62023CJ0292
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
8 de abril de 2025 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Procuradoria Europeia — Regulamento (UE) 2017/1939 — Artigo 42.o, n.o 1 — Atos processuais que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros — Fiscalização jurisdicional, pelos órgãos jurisdicionais nacionais, de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional — Alcance — Notificação para comparência de testemunhas — Direito nacional que não permite a fiscalização jurisdicional direta de tal medida — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípios da equivalência e da efetividade»
No processo C‑292/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Tribunal Central de Instrução n.o 6 de Madrid, Espanha), por Decisão de 26 de abril de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de maio de 2023, no processo penal contra
I.R.O.,
F.J.L.R.,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (relator) e M. Gavalec, presidentes de secção, E. Regan, I. Ziemele, J. Passer, Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: A. M. Collins,
secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 10 de setembro de 2024,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Procuradoria Europeia, por J. F. Castillo García, L. De Matteis, na qualidade de agentes, e I. de Lucas Martín, Fiscal Europeo,
–
em representação de I.R.O. e de F.J.L.R., por N. de Dorremochea Guiot, procurador, e P. Soriano Mendiara, abogado,
–
em representação do Governo Espanhol, por A. Gavela Llopis e P. Pérez Zapico, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Francês, por R. Bénard, B. Dourthe e B. Fodda, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por D. G. Pintus, avvocato dello Stato,
–
em representação do Governo Neerlandês, por E. M. Besselink, M. K. Bulterman e A. Hanje, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por J. Baquero Cruz, F. Blanc e H. Leupold, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 4 de outubro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia (JO 2017, L 283, p. 1), do artigo 7.o da Diretiva (UE) 2016/343 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em julgamento em processo penal (JO 2016, L 65, p. 1), do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, do artigo 86.o, n.o 3, TFUE, bem como dos artigos 6.o, 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado pela Procuradoria Europeia contra I.R.O. e F.J.L.R., que estão a ser investigados por este órgão por fraude em matéria de subvenções e por falsificação de documentos no âmbito do financiamento de um projeto pela União Europeia.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 12, 30, 32, 83 e 85 a 89 do Regulamento 2017/1939 enunciam:
«(12)
Em conformidade com o com o princípio da subsidiariedade, o combate aos crimes lesivos dos interesses financeiros da União pode ser mais bem alcançado ao nível da União devido à sua dimensão e aos seus efeitos. […] Atendendo a que os objetivos do presente regulamento, a saber, reforçar a luta contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União através da criação da Procuradoria Europeia, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros da União Europeia, em virtude da fragmentação dos procedimentos penais nacionais no domínio das infrações cometidas contra os interesses financeiros da União, mas podem ser mais bem alcançados ao nível da União, uma vez que a Procuradoria Europeia virá a ter competência para atuar penalmente contra tais infrações, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o [TUE]. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos e assegura que o seu impacto na ordem jurídica e nas estruturas institucionais dos Estados‑Membros é o menos intrusivo possível.
[…]
(30)
As investigações da Procuradoria Europeia deverão ser realizadas, em regra, por Procuradores Europeus Delegados nos Estados‑Membros. […]
[…]
(32)
Os Procuradores Europeus Delegados deverão ser parte integrante da Procuradoria Europeia e, como tal, quando investigam e instauram ações penais no âmbito da competência da Procuradoria Europeia, deverão agir exclusivamente em representação e em nome da Procuradoria Europeia no território do respetivo Estado‑Membro. […]
[…]
(83)
O presente regulamento impõe que a Procuradoria Europeia respeite, em especial, o direito a um tribunal imparcial, os direitos de defesa e a presunção de inocência, conforme consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta. […] As atividades da Procuradoria Europeia deverão, pois, ser exercidas no pleno respeito desses direitos e o presente regulamento deverá ser aplicado e interpretado em conformidade.
[…]
(85)
Os direitos de defesa previstos no direito da União aplicável, como [a Diretiva 2016/343, tal como transposta] para o direito nacional, deverão aplicar‑se às atividades da Procuradoria Europeia. Qualquer suspeito ou arguido relativamente ao qual a Procuradoria Europeia encete uma investigação deverá beneficiar desses direitos, bem como dos direitos previstos no direito nacional de solicitar que sejam nomeados peritos ou ouvidas testemunhas, ou que sejam apresentados pela Procuradoria Europeia meios de prova em nome da defesa.
(86)
O artigo 86.o, n.o 3, [TFUE] permite ao legislador da União determinar as regras aplicáveis à fiscalização jurisdicional dos atos processuais que a Procuradoria Europeia realizar no exercício das suas funções. Essa competência conferida ao legislador da União reflete a natureza específica das funções e da estrutura da Procuradoria Europeia, que é diferente de todos os outros órgãos e organismos da União e requer normas especiais relativas à fiscalização jurisdicional.
(87)
Nos termos do artigo 86.o, n.o 2, [TFUE], a Procuradoria Europeia exerce a ação pública perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados‑Membros. Os atos realizados pela Procuradoria Europeia no decurso das suas investigações estão estreitamente relacionados com a ação penal que deles possa resultar, pelo que têm efeitos na ordem jurídica dos Estados‑Membros. Em muitos casos, esses atos serão realizados por autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei agindo segundo as instruções da Procuradoria Europeia, nalguns casos após terem obtido autorização de um órgão jurisdicional nacional.
Justifica‑se, pois, que os atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros sejam objeto de fiscalização pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional. Tal deverá assegurar que os atos processuais da Procuradoria Europeia adotados antes da acusação e destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros (uma categoria que inclui o suspeito, a vítima e outras pessoas interessadas, cujos direitos possam ser prejudicados por tais atos) sejam objeto de fiscalização jurisdicional pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Os atos processuais relativos à escolha do Estado‑Membro cujos órgãos jurisdicionais serão competentes para conhecer da ação penal, que deverá ser determinada com base nos critérios enunciados no presente regulamento, destinam‑se a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, devendo, por conseguinte, ser objeto de fiscalização jurisdicional pelos órgãos jurisdicionais nacionais, o mais tardar na fase de julgamento.
[…] Caso o direito nacional preveja a fiscalização jurisdicional de atos processuais que não se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros […], o presente regulamento não deverá ser interpretado como afetando tais disposições legais. Além disso, os Estados‑Membros não deverão ser obrigados a prever a fiscalização jurisdicional pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes de atos processuais que não se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, como a nomeação de peritos ou o reembolso das despesas das testemunhas.
Por último, o presente regulamento não afeta as competências dos órgãos jurisdicionais nacionais.
(88)
A legalidade dos atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros deverá ser objeto de fiscalização jurisdicional nos órgãos jurisdicionais nacionais. A esse respeito, dever‑se‑ão assegurar vias de recurso eficazes de acordo com o disposto no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, [TUE]. Além disso, tal como salientado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, as normais processuais nacionais que regem as ações de proteção dos direitos individuais conferidos pelo direito da União não devem ser menos favoráveis do que as normas que regem as ações nacionais semelhantes (princípio da equivalência) nem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade).
