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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 La présente demande de décision préjudicielle du Consiglio di Stato (Conseil d'État italien, ci-après la «juridiction nationale») soulève la question suivante: l'interprétation des règles du traité en matière de libre prestation de services donnée par la Cour dans l'arrêt Schindler (1) dans le contexte d'une législation nationale qui limitait les ventes de billets de loterie vaut-elle également pour une législation nationale qui réglemente la prise de paris?
II - Le cadre juridique et factuel
2 M. Diego Zenatti (ci-après le «défendeur») exploite ce que la juridiction nationale a décrit comme étant un centre d'échange d'informations sur des paris, et agit en Italie, depuis mars 1997, en qualité d'intermédiaire pour le compte d'une société britannique spécialisée dans la prise de paris, dénommée SSP Overseas Betting Ltd (ci-après la «société SSP»). Le défendeur transmet les paris effectués par des clients italiens au sujet de manifestations sportives se déroulant à l'étranger, en envoyant par télécopie ou par internet des formulaires de paris remplis par ses clients, accompagnés de la photocopie des virements bancaires. Il reçoit également des photocopies en provenance de la société SSP et les transmet à ses clients. Le défendeur affirme qu'il agit uniquement en qualité d'intermédiaire, il nie toute participation à l'activité du bookmaker et conteste avoir quelque influence que ce soit sur les conditions auxquelles sont conclus les contrats de paris, lesquelles sont fixées par la société SSP à Londres. Il reçoit à titre de rémunération un pourcentage sur le chiffre d'affaires généré par les paris qu'il a transmis à la société SSP. Il affirme ne pas agir exclusivement pour le compte de la société SSP et décrit son activité comme un centre de transmission de données ouvert à toutes les personnes qui souhaitent transmettre des données aussi bien sur le territoire italien qu'à l'étranger.
3 Le 16 avril 1997, le Questore di Verona (le préfet de police de la province de Vérone, ci-après le «préfet de police») a enjoint au défendeur de cesser cette prise de paris, au motif qu'une telle activité était soumise à un régime d'autorisation, autorisation dont il n'était pas pourvu et qu'il n'était pas en droit d'obtenir - en vertu de l'article 88 du décret royal n, 773, du 18 juin 1931, approuvant le texte unique des lois de sécurité publique (ci-après le «décret de 1931»)-. Le défendeur a attaqué la légalité de la décision du préfet de police devant le Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto (tribunal administratif régional de la Vénétie, ci-après le «tribunal administratif») et a sollicité des mesures provisoires. Le tribunal administratif a ordonné le sursis à l'exécution de la décision attaquée. Le préfet de police a saisi la juridiction nationale d'un appel contre la décision du tribunal administratif prononçant le sursis à exécution de sa décision.
4 L'article 88, paragraphe 1, du décret de 1931, est ainsi rédigé:
«Aucun agrément ne peut être délivré pour la collecte de paris, à l'exception des paris sur les courses, sur les régates, sur les jeux de balle ou de ballon et autres compétitions du même genre lorsque la prise de paris constitue une condition nécessaire au bon déroulement de la compétition...»
Le texte se réfère ensuite expressément à la création d'un monopole sur les paris relatifs aux courses de chevaux, au profit des organismes habilités à gérer ces manifestations.
5 La juridiction nationale estime que l'article 88, paragraphe 1, du décret de 1931 a été modifié par la disposition de caractère général que constitue l'article 19 de la loi n, 241, du 7 août 1990, portant réforme de la procédure administrative et des règles relatives au droit d'accès, tel que modifié par l'article 2 de la loi n, 537, du 24 décembre 1993. Celui-ci remplace la procédure d'autorisation visée à l'article 88, paragraphe 1, du décret de 1931 par une procédure dans le cadre de laquelle l'intéressé notifie aux autorités publiques compétentes le commencement de son activité, en certifiant que toutes les conditions légales sont respectées. Les autorités disposent de 60 jours pour vérifier cette conformité à la réglementation. Cependant, cette modification procédurale ne semble pas avoir eu d'incidence sur l'interdiction de prendre des paris qui est énoncée dans le décret de 1931.
