61984C0020
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
fremsat den 9. maj 1985 (
*1
)
Indholdsfortegnelse
1. Indledning (ligheder og forskelle mellem de tre sager)
1.1. Den forordning, som sagerne vedrører
1.2. Omfanget af tilbudsgivernes objektive ansvar
1.3. Forbindelsen mellem frigivelsen af forarbejdningssikkerheden og spørgsmålet, om de kontraktlige forpligtelser fortsat består
1.4. Henvisning til almindelige retsgrundsætninger
1.5. Specielle problemer i de forskellige sager
2. Foreløbig gennemgang af de relevante forordninger
2.1. Forordning (EØF) nr. 232/75
2.2. Rådets forordning nr. 729/70
3. Sag 124/83 (den danske sag)
3.1. De faktiske omstændigheder og de stillede spørgsmål
3.2. Omgruppering af spørgsmålene
3.3. Spørgsmålene 1 til og med 5 og 8
3.4. Spørgsmålene 6, 7 og 9
3.5. Sammenfatning
4. Sag 125/83 (den belgiske sag)
4.1. De faktiske omstændigheder og de stillede spørgsmål
4.2. Det første spørgsmål (begrebet »overtagelsesdato«)
4.3. Det andet spørgsmål (begrebet »force majeure«)
4.4. Det tredje spørgsmål (prøvelse af artikel 19, stk. 2, andet led, i forhold til proportionalitetsprincippet)
4.5. Sammenfatning
5. Sag 20/84 (den nederlandske sag)
5.1. De faktiske omstændigheder og de relevante bestemmelser
5.2. Hovedsagen og det stillede spørgsmål
5.3. Besvarelsen af spørgsmålet
5.4. Sammenfatning
Høje Domstol.
1. Indledning (ligheder og forskelle mellem de tre sager)
1.1. Den forordning, som de tre sager vedrører
De tre sager, som jeg skal behandle i dag, er ganske vist ikke forenet, men hænger dog så nøje sammen, at jeg anser det for formålstjenligt at omtale dem i sammenhæng trods forskellene imellem dem.
For det første angår de alle anvendelsen af Kommissionens forordning (EØF) nr. 232/75 af 30. januar 1975 om salg til nedsat pris af smør beregnet til fremstilling af konditorvarer og konsumis (EFT 1975 L 24, s. 45), som allerede er Domstolen bekendt fra en række tidligere sager. Jeg vil derfor efter disse indledende bemærkninger først omtale denne forordnings system, for så vidt det er af betydning for den rette forståelse af de tre sager.
1.2. Omfanget af tilbudsgivernes objektive ansvar
For det andet er et centralt punkt i alle tre sager et særligt aspekt ved omfanget af tilbudsgivernes objektive ansvar for, at de mængder smør, som i overensstemmelse med forordningen er udbudt til salg til nedsat pris af interventionsorganet og købt af tilbudsgiverne, forarbejdes efter forskrifterne. Dette objektive ansvar har i de foreliggende tre sager udelukkende forbindelse med den i artikel 6, stk. 1, litra c), nævnte forarbejdning til en af de der nævnte færdigvarer (konditorvarer eller konsumis). Et sådant objektivt ansvar er i princippet allerede anerkendt af Domstolen, bl.a. under henvisning til artikel 6, stk. 1, litra c), d) og e), artikel 9, artikel 10, stk. 5, artikel 12 og artikel 18 i den for så vidt ligelydende forordning nr. 1259/72, jfr. Domstolens dom af 11. maj 1977 i de forenede sager »De Beste Boter« (sagerne 99 og 100/76, Sml. 1977, s. 861). Jeg henviser herved navnlig til dommens præmisser 7 og 11. I den nævnte dom drejede det sig imidlertid kun generelt om tilbudsgiverens ansvar for forsømmelser udvist af en eller flere endelige brugere af det pågældende smørfedt, når denne tilbudsgiver havde opfyldt forpligtelserne i artikel 6, stk. 1, og når det navnlig stod fast, at de pågældende endelige brugere i deres købekontrakter havde accepteret forarbejdelsesforpligtelserne i overensstemmelse med den nuværende artikel 6, stk. 1, litra f). I de foreliggende sager er det derimod hele tiden i den ene eller den anden form et andet aspekt af omfanget af tilbudsgiverens objektive ansvar, der spiller en hovedrolle. Dette aspekt vedrører spørgsmålet, hvorvidt en tilbudsgiver også efterfølgende kan drages til ansvar for forsømmelser fra medlemsstaternes kontrolorganer, som senere fremtræder, og hvorved der med urette er udstedt bevisdokumenter som nævnt i forordningens artikel 18, stk. 2, der har ført til frigivelse af forarbejdningssikkerheden. For så vidt jeg har kunnet konstatere, har der ikke tidligere foreligget et helt tilsvarende problem i Domstolens praksis. I en vis forstand sammenlignelig er efter min mening kun Domstolens dom af 21. september 1983 i de forenede sager 205-215/82 (Deutsche Milchkontor mil. mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1983, s. 2633). Disse sager drejede sig om støtte, der som følge af mangelfuld kontrol hos leverandørerne af skummetmælkspulver med urette blev udbetalt producenter af foderblandinger i henhold til forordning nr. 804/68 og senere tilbagekrævet. I denne forbindelse statuerede Domstolen den gang bl.a.: »fællesskabsretten er ikke til hinder for, at der i vedkommende nationale lovgivning som kriterier for at udelukke tilbagesøgning af uretmæssig udbetalt støtte tages hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning, bortfald af den ugrundede berigelse, den omstændighed, at et vist tidsrum er forløbet, eller at myndigheden vidste eller på grund af grov uagtsomhed var uvidende om, at den tildelte støtten med urette. Dog forudsættes det herved, at de fastsatte betingelser er de samme som i forbindelse med tilbagesøgning af rent nationale pengeydelser, og at der fuldt ud tages hensyn til Fællesskabets interesser«. (Domskonklusionens punkt 3). At der skal »tages hensyn til Fællesskabets interesser«, formuleres i præmis 19 i samme dom med hensyn til et andet spørgsmål fra den forelæggende ret under henvisning til Domstolens relevante tidligere praksis skarpere således, at »de bestemmelser, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne«.
For så vidt de faktiske omstændigheder og fællesskabsbestemmelserne i de foreliggende sager i denne henseende skulle vise sig at være tilstrækkeligt sammenlignelige med de i Milchkontor-sagerne omhandlede, vil det være let at komme til det resultat, at en afvisning af, at tilbudsgiver er ansvarlig for konstaterede tilsidesættelser af forarbejdningsforpligtelserne efter frigivelsen af forarbejdningssikkerheden, faktisk umuliggør gennemførelsen af de pdågældende fællesskabsbestemmelser. Ifølge artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) vil de medlemsstater, som således måtte have vist sig forsømmelige med hensyn til rettidig kontrol af forarbejdningsforpligtelsernes overholdelse, da nemlig risikere selv at måtte bære de økonomiske følger af de for sent fastslåede overtrædelser. Det er klart, at denne risiko vil afholde medlemsstaterne fra efterfølgende at foretage grundig kontrol med forordningens efterlevelse til supplement af de uundgåeligt mere generelle og stikprøvevise kontrolforanstaltninger, som plejer at gå forud for udstedelsen af de i den pågældende forordnings artikel 18, stk. 2, nævnte bevisdokumenter. Efterlevelsen af forordningen vil således faktisk ikke længere være tilstrækkeligt sikret til at opfylde dennes formål. Under gennemgangen af de enkelte sager vil jeg således navnlig skænke det spørgsmål opmærksomhed, hvorvidt de in casu fra tilfælde til tilfælde forskellige faktiske omstændigheder og indholdet af de pågældende fællesskabsbestemmelser berettiger et andet resultat med hensyn til dette centrale spørgsmål.
1.3. Forbindehen mellem frigivelsen af forarbejdningssikkerbeden og spørgsmålet, om de kontraktlige forpligtelser fortsat består
Et andet spørgsmål, som i forskellige former spiller en rolle i alle tre sager, er spørgsmålet om forholdet mellem de grundlæggende forpligtelser, som tilbudsgiverne har påtaget sig, og de beløb, der er stillet til sikkerhed for opfyldelsen af disse grundlæggende forpligtelser. På grund af sikkerhedsstillelsens karakter i almindelighed må det efter min mening som foreløbig arbejdshypotese antages, at frigivelsen af en sikkerhed i princippet ligeledes bringer de grundlæggende forpligtelser af kontraktlig eller anden art til ophør, som sikkerheden tjener som garanti for. Det må også her undersøges, hvorvidt de divergerende faktiske omstændigheder i de tre sager på dette punkt, samt bestemmelserne i den pågældende forordning, tvinger til andre eller i hvert fald supplerende resultater.
1.4. Henvisning til almindelige retsgrundsætninger
For det tredje spiller almindelige retsgrundsætninger — som f.eks. henvisning til force majeure, god tro, den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet — en rolle i alle tre sager, omend igen på forskellig måde.
1.5. Specielle problemer i de forskellige sager
Endelig er der i alle tre sager forskellige specielle faktiske omstændigheder samt i den belgiske sag (sag 125/83) nogle specielle retsspørgsmål (overtagelsesdatoen og prøvelse af artikel 19, stk. 2, andet afsnit, i forhold til proportionalitetsprincippet). Det forskellige indhold af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen i de tre sager, samt de forskellige specielle faktiske omstændigheder og retsspørgsmål, eller i hvert fald den forskellige sammenhæng, hvori disse retsspørgsmål optræder, udelukker naturligvis enslydende svar. Jeg vil ikke desto mindre være opmærksom på de nævnte fællesskabsretlige grundproblemer i min nu følgende gennemgang af den pågældende forordning og af enkelte andre relevante forordninger. Først derefter vil jeg særskilt gå ind på de tre sager én efter én. Den kronologiske rækkefølge af sagerne anser jeg herved samtidig for at være den mest logiske rækkefølge for de særskilte gennemgange.
2. Foreløbig gennemgang af de relevante forordninger
2.1. Forordning (EØF) nr. 232/75
a)
Forordningens formål. Efter at der i de første betragtninger er redegjort for tilstedeværelsen af lagre af smør og ønskværdigheden af passende foranstaltninger til fremme af afsætningen af smør, angiver de to følgende betragtninger formålene med den foreliggende forordning i følgende vendinger:
»salg af smør til nedsat pris til visse forarbejdningsvirksomheder inden for Fællesskabet med henblik på fremstilling af konditorvarer og konsumis udgør en sådan foranstaltning; for at sikre alle købere lige adgang samt af hensyn til kontrollen med de afsatte mængder vil det være hensigtsmæssigt at anvende fremgangsmåden for løbende licitation;
det er nødvendigt at indføre en kontrolordning for at sikre, at smørret ikke afledes fra sin bestemmelse; denne kontrol bør foretages fra udførselen fra lageret og til smørrets forarbejdning; foruden sikkerhedsstillelse kan lagerregnskaber fra alle stadier af afsætningsprocessen samt iblanding af et påvisningsmiddel i det smør, der er beregnet forarbejdning, medvirke hertil«.
Af disse betragtninger fremgår navnlig, at det ved forordningen indførte kontrolsystem skal »sikre, at smørret ikke afledes fra sin bestemmelse«, nemlig »fremstilling af konditorvarer og konsumis«.
b)
Tilbudsgivernes grundlæggende forpligtelser. Såvel ordlyden af den fjerde betragtning som ordlyden af forordningen selv viser, at der med dette ved forordningen indførte kontrolsystem — bortset fra den forpligtelse, der er pålagt interventionsorganet i artikel 5, til at ajourføre en liste over kølehuse og over det deri oplagrede smør og stille denne iil rådighed, og bortset fra de i artikel 15 fastsatte kontrolforpligtelser for medlemsstaterne — navnlig også er tænkt på de kontraktlige forpligtelser, som tilbudsgiveren i henhold til forordningens artikel 6 skal påtage sig. For de foreliggende sager er af de sidstnævnte forpligtelser navnlig artikel 6, stk. 1, litra c), d), e) og f), af betydning. Af bestemmelsens litra c) følger for de foreliggende sager, at tilbudsgiveren skal forpligte sig til kun at lade det købte smør forarbejde til konditorvarer og konsumis. Af litra d) følger blandt andet, at tilbudsgiveren skal forpligte sig til at lade den i litra c) nævnte forarbejdelse finde sted inden for en frist af 6 måneder regnet fra den i artikel 13, stk. 2, nævnte overtagelse. Denne fristfastsættelse er navnlig af betydning for den belgiske sag (sag 125/83). Af litra e) følger, at tilbudsgiveren skal forpligte sig til »at føre lagerregnskaber, der for hver enkelt leverance udviser navn og adresse på køberen af det ved de i litra a) og b) nævnte processer fremkomne produkt (dvs. smørfedtet med iblandet »røbestof«) samt de tilsvarende mængder med angivelse af disses anvendelse (konditorvarer eller konsumis). Af litra f) følger endelig forpligtelsen til at drage omsorg for, at de samme forpligtelser, som er anført under litra c) og d), optages i købekontrakterne i hvert enkelt tilfælde af senere videresalg af dette produkt. Det er påfaldende og er af en vis betydning for de foreliggende sager, at den fastsatte »kædebetingelse« således ikke også vedrører forpligtelsen til at føre lagerregnskaber. Denne undladelse gør naturligvis ikke kontrollen med efterlevelse af de påtagne forpligtelser ved videresalg lettere. Denne sidste konstatering gælder da såvel for tilbudsgiverens kontrol i henhold til forordningen (blandt andet på baggrund af Domstolens dom i den nævnte sag »De Beste Boter«) som for medlemsstaternes egen kontrol i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70 og artikel 15 i denne forordning. De mangler, som er kommet for dagen i de foreliggende sager med hensyn til udøvelsen af disse to kontrolopgaver, som må skelnes fra hinanden, skal afgjort blandt andet forklares ved denne undladelse. Af Domstolens dom »De Beste Boter« må det imidlertid udledes, at Domstolen ikke i denne lakune dengang så nogen grund til at udelukke tilbudsgiverens ansvar for sine køberes eller de endelige aftageres urigtige anvendelse af smørfedtet. Dette resultat synes også uundgåeligt i forbindelse med forordningens artikel 10, stk. 5, hvori det bestemmes, at de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke kan overdrages. Bortset fra anvendelse af forordningens artikel 18, stk. 3, har medlemsstaterne således ingen mulighed for direkte at anvende sanktioner på de endelige forarbejdere, og i intet tilfælde har de mulighed for at tilbagekræve beløb fra disse forarbejdere.
c)
Reglerne om sikkerhedsstillelse. Forordningens artikel 9, stk. 2, bestemmer, at »samtidig med mindstesalgsprisen og efter samme fremgangsmåde fastsættes størrelsen af den i artikel 12 nævnte sikkerhed pr. 100 kg under hensyntagen til forskellen mellem smørrets markedspris og mindstesalgsprisen«. Når den virkelige tilbudspris ligger højere end mindstesalgsprisen, betyder dette, at sikkerheden kan være et højere beløb end den faktiske forskel mellem købsprisen og markedsprisen. Denne konstatering er af nogen betydning for vurderingen af spørgsmålet, om sikkerheden eller kun den sidstnævnte faktiske forskel mellem købsprisen og markedsprisen kan tilbage-kræves fra tilbudsgiveren efter en urigtig frigivelse af sikkerheden. Det danske interventionsorgan (sag 124/83) synes på dette punkt at have ført en anden politik end det belgiske interventionsorgan (sag 125/83). I den nederlandske sag (sag 20/84) synes man på grund af de nederlandske bestemmelser om sikkerhedsstillelse at have valgt en tredje retlig fremgangsmåde.
Artikel 12 (som der henvises til i artikel 9, stk. 2) bestemmer i stk. 1, at kontraktmodtageren skal stille forarbejdningssikkerheden inden overtagelsen. Sikkerhedens størrelse fastsættes som bestemt i den lige nævnte artikel 9, stk. 2. Artikel 12, stk. 2, bestemmer, at forarbejdningssikkerheden stilles i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 8, stk. 2, dvs. »efter medlemsstatens valg i form af en check udstedt til interventionsorganet eller i form af en garanti, som opfylder de krav, der stilles af den pågældende medlemsstat«. Den omstændighed, at spørgsmålene i den nederlandske sag blev stillet af Hoge Raad, skal forklares ved den omstændighed, at Nederlandene i det foreliggende tilfælde hverken har valgt sikkerhedsstillelse i form af en check eller i form af en bankgaranti, men kaution. Da kautionisten nægtede at betale sikkerheden, måtte dette beløb inddrives ad rettens vej. Ved en check eller en bankgaranti vil sikkerheden naturligvis i reglen uden videre kunne indkasseres efter at være blevet erklæret for fortabt, medmindre fortabelseserklæringen anfægtes ad rettens vej. I Nederlandene er College van Beroep voor het Bedrijfsleven kompetent i dette tilfælde.
d)
Bestemmelserne om frigivelse af forarbejdningssikkerheden. Bestemmelserne om frigivelse af forarbejdningss kkerheden findes, for så vidt det har betydning for de foreliggende sager, i forordningens artikel 18, stk. 2. Dette stykke lyder således:
»Bortset fra tilfælde af force majeure og med forbehold af bestemmelserne i artikel 19, stk. 2, frigives den i artikel 12 omhandlede forarbejdningssikkerhed kun for de mængder, med hensyn til hvilke køberen har ført bevis for, at de i artikel 6 nævnte betingelser er overholdt.
Efter omstændighederne føres dette bevis under følgende betingelser:
a)
når den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c), eller i artikel 6, stk. 2, er foretaget i den sælgende medlemsstat, føres beviset ved fremlæggelse af de dokumenter, som den sælgende medlemsstat bestemmer;
b)
når den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), foretages i den sælgende medlemsstat, og den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra c), foretages i en anden medlemsstat, eller den proces, der er omhandlet i artikel 6, ‚stk. 2, foretages i en anden medlemsstat end den sælgende, føres beviset ved hjælp af det eller de i bilag III, litra II, og bilag IV nævnte kontroleksemplarer;
c)
når den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c), foretages i en og samme medlemsstat, føres beviset ved fremlæggelse af et dokument, som bestemmes af den medlemsstat, i hvilken forarbejdningen har fundet sted;
d)
når den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), foretages i en anden medlemsstat end den sælgende, og den proces, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra c), foretages i en anden medlemsstat end den, i hvilken den i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), omhandlede proces er foretaget, føres beviset ved hjælp af det eller de i bilag III, litra II cc), nævnte kontroleksemplar.
e)
Sårlige bestemmelser vedrørende force majeure og ubetydelige fristoverskridelser. For tilfælde af force majeure og ubetydelige overskridelser af forarbejdningsfristerne bestemmer artikel 19 følgende:
»1.
