62024TJ0255_RES
Věc T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 10. září 2025
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se práce Skupiny pro kodex chování (zdanění podniků) zřízené Radou – Částečné odmítnutí přístupu – Článek 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 – Výjimky týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu – Obecná domněnka důvěrnosti – Povinnost uvést odůvodnění“
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Odepření přístupu k dokumentu z důvodu jeho neexistence nebo okolnosti, že tento není v držení dotyčného orgánu – Domněnka neexistence plynoucí z tvrzení orgánu učiněného v tomto smyslu – Pouhá domněnka vyvratitelná na základě relevantních a shodujících se indicií
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 13 odůvodnění, čl. 2 odst. 3, články 7 a 8)
(viz body 25–29, 32–34)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Odepření přístupu k dokumentu z důvodu jeho neexistence nebo okolnosti, že tento není v držení dotyčného orgánu – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah
(Článek 296 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001)
(viz body 47–49, 54)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Procesní důsledky – Povinnost odůvodnit rozhodnutí o zamítnutí přístupu, která přísluší členským státům a unijním orgánům – Rozsah
(Článek 1 druhý pododstavec, čl. 10 odst. 3 SEU; čl. 15 odst. 1 a článek 298 SFEU, Listina základních práv Evropské unie, článek 42; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 1 odůvodnění a články 1 a 4)
(viz body 70–76)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatnění – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah – Vyloučení povinnosti – Možnost opřít se o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů – Meze
(Článek 1 druhý pododstavec, čl. 10 odst. 3 SEU; čl. 15 odst. 1 a článek 298 SFEU, Listina základních práv Evropské unie, článek 42; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, bod 1 odůvodnění a články 1 a 4)
(viz body 87–99, 103)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Příslušnost soudu Unie přezkoumat opodstatněnost odmítnutí dotyčného orgánu – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a článek 5)
(viz body 112, 113)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana veřejného zájmu – Mezinárodní vztahy – Finanční, měnová nebo hospodářská politika Unie nebo členského státu – Soudní přezkum – Rozsah – Meze
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrtá odrážka]
(viz body 114–119, 128)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost poskytnout částečný přístup k údajům nezahrnutým do výjimek – Rozsah
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrtá odrážka a odst. 6]
(viz bod 143)
Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost prokázat užitečnost dokumentu pro žadatele – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 6)
(viz bod 150)
Shrnutí
Tribunál, kterému byla předložena žaloba na neplatnost, jíž částečně vyhověl, upřesnil podmínky, za kterých lze uplatnit výjimky z práva na přístup k dokumentům stanovené v nařízení č. 1049/2001 (
1
), pokud dotyčné dokumenty pocházejí od členských států, které namítají proti jejich zveřejnění. Tribunál kromě toho odmítl zakotvit obecnou domněnku důvěrnosti použitelnou na dokumenty týkající se revize kodexu chování pro zdanění podniků, který přijala pracovní skupina zřízená Radou Evropské unie složená z vysoce postavených zástupců členských států a Evropské komise (dále jen „Skupina pro kodex chování“), přičemž znovu stvrdil zásadu co nejširšího přístupu k dokumentům orgánů.
Žalobce, Martijn Frederik Nouwen, je vysokoškolským učitelem, který se mimo jiné zabývá výzkumem kodexu chování pro zdanění podniků. Dne 14. července 2023 podal žalobce žádost o přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001, kterou žádal, aby mu byly zaslány e-maily od členských států, Komise a Rady, které si mezi sebou vyměnily v období od roku 2019 do 30. května 2023, pokud jde o reformu nebo revizi mandátu nebo rozsahu působnosti kodexu chování pro zdanění podniků a jeho kontrolního orgánu, a sice Skupiny pro kodex chování.
Po četných výměnách mezi žalobcem a Radou jej orgán rozhodnutím ze dne 7. března 2024 (dále jen „napadené rozhodnutí“) v odpovědi na potvrzující žádost žalobce informoval, že identifikoval 75 e-mailů splňujících kritéria jeho žádosti. Rada v plném rozsahu zpřístupnila 55 těchto dokumentů a odepřela přístup k 19 z nich a částečně k jednomu z dokumentů (dále jen společně „sporné dokumenty“).
