62001CC0110_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 El presente asunto versa sobre la medida en que un Estado miembro debe conceder de modo automático el reconocimiento de un título de medicina expedido a un nacional comunitario por las autoridades de otro Estado miembro basándose en una formación recibida parcialmente fuera de la Comunidad.
2 Se refiere a una nacional belga que, después de seis años de formación médica en Argelia, fue admitida en el séptimo año de estudios de medicina en una universidad belga que expidió a su favor un título básico de medicina al finalizar dicho año y un título específico de medicina general después de dos años más de formación. Ahora desea colegiarse como médico en Francia, pero las autoridades francesas no consideran que su título deba ser reconocido con arreglo a la Directiva 93/16/CEE del Consejo. (1)
Marco normativo
3 De conformidad con el artículo 43 CE, están prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. El artículo 47 CE prevé la adopción de Directivas del Consejo para el reconocimiento mutuo de títulos y la coordinación de los requisitos nacionales relativos al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas. En el ámbito de la medicina, desde 1975 se han adoptado varias Directivas del Consejo.
4 La normativa actualmente en vigor es la Directiva 93/16 (en lo sucesivo, «Directiva»), que supone, en una amplia medida, una refundición de las tres normas anteriores que trataban separadamente el reconocimiento mutuo de títulos de medicina (2) y contenían los requisitos mínimos de formación exigidos para tener derecho a ejercer la medicina. (3) Se aplica (título I) a las actividades de los médicos ejercidas por nacionales de Estados miembros. En el título II se enumeran los títulos de medicina y de especialidades de medicina expedidos en cada Estado miembro que deben ser automáticamente reconocidos en otros Estados miembros y contiene varias disposiciones relativas a diversas situaciones transitorias, al uso de títulos académicos y al ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios, incluidos los requisitos que pueden exigirse antes de que se conceda el derecho a ejercer la medicina. El título III coordina los requisitos de formación en medicina y especialidades médicas, un requisito previo para el mutuo reconocimiento exigido en el título II, (4) mientras que el título IV trata de la formación específica en medicina general.
5 Así, el artículo 2 dispone: «Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo al artículo 23, enumerados en el artículo 3, y les dará en su territorio, para el acceso a las actividades de los médicos y al ejercicio de las mismas, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
6 La lista que contiene el artículo 3 incluye el «wettelijk diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde» belga.
7 Según el artículo 9, apartado 5: «Cada Estado miembro reconocerá como prueba suficiente para los nacionales de los Estados miembros cuyos diplomas, certificados y otros títulos de médico [...] no respondan a las denominaciones enumeradas para dicho Estado miembro en los artículos 3 [...], los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por esos Estados miembros, acompañados de un certificado expedido por las autoridades u organismos competentes. El certificado acreditará que dichos diplomas, certificados y otros títulos de médico [...] sancionan una formación conforme a las disposiciones del título III, contempladas [...] en los artículos 2 [...] y se asimilan por el Estado miembro que los haya expedido a aquellos cuyas denominaciones figuran [...] en los artículos 3 [...].»
8 El artículo 22 dispone: «En caso de duda justificada, el Estado miembro de acogida podrá exigir a las autoridades competentes de otro Estado miembro una confirmación de la autenticidad de los diplomas, certificados y otros títulos expedidos en este otro Estado miembro y mencionados en [el artículo 3, entre otros], así como la confirmación de que el beneficiario ha cumplido todas las condiciones de formación previstas en el título III.»
9 En el título III, el artículo 23, apartado 1, prevé que los Estados miembros deberán exigir a las personas que deseen acceder a las actividades de los médicos y ejercerlas la posesión de uno de los títulos mencionados en el artículo 3, «que garantice que el interesado ha adquirido, durante el período total de su formación:
a) un conocimiento adecuado de las ciencias en las que se funda la medicina, así como una buena comprensión de los métodos científicos, incluidos los principios de medida de las funciones biológicas, de la evaluación de los hechos científicamente probados y del análisis de datos;
b) un conocimiento adecuado de la estructura, de las funciones y del comportamiento de los seres humanos, sanos y enfermos, así como de las relaciones entre el estado de salud del hombre y su entorno físico y social;
c) un conocimiento adecuado de las materias y de las prácticas clínicas que le proporcione una visión coherente de las enfermedades mentales y físicas, de la medicina en sus aspectos preventivo, del diagnóstico y terapéutica, así como de la reproducción humana;
d) una experiencia clínica adecuada adquirida en hospitales bajo vigilancia pertinente.»
10 El artículo 23, apartado 2, prevé que una «formación médica total comprenderá, por lo menos, seis años de estudios o 5.500 horas de enseñanza teórica y práctica impartidas en una universidad o bajo el control de una universidad», y el artículo 23, apartado 3, exige que los candidatos a dicha formación posean un diploma que les permita acceder, «para la realización de esos estudios, a los establecimientos universitarios de un Estado miembro».
11 El artículo 23, apartado 5, dispone: «La presente Directiva no afectará a la posibilidad de que los Estados miembros concedan, en su territorio y de acuerdo con su normativa, el acceso a las actividades de los médicos y su ejercicio a los titulares de diplomas, certificados u otros títulos que no hayan sido obtenidos en un Estado miembro.»
