62013CC0058_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Domnul Angelo Alberto Torresi și domnul Pier Francesco Torresi (numiți în continuare „domnii Torresi”) sunt cetățeni italieni care, după obținerea dreptului de a utiliza titlul profesional de „abogado” în Spania, au solicitat baroului competent din Italia înregistrarea pentru a putea practica profesia de avocat în Italia. Aceștia și‑au întemeiat cererile pe legile italiene pentru transpunerea Directivei 98/5/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 1998 de facilitare a exercitării cu caracter permanent a profesiei de avocat într‑un stat membru, altul decât cel în care s‑a obținut calificarea(2) .
2. Întrucât baroul local nu a adoptat o decizie în privința acestor cereri în termenul prevăzut, domnii Torresi au sesizat Consiglio Nazionale Forense (denumit în continuare „CNF”) (Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor). În cursul acestei proceduri, CNF a decis să adreseze Curții de Justiție, în cadrul procedurii trimiterii preliminare, două întrebări privind interpretarea și validitatea Directivei 98/5, din perspectiva principiilor care interzic „abuzul de drept” și impun „respectarea identităților naționale”.
3. În opinia noastră, răspunsul la aceste întrebări este foarte clar. Totuși, înainte de a analiza problemele de fond ridicate de prezenta cauză, există o problemă de natură procedurală care trebuie abordată mai întâi: CNF este competent ca, în procedura principală, să adreseze Curții întrebări în cadrul procedurii trimiterii preliminare?
4. În primul rând, această problemă impune analizarea sferei de aplicare și a funcției criteriilor independenței și imparțialității în raport cu noțiunea „instanță dintr‑un stat membru” în sensul articolului 267 TFUE.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
5. Primul paragraf al articolului 2 din Directiva 98/5 prevede:
„Orice avocat are dreptul să exercite cu caracter permanent activitățile menționate la articolul 5 în oricare alt stat membru, sub titlul profesional din statul membru de origine.”
6. Articolul 3 din Directiva 98/5, intitulat „Înregistrarea la autoritatea competentă”, prevede:
„(1) Un avocat care dorește să profeseze într‑un alt stat membru decât cel în care și‑a obținut calificarea profesională este obligat să se înregistreze la autoritatea competentă din acel stat.
(2) Autoritatea competentă din statul membru gazdă înregistrează avocatul pe baza prezentării unui certificat care atestă înregistrarea lui la autoritatea competentă din statul membru de origine. […]”
7. Articolul 9 din Directiva 98/5, intitulat „Motivare și căi de atac”, prevede:
„Deciziile de a refuza înregistrarea menționată la articolul 3 sau de a anula această înregistrare, precum și deciziile de pronunțare a sancțiunilor disciplinare trebuie motivate.
Aceste decizii pot face obiectul căilor de atac de drept intern.”
B – Dreptul italian
8. Italia a transpus Directiva 98/5 prin Decretul legislativ nr. 96 din 2 februarie 2001 (denumit în continuare „Decretul legislativ 96/2001”)(3) .
9. Potrivit articolului 6 alineatele 1-3 din Decretul legislativ 96/2001, pentru a exercita profesia de avocat în Italia pe baza unui titlu obținut în țara de origine, cetățenii statelor membre trebuie să solicite, în circumscripția în care și‑au stabilit rezidența sau domiciliul profesional, înscrierea în secțiunea specială a tabloului avocaților pentru avocații care au obținut calificarea în afara Italiei. Cererea trebuie să fie însoțită de documente care să dovedească faptul că solicitantul este cetățean al Uniunii, locul unde își are rezidența sau domiciliul profesional și înregistrarea în organizația profesională din statul membru de origine.
10. În sensul articolului 6 alineatul 6 din Decretul legislativ 96/2001, Consiliul baroului local dispune, în termen de 30 de zile de la data depunerii cererii sau de la data completării acesteia, „după verificarea îndeplinirii condițiilor necesare, în cazul în care nu există motive de incompatibilitate, înscrierea în secțiunea specială și informează în acest sens autoritatea corespunzătoare din statul membru de origine”. Apoi, articolul 6 alineatul 8 din același act normativ prevede că, în cazul în care Consiliul baroului local nu acționează în termenul prevăzut, solicitantul poate, în termen de 10 zile de la expirarea acestuia, să formuleze o cerere în fața CNF, care trebuie să decidă „pe fond cu privire la înregistrare”.
11. La data faptelor, compunerea, rolul și activitățile CNF erau reglementate în principal de Decretul‑lege regal nr. 1578 din 27 noiembrie 1933 (denumit în continuare „Decretul‑lege 1578/1933”)(4), de Decretul regal nr. 37 din 22 ianuarie 1934 (denumit în continuare „Decretul 37/1934”)(5) și de alte acte normative din legislația derivată(6) .
12. CNF are un birou la Roma, la Ministerul Justiției, și este compus din 26 de membri (corespunzător cu numărul de circumscripții în care există o Curte de Apel), aleși de colegii lor dintre avocații cu dreptul de a pleda în fața instanțelor superioare.
13. În temeiul articolelor 31 și 54 din Decretul‑lege 1578/1933, CNF se pronunță asupra căilor de atac formulate împotriva deciziilor adoptate de Consiliile barourilor locale în privința înscrierii în tabloul avocaților și a chestiunilor disciplinare. Potrivit articolului 56 din acest decret, deciziile emise de CNF pot fi atacate la Corte di Cassazione, Sezioni Unite (Curtea de Casație, Secțiile Unite) pentru motive de „necompetență, abuz de putere și eroare de drept”.
II – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
14. Domnii Torresi au obținut, fiecare, o diplomă de licență în drept (Licenciado en Derecho) în Spania și, la 1 decembrie 2011, au fost înscriși ca „abogado ejerciente” în Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (baroul din Santa Cruz de Tenerife).
15. La 17 martie 2012, domnii Torresi au formulat, fiecare, câte o cerere la Ordine degli avvocati di Macerata (baroul Macerata) pentru înscrierea în secțiunea specială a tabloului avocaților, rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate. Consiliul baroului din Macerata nu a adoptat însă o decizie în privința cererilor în termenul de 30 de zile prevăzut de dreptul italian(7) .
16. Prin urmare, la 19 aprilie 2012, domnii Torresi au formulat, fiecare, o cerere la CNF pentru emiterea unei decizii pe fond privind înregistrarea lor(8) .
17. Având îndoieli cu privire la interpretarea și la validitatea articolului 3 din Directiva 98/5, CNF a decis să suspende procedura și să adreseze următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 3 din [Directiva 98/5], în lumina principiului general al interzicerii abuzului de drept și a articolului 4 alineatul (2) TUE referitor la respectarea identităților naționale, trebuie interpretat în sensul că obligă autoritățile administrative naționale să înscrie în tabloul avocaților stabiliți resortisanții italieni care ar fi avut comportamente abuzive în raport cu dreptul Uniunii și se opune unei practici naționale care ar permite unor astfel de autorități să respingă cererile de înscriere în tabloul avocaților stabiliți în cazul în care ar exista circumstanțe obiective care permit să se rețină existența unui abuz de drept al Uniunii, sub rezerva, pe de o parte, a respectării principiilor proporționalității și nediscriminării și, pe de altă parte, a dreptului persoanei interesate de a se adresa justiției pentru a invoca eventuale încălcări ale dreptului de stabilire și, prin urmare, controlul jurisdicțional asupra activității administrației?
2) În cazul unui răspuns [afirmativ] la prima întrebare, trebuie să se considere că articolul 3 din [Directiva 98/5], interpretat astfel, trebuie considerat ca fiind nevalid în lumina articolului 4 alineatul (2) TUE, în măsura în care permite eludarea reglementării unui stat membru care condiționează accesul la profesia de avocat de promovarea unui examen de stat în cazul în care acest examen este prevăzut în Constituția statului respectiv și face parte dintre principiile fundamentale care protejează beneficiarii activităților profesionale și asigură buna administrare a justiției?”
18. Au prezentat observații scrise domnii Torresi, guvernele italian, spaniol, austriac, polonez și român, Parlamentul European, Consiliul și Comisia. Domnii Torresi, guvernul italian și guvernul spaniol, precum și Parlamentul European, Consiliul și Comisia au prezentat, de asemenea, observații orale în ședința din 11 februarie 2014.
III – Analiză
A – Competența
19. Potrivit jurisprudenței constante, pentru a aprecia dacă un organ de trimitere are caracterul unei „instanțe” în sensul articolului 267 TFUE, aspect care ține doar de dreptul Uniunii, Curtea ia în considerare un ansamblu de elemente precum originea legală a organului, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al competenței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organ a normelor de drept, precum și independența acestuia(9) .
