62021CC0750
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 25 maja 2023 r. (
1
)
Sprawy C‑750/21 P i C‑256/22 P
Pilatus Bank plc
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Polityka gospodarcza i pieniężna – Jednolity mechanizm nadzorczy – Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013 – Szczególne zadania nadzorcze powierzone EBC – Decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej na podjęcie działalności – Postawienie w stan oskarżenia głównego akcjonariusza w państwie trzecim – Kryterium reputacji – Sposób postrzegania reputacji na rynku – Rozporządzenie blokujące nr 2271/96 – Skuteczne wykonywanie prawa do obrony przez pełnomocnika – Przypisanie EBC aktów przygotowawczych organów krajowych – Skuteczna ochrona sądowa – Artykuły 41 i 47 karty
Spis treści
I. Wstęp
II. Ramy prawne
A. Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013
B. Rozporządzenie (UE) nr 575/2013
C. Rozporządzenie (UE) nr 468/2014
D. Dyrektywa 2013/36/UE
E. Wspólne wytyczne europejskich urzędów nadzoru ds. banków, ubezpieczycieli i obrotu papierami wartościowymi (EBA, EIOPA i ESMA) w sprawie oceny nadzorczej przypadków nabycia lub zwiększenia znacznych pakietów akcji w podmiotach sektora finansowego
III. Okoliczności powstania sporu
A. Stan faktyczny
B. Zaskarżone postanowienie (sprawa C‑750/21 P)
C. Zaskarżony wyrok (sprawa C‑256/22 P)
IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
V. Ocena
A. Skuteczne korzystanie z prawa do obrony w wieloetapowym postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia
1. Wprowadzenie
2. Przypisywanie naruszeń prawa do obrony i skutecznej ochrony prawnej w wieloetapowych postępowaniach administracyjnych
a) Wyłączna kompetencja Trybunału
b) Przypisanie EBC krajowych aktów przygotowawczych
c) Naruszenie prawa w zaskarżonym wyroku i skuteczna obrona prawna przez pełnomocnika banku
3. Wniosek częściowy
a) Sprawa C‑256/22 P
b) Sprawa C‑750/21 P
B. Zakres uprawnień nadzorczych EBC
1. Pierwszy zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: naruszenie art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013
2. Drugi zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: błędna interpretacja pojęcia reputacji według art. 23 ust. 1 rozporządzenia 2013/36
a) Argumentacja wnoszącej odwołanie
b) Oddalenie przez Sąd
c) Pojęcie reputacji w art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/36
d) Wymogi proceduralne i dowodowe dotyczące udowodnienia braku reputacji i wynikającego z tego ryzyka
e) Znaczenie rozporządzenia blokującego nr 2271/96
3. Trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: naruszenie prawa przez Sąd, w szczególności nieproporcjonalność cofnięcia zezwolenia
4. Pierwszy zarzut odwołania w sprawie C‑750/21 P: inne zarzuty
5. Wnioski częściowe i koszty
a) Sprawa C‑750/21 P
b) Sprawa C‑256/22 P
VI. Wnioski
A. Sprawa C‑750/21 P
B. Sprawa C‑256/22 P
I. Wstęp
1.
Chociaż dwie przedmiotowe sprawy nie są formalnie powiązane, dotyczą tych samych stron i tego samego postępowania administracyjnego. Doprowadziło ono do tego, że Europejski Bank Centralny (EBC) cofnął wnoszącej odwołanie, Pilatus Bank plc, zezwolenie na prowadzenie działalności instytucji kredytowej (zwane dalej „zezwoleniem”).
2.
Co więcej, sprawy te dotyczą tych samych fundamentalnych kwestii. Z jednej strony należy wyjaśnić, czy EBC, na mocy swoich nadrzędnych uprawnień nadzorczych i decyzyjnych, jest odpowiedzialny za ochronę prawa instytucji kredytowej do obrony, w ten sposób, że można przypisać mu poważne uchybienia proceduralne w krajowej części (wieloetapowego) postępowania administracyjnego. Po drugie, w tym kontekście należy zbadać, czy instytucja kredytowa objęta specjalnym nadzorem przez właściwy organ krajowy lub nad którą sprawuje on zarząd, może za pośrednictwem pełnomocnika wyznaczonego przez jej zarząd w pełni korzystać z tych praw do obrony i prawa do wniesienia skargi w związku z (groźbą) cofnięcia tego zezwolenia.
3.
Ponadto obie sprawy dotyczą ogólnie zakresu uprawnień nadzorczych EBC zgodnie z zasadami jednolitego mechanizmu nadzorczego (
2
). W tym kontekście należy zbadać, czy i w jakim zakresie akty przygotowawcze właściwych organów krajowych można przypisać EBC, czy musi on dokonać ich kontroli w świetle zgodności z prawem i czy wraz z decyzją EBC kończącą postępowanie podlegają one zaskarżeniu do sądów Unii.
4.
W sprawie C‑256/22 P pojawiła się dodatkowa kwestia zasadnicza dotycząca warunków, na jakich możliwe jest cofnięcie zezwolenia na podjęcie działalności instytucji kredytowej na podstawie braku lub utraty „reputacji” przez głównego akcjonariusza instytucji kredytowej. Interpretacja tego nieokreślonego kryterium oceny będzie po raz pierwszy przedmiotem orzecznictwa Trybunału.
II. Ramy prawne
A.
Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013
5.
Rozporządzenie nr 1024/2013 w motywach 16, 20 i 21 stanowi, co następuje:
„(16)
Bezpieczeństwo i dobra kondycja dużych instytucji kredytowych są niezbędne do zapewnienia stabilności systemu finansowego. Niedawne wydarzenia wskazują jednak, że także mniejsze instytucje kredytowe mogą stanowić zagrożenie dla stabilności finansowej. W związku z tym EBC powinien być w stanie wykonywać zadania nadzorcze w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych, które posiadają zezwolenie w uczestniczących państwach członkowskich, oraz wszystkich oddziałów mających siedzibę w takich państwach.
[…]
(20)
Wymóg uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności instytucji kredytowych stanowi jedną z najważniejszych technik ostrożnościowych zapewniającą, że działalność taką prowadzą jedynie podmioty gospodarcze mające solidne podstawy ekonomiczne, strukturę organizacyjną umożliwiającą im zabezpieczanie się przed szczególnymi rodzajami ryzyka nieodłącznie związanymi z przyjmowaniem depozytów i udzielaniem kredytów oraz posiadające dyrektorów o odpowiednich kwalifikacjach. EBC należy zatem powierzyć zadanie udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym, które mają być ustanowione w uczestniczącym państwie członkowskim oraz powinien być on odpowiedzialny za cofanie tych zezwoleń, z zastrzeżeniem szczegółowych ustaleń odzwierciedlających rolę organów krajowych.
(21)
Oprócz warunków określonych w unijnym prawie w odniesieniu do udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym oraz przypadków cofnięcia takich zezwoleń państwa członkowskie mogą obecnie ustalić dodatkowe warunki, od których zależą udzielenie zezwolenia i jego cofnięcie. EBC powinien zatem wykonywać swoje zadanie w zakresie udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym i cofania tych zezwoleń w przypadku niezgodności z przepisami krajowymi na wniosek odpowiedniego właściwego organu krajowego, który ocenia zgodność z odpowiednimi warunkami określonymi w przepisach krajowych”.
6.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 1024/2013, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie powierza EBC szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, aby przyczynić się do bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych oraz stabilności systemu finansowego w ramach Unii i każdego państwa członkowskiego, w pełni i z należytą starannością uwzględniając jedność i integralność rynku wewnętrznego w oparciu o równe traktowanie instytucji kredytowych w celu zapobieżenia arbitrażowi regulacyjnemu.
Instytucje, o których mowa w art. 2 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi[ (
3
)], są wyłączone z zadań nadzorczych powierzonych EBC zgodnie z art. 4 niniejszego rozporządzenia. Zakres zadań nadzorczych EBC jest ograniczony do nadzoru ostrożnościowego instytucji kredytowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Niniejsze rozporządzenie nie powierza EBC żadnych innych zadań nadzorczych, takich jak zadania związane z nadzorem ostrożnościowym nad partnerami centralnymi.
Wykonując zadania powierzone mu w niniejszym rozporządzeniu, i bez uszczerbku dla celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych, EBC należycie uwzględnia różnorodność instytucji kredytowych oraz ich wielkość i model biznesowy.
Żadne działanie, propozycja ani polityka EBC nie mogą – bezpośrednio czy pośrednio – dyskryminować żadnego państwa członkowskiego ani grupy państw członkowskich jako miejsca świadczenia usług bankowych lub finansowych w jakiejkolwiek walucie.
Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla obowiązków i powiązanych uprawnień właściwych organów uczestniczących państw członkowskich w zakresie realizacji zadań nadzorczych, których nie powierzono EBC na mocy niniejszego rozporządzenia.
Niniejsze rozporządzenie pozostaje również bez uszczerbku dla obowiązków i powiązanych uprawnień właściwych lub wyznaczonych organów uczestniczących państw członkowskich w zakresie stosowania instrumentów makroostrożnościowych nieprzewidzianych w stosownych unijnych aktach prawnych”.
7.
W art. 2 pkt 2, 3 i 9 rozporządzenia nr 1024/2013 zawarte są definicje następujących pojęć:
„2.   »właściwy organ krajowy« oznacza właściwy organ krajowy wyznaczony przez uczestniczące państwo członkowskie zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych[ (
4
)] i dyrektywą 2013/36/UE;
3.   »instytucje kredytowe« oznaczają instytucje kredytowe zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 575/2013;
[…]
9.   »jednolity mechanizm nadzorczy« oznacza system nadzoru finansowego, złożony z EBC i właściwych organów krajowych uczestniczących państw członkowskich, jak opisano w art. 6 niniejszego rozporządzenia”.
8.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1024/2013 określa zadania powierzone EBC między innymi w następujący sposób:
„1.   W ramach art. 6 – zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu – EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich:
a)
wydawanie i cofanie zezwoleń dla instytucji kredytowych, z zastrzeżeniem art. 14;
[…]
3.   Do celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy. W przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji”.
9.
Artykuł 6 rozporządzenia nr 1024/2013 stanowi między innymi:
„1.   EBC wykonuje swoje zadania w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe. EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie jednolitego mechanizmu nadzorczego.
[…]
4.   Jeśli chodzi o zadania określone w art. 4, z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c), EBC ma obowiązki określone w ust. 5 niniejszego artykułu, a właściwe organy krajowe mają obowiązki określone w ust. 6 niniejszego artykułu, w ramach i z zastrzeżeniem procedur, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu, w odniesieniu do nadzoru nad następującymi instytucjami kredytowymi, finansowymi spółkami holdingowymi lub finansowymi spółkami holdingowymi o działalności mieszanej, lub mającymi siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich oddziałami instytucji kredytowych, które mają siedzibę w nieuczestniczących państwach członkowskich:
–
tymi, które są mniej istotne w ujęciu skonsolidowanym, na najwyższym szczeblu konsolidacji w uczestniczących państwach członkowskich, lub mniej istotne w ujęciu indywidualnym w szczególnym przypadku oddziałów mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich ustanowionych przez instytucje kredytowe, które mają siedzibę w nieuczestniczących państwach członkowskich. Istotność ocenia się w oparciu o następujące kryteria:
(i)
wielkość;
(ii)
znaczenie dla gospodarki Unii lub dowolnego uczestniczącego państwa członkowskiego;
(iii)
istotność działalności transgranicznej.
W odniesieniu do akapitu pierwszego powyżej instytucji kredytowej lub finansowej spółki holdingowej lub finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej nie uznaje się za mniej istotną – chyba że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach, które należy sprecyzować w metodologii – o ile spełniony jest dowolny z poniższych warunków:
(i)
całkowita wartość ich aktywów przekracza 30 mld EUR;
(ii)
stosunek całkowitej wartości ich aktywów do PKB uczestniczącego państwa członkowskiego siedziby przekracza 20 %, chyba że całkowita wartość ich aktywów jest niższa niż 5 mld EUR;
(iii)
w następstwie powiadomienia, w którym dany właściwy organ krajowy stwierdza, że uznaje taką instytucję za instytucję o istotnym znaczeniu dla gospodarki krajowej, EBC podejmuje – po przeprowadzeniu wszechstronnej oceny, w tym oceny bilansu, tej instytucji kredytowej – decyzję potwierdzającą takie znaczenie.
EBC może również z własnej inicjatywy uznać daną instytucję za instytucję o istotnym znaczeniu, jeżeli ustanowiła ona bankowe jednostki zależne w co najmniej dwóch uczestniczących państwach członkowskich, a transgraniczne aktywa lub pasywa tej instytucji stanowią istotną część jej całkowitych aktywów lub pasywów, z zastrzeżeniem warunków określonych w metodologii.
Tych, dla których publiczna pomoc finansowa była wnioskowana lub otrzymana bezpośrednio z EISF lub EMS, nie uznaje się za mniej istotne.
Niezależnie od przepisów poprzednich akapitów EBC wykonuje zadania powierzone mu na mocy niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do trzech najistotniejszych instytucji kredytowych w każdym z uczestniczących państw członkowskich, chyba że szczególne okoliczności uzasadniają odmienne postępowanie.
5.   W odniesieniu do instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4, i w ramach określonych w ust. 7:
a)
EBC wydaje właściwym organom krajowym zalecenia, wytyczne lub ogólne instrukcje, zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4, z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c), i podejmują decyzje nadzorcze;
Instrukcje takie mogą dotyczyć szczególnych uprawnień określonych w art. 16 ust. 2 w odniesieniu do grup lub kategorii instytucji kredytowych do celów zapewnienia spójności rezultatów w zakresie nadzoru w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego;
b)
jeżeli konieczne jest zapewnienie spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, EBC może w dowolnym momencie, z własnej inicjatywy po skonsultowaniu się z właściwymi organami krajowymi lub na wniosek właściwego organu krajowego, podjąć decyzję o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4, w tym w przypadku, gdy pomoc finansowa była wnioskowana lub otrzymana pośrednio z Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności;
[…]”.
10.
Artykuł 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1024/2013 ma następujące brzmienie:
„1.   W wyłącznym celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 EBC uznaje się w stosownych przypadkach za właściwy lub wyznaczony organ w uczestniczących państwach członkowskich zgodnie ze stosownym unijnym prawem.
W tym samym wyłącznym celu EBC posiada wszystkie uprawnienia i obowiązki określone w niniejszym rozporządzeniu. Posiada również wszystkie uprawnienia i obowiązki, jakie właściwe i wyznaczone organy mają na mocy stosownego unijnego prawa, chyba że w niniejszym rozporządzeniu przewidziano inaczej. W szczególności EBC posiada uprawnienia wymienione w niniejszym rozdziale sekcje 1 i 2.
W zakresie, w jakim jest to konieczne do wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia, EBC może wymagać – w drodze instrukcji – od tych organów krajowych, by korzystały ze swoich uprawnień, na mocy prawa krajowego i na warunkach w nim przewidzianych, w przypadku gdy niniejsze rozporządzenie nie powierza takich uprawnień EBC. Te organy krajowe w pełni informują EBC o wykonywaniu tych uprawnień.
2.   EBC wykonuje uprawnienia, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, zgodnie z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy. EBC i właściwe organy krajowe blisko współpracują przy wykonywaniu swoich odnośnych uprawnień nadzorczych i kontrolnych”.
11.
Artykuł 14 rozporządzenia nr 1024/2013, zatytułowany „Udzielanie zezwoleń”, stanowi:
„1.   Wszelkie wnioski o udzielenie zezwolenia na podjęcie działalności instytucji kredytowej, która ma mieć siedzibę w uczestniczącym państwie członkowskim, są przedkładane właściwym organom krajowym państwa członkowskiego, w którym instytucja kredytowa ma mieć siedzibę, zgodnie z wymogami określonymi w stosownym prawie krajowym.
2.   Jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki udzielenia zezwolenia określone w stosownym prawie krajowym tego państwa członkowskiego, właściwy organ krajowy przyjmuje – w okresie przewidzianym w stosownym prawie krajowym – projekt decyzji w sprawie zaproponowania, by EBC udzielił zezwolenia. O projekcie decyzji informuje się EBC i wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie. W innych przypadkach właściwy organ krajowy odrzuca wniosek o udzielenie zezwolenia.
