61999CC0192_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Karaktären på de band som förenar en person med en medlemsstat avgör till stor del vilka rättigheter som denne har enligt gemenskapsrätten. Denna verklighet uttrycks genom begreppet "medborgare i en medlemsstat", vilket är ett centralt begrepp i gemenskapsrätten, eftersom innehavet av medborgarskap till stor del är avgörande för ett flertal av de rättigheter som härrör från de allmänna gemenskapsrättsliga principerna.
2. Genom Fördraget om Europeiska unionen har lydelsen av artikel 8 i EG-fördraget (nu artikel 17 EG i ändrad lydelse) förändrats genom att ett unionsmedborgarskap har inrättats och innehavet av "medborgarskap i en medlemsstat" har gjorts till en förutsättning för ett sådant medborgarskap. På detta sätt har den gemenskapsrättsliga lagstiftaren åter angett den vikt som denne anser skall fästas vid en nationell tillhörighet vad gäller dem som vill åberopa förmåner härrörande från gemenskapsrätten.
3. High Court of Justice (England och Wales), Queen's Bench Division, Crown Office (Förenade kungariket) har ställts inför den speciella situation som reglerna om medborgarskap i den brittiska rätten kan ge upphov till, vilka omfattar olika kategorier av medborgarskap, av vilka en innebär att innehavaren kan vägras resa in till och uppehålla sig på det brittiska territoriet, och har begärt att domstolen skall tolka begreppet "person som är medborgare i en medlemsstat". Den nationella domstolen har ansett att en sådan tolkning är nödvändig för att den skall kunna ta ställning till om den sökande innehar unionsmedborgarskap.
High Court of Justice har även ställt en fråga om innehållet i, och omfattningen av, begreppet unionsmedborgarskap, i den mening som avses i artikel 8a.1 i EG-fördraget (artikel 18.1 EG i ändrad lydelse), för att få klarhet i vilka konsekvenser en sådan status innebär, vad gäller rätten till inresa och vistelse, beträffande en brittisk medborgare som saknar dessa rättigheter enligt nationell rätt.
I - Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
4. Artiklarna 8 och 8a 1 i fördraget har följande lydelse:
"Artikel 8
1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed.
Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare.
2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.
Artikel 8a
1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget."
5. Vid tidpunkten för undertecknandet av handlingarna om Konungariket Danmarks, Irlands och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna, gjorde Förenade kungarikets regering följande förklaring beträffande begreppet "medborgare":
"Vad gäller Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland avses med begreppen medborgare, medborgare i medlemsstater eller medborgare i medlemsstater och utomeuropeiska länder och territorier när de används i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen eller Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen eller i någon av de gemenskapsakter som följer av dessa fördrag:
a) personer som är medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier samt brittiska undersåtar som varken har sådant medborgarskap eller medborgarskap i något annat land eller territorium i Brittiska samväldet och vilka, i båda fallen, har bosättningsrätt i Förenade kungariket och därför är undantagna från Förenade kungarikets immigrationskontroll,
b) personer som är medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier genom födsel, registrering eller naturalisering i Gibraltar, eller vars fader uppfyller nämnda villkor."
6. 1982 deponerade Förenade kungarikets regering hos Republiken Italiens regering, fördragens depositarie, en ny förklaring gällande begreppet "medborgare", formulerad enligt följande:
"Med anledning av ikraftträdandet av British Nationality Act 1981 avger regeringen i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland följande förklaring, som från och med den 1 januari 1983 skall ersätta den som gjordes vid tiden för undertecknandet av Fördraget om anslutning av Förenade kungariket till Europeiska gemenskaperna:
Vad gäller Förenade Konungariket Storbritannien och Nordirland avses med begreppen medborgare, medborgare i medlemsstater eller medborgare i medlemsstater och utomeuropeiska länder och territorier när de används i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen eller Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen eller i någon av de gemenskapsakter som följer av dessa fördrag:
a) brittiska medborgare,
b) personer som genom del IV i 1981 års lag om brittiskt medborgarskap är brittiska undersåtar och som har bosättningsrätt i Förenade kungariket och därför är undantagna från Förenade kungarikets immigrationskontroll,
c) medborgare i British Dependent Territories som erhåller sitt medborgarskap genom en anknytning till Gibraltar.
..."
