62012TO0198_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T-198/12 R,
Republica Federală Germania, reprezentată de T. Henze și de A. Wiedmann, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de M. Patakia și de G. Wilms, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere prin care se solicită, cu titlu provizoriu, aprobarea pentru menținerea dispozițiilor naționale notificate de autoritățile germane privind valorile-limită pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur prezente în jucării până la pronunțarea hotărârii pe fond a Tribunalului,
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
pronunță prezenta
Ordonanță
Motivele
Obiectul procedurii
1. Prezenta cerere de măsuri provizorii privește Decizia C(2012) 1348 final a Comisiei din 1 martie 2012 privind dispozițiile naționale notificate de Republica Federală Germania de menținere a valorilor-limită pentru plumb, bariu, arsen, antimoniu, mercur și nitrozamine și substanțe nitrozabile din jucării după data intrării în vigoare a Directivei 2009/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 18 iunie 2009 privind siguranța jucăriilor (JO L 170, p. 1) (denumită în continuare „decizia atacată”).
2. Prin decizia atacată, Comisia Europeană a admis, pentru nitrozamine și substanțe nitrozabile, cererea adresată de guvernul german în temeiul articolului 114 alineatul (4) TFUE pentru a obține aprobarea menținerii dispozițiilor naționale privind valorile-limită pentru metalele grele menționate anterior. În ceea ce privește valorile-limită pentru plumb, bariu, arsen, antimoniu și mercur – care corespund valorilor care au fost stabilite prin Directiva 88/378/CEE a Consiliului din 3 mai 1988 privind apropierea legislațiilor statelor membre cu privire la siguranța jucăriilor (JO L 187, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 8, p. 231) (denumită în continuare „vechea Directivă privind jucăriile”) –, Comisia a respins, în esență, cererea guvernului german și a decis că, pe viitor, vor fi aplicabile valorile-limită stabilite de Directiva 2009/48 (denumită în continuare „noua Directivă privind jucăriile”).
Cadrul juridic
Dreptul primar
3. Articolul 114 alineatele (1)-(7) TFUE prevede următoarele:
„(1) Cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel, dispozițiile următoare se aplică în vederea realizării obiectivelor enunțate la articolul 26. Parlamentul European și Consiliul […] adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.
[…]
(3) În formularea propunerilor prevăzute la alineatul (1) în domeniul sănătății, securității, protecției mediului și protecției consumatorilor, Comisia pornește de la premisa asigurării unui nivel ridicat de protecție, ținând seama în special de orice evoluție nouă, întemeiată pe fapte științifice. În cadrul atribuțiilor ce le revin, Parlamentul European și Consiliul depun eforturi, de asemenea, pentru realizarea acestui obiectiv.
(4) În cazul în care, după adoptarea unei măsuri de armonizare […], un stat membru consideră necesară menținerea dispozițiilor de drept intern justificate de cerințele importante prevăzute la articolul 36 […], acesta adresează Comisiei o notificare, indicând motivele menținerii acestor dispoziții.
[…]
(6) În termen de șase luni de la [notificarea prevăzută la alineatul (4)], Comisia aprobă sau respinge dispozițiile respective de drept intern, după ce a verificat dacă acestea constituie sau nu un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricție disimulată în comerțul dintre statele membre și dacă acestea constituie sau nu un obstacol în funcționarea pieței interne.
În absența unei decizii a Comisiei adoptate în acest termen, dispozițiile de drept intern prevăzute la [alineatul (4)] se consideră aprobate.
În cazul în care complexitatea problemei justifică acest lucru și dacă nu există niciun pericol pentru sănătatea umană, Comisia poate notifica statului membru în cauză că termenul prevăzut de prezentul alineat poate fi prorogat cu un nou termen de până la șase luni.
(7) În cazul în care, în temeiul alineatului (6), un stat membru este autorizat să mențină sau să introducă dispoziții de drept intern care derogă de la o măsură de armonizare, Comisia examinează de îndată dacă este oportun să propună o adaptare a acestei măsuri.”
Dreptul derivat
Vechea Directivă privind jucăriile
4. Potrivit articolului 2 din vechea Directivă privind jucăriile, acestea nu pot fi introduse pe piață decât în cazul în care nu compromit siguranța și/sau sănătatea utilizatorilor sau a terților atunci când sunt utilizate în conformitate cu destinația lor sau atunci când sunt utilizate în mod previzibil, ținând seama de comportamentul obișnuit al copiilor.
5. Punctul 3 (intitulat „Proprietăți chimice”) din partea a II-a (intitulată „Riscuri speciale”) din anexa II (intitulată „Cerințe esențiale pentru jucării”) la vechea Directivă privind jucăriile stabilește ca obiectiv valori-limită de biodisponibilitate maximă admisibilă pe zi, printre altele, pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur. Valorile-limită de biodisponibilitate definesc cantitatea maximă admisibilă a unei substanțe chimice care, prin utilizarea jucăriilor, poate fi absorbită și poate fi disponibilă pentru procese biologice în corpul uman. Aceste valori-limită de biodisponibilitate nu operează nicio distincție în funcție de consistența materialului jucăriei. Punctul 3 alineatul (2) prima teză din partea a II-a din anexa II la directiva menționată stabilește, printre altele, următoarele valori-limită, care exprimă biodisponibilitatea maximă zilnică admisibilă în μg: antimoniu: 0,2, arsenic: 0,1, bariu: 25,0, plumb: 0,7 și mercur: 0,5. În ceea ce privește nitrozaminele și substanțele nitrozabile, vechea Directivă privind jucăriile nu stabilește nicio valoare-limită.
6. Pe această bază, în temeiul unui mandat al Comisiei, Comitetul European pentru Standardizare a elaborat standardul armonizat european EN 71-3 „Siguranța jucăriilor” (denumit în continuare „EN 71-3”), care deduce din valorile-limită de biodisponibilitate „valori-limită de migrare” pentru materialele pentru jucării și descrie o procedură care permite determinarea acestora. Valorile-limită de migrare indică cantitatea maximă admisibilă dintr-o substanță chimică care poate migra, cu alte cuvinte care poate trece dintr-un produs către exterior, de exemplu care poate intra în piele sau în sucul gastric. Dacă valorile stabilite de EN 71-3 sunt respectate, se consideră că și valorile-limită de biodisponibilitate din vechea Directivă privind jucăriile sunt respectate. EN 71-3 stabilește, printre altele, valorile-limită de migrare următoare: antimoniu: 60 mg/kg, arsenic: 25 mg/kg, bariu: 1 000 mg/kg, plumb: 90 mg/kg și mercur: 60 mg/kg.
Noua Directivă privind jucăriile
7. În anul 2003, Comisia s-a angajat să revizuiască vechea Directivă privind jucăriile. La capătul a numeroase consultări ale unor experți cu privire la mai multe proiecte, Comisia a prezentat, la începutul anului 2008, Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind siguranța jucăriilor, propunere care a fost acceptată de Consiliu la 11 mai 2009, în pofida opoziției guvernului german, și a fost adoptată la 18 iunie 2009 pentru a deveni noua Directivă privind jucăriile. Punctul 13 din partea a treia (intitulată „Proprietăți chimice”) din anexa II (intitulată „Cerințe speciale de siguranță”) la această directivă stabilește direct limitele de migrare. Directiva operează o distincție în funcție de trei consistențe ale materialului jucăriei, după cum acesta este „uscat/friabil/sfărâmicios/flexibil”, „lichid sau lipicios” sau „răzuit”.
8. Punctul 13 din partea a treia din anexa II la noua Directivă privind jucăriile stabilește astfel valorile-limită de migrare următoare:
>lt>2
9. Articolul 54 din noua Directivă privind jucăriile impune statelor membre obligația de a asigura intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru transpunerea sa în ordinea lor juridică internă până la 20 ianuarie 2011 și de a le aplica începând cu 20 iulie 2011. Articolul 55 prevede o excepție, în sensul că punctul 3 din partea a treia din anexa II la vechea Directivă privind jucăriile este abrogată numai de la 20 iulie 2013. Valorile-limită de biodisponibilitate stabilite prin vechea Directivă privind jucăriile, precum și valorile-limită de migrare care sunt deduse de aici pentru materialele care servesc la fabricarea jucăriilor rămân în vigoare până la 20 iulie 2013, printre altele în ceea ce privește antimoniul, arsenul, bariul, plumbul și mercurul.
