SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
10 giugno 2021 (*)
«Impugnazione – Funzione pubblica – Indagine interna dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Trasmissione di informazioni da parte dell’OLAF alle autorità giudiziarie nazionali – Presentazione di una denuncia da parte della Commissione europea – Nozione di funzionario “nominativamente indicato” e “personalmente coinvolto” – Mancata informazione dell’interessato – Diritto della Commissione di presentare una denuncia alle autorità giudiziarie nazionali prima del termine dell’indagine dell’OLAF – Ricorso per risarcimento danni»
Nella causa C‑591/19 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 1° agosto 2019,
Commissione europea, rappresentata da B. Mongin e J. Baquero Cruz, in qualità di agenti,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Fernando De Esteban Alonso, residente in Saint-Martin-de-Seignanx (Francia), rappresentato da C. Huglo, avocat,
ricorrente in primo grado,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan e N. Jääskinen, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 27 gennaio 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con la sua impugnazione, la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’11 giugno 2019, De Esteban Alonso/Commissione (T‑138/18; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2019:398), con la quale quest’ultimo l’ha condannata a versare al sig. Fernando De Esteban Alonso la somma di EUR 62 000 quale risarcimento del danno morale asseritamente subito a causa dei comportamenti illegittimi dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e della Commissione.
Contesto normativo
2        L’OLAF, istituito dalla decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999 (GU 1999, L 136, pag. 20), ha il compito, in particolare, ai sensi dell’articolo 2 di tale decisione, di svolgere, all’interno delle istituzioni, indagini amministrative volte a lottare contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione europea e a ricercare i fatti gravi, connessi con l’esercizio di attività professionali, che possano costituire inadempimento degli obblighi dei funzionari ed agenti dell’Unione perseguibile in sede disciplinare o penale.
Regolamento (CE) n. 1073/1999
3        Il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU 1999, L 136, pag. 1), disciplinava i controlli, le verifiche e le operazioni che gli agenti dell’OLAF svolgono nell’esercizio delle loro funzioni. Le indagini effettuate dall’OLAF consistono in indagini «esterne», ossia all’esterno delle istituzioni dell’Unione, e in indagini «interne», ossia all’interno di tali istituzioni. Tale regolamento, applicabile ratione temporis ai fatti della presente causa, è stato abrogato e sostituito dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’OLAF (GU 2013, L 248, pag. 1).
4        Il considerando 10 del regolamento n. 1073/1999 era così formulato:
«considerando che tali indagini devono essere condotte in base al trattato, e in particolare al protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità, nel rispetto dello statuto dei funzionari delle Comunità europee e del regime applicabile agli altri agenti (...) nonché nel pieno rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in particolare del principio dell’equità, del diritto della persona coinvolta a esprimersi sui fatti che la riguardano e del diritto a che la conclusione dell’indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio; che a tal fine le istituzioni, organi e organismi dovranno determinare le condizioni e le modalità secondo le quali devono svolgersi le indagini interne; che di conseguenza occorrerà modificare lo statuto al fine di definire i diritti e gli obblighi dei funzionari e degli altri agenti nell’ambito delle indagini interne».
5        L’articolo 4 del regolamento in parola, intitolato «Indagini interne», prevedeva quanto segue:
«1.      Nei settori di cui all’articolo 1, l’[OLAF] svolge le indagini amministrative all’interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi (…).
Tali indagini interne sono condotte nel rispetto delle norme dei trattati, in particolare del protocollo sui privilegi e sulle immunità, nonché dello statuto, alle condizioni e secondo le modalità stabilite dal presente regolamento nonché dalle decisioni adottate da ciascuna istituzione, organo od organismo. Le istituzioni si concertano sulla disciplina da istituire con tali decisioni.
(...)
5.      Qualora dalle indagini emerga la possibilità di un coinvolgimento individuale di un membro, di un dirigente, di un funzionario od agente, l’istituzione, l’organo o l’organismo di appartenenza ne è informato.
Nei casi che richiedano che sia mantenuto il segreto assoluto ai fini dell’indagine o che esigano il ricorso a mezzi d’investigazione di competenza di un’autorità giudiziaria nazionale, questa informazione può essere differita.
(...)».
6        L’articolo 9 di detto regolamento, intitolato «Relazione sulle indagini e provvedimenti conseguenti alle indagini», disponeva quanto segue:
«1.      Al termine di un’indagine, l’[OLAF] redige sotto l’autorità del direttore una relazione che contiene in particolare i fatti accertati, l’eventuale indicazione del danno finanziario e le conclusioni dell’indagine, incluse le raccomandazioni del direttore dell’[OLAF] sui provvedimenti da prendere.
2.      Queste relazioni sono redatte tenendo conto delle prescrizioni di procedura previste nella legislazione nazionale dello Stato membro interessato. Le relazioni così elaborate costituiscono elementi di prova nei procedimenti amministrativi o giudiziari dello Stato membro nel quale risulti necessario avvalersene al medesimo titolo e alle medesime condizioni delle relazioni amministrative redatte dagli ispettori amministrativi nazionali. Le relazioni sono soggette alle medesime regole di valutazione riguardanti le relazioni amministrative nazionali e hanno valore identico ad esse.
3.      La relazione redatta in seguito a un’indagine esterna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi alle autorità competenti degli Stati membri interessati in base alla regolamentazione relativa alle indagini esterne.
