Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 13 listopada 2025 r.(1)
Sprawa C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
przy udziale:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Riigikohus (sąd najwyższy, Estonia)]
Odesłanie prejudycjalne – Wybory europejskie – Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich załączony do decyzji Rady 76/787/ EWWiS, EWG, Euratom – Wybory przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego – Wymóg wpłacenia kaucji wyborczej – Wykluczenie niektórych kandydatów z kandydowania w wyborach z powodu niewpłacenia kaucji – Kwota kaucji równa pięciokrotności miesięcznego minimalnego wynagrodzenia – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 17 ust. 1 i art. 39 ust. 2 – Proporcjonalność wspomnianej kaucji
I.      Wprowadzenie
1.        „Przejdź od słów do czynów” jest potocznym zwrotem w celu sprawdzenia prawdziwych zamiarów danej osoby. W jakim stopniu można jednak zastosować wymóg wpłacenia kaucji przy ocenie powagi zamiaru kandydowania przez daną osobę w wyborach do Parlamentu Europejskiego?
2.        Pytanie to wpisuje się w ramy postępowania w przedmiocie skargi konstytucyjnej, w którym partia polityczna Erakond Eestimaa Rohelised (Estońska Partia Zielonych, Estonia) kwestionuje – przed Riigikohus (sądem najwyższym, Estonia), będącym sądem odsyłającym w niniejszej sprawie – konstytucyjność przepisu estońskiej ustawy wyborczej, który nakłada obowiązek wpłacenia określonej kwoty kaucji w odniesieniu do wszystkich kandydatów zamierzających kandydować w wyborach europejskich.
3.        Dokładniej rzecz ujmując, art. 29 ust. 5 Euroopa Parlamendi valimise seadus (ustawy o wyborach do Parlamentu Europejskiego, zwanej dalej „EPVS”) nakłada na partię polityczną lub kandydata niezależnego obowiązek wpłacenia pięciokrotności ustalonego miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą zgłoszoną do rejestracji osobę, co daje czterdziestopięciokrotność ustalonego miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę w przypadku pełnej listy partii.
II.    Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
4.        W dniu 20 kwietnia 2024 r. Estońska Partia Zielonych, skarżąca w postępowaniu głównym, przedłożyła Vabariigi Valimiskomisjon (państwowej komisji wyborczej, zwana dalej „komisją wyborczą) listę dziewięciu kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego w dniu 9 czerwca 2024 r.
5.        Decyzją
nr 103 z dnia 29 kwietnia 2024 r. komisja wyborcza zarejestrowała dwie z dziewięciu nominacji Estońskiej Partii Zielonych, lecz decyzją nr 102, wydaną w tym samym dniu, odmówiła zarejestrowania siedmiu pozostałych nominacji Estońskiej Partii Zielonych ze względu na to, że partia ta nie przedstawiła kopii polecenia zapłaty potwierdzającego wpłatę kaucji za pozostałe siedem osób na podstawie § 29 ust. 5 EPVS(2).
6.        W dniu 2 maja 2024 r. skarżąca wniosła do Riigikohus (sądu najwyższego) skargę na decyzję nr 102, w której domagała się: (i) uznania § 29 ust. 5 EPVS za niezgodny z konstytucją; (ii) stwierdzenia nieważności decyzji nr 102; oraz (iii) nakazania komisji wyborczej umieszczenia wszystkich kandydatów zgłoszonych przez skarżącą na liście kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Komisja wyborcza podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.
7.        Postanowieniem z dnia 6 maja 2024 r.
Riigikohus (sąd najwyższy) uznał, że należy zbadać zgodność z konstytucją § 29 ust. 5 EPVS i stwierdził, że może być również konieczne zbadanie w tej sprawie zgodności tego przepisu z prawem Unii. Sąd ten dołączył do Riigikogu (parlamentu estońskiego), Õiguskantsler (kanclerza ds. sprawiedliwości), Justiitsminister (ministra sprawiedliwości), ministra reprezentującego rząd i komisję wyborczą jako zainteresowane strony postępowania, wzywając wszystkie strony do przedstawienia uwag przed tym sądem.
8.        W celu wyjaśnienia swojego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający podkreśla, że Trybunał orzekł na podstawie art. 223 ust. 1 TFUE i art. 8 aktu wyborczego(3), że państwa członkowskie zachowują co do zasady kompetencję do regulowania procedury wyborczej w wyborach europejskich(4).
9.        Ponadto sąd odsyłający uważa, że obowiązek wpłacenia kaucji w wyborach do Parlamentu Europejskiego nie jest sam w sobie niezgodny z prawem Unii, ponieważ służy on uzasadnionemu celowi, jakim jest zniechęcanie do składania niepoważnych kandydatur, co zmniejsza liczbę straconych głosów i zapewnia właściwe wykorzystanie środków publicznych.
10.      Niemniej jednak sąd odsyłający przyznaje, że wymóg wpłacenia kaucji nie może być nadmierny, w taki sposób by stanowił barierę nie do pokonania dla kandydowania w wyborach, ponieważ takie ograniczenie byłoby nieproporcjonalne i mogłoby zagrozić powstaniu wystarczająco reprezentatywnej siły politycznej lub naruszać zasadę pluralizmu(5).
11.      W świetle tych rozważań Riigikohus (sąd najwyższy) ma wątpliwości co do proporcjonalności wymogu kaucji przewidzianego w § 29 EPVS, a zatem zastanawia się nad jego zgodnością z prawem Unii.
