62001CC0396_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De Commissie heeft deze inbreukprocedure ingeleid ter zake van het feit dat Ierland niet tijdig maatregelen heeft getroffen teneinde volledig te voldoen aan de verplichtingen neergelegd in de artikelen 3, 4, 5 en 6 van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen(2) ; hierna: „richtlijn”. Meer in het bijzonder heeft Ierland niet volledig vastgesteld welke wateren door verontreiniging door nitraten uit agrarische bron zijn of kunnen worden beïnvloed en hiervan mededeling gedaan aan de Commissie, is het niet overgegaan tot de aanwijzing van kwetsbare zones, heeft het geen actieprogramma’s opgesteld en heeft het geen controles uitgeoefend op de toestand van de wateren.
2. De Ierse regering betwist de door de Commissie gestelde schending van de genoemde verplichtingen slechts ten dele. Het voornaamste punt van geschil betreft de vraag of de maatregelen die zij heeft getroffen al dan niet als actieprogramma’s in de zin van artikel 5 van de richtlijn kunnen worden aangemerkt. Indien deze maatregelen wel als zodanig kunnen worden beschouwd, zou Ierland ingevolge artikel 3, lid 5, van de richtlijn ontheven zijn van de verplichting tot aanwijzing van kwetsbare zones. De Commissie bestrijdt dat Ierland actieprogramma’s als bedoeld in de richtlijn heeft vastgesteld.
3. Hiermee is de kern van het juridisch geschil tussen de Commissie en Ierland aangegeven. Aangezien de overige grieven van de Commissie meer van feitelijke aard zijn en door de Ierse regering niet worden betwist, zal ik mij in deze conclusie beperken tot een korte bespreking van dit juridisch geschilpunt.
II – Juridisch kader
4. Volgens artikel 1 heeft de richtlijn tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
5. Artikel 3, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:
„1. De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.”
6. Artikel 3, leden 2 en 4, bevatten de volgende verplichtingen voor de lidstaten:
„2. De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie.
3. […]
4. De lijst van kwetsbare zones wordt door de lidstaten wanneer zulks dienstig is, doch ten minste om de vier jaar, opnieuw bezien en zo nodig herzien of aangevuld ten einde rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. De lidstaten stellen de Commissie binnen zes maanden in kennis van elke herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones.”
7. Artikel 3, lid 5, geeft de volgende uitzondering op deze verplichting:
„5. De lidstaten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.”
8. Artikel 5 van de richtlijn verplicht de lidstaten ertoe binnen bepaalde termijnen ter verwezenlijking van de in artikel 1 van de richtlijn omschreven doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones. Deze actieprogramma’s dienen rekening te houden met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens en met de milieuomstandigheden van de betrokken gebieden. Tevens worden in deze bepaling eisen gesteld aan de inhoud van de actieprogramma’s. Enerzijds dienen zij te bestaan uit de in bijlage III bij de richtlijn omschreven verplichte maatregelen (artikel 5, lid 4). Anderzijds voorziet artikel 5, lid 5, erin dat de lidstaten noodzakelijk geachte aanvullende of verscherpte maatregelen treffen, indien de door de richtlijn voorgeschreven maatregelen niet toereikend blijken te zijn om de doelstellingen van artikel 1 te verwezenlijken.
9. Ingevolge artikel 12 hadden de lidstaten ten laatste binnen twee jaar na de kennisgeving van de richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen getroffen moeten hebben om aan de richtlijn te voldoen. Deze termijn verstreek op 19 december 1993.
III – Procedure
10. Aan de huidige inbreukprocedure is een uitgebreide precontentieuze fase voorafgegaan. Deze werd op 29 mei 1995 door de Commissie ingeleid met de toezending van een formele ingebrekestelling ter zake van het feit dat Ierland niet binnen de gestelde termijn de Commissie in kennis had gesteld van de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen die het had getroffen om uitvoering te geven aan de richtlijn, dat het heeft verzuimd kwetsbare zones aan te wijzen en dat het tevens heeft verzuimd een code of codes van goede landbouwpraktijken op te stellen. Na een reeks aanvullende ingebrekestellingen van de zijde van de Commissie en daarop volgende reacties van de Ierse regering, richtte de Commissie uiteindelijk op 9 februari 2001 een met redenen omkleed advies tot Ierland in verband met de niet-naleving van genoemde verplichtingen. Ook stelde de Commissie dat Ierland artikel 10 EG had geschonden door haar niet tijdig de verlangde informatie te verschaffen. Van oordeel dat de door Ierland hierop gemelde maatregelen en verschafte inlichtingen nog ontoereikend waren, heeft de Commissie op 10 oktober 2001 de onderhavige procedure voor het Hof ingeleid.
