РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
4 март 2015 година(*)
„Преюдициално запитване — Член 191, параграф 2 ДФЕС — Директива 2004/35/ЕО — Екологична отговорност — Национална правна уредба, която не предвижда възможност за администрацията да налага на собствениците на замърсени терени, които не са участвали в замърсяването, изпълнението на мерки за предотвратяване и отстраняване и която предвижда само задължение за оздравяване на разноските за осъществените от администрацията действия — Съпоставимост с принципите: „замърсителят плаща“, предпазните мерки и превантивните действия, приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда“
По дело C‑534/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Италия) с акт от 8 юли 2013 г., постъпил в Съда на 10 октомври 2013 г., в рамките на производство по дело
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero della Salute,
Ispra — Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale
срещу
Fipa Group Srl,
в присъствието на:
Comune di Massa,
Regione Toscana,
Provincia di Massa Carrara,
Comune di Carrara,
Arpat — Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana,
Ediltecnica Srl,
Versalis SpA,
и
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero della Salute,
Ispra — Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale
срещу
Tws Automation Srl,
в присъствието на:
Comune di Massa,
Regione Toscana,
Provincia di Massa Carrara,
Comune di Carrara,
Arpat — Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana,
Ediltecnica Srl,
Versalis SpA,
и
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero della Salute,
срещу
Ivan Srl,
в присъствието на:
Edison SpA,
Comune di Massa,
Regione Toscana,
Provincia di Massa Carrara,
Comune di Carrara,
Arpat — Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana,
Ediltecnica Srl,
Versalis SpA,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състава, A. Ó Caoimh, C. Toader (докладчик), E. Jarašiūnas и C. G. Fernlund, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: L. Carrasco Marco, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 ноември 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за Tws Automation Srl, от R. Lazzini и S. Prosperi Mangili, avvocati,
–        за Ivan Srl, от G. C. Di Gioia, F. Massa, L. Acquarone и G. Acquarone, avvocati,
–        за Edison SpA, от S. Masini, W. Troise Mangoni и G. L. Conti, avvocati,
–        за Versalis SpA, от S. Grassi, G. M. Roberti и I. Perego, avvocati,
–        за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Gerardis, avvocato dello Stato,
–        за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
–        за Европейската комисия, от L. Pignataro-Nolin и E. White, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 20 ноември 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципите на правото на Съюза в областта на околната среда, по-специално принципите: „замърсителят плаща“, предпазните мерки и превантивните действия, приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда, предвидени в член 191, параграф 2 ДФЕС, съображения 13 и 24, както и член 1 и член 8, параграф 3 от Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ L 143, стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168).
2        Запитването е отправено в рамките на три спора, като първите два са между Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Министерство на околната среда, защитата на природните ресурси и морето), Ministero della Salute (Министерство на здравеопазването) и Ispra — Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (наричани по-нататък заедно „Ministero“), от една страна, и Fipa Group Srl (наричано по-нататък „Fipa Group“) и Tws Automation Srl (наричано по-нататък „Tws Automation“), от друга страна, а третият спор е между първите двама жалбоподатели в главното производство и Ivan Srl (наричано по-нататък „Ivan“) по повод конкретните мерки за аварийно обезопасяване, свързани с замърсени имоти от различни химични вещества.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Член 191, параграф 2, първа алинея ДФЕС гласи следното:
„Политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза. Тя се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа „замърсителят плаща“ […]“.
4        Съображения 1, 2, 13, 18, 20, 24 и 30 от Директива 2004/35 имат следното съдържание:
„(1) В момента има много замърсени места в Общността, които представляват сериозна опасност за здравето, а загубата на биологичното разнообразие се е ускорила драматично през последните няколко десетки години. Бездействието би могло да доведе до увеличаване на замърсените места и до по-голяма загуба на биологичното разнообразие в бъдеще. Предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, доколкото е възможно, съдейства за изпълнението на целите и принципите на екологичната политика на Общността, определени в Договора. Местните условия следва да се вземат под внимание, когато се решава как да се възстановят щетите.
(2)      Предотвратяването и отстраняването на екологичните щети следва да се осъществява, като се утвърждава принципът „замърсителят плаща“, както е посочено в Договора, следвайки принципа за устойчиво развитие. Следователно, основният принцип на настоящата директива следва да бъде такъв, че оператор, чиято дейност е причинила екологични щети или непосредствена заплаха от такива щети, трябва да бъде държан финансово отговорен, за да бъдат принудени операторите да вземат мерки и да въведат практики за минимизиране на рисковете от екологични щети, което би намалило вероятността за финансова отговорност от тяхна страна.
