62014CJ0059
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
6 oktober 2015 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing — Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 — Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie — Artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea — Terugvordering van uitvoerrestituties — Verjaringstermijn — Vertrekpunt (dies a quo) — Handelen of nalaten van de marktdeelnemer — Ontstaan van het nadeel — Voortdurende inbreuk — Eenmalige inbreuk”
In zaak C‑59/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Finanzgericht Hamburg (belastingrechter Hamburg, Duitsland) bij beslissing van 13 december 2013, ingekomen bij het Hof op 7 februari 2014, in de procedure
Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export
tegen
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, K. Jürimäe (rapporteur), J. Malenovský, M. Safjan en A. Prechal, rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
—
Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, vertegenwoordigd door D. Ehle, Rechtsanwalt,
—
de Griekse regering, vertegenwoordigd door I. Chalkias en E. Leftheriotou als gemachtigden,
—
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz, P. Rossi en B. Eggers als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 juni 2015,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export en het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hoofdkantoor van de douane te Hamburg-Jonas; hierna: „Hauptzollamt”) over de terugbetaling van uitvoerrestituties.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 2988/95
3
Artikel 1 van verordening nr. 2988/95 luidt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
4
Artikel 3, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectorale regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. [...]
[...]”
5
Artikel 4 van deze verordening heeft betrekking op de administratieve maatregelen tot terugvordering van wederrechtelijk verkregen voordelen. Artikel 5 bevat de administratieve sancties waartoe opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen leiden.
Verordening nr. 565/80
6
Voordat verordening (EEG) nr. 565/80 van de Raad van 4 maart 1980 betreffende de vooruitbetaling van de uitvoerrestituties voor landbouwproducten (PB L 62, blz. 5) werd ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1713/2006 van de Commissie van 20 november 2006 tot afschaffing van de voorfinanciering van uitvoerrestituties voor landbouwproducten (PB L 321, blz. 11), was in artikel 5, lid 1, bepaald dat„[o]p verzoek van de belanghebbende [...] een bedrag dat gelijk is aan de uitvoerrestitutie [wordt] uitbetaald zodra de producten of goederen onder het stelsel van douane-entrepots of vrije zones zijn gebracht met het oog op uitvoer binnen een bepaalde termijn”.
7
Artikel 6 van deze verordening bepaalde:
„Om voor de regelingen van deze verordening in aanmerking te komen moet een waarborg worden gesteld teneinde de terugbetaling te garanderen van een bedrag dat gelijk is aan het uitbetaalde bedrag, verhoogd met een extra bedrag.
Onverminderd gevallen van overmacht wordt deze waarborg geheel of gedeeltelijk verbeurd:
—
in het geval dat er geen terugbetaling is geschied wanneer de uitvoer niet heeft plaatsgehad binnen de termijn bedoeld in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1,
of
—
indien blijkt dat er geen enkel recht op restitutie bestaat of dat er recht op een restitutie van een lager bedrag bestond.”
Verordening nr. 3665/87
8
In artikel 17, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1), voordat deze werd ingetrokken bij verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 102, blz. 11), was bepaald:
„Het product moet binnen twaalf maanden na de datum waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in het derde land of in een van de derde landen waarvoor de restitutie is vastgesteld, in ongewijzigde staat zijn ingevoerd. [...]”
9
Artikel 18, lid 1, van deze verordening luidde:
„Het bewijs dat deze douaneformaliteiten zijn vervuld, wordt geleverd door overlegging van:
a)
het desbetreffende douanedocument, dan wel een kopie of een fotokopie daarvan, welke hetzij door de instantie die het origineel heeft geviseerd, hetzij door een officiële instantie van het betrokken derde land, hetzij door een officiële instantie van een lidstaat voor eensluidend is gewaarmerkt,
of
b)
het certificaat van inklaring, opgesteld op een formulier van het in bijlage II opgenomen model in een of meer officiële talen van de Gemeenschap en in een in het betrokken derde land gebruikte taal
[...]”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
10
In 1992 en 1993 heeft het Hauptzollamt bij meerdere beschikkingen verzoekster in het hoofdgeding overeenkomstig de artikelen 5, lid 1, en 6 van verordening nr. 565/80 uitvoerrestituties door middel van vooruitbetaling toegekend tegen zekerheidstelling. Deze vooruitbetalingen betroffen een aantal partijen rundvlees die in een douane-entrepot waren opgeslagen met het oog op de uitvoer ervan.
