62019TJ0246
TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen i utökad sammansättning)
den 9 november 2022 (
*1
)
”Skyddsåtgärder – Marknaden för ris – Import av Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma – Förordning (EU) nr 978/2012 – Begreppet unionstillverkare – Begreppet likadana eller direkt konkurrerande produkter – Allvarliga störningar – Rätten till försvar – Viktiga omständigheter och överväganden – Uppenbart oriktiga bedömningar”
I mål T‑246/19,
Konungariket Kambodja,
Cambodia Rice Federation (CRF), Phnom Penh (Kambodja),
företrädda av advokaterna R. Antonini, E. Monard och B. Maniatis,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Biolan, H. Leupold och E. Schmidt, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Ente Nazionale Risi, Milano (Italien), företrädd av advokaterna F. Di Gianni och A. Scalini,
och av
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning),
vid överläggningen sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna D. Spielmann, U. Öberg (referent), R. Mastroianni och R. Norkus,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 30 mars 2022,
följande
Dom
1
Sökandena, Konungariket Kambodja och Cambodia Rice Federation (CRF), har genom talan enligt artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/67 av den 16 januari 2019 om införande av skyddsåtgärder vad gäller import av Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma (EUT L 15, 2019, s. 5). Europeiska kommissionen återinförde genom denna förordning tullarna i Gemensamma tulltaxan på denna risimport för en period av tre år och fastställde en gradvis minskning av den tillämpliga tullsatsen (nedan kallad den angripna förordningen).
Bakgrund till tvisten
2
Europeiska unionen ger inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 978/2012 av den 25 oktober 2012 om tillämpning av det allmänna preferenssystemet och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 732/2008 (EUT L 303, 2012, s. 1) (nedan kallad GSP-förordningen) utvecklingsländerna förmånstillträde till sin marknad i form av en nedsättning av de ordinarie tullarna i Gemensamma tulltaxan, som består av en allmän ordning och två särskilda ordningar.
3
Importen till unionen av Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma (nedan kallad den berörda produkten) har genom ordningen ”Allt utom vapen” varit helt befriad från tullar enligt Gemensamma tulltaxan enligt artikel 18.1 i GSP-förordningen.
4
Den 16 februari 2018 inkom Republiken Italien, i ett senare skede med stöd av andra medlemsstater, med en begäran till kommissionen om skyddsåtgärder enligt artiklarna 22 och 24.2 i GSP-förordningen för den berörda produkten.
5
Den 16 mars 2018 inledde kommissionen en undersökning om skyddsåtgärder avseende importen av den berörda produkten i syfte att samla in de nödvändiga uppgifterna för att göra en grundlig bedömning.
6
Undersökningen omfattade de fem senaste regleringsåren, det vill säga perioden 1 september 2012–31 augusti 2017 (nedan kallad undersökningsperioden).
7
Den 5 november 2018 lämnade kommissionen ut en handling med allmän information i syfte att informera de berörda parterna, däribland den kambodjanska regeringen, om de viktigaste omständigheter och överväganden som kommissionen avsåg att lägga till grund för ett tillfälligt återinförande av tullarna i Gemensamma tulltaxan på import av den berörda produkten till följd av undersökningen om skyddsåtgärder enligt artikel 22 i GSP-förordningen (nedan kallad den allmänna informationen).
8
I den allmänna informationen definierade kommissionen först och främst den berörda produkten som helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma som importerade i bulk eller i förpackningar och som då klassificerades enligt KN-nummer 10063027, 10063048, 10063067 och 10063098.
9
Kommissionen fastställde även att unionsproducerat helt eller delvis slipat Indica-ris var likadant eller direkt konkurrerade med den berörda produkten, att det hade samma grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, samma användningsområden och såldes genom liknande eller identiska försäljningskanaler till samma typ av kunder, detaljhandlare eller bearbetningsföretag i unionen.
10
Beträffande definitionen av unionsindustrin angav kommissionen att den bestod av riskvarnar som förädlade ris som odlades eller producerades i unionen och som direkt konkurrerade med den berörda produkten. I motsats till vad Republiken Italien hade begärt inkluderade kommissionen inte risodlare i definitionen eller i bedömningen av skadan. Kommissionen betraktade risodlarna som råvaruleverantörer, inte som kvarnar som producerade likadana eller direkt konkurrerande produkter, men framhöll ändå att importen av den berörda produkten också kunde ha en stor inverkan på odlarnas situation. Kommissionen påpekade också att frågeformulär hade sänts till vissa risodlare, men att detta endast gav en mycket begränsad bild av situationen med tanke på att sektorn var mycket fragmenterad.
11
Kommissionen fastställde därefter hur förbrukningen av Indica-ris utvecklats i unionen på grundval av uppgifter som omräknats till ekvivalent helt slipat ris och samlats in från medlemsstaterna samt importstatistik som tillhandahållits av Eurostat. Kommissionen fastställde att förbrukningen minskade med 6 procent under undersökningsperioden.
12
I analysen av utvecklingen av importen av den berörda produkten noterade kommissionen en betydande ökning av importvolymen från Kambodja, liksom att Kambodjas marknadsandelar ökat med 9,7 procentenheter. Kommissionen angav att Kambodja stod för 25 procent av den totala importen i slutet av undersökningsperioden.
13
I samband med prisjämförelsen analyserade kommissionen prisunderskridandet. Kommissionen tog hänsyn till de genomsnittliga priserna på importen från Kambodja och unionsindustrins försäljningspriser per enhet och konstaterade att priserna på den nämnda importen underskred unionsindustrins priser med 22 procent.
14
Kommissionen fann således att importen från Kambodja ökade avsevärt i absoluta tal och uttryckt i marknadsandelar under undersökningsperioden. Kommissionen angav också att det sammanlagda vägda genomsnittliga importpriset minskade under undersökningsperioden och avsevärt underskred unionsindustrins priser.
15
För att avgöra om det förelåg allvarliga störningar för unionsindustrin bedömde kommissionen makroekonomiska indikatorer, till exempel utvecklingen av unionsindustrins marknadsandelar, som minskade med över 20 procentenheter, produktionsvolymerna, som minskade med nästan 40 procent, lagren, som ökade med 4 procent, och odlingsarealen för Indica-ris, som minskade med 37 procent.
16
Kommissionen angav även att den hade bedömt de mikroekonomiska indikatorerna, till exempel produktionskapacitetens utveckling som var svår att bedöma med tanke på att kvarnarna hade möjlighet att utnyttja sin kapacitet för att mala både Indica- och Japonica-ris, oavsett om riset odlades i unionen eller importerades, unionskvarnarnas lönsamhet som låg kvar på en stabil men låg nivå, och enhetspriserna för Indica-ris för kvarnarna i urvalet, vilka ökade med 7 procent. Kommissionen konstaterade att unionskvarnarna, under trycket från lågprisimporten av den berörda produkten, hade koncentrerat sin försäljning till mindre volymer av slipat och delvis slipat Indica-ris och riktat in sig på märkesprodukter och därigenom upprätthållit en stabil lönsamhetsnivå på bekostnad av marknadsandelar.
17
Kommissionen uteslöt slutligen att andra faktorer, till exempel import från tredjeländer och de strukturella problemen i den italienska rissektorn, kunde ha brutit orsakssambandet mellan de allvarliga störningarna för unionsindustrin och importen av den berörda produkten.
18
Den kambodjanska regeringen yttrade sig över den allmänna informationen den 16 november 2018 och ifrågasatte bland annat kommissionens beräkningar avseende analysen av prisunderskridandet. Den kambodjanska regeringen gjorde i synnerhet gällande att priserna efter import inte hade tagits med i beräkningen av exportpriset för Konungariket Kambodja och att prisunderskridandet hade baserats på en jämförelse mellan de genomsnittliga priserna, utan hänsyn till de olika handelsleden.
19
Efter skyddsåtgärdsundersökningen drog kommissionen slutsatsen att den berörda produkten importerades i volymer och till priser som orsakade allvarliga störningar för unionsindustrin. Kommissionen antog den angripna förordningen med stöd av de omständigheter som anges nedan, förutom på de definitioner och uppgifter som redovisades i den allmänna informationen.
20
Med anledning av de berörda parternas kommentarer efter utlämnandet av den allmänna informationen klargjorde kommissionen först och främst, beträffande definitionen av den likadana eller direkt konkurrerande produkten, att aromatiskt eller naturligt väldoftande Indica-ris också borde ingå undersökningen.
21
I fråga om analysen av prisunderskridandet angav kommissionen i skälen 35–39 i den angripna förordningen att den sett över beräkningarna av prisunderskridandet för att beakta Konungariket Kambodjas kommentarer efter utlämnandet av den allmänna informationen. Kommissionen justerade således unionsindustrins priser för att ta hänsyn till kostnaderna för transporten av riset från södra Europa, som kommissionen angav var Italien och Spanien, till norra Europa, eftersom den funnit att konkurrensen i fråga om helt och delvis slipat Indica-ris huvudsakligen utövades i norra Europa. Kommissionen räknade med 49 euro per ton, ett belopp som den hade uppskattat på grundval av uppgifterna i Republiken Italiens klagomål och kontrollerat vid undersökningen på plats. Kommissionen justerade också importpriserna med hänsyn till kostnaderna efter importen, vilka uppskattades till 2 procent av importpriset, och grundade sig i detta avseende på uppgifter som erhållits i samband med en tidigare undersökning avseende en annan livsmedelsprodukt (satsumas). Kommissionen angav också att den hade tagit hänsyn till de olika handelsleden och jämfört försäljningspriserna för slipat ris i bulk och ris som såldes i små förpackningar. Kommissionen drog slutsatsen att prisunderskridandet för försäljning i bulk var 13 procent och att prisunderskridandet för försäljning i förpackningar var 14 procent.
22
Slutligen angav kommissionen i skäl 74 i den angripna förordningen att det var riktigt att odlarna kunde ställa om sin produktion mellan Indica-ris och Japonica-ris men att en sådan omställning dock motiverades av ekonomiska överväganden, inklusive efterfrågan och marknadspriser. Kommissionen angav i detta sammanhang att undersökningen bekräftade att vissa odlare, när de ställdes inför ökad konkurrens från lågprisimport av den berörda produkten, inte hade något annat alternativ än att ställa om till produktion av Japonica-ris och att det därför varken var en cyklisk omställning eller ett medvetet val, utan en form av självförsvar. Kommissionen menar att detta inte är ett hållbart alternativ på medellång sikt, eftersom omställningen av produktionen från Japonica till Indica lett till ett överutbud av Japonica-ris på marknaden och prispress för denna typ av ris. Kommissionen drog slutsatsen att risodlarna alltså allmänt sett befann sig i en svår situation, även om detta konstaterande var av begränsad relevans, eftersom unionsindustrin bestod av riskvarnar och inte av odlare, som betraktades som råvaruleverantörer.
Parternas yrkanden
23
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara den angripna förordningen, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24
Kommissionen har med stöd av Republiken Italien och Ente Nazionale Risi yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
25
Sökandena har åberopat sex grunder till stöd för sin talan.
26
Den första, den andra och den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 22.1 och 22.2 samt av artikel 23 i GPS-förordningen, först genom att kommissionen gjort en oriktig tolkning av begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter”, sedan genom att de faktorer och beräkningar som ligger till grund för slutsatsen om ”allvarliga störningar” för unionsindustrin är behäftade med fel och slutligen genom att analysen av prisunderskridandet och justeringarna i detta avseende är felaktiga.
27
Den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 22 i GPS-förordningen i den del kommissionens analys av orsakssambandet mellan den aktuella importen och de allvarliga störningarna för unionsindustrin är behäftad med fel.
28
Den femte och den sjätte grunden avser åsidosättande av sökandenas rätt till försvar och av artiklarna 14 och 17 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1083/2013 av den 28 augusti 2013 om inrättande av bestämmelser om förfarandet för tillfälligt upphävande av tullförmåner och antagande av allmänna skyddsåtgärder enligt GPS-förordningen (EUT L 293, 2013, s. 16) (nedan kallad den delegerade förordningen), jämförd med artikel 38 i GPS-förordningen, i den del kommissionen inte lämnade ut uppgifter om de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för kommissionens beslut att återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan på import av den berörda produkten.
29
Tribunalen anser det lämpligt att inleda granskningen med sökandenas resonemang om först en oriktig tolkning av begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter”, sedan de fel som påverkade analysen av prisunderskridandet och justeringarna i detta avseende och slutligen åsidosättandet av rätten till försvar och av artikel 17 i den delegerade förordningen.
Anmärkningarna om begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter”
30
Sökandena har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 22.1 och 22.2 och artikel 23 i GPS-förordningen genom att felaktig tolka begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter” så, att det endast avser råvarornas ursprung. Kommissionen beaktade endast tillverkare av helt eller delvis slipat Indica-ris som förädlats från paddyris som producerats eller odlats i unionen.
31
Sökandena menar att även om en produkt för att kunna bli föremål för skyddsåtgärder ska vara en produkt ”som har sitt ursprung i ett förmånsland”, gäller inte samma sak för ”likadana eller direkt konkurrerande produkter”. Artikel 22.1 i GSP-förordningen motiverar inte någon begränsning på grundval av den råvara som används för att tillverka den likadana eller direkt konkurrerande produkten. Kommissionen borde enbart ha beaktat den berörda produktens grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, användningsområden, försäljningskanaler och typer av kunder.
