61984C0094
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
fremsat den 7. marts 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1. Indledning
1.1. Problemet
Den foreliggende sag drejer sig om det ikke dagligdags problem, om en ungarer ved navn Deak, der bor hos sin italienske mor i Belgien, i henhold til fællesskabsretten kan gøre krav på belgiske arbejdsløshedsydelser eller ydelser til unge, der endnu ikke har fundet arbejde (ungdomsarbejdsløshedsydelse). Vanskeligheden ved at overskue dette spørgsmåls potentielle praktiske rækkevidde gør desuden ikke problemet enklere.
Den forelæggende ret baserer sine to spørgsmål vedrørende det nævnte problem på artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71.
Som Domstolen har tilkendegivet i sine skriftlige spørgsmål til det belgiske Office national de l'emploi og til Kommissionen af 26. oktober 1984, kan artikel 7, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1612/68 imidlertid også være af betydning for afgørelsen af spørgsmålet. Domstolen henviste herved i sine spørgsmål til Domstolens domme herom af 31. maj 1979 i Even-sagen (sag 207/78, Sml. 1979, s. 2019), 14. januar 1983 i Reina-sagen (sag 65/81, Sml. 1982, s. 33) og 12. juli 1984 i Castelli-sagen (sag 261/83, Sml. 1984, s. 3199). Jeg vil senere vende tilbage til nogle andre domme, som er relevante i denne forbindelse.
1.2. De stillede spørgsmål
De spørgsmål, som Cour du travail de Liège har stillet Domstolen om dette problem, lyder således :
»I.
Skal artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71 fortolkes således, at en person, der ikke er statsborger i en EF-medlemsstat, som følge af ordene ’samt på deres familiemedlemmer’ i forordningens artikel 2, stk. 1, er omfattet af de belgiske bestemmelser om arbejdsløshed alene af den grund, at hans mor er statsborger i en EF-medlemsstat?
II.
Såfremt en person, der ikke er statsborger i en EF-medlemsstat, i henhold til ovennævnte forordnings artikel 2, stk. 1, er omfattet af de belgiske bestemmelser om arbejdsløshed, er den pågældende da i henhold til princippet om ligebehandling i artikel 3, stk. 1, i ovennævnte forordning nr. 1408/71 omfattet af artikel 124 i den kongelige belgiske anordning af 20. december 1963 om beskæftigelse og arbejdsløshed, der indeholder regler om en særlig ydelse til tidligere studerende, som endnu ikke har fundet arbejde, når forordningens artikel 67 tilsyneladende ikke hjemler mulighed for en sådan særlig arbejdsløshedsydelse, uden at der er tilbagelagt en forsikrings- eller beskæftigelsesperiode?«
Domstolens spørgsmål af 26. oktober gik for det første ud på, om den ungdomsarbejdsløshedsydelse, som blev indført ved den belgiske kongelige anordning af 30. marts 1982, skulle anses for en social fordel, jfr. artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968, i den forstand, at den giver fordele, »som, uanset om de står i forbindelse med en arbejdskontrakt, generelt tildeles indenlandske arbejdstagere hovedsagelig på grund af deres objektive egenskab af arbejdstagere eller alene fordi de er bosat i indlandet, således at den, såfremt den også tildeles arbejdstagere fra andre medlemsstater, kan fremme disses bevægelighed inden for Fællesskabet«. Såfremt dette første spørgsmål blev besvaret bekræftende, spurgte Domstolen dernæst, om fordelen ved sådanne ydelser i henhold til den nævnte forordning nr. 1612/68 også skal gælde for en person, der er søn af en arbejdstager, som er statsborger i en medlemsstat, men som selv ikke er statsborger i en medlemsstat.
1.3. De relevante fællesskabsreglige og nationale bestemmelsers ordlyd
a)
Artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 lyder således:
»Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsløse eller flygtninge bosat på en medlemsstats område, samt på deres familiemedlemmer og efterladte.«
Forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer følgende :
»Personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«
Forordningens artikel 67 lyder således :
»1)
Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt forsikringsperioder, skal i fornødent omfang medregne forsikrings- eller beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt som arbejdstager efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om forsikringsperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning, dog forudsat at beskæftigelsesperioderne ville være blevet anset for forsikringsperioder, hvis de havde været tilbagelagt efter denne lovgivning.
2)
Den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser er betinget af, at der er tilbagelagt beskæftigelsesperioder, skal i fornødent omfang medregne forsikrings- eller beskæftigelsesperioder, der er tilbagelagt som arbejdstager efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om beskæftigelsesperioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning.