[…]
(13)      Не всички видове екологични щети могат да бъдат отстранени чрез механизма на отговорността. За да бъде ефективен този механизъм, следва да има един или повече идентифицирани замърсители, щетите следва да бъдат конкретни и измерими и следва да е налице причинна връзка между щетите и идентифицираните замърсители. Следователно отговорността не е подходящ инструмент за справяне с широко разпространени дифузни замърсявания, където е невъзможно да се направи връзка между негативните екологични последици и действията или бездействието на определени индивидуални участници.
[…]
(18)      Съгласно принципа „замърсителят плаща“ оператор, който предизвиква екологични щети или създава непосредствена заплаха от такива щети, трябва по принцип да понесе разходите за необходимите мерки за предотвратяване и отстраняване. В случаите, когато компетентен орган действа вместо оператора сам или чрез трета страна, този орган следва да се погрижи направените от него разходи да бъдат възстановени от оператора. Освен това е разумно операторите в крайна сметка да понесат разходите за оценката на екологичните щети и в зависимост от случая — за оценката на непосредствената заплаха от възникване на такива щети.
[…]
(20)      Операторите не следва да понасят разходите за действия, свързани с предотвратяването и отстраняването на щетите, предприети съгласно настоящата директива, в ситуации, в които въпросните щети или непосредствена заплаха от такива произтича от определени събития_независещи от неговата воля. Държавите членки могат да разрешат на оператори, които не са допуснали грешка или небрежност, да не поемат разходите за мерките за отстраняване в ситуации, в които въпросните щети са нанесени в резултат от емисии или събития, които са били изрично разрешени, или когато вероятността от нанасяне на щети не е могла да бъде известна по времето на настъпване на събитието или емисията.
[…]
(24)      Необходимо е да се осигури наличието на ефикасни средства за реализация и прилагане, като се гарантира зачитането на законните интереси на съответните оператори и други заинтересовани страни. Компетентните органи следва да бъдат отговорни за конкретните задачи, изискващи съответно право на усмотрение на администрацията по отношение да се оцени надлежно значимостта на щетите и да се реши какви мерки за отстраняване следва да се вземат.
[…]
(30)      Щетите, нанесени преди крайния срок за транспониране на настоящата директива, няма да бъдат обект на нейните разпоредби“.
5        Съгласно член 1 от нея Директива 2004/35 установява правна уредба на екологичната отговорност, основана на принципа „замърсителят плаща“.
6        Член 2, точка 6 от Директивата определя понятието „оператор“ като „всяко физическо или юридическо частно или публично лице, което осъществява или контролира трудова дейност, или когато това е предвидено в националното законодателство, на което са делегирани решаващи икономически правомощия върху техническото осъществяване на тази дейност, включително притежателя на разрешително или право на такава дейност или лицето, регистриращо или съобщаващо за такава дейност“.
7        Съгласно член 2, точка 7 от същата директива понятието „трудова дейност“ е определено като всяка „дейност, извършвана в хода на икономическа дейност, търговска дейност или работа, независимо дали е от частен, обществен, материален или идеален характер“.
8        Член 2, точки 10 и 11 от Директива 2004/35 съдържа определения на следните понятия:
„10.      „мерки за предотвратяване“ означава всички мерки, предприети в отговор на събитие, действие или пропуск, което е създало непосредствена заплаха от екологични щети, с цел предотвратяване или минимизиране на тези щети;
11.      „мерки за отстраняване“ означава всяко действие или комбинация от действия, включително смекчаващи или временни мерки за оздравяване, рехабилитация или подмяна на увредени природни ресурси и/или увредени услуги или за осигуряване на еквивалентна алтернатива на тези ресурси или услуги, съгласно предвиденото в приложение II“.
9        Член 3 от Директивата, озаглавен „Обхват“, предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива се прилага за:
а)      екологични щети, причинени от някоя от трудовите дейности, изброени в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности.
б)      щети на защитени видове и природни местообитания, причинени от трудови дейности, различни от изброените в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности, независимо дали операторът е допуснал грешка или небрежност“.
