61989J0008
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-8/89 (
*1
)
Ι — Περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
1.
Ενόψει της αυξανόμενης ανισορροπίας μεταξύ της προσφοράς και της ζητήσεως στην αγορά σιτηρών εντός της Κοινότητας, το Συμβούλιο εξέδωσε, στις 23 Μαΐου 1986, τον κανονισμό 1579/86, που τροποποιεί τον κανονισμό 2727/75, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών ( ΕΕ L 139, σ. 29 ). Ο κανονισμός αυτός προβλέπει ορισμένο αριθμό μέτρων που έχουν ως σκοπό την εξυγίανση του τομέα των σιτηρών, μεταξύ των οποίων είναι η θέσπιση της εισφοράς συνυπευθυνότητας που οφείλεται επί των σιτηρών τα οποία παράγονται εντός της Κοινότητας και υπόκεινται σε μεταποίηση, ειδικότερα δε στην πρώτη μεταποίηση.
Θεωρώντας ότι τα εν λόγω μέτρα μπορούσε να μην ήταν επαρκή για τον έλεγχο της παραγωγής της οποίας η αύξηση θα είχε ως αποτέλεσμα την ανεξέλεγκτη αύξηση των δαπανών, το Συμβούλιο, με τον κανονισμό 1097/88, της 25ης Απριλίου 1988, για την τροποποίηση του κανονισμού 2727/75, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών ( ΕΕ L 110, σ. 7), θέσπισε συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας η οποία προστίθεται στην ήδη υφιστάμενη εισφορά συνυπευθυνότητας.
To άρθρο 4β του κανονισμού 2727/75, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1097/88, ορίζει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Άρθρο 4β
1.   ...
2.   Για κάθε περίοδο εμπορίας κατά τη χρονική περίοδο που αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, οφείλεται από τους παραγωγούς συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας. Αυτή η συμπληρωματική εισφορά ισούται με το 3% της τιμής παρέμβασης που ισχύει για τον μαλακό αρτοποιήσιμο σίτο στην αρχή της εν λόγω περιόδου. Το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 4, 6 και 7 εφαρμόζεται στη συμπληρωματική εισφορά. Σε περίπτωση που η παραγωγή σιτηρών μιας περιόδου εμπορίας ισούται με ή είναι μικρότερη από τη μέγιστη εγγυημένη ποσότητα που καθορίζεται για την περίοδο αυτή, η συμπληρωματική εισφορά αποδίδεται πλήρως στον παραγωγό. Σε περίπτωση που η υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας είναι μικρότερη από 3 %, πραγματοποιείται μερική απόδοση της συμπληρωματικής εισφοράς. Η απόδοση αυτή αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ της συμπληρωματικής εισφοράς που καταβάλλεται και της εισφοράς που προκύπτει από τη διαπιστούμενη υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας.
....
3.έως 5   ...»
Ο κανονισμός ¡432/88 της Επιτροπής, της 26ης Μαΐου 1988, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής της εισφοράς συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών ( ΕΕ L 131, σ. 37) καθορίζει τις λεπτομέρειες, μεταξύ άλλων, της συμπληρωματικής εισφοράς συνυπευθυνότητας, ιδίως εκείνων που αφορούν το γενεσιουργό γεγονός, την είσπραξη και την επιστροφή της εισφοράς αυτής.
2.
Ο Vincenzo Žardi, ο οποίος εκμεταλλεύεται γεωργική επιχείρηση στο Copparo ( διοικητική περιφέρεια της Emilia-Romagna), πώλησε, στις 19 Σεπτεμβρίου 1988, 1186,42 στατήρες αραβοσίτου στο Consorzio agrario provinciale di Ferrara. Το τελευταίο παρακράτησε επί της τιμής πωλήσεως το ποσό των 1019372 λιρεττών ( LIT ) ως συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας κατ' εφαρμογήν της προαναφερθείσας κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως.