3.   Projekt decyzji uznaje się za przyjęty przez EBC, chyba że EBC wyrazi sprzeciw w maksymalnym terminie dziesięciu dni roboczych, przy czym w należycie uzasadnionych przypadkach termin ten można jednokrotnie przedłużyć o taki sam okres. EBC wyraża sprzeciw wobec projektu decyzji tylko wtedy, gdy warunki udzielenia zezwolenia określone w stosownym unijnym prawie nie są spełnione. Przedstawia pisemne uzasadnienie odrzucenia wniosku.
4.   O decyzji podjętej zgodnie z ust. 2 i 3 właściwy organ krajowy powiadamia wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie.
5.   Z zastrzeżeniem ust. 6 EBC może cofnąć zezwolenie w przypadkach określonych w stosownym unijnym prawie z własnej inicjatywy, po skonsultowaniu się z właściwym organem krajowym uczestniczącego państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę dana instytucja kredytowa, lub na wniosek takiego właściwego organu krajowego. Konsultacje te w szczególności zapewniają, by przed podjęciem decyzji dotyczących cofnięcia zezwolenia EBC dał organom krajowym dość czasu na podjęcie decyzji o koniecznych działaniach naprawczych, w tym ewentualnych środkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oraz by uwzględnił te decyzje.
Jeżeli właściwy organ krajowy, który zaproponował, by udzielić zezwolenia zgodnie z ust. 1, uznaje, że zgodnie ze stosownym prawem krajowym zezwolenie musi zostać cofnięte, przedkłada EBC propozycję w tej sprawie. W takim przypadku EBC podejmuje decyzję w sprawie proponowanego cofnięcia zezwolenia, z pełnym uwzględnieniem przyczyn takiego cofnięcia przedstawionych przez właściwy organ krajowy.
6.   Tak długo jak organy krajowe zachowują kompetencję w zakresie przeprowadzania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych, w przypadkach gdy organy te uznają, że cofnięcie zezwolenia zaszkodziłoby odpowiedniej realizacji działań niezbędnych do przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub do zachowania stabilności finansowej, należycie powiadamiają EBC o swoim sprzeciwie, szczegółowo wyjaśniając, w jaki sposób takie cofnięcie byłoby szkodliwe w tym zakresie. W takich przypadkach EBC powstrzymuje się od przystąpienia do cofnięcia zezwolenia na okres wspólnie uzgodniony z organami krajowymi. EBC może postanowić o przedłużeniu tego okresu, jeżeli jest zdania, że poczyniono wystarczające postępy. Jeżeli jednak EBC stwierdzi w uzasadnionej decyzji, że organy krajowe nie zrealizowały właściwych działań niezbędnych do zachowania stabilności finansowej, cofnięcie zezwoleń ma zastosowanie bezzwłocznie”.
B.
Rozporządzenie (UE) nr 575/2013
12.
Motyw 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 64[8]/2012 (
5
), stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie oraz dyrektywa 2013/36/UE powinny łącznie stanowić ramy prawne regulujące warunki dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (zwanych dalej łącznie »instytucjami«) do działalności, ramy nadzoru nad nimi oraz obowiązujące je normy ostrożnościowe. Niniejsze rozporządzenie należy zatem interpretować łącznie ze wspomnianą dyrektywą”.
13.
Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 i 42 zawierają następujące definicje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
(1)
»instytucja kredytowa« oznacza przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek;
[…]
(42)
»zezwolenie« oznacza akt, wydany w jakiejkolwiek formie przez organy, na mocy którego udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności;
[…]”.
C.
Rozporządzenie (UE) nr 468/2014
14.
Rozporządzenie UE nr 468/2014 Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiające ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego (rozporządzenie ramowe w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego) (
6
) w art. 27, pod tytułem „Reprezentowanie stron”, w ust. 1 reguluje, co następuje:
„Strona może być reprezentowana przez swoich przedstawicieli prawnych lub ustawowych lub przez jakiegokolwiek pełnomocnika pisemnie upoważnionego do wszelkich czynności dotyczących procedury nadzorczej EBC”.
D.
Dyrektywa 2013/36/UE
15.
Artykuł 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (
7
), stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy dotyczące:
a)
warunków dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (zwanych dalej łącznie »instytucjami«) do działalności;
b)
uprawnień i narzędzi nadzorczych w zakresie nadzoru ostrożnościowego sprawowanego przez właściwe organy nad instytucjami,
c)
nadzoru ostrożnościowego sprawowanego nad instytucjami przez właściwe organy w sposób, który jest zgodny z przepisami określonymi w rozporządzeniu (UE) nr 575/2013;
d)
wymogów w zakresie publikowania przez właściwe organy informacji w obszarze regulacji ostrożnościowej instytucji oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami”.
16.
Artykuł 8 dyrektywy 2013/36, zatytułowany „Zezwolenie”, w ust. 1 stanowi:
„Państwa członkowskie wymagają uzyskania przez instytucje kredytowe zezwolenia przed rozpoczęciem działalności. Nie naruszając przepisów art. 10–14, państwa te określają warunki uzyskiwania takich zezwoleń i powiadamiają o nich EUNB”.
17.
Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakaz prowadzenia przez osoby lub przedsiębiorstwa inne niż instytucje kredytowe działalności polegającej na przyjmowaniu od ludności depozytów lub innych środków podlegających zwrotowi”, w ust. 1 stanowi, co następuje:
„Państwa członkowskie wprowadzają zakaz prowadzenia przez osoby lub przedsiębiorstwa niebędące instytucjami kredytowymi działalności polegającej na przyjmowaniu od ludności depozytów lub innych środków finansowych podlegających zwrotowi”.
18.
Artykuł 14 dyrektywy 2013/36, zatytułowany „Akcjonariusze i udziałowcy”, stanowi w swoim ust. 2:
„Właściwe organy nie odmawiają udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez instytucję kredytową, jeśli mając na uwadze potrzebę zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania instytucją kredytową, nie są przekonane co do odpowiedniego charakteru akcjonariuszy lub udziałowców, w szczególności w przypadku, gdy nie są spełnione kryteria określone w art. 23 ust. 1. Stosuje się art. 23 ust. 2 i 3 oraz art. 24”.
19.
Artykuł 18 dyrektywy 2013/36, zatytułowany „Cofnięcie zezwolenia”, ma następujące brzmienie:
„Właściwe organy mogą cofnąć zezwolenie udzielone instytucji kredytowej tylko w przypadkach, gdy taka instytucja kredytowa:
a)
nie wykorzystała zezwolenia w ciągu 12 miesięcy, wyraźnie zrzekła się zezwolenia lub nie prowadziła działalności od ponad sześciu miesięcy, chyba że zainteresowane państwo członkowskie wprowadziło przepis stanowiący, że w takich przypadkach zezwolenie wygasa;
b)
uzyskała zezwolenie wskutek przedłożenia nieprawdziwych informacji lub w jakikolwiek inny niezgodny z prawem sposób;
c)
nie spełnia już warunków, na podstawie których udzielono zezwolenia;
d)
nie spełnia już wymogów ostrożnościowych określonych w częściach: trzeciej, czwartej lub szóstej rozporządzenia (UE) nr 575/2013 lub nałożonych zgodnie z art. 104 ust. 1 lit. a) lub art. 105 niniejszej dyrektywy lub nie gwarantuje już zdolności wywiązywania się z zobowiązań wobec swoich wierzycieli, a w szczególności nie zapewnia już bezpieczeństwa aktywom powierzonym jej przez deponentów;
e)
spełnia inne warunki cofnięcia zezwolenia przewidziane przepisami prawa krajowego; lub
f)
popełnia jedno z naruszeń, o których mowa w art. 67 ust. 1”.
20.
Artykuł 23 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/36 stanowi:
„1.   W ramach oceny powiadomienia przewidzianego w art. 22 ust. 1 oraz informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3, właściwe organy, dla zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania instytucją kredytową, której akcje mają zostać nabyte, oraz mając na względzie prawdopodobny wpływ potencjalnego nabywcy na tę instytucję kredytową, oceniają odpowiedniość potencjalnego nabywcy oraz bezpieczeństwo finansowe planowanego nabycia na podstawie poniższych kryteriów:
a)
reputacja potencjalnego nabywcy;
b)
reputacja, wiedza, umiejętności i doświadczenie, zgodnie z art. 91 ust. 1, wszelkich członków organu zarządzającego oraz wszelkich członków kadry kierowniczej wyższego szczebla, którzy będą kierować działalnością instytucji kredytowej w wyniku planowanego nabycia;
c)
solidność finansowa potencjalnego nabywcy, w szczególności w odniesieniu do rodzaju działalności prowadzonej i planowanej przez instytucję kredytową, której akcje mają zostać nabyte;
d)
[to] czy instytucja kredytowa będzie w stanie spełnić, jak również nadal spełniać w przyszłości, wymogi ostrożnościowe wynikające z niniejszej dyrektywy oraz rozporządzenia (UE) nr 575/2013, a w stosownych przypadkach również z innych przepisów unijnych, w szczególności dyrektyw 2002/87/WE i 2009/110/WE, w tym czy struktura grupy, której będzie częścią, umożliwia sprawowanie skutecznego nadzoru, skuteczną wymianę informacji między właściwymi organami oraz podział obowiązków pomiędzy właściwymi organami;
e)
[to] czy istnieją uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że w związku z planowanym nabyciem dokonuje się, dokonano lub usiłowano dokonać prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu w rozumieniu art. 1 dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu[ (
8
)] lub że proponowane nabycie może zwiększyć takie ryzyko.
2.   Właściwe organy mogą wyrazić sprzeciw wobec planowanego nabycia jedynie wówczas, gdy na podstawie kryteriów określonych w ust. 1 istnieją ku temu uzasadnione powody lub jeżeli informacje przekazane przez potencjalnego nabywcę są niekompletne”.
E.
Wspólne wytyczne europejskich urzędów nadzoru ds. banków, ubezpieczycieli i obrotu papierami wartościowymi (EBA, EIOPA i ESMA) w sprawie oceny nadzorczej przypadków nabycia lub zwiększenia znacznych pakietów akcji w podmiotach sektora finansowego
21.
Wspólne wytyczne europejskich urzędów nadzoru ds. banków, ubezpieczycieli i obrotu papierami wartościowymi (EBA, EIOPA i ESMA) w sprawie oceny nadzorczej przypadków nabycia lub zwiększenia znacznych pakietów akcji w podmiotach sektora finansowego (zwane dalej „wspólnymi wytycznymi”) pod nagłówkiem „10. Wiarygodność potencjalnego nabywcy – pierwsze kryterium oceny” przewidują między innymi co następuje:
„10.1 Ocena wiarygodności potencjalnego nabywcy powinna obejmować dwa elementy:
(a)
jego integralność; oraz
(b)
jego kompetencje zawodowe.
[…]
10.9 Należy domniemywać, że potencjalny nabywca cieszy się dobrą reputacją, jeżeli nie ma wiarygodnych dowodów na to, że jest inaczej, a właściwy organ nadzorczy nie ma uzasadnionych podstaw, by wątpić w jego dobrą reputację. Ocena powinna uwzględniać wszystkie istotne dostępne informacje, bez uszczerbku dla jakichkolwiek ograniczeń wynikających z prawa krajowego i niezależnie od kraju, w którym mają miejsce wszystkie istotne zdarzenia.
[…]
10.13 Szczególną uwagę należy zwrócić na następujące czynniki, które mogą podawać w wątpliwość integralność potencjalnego nabywcy:
(a)
każde skazanie lub ściganie za przestępstwo, w szczególności:
i.
wszelkie przestępstwa naruszające przepisy prawa z zakresu bankowości, finansów, papierów wartościowych i ubezpieczeń, rynków papierów wartościowych albo instrumentów dot. papierów wartościowych lub instrumentów płatniczych;
ii.
wszelkie przestępstwa polegające na defraudacji, oszustwie lub przestępstwie finansowym, w tym praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, manipulacji na rynku, wykorzystywaniu informacji poufnych, lichwie i korupcji;
iii.
wszelkie przestępstwa podatkowe;
iv.
wszelkie inne naruszenia przepisów dotyczących ochrony przedsiębiorstw, ochrony przed bankructwem, ochrony przed upadłością lub ochrony konsumentów;
(b)
wszelkie istotne ustalenia wynikające z kontroli na miejscu i poza miejscem prowadzenia działalności, dochodzeń lub działań w zakresie egzekwowania prawa w zakresie, w jakim są one bezpośrednio lub pośrednio związane z potencjalnym nabywcą ze względu na jego pozycję jako właściciela lub sprawowaną przez niego kontrolę, a także nałożenie sankcji administracyjnych za nieprzestrzeganie przepisów bankowych, finansowych, dotyczących papierów wartościowych i ubezpieczeń, rynków papierów wartościowych albo instrumentów dot. papierów wartościowych lub instrumentów płatniczych lub wszelkich przepisów dotyczących usług finansowych lub innych kwestii, o których mowa w lit. a) powyżej;
(c)
wszelkie odpowiednie działania egzekucyjne podjęte przez jakikolwiek inny organ regulacyjny lub zawodowy w związku z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów; oraz
(d)
wszelkie inne informacje z wiarygodnych i rzetelnych źródeł, które są istotne w tym kontekście. Podejmując decyzję, czy informacje pochodzące z innych źródeł są wiarygodne i godne zaufania, właściwe organy powinny wziąć pod uwagę zakres, w jakim źródło jest publiczne i godne zaufania, zakres, w jakim informacje pochodzą z różnych niezależnych i uznanych źródeł i są spójne w czasie, oraz czy istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że informacje są fałszywe.
[…]
10.16 Właściwe organy nadzoru powinny oceniać znaczenie takich okoliczności indywidualnie dla każdego przypadku, uznając, że charakterystyka okoliczności może być mniej lub bardziej poważna oraz że niektóre okoliczności mogą być istotne, gdy są rozpatrywane jako całość, nawet jeśli rozpatrywane indywidualnie mogą nie być istotne”.
III. Okoliczności powstania sporu
A.
Stan faktyczny
22.
Skarżącą w pierwszej instancji i wnoszącą odwołanie w dwóch niniejszych sprawach jest Pilatus Bank plc, mniej istotna instytucja kredytowa z siedzibą na Malcie, podlegająca bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Malta Financial Services Authority (maltańskiego urzędu nadzoru finansowego, zwanego dalej „MFSA”). Druga skarżąca w pierwszej instancji w sprawie T‑27/19, Pilatus Holding Ltd., nie jest stroną postępowania odwoławczego.
23.
Zgodnie z komunikatem prasowym wydanym w dniu 19 marca 2018 r. przez United States Department of Justice (departament sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych Ameryki) Ali Sadr, akcjonariusz wnoszącej odwołanie posiadający 100 % jej kapitału i praw głosu (zwany dalej „głównym akcjonariuszem”), został aresztowany w Stanach Zjednoczonych w związku z sześcioma zarzutami. Były one związane z jego domniemanym zaangażowaniem w system, w ramach którego około 115 mln dolarów amerykańskich (USD) wpłaconych na sfinansowanie projektu w Wenezueli zostało rzekomo zdefraudowanych na rzecz irańskich osób i przedsiębiorstw.
24.
Zgodnie z aktem oskarżenia wydanym przez United States Attorney for the Southern District of New York (prokuraturę Stanów Zjednoczonych dla południowego okręgu Nowego Jorku) niektóre środki finansowe wykorzystane w celu utworzenia i finansowania wnoszącej odwołanie w 2013 r. pochodziły z nielegalnej działalności związanej ze wspomnianym projektem w Wenezueli.
25.
W następstwie postawienia głównego akcjonariusza w stan oskarżenia w Stanach Zjednoczonych do wnoszącej odwołanie wpłynęły między innymi wnioski o wycofanie depozytów na łączną kwotę 51,4 mln EUR, czyli około 40 % depozytów ujętych w jej bilansie.
26.