3)
Bortset fra de i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), og litra b), ii), omhandlede tilfælde er anvendelsen af bestemmelserne i stk. 1 og 2 betinget af, at den pågældende senest har tilbagelagt:
—
forsikringsperioder, i det i stk. 1 omhandlede tilfælde,
—
beskæftigelsesperioder, i det i stk. 2 omhandlede tilfælde,
efter den lovgivning, i henhold til hvilken ydelserne begæres.
4)
Når det tidsrum, for hvilket ydelserne tilkendes, er afhængigt af længden af forsikrings- eller beskæftigelsesperioder, finder bestemmelserne i stk. 1 eller stk. 2 anvendelse, alt efter omstændighederne.«
b)
Artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 lyder således:
»Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«
c)
Ifølge artikel 124 i den belgiske kongelige anordning af 20. december 1963 om beskæftigelse og arbejdsløshed, som den var affattet på tidspunktet for de i denne sag tilgrundliggende faktiske omstændigheder, er »unge arbejdstagere, der er familieforsørgere«, og som efter afslutningen af deres studier eller læretid ikke har fundet arbejde, berettiget til arbejdsløshedsydelse, såfremt de opfylder de i denne artikel stillede betingelser.
Artikel 125 i den nævnte kongelige anordning af 20. december 1963 bestemmer, at artikel 124 imidlertid for udlændinge og statsløse »kun finder anvendelse, for så vidt der foreligger en international konvention«.
Den kongelige anordning af 30. marts 1982 bestemmer i stk. 2, at »unge arbejdstagere, som opfylder betingelserne i artikel 124 i den kongelige anordning (af 20. december 1963), men som ikke er familieforsørgere, kan få tildelt ungdomsarbejdsløshedsydelser«. Endvidere bestemmes det i artikel 3, at bestemmelserne i kapitlerne IIII i den kongelige anordning af 20. december 1963 — herunder den nævnte artikel 125 — finder anvendelse på ungdomsarbejdsløshedsydelserne.
2. Stillingtagen til de indgivne skriftlige indlæg
2.1. Den forelæggende rets første spørgsmål
Med hensyn til den forelæggende rets første spørgsmål har såvel Office national de l'emploi som Kommissionen af Domstolens dom af 23. november 1976 i Kermaschek-sagen (sag 40/76, Sml. 1976, s. 1669) udledt, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 ikke finder anvendelse i dette tilfælde. Office national de l'emploi udleder dette af den omstændighed, at arbejdsløsheds- og ungdomsarbejdsløshedsydelser efter dets opfattelse ikke er krav, som er afledt af en ydelsesberettiget persons rettigheder, men krav, der kun tilkommer den, der personligt opfylder betingelserne for tildeling heraf. Dertil hører den betingelse, at den pågældende er statsborger i en af medlemsstaterne.
Kommissionen har i sine bemærkninger ligeledes indledningsvis bemærket, at der i den nævnte dom klart sondres mellem på den ene side arbejdstagere og på den anden side deres familiemedlemmer og efterladte. Også Kommissionen er af den opfattelse, at den fordel, som Deak i dette tilfælde mener at kunne gøre krav på, ikke er en ydelse, som tilkommer ham i hans egenskab af en arbejdsløs vandrende arbejdstagers familiemedlem i den forstand, at den er en afledt rettighed, som har sin oprindelse i den omstændighed, at hans beslægtede i opadstigende linje er vandrende arbejdstager.
Den pågældende (unge arbejdstager) erhverver nemlig ret til den i artikel 124 i den kongelige anordning af 20. december 1963 nævnte ydelse i kraft af sin individuelle situation og ikke på grund af sin egenskab af en arbejdstagers »familiemedlem«.
Også Kommissionen kommer således til det resultat, at den forelæggende rets første spørgsmål må besvares benægtende.
Navnlig i betragtning af præmis 9 i Domstolens nævnte dom i Kermaschek-sagen kan jeg tilslutte mig dette benægtende svar på det første spørgsmål, som Office national de l'emploi og Kommissionen samstemmende har foreslået. Ifølge denne præmis har familiemedlemmer til arbejdstagere, der er statsborgere i en medlemsstat, »kun ret til ydelser, der efter disse lovgivninger tilkommer arbejdsløse arbejdstageres familiemedlemmer, idet disse familiemedlemmers nationalitet herved er uden betydning«.
2.2. Den forelæggende rets andet spørgsmål
I betragtning af dette benægtende svar på den forelæggende rets første spørgsmål er det ikke nødvendigt, at Domstolen besvarer den forelæggende rets andet spørgsmål som sådant. Da det andet spørgsmål faktisk specielt angår arbejdsløshedsydelser til unge, som har afsluttet deres studier, er det efter min mening hensigtsmæssigt at omformulere dette spørgsmål på baggrund af de spørgsmål, som Domstolen har stillet Office national de l'emploi og Kommissionen.