12.      W tych okolicznościach Riigikohus (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 39 ust. 2 w związku z art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej [zwanej dalej: „Kartą”] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie obowiązkowi wpłacenia – z tytułu udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego – kaucji w wysokości [5-krotności] pięciokrotności ustalonego miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą zgłoszoną do rejestracji osobę i [45-krotności] czterdziestopięciokrotności ustalonego miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę za pełną listę partii?”.
13.      Jednocześnie, Riigikohus (sąd najwyższy) zawiesił obowiązywanie decyzji nr 102 postanowieniem z dnia 14 maja 2024 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku kończącego postępowanie, nakazując komisji wyborczej ponowne rozpatrzenie rejestracji siedmiu pozostałych nominacji Estońskiej Partii Zielonych.
14.      Decyzją nr 105 z dnia 14 maja 2024 r. komisja wyborcza dokonała rejestracji siedmiu kandydatów, którym początkowo odmówiono rejestracji, co pozwoliło im kandydować w wyborach do Parlamentu Europejskiego w dniu 9 czerwca 2024 r.
15.      W tych wyborach lista Estońskiej Partii Zielonych zdobyła 0,62 % wszystkich oddanych głosów i w związku z tym nie uzyskała miejsca w Parlamencie Europejskim(6).
16.      Uwagi na piśmie przedstawiły Trybunałowi rządy estoński i niderlandzki oraz Komisja Europejska i Parlament Europejski.
17.      W dniu 3 lipca 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której rządy estoński, grecki i niderlandzki oraz Komisja Europejska i Parlament Europejski przedstawiły uwagi ustne.
III. Analiza
18.      Od 1952 noszące nazwę Wspólnego Zgromadzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zostało wkrótce przemianowane na Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne, zanim ostatecznie zmieniło nazwę na „Parlament Europejski” w 1962 roku. Początkowo posłowie do Parlamentu Europejskiego byli mianowani przez parlament narodowy każdego państwa członkowskiego. Zmieniło się to po przyjęciu aktu wyborczego w 1976 r., który zgodnie z zasadą powszechnych wyborów przyznał każdemu obywatelowi Unii prawo wyboru swojego przedstawiciela do Parlamentu Europejskiego. Pierwsze wybory bezpośrednie odbyły się w czerwcu 1979 r. i od tego czasu zwiększyło się znaczenie Parlamentu jako instytucji reprezentującej obywateli Unii.
19.      Obecnie Parlament Europejski jest wraz z Radą głównym organem ustawodawczym Unii, zapewniającym przestrzeganie w Unii zasady demokracji przedstawicielskiej zapisanej w art. 10 TUE.
20.      Akt wyborczy nie ustanawia jednolitej procedury wyboru posłów do Parlamentu Europejskiego(7). Akt ten przewiduje jedynie, że w każdym państwie członkowskim posłowie są wybierani na zasadzie proporcjonalnej reprezentacji – z zastosowaniem systemu list lub pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu – udzielając zezwolenia każdemu państwu członkowskiemu na wprowadzenia list preferencyjnych(8).
21.      Artykuł 8 aktu wyborczego stanowi, że do państw członkowskich należy uregulowanie procedury wyborczej i określenie warunków wyborów do Parlamentu Europejskiego, pod warunkiem że takie przepisy krajowe nie naruszają zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu głosowania.
22.      Ustanawiając takie przepisy, państwa członkowskie wykonują ciążący na nich na mocy art. 14 ust. 3 TUE i art. 1 ust. 3 aktu wyborczego obowiązek zapewnienia wyboru posłów w powszechnych wyborach bezpośrednich, w głosowaniu wolnym i tajnym, na pięcioletnią kadencję(9).
23.      W związku z tym przepisy krajowe regulujące prawo kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego należy rozumieć jako implementujące prawo Unii, co oznacza, że Karta ma zastosowanie do takich uregulowań zgodnie z jej art. 51 ust. 1.
24.      W tym kontekście pytanie sądu odsyłającego, które dotyczy art. 39 Karty w związku z jej art. 52 ust. 1, należy rozumieć w ten sposób, że zmierza on do ustalenia, czy rozpatrywane uregulowania krajowe, które nakładają na kandydatów pragnących kandydować w wyborach do Parlamentu Europejskiego, wymóg wpłacenia kaucji, naruszają w sposób nieproporcjonalny prawo obywateli Unii do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (sekcja A). Część pytania dotycząca art. 17 ust. 1 Karty – który chroni prawo własności – powinna zostać rozpatrzona oddzielnie (sekcja B).
A.      W przedmiocie naruszenia art. 39 Karty w związku z jej art. 52 ust. 1
25.      Sąd odsyłający dąży w części do ustalenia, czy art. 39 karty w związku z jej art. 52 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi uregulowania estońskiego, który nakłada wymóg wpłacenia znacznej kwoty pieniężnej jako warunek kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, która podlega zwrotowi jedynie pod pewnymi warunkami. Pytanie to zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ograniczenie prawa do kandydowania wprowadzone przez takie uregulowania może być uzasadnione tym, że jest ono proporcjonalne do realizacji celu polegającego na wyeliminowaniu niepoważnych kandydatur i przyczynieniu się do powstania, w wyniku wyborów, bardziej reprezentatywnego organu.
26.      Skarżąca jest zdania, że wymóg wpłacenia kaucji określony w § 29 ust. 5 EPVS jest nieproporcjonalny, a tym samym ingeruje w bierne prawo wyborcze kandydatów.
27.      Ze swej strony Parlament Europejski uważa, że co do zasady nałożenie warunku ekonomicznego dla kandydowania jest samo w sobie sprzeczne z zasadą powszechnych wyborów.