W dniu 21 marca 2018 r. MFSA przyjął wytyczne o cofnięciu lub zawieszeniu prawa głosu, w których nakazał między innymi, po pierwsze, zwolnienie ze skutkiem natychmiastowym głównego akcjonariusza ze stanowiska zarządzającego wnoszącą odwołanie oraz z pełnienia wszystkich pozostałych funkcji decyzyjnych w ramach tej spółki, po drugie, zawieszenie wykonywania przysługującego mu prawa głosu, i po trzecie, powstrzymanie się przez niego od jakiegokolwiek rodzaju reprezentacji prawnej lub sądowej wnoszącej odwołanie.
27.
W tym samym dniu MFSA przyjął wytyczne w sprawie moratorium, w którym nakazał wnoszącej odwołanie, aby nie zezwalała na jakąkolwiek transakcję bankową, w szczególności na wycofywanie depozytów przez akcjonariuszy i członków zarządu wnoszącej odwołanie.
28.
W dniu 22 marca 2018 r. MFSA przyjął wytyczne w sprawie wyznaczenia osoby właściwej w celu powierzenia jej wykonywania kluczowych zadań powierzanych zwykle organom zarządzającym wnoszącej odwołanie w odniesieniu do jej działalności oraz aktywów.
29.
W dniu 29 czerwca 2018 r. EBC otrzymał od MFSA wniosek o cofnięcie zezwolenia wnoszącej odwołanie na podstawie art. 14 ust. 5 rozporządzenia 1024/2013.
30.
W dniu 2 sierpnia 2018 r. MFSA przedłożył EBC zmieniony wniosek o cofnięcie tego zezwolenia.
31.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. EBC wezwał wnoszącą odwołanie do przedstawienia uwag dotyczących projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia w ciągu pięciu dni roboczych od daty otrzymania tego pisma.
32.
W dniu 6 września 2018 r. wnosząca odwołanie, reprezentowana przez swojego pełnomocnika, wniosła o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska o 14 dni oraz o udzielenie dostępu do akt tego postępowania.
33.
Następnie w wiadomości mailowej z dnia 10 września 2018 r. EBC zwrócił się do wnoszącej odwołanie o przesyłanie mu wszelkiej korespondencji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia za pośrednictwem osoby wyznaczonej jako właściwa lub za jej zgodą. W dniu 20 listopada 2018 r. wnosząca odwołanie wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej wiadomości mailowej do Sądu, który postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. odrzucił skargę jako niedopuszczalną (
9
). Odwołanie od postanowienia Sądu o niedopuszczalności zostało oddalone przez Trybunał w dniu 4 lutego 2021 r., również postanowieniem – aczkolwiek zastępującym uzasadnienie Sądu – jako oczywiście bezzasadne (
10
).
34.
Na wniosek wnoszącej odwołanie termin na zajęcie stanowiska został przedłużony po raz pierwszy do dnia 17 września 2018 r., a następnie po raz drugi do dnia 21 września 2018 r.
35.
Pismem z dnia 13 września 2018 r. EBC udzielił wnoszącej odwołanie dostępu do akt postępowania administracyjnego.
36.
W dniu 21 września 2018 r. wnosząca odwołanie przekazała swoje uwagi dotyczące projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, informując o sprzeciwie swego zarządu i swoich akcjonariuszy wobec tego projektu.
37.
W dniu 2 listopada 2018 r. EBC wydał, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013, decyzję (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją EBC”), na mocy której cofnął wnoszącej odwołanie zezwolenie (
11
).
38.
Po tym, jak osoba wyznaczona jako właściwa odmówiła wypłaty wynagrodzeń pełnomocnika ze środków wnoszącej odwołanie, ta ostatnia skontaktowała się z EBC w wiadomościach mailowych z dnia 13 listopada i 20 grudnia 2018 r. i wezwała EBC do skorzystania z jego uprawnień nadzorczych na mocy rozporządzenia nr 1024/2013 i poinstruowania osoby wyznaczonej jako właściwa, aby ta zezwoliła na wypłatę wynagrodzeń.
39.
W wiadomości mailowej z dnia 21 grudnia 2019 r. (zwanej dalej „sporną wiadomością mailową”) (
12
) EBC odpowiedział zasadniczo, że jego uprawnienia nadzorcze na mocy rozporządzenia nr 1024/2013 są ograniczone do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi (art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia). Celem uzasadnienia EBC argumentował, że nie ma już kompetencji do podejmowania działań przeciwko wnoszącej odwołanie, ponieważ ze skutkiem od dnia 5 listopada 2018 r. zostało jej cofnięte zezwolenie.
B.
Zaskarżone postanowienie (sprawa C‑750/21 P)
40.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 marca 2019 r. wnosząca odwołanie wniosła wobec spornej wiadomości mailowej skargę o stwierdzenie nieważności.
41.
Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r., Pilatus Bank/EBC (T‑139/19, niepublikowanym, EU:T:2021:623, zwanym dalej „zaskarżonym postanowieniem”) Sąd oddalił skargę na podstawie art. 126 regulaminu postępowania z uzasadnieniem, że jest ona oczywiście bezzasadna.
42.
W pierwszej kolejności Sąd rozważył zarzut pierwszy, zgodnie z którym EBC naruszył prawo, uznając się za niewłaściwy do wykonywania swoich bezpośrednich uprawnień nadzorczych w stosunku do wnoszącej odwołanie i do zlecenia osoby wyznaczonej jako właściwa zatwierdzenia wypłaty wynagrodzenia pełnomocnikowi wyznaczonemu przez jej zarząd. Sąd stwierdził, że EBC był oczywiście niewłaściwy w tym zakresie i oddalił ten zarzut jako oczywiście bezzasadny. Odnosząc się do postanowienia z dnia 12 marca 2021 r., PNB Banka/EBC (T‑50/20, EU:T:2021:141), Sąd oddalił również pozostałe zarzuty, przede wszystkim jako oczywiście bezzasadne.
C.
Zaskarżony wyrok (sprawa C‑256/22 P)
43.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 stycznia 2019 r. wnosząca odwołanie, wspólnie z Pilatus Holding, wniosła wobec spornej decyzji EBC skargę o stwierdzenie nieważności.
44.
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., Pilatus Bank i Pilatus Holding/EBC (T‑27/19, EU:T:2022:46, zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”) Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim została wniesiona przez Pilatus Holding z powodu tego, że nie dotyczyła ona akcjonariuszy bezpośrednio, oraz jako bezzasadną w pozostałym zakresie.
45.
Zarzut pierwszy dotyczył kompetencji w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia, uregulowanej w art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013. Sąd nie stwierdził naruszeń tego przepisu oraz prawa do dobrej administracji na podstawie art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) (
13
). W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że ewentualne przekroczenie kompetencji przez MFSA w wytycznych z dnia 21 i 22 marca 2018 r., które poprzedzały jego wniosek o cofnięcie zezwolenia wnoszącej odwołanie, nie może powodować niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji EBC. To ewentualne przekroczenie nie jest, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji EBC, ani aktem powodującym wszczęcie postępowania, ani aktem przygotowawczym, ani „niewiążącą propozycją” w rozumieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest (
14
) (zwanego dalej „wyrokiem Berlusconi”).
46.
Sąd oddalił również zarzut drugi (
15
). Opierał się on na błędnej ocenie przyczyny cofnięcia zezwolenia. Przyczyna ta dotyczyła naruszenia reputacji głównego akcjonariusza i wnoszącej odwołanie i wynikającego z tego ryzyka dla danej instytucji kredytowej oraz dla systemu finansowego w ramach Unii i każdego państwa członkowskiego.
47.
Sąd oddalił również zarzuty trzeci i czwarty. Według nich EBC nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych lub skorzystał z nich w sposób nieprawidłowy oraz nie zbadał istotnych okoliczności faktycznych w sposób bezstronny i obiektywny (
16
).
48.
Wreszcie Sąd oddalił zarzuty od piątego do jedenastego (naruszenie zasad proporcjonalności i nemo auditur, a także prawa do domniemania niewinności i zasady równego traktowania; naruszenie art. 19 i motywu 75 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz nadużycie władzy; naruszenie prawa do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym i obowiązku uzasadnienia) (
17
).
49.
Uzasadniając oddalenie zarzutu dziesiątego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, Sąd zasadniczo stwierdził (
18
), co następuje: Wnosząca odwołanie otrzymała pismo EBC z dnia 31 sierpnia 2018 r., w którym EBC wezwał ją do przedstawienia uwag w przedmiocie projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, jak również jego pismo z dnia 13 września 2018 r., w którym udzielił jej dostępu do akt postępowania administracyjnego. Ograniczyła się ona do odpowiedzi, że podtrzymuje swoje odrzucenie projektu decyzji. Wnosząca odwołanie dysponowała przy tym w sumie okresem trzech tygodni na przedstawienie uwag w przedmiocie projektu decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia. Wnosząca odwołanie miała zatem możliwość należytego ustosunkowania się do zarzucanych jej w projekcie decyzji okoliczności.
50.
W odniesieniu do rzekomej niemożności wypłacenia wynagrodzenia przez wnoszącą odwołanie jej pełnomocnikowi oraz uzyskania dostępu do jej zasobów finansowych i informacji Sąd stwierdził między innymi, że okoliczności te wynikały wyłącznie z wyznaczenia osoby właściwej, uznanej w toku postępowania administracyjnego za jedynego przedstawiciela pierwszej skarżącej. Według Sądu zgodnie z prawem maltańskim odpowiada za to wyłącznie MFSA. Decyzja o wyznaczeniu osoby właściwej nie była zdaniem Sądu również ani aktem powodującym wszczęcie postępowania, ani aktem przygotowawczym, ani „niewiążącą propozycją” w odniesieniu do zaskarżonej decyzji EBC (zob. powyżej pkt 45), a zatem nie mogła prowadzić do niezgodności z prawem tej decyzji. Według Sądu ponieważ była to decyzja przewidziana w prawie maltańskim i wchodząca w zakres kompetencji MFSA, podlegająca kontroli wyłącznie przed sądami maltańskimi, jej skutków nie można było przypisać EBC. Nie budziło również zastrzeżeń, że EBC nie uniemożliwił MFSA wydania decyzji o wyznaczeniu osoby właściwej na mocy ogólnego uprawnienia do wydawania poleceń w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. Poza obowiązkiem uzyskania stanowisk adresatów jego decyzji na EBC nie ciąży bowiem żaden obowiązek w tym względzie. W takich okolicznościach do stron skarżących należy zakwestionowanie zgodności z prawem wyznaczenia osoby właściwej na szczeblu krajowym oraz w stosownym przypadku decyzji tej osoby odmawiających uwzględnienia ich wniosków o przyznanie im środków finansowych na wypłatę wynagrodzenia ich pełnomocnikom lub ich wniosków o dostęp do zasobów finansowych lub informacji, w razie potrzeby poprzez złożenie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu zwrócenia się do Trybunału o dokonanie oceny, czy prawo Unii, a w szczególności prawo do skutecznej ochrony sądowej, stoi na przeszkodzie takim decyzjom lub powołaniu osoby wyznaczonej jako właściwa (
19
).
IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
51.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 grudnia 2021 r. wnosząca odwołanie wniosła odwołanie w sprawie C‑750/21 P.
52.
Wnosząca odwołanie wnosi o:
–
uchylenie zaskarżonego postanowienia;
–
stwierdzenie nieważności spornej wiadomości mailowej,
–
w zakresie, w jakim Trybunał nie może orzec co do istoty sprawy, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania orzeczenia w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności; oraz
–
obciążenie EBC całością kosztów postępowania.
53.
EBC wnosi o:
–
w części odrzucenie odwołania jako niedopuszczalnego, a w części oddalenie go jako bezzasadnego,
–
pomocniczo oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego; oraz
–
obciążenie wnoszącej odwołanie całością kosztów postępowania.
54.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 kwietnia 2022 r. wnosząca odwołanie wniosła odwołanie w sprawie C‑256/22 P.
55.
Wnosząca odwołanie wnosi o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku,
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji EBC,
–
w zakresie, w jakim Trybunał nie może orzec co do istoty sprawy, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania orzeczenia w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności; oraz
–
obciążenie EBC całością kosztów postępowania.
56.
EBC wnosi o:
–
w części odrzucenie odwołania jako niedopuszczalnego, a w części oddalenie go jako bezzasadnego,
–
pomocniczo oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego; oraz
–
obciążenie wnoszącej odwołanie całością kosztów postępowania.
57.
W dniu 13 grudnia 2022 r. Trybunał wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na piśmie na określone pytania, co strony uczyniły w wyznaczonym terminie.
V. Ocena
58.
W pierwszej kolejności odniosę się do podniesionych w sprawach C‑750/21 P i C‑256/22 P zarzutów dotyczących skutecznej reprezentacji wnoszącej odwołanie i wykonywania przez nią prawa do obrony łącznie (część A). Następnie zajmę się zarzutami dotyczącymi zakresu uprawnień nadzorczych EBC i pozostałymi zarzutami (część B).
A.
Skuteczne korzystanie z prawa do obrony w wieloetapowym postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia
1. Wprowadzenie
59.
Oba odwołania dotyczą dwóch podstawowych, ściśle powiązanych ze sobą kwestii prawnych.
60.
Z jednej strony należy zbadać, czy wnosząca odwołanie była w stanie skutecznie bronić się w wieloetapowym postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do cofnięcia jej zezwolenia, oraz czy sądy krajowe lub sądy Unii są właściwe do kontroli przestrzegania prawa do obrony i muszą zapewnić skuteczną ochronę sądową w tym zakresie. Sąd wywiódł bowiem z wyroku Berlusconi, że odpowiedzialność za ochronę tych praw należy do wyłącznej kompetencji MFSA i sądów maltańskich, co wnosząca odwołanie kwestionuje jako naruszenie prawa.
61.
Z drugiej strony należy zbadać, na jakich warunkach taka obrona prawna musi być zagwarantowana, w szczególności czy musi być możliwe, aby była ona świadczona wyłącznie przez pełnomocnika wyznaczonego przez wnoszącą odwołanie. Zgodnie z prawem maltańskim wnosząca odwołanie była bowiem dodatkowo reprezentowana w toku całego postępowania administracyjnego przez osobę wyznaczoną jako właściwą przez MFSA. Początkowo EBC uznawał nawet tylko tę osobę za przedstawiciela wnoszącej odwołanie w rozumieniu art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 i osobę do kontaktu. Dopiero później EBC skontaktował się również z pełnomocnikiem wnoszącej odwołanie, przesłał mu projekt zaskarżonej decyzji i udostępnił mu akta sprawy. Problemy związane z tą „podwójną reprezentacją” zostały wykazane przez fakt, że osoba wyznaczona jako właściwa nie zezwoliła pełnomocnikowi na dostęp do pomieszczeń wnoszącej odwołanie oraz znajdujących się tam informacji i dowodów, a także odmówiła wydania środków finansowych na pokrycie wynagrodzeń adwokackich pełnomocnika.
62.
Problemy te były również, przynajmniej pośrednio, przedmiotem prawomocnie zakończonych postępowań w sprawach T‑687/18 (
20
) i C‑701/19 P (
21
) (zob. pkt 33 powyżej). Wnosząca odwołanie kwestionowała w nich wiadomość mailowa EBC z dnia 10 września 2018 r., w której EBC zwrócił się do niej o przesyłanie mu wszelkiej korespondencji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia za pośrednictwem osoby wyznaczonej jako właściwa lub za jej zgodą. Jednakże zarówno skarga, jak i odwołanie wnoszącej odwołanie zostały oddalone. W innych sprawach o podobnym stanie faktycznym kwestia naruszenia prawa do obrony była również podnoszona, ale pozostawała otwarta co do istoty (
22
), tak więc jej gruntowne wyjaśnienie wydaje się konieczne.
63.
W sprawie C‑750/21 P wnosząca odwołanie zarzuca między innymi, że bezskutecznie zwróciła się najpierw do MFSA, a następnie do EBC, aby polecił osobie wyznaczonej jako właściwa opłacenie rachunków za wynagrodzenie jej pełnomocnika ze środków banku. W punkcie szóstym pierwszego zarzutu odwołania wnosząca odwołanie zarzuca również zasadniczo Sądowi nieuwzględnienie faktu, że EBC początkowo nie zaakceptował jej reprezentacji prawnej w osobie tego pełnomocnika. EBC nalegał raczej na reprezentowanie jej wyłącznie przez osobę wyznaczoną jako właściwa, a następnie błędnie uznał, że pełnomocnik wnoszącej odwołanie nie mógł zapewnić skutecznej obrony prawnej z powodu braku dostępu do pomieszczeń banku. W ramach zarzutu drugiego wnosząca odwołanie podnosi między innymi, że Sąd odmówił jej bezpośredniego dostępu do sądów Unii. Jej zdaniem czyniąc to, zlekceważył on jej prawo do skutecznej ochrony sądowej, jakie zostało uznane w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in. (
23
) (zwanym dalej „wyrokiem Trasta Komercbanka”).