11. De Commissie verzoekt het Hof:
– vast te stellen dat Ierland de krachtens richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet binnen de in de richtlijn gestelde termijnen krachtens artikel 3, lid 1, wateren volgens de criteria van bijlage I aan te wijzen en deze aan de Commissie mee te delen, krachtens artikel 3, lid 2, en/of artikel 3, lid 4, kwetsbare zones aan te wijzen, overeenkomstig artikel 5 actieprogramma’s op te stellen en overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub a, b en c, juiste en volledige controle en toezicht op wateren uit te oefenen;
– Ierland in de kosten te verwijzen.
12. In deze zaak heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden.
IV – Beoordeling
13. Zoals ik in mijn inleiding aangaf betwist Ierland de door de Commissie aangevoerde schending van de verplichtingen uit hoofde van de richtlijn slechts ten dele. Het geschilpunt betreft de vraag of de door Ierland getroffen maatregelen om de verontreiniging van water door nitraten uit agrarische bron te verminderen of te voorkomen, tezamen genomen, kunnen worden beschouwd als actieprogramma’s in de zin van artikel 5 van de richtlijn. Indien dat het geval is, kan Ierland zich beroepen op de uitzondering voorzien in artikel 3, lid 5, op grond waarvan de lidstaten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij de in artikel 5 bedoelde actieprogramma’s opstellen en op hun hele grondgebied toepassen.
14. Hierbij teken ik aan dat het beroep van de Ierse regering op de uitzondering in artikel 3, lid 5, wordt verzwakt doordat zij ten aanzien van de klacht inzake de schending van artikel 5 heeft toegegeven dat de getroffen maatregelen niet geheel voldoen aan de vereisten van die bepaling. Desalniettemin dient te worden onderzocht welke eisen de richtlijn stelt aan de door de lidstaten op te stellen actieprogramma’s en of de Ierse maatregelen daar al dan niet aan beantwoorden.
15. In dit verband wijs ik erop dat hoewel de naleving van artikel 5 van de richtlijn door een aantal lidstaten in verschillende inbreukprocedures voor het Hof aan de orde is geweest, het Hof in zijn arresten tot op heden niet nader is ingegaan op de eisen waaraan een actieprogramma in de zin van deze bepaling moet voldoen.(3) Met het oog op de toetsing van de naleving van de verplichtingen uit hoofde van deze bepaling, is het evenwel nuttig op dit punt een verduidelijking aan te brengen.
16. De richtlijn geeft noch in artikel 2 (begripsomschrijvingen), noch in artikel 5 (actieprogramma’s) een omschrijving van het begrip „actieprogramma”. Ook stelt zij geen expliciete eisen aan de vorm van de door de lidstaten op te stellen actieprogramma’s. Mogelijk is dit te verklaren uit het feit dat het tot op zekere hoogte evident is wat daaronder moet worden verstaan. In het algemeen moet dan worden gedacht aan een document dat als overkoepelend kader dient voor een serie voorgenomen maatregelen gericht op de verwezenlijking van een bepaalde doelstelling volgens een bepaald tijdschema. De notie actieprogramma veronderstelt voorts dat deze maatregelen geschikt zijn voor dat doel en dat zij voldoende samenhangend zijn.
17. Een actieprogramma is met andere woorden een opzichzelfstaand beleidsinstrument, dat doorgaans wordt opgesteld voorafgaand aan de maatregelen die worden getroffen voor de verwezenlijking van de betrokken beleidsdoelstelling. Uiteraard sluit deze tijdsvolgorde niet uit dat ook bestaande maatregelen in een dergelijk programma kunnen worden geïncorporeerd. Van belang is dat een actieprogramma een zelfstandig en herkenbaar kader vormt voor een complex van maatregelen waarmee een beleidsdoel dient te worden bereikt. Dit betekent dat een actieprogramma niet louter impliciet besloten kan zijn in een serie maatregelen die voor een bepaald doel zijn vastgesteld.
18. Het is in deze zin dat het begrip actieprogramma in artikel 5 van de richtlijn moet worden opgevat. Dat een actieprogramma een meeromvattend geheel is dan een serie maatregelen, blijkt ook uit de bewoordingen en de opzet van deze bepaling. Weliswaar kan in sommige taalversies van artikel 5, lid 4, worden gelezen dat een actieprogramma kan worden gelijkgesteld met de te nemen maatregelen („bestaan uit […] maatregelen”, „consist of […] measures”, „consisterán en […] medidas”), uit andere taalversies blijkt dat het actieprogramma inderdaad meeromvattend moet zijn („contiennent les mesures […]”, „enthalten […] Maßnahmen”, „comprendono le misure […]”). Dat deze laatste lezing de juiste is wordt bevestigd door artikel 5, lid 5, waarin – in alle taalversies – is bepaald dat de lidstaten „in het kader van de actieprogramma’s” aanvullende of verscherpte maatregelen treffen in de daaromschreven situatie.