28.      W przeciwieństwie do tych stanowisk i z zastrzeżeniem pewnych zmian rządy występujące przed Trybunałem oraz Komisja uważają, że kwota kaucji wymagana przez uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie jest nieproporcjonalna.
1.      Ograniczenia prawa kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego
29.      Artykuł 39 Karty chroni prawo każdego obywatela Unii do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego poprzez uznanie, że prawa te mają status podstawowych.
30.      Prawo kandydowania w wyborach europejskich można rozumieć jako wyraz wymogu, aby posłowie wybierani byli w wyborach powszechnych, jak zostało to przewidziane w art. 14 ust. 3 TUE i powtórzone w art. 39 ust. 2 Karty(10). Ponadto obywatele Unii mogą korzystać z tych praw w państwie członkowskim, w którym zamieszkują, a niekoniecznie w państwie członkowskim, którego są obywatelami, ale nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy(11).
31.      Uczestnicy tych procedur nie kwestionują, że prawo kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego jest ograniczone uregulowaniami krajowymi, które nakładają wymóg finansowy, taki jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, jako warunek skorzystania z prawa kandydowania w tych wyborach. W niniejszej sprawie powstaje zatem pytanie, czy takie ograniczenie może być uzasadnione.
32.      Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty, prawa mogą zostać ograniczone, o ile takie ograniczenie jest przewidziane ustawą i szanuje istotę danego prawa. Aby takie ograniczenie było dopuszczalne, przepisy ograniczające prawa muszą odpowiadać celom interesu ogólnego uznanym przez Unię za uzasadnione, a uregulowania te muszą być  proporcjonalne do tych celów(12).
33.      W niniejszej sprawie jasne jest, że rozpatrywane ograniczenie zostało wprowadzone ustawą: EPVS.
34.      Ponadto bezsporne jest, że ograniczenie to szanuje istotę prawa do kandydowania, ponieważ nie podważa ono tego prawa jako takiego.
35.      Pozostaje do bardziej wnikliwego zbadania to, czy cele interesu ogólnego przedstawione jako uzasadnienie przedmiotowego ograniczenia są zgodne z prawem Unii (podsekcja 2) oraz czy uregulowania w takiej formie, w jakiej zostały skonstruowane, są adekwatne (podsekcja 3) i niezbędne (podsekcja 4) do osiągnięcia zamierzonych celów.
2.      Zgodny z prawem cel interesu ogólnego
36.      W celu dokonania oceny, czy ograniczenie prawa zagwarantowanego w prawie Unii, w niniejszym przypadku prawa kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, jest uzasadnione, należy przede wszystkim ocenić, czy cele określone w prawie krajowym, do których realizacji zmierza to ograniczenie, są zgodne z prawem w świetle porządku prawnego Unii.
37.      Jak wskazał sąd odsyłający i jak potwierdził rząd estoński na rozprawie, wymóg wpłacenia kaucji „ma na celu zniechęcenie do składania niepoważnych kandydatur i nadanie kandydatom większego poczucia odpowiedzialności. Zniechęcanie do niepoważnego kandydowania zmniejsza liczbę głosów straconych w wyborach i zwiększa korelację między wynikami wyborów a rzeczywistą wolą wyborców. Gwarantuje to wyborcom prawo do skutecznej reprezentacji oraz reprezentatywność organu przedstawicielskiego. Jako cel drugorzędny, pozwala również uniknąć niewłaściwego wykorzystania zasobów publicznych, takich jak koszty poniesione przez państwo w związku z organizacją wyborów, koszty relacjonowania debat w mediach publicznych itp(13).
38.      Dyskusja na rozprawie wykazała, że możliwe jest określenie dwóch różnych zgodnych z prawem celów, w zależności od tego, w jaki sposób rozumie się termin „kandydat niepoważny”.
39.      Po pierwsze, „kandydat niepoważny” może być rozumiany jako oznaczający osoby, które nie mają szczerych intencji bycia wybranymi do Parlamentu Europejskiego. Wybory do Parlamentu Europejskiego mają na celu wybranie osób, które będą wiernie reprezentować wolę wyborców podczas pełnienia funkcji posłów do Parlamentu Europejskiego oraz przy podejmowaniu decyzji dotyczących polityki Unii. W związku z tym kandydaci, którzy chcą kandydować w wyborach do tej instytucji z innych powodów, takich jak prowadzenie autopromocji lub realizowanie interesów czysto krajowych lub handlowych, nie są kandydatami „poważnymi”.
40.      Jeżeli wyrażenie „kandydat niepoważny” jest rozumiane jako odnoszące się do kandydatów, którzy nie mają poważnego zamiaru, należy przyjąć, że zgodny z prawem cel na szczeblu Unii Europejskiej polega na zniechęceniu tych kandydatów do kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Jednocześnie uniemożliwienie tym kandydatom udziału w wyborach gwarantuje, że środki publiczne niezbędne do pokrycia kosztów przeprowadzenia wyborów nie zostaną sprzeniewierzone(14).
41.      Po drugie, określenie „kandydat niepoważny” można rozumieć jako oznaczający kandydata, który od początku nie ma szansy na uzyskanie wystarczającej liczby głosów, aby mógł zostać wybrany do Parlamentu Europejskiego.
42.      Rząd Holandii, wyjaśniając powody wprowadzenia własnego systemu kaucji, użył terminu „niepoważny” w odniesieniu do kandydatów, którzy nie mają realnych szans na bycie wybranymi. Głosy oddane w odniesieniu do tych kandydatów uznaje się za „głosy stracone”, ponieważ nie przyczyniają się one do wyboru członka organu przedstawicielskiego. W związku z tym, według tego rządu system, który z góry wyklucza takich kandydatów, prowadzi do wyboru organu bardziej reprezentatywnego dla wyborców(15).
