62021CJ0363
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 13. júla 2023 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Povinnosť členských štátov ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany – Hospodárska politika – Nariadenie (EÚ) č. 549/2013 – Európsky systém národných a regionálnych účtov v Európskej únii (ESA) – Smernica 2011/85/EÚ – Požiadavky na rozpočtové rámce členských štátov – Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje právomoc audítorského súdu – Zásady efektivity a ekvivalencie – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie“
V spojených veciach C‑363/21 a C‑364/21,
ktorých predmetom sú dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ podané rozhodnutiami Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko) z 3. a 10. júna 2021 a doručené Súdnemu dvoru 9. a 10. júna 2021, ktoré súvisia s konaniami:
Ferrovienord SpA
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),
za účasti:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
a
Federazione Italiana Triathlon
proti
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
za účasti:
Procura generale della Corte dei conti,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev, sudcovia P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (spravodajca) a I. Ziemele,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: C. Di Bella, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 19. októbra 2022,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
Ferrovienord SpA a Federazione Italiana Triathlon, v zastúpení: D. Lipani, J. Polinari a F. Sbrana, avvocati,
–
Procura generale della Corte dei conti, v zastúpení: A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti a A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. De Bellis a P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–
Európska komisia, v zastúpení: C. Biz, F. Blanc, S. Delaude a F. Moro, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta 12. januára 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 549/2013 z 21. mája 2013 o európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskej únii (Ú. v. EÚ 2013, L 174, s. 1), smernice Rady 2011/85/EÚ z 8. novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov (Ú. v. EÚ L 306, 2011, s. 41), zásad ekvivalencie a efektivity, článku 19 ZEÚ, ako aj článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2
Tieto návrhy boli podané v rámci dvoch sporov, konkrétne medzi spoločnosťou Ferrovienord SpA a Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (Národný štatistický úrad, Taliansko) vo veci C‑363/21 a medzi Federazione Italiana Triathlon (Talianska triatlonová federácia, Taliansko) (ďalej len „FITRI“) na jednej strane a l’ISTAT a Ministero dell'Economia elle Finanze (Ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko) na strane druhej vo veci C‑364/21, pričom uvedené spory sa týkali zápisu spoločností Ferrovienord a FITRI do zoznamu subjektov verejnej správy zahrnutých do konsolidovaného výkazu ziskov a strát verejnej správy (ďalej len „zoznam ISTAT“) na rok 2020.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2011/85
3
V zmysle odôvodnení 3, 4 a 23 smernice 2011/85:
„3.
Predpokladom zostavenia vysokokvalitnej štatistiky porovnateľnej vo všetkých členských štátoch sú úplné a spoľahlivé postupy účtovníctva verejných financií pre všetky subsektory verejnej správy. Vnútorná kontrola by mala zabezpečiť, aby sa v subsektoroch verejnej správy dodržiavali existujúce pravidlá. Nezávislé audity vykonávané verejnými inštitúciami, akou je Dvor audítorov alebo súkromné kontrolné orgány, by mali podporovať uplatňovanie najlepších medzinárodných postupov.
4.
Na správne fungovanie rámca Únie pre rozpočtový dohľad je nevyhnutná dostupnosť fiškálnych údajov. Pravidelná dostupnosť včasných a spoľahlivých fiškálnych údajov je nevyhnutná na riadne a dobre načasované monitorovanie, ktoré zasa umožňuje prijímať rýchle opatrenia v prípade neočakávaného rozpočtového vývoja. Zásadným prvkom pre zabezpečenie kvality fiškálnych údajov je transparentnosť, ktorá musí zahŕňať pravidelnú verejnú dostupnosť takýchto údajov.
…
23.
Ustanovenia rámca rozpočtového dohľadu stanovené v ZFEÚ, a najmä Paktom stability a rastu sa uplatňujú na verejnú správu ako celok, ktorý obsahuje subsektory: ústredná štátna správa, regionálna štátna správa, miestna štátna správa a fondy sociálneho zabezpečenia, ako sa vymedzujú v nariadení [Rady] (ES) č. 2223/96 [z 25. júna 1996 o Európskom systéme národných a regionálnych účtov v spoločenstve (Ú. v. ES L 310, 1996, s. 1; Mim. vyd.10/002, s. 3)].“
4
Článok 1 tejto smernice stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú podrobné pravidlá pre vlastnosti rozpočtových rámcov členských štátov. Tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania povinností členských štátov podľa ZFEÚ s cieľom vyhnúť sa nadmernému deficitu verejnej správy.“
5
Článok 2 uvedenej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú vymedzenia pojmov ‚štátny‘, ‚deficit‘ a ‚investície‘ ustanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite pripojeného k Zmluve o EÚ a ZFEÚ. Uplatňuje sa tiež vymedzenie subsektorov verejnej správy, ako sa uvádza v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu [č. 2223/96].
Okrem toho sa uplatňuje toto vymedzenie pojmu:
‚rozpočtový rámec‘ je súbor opatrení, postupov, pravidiel a inštitúcií, ktoré sú základom vykonávania rozpočtových politík verejnej správy…
…“
6
Článok 3 ods. 1 smernice 2011/85 uvádza:
„Pokiaľ ide o vnútroštátne systémy účtovníctva verejných financií, členské štáty zavedú systémy účtovníctva verejných financií, ktoré budú úplne a dôsledne zahŕňať všetky subsektory verejnej správy a ktoré budú obsahovať informácie nevyhnutné na tvorbu akruálnych údajov s cieľom pripraviť údaje založené na [európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskom spoločenstve, prijatom nariadením č. 2223/96, ďalej len ‚ESA 95‘]. Tieto systémy účtovníctva verejných financií podliehajú vnútornej kontrole a nezávislému auditu.“
7
Podľa článku 5 tejto smernice:
„Každý členský štát zavedie numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty, ktoré počas viacročného horizontu účinne podporujú dodržiavanie jeho povinností vyplývajúcich zo ZFEÚ v oblasti rozpočtovej politiky pre verejnú správu ako celok. Týmito pravidlami sa presadzuje najmä:
a)
súlad s referenčnými hodnotami týkajúcimi sa deficitu a dlhu stanovenými v súlade so ZFEÚ;
b)
prijatie viacročného fiškálneho plánovacieho horizontu vrátane dodržiavania strednodobého rozpočtového cieľa členského štátu.“
8
Článok 6 ods. 1 písm. b) uvedenej smernice stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia ZFEÚ týkajúce sa rámca Únie pre rozpočtový dohľad, numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty obsahujú špecifikácie týchto prvkov:
…
b)
účinné a včasné monitorovanie dodržiavania pravidiel založené na spoľahlivej a nezávislej analýze, ktorú vykonávajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov.“
Nariadenie (EÚ) č. 473/2013
9
Článok 2 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 473/2013 z 21. mája 2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne (Ú. v. EÚ L 140, 2013, s. 11) stanovuje:
„1.   Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
a)
‚nezávislé orgány‘ sú orgány, ktoré sú štrukturálne nezávislé alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od rozpočtových orgánov členského štátu a ktoré sa opierajú o vnútroštátne právne ustanovenia zaručujúce vysoký stupeň funkčnej nezávislosti a zodpovednosti…
…
2.   Vymedzenia ‚sektora verejnej správy‘ a ‚subsektorov sektora verejnej správy‘ stanovené v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu [č. 2223/96]… sa tiež vzťahujú na toto nariadenie.“
10
Článok 5 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia znie:
„Členské štáty majú nezávislé orgány na monitorovanie dodržiavania:
…
b)
numerických fiškálnych pravidiel uvedených v článku 5 smernice [2011/85].“
Nariadenie (EÚ) č. 549/2013
11
Európsky systém integrovaných ekonomických účtov (ESA) je štatistickým prostriedkom a právnym nástrojom, ktorý Európska únia prijala na zabezpečenie porovnateľnej informácie o štruktúre ekonomík členských štátov a ich vývoji. Prvý systém ESA, teda ESA 95, bol vytvorený nariadením č. 2223/96. ESA 95 nahradil ESA 2010, zavedený nariadením č. 549/2013.