6 L'organisation de paris est autorisée lorsqu'elle se rapporte aux manifestations sportives gérées par le Comitato Olimpico Nazionale Italiano (le comité olympique italien, ci-après «CONI») ainsi qu'aux courses de chevaux. Le ministre des Finances fixe le montant des redevances qui doivent être versées respectivement à CONI (2) et à l'Unione Nazionale Incremento Razze Equine (l'organisation équestre italienne, ci-après «UNIRE») (3) sur le montant brut des recettes provenant des paris effectués sur ces événements. L'usage auquel ces fonds sont affectés est également réglementé par les mêmes textes législatifs, qui prévoient des investissements dans l'entraînement et les infrastructures sportifs, notamment dans les régions les plus défavorisées, ainsi que pour soutenir les courses et l'élevage de chevaux. L'article 6 du décret législatif n, 496 du 14 avril 1948 réservait à CONI et à UNIRE le droit d'inscrire des paris sur les événements qu'ils organisaient ou qui étaient organisés sous leur contrôle. S'ils ne souhaitaient pas exercer ce rôle, le ministre des Finances pouvait, conformément à l'article 2 de ce décret législatif, soit organiser la prise de paris directement lui-même, soit confier cette mission à des personnes présentant les garanties financières et morales nécessaires, telles que définies par le corps d'inspecteurs généraux des loteries du ministère. Il semble que CONI organisait des concours de pronostics dans le secteur des sports dont il était responsable, mis en oeuvre par quelques 15 000 dépositaires de journaux, tandis qu'UNIRE accordait entre 300 et 350 concessions pour la totalisation sur place et à distance des paris sur les courses de chevaux. La législation adoptée entre 1995 et 1997 prévoit que l'organisation des paris se rapportant aux événements sportifs gérés par CONI et UNIRE peut être confiée par la voie de concessions à l'issue de procédures d'appel d'offres (4), contre paiement des redevances applicables et sous réserve du respect des instructions ministérielles concernant la bonne organisation de l'activité de prise de paris (5).
7 L'article 718 du code pénal italien sanctionne le fait d'organiser ou de faciliter les jeux de hasard dans un lieu public ou ouvert au public, ou dans des cercles privés. L'article 4 de la loi n, 401 du 13 décembre 1989 punit quiconque organise abusivement une loterie, des prises de paris ou des concours de pronostics que la loi réserve à l'État ou à ses agents. Il est également interdit de prendre part à de tels paris illégaux. En vertu de l'article 1933 du code civil italien, aucune action en recouvrement n'est ouverte pour dette de jeux ou pour l'enjeu d'un pari, et aucune action en répétition ne peut être exercée lorsque la dette a été spontanément réglée à l'issue d'un jeu ou d'un pari n'impliquant pas de fraude. En vertu de l'article 2035 du code civil italien, il n'y a pas d'action en répétition en cas de prestations de service contraires aux bonnes moeurs.
8 Rien n'empêche cependant les particuliers qui résident en Italie d'effectuer des paris directement par voie postale, téléphone, télécopie ou internet, auprès de bookmakers établis en dehors du territoire italien. Il semble toutefois qu'une entreprise de bookmakers étrangère qui ferait de la publicité en Italie pour ses services s'exposerait à des poursuites.
9 Concernant la conclusion des contrats à caractère transfrontalier, l'article 1327, paragraphe 1, du code civil italien prévoit que, lorsqu'en raison de la nature de l'affaire ou en application des usages, ou si le promoteur le requiert, la prestation doit être effectuée sans réponse préalable, le contrat est réputé naître dans le lieu et au moment où il y a commencement d'exécution.
10 La juridiction nationale estime que les contrats de paris que le défendeur transmet à la société SSP pour le compte de clients italiens se forment en Italie, conformément à l'article 1327, paragraphe 1, du code civil, dans la mesure où c'est en ce lieu qu'il y a commencement d'exécution par le parieur qui, en effectuant son pari et en versant la somme exigée, accepte l'offre faite au public par la société de bookmakers. Elle considère donc que l'article 88, paragraphe 1, du décret de 1931 est applicable, en raison de l'existence de ce facteur de rattachement entre la formation du contrat de paris et le territoire italien.
11 La juridiction nationale est d'avis que les principes énoncés dans l'arrêt Schindler, qui concernent une réglementation nationale relative aux loteries, peuvent s'appliquer par analogie à la réglementation italienne sur les paris. Elle affirme que le régime italien n'est pas discriminatoire. Il repose sur une hostilité de la société et de l'éthique vis à vis de l'enrichissement privé grâce aux jeux de hasard et à une activité économiquement non productive qui est préjudiciable à l'épargne et à la dignité individuelle. L'intérêt d'un contrôle des paris pour des motifs d'ordre public est illustré par l'article 718 du code pénal et par l'article 4 de la loi n, 401 de 1989; l'importance attachée à la préservation des bonnes moeurs se reflète dans les articles 1933 et 2035 du code civil.
Conformément à l'article 234 du traité CE (ex article 177), la juridiction nationale a soumis à la Cour la question suivante à titre préjudiciel:
«Les dispositions du traité relatives à la prestation des services font-elles obstacle à un régime tel que prévu par la réglementation italienne sur les paris, eu égard aux préoccupations de politique sociale et de prévention des fraudes qui le justifient?»
III - Observations
12 Le défendeur, le Royaume d'Espagne, la République italienne, la République portugaise, la république de Finlande, le royaume de Suède et la Commission des Communautés européennes ont soumis des observations à la fois écrites et orales. La République fédérale d'Allemagne ainsi que le royaume de Norvège se sont contentés de déposer des observations écrites, tandis que le royaume de Belgique et la République française ont présenté eux aussi des observations orales.