10      Член 4, параграф 5 от посочената директива предвижда, че тя „се прилага само при екологични щети и при непосредствена заплаха от такива щети, предизвикани от [дифузни замърсявания], когато е възможно да се установи причинна връзка между щетите и дейностите на индивидуалните оператори“.
11      Член 5 от Директива 2004/35, озаглавен „Превантивни действия“, има следното съдържание:
„1.      Когато екологичните щети още не са възникнали, но съществува непосредствена заплаха от възникването на такива щети, операторът извършва незабавно необходимите превантивни действия.
[…]
3.      Компетентният орган може по всяко време:
[…]
б)      да поиска от оператора да предприеме необходимите превантивни мерки;
[…]
г)      да вземе сам необходимите мерки за предотвратяване.
4.      Компетентният орган изисква от оператора да вземе превантивни мерки. Ако операторът не изпълни задълженията, предвидени в параграф 1 или параграф 3, буква б) или в), не може да бъде идентифициран или не е длъжен да поеме разходите по настоящата директива, компетентният орган може да вземе сам тези мерки“.
12      Член 6 от посочената директива, озаглавен „Мерки за отстраняване“, предвижда:
„1.      Когато са възникнали екологични щети, операторът незабавно уведомява компетентния орган за всички съответни аспекти на ситуацията и предприема:
а)      всички практически мерки за незабавен контрол, събиране, премахване или друг начин на справяне със съответните замърсители и/или други последствия от щетите, с цел да се ограничат или предотвратят по-нататъшните екологични щети и неблагоприятните ефекти за здравето на човека или по-нататъшното влошаване на услугите; и
б)      необходимите мерки за отстраняване […]
2.      Компетентният орган може по всяко време:
[…]
в)      да задължи оператора да предприеме необходимите мерки за отстраняване;
[…]
д)      да вземе сам необходимите мерки за отстраняване.
3.      Компетентният орган изисква от оператора да вземе мерки за отстраняване. Ако операторът не изпълни задължението, предвидено в параграф 1 или параграф 2, буква б), в) или г), не може да бъде идентифициран или не е длъжен да поеме разходите по настоящата директива, компетентният орган може да вземе сам тези мерки като мерки от последна инстанция“.
13      Член 8, параграфи 1 и 3 от посочената директива предвижда:
„1.      Разходите във връзка с действията за предотвратяване и отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, са за сметка на оператора.
[…]
3.      Операторът не е длъжен да поеме разходите във връзка с действия за предотвратяване или отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, ако може да докаже, че екологичните щети или непосредствената заплаха от такава щети:
а)      са били предизвикани от трета страна и са възникнали независимо от обстоятелството, че са били взети съответните мерки за безопасност; или
б)      са възникнали в резултат от изпълнение на разпореждане или указание на обществен орган, различна от разпореждане или указание, дадени в резултат от емисия или инцидент, предизвикани от собствената дейност на оператора.
В такива случаи държавите членки вземат съответните мерки, за да може операторът да си възстанови направените разходи“.
14      Член 11, параграф 2 от Директива 2004/35 е със следната редакция:
„Задължението да се установи кой оператор е причинил щетите или непосредствената заплаха от щети, да се оцени значимостта на т[е]зи щети и да се определи какви мерки за отстраняване следва да се вземат с оглед на приложение II, е на компетентния орган […]“.
15      Член 16 от Директива 2004/35, озаглавен „Отношение към националното законодателство“, предвижда в параграф 1, че Директивата „не представлява пречка за държавите членки да поддържат в сила или приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, включително откриването на допълнителни дейности, подлежащи на изискванията за предотвратяване и отстраняване от [посочената] директива, и откриването на допълнителни отговорни страни“.
16      Съгласно член 17 от Директива 2004/35, във връзка с член 19 от нея, тази директива се прилага само за щетите, причинени от емисия, събитие или инцидент, настъпили след 30 април 2007 г., когато тези щети са резултат било от дейности, упражнявани след тази дата, било от дейности, които са упражнявани преди тази дата, но не са приключили преди нея.
17      Приложение III към Директивата изброява дванадесет дейности, смятани от законодателя за опасни по смисъла на член 3, параграф 1 от посочената директива.
Италианското право
18      Член 240, параграф 1, букви m) и p) от Законодателен декрет № 152 от 3 април 2006 г. относно норми в областта на околната среда (редовна притурка на GURI № 88 от 14 април 2006 г.) в редакцията му, действаща към датата на фактите в главното производство (наричан по-нататък „Кодекс на околната среда“), се съдържа в дял V от част IV. Въпросната разпоредба определя мерките за аварийно обезопасяване и оздравяване на терените.