4.      La relazione redatta in seguito a un’indagine interna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato. Le istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario, e ne informano il direttore dell’[OLAF] entro la scadenza fissata da quest’ultimo nelle conclusioni della sua relazione».
7        L’articolo 10 del regolamento n. 1073/1999, intitolato «Trasmissione di informazioni da parte dell’[OLAF]», così disponeva:
«1.      Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento e le disposizioni del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 [del Consiglio, dell’11 novembre 1996 relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (GU 1996, L 292, pag. 2)], l’[OLAF] può trasmettere in qualsiasi momento alle autorità competenti degli Stati membri interessati le informazioni ottenute nel corso delle indagini esterne.
2.      Fatti salvi gli articoli 8, 9 e 11 del presente regolamento, il direttore dell’[OLAF] trasmette alle autorità giudiziarie dello Stato membro interessato le informazioni raccolte dall’[OLAF] in occasione di indagini interne su fatti penalmente perseguibili. Fatte salve le esigenze di indagine, ne informa simultaneamente lo Stato membro interessato.
3.      Fatti salvi gli articoli 8 e 9 del presente regolamento, l’[OLAF] può trasmettere in qualsiasi momento all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato le informazioni ottenute nel corso delle indagini interne».
Decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom
8        La decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 2 giugno 1999, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità (GU 1999, L 149, pag. 57), all’articolo 4, intitolato «Informazione dell’interessato», prevede quanto segue:
«Qualora si manifesti la possibilità di coinvolgimento personale di un membro, di un funzionario o di un agente della Commissione, l’interessato viene prontamente informato, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine. In ogni caso non si può trarre alcuna conclusione, al termine dell’indagine, riguardante personalmente un membro, un funzionario o un agente della Commissione senza aver dato modo all’interessato di esprimersi su tutti i fatti che lo concernono.
Nei casi in cui ai fini dell’indagine sia necessaria la massima segretezza e si debba ricorrere ai mezzi investigativi di competenza di un’autorità giudiziaria nazionale, l’esecuzione dell’obbligo di invitare il membro, il funzionario o l’agente della Commissione ad esprimersi, può essere differita con il consenso del presidente della Commissione o del segretario generale della medesima».
Fatti
9        Il sig. De Esteban Alonso è un ex funzionario della Commissione, in pensione dal 1° agosto 2006, che ha esercitato, in particolare, le funzioni di direttore dell’informatica, delle pubblicazioni e delle relazioni esterne presso l’Ufficio statistico dell’Unione europea (Eurostat), dal 1° gennaio 1993 al 31 gennaio 1997, prima di essere assegnato ad altre funzioni all’interno della Commissione.
10      Per assicurare la diffusione dei dati statistici, Eurostat si avvaleva dell’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee (OPOCE). Tale ufficio aveva creato, nel corso del 1996, una rete di punti vendita chiamati «datashop». I rapporti tra Eurostat, l’OPOCE e ciascun datashop erano organizzati sulla base di accordi finanziari. Un audit interno di Eurostat, effettuato nel settembre 1999, ha evidenziato irregolarità nella gestione finanziaria dei contratti e ha dato luogo a sospetti di appropriazione indebita di fondi. Adito il 17 marzo 2000, l’OLAF ha avviato diverse indagini.
11      Nell’ambito di una di tali indagini, concernente il caso «Eurostat-Datashop-Planistat», il direttore generale dell’OLAF ha trasmesso alle autorità giudiziarie francesi, in una nota del 19 marzo 2003, informazioni relative a fatti di eventuale rilievo penale (in prosieguo: la «nota del 19 marzo 2003»). I sigg. Yves Franchet e Daniel Byk, rispettivamente direttore generale e capo unità presso Eurostat in tale data, così come all’epoca dei fatti di cui trattasi, erano gli unici ad esservi nominati.
12      Il 4 aprile 2003, il procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (procuratore della Repubblica presso il Tribunale di primo grado di Parigi, Francia) ha aperto un fascicolo istruttorio per fatti di ricettazione e concorso in appropriazione indebita. Il giorno prima, il direttore generale dell’OLAF aveva inviato un documento di sintesi all’attenzione del segretario generale della Commissione, concernente le indagini in corso sull’Eurostat. Il 10 luglio 2003, la Commissione ha presentato una denuncia «contro X» al suddetto procuratore della Repubblica, costituendosi parte civile.
13      Il 25 settembre 2003, l’OLAF ha emesso la sua relazione finale nel caso «Eurostat-Datashop-Planistat», la quale è stata trasmessa alle autorità giudiziarie francesi. Il sig. De Esteban Alonso non vi era nemmeno nominato.
14      Il 29 gennaio 2004, in risposta ad una richiesta della procura, la Commissione ha autorizzato la revoca dell’immunità del sig. De Esteban Alonso conformemente all’articolo 17, paragrafo 2, del protocollo sui privilegi e sulle immunità. Quest’ultimo non ne è stato informato.
15      Il 9 settembre 2008, al termine della sua audizione in qualità di testimone, l’interessato è stato sottoposto a fermo di polizia e, l’indomani, formalmente sottoposto ad indagini per appropriazione indebita.