12
Podľa odôvodnení 3 a 14 nariadenia č. 549/2013:
„3.
Občania Únie potrebujú ekonomické účty ako základný nástroj na analyzovanie ekonomickej situácie členského štátu alebo regiónu. V záujme porovnateľnosti by mali byť takéto účty založené na jednom súbore zásad, ktoré neumožňujú rozdielny výklad. Poskytované informácie by mali byť čo najpresnejšie, najúplnejšie a najvčasnejšie, aby sa zabezpečila maximálna transparentnosť za všetky sektory.
…
14.
ESA 2010 má postupne nahradiť všetky ostatné systémy ako referenčný rámec spoločných štandardov, vymedzení pojmov, klasifikácií a účtovných pravidiel na zostavovanie účtov členských štátov pre potreby Únie, aby bolo možné získať výsledky, ktoré sú porovnateľné medzi členskými štátmi.“
13
Článok 1 ods. 1 a 2 tohto nariadenia znie:
„1.   Týmto nariadením sa zavádza [ESA 2010].
2.   V ESA 2010 sa stanovuje:
a)
metodika (príloha A) pre spoločné štandardy, vymedzenia pojmov, klasifikácie a účtovné pravidlá, ktoré sa použijú na zostavovanie účtov a tabuliek na porovnateľných základoch pre potreby Únie a výsledkov podľa článku 3;
b)
program (príloha B), v ktorom sa stanovujú lehoty, v rámci ktorých členské štáty zasielajú [Európskej k]omisii (Eurostatu) účty a tabuľky zostavované podľa metodiky uvedenej v písmene a).“
14
Článok 3 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Členské štáty zasielajú Komisii (Eurostatu) účty a tabuľky stanovené v prílohe B v lehotách v nej určených pre každú tabuľku.
2.   Členské štáty zasielajú Komisii údaje a metaúdaje požadované podľa tohto nariadenia v súlade so stanoveným štandardom na výmenu údajov a ostatnými praktickými opatreniami.
…“
15
Kapitola 1 prílohy A k tomuto nariadeniu, upravujúca všeobecné charakteristiky a základné princípy ESA 2010, obsahuje najmä bod 1.57, ktorý znie:
„Inštitucionálne jednotky sú ekonomické subjekty, ktoré sú oprávnené vlastniť výrobky a aktíva, prijímať záväzky a zapájať sa do ekonomických činností a transakcií s inými jednotkami. Na účely systému ESA 2010 sú inštitucionálne jednotky zoskupené do piatich vzájomne sa vylučujúcich domácich inštitucionálnych sektorov:
a)
nefinančné korporácie;
b)
finančné korporácie;
c)
verejná správa;
d)
domácnosti;
e)
neziskové inštitúcie slúžiace domácnostiam.
Týchto päť sektorov tvorí spolu celkovú domácu ekonomiku. Každý sektor je zároveň rozdelený do subsektorov. Systém ESA 2010 umožňuje vytvoriť kompletný súbor tokových účtov a súvahových účtov, ktoré možno zostaviť za každý sektor a subsektor, ako aj za celú ekonomiku. Nerezidentské jednotky môžu byť s týmito piatimi domácimi sektormi vo vzájomnej interakcii, pričom tieto vzájomné interakcie sa vykazujú medzi piatimi domácimi sektormi a šiestym inštitucionálnym sektorom: sektorom zahraničia.“
16
Príloha A k nariadeniu č. 549/2013 obsahuje kapitolu 2, nazvanú „Jednotky a zoskupenia jednotiek“, a jej body 2.111 a 2.113 stanovujú:
„2.111.
Definícia: Sektor verejnej správy… pozostáva z inštitucionálnych jednotiek, ktoré sú netrhovými výrobcami, ktorých produkcia je určená na individuálnu a kolektívnu spotrebu a sú financované povinnými platbami jednotiek patriacich do iných sektorov, ako aj z inštitucionálnych jednotiek zapojených hlavne do prerozdeľovania národného dôchodku a bohatstva.
…
2.113.
Sektor verejnej správy sa delí na tieto štyri subsektory:
a)
ústredná štátna správa (okrem fondov sociálneho zabezpečenia)…;
b)
regionálna štátna správa (okrem fondov sociálneho zabezpečenia)…;
c)
miestna samospráva (okrem fondov sociálneho zabezpečenia)…;
d)
fondy sociálneho zabezpečenia…“
17
V prílohe A k tomuto nariadeniu sa nachádza aj kapitola 20, nazvaná „Účty verejnej správy“, a v jej bodoch 20.05 až 20.07 sa uvádza:
„20.05
Sektor verejnej správy… pozostáva zo všetkých jednotiek verejnej správy a všetkých netrhových neziskových inštitúcií, ktoré sú pod kontrolou jednotiek verejnej správy. Do tohto sektoru patria aj ostatní netrhoví výrobcovia uvedení v odsekoch 20.18 až 20.39.
20.06
Jednotky verejnej správy sú právne subjekty, ktoré vznikli politickým procesom a ktoré majú zákonodarnú, súdnu alebo výkonnú moc nad ostatnými inštitucionálnymi jednotkami na určitom území. Ich hlavná funkcia spočíva v poskytovaní výrobkov a služieb spoločenstvu a domácnostiam na netrhovom princípe a v prerozdeľovaní dôchodku a majetku.
20.07
Jednotka verejnej správy má zvyčajne právomoc získavať finančné zdroje od ostatných inštitucionálnych jednotiek prostredníctvom povinných transferov. Aby sa splnili základné požiadavky na inštitucionálnu jednotku, jednotka verejnej správy musí mať vlastné finančné zdroje získané buď prostredníctvom príjmov od ostatných jednotiek, alebo prijaté ako transfery od ostatných jednotiek verejnej správy a musí mať oprávnenie použiť tieto zdroje na sledovanie svojich strategických cieľov. Okrem toho musí mať možnosť požičať si finančné prostriedky vo svojom mene.“
Talianske právo
Ústava Talianskej republiky
18
Článok 103 druhý odsek Costituzione della Repubblica Italiana (Ústava Talianskej republiky) stanovuje, že Corte dei conti (Dvor audítorov, Taliansko) má právomoc rozhodovať o účtovníctve verejných financií.
Zákon č. 196 o účtovníctve a verejných financiách
19
Článok 1 ods. 1 až 3 legge n. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (zákon č. 196, zákon o účtovníctve a verejných financiách) 31. decembra 2009 (GURI č. 303 z 31. decembra 2009, riadna príloha č. 245) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti sporu vo veci samej stanovuje:
„1.   Subjekty verejnej správy prispievajú k dosahovaniu cieľov v oblasti verejných financií vymedzených na vnútroštátnej úrovni v súlade s postupmi a kritériami stanovenými Európskou úniou a spoločne nesú z toho vyplývajúcu zodpovednosť. Účasť na dosahovaní týchto cieľov prebieha v súlade so základnými zásadami harmonizácie verejných účtov a koordinácie verejných financií.
2.   Na účely uplatňovania ustanovení o verejných financiách sa na rok 2011 považujú za subjekty verejnej správy organizácie a osoby, ktoré sú uvedené na štatistické účely v zozname oznámenom [ISTAT] 24. júla 2010, uverejnenom v ten istý deň v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana č. 171, a od roku 2012 subjekty a osoby, ktoré každoročne uvedie na štatistické účely [ISTAT] v zozname oznámenom týmto úradom 30. septembra 2011 a uverejnenom v ten istý deň v Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana č. 228, a v jeho následných aktualizáciách podľa odseku 3 tohto článku, vykonaných na základe definícií stanovených v osobitných nariadeniach [Únie]…, nezávislé orgány a v každom prípade správne orgány uvedené v článku 1 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 165 z 30. marca 2001 a následných zmien.