12 El artículo 30 y siguientes de la Directiva establecen requisitos adicionales para la formación específica en medicina general, que deberá durar al menos dos años una vez completados los seis años previstos en el artículo 23.
13 La Directiva ha sufrido algunas modificaciones menores, pero ninguna antes del período que resulta pertinente en el presente asunto. Más recientemente, sin embargo, ha sido modificada por la Directiva 2001/19/CE, que los Estados miembros deben ejecutar antes del 1 de enero de 2003, (5) y que introduce, entre otros, el siguiente artículo 42 quater:
«Los Estados miembros examinarán los diplomas, certificados y otros títulos en el ámbito cubierto por la presente Directiva que el interesado haya obtenido fuera de la Unión Europea cuando hayan sido reconocidos en un Estado miembro y tomarán en consideración la formación y/o la experiencia profesional adquiridas en un Estado miembro. La decisión del Estado miembro deberá producirse en el plazo de tres meses a partir de la presentación del expediente completo del interesado.» (6)
14 La Comisión adjuntó una declaración a la Directiva 2001/19, en la que señalaba que el problema del reconocimiento de títulos, certificados u otros diplomas obtenidos fuera de la Unión Europea se plantea únicamente en un número bastante limitado de nacionales de la Comunidad, pero ya ha sido tratado dentro de los comités de representantes de las autoridades nacionales competentes. El Tribunal de Justicia ha enunciado recientemente nuevos principios que los Estados miembros deben aplicar, (7) y la Comisión identificará todas las situaciones aún no resueltas y propondrá, si fuera necesario, las soluciones adecuadas.
15 La Directiva 93/16 es una de las diversas Directivas «sectoriales» que establecen disposiciones específicas para el mutuo reconocimiento de títulos en ciertas actividades profesionales. Asimismo, existe un sistema general de reconocimiento que se rige, en particular, por las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE, (8) ninguna de las cuales se aplica a las profesiones que tienen sus Directivas específicas. No obstante, cabe señalar que los conceptos «título» y «certificado», tal como se definen en dichas Directivas, hacen referencia, esencialmente, a una titulación expedida por las autoridades de un Estado miembro que sanciona una formación profesional que permite a su titular acceder a una profesión regulada en ese Estado miembro,
«siempre que la formación sancionada por esta titulación haya sido adquirida principalmente en la Comunidad, o fuera de la misma, en centros de enseñanza que impartan una formación conforme a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de un Estado miembro, o cuando su titular tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido una titulación de formación expedida en un país tercero». (9)
16 Aún más recientemente, poco después de la celebración de la vista del presente asunto, la Comisión presentó una propuesta de Directiva (10) destinada a refundir y simplificar las disposiciones del sistema general y de las diversas Directivas sectoriales, de modo que puede ser interesante citar algunas de las disposiciones propuestas.
17 Según el artículo 2, apartado 2, por ejemplo, los Estados miembros podrían permitir, según su normativa, el ejercicio de actividades profesionales reguladas a personas que posean títulos de formación no obtenidos en un Estado miembro, siempre que, si se han establecido condiciones mínimas de formación a nivel comunitario (como ocurre con los médicos), tal reconocimiento inicial cumpla dichas condiciones mínimas. El artículo 3, apartado 1, letra c), define «título de formación» como «los diplomas, certificados y otros títulos expedidos por una autoridad de un Estado miembro que sancionan una formación profesional adquirida de forma preponderante en la Comunidad», (11) y, de conformidad con el artículo 3, apartado 3, quedaría equiparado a un título de formación cualquier título de formación expedido en un tercer país siempre que la persona que lo detente tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido dicho título con arreglo al artículo 2, apartado 2.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia
18 La cuestión del reconocimiento en un Estado miembro de títulos no comunitarios ya reconocidos en otro Estado miembro, en profesiones comprendidas en el ámbito de aplicación de una Directiva sectorial, ha sido analizada por el Tribunal de Justicia principalmente en las sentencias Haim, (12) Tawil-Albertini (13) y Hocsman. (14) Las sentencias Haim y Tawil-Albertini versaban sobre la profesión de odontólogo, sujeta a una Directiva independiente pero similar, mientras que la sentencia Hocsman, al igual que el presente asunto, trataba de la profesión de médico, regulada por la Directiva 93/16.
19 El Tribunal de Justicia declaró, básicamente, en las tres sentencias que el nacional comunitario no puede invocar -a falta de una disposición específica a tal efecto- ninguna de esas Directivas sectoriales con objeto de exigir el reconocimiento en un Estado miembro de un título expedido fuera de la Comunidad (al que, por tanto, no afecta la Directiva controvertida) pero reconocido no obstante en otro Estado miembro. Sin embargo, el artículo 43 CE exige que, en tales circunstancias, las autoridades del Estado miembro de acogida efectúen una comparación de todos los títulos y de la experiencia profesional de la persona interesada con los exigidos para el ejercicio de la profesión de que se trate en dicho Estado miembro. Si la equivalencia es total, el título no comunitario deberá ser reconocido; si la equivalencia es sólo parcial, las autoridades estarán facultadas para exigir que el interesado demuestre haber adquirido los conocimientos y la capacitación no acreditados. (15)
Hechos y procedimiento principal
20 La Dra. Malika Tennah-Durez, originariamente de nacionalidad argelina, cursó, según parece, la educación secundaria cerca de Lille, en el norte de Francia, luego estudió medicina durante seis años en Argelia y obtuvo el doctorado en medicina en 1989. El último año de formación lo completó como médico asistente de hospital en la zona de Lille. Siguió trabajando en una categoría similar en la misma zona hasta 1993, cuando se casó con un nacional belga (adquiriendo así la nacionalidad belga), y decidió continuar sus estudios de medicina en ese país.