20. Este important de subliniat precizarea făcută de Curte potrivit căreia un organism național poate fi considerat o instanță în sensul articolului 267 TFUE de fiecare dată când îndeplinește funcții judiciare, chiar dacă nu este recunoscut ca atare atunci când îndeplinește funcții de natură administrativă. Astfel, în cazul unui organism căruia i‑au fost încredințate prin lege diferite categorii de funcții – cum este, după cum vom vedea, CNF – Curtea a arătat că este necesar să se determine în ce calitate acționează acest organism în contextul juridic concret în care solicită pronunțarea unei decizii în temeiul articolului 267 TFUE(10) . În această privință, Curtea a acordat o importanță deosebită chestiunii dacă există un „litigiu” în curs în fața organismului respectiv și dacă acesta este chemat să decidă în cadrul unei proceduri destinate să conducă la pronunțarea unei decizii de natură judiciară(11) .
21. În prezenta cauză, domnii Torresi au invocat două motive pentru susținerea lor, potrivit căreia CNF nu este o „instanță dintr‑un stat membru” în sensul articolului 267 TFUE. În primul rând, în opinia lor, CNF nu îndeplinește criteriul independenței, întrucât membrii săi nu pot să fie considerați imparțiali. În al doilea rând, aceștia susțin că funcțiile îndeplinite de CNF sunt doar administrative, în măsura în care decizia luată la finalul procedurii este de natură administrativă.
22. În cele ce urmează, vom prezenta motivele pentru care suntem de părere că, în procedura principală, CNF este competent să adreseze Curții întrebări preliminare. În acest scop, vom examina, mai întâi, cele două criterii a căror îndeplinire este contestată de domnii Torresi. Apoi, vom analiza pe scurt dacă sunt îndeplinite celelalte criterii indicate în jurisprudența Curții.
1. Independența și imparțialitatea
23. În primul rând, domnii Torresi și‑au exprimat dubiile privind imparțialitatea CNF. Astfel, acest organism este compus exclusiv din avocați cu drept de practică, care ar putea avea, așadar, un interes comun să împiedice intrarea pe piață a potențialilor concurenți care și‑au obținut calificarea în străinătate. În această privință, domnii Torresi se referă în special la hotărârea Curții din cauza Wilson(12) .
24. De la bun început trebuie să subliniem că, în Hotărârea Gebhard(13), Curtea a acceptat deja o cerere formulată potrivit procedurii prevăzute la articolul 267 TFUE în vederea pronunțării unei decizii referitoare la întrebările adresate de CNF privind interpretarea Directivei 77/249/CEE de facilitare a exercitării efective a libertății de a presta servicii de către avocați(14) . Chiar dacă Hotărârea Gebhard nu se referă în mod explicit la posibilitatea Curții de a răspunde la cererea respectivă, nu se poate deduce că acest aspect al litigiului a fost ignorat de Curte. Astfel, în cadrul concluziilor sale, avocatul general Léger a abordat acest aspect și a ajuns la concluzia că, în procedura principală din acea cauză, CNF trebuia să fie considerată o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE(15) . Mai mult, este binecunoscut faptul că aspectele referitoare la competența Curții, inclusiv competența sa în temeiul articolului 267 TFUE, sunt de ordine publică și, ca atare, pot – și, după caz, trebuie – să fie analizate ex officio
de Curte(16) . În consecință, considerăm că, dacă trimiterea preliminară din cauza Gebhard era inadmisibilă pentru motivul lipsei de competență, Curtea ar fi analizat (și ar fi trebuit să analizeze) din oficiu acest aspect, în special având în vedere faptul că avocatul general l‑a semnalat la momentul respectiv.
25. Totuși, întrucât Hotărârea Gebhard a fost pronunțată în 1995, ne putem întreba dacă noțiunea „instanță” în sensul articolului 267 TFUE nu a evoluat între timp. În special, se pune întrebarea dacă concluzia la care a ajuns Curtea cu privire la acest aspect în Hotărârea Gebhard nu a fost în mod implicit contrazisă prin Hotărârea Wilson, care este mai recentă.
26. Personal, nu suntem, în principiu, împotriva ideii că interpretarea criteriilor elaborate în jurisprudența Curții poate evolua în timp și că uneori este posibil să fie oportună aplicarea acestor criterii într‑un mod mai riguros în prezent, având în vedere condițiile de astăzi.
27. Credem că este de fapt de cea mai mare importanță păstrarea de către Curte a unei anumite flexibilități în privința aprecierii sale referitoare la criteriile relevante conform articolului 267 TFUE. Există două motive pentru aceasta. Pe de o parte, diferențele dintre sistemele juridice ale celor – în prezent – 28 de state membre sunt prea importante pentru a fi cuprinse într‑o definiție unică și general valabilă a noțiunii „instanță”. Pe de altă parte, este de necontestat că aceste sisteme juridice, inclusiv structura și organizarea puterii judecătorești, sunt supuse unei continue evoluții. În opinia noastră, este imperativ ca jurisprudența Curții să țină cont de astfel de schimbări care apar la nivel național și să evolueze în armonie cu acestea.
28. Mai mult, cu alte ocazii, am adus argumente în favoarea unei abordări mai riguroase în ceea ce privește examinarea diferitor aspecte ale admisibilității cererilor de decizie preliminară(17) .
29. Totuși, spre deosebire de domnii Torresi, nu avem convingerea că, în urma Hotărârii Wilson, criteriul independenței în sensul articolului 267 TFUE a evoluat – sau, în orice caz, ar trebui să evolueze – în sensul unei rigori sporite. În consecință, vom explica, mai întâi, de ce, în opinia noastră, intenția Curții în Hotărârea Wilson nu a fost să contrazică Hotărârea Gebhard. Apoi, vom prezenta motivele pentru care nu credem, în orice caz, că Curtea ar trebui să opereze un reviriment de jurisprudență în raport cu Hotărârea Gebhard prin aplicarea raționamentului din Hotărârea Wilson într‑un context juridic diferit.
a) Hotărârea Wilson nu reprezintă un reviriment de jurisprudență în raport cu Hotărârea Gebhard
30. În cauza Wilson, Cour administrative (Curtea Administrativă) din Luxemburg a adresat Curții o serie de întrebări privind sistemul de contestare a deciziilor prin care se refuză admiterea unei persoane în profesia de avocat în Luxemburg. În esență, aceste întrebări priveau compatibilitatea unor dispoziții din dreptul luxemburghez cu cerințele Directivei 98/5.
31. Prin hotărârea sa, Curtea a stabilit că procedurile de contestare în fața „Consiliului Disciplinar și Administrativ” sau a „Consiliului Disciplinar și Administrativ de Apel” (denumite în continuare „consiliile”), instituite prin Legea luxemburgheză din 10 august 1991 privind profesia de avocat, nu reprezentau „o cale de atac în fața unei instanțe”, în sensul articolului 9 din Directiva 98/5, care să aibă un caracter adecvat. Curtea a constatat că aceste consilii, compuse exclusiv sau în principal din avocați cu cetățenie luxemburgheză, nu ofereau suficiente garanții de imparțialitate(18) .
32. Este important să subliniem de la bun început că, în Hotărârea Wilson, Curtea nu a respins o cerere de decizie preliminară formulată de unul dintre consilii pentru lipsă de competență; Curții i s‑a cerut, de către un tribunal administrativ, doar să se pronunțe în privința compatibilității legii luxemburgheze aplicabile cu articolul 9 din Directiva 98/5. În acest context specific a „împrumutat” Curtea principiile dezvoltate în temeiul articolului 267 TFUE pentru a interpreta dispoziția amintită. Astfel, perspectiva din care Curtea a abordat analiza sa în cauza respectivă a fost diferită. Acesta este un argument decisiv, asupra căruia vom reveni mai târziu.
33. În esență, Hotărârea Wilson se înscrie, în opinia noastră, în jurisprudența prin care Curtea a stabilit că organele naționale care soluționează contestațiile privind deciziile luate de organismele profesionale pot(19) sau nu pot(20) să se încadreze în sfera noțiunii „instanță” în sensul articolului 267 TFUE, în funcție de împrejurările specifice ale fiecărei cauze.
34. În acest sens, amintim că, începând cu Hotărârea Corbiau, Curtea a explicat că noțiunea de independență trebuie înțeleasă drept o cerință ca, în cadrul acțiunii principale, organismul național să acționeze „ca un terț în raport cu autoritatea care a adoptat decizia care face obiectul litigiului”(21) .
35. În Hotărârea Wilson, Curtea a arătat că noțiunea de independență are două aspecte, unul extern și unul intern. Aspectul extern presupune ca organismul care formulează o cerere de decizie preliminară să fie protejat de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să pună în pericol independența membrilor săi în ceea ce privește judecarea litigiilor cu care sunt sesizați. Vom denumi în continuare acest aspect „independență stricto sensu ”.
36. Aspectul intern este legat de imparțialitate și vizează echidistanța în raport cu părțile în litigiu și cu interesele lor din perspectiva obiectului acestuia. Acest aspect necesită obiectivitate și absența oricărui interes legat de rezultatul procedurii, în afară de aplicarea strictă a normelor juridice. Vom denumi în continuare acest aspect „imparțialitate”.
