61981C0045
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
VAN 4 FEBRUARI 1982
Mijnheer de president,
mijne heren rechters,
1. Inleiding
1.1. De belangrijkste feiten en de aard van de onderhavige procedure
Verzoekster, de firma Moksel, is een van de belangrijkste exporteurs van rundvlees van de Gemeenschap. Daar zij regelmatig grote exportcontracten afsluit met een leveringstijd van drie à vier maanden, maakt zij ook regelmatig gebruik van de door het gemeenschapsrecht geboden mogelijkheid de uitvoerrestituties tevoren te doen vaststellen.
Verzoekster heeft verschillende daartoe strekkende aanvragen op vrijdag 12 december 1980 ingediend bij het Duitse interventiebureau, de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM). Krachtens artikel 5, tweede lid van verordening nr. 193/75 van de Commissie (PB L 25 van 1975) dienen dergelijke aanvragen vergezeld te gaan van het stellen van een cautie, waarvan de desbetreffende instantie voor 13 uur van de dag waarop de aanvraag wordt ingediend, in kennis moet zijn gesteld. Te laat gestelde cauties leiden er toe dat een aanvraag niet in behandeling kan worden genomen. Door een vertraging bij verzoeksters bank werd mededeling van het stellen van deze cautie pas op vrijdag, 12 december na 13.00 uur door de BALM ontvangen. Hoewel een strikte toepassing van genoemde verordening een terugwijzing van deze aanvragen zou impliceren, heeft de BALM uit praktische overwegingen de aldus te laat ingediende aanvragen opgevat als aanvragen die na 13.00 uur waren ingediend en waarvan genoemde verordening in artikel 6, lid 2 voorschrift dat zij beschouwd kunnen worden als zijnde ingediend op de volgende werkdag. In casu was dat dus maandag 15 december 1980.
Krachtens artikel 2, eerste lid van verordening nr. 2378/80 van de Commissie (PB L 241 van 1980) kan de voorfixatie met toekenning van uitvoercertificaten pas plaats vinden op de vijfde werkdag na de dag waarop de aanvraag is ingediend, in casu dus niet eerder dan op maandag, 22 december 1980. Deze verordening bevat echter de voorwaarde dat intussen geen bijzondere maatregelen zijn getroffen. Dergelijke maatregelen werden door de Commissie getroffen bij verordening nr. 3318/80 (PB L 345 van 1980) van 19 december 1980, welke op 20 december van kracht werd. Voor de periode van 20 tot 23 december 1980 werd door deze verordening de voorfixatie van uitvoerrestituties geschorst. Bij verordening nr. 3360/80 van de Commissie (PB L 351 van 1980) werd deze termijn verlengd tot 31 december van dat jaar. De BALM heeft daarop de aanvragen van verzoekster bij beslissing van 23 december 1980 afgewezen.
Ter motivering van deze beslissing beriep de BALM zich op verordening nr. 3318/80, die reeds vóór de publikatie in het Publikatieblad met een toelichting onder haar aandacht was gebracht door een telex van de Commissie van 19 december 1980. De BALM beriep zich derhalve ook op deze telex.
Op grond van de tweede alinea van artikel 173 vraagt verzoekster het Hof bij haar verzoekschrift, geregistreerd op 23 februari 1981, de in deze verordening en/of de telex van de Commissie vervatte beschikking ten haren opzichte te vernietigen.
Bij telex van 26 juni 1981, op dezelfde dag door de griffie van het Hof geregistreerd, verzocht de TIAC Handelmaatschappij te Apeldoorn om toelating tot interventie ten gunste van verzoekster. Deze interventie werd door het Hof bij beschikking van 30 september 1981 aanvaard.
Gelet op de door de Commissie op 18 maart 1981 ingediende en op 27 maart 1981 bij de griffie geregistreerde exceptie van niet-ontvankelijkheid van genoemd verzoek tot gedeeltelijke vernietiging, heeft het Hof bij beschikking van 30 september 1981 eveneens, zulks onder toepassing van artikel 95 van het Reglement voor de procesvoering, besloten de zaak te verwijzen naar zijn derde kamer en de mondelinge procedure te openen ten aanzien van de opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Gelet op de rol, die de tekst van verschillende vermelde gemeenschapshandelingen in de procedure over de ontvankelijkheid spelen, geef ik thans eerst een overzicht van de voor goed begrip van de zaak belangrijkste teksten. Deze teksten zijn in dit stadium van de procedure met name van belang voor beantwoording van de voor de ontvankelijkheid van het verzoek ingevolge artikel 173, tweede alinea, beslissende vraag, of in casu sprake is van een beschikking die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, verzoekster rechtstreeks en individueel raakt.