21 En 1994, fue admitida en el séptimo curso de la carrera de medicina en la Universidad de Gante, ya que su título argelino se consideró suficiente para dispensarla de cursar los años anteriores, sobre la base del artículo 45, apartado 5, del Decreto de 12 de junio de 1991, relativo a las universidades de la Comunidad Flamenca, (16) según el cual los exámenes superados en un centro de educación superior belga o extranjero pueden dispensar parcialmente de la realización de exámenes o reducir la duración de los estudios.
22 En 1995, se le concedió el «academische graad van arts», el cual, aunque no coincide con el título mencionado en el artículo 3 de la Directiva, es el diploma que las universidades flamencas expiden en la actualidad a efectos de esta disposición. En la vista se afirmó que el cambio de denominación tras la adopción de la Directiva fue notificado a la Comisión y a las autoridades de los demás Estados miembros, en particular al Conseil national de l'Ordre des médecins (Consejo Nacional del Colegio de Médicos; en lo sucesivo, «Consejo Nacional») de Francia.
23 La Dra. Tennah-Durez fue contratada como médico en Flandes Occidental el 25 de octubre de 1995. En los dos años siguientes, prosiguió sus estudios en Gante y en 1997 se le concedió un título específico de medicina general («academische graad van huisarts»). Fue habilitada para ejercer la medicina general mediante Decreto Ministerial de 10 de febrero de 1998.
24 Por tanto, parece que completó los cursos séptimo, octavo y noveno de la formación íntegra de los médicos generalistas en Flandes, tal como se describe en los apartados 13 a 18 de la sentencia Fédération belge des chambres syndicales de médecins, (17) que se corresponde con la formación mencionada en los artículos 23 y 30 de la Directiva. Con arreglo a este régimen, el séptimo año es tanto el último de los estudios de siete cursos necesarios para el título básico de medicina, regulado por el artículo 23 de la Directiva, como el primer año de los estudios de tres cursos necesarios para el título específico de medicina general de conformidad con el artículo 30.
25 En marzo de 1998, la Dra. Tennah-Durez, deseando volver a la región de Lille y ejercer allí su profesión, solicitó incorporarse al colegio de médicos local. Se incorporó el 10 de septiembre de 1998 sobre la base de sus títulos belgas y de un certificado -exigido por las autoridades francesas porque la denominación de su título básico no figuraba en el artículo 3- del Ministerio de Sanidad belga que acreditaba que poseía el título legal de medicina y que su diploma específico de médico generalista se ajustaba a la Directiva.
26 Sin embargo, dicho Ministerio remitió tres comunicaciones adicionales relativas al primer título belga: en la primera se afirmaba que no fue expedido de conformidad con el artículo 23 de la Directiva porque seis de los siete años de estudio se realizaron en el extranjero (si bien el segundo título se ajustaba plenamente a lo dispuesto en la Directiva); en la segunda se señalaba que se trataba efectivamente del título mencionado en el artículo 3 de la Directiva, que faculta a la Dra. Tennah-Durez a ejercer como médico en Bélgica, y en la tercera se certificaba que había completado al menos 5.600 horas de formación teórica y práctica en los estudios para la obtención del título de medicina (presumiblemente incluyendo su formación en Argelia). La Universidad de Gante expidió asimismo un certificado similar al tercero.
27 En estas circunstancias un tanto confusas, el colegio de médicos local revocó su decisión de inscribir a la Dra. Tennah-Durez, y posteriormente el colegio regional anuló dicha revocación. Pero esta última decisión fue a su vez revocada el 28 de abril de 1999 por la Sección Disciplinaria del Consejo Nacional, esencialmente sobre la base de que la Dra. Tennah-Durez no había completado un número suficiente de horas de estudios en Bélgica para cumplir los requisitos del artículo 23 de la Directiva, y que con arreglo al artículo 23, apartado 5, el reconocimiento en Bélgica de su período de estudios en Argelia no tiene efectos vinculantes en Francia. Asimismo, consideró (su decisión fue anterior a la sentencia dictada en el asunto Hocsman) que el artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación) no era aplicable.
28 La Dra. Tennah-Durez recurrió ante el Conseil d'État (Consejo de Estado), que suspendió el procedimiento y planteó una petición de decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1) Lo dispuesto en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, que establece que la formación médica total que debe haber adquirido un médico nacional de un Estado miembro comprenderá, por lo menos, seis años de estudios o 5.500 horas de enseñanza teórica y práctica impartidas en una universidad o bajo el control de una universidad, ¿debe interpretarse en el sentido de que hace referencia a una formación recibida, en su totalidad, únicamente en universidades de Estados miembros de la Comunidad o bajo el control de dichas universidades, o tal disposición permite tomar en consideración la totalidad o una parte de la formación recibida en un Estado tercero?
