62009CC0505
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
V. TRSTENJAK
van 17 november 2011 (
1
)
Zaak C-505/09 P
Europese Commissie
tegen
Republiek Estland
„Hogere voorziening — Milieu — Luchtverontreiniging — Richtlijn 2003/87/EG — Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten — Nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten voor de Republiek Estland voor de periode 2008-2012 — Bevoegdheden van de lidstaten en de Commissie — Artikel 9, leden 1 en 3, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87”
I – Inleiding
1.
In deze hogere voorziening gaat het om de door richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 (PB L 338, blz. 18), ingevoerde regeling.
2.
Met deze hogere voorziening verzoekt de Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 23 september 2009, Estland/Commissie (T-263/07, Jurispr. blz. II-3463; hierna: „bestreden arrest”) waarin het Gerecht de beschikking van de Commissie van 4 mei 2007 betreffende het nationale plan voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten (hierna: „NTP”) dat de Republiek Estland voor de periode van 2008 tot en met 2012 heeft meegedeeld overeenkomstig richtlijn 2003/87 (hierna: „bestreden beschikking”), nietig verklaard heeft.
II – Rechtskader
3.
Artikel 9 van richtlijn 2003/87 (hierna: „richtlijn”) bepaalt:
„1.   Voor elke in artikel 11, leden 1 en 2, bedoelde termijn stelt elke lidstaat een nationaal plan op, waarin de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die periode toe te wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze rechten toe te wijzen. Het plan wordt gebaseerd op objectieve en transparante criteria, waaronder de in bijlage III [bij de richtlijn] genoemde, waarbij terdege rekening wordt gehouden met reacties vanuit het publiek. De Commissie geeft onverminderd het Verdrag uiterlijk 31 december 2003 richtsnoeren voor de toepassing van de in bijlage III [bij de richtlijn] genoemde criteria.
Voor de in artikel 11, lid 1, bedoelde periode wordt het plan uiterlijk op 31 maart 2004 gepubliceerd en aan de Commissie en de overige lidstaten meegedeeld. Voor latere perioden wordt het plan ten minste achttien maanden voor de aanvang van de betrokken periode gepubliceerd en aan de Commissie en de andere lidstaten meegedeeld.
2.   De nationale toewijzingsplannen worden bestudeerd door het in artikel 23, lid 1, [van de richtlijn] bedoelde comité.
3.   Binnen drie maanden nadat een lidstaat uit hoofde van lid 1 een nationaal toewijzingsplan heeft meegedeeld, kan de Commissie het plan of een deel daarvan verwerpen als het niet met de in bijlage III genoemde criteria of met artikel 10 [van de richtlijn] verenigbaar is. De lidstaten nemen pas een besluit krachtens artikel 11, lid 1, of lid 2, wanneer de voorgestelde wijzigingen door de Commissie zijn aanvaard. Een besluit tot verwerping wordt door de Commissie gemotiveerd.”
4.
Artikel 11, lid 2, van de richtlijn luidt:
„Voor de periode van vijf jaar die ingaat op 1 januari 2008 en voor elke volgende periode van vijf jaar neemt iedere lidstaat een besluit over de totale hoeveelheid emissierechten die hij voor die periode zal toewijzen en leidt hij het proces van toewijzing van die emissierechten aan de exploitant van elke installatie in. Het besluit wordt ten minste twaalf maanden voor het begin van die periode genomen en is gebaseerd op het toewijzingsplan van de lidstaat dat is opgesteld ingevolge artikel 9 en in overeenstemming met artikel 10, met inachtneming van de opmerkingen van het publiek.”
5.
Bijlage III bij de richtlijn vermeldt twaalf criteria voor NTP’s. De in de nrs. 1 tot en met 3 en 12 van bijlage III genoemde criteria luiden respectievelijk:
„1.
De totale hoeveelheid voor de betrokken periode toe te wijzen emissierechten moet enerzijds overeenstemmen met de verplichtingen van de lidstaat om de emissies te beperken overeenkomstig beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto, met inachtneming van het aandeel in de totale emissies dat deze vertegenwoordigen in vergelijking met de emissies uit bronnen die niet onder deze richtlijn en het nationale energiebeleid vallen en moeten anderzijds overeenstemmen met het nationaal programma inzake klimaatverandering. De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten mag niet groter zijn dan de hoeveelheid die waarschijnlijk nodig is voor de strikte toepassing van de in deze bijlage vermelde criteria. Vóór 2008 moet de hoeveelheid in overeenstemming zijn met een ontwikkeling waarmee elke lidstaat zijn streefdoel uit hoofde van beschikking 2002/358/EG en het Protocol van Kyoto kan halen of overtreffen.
2.
De totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten moet overeenstemmen met evaluaties die overeenkomstig beschikking 93/389/EEG zijn gemaakt van de feitelijke en de te verwachten vorderingen bij het realiseren van de bijdragen van de lidstaten aan de communautaire verplichtingen.
3.
De hoeveelheden toe te wijzen emissierechten moeten overeenstemmen met de mogelijkheden, waaronder de technologische mogelijkheden, van de door deze regeling bestreken activiteiten om de emissies terug te dringen. De lidstaten kunnen hun verdeling van emissierechten baseren op de gemiddelde emissies van broeikasgassen per product bij elke activiteit en de haalbare vooruitgang bij elke activiteit.
[...]
12.
In het plan wordt het maximale aantal [gecertificeerde emissiereducties] en [emissiereductie-eenheden] gespecificeerd dat door exploitanten in het kader van de gemeenschapsregeling mag worden gebruikt als een percentage van de aan iedere installatie toegewezen hoeveelheid. Dit percentage moet stroken met de supplementariteitsverplichtingen van de lidstaat overeenkomstig het Protocol van Kyoto en de besluiten die zijn genomen overeenkomstig het UNFCCC en het Protocol van Kyoto.”
III – Voorgeschiedenis van het geding en bestreden beschikking
6.
De feiten die voorafgingen aan het vaststellen van de bestreden beschikking, en het dispositief hiervan zijn uiteengezet in de punten 6 tot en met 9 van het bestreden arrest.
IV – Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
7.
De Republiek Estland heeft tegen de bestreden beschikking beroep ingesteld bij het Gerecht. Het procesverloop voor het Gerecht is uiteengezet in de punten 10 tot en met 21 van het bestreden arrest.
8.
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht de beschikking in haar geheel nietig verklaard.
9.
Om te beginnen verwerpt het Gerecht in de punten 28 tot en met 34 van dit arrest de argumenten van de Commissie ten aanzien van de gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring.
10.
Vervolgens beoordeelt het Gerecht in de punten 49 tot en met 94 van het bestreden arrest het middel van Estland inzake bevoegdheidsoverschrijding wegens schending van de artikelen 9, leden 1 en 3, en 11, lid 2, van de richtlijn. In de eerste plaats stelt het Gerecht vast dat de Commissie de grenzen van haar controlebevoegdheid uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft overschreden door enerzijds in de bestreden beschikking een specifieke hoeveelheid emissierechten nader te bepalen, waarvan elke overschrijding wordt geacht onverenigbaar te zijn met de door de richtlijn vastgestelde criteria, en anderzijds het NTP van Estland te verwerpen voor zover de totale hoeveelheid emissierechten die daarin wordt voorgesteld, deze bovengrens overschrijdt. In de tweede plaats verklaart het Gerecht dat de Commissie artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft geschonden door haar eigen beoordeling in de plaats te stellen van de beoordeling van Estland in zijn NTP. In dit verband stelt het eveneens vast dat de gegevens en evaluatiemethoden van de Commissie niet noodzakelijkerwijze de meest representatieve zijn. Omdat het Gerecht van mening was dat het middel inzake schending van de artikelen 9, leden 1 en 3, en 11, lid 2, van de richtlijn gegrond was, heeft het de artikelen 1, lid 1, 2, lid 1, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking nietig verklaard.
11.