32
Alla riskvarnar i unionen är berörda, även riskvarnar som tillverkar helt eller delvis slipat ris från paddyris som inte härrör från unionen. I och med att kommissionen endast beaktade unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter som tillverkats av råvaror som producerats i unionen, samlade den endast in information om allvarliga störningar från en del av de berörda tillverkarna.
33
Kommissionen har anfört att ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” enligt artikel 22.2 i GSP-förordningen ska fastställas på grundval av ”produkten i fråga”.
34
”Produkten i fråga” är helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma. För att kunna anses ha sitt ursprung i ett land måste riset ha odlats eller skördats där. Den logiska följden av ”produkten i fråga” blir därmed helt eller delvis slipat Indica-ris som tillverkas i unionen av ris som odlats eller skördats i unionen. Sökandenas resonemang kan alltså inte godtas.
35
Kommissionen har också anfört att undersökningen skulle ha lett till samma slutsats, även för det fall den begick ett fel vid definitionen av unionsindustrin och ansåg att unionstillverkare av helt eller delvis slipat Indica-ris som tillverkats av importerats ris skulle inbegripas i definitionen av unionsindustrin.
36
Republiken Italien har gjort gällande att ”unionstillverkare” enligt artikel 22.3 i GSP-förordningen är ett rent ekonomiskt begrepp. Fokus bör därför läggas på de tillverkare vars ekonomiska och finansiella situation har försämrats. Råvarans ursprung är således grundläggande. Republiken Italien har även anfört att sökandenas argument i detta avseende är nytt, eftersom det inte togs upp under det administrativa förfarandet, och att det därför inte kan tas upp till prövning.
37
Ente Nazionale Risi har i huvudsak hänvisat till kommissionens argument.
38
Vad beträffar Republiken Italiens påstående, att några av sökandenas argument har anförts för första gången vid tribunalen och därför ska avvisas, erinrar tribunalen om att det enligt rättspraxis inte finns något som hindrar att en berörd part anför en rättslig grund mot ett angripet beslut som inte anfördes under det administrativa förfarandet (se, analogt, dom av den 11 maj 2005, Saxonia Edelmetalle och ZEMAG/kommissionen, T‑111/01 och T‑133/01, EU:T:2005:166, punkterna 67 och 68 och där angiven rättspraxis).
39
Sökandenas argument om beaktandet av unionstillverkare som använder paddyris som producerats eller odlats utanför unionen kan följaktligen inte avvisas.
40
Tribunalen framhåller vidare att de skyddsåtgärder som är i fråga i detta fall hör till de handelspolitiska skyddsåtgärder som avses i artikel 207.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, utlåtande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017, EU:C:2017:376, punkterna 10, 42 och 43, och dom av den 20 oktober 2021, Novolipetsk Steel/kommissionen, T‑790/19, ej publicerad, EU:T:2021:706, punkterna 43, 44, 68 och 76), vilket också framgår av kommissionens tillkännagivande om inledande av en skyddsåtgärdsundersökning.
41
Det framgår av domstolens fasta praxis att unionsinstitutionerna på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska och politiska situationer som de ska bedöma och att domstolsprövningen av en sådan bedömning följaktligen ska begränsas till en kontroll av att handläggningsreglerna har respekterats, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för den är riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart felaktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).
42
Det framgår av fast rättspraxis att tribunalens prövning av den bevisning som ligger till grund för unionsinstitutionernas konstateranden inte utgör en ny bedömning av omständigheterna som ersätter institutionernas bedömning. Prövningen inkräktar inte på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som dessa institutioner förfogar över på det handelspolitiska området, utan syftar endast till att kontrollera huruvida bevisningen ger stöd för de slutsatser som institutionerna har dragit. Det ankommer således på tribunalen att pröva inte bara huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dras (se dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 37 och där angiven rättspraxis; se även, analogt, dom av den 15 februari 2005, kommissionen/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punkt 39).
43
I artikel 22.1 i GSP-förordningen anges att om en produkt som har sitt ursprung i ett förmånsland inom någon av de ordningar som anges i artikel 1.2 importeras i sådana mängder och/eller till sådana priser att detta orsakar, eller riskerar att orsaka, allvarliga störningar för unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter, får tullarna enligt Gemensamma tulltaxan återinföras.
44
Det framgår av denna bestämmelse att förekomsten av eller risken för allvarliga störningar för unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter ska fastställas på grundval av faktiska bevis och att fastställelsen ska omfatta en objektiv granskning av dels den aktuella importens volym och/eller priser, dels denna imports inverkan på unionstillverkarna.
45
Begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter” i artikel 22 i GSP-förordningen är av juridisk karaktär och ska tolkas på grundval av objektiva omständigheter. Det rör sig om en rättsfråga och därför ska unionsdomstolen företa en fullständig prövning av hur begreppet ska tolkas.
46
Tribunalen framhåller i detta avseende att begreppet unionstillverkare visserligen inte definieras uttryckligen i GSP-förordningen, men det introduceras med direkt hänvisning till de enskilda produkter som ska tillverkas av den berörda industrin. Artikel 22 i GSP-förordningen avser således enbart unionstillverkare av produkter som är ”likadana eller direkt konkurrerande” med den import som har sitt ursprung i ett land som omfattas av förmånsordningarna.
47
Det är alltså valet av den utländska produkt som ska vara föremål för en skyddsåtgärdsundersökning som avgör vilken del av den inhemska industrin som ska analyseras eller, med andra ord, vilka produkter som är likadana eller direkt konkurrerande med de importerade produkterna. Detta gör det i sin tur möjligt att identifiera tillverkarna av dessa likadana eller direkt konkurrerande produkter. Det finns alltså en koppling mellan de importerade produkterna och de unionstillverkare som omfattas av skyddsmekanismen. Det är på denna grundval som kommissionen ska fastställa huruvida unionstillverkarna har drabbats eller riskerar att drabbas av allvarliga störningar till följd av den import som är föremålet för skyddsåtgärderna.
48
Prövningen av kommissionens definition av unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter ska under dessa omständigheter genomföras med avseende på egenskaperna hos den importerade produkten såsom den definierats av kommissionen.
49
Tribunalen ska alltså först granska kommissionens definition av den importerade produkten i skyddsåtgärdsundersökningen och sedan huruvida kommissionens tolkning av begreppen ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” och ”unionstillverkare” är förenlig med artikel 22 i GSP-förordningen.
Kommissionens definition av den importerade produkten i den angripna förordningen
50
Det framgår av skälen 13 och 14 i den angripna förordningen att kommissionen har definierat den importerade produkten som helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma som klassificeras enligt KN-nummer 10063027, 10063048, 10063067 och 10063098.
51
Tribunalen vill först framhålla att begreppet ”berörd produkt”, som används i den angripna förordningen, utgör den konkreta motsvarigheten till det allmänna begreppet ”produkten i fråga” i artikel 22.2 i GSP-förordningen, i och med att den angripna förordningens syfte är att verkställa denna artikel på det aktuella området. Det framgår av kriterierna för begreppet ”produkt som anses dumpad”, i den mening som avses i GSP-förordningen, att dessa nödvändigtvis gäller för en ”berörd produkt” i den mening som avses i den angripna förordningen (se, analogt, dom av den 17 mars 2016, C‑232/14, EU:C:2016:180, punkterna 38 och 39).
52
Räckvidden av begreppet ”produkten i fråga” klargörs visserligen inte uttryckligen i GSP-förordningen. Det framgår emellertid av artikel 22.1 i förordningen att utgångspunkten för skyddsåtgärder är att allvarliga störningar har orsakats eller riskerar att orsakas av import av en viss omfattning och/eller till ett visst pris av en ”produkt som har sitt ursprung i ett förmånsland” inom någon av de ordningar som anges i förordningen. Begreppet ”produkten i fråga” i artikel 22.2 i GSP-förordningen ska alltså tolkas mot bakgrund av artikel 22.1.
53
I skäl 23 och artikel 33 i GSP-förordningen anges att ursprungsbestämmelserna om definitionen av begreppet ursprungsprodukter och de därmed sammanhängande förfarandena och metoderna för administrativt samarbete fastställs i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 1993, s. 1).
54
I och med att förordning nr 2454/93 har upphävts, ska dessa bestämmelser numera anses hänvisa till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1), vilken ska jämföras med kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (EUT L 343, 2015, s. 1) och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i förordning nr 952/2013 (EUT L 343, 2015, s. 558). I de sistnämnda reglerna fastställs bland annat vad som avses med en produkt ”som har sitt ursprung” i ett land.
55
Enligt artikel 41 i delegerad förordning 2015/2446 ska produkter som framställts i ett förmånsland, i den mening som avses i artikel 44 i förordningen, och som innehåller material som inte helt framställts där, förutsatt att dessa material har genomgått tillräcklig behandling eller bearbetning enligt artikel 45 i förordningen, anses ha ursprung i detta förmånsland.
56
I artikel 44.1 b i delegerad förordning 2015/2446 anges att växter och vegetabiliska produkter som har odlats eller skördats i ett förmånsland ska anser som helt framställda i det landet.
57
I artikel 47.1 f i delegerad förordning 2015/2446 anges emellertid att skalning och partiell eller fullständig malning av ris samt polering och glasering av spannmål eller ris är åtgärder som ska anses utgöra otillräcklig behandling eller bearbetning för att ge en produkt ursprungsstatus, oavsett om kraven i artikel 45 är uppfyllda.
58
Det följer av dessa bestämmelser att riset för att anses ha sitt ursprung i ett förmånsland för någon av förmånsordningarna ska ha odlats eller skördats där, eller ha varit föremål för viss behandling eller bearbetning, med undantag för skalning och partiell eller fullständig malning, polering och glasering.
59
Tribunalen konstaterar vidare att det huvudsakligen finns tre sorters ris. Rundkornigt ris, halvlångkornigt ris som även kallas Japonica-ris, och långkornigt ris som även kallas Indica-ris.
60
De olika rissorterna måste bearbetas för att kunna konsumeras. Såsom framgår av kapitel 10 i rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EGT L 256, 1987, s. 1), skiljer man i allmänhet mellan följande fyra bearbetningsstadier för ris:
–
Paddyris: ris som efter tröskning har skalet kvar.
–
Råris: ris från vilket endast skalet har avlägsnats.
–
Delvis slipat ris: ris från vilket skalet, en del av grodden och hela eller delar av de yttre skikten av fruktväggen, men inte de inre skikten, har avlägsnats.
–
Helt slipat ris: fullständigt bearbetat ris från vilket skalet, hela de yttre och inre skikten av fruktväggen, hela grodden vad avser mellan- och långkornigt ris, och vad avser rundkornigt ris åtminstone en del av grodden, har avlägsnats, men där högst 10 procent av riskornen får ha kvar vita längsgående strimmor.
61
Såväl slipat som delvis slipat ris erhålls alltså genom bearbetning av paddyris. Det sistnämnda är ris såsom det skördats, fortfarande med skalet kvar, vilket måste bearbetas åtminstone genom skalning.
62
Eftersom skalning är en åtgärd som betraktas som otillräcklig för att ge riset ursprungsstatus, såsom framgår av artikel 47.1 f i delegerad förordning 2015/2446 och av punkt 57 ovan, krävs det att helt eller delvis slipat Indica-ris produceras i ett förmånsland av paddyris som odlats eller skördats i detta land för att det ska klassificeras som en produkt som har sitt ursprung i landet, i den mening som avses i artikel 22.1 och artikel 33 i APS-förordning.
63
I det nu aktuella fallet är den berörda produkten därför helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma som producerats av ris som har odlats eller skördats där.
Begreppet ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” och definitionen av unionsindustrin
64
Tribunalen erinrar inledningsvis om att skyddsåtgärdsundersökningar, till skillnad från antidumpnings- och antisubventionsundersökningar, inte är begränsade till unionstillverkare av ”likadana produkter”. Tillverkare av ”direkt konkurrerande” produkter ska också beaktas.
65
Tribunalen har i vart fall aldrig godtagit, ens på antidumpningområdet, argument som syftat till att visa att den produkt som är föremål för en undersökning endast borde omfatta ”likadana produkter” i den mening som avses i artikel 1.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT, L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad antidumpningsförordningen), nämligen ”produkt[er] som är identisk[a] med, dvs. i alla avseenden likadan[a] som, produkten i fråga, eller, om sådan[a] produkt[er] inte finns, [andra] produkt[er] som har egenskaper som nära påminner om den berörda produktens egenskaper, även om [de] inte i alla avseenden är likadan[a]” (förslag till avgörande av generaladvokat Wathelet i målet Portmeirion Group, C‑232/14, EU:C:2015:583, punkt 49).
66
Det är således fastställt i rättspraxis att begreppet ”likadan produkt” inom ramen för en antidumpningsundersökning ska förstås i vid bemärkelse, och därför bör samma sak gälla för begreppet ”likadan eller direkt konkurrerande produkt” på det närliggande området för skyddsåtgärder.
67
I det nu aktuella fallet framgår det av övervägandena i avdelning 2.2 i den angripna förordningen och av i handlingarna i målet att kommissionen fann att helt eller delvis slipat Indica-ris som bearbetats av paddyris som odlats eller skördats i unionen utgjorde den ”likadana eller direkt konkurrerande produkt” som den beaktade vid bedömningen av förekomsten av allvarliga störningar för unionstillverkarna.
68
Kommissionen grundade sig på produkternas grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, deras slutliga användning och distributionskanaler för att fastställa vilka produkter som var likadana eller direkt konkurrerande med den berörda produkten. Kommissionen lade emellertid ytterligare ett kriterium, nämligen råvarans ursprung.