43.      W systemach wyborczych z reprezentacją proporcjonalną poprzez pojedynczy głos podlegający przeniesieniu, głosy dla kandydatów, którzy nie uzyskują większości wystarczającej do zdobycia miejsca w parlamencie (zwane „głosami straconymi”), są bowiem rozdzielane między innych kandydatów, którzy z kolei są wybierani do parlamentu(16).
44.      Nawet jeśli te głosy niekoniecznie są „stracone” z punktu widzenia wyborców, ponieważ wyrazili swoje preferencje polityczne, a zatem takie głosowania przyczyniają się do zrozumienia klimatu politycznego w społeczeństwie, można je jednak uznać za problematyczne z punktu widzenia stworzenia bardziej reprezentatywnego organu.
45.      Nie wydaje mi się zbyt przekonujące, że zmniejszenie liczby „głosów straconych” poprzez wyeliminowanie kandydatów przed wyborami na pewno przyczyni się do bardziej reprezentatywnych wyników wyborów, ponieważ wyborcy, którzy nie mogli głosować za „swoimi” kandydatami, lecz mieli jedynie możliwość głosowania na tych, którzy mogli kandydować w wyborach, nie są w rzeczywistości reprezentowani przez wybranych parlamentarzystów. Albo głosują na kandydata, którego uważają za „drugą najlepszą opcję”, albo – jak często ma to miejsce – głosują przeciwko „gorszej opcji”.
46.      Biorąc jednak pod uwagę, że w praktyce nie jest możliwe, aby wybrany organ był w pełni reprezentatywny, próba zmniejszenia liczby „głosów straconych” jest powszechnie akceptowana jako zgodny z prawem cel przy organizacji wyborów.
47.      Taki cel został uznany za zgodny z prawem przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC)(17).
48.      Zgodnie z art. 10 TUE podstawą funkcjonowania Unii jest koncepcja demokracji przedstawicielskiej. Zapewnienie, aby Parlament Europejski był w jak największym stopniu reprezentatywny dla obywateli Unii, jest zatem zgodne z jedną z podstawowych wartości UE: demokracją – jak zostało to wyrażone w art. 2 TUE(18).
49.      W związku z tym cel polegający na zmniejszeniu liczby „głosów straconych” poprzez zniechęcenie kandydatów, którzy nie mają wystarczającego wsparcia publicznego, do udziału w wyborach w celu dotarcia do bardziej reprezentatywnego organu, mógłby zostać przyjęty jako zgodny z prawem cel w Unii(19).
50.      Następnie należy ocenić, czy wymóg finansowy – który jest zwracany tylko wtedy, gdy kandydat osiągnął próg 5 % wszystkich oddanych głosów – jest adekwatny i niezbędny. Oceny tej należy dokonać w świetle każdego z dwóch wskazanych, zgodnych z prawem celów: a) zniechęcenie niepoważnych kandydatów; oraz b) zapewnienie wyboru bardziej reprezentatywnego organu poprzez zmniejszenie liczby głosów straconych.
3.      Adekwatność
a)      Adekwatność wymogu wpłacenia kaucji do osiągnięcia celu polegającego na zniechęcaniu niepoważnych kandydatów
51.      Czy wymóg finansowy, który jest zwracany tylko wtedy, gdy lista zdobędzie 5 % wszystkich oddanych głosów, stanowi właściwą metodę wykluczenia kandydatów, którzy nie mają w rzeczywistości poważnych intencji
kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (niepoważni kandydaci)?
52.      Moim zdaniem – nie.
53.      Chociaż zdaję sobie sprawę, że pieniądze są często powszechnym środkiem do osiągnięcia określonych rezultatów, nie sądzę, aby nałożenie wymogu finansowego mogło stanowić adekwatny środek w celu zapewnienia powagi kandydatury w wyborach politycznych. Takie kryterium filtruje kandydatów ze względu na ich osobisty poziom zamożności lub zamożności ich partii lub organizacji wspierających, a nie w zależności od powagi ich zgłoszeń.
54.      Wymóg finansowy, taki jak przewidziany w ustawie estońskiej, nieuchronnie faworyzuje majętnych kandydatów i ugruntowane partie polityczne; nowi kandydaci i pojawiające się ruchy polityczne znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, ponieważ muszą ponosić zarówno koszty kampanii, jak i ryzyko utraty wpłaconej kwoty. Ta bariera finansowa utrudnia wejście poważnych kandydatów ze skromnych środowisk i ogranicza pojawianie się różnorodnych przekonań politycznych, zapewniając, aby scena polityczna pozostawała dostępna dla dobrze ugruntowanych grup. Z kolei, zamożny, lecz oportunistyczny kandydat nie zostanie pozbawiony możliwości kandydowania przez takie zobowiązanie pieniężne.
55.      Praktyka pokazała, że pieniądze nie uniemożliwiają kandydowania w wyborach „papierowym kandydatom”: jak wskazuje sąd odsyłający, w poprzednich wyborach do Parlamentu Europejskiego w Estonii byli niezależni kandydaci, którzy pomimo wpłacenia kaucji otrzymali tylko 48 lub 55 głosów(20).
56.      W związku z tym wymóg finansowy nie jest adekwatnym środkiem do wyeliminowania niepoważnych kandydatów. Filtruje on raczej kandydatów w oparciu o majątek.