19      Член 242 от Кодекса на околната среда, озаглавен „Оперативни и административни процедури“, урежда подробно задълженията на отговорното за замърсяването лице, независимо от датата на замърсяването, що се отнася по-специално до предприемане на необходимите мерки за предотвратяване, оздравяване и аварийно обезопасяване, съобщаване на компетентните публични органи, както и осъществяване на дейности по оздравяване.
20      Член 244 от посочения кодекс, озаглавен „Предписания“, урежда случая, когато действително настъпилото замърсяване надвишава пределно допустимите стойности на концентрация на замърсяване. В този случай с мотивирано предписание провинцията отправя към отговорния за потенциалното замърсяване покана за доброволно изпълнение чрез приемане на мерките, посочени в член 240 и сл. от Кодекса. Съгласно член 244, параграф 3 от Кодекса на околната среда при всички положения предписанието се връчва и на собственика на терена. Всъщност в член 244, параграф 4 от Кодекса се предвижда, че ако отговорното лице не може да бъде установено или откаже изпълнение и нито собственикът на терена, нито друго заинтересовано лице не пристъпят към изпълнение, необходимите действия се предприемат от компетентния административен орган.
21      Член 245 от Кодекса, озаглавен „Задължения за действие и съобщаване на неотговорните за потенциалното замърсяване лица“, предвижда в параграф 1:
„Процедурите, свързани с действия за екологично обезопасяване, оздравяване и възстановяване, уредени в настоящия дял, при всички случаи могат да бъдат осъществени по инициатива на неотговорните заинтересовани лица“.
22      Член 245, параграф 2 от Кодекса гласи:
„Без да се накърняват задълженията на отговорното за потенциалното замърсяване лице, посочени в член 242, собственикът или управителят на терена, който установи надвишаване или конкретна и реална опасност от превишаване на стойностите на концентрация на праговете на замърсяване (CSC), е длъжен да информира териториално компетентните област, провинция и община и да осъществи мерки по предотвратяване съгласно процедурата, предвидена в член 242. След получаване на тази информация и след консултации с общината провинцията пристъпва към установяване на отговорното лице с оглед осъществяване на действия по оздравяване. Собственикът или което и да е друго заинтересовано лице обаче има възможност във всеки един момент доброволно да се намеси с цел осъществяване на необходимите действия по оздравяване на терена, на който е собственик или ползвател“.
23      Член 250 от Кодекса на околната среда, озаглавен „Оздравяване от администрацията“, предвижда:
„Ако отговорните за замърсяването лица не изпълнят пряко предвидените в настоящия дял мерки или ако не могат да бъдат установени и ако нито собственикът на терена, нито друго заинтересовано лице не ги изпълнят, процедурите и действията, посочени в член 242, се осъществяват служебно от териториално компетентната община, а ако общината не ги изпълни, мерките се осъществяват от областта според поредността, определена в областния план за оздравяване на замърсени терени, като се отправя призив и към други субекти на частното или публичното право, избрани вследствие на специални публични покани за участие […]“.
24      Член 253 от Кодекса, озаглавен „Вещни тежести и специални привилегии“, предвижда в параграфи 1—4:
„1.      Предвидените в настоящия дял действия представляват вещни тежести („oneri reali“) върху замърсените терени, когато се осъществяват служебно от компетентния орган по член 250. […]
2.      Разноските, направени във връзка с действията по параграф 1, се ползват със специална вещна привилегия върху самите имоти при условията и за целите на член 2748, втора алинея от Гражданския кодекс. Посочената привилегия може да се упражни и по отношение на правата, придобити върху имота от трети лица.
3.      Привилегията и възстановяването на разноските могат да бъдат упражнени по отношение на собственика на терена, неучаствал в замърсяването или опасността от замърсяване, само с мотивирано решение на компетентния орган, обосноваващо по-специално невъзможността да се установи отговорното лице или да се упражни обратен иск срещу него или неуспешния изход от този иск.