2) ¿Vincula a las autoridades nacionales el certificado emitido, conforme al artículo 9, apartado 5, de esta misma Directiva, por las autoridades competentes del Estado miembro donde se expidió el título presentado por el interesado, que acredita que dicho título está equiparado a los títulos cuyas denominaciones figuran en los artículos 3, 5 o 7 de la Directiva y sanciona una formación conforme a las disposiciones de su título III, o bien las autoridades nacionales pueden proceder a una valoración de dicho certificado en lo que respecta, en particular, a las exigencias mínimas de formación previstas en la Directiva y requeridas por la legislación nacional, para llegar a la conclusión, en su caso, de que, pese a los términos del mencionado certificado, la formación recibida por la persona interesada cumple los requisitos de la Directiva?»
29 La Dra. Tennah-Durez, el Consejo Nacional, los Gobiernos austriaco, belga, francés e italiano y la Comisión han presentado observaciones escritas. El Gobierno del Reino Unido formuló alegaciones orales en la vista, al igual que los que presentaron observaciones escritas, con excepción de los Gobiernos austriaco e italiano.
La primera cuestión
30 Del artículo 23, apartado 5, se desprende con claridad que la persona que posee un título básico de medicina no comunitario que haya sido reconocido en un Estado miembro no puede invocar la Directiva en su versión actual con objeto de obtener el reconocimiento automático en otros Estados miembros. Ésta era la situación del Dr. Hocsman, pero la de la Dra. Tennah-Durez es diferente. Su título básico argelino de medicina no fue reconocido como tal en Bélgica, pero fue aceptado a efectos de dispensarla de los seis primeros años de formación médica en dicho Estado miembro; después de otro año de formación en Bélgica se le concedió un título belga. La Dra. Tennah-Durez no solicita el reconocimiento en Francia de su título argelino ni de su formación en Argelia, sino el reconocimiento de su título belga.
31 Tampoco se discute que a la Dra. Tennah-Durez se le concedió dicho título después de cumplir al menos el número de horas y años de formación médica exigido en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva, ni que la formación fue recibida en una universidad o bajo el control de la misma. Además, aunque este punto no se ha discutido, es quizá poco probable que su formación no le proporcionase los conocimientos y experiencia mencionados en el artículo 23, apartado 1. (18) El posible escollo está en el hecho de que seis de los siete años de formación anteriores a la expedición de su título básico tuvieron lugar en una universidad de un Estado no miembro o bajo su supervisión. (19)
32 La Dra. Tennah-Durez ha subrayado que, además de que las autoridades belgas consideraron que sus conocimientos y experiencia la dispensaban de cursar los seis primeros años de formación, superó el mismo examen final que quienes habían cursado sus estudios íntegramente en Bélgica y, por tanto, podía acreditar que poseía el mismo nivel que sus colegas cuyos títulos, idénticos al suyo, eran automáticamente reconocidos. Los otros Estados miembros no pueden confiar menos en el nivel que acreditan sus resultados que en el acreditado por cualquier otro poseedor de un título belga.
33 Estos argumentos no carecen de fundamento, y podrían encontrar apoyo en el tenor del artículo 23. El apartado 2 de esta disposición exige que la formación pertinente se imparta en o bajo el control de «una universidad», sin más especificaciones, mientras que el apartado 3 exige que los candidatos a la formación médica posean un título que les permita acceder a «los establecimientos universitarios de un Estado miembro». Si, en el artículo 23, apartado 2, el legislador hubiera querido referirse a «una universidad de un Estado miembro», ¿no cabría esperar que lo indicara así?
34 Sin embargo, es importante reconocer que una característica esencial de la Directiva es que el reconocimiento mutuo automático de títulos va de la mano de la coordinación de las disposiciones que regulan el acceso a la profesión médica, incluidos los requisitos de formación, y se basa en la confianza recíproca en cuanto al nivel comparable de los títulos en toda la Comunidad.
35 Esta confianza se refiere, a mi juicio, principalmente a la formación impartida y no a la verificación de los conocimientos y de la experiencia. El artículo 23, apartado 1, de la Directiva hace referencia al título que garantiza que su poseedor ha adquirido ciertos conocimientos y experiencia durante el período total de formación, y no a que posea tales conocimientos o experiencia, mientras que el artículo 23, apartado 2, establece requisitos materiales de la formación. Además, la capacitación necesaria para ejercer la medicina se adquiere durante un período relativamente largo y se evalúa normalmente en muchas etapas a lo largo de dicho período, no simplemente al final del último año. Aunque, indudablemente, sea importante hacer una evaluación final, existirían dificultades evidentes para valorar la aptitud de una persona para ejercer la medicina únicamente sobre tal base.