19. Artikel 5 stelt vervolgens in samenhang met bijlage III bij de richtlijn een reeks van eisen waaraan de nationale actieprogramma’s moeten voldoen. Zij dienen gericht te zijn op de verwezenlijking van de tweeledige doelstelling van de richtlijn, te weten de vermindering en de voorkoming van de verontreiniging van wateren door nitraten uit agrarische bron (lid 1). Wat hun territoriaal bereik betreft kunnen zij betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van de lidstaat of op bepaalde kwetsbare zones of gedeelten daarvan (lid 2). Als kwaliteitseis geldt dat zij dienen te worden vastgesteld, rekening houdend met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens en met de ter plaatse bestaande milieuomstandigheden (lid 3). Naar hun inhoud dienen zij een aantal genoemde verplichte maatregelen te bevatten (lid 4 juncto bijlage III), terwijl de lidstaten aanvullende of verscherpte maatregelen dienen te treffen indien de in de richtlijn voorgeschreven maatregelen niet toereikend blijken te zijn (lid 5). Tenslotte dienen zij telkens voor een periode van vier jaren te worden vastgesteld (lid 7 juncto bijlage III, punt 2, sub a en b).(4)
20. Het is in het licht van het vorenstaande dat moet worden beoordeeld of de Ierse regering een beroep kan doen op artikel 3, lid 5.
21. Ter onderbouwing van haar beroep op artikel 3, lid 5, heeft de Ierse regering gewezen op een serie maatregelen die zowel door haar als door enkele lokale autoriteiten zijn getroffen ter uitvoering van de richtlijn. Het gaat daarbij allereerst om regelingen („bye-laws”) die zijn vastgesteld door een viertal graafschappen en die in haar verweerschrift worden aangeduid als „lokale actieprogramma’s”. Deze regelingen verschillen per graafschap afhankelijk van de aldaar bestaande geografische omstandigheden en milieuomstandigheden. Ten aanzien van deze regelingen merkt de Ierse regering op dat de Commissie heeft erkend dat deze naar hun inhoud het bepaalde in bijlage III bij de richtlijn weerspiegelen. Wel erkent zij van haar zijde, dat de Commissie er terecht op heeft gewezen dat deze regelingen niet van toepassing zijn op bepaalde intensieve agrarische bedrijven; deze bedrijven vallen echter onder een bijzonder vergunningstelsel.
22. Verder heeft zij onder de noemer „nationale actieprogramma’s” melding gemaakt van een informatiebrochure („information booklet”), waarin goede landbouwpraktijken zijn vastgelegd, van een plan voor het beheer van het gebruik van voedingsstoffen, van voorstellen van lokale autoriteiten voor het verrichten van onderzoeken bij agrarische bedrijven met het oog op de vaststelling van milieurisico’s (hetgeen kan uitmonden in een waarschuwingsbrief) en van een systeem voor de bescherming van het milieu in agrarische gebieden (Rural Environmental Protection Scheme; hierna: „REPS”).
23. De Ierse regering is van mening dat deze maatregelen tezamen genomen naar hun inhoud als actieprogramma’s in de zin van artikel 5 van de richtlijn zouden kunnen worden aangemerkt. Zij erkent evenwel dat zij niet alle maatregelen heeft getroffen om uitvoering te geven aan artikel 5 op het moment waarop het met redenen omkleed advies werd uitgebracht. Ook erkent zij dat bepaalde van de getroffen maatregelen verplicht zouden moeten worden gesteld om geheel aan de eisen van bijlage III bij de richtlijn te voldoen. Wel tekent zij aan dat waar sommige maatregelen zijn gekoppeld aan de verlening van een subsidie, de Commissie ten onrechte heeft gesteld dat deze maatregelen vrijwillig zijn.