Quando os órgãos jurisdicionais nacionais fiscalizarem a validade de atos dessa natureza, podem fazê‑lo com base no direito da União, incluindo o presente regulamento, e com base igualmente no direito nacional aplicável se a matéria em causa não estiver contemplada no presente regulamento. […]
[…]
(89)
As disposições do presente regulamento relativamente à fiscalização jurisdicional não alteram os poderes do Tribunal de Justiça para fiscalizar decisões administrativas da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, ou seja, decisões que não sejam tomadas no exercício das suas funções de investigar, instaurar uma ação penal ou deduzir acusação e sustentá‑la na instrução e no julgamento. O presente regulamento também não prejudica a possibilidade de um Estado‑Membro da União Europeia, o Parlamento Europeu, o Conselho [da União Europeia] ou a Comissão [Europeia] interporem recursos de anulação, em conformidade com o artigo 263.o, segundo parágrafo, [TFUE], o artigo 265.o, primeiro parágrafo, [TFUE], e ações por incumprimento nos termos dos artigos 258.o e 259.o [TFUE].»
4
O artigo 4.o deste regulamento, sob a epígrafe «Funções», tem a seguinte redação:
«Cabe à Procuradoria Europeia investigar, instaurar a ação penal e deduzir acusação e sustentá‑la na instrução e no julgamento contra os autores e seus cúmplices nas infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União […] Para o efeito, a Procuradoria Europeia faz as investigações e pratica os atos próprios da ação penal, exercendo a ação pública perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados‑Membros até que o processo seja arquivado.»
5
Nos termos do artigo 8.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Estrutura da Procuradoria Europeia»:
«1.   A Procuradoria Europeia é um órgão indivisível da União e funciona como entidade única com estrutura descentralizada.
2.   A Procuradoria Europeia é organizada a nível central e a nível descentralizado.
3.   O nível central é constituído pela Procuradoria Central, localizada na sede da Procuradoria Europeia. A Procuradoria Central é constituída pelo Colégio, as Câmaras Permanentes, o Procurador‑Geral Europeu, os Procuradores‑Gerais Europeus Adjuntos, os Procuradores Europeus e o Diretor Administrativo.
4.   O nível descentralizado é constituído pelos Procuradores Europeus Delegados, localizados nos Estados‑Membros.
[…]»
6
O artigo 13.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Procuradores Europeus Delegados», enuncia, no n.o 1:
«Os Procuradores Europeus Delegados agem em nome da Procuradoria Europeia nos respetivos Estados‑Membros e têm as mesmas competências que os procuradores nacionais no que respeita a investigar, instaurar a ação penal e deduzir acusação e sustentá‑la na instrução e no julgamento […]
Os Procuradores Europeus Delegados são responsáveis pelas investigações e ações penais que lançaram, que lhes foram atribuídas ou que tomaram a cargo exercendo o direito de avocação. […]
[…]»
7
O artigo 28.o do Regulamento 2017/1939, sob a epígrafe «Condução da investigação», tem a seguinte redação, no n.o 1:
«O Procurador Europeu Delegado competente para um processo pode, em conformidade com o presente regulamento e com o direito nacional, […] executar por sua própria iniciativa as medidas de investigação e outras medidas […]»
8
O artigo 30.o do Regulamento 2017/1939, sob a epígrafe «Medidas de investigação e outras medidas», dispõe, nos n.os 1, 4 e 5:
«1.   Pelo menos nos casos em que a infração objeto de investigação seja punível com uma pena privativa de liberdade máxima não inferior a quatro anos, os Estados‑Membros asseguram que os Procuradores Europeus Delegados têm o direito de ordenar ou pedir uma das seguintes medidas de investigação:
a)
Efetuar buscas […];
b)
Obter a apresentação de qualquer objeto ou documento pertinente […];
c)
Obter a apresentação de dados informáticos conservados […];
d)
Congelar instrumentos ou produtos de crime […];
e)
Intercetar telecomunicações eletrónicas […];
f)
Detetar e rastrear um objeto […];
[…]
4.   Os Procuradores Europeus Delegados têm o direito de pedir ou ordenar quaisquer outras medidas nos seus Estados‑Membros que estejam ao dispor dos procuradores nos termos do direito nacional em processos nacionais equiparáveis, para além das medidas referidas no n.o 1.
5.   Os Procuradores Europeus Delegados só podem ordenar as medidas referidas nos n.os 1 e 4 se existirem motivos razoáveis para considerar que a medida específica em causa pode fornecer informações ou meios de prova úteis para a investigação e se o mesmo objetivo não puder ser alcançado por meios menos intrusivos. Os procedimentos e as modalidades de aplicação das medidas regem‑se pelo direito nacional aplicável.»
9
O artigo 41.o deste regulamento, sob a epígrafe «Âmbito dos direitos dos suspeitos e dos arguidos», enuncia:
«1.   As atividades da Procuradoria Europeia são exercidas no pleno respeito pelos direitos dos suspeitos e dos arguidos consagrados na Carta, incluindo o direito a um tribunal imparcial e os direitos de defesa.
2.   Todos os suspeitos e arguidos envolvidos nos procedimentos penais da Procuradoria Europeia têm, no mínimo, os direitos processuais previstos no direito da União, designadamente nas diretivas relativas aos direitos dos suspeitos e dos arguidos em processo penal, tal como transpostas para o direito nacional, como por exemplo:
[…]
b)
Direito à informação e acesso aos elementos do processo […];
c)
Direito de acesso a um advogado e direito de comunicar com terceiros e de os informar em caso de detenção […]
d)
Direito de guardar silêncio e direito de presunção de inocência […]
[…]
3.   Sem prejuízo dos direitos referidos no presente capítulo, os suspeitos e os arguidos, bem como as demais pessoas envolvidas em processos da Procuradoria Europeia, gozam de todos os direitos processuais previstos pelo direito nacional aplicável, incluindo a possibilidade de apresentar meios de prova, solicitar a nomeação de peritos ou uma peritagem e a audição de testemunhas, e de solicitar que a Procuradoria Europeia obtenha tais medidas em nome da defesa.»
10
O artigo 42.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Fiscalização jurisdicional», prevê:
«1.   Os atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros são objeto de fiscalização pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional. O mesmo se aplica aos casos de não adoção, por parte da Procuradoria Europeia, de atos processuais que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros e que a Procuradoria estava juridicamente obrigada a adotar nos termos do presente regulamento.
2.   Nos termos do artigo 267.o [TFUE], o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial:
a)
Sobre a validade dos atos processuais da Procuradoria Europeia, na medida em que uma tal questão de validade seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados‑Membros diretamente com base no direito da União;
b)
Sobre a interpretação ou a validade de disposições do direito da União, incluindo o presente regulamento;
c)
Sobre a interpretação dos artigos 22.o e 25.o do presente regulamento em relação a qualquer conflito de competências entre a Procuradoria Europeia e as autoridades nacionais competentes.
3.   Em derrogação do n.o 1 do presente artigo, as decisões da Procuradoria Europeia de arquivar um processo, na medida em que sejam diretamente impugnadas com base no direito da União, são objeto de fiscalização pelo Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, [TFUE].
4.   Nos termos do artigo 268.o [TFUE], o Tribunal de Justiça é competente para conhecer de todo e qualquer litígio relativo à reparação dos danos causados pela Procuradoria Europeia.