Με την αγωγή του που άσκησε ενώπιον της Pretura di Copparo, o Zardi ζητεί να καταδικαστεί το Consorzio agrario provinciale di Ferrara να του αποδώσει το παρακρατηθέν ποσό των 1019372 LIT. Προς στήριξη του αιτήματος του, προβάλλει ότι οι λεπτομέρειες εισπράξεως της εν λόγω εισφοράς αντιβαίνουν προς τις θεμελιώδεις αρχές της αναλογικότητας και της ίσης μεταχειρίσεως, που καθιερώθηκαν στην κοινοτική έννομη τάξη με τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Υπό τις προϋποθέσεις αυτές η Pretura di Copparo ( Ιταλία ) ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
« Ισχύουν, ενόψει της αρχής της αναλογικότητας, το άρθρο 4β του κανονισμού 2727/75, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών, το οποίο παρενεβλήθη με το άρθρο 1 του κανονισμού 1097/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, και ο κανονισμός 1432/88 της Επιτροπής, της 26ης Μαΐου 1988, καθόσον επιβάλλουν στους παραγωγούς σιτηρών την υποχρέωση να καταβάλλουν ολόκληρη τη συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας κατά τον χρόνο διαθέσεως του προϊόντος στην αγορά πριν από την επέλευση του γεγονότος που συνιστά η υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας που καθόρισαν τα κοινοτικά όργανα και ανεξαρτήτως του αν το γεγονός αυτό μπορεί να επέλθει πλήρως ή εν μέρει; »
Η απόφαση περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 12 Ιανουαρίου 1989.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο Zārdi, ενάγων της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενος από τους Emilio Cappelli και Paolo De Caterini, δικηγόρους Ρώμης, η ιταλική κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τους Arthur Bräutigam και Guus Houttuin, αντιστοίχως κύριος υπάλληλος διοικήσεως και υπάλληλος διοικήσεως στη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον νομικό της σύμβουλο Alberto Prozzillo.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε, με απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 1989, να αναθέσει την εκδίκαση της υποθέσεως στο πέμπτο τμήμα — σύμφωνα με το άρθρο 95 του κανονισμού διαδικασίας — και να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
1.
Ο Zārdi παρατηρεί ότι η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει όπως κάθε επιβάρυνση επιβαλλόμενη στους ιδιώτες από τα κοινοτικά όργανα ή τα κράτη μέλη, αφενός, περιορίζεται στο αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, αφετέρου, ζητεί τη μικρότερη δυνατή θυσία. Η αρχή αυτή έχει ως λειτουργία να περιορίζει την άσκηση της κανονιστικής εξουσίας χαρακτηριστικό της οποίας είναι η κατά το μάλλον ή ήττον ευρεία διακριτική ευχέρεια.
Ο προαναφερθείς κανονισμός 1097/88 ορίζει ότι η συμπληρωματική εισφορά εισπράττεται στην αρχή της περιόδου εμπορίας και μπορεί να αποδίδεται στον παραγωγό, πλήρως ή εν μέρει, αφού οι αρμόδιες κοινοτικές αρχές διαπιστώσουν αν υπήρξε ή όχι υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας. Ουσιαστικά, ο κανονισμός θεσπίζει σύστημα κατά το οποίο η οριστική είσπραξη της επιβαρύνσεως εξαρτάται από την πλήρωση αφέσεως, δηλαδή την επέλευση μελλοντικού και αβέβαιου γεγονότος. Ωστόσο, η είσπραξη γίνεται πριν από την πλήρωση της αφέσεως αυτής.
Τόσο η λογική της θεσπισθείσας διαδικασίας, όσο και το γράμμα της κανονιστικής ρυθμίσεως οδηγούν στην εκτίμηση ότι το γενεσιουργό γεγονός της υποχρεώσεως είναι η υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας. Συνέπεται ότι, πριν από την πλήρωση της αφέσεως αυτής, η φορολογική υποχρέωση δεν έχει ακόμη γεννηθεί. Η εκτίμηση αυτή επιβεβαιώνεται από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1097/88 κατά την οποία η συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας « θα εισπράττεται προσωρινά από την αρχή της περιόδου εμπορίας ».
Όσον αφορά τις λεπτομέρειες της κανονιστικής ρυθμίσεως σχετικά με τη χρονική στιγμή και τις τεχνικές της συμπληρωματικής εισφοράς, διαπιστώνεται ότι είναι υπερβολικά επαχθείς σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό και ότι δεν είναι απαραίτητες για την επίτευξη του τεθέντος στόχου. Η δυσανάλογη επιβάρυνση σε σχέση με τον στόχο προκύπτει από το γεγονός ότι, ενώ ο υπόχρεος προς καταβολή της εισφοράς υπόκειται σε χρηματική παροχή προτού γεννηθεί η υποχρέωση, αντίθετα ο ενδεχόμενος πιστωτής της υποχρεώσεως καθίσταται αμέσως πλουσιότερος, προτού ακόμη η αξίωση του καταστεί οριστική.