37. Potrivit Curții, aceste cerințe de independență ( stricto sensu ) și de imparțialitate impun existența unor „norme, în special în ceea ce privește compunerea instanței, numirea, durata funcției, precum și cauzele de abținere, de recuzare și de revocare a membrilor săi, care să permită înlăturarea oricărei îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea instanței respective în privința unor elemente exterioare și la imparțialitatea sa în raport cu interesele care se înfruntă”(22) .
38. În Hotărârea Wilson, după o analiză a cadrului juridic relevant, Curtea a ajuns la concluzia că nu au fost prezente aceste garanții. În primul rând, în dreptul luxemburghez, nu existau dispoziții specifice privind recuzarea sau abținerea membrilor consiliilor, nici nu exista vreo prevedere pentru asigurarea protecției împotriva intervențiilor sau a presiunilor nelegitime din partea executivului, cum ar fi o dispoziție legală care să garanteze neobligativitatea respectării instrucțiunilor. În al doilea rând, Curtea a constatat că, în temeiul dreptului luxemburghez, membrii consiliilor erau, toți sau aproape toți, avocați cu cetățenie luxemburgheză(23), aleși din cele două barouri locale, adică chiar din cadrul organismelor ale căror decizii ar face obiectul reexaminării. Mai mult, Curtea a observat că membrii barourilor locale și ai consiliilor aveau un interes comun: să confirme o decizie prin care se înlătură de pe piață un concurent care și‑a obținut într‑un alt stat membru calificarea profesională.
39. Dimpotrivă, legislația italiană aplicabilă în prezenta cauză conține dispoziții destinate să garanteze atât independența stricto sensu, cât și imparțialitatea membrilor CNF.
40. În special, articolul 49 din Decretul‑lege 1578/1933 și articolul 2 din Decretul legislativ 597/1947 prevăd ca, în procedura desfășurată în fața CNF, părțile să îl poată recuza pe unul dintre membrii care soluționează litigiul pe baza acelorași motive pentru care, în temeiul Codului de procedură civilă italian, ar putea recuza judecătorii obișnuiți. Aceste dispoziții prevăd și că membrii CNF chemați să soluționeze un litigiu sunt obligați să se abțină dacă au luat cunoștință de existența vreunuia dintre aceste motive, chiar dacă niciuna dintre părți nu a cerut recuzarea pentru motivul respectiv(24) .
41. În plus, există norme pentru asigurarea stabilității în funcție a membrilor CNF. Aceștia sunt aleși pentru o perioadă de trei ani și rămân în funcție până când își începe mandatul noua componență a organismului în urma unor alegeri(25) . Nici ministrul justiției, nici vreo altă autoritate publică nu pot să demită un membru al CNF sau să îl oblige să demisioneze(26) . În fapt, nu există nicio legătură ierarhică sau funcțională cu autoritățile publice respective. Nici președintele CNF însuși nu are vreo putere asupra altor membri din CNF sau asupra deciziilor CNF cu care nu este de acord(27) .
42. În plus, nu poate există nicio legătură personală între CNF și consiliile barourilor locale întrucât, în temeiul articolului 13 din Decretul legislativ 382/1944, calitatea de membru al consiliului baroului local este incompatibilă cu cea de membru al CNF. Mai mult, nu există nicio dispoziție în dreptul italian care să impună ca membrii CNF să fie avocați cu cetățenie italiană(28) . Totodată, este important să nu trecem cu vederea faptul că, la fel ca oricare alți avocați înscriși în tabloul avocaților, și avocații înscriși în secțiunea specială din tabloul avocaților rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate au drept de vot în cadrul alegerilor pentru numirea membrilor CNF(29) . În plus, ar fi exagerat să se afirme că oricare membru al CNF s‑ar afla într‑o competiție mai mult sau mai puțin directă cu avocații care și‑au obținut calificarea în străinătate care solicită înregistrarea: pe lângă faptul că sunt înregistrați în secțiuni diferite din tabloul avocaților(30), aceștia profesează în circumscripțiile unor curți de apel diferite(31) .
43. Cerința legală ca CNF să fie neutru în litigiile pe care le soluționează este confirmată și de faptul că, spre deosebire de consiliul baroului local competent, CNF nu poate avea calitatea de parte în procedura de recurs special în fața Corte di Cassazione împotriva deciziilor sale, „dată fiind poziția sa de terț cu privire la litigiu”(32) .
44. În concluzie, considerăm că Hotărârea Gebhard trebuie distinsă de Hotărârea Wilson, din cauza diferențelor pronunțate dintre elementele de fapt și de drept care stau la baza acestora. Nu găsim niciun element în textul hotărârii mai recente care ar putea fi interpretat în sensul că intenția Curții a fost să realizeze un reviriment în raport cu hotărârea anterioară.
b) Hotărârea Wilson nu ar trebui să constituie un reviriment în raport cu Hotărârea Gebhard
45. Mai important, suntem de părere că, în orice caz, Curtea nu ar trebui să realizeze un reviriment în raport cu Hotărârea Gebhard prin aplicarea ipso facto
a raționamentului din Hotărârea Wilson în alt context juridic.
46. După cum am menționat mai sus, în Hotărârea Wilson, Curtea nu a declarat inadmisibilă o cerere de decizie preliminară, ci doar a răspuns unor întrebări care i‑au fost adresate de Cour administrative din Luxemburg privind compatibilitatea dreptului luxemburghez aplicabil cu articolul 9 din Directiva 98/5.
47. Considerăm că, în mod evident, pentru ca articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/5 să fie corect transpus în dreptul național, trebuie să se instituie o cale de atac care – printre alte caracteristici – să fie în deplină concordanță cu cerințele articolului 6 din Convenția europeană a drepturilor omului (denumită în continuare „CEDO”) și cu cele ale articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”)(33) . În schimb, considerăm că nu este deloc evident că, în cadrul ordinii juridice a Uniunii, articolul 267 TFUE ar impune condiții atât de dificil de îndeplinit pentru ca o instanță națională să poată sesiza Curtea cu o cerere de decizie preliminară.
48. Dimpotrivă, chiar motivele care pledează în favoarea unei aplicări stricte a articolului 6 din CEDO și a articolului 47 din cartă par mai degrabă să impună o interpretare mai puțin rigidă a noțiunii „instanță” în sensul articolului 267 din TFUE.
49. O aplicare strictă a cerințelor articolului 6 din CEDO și ale articolului 47 din cartă este necesară pentru a consolida protecția particularilor și pentru a asigura un standard înalt de protecție a drepturilor fundamentale. Totuși, o aplicare excesiv de strictă a criteriilor stabilite prin jurisprudența Curții privind admisibilitatea cererilor formulate în temeiul articolului 267 TFUE ar risca să aibă efectul opus: particularii ar fi lipsiți de posibilitatea ca „instanța obișnuită” (Curtea de Justiție) să fie sesizată cu cererile lor bazate pe dreptul Uniunii, diminuându‑se astfel eficacitatea dreptului Uniunii în întreaga Uniune Europeană.
50. Pentru mai multă claritate: nu sugerăm că ar trebui să fie adoptată de Curte o atitudine laxistă în privința criteriului independenței (sau, de altfel, în privința oricărui alt criteriu).
51. Autorii tratatelor au conceput în mod clar procedura privind trimiterea preliminară ca un instrument de dialog „de la judecător la judecător”. În acest context, nu trebuie să fie trecut cu vederea faptul că două dintre principiile esențiale care stau la baza arhitecturii juridice a Uniunii sunt principiul subsidiarității și principiul autonomiei procedurale(34) . Procedura privind trimiterea preliminară este, în consecință, procedura care, mai mult decât oricare altă procedură stabilită prin tratatele Uniunii, a fost concepută pentru a asigura conlucrarea instanțelor naționale și a instanțelor Uniunii ca și cum acestea ar aparține unei singure
comunități juridice(35) . În acest context, toate dovezile sugerează că criteriul independenței stricto sensu și criteriul imparțialității trebuie să îndeplinească o funcție importantă, în măsura în care acestea sunt cerințe inerente noțiunii „instanță” în gândirea juridică și politică modernă(36) .
52. Totuși, atragem atenția că Hotărârea Wilson nu trebuie tratată ca un precedent care, prin grefarea unei inovații la jurisprudența anterioară, ar impune în prezent Curții efectuarea unei analize aprofundate a tuturor motivelor posibile care ar putea da naștere unor suspiciuni privind imparțialitatea organismului de trimitere (sau independența sa stricto sensu ).
53. Întotdeauna când este clar că unui organism național i se conferă în mod formal statutul de organ judiciar în propriul sistem juridic și că – în conformitate cu jurisprudența Curții – există suficiente norme juridice în dreptul național pentru a garanta independența stricto sensu și imparțialitatea organismului respectiv și a membrilor săi, nu credem că analiza Curții trebuie să meargă mai departe în privința acestei chestiuni. După cum a afirmat chiar Curtea în Hotărârea Köllensperger și Atzwanger, nu este sarcina Curții să deducă faptul că astfel de dispoziții naționale ar putea fi aplicate într‑un mod care contravine principiilor consacrate în ordinea juridică internă sau „principiilor unui stat de drept”(37) .