13 Le défendeur affirme que son activité n'est pas illicite au regard du droit italien puisqu'il n'organise pas lui-même des paris. Il compare son activité à l'inscription de paris par les particuliers au moyen d'internet ou de cartes de crédit. Il affirme également que les contrats de paris sont régis par la loi britannique et non par le droit italien. Selon lui, le contrat de paris se forme au moment du paiement de l'enjeu en Grande-Bretagne, de sorte que ce sont les juridictions du Royaume-Uni qui sont compétentes pour connaître des litiges de nature contractuelle opposant les parieurs italiens à la société SSP.
14 Le défendeur affirme que le raisonnement tenu par la Cour dans l'arrêt Schindler ne s'applique pas au présent cas d'espèce dans la mesure où les paris relatifs à des événements sportifs ne constituent pas un jeu de hasard mais un pronostic éclairé d'un résultat.
15 En outre, le défendeur invoque le raisonnement de l'arrêt Reisebüro Broede, où la Cour a jugé que la libre prestation de services prévue à l'article 49 CE (ex article 59) «ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, dans la mesure où cet intérêt n'est pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où
il est établi» (6). De ce point de vue, il insiste sur le fait que l'activité de la société SSP est soumise à autorisation et à un strict contrôle au Royaume-Uni. Les sommes impliquées dans son activité sont trop peu importantes pour permettre le blanchiment de capitaux. Au demeurant, son entreprise pourrait au besoin être soumise au prélèvement d'une redevance visant à financer les activités sportives en Italie. En outre, le défendeur affirme que la politique italienne n'est pas cohérente, car des catégories de jeux plus nocives, telles que les loteries, sont librement autorisées et font l'objet d'une large publicité
dans le pays.
16 Le défendeur prétend être un fournisseur d'accès au sens de la directive 90/388/CEE du 28 juin 1990 relative à la concurrence dans les marchés de services de télécommunications (7) et de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (8). Il invoque le huitième considérant du préambule de la directive 90/398/CEE qui définit un nombre limité de motifs de restrictions à la libre prestation des services de télécommunications, ainsi que son vingt-cinquième considérant qui énonce que les services de télécommunications ne peuvent faire l'objet d'aucune restriction en ce qui concerne le libre accès des utilisateurs à ces services, à moins que cela ne soit justifié par une exigence essentielle proportionnelle à l'objectif poursuivi.
17 La Commission et les États membres qui ont présenté des observations soutiennent que la prise de paris constitue une activité économique qui, dans ce cas, relève des règles communautaires relatives à la libre prestation des services. Le point de savoir si l'activité du défendeur constitue ou non l'organisation de paris du point de vue du droit italien, ou si elle suppose la conclusion de contrats régis par le droit civil italien, importe peu lorsqu'il s'agit de déterminer si, en droit communautaire, l'Italie est fondée à supprimer cette activité en raison des liens intrinsèques qu'elle présente avec les opérations de paris au Royaume-Uni. La Commission et la Suède envisagent la possibilité d'une application des dispositions du traité relatives à la liberté d'établissement, en fonction de la nature des relations existant entre le défendeur et la société SSP. La Commission observe que le droit d'établissement peut s'exercer au moyen d'un agent indépendant mandaté pour agir en permanence dans un autre État membre (9), tout en ajoutant que la solution serait la même dans les deux cas de figure.
18 La Commission et les divers États membres affirment à l'unanimité que la législation italienne constitue une restriction justifiée à la libre prestation de services. L'arrêt Schindler fait expressément référence aux autres types de jeux d'argent (10). Les deux affaires ont en commun, comme caractéristique, le caractère transfrontalier des opérations qui supposent des compétitions dont les règles sont fixées par des sociétés établies à l'étranger, rendant impossible leur contrôle par les autorités de l'État membre concerné. Tous admettent que les États membres ont un large pouvoir discrétionnaire pour adopter des mesures non discriminatoires (11), suivant leurs traditions socio-culturelles, à l'effet de restreindre ou d'interdire l'organisation de loteries ou de jeux de hasard par des entreprises établies sur leur territoire ou ailleurs au sein de la Communauté, dans l'intérêt de la protection des consommateurs et de leur famille et de la prévention de la criminalité, ou dans le but de financer des activités charitables, culturelles ou sportives. Cependant, l'Italie souligne que l'organisation de paris est, par principe, prohibée sur son territoire pour des motifs tenant à la dignité humaine, à l'ordre public
et aux bonnes moeurs, et que ce n'est qu'à titre exceptionnel qu'elle est autorisée, aux fins purement accessoires de financer des projets jugés utiles sur le plan social.
IV - Analyse
19 Nous souhaitons, en premier lieu, observer que la prise de paris par les bookmakers constitue à l'évidence une activité économique et qu'il en va de même des activités du défendeur qui fait parvenir à un bookmaker les paris et les preuves de paiement des clients, et transmet à ses clients les résultats des paris ainsi que tout gain, en provenance du bookmaker (12). Lorsque l'activité en question ne fait pas l'objet d'une interdiction absolue dans tous les États membres, ni l'aspect critiquable des paris sous l'angle moral, ni l'élément de hasard qu'ils supposent, ni même le caractère divertissant d'une telle activité, pas plus que la réglementation par certains États membres de l'affectation des bénéfices qu'elle génère, ne lui ôtent son caractère économique (13).
