62023CJ0610
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 3. julija 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Azilna politika – Mednarodna zaščita – Skupni postopki za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite – Direktiva 2013/32/EU – Člen 46 – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Zahteva po podrobni in ex nunc presoji pritožbe – Obveznost osebne navzočnosti pred organom, pristojnim za preučitev pritožbe – Domneva nepravilne vložitve pritožbe – Zavrnitev pritožbe kot očitno neutemeljene brez vsebinske obravnave – Načelo sorazmernosti“
V zadevi C‑610/23, [Al Nasiria] (
i
),
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (prvostopenjsko upravno sodišče v Solunu, Grčija) z odločbo z dne 30. junija 2023, ki je na Sodišče prispela 3. oktobra 2023, v postopku
FO
proti
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, T. von Danwitz (poročevalec), podpredsednik Sodišča v funkciji sodnika prvega senata, A. Kumin, sodnik, I. Ziemele, sodnica, in S. Gervasoni, sodnik,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za grško vlado Z. Chatzipavlou, K. Georgiadis in T. Papadopoulou, agenti,
–
za Evropsko komisijo F. Blanc-Simonetti in A. Katsimerou, agentki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 6. februarja 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v bistvu nanaša na razlago člena 46 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60) v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med FO in Ypourgos Metanastefsis kai Asylou (minister za priseljevanje in azil, Grčija) zaradi zavrnitve prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je vložil FO.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
3
Člen 33 Konvencije o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), ki je začela veljati 22. aprila 1954 in je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen v New Yorku 31. januarja 1967 in je začel veljati 4. oktobra 1967, naslovljen „Prepoved izgona in vračanja“, v odstavku 1 določa:
„Nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.“
Pravo Unije
Direktiva 2008/115/ES
4
Člen 7 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98) v odstavku 4 določa:
„Če obstaja nevarnost pobega ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni.“
5
Člen 11(1) te direktive določa:
„Odločbam o vrnitvi se priloži prepoved vstopa, če:
(a)
obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno, ali
(b)
obveznost vrnitve ni bila spoštovana.
V drugih primerih se odločbam o vrnitvi lahko priloži prepoved vstopa.“
Direktiva 2011/95/EU
6
Člen 2 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9) določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(d)
‚begunec‘ pomeni državljana tretje države, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali osebo brez državljanstva, ki se nahaja izven države prejšnjega običajnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in se ne more ali zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, in za katera se ne uporablja člen 12;
[…]
(f)
‚oseba, upravičena do subsidiarne zaščite‘ pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za begunca, a je bilo v zvezi z njim/njo izkazano, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se zadevna oseba, če bi se vrnila v izvorno državo, ali v primeru osebe brez državljanstva v državo prejšnjega običajnega prebivališča, soočila z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot je opredeljena v členu 15, in za katero se člen 17(1) in (2) ne uporablja in ki ne more ali zaradi takega tveganja noče izkoristiti zaščite te države;
[…].“
7
Člen 4 te direktive, naslovljen „Obravnavanje dejstev in okoliščin“, določa:
„1.   Države članice lahko naložijo prosilcu dolžnost, da čim prej predloži vse potrebne elemente za utemeljitev prošnje za mednarodno zaščito. Dolžnost države članice je, da v sodelovanju s prosilcem obravnava ustrezne elemente prošnje.
[…]
3.   Obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito se izvede v vsakem posameznem primeru posebej in vključuje upoštevanje naslednjega:
(a)
vsa ustrezna dejstva, ki se nanašajo na izvorno državo v času, ko se sprejme odločitev o prošnji, vključno z zakoni in predpisi izvorne države in načinom njihove uporabe;
(b)
ustrezne izjave in dokumentacijo, ki jih predloži prosilec, vključno z informacijami o tem, ali je bil ali bi lahko bil prosilec podvržen preganjanju oziroma mu je bila ali bi mu lahko bila povzročena resna škoda;
(c)
individualni položaj in osebne okoliščine prosilca, vključno z dejavniki, kot so poreklo, spol in starost, za oceno dejstva, ali bi na podlagi prosilčevih osebnih okoliščin dejanja, ki jim je bil prosilec izpostavljen ali bi jim bil lahko izpostavljen, pomenila preganjanje ali resno škodo;
[…]
5.   Kadar države članice uporabljajo načelo, po katerem je dolžan prošnjo za mednarodno zaščito utemeljiti prosilec, in kadar vidiki izjav prosilca niso utemeljeni z dokumentarnimi ali drugimi dokazi, teh vidikov ni treba potrditi, kadar so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
prosilec se je kar najbolj potrudil za utemeljitev svoje prošnje;
(b)
vsi ustrezni elementi, ki so na voljo prosilcu, so bili predloženi, glede morebitne odsotnosti drugih ustreznih elementov pa je bila podana zadovoljiva razlaga;
(c)
ugotovljeno je, da so prosilčeve izjave skladne in verjetne ter ne nasprotujejo dostopnim specifičnim in splošnim informacijam, povezanim s prosilčevim primerom;
(d)
prosilec je zaprosil za mednarodno zaščito, kakor hitro je bilo to mogoče, razen če lahko prosilec izkaže tehten razlog, zakaj tega ni storil, in
(e)
ugotovljena je bila splošna verodostojnost prosilca.“
Direktiva 2013/32
8
V uvodnih izjavah 18, 23, 25, 43 in 50 Direktive 2013/32 je navedeno:
„(18)
V interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito je, da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku.
[…]
(23)
V pritožbenih postopkih bi bilo treba ob upoštevanju določenih pogojev prosilcem zagotoviti brezplačno pravno pomoč in zastopanje, ki ju zagotavljajo osebe, pristojne za njuno zagotavljanje v skladu z nacionalnim pravom. Poleg tega bi morali imeti prosilci na vseh stopnjah postopka pravico do posvetovanja na lastne stroške s pravnimi ali drugimi svetovalci, ki jih kot take dopušča ali dovoljuje nacionalno pravo.
[…]
(25)
Da bi lahko pravilno ugotovili, katere osebe potrebujejo zaščito kot begunci v smislu člena 1 [Konvencije o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951,] ali kot osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, bi moral imeti vsak prosilec učinkovit dostop do postopkov, možnost sodelovati in ustrezno komunicirati s pristojnimi organi, kar naj mu omogoči, da predstavi vsa pomembna dejstva v zvezi s svojim primerom, ter zadostna procesna jamstva, da lahko v vseh fazah postopka brani svoj primer. Poleg tega bi bilo treba v postopku obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito prosilcu običajno zagotoviti vsaj: pravico ostati na ozemlju, dokler organ za presojo ne izda odločbe; […] pravico do ustrezne vročitve odločbe ter uradne obvestitve o dejanskih in pravnih razlogih za to odločitev; možnost posvetovanja s pravnim ali drugim svetovalcem; v odločilnih fazah postopka pravico do obveščenosti o njegovem pravnem položaju v jeziku, ki ga razume ali za katerega se upravičeno domneva, da ga razume; ter, v primeru zavrnilne odločbe, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.