54. Astfel, cu excepția cazului în care există dispoziții specifice în dreptul Uniunii [cum este articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/5] care impun o astfel de apreciere, este posibil ca aspectul dacă sistemul căilor de atac naționale lasă de dorit în ceea ce privește independența sau imparțialitatea să fie o problemă care trebuie să fie examinată și, dacă este cazul, remediată de puterea legislativă națională (sau de puterea judecătorească națională), dar în mod clar nu este o chestiune care ține de dreptul Uniunii.
55. Prin prezentele decizii de trimitere, Curtea nu a fost întrebată dacă sistemul de contestare a deciziilor în fața CNF este în concordanță cu articolul 9 alineatul (2) din Directiva 98/5; aceasta nu este nici o problemă pe care Curtea să o poată ridica din oficiu. În măsura în care sunt respectate garanțiile cerute de jurisprudența sa (care sunt respectate, în opinia noastră, în cazul CNF), nu există niciun temei pentru ca Curtea să refuze să pronunțe o decizie din cauza unei pretinse lipse de imparțialitate sau de independență stricto sensu
din partea organismului de trimitere.
56. Un astfel de refuz ar constitui un fapt îngrijorător. Aruncând o privire fugitivă asupra sistemelor juridice ale statelor membre observăm că, în multe țări, există instanțe care sunt formate total sau parțial nu din judecători profesioniști, ci din reprezentanți ai profesiilor sau ai grupurilor sociale și economice. De exemplu, extrem de importanta Hotărâre Laval Un Partneri(38), pronunțată de Marea Cameră a Curții în 2007, privea o cerere de decizie preliminară formulată de Arbetsdomstolen, tribunalul pentru litigii de muncă din Suedia, în care membrii care reprezintă interesele angajatorilor și ale angajaților își exercită activitatea alături de judecători profesioniști.
57. Dacă ar fi să ducem la extrem raționamentul din Hotărârea Wilson, astfel cum susțin domnii Torresi, Curtea ar fi trebuit să se întrebe dacă unii membri ai Arbetsdomstolen nu ar avea interesul comun de a exclude concurenții străini din sectorul construcțiilor din Suedia. O astfel de conjectură ar fi putut determina Curtea să își decline competența.
58. De asemenea, observăm că au fost acceptate de Curte cererile de decizie preliminară formulate de Arbejdsret (tribunalul pentru litigii de muncă din Danemarca)(39) și de Faglige Voldgiftsret (Consiliul de Arbitraj Industrial din Danemarca)(40), care nu doar că au o compunere similară cu cea a Arbetsdomstol(41), dar totodată fac parte dintr‑un sistem de soluționare a litigiilor care – deși este instituit și guvernat de dispoziții legislative – există într‑o anumită măsură în paralel cu cel al instanțelor daneze ordinare.
59. Cu toate acestea, o interpretare excesiv de strictă a criteriului imparțialității ar fi, de asemenea, dificil de conciliat cu poziția că, în anumite împrejurări, chiar și o instanță arbitrală ar putea fi considerată o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.
60. Consecințele interpretării Hotărârii Wilson în sensul că impune ca Curtea să realizeze o analiză nouă și aprofundată pentru a stabili dacă instanțele naționale au independența și imparțialitatea cerute, fără să se limiteze la a verifica în mod formal dacă legislația națională oferă suficiente garanții în această privință, ar avea astfel urmări importante. Nu sunt puține organele judiciare naționale care ar risca să nu se încadreze în noțiunea „instanță” în sensul articolului 267 TFUE, astfel încât sistemul de protecție a particularilor ar fi slăbit, afectându‑se eficacitatea dreptului Uniunii.
61. Concluzionăm, așadar, că CNF pare să îndeplinească criteriul independenței.
2. Exercitarea unor funcții judiciare
62. În al doilea rând, domnii Torresi susțin că, în ceea ce privește înscrierile în tabloul avocaților și spre deosebire de aspectele disciplinare, CNF exercită doar funcții administrative. De fapt, decizia luată de CNF la sfârșitul procedurii trebuie să fie considerată un act de natură administrativă.
63. Totuși, nu trebuie să fie trecut cu vederea faptul că, în cauza Gebhard, CNF a fost sesizat cu două acțiuni introduse de domnul Gebhard, un avocat german stabilit în Italia: una prin care se contesta o sancțiune disciplinară aplicată de Consiliul baroului din Milano și una prin care se contesta respingerea implicită, de către acesta din urmă, a cererii sale de înscriere în tabloul avocaților.
64. Dacă ar fi să considerăm că argumentele prezentate de domnii Torresi sunt corecte, aceasta ar însemna că, în Hotărârea Gebhard, Curtea și‑a stabilit competența exclusiv pe baza primei acțiuni, iar nu în raport cu cea de a doua. Totuși, nimic din Hotărârea Gebhard nu pare sa confirme o astfel de interpretare. Dimpotrivă, în hotărârea respectivă, Curtea a subliniat legăturile dintre cele două acțiuni formulate de domnul Gebhard(42) . Mai mult, în cadrul Concluziilor sale prezentate în cauza respectivă, la care am făcut referire mai sus, avocatul general Léger a ajuns la concluzia că, în cazul ambelor acțiuni, CNF a exercitat funcții judiciare(43) . Considerăm că argumentele dezvoltate de domnul Léger în legătură cu această chestiune sunt convingătoare.
65. Oricum, în opinia noastră, similaritatea dintre cele două litigii care erau în curs de soluționare în fața CNF în cauza Gebhard decurge din legile italiene aplicabile. Ambele acțiuni sunt reglementate, în esență, de aceleași dispoziții: articolul 54 și articolul 56 din Decretul‑lege 1578/1933 și articolele 59-65 din Decretul 37/1934.
66. În sfârșit, nu poate fi identificată nicio diferență între cele două proceduri în practica zilnică a CNF. Regulamentul de procedură al CNF stabilește o distincție clară între „ședințele judiciare” (articolele 9-11) și „ședințele administrative” (articolele 12-16) ale acestui organism(44) . În calendarul de activități al CNF, ziua de sâmbătă 29 septembrie 2012 – în care a fost examinată cauza domnilor Torresi – era rezervată pentru ședințele judiciare ale CNF.
67. Totuși, domnii Torresi indică o posibilă diferență între cele două proceduri: atunci când CNF soluționează acțiuni privind chestiuni disciplinare, există întotdeauna o decizie administrativă emisă de consiliul baroului local care este supusă controlului, în timp ce s‑ar părea că acest element lipsește în cazul în care consiliul baroului local omite să ia o decizie în privința unei cereri de înscriere în tabloul avocaților. Domnii Torresi fac referire la articolul 6 alineatul 8 din Decretul legislativ 2001/96, în temeiul căruia solicitantul poate, în cel mult 10 zile de la expirarea unui termen de 30 de zile de la depunerea cererii, să formuleze o acțiune în fața CNF, care va decide pe fond asupra cererii în cazul în care consiliul baroului local nu a decis încă în privința acesteia.
68. Totuși, înțelegem reglementările italiene în sensul că omisiunea consiliului baroului local de a decide în privința unei cereri formulate de un avocat în vederea înscrierii în tabloul avocaților este considerată o decizie implicită prin care se refuză cererea respectivă. Prin urmare, CNF nu se limitează să hotărască asupra cererii în locul consiliului baroului local (din cauza inacțiunii acestuia din urmă). Mai degrabă, CNF exercită o funcție de control al unei decizii (chiar dacă este o decizie implicită) luate de consiliul baroului local, prin care se respinge cererea. Doar în cazul în care consideră că în mod greșit consiliul baroului local a refuzat o cerere, CNF decide pe fond în privința acelei cereri, în mod similar cu instanțele administrative care, potrivit dreptului italian, sunt competente să facă acest lucru în anumite situații(45) .
69. Modul în care înțelegem legislația italiană aplicabilă pare să fie confirmat de minutele ședinței din 29 septembrie 2012 desfășurate în fața CNF, incluse în dosarul cauzei soluționate la nivel național care a fost înaintat Curții, unde se precizează că ședința respectivă a privit „ acțiunea formulată de domnul Angelo Alberto Torresi împotriva lipsei de răspuns din partea Consiliului baroului din Macerata ”. În acest context, considerăm chiar mai semnificativ limbajul utilizat de CNF în unele hotărâri prin care au fost soluționate cauze similare cu cele ale domnilor Torresi. CNF face referire în mod specific la „ deciziile de refuz tacit ”, adoptate de consiliile barourilor locale în privința unor cereri de admitere în barou, care au fost contestate de solicitanți în fața CNF(46) .
70. În acest context, nu mai este necesar să arătăm că regulile privind „refuzul tacit” și „aprobarea tacită” sunt comune nu doar în dreptul administrativ italian(47), ci și în dreptul administrativ al altor state membre(48), precum și în ordinea juridică a Uniunii(49) .
