62009CJ0226_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-226/09,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 19. junija 2009,
Evropska komisija, ki jo zastopata M. Konstantinidis in A.‑A. Gilly, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Irski, ki jo zastopa D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. M. Collinsom, SC, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.-C. Bonichot, predsednik senata, K. Schiemann, L. Bay Larsen (poročevalec), sodnika, C. Toader in A. Prechal, sodnici,
generalni pravobranilec: P. Mengozzi,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 29. junija 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Evropska komisija s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Irska s tem, da je pri razpisu za zagotovitev storitev tolmačenja in prevajanja določila tehtanje meril za dodelitev po poteku roka za predložitev ponudb, in s tem, da jih je spremenila po začetnem pregledu oddanih ponudb, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načel enakega obravnavanja in preglednosti, kot ju razlaga Sodišče Evropske unije.
Pravni okvir
2. Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, str. 114, v nadaljevanju: Direktiva) v poglavju III iz naslova II določa uporabo dvostopenjskega postopka za javna naročila storitev.
3. Na podlagi člena 20 Direktive morajo biti naročila storitev, navedena v Prilogi II A k Direktivi, izvedena v skladu z določbami členov od 23 do 55 Direktive.
4. Ti členi določajo posebna pravila, ki urejajo tehnične specifikacije in razpisno dokumentacijo (členi od 23 do 27), pravila o postopkih (členi od 28 do 34), pravila objavljanja in preglednosti (členi od 35 do 43) in pravila o poteku postopka (členi od 44 do 55).
5. Nasprotno pa je na podlagi člena 21 Direktive „pri oddaji naročila, katerega predmet so storitve iz Priloge II B, treba spoštovati le člena 23 in 35(4) “.
6. Storitvi tolmačenja in prevajanja nista navedeni v Prilogi II A k Direktivi, ampak spadata v kategorijo 27, naslovljeno „Druge storitve“, Priloge II B k Direktivi.
7. Člen 23 Direktive določa pravila o tehničnih specifikacijah, ki jih mora vsebovati razpisna dokumentacija.
8. Člen 35(4) Direktive določa, da morajo naročniki po oddaji javnega naročila Komisiji poslati obvestilo o izidu postopka oddaje naročila.
9. Člen 37 Direktive določa:
„V skladu s členom 36 lahko naročniki objavijo obvestilo o javnem razpisu, tudi kadar to po tej direktivi ni obvezno.“
10. Člen 53 Direktive, naslovljen „Merila za izbiro najboljše ponudbe“, ki se ne uporablja za oddajo naročil v Prilogi II B k Direktivi, v odstavku 2 določa:
„Brez poseganja v določbe […] tretjega pododstavka mora naročnik – v primeru [da se naročilo dodeli na podlagi sprejetja ekonomsko najugodnejše ponudbe] v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji […] – navesti relativne uteži [ponderje], ki veljajo za vsako merilo, ki je izbrano za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe.
[…]
Če po mnenju naročnika tehtanj[a] meril ni mogoče določiti zaradi dokazljivih razlogov, mora naročnik – v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji […] – navesti merila v padajočem zaporedju njihove pomembnosti“.
Dejansko stanje in predhodni postopek
11. Ministrstvo za pravosodje, enakost in reformo irskega zakona (v nadaljevanju: naročnik) je 16. maja 2006 v Uradnem listu Evropske unije
(UL S 92) pod številko 2006/S 92-098663 objavilo obvestilo o naročilu storitev tolmačenja in prevajanja v več ustanovah, pristojnih za področje azila (v nadaljevanju: sporno naročilo).
12. Obvestilo o naročilu je v točki IV.2.1 določalo, da bo naročilo oddano ekonomsko najugodnejšemu ponudniku na podlagi teh sedem meril:
„1. Popolnost predložene dokumentacije.
2. Izjava o sposobnosti izpolnitve zahtev.
3. Število sklopov [naročilo je bilo razdeljeno na več sklopov], storitev in jezikov.
4. Kvalifikacije, izkušnje na zadevnem področju.
5. Cena.
6. Primernost predlaganih postopkov.
7. Referenčna mesta.“
13. V točki VI.3 tega obvestila je bilo določeno, da navedenih sedem meril ni naštetih v padajočem zaporedju njihove pomembnosti.
14. V vabilu za predložitev ponudb so bila ta merila predstavljena enako in oštevilčena od 1 do 7. Vendar v tem dokumentu v nasprotju z obvestilom o razpisu ni bilo izrecno navedeno, da niso našteta v padajočem zaporedju njihove pomembnosti.