5.   Nos termos do artigo 272.o [TFUE], o Tribunal de Justiça é competente para conhecer de todo e qualquer litígio relativo a cláusulas compromissórias constantes de contratos celebrados pela Procuradoria Europeia.
6.   Nos termos do artigo 270.o [TFUE], o Tribunal de Justiça é competente para conhecer de todo e qualquer litígio relativo a matérias relacionadas com o pessoal.
7.   [O] Tribunal de Justiça é competente para decidir sobre a demissão do Procurador‑Geral Europeu ou dos Procuradores Europeus.
8.   O presente artigo não prejudica a fiscalização jurisdicional pelo Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, [TFUE], das decisões da Procuradoria Europeia que afetem os direitos dos titulares de dados ao abrigo do capítulo VIII e das decisões da Procuradoria Europeia que não sejam atos processuais, como sejam as decisões da Procuradoria Europeia relativas ao direito de acesso do público a documentos ou as decisões relativas à demissão de Procuradores Europeus Delegados, adotadas nos termos do artigo 17.o, n.o 3, do presente regulamento, ou de quaisquer outras decisões administrativas.»
Direito espanhol
LO 9/2021
11
A Ley Orgánica 9/2021, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea [Lei Orgânica 9/2021, que aplica o Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia], de 1 de julho de 2021 (BOE n.o 157, de 2 de julho de 2021, p. 78523; a seguir «LO 9/2021»), institui, em cada órgão jurisdicional competente, um Juez de garantías (juiz das garantias), que, segundo o preâmbulo desta lei orgânica, constitui um órgão alheio à direção do processo, embora encarregado das funções de fiscalização jurisdicional expressamente previstas na referida lei orgânica.
12
O artigo 42.o da LO 9/2021 prevê:
«1.   Os Procuradores Europeus Delegados, em conformidade com as disposições da presente lei orgânica, do Regulamento [2017/1939] e das regras estabelecidas no respetivo regulamento interno, dirigem a investigação, ordenando a realização de todas as diligências de inquérito e adotando as medidas cautelares previstas na Ley de Enjuiciamiento Criminal [(Código de Processo Penal)], com exceção das reservadas aos tribunais pela Constituição e outras disposições legais, que devem ser autorizadas pelo juiz das garantias;
[…]
3.   As diligências de inquérito são realizadas em conformidade com as disposições do Código de Processo Penal, salvo em casos específicos expressamente previstos na presente lei orgânica.»
13
O artigo 43.o da LO 9/2021 dispõe:
«1.   O Procurador Europeu Delegado pode convocar e recolher o depoimento, na qualidade de testemunha, de qualquer pessoa com conhecimento de factos e de circunstâncias pertinentes para a averiguação de um crime e para a determinação da pessoa responsável, ou que possa fornecer informações úteis para esse efeito.
Com exceção das pessoas isentas da obrigação de comparecer e de prestar depoimento na fase oral do processo judicial, qualquer pessoa convocada pelo Procurador Europeu Delegado é obrigada a comparecer e a prestar depoimento, na qualidade de testemunha, sobre tudo o que lhe for perguntado.
2.   O depoimento das testemunhas deve ser prestado da forma prevista no Código de Processo Penal.
As partes no processo, através dos seus advogados, podem assistir ao depoimento da testemunha, caso em que, no final do depoimento, lhes será dada a possibilidade de solicitar à testemunha os esclarecimentos que considerem necessários.»
14
O artigo 90.o da LO 9/2021 prevê:
«As decisões tomadas pelo Procurador Europeu Delegado durante o procedimento de investigação só podem ser impugnadas perante o juiz das garantias nos casos expressamente previstos na presente lei orgânica».
15
O artigo 91.o da LO 9/2021 regula a tramitação do processo de recurso.
16
Nos termos da LO 9/2021, o defensor no processo de investigação pode interpor recurso das seguintes decisões do Procurador Europeu Delegado:
–
a decisão de instaurar o processo;
–
a decisão de recusar a recolha de um novo depoimento da pessoa sob investigação, caso esta o tenha solicitado;
–
a decisão de recusar a realização das diligências de investigação solicitadas ao Procurador Europeu Delegado;
–
a decisão de recusar a junção de documentos e relatórios apresentados ao processo;
–
a decisão de recusar a intervenção do perito nomeado pela defesa na perícia que se acordou realizar;
–
a decisão de rejeitar a recusa de um perito;
–
a decisão sobre medidas cautelares patrimoniais;
–
a decisão pela qual o Procurador Europeu Delegado ordena a detenção; e
–
a decisão de reabrir o inquérito.
Código de Processo Penal
17
O artigo 311.o do Código de Processo Penal tem a seguinte redação:
«O juiz de instrução realiza todas as diligências de inquérito propostas pelo Ministério Público ou por qualquer das partes no processo, exceto se as considerar inúteis ou prejudiciais.
A decisão de recusa das diligências requeridas pode ser objeto de recurso hierárquico, que é simultaneamente decidido e remetido ao órgão jurisdicional competente que proferiu a referida decisão.
[…]»
18
O artigo 766.o, n.o 1, do Código de Processo Penal dispõe:
«Os despachos do juiz de instrução e do juiz penal suscetíveis de recurso podem ser objeto de recurso de reapreciação perante o mesmo órgão jurisdicional, bem como de recurso hierárquico. Salvo disposição legal em contrário, esses recursos não suspendem o andamento do processo.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
19
I.R.O. e F.J.L.R. eram diretores de uma sociedade espanhola que obteve uma subvenção para a realização de um projeto financiado por fundos da União. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) informou a Fiscalía de área de Getafe‑Leganés (Ministério Público de Getafe‑Leganés, Espanha) de que as despesas diretas com pessoal que essa sociedade tinha reclamado relativamente a dois investigadores que tinha contratado para a realização desse projeto, a saber, Y.C. e I.M.B., não estavam suficientemente justificadas.
20
O Ministério Público de Getafe‑Leganés apresentou uma queixa ao Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Tribunal de Primeira Instância e de Instrução n.o 1 de Getafe, Espanha) alegando a prática de fraude na obtenção de subvenções. Em 20 de abril de 2021, esse órgão jurisdicional abriu um inquérito penal contra I.R.O. No âmbito desse inquérito, este foi interrogado em 21 de maio de 2021 e exerceu o direito ao silêncio. Em 2 de julho de 2021, o referido órgão jurisdicional ouviu Y.C. na qualidade de testemunha.
21
Por Decisão de 26 de julho de 2022, os Procuradores Europeus Delegados responsáveis em Espanha pelo processo exerceram o direito de avocação e abriram o inquérito que deu origem ao presente reenvio prejudicial.
22
Por Decisões de 22 de agosto e 25 de outubro de 2022, e em conformidade com o artigo 27.o da LO 9/2021, esses Procuradores Europeus Delegados notificaram, respetivamente, I.R.O. e F.J.L.R. para comparecerem numa primeira audição para informar cada um deles de que estavam sob investigação por fraude em matéria de subvenções e falsificação de documentos, com fundamento, respetivamente, no artigo 308.o ou, sendo caso disso, no artigo 306.o do Código Penal, bem como nos artigos 390.o e 392.o deste código.