20 Par ailleurs, la réglementation des paris et de l'activité de bookmaker, ainsi que des activités connexes telles que celles du défendeur, n'a pas fait l'objet d'une harmonisation au niveau communautaire. Nous ne pouvons admettre l'argument du défendeur selon lequel l'harmonisation de certaines règles en matière de fourniture de services de télécommunications prive les États membres du pouvoir de réglementer le contenu de ce qui est transmis par téléphone, télécopie ou internet. Tout d'abord, il ne semble pas que les directives 90/388/CEE et 97/13/CE s'appliquent à ce qui peut être décrit comme les activités de détaillant du demandeur. Il en découle que les exigences essentielles susceptibles de justifier des restrictions à l'utilisation du réseau de télécommunications public qui sont énumérées dans le huitième considérant du préambule de la directive 90/388, comme, par exemple, la sécurité du fonctionnement de réseau et l'interopérabilité, ne s'appliquent pas aux activités du défendeur et ne peuvent être considérées comme excluant les autres motifs de réglementation de cette activité au niveau national.
21 Il convient, en second lieu, de rechercher si la réglementation de l'activité économique que le défendeur exerce en relation avec les paris doit être examinée sous l'angle des dispositions du traité relatives à la libre prestation de services [articles 49 et 50 CE (ex articles 59 et 60)] ou sous l'angle de celles qui garantissent le droit d'établissement [article 43 CE, (ex article 52)]. Bien que les critères utilisés pour caractériser les restrictions à l'exercice de ces libertés et que les motifs susceptibles de justifier ces restrictions soient en substance les mêmes, il existe en pratique une différence potentielle en raison du fait que le prestataire de services ne peut être soumis à des restrictions nationales imposées dans l'intérêt général que dans la mesure où cet intérêt n'est pas sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l'État membre où il est établi (14). Comme on le verra plus loin, cela a son importance pour l'un des deux principaux motifs justificatifs invoqués par l'Italie dans cette affaire.
22 Le défendeur lui-même est établi en Italie. Cependant, on peut considérer que son activité constitue la prestation de services transfrontaliers de deux types: la transmission à la société SSP des paris effectués par les clients basés en Italie, et l'intervention pour le compte de SSP en Italie. La jurisprudence «guides touristiques» autorise à penser que le premier type d'activité économique transfrontalière peut constituer un service, même si elle est exercée par et pour le compte de personnes qui sont toutes établies dans un seul et même État membre (15). Cependant, la catégorie des services constitue, dans le système du traité, une catégorie résiduelle d'activités économiques, de sorte que la prestation de services est subsidiaire par rapport au droit d'établissement (16). La notion d'établissement est une notion très large impliquant la possibilité de participer de façon stable et continue à la vie économique d'un État membre autre que celui dont l'acteur économique est originaire, tandis qu'on entend par services ceux qui sont généralement fournis à titre temporaire (17). Il est intéressant de noter les observations de la Cour, sur ce point, dans l'arrêt Gebhard:
«Le caractère temporaire des activités en cause est à apprécier non seulement en fonction de la durée de la prestation, mais également en fonction de sa fréquence, périodicité ou continuité. Le caractère temporaire de la prestation n'exclut pas la possibilité pour le prestataire de services, au sens du traité, de se doter, dans l'État membre d'accueil, d'une certaine infrastructure (y compris un bureau, cabinet ou étude) dans la mesure où cette infrastructure est nécessaire aux fins de l'accomplissement de la prestation en cause.» (18)
La cour a également relevé, dans l'affaire Commission/Allemagne, 205/84, qu'une compagnie d'assurance qui maintient une présence permanente dans un autre État membre relève du champ des dispositions du traité en matière d'établissement même si cette présence ne prend pas la forme d'une succursale ou d'une agence mais consiste simplement en un bureau dirigé par une personne indépendante, autorisée cependant à agir à titre permanent pour l'entreprise ainsi que le ferait une agence (19). Une telle forme d'établissement doit être distinguée de la prestation de services par un intermédiaire qui n'est pas un agent autorisé de l'entreprise étrangère (20). Dans le présent cas d'espèce, le défendeur affirme qu'il n'agit pas exclusivement pour le compte de la société SSP parce que son centre de transmission envoie des messages, documents et informations de toutes sortes pour le compte des clients. Il ne semble pas agir pour d'autres bookmakers. L'éventualité que les relations entre le défendeur et la société SSP soient plus stables et plus directement liées à la promotion de l'activité de SSP dans sa région d'Italie que la simple fourniture de services de télécommunications occasionnels est mise en évidence par le fait que le demandeur est rétribué sur la base du chiffre d'affaires généré par les paris et non en fonction du volume de ce qu'il transmet. Cependant, en l'absence de toute autre preuve de la nature de la relation entre le défendeur et la société SSP, nous estimons préférable d'aborder l'affaire, ainsi que l'a fait jusqu'à présent la juridiction nationale, comme mettant en cause la libre prestation de services, étant précisé qu'il appartient, bien entendu, à la juridiction nationale, de s'assurer que tel est bien le cas, avant de statuer définitivement dans cette affaire. Si elle devait en décider autrement, les observations qui suivent au sujet de la réglementation des activités de la société SSP dans son État d'origine devront, nécessairement, être écartées mais le reste de notre analyse resterait valable.
