61978C0156
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 3. MAI 1979
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Der Kläger des Verfahrens, zu dem ich mich heute äußere, ist gemäß Artikel 29 Absatz 2 des Personalstatuts am 1. Mai 1975 als Direktor der Gehaltsgruppe A2 in den Dienst der Gemeinschaften getreten und in der Kernforschungsanstalt Ispra verwendet worden. Durch Entscheidung vom 28. September 1977 wurde sein Dienstverhältnis mit Wirkung vom 1. November 1977 gemäß Artikel 50 Absatz 1 des Personalstatuts beendet. Diese Vorschrift lautet so:
„Beamte, die ein Amt der Besoldungsgruppen A 1 und A 2 bekleiden, können aus dienstlichen Gründen durch Verfügung der Anstellungsbehörde ihrer Stelle enthoben werden.“
Der Kläger erhält demzufolge die in Artikel 50 Absatz 3 und in Anhang IV zum Personalstatut vorgesehene Vergütung, zu der Artikel 50 Absatz 5 bestimmt:
„Auf die Vergütung sowie die letzten Gesamtdienstbezüge nach Absatz 4 wird der für den letzten Dienstort des Beamten festgesetzte Berichtigungskoeffizient angewendet.“
Da sich der Kläger nach Beendigung des Dienstverhältnisses in Brüssel niedergelassen hat, wo er auch, weil er dort seit mehreren Jahren für eine private Firma tätig gewesen war, zur Zeit des Dienstbeginns seinen Wohnsitz hatte, ist er der Auffassung, die erwähnte Vergütung sei in belgischen Franken auszuzahlen, und zwar ohne vorherige Umrechnung in italienische Lire nach der Parität vom 1. Januar 1965. Weil die Verwaltung dies ablehnte, richtete er am 17. Januar 1978 eine förmliche Beschwerde an die Anstellungsbehörde. Diese wurde durch Bescheid vom 20. April 1978 als unbegründet zurückgewiesen. Deshalb hat sich der Kläger am 19. Juli 1978 an den Gerichtshof gewandt und beantragt.
1.
die Zurückweisung seiner Beschwerde für nichtig zu erklären;
2.
festzustellen, daß er Anspruch auf Zahlung der ihm gemäß Artikel 50 des Personalstatuts geschuldeten Vergütung in belgischen Franken habe;
3.
auszusprechen, daß die Kommission das Konto des Klägers, gegebenenfalls unter der Kontrolle des Gerichtshofs, zu berichtigen habe und
4.
die Kommission zur Zahlung der entsprechenden Rückstände in Höhe von — vorläufig — 200000 belgischen Franken zu verurteilen.
Zu diesem Rechtsstreit nehme ich wie folgt Stellung:
1.
In Artikel 50 des Personalstatuts — insoweit hat der Kläger sicher recht — ist tatsächlich nichts dazu gesagt, in welcher Währung die dem entlassenen Beamten geschuldete Vergütung zu zahlen ist.
a)
Die Kommission ist aber der Meinung, man habe es nicht mit einer echten Gesetzeslücke zu tun. Vielmehr lasse sich aus einschlägigen Bestimmungen des Personalrechts leicht ein allgemeines Prinzip herleiten, und es liege danach nahe, entsprechend bei der Auszahlung der Vergütung nach Artikel 50 des Personalstatuts zu verfahren.
So sei dem Artikel 63 des Personalstatuts zu entnehmen, daß die Dienstbezüge auf belgische Franken lauteten und daß sie in der Währung des Landes ausgezahlt würden, in dem der Beamte seine Tätigkeit ausübe. Wichtig sei, daß für jedes Mitgliedsland ein Berichtigungskoeffizient festgelegt werde, der die Funktion habe, die Unterschiede im Lebenshaltungskostenniveau auszugleichen und auch der unterschiedlichen Währungsentwicklung Rechnung zu tragen; er werde nach dem Ort der dienstlichen Verwendung angewandt. Erfolge die Auszahlung der Dienstbezüge nicht in belgischen Franken, so sei die Umrechnung anhand der Paritäten vom 1. Januar 1965 vorzunehmen.
