62023TJ0535_RES
Дело T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.иÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
срещу
Съвет на Европейския съюз
Решение на Общия съд (девети разширен състав) от 12 ноември 2025 година
„Околна среда — Регламент (ЕС) 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници — Искане за вътрешно преразглеждане — Член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Отхвърляне на искането — Акт, приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС — Акт, който не може да бъде предмет на искане за вътрешно преразглеждане — Член 2, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1367/2006 — Понятие за административен акт — Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция — Член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция — Акт, приет в „законодателно качество“
Околна среда — Орхуска конвенция — Прилагане към институциите на Съюза — Възможност за неправителствените организации да искат вътрешно преразглеждане на административни актове в областта на околната среда — Предмет на преразглеждането — Административен акт — Понятие — Акт, който не е приет в законодателно качество — Понятие за законодателно качество — Функционално тълкуване — Критерии
(член 16, параграф 1 ДЕС, член 122, параграф 1 ДФЕС и член 289 ДФЕС; Орхуска конвенция, член 2, параграф 2; Регламенти № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета, член 2, параграф 1, букви в), е) и ж) и член 10, и 2021/1767; Регламент 2022/2577 на Съвета)
(вж. т. 23—37 и 43—91)
Право на Европейския съюз — Тълкуване — Методи — Тълкуване с оглед на сключените от Съюза международни споразумения — Тълкуване на Регламент № 1367/2006 с оглед на Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция)
(член 3, параграф 5 ДЕС; Орхуска конвенция, член 2, параграф 2 и член 9, параграфи 3 и 4; Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета, член 2, параграф 1, буква ж)
(вж. т. 38—42)
Резюме
Общият съд потвърждава решенията на Съвета на Европейския съюз, с които се отхвърлят исканията за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 (
1
), подадени от няколко сдружения с нестопанска цел, работещи за опазването на околната среда. По този повод Общият съд уточнява за първи път понятието „административен акт“ по смисъла на Орхуския регламент (
2
) след изменението на това понятие с Регламент 2021/1767 (
3
), който разширява материалния обхват на актовете, подлежащи на процедурата за вътрешно преразглеждане.
Поради водената от Русия война срещу Украйна през 2022 г. настъпва внезапно и значително прекъсване на газовите потоци от Русия. В този контекст, през декември 2022 г., Съветът приема Регламент 2022/2577, с който по-специално се въвежда освобождаване от някои задължения за оценка, предвидени в законодателството на Съюза в областта на околната среда, за да се ускори в краткосрочен план темпът на внедряване на енергията от възобновяеми източници.
През февруари 2023 г. жалбоподателите отправят до Съвета две искания за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 на основание на Орхуския регламент. С решения от 13 юни 2023 г. Съветът отхвърля тези искания като недопустими, а при условията на евентуалност — като неоснователни (наричани по-нататък „обжалваните решения“). С жалбите си до Общия съд жалбоподателите искат тези решения да бъдат отменени.
Съображения на Общия съд
Общият съд проверява дали Съветът неправилно е отхвърлил исканията за вътрешно преразглеждане на Регламент 2022/2577 като недопустими, с мотива че те не се отнасят до акт, който може да бъде предмет на такова преразглеждане, а именно „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент.
Във връзка с това Общият съд припомня, че за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза е необходимо да се имат предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част.
Що се отнася до буквалното тълкуване, Орхуският регламент определя „административен акт“ като „всеки незаконодателен акт, приет от институция или орган на Съюза, който има правно действие и външни последици и съдържа разпоредби, които биха могли да нарушават закон за околната среда“. Така законодателят на Съюза е определил това понятие, противопоставяйки го на „законодателен акт“, без обаче да се позовава на категорията от актовете, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура по смисъла на член 289 ДФЕС.
Що се отнася до контекстуалното тълкуване, Орхуският регламент не се прилага към институциите и органите на Съюза, когато действат в рамките на съдебни или законодателни компетенции. Следователно актовете, приети при упражняването на такива компетенции, не могат да представляват административни актове по смисъла на Орхуския регламент.
Освен това, макар при приемането на Регламент 2021/1767 законодателят на Съюза да е искал да разшири приложното поле на процедурата за вътрешно преразглеждане, за да приведе правото на Съюза в съответствие с разпоредбите на Орхуската конвенция, той не е възнамерявал да измени изключването на законодателните актове от приложното поле на тази процедура.
Едновременно с това фактът, че в определението на понятието „закон за околната среда“, дадено в член 2, параграф 1, буква е) от Орхуския регламент, в текстовете на някои езици се говори за „законодателство“ или за „всяка законодателна разпоредба“, не може да означава, че за целите на прилагането на този регламент това понятие се свежда до законодателни актове по смисъла на член 289, параграф 3 ДФЕС.