10. Potrivit guvernului german, articolul 55 din noua Directivă privind jucăriile este o lex specialis care derogă de la articolul 54, astfel încât, potrivit acestuia, punctul 13 din partea a treia din anexa II la din directiva menționată, dispoziție în discuție în prezenta cauză, nu trebuie să fie transpusă decât până la 20 iulie 2013. Comisia apreciază, dimpotrivă, că termenul de transpunere prevăzut la articolul 54 din noua Directivă privind jucăriile se aplică și metalelor grele la care se referă prezentul litigiu. Numai în interesul economiei articolul 55 ar prevedea o perioadă tranzitorie care expiră la 20 iulie 2013, termen în care jucăriile ale căror proprietăți chimice sunt conforme cu cerințele vechii Directive privind jucăriile pot continua să fie fabricate și comercializate. Această dispoziție nu ar avea drept scop să acorde statelor membre un termen mai lung de transpunere.
Dreptul național german
11. Vechea Directivă privind jucăriile a fost transpusă în dreptul național german prin regulament în anul 1989. Regulamentul de transpunere se referă la cerințele de siguranță impuse de anexa II la vechea Directivă privind jucăriile, care enunța valorile-limită de biodisponibilitate aplicabile, printre altele, celor cinci metale grele care sunt antimoniul, arsenul, bariul, plumbul și mercurul.
12. Dreptul național german a fost adaptat la noua situație juridică rezultată din publicarea noii Directive privind jucăriile în anul 2011. Cu toate acestea, nu a fost introdusă nicio modificare în ceea ce privește valorile-limită ale celor cinci metale grele sus-menționate, întrucât punctul 3 din partea a treia din anexa II la vechea Directivă privind jucăriile rămânea în vigoare. Acesta este motivul pentru care, prin scrisoarea de punere în întârziere din 22 noiembrie 2012, Comisia a inițiat împotriva Republicii Federale Germania, conform articolului 258 TFUE, o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru netranspunerea în parte a noii Directive privind jucăriile. Prin scrisoarea din 21 martie 2013, guvernul german a răspuns la punerea în întârziere, respingând orice neîndeplinire a obligațiilor, invocând faptul că partea a treia din anexa II la noua Directivă privind jucăriile nu și-ar produce efectele decât începând cu 20 iulie 2013.
Situația de fapt și procedura
13. Prin scrisoarea din 18 ianuarie 2011, guvernul german a solicitat Comisiei, conform articolului 114 alineatul (4) TFUE coroborat cu articolul 36 TFUE, aprobarea menținerii, după data de 20 iulie 2013, a dispozițiilor sale naționale privind valorile-limită pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur (conform punctului 3 din partea a II-a din anexa II la vechea Directivă privind jucăriile), precum și pentru nitrozamine și substanțe nitrozabile, pentru motivul că aceste dispoziții asigurau un nivel de protecție a sănătății copiilor superior celui introdus prin noua Directivă privind jucăriile. Guvernul german s-a referit în special la valorile-limită de migrare stabilite de aceasta din urmă pentru jucăriile care pot fi răzuite. Potrivit guvernului german, pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur, o comparație cu valorile-limită din EN 71-3 indică faptul că valorile-limită de migrare aplicabile în viitor sunt mai ridicate, astfel cum reiese din tabelul următor:
>lt>3
14. Guvernul german a arătat că, chiar dacă comparația s-ar limita la valorile aplicabile categoriei „material răzuit al jucăriei”, această comparație în sine ar fi suficientă pentru a demonstra, fără a fi necesar să se țină seama de celelalte două categorii, că aplicarea dispozițiilor noii Directive privind jucăriile conduce la o creștere netă a migrării admisibile a metalelor grele. Directiva menționată nu ar preciza în mod clar în ce proporție se situează valorile-limită de migrare ale fiecăreia dintre cele trei categorii unele în raport cu celelalte. Prin urmare, ar trebui să se plece de la principiul că cantitatea indicată poate migra în fiecare zi din fiecare categorie. Valorile-limită de migrare ar trebui, așadar, să fie apreciate în mod cumulativ și adunate, pentru a defini expunerea totală în cazul în care un copil are contact cu jucării din cele trei categorii în cursul unei singure zile.
15. Prin decizia atacată, notificată la 2 martie 2012, Comisia a aprobat cererea guvernului german fără restricții pentru nitrozamine și substanțe nitrozabile. Pentru bariu și plumb, Comisia a aprobat cererea „până la data intrării în vigoare a dispozițiilor UE de stabilire a unor noi limite […] sau până la 21 iulie 2013”. În schimb, pentru antimoniu, arsen și mercur, Comisia a respins cererea.
16. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 14 mai 2012, guvernul german a introdus o acțiune vizând anularea deciziei atacate, în măsura în care Comisia a respins în aceasta cererea sa de menținere a dispozițiilor naționale privind valorile-limită pentru antimoniu, arsen și mercur și nu a aprobat-o decât până la 21 iulie 2013 pentru bariu și plumb.
17. Prin act separat, depus la grefa Tribunalului la 13 februarie 2013, guvernul german a introdus prezenta cerere de măsuri provizorii, în cadrul căreia acesta solicită, în esență, președintelui Tribunalului:
– aprobarea, cu titlu provizoriu, a dispozițiilor naționale notificate de menținere a valorilor-limită pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur, până la pronunțarea hotărârii Tribunalului cu privire la acțiunea principală;
– în subsidiar, obligarea Comisiei să aprobe, cu titlu provizoriu, dispozițiile naționale menționate, până la pronunțarea hotărârii Tribunalului cu privire la acțiunea principală.
18. În observațiile formulate cu privire la cererea de măsuri provizorii depuse la grefa Tribunalului la 28 februarie 2013, Comisia solicită președintelui Tribunalului:
– declararea inadmisibilității acțiunii sau, în subsidiar, respingerea acesteia ca nefondată;
– obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată suplimentare ocazionate de procedura măsurilor provizorii odată cu pronunțarea cu privire la cheltuielile de judecată în litigiul principal.
19. Guvernul german a răspuns la observațiile Comisiei prin memoriul din 14 martie 2013. Comisia a exprimat o opinie definitivă cu privire la acesta prin memoriul din 27 martie 2013.
În drept
20. Dintr-o coroborare a articolelor 278 TFUE și 279 TFUE, pe de o parte, cu articolul 256 alineatul (1) TFUE, pe de altă parte, rezultă că judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, în măsura în care consideră că împrejurările o impun, poate ordona suspendarea executării unui act atacat sau poate dispune măsurile provizorii necesare.
21. Articolul 104 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului prevede că cererea de măsuri provizorii trebuie să indice obiectul litigiului, împrejurările care determină urgența, precum și motivele de fapt și de drept care justifică, la prima vedere, dispunerea măsurii provizorii solicitate. Astfel, suspendarea executării unui act și adoptarea altor măsuri provizorii pot fi dispuse de judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii dacă se demonstrează că dispunerea lor este justificată, la prima vedere, în fapt și în drept ( fumus boni iuris ) și că sunt urgente în sensul în care, pentru a evita prejudicierea gravă și ireparabilă a intereselor părții care le solicită, acestea trebuie adoptate și trebuie să își producă efectele anterior pronunțării unei hotărâri în acțiunea principală. Dacă este cazul, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii efectuează și evaluarea comparativă a intereselor existente (a se vedea Ordonanța președintelui Tribunalului din 13 aprilie 2011, Westfälische Drahtindustrie și alții/Comisia, T-393/10 R, Rep., p. II-1697, punctul 12 și jurisprudența citată).
22. În cadrul acestei examinări de ansamblu, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii dispune de o largă putere de apreciere și are libertatea să stabilească, în raport cu particularitățile cauzei, modul în care trebuie verificată respectarea acestor condiții diferite, precum și ordinea examinării, de vreme ce nicio normă juridică nu îi impune o schemă de analiză prestabilită pentru a aprecia necesitatea de a statua în mod provizoriu (a se vedea Ordonanța Westfälische Drahtindustrie și alții/Comisia, citată anterior, punctul 13 și jurisprudența citată).
23. Judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii apreciază că dispune de toate informațiile necesare pentru a se pronunța cu privire la prezenta cerere de măsuri provizorii, fără a proceda, în prealabil, la ascultarea susținerilor orale ale părților.
