61989CJ0028_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. februar 1989 har Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 88/630/EOEF af 29. november 1988 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1986, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 353, s. 30).
2 Sagsoegeren har paastaaet Kommissionens beslutning annulleret, i det omfang den indebaerer, at foelgende udgiftsbeloeb ikke er godkendt til finansiering gennem EUGFL:
- 61 377 605,77 DM i forbindelse med kontrol med, at skummetmaelkspulver denatureres homogent
- 1 947 053 DM i forbindelse med kontrol af smoerkvaliteten i proevelagringstiden
- 1 789 856,23 DM i forbindelse med overtagelsesfrister for smoer, der leveres til intervention
- 190 429,76 DM i forbindelse med forudbetaling af eksportrestitutioner.
3 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Kontrol med, at skummetmaelkspulver denatureres homogent
4 I henhold til artikel 6 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 368/77 af 23. februar 1977 om salg ved licitation af skummetmaelkspulver til svine- og fjerkraefoder (EFT L 52, s. 19) er den bydende forpligtet til at denaturere skummetmaelkspulveret enten efter en af de formler, der er anfoert i bilaget til forordningen, eller ved direkte tilsaetning af skummetmaelkspulveret til foder. Endvidere bestemmes det i forordningens artikel 16, stk. 2, at den paagaeldende medlemsstats kompetente myndighed skal drage omsorg for kontrollen med denatureringen eller den direkte tilsaetning. I bilaget til forordningen opstilles der i afsnit 1 en raekke denatureringsformler, og i afsnit 3, litra D, bestemmes det, at det produkt, hvormed skummetmaelkspulveret denatureres, skal vaere ensartet fordelt, saaledes at to proever af en bestemt vaegt ved en kemisk bestemmelse giver i det vaesentlige samme resultat.
5 Ved den anfaegtede beslutning naegtede Kommissionen at godkende de udgifter, Forbundsrepublikken Tyskland havde afholdt i regnskabsaaret 1986 til kontrol med, at skummetmaelkspulver var denatureret homogent, til finansiering gennem EUGFL, med den begrundelse, at sagsoegeren ikke havde foretaget kemiske analyser, saaledes som det kraeves i henhold til faellesskabsbestemmelserne.
6 Sagsoegeren har for det foerste gjort gaeldende, at forordning nr. 368/77 ikke stiller krav om en kemisk analyse, og at det under alle omstaendigheder er den bydende og ikke medlemsstaten, der skal drage omsorg for, at denatureringsprodukterne er ensartet fordelt.
7 Hertil bemaerkes, at Domstolen i dom af 19. oktober 1989 (forenede sager 258/87, 337/87 og 338/87, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 3359), har fastslaaet, at det foelger af artikel 6 i forordning nr. 368/77, sammenholdt med samme forordnings artikel 16, stk. 2, at de tekniske forskrifter, der er fastsat i bilagets afsnit 3, litra D, jf. henvisningen dertil i artikel 6, er en integrerende del af ordningen for kontrol med denatureringen, og at de naevnte forskrifter i sig selv forudsaetter, at der systematisk skal foretages en kemisk analyse.
8 Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at kemisk analyse er en uegnet kontrolmetode paa grund af det denatureringsprodukt og den denatureringsformel, der anvendes, og at jern- og kobbersulfat, hvis ensartede fordeling kun kan kontrolleres ved kemisk analyse, ikke maa anvendes i henhold til Raadets direktiv 70/524/EOEF af 23. november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer (EFT 1970 III, s. 743). Sagsoegeren har endelig anfoert, at forordning nr. 368/77 ikke foreskriver, hvornaar eller med hvilke mellemrum analyserne skal foretages, og at kemiske analyser, som er foretaget efter den 21. september 1987 af stikproever af skummetmaelkspulver, der blev denatureret i 1986, har vist, at denatureringsprodukterne var ensartet fordelt.
9 Med hensyn til det foerste argument bemaerkes, at medlemsstaterne ifoelge Domstolens faste praksis (jf. dom af 14.1.1981, Tyskland mod Kommissionen, sag 819/79, Sml. s. 21) i tilfaelde, hvor der ved en forordning er indfoert saerlige kontrolforanstaltninger, har pligt til at anvende disse, uden at det er noedvendigt at tage stilling til rigtigheden af en argumentation om, at et andet kontrolsystem ville vaere mere effektivt.
10 Med hensyn til det andet argument bemaerkes, at der i det naevnte direktiv 70/524 ganske vist opstilles et forbud mod, at visse stoffer, f.eks. jern- og kobbersulfat i form af monohydrat, tilsaettes foderstoffer, men at forbuddet ikke omfatter anvendelse af disse stoffer i andre former, jf. nogle af de denatureringsformler, der er opregnet i bilaget til forordning nr. 368/77.