Entsprechendes habe aufgrund mehrerer Verordnungen über besondere Maßnahmen zur vorzeitigen Beendigung der Dienstverhältnisse gegolten, wie sie bei der Fusionierung der Gemeinschaftsexekutiven und dem Beitritt dreier neuer Mitgliedstaaten notwendig geworden seien (Verordnung Nr. 259/68 vom 29. Februar 1968, ABl. L 56 vom 4. März 1968, S. 1, Verordnung Nr. 2530/72 vom 4. Dezember 1972, ABl. L 272 vom 5. Dezember 1972, S. 1, und Verordnung Nr. 1543/73 vom 4. Juni 1973, ABl. L 155 vom 11. Juni 1973, S. 1). In bezug auf die an ausgeschiedene Beamte zu zahlende degressive Vergütung sei in den beiden zuletzt genannten Verordnungen ausdrücklich bestimmt worden, sie werde in belgischen Franken ausgedrückt, auf sie werde der Berichtigungskoeffizient des Landes angewandt, in dem der Anspruchsberechtigte seinen Wohnsitz habe, und sie werde in der Währung des Wohnsitzlandes ausgezahlt, wobei bei einer Zahlung in anderer Währung als belgischen Franken die in Artikel 63 Absatz 3 des Personalstatuts genannten Paritäten vom 1. Januar 1965 maßgebend seien. Im Unterschied dazu habe sich zwar die Verordnung Nr. 259/68 darauf beschränkt, den Berichtigungskoeffizienten des Wohnsitzes für entscheidend zu erklären; in der Praxis sei aber immer die Auszahlung in der Währung des Wohnsitzlandes und nach den Paritäten des Artikels 63 des Personalstatuts erfolgt.
Auf dieser Linie liege schließlich auch die Pensionsregelung insofern, als gemäß Artikel 82 des Personalstatuts auf den in belgischen Franken ausgedrückten Betrag der Berichtigungskoeffizient des Wohnsitzes angewandt werde. Hier gelte allerdings die ungewöhnliche Besonderheit, daß für die Auszahlung die Währung gemäß Artikel 45 des Anhangs VIII zum Personalstatut gewählt werden könne, nämlich — wobei aber auch hier die Paritäten vom 1. Januar 1965 maßgebend seien — entweder die des Herkunftslandes, die des Wohnsitzes oder die des Sitzes des Organgs, bei dem der Beamte zuletzt seinen Dienst versehen habe.
Aus alledem leitet die Kommission den allgemeinen Grundsatz her, daß in belgischen Franken ausgedrückte Bezüge in der Währung des Dienstortes oder des Wohnsitzes gezahlt würden, je nachdem, welcher Berichtigungskoeffizient zur Anwendung gelange, und daß bei Zahlung in anderer Währung als belgischen Franken die Umrechnung nach den Paritäten vom 1. Januar 1965 erfolge. Wesentlich sei danach, daß ein enger Zusammenhang zwischen der Währung, in der die Auszahlung erfolge, und der Maßgeblichkeit des Berichtigungskoeffizienten — des Dienstortes oder des Wohnsitzes — bestehe. Soweit die Pensionsregelung davon abweiche, müsse sie als exorbitant außer Betracht bleiben. Sie eigne sich — was die Zahlungsmodalitäten angehe — nicht für eine Verallgemeinerung, vielmehr sei sie, weil es sich um Ausnahmevorschriften handle, eng auszulegen. Dafür sei nicht zuletzt von Interesse, daß Generalanwalt Mayras in seinen Schlußanträgen zur Rechtssache 28/74 (Fabrizio Gillet/Kommission, Urteil vom 19. März 1975, Slg. 1975, 463) die Ansicht geäußert habe, das System der Zahlung der Ruhegehälter sei in dem Sinne zu reformieren, daß das Ruhegehalt, auf das ein Berichtigungskoeffizient angewandt worden sei, in der Währung des Landes ausgezahlt werden müsse, dessen Koeffizient zugrunde gelegt werde.