Cu privire la admisibilitatea cererii de măsuri provizorii
24. Comisia consideră că cererea de măsuri provizorii este inadmisibilă, întrucât Republica Federală Germania nu are interesul de a exercita acțiunea. Dacă cererea din litigiul principal, care vizează obținerea anulării unei decizii negative, ar fi admisă, Comisia ar trebui să adopte o nouă decizie privind acordarea unei derogări, în temeiul articolului 114 alineatul (4) TFUE, ținând seama de hotărârea de anulare și exercitând vasta putere de apreciere care îi revine în astfel de circumstanțe. Prin cererea de măsuri provizorii formulată, Republica Federală Germania ar încerca, în realitate, să obțină suspendarea executării unei decizii negative. Or, o astfel de pretenție ar fi în principiu de neconceput în cadrul unei proceduri a măsurilor provizorii (a se vedea Ordonanța președintelui Tribunalului din 17 decembrie 2009, Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisia, T-396/09 R, nepublicată în Repertoriu, denumită în continuare „Ordonanța Milieudefensie”, punctul 34 și jurisprudența citată). Potrivit Comisiei, Republica Federală Germania încearcă să eludeze această regulă de admisibilitate prin limitarea obiectului cererilor de măsuri provizorii și, pentru a atinge acest obiectiv, ar prezenta, în procedura privind măsurile provizorii, capete ale concluziilor care depășesc concluziile pe care le-a prezentat în litigiul principal, ceea ce ar amenința echilibrul instituțional.
25. În ceea ce privește cererea principală, prin care se solicită ca judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii să procedeze el însuși la aprobarea provizorie a menținerii dispozițiilor naționale în litigiu, Comisia observă că, în cadrul controlului legalității, instanța Uniunii nu se poate comporta ca o autoritate administrativă și nici nu poate proceda la aprecieri complexe ale unor aspecte tehnice în locul său. În ceea ce privește capătul de cerere subsidiar, dacă ar fi primit în cadrul procedurii măsurilor provizorii, acesta ar însemna obligarea Comisiei să tragă consecințe determinate din hotărârea de anulare. Dreptul Uniunii nu ar prevedea acest tip de cerere de somație, care ar echivala cu dispunerea unei măsuri care depășește competențele instanței de fond (Ordonanța Milieudefensie, punctul 42). Pe de altă parte, admisibilitatea unei cereri de măsuri provizorii ar fi condiționată de existența unei legături strânse între măsura provizorie solicitată și concluziile acțiunii principale. Judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii nu și-ar putea asuma competențe pe care nu le deține instanța de fond (Ordonanța Milieudefensie, punctul 39 și următoarele). Or, tocmai acest lucru încearcă să îl obțină reclamanta.
26. Guvernul german consideră, în schimb, că există într-adevăr o legătură de conexitate între cererea de măsuri provizorii și cererea pe fond. Dispozițiile care reglementează acțiunea privind măsurile provizorii ar fi o expresie a dreptului de acces la justiție care este consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (JO 2010, C 83, p. 389) (denumită în continuare „carta”). Acestea ar garanta reclamantului dreptul de a obține o protecție jurisdicțională provizorie în măsura în care aceasta este necesară pentru a asigura deplina eficacitate a hotărârii care va fi pronunțată pe fond. Atunci când, precum în prezenta cauză, acțiunea principală se referă, în realitate, la o cerere de somație, dar solicitantul trebuie să formuleze o acțiune în anulare, o protecție jurisdicțională provizorie ar trebui să fie acordată fie în temeiul articolului 278 TFUE, fie în temeiul articolului 279 TFUE.
27. În această privință, trebuie amintit că finalitatea procedurii măsurilor provizorii este aceea de a garanta deplina eficacitate a viitoarei hotărâri pe fond [a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Curții din 27 septembrie 2004, Comisia/Akzo și Akcros, C-7/04 P(R), Rec., p. I-8739, punctul 36]. În consecință, această procedură are un caracter accesoriu în raport cu procedura principală pe care se grefează (Ordonanța președintelui Tribunalului din 12 februarie 1996, Lehrfreund/Consiliul și Comisia, T-228/95 R, Rec., p. II-111, punctul 61), astfel încât hotărârea pronunțată de judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să aibă un caracter provizoriu în sensul că aceasta nu poate nici să prejudece sensul viitoarei hotărâri pe fond, nici să o lipsească de efect util (Ordonanța președintelui Curții din 17 mai 1991, CIRFS și alții/Comisia, C-313/90 R, Rec., p. I-2557, punctul 24, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 12 decembrie 1995, Connolly/Comisia, T-203/95 R, Rec., p. II-2919, punctul 16). În plus, măsura asigurătorie solicitată trebuie să prezinte o legătură suficient de strânsă cu obiectul acțiunii principale și nu se poate situa în afara cadrului hotărârii pe fond susceptibile să fie pronunțată de Tribunal (Ordonanța președintelui Tribunalului din 29 martie 2001, Goldstein/Comisia, T-18/01 R, Rec., p. II-1147, punctul 14, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 2 iulie 2004, Sumitomo Chemical/Comisia, T-78/04 R, Rec., p. II-2049, punctul 43).
28. Astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat, o cerere de măsuri provizorii prin care nu se urmărește obținerea suspendării executării unei decizii negative este în principiu inadmisibilă, întrucât suspendarea solicitată nu este de natură, în sine, să modifice situația juridică a solicitantului. Cu toate acestea, ceea ce a solicitat guvernul german nu este exact o cerere de suspendare a executării în sensul articolului 278 TFUE. Acesta a solicitat mai degrabă adoptarea unei măsuri provizorii în sensul articolului 279 TFUE. Or, nici articolul 279 TFUE, nici articolul 104 din Regulamentul de procedură, nici, cu atât mai mult, articolul 47 din cartă nu permit declararea drept inadmisibilă a unei astfel de cereri pentru simplul motiv că acțiunea pe care se grefează vizează anularea unei decizii negative [a se vedea în această privință și Ordonanța vicepreședintelui Curții din 7 martie 2013, EDF/Comisia, C-551/12 P(R), punctul 41].
29. Acesta este motivul pentru care jurisprudența cuprinde numeroase exemple de măsuri provizorii care au fost adoptate în cadrul unor acțiuni în anularea unor decizii negative. În aceste împrejurări, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii a apreciat, astfel, ca fiind necesar să acorde protecția juridică solicitată până la închiderea procedurii principale (a se vedea în special dispozitivul Ordonanței președintelui Tribunalului din 28 aprilie 2009, United Phosphorus/Comisia, T-95/09 R, nepublicată în Repertoriu, al Ordonanțelor din 16 noiembrie 2012, Evonik Degussa/Comisia, T-341/12 R, și al Ordonanței Akzo Nobel și alții/Comisia, T-345/12 R, precum și al Ordonanței din 11 martie 2013, Pilkington Group/Comisia, T-462/12 R).
30. Trebuie să se constate că particularitățile prezentei cauze pledează în mod deosebit în favoarea admisibilității măsurii provizorii solicitate de guvernul german.
31. Astfel, articolul 55 din noua Directivă privind jucăriile prevede că punctul 3 din partea a II-a din anexa II la vechea Directivă privind jucăriile – care conține valorile-limită pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur pe care guvernul german dorește să le mențină astfel cum figurează în dreptul național – nu va fi abrogată decât de la 20 iulie 2013. Aceasta înseamnă că valorile-limită în litigiu rămân în vigoare până la 20 iulie 2013. În măsura în care Comisia, în decizia atacată, a respins cererea de menținere pentru antimoniu, arsen și mercur și nu a admis-o pentru bariu și plumb decât până la 21 iulie 2013, interdicția menținerii care rezultă de aici nu va produce efecte decât la data de 21 iulie 2013. În consecință, guvernul german poate, în orice caz, să continue să aplice precedentele valori-limită în cauză până la 20 iulie 2013, cu sau fără autorizația Comisiei, fără ca acest lucru să afecteze eventuala sa obligație de a transpune, anterior acestei date, punctul 13 din partea a treia din anexa II la noua Directivă privind jucăriile în dreptul național (a se vedea punctul 12 de mai sus).
32. În aceste condiții, guvernul german trebuia să formuleze o acțiune în anularea deciziei atacate în termenul stabilit la articolul 263 alineatul (6) TFUE, cu alte cuvinte înaintea jumătății lunii mai 2012, deși protecția jurisdicțională provizorie prevăzută la articolul 278 TFUE îi este refuzată până la 20 iulie 2013 deoarece, până la această dată, situația juridică pe care dorește să o instituie – în sensul aplicabilității continue a precedentelor valori-limită – este deja asigurată de articolul 55 din noua Directivă privind jucăriile. Guvernul german nu poate, așadar, în mod logic, să solicite menținerea acestor valori-limită dincolo de 20 iulie 2013 decât prin intermediul unei măsuri provizorii dispuse conform articolului 279 TFUE. În consecință, Comisia nu îi poate imputa faptul că încearcă să eludeze în mod ilicit procedura prevăzută de articolul 278 TFUE.