Rada odůvodnila odepření zpřístupnit tyto dokumenty na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001 z důvodu, že jejich zpřístupnění by ohrozilo veřejné zájmy, pokud jde o mezinárodní vztahy a finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu. K tomuto odepření došlo po konzultaci s dotyčnými členskými státy podle čl. 4 odst. 5 téhož nařízení.
Závěry Tribunálu
V první řadě se Tribunál zabývá argumentem Rady, že na sporné dokumenty se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, neboť spadají do činnosti Skupiny pro kodex chování, která musí zůstat důvěrná za účelem ochrany finanční, měnové nebo hospodářské politiky Unie nebo členského státu a zachování účinnosti této činnosti.
Tribunál v tomto ohledu připomíná, že nařízení č. 1049/2001 je součástí záměru zahájit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Za tímto účelem článek 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že cílem nařízení je zakotvit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů Unie v co nejširším rozsahu.
Z článku 4 nařízení č. 1049/2001, který stanoví režim výjimek, vyplývá, že právo na přístup k dokumentům podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu. Takové výjimky musí být vykládány a používány striktně. V tomto smyslu, pokud unijní orgán nebo instituce, jemuž byla předložena žádost o přístup k dokumentu, zamítne tuto žádost na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, musí v zásadě vysvětlit, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou, přičemž riziko takovéhoto ohrožení musí být důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.
V některých případech judikatura Soudního dvora uznala, že je nicméně přípustné, aby takový orgán, taková instituce nebo jiný subjekt Unie opřely své rozhodnutí v tomto ohledu o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy. Účel takových výjimek spočívá v možnosti, že dotčený orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie zohlední, že zpřístupnění určitých kategorií dokumentů by v zásadě mohlo ohrozit zájem chráněný výjimkou, na kterou se odvolává, a to na základě takových obecných úvah bez nutnosti zkoumat konkrétně a jednotlivě každý z požadovaných dokumentů.
Tribunál připomíná, že k dnešnímu dni uznal Soudní dvůr existenci obecné domněnky důvěrnosti u pěti kategorií dokumentů a Tribunál ji uznal dalších pět u jiných kategorií dokumentů. V každém z těchto případů se dotčené odepření přístupu týkalo souboru dokumentů jasně vymezených tím, že všechny patřily k určitému spisu vztahujícímu se k probíhajícímu správnímu nebo soudnímu řízení.
Kromě toho obecná domněnka důvěrnosti vychází z toho, že výjimky z práva na přístup k dokumentům uvedené v čl. 4 nařízení č. 1049/2001 nemohou být vykládány bez zohlednění zvláštních pravidel upravujících přístup k těmto dokumentům v případě, kdy dokumenty dotčené žádostí o přístup spadají do specifické oblasti unijního práva. Tato obecná domněnka umožňuje zajistit, že budou právní režimy, které sledují odlišné cíle a výslovně nestanoví přednost jednoho před druhým, aplikovány koherentním způsobem.
Kromě toho je použití obecné domněnky především diktováno bezpodmínečnou nutností zajistit správný průběh dotčených řízení a zaručit, že jejich cíle nebudou ohroženy. Uznání obecné domněnky se tedy může zakládat na tom, že se přístup k dokumentům z určitých řízení neslučuje s jejich řádným průběhem, a na riziku, že tato řízení budou ohrožena, přičemž se rozumí, že obecná domněnka umožňuje chránit řádný průběh řízení omezením zásahů ze strany třetích osob.
