JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
13 päivänä tammikuuta 2022 (1)
Asia C-525/20
Association France Nature Environnement
vastaan
Premier ministre ja
Ministre de la Transition écologique et solidaire
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2000/60/EY – Euroopan unionin vesipolitiikan puitteet – 4 artiklan 1 kohdan a alakohta – Pintavesiin liittyvät ympäristötavoitteet – Jäsenvaltioiden velvollisuus olla hyväksymättä hanketta, joka voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen – Pintavesimuodostuman tilan huononemisen käsite – Arviointitavat – 4 artiklan 6 ja 7 kohta – Poikkeukset huonontamiskiellosta – Edellytykset – Ohjelma tai hanke, jolla on lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostuman tilaan
I       Johdanto
1.        Kuten direktiivin 2000/60/EY(2) johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa korostetaan, ”vesi ei ole tavallinen kaupallinen tuote, vaan pikemminkin perintö, jota on sellaisena suojeltava, puolustettava ja kohdeltava”. Ilmastonmuutoksen(3) edetessä on entistäkin tärkeämpää turvata tämän yhteisen hyvän suojelu Euroopan unionissa.
2.        Kyseisessä direktiivissä vahvistetaan yleiset puitteet, joissa unionin viranomaiset ja kansalliset ja alueelliset viranomaiset voivat laatia yhdennettyä ja johdonmukaista vesipolitiikkaa.(4) Tältä osin yksi direktiivin tavoitteista on ehkäistä kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen unionissa.
3.        Pääasiassa Ranskan tasavallan pääministeri antoi asetuksen, jossa säädetään, että arvioitaessa vesiin liittyvien ohjelmien ja hallinnollisten päätösten yhteensopivuutta vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa ”ei oteta huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia”. Association France Nature Environnement nosti Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) lainvastaisuuteen perustuvan kumoamiskanteen, jossa se väitti, että kyseinen säännös ei ole direktiivin 2000/60 mukainen, koska viimeksi mainitussa kielletään kaikenlainen, tilapäinenkin pintavesimuodostumien tilan huonontaminen.
4.        Unionin tuomioistuimen on siten tutkittava, sallitaanko kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa se, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät ohjelman tai yksittäisen hankkeen lupamenettelyn kuluessa ota huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostumien tilaan, ja tarvittaessa, millä edellytyksillä 4 artiklan 6 ja 7 kohdassa asetettuun pintavesimuodostumien tilan huonontamiskieltoon tehtyjä poikkeuksia voidaan soveltaa.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
5.        Direktiivin 2000/60 johdanto-osan 1, 25 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)      Vesi ei ole tavallinen kaupallinen tuote, vaan pikemminkin perintö, jota on sellaisena suojeltava, puolustettava ja kohdeltava.
– –
(25)      Olisi vahvistettava yhteiset määritelmät, jotka koskevat veden laatua ja, jos se on tarpeen ympäristönsuojelun kannalta, määrää. Olisi asetettava ympäristötavoitteita, jotta voidaan taata pinta- ja pohjavesien hyvän tilan saavuttaminen kaikkialla yhteisössä ja jotta ehkäistään vesien tilan huononeminen yhteisön tasolla.
– –
(33)      Olisi pyrittävä kaikkien vesistöalueiden vesien hyvään tilaan sovittamalla yhteen samoihin ekologisiin, hydrologisiin ja hydrogeologisiin järjestelmiin kuuluvia pinta- ja pohjavesiä koskevat toimenpiteet.”
6.        Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka
a)      estävät vesiekosysteemien sekä vedentarpeen kannalta vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien ja kosteikkojen edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa;
– –”
7.        Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä
1)      ’Pintavedellä’ tarkoitetaan sisämaan vesiä pohjavesiä lukuun ottamatta sekä jokisuiden vaihettumisalueita ja rannikkovesiä, kuitenkin niin, että kemiallisen tilan osalta käsitteeseen sisältyvät myös aluevedet.
– –
10)      ’Pintavesimuodostumalla’ tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkovesien osaa.
– –”
8.        Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Ympäristötavoitteet”, säädetään seuraavaa:
”1.      Vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa:
a)      pintavesien osalta
i)      jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan 8 kohdan soveltamista;
– –
6.      Vesimuodostumien tilan tilapäisen huononemisen, joka johtuu luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamista olosuhteista, jotka ovat poikkeuksellisia ja joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, etenkin erittäin suurista tulvista ja pitkäaikaisesta kuivuudesta, tai jotka johtuvat onnettomuuksista, joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, ei katsota rikkovan tämän direktiivin vaatimuksia, kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)      kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu tilan edelleen huononemisen ehkäisemiseksi, eikä tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamista haitata sellaisissa muissa vesimuodostumissa, joihin edellä mainitut olot eivät vaikuta;
b)      vesipiirin hoitosuunnitelmassa esitetään edellytykset, joiden perusteella tällaisten olojen, jotka ovat poikkeuksellisia tai joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, katsotaan vallitsevan, sekä soveltuvat indikaattorit;
c)      toimenpiteet, joihin on ryhdyttävä poikkeuksellisissa oloissa, sisällytetään toimenpideohjelmaan, eivätkä ne estä vesimuodostuman laadun palauttamista entiselleen sen jälkeen, kun tilanne on ohi;
d)      poikkeuksellisten olojen tai olojen, joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, vaikutuksia tarkastellaan vuosittain, ja 4 kohdan a alakohdassa esitettyjen syiden perusteella ryhdytään kaikkiin käytännössä mahdollisiin toimenpiteisiin vesimuodostuman ennallistamiseksi edeltävään tilaan niin pian kuin se on käytännössä mahdollista; ja
e)      seuraavaan ajantasaistettuun vesipiirin hoitosuunnitelmaan liitetään yhteenveto olosuhteiden vaikutuksista sekä tämän kohdan a ja d alakohdan mukaisista toteutetuista tai toteutettavista toimenpiteistä.
7.      Jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan tätä direktiiviä, kun
–        pohjaveden hyvää tilaa, hyvää ekologista tilaa tai, milloin siitä on kyse, hyvää ekologista potentiaalia ei saavuteta tai pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia tai pohjavesimuodostumien pohjaveden korkeutta muuttavista toimenpiteistä, tai
–        pintavesimuodostuman tilan huononeminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista ihmisen toimista
ja kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)      kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi;
b)      muutosten syyt on erityisesti lueteltu ja perusteltu 13 artiklan edellyttämässä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja kyseiset tavoitteet tarkistetaan joka kuudes vuosi;
c)      muutosten syyt ovat yleisen edun kannalta erittäin tärkeitä ja/tai uusien muutosten ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt; ja
d)      kyseisten vesimuodostuman muutosten tuomia hyötyjä ei voida teknisen toteuttamiskelpoisuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla.
– –”
9.        Direktiivin 2000/60 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Pintaveden ja pohjaveden tilan sekä suojelualueiden seuranta”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että vesien tilan seuraamiseksi laaditaan ohjelmia yhtenäisen ja monipuolisen kokonaiskuvan saamiseksi vesien tilasta kussakin vesipiirissä:
–        pintavesien osalta ohjelmiin on kuuluttava
i)      vesimäärä ja veden korkeus tai virtaama, siinä määrin kuin ne ovat merkityksellisiä ekologisen ja kemiallisen tilan ja ekologisen potentiaalin kannalta; ja
ii)      ekologinen ja kemiallinen tila ja ekologinen potentiaali,
– –
2.      Nämä ohjelmat on käynnistettävä viimeistään kuuden vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä, jollei asianomaisessa lainsäädännössä toisin säädetä. Seurannan on oltava liitteessä V olevien vaatimusten mukaista.