Hierna stelt het Gerecht in de punten 99 tot en met 113 van het bestreden arrest, in het kader van de beoordeling van de vraag of het NTP van Estland in overeenstemming was met criterium nr. 3 van bijlage III bij de richtlijn, vast dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden. Het Gerecht oordeelt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de berekeningen in dit NTP onjuist waren en oordeelt dan ook dat de artikelen 1, lid 2, en 2, lid 2, van de bestreden beschikking nietig moeten worden verklaard.
12.
Tot slot verklaart het Gerecht in punt 114 van het bestreden arrest dat de artikelen 1, leden 1 en 2, 2, leden 1 en 2, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking niet kunnen worden gescheiden van de rest van de bestreden beschikking, en bepaalt dat deze beschikking in haar geheel moet worden nietig verklaard.
V – Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
13.
De Commissie heeft hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest en hierin geconcludeerd dat het het Hof behage:
—
het bestreden arrest te vernietigen, en
—
de Republiek Estland te verwijzen in de kosten.
14.
In haar memorie van antwoord op de hogere voorziening van de Commissie concludeert de Republiek Estland dat het het Hof behage:
—
de hogere voorziening af te wijzen;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten;
—
ingeval het Hof de hogere voorziening toewijst, de zaak terug te wijzen naar het Gerecht teneinde te beslissen op de stellingen van de Republiek Estland inzake kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie, schending van artikel 175, lid 2, sub c, EG en schending van de motiveringsplicht.
15.
Bij beschikking van 1 juni 2010 is het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie en zijn de Tsjechische Republiek en de Republiek Letland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Estland.
16.
Op 29 september 2011 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waarbij vertegenwoordigers van de Deense, de Estse en de Letse regering en van de Commissie hun standpunten nader uiteengezet hebben en vragen hebben beantwoord.
VI – Het procesbelang van de Commissie
17.
Op 11 december 2009, dus nadat de bestreden beschikking nietig verklaard was en nadat de Commissie hogere voorziening tegen het bestreden arrest had ingesteld, heeft de Commissie een nieuwe beschikking gegeven op grond van artikel 9, lid 3, van de richtlijn. In deze nieuwe beschikking heeft zij het NTP van Estland verworpen en bevestigd dat dit onverenigbaar is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria, zonder de bovengrens voor de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten aan te geven. Estland heeft zich niet verzet tegen de nieuwe beschikking. Op 4 september 2010 heeft Estland een nieuw NTP aangemeld.
18.
Onder deze omstandigheden dient het procesbelang van de Commissie te worden onderzocht. Het Hof kan ambtshalve het procesbelang van een partij bij het voortzetten van een hogere voorziening toetsen wanneer zich na het arrest van het Gerecht een feit heeft voorgedaan waardoor dit arrest niet langer nadelig is voor de rekwirant, en op die grond de hogere voorziening niet-ontvankelijk of zonder voorwerp verklaren. Het bestaan van een procesbelang van een rekwirant onderstelt dat de uitkomst van de hogere voorziening in het voordeel van de rekwirant kan zijn. (
2
)
19.
In casu heeft de vaststelling van de nieuwe beschikking er niet toe geleid dat de Commissie alle belang bij het voortzetten van de hogere voorziening heeft verloren. Een eventuele vernietiging van het bestreden arrest zou weliswaar niet tot gevolg hebben dat de bestreden beschikking, die ondertussen is vervangen door de nieuwe beschikking, herleeft. De Commissie heeft echter nog steeds belang bij een arrest van het Hof waarin de door de Commissie verdedigde uitlegging van artikel 9, lid 3, van de richtlijn wordt bevestigd. De Tsjechische Republiek, de Republiek Hongarije, de Republiek Litouwen en Roemenië hebben immers voor het Gerecht beschikkingen van de Commissie waarin deze hun respectieve NTP heeft verworpen, bestreden. (
3
) De behandeling van deze zaken is geschorst in afwachting van de uitspraak van het Hof in deze zaak en in de zaak Commissie/Polen, C-504/09 P. De Commissie behoudt dan ook een procesbelang met het oog op deze procedures voor het Gerecht.
VII – Het eerste middel
20.
In haar eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht, artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te hebben geschonden.
21.
Dit middel heeft betrekking op de punten 28 tot en met 34 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de door de Commissie in het kader van de procedure in eerste aanleg aangevoerde exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft onderzocht. De Commissie had verzocht om niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van Estland, voor zover Estland niet uitsluitend had verzocht om nietigverklaring van de artikelen 1, leden 1 en 2, 2, leden 1 en 2, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking, maar om nietigverklaring van de beschikking in haar geheel. Volgens de Commissie volgt de gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van het beroep van Estland uit het feit dat Estland uitsluitend middelen heeft aangevoerd die betrekking hebben op de artikelen 1, leden 1 en 2, 2, leden 1 en 2, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking en dat de andere bepalingen van de bestreden beschikking hiervan kunnen worden gescheiden. Het Gerecht heeft dit verzoek verworpen en geoordeeld dat wanneer de door Estland aangevoerde middelen gegrond zouden zijn, de bestreden beschikking in haar geheel diende te worden nietig verklaard omdat de bepalingen waarop de naar voren gebrachte grieven betrekking hebben niet kunnen worden gescheiden van de rest van de beschikking.
22.
De Commissie verwijt het Gerecht artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te hebben geschonden door het beroep van Estland ontvankelijk te verklaren voor zover het strekte tot nietigverklaring van de bestreden beschikking in haar geheel. De door Estland aangevoerde middelen hadden uitsluitend betrekking op de artikelen 1, leden 1 en 2, 2, leden 1 en 2, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking. De andere bepalingen van de bestreden beschikking zouden van deze bepalingen kunnen worden gescheiden.
23.
Het eerste middel van de Commissie moet worden verworpen, waarbij echter een deel van de motivering van het Gerecht moet worden vervangen. In tegenstelling tot de benadering die het Gerecht heeft gevolgd, moet het verzoek van de Commissie worden verworpen wat er ook zij van de vraag naar de scheidbaarheid van de bepalingen van de bestreden beschikking.
24.
Voor het Gerecht had de Commissie aangevoerd dat het verzoekschrift van Estland niet overeenstemde met artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof en artikel 44, lid 1, sub c en d, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Volgens deze artikelen is een verzoekschrift niet ontvankelijk wanneer de rekwirant het voorwerp van het geschil, de conclusies en de ter ondersteuning van deze conclusies ingeroepen middelen niet voldoende duidelijk uiteenzet. De essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep dienen dus — althans summier, maar coherent en begrijpelijk — uit het verzoekschrift zelf te volgen, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen op het beroep, eventueel zonder bijkomende informatie. (
4
)
25.
In casu heeft Estland het voorwerp van het geschil, de conclusies en de ter ondersteuning van deze conclusies ingeroepen middelen voldoende nauwkeurig uiteengezet. Het was duidelijk dat Estland verzocht om nietigverklaring van de bestreden beschikking in haar geheel en van mening was dat dit verzoek gerechtvaardigd was op grond van de middelen die het ter ondersteuning hiervan had aangevoerd. Derhalve is voldaan aan de eisen van artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof en van artikel 44, lid 1, sub c en d, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
26.
In tegenstelling tot de benadering van het Gerecht was het niet noodzakelijk om in het kader van het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep de scheidbaarheid van de bepalingen van de bestreden beschikking te beoordelen. Immers, ook al moet de scheidbaarheid van de bepalingen van een handeling worden beoordeeld in het kader van het onderzoek naar de ontvankelijkheid wanneer de verzoeker verzoekt om gedeeltelijke nietigverklaring van de handeling (
5
), dit hoeft niet te worden onderzocht in het kader van de ontvankelijkheid, maar uitsluitend in het kader van de gegrondheid van het beroep wanneer wordt verzocht om nietigverklaring van de bestreden handeling in haar geheel. De vraag of algehele nietigverklaring gerechtvaardigd is in het licht van de aangevoerde middelen en het onscheidbare karakter van de bepalingen van de handeling kan logischerwijze slechts worden behandeld nadat de gegrondheid van ten minste één middel is onderzocht, en is derhalve een vraag van de gegrondheid van het beroep. Een dergelijke benadering lijkt mij bovendien te moeten worden gevolgd om redenen van proceseconomie. Enerzijds hoeft op de vraag of de bepalingen van een handeling van elkaar gescheiden kunnen worden, niet te worden ingegaan indien alle aangevoerde middelen moeten worden verworpen. Anderzijds dient te worden vastgesteld dat het Gerecht, zelfs wanneer het de klacht van de Commissie had gehonoreerd en beslist dat het beroep ten aanzien van enkele bepalingen van de bestreden beschikking „niet-ontvankelijk” was, nog altijd alle door Estland aangevoerde middelen had moeten onderzoeken.