33. În măsura în care Comisia susține că măsura provizorie solicitată amenință echilibrul instituțional și depășește cadrul competențelor instanței de fond, trebuie amintit că, în materia măsurilor provizorii, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii dispune de competențe al căror impact în privința instituțiilor vizate ale Uniunii depășește efectele aferente unei hotărâri de anulare (a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Curții din 5 august 1983, CMC/Comisia, 118/83 R, Rec., p. 2583, punctul 53, și dispozitivul Ordonanței președintelui Tribunalului din 19 februarie 1993, Langnese-Iglo și Schöller/Comisia, T-7/93 R și T-9/93 R, Rec., p. II-131), cu condiția ca aceste măsuri provizorii să se aplice numai pe durata procedurii principale, să nu prejudece hotărârea pe fond și să nu împiedice efectul util al acesteia.
34. Astfel cum a observat în mod întemeiat guvernul german, adoptarea măsurii provizorii pe care o solicită nu ar prejudeca hotărârea pe fond. Menținerea dispozițiilor naționale notificate nu ar fi aprobată decât pentru un interval de timp limitat, respectiv până la adoptarea hotărârii pe fond. Această aprobare pur provizorie nu ar implica nicio apreciere a temeiniciei deciziei atacate, apreciere care va face obiectul hotărârii pe fond. Mai mult, cererea de măsuri provizorii, prin care guvernul german urmărește, în esență, să poată aplica precedentele valori-limită după data de 20 iulie 2013, prezintă o legătură suficient de strânsă cu acțiunea prin care se solicită anularea deciziei atacate, întrucât aceasta îi interzice de facto să le mențină în vigoare după această dată.
35. În ceea ce privește efectul util al hotărârii care trebuie să fie pronunțată pe fond, este evident că adoptarea măsurii provizorii solicitate nu ar afecta efectul unei hotărâri de respingere a acțiunii în anulare formulate de guvernul german, întrucât, conform articolului 107 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, această măsură devine automat caducă la data pronunțării hotărârii. În cazul în care Tribunalul anulează decizia atacată, Comisia este obligată, conform articolului 266 TFUE, să ia măsurile pe care le implică această anulare, cu respectarea motivelor hotărârii. Presupunând că Comisia respinge din nou cererea de menținere formulată de guvernul german, bazându-se, de exemplu, pe noi motive, măsura devenită caducă prin efectul articolului 107 alineatul (3) din Regulamentul de procedură nu s-ar opune acestei consecințe a hotărârii. În schimb, în cazul în care Comisia admite cererea de menținere pentru a se conforma motivelor hotărârii, măsura provizorie solicitată este în mod special adecvată pentru a garanta, din acest moment, efectul deplin al unei viitoare hotărâri de anulare care ar face obiectul unei astfel de executări.
36. În aceste condiții, Comisia nu poate susține în mod util că măsura provizorie solicitată ar depăși ceea ce Tribunalul ar putea acorda într-o viitoare hotărâre de anulare. În această privință, este suficient să se constate, în scopul prezentei examinări a admisibilității cererii de măsuri provizorii, că guvernul german a indicat în mod pertinent (a se vedea Hotărârea Curții din 28 ianuarie 1986, Cofaz și alții/Comisia, 169/84, Rec., p. 391, punctul 28) că valorile-limită naționale notificate Comisiei în vederea menținerii lor garantau un nivel de protecție a sănătății copiilor mai ridicat decât cel care rezultă din aplicarea valorilor-limită din noua Directivă privind jucăriile, că faptul de a-i refuza adoptarea măsurii provizorii pe care o solicită pentru perioada cuprinsă între 21 iulie 2013 și pronunțarea hotărârii pe fond ar reprezenta o amenințare cu un prejudiciu grav si ireparabil pentru sănătatea copiilor și că interesul a cărui protecție se solicită, și anume sănătatea publică, are o importanță crucială.
37. Această expunere concludentă a guvernului german permite judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii, în scopul examinării admisibilității cererii care îi este prezentată, să garanteze cu o certitudine suficientă că, pentru a-și îndeplini obligațiile pe care le-ar presupune o hotărâre de anulare, Comisia ar accepta cererea de menținere în litigiu. Măsura provizorie solicitată ar rămâne astfel în limita măsurilor pe care Comisia ar fi, după toate aparențele, obligată să le adopte în executarea unei astfel de hotărâri.
38. Cu privire la acest aspect, trebuie să se facă distincția între prezenta cauză și cea în care în care s-a pronunțat Ordonanța Milieudefensie, care avea ca obiect o autorizație de derogare prin care Comisia exonerase un stat membru de respectarea anumitor valori-limită în materie de calitate a aerului. Comisia respinsese ca inadmisibilă cererea care îi fusese adresată de o organizație de protecție a mediului, solicitând efectuarea unei „reexaminări interne” a acestei autorizații. Organizația reclamantă formulase o acțiune în anulare împotriva acestei decizii de respingere, iar nu împotriva autorizației de derogare în sine. În plus, aceasta formulase o cerere de măsuri provizorii solicitând, printre altele, somarea Comisiei să oblige statul membru în cauză să respecte fără întârziere valorile-limită. La punctele 37-41 din Ordonanța Milieudefensie, cererea de măsuri provizorii a fost declarată inadmisibilă pentru motivul că acordarea măsurii provizorii solicitate ar fi însemnat, în fapt, constrângerea Comisie să retragă derogarea, în timp ce o hotărâre de anulare a deciziei de respingere ar fi obligat-o numai să acționeze și să efectueze reexaminarea inițial refuzată, fără să aducă atingere rezultatului său, cu atât mai mult cu cât dezbaterea dintre părți, departe de a urmări acest rezultat, privea numai aspecte de admisibilitate. Astfel, retragerea derogării nu ar fi fost în niciun mod consecința necesară a acestei hotărâri, astfel încât măsura provizorie ar fi depășit cu mult măsurile pe care Comisia ar fi trebuit să le adopte pentru a se conforma hotărârii de anulare în temeiul articolului 266 TFUE (a se vedea, în legătură cu o configurare similară privind dreptul Uniunii în materia ajutoarelor de stat, Ordonanța CIRFS și alții/Comisia, citată anterior, punctele 20-23).
39. Rezultă din tot ceea ce precedă că cererea de măsuri provizorii trebuie să fie declarată admisibilă, dar numai în ceea ce privește capătul de cerere prezentat cu titlu subsidiar. Astfel, rezultă din dispozițiile coroborate ale articolului 114 alineatele (4) și (6) TFUE că numai Comisia este competentă să autorizeze cererile de menținere care îi sunt adresate de statele membre, în timp ce judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii nu are, în principiu, competența să someze instituția în cauză să adopte măsuri determinate sau să se abțină să facă acest lucru.
Cu privire la fumus boni iuris
40. Rezultă din jurisprudență că condiția privind fumus boni iuris este îndeplinită atunci când cel puțin unul dintre motivele invocate de reclamant în susținerea acțiunii principale este, la prima vedere, pertinent și, în orice caz, nu este lipsit de temei. Este suficient în acest sens ca motivul respectiv să ridice probleme complexe și delicate care, la prima vedere, nu pot fi înlăturate ca fiind lipsite de pertinență, ci necesită o examinare aprofundată, care este rezervată instanței competente să se pronunțe asupra fondului, sau să reiasă din argumentele prezentate de părți că există, în cadrul procedurii principale, o controversă juridică semnificativă, a cărei soluție nu este evidentă de la bun început (a se vedea în acest sens Ordonanța Westfälische Drahtindustrie și alții/Comisia, citată anterior, punctul 54, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 19 septembrie 2012, Grecia/Comisia, T-52/12, punctul 13, precum și jurisprudența citată).
Cu privire la autorizarea temporară a valorilor-limită pentru plumb și pentru bariu
41. Potrivit guvernului german, decizia atacată încalcă articolul 114 TFUE întrucât Comisia a supus aprobarea dispozițiilor naționale notificate privind valorile-limită pentru plumb și bariu unui termen care expiră cel târziu la 21 iulie 2013. Articolul 114 alineatul (6) primul paragraf TFUE nu ar prevedea o astfel de restricție cronologică, astfel încât Comisia nu ar putea alege între aprobare și respingere. Termenul în care Comisia trebuie să adopte decizia ar fi limitat în mod expres la șase luni. Modul de redactare a acestei dispoziții nu i-ar permite să impună o restricție temporală, a fortiori o restricție abruptă precum cea pe care a impus-o în prezenta cauză, care ar lăsa serviciilor sale libertatea de a examina apoi eventualele adaptări ale măsurii de armonizare.