16      Il 9 settembre 2013, il juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (giudice istruttore del Tribunale di primo grado di Parigi, Francia) ha emesso un’ordinanza di archiviazione (in prosieguo: l’«ordinanza di archiviazione») nei confronti di tutte le persone formalmente sottoposte ad indagini, fra cui il sig. De Esteban Alonso. L’appello proposto avverso tale ordinanza dalla Commissione è stato respinto dalla Cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi, Francia) con sentenza del 23 giugno 2014. La Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia), con sentenza del 15 giugno 2016, ha respinto l’impugnazione proposta dalla Commissione contro quest’ultima decisione.
17      Il 15 settembre 2008, e successivamente il 12 dicembre 2013, il sig. De Esteban Alonso ha presentato domande di assistenza fondate sull’articolo 24 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), alle quali la Commissione ha opposto un diniego. L’interessato ha proposto un ricorso avverso il secondo diniego, il quale è stato respinto dal Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea con ordinanza del 15 luglio 2015, De Esteban Alonso/Commissione (F‑35/15, EU:F:2015:87), che il Tribunale ha confermato a seguito di impugnazione nella sentenza del 9 settembre 2016, De Esteban Alonso/Commissione (T‑557/15 P, non pubblicata, EU:T:2016:456).
18      Il 22 dicembre 2016, il sig. De Esteban Alonso ha proposto una domanda di risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento dell’OLAF e della Commissione, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto. Dopo che l’autorità che ha il potere di nomina aveva respinto tale domanda in quanto infondata, l’interessato ha proposto un reclamo avverso la decisione di rigetto. Con decisione del 29 novembre 2017, detta autorità ha respinto tale reclamo.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
19      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 febbraio 2018, il sig. De Esteban Alonso ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 270 TFUE e volto ad ottenere il risarcimento dei danni morali, fisici e materiali che egli avrebbe subito a causa degli illeciti commessi dall’OLAF e dalla Commissione, per il fatto, da un lato, che egli non è stato sentito prima della trasmissione alle autorità francesi degli elementi considerati a suo carico e, d’altro lato, che la Commissione ha proseguito il procedimento penale nei suoi confronti in maniera ingiustificata. Tali danni erano stimati dall’interessato in EUR 1 102 291,68.
20      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che le tre condizioni sulle quali si basa la responsabilità dell’Unione, ossia l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, l’effettiva esistenza del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra tale comportamento e il danno asserito, erano soddisfatte per quanto riguarda una parte del danno morale. Di conseguenza, esso ha parzialmente accolto la domanda presentata dall’interessato per questa voce di danno e ha condannato la Commissione a versare a quest’ultimo la somma di EUR 62 000.
21      Per quanto riguarda l’illegittimità del comportamento dell’OLAF e della Commissione, il Tribunale ha ritenuto, in primo luogo, che l’OLAF avesse violato l’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396 e i diritti della difesa trasmettendo il fascicolo «Eurostat-Datashop-Planistat» alle autorità giudiziarie francesi e, quantomeno, non avesse rispettato il suo obbligo di informare il sig. De Esteban Alonso conformemente a tale disposizione. Tenuto conto delle funzioni che esercitava all’epoca dei fatti, quest’ultimo avrebbe dovuto, secondo il Tribunale, essere «assimilato» ai soggetti «personalmente interessati» dalle conclusioni tratte al termine dell’indagine condotta dall’OLAF, ai sensi dell’articolo 4, primo comma, seconda frase, della decisione 1999/396, oppure avrebbe dovuto, quantomeno, essere ritenuto personalmente coinvolto nei fatti all’origine di tale indagine e, a tale titolo, essere prontamente informato, in applicazione dell’articolo 4, primo comma, prima fase, della decisione suddetta. In secondo luogo, il Tribunale ha concluso che la Commissione aveva violato l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, presentando una denuncia con costituzione di parte civile dinanzi ai giudici francesi prima che la relazione finale dell’OLAF fosse stata consegnata, allorché non disponeva di elementi di prova sufficienti.
22      Per quanto riguarda il danno morale subito dal sig. De Esteban Alonso e il nesso di causalità tra gli illeciti summenzionati e tale danno, il Tribunale ha dichiarato, in primo luogo, che la denuncia con costituzione di parte civile presentata dalla Commissione dinanzi alle autorità giudiziarie francesi prima che l’indagine dell’OLAF fosse stata conclusa aveva arrecato pregiudizio all’onore e alla reputazione professionale dell’interessato. In secondo luogo, il Tribunale ha concluso che la trasmissione da parte dell’OLAF della nota del 19 marzo 2003 alle suddette autorità senza che il sig. De Esteban Alonso fosse stato sentito o, quantomeno, che egli fosse stato informato, aveva causato a quest’ultimo un danno morale privandolo della possibilità di difendersi e di esprimersi sui fatti che avevano motivato i procedimenti avviati nei suoi confronti.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
23      Con la sua impugnazione, la Commissione chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di respingere il ricorso presentato in primo grado dal sig. De Esteban Alonso e di condannare quest’ultimo a tutte le spese relative ad entrambi i gradi di giudizio.
24      Il sig. De Esteban Alonso chiede, in via principale, il rigetto dell’impugnazione e, in caso di annullamento della sentenza impugnata, l’accoglimento integrale del ricorso da lui proposto dinanzi al Tribunale. Egli chiede, inoltre, la condanna della Commissione al rimborso di tutte le spese.
