62022CJ0652_RES
Věc C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
v.
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Nejvyšší správní soud (Visoki upravni sud, Chorvatsko)]
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 22. října 2024
„Řízení o předběžné otázce – Zadávání veřejných zakázek v Evropské unii – Směrnice 2014/25/EU – Článek 43 – Hospodářské subjekty ze třetích zemí, jež neuzavřely s Unií mezinárodní dohodu, která vzájemným a rovným způsobem zaručuje přístup na trhy s veřejnými zakázkami – Neexistence práva těchto hospodářských subjektů na ‚zacházení, které není méně příznivé‘ – Účast takového hospodářského subjektu v zadávacím řízení – Nepoužitelnost směrnice 2014/25 – Nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu ustanovení této směrnice v rámci řízení o žalobě, kterou podal uvedený hospodářský subjekt“
Předběžné otázky – Přípustnost – Meze – Postupy při zadávání zakázek v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb – Směrnice 2014/25 – Působnost – Hospodářské subjekty ze třetích zemí, které neuzavřely s Unií mezinárodní dohodu zaručující rovný a vzájemný přístup na trhy s veřejnými zakázkami – Neexistence práva těchto hospodářských subjektů na zacházení, které není méně příznivé – Účast takového hospodářského subjektu v zadávacím řízení v členském státě – Nepoužitelnost směrnice 2014/25 – Nedostatek pravomoci vnitrostátních orgánů prohlásit vnitrostátní ustanovení, která provádějí tuto směrnici, za použitelná na uvedený hospodářský subjekt – Neexistence nezbytnosti požadovaného výkladu pro vyřešení sporu v původním řízení – Nepřípustnost
(Článek 267 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25, články 36 a 76)
(viz body 38, 41–48, 51–61, 65, 67–69, výrok)
Shrnutí
Velký senát Soudního dvora rozhodl, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Nejvyšším správním soudem (Visoki upravni sud, Chorvatsko) je nepřípustná z důvodu, že ustanovení směrnice 2014/25 (
1
), o jejichž výklad požádal tento vnitrostátní soud, se nepoužijí na hospodářské subjekty ze třetích zemí, jež neuzavřely s Evropskou unií mezinárodní dohodu, která zaručuje rovný a vzájemný přístup na trhy s veřejnými zakázkami. Mimoto měl Soudní dvůr za to, že vnitrostátní ustanovení provádějící tuto směrnici nemohou být orgány členského státu prohlášena za použitelná na tyto hospodářské subjekty, neboť jinak by byla porušena výlučná pravomoc Unie v oblasti společné obchodní politiky.
V září 2020 zahájila HŽ infrastruktura d.o.o., společnost založená podle chorvatského práva (dále jen „zadavatel“), zadávací řízení na veřejnou zakázku na výstavbu železniční infrastruktury spojující dvě obce v Chorvatsku, která měla být zadána na základě kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Podle pokynů, které uchazečům zaslal zadavatel, museli uchazeči prokázat svou technickou a odbornou způsobilost předložením dokumentu dokládajícího, že v deseti letech před zahájením tohoto řízení tito uchazeči provedli stavební práce na železniční nebo silniční infrastruktuře.
V lednu 2022 zadavatel rozhodl o zadání dotyčné veřejné zakázky skupině Strabag, tvořené třemi společnostmi založenými podle rakouského, chorvatského a českého práva. Kolin Inģaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (dále jen „Kolin“), společnost založená podle tureckého práva, která byla jedním z uchazečů, podala proti rozhodnutí o zadání námitky ke Státní komisi pro kontrolu postupů při zadávání veřejných zakázek (Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Chorvatsko, dále jen „kontrolní komise“). Vzhledem k tomu, že kontrolní komise měla za to, že nebylo řádně prokázáno, že skupina Strabag má požadovanou technickou a odbornou způsobilost, zrušila rozhodnutí o zadání dotyčné veřejné zakázky.
V návaznosti na toto zrušení požádal zadavatel skupinu Strabag o předložení doplněného seznamu provedených prací společně s osvědčením dokládajícím splnění požadavků způsobilosti a dokončení těchto prací. Skupina Strabag předložila společně s takovým osvědčením seznam, který obsahoval novou referenci o provedených jiných pracích. Na základě přezkumu a přehodnocení nabídek přijal zadavatel v dubnu 2022 nové rozhodnutí o zadání zakázky, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, ve prospěch skupiny Strabag. Měl totiž za to, že nová reference stačí sama o sobě k tomu, aby prokázala, že tato skupina má požadovanou technickou a odbornou způsobilost.
Společnost Kolin podala proti novému rozhodnutí o zadání zakázky námitky ke kontrolní komisi, přičemž tvrdila, že podnět zadavatele spočívající ve výzvě skupiny Strabag k doplnění seznamu prací byl nezákonný. Kontrolní komise tyto námitky zamítla s odůvodněním, že žádné vnitrostátní ustanovení nebrání tomu, aby skupina Strabag doplnila seznam stavebních prací uvedením údaje o provedení jiných stavebních prací než těch, které v něm byly původně uvedeny, jelikož chorvatský zákon o veřejných zakázkách umožňuje veřejnému zadavateli vyzvat uchazeče k doplnění nebo objasnění předložených dokladů (
2
).