[…]
(43)
Države članice bi morale preučiti vsebinsko utemeljenost vseh prošenj, tj. oceniti, ali zadevni prosilec izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito v skladu z Direktivo [2011/95], razen če ta direktiva določa drugače, še zlasti kadar se lahko upravičeno domneva, da bo zadevo preučila ali zagotovila zadostno zaščito druga država. […]
[…]
(50)
V skladu s temeljnim načelom prava Unije je, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito, odločbe o zavrnitvi ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi in odločbe o odvzemu statusa begunca ali subsidiarne zaščite na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem.“
9
Člen 2 Direktive 2013/32, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi:
[…]
(f)
‚organ za presojo‘ pomeni kateri koli parasodni ali upravni organ v državi članici, ki je odgovoren za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in je pristojen izdajati odločbe na prvi stopnji v takih primerih;
[…].“
10
Člen 28 te direktive, naslovljen „Postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec za implicitno umaknil svojo prošnjo ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive [2011/95] šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje.
Države članice lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za mednarodno zaščito ali od nje odstopil, zlasti kadar se ugotovi:
(a)
da se ni odzval na zahteve, da sporoči bistvene informacije za svojo prošnjo v smislu člena 4 Direktive [2011/95] ali se ni udeležil osebnega razgovora, kot je določen v členih 14 do 17 te direktive, razen če v razumnem roku dokaže, da je bila njegova opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati;
(b)
da je pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu, ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja, razen če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati.
Za namene izvajanja teh določb lahko države članice določijo roke ali smernice.
2.   Države članice zagotovijo, da je prosilec, ki se ponovno javi pristojnemu organu po izdaji sklepa o prekinitvi postopka iz odstavka 1 tega člena, upravičen zahtevati ponovno uvedbo njegovega postopka ali podati novo prošnjo, za katero se ne uporablja postopek iz členov 40 in 41.
Države članice lahko določijo rok najmanj devetih mesecev, po katerem postopka ni mogoče ponovno uvesti, nova prošnja pa se obravnava kot naknadna prošnja, za katero se uporablja postopek iz členov 40 in 41. Države članice lahko določijo, da se lahko postopek nadaljuje samo enkrat.
Države članice zagotovijo, da takšna oseba ni odstranjena v nasprotju z načelom nevračanja.
Države članice lahko organu za presojo dovolijo, da se obravnavanje prošnje nadaljuje v fazi, v kateri je bilo prekinjeno.“
11
Člen 31 Direktive 2013/32, naslovljen „Postopek obravnavanja“, v odstavku 8 določa:
„Države članice lahko določijo, da se v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II prošnje obravnavajo pospešeno in/ali v skladu s členom 43 na meji ali v tranzitnem območju, če:
(a)
je prosilec pri predložitvi svoje prošnje in navajanju dejstev omenil samo vprašanja, ki niso pomembna za preučitev, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95];
(b)
prosilec prihaja iz varne izvorne države v smislu te direktive;
(c)
je prosilec zavajal organe tako, da je dajal napačne informacije ali dokumente ali zamolčal pomembne informacije ali dokumente o svoji identiteti in/ali državljanstvu, ki bi lahko negativno vplivali na odločitev;
(d)
je verjetno, da je prosilec zlonamerno uničil ali odsvojil osebni dokument ali potno listino, ki bi pomagala pri ugotavljanju njegove identitete ali državljanstva;
(e)
so prosilčeve navedbe očitno nedosledne in protislovne, očitno lažne ali očitno malo verjetne in v nasprotju z dovolj preverjenimi informacijami o izvorni državi, zaradi česar je njegova prošnja očitno neprepričljiva glede trditve, da prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive [2011/95];
(f)
je prosilec vložil naknadno prošnjo za mednarodno zaščito, ki ni dopustna v skladu s členom 40(5);
(g)
je prosilec podal prošnjo samo zaradi tega, da bi odložil ali onemogočil izvršitev prejšnje ali skorajšnje odločbe, na podlagi katere bi moral biti odstranjen;
(h)
je prosilec nezakonito vstopil na ozemlje države članice ali protipravno podaljšal svoje bivanje in se brez pravega razloga ni javil oblastem ali ni podal prošnje za mednarodno zaščito v najkrajšem možnem času glede na okoliščine njegovega vstopa;
(i)
prosilec noče izpolniti obveznosti v zvezi z oddajo prstnih odtisov […]; ali
(j)
obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da lahko prosilec predstavlja grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice, ali če je bil prosilec zaradi tehtnih razlogov javne varnosti ali javnega reda po nacionalnem pravu prisilno izgnan.“
12
Člen 32 Direktive 2013/32, naslovljen „Neutemeljene prošnje“, določa:
„1.   Brez poseganja v člen 27 lahko države članice štejejo prošnjo za neutemeljeno le, če je organ za presojo ugotovil, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito na podlagi Direktive [2011/95].
2.   V primerih neutemeljenih prošenj, za katere se uporablja katera koli od okoliščin, ki so naštete v členu 31(8), lahko države članice prošnjo štejejo tudi za očitno neutemeljeno, če jo kot tako predvideva nacionalna zakonodaja.“
13
Člen 46 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a)
odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
(i)
o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite,
(ii)
o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2),
(iii)
sprejeto na meji ali v tranzitnih območjih države članice, kot je opisano v členu 43(1),
(iv)
ne opravi obravnavanja na podlagi člena 39;
(b)
zavrnitev ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi v skladu s členoma 27 in 28;
(c)
odločbo o odvzemu mednarodne zaščite v skladu s členom 45.
[…]
3.   Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95].
4.   Države članice določijo razumne roke in druga potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilca do učinkovitega pravnega sredstva v skladu z odstavkom 1. Roki prosilcem ne smejo onemogočiti ali pretirano otežiti takega uveljavljanja.
Države članice lahko določijo tudi, da se odločbe, izdane na podlagi člena 43, preizkusijo po uradni dolžnosti.
5.   Brez poseganja v odstavek 6 države članice prosilcem dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako pravico v tem roku uveljavljali, pa do zaključka postopka s pravnim sredstvom.
6.   V primeru odločbe:
(a)
o očitni neutemeljenosti prošnje v skladu s členom 32(2) ali odločbe o neutemeljenosti prošnje po obravnavi v skladu s členom 31(8), razen v primerih, ko te odločbe temeljijo na okoliščinah iz člena 31(8)(h);
(b)
o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2)(a), (b) ali (d);
(c)
o zavrnitvi nadaljevanja obravnavanja prosilčeve zadeve, ki je bilo prekinjeno v skladu s členom 28, ali
(d)
o neobravnavanju ali nepopolnem obravnavanju prošnje v skladu s členom 39,
sodišče na podlagi prošnje prosilca ali na lastno pobudo odloči o pravici prosilca, da ostane na ozemlju države članice, če zaradi take odločitve prosilcu preneha pravica ostati v državi članici, in kadar v takih primerih v nacionalnem pravu ni predvidena pravica ostati v državi članici do zaključka postopka s pravnim sredstvom.