1.2. De belangrijkste teksten
De zaak Moksel speelt zich met name af tegen de achtergrond van de volgende gemeenschapsregelingen betreffende de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees. De basisregeling terzake is te vinden in verordening nr. 805/68 (PB L 148 van 1968). Artikel 18 van deze verordening bevat de basisregels voor de in casu belangrijke uitvoer van rundvlees naar derde landen. Het vierde lid van deze bepaling maakt algemene uitvoeringsvoorschriften van de Raad mogelijk betreffende de toekenning van restituties bij een dergelijke uitvoer.
De algemene uitvoeringsvoorschriften zijn vastgesteld bij verordening nr. 885/68 (PB L 156 van 1968), waarvan het in casu relevante artikel 5 bij verordening nr. 1504/76 (PB L 168 van 1976) werd vervangen door de volgende tekst:
1.
Voor de in artikel 1 bedoelde produkten worden de lijst van produkten waarvoor een uitvoerrestitutie wordt toegekend en het bedrag van deze restitutie ten minste eenmaal per drie maanden vastgesteld.
2.
De restitutie is die welke geldt op de dag van uitvoer.
3.
Er kan evenwel worden bepaald dat de restitutie vooraf wordt vastgesteld indien daarom wordt verzocht. In dat geval wordt de restitutie die geldt op de dag van indiening van de aanvraag van het in artikel 5 bis bedoelde certificaat van vaststelling vooraf op verzoek van de belanghebbende toegepast op de uitvoer die moet plaatsvinden tijdens de geldigheidsduur van dat certificaat; dit verzoek moet tegelijk met de certificaataanvraag en vóór 13.00 uur worden ingediend.
4.
Wanneer bij onderzoek van de marktsituatie moeilijkheden ten gevolge van de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling vooraf van de restitutie worden geconstateerd, of wanneer dergelijke moeilijkheden zich dreigen voor te doen, kan volgens de procedure van artikel 27 van verordening (EEG) nr. 805/68 worden besloten de toepassing van deze bepalingen voor de strikt noodzakelijke termijn te schorsen.
In uiterst dringende gevallen kan de Commissie na een onderzoek van de situatie aan de hand van alle gegevens waarover zij beschikt, beslissen, de vaststelling vooraf gedurende ten hoogste drie werkdagen te schorsen.
Certificaataanvragen vergezeld van verzoeken om vaststelling vooraf, die tijdens de schorsingsperiode worden ingediend, worden niet in behandeling genomen.
De twee genoemde algemene verordeningen van de Raad vormden de rechtsgrondslag van de in casu belangrijke uitvoeringsverordening van de Commissie nr. 3318/80 (PB L 345 van 1980), waarvan artikel 1 het volgende bepaalt:
„De vaststelling vooraf van de restituties bij de uitvoer van rundvlees wordt gedurende de periode van 20 tot en met 23 december 1980 geschorst.” Het is deze Commissieverordening waarvan verzoekster op grond van de tweede alinea van artikel 173 de nietigverklaring ten haren opzichte vordert.
Hoewel de genoemde uitvoeringsverordening van de Commissie daarop niet mede gebaseerd is, speelt in deze procedure tenslotte nog een rol de Commissieverordening nr. 2378/80 (PB L 241 van 1980), waarvan de considerans onder meer zegt:
„Overwegende dat de ontwikkeling van de markt voor rundvlees nog steeds aantoont dat de Commissie beter moet worden ingelicht over in het bijzonder de hoeveelheden en de bestemming van vers, gekoeld of bevroren vlees waarvoor uitvoercertificaten worden aangevraagd; dat bovendien moet worden bepaald dat uitvoercertificaten met vaststelling vooraf van de restitutie eerst na een termijn van vijf werkdagen worden afgegeven, zulks om de Commissie in de gelegenheid te stellen de marktsituatie beter te beoordelen en eventueel passende maatregelen ten aanzien van de betrokken aanvragen, inclusief eventueel het afwijzen van deze aanvragen, te kunnen nemen.”
Het eerste lid van artikel 2 van dezelfde verordening bepaalt het volgende:
„Voor de produkten van post 02.01 All van het gemeenschappelijk douanetarief wordt het in artikel 3, sub a), van verordening (EEG) nr. 2377/80 bedoelde uitvoercertificaat met vaststelling vooraf van de restitutie afgegeven op de vijfde werkdag volgende op de dag van de indiening van de aanvraag, voor zover gedurende deze periode geen bijzondere maatregelen werden genomen.”
