförklaras åberopat att den lider skada såväl genom den i artikel 2.1 i förordningen angivna permanenta fördelningen i procent av TAC av tonfisk, som genom den kvantitativa fördelning för år 1999 som anges i artikel 2.2.
Av Republiken Italien åberopade grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 2.1 i förordning nr 49/1999
22 Republiken Italien har åberopat tre grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av artikel 2.1 i förordning nr 49/1999. Republiken Italien har gjort gällande att bestämmelsen i fråga saknar motivering, att artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse), de allmänna principerna om rättskällehierarkin och artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92 har åsidosatts samt att de kriterier som har antagits för att genomföra principen om "relativ stabilitet" är uppenbart olämpliga.
Den första grunden
23 Republiken Italien har gjort gällande i första hand att den enda motivering som finns av artikel 2.1 i förordningen nr 49/1999 finns intagen i förordningens fjärde övervägande, enligt vilket "[d]et är nödvändigt att fastställa den procentandel som skall tilldelas varje medlemsstat när det gäller fångster av tonfiskbestånd i Östra Atlanten och Medelhavet". Enligt Republiken Italien är det fråga om en rent skenbar motivering, så uppenbart är det att den TAC som skall utnyttjas av medlemsstaterna måste fördelas i nationella kvoter.
24 Den italienska regeringen har under åberopande av den i rättspraxis fastställda regeln enligt vilken frågan huruvida en motivering är nödvändig och adekvat är beroende av vad den berörda bestämmelsen har för innehåll anfört att det är nödvändigt att ha en särskild motivering beträffande det sätt på vilket TAC fördelas mellan medlemsstaterna. Eftersom en sådan motivering saknas i förevarande fall bör den ifrågasatta bestämmelsen ogiltigförklaras på grund av formfel.
25 Rådet, som i denna del fått stöd av samtliga intervenienter, har bestritt att det i detta fall saknas motivering.
26 För det första är nämligen fjärde övervägandet i förordning nr 49/1999 endast en del av motiveringen av artikel 2.1 i förordningen, eftersom rättsakten i sin helhet bör betraktas mot bakgrund av gemenskapens vidare internationella skyldigheter i fråga om bevarande och förvaltning av havets levande resurser och särskilt Förenta nationernas havsrättskonvention och ICCAT:s rekommendationer, vilka avses i första respektive andra övervägandena i förordning nr 49/1999.
27 Enligt rådet framgår för det andra av domstolens fasta rättspraxis och särskilt av dom av den 9 november 1995 i mål C-446/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II) (REG 1995, s. I-3799), och av den 17 juli 1997 i mål C-183/95, Affish (REG 1997, s. I-4315), att den motivering som krävs enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) inte innebär att den gemenskapsinstitution som antagit den ifrågasatta rättsakten skulle vara skyldig att specificera samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter. Det är tillräckligt om den omtvistade rättsakten återger "det väsentligaste" med det mål som denna institution vill uppnå. Enligt rådet är detta fallet här.
28 Domstolen erinrar i detta avseende om att den motivering som avses i artikel 190 i fördraget enligt fast rättspraxis skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se särskilt dom av den 5 oktober 2000 i mål C-288/96, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-8237, punkt 82, och av den 19 oktober 2000 i de förenade målen C-15/98 och C-105/99, Italien och Sardegna Lines mot kommissionen, REG 2000, s. I-8855, punkt 65).
29 Samtidigt har domstolen preciserat innebörden av denna skyldighet genom att i nämnda domar anse att kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och särskilt med hänsyn till rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom frågan huruvida motiveringen av ett beslut uppfyller de krav som ställs i artikel 190 i fördraget inte skall bedömas endast med beaktande av lydelsen av motiveringen utan också med beaktande av såväl sammanhanget som alla de rättsregler som gäller på det berörda området (se domen i det ovannämnda målet Italien och Sardegna Lines mot kommissionen, punkt 65). Detta gäller i än högre grad när medlemsstaterna har varit i hög grad delaktiga i förfarandet för utarbetande av den tvistiga rättsakten och därför känner till de skäl som ligger till grund för den (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen, REG 1995, s. I-3081, punkt 50).
