62018CJ0262_RES
Yhdistetyt asiat C-262/18 P ja C-271/18 P
Euroopan komissio ja Slovakian tasavalta
vastaan
Dôvera zdravotná poist'ovňa, a. s.
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 11.6.2020
Muutoksenhaku – Valtiontuki – SEUT 107 artiklan 1 kohta – Sosiaaliturvajärjestelmä – Sairausvakuutuslaitokset – Yrityksen ja taloudellisen toiminnan käsitteet – Sosiaalinen päämäärä – Yhteisvastuun periaate – Valtion harjoittama valvonta – Kokonaisarviointi – Mahdollisuus tavoitella voittoa – Toissijainen kilpailu sairausvakuutusetuuksien laadulla ja tarjonnalla
Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Ratkaiseva peruste – Yksikön oikeudellinen asema ja rahoitustapa – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 27, 28 ja 39 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Käsite – Julkiset sairausvakuutuslaitokset – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Edellytykset – Sosiaaliturvajärjestelmässä, joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta, toimivat laitokset – Valtion valvonnassa toimivat laitokset – Kokonaisarviointi
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 29–35 ja 58–64 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Käsite – Julkiset sairausvakuutuslaitokset – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Edellytykset – Sosiaaliturvajärjestelmässä, joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta, toimivat laitokset – Arviointiperusteet – Laitosten mahdollisuus tehdä voittoa ja käyttää sitä lakisääteisten vaatimusten mukaisesti – Vaikutuksettomuus kyseisen toiminnan luonteesta johtuvaan sosiaaliseen ja yhteisvastuulliseen luonteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 40 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Käsite – Julkiset sairausvakuutuslaitokset – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Edellytykset – Sosiaaliturvajärjestelmässä, joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta, toimivat laitokset – Arviointiperusteet – Toissijainen kilpailu sairausvakuutusetuuksien laadulla ja tarjonnalla–Vaikutuksettomuus sairausvakuutusjärjestelmän sosiaaliseen ja yhteisvastuulliseen luonteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 41–47 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Käsite – Julkiset sairausvakuutuslaitokset – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Edellytykset – Sosiaaliturvajärjestelmässä, joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta, toimivat laitokset – Arviointiperusteet – Laitosten välinen kilpailu niiden hankintojen tasolla – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 48 kohta)
Muutoksenhaku – Valitusperusteet – Vaatimukset, joilla pyritään perustelujen korvaamiseen – Tutkimatta jättäminen
(Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohta ja 178 artiklan 1 kohta)
(ks. 54 kohta)
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Päätös, jonka asiayhteys on tuttu sen vastaanottajalle – Suppeiden perustelujen hyväksyttävyys
(SEUT 296 artiklan toinen kohta)
(ks. 67 ja 68 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin vahvistaa Euroopan komission päätöksen, jonka mukaan sairausvakuutuslaitokset, jotka toimivat Slovakian valtion valvonnassa, eivät kuulu valtiontukia koskevien unionin oikeuden sääntöjen soveltamisalaan. Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio, jolla hyväksyttiin kanne kyseisestä päätöksestä, kumotaan.
Unionin tuomioistuimen suuri jaosto kumosi 11.6.2020 annetulla tuomiolla komissio ja Slovakian tasavalta vastaan Dôvera zdravotná poist'ovňa (C-262/18 P ja C-271/18 P) 5.2.2018 annetun unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Dôvera zdravotná poist'ovňa vastaan komissio (
1
) ja ratkaisi asian lopullisesti hylkäämällä slovakialaisen sairausvakuutuslaitoksen Dôvera zdravotná poist'ovňa a. s. (jäljempänä Dôvera) kumoamiskanteen 15.10.2014 annetusta komission päätöksestä, joka koskee Slovakian tasavallan kahdelle muulle slovakialaiselle sairausvakuutuslaitokselle väitetysti myöntämiä valtiontukia (jäljempänä riidanalainen päätös) (
2
). Näin tehdessään unionin tuomioistuin vahvisti oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan valtiontukisääntöjä ei sovelleta sairausvakuutuslaitoksiin, jotka toimivat valtion valvonnassa sosiaaliturvajärjestelmässä, jolla on sosiaalinen päämäärä ja joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta.