V projednávané věci Tribunál nejprve konstatoval, že požadované dokumenty nejsou vymezeny tím, že společně patří ke spisu týkajícímu se probíhajícího správního nebo soudního řízení. Dále je nesporné, že neexistují zvláštní pravidla upravující přístup k dokumentům souvisejícím s revizí kodexu chování pro zdanění podniků. Konečně se Rada nemůže opírat o závěry Rady, z nichž by vyplývalo, že celá činnost Skupiny pro kodex chování musí být důvěrná. Rozsah povinností, které má unijní orgán na základě nařízení č. 1049/2001, jak jsou vykládány unijním soudem, totiž nemůže záviset na obsahu aktů, jako jsou závěry Rady, přijatých samotným dotčeným orgánem. Za těchto okolností měl Tribunál za to, že se na sporné dokumenty neuplatní domněnka důvěrnosti.
Tribunál měl za to, že tento závěr není zpochybněn argumentem Rady, podle kterého se taková domněnka musí uplatnit na požadované dokumenty na základě toho, že Skupina pro kodex chování má mezivládní povahu, neboť zdanění zůstává ve výlučné pravomoci členských států. Rada totiž nevysvětlila, v čem tato okolnost sama o sobě odůvodňuje zakotvení obecné domněnky důvěrnosti. Kromě toho je nesporné, že právě Rada měla sporné dokumenty k dispozici. Na tyto dokumenty se tudíž vztahují zásady vyplývající z nařízení č. 1049/2001, včetně zásad zakotvených judikaturou unijních soudů za účelem uznání obecné domněnky důvěrnosti.
Za těchto okolností Tribunál odmítl argument Rady, podle kterého se na sporné dokumenty vztahuje obecná domněnka důvěrnosti.
V druhé řadě k otázce použitelnosti čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001 na sporné dokumenty a ke splnění povinnosti uvést odůvodnění Tribunál připomněl, že pokud se členský stát dovolává čl. 4 odst. 5 uvedeného nařízení č. 1049/2001 a argumentuje důvody pro odepření přístupu vyjmenovanými v odstavcích 1 až 3 téhož článku, je v pravomoci soudu Unie přezkoumat na žádost zúčastněné osoby, vůči níž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno na uvedených výjimkách, a to bez ohledu na to, zda toto odepření vyplývá z posouzení těchto výjimek samotným orgánem nebo dotyčným členským státem. Záruka účinné soudní ochrany žadatele, kterému orgán rozhodující o žádosti odepře přístup k jednomu nebo více dokumentům pocházejícím z členského státu v důsledku námitek tohoto státu, tak znamená, že unijní soud posoudí legalitu rozhodnutí o odepření přístupu in concreto ve světle všech relevantních skutečností, k nimž náležejí v první řadě dokumenty, jejichž zpřístupnění je odepřeno.
Co se týče rozsahu dotčených výjimek, Tribunál připomněl, že podle čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy. Stejně tak podle čl. 4 odst. 1 písm. a) čtvrté odrážky nařízení č. 1049/2001 orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu. Zvláště citlivá a zásadní povaha zájmů chráněných v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 dává rozhodnutí, které musí být orgánem takto přijato, komplexní a choulostivý charakter, který si žádá mimořádný stupeň obezřetnosti. To platí tím spíše, že výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 jsou upraveny kogentně tak, že orgány jsou povinny odepřít přístup k dokumentům, na které se tyto výjimky vztahují, je-li předložen důkaz o okolnostech uvedených v těchto výjimkách, aniž je nutné vyvažovat ochranu veřejného zájmu s nadřazeným veřejným zájmem.
Kromě toho kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 jsou velmi obecná, neboť jak vyplývá ze znění tohoto ustanovení, přístup musí být odepřen, jestliže by zpřístupnění dotčeného dokumentu „porušilo“ ochranu „veřejného zájmu“, a nikoli pouze v případě, jak bylo navrženo v průběhu legislativního postupu, který vedl k přijetí uvedeného nařízení, že je skutečně konstatováno „významné“ porušení této ochrany. Zásada restriktivního výkladu výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 tedy nebrání tomu, aby měl dotyčný orgán s ohledem na výjimky týkající se veřejného zájmu uvedené v odst. 1 písm. a) tohoto článku určitý prostor pro uvážení za účelem určení, zda by zpřístupnění dokumentu veřejnosti poškodilo zájmy chráněné tímto ustanovením. Proto musí být přezkum legality vykonávaný Tribunálem, pokud jde o rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentu orgánem z důvodu jedné ze zmíněných výjimek, omezen na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci.