7. Vid den konferens där företrädare för medlemsstaternas regeringar antog Fördraget om Europeiska unionen antogs en förklaring i en bilaga till slutakten, förklaring nr 2, gällande medborgarskap i en medlemsstat, med följande lydelse:
"Konferensen förklarar att när det i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen hänvisas till medborgare i medlemsstaterna, skall frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat avgöras uteslutande genom hänvisning till den berörda medlemsstatens egna lagstiftning. Medlemsstaterna kan upplysningsvis i en förklaring till presidiet ange vilka personer som i förhållande till gemenskapen skall anses vara deras medborgare; de kan vid behov ändra denna förklaring."
Den nationella rätten
8. I enlighet med British Nationality Act 1948 omfattade begreppet brittisk undersåte, utöver medborgare i de självständiga staterna i Brittiska samväldet, "medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier" och "brittiska undersåtar utan medborgarskap". De sistnämnda omfattade personer som kunde antas bli medborgare i ett land i Brittiska samväldet som var på väg att bli oberoende, enligt det landets medborgarskapslagstiftning som skulle komma att träda i kraft. Om en sådan person sedan inte faktiskt blev medborgare i det landet, skulle han i så fall bli medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier.
9. 1971 års Immigration Act skapade begreppet "patriality" (samväldesmedborgare med brittiskt medborgarskap). Endast de personer som omfattades av detta begrepp var undantagna från immigrationskontroll vid inresa till Förenade kungariket.
10. Den nya British Nationality Act 1981 avskaffade kategorin medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier och delade upp denna i tre nya kategorier:
a) Brittiska medborgare. Denna kategori bestod av medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier som hade bosättningsrätt i Förenade kungariket.
b) British Dependent Territories Citizens (nedan kallade BDTC). Denna kategori bestod av medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier som inte hade bosättningsrätt, men som uppfyllde vissa villkor om anknytning till ett s.k. British Dependent Territory. Förhoppningen var att dessa BDTC:s skulle beviljas immigrationsrättigheter av ett sådant territorium.
c) British Overseas Citizens (brittiska utomeuropeiska medborgare). Denna kategori bestod av de medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier som inte blev brittiska medborgare eller BDTC. Eftersom denna kategori saknade anknytning till något s.k. British Dependent Territory, skulle de inte ha immigrationsrättigheter till något som helst land.
II - Omständigheterna och förfarandet i det nationella målet
11. Manjit Kaur föddes i Kenya år 1949. Hon blev medborgare i Förenade kungariket och dess kolonier i enlighet med 1948 års lag. Efter ikraftträdandet av 1981 års lag blev hon brittisk utomeuropeisk medborgare. Eftersom hon tillhörde denna kategori hade hon inte rätt att inresa eller uppehålla sig i Förenade kungariket.
12. Efter att ha uppehållit sig tillfälligt under flera perioder på brittiskt territorium, och när hon åter befann sig i Förenade kungariket, ansökte sökanden på nytt den 4 september 1996 om uppehållstillstånd, vilket hon tidigare hade gjort vid åtskilliga tillfällen sedan 1990, det år då hon första gången reste in i Förenade kungariket.
13. Den 20 mars 1997 överklagade sökanden beslutet av den 22 januari 1997 av Secretary of State for the Home Department till High Court of Justice, genom vilket den förstnämnda hade avslagit hennes ansökan om uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
14. Vid detta tillfälle anförde hon att hon önskade stanna kvar och ta anställning i Förenade kungariket och periodvis resa till andra medlemsstater för att göra inköp av varor och tjänster och, i förekommande fall, arbeta där.
15. High Court of Justice har bedömt att lösningen på tvisten är beroende av tolkningen av gemenskapsrätten och har beslutat att förklara målet vilande och ställa följande frågor till domstolen:
"1. För att kunna avgöra huruvida sökanden, som brittisk utomeuropeisk medborgare utan rätt att (enligt lagstiftningen i Förenade kungariket) inresa eller uppehålla sig i Förenade kungariket, är en person som är medborgare i en medlemsstat och därmed även är en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 8 i EG-fördraget önskas svar på följande frågor:
1) Vilken är den gemenskapsrättsliga verkan (om det finns någon), av
a) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands förklaring år 1972 angående definitionen av termen medborgare som gjordes samtidigt som Fördraget om anslutning till Europeiska gemenskaperna undertecknades och som lades som bilaga till Slutakten för anslutningskonferensen, och
b) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands förklaring år 1982 angående definitionen av termen medborgare, och
c) Förklaring nr 2 till Fördraget om Europeiska unionen undertecknat den 7 februari 1992, som anger att frågan om medborgarskap skall avgöras uteslutande genom hänvisning till den berörda medlemsstatens egna lagstiftning och att medlemsstaterna upplysningsvis i en förklaring kan ange vilka personer som i förhållande till gemenskapen skall anses vara deras medborgare?