Sull’impugnazione
25      A sostegno delle sue conclusioni, la Commissione deduce tre motivi.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
26      Il primo motivo di impugnazione verte su un errore di qualificazione giuridica che il Tribunale avrebbe commesso dichiarando che il sig. De Esteban Alonso avrebbe dovuto essere assimilato ai soggetti personalmente interessati dalla nota del 19 marzo 2003 o, quantomeno, considerato come personalmente coinvolto nei fatti contestati e informato, a tale titolo, delle indagini che potevano implicarlo, conformemente all’articolo 4 della decisione 1999/396 della Commissione. La Commissione sostiene che egli non rientra in alcuna di queste due categorie.
27      Tale istituzione fa valere che la nota del 19 marzo 2003 non ha nominato il sig. De Esteban Alonso e che l’OLAF non ha peraltro avuto a disposizione elementi, nel corso del 2003, che consentissero di supporre che l’interessato fosse personalmente coinvolto. Nella sua sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257), il Tribunale avrebbe concluso per l’obbligo di informare i due funzionari interessati in tale causa solo perché la nota del 19 marzo 2003 conteneva conclusioni che li indicavano nominativamente. È proprio questo che li distinguerebbe dal sig. De Esteban Alonso, il quale non sarebbe stato nominato in tale nota.
28      Per poter concludere che il sig. De Esteban Alonso doveva nondimeno essere assimilato a un soggetto personalmente interessato dalla nota o, quantomeno, personalmente coinvolto nei fatti, rispettivamente ai punti 76 e 83 della sentenza impugnata, il Tribunale si sarebbe basato su un insieme di elementi sconosciuti all’OLAF alla data di trasmissione della nota del 19 marzo 2003 e che appaiono solo nell’ordinanza di archiviazione emessa dal giudice nazionale dieci anni dopo. Orbene, la legittimità di un atto dovrebbe essere valutata alla luce degli elementi noti al suo autore alla data della sua adozione. Il Tribunale si sarebbe illegittimamente sostituito all’istituzione esaminando la legittimità del comportamento della Commissione alla luce di fatti di cui essa non era a conoscenza.
29      Sarebbe accertato e indiscutibile, alla data della trasmissione di tale nota, soltanto il fatto che il sig. De Esteban era stato, dal gennaio 1993 al gennaio 1997, direttore in seno ad Eurostat, in una posizione gerarchica che lo collocava tra due funzionari sospettati. Secondo la Commissione, tale circostanza non è sufficiente per poter ritenere che «il coinvolgimento personale [dell’interessato fosse] più che probabile», secondo i termini utilizzati al punto 71 della sentenza impugnata, né che esso dovesse «essere assimilato [...] ai soggetti personalmente interessati dalle conclusioni dell’OLAF», come indicato dal Tribunale al punto 77 della medesima sentenza. Tale giudice avrebbe confuso le persone la cui testimonianza poteva servire all’indagine con quelle sulle quali gravavano sospetti sufficientemente seri. Orbene, queste due categorie di persone si troverebbero in situazioni giuridiche diverse, in particolare sul piano delle garanzie procedurali. Analogamente, alla data della trasmissione di detta nota, l’OLAF non avrebbe avuto a disposizione elementi sufficienti per poter considerare il sig. De Esteban Alonso come «personalmente coinvolto». La «possibilità di coinvolgimento personale» non potrebbe dedursi dalla mera constatazione che l’interessato rivestiva una determinata funzione nell’ambito del servizio di cui trattasi.
30      Secondo il sig. De Esteban Alonso, pur non essendo «personalmente interessato» dalle conclusioni della relazione dell’OLAF, egli era cionondimeno «personalmente coinvolto». La nota del 19 marzo 2003 l’avrebbe riguardato implicitamente, ma necessariamente, tenuto conto della sua qualità di direttore dell’informatica, delle pubblicazioni e delle relazioni esterne di Eurostat e di superiore gerarchico del sig. Byk. È per questo motivo che un fascicolo istruttorio che lo riguarda sarebbe stato aperto il 4 aprile 2013, a seguito della trasmissione di tale nota da parte dell’OLAF alle autorità giudiziarie francesi. Del pari, esso sarebbe stato formalmente sottoposto ad indagini sulla base delle informazioni contenute in detta nota. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella sua impugnazione, il Tribunale si sarebbe basato su elementi contenuti nella stessa nota e semplicemente corroborati dall’ordinanza di archiviazione.
31      Nella sua replica, la Commissione fa valere che la nota del 19 marzo 2003 non contiene alcun riferimento implicito al sig. De Esteban Alonso. A tale data, nessun legame, per quanto remoto, sarebbe stato stabilito tra quest’ultimo e l’oggetto dell’indagine.
32      Nella sua controreplica, il sig. De Esteban Alonso sottolinea che la Commissione lo aveva esonerato dal suo obbligo di riservatezza, senza esserne stato informato, fin dal 29 gennaio 2004, vale a dire molto prima che fosse stato invitato a comparire dinanzi al giudice istruttore, il che dimostra che la Commissione era pienamente consapevole che egli era stato coinvolto sin dall’inizio dalla nota del 19 marzo 2003.
Giudizio della Corte
33      Con il suo primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di aver commesso un errore di qualificazione giuridica dei fatti ritenendo che il sig. De Esteban Alonso fosse «personalmente interessato», ai sensi dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396, dalla nota del 19 marzo 2003 o, quantomeno, che fosse «personalmente coinvolto», ai sensi della medesima disposizione, il che avrebbe comportato l’obbligo per l’OLAF di informarlo dei fatti che potevano essergli addebitati.