23
Por Decisão de 2 de fevereiro de 2023 (a seguir «Decisão de 2 de fevereiro de 2023»), adotada em aplicação do artigo 43.o da LO 9/2021, os referidos Procuradores Europeus Delegados notificaram Y.C. e I.M.B. para comparecerem perante eles na qualidade de testemunhas. Em 7 de fevereiro de 2023, com base no artigo 90.o da LO 9/2021, os advogados que representavam I.R.O. e F.J.L.R. interpuseram recurso na Procuradoria Europeia através do qual impugnaram essa decisão na parte em que notificava Y.C. para comparecer na qualidade de testemunha. Alegaram que esta medida de inquérito não era pertinente, nem necessária, nem útil, uma vez que o Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Tribunal de Primeira Instância e de Instrução n.o 1 de Getafe) já tinha ouvido Y.C. nessa qualidade. Em 8 de fevereiro de 2023, este recurso foi notificado ao Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Tribunal Central de Instrução n.o 6 de Madrid, Espanha), que intervém no processo na qualidade de juiz das garantias e que é o órgão jurisdicional de reenvio.
24
O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que lhe forneça elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar os efeitos do Regulamento 2017/1939 no que respeita à competência do juiz das garantias para fiscalizar certos atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. Observa que, por força dos artigos 42.o e 43.o da LO 9/2021, lidos em conjugação com o seu artigo 90.o, a fiscalização jurisdicional dos atos processuais deste órgão só é possível se for expressamente autorizada por esta lei orgânica. Uma vez que a notificação para comparecer na qualidade de testemunha não figura entre os atos relativamente aos quais a referida lei orgânica autoriza essa fiscalização, não há recurso para o juiz das garantias da Decisão de 2 de fevereiro de 2023.
25
Ora, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o artigo 42.o do Regulamento 2017/1939 autoriza a fiscalização jurisdicional dos atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros e considera que é esse o caso da Decisão de 2 de fevereiro de 2023.
26
Em primeiro lugar, considera que esta decisão produz efeitos diretos em relação às pessoas notificadas para comparecer, na medida em que viola, por um lado, o direito fundamental de entrar e de sair do território da União e de aí circular livremente, protegido pelo artigo 6.o da Carta, e, por outro, os direitos de defesa, consagrados no artigo 48.o desta Carta, dado que existe a possibilidade razoável de as suas declarações poderem revelar uma forma de participação nos factos em causa e de daí deduzir indícios de comportamento ilícito, quando o Código de Processo Penal não prevê que, no depoimento, a testemunha seja assistida por advogado.
27
Em segundo lugar, segundo o referido órgão jurisdicional, a notificação de Y.C. e de I.M.B. para comparecerem produz efeitos em relação às pessoas sujeitas ao inquérito em curso. Por um lado, considera que a convocação de Y.C. como testemunha, quando já tinha prestado depoimento no Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Tribunal de Primeira Instância e de Instrução n.o 1 de Getafe) nessa qualidade, pode produzir efeitos no direito dessas pessoas a um processo sem atrasos injustificados, uma vez que implica a repetição de atos processuais já praticados. Por outro lado, observa que os depoimentos de Y.C. e de I.M.B podem permitir obter elementos de acusação suscetíveis de prejudicar as pessoas objeto da investigação.
28
À luz destas considerações, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a impossibilidade de interpor recurso da Decisão de 2 de fevereiro de 2023 pode implicar uma restrição injustificada, à luz dos princípios da equivalência e da efetividade, de um direito subjetivo conferido pelo direito da União.
29
No que respeita ao princípio da equivalência, esse órgão jurisdicional afirma que, se os factos em causa fossem examinados por um juiz de instrução espanhol, que é o equivalente do Procurador Europeu Delegado a nível nacional, haveria que seguir o procedimento de investigação penal, uma vez que a pena aplicável às infrações em causa é inferior a cinco anos de prisão. Ora, por força do artigo 766.o do Código de Processo Penal, as decisões pelas quais os juízes de instrução ordenam a realização de diligências de inquérito no âmbito desse procedimento são suscetíveis de recurso para o juiz que tomou a decisão impugnada, bem como para um órgão jurisdicional funcionalmente superior.
30
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que é certo que, segundo uma corrente jurisprudencial nacional, no âmbito do processo de instrução denominado «Procedimiento Sumario Ordinario» (processo para as infrações puníveis com uma pena superior a cinco anos de prisão), o artigo 311.o do Código de Processo Penal prevê que o despacho que admite as diligências de inquérito requeridas pelas partes não é suscetível de recurso. No entanto, esta corrente jurisprudencial, que alarga ao procedimento de investigação penal a aplicação de uma disposição específica do processo de instrução denominado Procedimiento Sumario Ordinario, não foi confirmada pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), não é unânime e não deu origem a reforma legislativa.
31
O órgão jurisdicional de reenvio considera, portanto, que há violação do princípio da equivalência, uma vez que a LO 9/2021 não permite interpor recurso dos atos de notificação para comparência de testemunhas, ao passo que o Código de Processo Penal não estabelece nenhum tipo de limitação quanto à possibilidade de impugnar decisões do juiz de instrução relativas à realização ou à recusa de diligências de investigação.
32
No que respeita ao princípio da efetividade, esse órgão jurisdicional constata que a LO 9/2021 restringe a fiscalização jurisdicional dos atos dos Procuradores Europeus Delegados a casos taxativamente enumerados. Considera que o caráter restritivo dos poderes de fiscalização do juiz das garantias resultantes desta lei, nomeadamente do seu artigo 90.o, cria entraves ao exercício do direito a um recurso efetivo e dos direitos de defesa que o Regulamento 2017/1939 reconhece aos particulares e que decorrem da Carta, bem como dos valores inerentes ao Estado de direito nos quais a União se baseia. Além disso, o recurso previsto no artigo 42.o, n.o 1, deste regulamento integra‑se no âmbito de um procedimento que tem por objetivo essencial a luta contra a fraude e a evasão fiscal na União. Por conseguinte, em conformidade com o princípio da cooperação leal, existe interesse legítimo e razão imperiosa de interesse geral em que as modalidades processuais desse recurso previstas a nível nacional não tenham por efeito privar de sentido ou limitar o exercício de tal recurso, que decorre do direito da União.
33
Foi nestas condições que o Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Tribunal Central de Instrução n.o 6 de Madrid) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 42.o, n.o 1 do Regulamento 2017/1939 ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional como o artigo 90.o da [LO 9/2021], que exclui da fiscalização jurisdicional um ato processual da Procuradoria Europeia que produz efeitos jurídicos em relação a terceiros (no sentido exposto), como é a decisão do Procurador Europeu Delegado de convocar as testemunhas no Despacho de 2 de fevereiro de 2023?
2)
Deve[m] os artigo[s] 6.o e 48.o da [Carta], e o artigo 7.o da Diretiva [2016/343], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma norma nacional como o artigo 90.o conjugado com o artigo 42.o, n.os 1 e 3 e o artigo 43.o da [LO 9/2021], que exclui da fiscalização jurisdicional um ato processual da Procuradoria Europeia como é a decisão do Procurador Europeu Delegado de convocar como testemunha um terceiro em relação ao qual se pode razoavelmente esperar que tenha participado nos factos ilícitos objeto do inquérito?