27.
Het eerste middel van de Commissie moet dan ook worden verworpen en de motivering van het Gerecht in de punten 28 tot en met 34 van het bestreden arrest moet worden vervangen.
VIII – Het tweede middel
28.
Het tweede middel van de Commissie is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van de artikelen 9, leden 1 en 3, en 11, lid 2, van de richtlijn.
29.
Dit middel is gericht tegen de motivering van het Gerecht in de punten 49 tot en met 94 van het bestreden arrest. In de punten 49 tot en met 55 van het bestreden arrest maakt het Gerecht allereerst enkele opmerkingen over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten en onderzoekt het vervolgens, in de punten 56 tot en met 86 van het bestreden arrest, hoe de Commissie haar bevoegdheden in casu heeft uitgeoefend. Na de inhoud van de bestreden beschikking kort te hebben samengevat in de punten 57 en 58 van het bestreden arrest heeft het Gerecht in de punten 60 tot en met 94 van het bestreden arrest vastgesteld dat de Commissie de grenzen van haar controlebevoegdheid van artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft overschreden. In de eerste plaats verwijt het Gerecht de Commissie een specifieke hoeveelheid emissierechten te hebben bepaald waarvan elke overschrijding zou worden geacht onverenigbaar te zijn met de door de richtlijn vastgestelde criteria, en het NTP van Estland te hebben verworpen voor zover de totale hoeveelheid emissierechten die daarin werd voorgesteld, deze bovengrens overschreed. In de tweede plaats verwijt het Gerecht de Commissie dat zij niet enkel de rechtmatigheid van het NTP van Estland heeft gecontroleerd, maar haar eigen beoordeling daadwerkelijk in de plaats van de door deze lidstaat verrichte beoordeling heeft gesteld. Vervolgens heeft het Gerecht kritiek geuit op de keuze van de gegevens inzake de emissies, die als uitgangspunt moesten dienen voor de prognoses voor de betreffende periode, en op de keuze van de methoden voor de berekening van de verwachte evolutie van de emissies tussen de referentieperiode en de betrokken periode. Tot slot verwerpt het Gerecht de overige argumenten die de Commissie heeft aangevoerd om haar verwerping van het NTP te rechtvaardigen.
30.
In haar voorafgaande opmerkingen bij het tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht allereerst dat het de controle door de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft vergeleken met een controle van de omzetting van richtlijnen (A). Vervolgens valt het middel van de Commissie uiteen in twee onderdelen, ten eerste schending van het beginsel van gelijke behandeling (B), en ten tweede miskenning van het voorwerp en het doel van de richtlijn (C).
A – De aard van de controle uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn
31.
Allereerst dient de kritiek van de Commissie met betrekking tot de aard van haar controle uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn te worden onderzocht.
32.
Deze kritiek heeft betrekking op de motivering in de punten 49 tot en met 56 van het bestreden arrest. In punt 50 van het bestreden arrest heeft het Gerecht er allereerst aan herinnerd dat bestuurshandelingen moeten worden vastgesteld met inachtneming van de bevoegdheden die aan de diverse bestuurlijke instanties zijn toegekend. Het Gerecht verwijst vervolgens, in de punten 51 en 52 van het bestreden arrest, naar artikel 249, derde alinea, EG (thans artikel 288, derde alinea, VWEU) en verklaart dat op het gebied van het milieu, dat is geregeld in de artikelen 174 EG tot en met 176 EG (thans de artikelen 191 VWEU tot en met 193 VWEU), de bevoegdheden van de Gemeenschap en van de lidstaten zijn gedeeld. Het Gerecht leidt hieruit af dat bij het ontbreken van een communautair voorschrift dat duidelijk en nauwkeurig bepaalt welke vorm en middelen de lidstaat moet gebruiken, de lidstaten in principe volledige vrijheid genieten ten aanzien van de keuze van de vormen en middelen, en dat het aan de Commissie staat om rechtens genoegzaam aan te tonen dat de door de lidstaat gebruikte instrumenten in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Met betrekking tot de bevoegdheden van de lidstaten stelt het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest vast dat alleen de lidstaten bevoegd zijn om het NTP vast te stellen en om eindbeslissingen te nemen over met name de totale hoeveelheid emissierechten. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden beschikt de lidstaat over een zekere beleidssmarge. In de punten 54 en 55 van het bestreden arrest stelt het Gerecht vast dat de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn enerzijds bevoegd is om na te gaan of de NTP’s in overeenstemming zijn met de criteria van de richtlijn, en anderzijds NTP’s te verwerpen omdat zij hiermee onverenigbaar zijn. Zoals volgt uit punt 56 van het bestreden arrest is het Gerecht van mening dat de controle van de Commissie een rechtmatigheidscontrole is.
33.
In het kader van het tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het haar controle uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft aangemerkt als rechtmatigheidscontrole. Alvorens dit verwijt te onderzoeken (2) dient eerst kort de in de artikelen 9 en 11 van de richtlijn ingestelde procedure van controle van NTP’s te worden beschreven (1).
1. De procedure van controle van NTP’s
34.
Volgens artikel 1 is in de richtlijn een gemeenschapsregeling voor de handel in broeikasgasemissierechten vastgelegd, teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen.
35.
In het kader van deze regeling dient elke lidstaat een NTP op te stellen waarin met name de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die handelsperiode toe te wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze toe te wijzen. Overeenkomstig artikel 9, lid 1, tweede zin, van de richtlijn dient dit NTP te zijn gebaseerd op objectieve en transparante criteria, waaronder de in bijlage III bij de richtlijn genoemde, waarbij terdege rekening moet worden gehouden met reacties vanuit het publiek. De lidstaten dienen hun NTP achttien maanden voor de aanvang van de handelsperiode mee te delen aan de Commissie en de andere lidstaten.
36.
Volgens artikel 9, lid 3, van de richtlijn gaat de Commissie na of de NTP's die zijn meegedeeld, in overeenstemming zijn met de in bijlage III of in artikel 10 van de richtlijn genoemde criteria, en verwerpt zij de NTP’s die hier niet mee overeenstemmen. Uit artikel 11, lid 2, van de richtlijn volgt dat een lidstaat zijn eindbeslissing over de totale hoeveelheid emissierechten die hij voornemens is voor de betreffende periode toe te wijzen, kan baseren op een NTP dat door de Commissie is goedgekeurd of niet binnen drie maanden nadat het is meegedeeld is verworpen. Een lidstaat kan daarentegen zijn eindbeslissing niet baseren op een NTP dat door de Commissie is verworpen. De Commissie heeft dus een blokkeringsbevoegdheid.
2. De grieven van de Commissie
37.
Het Gerecht heeft terecht geoordeeld dat de controle van de NTP’s door de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn een conformiteitscontrole is. Zoals het Gerecht in de punten 53 en 54 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, volgt uit deze bepaling ondubbelzinnig dat de rol van de Commissie beperkt is tot een controle of het NTP van de lidstaat in overeenstemming is met de criteria van bijlage III en met artikel 10 van de richtlijn. Om een NTP te verwerpen, moet de Commissie dan ook aantonen dat de lidstaat de beleidsmarge die de richtlijn hem toekent heeft overschreden.
38.