2.3. Domstolens spørgsmål
Desværre har kun Kommissionen besvaret de to tidligere nævnte spørgsmål, som Domstolen har stillet Office national de l'emploi og Kommissionen. Der har således ikke været en kontradiktorisk sagsbehandling, hvorunder også Office national de l'emploi's eller den belgiske regerings synspunkt kan indgå i Domstolens overvejelser.
Kommissionen har navnlig på grundlag af Domstolens domme i Cristini-sagen (sag 32/75, Sml. 1975, s. 1085) og Castelli-sagen (sag 261/83, dom af 12. juli 1984, Sml. 1984, s. 3199) besvaret Domstolens spørgsmål således:
»a)
De ved kongelig anordning af 30. marts 1982 indførte ungdomsarbejdsløshedsydelser er sociale fordele, jfr. artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, såfremt de, også hvis de ikke er knyttet til en arbejdsaftale, tildeles personer, som i henhold til den nationale lovgivning anses for arbejdstagere og opholder sig i Belgien.
b)
Såfremt disse sociale fordele udvides til at omfatte alle, på hvem forordning nr. 1612/68 finder anvendelse, navnlig beslægtede i nedadstigende linje, som er under 21 år, eller som forsørges af en i Belgien beskæftiget arbejdstager, som er statsborger i en anden medlemsstat, kan det fremme arbejdskraftens bevægelighed inden for Fællesskabet.
c)
Den i artikel 7 i forordning nr. 1612/68 foreskrevne ligebehandling har også til formål at forhindre forskelsbehandling af beslægtede i nedadstigende linje, som er under 21 år, eller som forsørges af en sådan arbejdstager, uanset hvilken nationalitet disse beslægtede i nedadstigende linje har (dvs. om de er statsborgere i en af Fællesskabets medlemsstater eller ej).
d)
Artikel 7, stk. 2, i den nævnte forordning skal fortolkes således, at søges en sådan social fordel som den ungdomsarbejdsløshedsydelse, der er indført til fordel for arbejdssøgende unge arbejdstagere ved kongelig anordning af 30. marts 1982, af en beslægtet i nedadstigende linje til en arbejdstager som nævnt i forordningens artikel 10, stk. 1, litra a), kan bevillingen heraf ikke gøres betinget af, om der består en international aftale mellem kongeriget Belgien og den stat (eventuelt en tredjestat), som den nævnte beslægtede i nedadstigende linje er statsborger i.«
Advokaten for sagsøgeren i hovedsagen (som ikke har indgivet skriftligt indlæg) har under retsmødet tilsluttet sig Kommissionens synspunkt. Han var navnlig af den opfattelse, at den forelæggende ret i sine spørgsmål med urette har sidestillet arbejdsløshedsydelser og ungdomsarbejdsløshedsydelser. Ungdomsarbejdsløshedsydelser til unge, der forlader skolen, og som melder sig på arbejdsmarkedet, er også efter hans mening sociale fordele, som i dette tilfælde ikke skal vurderes på grundlag af forordning nr. 1408/71, men på grundlag af forordning nr. 1612/68.
Skønt jeg i almindelighed anser de argumenter, som Kommissionen har anført for sit synspunkt i sit svar på Domstolens spørgsmål, for gode, vil jeg ikke foreslå Domstolen at overtage dette synspunkt i sit svar. Jeg har foruden materielle grunde navnlig et retsplejemæssigt motiv til dette. Materielt er der for det første efter min mening for så vidt en forskel fra sagerne Cristini og Castelli, som Kommissionen påberåber sig som fortilfælde, at der i disse sager klart var tale om en social fordel, der umuligt kunne anses for en social sikringsydelse i den i Domstolens dom i Frilli-sagen beskrevne forstand (sag 1/72, Sml. 1972, s. 109). I begge tilfælde var der tale om fordele hørende til »generelle sociale sikringssystemer, der er udarbejdet for en hel befolkning på grundlag af betingelser om statsborgerskab og bopæl« ... som nævnt i denne doms præmis 20. Præmis 21 føjer hertil som betingelse for, at sagen kan indbringes for Domstolen, »at de vandrende arbejdstagere beskyttes i alle tilfælde, hvor det er muligt under iagttagelse af principperne i Fællesskabets sociale lovgivning og uden at systemet i de pågældende nationale lovgivninger herved forstyrres« (min understregning). Da Office national de l'emploi i dette tilfælde ikke har givet noget skriftligt svar på Domstolens spørgsmål og udtrykkeligt under retsmødet har forklaret, at det ikke kan tage stilling hertil, anser jeg det for materielt umuligt og retsplejemæssigt urigtigt alligevel at foreslå Domstolen en stillingtagen. Navnlig ville en kontradiktorisk sagsbehandling efter min mening have været nødvendig for at kunne fastslå, om den af mig fremhævede betingelse i Frilli-dommen er opfyldt. I de i Domstolens spørgsmål i øvrigt