62001CJ0434_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-434/01,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door G. Amodeo en K. Manji als gemachtigden, bijgestaan door D. Anderson, QC, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de inachtneming op zijn grondgebied te verzekeren van de artikelen 12 en 16 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt:
J.-P. Puissochet, kamerpresident,
C. Gulmann (rapporteur),
F. Macken,
N. Colneric,
J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 juli 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 9 november 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld tot vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door niet de inachtneming op zijn grondgebied te verzekeren van de artikelen 12 en 16 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna:
" richtlijn" ), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
2. Volgens artikel 2, lid 1, van de richtlijn heeft deze
" tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is" .
3. Artikel 12, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
" 1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
"
4. Tot de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten behoort onder meer de kamsalamander (triturus cristatus).
5. Artikel 16, lid 1, sub a en c, van de richtlijn bepaalt:
" 1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a en b:
a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[...]
c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.
"
Bepalingen van nationaal recht
6. De artikelen 12 en 16 van de richtlijn zijn in het Verenigd Koninkrijk in wezen omgezet door de Conservation (Natural Habitats) Regulations 1994 (hierna:
" Regulations" ).
7. Volgens Regulation 39(1) is het verboden een wild dier van een Europese beschermde soort opzettelijk te vangen, te doden of te verstoren, opzettelijk de eieren ervan te rapen of te vernielen, of de voortplantings- of rustplaatsen ervan te beschadigen of te vernielen.
8. Volgens Regulation 44 kan de bevoegde instantie voor specifieke doeleinden voor Europese beschermde soorten een vergunning verlenen. Volgens Regulation 44(2) bestaan de specifieke doeleinden met name in:
" [...]
c) de instandhouding van de wilde flora en fauna of de introductie ervan in bepaalde gebieden;
[...]
e) de bescherming van de volksgezondheid of de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
[...]
"
9. In Regulation 44(3) is hieraan toegevoegd, dat de bevoegde instantie slechts een vergunning op grond van deze Regulations mag verstrekken indien zij heeft vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de toegelaten handeling geen afbreuk doet aan het streven de populatie van de betrokken soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
10. Volgens Regulation 4 juncto Regulation 44(4) komt de bevoegdheid tot het verlenen van vergunningen toe aan de bevoegde instanties voor natuurbehoud, de Nature Conservancy Council for England, de Countryside Council for Wales en de Scottish Natural Heritage, voor de in Regulation 44(2), sub a tot en met d, genoemde gevallen, en de minister van Landbouw voor de in Regulation 44(2), sub e tot en met g, genoemde gevallen.
Voorgeschiedenis van het geding
11. Nadat de Commissie er kennis van had gekregen dat populaties kamsalamanders op de plaatsen Broughton Park, Pontblyddyn en Connah ' s Quay in Flintshire in Wales werden verstoord en zij van de Britse autoriteiten nadere uitleg hierover had gekregen, zond zij op 28 april 1999 een aanmaningsbrief aan het Verenigd Koninkrijk, waarin zij stelde dat de nationale autoriteiten in strijd met de artikelen 12 en 16 van de richtlijn afwijkingen van het systeem van strikte bescherming van beschermde soorten toestonden. In deze brief wees de Commissie erop dat de verstoring van populaties kamsalamanders in een bestaand of potentieel nieuwbouwgebied, waarvoor toelating was verleend door de bevoegde instantie voor natuurbehoud, hierin bestond dat deze populaties werden verplaatst.
12. De Britse autoriteiten hebben hierop geantwoord bij brief van 12 augustus 1999.
13. Nadat de Commissie het Verenigd Koninkrijk op bepaalde punten om opheldering had verzocht, liet de regering van deze lidstaat haar bij brief van 3 april 2000 weten dat de stedenbouwkundige diensten naar nationaal recht verplicht zijn bij de uitoefening van hun bevoegdheden rekening te houden met de richtlijn. Wanneer een bouwvergunning wordt aangevraagd en de stedenbouwkundige dienst in kennis wordt gesteld van de aanwezigheid van een beschermde soort in een zone waar nieuwbouw wordt gepland, dient zij voor haar beslissing op een dergelijke aanvraag deze omstandigheid in aanmerking te nemen. Verder heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk erop gewezen dat, wanneer een promotor een bouwvergunning aanvraagt voor een nieuwbouwproject dat een beschermde soort nadelig kan beïnvloeden, twee oplossingen mogelijk zijn. Ofwel wordt de aanvraag door de stedenbouwkundige dienst afgewezen, ofwel wordt zij ingewilligd onder bepaalde specifieke voorwaarden die de bescherming van de betrokken soort verzekeren. In het tweede geval dient de promotor rekening te houden met de in de artikelen 12 en 16 van de richtlijn gestelde voorwaarden en eventueel een vergunning aan te vragen krachtens Regulation 44.
14. Bij brief van 2 februari 2001 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij haar in de aanmaningsbrief aangevoerde argumenten handhaafde en verklaarde dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de inachtneming van de artikelen 12 en 16 van de richtlijn op haar grondgebied te verzekeren, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen. Zij nodigde het Verenigd Koninkrijk uit om binnen een termijn van twee maanden vanaf de betekening ervan de nodige maatregelen te nemen om aan het met redenen omkleed advies te voldoen.
