61988CC0202_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Genstanden for denne sag er Kommissionens efterhaanden velkendte direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne (1), som er udstedt med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 3. Det er anden gang, Kommissionen anvender denne bestemmelse til at udstede et direktiv efter det foerste saakaldte "gennemskuelighedsdirektiv", som var genstand for Domstolens dom af 6. juli 1982 i sagen Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (2). At anvendelsen af Traktatens artikel 90, stk. 3, langtfra er sket med medlemsstaternes indforstaaelse, fremgaar ikke blot af de fire intervenerende regeringers (den belgiske, den graeske, den italienske og den tyske regering) stoette til den sagsoegende medlemsstat, men ogsaa af staternes og Raadets - i pressen ofte fremhaevede - modstand mod et nyt direktiv paa telekommunikationsomraadet vedroerende bl.a. tjenesteydelser, som Kommissionen har vedtaget faa maaneder efter det direktiv, der her skal tages stilling til, men endnu ikke offentliggjort.
Denne sag giver klart Domstolen lejlighed til at behandle og afgoere et retsspoergsmaal, der ogsaa fra et institutionssynspunkt er af vaesentlig betydning, og som vedroerer raekkevidden af de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne, for saa vidt angaar eksistensen af og driftsvilkaarene for offentlige virksomheder eller virksomheder med saerlige eller eksklusive rettigheder, her inden for teleterminalsektoren, og navnlig for saa vidt angaar fastsaettelsen af Kommissionens (og hermed indirekte af de oevrige institutioners) kompetence vedroerende offentlige indgreb i medlemsstaternes oekonomi. Konkret er Domstolen blevet anmodet om at fortolke artikel 90, navnlig stk. 1 og 3, for at raade bod paa den noget uklare affattelse.
Sagens genstand
2. Det har vist sig under den skriftlige og navnlig under den mundtlige forhandling, at de medlemsstater, som anfaegter direktivet, ikke saa meget naerer betaenkelighed ved den anfaegtede akts materielle indhold som ved Kommissionens kompetence til at fastsaette bestemmelser paa dette omraade med hjemmel i artikel 90, stk. 3, samt ved betingelserne for udoevelsen af denne kompetence. Det betyder naturligvis ikke, at alle medlemsstaterne er enige med Kommissionen i, at opretholdelsen af de saerlige eller eksklusive rettigheder, der i henhold til de respektive retssystemer er tillagt de organer, der virker inden for telekommunikationssektoren, er i strid med Traktaten. Det betyder derimod blot, at hver enkelt medlemsstat enten aabenlyst eller mere forsigtigt har givet udtryk for, at den procedure, der anvendes ved liberaliseringen af teleterminalmarkederne, og som danner grundlaget for Kommissionens handling, ikke er helt uden betydning for medlemsstaterne. For saa vidt angaar betingelserne for anvendelsen af Kommissionens kompetence, proceduren og retsgrundlaget, har samtlige medlemsstater - sagsoeger og intervenienter - tilsyneladende tilsluttet sig Dantes ord "... il modo ancor m' offende ...".
3. Jeg skal saaledes gennemgaa baade indholdet og "formen". Selv om retsmoederapporten indeholder en udtoemmende gennemgang af de faktiske omstaendigheder, den retlige baggrund og parternes argumenter, finder jeg det ikke helt overfloedigt at give en kort oversigt over sagens baggrund.
4. Kommissionen havde som udgangspunkt konstateret, at situationen paa telekommunikationsmarkedet var utilfredsstillende som foelge af den tekniske udvikling og navnlig datalogiens betydning for denne sektor. For at muliggoere gennemfoerelsen af det store indre marked fandt Kommissionen det saaledes noedvendigt at fremme liberaliseringen, bl.a. for saa vidt angaar terminaludstyr, der kan tilsluttes telekommunikationsnettet. Mens Kommissionen saaledes - i det mindste for naervaerende - med andre ord erkender, at det er uundgaaeligt at opretholde en vis offentlig monopolstilling, for saa vidt angaar telekommunikationsnettet, mener den, at de saerlige eller eksklusive rettigheder, som medlemsstaterne indroemmer en raekke virksomheder med hensyn til import, afsaetning, tilslutning, ibrugtagning eller vedligeholdelse af telekommunikationsterminaludstyr ikke laengere er acceptable. Det centrale i det anfaegtede direktiv bestaar saaledes netop i medlemsstaternes forpligtelse til at ophaeve disse rettigheder og underrette Kommissionen om, hvilke foranstaltninger de har truffet, og hvilke lovforslag de har fremsat med henblik herpaa, jf. artikel 2.
Ud over artikel 2 vedroerer den sagsoegende regerings staevning direktivets artikel 6, 7 og 9. Artikel 6, for saa vidt som det herved bestemmes, at der skal foretages en sondring mellem fastsaettelsen af de tekniske specifikationer og afsaetningen af goder og/eller tjenesteydelser. Artikel 7, for saa vidt som det herved bestemmes, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa opsigelsen med hoejst et aars varsel af de kontrakter vedroerende leje eller vedligeholdelse af terminaludstyr, for hvilke der ved kontraktens indgaaelse gjaldt saerlige eller eksklusive rettigheder for visse virksomheder. Artikel 9, for saa vidt som det herved bestemmes, at medlemsstaterne hvert aar skal fremsende en rapport, paa grundlag af hvilken Kommissionen kan fastslaa, om direktivets bestemmelser er overholdt.
For saa vidt angaar derimod de oevrige artikler, der kan adskilles fra de anfaegtede bestemmelser, har den franske regering anfoert, at de kan opretholdes, idet de efter regeringens opfattelse ikke er behaeftet med samme mangler som de anfaegtede artikler.
De forskellige opfattelser
5. Den franske regering har til stoette for sin paastand paaberaabt sig Kommissionens manglende kompetence, tilsidesaettelsen af vaesentlige formforskrifter, naermere bestemt en utilstraekkelig begrundelse, tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og endelig procedurefordrejning. De intervenerende regeringer har tilsluttet sig disse anbringender.
6. Det skal imidlertid understreges, at uanset opremsningen og betegnelsen af anbringenderne er det centrale problem, Domstolen her skal tage stilling til, Kommissionens kompetence. Netop af denne grund er det vaesentligt straks at fastslaa, at den paaberaabte manglende kompetence vedroerer forskellige aspekter.
For det foerste har Kommissionen, ifoelge regeringen, navnlig overskredet sin kompetence ved ikke at anvende en vaesentlig bestemmelse, nemlig artikel 90, stk. 1, korrekt. I det vaesentlige goeres det gaeldende, at Kommissionen ved den anfaegtede retsakt erklaerer de saerlige og eksklusive rettigheder ulovlige (og derfor kraever dem afskaffet), selv om de ifoelge artikel 90, stk. 1, forudsaettes at vaere lovlige. Med andre ord har institutionen anvendt denne bestemmelse forkert, for saa vidt som den herved ligestiller meddelelsen af saerlige og eksklusive rettigheder - som ogsaa er lovlig ifoelge artikel 37 - med fastsaettelsen af traktatstridige foranstaltninger, som faktisk er forbudt efter artikel 90, stk. 1. Den analyse, som Kommissionen kunne (og burde) have foretaget, hvis den oenskede at holde sig inden for denne bestemmelses materielle graenser, burde derfor udelukkende have omfattet udoevelsen af de paagaeldende rettigheder for at afgoere, om de var forenelige med de andre vaesentlige traktatbestemmelser.
Efter naermere eftertanke bestaar der yderligere en sammenhaeng mellem dette afgoerende principspoergsmaal og anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, idet Kommissionen har anvendt et redskab - ophaevelsen af rettighederne - der klart staar i et urimeligt forhold til det tilsigtede maal, nemlig at holde udoevelsen af rettighederne inden for de af Traktaten fastsatte graenser.
Selv om det videre maatte antages, at Kommissionen ikke er gaaet ud over de materielle graenser for artikel 90, stk. 1, har den under alle omstaendigheder overskredet sin kompetence ifoelge artikel 90, stk. 3, der ikke giver mulighed for at udstede et "repressivt" direktiv med henblik paa at bringe en overtraedelse til ophoer i stedet for at anvende proceduren efter artikel 169. Der er derfor ogsaa tale om procedurefordrejning.
Endelig har Kommissionen, ifoelge den franske regering, ogsaa anvendt den omtvistede "repressive" kompetence forkert, idet der intet er anfoert til bevis for, at de omhandlede rettigheder skulle have givet anledning til forskelsbehandling, eller at de i det mindste skulle vaere i strid med konkurrencereglerne og det faelles marked. Der er saaledes ogsaa tale om manglende begrundelse.