11 Med hensyn til det tredje argument, som gaar ud paa, at forordningen ikke indeholder naermere bestemmelser om, hvornaar og med hvilke mellemrum de kemiske analyser skal udfoeres, bemaerkes, at Domstolen i dom af 19. oktober 1989, Italien mod Kommissionen, jf. ovenfor, har antaget, at den kemiske analyse skal gennemfoeres systematisk. Det maa herefter konstateres, at en kemisk analyse af proever udtaget af skummetmaelkspulver, som er blevet denatureret i 1986, ikke er i overensstemmelse med det ved forordning nr. 368/77 indfoerte kontrolsystem, naar analyserne foerst er foretaget i tiden fra september 1987.
12 Herefter findes der ikke at kunne gives medhold i paastanden om, at den omtvistede beslutning boer annulleres, for saa vidt som den vedroerer kontrollen med, at skummetmaelkspulver denatureres homogent.
Kontrol af smoerkvaliteten i proevelagringstiden
13 I Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 af 14. april 1969 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventioner paa markedet for smoer og floede (EFT 1969 I, s. 182) bestemmes det i artikel 6, stk. 1, som aendret ved Kommissionens forordning nr. 1836/86 af 12. juni 1986 (EFT L 158, s. 57), at smoer, der leveres til intervention, oplagres paa proeve i to maaneder regnet fra indlagringen paa koelelager. I artikel 6, stk. 2, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1829/80 af 11. juli 1980 (EFT L 178, s. 22) bestemmes det, at saelgeren i forbindelse med tilbuddet forpligter sig til, saafremt der sker en unormal kvalitetsforringelse, at tage smoerret tilbage, at tilbagebetale den pris, der maatte vaere betalt, og at betale oplagringsomkostningerne.
14 Sagsoegeren har generelt anfaegtet Kommissionens afslag paa at lade EUGFL afholde udgifterne i forbindelse med kontrol af smoer, hvis holdbarhed er kontrolleret forud for proevelagringstidens udloeb. Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at begrunde sin beslutning om ikke at godkende 0,25% af de samlede udgifter.
15 Hertil bemaerkes, at Domstolen i dom af 13. december 1990 (sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4799), har udtalt, at artikel 6, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, i forordning nr. 685/69 har til formaal at sikre, at smoerret, foer det endeligt overtages af interventionsorganet, har vist sig at vaere af holdbar kvalitet, og at saelgeren maa baere konsekvenserne af en unormal kvalitetsforringelse, der opstaar i proevelagringstiden. Herefter fandt Domstolen, at kontrollen af det oplagrede smoers holdbarhed, under hensyn til formaalet med artikel 6, ikke maa udfoeres forud for udloebet af proevelagringstiden paa to maaneder.
16 I samme dom udtalte Domstolen, at hensynet til den erhvervsdrivendes berettigede interesse i saa hurtigt som muligt at faa afklaret forholdene med hensyn til dispositionen ikke kan begrunde en fortolkning af forordning nr. 685/69, hvorefter den erhvervsdrivende frigoeres fra sin forpligtelse til indtil proevelagringstidens udloeb at indestaa for den skade, der foelger af en unormal forringelse af det oplagrede smoers kvalitet. Domstolen fastslog endvidere, at grundene til, at Kommissionen havde naegtet at godkende 0,25% af udgifterne, udtrykkeligt fremgik af den sammenfattende rapport om afslutningen af EUGFL-regnskaberne for regnskabsaaret 1986.
17 Med hensyn til sagsoegerens argumentation om, at det med de benyttede analysemetoder allerede fra den 14. dag efter indlagringen kan konstateres, om der sker en unormal forringelse af smoerrets kvalitet i proevelagringstiden, bemaerkes, som allerede anfoert i praemis 9, at medlemsstaterne i tilfaelde, hvor der ved en forordning er indfoert saerlige kontrolforanstaltninger, har pligt til at anvende disse, uden at det er noedvendigt at tage stilling til en argumentation om, at et andet kontrolsystem ville vaere mere effektivt eller lige saa effektivt.
18 Med hensyn til de praktiske vanskeligheder ved at udfoere kontrollen efter proevelagringstidens udloeb, foelger det allerede af Domstolens praksis (jf. senest dom af 27.11.1990, sag C-39/88, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4271, praemis 11), at vanskeligheder, der opstaar i forbindelse med en faellesskabsretsakts gennemfoerelse, ikke kan give en medlemsstat grundlag for ensidigt at undlade at opfylde sine forpligtelser.
19 Heraf foelger, at der ikke kan gives sagsoegeren medhold i paastanden om, at beslutningen boer annulleres, for saa vidt som den vedroerer kontrol af smoerkvaliteten i proevelagringstiden.