[…]
11.   Države članice lahko v nacionalni zakonodaji določijo tudi pogoje, na podlagi katerih se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz odstavka 1 ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati.“
Grško pravo
Zakon 3907/2011
14
Člen 22(4) Nomos 3907/2011, Idrysi Ypiresias Asylou kai Ypiresias Protis Ypodochis, prosarmogi tis ellinikis nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2008/115/EK schetika me tous koinous kanones kai diadikasies sta krati-meli gia tin epistrophi ton paranomos diamenonton ypikoon triton choron kai loipes diatakseis (zakon 3907/2011 o ustanovitvi službe za azil in prvi sprejem ter o harmonizaciji grške zakonodaje z določbami [Direktive 2008/115] in drugimi določbami) (FEK A’ 7/26.1.2011), naslovljen „Prostovoljni odhod“, določa:
„Če obstaja nevarnost pobega ali če državljan tretje države ogroža javno varnost, javni red ali državno varnost […] ali če je bila prošnja za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali zlorabna, izrecno pristojni organi ne odobrijo obdobja za prostovoljni odhod.“
Zakon 4375/2016
15
S členom 4(1) Nomos 4375/2016, Organosi kai leitourgia Ypiresias Asylou, Archis Prosfygon, Ypiresias Ypodochis kai Taftopoiisis, systasi Genikis Grammateias Ypodochis, prosarmogi tis Ellinikis Nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2013/32/ΕΕ tou Evropaikou Koinovouliou kai tou Symbouliou „schetika me tis koines diadikasies gia ti chorigisi kai anaklisi tou kathestotos diethnous prostasias (anadiatyposi)“ (EE 2013 L 180), diatakseis gia tin ergasia dikaiouchon diethnous prostasias kai alles diatakseis (zakon 4375/2016 o organizaciji in delovanju službe za azil, organa za obravnavo pritožb in službe za sprejem in identifikacijo, o ustanovitvi generalnega sekretariata za prenos in harmonizacijo grške zakonodaje z določbami [Direktive 2013/32], ki urejajo delo upravičencev do mednarodne zaščite, in drugih določbah) (FEK A’ 51/3.4.2016), kakor je bil spremenjen z zakonom 4399/2016 (v nadaljevanju: zakon 4375/2016), so bili za zagotovitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 46 te direktive ustanovljeni neodvisni odbori za pritožbe, ki imajo sedež v Atenah in so krajevno pristojni za celotno Grčijo. Odbori za pritožbe so pristojni za obravnavo pritožb prosilcev za mednarodno zaščito, da pravno in vsebinsko preučijo odločbe Ypiresia Asylou (služba za azil, Grčija), s katerimi so bile njihove prošnje zavrnjene na prvi stopnji.
Zakon 4636/2019
16
Direktiva 2013/32 je bila v grški pravni red prenesena z Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis (zakon 4636/2019 o mednarodni zaščiti in drugih določbah) (FEK A’ 169/1.11.2019) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon 4636/2019).
17
Člen 78(3) in (9) tega zakona je določal:
„3.   Prosilci se morajo za vložitev prošnje za mednarodno zaščito nemudoma osebno zglasiti pri sprejemnih organih, pa tudi kadar koli, če so pozvani k pristojnim organom v skladu s tem delom tega zakona. […] Med osebno navzočnostjo jim lahko pomagajo zastopniki ad litem in drugi posebej pooblaščeni svetovalci v skladu s členom 71(1). Obveznost osebne navzočnosti v vsaki fazi postopka obravnavanja prošnje ali pritožbe ne preneha zaradi navzočnosti oseb iz prejšnjega odstavka. Z odstopanjem se za obravnavo pritožb pred neodvisnimi odbori za pritožbe posebej uporabljajo te določbe:
(a)
Kadar prosilci prebivajo v sprejemnih ali nastanitvenih centrih, se jim ni treba osebno zglasiti. V takih primerih lahko prosilce bodisi zastopajo zastopniki ad litem ali posebej pooblaščeni svetovalci ali druge pooblaščene osebe v skladu s členom 71(1) bodisi na kakršen koli ustrezen način in najpozneje dan pred datumom obravnave predložijo organu za obravnavo pritožb potrdilo vodje sprejemnega ali nastanitvenega centra. V tem potrdilu mora biti navedeno, da prosilci na dan vložitve prošnje za potrdilo dejansko prebivajo v centru za sprejem ali nastanitev. Ta datum ne sme biti starejši kot tri (3) dni glede na datum obravnave pritožbe.
(b)
Kadar so bile prosilcem v skladu s členom 45 naložene omejitve prostega gibanja ali obveznost bivanja na določenem mestu, se od njih ne zahteva, da so osebno navzoči. V takih primerih lahko prosilce bodisi zastopajo zastopniki ad litem ali posebej pooblaščeni svetovalci ali druge pooblaščene osebe v skladu s členom 71(1) bodisi na kakršen koli ustrezen način in najpozneje dan pred datumom obravnave predložijo organu za obravnavo pritožb potrdilo policijske postaje ali centra za državljane v kraju, kjer prebivajo, ki potrjuje, da so se osebno zglasili na dan vložitve prošnje za potrdilo. Ta datum ne sme biti starejši kot dva (2) dni glede na datum obravnave pritožbe. Če organ za obravnavanje pritožb ne prejme potrdil iz točk (a) in (b), se šteje, da je prosilec implicitno umaknil pritožbo v skladu z določbami člena 81 tega zakona.
V primeru višje sile, kot je huda bolezen, huda telesna okvara ali nepremostljiva ovira, ki prosilcu preprečuje, da bi bil osebno navzoč, se obveznost, da mora biti osebno navzoč, začasno odloži za čas trajanja višje sile. V tem primeru mora prosilec vložiti prošnjo, v kateri navede okoliščine, ki pomenijo višjo silo ali nepremostljivo oviro, ki mu preprečuje osebno navzočnost, pri čemer mora biti ta prošnja ustrezno podprta z dokazili ter spričevali ali potrdili pristojne javne službe. Če se ugotovijo zgoraj navedeni primeri višje sile ali nepremostljive ovire in če se prosilec osebno zglasi pri pristojnih organih, se učinki neudeležbe v smislu tega odstavka odpravijo.
[…]
9.   V primeru kršitve obveznosti sodelovanja s pristojnimi organi, kot je določena v prejšnjih odstavkih, in zlasti če zadevna oseba ne komunicira ali ne sodeluje z organi pri ugotavljanju elementov, potrebnih za obravnavo prošnje, kar ovira učinkovit potek postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, se šteje, da je bila navedena prošnja oziroma pritožba implicitno umaknjena v skladu z določbami člena 81 tega zakona.“
18
Člen 81 navedenega zakona določa:
„1.   Če obstaja utemeljen razlog za domnevo, da je prosilec implicitno umaknil svojo prošnjo, jo organi, pristojni za odločanje, v skladu s členom 4 tega zakona ustrezno vsebinsko obravnavajo na podlagi informacij, ki so na voljo službi, in jo, če ugotovijo, da prošnja ni utemeljena, zavrnejo. Kadar ustrezna vsebinska obravnava prošnje ni mogoča na podlagi informacij, ki so na voljo službi, in v skladu s prejšnjim odstavkom, pristojni organi prenehajo obravnavati vlogo in izdajo sklep o ustavitvi postopka. S sklepom o ustavitvi postopka glede obravnave prošnje za mednarodno zaščito se hkrati odredi vrnitev prosilca v skladu z določbami zakona 3907/2011 in zakona 3386/2005. O navedenih aktih se obvesti v skladu z določbami člena 82 tega zakona.