71. În acest moment, poate fi interesant de remarcat și că, în timp ce regula că lipsa de răspuns echivalează cu un refuz se aplică în privința cererilor adresate consiliilor barourilor locale, aceasta nu se aplică în cazul cererilor adresate CNF(50) . Acest element reprezintă un argument suplimentar în favoarea ideii că, în timp ce deciziile celor dintâi sunt de natură administrativă, cele ale CNF sunt de natură judiciară.
72. În sfârșit, este adevărat că, spre deosebire de Legea 247/2002(51), Decretul‑lege 1578/1933 nu a calificat în mod expres drept „judiciară” activitatea CNF legată de contestațiile formulate împotriva deciziilor consiliilor barourilor locale privind înscrierile în tabloul avocaților(52) . Totuși, este necontestat că, în cadrul ordinii juridice italiene, CNF a fost recunoscut în mod constant ca având în această privință statutul unui „organ judiciar specializat”, care ia decizii „care nu sunt acte administrative, ci hotărâri judecătorești(53), pronunțate în urma unei proceduri inter partes ”(54) . După cum a statuat Curtea Constituțională italiană, CNF exercită „funcții judiciare care urmăresc să protejeze interesul public, un interes care este diferit de cel al grupului profesional [pe care îl reprezintă] și superior acestuia”(55) .
73. În mod cert, faptul că, potrivit dreptului italian, CNF exercită funcții judiciare nu este decisiv în sensul articolului 267 TFUE. Totuși, nu credem nici că Curtea ar trebui să ignore cu prea mare ușurință calificarea unui organ realizată în temeiul dreptului național, și aceasta în special atunci când Curtea nu are la dispoziție indicii clare și concludente care să conducă la o concluzie diferită în temeiul dreptului Uniunii(56) . Pe de altă parte, elementele din legislația națională aplicabilă pe care le‑am analizat nu permit să se ajungă la o concluzie diferită în prezenta cauză.
3. Alte criterii
74. Mail mult, considerăm că, în prezenta cauză, celelalte criterii indicate în jurisprudența Curții privind noțiunea „instanță” în sensul articolului 267 TFUE nu pot conduce decât la aceeași concluzie.
75. Precizăm de la bun început că, în special din perspectiva Decretului‑lege 1578/1933 (și, mai recent, a Legii 247/2012), nu există nicio îndoială că CNF este înființat prin lege și are caracter permanent.
76. De asemenea, este clar că competența CNF este obligatorie pentru părți. De fapt, competența CNF privind înscrierile în tabloul avocaților este imperativă(57) și nu depinde de acordul părților în această privință(58) . Într‑adevăr, pentru domnii Torresi, aceasta este singura cale de atac împotriva deciziilor emise de Consiliul baroului din Macerata privind cererile lor(59) .
77. Este adevărat că deciziile CNF pot face obiectului unui recurs special la Corte di Cassazione, Sezioni Unite. Totuși, un astfel de recurs se poate formula doar pentru motive de drept(60) . Aceasta înseamnă că eficacitatea mecanismului privind trimiterile preliminare prevăzut la articolul 267 TFUE ar fi diminuată dacă statutul de „instanță” al CNF nu ar fi recunoscut de Curte(61) .
78. În plus, nu este contestat faptul că CNF trebuie să aplice norme de drept. Mai exact, în cazul domnilor Torresi, CNF trebuie să aplice dispozițiile Decretului legislativ 96/2001, în conformitate cu normele prevăzute de Directiva 98/5.
79. Este totodată important să subliniem în acest context că normele care guvernează procedura care se desfășoară în fața CNF prevăd proceduri inter partes (62) . Consiliul baroului local a cărui decizie este contestată are în mod necesar calitatea de parte în cadrul procedurii (ca pârât), iar orice eroare privind notificarea procedurilor de către solicitant către consiliul baroului atrage nulitatea procedurii din cauza „unei încălcări grave a dreptului la apărare și a principiului audi alteram partem ”(63) .
80. În plus, procedura include atât o fază scrisă, cât și o fază orală, în care părțile își pot prezenta argumentele prin care contestă erorile pe care pretind că le‑a săvârșit consiliul baroului local și pot să depună probe în susținerea acestor argumente. În privința acestor probe, există reguli specifice referitoare la informarea cu privire la acestea și termenul minim care trebuie acordat părților pentru consultarea dosarului cauzei și pregătirea apărării lor înainte de discutarea cauzei în cadrul ședinței(64) .
81. În opinia noastră, din perspectiva considerațiilor de mai sus, în prezenta procedură CNF trebuie să fie considerat o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.
B – Analizarea întrebărilor adresate
82. În continuare, vom aborda pe fond cele două întrebări adresate de CNF. Totuși, din punctul nostru de vedere, răspunsul la aceste întrebări este evident. Din acest motiv, această parte a concluziilor noastre va fi destul de scurtă.
1. Întrebarea 1
83. Prin intermediul primei întrebări, CNF solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 3 din Directiva 98/5 se opune practicii unui stat membru de a refuza, pentru motivul existenței unui abuz de drept, să înscrie în tabloul avocaților, în secțiunea specială rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate, cetățenii acestui stat membru care, la scurt timp după obținerea titlului profesional în alt stat membru, se întorc în primul stat membru (denumită în continuare „practica națională aflată în discuție”).
84. În temeiul unei jurisprudențe constante, justițiabilii nu se pot prevala în mod fraudulos sau abuziv de normele Uniunii(65) . Cu toate acestea, constatarea unui abuz necesită, pe de o parte, un ansamblu de împrejurări obiective din care să rezulte că, în pofida unei respectări formale a condițiilor prevăzute de reglementarea Uniunii, obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins. Pe de altă parte, această constatare necesită un element subiectiv care constă în voința de a obține un avantaj rezultat din reglementarea Uniunii prin crearea artificială a condițiilor necesare pentru obținerea sa(66) .
85. În principiu, instanța națională este cea căreia îi revine sarcina de a stabili existența acestor două elemente, care trebuie dovedite în conformitate cu normele dreptului național, cu condiția să nu se aducă atingere eficacității dreptului Uniunii(67) . În special, instanțele naționale nu pot, atunci când apreciază exercitarea unui drept ce rezultă dintr‑o dispoziție a dreptului Uniunii, să modifice sfera de aplicare a dispoziției respective sau să compromită obiectivele urmărite de aceasta(68) .
86. Totuși, în prezenta procedură, este evident că o practică precum practica națională aflată în discuție este probabil să aducă atingere, în statul membru respectiv, corectei funcționări a sistemului stabilit prin Directiva 98/5 și să compromită astfel în mod grav obiectivele urmărite de acest act normativ.
87. Într‑adevăr, articolul 1 din Directiva 98/5 prevede că scopul acestei directive este „facilitarea exercitării cu caracter permanent a profesiei de avocat […] într‑un alt stat membru decât cel în care s‑a obținut calificarea profesională”. Prin urmare, după cum au observat în mod corect guvernul polonez și guvernul român, practica națională aflată în discuție este, în esență, echivalentă cu a trata drept abuziv un comportament care, dimpotrivă, constituie chiar unul dintre tipurile de comportament pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl permită. Parafrazând observațiile Curții referitoare la Directiva 89/48/CEE privind recunoașterea diplomelor(69), putem spune că dreptul resortisanților unui stat membru de a alege în ce stat membru doresc să își obțină titlul profesional este inerent exercitării, în cadrul unei piețe unice, a libertăților fundamentale garantate prin tratatele Uniunii(70) .
88. În această privință, nu poate fi considerat relevant faptul că avocatul este un cetățean al statului membru gazdă sau faptul că este posibil ca acesta să fi ales să obțină titlul profesional în străinătate pentru a profita de o legislație mai favorabilă sau, în sfârșit, faptul că, după caz, cererea sa de înregistrare este formulată la scurt timp după obținerea titlului profesional în străinătate.
89. Cu privire la primul aspect, observăm că articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 98/5 definește „avocatul” ca fiind „ orice persoană care este resortisant al unui stat membru și care este autorizată să își exercite activitățile profesionale sub unul dintre următoarele titluri profesionale [enumerate în cuprinsul aceleiași prevederi]”. Totodată, articolul 2 din Directiva 98/5 prevede că „ [o]rice avocat
are dreptul să exercite cu caracter permanent activitățile menționate la articolul 5 [din directiva menționată] în oricare alt stat membru, sub titlul profesional din statul membru de origine”(71) .
90. Prin urmare, nu există niciun indiciu că legiuitorul Uniunii a intenționat să permită statelor membre să practice o discriminare inversă, împiedicându‑i pe propriii cetățeni să beneficieze de drepturile create prin Directiva 98/5(72) . În plus, aceasta ar părea să contravină obiectivului de realizare a unei piețe interne.
