61999CJ0080_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C-80/99 a C-82/99,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Alemanha), destinados a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Ernst-Otto Flemmer (C-80/99),
Renate Christoffel (C-81/99)
e
Conselho da União Europeia,
Comissão das Comunidades Europeias,
representados por:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
e entre
Marike Leitensdorfer (C-82/99)
e
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado CE (actuais artigos 288.°, segundo parágrafo, CE e 235.° CE), bem como do Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho, de 22 de Julho de 1993, que prevê uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade (JO L 196, p. 6),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, P. Jann, F. Macken, N. Colneric (relatora), S. von Bahr, presidentes de secção, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet, V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: A. Tizzano,
secretário: R. Grass,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação de E.-O. Flemmer, bem como de R. Christoffel e M. Leitensdorfer, por M. Düsing, Rechtsanwältin,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Booß e M. Niejahr, na qualidade de agentes,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Janeiro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despachos de 23 de Fevereiro de 1999, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Março seguinte, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), três questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado CE (actuais artigos 288.°, segundo parágrafo, CE e 235.° CE), bem como do Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho, de 22 de Julho de 1993, que prevê uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade (JO L 196, p. 6).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de três litígios entre E.-O. Flemmer e R. Christoffel e o Conselho da União Europeia e a Comissão das Comunidades Europeias, e entre M. Leitensdorfer e o Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (serviço federal da agricultura e alimentação, a seguir «BLE»), devido à recusa desta entidade de pagar na totalidade ou parcialmente a indemnização anteriormente proposta aos três recorrentes no processo principal acima mencionados, pelo facto de não estarem preenchidas as condições de atribuição da mesma previstas no Regulamento n.° 2817/93.
Enquadramento jurídico
3 O Regulamento (CEE) n.° 1078/77, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), adoptado pelo Conselho em 17 de Maio de 1977, previa o pagamento de um prémio aos produtores que se comprometessem a não comercializar leite nem produtos lácteos por um período de cinco anos ou a reconverter os efectivos leiteiros em efectivos produtores de carne.
4 Em 31 de Março de 1984, o Conselho adoptou os Regulamentos (CEE) n.os 856/84, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), e 857/84, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° -C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). Estes regulamentos instituíram, a partir de 1 de Abril de 1984, um regime de imposições suplementares sobre o leite que obrigavam cada produtor de leite, sob pena de uma imposição suplementar, a comercializar apenas as quantidades de leite correspondentes à quota leiteira que lhe era atribuída (a seguir «quantidade de referência»). Esta quota é igual à quantidade de leite produzida durante um ano de referência, sendo este, no que respeita à República Federal da Alemanha, o ano de 1983.
5 Os produtores que não tiveram produção durante o referido ano, devido ao compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77, estavam excluídos do regime das quotas leiteiras.
6 Pelos acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder (120/86, Colect., p. 2321), e Von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355), o Tribunal de Justiça declarou inválido o Regulamento n.° 857/84 na medida em que não previa a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que não forneceram leite durante o ano de referência do Estado-Membro em causa.
7 O Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento n.° 857/84 (JO L 84, p. 2), tinha por objecto dar cumprimento aos acórdãos Mulder e Von Deetzen, já referidos. Permitia a atribuição, à categoria de produtores anteriormente excluídos do regime de quotas leiteiras, de uma quantidade de referência específica igual a 60% da produção dos mesmos durante o período de doze meses anterior ao seu compromisso de não comercialização nos termos do Regulamento n.° 1078/77.
8 O artigo 3.° -A, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 857/84, alterado pelo Regulamento n.° 764/89, foi, por sua vez, declarado inválido, devido designadamente à limitação das quotas específicas a 60% da produção de referência, pelos acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl (C-189/89, Colect., p. I-4539), e Pastätter (C-217/89, Colect., p. I-4585). A fim de dar cumprimento aos referidos acórdãos, o Regulamento n.° 857/84 foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1639/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 (JO L 150, p. 35).
9 Por acórdão interlocutório de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, a seguir acórdão «Mulder II»), o Tribunal de Justiça considerou a Comunidade responsável pelos prejuízos causados aos produtores de leite que foram impedidos de o comercializar em consequência da aplicação do Regulamento n.° 857/84.