36 Si la confianza recíproca de que se trata se da entre Estados miembros y se basa primordialmente en la formación, de ello parecería deducirse que debe basarse en la formación en la Comunidad (formación impartida en o bajo el control de una universidad de un Estado miembro). El primer considerando de la Directiva 75/363, (20) antecesora de la actual Directiva, señalaba, además, que «la semejanza de formación en los Estados miembros» permite limitar la coordinación «a la exigencia de que se respeten las normas mínimas», y el elemento de confianza recíproca en la formación impartida en un Estado miembro ha sido subrayado por el Tribunal de Justicia en contextos similares con respecto a los títulos de odontología (21) y de especialidades médicas. (22)
37 Además, en la versión actual de la Directiva, el artículo 23, apartado 5, excluye claramente del reconocimiento automático al título no comunitario cuyo poseedor haya sido habilitado para ejercer la medicina en un Estado miembro. Toda distinción entre esta situación y la situación en que el Estado miembro haya reconocido no el título, sino la formación adquirida fuera de la Comunidad -expidiendo un nuevo título sobre la base de dicha formación- sería artificial y podría privar al artículo 23, apartado 5, de todo efecto real. (23) Ello es cierto incluso si la autorización para ejercer se basa en una evaluación efectiva del conocimiento y de la experiencia, puesto que, como ya he señalado, la base del reconocimiento automático en virtud de la Directiva no radica en superar un examen, sino en completar una formación y superar tal examen.
38 Pero una característica significativa de la situación de la Dra. Tennah-Durez es que parte de su formación la adquirió en o bajo el control de una universidad de un Estado miembro. El título expedido por un Estado miembro en tales circunstancias, ¿cumple los requisitos para su reconocimiento automático y, de ser así, qué proporción de la formación debe haberse recibido en la Comunidad? Sobre esta cuestión se han formulado varias alegaciones ante el Tribunal de Justicia.
39 El Gobierno italiano señaló que la formación debe ser impartida o controlada en su integridad por una universidad de un Estado miembro. Sin embargo, el Reino Unido expresó su interés en que no queden excluidos los estudios que comprendan un número limitado de visitas de intercambio con universidades ubicadas fuera de la Comunidad, mientras que los Gobiernos austriaco y francés, junto a la Comisión, consideraron básicamente que el criterio adecuado es que la mayor parte de la formación -incluida, en particular, según las alegaciones del Gobierno francés y la Comisión, la parte final- tenga lugar en la Comunidad.
40 Por otro lado, el Gobierno belga, si bien aceptó que el título básico de la Dra. Tennah-Durez no fue expedido en los términos previstos en el artículo 23 de la Directiva ya que su formación fue adquirida primordialmente fuera de la Comunidad, señaló la posible anomalía que podría derivarse de una norma estricta que exigiera que más de la mitad de la formación se adquiera en la Comunidad: un candidato con un cierto nivel de conocimientos y experiencia adquiridos fuera de la Comunidad podría tener derecho a ser admitido en el quinto de los siete años de estudio en un Estado miembro, con el resultado de que su título no podría ser automáticamente reconocido, mientras que un candidato con un nivel menor, admitido únicamente en el cuarto año, obtendría un título que tendría que ser reconocido.
41 Aunque no parece carecer de fundamento en absoluto una norma según la cual más de la mitad de la formación en virtud de la cual se ha expedido un título comunitario, incluido el último o últimos años de dicha formación, debe haberse adquirido en la Comunidad con objeto de que dicho título cumpla los requisitos para el reconocimiento automático, no puedo apreciar base alguna para ello en la versión actual de la Directiva. En cambio, de las disposiciones que he analizado antes se desprende claramente que toda la formación debe impartirse o ser controlada por una universidad de un Estado miembro. La expresa aceptación de la formación impartida parcialmente fuera de la Comunidad en el sistema general, (24) unida a la ausencia de referencias a ello en la Directiva, parece confirmar este punto de vista.
42 No obstante, deben hacerse dos importantes observaciones a este respecto.
43 La primera es que la expresión «bajo el control» permite una cierta flexibilidad y, en particular, permite a una universidad de la Comunidad enviar a sus estudiantes durante parte de su formación a un centro de un país no comunitario con el que mantenga vínculos, sin que por ello el título quede privado del reconocimiento automático en virtud de la Directiva, siempre que tal formación se imparta efectivamente bajo el control de la universidad, o dicho en otros términos, siempre que la universidad desempeñe un papel activo en cuanto al contenido y a la calidad de la formación impartida. (25) De igual modo, parece aceptable que una universidad de la Comunidad admita en un curso distinto del primero a un estudiante que haya comenzado su formación en una universidad ubicada fuera de la Comunidad con la que mantenga vínculos similares y sobre cuya formación ejerza tal control. Éste, sin embargo, no parece ser el caso de la Dra. Tennah-Durez, cuya formación en Argelia (o al menos los cinco primeros años de la misma) se ha desarrollado, al parecer, totalmente fuera del control de una universidad de la Comunidad.
44 La segunda consiste en que la normativa comunitaria está evolucionando en el ámbito del mutuo reconocimiento de títulos en general y, a medida que evoluciona, cabe apreciar una tendencia hacia una mayor aceptación de la formación adquirida fuera de la Comunidad como un elemento de un título que merece el reconocimiento automático en toda la Comunidad. Mientras que las primeras fases de coordinación y reconocimiento pueden haberse basado en un grado más limitado de confianza entre los Estados miembros, las circunstancias parecen ser cada vez más propicias para que el legislador adopte disposiciones basadas en un mayor grado de confianza, que abarque no sólo la formación impartida en otros Estados miembros, sino también la formación y los títulos obtenidos fuera de la Comunidad pero reconocidos en dichos Estados.