3.   ISTAT označí každoročne subjekty verejnej správy podľa odseku 2 v rozhodnutí, ktoré sa uverejňuje v Gazzetta ufficiale do 30. septembra príslušného roku.“
Zákon č. 243, ktorým sa upravuje vykonávanie zásady rozpočtovej rovnováhy
20
Článok 2 ods. 1 písm. a) legge „rinforzata“ n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (zákon „vyššej právnej sily“ č. 243, ktorým sa upravuje vykonávanie zásady rozpočtovej rovnováhy v zmysle článku 81 šiesteho odseku Ústavy) z 24. decembra 2012 (GURI č. 12 z 15. januára 2013, s. 14) definuje výraz „subjekty verejnej správy“ takto:
„‚subjekty verejnej správy‘ sú subjekty, ktoré sa identifikujú na základe postupov a aktov stanovených v súlade s právom… Únie, predpismi v oblasti účtovníctva a verejných financií v rámci subsektorov ústrednej štátnej správy, miestnej samosprávy a vnútroštátnych orgánov sociálneho zabezpečenia.“
21
Článok 20 tohto zákona s názvom „Kontrolné funkcie Corte dei conti [Dvor audítorov] nad rozpočtami subjektov verejnej správy“ najmä stanovuje, že Corte dei conti (Dvor audítorov) vykonáva následnú kontrolu rozpočtového hospodárenia verejnej správy na účely koordinácie verejných financií a rozpočtovej rovnováhy v súlade s formami a postupmi stanovenými zákonom.
Zákon č. 161, ktorým sa upravuje výkon záväzkov vyplývajúcich z členstva Talianska v Európskej únii
22
Článok 30 legge n. 161 ‐ Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea ‐ Legge europea 2013‑bis (zákon č. 161, ktorým sa upravuje výkon záväzkov vyplývajúcich z členstva Talianska v Európskej únii – Európsky zákon 2013‑a) z 30. októbra 2014 (GURI č. 261 z 10. novembra 2014 – riadna príloha č. 83) v odseku 1 stanovuje:
„Na účely zabezpečenia plného účinku častí smernice [2011/85] a nariadenia [č. 473/2013], ktoré nie sú priamo uplatniteľné, pokiaľ ide o činnosť monitorovania dodržiavania rozpočtových pravidiel, Corte dei conti [Dvor audítorov] overuje v rámci svojej kontrolnej funkcie súlad rozpočtových údajov verejnej správy s účtovnými pravidlami.“
Zákon č. 228 z 24. decembra 2012
23
Článok 1 legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (zákon č. 228 o pravidlách zostavovania ročného a viacročného štátneho rozpočtu) z 24. decembra 2012 (GURI č. 302 z 29. decembra 2012, riadna príloha č. 212) v odseku 169 stanovoval:
„Proti aktom, ktorými ISTAT každoročne označuje subjekty verejnej správy…, možno podať žalobu na plenárne zasadnutie Corte dei conti [Dvor audítorov] zasadajúce v osobitnom zložení, v súlade s článkom 103 druhým odsekom Ústavy.“
Účtovný súdny poriadok
24
Článok 11 ods. 6 písm. b) prílohy 1 k decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (legislatívny dekrét č. 174 o Účtovnom súdnom poriadku, prijatý na základe článku 20 zákona č. 124 zo 7. augusta 2015), z 26. augusta 2016 (GURI č. 209 zo 7. septembra 2016 – riadna príloha č. 41) (ďalej len „Účtovný súdny poriadok“) uvádzal:
„Plenárne zasadnutie [Corte dei conti (Dvor audítorov)] v osobitnom zložení rozhoduje v jednostupňovom konaní pri výkone svojej výlučnej súdnej právomoci v oblasti účtovníctva verejných financií vo veciach:
…
b)
týkajúcich sa uznania subjektov verejnej správy zo strany ISTAT.“
Zákonný dekrét č. 137/2020
25
Článok 23c decreto‑legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (zákonný dekrét č. 137 o naliehavých opatreniach týkajúcich sa ochrany zdravia, pomoci pracovníkom a podnikom, spravodlivosti a bezpečnosti v súvislosti núdzovou situáciou COVID‑19) z 28. októbra 2020 (GURI č. 269 z 28. októbra 2020), ktorý bol zmenený legge n. 176 (zákon č. 176) z 18. decembra 2020 (GURI č. 319 z 24. decembra 2020, riadna príloha č. 43) (ďalej len „zákonný dekrét č. 137/2020“) stanovuje:
„1.   Na subjekty uvedené v zozname 1, ktorý tvorí prílohu tohto dekrétu, ako na jednotky, ktoré podľa kritérií stanovených Európskym systémom národných a regionálnych účtov v Európskej únii (ESA 2010), uvedenom v nariadení [č. 549/2013], prispievajú k stanoveniu zostatkov verejných financií konsolidovaného výkazu ziskov a strát verejnej správy, sa v každom prípade vzťahujú ustanovenia o vyrovnaných rozpočtoch a udržateľnosti dlhu verejnej správy…, ako aj [ustanovenia] o povinnostiach oznamovať relevantné údaje a informácie týkajúce sa verejných financií.
2.   V článku 11 ods. 6 písm. b) Účtovného súdneho poriadku, ktorý je uvedený v prílohe 1 k legislatívnemu dekrétu č. 174 z 26. augusta 2016, sa za slová ‚zostavovaného ISTAT‘ vkladajú slová: ‚výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych predpisov o obmedzení verejných výdavkov‘.“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
26
ISTAT zapísal najmä v zmysle nariadenia č. 549/2013 spoločnosti Ferrovienord a FITRI (ďalej spoločne len „žalobcovia vo veci samej“) do zoznamu ISTAT, ktorý bol zverejnený 30. septembra 2020.
27
Žalobami podanými na Corte dei conti (Dvor audítorov), ktorý je vnútroštátnym súdom, žalobcovia vo veci samej spochybňujú tento zápis z dôvodu nesplnenia podmienok požadovaných v tejto súvislosti.
28
Z uznesení o návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že do roku 2012 bolo možné rozhodnutia týkajúce sa zápisu subjektu do zoznamu ISTAT napadnúť na správnom súde. Následne boli prijaté dve legislatívne zmeny.
29
Na jednej strane bola v roku 2012 podľa článku 1 ods. 169 zákona č. 228 z 24. decembra 2012 právomoc preskúmavať dôvodnosť označenia subjektov ako subjektov verejnej správy a ich zápisu do zoznamu ISTAT pridelená Corte dei conti (Dvor audítorov). Toto pravidlo právomoci bolo prevzaté do článku 11 ods. 6 písm. b) Účtovného súdneho poriadku, ktorý stanovil, že „plenárne zasadnutie Corte dei conti [Dvor audítorov] v osobitnom zložení rozhoduje v jednostupňovom konaní pri výkone svojej výlučnej súdnej právomoci v oblasti účtovníctva verejných financií vo veciach týkajúcich sa uznania subjektov verejnej správy zo strany ISTAT“.
30
Vnútroštátny súd spresňuje, že preskúmanie, ktoré bolo v tom čase úlohou audítorského súdu, sa malo vykonať na základe kritérií vyplývajúcich z nariadenia č. 549/2013, ktoré podľa talianskeho práva predstavujú podmienky, podľa ktorých sa subjekt zapisuje do zoznamu ISTAT. Okrem toho tento súd pripomína, že z takéhoto zápisu vyplývajú pre dotknuté subjekty osobitné povinnosti, najmä účtovnej povahy, ktoré od okamihu ich zápisu do tohto zoznamu prispievajú k stanoveniu zostatkov verejných financií konsolidovaného výkazu ziskov a strát verejnej správy podľa článku 23c ods. 1 zákonného dekrétu č. 137/2020. Podľa vnútroštátneho súdu je teda preskúmanie postavenia subjektov verejnej správy v zmysle nariadenia č. 549/2013 účtovnou operáciou, ktorá predchádza stanoveniu zostatkov, na základe ktorých sa majú vyvíjať finančné vzťahy medzi členskými štátmi, najmä podľa článku 126 ZFEÚ a Protokolu č. 12 o postupe pri nadmernom deficite, ktorý tvorí prílohu Zmlúv (ďalej len „Protokol č. 12“).