3)
Devem o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 86.o, n.o 3, TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a um sistema de fiscalização jurisdicional como o previsto nos artigos 90.o e 91.o da LO 9/2021 relativamente aos atos dos Procuradores Europeus Delegados proferidos ao abrigo dos artigos 42.o, n.o 1 e 43.o da LO 9/2021, excluindo da fiscalização jurisdicional um ato adotado pelo Procurador Europeu Delegado no exercício dos seus poderes de inquérito, e que não pode ser equiparado às regras processuais nacionais que regulam a impugnação das decisões proferidas pelo juiz de instrução no exercício dos seus poderes de inquérito?
4)
Deve o artigo 2.o [TUE], que consagra os valores inerentes ao Estado de Direito em que assenta a União, conjugado com o direito à proteção jurisdicional efetiva e o direito a um processo [equitativo] com todas as garantias do artigo 47.o da [Carta], e com o princípio da efetividade previsto no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, ser interpretado no sentido de que se opõe a um sistema de fiscalização jurisdicional dos atos dos Procuradores Europeus Delegados que restringe a impugnação a um número taxativo de situações como o previsto na legislação espanhola nos artigos 90.o e 91.o da LO 9/2021?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade
34
A Procuradoria Europeia, os Governos Espanhol, Francês e Neerlandês, bem como a Comissão, sustentam que a segunda questão é inadmissível por ser puramente hipotética. Com efeito, o litígio no processo principal tem por objeto a impugnação, pelas pessoas investigadas pela Procuradoria Europeia, da decisão desta última de convocar terceiros como testemunhas, ao passo que esta questão tem por objeto a possibilidade de as próprias testemunhas impugnarem essa decisão.
35
Além disso, a Procuradoria Europeia alega que a terceira e quarta questões também têm caráter hipotético, uma vez que, na sua opinião, o artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939 não confere automaticamente o direito à fiscalização jurisdicional dos atos processuais desse órgão, na falta de base jurídica no direito nacional.
36
Segundo jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro normativo e factual por ele definido sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido formulado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 24 de outubro de 2018, XC e o., C‑234/17, EU:C:2018:853, n.o 16 e jurisprudência referida).
37
No caso em apreço, por um lado, com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 6.o e 48.o da Carta e o artigo 7.o da Diretiva 2016/343 se opõem a uma regra de direito nacional que não prevê a possibilidade de terceiros interporem recurso de uma decisão da Procuradoria Europeia que os notifica para comparecerem na qualidade de testemunhas, tendo em conta as violações dos seus direitos fundamentais suscetíveis de decorrer dessa decisão.
38
Ora, importa salientar que, embora o litígio no processo principal diga efetivamente respeito a um recurso da Decisão de 2 de fevereiro de 2023, pela qual os Procuradores Europeus Delegados chamados a conhecer do processo principal notificaram Y.C. e I.M.B. para comparecerem perante eles na qualidade de testemunhas, esse recurso não foi interposto por essas pessoas, mas por I.R.O. e F.J.L.R., que são visados no inquérito desses Procuradores Europeus Delegados no âmbito do qual essa decisão foi tomada. Por conseguinte, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não expõe as razões por que, apesar deste contexto, é, no entanto, necessário que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão, esta questão é inadmissível.
39
Por outro lado, a terceira e quarta questões visam, em substância, determinar se os princípios da equivalência e da efetividade se opõem a uma legislação nacional que restringe as possibilidades de recurso dos atos processuais da Procuradoria Europeia a um certo número de casos taxativamente enumerados, e que, por isso, não oferece uma proteção equivalente à conferida pelas regras processuais nacionais aplicáveis aos recursos das decisões tomadas no exercício dos seus poderes de inquérito pelos juízes de instrução, que, a nível nacional, são os equivalentes aos Procuradores Europeus Delegados.
40
A este respeito, como resulta do pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, no estado atual do direito nacional, a decisão da Procuradoria Europeia de convocar Y.C. e I.M.B. na qualidade de testemunhas, que constitui o objeto do litígio no processo principal, não é suscetível de recurso. Além disso, considera que, contrariamente ao que sustenta a Procuradoria Europeia, o direito nacional deve ser interpretado no sentido de que as decisões pelas quais um juiz de instrução ordena a realização de diligências de inquérito no âmbito de um inquérito penal são suscetíveis de recurso.
41
À luz destas considerações, cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça pôr em causa, a terceira e quarta questões afiguram‑se pertinentes para a resolução do litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, uma vez que a admissibilidade do recurso no processo principal é suscetível de depender da resposta do Tribunal de Justiça a essas questões. De resto, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Procuradoria Europeia tem por objeto a interpretação do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939 e enquadra‑se, portanto, no mérito das referidas questões e não na sua admissibilidade.
42
A terceira e quarta questões são, portanto, admissíveis.
Quanto à primeira, terceira e quarta questões
43
Com a primeira, terceira e quarta questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, lido à luz do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dos artigos 47.o e 48.o da Carta, bem como dos princípios da equivalência e da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que não permite que as pessoas investigadas pela Procuradoria Europeia impugnem diretamente no órgão jurisdicional nacional competente uma decisão pela qual, no âmbito dessa investigação, o Procurador Europeu Delegado competente para o processo em causa notifica testemunhas para comparecerem.
44
Nos termos do artigo 4.o do Regulamento 2017/1939, «[c]abe à Procuradoria Europeia investigar, instaurar a ação penal e deduzir acusação e sustentá‑la na instrução e no julgamento contra os autores e seus cúmplices nas infrações penais lesivas dos interesses financeiros da União». Para o efeito, a Procuradoria Europeia faz as investigações e pratica os atos próprios da ação penal, exercendo a ação pública perante os órgãos jurisdicionais competentes dos Estados‑Membros até que o processo seja arquivado.
45
O artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento prevê que a Procuradoria Europeia é um órgão indivisível da União e funciona como entidade única com estrutura descentralizada. Os n.os 2 a 4 deste artigo 8.o enunciam que a Procuradoria Europeia é organizada a dois níveis, a saber, por um lado, um nível central, constituído pela Procuradoria Central, localizada na sede da Procuradoria Europeia, e, por outro, um nível descentralizado, constituído pelos Procuradores Europeus Delegados, localizados nos Estados‑Membros.
46
Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, do referido regulamento, lido à luz dos seus considerandos 30 e 32, as investigações da Procuradoria Europeia devem, em princípio, ser conduzidas pelos Procuradores Europeus Delegados, que agem em nome da Procuradoria Europeia nos respetivos Estados‑Membros [Acórdão de 21 de dezembro de 2023, G. K. e o. (Procuradoria Europeia), C‑281/22, EU:C:2023:1018, n.o 42].
47
Por força do artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, o Procurador Europeu Delegado competente para um processo pode, em conformidade com este regulamento e com o direito nacional, executar por sua própria iniciativa as medidas de investigação e outras medidas. Mais especificamente, os Procuradores Europeus Delegados têm o direito de adotar não só as medidas de investigação referidas no artigo 30.o, n.o 1, do referido regulamento, pelo menos nos casos em que a infração objeto de investigação seja punível com uma pena privativa de liberdade máxima não inferior a quatro anos, mas também, em conformidade com este artigo 30.o, n.o 4, de pedir ou ordenar quaisquer outras medidas nos seus Estados‑Membros que estejam ao dispor dos procuradores nos termos do direito nacional em processos nacionais equiparáveis. Além disso, como enuncia o referido artigo 30.o, n.o 5, os procedimentos e as modalidades de aplicação das medidas regem‑se pelo direito nacional aplicável.