30 I förevarande fall har Republiken Italien inte visat att rådet har åsidosatt denna motiveringsskyldighet.
31 För det första har rådet nämligen tydligt redogjort för det sammanhang i vilket fördelningen har gjorts mellan medlemsstaterna av den andel tonfisk som är tillgänglig för gemenskapen i östra Atlanten och Medelhavet, eftersom det i de tre första övervägandena i förordning nr 49/1999 uttryckligen hänvisas till Förenta nationernas havsrättskonvention, ICCAT:s bindande rekommendationer respektive artikel 8.4 i förordning nr 3760/92.
32 För det andra framgår av handlingarna i målet, särskilt av en av Ständiga representanternas kommitté den 9 december 1998 upprättad rapport som bilagts Republiken Italiens ansökan, att Republiken Italien varit i hög grad delaktig vid förberedandet av ICCAT:s elfte extraordinarie sammanträde, under vilket rekommendationerna nr 98-5 och 98-13 antogs, samt vid de samtal som ledde till att förordning nr 49/1999 antogs.
33 Under dessa omständigheter kan Republiken Italien inte ha saknat kännedom om de skäl som styrde fördelningen av TAC av tonfisk mellan medlemsstaterna. Rådet hade nämligen endast införlivat ICCAT:s kriterier med gemenskapens rättsordning.
34 Den första grunden, enligt vilken artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 saknar motivering, kan därför inte godtas.
Den andra grunden
35 Republiken Italien har i andra hand åberopat en andra ogiltighetsgrund avseende artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 genom att göra gällande att rådet har åsidosatt principen om relativ stabilitet för varje medlemsstats fiskeriverksamhet.
36 Republiken Italien har anfört att övervägandena i förordning nr 49/1999 till skillnad från förordning nr 65/98 inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92 och har gjort gällande att rådet avsåg att fördela fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna utan att tillämpa denna inom den gemensamma fiskepolitiken allmänna princip. För det första uppenbarar detta konstaterande enligt Republiken Italien en avsaknad av motivering av ännu allvarligare slag än den som har avhandlats i den första grunden eftersom rådet inte i ingressen till förordning nr 49/1999 har angett varför den gjort ett sådant avsteg. För det andra har en normativ rättsakt av högre grad åsidosatts, genom att rådet har brutit mot principen om relativ stabilitet utan att åberopa samma rättsliga grund som i förordning nr 3760/92, där denna princip fastställdes, nämligen artikel 43 i fördraget.
37 Argumentet att rådet genom att anta den ifrågasatta bestämmelsen avsåg att göra avsteg från principen om relativ stabilitet bör omgående tillbakavisas.
38 För det första är nämligen ostridigt att en hänvisning till en bestämmelse i en rättsakt omfattar samtliga delar i bestämmelsen. En hänvisning till artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 utgör alltså med nödvändighet en hänvisning till samtliga beståndsdelar i denna bestämmelse, om inte annat uttryckligen anges. Eftersom en sådan uttrycklig bestämmelse saknas i förevarande fall innefattar hänvisningen till artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 med nödvändighet en hänvisning till artikel 8.4 ii, i vilken principen om ett "relativt stabilt fiske [för varje medlemsstat] i fråga om vart och ett av de berörda bestånden" uppställs.
39 Av bakgrunden och de tillämpliga bestämmelserna i detta mål, såsom de redovisats bland annat i punkterna 16-20 i denna dom, framgår för det andra att rådet ingalunda har haft för avsikt att göra avsteg från principen om relativ stabilitet i detta fall. Rådet har nämligen fastställt de procentsatser för fördelning av gemenskapens bestånd av tonfisk som anges i artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 med hjälp av samma fördelningsnyckel som användes av ICCAT. Fångstkvoterna har alltså tilldelats på grundval av icke granskade uppgifter gällande berörda medlemsstaters fångster under år 1993 eller år 1994, varvid den högsta årliga fångstmängden använts för varje medlemsstat.