64.
W sprawie C‑256/22 P wnosząca odwołanie twierdzi zasadniczo, w ramach pierwszego i czwartego zarzutu odwołania, że Sąd nie uwzględnił wymogów wyroku Trasta Komercbanka ani faktu, że została ona pozbawiona skutecznej reprezentacji prawnej i obrony zarówno w toku postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia jej zezwolenia, jak i po jego zakończeniu. W szczególności jej pełnomocnik nie miał dostępu do istotnych w tym względzie dokumentów, informacji i dowodów, w tym w jej systemie informatycznym i pomieszczeniach banku (
24
). Co więcej, zdaniem wnoszącej odwołanie, to nie ona, a jedynie osoba wyznaczona jako właściwa została należycie powiadomiona o zaskarżonej decyzji EBC.
65.
W tym kontekście należy zbadać, czy Sąd, w szczególności w pkt 242–252 zaskarżonego wyroku, naruszył prawo.
66.
Po pierwsze, powstaje pytanie, czy Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że ewentualne naruszenie prawa do obrony wnoszącej odwołanie w wieloetapowym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji EBC nie mogło być przypisane EBC oraz że nie doszło do naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej, ponieważ sporne działania nie wchodziły w zakres kompetencji EBC, lecz w zakres kompetencji MFSA i sądów maltańskich (zob. poniżej pkt 69–76).
67.
Po drugie, należy zbadać ściśle związaną z tym kwestię, czy Sąd nie uwzględnił, że skuteczna obrona prawna wnoszącej odwołanie w postępowaniu administracyjnym i sądowym musi odbywać się wyłącznie za pośrednictwem ustanowionego przez nią pełnomocnika. Dzieje się tak w przypadku, gdy równoległe wykonywanie uprawnień do reprezentacji przez osobę wyznaczoną jako właściwa mogło udaremnić obronę z powodu konfliktu interesów (zob. poniżej pkt 77–85).
2. Przypisywanie naruszeń prawa do obrony i skutecznej ochrony prawnej w wieloetapowych postępowaniach administracyjnych
68.
Stwierdzenia Sądu, w szczególności w pkt 242–252 zaskarżonego wyroku, są moim zdaniem niezgodne z uznanym w orzecznictwie podziałem kompetencji sądów w zakresie kontroli organów krajowych i EBC nad wykonywaniem jednolitego mechanizmu nadzorczego. Wynika to według wyroku Berlusconi (
25
) z art. 263 TFUE, zgodnie z którym sądy Unii są wyłącznie właściwe do kontrolowania zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii, w tym EBC [lit. a)]. Taki podział kompetencji sądów zakłada, że wszelkie naruszenia prawa do obrony przez organy krajowe mogą być przypisane EBC i poddane kontroli jedynie wraz z jego zaskarżoną decyzją przed sądami Unii [lit. b)]. Na koniec zbadam zgodność z prawem poszczególnych ustaleń Sądu zawartych w zaskarżonym wyroku w sprawie C‑256/22 P oraz w zaskarżonym postanowieniu w sprawie C‑750/21 P [lit. c)].
a) Wyłączna kompetencja Trybunału
69.
Przyznanie skutecznej ochrony prawnej przed działaniami służącymi wykonaniu jednolitego mechanizmu nadzorczego z udziałem organów krajowych i EBC może nastąpić wyłącznie w ramach jurysdykcji Unii (
26
). Wyłączna jurysdykcja sądów Unii obejmuje również (incydentalną) kontrolę legalności niektórych aktów przygotowawczych lub propozycji zaangażowanych organów krajowych, które mogłyby wpłynąć na treść decyzji końcowej EBC (
27
). Wynika z tego bezwzględnie, że także ewentualne naruszenie prawa do obrony przez te organy lub przez EBC w takich postępowaniach administracyjnych podlega wyłącznej kompetencji sądów Unii w zakresie kontroli. Jest to tym bardziej prawdziwe, że organy krajowe są również zobowiązane na mocy art. 51 ust. 1 karty do przestrzegania podstawowych praw proceduralnych przy wdrażaniu rozporządzenia nr 1024/2013 (
28
).
70.
Zgodność z prawem wieloetapowego postępowania administracyjnego z udziałem organów krajowych i EBC wymaga zatem jednolitej kontroli sądowej wykonywanej przez sądy Unii dopiero po przyjęciu przez EBC decyzji kończącej postępowanie. Tylko ta decyzja wywołuje wiążące skutki prawne w postaci zmiany w istotny sposób sytuacji prawnej skarżącego (
29
).
b) Przypisanie EBC krajowych aktów przygotowawczych
71.
Ponieważ EBC kończy postępowanie administracyjne środkiem, który jest uciążliwy dla instytucji kredytowej i może być zaskarżony wyłącznie przed sądami Unii, ponosi on szczególną odpowiedzialność za jego prawidłowe przeprowadzenie. Z jednej strony sam musi przestrzegać gwarancji proceduralnych, z drugiej strony musi zapewnić, że organy krajowe, które podejmują działania w ramach przygotowań do końcowej decyzji, również przestrzegają tych gwarancji.
72.
Ewentualna niezgodność z prawem (przygotowawczych) aktów organów krajowych, np. naruszenie prawa do obrony, powoduje „skażenie” zaskarżonej decyzji EBC i należy ją jemu przypisać (
30
). Skażenie to jest zgodne z zasadą, według której akty o charakterze wykonawczym czy przygotowawczym, które same w sobie nie są zaskarżalne, mogą przynajmniej zostać poddane kontroli pod kątem ich zgodności z prawem wraz z decyzją kończącą postępowanie administracyjne i mogą prowadzić do jej nieważności (
31
). W wieloetapowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia zezwolenia zasada ta uwzględnia również fakt, że EBC ponosi wyłączną odpowiedzialność za zapewnienie prawa do bycia wysłuchanym w odniesieniu do decyzji kończącej postępowanie.
73.
Sąd przestrzegał tej zasady w przeszłości (
32
), ale odstąpił od niej w zaskarżonym wyroku.
c) Naruszenie prawa w zaskarżonym wyroku i skuteczna obrona prawna przez pełnomocnika banku
74.
Zgodnie z przesłankami wskazanymi w pkt 69–73 stwierdzenia Sądu zawarte w pkt 242–252 zaskarżonego wyroku są obarczone kilkoma naruszeniami prawa.
75.
Po pierwsze, Sąd w pkt 242–244 i 249 zaskarżonego wyroku błędnie uznał, że niektóre okoliczności lub czynności, takie jak te oparte na wytycznych w sprawie wyznaczenia osoby jako właściwej wydanych na podstawie prawa maltańskiego, nie były, w rozumieniu wyroku Berlusconi (
33
), w odniesieniu do zaskarżonej decyzji EBC aktami przygotowawczymi, które mogłyby prowadzić do niezgodności z prawem tej decyzji. Jak wskazano w punktach 69–73 niniejszej opinii i jak wykazano w wyżej wymienionym wyroku oraz w wyroku Trasta Komercbanka (
34
), takie okoliczności lub czyny mogą mieć wpływ na prawo do obrony danej osoby i jej prawo do skutecznej ochrony sądowej (
35
). Jak wykażę w pkt 102 i nast. niniejszej opinii, akty te nie są ani prawnie wiążące dla EBC, ani nie podlegają zaskarżeniu przed sądami państw członkowskich zgodnie z zasadami uznanymi w wyroku z dnia 3 grudnia 1992 r., Oleificio Borelli/Komisja (
36
). Należy je zatem przypisać EBC. Jest to jedyny sposób na zapewnienie niezbędnego poszanowania podstawowych praw proceduralnych wynikających z prawa Unii oraz wymaganej jednolitej i skutecznej ochrony prawnej przed sądami Unii.
76.
Po drugie, wbrew temu, co wskazano w pkt 245–248 zaskarżonego wyroku, EBC musiał podjąć działania w celu zapewnienia wnoszącej odwołanie możliwości skutecznego skorzystania z przysługującego jej prawa do bycia wysłuchanym (zob. wyżej pkt 69–73). Artykuły 31 i 32 rozporządzenia nr 468/2014 przewidują to prawo oraz prawo dostępu do akt w postępowaniu przed EBC. Jak wynika w szczególności z art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 akapity drugi i trzeci rozporządzenia nr 1024/2013, EBC mógł również wpływać na MFSA na mocy swoich ogólnych uprawnień w zakresie nadzoru i kierowania organami krajowymi. Mógł on zatem przekonać ten organ, aby zezwolił wnoszącej odwołanie na dysponowanie jej środkami finansowymi oraz na dostęp do odpowiednich dokumentów i informacji w celu skutecznej obrony prawnej. Nie oznacza to jednak, że EBC sam również podlegał egzekwowalnemu na drodze sądowej obowiązkowi. Omówię to bardziej szczegółowo za chwilę w pkt 88–93.
77.
Po trzecie, podnoszony w pkt 250 zaskarżonego wyroku obowiązek zakwestionowania przez wnoszącą odwołanie niezgodności z prawem krajowych aktów proceduralnych przed sądami państw członkowskich i uzyskania wyjaśnienia ich zgodności z gwarancją skutecznej ochrony sądowej w prawie Unii w drodze orzeczenia w trybie prejudycjalnym przed Trybunałem jest niezgodny z prawem. Jest to bowiem sprzeczne z podziałem kompetencji sądów, wyjaśnionym w pkt 69–73 niniejszej opinii.
78.
Ostatecznie Sąd, oceniając zarzut dziesiąty w pkt 242 i nast. zaskarżonego wyroku, naruszył prawo poprzez zaniechanie zakwestionowania opinii prawnej EBC w sprawie „podwójnej reprezentacji” wnoszącej odwołanie. Według Sądu prawo maltańskie i art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 miałyby zezwalać na reprezentowanie banku w procedurze cofnięcia zezwolenia zarówno przez osobę wyznaczoną jako właściwa, jak i przez pełnomocnika wyznaczonego przez jego organy; reprezentacja prawna tej pierwszej osoby ma według Sądu nawet pierwszeństwo. Doprowadziło to do tego, że miejscami pełnomocnik był w stanie realizować prawo do obrony wnoszącej odwołanie tylko w ograniczonym zakresie lub z opóźnieniem (zob. pkt 61 powyżej).
79.
Jednak taka konstelacja spraw zawiera konflikty interesów, które mogą naruszać prawa zainteresowanego banku do skutecznej obrony prawnej i skutecznej ochrony prawnej (
37
). Osoba wyznaczona jako właściwa reprezentuje bowiem w mniejszym stopniu interesy tego banku niż interes publiczny w zarządzaniu nim aż do ewentualnego cofnięcia zezwolenia. Ponadto jest ona blisko związana z właściwymi krajowymi organami nadzorczymi, które zleciły jej powołanie i przygotowały procedurę cofnięcia zezwolenia. Ograniczenie prawa wnoszącej odwołanie do obrony podnoszone w czwartym zarzucie odwołania w sprawie C‑256/22 P jest wynikiem takiego konfliktu interesów. W rzeczywistości, zgodnie z prawem maltańskim i z powodu odmowy osoby wyznaczonej jako właściwa, pełnomocnik wnoszącej odwołanie nie mógł uzyskać dostępu do pomieszczeń banku i nośników danych zawierających istotne informacje i dowody, a także do środków finansowych, których potrzebował, aby skutecznie wykonywać jej prawo do obrony.
80.
Prawo maltańskie i art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 należy zatem interpretować w świetle art. 41, 47 i 48 karty (
38
) w ten sposób, iż pełnomocnik wyznaczony przez bank musi być w stanie skutecznie bronić jego praw i interesów w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia oraz przed sądami Unii. Jest to zresztą zgodne z obecnie jednomyślnym stanowiskiem wyrażonym przez strony w odpowiedzi na pytania pisemne Trybunału, również w odniesieniu do prawa i orzecznictwa maltańskiego.
81.
W związku z tym EBC musi uznać pełnomocnika danego banku za pełnoprawnego przedstawiciela prawnego w rozumieniu art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014. Jest to szczególnie prawdziwe w kluczowej fazie prowadzonego przezeń postępowania. W niniejszej sprawie uczynił to wprawdzie, ale na krótko przed wydaniem zaskarżonej decyzji (
39
), a nie początkowo.
82.
Wynik ten jest zgodny z wyrokiem maltańskiego sądu apelacyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. w sprawie nr 6/2017 (Heikki Niemelä i in./[MFSA]) (
40
). Zgodnie z tym wyrokiem tylko zarządzanie działalnością banku i związane z tym prawne lub sądowe uprawnienia do reprezentacji są zastrzeżone dla osoby wyznaczonej jako właściwa, np. do prowadzenia sporów z zakresu umów. Natomiast osoba wyznaczona jako właściwa nie jest uprawniona do prawnego reprezentowania banku w postępowaniu, które może prowadzić do cofnięcia zezwolenia przez EBC lub do wniesienia skargi na niektóre środki tymczasowe podjęte przez MFSA.
83.
Taka interpretacja jest zgodna z wymogami art. 47 karty i potrzebą skutecznej ochrony prawa do obrony. Zgodnie z nią prawo do obrony prawnej jest zastrzeżone wyłącznie dla pełnomocnika wyznaczonego przez sam bank. Obejmuje to wniesienie skargi przeciwko cofnięciu zezwolenia do sądów Unii.
84.
Tylko takie wyraźnie ograniczone, uzupełniające się uprawnienia do reprezentacji osoby wyznaczonej jako właściwa z jednej strony i pełnomocnika wyznaczonego przez dany bank z drugiej strony są w rzeczywistości odpowiednie, aby uniknąć konfliktu interesów, a tym samym naruszenia prawa do obrony tego banku i jego prawa do skutecznej ochrony prawnej na podstawie art. 47 ust. 1 karty. W przeciwnym razie należałoby się obawiać nawet sprzecznych działań proceduralnych i procesowych w imieniu banku.
85.
W związku z tym pełnomocnik wyznaczony przez właściwe organy banku zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 468/2014 jest jedyną osobą uprawnioną do reprezentowania interesów i praw banku w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia przed EBC. Musi zatem być w stanie skutecznie korzystać z prawa do obrony.
3. Wniosek częściowy
a) Sprawa C‑256/22 P
86.
Z powyższych rozważań wynika, że czwarty zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P jest zasadny. Zaskarżony wyrok należy uchylić w zakresie, w jakim Sąd naruszył prawo przy ocenie drugiej części zarzutu dziesiątego i oddalił go. Część ta dotyczyła naruszenia prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym. Powodem tego było to, że wnosząca odwołanie nie miała dostępu do dokumentów i informacji w swoim systemie informatycznym w trakcie postępowania administracyjnego, a także do swoich środków finansowych w celu opłacenia wynagrodzeń pełnomocnika.
87.
Jednakże w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie podnosi również w ramach pierwszego zarzutu odwołania naruszenie jej podstawowych praw procesowych na tej podstawie, że nie została ona prawidłowo powiadomiona o zaskarżonej decyzji EBC, uważam ten zarzut za bezzasadny. Wyjaśnię to bardziej szczegółowo w pkt 100–101.
b) Sprawa C‑750/21 P
88.
W sprawie C‑750/21 P nie uznaję jednak za zasadny ani punktu szóstego pierwszego zarzutu odwołania (ingerencja w skuteczne wykonywanie prawa do obrony wnoszącej odwołanie przez jej pełnomocnika), ani zarzutu drugiego (błędna interpretacja prawa do skutecznej ochrony sądowej) (zob. pkt 63 powyżej).
89.
Wnosząca odwołanie nie mogła tam bowiem wykazać, że EBC naruszył jej prawo do obrony na skutek tego, że początkowo uznał za jej przedstawiciela prawnego jedynie osobę wyznaczoną jako właściwa, a później (
41
) zaniechał zlecenia tej osobie opłacenia wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącej odwołanie.