Het derde lid van hetzelfde artikel bepaalt: „Onverminderd de bepalingen in artikel 16 van verordening (EEG) nr. 2377/80, doen de Lid-Staten, op maandag en op donderdag van elke week per telex en vóór lé.00 uur voor de produkten van post 02.01 All van het gemeenschappelijk douanetarief, gespecificeerd naar produkt, hoeveelheid en land van bestemming, aan de Commissie mededeling van:
—
de lijst van uitvoercertificaten met vaststelling vooraf van de restituties die zijn aangevraagd sedert de laatste mededeling, en
—
de lijst van uitvoercertificaten die zijn afgegeven sedert de laatste mededeling.”
Deze verordening behandelt intussen niet de uitvoerrestituties als zodanig, maar de daarmede onverbrekelijk verbonden verlening van uitvoervergunningen. De Commissie beroept zich in haar exceptie van niet-ontvankelijkheid mede op deze verordening.
Aanvullend of subsidiair vordert eiseres als eerder opgemerkt ook nog de vernietiging ten haren opzichte van een telex van de Commissie van 19 december 1980, aan de BALM, die luidt als volgt:
„Met betrekking tot de gevolgen van de schorsing van de vaststelling vooraf van restituties voor de produkten van tariefpost 02.01 All van 20 tot 23. 12. 1980, worden de Lid-Staten er uitdrukkelijk op gewezen, dat de nog aanhangige aanvragen om uitvoercertificaten met vaststelling vooraf van de restitutie, die op 20. 12. 1980 of later zouden, zijn toegewezen, krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2378 als vervallen zijn te beschouwen. Deze aanvragen moeten worden afgewezen en de gestelde waarborgsommen moeten worden vrijgegeven. De tijdens de schorsingsperiode ingediende aanvragen kunnen overeenkomstig artikel 5, lid 4, derde alinea, van verordening (EEG) nr. 885/68 niet worden aanvaard (
1
).”
Genoemde tekst stemt overeen met het betrokken gedeelte van de door de Commissie tijdens de procedure overgelegde volledige tekst van de betrokken telex. In deze volledige tekst wordt eerst de tekst van de verordening weergegeven, gevolgd door een daarvan duidelijk onderscheiden „n.b.”, waarop de geciteerde tekst volgt. De telex is niet ondertekend, maar kennelijk wel van de telexdienst van de Commissie afkomstig. Bij ontvangers van de telex en bij derden die van de inhoud in kennis werden gesteld, kon of moest aldus naar mijn oordeel stellig de indruk ontstaan, dat zij onder volledige verantwoordelijkheid van de Commissie was verzonden.
1.3. De middelen van niet-ontvankelijkheid
De door de Commissie ingeroepen exceptie van niet-ontvankelijkheid van het ingestelde beroep steunt samengevat op de volgende twee middelen :
1)
De telex is geen beschikking van de Commissie, maar uitsluitend een kennelijk van de diensten van de Commissie afkomstige mededeling van de inhoud van de litigieuze verordening, gevolgd door een rappel van de overige terzake van belang zijnde gemeenschapsvoorschriften.
Mede op de aan het eind van de vorige subparagraaf aangegeven gronden zal ik in mijn verdere betoog niet nader ingaan op de voor dit middel door de Commissie aangevoerde argumenten ten aanzien van de onbevoegdheid van haar diensten om beschikkingen te nemen. Ook in het licht van Uw eerdere rechtspraak in de zaken 23, 24 en 52/63, 28/63 en 53-54/63 (Henricot e.a., Jurispr. 1963, blz. 459, 489 en 509) en in de zaken 8 tot 11/66 (Cimenteries e.a., Jurispr. 1967, blz. 91), alsmede in de zaak Sucrimex (zaak 133/79, Jurispr. 1980, blz. 1299) acht ik het juister in mijn verdere betoog uitsluitend op de inhoud van de telex in te gaan.
Daar deze inhoud nauw blijkt aan te sluiten bij de inhoud van het terzake toepasselijke gemeenschapsrecht, acht ik het voorts doelmatig op het rechtskarakter van de telex pas in te gaan ná de bespreking van de door de Commissie aan de teksten der relevante verordeningen ontleende argumenten.