10 Devido ao grande número de produtores abrangidos pelo acórdão Mulder II e com o objectivo de dar pleno efeito ao mesmo, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 2187/93. Este regulamento dispõe que as autoridades nacionais proporiam aos produtores em causa uma indemnização forfetária como reparação de todo e qualquer prejuízo, que os mesmos podiam aceitar ou recusar.
11 Segundo o procedimento de indemnização previsto no artigo 10.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do referido regulamento, os produtores que pretendessem apresentar um pedido de indemnização eram obrigados a apresentá-lo à autoridade competente designada para esse efeito pelo Estado-Membro em causa o mais tardar em 30 de Setembro de 1993.
12 Em aplicação do artigo 2.° do Regulamento n.° 2187/93, o pedido de indemnização seria deferido sempre que fosse apresentado por um produtor a quem tivesse sido atribuída uma quantidade de referência específica definitiva nas condições definidas no artigo 3.° -A, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84, quer, conforme o caso, em 29 de Março de 1991, ao abrigo do Regulamento n.° 764/89, quer, ao abrigo do Regulamento n.° 1639/91, em 1 de Julho de 1993.
13 Nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 2187/93, os pedidos dos produtores a quem tivessem sido atribuídas, em 1 de Julho de 1993, quantidades de referência definitivas, nos termos do Regulamento n.° 1639/91, só eram deferidos sob a condição resolutiva de esses produtores não terem participado em nenhum programa de abandono da produção leiteira nem terem vendido ou arrendado a totalidade das suas explorações até 1 de Julho de 1994.
14 Nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 2187/93, se a quantidade específica definitiva atribuída fosse inferior a 80% da quantidade específica provisória ou se a exploração tivesse sido vendida ou parcialmente arrendada, consoante o caso, antes de 1 de Abril de 1992 ou antes de 1 de Julho de 1994, a quantidade anual a indemnizar seria diminuída da quantidade regressada à reserva nacional.
15 O artigo 11.° do Regulamento n.° 2187/93 prevê que a autoridade competente verificará a exactidão das informações fornecidas pelo produtor e calculará os montantes da indemnização em função da quantidade e do período a indemnizar aplicando os montantes indicados em anexo.
16 O artigo 14.° do Regulamento n.° 2187/93, relativo à emissão e aceitação das propostas de indemnização, tem a seguinte redacção:
«A autoridade competente referida no artigo 10.° apresentará ao produtor, em nome e por conta do Conselho e da Comissão, num prazo máximo de quatro meses a contar da recepção do pedido, uma proposta de indemnização acompanhada de um documento de quitação definitiva.
Se o direito do produtor a uma quantidade de referência específica decorrer:
- do Regulamento (CEE) n.° 764/89, a indemnização será paga imediatamente após a recepção do documento de quitação previamente enviado, devidamente aprovado e assinado pelo produtor,
- do Regulamento (CEE) n.° 1639/91, a indemnização será paga, desde que o documento de quitação tenha sido devolvido devidamente aprovado e assinado pelo produtor, após 1 de Julho de 1994, de modo a que a autoridade competente possa verificar a observância do disposto nos artigos 5.° e 7.°, a menos que o produtor constitua, a favor dessa autoridade, uma garantia num montante correspondente a 115% da indemnização fixada antes da aplicação dos referidos artigos e destinada a assegurar o respeito das condições previstas nesses artigos.
A não aceitação da proposta num prazo de dois meses a contar da sua recepção tem como consequência a desvinculação das instituições comunitárias em causa.
A aceitação da proposta, mediante reenvio à autoridade competente, no prazo acima referido, do documento de quitação devidamente aprovado e assinado, implica a renúncia a qualquer acção contra as instituições comunitárias com base no prejuízo definido no artigo 1.° »
17 Nos termos do décimo quinto considerando do Regulamento n.° 2187/93, «a não aceitação da oferta feita ao produtor pela autoridade competente do Estado-Membro, na observância do disposto no presente regulamento, consistiria na recusa da oferta comunitária; [...] por conseguinte, a acção judicial posteriormente intentada pelo produtor seria da competência jurisdicional comunitária».