Εξάλλου, ο ενάγων της κύριας δίκης θεωρεί ότι υπάρχουν αποτελεσματικά και λιγότερο επαχθή συστήματα απ' αυτό που έγινε δεκτό. Πράγματι, σε πολλές περιπτώσεις όπου κοινοτική διάταξη προβλέπει την είσπραξη ποσού ως φόρου, φορολογικής επιβαρύνσεως ή προστίμου, που εξαρτάται από την πλήρωση συγκεκριμένης αφέσεως, επιβάλλει στους ενδεχόμενους υπόχρεους την παροχή πρόσφορων εγγυήσεων υπό μορφή εγγυοδοσίας ή υπό άλλες μορφές. Σε καμιά περίπτωση όπου η εκπλήρωση της παροχής εξαρτάται από την πλήρωση αφέσεως, το κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει ότι η παροχή εκτελείται πριν από την πλήρωση της αφέσεως αυτής.
Η επίδικη κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με την επίκληση δυσχερειών διοικητικής φύσεως στην εφαρμογή ενός συστήματος διαφορετικού από εκείνο το οποίο έγινε δεκτό. Πράγματι, η μέθοδος εισπράξεως της εισφοράς με παρακράτηση επί της τιμής, στην οποία προβαίνει ο αγοραστής ή ο μεταποιητής, μπορεί να φαίνεται ορθή και να δικαιολογείται όταν η φορολογική υποχρέωση δεν εξαρτάται από καμία αίρεση, όπως στην περίπτωση της κοινής εισφοράς συνυπευθυνότητας που θεσπίστηκε το 1986. Ωστόσο, το σύστημα αυτό φαίνεται αδικαιολόγητο και τεχνικώς εσφαλμένο όταν προβλέπεται για τη συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας, κατά την οποία η υποχρέωση είναι υπό αίρεση.
Για τη μεταγενέστερη είσπραξη, θα ήταν ευχερέστερο να χρησιμοποιηθούν τα ιστορικά δεδομένα και οι εγγραφές που έγιναν επ' ευκαιρία της πληρωμής της κοινής εισφοράς συνυπευθυνότητας καθόσον, βάσει των αριθμητικών αυτών δεδομένων, μπορεί ευχερώς να υπολογιστεί η συμπληρωματική εισφορά και να διαταχθεί η είσπραξη της. Εν πάση περιπτώσει, μια απλή λύση — και η οποία επιβεβαιώνεται από τα προηγούμενα — θα συνίστατο στο να υποχρεωθούν οι ενδεχομένως υποκείμενοι στην εισφορά να παράσχουν πρόσφορες εγγυήσεις.
2.
Η ircdacý κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι προϋπόθεση της συμπληρωματικής εισφοράς συνυπευθυνότητας είναι η υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας παραγωγής σιτηρών, σε σχέση με συγκεκριμένη εσοδεία. Ωστόσο, η εισφορά αυτή πρέπει να καταβάλλεται εκ των προτέρων, σε σχέση με τον χρόνο κατά τον οποίο η Επιτροπή θα διαπιστώσει ενδεχομένως ότι πληρούται η προϋπόθεση και, καμιά φορά, σε σχέση με τον χρόνο κατά τον οποίο πληρούται η εν λόγω προϋπόθεση.
Η πρόβλεψη πληρωμής της συμπληρωματικής εισφοράς κατά τη θέση του προϊόντος στην αγορά, σε συνδυασμό με την προϋπόθεση, μέλλουσα και αβέβαιη, της υπερβάσεως μιας ορισμένης ποσότητας, παραβιάζει καταρχάς την αρχή της νομιμότητας. Η συμπληρωματική εισφορά συνιστά επιβαλλόμενη χρηματική παροχή. Όμως, το να επιβάλλεται η εκπλήρωση της παροχής πριν ακόμη εξακριβωθεί η σχετική προϋπόθεση, ή πριν ακόμη διαπιστωθεί η πλήρωση της προϋποθέσεως αυτής, φαίνεται αντίθετο προς την αρχή της νομιμότητας.