90.
Po pierwsze, jest obecnie bezsporne między stronami (zob. pkt 78–80 powyżej), że EBC uznał pełnomocnika wnoszącej odwołanie za przedstawiciela do obrony jej praw w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia. Jak stwierdził Sąd w pkt 239–241 zaskarżonego wyroku w sprawie C‑256/22 P i czego wnosząca odwołanie już nie kwestionuje, EBC zapewnił wnoszącej odwołanie dostęp do akt sprawy i wystarczającą możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie projektu decyzji o cofnięciu zezwolenia.
91.
Po drugie, nie ma żadnej podstawy prawnej, która upoważniałaby lub zobowiązywała EBC do zlecenia osobie wyznaczonej jako właściwa opłacenia rachunków za wynagrodzenie pełnomocnika wnoszącej odwołanie nawet po zakończeniu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. W zakresie stosowania rozporządzenia nr 1024/2013 EBC nie podlega ogólnemu obowiązkowi nadzoru lub kontroli w odniesieniu do zgodności z podstawowymi prawami proceduralnymi wynikającymi z prawa Unii, co Trybunał wywiódł z art. 17 ust. 1 TUE w odniesieniu do Komisji Europejskiej w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej (
42
). W związku z tym rozporządzenie to nie zawiera żadnych zobowiązań prawnych względem EBC w zakresie wydawania tego rodzaju instrukcji organom krajowym, które byłyby samodzielnie egzekwowalne na drodze sądowej przez dany bank (
43
).
92.
Wynik ten nie jest sprzeczny z faktem, że ograniczenie prawa do obrony danego banku przez właściwe organy krajowe w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia może być przypisane EBC i może skazić jego końcową decyzję, czyniąc ją niezgodną z prawem (zob. wyżej pkt 69–73). Przygotowawcze akty proceduralne, w tym te mające na celu zagwarantowanie skutecznego wykonywania prawa do obrony, co do zasady nie podlegają samodzielnemu zaskarżeniu przed sądami Unii (
44
). Ich niezgodność z prawem może być raczej kwestionowana jedynie łącznie z decyzją kończącą postępowanie administracyjne (
45
). Ponadto, po przyjęciu zaskarżonej decyzji, zaskarżona odmowa interwencji EBC nie może być już traktowana jako akt przygotowawczy.
93.
W konsekwencji szósty punkt pierwszego zarzutu odwołania oraz drugi zarzut odwołania w sprawie C‑750/21 P należy oddalić jako bezzasadne.
B.
Zakres uprawnień nadzorczych EBC
94.
Poniżej przeanalizowano różne zarzuty odwołania i zarzuty w obu odwołaniach dotyczące zakresu uprawnień nadzorczych EBC. W pierwszej kolejności zbadam pierwszy zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P, w szczególności kwestię, czy Sąd powinien był stwierdzić naruszenie przez EBC art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013 (pkt 1). Następnie odniosę się do drugiego zarzutu odwołania, zgodnie z którym Sąd w ramach art. 23 ust. 1 rozporządzenia 2013/36 nie uwzględnił pojęcia reputacji (pkt 2). Po krótkim omówieniu trzeciego zarzutu odwołania (pkt 3), przejdę do pierwszego zarzutu odwołania w sprawie C‑750/21 P, który dotyczy zakresu uprawnień EBC w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego (pkt 4).
1. Pierwszy zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: naruszenie art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013
95.
W pierwszym zarzucie odwołania w sprawie C‑256/22 P wnosząca odwołanie kwestionuje oddalenie pierwszego zarzutu skargi. Zarzuca ona Sądowi naruszenie podziału kompetencji w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia, który jest uregulowany w art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013, oraz prawa do dobrej administracji na podstawie art. 41 karty. W ramach zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie podniosła, że w pierwszej kolejności EBC, naruszając swój kompleksowy obowiązek nadzoru wynikający z art. 6 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 1024/2013, nie zapobiegł de facto cofnięciu przez MFSA zezwolenia wnoszącej odwołanie już w drodze wytycznych z dnia 21 i 22 marca 2018 r., bez przeprowadzenia należytego postępowania. Wytyczne te skutkowały, po pierwsze, cofnięciem lub zawieszeniem prawa głosu, po drugie, moratorium na zatwierdzanie transakcji bankowych, a po trzecie, wyznaczeniem osoby właściwej. Z kolei EBC ograniczył się jedynie do potwierdzenia tego w swojej zaskarżonej decyzji.
96.
W uzasadnieniu wnosząca odwołanie podnosi, mutatis mutandis, że Sąd błędnie zinterpretował charakter prawny i skutki prawne jednolitego mechanizmu nadzorczego, odmawiając przypisania EBC nadrzędnej odpowiedzialności za jego funkcjonowanie, w tym za działania właściwych organów krajowych. Dotyczy to również nadzoru nad mniej istotnymi instytucjami kredytowymi. W związku z tym wnosząca odwołanie podnosi kilka pojedynczych zarzutów, w tym błędną wykładnię art. 4 ust. 5 i art. 6 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 1024/2013, jak również błędną interpretację pojęcia aktu przygotowawczego i znaczenia wyroku Berlusconi.
97.
Wnosząca odwołanie podnosi również w tym kontekście, że została pozbawiona skutecznej obrony prawnej w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, że EBC początkowo uznał jedynie osobę wyznaczoną jako właściwa za jej przedstawiciela prawnego. W szczególności zdaniem wnoszącej odwołanie zaskarżona decyzja EBC nie została jej prawidłowo zakomunikowana. Zdaniem wnoszącej odwołanie EBC początkowo doręczył tę decyzję jedynie osobie wyznaczonej jako właściwa, zakładając, że tylko ona jest upoważniona do reprezentowania wnoszącej odwołanie. Ta ostatnia otrzymała decyzję dopiero po uzyskaniu wyraźnej zgody osoby wyznaczonej jako właściwa. Zdaniem wnoszącej odwołanie decyzja ta jest zatem już ze względu na ten brak formalny niezgodna z prawem, a nawet nieważna od samego początku.
98.
W pkt 41–57 zaskarżonego wyroku Sąd nie stwierdził naruszenia art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013 ani prawa do dobrej administracji na podstawie art. 41 karty i oddalił pierwszy zarzut skargi (
46
).
99.
W pierwszej kolejności odniosę się do podnoszonego naruszenia prawa do dobrej administracji.
100.
Wbrew wrażeniu, jakie wywołała wnosząca odwołanie, nie zarzuciła ona Sądowi w ramach pierwszego zarzutu skargi, że została pozbawiona skutecznej obrony prawnej swojego pełnomocnika. Było to tylko przedmiotem dziesiątego zarzutu skargi. W pierwszym zarzucie skargi wnosząca odwołanie podniosła jedynie, w sposób bardzo ogólny, naruszenie art. 41 karty. Jak słusznie zauważa EBC, nie wskazywała ona również, że zaskarżona decyzja EBC nie została jej prawidłowo doręczona (
47
).
101.
Zarzuty te, podniesione po raz pierwszy w odwołaniu, zmieniają zatem następczo przedmiot sporu i są niedopuszczalne (
48
); w każdym razie nie są one tego rodzaju, aby mogły podważyć legalność oceny pierwszego zarzutu skargi w zaskarżonym wyroku. W zakresie, w jakim Sąd odrzucił zarzut naruszenia prawa wynikającego z art. 41 karty jako niezgodny z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z art. 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem i niedopuszczalny ze względu na brak konkretnego zarzutu, nie budzi to zastrzeżeń, ponieważ skarga w rzeczywistości ograniczała się do wskazania tego prawa.
102.
Uważam jednak, że Sąd naruszył prawo, uznając, że ewentualna niezgodność z prawem wytycznych MFSA z dnia 21 i 22 marca 2018 r., na mocy których MFSA de facto cofnął już zezwolenie wnoszącej odwołanie i tym samym przekroczył swoje kompetencje, nie mogła doprowadzić do niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji EBC.
103.
Moim zdaniem Sąd w pkt 42 i nast. zaskarżonego wyroku naruszył prawo, błędnie uznając, że sporne wytyczne nie stanowiły aktów przygotowawczych w odniesieniu do wniosku MFSA o cofnięcie zezwolenia przez EBC. Wniosek ten był z kolei aktem przygotowawczym do zaskarżonej decyzji EBC. Innymi słowy, zarówno te wytyczne, jak i wniosek MFSA były aktami przygotowawczymi w wieloetapowym postępowaniu administracyjnym, którego ostatecznym celem było cofnięcie zezwolenia wnoszącej odwołanie (
49
). W zakresie, w jakim nie są one prawnie wiążące dla podejmującej decyzję instytucji Unii, akty takie stanowią niesamodzielną część postępowania określonego w prawie Unii, którego ewentualne uchybienia można przypisać tej instytucji i które mogą być kwestionowane wyłącznie przed sądami Unii (zob. pkt 69–73 powyżej).
104.
W szczególności założenie Sądu w pkt 45 i 46 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym takie wytyczne MFSA „nie stanowią niewiążącej propozycji” w rozumieniu wyroku Berlusconi, są niezgodne z prawem i trudne do zrozumienia. Poprzez to podwójne przeczenie Sąd mógł mieć na myśli jedynie to, że takie (przygotowawcze) wytyczne MFSA są prawnie wiążące dla EBC. Wyciągnął z tego wniosek, że nie został tutaj spełniony uznany w wyroku Berlusconi warunek w postaci braku mocy wiążącej dla wyłącznej kompetencji sądów Unii do kontroli takich wytycznych (zob. pkt 70 powyżej) (
50
).
105.
Sporne wytyczne MFSA nie są jednak prawnie wiążące dla EBC, a nawet muszą być przedmiotem kontroli legalności w ramach wykonywania przez niego nadrzędnych uprawnień nadzorczych i decyzyjnych. W tym względzie podlegają one również kompetencji sądów Unii w zakresie kontroli (zob. pkt 69, 70 powyżej).
106.
Przeciwko ich prawnie wiążącemu charakterowi przemawia już fakt, że zgodnie z art. 14 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1024/2013 EBC zasadniczo korzysta z szerokiego marginesu uznania w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia z urzędu („może cofnąć”). Jest on całkowicie niezależny od jakichkolwiek działań lub propozycji krajowych organów nadzoru. Również z art. 14 ust. 5 akapit drugi tego rozporządzenia nie wynika, aby EBC był związany propozycją lub opinią organu krajowego, jaka może być wyrażona również w jego uprzednio wydanych wytycznych. EBC jest zobowiązany jedynie do przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i do zbadania, przy pełnym uwzględnieniu uzasadnienia przedstawionego przez ten organ, czy cofnięcie jest zgodne z prawem, w szczególności proporcjonalne. Jest to zgodne z podejściem EBC w zaskarżonej decyzji (
51
). Wymóg zbadania i uwzględnienia oznacza, że EBC nie tylko może, ale wręcz musi odrzucić wniosek o cofnięcie zezwolenia w przypadku niewystarczającego uzasadnienia lub braku podstawy prawnej. Ponadto EBC musi zweryfikować, czy właściwy organ krajowy nie podjął żadnych działań, które naruszałyby wyłączną kompetencję EBC do cofnięcia zezwolenia lub jego uznaniową decyzję w tym zakresie, wyprzedzały jej skutki prawne lub w inny sposób na nią wpływały, oraz zapewnić, żeby działania takie nie zostały podjęte.
107.
Jest to zgodne z ogólnymi uprawnieniami uznaniowymi EBC do interwencji i podejmowania decyzji (
52
) oraz jego uprawnieniami do stwierdzenia, w drodze uzasadnionej decyzji, że władze krajowe nie podjęły odpowiednich środków niezbędnych do utrzymania stabilności finansowej rynku (
53
).
108.
Na podstawie swoich ogólnych uprawnień nadzorczych (
54
) EBC musi nadzorować organy krajowe w zakresie zgodności z zasadami jednolitego mechanizmu nadzorczego na mocy rozporządzenia ramowego w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, w tym powiązanego prawa krajowego. Czyniąc to, EBC musi poddać wnioski o cofnięcie zezwolenia przedłożone mu przez władze krajowe i przygotowujące je akty pełnej kontroli prawnej, między innymi pod kątem zasady proporcjonalności i podstawowych gwarancji proceduralnych wynikających z prawa Unii (zob. powyżej pkt 69–77) (
55
).
109.
Ponadto Sąd nie zbadał, czy EBC działał „z pełnym uwzględnieniem” uzasadnienia przedłożonego przez MFSA w rozumieniu art. 14 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1024/2013. W szczególności nie zbadał on, czy EBC wykonał swoje uprawnienia kontrolne i obowiązek nadzoru w odniesieniu do naruszeń prawa podnoszonych przez wnoszącą odwołanie poprzez rzekome faktyczne wykonanie cofnięcia zezwolenia jeszcze przed wydaniem przez EBC zaskarżonej decyzji. Chociaż zaskarżona decyzja EBC pokrótce odnosi się do zaskarżonych wytycznych z dnia 21 i 22 marca 2018 r., które poprzedzały wniosek MFSA, to jednak EBC nie odnosi się do żadnych ewentualnych zarzutów wnoszącej odwołanie w tym zakresie ani ich nie odrzuca (
56
).
110.
Należy zgodzić się z Sądem jedynie w zakresie, w jakim te uprawnienia i obowiązki EBC nie wynikają z art. 6 ust. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1024/2013, zgodnie z którym w celu zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru może on przejąć nadzór nad mniej istotnymi instytucjami kredytowymi (
57
). Wynikają one jednak z jego ogólnego obowiązku nadzoru na mocy art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1024/2013, jak również jego szczególnego uprawnienia do cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 14 ust. 5 akapit drugi tego rozporządzenia (zob. powyżej pkt 106–108).
111.
Wynika z tego, że pierwsza część pierwszego zarzutu odwołania jest zasadna.
2. Drugi zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: błędna interpretacja pojęcia reputacji według art. 23 ust. 1 rozporządzenia 2013/36
a) Argumentacja wnoszącej odwołanie
112.
W ramach drugiego zarzutu odwołania w sprawie C‑256/22 P wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi naruszenie prawa przy ocenie i oddaleniu drugiego zarzutu skargi. Opierał się on na błędnej ocenie prawnej istnienia przyczyny cofnięcia zezwolenia, w szczególności na błędnej interpretacji pojęcia reputacji (
58
).
113.
W uzasadnieniu wnosząca odwołanie podnosi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, uznając, że pojęcie reputacji nie musi być koniecznie interpretowane w świetle prawa Unii i że postawienie w stan oskarżenia w państwie trzecim, w tym przypadku w Stanach Zjednoczonych, w związku z zachowaniem rzekomo sprzecznym z prawem karnym, jest wystarczające do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem wnoszącej odwołanie jest tak tym bardziej, że inkryminowane zachowanie odnosiło się do naruszenia reguł dotyczących sankcji, które nie jest karalne na mocy prawa Unii i którego ściganie jest zablokowane w Unii. Według niej wynika to z rozporządzenia Rady (WE) nr 2271/96 z dnia 22 listopada 1996 r. zabezpieczającego przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie oraz działaniami opartymi na nim lub z niego wynikającymi (zwanego dalej „rozporządzeniem blokującym nr 2271/96”) (
59
), interpretowanego zgodnie z wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., Bank Melli Iran (
60
).
114.
W tym kontekście wnosząca odwołanie zarzuca również Sądowi szereg naruszeń prawa w zakresie wykładni i oceny pojęcia reputacji, wymagającego uzupełnienia go o wartości. Zarzuca ona Sądowi przekroczenie uprawnień, zastąpienie uzasadnienia EBC swoim (spekulacyjnym) uzasadnieniem i zniekształcenie dowodów. Ponadto w ocenie wnoszącej odwołanie Sąd naruszył jej gwarancje proceduralne przewidziane w karcie oraz obowiązek uzasadnienia. Wreszcie wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd nie uwzględnił, że reputacja akcjonariusza nie jest istotna jako taka, nie może w żadnym wypadku mieć negatywnego wpływu na reputację instytucji kredytowej, podlega jedynie ograniczonej kontroli i może co najwyżej skutkować zawieszeniem prawa głosu w odniesieniu do zarządzania nią.
115.