– –”
10.      Kyseisen direktiivin liitteessä V olevissa 1.3, 1.3.1 ja 1.3.4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.3.      Pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan seuranta
Pintavesien seurantaverkko on perustettava 8 artiklan vaatimusten mukaisesti. Seurantaverkko on suunniteltava siten, että kunkin vesistöalueen ekologisesta ja kemiallisesta tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva ja että vesimuodostumien luokittelu viiteen luokkaan 1.2 kohdassa olevien normatiivisten määritelmien mukaan on mahdollista. Jäsenvaltioiden on liitettävä vesipiirin hoitosuunnitelmaan pintavesien seurantaverkkoa esittävä kartta tai kartat.
– –
1.3.1.            Perusseurannan rakenne
– –
Seurantapaikkojen valinta
Riittävän monessa pintavesimuodostumassa on tehtävä perusseurantaa, jotta voidaan arvioida vesipiirin kaikkien valuma-alueiden ja osavaluma-alueiden pintavesien tila kokonaisuudessaan. Vesimuodostumia valittaessa jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että silloin kun se on aiheellista, seurantaa tehdään seuraavissa paikoissa:
–        paikoissa, joissa veden virtaama on merkittävä koko vesipiirin kannalta; seurantaan sisällytetään suurten jokien sellaisia kohtia, joissa valuma-alue on suurempi kuin 2 500 km2,
–        paikoissa, joissa vesitilavuus on merkittävä vesipiirin kannalta, seurantaan sisällytetään suuria järviä ja tekojärviä,
–        paikoissa, joissa merkittävät vesimuodostumat ulottuvat yli jäsenvaltion rajan,
–        paikoissa, jotka on määritelty tietojen vaihtoa koskevassa neuvoston päätöksessä 77/795/ETY[(5)], ja
–        muissa paikoissa, joita tarvitaan jäsenvaltion rajan yli ja meriympäristöön kulkeutuvaa pilaavien aineiden kuormaa arvioitaessa.
– –
1.3.4.            Seurantatiheys
Perusseurantajaksona on noudatettava fysikaalis-kemiallisten laatutekijöiden jäljempänä esitettyjä tiheyksiä, jolleivät pidemmät väliajat ole perusteltuja teknisen tietämyksen tai asiantuntija-arvion perusteella. Biologisten ja hydrologis-morfologisten laatutekijöiden seurantaa on tehtävä vähintään kerran perusseurantajaksona.
Toiminnallisessa seurannassa jäsenvaltioiden on määriteltävä kunkin muuttujan seurantatiheys niin, että saadaan riittävästi tietoja kyseisen laatutekijän tilan arvioimiseksi luotettavasti. Ohjeellisesti väliaikojen ei tulisi olla jäljempänä taulukossa esitettyjä pitempiä, jolleivät pidemmät väliajat ole perusteltuja teknisen tietämyksen tai asiantuntija-arvion mukaan.
Seurantatiheys on valittava siten, että saavutetaan hyväksyttävä luotettavuus- ja tarkkuustaso. Seurantajärjestelmällä saavutetut luotettavuus- ja tarkkuusarviot on ilmoitettava vesipiirin hoitosuunnitelmassa.
Seurantatiheydet on valittava siten, että otetaan huomioon sekä luonnon että ihmistoiminnan muuttujissa aiheuttama vaihtelu. Seuranta-ajat on valittava siten, että vuodenaikaisvaihtelun vaikutus tuloksiin on mahdollisimman pieni, ja siten varmistettava, että tulokset osoittavat vesimuodostumassa ihmistoiminnan vaikutuksesta tapahtuneita muutoksia. Saman vuoden eri vuodenaikoina on tarvittaessa tehtävä lisäseurantaa tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Laatutekijä
Joet
Järvet
Jokisuiden vaihettumisalueet
Rannikkovedet
Biologiset
Kasviplankton
6 kk
6 kk
6 kk
6 kk
Muu vesikasvillisuus
3 v
3 v
3 v
3 v
Pohjaeläimet
3 v
3 v
3 v
3 v
Kalat
3 v
3 v
3 v
Hydrologis-morfologiset
Esteettömyys
6 v
Hydrologia
jatkuvasti
1 kk
Morfologia
6 v
6 v
6 v
6 v
Fysikaalis-kemialliset
Lämpöolot
3 kk
3 kk
3 kk
3 kk
Happitilanne
3 kk
3 kk
3 kk
3 kk
Suolaisuus
3 kk
3 kk
3 kk
Ravinneolot
3 kk
3 kk
3 kk
3 kk
Happamoitumistilanne
3 kk
3 kk
Muut pilaavat aineet
3 kk
3 kk
3 kk
3 kk
Prioriteettiaineet
1 kk
1 kk
1 kk
1 kk
– –”
11.      Kyseisen direktiivin liitteessä V oleva 2.4 kohta koskee pohjaveden kemiallisen tilan seurantaa, ja sen 2.4.1 kohdassa säädetään erityisesti, että ”pohjaveden seurantaverkko on – – suunniteltava niin, että sen avulla saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva kunkin vesistöalueen pohjaveden kemiallisesta tilasta ja havaitaan ihmistoiminnan aiheuttamat pilaavien aineiden pitkäaikaiset nousevat muutossuunnat”.
B       Ranskan oikeus
12.      Ympäristölain (code de l’environnement) L. 212-1 §:ssä, sellaisena kuin sitä sovellettiin pääasiaan, säädetään seuraavaa:
”I. Hallintoviranomainen rajaa vesistöalueet tai vesistöalueiden ryhmät ja määrittää tarvittaessa niihin liittyvät pohjavesimuodostumat ja sisäiset aluevedet ja aluemeret.
– –
III. Kullekin vesistöalueelle tai vesistöalueiden ryhmälle laaditaan yksi tai useampia vesialueiden suunnittelua ja vesienhoitoa koskevia ohjaussuunnitelmia, joissa vahvistetaan tämän pykälän IV momentissa mainitut tavoitteet ja ohjeet L. 211-1 ja L. 430-1 § tarkoitettujen vaatimusten täyttämisestä. – –
IV. Vesipolitiikan laadulliset ja määrälliset tavoitteet, jotka vahvistetaan vesialueiden suunnittelua ja vesienhoitoa koskevissa ohjaussuunnitelmissa, ovat seuraavat:
1°      Pintavesien, joihin ei lueta keinotekoisia tai ihmisen toiminnan voimakkaasti muuttamia vesimuodostumia, hyvä ekologinen ja kemiallinen tila;
– –
4°      Vesien laadun huononemisen estäminen;
– –
VII. Vesien fyysisten ominaisuuksien muutokset tai uusi ihmisen toiminta voivat oikeuttaa tekemään perusteltuja poikkeuksia IV momentin 1°–4° kohdassa ja VI momentissa mainittujen tavoitteiden noudattamisesta XIII momentin mukaisella asetuksella säädetyin edellytyksin.