69
Efter att ha tillämpat ursprungskriteriet på alla likadana eller direkt konkurrerande produkter, definierade kommissionen i skälen 22 och 23 i den angripna förordningen unionsindustrin i förhållande till ursprunget till det paddyris som levererades till unionens riskvarnar för vidare bearbetning. Härvid uteslöts risodlarna, som kommissionen endast betraktade som råvaruleverantörer. I sina skriftliga inlagor och vid utfrågningen uppgav kommissionen att den inte hade tagit med de kvarnar i unionen som tillverkade helt eller delvis slipat Indica-ris av importerat paddyris i skadeanalysen.
70
Tribunalen konstaterar först, i fråga om begreppet ”likadana eller direkt konkurrerande produkter”, att begreppet ”likadan produkt” i artikel 22.2 i GSP-förordningen definieras som en produkt som är identisk med, det vill säga i alla avseenden likadan som, produkten i fråga, eller, om en sådan produkt inte finns, en annan produkt som har egenskaper som nära påminner om den berörda produktens egenskaper, även om den inte i alla avseenden är likadan.
71
Utgångspunkten för definitionen av begreppet ”likadan produkt” är, med hänsyn till lydelsen i artikel 22.1 och 22.2 i GSP-förordningen, den produkt som har sitt ursprung i ett förmånsland, eller produkten i fråga. I och med att GSP-förordningen avser såväl ”likadana produkter” som ”direkt konkurrerande produkter” bör begreppet ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” såsom framgår ovan av punkt 64 fastställas med hjälp av kriterier som är likvärdiga dem som är relevanta för fastställandet av produkten i fråga.
72
Bestämmelse bör dock inte uppfattas så, att ursprungsreglerna för produkten i fråga indirekt ska tillämpas på likadana eller direkt konkurrerande produkter.
73
Det är riktigt som sökandena har gjort gällande, att unionslagstiftaren har bemödat sig om att uttryckligen ange ursprungskriteriets betydelse i fråga om produkter som har sitt ursprung i ett förmånsland i någon av förmånsordningarna. Däremot har unionslagstiftaren inte gjort detsamma i fråga om produkter som tillverkats av unionstillverkare. Den uttryckliga hänvisningen till ursprungsreglerna för importerade produkter står i kontrast till avsaknaden av ett sådant klargörande i fråga om likadana eller direkt konkurrerande produkter.
74
Det framgår också av skäl 23 och artikel 33 i GSP-förordningen att de ursprungsregler som är tillämpliga på importerade produkter är avsedda att se till att systemet med allmänna tullförmåner endast gynnar de länder som är utsedda att omfattas av systemet.
75
Artikel 22.1 och 22.2 i APS-grundförordningen har en helt annan lydelse, eftersom det varken anges eller antyds att analysen av hur importen av en produkt med ursprung i ett förmånsland påverkar unionstillverkarnas ekonomiska eller finansiella situation under alla omständigheter ska göras med beaktande av ursprunget till unionstillverkarnas produkter och således begränsa de unionstillverkare som kan omfattas av det skydd som föreskrivs i denna bestämmelse.
76
Kommissionens tolkning, att ursprunget till de produkter som tillverkats av unionstillverkare är en väsentlig faktor för att avgöra vilka produkter som är ”likadana eller direkt konkurrerande produkter”, skulle leda till att vissa unionstillverkare, som tillverkar produkter där en av beståndsdelarna importeras eller där råvaran har genomgått en bearbetning som gör att den inte kan klassificeras som ”ursprungsprodukter” i den mening som avses i delegerad förordning 2015/2446, skulle berövas möjligheten att begära skyddsåtgärder eller att inbegripas i en skyddsåtgärdsundersökning av det enda skälet att deras produkt inte ”har sitt ursprung” i unionen på samma sätt som produkterna i fråga. Unionslagstiftaren kan inte ha velat ha en sådan begränsning.
77
Kommissionen gjorde alltså en oriktig bedömning när den fann att ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” skulle underkastas ursprungsvillkoret för produkter som importeras från länder som omfattas av tullförmåner, i den mening som avses i artikel 33 i GSP-förordningen och i delegerad förordning 2015/2446.
78
För att sedan fastställa vid som avses med ”likadana eller direkt konkurrerande produkter” i GSP-förordningens mening, bör inspiration hämtas från de relevanta kriterierna för bestämning av i synnerhet ”likadan produkt” eller ”produkten i fråga” i antidumpningsförordningen, eftersom syftet med kriterierna i en skyddsåtgärdsundersökning precis som på området för antidumpningsåtgärder i huvudsak är att fastställa att det råder tillräcklig konkurrens mellan den berörda produkten och den likadana produkten (se, analogt, dom av den 25 januari 2017, Rusal Armenal/rådet, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, punkt 150).
79
Detta är i synnerhet giltigt i det nu aktuella fallet, eftersom skyddsåtgärdsundersökningar som anges ovan i punkterna 64 och 65 inte endast ska avse unionstillverkare av ”likadana produkter”, utan att även tillverkare av ”direkt konkurrerande” produkter ska beaktas.
80
Definitionen av den likadana eller direkt konkurrerande produkten inom ramen för en skyddsåtgärdsundersökning är avsedd att vara till hjälp vid utarbetandet av en förteckning över produkter som tillverkas av unionstillverkare som vid behov kommer att bli föremål för bedömningen av skadan. Vid definitionen kan kommissionen beakta flera faktorer, som till exempel produkternas fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, deras användningsområde, deras utbytbarhet, konsumenternas uppfattning av dem, distributionskanaler, tillverkningsprocess, tillverkningskostnader och kvalitet (se, analogt, dom av den 11 juli 2013, Hangzhou Duralamp Electronics/rådet, T‑459/07, ej publicerad, EU:T:2013:369, punkt 69 och där angiven rättspraxis, och dom av den 25 januari 2017, Rusal Armenal/rådet, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, punkt 151 och där angiven rättspraxis).
81
Av detta följer ofrånkomligen att produkter som inte är identiska med produkten i fråga kan hänföras till samma definition av den likadana eller direkt konkurrerande produkten och tillsammans bli föremål för en skyddsåtgärdsundersökning (se, analogt, dom av den 28 februari 2017, JingAo Solar m.fl./rådet, T‑158/14, T‑161/14 och T‑163/14, ej publicerad, EU:T:2017:126, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
82
Produkternas likhet ska mätas med beaktande av i synnerhet slutanvändarnas preferenser, eftersom efterfrågan på basprodukten hos bearbetningsföretagen är beroende av efterfrågan hos slutanvändarna (se, analogt, dom av den 15 oktober 1998, Industrie des poudres sphériques/rådet, T‑2/95, EU:T:1998:242, punkt 213).
83
Dessa överväganden ska ligga till grund för granskningen av huruvida det var berättigat att ta upp en specifik produkt på förteckningen över likadana eller direkt konkurrerande produkter eller att inte ta upp den på förteckningen.
84
Den avgörande frågan i det nu aktuella fallet är alltså huruvida helt eller delvis slipat Indica-ris som produceras i unionen, oavsett ursprunget till det paddyris som använts vid bearbetningen, är likadant eller direkt konkurrerar med det helt eller delvis slipade Indica-ris som har sitt ursprung i Kambodja. Såsom framgår ovan av punkterna 71 och 78–82 är det härvid lämpligt att granska flera olika faktorer, till exempel det sistnämnda risets egenskaper, användningsområden och distributionskanaler i förhållande till egenskaper, användningsområden och distributionskanaler för helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja, samt deras inbördes utbytbarhet.
85
Eftersom kommissionen redan har funnit att så är fallet med helt eller delvis slipat Indica-ris som framställts genom bearbetning av paddyris som odlats eller skördats i unionen, ska tribunalen undersöka om samma sak gäller helt eller delvis slipat Indica-ris som framställts i unionen av importerat paddyris.
86
Tribunalen konstaterar att helt eller delvis slipat Indica-ris som framställts genom bearbetning av paddyris som importerats till unionen har samma grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, samma slutliga användningsområden och mals av samma aktörer, säljs via samma försäljningskanaler och konkurrerar med helt eller delvis slipat Indica-ris som framställts genom bearbetning av paddyris som odlats eller skördats i unionen.
87
I skäl 64 i den angripna förordningen har kommissionen nämligen angett att konsumenterna i allmänhet inte gör någon skillnad mellan unionsprodukter och importerade produkter och att risets ursprung i huvudsak är okänt för konsumenter som köper ris hos detaljhandlare.
88
I skäl 18 i den angripna förordningen har kommissionen också angett att helt eller delvis slipat Indica-ris som produceras i unionen och det som importeras har samma grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper, samma användningsområden och säljs genom liknande eller identiska försäljningskanaler, till samma typ av kunder. Om Indica-ris som produceras i ett tredjeland av paddyris med ursprung i det landet har samma grundläggande egenskaper som Indica-ris som produceras i unionen av paddyris med ursprung i unionen, måste samma sak gälla för Indica-ris som produceras i unionen av paddyris som importeras från ett tredjeland.
89
Det är också ostridigt mellan parterna, såsom framgår av svaren på tribunalens frågor vid förhandlingen och av förhandlingsprotokollet, att helt eller delvis slipat Indica-ris ur kvarnarnas synvinkel är utbytbart och kan ersätta annat helt eller delvis slipat Indica-ris, oavsett ursprung, i den mån kvarnarna kan bearbeta såväl unionsproducerat som importerat ris. Vid förhandlingen angav kommissionen också att det rörde sig om samma produkt, och att det endast var ursprunget som skiljde sig åt.
90
Helt eller delvis slipat Indica-ris, oavsett vilket ursprung den råvara som använts vid bearbetningen har, har alltså samma grundläggande fysiska, tekniska och kemiska egenskaper och samma användning. Ett helt eller delvis slipat Indica-ris är alltså utbytbart med ett annat helt eller delvis slipat Indica-ris, såväl för kvarnarna i unionen som för konsumenterna.
91
Helt eller delvis slipat Indica-ris som producerats i unionen ska alltså, oavsett ursprunget till den råvara som använts vid bearbetningen, klassificeras som en likadan eller direkt konkurrerande produkt till helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja.
92
Kommissionen ska beakta samtliga unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter för att få en tillförlitlig bild av deras ekonomiska situation. Kommissionen var därför skyldig att i sin analys av effekterna av importen av Indica-ris med ursprung i Kambodja på unionsindustrins priser beakta alla kvarnar i unionen som producerar helt eller delvis slipat Indica-ris, oavsett ursprunget till det paddyris som de bearbetar. Så skedde inte i det nu aktuella fallet.
93
Det är riktigt som sökandena har anfört, att den felaktiga definitionen av unionstillverkarna även ledde till en felaktig analys av förekomsten av allvarliga störningar, i och med att kommissionen inte tog med alla tillverkare i skadebedömningen.
94
Alla andra tolkningar skulle innebära att kommissionen godtyckligt skulle kunna påverka resultatet av beräkningen av prisunderskridandemarginalerna genom att utesluta en eller flera typer av den aktuella produkten och därmed vissa unionstillverkare.
95
Tribunalen framhåller vidare att den omständigheten att kommissionen begränsade begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter” till att enbart omfatta kvarnar i unionen som bearbetar Indica-ris med ursprung i unionen egentligen syftade till att indirekt inbegripa unionens risodlare i analysen av den skada som tillfogats riskvarnarna. Den omständigheten att kommissionen avgränsade definitionen av de unionstillverkare som skulle beaktas i skadebedömningen i förhållande till ursprunget till den råvara som bearbetades till helt eller delvis slipat Indica-ris, innebar i praktiken att kommissionen utvidgade skyddsområdet till unionens risodlare, eftersom det endast var risodlarna som faktiskt berördes av det ris som odlades i unionen. En sådan tolkning kan inte motiveras mot bakgrund av definitionen av unionsindustrin i skälen 22 och 23 i den angripna förordningen, vilken uttryckligen endast avser unionens kvarnar.
96
Kommissionen skulle inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömningen uttryckligen ha kunnat utvidga definitionen av unionsindustrin till risodlare av likadana eller direkt konkurrerande produkter, vilket Republiken Italien uppmanade kommissionen att göra under undersökningen. Då borde den emellertid direkt ha inbegripit odlarna i skadeanalysen och lagt fram bevis för de allvarliga störningar som de ställts inför eller riskerade att ställas inför.
97
Det följer av det ovan anförda att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning när den godtyckligt begränsade undersökningen av den skada som tillfogats unionsindustrin till att enbart omfatta kvarnar som producerade helt eller delvis slipat Indica-ris som framställts genom bearbetning av paddyris som odlats eller skördats i unionen.
98
Kommissionens argument, att skyddsåtgärdsundersökningen trots dessa fel skulle ha utmynnat i samma slutsats, kan inte heller godtas.
99
Enligt rättspraxis ska en unionsrättsakts lagenlighet nämligen bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs. Tribunalen kan därför inte ersätta de skäl som åberopades under det administrativa förfarandet med andra skäl som åberopats för första gången inför tribunalen (se dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 22 och där angiven rättspraxis, och dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 153 och där angiven rättspraxis). De bedömningar som kommissionen formulerat i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, att det inte rörde sig om några stora volymer Indica-ris som importerades till unionen, utgör sådana skäl som åberopas för första gången vid tribunalen.
100
Sökandenas anmärkningar om kommissionens felaktiga tolkning av begreppet ”unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter” är alltså välgrundade.