40 Talan om ogiltigförklaring av artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 kan därför inte heller vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden
41 Republiken Italien har i sista hand åberopat att de kriterier som har antagits för att genomföra principen om "relativ stabilitet" är uppenbart olämpliga. Den italienska regeringen lägger rådet till last att det har fastställt procentsatserna för fördelning av TAC på grundval av uppgifter om fångst avseende ett enda år, som dessutom inte ligger nära i tiden, och inte på grundval av uppgifter rörande fångster under flera års tid, vilket skulle vara mer fördelaktigt för medlemsstaten i fråga.
42 Domstolen konstaterar i detta hänseende till en början att det varken i gemenskapslagstiftningen eller domstolens rättspraxis har fastställts att tillämpningen av principen om relativ stabilitet på ett fiskbestånd för vilket det inte har bestämts någon TAC eller kvot tidigare innebär att fångstkvoterna alltid måste bestämmas på grundval av ett bestämt antal år av fiske i stället för ett enda år. Att det finns en flexibilitet när det gäller vilken referensperiod som skall beaktas är nämligen särskilt viktigt när beståndet i fråga förvaltas inom ramen för en internationell fiskeorganisation och fastställandet av procentsatserna för fördelning inom gemenskapen normalt följer av beslut som fattats inom ramen för en sådan organisation.
43 Härefter bör påpekas att det är felaktigt att påstå att rådet i detta fall har utgått från uppgifter om fångst under ett enda år eftersom det av handlingarna i målet klart framgår att två år har beaktats för att fastställa procentsatserna för fördelningen av TAC mellan medlemsstaterna, nämligen åren 1993 och 1994, varvid rådet för varje berörd medlemsstat har utgått från den högsta årliga fångstmängden.
44 Slutligen har gemenskapslagstiftaren, enligt fast rättspraxis, en långtgående befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar när det är nödvändigt att utvärdera en komplicerad ekonomisk situation, vilket är fallet i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskepolitiken. Utrymmet för skönsmässig bedömning omfattar inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Domstolsprövningen av denna behörighet skall följaktligen begränsas till en kontroll av att det vid utövandet av denna behörighet inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att den ifrågavarande myndigheten inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 27 juni 1989 i mål 113/88, Leukhardt, REG 1989, s. 1991, punkt 20, av den 19 februari 1998 i mål C-4/96, NIFPO och Northern Ireland Fishermen's Federation, REG 1998, s. I-681, punkterna 41 och 42, och av den 5 oktober 1999 i mål C-179/95, Spanien mot rådet, REG 1999, s. I-6475, punkt 29).
45 I förevarande fall har sökanden på intet sätt visat att rådet har handlat uppenbart olämpligt inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
46 För det första använde sig rådet nämligen dels av uppgifter som det hade erhållit av ICCAT, dels av de rekommendationer som denna organisation hade antagit, vilka var bindande för gemenskapen.
47 För det andra förefaller det inte orimligt att välja åren 1993 och 1994 som referensår för fastställandet av procentsatser för den interna fördelningen av gemenskapskvoten avseende tonfisk. Det var nämligen från och med år 1995 som både ICCAT, genom rekommendation nr 94-11, och GFCM, som Republiken Italien då var medlem av, fastställde gränser, vilka dessutom var identiska, för tonfiskfångst. Som kommissionen med rätta har påpekat skulle det ha inneburit en bestraffning för de medlemsstater som hade efterkommit ICCAT:s rekommendationer om begränsning av fångsterna om rådet som referensår hade valt år som låg närmare i tiden.
48 Rådet har följaktligen inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning och talan kan inte vinna bifall på den grunden att principen om relativ stabilitet har tillämpats felaktigt.
49 Av ovan anförda överväganden följer att yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 2.1 i förordning nr 49/1999 i sin helhet skall lämnas utan bifall.