– –
XI. Vesiin liittyvien ohjelmien ja hallinnollisten päätösten on oltava yhdenmukaisia tai ne on saatettava yhdenmukaisiksi vesialueiden suunnittelua ja vesien hoitoa koskevien ohjaussuunnitelmien kanssa.
– –
XIII. Tämän pykälän soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan Conseil d’État’n asetuksella.”
13.      Ympäristölain R. 212-13 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella nro 2018-847,(6) säädetään seuraavaa:
”Vesien laadun huononemisen ehkäisemiseksi L. 212-1 §:n IV momentin 4° kohdan mukaisesti on varmistettava
–        pintavesien ekologisen tilan ja ekologisen potentiaalin osalta, että yhdenkään tätä tilaa tai potentiaalia määrittävän laatutekijän tila ei ole huonommassa luokassa kuin aiemmin;
–        pintavesien kemiallisen tilan osalta, että pilaavien aineiden pitoisuudet eivät ylitä ympäristönlaatunormeja, jos ne eivät aiemminkaan ole niitä ylittäneet;
– –
Arvioitaessa, ovatko L.212-1 §:n XI momentissa mainitut ohjelmat ja hallinnolliset päätökset yhteensopivia saman pykälän IV momentin 4 kohdassa mainitun vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, otetaan huomioon ehkäisemis- ja vähentämistoimenpiteet, eikä huomioon oteta lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia.”
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
14.      Association France Nature Environnement nosti Conseil d’État’ssa 1.4.2019 rekisteröidyllä kannekirjelmällään ja toisella 22.9.2020 rekisteröidyllä kirjelmällään Premier ministreä (pääministeri) ja ministre de la Transition écologique et solidairea (ekologisesta ja yhteisvastuullisesta siirtymävaiheesta vastaava ministeri) vastaan kanteen, jossa se vaati asetuksen nro 2018-847 (décret n° 2018-847) kumoamista lainvastaisuuden perusteella siltä osin kuin siinä säädetään, että ympäristölain R. 212-13 §:ään lisätään viimeinen kohta, jossa säädetään, että arvioitaessa, ovatko vesipolitiikan alalla hyväksytyt ohjelmat ja hallinnolliset päätökset yhteensopivia vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ”ei huomioon oteta lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia” (jäljempänä riidanalainen säännös), sekä sen implisiittisen päätöksen kumoamista, joka perustuu siihen, että pääministeri kieltäytyi hyväksymästä Association France Nature Environnementin vaatimusta poistaa kyseinen säännös.
15.      Kanteensa tueksi kyseinen yhdistys väittää, että riidanalaisella säännöksellä rikotaan direktiiviä 2000/60 ja erityisesti sen 4 artiklan 1 kohtaa, jossa kielletään kaikenlainen vesimuodostumien tilan huonontaminen, oli se sitten tilapäistä tai pitkäaikaista.
16.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuin totesi 1.7.2015 antamassaan tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433),(7) että direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana.
17.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivistä 2000/60 ilmenee, että jäsenvaltion on evättävä hankkeelta lupa, jos se voi aiheuttaa erityisesti pintavesimuodostumien tilan huononemisen, paitsi kahdessa poikkeustapauksessa, joista säädetään kyseisen direktiivin 4 artiklan 6 ja 7 kohdassa.
18.      Ekologisesta ja yhteisvastuullisesta siirtymävaiheesta vastaava ministeri väitti kyseisessä tuomioistuimessa, ettei riidanalaiseen säännökseen sovelleta direktiivin 2000/60 4 artiklan 6 kohdassa mainittua poikkeusta, jonka mukaan huononemisen on johduttava luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamista olosuhteista, vaan siihen sovelletaan saman artiklan 7 kohdassa säädettyä poikkeusta, jonka mukaan direktiivin rikkomisena ei pidetä sellaista pintavesimuodostuman tilan huononemista, joka aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista ihmisen toimista, kun kaikki kyseisessä kohdassa mainitut neljä edellytystä täyttyvät. Kyseinen ministeri esitti tältä osin jäsenvaltioiden asianomaisten viranomaisten ja Euroopan komission joulukuussa 2017 laatiman asiakirjan, jossa todetaan, että jos tällaisilla toimilla on vesimuodostuman tilaan vain lyhytkestoinen tilapäinen vaikutus, jolla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, kyseessä olevaan toimintaan voidaan antaa lupa ilman, että sen edellytyksenä olisi direktiivin 4 artiklan 7 kohdassa asetettujen kumulatiivisten edellytysten noudattaminen.
19.      Tässä tilanteessa Conseil d’État päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [direktiivin 2000/60] 4 artiklaa tulkittava siten, että siinä sallitaan se, että jäsenvaltiot eivät myöntäessään lupaa ohjelmille tai hankkeille ota huomioon niiden lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintaveden tilaan?
2)      Jos vastaus on myöntävä, mitkä edellytykset näiden ohjelmien ja hankkeiden on täytettävä direktiivin 4 artiklan ja erityisesti sen 6 ja 7 kohdan mukaan?”
20.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Association France Nature Environnement, Ranskan, Tšekin ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio. Association France Nature Environnement, Ranskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio esittivät suulliset huomautuksensa 28.10.2021 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian tarkastelu
21.      Näillä kahdella kysymyksellä, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko direktiivin 2000/60 4 artiklaa tulkittava siten, että siinä sallitaan se, että jäsenvaltiot eivät arvioidessaan, onko ohjelma tai yksittäinen hanke yhteensopiva vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ota huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostuman tilaan, ja tarvittaessa, mitkä edellytykset tällaisen ohjelman ja hankkeen on täytettävä, jotta se voidaan sallia 4 artiklan 6 ja 7 artiklan nojalla.
22.      Tältä osin on muistutettava, että direktiivi 2000/60 on puitedirektiivi, joka on annettu EY 175 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 192 artiklan 1 kohta) nojalla. Siinä vahvistetaan yhteiset periaatteet ja yleiset toimintapuitteet vesien suojelemiseksi ja varmistetaan yleisten periaatteiden ja rakenteiden, jotka mahdollistavat vesien suojelun ja ekologisesti kestävän käytön Euroopan unionissa, koordinointi ja yhdentäminen ja niiden kehittäminen pidemmällä aikavälillä. Jäsenvaltioiden on kehitettävä myöhemmin siinä säädettyjä yhteisiä periaatteita ja yleisiä toimintapuitteita toteuttamalla erityisiä toimenpiteitä tässä direktiivissä säädetyissä määräajoissa. Siinä ei kuitenkaan pyritä jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen täydelliseen yhdenmukaistamiseen vesialalla.(8)
23.      Kyseisen direktiivin 1 artiklan a alakohdan mukaan sen tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka estävät vesiekosysteemien sekä vedentarpeen kannalta vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien ja kosteikkojen edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa.
24.      Aluksi huomautan, että ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin viittaa ”pintaveden” tilaan. Jäljempänä esittämäni arviointi koskee siten ”pintavesiä”, sellaisina kuin ne määritellään direktiivi 2000/60 2 artiklan 1 alakohdassa.
25.      Tältä osin kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa säädetään, että saatettaessa käytäntöön vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia pintavesien osalta jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa kyseisen artiklan 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan sen 8 kohdan soveltamista.