2.   Implicitni umik se domneva zlasti, če se ugotovi, da prosilec:
(a)
ni odgovoril na pozive, naj predloži informacije, ki so bistvene za njegovo prošnjo […]; ali
(b)
se ni udeležil osebnega razgovora ali obravnave pred [neodvisnim] odborom za pritožbe v skladu s členoma 77 in 97 tega zakona, čeprav je bil ustrezno povabljen; ali
(c)
je pobegnil iz kraja, kjer je bil pridržan […];
(d)
je, ne da bi zaprosil za dovoljenje ali ne da bi o tem obvestil pristojne organe, ko je bil to dolžan storiti, zapustil kraj, kjer je živel, ali je zapustil državo brez dovoljenja pristojnih sprejemnih organov; ali
(e)
ni izpolnil obveznosti iz člena 78 tega zakona ali obveznosti rednega javljanja organom ali drugih obveznosti komuniciranja; ali
(f)
v skladu s členom 70 ni prišel podaljšati svoje izkaznice prosilca za mednarodno zaščito [najpozneje] po datumu poteka njene veljavnosti; ali
(g)
ne sodeluje z organi, s čimer krši svojo obveznost sodelovanja v skladu s členom 78,
[…].
3.   Prosilec lahko v skladu s členom 92 tega zakona pri neodvisnih odborih za pritožbe zoper zavrnilne odločbe iz odstavka 1 tega člena vloži pritožbo.
4.   Če je bil izdan sklep o ustavitvi postopka v smislu odstavka 1, ima prosilec pravico, da v devetih (9) mesecih od datuma sklepa o ustavitvi postopka pri organu izdajatelju samo enkrat zaprosi za nadaljevanje postopka obravnave njegovega spisa, ali pravico do vložitve nove prošnje, ki ne spada v okvir postopka [naknadnih prošenj] iz člena 89. Prosilec ni izgnan iz države in odločba o vrnitvi se ne izvrši, dokler ni dokončno odločeno o tej prošnji.“
19
Člen 92 zakona 4636/2019, naslovljen „Pravica do pravnega sredstva“, je v odstavkih 1 in 4 določal:
„1.   Prosilec ima pravico, da pri organu, pristojnem za obravnavo pritožb, iz člena 4 zakona 4375/2016 vloži upravno pritožbo iz člena 7(5) zakona 4375/2016:
(a)
zoper odločbo, s katero se prošnja za mednarodno zaščito zavrne kot neutemeljena v rednem postopku ali s katero se prekliče status mednarodne zaščite, in zoper odločbo o priznanju statusa mednarodne zaščite v delu, v katerem je bilo prosilcu zavrnjeno priznanje statusa begunca, v tridesetih (30) dneh od vročitve odločbe ali od datuma, ko se šteje, da je bil pritožnik seznanjen s to odločbo v skladu z odstavkom 5 člena 82;
(b)
zoper odločbo, s katero je bila prošnja za mednarodno zaščito v pospešenem postopku zavržena kot nedopustna ali zavrnjena […]
[…].
4.   Če je pritožba zavrnjena, se prosilec – razen če je mladoletnik brez spremstva – pridrži v centru za pridržanje pred odhodom, dokler se ne odstrani ali dokler se njegovi prošnji dokončno ne ugodi. Zaradi vložitve naknadne prošnje in/ali ničnostne tožbe in/ali tožbe za odložitev izvršitve se pridržanje po samem pravu ne odpravi.“
20
Člen 95(1) tega zakona je določal:
„Če se pritožba vloži, pristojni sprejemni organ istega dne obvesti prosilca o datumu obravnave pritožbe.“
21
Člen 97(2) navedenega zakona je določal:
„V postopku pred neodvisnimi odbori za pritožbe mora biti pritožnik ob upoštevanju člena 78(3) navzoč ali osebno ali prek zastopnika ad litem. Če prosilec ni navzoč osebno ali ne predloži potrdila iz člena 78(3), se šteje, da je vložil pritožbo zgolj z namenom odložitve ali onemogočanja izvršitve prejšnje ali skorajšnje odločbe o izgonu ali odstranitvi na kakršen koli drug način, njegova pritožba pa se zavrne kot očitno neutemeljena.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
22
FO, iraški državljan, je 28. februarja 2019 vložil prošnjo za mednarodno zaščito pri Perifereiako Grafeio Asylou Samou (regionalni azilni urad, Samos, Grčija) in kot razlog navedel, da je v njegovi državi izvora njegovo življenje ogroženo.
23
FO je med razgovorom, ki je potekal 24. februarja 2020 v Perifereiako Grafeio Asylou Thessalonikis (regionalni azilni urad v Solunu, Grčija), pojasnil, da je imel ljubezensko razmerje z mlado žensko, zaradi česar ga je družinski član te ženske napadel in poškodoval s strelnim orožjem. FO naj bi o tem incidentu obvestil policijo, vendar ta ni ukrepala. Ker je bil FO po navedenem dogodku še vedno v razmerju z navedeno žensko, naj bi bila zoper njega sprejeta plemenska odločitev, da se ga usmrti. FO je v upravnem postopku za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito predložil listino z dne 1. oktobra 2018, ki je v skladu z neuradnim prevodom, ki ji je bil priložen, naslovljena na „vsa plemena in s katero je odrejeno, da se prosilec usmrti zaradi kršitve, povezane s plemenom“.
24
Regionalni azilni urad v Solunu je z odločbo z dne 18. maja 2020 prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo je vložil FO, zavrnil z obrazložitvijo, da njegove trditve v zvezi z njegovim razmerjem z mlado žensko in razlogi, zaradi katerih je moral zapustiti svojo državo, niso zanesljivi. Listina z dne 1. oktobra 2018, ki domnevno odreja usmrtitev FO, ni bil sprejeta kot trden dokaz zaradi nejasnosti navedb v njej in ker ni bilo mogoče preveriti njene verodostojnosti.
25
FO je 27. avgusta 2021 s pomočjo pooblaščenega odvetnika vložil pritožbo zoper to odločbo pri 3. neodvisnem odboru za pritožbe. Ob vložitvi te pritožbe je bil FO obveščen, prvič, da je datum za obravnavo te pritožbe določen na 11. oktober 2021, drugič, da je postopek obravnave takšne pritožbe praviloma pisni, da pa bo, če bo vabljen na ustno zaslišanje, o tem obveščen vsaj deset delovnih dni pred datumom obravnave njegove pritožbe in, tretjič, da tudi če ne bo vabljen na narok, se mora v vsakem primeru osebno zglasiti pri tem odboru ob 9.30, razen če zakonito biva v centru za sprejem in identifikacijo oziroma če mu je bil izrečen ukrep omejitve gibanja ali obveznost bivanja v kraju zunaj regije Atika (Grčija).
26
FO se na dan obravnave njegove pritožbe ni osebno udeležil naroka pred 3. neodvisnim odborom za pritožbe. Zato je ta odbor, potem ko je ugotovil, da FO ne biva v centru za sprejem in identifikacijo niti mu ni bila izrečen ukrep omejitve gibanja in da prav tako ni razvidno, da bi obstajala višja sila, zaradi katere se ni mogel udeležiti naroka, pritožbo na podlagi člena 97(2) zakona 4636/2019 zavrnil kot očitno neutemeljeno, ne da bi obravnaval njeno vsebino. Poleg tega je ta odbor v skladu s členom 22(4) zakona 3907/2011 FO izrekel ukrep vrnitve brez obdobja za prostovoljni odhod.
27
FO je pri Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (prvostopenjsko upravno sodišče v Solunu, Grčija), ki je predložitveno sodišče, zoper to odločbo vložil ničnostno tožbo, pri čemer je trdil, da je 3. neodvisni odbor za pritožbe njegovo pritožbo nezakonito zavrnil zgolj zato, ker se ni udeležil naroka, ne da bi zadostno preučil njeno utemeljenost, čeprav se tega naroka ni mogel udeležiti zaradi finančnih težav, zaradi katerih ni mogel potovati iz Soluna, kjer prebiva, v Atene (Grčija).