34      In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi di tale disposizione, «[q]ualora si manifesti la possibilità di coinvolgimento personale di un membro, di un funzionario o di un agente della Commissione, l’interessato viene prontamente informato, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine», e che, «[i]n ogni caso non si può trarre alcuna conclusione, al termine dell’indagine, riguardante personalmente un membro, un funzionario o un agente della Commissione senza aver dato modo all’interessato di esprimersi su tutti i fatti che lo concernono».
35      La suddetta disposizione distingue due casi, ai quali attribuisce conseguenze giuridiche diverse. Da un lato, il funzionario della Commissione nominativamente indicato in un’indagine dell’OLAF deve essere sentito prima che sia tratta alcuna conclusione nei suoi confronti al termine dell’indagine. Dall’altro lato, il funzionario della Commissione personalmente coinvolto deve essere prontamente informato se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine.
36      In entrambi i casi, si deve ritenere che, tenuto conto dell’oggetto della decisione 1999/396, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne, un funzionario della Commissione possa essere oggetto delle qualificazioni menzionate all’articolo 4 di tale decisione solo durante un’indagine dell’OLAF e, al più tardi, al termine della stessa.
37      Per quanto concerne, in primo luogo, l’assimilazione del sig. De Esteban Alonso ai soggetti personalmente interessati dalla nota, è giocoforza constatare che quest’ultimo non è nominato nella nota del 19 marzo 2003.
38      È inoltre in virtù di un’interpretazione estensiva della nozione di soggetto «personalmente interessato» dalla nota che il Tribunale ha riconosciuto all’interessato tale qualità. Secondo il punto 77 della sentenza impugnata, una siffatta assimilazione è giustificata alla luce delle funzioni esercitate dal sig. De Esteban Alonso all’epoca dei fatti, che lo collocavano gerarchicamente tra il suo superiore diretto, il sig. Franchet, direttore di Eurostat, e il suo subordinato, sig. Byk, capo unità, entrambi nominati nella nota del 19 marzo 2003.
39      Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 40 e 41 delle sue conclusioni, un’accezione così ampia della nozione di funzionario «personalmente interessato» dalla nota porterebbe a confondere tale nozione con quella di funzionario o di agente «personalmente coinvolto» e priverebbe di qualsiasi utilità la distinzione stabilita tra queste due situazioni all’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396. Di conseguenza, la qualificazione del sig. De Esteban Alonso come funzionario «personalmente interessato» dalla nota si basa su un’interpretazione errata di tale disposizione.
40      Pertanto, il Tribunale, sulla base di un’errata interpretazione dell’articolo 4, primo comma, della decisione 1999/396, ha commesso un errore di qualificazione giuridica dei fatti nel ritenere che, ai sensi di tale disposizione, il sig. De Esteban Alonso fosse «personalmente interessato» dalla nota del 19 marzo 2003.
41      Per quanto riguarda, in secondo luogo, la qualificazione del ricorrente come funzionario «personalmente coinvolto nei fatti all’origine del caso di specie», accolta in subordine dal Tribunale al punto 83 della sentenza impugnata, occorre svolgere le seguenti osservazioni.
42      Tenuto conto, come risulta dal punto 36 della presente sentenza, dell’elemento temporale connesso a tale qualificazione, il Tribunale non poteva fondarsi, come sostiene la Commissione, su considerazioni dedotte dall’ordinanza di archiviazione.
43      Orbene, dai rilievi di fatto operati ai punti 75 e 76 della sentenza impugnata emerge unicamente che dalla nota del 19 marzo 2003 e dalla relazione finale dell’OLAF risulta che il sig. De Esteban Alonso occupava, in seno all’Eurostat, una posizione gerarchica importante e vicina a due persone nominate in tale nota e in tale relazione finale, e che la nota suddetta riguardava «funzionari comunitari» coinvolti senza identificarli chiaramente. Sebbene tali elementi potessero suggerire che l’interessato fosse in grado di fornire informazioni utili nell’ambito di un’indagine penale, essi non erano invece sufficienti per considerarlo «personalmente coinvolto», vale a dire, nel caso di specie, come un possibile coautore degli atti fraudolenti o di appropriazione indebita della cui commissione era sospettato.
44      A tale riguardo, occorre rilevare che la responsabilità personale del sig. De Esteban Alonso nei fatti contestati risultava in modo così poco evidente, tanto dalla nota del 19 marzo 2003 quanto dalla relazione finale dell’OLAF, che l’interessato è stato formalmente sottoposto ad indagini da parte delle autorità giudiziarie francesi solo il 9 settembre 2008, e soltanto dopo essere stato sentito in qualità di testimone. La denuncia contro X con costituzione di parte civile presentata dalla Commissione il 10 luglio 2003 non è idonea a rimettere in discussione tale valutazione, dal momento che essa non riguardava personalmente l’interessato.
45      Ne consegue che il Tribunale ha effettuato una valutazione viziata da un secondo errore di qualificazione giuridica dei fatti ritenendo che, alla luce dei risultati dell’indagine, il sig. De Esteban Alonso dovesse essere considerato personalmente coinvolto nei fatti oggetto delle indagini.
46      Dalle considerazioni che precedono risulta che il primo motivo di impugnazione deve essere accolto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
47      Il secondo motivo di impugnazione verte sull’errore di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale nel considerare, ai punti da 97 a 109 della sentenza impugnata, che l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 ostava a che la Commissione presentasse denuncia, costituendosi parte civile, dinanzi alle autorità giudiziarie nazionali prima della presentazione della relazione finale dell’OLAF.
