ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
25 février 2010 (*)
«Système de surveillance de l’encéphalopathie spongiforme bovine – Règlement (CE) n° 999/2001 – Bovins âgés de plus de 30 mois – Abattage dans des conditions normales – Viande destinée à la consommation humaine – Test de dépistage obligatoire – Réglementation nationale – Obligation de dépistage – Extension – Bovins âgés de plus de 24 mois»
Dans l’affaire C‑562/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 25 septembre 2008, parvenue à la Cour le 19 décembre 2008, dans la procédure
Müller Fleisch GmbH
contre
Land Baden-Württemberg,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. J. N. Cunha Rodrigues, président de chambre, Mme P. Lindh, MM. U. Lõhmus (rapporteur), A. Ó Caoimh et A. Arabadjiev, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: M. B. Fülöp, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 novembre 2009,
considérant les observations présentées:
–        pour Müller Fleisch GmbH, par Me A. Kiefer, Rechtsanwalt,
–        pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et N. Vitzthum, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. F. Erlbacher et G. von Rintelen, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 147, p. 1), et de l’annexe III, chapitre A, partie I, de ce règlement, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1248/2001 de la Commission, du 22 juin 2001 (JO L 173, p. 12).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la société Müller Fleisch GmbH (ci-après «Müller Fleisch») au Land Baden-Württemberg au sujet de la redevance qui lui a été imposée pour les tests de dépistage de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ci-après l’«ESB») pratiqués dans son entreprise en juillet 2001 sur des bovins destinés à l’abattage.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        Le règlement n° 999/2001 a été adopté sur le fondement de l’article 152, paragraphe 4, sous b), CE. Ainsi que cela ressort du deuxième considérant de ce règlement, celui-ci vise l’adoption des règles spécifiques pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (ci-après les «EST»), dont l’ESB, compte tenu de l’ampleur du risque qu’elles présentent pour la santé humaine et animale.
4        L’article 6 dudit règlement, intitulé «Système de surveillance», prévoit au premier alinéa de son paragraphe 1:
«Chaque État membre met en place un programme annuel de surveillance de l’ESB et de la tremblante, conformément à l’annexe III, chapitre A. Une procédure de dépistage recourant aux tests rapides fait partie intégrante de ce programme.»
5        Dans la version originale du règlement n° 999/2001, son annexe III, chapitre A, partie I, établissait les «Conditions minimales applicables à un programme de surveillance de l’ESB chez les bovins». Elle prévoyait, notamment, la sélection de certaines sous-populations de bovins âgés de plus de 30 mois, y compris ceux soumis à un abattage normal pour la consommation humaine, aux fins de ce programme.
6        La partie III dudit chapitre A était intitulée «Surveillance des animaux à haut risque» et disposait:
«Outre les programmes de surveillance visés dans les parties I et II, les États membres peuvent, sur une base volontaire, procéder à une surveillance ciblée pour détecter les cas d’EST chez les animaux à haut risque tels que:
–        les animaux originaires de pays ayant enregistré des cas autochtones d’EST,
–        les animaux ayant consommé des aliments potentiellement contaminés,
–        les animaux nés ou descendants de femelles infectées par une EST.»
7        Les deuxième et septième considérants du règlement n° 1248/2001 énoncent:
«(2)      Étant donné que deux cas d’[ESB] ont été détectés sur des bovins âgés de vingt-huit mois lors de tests de routine pratiqués sur des animaux abattus d’urgence et en vue d’assurer un système d’alerte précoce en cas d’apparition de la moindre évolution défavorable en ce qui concerne l’incidence des cas d’ESB chez les jeunes animaux, la limite d’âge devrait être réduite à vingt-quatre mois pour les animaux appartenant à certaines populations à risque.
[…]
(7)      Les États membres devraient être autorisés à pratiquer, sur une base volontaire, des tests sur d’autres bovins, notamment lorsque ces animaux sont considérés comme présentant un risque plus élevé, dès lors que cela ne perturbe pas les échanges commerciaux.»
8        Le règlement n° 1248/2001 modifie, notamment, l’annexe III du règlement n° 999/2001. La partie I du chapitre A de cette annexe, telle que modifiée, est applicable à partir du 1er juillet 2001 et est intitulée «Surveillance des bovins».