45 Así, el artículo 42 quater de la Directiva, al que deben adaptarse los Derechos nacionales antes del 1 de enero de 2003, (26) confirma la exigencia establecida en la jurisprudencia de que los títulos de medicina no comunitarios reconocidos en un Estado miembro deben ser tomados en consideración en otros Estados miembros. Y si se adopta la propuesta de la Comisión, (27) tal título podrá ser reconocido automáticamente una vez que su titular tenga más de tres años de experiencia profesional acreditada por el primer Estado miembro, al igual que el título expedido en un Estado miembro pero basado en parte (aunque no primordialmente) en la formación adquirida fuera de la Comunidad.
46 Por tanto, a mi juicio, a la vista de la normativa actualmente en vigor -y sin poner en modo alguno en duda la calidad de la formación médica en países no comunitarios, que a menudo será del mismo nivel y en algunos casos superior a la impartida en los Estados miembros- la confianza recíproca en que se basa la Directiva exige que el artículo 23, apartado 2, sea interpretado en el sentido de que se refiere únicamente a la formación teórica y práctica impartida en una universidad de un Estado miembro o bajo su control.
La segunda cuestión
47 La Directiva coordina los requisitos mínimos de formación, de modo que los títulos expedidos sobre la base de dichos requisitos sean reconocidos en toda la Comunidad. Si un Estado miembro expide, de conformidad con el artículo 23, un diploma, certificado u otro título formal mencionado en el artículo 3, este título deberá ser reconocido, automática e incondicionalmente, en los demás Estados miembros. (28) Además, debe existir la presunción de que el título mencionado en el artículo 3 se expide de conformidad con el artículo 23, puesto que, de otro modo, todo el sistema podría quedar fácilmente inutilizado y el objetivo de facilitar la libertad de circulación de los médicos se vería perjudicado de modo considerable.
48 La función que desempeñan los artículos 9, apartado 5, y 22 dentro del sistema en su conjunto parece clara.
49 Con arreglo al artículo 9, apartado 5, si un título no es mencionado en el artículo 3, debe no obstante ser reconocido si el Estado miembro que lo ha expedido certifica que con él sanciona una formación conforme con el artículo 23. (29) En cambio, si no se expide tal certificado, no se exige el reconocimiento automático en el marco de la Directiva.
50 Con arreglo al artículo 22, en caso de duda justificada, el Estado miembro de acogida podrá exigir al Estado miembro que expidió el título una confirmación de que la formación se ajustaba efectivamente al artículo 23; de nuevo, el reconocimiento debe ser automático e incondicional si se recibe tal confirmación, pero, si no se recibe, la situación queda fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. (30) No obstante, procede subrayar que el artículo 22 se aplica únicamente con carácter excepcional y en caso de duda justificada -como podría ser la suscitada por información específica contenida en la solicitud de reconocimiento, por ejemplo-, en lugar de por meras sospechas derivadas de, por ejemplo, la nacionalidad de origen del solicitante; ello no autoriza a las autoridades nacionales para permitirse tácticas dilatorias o de tanteo del terreno, conductas éstas que serían completamente contrarias al espíritu de la Directiva.
51 En el presente asunto, las autoridades belgas no han certificado en ningún momento que el título básico de la Dra. Tennah-Durez o la formación sobre la que aquél se basó fueran conformes al artículo 23. Antes bien, facilitaron diversas indicaciones a partir de las cuales, examinadas en su conjunto, era difícil concluir de forma inequívoca que el título debe ser reconocido automáticamente o que no cumple los requisitos para tal reconocimiento. Aunque, en lo que respecta a su denominación, se afirmó con claridad que el título se correspondía con el mencionado en el artículo 3, también se señaló que no era conforme al artículo 23 porque seis de los siete años de la formación no se recibieron en Bélgica.
52 Por tanto, no existía ningún certificado expedido con arreglo al artículo 9, apartado 5, que acreditase que el título sancionaba una formación conforme al artículo 23, aunque dicho certificado, de haberse expedido, habría sido vinculante para las autoridades francesas. Además, dichas autoridades pueden haber tenido motivos reales para preguntarse si la Dra. Tennah-Durez había completado siete años de formación a tiempo completo en Bélgica inmediatamente antes de la expedición de su título, de modo que procedía exigir la confirmación prevista en el artículo 22. La situación exacta quedaba, en cualquier caso, poco clara sin un examen más detallado.
53 En estas circunstancias claramente excepcionales, era admisible y adecuado, a mi juicio, que las autoridades francesas examinasen en primer lugar el título de modo más minucioso con objeto de cerciorarse de su situación a la luz de la Directiva, para decidir si debía concederse el reconocimiento sobre la base de dicha situación.