b)
Der Kläger setzt sich demgegenüber dafür ein, die im Hinblick auf die Zahlungsmodalitäten lückenhafte Regelung des Artikels 50 des Personalstatuts sinnvoll auszufüllen. Dabei sei zu berücksichtigen, daß von vornherein nur an eine vorübergehende Verwendung des Klägers in Ispra gedacht gewesen sei. Insbesondere müsse vermieden werden, daß es gleichsam zu einer Bestrafung von Beamten komme, die nach Anwendung des Artikels 50 ihren Wohnsitz aus einem anderen Mitgliedsland nach Belgien verlegten und bei Beachtung der von der Kommission angewandten Grundsätze dort im Verhältnis zu Beamten, die ihre Karriere am Hauptsitz der Gemeinschaften zurückgelegt hätten, dadurch diskriminiert würden, daß sie eine um 30 bis 40 % geringere Vergütung in belgischen Franken erhielten. Dafür komme, weil die Vergütung anstelle des Gehalts gezahlt werde, eine Heranziehung des Artikels 63 in allen seinen Teilen, also nicht nur seines Absatzes 3, in Betracht, wobei mit Rücksicht auf die in Artikel 20 des Personalstatuts verankerte Residenzpflicht ohne Schwierigkeiten in Absatz 2 von „Wohnsitz“ statt von dem Ort gesprochen werden könne, an dem die dienstliche Tätigkeit ausgeübt werde. Denkbar sei auch eine analoge Anwednung der bereits erwähnten Sondervorschriften über die vorzeitige Beendigung von Dienstverhältnissen oder — weil die Vergütung nach Artikel 50 so etwas wie eine vorweggenommene Pension darstelle — der Pensionsregelung. Allen diesen Regelungen — wie auch, bei entsprechender Umformulierung, dem Artikel 63 — sei nämlich der Grundsatz zu entnehmen, daß es auf den Wohnsitz ankomme, was die Wahl des Berichtigungskoeffizienten und die Währung angehe, in der die Auszahlung vorgenommen werde.
2.
In bezug auf diese Darlegungen habe ich zunächst einmal den Eindruck, daß mit dem eher beiläufig gemachten Hinweis des Klägers, er sei nur zur Wahrnehmung vorübergehender Funktionen, zur Durchführung befristeter Programme, nach Ispra entsandt worden, nichts Entscheidendes anzufangen ist.
Einmal ist diesem und dem damit verbundenen Vorbringen, der fragliche Posten sei in Ispra immer nur interimistisch besetzt worden, die Kommission mit Nachdruck entgegengetreten. Sie hebt hervor, der Kläger habe als „Directeur des projets approuvés“ durchaus auf Dauer angelegte Funktionen — Koordinierung der verschiedenen Projekte — gehabt. Außerdem sei der Posten zum erstenmal mit dem Kläger besetzt und nach seinem Ausscheiden im Oktober 1977 eine Stellenausschreibung zur Neubesetzung vorgenommen worden.
Zum anderen kommt es meines Erachtens überhaupt nicht darauf an, ob Aufgaben nur vorübergehend wahrgenommen oder auf Dauer angelegte Funktionen ausgeübt wurden. Wichtig ist allein, daß der Kläger ins Beamtenverhältnis berufen worden ist, wenn auch in einer Gehaltsgruppe, die nicht die gleiche Stabilität gewährleistet wie niedrigere Gruppen. Danach ist allein zu prüfen, welche Folgen sich daraus im Falle vorzeitiger Beendigung des Dienstverhältnisses nach Artikel 50 ergeben, zu der der Kläger übrigens selbst an anderer Stelle erklärt hat, sie sei deswegen erfolgt, weil es zwischen ihm und seinem Vorgesetzten Probleme gegeben habe. Diese Folgen können, weil der Artikel 50 die Möglichkeit einer Differenzierung nicht andeutet, nur einheitlich sein, es kann also, soll dem Wortlaut der Vorschrift nicht Gewalt angetan werden, sicher nicht darauf abgestellt werden, mit welcher Dauer des Beamtenverhältnisses bei seiner Begründung zu rechnen war.
