STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 15. prosince 2022(1)
Spojené věci C‑212/21 P a C‑223/21 P
Evropská investiční banka (EIB) (C‑212/21 P)
a
Evropská komise (C‑223/21 P)
proti
ClientEarth
„Kasační opravný prostředek – Životní prostředí – Aarhuská úmluva – Nařízení č. 1367/2006 – Přezkum správních aktů podle práva životního prostředí – Evropská investiční banka – Poskytování úvěrů – Pravomoci unijních soudů“
I.      Úvod
1.        Mohou ekologické organizace napadnout poskytnutí úvěru Evropskou investiční bankou (dále jen „EIB“ nebo „Banka“) z důvodu porušení ustanovení práva životního prostředí? Tato otázka je podstatou projednávaného kasačního opravného prostředku.
2.        Unie totiž zavedla tzv. Aarhuským nařízením(2) k provedení Aarhuské úmluvy(3) řízení o přezkumu, jehož prostřednictvím mohou zejména ekologické organizace vytýkat orgánům a subjektům Unie porušování ustanovení unijního práva životního prostředí.
3.        ClientEarth, nezisková organizace působící v oblasti životního prostředí, podala na tomto základě žádost, aby Banka přezkoumala rozhodnutí správní rady EIB o schválení financování elektrárny na biomasu ve Španělsku (dále jen „sporné rozhodnutí“). Banka ovšem tento přezkum odmítla s tím, že sporné rozhodnutí podle ní nepředstavuje správní akt v oblasti práva životního prostředí, který má právně závazné vnější účinky (dále jen „napadený dopis“).
4.        Tribunál se v rozsudku ze dne 27. ledna 2021, ClientEarth v. EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42) (dále jen „napadený rozsudek“) omezil pouze na přezkum odůvodnění napadeného dopisu. Argumentem Banky, že žádost o vnitřní přezkum sporného rozhodnutí je nepřípustná rovněž proto, že není slučitelná s nezávislostí EIB v oblasti jejích finančních operací, se naproti tomu Tribunál odmítl obsahově zabývat, protože není obsahem tohoto odůvodnění.
5.        Posledně uvedený argument banky je ovšem nezbytné zkoumat z úřední povinnosti, protože se dotýká pravomoci unijních soudů rozhodnout v projednávané věci. Dále je nezbytné posoudit výtky předložené proti závěrům Tribunálu týkajícím se odůvodnění napadeného dopisu.
II.    Právní rámec
A.      Aarhuská úmluva
6.        Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví, že každá strana umožní osobám z řad veřejnosti přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Podle čl. 9 odst. 4 mají tyto postupy zajistit přiměřenou a účinnou nápravu a musí být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady.
B.      Aarhuské nařízení
7.        Aarhuské nařízení provádí mimo jiné čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy pro orgány nebo subjekty Evropské unie.
8.        Článek 2 odst. 1 Aarhuského nařízení obsahuje různé definice:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
a)      […]
c)      ‚orgánem nebo subjektem [Unie]‘ každý veřejný orgán, instituce, úřad nebo agentura zřízená smlouvou nebo na jejím základě […]
f)      ‚právem životního prostředí‘ právní předpisy [Unie], které bez ohledu na svůj právní základ přispívají ke sledování cílů politiky [Unie] v oblasti životního prostředí uvedených ve Smlouvě: udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, obezřetnému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů a podpoře opatření na mezinárodní úrovni, čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí;
g)      ‚správním aktem‘ jakékoliv individuálně určené opatření podle práva životního prostředí, které bylo přijato orgánem nebo subjektem [Unie] a má právně závazné vnější účinky;
h)      […]“
9.        Článek 10 Aarhuského nařízení stanoví postup vnitřního přezkumu:
„1. Každá nevládní organizace splňující kritéria podle článku 11 je oprávněna požádat o vnitřní přezkum orgán nebo subjekt [Unie], který přijal správní akt podle práva životního prostředí nebo který, jedná-li se o případ údajné nečinnosti, takový akt přijmout měl.
[…] V žádosti se uvedou důvody pro přezkum.
2.      Orgán nebo subjekt [Unie] uvedený v odstavci 1 každou takovou žádost posoudí […]. V písemné odpovědi […] uvede orgán nebo subjekt Společenství své odůvodnění.
3.      […]“
10.      Článek 12 odst. 1 Aarhuského nařízení odkazuje na možnost podání žaloby k unijním soudům:
„Nevládní organizace, která podala žádost o vnitřní přezkum podle článku 10, může podat žalobu k Soudnímu dvoru v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy.“
11.      Postup přezkumu je vysvětlen v bodech 19 až 21 odůvodnění Aarhuského nařízení.
„(19)      V zájmu zajištění přiměřených a účinných opravných prostředků, včetně postupů před Soudním dvorem [Evropské unie] podle příslušných ustanovení Smlouvy o ES, je vhodné, aby orgán nebo subjekt [Unie], který vydal akt, jenž má být napaden, nebo který v případě údajné nečinnosti opomenul jednat, měl příležitost znovu posoudit své předchozí rozhodnutí nebo jednat v případě nečinnosti.
(20)      Nevládní organizace působící v oblasti ochrany životního prostředí, které splňují určitá kritéria […], by měly být oprávněny požadovat vnitřní přezkum na úrovni [Unie] v případě přijatých aktů nebo nečinnosti v rámci práva životního prostředí ze strany orgánů nebo subjektů [Unie], za účelem jejich nového posouzení danými orgány nebo subjekty.
(21)      Pokud byly předcházející žádosti o vnitřní přezkum neúspěšné, měla by mít dotyčná nevládní organizace možnost podat žalobu k Soudnímu dvoru v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy.“
C.      Zvláštní ustanovení o EIB
12.      Článek 271 SFEU obsahuje zvláštní ustanovení týkající se pravomocí Soudního dvora ve vztahu k EIB:
„Soudní dvůr Evropské unie má v mezích dále uvedených pravomoc rozhodovat spory, které se týkají:
a)      […]
c)      usnesení správní rady Evropské investiční banky. Žaloby proti těmto usnesením mohou za podmínek stanovených v článku 263 podat pouze členské státy nebo Komise, a to pouze pro porušení formálního postupu stanoveného v čl. 19 odst. 2, 5, 6 a 7 statutu Evropské investiční bank[y];
d)      […]“
13.      EIB má podle článku 308 SFEU právní subjektivitu odlišnou od právní subjektivity Unie. EIB je spravována a řízena vlastními orgány. Má vlastní zdroje a rozpočet.
14.      Článek 309 SFEU stanoví úkol EIB:
„Úkolem Evropské investiční banky je přispívat k vyváženému a nerušenému rozvoji vnitřního trhu v zájmu Unie; využívá k tomu jak kapitálového trhu, tak vlastních zdrojů. Za tím účelem neziskovým poskytováním půjček a záruk usnadňuje financování dále uvedených projektů ve všech odvětvích hospodářství:
a)      projektů na rozvoj méně rozvinutých oblastí;
b)      projektů na modernizaci nebo konverzi podniků anebo na vytvoření nových činností vyplývajících z vytvoření nebo fungování vnitřního trhu, které pro svůj rozsah nebo pro svou povahu nemohou být plně kryty dostupnými finančními prostředky v jednotlivých členských státech;
c)      projektů společného zájmu více členských států, které pro svůj rozsah nebo povahu nemohou být plně kryty dostupnými finančními prostředky v jednotlivých členských státech.
Při plnění svých úkolů usnadňuje Evropská investiční banka financování investičních programů s využitím strukturálních fondů a dalších finančních nástrojů Unie.“
15.      Statut EIB je obsažen v Protokolu č. 5 k SEU a SFEU.
16.      Podle čl. 9 odst. 1 statutu EIB dozírá správní rada na řádnou správu EIB; zajišťuje, že je EIB řízena v souladu s ustanoveními Smluv a tohoto statutu, jakož i s obecnými směrnicemi vydanými Radou guvernérů. Rozhoduje o poskytnutí financování a stanoví úrokové míry poskytnutých úvěrů.