31
Na druhej strane v roku 2020 bol rozsah preskúmania zákonnosti zápisu do zoznamu ISTAT vykonávaného audítorským súdom obmedzený článkom 23c ods. 2 zákonného dekrétu č. 137/2020, ktorým sa zmenil článok 11 ods. 6 písm. b) Účtovného súdneho poriadku, ktorý teraz v podstate stanovuje, že plenárne zasadnutia Corte dei conti (Dvor audítorov) rozhodujú o žalobách týkajúcich sa označenia subjektov verejnej správy, ktoré vykonal ISTAT, výlučne na účely uplatnenia vnútroštátnej právnej úpravy o obmedzení verejných výdavkov.
32
Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že účastníci konania vo veci samej sa nezhodujú na výklade článku 11 ods. 6 písm. b) Účtovného súdneho poriadku, zmeneného článkom 23c zákonného dekrétu č. 137/2020.
33
Podľa Procura generale della Corte dei Conti (Prokuratúra pri Dvore audítorov, Taliansko) by uvedený článok 23c v prípade, že by sa vykladal v tom zmysle, že obmedzuje možnosť podať žalobu proti zoznamu ISTAT výlučne na účely uplatnenia vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa obmedzenia verejných výdavkov, nebol v súlade s právom Únie, najmä s nariadením č. 549/2013, a ani so zásadami efektivity a ekvivalencie, keďže by dotknutým subjektom nezaručoval účinnú súdnu ochranu. Tieto subjekty by potom už nemohli dosiahnuť súdne preskúmanie svojho zápisu na zoznam ISTAT ako subjektu verejnej správy. S týmto názorom sa stotožňujú aj žalobcovia vo veci samej.
34
Naopak ISTAT a Ministerstvo hospodárstva a financií (ďalej spoločne len „žalovaní vo veci samej“) sa domnievajú, že článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 síce obmedzuje právomoc Corte dei conti (Dvor audítorov), ale zároveň rozširuje právomoc správneho súdu, takže na žalobcov vo veci samej sa vzťahuje plná súdna ochranu ich záujmov. Podľa žalovaných vo veci samej by v každom prípade vymedzenie pojmu „subjekt verejnej správy“ malo patriť do výlučnej právomoci správneho súdu, keďže sa týka aspektov, ktoré nie sú súčasťou otázok účtovnej povahy. Článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 je teda podľa nich v súlade s právom Únie.
35
V odpovedi na toto tvrdenie Procura generale della Corte dei Conti (Prokuratúra pri Dvore audítorov) tiež uviedla, že aj keby sa mal dodržať výklad článku 23c, ktorý zastávajú žalovaní vo veci samej, toto ustanovenie by nebolo v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie opravných prostriedkov. Takýto výklad by totiž viedol k riziku predĺženia konania a k protichodným rozsudkom, keďže dotknuté subjekty by potom museli podať dve samostatné žaloby na dva rôzne súdy, aby sa domohli svojich práv.
36
Podľa vnútroštátneho súdu zmena článku 11 ods. 6 písm. b) Účtovného súdneho poriadku znamená absolútny nedostatok súdnej ochrany pre subjekty, ktoré sa nachádzajú v podobnej situácii ako žalobcovia vo veci samej. V prvom rade by tak v prípade absencie príslušného súdu, ktorý by zabezpečil dodržiavanie práva Únie, pokiaľ ide o postavenie subjektov verejnej správy a ich povinnosti, neexistovalo nijaké preskúmanie dodržiavania právnych noriem Únie týkajúcich sa tohto postavenia a zakotvených v nariadení č. 549/2013 zo strany Talianskej republiky, a teda ani kontrola zostatkov verejných financií v zmysle článku 126 ZFEÚ, Protokolu č. 12 a Paktu stability a rastu.
37
Ďalej tento súd zastáva názor, že obmedzenie účinkov rozhodnutí audítorského súdu „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych predpisov o obmedzení verejných výdavkov“ by v skutočnosti vylúčilo akúkoľvek možnosť nezávislej kontroly tohto súdu nad rozpočtovými orgánmi a zákonnosťou metód výpočtu zostatkov verejných financií používaných na overenie dodržiavania strednodobého rozpočtového cieľa uvedeného v článku 5 písm. b) smernice 2011/85. Preto sa zdá, že článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 nie je v súlade s pravidlom stanoveným v nariadení č. 473/2013 a smernici 2011/85, ktoré vyžaduje oddelenie rozpočtových orgánov od orgánov auditu, pričom druhé uvedené orgány môžu mať formu súdu.
38
Napokon tento súd uvádza, že vzhľadom na to, že z postavenia subjektu verejnej správy v zmysle práva Únie vyplývajú pre dotknuté subjekty povinnosti a obmedzenia ich práv, mali by mať tieto subjekty právo na účinný prostriedok nápravy, aby mohli toto postavenie spochybniť v súlade s článkom 19 ZEÚ a článkom 47 Charty.
39
V tejto súvislosti vnútroštátny súd po prvé pripomína, že hoci v súlade so zásadou procesnej autonómie prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku určiť príslušné súdy a stanoviť procesnú úpravu prostriedkov nápravy, účinnosť opravného prostriedku by bola v prejednávanej veci znížená, keďže rozhodnutie, ktoré by tento súd pravdepodobne prijal, by nemohlo v plnom rozsahu predstavovať vyhlásenie, že zaradenie dotknutého subjektu do sektora verejnej správy je na účely práva Únie nezákonné. Okrem toho by sa na opravný prostriedok podľa článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 vzťahovali mimoriadne procesné pravidlá, ktoré by sa úplne líšili od pravidiel opravných prostriedkov, ktoré taliansky právny systém v podobných situáciách predpokladá. Podľa talianskeho práva teda všetky otázky týkajúce sa uznania postavenia podliehajú samostatnej určovacej žalobe podanej na príslušný súd, ktorého rozhodnutie je záväzné, pokiaľ ide o účinky tohto postavenia. Vnútroštátny súd má preto pochybnosti, či článok 23c je v súlade so zásadami efektivity a ekvivalencie.
40
Po druhé tento súd zastáva názor, že aj keby sa prijal výklad článku 23c navrhovaný žalovanými vo veci samej, stále by existovali pochybnosti o tom, či je tento článok v súlade so zásadou účinnej súdnej ochrany, keďže v krátkom časovom období trvania finančného roku, v ktorom po zápise do zoznamu ISTAT musia žalobcovia vo veci samej plniť povinnosti vyplývajúce z tohto zápisu, by títo žalobcovia museli podať dve samostatné žaloby na dva rôzne súdy, aby sa domohli svojich práv, čo by mohlo narušiť zásadu právnej istoty, pokiaľ ide o ich postavenie. Z toho istého dôvodu by pri takomto výklade zostala pochybnosť o súlade článku 23c so zásadou ekvivalencie opravných prostriedkov, keďže Ústava Talianskej republiky určuje audítorský súd ako príslušný v oblasti správneho stanovenia rozpočtových zostatkov talianskeho štátu.