57.      Biorąc pod uwagę, że rozpatrywane przepisy estońskie nie zdają, moim zdaniem, testu adekwatności w stosunku do celu, jakim jest zniechęcenie niepoważnych kandydatów, nie ma potrzeby oceniania jego niezbędności.
b)      Adekwatność wymogu wpłacenia kaucji dla osiągnięcia celu polegającego na zmniejszeniu liczby „głosów straconych”
58.      Nawet jeśli wymóg finansowy nie jest adekwatnym środkiem do wyeliminowania niepoważnych kandydatów, taki wymóg jednak zniechęci od udziału w wyborach niektórych, nawet jeśli nie wszystkich, „niepoważnych” kandydatów, zwłaszcza tych, którzy nie wierzą, że mają szansę na uzyskanie mandatu. Tym samym może prowadzić do zmniejszenia liczby „głosów straconych”.
59.      Można przyjąć, że zdolność do pozyskiwania pieniędzy w celu wpłaty kaucji, w szczególności w połączeniu z niskim, lecz znaczącym progiem zwrotu, może być rozumiana jako dowód pewnego poziomu wsparcia publicznego.
60.      Biorąc pod uwagę, że pieniądze są często wykorzystywane w naszych społeczeństwach jako pragmatyczne narzędzie do sprawdzania zaangażowania danej osoby, kandydat, który nie jest w stanie zgromadzić rozsądnej kaucji z jakiegokolwiek źródła (partia polityczna, niezależni darczyńcy, platforma organizacji pozarządowych itd.), wykazuje brak podstawowych umiejętności organizacyjnych, kontaktów lub zaangażowania, wymaganych do prowadzenia poważnej kampanii, co sprawia, że jest on prawdopodobnym źródłem „głosów straconych”, a nie jedynie kandydatem niedofinansowanym.
61.      W tym kontekście wykluczenie kandydatów, którzy nie są w stanie zgromadzić kaucji, mogłoby być narzędziem pozwalającym na zmniejszenie liczby kandydatów, w stosunku do których istnieje prawdopodobieństwo, że nie zdobędą oni wystarczającej liczby głosów.
62.      Uważam zatem, że wymóg finansowy można uznać za adekwatny środek do osiągnięcia celu, jakim jest zmniejszenie liczby „głosów straconych” i stworzenie organu bardziej reprezentatywnego.
63.      W drugiej kolejności należy ocenić, czy kaucja pieniężna, taka jak przewidziana w rozpatrywanej ustawie estońskiej, jest rzeczywiście niezbędna do osiągnięcia tego celu.
4.      Niezbędność wymogu wpłacenia kaucji
64.      Komisja Wenecka w swoim Kodeksie Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych nie uznała depozytu za niedopuszczalny sposób zmniejszenia liczby straconych głosów. Podkreśliła jednak, że „musi on być zwracany o ile kandydat lub partia osiągnie pewien próg; suma i próg nie powinny być nadmierne”(21).
65.      Zbyt wysoka kaucja lub próg zwrotu mogłyby spowodować wykluczenie kandydatów pochodzących z grup zmarginalizowanych, nowych ruchów politycznych lub osób o niskich dochodach, którzy prawdopodobnie nie mieliby szansy na zdobycie mandatu, a którzy mogą przedstawiać realnie ważne i niedostatecznie reprezentowane postulaty polityczne oraz zdobyć stosunkowo znaczną liczbę głosów. Wykluczając te niedostatecznie reprezentowane głosy, system prowadzi do tego, że głosy te nigdy nie są liczone ani wyrażane w głosowaniu.
66.      Podobnie, pomimo niekwestionowanego znaczenia partii politycznych dla demokratycznego uczestnictwa(22), zbyt rygorystyczny wymóg
kaucji mógłby uniemożliwić powstanie nowych partii. Byłoby to sprzeczne z podstawową zasadą pluralizmu politycznego zagwarantowaną w prawie Unii.
67.      W związku z tym państwo nakładające wymóg wpłacenia kaucji powinno, jak wskazuje ETPC, znaleźć odpowiednią, choć delikatną, równowagę(23).
68.      Można zatem stwierdzić, że zbyt wysoka kwota i zbyt wysoki próg mogą być rozumiane jako niebędące niezbędnymi do zapewnienia reprezentatywności.
a)      Czy przepisy estońskie przewidują zbyt wysoką kwotę i zbyt wysoki próg?
69.      Wymagana przez prawo estońskie kwota kaucji do udziału w wyborach europejskich wydaje się dość dużym obciążeniem.
70.      Po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że w momencie wniesienia skargi sporny wymóg finansowy wynosił 215 % średniego estońskiego miesięcznego wynagrodzenia brutto i była 3,17 razy wyższy od miesięcznej mediany wynagrodzeń na kandydata.
71.      Taki poziom wymogu finansowego jest znaczący w stosunku do majątku przeciętnej osoby.
72.      Po drugie, nawet jeśli istnieje jedynie niewielka mniejszość państw członkowskich, które nakładają wymóg finansowy jako warunek kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego(24), względna kwota wymagana w tych państwach może służyć jako punkt odniesienia przy ocenie niezbędności wpłaty kwoty wymaganej przez rozpatrywane ustawodawstwo estońskie.
73.      Do celów tego porównania połączyłbym nałożony przez Estonię wymóg wpłacenia kaucji z wymogiem nałożonym przez Niderlandy, które to państwo członkowskie wystąpiło w charakterze interwenienta przed Trybunałem i które również podlega wymogowi finansowemu. Rząd niderlandzki potwierdził na rozprawie, że wynikający z prawa niderlandzkiego wymóg wpłacenia kaucji w celu kandydowania do Parlamentu Europejskiego służy tym samym zgodnym z prawem celom co art. 29 EPVS, a mianowicie zniechęceniu niepoważnych kandydatów i zapobieganiu niewłaściwemu wykorzystywaniu środków publicznych oraz unikaniu głosów straconych(25).