42. Guvernul german adaugă că structura articolului 114 alineatul (6) primul paragraf TFUE pledează și ea împotriva posibilității Comisiei de a prevedea, într-o decizie adoptată pe acest temei, o limitare în timp. În primul rând, al doilea paragraf al alineatului (6) ar crea o prezumție de aprobare în cazul în care Comisia nu se pronunță în termenul de șase luni prevăzut la paragraful precedent. În al doilea rând, în conformitate cu al treilea paragraf al respectivului alineat (6), Comisia nu ar putea prelungi termenul inițial cu șase luni decât cu titlu excepțional. În al treilea rând, articolul 114 alineatul (7) TFUE ar impune Comisiei, atunci când aprobă dispoziții naționale notificate, să examineze imediat dacă este oportun să propună o adaptare a măsurii de armonizare. Această regulă ar avea ca obiect să asigure că lentoarea unei proceduri de menținere a dispozițiilor naționale nu aduce atingere statului membru solicitant. Comisia ar fi, așadar, obligată în mod expres să examineze oportunitatea și întinderea unei eventuale adaptări imediat după acordarea aprobării.
43. Comisia răspunde că argumentația guvernului german ignoră sistemul creat prin articolul 114 TFUE. Astfel, autorizarea dispozițiilor naționale mai stricte ar constitui tocmai o derogare de la măsurile de armonizare. Departe de a invoca o excepție, Comisia nu ar condiționa aprobarea de o restricție temporală decât pentru a crea o situație compatibilă cu măsura de armonizare, aprobând în același timp, pentru o perioadă limitată, un nivel de protecție superior. Limitarea în timp ar permite închiderea rapidă a procedurii și evitarea unei eventuale a doua proceduri întemeiate pe articolul 114 alineatul (4) TFUE. Comisia ar fi reținut această soluție întrucât Republica Federală Germania își manifestase foarte timpuriu dezaprobarea față de abordarea aleasă de Comisie, în pofida faptului că inițiase deja demersuri în vederea unei adaptări a valorilor-limită la cunoștințele științifice cele mai recente. Prin urmare, ar fi părut logic să limiteze autorizarea în timp, întrucât era singurul mod de a garanta aplicarea unor reguli uniforme în orice moment substanțelor în cauză prezente în jucăriile comercializate pe piața internă.
44. Comisia susține că a bloca orice măsură vizând introducerea unor dispoziții mai stricte la scara Uniunii până la închiderea procedurii prevăzute la articolul 114 alineatul (6) TFUE ar fi contrar obiectivului de protecție pe care îl urmărește noua Directivă privind jucăriile și importanței pe care dreptul Uniunii o acordă protecției sănătății. Un astfel de rezultat ar fi în mod vădit absurd. Dimpotrivă, a-și limita autorizațiile în timp ar da Comisiei posibilitatea să găsească la nevoie soluții mai flexibile care să afecteze cât mai puțin posibil funcționarea pieței interne și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii. Aceasta i-ar permite, în același timp, să țină seama de preocupările legitime ale statelor membre.
45. În această privință, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii constată mai întâi că, la punctul 54 din decizia atacată, Comisia a recunoscut în mod expres că limitele de migrare pentru plumb stabilite de noua Directivă privind jucăriile nu ofereau un nivel corespunzător de protecție pentru copii, ceea ce ar fi determinat-o să inițieze o procedură de revizuire a valorilor-limită în cauză. Acesta este motivul pentru care Comisia a considerat, la punctul 55 din decizia atacată, că dispozițiile naționale notificate privind plumbul erau justificate prin necesitatea majoră de protecție a sănătății umane. Aceeași este situația, în continuare, în ceea ce privește bariul: la punctul 48 din decizia atacată, Comisia a recunoscut de asemenea în mod expres că valorile preconizate de guvernul german păreau să garanteze un nivel mai ridicat de protecție a sănătății copiilor. Acesta este motivul pentru care, la punctul 51 din decizia atacată, Comisia a declarat că dispozițiile naționale notificate privind bariul erau justificate prin necesitatea majoră de protecție a sănătății umane.
46. În sfârșit, trebuie să se adauge că, la punctul 94 din decizia atacată, Comisia a observat că măsurile naționale notificate de Republica Federală Germania pentru plumb și bariu nu constituiau nici un mijloc de discriminare arbitrară, nici o restricție disimulată în comerțul dintre statele membre și nici un obstacol disproporționat în funcționarea pieței interne. Comisia a concluzionat de aici că avea motive să admită că aceste măsuri puteau fi autorizate, „cu condiția unei limitări în timp”.
47. Astfel, rezultă că Comisia a confirmat că toate condițiile de aplicare a articolului 114 alineatele (4) și (6) TFUE erau îndeplinite în ceea ce privește plumbul și bariul. Mai mult, Comisia a recunoscut că este de acord cu Republica Federală Germania cu privire la faptul că aprobarea trebuia să fie acordată atunci când erau îndeplinite condițiile stabilite la articolul 114 alineatele (4) și (6) TFUE. Totuși, Comisia a indicat că printre aceste condiții figura și cea privind caracterul necesar al dispozițiilor naționale, situație care s-ar întâlni în prezenta cauză până la adoptarea valorilor-limită care rezultă din noua Directivă privind jucăriile. Dincolo de această limită temporală, dispozițiile naționale ar înceta să fie necesare. Această situație ar pleda în favoarea limitării în timp care însoțește aprobarea Comisiei.
48. În ceea ce privește revizuirea valorilor-limită stabilite de noua Directivă privind jucăriile, Comisia a precizat, în observațiile formulate cu privire la cererea de măsuri provizorii, că notificase Organizației Mondiale a Comerțului, la 3 ianuarie 2013, un proiect de regulament de modificare a directivei menționate și de adaptare a valorilor-limită aplicabile pentru bariu. Odată notificat acest proiect, Comisia ar trebui să respecte un termen de 60 de zile, respectiv până la 4 martie 2013, înainte de a putea să adopte regulamentul. La expirarea termenului și după luarea în considerare a eventualelor observații, Comisia ar putea prezenta proiectul în cauză comitetului de reglementare, ceea ce ar fi „prevăzut să facă” în martie 2013 ulterior procedurii scrise. „Dacă comitetul de reglementare aprobă proiectul cu majoritate calificată”, va începe să curgă un termen de trei luni, în care Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene vor putea emite obiecții. „Dacă acestea nu prezintă obiecții”, Comisia va putea adopta proiectul. Noile limite de migrare pentru bariu ar putea, așadar, intra în vigoare în iulie 2013.
49. Astfel cum această expunere permite să se înțeleagă cu ușurință, intrarea în vigoare a noilor valori de migrare pentru bariu avute în vedere de Comisie depinde de mai multe elemente subtile. Supunând aprobarea sa unui termen imperativ „[care nu depășește data de] 21 iulie 2013”, astfel cum a procedat la articolul 1 din decizia atacată, Comisia a creat, așadar, prima facie, riscul ca Republica Federală Germania să fie obligată să renunțe la normele sale naționale înainte de intrarea în vigoare a unor eventuale valori noi de migrare, deși aceste norme garantează în mod incontestabil un nivel de protecție mai ridicat decât cel pe care îl oferă valorile actuale din noua Directivă privind jucăriile și menținerea normelor menționate este, prin urmare, justificată de importante cerințe de protecție a sănătății. În consecință, argumentele guvernului german – potrivit cărora impunerea unui astfel de termen nu corespunde unei „mențineri” în sensul articolului 114 alineatul (4) TFUE și reprezintă sustragerea sistemului de la termenele și de la prezumția de aprobare instituită la articolul 114 alineatele (4)-(7) TFUE – par prima facie a fi întemeiate.
50. Acest lucru este valabil a fortiori pentru adaptarea valorilor-limită aplicabile pentru plumb pe care le are în vedere Comisia. Astfel, însăși aceasta pornește de la principiul că noile valori vor putea fi adoptate cel mai devreme în ianuarie 2014, cu alte cuvinte, în orice caz, după expirarea termenului imperativ care însoțește aprobarea sa, care expiră la 21 iulie 2013.
51. Trebuie, așadar, să se constate că argumentele pe care le-a prezentat guvernul german în legătură cu aprobarea limitată în timp a valorilor-limită aplicabile pentru plumb și pentru bariu prezintă un caracter foarte serios și ridică probleme care, la prima vedere, necesită o examinare aprofundată, care este de competența instanței de fond. În această privință, cererea de măsuri provizorii prezintă, așadar, un fumus boni iuris .