I tilfælde af force majeure træffer interventionsorganet afgørelse om, hvilke foranstaltninger, det skønner nødvendige i betragtning af den påberåbte omstændighed.
2.
I andre tilfælde, som ikke kan betragtes som force majeure, og hvor
—
den forarbejdningsfrist, som er omtalt i artikel 6, stk. 1, litra d), eller den forarbejdningsfrist, som er omtalt i artikel 6, stk. 2, første afsnit, kun er overskredet med i alt 30 dage
og
—
denne overskridelse ikke skyldes grov forsømmelse fra den pågældende side,
udgør den forarbejdningssikkerhed, der er endeligt fortabt, såfremt den pågældende fremsender motiveret ansøgning herom, kun 2 RE pr. ton og pr. dag, med hvilken fristen er overskredet.
En sådan ansøgning kan kun accepteres, såfremt den er indsendt til interventionsorganet inden for en frist af 30 dage regnet fra datoen for udløbet af den omhandlede frist.
3.
Medlemsstaterne underretter hvert kvartal Kommissionen om de tilfælde, hvor de har gjort brug af stk. 1 eller stk. 2 med angivelse af de anførte omstændigheder, den omhandlede mængde og de trufne foranstaltninger.«
Denne bestemmelse er først og fremmest af betydning for den belgiske sag (sag 125/83).
f)
Bestemmelser af betydning for beregningen af forarbejdningsfristen. Den måde, hvorpå forarbejdningsfristen skal beregnes, er ligeledes navnlig af betydning for den belgiske sag (sag 125/83). I denne forbindelse er navnlig forordningens artikler 11 og 13 af betydning. Disse artikler lyder således:
Artikel 11
»1.
Interventionsorganet underretter straks enhver bydende om resultatet af hans deltagelse i den særlige licitation.
2.
Før overtagelsen af smørret betaler den, hvis bud er antaget, til interventionsorganet for hver mængde, han vil udtage, det beløb, der svarer til hans bud.
Dog nedsættes prisen med 10 regningsenheder pr. 100 kg, for så vidt angår de købere, der har forpligtet sig til at overholde bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c).«
Artikel 13
»1.
Når det i artikel 11, stk. 2, nævnte beløb er indbetalt, og den i artikel 12 nævnte forarbejdningssikkerhed er stillet, udsteder interventionsorganet et udleveringsbevis, hvori anføres:
a)
den mængde, for hvilken de i dette stykkes begyndelse nævnte betingelser er opfyldt,
b)
det kølehus, i hvilket denne mængde er oplagret,
c)
fristen for overtagelsen af smørret,
d)
datoen for udløbet af fristen for indsendelsen af tilbud til den særlige licitation i henhold til hvilken smørret er solgt.
2.
Kontraktmodtageren overtager det smør, for hvilket hans bud er antaget, inden 30 dage efter modtagelsen af den i artikel 11, stk. 1, nævnte meddelelse. Overtagelsen kan ske i delmængder.
Bortset fra tilfælde af force majeure ophæves købekontrakten for så vidt angår de resterende mængder, såfremt kontraktmodtageren ikke har overtaget smørret inden for den fastsatte frist.«
Af den tidligere behandlede artikel 6, stk. 1, litra d), følger, at den deri fastsatte forarbejdningsfrist på højst 6 måneder begynder at løbe på datoen for den i artikel 13, stk. 2, nævnte overtagelse. Det er dette begreb »overtagelsesdato«, som den belgiske forelæggende rets første spørgsmål vedrører. Af artikel 13, stk. 1, fremgår, at denne dato i intet tilfælde kan ligge før datoen for tilbudsgiverens betaling af smørret eller før datoen for stillelse af forarbejdningssikkerheden. Den citerede ordlyd af artikel 13, stk. 1, synes imidlertid også at tyde på, at overtagelsesdatoen ikke kan ligge før den dato, hvor interventionsorganet har afgivet et udleveringsbevis. Denne artikel bestemmer nemlig, at der på udleveringsbeviset blandt andet skal anføres: »c) fristen for overtagelsen af smørret« (»la date limite de prise en charge du beurre«). På den anden side kan anvendelse af artikel 13, stk. 2, føre til et andet resultat. Dette punkt, som er afgørende for besvarelsen af den belgiske forelæggende rets første spørgsmål, vil jeg udførligt vende tilbage til ved vurderingen af dette spørgsmål og de forskellige synspunkter herom.
g)
Medlemsstaternes kontrolpligt. Forordningens artikel 15 bestemmer endelig følgende med hensyn til medlemsstaternes kontrolpligt: »fra det tidspunkt, hvor smørret udføres af lageret, og indtil det er forarbejdet til et af de i de to led i artikel 6, stk. 1, litra c), nævnte produkter, undergives smørret en toldkontrol eller en administrativ kontrol, der frembyder tilsvarende sikkerhed«. Denne bestemmelse spiller ligeledes en rolle i alle tre sager.
2.2. Rådets forordning nr. 729/70.
Som tidligere nævnt indeholder den ved forordning nr. 232/75 indførte kontrolordning (jfr. dens citerede fjerde betragtning) navnlig regler om tilbudsgivernes forpligtelser. Reglerne om medlemsstaternes egne kontrolforpligtelser findes i artikel 8 i Rådets forordning nr. 729/70 (EFT 1970 I, s. 196). Denne forordning har generel karakter. Den vedrører finansieringen af den fælles landbrugspolitik i almindelighed. Dette gælder også for de i artikel 8 fastsatte kontrolforpligtelser for medlemsstaterne. Disse er naturligvis helt essentielle med henblik på forekomst af svig. De præciseres da også som bemærket endnu engang i artikel 15 i forordning nr. 232/75 med henblik på denne forordnings anvendelsesområde. Den nævnte grundbestemmelse i forordning nr. 729/70 lyder således:
»1)
Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
—
at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde,
—
at forhindre og forfølge uregelmæssigheder,
—
at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på.
2)
Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne, dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem; disse trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af Fonden.
3)
Rådet fastsætter på forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal de almindelige regler for denne artikels anvendelse.«
Af denne bestemmelse følger blandt andet en forpligtelse til at (opspore og) forfølge uregelmæssigheder, men dernæst en forpligtelse til »at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser«. Heraf følger efter min mening, at den privatretlige kontrolordning i forordning (EØF) nr. 232/75 (tilbudsgiverens forpligtelser) løber parallelt med den offentligretlige kontrolordning i forordning nr. 729/70 og i artikel 15 i den førstnævnte forordning (medlemsstaternes forpligtelser til kontrol og retsforfølgning). Deraf følger så igen efter min mening, at den offentligretlige kontrolordnings mangelfulde eller forsinkede funktion nok kan have praktiske følger, men i princippet ingen retsfølger for opretholdelsen af den privatretlige kontrolordning. Da den forordning, som der var tale om i de tidligere nævnte Milchkontor-sager (se afsnit 1.2. i dette forslag til afgørelse) ikke indeholdt en tilsvarende kontraktligt fastsat privatretlig kontrolordning, kan der heller ikke af dommen herom udledes noget argument for en eventuel fravigelse af dette princip. Dette resultat udelukker imidlertid ikke, at muligheden for at påberåbe sig force majeure og andre almindelige retsgrundsætninger må prøves nærmere.
Af betydning for anvendelsen af forordning nr. 729/70 på »grænseoverskridende« faktiske omstændigheder, som der er tale om i de foreliggende sager, er desuden Rådets direktiv 76/398/EØF af 15. marts 1976 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med de foranstaltninger, der er finansieret af Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, samt af landbrugsimportafgifter og told (EFT 1976 L 73, s. 18). Af betydning for den rette forståelse af disse sager er endelig Kommissionens forordning (EØF) nr. 2315/69 om benyttelse af fællesskabsforsendelsesdokumenteme ved gennemførelse af fællesskabsforanstaltninger, der medfører kontrol med varernes anvendelse og/eller bestemmelse (EFT 1969 II, s. 502). Artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75 synes da navnlig at være et tilfælde af anvendelse af denne tidligere, generelle forordning. Af forordning nr. 2315/69 kan det derimod efter min mening ikke udledes, at den også er af betydning for anvendelsen af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 232/75.
For det tilfælde, at Domstolen måtte anse det for at være af betydning for sagens afgørelse, vil jeg endelig nævne, at forordning nr. 232/75 senere er blevet ændret ikke mindre end 23 gange, men at disse ændringer ikke synes at have direkte betydning for nærværende sager. En fuldstændig ændring af forordningen og af den deri indeholdte ordning skete med Kommissionens forordning (EØF) nr. 262/79 (EFT 1979 L 41, s. 1). Først da blev den udeladelse i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 232/75 (med hensyn til forpligtelsen til at føre lagerregnskaber), som jeg har nævnt, faktisk afhjulpet.
3. Sag 124/83 (Direktoratet for Markedsordningerne, København, mod SA Nicolas Corman et Fils, Bruxelles)
3.1. De faktiske omstændigheder og de stillede spørgsmål
Jeg går nu over til en nærmere behandling af sag 124/83. Ligesom for de to følgende sager gælder det for denne sag, at en nøje indsigt i de vigtigste faktiske omstændigheder er af væsentlig betydning for besvarelsen af de stillede spørgsmål. Jeg overtager et resumé heraf fra retsmøderapporten.
a)
I EFT 1975 C 25, s. 1, offentliggjorde Kommissionen på vegne af Direktoratet for Markedsordningerne (herefter benævnt sagsøgeren) og de kompetente interventionsorganer i de andre medlemsstater en bekendtgørelse om løbende licitation for salg af smør bestemt til fremstilling af konditorvarer og konsumis med hjemmel i Kommissionens forordning (EØF) nr. 232/75 (EFT 1975 L 24, s. 45).
I henhold til bekendtgørelsen afgav selskabet Corman (herefter benævnt sagsøgte) tilbud om køb af i alt 513994 kg smør bestemt til forarbejdning i overensstemmelse med forordningens artikel 6, stk. 1, med henblik på fremstilling af konditorvarer. Sagsøgte forpligtede sig i tilbudsskrivelsen til at overholde bestemmelserne i forordningen og den i henhold hertil udstedte bekendtgørelse. Dette indebar, at sagsøgte forpligtede sig til at forarbejde smørret til smørfedt med tilsætning af forskellige røbestoffer og til udelukkende at lade smørfedtet forarbejde til konditorvarer. Ved skrivelse af 20. februar 1975 antog sagsøgeren tilbuddet. Købesummen, 3318582,22 DKR, blev betalt til sagsøgeren, som efter at have modtaget meddelelse fra det belgiske interventionsorgan OBEA om, at sagsøgte havde stillet den i forordningen krævede forarbejdningssikkerhed, udfærdigede udlagringsanvisninger. Sagsøgte overtog smørret i perioden 6.-21. marts 1975.
Et parti på 53730 kg smørfedt, svarende til 65101 kg smør, blev efter forarbejdning og tilsætning af røbestoffer hos sagsøgte i Belgien solgt til det tyske firma Sahne-Heinrich, Frankental, der videresolgte det til firma Scheunemann, Bad Kreuznach, Forbundsrepublikken Tyskland.
Det bør bemærkes, at Sahne-Heinrich havde underskrevet en erklæring, hvori firmaet i henhold til forordning nr. 232/75 forpligtede sig til udelukkende at bruge smørret til fremstilling af konditorvarer.
De forskellige partier indgik herefter på forskellige gennemgangslagre i Nordtyskland og endte hos tyske levnedsmiddelfabrikanter. I forbindelse med sagsøgtes salg af smørfedtet blev der udfærdiget de nødvendige kontroldokumenter T5; disse blev derefter sendt til det belgiske interventionsorgan OBEA med attest fra den tyske toldkontrol om, at smørfedtet var anvendt til det formål, hvortil det var bestemt. På grundlag af de nævnte attester blev den af sagsøgte stillede sikkerhed frigivet af OBEA.
I forbindelse med en senere undersøgelse mod Scheunemann konstaterede toldrevisionen i Frankfurt am Main imidlertid, at det smørfedt, som Sahne-Heinrich havde leveret til Scheunemann fra slutningen af 1975 til begyndelsen af 1976, af de endelige brugere var blevet anvendt til fremstilling af andre produkter end konditorvarer.
b)
Ved stævning af 18. januar 1980 anlagde sagsøgeren ved Østre Landsret, København, sag mod Corman med påstand om, at sidstnævnte tilpligtedes at betale 485382,90 kr med rente fra sagens anlæg; beløbet svarer til forskellen mellem interventionsprisen på købstidspunktet og købesummen for en smørmængde på 65101 kg. Sagsøgeren gjorde gældende, at sagsøgte havde misligholdt betingelserne for erhverve det omhandlede smør til den særlig lave pris og principalt, at forpligtelsen til at betale beløbet fulgte direkte af den indgåede aftales bestemmelser, subsidiært, at beløbet udgjorde erstatning for misligholdelse af den indgåede kontrakt.
Sagsøgte påstod principalt afvisning, subsidiært frifindelse. Til støtte for afvisningspåstanden gjorde sagsøgte gældende, at sagen ikke var anlagt ved rette værneting, og at sagsøgeren ikke var rette sagsøger. Ifølge sagsøgte skulle sagen i stedet have været anlagt i Belgien af OBEA, der havde modtaget og senere frigivet den stillede forarbejdningssikkerhed. Østre Landsret tog ikke afvisningspåstanden til følge, idet den i licitationsbekendtgørelsens afsnit VII indeholdte værnetingsbestemmelse fandtes at være gældende mellem sagens parter (kendelse af 6. marts 1981). Denne kendelse blev af sagsøgte kæret til Højesteret, som imidlertid stadfæstede Landsrettens afgørelse ved kendelse af 18. februar 1982.
Til støtte for frifindelsespåstanden har det sagsøgte selskab navnlig gjort gældende, at det har handlet i overensstemmelse med EF-forordningerne, og at det var i god tro. Det har desuden gjort gældende, at der foreligger force majeure for sagsøgte som omhandlet i artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75, idet de tyske myndigheders manglende kontrol i det foreliggende tilfælde har gjort det faktisk umuligt for sagsøgte nu at føre nogen form for bevis.
c)
Da Østre Landsret skønnede det nødvendigt at anmode Domstolen om at træffe præjudiciel afgørelse, før den afsagde dom, har den ved beslutning af 30. juni 1983 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Følger det af EF-rettens regler, navnlig Kommissionens forordning (EØF) nr. 232/75 af 30. januar 1975, at en køber af smør, der har forpligtet sig til at opfylde betingelserne i den nævnte forordnings artikel 6, stk. le — formel A, er frigjort for sine forpligtelser, når den af ham stillede forarbejdningssikkerhed er frigivet på grundlag af et kontroleksemplar, der er udformet i overensstemmelse med forordningens artikel 18, stk. 2, men som senere viser sig indholdsmæssigt urigtigt?
2)
Er det af betydning for besvarelsen af spørgsmål 1, såfremt det urigtige indhold af kontroleksemplaret beror på, at toldmyndighederne har undladt at foretage kontrol hos de senere led i omsætningen?
3)
Er det af betydning for besvarelsen, såfremt den virksomhed, der købte smørret af interventionsorganet, var i god tro med hensyn til smørrets forskriftsmæssige anvendelse på det tidspunkt, da forarbejdningssikkerheden blev frigivet?
4)
Er det af betydning for besvarelsen, at en køber tidligere i forbindelse med videresalg af smør har fået frigivet forarbejdningssikkerheden på grund af indholdsmæssigt urigtige kontroleksemplarer?
5)
Er de i spørgsmål 1-4 nævnte omstændigheder af betydning for force majeure-indsigelsen i forordning nr. 232/75, artikel 18, stk. 2?
6)
Hvis svarene i de foregående spørgsmål fører til, at køberen ikke er frigjort for sine forpligtelser, skal en medlemsstat da kræve, at køberen til interventionsorganet betaler forskellen mellem den tidligere erlagte købesum og interventionsprisen på den dag, da køberen afgav sit tilbud?
7)
Såfremt spørgsmål 6 ikke besvares bekræftende, er det da i strid med EF-rettens regler, såfremt medlemsstatens nationale køberetlige regler medfører den retsvirkning, der er nævnt i spørgsmål 6?
8)
Såfremt det antages, at køberen ikke er frigjort for sine forpligtelser, spørges, om det følger af EF-rettens regler, derunder retssikkerhedssynspunkter, at selve den omstændighed, at forarbejdningssikkerheden er frigivet, afskærer krav mod køberen?
9)
Når frigivelse af forarbejdningssikkerhed er sket på grundlag af et indholdsmæssigt urigtigt kontroldokument under omstændigheder som foran anført, indeholder EF-retten da regler om, hvem der har bevisbyrden for, om det købte smør er anvendt forskriftsmæssigt?«
3.2. Omgruppering af spørgsmålene
På grundlag af min foregående gennemgang af de tre sager og af systemet i forordningerne nr. 729/70 og 232/75 mener jeg ligesom sagsøgeren i hovedsagen, Kommissionen og Forbundsrepublikken Tysklands regering, at den forelæggende rets første fem spørgsmål og dens dermed direkte sammenhængende ottende spørgsmål bedst kan behandles i sammenhæng.
I tilslutning hertil vil jeg behandle de ligeledes indbyrdes sammenhængende sjette, syvende og niende spørgsmål om genstanden for kravet om tilbagebetaling og det beløb, der skal tilbagebetales, samt bevisbyrden i denne forbindelse.