Overtagelsesfrister for smoer, der leveres til intervention
20 Gennemfoerelsesbestemmelserne for interventioner paa markedet for smoer og floede er fastsat ved forordning nr. 685/69. For at undgaa prisspekulation har Kommissionen i tidens loeb fastsat frister for overtagelsen af produkterne, saaledes at saelgeren skal betale oplagringsomkostningerne indtil fristens udloeb. I 1986 var foelgende frister gaeldende:
- foer den 28. februar 1986, ingen overtagelsesfrist
- fra den 28. februar til den 11. maj 1986, 60 dage
- fra den 12. maj til den 12. juni 1986, ingen frist
- fra den 13. juni til den 11. september 1986, 60 dage
- fra den 12. september til den 31. december 1986, 120 dage.
21 Under henvisning til, at sagsoegeren havde accepteret, at de bydende trak tilbud, som var fremsat i tiden fra den 12. maj og til og med den 12. juni 1986, tilbage, for efter den 12. juni at fremsaette nye tilbud - der vedroerte baade smoer, der tidligere var tilbudt, og smoer, der endnu ikke var fremstillet - naegtede Kommissionen at godkende udgifterne vedroerende de smoermaengder, der var tale om, til finansiering gennem EUGFL.
22 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der hverken i henhold til tysk ret eller faellesskabsbestemmelserne gaelder et forbud mod at traekke tilbud tilbage. Dette stoettes ogsaa af en tilkendegivelse fra Kommissionen til de tyske myndigheder i en skrivelse af 1982, hvori Kommissionen udtrykkeligt godkendte, at der blev fremsat tilbud paa endnu ikke fremstillede smoermaengder. Sagsoegeren har endvidere anfoert, at Kommissionen maa indestaa for konsekvenserne af lakuner i faellesskabsbestemmelserne.
23 Med hensyn til et tilbuds retsvirkninger bemaerkes, at de faellesskabsretlige bestemmelser om markedsinterventioner for saa vidt adskiller sig fra de almindeligt gaeldende retsregler, som det enkelte lands interventionsorgan er forpligtet til at acceptere et salgstilbud fra en erhvervsdrivende, naar interventionsbetingelserne er opfyldt. Naar den part, over for hvem tilbuddet fremsaettes, ikke kan afslaa det, er det berettiget at paalaegge den bydende ikke at traekke tilbuddet tilbage, naar dette ville stride mod interventionsordningens formaal. Dette er tilfaeldet i denne sag, da en mulighed for at traekke tilbuddet tilbage og fremsaette et nyt tilbud - saavel vedroerende allerede tilbudte maengder som endnu ikke fremstillede produkter - kunne give anledning til spekulation og foere til resultater, der ikke er i overensstemmelse med de med faellesskabsbestemmelserne forfulgte formaal.
24 Den tilladelse, Kommissionen i 1982 gav de tyske myndigheder til at acceptere tilbud paa smoerpartier, der endnu ikke var fremstillet, blev meddelt under saerlige omstaendigheder, hvor der hverken var fare for, at de udgifter, EUGFL skulle afholde, ville blive foroeget, eller for en omgaaelse af faellesskabsbestemmelserne. Tilladelsen kan derfor ikke paaberaabes til stoette for at anfaegte det standpunkt, Kommissionen indtog, efter at der var indfoert overtagelsesfrister, idet standpunktet var noedvendigt for at gennemfoere ordningens formaal.
25 Med hensyn til den forpligtelse, Kommissionen haevdes at have til at indestaa for de finansielle konsekvenser af lakuner i faellesskabsbestemmelserne, bemaerkes, jf. udtalelserne i praemis 23, at forbuddet mod at traekke et tilbud tilbage er en foelge af faellesskabsbestemmelsernes formaal, og at anbringendet om, at bestemmelserne kun indeholder en ufuldstaendig regulering, derfor maa forkastes.
26 Herefter findes der ikke at kunne gives medhold i paastanden om, at beslutningen boer annulleres, for saa vidt som den vedroerer overtagelsesfristerne for oplagring af smoer.
Forudbetaling af eksportrestitutioner
27 Bestemmelser om forudbetaling af eksportrestitutioner for landbrugsprodukter er fastsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 565/80 af 4. marts 1980 (EFT L 62, s. 5). I henhold til forordningens artikel 5, stk. 1, kan et restitutionsbeloeb udbetales, saa snart produkterne eller varerne er anbragt paa toldoplag eller i frizone med henblik paa udfoersel inden for en bestemt frist. Ifoelge forordningens artikel 6 er det en betingelse for udbetalingen af beloebet, at der stilles en sikkerhed. Denne sikkerhed fortabes, saafremt det viser sig, at der ikke foreligger ret til restitutionen, eller hvis der er ret til et mindre beloeb.