17.      Článek 19 statutu EIB obsahuje různé procesní požadavky:
„2.      Jestliže se žádost podává prostřednictvím Komise, bude předložena k vyjádření členskému státu, na jehož území bude investice uskutečněna. Jestliže se žádost podává prostřednictvím státu, bude předložena k vyjádření Komisi. Jestliže žádost podává přímo podnik, bude předložena danému členskému státu i Komisi.
Dotyčné členské státy a Komise musí podat svá vyjádření ve lhůtě dvou měsíců. Neobdrží-li v této lhůtě vyjádření, může mít banka za to, že příslušný projekt nevyvolává námitek.
3.      Správní rada rozhoduje o finančních operacích, které jí předložil řídící výbor.
4.      […]
5.      V případě záporného stanoviska řídícího výboru může správní rada poskytnout dané financování pouze jednomyslným rozhodnutím.
6.      V případě záporného stanoviska Komise může správní rada poskytnout dané financování pouze jednomyslným rozhodnutím, přičemž člen ustanovený do své funkce na základě jmenování Komisí se zdrží hlasování.
7.      V případě záporného stanoviska řídícího výboru i Komise nemůže správní rada dané financování poskytnout.
8.      […]“
18.      Článek 27 odst. 1 statutu EIB upravuje příslušnost soudů.
„Spory mezi bankou na jedné straně a jejími věřiteli, dlužníky nebo třetími stranami na druhé straně rozhodují příslušné vnitrostátní soudy, s výhradou pravomocí přiznaných Soudnímu dvoru Evropské unie. […]“
19.      Prohlášení EIB o environmentálních a sociálních zásadách a normách, které schválila správní rada dne 3. února 2009 (dále jen „prohlášení z roku 2009“) a Strategie v oblasti klimatu pro mobilizaci finančních prostředků na přechod na nízkoemisní, klimaticky udržitelné hospodářství, kterou EIB schválila 22. září 2015 (dále jen „strategie v oblasti klimatu“) definují cíle financování a kritéria způsobilosti environmentálních projektů. Ta zahrnují zejména požadavek, aby financované projekty dodržovaly unijní právo životního prostředí.
III. Skutkový stav
20.      Předmětné financování se týká projektu výstavby elektrárny na biomasu na výrobu elektrické energie v obci Curtis (Teixeiro) v provincii La Coruña v Galicii (Španělsko) s kapacitou elektrické energie přibližně 50 megawatt poháněné lesním odpadem sbíraným v okruhu 100 km (dále jen „projekt Curtis“).
21.      Po různých procesních krocích schválila správní rada EIB sporným rozhodnutím ze dne 12. dubna 2018 návrh financování v podobě úvěru.
22.      Dopisem ze dne 13. dubna 2018 oznámila EIB předkladateli sporné rozhodnutí, přičemž uvedla, že předběžné schválení financování projektu Curtis nezakládá žádnou povinnost EIB úvěr poskytnout, ale umožňuje předkladateli, aby přijal opatření nezbytná k formalizování uvedeného úvěru.
23.      Dne 28. června 2018 bylo sporné rozhodnutí zveřejněno na internetových stránkách EIB.
24.      Podrobnosti o způsobu a podmínkách financování projektu Curtis byly sjednány mezi předkladatelem a jednotlivými věřiteli, kterými kromě EIB byly i komerční banka, exportní úvěrová agentura, národní podpůrná banka a mezaninový věřitel. Jakmile byly sjednány konečné podmínky mezi všemi stranami a byly dokončeny jednotlivé kontrolní zprávy, byly výsledek jednání a hloubkové prověrky předloženy řídícímu výboru EIB v závěrečné zprávě, která byla tímto výborem schválena dne 16. července 2018.
25.      Dne 23. července 2018 podepsaly útvary EIB interní dohodu o podmínkách smlouvy o financování projektu Curtis. Příslušná smluvní dokumentace byla podepsána dne 25. července 2018.
26.      K prvnímu čerpání finančních prostředků EIB došlo dne 29. srpna 2018. Předpokládalo se, že výstavba projektu Curtis bude dokončena do konce roku 2019. Jak EIB uvedla v odpovědi na otázku na jednání u Tribunálu, práce na projektu Curtis probíhaly od té doby hladce.
27.      Dne 9. srpna 2018 podala organizace ClientEarth podle článku 10 Aarhuského nařízení Bance žádost o vnitřní přezkum sporného rozhodnutí.
28.      EIB napadeným dopisem ze dne 30. října 2018, podepsaným generální tajemnicí EIB a zástupkyní právního oddělení, informovala organizaci ClientEarth o zamítnutí žádosti. Uvedla, že žádost není přípustná, protože se netýká aktu, který může být předmětem vnitřního přezkumu, a sice „správního aktu“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení.
29.      V napadeném dopise EIB zaprvé tvrdila, že sporné rozhodnutí nevyvolává právně závazné vnější účinky a nemůže zakládat práva třetí osobě. Jedná se pouze o interní akt ve smyslu článků 9 a 19 statutu EIB, který je nezbytný k tomu, aby bylo možné podepsat příslušnou smlouvu o financování. Nevede ale nezbytně k takovému podpisu ani nezakládá právo druhé strany takový podpis vyžadovat. Sporné rozhodnutí není podle EIB srovnatelné s rozhodnutím o zadání veřejné zakázky, neboť nebylo vydáno v rámci postupu, který se řídí právem veřejných zakázek nebo je s ním srovnatelný. Spadá spíše do rámce obchodní a diskreční pravomoci, kterou má EIB na základě Smluv a svého statutu.
30.      Zadruhé EIB tvrdila, že sporné rozhodnutí nebylo přijato „podle práva životního prostředí“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení.
31.      Zatřetí se napadený dopis zabývá argumentem, že se EIB v rámci přidělování vlastních zdrojů zavázala podporovat environmentální cíle. Takový závazek nepostačuje k závěru, že financování projektu Curtis nebo jakéhokoli jiného projektu jsou ipso facto schvalována na základě unijních právních předpisů v oblasti životního prostředí. Takový argument by podle názoru EIB uměle rozšířil meze „unijních právních předpisů“ nad rámec působnosti Aarhuského nařízení, a to způsobem neslučitelným s institucionální rolí a posláním EIB podle statutu.
IV.    Soudní řízení
32.      ClientEarth podala proti napadenému dopisu žalobu k Tribunálu. EIB, podporovaná Komisí, tuto žalobu zpochybnila.
33.      Tribunál napadeným rozsudkem ze dne 27. ledna 2021, ClientEarth v. EIB (T‑9/19, EU:T:2021:42), napadený dopis zrušil.
34.      Tribunál předně odmítl jako nepřípustný argument obhajoby, že žádost o vnitřní přezkum sporného rozhodnutí je nepřípustná rovněž z toho důvodu, že není slučitelná s nezávislostí EIB v oblasti jejích finančních operací. Tento argument byl podle Tribunálu v napadeném dopise uveden pouze „vágně a obecně“ jako součást odůvodnění, proč sporné rozhodnutí není správním aktem (zejména body 90 až 92 napadeného rozsudku).
35.      Tribunál dále dospěl k závěru, že EIB chybně nepřiznala spornému rozhodnutí povahu aktu podle práva životního prostředí (bod 117 a násl. napadeného rozsudku), jakož i právní závaznost a vnější účinky (bod 149 a násl. napadeného rozsudku).
36.      EIB (věc C‑212/21 P) a Komise (věc C‑223/21 P) podaly kasační opravný prostředek.
37.      EIB navrhuje, aby Soudní dvůr
1)      prohlásil kasační opravný prostředek za přípustný a opodstatněný;
2)      zrušil napadený rozsudek obsažený v jeho výroku;
3)      dospěje-li k závěru, že to stav řízení dovoluje, žalobu zamítl;
4)      uložil organizaci ClientEarth náhradu nákladů řízení vynaložených oběma účastnicemi v řízení o kasačním opravném prostředku i v prvostupňovém řízení.
38.      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
1)      zrušil napadený rozsudek;
2)      uložil organizaci ClientEarth náhradu nákladů řízení.