15. Tako tehtanje vsakega od sedmih meril, ki jih je naročnik izbral za določitev najugodnejše ponudbe, ni bilo predstavljeno niti v obvestilu o razpisu niti v vabilu za predložitev ponudb. Prav tako ni bilo določeno, ali morajo biti ta merila predmet takega tehtanja.
16. Dvanajst družb, od teh tri s sedežem zunaj irskega ozemlja, je predložilo ponudbe pred potekom roka, ki je bil v tej zadevi določen za 9. junij 2006.
17. Istega dne so člani ocenjevalne komisije prejeli tabelo za ocenjevanje, v kateri so bili za tehtanje sedmero meril določeni ti ponderji:
„1. Popolnost predložene dokumentacije: 0 %.
2. Izjava o sposobnosti izpolnitve zahtev: 7 %.
3. Število sklopov, storitev in jezikov: 25 %.
4. Kvalifikacije, izkušnje na zadevnem področju: 30 %.
5. Cena: 20 %.
6. Primernost predlaganih postopkov: 10 %.
7. Referenčna mesta: 8 %.“
18. Ta tabela za ocenjevanje je vsakemu članu ocenjevalne komisije omogočila, da je posamično opravil začetni pregled predloženih ponudb.
19. Član ocenjevalne komisije je 13. junija 2006 po takšnem pregledu dela ponudb članu službe pri naročniku, ki je izdala tabelo za ocenjevanje in ocenjevalni komisiji poslala ponudbe, po elektronski pošti poslal sporočilo, v katerem je predlagal spremembo ponderjev meril za dodelitev.
20. Ocenjevalna komisija se je ob prvem srečanju, 22. junija 2006, pred skupnim pregledom predloženih ponudb odločila, da spremeni ponderje meril, tako da je četrtemu merilu (s predhodno vrednostjo 30 %) določila vrednost 25 %, šestemu merilu (s predhodno vrednostjo 10 %) pa 15 %. Ponderji, dodeljeni preostalim merilom, se niso spremenili.
21. V nadaljevanju je ocenjevalna komisija preučila ponudbe in dodelila naročilo ob upoštevanju novega tehtanja sedmero meril.
22. Po vloženi prijavi je Komisija maja 2007 začela izmenjavo informacij z Irsko.
23. Ob upoštevanju odgovorov Irske na pisni opomin z dne 17. oktobra 2007 in na obrazloženo mnenje z dne 18. septembra 2008 je Komisija sklenila, da sta bila med postopkom oddaje spornega naročila kršena načelo enakega obravnavanja in iz njega izhajajoča obveznost preglednosti, in na podlagi tega vložila to tožbo.
Tožba
24. Najprej je treba ugotoviti, da nobena stranka v obravnavani zadevi ne izpodbija, da zadevno naročilo res sodi na področje uporabe Direktive in da zadevne storitve tolmačenja in prevajanja spadajo v kategorijo neprednostnih storitev, ki so navedene v Prilogi II B k Direktivi.
25. Treba je opozoriti, da se v skladu z določbami člena 21 Direktive „[n]aročila, katerih predmet so storitve s seznama v Prilogi II B, […] morajo oddati samo v skladu s členom 23 in členom 35(4)“.
26. Iz razlage členov 21 in 23 v povezavi s členom 35(4) Direktive je razvidno, da so naročniki, kadar naročilo kot v obravnavani zadevi spada med storitve iz Priloge II B, zavezani samo k spoštovanju pravil o tehničnih specifikacijah in k dolžnosti obvestitve Komisije o izidih postopka oddaje takih naročil.
27. Nasprotno pa se druga postopkovna pravila, določena v Direktivi, zlasti tista glede obveznosti objave predhodnega obvestila in tista iz člena 53 glede meril za dodelitev naročil, za navedena naročila ne uporabljajo.
28. Na podlagi devetnajste uvodne izjave Direktive je glede storitev iz Priloge II B uporaba Direktive v prehodnem obdobju omejena na naročila, za katera njene določbe dovoljujejo uporabo vseh zmogljivosti za porast čezmejne trgovine.
29. Kljub temu so naročniki glede oddaje naročil iz navedene Priloge II B, čeprav jih ne vežejo pravila te direktive glede obveznosti predhodne objave obvestila, vezani s temeljnimi pravili prava Unije, in še zlasti z načeli pogodbe o DEU v zvezi s pravico do ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev (sodba z dne 13. novembra 2007 v zadevi Komisija proti Irski, C‑507/03, ZOdl., str. I‑9777, točka 26).
30. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen usklajevanja postopkov oddaje javnih naročil na ravni Unije odstraniti ovire za prosti pretok storitev in blaga ter tako zavarovati interese gospodarskih subjektov s sedežem v drugi državi članici (zgoraj navedena sodba Komisija proti Irski, točka 27 in navedena sodna praksa).
31. Torej se ureditev glede naročil storitev iz Priloge II B k Direktivi, ki jo je uvedel zakonodajalec Unije, ne sme razlagati kot ovira pri uporabi načel, ki izhajajo iz členov 49 PDEU in 56 PDEU, če bi imela taka naročila neki čezmejni interes (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Irski, točka 29), in s tem kot ovira obveznosti za zagotovitev preglednosti postopkov in enakega obravnavanja ponudnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 13. aprila 2010 v zadevi Wall, C‑91/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 37).
32. Obveznost preglednosti velja, če bi se za zadevno naročilo storitev zanimalo podjetje s sedežem v drugi državi članici kot tisti, v kateri se to naročilo odda (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Irski, točka 29).
33. Ker bi se lahko v tej zadevi za sporno naročilo zanimale družbe na Irskem in tudi v drugih državah članicah, bi moralo biti obvestilo o tem naročilu zaradi okoliščine, da so trije od ponudnikov podjetja s sedežem v drugi državi članici, objavljeno v Uradnem listu Evropske unije
(glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Wall, točka 35).
34. Glede na te ugotovitve je treba presoditi utemeljenost dveh očitkov Komisije, ki ne zadevata nobene od dveh določb Direktive, v skladu s katerima mora potekati postopek oddaje naročil iz Priloge II B, namreč členov 23 in 35(4), ampak temeljita na dveh zahtevah, izhajajočih iz primarnega prava Unije, spoštovanja načela enakega obravnavanja in iz njega izhajajoče obveznosti preglednosti.
Prvi očitek: določitev tehtanja meril za oddajo po poteku roka za predložitev ponudb
Trditve strank
35. Komisija trdi, da je Irska s tem, da ni določila tehtanja sedmero meril za oddajo spornega naročila pred potekom roka za predložitev ponudb, kršila načeli enakega obravnavanja in preglednosti.
36. Ocenjuje, da je naknadno tehtanje občutno spremenilo pomen meril glede na prvotno objavljena merila in merila, na katere so se ponudniki lahko utemeljeno zanesli ob pregledu razpisne dokumentacije.
37. V zvezi s tem Irska v uvodu pojasnjuje, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija v svoji tožbi, naročnik pred predložitvijo ponudb ni nikakor, niti neizrecno niti izrecno, navedel, da so bila merila za oddajo v obvestilu o naročilu in v vabilu za predložitev ponudb našteta v padajočem zaporedju njihove pomembnosti.
38. Ravno nasprotno, v obvestilu o naročilu je bilo navedeno, da merila za oddajo niso našteta v padajočem zaporedju njihove pomembnosti, in naročnik ni pozneje podal nobene navedbe, ki bi jo bilo mogoče razumeti tako, da je bilo to stališče spremenjeno.
39. Čeprav priznava, da je ocenjevalna komisija, ki jo je imenoval naročnik, uporabila tehtanje meril za oddajo po poteku roka za predložitev ponudb, Irska nasprotuje, da bi tovrstna dodelitev ponderirane vrednosti različnim merilom kršila načeli enakega obravnavanja in preglednosti.
Presoja Sodišča
40. V uvodu je treba ugotoviti, da dejstvo, da je Irska zahtevala objavo obvestila o spornem naročilu v Uradnem listu Evropske unije, kot dovoljuje člen 36 Direktive, samo po sebi ne zadošča, da bi ta država članica izpolnila obveznost oddaje naročila v skladu s členi Direktive, ki se uporabljajo pri javnih naročilih iz Priloge II A k Direktivi (glej v tem smislu po analogiji sodbo z dne 22. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Irski, 45/87, Recueil, str. 4929, točki 9 in 10).
41. Da bi se lahko priznala utemeljenost prvega očitka, bi bilo treba posebno pravilo o vnaprejšnji določitvi tehtanja meril za oddajo naročila iz Priloge II A k Direktivi obravnavati kot neposredno posledico tega, da so naročniki dolžni spoštovati načelo enakega obravnavanja in iz njega izhajajočo obveznost preglednosti.