При тези условия, макар да е вярно, че законодателен акт по смисъла на член 289 ДФЕС не представлява административен акт по смисъла и за целите на прилагане на Орхуския регламент, от контекстуалното тълкуване не следва, че понятието „законодателни компетенции“, посочено в Орхуския регламент, съвпада напълно с категорията от законодателните актове, определени в тази разпоредба.
Що се отнася до телеологичното тълкуване, Орхуският регламент има за цел да приложи разпоредбите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция. Според тази разпоредба всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
От Орхуската конвенция следва, че член 9, параграф 3 от нея не се прилага за актове на органи или институции, органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество, без допълнително да определя израза „законодателно качество“. Тълкуването на понятието „законодателство“ обаче в смисъл на акт на публичното международно право трябва да запази своята самостоятелност спрямо вътрешното право на договарящите страни.
Ето защо следва да се възприеме функционален подход към понятието „законодателно качество“, който се отнася не само до естеството на съответния орган, но и до действително изпълняваните от въпросната институция или орган функции. Така, макар критерият за органа да представлява индиция за характеризиране на законодателен акт по смисъла на Орхуския регламент, следва да се вземе предвид и самата същност на акта, приет от посочената институция или посочения орган.
От това следва, че понятието „законодателни компетенции“ по смисъла на Орхуския регламент не може да се тълкува в смисъл, че се отнася само до актовете, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС. Следователно понятието „административен акт“, предвидено в член 2, параграф 1, буква ж) от този регламент, обозначава всеки акт, който не е приет от институция на Съюза в законодателно качество, а не единствено законодателните актове, приети съгласно обикновена или специална законодателна процедура в съответствие с член 289 ДФЕС.
С оглед на тези съображения Общият съд проверява дали Регламент 2022/2577 представлява „административен акт“ по смисъла на Орхуския регламент.
Що се отнася до критерия за органа, Общият съд констатира, че този регламент е приет от Съвета — институция, на която Договорите са възложили законодателни функции съвместно с Парламента.
Що се отнася до същността на Регламент 2022/2577, Общият съд отбелязва, на първо място, че той е приет на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, който оправомощава Съвета да приема съобразени мерки в областта на икономическата политика, които имат за цел справяне с настъпването на сериозни затруднения при снабдяването с енергийни продукти. Тази разпоредба предоставя на Съвета широко право на преценка — което е характерно за упражняването на законодателната функция — за приемането на мерки за справяне със сериозни икономически затруднения, изискващи политически избор, който спада към отговорностите, присъщи на законодателя на Съюза. Освен това тя предоставя на Съвета компетентността, запазена за законодателя на Съюза, да предоставя изпълнителни правомощия на Комисията.
Общият съд добавя, че обхватът на актовете, приети на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, е различен от този на делегираните актове и актовете за изпълнение, приети на основание членове 290 и 291 ДФЕС. Всъщност правомощията, предоставени на Съвета на това основание, не зависят от предварително оправомощаване с основен законодателен акт. От друга страна, актовете, приети на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, не са неразривно свързани с актовете, приети в съответствие с член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС, за разлика от делегираните актове и актовете за изпълнение, чиято законосъобразност зависи от предвиденото от законодателя.
На второ място, Общият съд взема предвид съдържанието на Регламент 2022/577, приет в контекста на намаляването на доставките на природен газ от Русия към държавите членки. От тази гледна точка посоченият регламент съдържа мерки за опростяване с цел насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници чрез въвеждане на освобождаване от някои задължения за оценка, предвидени в законодателството на Съюза в областта на околната среда.
Така някои от тези мерки се отклоняват временно и по конкретни точки от разпоредбите на вторичното право, съдържащи се в няколко директиви, които изискват преценка на правните интереси преди издаването на разрешение за проекти, които биха могли да навредят на околната среда. Регламент 2022/2577 налага при тази преценка да се признае приоритетният характер на производството на енергия от възобновяеми източници. Следователно този регламент представлява акт от особено естество, доколкото установява такова признаване, като създава презумпция за по-висш обществен интерес за тези производствени дейности.
Общият съд заключава, че са налице определен брой елементи, които позволяват да се докаже, че правомощията, упражнени от Съвета при приемането на Регламент 2022/2577 на основание член 122, параграф 1 ДФЕС, попадат в обхвата на законодателната дейност. Следователно този регламент не представлява административен акт по смисъла на Орхуския регламент, така че Съветът правилно е отхвърлил исканията за вътрешно преразглеждане, подадени от жалбоподателите, като недопустими.
(
1
)	Регламент (ЕС) 2022/2577 на Съвета от 22 декември 2022 година за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 335, 2022 г., стр. 36).
(
2
)	Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Европейския съюз (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126), изменен с Регламент (ЕС) 2021/1767 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2021 г. (ОВ L 356, 2021 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Орхуският регламент“).
(
3
)	Регламент (ЕС) 2021/1767 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2021 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1367/2006 относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 356, 2021 г., стр. 1).