3.3. Sporgsmålene 1 til og med 5 og 8
a)
Sagsøgeren i hovedsagen (SA Corman) har til at begynde med fremsat en række interessante bemærkninger vedrørende faktum om det mangelfulde tyske kontrolsystem og det pågældende smørs oprindelse. Dette skal på ingen måde udelukkende være købt i Danmark, men for langt den overvejende dels vedkommende hos interventions-organerne i Belgien, Tyskland, Frankrig og Nederlandene, mens en tilbagesøgningssag kun er indledt af det danske interventionsorgan. Endvidere mener sagsøgte, at en tilbagesøgningssag herom skulle have været indledt af det belgiske interventionsorgan, da det var dette organ, som havde frigivet den pågældende sikkerhed. Disse faktiske og retlige aspekter forekommer mig dog ikke at være af afgørende betydning for Domstolens besvarelse af de stillede spørgsmål.
Med hensyn til den forelæggende rets første fem spørgsmål og spørgsmål 8 har sagsøgte (navnlig i sit andet processkrift) fremhævet, at forordning nr. 232/75 ikke indeholder andre sanktioner end fortabelse af sikkerheden i tilfælde af, at smørret anvendes til et andet formål end det, hvortil det var bestemt. For udelukkende at gøre medlemsstaterne selv ansvarlige for de tilsidesættelser af forarbejdningspligten, der viser sig efter den forskriftsmæssige frigivelse af sikkerheden, taler også betragtninger vedrørende retssikkerhed og tilbudsgivernes berettigede forventning om medlemsstaternes efterlevelse af kontrolforpligtelserne. Hvis forarbejdningssikkerheden kun skal betragtes som en sikkerhed for en anden økonomisk sanktion, så skulle dette udtrykkeligt have været bestemt i forordning nr. 232/75, og undtagelserne for force majeure måtte også gælde for andre sanktioner, og ikke alene for sikkerheden. En uretmæssig brug af smørret, hvorved uretmæssigheden er følgen af urigtigheder i de forelagte bevisdokumenter, som skyldes mangelfuld kontrol, og som først viser sig efter frigivelse af sikkerheden, vil klart være et tilfælde af force majeure for tilbudsgiveren. Ifølge sagsøgte har de i artikel 18, stk. 2, nævnte bevisdokumenter endvidere absolut karakter. Sagsøgte har herved også påberåbt sig artikel 1 i den tidligere nævnte forordning (EØF) nr. 2315/69. Når formelt gyldige bevisdokumenter er fremlagt, jfr. artikel 18, stk. 2, vil det interventionsorgan, hvor sikkerheden er stillet, ikke være berettiget til på eget initiativ at undersøge, om smørret er brugt inden for den fastsatte frist og i overensstemmelse med det tilsigtede formål. Det skal frigive sikkerheden. Heller ikke det interventionsorgan, som har solgt smørret, i dette tilfælde sagsøgeren i hovedsagen, må føre bevis for det modsatte. Når den pågældende medlemsstat har gjort brug af artikel 18, sţk. 3, vil et direkte søgsmål mod de endelige brugere være muligt. Når henses til den store risiko, som tilbudsgiveren i henhold til forordning nr. 232/75 skal bære, når artikel 18, stk. 3, ikke anvendes, ved, at han også er ansvarlig for senere køberes handlinger, kan og skal tilbudsgiveren kunne regne med, at toldkontrollen er effektiv. Navnlig skal han kunne antage, at hans kontraktlige ansvar ophører, så snart det i artikel 18, stk. 2, nævnte bevis er ført. Kun hvis det viser sig, at tilbudsgiveren er i ond tro, men ikke hvis der er tale om forsømmelser fra den kontrolførende toldmyndighed, må interventionsorganernes interesser have forrang for tilbudsgiverens interesser og tilbudsgiverens hæftelse være berettiget. Hverken den pågældende forordnings artikel 15 eller de tyske gennemførelsesbestemmelser foreskriver en efterfølgende kontrol. Med hensyn til det princip, at virksomhedernes berettigede forventning også fortjener beskyttelse i fællesskabsretten, henviser sagsøgte til Domstolens domme i sagerne 44/59 (tjenestemandssag, Fiddelaar, Sml. 1954-1964, s. 203, org. ref.: Rec. 1960, s. 1077); 78/74 (Deuka, Sml. 1975, s. 421, retssikkerhed ved ændring af bestemmelser) og 18/76 (Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 343, urigtig anvendelse af landbrugspolitiske bestemmelser på grund af en fortolkning, som de nationale myndigheder i god tro havde godkendt).
Sagsøgte har derfor foreslået, at de første tre spørgsmål besvares således: »Dersom forarbejdningssikkerheden frigives på grundlag af et kontroleksemplar, der er udfærdiget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 2, og dersom kontraktmodtageren på tidspunktet for frigivelsen af forarbejdningssikkerheden er i god tro med hensyn til, at smørret er anvendt forskriftsmæssigt og inden for fristen, og viser det sig senere, at kontroleksemplaret er indholdsmæssigt urigtigt, er kontraktmodtageren i hver fald frigjort for sine forpligtelser i henhold til købekontrakten med interventionsorganet, når den indholdsmæssige urigtighed af kontroleksemplaret beror på, at den kontrolførende toldmyndighed helt eller delvis har undladt at gennemføre den i artikel 15 i forordning nr. 232/75 foreskrevne toldkontrol.«
Med hensyn til det fjerde spørgsmål, som efter sagsøgtes opfattelse er overflødigt i betragtning af svaret på de tre første spørgsmål, har sagsøgte under henvisning til et princip, der ifølge sagsøgte også gælder i fællesskabsretten og er udviklet i tysk skatteret (Finanzgericht Düsseldorfs dom i sag IV 270/77 Z af 14. 5. 1980), foreslået, at det fjerde spørgsmål besvares således:
»Dersom forarbejdningssikkerheden frigives på grundlag af et kontroleksemplar, der er udfærdiget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 2 i forordning nr. 232/75, og dersom kontraktmodtageren på frigivelses-tidspunktet er i god tro med hensyn til, at smørret er anvendt efter formålet og inden for fristen, og det senere viser sig, at kontroleksemplaret er indholdsmæssigt urigtigt, frigøres kontraktmodtageren i hvert fald for sine forpligtelser i medfør af købekontrakten med interventionsorganet, når urigtigheden af kontroleksemplaret beror på, at den kontrolførende myndighed helt eller delvis har forsømt at udføre den i artikel 15 i forordning nr. 232/75 foreskrevne toldkontrol, og der allerede tidligere til kontraktmodtageren er frigivet forarbejdningssikkerheder i sager af lignende art på grundlag af et lignende forhold fra den kontrolførende toldmyndigheds side.«
Det femte spørgsmål har efter sagsøgtes opfattelse ligeledes subsidiær karakter. Trods Domstolens dom i sag 42/79 (Milch-Fett- und Eierkontor, Sml. 1979, s. 3703), præmis 10, første punktum, hvori begrebet force majeure i den pågældende forordning defineres, men som sagsøgeren ikke anser for relevant i dette tilfælde, har sagsøgte under henvisning til den af generaladvokat Capotorti i denne sag nævnte anden retspraksis (vedrørende eksportlicenser) foreslået et mindre absolut svar. På grund af den forventning, som tilbudsgiver på grund af forordningens artikel 15 har ret til at have til toldkontrollens effektivitet, har sagsøgte endelig foreslået følgende svar på det femte spørgsmål:
»Af formålet med og bestemmelserne i forordning nr. 232/75 følger, at begrebet force majeure i medfør af artikel 18, stk. 2, ikke er begrænset til at omfatte absolut umulighed, men skal forstås således, at der skal foreligge usædvanlige omstændigheder, som erhververen af lagersmørret ikke øver indflydelse på, og hvis følger — trods al omhu — kun kunne have været undgået ved uforholdsmæssigt store omkostninger.
Kontraktmodtageren kan påberåbe sig force majeure, når anvendelsen af smørret i strid med formålet i senere omsætningsled muliggøres af, at den kontrolførende toldmyndighed har undladt at kontrollere den endelige forarbejdning i medfør af artikel 15 og til trods herfor har bekræftet, at smørret er anvendt efter formålet og inden for fristen i overensstemmelse med artikel 18, stk. 2, andet ansnit, og derved afskåret kontraktmodtageren fra at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til forhindring af anvendelse i strid med formålet.«
Med hensyn til den forelæggende rets ottende spørgsmål har sagsøgte på grundlag af sin tidligere sammenfattede redegørelse foreslået følgende spørgsmål:
»Dersom forarbejningssikkerheden frigives på grundlag af et kontroleksemplar, der er udfærdiget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 2, og dersom kontraktmodtageren ved forarbejdningssikkerhedens frigivelse er i god tro med hensyn til, at smørret er anvendt efter formålet og inden for fristen, og det senere viser sig, at kontroleksemplaret indholdsmæssigt er urigtigt, kan kontraktmodtageren over for et af interventionsorganet fremsat krav på betaling af forskelsbeløbet mellem tilbuds- og interventionsprisen påberåbe sig beskyttelse af sin gode tro, når det urigtige indhold af kontroleksemplaret skyldes, at den kontrolførende toldmyndighed helt eller delvis har undladt at gennemføre den i artikel 15 i forordning nr. 232/75 foreskrevne toldkontrol.«
Dette svar kan eventuelt suppleres som følger:
»... og der allerede tidligere over for kontraktmodtageren er sket frigivelse af forarbejdningssikkerheder i lignende sager på grundlag af et lignende forhold udvist af den kpntrolførende toldmyndighed.«
Selv om den forelæggende rets ottende spørgsmål til Domstolen ikke har nogen forbindelse med dette punkt, vil jeg for fuldstændighedens skyld også nævne det svar, som sagsøgte foreslår på det ottende spørgsmål med hensyn til eventuel anvendelse af et i national ret anerkendt princip om beskyttelse af god tro. Dette svar lyder således:
»Fællesskabsretten på dens nuværende stade og navnlig bestemmelserne i forordning nr. 232/75 er ikke til hinder for anvendelse af en i national ret bestående grundsætning om beskyttelse af god tro på retstvister om et krav fremsat af interventionsorganet over for kontraktmodtageren på betaling af forskelsbeløbet mellem tilbudsprisen og interventionsprisen, hvorefter dette krav ikke kan gennemføres, når den stedfundne frigivelse af forarbejdningssikkerheden beror på, at den kontrolførende toldmyndighed har bekræftet, at smørret er anvendt efter formålet og inden for fristen, selv om toldmyndigheden ved en fejl har undladt at gennemføre den i artikel 15 i forordning nr. 232/75 foreskrevne toldkontrol, og der over for kontraktmodtageren i sager af lignende art på grund af et lignende forhold fra den kontrolførende toldmyndigheds side allerede tidligere er sket frigivelse af forarbejdningssikkerheder.«
Sagsøgte har endelig i sit skriftlige indlæg beskæftiget sig med betydningen af forældelse af tilbudsgivernes regresret over for de følgende købere og forarbejdere (hvis Domstolen, i modsætning til hvad sagsøgte har foreslået, i princippet skulle anerkende deres kontraktlige ansvarlighed). På grund af de som oftest korte forældelsesfrister vil ifølge sagsøgtes nærmere forklaringer på dette punkt under retsmødet også krav om bankgaranti eller tilsvarende sikkerhed fra de følgende omsætningsled i praksis være umuligt. I forbindelse med dette punkt har sagsøgte foreslået, at Domstolens svar på spørgsmål 8 i alle tilfælde bør indeholde følgende:
»den godtroende modtager af en frigivelse af sikkerhedsstillelse kan over for interventionsorganet gøre gældende, at han på grund af den urigtige frigivelse af sikkerhedsstillelsen er kommet i den situation, at hans egne regressøgsmål er forældede, eller at han har givet afkald på sikkerhedsstillelser.«
Til dette koncentrerede sammendrag af de centrale punkter i indlægget fra sagsøgte i hovedsagen skal jeg allerede nu bemærke, at alle deri anførte argumenter hviler på den antagelse, at tilbudsgivernes kontraktlige ansvar kun består så længe, som den stillede sikkerhed består; denne må altså ikke værefrigivet. Også sagsøgtes henvisning til force majeure og principperne om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning står og falder efter min mening med rigtigheden af den grundlæggende antagelse, at bevisdokumenter, som berettiger frigivelse af sikkerheden, også medfører en berettiget forventning om bortfald af de påtagne kontraktlige forpligtelser. Over for urigtigheder i de i henhold til artikel 18, stk. 2, fremlagte bevisdokumenter, som senere viser sig, og som er en følge af mangelfuld kontrol, skulle sagsøgeren da ikke alene kunne påberåbe sig de nævnte retsgrundsætninger inden for rammerne af bestemmelserne om sikkerhedsstillelse (således ved en eventuel tilbagesøgning af den med urette frigivne sikkerhed), men også inden for rammerne af en sag, hvor de påtagne kontraktlige forpligtelser fordres opfyldt, henholdsvis hvor der kræves erstatning for det tab, der er opstået ved, at disse forpligtelser ikke opfyldes.
b)
Af den nederlandske regerings skriftlige indlæg fremgår det efter min mening, at også den går ud fra den nævnte grundlæggende antagelse. På dette grundlag kommer den ligesom sagsøgte til det resultat, at køberen, såfremt han har fremlagt de rette dokumenter til bevis for, at varen er forarbejdet på rette måde, i princippet også er frigjort fra sin kontraktlige forpligtelse, om end med visse forbehold. Derfor må det første spørgsmål besvares bekræftende. Med hensyn til spørgsmål 2, 3, 8 og 9 udleder den nederlandske regering af Domstolens praksis (blandt andet i sag 275/78, Ferwerda, Sml. 1980, s. 617), at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at den nationale domstol anvender retsgrundsætninger om god tro og retssikkerhed, hvorved tilbagesøgning af en fejlagtigt udbetalt restitution bliver umulig. I det foreliggende tilfælde er der ifølge den nederlandske regering tilstrækkelig mulighed for at anvende det almindelige forvaltningsretlige princip, at en retsundergiven ikke kan gøres ansvarlig for en af myndighederne begået fejl, medmindre han ikke er i god tro. De i Ferwerda-dommen fastslåede fællesskabsretlige grænser skal da overholdes.
c)
Efter min mening har det danske interventionsorgan, Kommissionen og Forbundsrepublikken Tysklands regering i deres skriftlige indlæg imidlertid gjort det tilstrækkeligt klart, at den nævnte grundlæggende antagelse er urigtig. På grundlag af min tidligere foretagne analyse indeholder forordningen heller ikke efter min mening nogen antydninger af, at bestemmelserne vedrørende forarbejdningssikkerhed og frigivelse deraf blandt andet har til formål at give køberen en særlig beskyttelse mod senere krav på ændring af købesummen, som er baseret på de af køberen påtagne kontraktlige forpligtelser til at drage omsorg for den foreskrevne forarbejdning. I præmis 7 i Domstolens tidligere nævnte dom i sagen »De Beste Boter« har Domstolen allerede udførligt begrundet, hvorfor disse kontraktlige forpligtelser ikke kan opfyldes blot ved, at forarbejdningsforpligtelsen overgår til en senere køber. I denne forbindelse har Domstolen også haft opmærksomheden henledt på den daværende forordnings artikel 18, stk. 2, tredje afsnit, som svarede til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 232/75, som sagsøgte i hovedsagen med urette påberåber sig på baggrund af denne præmis. Spørgsmålet, hvorvidt også sikkerheden selv vil kunne tilbagesøges på grund af bevisdokumenter som de i artikel 18, stk. 2, omhandlede, der senere viser sig at være urigtige, vil jeg gå nærmere ind på under min behandling af sag 125/83. Det foreligger ikke i denne sag.
Det er med urette, at sagsøgte i forbindelse med den forelæggende rets tre første spørgsmål har anført, at såfremt Kommissionens og interventionsorganets standpunkt accepteres, må der foruden sikkerhedens fortabelse i forordningen læses endnu en »økonomisk sanktion«, som ikke udtrykkeligt er fastsat deri. I dette tilfælde er der nemlig ikke tale om en »økonomisk sanktion«, men simpelt hen om et krav om opfyldelse af kontraktlige forpligtelser, i givet fald om erstatning af det tab, der er opstået som følge af manglende opfyldelse af disse forpligtelser, eller af berigelsen i form af en lavere købspris. Disse kontraktlige forpligtelser, som er retsgrundlaget for det pågældende krav, er udtrykkeligt fastsat i forordningen.
Interventionsorganet har endvidere med rette anført, at den i artikel 6 fastsatte kædebetingelse gør det muligt for tilbudsgiverne at overvælte en sådan erstatning på senere købere, som til forskel fra tilbudsgiverne selv ikke påtager sig nogen direkte forpligtelser over for interventionsorganet. Af den i forordningen fastsatte ordning følger det derfor klart, at den første køber gøres ubegrænset ansvarlig for senere køberes handlinger. Dette må også anses for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, om end efter min mening kun så længe regres mod de senere købere faktisk er mulig og navnlig endnu ikke er forældet. Ligesom sagsøgte i hovedsagen er jeg af den opfattelse, at Domstolen må tage dette sidste forbehold ved besvarelsen af spørgsmålene.
Force majeure kan ifølge Domstolens faste praksis kun antages at foreligge, når »virkningerne af den udefra kommende årsag, de retsundergivne påberåber sig, er i den grad uafvendelige og uundgåelige, at det bliver umuligt for de pågældende at opfylde deres forpligtelser«. Jeg henviser herved til Domstolens domme i sagerne 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Sml. 1979, s. 3703 ff., navnlig første punktum i præmis 10 og generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse, s. 3723 med henvisninger til yderligere praksis) og 154/79 mil. (Valsabbia, Sml. 1980, s. 907, navnlig præmis 140, og generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse s. 1067). Som jeg allerede har bemærket tidligere, tager sagsøgte på dette punkt ikke hensyn til den omstændighed, at sagsøgte har en selvstændig kontraktlig forpligtelse til at drage omsorg for, at det billige smør forarbejdes på forskriftsmæssig måde. En mangelfuld kontrol fra den pågældende medlemsstats kontrolmyndigheder gjorde det på ingen måde umuligt for sagsøgte at opfylde disse egne kontraktlige forpligtelser. Det kriterium, som opstilles i Domstolens praksis for anerkendelse af force majeure, er således ikke opfyldt.