4.      При всички положения неотговорният за замърсяването собственик отговаря за възстановяването на […] разноските, направени във връзка с действията, осъществени от компетентния орган, само до размера на пазарната стойност на терена, определена след осъществяване на посочените действия. Ако неотговорният за замърсяването собственик по свой почин е извършил оздравяване на замърсения терен, той има право на обратен иск срещу отговорното за замърсяването лице за направените разноски и евентуалната допълнително претърпяна вреда“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
25      От данните, съдържащи се в преписката, с която разполага Съдът, е видно, че от 60-те до 80-те години Farmoplant SpA и Cersam Srl, две дружества, принадлежащи към индустриалната група Montedison SpA (впоследствие Edison SpA), експлоатират индустриален терен за производство на инсектициди и хербициди, намиращ се в община от провинция Massa Carrara в Тоскана (Италия). Терените в обекта са сериозно замърсени от различни химични вещества, включително дихлороетан и амоняк, като част от тях са бонифицирани през 1995 г. Тъй като тази „бонификация“ се оказва недостатъчна, през 1998 г. терените са квалифицирани като „обекти от национален интерес за Massa Carrara“ за целите на оздравяването им.
26      През 2006 г. и 2008 г. Tws Automation и Ivan, две дружества, учредени по частното право, стават собственици на няколко терена, принадлежащи към обекта. Предмет на дейност на Tws Automation е продажбата на електронни апарати. Ivan е агенция за недвижими имоти.
27      През 2011 г. Nasco Srl, дружество, учредено по частното право, впоследствие преименувано на Fipa Group, се слива с LCA Lavorazione Compositi Apuana Srl и по този начин става собственик на друг терен от същия обект. Fipa Group осъществява дейност в сектора на строителството и ремонта на плавателни съдове.
28      С административни актове от 18 май 2007 г. и от 16 септември и 7 ноември 2011 г. компетентните дирекции на Ministero разпореждат съответно на Tws Automation, Ivan и Fipa Group изпълнение на специфични мерки за „аварийно обезопасяване“ съгласно Кодекса на околната среда, а именно изграждане на хидравлична бариера за улавяне с цел защита на подпочвените води и представяне на изменение на проект за оздравяване на терена, съществуващ от 1995 г. Адресати на решенията са трите дружества в качеството им на „пазители на терена“.
29      Основавайки се на довода, че не са извършители на установеното замърсяване, дружествата сезират Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (областен административен съд за Тоскана), който с три отделни решения отменя посочените актове, като се мотивира, че по силата на принципа „замърсителят плаща“, характерен за правото на Съюза и националната правна уредба в областта на околната среда, на основание на разпоредбите на дял V от част IV на Кодекса на околната среда администрацията не може да наложи изпълнението на спорните мерки на предприятия, които не носят пряка отговорност за причиняването на установеното на обекта замърсяване.
30      Ministero подава жалба срещу посочените решения пред Consiglio di Stato.
31      Според Ministero тълкуването на разпоредбите, съдържащи се в дял V от част IV на Кодекса на околната среда, в светлината на принципа „замърсителят плаща“ и принципа на предпазните мерки позволява да се задължи собственикът на замърсен обект да изпълни мерки по аварийно обезопасяване.
32      Сезираното отделение на Consiglio di Stato препраща делото за разглеждане от пленума на същата юрисдикция за произнасяне по въпроса дали въз основа на принципа „замърсителят плаща“ национален административен орган може да възложи на собственика на замърсен терен, който не е извършител на замърсяването, задължение за осъществяване на мерки по аварийно обезопасяване съгласно член 240, алинея 1, буква m) от Кодекса или в подобна хипотеза въпросният собственик има задължение само по отношение на вещните тежести, изрично предвидени в член 253 от посочения кодекс.
33      С акт от 21 ноември 2013 г. Versalis SpA, което също притежава терени, принадлежащи към въпросния обект, придобити от Edison SpA, встъпва в производството с искане да се отхвърли жалбата на Ministero.
34      В преюдициалното си запитване пленумът на Consiglio di Stato посочва, че италианските административни юрисдикции са разделени относно тълкуването на разпоредите, съдържащи се в част IV от Кодекса на околната среда и като цяло на разпоредбите относно задълженията на собственика на замърсен терен.
35      Следователно, докато част от съдебната практика, като се основава по-специално на принципите на предпазните мерки и превантивните действия и принципа „замърсителят плаща“, характерни за правото на Съюза, приема, че собственикът е длъжен да предприеме мерки по аварийно обезопасяване и оздравяване, дори когато не е извършител на замърсяването, друга част от италианските юрисдикции напротив изключва всякаква отговорност на неучаствалия в замърсяването собственик и следователно отхвърля възможността администрацията да изисква от този собственик изпълнението на подобни мерки. Пленумът на Consiglio di Stato споделя последното становище, което е преобладаващо в италианската съдебна практика по административни дела.