48      In primo luogo, l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 si limiterebbe a prevedere che le istituzioni debbano dare alle indagini «il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario», e non impedirebbe alla Commissione di adire i giudici penali nazionali prima della chiusura dell’indagine dell’OLAF.
49      In secondo luogo, l’interpretazione adottata dal Tribunale condurrebbe alla situazione paradossale e non prevista dai testi, secondo la quale, in assenza di un’indagine dell’OLAF in corso, un’istituzione sarebbe pienamente libera di presentare una denuncia in qualsiasi momento, mentre perderebbe automaticamente tale diritto non appena venisse avviata un’indagine dell’OLAF e fino al termine di quest’ultima.
50      In terzo luogo, la denuncia non avrebbe alcun carattere definitivo e potrebbe in ogni momento essere modificata.
51      In quarto luogo, il diritto della Commissione di presentare una denuncia con costituzione di parte civile discenderebbe direttamente dal diritto primario, in quanto sarebbe sancito dall’articolo 335 TFUE, ai sensi del quale l’Unione, «rappresentata dalla Commissione», «ha la più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni nazionali (...) [e] può in particolare (...) stare in giudizio». Tale facoltà non potrebbe essere limitata in alcun modo da un atto di diritto derivato. La Commissione dovrebbe, pertanto, essere legittimata a presentare una denuncia in qualsiasi momento, qualora lo ritenga opportuno e qualora ricorrano i presupposti previsti dal diritto nazionale.
52      In quinto luogo, al punto 100 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe erroneamente dedotto dall’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto che la trasmissione a un’autorità giudiziaria di informazioni che consentano l’avvio o l’estensione di un procedimento penale nazionale non poteva aver luogo prima della chiusura dell’indagine dell’OLAF.
53      In sesto luogo, al di là dell’errata interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 adottata dal Tribunale, la Commissione ritiene che non esista alcun valido motivo per limitare la facoltà della Commissione di presentare una denuncia dinanzi ai giudici nazionali. In primo luogo, nel diritto francese, la denuncia, salvo il caso in cui il denunciante disponga di prove sufficienti per adire direttamente il giudice penale mediante atto di citazione a giudizio, sarebbe il solo mezzo, per il denunciante, di ottenere un risarcimento. In secondo luogo, una denuncia, secondo il diritto francese, non sarebbe necessariamente fatta contro persone identificate. Essa potrebbe essere depositata contro X, come avrebbe appunto fatto prudenzialmente la Commissione nel caso di specie. In terzo luogo, la presentazione di una denuncia all’inizio dell’indagine potrebbe essere necessaria al fine di salvaguardare i diritti della Commissione, indipendentemente dall’alea di un’indagine amministrativa di cui tale istituzione non avrebbe il controllo, in particolare per quanto riguarda la sua durata. L’interpretazione adottata dal Tribunale avrebbe l’effetto pratico di trasferire all’OLAF il potere di presentare denuncia, cosa che il legislatore dell’Unione non avrebbe mai previsto.
54      Il sig. De Esteban Alonso sostiene che il Tribunale ha dichiarato, ai punti da 123 a 125 della sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257), che la nota del 19 marzo 2003 riguardava un’indagine interna. Orbene, è sulla base di tale nota che la sua immunità sarebbe stata revocata e che sarebbe stato convocato nell’ambito dell’esecuzione di una commissione rogatoria. Di conseguenza, in forza di tale sentenza e delle disposizioni interne proprie dell’OLAF, egli avrebbe dovuto essere informato e sentito in merito ai fatti che lo riguardavano prima della trasmissione di detta nota alle autorità giudiziarie francesi.
55      Le garanzie connesse al procedimento disciplinare dovrebbero necessariamente applicarsi, a fortiori quando a seguito di un’indagine interna venga adita un’autorità giudiziaria nazionale. L’obbligo di attendere le conclusioni della relazione d’indagine interna prima di adire il giudice e quello di consentire alla persona oggetto di tale indagine di essere informata degli addebiti contestati sarebbero garanzie procedurali essenziali per la tutela dei diritti fondamentali e non priverebbero la Commissione del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Pertanto, il punto 109 della sentenza impugnata non sarebbe viziato da un errore di diritto.
Giudizio della Corte
56      In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999, «[l]a relazione redatta in seguito ad un’indagine interna ed ogni documento utile ad essa pertinente sono trasmessi all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato», e che «[l]e istituzioni, gli organi e gli organismi danno alle indagini interne il seguito richiesto dalle risultanze ottenute, in particolare sul piano disciplinare e giudiziario, e ne informano il direttore dell’[OLAF] entro la scadenza fissata da quest’ultimo nelle conclusioni della sua relazione».
57      Anzitutto, si deve constatare che, come rilevato dal Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata, né la disposizione citata né alcun’altra disposizione vietano espressamente all’istituzione interessata di adire l’autorità giudiziaria prima della fine dell’indagine dell’OLAF, qualora ritenga di disporre di informazioni o di elementi che possano giustificare l’avvio di un’indagine giudiziaria o costituire elementi di prova utili a tale indagine.