Společnost Kolin tedy podala proti rozhodnutí kontrolní komise žalobu na neplatnost k chorvatskému Nejvyššímu správnímu soudu, který je předkládajícím soudem. S ohledem na články 36 a 76 směrnice 2014/25 měl tento soud pochybnosti, zda zadavatel může po zrušení jeho prvního rozhodnutí o zadání dotyčné zakázky zohlednit dodatečné dokumenty týkající se technické a odborné způsobilosti skupiny, jež nebyly obsaženy v původní nabídce podané touto skupinou a které tato skupina předložila na žádost zadavatele. Předkládající soud se tedy rozhodl položit Soudnímu dvoru několik předběžných otázek týkajících se výkladu těchto ustanovení.
Závěry Soudního dvora
Vzhledem k tomu, že otázky položené vnitrostátním soudem se týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Soudnímu dvoru nicméně přísluší zkoumat podmínky, za nichž byl dotázán vnitrostátním soudem, za účelem ověření své vlastní pravomoci nebo přípustnosti žádosti, která mu byla předložena. Soudní dvůr může zejména zkoumat, zda jsou ustanovení unijního práva, kterých se týkají předběžné otázky, použitelná na spor v původním řízení. Pokud tomu tak není, jsou tato ustanovení pro řešení tohoto sporu irelevantní a požadované rozhodnutí o předběžné otázce není nezbytné k tomu, aby předkládající soud mohl vydat rozsudek, takže tyto otázky musí být prohlášeny za nepřípustné.
Soudní dvůr v první řadě ověřil, zda lze žalobu podanou k soudu členského státu hospodářským subjektem ze třetí země, v projednávaném případě Turecké republiky, za účelem napadení rozhodnutí o zadání veřejné zakázky přijatého v členském státě, zkoumat z hlediska pravidel v oblasti veřejných zakázek zavedených unijním normotvůrcem, jako jsou články 36 a 76 směrnice 2014/25, které jsou předmětem položených předběžných otázek.
V tomto ohledu Soudní dvůr nejprve uvedl, že Unie je ve vztahu k některým třetím zemím vázána mezinárodními dohodami, zejména Dohodou světové obchodní organizace o vládních zakázkách (dále jen „dohoda o vládních zakázkách“) (
3
), které vzájemným a rovným způsobem zaručují přístup hospodářských subjektů Unie na trhy s veřejnými zakázkami v těchto třetích zemích a přístup hospodářských subjektů uvedených třetích zemí na trhy s veřejnými zakázkami v Unii. Do článku 43 směrnice 2014/25 se promítají tyto závazky Unie, když stanoví, že pokud tak stanoví dohoda o vládních zakázkách nebo jiné mezinárodní smlouvy zavazující Unii, zadavatelé z členských států musí uplatňovat na hospodářské subjekty ze třetích zemí, které jsou stranami takové dohody, podmínky, které nejsou méně příznivé než podmínky uplatňované na hospodářské subjekty Unie. Toto právo hospodářských subjektů z těchto třetích zemí na zacházení, které není méně příznivé, znamená, že se tyto hospodářské subjekty mohou dovolávat ustanovení této směrnice.
Jiné třetí země, mezi nimi Turecká republika, s Unií takovou mezinárodní dohodu, jako jsou dohody uvedené v článku 43 směrnice 2014/25, dosud neuzavřely. Pokud jde o hospodářské subjekty z těchto třetích zemí, Soudní dvůr poznamenal, že unijní právo nebrání tomu, aby tyto hospodářské subjekty byly v případě neexistence opatření pro vyloučení přijatých Unií připuštěny k účasti v zadávacím řízení upraveném směrnicí 2014/25, naproti tomu brání tomu, aby se uvedené subjekty mohly v rámci své účasti v takovém řízení dovolávat směrnice, a vyžadovat tak rovné zacházení s jejich nabídkou ve srovnání s nabídkami předloženými uchazeči z členských států a uchazeči ze třetích zemí, které uzavřely s Unií mezinárodní dohodu uvedenou v článku 43 této směrnice. Zahrnutí hospodářských subjektů ze třetích zemí, jež neuzavřely s Unií takovou mezinárodní dohodu, do působnosti směrnice 2014/25 by jim přiznalo právo na zacházení, které není méně příznivé, v rozporu s článkem 43 této směrnice, jenž požívání tohoto práva omezuje na hospodářské subjekty ze třetích zemí, které uzavřely s Unií mezinárodní dohodu ve smyslu tohoto ustanovení.
