OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 20 czerwca 2013 r.(1)
Sprawa C‑72/12
Gemeinde Altrip,
Gebrüder Hört GbR,
Willi Schneider
przeciwko
Land Rheinland-Pfalz
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy)]
Dyrektywa 85/337/EWG – Artykuł 10a – Zakres prawa do kwestionowania decyzji dotyczących wydania zezwolenia na przedsięwzięcia, które mogą wywierać znaczne skutki na środowisko – Stosowanie ratione temporis – Zakres uprawnień kontrolnych
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przedstawiony przez Bundesverwaltungsgericht (naczelny sąd administracyjny) dwa lata po wydaniu przez Trybunał wyroku w sprawie Trianel(2), stwarza okazję do ponownego zajęcia stanowiska w sprawie wykładni art. 10a dyrektywy 85/337/EWG(3) w brzmieniu nadanym dyrektywą 2003/35/WE(4) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”) w kontekście niemieckiego prawa administracyjnego i prawa administracyjnego procesowego.
2.        Wyrok w sprawie Trianel dotyczył dostępu pozarządowych organizacji ochrony środowiska do wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego w kontekście art. 10a dyrektywy 85/337, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest, po pierwsze, zastosowanie tego przepisu ratione temporis, a po drugie, w szczególności określony w nim zakres uprawnień kontrolnych.
3.        Powyższe kwestie pojawiły się w ramach skargi kwestionującej decyzję w sprawie zatwierdzenia planu z zakresu prawa wodnego wydaną przez Land Rheinland-Pfalz, w ramach której skarżący podnoszą uchybienia w dokonaniu oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne (zwanej dalej „oceną skutków wywieranych na środowisko naturalne”).
I –    Ramy prawne
A –    Prawo publiczne międzynarodowe
4.        Konwencja NZ/EKG o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwana dalej „konwencją z Aarhus”) została zawarta przez Wspólnotę Europejską w dniu 25 czerwca 1998 r., weszła w życie w dniu 30 października 2001 r., a w dniu 17 lutego 2005 r. została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej(5). Republika Federalna Niemiec podpisała konwencję z Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i ratyfikowała ją w dniu 15 stycznia 2007 r.
5.        Uregulowania konwencji z Aarhus przedstawiane są zwykle jako model trójfilarowy, przy czym pierwszy filar stanowi dostęp do informacji o środowisku naturalnym, drugim filarem jest udział społeczeństwa w procedurach w sprawach dotyczących środowiska, a trzeci filar stanowi dostęp do wymiaru sprawiedliwości w tych sprawach(6).
6.        Motywy szósty, siódmy, ósmy, trzynasty i osiemnasty preambuły do konwencji z Aarhus brzmią, jak następuje:
„[6]      uznając, że odpowiednia ochrona środowiska jest niezbędna dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego,
[7]      uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń,
[8]      uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia,
[…]
[13]      uznając także znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska,
[…]
[18]      mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane […]”.
7.        Artykuł 1 konwencji z Aarhus określa jej cel:
„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.
8.        Artykuł 2 ust. 5 definiuje „zainteresowaną społeczność” jako „część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska”. Zgodnie z art. 2 ust. 4 pojęcie „społeczeństwa” oznacza także „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych”.
9.        Artykuł 3 ust. 1 określa, co następuje:
„Każda ze stron podejmuje niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji”.
10.      Artykuł 9 ust. 2 konwencji z Aarhus ma następujące brzmienie:
„Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że [by] członkowie zainteresowanej społeczności:
a)      mający wystarczający interes; lub, alternatywnie,
b)      powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają [mieli] dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją […].
Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym”.
