61979C0150
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 26 JUNI 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In het onderhavige beroep vraagt de Commissie het Hof, vast te stellen dat de Belgische Staat haar gemeenschapsverplichtingen niet is nagekomen, met name die welke voortvloeien uit de artikelen 48 en 51 EEG-Verdrag, door op het gebied van de sociale zekerheid voorwaarden inzake nationaliteit of woonplaats te stellen bij de toekenning van rechten krachtens de Belgische wet van 16 juni 1960.
Genoemde wet, die is vastgesteld aan de vooravond van de onafhankelijkheid van de voormalige Belgische koloniën (Bel-gisch-Congo en Ruanda-Urundi) had ten doel de continuïteit van de voordien in de koloniale wetgeving voorziene sociale uitkeringen te garanderen.
Het intitulé van de wet spreekt voor zich: „Wet die de organismen belast met het beheer van de sociale zekerheid van de werknemers van Belgisch-Congo en Ruanda-Urundi onder de controle en de waarborg van de Belgische Staat plaatst, en die waarborg draagt door de Belgische Staat van de maatschappelijke prestaties ten gunste van deze werknemers verzekerd.” Concreet was de in deze wet vervatte regeling de volgende: zodra de autoriteiten van de nieuwe onafhankelijke staten (thans Zaïre, Rwanda en Burundi genaamd), de plaats van het Belgische koloniale bestuur hadden ingenomen en de voordien bestaande sociale zekerheidsregeling hadden opgeheven, zou de Belgische staat de met de rechten der verzekerde werknemers overeenkomende lasten overnemen. Latere wijzigingen van de wet van 16 juni 1960 brachten een aantal verbeteringen ten gunste van de betrokken verzekerden, door hun situatie aan te passen aan de nieuwe behoeften en levensomstandigheden en door aldus voor de sociale uitkeringen die aanvankelijk door het koloniale stelsel waren voorzien, in bepaalde opzichten aansluiting te zoeken bij de uitkeringen krachtens het algemene Belgische stelsel.
De toekenning van de door de wet van 16 juni 1960 gewaarborgde uitkeringen werd echter al naar gelang het geval afhankelijk gesteld van voorwaarden inzake woonplaats of nationaliteit. Deze voorwaarden vloeien soms voort uit voorschriften van het koloniale stelsel, die hun gelding behouden, in andere gevallen is het de wet van 16 juni 1960 die ze stelt. Daar de door de Belgische wet gegarandeerde uitkeringen dezelfde zijn als die welke voortvloeien uit de in juni 1960 in de oude koloniën geldende bepalingen (artikel 9 van de wet), is bijvoorbeeld artikel 2 van het besluit van 7 augustus 1952 inzake de verzekering tegen ziekte en invaliditeit van koloniale werknemers van kracht gebleven, waarin werd voorgeschreven dat de begunstigde zijn gewone en feitelijke Woonplaats moet hebben in België, in Belgisch-Congo, in Ruanda-Urundi of in een land waarmee een wederkerigheidsovereenkomst is gesloten. Anderzijds sluit artikel 11, lid 4, van de wet van 16 juni 1960 niet-Belgische verzekerden uit van de indexering van de uitkeringen aan de kosten van levensonderhoud, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor werknemers uit landen waarmee de Belgische staat terzake wederkerigheidsovereenkomsten heeft gesloten.
Het vraagstuk van de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht (met name met verordening nr. 1408 van 14 juni 1971 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers) van nationale bepalingen die het hebben van woonplaats in een Lid-Staat als voorwaarde stellen, is al eens ter sprake gekomen in 's Hofs arrest van 31 maart 1977 in de prejudiciële zaak 87/76 (Bozzone, Jurispr. 1977, blz. 687), welke juist betrekking had op een geval als bedoeld in genoemd artikel 2 van het Belgisch koloniaal besluit van 7 augustus 1952. Twee punten uit dat arrest zijn ook in casu van doorslaggevend belang. In de eerste plaats: werknemers op wie het Belgisch koloniaal verzekeringsstelsel van toepassing is geweest, vallen onder de personele werkingssfeer van verordening nr. 1408/71, want zij zijn „werknemers op wie de wetgeving van een der Lid-Staten van toepassing is of is geweest” (in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71). De reden daarvoor is, dat het Belgische koloniale verzekeringsstelsel, dat door de wet van 16 juni 1960 is bekrachtigd, deel uitmaakt van de „wetgeving van een der Lid-Staten” in de zin van genoemde bepaling. In de tweede plaats dekt artikel 10, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1408/71, dat een bijzondere toepassing inhoudt van het beginsel dat beperkende voorwaarden die zijn gebaseerd op de woonplaats in een bepaalde Lid-Staat, buiten beschouwing moeten blijven, het geval van degene die recht heeft op uitkeringen die worden gegarandeerd door de wetgeving van een Lid-Staat en die betrekking hebben op werkzaamheden verricht in een gebied dat in het verleden bijzondere betrekkingen met een Lid-Staat heeft onderhouden (zoals het geval is met de voormalige Belgische koloniën).