Av Republiken Italien åberopade grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 och av den tabell avseende tonfisk som finns intagen i bilagan till förordningen
50 Republiken Italien har, som den gjort beträffande artikel 2.1 i förordning nr 49/1999, anfört att artikel 2.2 i förordningen och den tabell angående fördelningen mellan medlemsstaterna av gemenskapens andel tonfisk för år 1999 som finns intagen i bilagan till förordningen båda saknar motivering. I andra hand har Republiken Italien åberopat i huvudsak dels att artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 samt olika allmänna rättsprinciper och grundläggande garantier i fråga om påföljder har åsidosatts, dels att konventionen tillämpats uppenbart felaktigt.
Den första grunden
51 Republiken Italien har gjort gällande i första hand att den enda motivering som finns av artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 återfinns i förordningens femte övervägande, enligt vilket det "för år 1999 är ... lämpligt att göra en tillfällig fördelning mellan medlemsstaterna med tanke på de särskilda omständigheterna på grund av gemenskapens anslutning till ICCAT". Enligt Republiken Italien är det också här fråga om en skenmotivering som inte redovisar de verkliga skälen för den avvikande fördelningen enligt tabellen avseende tonfisk som finns intagen i bilagan till denna förordning, nämligen i huvudsak att rådet i förhållande till Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Italien ville tillämpa de minskningar som ICCAT hade föreskrivit på grund av att fångstkvoterna överskreds år 1997.
52 Rådet anser å sin sida att motiveringen är tillräcklig med hänsyn till att artikel 2.2 i förordning nr 49/1999, i likhet med artikel 2.1 i samma förordning, bör betraktas mot bakgrund av för gemenskapens vidare internationella skyldigheter i fråga om bevarande och förvaltning av havets levande resurser och särskilt mot bakgrund av rekommendation nr 98-5, vars punkt 4 innehåller en uttrycklig bestämmelse om minskningar på grund av överfiskning. Enligt rådet är det följaktligen inte nödvändigt att införa ett specifikt uttalande i vilket de enstaka leden i varje beräkning av varje medlemsstats slutgiltiga andel preciseras, eftersom det väsentliga i det av rådet eftersträvade målet framgår av förordningen, särskilt dess första, andra och femte överväganden. Rådet menar att ett sådant uttalande är onödigt särskilt med hänsyn till att fördelningen i artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 i förevarande fall är av tillfälligt slag och endast gäller för år 1999.
53 Det i rådets svaromål implicit framförda argumentet enligt vilket motiveringen av en rättsakt eller en del av en rättsakt skulle kunna vara mer summarisk för att den endast rör vissa punkter eller för att den i förhållande till en bestämd regel utgör ett undantag bör omgående avfärdas. Den omständigheten att rättsakten avviker från en mer allmän norm förstärker tvärtom normalt kravet på motivering på så sätt att det måste vara möjligt för dem som rättsakten riktar sig till att bedöma de skäl som föranlett den berörda institutionen att göra avsteg från normen i fråga samt omfattningen och innebörden av undantaget. Detta krav är ännu starkare när avvikelsen innebär en förändring av den befintliga situationen som skulle kunna skada rättsaktens adressaters intressen.
54 I förevarande fall har Republiken Italien emellertid inte visat att artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 är otillräckligt motiverad.
55 För det första innehåller förordningen en uttrycklig hänvisning till gemenskapens internationella skyldigheter i fråga om bevarande och förvaltning av havets levande resurser, särskilt ICCAT:s bindande rekommendationer, då det i åttonde övervägandet i förordning nr 49/1999 anges bland annat att denna organisation har tagit fram ett avdragssystem för överfiskade arter, "vilket skiljer sig från det system som fastställts i rådets förordning (EG) nr 847/96 av den 6 maj 1996 om att införa ytterligare villkor för förvaltning av TAC och kvoter med fördelning mellan åren" (EGT L 115, s. 3).
56 För det andra har, som redan har nämnts i punkt 32 i denna dom, Republiken Italien varit i hög grad delaktig i förberedandet av ICCAT:s elfte extraordinarie sammanträde samt i de samtal som ledde till att förordning nr 49/1999 antogs.