36      В това отношение запитващата юрисдикция, която се позовава на решения ERG и др. (C‑378/08, EU:C:2010:126), както и ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127), се основава на буквалното тълкуване на Кодекса на околната среда и на принципите на гражданската отговорност, които изискват наличие на причинно-следствена връзка между деянието и вредата. Съществуването на такава връзка било необходимо за установяване както на субективна отговорност, така и на обективна отговорност във връзка с разглежданата вреда. В случай, при който собственикът не е извършител на замърсяването, липсвала такава връзка. Следователно, неговата отговорност би се основавала единствено на качеството му на собственик, доколкото замърсяването не може да му бъде вменено нито субективно, нито обективно.
37      При тези обстоятелства Consiglio di Stato решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Принципите на Европейския съюз в областта на околната среда, закрепени в член 191, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз и в Директива 2004/35/ЕО от 21 април 2004 г. (член 1 и член 8, параграф 3; съображения 13 и 24) — и по специално принципите: „замърсителят плаща“, предпазните мерки, превантивните действия, приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда — допускат ли национална правна уредба, като съдържащата се в членове 244, 245, 253 от [Кодекса на околната среда], която не позволява на административния орган в случай на доказано замърсяване на обект и невъзможност да се установи отговорното за замърсяването лице или невъзможност последното да бъде принудено да предприеме мерки по отстраняване да наложи на неотговорния за замърсяването собственик принудително изпълнение на мерките по аварийно обезопасяване и „оздравяване“, като предвижда възможност на последния да бъде наложена само имуществена санкция до стойността на обекта след изпълнението на мерките по „оздравяване“?“.
По преюдициалния въпрос
38      С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали принципите на правото на Съюза в областта на околната среда, предвидени в член 191, параграф 2 ДФЕС и в Директива 2004/35, по-специално принципът „замърсителят плаща“, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, при положение че е невъзможно да бъде установено лицето, отговорно за замърсяването на даден терен, или това лице да бъде задължено да осъществи мерки за отстраняване, не позволява на компетентния административен орган да наложи изпълнението на предпазни мерки и мерки за отстраняване на неотговорния за замърсяването собственик на обекта, като същият е длъжен само да възстанови разноските, свързани с осъществените от компетентния орган действия до размера на пазарната стойност на обекта, определена след извършването на тези действия.
По приложимостта на член 191, параграф 2 ДФЕС
39      Следва да се припомни, че 191, параграф 2 ДФЕС предвижда, че политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита и се основава по-специално на принципа „замърсителят плаща“. Така тази разпоредба определя само общите цели на Съюза в областта на околната среда, доколкото член 192 ДФЕС възлага на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз, действащи съгласно обикновената законодателна процедура, да решат какви действия следва да се предприемат за постигането на тези цели (вж. решения ERG и др., EU:C:2010:126, т. 45, ERG и др., EU:C:2010:127, т. 38, както и определение Buzzi Unicem и др., C‑478/08 и C‑479/08, EU:C:2010:129, т. 35).
40      Доколкото член 191, параграф 2 ДФЕС, в който се съдържа принципът „замърсителят плаща“, се отнася до действие на Съюза, частноправните субекти не могат да се позоват на тази разпоредба, за да изключат прилагането на национална правна уредба като разглежданата в главното производство в областта на политиката на околната среда, когато липсва правна уредба на Съюза, приета на основание член 192 ДФЕС и уреждаща специално съответната хипотеза (вж. решения ERG и др., EU:C:2010:126, т. 46, ERG и др., EU:C:2010:127, т. 39, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 36).
41      По същия начин компетентните органи в областта на околната среда не могат да се позовават на член 191, параграф 2 ДФЕС, за да налагат предпазни мерки или мерки за отстраняване при липса на правно основание в националното право.
42      Въпреки това, следва да се отбележи, че принципът „замърсителят плаща“ може да намери приложение по главните производства, доколкото този принцип е въведен с Директива 2004/35. Посочената директива, приета на основание член 175 ЕО, понастоящем член 192 ДФЕС, съгласно съображение 1, трето изречение цели да гарантира „изпълнението на целите и принципите на екологичната политика на [Съюза], определени в Договора“, и както е предвидено в съображение 2, прилага принципа „замърсителят плаща“.