2.
De Belgische staat handhaafde ook na het arrest-Bozzone de voorwaarden inzake woonplaats en nationaliteit in de wet van 16 juni 1960 en in de koloniale besluiten waarvan deze wet de continuïteit verzekert. Daarom heeft de Commissie bij brief van 29 september 1978 een procedure krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tegen de Belgische regering ingeleid; zij deelde de Belgische regering mee welke verdragschending zij haar verweet, en nodigde haar uit opmerkingen in te dienen. In haar antwoord stelde de Belgische regering in algemene bewoordingen een oplossing in het uitzicht, waarmee de Commissie vrede kon hebben. De toezegging werd echter niet door daden gevolgd, zodat de Commissie na het verstrijken van de gestelde termijn op 2 maart 1979 een met redenen omkleed advies uitbracht, waarin de Belgische Staat wordt verweten te hebben gehandeld in strijd met de artikelen 5, 48 en 51 EEG-Verdrag, en met de artikelen 2, lid 1, 3, lid 1, en 10, lid 1 van verordening nr. 1408/71. Toen de Belgische regering hierop niet reageerde, heeft de Commissie op 27 september 1979 het onderhavige beroep tegen het Koninkrijk België ingesteld.
3.
Wanneer de wetgeving van een Lid-Staat bepalingen bevat die de rechten van migrerende werknemers die onder verordening nr. 1408/71 vallen, beperken door als voorwaarde te stellen dat de betrokkenen de nationaliteit van die staat moeten hebben of op het grondgebied ervan moeten wonen, is dat stellig onverenigbaar met het gemeenschapsrecht en handelt de betrokken staat stellig in strijd daarmee. Wat het woonplaatsvereiste betreft, noemde ik reeds artikel 10, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1408/71; voor het nationaliteitsvereiste kan ik eenvoudig verwijzen naar artikel 3, lid 1, van deze verordening: „Personen die op het grondgebied van een der Lid-Staten wonen en op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke Lid-Staat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Lid-Staat, behoudens bijzondere bepalingen van deze verordening.” Deze bepalingen zijn overigens in overeenstemming met de beginselen van het EEG-Verdrag: artikel 51, sub b, noemt immers als een der doelstellingen van het communautaire stelsel van sociale zekerheid voor migrerende werknemers dat „de uitkeringen zullen worden betaald aan personen die op het grondgebied van de Lid-Staten verblijven”, terwijl artikel 48, lid 2, de afschaffing voorschrijft „van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.”
Het probleem beperkt zich dus tot de vraag of de Belgische wetgeving, die het vroegere koloniale stelsel van sociale zekerheid heeft bekrachtigd (en vervolgens tot op zekere hoogte gewijzigd), al dan niet onder het begrip „wetgeving van een Lid-Staat” valt. Beslissend voor het antwoord op deze vraag zijn de bepalingen van artikel 1, sub j, en 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71. Het eerste verduidelijkt wat onder „wetgeving” is te verstaan, het tweede bepaalt, zoals ik reeds opmerkte, dat de verordening van toepassing is op werknemers op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten zijn. Het lijkt mij evenwel overbodig de redenering van bovengenoemd arrest van 31 maart 1977 in zaak 87/76 te herhalen: daarin werd de onderhavige vraag bevestigend beantwoord en mijns inziens is er geen enkele reden om thans een andere zienswijze te volgen. Weliswaar heeft het Hof in de zaak-Bozzone het Belgisch koloniale verzekeringsstelsel bezien vanuit de bijzondere optiek van de invaliditeitsverzekering, doch uit de motivering van het arrest blijkt duidelijk dat 's Hofs opvatting over de betekenis van de woorden „wetgeving van een Lid-Staat” geldt voor de gehele regeling van dit verzekeringsstelsel.
4.
De Belgische regering tracht in haar verweer uiteraard aan te tonen dat de wet van 16 juni 1960 en de latere wijzigingen daarin buiten de werkingssfeer van de artikelen 1, sub j, en 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 vallen. Hiertoe voert zij een reeks argumenten aan, die echter weinig nieuws brengen vergeleken bij de in het arrest-Bozzone reeds behandelde en verworpen opvatting.