9        Aux termes du point 2 de ladite partie, qui concerne la surveillance des animaux abattus aux fins de consommation humaine:
«2.1. Tout bovin âgé de plus de 24 mois:
–        faisant l’objet d’un ‘abattage spécial d’urgence’ au sens de l’article 2, point n), de la directive 64/433/CEE du Conseil [, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO 1964, 121, p. 2012)], ou
–        abattu conformément à l’annexe I, chapitre VI, point 28[, sous] c), de la directive 64/433/CEE,
est soumis à un test de dépistage de l’ESB.
2.2.      Tout bovin âgé de plus de 30 mois, abattu dans des conditions normales et destiné à la consommation humaine est soumis à un test de dépistage de l’ESB.
[…]»
10      Le point 3 de la même partie I dispose que les bovins âgés de plus de 24 mois qui sont morts ou ont été abattus à des fins autres que, notamment, la consommation humaine, sont soumis à un test aléatoire de dépistage de l’ESB conformément aux tailles d’échantillon minimales précisées à ce point.
11      Le point 5 de ladite partie I, intitulé «Surveillance d’autres animaux», prévoit:
«Outre les tests mentionnés aux points 2 à 4, les États membres peuvent, sur une base volontaire, décider de pratiquer des tests sur d’autres bovins présents sur leur territoire, notamment si ces animaux sont issus de pays dans lesquels des cas autochtones d’ESB ont été recensés, s’ils ont consommé des aliments potentiellement contaminés ou s’ils sont nés ou descendants de femelles infectées par l’ESB.»
La réglementation nationale
12      Le règlement relatif à l’examen de l’hygiène de la viande de bovins abattus aux fins du dépistage de l’ESB (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE), du 1er décembre 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1659), tel que modifié par le règlement du 25 janvier 2001 (BGBl. 2001 I, p. 164, ci-après la «BSE-Untersuchungsverordnung»), prescrit des tests de dépistage de l’ESB.
13      Il ressort de la décision de renvoi que, à la suite de la constatation d’un cas d’ESB en Allemagne chez un bovin âgé de 28 mois, un abaissement de la limite d’âge générale pour le test de dépistage de l’ESB sur des bovins, de 30 à 24 mois, a été introduit par ledit règlement du 25 janvier 2001.
14      Ainsi, l’article 1er, paragraphe 1, de la BSE-Untersuchungsverordnung dispose que les bovins âgés de plus de 24 mois sont soumis à l’un des tests reconnus à l’annexe IV bis de la décision 98/272/CE de la Commission, du 23 avril 1998, relative à la surveillance épidémiologique des encéphalopathies spongiformes transmissibles et modifiant la décision 94/474/CE (JO L 122, p. 59).
Le litige au principal et la question préjudicielle
15      Müller Fleisch est active dans l’industrie du traitement de la viande en tant qu’entreprise d’abattage et de découpage. Par avis de perception du 18 octobre 2001, le Landratsamt Enzkreis lui a demandé le paiement d’une redevance pour des tests de dépistage de l’ESB pratiqués dans ses locaux au mois de juillet 2001 sur des bovins destinés à l’abattage. Ce paiement comprenait, notamment, un montant de 31 401,56 euros à l’égard des tests pratiqués sur des bovins âgés de 24 à 30 mois.
16      La requérante au principal a, par voie de recours, contesté la légalité de cette redevance en faisant valoir, notamment, que les dispositions combinées de l’article 6, paragraphe 1, et de l’annexe III, chapitre A, partie I, du règlement n° 999/2001 n’autorisent pas l’introduction généralisée de tests de dépistage de l’ESB pour les bovins dans cette fourchette d’âge.
17      Ni ce recours ni l’appel de Müller Fleisch n’ont abouti. La juridiction d’appel a estimé que l’obligation généralisée de dépistage prévue par le droit communautaire pour des bovins âgés de plus de 30 mois n’implique pas une interdiction de dépistage chez les bovins plus jeunes, ladite partie I autorisant expressément les États membres, à son point 5, à pratiquer des tests sur d’autres bovins, pour autant qu’un tel dépistage ne perturbe pas les échanges commerciaux. Une telle perturbation ne se serait, en l’occurrence, pas produite.