Af samme grund, nemlig at tilbudsgiverens kontraktlige forpligtelser må holdes skarpt adskilt fra sikkerheden for deres opfyldelse, kan afgivelsen af de i artikel 18, stk. 2 fastsatte bevisdokumenter med henblik på frigivelsen af sikkerheden ikke vække en berettiget forventning hos tilbudsgiveren om, at også hans kontraktlige forpligtelser er bortfaldet efter frigivelsen af sikkerheden. Heller ikke tilbudsgiverens personlige gode tro med hensyn til en senere købers retsstridige anvendelse kan befri tilbudsgiveren fra det påtagne objektive ansvar. Som tidligere bemærket vil hele forordningens system blive uanvendeligt, såfremt man ikke anerkender disse synspunkter.
Kommissionen har med rette i sine skriftlige indlæg endvidere bemærket, at hverken forordningens artikel 15 eller Domstolens praksis om dette spørgsmål i almindelighed (sagerne 146, 192 og 193/81, BayWa, Sml. 1982, s. 1503) er til hinder for krav, som rejses over for en tilbudsgiver på basis af faktiske omstændigheder, som har vist sig ved en senere kontrol efter afgivelse af de i artikel 18 omhandlede bevisdokumenter. Også Forbundsrepublikken Tysklands regering har i sit skriftlige indlæg henvist til denne dom og kommer i øvrigt til resultater svarende til det danske interventionsorgans og Kommissionens.
På grund af den foregående gennemgang mener jeg, at de første fem og det ottende spørgsmål fra den forelæggende ret kan besvares således af Domstolen:
»1)
Kommissionens forordning nr. 232/75 skal fortolkes således, at tilbudsgiveren forbliver ansvarlig for anvendelsen af det smør, som han har købt til nedsat pris i henhold til forordningens artikel 6, stk. 1, litra c), når forarbejdningssikkerheden er frigivet på grundlag af et kontroleksemplar, som er udformet i overensstemmelse med denne forordnings artikel 18, stk. 2, men som senere viser sig at være indholdsmæssigt urigtigt.
2)
Forsømmelse eller forsinkelse ved gennemførelsen af den i forordningens artikel 15 omhandlede kontrol kan på grundlag af proportionalitetsprincippet kun ændre dette ansvar, hvis det pågældende kontroleksemplars indholdsmæssige urigtighed konstateres så sent, at tilbudsgiveren ikke længere kan udøve sin regresret over for senere omsætningsled på grund af forældelsesregler.
3)
Tilbudsgiverens påberåbelse af sin gode tro eller af force majeure på grund af mangler i opfyldelsen af de i forordningens artikel 15 fastsatte kontrolforpligtelser kan ikke accepteres på grund af den selvstændige karakter af tilbudsgiverens forpligtelser til at sørge for en forskriftsmæssig forarbejdning. Fordi hans kontraktlige forpligtelser har denne selvstændige karakter, kan frigivelsen af forarbejdningssikkerheden heller ikke af retssikkerhedshensyn være til hinder for et krav mod tilbudsgiveren.«
3.4. Spørgsmålene 6, 7 og 9
a)
Spørgsmål 6 og 7 går i det væsentlige ud på, hvilket beløb, der skal betales til interventionsorganet, såfremt det anerkendes, at de forpligtelser, som en tilbudsgiver har påtaget sig, har selvstændig karakter. På grundlag af min gennemgang af de første fem spørgsmål og af det ottende spørgsmål må disse spørgsmål i dette tilfælde faktisk besvares på grundlag af de kontraktlige forpligtelser, som tilbudsgiveren har påtaget sig. Det niende spørgsmål vedrører så herefter spørgsmålet, hvem der har bevisbyrden for, at smørret er anvendt forskriftsmæssigt, i tilfælde af tilbagesøgning på grundlag af de hertil svarende kontraktlige forpligtelser, som tilbudsgiveren har påtaget sig.
b)
Sagsøgte i hovedsagen, der, som vi har set, bestrider, at de forpligtelser, som sagsøgte har påtaget sig til at drage omsorg for en forskriftsmæssig forarbejdning, har selvstændig karakter, har af den i artikel 18, stk. 2, fastsatte ordning for frigivelse af sikkerheden udledt, at hverken fællesskabsretten eller national ret kan give hjemmel for et krav om betaling af den resterende købspris. Efter sagsøgtes mening må spørgsmålene 6 og 7 således besvares benægtende. For det tilfælde, at Domstolen imidlertid skulle komme til et andet resultat med hensyn til forholdet mellem de påtagne forpligtelser og bestemmelserne om sikkerheden, mener sagsøgte, at kravet fra det interventionsorgan, der har solgt smørret, om betaling af den resterende købspris eller om erstatning på grund af manglende opfyldelse af disse forpligtelser, alligevel er afhængig af det dobbelte spørgsmål, om det interventionsorgan, hos hvem forarbejdningssikkerheden blev stillet, og som har frigivet denne (in casu det belgiske interventionsorgan) kunne ændre og har ændret sin afgørelse om, at tilbudsgiveren havde opfyldt sine kontraktlige forpligtelser. Ifølge sagsøgte vil et krav fra det danske interventionsorgan i intet tilfælde kunne fremsættes, så længe det belgiske interventionsorgan ikke har tilbagekaldt sin frigivelsesbeslutning. En anden opfattelse vil ifølge sagsøgeren fremkalde fare for indbyrdes modstridende afgørelser af spørgsmålet, om sagsøgte havde opfyldt forpligtelserne i henhold til købekontrakten, hvilket ikke vil være acceptabelt ud fra et retsstatsligt synspunkt. Forskellene mellem medlemsstaternes retsordener vil da kunne føre til forskelsbehandling af tilbudsgiverne, alt efter hvilken medlemsstat den forarbejdende virksomhed har hjemsted i. Endelig mener sagsøgte, at tilbudsgiveren i intet tilfælde må stilles dårligere over for et krav som det i spørgsmålene omhandlede, end det vil være tilfældet med hensyn til et krav på grund af uberettiget berigelse i forbindelse med frigivelsen af sikkerheden. Sagsøgte må derfor have mulighed for at fremsætte de samme indsigelser, navnlig også kunne påberåbe sig force majeure, beskyttelse af retssikkerheden og princippet om den berettigede forventning. Sagsøgte i hovedsagen har herefter principalt foreslået, at spørgsmålene 6 og 7 besvares således :
»Det sælgende interventionsorgan kan, efter at det interventionsorgan, over for hvilket der skulle stilles sikkerhed, i medfør af artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 232/75, har frigivet forarbejdningssikkerheden, heller ikke afkræve kontraktmodtageren forskellen mellem tilbuds- og interventionsprisen, når det efterfølgende viser sig, at frigivelsen af forarbejdningssikkerheden er sket på grundlag af indholdsmæssigt urigtige kontroleksemplarer.«
Subsidiært har sagsøgte foreslået, at spørgsmålet besvares således :
»Det sælgende interventionsorgan kan kun afkræve kontraktmodtageren forskellen mellem tilbudsprisen og interventionsprisen, efter at det interventionsorgan, der har frigivet den over for det i medfør af artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 232/75 stillede forarbejdningssikkerhed, har tilbagekaldt den af det trufne afgørelse, hvorefter kontraktmodtageren ansås for at have opfyldt sine forpligtelser i medfør af købekontrakten. Licitationskøberen kan herved fremsætte de samme indsigelser, som han ville kunne have fremsat, hvis sagen havde drejet sig om genopkrævning af den berigelse, som den frigivne sikkerhed har medført, dvs. forskellen mellem interventions- og tilbudspris.«
Med hensyn til det niende spørgsmål mener sagsøgte, at fordelingen af bevisbyrden må udledes af bestemmelserne i forordning nr. 232/75. Sagsøgte mener, at disse bestemmelsers rækkevidde imidlertid ikke går videre end tidspunktet for frigivelsen af forarbejdningssikkerheden. Indtil det tidspunkt bærer tilbudsgiveren den materielle bevisbyrde, hvorved de i artikel 18, stk. 2, nævnte bevisdokumenter imidlertid er tilstrækkelige. For så vidt angår tiden efter frigivelse af forarbejdningssikkerheden, har sagsøgte af Domstolens dom af 9. juni 1964 i de forenede sager 94 og 96/63, Bernusset (Sml. 1954-1964, s. 493) udledt en almen grundsætning, hvorefter en myndighed, der træffer bebyrdende forholdsregler, selv skal bære bevisbyrden. Dette vil i dette tilfælde, såfremt sagsøgtes synspunkt med hensyn til den absolutte værdi af de i artikel 18, stk. 2, nævnte bevisdokumenter forkastes, være beviset for, at påtegningen i margenen af kontroleksemplaret T5 om, at varen er anvendt forskriftsmæssigt, er urigtig. Sagsøgte mener endelig, at svaret på det niende spørgsmål er afhængigt af svarene på spørgsmål 6 og 7. I alle tilfælde har interventionsorganet imidlertid efter sagsøgtes opfattelse den fulde bevisbyrde for, at forarbejdningsbetingelserne ifølge artikel 6 ikke er opfyldt, fordi den kontrolførende toldmyndighed ved ikke at gennemføre kontrollen frem til den, hos hvem den endelige forarbejdning af smørret fandt sted, har berøvet sagsøgte det eneste bevismiddel, der er anerkendt efter artikel 18, stk. 2.
Sagsøgte har da også foreslået, at det niende spørgsmål besvares således:
»Efter frigivelse af forarbejdningssikkerheden har interventionsorganerne den fulde bevisbyrde for, at forarbejdningsbetingelserne i artikel 6 i forordning nr. 232/75 ikke er overholdt.«
c)
Det danske intewentiomorgan har foreslået, at spørgsmål 6 og 7 besvares således: »Når det købte smør ikke er anvendt til det foreskrevne formål, og køberen ikke er frigjort for sine forpligtelser, kan den købesum, som køberen er pligtig at betale, i hvert fald ikke ansættes lavere end interventionsprisen på købstidspunktet.«
Med hensyn til det niende spørgsmål mener også interventionsorganet, at når toldmyndigheden har udstedt en erklæring som nævnt i artikel 18, stk. 2, kan det kræves, at interventionsmyndigheden må fremlægge de bevisligheder, der sandsynliggør, at erklæringen er afgivet på et urigtigt grundlag. Dette er imidlertid ikke udtryk for, at den absolutte bevisbyrde, som køberen bærer ifølge forordningens hovedregel, skulle blive væltet over på interventionsmyndigheden. Ud fra et praktisk synspunkt tillægger interventionsorganet det i denne forbindelse, i betragtning af de gentagne henvisninger dertil, åbenbart stor betydning, at de senere omsætningsled i dette tilfælde ikke skal have overholdt den forpligtelse til at føre lagerregnskaber, der påhviler dem i henhold til forordningen, og som er nødvendig for at kunne føre afgørende bevis for den endelige anvendelse. Interventionsorganet har endelig på grundlag af sin her kort sammenfattende redegørelse foreslået, at det niende spørgsmål besvares således:
»Når interventionsmyndighederne har påvist omstændigheder, der sandsynliggør, at toldmyndighedens erklæring om forskriftsmæssig anvendelse af smørret hvilede på et urigtigt grundlag, påhviler det køberen at fremlægge fuldstændig dokumentation for, at smørret alligevel er anvendt til det krævede formål, for at køberen kan fritages for sine forpligtelser.«
Med hensyn til interventionsorganets synspunkt vil jeg allerede nu bemærke, at ifølge min tidligere analyse af den pågældende forordning er den i dette synspunkt indeholdte forudsætning, at ikke alene tilbudsgiveren, men også de senere omsætningsled på grund af forordningen via en kædebetingelse skulle være forpligtet til at føre lagerregnskaber, urigtig.
d)
Ifølge Kommissionen følger svaret på den forelæggende rets sjette og syvende spørgsmål af artikel 8 i Rådets forordning nr. 729/70, som jeg allerede har nævnt i min generelle gennemgang (afsnit 2 i dette forslag til afgørelse). Af Domstolens praksis følger det ifølge Kommissionen, at denne bestemmelse udtrykkeligt pålægger medlemsstaterne pligt til at gennemføre tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, uden at de nationale myndigheder i denne forbindelse kan udøve et skøn med hensyn til hensigtsmæssigheden af denne tilbagesøgning. Kommissionen har i denne forbindelse igen henvist til Domstolens allerede nævnte dom i de forenede sager 192 og 193/81, BayWa. Den omstændighed, at det i dette tilfælde drejer sig om at håndhæve opfyldelsen af en kontrakt, anser Kommissionen ikke for at være af betydning for anvendeligheden af den nævnte artikel 8. Denne
bestemmelse omfatter enhver økonomisk fordel, der er tildelt i henhold til fællesskabslovgivningen og finansieret inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Da hverken den nævnte artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 eller forordning nr. 232/75 indeholder særlige bestemmelser om krav i henhold til en kontrakt som den her omhandlede, må det her som supplement være nationale bestemmelser, f.eks. om forældelse, modregning og berigelse, der finder anvendelse. Den nationale lovgivning skal herved i henhold til Domstolens praksis anvendes på samme måde i tilsvarende, rent nationale tvister, og de processuelle regler må ikke udgøre nogen hindring for udøvelsen af rettigheder, som følger af fællesskabsretten.
På grundlag af disse betragtninger har Kommissionen foreslået, at spørgsmål 6 (og dermed implicit også spørgsmål 7) besvares med, »at det sælgende interventionsorgan er forpligtet til at rejse krav mod licitationskøberen (uden at interventionsorganet kan udøve noget skøn), men at den nærmere gennemførelse heraf må ske i henhold til national ret«. Valget mellem et sådant søgsmål og et søgsmål anlagt til betaling af et beløb, som svarer til sikkerheden, vil ligeledes være reguleret af den relevante nationale ret på en sådan måde, at fællesskabsrettens overholdelse sikres bedst muligt.
Med hensyn til det niende spørgsmål mener Kommissionen, at da artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 intet siger herom, må spørgsmålet besvares på grundlag af forordning nr. 232/75. På grundlag af denne forordning kan der ikke være tvivl om, at licitationskøberen har bevisbyrden for, at smørret er blevet anvendt i overensstemmelse med forordningen. Hvis det efter frigivelsen af sikkerheden viser sig, at de bevisdokumenter, der danner grundlag for denne frigivelse, er urigtige, er det ifølge Kommissionen det pågældende interventionsorgan, der skal bevise denne urigtighed. Licitationskøberen skal dog herefter stadig føre det positive bevis for, at produkterne er anvendt i overensstemmelse med forordningens krav. Dette skal ske på grundlag af oplysninger, der viser til hvem de pågældende produkter er blevet overdraget, og at den endelige erhverver har anvendt den i overensstemmelse med forordningen. Licitationskøberen må bære risikoen for, at en senere erhverver, over for hvem der i henhold til forordningen skal være skabt et kontraktsmæssigt krav til fordel for licitationskøberen, ikke har tilvejebragt det nødvendige bevismateriale. Kommissionen har derfor foreslået, at det niende spørgsmål besvares således:
»Det påhviler medlemsstaternes kompetente myndigheder at godtgøre, at frigivelsen af sikkerhedsstillelsen er sket på urigtigt grundlag. Selv efter frigivelse af forarbejdningssikkerheden påhviler det licitationskøberen at føre bevis for, at smørret er blevet anvendt til fremstilling af de i forordningens artikel 6, stk. 1, litra c), anførte varer.«
e)
Forbundsrepublikken Tysklands regering har foreslået, at det sjette spørgsmål besvares bekræftende. Den har i den forbindelse anført, at den i forordningen foreskrevne anvendelse er modydelsen for salget af smør til nedsat pris. Opfyldes forarbejdningsforpligtelsen ikke, må kontraktmodtageren bære de retlige følger af den manglende opfyldelse og i givet fald i det mindste i alt betale et beløb, der svarer til markedsprisen for det købte smør. Hvis forskellen mellem markedsprisen og den nedsatte pris ikke længere kan indkasseres ved, at sikkerheden erklæres for fortabt, skal den kræves indbetalt af kontraktmodtageren.
Med hensyn til det niende spørgsmål mener Forbundsrepublikken Tysklands regering, at da fællesskabsretten ikke indeholder nogen bestemmelser herom, må bevisbyrden bestemmes på grundlag af national ret, med forbehold af de grænser, Domstolen har opstillet i dommen af 21. september 1983 i de forenede sager 205-215/82, Deutsche Milchkontor (Sml. 1983, s. 2633).
f)
Ved min vurdering af de forskellige synspunkter vil jeg først bemærke, at Domstolen ved sin besvarelse efter min mening må tage hensyn til den omstændighed, at det danske interventionsorgan (implicit åbenbart også Kommissionen) med urette går ud fra den forudsætning, at den pågældende forordning forpligter tilbudsgiveren til også at pålægge senere omsætningsled en forpligtelse til at føre lagerregnskaber. Endvidere mener jeg, at det følger af den selvstændige karakter af tilbudsgiverens kontraktlige forpligtelser, at den i artikel 18, stk. 2, omhandlede bevisbyrde med henblik på forarbejdningssikkerhedens frigivelse ikke uden videre også kan anvendes, når disse kontraktlige forpligtelser ikke er opfyldt. Ganske vist er bestemmelserne om bevisbyrden i artikel 18, stk. 2, efter min mening for så vidt af betydning, at det forekommer rimeligt i overensstemmelse med første del af det af Kommissionen foreslåede svar at pålægge medlemsstaternes kompetente myndigheder bevisbyrden for, at de bevisdokumenter, der er fremlagt i henhold til artikel 18, stk. 2, er urigtige. Spørgsmålet, hvorvidt denne bevisbyrde også omfatter beviset for omfanget af de uretmæssigt anvendte mængder smør, må derimod efter min mening i overensstemmelse med Forbundsrepublikken Tysklands regerings synspunkt besvares på grundlag af den nationale ret, der finder anvendelse, dog inden for de grænser, som Domstolen har opstillet i sin tidligere nævnte dom af 21. september 1983 i sagerne Deutsche Milchkontor mil. Som jeg allerede bemærkede i mine indledende bemærkninger (punkt 1 i dette forslag til afgørelse), er den væsentligste af disse grænser efter min mening det i denne doms præmis 19 nævnte kriterium, at de bestemmelser om tilbagesøgning, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne. Endvidere skal den nationale domstol naturligvis tage hensyn til det kontraktlige grundlag for det pågældende krav, idet dette grundlag er forskelligt fra grundlaget for den tilbagesøgning, som der var tale om i Milchkontor-sagerne. Endelig er jeg ligesom Forbundsrepublikken Tysklands regering af den opfattelse, at tilbagebetaling af en uberettiget berigelse må anses for en normal følge af misligholdelse af kontraktlige forpligtelser, som der her er tale om. Der kan ikke påvises nogen rimelig grund til, at tilbudsgiveren skulle få lov til at beholde berigelsen ved en lav købspris, selv om denne berigelses uretmæssighed først har vist sig efter frigivelsen af sikkerheden. Disse bemærkninger er også af betydning for besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål 6 og 7.