Právo, které čl. 45 odst. 1 směrnice 2014/25 přiznává „kter[émukoliv] hospodářsk[ému] subjekt[u], který má o to zájem“, podat nabídku jako odpověď na výzvu k účasti v soutěži v rámci otevřeného zadávacího řízení v Unii, se tudíž nevztahuje na hospodářské subjekty ze třetích zemí, které takovou mezinárodní dohodu s Unií neuzavřely. Neznamená ani to, že jsou tyto subjekty, jsou-li připuštěny k účasti na takovém řízení, oprávněny dovolávat se této směrnice. V takové situaci, jako je situace, o niž se jedná ve věci v původním řízení a která se vyznačuje účastí tureckého hospodářského subjektu v zadávacím řízení upraveném směrnicí 2014/25, s níž zadavatel vyslovil souhlas, se tedy turecký hospodářský subjekt nemůže dovolávat článků 36 a 76 této směrnice, aby zpochybnil rozhodnutí o zadání předmětné zakázky.
V druhé řadě Soudní dvůr zkoumal, zda jsou položené otázky, které se týkají výkladu těchto článků směrnice 2014/25, přesto přípustné s ohledem na okolnost, že ustanovení chorvatských právních předpisů, kterými se provádějí uvedené články, jsou vykládána tak, že se použijí bez rozdílu na všechny uchazeče z Unie a ze třetích zemí, a může se jich tudíž dotyčný turecký hospodářský subjekt dovolávat.
Soudní dvůr v tomto ohledu připomněl, že podle judikatury jsou sice přípustné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu unijního práva v situacích, které nespadají do působnosti tohoto práva, avšak ve kterých se tato ustanovení beze změny svého předmětu či působnosti stala použitelnými v důsledku přímého a bezpodmínečného odkazu uvedeného ve vnitrostátním právu. V těchto situacích je ve zjevném zájmu unijního právního řádu, aby převzatá ustanovení unijního práva byla vykládána jednotným způsobem.
Tuto judikaturu však nelze použít v případě, kdy jsou ustanovení vnitrostátního práva, která provádějí směrnici, uplatňována orgány členského státu v rozporu s výlučnou pravomocí Unie. Tak je tomu v projednávané věci, pokud jde o účast na zadávacích řízeních ze strany hospodářských subjektů ze třetích zemí, které neuzavřely s Unií mezinárodní dohodu zaručující rovný a vzájemný přístup na trhy s veřejnými zakázkami.
Společná obchodní politika uvedená v článku 207 SFEU, k níž má Unie podle čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU výlučnou pravomoc, se totiž týká obchodu se třetími zeměmi a zahrnuje jakýkoliv unijní akt, jehož účelem je především podpora, usnadnění nebo úprava tohoto obchodu a kterýžto akt má na něj přímé a bezprostřední účinky. Každý akt s obecnou působností, jehož specifickým cílem je určit podmínky, za jakých se hospodářské subjekty z třetí země mohou účastnit zadávacích řízení v Unii, může přitom mít přímé a bezprostřední účinky na obchod se zbožím a službami mezi touto třetí zemí a Unií, takže spadá do výlučné pravomoci Unie podle tohoto ustanovení (
4
).
Soudní dvůr dodal, že naproti tomu společná obchodní politika sice nezahrnuje sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod v oblasti dopravy (
5
), a nemůže se tedy v plném rozsahu vztahovat na otázku přístupu hospodářských subjektů ze třetích zemí k sektorovým veřejným zakázkám uvedeným ve směrnici 2014/25, nic to však nemění na tom, že uzavření dohody zaručující takový přístup spadá rovněž do výlučné pravomoci Unie, a sice pravomoci uvedené v čl. 3 odst. 2 SFEU.
Pouze Unie má tedy pravomoc vytvořit a tudíž přijmout právně závazný akt s obecnou působností týkající se přístupu hospodářských subjektů ze třetích zemí, které neuzavřely s Unií mezinárodní dohodu zaručující rovný a vzájemný přístup na trhy s veřejnými zakázkami, k zadávacím řízením.
Soudní dvůr dospěl tedy k závěru, že vnitrostátní orgány nemají pravomoc prohlásit vnitrostátní ustanovení, která provádějí pravidla obsažená ve směrnici 2014/25, za použitelná na tyto hospodářské subjekty ze třetích zemí, které byly zadavatelem připuštěny k účasti v zadávacím řízení v dotyčném členském státě, neboť jinak by byla porušena výlučná povaha pravomoci Unie. V důsledku toho dospěl Soudní dvůr k závěru, že výklad článků 36 a 76 směrnice 2014/25 nemůže být nijak relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení a prohlásil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou.
(
1
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243).
(
2
) – Článek 263 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách (Zakon o javnoj nabavi) ve znění použitelném na spor v původním řízení.
(
3
) – Dohoda schválená rozhodnutí Rady 94/800/ES ze dne 22. prosince 1994 o uzavření dohod jménem Evropského společenství s ohledem na oblasti, které jsou v jeho pravomoci, v rámci Uruguayského kola mnohostranných jednání (1986–1994) (Úř. věst. 1994, L 336, s. 1; Zvl. vyd. 11/21, s. 80).
(
4
) – Tuto výlučnou pravomoc dokládá článek 86 směrnice 2014/25, který přiznává Unii, a nikoli členským státům, pravomoc pozastavit nebo omezit účast podniků z třetí země v zadávacích řízeních v Unii.
(
5
) – Jak vyplývá z čl. 207 odst. 5 SFEU.