52. Trebuie observat încă de pe acum că, în ipoteza în care cererea de măsuri provizorii ar fi admisă cu privire la acest aspect, Comisia ar putea introduce în orice moment o cerere în temeiul articolului 108 din Regulamentul de procedură, în cazul în care consideră că împrejurările s-au schimbat într-un mod de natură să justifice o modificare sau o abrogare a măsurii provizorii, situație care s-ar întâlni, de exemplu, dacă ar interveni între timp o adaptare a valorilor-limită aplicabile pentru plumb sau pentru bariu sau pentru aceste două elemente.
Cu privire la respingerea cererii de aprobare a valorilor-limită aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur
53. Potrivit guvernului german, decizia atacată încalcă articolul 114 alineatele (4) și (6) TFUE, întrucât Comisia nu a respectat criteriul de apreciere pertinent, deoarece, pentru a-și justifica refuzul de a menține dispozițiile naționale aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur, aceasta i-a reproșat faptul că a omis să demonstreze că limitele de migrare prevăzute de noua Directivă privind jucăriile nu ofereau un nivel adecvat de protecție sau că acestea ar avea probabil efecte nefaste asupra sănătății. Astfel, după cum ar rezulta din Hotărârea Curții din 20 martie 2003, Danemarca/Comisia (C-3/00, Rec., p. I-2643, punctele 63 și 64), un stat membru ar putea, pentru a justifica menținerea dispozițiilor sale naționale, să invoce faptul că evaluează riscul pentru sănătatea publică în alt mod decât cel utilizat de legiuitorul Uniunii în măsura de armonizare în cauză. Statul membru solicitant ar trebui numai să stabilească, cu această ocazie, că normele sale naționale asigură un nivel de protecție a sănătății mai ridicat decât măsura de armonizare din dreptul Uniunii și că acestea nu depășesc ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv.
54. Contrar celor afirmate de Comisie, guvernul german s-ar fi achitat de toate obligațiile în materie de probă. Valorile-limită naționale, care sunt identice cu cele de la punctul 3 din partea a II-a din anexa II la vechea Directivă privind jucăriile, și valorile-limită prevăzute la punctul 13 din partea a treia din anexa II la noua Directivă privind jucăriile nu ar putea fi comparate decât după transformare, întrucât cele dintâi sunt exprimate în termeni de biodisponibilitate, în timp ce ultimele sunt exprimate în termeni de valori-limită de migrare. Guvernul german ar fi efectuat transformarea în valori-limită de migrare pe baza standardului EN 71-3 (a se vedea punctul 6 de mai sus), iar ulterior ar fi comparat valorile-limită de biodisponibilitate după epuizarea valorilor-limită de migrare maxime autorizate de noua Directivă privind jucăriile pentru cele trei categorii de consistență ale jucăriilor cu cele din vechea Directivă privind jucăriile (indiferent de consistența jucăriei). După această transformare, valorile-limită de migrare prevăzute de dispozițiile naționale notificate s-ar fi dovedit inferioare celor care sunt prevăzute în noua Directivă privind jucăriile. Pentru elementele în cauză, aceasta din urmă ar autoriza, așadar, o migrare superioară celei care este permisă prin dispozițiile naționale menționate, ceea ce ar determina o expunere mai puternică a copiilor la substanțele nocive. Aceasta ar demonstra că aceleași dispoziții naționale garantează un nivel de protecție mai ridicat decât cel care rezultă din aplicarea noii Directive privind jucăriile, astfel cum ar confirma tabelul următor:
>lt>4
55. În opinia guvernului german, aceasta demonstrează că, pentru fiecare element și fiecare consistență, valorile-limită de biodisponibilitate prevăzute de vechea Directivă privind jucăriile sunt inferioare celor prevăzute de noua Directivă privind jucăriile. În consecință, ar reieși deja dintr-o examinare distinctă pentru fiecare consistență că dispozițiile naționale notificate asigură un nivel mai ridicat de protecție a sănătății copiilor decât prevederile din noua Directivă privind jucăriile. Or, această constatare ar fi întărită dacă s-ar efectua, pentru fiecare element, o examinare globală însumând valorile-limită de biodisponibilitate prevăzute de noua Directivă privind jucăriile, după transformare, pentru cele trei consistențe de material al jucăriilor.
56. Comisia apreciază, în schimb, că dispozițiile naționale notificate (și valorile-limită prevăzute de vechea Directivă privind jucăriile pe care aceste dispoziții se bazează) nu protejează sănătatea mai eficace decât dispozițiile noii Directive privind jucăriile și că, dimpotrivă, în majoritatea cazurilor, normele germane asigură o protecție în mod clar mai redusă împotriva antimoniului, a arsenului și a mercurului, astfel cum ar demonstra tabelul următor, în care valorile-limită de migrare prevăzute de noua Directivă privind jucăriile sunt comparate cu măsurile notificate de guvernul german, cifrele făcând trimitere la cantitatea maximă acceptabilă în mg din fiecare element care poate fi eliberată (care poate „migra”) dintr-un kg de material de jucărie:
>lt>5
57. Potrivit Comisiei, rezultă clar din acest tabel că, pentru materiile lichide și uscate, valorile notificate de guvernul german sunt net superioare celor din noua Directivă privind jucăriile. Valorile-limită notificate ar fi inferioare numai pentru materialele răzuite, care ar fi totuși, în general, mai puțin disponibile, tocmai pentru că acestea trebuie să fie mai întâi răzuite.
58. Comisia contestă comparația pe care guvernul german a realizat-o în tabelul pe care i l-a prezentat (a se vedea punctul 54 de mai sus). Astfel, cea de a doua coloană ar indica biodisponibilitatea urmărită ca obiectiv de dispozițiile naționale germane (și de vechea Directivă privind jucăriile), în timp ce cele trei coloane din dreapta acesteia ar indica biodisponibilitatea atinsă în practică în urma noii Directive privind jucăriile, cu alte cuvinte ținând seama de cantitatea de material de jucărie absorbită. Pentru corectitudinea comparației, ar trebui, și în cazul vechii Directive privind jucăriile, să se calculeze biodisponibilitatea susceptibilă să fie atinsă în practică, pentru cele trei consistențe de material de jucărie. În acest scop, s-ar impune înmulțirea valorii-limită de migrare pentru un element determinat, respectiv cantitatea maximă din acest element care se acceptă să fie eliberată de un kg de material de jucărie, cu cantitatea de material de jucărie înghițită de copilul care se joacă: 100 mg pentru materialul uscat (și altele), 400 mg pentru argila pentru modelat și vopselele pentru pictat cu degetele sau materialul lichid (și altele) și 8 mg pentru materialul răzuit. Tabelul următor ar ilustra acest rezultat:
>image>10
59. Această comparație ar arăta că, pentru antimoniu, arsen și mercur, noua Directivă privind jucăriile este, cu excepția materialului răzuit, mai severă în ansamblu decât reglementarea pe care Republica Federală Germania dorește să fie autorizată să o mențină. Dispozițiile notificate nu ar servi, așadar, pentru protecția sănătății, astfel încât elementul decisiv cerut de articolul 114 alineatul (4) TFUE, și anume caracterul adecvat al măsurii, ar lipsi în procedura principală.
60. În această privință, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să constate că controversa care opune guvernul german și Comisia în legătură cu valorile-limită „corecte” pentru antimoniu, arsen și mercur prezente în jucării ridică probleme de o înaltă tehnicitate. Acest lucru este adevărat în special pentru transformarea valorilor-limită de migrare și de biodisponibilitate.
61. În ceea ce privește această transformare, guvernul german contestă relevanța „valorilor-limită de biodisponibilitate susceptibile să fie atinse în practică” pe care Comisia le-a obținut prin înmulțirea valorilor-limită de migrare corespunzătoare standardului EN 71-3 cu estimările de cantități absorbite, respectiv 100 mg, 400 mg și 8 mg. Această obiecție nu este lipsită de temei la prima vedere, în măsura în care guvernul german observă că valorile-limită de migrare ale standardului EN 71-3 au fost elaborate pe baza ipotezei potrivit căreia cantitatea zilnică de material de jucărie absorbită este de numai 8 mg, iar vechea Directivă privind jucăriile (precum și dispozițiile naționale întemeiate pe aceasta), pe de o parte, impune deja valorile-limită de biodisponibilitate aplicabile și, pe de altă parte, definește biodisponibilitatea maximă zilnică generată de utilizarea jucăriilor și interzice depășirea acesteia. În măsura în care guvernul german adaugă că „valorile-limită de biodisponibilitate susceptibile să fie atinse în practică” stabilite de Comisie nu sunt corecte, întrucât valorile calculate astfel sunt mult mai ridicate decât cele permise, în termeni absoluți, de vechea Directivă privind jucăriile, astfel încât premisa pe care Comisia își întemeiază transformarea este incompatibilă cu înseși dispozițiile directivei menționate, această teză nu pare nici ea, la prima vedere, lipsită de temei.