In de eerste plaats betoogt de Belgische regering dat het onderhavige verzekeringsstelsel zich onderscheidt van de Belgische sociale wetgeving en ten opzichte daarvan „een bijzonder karakter heeft.” Doch reeds in de zaak-Bozzone luidde de — door het Hof niet aanvaarde — opvatting van de Belgische regering, dat de in het moederland van een Lid-Staat toepasselijke wetgeving moet worden onderscheiden van de regeling die geldt voor een voormalig koloniaal gebied. In het arrest van 31 maart 1977 is daarentegen juist de nadruk gelegd op de ruime omschrijving van de term „wetgeving” in artikel 1, sub j, van verordening nr. 1408/71 ; het Hof overwoog dat deze definitie „alle soorten wetgevende, verordenende en administratieve maatregelen der Lid-Staten omvat en dat de gezamenlijke te dezen toepasselijke nationale maatregelen eronder begrepen moeten worden geacht” (r.o. 10). In mijn conclusie in die zaak (Jurispr. 1977, blz. 699) heb ik de aandacht gevestigd op de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71 en opgemerkt dat „de nadruk hier valt op het stelsel van sociale zekerheid der onderscheiden Lid-Staten, waarmede stilzwijgend wordt gewezen op het feit dat de verplichtingen, in een Lid-Staat rustende op een instelling belast met het beheer van een stelsel van sociale zekerheid (dan wel een deel ervan), in hun bestaan onafhankelijk zijn van de aard der wetgevende handeling waarbij zij in het leven werden geroepen dan wel werden gehandhaafd.”
Daarom blijf ik bij mijn overtuiging dat in het kader van de Belgische rechtsorde het bijzondere karakter van het koloniale verzekeringsstelsel volstrekt geen invloed kan hebben op de toepasselijkheid van de artikelen 1, sub j, en 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71. Van belang is dat de wet van 16 juni 1960 en de latere wijzigingen zijn vastgesteld door de Belgische wetgever, dat deze zelfde wetgever een gedeelte van het koloniale stelsel handhaaft en dat de Belgische sociale zekerheidsorganen dit stelsel beheren.
Ook ben ik het niet eens met verweerders opvatting, dat de toepasselijkheid van verordening nr. 1408/71 op werknemers die onder het koloniale stelsel waren verzekerd, zou inhouden dat de Belgische sociale-zekerheidsorganen verplicht zijn de in Belgisch-Congo vervulde verzekeringstijdvakken samen te tellen met in België vervulde tijdvakken, zulks terwijl de Belgische wetgeving een dergelijke samentelling zelfs niet voor de Belgische werknemers voorschrijft. De Commissie merkt daarover terecht op, dat met betrekking tot het samentellen van verzekeringstijdvakken verordening nr. 1408/71 alleen ziet op het geval waarin tijdvakken zijn vervuld onder de wetgeving van verschillende Lid-Staten; geen enkele bepaling van de verordening schrijft echter voor, dat perioden die in het kader van twee socialezekerheidsstelsels van een enkele Lid-Staat zijn vervuld, moeten worden samengeteld. Dit laat iedere nationale wetgever uiteraard vrij, alle maatregelen vast te stellen die hij nodig acht ter coördinatie van de toepassing en de werking van zijn onderscheiden socialezekerheidsstelsels.
Tot staving van zijn stelling dat een wet van bijzondere aard, zoals die van 16 juni 1960, waarin situaties worden geregeld die buiten de Gemeenschap zijn ontstaan, beperkende clausules inzake de woonplaats mag inhouden, beroept verweerder zich op hetgeen ten aanzien van Duitsland is bepaald in bijlage V, sub C, 1b, van verordening nr. 1408/71. Volgens deze bepaling zullen prestaties wegens buiten het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland voorgekomen ongevallen en beroepsziekten niet — of slechts onder bepaalde voorwaarden — worden verleend wanneer de rechthebbenden buiten het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland wonen. Maar het is duidelijk dat deze bepaling een derogerend karakter heeft ten opzichte van de algemene bepalingen van de verordening; bijlage V draagt immers de titel „Bijzonderheden voor de toepassing van de wetgevingen van bepaalde Lid-Staten.” Dergelijke afwijkingen zijn echter niet vatbaar voor extensiever uitlegging en nog minder voor analogische toepassing; genoemde bepaling geldt dus uitsluitend voor de Bondsrepubliek en voor de daar bedoelde situatie. A contrario kan men ook zeggen dat wanneer — zoals in casu bij het Belgische koloniale verzekeringsstelsel — geen uitzondering is voorzien, de algemene bepalingen van de verordening toepassing moeten vinden.