48
Neste contexto, como expõe o considerando 86 do Regulamento 2017/1939, a fim de ter em conta a natureza específica das funções e da estrutura da Procuradoria Europeia, que é diferente de todos os outros órgãos e organismos da União, o artigo 86.o, n.o 3, TFUE permite ao legislador da União determinar as regras especiais aplicáveis à fiscalização jurisdicional dos atos processuais que a Procuradoria Europeia realizar no exercício das suas funções.
49
O legislador da União exerceu essa competência ao adotar o artigo 42.o deste regulamento, cujo n.o 1 prevê que os atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros são objeto de fiscalização pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional.
50
Para determinar se este artigo 42.o, n.o 1, se opõe a uma legislação nacional que não permite às pessoas investigadas pela Procuradoria Europeia impugnarem diretamente no órgão jurisdicional nacional competente uma decisão pela qual o Procurador Europeu Delegado competente para o processo em causa notifica testemunhas para comparecerem, há que verificar se essa decisão integra o conceito de «atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», na aceção desta disposição.
51
Segundo jurisprudência constante, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem em princípio ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, sendo que ao procurar essa interpretação se deve tomar em consideração não apenas a sua redação mas também o contexto da disposição e do objetivo prosseguido pela legislação de que faz parte [Acórdão de 30 de abril de 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, n.o 109 e jurisprudência referida].
52
Em primeiro lugar, é certo que, nos termos do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, os órgãos jurisdicionais nacionais competentes procedem à fiscalização jurisdicional dos atos processuais da Procuradoria Europeia destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros «de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional».
53
Não obstante, resulta dos próprios termos deste artigo 42.o, n.o 1, que esta referência «de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional» diz unicamente respeito às modalidades de fiscalização jurisdicional dos atos em causa pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, e não ao alcance do conceito de «atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», relativamente ao qual esta disposição não remete para o direito dos Estados‑Membros, na aceção da jurisprudência referida no n.o 51 do presente acórdão.
54
Além disso, como salientou o advogado‑geral nos n.os 39 a 43 das suas conclusões, resulta dos termos e da sistemática do artigo 42.o do Regulamento 2017/1939, lido à luz dos seus considerandos 86, 87 e 89, bem como do contexto em que esta disposição se insere, que a mesma visa, nomeadamente, prever uma repartição das competências entre os órgãos jurisdicionais nacionais e os órgãos jurisdicionais da União para efeitos de exercício da fiscalização jurisdicional da atividade da Procuradoria Europeia.
55
Assim, embora, como foi recordado nos n.os 49 e 52 do presente acórdão, este artigo 42.o, n.o 1, atribua aos órgãos jurisdicionais nacionais a competência para fiscalizar os atos processuais da Procuradoria Europeia destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, os n.os 2 a 8 do referido artigo 42.o enumeram os casos em que a fiscalização jurisdicional da atividade da Procuradoria Europeia é, em contrapartida, da competência dos órgãos jurisdicionais da União.
56
Em especial, o artigo 42.o, n.o 3, do Regulamento 2017/1939 confere aos órgãos jurisdicionais da União a competência para fiscalizar, em conformidade com o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, as decisões da Procuradoria Europeia que visam arquivar um processo, na medida em que sejam diretamente impugnadas com base no direito da União. Além disso, por força do n.o 8 do referido artigo 42.o, os órgãos jurisdicionais da União também fiscalizam, em conformidade com este artigo 263.o, quarto parágrafo, tanto as decisões da Procuradoria Europeia que afetem os direitos à proteção de dados conferidos aos titulares de dados pelo capítulo VIII deste regulamento como as decisões da Procuradoria Europeia que não sejam atos processuais, como as decisões relativas ao direito de acesso do público a documentos, eventuais decisões de demissão de um Procurador Europeu Delegado, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 3, do referido regulamento, ou quaisquer outras decisões administrativas.
57
Por conseguinte, os «atos processuais», na aceção do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, são aqueles cuja legalidade é fiscalizada, em princípio, pelos órgãos jurisdicionais nacionais, com exceção dos referidos nesse artigo 42.o, n.o 3, e por oposição às decisões relativas à proteção de dados pessoais e às «decisões administrativas» da Procuradoria Europeia, na aceção do referido artigo 42.o, n.o 8, as quais estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 263.o TFUE.
58
Resulta do exposto que o conceito de «atos processuais da Procuradoria Europeia que se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», na aceção do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, constitui um conceito autónomo do direito da União que deve ser interpretado com base em critérios uniformes. Com efeito, só essa interpretação é suscetível de assegurar, em toda a União, a repartição coerente de competências entre os órgãos jurisdicionais nacionais e os órgãos jurisdicionais da União para efeitos do exercício da fiscalização jurisdicional da atividade da Procuradoria Europeia.
59
Em segundo lugar, há que examinar se a decisão da Procuradoria Europeia de notificar testemunhas para comparecerem integra este conceito, que não é definido pelo Regulamento 2017/1939.
60
A este respeito, primeiro, resulta do considerando 87 deste regulamento que a expressão «atos processuais» visa, nomeadamente, os atos adotados pela Procuradoria Europeia no âmbito das suas investigações. Ora, é ponto assente que a decisão em causa no processo principal constitui um «ato processual», de acordo com o sentido habitual que deve ser dado a esta expressão, e que esse ato foi adotado no âmbito de uma investigação da Procuradoria Europeia.
61
Segundo, no que respeita à questão de saber se essa decisão deve ser considerada um ato processual «que se destina a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», importa, antes de mais, salientar que esta expressão corresponde ao critério utilizado no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE para definir o âmbito dos atos impugnáveis nos órgãos jurisdicionais da União no âmbito do recurso de anulação previsto neste artigo 263.o
62
A este respeito, cabe recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, o recurso de anulação pode ser interposto, com base no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, de qualquer disposição ou medida adotada pelas instituições, órgãos ou organismos da União, seja qual for a sua forma, que vise produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses de uma pessoa singular ou coletiva, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica (Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n.o 98 e jurisprudência referida).
63
Por conseguinte, pode deduzir‑se da redação do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, lido à luz da sistemática geral deste regulamento e da finalidade deste artigo 42.o, que, ao referir‑se a um critério análogo ao previsto no artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, o legislador da União não quis limitar a fiscalização jurisdicional obrigatória dos atos processuais da Procuradoria Europeia a certas categorias específicas de atos processuais, mas sim alargar essa fiscalização a qualquer ato de natureza processual que vise produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses de terceiros, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, nomeadamente aos adotados no âmbito de um processo de inquérito penal.
64
Neste contexto, por um lado, importa salientar que, segundo o considerando 87 do Regulamento 2017/1939, o termo «terceiro», referido no artigo 42.o deste regulamento, designa uma categoria de pessoas que inclui não só o «suspeito» e a «vítima» mas também «outras pessoas interessadas, cujos direitos possam ser prejudicados por tais atos».