Η αρχή της νομιμότητας εξακολουθεί να παραβιάζεται ακόμη κι αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι το ποσό της συμπληρωματικής εισφοράς θα αποδοθεί στον παραγωγό αν η προϋπόθεση υπερβάσεως της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας δεν πραγματοποιηθεί ή πραγματοποιηθεί μόνο κατ' ελάχιστο μέτρο. Πράγματι, το γεγονός ότι προβλέπεται απόδοση της εισφοράς δεν δικαιολογεί την υποχρέωση της εκ των προτέρων πληρωμής σε χρόνο κατά τον οποίο η προϋπόθεση της ίδιας της υποχρεώσεως δεν έχει ακόμη πληρωθεί ή δεν έχει ακόμη διαπιστωθεί.
Το σύστημα της « εκ των προτέρων » πληρωμής φαίνεται αντίθετο και προς την αρχή της αναλογικότητας. Ο συγκεκριμένος σκοπός που επιδιώκεται με το σύστημα αποβλέπει στο να εξασφαλιστεί ότι η συμπληρωματική εισφορά εισπράττεται πράγματι, εφόσον διαπιστωθεί υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας.
Πάντως, είναι αναγκαίο να υπάρχει ισορροπία μεταξύ του δημόσιου συμφέροντος για την είσπραξη της εισφοράς και του συμφέροντος του παραγωγού να μην επιβαρυνθεί πρόωρα και επαχθώς με επιβάρυνση η οποία εν συνεχεία θα αποδειχθεί πλήρως ή εν μέρει « αδικαιολόγητη ». Με το επίμαχο σύστημα δεν επιδεικνύεται φροντίδα σταθμίσεως και εξισορροπήσεως των δύο συμφερόντων, αλλά αυτό αποβλέπει μόνο στην ικανοποίηση του δημόσιου συμφέροντος, επιβάλλοντας στον παραγωγό την ολική και άμεση πληρωμή, ακόμη και αν εν συνεχεία η προϋπόθεση του χρέους δεν πληρωθεί. Απ' αυτό προκύπτει δυσαναλογία μεταξύ της επιβαρύνσεως που επιβάλλεται στους παραγωγούς και του συγκεκριμένου στόχου που επιδιώκεται με το σύστημα.
Αντί να απαιτείται η ολική και άμεση πληρωμή, θα ήταν πράγματι δυνατό να επιβάλλεται στους παραγωγούς η παροχή ασφαλείας προκειμένου να εξασφαλίζεται η είσπραξη της συμπληρωματικής εισφοράς σε περίπτωση κατά την οποία θα πληρωθεί η σχετική προϋπόθεση. Θα μπορούσε επίσης να επιλεγεί μια μέση οδός, δηλαδή να καταβάλλει ο παραγωγός ένα μέσο ποσό σε σχέση με το ανώτατο ποσό που θα μπορούσε, εξ υποθέσεως, να υποχρεωθεί να καταβάλει. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η επιβάρυνση που επιβάλλεται στον παραγωγό θα ήταν λιγότερο επαχθής και θα υπήρχε μια κάποια εξισορρόπηση συμφερόντων.
Επιπλέον, ο παραγωγός δεν μπορεί πάντοτε να διαθέτει, κατά την περίοδο εμπορίας, αξιόπιστα στοιχεία βάσει των οποίων να προσανατολίσει την παραγωγή του προκειμένου να μην υπερβεί τη μέγιστη εγγυημένη ποσότητα.
Εκτός του ότι είναι δυσανάλογο σε σχέση με την επιβάρυνση που επιβάλλεται στον παραγωγό, το επίμαχο σύστημα δημιουργεί σημαντικά διοικητικά μειονεκτήματα στις εθνικές αρχές οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την απόδοση στους παραγωγούς της συμπληρωματικής εισφοράς. Τα μειονεκτήματα αυτά συνεπάγονται αναπόφευκτες καθυστερήσεις στην εκκαθάριση των αποδόσεων.
Για τους εκτεθέντες λόγους, η ιταλική κυβέρνηση θεωρεί ότι το άρθρο 4β του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου και τα άρθρα 1, 3 και 4 του κανονισμού 1432/88 της Επιτροπής είναι άκυρα.