18 O artigo 178.° do Tratado dispõe:
«O Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no segundo parágrafo do artigo 215.° »
19 O artigo 215.°, primeiro e segundo parágrafos, do Tratado dispõe:
«A responsabilidade contratual da Comunidade é regulada pela lei aplicável ao contrato em causa.
Em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.»
Os litígios no processo principal
20 No processo C-80/99, E.-O. Flemmer é um produtor de leite que aceitou a proposta de pagamento de uma indemnização de 64 684 DEM, acrescida de juros à taxa de 8% ao ano a contar de 1 de Outubro de 1993, que lhe foi apresentada pelo BLE nos termos do Regulamento n.° 2187/93. Dado que o BLE se recusou a pagar a indemnização assim acordada, E.-O. Flemmer requer, consequentemente, o pagamento da mesma.
21 O BLE rescindiu com efeito imediato o contrato de indemnização nos termos do § 60, primeiro parágrafo, da Verwaltungsverfahrensgesetz (lei do procedimento administrativo, a seguir «VwVfG») pelo facto de, quando de uma verificação, se ter revelado que E.-O. Flemmer beneficiou indevidamente da atribuição da quantidade de referência específica definitiva. Efectivamente, E.-O. Flemmer não produziu a totalidade da quantidade de referência específica provisória na sua exploração.
22 No processo C-81/99, R. Christoffel reclama o pagamento do montante de 73 038,17 DEM que lhe foi proposta a título de indemnização nos termos do Regulamento n.° 2187/93. Sucedeu que, em 1 de Janeiro de 1992, R. Christoffel reduzira a sua exploração a 4,45 hectares, tendo a parte restante da mesma sido dada de arrendamento, sem que a quantidade de referência correspondente tivesse sido afectada à reserva nacional; pelo contrário, esta quantidade de referência foi transferida para o arrendatário. A autoridade competente absteve-se de proceder à afectação da quantidade em causa à reserva nacional devido a considerações relativas à protecção da confiança legítima de R. Christoffel e do arrendatário que beneficiou da transferência da quantidade de referência. Tendo em conta estas circunstâncias, o BLE recusou-se a pagar a indemnização acordada e fez uma nova proposta à interessada no montante de 13 458,09 DEM.
23 No processo C-82/99, M. Leitensdorfer é herdeira de uma produtora que tinha, por sua vez, por herança, assumido a exploração do produtor que assumiu um compromisso de não comercialização nos termos do Regulamento n.° 1078/77. M. Leitensdorfer reclama o pagamento do montante de 14 328,15 DEM, acrescido de juros à taxa de 8% ao ano a contar de 1 de Outubro de 1993, no montante de 12 913,02 DEM.
24 Além de a estância aduaneira principal competente lhe ter retirado, com efeitos a partir de 1 de Abril de 1996, a quantidade de referência específica definitiva de 39 870 kg, decisão da qual M. Leitensdorfer interpôs recurso para o Finanzgericht München (Alemanha), o contrato de indemnização celebrado com base na quantidade de referência específica definitiva entre a produtora à qual sucedeu M. Leitensdorfer e o BLE foi por este rescindido com efeitos imediatos, nos termos do § 60, primeiro parágrafo, da VwVfG, pelo facto de a quantidade de referência específica definitiva ter sido atribuída por erro à produtora. Efectivamente, o produtor inicial só começou a entregar leite proveniente da sua exploração a partir de 10 de Outubro de 1991 e não durante um período contínuo de doze meses anterior a 29 de Março de 1991, conforme estava previsto no artigo 3.° -A do Regulamento n.° 857/84, na versão do Regulamento n.° 1639/91.
As questões prejudiciais
25 Resulta da fundamentação dos despachos de reenvio que o órgão jurisdicional nacional se inclina a considerar que os litígios que lhe foram submetidos se enquadram na responsabilidade contratual, na acepção do artigo 215.°, primeiro parágrafo, do Tratado, e a admitir, assim, a sua própria competência.