7. Imidlertid begraenses Den Franske Republiks paastand samt de intervenerende medlemsstaters indlaeg ikke til denne problemstilling. Der nedlaegges nemlig ogsaa paastand om Kommissionens manglende kompetence i en anden sammenhaeng, og her er der tale om "inkompetence" i egentlig forstand. Ved at tilsidesaette princippet om saglig kompetence, jf. Traktatens artikel 4, har Kommissionen omgaaet vanskeligheden ved og forpligtelsen til i hvert enkelt tilfaelde at undersoege, om der i de forskellige medlemsstater var eksempler paa forskelsbehandling af importeret terminaludstyr, idet den har udstedt en generel retsakt af retsanordnende karakter med henblik paa i det vaesentlige at regulere en hel oekonomisk sektor. En saadan retsakt ligger helt klart uden for Kommissionens befoejelser i henhold til artikel 90, stk. 3, og der kunne allerhoejst have vaeret tale om at forelaegge Raadet et forslag paa grundlag af artikel 100 A.
8. Kommissionen har naturligvis bestridt, at den som anfoert af sagsoegeren skulle have vaeret inkompetent i de to ovenfor naevnte betydninger.
For det foerste har Kommissionen afvist, at artikel 90, stk. 1, forudsaetter, at alle saerlige eller eksklusive rettigheder opretholdes. I visse tilfaelde findes der rettigheder, der er saa snaevert knyttet til udoevelsen heraf, at den eneste mulighed for at undgaa en retsstridig udoevelse er at ophaeve den paagaeldende ret. For det andet har Kommissionen foerst anerkendt, at den anfaegtede retsakt ikke blot maa anses for en simpel afgoerelse, der skal bringe traktatstridige foranstaltninger til ophoer, men "et direktiv, som tager hensyn til teleterminalmarkedernes globale struktur i de forskellige medlemsstater, og som paa grundlag af en samlet approach og en detaljeret analyse af situationen i medlemsstaterne fastsaetter de midler, der skal vedtages, for at medlemsstaterne kan overholde de traktatbestemmelser, som de er undergivet" - Kommissionen har ogsaa udtalt sig i denne retning under den mundtlige forhandling - for herefter at anfoere, at den ikke med det omhandlede direktiv har udoevet en retsanordnende befoejelse, som gaar ud over graenserne for overvaagning eller tilsyn, og at Kommissionen endnu mindre med direktivet har reguleret en hel oekonomisk sektor. I virkeligheden er det langt enklere, idet formaalet var dels at saette en stopper for eksisterende overtraedelser dels at forebygge fremtidige overtraedelser, og begge disse formaal er omfattet af Kommissionens kompetence i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3.
Kommissionen har yderligere bestridt, at det formaal, den forfulgte med det omtvistede direktiv, udstedt med hjemmel i artikel 90, stk. 3, burde have vaeret gennemfoert ved et raadsdirektiv med hjemmel i artikel 100 A. De to bestemmelser har ikke samme anvendelsesomraade. Formaalet med artikel 100 A er at afskaffe alle de hindringer, der skyldes nationale ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser, mens artikel 90, stk. 3, paalaegger Kommissionen en pligt til at foere tilsyn med medlemsstaternes overholdelse af de forpligtelser, de paalaegges ifoelge artikel 90, stk. 1, hvilket indebaerer en kompetence til at udstede de hertil noedvendige beslutninger og direktiver.
Generelle betragtninger
9. Inden jeg tager stilling til de forskellige opfattelser, skal jeg fremsaette nogle indledende betragtninger.
a) Artikel 90
10. For det foerste skal jeg bemaerke, at Domstolens praksis ganske vist indeholder mange interessante momenter, men dog ikke giver mulighed for at loese alle de problemer, vi i dag staar over for. Det er rigtigt, at Domstolen navnlig i dommen vedroerende "gennemskuelighedsdirektivet" samt den senere dom af 30. juni 1988, Kommissionen mod Graekenland (3), delvis fastslog omfanget af Kommissionens kompetence i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, for saa vidt som Domstolen fastslog, at de i denne traktatbestemmelse naevnte "direktiver og beslutninger er omfattet af den almindelige kategori af direktiver og beslutninger, der er naevnt i Traktatens artikel 189" (praemis 11 i dommen i sag 226/87).
I dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland tog Domstolen ikke stilling til lovligheden af udoevelsen af kompetencen i henhold til artikel 90, stk. 3, med henblik paa at bringe en overtraedelse til ophoer, mens den voldsomme diskussion, som den foreliggende tvist har afsloeret, imidlertid er kendetegnende for den usikkerhed, der endnu bestaar saavel blandt medlemsstater som blandt institutioner med hensyn til arten af og graenserne for Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3.
11. Mere generelt skal jeg herefter tilfoeje, at artikel 90' s ovenfor omtalte noget uklare affattelse (saavel som den i lang tid anerkendte, ikke helt klare affattelse af artikel 37, idet de to bestemmelser har samme oprindelse og begge optraeder i traktatudkastets artikel 28) bestemt ikke skyldes en tilfaeldighed eller et pludseligt opstaaet formuleringsproblem, men tvaertimod beror paa den objektive vanskelighed ved at forene selve tanken om et monopol eller virksomhed med eksklusive rettigheder med frie konkurrencevilkaar og et faelles marked.
Efter min opfattelse er denne vanskelighed et resultat af den materielle modsaetning i faellesskabstanken, saaledes som den er nedfaeldet i Traktaten, mellem, paa den ene side, et faelles marked og frie konkurrencevilkaar og, paa den anden side, opretholdelsen af muligheden for, at medlemsstaterne selv - under forbehold af samordning - kan vaelge den oekonomiske politik, de oensker at foere. Dette modsaetningsforhold har rent formelt foert til artikel 222, 37 og 90, for saa vidt som det er af betydning for den foreliggende sag, men ogsaa, for at naevne et andet aspekt, til den meget store "tilbageholdenhed" i bestemmelserne om kapitalens frie bevaegelighed i forhold til andre frihedsrettigheder eller endog til de saerlige forhold og forsinkelser, der anerkendes inden for bank- og forsikringssektoren. Jo mere Traktatens liberaliseringstanke paavirker de valg, der er overladt til medlemsstaternes autonomi og ansvar, i jo hoejere grad kan det, rent materielt, kun ske, for saa vidt som ("i det omfang") det viser sig absolut noedvendigt for gennemfoerelsen af denne liberalisering. Ud fra den samme af mig fremhaevede logiske synsvinkel vil jeg tillade mig at sammenholde udtrykket "i det omfang, det er noedvendigt for faellesmarkedets tilfredsstillende funktion", som i artikel 67 fastsaetter og begraenser medlemsstaternes forpligtelse til at afskaffe indbyrdes restriktioner for kapitalbevaegelser, den tilbageholdende karakter af artikel 90, stk. 2, hvorefter de virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underkastet Traktatens bestemmelser, "i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem", og Domstolens udtalelse i dommen vedroerende "gennemskuelighedsdirektivet", hvorefter Kommissionens kompetence ifoelge artikel 90, stk. 3, "er ... begraenset til udstedelsen af de direktiver og beslutninger, som er noedvendige for, at Kommissionen effektivt kan udfoere den overvaagningsopgave, som er paalagt Kommissionen ved samme bestemmelse" (ovennaevnte dom, praemis 13).
b) To fortolkningsnoegler til direktivet
12. For det andet fremgaar det tilstraekkeligt klart af den debat, der har fundet sted mellem parterne og intervenienterne, og som har givet sig udtryk i visse standpunkter, som andre faellesskabsinstitutioner - i oevrigt uden for den foreliggende sag - har fremfoert, at Domstolen maa tage stilling til sagen ud fra to forskellige synsvinkler, da det anfaegtede direktiv kan fortolkes og opfattes alt efter, hvordan det laeses, hvilket da ogsaa er sket.
13. Ifoelge den foerste fortolkning staar man over for et direktiv, hvorefter det system med eksklusive rettigheder, som findes i de fleste medlemsstater inden for teleterminalsektoren, er i strid med Traktaten (herunder navnlig artikel 37, 59 og 86), hvorfor disse rettigheder ifoelge direktivet skal ophaeves i samtlige medlemsstater samtidig med, at det bestemmes, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige supplerende og relevante foranstaltninger. Set ud fra dette synspunkt maa Kommissionens omtvistede kompetence antages at vaere udoevet i form af en (normal) kontrol af lovligheden af medlemsstaternes adfaerd i forhold til reglerne for det faelles marked (varer og tjenesteydelser) og til konkurrencereglerne. Under sagen for Domstolen har Kommissionen selv paaberaabt sig disse forhold til stoette for den udoevede kompetence, selv om den ogsaa har fremfoert herfra afvigende argumenter over for sagsoegerens og intervenienternes praecise slutninger.