Jeg foreslår derfor sammenfattende, at den forelæggende rets spørgsmål 6, 7 og 9 besvares som følger, hvorved den foreslåede nummerering står i tilslutning til de svar, som jeg tidligere har foreslået på spørgsmålene 1 til og med 5 og 8.
»4)
Da svarene på de foregående spørgsmål fører til, at køberen ved frigivelse af forarbejdningssikkerheden på grundlag af et bevisdokument, jfr. artikel 18, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 232/75, som senere viser sig at være indholdsmæssigt urigtigt, ikke tillige er frigjort fra sine kontraktlige forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c) og d) i denne forordning, skal en medlemsstat i en sådan situation kræve, at køberen for de ikke forskriftsmæssigt forarbejdede mængder smør betaler forskellen mellem den i hans kontrakt aftalte og af ham betalte købesum og markedsprisen eller interventionsprisen på den dag, da han afgav sit tilbud.
5)
Tilbagesøgning af dette beløb og bevisbyrdefordelingen med hensyn til de mængder smør, som den af de kompetente nationale myndigheder beviste ikke forskriftsmæssige forarbejdning angik, bestemmes på grundlag af den nationale ret, der finder anvendelse på tilsvarende krav, dog inden for de grænser, der på dette område følger af fællesskabsretten. Navnlig må bestemmelserne om tilbagesøgning og den herved fastsatte fordeling af bevisbyrden ikke i praksis umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne.«
3.5. Sammenfatning
Sammenfattende foreslår jeg derfor Domstolen at besvare de i denne sag stillede spørgsmål som følger:
»1)
Kommissionens forordning nr. 232/75 skal fortolkes således, at tilbudsgiveren forbliver ansvarlig for anvendelsen af det smør, som han har købt til nedsat pris i henhold til forordningens artikel 6, stk. 1, litra c), når forarbejdningssikkerheden er frigivet på grundlag af et kontroleksemplar, som er udformet i overensstemmelse med denne forordnings artikel 18, stk. 2, men som senere viser sig at være indholdsmæssigt urigtigt.
2)
Forsømmelse eller forsinkelse ved gennemførelsen af den i forordningens artikel 15 omhandlede kontrol kan kun ændre dette ansvar på grundlag af proportionalitetsprincippet, for så vidt det pågældende kontroleksemplars indholdsmæssige urigtighed konstateres så sent, at tilbudsgiveren ikke længere kan udøve sin regresret over for senere omsætningsled på grund af forældelsesregler.
3)
Tilbudsgiverens påberåbelse af sin gode tro eller af force majeure på grund af mangler i opfølgelsen af de i forordningens artikel 15 fastsatte kontrolforpligtelser kan på grund af den selvstændige karakter af tilbudsgiverens forpligtelser til at sørge for en forskriftsmæssig forarbejdning ikke accepteres. Fordi hans kontraktlige forpligtelser har denne selvstændige karakter, kan frigivelsen af forarbejdningssikkerheden heller ikke af retssikkerhedshensyn være til hinder for et krav mod tilbudsgiveren.
4)
Da svarene på de foregående spørgsmål fører til, at køberen ikke ved frigivelse af forarbejdningssikkerheden på grundlag af et bevisdokument, jfr. artikel 18, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 232/75, som senere viser sig at være indholdsmæssigt urigtigt, ligeledes er frigjort fra sine kontraktlige forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c) og d) i denne forordning, skal en medlemsstat i en sådan situation kræve, at køberen for de ikke forskriftsmæssigt forarbejdede mængder smør betaler forskellen mellem den i hans kontrakt aftalte og af ham betalte købesum og markedsprisen eller interventionsprisen på den dag, da køberen afgav sit tilbud.
5)
Tilbagesøgning af dette beløb og bevisbyrdefordelingen med hensyn til de mængder smør, som den af de kompetente nationale myndigheder beviste ikke forskriftsmæssige forarbejdning angik, bestemmes på grundlag af den nationale ret, der finder anvendelse på tilsvarende krav, dog inden for de grænser, der på dette område følger af fællesskabsretten. Navnlig må bestemmelserne om tilbagesøgning og den herved fastsatte fordeling af bevisbyrden ikke i praksis umuliggøre gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne.«
4. Sag 125/83 (Office belge de l'économie et de l'agriculture (OBEA) mod SA Nicolas Corman & Fils)
4.1. De faktiske omstændigheder og de stillede spørgsmål
a)
Som allerede nævnt i mine indledende betragtninger (forslagets punkt 1) spiller tilbudsgiverens ansvar for de tjenstlige fejl, som myndighederne i de forskellige medlemsstater påstås at have begået, en vis rolle. De foreliggende omstændigheder er her af en helt anden art end i den netop behandlede første Corman-sag. Yderligere er det for at afgøre den foreliggende nationale sag sandsynligvis af langt større praktisk betydning at fortolke andre faktiske omstændigheder og bestemmelser end rækkevidden af det for tilbudsgiver af forordning nr. 232/75 flydende objektive ansvar.
b)
For så vidt angår en gennemgang af de for sagen relevante bestemmelser i forordning (EØF) nr. 232/75 henviser jeg igen til forslagets punkt 2, hvor jeg også har gennemgået de bestemmelser, som har særlig betydning for den foreliggende sag.
c)
Gennemgangen af de faktiske omstændigheder i denne sag har jeg for en stor del overtaget fra retsmøderapporten. Jeg har imidlertid tilføjet enkelte omstændigheder og kommentarer, som, når henses til den mundtlige forhandling, ligeledes må antages at være af betydning for Domstolens besvarelse af de forelagte spørgsmål.
d)
I august 1975 modtog Corman fra Société interprofessionnelle du lait et de ses dérivés »Interlait« (herefter benævnt Interlait) meddelelse om, at selskabet ved licitation havde fået tilslag på 75 t af det i Ploermel (Frankrig) oplagte smør, som skulle overtages senest 19. september 1975.
e)
Efter at have stillet sikkerhed hos OBEA den 15. september 1975 indgik Corman en aftale med Interlait, hvorefter smørret skulle overtages senest 19. september 1975. Ifølge Kommissionen indeholdt rubrikken »overtagelse« i Interlait's faktura af 29. september 1975 følgende oplysning: »overført til Deres navn den 19. september 1975«. På den for Domstolen fremlagte kopi af fakturaen er denne oplysning imidlertid ulæselig.
På Interlait's udleveringsbevis af 29. september 1975 anførtes i henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 232/75: »overføres den 19. september 1975 til den berettigedes navn« (»transferer au nom du Bénéficiaire le: 19 septembre 1975«). Denne formulering synes snarest at tyde på en fremtidig handling, hvilket også er mere i overensstemmelse med min tidligere gennemgang af artikel 13, stk. 1, og med selve begrebet »udleveringsbevis«.
f)
I T5-dokumentet, som blev udstedt af det franske toldvæsen den 11. oktober 1975, opførtes den 10. oktober 1975 som »afsendelsesdato« for smørret. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til, at skønt »datoen« for »overtagelse« af smørret ifølge bilag III, punkt I, litra bb), i forordning nr. 232/75, skulle anføres, anførtes »afsendelsesdatoen« i det pågældende dokument.
g)
Smørret blev indført i Belgien, hvor der ifølge attesten fra Office National du Lait af 22. oktober 1975 blev tilsat røbestoffet karotin. Det fremgår af attesten, at de i artikel 6, stk. 1, litra a) og b), anførte betingelser var opfyldt.
h)
OBEA udstedte to dokumenter, hvori der tales om licitation og overtagelse den 12. september 1975, modtagelse af det smør, som skulle forarbejdes, mellem 1. oktober og 20. november 1975, samt fremstilling af forarbejdet smør mellem 3. oktober og 20. november 1975.
i)
Derefter blev smørret udført til Det forenede Kongerige ifølge en købekontrakt af 22. oktober 1975 mellem Corman og Ernest George Ltd, hvoraf det fremgik, at smørret skulle forarbejdes senest den 23. februar 1976. Ernest George Ltd solgte herefter smørret til den engelske koncern J. Lyons, som solgte det videre til sit datterselskab Lyons Maid.
j)
På grund af udførslen til Det forenede Kongerige udstedte det belgiske toldvæsen den 22. oktober 1975 nye T5-dokumenter, hvori der ifølge Kommissionen er tale om overtagelse den 15. september 1975. Denne rubrik er imidlertid igen ulæselig på den for Domstolen fremlagte kopi.
k)
Som det fremgår af en skrivelse af 23. november 1978 fra det britiske toldvæsen, blev der kun anvendt en del af smørret inden 12. marts 1976, og resten blev anvendt inden 1. april 1976.
1)
Den 8. april 1976 anførte det britiske toldvæsen på de belgiske T5-dokumenter, at varen var anvendt i overensstemmelse med forordningen.
m)
På grundlag af disse dokumenter frigav OBEA den 31. maj 1976 delvis den stillede sikkerhed.
n)
I forbindelse med en kontrol foretaget hos OBEA af Den europæiske Udviklings-og Garantifond for Landbruget krævede OBEA ved skrivelse af 13. oktober 1977 sikkerheden erlagt, idet det anførtes, at smørret først tre uger efter udløbet af fristen var anvendt i overensstemmelse med forordningen.
o)
Corman henvendte sig herefter til sin britiske medkontrahent, som forsikrede selskabet, at den forsinkede anvendelse, som skyldtes produktionsprogrammet, var meddelt det britiske toldvæsen, som mundtligt havde givet sit samtykke til en forlængelse af anvendelsesfristen. Disse oplysninger blev herefter videregivet til OBEA.
p)
Ved skrivelse af 26. december 1977 anmodede Corman OBEA om anvendelse af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 232/75, hvorefter den stillede sikkerhed kan frigives, hvis forarbejdningsfristen kun er overskredet med i alt 30 dage, og overskridelsen ikke skyldes grov forsømmelse fra den pågældendes side.
q)
OBEA afslog ansøgningen ved skrivelse af 10. januar 1978 og anlagde endelig den 18. juni 1979 ved Tribunal de Commerce de Bruxelles sag mod selskabet Corman med påstand om betaling af 1040350 BFR med sædvanlige proces- og morarenter.
r)
De i sagen for den forelæggende ret anførte argumenter vedrører:
a)
overtagelsesdatoen,
b)
force majeure og
c)
gyldigheden af artikel 19, stk. 2, 2. afsnit, i forordning nr. 232/75 i forhold til proportionalitetsprincippet, for så vidt bestemmelsens anvendelse er betinget af, at der inden for en frist af 30 dage ansøges om forlængelse af forarbejdningsfristen.
s)
Ved dom af 24. juni 1983, indgået til Domstolens justitskontor den 6. juli 1983, har Tribunal de Commerce de Bruxelles udsat sagen på Domstolens besvarelse af følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Hvordan skal begrebet »overtagelsesdato«, jfr. artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75 fortolkes? Drejer det sig om den faktiske dato for overtagelsen som anført af afgangstoldstedet på importformularen T5, jfr. bilag III, nr. I, litra b)?
2)
Kan den tilladelse til at forlænge fristen, som den endelige forarbejdningsvirksomhed modtog fra den toldmyndighed, der var beføjet til at kontrollere den endelige forarbejdning og til at anføre den endelige anvendelsesdato på eksportdokument T5, betragtes som force majeure, jfr. artikel 18 og artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 232/75, når henses til følgende omstændigheder:
—
Licitationskøberen havde pålagt sine medkontrahenter at overholde en dato, der lå forud for den sidste foreskrevne forarbejdningsdato, for således at sikre sig, at den endelige forarbejdning fandt sted rettidigt.
—
Den virksomhed, som endeligt forarbejdede smørret ville have ændret sit produktionsprogram, hvis den ansvarlige toldmyndighed ikke havde hævdet, at den var kompetent til ved mundtlig aftale at forlænge fristen.
3)
Er artikel 19, stk. 2, 2. afsnit, i forordning nr. 232/75 gyldig i forhold til proportionalitetsprincippet, for så vidt anvendelsen af bestemmelsen er betinget af, at der inden for en frist af 30 dage ansøges om forlængelse af forarbejd-ningsfristen?«
4.2. Stillingtagen til det første spørgsmål (begrebet »overtagelsesdato« i artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75)
a)
Ifølge Corman bør der af følgende grunde tages hensyn til datoen for den faktiske overtagelse:
—
Datoen for den faktiske overtagelse er den dato, da varerne endeligt udleveres fra interventionslageret og overtages af licitationskøberen.
—
Afsendelsesstedets toldmyndighed er forpligtet til at anføre overtagelsesdatoen på T5-importdokumentet, jfr. bilag II i forordning nr. 232/75. Det kan kun være datoen for den faktiske overtagelse, da toldmyndigheden ikke ved, hvornår den erhvervsdrivende har fået meddelelse om, at hans bud er antaget (jfr. artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 232/75).
—
Når henses til ånden i forordningen og for at sikre dennes gennemslagskraft, er det kun datoen for den faktiske overtagelse, som kan tages i betragtning, da den i forordning nr. 232/75 foreskrevne toldkontrol først kan foretages »fra det tidspunkt, hvor smørret udføres af lageret« (artikel 15), hvilket først giver sig udslag i T5-dokumentet, hvorpå afsendelsesstedets toldmyndighed anfører den faktiske dato for licitations-køberens overtagelse af smørret.
—
Problemet vedrørende definitionen af »overtagelsesdatoen« — et væsentligt begreb i forbindelse med forordningens gennemførelse — har netop foranlediget Kommissionen til i forordning nr. 262/79, som er trådt i stedet for forordning nr. 232/75, at erstatte begrebet med et objektivt kriterium — den sidste dag for indgivelse af tilbud.
Følgelig bør det første svar ifølge Corman besvares således, at der ved begrebet »overtagelsesdato«, jfr. artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75, skal forstås datoen for den faktiske overtagelse, således som det ifølge bilag III, punkt I, litra bb), skal anføres af afsendelsesstedets toldmyndighed på T5-dokumentet.
b)
Ifølge Kommissionen er »overtagelsesdatoen« den på udleveringsbeviset anførte dato, nemlig 19. september 1975.
Såfremt datoen for afsendelsen (10. oktober 1975) som anført af Corman skal anses for overtagelsesdato, burde købekontrakten være ophævet, jfr. artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 232/75, fordi kontraktsmodtageren ikke overtog smørret inden for den foreskrevne frist, og det franske toldvæsen burde derfor ikke have udstedt de derfor gældende T5-dokumenter.
Hvorom alting er, indebærer den omstændighed, at den 10. oktober 1975 en enkelt gang blev anført som afsendelsesdato, ifølge Kommissionen ikke, at de andre dokumenter, hvoraf Corman har påtegnet et vist antal med angivelse af den 12., 15. eller 19. september som overtagelsesdato, mister deres beviskraft.
Derfor har Kommissionen foreslået, at første spørgsmål besvares således:
»Angivelsen af en ’afsendelsesdato’ på det i bilag III, punkt I, litra bb), til Kommissionens forordning nr. 232/75 af 30. januar 1975 foreskrevne kontroldokument er uden betydning for den dato, hvor licitations-køber faktisk har overtaget det parti smør, som er solgt ved licitation i forordningens forstand.«
c)
Sagsøgeren i hovedsagen har under den mundtlige forhandling til de ovenfor på grundlag af retsmøderapporten sammenfattede omstændigheder ubestridt tilføjet, at det franske interventionsorgan den 20. august 1975 antog Corman's smørtilbud, idet det samtidig oplystes, at overtagelsen skulle finde sted inden 19. september. Jeg skal her bemærke, at den fastsatte frist er i overensstemmelse med forordningens artikel 13, stk. 2, som yderligere foreskriver, at »bortset fra tilfælde af force majeure ophæves købekontrakten for så vidt angår de resterende mængder, såfremt kontraktsmodtageren ikke har overtaget smørret inden for den fastsatte frist«. Det er derimod vanskeligt under de foreliggende omstændigheder at bringe den nævnte frist i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, som bestemmer, at når det i artikel 11, stk. 2, nævnte beløb er indbetalt, og den i artikel 12 nævnte forarbejdningssikkerhed er stillet, udsteder interventionsorganet et udleveringsbevis, hvori anføres: c) fristen for overtagelsen af smørret«. Da udleveringsbeviset ifølge den fremlagte kopi først blev udstedt den 29. september 1975, kan overtagelse, når henses til dette dokument og dets betydning ifølge ordlyden af artikel 13, stk. 1, ikke med rimelighed antages at have fundet sted allerede inden denne dato.
Det følger dog ikke umiddelbart heraf, at datoen for den faktiske overtagelse, som ifølge bilag III, nr. I, litra bb), er anført på T5-dokumentet af toldmyndigheden på afsendelsesstedet (dvs. 10. oktober 1975), som hævdet af sagsøgeren, i virkeligheden må betragtes som »overtagelsesdato«. Heller ikke sagsøgerens henvisning til udtrykket »fra det tidspunkt, hvor smørret udføres af lageret« i forordningens artikel 15 eller til interventionsorganernes smidige praksis ved håndhævelsen af den i artikel 13, stk. 2, fastsatte frist, kan i sig selv anses for et tilstrækkeligt overbevisende argument til støtte for det nævnte forslag til besvarelse af det første spørgsmål.
Kommissionen har under den mundtlige forhandling i besvarelse af Domstolens spørgsmål uddybet sit standpunkt således, at der efter dens opfattelse er tale om »overtagelse« i artikel 13's forstand, når ejendomsretten og dermed risikoen og den omstridte råderet er overgået til kontraktsmodtageren, selv om denne på dette tidspunkt lader smørret ligge på det kølehus, hvor det var oplagret.