2)
Verordening nr. 3318/80 zou niet het karakter dragen van een beschikking die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, verzoekster rechtstreeks en individueel raakt. Bovendien zouden de door verzoeksters bestreden rechtsgevolgen niet uit deze verordening, maar uit verordening nr. 2378/80 (artikel 2, lid 1) voortvloeien. Op de voor genoemde twee onderdelen van dit tweede middel aangevoerde argumenten zal ik, voorzover in het licht van Uw eerdere rechtspraak noodzakelijk, in het volgende deel van mijn conclusie nader ingaan.
2. Het rechtskarakter van verordening nr. 3318/80 en van de telex en hun relevantie voor de onderhavige procedure
2.1. Verordening nr. 2378/80
De stelling van de Commissie, dat de aangevochten rechtsgevolgen niet uit verordening nr. 3318/80, maar uit verordening nr. 2378/80 (artikel 2, lid 1) voortvloeien, acht ik op grond van de eerder aangehaalde uittreksels uit deze verordening onhoudbaar. Waarop het hierbij aankomt is de interpretatie van de bijzin van het slot van artikel 2, lid 1, luidende: „voor zover gedurende deze periode geen bijzondere maatregelen werden genomen”. De betekenis van deze bijzin wordt verduidelijkt door het eerder geciteerde uittreksel uit de considerans van die verordening. Daaruit blijkt duidelijk dat de „bijzondere maatregelen” niet ipso iure een afwijzing van ingediende vragen behoeven in te houden, maar dat de „eventueel passende maatregelen” slechts „eventueel het afwijzen van deze aanvragen”kunnen inhouden. Het komt dus aan op de inhoud van deze bijzondere maatregelen. De bevoegdheid van de Commissie tot het nemen van zodanige bijzondere maatregelen berust op het eveneens eerder geciteerde artikel 5, vierde lid, van verordening nr. 885/68, als gewijzigd bij verordening nr. 1504/76. Ook de tweede alinea van dit artikellid maakt duidelijk, dat de Commissie onder de aangegeven voorwaarden kan (en dus niet moet) beslissen, de vaststelling vooraf van uitvoerrestituties gedurende ten hoogste drie werkdagen te schorsen. Terecht is verzoekster er dus van uitgegaan, dat in eerste instantie uitsluitend het rechtskarakter van de door haar aangevochten verordening nr. 3318/80 beslissend is.
2.2. Verordening nr. 3318/80
Het verzoek tot nietigverklaring van deze verordening is ingevolge artikel 173 slechts ontvankelijk, indien de verordening verzoekster individueel en rechtstreeks raakt.
De Commissie ontkent, dat in casu aan deze vereisten zou zijn voldaan. De verordening zou volgens de Commissie verzoekster niet individueel raken, omdat haar eerste artikel een algemeen en abstract karakter zou hebben. De Commissie zou niet weten en ook niet kunnen weten wie gedurende de schorsingsperiode een verzoek om vaststelling vooraf van uitvoerrestituties zou instellen. De schorsing van de aanvragen, die bij de vaststelling van de verordening reeds waren ingediend, waaronder die van verzoekster, zou niet uit verordening nr. 3318/80, maar uit verordening nr. 2378/80 voortvloeien. Dit laatste argument is door mij reeds onjuist bevonden. Waarop het dus aankomt is de vraag, of de grpep van aanvragen, die reeds vóór de vaststelling van de verordening was ingediend maar waarvoor de termijn van vijf werkdagen nog niet was verstreken onder verordening nr. 3318/80 valt en zo ja, of deze kan worden beschouwd als „een bundel door de Commissie genomen individuele beschikkingen” in de zin van rechtsoverweging 21 van Uw arrest van 13 mei 1971 in de zaken NV International Fruit Company e.a. (zaken 41-44/70, Jurispr. 1971, blz. 411).