De grieven die de Commissie aanvoert tegen de motivering van het Gerecht zijn ongegrond.
39.
Ten eerste kan uit het feit dat de controle volgens artikel 9, lid 3, van de richtlijn een voorafgaande is, niet worden afgeleid dat die verder gaat dan een conformiteitscontrole. De richtlijn wijst weliswaar een belangrijke rol toe aan de Commissie, die in het bijzonder beschikt over een controle- en blokkeringsbevoegdheid, maar artikel 9, lid 3, van de richtlijn kent haar niet de bevoegdheid toe in de plaats te treden van een lidstaat voor wat betreft het opstellen van zijn NTP of het vaststellen van zijn eindbeslissing over de toe te wijzen emissierechten. De Commissie kan een NTP dus alleen verwerpen wanneer zij aantoont dat de lidstaat de beleidsmarge die de richtlijn hem toekent heeft overschreden.
40.
Ten tweede heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat de kwalificatie van de controle van artikel 9, lid 3, van de richtlijn als conformiteitscontrole overeenstemt met artikel 249, derde alinea, EG, op grond waarvan een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar dat aan de nationale instanties de bevoegdheid moet worden gelaten om de vorm en de middelen te kiezen. In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, is deze regel in casu van toepassing.
41.
Allereerst faalt het argument van de Commissie, dat artikel 249, derde alinea, EG alleen van toepassing is op een controle achteraf, zoals bij een inbreukprocedure. Deze regel geldt algemeen. Er moet dus rekening mee worden gehouden wanneer dient te worden onderzocht of de Commissie de keuze van de lidstaten ten aanzien van de gegevens en evaluatiemethoden die zij hebben gebruikt voor het opstellen van hun NTP in acht heeft genomen.
42.
Ook faalt het betoog van de Commissie, dat de lidstaten zich niet kunnen beroepen op een beleidsmarge omdat artikel 249, derde alinea, EG niet van toepassing zou zijn vanwege de „regelgevende” aard van artikel 9, lid 3, van de richtlijn. De Commissie is van mening dat een bepaling van een richtlijn die uitsluitend van toepassing is tussen de instellingen en de lidstaten en waarvan de toepasselijkheid dus niet afhangt van een eerdere omzetting in nationaal recht, van „regelgevende” aard is. Deze redenering overtuigt mij niet. Artikel 249, derde alinea, EG is van toepassing op alle bepalingen van een richtlijn, dus ook op bepalingen die uitsluitend van toepassing zijn tussen de instellingen en de lidstaten. Voor het overige voert de Commissie geen enkele overtuigende reden aan waarom een bepaling als artikel 9, lid 3, van de richtlijn de lidstaten geen beleidsmarge zou toestaan ten aanzien van de vorm en de middelen, wanneer deze elementen niet geharmoniseerd zijn in de richtlijn. In ieder geval is de benadering van het Gerecht gerechtvaardigd, gelet op het feit dat de richtlijn is vastgesteld op een gebied waarop de bevoegdheden gedeeld zijn en de lidstaten hun bevoegdheid behouden wanneer een onderdeel niet geharmoniseerd is.
43.
Ten derde kan de Commissie zich er niet met goed gevolg op beroepen dat zij beschikt over een beoordelingsmarge wanneer zij in het kader van haar controle van NTP’s uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn haar eigen ingewikkelde economische en ecologische afwegingen moet maken, en dat deze beoordelingsmarge de beleidsmarge van de lidstaten beperkt. Deze beoordelingsmarge van de Commissie kan immers niet de aard van de controle veranderen, die in artikel 9, lid 3, van de richtlijn is geconcipieerd als conformiteitscontrole. De beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt, maakt het dus mogelijk dat zij een ijkpunt bepaalt op basis van de gegevens en middelen van haar keuze en dat zij kan gebruiken om aan te tonen dat het NTP niet in overeenstemming is met de criteria van bijlage III en met artikel 10 van de richtlijn. Zij kan deze beoordelingsmarge echter niet gebruiken om een NTP te verwerpen uitsluitend vanwege het feit dat het niet in overeenstemming is met het ijkpunt dat zij heeft gekozen.
44.
De tegen de voorafgaande opmerkingen van het Gerecht in de punten 49 tot en met 56 van het bestreden arrest aangevoerde grieven moeten dan ook worden verworpen.
B – Het eerste onderdeel: schending van het beginsel van gelijke behandeling
45.
Het eerste onderdeel van het tweede middel van de Commissie heeft betrekking op de vaststelling van het Gerecht dat de Commissie artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft geschonden door de door Estland gemaakte beoordeling te vervangen door haar eigen beoordeling. Dit middel bestaat uit twee grieven: enerzijds schending van het beginsel van gelijke behandeling (1), en anderzijds onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht met betrekking tot de door de Commissie vervangen gegevens (2).
1. De grief inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling
46.
In de procedure voor het Gerecht heeft de Commissie haar uitlegging van artikel 9, lid 3, van de richtlijn, dat zij niet verplicht was de gegevens te onderzoeken die Estland had opgenomen in haar NTP, verdedigd met het argument dat het beginsel van gelijke behandeling haar ertoe verplichtte voor de NTP’s van alle lidstaten gegevens uit dezelfde bron en dezelfde beoordelingsmethoden te gebruiken.
47.
In de punten 87 tot en met 90 van het bestreden arrest heeft het Gerecht deze stelling verworpen. Het heeft geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling de in de richtlijn voorziene verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten, op grond waarvan de lidstaten bevoegd zijn hun NTP op te stellen en de eindbeslissing over de hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te nemen, niet kan veranderen. De controlebevoegdheid van de Commissie is dus beperkt tot een controle van de conformiteit van de gegevens in het NTP aan de criteria van bijlage III bij de richtlijn. Dientengevolge kan de Commissie niet volstaan met het vervangen van de gegevens in het NTP door haar eigen gegevens. Bovendien kan de Commissie zorgen voor gelijke behandeling van de lidstaten door het door elk van de lidstaten overgelegde NTP met dezelfde mate van zorgvuldigheid te beoordelen.
48.
De Commissie verwijt het Gerecht haar controlebevoegdheid van artikel 9, lid 3, van de richtlijn onjuist te hebben uitgelegd en het beginsel van gelijke behandeling te hebben geschonden. Zij zou verplicht zijn voor alle lidstaten actuele gegevens uit dezelfde bron en prognoses uit dezelfde periode te gebruiken, om er zo voor te zorgen dat alle NTP’s gelijk worden behandeld.
49.
Eerst dient de grief te worden onderzocht, dat het Gerecht de omvang van de controlebevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn onjuist heeft uitgelegd (a), alvorens in te gaan op de kritiek inzake het beginsel van gelijke behandeling (b). Tot slot zal ik de andere tegen de motivering van het Gerecht aangevoerde punten van kritiek onderzoeken (c).
a) De omvang van de controlebevoegdheid van de Commissie
50.
In de eerste plaats verwijt de Commissie het Gerecht de omvang van haar controlebevoegdheid uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn onjuist te hebben uitgelegd. Zij is van mening dat zij bevoegd is om zelf de parameters te bepalen voor de beoordeling of de gegevens in de NTP’s in overeenstemming zijn met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria. Dientengevolge is zij van mening dat zij niet verplicht was na te gaan of de in de NTP’s gebruikte economische gegevens juist waren.
51.
Deze grief van de Commissie is ongegrond. Het Gerecht heeft terecht geoordeeld dat de Commissie diende na te gaan of de economische gegevens die Estland had opgenomen in zijn NTP, in overeenstemming waren met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria.
52.
Zoals hierboven uiteengezet, kent artikel 9, lid 3, van de richtlijn aan de Commissie uitsluitend een bevoegdheid tot een conformiteitscontrole toe, op grond waarvan zij een NTP van een lidstaat dat niet in overeenstemming is met de in bijlage III of in artikel 10 van de richtlijn genoemde criteria kan verwerpen. (
6
)
53.