Jeg kan ikke anbefale Domstolen at tilslutte sig Kommissionens således uddybede standpunkt. Som bekendt er retsopfattelsen af tidspunktet for ejendomsrettens og risikoens overgang ved salg af løsøregenstande ikke ens i alle medlemsstater. En henvisning til et sådant civilretligt kriterium vil derfor være til hinder for en ensartet anvendelse af artikel 6, stk. 1, litra d), og artikel 13 i samtlige medlemsstater. Når den samme køber — som i den første Corman-sag — køber smør i et stort antal medlemsstater, skal der selv i forhold til denne ene køber under visse omstændigheder regnes med forskellige kriterier for fastlæggelsen af de respektive overtagelsesdatoer. Yderligere ville interventionsorganerne ved anvendelse af et sådant civilretligt kriterium i forbindelse med transaktioner over grænserne blive stillet over for undertiden indviklede intellektuelle øvelser inden for international privatret, som ikke kan antages at være tilsigtet af den fællesskabsretlige lovgiver. Lovgiver samt domstole på det økonomiske område er derimod som bekendt i almindelighed noget tilbageholdende, for så vidt angår behandlingen af civilretlige begreber, når en af lovgiver reguleret faktisk adfærd skal fastslås og fortolkes. Ellers ville de af adressaterne anvendte civilretlige konstruktioner let kunne føre til en tilsidesættelse af de af lovgiver tilsigtede mål.
Den af sagsøgte foreslåede fortolkning af udtrykket »overtagelsesdato« i artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75, som knyttes til datoen for den virkelige, faktiske overtagelse, er således langt mere i overensstemmelse med de fortolkningsmetoder, som anvendes i forbindelse med retsregler på det økonomiske område, og hvor vægten lægges på den faktiske tilknytning. I princippet kan fortolkningen ligeledes nemt anvendes ensartet af interventionsorganeme i alle medlemsstater. Endelig er en sådan fortolkning i overensstemmelse med begrebet »udleveringsbevis« i artikel 13, stk. 1, og med den i artikel 13, stk. 2, udtrykkelig hjemlede mulighed for, at »overtagelsen kan ske i delmængder«.
For principielt at kunne acceptere den af sagsøgte foreslåede besvarelse er det dog nødvendigt at finde en løsning på de indbyrdes modstridende virkninger, som, når henses til de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, vil kunne følge af anvendelsen dels af artikel 13, stk. 1, dels artikel 13, stk. 2. Som bekendt blev der under den mundtlige forhandling ført en yderst skarpsindig debat vedrørende de indbyrdes modstridende resultater, som disse bestemmelser eventuelt kan føre til. Uoverensstemmelsen skyldes navnlig den omstændighed, at datoen for overtagelsen ifølge en forsvarlig fortolkning af artikel 13, stk. 1, principielt ikke kan ligge forud for datoen for udstedelsen af udleveringsbeviset, mens overtagelsesdatoen ifølge artikel 13, stk. 2, ikke kan ligge mere end 30 dage efter modtagelsen af den i artikel 11, stk. 1, nævnte meddelelse (om resultatet af deltagelsen i licitationen). Det fremgår klart af sidstnævnte bestemmelse, hvorfor der på alle dokumenter, som udstedes inden sidstnævnte dato, som overtagelsesdato anføres forskellige datoer forud for udløbet af den i artikel 13, stk. 2, fastsatte frist. Disse oplysninger kan imidlertid ikke betragtes som bevis for, at den faktiske overtagelse i virkeligheden fandt sted på en af de anførte datoer. Yderligere kan der i det i artikel 13, stk. 1, nævnte udleveringsbevis ikke anføres nogen overtagelsesdato, som ligger forud for selve tidspunktet for udstedelsen af udleveringsbeviset, medmindre det faktisk er fastslået, at den faktiske overtagelse virkelig fandt sted på et tidligere tidspunkt.
For også at tage denne eventuelle og her konkretiserede inkonsekvens i forordningens artikel 13 i betragtning, skal jeg herefter foreslå Domstolen at besvare første spørgsmål således:
»Som ’overtagelsesdato’, jfr. artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75, forstås datoen for den faktiske overtagelse, som ved en transaktion over grænserne kan fremgå af det fremlagte importdokument T5. Tidspunktet kan dog kun ligge efter udløbet af den i forordningens artikel 13, stk. 2, fastsatte frist, når det i artikel 13, stk. 1, foreskrevne udleveringsbevis ligeledes først udstedes efter fristens udløb. I så fald må det antages, at den i artikel 13, stk. 2, fastsatte frist kan forlænges med et antal dage, som fastsættes på grundlag af de faktiske omstændigheder i det konkrete tilfælde, og som ikke kan anses for urimeligt for hurtigst muligt efter modtagelsen af udleveringsbeviset at opfylde overtagelsesforpligtelsen.«
4.3. Stillingtagen til det andet spørgsmål (begrebet force majeure, jfr. artikel 18 og artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 232/75)
a)
Corman har anført, at begrebet »force majeure« ifølge Domstolens praksis ikke inden for EF's landbrugsret er begrænset til absolut umulighed, men skal fortolkes som omfattende ekstraordinære omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har indflydelse på, og som opstår, skønt den erhvervsdrivende har truffet alle de sikkerhedsforanstaltninger, som kan forventes af en fornuftig og omhyggelig handlende.
Corman har hævdet at have truffet alle de sikkerhedsforanstaltninger, som påhviler en fornuftig og omhyggelig handlende. Selskabet anførte navnlig i sine kontrakter, at forordning nr. 232/75 skulle overholdes, og det angav på fakturaerne den 23. februar 1976 som sidste dato for forarbejdning for at sikre sig, at forarbejdningen fandt sted inden for den foreskrevne frist. Selskabet havde hver dag telefonforbindelse med sin engelske køber, Ernest George Ltd, som ikke gav meddelelse om nogen forudselig forsinkelse, da denne naturligvis ikke var underrettet om den forlængelse af fristen, som det engelske toldvæsen havde meddelt Lyons Maid.
Ifølge Corman må den erhvervsdrivende med rette kunne forlade sig på toldmyndighederne, da hele systemet hviler på deres aktive medvirken. Såfremt de kompetente myndigheder anvender en urigtig fortolkning af gældende regler, må der derfor — for en fornuftig og omhyggelig erhvervsdrivende — være tale om force majeure.
Corman har eksempelvis nævnt, at urigtig fortolkning af loven efter belgisk ret kan betragtes som force majeure og udgøre en udefra kommende ansvarsfrihedsgrund.
Dette gælder navnlig, når det godtgøres, at den endelige bruger uden en sådan urigtig fortolkning ville have ændret sin produktionsplanlægning med henblik på at overholde de foreskrevne anvendelsesfrister.
Følgelig har Corman foreslået, at det andet spørgsmål besvares således:
»Der er tale om force majeure, jfr. artikel 18 og artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 232/75, når en kompetent myndighed anlægger en urigtig fortolkning af gældende regler, for så vidt
—
den erhvervsdrivende har optrådt som en fornuftig og omhyggelig handlende, og
—
den urigtige fortolkning har spillet en afgørende rolle, idet den virksomhed, der endeligt forarbejder smørret, uden denne oplysning ville have ændret sin produktionsplanlægning.«
b)
Kommissionen har henvist til Domstolens dom af 13. december 1979, 42/79, Eierkontor (Sml. s. 3703, navnlig s. 3716), hvori det fastslås, at begrebet force majeure »skal forstås som en absolut umulighed på grund af ekstraordinære omstændigheder, der ikke er en følge af købers adfærd, og hvis virkninger trods al udvist agtpågivenhed kun kunne have været undgået ved anvendelse af uforholdsmæssigt store omkostninger«.
Corman har påberåbt sig to omstændigheder:
For det første har selskabet henvist til sit særlige forhold til den endelige forarbejdningsvirksomhed, som det som licitations-køber dog havde pålagt at overholde forordning nr. 232/75, navnlig for så vidt angår forarbejdningsfristen.
Allerede i ovennævnte dom i sag 42/79 afviste Domstolen, at der var tale om force majeure, såfremt smørret, som af den oprindelige køber var videresolgt til tredjemand, af denne ved strafbare handlinger anvendtes til andre formål end foreskrevet i forordningen.
Dette svar falder fuldstændig i tråd med dommen i de forenede sager 99 og 100/76 (Hoche, Sml. 1977, s. 861), hvori Domstolen fastslog, at forpligtelserne i forbindelse med sikkerhedsstillelse i første række påhviler køberen af varen, og at de ikke kan overføres til tredjemand.
Den adfærd, som udvises, ikke af licitations-køberen, men af enhver anden erhvervsdrivende, som har medvirket ved smørrets forarbejdning, kan således ikke betragtes som force majeure, som fritager licitations-køberen for sine forpligtelser over for interventionsorganet.
For det andet kan den af Corman anførte omstændighed, at den virksomhed, som endeligt forarbejdede smørret (Lyons Maid), ville have ændret sin produktionsplanlægning, hvis den ansvarlige britiske toldtjenestemand ikke havde hævdet at have kompetence til mundtligt at meddele en forlængelse af fristen, efter Kommissionens opfattelse heller ikke betragtes som force majeure.
I henhold til princippet om, at licitations-køber alene er ansvarlig, bør en sådan omstændighed nemlig vurderes på samme grundlag, som hvis den gjaldt licitations-køber selv.
Men det ændrer ikke det forhold, at en omhyggelig erhvervsdrivende burde vide, at alene det belgiske interventionsorgan har kompetence til at træffe afgørelse om en ansøgning om forlængelse af fristen, jfr. artikel 19, stk. 2.
Kommissionen har herefter foreslået, at det andet spørgsmål besvares således:
»Såfremt en køber af smør ved licitation, jfr. forordning nr. 232/75, overlader det til tredjemand at forarbejde eller anvende smørret, kan sidstnævntes overskridelse af de i forordningen foreskrevne frister ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. forordningens artikel 18 og artikel 19, stk. 1.
Den omstændighed, at en toldmyndighed, der er beføjet til at kontrollere smørrets anvendelse, giver tilladelse til at overskride de i forordningen fastsatte frister, skønt denne beføjelse udelukkende tilkommer det kompetente interventionsorgan, kan heller ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. ovennævnte bestemmelser i forordningen.«
c)
Under den mundtlige forhandling er der ikke fremsat væsentlige nye argumenter udover de således i retsmøderapporten sammenfattede skriftlige indlæg. Under den mundtlige forhandling har sagsøgte i hovedsagen navnlig uddybet sin påstand vedrørende den mundtlige aftale mellem det britiske toldvæsen og den endelige bruger om forlængelse af forarbejdningsfristen. Jeg mener ikke, der er holdepunkt for at påberåbe sig forordning nr. 797/79 (EFT 1979, L 101, s. 7), hvorefter det er udelukket at kræve tilbagebetaling af told, såfremt det oprindelige tilslag skyldes urigtige oplysninger fra de kompetente myndigheder. Det er ubestridt, at det britiske toldvæsen i det foreliggende tilfælde ikke havde den mindste beføjelse til at forlænge den foreskrevne forarbejdningsfrist. Yderligere er der ikke her tale om tilbagesøgning af told, og det er ikke selvindlysende, at den nævnte regel i forordning nr. 797/79 kan anvendes analogt på et helt andet område som forordning nr. 232/75. Sagsøgtes argument under den mundtlige forhandling, hvorefter selskabet umuligt kunne have kendskab til den endelige brugers henvendelse til det britiske toldvæsen, og hvorefter den endelige bruger havde anvendt smørret som foreskrevet — om end for sent som følge af aftalen med det britiske toldvæsen — finder jeg heller ikke afgørende for besvarelsen af det andet spørgsmål.
Ligeledes på grundlag af min gennemgang under sag 124/83 af systemet efter forordning nr. 232/75 kan jeg endelig tilslutte mig den af Kommissionen foreslåede besvarelse af det andet spørgsmål. Det ifølge forordningen indførte objektive ansvar for tilbudsgiver indebærer imidlertid, at denne ikke som ansvarsfrihedsgrund kan påberåbe sig fejl begået af en af de senere købere af smørret. Når tilbudsgiver ifølge min gennemgang af sag 124/83 heller ikke kan påberåbe sig de tilsidesættelser af kontrolpligten, som begås af den pågældende medlemsstats kompetente kontrolorgan, kan han så meget desto mindre direkte eller indirekte påberåbe sig meddelelser, som ubeføjet er givet af en i denne henseende ubeføjet kontrolmyndighed.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen, at den forelæggende rets andet spørgsmål besvares som foreslået af Kommissionen. Derved tager jeg ligeledes indirekte hensyn til de af den forelæggende ret anførte omstændigheder, hvoraf det fremgår, at tilbudsgiveren og den endelige forarbejdningsvirksomhed var i god tro, for så vidt angår fristoverskridelsen. Jeg er enig med Kommissionen i, at denne gode tro ikke er relevant for begrebet »force majeure«, jfr. den her omhandlede forordning. Mit forslag til besvarelse af det andet spørgsmål lyder herefter således :
»Såfremt en køber af smør ved licitation, jfr. forordning nr. 232/75, overlader det til tredjemand at forarbejde eller anvende smørret, kan sidstnævntes overskridelse af de i forordningen foreskrevne frister ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. forordningens artikel 18 og artikel 19, stk. 1. Den omstændighed, at en toldmyndighed, der er beføjet til at kontrollere smørrets anvendelse, giver tilladelse til at overskride de i forordningen fastsatte frister, skønt denne beføjelse udelukkende tilkommer det kompetente interventionsorgan, kan heller ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. ovennævnte bestemmelser i forordningen.«
4.4. Stillingtagen til det tredje spørgsmål (prøvelse af artikel 19, stk. 2, andet led, i forordning nr. 232/75, i forhold til proportionalitetsprincippet)
a)
Corman har vedrørende gyldigheden af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 232/75 i forhold til proportionalitetsprincippet anført, at Domstolen ikke under behandlingen af denne bestemmelse i sag 66/82, Fromançais (dom af 23.2. 1983, Sml. s. 395), tog stilling til dette spørgsmål, navnlig ikke til den anden frist på en måned til indgivelse af ansøgningen om forlængelse. I nævnte sag var der tale om den første forlængelse af fristen, som ifølge Domstolen var egnet til at nå det af Kommissionen forfulgte mål, dvs. hindre spekulationer fra de erhvervsdrivendes side.
Formålet med den anden frist er ifølge Corman af administrativ art, og den har ikke på nogen måde til formål at hindre spekulationer.
Denne rent formelle og administrative frist har særdeles alvorlige konsekvenser, idet den erhvervsdrivende pålægges en meget betydelig sanktion, blot han overskrider fristen med en enkelt dag. Således skulle Corman i den foreliggende sag, hvis artikel 19, stk. 2, første led, anvendes, betale en bøde på 55447 BFR, mens overskridelse af fristen efter bestemmelsens andet led ville medføre, at sikkerhedsstillelsen på 1040350 BFR endeligt fortabtes.
Den erhvervsdrivende får imidlertid normalt ikke underretning om, at forarbejdningsfristen er overskredet, inden udløbet af den frist på 30 dage, inden for hvilken han kan indsende en ansøgning til det nationale interventionsorgan. Den endelige bruger af smørret er nemlig sjældent licitationskøberens direkte kunde.
Corman har gjort gældende, at det for at tage stilling til fristen for indsendelse af en ansøgning, jfr. artikel 19, stk. 2, er nødvendigt ligeledes at tage hensyn til den geografiske afstand til brugeren, hvis fabriksanlæg sjældent befinder sig i samme medlemsstat som licitationskøberen.
I de fleste tilfælde får licitationskøberen først meddelelse om fristoverskridelsen, når toldmyndighedernes kontrolinstans har foretaget den nødvendige kontrol, der — som i den foreliggende sag — ofte afsluttes mere end en måned efter fristens udløb.
Den meget korte frist på 30 dage, inden for hvilken licitationskøberen kan indgive en ansøgning, jfr. artikel 19, stk. 2, står således ikke i et rimeligt forhold til denne bestemmelses rent administrative formål.
Corman har herefter sammenfattende anført, at artikel 19, stk. 2, andet led, i forordning nr. 232/75, er uforeneligt med proportionalitetsprincippet, for så vidt anvendelsen er betinget af, at der inden for en frist på 30 dage ansøges om forlængelse af forarbejdningsfristen.
b)
Kommissionen har anført, at Domstolen allerede har besvaret dette spørgsmål i ovennævnte sag 66/82, idet den udtalte, »at den omstændighed, at hele den stillede sikkerhed fortabes ved overskridelse af den i fællesskabsforordningerne fastsatte frist, er en sanktion, der står i et rimeligt forhold til de mål, der forfølges i forordningerne nr. 1259/72 og nr. 232/75«.
Hvordan det nu end forholder sig, er det på grundlag af Domstolens udtalelser muligt at undersøge, om de midler, som iværksættes for at opfylde det tilsigtede mål, svarer til dets betydning, og om de er nødvendige for at realisere det (præmis 8). Samtlige artikel 19's bestemmelser har nemlig til formål »at hindre, at licitationskøberne af smør til nedsat pris i spekulationsøjemed kan opbygge lagre« (præmis 9-13).
Den anden frist på 30 dage, inden for hvilken der skal ansøges om forlængelse, er ifølge Kommissionen af lige så stor betydning som seks måneders fristen. Uden denne frist ville licitationskøberen nemlig mod erlæggelse af et mindre beløb kunne undgå at fortabe sikkerhedsstillelsen.
Kommissionen har videre anført, at man ikke har krav på forlængelse af fristen. Ansøgningen skal være begrundet og godkendes af interventionsorganet, som afgør, om der er tale om en ubetydelig overskridelse, som ikke udelukkende skyldes licitationskøberen, eller en overskridelse, som kan tilregnes denne. Det er rimeligt at afslutte denne undersøgelse inden for en bestemt frist. I modsat fald ville interventionsorganet — eventuelt længe efter — være forpligtet til, når licitationskøberen finder det hensigtsmæssigt, at afgøre, om det ville være begrundet at forlænge fristen, således at sikkerhedsstillelsen eventuelt fortabes.
