Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 23 april 2026
(1)
Zaak C‑164/25
T‑2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.
tegen
TELEKOM SLOVENIJE, d.d.
[verzoek van de Vrhovno sodišče Republike Slovenije (hoogste rechterlijke instantie van de Republiek Slovenië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2014/61/EU inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid – Toegang tot bestaande fysieke infrastructuur – Verplichting om ervoor te zorgen dat elke partij het recht heeft een geschil door te verwijzen naar de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting – Vereiste om de procedure voor de nationale instantie voor geschillenbeslechting te beëindigen indien een vordering wordt ingesteld bij een
rechter – Doeltreffendheidsbeginsel – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte ”
I.      Inleiding
1.        Richtlijn 2014/61/EU(2) heeft tot doel de snelle uitrol van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren, met name door het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen.
2.        Daartoe moeten de lidstaten een buitengerechtelijk mechanisme voor geschillenbeslechting
opzetten, waarvan beide partijen bij een geschil gebruik kunnen maken indien de toegang tot fysieke infrastructuur wordt geweigerd of indien zij het niet eens kunnen worden over de voorwaarden voor een dergelijke toegang.
3.        Wat gebeurt er wanneer een partij eerst een procedure start
bij de nationale instantie voor geschillenbeslechting (hierna: „IGB”) om toegang tot fysieke infrastructuur te verkrijgen, waarna de tegenpartij de kwestie aan een rechter voorlegt om te doen vaststellen dat dergelijke toegang niet mag worden verleend?
4.        In die context vindt deze prejudiciële verwijzing plaats. Ten eerste vraagt de Vrhovno sodišče Republike Slovenije (hoogste rechterlijke instantie van de Republiek Slovenië), de
verwijzende rechter, of richtlijn 2014/61 de verplichting inhoudt om de kwestie eerst aan de IGB voor te leggen (een „sequentieel systeem”), dan wel of de partijen kunnen kiezen tussen een geschillenbeslechtingsprocedure en een gerechtelijke procedure (een „parallel systeem”). Indien een parallelle regeling in overeenstemming is met deze richtlijn vraagt de verwijzende rechter zich ten tweede af hoe het doeltreffendheidsbeginsel en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) moeten worden uitgelegd in het licht van een nationale procedureregel die voorschrijft dat een buitengerechtelijke procedure wordt beëindigd indien dezelfde kwestie vervolgens bij een rechterlijke instantie aanhangig wordt gemaakt.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
5.        De overwegingen 2, 9, 11, 13, 14, 19, 34 en 39 van richtlijn 2014/61 luiden als volgt:
„(2)      De lidstaten erkennen het belang van de uitrol van hogesnelheidsbreedband en hebben derhalve hun goedkeuring gehecht aan de ambitieuze breedbanddoelstellingen [...] om [...] ervoor te zorgen dat, tegen 2020, alle Europeanen toegang hebben tot veel sneller internet (30 Mbps of meer) en ten minste 50 % van de Europese huishoudens over een internetverbinding van meer dan 100 Mbps beschikt.
[...]
(9)      Maatregelen met het oog op een efficiënter gebruik van bestaande infrastructuur [...] kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot een snelle en uitgebreide aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid [...].
[...]
(11)      Deze richtlijn wil bepaalde minimumrechten en ‑verplichtingen vaststellen die in de hele Unie gelden [...]. Hoewel moet worden gezorgd voor een minimum aan gelijke voorwaarden, mag dit overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel niet ten koste gaan van bestaande, op nationaal en plaatselijk niveau toegepaste beste praktijken en maatregelen die nadere bepalingen en voorwaarden behelzen, noch van maatregelen die een aanvulling vormen op deze rechten en verplichtingen.
[...]
(13)      Voor de uitrol van elektronische communicatienetwerken is het voor exploitanten van elektronische communicatienetwerken en met name voor nieuwkomers veel efficiënter bestaande fysieke infrastructuur te hergebruiken, zoals infrastructuur van andere nutsbedrijven, [...].
(14)      Met het oog op het bevorderen van de aanleg van openbare communicatienetwerken met hoge snelheid in de interne markt, dient deze richtlijn de rechten van de aanbieders van openbare communicatienetwerken vast te stellen wat betreft de toegang tot fysieke infrastructuur, ongeacht de plaats waar deze zich bevindt, onder billijke en redelijke voorwaarden [...].
[...]
(19)      In geval van een meningsverschil tijdens de commerciële onderhandelingen [...], dient elke partij de mogelijkheid te hebben een beroep te doen op een instantie voor geschillenbeslechting op nationaal niveau die een oplossing oplegt aan beide partijen om ongerechtvaardigde afwijzingen of onredelijke voorwaarden te vermijden. [...]
[...]
(34)      Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel doet deze richtlijn geen afbreuk aan de mogelijkheid van lidstaten om de hierbij vastgestelde regelgevingstaken toe te wijzen aan instanties die deze het best kunnen uitvoeren in overeenstemming met hun nationale grondwettelijke regeling voor de toewijzing van bevoegdheden en met de vereisten van deze richtlijn.
[...]
(39)      Deze richtlijn is in overeenstemming met de grondrechten en beginselen die met name door het [Handvest] worden erkend en in het bijzonder [...] het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. [...]”
6.        In artikel 1, leden 1, 2 en 3, van deze richtlijn is het volgende bepaald:
„1.      Deze richtlijn beoogt de uitrol van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren door het gezamenlijk gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen [...].
2.      Bij deze richtlijn worden minimumvoorschriften in verband met civiele werken en fysieke infrastructuur vastgesteld, teneinde bepaalde aspecten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op die gebieden nader tot elkaar te brengen.
3.      De lidstaten kunnen met het Unierecht overeenstemmende maatregelen handhaven of invoeren die verder gaan dan de bij deze richtlijn vastgestelde minimumvoorschriften met het oog op een betere verwezenlijking van de in lid 1 bepaalde doelstelling.”
7.        Overeenkomstig artikel 3, leden 2 tot en met 5, van deze richtlijn geldt:
„2.      De lidstaten dragen er zorg voor dat de netwerkexploitanten, op schriftelijk verzoek van ondernemingen die openbare communicatienetwerken aanbieden of waaraan een vergunning voor het aanbieden ervan is verleend, moeten voldoen aan redelijke verzoeken om toegang tot hun fysieke infrastructuur onder billijke en redelijke eisen en voorwaarden met inbegrip van de prijs, met het oog op de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid. [...]
3.      De lidstaten eisen dat elke weigering om toegang te verlenen, gebaseerd is op objectieve, transparante en evenredige criteria, [...].
[...]