23 Il y a lieu, pour poursuivre notre analyse, de relever certaines similarités et certaines différences entre le contexte de cette affaire et celui de l'arrêt Schindler. Tout d'abord, une distinction discutable, mais à notre avis usuelle, peut être établie entre les loteries et les paris relatifs à des événements sportifs, au motif que ces derniers impliquent un élément d'habileté qui est absent des premières (21). Cependant, ce sont les conséquences personnelles, sociales, morales et économiques des jeux d'argent de toute nature qui sous-tendent à la fois les arguments de l'Italie en faveur de sa réglementation de ce secteur et l'admission par la Cour de certains arguments de ce type dans l'arrêt Schindler (22). De tels arguments peuvent, bien entendu, s'appliquer avec plus ou moins de force, selon le type de jeux d'argent auquel ils s'appliquent. Ainsi, par exemple, la disproportion entre l'enjeu et le gain potentiel est normalement beaucoup plus importante dans le cas des loteries que dans celui des paris (23).
24 La différence la plus significative entre la présente affaire et l'arrêt Schindler est que ce dernier impliquait une interdiction totale du type de jeux d'argent qui était en cause, à savoir les grandes loteries. Cette interdiction a été considérée par la Cour comme une restriction indistinctement applicable (24). La loi italienne, quant à elle, autorise dans certaines circonstances l'organisation de paris relatifs à des événements sportifs. Bien qu'elle le fasse par la voie d'une exception à une interdiction générale, cela semble constituer, en substance, une restriction à la fourniture de services organisés de paris (ou, éventuellement, à l'établissement d'entreprises de paris), par le biais de l'octroi de droits spéciaux ou exclusifs à deux organismes, CONI et UNIRE (25). De ces organismes, c'est UNIRE qui nous intéresse le plus puisqu'il ne semble pas que CONI organise des paris sur des événements particuliers en dehors des ses compétitions générales. Puisque la restriction imposée aux activités de SSP et du défendeur affecte directement l'accès au marché italien des paris, il s'agit à l'évidence d'une restriction tombant sous le coup de l'interdiction énoncée au paragraphe 1 de l'article 49 CE (ex article 59) (26).
25 Bien que l'octroi de tels droits spéciaux ou exclusifs à des entreprises nationales aboutisse inévitablement à désavantager les prestataires de services étrangers qui opèrent dans le même secteur (27), cela n'est pas considéré comme une forme de restriction discriminatoire ne pouvant être maintenue qu'en application des articles 46 et 55 CE (ex articles 56 et 66) (28). Ces restrictions peuvent être justifiées dans la mesure où elles obéissent à des raisons impérieuses d'intérêt général. Dans l'arrêt Mediawet, par exemple, la Cour a examiné l'argument selon lequel une restriction nationale à la fourniture de services de radio et de télévision pouvait se justifier par référence à des objectifs de politique culturelle (29). Des motifs justificatifs similaires à ceux qui étaient invoqués dans l'affaire Schindler peuvent également être examinés dans le cadre de cette affaire.
26 Les restrictions à la fourniture organisée de services de paris, en l'occurrence, sont interdites par l'article 49 CE (ex article 59), à moins d'être justifiées par des raisons supérieures d'intérêt général qui ne peuvent être simplement satisfaites par les règles imposées à ces prestataires de services dans les États membres dans lesquels ils sont établis (30). La réglementation nationale en question doit permettre d'assurer la réalisation du but recherché et ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (31). Les justifications possibles sont essentiellement au nombre de trois, tout comme dans l'affaire Schindler: prévenir la criminalité et protéger les consommateurs contre la fraude; éviter de stimuler la demande de jeux d'argent et le préjudice moral et financier qu'ils entraînent pour les participants et la société en général; et enfin s'assurer que les jeux d'argent ne sont pas organisés en vue de la réalisation de bénéfices personnels ou commerciaux mais uniquement à des fins charitables, sportives ou pour d'autres bonnes causes.