3.
Το Συμβούλιο αναφέρει, προκαταρκτικά, ότι από το μέσο της δεκαετίας του 80η αγορά σιτηρών εντός της Κοινότητας χαρακτηρίζεται από διαρθρωτικά πλεονάσματα που προκύπτουν από την αυξανόμενη ανισορροπία μεταξύ της παραγωγής η οποία αυξάνει συνεχώς και της ζητήσεως που είναι σχετικά σταθερή.
Ενόψει της καταστάσεως αυτής, τα κοινοτικά όργανα έπρεπε να επιλέξουν μεταξύ διαφόρων επιλογών για τη μείωση της παραγωγής σιτηρών και, ιδίως, μεταξύ α) της δραστικής μειώσεως των τιμών στηρίξεως, β ) της θεσπίσεως ποσοστώσεων παραγωγής και γ) μιας εναλλακτικής λύσεως για να παρακινήσουν τους παραγωγούς να μειώσουν προοδευτικά την εξέλιξη της παραγωγής. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, αποφασίστηκε να επιλεγεί η τρίτη λύση, η οποία προβλέπει ιδίως την είσπραξη, εις βάρος των παραγωγών, της εισφοράς συνυπευθυνότητας που αντιστοιχεί σε 3 ο/ο της τιμής παρεμβάσεως του μαλακού σίτου επί όλων των ποσοτήτων των σιτηρών που τίθενται στην αγορά.
Κατά το Συμβούλιο, τα κοινοτικά όργανα διαπίστωσαν ωστόσο, το 1988, ότι τα μέτρα που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 1579/86 δεν επαρκούσαν για να ελεγχθεί πραγματικά η αύξηση της παραγωγής. Γι' αυτόν τον λόγο, το Συμβούλιο, με τον κανονισμό 1097/88, θέσπισε τη συμπληρωματική εισφορά, της οποίας ο μηχανισμός είναι σε γενικές γραμμές ο εξής:
—
κατά τον καθορισμό της τιμής για συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας, το Συμβούλιο καθορίζει τη μέγιστη εγγυημένη ποσότητα για χρονικό διάστημα τριών περιόδων εμπορίας. Η ποσότητα αυτή καθορίζεται αφού ληφθούν υπόψη η κοινοτική κατανάλωση σιτηρών, καθώς και οι εισαγωγές υποκατάστατων των προϊόντων των σιτηρών
—
συμπληρωματική εισφορά συνυπευθυνότητας που ισούται με 3 ο/ο της τιμής παρεμβάσεως που ισχύει για τον μαλακό αρτοποιήσιμο σίτο εισπράττεται, εις βάρος των παραγωγών, επί όλων των ποσοτήτων σιτηρών που διατίθενται στην αγορά κατά την εν λόγω περίοδο. Αυτή η συμπληρωματική εισφορά αποδίδεται πλήρως στους παραγωγούς αν η παραγωγή της περιόδου αυτής δεν υπερβαίνει την μέγιστη εγγυημένη ποσότητα. Αν η υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας είναι μικρότερη από 3 %, η απόδοση της εισφοράς είναι μόνον μερική· αντίθετα, δεν γίνεται καμιά απόδοση εισφοράς αν η υπέρβαση είναι μεγαλύτερη από 30%·
—
αν η παραγωγή δεδομένης περιόδου εμπορίας υπερβαίνει τη μέγιστη ποσότητα, οι τιμές παρεμβάσεως για την επόμενη περίοδο αυτομάτως μειώνονται κατά 3 ο/ο.
Στόχος του μηχανισμού αυτού σταθεροποιήσεως είναι να παρακινηθούν οι παραγωγοί να μην υπερβαίνουν τη μέγιστη εγγυημένη ποσότητα. Πράγματι, σε περίπτωση μη υπερβάσεως, η επιβάρυνση που επιβάλλεται στους παραγωγούς περιορίζεται σε 3 ο/ο της τιμής παρεμβάσεως, που αντιστοιχεί στη βασική εισφορά συνυπευθυνότητας. Αντιθέτως, σε περίπτωση υπερβάσεως η συνολική επιβάρυνση μπορεί να ανέλθει σε 9 ο/ο της ίδιας τιμής λόγω του σωρευτικού αποτελέσματος των εφαρμοζόμενων μέτρων ( 3 ο/ο για τη βασική εισφορά, 3 ο/ο για τη συμπληρωματική εισφορά και 3 % για τη μείωση της τιμής παρεμβάσεως λόγω της υπερβάσεως της εγγυημένης ποσότητας). Όλες αυτές οι επιβαρύνσεις μετακυλίονται στην τιμή αγοράς και, επομένως, στο εισόδημα του παραγωγού.