26.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ei aseteta ohjelmallisilla ilmaisuilla pelkkiä hoidon suunnitteluun liittyviä tavoitteita, vaan siinä asetetaan vesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemisen velvollisuus, jolla on jäsenvaltioita sitovia vaikutuksia, kun kyseisen vesimuodostuman ekologinen tila on määritetty, jokaisessa kyseisessä direktiivissä säädetyn menettelyn vaiheessa.(9)
27.      Toisin sanoen direktiivin 2000/60 4 artikla ei pelkästään sisällä velvollisuuksia pidemmän aikavälin suunnitteluun hoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa vaan se koskee myös erityisiä hankkeita, joihin myös sovelletaan vesimuodostumien tilan huononemisen kieltoa.(10) Jäsenvaltion on siis evättävä hankkeelta lupa, kun hanke voi huonontaa asianomaisen vesimuodostuman tilaa tai vaarantaa pinta- tai pohjavesimuodostumien hyvän tilan saavuttamisen, jollei 4 artiklassa niin ikään säädetyistä poikkeuksista muuta johdu.(11)
28.      Edellä esitetystä seuraa, että toimivaltaisten viranomaisten on hanketta koskevan lupamenettelyn aikana ja siis ennen päätöksentekoa tarkastettava direktiivin 2000/60 4 artiklan nojalla, voiko kyseisestä hankkeesta aiheutua veteen kohdistuvia haittavaikutuksia, jotka olisivat ristiriidassa pinta- ja pohjavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä ja parantamista koskevien velvollisuuksien kanssa. Tämä säännös on siis esteenä sille, että tällainen tarkastus tehdään vasta kyseisen ajankohdan jälkeen(12)
29.      Käsitettä pintavesimuodostuman ”tilan huononeminen” ei ole määritelty direktiivissä 2000/60.(13) Unionin tuomioistuin on kuitenkin esittänyt merkittäviä täsmennyksiä niiden kriteerien osalta, joiden nojalla vesimuodostuman tilan voidaan katsoa huonontuneen. Se on nimittäin todennut, että direktiivin 2000/60 4 artiklan ja erityisesti kyseisen artiklan 6 ja 7 kohdan rakenteesta ilmenee, että väliaikainenkin vesimuodostuman tilan huononeminen on sallittua ainoastaan tiukkojen edellytysten täyttyessä. Tästä seuraa, että rajan, jonka ylittyessä todetaan, että vesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskevaa velvollisuutta ei ole noudatettu, on oltava mahdollisimman matala.(14)
30.      Tältä osin direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa olevaa käsitettä pintavesimuodostuman ”tilan huononeminen” on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktiivin liitteessä V(15) tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Jos kyseinen laadullinen tekijä kuuluu jo alimpaan luokkaan, kaikenlainen kyseisen tekijän huononeminen merkitsee kuitenkin kyseisessä säännöksessä tarkoitettua pintavesimuodostuman ”tilan huononemista”.(16)
31.      Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että jollei poikkeusta sovelleta, kaikenlainen vesimuodostuman tilan huononeminen on ehkäistävä hoitosuunnitelmissa ja toimenpideohjelmissa vahvistetuista pidemmän aikavälin suunnitelmista riippumatta ja että pintavesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus on sitova jokaisessa direktiivin 2000/60 täytäntöönpanon vaiheessa, ja sitä sovelletaan kaikentyyppisiin ja kaikenlaisissa tiloissa oleviin pintavesimuodostumiin, joiden osalta hoitosuunnitelma on hyväksytty tai olisi pitänyt hyväksyä.(17) Lisäksi vesien ”tilan huononemisen” käsitettä on tulkittava viittaamalla sekä laadulliseen tekijään että aineeseen. Vesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus säilyttää siis tehokkaan vaikutuksensa, jos se pitää sisällään kaikki muutokset, jotka saattavat vaarantaa direktiivin 2000/60 päätavoitteen toteutumisen.(18)
32.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä siis ilmenee, että yhtäältä toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat ohjelmaa tai yksittäistä hanketta koskevan lupamenettelyn aikana velvollisia tarkastamaan, voiko se aiheuttaa kyseisten pintavesimuodostumien tilan huononemista. Toisaalta tämä velvollisuus koskee kaikenlaista vesimuodostumien tilan huononemista, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sen määritellyt, tilapäinen huononeminen mukaan luettuna.
33.      Tulkinta, jonka unionin tuomioistuimen suuri jaosto on antanut vesimuodostuman tilan ”huononemisen” käsitteestä erityisesti 1.7.2015 annetussa tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433), voi tosin vaikuttaa jäsenvaltioiden kannalta hyvin ankaralta, sillä jäsenvaltiot voivat antaa ohjelmille tai hankkeille lupia ainoastaan tiukkojen edellytysten täyttyessä myös silloin, kun huononeminen on todennäköisesti lyhytkestoista.(19) Kuten unionin tuomioistuin kyseisessä tuomiossa kuitenkin totesi, tällainen tulkinta perustuu direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan sanamuotoon ja sen asiayhteyteen.(20)
34.      Käsiteltävässä asiassa riitautetussa säännöksessä säädetään, että arvioitaessa, ovatko vesipolitiikan alan ohjelmat ja hallinnolliset päätökset yhteensopivia vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ”ei oteta huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia”.(21)
35.      Nämä vaikutukset voivat ilmetä monessa muodossa, mutta direktiivin 2000/60 kannalta merkityksellisenä kriteerinä pidetään sitä, onko kyseisen vesimuodostuman tila huonontunut vai ei.
36.      Riidanalaisesta säännöksestä ilmenee, että lyhytkestoiset tilapäiset vaikutukset, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, jätetään huomiotta ohjelman tai hankkeen lupamenettelyn vaiheessa. Kyseinen säännös perustuu ajatukseen siitä, että todennäköisesti tällaisilla vaikutuksilla ei ole merkittäviä(22) vaikutuksia kyseisen pintavesimuodostuman tilaan. Mielestäni se, mikä merkitys kyseiselle säännökselle olisi annettava, ei kuitenkaan vaikuta aivan ilmeiseltä.
37.      Riidanalaisen säännöksen ensimmäisen mahdollisen tulkinnan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset katsovat lähtökohtaisesti ja asiaa tosiasiallisesti tarkastamatta, että tietyt ohjelmat tai hankkeet eivät ominaispiirteidensä vuoksi aiheuta kyseisen pintavesimuodostuman tilan huononemista. Kyseiseen säännökseen sisältyy siten periaatteellinen toteamus, jonka mukaan tällaisilla ohjelmilla tai hankkeilla ei lähtökohtaisesti ole kielteisiä seurauksia vesimuodostuman tilaan. Kuten Association France Nature Environnement istunnossa totesi, kyseisessä säännöksessä ei aseteta edellytykseksi analyysia ohjelman tai hankkeen vaikutuksista vähintään yhteen niistä direktiivin 2000/60 liitteessä V tarkoitetuista laatutekijöistä, joiden perusteella kyseisen vesimuodostuman luokitus määräytyy. Jos toimivaltaiset kansalliset viranomaiset noudattavat nimenomaan tätä tulkintaa, se on mielestäni käsitteellisesti ongelmallinen. Miten voidaan todeta, että ohjelmalla tai hankkeella ei ole merkittäviä vaikutuksia vesimuodostuman tilaan, ellei asiaa tosiasiallisesti tarkasteta?