26 Contudo, após a leitura do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Setembro de 1998, Dethlefs e o./Conselho e Comissão (T-112/95, Colect., p. II-3819), o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à sua própria competência. Efectivamente, não pode excluir que o referido acórdão, designadamente o seu n.° 55, possa ser interpretado no sentido de que os litígios decorrentes de transacções ou de contratos de indemnização celebrados pelas autoridades nacionais em nome e por conta do Conselho e da Comissão, nos termos do disposto no Regulamento n.° 2187/93, se enquadram no âmbito da responsabilidade extracontratual, na acepção do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado.
27 Dado que a questão da determinação do órgão jurisdicional competente e, eventualmente, do direito aplicável aos contratos que constituem o objecto dos litígios que lhe foram submetidos apresenta, assim, uma séria dificuldade, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, formuladas em termos idênticos nos três processos C-80/99 a C-82/99:
«1) Devem os artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado CE, conjugados com o disposto no Regulamento (CEE) n.° 2187/93 ser interpretados no sentido de que o Tribunal de Justiça é também competente para conhecer dos litígios emergentes de um contrato celebrado pela autoridade nacional competente, em nome e por conta do Conselho e da Comissão, nos termos das modalidades previstas no Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho, que prevê uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade?
2) No caso de resposta negativa a esta questão e de se tratar de um caso de aplicação do artigo 215.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE, sendo, portanto, os órgãos jurisdicionais nacionais competentes nos termos do artigo 183.° do Tratado CE, coloca-se a questão de saber se, na ausência de indicações no Regulamento (CEE) n.° 2187/93, devem ser aplicadas a um contrato desse tipo as regras processuais nacionais ou os princípios gerais do direito comuns aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros.
3) Na medida em que se apliquem os princípios gerais do direito, convém perguntar se, e em que circunstâncias, a autoridade nacional competente pode anular total ou parcialmente um contrato celebrado em nome e por conta do Conselho e da Comissão, quando posteriormente se verifique que as condições que devem ser preenchidas nos termos do Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho para a apresentação de uma proposta de indemnização não estão total ou parcialmente preenchidas ou que as condições para a apresentação de uma proposta de indemnização só se verificam pelo facto de as autoridades nacionais competentes considerarem que, por força do princípio da confiança legítima, se vêem impedidas de anular a atribuição definitiva de uma quantidade de referência específica que constitui a condição para a atribuição de uma indemnização.»
28 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de Junho de 1999, os três processos foram apensos para efeitos das fase escrita e oral, bem como do acórdão.
Quanto à primeira questão
29 Com esta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende, no essencial, saber se as disposições conjugadas dos artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado devem ser interpretadas no sentido de que o órgão jurisdicional comunitário é competente para conhecer dos litígios emergentes de um contrato de indemnização celebrado pela autoridade nacional competente em nome e por conta do Conselho e da Comissão, nos termos das modalidades previstas no Regulamento n.° 2187/93.
Argumentos formulados nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
30 Os recorrentes no processo principal inferem do facto de os produtores terem celebrado um contrato administrativo de resolução amigável que os litígios a que se refere essa resolução são da competência dos órgãos jurisdicionais administrativos alemães.
31 Quanto à contradição entre a sua análise e o acórdão Dethlefs e o./Conselho e Comissão, já referido, os recorrentes no processo principal consideram que podem optar pelo Tribunal de Primeira Instância, ou pelo órgão jurisdicional nacional, dado que os dois órgãos jurisdicionais são competentes em todos os casos em que estejam em causa contratos administrativos de resolução amigável relativos a pedidos de indemnização e de juros formulados com base no artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado.
32 A Comissão apresenta duas séries de argumentos, uma a favor da competência do órgão jurisdicional nacional e a outra a favor do recurso directo para o órgão jurisdicional comunitário.
33 Quanto à eventual competência do órgão jurisdicional nacional, a Comissão afirma, no essencial, que a pretensão baseada num direito contratual do produtor em relação ao Conselho e à Comissão se substitui ao direito à reparação dos prejuízos que resulta do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, por força da cláusula de renúncia contida no artigo 14.°, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2187/93.
34 Quanto à eventual competência do órgão jurisdicional comunitário, a Comissão considera que é possível interpretar o artigo 178.° do Tratado em sentido amplo, na acepção de que esta disposição visa não apenas as acções baseadas na responsabilidade extracontratual no sentido estrito do termo, mas igualmente as questões relativas a pretensões contratuais, quando estas têm por objecto a execução da obrigação de reparação que o artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado impõe à Comunidade ou têm, de outra forma, relação com esta obrigação.