11
Bij schrijven van 10 augustus 1993 heeft verzoekster in het hoofdgeding aan het Hauptzollamt douaneaangifte nr. 79/239 van de Jordaanse douaneautoriteiten van 9 maart 1993 toegezonden. Uit die aangifte bleek dat een door verzoekster in het hoofdgeding uitgevoerde partij rundvlees in Jordanië in het vrije verkeer was gebracht. Op 30 april 1996 en 4 maart 1998 heeft het Hauptzollamt de door verzoekster in het hoofdgeding gestelde zekerheden vrijgegeven.
12
Tijdens een inspectie van 28 februari tot en met 14 maart 1998 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) vastgesteld dat de door de Jordaanse autoriteiten verstrekte douaneafgifte vóór de inning van de invoerrechten was geannuleerd en de betrokken partij rundvlees in werkelijkheid opnieuw was uitgevoerd naar Irak.
13
Bij beschikking van 23 september 1999 heeft het Hauptzollamt een bedrag van 103289,89 EUR teruggevorderd. Naar aanleiding van een bezwaar van verzoekster in het hoofdgeding tegen de terugvorderingsbeschikking is dit bedrag bij beschikking van 26 september 2011 verlaagd tot 59545,70 EUR. Bij beschikking van 23 januari 2012 is het bezwaar afgewezen voor het overige.
14
Op 5 februari 2012 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij het Finanzgericht Hamburg beroep ingesteld tot nietigverklaring van de drie genoemde beschikkingen. Zij stelt dat het recht op terugvordering is verjaard. Volgens haar loopt overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 de verjaringstermijn niet vanaf de vrijgave van de zekerheid, maar vanaf het begaan van de onregelmatigheid. Artikel 1, lid 2, van die verordening verbindt het begrip „onregelmatigheid” immers met een handelen of nalaten van een marktdeelnemer. Bijgevolg moet voor de vaststelling of de vordering tot terugbetaling van het niet-verschuldigde bedrag is verjaard, worden uitgegaan van de datum waarop de door de Jordaanse autoriteiten verstrekte douaneaangifte is overgelegd, te weten 10 augustus 1993.
15
De verwijzende rechter neigt naar de opvatting dat de verjaringstermijn loopt vanaf het handelen of nalaten van de marktdeelnemer dat een Unierechtelijke bepaling schendt, ongeacht het ogenblik waarop het nadeel ontstaat. Die uitlegging volgt uit de bewoordingen van de artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Uit de bewoordingen van artikel 1, lid 2, van die verordening blijkt immers dat de Uniewetgever, die voor de voorwaardelijke wijs heeft gekozen bij het opstellen van die bepaling, het begrip „onregelmatigheid” niet verbindt met het ontstaan van een nadeel, aangezien het gedrag van een marktdeelnemer ook een onregelmatigheid kan vormen als de begroting van de Unie „zou kunnen worden” benadeeld. Daarnaast vloeit uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening, waarin sprake is van de „onregelmatigheid is begaan”, voort dat de Uniewetgever de aanvang van de verjaringstermijn niet heeft willen vastknopen aan het „optreden” van de onregelmatigheid, maar aan het ogenblik waarop de onregelmatigheid „is begaan” en dus aan een gedraging van de marktdeelnemer die moet bestaan in een schending van een Unierechtelijke bepaling.
16
De verwijzende rechter is niettemin van oordeel dat in de gevallen waarin de schending van het Unierecht pas wordt ontdekt nadat het nadeel is berokkend, de vaststelling van het vertrekpunt van de verjaringstermijn mogelijk anders moet worden beoordeeld. Aangenomen kan immers worden dat het in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 gebruikte begrip „onregelmatigheid” de aanwezigheid van twee voorwaarden veronderstelt, namelijk een gedraging van de marktdeelnemer en een nadeel dat daaruit voortvloeit.