14. Ifoelge den anden fortolkning staar vi derimod over for et direktiv, hvorved der udoeves en retsanordnende kompetence i ordets egentligste, ja saagar videste, forstand, for saa vidt som Kommissionen ud fra en definition af de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til Traktatens artikel 30, 37, 59 og 86, havde til hensigt at regulere teleterminalsektoren paa en maade, der afviger fra en bestemt model, der findes i de fleste medlemsstater, for saa vidt angaar det omhandlede terminaludstyr eller en del heraf. Ud fra dette synspunkt synes retsakten ikke laengere at vaere begraenset til en ren kontrol af lovligheden, men fremstaar i det vaesentlige som et valg af en hensigtsmaessig loesning, der er typisk for udoevelsen af en retsanordnende kompetence i egentlig forstand, og som naturligvis ikke udelukker, at valget er dikteret af et oenske om at "reprimere" og/eller "forebygge" eventuelle overtraedelser af Traktaten. Det er i virkeligheden samme tanke, der ligger til grund for den alternative henvisning til artikel 100 A som hjemmel for en retsakt med samme formaal som det omtvistede direktiv; ikke blot sagsoegeren, men ogsaa intervenienterne (navnlig den belgiske regering) samt - i en anden sammenhaeng - Europa-Parlamentet (4) og Raadet (5) har henvist til denne bestemmelse; det samme resultat kan udledes af selve opbygningen af direktivet, navnlig af begrundelsen, samt af det forhold, at Kommissionen forinden havde betegnet udstedelsen af direktivet som et vigtigt led i en raekke lovgivningsinitiativer med henblik paa at "udvikle" teleterminalmarkederne og tjenesteydelserne paa telekommunikationsomraadet (6).
15. Efter disse rent generelle bemaerkninger skal jeg i de efterfoelgende betragtninger successivt (i punkt 16-41, hhv. punkt 42-55) behandle de to muligheder, jeg har naevnt ovenfor, idet jeg mener, at Domstolen ikke kan undgaa at besvare de forelagte spoergsmaal saa udtoemmende, som det oenskes af parterne og intervenienterne, og som det kraeves i det foreliggende tilfaelde.
Den fejlagtige anvendelse af artikel 90, stk. 1
16. Det skal foerst afgoeres, om et direktiv, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at ophaeve eksklusive rettigheder inden for teleterminalsektoren, fordi de er i strid med visse traktatbestemmelser, gaar ud over de i artikel 90 fastsatte graenser for indhold og procedure.
17. Naar henses til, at Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, er begraenset af artikel 90, stk. 1, mener jeg, at det i foerste omgang er noedvendigt at afgoere, om bestemte virksomheders eksklusive rettigheder i sig selv maa betragtes som traktatstridige "foranstaltninger", som medlemsstaterne ikke maa "traeffe" eller "opretholde", og som er omfattet af Kommissionens tilsynspligt. Som allerede naevnt har sagsoegeren anfoert, at der ikke findes nogen traktatbestemmelse, der, uafhaengigt af indholdet, foreskriver ophaevelsen af et monopol eller af eksklusive rettigheder. Tvaertimod stoettes navnlig artikel 90 netop paa den forudsaetning, at saadanne rettigheder er lovlige.
18. Domstolen har allerede flere gange haft lejlighed til at tage stilling til dette spoergsmaal, og parterne har saaledes ikke undladt at paaberaabe sig visse afgoerende domme. F.eks. fastslog Domstolen i Manghera-dommen (7), for saa vidt angaar artikel 37, at "uden at kraeve afskaffelse af naevnte monopoler foreskriver denne bestemmelse betingelsesloest, at de skal tilpasses saaledes, at den anfoerte forskelsbehandling er udelukket fra overgangsperiodens udloeb" (praemis 5), for herefter endelig at fastslaa, at "EOEF-Traktatens artikel 37, stk. 1, skal fortolkes paa den maade, at ethvert statsligt handelsmonopol fra den 31. december 1969 skulle vaere tilpasset saadan, at dets eneret til import fra de oevrige medlemsstater var bortfaldet" (praemis 13).
19. Det af Domstolen i Manghera-dommen fastsatte princip synes saaledes at gaa i den af Kommissionen oenskede retning. Men selv om det ikke maa glemmes, at den virksomhed, der i Manghera-sagen havde eksklusive importrettigheder - i modsaetning til den foreliggende sag - ogsaa var producent, saaledes at der absolut forelaa en mulighed for forskelsbehandling af Faellesskabets oevrige erhvervsdrivende, skal det ogsaa bemaerkes, at dommen kun vedroerer eneimportret, hvorimod det ikke fastslaas, at Domstolens betragtninger ogsaa gaelder andre eksklusive eller saerlige rettigheder. I denne forbindelse er det ikke helt uden betydning, at Domstolen i samme dom fastslog, at det ikke ifoelge artikel 37 kraeves, at handelsmonopoler, der anses for lovlige, ophaeves, men udelukkende, at forskelsbehandling, som i Manghera-sagen alene skyldtes en eneimportret, ophaeves (praemis 10-13).
20. Ved andre lejligheder har Domstolen i mere generelle vendinger udtalt, at "artikel 90, stk. 1, tillader blandt andet, at medlemsstaterne giver virksomheder saerlige eller eksklusive rettigheder ... Imidlertid forbliver disse virksomheder ved udoevelsen af deres opgave underkastet forbud mod forskelsbehandling og omfattes, for saa vidt denne udoevelse indebaerer aktiviteter af oekonomisk karakter, af bestemmelserne i artikel 90 om offentlige virksomheder eller virksomheder, som staterne har indroemmet saerlige eksklusive rettigheder. Fortolkningen af artikel 86 sammenholdt med artikel 90 foerer til den konklusion, at tilstedevaerelsen af et monopol for en virksomhed, som en medlemsstat har indroemmet eksklusive rettigheder, ikke som saadan er uforenelig med artikel 86. Det forholder sig foelgelig paa samme maade med en udvidelse af enerettighederne, som er en foelge af en ny intervention fra denne stats side" (8) (praemis 14). Domstolen overlod det til den nationale dommer i hvert enkelt tilfaelde at afgoere, om den enkelte adfaerd var i overensstemmelse med Traktatens materielle bestemmelser.
21. I Hansen-dommen (9) fastslog Domstolen, at "artikel 37 ... [ikke kraever], at de statslige handelsmonopoler afskaffes, men alene at de tilpasses, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket", og navnlig, at "artikel 37 finder fortsat anvendelse, selv efter at den tilpasning, der er foreskrevet i Traktaten, har fundet sted, saafremt et statsligt monopol udoever sine enerettigheder paa en saadan maade, at det medfoerer en ved bestemmelsen forbudt forskelsbehandling eller restriktion" (praemis 8).
22. Ved bl.a. at henvise til Domstolens ovennaevnte udtalelse i Manghera-dommen, hvorefter ethvert handelsmonopol skal tilpasses, saaledes at eneretten til import fra de andre medlemsstater ophaeves, er Kommissionen naaet til den konklusion, at det forhold, at eneretten for virksomheder med eksklusive rettigheder vedroerende telekommunikationsnettet til at importere, afsaette, tilslutte, ibrugtage og vedligeholde terminaludstyr opretholdes, er en foranstaltning i den i artikel 90, stk. 1, fastsatte betydning, og at eksistensen af saadanne rettigheder i sig selv er en overtraedelse, da netop selve eneretten indebaerer forskelsbehandling og misbrug (jf. navnlig duplikken, s. 11).
Jeg kan ikke tilslutte mig denne opfattelse, da den udgoer en vilkaarlig fortolkning af det af Domstolen i Manghera-dommen fastsatte princip, dels fordi den udvider dommens raekkevidde til at omfatte hele systemet med eksklusive rettigheder uanset spoergsmaalet om, hvorvidt der er tale om varer eller tjenesteydelser og i alle tilfaelde ikke blot om importretten, dels fordi Kommissionen ikke herved tager hensyn til de oevrige betragtninger i Manghera-dommen samt i den ovenfor omtalte tidligere dom, som tilstraekkelig klart giver udtryk for en global opfattelse, der gaar i en anden retning end den af Kommissionen angivne.