18      Saisi du recours en «Revision», le Bundesverwaltungsgericht est d’avis, en revanche, que le fait que cette même partie I instaure un système de surveillance particulier, assorti de modalités détaillées, plaide contre une telle extension de l’obligation de dépistage. Selon cette juridiction, il ressort des deuxième et troisième exemples figurant audit point 5 que, par celui-ci, le législateur communautaire n’envisageait que des ajouts ponctuels au programme de dépistage prévu. En outre, ne sauraient être considérés comme «autres animaux», au sens de cette disposition, des bovins âgés de 24 à 30 mois, dès lors que les obligations de dépistage les concernant seraient déjà réglementées de manière précise. Enfin, des modifications substantielles au programme communautaire pourraient conduire à une perturbation des échanges commerciaux.
19      Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions combinées de l’article 6, paragraphe 1, et de l’annexe III, chapitre A, [partie] I, du règlement n° 999/2001 […] dans la version du règlement modificatif [n° 1248/2001] doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles font obstacle à l’extension de l’obligation [de dépistage à] tous les bovins âgés de plus de 24 mois instituée par la BSE-Untersuchungsverordnung […]?»
Sur la question préjudicielle
20      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 999/2001 et l’annexe III, chapitre A, partie I, de celui-ci, telle que modifiée par le règlement n° 1248/2001, s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle tous les bovins âgés de plus de 24 mois doivent être soumis à des tests de dépistage de l’ESB.
21      Il ressort de l’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 999/2001 que le programme annuel de surveillance de l’ESB que les États membres sont tenus de mettre en place, dont une procédure de dépistage fait partie intégrante, doit être conforme à l’annexe III, chapitre A, de ce règlement.
22      Les points 2 et 3 de la partie I de ce chapitre, tel que modifié par le règlement n° 1248/2001, prévoient que sont soumis à un test de dépistage de l’ESB, premièrement, tous les bovins âgés de plus de 30 mois, abattus dans des conditions normales et destinés à la consommation humaine, et, deuxièmement, des bovins âgés de plus de 24 mois qui appartiennent à certaines populations identifiées à ces points.
23      Par ailleurs, en vertu du point 5 de ladite partie I, les États membres ont la possibilité de pratiquer des tests sur d’autres bovins que ceux indiqués, notamment, aux points 2 et 3 susmentionnés, qui sont présents sur leur territoire.
24      Selon Müller Fleisch, cette possibilité ne va pas jusqu’à habiliter les États membres à imposer une procédure de dépistage pour tous les bovins âgés de plus de 24 mois, comme le prévoit la réglementation allemande en cause au principal, mais permet uniquement des dépistages ciblés sur les animaux à haut risque.
25      À cet égard, d’une part, à supposer que les animaux visés par les deuxième et troisième exemples de la liste figurant audit point 5 puissent être considérés comme appartenant aux groupes à haut risque spécifiques et limités, le premier exemple, à savoir les animaux issus de pays dans lesquels des cas autochtones d’ESB ont été recensés, recouvre potentiellement le cheptel bovin entier d’un tel pays. D’autre part, le terme «notamment» qui précède cette liste de circonstances dans lesquelles des tests de dépistage peuvent être pratiqués sur d’autres bovins indique que celle-ci n’est pas exhaustive.
26      De même, en utilisant le terme «notamment» au septième considérant du règlement n° 1248/2001, le législateur communautaire a indiqué qu’il n’entendait pas limiter la faculté pour les États membres d’imposer de tels tests aux seuls animaux considérés comme présentant un risque plus élevé.
27      Cette dernière constatation est d’ailleurs corroborée par la circonstance que la disposition correspondant au point 5 susmentionné dans la version originale de l’annexe III du règlement n° 999/2001, à savoir la partie III du chapitre A de celle-ci, précisait que les États membres peuvent procéder à une surveillance ciblée des animaux à haut risque, alors qu’une telle limitation fait défaut audit point.