27 L'Italie admet à juste titre le caractère accessoire du troisième motif justificatif invoqué. La Cour a jugé dans l'arrêt Schindler que la possibilité d'exploiter certaines formes de jeux d'argent en vue de financer des activités d'intérêt général ne saurait, en soi, être considérée comme une justification objective d'une entrave à une liberté fondamentale, bien qu'elle ait également noté de manière elliptique que cela n'était pas «indifférent» (32). Cela n'a pas été repris dans le dispositif de l'arrêt qui ne se réfère qu'à la politique sociale et à la prévention de la fraude. Nous partageons les réserves exprimées par l'avocat général M. La Pergola dans ses conclusions dans l'affaire Läärä (33), en ce sens qu'un tel motif justificatif de restriction présente un caractère essentiellement économique et n'est donc pas acceptable. Cette appréciation se trouve confortée par le commentaire de l'agent de la République portugaise, selon lequel l'ouverture des jeux d'argent à la concurrence, avec la baisse de revenus qui en résulterait pour les monopoles de jeux préexistants, contraindrait les autorités soit à abandonner des dépenses socialement utiles financées par ce biais, soit à prélever des impôts.
28 Nous devons, par conséquent, envisager tout d'abord la possibilité d'une justification de la législation italienne sur le fondement de la protection des consommateurs et de la prévention de la criminalité. Il apparait déjà clairement de l'arrêt Schindler qu'il s'agit d'un motif admissible pour imposer une restriction à une activité de jeux d'argent transfrontalière (34). Il est intéressant de noter que la Cour, lorsqu'elle a examiné cette question dans l'arrêt Schindler, ne s'est pas référée, comme l'avait fait l'avocat général M. Gulmann (35), à l'existence éventuelle de sauvegardes équivalentes dans l'État membre dans lequel le prestataire de services en cause était établi - sauvegardes qu'il a estimée suffisantes en l'espèce. Le silence de la Cour sur ce point peut s'expliquer par le fait que les autres mécanismes de contrôle national - quelle qu'en soit la sévérité - n'apparaissaient pas avoir un effet protecteur équivalant à une interdiction absolue de l'exercice des jeux d'argent en question. Quoi qu'il en soit, on ne saurait en conclure que la juridiction nationale n'est pas tenue d'effectuer une comparaison entre les régimes réglementaires, dans la présente affaire, en vue de vérifier le caractère nécessaire de la restriction imposée par l'Italie. En s'employant à un tel exercice, la juridiction nationale devrait, bien évidemment, garder à l'esprit que c'est l'efficacité du contrôle exercé au Royaume-Uni sur les activités déployées par la société SSP à l'étranger - telles qu'elles résultent de ses relations avec le défendeur - qui doit faire l'objet de la comparaison avec le régime italien (36).
29 Cependant, indépendamment même du résultat d'une telle comparaison, la nécessité d'une interdiction des paris organisés en dehors du cadre des droits exclusifs ou spéciaux accordés à UNIRE et à CONI, pour des motifs de protection du consommateur ou de prévention de la criminalité, est remise en cause par le fait même que des circuits légaux existent pour les paris sportifs en Italie, sous la responsabilité de ces deux organismes. On suppose que les activités de jeux de ces deux organismes sont soumises à ce que les autorités estiment être un degré approprié de contrôle, fondé sur ces motifs, sans que cela n'aboutisse à une interdiction pure et simple. A moins qu'il puisse être démontré devant la juridiction nationale qu'une forme de risque particulier s'attache aux opérations réalisées par le défendeur avec la société SSP, qui ne serait pas susceptible d'être éliminé par la mise en oeuvre de l'un ou l'autre des mécanismes de contrôle existant dans les deux États concernés, avec pour conséquence l'existence d'un plus grand danger de fraude ou d'autres délits que dans le contexte purement interne, il y a lieu de conclure que l'interdiction de la prise de paris en dehors des seuls circuits autorisés est par trop restrictive et, pour ces motifs, ne peut donc se justifier. Le simple fait que les opérations de paris en cause présentent un caractère transfrontalier ne nous semble pas suffisant en soi pour légitimer un degré plus élevé dans la restriction.
30 En revanche, l'argument qui consiste à justifier la réglementation italienne par référence à une politique sociale de lutte contre les effets moralement et financièrement préjudiciables des jeux d'argent pour l'individu et la société, en limitant les occasions de paris, est à notre avis plus plausible. Il s'agit, ici encore, d'un motif justificatif expressément admis par la Cour dans l'arrêt Schindler (37). Compte tenu de la nature particulière des jeux d'argent qui incitent les individus à dépenser une grande partie de leur revenu disponible dans l'espoir de gains purement aléatoires, les États membres sont autorisés à prendre des mesures pour éviter de stimuler la demande, afin de protéger les joueurs et de maintenir l'ordre public (38). Les autorités nationales ont, à cet égard, une latitude particulière pour déterminer les mesures qu'il convient de prendre, au vu des particularités sociales et culturelles, notamment des attitudes extrêmement différentes sur le plan social et moral face aux jeux d'argent dans les États membres (39). Ainsi, le fait que certaines formes de jeux soient autorisées, sous réserve des contrôles nécessaires, tandis que d'autres, différents par leurs objets, leurs règles et leurs méthodes d'organisation, sont interdits, peut être la conséquence admissible de choix nationaux de caractère socio-culturel (40).