17
Voor zover de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 neergelegde verjaringstermijn pas ingaat op het ogenblik dat het nadeel is ontstaan, vraagt de verwijzende rechter zich af of de benadeling in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 ontstaat vanaf de betaling van de voorfinanciering die gelijk is aan de uitvoerrestitutie, of pas vanaf de definitieve toekenning van de uitvoerrestitutie door het vrijgeven van de zekerheid.
18
In die omstandigheden heeft het Finanzgericht Hamburg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Bestaat er voor de onregelmatigheid, zoals vereist voor het begin van de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn en zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, in een geval waarin de inbreuk op het [Unie]recht pas na het optreden van een nadeel is ontdekt, naast een handelen of nalaten van een marktdeelnemer het cumulatieve vereiste dat de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zijn benadeeld, waardoor de verjaringstermijn pas begint zodra het nadeel is opgetreden, of begint de verjaringstermijn ongeacht het moment van het ontstaan van de schade reeds vanaf het handelen of nalaten van de marktdeelnemer dat als inbreuk op het [Unie]recht kan worden aangemerkt?
2)
Voor zover het antwoord op de eerste vraag luidt dat de verjaringstermijn pas begint op het moment waarop het nadeel is opgetreden:
is er – in verband met de terugvordering van een definitief toegekende uitvoerrestitutie – reeds sprake van benadeling in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening [...] nr. 2988/95 wanneer aan een exporteur een bedrag gelijk aan de uitvoerrestitutie in de zin van artikel 5, lid 1, van verordening [...] nr. 565/80 is uitbetaald, zonder dat de zekerheid als bedoeld in artikel 6 van verordening [...] nr. 565/80 reeds is vrijgegeven, of is er pas sprake van benadeling op het moment waarop de zekerheid is vrijgegeven respectievelijk de uitvoerrestitutie definitief is toegekend?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
19
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moeten worden uitgelegd dat de verjaringstermijn in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, waar de schending van een Unierechtelijke bepaling pas is ontdekt na het ontstaan van een nadeel, ingaat op het ogenblik dat de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zijn benadeeld, dan wel ongeacht dit ogenblik begint te lopen vanaf het handelen of nalaten van de marktdeelnemer dat het Unierecht schendt.
20
Om te beginnen zij in de eerste plaats opgemerkt dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 vastgestelde verjaringstermijn van vier jaar, bij ontbreken van een sectorspecifieke Unieregeling of een nationale regeling waarin een bijzonder verjaringsstelsel is neergelegd, van toepassing is op onregelmatigheden die de financiële belangen van de Unie schaden (zie in die zin arrest Pfeifer & Langen, C‑564/10, EU:C:2012:190, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
In de tweede plaats zij opgemerkt dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 in casu van toepassing is hoewel de feiten in het hoofdgeding zich afspeelden in 1992 en 1993. Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat de in die bepaling neergelegde verjaringstermijn van toepassing is op vóór de inwerkingtreding van deze verordening begane onregelmatigheden (zie in die zin arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a., C‑278/07–C‑280/07, EU:C:2009:38, punt 34).
22
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet voor het bepalen van de draagwijdte van bepalingen van Unierecht, in casu de artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95, rekening worden gehouden met zowel de bewoordingen en de context als de doelstellingen van deze bepalingen (arrest Angerer, C‑477/13, EU:C:2015:239, punt 26en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23
Naar de letter van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedraagt de verjaringstermijn van de vervolging vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Een „onregelmatigheid” is volgens artikel 1, lid 2, van die verordening elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handelen of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld.
24
Het begaan van een onregelmatigheid, waardoor de verjaringstermijn begint te lopen, veronderstelt dus dat twee voorwaarden zijn verenigd, namelijk een handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, en een benadeling of mogelijke benadeling van de begroting van de Unie.
25
In omstandigheden zoals die van het hoofdgeding, waarin de schending van het Unierecht is ontdekt na het ontstaan van het nadeel, begint de verjaringstermijn te lopen vanaf het begaan van de onregelmatigheid, dit wil zeggen vanaf het ogenblik waarop zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan.