38.      Tällainen tulkinta ei siten ole direktiivin 2000/60 mukainen.(23) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on lupamenettelyn aikana tarkastettava, voiko hanke aiheuttaa vesimuodostuman tilan tilapäistäkin huonontumista.(24) Näin ollen kaikkien ohjelmien ja hankkeiden osalta on tosiasiallisesti
arvioitava, miten ne voivat vaikuttaa kyseisen vesimuodostuman tilaan.
39.      Kirjallisissa huomautuksissaan Ranskan hallitus ei nimenomaisesti selitä, miten riidanalaista säännöstä on tulkittu. Kyseinen hallitus nimittäin toteaa, että kansallista lainsäädäntöä sovellettaessa kaikki yksittäisen hankkeen vaikutukset vesiin on ”kuitenkin” selvitettävä yksityiskohtaisesti kyseisen hankkeen lupahakemuksen asiakirja-aineistoon liitettävissä tutkimuksissa riippumatta siitä, onko kyse lyhytkestoisista tilapäisistä vaikutuksista, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, vai vesimuodostumien huononemisen riskistä. Lisäksi kaikkiin hankkeisiin on suunnittelusta aina toteutukseen asti liitettävä toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan erityisesti niiden vaikutuksia vesimuodostumien tilaan.
40.      Mistään ei kuitenkaan ilmene selvästi, vaaditaanko tällaista analyysia itse riidanalaisessa säännöksessä vai vapautetaanko kyseisessä säännöksessä kansalliset viranomaiset tällaisesta arvioinnista ja ilmeneekö tämä vaatimus muista kansallisen oikeuden säännöksistä. Koska unionin tuomioistuimelta tiedustellaan, onko riidanalainen säännös direktiivin 2000/60 mukainen, on tärkeää tuntea sen täsmällinen merkitys.
41.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan sen ratkaistavaksi saatetun oikeusriidan tosiseikat ja arvioimaan niitä sekä tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista lainsäädäntöä.(25) Näin ollen kyseisen tuomioistuimen asia on selvittää, kumpaa riidanalaisen säännöksen tulkintaa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset noudattavat. Siinä tapauksessa, että noudatettu tulkinta on se, ettei lupamenettelyn aikana tosiasiallisesti tarkasteta ohjelman tai hankkeen vaikutuksia kyseisen vesimuodostuman tilaan, koska oletetaan, etteivät nämä vaikutukset ole merkittäviä, olen sitä mieltä, kuten edellä jo totesin, että tällainen tulkinta ei ole direktiivin 2000/60 4 artiklan mukainen.
42.      Jos sitä vastoin on sovellettava riidanalaisen säännöksen toista mahdollista tulkintaa, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä edellytetään, että lupamenettelyn aikana tosiasiallisesti tarkastetaan ohjelman tai hankkeen vaikutukset kyseisen pintavesimuodostuman tilaan, analyysissa on mentävä pidemmälle.
43.      Tällaisen tarkastuksen ongelma on nimittäin siinä, että se perustuu ennakkoarviointiin
kyseisen ohjelman tai hankkeen vaikutuksista pintavesimuodostuman tilaan, sillä näitä vaikutuksia on lähtökohtaisesti vaikea määrittää etenkin, kun vesimuodostuma on dynaaminen systeemi, jonka tila voi ajan mittaan muuttua myös ilman ihmisen toimintaa. Tämä ongelma, joka ilmenee lähtökohtaisesti kaikissa ympäristövaikutusten arvioinneissa, tarkoittaa, että kyseisen tarkastuksen on perustuttava etukäteen määritettyihin tieteellisiin malleihin.
44.      Kuten komissio toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, tarkastus on toteutettava yksityiskohtaisena ja perusteltuna tutkimuksena, joka perustuu laskelmiin, mallinnustekniikoihin tai arviointeihin, joiden avulla voidaan saada riittävän tarkka kuva ajallisista ja paikallisista vaikutuksista, joita ohjelmalla tai hankkeella voi olla kyseisen pintavesimuodostuman tilaan verrattuna siihen, mitkä nämä ominaisuudet ja tila olivat ennen ohjelman tai hankkeen toteuttamista.(26) Tarkastuksessa on otettava huomioon myös muut merkitykselliset seikat, kuten useiden ohjelmien tai hankkeiden mahdolliset kumulatiiviset vaikutukset tai vaikutusten kohdistuminen useisiin eri pintavesimuodostumiin, jotta direktiivin 2000/60 4 artiklassa määritellyt ympäristötavoitteet täyttyvät.
45.      Siinä tapauksessa, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tulevat tutkimuksen päätteeksi siihen tulokseen, että kyseisellä ohjelmalla tai hankkeella on pintavesimuodostuman tilaan ainoastaan merkityksettömiä ja korjattavissa olevia
vaikutuksia ja että tästä syystä direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua ”huononemista” ei tapahdu, kyseiselle ohjelmalle tai hankkeelle voidaan antaa kyseisessä direktiivissä tarkoitettu lupa.
46.      Jos sitä vastoin toimivaltaiset kansalliset viranomaiset päätyvät tutkimuksen perusteella katsomaan, että tarkasteltava ohjelma tai hanke voi aiheuttaa kyseisen pintavesimuodostuman tilan huononemisen, voidaan soveltaa direktiivin 2000/60 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia.(27)
47.      Miten määritetään, onko direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla vesimuodostuman tilan huononemisella ainoastaan riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettu lyhytkestoinen tilapäinen vaikutus, jolla ei ole pitkän aikavälin seurauksia?(28)
48.      Kirjallisissa huomautuksissaan komissio väittää, että sen arvioimiseksi, mikä on lyhytkestoinen tilapäinen vaikutus, joka ei aiheuta kyseisessä säännöksessä tarkoitettua ”huononemista”, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, jotka käsittelevät yksittäiselle hankkeelle haettua lupaa, voivat käyttää vertailukohtana direktiivin 2000/60 liitteessä V, johon kyseisen direktiivin 8 artiklassa viitataan, olevan 1.3.4 kohdan taulukossa tarkoitettua seurantatiheyttä. Kyseiset viranomaiset voivat siten harkita, voisivatko ne katsoa, että paikallinen huononeminen, jonka vaikutukset ovat lakanneet ja jonka jälkeen kyseinen laatutekijä on palautunut aikaisempaan tilaansa tätä seurantatiheyttä lyhyemmässä ajassa, ei välttämättä ole mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua ”huononemista”.
49.      Tämä argumentti ei ole vakuuttava. Yhtäältä direktiivissä 2000/60 ei nimittäin tehdä eroa sen mukaan, onko huononeminen lyhyt- vai pitkäkestoista. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa päinvastoin mainitaan vesimuodostumien tilan ”tilapäinen” huononeminen, mikä tarkoittaa, että direktiivi koskee myös tämäntyyppistä huononemista. Näin myös unionin tuomioistuin on viitannut väliaikaiseen(29) eli ohimenevään huononemiseen. Tilapäinen huononeminen siis kuuluu kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan soveltamisalaan.