По приложимостта на Директива 2004/35 ratione temporis
43      Предвид факта, че от фактическите обстоятелства, съдържащи се в преписката, с която разполага Съдът, предишните екологични щети, предмет на главното производство, са причинени от икономически дейности, упражнявани от минали собственици на терените, понастоящем притежавани съответно от Fipa Group, Tws Automation и Ivan, е малко вероятно Директива 2004/35 да се окаже приложима ratione temporis по главното производство.
44      Действително от член 17, първо и второ тире от посочената директива във връзка със съображение 30 следва, че Директивата се прилага единствено по отношение на щетите, причинени от емисия, събитие или инцидент, настъпили след 30 април 2007 г. или след тази дата, когато тези щети са резултат било от дейности, упражнявани след тази дата, било от дейности, които са упражнявани преди тази дата, но не са приключили преди нея (вж. в този смисъл решения ERG и др., EU:C:2010:126, т. 40 и 41, ERG и др., EU:C:2010:127, т. 34, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 32).
45      От значение е запитващата юрисдикция да провери, въз основа на фактите, които само тя може да прецени, дали по главното производство щетите, по отношение на които компетентните национални органи са предприели превантивни мерки и мерки за отстраняване, попадат в приложното поле на Директива 2004/35, очертано в член 17 (вж. в този смисъл решение ERG и др., EU:C:2010:126, т. 43).
46      Ако тази юрисдикция стигне до заключение, че посочената директива не се прилага в случая, с който е сезирана, тогава тази хипотеза се урежда от националното право при спазване на правилата на Договора и ако не се предвижда друго в разпоредбите на други актове от вторичното право (вж. решения ERG и др., EU:C:2010:126, т. 44, ERG и др., EU:C:2010:127, т. 37, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 34).
47      В случай че запитващата юрисдикция стигне до извод, че посочената директива е приложима по главното производство ratione temporis, преюдициалният въпрос следва да се разгледа по следния начин.
По понятието „оператор“
48      От тълкуването на член 3, параграф 1 от Директива 2004/35 във връзка със съображения 2 и 18, както и с член 2, точки 6 и 7 и членове 5, 6, 8 и член 11, параграф 2 следва, че едно от съществените условия за прилагането на режима на отговорност, въведен с тези разпоредби, е установяването на оператор, който може да бъде квалифициран като отговорен.
49      Всъщност в съображение 2, второ изречение от Директива 2004/35 е предвидено, че основният ѝ принцип следва да бъде такъв, че оператор, чиято дейност е причинила екологични щети или непосредствена заплаха от такива щети, трябва да бъде държан финансово отговорен.
50      Както Съдът вече е постановил, в системата на членове 6 и 7 от Директива 2004/35 по принцип задължение на оператора, причинил екологичната щета, е да поеме инициативата да предложи мерки за отстраняване, които в случая счита за подходящи (вж. решение ERG и др., EU:C:2010:127, т. 46). Също така въпросният оператор може да бъде задължен от компетентния орган да предприеме необходимите мерки.
51      По същия начин член 8 от Директивата, озаглавен „Разходи за предотвратяване и отстраняване“, предвижда в параграф 1, че разходите във връзка с действията за предотвратяване и отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, са за сметка на оператора. Съгласно член 11, параграф 2 от Директивата задължението да се установи кой оператор е причинил щетите е на компетентния орган.
52      Обратно, лицата, различни от определените в член 2, точка 6 от Директива 2004/35, а именно тези, които не упражняват професионална дейност по смисъла на член 2, точка 7 от Директивата, не попадат в приложното поле на Директивата, установено в член 3, параграф 1, букви а) и б).
53      В разглеждания случай обаче, както следва от изложените от запитващата юрисдикция фактически елементи, потвърдени от страните в главното производство в съдебното заседание, никой от ответниците по главното производство не упражнява понастоящем някоя от дейностите, посочени в приложение III от Директива 2004/35. При това положение следва да се разгледа въпросът в каква степен ответниците в главното производство могат да попаднат в приложното поле на Директивата във връзка с разпоредбата на член 3, параграф 1, буква б), отнасяща се до щетите, причинени от дейности, различни от изброените в посоченото приложение, при умишлено или небрежно поведение на оператора.