Met betrekking tot de intensiteit van de controle stelt het Gerecht in de punten 68, 69, 75, 79 en 80 van het bestreden arrest op goede gronden vast dat in bijlage III bij de richtlijn de criteria worden genoemd waaraan een lidstaat in zijn NTP moet voldoen, zonder dat wordt voorgeschreven welke vormen en middelen moeten worden gebruikt om te beoordelen of het NTP in overeenstemming is met de genoemde criteria. Het blijft de lidstaten dus vrijstaan de gegevens en evaluatiemethoden van hun keuze te gebruiken mits deze niet leiden tot resultaten die niet in overeenstemming zouden zijn met deze criteria. In het kader van haar controle uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn dient de Commissie deze handelingsmarge van de lidstaten in acht te nemen. Hieruit volgt dat zij het NTP van een lidstaat niet kan verwerpen om de enkele reden dat de gegevens erin niet in overeenstemming zijn met de gegevens van haar keuze, maar dat het aan haar staat aan te tonen dat de gegevens in het NTP niet in overeenstemming zijn met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria.
54.
De argumenten die de Commissie aanvoert ter rechtvaardiging van haar standpunt overtuigen mij niet.
55.
Ten eerste dient het argument van de Commissie te worden verworpen, dat zij niet verplicht was gegevens in het NTP van Estland te onderzoeken omdat zij de lidstaten had herinnerd aan het belang van geverifieerde gegevens van werkelijke emissies. Een dergelijke benadering zou gerechtvaardigd zijn in een systeem waarin de Commissie zich in de plaats zou kunnen stellen van een lidstaat of zelf de toepasselijke parameters voor het beoordelen van de conformiteitscriteria zou kunnen bepalen. De richtlijn kent de Commissie dergelijke bevoegdheden echter niet toe. Indien de Commissie twijfels had over de overeenstemming van de gegevens in het NTP, lag het op haar weg aan te tonen dat deze gegevens niet in overeenstemming waren met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria.
56.
Ten tweede kan uit het feit dat de Commissie de NTP’s van verschillende lidstaten tegelijkertijd controleerde, niet worden afgeleid dat de richtlijn haar de bevoegdheid toekent de gegevens in het NTP van een lidstaat te vervangen door de gegevens van haar keuze.
57.
Ten derde kan een teleologische uitlegging die het doel van artikel 9, lid 3, van de richtlijn duidelijk maakt, de benadering van de Commissie dat zij niet verplicht was de gegevens te onderzoeken die Estland in zijn NTP had opgenomen, evenmin rechtvaardigen.
58.
Een dergelijke benadering vindt geen steun in punt 30 van de considerans van de richtlijn. Hierin wordt uitsluitend gesteld dat de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten niet voldoende kan worden verwezenlijkt door de individuele lidstaten, en derhalve beter op gemeenschapsniveau kan worden verwezenlijkt.
59.
Verder dient het argument te worden verworpen, dat de doelstellingen van de richtlijn niet zouden kunnen worden bereikt wanneer de Commissie op een andere manier te werk zou zijn gegaan dan zij voorstelde. Op gebieden met gedeelde bevoegdheid, zoals de milieubescherming, staat het aan de Uniewetgever te bepalen welke maatregelen noodzakelijk zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Wanneer de keuze van de wetgever op duidelijke en ondubbelzinnige wijze blijkt uit het betrokken document, past het de rechters van de Unie niet door middel van een teleologische uitlegging de beoordeling van de wetgever te vervangen door hun eigen beoordeling.
60.
De wil van de Uniewetgever om aan de Commissie uitsluitend een bevoegdheid tot conformiteitscontrole toe te kennen en geen substitutiebevoegdheid of een bevoegdheid tot uniformisering blijkt niet alleen uit de duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 9, lid 3, van de richtlijn, maar ook uit zijn totstandkomingsgeschiedenis. (
7
) De door de Commissie gegeven uitlegging aan artikel 9, lid 3, van de richtlijn overschrijdt dan ook de grenzen van een teleologische uitlegging. Het is aan de Uniewetgever deze bepaling te wijzigen wanneer hij van mening is dat de beoogde doelstellingen hiermee niet bereikt kunnen worden. (
8
)
61.
De kritiek dat de omvang van de controlebevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn onjuist is opgevat, dient dus te worden verworpen.
b) Het beginsel van gelijke behandeling
62.
In de tweede plaats verwijt de Commissie het Gerecht het beginsel van gelijke behandeling te hebben geschonden.
63.
Dit verwijt is ongegrond.
64.
Het beginsel van gelijke behandeling verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de gemeenschapshandeling die het betrokken onderscheid invoert. (
9
)
65.
Vastgesteld moet worden dat de grief van de Commissie gebaseerd is op een onjuiste opvatting van haar controlebevoegdheid uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn. In tegenstelling tot wat de Commissie stelt, geeft deze bepaling haar niet het recht de economische parameters te bepalen voor de beoordeling of een NTP in overeenstemming is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria. Zoals hierboven uiteengezet, laat de richtlijn een handelingsmarge aan de lidstaten, die de vrijheid hebben de gegevens en beoordelingsmethoden van hun keuze te gebruiken, mits deze keuzen niet leiden tot resultaten die niet in overeenstemming zijn met deze criteria. De eventuele verschillen tussen de keuzen van de lidstaten zijn een uiting van hun handelingsmarge, die de Commissie bij haar conformiteitscontrole in acht dient te nemen. De Commissie schendt dus niet het beginsel van gelijke behandeling wanneer zij de verschillende keuzen van de lidstaten accepteert, voor zover de lidstaten hun handelingsmarge niet te buiten gaan.
66.
De grief inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling moet dan ook worden verworpen.
c) De grenzen aan het wijzigen van een NTP
67.
In de derde plaats dient de kritiek van de Commissie te worden onderzocht, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat NTP’s onbeperkt gewijzigd kunnen worden. De Commissie is van mening dat, nu de richtlijn niets zegt over de mogelijkheid andere wijzigingen in de NTP’s aan te brengen dan die ter aanpassing van het NTP aan de afwijzende beslissing van de Commissie, wijziging van NTP’s niet kan worden aanvaard, omdat dit het functioneren van de regeling voor de handel in emissierechten in gevaar zou brengen en de lidstaten ertoe zou kunnen aanzetten hun NTP’s met vertraging of onvolledig mee te delen om eventueel gunstigere gegevens te kunnen gebruiken.
68.
Deze kritiek dient te worden verworpen. De vaststelling van het Gerecht dat de Commissie verplicht was te toetsen of de gegevens in het NTP van Estland in overeenstemming waren met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria, en dus niet eenvoudigweg de gegevens in dit NTP kon vervangen door haar eigen gegevens, kan hierdoor niet in twijfel worden getrokken. De vraag in hoeverre een lidstaat een NTP kan wijzigen nadat het aan de Commissie is meegedeeld, heeft immers geen rechtstreeks verband met de omvang van de controlebevoegdheid van de Commissie tijdens het onderzoek van het oorspronkelijke NTP van deze lidstaat.
d) Tussenconclusie
69.
De grief inzake de vaststelling van het Gerecht dat de Commissie artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft geschonden door de beoordeling van Estland te vervangen door haar eigen beoordeling, dient dus te worden afgewezen.
2. De grief inzake de door de Commissie vervangen gegevens
70.
De Commissie verwijt het Gerecht haar te hebben gekritiseerd omdat zij gebruik had gemaakt van door haar gekozen gegevens met betrekking tot CO2-emissies en van prognoses met betrekking tot het bruto binnenlands product (bbp). Het Gerecht zou zelf hebben gesteld dat zij zich had moeten baseren op zo recent mogelijke gegevens. Zij zou zich dus niet hebben kunnen baseren op gegevens uit het NTP van Estland.
71.