23. Ud over de betragtninger, der er knyttet til de forskellige tilfaelde, mener jeg i virkeligheden, at Domstolens ovennaevnte praksis er udtryk for en klar og logisk grundlaeggende indstilling. Dels bemaerkes oensket om at uddybe formuleringen i artikel 37 og artikel 90, stk. 1, idet man ikke kan komme uden om den vaegt, hvormed det (ogsaa i Manghera-dommen, praemis 5) fastslaas, at et handelsmonopol eller et system med eksklusive rettigheder ikke i sig selv er i strid med Traktaten (artikel 37 og 86), og at det foelgelig ikke kan kraeves, at rettighederne som saadanne ophaeves. Dels fremhaeves ogsaa kravet om konkret - uden graenser eller forbehold - at undersoege, om de nationale systemer er forenelige med Traktaten, og i paakommende tilfaelde overlade det til den nationale ret at foretage denne undersoegelse (10). F.eks. bekraeftede Domstolen i dom af 7. juni 1983, Kommissionen mod Italien (11), efter at have henvist til Manghera-dommen, at artikel 37 "ikke kraever, at de statslige handelsmonopoler afskaffes" (praemis 11), og tilfoejede, at "selv om sagen vedroerer bestemmelser, som gaelder uden forskel for indenlandsk fremstillede og importerede varer, maa det derfor undersoeges, om den omtvistede ordning ikke desto mindre, ved at begraense importen af tobaksvarer, kan virke diskriminerende og konkurrencefordrejende, og dermed hindre samhandelen inden for Faellesskabet" (praemis 12).
24. Mere generelt er det forhold, at et monopol eller et system med eksklusive eller saerlige rettigheder ikke noedvendigvis er i fuld overensstemmelse med et system, der hviler paa fri konkurrence, kun alt for indlysende. Men netop af den grund er der tale om et forhold, som Traktatens forfattere ikke kunne undgaa at vaere klar over.
Det er saaledes klart, at Traktatens forfattere - i logisk sammenhaeng med artikel 222 og med hele faellesskabstanken om man vil - havde til hensigt at "tolerere" monopoler og systemer med eksklusive eller saerlige rettigheder ved at anse dem for lovlige "i sig selv" samtidig med, at det blev paalagt Kommissionen at paase, om reglerne om det faelles marked for varer og tjenesteydelser og om fri konkurrence under alle omstaendigheder overholdes, under hensyntagen til eventuelle undtagelser i henhold til artikel 90, stk. 2.
Saaledes kan de tilsyneladende taagede, men hensigtsmaessigt afbalancerede bestemmelser i artikel 37 og artikel 90, stk. 1, forklares, herunder navnlig "tilpasningen" af handelsmonopoler, jf. artikel 37, ved hjaelp af henstillinger, de tilsynsbefoejelser, Kommissionen tildeles i henhold til artikel 90, stk. 3, og muligheden for, "saafremt det er paakraevet", at anvende direktiver og beslutninger, som maa antages at vaere mere effektive instrumenter, stadig med det formaal, at Kommissionen kan opfylde sin tilsynspligt bedst muligt.
25. Rent abstrakt mener jeg derfor, at den blotte eksistens af et monopol eller et system med eksklusive rettigheder ikke "i sig selv" er i strid med Traktaten. Men dette svar er netop abstrakt.
26. Hvis man anlaegger en mere konkret synsvinkel, kan en gennemgang af det foreliggende tilfaelde foere til et andet resultat. Det centrale i artikel 90, naar henses til, hvad der staar mellem linjerne, og til Domstolens praksis, er, at bestemmelsen skal forhindre, at medlemsstaterne, der frit kan vaelge en socialoekonomisk politik og i den ene eller den anden sektor indfoere eller opretholde et monopol eller et system med eksklusive rettigheder, herefter paa samme maade frit kan holde den offentlige virksomhed eller den virksomhed, der har faaet tildelt eksklusive rettigheder, uden for spillets regler, navnlig for saa vidt angaar det faelles marked for varer og tjenesteydelser og den frie konkurrence. Dette er i overensstemmelse med artikel 37, som ifoelge Domstolen "har til formaal at sikre, at det grundlaeggende princip om de frie varebevaegelser overholdes overalt inden for det faelles marked ... hvorved opretholdelsen af normale konkurrencevilkaar mellem medlemsstaterne sikres i de tilfaelde, hvor et bestemt produkt er underkastet et statsligt handelsmonopol i en eller flere medlemsstater" (ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 11).
27. Hvis det er rigtigt, kan det ikke helt udelukkes, naar henses til ordlyden af artikel 90 og artikel 37, at man allerede saavel ved skabelsen af retsstillingen som ved tildelingen af saerlige eller eksklusive rettigheder befinder sig i en traktatbrudssituation, og saaledes er omfattet af forbuddet efter artikel 90, stk. 1. Netop ud fra dette synspunkt er det omvendt ikke noedvendigt, at staten traeffer andre "foranstaltninger", for at der er tale om traktatbrud, og man saaledes befinder sig inden for anvendelsesomraadet for artikel 90, stk. 1 (og dermed af artikel 90, stk. 3). Domstolen har hidtil ikke udtrykkeligt taget stilling til spoergsmaalet, om artikel 37 eller artikel 90 noedvendiggoer afskaffelse af den saakaldte potentielle forskelsbehandling, dvs. den blotte mulighed for forskelsbehandling som foelge af, at der findes eksklusive rettigheder, selv om den flere gange er blevet opfordret dertil (jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Warner i Manghera-sagen samt den nationale rets anmodning om praejudiciel afgoerelse).
28. Jeg mener i virkeligheden, at man ogsaa inden for rammerne af den bestemmelse, der her skal tages stilling til, kan behandle muligheden for - med det i denne sag anvendte udtryk - at et monopol eller et system med saerlige eller eksklusive rettigheder "i sig selv" er uforeneligt med Traktaten.
Jeg er dog lige saa overbevist om, isaer naar henses til Domstolens ovennaevnte praksis, herunder Manghera-dommen, at man kun paa grundlag af en punktuel undersoegelse af formaalet med og foelgerne af indfoerelsen eller opretholdelsen af eksklusive rettigheder samt af, hvorledes disse er udformet og fungerer, i forhold til det faelles marked for varer og tjenesteydelser samt den frie konkurrence kan fastslaa, at rettighederne er i strid med Traktaten. Dette spoergsmaal boer faktisk besvares konkret og ikke abstrakt.
29. Jeg skal tilfoeje, at det af det direkte og transparente forhold mellem Traktatens artikel 90 og artikel 222 - uden at en saadan antagelse stoettes paa den af mig naevnte filosofi, der ligger til grund for Traktaten - klart kan udledes, at der i det mindste bestaar en staerk formodning for lovligheden af den offentlige virksomhed eller virksomheden med eksklusive rettigheder som saadan. I virkeligheden er der her, efter min opfattelse, tale om en hensigtsmaessig og rimelig fortolkningsnoegle til artikel 90, stk. 1, som paa én gang tager hensyn til artikel 222 og til de bestemmelser, der skal beskytte det faelles marked og den frie konkurrence. Alene af ordlyden af artikel 90 rent abstrakt at udlede, at det - som den franske regering har anfoert - er absolut udelukket, at selve eksistensen af et system med eksklusive rettigheder ogsaa maa antages at vaere i strid med Traktaten, maa efter min mening klart anses for en delvis approach, der til dels undergraver "den tilsigtede virkning" af artikel 90. Det ville ligeledes vaere forkert at se helt bort fra den sikkert ikke helt tilfaeldige ordlyd af artikel 90, at overse tilknytningen til artikel 222 og at afvise, at der i det mindste principielt bestaar en formodning for, at eksistensen eller indfoerelsen af en situation som den her foreliggende er lovlig.
For saa vidt angaar disse betragtninger, kan sagsoegerens argumenter saaledes ikke laegges til grund.
Procedurefordrejning
30. Med det foelgende (og subsidiaere) spoergsmaal, der er rejst i denne sag, og som til en vis grad er knyttet til det, jeg lige har behandlet, oenskes afgjort, om Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, har kompetence til, ved et direktiv, at fastslaa, at eksistensen af et system med eksklusive rettigheder er i strid med Traktaten, i stedet for at ivaerksaette den almindelige traktatbrudsprocedure, jf. Traktatens artikel 169. Som allerede naevnt har baade sagsoegeren og intervenienterne afvist, at Kommissionen med henblik paa at afskaffe eksklusive rettigheder lovligt kunne udstede et direktiv med hjemmel i artikel 90, stk. 3, i stedet for at anvende proceduren i henhold til artikel 169. I den juridiske teori er der mange forskellige loesninger paa dette problem.