15. Het Verenigd Koninkrijk heeft hierop geantwoord bij brief van 15 mei 2001.
16. Van mening dat uit dat antwoord niet bleek dat het Verenigd Koninkrijk de niet-nakoming had beëindigd, besloot de Commissie het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
Het beroep
17. De Commissie, die in repliek het voorwerp van haar beroep heeft beperkt, verwijt het Verenigd Koninkrijk dat het geen regeling heeft ingevoerd die verzekert dat de bevoegde instanties bij het verlenen van een bouwvergunning voor niewbouwprojecten in gebieden waar beschermde soorten zoals de kamsalamander leven, de voorwaarden in acht nemen waaraan volgens artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn afwijkingen dienen te voldoen.
Argumenten van partijen
18. Volgens de Commissie zijn de criteria die de plaatselijke stedenbouwkundige diensten voor het verlenen van een bouwvergunning hanteren, niet even streng als die van artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn. Deze diensten hoeven slechts een algemene verplichting na te komen, namelijk rekening te houden met de aanwezigheid van beschermde soorten; deze aanwezigheid wordt beschouwd als een voor de ruimtelijke ordening op nationaal niveau
" in aanmerking te nemen factor" . Meer bepaald zijn zij wettelijk niet verplicht te onderzoeken of er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan het voorgestelde project, of om na te gaan of dit project een van de in deze bepaling omschreven doelen dient.
19. Volgens de Commissie wordt de bouwvergunning voor een nieuwbouwproject in de praktijk meestal verleend voordat de aanvraag voor een afwijking wordt ingediend. Zodra de stedenbouwkundige dienst heeft beslist om de bouwvergunning af te geven, is de bevoegde instantie voor natuurbehoud of de minister van Landbouw, die over de afwijking beslist, niet echt meer in staat om overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de richtlijn vast te stellen dat er geen bevredigend alternatief voor het geplande nieuwbouwproject bestaat, en evenmin dat dit project werkelijk is gerechtvaardigd door redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 16, lid 1, sub c. Deze centrale instanties dienen immers, om uit te maken of aan de twee betrokken voorwaarden is voldaan, af te gaan op de informatie die hun wordt verstrekt door de betrokken plaatselijke stedenbouwkundige diensten, die de nieuwbouwprojecten hebben onderzocht in de fase van de verlening van de bouwvergunning.
20. De regering van het Verenigd Koninkrijk herinnert eraan dat geen van de bevoegde centrale instanties een afwijking kan toestaan indien zij er niet van overtuigd is dat hiervoor een van de in artikel 16, lid 1, sub a tot en met e, van de richtlijn genoemde gronden aanwezig is en dat aan de twee voorwaarden van artikel 16, lid 1, is voldaan. Daartoe dient de bevoegde instantie zelf onafhankelijk de relevante informatie en overwegingen te beoordelen, zelfs indien de plaatselijke stedenbouwkundige diensten reeds een bouwvergunning hebben afgegeven. De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat het feitenmateriaal waarover de stedenbouwkundige diensten beschikken, weliswaar in de regel de voornaamste feitelijke informatiebron voor de centrale instanties vormt, doch dat deze instanties, wanneer zij van mening zijn dat de hun verstrekte informatie moet worden aangevuld of gepreciseerd, niettemin bevoegd zijn om de vergunningsprocedure te schorsen totdat zij ervan overtuigd zijn dat zij over de nodige informatie beschikken om een beslissing te kunnen nemen.
Beoordeling door het Hof
21. Volgens vaste rechtspraak staat het aan de Commissie om in het kader van een beroep wegens niet-nakoming het gestelde verzuim aan te tonen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6, en 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C-404/00, Jurispr. blz. I-6695, punt 26).
22. In het kader van het onderhavige beroep dient de Commissie dus het bewijs te leveren dat de in het Verenigd Koninkrijk gevolgde praktijk, die thans aan de orde is, afbreuk doet aan het in artikel 12, lid 1, van de richtlijn bedoelde systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a, bij de richtlijn genoemde diersoorten, omdat afwijkingen van dit systeem worden toegestaan zonder dat aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn is voldaan.
23. Tot staving van haar stelling beroept de Commissie zich op een brief van 25 oktober 2000 van het Department of Environment, Transport and the Regions aan de indiener van een klacht. In deze brief is verklaard dat de bevoegde instantie bij het toestaan van een afwijking van het systeem van strikte bescherming rekening houdt met het feit dat de plaatselijke instanties hebben beslist om het nieuwbouwproject goed te keuren. In de volgende passage van deze brief is evenwel gepreciseerd, dat de administratieve eindbeslissing over de betrokken afwijking wordt genomen door de bevoegde instantie, die toeziet op de naleving van de in Regulation 44 gestelde voorwaarden.
24. Onbetwist is evenwel dat artikel 16 van de richtlijn door Regulation 44 correct in nationaal recht is omgezet.
25. In casu dient te worden vastgesteld, dat uit bovenbedoelde brief van 25 oktober 2000 niet blijkt dat de centrale instanties afwijkingen van het systeem van strikte bescherming van artikel 12, lid 1, van de richtlijn toestaan zonder na te gaan of aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, sub c, is voldaan. Dit blijkt overigens evenmin uit enig ander element van het dossier.
26. Voor het overige betekent het loutere feit dat twee instanties achtereenvolgens dezelfde feiten moeten beoordelen, op zich niet dat de tweede instantie haar oordeel stelselmatig afstemt op dat van de eerste, te meer daar de centrale instanties in casu, anders dan de plaatselijke instanties, die alleen maar de beginselen van de richtlijn in aanmerking moeten nemen, verplicht zijn om de strenge voorwaarden van Regulation 44 na te leven.
27. Aangezien de Commissie dus niet heeft bewezen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, dient het onderhavige beroep te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
28. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien zulks is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.