V projednávané věci Tribunál poukázal na to, že se Rada za účelem odůvodnění odepření přístupu ke sporným dokumentům na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001 opírala o důvody ochrany veřejného zájmu, pokud jde o mezinárodní vztahy a finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie. Je tedy na Tribunálu, aby ověřil, zda toto odepření mohlo být s ohledem na obsah sporných dokumentů platně založeno na takových důvodech. Po tomto přezkumu Tribunál dospěl k závěru, že na tři sporné dokumenty se nevztahují tyto výjimky, a tedy že Rada měla žalobci poskytnout úplný přístup. Naproti tomu Tribunál rozhodl, že Rada byla oprávněna na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001 zabránit zpřístupnění dalších sporných dokumentů.
Ve třetí řadě Tribunál zkoumal, zda Rada měla poskytnout částečný přístup ke sporným dokumentům, k nimž byl přístup odepřen zcela.
V tomto ohledu Tribunál nejprve poznamenal, že některé části uvedených dokumentů obsahují zejména obecné komentáře k důvodům pro revizi kodexu chování pro zdanění podniků a k okamžiku vhodnému k jejímu provedení, jakož i redakční poznámky k některým částem návrhu nového kodexu chování pro zdanění podniků nebo usnesení, které s ním souvisí, nebo obecných otázek ohledně praktického provádění návrhu nového kodexu chování pro zdanění podniků. Některé uvedené dokumenty obsahují i zdvořilostní prohlášení pronesená mezi jednotlivými subjekty zapojenými do revize kodexu chování pro zdanění podniků, jakož i návrhy na konání dalších zasedání. Zpřístupnění takových částí přitom zjevně nemůže představovat rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické riziko pro zájmy chráněné výjimkami stanovenými v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001.
Dále mohou být uvedené části bez obtíží odděleny od zbývajícího obsahu dotyčných dokumentů.
Konečně, jestliže Rada tvrdí, že zpřístupnění uvedených částí není pro žalobce užitečné, Tribunál připomněl, že čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, stejně jako toto nařízení jako celek, nevyžaduje, aby žadatel prokázal, že dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, je pro něj „užitečný“. Orgánu, kterému byla předložena žádost o přístup k dokumentům, totiž nepřísluší posuzovat užitečnost dokumentu pro žadatele. To platí tím spíše, že čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 nelze vykládat tak, že opravňuje dotyčný orgán, aby se vyhnul povinnosti výslovně stanovené v tomto ustanovení, a sice povinnosti zpřístupnit části požadovaného dokumentu, když takové zbavení se povinnosti nepatří mezi jednu z výjimek taxativně vyjmenovaných v tomto nařízení.
Tribunál z toho vyvodil, že se Rada dopustila zjevně nesprávného posouzení, když měla za to, že nelze poskytnout částečný přístup ke sporným dokumentům, kromě tří dokumentů, k nimž měl být každopádně poskytnut úplný přístup.
Závěrem Tribunál částečně zrušil napadané rozhodnutí. Tribunálu však poukazuje na to, že mu nepřísluší nahrazovat Radu a identifikovat všechny části sporných dokumentů, ke kterým měl být poskytnut částečný přístup, jelikož Rada je při plnění povinností vyplývajících z rozsudku a v souladu s článkem 266 SFEU povinna zohlednit důvody, které jsou v tomto rozsudku uvedeny. V projednávané věci Tribunál zdůraznil, že části sporných dokumentů, které označil jako části, které mají být zveřejněny, jsou pouze příklady částí, na které se zjevně nevztahují výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí a čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001, přičemž Rada je povinna, případně po konzultaci s členskými státy podle čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení, identifikovat všechny části, na které se tyto výjimky nevztahují.
(
1
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).