B –    Prawo Unii
11.      W celu ujednolicenia prawa Unii z konwencją z Aarhus jeszcze przed ratyfikacją konwencji Wspólnota przyjęła dyrektywę 2003/35(7). Dyrektywa ta zmieniła dyrektywę 85/337 oraz dyrektywę 96/61/WE (zwaną dalej „dyrektywą 96/61”)(8), „aby zapewnić, że są w pełni zgodne z postanowieniami konwencji z Aarhus, w szczególności jej […] art. 9 ust. 2”(9).
12.      Motyw 9 dyrektywy 2003/35 stanowi:
„Artykuł 9 ust. 2 i 4 konwencji z Aarhus przewiduje dostęp do procedury sądowej i innych procedur w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów art. 6 tej konwencji”.
13.      Artykuł 6 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/35 brzmi następująco:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do [dnia] 25 czerwca 2005 r.”.
14.      Artykuł 3 dyrektywy 2003/35 zawiera kilka zmian dyrektywy 85/337. W art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 wprowadzono następującą definicję pojęcia „zainteresowanej społeczności”: „społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska wymienionych w art. 2 ust. 2 […]”. Zgodnie z kolejnymi definicjami pojęcie „społeczności” oznacza, podobnie jak w konwencji z Aarhus, „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych”.
15.      Ponadto dyrektywa 2003/35 wprowadziła nowy art. 10a do dyrektywy 85/337. Ma on następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie zapewniają, że [by] zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:
a)      mający wystarczający interes lub ewentualnie,
b)      podnoszący wadliwość [naruszenie] prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mają [mieli] dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania.
Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub wadliwość [naruszenie] prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości […].
Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.
[…]”.
16.      W dniu 17 lutego 2012 r. dyrektywa 85/337 została uchylona, ujednolicona i zastąpiona dyrektywą 2011/92/UE(10), przy czym art. 11 nowej dyrektywy odpowiada art. 10a dyrektywy 85/337. Z uwagi na czas wystąpienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stosować dyrektywę 85/337.
C –    Prawo krajowe
17.      Paragraf 61 Verwaltungsgerichtsordnung (kodeksu postępowania sądowoadministracyjnego, zwanego dalej „VwGO”)(11) ma następujące brzmienie:
„Zdolność do uczestniczenia w postępowaniu mają:
1.      osoby fizyczne i osoby prawne,
2.      stowarzyszenia, o ile mogą być podmiotem praw […]”.
18.      Paragraf § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz (kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej „VwVfG”)(12) w odniesieniu do skutków uchybień proceduralnych i formalnych stanowi:
„Uchylenia decyzji administracyjnej, która nie jest nieważna na podstawie § 44, nie można domagać się jedynie ze względu na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, formalnych lub przepisów określających właściwość miejscową, jeśli oczywiste jest, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty”.
19.      Przepisy dyrektywy 2003/35 dotyczące transpozycji przepisów o środkach odwoławczych zostały transponowane w drodze Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (ustawy określającej przepisy uzupełniające środki odwoławcze w sprawach z zakresu ochrony środowiska naturalnego określone w dyrektywie 2003/35/WE, zwanej dalej „UmwRG”)(13). Paragraf 1 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Niniejsza ustawa ma zastosowanie do środków prawnych skierowanych przeciwko:
1)      decyzjom w rozumieniu § 2 ust. 3 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung [ustawy w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne] wydanym w sprawach dopuszczalności przedsięwzięć, w odniesieniu do których zgodnie z
a)      Gesetz über Umweltverträglichkeitsprüfung […]
może istnieć obowiązek dokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne”.
20.      Paragraf 4 UmwRG stanowi:
„(1)      Można żądać uchylenia decyzji w przedmiocie dopuszczalności przedsięwzięcia w rozumieniu § 1 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 1, jeśli wymagana na podstawie Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung […]
1.      ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne lub
2.      wstępna ocena indywidualnego przypadku w związku z podleganiem obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
nie została przeprowadzona i uzupełniona […].
3)      Ustępy 1 i 2 stosuje się odpowiednio do środków prawnych przysługujących uczestnikom [postępowania] na podstawie § 61 pkt 1 i 2 [VwGO]”.