39.      ClientEarth naproti tomu navrhuje, aby Soudní dvůr
1)      zamítl oba kasační opravné prostředky a
2)      uložil Evropské investiční bance a Evropské komisi náhradu nákladů řízení vynaložené organizací ClientEarth.
40.      Účastnice řízení předložily písemná vyjádření a zúčastnily se jednání, které se konalo dne 20. října 2022.
V.      Právní analýza
41.      Nejdříve je nezbytné posoudit tvrzení Banky a Komise, že přezkum rozhodnutí správní rady EIB o poskytování úvěrů téměř v plném rozsahu nepodléhá soudní kontrole, a z tohoto důvodu není v tomto případě založena pravomoc Soudního dvora (k tomu bod A). Následně budu zkoumat, zda Tribunál rozhodl správně, že sporné rozhodnutí správní rady EIB je správním aktem podle práva životního prostředí (k tomu bod B).
A.      K pravomoci Soudního dvora
42.      Banka a Komise se důrazně brání tomu, že Tribunál v bodech 86 až 92 napadeného rozsudku odmítl jejich argumentaci týkající se funkce a role EIB zakotvené v primárním právu jako nepřípustné rozšíření odůvodnění napadeného dopisu.
43.      V tomto ohledu Tribunál v bodě 89 a 90 napadeného rozsudku správně konstatoval, že odůvodnění obsažené v napadeném dopise tyto argumenty samostatně neuvádí. Banka tuto myšlenku uvádí spíše na okraj, aby objasnila, že sporné rozhodnutí není správním aktem podle práva životního prostředí. Tribunál proto v bodě 91 napadeného rozsudku oprávněně konstatoval, že zohlednění tohoto argumentu jako samostatného odůvodnění napadeného rozsudku by představovalo nepřípustné(4) dodatečné nahrazení odůvodnění.
44.      To ovšem neznamená, že tento argument Banky a Komise není v projednávané věci relevantní. Oproti názoru Banky sice unijní soudy nemají pravomoc zabývat se bez návrhu každým porušením primárního práva(5). Argument týkající se funkce EIB ovšem zakládá pochybnosti o pravomoci unijních soudů v projednávané věci vůbec rozhodnout. Takové pochybnosti mohou a musí tyto soudy podle článku 150 jednacího řádu Soudního dvora a článku 129 jednacího řádu Tribunálu zkoumat i bez návrhu(6).
45.      Tribunál se v projednávané věci k této otázce nevyjádřil, a možná tedy vychází z toho, že jeho pravomoc vyplývá z čl. 263 odst. 4 SFEU(7), protože ClientEarth je adresátem napadeného dopisu.
46.      V projednávané věci však není zkoumání pravomoci unijních soudů zapotřebí, jelikož článek 271 SFEU obsahuje zvláštní ustanovení o jejich pravomoci pro určitá řízení, jichž se EIB účastní. Je proto nezbytné nejprve zkoumat, zda je napadený dopis aktem, který lze napadnout s ohledem na normativní kontext Aarhuského nařízení, a následně, zda na tom něco mění uvedená zvláštní ustanovení týkající se EIB. Tuto otázku je nezbytné odlišit od otázky, zda je sporné rozhodnutí správním aktem podle práva životního prostředí, které se budu věnovat dále v bodě B.
1.      Napadnutelnost napadeného dopisu
47.      Žalobou na neplatnost na základě článku 263 SFEU lze napadnout všechny akty orgánů a subjektů Unie, nezávisle na jejich podobě, které mají mít závazné právní účinky(8) a jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce a které podstatným způsobem mění jeho právní postavení(9). Za tímto účelem se účinky sporného aktu musí posuzovat podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem(10).
48.      Napadeným dopisem byla odmítnuta žádost o přezkum podle čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení. Podle tohoto ustanovení mohou určité nevládní organizace odůvodněnou žádostí požádat o vnitřní přezkum orgán nebo subjekt Unie, který přijal správní akt podle práva životního prostředí.
49.      Z bodu 19 odůvodnění Aarhuského nařízení vyplývá, že tento přezkum má sloužit k zajištění přiměřených a účinných opravných prostředků, včetně postupů před Soudním dvorem. Nárok na přezkum mají podle čl. 10 odst. 1 a bodu 20 odůvodnění Aarhuského nařízení určité nevládní organizace. Je-li žádost neúspěšná, měla by mít dotyčná nevládní organizace podle článku 12 a bodu 21 odůvodnění možnost podat žalobu k Soudnímu dvoru v souladu s příslušnými ustanoveními SFEU.
50.      Postup přezkumu podle článků 10 a 12 Aarhuského nařízení tak umožňuje překonat překážky zástupné žaloby podle práva životního prostředí proti posuzovanému právnímu aktu, které vyplývají z čl. 263 odst. 4 SFEU.
51.      Podle článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU mohou totiž fyzické nebo právnické osoby podat žalobu pouze proti aktům, které jsou jim určeny nebo které se jich bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností, které se jich bezprostředně týkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření. Ekologická organizace není ovšem právním aktem, o jehož přezkum žádá, zpravidla bezprostředně a osobně dotčena, takže by nemohla splnit požadavky článku 263 čtvrtého pododstavce.
52.      Na základě žádosti o přezkum ale příslušný orgán Unie adresuje rozhodnutí žádající ekologické organizaci, která toto rozhodnutí může následně napadnout před unijními soudy. Postup přezkumu podle článků 10 až 12 Aarhuského nařízení tak zakládá procesně právní podmínky k tomu, aby ekologické organizace mohly správní akty podle práva životního prostředí napadnout před soudem přímo.
53.      Soudní dvůr tento účinek postupu přezkumu výslovně potvrdil a nevyslovil v této souvislosti žádné pochybnosti o jeho slučitelnosti s požadavky článku 263 SFEU(11). Normotvůrce mezitím použití tohoto postupu dokonce ještě podstatně rozšířil a odvolal se přitom na tuto judikaturu(12).
54.      Tímto postupem vnitřního přezkumu a následnou možností podat žalobu provádí Unie čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Podle tohoto ustanovení každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.
55.      Napadeným dopisem Banka zamítla žádost organizace ClientEarth o přezkum sporného rozhodnutí správní rady EIB. Je pravda, že žádost nepovažovala za neopodstatněnou, nýbrž za nepřípustnou, protože sporné rozhodnutí není podle jejího názoru správním aktem podle práva životního prostředí ve smyslu článku 10 Aarhuského nařízení. Takové zamítnutí žádosti jako nepřípustné musí být ale v zásadě stejně napadnutelné jako zamítnutí pro neopodstatněnost.
56.      Odmítne-li totiž dotyčný orgán nebo subjekt provedení přezkumu neodůvodněně, došlo by tak k dotčení práva nevládní organizace na přezkum, které vyplývá z článku 10 Aarhuského nařízení. Ve smyslu judikatury týkající se napadnutelných aktů by tak změnou jejího právního postavení, a konkrétně odmítnutím jejího nároku na vnitřní přezkum byly podstatným způsobem dotčeny její zájmy.
57.      Napadený dopis Banky je tedy v zásadě aktem napadnutelným na základě článku 263 SFEU.
2.      Omezení pravomocí unijních soudů článkem 271 SFEU
58.      Článek 271 písm. c) SFEU však modifikuje systém opravných prostředků proti usnesením správní rady EIB. Podle tohoto ustanovení mohou žaloby proti takovýmto usnesením za podmínek stanovených v článku 263 podat pouze členské státy nebo Komise, a to pouze pro porušení formálního postupu stanoveného v čl. 19 odst. 2 a 5 až 7 statutu Evropské investiční banky(13).