4.      Indien uiterlijk twee maanden vanaf de datum van ontvangst van het verzoek, toegang wordt geweigerd of geen overeenstemming wordt bereikt over specifieke eisen en voorwaarden, met inbegrip van de prijs, dragen de lidstaten er zorg voor dat elke partij het recht heeft deze kwestie door te verwijzen naar de bevoegde nationale [IGB].
5.      De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 4 bedoelde nationale [IGB] met volledige inachtneming van het evenredigheidsbeginsel een bindend besluit neemt om het overeenkomstig lid 4 voorgelegde geschil te beslechten, met inbegrip van het vaststellen van billijke en niet-discriminerende eisen en voorwaarden, waaronder, in voorkomend geval, de prijs.
De nationale [IGB] beslecht het geschil zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen twee maanden vanaf de datum van ontvangst van het volledige verzoek, behoudens buitengewone omstandigheden, waarbij elke partij de mogelijkheid behoudt om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie.”
8.        In artikel 10, lid 6, van dezelfde richtlijn is bepaald dat „[t]egen elk besluit dat door een in dit artikel vermelde bevoegde instantie wordt genomen overeenkomstig de nationale wetgeving beroep [kan] worden aangetekend bij een gerechtelijke instantie.”
B.      Sloveens recht
9.        Richtlijn 2014/61 is in Sloveens recht omgezet bij de Zakon o elektronskih komunikacijah (wet inzake elektronische communicatie; hierna: „ZEKom‑1”). Artikel 93, leden 3, 4, 5 en 7, artikel 217, lid 3, artikel 218, lid 6, en artikel 220 bis, lid 5, van die wet komen in wezen overeen met artikel 3, leden 2 tot en met 5, van die richtlijn. Bovendien komt artikel 192, lid 1, ZEKom‑1 in wezen overeen met artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61.
10.      Bovendien bepaalt artikel 218, lid 4, ZEKom‑1 dat „indien tijdens de geschillenbeslechtingsprocedure voor het [Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (agentschap voor communicatienetwerken en ‑diensten van de Republiek Slovenië; hierna: „agentschap”)] een van de partijen de zaak aanhangig maakt bij de gerechtelijke instantie die bevoegd is voor dezelfde kwestie of het verzoek om beslechting van het geschil intrekt, de geschillenbeslechtingsprocedure voor het agentschap wordt beëindigd”.
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
11.      Op 19 november 2020 heeft Telekom Slovenije (hierna: „Telekom”) verzocht om toegang tot de fysieke infrastructuur van het telecommunicatienetwerk dat in handen is van T‑2
družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d. o. o. (hierna: „T‑2”), wat door T‑2 bij brief van 21 januari 2021 werd geweigerd.
12.      Op 29 april 2021 heeft Telekom bij het agentschap een verzoek tot geschillenbeslechting
ingediend met het betoog dat het agentschap
T‑2
moest bevelen om toegang tot haar
infrastructuur te verlenen.
13.      Op 6 september 2021 heeft T‑2 bij de Okrožno sodišče v Ljubljani (rechter in eerste aanleg Ljubljana, Slovenië) verzocht om een verklaring voor recht dat Telekom geen recht op toegang had tot haar
fysieke infrastructuur.
14.      Telekom stelde dat die rechter niet bevoegd was, waarbij zij
aanvoerde dat het een bestuursrechtelijke zaak betrof die niet onder de bevoegdheid van de civiele rechter viel.
15.      Op 2 november 2021 heeft het agentschap de daarbij aanhangige procedure beëindigd op de grond dat de zaak inhoudelijk identiek was aan het beroep dat
T‑2 bij de Okrožno sodišče v Ljubljani had ingediend en dat de geschillenbeslechting door het agentschap de bevoegdheid van de rechterlijke instanties onverlet liet.
16.      Telekom heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Upravno sodišče Republike Slovenije (bestuursrechter van de Republiek Slovenië).
17.      Bij beslissing van 12 september 2023 heeft die rechter dat beroep verworpen. Hij heeft geoordeeld dat de uitdrukking „waarbij elke partij de mogelijkheid behoudt om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie” (hierna: „clausule inzake het behoud van de mogelijkheid”) in
artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 zich verzet tegen een schending van het recht om een zaak voor te leggen aan een gerechtelijke instantie.
18.      Bij beschikking van 25 februari 2022 heeft de Okrožno sodišče v Ljubljani de door Telekom opgeworpen exceptie van onbevoegdheid afgewezen.(3) Die rechter was van oordeel dat de beslissing in dat geding verplichtingen zou doen ontstaan tussen de partijen en dus onder de bevoegdheid van de civiele rechter viel.
19.      Telekom heeft tegen deze beschikking hoger beroep ingesteld bij de Višje sodišče v Ljubljani (rechter in tweede aanleg Ljubljana).
20.      Bij beschikking van 9 juni 2022 heeft die rechter het hoger beroep van Telekom toegewezen en de exceptie van onbevoegdheid aanvaard. Hij oordeelde dat uit een teleologische en contextuele uitlegging van richtlijn 2014/61 bleek
dat het de bedoeling was de kosten van de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid te verlagen, dat het recht van aanbieders van netwerken om toegang te krijgen tot fysieke infrastructuur tot doel had de uitrol van dergelijke netwerken te versnellen en dat, teneinde
die toegang te bespoedigen, een specifieke nationale IGB was opgericht en
tevens termijnen waren vastgesteld waarbinnen die instantie een beslissing moest nemen. In dat verband zou een strikt letterlijke uitlegging, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan geschillenbeslechting via de rechter en geen beslissingstermijn wordt vastgesteld, in strijd zijn met de wil van de wetgever van de Unie. Bovendien ging die rechter ervan uit dat het agentschap optreedt als een overheidsinstantie wanneer het uitspraak doet over een geschil tussen exploitanten met betrekking tot de toegang tot fysieke infrastructuur, en kwam hij tot de slotsom dat het in casu een bestuursrechtelijke kwestie betrof die buiten de bevoegdheid van de civiele rechter viel.
21.      T‑2 heeft tegen die beschikking cassatieberoep ingesteld bij de verwijzende rechter. Op 14 september 2022 heeft deze rechter het cassatieberoep T‑2 toegelaten.
22.      De verwijzende rechter is van oordeel dat de clausule inzake het behoud van de mogelijkheid, bedoeld in artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61, niet louter aan de hand van de bewoordingen ervan kan worden uitgelegd. Gezien de doelstellingen van die richtlijn zijn volgens hem bovendien meerdere uitleggingen mogelijk.
23.      De verwijzende rechter heeft daarom de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1)      Moet richtlijn [2014/61] – met name de zinsnede ‚waarbij elke partij de mogelijkheid behoudt om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie’ in artikel 3, lid 5, tweede alinea, van die richtlijn – aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een netwerkexploitant het recht heeft om een verzoek tot beslechting van een geschil betreffende toegang tot bestaande fysieke infrastructuur bij hetzij een [IGB], hetzij een gerechtelijke instantie (gewone rechter) in te dienen?