57 Under dessa omständigheter kan Republiken Italien inte ha saknat kännedom om de skäl som styrde fördelningen mellan medlemsstaterna av gemenskapskvoten avseende tonfisk för år 1999. Från denna kvot hade rådet nämligen helt enkelt i enlighet med rekommendation nr 98-13 gjort avdrag för vad medlemsstaterna hade överfiskat under år 1997, och samtidigt infört ett system för solidaritet syftande till att dämpa effekterna av denna avräkning för Republiken Grekland och Republiken Italien.
58 Den av Republiken Italien åberopade grunden, enligt vilken artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 saknar motivering, kan följaktligen inte godtas.
Övriga grunder
59 Republiken Italien har i andra hand åberopat två ytterligare grunder.
60 Republiken Italien har gjort gällande för det första att den avvikande fördelningen av gemenskapskvoten avseende tonfisk för år 1999 inte har något annat syfte än att åstadkomma en skillnad i behandlingen av medlemsstaterna, något som saknar grund i gemenskapsrättens principer och regler, till exempel artikel 8.4 i förordning nr 3760/92.
61 Republiken Italien har för det andra ifrågasatt legitimiteten hos den minskning av fångstkvoterna som gjordes år 1999 efter tillämpning av ICCAT:s rekommendationer. Denna grund består av fyra delar. Republiken Italien har först påstått att de "påföljder" som ICCAT avsåg att ålägga medlemsstaterna innebär att varje fördragsslutande part har ett eget ansvar och att påföljderna följaktligen inte kunde vara föremål för en sådan förhandling som avses i förordning nr 65/98, som rör de verkliga kvoter som stadigvarande tilldelas de fördragsslutande parterna i ICCAT. Republiken Italien har för det andra angett att om motsatsen befanns vara fallet skulle förhandlingen om de påföljder som ICCAT ålade en bestämd medlemsstat under alla omständigheter inte kunna ske utan att medlemsstaten i fråga garanterades en möjlighet att försvara sin ståndpunkt, något som inte var fallet här. Republiken Italien har för det tredje uppgett att den inte blev fördragsslutande part i ICCAT förrän i augusti 1997, några dagar efter det att rekommendation nr 96-14 trätt i kraft, varför man kan fråga sig huruvida ICCAT:s påföljder såvitt avsåg år 1997 kunde tillämpas på Republiken Italien. För det fjärde har Republiken Italien gjort gällande att det i rekommendationen i fråga endast föreskrivs att den kompensatoriska påföljden skall genomföras under året efter det år under vilket fångstbegränsningen har överskridits. Enligt sökanden skulle minskningarna av fångstbegränsningen alltså inte ha skett år 1999 utan år 1998.
Huruvida minskningen av fångstkvoterna var legitim
62 Genom de två första delarna i sin andra andrahandsgrund, vilka bör undersökas först, har Republiken Italien påstått i huvudsak att gemenskapens förhandlingar inom ramen för ICCAT, vilka avses i artikel 1 tredje stycket i förordning nr 65/98, inte hade kunnat avse minskningarna på grund av vissa medlemsstaters överfiskning under år 1997, och att dessa medlemsstater under alla omständigheter borde ha beretts möjlighet att försvara sina intressen inom ramen för dessa förhandlingar.
63 I detta hänseende bör inledningsvis erinras om att gemenskapen, genom sin anslutning till konventionen i dess lydelse enligt det protokoll som undertecknades i Paris den 10 juli 1984, enligt artikel 14.6 i denna konvention innehar de medlemsstaters rättigheter och skyldigheter vilka redan var parter i konventionen. Gemenskapen var från den stunden fullt behörig att under de förhandlingar som inom ICCAT fördes om gemenskapskvoten, förhandlingar beträffande vilka den var ensam behörig, diskutera samtliga relevanta parametrar, däribland följderna av den överfiskning som vissa medlemsstater utfört före dagen för dess anslutning till denna organisation. Gemenskapen var alltså bunden av ICCAT:s tidigare rekommendationer och särskilt rekommendation nr 96-14, i vilken den principen ställs upp, att fiskekvoten skall minskas om en fördragsslutande part under en given förvaltningsperiod överskrider sin fångstbegränsning. Det var nämligen gemenskapen som genom att avdrag gjordes från dess tillgängliga kvot för år 1999 ålades minskningarna för överfiskning under år 1997 .