26
Die conclusie is in overeenstemming met de doelstelling van verordening nr. 2988/95, die er volgens artikel 1, lid 1, toe strekt de financiële belangen van de Unie te beschermen. De dies a quo valt immers op de dag van de gebeurtenis die zich als laatste voordoet, hetzij de dag waarop het nadeel ontstaat, indien dit nadeel ontstaat na het handelen of nalaten dat het Unierecht schendt, hetzij de dag van dit handelen of nalaten, indien het betrokken voordeel vóór dit handelen of nalaten is toegekend. Dit maakt het eenvoudiger de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Unie na te streven.
27
Aan die conclusie wordt voorts niet afgedaan door het argument van de Griekse regering dat de dies a quo de dag is waarop de bevoegde autoriteiten de onregelmatigheid ontdekken. Dat argument druist in tegen de rechtspraak van het Hof dat de dag waarop de autoriteiten kennis van een onregelmatigheid hebben verkregen, geen invloed heeft op het vertrekpunt van de verjaringstermijn (arrest Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 67).
28
Overigens rust er volgens de rechtspraak van het Hof op de overheid een algemene zorgvuldigheidsplicht bij de controle van de regelmatigheid van de door haar verrichte betalingen ten laste van de begroting van de Unie (arrest Ze Fu Fleischhandel GmbH en Vion Trading, C‑201/10 en C‑202/10, EU:C:2011:282, punt 44). Het zou indruisen tegen die zorgvuldigheidsplicht om als dies a quo de dag van de ontdekking van de betrokken onregelmatigheid te nemen.
29
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moeten worden uitgelegd dat de verjaringstermijn in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, waar de schending van een Unierechtelijke bepaling pas is ontdekt na het ontstaan van een nadeel, ingaat op het ogenblik dat zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan.
Tweede vraag
30
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen op welk ogenblik er in omstandigheden zoals die van het hoofdgeding sprake is van benadeling in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95.
31
Vooraleer die vraag te beantwoorden, moet de chronologie van de feiten in het hoofdgeding in herinnering worden gebracht. Eerst werd in 1992 en 1993 aan verzoekster in het hoofdgeding overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 565/80 een bedrag dat overeenkwam met de uitvoerrestitutie toegekend bij wijze van vooruitbetaling. Daarna heeft verzoekster in het hoofdgeding op 10 augustus 1993 een door de Jordaanse autoriteiten afgegeven douaneaangifte overgelegd, teneinde overeenkomstig de artikelen 17, lid 3, en 18, lid 1, van verordening nr. 3665/87 aan te tonen dat de douaneformaliteiten betreffende het in het vrije verkeer brengen in Jordanië waren vervuld. Tot slot werden op 30 april 1996 en 4 maart 1998 de op het ogenblik van de toekenning van de voorfinanciering gestelde zekerheden vrijgegeven overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 565/80.
32
In dergelijke omstandigheden vindt de benadeling in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 plaats op de dag van het besluit waarbij het betrokken voordeel, in casu de uitvoerrestituties, definitief wordt toegekend. Het is immers vanaf dat ogenblik dat de begroting van de Unie daadwerkelijk is benadeeld. Vóór de datum van definitieve toekenning van dat voordeel kan er geen sprake zijn van deze benadeling, aangezien dan de verjaringstermijn om dat voordeel terug te vorderen al zou kunnen lopen op een ogenblik dat dit nog niet was toegekend.
33
Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding de benadeling ontstaat zodra het besluit is gegeven om de uitvoerrestitutie aan de betrokken exporteur toe te kennen.
Kosten
34
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1)
De artikelen 1, lid 2, en 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen moeten aldus worden uitgelegd dat de verjaringstermijn in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, waar de schending van een Unierechtelijke bepaling pas is ontdekt na het ontstaan van een nadeel, ingaat op het ogenblik dat zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan.
2)
Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 moet aldus worden uitgelegd dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding de benadeling ontstaat zodra het besluit is gegeven om de uitvoerrestitutie aan de betrokken exporteur toe te kennen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.