101
I andra hand ska tribunalen emellertid även pröva sökandenas resonemang om analysen av prisunderskridandet och om justeringarna av denna analys samt om ett åsidosättande av deras rätt till försvar.
Anmärkningarna om analysen av prisunderskridandet och justeringarna
102
Sökandena har gjort gällande att artikel 22.1 och 22.2 och artikel 23 i GSP-förordningen åsidosattes genom att kommissionen vid jämförelsen mellan priserna på importen från Kambodja och unionspriserna gjorde en felaktig justering av unionspriserna och grundade sig på osäkra uppgifter för att justera priserna efter importen.
103
Sökandena har anfört att det inte finns stöd för kommissionens påstående att konkurrensen avseende helt eller delvis slipat ris huvudsakligen äger rum i norra Europa, även om detta ris produceras i södra Europa. Eurostats uppgifter om importen från Kambodja och vissa svar på frågeformulär som kommissionen skickat ut tyder på att en betydande del av importen rör Sydeuropa. Justeringen av alla unionspriser innebar således att jämförelsen med priserna på importen från Kambodja blev orättvis, eftersom de sistnämnda priserna inte justerades på samma sätt. Sökandena menar att kommissionen därför borde ha jämfört Konungariket Kambodjas priser efter importen med priserna fritt fabrik från unionskvarnarna.
104
Sökandena har också anfört att på antidumpningsområdet får justeringar avseende transportkostnader endast göras i händelse av exceptionella omständigheter och att justeringarna då ska begränsas till försäljning som särskilt berörs av dessa omständigheter. I det nu aktuella fallet finns det inga exceptionella omständigheter som motiverar en avvikelse från den normala beräkningsmetoden för prisunderskridande. Kommissionen borde i vart fall ha identifierat en andel av unionsindustrins försäljning som motiverade en justering.
105
Sökandena har vidare bestritt giltigheten och tillförlitligheten av de källuppgifter som kommissionen grundade sig för att fastställa att transportkostnaderna i unionen uppgick till ett enhetligt belopp på 49 euro per ton och att kostnaderna efter importen från Kambodja låg på ungefär 2 procent av importpriset. När det gäller de sistnämnda kostnaderna har sökandena anfört att kommissionen, förutsatt att den grundade sig på uppgifter som samlades in i en skyddsåtgärdsundersökning om satsumas från 2004, beaktade kostnader som var inaktuella och att transportvillkoren för satsumas är annorlunda än transportvillkoren för ris.
106
Kommissionen har anfört att det inte krävs någon analys av prisunderskridandet enligt GSP-förordningen, eftersom artikel 22.1 i förordningen endast talar om import ”i sådana mängder och/eller till sådana priser” som orsakar allvarliga störningar. Beviskravet och detaljnivån i en sådan analys blir därmed lägre i en undersökning som genomförs inom ramen för GSP-förordningen än i en antidumpningsundersökning.
107
Vad beträffar justeringen av unionspriserna har kommissionen anfört att konkurrensen mellan Indica-ris med ursprung i unionen och Indica-ris med ursprung i Kambodja sker i norra Europa, oavsett om omständigheterna i det nu aktuella fallet ska betraktas som exceptionella eller inte. Den omständigheten att södra Europa huvudsakligen konsumerar Japonica-ris, medan norra Europa föredrar Indica-ris, är uppenbar och framgår av den geografiska fördelningen av exporten av Indica-ris från Kambodja till unionen. Justeringen med 49 euro per ton grundar sig också på objektiv bevisning och utgör sedvanlig praxis, även i antidumpningsförfaranden.
108
Kommissionen har också anfört att de kambodjanska priserna även om hänsyn inte hade tagits till justeringen av transportkostnaderna i unionen i vart fall skulle ha lett till ett underskridande av unionstillverkarnas priser med minst 5,4 procent för försäljning i bulk och 8,5 procent för försäljning i förpackningar, vilket tillsammans med de övriga faktorer som granskades av kommissionen är tillräckligt för att styrka allvarliga störningar i den mening som avses i artikel 22 i GSP-förordningen.
109
När det gäller justeringen av importpriserna har kommissionen angett att i och med att sökandena inte angett ett konkret belopp för kostnaderna efter importen, grundade sig kommissionen på uppgifter från 2014 som härrörde från en omprövning som gjordes i samband med att giltighetstiden för antidumpningsåtgärder på vissa beredda eller konserverande citrusfrukter löpte ut.
110
Republiken Italien har instämt i kommissionen resonemang och även anfört att bedömningen med avseende på allvarliga störningar skulle kunna grundas enbart på volymer och marknadsandelar. Artikel 22 i GSP-förordningen ställer inte heller några krav på att det ska finnas en enda och säker orsak till de allvarliga störningar som kommissionen identifierat.
111
Ente Nazionale Risi har i huvudsak anslutit sig till kommissionens resonemang.
112
Tribunalen konstaterar att det framgår av artikel 22.1 jämförd med artikel 23 j i GSP-förordningen att priserna på de importerade produkterna och på de likadana eller direkt konkurrerande produkterna är en av de viktiga faktorer som kommissionen kan beakta inte minst i analysen som syftar till att fastställa förekomst av allvarliga störningar som importen i fråga orsakat eller riskerar att orsaka unionstillverkarna.
113
Begreppet pris definieras inte i GSP-förordningen, och förordningen föreskriver inte någon uttrycklig skyldighet att analysera prisunderskridandet eller någon beräkningsmetod för att fastställa hur importen av den berörda produkten påverkar unionsindustrin.
114
I artiklarna 22 och 23 i GSP-förordningen anges däremot vilka villkor som gäller för att det ska vara möjligt att fastställa att importvolymerna och/eller importpriserna för en viss produkt orsakar eller riskerar att orsaka allvarliga störningar för unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter och i slutändan återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan för att tillfälligt stoppa försämringen av den ekonomiska och/eller finansiella situationen för unionstillverkarna.
115
Det finns alltså inte en utan flera analysmetoder som gör det möjligt att undersöka huruvida villkoren i artiklarna 22 och 23 i GSP-förordningen är uppfyllda. Valet mellan olika beräkningsmetoder förutsätter en bedömning av komplexa ekonomiska situationer, vilket innebär att kommissionen har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när den väljer vilken metod som bör användas för att kontrollera om dessa villkor är uppfyllda.
116
Tribunalen erinrar emellertid om att domstolen visserligen har fastställt att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning avseende komplexa ekonomiska frågor, men att detta inte innebär att unionsdomstolen inte ska pröva kommissionens tolkning av ekonomiska uppgifter.
117
Såsom framgår av den rättspraxis som anges ovan i punkt 42 ska unionsdomstolen nämligen inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits.
118
I det nu aktuella fallet framgår det av skälen 61, 64, 76 och 77 i den angripna förordningen att kommissionen grundade sig på såväl volymerna som priserna på importen av helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja för att slå fast att denna import orsakade allvarliga störningar för unionstillverkare av likadana eller direkt konkurrerande produkter. Detta bekräftades också av kommissionen vid förhandlingen.
119
Kommissionen gjorde en analys av prisunderskridandet, såsom anges ovan i punkterna 13–21, och visade i den allmänna informationen att priserna på importen från Kambodja underskred unionspriserna med 22 procent.
120
Efter att ha mottagit handlingen med den allmänna informationen frågade Konungariket Kambodja bland annat huruvida kostnaderna efter importen hade beaktats vid beräkningen av prisunderskridandemarginalen. Synpunkterna från de berörda parterna, däribland från Konungariket Kambodja, fick kommissionen att se över sina beräkningar av prisunderskridandet och justera dels unionsindustrins priser för att ta hänsyn till en enhetlig kostnad på 49 euro per ton för transporten av riset från södra till norra Europa, dels importpriserna för att ta hänsyn till kostnaderna efter importen, vilka uppskattades till ungefär 2 procent av importpriset. Kommissionen angav först att den även beaktat de olika handelsleden och jämfört försäljningspriserna för slipat risk i bulk och i förpackningar och drog därefter slutsatsen att prisunderskridandet var 13 procent för försäljning i bulk och 14 procent för försäljning i förpackningar.
121
Tribunalen konstaterar först att kommissionens slutsatser om den försämrade situationen för unionsindustrin på grund av importen av Indica-ris med ursprung i Kambodja trots dessa justeringar under det administrativa förfarandet grundade sig på ett prisunderskridande före justeringarna, det vill säga ett prisunderskridande på 22 procent, såsom framgår av skälen 56, 60 och 63 i den angripna förordningen.
122
Kommissionen har visserligen angett i sitt svar på frågor som tribunalen ställde som en åtgärd för processledning, att den inte hade korrigerat angivelserna om ett prisunderskridande på 22 procent och att de prisunderskridandemarginaler som anges i skälen 56, 60 och 63 i den angripna förordningen ska tolkas som 13 procent för försäljning i bulk och 14 procent för försäljning i förpackningar. Tribunalen framhåller emellertid att även om skälen 56 och 60 i den angripna förordningen är identiska med skälen 41 och 44 i den allmänna informationen, lades skäl 63 i den angripna förordningen till senare. Kommissionen beaktade ett prisunderskridande på 22 procent då den angripna förordningen antogs.
123
Kommissionen gjorde därmed en oriktig bedömning när den slog fast i den angripna förordningen att unionsindustrins ekonomiska situation hade försämrats på grund av att den utsatts för ett betydande prisunderskridande på 22 procent.
124
Tribunalen erinrar därefter om att det är riktigt, som kommissionen har framhållit, att en part som begär justeringar för att importpriserna och unionsindustrins priser ska bli jämförbara så att prisunderskridandemarginalen ska kunna fastställas måste lägga fram bevis för att begäran är berättigad. När en tillverkare således kräver en justering, i princip nedåt, åligger det denna aktör att ange och visa att villkoren för beviljande av en sådan justering är uppfyllda (se, analogt, dom av den 26 oktober 2016, PT Musim Mas/rådet, C‑468/15 P, EU:C:2016:803, punkt 82 och där angiven rättspraxis. Se även, för ett liknande resonemang, förslaget till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i förenade målen Changshu City Standard Parts Factory och Ningbo Jinding Fastener/rådet, C‑376/15 P och C‑377/15 P, EU:C:2016:928, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
125
På samma sätt ankommer det på kommissionen, när den anser att en justering ska göras, att grunda sig på bevisning eller åtminstone på samstämmiga indicier om att priserna är jämförbara (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, rådet och kommissionen/Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP, C‑191/09 P och C‑200/09 P, EU:C:2012:78, punkterna 58 och 61 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 mars 2009, Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP/rådet, T‑249/06, EU:T:2009:62, punkt 180 och där angiven rättspraxis).
126
I det nu aktuella fallet angav kommissionen i skälen 34 och 35 i den angripna förordningen att Konungariket Kambodja ”ifrågasatte … den metod som kommissionen hade använt för att beräkna prisunderskridandemarginalerna”, att ”kostnaderna efter import inte [hade tagits] med i beräkningen av det kambodjanska exportpriset” och att kommissionen ”[m]ot bakgrund av de argument som inkommit [hade beslutat] att se över sina prisunderskridandeberäkningar för att ta med relevanta kostnader efter import eller transportkostnader”.
127
Kommissionen hade alltså till följd av synpunkterna på den allmänna informationen godtagit att analysen av prisunderskridandet behövde justeras. Det ankom alltså på kommissionen, i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkterna 42 och 125, att grunda sig på bevisning, eller åtminstone samstämmiga indicier, som gjorde det möjligt att fastställa förekomsten av de faktorer för vilka justeringarna hade gjorts och att fastställa deras inverkan på prisernas jämförbarhet. Det ankommer på tribunalen att granska tillförlitligheten, samstämmigheten och relevansen av den bevisning som kommissionen åberopat till stöd för sina slutsatser.
128
Prisunderskridandet för importen beräknas för att fastställa förekomsten av en skada för unionsindustrin till följd av denna import. Beräkningen används mer allmänt för att värdera denna skada och fastställa skademarginalen, det vill säga den prishöjning som krävs för att undanröja nämnda skada. En objektiv granskning av effekterna av den subventionerade importen innebär att det ska göras en rättvis jämförelse mellan priset på den berörda produkten och priset på en likadan produkt från nämnda industri vid försäljning i unionen. För att denna jämförelse ska bli rättvis måste priserna jämföras i samma handelsled. Om jämförelsen avser priser i olika handelsled, det vill säga om samtliga kostnader i det handelsled som beaktas inte tas med, blir resultaten ofrånkomligen konstlade, vilket leder till en oriktig bedömning av skadan för unionsindustrin. En rättvis jämförelse är ett villkor för att skadan för nämnda industri ska beräknas på ett lagenligt sätt (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen, T‑300/16, EU:T:2019:235, punkt 239 och där angiven rättspraxis).
129
När det för det första gäller justeringen av unionspriserna med ett enhetligt belopp på 49 euro per ton med hänsyn till kostnaderna för transporten från södra till norra Europa, erinrar tribunalen om att förfarandet bestående i att jämföra priserna ”fritt fabrik”, utan transportkostnader, för unionsindustrins produkter med cif-priserna (kostnad, försäkring, frakt) vid unionens gräns för import har erkänts flera gånger i rättspraxis (se, analogt, dom av den 30 november 2011_Transnational Company Kazchrome och ENRC Marketing/rådet och kommissionen, T‑107/08, EU:T:2011:704, punkt 55 och dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen, T‑300/16, EU:T:2019:235, punkterna 243–249, förslaget till avgörande av generaladvokaten Slynn i målet Frankrike/kommissionen, 181/85, EU:C:1986:491, sidorna 708 och 709).