28      Il y a lieu d’en conclure que le libellé de l’annexe III, chapitre A, partie I, point 5, du règlement n° 999/2001, telle que modifiée par le règlement n° 1248/2001, ne confirme nullement l’interprétation de cette disposition proposée par Müller Fleisch et n’exclut pas l’imposition, par un État membre, de tests de dépistage pour tous les bovins âgés de plus de 24 mois présents sur son territoire.
29      Cependant, la requérante au principal estime que, l’obligation de dépistage pour les bovins âgés de 24 à 30 mois ayant déjà été prévue aux points 2 et 3 de ladite partie I, les animaux appartenant à cette tranche d’âge ne peuvent être considérés comme «autres bovins», au sens de ladite disposition, et que le législateur communautaire n’a pas laissé l’introduction de tests sur d’autres animaux au gré des États membres.
30      Cette argumentation ne saurait être accueillie.
31      Tout d’abord, elle revient à affirmer que lesdits points 2 et 3 règlent le dépistage des bovins âgés de 24 à 30 mois de manière exhaustive, de sorte que le point 5 de ladite partie I ne viserait que les bovins d’autres tranches d’âge. Force serait alors d’admettre qu’il en est de même s’agissant des animaux âgés de plus de 30 mois, puisque les mêmes points 2 et 3 ont également trait aux tests à l’égard de ceux-ci. Il en résulterait que ce point 5 viserait uniquement les bovins âgés de moins de 24 mois, ce qui le priverait d’une grande partie de son effet utile.
32      Ensuite, il convient de souligner que le règlement n° 999/2001 a, conformément à sa base juridique, à savoir l’article 152, paragraphe 4, sous b), CE, directement pour objectif la protection de la santé publique. Or, selon une jurisprudence constante, la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et les intérêts protégés par le traité CE et il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et la manière dont celui-ci doit être atteint, ce qui implique la reconnaissance aux États membres d’une marge d’appréciation (voir, en ce sens, arrêts du 11 septembre 2008, Commission/Allemagne, C‑141/07, Rec. p. I‑6935, point 51; du 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, non encore publié au Recueil, point 30, ainsi que du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C‑171/07 et C‑172/07, non encore publié au Recueil, point 19).
33      Une telle marge d’appréciation est conforme à l’objectif énoncé au deuxième considérant du règlement n° 1248/2001 consistant à assurer un système d’alerte précoce en cas d’apparition de la moindre évolution défavorable en ce qui concerne l’incidence de l’ESB chez les jeunes animaux. Elle est, par ailleurs, mise en évidence au septième considérant dudit règlement, qui indique, par le terme «considérés», que l’opportunité de pratiquer des tests sur d’autres bovins relève de l’appréciation des États membres.
34      Les modifications apportées par ce dernier règlement à l’annexe III du règlement n° 999/2001 témoignent d’une marge d’appréciation accrue par rapport à la version originale de cette dernière. En effet, comme il est rappelé au point 27 du présent arrêt, les États membres ne sont plus limités à dépister, de façon ciblée, les animaux à haut risque.
35      Il s’ensuit que le règlement n° 999/2001 accorde aux États membres une marge d’appréciation en ce qui concerne les bovins qu’ils peuvent soumettre aux tests de dépistage de l’ESB.
36      Il résulte des considérations qui précèdent que les dispositions du règlement n° 999/2001 en cause dans l’affaire au principal ne s’opposent pas, en principe, à l’extension par un État membre de l’obligation de dépistage de l’ESB à tous les bovins âgés de plus de 24 mois présents sur son territoire.
37      Toutefois, le septième considérant du règlement n° 1248/2001 énonce que les États membres devraient être autorisés à pratiquer des tests sur d’autres bovins, pour autant que cela ne perturbe pas les échanges commerciaux.
38      Il y a lieu d’observer d’emblée que cette précision ne saurait être comprise comme visant toute perturbation des échanges. D’une part, toute procédure de dépistage est de nature à entraîner de telles perturbations, comme par exemple des retards, si minimales fussent-elles.