74.      Wymóg kaucji za pełną listę kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Niderlandach został przewidziany w art. H 12 Kieswet (niderlandzkiej ustawy wyborczej)(26), który wymaga wpłaty zaliczki w wysokości 11 250 EUR
za każdą listę kandydatów, niezależnie od liczby kandydatów znajdujących się na tej liście. Maksymalna liczba kandydatów na każdą listę wyborczą w Parlamencie Europejskim w Niderlandach wynosi obecnie 50–80(27), co odpowiada w przybliżeniu 225 EUR na jednego kandydata w przypadku pełnej listy – znacznie poniżej 4100 EUR wymaganych w odniesieniu do każdego kandydata w przypadku pełnej listy zgodnie z § 29 EPVS.
75.      Tym samym, nawet jeśli maksymalna liczba kandydatów na listę była taka sama w Niderlandach jak w Estonii, czyli dziewięciu kandydatów, całkowita kwota kaucji na jednego kandydata w przypadku pełnej listy wynosiłaby jedynie 1250 EUR na jednego kandydata, czyli około 3.5 razy mniej niż wymóg wpłacenia kaucji rozpatrywany w postępowaniu głównym.
76.      Po trzecie, Õiguskantsler (kanclerz ds. sprawiedliwości) dokonał przed sądem odsyłającym porównania wymogu finansowego w odniesieniu do minimalnej liczby członków partii politycznej w Estonii. Biorąc pod uwagę minimalną liczbę członków jaką partia powinna liczyć (500 członków), w przypadku pełnej listy każdy członek zobowiązany byłby do zapłaty 73,80 EUR.
77.      W tym względzie, jak wskazuje sąd odsyłający, warunek finansowy związany z udziałem w wyborach nie jest jedynym wydatkiem, który muszą ponieść partie lub ich kandydaci, a cały ich roczny budżet nie może zostać wyczerpany, w celu wzięcia udziału w jednych wyborach.
78.      Wreszcie, chociaż istnieją znaczne różnice w przeprowadzeniu wyborów krajowych i europejskich(28), należy zauważyć, że wymóg finansowy dla kandydatów dotyczący kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Estonii jest pięciokrotnie bardziej restrykcyjny niż w przypadku kandydatów, którzy chcą kandydować w wyborach do Riigikogu (parlamentu estońskiego).
79.      Niezbędność zasady estońskiej należy również oceniać z punktu widzenia progu zwrotu wypłaconej kwoty, nawet w przypadku, gdyby nie doszło do uzyskania mandatu.
80.      W tym względzie istnieje różnica między wyborami krajowymi i europejskimi. W przypadku wyborów europejskich próg zwrotu kwoty kaucji z budżetu państwa wynosi 5 % całkowitej liczby oddanych głosów na szczeblu krajowym. Natomiast w wyborach krajowych partia, która uzyska co najmniej 2 % głosów w Riigikogu (estońskim parlamencie), kwalifikuje się do otrzymania środków z budżetu państwa dla partii politycznych(29). Ściśle rzecz biorąc, nie ma żadnego warunku zwrotu pierwotnej płatności w wyborach krajowych.
81.      Nie jest oczywiste, że tak wysoki próg zwrotu kosztów uczestnictwa w wyborach jest uzasadniony jako niezbędny w celu zniechęcenia kandydatów, którzy nie uważają, że mają szansę na uzyskanie mandatu.
82.      Podsumowując, z zastrzeżeniem pełnej oceny dokonanej przez sąd odsyłający, jestem zdania, że rozpatrywany w postępowaniu głównym wymóg finansowy, który wynosi pięciokrotność miesięcznego minimalnego wynagrodzenia, wraz z progiem 5 % dla odzyskania takiej wpłaty, przekracza granice tego, co jest niezbędne do zmniejszenia liczby „głosów straconych”.
b)      Mniej restrykcyjne rozwiązania alternatywne
83.      Dodatkowym powodem, aby uznać, że rozpatrywane uregulowania estońskie nie są
niezbędne, aby zniechęcić kandydatów korzystających z niewystarczającego wsparcia publicznego, jest argument, zgodnie z którym mogą istnieć inne opcje mogące służyć osiągnięciu tego samego celu, jakim jest zapobieganie kandydowaniu niepoważnych kandydatów, które to opcje są jednak mniej restrykcyjne w odniesieniu do biernego prawa wyborczego.
84.      Twierdząc, że wymóg wpłacenia kaucji stanowi nieproporcjonalne ograniczenie biernego prawa wyborczego, skarżąca w postępowaniu głównym zaproponowała kilka mniej restrykcyjnych rozwiązań alternatywnych w celu zapobiegania niepoważnym kandydatom. Alternatywy te obejmują warunkowe zwolnienie z kaucji lub zastąpienie obciążenia finansowego wymogami niepieniężnymi, takimi jak przedstawienie jasnego programu politycznego lub dostarczenie podpisów popierających w celu wykazania wsparcia społecznego.
85.      Wszystkie te alternatywy mają również swoje wady. Na przykład, jak podnosi rząd estoński, zbieranie podpisów jest uciążliwe z organizacyjnego i finansowego punktu widzenia dla państwa, a także stanowi trudny wymóg dla niektórych potencjalnych kandydatów. Jednocześnie, z zastrzeżeniem kwestii cyberbezpieczeństwa, gromadzenie podpisów i ich weryfikacja mogłyby być obecnie przeprowadzane drogą elektroniczną.