130
I förfarandet vid tribunalen har kommissionen gjort gällande exceptionella omständigheter som motiverade en sådan justering, vilken gjordes i syfte att beakta nödvändiga kostnader för att föra produkten till den plats där konkurrensen ägde rum, det vill säga norra Europa. Kommissionen har hänvisat till sin praxis som verkställdes i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1688 av den 8 oktober 2019 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och slutgiltigt uttag av den provisoriska tull som införts på import av blandningar av karbamid och ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland, Trinidad och Tobago och Amerikas förenta stater (EUT L 258, 2019, s. 21) och i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/576 av den 10 april 2019 om införande av en provisorisk antidumpningstull på import av blandningar av karbamid och ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland, Trinidad och Tobago och Amerikas förenta stater (EUT L 100, 2019, s. 7).
131
Som sökandena mycket riktigt har anfört angav kommissionen i skälen 108–110 i genomförandeförordning 2019/1688 och i skälen 127 och 129 i genomförandeförordning 2019/576 att den normalt sett jämförde de exporterande tillverkarnas cif-priser vid unionens gräns med unionstillverkarnas pris fritt fabrik. Det framgår också av dessa skäl att kommissionen avviker från denna standardmetod och justerar viss försäljning av unionsindustrin när det är motiverat av exceptionella omständigheter. Kommissionen angav att den då kan begränsa justeringen till den andel av försäljningen som påverkas av den exceptionella situationen.
132
I det nu aktuella fallet har kommissionen inte gjort gällande några sådana exceptionella omständigheter i den angripna förordningen, vilka i fråga om försäljningen av Indica-ris i unionen skulle motivera att kostnaderna för transporten från södra till norra Europa beaktades. Kommissionen har inte gjort gällande sådana omständigheter förrän i dupliken, trots att den hade gjort gällande sådana särskilda omständigheter i själva texten till de genomförandeförordningar som den har hänvisat till.
133
Kommissionen har inte heller lagt fram tillförlitliga och relevanta bevis eller indicier till stöd för påståendet att det är ”uppenbart” att norra Europa är den plats i unionen där konkurrensen om Indica-ris äger rum och att detta gjorde det nödvändigt att ta hänsyn till unionsindustrins priser efter det att allt helt eller delvis slipat Indica-ris transporterats från södra till norra Europa, inte att justera transportkostnaderna i förhållande till andelen av risförsäljningen i de olika geografiska områdena i unionen.
134
Först och främst angav kommissionen visserligen i skäl 36 i den angripna förordningen att södra Europa bestod av Italien och Spanien, men i sitt svaromål definierade kommissionen södra Europa som bestående av Italien, Spanien och Grekland, vilket den sedan kompletterade med Portugal.
135
Som svar på tribunalens frågor inom ramen för åtgärder för processledning har kommissionen sedan lagt fram två publikationer i vilka denna ”uppenbara” omständighet angavs och tydliggjordes med statistik.
136
Tribunalen konstaterar att det rör sig om ett informationsblad om ris som härrör från kommissionen, i vilket det anges, utan att detta påstående stöds av någon bevisning, att ”(långkornigt) Indica-ris är det ’traditionella’ asiatiska riset, som står för [ungefär] 25 procent av risproduktionen i unionen och huvudsakligen konsumeras i norra Europa”.
137
Kommissionen har också lagt fram en tabell, som publicerades i en artikel i december 1995 om kvaliteten på ris i unionen. Tabellen innehåller en sifferuppskattning av konsumtionen av Indica-ris och Japonica-ris under åren 1993 och 1994 för vart och ett av de dåvarande medlemsländerna i unionen.
138
Tabellen upplyser visserligen om konsumtionsmönstren i unionen för 30 år sedan, men konsumtionsvanorna kan ha förändrats avsevärt, precis som sökandena har påpekat i sina yttranden över kommissionens svar och vid förhandlingen. Det framgår även av detta dokument att Italien, Spanien, Grekland och Portugal fortfarande står för ungefär 11,8 procent av konsumtionen av Indica-ris i unionen, och kommissionen har själv medgett att 12 procent av importen från Kambodja gick till dessa länder i södra Europa.
139
Tribunalen konstaterar slutligen att även om kommissionen angav i skäl 36 i den angripna förordningen att den grundade sig på uppgifter i klagomålet som kontrollerades vid undersökningen på plats, finns det inga uppgifter i Republiken Italiens klagomål om transportkostnader i unionen till ett sådant belopp. Kommissionens kontroller vid undersökningen på plats ingår inte i handlingarna i målet.
140
I svaromålet har kommissionen förtydligat att det fanns objektiv bevisning i akten som motiverade en justering av transportkostnaderna inom unionen med 49 euro per ton, närmare bestämt en deklaration från den italienska riskvarnsorganisationen (AIRI). Denna deklaration hade kontrollerats på plats hos två italienska kvarnar som ingick i urvalet men sökandena hade inte kunnat beredas tillgång till denna bevisning på grund av en begäran om konfidentiell behandling. Kommissionen har också angett att även om transportkostnaderna inte hade justerats skulle analysen ha visat att unionstillverkarnas priser underskreds med minst 5,4 procent för försäljning i bulk och med 8,5 procent för försäljning i förpackningar.
141
Det är visserligen riktigt, såsom framgår ovan av punkt 171, att det uttryckligen framgår av artikel 17.3 i den delegerade förordningen att parternas tillgång till uppgifter om kommissionens beslut ska begränsas om uppgifterna är konfidentiella. De principer som reglerar parternas rätt till information ska därför förenas med sekretesskraven, och då särskilt med unionsinstitutionernas skyldighet att inte röja affärshemligheter (se, analogt, förslaget till avgörande av generaladvokat Pitruzzella i målet Donex Shipping and Forwarding, C‑104/19, EU:C:2020:159, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
142
Enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 99 ska en unionsrättsakts lagenlighet emellertid bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, varför tribunalen inte kan ersätta de skäl som åberopades under undersökningen med andra skäl som åberopats för första gången inför tribunalen. Så är fallet med de bedömningar som kommissionen formulerat i sina skriftliga inlagor, där den utan närmare förtydliganden har angett att priserna på importen från Kambodja även utan justeringar av transportkostnaderna skulle ha lett till ett underskridande av unionstillverkarnas priser med minst 5,4 procent för försäljning i bulk och med 8,4 procent för försäljning i förpackningar.
143
En vägran att lämna ut de aktuella uppgifterna kan vidare inte motiveras av ett skäl som åberopats under förfarandet inför tribunalen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 153).
144
Det är i vart fall redan utrett att uppgifter som är nödvändiga för att mot bakgrund av marknadens struktur bedöma lämpligheten av en omtvistad justering, inte är konfidentiella, eftersom det rör sig om att definiera och motivera vilket handelsled som med avseende på unionsprodukterna motsvarar de importerade produkternas handelsled och vidta en lämplig justering så att samtliga relevanta kostnader ska beaktas (se, analogt, dom av den 17 februari 2011, Zhejiang Xinshiji Foods och Hubei Xinshiji Foods/rådet, T‑122/09, ej publicerad, EU:T:2011:46, punkt 86).
145
Kommissionen kan alltså inte göra gällande sekretess för alla de uppgifter som den lade till grund för sin slutsats att transportkostnaderna i unionen skulle justeras med ett enhetligt belopp på 49 euro per ton.
146
Tribunalen påpekar också att kommissionen upprepade den 8 februari 2022, till följd av tribunalens frågor och begäran om handlingar inom ramen för en åtgärd för processledning, att AIRI:s deklaration var konfidentiell.
147
Den 10 februari 2022 uppgav kommissionen emellertid att den mottagit en bekräftelse från AIRI på att man inte vidhöll sin begäran om konfidentiell behandling av deklarationen avseende transportkostnader med hänsyn till den tid som förflutit efter det administrativa förfarandet. Kommissionen uppgav också att den skulle lägga fram denna deklaration den 18 februari 2022, i sina svar på tribunalens frågor, och att alla parter skulle kunna få tillgång till den.
148
Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen endast har lagt fram en e-postväxling mellan kommissionen och Ente Nazionale Risi, i vilken en skärmdump visade en tabell över transportkostnaderna för ris i bulk och i stora säckar. Beloppet 49 euro avser där kostnaden för transport av ris i stora säckar från Italien till Belgien. Däremot har tribunalen inte mottagit det källdokument som uppgifterna härrör från, och inte heller beräkningarna som gjorde det möjligt att komma fram till denna kostnad.
149
Det finns alltså inga tillförlitliga och relevanta bevis för den geografiska fördelningen bakom den ”uppenbara” omständigheten att konkurrensen avseende helt eller delvis slipat Indica-ris i unionen ägde rum i norra Europa. Samma sak gäller kommissionens val att tillämpa den enhetliga satsen på 49 euro per ton för transportkostnaderna på all produktion av Indica-ris i unionen, utan att begränsa justeringen till en viss andel av försäljningen av helt eller delvis slipat Indica-ris i unionen som faktiskt behövde transporteras från södra till norra Europa.
150
När det för det andra gäller justeringen av importpriserna, angav kommissionen i skäl 36 i den angripna förordningen att den grundat sig på uppgifter ”som erhållits inom ramen för en tidigare undersökning avseende ett annat livsmedel, dvs. satsumas”. Kommissionen lämnade däremot inte ut någon tillförlitlig och sammanhängande bevisning eller några samstämmiga indicier vad beträffar undersökningen i fråga och de uppgifter som föranledde kommissionens slutsats att kostnaderna efter importen skulle uppskattas till ungefär 2 procent av importpriset.
151
Även om sökandena anförde att det kunde röra sig om en undersökning från 2003/2004 och anmärkte på användningen av sådana äldre uppgifter, avvisade kommissionen i svaromålet denna hypotes och klargjorde att det rörde sig om uppgifter från 2014 som härrörde från en omprövning i samband med att giltighetstiden löpt ut för antidumpningsåtgärder mot vissa beredda eller konserverade citrusfrukter.
152
Det är visserligen riktigt att en justering på 2 procent av importpriset ansågs vara blygsam i ett mål om import av beredda eller konserverade citrusfrukter med ursprung i Kina, och att det ansågs rimligt att anta att justeringen endast inbegrep kostnader fram till varans ankomst till importörens lager (dom av den 17 februari 2011, Zhejiang Xinshiji Foods och Hubei Xinshiji Foods/rådet, T‑122/09, ej publicerad, EU:T:2011:46, punkt 85).
153
Även för det fall att sökandena borde ha förstått att justeringen i fråga härrörde från en undersökning från 2014 och endast inbegrep kostnader fram till varans ankomst till importörens lager, finns det ändå ingenting bland de uppgifter som sökandena fick ta del av under det administrativa förfarandet eller i den angripna förordningen som ägnas åt frågan varför detta led i distributionskedjan för de importerande produkterna är likvärdigt med ”norra Europa” för unionsindustrin eller på vilket sätt transportpriserna för satsumas är likvärdiga med transportpriserna för ris, en torrvara som inte fördärvas lika lätt, och följaktligen inte heller varför denna justering var lämplig i det nu aktuella fallet.
154
Tribunalen konstaterar alltså att de omständigheter som kommissionen har gjort gällande för att motivera denna justering inte är tillräckligt övertygande, om de över huvud taget föreligger, och att de inte kan betraktas som vare sig bevisning eller samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa förekomsten av den omständighet som ligger till grund för justeringen av importpriserna och fastställa dess inverkan på prisernas jämförbarhet.
155
När det för det tredje gäller justeringen av analysen av prisunderskridandet i syfte att ta hänsyn till de olika handelsleden och jämföra priserna på slipat ris i bulk med priserna på ris som säljs i förpackningar, har kommissionen inte lagt fram någon bevisning till stöd för denna justering, och inte heller något indicium som gör det möjligt att fastställa förekomsten av de omständigheter som ligger till grund för justeringen och fastställa dess inverkan på prisernas jämförbarhet.
156
Av allt detta följer att kommissionen inte grundade sig på tillförlitlig och relevant bevisning eller indicier som kunde läggas till grund för dess beslut att göra justeringar i samband med analysen av prisunderskridandet.
157
Talan ska följaktligen bifallas även såvitt avser sökandenas anmärkningar om uppenbart oriktiga bedömningar, i den mån kommissionen justerade unionspriserna och importpriserna.
Åsidosättande av sökandenas rätt till försvar och av skyldigheten att lämna ut viktiga faktiska omständigheter och överväganden eller uppgifter som låg bakom dessa omständigheter och överväganden
158
Sökandena har gjort gällande att kommissionen åsidosatte deras rätt till försvar och artikel 17.1–4 i den delegerade förordningen, jämförd med artikel 38.3 i GSP-förordningen, genom att inte lämna ut vissa viktiga faktiska omständigheter och överväganden, eller uppgifter som låg bakom dessa omständigheter och överväganden, som lades till grund för kommissionens slutliga beslut.
159
Sökandena har först och främst anfört att de inte fick ta del av analysen av prisunderskridandet eller av de justeringar som vidtogs till följd av synpunkter som inkom efter utlämnandet av den allmänna informationen, och inte heller källuppgifterna till dessa, avseende kostnaderna efter importen, kostnaderna för transporten av riset från södra till norra Europa samt prisskillnaderna mellan försäljning i bulk och försäljning i förpackningar.