28 Gennemfoerelsesbestemmelserne for forudbetaling af eksportrestitutioner er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 798/80 af 31. marts 1980 (EFT L 87, s. 42). I henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, er udbetalingen betinget af, at der til toldvaesenet indgives en betalingsangivelse, og i artikel 3 bestemmes det, at produkterne anbringes under toldkontrol, naar betalingsangivelsen antages. Reglerne om sikkerhedsstillelsen findes i forordningens artikel 7, hvorefter sikkerheden skal vaere lig med det beloeb, der forudbetales ved udfoersel, plus eventuelle positive monetaere udligningsbeloeb samt en naermere bestemt forhoejelse af beloebene. I artikel 10 opstilles betingelserne for, at sikkerheden kan frigives.
29 Kommissionen gjorde i forbindelse med regnskabsafslutningen gaeldende, at sagsoegeren i 1986 havde undladt at kraeve en forudbetalt eksportrestitution tilbagebetalt og havde undladt at erklaere sikkerhedsstillelsen fortabt, selv om en del af det vareparti, der var angivet til udfoersel, endnu ikke var fremstillet eller ikke befandt sig paa det sted, som fremgik af betalingsangivelsen.
30 Sagsoegeren har under sagen fremfoert, at i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) skal tilbagesoegning af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, ske efter medlemsstaternes lovgivning eller administrative bestemmelser. Da tilbagesoegningen af eksportrestitutionen foerst skete i 1988, burde den ikke vaere taget i betragtning i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1986. Med hensyn til sikkerhedsstillelsen har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at en betalingsangivelse vedroerende en ikke bestaaende vare efter tysk ret er ugyldig, saaledes at sikkerhedsstillelsen ikke kan erklaeres fortabt. Desuden er der ikke anfoert nogen begrundelse for beslutningen om at lade Forbundsrepublikken Tyskland afholde det til sikkerheden svarende beloeb.
31 Domstolen skal med hensyn til tilbagesoegningen af den forudbetalte eksportrestitution henvise til bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 729/70, som - for saa vidt angaar finansieringen af den faelles landbrugspolitik - maa betragtes som et udtryk for den generelle pligt til at udvise omhu i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 (jf. dom af 11.10.1990, sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3603). Artikel 8, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at tilbagesoege beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, og i artiklens stykke 2 bestemmes det, for det tilfaelde at beloebene ikke tilbagebetales fuldt ud, at medlemsstaterne maa baere de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for.
32 De nationale myndigheder kan ikke som begrundelse for at tilsidesaette deres forpligtelse til saa hurtigt som muligt at berigtige de uregelmaessigheder, der er forekommet, henvise til, at den administrative klagesag eller den retssag, den erhvervsdrivende har indledt, er af laengere varighed.
33 Med hensyn til argumentet om, at der efter tysk toldret ikke er adgang til lovligt at erklaere sikkerheden fortabt, bemaerkes, at det i henhold til artikel 10, stk. 1, litra b), i forordning nr. 798/80, er en udtrykkelig betingelse for, at den stillede sikkerhed frigives fuldt ud, at der fremlaegges bevis for, at der for de paagaeldende produkter bestaar ret til en restitution. Paa et omraade, der er reguleret af faellesskabsretten, kan en national retsforskrift ikke finde anvendelse, naar den forhindrer, at faellesskabsretten gennemfoeres og aabner mulighed for spekulative transaktioner, som faellesskabsretten tager sigte paa at forhindre.
34 Med hensyn til anbringendet om, at Kommissionen har undladt at begrunde sin beslutning, findes det tilstraekkeligt at bemaerke, at det i beslutningens ottende betragtning udtrykkeligt anfoeres, at de ikke godkendte udgifter for Forbundsrepublikken Tysklands vedkommende omfatter et beloeb vedroerende en sikkerhedsstillelse for en maengde hvedestivelse, og at sikkerhedsstillelsen burde vaere krediteret EUGFL. Baggrunden for denne kortfattede begrundelse var, som det ogsaa fremgaar af samme betragtning og af den sammenfattende rapport om regnskabsafslutningen, at naegtelsen af at godkende det beloeb, der svarede til sikkerhedsstillelsen, kun var foreloebig, nemlig indtil medlemsstaten fremkom med den fornoedne dokumentation. Det fremgaar i oevrigt af den brevveksling, der fandt sted mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen i tiden efter vedtagelsen af beslutningen, at sagsoegeren kendte begrundelsen for Kommissionens beslutning.
35 Herefter findes der ikke at kunne gives medhold i paastanden om, at beslutningen boer annulleres, for saa vidt som den vedroerer forudbetaling af eksportrestitutioner.
36 Af det anfoerte foelger, at Kommissionen i det hele boer frifindes for den af Forbundsrepublikken Tyskland nedlagte annullationspaastand.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den part, der taber sagen, at betale sagens omkostninger. Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har faaet medhold i sine anbringender, boer den paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Sagsoegte frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.