Eindrucksvoll ist jedoch zweifellos, was der Kläger zu der Benachteiligung ausgeführt hat, die sich für ihn daraus ergibt, daß er nicht in Italien, dem Land mit niedrigeren Lebenshaltungskosten, geblieben ist, sondern seinen Wohnsitz nach Brüssel verlegt hat, wo er früher schon berufstätig war und wo er auch nach dem Ausscheiden aus dem Dienst der Gemeinschaften um die Neubegründung einer beruflichen Existenz bemüht ist. Um welche Größenordnungen es dabei geht, wenn man die Situation des Klägers mit der von Beamten vergleicht, deren Dienstort Brüssel war und die dort nach dem Ausscheiden aus dem Dienst aufgrund von Artikel 50 verbleiben, machen die von der Kommission hierzu angefertigen Tabellen deutlich. Die Vergütung des Klägers liegt — wie schon gesagt — bei der von der Kommission angewandten Methode (Berücksichtigung des italienischen Berichtigungskoeffizienten und Umrechnung nach der Parität vom 1. Januar 1965) um 30 bis 35 % unter der eines vergleichbaren Beamten mit früherem Dienstort Brüssel. Daß dies unbefriedigend ist, liegt auf der Hand, es sei denn, daß man es für normal hält, daß ein Beamter nach dem Ausscheiden aus dem Dienst am Dienstort verbleibt. Dies mag jedoch allenfalls bei Anwendung des Artikels 41 des Personalstatuts — wo eine analoge Regelung gilt — zutreffen, weil es hier — solche Beamte haben bekanntlich ein Vorrecht auf Wiederverwendung — nicht zu einer völligen Beendigung des Dienstverhältnisses kommt.
Ich habe indes — wenn ich dies gleich sagen darf — den Eindruck, daß sich das vom Kläger mit Recht als unbefriedigend empfundene Ergebnis nicht mit Hilfe von Konstruktionen vermeiden läßt, wie er sie im Verfahren entwickelt hat.
a)
In bezug auf Artikel 63 kommt man nicht um die Tatsache herum, daß es in seinem Absatz 2 ausdrücklich heißt:
„Sie (nämlich die Dienstbezüge) werden in der Währung des Landes ausgezahlt, in dem der Beamte seine Tätigkeit ausübt.“
Diese Vorschrift paßt also auf Fälle wie den vorliegenden nicht, eben weil es sich um einen ehemaligen Beamten handelt, der eine Tätigkeit für die Gemeinschaften nicht mehr ausübt. Andererseits erscheint es mir auch nicht angängig, wie vom Kläger vorgeschlagen, statt von „Tätigkeit“ von „Wohnsitz“ zu sprechen. Auch wenn in Artikel 20 des Personalstatuts die Verpflichtung der Beamten verankert ist, am Ort der dienstlichen Verwendung oder in solcher Entfernung von diesem Ort Wohnung zu nehmen, daß die Ausübung des Amtes nicht behindert wird, hat es doch recht wohl einen Sinn, zwischen Dienstort und Wohnort zu unterscheiden; jedenfalls geht es über eine zulässige Textdeutung hinaus, in einer Bestimmung des Statuts — das im übrigen sorgfältig Dienstort und Wohnort auseinanderhält — diese Begriffe einfach für austauschbar zu erklären.
b)
Was die analoge Anwendung der Pensionsregelung anbelangt, so verweise ich dagegen einmal auf die ganz andersartige Natur der in Artikel 50 des Personalstatuts vorgesehenen Vergütung und ihre von der Pensionsregelung völlig abweichende Bemessung. Zum anderen erinnere ich an das, was zum besonderen Charakter der Pensionsregelung schon ausgeführt wurde. Gerade auch nach den kritischen Bemerkungen, die Generalanwalt Mayras in der Rechtssache 28/74 gemacht hat, kann man schwerlich dafür eintreten, einzelne Grundsätze dieser Regelung auf andersartige Sachverhalte zu erstrecken.