Het eerste onderdeel van deze vraag zal op grond van tekst en doelstelling van verordening nr. 3318/80 naar mijn oordeel bevestigend moeten worden beantwoord. De schorsing zal stellig geacht moeten worden te gelden voor alle aanvragen, waarover op de dag van inwerkingtreding van de verordening nog niet was beslist. De argumentatie van de Commissie over dit punt tijdens de mondelinge behandeling acht ik overtuigend. Wat het tweede onderdeel van de vraag betreft, heeft de Commissie tijdens de mondelinge behandeling, ondanks haar ontwijkende schriftelijke antwoord op een Uwerzijds vóór de mondelinge behandeling gestelde vraag, toegegeven, dat het aantal aanvragen, dat voor de vaststelling van de verordening was ingediend, op dat tijdstip definitief vaststond. Een wezenlijk verschil met de geciteerde International Fruitzaken zou echter hierin gelegen zijn, dat deze vaststaande groep van gevallen in de onderhavige zaak anders dan in de International Fruitzaken, zou opgaan in de abstract bepaalde en niet bij voorbaat vaststaande totale groep van gevallen, waarop verordening nr. 3318/80 betrekking heeft. Ik acht dit argument niet overtuigend, daar ook Uw arrest CAM van 18 november 1975 (zaak 100/74, Jurispr. 1975, blz. 1393) betrekking had op een zodanig abstract omschreven aantal gevallen, dat gedeeltelijk bij de vaststelling van de betrokken verordening al wel, gedeeltelijk echter nog niet vaststond. Niettemin heeft U ook tóén de eerste groep erkend als een bepaald een bekend aantal graanexporteurs, waarvan ook het volume der transacties waarvoor vóorfixatie was aangevraagd, vaststond en die dus individueel was geraakt. Uw opvatting, neergelegd in de International Fruitzaken, werd nogmaals bevestigd en in andere bewoordingen verduidelijkt in de zaak Société pour l'Exportation des Sucres van 3 maart 1977 (zaak 88/76, Jurispr. 1977, blz. 709) en in de zaak Toepfer II van 3 mei 1978 (zaak 112/77, Jurispr. 1978, blz. 1019). Op grond van Uw genoemde eerdere arresten moet naar mijn oordeel ook in de onderhavige zaak worden aangenomen, dat verzoekster door de aangevochten verordening individueel wordt geraakt.
Aan de voorwaarde, dat verzoekster ook rechtstreeks door de verordening moet zijn geraakt is volgens Uw bestendige rechtspraak voldaan wanneer de communautaire voorschriften aan de Lid-Staat geen discretionaire vrijheid laten bij de uitvoering van de betrokken gemeenschapsvoorschriften. Behalve naar Uweerder vermelde rechtspraak, verwijs ik in dit verband ook nog naar Uw door verzoekster op dit punt geciteerde vierde Simmenthal-arrest (zaak 92/78, Jurispr. 1979, blz. 777). Dat de tekst van artikel 1 van de in het geding zijnde verordening nr. 3318/80 aan de nationale interventiebureaus geen enkele discretionaire vrijheid laat, lijkt mij evident. Ook de telex is in dit opzicht volstrekt duidelijk. Verzoekster, die tot een beperkte en op 20 december 1980 vaststaande groep van ondernemingen behoorde, wordt derhalve door de op deze datum vastgestelde verordening niet alleen individueel, maar ook rechtstreeks geraakt.
2.3. De telex
Slechts voorzover het beroep mede gericht is tegen de telex van 19 december 1980, acht ik het inderdaad niet ontvankelijk. Het aangevochten tekstgedeelte heeft kennelijk geen ander doel dan een samenvatting van de rechtsgevolgen, die na inwerkingtreding van verordening nr. 3318/80 rechtstreeks uit het gemeenschapsrecht voortvloeien, zowel voor nog aanhangige als voor nieuwe aanvragen tot voorfixatie van uitvoerrestituties voor rundvlees. Zelfstandige rechtsgevolgen worden door deze telex kennelijk niet beoogd en kunnen er ook niet uit voortvloeien. Dit geldt zelfs voorzover de telex een onjuiste interpretatie van het gemeenschapsrecht zou inhouden, in het bijzonder van verordening nr. 2378/80. Voorzover nodig, verwijs ik in dit verband nog naar Uw arrest in de zaak Phoenix-Rheinrohr van 17 juli 1959 (zaak 20/58, Jurispr. 1959, blz. 173, in het bijzonder blz. 192).
3. Conclusie
Ik concludeer derhalve, dat het ingestelde beroep ontvankelijk is, voor zover het betrekking heeft op verordening nr. 3318/80 (PB L 345 van 1980) houdende tijdelijke schorsing van de vaststelling vooraf van restituties bij uitvoer van bepaalde rundvleesprodukten en dat de Commissie in zoverre in de kosten van de procedure dient te worden veroordeeld.
(
1
)	„Hinsichtlich der Folgen die sich aus der Aussetzung der Vorausfestsetzung der Erstattungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 A II vom 20. bis 23. 12. 1980 ergeben, werden die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die noch anhängigen Anträge auf-Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, denen am 20. 12. 1980 oder später stattgegeben worden wäre, gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378 gegenstandslos geworden sind. Diese Anträge sind abzulehnen und die gestellten Kautionen freizugeben. Die während des Aussetzungszeitraums eingereichten Anträge können gemäß Artikel 5 Absatz 4 dritter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 nicht angenommen werden.”