2) Om och i den mån Förenade kungariket i gemenskapsrättsligt hänseende inte kan åberopa de förklaringar som det hänvisats till i punkt 1 ovan, vilka kriterier är då relevanta för att fastställa huruvida en person är medborgare i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 8 i EG-fördraget, om den inhemska lagstiftningen uppställer olika kategorier av medborgarskap av vilka endast vissa ger en rätt att inresa i och uppehålla sig i den medlemsstaten?
3) Vilken inverkan har i detta sammanhang principen om skydd för de grundläggande mänskliga rättigheterna på gemenskapsrätten, vilken har åberopats av sökanden, och särskilt den av sökanden åberopade artikel 3.2 i Protokoll nr 4 till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilket inte har ratificerats av Förenade kungariket, i vilken det anges att ingen kan förvägras rätten att inresa i den stat vari han är medborgare?
2. Mot bakgrund av omständigheterna i detta mål, innebär artikel 8a.1 i EG-fördraget att
a) en rätt ges till en unionsmedborgare att inresa och uppehålla sig i den medlemsstat vari han är medborgare även om dessa rättigheter i övrigt inte medges i den statens egna lagstiftning,
b) ytterligare rättigheter ges utöver dem som redan fanns i EG-fördraget före ändringen genom Fördraget om Europeiska unionen,
c) rättigheter med direkt effekt uppkommer som unionsmedborgare kan åberopa inför nationella domstolar,
d) denna artikel äger tillämpning på situationer som endast rör den enskilda medlemsstatens interna förhållanden?"
III - Tolkningsfrågan 2d, gällande tillämpligheten av artikel 8a.1 i fördraget
16. Denna fråga bör prövas först, eftersom svaret på den kan avgöra om det är nödvändigt att pröva de övriga frågorna.
17. Den nationella domstolen har ställt frågan huruvida artikel 8a.1 i fördraget är tillämplig på en sådan situation som den i det föreliggande nationella målet, i vilket en person som på grund av den nationella rätten innehar medborgarskap i en medlemsstat utan att ha rätt att inresa eller uppehålla sig i medlemsstaten åberopar artikel 8a i syfte att erhålla rätt att uppehålla sig i den nämnda medlemsstaten.
18. Om svaret skulle bli nekande skulle den första tolkningsfrågan, om huruvida sökanden är eller inte är en "person som är medborgare i en medlemsstat" i den mening som avses i artikel 8 i fördraget, inte längre fylla något ändamål.
Om artikel 8a.1 i fördraget och de däri angivna rättigheter som hör samman med begreppet "unionsmedborgarskap" inte skulle anses ha någon relevans för en sådan situation som den i det föreliggande nationella målet, skulle det nämligen vara meningslöst att fastställa sökandens medborgarskap, som är avgörande för innehavet av status som "unionsmedborgare". Samma resonemang kan tillämpas rörande de övriga frågorna under den andra tolkningsfrågan, vilka endast fyller ett ändamål om tvisten faktiskt faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten.
19. Regeringarna i Italien, Danmark och Förenade kungariket, liksom kommissionen, har gjort gällande att frågan faller utanför tillämpningsområdet för gemenskapsrätten, och har härvidlag stött sig på domstolens praxis, framför allt dom av den 5 juni 1997 i målet Uecker och Jacquet.
20. Sökanden har däremot gjort gällande att hennes situation inte omfattas av denna rättspraxis utan måste bli föremål för gemenskapsrättsliga regler. Hon har anfört att rätten att uppehålla sig på Europeiska unionens territorium, vilken hon har berövats, är en rätt som med nödvändighet ingår i begreppet unionsmedborgarskap. Enligt henne kan en medlemsstat inte, utan att bryta mot gemenskapsrätten, vidta åtgärder som har som konsekvens att en av dess medborgare förhindras att utöva sina rättigheter som denne åtnjuter enligt gemenskapsrätten. Hon måste ges rätt att inresa på unionens territorium för att kunna utöva samtliga sina rättigheter i egenskap av unionsmedborgare.
21. Den ovannämnda domen i målet Uecker och Jacquet är en av de senaste domarna i domstolens fasta rättspraxis enligt vilken vissa gemenskapsrättsliga bestämmelser inte kan tillämpas på fall som inte har aspekter som utgör en länk till någon av de omständigheter som förutses i gemenskapsrätten och som till alla delar begränsar sig till en enda medlemsstat.