42. V zvezi s tem je sicer iz sodne prakse Sodišča na področju javnih razpisov, izvedenih v skladu z vsemi določbami različnih direktiv pred sprejetjem Direktive, razvidno, da je namen obveznosti vnaprejšnje seznanitve ponudnikov z merili za dodelitev in, če je mogoče, z njihovimi ponderji, zagotovitev spoštovanja načel enakega obravnavanja in preglednosti (glej zlasti sodbi z dne 12. decembra 2002 v zadevi Universale‑Bau in drugi, C‑470/99 Recueil, str. I‑11617, točka 98, in z dne 24. novembra 2005 v zadevi ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, C‑331/04, ZOdl., str. I-10109, točke od 22 do 24).
43. Tudi če je obveznost določitve ponderjev posameznih meril za dodelitev v fazi objave obvestila o razpisu, kot določa člen 53(2) Direktive, v skladu z zahtevo po zagotavljanju spoštovanja načela enakega obravnavanja in iz njega izhajajoče obveznosti preglednosti, na podlagi tega ni mogoče sklepati, da pomen tega načela in obveznosti ob neobstoju tovrstne posebne določbe v Direktivi zahteva, da je tehtanje meril, ki jih uporabi naročnik v okviru naročil, ki niso predmet določbe, kot je člen 53 Direktive, vnaprej določeno in sporočeno potencialnim ponudnikom v vabilu za predložitev ponudb. Kot je Sodišče določilo z uporabo izraza „če je mogoče“ v sodni praksi, navedeni v prejšnji točki, navedba tehtanja meril za dodelitev v primeru naročila, pri katerem ni treba spoštovati določbe, kot je člen 53(2) Direktive, za naročnika ne pomeni obveznosti.
44. Torej Irska s tem, da je potencialnim ponudnikom omogočila dostop do ustreznih informacij glede spornega naročila pred potekom roka za vložitev ponudb, ne da bi jim pred potekom tega roka omogočila dostop do informacij o tehtanju meril za oddajo, ni kršila načela enakega obravnavanja in iz njega izhajajoče obveznosti preglednosti.
45. Dejansko je naročnik v vabilu k predložitvi ponudb, povezanem s to zadevo, navedel več informacij, kot jih zahteva Direktiva, merila za oddajo spornega naročila v pripadajočih dokumentih pa niso bila izražena tako, da bi bilo mogoče sklepati o različnem obravnavanju, ki bi škodilo zainteresiranim podjetjem s sedežem v drugih državah članicah.
46. Naročnik je s tem, da je merilom dodelil ponderje, samo pojasnil način ocenjevanja predloženih ponudb, ne da bi pri tem kakor koli kršil obveznost spoštovanja enake razlage meril za oddajo, ki niso bila navedena v padajočem zaporedju njihove pomembnosti.
47. V zvezi s tem je treba poudariti, da iz okoliščine, da so bila merila za oddajo našteta brez določitve ponderjev za vsako od njih, ni mogoče sklepati, niti da so bila merila našteta v padajočem zaporedju njihove pomembnosti niti da so imela vsa merila enak ponder.
48. Poleg tega ponderji meril za oddajo, sporočeni članom ocenjevalne komisije v obliki tabele, po eni strani potencialnim ponudnikom, tudi če bi jim bilo znano ob pripravi ponudb, ne bi moglo dati informacij, ki bi lahko bistveno vplivale na samo pripravo, in po drugi strani ni pomenilo spremembo teh meril (glej v tem smislu sodbo ATI EAC e Viaggi di Maio in drugi, točka 32).
49. Dodati je treba, da ta tožba, kot je bila predložena Sodišču, ne vsebuje navedb, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je bilo tehtanje meril opravljeno po odprtju ovojnic s predloženimi ponudbami.
50. V teh okoliščinah je treba prvi očitek, ki ga Komisija navaja v utemeljitev tožbe, zavrniti kot neutemeljen.
Drugi očitek: sprememba tehtanja meril po začetnem pregledu
Trditve strank
51. Komisija trdi, da je Irska s spremembo tehtanja meril za oddajo spornega naročila po začetnem pregledu predloženih ponudb, kot je bila predstavljena v tabeli za ocenjevanje, kršila načeli enakega obravnavanja in preglednosti.
52. Pojasnjuje, da taka sprememba po začetnem pregledu ponudb predstavlja kršitev načela enakega obravnavanja, pri čemer ni treba vedeti, ali so člani ocenjevalne komisije začetni pregled opravili posamično ali skupno.
53. Irska zatrjuje, da je bila ta sprememba tehtanja izvedena samo enkrat in da pred tem ocenjevalna komisija nobene ponudbe ni ocenjevala skupno.