86.      Ponieważ Unia Europejska nie ustanowiła przepisów regulujących jednolitą procedurę wyborów do Parlamentu Europejskiego we wszystkich państwach członkowskich oraz biorąc pod uwagę różnice w kulturze politycznej i inne okoliczności w państwach członkowskich, należy moim zdaniem przyznać rządom szeroki margines swobody przy rozważaniu zalet i wad różnych środków oraz przy podejmowaniu decyzji o najbardziej adekwatnym rozwiązaniu w konkretnych okolicznościach danego państwa.
87.      Jednakże takiego wyboru nie można pozostawić całkowicie bez kontroli sądowej. Do sądu krajowego należy ocena, czy rząd może udzielić racjonalnych wyjaśnień co do powodów, dla których inne środki lub połączenie odmiennych środków zostały wykluczone jako adekwatne środki do osiągnięcia tego samego celu.
88.      Ogólnie rzecz biorąc, jestem zdania, że – z zastrzeżeniem ostatecznej oceny sądu odsyłającego – wymóg finansowy w postępowaniu głównym stanowi poważne ograniczenie biernego prawa wyborczego, zarówno w odniesieniu do jego wysokości, jak i progu zwrotu, jeżeli istnieją możliwe rozwiązania alternatywne, które można łączyć z rzeczonym wymogiem finansowym lub go zastąpić.
89.      W związku z tym, o ile Trybunał uzna, że rozpatrywane przepisy estońskie są adekwatne do osiągnięcia celu jakim jest zmniejszenie liczby głosów straconych, a tym samym do zapewnienia większej reprezentatywności w Parlamencie Europejskim, o tyle mam jednak poważne wątpliwości, z zastrzeżeniem ostatecznej decyzji sądu odsyłającego, czy sporne środki są niezbędne do osiągnięcia tego celu.
B.      Naruszenie prawa własności
90.      Sąd odsyłający zwrócił się również z pytaniem, czy rozpatrywane uregulowanie jest zgodne z art. 17 ust. 1 Karty.
91.      Jestem zdania, że rozpatrywany wymóg dokonania wpłaty nie stanowi ograniczenia prawa własności, w związku z czym nie ma potrzeby dokonywania oceny proporcjonalności tego ograniczenia.
92.      Mam świadomość, że ETPC uznał ewentualne naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w podobnych sprawach, ale wpisuje się to w kontekst odmiennych okoliczności, które nie są w pełni porównywalne z okolicznościami sprawy w postępowaniu głównym(30). Sąd ten potraktował wymóg dokonania wpłaty w celu skorzystania z biernego prawa wyborczego, o którym mowa w tej sprawie, jako zabezpieczenie, które nie zostało zwrócone stronie.
93.      Wymóg dokonania wpłaty w niniejszej sprawie nie stanowi, moim zdaniem, kaucji (nawet jeśli jest to sformułowanie użyte do jej opisu), mimo że w pewnych okolicznościach kandydaci mają prawo do zwrotu wpłaconej kwoty (lub jej części).
94.      W odróżnieniu od kaucji w związku z umową najmu, która jest zatrzymywana jako własność najemcy z rzeczywistą gwarancją zwrotu, uregulowania krajowe będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym wprowadzają dodatkowe warunki, tak że jej zwrot nie jest faktycznie gwarantowany. Działa ona raczej jako wpłata warunkowa, tworząc osobistą wierzytelność o przyszły zwrot, a nie stały, nabywany interes majątkowy w określonych środkach majątkowych. W związku z tym ustawowe prawo do zwrotu środków pieniężnych jest jedynie potencjalną wierzytelnością i nie korzysta automatycznie z podstawowej ochrony zastrzeżonej dla prawa własności.
95.      Z tych względów i zgodnie z twierdzeniem rządu niderlandzkiego uważam, że art. 17 Karty nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
IV.    Wnioski
96.      W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Riigikohus (sąd najwyższy, Estonia):
Artykuł 39 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z jej art. 52 ust. 1
należy interpretować w ten sposób, że nałożenia wymogu finansowego w celu dopuszczenia do udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego, zmierzającego do wyeliminowania niepoważnych kandydatur, nie można uznać za adekwatny środek do osiągnięcia tego celu.
Wymóg finansowy można uznać za adekwatny do osiągnięcia celu jakim jest zmniejszenie liczby „głosów straconych”, a tym samym stworzenie organu bardziej reprezentatywnego.
Jednakże kwota takiej kaucji i próg jej zwrotu nie powinny być nadmiernie obciążające, a tym samym uniemożliwiać powstawanie nowych partii i idei politycznych. Do sądu krajowego należy ocena, czy kwota wymogu finansowego i próg zwrotu narzucone przez przepisy krajowe osiągnęły akceptowalną równowagę.
1      Język oryginału: angielski.
2      Niedostarczenie komisji wyborczej kopii polecenia zapłaty potwierdzającego wpłatę kaucji stanowi podstawę do odmowy zarejestrowania kandydata zgodnie z § 31 ust. 3 EPVS. Sąd odsyłający wskazuje, że rozpatrywane uregulowania krajowe nie przewidują możliwości zwolnienia kandydata z obowiązku wpłaty kaucji.
3      Akt dotyczący wyboru członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom z dnia 20 września 1976 r. (Dz.U. 1976, L 278, s. 1) ostatnio zmieniony decyzją Rady (UE, Euratom) 2018/994 z dnia 13 lipca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 178, s. 1, zwany dalej: „aktem wyborczym”).
4      Powołuje się on na wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Junqueras Vies (C‑502/19, zwany dalej „Junqueras Vies”, EU:C:2019:1115, pkt 69).