59.      Následně vysvětlím, že toto omezení soudního přezkumu brání žalobě podle článku 12 Aarhuského nařízení, jejímž předmětem je obsahový přezkum rozhodnutí správní rady EIB (k tomu bod a). Předmětem projednávané žaloby je ovšem pouze právní klasifikace sporného rozhodnutí s cílem jeho vnitřního přezkumu bankou. Vnitřnímu přezkumu článek 271 písm. c) SFEU nebrání (k tomu bod b).
a)      Žádná obsahová kontrola sporného rozhodnutí unijními soudy
60.      Je pravda, že žaloba není formálně namířena proti usnesení správní rady ve smyslu čl. 271 písm. c) SFEU, avšak dotýká se takového usnesení nepřímo, protože napadeným dopisem se zamítá žádost organizace ClientEarth o přezkum sporného rozhodnutí správní rady. Předmětem žádosti o přezkum je podle článku 10 Aarhuského nařízení opětovné posouzení právního aktu, jehož přezkumu se žádost týká(14). Cílem žádosti – řečeno slovy Soudního dvora – je tedy konstatování tvrzené protiprávnosti nebo neopodstatněnosti dotčeného aktu(15).
61.      Pokud by Banka zamítnutí žádosti napadeným dopisem odůvodnila tím, že sporné rozhodnutí bylo zákonné a opodstatněné, byl by cílem projednávané žaloby přímo soudní přezkum těchto zjištění, a tedy zákonnost a opodstatněnost sporného rozhodnutí.
62.      Takováto přímá obsahová kontrola usnesení správní rady EIB unijními soudy by byla s čl. 271 písm. c) SFEU neslučitelná(16), protože v případech, jichž se toto ustanovení týká, jsou pravomoci unijních soudů v porovnání s článkem 263 výrazně omezeny.
63.      Tato omezení se předně týkají okruhu možných žalobců. Zatímco článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU umožňuje podat žalobu každé fyzické nebo právnické osobě, která splňuje podmínky, mohou podle čl. 271 písm. c) SFEU podat žaloby proti usnesením správní rady EIB výslovně pouze členské státy nebo Komise. Možnost, aby žalobu podaly jiné osoby, je tím vyloučena.
64.      Kromě toho omezuje čl. 271 písm. c) SFEU obsahové kontrolní pravomoci unijních soudů rovněž u žalob podaných členskými státy a Komisí.
65.      Článek 263 druhý pododstavec SFEU umožňuje podat žalobu pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění, anebo pro zneužití pravomoci.
66.      Žaloby proti usnesení správní rady EIB mohou být podle čl. 271 písm. c) SFEU naproti tomu podány pouze pro porušení formálního postupu stanoveného v čl. 19 odst. 2 a 5 až 7 statutu EIB. Podle těchto ustanovení musí Banka informovat členské státy a Komisi o žádostech o financování. V případě záporného stanoviska Komise nebo řídícího výboru EIB může správní rada poskytnout dané financování pouze jednomyslným rozhodnutím; jsou-li obě stanoviska záporná, není financování přípustné. Vzhledem k tomu, že se v této souvislosti jedná o procesní práva Komise a členských států zastoupených ve správní radě, je ostatně také logické, že pouze ony mají možnost podat žalobu.
67.      Podle tvrzení Banky a Komise je omezení soudní kontroly financování, které poskytuje EIB, odůvodněno skutečností, že při financování jedná jako ostatní banky působící na trhu(17). Rozhodnutí těchto ostatních bank, která se týkají financování, ale také nepodléhají soudní kontrole.
68.      Omezení soudní kontroly se musí týkat rovněž práva podat žalobu podle článku 12 Aarhuského nařízení. Toto ustanovení umožňuje podat žalobu v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy, tedy zejména žalobu na neplatnost na základě článku 263 SFEU. Banka ovšem správně zdůrazňuje, že rovněž čl. 271 písm. c) je příslušným ustanovením. Vzhledem k tomu, že vylučuje soudní přezkum usnesení správní rady z podnětu ekologických organizací, a navíc zakazuje obsahovou kontrolu těchto usnesení unijními soudy, nemůže ani článek 12 Aarhuského nařízení takovéto kontroly přímo umožnit.
69.      Tomuto výkladu článku 12 Aarhuského nařízení nelze oponovat ani čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který byl prvně uvedeným ustanovením proveden(18). Je pravda, že čl. 9 odst. 3 nestanoví výjimku pro EIB. Tento závazek Unie vyplývající z mezinárodního práva je navíc – oproti názoru Komise – zásadně nezbytné zohlednit při výkladu odvozeného práva a zejména při výkladu ustanovení, jejichž cílem je – jako u článku 12 Aarhuského nařízení – provedení takového závazku(19). Požadavky čl. 271 písm. c) SFEU jsou ovšem součástí primárního práva, a proto mají přednost před závazky Unie vyplývající z mezinárodního práva(20), jak Banka správně zdůrazňuje.
70.      Pokud by Banka žádost o přezkum zamítla s odůvodněním, že sporné rozhodnutí je podle jejího názoru zákonné a opodstatněné, neměly by unijní soudy proto pravomoc rozhodovat o žalobě podané organizací ClientEarth proti tomuto rozhodnutí.
b)      Kontrola právní klasifikace sporného rozhodnutí unijními soudy
71.      Pravomoc unijních soudů není ale u projednávané žaloby článkem 271 písm. c) SFEU vyloučena.
72.      Žaloba totiž skutečně nesměřuje přímo proti spornému rozhodnutí, protože není třeba rozhodnout o tom, zda toto rozhodnutí bylo zákonné nebo opodstatněné. Jejím předmětem je naopak pouze právní kvalifikace sporného rozhodnutí bankou, tedy konstatování, že se nejedná o správní akt podle práva životního prostředí ve smyslu Aarhuského nařízení.
73.      Skutečnost, že v tom nespočívá přímé napadení sporného rozhodnutí, dokazuje již to, že toto rozhodnutí zůstává zachováno nezávisle na výsledku projednávané žaloby a v dotčeném řízení není ani nepřímo zpochybňováno. Úspěch projednávané žaloby by mohl vést pouze k tomu, že Banka bude muset sporné rozhodnutí podrobit vnitřnímu přezkumu. Tím se nepředjímá, zda lze výsledek tohoto přezkumu napadnout před soudem.
74.      Vynětí projednávané žaloby z oblasti působnosti čl. 271 písm. c) SFEU ostatně odpovídá rovněž základnímu právu na účinnou právní ochranu podle čl. 47 odst. 1 Listiny. Právo na vnitřní přezkum podle článku 10 Aarhuského nařízení je totiž právem, které je zaručeno právním řádem Unie, takže projednávaná žaloba spadá do oblasti ochrany tohoto základního práva. Je pravda, že článek 47 Listiny nemůže založit pravomoc Soudního dvora, jestliže ji Smlouvy vylučují(21). Avšak výklad omezení právní ochrany, které je například zakotveno v čl. 271 písm. c) SFEU, musí být s ohledem na článek 47 Listiny restriktivní(22).
75.      Takovýto vnitřní přezkum je kromě toho slučitelný s funkcí a rolí Banky.
76.      Tvrzení Banky, že riziko přezkumu, a s tím spojených prodlev by neúměrně omezovalo její úvěrovou činnost nebo ji dokonce znemožňovalo, oponuje ClientEarth správně tím, že Banka toto tvrzení dostatečně nedoložila. Naopak již samotný průběh postupu mezi sporným rozhodnutím a dohodou o financování ukazuje(23), že při rychlém zveřejnění rozhodnutí by na vnitřní přezkum rozhodnutí připadaly zhruba dva měsíce.
77.      Toto tvrzení je rovněž v rozporu s praxí Banky, neboť ve skutečnosti provádí přezkum jí poskytovaných financování již na základě stížností – i s ohledem na aspekty práva životního prostředí. Toto tvrdila v roce 2008 evropskému veřejnému ochránci práv(24). Předmětem takového přezkumu byly již dokonce ekologické námitky proti předmětnému financování(25). Použití tohoto postupu může navíc veřejný ochránce práv kontrolovat(26). A rovněž Výbor pro kontrolu dodržování Aarhuské úmluvy (Aarhus Convention Compliance Committee, dále jen „kontrolní výbor podle Aarhuské úmluvy“)(27) může přezkoumávat úvěrovou činnost EIB(28).
78.      Na rozdíl od názoru Banky má vnitřní přezkum vlastní hodnotu i bez pozdějšího soudního přezkumu. Podle bodu 19 odůvodnění Aarhuského nařízení by orgány a subjekty totiž měly mít příležitost znovu posoudit své předchozí rozhodnutí. A v bodě 20 odůvodnění je uznán nárok ekologických organizací na vnitřní přezkum.