28
Predložitveno sodišče uvodoma navaja, da so bili neodvisni odbori za pritožbe ustanovljeni s členom 4(1) zakona 4375/2016, da bi se osebam, na katere se nanašajo odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, zagotovila pravica do učinkovitega pravnega sredstva, določena v členu 46 Direktive 2013/32 in členu 47 Listine. Predložitveno sodišče meni, da so ti odbori glede na sodno prakso, ki izhaja iz sodbe z dne 31. januarja 2013, D. in A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), „sodišča“ v smislu člena 46 te direktive.
29
Glede na to se predložitveno sodišče sprašuje, ali so obveznost osebne navzočnosti pred navedenimi odbori in posledice neizpolnjevanja te obveznosti, ki so določene v nacionalni zakonodaji, združljive s členom 46 Direktive 2013/32 in – ker v tej direktivi ni posebnega pravila, ki bi urejalo navzočnost prosilcev za mednarodno zaščito pred sodiščem, ki odloča o zadevi – z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.
30
V zvezi s tem je predložitveno sodišče na prvem mestu navedlo, da se s členom 46(1) in (3) Direktive 2013/32 zahteva, da sodišče, ki odloča o prošnji za mednarodno zaščito, opravi podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, kar naj nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari ne bi zagotavljala, kadar se prosilec ni osebno zglasil pri neodvisnem odboru za pritožbe, saj naj bi bila v tem primeru pritožba zavrnjena kot očitno neutemeljena, ne da bi bila vsebinsko obravnavana.
31
Na drugem mestu, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba za uporabo načela enakovrednosti postopek, ki poteka pred takimi odbori, primerjati s postopkom, določenim pred drugimi upravnimi organi, pri katerih so vložene upravne pritožbe, ali s postopkom, ki se uporablja za tožbo v glavni stvari ali ničnostno tožbo pred upravnim sodiščem. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da zadevni osebi v nobenem od teh dveh primerov med obravnavo njene pritožbe ni treba biti osebno navzoča, ampak jo lahko med drugim zastopa pooblaščeni odvetnik.
32
Na tretjem mestu, predložitveno sodišče v zvezi z načelom učinkovitosti navaja, da je namen člena 97(2) zakona 4636/2019 neodvisnim odborom za pritožbe omogočiti, da se prepričajo, da prosilci za mednarodno zaščito ohranijo interes za izid pritožbenega postopka in so še vedno na grškem ozemlju, da bi se izognili vsebinski obravnavi prošenj, ki so za te prosilce postale brezpredmetne, in pospešila obravnava drugih pritožb. Vendar se navedeno sodišče sprašuje, ali ta določba s tem, da prosilcem, za katere ne velja ena od izjem iz člena 78(3) tega zakona, nalaga, da iz katerega koli kraja v Grčiji odpotujejo na sedež teh odborov v Atenah, ne da bi jih lahko zastopal odvetnik ali druga oseba, in s tem, da določa domnevo, da je pritožba vložena nepravilno, če ta postopkovna obveznost ni izpolnjena, onemogoča ali pretirano otežuje uporabo prava Unije in navedenim prosilcem nalaga nesorazmerno breme.
33
V zvezi s tem predložitveno sodišče trdi, da medtem ko člen 97(2) zakona 4636/2019 v takih primerih določa, da se pritožba zavrne kot očitno neutemeljena, Direktiva 2013/32 določa možnost držav članic, da določijo domnevo implicitnega umika prošnje za mednarodno zaščito v primeru neizpolnjevanja ene od obveznosti iz te direktive, in sicer, da se prosilec ni odzval organom. V skladu z navedeno direktivo naj bi se namreč z zavrnitvijo take prošnje kot očitno neutemeljene predpostavljalo, da je ta vsaj neutemeljena.
34
Poleg tega naj bi v skladu s členom 7(4) in členom 11(1)(a) Direktive 2008/115 zavrnitev take prošnje kot očitno neutemeljene preprečevala odobritev obdobja za prostovoljni odhod in naj bi tudi povzročila, da se državljanu tretje države izreče prepoved vstopa. Poleg tega, čeprav člen 46(11) Direktive 2013/32 določa, da lahko države članice določijo pogoje, na podlagi katerih je mogoče domnevati, da je prosilec za mednarodno zaščito implicitno umaknil pravno sredstvo ali od njega odstopil, skupaj s postopkovnimi pravili, ki jih je pri tem treba upoštevati, naj ta direktiva ne bi vsebovala nobene določbe o možnosti zavrnitve pritožb kot očitno neutemeljenih.
35
V teh okoliščinah je Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (prvostopenjsko upravno sodišče v Solunu, Grčija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali lahko zakonodajalec ob upoštevanju pomembnosti pravnega sredstva v smislu člena 46 Direktive 2013/32 domneva, da je pravno sredstvo vloženo nepravilno in da se zato lahko zavrne kot očitno neutemeljeno, ne da bi bila opravljena popolna in ex nunc presoja zadeve (kar vključuje tudi neodobritev roka za prostovoljni odhod v smislu člena 22(4) zakona 3907/2011 in člena 7 Direktive 2008/115), ker se prosilec [za mednarodno zaščito] ni osebno zglasil pri odboru, ki je zadevo obravnaval?
2.
(a)
Če je treba šteti, da vprašanje spada na področje uporabe načela procesne avtonomije držav članic, ali bi bilo treba v okviru preučitve načela enakovrednosti kot podobna nacionalna postopkovna pravila šteti tista, ki urejajo postopke pred nacionalnimi upravnimi odbori, ki odločajo o pritožbah v skladu z nacionalnim pravom, ali postopkovna pravila, ki urejajo vlaganje tožb v glavni stvari (ali ničnostnih tožb) pred upravnimi sodišči?
(b)
Ali je obveznost osebne navzočnosti (ali pošiljanja potrdila iz člena 78(3) zakona 4636/2019 v primerih, v katerih je to določeno) združljiva z načelom učinkovitosti prava Unije, zlasti z učinkovitim uveljavljanjem pravice do učinkovitega pravnega sredstva? V zvezi s tem se zastavlja tudi vprašanje, ali je pomembno, prvič, da domneva o nepravilnem uveljavljanju pravice do pritožbe iz člena 97(2) zakona 4636/2019 ustreza spoznanjem, ki izhajajo iz splošnih izkušenj, in drugič, da je v okviru obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito (na prvi stopnji) enako ravnanje podlaga za domnevo o implicitnem umiku in ne za zavrnitev prošnje kot očitno neutemeljene.“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
36
V delu, v katerem se predložitveno sodišče sprašuje o združljivosti nacionalne zakonodaje, s katero se izvaja člen 46 Direktive 2013/32, ki določa pritožbeni postopek zoper odločbe organa, pristojnega za odločanje na prvi stopnji o prošnjah za mednarodno zaščito, je treba najprej preveriti, ali je mogoče neodvisne odbore za pritožbe, ki so v obrazložitvenem memorandumu člena 86 zakona 4399/2016, s katerim je bil spremenjen zakon 4375/2016, opredeljeni kot „parasodni“ organi in ki so bili ustanovljeni s členom 4(1) zadnjenavedenega zakona, šteti za „sodišča“ v smislu člena 46(1) te direktive, ki omogočajo zagotavljanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
37
V zvezi s tem predložitveno sodišče pojasnjuje, da čeprav se neodvisni odbori za pritožbe ne štejejo za sodišča v smislu nacionalnega pravnega reda, izvajajo sodne pristojnosti, česar ni mogoče ovreči z dejstvom, da so njihovi akti lahko predmet ničnostne tožbe pred pristojnimi upravnimi sodišči, katerih sodbe vključujejo obveznost izvršitve.