160
Kommissionen lämnade inte heller ut de uppgifter som låg till grund för beräkningen av förbruknings- och skadeindikatorerna, till exempel marknadsandelar och försäljningsvolymer, utvecklingen av unionens produktion, importen och importpriserna, däribland uppgifter som erhållits från medlemsstaterna och från Eurostat samt siffror som upprättats på grundval av dessa uppgifter, inte heller den analys som kommissionen gjorde för att tillämpa omräkningssatsen för delvis slipat ris till ekvivalent slipat ris.
161
Dessa omständigheter är uppenbarligen viktiga faktiska omständigheter och överväganden, och de uppgifter som kommissionen använde sig av är uppgifter som låg bakom dessa omständigheter och överväganden. Kommissionen var alltså, enligt artikel 17.1–4 i den delegerade förordningen, skyldig att lämna ut uppgifterna, inbegripet allmänt tillgängliga uppgifter.
162
Sökandena har vidare gjort gällande att deras synpunkter efter utlämnandet av den allmänna informationen visserligen ledde till att prisunderskridandemarginalen kunde minskas ordentligt från 22 procent till 13 procent för försäljning i bulk och till 14 procent för försäljning i förpackningar, men att det ändå inte är uteslutet att de skulle ha kunnat formulera fler synpunkter om de hade fått ta del av analysen av prisunderskridandet och de justeringar som gjordes i den, källuppgifter i detta avseende samt andra viktiga faktiska omständigheter. I och med att kommissionen som den själv har medgett inte lämnade ut dessa uppgifter, berövade den sökandena möjligheten att göra gällande relevanta synpunkter som skulle ha kunnat få kommissionen att ändra vissa av sina konstateranden och leda till ytterligare en minskning av prisunderskridandemarginalen, eller till och med ifrågasätta analysen av orsakssambandet mellan de allvarliga störningar som gjorts gällande och importen av helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja.
163
Slutligen menar sökandena att de uppgifter som inte lämnades ut inte i något avseende var konfidentiella. Även om vissa av dem hade varit det, borde de enligt artikel 38.3 och 38.5 i GSP-förordningen ha blivit föremål för konfidentiell behandling och i vart fall ha lämnats ut i allmänna ordalag eller i sammanfattad form.
164
Kommissionen har först och främst gjort gällande att sökandena kunde förstå analysen av prisunderskridandet och de bakomliggande uppgifterna med hänsyn till den information som fanns i den allmänna informationen, vilken avsåg priset på importen från Kambodja och enhetspriserna för unionskvarnarna i urvalet. Kommissionen har visserligen medgett att den inte lämnade ut justeringarna av nämnda analys och de uppgifter som justeringarna grundade sig på, men har även anfört att justeringarna gjordes till följd av de berörda parternas synpunkter på den allmänna informationen och att de ledde till en sänkning av prisunderskridandet och således var gynnsamma för sökandena. Kommissionen har också angett att prisunderskridandet bara var en av flera omständigheter som beaktades vid bedömningen av de allvarliga störningarna för unionsindustrin.
165
Kommissionen har även angett att de uppgifter som låg till grund för justeringen av transportkostnaderna från södra till norra Europa inte var tillgängliga för sökandena på grund av en begäran om konfidentiell behandling.
166
När det sedan gäller förbruknings- och skadeindikatorerna har kommissionen visserligen medgett att det rör sig om viktiga omständigheter men angett att de ingick i den allmänna informationen. De uppgifter som låg till grund för beräkningen av dessa indikatorer var inte viktiga omständigheter eller överväganden som behövde lämnas ut till sökandena. Sökandena skulle också ha kunnat göra sina egna beräkningar på grundval av uppgifterna i den allmänna informationen eller på grundval av allmänt tillgängliga uppgifter.
167
I detta avseende har kommissionen även hänfört sig till artikel 16.1 i den delegerade förordningen och till artikel 12.1 i beslut (EU) 2019/339 av Europeiska kommissionens ordförande av den 21 februari 2019 om förhörsombudets funktioner och uppdrag i vissa handelsförfaranden (EUT L 60, 2019, s. 20), där det anges att ett förhörsombud kan intervenera på parternas begäran för att bland annat granska avslag på en begäran om tillgång till handlingarna i ett ärende och i tvister rörande sekretess för handlingarna.
168
Det framgår av dessa bestämmelser att sökandena under det administrativa förfarandet borde ha begärt tillgång till de uppgifter som var upphovet till upp förbruknings- och skadeindikatorerna samt till beräkningen avseende omräkningstalet för ris. Där har de inte längre rätt att vid tribunalen klaga på att uppgifterna inte lämnades ut.
169
Kommissionen har slutligen vidhållit att eventuella fel som beror på att vissa uppgifter inte lämnades ut till sökandena inte kan vara skäl att ogiltigförklara den angripna förordningen, eftersom sökandena inte har visat att det administrativa förfarandet skulle kan kunnat utmynna i ett annat resultat om uppgifterna hade lämnats ut till dem.
170
Republiken Italien och Ente Nazionale Risi har i huvudsak hänvisat till kommissionens argument.
171
I artikel 17 i den delegerade förordningen, med rubriken ”Utlämnande av uppgifter”, anges följande:
”1.   Kommissionen ska lämna ut uppgifter om de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för kommissionens beslut.
2.   Uppgifterna ska lämnas ut skriftligt. De ska innehålla kommissionens slutsatser och ska återspegla dess avsikt att återinföra eller inte återinföra normala tullar enligt Gemensamma tulltaxan.
3.   Utlämnande ska ske, med vederbörlig hänsyn till skyddet av konfidentiella uppgifter, så snart som möjligt och normalt senast 45 dagar innan ett slutgiltigt beslut fattas av kommissionen enligt ett förslag till slutliga åtgärder, och i alla händelser i så god tid att parterna kan lämna synpunkter och synpunkterna kan beaktas av kommissionen. Om kommissionen vid den tidpunkten inte kan lämna ut vissa omständigheter eller överväganden ska dessa lämnas ut så snart som möjligt.
4.   Utlämnandet av uppgifter ska inte inverka på något beslut som därefter kan komma att fattas, men om ett sådant beslut fattas på grundval av andra omständigheter eller överväganden ska uppgifter om dessa lämnas ut så snart som möjligt.
5.   De inlagor som lämnas efter ett slutligt utlämnande av uppgifter ska endast beaktas om de inkommer inom en tidsfrist som i varje enskilt fall ska fastställas av kommissionen och som ska vara minst 14 dagar, med beaktande av hur brådskande ärendet är.”
172
Tribunalen framhåller först och främst att denna bestämmelse inte innebär att kommissionen endast är skyldig att lämna ut uppgifter på villkoret att de berörda parterna framställer en begäran som skulle avse de uppgifter om viktiga omständigheter och överväganden som ligger till grund för att en skyddsåtgärd övervägas och som sökandena skulle vilja få kännedom om.
173
Kommissionens tolkning av denna bestämmelse, att sökandena skulle ha begärt tillgång till uppgifterna i fråga, har hämtats från den ordning som gäller i ett antidumpningsförfarande, enligt vilken antidumpningsförordningen tilldelar vissa berörda parter processuella rättigheter och garantier. Utövandet av dessa är dock villkorat av att dessa parter aktivt deltar i förfarandet genom att åtminstone inge en skriftlig begäran inom en viss tidsfrist (dom av den 9 juli 2020, Donex Shipping and Forwarding, C‑104/19, EU:C:2020:539, punkt 70).
174
I antidumpningsförordningen är möjligheten att erhålla slutgiltiga uppgifter och därmed kunna inkomma med synpunkter därom mycket riktigt villkorad av att det inges en begäran till kommissionen, men någon sådan begäran krävs inte enligt artikel 17 i den delegerade förordningen.
175
Tribunalen konstaterar vidare att artikel 16 i den delegerade förordningen och artikel 12.1 i beslut 2019/339 avser ett förhörsombuds intervenering under det administrativa skedet och avser den specifika situationen där de berörda parterna har framställt en begäran om tillgång till akten eller till en viss handling, kommissionen har vägrat att bevilja denna tillgång och det är nödvändigt att avgöra en tvist om sekretessen för vissa handlingar.
176
Denna rätt för de berörda parterna att skriftligt begära tillgång till akten under det administrativa förfarandet och frågan om förhörsombudets eventuella intervention om begäran avslås eller om en tvist om sekretessen för vissa handlingar uppstår skiljer sig från kommissionens skyldighet att lämna ut uppgifter om de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för dess slutliga beslut, i den mening som avses i artikel 17 i den delegerade förordningen.
177
I motsats till vad kommissionen har anfört hade sökandena därmed inte någon skyldighet att först, under det administrativa förfarandet, ha begärt tillgång till de uppgifter som avses i artikel 17 i den delegerade förordningen för att vid tribunalen kunna göra gällande ett åsidosättande av denna bestämmelse och av deras rätt till försvar.
178
Tribunalen erinrar slutligen om att rätten till försvar enligt rättspraxis omfattar såväl rätten att yttra sig som rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet och att denna rätt ingår bland de grundläggande rättigheter som utgör en integrerad del av unionens rättsordning och som är stadfästa i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2014, Kamino International Logistics och Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 och C‑130/13, EU:C:2014:2041, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
179
De undersökningsförfaranden som genomförs innan en förordning om skyddsåtgärder antas kan påverka berörda företag direkt och individuellt och få ofördelaktiga följder för dessa. Därför ankommer det på kommissionen att iaktta vissa processuella principer och garantier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2019, Jindal Saw och Jindal Saw Italia/kommissionen, T‑300/16, EU:T:2019:235, punkterna 74 och 76).
180
Det framgår således av fast rättspraxis att unionsinstitutionerna, när de fullgör sin upplysningsskyldighet, ska visa den omsorg som krävs och i den mån det är förenligt med skyddet för affärshemligheter ge de berörda företagen de uppgifter som krävs för att företagen ska kunna tillvarata sina intressen, och de ska, i förekommande fall ex officio, välja ett lämpligt sätt att lämna dessa upplysningar. De berörda företagen ska i vart fall under det administrativa förfarandet ha getts tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på huruvida de påstådda omständigheterna och förhållandena verkligen föreligger och är relevanta och på de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för kommissionens beslut och bedömningen huruvida det föreligger allvarliga störningar för unionsindustrin som har orsakats eller riskerar att orsakas av importen av en produkt med ursprung i ett förmånsland (se, analogt, dom av den 16 februari 2012, rådet och kommissionen/Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP, C‑191/09 P och C‑200/09 P, EU:C:2012:78, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
181
Rätten att yttra sig innebär således att var och en garanteras en möjlighet att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt (dom av den 4 april 2019, OZ/BEI, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, punkt 53, och dom av den 25 juni 2020, HF/parlamentet, C‑570/18 P, EU:C:2020:490, punkt 58).
182
För att uppgifterna ska anses ha kunnat lämnas på ett ändamålsenligt sätt från den berördes synvinkel, krävs det alltså att de lämnas in i tid för att kommissionen ska kunna få kännedom om dem och, med tillbörlig noggrannhet, kan bedöma deras relevans för den rättsakt som ska antas.
183
När det gäller skyddsåtgärder som vidtas med stöd av GSP-förordningen fastställs i artikel 17 i den delegerade förordningen vissa villkor för de berörda parternas utövande av rätten att lämna synpunkter och således i praktiken utöva sin rätt att bli yttra sig. I artikel 17.1 föreskrivs att kommissionen ska lämna ut uppgifter om de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för kommissionens beslut.
184
En sådan skyldighet gäller i än högre grad för de viktigaste omständigheterna och övervägandena i sig, i synnerhet som det i artikel 17.3 och 17.4 i den delegerade förordningen uttryckligen talas om utlämnande av ”omständigheter och överväganden”.
185
I artikel 17.3 anges även att utlämnande ska ske så snart som möjligt och normalt senast 45 dagar innan ett slutgiltigt beslut fattas av kommissionen. Utlämnande ska i vart fall ske vid en lämplig tidpunkt så att parterna kan lämna sina synpunkter och så att kommissionen kan granska dem. I artikel 30.4 anges dessutom att kommissionen, när den avser att grunda ett senare beslut på andra omständigheter och överväganden än dem som tidigare lämnats ut, ska överlämna uppgift om detta snarast möjligt.
186
Det finns ingenting i artikel 17 i den delegerade förordningen som talar för att utlämnandet endast är vägledande. I vissa språkversioner, exempelvis den engelska och den franska versionen, används verben ”shall” respektive ”doivent” eller presens indikativ i denna bestämmelse, som alltså uttryckligen hänför sig till en skyldighet för kommissionen att före utgången av de angivna fristerna lämna ut uppgifterna om de viktigaste omständigheter och överväganden eller andra omständigheter och överväganden som legat till grund för dess beslut.
187
Tribunalen ska mot bakgrund av dessa principer granska sökandenas anmärkningar om den information som kommissionen underlåtit att lämna ut. I detta syfte ska tribunalen pröva de anmärkningar som avser underlåtenhet att lämna ut, för det första, de uppgifter som legat till grund för förbruknings- och skadeindikatorerna och, för det andra, analysen av prisunderskridandet och justeringarna av analysen till följd av de berörda parternas synpunkter på den allmänna informationen.
Uppgifter som ligger bakom förbruknings- och skadeindikatorerna
188
I det nu aktuella fallet lämnade kommissionen ut i den allmänna informationen till de berörda parterna alla faktiska omständigheter och överväganden som den ansåg viktiga och på grundval av vilka den avsåg att tillfälligt återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan på import av Indica-ris med ursprung i Kambodja, däribland sifferuppgifter om förbruknings- och skadeindikatorer och bedömningen av de tendenser som dessa indikatorer visade på, såsom framgår ovan av punkterna 11–16.