Wnosząca odwołanie nie kwestionuje jednak, że art. 14 ust. 2 dyrektywy 2013/36 upoważnia właściwe organy do odmowy udzielenia zezwolenia na podjęcie działalności instytucji kredytowej, jeżeli nie są one przekonane, że między innymi akcjonariusze spełniają standardy wymagane w celu zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania instytucją kredytową. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy kryteria oceny określone w art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, w tym kryterium reputacji, nie są spełnione. Ponieważ art. 18 lit. c) dyrektywy 2013/36 upoważnia te organy, na zasadzie lustrzanego odbicia, do cofnięcia zezwolenia, jeżeli warunki te nie są już spełniane, na mocy art. 14 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1024/2013 EBC był niewątpliwie uprawniony do cofnięcia zezwolenia wnoszącej odwołanie, na wniosek MFSA, jeżeli jej główny akcjonariusz (już) nie mógł wykazać w sposób zadowalający wobec MFSA względnie EBC wymaganej reputacji w rozumieniu art. 23 ust. 1 lit. a) i b) tej dyrektywy. Sąd stwierdził to bez naruszenia prawa w pkt 67–72 zaskarżonego wyroku.
116.
W związku z tym argumenty wnoszącej odwołanie, że reputacja głównego akcjonariusza nie ma znaczenia dla cofnięcia zezwolenia, są nieistotne i muszą zostać oddalone.
b) Oddalenie przez Sąd
117.
Odnośnie do drugiego zarzutu skargi, który w skardze został sformułowany dość zwięźle, Sąd zasadniczo przedstawił następujące powody oddalenia:
118.
Po pierwsze, cofnięcie zezwolenia zgodnie z art. 14 ust. 2 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/36 może być uzasadnione faktem, że akcjonariusze lub udziałowcy (już) nie odpowiadają wymaganym warunkom, na przykład dlatego, że nie cieszą się dobrą reputacją.
119.
Po drugie, pojęcie (dobrej) reputacji jest nieokreślonym pojęciem prawnym odnoszącym się do cech osoby, która zachowuje się zgodnie z obowiązującymi normami i zasadami oraz do reputacji, jaką cieszy się ona publicznie w odniesieniu do tej cechy i jej zachowania, tak że postrzeganie przez osoby trzecie jest również istotne. Ponieważ osiągnięcie zamierzonych celów zależy w dużej mierze od zaufania opinii publicznej i podmiotów działających na rynku bankowym do instytucji kredytowych, utrata tego zaufania mogłaby pociągnąć za sobą utratę finansowania przez te ostatnie, a tym samym stworzyć ryzyko nie tylko dla danej instytucji kredytowej, ale także dla systemu finansowego w Unii i w każdym państwie członkowskim (
61
).
120.
Po trzecie, wątpliwości co do reputacji i spełniania warunków przez głównego akcjonariusza z powodu postawienia go w stan oskarżenia, o których mowa w zaskarżonej decyzji, mogły również spowodować podawanie w wątpliwość należytego i ostrożnego zarządzania wnoszącą odwołanie. Wynikające z tego negatywne postrzeganie reputacji przez opinię publiczną, a także przez klientów i partnerów biznesowych, jeśli zostanie wykazane na podstawie konkretnych dowodów, może uzasadniać cofnięcie zezwolenia danej instytucji kredytowej, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że stworzy ono wyżej wspomniane ryzyko (
62
).
121.
Po czwarte, Sąd uznał za udowodnione lub bezsporne, że owo postawienie w stan oskarżenia miało między innymi negatywny wpływ na ocenę ryzyka całego maltańskiego sektora bankowego ustaloną przez agencję ratingową. Doprowadziło to również do wycofania depozytów, zakończenia powiązanych z nimi relacji bankowych i rozwiązania umów głównych kredytobiorców wnoszącej odwołanie, a w rezultacie poważnie pogorszyło jej sytuację. EBC oparł się na szeregu negatywnych czynników i skutków, powiązanych ze sobą w wyniku oskarżenia, które obiektywnie wskazywały na negatywne postrzeganie reputacji głównego akcjonariusza i wnoszącej odwołanie przez ich klientów oraz brak zaufania do nich. Stworzyło to zdaniem Sądu ryzyko dla wnoszącej odwołanie oraz dla systemu finansowego w Unii i w każdym państwie członkowskim (
63
).
122.
Po piąte, według Sądu w świetle konkretnych negatywnych skutków dla wnoszącej odwołanie i maltańskiego sektora bankowego, które już wystąpiły, nie można skutecznie zarzucać EBC, że nie uwzględnił on okoliczności, iż odnośny akt oskarżenia dotyczył naruszeń przepisów dotyczących sankcji Stanów Zjednoczonych wobec Islamskiej Republiki Iranu, podczas gdy inkryminowane zachowanie mogłoby nie być niezgodne z prawem z punktu widzenia prawa Unii lub „o charakterze czysto technicznym”. Według Sądu EBC nie był zobowiązany do rozważenia zasadności zarzutów karnych zawartych w akcie oskarżenia, a jedynie konsekwencji tych zarzutów dla reputacji głównego akcjonariusza, sytuacji wnoszącej odwołanie i generalnie dla rynku bankowego (
64
).
123.
W pierwszej kolejności przejdę do wykładni art. 23 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 2013/36 oraz nieokreślonego pojęcia prawnego reputacji, które jest przedmiotem orzecznictwa Trybunału po raz pierwszy [lit. c)]. Następnie zbadam, czy Sąd naruszył prawo, uznając, że przesłanki tego pojęcia prawnego zostały spełnione, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji EBC [lit. d)]. Na koniec odniosę się do głównego zarzutu wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym rozporządzenie blokujące nr 2271/96 nie zezwala ani EBC, ani Trybunałowi na wykorzystanie postawienia głównego akcjonariusza w stan oskarżenia w Stanach Zjednoczonych jako uzasadnienia braku dobrej reputacji i cofnięcia zezwolenia [lit. e)].
c) Pojęcie reputacji w art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/36
124.
Jak stwierdzono w pkt 73 zaskarżonego wyroku, pojęcie reputacji z art. 23 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 2013/36 jest nieokreślonym pojęciem prawnym, którego dyrektywa ta nie definiuje w sposób wyczerpujący.
125.
Zgodnie z zasadą wskazaną w pkt 74 zaskarżonego wyroku przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (
65
).
126.
Analiza różnych wersji językowych pokazuje (
66
), że pojęcie reputacji w dosłownym znaczeniu odnosi się jedynie do poważania (
67
) w wersji francuskiej i włoskiej oraz do przydatności (
68
) danej osoby w wersji portugalskiej, tj. rzeczywistej cechy, która może być również wyrażona w jej zachowaniu (które może być zgodne albo sprzeczne z normą). We wszystkich innych wersjach językowych pojęcie to obejmuje jednak, jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 76 i 77 zaskarżonego wyroku, reputację lub renomę tej osoby (
69
), tj. sposób postrzegania jej cech lub zachowania przez opinię publiczną lub osoby trzecie.
127.
Także w świetle celów i kontekstu regulacyjnego jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz funkcjonowania danych rynków finansowych i bankowych rzeczywiste (obiektywne) cechy danej osoby są mniej ważne. Nacisk kładziony jest raczej na (subiektywne) postrzeganie przez opinię publiczną, w szczególności uczestników rynku, tych cech i zachowania tej osoby. Powszechne zaufanie do spełniania warunków, wiedzy, umiejętności, doświadczenia, integralności, wiarygodności i solidności finansowej (
70
) instytucji kredytowych, których zdolność kredytowa podlega ciągłemu monitorowaniu przez agencje ratingowe, oraz osób decydujących o ich działaniach ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania, ochrony i stabilności rynków finansowych i kapitałowych. Rynki te są w rzeczywistości bardzo niestabilne, co wyraźnie widać na przykładzie rynków akcji i obligacji. Reagują one już na publiczne ogłoszenia lub plotki.
128.
Pojęcie reputacji odnosi się zatem do (dobrej) reputacji instytucji kredytowej oraz jej akcjonariuszy i udziałowców w oczach osób trzecich, takich jak inni uczestnicy rynku, w szczególności wierzyciele i klienci. Jeśli ich zaufanie do tej instytucji kredytowej lub osób działających w ich imieniu zostanie utracone lub jeśli zaufanie to zostanie znacznie nadszarpnięte, prowadzi to bezpośrednio do reakcji uczestników rynku. Mają one negatywny wpływ na transakcje finansowe z tą instytucją kredytową, prowadzą do strat finansowych i mogą wpływać na funkcjonowanie i stabilność rynku finansowego jako całości (
71
).
129.
Jak wielokrotnie trafnie stwierdzono w pkt 67 i nast. zaskarżonego wyroku, przepisy jednolitego mechanizmu nadzorczego, w szczególności art. 14 ust. 2 dyrektywy 2013/36, mają na celu ochronę rynków finansowych właśnie przed takim ryzykiem, poprzez zapewnienie, by akcjonariusze lub udziałowcy spełniali wymogi, które należy spełnić w celu zapewnienia należytego i ostrożnego zarządzania instytucją kredytową, oraz spełniali kryteria oceny określone w art. 23 ust. 1 tej dyrektywy.
130.
Pojęcie reputacji nie zakłada zatem, że sposób postrzegania przez uczestników rynku pokrywa się z rzeczywistymi cechami danej osoby, nie mówiąc już o tym, że udowodniono określone zachowanie tej osoby. Wbrew stanowisku wnoszącej odwołanie, EBC lub Sąd nie były w szczególności zobowiązane do udowodnienia, że dana osoba popełniła przestępstwo i może być ścigana w Unii (zob. bardziej szczegółowo poniżej pkt 135 i nast. oraz pkt 142 i nast.). Również zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2013/36 wystarczające jest uzasadnione podejrzenie istnienia, usiłowania lub zwiększonego ryzyka popełnienia przestępstwa związanego z zamiarem prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu w rozumieniu art. 1 dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (
72
).
131.
Sąd nie naruszył zatem prawa, gdy uznał (
73
), że postawienie głównego akcjonariusza w stan oskarżenia podważa jego reputację w oczach opinii publicznej, nawet w przypadku braku prawomocnego wyroku skazującego.
132.
Jednakże, jak wyjaśniono bardziej szczegółowo w pkt 135 i nast., EBC i Sąd muszą upewnić się, że zarzuty nie są całkowicie wymyślone lub nie stanowią nadużycia.
133.
Sąd mógł zatem w pkt 71–119 zaskarżonego wyroku uznać za zgodne z prawem odpowiednie stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji EBC (
74
). Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że ryzyko dla stabilności systemu finansowego w Unii i w państwach członkowskich wynikające z naruszenia reputacji głównego akcjonariusza było wystarczające do uzasadnienia cofnięcia zezwolenia wnoszącej odwołanie.
134.
Pozostaje zbadać, jakie wymogi proceduralne i jaki standard dowodowy należy zastosować do dowodu braku reputacji i wynikającego z tego ryzyka oraz czy zostały one spełnione w tym przypadku. Jak pokażę poniżej, nie tylko tak jest, ale EBC wykazał nawet – a Sąd potwierdził bez naruszenia prawa – że przedmiotowe ryzyko faktycznie się zmaterializowało.
d) Wymogi proceduralne i dowodowe dotyczące udowodnienia braku reputacji i wynikającego z tego ryzyka
135.
Zgodnie z ogólnym obowiązkiem staranności i dogłębnej analizy, leżącym również u podstaw prawa do dobrej administracji na podstawie art. 41 karty (
75
), EBC, stosując nieokreślone pojęcia prawne, które przyznają mu szeroki margines oceny przy wydawaniu decyzji niekorzystnej dla danej osoby, musi dokładnie i bezstronnie zbadać wszystkie elementy indywidualnej sprawy, które są istotne dla tej decyzji (
76
).
136.
Sąd w pkt 73 zaskarżonego wyroku nie narusza prawa, gdy stwierdza, że przy ocenie, czy niejasny wymóg „reputacji” na podstawie art. 23 ust. 1 dyrektywy 2013/36 został spełniony, właściwe organy i EBC muszą wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności faktyczne, podstawy, na których opiera się to pojęcie, oraz cele, którym ma ono służyć. Jest to również zgodne z wymogami wspólnych wytycznych, które mogą co najwyżej pośrednio wiązać EBC (
77
). W pkt 10.9, 10.13 i 10.16 wymagają one, aby ocena ta uwzględniała wszystkie istotne dostępne informacje z wiarygodnych i rzetelnych źródeł oraz aby była przeprowadzana indywidualnie dla każdego przypadku (
78
). Ponadto Sąd w pkt 119 tego wyroku słusznie wymaga, aby EBC wziął pod uwagę wszelkie dowody przedstawione w celu wykazania, że jakiekolwiek zarzuty karne nie miałyby wpływu na reputację lub zarządzanie daną instytucją kredytową, ponieważ mogłyby stanowić nadużycie lub być oczywiście bezzasadne.
137.
W tym względzie Sąd w pkt 81–85 zaskarżonego wyroku uwzględnia, że EBC oparł się w swojej zaskarżonej decyzji na komunikacie prasowym departamentu sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych opublikowanym w dniu 19 marca 2018 r. Zgodnie z nim główny akcjonariusz został aresztowany za domniemany udział w systemie, w ramach którego około 115 mln USD, wykorzystanych do sfinansowania osiedla mieszkaniowego w Wenezueli, miało zostać zdefraudowane na rzecz irańskich osób i przedsiębiorstw. Akt oskarżenia wniesiony przez prokuraturę Stanów Zjednoczonych dla Południowego Okręgu Nowego Jorku w dużym stopniu przyciągnął uwagę międzynarodowych mediów i wywołał negatywne artykuły prasowe na temat wnoszącej odwołanie, budząc poważne wątpliwości co do integralności jej głównego akcjonariusza i poważnie szkodząc jego reputacji (
79
). Nic nie wskazuje na to, że oskarżenia te mogłyby stanowić nadużycie lub były oczywiście bezpodstawne.
138.
Ponadto Sąd w pkt 91–94 i 100–115 zaskarżonego wyroku ocenił fakty i dowody przedstawione przez EBC i niekwestionowane przez wnoszącą odwołanie, które wykazały, że owo postępowanie karne miało wpływ na reputację samej wnoszącej odwołanie i doprowadziło do niekorzystnych nastrojów rynkowych. Świadczą o tym, po pierwsze, liczne wnioski o wypłatę po wszczęciu postępowania karnego, które dotyczyły ponad 40 % wszystkich depozytów wymienionych w bilansie wnoszącej odwołanie; po drugie, zakończenie korespondujących z nimi stosunków bankowych; po trzecie, pogorszenie się oceny ryzyka dla maltańskiego sektora bankowego jako całości, ustalonej przez agencję ratingową, o czym świadczą między innymi odniesienia w raporcie oceniającym tej agencji ratingowej do tego postępowania karnego, po czwarte, pismo od głównego kredytobiorcy wnoszącej odwołanie o przedterminowym wypowiedzeniu kredytu, który stanowił 90 % jej portfela kredytowego, a tym samym jej główne źródło dochodu, i po piąte, fakt, że z pięciu kredytobiorców, których kredyty stanowiły pozostałe 10 % portfela kredytowego, trzech nie dokonywało już spłat kapitału i odsetek, a dwóch przedterminowo wypowiedziało swój kredyt (
80
).
139.
Sąd mógł stwierdzić na podstawie tych okoliczności, bez naruszenia prawa, że postawienie w stan oskarżenia wpłynęło na reputację głównego akcjonariusza i wnoszącej odwołanie oraz miało szereg negatywnych konsekwencji nie tylko dla niej samej, w szczególności w postaci trudności z kapitalizacją i płynnością, ale także dla maltańskiego sektora bankowego i stabilności systemu finansowego w całej Unii. Ryzyko opisane powyżej w pkt 128–134 faktycznie się zmaterializowało.
140.
W pkt 112 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie uznał, że EBC oparł się na szeregu negatywnych czynników i skutków. Były one wynikiem oskarżenia i obiektywnie wykazały, że klienci negatywnie postrzegali reputację głównego akcjonariusza i wnoszącej odwołanie oraz że ich zaufanie zostało naruszone. Stworzyło to ryzyko dla wnoszącej odwołanie oraz dla systemu finansowego w Unii i w każdym państwie członkowskim.