38
Najprej je treba navesti, da člen 46(1) Direktive 2013/32 določa, da države članice zagotovijo, da imajo prosilci za mednarodno zaščito pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper različne akte v zvezi z njihovimi prošnjami za mednarodno zaščito, med katerimi so med drugim odločbe, s katerimi se take prošnje zavrnejo kot neutemeljene. Poleg tega, kot je navedeno v uvodni izjavi 50 Direktive 2013/32, mora biti v skladu s temeljnim načelom prava Unije zoper odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem.
39
V zvezi s tem se je Sodišče za ugotovitev, ali je organ „sodišče“ za namene učinkovitega pravnega sredstva zoper odločbe organa za presojo v smislu Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL 2005, L 326, str. 13), sklicevalo na ista merila, kot so bila razvita za presojo, ali je predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 31. januarja 2013, D. in A., C‑175/11, EU:C:2013:45, točka 83 in navedena sodna praksa), pri čemer ta direktiva v uvodni izjavi 27, prvi stavek, vsebuje izrecno sklicevanje na „sodišče […] v smislu člena [267 PDEU]“. Dejstvo, da uvodna izjava 50 Direktive 2013/32 ne vsebuje takega sklicevanja, te presoje ne spremeni.
40
Zato je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri presoji, ali je pristojni organ „sodišče“, upoštevati vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporaba pravnih pravil s strani organa in njegova neodvisnost (glej v tem smislu sodbi z dne 17. septembra 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, točka 23, in z dne 7. maja 2024, NADA in drugi, C‑115/22, EU:C:2024:384, točka 35 in navedena sodna praksa).
41
V obravnavani zadevi so bili na podlagi nacionalne zakonodaje, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, ustanovljeni neodvisni odbori za pritožbe, ki so pristojni za odločanje o pritožbah, ki jih vložijo prosilci za mednarodno zaščito, da se pravno in vsebinsko pregledajo odločbe, s katerimi so bile na prvi stopnji zavrnjene prošnje, ki so jih vložili ti prosilci.
42
V zvezi s tem je iz informacij, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, najprej razvidno, da je v vsakem od teh odborov večina sodnikov rednih upravnih sodišč, katerih mandat traja tri leta in ki so pri opravljanju svojih nalog osebno in funkcionalno neodvisni. Poleg tega so navedeni odbori v razmerju do strank v pritožbenem postopku, v katerem odločajo, tretje osebe in nobeden od njihovih članov ne zastopa uprave, kar zagotavlja spoštovanje načela nepristranskosti. Dalje, v postopku pred temi odbori se spoštujeta pravica do izjave in pravica do obrambe, pri čemer se upoštevajo posebnosti postopka mednarodne zaščite, ki vključuje spoštovanje zaupnosti. Nazadnje, odločbe teh odborov se sprejmejo po temeljiti pravni in dejanski preučitvi ter vsebujejo popolno, specifično in konkretno obrazložitev. Te odločbe so zavezujoče za stranke, zlasti za pristojnega ministra, in jih je mogoče izpodbijati le z ničnostno tožbo pred upravnimi sodišči.
43
Natančneje, v zvezi z merilom neodvisnosti je treba navesti, da dejstvo, da redna upravna sodišča izvajajo sodni nadzor nad akti neodvisnih odborov za pritožbe, lahko samo po sebi te odbore varuje pred morebitnimi poskusi vmešavanja ali pred morebitnimi pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost njihovih članov (glej po analogiji sodbo z dne 31. januarja 2013, D. in A., C‑175/11, EU:C:2013:45, točka 103).
44
V teh okoliščinah je treba ugotoviti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da neodvisni odbori za pritožbe, ustanovljeni na podlagi nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari za obravnavanje pritožb prosilcev za mednarodno zaščito zoper odločbe, sprejete v zvezi z njimi, izpolnjujejo pogoje, potrebne za to, da se štejejo za „sodišča“ v smislu člena 46 Direktive 2013/32. Niti informacije, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, niti trditve grške vlade in Evropske komisije namreč ne vsebujejo elementov, s katerimi bi bilo mogoče ovreči to presojo glede na merila, ki izhajajo iz ustaljene sodne prakse Sodišča, kot je navedena v točki 40 te sodbe.
Postavljeni vprašanji
45
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 46 Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki v primeru, da prosilec za mednarodno zaščito ne izpolnjuje postopkovne obveznosti, da je osebno navzoč pred sodiščem, pristojnim za odločanje o njegovi pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje, določa domnevo, da je ta pritožba vložena nepravilno in da je treba to pritožbo zavrniti kot očitno neutemeljeno, brez vsakršne vsebinske obravnave.
46
V obravnavani zadevi dvomi predložitvenega sodišča glede razlage prava Unije izhajajo iz dejstva, da se v skladu z nacionalno zakonodajo, s katero je prenesen člen 46 Direktive 2013/32, če prosilec za mednarodno zaščito ni navzoč osebno pred sodiščem, pristojnim za odločanje o njegovi pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje, šteje, da je vložil pritožbo zgolj z namenom odložitve ali onemogočanja izvršitve prejšnje ali skorajšnje odločbe o izgonu ali odstranitvi na kakršen koli drug način, njegova pritožba pa se zavrne kot očitno neutemeljena. Vendar je lahko po mnenju predložitvenega sodišča izostanek osebne navzočnosti pred pristojnim sodiščem posledica razlogov, ki niso povezani z namenom preprečiti ali odložiti izvršitev prejšnje ali skorajšnje odločbe, ki odreja izgon prosilca ali njegovo odstranitev na kakršen koli drug način. Poleg tega predložitveno sodišče meni, da naj bi v skladu z Direktivo 2013/32 iz tega, da ta prosilec ni izpolnil obveznosti biti navzoč pred organi, izhajala domneva implicitnega umika prošnje za mednarodno zaščito, in ne zavrnitve te prošnje kot očitno neutemeljene.
47
Najprej je treba navesti, da člen 46(1) Direktive 2013/32 državam članicam nalaga, da zagotovijo, da imajo prosilci za mednarodno zaščito pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbe, izdane v zvezi z njihovimi prošnjami, med katerimi so zlasti odločbe, s katerimi je prošnja za mednarodno zaščito zavrnjena kot neutemeljena, ne da bi bila izčrpno določena postopkovna pravila, ki urejajo to pravno sredstvo.
48
Dalje, člen 46 Direktive 2013/32, katerega namen je pojasniti obseg pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določa, da morajo države članice zaradi spoštovanja njenega člena 46(1) zagotoviti, da sodišče, pri katerem se izpodbija odločba o prošnji za mednarodno zaščito, izvesti „podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95]“ (glej v tem smislu sodbo z dne 25. julija 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, točki 105 in 106).