41
Za týchto podmienok Corte dei conti (Dvor audítorov) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Bránia pravidlo priamej uplatniteľnosti [ESA 2010] a zásada potrebného účinku [nariadenia č. 549/2013], ako aj smernice [2011/85] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje súdnu právomoc vnútroštátneho súdneho orgánu príslušného na preskúmanie správnosti uplatňovania ESA 2010 výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa obmedzovania verejných výdavkov, čím vylučuje hlavný potrebný účinok práva Únie spočívajúci v overení transparentnosti a spoľahlivosti rozpočtových zostatkov, prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa [Talianska republika] blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov?
2.
Bránia pravidlo priamej uplatniteľnosti ESA 2010 a zásada potrebného účinku [nariadenia č. 549/2013], ako aj smernice 2011/85/EÚ, pokiaľ ide o organizačné oddelenie orgánu rozpočtu od kontrolných orgánov, vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje účinky rozhodnutia vnútroštátneho súdneho orgánu príslušného na preskúmanie správnosti uplatňovania ESA 2010 výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa obmedzovania verejných výdavkov, čím vylučuje akúkoľvek nezávislú kontrolu vymedzenia okruhu subjektov, ktorých sa týkajú účty talianskej verejnej správy (tak, ako sa kvalifikuje na účely [práva Únie]), prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa [Talianska republika] blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov?
3.
Bráni zásada právneho štátu s ohľadom na účinnosť súdnej ochrany a rovnocennosť prostriedkov súdnej nápravy vnútroštátnej právnej úprave, ktorá:
a)
vylučuje akékoľvek súdne preskúmanie správnosti uplatnenia ESA 2010 zo strany ISTAT na účely vymedzenia sektoru S.13, čiže preskúmania správnosti, transparentnosti a spoľahlivosti rozpočtových zostatkov, prostredníctvom ktorého sa zisťuje, či sa [Talianska republika] blíži k splneniu strednodobých rozpočtových cieľov (porušenie zásady účinnej súdnej ochrany);
b)
v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej správy, a to aj na základe autentického výkladového zákona, vystavuje žalobcu povinnosti podať dve rôzne žaloby a následným rizikám protichodných súdnych rozhodnutí týkajúcich sa jeho postavenia podľa práva Únie, čím de facto znemožňuje účinnú súdnu ochranu práva žalobcu v čase potrebnom na splnenie povinností, ktoré mu [z rozhodnutia priznávajúcemu toto sporné postavenie] vyplývajú (t. j. finančný rok), a marí právnu istotu, pokiaľ ide o existenciu postavenia subjektu verejnej správy;
c)
opäť v prípade, že by sa mal za správny považovať výklad dotknutého ustanovenia navrhnutý žalovanými orgánmi verejnej správy, a to aj na základe autentického výkladového zákona, stanovuje, že na rozhodnutie vo veci správnosti vymedzenia okruhu rozpočtových subjektov je príslušný iný súd než súdny orgán, ktorému súdnu právomoc vo veciach rozpočtu vyhradzuje Ústava Talianskej republiky?“
Konanie na Súdnom dvore
42
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 12. augusta 2021 boli veci C‑363/21 a C‑364/21 spojené na spoločné konanie na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
43
Vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor, aby o týchto veciach rozhodol v skrátenom konaní podľa článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
44
V tomto ustanovení sa uvádza, že na návrh vnútroštátneho súdu alebo výnimočne i bez návrhu môže predseda Súdneho dvora, ak si povaha veci vyžaduje jej prejednanie bez zbytočného odkladu, po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta rozhodnúť, že prejudiciálne konanie prebehne v skrátenom konaní odchylne od ustanovení tohto poriadku.
45
Na podporu svojej žiadosti o skrátené konanie v predmetných veciach vnútroštátny súd uvádza, že položené otázky sa týkajú jeho právomoci v rozpočtových veciach. Podľa tohto súdu, ak by sa táto právomoc nevykonávala v období zodpovedajúcom príslušnému účtovnému cyklu, t. j. v roku 2020, pravidlá stanovené právom Únie by stratili potrebný účinok. Určenie subjektov, ktoré sa majú považovať za subjekty verejnej správy a ktorých výsledky sa majú zohľadniť v konsolidovanom výkaze ziskov a strát týchto subjektov, by sa teda malo pre uvedený rok 2020 uskutočniť pred uplynutím tohto účtovného cyklu.
46
V tejto súvislosti je potrebné predovšetkým pripomenúť, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že okolnosť, že vnútroštátny súd je povinný vynaložiť všetko úsilie na zabezpečenie rýchleho rozhodnutia vo veci samej, sama osebe nepostačuje na odôvodnenie použitia skráteného konania podľa článku 105 ods. 1 rokovacieho poriadku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. októbra 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, bod 50 a citovanú judikatúru).
47
Ďalej z ustálenej judikatúry vyplýva, že dovolávanie sa hospodárskych záujmov vrátane tých, ktoré môžu mať vplyv na verejné financie, akokoľvek sú významné a legitímne, nemôže samo osebe odôvodniť uplatnenie skráteného súdneho konania (rozsudok z 28. apríla 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, bod 15 a citovaná judikatúra).
48
Napokon Súdny dvor už uviedol, že riziko porušenia práva Únie a narušenia jeho potrebného účinku, ktoré vzniká vo veľkom počte vecí, v ktorých sa podávajú návrhy na začatie prejudiciálneho konania, nemôže samo osebe odôvodniť uplatnenie skráteného konania stanoveného v článku 105 ods. 1 rokovacieho poriadku vzhľadom na výnimočnú povahu tohto konania (uznesenie predsedu Súdneho dvora z 13. júla 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, bod 11).
49
Okrem toho vnútroštátny súd neuvádza, či by mu odpoveď Súdneho dvora poskytnutá v krátkom čase umožnila rozhodnúť vo veciach, v ktorých koná, pred uplynutím príslušného účtovného cyklu.
50
Za týchto okolností predseda Súdneho dvora 12. augusta 2021 po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta rozhodol, že nie je potrebné vyhovieť návrhu uvedenému v bode 43 tohto rozsudku z dôvodu, že okolnosti uvádzané vnútroštátnym súdom v predmetných veciach neumožňujú považovať podmienky stanovené v článku 105 ods. 1 rokovacieho poriadku za splnené.
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti prvej, druhej, ako aj o tretej otázky písm. a)
51
Podľa talianskej vlády sú prvá, druhá, ako aj tretia otázka písm. a) neprípustné, pretože vychádzajú z nesprávneho predpokladu, že legislatívna zmena zavedená článkom 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 vedie k absencii súdneho preskúmania dôvodnosti zápisu subjektu do zoznamu ISTAT. Táto vláda v tejto súvislosti tvrdí, že obmedzenie právomoci Corte dei conti (Dvor audítorov), vyplývajúce z tejto zmeny, sprevádzalo rozšírenie všeobecnej právomoci správneho súdu, ktorý je „prirodzeným“ súdom na rozhodovanie o správnych aktoch.
52
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora platí, že v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, zakotvenej v článku 267 ZFEÚ, prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a musí niesť zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. To znamená, že ak sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť (rozsudok z 25. mája 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, bod 29 a citovaná judikatúra).
53
Z toho vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie, položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sú mu položené (rozsudok z 25. mája 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, bod 30 a citovaná judikatúra).
54
Okrem toho treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v konaní podľa článku 267 ZFEÚ založenom na jasnej deľbe právomocí medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, nemá Súdny dvor právomoc vykladať vnútroštátne právo a jedine vnútroštátnemu súdu prináleží zistiť a posúdiť skutkové okolnosti veci samej, ako aj určiť presný rozsah vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení (rozsudok z 28. apríla 2022, SeGEC a i., C‑277/21, EU:C:2022:318, bod 21, ako aj citovaná judikatúra).
55
Súdny dvor je oprávnený vysloviť sa len k výkladu alebo platnosti práva Únie so zreteľom na skutkové a právne okolnosti, ako ich opísal vnútroštátny súd, pričom nemá možnosť spochybniť ani overiť ich správnosť (rozsudok z 9. septembra 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, bod 13 a citovaná judikatúra).