141.
Zarzuty, w których wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd błędnie zrozumiał lub niewłaściwie zastosował pojęcie reputacji, przekroczył swoje uprawnienia, niewłaściwie zastąpił EBC, zniekształcił dowody lub nie uzasadnił należycie swojego wyroku, należy zatem oddalić jako bezzasadne.
e) Znaczenie rozporządzenia blokującego nr 2271/96
142.
Zasadniczo wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd nie powinien był dojść do wniosku o naruszeniu reputacji i wynikającego z niego ryzyka. Postawienie głównego akcjonariusza w stan oskarżenia opiera się na przestępstwach, które nie podlegają karze w Unii. Ponadto rozporządzenie blokujące nr 2271/96, w szczególności jego art. 4 (
81
), chroni również osobę, której informacje dotyczą, przed ściganiem w Unii.
143.
Sąd w pkt 116–119 zaskarżonego wyroku, mając na uwadze konkretne negatywne skutki dla wnoszącej odwołanie i maltańskiego sektora bankowego, które już wystąpiły, nie sprzeciwił się nieuwzględnieniu przez EBC, między innymi, znaczenia rozporządzenia blokującego nr 2271/96. Fakt, że akt oskarżenia dotyczył naruszenia przepisów regulujących sankcje USA przeciwko Islamskiej Republice Iranu, chociaż inkryminowane zachowanie mogło nie być niezgodne z prawem Unii, lub że mogły to być „czysto techniczne naruszenia”, które pozostawiały miejsce na wątpliwości, nie był zdaniem Sądu istotny. Wynika to z faktu, że nawet jeśli zachowanie to nie było niezgodne z prawem USA lub Unii, EBC nie miał obowiązku brać pod uwagę zasadności zarzutów karnych zawartych w akcie oskarżenia, a jedynie, jako najważniejszy czynnik, konsekwencje tych zarzutów dla reputacji głównego akcjonariusza, sytuacji wnoszącej odwołanie i całego rynku bankowego.
144.
Nie widzę żadnego naruszenia prawa w tej odpowiedzi Sądu na zarzut wnoszącej odwołanie w pierwszej instancji.
145.
Okoliczność, że EBC nie wziął pod uwagę, że przedstawione zarzuty popełnienia przestępstwa mogły nie podlegać karze w Unii na mocy rozporządzenia blokującego nr 2271/96 lub, w każdym razie, mogły nie być ścigane (
82
), nie podważa wyniku stwierdzonego w pkt 135–141. Zgodnie z tym ryzyko wynikające z naruszenia reputacji wnoszącej odwołanie rzeczywiście się zmaterializowało. Jest to całkowicie niezależne od tego, czy zachowanie, o które oskarżony jest główny akcjonariusz, było faktycznie karalne w Unii. Jak stwierdził Sąd bez naruszenia prawa i jak podnosi również Komisja, EBC miał jedynie obowiązek ocenić, czy zarzuty te mogły spowodować negatywne konsekwencje dla wnoszącej odwołanie i dla rynków finansowych, a nie czy zostały one rzeczywiście udowodnione lub czy mogły być dochodzone w Unii.
146.
Wskazuje na to również hipoteza odwrotna: MFSA i EBC nie mogły zignorować ryzyka, które powstało i już się zmaterializowało, i utrzymać zezwolenia na dalszą działalność wnoszącej odwołanie jako instytucji kredytowej tylko dlatego, że zachowanie, o które oskarżono jej głównego akcjonariusza, mogło nie być karalne lub ścigane w Unii. Oznaczałoby to, że organy te musiałyby pozwolić na znaczące zakłócenia na rynkach finansowych lub ich pogłębienie z otwartymi oczami i wbrew ich nadzorczemu obowiązkowi prewencyjnej interwencji.
147.
Na koniec należy zauważyć, że w kontekście postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej ani zakres, ani cel ochronny rozporządzenia blokującego nr 2271/96 nie są naruszone. Ma ono na celu jedynie ochronę uczestników rynku przed ściganiem karnym przez sądy lub organy w państwach trzecich lub przed roszczeniami odszkodowawczymi w przypadku naruszenia niektórych zagranicznych, eksterytorialnie stosowanych przepisów sankcyjnych w międzynarodowym handlu lub transakcjach kapitałowych (
83
), ale nie przed uwzględnieniem danego zachowania i jego skutków przy ocenie ich przydatności, integralności, wiarygodności i reputacji do prowadzenia działalności jako instytucja kredytowa.
148.
Zarzut ten należy zatem również oddalić jako bezzasadny.
149.
Drugi zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P jest zatem w całości bezzasadny.
3. Trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P: naruszenie prawa przez Sąd, w szczególności nieproporcjonalność cofnięcia zezwolenia
150.
W ramach zarzutu trzeciego w sprawie C‑256/22 P wnosząca odwołanie podnosi szereg naruszeń prawa przez Sąd, między innymi w zakresie oceny proporcjonalności działania EBC, z których część powtarza lub modyfikuje zarzuty podniesione w ramach dwóch pozostałych zarzutów odwołania. Zdaniem wnoszącej odwołanie fakt, że EBC nie zaakceptował początkowego wniosku MFSA dotyczącego cofnięcia zezwolenia, pokazał, że jego poprzednie wytyczne odnośnie do zamknięcia banku nie były uzasadnione. Cofnięcie zezwolenia było nieproporcjonalne, ponieważ bank zaprzestał już działalności i nastąpiło to przed zakończeniem postępowania karnego prowadzonego w Stanach Zjednoczonych. Co więcej, według wnoszącej odwołanie w swoim drugim wniosku MFSA zrezygnował z (nieprawdziwych) zarzutów dotyczących trudności finansowych bez ponownej oceny proporcjonalności.
151.
Nie mogę wywnioskować z tego wywodu, z wymaganą jasnością i precyzją, ani treści tych zarzutów, ani rzekomo błędnego pod względem prawnym uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego dotyczą (
84
). W związku z tym uważam ten zarzut odwołania za niedopuszczalny, a w każdym razie nieodpowiedni do stwierdzenia, że niniejszy wyrok narusza prawo.
152.
Trzeci zarzut odwołania w sprawie C‑256/22 P należy oddalić.
4. Pierwszy zarzut odwołania w sprawie C‑750/21 P: inne zarzuty
153.
W pozostałych zarzutach szczegółowych w ramach pierwszego zarzutu odwołania w sprawie C‑750/21 P wnosząca odwołanie kwestionuje ustalenia Sądu zawarte w pkt 33–51 zaskarżonego postanowienia w odpowiedzi na pierwszy zarzut skargi. Czyniąc to, argumentuje ona, że EBC naruszył prawo, gdy uznał, że nie był właściwy do wydawania instrukcji MFSA lub przejęcia bezpośredniego nadzoru z powodu cofnięcia zezwolenia wnoszącej odwołanie i wynikającego z tego braku jej statusu instytucji kredytowej.
154.
W uzasadnieniu odwołania wnosząca odwołanie podnosi zasadniczo, że Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa przy stosowaniu rozporządzeń nr 1024/2013 i 575/2013 oraz dyrektywy 2013/36. Jej zdaniem Sąd naruszył prawo, uznając, że status „instytucji kredytowej” zakłada, że posiada ona (obowiązkowo) zezwolenie na działalność jako taka.
155.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd, po pierwsze, orzekł w tym zakresie, że kompetencja EBC obejmuje wyłącznie „instytucje kredytowe” i ich działalność w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia nr 1024/2013 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 575/2013 (
85
). Po drugie, orzekł, że dostęp do działalności instytucji kredytowej na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1024/2013 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia nr 575/2013 wymaga odpowiedniego zezwolenia oraz że zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/36 państwa członkowskie muszą zakazać osobom lub przedsiębiorstwom niebędącym instytucjami kredytowymi angażowania się w taką działalność (
86
). Po trzecie, Sąd wywiódł z tego wniosek, że były posiadacz zezwolenia cofniętego na podstawie art. 14 ust. 5 rozporządzenia nr 1024/2013 nie prowadzi już takiej działalności i nie może być uznawany za „instytucję kredytową”, w związku z czym przepisy art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustanawiające kompetencje EBC w odniesieniu do takich instytucji nie mają już zastosowania (
87
). W związku z tym EBC był wyraźnie pozbawiony kompetencji wobec wnoszącej odwołanie, odpowiednio, w dniach 13 listopada i 20 grudnia 2018 r., z powodu cofnięcia zezwolenia, które miało miejsce już w dniu 2 listopada 2018 r. Słusznie poinformował o tym w spornej wiadomości mailowej (
88
).
156.
Uważam to rozumowanie Sądu za formalistyczne i niezgodne z prawem.
157.
Z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1024/2013 jasno wynika, że EBC jest właściwy zarówno w zakresie „udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym”, jak i „cofania zezwoleń instytucjom kredytowym”. Kompetencje w zakresie udzielania zezwoleń oznaczają jednak, że EBC musi rozpatrzyć wniosek złożony przez osobę fizyczną lub prawną, która nie jest jeszcze instytucją kredytową, ale zamierza nią zostać na mocy zezwolenia. Ponadto, w odniesieniu do kompetencji EBC ratione temporis do cofnięcia zezwolenia, należy wziąć pod uwagę, że takie cofnięcie, jeśli okaże się prawnie błędne, musi być możliwe albo jego cofnięcie przez EBC z własnej inicjatywy w późniejszym terminie jako actus contrarius, albo na podstawie skargi o stwierdzenie nieważności złożonej przez dany bank na podstawie art. 263 TFUE, ewentualne usunięcie z mocą wsteczną z unijnego porządku prawnego w drodze wyroku stwierdzającego nieważność na podstawie art. 264 ust. 1 TFUE. Kompetencje EBC zostają wówczas wznowione (również z mocą wsteczną) i musi on podjąć środki wykonawcze wymagane na mocy art. 266 ust. 1 TFUE.
158.
Przepisy, na które powołuje się Trybunał, nie mogą uzasadniać odmiennej oceny, ponieważ ograniczają się do zdefiniowania pojęcia „instytucji kredytowej” i jej działalności. Co więcej, arbitralne wydaje się uznanie, że kompetencje EBC wygasły z chwilą wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, bez przynajmniej oczekiwania na uprawomocnienie się tej decyzji lub uzyskanie przez nią powagi rzeczy osądzonej po upływie terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 263 ust. 6 TFUE. W każdym wypadku termin ten nie upłynął jeszcze w dniu 13 listopada lub 20 grudnia 2018 r., kiedy EBC odpowiedział za pośrednictwem wiadomości mailowej na wniosek wnoszącej odwołanie.
159.
W związku z tym w dniu 20 grudnia 2018 r. EBC nadal miał wobec wnoszącej odwołanie kompetencję w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1024/2013. W związku z tym Sąd naruszył prawo, gdy uznał, że brak kompetencji EBC był oczywisty, a zatem pierwszy zarzut skargi powinien zostać oddalony jako oczywiście pozbawiony jakiejkolwiek podstawy prawnej.
160.
W związku z tym pierwszy zarzut odwołania należy uznać za zasadny, bez konieczności badania wszystkich poszczególnych zarzutów wnoszącej odwołanie.
161.
Niezależnie od tego sentencja zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą powództwo zostało oddalone, nie budzi zastrzeżeń (
89
). Wynika to z faktu, że sporna wiadomość mailowa nie jest aktem, który można zakwestionować niezależnie, ani też nie jest oczywiste, że EBC ma jakiekolwiek szczególne kompetencje lub obowiązek na mocy rozporządzenia nr 1024/2013, aby wydawać instrukcje żądane przez wnoszącą odwołanie przed cofnięciem zezwolenia lub po nim (zob. pkt 88–93 powyżej).
162.
Proponuję zatem Trybunałowi, analogicznie do jego podejścia w postanowieniu z dnia 4 lutego 2021 r., Pilatus Bank/EBC (
90
), zastąpienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w tym zakresie i oddalenie pierwszego zarzutu odwołania w sprawie C‑750/21 P.
5. Wnioski częściowe i koszty
a) Sprawa C‑750/21 P
163.
W sprawie C‑750/21 P odwołanie należy oddalić.
164.
W konsekwencji Trybunał winien orzec o kosztach na podstawie art. 184 § 2 regulaminu postępowania.
165.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ EBC wniósł o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami, należy obciążyć ją kosztami postępowania odwoławczego.
b) Sprawa C‑256/22 P
166.
W sprawie C‑256/22 P pierwsza część pierwszego zarzutu odwołania jest zasadna.
167.
To samo dotyczy czwartego zarzutu odwołania, w zakresie, w jakim Sąd naruszył prawo, oceniając i oddalając drugą część zarzutu dziesiątego, odnoszącą się do naruszenia prawa do obrony, wynikającego z faktu, że wnosząca odwołanie nie miała dostępu w trakcie postępowania administracyjnego do dokumentów i informacji w swoim systemie informatycznym oraz do swoich środków finansowych w celu opłacenia kosztów wynagrodzenia przedstawiciela prawnego.
168.
W tym zakresie odwołanie jest zasadne, a zaskarżony wyrok, który oddala skargę w całości, podlega uchyleniu.
169.
Spór nie jest jednak gotowy do rozstrzygnięcia i sprawa musi zostać skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Stąd też kwestia kosztów pozostaje do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
170.
W odniesieniu do czwartego zarzutu odwołania przyczyną jest to, że Sąd nie zbadał, czy sporne wytyczne MFSA mogły w rzeczywistości doprowadzić do faktycznego cofnięcia zezwolenia, na które powołuje się wnosząca odwołanie, oraz do jednoczesnego antycypowania lub naruszenia ostatecznej uznaniowej decyzji EBC w zaskarżonej decyzji. Podobnie Sąd nie zbadał, czy EBC ze swojej strony zbadał lub powinien był zbadać odpowiedni wniosek wnoszącej odwołanie w postępowaniu administracyjnym, jeśli rzeczywiście taki został złożony.
171.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu odwołania Sąd nie zbadał również, czy brak dostępu lub ograniczony dostęp wnoszącej odwołanie lub jej pełnomocnika do dokumentów i informacji w ich systemie informatycznym oraz do ich środków finansowych w celu pokrycia kosztów wynagrodzenia przedstawiciela prawnego mógł w rzeczywistości naruszyć jej prawo do obrony, ponieważ w przeciwnym razie mogłaby bronić się skuteczniej, a zatem postępowanie administracyjne mogłoby doprowadzić do innego wyniku (
91
).
VI. Wnioski
A.
Sprawa C‑750/21 P
172.
Proponuję, aby w sprawie C‑750/21 P Trybunał orzekł, co następuje:
1.
Odwołanie zostaje oddalone.
2.
Pilatus Bank plc zostaje obciążona kosztami postępowania odwoławczego.
B.
Sprawa C‑256/22 P
173.
Proponuję, aby w sprawie C‑256/22 P Trybunał orzekł, co następuje:
1.
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 2 lutego 2022 r., Pilatus Bank i Pilatus Holding/EBC (T‑27/19, EU:T:2022:46) zostaje uchylony.
2.
Sprawa zostaje skierowana do Sądu Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3.
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Artykuł 2 pkt 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63).
(
3
)	Dz.U. 2013, L 176, s. 338.
(
4
)	Dz.U. 2013, L 176, s. 1.
(
5
)	Dz.U. 2013, L 176, s. 1.
(
6
)	Dz.U. 2014, L 141, s. 1.
(
7
)	Dz.U. 2013, L 176, s. 338.
(
8
)	Dz.U. 2005, L 309, s. 15.
(
9
)	Postanowienie Pilatus Bank/EBC (T‑687/18, niepublikowane, EU:T:2019:542).
(
10
)	Postanowienie Pilatus Bank/EBC (C‑701/19 P, niepublikowane, EU:C:2021:99).
(
11
)	Decyzja ta jest przedmiotem postępowania odwoławczego C‑256/22 P.
(
12
)	Ta wiadomość mailowa jest przedmiotem postępowania odwoławczego C‑750/21 P.
(
13
)	Punkty 41–56 zaskarżonego wyroku.
(
14
)	Sprawa C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 44.
(
15
)	Punkty 67–134 zaskarżonego wyroku.
(
16
)	Punkty 135–148 zaskarżonego wyroku.
(
17
)	Punkty 149–269 zaskarżonego wyroku.