49
Natančneje, v skladu s členom 46(3) Direktive 2013/32 mora pravno sredstvo, ki ga vloži prosilec za mednarodno zaščito, pred sodiščem zagotoviti presojo vseh dejanskih in pravnih elementov, ki sodišču omogočajo posodobljeno presojo obravnavanega primera, tako da bi bilo prošnjo za mednarodno zaščito mogoče izčrpno obravnavati, ne da bi bilo treba spis vrniti v odločanje organu za presojo. Taka razlaga daje prednost cilju Direktive 2013/32, katere namen je zagotoviti, da se take prošnje obravnavajo čim hitreje, ne da bi to vplivalo na izvedbo ustrezne in izčrpne presoje (sodba z dne 8. februarja 2024, Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje), C‑216/22, EU:C:2024:122, točka 58 in navedena sodna praksa).
50
Nazadnje, člen 46(4), prvi stavek, Direktive 2013/32 državam članicam prepušča, da določijo potrebna pravila za uveljavljanje pravice prosilcev za mednarodno zaščito do učinkovitega pravnega sredstva (sodba z dne 9. septembra 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zavrženje naknadne prošnje – Rok za tožbo), C‑651/19, EU:C:2020:681, točka 33).
51
Čeprav je treba ob neobstoju ureditve Unije na tem področju na podlagi načela procesne avtonomije držav članic in ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti v nacionalnem pravnem redu določiti postopkovna pravila za pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic posameznikov, ki izhajajo iz pravnega reda Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. aprila 2025, Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, točka 37), pa so države članice odgovorne za to, da v vsakem primeru zagotovijo spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva navedenih pravic, kot je zagotovljena v členu 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU in C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, točka 142 in navedena sodna praksa).
52
Zato je treba značilnosti pravnega sredstva iz člena 46 Direktive 2013/32 določiti v skladu s tem členom 47, ki v korist vsakogar, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, določa pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem. Iz tega sledi, da mora vsaka država članica, ki jo ta direktiva zavezuje, svoje nacionalno pravo prilagoditi tako, da prosilcem za mednarodno zaščito omogoča uveljavljanje njihove pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kot je zagotovljena z navedenim členom 47 in konkretizirana s členom 46 Direktive 2013/32 (glej v tem smislu sodbo z dne 8. februarja 2024, Bundesrepublik Deutschland (Dopustnost naknadne prošnje), C‑216/22, EU:C:2024:122, točka 61 in navedena sodna praksa).
53
V obravnavani zadevi člen 92 zakona 4636/2019, s katerim je v nacionalni pravni red prenesen člen 46 Direktive 2013/32, določa pravico prosilca za mednarodno zaščito, da vloži pritožbo zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje. Člen 97 tega zakona ureja postopek preučitve te pritožbe pred neodvisnimi odbori za pritožbe. V skladu z odstavkom 2 tega člena 97 morajo prosilci za mednarodno zaščito ne glede na kraj njihovega bivanja v Grčiji priti na sedež teh odborov, da bi bili tam navzoči, razen če zanje velja ena od izjem iz člena 78(3) tega zakona. Vsi navedeni odbori pa imajo sedež v Atenah. Poleg tega člen 97(2), drugi stavek, navedenega zakona kot pravno posledico neizpolnitve te obveznosti osebne navzočnosti določa, da se šteje, da je prosilec vložil pritožbo zgolj z namenom odložitve ali onemogočanja izvršitve prejšnje ali skorajšnje odločbe o izgonu ali odstranitvi na kakršen koli drug način, njegova pritožba pa se zavrne kot očitno neutemeljena.
54
Zakonodaja iz postopka v glavni stvari s tem, da uvaja to postopkovno zahtevo in določa, da njeno neizpolnjevanje povzroči tako posledico, res določa le način uveljavljanja pritožbe prosilcev zoper odločbo o zavrnitvi njihove prošnje za mednarodno zaščito. Vendar lahko ta način omeji pravico teh prosilcev do učinkovitega sodnega varstva, saj jim nalaga omejitev, povezano z njihovo fizično navzočnostjo v postopku pred neodvisnimi odbori za pritožbe, ki odločajo, sicer se uporabi domneva, da so njihove pritožbe implicitno umaknjene, njihove pritožbe pa se zavrnejo kot očitno neutemeljene, brez vsakršne vsebinske obravnave.
55
Člen 52(1) Listine določa, da je uresničevanje pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, lahko omejeno, če so te omejitve predpisane z zakonom, spoštujejo bistveno vsebino teh pravic in svoboščin ter so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (sodba z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju), C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točka 51).
56
V zvezi s tem je treba navesti, da čeprav Direktiva 2013/32 ne določa posebnih zahtev glede postopkovnih obveznosti, ki jih ima prosilec pri obravnavanju učinkovitega pravnega sredstva, vloženega zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje za mednarodno zaščito, kot je osebna navzočnost, niti posledic neizpolnjevanja teh obveznosti, člen 46(11) Direktive 2013/32 državam članicam omogoča, da v nacionalni zakonodaji določijo pogoje, pod katerimi se lahko domneva, da je prosilec implicitno umaknil pravno sredstvo iz odstavka 1 tega člena 46 ali se mu implicitno odpovedal, ter postopkovna pravila, ki jih je pri tem treba upoštevati.
57
Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je namen postopkovne zahteve, določene z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari, in posledice, ki izhaja iz njenega neizpolnjevanja, zagotoviti, da imajo prosilci dejanski interes za vložitev pritožbe, tako da se preveri, ali so na nacionalnem ozemlju, ko bo ta pritožba obravnavana, in tako prispevati k učinkovitemu in hitremu poteku postopka pred pristojnim sodiščem. Cilja hitre obravnave takih pritožb in ohranitve učinkovitosti sodnega sistema pa sta legitimna cilja, ker prispevata k temu, da se sodišča, ki odločajo o teh pritožbah, osredotočijo na tiste, ki jih vložijo prosilci, ki imajo dejanski interes za izid pritožbenega postopka. Tako sta ta cilja legitimna cilja in upravičujeta uvedbo domneve, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki je v interesu držav članic in hkrati v interesu prosilcev za tako zaščito, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 18 te direktive.
58
Sodišče je namreč že razsodilo, da postopkovna pravila, ki omogočajo hitrejšo obravnavo očitno neutemeljenih prošenj za mednarodno zaščito, zagotavljajo učinkovitejšo obravnavo prošenj oseb, ki imajo utemeljene razloge za pridobitev statusa begunca, in tako prispevajo k učinkovitemu poteku postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zavrnitev naknadne prošnje – Rok za tožbo), C‑651/19, EU:C:2020:681, točki 54 in 55 ter navedena sodna praksa).
59
Zato je lahko nacionalna ureditev, ki določa obveznost osebne navzočnosti pred sodiščem, pristojnim za odločanje o pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, in – v primeru neizpolnjevanja te obveznosti – domnevo, podobno domnevi implicitnega umika ali odstopa od take prošnje, načeloma upravičena glede na cilj hitre obravnave, ki mu sledi Direktiva 2013/32, načelo pravne varnosti in učinkovit potek postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito (glej po analogiji sodbo z dne 9. septembra 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zavrnitev naknadne prošnje – Rok za tožbo), C‑651/19, EU:C:2020:681, točka 56 in navedena sodna praksa).
60
Vendar mora biti v zakonodaji države članice, katere namen je izvajanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 46(1) Direktive 2013/32, spoštovano načelo sorazmernosti, kar zlasti pomeni, da je ta zakonodaja primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja, da ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja, in da je sorazmerna (glej po analogiji sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju), C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točka 85 in navedena sodna praksa).
