61982CJ0174_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved dom af 3 . maj 1982, indgaaet til Domstolen den 28 . juni 1982, har Economische Politierechter ved Arrondissementsrechtbank Hertogenbosch i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 stillet tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, navnlig af traktatens artikel 36 .
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under en straffesag mod Sandoz BV, Uden, som er tiltalt for uden det kompetente ministeriums tilladelse i Nederlandene at have solgt og leveret foede- og drikkevarer bestemt til forhandling og konsum, som var tilsat vitaminer .
3 Artikel 10a, stk . 1, i Algemeen Besluit ( generel bekendtgoerelse ) af 11 . juli 1949, udstedt i henhold til artiklerne 14 og 15 i Warenwet ( den nederlandske varelov ) af 1935 forbyder »at tilsaette foede- og drikkevarer . . . vitaminer . . . uden tilladelse fra det ministerium, som har ansvaret for denne bekendtgoerelses gennemfoerelse« .
4 I det foreliggende tilfaelde har Sandoz BV ( herefter benaevnt Sandoz ) i Nederlandene solgt mueslistaenger, powerback og kondidrikke, som var tilsat visse vitaminer, bl.a . A- og D-vitaminer . Det fremgaar af sagens akter, at alle
de paagaeldende varer lovligt forhandles i Forbundsrepublikken Tyskland eller i Belgien . Foer Sandoz forhandlede dem i Nederlandene, ansoegte firmaet om tilladelse i henhold til ovennaevnte lovgivning . Den kompetente nederlandske myndighed svarede foerst, at der kun blev givet tilladelse, saafremt der var efterspoergsel paa markedet efter de paagaeldende varer . Ansoegningen om tilladelse blev senere afslaaet med den begrundelse, at tilstedevaerelsen af vitaminerne A og D i de paagaeldende varer udgjorde en risiko for den offentlige sundhed .
5 Economische Politierechter mente, at rettens afgoerelse afhang af, om den ovennaevnte nederlandske lovgivning var forenelig med traktatens artikler 30 ff ., og at en fortolkning af disse bestemmelser foelgelig var noedvendig, for at der kunne afsiges dom, og udsatte derfor sagen og stillede foelgende spoergsmaal :
»1 . Saafremt :
a ) en foede- og/eller drikkevare, som er tilsat vitaminer, i en eller flere medlemsstater lovligt, dvs . i overensstemmelse med den dér gaeldende lovgivning, er bragt i omsaetning, og
b)en i en anden medlemsstat etableret importoer af foede- og/eller drikkevarer til den medlemsstat, hvor importoeren er etableret, importerer den vitaminiserede foede- og/eller drikkevare, der som ovenfor naevnt lovligt er bragt i omsaetning, fra en af de under a ) naevnte medlemsstater, giver undtagelserne fra reglerne om de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, navnlig traktatens artikel 36, for saa vidt de vedroerer beskyttelse af menneskers sundhed, da grundlag for, at indfoerselsmedlemsstatens myndigheder forbyder, at den naevnte foede- og/eller drikkevare bringes i omsaetning der, medmindre der gives ministeriel tilladelse dertil?
2.Maa ovenstaaende spoergsmaal besvares anderledes, saafremt det generelle forbud mod uden ministeriel tilladelse at saelge foede- og drikkevarer, som er tilsat vitaminer, bevirker ; at den under 1 . b ) naevnte importoer har bevisbyrden for, at varen ikke er til fare for den offentlige sundhed og derfor maa tillades?
3.Maa ovennaevnte spoergsmaal besvares anderledes, saafremt anvendelsen af det generelle forbud mod uden ministeriel tilladelse at saelge foede- og drikkevarer, som er tilsat vitaminer, foerer til, at en medlemsstats nationale myndigheder forbyder salg af vitaminiserede foede- og drikkevarer, som lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, medmindre producenten henholdsvis saelgeren ikke alene godtgoer, at varerne ikke er sundhedsfarlige, men ligeledes paaviser, at det er oenskeligt, at varerne bringes i handelen, og at der er behov for tilsaetning af vitaminer?«
Det foerste spoergsmaal
6 Met det foerste spoergsmaal oensker den nationale domstol i det vaesentlige at faa oplyst, om og i givet fald paa hvilke betingelser traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser er til hinder for en national lovgivning, der uden forudgaaende administrativ tilladelse forbyder at forhandle levnedsmidler, der lovligt forhandles i en anden medlemsstat, og som er tilsat vitaminer .