35 A este respeito, a Comissão realça a existência de uma relação material estreita entre o Regulamento n.° 2187/93 e a responsabilidade extracontratual da Comunidade. Dado que o referido regulamento tem exclusivamente por objecto o cumprimento da obrigação de indemnizar os produtores, nos termos do acórdão Mulder II, deve ser interpretado à luz dos princípios que decorrem deste acórdão. Assim, poderá ser necessário determinar se e, se for caso disso, por que montante, o produtor em causa teria podido, por força dos princípios decorrentes do acórdão Mulder II, invocar o direito à reparação dos seus prejuízos perante a Comunidade. Nos termos do artigo 178.° do Tratado, esta questão é da competência exclusiva do Tribunal de Justiça.
36 Além disso, a Comissão evoca problemas processuais. Para preservar os seus interesses em caso de não ter êxito a sua acção no órgão jurisdicional nacional, um produtor seria obrigado a dirigir-se aos dois órgãos jurisdicionais.
37 No fim de contas, a Comissão pronuncia-se a favor da competência do órgão jurisdicional comunitário. Tendo em conta que existe uma relação material estreita entre os direitos contratuais e os direitos extracontratuais, esta solução constitui sobretudo uma garantia da eficácia e da utilidade do procedimento judicial.
Apreciação do Tribunal de Justiça
38 A título liminar, há que salientar que, nos termos do artigo 14.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2187/93, os contratos que são objecto dos litígios no processo principal foram celebrados entre os recorrentes, por um lado, e o Conselho e a Comissão, por outro.
39 No que respeita ao órgão jurisdicional competente para decidir os litígios em que a Comunidade é parte, o artigo 183.° do Tratado CE (actual artigo 240.° CE) prevê que os órgãos jurisdicionais nacionais são competentes para conhecer de litígios desse tipo, sem prejuízo daqueles relativamente aos quais o Tratado atribui competência exclusiva ao Tribunal de Justiça.
40 Assim, contrariamente ao que afirmam os recorrentes no processo principal, o sistema da repartição de competências jurisdicionais instituído pelo Tratado não permite às partes optar pela competência do órgão jurisdicional comunitário ou pela dos órgãos jurisdicionais nacionais em litígios como os do processo principal.
41 Uma vez que, nos termos deste sistema, a competência do órgão jurisdicional comunitário exclui a dos órgãos jurisdicionais nacionais, há que analisar se o órgão jurisdicional comunitário tem competência para, no âmbito de uma acção de indemnização, conhecer de litígios como os que foram submetidos ao órgão jurisdicional de reenvio.
42 Nenhuma disposição do Tratado confere ao Tribunal de Justiça competência para conhecer de litígios relativos à responsabilidade contratual da Comunidade, com excepção do artigo 181.° do Tratado CE (actual artigo 238.° CE) que não é relevante para os litígios em causa no processo principal. Nos termos do artigo 178.° do Tratado, o Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no artigo 215.°, segundo parágrafo, do mesmo, disposição esta que se refere apenas à responsabilidade extracontratual da Comunidade, sendo a responsabilidade contratual desta mencionada no primeiro parágrafo da mesma disposição.
43 Ora, litígios como os que foram submetidos ao órgão jurisdicional de reenvio têm por objecto a responsabilidade contratual da Comunidade, uma vez que o fundamento jurídico dos pedidos dos recorrentes no processo principal é um contrato. Está, por isso, excluída a competência do Tribunal de Justiça.
44 Esta interpretação tem apoio no décimo quinto considerando do Regulamento n.° 2187/93. Daí resulta que, contrariamente aos litígios surgidos em consequência da não aceitação da proposta de indemnização feita a um produtor pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que são da competência do órgão jurisdicional comunitário, os litígios relativos à indemnização nos termos do Regulamento n.° 2187/93 não são da competência do Tribunal de Justiça.
45 É certo que existe uma estreita relação entre o regime de indemnização instituído pelo Regulamento n.° 2187/93 e a acção de indemnização com base no artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado.