Artículo 43 CE
54 Con todo, no basta con señalar, como he concluido en el contexto de la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, que a la luz de tal examen el título de la Dra. Tennah-Durez no cumple los requisitos para ser reconocido de forma automática y vinculante de conformidad con la Directiva. También es necesario -según el artículo 43 CE, en la interpretación dada por el Tribunal de Justicia, y con arreglo al nuevo artículo 42 quater de la Directiva-, siempre que un nacional comunitario que posea un título de medicina obtenido fuera de la Comunidad desee ejercer la medicina en un Estado miembro distinto de su Estado de origen, realizar una nueva evaluación individual y objetiva de la situación de dicha persona.
55 El Tribunal de Justicia ha establecido esta obligación muy recientemente y con toda claridad en la sentencia Hocsman: (31) «cuando en una situación no regulada por una Directiva relativa al reconocimiento mutuo de diplomas, un nacional comunitario presente una solicitud de habilitación para ejercer una profesión cuyo acceso está subordinado, según la legislación nacional, a la posesión de un título o de una capacitación profesional, o también a períodos de experiencia práctica, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata están obligadas a tomar en consideración todos los diplomas, certificados y otros títulos, así como la experiencia pertinente del interesado, efectuando una comparación entre, por una parte, las aptitudes acreditadas por dichos títulos y por dicha experiencia, y, por otra, los conocimientos y capacitación exigidos por la legislación nacional».
56 Así, el título belga de la Dra. Tennah-Durez, aunque no puede ser reconocido automáticamente y con carácter vinculante con arreglo a la Directiva, debe ser tenido en cuenta por las autoridades francesas, junto a su título argelino y a la formación en que aquél se basa, incluidos su año final de formación en Francia, su posterior actividad profesional en Francia durante los tres o cuatro años siguientes, los dos años de formación específica en medicina general en Bélgica y el título expedido a su favor en consecuencia, así como cualquier otra experiencia profesional que pueda haber adquirido en Bélgica o en cualquier otro lugar. Sólo si los conocimientos y capacitación acreditados por tales títulos y por la experiencia son inferiores a los exigidos por las normas nacionales, las autoridades francesas estarán facultadas para exigir a la Dra. Tennah-Durez que demuestre -únicamente- que ha adquirido la capacitación no acreditada. (32)
57 Aunque el Tribunal de Justicia no es el más indicado para realizar tal apreciación, sugiero que debe existir una razón muy poderosa para poder declarar que los conocimientos y aptitudes de una persona que ha completado cinco años de formación médica en un país no comunitario, seguidos, prácticamente sin interrupción, por seis o siete años de formación médica y actividad profesional dentro de la Comunidad, no alcanzan el nivel exigido para ejercer la medicina en la Comunidad.
58 Si, no obstante, ésta fuera la conclusión, debería adoptarse una decisión suficientemente motivada que debe ser susceptible de recurso. (33) Además, a partir del 1 de enero de 2003, tal decisión deberá adoptarse en un plazo de tres meses, de conformidad con el nuevo artículo 42 quater de la Directiva. Este último requisito tendría por consecuencia que, ante una posición de incertidumbre acerca de la situación de un título a efectos de su reconocimiento automático, las autoridades nacionales no estarían facultadas para posponer una decisión basada en una evaluación de todos los títulos del solicitante hasta el momento en que la incertidumbre se resolviera, a menos que las dos medidas pudieran adoptarse en el plazo de tres meses.
Conclusión
59 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Conseil d'État del modo siguiente:
«El artículo 23, apartado 2, de la Directiva 93/16/CEE del Consejo debe ser interpretado en el sentido de que hace únicamente referencia a la formación impartida en una universidad de un Estado miembro o bajo su control.
Las autoridades de un Estado miembro a las que se solicita el reconocimiento de un diploma, certificado u otro título mencionado en los artículos 3, 5 o 7 de la Directiva 93/16, están en principio vinculadas por la declaración de las autoridades competentes del Estado miembro que lo haya expedido según la cual tal documento constituye un título mencionado en el artículo pertinente y sanciona una formación conforme a las disposiciones pertinentes del título III de dicha Directiva. Sin embargo, si tal declaración -que sólo podrá exigirse en las circunstancias previstas en los artículos 9, apartado 5, o 22 de dicha Directiva- es equívoca, podrán examinar el título con objeto de cerciorarse de su situación a la luz de la Directiva.
Si un nacional comunitario poseedor de un título de medicina expedido en un Estado miembro y mencionado en la Directiva 93/16, pero que no sanciona una formación adquirida íntegramente de conformidad con el artículo 23 de dicha Directiva, solicita autorización para ejercer la medicina en otro Estado miembro, las autoridades competentes de este último deberán tomar en consideración todos los diplomas, certificados y otros títulos, así como la experiencia pertinente de la persona interesada, comparando los conocimientos y aptitudes acreditados por tales títulos con los exigidos por la normativa nacional, y no podrán denegar la autorización a menos que no cumplan tales exigencias y el solicitante no pueda demostrar que ha adquirido los conocimientos y capacitación no acreditados.»
(1) - Directiva de 5 de abril de 1993 destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos (DO L 165, p. 1).
(2) - Directiva 75/362/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, referente al reconocimiento mutuo de los diplomas, certificados y otros títulos de médico, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios (DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186).