54. Zato je bilo po njeno takó določeno tehtanje meril dosledno uporabljeno skozi celoten postopek oddaje spornega naročila in ni kršilo načela enakega obravnavanja.
55. Poleg tega Irska poudarja, da je bila sprememba tehtanja meril za oddajo minimalna in ni mogla biti diskriminatorna do nobenega ponudnika. Naknadna analiza naj bi potrdila, da naj bi bilo naročilo oddano izbranemu ponudniku tudi na podlagi meril, za katera so bili prvotno določeni ponderji.
Presoja Sodišča
56. Komisija v svojih predlogih predlaga Sodišču, naj ugotovi, da sprememba tehtanja meril za oddajo krši načelo enakega obravnavanja, kakor izhaja iz določb Pogodbe o DEU.
57. Najprej je treba glede poteka postopka oddaje spornega naročila pojasniti, da je bila sprememba ponderirane vrednosti meril za oddajo spornega naročila izvedena po tem, ko je naročnik v obliki tabele za ocenjevanje sporočil način tehtanja teh meril članom ocenjevalne komisije, da bi lahko opravili začetni pregled predloženih ponudb.
58. Ne samo da so imeli člani ocenjevalne komisije možnost posamično pregledati ponudbe pred prvim srečanjem te komisije kot kolegijskega organa, ampak so bili poleg tega zaradi lažjega skupnega ocenjevanja znotraj te komisije k takemu pregledu spodbujeni.
59. V nadaljevanju je treba poudariti, da v takem dejanskem okviru, kot je Sodišče že razsodilo, načeli enakega obravnavanja in preglednosti razpisnih postopkov nalagata naročnikom obveznost, da se držijo enake razlage meril za dodelitev skozi ves postopek (glej po analogiji sodbo z dne 4. decembra 2003 v zadevi EVN in Wienstrom, C‑448/01, Recueil, str. I-14527, točka 92).
60. Toliko bolj je treba glede samih meril za dodelitev priznati, da morajo ta ostati nespremenjena skozi celoten razpisni postopek (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo EVN in Wienstrom, točka 93).
61. Faza pred srečanjem ocenjevalne komisije, med katero so njeni člani posamično pregledali predložene ponudbe, je sestavni del zadevnega postopka oddaje naročila.
62. V teh okoliščinah je sprememba tehtanja meril za dodelitev po tej fazi, med katero so bile ponudbe prvič pregledane, spremenila merila, na podlagi katerih je bil opravljen začetni pregled. Tako ravnanje ne spoštuje načela enakega obravnavanja in iz njega izhajajoče obveznosti preglednosti.
63. Nazadnje je treba pojasniti, prvič, da je v nasprotju s tem, kar trdi Irska, drugi očitek Komisije utemeljen, ne da bi bilo treba dokazati, da je zadevna sprememba tehtanja učinkovala diskriminatorno do katerega od ponudnikov. V zvezi s tem zadošča, da ne bi bilo mogoče izključiti, da bi lahko imela sprememba, ko je bila narejena, tak učinek.
64. Drugič, ker ugotavljanje neizpolnitve obveznosti države članice ni povezano z ugotavljanjem škode, ki bi zaradi tega nastala (sodba z dne 18. decembra 1977 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑263/96, Recueil, str. I-17453, točka 30), se Irska ne more sklicevati na dejstvo, da nihče od ponudnikov ni utrpel škode, ker bi bilo naročilo oddano izbranemu ponudniku tudi na podlagi prvotno določenih ponderjev za merila.
65. Zato je treba drugi očitek, ki ga Komisija navaja v utemeljitvah svoje tožbe, sprejeti.
66. Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da s spremembo tehtanja meril za dodelitev spornega naročila po začetnem pregledu predloženih ponudb Irska ni izpolnila obveznosti, ki ji jih nalagata načelo enakega obravnavanja in iz njega izhajajoča obveznost preglednosti, kot ju razlaga Sodišče.
67. V preostalem se tožba zavrne.
Stroški
68. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu z odstavkom 3 istega člena pa lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če uspe samo deloma.
69. Ker je Komisija s svojo tožbo uspela le deloma, vsaka stranka nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Irska s spremembo tehtanja meril za oddajo naročila za zagotovitev storitev tolmačenja in prevajanja po začetnem pregledu predloženih ponudb ni izpolnila obveznosti, ki ji jih nalagata načelo enakega obravnavanja in iz njega izhajajoča obveznost preglednosti, kot ju razlaga Sodišče Evropske unije.
2. Tožba se v preostalem zavrne.
3. Evropska komisija in Irska nosita svoje stroške.