Når bortses fra den rent administrative interesse i at holde de administrative byrder inden for visse grænser, må man således anse den omstændighed, at sikkerhedsstillelsen fortabes ved overskridelse af denne frist, for at være uløseligt forbundet med forarbejdningspligten.
Såfremt denne forpligtelse ikke opfyldes inden for fristen på seks måneder, finder Kommissionen det korrekt, at sikkerhedsstillelsen fortabes.
En henstand på 30 dage indebærer således dels en forlængelse af fristen fra seks måneder til syv måneder, dels en lempelse af en fuldt ud begrundet sanktion.
Denne smidighed viser, at proportionalitetsprincippet overholdes. Den berørte erhvervsdrivende har mulighed for at ansøge om en sådan lempelse, og det er ikke urimeligt at kræve, at ansøgningen indgives senest inden udløbet af den ansøgte tillægsfrist.
Muligheden for at forlænge den overskredne frist indebærer, at proportionalitetsprincippet tages i betragtning i tilfælde af en tilsidesættelse af forarbejdningspligten. Sanktionen i forbindelse med overskridelse af den frist, inden for hvilken der skal søges om forlængelse, skal vurderes på baggrund af alle de hjemlede sanktioner; såfremt sikkerhedsstillelsen fortabes, er der kun tale om at ophæve en økonomisk fordel, da det som sikkerhed stillede beløb svarer til forskellen mellem markedsprisen for smør og den nedsatte licitationspris; for sikkerhedsstillelsen fortabes udelukkende for de mængder smør, for hvilke det ikke er dokumenteret, at den foreskrevne forarbejdnings-frist er overholdt; endelig er der fortsat mulighed for at påberåbe sig force majeure.
Kommissionen har endelig anført, at Corman's argument, hvorefter den fysiske afstand til de erhvervsdrivende, som medvirker ved smørrets forarbejdning, bevirker, at licitationskøberen ikke rettidigt underrettes om fristoverskridelser, er ugrundet. Kommissionen har fremført følgende argumenter:
—
Den fysiske afstand spiller ingen rolle for videregivelse af meddelelser, som udelukkende sker via moderne kommunikationsmidler.
—
Den omstændighed, at de berørte erhvervsdrivende, som frit har valgt at forarbejde smørret i fællesskab, er etableret i forskellige medlemsstater, er herved også uden betydning.
—
Den omstændighed, at kontrolinstanserne kan være skyld i, at seks måneders fristen overskrides, fritager på ingen måde licitationskøberen fra ansvaret for, at fristen overholdes.
På grundlag heraf er Kommissionen nået til den konklusion, at artikel 19 i forordning nr. 232/75 er gyldig.
c)
Uden at tage stilling til, om denne konklusion ikke allerede følger af den dom i Fromançais-sagen (66/82, Sml. 1983, s. 395), som begge parter har henvist til og fortolket forskelligt, kan jeg tilslutte mig Kommissionens opfattelse, hvorefter den fastsatte frist for indgivelse af en ansøgning om forlængelse af forarbejdningsfristen ikke kan antages at være ugyldig af den af den forelæggende ret anførte grund. De argumenter, som Kommissionen har anført til støtte for denne konklusion, kan jeg i det store og hele tilslutte mig. Dette standpunkt, som således allerede fremgår af Domstolens ovennævnte dom, kan navnlig støttes på sidste punktum i præmis 4 og på ordlyden af præmis 18, hvori der generelt tales om »den i fællesskabsforordningerne fastsatte frist«, hvilket ligeledes synes at omfatte den i artikel 19, stk. 2, andet led, nævnte frist. Heroverfor må det medgives sagsøgte i hovedsagen, at den egentlige begrundelse, som fremgår af dommens præmisser 9-17, i det hele vedrører overskridelse af selve forarbejdningsfristen. I modsætning til Kommissionen finder jeg det derfor ikke afgjort, at der i nævnte dom allerede er taget stilling til det af den forelæggende ret stillede spørgsmål.
Skønt jeg således af en række af de af Kommissionen anførte grunde ikke mener, at den af den forelæggende ret nævnte frist kan anses for ugyldig i den foreliggende sag, er det efter min opfattelse i virkeligheden ikke det spørgsmål, der her skal tages stilling til. Jeg mener snarere, dét er væsentligt at fastslå retsvirkningerne af en overskridelse af denne frist, når ligeledes henses til proportionalitetsprincippet. Det skal her først nævnes, at det fremgår af Domstolens dom i sag 44/81 (Forbundsrepublikken Tyskland og Bundesanstalt für Arbeit mod Kommissionen, Sml. 1982, s. 1855), at Domstolen er ret utilbøjelig til at tillægge en sådan frist samme virkninger som en præklusiv frist, hvorved økonomiske rettigheder fuldstændig fortabes. Jeg skal her navnlig henvise til præmis 16 og 17 i nævnte dom. I præmis 16 udtalte Domstolen, at »retssikkerhedsprincippet... imidlertid [kræver], at en bestemmelse, hvorved der indføres en præklusiv frist, navnlig når fristen kan føre til, at en medlemsstat fortaber en økonomisk støtte, som allerede er bevilget... udformes klart og præcist, for at medlemsstaterne med fuld klarhed over retstilstanden kan vurdere betydningen af, at de overholder fristen«. I præmis 17 udtalte Domstolen, »at der hverken i den omtvistede bestemmelse eller i den del af begrundelsen for beslutningen, som vedrører bestemmelsen, findes nærmere oplysninger om eksistensen og arten af de sanktioner, som knyttes til en overskridelse af fristen«. Imidlertid kommer jeg ved analog anvendelse af disse præmisser på den omhandlede bestemmelse til det resultat, at bestemmelsen selv opfylder de deri stillede krav om klarhed, og at der for så vidt må tales om en præklusiv frist, om end af administrativ art. Derimod er de økonomiske følger af en overskridelse af de pågældende frister efter min opfattelse ikke så klart beskrevet, at det er umuligt at anvende proportionalitetsprincippet ved fastsættelsen af de økonomiske følger.
Jeg finder det derfor af større betydning, at sagsøgte i hovedsagen henviste til Domstolens domme i Buitoni-sagen (122/78, Sml. 1979, s. 677) og Atalanta-sagen (240/78, Sml. 1979, s. 2137) som værende relevante for den foreliggende sag. Navnlig i Buitoni-dommen fastslog Domstolen, at en forud fastsat sanktion, hvorefter hele sikkerheden fortabes ved overskridelse af en administrativ frist for fremlæggelse af bestemte beviser, må betragtes som værende for streng i forhold til princippet om god forvaltningsskik. En tilsvarende overskridelse af en administrativ frist anses ifølge præmis 20 for en langt »mindre alvorlig« overtrædelse »end tilsidesættelse af forpligtelsen, der er sanktioneret i et rimeligt forhold, og hvis opfyldelse selve sikkerhedsstillelsen skal garantere«.
Skønt jeg derfor principielt anser den her omhandlede fristbestemmelse for gyldig, skal der efter min mening tages hensyn til grovheden af overskridelsen, herunder de i artikel 19, stk. 1, nævnte omstændigheder, ved fastlæggelsen af de økonomiske følger af en overskridelse af denne frist, jfr. Domstolens dom i Buitoni-sagen.
Jeg skal derfor foreslå, at Domstolen besvarer det af den forelæggende ret stillede tredje spørgsmål som følger:
»Selv om artikel 19, stk. 2, andet led, i forordning nr. 232/75, som sådan må anses for gyldig, må der ved fastsættelsen af de økonomiske følger af en overskridelse af den deri foreskrevne frist ud fra proportionalitetsprincippet tages hensyn til alle faktiske omstændigheder, som, når henses dels til bestemmelsens art og formål, dels til Domstolens praksis, kan anses for at have betydning ved vurderingen af grovheden af overskridelsen af den administrative frist.«
4.5. Sammenfatning
Sammenfattende skal jeg herefter foreslå Domstolen, at den forelæggende rets tre spørgsmål besvares således:
»1)
Som ’overtagelsesdato’, jfr. artikel 6, stk. 1, litra d), i forordning nr. 232/75, forstås den faktiske dato for overtagelsen, som ved en transaktion over grænserne kan fremgå af det fremlagte importdokument T5. Tidspunktet kan dog kun ligge efter udløbet af den i forordningens artikel 13, stk. 2, fastsatte frist, når det i artikel 13, stk. 1, foreskrevne udleveringsbevis ligeledes først udstedes efter fristens udløb. I så fald må det antages, at den i artikel 13, stk. 2, fastsatte frist kan forlænges med et antal dage, som fastsættes på grundlag af de faktiske omstændigheder i det konkrete tilfælde, og som ikke kan anses for urimeligt for hurtigst muligt efter modtagelsen af udleveringsbeviset at opfylde overtagelsesforpligtelsen.
2)
Såfremt en køber af smør ved licitation, jfr. forordning nr. 232/75, overlader det til tredjemand at forarbejde eller anvende smørret, kan sidstnævntes overskridelse af de i forordningen foreskrevne frister ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. forordningens artikel 18 og artikel 19, stk. 1.
Den omstændighed, at en toldmyndighed, der er beføjet til at kontrollere smørrets anvendelse, giver tilladelse til at overskride de i forordningen fastsatte frister, skønt denne beføjelse udelukkende tilkommer det kompetente interventionsorgan, kan heller ikke betragtes som ’force majeure’, jfr. ovennævnte bestemmelser i forordningen.
3)
Selv om artikel 19, stk. 2, andet led, i forordning nr. 232/75, som sådan må anses for gyldig, må der ved fastsættelsen af de økonomiske følger af en overskridelse af den deri foreskrevne frist ud fra proportionalitetsprincippet tages hensyn til alle faktiske omstændigheder, som, når henses dels til bestemmelsens art og formål, dels til Domstolens praksis, kan anses for at have betydning ved vurderingen af grovheden af overskridelsen af den administrative frist.«
5. Sag 20/84 (NV De Jong Verenigde og Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven »Domo-Bedum» GA mod Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB)
5.1. Faktiske omstændigheder og relevante bestemmelser
Gennemgangen i retsmøderapporten af de faktiske omstændigheder, som er af særlig betydning for afgørelsen af de stillede spørgsmål, svarer — bortset fra et af mig uddybet punkt — til de væsentligste omstændigheder, som Hoge Raad tilsyneladende har lagt til grund i forelæggelsesdommen. Jeg overtager derfor gennemgangen som sådan med undtagelse af den nævnte uddybning. Med hensyn til yderligere detaljer henviser jeg til punkt 3.1. i forelæggelsesdommen.
Inden for rammerne af ovennævnte ordning har selskabet De Jong Verenigde, Noordwijk (Nederlandene), siden 1974 til selskabet Sahne-Heinrich KG, Frankenthal (Forbundsrepublikken Tyskland), leveret smørfedt fremstillet i Nederlandene af smør, som selskabet havde købt til nedsat pris af nederlandske og tyske interventionsorganer. Der blev stillet forarbejdningssikkerhed over for det nederlandske interventionsorgan, Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau (VIB). I overensstemmelse med licitationsbetingelserne pålagde De Jong Sahne-Heinrich senere at forarbejde det købte produkt til konditorvarer eller konsumis. Sahne Heinrich solgte smørfedtet til virksomheden W. F. Scheunemann, Bad Kreuznach (Forbundsrepublikken Tyskland), som videresolgte det uden at overholde de ovennævnte betingelser vedrørende forarbejdningen.
Indtil efteråret 1975 modtog VIB rettidigt T5-dokumenterne med de tyske myndigheders bekræftelse af, at forarbejdningen havde fundet sted i henhold til ovennævnte betingelser. Herefter frigav VIB den af De Jong stillede forarbejdningssikkerhed.
I 1975 fremsendte de tyske myndigheder en række T5-dokumenter for sent. De Jong forhørte sig derfor hos Zollamt Frankenthal, der stod for kontrollen, om grunden til denne forsinkelse. Ved skrivelse af 4. november 1975 svarede Zollamt, at medmindre myndighederne undlod at foretage en kontrol hos den endelige bruger, kunne fremsendelsen af T5-dokumentet først ske efter udløbet af forarbejdningsfristen, da det var umuligt på et tidligere tidspunkt at undersøge, om den endelige bruger havde anvendt smørret som foreskrevet og inden for den fastsatte frist.
Det er ifølge den nationale ret ubestridt, at Zollamt Frankenthal i strid med de tyske myndigheders retningslinjer vedrørende den omhandlede kontrol havde undladt at foretage en tilfredsstillende kontrol af salget og den senere forarbejdning af smørfedtet, for så vidt angår de partier, for hvilke Zollamt havde fremsendt kontroldokumenterne.
VIB nægtede at frigive forarbejdningssikkerheden for de partier, for hvilke der ikke var fremlagt T5-dokument; det drejede sig om 2561714,13 HFL for i alt 611661 kg smør.
For så vidt angår en gennemgang af de relevante bestemmelser i forordning nr. 232/75, henviser jeg igen til min gennemgang af denne forordning i forslagets punkt 2. Her er navnlig artiklerne 6, 10, stk. 5, 12, 15 og 18, stk. 2, af betydning. Ligeledes spiller den i forslagets punkt 2 nævnte forordning nr. 2315/69 også her en rolle; ifølge denne forordning skal det såkaldte »T5-kontroldokument« ved transaktioner som de her omhandlede anvendes som bevis, jfr. artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75.
5.2. Hovedsagen og det stillede spørgsmål
Som allerede tidligere bemærket var den foreliggende sag formentlig aldrig blevet anlagt ved den nationale ret, hvis ikke interventionsorganet udtrykkeligt havde samtykket i, at der blev stillet sikkerhed i form af en kaution. I besvarelse af et af mig under den mundtlige forhandling stillet spørgsmål forklarede Kommissionen, at en sådan form for sikkerhedsstillelse ikke kan antages at være i strid med artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 232/75, skønt den er langt mindre hensigtsmæssig end f.eks. en bankgaranti eller den i nævnte artikel omtalte »check udstedt til interventionsorganet« og in casu førte til, at interventionsorganet anvendte urimelig megen tid på at afslutte sagen. Gennemgangen af den for den nationale ret verserende sag og de stillede spørgsmål overtager jeg igen fra retsmøderapporten.
Da De Jong og Coöperatieve Melkprodukten Bedrijven »Domo-Bedum« GA, som havde stillet kaution for De Jong's forpligtelse, havde nægtet at betale ovennævnte beløb som fortabt sikkerhedsstillelse, anlagde VIB sag mod dem ved Arrondissementsrechtbank, Amsterdam. De Jong og Domo-Bedum påberåbte sig force majeure, jfr. artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75, idet de anførte, at De Jong havde forladt sig på den af de tyske myndigheder udførte kontrol; hvis Hauptzollamt Frankenthal havde udført den foreskrevne kontrol korrekt, ville det tidligere have vist sig, at smørfedtet ikke var forskriftsmæssigt forarbejdet af Sahne-Heinrich' kunder; De Jong ophørte derfor med at købe smør til nedsat pris og levere smørfedt til Sahne-Heinrich, som De Jong ikke længere havde tillid til. Forarbejdningssikkerheden for senere leverancer fortabtes således ikke.
Ved dom af 4. februar 1981 afviste Arrondissementsrechtbank dette argument og tog sagsøgerens påstand til følge; dommen blev stadfæstet af Gerechtshof, Amsterdam, den 6. januar 1983.
Den af Gerechtshof, Amsterdam, afsagte dom blev indbragt for Nederlandenes Hoge Raad som kassationsinstans. Hoge Raad fandt, at sagens afgørelse afhang af spørgsmålet, om forarbejdningssikkerheden på grund af de af De Jong og Domo-Bedum påberåbte omstændigheder kunne kræves frigivet, skønt de nødvendige kontroldokumenter ikke var fremlagt. Derfor besluttede Hoge Raad ved dom af 13. januar 1984 at udsætte sagen på Domstolens besvarelse af følgende spørgsmål:
»Er den første erhverver, der har forpligtet sig til at opfylde betingelserne i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning (EØF) nr. 232/75, i henhold til fællesskabsretten og særlig ifølge almindelige retsprincipper eller den nævnte forordning løst fra sine forpligtelser — i den forstand, at forarbejdningssikkerheden skal frigives, selv om kontroleksemplarerne for de pågældende partier ikke er fremsendt — når han har handlet i tillid til effektiviteten af den kontrol, som er foretaget af tidligere transaktioner, og som på daværende tidspunkt førte til, at der blev udstedt erklæringer fra toldvæsenet — som senere viste sig at være indholdsmæssigt urigtige — og til, at forarbejdningssikkerheden for de smørpartier, erklæringerne angik, blev frigivet, og det forholder sig således, at han ikke ville have foretaget de indkøb og leverancer, der nu er tale om, hvis de pågældende kontrolinstanser havde udført kontrollen af de tidligere partier korrekt?«
5.3. Besvarelsen af spørgsmålet
a)
Kassation sappellanteme har ifølge punkt 3.3. i den af kassationsinstansen afsagte dom navnlig anført følgende:
»a)
Den kontrol, der er omhandlet i forordningens artikler 15 og 16, er også indført i den første erhververs interesse.
b)
Den første erhverver må kunne stole på, at kontrollen vil blive foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne, og en sådan første erhverver, som har handlet i tillid hertil, kan påberåbe sig force majeure i forordningens artikel 18, stk. 2's forstand, eller har i det mindste en retsstilling, der indebærer, at det interventionsorgan, der har solgt smørret ved licitation, over for ham ikke kan gøre gældende, at han ikke kan føre det i bestemmelsen omhandlede — eneste mulige — bevis, eller at smørret ikke er forarbejdet efter bestemmelserne.
c)
Det er ikke umiddelbart afgørende, at den første erhverver — som udtalt i Gerechtshof's dom (præmis 4) — skal »indestå for«, at forarbejdningen kort udtrykt er sket på rette vis.
d)
I modsætning til, hvad Gerechtshof synes at antage (i præmis 8), er det uden betydning, om De Jong's »bevæggrunde« for at købe smør hos VIB og at videresælge til Sahne-Heinrich, dvs. at De Jong i denne forbindelse handlede i tiltro til, at den tidligere kontrol var udført korrekt, »var kendelige for VIB«.
e)
Kontrolinstansen (i dette tilfælde det tyske toldvæsen) må betragtes som en af interventionsorganet (i dette tilfælde VIB) foreskrevet medhjælp, som den første erhverver skal benytte i forbindelse med aftalens udførelse.«
Kassationsappellanterne i hovedsagen har i deres skriftlige indlæg for Domstolen fremhævet, at ifølge nederlandsk retsvidenskab er »fordringshavermora«(mora creditons) tillige force majeure for debitor. Begrebet force majeure i artiklerne 18 og 19 i forordning nr. 232/75 skal vurderes under denne synsvinkel. Proportionalitetsprincippet og princippet om den berettigede forventning indebærer yderligere, at den første køber ifølge forordningens system bør kunne have tillid til, at myndighederne, som giver Fællesskabet »en hjælpende hånd«, også anvender de (navnlig i artikel 15) fastsatte regler forskriftsmæssigt.