56
Na prvú, druhú otázku, ako aj na tretiu otázku písm. a) je preto potrebné odpovedať na základe predpokladu uvedeného v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, podľa ktorého článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 viedol k tomu, že nebolo uskutočnené súdne preskúmanie uplatnenia nariadenie č. 549/2013 zo strany ISTAT na účely vymedzenia sektora verejnej správy.
57
Ako však vyplýva zo znenia tretej otázky písm. b) a c), vnútroštátny súd zohľadňuje výklad vnútroštátneho práva navrhnutý žalovanými vo veci samej. Súdnemu dvoru teda nič nebráni v tom, aby pristúpil k výkladu relevantných pravidiel práva Únie a zohľadnil pritom aj tento výklad vnútroštátneho práva.
58
Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, totiž má právomoc poskytnúť tomuto súdu usmernenie na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z predložených ústnych a písomných pripomienok, ktoré mu boli predložené, pričom sa musí obmedziť len na výklad práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2022, SeGEC a i., C‑277/21, EU:C:2022:318, bod 22, ako aj citovanú judikatúru).
59
Za týchto okolností sú prvá, druhá, ako aj tretia otázka písm. a) prípustné.
O veci samej
60
Svojou prvou až treťou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa nariadenia č. 473/2013 a 549/2013, smernica 2011/85, ako aj článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty a zásadami ekvivalencie a efektivity majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc audítorského súdu rozhodnúť o dôvodnosti zápisu subjektu do zoznamu subjektov verejnej správy.
61
Podľa tohto súdu obmedzenie právomoci zavedené článkom 23c zákonného dekrétu č. 137/2020, podľa ktorého Corte dei conti (Dvor audítorov) môže rozhodovať o sporoch týkajúcich sa označenia subjektov verejnej správy, ktoré vykonal ISTAT, „výlučne na účely uplatňovania vnútroštátnych predpisov o obmedzení verejných výdavkov“, by viedlo k tomu, že súdne preskúmanie dôvodnosti označenia subjektov, ako sú žalobcovia vo veci samej, ako subjektov verejnej správy by nebolo možné. Toto obmedzenie by tak v skutočnosti bránilo po prvé správnemu uplatňovaniu účtovných a rozpočtových pravidiel Únie uvedených tak v nariadení č. 549/2013, ako aj v smernici 2011/85, a teda dodržiavaniu požiadaviek stanovených v článku 126 ZFEÚ a v protokole č. 12, po druhé akejkoľvek nezávislej kontrole vnútroštátnych rozpočtových orgánov, ako vyplýva z uvedenej smernice a nariadenia č. 473/2013, a po tretie zaručeniu účinnej súdnej ochrany zakotvenej v článku 19 ZEÚ a článku 47 Charty.
62
Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že aj keby sa prijal výklad článku 23c navrhovaný žalovanými vo veci samej a uvedený v bode 34 tohto rozsudku, pretrvala by pochybnosť o súlade tohto článku najmä so zásadou účinnej súdnej ochrany, keďže žalobcovia vo veci samej by museli podať dve samostatné žaloby na dva rozdielne súdy, aby sa domohli svojich práv, čo by mohlo byť v rozpore so zásadou právnej istoty, pokiaľ ide o určenie ich postavenia s ohľadom na vykonávanie nariadenia č. 549/2013.
63
Preto je potrebné na jednej strane overiť, či neexistencia možnosti napadnúť dôvodnosť zápisu subjektu ako subjektu verejnej správy do zoznamu ISTAT, ako podľa vnútroštátneho súdu vyplýva z článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020, je v rozpore s požiadavkami nariadení č. 473/2013 a 549/2013, ako aj smernice 2011/85, a teda s účinnosťou týchto právnych noriem, a tiež s požiadavkou účinnej súdnej ochrany, ktorú ukladá právo Únie. Na druhej strane je potrebné preskúmať, či tento článok 23c, ako ho vykladajú žalovaní vo veci samej, spĺňa požiadavku účinnej súdnej ochrany.
64
Pokiaľ ide po prvé o otázku, či vnútroštátna právna úprava, v tomto prípade článok 23c, ako ju vykladá vnútroštátny súd, je v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z nariadenia č. 549/2013, treba pripomenúť, že z odôvodnenia 14 tohto nariadenia vyplýva, že ESA 2010 stanovuje referenčný rámec pre potreby Únie určený na zostavovanie účtov členských štátov, a najmä na vymedzenie a monitorovanie hospodárskych a sociálnych politík Únie. V tejto súvislosti by podľa odôvodnenia 3 tohto nariadenia mali byť takéto účty založené na jednom súbore zásad, ktoré neumožňujú rozdielny výklad, aby sa dosiahli porovnateľné výsledky (rozsudok z 3. októbra 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, bod 32).
65
Ako sa uvádza v článku 1 toho istého nariadenia, ESA 2010 stanovuje metodiku uvedenú v prílohe A, ktorá sa týka najmä spoločných vymedzení pojmov a účtovných pravidiel a je určená na zostavovanie národných a regionálnych účtov a tabuliek na porovnateľných základoch pre potreby Únie. Podľa článku 3 nariadenia č. 549/2013 členské štáty zasielajú tieto účty Komisii (Eurostatu).
66
V tejto súvislosti kapitola 1 bod 1.57 tejto prílohy stanovuje, že každá inštitucionálna jednotka – definovaná ako ekonomický subjekt, ktorý je oprávnený vlastniť výrobky a aktíva, prijímať záväzky a zapájať sa vo vlastnom mene do ekonomických činností a transakcií s inými jednotkami – musí patriť do jedného zo šiestich hlavných sektorov stanovených ESA 2010, ktorými sú nefinančné korporácie, finančné korporácie, verejná správa, domácnosti, neziskové inštitúcie slúžiace domácnostiam a zahraničie (rozsudok z 3. októbra 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, bod 33).
67
Sektor „verejná správa“ je definovaný v prílohe A kapitole 2 bode 2.111, ako aj v kapitole 20 bode 20.05 a nasl. nariadenia č. 549/2013.
68
So zreteľom na články 1 a 3 tohto nariadenia a na cieľ, ktorý sleduje, ako bolo pripomenuté v bode 64 tohto rozsudku, musia členské štáty pri zostavovaní svojich národných a regionálnych účtov pre potreby Únie určiť sektor „verejnej správy“, pričom uplatnia túto definíciu.
69
Na zabezpečenie toho, aby príslušný vnútroštátny orgán na účely klasifikácie subjektu ako subjektu „verejnej správy“ v zmysle nariadenia č. 549/2013 dodržiaval definíciu práva Únie, ktorá sa naň vzťahuje a ktorá je preň záväzná, musí však byť jeho rozhodnutie možné spochybniť a podriadiť súdnemu preskúmaniu. Ak by neexistovala možnosť napadnúť túto klasifikáciu, nebol by zaručený potrebný účinok práva Únie.
70
Potrebný účinok tohto nariadenia teda bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v skutočnosti vylučuje akúkoľvek možnosť súdneho preskúmania dôvodnosti klasifikácie subjektu ako subjektu verejnej správy.
71
Pokiaľ ide po druhé o otázku, či je vnútroštátna právna úprava, akou je článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020, v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi zo smernice 2011/85, treba pripomenúť, že v súlade s jej článkom 1 táto smernica stanovuje podrobné pravidlá týkajúce sa vlastností rozpočtových rámcov členských štátov. Tieto pravidlá sú nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania povinností členských štátov vyplývajúcich zo Zmluvy o FEÚ s cieľom vyhnúť sa nadmernému deficitu verejnej správy.