22. Denna rättspraxis har utvecklats genom tvister som har berört förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 6 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 12 EG första stycket i ändrad lydelse), liksom de artiklar som garanterar tillämpningen av detta förbud på specifika områden, såsom den fria rörligheten för personer eller tjänster.
23. De gemenskapsrättsliga principerna som är förbundna med den fria rörligheten för personer eller tjänster avser nämligen att säkerställa att en medlemsstat inte hänvisar till medborgarskapet vad gäller en medborgare i en annan medlemsstat, eller till omständigheten att en av dess egna medborgare har genomgått yrkesmässig utbildning i en annan medlemsstat, som förevändning för att hindra att denne utnyttjar sin fria rörlighet med avseende på det egna territoriet. Unionsmedborgarskapet, som omfattar dessa principer, är avsett att säkerställa den fria rörligheten för personer inom ett område utan inre gränser, såsom förutses i artikel 7a andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 14.2 EG i ändrad lydelse).
24. Domstolens ståndpunkt beträffande interna situationer är motiverad av behovet att begränsa tillämpningen av bestämmelser i fördraget, eller sekundärrättsliga regler, till situationer som innefattar vissa externa faktorer, i synnerhet de som karaktäriseras av förekomsten av gränsöverskridande inslag.
25. När sådana inslag inte existerar, kan gemenskapsrätten inte längre tillämpas på situationer som i sådana fall faller inom medlemsstaternas exklusiva behörighet. Det föreliggande nationella målet bör granskas mot bakgrund av denna rättspraxis.
26. Sökanden har till stöd för sin begäran om rätt till bosättning på det brittiska territoriet gjort gällande att hon är "en person som har medborgarskap i en medlemsstat", i den mening som avses i artikel 8 i fördraget, och "unionsmedborgare", i den mening som avses i artikel 8a.1 i fördraget. Hon har föreslagit en tolkning av begreppet "medborgare i en medlemsstat" vilken begränsar medlemsstaternas rätt att fastställa kriterierna för vem som skall få en sådan status och innehållet av detta medborgarskap.
27. Det nya gemenskapsrättsliga begreppet "unionsmedborgarskap" är långt ifrån grundligt granskat av domstolen och är ännu föremål för diskussion gällande vissa aspekter. Faktum är att artikel 8a.1 i fördraget på ett otvetydigt sätt, såvitt är relevant för den aktuella nationella tvisten, anger att alla medborgare i unionen har rätt att röra sig fritt och uppehålla sig fritt på medlemsstaternas territorium, vilket ger uttryck för idén att medborgarna i medlemsstaterna skall kunna röra sig fritt från en medlemsstat till en annan.
Domstolen har redan, vad gäller den fria rörligheten för arbetare och rätt till etablering, skilt mellan inresa och bosättning av en medlemsstats medborgare i en annan medlemsstat, vilket faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde, och inresa och bosättning av denna medborgare i sin egen medlemsstat, grundat på rättigheter som är förbundna med personens medborgarskap. Denna uppdelning har enligt min åsikt vidmakthållits genom det tillägg som har gjorts i artikel 8.1 i fördraget genom Amsterdamfördraget. Genom att precisera att "unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet" har den gemenskapsrättsliga lagstiftaren bekräftat idén om en uppdelning av behörigheten mellan medlemsstaterna och gemenskapen på områden som rör rättigheter och skyldigheter som en individ kan förvärva på grund av sitt medborgarskap. Det förhållande som en medborgare har till sin hemstat vad gäller rätt till inresa och bosättning bör i princip även fortsättningsvis omfattas av hemstatens behörighet. Det följer av detta att unionsmedborgarskapet inte är relevant i det föreliggande fallet annat än beträffande den fria rörligheten mellan medlemsstater.
28. I enlighet med domstolens fasta rättspraxis är reglerna om fri rörlighet för personer "endast ... tillämpliga på medborgare i en medlemsstat i gemenskapen som vill bosätta sig i en annan medlemsstat eller som befinner sig i en situation som har anknytning till de förhållanden som avses i gemenskapsrätten".
29. Det bör påminnas om att från en strikt rättslig synvinkel syftar sökandens begäran inte till att åstadkomma ett erkännande för hennes del av rätten till fri rörlighet på gemenskapens territorium, utan till att ge henne rätten att bosätta sig i den medlemsstat i vilken hon enligt den nationella rätten har en form av medborgarskap.
30. Sökanden tillhör således inte någon av de kategorier som behandlats i domstolens rättspraxis eftersom, för det första, den nationella rättegången inte syftar till att tillerkänna sökanden rätt att etablera sig i en annan medlemsstat och, för det andra, hon inte befinner sig i en situation som har samband med någon av de situationer som omfattas av gemenskapsrätten.