Allerede set ud fra et abstrakt synspunkt kan problemet rejse en del tvivl. Paa den anden side synes problemet heller ikke at vaere loest i dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, da Domstolen her ikke skulle afgoere, om Kommissionen havde anvendt sin kompetence efter artikel 90, stk. 3, lovligt ved at udstede en beslutning, der "sanktionerede" en overtraedelse, men blot om beslutningen havde samme virkninger som en beslutning i henhold til artikel 189.
31. Som bekendt har Traktaten for det tilfaelde, at en medlemsstat "ikke har overholdt en forpligtelse, der paahviler den i henhold til denne Traktat", fastsat en generel sanktionsprocedure, der indledes med, at Kommissionen formelt meddeler staten sine klagepunkter, hvorefter den kan anlaegge sag ved Domstolen, for at denne kan fastslaa, at der foreligger et traktatbrud. Denne procedure indeholder en garanti for, at kontradiktionsprincippet og staternes rettigheder i vidt omfang tilgodeses i den administrative fase inden et eventuelt sagsanlaeg, hvorimod artikel 90, stk. 3, ikke udtrykkeligt giver samme sikkerhed. Selv om det er rigtigt, at den logiske opbygning af proceduren efter artikel 169 allerede kan fraviges i visse tilfaelde, for saa vidt som den i det vaesentlige vendes om, f.eks. i artikel 93, stk. 2, er det ogsaa rigtigt, at undtagelserne fra artikel 169 udtrykkeligt opregnes i Traktaten, ikke blot i artikel 93, stk. 2, men ogsaa i artikel 100 A og artikel 225. Og man maa ikke glemme, at det i tilfaelde af en overtraedelse af konkurrencereglerne ganske vist paahviler Kommissionen at paatale en overtraedelse, men i saa fald under overholdelse af princippet om meddelelse af klagepunkterne og kontradiktionsprincippet i den administrative fase. Dette gaelder netop artikel 93, stk. 2.
Artikel 90, stk. 3, indeholder hverken saadanne bestemmelser eller en udtrykkelig undtagelse, hvilket Kommissionen allerede selv har maattet anerkende som begrundelse for, at der ikke i det foreliggende tilfaelde har vaeret nogen reel forudgaaende kontradiktorisk procedure (svarskriftet, s. 33).
32. Man kan yderligere rejse spoergsmaalet, om ikke den af Kommissionen anvendte type retsakt ogsaa har skabt andre vanskeligheder. Naar det allerede absolut ikke er indlysende, at en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, er en passende og lovlig erstatning for en procedure ifoelge artikel 169, forekommer anvendelsen af et direktiv, der allerede pr. definition er daarligt egnet til at bringe en overtraedelse til ophoer, endnu mindre hensigtsmaessig, saa meget mere som retsakten i det foreliggende tilfaelde er rettet til samtlige medlemsstater.
Kommissionens forklaring har ikke bragt nogen afklaring af dette punkt. Kommissionen har blot anfoert, at den foretrak at anvende artikel 90, stk. 3, frem for artikel 169, da sidstnaevnte ikke ville have "samme umiddelbare og oejeblikkelige virkning" som foerstnaevnte (svarskriftet, s. 12). Det har heller ikke bragt nogen afklaring, at Kommissionen har forsikret, at den inden udstedelsen af direktivet havde hoert saavel medlemsstaterne som de oevrige institutioner. Jeg finder nemlig ingen af disse argumenter tilstraekkelige til at afhjaelpe mangelen dels paa en konkret undtagelsesbestemmelse fra artikel 169, dels paa den minimumsgaranti for kontradiktorisk sagsbehandling, som traktatbrudsproceduren indebaerer.
Jeg mener derfor, at Kommissionen principielt ikke kunne anvende direktivformen, jf. artikel 90, stk. 3, som "repressivt" redskab i stedet for artikel 169.
Begrundelsen
33. Paa den anden side kan Domstolen maaske i denne sag med stoerre udbytte koncentrere sig om det vaesentlige punkt, der ligger i begrundelsen af den anfaegtede retsakt, idet den eventuelt kan udskyde en "principiel" loesning af problemet til en senere mere gunstig lejlighed. For saa vidt som der her er tale om en procedure i anledning af en overtraedelse, der tilmed har til formaal at ophaeve en bestaaende retsstilling, hvis eksistens i sig selv maa formodes lovlig i henhold til Traktaten, burde Kommissionen under alle omstaendigheder have foretaget en konkret og analytisk gennemgang af overtraedelsen.
34. I denne sag har Kommissionen - saa vidt jeg umiddelbart kan skoenne - undladt at foretage en saadan undersoegelse, som er noedvendig i procedurer af "repressiv" art, og som under alle omstaendigheder skal goere det muligt for Domstolen at udoeve den endelige domstolskontrol. Dette gaelder ikke blot direktivets artikel 2 og 7, der noedvendigvis er snaevert forbundet, men ogsaa artikel 6, som formentligt kan goeres til genstand for en delvis selvstaendig vurdering ud fra de oevrige anfoerte aspekter.
For saa vidt angaar Traktatens artikel 30, har Kommissionen i tredje betragtning navnlig anfoert foelgende: "indroemmelse af saerlige eller eksklusive rettigheder med hensyn til import og afsaetning kan i praksis medfoere og medfoerer ofte hindringer for importen fra andre medlemsstater". Med hensyn til Traktatens artikel 37 har Kommissionen anfoert, at de omhandlede rettigheder "med hensyn til terminaludstyr, som er tillagt de statslige telekommunikationsmonopoler, udoeves paa en saadan maade, at de i praksis stiller apparater fra andre medlemsstater daarligere, bl.a. ved at hindre brugerne i frit at vaelge de apparater, de har brug for, alt efter pris og kvalitet, uanset hvor de kommer fra; udoevelsen af disse rettigheder er derfor uforenelig med artikel 37 i samtlige medlemsstater ..." (femte betragtning).
35. Jeg mener ikke, at saa lapidariske betragtninger kan danne grundlag for at fastslaa, at der foreligger en overtraedelse. Det kan bestemt ikke vaere tilfaeldet, naar man som her haevder, at selve eksistensen af et system med eksklusive rettigheder udgoer en overtraedelse. Selve de anvendte udtryk (monopolet, der "normalt" tildeles ved indroemmelse af eksklusive rettigheder, rettigheder, der "hyppigt" omfatter terminaludstyr, og indroemmelse af saadanne rettigheder "kan i praksis medfoere og medfoerer ofte" hindringer for importen i et saadant omfang, at denne "i praksis" stilles ringere) er saerdeles vage i forhold til kravet om saerlig stringens, som goer sig gaeldende i det foreliggende tilfaelde, da der er tale om at afkraefte den i artikel 90, stk. 1, (og hermed i artikel 37) indeholdte formodning om, at et system med saerlige eller eksklusive rettigheder i sig selv er lovligt. Det kan igen med andre ord siges, at Traktatens forfattere fuldt ud har vaeret klar over og dog accepteret, at monopolet - ofte i praksis "aut similia" - kan hindre det faelles marked i at fungere efter hensigten og skade den frie konkurrence, saaledes at Kommissionens direktiv dels ikke afsloerer noget nyt, dels ikke aendrer de i artikel 90, stk. 1, fastsatte grundlaeggende rammer radikalt ved blot at ophaeve monopolet eller systemet med eksklusive rettigheder uden at begrunde dette skridt tilstraekkeligt.
Den manglende begrundelse er endnu mere aabenbar, hvis det for det foerste tages i betragtning, at det i et direktiv, der retter sig til alle medlemsstaterne, og som ifoelge Kommissionen skal bringe en raekke overtraedelser til ophoer, heller ikke specificeres, at alle medlemsstaterne har begaaet saadanne overtraedelser eller ved hvilke lovbestemmelser eller hvilken praksis. Det er saa meget mere noedvendigt, som det fremgaar af betragtningernes ordlyd og i endnu hoejere grad af processkrifterne, herunder Kommissionens svarskrift, at ordningen med monopol eller eksklusive rettigheder i visse medlemsstater kun er delvis, for saa vidt angaar de omhandlede terminaltyper, og der bestaar ogsaa i visse tilfaelde en absolut frihed, som det bl.a. paradoksalt nok synes at vaere tilfaeldet i den sagsoegende stat (jf. bilag 3 til Kommissionens indlaeg), mens ordningen i andre medlemsstater slet ikke udgoer nogen hindring for samhandelen, ikke indebaerer nogen forskelsbehandling eller overholder konkurrencereglerne (jf. f.eks. s. 9 i den italienske regerings indlaeg, der ikke bestrides af Kommissionen). For det andet kan det ikke i denne forbindelse anses for irrelevant, at den sagsoegende stat har anfaegtet muligheden for at henfoere alle de her omhandlede saerlige og eksklusive rettigheder under frie varebevaegelser, for saa vidt som i det mindste en del af det naevnte terminaludstyr udmaerket kan udgoere en integrerende del af selve telekommunikationsnettet og under alle omstaendigheder mere passende henfoeres under tjenesteydelser.