2)      Moet artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn [2014/61], in het licht van het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel en artikel 47 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een regel van nationaal procesrecht op grond waarvan de procedure voor de beslechting van een geschil bij de nationale [IGB] wordt beëindigd indien een van de partijen tijdens de bij die instantie aanhangige procedure voor de beslechting van het geding een rechtszaak betreffende hetzelfde voorwerp bij de bevoegde rechter aanhangig maakt?”
24.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Telekom, T‑2, de Italiaanse en de Sloveense regering en de Europese Commissie. Dezelfde partijen, met uitzondering van de Italiaanse regering, waren aanwezig op de zitting van 29 januari 2026.
IV.    Beoordeling
A.      Eerste prejudiciële vraag
1.      Opmerkingen vooraf
25.      De eerste vraag verwijst in het algemeen naar richtlijn 2014/61, en in het bijzonder naar de clausule inzake het behoud van de mogelijkheid, bedoeld in artikel 3, lid 5, tweede alinea, van die richtlijn. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, is het mijns inziens noodzakelijk ook lid 4 van die wettelijke bepaling uit te leggen.(4)
26.      Bijgevolg wenst
de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie te vernemen
of artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan
aan een nationale regeling op grond waarvan een netwerkexploitant het recht heeft om een verzoek tot beslechting van een geschil over de toegang tot bestaande fysieke infrastructuur in te dienen bij hetzij een IGB, hetzij een rechter.
27.      Alle belanghebbenden, met uitzondering van Telekom, stellen voor om die
vraag ontkennend te beantwoorden.
28.      Telekom voert daarentegen in essentie
aan dat de enige manier om de doelstellingen van richtlijn 2014/61 te verwezenlijken is om exclusieve bevoegdheid om geschillen over de toegang tot bestaande fysieke infrastructuur te beslechten
toe te kennen aan een IGB, mits de mogelijkheid bestaat om tegen een beslissing van die
IGB beroep in te stellen bij de bestuursrechter.
29.      Voor de beantwoording van deze vraag zal ik de gebruikelijke uitleggingsmethode van het Hof toepassen, door
niet alleen rekening te houden met de bewoordingen van artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61, maar ook met de context van die bepaling en de doelstellingen van de handeling waarvan zij deel uitmaakt.(5)
2.      Bewoordingen van artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61
30.      Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/61 moet elke partij het recht hebben een geschil over de toegang tot de bestaande fysieke infrastructuur door te verwijzen naar de bevoegde IGB.
31.      Artikel 3, lid 5, van deze richtlijn bevat
de criteria en beginselen die de IGB bij de vervulling van haar taak in acht moet nemen. Niettemin wordt daar in de tweede alinea aan toegevoegd dat „elke partij de mogelijkheid behoudt om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie”.
32.      Uit de gecombineerde lezing van beide leden van artikel 3 volgt mijns inziens dat de partijen ervoor kunnen kiezen een zaak aanhangig te maken bij hetzij de IGB,
hetzij
een gerechtelijke instantie.
33.      Die uitlegging wordt kracht bijgezet wanneer de bewoordingen van artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 worden vergeleken met de bewoordingen van andere bepalingen in het Unierecht die, zoals uitgelegd door het Hof, respectievelijk een parallel systeem aanvaarden
en een sequentieel systeem vereisen.
34.      Ten eerste biedt verordening (EU) 2016/679(6) verschillende beroepsmogelijkheden aan personen die stellen dat die verordening is geschonden. In dat verband wordt in artikel 77, lid 1, van die verordening gepreciseerd dat iedere betrokkene „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief beroep of een voorziening in rechte” het recht heeft om een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit. Vervolgens bepaalt artikel 78, lid 1, van die verordening dat iedere natuurlijke of rechtspersoon „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep” het recht heeft om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit. Ten slotte garandeert artikel 79, lid 1, van die verordening elke betrokkene het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep, waaronder het recht uit hoofde van artikel 77 een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit”(7).
35.      Het Hof heeft benadrukt dat elk van die beroepsmogelijkheden moet kunnen worden aangewend „onverminderd” de andere. Mede gelet op de context en de doelstellingen van verordening 2016/679 heeft het Hof aldus vastgesteld dat bovengenoemde bepalingen niet voorzien in een prioritaire of exclusieve bevoegdheid en evenmin voorrangsregels bevatten voor de beoordeling, door de autoriteit of rechterlijke instanties die in die verordening worden genoemd, van de vraag of inbreuk wordt gemaakt op de bij die verordening verleende rechten.(8)
36.      Ten tweede moet krachtens richtlijn 2001/14/EG(9) de heffingsregeling voor het gebruik van spoorweginfrastructuur onder meer voldoen aan het beginsel van
gelijke behandeling van spoorwegondernemingen.(10) In dat verband bepaalt artikel 30, lid 2, van die richtlijn dat „[w]anneer een aanvrager van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, hij zich tot de toezichthoudende instantie [kan] wenden, met name om beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming [...]”. Vervolgens nemen de lidstaten overeenkomstig lid 6 van die bepaling „de nodige maatregelen om te waarborgen dat de besluiten van de toezichthoudende instantie voor rechterlijke toetsing openstaan”.
37.      Mede gelet op de context en de doelstellingen van richtlijn 2001/14 heeft het Hof vastgesteld dat artikel 30 van die richtlijn de toezichthoudende instantie de exclusieve bevoegdheid toekent om geschillen over de heffingsregeling voor het gebruik van spoorweginfrastructuur te beslechten.(11)
38.      De in richtlijn 2014/61 gebruikte bewoordingen – en dus het beoogde systeem – lijken mijns inziens op die van verordening 2016/679, en verschillen van die van richtlijn 2001/14. Daaruit kan dus worden afgeleid dat richtlijn 2014/61 zich niet verzet tegen een parallel systeem.
39.      Ik erken echter ook dat artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 vatbaar is voor meerdere uitleggingen. Meer bepaald wordt voorafgaand aan de clausule inzake het behoud van de mogelijkheid
verwezen naar de termijn waarbinnen de IGB het geschil moet beslechten. Bovendien wordt in de eerste alinea van die bepaling de draagwijdte bepaald van het besluit dat door de IGB moet worden genomen. Zo kan de clausule inzake het behoud van de mogelijkheid inderdaad aldus worden uitgelegd dat deze betrekking heeft op het recht om beroep in te stellen
tegen dat besluit bij een bestuursrechter.
40.      Sommige belanghebbenden hebben echter aangevoerd dat artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61 zich tegen een dergelijke uitlegging verzet, juist omdat het recht om beroep aan te tekenen in die bepaling is vastgesteld. Dit brengt mij ertoe de context van artikel 3, leden 4 en 5, van richtlijn 2014/61 in aanmerking te nemen.