189
Tribunalen erinrar om att artikel 17 i den delegerade förordningen, såsom framgår ovan av punkterna 172–186, inte innebär att kommissionens skyldighet att lämna ut uppgifter är underordnad något villkor om de berörda parternas aktiva deltagande i det administrativa förfarandet. Rätten till försvar, som kommissionen är skyldig att iaktta inom ramen för en undersökning i syfte att anta skyddsåtgärder med stöd av GSP-förordningen, genomförs också i den delegerade förordningen genom ett komplett system med processuella garantier som syftar till att göra det möjligt för de berörda parterna att ändamålsenligt tillvarata sina intressen.
190
Artikel 17.1 i den delegerade förordningen begränsar inte kommissionen utlämnandeskyldighet till de viktigaste omständigheter och överväganden som legat till grund för kommissionens beslut, utan avser uttryckligen de uppgifter som legat bakom dessa omständigheter och överväganden.
191
Kommissionen har medgett att förbruknings- och skadeindikatorerna är viktiga omständigheter. De upplysningar och uppgifter som legat till grund för indikatorerna är alltså sådana uppgifter om de viktigaste omständigheterna och övervägandena som skulle ha lämnats ut till sökandena i enlighet med artikel 17 i den delegerade förordningen.
192
När det först och främst gäller omräkningstalet för delvis slipat ris till ekvivalent slipat ris, framgår det av fotnot 5 i den allmänna informationen att kommissionen angav att detta omräkningstal fastställdes i kommissionens förordning (EG) nr 1312/2008 av den 19 december 2008 om fastställande av omräkningskurser, bearbetningskostnader och värdet av biprodukter från de olika bearbetningsleden för ris (EUT L 344, 2008, s. 56), och att det var tillämpligt på såväl importen som de volymer som producerats i unionen. Omräkningstalet för delvis slipat ris till slipat ris fastställs i artikel 1.3 i förordningen. Sökandena hade alltså tillgång till denna information. Råden till försvar åsidosattes därför inte i detta avseende.
193
När det sedan gäller de uppgifter som kommissionen grundade sig på för att kunna fastställa siffrorna avseende förbrukningen i unionen, unionsindustrins och Konungariket Kambodjas marknadsandelar, utvecklingen av importen av Indica-ris med ursprung i Kambodja och av importpriset samt avseende tillverkning, lagring och den areal som unionsindustrin avsatt för odling av Indica-ris, anges det endast i skälen 19, 21, 24, 26, 33, 35, 36 och 38 i den allmänna informationen och i skälen 25, 27, 30, 32, 47, 49, 52 och 53 i den angripna förordningen att kommissionen fastställde dessa siffror på grundval av uppgifter som erhållits från medlemsstaterna eller från Eurostat.
194
Varken uppgifterna i fråga från Eurostat eller de uppgifter som erhållits från medlemsstaterna ingår i de handlingar som ställts till sökandenas förfogande. Länken i fotnot 4 i den allmänna informationen går till en allmän redogörelse för unionens gemensamma jordbrukspolitik med avseende på ”spannmål, oljeväxter, proteingrödor och ris” på kommissionens webbplats.
195
Kommissionen kan i detta avseende inte grunda sig på punkt 372 i domen av den 27 september 2006, Archer Daniels Midland/kommissionen (T‑329/01, EU:T:2006:268). Det framgår nämligen av den domen att det allmänt tillgängliga verk som var i fråga i det målet bestod av en särskild publikation som uttryckligen hade angetts i en fotnot i meddelandet om invändningar. I det nu aktuella fallet hänvisar däremot länken i fotnot 4 i den allmänna informationen inte direkt till de uppgifter som Eurostat tillhandahållit. Dessa uppgifter, liksom uppgifterna från medlemsstaterna, lämnades inte heller ut till sökandena på något annat sätt.
196
Även om Eurostats statistik var allmänt tillgänglig och sökandena hade fått tillgång till de slutliga siffrorna om förbruknings- och skadeindikatorerna i den allmänna informationen, förklarade kommissionen i vart fall inte vilken metod som hade använts för att i förekommande fall kombinera uppgifterna från medlemsstaterna med Eurostats statistik och fastställa de slutliga uppgifter som angavs i den allmänna informationen och i den angripna förordningen.
197
Kommissionen åsidosatte följaktligen artikel 17 i den delegerade förordningen genom att inte i tid lämna ut Eurostats uppgifter och de uppgifter som inhämtats från medlemsstaterna för undersökningen och för beräkningen av förbruknings- och skadeindikatorerna till sökandena.
198
När det just gäller de uppgifter som användes för att fastställa unionsproduktionen, har kommissionen slutligen medgett att den bara lämnade ut en ofullständig beräkning, eftersom uppgifterna inte återspeglade det ingående lagret eller nyttjandet av ris som utsäde. Kommissionen har emellertid angett att denna beräkning överensstämde med beräkningen av balansräkningen och att sökandena skulle ha kunnat förstå den genom att grunda sig på balansräkningen för ris, som de hade tillgång till.
199
Visserligen framgår det av balansräkningarna för ris, vilka bifogats sökandenas skriftliga inlagor, att siffrorna avseende utgående lager i skäl 36 i den allmänna informationen och i skäl 52 i den angripna förordningen motsvarar skillnaden mellan, å ena sidan, summan av utgående lager, användbar produktion och import och, å andra sidan, den sammanlagda inhemska användningen och exporten. Även om denna bokföringsformel gör det möjligt att beräkna utgående lager, specificerades den inte av kommissionen förrän i dess skriftliga inlagor till tribunalen. Däremot anges den inte i den allmänna informationen, och kommissionen har inte påstått att den lämnat ut den till sökandena under det administrativa förfarandet.
200
Även om sökandena hade tillgång till två balansräkningar för ris som omfattade undersökningsperioden, framgår det av kommissionens svar på tribunalens frågor som ställdes inom ramen för åtgärder för processledning att kommissionen grundade sig på en annan balansräkning från 2018, där sifferuppgifterna härrörde från en sammanställning av uppgifter som kommissionen tagit fram och som skiljde sig i vissa avseenden från siffrorna i de balansräkningar som sökandena hade. Denna balansräkning lämnades inte ut till sökandena under det administrativa förfarandet, och inte heller de uppgifter som den grundade sig på eller den metod som kommissionen använde sig av för att sammanställa uppgifterna.
201
Kommissionen har visserligen gjort gällande att det tydligt framgick av skäl 18 i den allmänna informationen att uppgifterna om unionstillverkarnas försäljning hade beräknats på grundval av balansräkningarna för ris genom att ingående lager hade lagts ihop med användbar produktion och utsäde, export och utgående lager hade dragits av, och att det rörde sig om en ”allmänt vedertagen bokföringsformel”. Tribunalen framhåller emellertid att det anges i detta skäl att ”[f]örbrukningen av Indica-ris i unionen fastställdes på grundval av uppgifter som samlats in från medlemsstaterna av kommissionen och importstatistik tillgänglig via Eurostat”. Försäljningsvolymen eller vilken bokföringsformel som kommissionen använt anges inte.
202
Det framgår inte heller av den allmänna informationen vilken beräkningsmetod som kommissionen använde sig av för att komma fram till de slutliga siffrorna om förbrukningen i unionen, vilka anges i skäl 19 i den allmänna informationen och i skäl 25 i den angripna förordningen.
203
Sökanden hade alltså inte tillgång till vare sig de uppgifter som låg till grund för förbruknings- och skadeindikatorerna eller uppgifter för att återskapa kommissionens beräkningar i detta avseende, eftersom kommissionen brast i sin skyldighet att lämna ut uppgifter enligt artikel 17 i den delegerade förordningen.
204
Det är inte uteslutet att sökandena skulle ha kunnat försvara sig bättre om dessa fel inte hade begåtts.
205
Enligt domstolens praxis kan det nämligen inte krävas att en sökande visar att kommissionen i avsaknad av förfarandefelet i fråga skulle ha fattat ett annat beslut, utan endast att ett sådant antagande inte är helt uteslutet, då denna part skulle ha kunnat förbereda ett bättre försvar om förfarandefelet inte hade begåtts. Den omständigheten att det finns ett fel som hänför sig till rätten till försvar kan emellertid endast föranleda ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen om det finns en möjlighet att det administrativa förfarandet på grund av detta fel hade kunnat leda till ett annat resultat och att rätten till försvar således verkligen har påverkats (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 februari 2012, rådet och kommissionen/Interpipe Niko Tube och Interpipe NTRP, C‑191/09 P och C‑200/09 P, EU:C:2012:78, punkterna 78 och 79 och där angiven rättspraxis).
206
Det har redan slagits fast att det kravet är uppfyllt när en sökande inte hade tillgång till handlingar som denne skulle ha fått tillgång till enligt rätten till försvar och därmed inte på ett ändamålsenligt sätt kunnat yttra sig. Denne har då nämligen berövats sin chans, även om den var liten, att försvara sig bättre (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2019, kommissionen/United Parcel Service, C‑265/17, EU:C:2019:23, punkt 56).
207
I ett sådant fall påverkar underlåtenheten att lämna ut de handlingar i akten som administrationen eller en unionsinstitution har grundat sig på oundvikligen, med hänsyn till skyddet av rätten till försvar, lagenligheten av de rättsakter som antagits efter ett förfarande som kan påverka sökanden negativt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 april 2019, OZ/EIB, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, punkt 78, och dom av den 25 juni 2020, HF/parlamentet, C‑570/18 P, EU:C:2020:490, punkt 73).
208
Under de särskilda omständigheterna i det nu aktuella fallet var den omständigheten att sökandena inte fick tillgång till beräkningarna av förbrukningsuppgifter och indikatorer på allvarliga störningar alltså av sådan art att deras förmåga att lägga fram relevanta synpunkter begränsades avsevärt. Den omständigheten att de i detta fall inte förfogade över vissa uppgifter beträffande beräkningsmetoden är relevant för bedömningen av huruvida utgången av förfarandet hade kunnat vara en annan för det fall kommissionen hade lämnat ut beräkningarna.
209
Den omständigheten att en berörd part har tillgång till all information om förbruknings- och skadeindikatorerna och till av kommissionen utförda detaljerade beräkningar och inte bara uppgifter som använts för dessa beräkningar i allmänhet är av sådan art att den gör det möjligt för sökandena att framföra användbarare synpunkter för deras försvar. De kan då precist kontrollera sina egna beräkningar, vilket kan tillåta dem att identifiera eventuella felaktigheter från kommissionens sida som annars inte hade kunnat upptäckas (se, analogt, dom av den 30 juni 2016, Jinan Meide Casting/rådet, T‑424/13, EU:T:2016:378, punkt 208, och dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 156).
210
Såsom framgår ovan av punkterna 196 och 199–202 skulle erhållandet av de uppgifter och de beräkningsmetoder som låg till grund för förbruknings- och skadeindikatorerna för sökandena ha utgjort en betydande ökning av information som, mot bakgrund av omständigheterna i målet, skulle ha varit av en sådan art att det skulle ha gjort det möjligt för dem att framföra relevantare synpunkter än dem som de redan hade framfört, inte minst efter det att de hade tagit del av den allmänna informationen.
211
Det är alltså möjligt att det administrativa förfarandet på grund av detta fel kan ha lett till ett annat resultat och att sökandenas rätt till försvar således verkligen har påverkats.
Analysen av prisunderskridandet och justeringarna
212
Det framgår av skälen 33–42 i den angripna förordningen att analysen av prisunderskridandet och av de justeringar som kommissionen gjorde är viktiga delar av beräkningarna av prisunderskridandet. Kommissionen har också angett i sina skriftliga inlagor att prisunderskridandet var en av de faktorer som föranledde slutsatsen att unionsindustrin hade drabbats av allvarliga störningar. Kommissionen bekräftade också vid förhandlingen att den grundat sig på analysen av prisunderskridandet för att slå fast att det fanns ett orsakssamband mellan de allvarliga störningarna för unionsindustrin och importen av helt eller delvis slipat Indica-ris med ursprung i Kambodja.
213
Vad gäller analysen av prisunderskridandet ska det påpekas att kommissionen i den allmänna informationen angav priserna på importen från Kambodja och enhetspriserna för unionskvarnarna i urvalet.
214
Det framgår av handlingarna i målet att sökandena fick en korrekt uppfattning om uppgifternas räckvidd och kunde göra sina egna beräkningar beträffande prisunderskridandemarginalen på 22 procent. Den omständigheten att sökandena inte fick ta del av beräkningen av den prisunderskridandemarginal som lämnades ut i den allmänna informationen innebar således inte att de helt berövades möjligheten att föra fram vissa relevanta synpunkter.
215
Kommissionen lämnade dock inte ut uppgifterna från Eurostat, såsom framgår ovan av punkterna 194–196, däribland uppgifter som kommissionen använde för att kunna fastställa siffror om prisutvecklingen på importen från Kambodja, varvid sin åsidosatte sin skyldighet att lämna ut uppgifter enligt artikel 17 i den delegerade förordningen.
216
När det gäller de siffror som visar prisutvecklingen i unionen framgår det av skäl 39 i den allmänna informationen och av skäl 54 i den angripna förordningen att de fastställts på grundval av svaren på frågeformulären från unionskvarnarna i urvalet. Det framgår visserligen av handlingarna i målet att sökandena hade tillgång till dessa svar, men de delar som rörde priserna uppgavs emellertid vara konfidentiella. Sammanställningen av uppgifterna från unionskvarnarna är som sökandena mycket riktigt har anfört inte konfidentiell utan anges i skäl 39 i den allmänna informationen och i skäl 54 i den angripna förordningen. Sökandena har däremot inte påstått att de individuella uppgifterna om kvarnarna borde ha lämnats ut. Därmed kan de inte göra gällande att deras rätt till försvar har åsidosatts i detta avseende.