58      In secondo luogo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 59 delle sue conclusioni, un tale divieto non può essere desunto dai termini dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999. Detta disposizione prevede soltanto l’obbligo per l’istituzione interessata di dare alle indagini interne dell’OLAF il seguito richiesto, in particolare giudiziario, dai loro risultati e non ha lo scopo di limitare il potere della Commissione di avviare, prima della fine dell’indagine dell’OLAF, azioni giudiziarie o di partecipare, segnatamente come parte civile, a un procedimento giudiziario.
59      Infine, né la circostanza, quand’anche dimostrata, che la Commissione non avrebbe potuto avviare il procedimento disciplinare prima che le indagini dell’OLAF fossero concluse né l’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto, il quale dispone che «[q]uando il funzionario sia sottoposto a procedimento penale per gli stessi fatti, la sua posizione sarà definitivamente regolata soltanto dopo il passaggio in giudicato della sentenza dell’autorità giudiziaria», riguardano la questione se un’istituzione quale la Commissione possa presentare denuncia all’autorità giudiziaria nazionale prima della fine dell’indagine dell’OLAF. Di conseguenza, il Tribunale ha ritenuto a torto di potervi trovare argomenti a favore della sua interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/199.
60      Da quanto precede risulta che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 vieti alla Commissione di presentare una denuncia con costituzione di parte civile dinanzi a un giudice nazionale, prima della presentazione della relazione finale dell’OLAF.
61      Tuttavia, se è vero che l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 non limita il diritto della Commissione di presentare una denuncia contro uno dei suoi funzionari, detta istituzione deve prendere in considerazione il suo dovere di sollecitudine nei confronti di quest’ultimo. Tale dovere rispecchia l’equilibrio dei diritti e degli obblighi reciproci che lo Statuto ha creato nei rapporti tra i funzionari pubblici e la loro amministrazione. Insieme al principio di buona amministrazione, esso implica in particolare che, nel decidere sulla situazione di un funzionario, l’autorità prenda in considerazione il complesso degli elementi atti a determinare la propria decisione e, nel farlo, tenga conto non solo degli interessi del servizio ma anche di quelli del funzionario di cui trattasi (sentenze del 23 ottobre 1986, Schwiering/Corte dei conti, 321/85, EU:C:1986:408, punto 18, e del 4 febbraio 1987, Maurissen/Corte dei conti, 417/85, EU:C:1987:61, punto 12).
62      Tenuto conto del suo dovere di sollecitudine, quando un’indagine dell’OLAF è stata avviata ed è ancora in corso, la Commissione può presentare una denuncia nominativamente contro uno dei suoi funzionari senza rischiare di commettere un errore di valutazione solo se i risultati di tale indagine sono già sufficientemente prevedibili per essere anticipati e se il coinvolgimento personale di detto funzionario appare sollevare pochi dubbi. Nel caso di specie, occorre tuttavia rilevare che la Commissione non può incorrere in tale censura, dal momento che la denuncia con costituzione di parte civile da essa presentata non riguardava il sig. De Esteban Alonso, ma era diretta contro X.
63      Dalle considerazioni che precedono risulta che anche il secondo motivo di impugnazione deve essere accolto.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
64      Con il terzo motivo di impugnazione, dedotto in subordine, la Commissione sostiene che il Tribunale non poteva accogliere il ricorso per risarcimento danni del sig. De Esteban Alonso, in mancanza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra il comportamento dell’istituzione e il danno lamentato.
65      Secondo la sentenza del 4 ottobre 2006, Tillack/Commissione (T‑193/04, EU:T:2006:292, punto 70), le relazioni finali dell’OLAF costituirebbero solo raccomandazioni o pareri che non avrebbero l’effetto di vincolare l’autorità giudiziaria nazionale quanto al seguito da dare loro. Spetterebbe alle sole autorità giudiziarie nazionali decidere il tipo di azione da intraprendere. Facendo riferimento ai punti da 122 a 125 della medesima sentenza, la Commissione sostiene che, per tale ragione, il Tribunale ha potuto dichiarare che un ricorrente non aveva dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra la trasmissione delle informazioni alle autorità giudiziarie nazionali effettuata dall’OLAF, in applicazione dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 1073/1999, e il preteso danno. Tale ragionamento dovrebbe applicarsi per analogia alla denuncia contro X con costituzione di parte civile della Commissione di cui trattasi nella presente causa.
66      Inoltre, né la nota del 19 marzo 2003 né la relazione finale dell’OLAF avrebbero nominato il sig. De Esteban Alonso né consentito la sua identificazione come partecipante ai fatti denunciati. D’altronde, la Commissione avrebbe presentato una denuncia contro X, e non contro l’interessato. Solo a seguito dell’intervento delle autorità nazionali e, precisamente, della decisione di sottoporlo formalmente ad indagini, il sig. De Esteban Alonso si sarebbe ritrovato direttamente coinvolto. La trasmissione della nota del 19 marzo 2003 non sarebbe quindi la causa del «sentimento di ingiustizia, di impotenza e di frustrazione» lamentato dall’interessato, contrariamente a quanto affermato al punto 131 della sentenza impugnata. Parimenti a torto, al punto 130 di tale sentenza, il Tribunale avrebbe imputato alla denuncia della Commissione, anziché alla formale sottoposizione ad indagini del sig. De Esteban Alonso da parte delle autorità giudiziarie, il pregiudizio arrecato all’onore e alla reputazione professionale dell’interessato.