(
18
)	Punkty 239–241 zaskarżonego wyroku.
(
19
)	Punkty 242–252 zaskarżonego wyroku.
(
20
)	Postanowienie dnia 10 lipca 2019 r., Pilatus Bank/EBC (T‑687/18, niepublikowane, EU:T:2019:542).
(
21
)	Postanowienie dnia 4 lutego 2021 r., Pilatus Bank/EBC (C‑701/19 P, niepublikowane, EU:C:2021:99).
(
22
)	Zobacz podobne stany faktyczne leżące u podstaw wyroku z dnia 15 września 2022 r., PNB Banka/EBC (C‑326/21 P, niepublikowanego, EU:C:2022:693) oraz prawomocnego postanowienia z dnia 8 listopada 2021 r., Satabank/EBC (T‑494/20, niepublikowanego, EU:T:2021:797).
(
23
)	Sprawy połączoneC‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, pkt 54 i nast.
(
24
)	Zobacz także podobne stany faktyczne leżące u podstaw wyroku z dnia 15 września 2022 r., PNB Banka/EBC (C‑326/21 P, niepublikowanego, EU:C:2022:693) oraz prawomocnego postanowienia z dnia 8 listopada 2021 r., Satabank/EBC (T‑494/20, niepublikowanego, EU:T:2021:797).
(
25
)	Wyrok Berlusconi, pkt 42 i nast.
(
26
)	Wyrok Berlusconi, pkt 42 i nast. Szczegółowe przedstawienie podstawowego problemu można znaleźć w opinii rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie C‑219/17 Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:502, pkt 57 i nast. wraz z dalszymi odniesieniami).
(
27
)	Wyrok Berlusconi, pkt 42–44, 49, 50.
(
28
)	Zobacz wyroki: z dnia 10 września 2013 r., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 35); z dnia 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, pkt 66 i nast.); z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, pkt 33); z dnia 9 listopada 2017 r., Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, pkt 26 i nast.); z dnia 13 września 2018 r., UBS Europe i in. (C‑358/16, EU:C:2018:715, pkt 59 i nast.). Ponadto z wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, pkt 83, 84) wynika, że organy krajowe, do których art. 41 karty nie ma zastosowania, muszą przestrzegać prawa do obrony jako ogólnej zasady prawa Unii.
(
29
)	Wyrok Berlusconi, pkt 47 i nast., w szczególności pkt 49.
(
30
)	Rzecznik generalny M. Campos Sánchez-Bordona w swojej opinii w sprawie Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:502, pkt 112) zażądał w związku z tym, aby w celu zagwarantowania prawa do skutecznej ochrony sądowej sądy Unii badały, czy akty przygotowawcze organu krajowego, których treść została następnie przyjęta przez EBC, nie zawierają wad powodujących nieważność, które są na tyle poważne, że mogą w sposób nieodwracalny
skazić całe postępowanie.
(
31
)	Utrwalone orzecznictwo od czasu wyroku z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja (60/81, EU:C:1981:264, pkt 12); zob. choćby wyrok z dnia 22 kwietnia 2021 r., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisja (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, pkt 50).
(
32
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 grudnia 1994 r., Lisrestal i in./Komisja (T‑450/93, EU:T:1994:290, pkt 49–51); z dnia 19 czerwca 1997 r., Air Inter/Komisja (T‑260/94, EU:T:1997:89, pkt 65). Zobacz też wyrok z dnia 24 października 1996 r., Komisja/Lisrestal i in. (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, pkt 28 i nast.). Szczególnie wyraźnie w odniesieniu do wieloetapowego postępowania w sprawie wykonania kodeksu celnego wyrok z dnia 9 listopada 1995 r., France‑Aviation/Komisja (T‑346/94, EU:T:1995:187, pkt 30): „[…] że w postępowaniu tego rodzaju jak postępowanie będące przedmiotem niniejszego sporu prawo skarżącego do przedstawienia stanowiska winno rzeczywiście być chronione w pierwszym rzędzie w ramach stosunków między zainteresowanym a administracją krajową. Rozporządzenie nr 2454/93 przewiduje bowiem jedynie kontakty między zainteresowanym a administracją krajową z jednej strony oraz między tą administracją a Komisją z drugiej. Jednakże mimo iż przepisy te nie przewidują bezpośrednich kontaktów między służbami Komisji a zainteresowanym, nie oznacza to w sposób bezwzględny, że Komisja może w każdym przypadku, gdy rozpatruje wniosek o zwrot, poprzestać na danych przekazanych jej przez administrację krajową. Trzeba w tej kwestii przypomnieć, że art. 905 ust. 2 rozporządzenia nr 2454/93 pozwala Komisji wystąpić do zainteresowanego państwa członkowskiego o dodatkowe informacje. W związku z tym zbadać należy, czy w niniejszym przypadku Komisja miała obowiązek wystąpić z takim wnioskiem, aby zapewnić poszanowanie prawa skarżącej do przedstawienia stanowiska za pomocą dodatkowych wyjaśnień udzielonych najpierw przez skarżącą administracji francuskiej, a następnie przekazanych Komisji”. Zobacz H.P. Nehl, Principles of Administrative Procedure in EC Law, Hart Publishing, Oxford, 1999, s. 88–91; C. Eckes/J. Mendes, The Right to be Heard in Composite Administrative Procedure: Lost in Between Protection?, European Law Review No 36 (2011), s. 651 i nast.
(
33
)	Wyrok Berlusconi, pkt 44.
(
34
)	Wyrok Trasta Komercbanka, pkt 70 i nast.
(
35
)	Zobacz moja opinia w sprawach połączonych EBC i in./Trasta Komercbanka i in. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:323, pkt 48, 52, 99).
(
36
)	Sprawa C‑97/91, EU:C:1992:491, pkt 9–13.
(
37
)	Na temat porównywalnych konfliktów interesów w przypadku działań likwidatora, który odwołał pełnomocnictwo dla pełnomocnika, oraz zarządcy wyznaczonego przez sąd zob. wyroki: Trasta Komercbanka, pkt 54 i nast.; z dnia 15 września 2022 r., PNB Banka/EBC (C‑326/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:693, pkt 39–43, 56–58).
(
38
)	Zobacz odniesienia do orzecznictwa powyżej w przypisie 28.
(
39
)	Moim zdaniem Sąd w pkt 239–241 zaskarżonego wyroku w sprawie C‑256/22 P słusznie uznał, że wnosząca odwołanie miała wystarczającą możliwość przedstawienia swoich uwag w przedmiocie projektu decyzji o cofnięciu jej zezwolenia oraz zapoznania się z aktami postępowania. Nie jest to kwestionowane przez wnoszącą odwołanie w sprawie C‑256/22 P.
(
40
)	Zobacz również pkt 3 zaskarżonego postanowienia.
(
41
)	Mianowicie po przyjęciu zaskarżonej decyzji EBC będącej przedmiotem sprawy C‑256/22 P.
(
42
)	Wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, pkt 57–59); z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, pkt 96).
(
43
)	Wyrok z dnia 15 września 2022 r., PNB Banka/EBC (C‑326/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:693, pkt 56–58) w przedmiocie niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności pisma EBC, w którym odmawia on wydania stosownej instrukcji.
(
44
)	Odmownie także postanowienie dnia 4 lutego 2021 r., Pilatus Bank/EBC (C‑701/19 P, niepublikowane, EU:T:2021:99, pkt 33–38).
(
45
)	Zobacz wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja (60/81, EU:C:1981:264, pkt 12); z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja (C‑463/10 P i C‑475/10, P EU:C:2011:656, pkt 50–53); z dnia 6 maja 2021 r., ABLV Bank i in./EBC (C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, pkt 39).
(
46
)	Zobacz powyżej pkt 45.
(
47
)	Odniesienie do doręczenia zaskarżonej decyzji osobie wyznaczonej jako właściwa w dniu 5 listopada 2018 r. znajduje się jedynie w pkt 12 „Wstępu” w skardze.
(
48
)	Zobacz choćby wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 35, 51, 78).
(
49
)	Porównywalne środki podjęte przez Banca d’Italia w ramach przygotowania decyzji EBC były przedmiotem wyroku Berlusconi (pkt 36, 37). Zobacz też wyrok z dnia 11 maja 2022 r., Fininvest i Berlusconi/EBC (T‑913/16, EU:T:2022:279, pkt 237 i nast.); w ramach tego wyroku Sąd odrzucił jako niedopuszczalny zarzut skargi, jakoby akty przygotowawcze przyjęte przez Banca d’Italia, w szczególności decyzja o wszczęciu postępowania i propozycja decyzji przedłożone EBC, były dotknięte wadami mogącymi pociągnąć za sobą niezgodność z prawem decyzji EBC. W odwołaniach wniesionych w sprawach C‑512/22 P i C‑513/22 P (w toku) wnoszący odwołanie kwestionują oddalenie tego zarzutu skargi jako niezgodnego z prawem, między innymi jako niezgodnego z zasadami uznanymi w wyroku Berlusconi.
(
50
)	Zobacz także wyrok Berlusconi, pkt 45–46. Potwierdzają to również stwierdzenia przedstawione w pkt 250 zaskarżonego wyroku w odpowiedzi na zarzut dziesiąty skargi dotyczący naruszenia prawa do obrony, w którym Sąd odsyła wnoszącą odwołanie do sądu krajowego i do postępowania prejudycjalnego.
(
51
)	W zaskarżonej decyzji EBC zbadał, zgodnie z sekcją 3.3, zgodność z wymogami prawnymi odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 1024/2013 i dyrektywy 2013/36 oraz odpowiednich przepisów prawa maltańskiego transponujących tę dyrektywę (3.3.1), proporcjonalność cofnięcia zezwolenia, w tym jego stosowność, konieczność i adekwatność (3.3.2) oraz zasadę uzasadnionych oczekiwań (3.3.3).
(
52
)	Artykuł 14 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1024/2013.
(
53
)	Artykuł 14 ust. 6 rozporządzenia nr 1024/2013.
(
54
)	Zobacz art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1024/2013.
(
55
)	Motyw 21 rozporządzenia nr 1024/2013 odzwierciedla to, stwierdzając, że „EBC powinien zatem wykonywać swoje zadanie w zakresie udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym i cofania tych zezwoleń w przypadku niezgodności z przepisami krajowymi na wniosek odpowiedniego właściwego organu krajowego, który ocenia zgodność z odpowiednimi warunkami określonymi w przepisach krajowych”.
(
56
)	Zaskarżona decyzja EBC ogranicza się w sekcji 3.1 do opisu postępowania na dzień 29 czerwca 2018 r. i wspomina o spornych wytycznych jedynie na s. 6, w sekcji 3.3.1. Nie można jednak wykluczyć, że wnosząca odwołanie po raz pierwszy podniosła zarzuty w tym zakresie w postępowaniu przed Sądem, co nie może zostać zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym.
(
57
)	Punkty 49–52 zaskarżonego wyroku.
(
58
)	Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia 2013/26.
(
59
)	Dz.U. 1996, L 309, s. 1.
(
60
)	Sprawa C‑124/20, EU:C:2021:1035.
(
61
)	Punkty 67–69 oraz 73–80 zaskarżonego wyroku.
(
62
)	Punkty 96–102 zaskarżonego wyroku.
(
63
)	Punkty 104–106, 111, 112 zaskarżonego wyroku.
(
64
)	Punkty 116–119 zaskarżonego wyroku.
(
65
)	Wyroki: z dnia 15 marca 2022 r., Autorité des marchés financiers (C‑302/20, EU:C:2022:190, pkt 63); z dnia 12 stycznia 2023 r., Österreichische Post (Informacje o odbiorcach danych osobowych) (C‑154/21, EU:C:2023:3, pkt 29).
(
66
)	Są one jednakowo wiążące, tak że żadnej z nich nie przysługuje pierwszeństwo; zob. wyroki: z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 17 stycznia 2023 r., Hiszpania/Komisja (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, pkt 40–42).
(
67
)	W wersji francuskiej „honorabilité”, a w wersji włoskiej „onorabilità”.
(
68
)	W wersji portugalskiej „idoneidade”.
(
69
)	W wersji bułgarskiej „репутацията”; w wersji czeskiej „pověst”; w wersji duńskiej „omdømme”; w wersji niemieckiej „Leumund”; w wersji fińskiej „maine”; w wersji greckiej „τη φήμη”; w wersji angielskiej „reputation”; w wersji hiszpańskiej „reputación”; w wersji estońskiej „kavandava”; w wersji chorwackiej „ugled”; w wersji węgierskiej „jó hírneve”; w wersji litewskiej „reputaciją”; w wersji łotewskiej „reputācija”; w wersji maltańskiej „ir‑reputazzjoni”; w wersji niderlandzkiej „reputatie”; w wersji polskiej „reputacja”; w wersji rumuńskiej „reputația”; w wersji słowackiej „dobrá povesť”; w wersji słoweńskiej „ugled”; w wersji szwedzkiej „anseende”.
(
70
)	Zobacz również art. 23 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2013/36.
(
71
)	Nawiasem mówiąc, ma to zastosowanie nie tylko w przypadku utraty zaufania, tj. w sensie negatywnym, jak w głośnej sprawie greckiego kryzysu zadłużeniowego (zob. postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC, C‑571/19 P, niepublikowane, EU:C:2020:208; wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBCT‑79/13, EU:T:2015:756), ale także w sensie pozytywnym, jak pokazuje przypadek kryzysu finansowego France Télécom i Orange; ta ostatnia była w stanie refinansować się na rynku kapitałowym na własną rękę dopiero po budujących zaufanie publicznych oświadczeniach francuskiego ministra gospodarki (zob. wyroki: z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i in./Komisja i in, C‑399/10 P i C‑401/10 P, EU:C:2013:175; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912).
(
72
)	Dz.U. 2005, L 309, s. 15.
(
73
)	Punkt 90 zaskarżonego wyroku.
(
74
)	Zobacz s. 4 i nast., w szczególności s. 8 zaskarżonej decyzji EBC.
(
75
)	Zobacz wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych, Wyjaśnienie dotyczące artykułu 41 –Prawo do dobrej administracji (Dz.U. 2007, C 303, s. 17).
(
76
)	Podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
77
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 40, 41). Taki skutek wiążący ma w pierwszej kolejności zastosowanie wyłącznie do EBA, EIOPA i ESMA, zgodnie ze statusem określonym we wstępie do wspólnych wytycznych. Ma to jednak analogiczne zastosowanie do EBC, o ile przyjął on jako organ nadzorczy te wytyczne.
(
78
)	Zobacz również pkt 75 i 86 zaskarżonego wyroku.
(
79
)	Zobacz zaskarżona decyzja EBC, s. 5, 6.
(
80
)	Zobacz zaskarżona decyza EBC, s. 8 (w szczególności przypisy 21, 22).
(
81
)	Przepis ten stanowi: „Żadne orzeczenie sądu ani trybunału ani też żadna decyzja władz administracyjnych spoza Wspólnoty wprowadzająca w życie w sposób bezpośredni lub pośredni przepisy prawne określone w załączniku bądź działania na nich oparte bądź z nich wynikające nie zostanie w żaden sposób uznana ani nie będzie podlegać wykonaniu”.
(
82
)	W odniesieniu do skutków cywilnych i art. 5 rozporządzenia blokującego nr 2271/96 zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Bank Melli Iran (C‑124/20, EU:C:2021:1035, pkt 35 i nast.).
(
83
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Bank Melli Iran (C‑124/20, EU:C:2021:1035, pkt 35–37).
(
84
)	Zobacz choćby wyroki: z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja (C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 48, 49); z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 115).
(
85
)	Punkty 35–39 zaskarżonego postanowienia.
(
86
)	Punkt 40 zaskarżonego postanowienia.
(
87
)	Punkt 41 zaskarżonego postanowienia.
(
88
)	Punkty 42–44 zaskarżonego postanowienia.
(
89
)	Zobacz wyrok z dnia 15 września 2022 r., PNB Banka/EBC (C‑326/21 P, niepublikowany, EU:C:2022:693, pkt 56–58).
(
90
)	C‑701/19 P, niepublikowany, EU:C:2021:99, pkt 38.
(
91
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rat (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, pkt 81); z dnia 16 stycznia 2019 r., Komisja/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23, pkt 56).