36. Herved faar man ogsaa mulighed for at vurdere omfanget af Domstolens kontrolmuligheder, der skal hvile paa kriterier, der bestaar inden sagsanlaegget, og ikke kan fastsaettes efterfoelgende. Det maa antages, at Domstolen ikke har faaet mulighed for at afgoere, om alle medlemsstaterne eller kun en del af dem har begaaet den paastaaede overtraedelse, om overtraedelsen vedroerte alt eller kun noget terminaludstyr, og hvilke driftsformer der konkret haevdes at vaere traktatstridige ud over den blotte eksistens af rettigheder, hvorom man end ikke ved, om de er saerlige eller eksklusive.
37. At der for det andet i direktivet henvises til, at de saerlige og eksklusive rettigheder i sig selv er uforenelige med forbuddet mod misbrug af en dominerende stilling, jf. Traktatens artikel 86, kan efter min opfattelse naeppe foere til et andet resultat. Kommissionen anfoerer for det foerste (trettende betragtning), at telekommunikationsorganerne, enten enkeltvis eller i faellesskab, har monopol paa det nationale telekommunikationsnet, at disse net udgoer lige saa mange markeder, og at det heraf fremgaar, at disse organer indtager en dominerende stilling paa en vaesentlig del af markedet. Kommissionen tilfoejer, at de saerlige eller eksklusive rettigheder, der indroemmes de paagaeldende organer, tvinger kunderne til "at leje terminaludstyret" (uden at praecisere hvilket), selv om brugeren maatte finde det mere fordelagtigt at koebe det, hvilket i realiteten svarer til, at der paalaegges tillaegsydelser, samt til at begraense afsaetningen og hindre den tekniske udvikling, jf. artikel 86, litra b) og d) (uden at specificere i hvilken henseende).
Som det fremgaar heraf, kan det endnu en gang - uden at det er noedvendigt at gaa ind paa det indviklede spoergsmaal, om kritikken er berettiget - fastslaas, at vi her staar over for en aabenbar sofisme og altsaa ikke over for en analytisk begrundelse, som, for at sige det endnu en gang, var noedvendig i det foreliggende tilfaelde, men over for lige saa lapidariske som absolutte udtalelser. Det er tilstraekkeligt at henvise til, hvad der kraeves af en beslutning, hvorved Kommissionen goer opmaerksom paa en virksomheds misbrug af en dominerende stilling, og paa, at Kommissionen selv har ment at maatte give en analytisk, specifik og detaljeret begrundelse for de beslutninger, den har truffet i henhold til artikel 90, stk. 3, med henblik paa at bringe de af Graekenland (12), Spanien (13) og, senere, af Nederlandene (14) begaaede overtraedelser til ophoer.
38. Naar alt kommer til alt indeholder direktivet kun et "quid demonstrandum", der generelt udledes af selve eksistensen af en ordning med saerlige eller eksklusive rettigheder i samtlige medlemsstater inden for sektoren (der ogsaa anskues i sin helhed) for teleterminaludstyr. Hvis Domstolen skulle tilslutte sig saadanne udtalelser, kan det ikke ske paa grundlag af en vurdering af de faktiske og retlige momenter eller en kontrol af den anfaegtede retsakts lovlighed, men som en art "tillidserklaering", som jeg under ingen omstaendigheder mener at kunne anbefale Domstolen.
39. Heroverfor kan det ikke med foeje goeres gaeldende, at "det i et direktiv, som pr. definition er en generel retsakt, der retter sig til samtlige medlemsstater, ikke er noedvendigt at foretage en detaljeret gennemgang af alle saerlige omstaendigheder" (Kommissionens svarskrift, s. 27). Det gaelder maaske rent generelt, og naar der er tale om et "normalt" direktiv, men ikke naar der som indtil nu i den foreliggende sag er tale om en retsakt, hvorved det haevdes, at der foreligger en overtraedelse af Traktaten.
40. Jeg mener, at der af de forudgaaende betragtninger kan drages en foerste konklusion. Hvis formaalet med Kommissionens direktiv, som den selv har haevdet i sit svarskrift og under den mundtlige forhandling, var at fastslaa, at Traktaten er tilsidesat i samtlige medlemsstater, og hvis direktivet altsaa fremtraadte som udoevelsen af en tilsynsbefoejelse i form af en befoejelse til at kontrollere lovligheden af medlemsstaternes adfaerd, er direktivet - ogsaa selv om man ser bort fra ethvert andet problem - i det mindste ugyldigt som foelge af manglende begrundelse.
41. Kravet til begrundelse ville givetvis have vaeret langt mindre strengt, hvis Kommissionen i stedet for at udfoere en kontrol med lovligheden af en eller flere medlemsstaters adfaerd havde truffet et retsanordnende valg i egentlig forstand ved at fastsaette regler for teleterminalsektoren paa en maade snarere end paa en anden maade og navnlig ved at ophaeve ordninger med monopol eller eksklusive rettigheder, som maa antages at eksistere i flere medlemsstater. I saa fald udgoer konstateringen af, at der foreligger en konkret overtraedelse i forbindelse med den maade, hvorpaa et monopol eller en ordning med eksklusive rettigheder fungerer, eller den blotte tilstedevaerelse heraf i en, flere eller alle medlemsstaterne, ikke laengere genstanden for retsakten, men grundlaget for udstedelsen heraf. Direktivet er i saa fald faktisk den helt rigtige retsakt.
Manglende kompetence i egentlig forstand
42. Der er her tale om den anden mulighed for at fortolke det anfaegtede direktiv, som jeg har omtalt i begyndelsen af mit forslag, og som naturligvis er underlagt Domstolens bedoemmelse, saafremt man uafhaengigt af, om de paastaaede overtraedelser foreligger, hvilket i oevrigt bestrides, udelukker, at Kommissionen havde kompetence til at ophaeve ordningerne med eksklusive rettigheder i samtlige medlemsstater og paa denne maade fastsaette regler for teleterminalsektoren paa grundlag af Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, i stedet for at anvende den normale lovgivningsprocedure (nemlig i henhold til artikel 100 A), og saafremt det bestrides, saaledes som isaer den belgiske regering har gjort det, at Kommissionen har foretaget et reelt industripolitisk valg.
43. Det kan ikke udelukkes, at der her er tale om den rigtige fortolkning af det omhandlede direktiv. Tvaertimod skorter det ikke paa argumenter til stoette for en saadan antagelse, herunder foerst og fremmest direktivets opbygning og begrundelse.
Efter min opfattelse beviser en begrundelse, der saa aabenbart er generel og utilstraekkelig i forhold til den type retsakt, der kraeves for at fastslaa en overtraedelse, samt i forhold til de af mig tidligere naevnte eksempler paa beslutninger, der er udstedt med hjemmel i artikel 90, stk. 3, ikke blot, at retsakten er ugyldig som foelge af Kommissionens vilkaarlige fejl, men ogsaa at Kommissionen har udoevet sin kompetence ifoelge artikel 90, stk. 3, paa en anden maade end den hidtil forudsatte og den, der fremgik af gennemskuelighedsdirektivet eller de andre ovennaevnte beslutninger.
Jeg skal her navnlig henvise til formuleringer saasom "kan i praksis medfoere og medfoerer ofte hindringer for importen fra andre medlemsstater" eller den formulering, hvorefter meddelelsen af saerlige eller eksklusive rettigheder vedroerende driften af nettet og tjenesteydelser i forbindelse hermed "hyppigt" ogsaa omfatter levering til brugerne af terminaludstyr. Jeg skal ogsaa henvise til anden betragtning, hvori det fastslaas, at flere stater paa baggrund af den tekniske og oekonomiske udvikling har "revideret ordningen med saerlige eller eksklusive rettigheder paa telekommunikationsomraadet", og at den hurtige udvikling af forskellige typer af terminaludstyr og de mange anvendelsesmuligheder goer det noedvendigt, at brugerne frit kan vaelge terminaludstyr. Der er her tale om betragtninger, som snarere vedroerer en ny orientering end et for dette omraade simpelt krav om at bringe overtraedelser, som i virkeligheden ikke er klart defineret, til ophoer.