62. Pe de altă parte, Comisia recunoaște ea însăși că, potrivit propriei metode de transformare, valorile-limită naționale notificate sunt, pentru materialul răzuit, inferioare celor pe care le stabilește noua Directivă privind jucăriile, materialul răzuit fiind totuși mai dificil accesibil copilului, întrucât trebuie mai întâi să fie răzuit. Întrebată cu privire la acest subiect, Comisia a citat, cu titlu de exemplu de material răzuit, substanțele de acoperire a suprafețelor (vopsele, lacuri), materialele plastice și alte materiale, cum ar fi pielea, cartonul, lemnul și textilele precum plușurile, dar și sticla sau oțelul. Comisia a precizat că însuși copilul, în timpul jocului, mușcă jucăriile, le zgârie cu dinții, le suge sau le linge și poate înghiți astfel materialul răzuit. Or, aceste explicații nu permit să se stabilească la prima vedere de ce jucăriile răzuite – și anume jucării puternic uzate, astfel cum putem întâlni deseori în grădinițe, creșe și în familiile numeroase – ar fi mai dificil disponibile decât alte consistențe de material și nici de ce riscul sanitar care rezultă de aici ar trebui să fie neglijabil. În orice caz, Comisia nu a prezentat nicio cifră care să ilustreze gradul de raritate al unor astfel de jucării. În consecință, nu se poate afirma deloc că, în ceea ce privește materialul răzuit al jucăriei, dispozițiile naționale notificate nu ar fi de natură să asigure protecția sănătății, în sensul articolului 114 alineatul (4) TFUE.
63. Deși Comisia susține și că dispozițiile a căror aprobare este solicitată de guvernul german sunt întemeiate pe metode datând de aproape 30 de ani, este suficient să se observe că, în noua Directivă privind jucăriile, legiuitorul însuși permite în mod expres ca valorile-limită întemeiate pe aceste metode să rămână în vigoare până la 20 iulie 2013. Valorile-limită naționale pe care Comisia le-a autorizat pentru o perioadă determinată pentru bariu și plumb se bazează și ele pe aceste metode. Comisia nu poate, astfel, prima facie, să susțină în mod întemeiat că regimul valorilor-limită instituit de vechea Directivă privind jucăriile este complet perimat, depășit din punct de vedere științific și, prin urmare, vădit neadecvat.
64. Nu poate fi reținut nici argumentul Comisiei întemeiat pe faptul că niciun alt stat membru nu a emis nici cea mai mică rezervă în legătură cu noile valori-limită. Astfel, un stat are deplina libertate, în special în sectorul sănătății, să evalueze riscul pe care îl prezintă anumite substanțe pentru populație în alt mod decât legiuitorul Uniunii atunci când elaborează o măsură de armonizare, ceea ce autorizează acest stat să își mențină dispozițiile naționale în vigoare în măsura în care poate demonstra că acestea protejează sănătatea publică (națională) mai bine decât măsura de armonizare în cauză și că nu depășesc ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea Danemarca/Comisia, citată anterior, punctele 63 și 64).
65. Prin urmare, este necesar să se concluzioneze că argumentele pe care guvernul german le-a expus în legătură cu refuzul aprobării valorilor-limită aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur ridică probleme complexe care, la prima vedere, nu pot fi înlăturate ca lipsite de pertinență, ci necesită o examinare aprofundată, care va trebui să fie realizată în cadrul procedurii principale, dacă este cazul după consultarea unui expert conform articolului 65 litera (d) din Regulamentul de procedură.
66. În sfârșit, trebuie să se sublinieze că, în decizia atacată, Comisia a refuzat să examineze existența unei eventuale discriminări arbitrare, a unei eventuale restrângeri disimulate a comerțului dintre state membre sau a unui eventual obstacol în calea funcționării pieței interne. Cu toate acestea, astfel cum arată în mod întemeiat guvernul german, Comisia a admis ea însăși, în această decizie, că dispozițiile naționale germane privind plumbul, bariul, nitrozaminele și substanțele nitrozabile se aplicau fără distincție tuturor produselor și nu determinau nici o discriminare arbitrată, nici restrângerea comerțului dintre state membre, nici un obstacol în calea funcționării pieței interne. Nu există niciun motiv pentru care situația să fie diferită pentru antimoniu, arsen și mercur, deși dispozițiile naționale notificate sunt identice în această privință.
67. Condiția privind fumus boni iuris este, așadar, îndeplinită și în ceea ce privește refuzul aprobării valorilor-limită aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur.
Cu privire la urgență
68. Trebuie amintit că scopul procedurii măsurilor provizorii este de a garanta deplina eficacitate a viitoarei hotărâri pe fond, pentru a evita o lacună în protecția juridică asigurată de instanța Uniunii (Ordonanța președintelui Curții din 3 mai 1996, Germania/Comisia, C-399/95 R, Rec., p. I-2441, punctul 46). Pentru a atinge acest obiectiv, caracterul urgent al unei cereri de măsuri provizorii trebuie apreciat în raport cu necesitatea existentă de a decide provizoriu în scopul evitării producerii unui prejudiciu grav și ireparabil pentru partea care solicită măsura provizorie [Ordonanța președintelui Curții din 18 noiembrie 1999, Pfizer Animal Health/Consiliul, C-329/99 P(R), Rec., p. I-8343, punctul 94]. Îi revine părții care invocă amenințarea unui astfel de prejudiciu să demonstreze că producerea sa este previzibilă cu un grad de probabilitate suficient (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 29 iunie 1993, Germania/Consiliul, C-280/93 R, Rec., p. I-3667, punctul 34, și Ordonanța președintelui Curții din 17 iulie 2001, Comisia/NALOO, C-180/01 P-R, Rec., p. I-5737, punctul 53).
69. În prezenta cauză, Republica Federală Germania susține că, în lipsa măsurilor provizorii solicitate, riscă să sufere un prejudiciu grav și ireparabil în intervalul cuprins între 20 iulie 2013 și data deciziei cu privire la fond a Tribunalului. Interesul juridic amenințat ar fi sănătatea copiilor, care ar risca să intre în contact cu jucării care nu au fost produse cu respectarea valorilor-limită prevăzute de dispozițiile naționale notificate, care ar oferi un nivel de protecție mai ridicat decât cel asigurat de noua Directivă privind jucăriile. Prejudiciul ar fi grav, întrucât sănătatea este, în sine, o valoare deosebit de importantă, iar copiii, care sunt consumatorii cei mai sensibili, nu pot decide ei înșiși cu privire la pericolele la care se expun. Odată survenit, prejudiciul ar fi ireversibil, întrucât, prin natura lor, atingerile aduse sănătății nu ar putea fi eliminate retroactiv.
70. Comisia replică în esență că, și în cazul în care valorile-limită din vechea Directivă privind jucăriile ar conduce la un nivel de protecție mai ridicat, aceasta nu ar însemna că dispozițiile noii Directive privind jucăriile ar produce prejudicii grave și ireparabile începând cu 20 iulie 2013. Pe de altă parte, în absența fumus boni iuris, Republica Federală Germania nu poate invoca urgența.
71. În această privință, este necesar să se constate că prezenta cauză privește protecția sănătății copiilor care riscă să intre în contact cu jucării care conțin anumite metale grele. În ceea ce privește stabilirea de valori-limită pentru prezența acestora în jucării, articolul 114 alineatul (4) TFUE prevede posibilitatea de a menține dispoziții de drept intern justificate de cerințele importante enumerate la articolul 36 TFUE, și anume cerințe legate, între altele, de protecția sănătății persoanelor. Conform articolului 191 alineatele (1) și (2) TFUE, care vizează, la rândul său, protecția sănătății umane, politica care trebuie să fie aplicată în acest domeniu este întemeiată, printre altele, pe principiul precauției.
72. Principiul precauției, care constituie un principiu general al dreptului Uniunii, permite instituțiilor acesteia să ia măsuri de protecție, în cazul în care persistă unele incertitudini cu privire la existența sau la întinderea riscurilor privind sănătatea umană, fără a trebui să aștepte demonstrarea caracterului real și grav al acestor riscuri (a se vedea Ordonanța judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii al Tribunalului din 28 septembrie 2007, Franța/Comisia, T-257/07 R, Rep., p. I-4153, punctele 60 și 61 și jurisprudența citată). Aceste instituții au chiar obligația de a lua măsurile adecvate, pentru a preveni anumite riscuri potențiale pentru sănătatea publică asociate cu un produs determinat, putându-se limita să furnizeze indicii serioase și concludente care, fără a elimina incertitudinea științifică, permit în mod rezonabil să fie pusă la îndoială siguranța acestui produs (Hotărârea Tribunalului din 7 martie 2013, Acino/Comisia, T-539/10, punctele 63 și 66).