50.      Toisaalta käytännön näkökulmasta direktiivin 2000/60 liitteessä V olevassa 1.3.4 kohdassa säädetään, että perusseurantajaksona on noudatettava fysikaalis-kemiallisten laatutekijöiden eri seurantatiheyksiä. Tietyissä laatutekijöissä, kuten prioriteettiaineissa, seurantatiheys on yksi kuukausi, toisissa, kuten pohjaeläimissä ja kaloissa, kolme vuotta ja muissa, kuten esteettömyydessä ja morfologiassa, kuusi vuotta. Kahden viimeksi mainitun laatutekijän osalta huomioon otettava aikaväli sen määrittämiseksi, voiko huonontumista tapahtua, on siten kuusi vuotta.(30) En näe, miten tällaista huononemista voitaisiin luonnehtia ”lyhytkestoiseksi” ja ”tilapäiseksi”.
51.      Toisin sanoen viittaus direktiivin 2000/60 liitteessä V olevassa 1.3.4 kohdassa mainittuihin seurantatiheyksiin ei vaikuta merkitykselliseltä kriteeriltä pintavesimuodostuman tilan huonontumisen arvioimiseksi, vaikkakin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että rajan, jonka ylittyessä todetaan, että vesimuodostuman tilan huononemisen ehkäisemistä koskevaa velvollisuutta ei ole noudatettu, on oltava mahdollisimman matala ja että tämä velvollisuus sisältää kaikenlaiset muutokset, jotka ovat omiaan vaarantamaan direktiivin päätavoitteen toteutumisen.(31)
52.      Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei missään tapauksessa ilmene, että asian kannalta merkityksellisessä Ranskan lainsäädännössä viitataan mainitun direktiivin liitteessä V mainittuihin seurantatiheyksiin.
53.      Lisäksi Alankomaiden hallitus väittää, että kyseisen direktiivin soveltamiseksi on ensin valittava seurantajakso, seurantatiheys ja seurantapaikat siten, että mittaustiedoista voidaan saada edustava ja luotettava kuva kunkin laatutekijän tai aineen tilasta koko pintavesimuodostumassa. Lisäksi kussakin seurantapaikassa saadut tiedot on muunnettava yhdeksi arvoksi, joka aggregoidaan sekä alueellisesti että ajallisesti. Lopuksi kullekin vesimuodostuman laatutekijälle tai aineelle annetaan luokitus vertaamalla kyseiselle laatutekijälle tai aineelle laskettua ja aggregoitua arvoa direktiivissä 2000/60 vahvistettuihin luokittelustandardeihin.
54.      Tältä osin on huomautettava, että unionin tuomioistuin on todennut, että kunkin seurantapaikan roolista ja merkityksestä direktiivissä 2000/60 ja etenkin liitteessä V olevassa 2.4 kohdassa vahvistetussa pohjaveden laadun seurantajärjestelmässä ilmenee, että pelkästään sen perusteella, ettei jotain laadullista tekijää ole noudatettu yhdessä ainoassa seurantapaikassa, on todettava, että pohjavesimuodostuman tila on huonontunut kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Mainitun direktiivin liitteessä V olevan 2.4 kohdan mukaan seurantapaikat on sijoitettava niin, että saadaan aikaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva kunkin vesistöalueen pohjaveden kemiallisesta tilasta. Tätä varten kyseisessä säännöksessä on säädetty erilaisista perusteista niiden seurantapaikkojen valitsemiseksi, joilta on – kuten direktiivin 2006/118/EY(32) 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan – toimitettava edustavat seurantatulokset. Se, ettei jotain laadullista tekijää ole noudatettu yhdessä ainoassa seurantapaikassa, osoittaa, että pohjavesimuodostuman kemiallinen tila on ainakin merkittäviltä osin huonontunut direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla.(33)
55.      Komissio huomautti istunnossa, että tämän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella se ei näe, miten lyhytaikainen ja täysin korjattavissa oleva muutos voitaisiin luokitella riittävän edustavaksi ja merkittäväksi muutokseksi pintavesimuodostuman tilassa.
56.      Mainittu oikeuskäytäntö tosin koskee pohjavesiä, ja unionin tuomioistuin viittaa direktiivin 2000/60 liitteessä V olevaan 2.4 kohtaan, jonka mukaan ”pohjaveden seurantaverkko – – on suunniteltava niin, että sen avulla saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva kunkin vesistöalueen pohjaveden kemiallisesta tilasta ja havaitaan ihmistoiminnan aiheuttamat pilaavien aineiden pitkäaikaiset nousevat muutossuunnat”.
57.      Pintavesistä säädetään kuitenkin samaan tapaan kyseisen direktiivin liitteessä V olevassa 1.3 kohdassa, että ”pintavesien seurantaverkko on perustettava 8 artiklan vaatimusten mukaisesti. Seurantaverkko on suunniteltava siten, että kunkin vesistöalueen ekologisesta ja kemiallisesta tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva ja että vesimuodostumien luokittelu viiteen luokkaan 1.2 kohdassa olevien normatiivisten määritelmien mukaan on mahdollista”.(34) Kyseisessä liitteessä olevassa 1.3.1 kohdassa täsmennetään, että seurantaa tehdään vesipiirin kannalta edustavissa paikoissa siltä osin kuin on kyse veden virtaamasta ja vesitilavuudesta.
58.      Lisäksi direktiivin 2000/60 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan, että samoihin ekologisiin, hydrologisiin ja hydrogeologisiin järjestelmiin kuuluvia pinta- ja pohjavesiä koskevat toimenpiteet on sovitettava yhteen. Tällaista yhteensovittamista ei kuitenkaan voida varmistaa, jos tehdään ero pohjavesien seurantapaikkojen ja pintavesien seurantapaikkojen edustavuuden välillä.
59.      Näin ollen katson, että oikeuskäytäntöä, joka koskee pohjavesien tilan kemiallisen huononemisen arvioinnissa noudatettavia menettelytapoja, voidaan soveltaa pintavesiin. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että pelkästään sen perusteella, ettei jotain laadullista tekijää ole noudatettu yhdessä ainoassa seurantapaikassa, on todettava, että pintavesimuodostuman tila on ainakin merkittäviltä osin huonontunut direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
60.      Täsmennän, että Alankomaiden hallitus väitti istunnossa, että pintavesien dynamiikka on paljon vahvempaa kuin pohjavesien dynamiikka ja että siihen vaikuttavat sekä luonnolliset että inhimilliset tekijät, kuten sademäärä, kuivuus, lämpötila, vesiliikenne tai virkistystoiminta. Tämän dynamiikan vuoksi pintavesimuodostuman tilaa ei voida määrittää tietyllä hetkellä tehtävällä yhdellä ainoalla mittauksella.
61.      Muistutan kuitenkin, että tarkastus, joka toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tehtävä, on luonteeltaan ennakoiva, ja sen on perustuttava etukäteen määritettyihin tieteellisiin malleihin.(35) Tässä yhteydessä näiden viranomaisten on tutkittava kyseisen ohjelman tai hankkeen vaikutukset ja määritettävä, missä määrin ne sinällään aiheuttavat vesimuodostuman tilan huononemista tämän dynamiikasta riippumatta.
62.      Jos hankkeesta voi aiheutua kyseisessä säännöksessä tarkoitettu vesimuodostuman tilan huononeminen, on sovellettava direktiivin 2000/60 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia.
63.      Tältä osin direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa säädetään, että vesimuodostumien tilan tilapäisen huononemisen, joka johtuu luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamista olosuhteista, jotka ovat poikkeuksellisia ja joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, etenkin erittäin suurista tulvista ja pitkäaikaisesta kuivuudesta, tai jotka johtuvat onnettomuuksista, joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, ei katsota rikkovan tämän direktiivin vaatimuksia, kun tietyt edellytykset täyttyvät.