64 Under dessa omständigheter kan inte Republiken Italien göra anspråk på att ha en egen roll under ICCAT:s överläggningar i fråga om sättet att ta hänsyn till överfiskning, eftersom det är gemenskapen som har det fulla ansvaret för förhandlingarna rörande denna fråga.
65 Republiken Italien kan i detta sammanhang inte heller åberopa att den har en egen rätt till försvar. Det är nämligen endast genom försvaret av gemenskapsintresset, beträffande vilket gemenskapen och dess institutioner ensamma är behöriga, som Republiken Italiens, liksom de andra medlemsstaternas, intressen har kunnat beaktas.
66 Det bör slutligen erinras om att Republiken Italien varit i hög grad delaktig i förhandlingarna inom ramen för ICCAT eftersom den i rådet deltagit i samtalen rörande dessa förhandlingar. Republiken Italien har rent faktiskt alltså haft tillfälle att yttra sig och framställa sina eventuella invändningar.
67 Under dessa omständigheter kan talan inte bifallas på den andra andrahandsgrundens två första delar.
68 Som tredje delgrund har sökandena ifrågasatt att rådet vid fördelningen av gemenskapskvoten av tonfisk för år 1999 fick ta hänsyn till Italiens fångstöverskott under år 1997, eftersom denna stat inte tillträdde konventionen förrän två dagar efter det att rekommendation nr 96-14 hade trätt i kraft.
69 När gemenskapskvoten för år 1999 fastställdes var det, såsom redan anförts i punkt 63 i denna dom, inte de berörda medlemsstaterna utan gemenskapen som ICCAT ålade minskningar på grund av överfiskning under år 1997. I denna del av den andra andrahandsgrunden uppstår alltså frågan huruvida gemenskapslagstiftaren i samband med fördelningen av den minskade kvoten mellan berörda medlemsstater, såvitt avsåg Republiken Italien fick ta hänsyn till Italiens överfiskning under år 1997 genom att från den andel som, med tillämpning av procentsatsen i artikel 2.1 i förordning nr 49/1999, hade tilldelats denna medlemsstat göra avdrag för den mängd som hade överfiskats, alltmedan den i övrigt dämpade effekterna av denna avräkning genom ett system för solidaritet inom gemenskapen.
70 Härvid bör påpekas för det första att Republiken Italien, i egenskap av medlem i GFCM, hade full kännedom om de begränsningsåtgärder för fångst av tonfisk som ICCAT hade vidtagit från och med fiskeåret 1995, eftersom den kvot som i rekommendation nr 94-11 hade fastställts för denna medlemsstat när denna ännu inte var medlem i ICCAT hade bekräftats genom GFCM:s resolution nr 95/1, som antogs under ett sammanträde i Alicante (Spanien) den 22-26 maj 1995. Den omständigheten att resolutionen inte var bindande motsäger inte konstaterandet av att Republiken Italien kände till innehållet i rekommendation nr 94-11.
71 Det kan för det andra konstateras att Republiken Italien vid förberedandet av sin anslutning till ICCAT hade möjlighet att få full kännedom om dessa åtgärder och i synnerhet rekommendation nr 96-14, i vilken systemet för minskning i fall av överfiskning fastställdes. Rekommendationen antogs i november 1996, alltså mer än åtta månader före den dag då denna medlemsstat faktiskt tillträdde konventionen.
72 För det tredje kan nämnas att Republiken Italien, vilket också bekräftades av den italienska regeringens ombud under förhandlingen, inte vare sig under förberedandet av konventionen eller det förfarande som ledde till denna medlemsstats faktiska tillträde till konventionen den 6 augusti 1997, eller genom att reservera sig däremot, motsatte sig att dessa begränsningsåtgärder för fångst tillämpades vid ett tillträde.