c)
Entsprechendes gilt nicht zuletzt auch für die Regelungen aus den vorhin erwähnten Verordnungen über Maßnahmen zur vorzeitigen Beendigung von Dienstverhältnissen anläßlich der Fusionierung der Gemeinschaftsexekutiven und des Beitritts neuer Mitgliedstaaten. In ihnen wurde ausdrücklich bestimmt, daß es auf den Berichtigungskoeffizienten des Wohnortes ankomme, und deshalb werden die fälligen Vergütungen in der Währung des Wohnsitzstaates ausgezahlt. In Artikel 50 Absatz 5 dagegen ist von der Anwendung des für den letzten Dienstort des Beamten festgesetzten Berichtigungskoeffizienten die Rede. Würde er — was der Kläger übrigens nicht will — kombiniert mit einer Auszahlung in der Währung des Wohnsitzstaates — würde im vorliegenden Fall also der italienische Berichtigungskoeffizient auf die in belgischen Franken ausgedrückte Vergütung angewandt —, so ergäbe sich daraus, da der italienische Berichtigungskoeffizient mit Rücksicht auf die Entwicklung der Lira-Paritäten seinerzeit sehr hoch war, ein ungerechtfertigter Vorteil; die Vergütung des Klägers wäre, in Lire berechnet, höher als sein letztes Grundgehalt. Dafür aber, aus Artikel 50 den Hinweis auf den Berichtigungskoeffizienten des letzten Dienstortes zu eliminieren, sehe ich keinen vertretbaren Ansatz. Dies wäre eine Anwendung der Vorschrift gegen ihren Wortlaut und hätte mit einer analogen Gesetzesanwendung sicher nichts mehr zu tun.
d)
Es bleibt deshalb dabei, daß prinzipeil gegen die von der Kommission vertretene Auslegung des Artikels 50 nichts einzuwenden ist, eben weil — dies ergibt sich aus der Funktion des Berichtigungskoeffizienten, auch der Währungsentwicklung Rechnung zu tragen — ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen dem Berichtigungskoeffizienten und der Wahl der Währung besteht, in der Gemeinschaftsbezüge ausgezahlt werden. Klar ist damit auch, daß Artikel 50 bezüglich der Zahlungswährung keine Lücke aufweist, die zu einer analogen Anwendung von Vorschriften in dem vom Kläger empfohlenen Sinne führen könnte.
3.
Danach bleibt aber noch zu überlegen — und dies bezieht sich auf das hilfsweise vorgetragene Argument des Klägers —, ob der Artikel 50 des Personalstatuts bei dieser Auslegung als rechtmäßig angesehen werden kann oder ob er, weil er so mit einem höherrangigen Rechtsprinzip in Kollision gerät, für unanwendbar erklärt werden muß. Als ein derartiges Rechtsprinzip kommt das Verbot der Diskriminierung in Frage, und zwar im Verhältnis zu Beamten, die vor Anwendung des Artikels 50 ihre Karriere in Belgien zurückgelegt und dort auch ihren Wohnsitz behalten haben, sowie im Verhältnis zu Beamten, auf die die Verordnungen über die vorzeitige Beendigung von Dienstverhältnissen anläßlich der Fusionierung der Exekutiven und des Beitritts neuer Mitgliedstaaten angewandt wurden.
In diesem Zusammenhang ist noch einmal daran zu erinnern, welche Nachteile sich für Beamten in der Situation des Klägers aus der Anwendung des Artikels 50 Absatz 5 ergeben, wenn sie nach dem Ausscheiden aus dem Dienst ihren Wohnsitz nicht in Italien belassen. Sie sind also entweder genötigt, an ihrem früheren Dienstort zu verbleiben, auf dessen Lebenshaltungskostenniveau die Vergütung abgestellt ist, und damit auf eine weitere berufliche Tätigkeit, von der als naheliegender Möglichkeit der Artikel 50 Absatz 4 ausgeht, zu verzichten. Oder sie haben bei Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit, für das nach einer definitiven Beendigung des Dienstverhältnisses keine Begrenzungen gelten sollten, be trächtliche finanzielle Einbußen hinzunehmen.