79.      Nárok na vnitřní přezkum je ostatně zvláštní formou zásady účasti veřejnosti, která je základem Aarhuské úmluvy(29) a unijního práva životního prostředí. Tento postup totiž umožňuje částem veřejnosti, a to ekologickým organizacím, předložit v odůvodnění žádosti námitky proti dotčenému opatření a přispět tak k jeho zlepšení. Vnitřní přezkum tak může být pro Banku dokonce výhodou, protože problémy financování týkající se práva životního prostředí se totiž zpravidla budou dotýkat rovněž hospodářských aspektů.
80.      Kromě toho je nezbytné vycházet z toho, že povědomí o riziku pozdějšího přezkumu přispěje k tomu, aby aspekty práva životního prostředí konkrétního projektu byly ještě pečlivěji posouzeny před rozhodnutím o financování. Takováto důkladnější předběžná kontrola může zase omezit riziko překvapení z námitek v souvislosti s žádostí o přezkum, a usnadnit rychlé vyřízení žádostí o přezkum.
81.      A konečně tento výklad čl. 271 písm. c) SFEU přibližuje kontrolu Banky požadavkům čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Lze sice pochybovat o tom, že vnitřní přezkum financování dosáhne úrovně účinné právní ochrany požadované čl. 9 odst. 4 v oblasti působnosti Úmluvy, a že jej lze proto uznat jako přístup ke správnímu řízení ve smyslu čl. 9 odst. 3(30). Vnitřní přezkum je ovšem stále lepší než vůbec žádná kontrola.
82.      Z toho vyplývá, že čl. 271 písm. c) SFEU nebrání prosazení případného nároku podle článku 10 Aarhuské úmluvy na vnitřní přezkum usnesení správní rady EIB unijními soudy.
83.      Projednávaná žaloba je proto v tomto rozsahu přípustná a Tribunál měl správně za to, že má pravomoc o ní rozhodnout. Proto je nezbytné rozhodnout o tom, zda EIB oprávněně zamítla žádost o přezkum jako nepřípustnou, či nikoliv.
B.      Ke kasačním opravným prostředkům
84.      Kasační opravné prostředky podané Bankou a Komisí se týkají nejen možnosti přezkumu usnesení správní rady EIB, nýbrž i skutečnosti, zda sporné rozhodnutí je správním aktem podle práva životního prostředí ve smyslu článku 10 Aarhuského nařízení. Jedná-li se o správní akt, pak by podle dosavadních úvah byl postup vnitřního přezkumu podle článku 10 použitelný, ačkoliv výsledek tohoto přezkumu není možné podle čl. 271 písm. c) SFEU napadnout před soudem podle článku 12 Aarhuského nařízení.
85.      Správním aktem je podle čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení jakékoliv individuálně určené opatření podle práva životního prostředí (k tomu bod 2), které bylo přijato orgánem nebo subjektem Unie (k tomu bod 1) a má právně závazné vnější účinky (k tomu bod 3).
1.      Jednání EIB jako orgánu veřejné správy?
86.      Banka a Komise předně popírají, že sporné rozhodnutí je správním aktem, protože EIB jednala jako banka a nikoliv jako orgán veřejné správy.
87.      Pokud tento argument směřuje opět k tomu, že zvláštní role a funkce EIB brání kontrole unijními soudy, je třeba odkázat na úvahy o pravomoci unijních soudů.
88.      Kromě toho je tato argumentace překvapivá, protože čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví možnost vznášet námitky nejen proti jednáním nebo nečinnosti ze strany orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí, nýbrž i proti jednání nebo nečinnosti ze strany soukromých osob.
89.      Ve světle bodu 18 odůvodnění Aarhuského nařízení je argumentace Banky a Komise ovšem o něco hodnověrnější: podle něj se totiž má nařízení v souvislosti s provedením čl. 9 odst. 3 Úmluvy vztahovat pouze na jednání a nečinnost orgánů veřejné správy.
90.      Tato myšlenka je obsažena i v definici subjektů, jejichž jednání mohou být předmětem vnitřního přezkumu. Podle čl. 10 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení jsou to orgány a subjekty Unie, což by EIB bezpochyby byla(31). Článek 2 odst. 1 písm. c) definuje tyto subjekty ale jako všechny veřejné orgány, instituce, úřady nebo agentury zřízené smlouvou nebo na jejím základě. Ke kvalifikaci subjektů považovaných za „veřejné“ se normotvůrce vyjádřil v sedmém bodě odůvodnění Aarhuského nařízení. Podle něj Aarhuská úmluva široce definuje orgány veřejné správy, přičemž základní zásadou je, že při jakémkoli výkonu veřejné moci (public authority, autorité publique) by měla existovat práva pro jednotlivce a jejich organizace.
91.      Banka a Komise vycházejí v tomto ohledu správně z toho, že EIB při financování na základě smlouvy nevykonává veřejnou moc ve smyslu donucovacích veřejných pravomocí.
92.      EIB má ale – stejně jako v jiných kontextech(32) – dvojí funkci: Jedná sice jako soukromý subjekt, přitom ovšem plní veřejné úkoly. Podle článku 309 SFEU má totiž přispívat k vyváženému a nerušenému rozvoji vnitřního trhu v zájmu Unie. V tom je třeba rovněž spatřovat výkon veřejné moci.
93.      Vzhledem k tomu, že EIB tak při své úvěrové činnosti plní veřejné funkce a vykonává veřejnou moc, je ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení veřejným subjektem.
94.      Tímto výkladem čl. 2 odst. 1 písm. c) Aarhuského nařízení je zajištěno, aby Aarhuské nařízení správně provádělo čl. 2 bod 2 písm. d) Aarhuské úmluvy, protože ClientEarth správně zdůrazňuje, že podle tohoto ustanovení musí být instituce organizací regionální hospodářské integrace, které jsou – jako Unie – stranou této úmluvy, považovány za orgány veřejné správy.
95.      V souladu s tím Banka vůči kontrolnímu výboru podle Aarhuské úmluvy nepopírala, že se na ni úmluva vztahuje(33), a v publikaci o svém vlastním mechanismu zpracování stížností uvádí, že tento výbor může její jednání napadnout(34).
96.      Argumentace Banky a Komise, že EIB při vydání sporného rozhodnutí nejednala jako orgán veřejné správy, proto musí být odmítnuta.
2.      Opatření podle práva životního prostředí
97.      Banka a Komise rovněž zpochybňují, že sporné rozhodnutí je opatřením podle práva životního prostředí.
98.      Podle čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení mohou být správními akty pouze opatření podle práva životního prostředí. A článek 10 pouze umožňuje požádat o vnitřní přezkum správních aktů podle práva životního prostředí.
99.      Článek 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení definuje právo životního prostředí jako právní předpisy Unie, které bez ohledu na svůj právní základ přispívají ke sledování cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí uvedených v primárním právu: udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, obezřetnému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů a podpoře opatření na mezinárodní úrovni, čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí.
100. Správní rada EIB přijala sporné rozhodnutí na základě čl. 9 odst. 1 a čl. 19 odst. 3 statutu EIB, které nijak neuvádí, že mají přispět k cílům politiky Unie v oblasti životního prostředí.
101. Tribunál ovšem v bodech 122 až 124 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že prohlášení z roku 2009 a strategie v oblasti klimatu(35) musí být postaveny na roveň ustanovením práva životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení. S pomocí těchto kritérií totiž Banka zajišťuje, aby její úvěrová činnost přispívala k cílům Unie v oblasti životního prostředí.
102. Tribunál proto v bodě 140 napadeného rozsudku shrnuje své posouzení sporného rozhodnutí v tom smyslu, že konstatování obsažené v tomto rozhodnutí, že projekt Curtis splňuje určitá kritéria způsobilosti environmentální povahy stanovená EIB, je nezbytné považovat za opatření přijaté podle práva životního prostředí.
103. Banka a Komise proti tomu namítají, že tato kritéria nemají již z hlediska své formy podobu právních předpisů ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení (k tomu bod b); přinejmenším však tato kritéria nejsou právně závazná (k tomu bod c).