91. De fapt, după cum a statuat Curtea, faptul că un cetățean al Uniunii dorește să profite de legislația avantajoasă aflată în vigoare într‑un alt stat membru decât statul său de reședință nu îl poate lipsi în sine de dreptul de a invoca libertățile prevăzute de tratatele Uniunii(73) . Ajungem astfel la cel de al doilea aspect.
92. În această privință, bazându‑ne pe o jurisprudență consacrată, considerăm că simplul fapt că un cetățean alege să obțină un titlu profesional în alt stat membru în scopul de a beneficia de o legislație mai favorabilă nu este suficient în sine pentru a constitui un abuz de drept(74) .
93. În sfârșit, cu privire la cel de al treilea aspect, amintim că Curtea a precizat că, prin articolul 3 din Directiva 98/5, legiuitorul Uniunii a armonizat complet condițiile prealabile pentru exercitarea dreptului conferit. În consecință, prezentarea în fața autorității competente din statul membru gazdă a unui certificat care atestă înregistrarea de către autoritatea competentă din statul membru de origine este singura condiție
care poate exista pentru înregistrarea persoanei în cauză în statul membru gazdă, care îi dă persoanei respective posibilitatea să profeseze în acest din urmă stat membru în temeiul titlului profesional obținut în țara sa de origine(75) .
94. În consecință, Curtea a statuat că Directiva 98/5 nu permite ca înregistrarea unui avocat de către autoritatea competentă din statul membru gazdă să fie condiționată de îndeplinirea altor condiții precum o întrevedere pentru a verifica cunoașterea limbii(76) . Am adăuga că, tot astfel, Directiva 98/5 nu permite ca această înregistrare să fie condiționată de o anumită perioadă de experiență practică sau de activitate ca avocat în statul membru de origine(77) . În fond, dacă nu este necesară experiența anterioară pentru a profesa, de exemplu, ca „abogado” în Spania, de ce ar fi necesară o astfel de experiență pentru a profesa în temeiul aceluiași titlu profesional („abogado”) într‑un alt stat membru?
95. În aceste condiții, abia dacă mai este nevoie să adăugăm că, dacă autoritățile statului membru gazdă consideră, într‑un caz individual, că cele două condiții menționate la punctul 84 de mai sus sunt îndeplinite, acestea pot să refuze o cerere pentru motivul existenței unui abuz de drept. În unele cazuri specifice pot exista, într‑adevăr, anumite elemente care generează o suspiciune legitimă privind un comportament fraudulos. În aceste cazuri specifice (și – putem presupune – relativ rare), o analiză mai aprofundată referitoare la posibila existență a unui comportament abuziv poate să fie legitimă, înainte să se dispună înregistrarea. În acest context, autoritățile statului membru gazdă pot de asemenea, potrivit articolului 13 din Directiva 98/5, să solicite cooperarea autorităților statului membru de origine(78) . Dacă autoritățile statului membru gazdă adună dovezi clare că solicitantul și‑a obținut titlul profesional în statul membru de origine prin mijloace frauduloase sau ilegale (cum sunt falsul, darea de mită sau falsul în declarații), acestea ar avea dreptul să refuze înregistrarea pentru motivul existenței unui abuz de drept.
96. În consecință, propunem Curții să răspundă la prima întrebare că articolul 3 din Directiva 98/5 se opune practicii unui stat membru de a refuza, pentru motivul existenței unui abuz de drept, să înscrie în tabloul avocaților, în secțiunea specială rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate, cetățenii acestui stat membru care, la scurt timp după obținerea titlului profesional în alt stat membru, se întorc în primul stat membru.
2. Întrebarea 2
97. Prin intermediul celei de a doua întrebări, care este adresată în eventualitatea unui răspuns afirmativ la prima întrebare, CNF solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 3 din Directiva 98/5 este nevalid ca urmare a încălcării articolului 4 alineatul (2) TUE, potrivit căruia Uniunea Europeană trebuie să respecte identitatea națională a statelor membre, inerentă structurilor lor fundamentale, politice și constituționale.
98. Potrivit CNF, articolul 33 alineatul 5 din Constituția italiană prevede că „pentru obținerea dreptului de a exercita profesia trebuie să fie promovat un examen de stat”, iar termenul „profesie” se referă și la cea de avocat. Se susține că a admite ca cetățenii italieni care și‑au obținut calificarea în străinătate să practice în Italia ar avea efectul de a eluda dispozițiile Constituției italiene, care impune promovarea unui examen de stat, aducându‑se astfel atingere identității naționale constituționale.
99. De la bun început, trebuie să admitem că ne este extrem de greu să urmăm raționamentul expus de CNF. Nu ne este clar de ce admiterea în barou a cetățenilor Uniunii care au obținut un titlu profesional într‑un alt stat membru ar reprezenta o amenințare atât de mare la adresa ordinii juridice italiene, încât s‑ar putea considera că aduce atingere identității naționale italiene.
100. În această privință, este adevărat că, în anumite împrejurări specifice, Curtea a acordat statelor membre posibilitatea de a deroga de la anumite obligații impuse de dreptul Uniunii, cum este respectarea libertăților fundamentale, pentru motivul protejării identității lor naționale(79) . Totuși, aceasta nu înseamnă că orice reglementare consacrată printr‑o constituție națională poate să limiteze aplicarea uniformă a prevederilor din dreptul Uniunii(80) și, cu atât mai puțin, să constituie un criteriu privind legalitatea acestor prevederi(81) .
101. În consecință, după cum au susținut Parlamentul European și Consiliul, simplul fapt că o dispoziție din Constituția italiană prevede că trebuie să fie promovat un examen de stat pentru a obține posibilitatea de a profesa ca avocat nu înseamnă că Directiva 98/5 aduce atingere identității naționale italiene în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE. Această poziție a fost de asemenea confirmată, în cadrul ședinței, de guvernul italian, care a afirmat că nu este de acord cu considerațiile expuse de instanța de trimitere în cererile sale de decizie preliminară privind un posibil conflict între Directiva 98/5 și articolul 33 alineatul 5 din Constituția italiană.
102. În orice caz, la modul fundamental, întrebarea adresată de CNF pare să se bazeze pe o premisă greșită.
103. Domnii Torresi nu au solicitat autorităților competente înscrierea în tabloul avocaților sub titlul profesional din țara gazdă („avvocato”), ci doar să fie înscriși în secțiunea specială a tabloului, rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate. Astfel, aceștia au solicitat să li se permită practicarea profesiei de avocat în Italia sub titlul profesional din statul membru de origine („abogado”), în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Directiva 98/5. Aceasta înseamnă că li s‑ar permite doar desfășurarea activităților profesionale la care se referă articolul 5 din Directiva 98/5, fiind supuși în același timp normelor profesionale și deontologice indicate la articolul 6 din directiva respectivă.
104. Prin urmare, nu vedem nicio eludare a prevederilor Constituției italiene și cu atât mai puțin vreo atingere adusă identității naționale italiene. După cum în mod corect au arătat guvernul spaniol și guvernul polonez, precum și Parlamentul European și Comisia, Italia va continua să își exercite competența privind accesul în profesia de „avvocato”. Totuși, faptul de a nega cetățenilor săi posibilitatea de a profesa ca „abogado” în Italia – atunci când acest titlu a fost obținut în mod legal în Spania – ar pune sub semnul întrebării, în esență, îndeplinirea cerințelor pentru obținerea acestui titlu profesional, în privința cărora Italia nu este competentă. Prin urmare, acest lucru nu numai că ar impieta asupra competențelor rezervate Regatului Spaniei, dar ar aduce atingere și principiului recunoașterii reciproce care stă la baza sistemului instituit prin Directiva 98/5.
105. Pe această bază, considerăm că articolul 3 din Directiva 98/5 nu constituie o încălcare a articolului 4 alineatul (2) TUE și, prin urmare, nu este nevalid.
IV – Concluzie
106. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Consiglio Nazionale Forense după cum urmează:
„1) Articolul 3 din Directiva 98/5/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 1998 de facilitare a exercitării cu caracter permanent a profesiei de avocat într‑un stat membru, altul decât cel în care s‑a obținut calificarea, se opune practicii unui stat membru de a refuza, pentru motivul existenței unui abuz de drept, să înscrie în tabloul avocaților, în secțiunea specială rezervată avocaților care și‑au obținut calificarea în străinătate, cetățenii acestui stat membru care, la scurt timp după obținerea titlului profesional în alt stat membru, se întorc în primul stat membru.
2) Examinarea celei de a doua întrebări preliminare nu a evidențiat niciun element care să afecteze validitatea articolului 3 din Directiva 98/5.”
(1) .
(2)
–	JO L 77, p. 36, Ediție specială, 06/vol. 3, p. 24.
(3)
–	„Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale” (supliment ordinar la GURI nr. 79 din 4 aprilie 2001).
(4)
–	„Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore” (GURI nr. 281 din 5 decembrie 1933).