5      Sąd odsyłający przywołuje w tym względzie wyrok ETPC zdnia 28 marca 2006 r., Sukhovetskyy/Ukraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 i 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (ostatni dostęp z dnia 11 listopada 2025 r.).
7      Taka możliwość istnieje na podstawie art. 223 TFUE.
8      Artykuł 1 aktu wyborczego.
9      Zobacz podobnie wyrok z dnia 06 października 2015 r., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, pkt 33).
10      Zobacz podobnie, wyrok Junqueras Vies, pkt. 86.
11      Zobacz podobnie, art. 22 ust. 1 TFUE i art. 39 ust. 1 Karty. Zobacz wyrok z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Republika Czeska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑808/21, EU:C:2024:962, pkt 123), „co się tyczy celu art. 22 TFUE, artykuł ten zmierza, po pierwsze, do przyznania obywatelom Unii mającym miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, prawa do udziału w demokratycznym procesie wyborczym w tym państwie członkowskim. Prawo to obejmuje […] uczestnictwo w tym procesie poprzez prawo głosowania i kandydowania na szczeblu europejskim i lokalnym. Podobnie wyrok z tego samego dnia, Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 121).
12      Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Delvigne (C 650/13, EU:C:2015:648, pkt 46–48).
13      Zobacz ust. 39 anglojęzycznego streszczenia postanowienia odsyłającego i ust. 57 francuskojęzycznej wersji tego postanowienia odsyłającego.
14      Jak wskazał rząd estoński na rozprawie i jak wynika z postanowienia odsyłającego, prawo estońskie wymaga, aby każdemu kandydatowi w wyborach zapewniono takie same możliwości zaprezentowania się. W związku z tym, nadawcy publiczni są zobowiązani do zapewnienia wszystkim partiom i indywidualnym kandydatom biorącym udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego takich samych możliwości odpowiedniego i bezpłatnego przedstawienia swojego stanowiska.
15      Zobacz w tym względzie pkt 18 i 19 uwag na piśmie rządu niderlandzkiego.
16      Dotyczy to również proporcjonalnych systemów wyborczych, które jak system estoński stosują metodę D’Hondta do dystrybucji „głosów straconych”.
17      Zobacz wyrok ETPC z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie Sukhovetskyy/Ukraina CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61, 62).
18      Zobacz w tym względzie wyroki z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Republika Czeska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑808/21, EU:C:2024:962, pkt 114–116) oraz z tego samego dnia, Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 112–114). Zobacz wyrok Junqueras Vies, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo.
19      Jednakże zapobieganie „głosom straconym” na podstawie oceny, zgodnie z którą niektóre programy nie mają realnej szansy na uzyskanie wystarczających głosów, wydaje mi się problematyczne. Ograniczenie prawa kandydata do kandydowania w wyborach na podstawie programu politycznego uznanego za „niepoważny” z tego powodu może prowadzić do arbitralnych ocen wartościujących w odniesieniu do deklaracji politycznych partii. Jak zauważył Parlament Europejski w swoich uwagach na piśmie, uprawnienie do oceny zalet platformy politycznej należy ostatecznie do wyborców.
20            Zobacz ust. 22 anglojęzycznego streszczenia postanowienia odsyłającego.
21      Zobacz w tym względzie, Rada Europy: Komisja Wenecka „Kodeks Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych”, pkt. 1.3 ppkt. vi, dostępny pod adresem: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115 %20GBR.pdf.
22      W przedmiocie znaczenia partii politycznych dla demokracji europejskiej zob. wyroki: z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Republika Czeska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑808/21, EU:C:2024:962) oraz z tego samego dnia, Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Zobacz wyrok ETPC z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie Sukhovetskyy/Ukraina CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67. W tej sprawie ETPC uznał, że system kaucji wyborczej przyjęty w tym czasie przez ukraińskie instytucje polityczne stanowił możliwy do zaakceptowania kompromis między tymi konkurującymi interesami.
24      Parlament Europejski: Departament Tematyczny C – Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne i W. Lehmann,
The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – badanie przeprowadzone na zlecenie Komisji Spraw Konstytucyjnych, wydanie zmienione, 2014, s. 17, dostępne pod adresem: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, Le régime électoral, dostępny pod adresem: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5–4f83–4603–85f7–0cabc24b9fe1/b1415258–4e3a-499a-9620–61a51b013ab6.
25      Na rozprawie rząd niderlandzki wskazał, że liczba „głosów straconych” w ostatnich wyborach parlamentarnych stanowi jedynie 2 % całkowitej liczby oddanych głosów.
26      Przepis ten przewiduje, że „jeżeli wybór jest dokonywany do izby reprezentantów, dla każdej grupy list wpłaca się państwu kaucję w wysokości 11 250 EUR”. Sekcja Y 2 tego samego aktu potwierdza, że „przedstawiciele do Parlamentu Europejskiego są wybierani zgodnie z częścią II dotyczącą wyboru członków izby reprezentantów”. Wersja angielskojęzyczna tekstu dostępna pod adresem: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Rząd estoński wyjaśnia, że wyższy wymóg finansowy w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego jest uzasadniony krótszą listą kandydatów i mniejszą liczbą miejsc, które mają zostać przydzielone w tych wyborach.
29      Opiera się to na § 127
Erakonnaseadus (ustawy o partiach politycznych), co wynika z postanowienia odsyłającego i zostało potwierdzone na rozprawie przez rząd estoński.
30      Zobacz, na przykład, wyrok ETPC z dnia 11 stycznia 2007 r. Rosyjska Konserwatywna Partia Przedsiębiorców i in./Rosja (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94–97).