31 En outre, un État membre peut, à notre avis, adopter des mesures pour restreindre l'accès à une forme de jeux d'argent, telle que les paris, qu'elle juge nocive sans la déclarer totalement illégale. Dans la mesure où la demande potentielle pour certaines catégories de jeux excède que ce qui est jugé compatible avec l'ordre public, les États membres ont la possibilité d'imposer des restrictions fondées sur une estimation des besoins, à la lumière d'une politique sociale nationale (41). Nous approuvons l'idée, exprimée par l'avocat général M. Gulmann sous l'arrêt Schindler, selon laquelle un tel motif justificatif de restriction peut être utilisé même par les États membres qui ont, en général, une législation relativement libérale en matière de jeux d'argent. S'il en était autrement, ils n'auraient pas la possibilité d'agir contre ce qu'ils considèrent comme les formes les plus dangereuses de jeux d'argent (42). Il va de soi que limiter l'offre devient impossible si les entreprises qui proposent des jeux d'argent, établies dans d'autres États membres, sont libres de fournir des prestations dans un État membre qui poursuit un tel objectif.
32 C'est pourquoi l'octroi de droits spéciaux ou exclusifs par le biais d'un régime strict d'autorisations ou de concessions peut être compatible avec une telle politique de limitation de l'offre, à la condition d'être décidé dans le but de réduire véritablement les occasions de jeux et la stimulation de la demande par la publicité. Il ne serait pas acceptable, en revanche, que l'octroi d'autorisations et de concessions constitue simplement un moyen de canaliser les bénéfices d'une demande virtuellement illimitée en direction des caisses des autorités publiques ou de celles d'organismes exploitant des activités d'intérêt général. Un État membre ne saurait, à notre avis, s'engager, que ce soit directement ou par le biais d'organismes auxquels il accorde des priviléges, dans la promotion active de jeux d'argent officiellement organisés, avec pour but premier de financer des activités sociales, qu'elle qu'en soit la valeur, sous le prétexte d'une politique moralement justifiée de contrôle du jeu. Cela constituerait, comme nous l'avons déjà vu, un objectif purement économique. Il appartient cependant à la juridiction nationale de vérifier si cette condition est bien remplie dans le cas du marché italien des paris relatifs aux événements sportifs, en tenant compte de la pratique effective de UNIRE et de celle des bookmakers concessionnaires d'UNIRE. Si cette condition est remplie, l'exclusion d'entreprises telles que la société SSP et le défendeur - qui ne semblent même pas avoir demandé le statut de concessionnaire - du marché italien des paris pourrait être considérée comme une restriction justifiée à l'exercice, de leur part, de la libre prestation de services.
33 Pour conclure notre analyse, nous souhaitons faire deux observations finales. Tout d'abord, l'exercice par l'Italie de pouvoirs de police sur son propre territoire, par l'imposition justifiée de restrictions à l'activité de paris, ne peut être affecté ni par la circonstance que les contrats du type de ceux conclus entre le défendeur et la société SSP et leurs clients puissent ne pas relever du droit italien, ce qui constitue une pure question de droit international privé, ni par le fait que la véritable activité de prise de paris s'exerce au Royaume-Uni. Par ailleurs, le fait que les individus résidant en Italie puissent librement effectuer des paris auprès de bookmakers étrangers, par téléphone, télécopie ou internet, n'affecte pas notre analyse parce que les répercussions éventuelles d'une telle activité sur l'ordre public paraissent très minimes par comparaison avec celles de la fourniture sans restriction de services organisés de paris grâce à des représentants agissant sur le territoire italien.
V -
Conclusion34 Au vu des observations qui précèdent, nous recommandons à la Cour d'apporter à la question du Consiglio di Stato la réponse suivante:Une réglementation nationale comportant l'octroi de droits spéciaux ou exclusifs au profit de certaines entreprises pour prendre des paris sur des événements sportifs, et qui restreint ainsi la libre prestation des services de collecte de paris, n'est pas incompatible avec les dispositions du traité relatives à la prestation de services si elle est imposée en tant qu'élément d'une politique nationale cohérente et proportionnée visant à limiter les effets nocifs des activités de paris pour l'individu et la société.
(1) - Arrêt du 24 mars 1994, affaire C-275/92, Rec. I-1039.
(2) - Article 3, paragraphe 231, de la loi n, 549 du 28 décembre 1995, tel que modifié par l'article 24 de la loi n, 449 du 27 décembre 1997.
(3) - Article 12, paragraphe 1, du décret présidentiel n, 169 du 8 avril 1998.
(4) - Dans le cas des événements dépendant de CONI, voir l'article 3, paragraphes 229 et 230, de la loi n, 549 de 1995, tel que modifié par l'article 24, paragraphes 25 et 26, de la loi n, 449 de 1997; et en ce qui concerne les courses de chevaux, voir l'article 3, paragraphes 77 et 78, de la loi n, 662 du 23 décembre 1996 tel que modifié par l'article 24, paragraphes 27 et 28 de la loi n, 449 de 1997, ainsi que le décret ministériel du 15 juin 1998.