72
Výraz „rozpočtový rámec“ sa v článku 2 tejto smernice definuje ako súbor opatrení, postupov, pravidiel a inštitúcií, ktoré sú základom vykonávania rozpočtových politík verejnej správy. Okrem toho sa v článku 2 prvom odseku uvádza, že na účely tej istej smernice sa uplatňuje definícia pojmu„subsektory verejnej správy“ uvedeného v bode 2.70 prílohy A k nariadeniu č. 2223/96 (ktorá je totožná s definíciou uvedenou v bode 2.113 prílohy A k nariadeniu č. 549/2013). V tejto súvislosti treba tiež poznamenať, že v súlade s odôvodnením 23 smernice 2011/85 sa ustanovenia rámca rozpočtového dohľadu stanoveného v Zmluve o FEÚ, a najmä v Pakte stability a rastu, vzťahujú na verejnú správu ako celok, čo zahŕňa aj tieto subsektory.
73
Z uvedeného vyplýva, že požiadavky uplatniteľné na rozpočtové rámce členských štátov, ktoré sú stanovené v tejto smernici, sa na základe vnútroštátnych transpozičných opatrení vzťahujú na verejnú správu ako celok.
74
Okrem toho podľa článku 5 smernice 2011/85 každý členský štát zavedie numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty, ktoré počas viacročného horizontu účinne podporujú dodržiavanie jeho povinností vyplývajúcich zo Zmluvy o FEÚ v oblasti rozpočtovej politiky pre verejnú správu ako celok. Tieto pravidlá podporujú najmä dodržiavanie referenčných hodnôt deficitu verejných financií a verejného dlhu definovaných v súlade so Zmluvou a prijatie viacročného fiškálneho plánovacieho horizontu vrátane dodržiavania strednodobého rozpočtového cieľa členských štátov.
75
Za týchto podmienok numerické fiškálne pravidlá pre verejnú správu prispievajú k rozpočtovej disciplíne členského štátu, od ktorého sú tieto subjekty verejnej správy závislé.
76
Okrem toho je potrebné poznamenať, že v odôvodnení 4 smernice 2011/85 sa spresňuje, že dostupnosť fiškálnych údajov má zásadný význam pre správne fungovanie rámca Únie pre rozpočtový dohľad, že pravidelná dostupnosť včasných a spoľahlivých fiškálnych údajov je nevyhnutná na riadne a dobre načasované monitorovanie, ktoré zasa umožňuje prijímať rýchle opatrenia v prípade neočakávaného rozpočtového vývoja, a že zásadným prvkom pre zabezpečenie kvality fiškálnych údajov je transparentnosť, ktorá musí zahŕňať pravidelnú verejnú dostupnosť takýchto údajov.
77
Aj keď ako zdôraznila Komisia, táto smernica ukladá subjektom verejnej správy povinnosti len prostredníctvom vnútroštátnych opatrení, ktoré ju preberajú, faktom zostáva, že predmet, účel a potrebný účinok tejto smernice by mohli byť ohrozené, ak by sa pri neexistencii možnosti súdneho preskúmania postavenia „subjektu verejnej správy“ zverejňovali a zasielali Komisii (Eurostatu) rozpočtové údaje subjektov, hoci tieto subjekty uvedené postavenie nemajú.
78
Výklad smernice 2011/85, ktorý môže zachovať jej potrebný účinok, preto bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá vylučuje akúkoľvek možnosť súdneho preskúmania dôvodnosti označenia subjektu ako subjektu verejnej správy.
79
Pokiaľ ide po tretie o otázku, či je vnútroštátna právna úprava, akou je článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020, v súlade s požiadavkou nezávislej kontroly nad rozpočtovými orgánmi dotknutého členského štátu vyplývajúcou z nariadenia č. 473/2013 a smernice 2011/85, treba pripomenúť, ako to urobil generálny advokát v bode 80 svojich návrhov, že tieto nástroje Únie ponechávajú členským štátom voľnosť pri určovaní nezávislých orgánov zodpovedných za dohľad nad vnútroštátnymi systémami verejného účtovníctva alebo účinným dodržiavaním rozpočtovej disciplíny, ktorú tieto štáty musia dodržiavať.
80
Predovšetkým, v súlade s článkom 3 ods. 1 smernice 2011/85 v spojení s jej odôvodnením 3 musia tieto vnútroštátne systémy podliehať vnútornej kontrole a nezávislému auditu, ktorý môže vykonávať jedna alebo viacero verejných inštitúcií, ako napríklad Dvor audítorov, alebo súkromné audítorské orgány. Pokiaľ ide o vnútornú kontrolu, mala by zabezpečiť, aby sa existujúce pravidlá verejného účtovníctva uplatňovali vo všetkých subsektoroch verejnej správy.
81
Ďalej článok 6 ods. 1 písm. b) tejto smernice stanovuje, že numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty majú obsahovať špecifikácie týkajúce sa okrem iného účinného a včasného monitorovania dodržiavania týchto pravidiel na základe spoľahlivej a nezávislej analýzy, ktorú vykonávajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov.
82
Napokon v článku 2 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 473/2013 sa uvádza definícia pojmu „nezávislé orgány“. Ide o orgány, ktoré sú štrukturálne nezávislé alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od rozpočtových orgánov členského štátu a ktoré sa opierajú o vnútroštátne právne ustanovenia zaručujúce vysoký stupeň funkčnej nezávislosti a zodpovednosti. V článku 5 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia sa spresňuje, že členské štáty majú nezávislé orgány na monitorovanie dodržiavania numerických fiškálnych pravidiel uvedených v článku 5 smernice 2011/85.
83
Smernica 2011/85 a nariadenie č. 473/2013 teda vyžadujú, ako zdôraznil generálny advokát v bodoch 83 a 85 svojich návrhov, zriadenie nezávislých orgánov len na účely dodržiavania numerických fiškálnych pravidiel Únie, ale ponechávajú členským štátom možnosť obmedziť rozsah súdneho preskúmania ich audítorských súdov, pokiaľ ide o uplatňovanie nariadenia č. 549/2013.
84
Pokiaľ ide po štvrté o to, či je vnútroštátna právna úprava ako článok 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 v súlade s požiadavkou účinnej súdnej ochrany stanovenou právom Únie, je potrebné pripomenúť, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom povinnosť ustanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie dodržiavania práva osôb podliehajúcich súdnej právomoci na takúto ochranu (rozsudok z 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 56 a citovaná judikatúra).
85
Súdny dvor tiež spresnil, že zásada účinnej súdnej ochrany práv osôb podliehajúcich súdnej právomoci, ktoré vyplývajú z práva Únie, teda zásada, na ktorú sa odvoláva toto ustanovenie, predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie vychádzajúcu z ústavných tradícií spoločných členským štátom, ktorá bola zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 a v súčasnosti je potvrdená v článku 47 Charty (rozsudok z 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 57 a citovaná judikatúra).
86
Okrem toho je potrebné pripomenúť, že článok 51 ods. 1 Charty stanovuje, že jej ustanovenia sú určené členským štátom len vtedy, ak vykonávajú právo Únie.
87
V tejto súvislosti treba uviesť, že ako vyplýva z bodov 64 až 78 tohto rozsudku, právna situácia vo veci samej sa z hmotnoprávneho hľadiska riadi nariadením č. 549/2013 a smernicou 2011/85, pričom tieto právne normy ukladajú dotknutému členskému štátu účtovné a rozpočtové pravidlá, ktorých úplné dodržiavanie musí byť možné vyžadovať od subjektov, akým sú žalobcovia vo veci samej, pred súdom. Za týchto okolností sú ustanovenia Charty uplatniteľné.
88
To znamená, že ani toto nariadenie, ani táto smernica nestanovujú procesné pravidlá súdnych konaní tak, aby bol zabezpečený ich potrebný účinok, a najmä nespresňujú, ktorý vnútroštátny súd má zabezpečiť účinnú súdnu ochranu.