(5)
–	„Norme integrative e di attuazione del R.D.L. nr. 1578 din 27 noiembrie 1933, sullʼordinamento della professione di avvocato” (GURI nr. 24 din 30 ianuarie 1934).
(6)
–	Decretul legislativ nr. 382 din 23 noiembrie 1944, „Norme sui Consigli degli Ordini e Collegi e sulle Commissioni centrali professionali” (GURI nr. 98 din 23 decembrie 1944) (denumit în continuare „Decretul legislativ 382/1944”) și Decretul legislativ nr. 597 din 28 mai 1947, „Norme sui procedimenti dinanzi ai Consigli degli ordini forensi ed al Consiglio nazionale forense” (GURI nr. 155 din 10 iulie 1947) (denumit în continuare „Decretul legislativ 597/1947”). Materia este reglementată în prezent prin Legea nr. 247 din 31 decembrie 2012, „Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (GURI nr. 15 din 18 ianuarie 2013), care a intrat în vigoare la 2 februarie 2013 (denumită în continuare „Legea 247/2012”).
(7)
–	Articolul 6 alineatul 6 din Decretul legislativ 96/2001.
(8)
–	Articolul 6 alineatul 8 din Decretul legislativ 96/2001.
(9)
–	A se vedea printre altele Hotărârea din 17 septembrie 1997, Dorsch Consult (C‑54/96, Rec., p. I‑4961, punctul 23), Hotărârea din 31 mai 2005, Syfait și alții (C‑53/03, Rec., p. I‑4609, punctul 29), și Hotărârea din 14 iunie 2011, Miles și alții (C‑196/09, Rep., p. I‑5105, punctul 37).
(10)
–	A se vedea, de exemplu, Ordonanța din 26 noiembrie 1999, ANAS (C‑192/98, Rec., p. I‑8583, punctele 22 și 23), precum și Hotărârea din 31 ianuarie 2013, Belov (C‑394/11, punctele 40 și 41).
(11)
–	A se vedea în special Hotărârea din 19 octombrie 1995, Job Centre (C‑111/94, Rec., p. I‑3361, punctele 9-11), și Hotărârea din 14 iunie 2001, Salzmann (C‑178/99, Rec., p. I‑4421, punctele 14 și 15).
(12)
–	Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson (C‑506/04, Rec., p. I‑8613).
(13)
–	Hotărârea din 30 noiembrie 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec., p. I‑4165).
(14)
–	Directiva Consiliului din 22 martie 1977 (JO L 78, p. 17, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 46).
(15)
–	A se vedea Concluziile avocatului general Léger prezentate în cauza Gebhard, punctele 12-17 (în special punctul 16).
(16)
–	A se vedea Hotărârea din 7 noiembrie 2013, Romeo (C‑313/12, punctul 20 și jurisprudența citată).
(17)
–	A se vedea Concluziile prezentate în cauzele conexate Venturini și alții (Hotărârea din 5 decembrie 2013, C‑159/12-C‑161/12, punctele 16-63), Concluziile prezentate în cauza Pohotovosť (Hotărârea din 27 februarie 2014, C‑470/12, punctele 20-38), și Concluziile prezentate în cauza Macinský și Macinská (cerere de decizie preliminară retrasă la 31 decembrie 2013, punctele 32-58).
(18)
–	Hotărârea Wilson, citată anterior, punctul 54 și următoarele.
(19)
–	A se vedea Hotărârea din 30 iunie 1966, Vaassen‑Goebbels (61/65, Rec., p. 261), Hotărârea din 6 octombrie 1981, Broekmeulen (246/80, Rec., p. 2311), Hotărârea din 8 aprilie 1992, Bauer (C‑166/91, Rec., p. I‑2797), Hotărârea Gebhard, citată anterior, și, mai recent, Hotărârea din 22 decembrie 2010, Koller (C‑118/09, Rep., p. I‑13627). În special în această din urmă cauză, soluționată după pronunțarea Hotărârii Wilson, Curtea a statuat că Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (comisia disciplinară superioară a avocaților) din Austria constituie o „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.
(20)
–	A se vedea Ordonanța din 18 iunie 1980, Borker (138/80, Rec., p. 1975), și Ordonanța din 5 martie 1986, Greis Unterweger (318/85, Rec., p. 955).
(21)
–	Hotărârea din 30 martie 1993 (C‑24/92, Rec., p. I‑1277, punctul 15). A se vedea de asemenea Hotărârea din 30 mai 2002, Schmid (C‑516/99, Rec., I‑4573, punctul 36), și Hotărârea Wilson, citată anterior, punctul 49.
(22)
–	Hotărârea Wilson, citată anterior, punctele 51-53. A se vedea de asemenea Ordonanța din 14 mai 2008, Pilato (C‑109/07, Rep., p. I‑3503, punctul 24), și Ordonanța din 14 noiembrie 2013, MF 7 (C‑49/13, punctul 23).
(23)
–	Hotărârea Wilson, citată anterior, punctele 18 și 54.
(24)
–	Cu privire la importanța unor dispoziții similare, a se vedea Hotărârea din 4 februarie 1999, Köllensperger și Atzwanger (C‑103/97, Rec., p. I‑551, punctul 22). A se vedea de asemenea Ordonanța Pilato, citată anterior, punctele 24 și 29, precum și Hotărârea Schmid, citată anterior, punctul 41.
(25)
–	Articolul 15 din Decretul legislativ 382/1944. Cu privire la importanța unui astfel de element, a se vedea Hotărârea din 14 iunie 2007, Häupl (C‑246/05, Rep., p. I‑4673, punctul 18), și Ordonanța MF 7, citată anterior.
(26)
–	Potrivit articolului 8 din Decretul legislativ 382/1944, ministrul justiției poate să dizolve consiliile barourilor locale doar atunci când aceste organisme „nu pot funcționa potrivit legii”, situație în care funcțiile lor sunt exercitate temporar de un comisar special, timp de cel mult 90 de zile, până la alegerea noului consiliu. Totuși, se pare că nu există o dispoziție similară cu privire la CNF.
(27)
–	A se vedea Hotărârea Schmid, citată anterior, punctele 41 și 42.
(28)
–	A se vedea articolele 33 și 34 din Decretul‑lege 1578/1933 și articolul 21 din Decretul legislativ 382/1944.
(29)
–	Articolul 6 alineatul 9 din Decretul legislativ 96/2001.
(30)
–	Solicitanții urmăresc înscrierea în secțiunea specială a tabloului avocaților pentru avocații care și‑au obținut calificarea în străinătate, întocmit de consiliul baroului local (a se vedea articolul 6 din Decretul legislativ 96/2001), pe când membrii CNF trebuie să fie înscriși în secțiunea specială a tabloului avocaților pentru avocații cu dreptul de a pleda în fața celor mai înalte instanțe, ținut chiar de CNF (a se vedea articolul 33 din Decretul‑lege 1578/1933 și articolul 21 din Decretul legislativ 382/1944).
(31)
–	Conform unei practici constante a CNF, membrii CNF care au fost aleși din circumscripția curții de apel căreia îi aparține consiliul baroului a cărui decizie face obiectul controlului judiciar nu fac parte din completul care soluționează litigiul.
(32)
–	Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordonanța nr. 12 din 11 ianuarie 1997. Cu privire la importanța acestui aspect, a se vedea Hotărârea Belov, punctul 49, și Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza Schmid, punctul 31.
(33)
–	A se vedea trimiterea la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului de la punctul 57 din Hotărârea Wilson.
(34)
–	Cf. Rodríguez Iglesias, G. C., „L’évolution de l’architecture juridictionelle de l’Union européenne”, în A. Rosas, E. Levits, Y. Bot (ed), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case‑law, Asser Press, Haga, 2013, p. 37-48, p. 43 și 44.
(35)
–	După cum a afirmat în mod expres Curtea în Avizul 1/09 din 8 martie 2011 (Rep., p. I‑1137, punctul 85), referindu‑se în special la sistemul instituit de articolul 267 TFUE, „funcțiile atribuite instanțelor naționale și, respectiv, Curții sunt esențiale pentru a se asigura însăși natura dreptului instituit prin tratate”.
(36)
–	De exemplu, potrivit principiilor 1 și 2 din „Principiile fundamentale asupra independenței sistemului judiciar”, aprobate de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite prin Rezoluțiile 40/32 din 29 noiembrie 1985 și 40/146 din 13 decembrie 1985: „1. Independența sistemului judiciar va fi garantată de stat și consfințită în Constituție și în legile țării. […] 2. Instanțele de judecată vor decide în cauzele cu care sunt sesizate în mod imparțial, pe baza faptelor și în conformitate cu legea, fără restricții, influențe nepotrivite, stimulente, presiuni, amenințări sau interferențe, directe sau indirecte din orice parte sau pentru orice motiv”.
(37)
–	Hotărârea Köllensperger și Atzwanger, citată anterior, punctul 24.
(38)
–	Hotărârea din 18 decembrie 2007 (C‑341/05, Rep., p. I‑11767).