65
Por outro lado, no terceiro parágrafo deste considerando 87, para ilustrar o conceito de «atos processuais que não se destinem a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros», o legislador da União referiu‑se expressamente apenas à nomeação de peritos e ao reembolso das despesas das testemunhas. Atendendo à natureza exemplificativa desta enumeração, não se pode excluir, à partida, que se possa considerar que uma decisão de notificação de comparência de testemunhas, que não figura entre os atos processuais mencionados no referido considerando 87, produza efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses da pessoa em causa, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica.
66
Por outro lado, a interpretação exposta no n.o 63 do presente acórdão é a única capaz de garantir o respeito pelo princípio segundo o qual a União é uma união de direito em que as suas instituições, órgãos e organismos estão sujeitos à fiscalização da conformidade dos seus atos, nomeadamente, com os Tratados, com os princípios gerais do direito e com os direitos fundamentais (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 91 e jurisprudência referida).
67
Não obstante, cabe também recordar que, para determinar, num dado caso, se o ato impugnado se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos, é necessário atender à substância desse ato e apreciar os seus efeitos à luz de critérios objetivos, como o conteúdo do ato em causa, tendo em conta, sendo caso disso, o contexto em que foi adotado, bem como os poderes da instituição, do órgão ou do organismo da União que dele é autor. Esses poderes não devem, eles próprios, ser entendidos de forma abstrata, mas como elementos suscetíveis de clarificar a análise concreta do conteúdo do referido ato, análise que tem caráter central e indispensável (v., por analogia, Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n.o 99 e jurisprudência referida).
68
À luz dos critérios enunciados nos n.os 62 a 67 do presente acórdão, a questão de saber se uma decisão de um Procurador Europeu Delegado de notificar testemunhas para comparecerem visa produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os direitos das pessoas investigadas, como os recorrentes no processo principal, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, não pode ser decidida de forma abstrata e geral.
69
Com efeito, esses critérios exigem que se proceda a uma apreciação in concreto do ato em causa à luz, em especial, da qualidade do «terceiro» que impugna esse ato, do seu conteúdo, do contexto em que foi adotado e dos poderes do órgão que dele é autor.
70
A este respeito, há que salientar que, como resulta dos considerandos 83 e 85 a 87 do Regulamento 2017/1939, o artigo 42.o, n.o 1, deste regulamento, lido em conjugação com o seu artigo 41.o, deve ser interpretado no sentido de que a fiscalização jurisdicional dos atos processuais destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros permite garantir o cumprimento, pela Procuradoria Europeia, dos direitos fundamentais das pessoas em relação às quais esses atos processuais produzem tais efeitos, e, nomeadamente, fiscalizar a observância, por esse órgão, do caráter equitativo do processo e dos direitos de defesa dos suspeitos e arguidos, em conformidade com os artigos 47.o e 48.o da Carta.
71
Em especial, essa fiscalização implica, nomeadamente, verificar o cumprimento, não só dos direitos processuais dos suspeitos e dos arguidos previstos no direito da União, que são contemplados no artigo 41.o, n.o 1, do referido regulamento, mas também, em conformidade com o seu artigo 41.o, n.o 3, de todos os direitos processuais conferidos pelo direito interno aplicável a essas pessoas, bem como às demais pessoas envolvidas em processos da Procuradoria Europeia.
72
Uma vez que o perímetro das garantias processuais dadas às diferentes categorias de pessoas é, assim, suscetível de variar em função das regras processuais nacionais do Estado‑Membro em causa, o perímetro dos atos processuais que essas pessoas têm legitimidade para impugnar nos órgãos jurisdicionais nacionais também é, por conseguinte, suscetível de variar em função do direito nacional aplicável.
73
A apreciação dos efeitos de uma decisão de notificação para comparência de testemunhas nos direitos das pessoas sob investigação depende, portanto, em certa medida, das regras processuais nacionais e do contexto específico do inquérito penal em cujo âmbito a Procuradoria Europeia adotou essa decisão, pelo que os órgãos jurisdicionais nacionais competentes para efetuar a fiscalização jurisdicional prevista no artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939 são os que estão em melhores condições de o fazer.
74
Esta interpretação é corroborada pelos considerandos 12 e 87 deste regulamento. Por um lado, resulta deste considerando 12 que o legislador da União quis limitar, em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, enunciados no artigo 5.o, n.os 3 e 4, TUE, o grau de harmonização da fiscalização jurisdicional dos atos processuais da Procuradoria Europeia ao estritamente necessário para assegurar, no que lhes diz respeito, um nível uniforme de tutela jurisdicional efetiva que seja conforme com o direito primário da União. Por outro lado, também é coerente com o grau de integração importante deste órgão da União nos sistemas de processo penal dos Estados‑Membros no âmbito dos quais exerce as suas competências, o qual justifica, como resulta do considerando 87, primeiro parágrafo, do referido regulamento, a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais relativamente aos atos processuais referidos no artigo 42.o, n.o 1, do mesmo regulamento.
75
Daqui resulta que cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes apreciar, à luz, nomeadamente, das regras processuais nacionais e do contexto específico da investigação penal no âmbito da qual são chamados a pronunciar‑se, se uma decisão de um Procurador Europeu Delegado relativa à notificação para comparência de testemunhas visa produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses das pessoas que impugnam essa decisão, como, no caso em apreço, as pessoas investigadas, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, nomeadamente afetando os seus direitos processuais. Se for esse o caso, a referida decisão está sujeita à fiscalização desses órgãos jurisdicionais, por força do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939.
76
Em terceiro lugar, quanto à questão de saber se essa fiscalização jurisdicional deve, sendo caso disso, ser efetuada no âmbito de um recurso direto da mesma decisão, importa salientar que a redação desta disposição não esclarece se os Estados‑Membros devem prever uma via de recurso específica que permita a impugnação direta de um ato processual da Procuradoria Europeia e se a referida fiscalização deve necessariamente ter por objeto a anulação do ato impugnado.
77
Em contrapartida, a referida disposição prevê que a fiscalização jurisdicional em questão é efetuada «de acordo com os requisitos e formalidades previstos no direito nacional». Daqui resulta que, desde que os direitos consagrados nos artigos 47.o e 48.o da Carta estejam plenamente garantidos, a mesma disposição não exclui que, nos Estados‑Membros em que as regras de processo penal não preveem essa via de recurso específica para a impugnação dos atos praticados no decurso desse processo, essa fiscalização jurisdicional possa ser feita a título incidental.
78
Esta interpretação é corroborada pelo considerando 88 do Regulamento 2017/1939, que refere que, no que respeita à fiscalização da legalidade feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais no que respeita aos atos processuais destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros, devem ser asseguradas vias de recurso eficazes de acordo com o disposto no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
79
Esta disposição do Tratado UE impõe aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta obrigação corresponde ao direito à ação de toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados, enunciado no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta. Ora, a referida obrigação implica apenas que seja reconhecido a qualquer pessoa o direito de impugnar judicialmente um ato lesivo suscetível de violar esses direitos e liberdades, e não necessariamente que o titular desse direito a um recurso efetivo disponha de uma via de recurso direta que tenha por objeto, a título principal, pôr em causa uma determinada medida, desde que exista, nos diversos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, uma ou várias vias de recurso que lhe permitam obter, a título incidental, a fiscalização jurisdicional dessa medida que assegure o respeito pelos direitos e liberdades que o direito da União lhe garante, sem que, para o efeito, se tenha de expor ao risco de lhe ser aplicada uma sanção no caso de incumprimento da medida em causa [v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal), C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.os 47, 58 e 79 e jurisprudência referida].