39      D’autre part, s’il est vrai que l’autorisation pour les États membres de pratiquer, sur une base volontaire, des tests sur d’autres bovins est susceptible de conduire, dans un État membre imposant des normes plus strictes à cet égard, à la découverte d’un nombre suffisamment élevé de cas d’ESB pour déclasser cet État membre dans les catégories définies à l’annexe II du règlement n° 999/2001, intitulée «Détermination du statut au regard de l’ESB», il n’en demeure pas moins que les perturbations des exportations d’animaux et de produits d’origine animale qui pourraient en découler devraient contribuer à l’objectif de protéger la santé humaine et animale.
40      Il importe, ensuite, de relever que la question de la perturbation des échanges commerciaux n’est pas mentionnée explicitement dans les dispositions des règlements nos 999/2001 et 1248/2001. Les considérants d’un acte communautaire n’ayant pas de valeur juridique contraignante (arrêt du 2 avril 2009, Tyson Parketthandel, C‑134/08, non encore publié au Recueil, point 16 et jurisprudence citée), il convient donc, ainsi que la Commission des Communautés européennes l’a soutenu à l’audience, d’interpréter la précision énoncée au septième considérant de ce dernier règlement comme un renvoi au droit primaire et, notamment, au principe de proportionnalité.
41      En effet, les États membres doivent, dans l’exercice de la marge d’appréciation décrite aux points 32 à 35 du présent arrêt, respecter les dispositions du traité relatives, le cas échéant, à la libre circulation des marchandises. Lesdites dispositions comportent l’interdiction pour les États membres d’introduire ou de maintenir, en ce qui concerne l’objectif de la protection de la santé publique, des restrictions injustifiées à l’exercice de cette liberté (voir, par analogie, arrêt du 16 mai 2006, Watts, C‑372/04, Rec. p. I‑4325, point 92, ainsi que arrêts précités Commission/Allemagne, point 23, et Apothekerkammer des Saarlandes e.a., point 18).
42      S’agissant des tests de dépistage qu’un État membre décide de pratiquer sur une partie du cheptel bovin dans cet objectif, une perturbation disproportionnée des échanges commerciaux ne saurait être admise.
43      En vertu du principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, la légalité de tels tests de dépistage est subordonnée à la condition qu’ils soient appropriés et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir, par analogie, arrêt du 3 juillet 2003, Lennox, C‑220/01, Rec. p. I‑7091, point 76).
44      À cet égard, l’introduction des tests pour tous les bovins âgés de 24 à 30 mois constitue une mesure propre à détecter des cas d’ESB chez des animaux de cette tranche d’âge et, de ce fait, à atteindre l’objectif visé.
45      En outre, s’agissant de la nécessité de cette mesure, il y a lieu de rappeler que les États membres disposent d’une marge d’appréciation dans ce domaine. Ainsi, le fait qu’un État membre impose des règles moins strictes que celles imposées par un autre État membre ne saurait signifier que ces dernières sont disproportionnées (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 51).
46      De même, le fait que, en réponse à la découverte de cas isolés d’ESB chez des animaux âgés de 28 mois, comme cela ressort du deuxième considérant du règlement n° 1248/2001 ainsi que de la décision de renvoi, le législateur communautaire a prescrit, pour les bovins âgés de plus de 24 mois, des tests moins extensifs que ceux introduits par un État membre ne saurait signifier que cet État ne puisse valablement considérer ceux-ci comme nécessaires.
47      Enfin, il n’apparaît pas qu’une mesure nationale, telle que celle en cause au principal, va au-delà de ce qui est nécessaire pour satisfaire à l’objectif de protection de la santé publique, tel qu’il découle du règlement n° 999/2001.
48      Il convient donc de répondre à la question posée que l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 999/2001 et l’annexe III, chapitre A, partie I, de celui-ci, telle que modifiée par le règlement n° 1248/2001, ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle tous les bovins âgés de plus de 24 mois doivent être soumis à des tests de dépistage de l’ESB.
Sur les dépens
49      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
L’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2001, fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles et l’annexe III, chapitre A, partie I, de celui-ci, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1248/2001 de la Commission, du 22 juin 2001, ne s’opposent pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle tous les bovins âgés de plus de 24 mois doivent être soumis à des tests de dépistage de l’encéphalopathie spongiforme bovine.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.