61
Na prvem mestu, kot je razvidno iz točk 53 in 57 te sodbe, je namen nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari neodvisnim odborom za pritožbe omogočiti, da zagotovijo hitro obravnavo pritožb zoper odločbe o zavrnitvi prošenj za mednarodno zaščito, in ohraniti učinkovitost sodnega sistema, da se lahko ti odbori osredotočijo na prosilce, ki imajo dejanski interes za izid pritožbenega postopka. Postopkovna obveznost, ki prosilce zavezuje, da so osebno navzoči pred navedenimi odbori, namreč prispeva k uresničitvi teh ciljev. Tako ta postopkovna obveznost s tem, da omogoča učinkovitejšo obravnavo prošenj, ki jih vložijo prosilci, ki po končanem pritožbenem postopku ohranijo interes, pri čemer preprečuje vsebinsko obravnavanje prošenj, ki so postale brezpredmetne, prispeva k učinkovitemu poteku postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito.
62
Na drugem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali ta nacionalna zakonodaja ne presega tega, kar je nujno za dosego zastavljenih ciljev, bi lahko bili v obravnavani zadevi mogoči manj omejujoči ukrepi, kot je možnost prosilcev, ki so vložili pritožbo, da jih zastopa odvetnik ali druga za to pooblaščena oseba, in da se, da bi dokazali svojo prisotnost na grškem ozemlju, zglasijo na policijski postaji ali pri drugem javnem ali pravosodnem organu v bližini njegovega prebivališča, ki je primerljiv s tistim iz člena 78(3)(b) zakona 4636/2019.
63
Res je, kot je grška vlada navedla v pisnem stališču, da so postopkovna obveznost osebne navzočnosti in posledice neizpolnjevanja te obveznosti jasno določene v nacionalnem pravu. V zvezi s tem se v skladu s členom 95(1) zakona 4636/2019 prosilca, ki vloži pritožbo zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje za mednarodno zaščito, obvesti o datumu naroka v zvezi z obravnavanjem njegove pritožbe na dan vložitve pritožbe in o obveznosti, da se na ta datum osebno zglasi pri pristojnem neodvisnem odboru za pritožbe, razen v primerih višje sile ali nepremostljive ovire, ki preprečujejo njegovo navzočnost, v smislu člena 78(3), drugi pododstavek, tega zakona, v katerih se lahko začne postopek, ki omogoča odložitev obveznosti osebne navzočnosti za čas trajanja višje sile, s čimer se lahko odpravijo pravni učinki neudeležbe.
64
Vendar je treba na tretjem mestu preveriti še, ali so postopkovna pravila, določena z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari, nesorazmerna glede na cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito, glede na vpliv, ki ga lahko imajo na uveljavljanje pravice prosilcev do učinkovitega pravnega sredstva.
65
V zvezi s tem je treba navesti, da čeprav je nacionalno pravilo, ki določa postopkovno zahtevo po osebni navzočnosti in – v primeru neizpolnjevanja te zahteve – domnevo o implicitnemu umiku ali odstopu od pravnega sredstva, mogoče upravičiti z razlogi, povezanimi s pravno varnostjo in učinkovitim potekom postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, pa to pravilo ne sme ovirati ustreznega in celovitega obravnavanja teh prošenj. Iz uvodne izjave 18 Direktive 2013/32 je namreč razvidno, da ukrep za pospešitev postopka obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, ki ga določa zakonodaja države članice, ne sme posegati v ustreznost in celovitost obravnave teh prošenj.
66
V obravnavani zadevi pa, kot je razvidno iz informacij, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, obveznost prosilca, da je osebno navzoč pred sodiščem, pristojnim za odločanje o njegovi pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi take prošnje, katere edini cilj je preveriti njegovo prisotnost na nacionalnem ozemlju, ne pa to, da je zaslišan, pomeni nesorazmerno in pretirano breme za prosilce za mednarodno zaščito, ki ne prebivajo v atenski regiji, kot je tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, ki ima prebivališče več sto kilometrov od te regije, saj morajo ti prosilci, če niso v položaju, ki pomeni eno od izjem iz člena 78(3) zakona 4636/2019, potovati v Atene, kjer so neodvisni odbori za pritožbe, zgolj zato, da potrdijo svojo prisotnost, ne pa zato, da bi bili zaslišani. V zvezi s tem dejstvo, da so v skladu s členom 95(1) zakona 4636/2019 prosilci pravočasno obveščeni o obveznosti osebne navzočnosti pred temi odbori, ne more spremeniti te ugotovitve.
67
Nesorazmernost nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari namreč izhaja zlasti iz pravne posledice, ki jo ta zakonodaja določa, če obveznost osebne navzočnosti ni bila izpolnjena ali če ni bilo poslano dokazilo o obstoju višje sile ali nepremostljive ovire, saj določa neizpodbojno domnevo, da je pritožba vložena nepravilno, tako da je treba to pritožbo zavrniti kot očitno neutemeljeno, brez vsakršne vsebinske preučitve. Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je lahko izostanek osebne navzočnost pred sodiščem, pristojnim za odločanje o pritožbi, posledica razlogov, ki niso povezani z namenom preprečiti ali odložiti izvršitev prejšnje ali skorajšnje odločbe, ki odreja izgon prosilca ali njegovo odstranitev na kakršen koli drug način.
68
V teh okoliščinah, kot je generalna pravobranilka v bistvu poudarila v točkah od 77 do 89 sklepnih predlogov, in v okoliščinah, v katerih morajo prosilci za mednarodno zaščito potovati v glavno mesto države, da bi bili osebno navzoči, in ne zato, da bi bili zaslišani, tako da nosijo stroške prevoza, bivanja in nastanitve, ki so lahko veliki, lahko domneva, da je pritožba vložena nepravilno, zaradi česar jo je treba zavrniti kot očitno neutemeljeno, ne da bi bili določeni drugi načini, s katerimi lahko tak prosilec dokaže svojo prisotnost na nacionalnem ozemlju, in ne da bi mu bila zagotovljena materialna sredstva, ki bi mu omogočala izpolnjevanje obveznosti fizične navzočnosti na obravnavi, pretirano oteži uveljavljanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva v smislu člena 46(1) Direktive 2013/32 in tako pomeni poseg v pravico do učinkovitega sodnega varstva, določeno v členu 47 Listine.
69
Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 46 Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, ki v primeru, da prosilec za mednarodno zaščito ne izpolnjuje postopkovne obveznosti, da je osebno navzoč pred sodiščem, pristojnim za odločanje o njegovi pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje, katere edini cilj je preveriti njegovo prisotnost na nacionalnem ozemlju, ne pa to, da je zaslišan, določa domnevo, da je ta pritožba vložena nepravilno in da je treba to pritožbo zavrniti kot očitno neutemeljeno.
Stroški
70
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 46 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
nasprotuje ureditvi države članice, ki v primeru, da prosilec za mednarodno zaščito ne izpolnjuje postopkovne obveznosti, da je osebno navzoč pred sodiščem, pristojnim za odločanje o njegovi pritožbi zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje, katere edini cilj je preveriti njegovo prisotnost na nacionalnem ozemlju, ne pa to, da je zaslišan, določa domnevo, da je ta pritožba vložena nepravilno in da je treba to pritožbo zavrniti kot očitno neutemeljeno.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.
(
i
)	Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.