44. Det er ikke uden betydning, at afskaffelsen af ordningerne med saerlige eller eksklusive rettigheder paa telekommunikationsomraadet er blevet efterfulgt af et direktiv, der er affattet i samme vendinger, med samme opbygning og med tilsvarende begrundelser, og som vedroerer tjenesteydelser i forbindelse med telekommunikation. Dette direktivs artikel 2 har naesten samme ordlyd som den artikel, der er genstand for den foreliggende sag (15). Forholdet ville vaere i det mindste usaedvanligt, hvis der var tale om en simpel konstatering af en overtraedelse, som den belgiske regering med rette har anfoert under den mundtlige forhandling. Men under alle omstaendigheder er der snarere tale om et generelt perspektiv, som udspringer af den liberaliseringstendens, som de senere aar har inspireret faellesskabsinstitutionerne, navnlig Raadet.
45. I denne forbindelse finder jeg det hensigtsmaessigt at henvise til Raadets direktiv 86/361/EOEF af 24. juli 1986 om foerste fase af den gensidige anerkendelse af typegodkendelser af teleterminaludstyr (16), hvori det fastslaas, at "der er behov for at udarbejde en mere generel ramme til forberedelse af anden fase, hvori der skal oprettes et aabent og ensartet marked for terminaludstyr under hensyn til, at dette i forbindelse med telekommunikation maa indebaere, baade at udstyret frit kan omsaettes, og at der kan ske fri tilslutning til nettene i overensstemmelse med de harmoniserede forskrifter" (tiende betragtning).
46. Det er lige saa vigtigt at henvise til Raadets resolution af 30. juni 1988 (17), hvori Raadet efter forslag fra Kommissionen og paa grundlag af betragtninger, der i store traek er identiske med de betragtninger, der ligger til grund for det omtvistede direktiv, henstiller til Kommissionen, "at den - naar det er noedvendigt - stiller forslag om de foranstaltninger, der boer traeffes med henblik paa realiseringen af disse maalsaetninger inden for de hoejst prioriterede omraader paa grundlag af relevante EF-procedurer, herunder oprettelsen af et faelles marked for teletjenester og -udstyr", efter at Raadet helt har tilsluttet sig "maalsaetningerne i det handlingsprogram, der er beskrevet i meddelelsen af 9. februar 1988 vedroerende etablering af et konkurrenceorienteret faelles telekommunikationsmarked indtil 1992, i oevrigt under hensyntagen til artikel 8 A og 8 C som indfoert ved Den Europaeiske Faelles Akt, og styrkelse af den europaeiske konkurrenceevne, samtidig med at der gives garantier for de offentlige servicefunktioner paa telekommunikationsomraadet".
47. Ud fra de samme klare krav om at fremme den tekniske udvikling, som under retsforhandlingerne for Domstolen har faaet Kommissionen til i realiteten at reducere direktivets raekkevidde til en simpel sanktion og forebyggelse af overtraedelser, har Kommissionen i oevrigt ikke kunnet undgaa at fremsaette visse vaesentlige betragtninger, hvoraf jeg navnlig skal naevne foelgende:
- I et direktiv, der pr. definition er en generel retsakt, der retter sig til samtlige medlemsstater, er det ikke noedvendigt at foretage en detaljeret gennemgang af alle saerlige omstaendigheder (svarskriftet, s. 27).
- Valget af direktivformen, jf. artikel 90, stk. 3, i stedet for den i artikel 169 fastsatte procedure er opstaaet som foelge af, "at de fleste medlemsstater har indfoert eller opretholdt traktatstridige foranstaltninger" (idet dog hverken foranstaltningerne eller medlemsstaterne naermere praeciseres), i oensket (som imidlertid er generelt) om at integrere "samtlige aspekter vedroerende teleterminalmarkedet i en enkelt sammenhaengende retsakt, der goer det muligt for Kommissionen at fortsaette den effektive udoevelse af sin tilsynspligt" (svarskriftet, s. 30).
- Som foelge af de sidste aars betydelige tekniske udvikling paa telekommunikationsomraadet og det stigende antal klager vedroerende "eventuelle overtraedelser" af princippet om frie varebevaegelser og konkurrencereglerne "havde [Kommissionen] til hensigt ikke at begraense sig til rent punktuelt at gribe ind over for de konstaterede eller formodede overtraedelser, men derimod - efter at have foretaget en dybtgaaende markedsundersoegelse og indhentet udtalelser fra samtlige medlemsstater - at praecisere medlemsstaternes forpligtelser i deres forhold til de virksomheder paa telekommunikationsomraadet, som de har meddelt saerlige eller eksklusive rettigheder" (duplikken, s. 19; min fremhaevelse).
48. Efter min opfattelse kaster Kommissionens sidste bemaerkning nyt lys over det standpunkt, institutionen har indtaget, og som ikke blot gaar ud over, men ogsaa ser helt bort fra den i Traktaten fastsatte kontrolkompetence. Formaalet hermed var at fastsaette generelle og abstrakte regler paa dette omraade ("praecisere medlemsstaternes forpligtelser"), som gaar ud over raekkevidden af artikel 90, stk. 3, og er omfattet af Raadets kompetence.
Under den mundtlige forhandling har Kommissionen paa det praecise spoergsmaal, om den ville anvende proceduren efter artikel 169 eller en nedlaeggelse af det offentlige organ i medfoer af artikel 90, stk. 3, over for en eventuel overtraedelse af artikel 30 begaaet af et offentligt organ, der har faaet meddelt eksklusive rettigheder, svaret, at det for at sikre artikel 90, stk. 3, den tilsigtede virkning "er noedvendigt at gaa ud over virkningen af et simpelt traktatbrudssoegsmaal", altsaa uden at udelukke udstedelsen af en retsakt om nedlaeggelse af det offentlige organ med saerlige eller eksklusive rettigheder.
49. Dette falder i traad med det centrale i Kommissionens standpunkt, hvorefter den langt fra at udoeve en retsanordnende kompetence i egentlig forstand har begraenset sig til at bringe de eksisterende overtraedelser til ophoer og forebygge fremtidige overtraedelser i overensstemmelse med udoevelsen af den tilsynskompetence, som Traktaten i denne henseende tillaegger Kommissionen. Selv inden for rammerne af et saadant standpunkt, der tilsigter at vaere indskraenkende, skal man naturligvis yderligere naa til enighed om forebyggelsen af fremtidige overtraedelser, idet vurderingen svinger betydeligt, alt efter hvilket indhold og hvilken raekkevidde Kommissionen tillaegger den forebyggende retsakt. Forebyggelsen kan utvivlsomt give et tilfredsstillende og endeligt resultat, hvis man ophaever den retsstilling, der kan give anledning til traktatovertraedelser. Men det er yderst tvivlsomt, om der her er tale om en simpel forebyggelse, ligesom jeg heller ikke er sikker paa, at der er tale om forebyggelse af en overtraedelse af forbuddet mod, at medlemsstaterne indfoerer nye afgifter med tilsvarende virkning som told, hvis man ophaever ... disse staters "skatte" -monopol, eller hvis man for at undgaa konkurrenceforvridning mellem offentlige og private virksomheder kraever foerstnaevnte nedlagt.
50. Foelgelig er det efter min opfattelse begrundet at antage, at det anfaegtede direktiv ikke blot har til formaal at bringe eksisterende overtraedelser til ophoer og forebygge fremtidige overtraedelser. I oevrigt er det netop saaledes, Europa-Parlamentet ogsaa har opfattet direktivet (se f.eks. beslutning af 23.11.1989 vedroerende det "parallelle" direktiv om tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet, EP 136784), og direktivet blev endog offentligt omtalt paa forhaand af Kommissionen i en meddelelse af 9. februar 1988 i forbindelse med en serie lovinitiativer (18).
Jeg mener imidlertid bestemt, at det af den sagsoegende stat og navnlig af visse af de intervenerende regeringer rejste spoergsmaal, om der kan tillaegges Kommissionen en retsanordnende kompetence, som uafhaengigt af, om der foreligger overtraedelser eller ikke, konkret kan udmoentes i en anden regulering af det her omhandlede omraade, boer besvares benaegtende.
51. For det foerste mener jeg ikke, at man kan se bort fra det princip, Domstolen har fastsat i helt klare vendinger i dommen vedroerende gennemskuelighedsdirektivet, nemlig at Kommissionens kompetence i henhold til artikel 90, stk. 3, "er ... begraenset til udstedelsen af de direktiver og beslutninger, som er noedvendige for, at Kommissionen effektivt kan udfoere den overvaagningsopgave, som er paalagt Kommissionen ved samme bestemmelse" (praemis 13), hvorved denne kompetence adskiller sig fra den Raadet tillagte kompetence, idet det i dommen fastslaas, at "ifoelge artikel 94 kan Raadet udstede de noedvendige forordninger med henblik paa anvendelsen af artikel 92 og 93" (praemis 13).