По условията на екологичната отговорност
54      Както следва от член 4, параграф 5 и член 11, параграф 2 от Директива 2004/35, във връзка със съображение 13 от нея, за да функционира режимът на екологична отговорност, се изисква компетентният орган да установи причинно-следствена връзка между дейността на един или няколко оператори, чиято самоличност може да бъде установена и конкретните и количествено измерими екологични щети, за да могат да бъдат наложени мерки за отстраняване на съответните оператори, независимо от вида на въпросното замърсяване (вж. в този смисъл решение ERG и др., EU:C:2010:126, т. 52 и 53, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 39).
55      При тълкуването на член 3, параграф 1, буква а) от Директивата Съдът е приел, че задължението на компетентния орган да установи причинно-следствена връзка се прилага по отношение на режима на обективната екологична отговорност на операторите (вж. решение ERG и др., EU:C:2010:126, т. 63—65, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 45).
56      Както следва от член 4, параграф 5 от Директива 2004/35, това задължение е валидно и при режима на субективна екологична отговорност, приложим в случай на умишлено или небрежно поведение на оператора съгласно член 3, параграф 1, буква б) от Директивата за професионалните дейности, различни от предвидените в приложение III към посочената директива.
57      Особеното значение на причинно-следствената връзка между дейността на оператора и екологичната щета за прилагането на принципа „замърсителят плаща“ и съответно за режима на отговорност, установен в Директива 2004/35, следва и от разпоредбите на Директивата относно последиците от неучастието на оператора в замърсяването или опасността от замърсяване.
58      В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 8, параграф 3, буква а) от Директива 2004/35, във връзка със съображение 20, операторът не е длъжен да поеме разходите във връзка с действия за отстраняване, предприети съгласно настоящата директива, ако може да докаже, че екологичните щети са били предизвикани от трето лице и са възникнали независимо от съответните мерки за безопасност или са в резултат от изпълнение на разпореждане или указание на обществен орган (вж. в този смисъл решение ERG и др., EU:C:2010:126, т. 67 и цитираната съдебна практика, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 46).
59      Когато не може да се установи причинно-следствена връзка между екологичната щета и дейността на оператора, това положение се урежда от националното право при условията, припомнени в точка 46 от настоящото решение (вж. в този смисъл решение ERG и др., EU:C:2010:126, т. 59, както и определение Buzzi Unicem и др., EU:C:2010:129, т. 43 и 48).
60      В разглеждания случай обаче от представените пред Съда елементи и формулировката на преюдициалния въпрос следва, че запитващата юрисдикция следва да установи, че ответниците в главното производство не са участвали в настъпването на въпросните екологични щети.
61      Безспорно член 16 от Директива 2004/35 в съответствие с член 193 ДФЕС предвижда възможност за държавите членки да поддържат в сила или да приемат по-строги разпоредби във връзка с предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, по-специално откриването на допълнителни отговорни лица, при условие че тези мерки са съвместими с Договорите.
62      Въпреки това, в случая според запитващата юрисдикция е безспорно, че разглежданата в главното производство правна уредба не позволява на неотговорния за замърсяването собственик да бъдат наложени мерки за отстраняване, доколкото в това отношение посочената правна уредба предвижда само, че този собственик може да бъде задължен да възстанови разноските във връзка с осъществените от компетентния орган действия до размера на стойността на терена, определена след осъществяване на тези действия.
63      Предвид всички изложени съображения на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че Директива 2004/35 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, при положение че не може да бъде установено лицето, отговорно за замърсяването на даден терен или последното да бъде задължено да предприеме мерки за отстраняване, не позволява на компетентния орган да наложи изпълнението на превантивни мерки и мерки за отстраняване на неотговорния за замърсяването собственик на терена, като същият е длъжен само да възстанови разноските за осъществените от компетентния орган действия до размера на пазарната стойност на обекта, определена след осъществяване на посочените действия.
По съдебните разноски
64      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, при положение че не може да бъде установено лицето, отговорно за замърсяването на даден терен или последното да бъде задължено да предприеме мерки за отстраняване, не позволява на компетентния орган да наложи изпълнението на превантивни мерки и мерки за отстраняване на неотговорния за замърсяването собственик на терен, като същият е длъжен само да възстанови разноските за осъществените от компетентния орган действия до размера на пазарната стойност на обекта, определена след осъществяване на посочените действия.
Подписи
* Език на производството: италиански.