104. Podle mého názoru ale není zapotřebí, aby o těchto obtížných otázkách bylo rozhodnuto v projednávané věci, protože pojem „opatření podle práva životního prostředí“ musí být ve světle environmentálních cílů unijního práva a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vykládán v tom smyslu, že zahrnuje každé opatření, které může porušovat právo životního prostředí (k tomu bod a).
a)      Porušení práva životního prostředí
105. Z významu slova by mohlo vyplývat, že výraz „opatření podle práva životního prostředí“ zahrnuje pouze jednání, která jsou založena na právu životního prostředí nebo jej provádí. Takovéto chápání tohoto výrazu implikuje, že existují opatření v jiných právních oblastech, která nejsou opatřeními podle práva životního prostředí. Pak by skutečně bylo relevantní, zda rozhodovací kritéria, na nichž se sporné rozhodnutí zakládá, vychází z práva životního prostředí.
106. Tento výklad by ovšem vedl k paradoxnímu závěru, že opatření s cíli stanovenými podle práva životního prostředí by podléhaly přísnější kontrole z hlediska dodržování práva životního prostředí, než opatření bez takovýchto cílů. Přitom je třeba se obávat, že posledně uvedená opatření mohou životní prostředí ohrožovat podstatně více než prvně jmenovaná, protože v případě cílů vyplývajících z práva životního prostředí je ochraně životního prostředí pravděpodobně věnováno více pozornosti než bez takovýchto cílů.
107. Přinejmenším jednání Unie, která mohou porušovat právo životního prostředí, proto musí být rovněž považována za opatření podle práva životního prostředí ve smyslu definice podle čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení, tedy jako opatření, která nezávisle na svém právním základu přispívají ke sledování cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí.
108. Budeme-li výraz „opatření podle práva životního prostředí“ vykládat takto, pak se postup přezkumu podle Aarhuského nařízení více blíží svému cíli, kterým je provedení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Jak je také uznáno v bodě 18 odůvodnění Aarhuského nařízení, toto ustanovení vyžaduje nejen kontrolu opatření, která přispívají k environmentálním cílům, nýbrž spíše možnost kontroly jednání, která právo životního prostředí mohou porušovat(36).
109. Skutečnost, že výraz „opatření podle práva životního prostředí“ musí být chápán takto, ostatně normotvůrce podle devátého bodu odůvodnění nařízení 2021/1767(37) vyjasnil článkem 1 bodem 1 tohoto nařízení – ovšem až poté, co byl vydán napadený rozsudek.
110. Tento výklad navíc odpovídá významu, který ochraně životního prostředí přisuzuje primární právo. Článek 191 odst. 2 SFEU sice od Unie vyžaduje, aby při výkonu pravomocí v oblasti práva životního prostředí zajistila vysoký stupeň ochrany, podle článku 11 SFEU ale musí být požadavky na ochranu životního prostředí navíc zahrnuty do vymezení a provádění politik Unie. A článek 37 Listiny základních práv, který Unie musí vždy dodržovat, požaduje, aby vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality byly začleněny do politik Unie. Právo životního prostředí Unie tak musí dodržovat všechny její orgány a subjekty nezávisle na tom, zda vykonávají pravomoci v oblasti práva životního prostředí.
111. Banka sice správně tvrdí, že unijní právo životního prostředí obecně nezakládá žádné povinnosti, které musí banky dodržovat při financování projektů. Tyto povinnosti skutečně zpravidla přísluší provozovatelům těchto projektů.
112. Nicméně EIB má jako instituce Unie ve vztahu k dodržování unijního práva dalekosáhlejší povinnosti než jiné banky(38). S její úlohou, kterou je přispívat k cílům Unie(39), by nebylo slučitelné, pokud by její úvěrová činnost podrývala cíle Unie například tím, že financuje projekty, které porušují unijní právo životního prostředí. O otázce, zda má Banka v tomto ohledu prostor pro uvážení, nebo zda musí financování odmítnout pouze v případě zjevného porušení, není zapotřebí v projednávané věci rozhodovat. Sporné rozhodnutí je totiž opatřením podle práva životního prostředí již tehdy, existuje-li možnost, že porušuje unijní právo životního prostředí.
113. Námitka Banky, že dotčená nezisková organizace má napadnout přímo konkrétní projekt, například žalobou proti schválení projektu, naproti tomu nepřesvědčí. Navzdory relevantní judikatuře Soudního dvora(40) totiž není zajištěno, že by taková žaloba byla před příslušnými vnitrostátními soudy vůbec možná a účinná.
114. Předmětem projednávané věci není, v jakém rozsahu se námitky podané organizací ClientEarth týkají dodržování unijního práva životního prostředí nebo jiných hledisek, protože napadený dopis k tomu neobsahuje žádné údaje. Nemusí být proto rozhodnuto ani o tom, zda jsou tato jiná hlediska předmětem „právních předpisů“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení.
115. Podle mého názoru by proto bylo rozumné, kdyby Soudní dvůr úvahy Tribunálu o tom, zda musí být rozhodovací kritéria stanovená v prohlášení z roku 2009 a strategii v oblasti klimatu považována za právo životního prostředí, nahradil výše uvedenými úvahami.
116. Pouze pro případ, že Soudní dvůr nebude tento přístup sdílet, budu se v následujícím textu věnovat výtkám Banky a Komise proti uvedeným úvahám Tribunálu.
b)      Právo životního prostředí pouze v podobě zákona
117. Komise a Banka mají za to, že za právo životního prostředí lze považovat pouze legislativní akty ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU, tedy právní akty, které byly přijaty legislativním postupem.
118. Názor Banky a Komise se zdá být na základě některých jazykových verzí Aarhuského nařízení obhajitelný, jelikož v anglickém znění čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení se namísto německého výrazu Rechtsvorschriften [právní předpisy] používá pojem legislation a francouzské znění hovoří o disposition législative. Výraz Rechtsvorschriften [právní předpisy] použitý v německém znění není naproti tomu omezen na formální zákony. Zahrnuje spíše všechna právně závazná pravidla, a může se proto vztahovat i na kritéria Banky, která nebyla přijata jako formální zákony.
119. Ohledně těchto rozdílů mezi anglickým, francouzským a německým zněním čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení je třeba připomenout, že různé jazykové verze ustanovení unijního práva musí být vykládány jednotně(41) a žádné jazykové verzi nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi(42). V případě rozdílů mezi různými jazykovými zněními unijního práva musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí(43).
120. Účelem postupu vnitřního přezkumu je – jak již bylo řečeno(44) – provedení čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Tato úmluva je podle článku 22 závazná v anglickém, francouzském a ruském jazyce. V obou výše uvedených úředních jazycích Unie není – na rozdíl od Aarhuského nařízení – řeč o formálních zákonech, nýbrž pouze o právních předpisech(45), zdá se ovšem, že ruské znění hovoří spíše o formálních zákonných předpisech(46).
121. Rozhodující však je, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy má v celkovém kontextu Úmluvy přispět k účinné ochraně životního prostředí. Na tento cíl nemá vliv, zda jsou požadavky práva životního prostředí zakotveny ve formálních zákonech nebo v jiných právních předpisech. V souladu s tím také anglické a francouzské znění bodu 18 odůvodnění Aarhuského nařízení hovoří obecně o právu životního prostředí(47).
122. Není proto rozhodující, v jaké formě jsou stanovena ekologická kritéria, která správní rada použila ve sporném rozhodnutí, nýbrž je relevantní jejich právní závaznost.
c)      Závaznost kritérií způsobilosti
123. Banka a Komise dále zpochybňují závaznost kritérií způsobilosti.
124. V bodě 124 a 140 napadeného rozsudku staví Tribunál kritéria, která použila EIB, na roveň ustanovením unijního práva životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení, protože vymezují rámec činnosti EIB v oblasti poskytování úvěrů pro účely dosažení cílů v oblasti životního prostředí stanovených unijním právem.