Een kenmerk van dit stelsel van sociale verzekering, waarop verweerder tot staving van zijn standpunt heeft gewezen, is dat het betrekking heeft op buiten de Gemeenschap (namelijk in de voormalige Belgische koloniën in Afrika) verrichte werkzaamheden. In verband daarmee betoogt verweerder, dat de toepassing van voorwaarden inzake woonplaats en nationaliteit op werknemers die in dergelijke gebieden werkzaam zijn geweest, volstrekt geen hindernis kan vormen voor het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap. Het ware zelfs in strijd met de ratio van de artikelen 48 en 51 EEG-Verdrag, de toepasselijkheid van verordening uit te breiden tot situaties waarin het verband met dat verkeer ontbreekt.
In mijn conclusie in de zaak-Bozzone heb ik dit aspect van het probleem uitgebreid behandeld (Jurispr. 1977, blz. 703-706). Ik acht het niet noodzakelijk, het daar gezegde te herhalen. Ik wil mij ertoe beperken de drie belangrijkste punten uit mijn betoog weer te geven, namelijk: a) de oplossing van het probleem wordt niet beïnvloed door het feit dat de artikelen 48 en 51 niet van toepassing zijn op de verhouding tussen de Gemeenschap en Belgisch-Congo. Dit kan buiten beschouwing blijven wanneer het erom gaat of de gemeenschapsregeling inzake de sociale zekerheid van toepassing is op een wetgeving die de Belgische Staat belast met sociale zekerheidsuitkeringen op grond van werkzaamheden, verricht in de voormalige koloniale gebieden; b) beslissend is dat de sociale-zekerheidsuitkeringen moeten worden verleend door een orgaan, in het leven geroepen en beheerst door een Belgische wet, dat wil zeggen door een Belgisch orgaan. Deze nauwe, vanaf het begin bestaande band tussen het recht op uitkeringen en de Lid-Staat die deze verschuldigd is, is voldoende om te concluderen tot toepasselijkheid van verordening nr. 1408/71, ook al zijn werkzaamheden waarop het recht is gebaseerd, buiten de Gemeenschap verricht; c) dit betekent niet dat de gemeenschapsregeling van toepassing is op werknemersverkeer tussen de Gemeenschap en derde landen; het betekent slechts dat beslissende betekenis wordt toegekend aan het feit dat het betrokken socialezekerheidsstelsel door een Lid-Staat is ingesteld.
Een andere tegenwerping van verweerder is, dat uitbreiding van de werkingssfeer van een gemeenschapsverordening van 1971 tot een vele jaren eerder ingevoerd koloniaal stelsel niet verenigbaar is met de eisen van de rechtzekerheid. In het arrest-Bozzone is er echter reeds op gewezen, dat de continuïteit van het bij Belgisch koloniaal besluit van 7 augustus 1952 ingevoerde stelsel door de wet van 16 juni 1960 is gewaarborgd en dat dit stelsel in die wet ook is gewijzigd en aangevuld (r.o. 13 en 14). Sedert genoemd arrest zijn trouwens nog meer wijzigingen aangebracht; het gaat hier dus om een geheel van voorschriften waarin de Belgische wetgever herhaaldelijk heeft ingegrepen. Het is echter duidelijk dat het tijdstip waarop het stelsel oorspronkelijk is ingevoerd, van geen enkel belang is; wat telt, is dat de betrokken bepalingen thans nog van kracht zijn.
Ten slotte lijkt het mij onnodig, in te gaan op het bezwaar dat toepassing van de gemeenschapsregeling op het hierbedoelde socialezekerheidsstelsel België voor zware financiële lasten zal stellen. Overwegingen van deze aard mogen niet van invloed zijn op de uitlegging van het gemeenschapsrecht en op de verplichtingen die dit de Lid-Staten oplegt; overigens, gezien de gegevens die verweerder desgevraagd het Hof heeft verstrekt, is die last blijkbaar niet zo hoog, dat de Belgische Staat daardoor in moeilijkheden zou worden gebracht.
5.
Mitsdien concludeer ik dat het Hof de Commissie in het gelijk zal stellen en zal verklaren voor recht, dat het Koninkrijk België de krachtens de artikelen 5, 48 en 51 EEG-Verdrag alsmede de artikelen 10, lid 1, en 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 van de Raad op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door voorwaarden inzake woonplaats en nationaliteit te stellen voor de toekenning van sociale-zekerheidsuitkeringen krachtens de wet van 16 juni 1960 en de wijzigingen en aanvullingen daarvan. Tenslotte concludeer ik dat verweerder in de kosten worde verwezen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.