73 Under dessa omständigheter har rådet, inför nödvändigheten av att ålägga berörda medlemsstater minskningar som ICCAT direkt hade ålagt gemenskapen på grund av dessa staters överfiskning under år 1997, med rätta och utan att det innebar att gränserna för dess utrymme för skönsmässig bedömning överskreds, kunnat låta Republiken Italien utstå effekterna av dess överfiskning under år 1997, varvid dessa dock dämpades genom ett system för solidaritet inom gemenskapen.
74 Vad särskilt gäller Republiken Italiens argument enligt vilket minskningen av dess kvot på grund av överfiskning år 1997 innebär att Republiken Italien i strid med en allmän rättsprincip retroaktivt åläggs sanktioner - eftersom rekommendation nr 96-14, genom vilken detta sanktionssystem infördes, trädde i kraft endast två dagar innan sagda medlemsstat tillträdde konventionen och då överfiskningen ägde rum före det datumet - är det tillräckligt att konstatera att Republiken Italien redan från tillträdet var skyldig att rätta sig efter ICCAT:s rekommendationer, varom den hade full kännedom före detta datum och mot vilka den inte hade reserverat sig.
75 Utan att det är nödvändigt att besvara frågan huruvida avdragsåtgärden för överfiskning under år 1997 i detta fall faktiskt har tillämpats retroaktivt kan det dessutom konstateras att en åtgärd som syftar till att hindra att en medlemsstat i framtiden drar fördel av en tidigare överfiskning inte utgör en påföljd.
76 Den invändning som framställts härvidlag är följaktligen ogrundad.
77 Vad slutligen gäller den fjärde delen i Republiken Italiens andra andrahandsgrund, enligt vilken en minskning för överfiskning enligt rekommendation nr 96-14 endast kan genomföras under året efter det år under vilket fångstbegränsningen har överskridits, bör erinras om att det i rekommendation nr 98-13 uttryckligen görs avsteg från denna regel genom att det där föreskrivs att minskningen skall överföras till förvaltningsperioden efter den period som omedelbart följer på den period varunder fångstbegränsningarna har överskridits, när alla uppgifter rörande fångster under denna period inte är tillgängliga då kvoterna skall fastställas. I enlighet med denna rekommendation kunde alltså fångstöverskotten under år 1997 avräknas under år 1999.
78 Av samtliga ovan anförda skäl följer att talan inte kan vinna bifall på någon del av den andra andrahandsgrunden.
Huruvida icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts
79 Vad gäller den första andrahandsgrunden, enligt vilken icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts, finns anledning att anmärka att Republiken Italien inte har styrkt att ett sådant åsidosättande har skett.
80 Av fast rättspraxis framgår nämligen att diskriminering kan uppkomma endast när skilda regler tillämpas på lika situationer eller när samma regel tillämpas på olika sätt (se bland annat dom av den 23 februari 1983 i mål 8/82, Wagner, REG 1983, s. 371, punkt 18, av den 13 november 1984 i mål 283/83, Racke, REG 1984, s. 3791, punkt 7, och av den 29 april 1999 i mål C-311/97, Royal Bank of Scotland, REG 1999, s. I-2651, punkt 26).
81 I förevarande fall har dock rådet helt och hållet tagit hänsyn till de skillnader som förekommer mellan de berörda medlemsstaterna eftersom såväl principen om relativ stabilitet för dessa staters fiskeriverksamhet som eventuella överskridanden från dessa staters sida under år 1997 har beaktats vid fördelningen av gemenskapskvoten avseende tonfisk för år 1999. Rådet har alltså på intet sätt åsidosatt principen om likabehandling.
82 Under dessa omständigheter kan talan inte bifallas på Republiken Italiens första andrahandsgrund.
83 Av ovan anförda överväganden följer att yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 2.2 i förordning nr 49/1999 och av tabellen avseende tonfisk som finns intagen i bilagan till denna förordning skall lämnas utan bifall.
84 Talan skall följaktligen lämnas helt utan bifall.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
85 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall rådets yrkande bifallas. Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och kommissionen, vilka intervenerat i målet, skall i enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna var och en bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och kommissionen skall var och en bära sin rättegångskostnad.