7 Ifoelge traktatens artikel 30 er kvantitative indfoerselsrestriktioner samt alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt i handelen mellem medlemsstaterne . Ifoelge Domstolens faste praksis skal enhver bestemmelse vedroerende handelen, som udstedes af medlemsstaterne, og som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner . Ifoelge traktatens artikel 36 er artikel 30 imidlertid ikke til hinder for forbud eller restriktioner vedroerende indfoersel, som er begrundet i hensynet til bl.a . beskyttelse af menneskers sundhed, saafremt disse forbud eller restriktioner hverken udgoer et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne .
8 Det er klart, at en national lovgivning som den af den nationale domstol omtalte, der uden forudgaaende administrativ tilladelse forbyder at forhandle levnedsmidler, som er tilsat vitaminer, kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne og foelgelig maa anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i den i traktatens artikel 30 forudsatte betydning . Besvarelsen af det stillede spoergsmaal afhaenger derfor af, om artikel 36 finder anvendelse paa saadanne bestemmelser .
9 Sandoz og Kommissionen har herom anfoert, at vitaminer, og navnlig fedtoploeselige vitaminer som A- og D-vitaminer, kun kan have skadelige virkninger i tilfaelde af overdreven brug, hvilket imidlertid er udelukket med hensyn til de omtvistede varer . Et generelt forbud mod at forhandle levnedsmidler, som er tilsat vitaminer af en hvilken som helst type, er foelgelig ikke efter traktatens artikel 36 begrundet i hensynet til beskyttelse af sundheden og staar under alle omstaendigheder i misforhold til det tilstraebte formaal, jfr . denne artikels sidste punktum .
10 Den nederlandske og den danske regering har derimod anfoert, at saadanne betemmelser noedvendiggoeres af selve de tilsatte stoffers art, idet indtagelse af alle vitaminer i store doser eller over en laengere periode kan medfoere en sundhedsrisiko eller i hvert fald give uoenskede bivirkninger, som for eksempel mangel paa naeringsstoffer . I betragtning af dels den videnskabelige usikkerhed og dels den omstaendighed, at vitaminers skadelighed er afhaengig af den maengde, de udgoer i forhold til en persons samlede ernaering, er det ikke muligt for noget levnedsmiddel, som er tilsat vitaminer, at fastslaa med sikkerhed, om det er skadeligt .
11 Det fremgaar af sagens akter, at vitaminer ikke i sig selv er skadelige stoffer, men tvaertimod af den moderne videnskab er anerkendt som noedvendige for den menneskelige organisme . Imidlertid kan overdreven indtagelse af vitaminer over en laengere periode have skadelige virkninger, hvis grad afhaenger af vitamintypen, idet fedtoploeselige vitaminer i almindelighed giver en stoerre skaderisiko end de vandoploeselige . Ifoelge de indlaeg, der er indgivet for Domstolen, er den videnskabelige forskning tilsyneladende endnu ikke saa udviklet, at man med sikkerhed kan fastslaa de kritiske maengder og de noejagtige virkninger .
12 Det er ikke bestridt af de parter, der har afgivet indlaeg, at vitaminkoncentrationen i levnedsmidler af den omhandlede art langt fra naar det kritiske skadelige niveau, hvorfor selv en overdreven indtagelse af disse levnedsmidler ikke
i sig selv kan medfoere en risiko for den offentlige sundhed . Imidlertid kan en saadan risiko ikke udelukkes i det omfang, forbrugeren herudover indtager ukontrollable og uforudsigelige maengder vitaminer sammen med andre naeringsmidler .
13 Spoergsmaalet om tilsaetning af vitaminer skal altsaa ses i sammenhaeng med den generelle politik vedroerende tilsaetningsstoffer, som allerede i et vist begraenset omfang har vaeret genstand for faellesskabsharmonisering . Bl.a . Raadets direktiv af 23 . oktober 1962 om tilnaermelse af medlemsstaternes retsforskrifter om farvestoffer, som maa anvendes i levnedsmidler ( EFT 1959-1962, s . 248 ) og Raadets direktiv 64/54 af 5 . november 1963 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger om konserveringsstoffer, som maa anvendes i levnedsmidler ( EFT 1963-1964, s . 92 ) med senere aendringer forpligter saaledes medlemsstaterne til kun at tillade de farvestoffer og konserveringsmidler, som udtoemmende er angivet i et bilag, men stiller paa visse betingelser medlemsstaterne frit med hensyn til at begraense selve brugen af de angivne stoffer .