Κατά το Συμβούλιο, αυτό το οικονομικό κίνητρο φαίνεται πλήρως πρόσφορο προκειμένου να παρακινηθεί ο παραγωγός να πράξει και αυτός το αναγκαίο προκειμένου να αποφεύγονται υπερβάσεις της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας χωρίς να συνεπάγονται, σε περίπτωση υπερβάσεως, υπερβολικές ποινές που θα οδηγούσαν σε απαράδεκτη μείωση του γεωργικού εισοδήματος, πολύ περισσότερο όταν η εγγυημένη ποσότητα καθορίζεται εκ των προτέρων για περισσότερες διαδοχικές περιόδους εμπορίας ώστε οι παραγωγοί μπορούν, εγκαίρως, να τη λάβουν υπόψη για τον προγραμματισμό της παραγωγής τους.
Λαμβάνοντας υπόψη τα προηγούμενα, η συμπληρωματική εισφορά, εξεταζόμενη σε συσχετισμό με τα δύο άλλα μέτρα που τη συνοδεύουν, συνιστά — κατά το Συμβούλιο — πρόσφορο μέτρο προσαρμοσμένο στον επιδιωκόμενο στόχο, δηλαδή τον έλεγχο στην αύξηση της παραγωγής σιτηρών. Το μέτρο αυτό δεν υπερβαίνει ό,τι είναι αυστηρώς αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, αν ληφθούν υπόψη τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας και η έκταση της ανισορροπίας στην αγορά των σιτηρών. Το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται ακόμη περισσότερο καθόσον οι εναλλακτικές λύσεις που μπορούσε να προταθούν, δηλαδή οι ποσοστώσεις παραγωγής ή η μείωση της τιμής κατά 20 ο/ο τουλάχιστον, θα επέβαλλαν στους παραγωγούς πολύ αυστηρότερους καταναγκασμούς ή μείωση του εισοδήματος που δεν θα συγκρινόταν με τη μείωση η οποία μπορεί να προκύψει από τον επίδικο μηχανισμό.
Τέλος, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η νομική υποχρέωση του παραγωγού όσον αφορά την είσπραξη της συμπληρωματικής εισφοράς δεν γεννάται μόνον κατά τον χρόνο που διαπιστώνεται η υπέρβαση της εγγυημένης ποσότητας, αλλά κατά τη διάθεση στην αγορά, καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας, οποιασδήποτε ποσότητας σιτηρών. Κατά τον χρόνο διαθέσεως των σιτηρών στην αγορά, ο παραγωγός έχει μόνο μελλοντικό και υπό αίρεση δικαίωμα αποδόσεως της συμπληρωματικής εισφοράς σε περίπτωση μη υπερβάσεως της εγγυημένης ποσότητας.
Ως συμπέρασμα, το Συμβούλιο προτείνει στο προδικαστικό ερώτημα να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέταση του δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θέσει υπό αμφισβήτηση το κύρος του μηχανισμού συμπληρωματικής εισφοράς συνυπευθυνότητας στον τομέα των σιτηρών, όπως θεσπίστηκε με το άρθρο 4β του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου όπως αυτό διαμορφώθηκε με τον κανονισμό 1097/88.
4.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, όπως και το Συμβούλιο, ότι το γενεσιουργό γεγονός της εισφοράς συνυπευθυνότητας είναι η διάθεση των σιτηρών στην αγορά και άλλες ισοδύναμες ενέργειες (μεταποίηση, παράδοση σε αποθήκη, παράδοση της δηλώσεως αποστολής ή εξαγωγής). Στόχος του μέτρου αυτού είναι να αποφεύγεται η ανεξέλεγκτη αύξηση των δημόσιων δαπανών στον τομέα των σιτηρών με τον καθορισμό μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, της οποίας η υπέρβαση συνεπάγεται τη θέσπιση μέτρων σταθεροποιήσεως. Για να εφιστάται η προσοχή των επιχειρηματιών επί της εν λόγω μέγιστης εγγυημένης ποσότητας, θεσπίστηκε η συμπληρωματική εισφορά η οποία οφείλεται μόνο σε περίπτωση υπερβάσεως της εν λόγω ποσότητας. Η εισφορά αυτή εισπράττεται κατά την περίοδο εμπορίας και αποδίδεται πλήρως αν δεν σημειωθεί υπέρβαση της εγγυημένης ποσότητας και εν μέρει αν η υπέρβαση είναι μικρότερη από 3 ο/ο.