64.      Toisin sanoen tätä poikkeusta sovelletaan a posteriori, ja se koskee huononemisen satunnaisia syitä. Kuten Ranskan hallitus perustellusti totesi, vesimuodostuman tilan huononeminen, jonka ohjelma tai hanke voivat aiheuttaa, ei lähtökohtaisesti kuulu tämän säännöksen soveltamisalaan.
65.      Lisäksi direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan tätä direktiiviä, kun pohjaveden hyvää tilaa, hyvää ekologista tilaa tai, milloin siitä on kyse, hyvää ekologista potentiaalia ei saavuteta tai pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia tai pohjavesimuodostumien pohjaveden korkeutta muuttavista toimenpiteistä. Jäsenvaltioiden ei myöskään voida katsoa rikkoneen direktiiviä, jos pintavesimuodostuman tilan huononeminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista ihmisen toimista.(36)
66.      Toisin sanoen tätä säännöstä sovelletaan uusiin muutoksiin ja uusiin kestävän kehityksen mukaisiin toimiin, jos tietyt kriteerit ja edellytykset täyttyvät,(37) mikä pätee ohjelmiin ja hankkeisiin.
67.      Kun siis hankkeesta voi aiheutua veteen kohdistuvia haittavaikutuksia, sitä ei voida hyväksyä, elleivät direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdan a–d alakohdassa mainitut edellytykset täyty. Hankkeen hyväksymisen osalta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten velvollisuutena on varmistaa, että nämä edellytykset täyttyvät ennen kyseisen luvan myöntämistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollista tuomioistuinvalvontaa.(38)
68.      Ranskan hallituksen mukaan toteamalla, että lyhytkestoiset tilapäiset vaikutukset, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, on otettava huomioon ja että ne voivat siten oikeuttaa epäämään luvan kyseiseltä ohjelmalta tai hankkeelta, vietäisiin direktiivin 2000/60 4 artiklan säännöksiltä niiden johdonmukaisuus. Ohjelmille tai hankkeille, jotka voivat aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemista, voidaan nimittäin myöntää lupa kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan perusteella, kun taas ohjelmat tai hankkeet, jotka aiheuttavat ainoastaan sellaisia lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, voitaisiin tästä syystä kieltää ilman, että kyseisissä säännöksissä säädetään mahdollisuudesta myöntää niille poikkeuslupa. Tämä tulkinta johtaisi tilanteeseen, jossa ainoastaan ohjelmiin tai hankkeisiin, jotka voivat aiheuttaa kyseisen pintavesimuodostuman tilan huononemisen, sovellettaisiin paradoksaalisesti lievempää kieltojärjestelmää, johon sisältyy poikkeuksia.
69.      En ole tästä väitteestä samaa mieltä. Kaikkiin ohjelmiin tai hankkeisiin nimittäin sovelletaan samaa oikeudellista järjestelmää, jos ne ovat omiaan aiheuttamaan kyseisen pintavesimuodostuman tilan huononemista. Myös ohjelmille tai hankkeille, joilla on lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia, mutta joista kuitenkin aiheutuu tällaista huononemista, voitaisiin myöntää direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdassa säädetty poikkeus.
70.      Näin ollen hankkeisiin, jotka voivat lyhyellä aikavälillä vaikuttaa haitallisesti pintavesimuodostuman tilaan, kuten ennallistamistoimet, jotka ovat edullisia ympäristönsuojelun kannalta, voitaisiin soveltaa tätä poikkeusta ja antaa lupa tässä yhteydessä.
71.      Alankomaiden hallitus korosti istunnossa, että direktiivin 2000/60 4 artiklan 7 kohdassa mainittu poikkeus on jäsenvaltioiden kannalta ongelmallinen etenkin siltä osin kuin on kyse siitä aiheutuvista kustannuksista.
72.      Kyseinen direktiivi kuitenkin annettiin, jotta voitaisiin mahdollisuuksien mukaan ehkäistä vesimuodostumien tilan huononeminen. Tästä syystä, kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleessa todetaan, olisi asetettava ympäristötavoitteita, jotta voidaan taata pinta- ja pohjavesien hyvän tilan saavuttaminen kaikkialla unionissa ja jotta ehkäistään vesien tilan huononeminen unionin tasolla. Näistä kunnianhimoisista tavoitteista aiheutuu jäsenvaltioille väistämättä kustannuksia, jotka vaikuttavat vielä perustellummilta meneillään olevan ilmastonmuutoksen kannalta.
73.      Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee unionin johdon 4. ja 5.12.2017 Tallinnassa (Viro) pidetyssä kokouksessa hyväksymän toimintapoliittisen asiakirjan,(39) jossa todetaan, että ”jos laatutekijän tila tai potentiaali muuttuu vain lyhyeksi ajaksi ja sen odotetaan palautuvan lyhyessä ajassa, joko luontaisesti tai haittoja lieventävien toimien seurauksena, eikä pitkäaikaisia haittavaikutuksia ole, tällaista vaihtelua ei katsota tilan/potentiaalin huononemiseksi eikä 4 artiklan 7 kohdan testiä tarvita. Jos vesimuodostuman tilaan/potentiaaliin kohdistuvien vaikutusten odotetaan olevan pysyviä tai pitkäaikaisia, näille toimille tulisi tehdä 4 artiklan 7 kohdan testi”. (40)
74.      Ranskan, Tšekin ja Alankomaiden hallitukset tukeutuvat tähän asiakirjaan väittääkseen, että riidanalainen säännös on direktiivin 2000/60 4 artiklan mukainen.
75.      Tältä osin on todettava, että kyseisessä asiakirjassa, jonka tarkoitus on helpottaa direktiivin täytäntöönpanoa, mainitaan nimenomaisesti, että ettei se ole oikeudellisesti sitova ja ettei se myöskään välttämättä kuvasta komission näkemyksiä, ja ainoastaan unionin tuomioistuimella on lopullinen toimivalta tulkita unionin oikeutta.
76.      Kuten edellä jo totesin, direktiivin 2000/60 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa olevassa huononemisen käsitteen määritelmässä ei tehdä eroa sen mukaan, onko huononeminen lyhyt- vai pitkäkestoista. Ainoa ohjelman tai hankkeen lupamenettelyssä huomioon otettava kriteeri on se, voiko kyseisessä säännöksessä tarkoitettua huononemista tapahtua vai ei. Näin ollen olen sitä mieltä, ettei kyseinen asiakirja heijasta tämän direktiivin sisältöä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut.
77.      Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivin 2000/60 4 artiklassa ei sallita sitä, että jäsenvaltiot eivät sen arvioimiseksi, onko ohjelma tai yksittäinen hanke yhteensopiva vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ota huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostumien tilaan. Silloin, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ohjelman tai hankkeen lupamenettelyn yhteydessä toteavat, että se on omiaan aiheuttamaan kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua pintavesimuodostuman tilan huononemista, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, kyseiselle ohjelmalle tai hankkeelle voidaan antaa lupa vain, jos kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan a–d alakohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.