Deze grief is ongegrond en berust op een verkeerd begrip van het bestreden arrest. Uit dit arrest volgt duidelijk dat het Gerecht er geen bezwaar tegen heeft, dat de Commissie op basis van gegevens van haar keuze haar eigen economische en ecologische model opstelt. Het Gerecht heeft echter gesteld dat de Commissie niet gerechtigd was het NTP van Estland te verwerpen om de enkele reden dat de cijfers in dit NTP, die gebaseerd waren op de gegevens en het evaluatiemodel zoals door deze lidstaat waren gekozen, in een andere richting gingen dan de cijfers uit de gegevens en het evaluatiemodel zoals deze door de Commissie waren gekozen, maar dat de Commissie had moeten verantwoorden waarom de gegevens uit het NTP van Estland niet in overeenstemming waren met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria.
C – Het tweede onderdeel: miskenning van de doelstellingen van de richtlijn
72.
Het tweede onderdeel van het tweede middel heeft betrekking op miskenning van de doelstellingen van de richtlijn bij de uitlegging van de draagwijdte en de omvang van de controlebevoegdheden van de Commissie op grond van artikel 9, lid 3, van de richtlijn.
73.
Dit onderdeel betreft de motivering van het Gerecht in de punten 59 tot en met 66 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht vaststelt dat de Commissie de grenzen van de controlebevoegdheid van artikel 9, lid 3, van de richtlijn heeft overschreden door in de bestreden beschikking een specifieke hoeveelheid emissierechten te hebben bepaald waarvan elke overschrijding zou worden geacht onverenigbaar te zijn met de criteria van de richtlijn, en door het NTP van Estland te hebben verworpen voor zover de totale hoeveelheid emissierechten die daarin was voorgesteld, deze bovengrens overschreed.
74.
De Commissie stelt dat de doelstelling en het doel van de richtlijn niet kunnen worden bereikt wanneer zij niet de bevoegdheid heeft een dergelijk maximum te bepalen, en dat haar benadering gerechtvaardigd wordt door redenen van proceseconomische aard. Zij verwijt het Gerecht, geen juist onderscheid te hebben gemaakt tussen het bepalen van een maximum door de Commissie en het bepalen van de hoeveelheid toe te wijzen emissierechten door de lidstaat.
75.
Dit onderdeel is ongegrond.
76.
Het Gerecht heeft terecht verklaard dat de richtlijn de Commissie niet de bevoegdheid toekent in een afwijzende beslissing een bindend maximum voor de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te bepalen. Zoals hierboven uiteengezet, zijn het de lidstaten die bevoegd zijn de NTP’s op te stellen en de eindbeslissing vast te stellen. De bevoegdheden van de Commissie zijn beperkt tot een conformiteitscontrole van de NTP’s, en dit geeft de Commissie de mogelijkheid NTP’s die niet in overeenstemming zijn met de in bijlage III bij en in artikel 10 van de richtlijn genoemde criteria te blokkeren. Het Gerecht heeft dan ook op goede gronden vastgesteld dat de Commissie zich, door een maximum voor de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te bepalen, in feite in de plaats van Estland heeft gesteld en op deze wijze inbreuk heeft gemaakt op de bevoegdheden van deze lidstaat.
77.
De kritiek die de Commissie heeft aangevoerd tegen de motivering van het Gerecht overtuigt mij niet.
78.
Ten eerste dient de stelling van de Commissie te worden verworpen, dat zij, door een maximum voor de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te bepalen, geen inbreuk heeft gemaakt op de bevoegdheden die Estland uit hoofde van artikel 11, lid 2, van de richtlijn heeft, omdat Estland de mogelijkheid behield hetzelfde of een lager niveau voor de hoeveelheid toe te wijzen emissierechten dan dit maximumniveau te bepalen. Wanneer de Commissie over een dergelijke bevoegdheid beschikte, zou zij immers de gegevens en evaluatiemethoden van haar keuze aan de lidstaten kunnen opleggen ten aanzien van het maximum voor de hoeveelheid toe te wijzen emissierechten. De richtlijn verleent haar deze bevoegdheid niet, maar laat de lidstaten een beleidsmarge ten aanzien van de keuze van gegevens en evaluatiemethoden.
79.
Ten tweede faalt de grief van de Commissie, dat het Gerecht niet voldoende rekening heeft gehouden met de noodzaak van de goede werking van de regeling voor de handel in emissierechten. Zoals hierboven uiteengezet, volgt de wil van de Uniewetgever om aan de Commissie uitsluitend een bevoegdheid tot conformiteitscontrole toe te kennen duidelijk uit de richtlijn. De goede werking van de regeling is geen grond om de Commissie extra legem aanvullende bevoegdheden toe te kennen.
80.
Ten derde lijkt het bezwaar van de Commissie dat het mogelijk zou zijn ex post aan te tonen dat de onvoorwaardelijke erkenning van de gegevens van CO2-emissies en de voorgestelde totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten zoals voorgelegd in het NTP van Estland niet alleen een resultaat zou hebben opgeleverd dat tegen de criteria nrs. 1 tot en met 3 van bijlage III bij de richtlijn was ingegaan, maar ook zou hebben geleid tot een inflatie van de hoeveelheid emissierechten op de markt, gebaseerd te zijn op een onjuiste uitlegging van het bestreden arrest. Het Gerecht erkent immers dat de Commissie een NTP dat niet in overeenstemming is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria kan verwerpen, en is dus niet van mening dat de Commissie de gegevens in het NTP van Estland onvoorwaardelijk moest erkennen.
81.
Ten vierde stelt de Commissie dat een uitlegging van artikel 9, lid 3, van de richtlijn op grond waarvan zij de bevoegdheid had het maximum voor de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten aan te geven, gerechtvaardigd zou zijn uit proceseconomisch oogpunt. Hiermee zou worden voorkomen dat er voortdurend NTP’s zouden worden afgewezen omdat zij niet in overeenstemming zijn met de criteria van bijlage III bij de richtlijn. Ook zouden lidstaten hierdoor binnen de gestelde termijn de eindbeslissing kunnen nemen uit hoofde van artikel 11, lid 2, van de richtlijn. In dit verband verwijt de Commissie het Gerecht de juridische betekenis van het in artikel 2 van de bestreden beschikking aangegeven maximumbedrag te hebben miskend. Deze aanduiding had uitsluitend tot gevolg dat haar beslissingsbevoegdheid werd beperkt. Door dit bedrag aan te geven, zou zij alleen zelf verplicht zijn een gewijzigd NTP niet te verwerpen wanneer de in dit NTP voorgestelde hoeveelheid emissierechten lager dan of gelijk aan het in de bestreden beschikking aangegeven maximum aan emissierechten zou zijn.
82.
Ook deze grief dient ongegrond te worden verklaard.
83.
Allereerst dient eraan te worden herinnerd dat wanneer de Commissie een NTP verwerpt, de betrokken lidstaat verplicht is zijn NTP te wijzigen. De Commissie kan in dat opzicht niet in de plaats treden van een lidstaat en in diens plaats zijn NTP wijzigen.
84.
De in artikel 9, lid 3, derde zin, van de richtlijn neergelegde motiveringsplicht verplicht de Commissie er echter toe de redenen aan te geven waarom zij van mening is dat het verworpen NTP niet in overeenstemming is met de criteria in bijlage III en met artikel 10, van de richtlijn.
85.
Niets in de richtlijn verzet zich ertegen dat de Commissie in de motivering van een besluit tot verwerping voorstellen of aanbevelingen formuleert. Zij kan dus aangeven welke hoeveelheid toe te wijzen emissierechten volgens haar in overeenstemming is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria, op voorwaarde dat zij dit niveau niet aan de betreffende lidstaat wordt oplegt. Gelet op de relatief korte termijn waarover een lidstaat beschikt om zijn verworpen NTP te wijzigen, kan een dergelijke aanduiding immers gerechtvaardigd worden door het beginsel van loyale samenwerking.
86.
Bovendien overschrijdt de Commissie niet de grenzen van de haar in artikel 9, lid 3, van de richtlijn toegekende bevoegdheden wanneer zij in het dispositief van een besluit tot verwerping aangeeft dat zij een gewijzigd NTP dat in overeenstemming is met de voorstellen of aanbevelingen die staan in dit besluit tot verwerping, niet zal verwerpen. Een dergelijke procedure kan worden gerechtvaardigd door het beginsel van loyale samenwerking en door het vereiste van proceseconomie.