(5) - Ces instructions relatives à l'exercice de l'activité de paris figurent à l'article 2 du décret n, 174 du ministre des Finances du 2 juin 1998.
(6) - Arrêt du 12 décembre 1996, affaire C-3/95, Rec. p. I-6511, point 28.
(7) - JO 1990 L 192, p. 10.
(8) - JO 1997 L 117, p. 15.
(9) - Arrêt du 4 décembre 1986, Commission/Allemagne, 205/84, Rec. p. 3755, point 21.
(10) - Précité, point 60.
(11) - Voir l'arrêt du 25 juillet 1991, Säger, C-76/90, Rec. p. I-4221, point 12.
(12) - Schindler, précité, point 19.
(13) - Précité, points 31 à 35.
(14) - Arrêt Commission/Allemagne, 205/84, précité, points 34 et s.; arrêt du 9 août 1994, Vander Elst, C-43/93, Rec. p. I-3803, point 16; arrêt Reisebüro Broede, précité, point 28.
(15) - Voir l'arrêt du 21 février 1991, Commission/France, C-154/89, Rec. p. I-659; arrêt du 26 février 1991, Commission/Italie, C-180/89, Rec. p. I-709; arrêt du 26 février 1991, Commission/Grèce, C-198/89, Rec. p. I-727. Un prestataire de services peut contester la légitimité de restrictions imposées par son propre État d'établissement; voir, par exemple, l'arrêt du 10 mai 1995, Alpine Investments, C-384/93, Rec. p. I-1141, points 29 à 31.
(16) - Voir l'article 50, paragraphe 1, CE (ex article 60); ainsi que l'arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard/Consiglio dell'Ordine degli Avvocati et Procuratori di Milano, C-55/94, Rec. p. I-4165 (ci-après l'arrêt «Gebhard»), point 22.
(17) - Précité, points 25 et 26.
(18) - Précité, point 27; voir également l'arrêt Reisebüro Broede/Sandker, précité, point 21.
(19) - Précité, point 21;
(20) - Précité, point 16.
(21) - Voir les conclusions de l'avocat général M. Gulmann sous l'arrêt Schindler précité dans la note 2.
(22) - Voir les références générales aux jeux d'argents dans les première et deuxième phrases du point 60 de l'arrêt Schindler.
(23) - Voir la troisième phrase du point 60 de l'arrêt Schindler, précité.
(24) - Précité, point 52.
(25) - Sur les restrictions à la libre prestation de services par l'octroi de certains droits spéciaux ou exclusifs, voir, par exemple, l'arrêt du 25 juillet 1991, Commission/Pays-Bas, C-353/89, Rec. p. I-4069, points 21 à 25 et 33 à 37 (ci-après l'arrêt «Mediawet»).
(26) - Voir l'arrêt Alpine Investments, précité, point 38;
(27) - Voir l'arrêt Mediawet, précité, point 25.
(28) - Voir l'arrêt Mediawet, précité, point 15.
(29) - Nous partageons l'opinion exprimée à cet égard par l'avocat général M. Gulmann, aux points 75 et 76 de ses conclusions sous l'arrêt Schindler, précité, et par l'avocat général M. La Pergola, au point 28 de ses conclusions du 4 mars 1999 dans l'affaire C-124/97, Markku Juhani Läärä e.a/Kihlakunnansyyttäj et Suomen Valtio (ci-après l'affaire Läärä).
(30) - On ne saurait prétendre avec vraisemblance que la réglementation italienne est légitimée par l'article 86, paragraphe 2, CE (ex article 90, paragraphe 2); voir les conclusions de l'avocat général M. La Pergola dans l'affaire Läärä, précitée, point 30.
(31) - Arrêt Mediawet, précité, points 17 et 19; arrêt Gebhard, précité, point 37; arrêt Reisebüro Broede/Sandker, précité, point 28.
(32) - Précité, point 60.
(33) - Précité, points 11, 12 et 33.
(34) - Précité, points 60 et 63 et point 3 du dispositif de l'arrêt.
(35) - Précité, point 97 de ses conclusions.
(36) - Arrêt du 18 janvier 1979, Ministère public et ASBL/Van Wesemael, affaires jointes 110/78 et 111/78, Rec. p. 35, point 30.
(37) - Précité, points 58, 60, 61 et 63, et point 3 du dispositif de l'arrêt.
(38) - Précité, points 57, 59, 60 et 61.
(39) - Précité, point 61.
(40) - Précité, points 514 et 61; voir également les points 69 et 70 des conclusions de l'avocat général M. Gulmann.
(41) - Voir les conclusions de l'avocat général M. Gulmann sous l'arrêt Schnindler, précité, points 40 et 42 à 49.
(42) - Précité, point 101 des conclusions.