3.      Context
a)      Artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61
41.      In artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61 is bepaald dat tegen elk besluit dat door de IGB wordt genomen „overeenkomstig de nationale wetgeving beroep [kan] worden aangetekend bij een gerechtelijke instantie”. De bewoordingen ervan verschillen dus van die van artikel 3, lid 5, tweede alinea, van die richtlijn, waarin is voorzien in de „mogelijkheid om de zaak aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie”.
42.      Dit wijst erop dat laatstgenoemde bepaling voorziet in de mogelijkheid om een geschil aanhangig te maken bij de (civiele) rechter, terwijl eerstgenoemde bepaling het recht waarborgt om beroep in te stellen tegen een door de IGB op grond van artikel 3, leden 4 en 5, van richtlijn 2014/61
genomen besluit.
43.      Het klopt dat artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61
het recht waarborgt om beroep in te stellen tegen elk besluit van de IGB, dus ook tegen andere besluiten dan diegene die de toegang tot bestaande fysieke infrastructuur betreffen. De mogelijkheid om een geschil over andere aangelegenheden die binnen het toepassingsgebied van die richtlijn vallen bij de IGB aanhangig te maken is namelijk opgenomen in artikel 4, lid 6, artikel 5, lid 4, artikel 6, lid 4, en artikel 9, lid 3, tweede alinea, van die richtlijn.
44.      Artikel 3, lid 5, tweede alinea, en artikel 10, lid 6, van richtlijn 2014/61 kunnen dan nog steeds aldus worden uitgelegd dat zij een ander, zij het deels overlappend toepassingsgebied hebben: enerzijds zou eerstgenoemde alinea alleen betrekking hebben op beroepen tegen een besluit van de IGB over toegang tot bestaande fysieke infrastructuur, en anderzijds zou laatstgenoemde alinea betrekking hebben op elk beroep tegen elk besluit van een IGB.
45.      Elke in punt 43 van deze conclusie genoemde bepaling bevat echter een clausule inzake het behoud van de mogelijkheid die vergelijkbaar is met die van artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61.(12)
46.      Ervan uitgaande dat de wetgever geen overbodige bepalingen heeft vastgesteld, wijs ik er nogmaals op dat artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 de mogelijkheid biedt om een geschil aanhangig te maken bij de (civiele) rechter, terwijl artikel 10, lid 6, van die richtlijn het recht waarborgt om beroep aan te tekenen tegen een besluit dat door de IGB
is genomen op grond van artikel 3, leden 4 en 5, van die richtlijn.
b)      Andere wetgeving in de telecommunicatiesector
47.      Die bevinding vindt allereerst
steun in verordening 2024/1309, waarbij richtlijn 2014/61(13) is ingetrokken. Zoals de verwijzende rechter heeft benadrukt, blijkt uit artikel 13, lid 1, onder a), en lid 5, van die verordening immers dat een parallel systeem in overeenstemming is met het Unierecht.
48.      In artikel 13, lid 1, onder a), van verordening 2024/1309 is bepaald dat „[o]nverminderd de mogelijkheid om een zaak aan een rechter voor te leggen, elke partij het recht [heeft] om aan de [IGB] een geschil voor te leggen dat kan ontstaan [...] wanneer de toegang tot bestaande infrastructuur wordt geweigerd of geen overeenstemming is bereikt over specifieke voorwaarden, ook wat betreft de prijs”.
49.      Bijgevolg is de mogelijkheid om een zaak aan een rechter voor te leggen dus niet langer vastgelegd in dezelfde bepaling waarin de vereisten zijn vastgesteld die van toepassing zijn op de besluiten van de IGB.(14) Eventuele twijfels over de vraag of dergelijke toegang tot de rechter moet worden uitgelegd als het recht om tegen dat besluit beroep in te stellen, lijken dus te zijn weggenomen.
50.      Bovendien staat in artikel 13, lid 5, van verordening 2024/1309 dat „[d]it artikel [...] een aanvulling [vormt]
op en [...] geen afbreuk [doet]
aan de rechtsmiddelen en procedures overeenkomstig artikel 47 van het [Handvest]”.
51.      Daarnaast kan overeenkomstig artikel 14, lid 10, eerste alinea, van die verordening „[t]egen elk besluit van een bevoegde instantie overeenkomstig het nationale recht beroep worden ingesteld bij een volledig onafhankelijke beroepsinstantie, met inbegrip van een rechterlijke instantie”. Volgens de tweede alinea van die bepaling „[laat h]et recht op beroep overeenkomstig de eerste alinea het recht van de partijen om het geschil voor te leggen aan de bevoegde nationale rechter onverlet”.
52.      Derhalve verzet verordening 2024/1309 zich mijns inziens niet tegen een parallel systeem zoals in casu aan de orde is.
53.      Het is juist dat verordening 2024/1309 ratione temporis niet van toepassing is op de onderhavige zaak. In de ontstaansgeschiedenis ervan ontbreekt echter iedere aanwijzing dat het de bedoeling was om de benadering te wijzigen. Hieruit kan dus redelijkerwijze worden afgeleid dat de wetgever louter de intentie had om de uit richtlijn 2014/61 voortvloeiende regeling voor de beslechting van geschillen over de toegang tot bestaande fysieke infrastructuur te verduidelijken.
54.      Ten tweede
bepaalt artikel 26, lid 5, van richtlijn (EU) 2018/1972(15) dat de buitengerechtelijke beslechting van geschillen tussen ondernemingen „het recht van elk der partijen onverlet [laat] om een zaak bij de rechtbank aanhangig te maken”.
55.      Ten derde zorgen de lidstaten er volgens artikel 34, lid 1, van richtlijn 2002/22/EG(16) voor „dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door [die richtlijn]
worden bestreken”. Overeenkomstig lid 4 van die bepaling „[geldt] dit artikel onverminderd nationaal procesrecht”.
56.      Het Hof heeft artikel 34 van die richtlijn aldus uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een sequentieel systeem – maar dit evenmin verplicht stelt.(17)
57.      Derhalve verzet het Unierecht zich op een gebied dat vergelijkbaar is met dat van richtlijn 2014/61 niet tegen een parallel systeem zoals in casu aan de orde is.
4.      Doelstellingen van richtlijn 2014/61
58.      Thans
moet nog worden beoordeeld of die uitlegging wordt bevestigd door
de doelstellingen die tot de vaststelling van richtlijn 2014/61 hebben geleid.
59.      In dat verband beoogt richtlijn 2014/61, zoals met name blijkt uit artikel 1, lid 1, van die richtlijn, gelezen in het licht van de overwegingen 2, 9, 13 en 14 ervan, de snelle uitrol van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid te vergemakkelijken en te stimuleren, met name door het gezamenlijke gebruik van bestaande fysieke infrastructuur te bevorderen.