(39)
–	Hotărârea Curții din 17 decembrie 1987 (Ny Mølle Kro, 287/86, Rec., p. 5465).
(40)
–	Hotărârea Curții din 17 octombrie 1989, Danfoss (109/88, Rec., p. 3199).
(41)
–	Pentru a avea o imagine completă, s‑ar putea adăuga că există o serie de cauze, aflate în prezent în curs de soluționare în fața Curții, care privesc cereri de decizie preliminară formulate de Työtuomioistuin (tribunalul pentru litigii de muncă din Finlanda), o instanță al cărei statut este similar cu acela al Arbetsdomstolen și al Arbejdsretten; cauza AKT (C‑533/13) și cauzele conexate Ylemmät Toimihenkilöt YTN și Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN (C‑513/11 și C‑512/11). Din câte știm, niciuna dintre părți nu a pus în discuție natura organului de trimitere. Nici avocatul general Kokott, în Concluziile prezentate în cauza Ylemmät Toimihenkilöt YTN și Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö TSN, nu a considerat că este necesar să ridice problema din proprie inițiativă.
(42)
–	A se vedea Hotărârea Gebhard, citată anterior, în special punctele 10-12.
(43)
–	A se vedea Concluziile avocatului general Léger prezentate în cauza Gebhard, punctele 12-17 (în special punctul 16).
(44)
–	A se vedea „Regolamento interno per le attività del Consiglio Nazionale Forense” (1992), publicat în Rassegna forense, 1992, p. 135.
(45)
–	A se vedea în special articolul 7 din Codul de procedură administrativă italian.
(46)
–	A se vedea mai ales Consiglio Nazionale Forense (președinte Ricciardi, raportor Sanino), Hotărârea nr. 128 din 10 octombrie 1996, Consiglio Nazionale Forense (președinte Cagnani, raportor De Mauro), Hotărârea nr. 133 din 15 octombrie 1996, și Consiglio Nazionale Forense (președinte Alpa, raportor Merli), Hotărârea nr. 179 din 15 decembrie 2011.
(47)
–	În special, în dreptul italian, cetățenii pot, de regulă, să conteste lipsa de răspuns din partea autorităților administrative în fața instanțelor administrative competente: a se vedea mai ales articolul 31 din Codul de procedură administrativă italian.
(48)
–	Pentru un exemplu din dreptul spaniol, a se vedea Hotărârea din 24 martie 2011, Comisia/Spania (C‑400/08, Rep., p. I‑1915, punctul 119 și următoarele).
(49)
–	De exemplu, cu privire la normele referitoare la aprobarea tacită, a se vedea articolul 10 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi [Regulamentul (CE) privind concentrările economice] (JO L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201); cu privire la normele referitoare la refuzul tacit, a se vedea articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
(50)
–	A se vedea Cassazione Civile, Ordonanța nr. 157 din 4 martie 1994.
(51)
–	Articolul 36 din Legea 247/2012 precizează explicit că CNF are „competență” („competenza giurisdizionale”) atât în privința aspectelor disciplinare, cât și a înscrierilor în tabloul avocaților. Mai mult, potrivit articolului 37 din această lege, „în ceea ce privește acțiunile prevăzute la articolul 36, CNF se va pronunța în conformitate cu articolele 59-65 din Decretul 37/1934, aplicând, atunci când este necesar, normele și principiile Codului de procedură civilă [italian]”. Aceasta înseamnă că noua Lege 247/2012 nu numai că nu modifică procedura aflată în vigoare când domnii Torresi au formulat acțiunile, ci confirmă, în esență, validitatea acesteia.
(52)
–	Articolul 54 din Decretul‑lege 1578/1933 prevede, printre altele, că CNF „se pronunță asupra acțiunilor în justiție cu care este sesizat potrivit prezentei legi”.
(53)
–	De fapt, la fel ca orice altă hotărâre judecătorească din Italia, hotărârile adoptate de CNF sunt pronunțate „in nome del popolo italiano”
(„în numele poporului italian”), în conformitate cu articolul 101 din Constituția italiană.
(54)
–	A se vedea în special Cassazione Civile, Sezioni Unite, Hotărârea nr. 1639 din 12 martie 1980. A se vedea de asemenea, mai recent, Cassazione Civile, Sezioni Unite, Hotărârea nr. 26182 din 7 decembrie 2006, și Cassazione Civile, Sezioni Unite, Hotărâr ea nr. 26810 din 20 decembrie 2007.
(55)
–	Corte Costituzionale, Hotărârea nr. 114 din 18 iunie 1970. A se vedea de asemenea, mai recent, Corte Costituzionale, Hotărârea nr. 171 din 16-27 mai 1996.
(56)
–	A se vedea Concluziile avocatului general Tesauro prezentate în cauza Dorsch Consult, punctul 20.
(57)
–	A se vedea Ordonanța din 11 iulie 2003, Cafom și Samsung (C‑161/03, nepublicată în Repertoriu, punctul 14).
(58)
–	A se vedea în această privință Hotărârea Danfoss, citată anterior, punctul 7, și Hotărârea Curții din 23 martie 1982, Nordsee (102/81, Rec., p. 1095, punctul 11).
(59)
–	A se vedea Hotărârea din 27 ianuarie 2005, Denuit și Cordenier (C‑125/04, Rec., p. I‑923, punctul 15).
(60)
–	Cu privire la situația de fapt, Corte di Cassazione este astfel, în principiu, ținută de constatările efectuate de CNF. Referitor la importanța acestui aspect, a se vedea Hotărârea din 14 noiembrie 2002, Felix Swoboda (C‑411/00, Rec., p. I‑10567, punctele 26-28).
(61)
–	A se vedea Hotărârea Belov, citată anterior, punctul 52.
(62)
–	Constatăm și faptul că Pubblico Ministero (Ministerul Public) are de asemenea calitatea de parte în cadrul procedurilor desfășurate în fața CNF privind înscrierile în tabloul avocaților (precum și în cadrul procedurii de recurs special în fața Corte di Cassazione), spre deosebire de procedura desfășurată în fața consiliilor barourilor locale. După cum a arătat guvernul italian, participarea Ministerului Public la o procedură administrativă ar avea un caracter excepțional.
(63)
–	Cassazione Civile, Hotărârea nr. 10959 din 8 august 2001.
(64)
–	A se vedea dispozițiile menționate la punctul 65 de mai sus.
(65)
–	A se vedea Hotărârea din 21 februarie 2006, Halifax și alții (C‑255/02, Rec., p. I‑1609, punctul 68 și jurisprudența citată).
(66)
–	A se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, Rec., p. I‑11569, punctele 52 și 53).
(67)
–	Ibidem, punctul 54.
(68)
–	Hotărârea din 12 mai 1998, Kefalas și alții (C‑367/96, Rec., p. I‑2843, punctul 22).
(69)
–	Directiva Consiliului din 21 decembrie 1988 privind sistemul general de recunoaștere a diplomelor de învățământ superior acordate pentru formarea profesională cu durata minimă de trei ani (JO 1989, L 19, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 76).
(70)
–	A se vedea Hotărârea din 23 octombrie 2008, Comisia/Spania (C‑286/06, Rep., p. I‑8025, punctul 72).
(71)
–	Sublinierea noastră în textul ambelor prevederi.
(72)
–	A se vedea prin analogie Hotărârea din 31 martie 1993, Kraus (C‑19/92, Rec., p. I‑1663, punctele 15 și 16).
(73)
–	Hotărârea din 12 septembrie 2006, Cadbury Schweppes și Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Rec., p. I‑7995, punctul 36 și jurisprudența citată).
(74)
–	Ibidem, punctul 37.
(75)
–	Hotărârea Wilson, citată anterior, punctele 66 și 67.
(76)
–	Ibidem, punctul 70.
(77)
–	A se vedea Hotărârea Koller, citată anterior, punctele 34 și 40. A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C‑212/97, Rec., p. I‑1459, punctul 29).
(78)
–	Potrivit părții pertinente a articolului 13, „[p]entru a facilita aplicarea prezentei directive și pentru a evita aplicarea incorectă a dispozițiilor sale cu scopul unic de a eluda reglementările aplicabile în statul membru gazdă, autoritatea competentă din statul membru gazdă și autoritatea competentă din statul membru de origine colaborează strâns și își oferă reciproc asistență”.
(79)
–	A se vedea în special Hotărârea din 14 octombrie 2004, Omega (C‑36/02, Rec., p. I‑9609, punctul 35 și următoarele), și Hotărârea din 22 decembrie 2010, Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, Rep., p. I‑13693, punctul 83 și următoarele).
(80)
–	A se vedea Concluziile avocatului general Poiares Maduro prezentate în cauza Michaniki (C‑213/07, Rep., p. I‑9999, punctul 33).
(81)
–	A se vedea în special Hotărârea din 17 decembrie 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Rec., p. 1125, punctul 3), și Hotărârea din 1 aprilie 2008, Gouvernement de la Communauté française și Gouvernement wallon (C‑212/06, Rep., p. I‑1683, punctul 58).