nævnte domme i sagerne sagerne Even (sag 207/78, Sml. 1979, s. 2019) og Reina (sag 65/81, Sml. 1982, s. 33) var dertil forskel fra Cristini- og Castelli-sagerne — tale om sociale fordele for arbejdstagere, ikke om sociale fordele for deres familiemedlemmer. For så vidt handlede disse sager ikke om de problemer, som her er afgørende. Jeg tænker her navnlig på den potentielle betydning, som et standpunkt som det af Kommissionen foreslåede vil kunne have til fordel for unge statsborgere i tredjestater (som er børn af statsborgere i en medlemsstat), og denne potentielle betydnings eventuelle uforenelighed med de pågældende nationale lovgivningers bestemmelser. Endelig anser jeg punkt B i Kommissionens svar på Domstolens andet spørgsmål for at være et svagt punkt i dens argumentation. Som begrundelse for, at et andet standpunkt under visse omstændigheder ville bringe arbejdskraftens frie bevægelighed i fare for den arbejdstager, som forsørger et barn med statsborgerskab i et andet land, har Kommissionen her blot henvist til sin argumentation på side 4 i sit svar. Denne argumentation har imidlertid kun relevans for børn, som ligeledes er statsborgere i en medlemsstat. Vedrørende et sådant tilfælde har Domstolen i dommen i Inzirillo-sagen (sag 63/76, Sml. 1976, s. 2057) udtalt, at et andet standpunkt end det af Kommissionen hævdede ville kunne tilskynde den pågældende arbejdstager til at flytte til en anden medlemsstat, hvor han ville kunne opnå de pågældende fordele for sit barn. Denne følge ville ifølge dommen stride mod princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed. Uden en nærmere undersøgelse af situationen i andre medlemsstater også i et tilfælde som det her foreliggende (hvor barnet er statsborger i en ikke-medlemsstat), er det efter min mening imidlertid ikke indlysende, at de nævnte præmisser i Domstolens Inzirillo-dom uden videre kan anses for at omfatte det foreliggende tilfælde. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den i sit svar på de stillede spørgsmål ganske vist nævner, at forordning nr. 1612/68 muligvis kan finde anvendelse, men at den af de angivne grunde ikke giver noget definitivt svar. Hvis den forelæggende ret heri finder anledning til at stille Domstolen supplerende spørgsmål, er muligheden for en kontradiktorisk sagsbehandling sikret bedre. Også andre medlemsstaters regeringer vil i en sådan udvidelse af spørgsmålene kunne finde anledning til til den tid at tilkendegive deres opfattelse.
Betydningen af muligheden for en sådan kontradiktorisk sagsbehandling understreges efter min mening af forløbet af sag 267/83, hvori Domstolen afsagde dom den 13. februar 1985. Denne sag drejede sig om opholdstilladelse for en statsborger i en ikke-medlemsstat, som levede adskik fra sin franske ægtefælle, men ikke var skilt fra ham. Selv om Domstolen således ikke skulle tage stilling til sociale fordele, som der her er tale om, havde tre medlemsstater afgivet skriftlige indlæg på grund af den også i den sag store potentielle betydning af de stillede spørgsmål om retsstillingen for et familiemedlem, der ikke er statsborger i en medlemsstat.
3. Sammenfatning
Sammenfattende foreslår jeg derfor, at Domstolen besvarer de stillede spørgsmål således:
1)
Artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71 kan ikke fortolkes således, at en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, på grund af ordene »samt på deres familiemedlemmer« i denne artikel kan gøre krav på arbejdsløshedsydelser og ungdomsarbejdsløshedsydelser i henhold til en national lovgivning som den her omhandlede, alene fordi personens mor er statsborger i en medlemsstat.
2)
En ung arbejdstager, som har forladt skolen, og som efter sin studie- eller læretid endnu ikke har fundet arbejde, men som ikke er statsborger i en medlemsstat, kan derfor ikke på grundlag af forordning nr. 1408/71 gøre krav på en ungdomsarbejdsløshedsydelse som den, der er fastsat i artikel 124 i den belgiske kongelige anordning af 20. december 1963 om beskæftigelse og arbejdsløshed, sammenholdt med artiklerne 2 og 3 i kongelig anordning af 30. marts 1982. Spørgsmålet, om de her omhandlede ungdomsarbejdsløshedsydelser er sociale fordele, jfr. artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 (EFT 1968 II, s. 467), som også en statsborger i en ikke-medlemsstat, som der er tale om i den forelæggende rets spørgsmål, kan gøre krav på, kan ikke besvares definitivt inden for rammerne af denne sag.
(
*1
) – Ovenat fra nederlandsk.