In der Tat ist nicht recht einzusehen, warum dies bei einem Ausscheiden aufgrund von Artikel 50 des Personalstatuts zwingend sein sollte, während sonst — hier hat der Kläger wohl recht — der Grundsatz gilt, daß bei einer Beendigung des Dienstverhältnisses der Wohnsitz frei gewählt werden kann und sich die entsprechenden Zahlungen von Seiten der Gemeinschaften danach richten. Es läßt sich sicher mit guten Gründen sagen, daß der Fall der Anwendung des Artikels 50 durchaus den Sachverhalten vergleichbar ist, in denen es zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem Dienst aufgrund der erwähnten Sonderverordnungen kam. In allen diesen Fällen geht es darum, Planstellen im dienstlichen Interesse vor dem Ablauf einer normalen Beamtenkarriere freizumachen. Dagegen dürften die zweifellos bestehenden Unterschiede in der Bemesssung der Vergütung einerseits nach Anhang IV zum Personalstatut und andererseits gemäß den angeführten Sonderverordnungen nicht entscheidend ins Gewicht fallen. Bezeichnend ist ja auch, daß die Kommission nunmehr selbst dem Rat vorschlägt, den Artikel 50 dahin zu ändern, daß es auf den Berichtigungskoeffizienten des Wohnsitzes ankommt. Wenn diese einzig angemessene Lösung bisher nicht angestrebt worden ist — Gründe dafür, daß eine solche Regelung nur in Sonderverordnungen über vorzeitiges Ausscheiden aus dem Dienst angebracht ist, sind meines Erachtens nicht zur erkennen —, so doch offensichtlich nur deswegen, weil sich aus der Anwendung der Vorschrift des Artikels 50, in die, wie wir gehört haben, erst 1969 der Berichtigungskoeffizient eingeführt worden ist, Probleme im Hinblick auf die Entwicklung der Währungsparitäten zunächst nicht ergeben haben.
Aufgrund all dieser Überlegungen sollten wir nicht zögern, die gegenwärtig noch geltende Regelung des Artikels 50 — Maßgeblichkeit des Berichtigungskoeffizienten des letzten Dienstortes in Verbindung mit dem Grundsatz, daß sich danach die Zahlungswährung richtet — für unanwendbar zu erklären, weil sie in Fällen wie dem vorliegenden zu ganz unangemessenen Ergebnissen führt, und statt dessen auf den in den Sonderverordnungen über vorzeitiges Ausscheiden aus dem Dienst enthaltenen Grundgedanken zurückgreifen, nach dem es auf den nach dem Ausscheiden gewählten Wohnsitz ankommt.
Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, daß die Berechnung der dem Kläger zu zahlenden Vergütung als fehlerhaft auf zuheben ist, daß gleichermaßen die Zurückweisung seiner Beschwerde der Aufhebung verfällt und daß festgestellt werden muß, der Kläger habe Anspruch auf Vergütung nach Artikel 50 in belgischen Franken sowie unter Anwendung des für Belgien geltenden Berichtigungskoeffizienten. Für weitergehende Feststellungen im Urteil, namentlich solche zur Einzelberechnung der Vergütung und der angelaufenen Rückstände, besteht dagegen meines Erachtens kein Anlaß. Dies vorzunehmen ist Sache der beklagten Kommission, die aus der von mir für richtig gehaltenen Aufhebung der angegriffenen Akte und der dafür gegebenen Begründung die notwendigen verwaltungsmäßigen Konsequenzen zu ziehen hat.
4.
Ich schlage demgemäß vor, der eingereichten Klage bezüglich der drei ersten Klageanträge stattzugeben und der Kommission — weil dies als wesentliches Obsiegen des Klägers anzusehen ist — die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.