Ο σκοπός και η δομή της συμπληρωματικής εισφοράς συνυπευθυνότητας επιβάλλουν την εκ των προτέρων είσπραξη:
—
πρώτον, επιβάλλεται να υπογραμμιστεί ότι η εισφορά δεν μπορεί να οφείλεται παρά μόνο για την περίοδο εμπορίας κατά την οποία σημειώθηκε υπέρβαση της εγγυημένης ποσότητας·
—
θεωρητικά, επομένως, η απόφαση ως προς την εφαρμογή της συμπληρωματικής εισφοράς πρέπει να λαμβάνεται αποκλειστικά όταν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τις εσοδείες της περιόδου εμπορίας, δηλαδή, στην πράξη, στο τέλος του μηνός Νοεμβρίου· τότε όμως, η εσοδεία έχει ήδη πωληθεί·
—
αν η απόφαση σχετικά με τη συμπληρωματική εισφορά είχε ληφθεί μετά την πώληση της εσοδείας, η είσπραξη της εισφοράς θα συνεπαγόταν, από την αρχή της περιόδου εμπορίας, την εγγραφή εκατομμυρίων συναλλαγών γενεσιουργών ευθύνης και, κατά συνέπεια, την αποστολή εκατομμυρίων αιτήσεων καταβολής της εισφοράς, το αποτέλεσμα των οποίων θα ήταν συχνά αρνητικό (θάνατοι, παύση δραστηριοτήτων, πτωχεύσεις ) ή θετικό αποκλειστικά μόνον κατόπιν δικαστικής διαδικασίας·
—
αυτός ο τρόπος ενεργείας θα συνεπαγόταν ανεπίλυτες δυσχέρειες σε διοικητικό επίπεδο: κατά συνέπεια, είναι αδύνατο να αποφασιστεί η επιβολή της συμπληρωματικής εισφοράς μετά την πώληση της εσοδείας και επιβάλλεται η άμεση είσπραξη της εισφοράς·
—
επιπλέον, το γενεσιουργό γεγονός της ευθύνης (διάθεση στην αγορά ή ισοδύναμες ενέργειες) επιτρέπει την καλύτερη ευαισθητοποίηση του συνόλου των παραγωγών σχετικά με την ευθύνη τους για τις παραχθείσες ποσότητες·
—
κατά συνέπεια, το σύστημα, όπως εφαρμόζεται, είναι το μόνο που επιτρέπει συγχρόνως την ασφαλή, αυτόματη και προσοδοφόρα εφαρμογή της συμπληρωματικής εισφοράς συνυπευθυνότητας και τη συνυπευθυνότητα των παραγωγών οι οποίοι μετείχαν στην παραγωγή κατά τη συγκεκριμένη περίοδο για την οποία παρατηρήθηκε υπέρβαση της μέγιστης εγγυημένης ποσότητας.
Η Επιτροπή δέχεται ότι οι επιχειρηματίες του τομέα των σιτηρών μπορεί να στερηθούν για μερικούς μήνες την απόλαυση ποσών τα οποία δεν οφείλουν να καταβάλουν. Κατά τη γνώμη της, πάντως, η θυσία αυτή είναι απαραίτητη για την καλή λειτουργία του συστήματος της συμπληρωματικής εισφοράς και για την ίδια την ύπαρξη της οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών, από την οποία οι ίδιοι αυτοί επιχειρηματίες αντλούν σημαντικά κέρδη.
Ως συμπέρασμα, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέταση του προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου ή του κανονισμού 1432/88 της Επιτροπής.