217
När det sedan gäller justeringarna av analysen av prisunderskridandet konstaterar tribunalen att dessa justeringar nämns för första gången i den angripna förordningen. Det framgår också av skälen 34–37 i förordningen att kommissionen gjorde dessa justeringar som ett svar på synpunkterna från de berörda parterna, däribland Konungariket Kambodja, efter utlämnandet av den allmänna informationen, i syfte att säkerställa en rättvis jämförelse.
218
Justeringarna av analysen av prisunderskridandet är alltså inte bara de viktigaste omständigheter och överväganden som kommissionen lade till grund för beslutet att tillfälligt återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan på import av Indica-ris med ursprung i Kambodja. De innebar också en ändring av prisunderskridandemarginalen och av de slutliga slutsatser som tidigare hade lämnats ut till de berörda parterna i den allmänna informationen.
219
Justeringarna innebar således förändringar i de trender som låg till grund för värderingen av skadan, eftersom kommissionen utöver den allmänna prisunderskridandemarginalen på 22 procent, som redan hade angetts i den allmänna informationen, angav en ny marginal på 13 procent för försäljning i bulk och 14 procent för försäljning i förpackningar i den angripna förordningen.
220
I och med att kommissionens beslut grundades på andra omständigheter och överväganden än dem som tidigare hade lämnats ut var kommissionen skyldig, enligt artikel 17.4 i den delegerade förordningen och mot bakgrund av sökandenas rätt att yttra sig, att skyndsamt lämna ut de justeringar som gjorts i analysen av prisunderskridandet och, i synnerhet, analysen av prisunderskridandet efter justeringen, till sökandena. Kommissionen har medgett att den inte översände några uppgifter som gjorde det möjligt för sökandena att ta del av justeringarna och den ändrade analysen och att göra gällande sin ståndpunkt innan den angripna förordningen antogs.
221
Det är visserligen riktigt såsom anges ovan i punkt 141, att utlämnandet av uppgifter ska ske under iakttagande av skyddet för konfidentiella uppgifter. Kommissionen anförde emellertid aldrig under det administrativa förfarandet eller i den angripna förordningen att det rörde sig om konfidentiella uppgifter som den inte kunde låta sökandena få tillgång till.
222
Kommissionen har endast gjort gällande sekretess för den bevisning som motiverade justeringen av unionspriserna i svaromålet. Det framgår i vart fall ovan av punkt 145 att kommissionen inte kunde göra gällande sekretess för alla uppgifter som låg till grund för slutsatsen att transportkostnaderna i unionen skulle justeras med ett enhetligt belopp på 49 euro per ton.
223
Utlämnandet ska visserligen enligt artikel 17.3 i den delegerade förordningen ske under iakttagande av skyddet för konfidentiella uppgifter, men iakttagandet av förbudet mot att lämna ut konfidentiella uppgifter får emellertid inte helt urholka det väsentliga innehållet i rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 1985, Timex/rådet och kommissionen, 264/82, EU:C:1985:119, punkt 29).
224
I artikel 38.5 i GSP-förordningen anges också att punkterna 1–4 i artikel 38, vilka rör användningen av dessa uppgifter, däribland uppgifter som varit föremål för en begäran om konfidentiell behandling, inte ska hindra att kommissionen hänvisar till allmän information och särskilt till grunderna för de beslut som har fattats enligt GSP-förordningen, samtidigt som hänsyn emellertid ska tas till de berörda fysiska och juridiska personernas berättigade intressen av att affärshemligheter inte lämnas ut.
225
Enligt rättspraxis ska frågan huruvida de uppgifter som kommissionen har lämnat är tillräckliga bedömas med hänsyn till hur specificerad begäran om uppgifter är (dom av den 18 december 1997, Ajinomoto och NutraSweet/rådet, T‑159/94 och T‑160/94, EU:T:1997:209, punkt 93, och dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 143).
226
Kommissionen ska i detta sammanhang, i den mån det är förenligt med skyddet för affärshemligheter, ge de berörda parterna de uppgifter som krävs för att företagen ska kunna tillvarata sina intressen och, i förekommande fall ex officio, välja ett lämpligt sätt att lämna dessa upplysningar (se, analogt, dom av den 20 mars 1985, Timex/rådet och kommissionen, 264/82, EU:C:1985:119, punkt 30, dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 141).
227
Det är ostridigt att kommissionen i det nu aktuella fallet inte lämnade ut någon information om justeringen av unionspriserna under det administrativa förfarandet.
228
Samma sak gäller justeringen av importpriserna och justeringen i syfte att ta hänsyn till de olika handelsleden och jämföra priserna på slipat ris som säljs i bulk med priserna på ris som säljs i förpackningar. Dessa justeringar dök upp i den angripna förordningen, utan att kommissionen lämnade någon information om vilka beräkningar som gjorts och vilka uppgifter som använts för dessa justeringar. Den angripna förordningen innehåller inte heller någon giltig motivering som kan läggas till grund för en eventuell vägran att lämna ut sådan information.
229
Justeringarna i analysen av prisunderskridandet utgjorde viktiga omständigheter och överväganden som kommissionen lade till grund för beslutet att återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan på import av Indica-ris med ursprung i Kambodja. Kommissionen var därför skyldig att lämna ut dessa omständigheter och överväganden och de uppgifter som låg bakom dem till sökandena. Artikel 17 i den delegerade förordningen och sökandenas rätt att yttra sig åsidosattes alltså.
230
Såsom framgår av den rättspraxis som anges ovan i punkterna 205–207, kan ett åsidosättande av rätten till försvar föranleda ogiltigförklaring av ett beslut som fattats efter ett förfarande om det finns en möjlighet att det administrativa förfarandet på grund av detta fel kan ha fått ett annat resultat och sökandena har berövats sin chans, även om den var liten, att försvara sig bättre om förfarandefelet inte hade begåtts.
231
I det nu aktuella fallet lämnade sökandena en rad synpunkter under undersökningsförfarandet som grundade sig på de uppgifter som de redan förfogade över, av vilka vissa ledde till en ändring av beräkningarna av prisunderskridandemarginalen.
232
Det framgår nämligen av skälen 34 och 35 i den angripna förordningen att Konungariket Kambodja bestred den metod som kommissionen använt för att beräkna prisunderskridandemarginalen i den allmänna informationen och gjorde gällande att importpriserna borde justeras så att kostnader efter importen inkluderades. Som svar på dessa synpunkter beslutade kommissionen att revidera sina beräkningar för att ta hänsyn till inte bara kostnaderna efter importen, utan också de relevanta transportkostnaderna i unionen samt till de olika handelsled som påverkade prisjämförbarheten, såsom anges ovan i punkterna 119, 120, och 126.
233
Sökandena har också, som de själva angav vid förhandlingen, i sina synpunkter på kommissionens svar på tribunalens frågor inom ramen för åtgärder för processledning och framför allt med anledning av kommissionens tabell med siffror som visar den uppskattade förbrukningen av Indica-ris och Japonica-ris i unionen 1993 och 1994, lagt fram en tabell avseende åren 1995 och 1996 som visar på andra konsumtionsvanor, inte minst för Italien och Portugal.
234
Det är alltså uppenbart att sökandena skulle ha kunnat försvara sig bättre om procedurfelen, som bestod i att kommissionen inte lämnade ut uppgifter som låg till grund för analysen av prisunderskridandet och de omtvistade justeringarna, inte hade begåtts. Det är också uppenbart att det inte är uteslutet att deras argument i det avseendet skulle ha kunnat påverka innehållet i kommissionens beslut, i synnerhet mot bakgrund av den omständigheten att kommissionen hade ändrat ståndpunkt och ändrat beräkningarna av prisunderskridandet på grund av de synpunkter som de berörda parterna lämnade efter att ha tagit del av den allmänna informationen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkt 92).
235
Ett villkor för att beräkningar av ett prisunderskridande som gjort det möjligt att fastställa förekomst av allvarliga störningar ska vara lagenliga, är vidare att jämförelsen mellan importpriset och unionsindustrins pris har varit rättvis, det vill säga har gjorts i samma handelsled. Därför kan sökandena inte anses ha kunnat göra gälla sin ståndpunkt på ett ändamålsenligt sätt om de inte har fått ta del av några uppgifter som styrker att jämförelsen varit rättvis (se, analogt, dom av den 17 februari 2011, Zhejiang Xinshiji Foods och Hubei Xinshiji Foods/rådet, T‑122/09, ej publicerad, EU:T:2011:46, punkt 85).
236
Det är som sökandena underströk vid förhandlingen relevant, att sökandena i det nu aktuella fallet inte förfogade över uppgifter om justeringarna och beräkningarna av prisunderskridandemarginalen när det gäller att bedöma huruvida förfarandet skulle ha kunnat leda till ett annat resultat om kommissionen hade lämnat ut sådana uppgifter. Då den angripna förordningen antogs hade sökandena i själva verket bara en allmän kännedom om beräkningen av prisunderskridandemarginalen på 22 procent. Innan dess var de i synnerhet inte medvetna om att importpriserna och unionsindustrins priser hade justerats av kommissionen. Bland de uppgifter de fick ta del av under det administrativa förfarandet fanns det inga upplysningar om hur kommissionen hade reviderat beräkningarna av prisunderskridandet för att komma fram till ett underskridande på 13 procent för försäljning i bulk och 14 procent för försäljning i förpackningar. Inte heller fanns det någon uppgift om skälen till att kommissionen valde att justera importen med 2 procent av importpriset och att justera unionsindustrins priser med ett enhetligt belopp på 49 euro per ton.
237
Om sökandena hade haft tillgång till analysen av prisunderskridandet och justeringarna av denna, liksom till beräkningarna av prisunderskridandet, skulle de åtminstone ha kunnat lägga fram synpunkter på de resultat som kommissionen kommit fram till. På så sätt skulle sökandena i förekommande fall ha kunnat jämföra dessa resultat med sina egna resultat. Således skulle de i förekommande fall ha kunnat bestrida kommissionens metod på ett precisare sätt och ha haft större chanser att få sina invändningar beaktade av kommissionen.
238
Det är uppenbart att erhållandet av uppgifter om justeringarna och beräkningarna av de nya prisunderskridandemarginalerna och om kommissionens ingående beräkningar, för sökandena skulle ha utgjort en betydande ökning av information som, mot bakgrund av omständigheterna i målet, var av sådan art att den skulle ha gjort det möjligt för dem att framföra relevantare synpunkter än dem som Konungariket Kambodja redan hade framfört.
239
Det är därmed inte uteslutet att sökandena, om de hade haft tillgång till beräkningarna av prisunderskridandemarginalerna, skulle ha kunnat utnyttja denna information på ett ändamålsenligt sätt för att utöva sin rätt till försvar.
240
Sökandena har följaktligen fog för att göra gällande att deras rätt till försvar och artikel 17 i den delegerade förordningen har åsidosatts. Det är möjligt att det administrativa förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat och att rätten till försvar således verkligen har påverkats.
241
Vid en prövning avseende åsidosättande av rätten till försvar, ska hänsyn inte tas till den omständighet som kommissionen har gjort gällande, att sökandena efter att ha tagit del av den allmänna informationen kunde begära att kommissionen skulle ta hänsyn till kostnaderna efter importen. En sådan omständighet ska nämligen i förekommande fall inte påverka frågan huruvida rätten till försvar har åsidosatts. Det som är viktigt för att rätten till försvar ska anses ha iakttagits är huruvida den berörde haft möjlighet att ta del av uppgifter som legat till grund för de viktigaste omständigheter och överväganden som kommissionen lade till grund för beslutet att återinföra tullarna i Gemensamma tulltaxan. Uppgifter som visar att jämförelsen mellan importpriset och unionsindustrins pris gjordes i samma handelsled har av samma skäl en avgörande betydelse för att rätten till försvar verkligen ska kunna utövas (se, analogt, dom av den 17 februari 2011, Zhejiang Xinshiji Foods och Hubei Xinshiji Foods/rådet, T‑122/09, ej publicerad, EU:T:2011:46, punkterna 90 och 91).
242
Det är alltså ointressant att de justeringar som gjordes i den angripna förordningen var gynnsamma för sökandena, då prisunderskridandet gick från 22 procent till 13 procent för försäljning i bulk respektive 14 procent för försäljning i förpackningar.
243
Talan ska således bifallas såvitt avser sökandenas anmärkningar avseende åsidosättande av deras rätt till försvar och av artikel 17 i den delegerade förordningen.
244
Av allt vad som anförs ovan följer att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
245
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas.
246
Vidare föreskrivs det i artikel 138.1 i rättegångsreglerna att de medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än de som nämns i punkt 1 ska bära sina rättegångskostnader.
247
Republiken Italien och Ente Nazionale Risi ska alltså bära sina egna rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/67 av den 16 januari 2019 om införande av skyddsåtgärder vad gäller import av Indica-ris med ursprung i Kambodja och Myanmar/Burma ogiltigförklaras.
2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta rättegångskostnaderna för Konungariket Kambodja och för Cambodia Rice Federation (CRF).
3)
Republiken Italien och Ente Nazionale Risi ska bära sina rättegångskostnader.
Papasavvas
Spielmann
Öberg
Mastroianni
Norkus
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 november 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.