24. De Commissie is van oordeel dat de door de Ierse regering genoemde maatregelen noch individueel, noch collectief als actieprogramma in de zin van artikel 5 van de richtlijn kunnen worden aangemerkt. Deze maatregelen zijn ook nimmer ter kennis van de Commissie gebracht als maatregelen ter uitvoering van deze bepaling. Voor de door de graafschappen vastgestelde maatregelen geldt dat zij tezamen slechts een beperkt territoriaal bereik hebben. Inhoudelijk zijn de getroffen maatregelen op verschillende punten ook niet in overeenstemming met de vereisten van artikel 5 en bijlage III. Zo voorziet artikel 5 van de richtlijn niet in de mogelijkheid van een uitzondering voor deelname aan een stelsel als REPS of voor de intensieve landbouw. Wat betreft laatstgenoemde sector is geen enkele garantie gegeven dat door middel van het vergunningstelsel waaraan deze is onderworpen de vereisten van de richtlijn zullen gelden. Deelname aan REPS is voorts vrijwillig en voldoet daarmee niet aan de eisen van artikel 5 van de richtlijn. Ditzelfde geldt ook voor de bevordering van goede landbouwpraktijken. Ten aanzien van de bevoegdheid van de lokale autoriteiten om agrarische bedrijven te dwingen voedingsstofbeheersplannen op te stellen, merkt de Commissie op dat hiervan nog geen gebruik is gemaakt. De mogelijkheid om onderzoeken uit te voeren met het oog op de vaststelling van risico’s, hetgeen gevolgd kan worden door een waarschuwingsbrief, kan niet in de plaats komen van de specifieke maatregelen voorzien in bijlage III.
25. De rechtsvraag die in deze zaak centraal staat is, zoals aangegeven, of de Ierse regering een actieprogramma in de zin van artikel 5 van de richtlijn heeft opgesteld. Het antwoord op deze vraag kan in het licht van vorenstaande opmerkingen met betrekking tot het instrument actieprogramma kort zijn.
26. Allereerst is duidelijk dat de door de Ierse regering genoemde maatregelen geen deel uitmaken van een algemeen beleidskader gericht op de verwezenlijking van een welomschreven doelstelling, zoals vereist door artikel 5, lid 1, van de richtlijn. Verder vertonen deze maatregelen onderling te weinig samenhang om zelfs impliciet als actieprogramma te kunnen worden aangemerkt. Daarnaast ontbreekt een duidelijk tijdschema voor het bereiken van een tevoren omschreven resultaat. Ten slotte voldoen de Ierse maatregelen, gezien het onverplichte karakter daarvan, ook inhoudelijk niet aan de door artikel 5, lid 4, juncto bijlage III gestelde eisen.
27. De Ierse regering heeft tevens aangegeven dat zij niet heeft willen betogen dat zij geheel aan de vereisten van artikel 5 van de richtlijn heeft voldaan. Wel is zij van mening dat de door haar beschreven maatregelen als constitutieve elementen van een actieprogramma zouden kunnen worden beschouwd.
28. Evenwel moet, zoals boven reeds aangegeven, duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds een actieprogramma en anderzijds de maatregelen die in dat kader worden getroffen. Maatregelen die buiten het kader worden getroffen kunnen, ook in hun onderling verband beschouwd, niet in de plaats komen van de door artikel 5 van de richtlijn verlangde actieprogramma’s.
29. In d eze omstandigheden en ervan uitgaand dat de Ierse regering de door de Commissie aangevoerde grieven niet betwist, ben ik van oordeel dat de Ierse regering de voor haar uit artikel 3, leden 1, 2 en 4, artikel 5 en artikel 6, lid 1, sub a, b en c, van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen heeft geschonden.
V – Conclusie
30. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
– vast te stellen dat Ierland de krachtens richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet binnen de in de richtlijn gestelde termijnen krachtens artikel 3, lid 1, wateren volgens de criteria van bijlage I aan te wijzen en deze aan de Commissie mee te delen, krachtens artikel 3, lid 2, en/of artikel 3, lid 4, kwetsbare zones aan te wijzen, overeenkomstig artikel 5 actieprogramma’s op te stellen en overeenkomstig artikel 6, lid 1, sub a, b en c, juiste en volledige controle en toezicht op wateren uit te oefenen;
– Ierland in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)
–	PB L 375, blz. 1
(3)
–	Arresten van 13 april 2000, Commissie/Spanje (C‑274/98, Jurispr. blz. I‑2823); van 7 december 2000, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑69/99, Jurispr. blz I‑10979); van 8 maart 2001, Commissie/Luxemburg (C‑266/00, Jurispr. blz. I‑2073); van 8 november 2001, Commissie/Italië (C‑127/99, Jurispr. blz. I‑8035), en van 14 maart 2002, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland (C‑161/00, Jurispr. blz. I‑2753).
(4)
–	Volledigheidshalve merk ik op dat artikel 5 voorts voorziet in een tweetal verplichtingen die niet normatief zijn ten aanzien van de actieprogramma’s als zodanig. Het gaat daarbij om de verplichtingen tot het opstellen van controleprogramma’s ter toetsing van de doeltreffendheid van de actieprogramma’s (lid 6) en om het periodiek herzien van de actieprogramma’s (lid 7).