14 Med hensyn til levnedsmidler bestemt til en saerlig ernaering er der allerede sket en vis harmonisering ved Raadets direktiv 77/94 af 21 . december 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning vedroerende levnedsmidler bestemt til en saerlig ernaering ( EFT L 26, 1977, s . 55 ). Artikel 7 i dette direktiv paalaegger medlemsstaterne at traeffe alle hensigtsmaessige foranstaltninger, for at handelen med de omhandlede varer ikke haemmes af anvendelse af ikke harmoniserede nationale bestemmelser om sammensaetning, fabrikationskendetegn, indpakning og maerkning af levnedsmidler, dog bortset fra bestemmelser, der er begrundet i hensynet til bl.a . beskyttelse af den offentlige sundhed .
15 Det fremgaar klart af de ovennaevnte faellesskabsretsakter, at faellesskabslovgiver har lagt det princip til grund, at brugen af tilsaetningsstoffer til madvarer maa begraenses til de stoffer, der er udtoemmende angivet, idet medlemsstaterne dog samtidig indroemmes et vist skoen med hensyn til at udstede strengere regler . Disse retsakter vidner altsaa om en stor forsigtighed med hensyn til tilsaetningsstoffers potentielle skadelighed, hvis grad endnu er
uvis for visse stoffers vedkommende, og indroemmer medlemsstaterne et vidt skoen med hensyn til disse tilsaetningsstoffer .
16 Som Domstolen fastslog i dommen af 17 . december 1981 ( Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, sag 272/80, Sml ., s . 3277 ) tilkommer det i det omfang, der bestaar en vis uvished paa den videnskabelige forsknings nuvaerende udviklingstrin, medlemsstaterne i mangel af harmonisering af afgoere, hvor langt de vil straekke beskyttelsen af menneskers sundhed og liv under hensyntagen til de krav, der foelger af de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet .
17 Disse principper gaelder ogsaa for stoffer som vitaminer, der i almindelighed ikke i sig selv er skadelige, men kan fremkalde saerlige skadevirkninger, saafremt de indtages i store maengder sammen med den oevrige ernaering, hvis sammensaetning er uforudsigelig og ukontrollabel . I betragtning af usikkerheden i den videnskabelige bedoemmelse er nationale bestemmelser, hvorefter det uden forudgaaende tilladelse er forbudt at forhandle foedevarer, der er tilsat vitaminer, i princippet berettigede i henhold til traktatens artikel 36 af hensyn til beskyttelse af menneskers sundhed .
18 Det proportionalitetsprincip, som ligger til grund for traktatens artikel 36, sidste punktum, kraever imidlertid, at medlemsstaternes mulighed for at forbyde indfoersel af de paagaeldende varer fra andre medlemsstater begraenses til, hvad der er noedvendigt for at opnaa de lovligt forfulgte sundhedsbeskyttelsesformaal . En national lovgivning, der hjemler et saadant forbud, er derfor kun berettiget, hvis der gives tilladelse til forhandling, naar det er foreneligt med behovet for beskyttelse af sundheden .
19 En saadan bedoemmelse er imidlertid vanskelig ved tilsaetningsstoffer som vitaminer, der er karakteriseret ved de ovennaevnte egenskaber, som goer det umuligt at forudse eller kontrollere de maengder, der indtages sammen med den oevrige naering, og hvis grad af skadelighed ikke kan fastslaas med tilstraekkelig sikkerhed . Selv om der paa det nuvaerende udviklingstrin for harmoniseringen af de nationale lovgivninger paa faellesskabsniveau maa overlades medlemsstaterne et vidt skoen, skal disse dog for at overholde proporti
onalitetsprincippet tillade forhandling, naar tilsaetningen af vitaminer til levnedsmidler opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk eller ernaeringsmaessig art .