87.
Daarentegen overschrijdt de Commissie wel de grenzen van de haar in artikel 9, lid 3, van de richtlijn toegekende bevoegdheden wanneer zij in het besluit tot verwerping een bindend maximum voor emissierechten aangeeft. Door aldus te werk te gaan, overschrijdt de Commissie de grenzen van haar conformiteitscontrole en maakt zij inbreuk op de bevoegdheden van de lidstaten.
88.
In casu heeft het Gerecht op goede gronden vastgesteld dat de Commissie de grenzen van de haar in artikel 9, lid 3, van de richtlijn toegekende bevoegdheden te buiten is gegaan. Estland, tot wie de bestreden beschikking gericht was, moest er immers van uitgaan dat de in artikel 2 van de bestreden beschikking aangegeven maximumhoeveelheid emissierechten bindend was. In artikel 3, lid 3, van de bestreden beschikking heeft de Commissie aangegeven dat afgezien van de door haar in artikel 2 vereiste wijziging van het NTP geen enkele andere wijziging toegestaan was. De wijziging met betrekking tot de maximumhoeveelheid toe te wijzen emissierechten die in dit artikel was voorzien, berustte op de door de Commissie gekozen gegevens en evaluatiemethoden. Nu de Commissie niet heeft onderzocht of de gegevens in het NTP van Estland in overeenstemming waren met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria, kon Estland niet verwachten dat de Commissie de gegevens in zijn gewijzigde NTP, waarin geen rekening werd gehouden met het in artikel 2 van het besluit tot verwerping aangegeven maximum, zou gaan onderzoeken.
89.
Het tweede onderdeel van het tweede middel moet dus worden verworpen.
D – Tussenconclusie
90.
Het tweede middel moet dan ook in zijn geheel worden verworpen.
IX – Het derde middel
91.
Het derde middel verwijt het Gerecht een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de draagwijdte en de omvang van het beginsel van behoorlijk bestuur.
92.
Dit middel heeft betrekking op de punten 99 tot en met 112 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht vaststelt dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden. Dit oordeel van het Gerecht betreft de vaststelling van de Commissie dat het NTP van Estland niet in overeenstemming was met criterium nr. 3 van bijlage III bij de richtlijn vanwege het ontbreken van een emissierechtenreserve, zoals vereist. Het Gerecht onderzoekt in de punten 103 tot en met 108 van het bestreden arrest allereerst de door Estland in zijn NTP voorgelegde gegevens en verklaart dat deze cijfers coherent en begrijpelijk zijn. Vervolgens onderzoekt het Gerecht in de punten 109 tot en met 111 van het bestreden arrest of de Commissie, rekening houdend met deze cijfers, alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht. In de eerste plaats stelt het Gerecht vast dat de conclusie van de Commissie dat de emissierechten die in de betrokken reserves zijn vervat, niet zijn opgenomen in de totale hoeveelheid emissierechten niet lijkt te kunnen worden verenigd met de gegevens in het dossier. In de tweede plaats verwijt het Gerecht de Commissie, niet te hebben toegelicht op welke basis zij tot de conclusie was gekomen dat het NTP van Estland niet in overeenstemming was met criterium nr. 3 van bijlage III bij de richtlijn, en trekt het hieruit de conclusie dat de Commissie niet had aangetoond dat de berekeningen in het Estse nationale toewijzingsplan onjuist waren.
93.
In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het beginsel van behoorlijk bestuur.
94.
Ten eerste is de grief van de Commissie dat het Gerecht heeft vastgesteld dat de Commissie niet gerechtigd was zich te baseren op haar eigen gegevens, gebaseerd op een onjuiste lezing van het bestreden arrest. Het Gerecht heeft de Commissie niet verweten dat zij zich op haar eigen gegevens heeft gebaseerd, maar dat zij de door Estland in zijn NTP voorgelegde gegevens niet adequaat heeft onderzocht.
95.
Ten tweede dient de grief van de Commissie te worden verworpen, dat zij mocht menen dat de in het NTP van Estland voorgelegde totale hoeveelheid niet in overeenstemming was met criterium nr. 3 van bijlage III bij de richtlijn vanwege het feit dat het NTP niet eenduidig was ten aanzien van de insluiting van bepaalde gedeelten van de reserves.
96.
Deze benadering is noch in overeenstemming met het beginsel van behoorlijk bestuur en het beginsel van loyale samenwerking, noch met de rol die de richtlijn aan de Commissie toekent. Uit deze bepalingen volgt immers dat de Commissie, in het kader van de conformiteitscontrole uit hoofde van artikel 9, lid 3, van de richtlijn alle relevante onderdelen van het NTP zorgvuldig en onpartijdig dient te onderzoeken. Wanneer er in het NTP een element voorkomt dat dubbelzinnig is, kan de Commissie dus niet enkel het NTP verwerpen. Integendeel, zij behoort de noodzakelijke maatregelen te nemen om op te helderen of dit onderdeel al dan niet in overeenstemming is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria. In dit verband dient de Commissie in het bijzonder alle gegevens in het NTP te onderzoeken.
97.
In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, is een dergelijke verplichting niet in tegenspraak met de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Commissie. De Commissie is inderdaad niet bevoegd een NTP op te stellen. Artikel 9, lid 3, van de richtlijn verplicht haar er echter wel toe over te gaan tot een conformiteitscontrole. Door het nemen van maatregelen die noodzakelijk zijn om alle onderdelen van een NTP zorgvuldig te onderzoeken, overschrijdt de Commissie de grenzen van een dergelijke controle niet en maakt zij dus geen inbreuk op de bevoegdheden van de lidstaten.
98.
Ten derde kan de Commissie niet met succes aanvoeren dat het Gerecht zelf heeft vastgesteld dat het NTP onderdelen bevatte die dubbelzinnig waren. Allereerst dient te worden benadrukt dat het Gerecht heeft vastgesteld dat deze dubbelzinnigheid zou kunnen worden opgehelderd door de andere gegevens in het dossier te onderzoeken. In ieder geval had de Commissie, zelfs wanneer er sprake zou zijn geweest van een dergelijke dubbelzinnigheid, allereerst de noodzakelijke maatregelen moeten nemen om die op te helderen, en kon zij niet enkel het NTP verwerpen omdat het niet in overeenstemming met de criteria was.
99.
Het derde middel is dus niet gegrond.
X – Het vierde middel
100.
Met haar vierde middel verwijt de Commissie het Gerecht een onjuiste rechtsopvatting doordat het heeft geoordeeld dat de bepalingen van de bestreden beschikking niet scheidbaar zijn en dat de beschikking dus in haar geheel nietig diende te worden verklaard.
101.
Dit middel heeft betrekking op de punten 114 en 31 tot en met 34 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht oordeelt dat een gedeeltelijke nietigverklaring van enkel de artikelen 1, leden 1 en 2, 2, leden 1 en 2, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking de kern van de overige bepalingen van deze beschikking zou aantasten.
102.
De Commissie is van mening dat deze bepalingen scheidbaar waren van de rest van de bestreden beschikking. Zij stelt dat een gedeeltelijke, tot deze bepalingen beperkte nietigverklaring de bestreden beschikking niet zou hebben gewijzigd in een beschikking die zij niet van plan zou zijn geweest vast te stellen.
103.
Het vierde middel moet worden verworpen.
104.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit van een instelling, dat de nietig verklaarde bepalingen van het besluit scheidbaar zijn van de andere bepalingen en dat deze gedeeltelijke nietigverklaring de kern van het besluit niet aantast. (
10
) Een besluit wordt in zijn kern aangetast wanneer degene die dit besluit heeft genomen, op objectieve gronden, dit besluit niet zou hebben vastgesteld met de gewijzigde bepalingen.
105.