46 Apesar disso, a existência dessa relação não pode justificar a competência do Tribunal de Justiça para, no âmbito da competência que lhe é conferida pelo artigo 178.° do Tratado, conhecer dos litígios relativos aos contratos celebrados nos termos do Regulamento n.° 2187/93.
47 A indemnização nos termos do Regulamento n.° 2187/93 mantém-se autónoma na medida em que o regime instituído por este regulamento constitui uma alternativa à resolução judicial do diferendo e abre uma via suplementar para obter uma reparação.
48 No que respeita ao risco de interpretação divergente do Regulamento n.° 2187/93 pelos órgãos jurisdicionais nacionais, há que salientar que a aplicação uniforme do direito comunitário pode ser assegurada através da cooperação judiciária entre aqueles órgãos jurisdicionais e o Tribunal de Justiça, cooperação essa que se exerce no quadro do pedido de decisão prejudicial. A este respeito, a situação não se distingue da que se verifica de um modo geral quando os Estados-Membros dão aplicação a uma regulamentação comunitária e os órgãos jurisdicionais nacionais conhecem dos litígios resultantes dessa intervenção das autoridades nacionais.
49 Os problemas processuais invocados pela Comissão foram atenuados pelo facto de, nos termos do artigo 10.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2187/93, a prescrição referida no artigo 43.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça recomeçar a contar para todos os produtores a partir de 30 de Setembro de 1993 se não tiver sido feito antes desta data o pedido de indemnização referido no primeiro parágrafo. Por outro lado, na hipótese de indeferimento parcial ou total da indemnização posterior à celebração do contrato de indemnização, o produtor beneficia, em qualquer caso, da garantia das vias de recurso previstas na ordem jurídica interna, incluindo a obrigação do órgão jurisdicional nacional cujas decisões sejam irrecorríveis de submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial.
50 Deve, por isso, responder-se à primeira questão que as disposições conjugadas dos artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado devem ser interpretadas no sentido de que não conferem ao Tribunal de Justiça competência para conhecer de litígios emergentes de um contrato de indemnização celebrado pela autoridade nacional competente, em nome e por conta do Conselho e da Comissão, em aplicação do Regulamento n.° 2187/93.
Quanto à segunda questão
51 Para a hipótese de a sua competência para decidir os litígios que lhe foram submetidos ser reconhecida pelo Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio coloca a questão de saber qual o direito aplicável aos mesmos.
52 Verificando que nem os contratos nem o Regulamento n.° 2187/93 precisam qual é o direito aplicável, o órgão jurisdicional nacional considera que é o direito do Estado-Membro em causa que deve ser aplicado nesta matéria. Contudo, afirma que existem interpretações segundo as quais, tratando-se de contratos celebrados pelos órgãos da União, há que aplicar exclusivamente o direito desta e, para o conseguir, aplicar regras específicas em matéria de responsabilidade contratual partindo dos princípios gerais do direito comuns aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros.
Argumentos formulados nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
53 Os recorrentes no processo principal e a Comissão consideram que, na hipótese da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, estes deverão basear-se nas disposições do direito nacional aplicáveis e não nos princípios gerais comuns aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros. A Comissão considera, designadamente, que a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais se baseia no entendimento de que os litígios em causa no processo principal constituem casos que se enquadram na responsabilidade contratual da Comunidade e que esta responsabilidade se rege, nos termos do artigo 215.°, primeiro parágrafo, do Tratado, pela lei aplicável aos contratos em causa. Seria, aliás, contraditório declarar competentes os órgãos jurisdicionais nacionais aplicando os referidos princípios gerais e não o direito nacional.
Apreciação do Tribunal de Justiça
54 Conforme resulta desta argumentação da Comissão, o artigo 215.°, primeiro parágrafo, do Tratado remete, no que respeita à lei aplicável ao contrato, para os direitos próprios dos Estados-Membros e não para os princípios gerais comuns aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros.