67      Il sig. De Esteban Alonso ricorda che il danno morale derivante dallo stato di incertezza e di inquietudine di un agente, prolungato indebitamente da una decisione della Commissione, è già stato riconosciuto dalla giurisprudenza. Nella sentenza dell’8 luglio 2008, Franchet e Byk/Commissione (T‑48/05, EU:T:2008:257), il Tribunale avrebbe dichiarato che i ricorrenti avevano dovuto provare sentimenti di ingiustizia e di frustrazione e avevano subito una lesione del loro onore e della loro reputazione professionale a causa del comportamento illegittimo dell’OLAF e della Commissione e avrebbe condannato, di conseguenza, la Commissione a risarcire tale danno morale. Nel caso di specie, la decisione di avviare un procedimento giudiziario quando l’indagine interna condotta dall’OLAF non era ancora conclusa, e poi di impugnare l’ordinanza di archiviazione e di proporre ricorso per cassazione, allorché la Commissione non disponeva di elementi di informazione sufficientemente precisi e pertinenti, avrebbe necessariamente arrecato un pregiudizio molto grave all’onore e alla reputazione professionale dell’interessato.
Giudizio della Corte
68      Secondo il terzo motivo di impugnazione, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto accogliendo il ricorso per risarcimento del ricorrente, mentre non vi sarebbe alcun nesso causale tra, da un lato, la trasmissione della nota del 19 marzo 2003 alle autorità giudiziarie francesi e la decisione della Commissione di presentare una denuncia «contro X», senza aver informato il sig. De Esteban Alonso, e, dall’altro, il danno morale fatto valere da quest’ultimo.
69      È vero che il Tribunale ha dichiarato, al punto 130 della sentenza impugnata, che il fatto che la Commissione abbia presentato una denuncia con costituzione di parte civile dinanzi alle autorità giudiziarie francesi, prima della conclusione dell’indagine dell’OLAF, aveva causato al sig. De Esteban Alonso una lesione del suo onore e della sua reputazione professionale e che tale danno risultava direttamente dal comportamento della Commissione. Al punto successivo della sua sentenza, il Tribunale ha dichiarato che il fatto che l’OLAF abbia trasmesso a dette autorità giudiziarie la nota del 19 marzo 2003 che coinvolgeva l’interessato senza che egli fosse stato sentito o, quantomeno, informato, aveva causato a quest’ultimo un danno morale, derivante dal fatto di non aver potuto difendersi né esprimersi sui fatti che avevano motivato i procedimenti avviati nei suoi confronti, e che tale danno risultava dal comportamento illecito dell’OLAF.
70      Tuttavia, né la lesione dell’onore e della reputazione professionale del sig. De Esteban Alonso né il sentimento di ingiustizia, di impotenza e di frustrazione che quest’ultimo ha provato, secondo il punto 131 della sentenza impugnata, per il fatto di non essere stato sentito, sono la conseguenza diretta del comportamento dell’OLAF o della Commissione. Occorre, infatti, ricordare che la nota del 19 marzo 2003 non nominava né consentiva di identificare l’interessato e che nemmeno la denuncia della Commissione, peraltro diretta non contro di lui bensì contro X, lo nominava. È invece la formale sottoposizione ad indagini del sig. De Esteban Alonso, decisa dalle autorità francesi nel corso del 2008, poi il suo processo, che hanno causato direttamente i danni lamentati.
71      Ne consegue che il Tribunale ha erroneamente ravvisato l’esistenza di un nesso di causalità diretto tra i comportamenti dell’OLAF e della Commissione nel 2003 e il danno morale subito dall’interessato.
72      Anche il terzo motivo di impugnazione deve, pertanto, essere accolto.
73      Dall’insieme delle suesposte considerazioni risulta che la sentenza impugnata deve essere annullata.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
74      Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.
75      Nella specie, la Corte deve statuire definitivamente sulla controversia, giacché lo stato degli atti lo consente.
76      Da quanto precede risulta che l’OLAF non ha commesso un illecito decidendo di trasmettere alle autorità giudiziarie nazionali la nota del 19 marzo 2003 e che la Commissione non ha violato l’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento n. 1073/1999 presentando una denuncia con costituzione di parte civile, il 10 luglio successivo, dinanzi a tali autorità. Peraltro, come dichiarato dal Tribunale, il ricorrente non dimostra sufficientemente che la Commissione abbia commesso un illecito contestando dinanzi ai giudici penali francesi, in appello e poi in cassazione, l’ordinanza di archiviazione.
77      Di conseguenza, la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione, vale a dire l’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni, non sussiste. Pertanto, il ricorso non può che essere respinto, senza che sia necessario esaminare le altre condizioni per il sorgere della responsabilità dell’Unione.
Sulle spese
78      Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese.
79      Nella fattispecie specie, occorre tener conto del fatto che il ricorrente è stato sottoposto formalmente ad indagini nell’ambito di un procedimento penale avviato dall’OLAF e dalla Commissione, durato otto anni e che è si è concluso con la completa archiviazione. Ciò premesso, occorre prevedere che ciascuna parte sopporti le proprie spese relative tanto al procedimento di primo grado quanto a quello di impugnazione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)      La sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’11 giugno 2019, De Esteban Alonso/Commissione (T‑138/18, EU:T:2019:398) è annullata.
2)      Il ricorso nella causa T‑138/18 è respinto.
3)      Ciascuna parte sopporta le proprie spese relative tanto al procedimento di primo grado quanto a quello di impugnazione.
Firme
*      Lingua processuale: il francese.