31. Det följer av de omständigheter som den nationella domstolen har påvisat att sökanden, utan att vara "brittisk medborgare" i den mening som avses i den nationella rätten, likväl innehar status som "brittisk utomeuropeisk medborgare".
32. Två lösningar är därmed möjliga.
33. Låt oss förmoda att det är en fråga för gemenskapsrätten att fastställa huruvida en status som "brittisk utomeuropeisk medborgare" innebär att sökanden skall anses inneha brittiskt medborgarskap och därmed innehar "medborgarskap i en medlemsstat", i den mening som avses i artikel 8 i fördraget. En tolkning av denna bestämmelse som leder till slutsatsen att sökanden innehar brittiskt medborgarskap skulle ge vid handen att det gränsöverskridande inslag som erfordras för att gemenskapsrätten skall vara tillämplig saknas. Det skulle då visa sig att sökanden inte eftersträvar att etablera sig i en annan medlemsstat och att situationen hur som helst inte har samband med någon situation som omfattas av gemenskapsrätten.
Sökanden har nämligen åberopat den fria rörligheten för personer inom gemenskapen - eller för att uttrycka det såsom det formuleras i artikel 8a.1 i fördraget, rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier - i syfte att få rätt att uppehålla sig på det brittiska territoriet. Sökanden, som förmodas inneha brittiskt medborgarskap, är fysiskt närvarande på detta territorium utan att något tyder på att hon anlänt dit från en annan medlemsstat. De brittiska myndigheternas avslag på hennes ansökan om uppehållstillstånd hindrar således inte på något sätt den fria rörligheten för personer på gemenskapens territorium. Det enda gränsöverskridande inslaget är att sökanden kommer från ett tredje land. Med undantag av denna faktor, som är extern i förhållande till gemenskapen, är alla faktorer i det nationella målet interna för en enda medlemsstat.
34. Detta konstaterande motsägs inte av det faktum att sökanden har hävdat att hon har rätt att resa till Irland och att utöva sina rättigheter som unionsmedborgare där. Ett helt hypotetiskt perspektiv angående en resa inom den europeiska gemenskapens territorium utgör inte ett tillräckligt samband med gemenskapsrätten för att motivera tillämpningen av artikel 8a.1 i fördraget. Jag vill tillägga att föremålet för den nationella tvisten är begränsat till ett överklagande av ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i Förenade kungariket, ett faktum som bekräftar att den huvudsakliga frågan som den nationella domstolen har ställts inför, i frånvaro av något som skulle visa att det rör sig om den fria rörligheten för personer, är en rent nationell fråga.
35. I andra hand, om sökanden, såsom regeringen i Förenade kungariket har anfört, inte innehar brittiskt medborgarskap i den mening som avses i fördraget, är det ostridigt att hon inte heller är medborgare i någon annan medlemsstat. Det följer av detta att hon, i enlighet med gemenskapsrätten, då måste anses vara medborgare i ett tredje land.
36. Principen om fri rörlighet för personer är dock inte tillämplig i situationer där en person som inte är medborgare i en medlemsstat gör gällande att han innehar ett sådant medborgarskap och försöker inresa och uppehålla sig i gemenskapens medlemsstater.
37. Domstolen har vad gäller den frågan klart uttalat att en medborgare i ett tredje land inte "... med framgång [kan] åberopa bestämmelser om den fria rörligheten för personer ...".
38. Det följer av ovanstående att, vare sig sökanden innehar eller inte innehar brittiskt medborgarskap, gemenskapsrätten - i synnerhet den fria rörligheten för personer vilken har samband med unionsmedborgarskapet - uppenbarligen inte är tillämplig i en sådan situation som den i det föreliggande nationella målet.
39. Med hänsyn till denna slutsats är det, såsom har framgått ovan, inte nödvändigt att svara på de övriga frågorna.
Förslag till avgörande
40. Med hänsyn till dessa överväganden vill jag föreslå att domstolen lämnar följande svar på de tolkningsfrågor som har ställts av High Court of Justice (England och Wales), Queen's Bench Division, Crown Office:
Artikel 8a.1 i EG-fördraget (nu artikel 18.1 EG i ändrad lydelse) är inte tillämplig i en situation där
- en person som är medborgare i en medlemsstat och som inte befinner sig i en annan medlemsstat överklagar den första medlemsstatens avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i den medlemsstaten,
- en person som är medborgare i ett tredje land överklagar ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i en medlemsstat.