55 Além disso, na medida em que o direito comunitário, incluindo os seus princípios gerais, não contém regras comuns, resulta de jurisprudência constante que a aplicação de uma regulamentação comunitária pelas autoridades nacionais competentes deve seguir as regras processuais e formais previstas no direito do Estado-Membro em causa. Contudo, como o Tribunal de Justiça já decidiu, o recurso às regras nacionais só é possível na medida necessária à execução das disposições do direito comunitário e desde que a aplicação destas regras nacionais não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário, incluindo os princípios gerais do mesmo (acórdão de 6 de Maio de 1982, BayWa e o., 146/81, 192/91 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.° 29; v., igualmente, acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n.os 17 e 22).
56 A interpretação que resulta da jurisprudência referida no número anterior não pode ser posta de parte, no que respeita aos litígios em causa no processo principal, pelo facto de a aplicação do Regulamento n.° 2187/93 assumir a forma específica de um contrato celebrado não apenas por conta do Conselho e da Comissão, mas também em nome dos mesmos. O contrato nem por isso deixa de assegurar a aplicação de uma regulamentação comunitária pelas autoridades nacionais competentes.
57 Assim, deve responder-se à segunda questão que, na ausência de indicações no Regulamento n.° 2187/93, os contratos de indemnização celebrados em aplicação do referido regulamento regem-se pelas regras do direito nacional, na medida em que a respectiva aplicação não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário.
Quanto à terceira questão
58 No que respeita à terceira questão, mesmo sendo o direito nacional o aplicável aos contratos em causa, resulta do n.° 56 do presente acórdão que a aplicação das regras nacionais deve ter lugar dentro do respeito dos princípios gerais do direito comunitário.
59 No que respeita ao princípio da confiança legítima invocado pelo órgão jurisdicional nacional, importa lembrar que as exigências que decorrem da protecção dos direitos e dos princípios fundamentais na ordem jurídica comunitária, cujo respeito o Tribunal garante, vinculam também os Estados-Membros quando implementam regulamentações comunitárias.
60 Dado que os princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica fazem parte da ordem jurídica comunitária, não pode, assim, considerar-se como contrário à mesma ordem jurídica que o direito interno de um Estado-Membro assegure o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica (v. acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, n.° 30).
61 Contudo, o princípio de que o direito nacional deve ser aplicado de modo não discriminatório em relação aos procedimentos destinados a decidir litígios do mesmo tipo, mas meramente nacionais, exige que o interesse da Comunidade seja integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa (acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, n.° 32).
62 A este respeito, para apreciar se um produtor pode invocar a protecção da sua confiança legítima quando a autoridade nacional competente anula o contrato que celebrou com o mesmo, o órgão jurisdicional deve, além disso, tomar em consideração a condição resolutiva constante do artigo 5.° do Regulamento n.° 2187/93.
63 Assim, deve responder-se à terceira questão que o direito comunitário não se opõe a que seja aplicado o princípio da confiança legítima previsto na ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa para efeitos da apreciação do âmbito de contratos celebrados pelas autoridades nacionais em nome e por conta do Conselho e da Comissão, desde que seja igualmente tomado em consideração o interesse comunitário.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
64 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, por despachos de 23 de Fevereiro de 1999, declara:
1) As disposições conjugadas dos artigos 215.°, segundo parágrafo, e 178.° do Tratado CE (actuais artigos 288.°, segundo parágrafo, CE e 235.° CE) devem ser interpretadas no sentido de que não conferem ao Tribunal de Justiça competência para conhecer de litígios emergentes de um contrato de indemnização celebrado pela autoridade nacional competente, em nome e por conta do Conselho e da Comissão, em aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2187/93 do Conselho, de 22 de Julho de 1993, que prevê uma indemnização a favor de determinados produtores de leite ou de produtos lácteos que foram temporariamente impedidos de exercer a sua actividade.
2) Na ausência de indicações no Regulamento n.° 2187/93, os contratos de indemnização celebrados em aplicação do referido regulamento são regidos pelas regras do direito nacional, na medida em que a respectiva aplicação não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário.
3) O direito comunitário não se opõe a que seja aplicado o princípio da confiança legítima previsto na ordem jurídica interna do Estado-Membro em causa para efeitos da apreciação do âmbito de contratos celebrados pelas autoridades nacionais em nome e por conta do Conselho e da Comissão, desde que seja igualmente tomado em consideração o interesse comunitário.