60.      Zoals Telekom en de verwijzende rechter hebben benadrukt, zou dat doel inderdaad beter worden bereikt indien richtlijn 2014/61 de lidstaten ertoe zou verplichten een sequentieel systeem in te voeren. Buitengerechtelijke procedures hebben immers tot doel geschillen sneller te beslechten en de kosten te verlagen, waardoor de toegang tot fysieke infrastructuur en bijgevolg de in die richtlijn beoogde snelle uitrol wordt vergemakkelijkt.(18)
61.      Om de volgende redenen denk ik echter niet
dat een parallel systeem in tegenspraak is met de doelstellingen van richtlijn 2014/61.
62.      Ten eerste worden in die richtlijn minimumvoorschriften in verband met toegang tot fysieke infrastructuur vastgesteld, overeenkomstig artikel 1, leden 2 en 3, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van overweging 11. Bijgevolg lijkt de harmonisatie die bij die richtlijn tot stand wordt gebracht niet zo ver te gaan dat een sequentieel systeem moet worden ingevoerd ten nadele van gerechtelijke procedures. De lidstaten mogen weliswaar een dergelijk systeem opzetten, maar zijn niet verplicht dit te doen. In wezen volstaat het mijns inziens,
om aan de doelstellingen van die richtlijn te voldoen,
om
buitengerechtelijke procedures beschikbaar te stellen, zonder dat zij verplicht hoeven te worden gesteld.
63.      In dat verband moet worden benadrukt dat de werking en efficiëntie van bestuursrechtelijke instanties en rechtbanken kunnen verschillen tussen lidstaten. Het lijkt dan ook redelijk hun in dat verband een zekere beoordelingsmarge toe te kennen. Hoewel sommige lidstaten het passend kunnen achten een sequentieel systeem op te zetten om de gerechten te ontlasten, vinden andere dat mogelijk niet.(19)
64.      Ten tweede is, zoals Telekom heeft aangevoerd, voor geschillen over de toegang tot bestaande fysieke infrastructuur op het gebied van telecommunicatie mogelijk een bepaalde mate van deskundigheid vereist. Het lijkt mij echter niet zo te zijn dat een nationale rechter in eerste aanleg niet in staat zou zijn een dergelijke taak te vervullen, waarvoor hoofdzakelijk billijke en niet-discriminerende
eisen en voorwaarden voor toegang moeten worden vastgesteld (artikel 3, lid 5, eerste en derde alinea, van richtlijn 2014/61). Hoe dan ook lijkt voor het vaststellen van de prijzen voor toegang tot fysieke infrastructuur op het gebied van telecommunicatie geen centraal toezicht te worden uitgeoefend door de toezichthoudende instantie, in tegenstelling tot de prijzen voor het gebruik van spoorweginfrastructuur zoals besproken in de zaak die heeft geleid tot het arrest in CTL
Logistics(20).
65.      Ik concludeer derhalve dat een parallel systeem zoals hetgeen dat aan de orde is in de onderhavige zaak, in overeenstemming is met de doelstellingen van richtlijn 2014/61.
66.      Bijgevolg geef ik in overweging
om op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een netwerkexploitant het recht heeft om een verzoek tot beslechting van een geschil betreffende toegang tot bestaande fysieke infrastructuur bij hetzij de IGB, hetzij een gewone gerechtelijke instantie in te dienen.
B.      Tweede prejudiciële vraag
1.      Opmerkingen vooraf
67.      De tweede vraag heeft betrekking op artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel en artikel 47 van het Handvest. In dit verband lijkt het nodig twee opmerkingen te maken.
68.      Ten eerste is in de onderhavige zaak alleen het doeltreffendheidsbeginsel aan de orde, aangezien de verwijzende rechter geen elementen heeft verstrekt aan de hand waarvan het Hof kan beoordelen of het gelijkwaardigheidsbeginsel is nageleefd.
69.      Ten tweede plaatst de verwijzende rechter het doeltreffendheidsbeginsel en artikel 47 van het Handvest op gelijke voet. Dit doet de vraag rijzen of het nodig is beide te onderzoeken, dan wel of de onderhavige zaak slechts vanuit het perspectief van één ervan moet worden beoordeeld.(21)
70.      Gelet op de in de verwijzingsbeslissing uiteengezette redenen, wenst de verwijzende rechter mijns inziens echter ten eerste te vernemen of het doeltreffendheidsbeginsel zich verzet tegen een nationale procedureregel op grond waarvan een buitengerechtelijke procedure dient te worden beëindigd wanneer een van de partijen dezelfde kwestie vervolgens voor een rechter brengt. Ten tweede lijkt de verwijzende rechter twijfels te hebben over de vraag of een dergelijke procedureregel niettemin noodzakelijk kan zijn in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met name om tegenstrijdige beslissingen te voorkomen en rechtszekerheid te waarborgen.
71.      In wezen kan er, althans vanuit het oogpunt van de verwijzende rechter, een kennelijk conflict bestaan tussen het waarborgen van de doeltreffendheid van de aan richtlijn 2014/61 ontleende rechten en het waarborgen van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.(22) Derhalve moet de nationale procedureregel worden onderzocht vanuit het perspectief van zowel het doeltreffendheidsbeginsel als het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, teneinde een evenwichtige oplossing te vinden die het door de verwijzende rechter genoemde kennelijke conflict kan voorkomen.
72.      Bijgevolg wenst de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in essentie
te vernemen of artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61 en het doeltreffendheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van nationaal procesrecht volgens welke de procedure voor de beslechting van een geschil voor de nationale IGB wordt beëindigd wanneer een van de partijen tijdens de procedure voor die instantie een zaak met hetzelfde voorwerp aanhangig maakt bij de bevoegde rechter. Indien de vraag bevestigend wordt beantwoord, vraagt die rechter zich af of die nationale procedureregel niettemin vereist is op grond van artikel 47 van het Handvest.
2.      Doeltreffendheidsbeginsel
73.      Sinds het arrest in Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral(23) is het vaste rechtspraak van het Hof dat
het, bij ontbreken van een desbetreffende Unieregeling, een aangelegenheid is van de nationale rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instantie aan te wijzen en de gedetailleerde procesregels vast te stellen voor vorderingen ter bescherming van de rechten die personen aan het Unierecht ontlenen. Deze regels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen het in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken de aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen (doeltreffendheidsbeginsel).
74.      Voor de toepassing van het doeltreffendheidsbeginsel mogen er dus geen procedureregels van de Unie zijn voor vorderingen ter bescherming van rechten die personen aan het Unierecht ontlenen.