73. Or, judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii trebuie să țină seama și el de aceste considerații întemeiate pe principiul precauției și care privesc existența și gravitatea riscurilor potențiale pentru sănătate atunci când trebuie să soluționeze problema dacă actul juridic în cauză este susceptibil, cu un grad de probabilitate suficient, să cauzeze prejudicii grave și ireparabile pentru sănătate. În special, acesta nu poate înlătura astfel de prejudicii ca fiind pur ipotetice pentru simplul motiv că persistă incertitudini științifice cu privire la eventualele riscuri pentru sănătate.
74. În prezenta cauză, pentru examinarea urgenței, trebuie mai întâi să se țină seama de faptul că guvernul german a stabilit existența unui fumus boni iuris .
75. În continuare, în ceea ce privește valorile-limită aplicabile pentru bariu și pentru plumb, Comisia a recunoscut ea însăși, în decizia atacată, că dispozițiile naționale notificate erau justificate de cerințe importante de protecție a sănătății: prin urmare, aceasta a autorizat menținerea lor. În consecință, guvernul german, care avea dreptul de a aprecia existența unui risc pentru sănătatea publică, în principiu, în mod diferit față de aprecierea legiuitorului Uniunii în cadrul noii Directive privind jucăriile (a se vedea în acest sens Hotărârea Danemarca/Comisia, citată anterior, punctele 63 și 64), a demonstrat corespunzător cerințelor legale că dispozițiile sale naționale asigurau, la prima vedere, o mai bună protecție a sănătății publice decât prevederile noii Directive privind jucăriile și că nu depășeau ceea ce era necesar pentru a atinge acest obiectiv.
76. Dat fiind că dispozițiile naționale notificate asigură, prima facie, pentru bariu și plumb, un nivel de protecție mai ridicat decât cel asigurat de noua Directivă privind jucăriile, se poate concluziona că copiii, a căror protecție este urmărită, ar fi expuși la riscuri de natură să le afecteze sănătatea în mod grav și ireparabil dacă le este refuzat acest nivel de protecție. În măsura în care Comisia obiectează că noua Directivă privind jucăriile asigură deja un nivel de protecție ridicat, astfel încât prejudiciul cauzat de diferența dintre aceste două niveluri nu ar fi nici grav, nici ireparabil, aceasta repune în discuție natura și întinderea nivelului de protecție național, deși a atestat ea însăși că dispozițiile naționale în cauză erau justificate de „cerințe importante de protecție a sănătății”. În orice caz, această argumentație, contradictorie în sine, este inadecvată în contextul „renaționalizării” politicii de sănătate, al cărei principiu este recunoscut la articolul 114 alineatul (4) TFUE.
77. În plus, având în vedere principiul precauției, rezultă că este imperativ să fie calificate drept grave și ireparabile prejudiciile pe care contactul cu metalele grele, precum bariul și plumbul, ar putea să le aducă sănătății, a fortiori în cazul în care grupul de risc care trebuie să fie protejat este cel al copiilor care manipulează jucării. Argumentația prezentată de guvernul german pentru a stabili urgența (a se vedea punctul 69 de mai sus) trebuie, în consecință, să fie primită.
78. Situația este aceeași pentru valorile-limită aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur, deși Comisia nu a recunoscut că dispozițiile naționale relevante erau justificate de cerințe importante de protecție a sănătății. Astfel, nimic nu permite să se excludă ca, după o examinare aprofundată, instanța de fond să răspundă la întrebările complexe pe care le-a ridicat guvernul german în legătură cu acest subiect (a se vedea punctul 65 de mai sus) în sensul că dispozițiile naționale în cauză aplicabile pentru antimoniu, arsen și mercur asigură și ele un nivel de protecție superior celui pe care l-a instituit noua Directivă privind jucăriile, astfel încât copiii care trebuie să fie protejați ar fi expuși la riscul unor atingeri grave și ireparabile ale sănătății lor în cazul în care li s-ar refuza acest nivel de protecție. Deși nu este sigur că instanța de fond se va pronunța efectiv în acest sens, această incertitudine nu permite judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii, având în vedere principiul precauției, să nege existența unui risc de prejudicii grave și ireparabile pentru sănătate, cu atât mai mult cu cât guvernul german a prezentat argumente serioase și convingătoare care pun sub semnul întrebării nivelul de protecție asigurat de noua Directivă privind jucăriile (a se vedea punctul 61 de mai sus), iar Comisia a admis ea însăși, în ceea ce privește materialul răzuit al jucăriei, că valorile-limită naționale notificate erau inferioare celor pe care le impune directiva menționată.
79. Rezultă din tot ceea ce precedă că guvernul german a demonstrat corespunzător cerințelor legale urgența care exista pentru adoptarea măsurii provizorii solicitate.
Cu privire la evaluarea comparativă a intereselor
80. Potrivit unei jurisprudențe consacrate, evaluarea comparativă a diferitor interese prezente în cauză constă pentru judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii în a stabili dacă interesul părții care solicită dispunerea măsurilor provizorii prevalează sau nu prevalează asupra interesului pe care îl prezintă aplicarea imediată a actului în litigiu, examinând de asemenea dacă eventuala anulare a acestui act de către instanța de fond ar permite schimbarea situației rezultate din executarea imediată a acestuia și, invers, dacă acordarea măsurilor provizorii solicitate ar fi de natură să împiedice efectul deplin al actului în litigiu, în cazul în care acțiunea principală ar fi respinsă (a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Tribunalului din 18 martie 2011, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Comisia, T-457/09 R, nepublicată în Repertoriu, punctul 69, și Ordonanța președintelui Tribunalului din 16 noiembrie 2012, Akzo Nobel și alții/Comisia, T-345/12 R, punctul 24, jurisprudența citată).
81. În prezenta cauză, întrucât guvernul german a demonstrat atât urgența cererii sale de măsuri provizorii, cât și existența unui fumus boni iuris, trebuie să se recunoască existența unui interes legitim al acestuia de a obține măsura provizorie pe care o solicită.
82. În continuare, guvernul german observă, în mod întemeiat, că adoptarea unei măsuri provizorii urmată de respingerea acțiunii principale ar aduce atingere, desigur, interesului privind apropierea legislațiilor în cadrul pieței interne, în sensul dispozițiilor coroborate ale articolului 114 alineatul (1) TFUE și ale articolului 26 TFUE, dar că inconvenientul care ar rezulta de aici pentru piața internă trebuie să fie considerat relativ minor. Astfel, valorile-limită prevăzute de dispozițiile naționale notificate, identice cu cele din vechea Directivă privind jucăriile, sunt deja cunoscute și stabilite de decenii în sectorul jucăriilor, astfel încât acesta este în măsură să le aplice și să le respecte fără dificultate. În orice caz și mai ales, acest inconvenient pentru piața internă nu ar fi ireversibil, ci doar temporar, întrucât, după pronunțarea hotărârii pe fond, jucăriile ar putea fi din nou importate și distribuite. În schimb, dacă cererea de măsuri provizorii ar fi respinsă, dar instanța de fond ar admite acțiunea, sănătatea copiilor ar putea între timp să sufere un prejudiciu grav și ireversibil.
83. Acesta este motivul pentru care interesul Comisiei privind respingerea cererii de măsuri provizorii trebuie să se subordoneze interesului guvernului german de a obține autorizarea menținerii dispozițiilor naționale notificate, cu atât mai mult cu cât măsura provizorie solicitată nu ar face decât să mențină o situație juridică datând deja din 1988, această menținere fiind aprobată numai pentru o perioadă limitată. Astfel, procedura scrisă în cauza T-198/12 este închisă de la data de 14 decembrie 2012, astfel încât pronunțarea hotărârii Tribunalului în litigiul principal este de așteptat în lunile următoare.
84. Întrucât toate condițiile care permit adoptarea măsurii provizorii solicitate cu titlu subsidiar sunt îndeplinite, se impune admiterea capătului de cerere corespunzător.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
PREȘEDINTELE TRIBUNALULUI
dispune:
1) Comisia Europeană autorizează menținerea dispozițiilor naționale notificate de Republica Federală Germania privind valorile-limită pentru antimoniu, arsen, bariu, plumb și mercur prezente în jucării până la pronunțarea Tribunalului în litigiul principal.
2) Respinge în rest cererea de măsuri provizorii.
3) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
Pronunțată la Luxemburg, la 15 mai 2013.