20 Det foerste spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at faellesskabsretten ikke er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter det uden forudgaaende tilladelse er forbudt at forhandle foedevarer, der lovligt forhandles i en anden medlemsstat, og som er tilsat vitaminer, saafremt forhandlingen tillades, naar tilsaetningen af vitaminer opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk eller ernaeringsmaessig art .
Det andet spoergsmaal
21 Den nationale domstols andet spoergsmaal gaar i det vaesentligste ud paa, om faellesskabsretten er til hinder for nationale bestemmelser som de af den nationale domstol omtalte, naar tilladelsen til at forhandle varen betinges af, at importoeren beviser, at den paagaeldende vare ikke er sundhedsfarlig .
22 For saa vidt der, naar henses til besvarelsen af det foerste spoergsmaal, rejses tvivl om bevisbyrden ved en ansoegning om tilladelse, bemaerkes, at traktatens artikel 36 er en undtagelse, der skal fortolkes indskraenkende, fra reglen om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, som hoerer til faellesmarkedets grundlaeggende principper . Det foelger heraf, at det paahviler de nationale myndigheder, som under henvisning til denne bestemmelse oensker at traeffe en foranstaltning for at begraense handelen inden for Faellesskabet, i hvert tilfaelde at godtgoere, at den paataenkte foranstaltning opfylder denne bestemmelses kriterier .
23 De nationale myndigheder kan foelgelig, for saa vidt de ikke selv raader over oplysninger, kraeve, at importoeren fremlaegger de oplysninger, han er i besiddelse af, vedroerende varens sammensaetning og det teknologiske eller ernaeringsmaessige behov for at tilsaette vitaminer, men det tilkommer de nationale myndigheder selv under hensyntagen til alle relevante oplysninger at vurdere, om tilladelsen i henhold til faellesskabsretten skal gives .
24 Det andet spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at faellesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, der goer tilladelse til at forhandle den paagaeldende vare betinget af, at importoeren beviser, at varen ikke er sundhedsfarlig, hvorved de nationale myndigheder dog kan kraeve, at importoeren fremlaegger alle de oplysninger, som han er i besiddelse af, og som kan vaere til nytte ved bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder .
Det tredje spoergsmaal
25 Med det tredje spoergsmaal oensker den nationale domstol i det vaesentlige at faa oplyst, om faellesskabsretten er til hinder for en national lovgivning af en art som den af den nationale domstol omtalte, naar tilladelsen til at forhandle varen betinges af, at importoeren beviser, at forhandlingen af varen modsvarer en efterspoergsel paa markedet .
26 Med hensyn til kravet om en efterspoergsel paa markedet bemaerkes, at alene den omstaendighed, at der stilles en saadan betingelse, i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 30, og som i intet tilfaelde er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 36 . Formaalet med de frie varebevaegelser er netop at sikre, at varer fra de forskellige medlemsstater faar adgang til markeder, hvor de ikke tidligere var repraesenteret .
27 Det tredje spoergsmaal maa foelgelig besvares saaledes, at faellesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, der betinger tilladelse til at forhandle en vare af, at importoeren beviser, at forhandlingen af varen modsvarer en efterspoergsel paa markedet .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
28 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, den danske og den italienske regering og af Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til parterne i hovedsagen udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN ( femte afdeling )
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt den af Economische Politierechter ved Arrondissementsrechtbank Hertogenbosch ved dom af 3 . maj 1982, for ret :
1 . Faellesskabsretten er ikke til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter det uden forudgaaende tilladelse er forbudt at forhandle foedevarer, der lovligt forhandles i en anden medlemsstat, og som er tilsat vitaminer, saafremt forhandlingen tillades, naar tilsaetningen af vitaminer opfylder et reelt behov, navnlig af teknologisk eller ernaeringsmaessig art .
2 . Faellesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, der goer tilladelse til at forhandle en vare betinget af, at importoeren beviser, at varen ikke er sundhedsfarlig, hvorved de nationale myndigheder dog kan kraeve, at importoeren fremlaegger alle de oplysninger, som han er i besiddelse af, og som kan vaere til nytte ved bedoemmelsen af de faktiske omstaendigheder .
3 . Faellesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, der betinger tilladelse til at forhandle en vare af, at importoeren beviser, at forhandlingen af varen modsvarer en efterspoergsel paa markedet .