75.      In dat verband volgt, wat richtlijn 2014/61 betreft, uit mijn onderzoek van de eerste vraag dat i) de lidstaten een buitengerechtelijke procedure moeten invoeren voor de beslechting van geschillen betreffende de toegang tot fysieke infrastructuur (artikel 3, lid 4); ii) elke partij het recht moet hebben om tegen een besluit van de IGB beroep aan te tekenen bij een gerechtelijke instantie (artikel 10, lid 6), en iii) elke partij de mogelijkheid moet hebben om een geschil aanhangig te maken bij een gerechtelijke instantie (artikel 3, lid 5, tweede alinea).
76.      In richtlijn 2014/61 worden echter geen regels vastgesteld om de voorrang te bepalen tussen de beroepsmogelijkheden i) en iii). Hieruit volgt dat elke nationale procedureregel tot vaststelling van die voorrang onder het beginsel van procedurele autonomie valt, mits het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel worden nageleefd.
77.      In dat verband heeft het Hof er herhaaldelijk op gewezen dat ieder
geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de toepassing van Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met
inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van
het verloop en de bijzondere kenmerken ervan, voor de verschillende nationale instanties. In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.(24)
78.      In de omstandigheden van de onderhavige zaak moet eraan worden herinnerd dat overeenkomstig overweging 9 van richtlijn 2014/61 maatregelen met het oog op een efficiënter gebruik van bestaande infrastructuur, een belangrijke bijdrage kunnen leveren tot een snelle en uitgebreide aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid, wat het doel van die
richtlijn is.
79.      Bijgevolg moet elke netwerkexploitant recht hebben op toegang tot de fysieke infrastructuur van een andere exploitant, mits is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2014/61, en de infrastructuurexploitant overeenkomstig lid 3 van die bepaling geen objectieve, transparante en evenredige redenen voor het weigeren van toegang aanvoert.
80.      De vaststelling van een procedure voor de beslechting van geschillen over de toegang tot fysieke infrastructuur, volgens welke de IGB in beginsel zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen vier maanden een besluit moet nemen(25), vergemakkelijkt de toegang tot de bestaande fysieke infrastructuur duidelijk en bevordert aldus het doel van richtlijn 2014/61.
81.      In de onderhavige zaak heeft Telekom die procedure gebruikt om te proberen toegang te verkrijgen tot de fysieke infrastructuur van T‑2. T‑2 heeft de zaak vervolgens aanhangig gemaakt bij de rechter met een vordering van
een verklaring voor recht dat Telekom geen recht had op toegang tot haar
fysieke infrastructuur. Volgens het nationale recht moet de procedure voor de IGB in dat geval automatisch worden beëindigd.
82.      Mijns inziens maakt dit het uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk voor Telekom om haar
recht op tijdige toegang tot de fysieke infrastructuur van T‑2 uit te oefenen, dat wordt gewaarborgd door artikel 3, lid 2, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van overweging 9. Bovendien ondermijnt dit de volle werking (effet utile) van de buitengerechtelijke geschillenbeslechtingsprocedure als bedoeld in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/61.(26)
83.      De mogelijkheid om een beroep te doen op een IGB en derhalve tot een spoedige beslechting te komen van een geschil betreffende toegang tot fysieke infrastructuur of betreffende de eisen en voorwaarden voor dergelijke toegang, heeft immers tot doel het recht op toegang doeltreffend te maken. In een situatie waarin een exploitant er de facto voor heeft gekozen om een zaak voor een IGB en niet voor een civiele rechter te brengen, is de automatische beëindiging van de vorige procedure zodra de tegenpartij dezelfde kwestie bij een rechter aanhangig heeft gemaakt in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel en met de volle werking van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/61.
84.      In casu blijkt uit het dossier van het Hof dat de procedure voor de IGB en die voor de civiele rechter hetzelfde voorwerp hebben. Bovendien heeft geen van de belanghebbenden die premisse betwist. In werkelijkheid kan een
vordering van een verklaring voor recht dat de netwerkexploitant geen toegang mag hebben tot de fysieke infrastructuur zelfs eenvoudigweg worden beschouwd als een verweermiddel tegen de eerste, bij de IGB aanhangige vordering, in de vorm van een zelfstandige actie voor een gerechtelijke instantie.(27) Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om erop toe te zien dat de twee aanhangige zaken precies hetzelfde voorwerp hebben en dat er geen aanvullende middelen zijn die rechtvaardigen dat de zaak later bij een gerechtelijke instantie aanhangig wordt gemaakt.(28)
3.      Recht op een doeltreffende voorziening in rechte
85.      In punt 76 van deze conclusie heb ik vastgesteld dat in richtlijn 2014/61 geen regels zijn opgenomen met betrekking tot de voorrang van geschillenbeslechtingsprocedures en gerechtelijke procedures betreffende hetzelfde voorwerp.
86.      In beginsel is het dus aan de lidstaten die ervoor kiezen artikel 3 van richtlijn 2014/61 toe te passen door een parallel systeem in te voeren, om regels vast te stellen teneinde te bepalen hoe de toepassing van de beroepsmogelijkheden in dat artikel concreet wordt geregeld.
87.      In de onderhavige zaak heeft de nationale wetgever wel degelijk dergelijke regels vastgesteld. Zoals blijkt uit mijn onderzoek in de vorige afdeling, kunnen deze regels het echter uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk maken voor netwerkexploitanten om de rechten uit te oefenen die hun uit hoofde van richtlijn 2014/61 zijn verleend, wanneer zij toegang wensen te verkrijgen tot bestaande fysieke infrastructuur. In die omstandigheden is het in beginsel aan de nationale autoriteiten, met inbegrip van de rechterlijke instanties en de bevoegde instanties voor geschillenbeslechting, om ervoor te zorgen dat de uit richtlijn 2014/61 voortvloeiende rechten daadwerkelijk worden beschermd door de nationale rechtsregel volgens welke de procedure voor de IGB moet worden beëindigd, buiten toepassing te laten.
88.      Niettemin kan dat
buiten toepassing laten, en dus de noodzaak om de volle werking van richtlijn 2014/61 te waarborgen, een probleem met zich meebrengen: bij gebreke van voorrangsregels ontstaat bij het parallel voeren van twee procedures met precies hetzelfde voorwerp een risico op tegenstrijdige uitspraken, waardoor een situatie van rechtsonzekerheid zou ontstaan. Dit kan worden beschouwd als een beperking van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.(29)
89.      Volgens vaste rechtspraak hebben de grondrechten echter geen absolute gelding en kunnen zij beperkingen bevatten. Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest kan een beperking van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest gerechtvaardigd zijn indien zij bij wet wordt gesteld, de wezenlijke inhoud van dat
recht eerbiedigt en, onder eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(30)
90.      Ten eerste vormt het waarborgen van de doeltreffendheid van het in
artikel 3, lid 2, van richtlijn 2014/61 neergelegde recht op toegang tot bestaande fysieke infrastructuur, met name door exploitanten in staat te stellen een spoedige beslechting van het geschil over een dergelijke toegang te verkrijgen, zoals gewaarborgd bij
artikel 3, lid 4, van die richtlijn, in casu noodzakelijkerwijze een door de Europese Unie erkende doelstelling van algemeen belang.