125. Environmentální a sociální zásady a normy EIB stanovené v prohlášení z roku 2009 obsahují velmi dalekosáhlé cíle. Podle nich používá EIB „při všech úvěrových operacích přiměřené standardy a zajistí, aby všechny projekty, které financuje, byly z environmentálního a sociálního hlediska přijatelné.“(48) EIB rovněž nefinancuje „žádné projekty, které nevyhovují environmentálním a sociálním požadavkům podle tohoto základního dokumentu. Patří sem rovněž projekty, které nejsou v souladu s právem v oblasti životního prostředí a sociálním právem aktuálně platným na vnitrostátní a unijní úrovni.“(49)
126. Je pravda, že EIB nenazývá prohlášení z roku 2009 právním aktem, nýbrž „základním dokumentem“(50), avšak závaznou formulací uvedených kritérií si sama omezila svůj prostor pro uvážení při poskytování finančních prostředků stanovením vlastního závazku. S ohledem na zásady rovného zacházení a ochrany legitimního očekávání musí strpět námitku tohoto vlastního závazku přinejmenším do té doby, než tato kritéria výslovně nezmění či se jich nevzdá(51).
127. Z toho vyplývá, že přinejmenším ta kritéria způsobilosti, která obsahují dostatečně jasné povinnosti, jsou závazná a představují tedy ve vztahu k Bance právní předpisy ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení.
128. Argumenty Banky a Komise, že kritéria způsobilosti nejsou závazná, jsou proto neopodstatněné a musí být odmítnuty.
3.      Právní závaznost a vnější účinek sporného rozhodnutí
129. Nakonec Banka a Komise zpochybňují, že sporné rozhodnutí je právně závazné a že má vnější účinek.
130. Tribunál v této souvislosti v bodě 170 napadeného rozsudku konstatoval, že sporné rozhodnutí sice nemělo hodnotu právního závazku, pokud jde o poskytnutí úvěru, neboť zbývalo prověřit další technické, hospodářské a finanční aspekty uvedeného projektu. Mělo však určité konečné právní účinky vůči třetím osobám, zejména vůči předkladateli tohoto projektu, jelikož v něm byla konstatována způsobilost uvedeného projektu k financování ze strany EIB. Uvedenému předkladateli tak bylo umožněno přijmout následná opatření nezbytná pro formalizaci úvěru.
131. Právní závaznost a vnější účinky jsou součástí definice správního aktu podle čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení. U obou těchto prvků vycházel normotvůrce z vymezení mezi konečnými a přípravnými opatřeními při použití článku 263 SFEU. Napadnutelnými akty jsou tedy v zásadě opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu ve správním řízení a jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy žalobce, a nikoliv mezitímní opatření v několikastupňovém řízení, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí, která takové účinky nemají(52).
132. Vzhledem k tomu, že sporné rozhodnutí pouze připravilo dohodu o financování a ještě nezakládalo nárok na poskytnutí finančních prostředků, mají Banka a Komise za to, že se jednalo o nenapadnutelné mezitímní opatření.
133. Takové chápání sporného rozhodnutí je ovšem příliš povrchní.
134. Důvodem rozlišování mezi konečnými rozhodnutími a mezitímními opatřeními je totiž skutečnost, že žaloba na neplatnost jednání, která vyjadřují předběžný názor, by mohla unijní soud nutit k rozhodování o otázkách, k nimž se dotčený subjekt ještě nemohl vyjádřit. Takovéto žaloby by vedly k předjímání objasnění věcných otázek a ke směšování různých fází správních a soudních řízení. Připustit podání takové žaloby by bylo tedy v rozporu s rozdělením pravomocí mezi správou a unijními soudy zakotveným v primárním právu a s prostředky nápravy podle SFEU, jakož i s požadavky na řádný výkon spravedlnosti a řádný průběh správního řízení(53).
135. Při napadení sporného rozhodnutí by toto riziko směšování různých fází ale neexistovalo. Sporné rozhodnutí totiž vyjadřovalo konečné stanovisko správní rady. V rámci Banky bylo proto natolik závazné, že vázalo její orgány při dalších rozhodováních ohledně financování. Odlišné chápání by předpokládalo, že správní rada věc znovu otevře a přijme jiné rozhodnutí.
136. Navíc bylo sporné rozhodnutí, navzdory prvnímu dojmu, přinejmenším způsobilé ohrozit zájmy předkladatele projektu. Ukládalo mu totiž s ohledem na environmentální a sociální aspekty projektu určité způsoby provádění projektu a tím omezovalo svobodu jeho dalšího rozhodování.
137. Proti napadnutelnosti sporného rozhodnutí nelze konečně namítat ani to, že místo něj bylo možné napadnout dohodu o financování. Je sice pravda, že v některých případech poskytuje žaloba proti rozhodnutí, kterým se končí řízení, dostatečnou právní ochranu(54). Je ovšem nejasné, zda by vnitřní postup přezkumu podle článku 10 Aarhuského nařízení bance umožňoval zpochybnit její dohodu o financování s předkladatelem projektu. Z tohoto důvodu je užitečnější provést přezkum před uzavřením této dohody.
138. Pro úplnost je nezbytné podotknout, že čl. 271 písm. c) SFEU na rozdíl od toho, co tvrdí Banka a Komise, nehraje ohledně otázky právní závaznosti a vnějšího účinku sporného usnesení žádnou roli. Jak správně tvrdí ClientEarth, tyto otázky je totiž nezbytné oddělit od toho, v jakém rozsahu může být nějaké opatření přezkoumáno soudem.
139. Tribunál tak správně dospěl k závěru, že sporné rozhodnutí je právně závazným opatřením s vnějším účinkem ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení. Příslušné výtky Banky a Komise musí být tedy zamítnuty.
4.      Závěry
140. V souhrnu lze konstatovat, že kasační opravné prostředky podané Bankou a Komisí jsou neopodstatněné, a proto musí být zamítnuty.
VI.    K nákladům řízení
141. Není-li kasační opravný prostředek opodstatněný, rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení (čl. 184 odst. 2 jednacího řádu).
142. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
143. Vzhledem k tomu, že účastnice podávající kasační opravný prostředek neměly ve věci úspěch, je důvodné jim v souladu s návrhem organizace ClientEarth uložit, že ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené organizací ClientEarth v souvislosti s kasačními opravnými prostředky.
VII. Závěry
144. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1)      Kasační opravné prostředky se zamítají.
2)      Evropská investiční banka a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené organizací ClientEarth v souvislosti s kasačními opravnými prostředky.“
1-      Původní jazyk: němčina.
2      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13).
3      Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí z roku 1998 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 4); schválená rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1).
4      Rozsudky ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, bod 61) a ze dne 24. ledna 2013, Frucona Košice v. Komise (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, bod 88).
5–      Rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink‘s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 67), a ze dne 10. prosince 2013, Komise v. Irsko a další (C‑272/12, EU:C:2013:812, bod 28).
6–      Viz rozsudky ze dne 11. července 1990, Neotype Techmashexport v. Komise a Rada (C‑305/86 a C‑160/87, EU:C:1990:295, bod 18); ze dne 2. května 2006, Regione Siciliana v. Komise (C‑417/04 P, EU:C:2006:282, bod 36); ze dne 29. listopadu 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall a další v. Komise (C‑176/06 P, nezveřejněné, EU:C:2007:730, bod 18), a ze dne 5. prosince 2019, Komise v. Španělsko (plány pro nakládání s odpady) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, bod 19).
7–      Na základě rozsudku Tribunálu ze dne 20. září 2011, Evropaïki Dynamiki v. EIB (T‑461/08, EU:T:2011:494, bod 35 a násl.).
8–      Rozsudky ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 54), a ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 62)
9–      Rozsudky ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 54), a ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 51).
10–      Rozsudky ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 47), a ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 63).
11      Rozsudky ze dne 12. září 2019, TestBioTech a další v. Komise (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, body 37 a 38), a ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise (C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, body 63 a 64). Předpokládá to i rozsudek ze dne 6. října 2021, ClientEarth v. Komise (C‑458/19, EU:C:2021:802).
12–      Poznámka pod čarou 13 a 14 k bodům 14 a 15 odůvodnění nařízení (EU) 2021/1767 (Úř. věst. 2021, L 356, s. 1).