(3) - Directiva 75/363/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los médicos (DO L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197), y Directiva 86/457/CEE del Consejo, de 15 de septiembre de 1986, relativa a una formación específica en medicina general (DO L 267, p. 26).
(4) - Este punto se recoge expresamente -aunque, curiosamente, sólo con referencia a los títulos de médico especialista- en el decimocuarto considerando.
(5) - Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de mayo de 2001 por la que se modifican las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE del Consejo, relativas al sistema general de reconocimiento de las calificaciones profesionales, y las Directivas 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE y 93/16/CEE del Consejo, relativas a las profesiones de enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, arquitecto, farmacéutico y médico (DO L 206, p. 1). Al parecer, ningún Estado miembro ha notificado hasta ahora la adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2001/19.
(6) - Del sexto considerando se desprende con claridad que la introducción de esta disposición tiene por objeto la adaptación de esta Directiva a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establecida en las sentencias de 9 de febrero de 1994, Haim (C-319/92, Rec. p. I-425), y Tawil-Albertini (C-154/93, Rec. p. I-451) (véase el punto 18 infra).
(7) - En la sentencia de 14 de septiembre de 2000, Hocsman (C-238/98, Rec. p. I-6623) (véase el punto 18 infra). En la vista de ese asunto, en aparente contradicción con la declaración adjunta a la Directiva 2001/19, la Comisión afirmó que había recibido numerosas quejas de profesionales que se encontraban en la misma situación del Dr. Hocsman en diversos Estados miembros.
(8) - Directiva del Consejo de 21 de diciembre de 1988 relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO L 19, p. 16); Directiva del Consejo de 18 de junio de 1992 relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48 (DO L 209, p. 25).
(9) - Artículo 1, letras a) y b), de la Directiva 92/51; el artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48 contiene disposiciones sustancialmente idénticas.
(10) - Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales [COM(2002) 119 final, de 7 de marzo de 2002].
(11) - El subrayado es mío.
(12) - Citada en la nota 7 supra.
(13) - Citada en la nota 7 supra.
(14) - Citada en la nota 8 supra.
(15) - Véanse, en particular, los apartados 35 y 36 de la sentencia Hocsman.
(16) - Moniteur belge de 4 de julio de 1991.
(17) - Sentencia de 16 de julio de 1998 (C-93/97, Rec. p. I-4837).
(18) - Véase el punto 9 supra.
(19) - No obstante, el sexto año parece haber sido acreditado por la Universidad de Lille II, en Francia (y, por ello, quizá pueda considerarse que se impartió bajo el control de la misma).
(20) - Citada en la nota 4 supra.
(21) - Véase la sentencia Tawil-Albertini, citada en la nota 7 supra, apartados 11 y 12.
(22) - Véase la sentencia de 25 de febrero de 1999, Carbonari y otros (C-131/97, Rec. p. I-1103), apartados 38 a 43.
(23) - Me refiero, por ahora, a la formación impartida íntegramente dentro o fuera de la Comunidad; consideraré la situación «mixta» más adelante (puntos 38 y ss.).
(24) - Véase el punto 15 supra.
(25) - Al menos en la mayoría de las versiones lingüísticas de la Directiva, el concepto de «control» y sus equivalentes -«Aufsicht», «orientaçao», «surveillance», «tilsyn», «toezicht», etc.- implican un control activo más que una verificación pasiva.
(26) - Véase el punto 13 supra.
(27) - Véanse los puntos 16 y 17 supra.
(28) - Véanse también la sentencias Hocsman, citada en la nota 7 supra, apartado 33; de 14 de septiembre de 2000, Erpelding (C-16/99, Rec. p. I-6821), apartado 23, y en relación con las anteriores Directivas, la sentencia de 6 de diciembre de 1994, Comisión/España (C-277/93, Rec. p. I-5515), apartados 13 y 14.
(29) - Es cierto que el artículo 9, que lleva por rúbrica «Derechos adquiridos», versa fundamentalmente sobre problemas suscitados por los títulos y/o la formación adquirida o comenzada antes de la adopción de la Directiva. Así pues, podría pensarse que, como el Reino Unido apuntó en la vista, el artículo 9, apartado 5, sólo comprende los títulos no expedidos ya con la misma denominación, pero que no obstante sancionan una formación conforme al artículo 23. No obstante, no hay nada en su tenor que permita limitar así su alcance, y parece razonable y deseable que también comprenda los cambios de denominación introducidos tras la adopción de la Directiva.
(30) - Los artículos 2, 3 y 23 se aplican a los títulos básicos de medicina. Con respecto a los títulos de especialidades comunes a todos los Estados miembros, pueden encontrarse disposiciones análogas a las que aplicar las mismas consideraciones en los artículos 4, 5, 24 a 26 y 29, y, con respecto a los títulos de especialidades propias de dos o más Estados miembros, en los artículos 6, 7, 24, 25, 27 y 29.
(31) - Citada en la nota 8 supra, apartado 40.
(32) - Véase también la sentencia Hocsman, apartados 35 y 36.
(33) - Véase el punto 50 de mis conclusiones presentadas en el asunto Hocsman y la jurisprudencia allí citada.