III — Απαντήσεις στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου
Το Δικαστήριο κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή να λάβουν θέση επί του ζητήματος αν, κατά τη γνώμη τους, τρόποι εφαρμογής λιγότερο καταναγκαστικοί (για παράδειγμα, σύστημα παροχής ασφαλείας) θα αρκούσαν για την άσκηση της κατάλληλης πιέσεως επί της πλεονασματικής παραγωγής σιτηρών.
1.
Εις απάντηση της ερωτήσεως αυτής, το Συμβούλιο εξέθεσε ότι άλλο σύστημα εισπράξεως της συμπληρωματικής εισφοράς, για παράδειγμα σύστημα παροχής ασφαλείας, δεν φαίνεται ικανό να εξασφαλίσει την πλήρη αποτελεσματικότητα της εισφοράς. Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε να διακυβεύσει τον στόχο της εισφοράς αυτής, δηλαδή την επίτευξη καλύτερου ελέγχου της παραγωγής παρακινώντας τους παραγωγούς να μην αυξάνουν πλέον το επίπεδο της παραγωγής τους.
Πράγματι, ένα σύστημα εισπράξεως που στηρίζεται στην παροχή ασφαλείας, για να έχει το ίδιο αποτρεπτικό αποτέλεσμα στο επίπεδο της παραγωγής, έπρεπε να συνεπάγεται για τους παραγωγούς οικονομικές επιβαρύνσεις παρόμοιες με εκείνες που προκύπτουν από το ισχύον σύστημα. Αντίθετα, κατά το μέτρο που ένα τέτοιο σύστημα παροχής ασφαλείας θα συνεπαγόταν επιβαρύνσεις αισθητώς χαμηλότερες για τους παραγωγούς σιτηρών, η αποτελεσματικότητα της εισφοράς, ως μέτρου σταθεροποιήσεως της πλεονασματικής αγοράς σιτηρών, θα μειωνόταν.
Το Συμβούλιο παρατηρεί, σχετικώς, ότι κανένας από τους μηχανισμούς συνυπευθυνότητας που εφαρμόζονται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής δεν στηρίζεται σε σύστημα παροχής ασφαλείας. Εξάλλου, υπογραμμίζει ότι ο μηχανισμός της συμπληρωματικής εισφοράς υπό την ισχύουσα μορφή του δεν είναι ασφαλώς το περισσότερο καταναγκαστικό μέτρο που μπορούσε να νοηθεί για τους παραγωγούς καθόσον, σε κατάσταση χαρακτηριζόμενη ως πλεονεσματική, μπορεί να είναι αναγκαία ακόμη περισσότερο δραστικά σταθεροποιητικά μέτρα, για παράδειγμα οι ποσοστώσεις παραγωγής που εφαρμόζονται στον γαλακτοκομικό τομέα.
2.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το επιλεγέν σύστημα ήταν το μόνο που επέτρεπε την κατά δίκαιο τρόπο εφαρμογή της εισφοράς στην αρχή της περιόδου εμπορίας. Η Επιτροπή, κατά την επεξεργασία της προτάσεως της, είχε ήδη εξετάσει την ιδέα ενός συστήματος παροχής ασφαλείας, αλλά την απέρριψε για τρεις λόγους:
—
το σύστημα αυτό θα έπρεπε να εφαρμόζεται στο επίπεδο του παραγωγού με όλες τις διοικητικές δυσχέρειες που θα προέκυπταν ( πολλαπλασιασμός των φακέλων ενώ το προβλεφθέν σύστημα τους συγκεντρώνει στο επίπεδο των πρώτων αγοραστών )·
—
το σύστημα αυτό δεν είναι πρόσφορο για μικρά ποσά ενόψει των σταθερών διοικητικών δαπανών ( δαπάνες για κάθε φάκελο, ανεξάρτητες από τον όγκο της παραγωγής ) που προστίθενται στους τόκους·
—
κατά συνέπεια, το σύστημα αυτό είναι δυσμενές για τους μικρούς παραγωγούς σε σχέση με τους μεγάλους, αυτό δε παρά το γεγονός ότι η ευθύνη για την υπερπαραγωγή βαρύνει κατά πρώτο λόγο τους μεγάλους παραγωγούς. Αντίθετα, το επιλεγέν σύστημα μειώνει το συνολικό διοικητικό κόστος και εξαλείφει τις διακρίσεις καθόσον, εν πολλοίς, το κόστος αυτό επιβαρύνει τις δημόσιες αρχές.
M. Zuleeg
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.