91.      Ten tweede blijkt het parallel voeren van de twee procedures noodzakelijk te zijn om die doelstelling te verwezenlijken. Er kan worden betoogd dat de vaststelling van het beginsel van voorrang van de eerst aangezochte instantie, in dit geval de IGB, niet alleen de doeltreffendheid van het recht op toegang tot de fysieke infrastructuur zou waarborgen, maar ook het risico op tegenstrijdige beslissingen zou verminderen.(31) Hierdoor zou echter ook het recht van de andere partij op een doeltreffende voorziening in rechte worden beperkt, aangezien dit zou leiden tot schorsing of beëindiging van de gerechtelijke procedure. Aangezien richtlijn 2014/61 geen voorrangsregels bevat, denk ik bovendien niet dat het beginsel van voorrang van de eerst aangezochte instantie noodzakelijkerwijs aan de lidstaten hoeft te worden opgelegd.
92.      Ten derde beperken de volgende aspecten mijns inziens het risico op tegenstrijdige beslissingen.
93.      Allereerst is het besluit van de IGB, indien dit is uitgevaardigd voordat er een rechterlijke uitspraak is gewezen, bindend en dus afdwingbaar door de exploitant die toegang tot fysieke infrastructuur wenst te verkrijgen.(32) Dit voldoet aan de doelstelling van richtlijn 2014/61.
94.      Evenzo zal dat besluit, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, zeker
nuttig zijn voor de gerechtelijke instantie die over dezelfde kwestie uitspraak doet.(33) Gezien de deskundigheid van de IGB
hoeft die nationale gerechtelijke instantie,
gelet op dat besluit,
wellicht geen deskundig advies te vragen, waardoor de gerechtelijke procedure wordt versneld. Bovendien kan de nationale gerechtelijke instantie, zonder afbreuk te doen aan meer gedetailleerde nationale regels die de werking van administratieve besluiten in civiele rechterlijke procedures bepalen, bij de motivering van de eigen beslissing verwijzen naar het besluit van de IGB.(34)
95.      Daarnaast kan elke andere nationale procedureregel die het risico op tegenstrijdige beslissingen kan verminderen, namelijk in geval van beroep tegen een besluit van de IGB bij een bestuursrechter, van toepassing zijn, mits het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel worden nageleefd.(35)
96.      Gelet op het voorgaande is mijn conclusie dat artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van nationaal procesrecht volgens welke de procedure voor de beslechting van een geschil voor de bevoegde nationale IGB wordt beëindigd indien
een van de partijen tijdens de procedure voor die instantie een zaak met betrekking tot hetzelfde voorwerp aanhangig maakt bij de bevoegde rechter. Bovendien vormt een dergelijke regeling van nationaal procesrecht geen vereiste van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
97.      Indien het Hof, anders dan door mij voorgesteld, van oordeel is dat het doeltreffendheidsbeginsel zich niet verzet tegen een dergelijke regeling van nationaal procesrecht of dat een dergelijke regeling wordt vereist door artikel 47 van het Handvest, moet de verwijzende rechter er niettemin op toezien dat een gerechtelijke procedure die is ingeleid terwijl een buitengerechtelijke procedure met hetzelfde voorwerp aanhangig is, niet uitsluitend tot doel heeft de partij die om toegang tot fysieke infrastructuur verzoekt de snelle beslechting van het geschil te ontzeggen. In dit verband moet hij
met name rekening houden met de in punt 84 van de onderhavige conclusie genoemde aspecten.
98.      Indien de verwijzende rechter tot de tegenovergestelde conclusie komt, moet hij elke nationale procedureregel waarover hij beschikt toepassen om misbruik van procedure te verbieden(36).
V.      Conclusie
99.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Vrhovno sodišče Republike Slovenije als volgt te beantwoorden:
„1)      Artikel 3, lid 4, en artikel 3, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een netwerkexploitant het recht heeft om een verzoek tot beslechting van een geschil betreffende toegang tot bestaande fysieke infrastructuur bij hetzij de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting, hetzij een gewone gerechtelijke instantie in te dienen.
2)      Artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61, gelezen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een regeling van nationaal procesrecht volgens welke de procedure voor de beslechting van een geschil voor de bevoegde nationale instantie voor geschillenbeslechting wordt beëindigd indien een van de partijen tijdens de procedure voor die instantie een zaak met betrekking tot hetzelfde voorwerp aanhangig maakt bij de bevoegde rechter. Bovendien vormt een dergelijke regeling van nationaal procesrecht geen vereiste van het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.”
1      Procestaal: Engels.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronischecommunicatienetwerken met hoge snelheid (PB 2014, L 155, blz. 1).
3      Zie punt 14 van de onderhavige conclusie.
4      Zie in die zin arresten van 20 maart 1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, punt 9), en 5 maart 2026, Daraa (C‑458/24, EU:C:2026:146, punt 40).
5      Arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), en 5 maart 2026, Erdrich Umformtechnik (C‑828/24, EU:C:2026:154, punt 24).
6      Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1).
7      Arrest van 12 januari 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C‑132/21, EU:C:2023:2, punt 33; hierna: „arrest Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság”).
8      Arrest Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (punten 34 en 35). Zie met betrekking tot de context en de doelstellingen van verordening 2016/679 de punten 36‑44 van dat arrest.
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB 2001, L 75, blz. 29). Die richtlijn is met ingang van 17 juni 2015 ingetrokken en vervangen door richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32).
10      Zie in die zin arrest van 9 november 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, punt 45).
11      Zie in die zin arrest van 9 november 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834, punt 86).
12      Voorts merk ik op dat alle bepalingen van richtlijn 2014/61 die voorzien in de mogelijkheid om het geschil door te verwijzen naar de IGB, thans zijn gecombineerd in artikel 13 van verordening (EU) 2024/1309 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2024 inzake maatregelen om de kosten van de uitrol van elektronischecommunicatienetwerken met gigabitsnelheden te verlagen, tot wijziging van verordening (EU) 2015/2120 en tot intrekking van richtlijn [2014/61] (gigabitinfrastructuurverordening) (PB L, 2024/1309). Zie in dat verband de concordantietabel in de bijlage bij die verordening.
13      Overeenkomstig artikel 18, lid 1, van verordening 2024/1309 en onder voorbehoud van de in lid 2 vermelde afwijking, is richtlijn 2014/61 met ingang van 12 november 2025 ingetrokken.