Det kan uden vanskelighed udledes af det saaledes fastlagte princip, at Kommissionen i modsaetning til Raadet ikke har kompetence til at udstede alle noedvendige retsakter med henblik paa gennemfoerelsen af artikel 90, stk. 1, (for saa vidt som det er relevant for sagen), men kun kan udstede retsakter, som viser sig noedvendige for mere effektivt at udfoere sin overvaagningsopgave. Det betyder ikke, at der kan tillaegges Kommissionen en retsanordnende kompetence, hvorved den under hensyntagen til muligheden for overtraedelser paa et bestemt omraade og ved en retsakt, der uden forskel retter sig til alle medlemsstater, fastlaegger graenserne for lovligheden af medlemsstaternes adfaerd og samtidig paa dette grundlag paalaegger dem at ophaeve et monopol eller en ordning med eksklusive rettigheder. Domstolen har nemlig fastslaaet, at Kommissionen kan udstede de direktiver og beslutninger, som er noedvendige for at udfoere overvaagningsopgaven, men derimod ikke, at den kan se bort fra selve forudsaetningen for at udfoere denne opgave.
52. I denne forbindelse skal jeg henvise til generaladvokat Reischl' s forslag til afgoerelse i sagen vedroerende gennemskuelighedsdirektivet, hvori han efter at have afvist, at artikel 169 og artikel 90, stk. 3, er alternative bestemmelser, bemaerker, at Kommissionens kompetence er begraenset til at anvende artikel 90, der giver sikkerhed for, at Kommissionen kun kan udstede retsakter, "der har enten teknisk karakter eller karakter af gennemfoerelsesbestemmelser", mens Raadets kompetence omfatter fastsaettelsen af gennemfoerelsesbestemmelser, der skal uddybe og konkretisere Traktatens bestemmelser, denne begraensning respekterer den balance mellem institutionerne, som ligger til grund for Traktaten, og forklarer ligeledes de manglende processuelle garantier, der udgoer en del af en retsanordnende procedure, saasom den selvstaendige initiativret og kravet om indhentning af udtalelse fra Parlamentet, og Kommissionen heller ikke i lyset af artikel 222 "efter Traktaten kan goere krav paa generelt at vaere befoejet til at tildele de offentlige virksomheder en saerstilling" (Sml. 1982, s. 2584 ff.).
53. For det andet maa man ikke glemme placeringen af artikel 90, som naeppe helt tilfaeldigt er anbragt under konkurrencereglerne for virksomheder og ikke i den del, der vedroerer institutionerne.
Samtlige konkurrenceregler (fra artikel 85 til artikel 94), er opbygget paa en saadan maade, at Raadet har enekompetence til at fastsaette betingelserne for anvendelsen af Traktatens regler, eventuelt ved at supplere dem, mens Kommissionen til gengaeld har en kontrol- og gennemfoerelseskompetence.
I denne forbindelse bemaerkes blot, at artikel 87, stk. 1 og 2, bl.a. tillaegger Raadet kompetence til, eventuelt for de oekonomiske sektorer, at fastsaette anvendelsesomraadet for artikel 85 og 86 (jf. bl.a. Raadets forordning nr. 141 om ikke-anvendelse af Raadets forordning nr. 17 paa transportsektoren, EFT 1959-1962, s. 258).
Med hensyn til statsstoette har Raadet en tilsvarende kompetence til at fravige bestemmelserne i artikel 92 ved at bestemme, at en stoette kan anses for forenelig med faellesmarkedet, naar saerlige omstaendigheder taler derfor.
Den eneste aabenbare undtagelse fra dette princip, som Traktatens forfattere har fulgt, udgoeres af den kompetence, artikel 91, stk. 2, sidste punktum, tillaegger Kommissionen paa dumpingomraadet (inden for faellesmarkedet), idet Kommissionen "udfaerdiger egnede regler for anvendelsen af bestemmelserne i dette stykke". Det er imidlertid kun tilsyneladende en undtagelse, idet der i virkeligheden er tale om en simpel administrativ gennemfoerelseskompetence (Raadets henstillinger nr. 8 af 11.3.1960 og nr. 21 af 25.3.1960).
54. Endelig er det ikke bestridt, at tilsynskompetencen efter artikel 90, stk. 3, vedroerer stk. 1, ("paaser, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse") og ikke artikel 155, tredje led ("have befoejelse til selvstaendigt at traeffe beslutninger"). Det er saaledes sikkert, at kompetencen til at udstede direktiver og beslutninger kun er en rent funktionel kompetence i forbindelse med tilsynspligten og ikke kan danne grundlag for en generel retsakt til regulering af strukturen i en bestemt sektor ved at afskaffe en offentlig ordning med saerlige eller eksklusive rettigheder.
En stor del af Kommissionens og isaer Raadets udtalelser og retsakter i de senere aar paa telekommunikationsomraadet, hvoraf jeg kun har omtalt ganske faa, skitserer i det vaesentlige et program, hvis naturlige kortfristede udvikling med rette kan antages at bestaa i en - denne gang bindende - regulering af omraadet, altsaa paa grundlag af en lovgivningsprocedure ivaerksat paa Kommissionens initiativ og afsluttet af Raadet efter en udtalelse fra Parlamentet. I denne sammenhaeng, der i oevrigt ikke paa noget vaesentligt punkt er i strid med selve liberaliseringstanken, fremtraeder det direktiv, som Kommissionen har udstedt paa eget initiativ, og hvorved den "havde til hensigt ... efter at have foretaget en dybtgaaende markedsundersoegelse og indhentet udtalelser fra samtlige medlemsstater at praecisere medlemsstaternes forpligtelser i deres forhold til de virksomheder paa telekommunikationsomraadet, som de har meddelt saerlige eller eksklusive rettigheder", som en anormal foregribelse af den loebende lovgivningsprocedure, for saa vidt som medlemsstaternes forpligtelser endnu ikke var blevet defineret eller "praeciseret" i forhold til Traktatens generelle bestemmelser. Det forklarer i oevrigt ogsaa den manglende begrundelse.
55. Sagsoegerens henvisning til artikel 4, til kompetencefordelingsprincippet og til balancen mellem de forskellige institutioner er saaledes ikke helt ubegrundet. Kommissionens udstedelse af en retsakt, der, selv om den har til formaal at forebygge overtraedelser, aendrer selve betingelserne for den enkelte stats indflydelse paa en bestemt oekonomisk sektor, undergraver efter min mening balancen mellem institutionerne og kan derfor ikke anses for lovlig af Domstolen.
Konklusion
56. Herefter skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen annullerer artikel 2, 6 og 7 samt, om fornoedent, artikel 9 i Kommissionens direktiv 88/301/EOEF af 16. maj 1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne og tilpligter sagsoegte at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) EFT L 131 af 27.5.1988, s. 73.
(2) De forenede sager 188, 189 og 190/80, Sml. s. 2545.
(3) Sag C-226/87, Sml. s. 3611.
(4) Beslutning om noedvendigheden af at standse spredningen inden for telekommunikationssektoren af 14.12.1988, punkt 8 (EFT 1989, C 12, s. 66).
(5) Jf. Agence de l' Europe af 13.10.1989, s. 13, samt 9.12.1989, s. 7.
(6) Jf. f.eks. dok. KOM/88/48 endel., meddelelse af 9.2.1988.
(7) Dom af 3.2.1976 (sag 59/75, Sml. s. 91).
(8) Dom af 30.4.1974 (sag 155/73, Sml. s. 409).
(9) Dom af 3.3.1979 (sag 91/78, Sml. s. 935).
(10) Jf. ud over de allerede naevnte domme, dom af 9.5.1985 (sag 21/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1355), dom af 3.10.1985 (sag 311/84, Telemarketing, Sml. s. 3261, praemis 17) og dom af 4.5.1988 (sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479).
(11) Sag 78/82, Sml. s. 1955.
(12) Beslutning af 24.4.1985 (EFT L 152, s. 25), der dannede grundlag for ovennaevnte sag 226/87.
(13) Beslutning af 22.6.1987 (EFT L 194, s. 28).
(14) Beslutning af 12.1.1990 (EFT L 10, s. 47).
(15) Dokument K(89) 671 endel. Direktivet er endnu ikke blevet meddelt.
(16) EFT L 217, s. 21.
(17) EFT C 257, s. 1.
(18) Dok. KOM/88/48 endel.