80
A este respeito, embora o artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939 deva ser lido à luz do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e dos artigos 47.o e 48.o da Carta, este não prejudica, todavia, as modalidades processuais da fiscalização jurisdicional feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Assim, esta última também pode assumir a forma de fiscalização incidental, nomeadamente pelo órgão jurisdicional penal de julgamento, desde que essas modalidades processuais garantam um direito de recurso efetivo, o que pressupõe que o tribunal que conhece do litígio seja competente para examinar todas as questões de direito e de facto pertinentes para resolver esse litígio. Em especial, esse tribunal deve ser competente para verificar se as provas em que se baseia o ato em causa não foram obtidas ou utilizadas em violação dos direitos e liberdades garantidos ao interessado pelo direito da União [v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal), C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.o 82 e jurisprudência referida].
81
Em quarto e último lugar, como os termos do considerando 88 do Regulamento 2017/1939 deixam entender, o artigo 42.o, n.o 1, do mesmo deve ser interpretado à luz do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros.
82
Por força deste princípio, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das vias de recurso necessárias para assegurar aos particulares, nos domínios abrangidos pelo direito da União, o respeito pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva, desde que, todavia, essas modalidades não sejam, nas situações abrangidas pelo direito da União, menos favoráveis do que em situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.os 56 e 58 e jurisprudência referida).
83
Quanto ao princípio da equivalência, o órgão jurisdicional de reenvio manifestou dúvidas quanto ao seu respeito pelas regras processuais nacionais aplicáveis.
84
Para verificar o respeito pelo princípio da equivalência, importa, por um lado, identificar os processos ou as ações comparáveis e, por outro, determinar se as ações intentadas com base no direito nacional são tratadas de um modo mais favorável do que as ações relativas à salvaguarda dos direitos que o direito da União confere aos particulares [Acórdão de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso), C‑180/17, EU:C:2018:775, n.o 38 e jurisprudência referida].
85
Tratando‑se da comparabilidade das ações, cabe ao órgão jurisdicional nacional, que tem um conhecimento direto das modalidades processuais aplicáveis, verificar a semelhança entre as ações em causa, na perspetiva do seu objeto, da sua causa de pedir e dos seus elementos essenciais [Acórdão de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso), C‑180/17, EU:C:2018:775, n.o 39 e jurisprudência referida].
86
No caso em apreço, como exposto nos n.os 29 e 40 do presente acórdão, resulta do pedido de decisão prejudicial que as vias de recurso contra os atos processuais dos Procuradores Europeus Delegados afetados em Espanha devem ser comparadas às existentes, no direito interno, contra atos análogos realizados por um juiz de instrução, que é o equivalente, a nível nacional, ao Procurador Europeu Delegado.
87
No que respeita ao tratamento semelhante das ações, importa recordar que os casos em que se suscite a questão de saber se uma disposição processual nacional referente a ações baseadas no direito da União é menos favorável que as relativas às ações semelhantes de natureza interna devem ser analisados pelo órgão jurisdicional nacional tendo em conta o lugar que as regras em causa ocupam no processo, visto como um todo, a tramitação deste e as particularidades dessas regras perante as várias instâncias nacionais [Acórdão de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso), C‑180/17, EU:C:2018:775, n.o 40 e jurisprudência referida].
88
A este respeito, como salientou o advogado‑geral, em substância, no n.o 61 das suas conclusões, parece resultar das indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que as pessoas que são visadas num inquérito de um Procurador Europeu Delegado afetado em Espanha se encontram numa situação menos favorável do que as pessoas visadas num inquérito de um juiz de instrução, uma vez que a legislação nacional aplicável à fiscalização jurisdicional dos atos processuais da Procuradoria Europeia exclui a possibilidade de recurso direto de uma decisão de notificação para comparência de testemunhas, ao passo que a legislação aplicável à fiscalização jurisdicional de um ato análogo de um juiz de instrução prevê a possibilidade de recurso para este último ou para um órgão jurisdicional superior.
89
Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se é esse o caso, à luz dos critérios enunciados no n.o 87 do presente acórdão e, nomeadamente, se há que afastar a interpretação do direito nacional defendida pelo Governo Espanhol e pela Procuradoria Europeia nas suas observações escritas, segundo a qual é possível, numa situação puramente interna, aplicar disposições processuais que não preveem esse recurso direto.
90
Quanto ao princípio da efetividade, há que considerar que, no caso em apreço, este não contém exigências que vão além das que decorrem do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, conforme garantido no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta e no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE [v., neste sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso), C‑180/17, EU:C:2018:775, n.o 43 e jurisprudência referida]. Ora, resulta do n.o 79 do presente acórdão que estas disposições do direito primário da União não se opõem à inexistência de uma via de recurso direta contra um ato processual da Procuradoria Europeia de notificação para comparecência de testemunhas, desde que as exigências recordadas, em especial, nesse número 79 e no n.o 80 deste acórdão sejam respeitadas.
91
Atendendo aos fundamentos expostos, há que responder à primeira, terceira e quarta questões que o artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento 2017/1939, lido à luz do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dos artigos 47.o e 48.o da Carta e dos princípios da equivalência e da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que a decisão pela qual, no âmbito de uma investigação, o Procurador Europeu Delegado competente para o processo em causa notifica testemunhas para comparecerem está sujeita à fiscalização do órgão jurisdicional nacional competente, por força deste artigo 42.o, n.o 1, quando essa decisão se destine a produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses das pessoas que impugnem a referida decisão, como as pessoas visadas nessa investigação, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica. Se for esse o caso, o direito nacional deve garantir a essas pessoas a fiscalização jurisdicional efetiva da mesma decisão, pelo menos a título incidental, sendo caso disso, pelo órgão jurisdicional penal de julgamento. Todavia, em aplicação do princípio da equivalência, quando as disposições processuais nacionais relativas a ações semelhantes de natureza interna prevejam a possibilidade de impugnar diretamente uma decisão análoga, essa possibilidade também deve ser dada às referidas pessoas.
Quanto às despesas
92
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho, de 12 de outubro de 2017, que dá execução a uma cooperação reforçada para a instituição da Procuradoria Europeia, lido à luz do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dos artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e dos princípios da equivalência e da efetividade,
deve ser interpretado no sentido de que:
a decisão pela qual, no âmbito de uma investigação, o Procurador Europeu Delegado competente para o processo em causa notifica testemunhas para comparecerem está sujeita à fiscalização do órgão jurisdicional nacional competente, por força deste artigo 42.o, n.o 1, quando essa decisão se destine a produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses das pessoas que impugnem a referida decisão, como as pessoas visadas nessa investigação, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica.
Se for esse o caso, o direito nacional deve garantir a essas pessoas a fiscalização jurisdicional efetiva da mesma decisão, pelo menos a título incidental, sendo caso disso, pelo órgão jurisdicional penal de julgamento.
Todavia, em aplicação do princípio da equivalência, quando as disposições processuais nacionais relativas a ações semelhantes de natureza interna prevejam a possibilidade de impugnar diretamente uma decisão análoga, essa possibilidade também deve ser dada às referidas pessoas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.