14      Zie punt 39 van de onderhavige conclusie.
15      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36).
16      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 51). Die richtlijn is ingetrokken bij richtlijn 2018/1972. Artikel 34 van richtlijn 2002/22 komt in wezen overeen met artikel 25 van richtlijn 2018/1972.
17      Arrest van 18 maart 2010, Alassini e.a. (C‑317/08–C‑320/08, EU:C:2010:146, punten 42‑44; hierna: „arrest Alassini e.a.”).
18      Zie naar analogie arrest Alassini e.a. (punten 45 en 65).
19      Zie naar analogie arrest Alassini e.a. (punt 64).
20      Arrest van 9 november 2017 (C‑489/15, EU:C:2017:834, punten 57 en 58).
21      Het Hof heeft nog niet de gelegenheid gehad om het verband tussen het doeltreffendheidsbeginsel en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in situaties die onder de nationale procesrechtelijke autonomie vallen, volledig te verduidelijken (zie mijn conclusie in de zaak Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, punt 85). Dit is dan wel weer behandeld door verschillende advocaten-generaal (die worden genoemd in mijn conclusie in de zaak Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, voetnoot 28) en
uitvoerig besproken in de rechtsleer (zie onder meer Prechal, S., en Widdershoven, R., „Redefining the Relationship between ‚Rewe-effectiveness’ and Effective Judicial Protection”, Review of European Administrative Law, deel 4, nr. 2, 2011, blz. 31‑50, en Krommendijk, J., „Is there light on the horizon? The distinction between ‚Rewe effectiveness’ and the principle of effective judicial protection in Article 47 of the Charter after Orizzonte”, Common Market Law Review, deel 53, nr. 5, 2016, blz. 1395‑1418). In dat verband heeft het Hof enerzijds geoordeeld dat het
vereiste van doeltreffendheid in wezen uitdrukking geeft aan de algemene verplichting van de lidstaten om de bescherming in rechte te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen (zie onder meer het arrest Alassini e.a., punt 49). Daarenboven heeft het Hof zich in arresten zoals dat van 22 december 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punten 27‑29), hoofdzakelijk gebaseerd op het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming, hoewel de verwijzende rechter de vraag uitsluitend had geformuleerd in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel. Anderzijds mag een zaak uitsluitend in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel worden beoordeeld, onder meer wanneer de desbetreffende nationale regel betrekking heeft op een administratieve procedure (zie in die zin arrest van 27 juni 2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, punt 45). Bovendien is een nationale procedureregel die niet voldoet aan het
vereiste van doeltreffendheid, en die daardoor minder streng kan lijken, in beginsel ook in strijd met artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, daarvan (zie in die zin arrest van 3 april 2025, Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, punten 41 en 42). Een later onderzoek van de desbetreffende nationale procedureregel in het licht van artikel 47 van het Handvest lijkt derhalve overbodig. Op bepaalde specifieke gebieden, zoals consumentenbescherming, kan de door het doeltreffendheidsbeginsel geboden bescherming echter in de plaats treden van die van artikel 47 van het Handvest (zie in die zin mijn conclusie in de zaak Finanmadrid EFC, C‑49/14, EU:C:2015:746, punten 89‑92).
22      Voor situaties waarin het doeltreffendheidsbeginsel en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte met elkaar in conflict lijken te komen en mogelijk met elkaar moeten worden verzoend, zie Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A. (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights, A Commentary, Hart Publishing, 2021, blz. 1258.
23      Arrest van 16 december 1976 (33/76, EU:C:1976:188).
24      Arrest van 14 december 1995, van Schijndel en van Veen (C‑430/93 en C‑431/93, EU:C:1995:441, punt 19).
25      Artikel 3, lid 5, van richtlijn 2014/61.
26      Zie naar analogie arrest van 14 april 2016, Sales Sinués and Drame Ba (C‑381/14 en C‑385/14, EU:C:2016:252, punt 36).
27      Zie naar analogie arrest van 8 december 1987, Gubisch Maschinenfabrik (144/86, EU:C:1987:528, punt 16). Hoewel dat arrest betrekking heeft op het begrip „aanhangigheid” (lis pendens) in het kader van het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (Executieverdrag), illustreert het de situatie waarin een vordering wordt ingesteld om een door de tegenpartij ingeleide procedure te blokkeren.
28      Zie met betrekking tot het begrip „hetzelfde voorwerp” arrest van 19 oktober 2017, Merck (C‑231/16, EU:C:2017:771, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak), weliswaar in het kader van het huidige artikel 29, lid 1, van verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 2012, L 351, blz. 1) en artikel 136, lid 1, van verordening (EU) 2017/1001 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 inzake het Uniemerk (PB 2017, L 154, blz. 1).
29      Zie in die zin het arrest Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (punten 51, 53 en 56), en arrest van 13 juli 2023, Ferrovienord (C‑363/21 en C‑364/21, EU:C:2023:563, punt 98). In de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) zijn tegenstrijdige rechterlijke uitspraken in soortgelijke zaken, hoewel deze geen betrekking hadden op dezelfde partijen of dezelfde feiten, steeds beoordeeld op basis van het rechtszekerheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 6, lid 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950. Zie in die zin EHRM, 20 oktober 2011, Nejdet Şahin en Perihan Şahin tegen Turkije, CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, §§ 56‑58; EHRM, 29 november 2016, Grieks-katholieke parochie Lupeni tegen Roemenië, CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, § 116, en EHRM, 8 juni 2023, Aydin e.a. tegen Turkije, CE:ECHR:2023:0516DEC002372111, § 60.
30      Arrest van 27 september 2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook de arresten
Alassini e.a. (punt 63) en Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (punt 51).
31      Dat is het standpunt in artikel 132 van verordening 2017/1001, waarin is bepaald dat „tenzij er bijzondere redenen zijn om de behandeling voort te zetten”, de eerst aangezochte instantie bevoegd is voor een geschil over de geldigheid van een Uniemerk [zie arrest van 8 juni 2023, LM (reconventionele vordering tot nietigverklaring), C‑654/21, EU:C:2023:462, punt 53]. Zie voor de voorrangsregels in het algemeen de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C‑132/21, EU:C:2022:661, punten 68 en 69).
32      Zie artikel 3, lid 5, eerste alinea, van richtlijn 2014/61.
33      Zie in die zin arrest van 27 september 2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, punt 66).
34      Arrest van 27 oktober 2022, DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832, punt 83).
35      Zie naar analogie, arrest van 13 juli 2023, Ferrovienord (C‑363/21 en C‑364/21, EU:C:2023:563, punt 98).
36      Zie voor een vergelijkende studie over misbruik van procedurele rechten,
Taruffo, M., Abuse of Procedural Rights: Comparative Standards of Procedural Fairness, Kluwer Law International, 1999.