89
Vzhľadom na neexistenciu pravidiel Únie v tejto oblasti, prináleží vnútroštátnemu právnemu systému každého členského štátu, aby na základe zásady procesnej autonómie stanovil procesnú úpravu prostriedkov nápravy uvedených v bode 84 tohto rozsudku, avšak za predpokladu, že táto úprava nie je v situáciách spadajúcich do pôsobnosti práva Únie menej priaznivá ako v podobných situáciách upravených vnútroštátnym právom (zásada ekvivalencie) a v praxi neznemožňuje alebo nadmerne nesťažuje výkon práv priznaných právom Únie (zásada efektivity) (rozsudok z 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 58 a citovaná judikatúra).
90
Pri posudzovaní článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 z hľadiska zásad ekvivalencie a efektivity treba zohľadniť skutočnosť, že ako vyplýva z bodov 32 až 35 tohto rozsudku, toto ustanovenie vykladajú účastníci konania vo veci samej rozdielne, čo vnútroštátny súd zohľadnil vo svojich prejudiciálnych otázkach. Okrem toho talianska vláda na pojednávaní uviedla, že v súlade s týmto ustanovením môže Corte dei conti (Dvor audítorov) rozhodnúť incidenčne o platnosti rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa zápisu subjektu do zoznamu ISTAT, prípadne tieto rozhodnutia neuplatniť.
91
Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, treba uviesť, že Súdny dvor nemá k dispozícii nijakú informáciu, ktorá by mohla vyvolávať pochybnosti o tom, že dotknutá vnútroštátna právna úprava túto zásadu rešpektuje.
92
Pokiaľ ide o zásadu efektivity, treba pripomenúť, že právo Únie neukladá členským štátom povinnosť zaviesť iné právne prostriedky, než sú tie, ktoré stanovuje vnútroštátne právo, s výnimkou toho, že by zo štruktúry dotknutého vnútroštátneho právneho poriadku vyplývalo, že neexistuje nijaký súdny prostriedok nápravy umožňujúci, hoci len incidenčne, zabezpečiť dodržiavanie práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, alebo že jediný prostriedok nápravy spočívajúci v prístupe k súdu znamená nútiť osoby podliehajúce súdnej právomoci k porušeniu práva (rozsudok z 21. decembra 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, bod 62 a citovaná judikatúra).
93
Okrem toho treba zdôrazniť, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora sa musí každý prípad, kde vzniká otázka, či vnútroštátne procesné ustanovenie znemožňuje alebo príliš sťažuje uplatňovanie práva Únie, preskúmať s prihliadnutím na postavenie tohto ustanovenia v rámci celého konania, na jeho priebeh a jeho osobitosti pred rôznymi vnútroštátnymi súdmi. Z tohto hľadiska je v prípade potreby potrebné zohľadniť zásady, ktoré sú základom vnútroštátneho súdneho systému, ako sú napríklad ochrana práva na obranu, zásada právnej istoty a požiadavka na riadny priebeh konania (rozsudok zo 17. novembra 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, bod 68 a citovaná judikatúra).
94
Ak by vzhľadom na judikatúru uvedenú v bodoch 92 a 93 tohto rozsudku vnútroštátny súd v tomto prípade rozhodol, že nadobudnutie účinnosti článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020 má za následok absenciu akéhokoľvek súdneho preskúmania rozhodnutí ISTAT týkajúcich sa registrácie subjektov v sektore verejnej správy, ako je definované v nariadení č. 549/2013, malo by sa konštatovať, že toto ustanovenie znemožňuje alebo nadmerne sťažuje uplatňovanie tohto nariadenia, a teda neumožňuje zabezpečiť potrebný účinok smernice 2011/85. Tieto subjekty by sa totiž za tohto predpokladu nemohli obrátiť na žiadny súd, aby preskúmal opatrenia, ktoré podľa tohto nariadenia prijal ISTAT.
95
Naopak, ak by mal vnútroštátny súd prijať výklad článku 23c zákonného dekrétu č. 137/2020, ktorý zastávajú žalovaní vo veci samej a na pojednávaní talianska vláda, a vyplýva z neho, že iba správny súd má právomoc zrušiť zápis subjektu do zoznamu ISTAT a že audítorský súd môže zákonnosť tohto zápisu preskúmať iba incidenčne pri rozhodovaní o uplatnení vnútroštátnej právnej úpravy o obmedzení verejných výdavkov, nebolo by možné konštatovať, že toto ustanovenie porušuje zásadu efektivity alebo že odhaľuje skutočnosť, z ktorej vyplýva porušenie článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.
96
V takom prípade by existoval súdny prostriedok nápravy, ktorý by umožnil zabezpečiť preskúmanie opatrení prijatých ISTAT podľa nariadenia č. 549/2013 a smernice 2011/85.
97
Okrem toho, ako uviedla talianska vláda na pojednávaní a s výhradou overenia vnútroštátnym súdom, subjekty uvedené na zozname ISTAT, ktoré chcú napadnúť svoje označenie za subjekty verejnej správy, nemusia podať dve samostatné žaloby, a to žalobu na správnom súde a ďalšiu na Corte dei conti (Dvor audítorov). Na jednej strane by teda mohli požiadať správny súd o zrušenie erga omnes týkajúce sa rozhodnutia, ktorým boli zaradené na tento zoznam. Na druhej strane by mohli na Corte dei conti (Dvor audítorov) napadnúť dôsledky svojho zápisu do tohto zoznamu a prípadne incidenčne dosiahnuť, aby sa tento zápis neuplatnil.
98
Vzhľadom na to v situácii uvedenej v bode 95 tohto rozsudku existuje riziko, že budú vydané protichodné rozsudky týkajúce sa dôvodnosti zápisu subjektu do zoznamu ISTAT, čo povedie k situácii právnej neistoty. Samotná možnosť vzniku takýchto rozdielov však nestačí na to, aby sa dospelo k záveru, že došlo k porušeniu článku 19 ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty a zásadou efektivity, pokiaľ sa subjekt, ktorý napadne rozhodnutie o svojom zaradení do zoznamu, môže obmedziť na podanie len jednej žaloby s cieľom preskúmať jeho návrh. Napriek tomu je povinnosťou talianskeho právneho systému stanoviť konkrétne náležitosti uplatnenia prostriedkov nápravy tak, aby to nemalo neprimeraný vplyv na právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom podľa článku 47 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. januára 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, bod 51 a citovanú judikatúru).
99
Okrem toho, keďže existuje možnosť obrátiť sa na nezávislý súd, aby rozhodol o spore vo veci samej, čo musí overiť vnútroštátny súd, skutočnosť, že príslušný súd, teda podľa žalovaných vo veci samej správny súd, nie je, ako uvádza tento súd, súdom určeným Ústavou Talianskej republiky ako príslušný v rozpočtových veciach, je z hľadiska práva Únie irelevantná.
100
So zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú až tretiu otázku odpovedať tak, že nariadenia č. 473/2013 a 549/2013, smernica 2011/85 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty a zásadami ekvivalencie a efektivity sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc audítorských súdov rozhodovať o dôvodnosti zápisu subjektu do zoznamu subjektov verejnej správy, pokiaľ je zaručený potrebný účinok týchto nariadení a tejto smernice a účinná súdna ochrana požadovaná právom Únie.
O trovách
101
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 473/2013 z 21. mája 2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne, nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 549/2013 z 21. mája 2013 o európskom systéme národných a regionálnych účtov v Európskej únii, smernica Rady 2011/85/EÚ z 8. novembra 2011 o požiadavkách na rozpočtové rámce členských štátov a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie a so zásadami ekvivalencie a efektivity
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc audítorských súdov rozhodovať o dôvodnosti zápisu subjektu do zoznamu subjektov verejnej správy, pokiaľ je zaručený potrebný účinok týchto nariadení a tejto smernice a účinná súdna ochrana požadovaná právom Únie.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.