Dette synspunkt er ifølge kassationsappellanterne lagt til grund i Domstolens dom af 21. september 1983 (forenede sager 205-215/82, Deutsche Milchkontor, Sml. 1983, s. 2633).
For så vidt angår begrebet »force majeure«, jfr. artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 232/75, har kassationsappellanterne yderligere anført, at der skal tages hensyn til den særlige karakter af det offentligretlige forhold mellem erhvervslivet og den nationale administration samt til forordningens mål. Begrebet force majeure omfatter herefter dels et objektivt element, nemlig indtræden af en »usædvanlig begivenhed«, som den retsundergivne ikke har haft indflydelse på — in casu de tyske myndigheders grove forsømmelse — dels et subjektivt element, nemlig det forhold, at det var umuligt at afværge begivenheden. Disse forudsætninger for, at der foreligger force majeure, anser kassationsappellanterne for opfyldt i den foreliggende sag, mens det yderligere må antages, at forudsætningerne for, at der foreligger fordringshavermora, som omfattes af begrebet force majeure, er overholdt.
De i forordningen gældende regler for sikkerhedsstillelse er ifølge kassationsappellanterne ikke så restriktivt, at den første køber nægtes ethvert retsmiddel over for grove tjenstlige fejl.
På grundlag af de således sammenfattede argumenter, har kassationsappellanterne foreslået, at det stillede spørgsmål besvares således:
»Fællesskabsretten i almindelighed og forordning nr. 232/75 i særdeleshed skal fortolkes således, at den første køber af interventionssmør må kunne stole på, at de nationale myndigheder, som forestår tilsynet med og kontrollen af forarbejdningen, udfører deres opgaver forsvarligt, således at han rettidigt underrettes om eventuelle uregelmæssigheder i forbindelse med forarbejdningen. Sker dette ikke, er force majeure, jfr. forordningens artikel 18, stk. 2, eller et almindeligt fællesskabsretligt princip til hinder for, at de nationale myndigheder, som skal gennemføre forordningen, kan kræve den stillede forarbejdningssikkerhed udbetalt.
Enhver kontrol, som er nødvendig for at sikre den rigtige gennemførelse af en fællesskabsforordning, skal foretages rettidigt og effektivt af de hertil udpegede myndigheder.
Påregnelige følger af en skade, som opstår ved en intern tjenstlig fejl — som den første køber hverken kunne have kendskab til eller forudse — begået af de myndigheder, som skal kontrollere, at en fællesskabsforordning overholdes, kan man ikke uden videre holde den første køber ansvarlig for, da retten — under hensyntagen til nationale bestemmelser om oplysningspligt og fordeling af bevisbyrden, for så vidt disse ikke er begrænset i Fællesskabets interesse — skal undersøge, om og i hvilket omfang den konstaterede tjenstlige fejl også havde afgørende betydning for den første købers beslutninger« (
1
).
Under den mundtlige forhandling uddybede kassationsappellanterne navnlig det i punkt 3.3., litra a), i forelæggelsesdommen sammenfattede argument, nemlig at »den kontrol, der er omhandlet i forordningens artikler 15 og 16, også er indført i den første erhververs interesse«. De nævnte bestemmelser (in casu navnlig artikel 15) betragtes ifølge kassationsappellanterne ifølge tysk og nederlandsk retsvidenskab som en »Schutznorm«, (i sager om erstatning uden for kontrakt) og således ikke blot som simple retningslinjer til medlemsstaterne til sikring af, at fællesskabsreglerne overholdes. Bestemmelserne har ligeledes til formål at varetage de berørte borgeres interesser, in casu køberne af det omhandlede smør (
2
).
Da jeg ikke mener, at hele argumentationen er relevant for den foreliggende sag, skal jeg undlade endnu en gang at gennemgå den i sig selv interessante redegørelse (
3
). Jeg finder den navnlig ikke relevant, da det højst kan være af interesse for besvarelsen af spørgsmålet, om en køber under visse omstændigheder ved fortabelse af sikkerhed har regres over for den medlemsstat, som i forbindelse med sine kontrolopgaver har begået en fejl. Hoge Raad har ikke stillet Domstolen et sådant spørgsmål, og navnlig ikke spørgsmålet, om der ligeledes kan gøres regres (eller rejses søgsmål vedrørende myndigheders retsstridige handlinger) over for en anden medlemsstat, hvor den uretmæssige forarbejdning har fundet sted, og kontrolorganerne har begået en tjenstlig fejl. Da den berørte kontrolinstans i en anden medlemsstat i det konkrete tilfælde, som den nationale sag vedrører, netop ikke har tilsidesat gældende bestemmelser, er det i øvrigt ikke helt klart, i hvilken form det nævnte spørgsmål faktisk kan rejses i den foreliggende sag.
b)
Den nederlandske regering har i sine skriftlige indlæg anført, at der ikke består nogen direkte forbindelse mellem resultatet af kontrollen ved de første transaktioner, nemlig udstedelsen af de krævede tolddeklarationer på den ene side, og frigivelsen af forarbejdningssikkerheden ved senere transaktioner på den anden side. Frigivelsen af sikkerheden sker ifølge den nederlandske regering på grundlag af den enkelte transaktion, og det bestemmes i forordningens artikel 18, stk. 2, at sikkerheden kun frigives for de mængder, med hensyn til hvilke køberen har ført bevis for, at de fastsatte betingelser er overholdt. (Jeg skal her bemærke, at det faktisk er ubestridt, at de i bestemmelsen nævnte bevisdokumenter ikke er udstedt i den foreliggende sag, eftersom det (heller) ikke var klart, om den foreskrevne forarbejdningsforpligtelse var overholdt). Såfremt det fastslås, at der som følge af sagens forløb under de første transaktioner kan erhverves en ret for fremtiden, vil effektiviteten og den tilsigtede virkning af kontrolsystemet efter forordning nr. 232/75 blive alvorlig undergravet, anføres det.
Den eneste ansvarsfrihedsgrund efter artikel 18, stk. 2, nemlig force majeure, finder den nederlandske regering under henvisning til Domstolens fortolkning af begrebet i sag 42/79 (Milch-, Fett- und Eierkontor, Smi. 1979, s. 3703) ikke relevant for den foreliggende sag. Den omstændighed, at det i artikel 18, stk. 2, foreskrevne bevis ikke kunne fremlægges, fordi det var konstateret under kontrollen, at smørret ikke var forskriftsmæssigt forarbejdet, kan ikke betragtes som force majeure. Den første køber af smørret bærer ifølge forordningens system hele den risiko, som en omhyggelig handlende med rimelighed kan og bør kunne forudse, herunder den risiko, at et af de følgende led ved videresalg af smørret ikke overholder forarbejdningsbetingelserne.
Sammenfattende har den nederlandske regering foreslået, at det af Hoge Raad stillede spørgsmål besvares således, at den første køber under de foreliggende omstændigheder ikke kan anses for fritaget for sine forpligtelser, og at forarbejdningssikkerheden derfor ikke kan frigives.
c)
Kommissionens standpunkt (
4
). Til støtte for en samlet endelig konklusion har Kommissionen bl.a. påberåbt sig forordningens artikel 10, stk. 5, hvoraf det fremgår, at den første køber ikke fritages for ansvar ved ifølge aftale at overdrage forarbejdningsforpligtelsen til en senere køber. Yderligere har Kommissionen rejst spørgsmålet, om dette meget vide ansvar er foreneligt med fællesskabsretten, jfr. Domstolens dom af 11. maj 1977 (forenede sager 99 og 100/76, Sml. 1977, s. 861) og Domstolens allerede nævnte dom af 13. december 1979 i sag 42/79. Selv om Kommissionen anerkender, at den i forordningens artikel 15 foreskrevne kontrol faktisk givet også tilgodeser smørkøberens interesse, er kontrollen imidlertid ifølge Kommissionen ikke indført med dette formål for øje. Den retsvirkning, som De Jong tillægger T5-dokumentet, skader Fællesskabets interesser og er i strid med forordningens klare formål. Såfremt det antages, at udstedelsen af To-dokumentet til fordel for den første køber i god tro indebærer en formodning om, at senere smørpartier forarbejdes forskriftsmæssigt, så ville det ifølge Kommissionen være unødvendigt at kræve forarbejdningssikkerhed for senere partier. Hvis den første køber som følge af, at de kontrolmyndigheder, som har til opgave at fremsende T5-dokumenterne, forsømmer deres pligter, har undervurderet risikoen ved sådanne transaktioner, kan man ifølge Kommissionen højst rejse spørgsmålet, om han kan kræve skadeserstatning af den pågældende nationale myndighed. Dette spørgsmål er ifølge Kommissionen heller ikke relevant i den foreliggende sag, da den udelukkende vedrører smørpartier, for hvilke der ikke foreligger de foreskrevne T5-dokumenter. Det er lige så lidt aktuelt at afgøre, om de konstaterede uregelmæssigheder har betydning for de krav, som det nederlandske interventionsorgan kan gøre gældende, for så vidt angår de smørpartier, som dokumenterne (som ifølge det senere oplyste med urette blev udstedt for tidligere partier) vedrører.
Endelig har Kommissionen yderligere anført, at det ikke må glemmes, at systemet efter forordning nr. 232/75 indebærer betydelig risiko for den første køber af interventionssmør, hvis denne ikke selv forarbejder smørret. Kommissionen har tilføjet, at denne risiko ikke er uforudselig, og at den kan bestemmes nøjagtigt. Yderligere kan de første købere begrænse denne risiko ved at vælge deres aftagere med omhu og kræve sikkerhedsstillelse (
5
), hvis de mener ikke selv at kunne bære risikoen. Det eneste alternativ til det gældende system er ifølge Kommissionen først at betale afgiften efter den endelige forarbejdning af smørret, hvilket ville belaste de berørte virksomheder med betydelige omkostninger, hvorfor et sådant system ville være mindre fordelagtigt.
Ifølge Kommissionen tager forordning nr. 232/75 således fuldt ud hensyn til såvel erhvervslivets som Fællesskabets interesser, og den risiko, som den første køber løber, står ikke i et urimeligt forhold til det tilsigtede mål.
5.4. Sammenfatning
Jeg kan fuldt ud tilslutte mig den nederlandske regerings og Kommissionens ovenfor sammenfattede argumenter, bortset fra det af mig i en fodnote tagne forbehold vedrørende den første købers mulighed for selv at kræve sikkerhedsstillelse af sine købere.
Kassationsappellanternes argumentation og det af dem foreslåede svar kan med urette give det indtryk, at det her ligesom i sagerne 124/83 og 125/83 drejer sig om tilbagesøgning dels af forskellen mellem den erlagte købspris og markedsprisen for det af licitationskøberen erhvervede smør, dels selve sikkerheden, efter at det senere har vist sig, at sikkerheden er frigivet på grundlag af urigtige bevisdokumenter. Det er imidlertid ikke tilfældet. Kassationsappellanternes argument går derimod ud på, at de efter at have draget fordel af frigivelsen af den i tidligere transaktioner stillede sikkerhed yderligere vil kunne gøre krav på frigivelse af en for en senere transaktion stillet sikkerhed, skønt det rettidigt var konstateret, at de af Domstolen i »De Beste Boter«-dommen (forenede sager 99 og 100/76) fastslåede forpligtelser ikke var opfyldt, og for hvilke de foreskrevne bevisdokumenter da heller ikke kunne fremlægges. Denne situation, som er fundamentalt forskellig fra de faktiske omstændigheder i sagerne 124/83 og 125/83, er ligeledes grunden til, at den nederlandske regering i den foreliggende sag er kommet til et resultat, som går de berørte selskaber imod, mens den i sag 124/83 støttede selskaberne. Sidstnævnte støtte forklarer formodentlig også, hvorfor det nederlandske interventionsorgan hidtil — i modsætning til det tyske interventionsorgan i sag 124/83 — har undladt at tilbagesøge den prisfordel, som kassationsappellanterne i den foreliggende sag angiveligt har haft i forbindelse med de tidligere transaktioner, eller den herfor stillede sikkerhed (sidstnævnte i overensstemmelse med det belgiske interventionsorgans tilbagesøgningskrav i sag 125/83). Det skal her nævnes, at Kommissionen under den mundtlige forhandling i denne forbindelse har henvist til aftalen mellem Kommissionen og de forskellige interventionsorganer om at følge de retningslinjer, som det danske interventions-kontor har henvist til i sine skriftlige indlæg i sag 124/83 (s. 10 nederst i den danske tekst og s. 12 nederst i den franske tekst). Dette understreger endnu en gang den snævre sammenhæng mellem de tre sager, som jeg har behandlet i dette forslag til afgørelse.
Kassationsappellanternes henvisning til Domstolens dom i de forenede sager 205-215/82, Milchkontor mil. (Sml. 1983, s. 2633) finder jeg af de i mit forslag til sag 124/83 anførte grunde forkert.
Deres argument, hvorefter den i sager om erstatning uden for kontrakt udviklede »Schutznorm-teori« finder anvendelse på den foreliggende sag, finder jeg af de tidligere nævnte grunde irrelevant. Der er her ikke tale om søgsmål vedrørende myndigheders retsstridige handlinger, og argumentet mangler enhver forklaring på, at den nævnte teori ligeledes skulle gælde for det i hovedsagen påberåbte princip om tillid til myndighederne (som de derimod ifølge forelæggelsesdommen kun har fremsat i forbindelse med anbringendet om force majeure). Yderligere har de kompetente kontrolinstanser som tidligere bemærket netop ikke i denne sag tilsidesat deres forpligtelser, og de har i øvrigt netop heller ikke — lige så lidt som interventionsorganet — tilsidesat bestemmelserne i den omhandlede forordning, men tværtimod anvendt dem forskriftsmæssigt. Måske har kassationsappellanterne under den mundtlige forhandling påberåbt sig denne teori, fordi de mente, at de ikke under den civile sag for de nationale domstole kunne påberåbe sig princippet om god forvaltning, således som det var tilfældet i de forenede sager »Milchkontor m.fl.«. Hvorom alting er, anbringendet mangler på dette punkt — for så vidt angår de omhandlede transaktioner — som tidligere bemærket af de af den nederlandske regering og Kommissionen anførte grunde i alt fald ethvert faktisk grundlag.
Da jeg herefter fuldt ud kan tilslutte mig den nederlandske regerings og Kommissionens tidligere nævnte argumenter i den foreliggende sag, skal jeg sammenfattende foreslå, at det af Hoge Raad stillede spørgsmål i overensstemmelse med Kommissionens forslag besvares som følger:
»Den første køber, der har forpligtet sig til at opfylde betingelserne i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 232/75, fritages ikke, undtagen i tilfælde af force majeure, for sine forpligtelser, hvis han ikke har opfyldt disse betingelser, og han kan ikke gøre krav på, at den stillede forarbejdningssikkerhed frigives, hvis ikke kontroleksemplaret eller det foreskrevne dokument er fremlagt. Den omstændighed, at køberen har handlet i tillid til effektiviteten af den kontrol, som er foretaget ved tidligere transaktioner, og som førte til, at der blev udstedt erklæringer fra toldvæsenet — som senere viste sig at være indholdsmæssigt urigtige — og til, at forarbejdningssikkerheden for de smørpartier, som erklæringerne angik, blev frigivet, og det forholder sig således, at han ikke ville have foretaget de indkøb og leverancer, der nu er tale om, hvis de pågældende kontrolinstanser havde udført kontrollen af de tidligere partier korrekt, kan hverken anses for force majeure, fritage køberen for hans forpligtelser eller give ham krav på frigivelse af sikkerheden.«
(
*1
) – Oversat fra nederlandsk.
(
1
) – Under den mundtlige forhandling foreslog kassationsappellanterne folgende noget forenklede svar: »Fællesskabsretten er ikke til hinder for en national retsregel, hvorefter den, der har stillet en forarbejdningssikkerhed, jfr. artikel 12 i forordning nr. 232/75, under en sag, hvor sikkerheden kræves erlagt, kan frigare sig under henvisning til omstændigheder, som han ikke har indflydelse pi, som bl.a. kan være forsømmelse fra de myndigheders side, som har til opgave at gennemføre fællesskabsbestemmelserne pi landbrugsområdet, såfremt det mi antages, at den, der har stillet sikkerheden, har handlet i tillid til, at de myndigheder, som skal anvende fællesskabsreglerne, opfylder de dem påhvilende forpligtelser i overensstemmelse med god forvaltningsskik.«
(
2
) – Mere generelt er »Schutznorm-teorien« (et begreb, som vanskeligt kan oversættes til nederlandsk og fransk) en teori, hvorefter der fastlægges et kriterium til besvarelse af spørgsmålet, om en person (borger eller myndighed), som har handlet i strid med en lovbestemmelse, ifalder ansvar uden for kontrakt. Det anses her for afgorende, om den pågældende bestemmelse ligeledes kan antages at have til formal at beskytte den krænkedes interesser.
(
3
) – Kassationsappellanternes argumentation sammenholdt med artikel 12 i direktiv 76/308/EØF (EFT 1976, L 73, s. 18) kan imidlertid miske navnlig i forbindelse med andre faktiske omstændigheder end de her foreliggende være af interesse.
(
4
) – Jeg har i parentes uddybet enkelte punkter.
(
5
) – For så vidt angår dette synspunkt, henviser jeg til mit forslag i sag 124/83, hvor der dog hun er lighed, for så vidt den første kobers regres over for hans aftagere endnu ikke er forældet. Foruden den begrænsning er det i praksis sandsynligvis også vanskeligt at opnå en bankgaranti eller anden form for sikkerhedsstillelse