Het Gerecht heeft terecht vastgesteld dat nietigverklaring van alleen de artikelen 1, lid 1, 2, lid 1, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking de kern ervan zou hebben aangetast.
106.
Ten eerste heeft het Gerecht op goede gronden vastgesteld dat de verschillende leden van de artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking niet gescheiden konden worden. De verschillende leden van deze artikelen hebben inderdaad betrekking op verschillende aspecten van het NTP en op verschillende criteria van bijlage III bij de richtlijn. Toch volgt uit de opbouw van de artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking dat een nietigverklaring van alleen het eerste lid ervan tot gevolg zou hebben dat de kern van deze artikelen werd aangetast. Artikel 1 van de bestreden beschikking bevat een limitatieve lijst van bezwaren van de Commissie met betrekking tot de vraag of het NTP van Estland in overeenstemming is met de in bijlage III bij de richtlijn genoemde criteria. Zoals het Gerecht vaststelt, zou nietigverklaring van enkel het eerste lid ervan een beperking van deze limitatieve lijst tot gevolg hebben. Artikel 2 van de bestreden beschikking bevatte de verplichting van de Commissie, zich niet te verzetten tegen een NTP van Estland wanneer Estland zijn NTP zou wijzigen conform de in de leden 1 tot en met 4 van dit artikel genoemde voorstellen. Nietigverklaring van enkel het eerste lid ervan had het aantal wijzigingen onder het voorbehoud waarvan deze verplichting van de Commissie oorspronkelijk stond, beperkt.
107.
Zowel uit de bestreden beschikking als uit de stellingen van de Commissie voor het Gerecht volgt dat de Commissie niet bereid was de hoeveelheid emissierechten die Estland in zijn NTP had voorgesteld, te aanvaarden en dat zij deze hoeveelheid als buitensporig beschouwde. Dit is ex post bevestigd door het feit dat de Commissie een nieuwe beschikking heeft vastgesteld waarin zij het NTP van Estland heeft verworpen, met name omdat de maximumhoeveelheid onverenigbaar zou zijn met de criteria nrs. 1 tot en met 3 van bijlage III bij de richtlijn. Dientengevolge heeft het Gerecht op goede gronden vastgesteld dat een nietigverklaring van enkel de artikelen 1, lid 1, en 2, lid 1, van de bestreden beschikking de kern ervan zou hebben aangetast.
108.
Ten tweede heeft het Gerecht op goede gronden vastgesteld dat artikel 3, lid 3, van de bestreden beschikking niet scheidbaar is van de artikelen 1 en 2 ervan. Er bestaat een nauw verband tussen deze bepaling en de artikelen 1 en 2 van de bestreden beschikking. Deze bepaling verwijst immers naar de wijzigingen die volgens de Commissie vereist zijn om de in artikel 1 vastgestelde onverenigbaarheden ongedaan te maken, maar die afwijken van de voorstellen die de Commissie in artikel 2 noemt.
109.
Ten derde dient ten aanzien van de scheidbaarheid van artikel 3, lid 2, van de bestreden beschikking, dat betrekking heeft op wijzigingen in de aan bepaalde installaties toegewezen emissierechten, te worden vastgesteld dat het in stand laten van alleen dit deel van de bestreden beschikking de kern ervan eveneens zou hebben aangetast. Zoals hierboven uiteengezet (
11
), kan een lidstaat zijn eindbeslissing baseren op een NTP dat door de Commissie niet is betwist in het kader van de in artikel 9, lid 3, van de richtlijn voorziene controle. Een beschikking waarvan alleen artikel 3, lid 2, van de bestreden beschikking was gehandhaafd, zou een beschikking zijn waarin de Commissie geen enkel bezwaar met betrekking tot de criteria nrs. 1 tot en met 3, 5, 6, 10 en 12 van bijlage III bij de richtlijn zou hebben opgeworpen. Estland had zijn eindbeslissing uit hoofde van artikel 11, lid 2, van de richtlijn dus kunnen baseren op zijn oorspronkelijke NTP. Uit de bestreden beschikking en de stellingen van de Commissie voor het Gerecht volgt dat de Commissie een dergelijk besluit niet had willen nemen.
110.
Het Gerecht heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de artikelen 1, lid 1, 2, lid 1, en 3, lid 1, van de bestreden beschikking niet scheidbaar waren van de overige bepalingen van deze beschikking. (
12
)
111.
Het vierde middel van de Commissie moet dus ongegrond worden verklaard.
XI – Conclusie
112.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1)
de hogere voorziening van de Europese Commissie tegen het arrest van het Gerecht van 23 september 2009, Estland/Commissie (T-263/07), af te wijzen;
2)
de Commissie te veroordelen in de kosten van de Republiek Estland en in haar eigen kosten;
3)
het Koninkrijk Denemarken, de Tsjechische Republiek en de Republiek Letland te veroordelen in hun eigen kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Arresten van 19 oktober 1995, Rendo e.a./Commissie (C-19/93 P, Jurispr. blz. I-3319, punt 13), en 3 september 2009, Moser Baer India/Raad (C-535/06 P, Jurispr. blz. I-7051, punt 24).
(
3
)	Zaken Tsjechië/Commissie, T-194/07, PB 2007, C 199, blz. 38; Hongarije/Commissie, T-221/07, PB 2007, C 199, blz. 41; Litouwen/Commissie, T-368/07, PB 2007, C 283, blz. 35; Roemenië/Commissie, T-483/07, PB 2008, C 51, blz. 56, en Roemenië/Commissie, T-484/07, PB 2008, C 51, blz. 57.
(
4
)	Arresten van 29 januari 1998, Dubois et Fils/Raad en Commissie (T-113/96, Jurispr. blz. II-125, punt 29), en 24 september 2008, Reliance Industries/Raad en Commissie (T-45/06, Jurispr. blz. II-2399, punt 70).
(
5
)	Arresten van 30 maart 2006, Spanje/Raad (C-36/04, Jurispr. blz. I-2981), en 24 mei 2005, Frankrijk/Parlement en Raad (C-244/03, Jurispr. blz. I-4021).
(
6
)	Zie de punten 37-44 van deze conclusie.
(
7
)	Zie bladzijde 12 van het voorstel van de Commissie COM(2001) 581 def. van 23 oktober 2001, waaruit blijkt dat het bepalen van de totale hoeveelheid verleende emissierechten voornamelijk moet worden overgelaten aan de beoordeling van de lidstaten, die echter wel de in bijlage III bij de richtlijn ontwikkelde criteria in acht moeten nemen, en dat de in bijlage III bij de richtlijn ontwikkelde criteria in een later stadium door de Uniewetgever kunnen worden gewijzigd in het licht van de bij de uitvoering van de richtlijn opgedane ervaring.
(
8
)	In dit verband moet worden vastgesteld dat de Uniewetgever juist dit aspect van de richtlijn heeft gewijzigd. Artikel 9 van de richtlijn zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB L 140, blz. 63) bepaalt dat de hoeveelheid emissierechten die met ingang van 2013 elk jaar voor de hele Gemeenschap wordt verleend, lineair zal afnemen met 1,74 % van de gemiddelde jaarlijkse totale hoeveelheid emissierechten die door de lidstaten overeenkomstig de beschikkingen van de Commissie inzake hun NTP’s voor de periode van 2008 tot 2012 worden verleend.
(
9
)	Arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C-127/07, Jurispr. blz. I-9895, punten 23 en 26).
(
10
)	Arresten van 10 december 2002, Commissie/Raad (C-29/99, Jurispr. blz. I-11221, punt 45); 30 september 2003, Duitsland/Commissie (C-239/01, Jurispr. blz. I-10333, punt 33), en 24 mei 2005, Frankrijk/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 5, punt 13).
(
11
)	Punt 39 van deze conclusie.
(
12
)	Het is dus niet nodig de vraag aan te snijden of artikel 1, lid 2, en artikel 2, lid 2, van de bestreden beschikking scheidbaar waren van de overige bepalingen van de bestreden beschikking.