V       Ratkaisuehdotus
78.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY 4 artiklaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita sitä, että jäsenvaltiot eivät sen arvioimiseksi, onko ohjelma tai yksittäinen hanke yhteensopiva vesien laadun huononemisen ehkäisemistä koskevan tavoitteen kanssa, ota huomioon lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia pintavesimuodostumien tilaan. Silloin, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ohjelman tai hankkeen lupamenettelyn yhteydessä toteavat, että se on omiaan aiheuttamaan kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua pintavesimuodostuman tilan huononemista, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, kyseiselle ohjelmalle tai hankkeelle voidaan antaa lupa vain, jos kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 kohdan a–d alakohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2000, L 327, s. 1).
3      Ilmaston lämpenemisen vaikutuksista ks. syyskuussa 2022 valmistuvaan hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) kuudenteen arviointiraporttiin liittyvät asiakirjat, joihin voi tutustua seuraavalla verkkosivulla: https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/.
4      Ks. alkuperäinen ehdotus neuvoston direktiiviksi vesipolitiikkaan liittyvien yhteisön toimien kehyksestä, Perustelut, s. 7 (KOM(97) 49 lopullinen; EYVL 1997, C 184, s. 20).
5      Yhteisön makean pintaveden laatua koskevasta yhteisestä tietojenvaihtomenettelystä 12.12.1977 tehty neuvoston päätös (EYVL 1977, L 334, s. 29).
6      Vesienkäytön suunnittelua ja vesienhoitoa koskevista ohjaussuunnitelmista ja vesienkäytön suunnittelua ja vesienhoitoa koskevista suunnitelmista 4.10.2018 annettu asetus (décret du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux, JORF nro 231, 6.10.2018, teksti nro 11).
7      Tämän tuomion kommentaareista ks. Clément, M., Droit européen de l’environnement, Bruylant, Bryssel, 2021, s. 456–463. Ks. myös Paloniitty, T., ”The Weser Case: Case C-461/13 Bund v Germany”, Journal of Environmental Law, 2016, nide 28, nro 1, s. 151–158.
8      Tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luontoalueen tilan huononeminen) (C-559/19, EU:C:2021:512, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
9      Tuomio 20.12.2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C-664/15, EU:C:2017:987, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
10      Ks. esim. 1.7.2015 annettu tuomio Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433), joka koski vesiväylän rakennushanketta, 11.9.2012 annettu tuomio Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym. (C-43/10, EU:C:2012:560), joka koski joen vedenjuoksun siirtämistä, ja 28.5.2020 annettu tuomio Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391), joka koski moottoritien tieosuuden rakentamista.
11      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vesimuodostumien tilan huonontamiskieltoon sallituista poikkeuksista säädetään 4 artiklan 6 ja 7 kohdassa.
12      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 76 kohta).
13      Tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, 53 kohta).
14      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
15      Nämä laatutekijät ovat luonteeltaan biologisia, hydrologis-morfologisia ja fysikaalis-kemiallisia.
16      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17      Ks. vastaavasti tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, 50 kohta).
18      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19      Ks. van Rijswick, H. F. M. W ja Backes, C. W., ”Ground Breaking Landmark Case on Environmental Quality Standards?”, Journal for European Environmental & Planning Law, nide 12, nro 3 ja 4, s. 363–377, erityisesti s. 375, jonka mukaan kyseisestä tuomiosta johtuvat velvoitteet ovat sitovampia kuin monet jäsenvaltiot olisivat odottaneet tai toivoneet.
20      Ks. tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, 54 kohta).
21      Arkikielessä ”tilapäisellä” [ranskaksi temporaire] tarkoitetaan sellaista, joka ”kestää tai voi kestää ainoastaan rajoitetun ajan”. Ks. Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, 2011.
22      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7) käytettyä ilmausta lainatakseni (6 artiklan 2 kohta).
23      Komissio vastaavasti toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään
yleisesti ja erotuksetta, että toimivaltaisen viranomaisen ennakkoarvioinnissa hankkeesta, joka voi vaikuttaa vesien tilaan, ei oteta huomioon ”lyhytkestoisia tilapäisiä vaikutuksia, joilla ei ole pitkän aikavälin seurauksia”, on ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa ja että tällainen lainsäädäntö on rinnastettavissa poikkeukseen, josta direktiivissä 2000/60 ei ole säädetty.
24      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 29 kohta.
25      Tuomio 28.10.2021, X-Beteiligungsgesellschaft mbH (ALV – Peräkkäiset maksut) (C-324/20, EU:C:2021:880, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26      Tältä osin direktiivin 2000/60 liitteessä II oleva 1.3 kohta koskee pintavesimuodostumatyypeille ominaisten vertailuolojen määrittelemistä.
27      Ratkaisuehdotuksessaan Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2014:2324, 79 kohta) julkisasiamies Jääskinen antoi samansuuntaisen tulkinnan korostaessaan, että ellei kyse ole hankkeista, joilla ei ole lähes lainkaan vaikutusta vesimuodostumien tilaan eikä sitä kautta vesipiirin hoitoon, hankkeet kuuluvat vesimuodostumien tilan huononemista koskevan yleisen kiellon soveltamisalaan, ja niille voidaan antaa lupa direktiivin 2000/60 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia soveltaen.
28      Ranskan hallitus totesi istunnossa, että Ranskan oikeuteen ei sisälly säännöksiä, joiden perusteella voitaisiin täsmentää kyseisessä säännöksessä käytettyjen ilmausten ”tilapäinen”, ”lyhytkestoinen” ja ”pitkän aikavälin” merkitykset, ja ettei näitä ilmauksia myöskään määritellä muissa kuin oikeudellisesti sitovissa asiakirjoissa, kuten viranomaisten ohjeissa tai asiaa koskevissa merkityksellisissä oppaissa.
29      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 29 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
30      Tässä tapauksessa kyseisen ohjelman tai hankkeen vaikutuksista tehtävässä ennakkoarvioinnissa ei ole kyse fysikaalis-kemiallisten laatutekijöiden perusteella tehtävän tarkastuksen konkreettisesta tuloksesta, vaan kyse on kyseisen vesimuodostuman tilaan kohdistuvien vaikutusten potentiaalisesta kestosta.
31      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 29 ja 31 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
32      Pohjaveden suojelusta pilaantumiselta ja huononemiselta 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 372, s. 19).
33      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 113–115 kohta).
34      Kursivointi tässä.
35      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohta.
36      Tuomio 1.6.2017, Folk (C-529/15, EU:C:2017:419, 29 kohta).
37      Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Folk (C-529/15, EU:C:2017:1, 59 kohta).
38      Tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39      Asiakirjan otsikko on ”Yhteinen täytäntöönpanostrategia vesipuitedirektiiville ja tulvadirektiiville – Ohjeasiakirja nro 36 – Ympäristötavoitteiden poikkeukset 4 artiklan 7 kohdan mukaan – Uudet pintavesimuodostumien fyysisiä ominaisuuksia muuttavat toimenpiteet, pohjaveden korkeutta muuttavat toimenpiteet tai uudet kestävän kehityksen mukaiset ihmisen toimet”. Se on saatavilla eri kieliversioina seuraavalla verkkosivustolla: https://circabc.europa.eu/ui/group/9ab5926d-bed4-4322-9aa7-9964bbe8312d/library/ef4bb326-ccef-4f90-a283-7bea542c7e48?p=1&n=10&sort=modified_DESC.
40      Ks. edellä tämän asiakirjan s. 26 ja 27.