Vuonna 1994 Slovakian sairausvakuutusjärjestelmä muutettiin yhtenäisestä järjestelmästä, jossa oli vain yksi ainoa julkinen sairausvakuutuslaitos, sekamuotoiseen malliin, jossa voi olla samanaikaisesti julkisia ja yksityisiä laitoksia. Näiden laitosten, olivatpa ne julkisia tai yksityisiä, on 1.1.2005 voimaan tulleen Slovakian lainsäädännön mukaan oltava oikeudelliselta muodoltaan yksityisoikeudellisia voittoa tavoittelevia osakeyhtiöitä. Slovakian asukkaat saattoivat vuodesta 2005 vuoteen 2014 valita useiden sairausvakuutuslaitosten välillä, ja näihin laitoksiin kuuluivat Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (jäljempänä VšZP) ja Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (jäljempänä SZP), jotka fuusioituivat 1.1.2010 ja joiden ainoa osakas on Slovakian valtio, sekä Dôvera ja Union zdravotná poist’ovňa a.s., joiden osakkaat ovat yksityisen sektorin yksiköitä.
Komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn, kun Dôvera oli 2.4.2007 tehnyt kantelun, jonka mukaan Slovakian tasavalta on myöntänyt SZP:lle ja VšZP:lle valtiontukia. Komissio kuitenkin totesi riidanalaisessa päätöksessä, että SZP ja VšZP eivät ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, koska niiden harjoittama toiminta ei ole luonteeltaan taloudellista, joten kantelussa tarkoitetut toimenpiteet eivät voineet olla valtiontukea. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Dôveran tästä päätöksestä nostaman kumoamiskanteen muun muassa sillä perusteella, ettei komissio ollut soveltanut asianmukaisesti SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yrityksen käsitettä ja taloudellisen toiminnan käsitettä VšZP:hen ja SZP:hen.
Kun unionin tuomioistuin käsitteli komission ja Slovakian tasavallan kyseisestä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta tekemää kahta valitusta, se muistutti, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettu valtiontukien kielto koskee ainoastaan yritysten toimintaa, ja että yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Unionin yleinen tuomioistuin teki kuitenkin useita oikeudellisia virheitä, kun se totesi, että VšZP:n ja SZP:n Slovakian pakollisessa sairausvakuutusjärjestelmässä, jonka ominaispiirteet vastaavat sellaisen sosiaaliturvajärjestelmän ominaispiirteitä, jolla on sosiaalinen päämäärä ja joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta valtion valvonnassa, harjoittama toiminta on luonteeltaan taloudellista.
Tältä osin unionin tuomioistuin tarkensi, että sen arvioimiseksi, onko sosiaaliturvajärjestelmän puitteissa harjoitettu toiminta muuta kuin taloudellista toimintaa, on tutkittava erityisesti, voidaanko ja missä määrin kyseisen järjestelmän katsoa toteuttavan yhteisvastuuperiaatetta ja valvooko valtio tällaista järjestelmää hallinnoivien vakuutuslaitosten toimintaa.