13–      Pokud by se na projednávanou věc použil čl. 271 písm. c) SFEU, pak by navíc chyběla již pravomoc Tribunálu podle čl. 256 odst. 1 SFEU; viz rozsudek Tribunálu ze dne 20. září 2011, Evropaïki Dynamiki v. EIB (T‑461/08, EU:T:2011:494, bod 39).
14–      Rozsudky ze dne 12. září 2019, TestBioTech a další v. Komise (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, body 37), a ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise (C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, bod 63).
15–      Rozsudky ze dne 12. září 2019, TestBioTech a další v. Komise (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, body 38), a ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise (C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, bod 64).
16–      Pokud by se na projednávanou věc použil čl. 271 písm. c) SFEU, pak by navíc chyběla již pravomoc Tribunálu podle čl. 256 odst. 1 SFEU; viz rozsudek Tribunálu ze dne 20. září 2011, Evropaïki Dynamiki v. EIB (T‑461/08, EU:T:2011:494, bod 39).
17–      Takto rovněž rozsudky ze dne 3. března 1988, Komise v. EIB (daň Společenství) (85/86, EU:C:1988:110, bod 28), a ze dne 10. července 2003, Komise v. EIB (OLAF) (C‑15/00, EU:C:2003:396, bod 101).
18–      Viz zejména body 3 a 18 odůvodnění, jakož i čl. 1 odst. 1 Aarhuského nařízení a rozsudek ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise (C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, bod 88).
19–      Viz rozsudky ze dne 24. listopadu 1992, Poulsen a Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, bod 9); ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 291); ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 123); ze dne 11. července 2018, Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557, bod 44), a ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise (C‑784/18 P, nezveřejněný, EU:C:2020:630, bod 77), jakož i speciálně k Aarhuské úmluvě rozsudky ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, bod 50), ze dne 12. května 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 41), a ze dne 15. ledna 2013, Križan a další (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 77).
20–      Rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 282).
21–      Rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97).
22–      V tomto smyslu rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 74). Viz rovněž rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, bod 45).
23–      Viz body 21 až 25 výše.
24–      Memorandum o porozumění mezi evropským veřejným ochráncem práv a Evropskou investiční bankou ze dne 9. července 2008 týkající se informací o politikách, normách a postupech banky a vyřizování stížností, včetně stížností osob, které nejsou občany a rezidenty Evropské unie (https://www.ombudsman.europa.eu/cs/document/cs/3809).
25–      Zpráva ze dne 6. září 2021, Curtis biomass power generation plant (stížnost č. SG/E/2019/04).
26–      Viz například rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ze dne 18. února 2013 ve věci 48/2012/MHZ – Údajně nesprávné vyřešení stížnosti podané proti EIB a rozhodnutí ze dne 27. dubna 2022 o způsobu, jakým Evropská investiční banka (EIB) zohlednila dopad transjadranského plynovodu a transanatolského plynovodu na životní prostředí před tím, než se rozhodla tyto projekty financovat (případ 2030/2020/NH).
27–      Viz k tomu moje stanovisko ve věci Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, bod 8) jakož i stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:422, bod 101), generálního advokáta N. Jääskinena ve spojených věcech Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2014:310, bod 114) a ve spojených věcech Rada a Komise v. Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2014:309, bod 23), jakož i generálního advokáta M. Bobka ve věci Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, bod 86) a ve věci Stichting Varkens in Nood a další (C‑826/18, EU:C:2020:514, bod 77).
28–      EIB, Leitlinien der EIB-Gruppe für den Beschwerdemechanismus (Zásady skupiny EIB pro zpracování stížností) (2018, s. 5), viz například zjištění a doporučení kontrolního výboru podle Aarhuské úmluvy ze dne 3. dubna 2009, Civic Alliance for the Protection of the Bay of Vlora (Albánie) v. Evropské společenství (ACCC/C/2007/21, ECE/MP.PP/C.1/2009/2/Add.1, bod 26).
29–      Viz zejména odstavce 8 a 9 preambule a články 6 až 8 Aarhuské úmluvy.
30–      Viz zjištění a doporučení kontrolního výboru podle Aarhuské úmluvy ze dne 29. dubna 2008, Wium-Andersen v. Dánsko (ACCC/C/2006/18, ECE/MP.PP/2008/5/Add.4, body 28 a 33).
31–      Rozsudky ze dne 3. března 1988, Komise v. EIB (Daň Společenství) (85/86, EU:C:1988:110, bod 24), a ze dne 10. července 2003, Komise v. EIB (OLAF) (C‑15/00, EU:C:2003:396, bod 75).
32–      Rozsudky ze dne 3. března 1988, Komise v. EIB (daň Společenství) (85/86, EU:C:1988:110, bod 29 a 30), a ze dne 10. července 2003, Komise v. EIB (OLAF) (C‑15/00, EU:C:2003:396, bod 102).
33–      Zjištění a doporučení kontrolního výboru podle Aarhuské úmluvy ze dne 3. dubna 2009, Civic Alliance for the Protection of the Bay of Vlora (Albánie) v. Evropské společenství (ACCC/C/2007/21, ECE/MP.PP/C.1/2009/2/Add.1, bod 26).
34–      EIB, Leitlinien der EIB-Gruppe für den Beschwerdemechanismus (Zásady skupiny EIB pro zpracování stížností) (2018, s. 5).
35–      Viz bod 19 výše.
36–      V tomto smyslu rozsudky ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, bod 47), a ze dne 8. listopadu 2022, Deutsche Umwelthilfe (Schvalování typu motorových vozidel) (C‑873/19, EU:C:2022:857, bod 68).
37–      Citováno v poznámce pod čarou 12.
38–      Viz body 92 a 93 výše.
39–      Rozsudky ze dne 3. března 1988, Komise v. EIB (Daň Společenství) (85/86, EU:C:1988:110, bod 29 a 30), a ze dne 10. července 2003, Komise v. EIB (OLAF) (C‑15/00, EU:C:2003:396, bod 102).
40–      Zejména viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987).
41–      Rozsudky ze dne 27. října 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, bod 13/14); ze dne 27. března 1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, bod 19), a ze dne 6. října 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, bod 43).
42–      Rozsudky ze dne 27. března 1990, Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, bod 18), a ze dne 26. ledna 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 a C‑423/19, EU:C:2021:63, bod 65).
43–      Rozsudky ze dne 1. března 2016, Kreis Warendorf a Osso (C‑443/14 a C‑444/14, EU:C:2016:127, bod 27), a ze dne 24. února 2022, Tiketa (C‑536/20, EU:C:2022:112, bod 27).
44–      Viz bod 69 výše.
45–      Anglicky: provisions of its national law, francouzsky: dispositions du droit national.
46–      положения национального законодательства.
47–      Anglicky: law relating to the environment, francouzsky: droit de l’environnement.
48–      Bod 1 preambule.
49–       Bod 6 preambule.
50–       Bod 6 preambule.
51–      Viz rozsudky ze dne 26. června 1975, Komise v. Rada (70/74, EU:C:1975:93, body 20/23); ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 211), a ze dne 16. února 2017, H&R ChemPharm v. Komise (C‑95/15 P, nezveřejněný, EU:C:2017:125, bod 57).
52–      Viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise (60/81, EU:C:1981:264, bod 10); ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise (C‑147/96, EU:C:2000:335, body 26 a 27), a ze dne 6. května 2021, ABLV Bank a další v. ECB (C‑551/19 P a C‑552/19 P, EU:C:2021:369, bod 39).
53–      Rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise (60/81, EU:C:1981:264, bod 20); ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise (C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 51); ze dne 15. března 2017, Stichting Woonlinie a další v. Komise (C‑414/15 P, EU:C:2017:215, bod 45), a Stichting Woonpunt a další v. Komise (C‑415/15 P, EU:C:2017:216, bod 45).
54–      Rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise (60/81, EU:C:1981:264, bod 12); ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise (C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 53); ze dne 15. března 2017, Stichting Woonlinie a další v. Komise (C‑414/15 P, EU:C:2017:215, bod 46), a Stichting Woonpunt a další v. Komise (C‑415/15 P, EU:C:2017:216, bod 46).