Näiden toteamusten perusteella unionin tuomioistuin totesi, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin, että Slovakian pakollisessa sairausvakuutusjärjestelmässä tietyssä määrin esiintyvä kilpailu tarjonnan laadulla ja laajuudella, kuten vakuutuslaitosten mahdollisuus tarjota vakuutetuille ilmaisia täydentäviä etuuksia ja vakuutettujen vapaus valita vakuutuslaitoksensa ja vaihtaa sitä kerran vuodessa, ei voi kyseenalaistaa vakuutuslaitosten harjoittaman toiminnan sosiaalista ja yhteisvastuullista luonnetta järjestelmässä, joka toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta valtion valvonnassa. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi näiden laitosten välillä niiden hankintojen tasolla tietyssä määrin esiintyvästä kilpailusta, että yksikön toiminnan luonteen arvioimiseksi tavaroiden tai palvelujen ostamista ei ole erotettava niiden myöhemmästä käytöstä, koska kyseisen yksikön toiminnan luonne määräytyy sen perusteella, onko myöhempi käyttö taloudellista vai ei.
Koska unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, että edellä mainitut kilpailutekijät olivat omiaan horjuttamaan VšZP :n ja SZP:n harjoittaman toiminnan sosiaalista ja yhteisvastuullista luonnetta, unionin tuomioistuin hyväksyi komission ja Slovakian tasavallan valitukset ja kumosi valituksenalaisen tuomion. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi, että asia on ratkaisukelpoinen ja se on ratkaistava lopullisesti, ja tutki Dôveran riidanalaisesta päätöksestä nostaman kumoamiskanteen.
Tältä osin unionin tuomioistuin totesi, että kuuluminen Slovakian sairausvakuutusjärjestelmään on pakollista kaikille Slovakian asukkaille, maksujen määrä vahvistetaan lailla vakuutettujen tulojen eikä heidän ikänsä tai terveydentilansa perusteella aiheutuvan riskin perusteella, ja kaikilla näillä vakuutetuilla on oikeus saman tasoisiin lakisääteisiin etuuksiin, joten vakuutetun maksamien maksujen määrän ja hänelle suoritettujen etuuksien välillä ei ole suoraa yhteyttä. Lisäksi vakuutuslaitoksilla on velvollisuus taata sairausvakuutus jokaiselle Slovakian asukkaalle, joka sitä pyytää, riippumatta hänen iästään tai terveydentilastaan johtuvasta epävarmuustekijästä, ja kyseisessä järjestelmässä säädetään myös kustannusten ja riskien tasausmekanismista. Näin ollen tällä vakuutusjärjestelmällä on unionin tuomioistuimen mukaan kaikki yhteisvastuuperiaatteen ominaispiirteet.
Unionin tuomioistuin totesi, että Slovakian pakollinen sairausvakuutusjärjestelmä on myös valtion valvonnassa, ja lisäsi, että kilpailutekijöiden olemassaolo tässä järjestelmässä on järjestelmän sosiaalisiin, yhteisvastuullisiin ja lainsäädännöllisiin tekijöihin nähden toissijainen näkökohta ja että vakuutuslaitosten mahdollisuutta tavoitella, käyttää ja jakaa voittoa on merkittävästi rajoitettu lakisääteisillä velvoitteilla, joiden tavoitteena on säilyttää pakollisen sairausvakuutuksen elinkelpoisuus ja jatkuvuus.
Edellä esitetyillä perusteilla unionin tuomioistuin totesi, että komissio saattoi perustellusti päätellä riidanalaisessa päätöksessä, että Slovakian pakollisella sairausvakuutusjärjestelmällä on sosiaalinen päämäärä ja että se toteuttaa yhteisvastuuperiaatetta valtion valvonnassa. Komissio katsoi näin ollen samoin perustellusti, että VšZP:n ja SZP:n toiminta tässä järjestelmässä ei ole luonteeltaan taloudellista, joten näitä laitoksia ei voida luonnehtia SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi.
(
1
)	Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio 5.2.2018, Dôvera zdravotná poist'ovňa v. komissio (T-216/15, ei julkaistu, EU:T:2018:64).
(
2
)	Toimenpiteistä SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), jotka Slovakia on toteuttanut yritysten Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) ja Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) hyväksi, 15.10.2014 annettu komission päätös (EU) 2015/248 (EUVL 2015, L 41, s. 25).