21.      Jako przepis przejściowy § 5 ust. 1 UmwRG stanowi: „Niniejsza ustawa znajduje zastosowanie do postępowań, o których mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, które wszczęto lub powinny być wszczęte po dniu 25 czerwca 2005 r. […]”.
22.      Paragraf 2 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (ustawy w sprawie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, zwanej dalej „UVPG”)(14) ma następujące brzmienie:
„(1)      Ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne stanowi część składową postępowań przed organami administracyjnymi, które służą podjęciu decyzji w przedmiocie dopuszczalności projektu […].
(3)      Decyzjami w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze są:
1.      Zgoda, zezwolenie […], decyzja w sprawie planu […]”.
II – Okoliczności faktyczne i postępowanie główne
23.      Przedmiotem postępowania głównego jest skarga skierowana przeciwko wydanej przez Land Rheinland-Pfalz decyzji z zakresu prawa wodnego w sprawie zatwierdzenia planu przedsięwzięcia, która dotyczy budowy zbiornika retencyjnego na Nizinie Górnoreńskiej, położonej na południe od miast Mannheim i Ludwigshafen (Waldsee-Altrip-Neuhofen).
24.      Planowany zbiornik retencyjny służący ochronie przeciwpowodziowej ma mieć powierzchnię około 327 ha. Część tego terenu ma być regularnie zalewana w zależności od stanu wody na Renie, pozostała część ma być zalewana w celu ochrony przed ekstremalnymi przypadkami powodzi na terenach aglomeracyjnych, handlowych i przemysłowych w dolinie Renu. Planowane przedsięwzięcie ma na celu zapewnienie ochrony przed przypadkiem powodzi o rozmiarach występujących raz na 200 lat. W celu realizacji budowy zbiornika retencyjnego zaplanowano liczne roboty budowlane.
25.      Plany dotyczą przede wszystkim gruntów rolniczych i terenów leśnych. Część zbiornika ma się jednak znajdować na zgłoszonym w 2004 r. obszarze ochrony siedlisk fauny i flory „Rheinniederung Speyer-Ludwigshafen”. W pobliżu przedsięwzięcia znajduje się kolejny obszar ochrony siedlisk fauny i flory oraz dwa europejskie obszary ochrony ptactwa.
26.      Pismem z dnia 31 stycznia 2002 r. untere Wasserbehörde (organ administracji ds. wód niższego stopnia) pozwanego kraju związkowego jako wykonawca zwrócił się do Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd (dyrekcji do spraw strukturalnych i zezwoleń południe) Land Rheinland-Pfalz z wnioskiem o zatwierdzenie planu budowy zbiornika retencyjnego. Plan ten został zatwierdzony decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r.
27.      Przeciwko decyzji zatwierdzającej plan przedsięwzięcia występują gmina Altrip, Gebrüder Hört GbR i Willi Schneider (zwani dalej „skarżącymi”). Podnoszą oni między innymi, że ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedmiotowy zbiornik retencyjny obarczona jest istotnymi błędami.
28.      Zaplanowane zbiorniki retencyjne obejmują 12% powierzchni terenu gminy Altrip. Ponadto gmina jest właścicielem wielu nieruchomości gruntowych znajdujących się na terenie zaplanowanego przedsięwzięcia.
29.      Spółka Gebrüder Hört GbR zajmuje się uprawą owoców i warzyw. Wspólnicy są właścicielami i dzierżawcami gruntów położonych na terenie planowanego zbiornika, spośród których niektóre mają być wykorzystane do budowy grobli.
30.      Do W. Schneidera należy kilka gruntów leżących w pobliżu zbiornika, w tym działka mieszkalna i grunty należące do pobliskich terenów rekreacyjnych, które są użytkowane jako pola kempingowe.
31.      Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. Verwaltungsgericht (sąd administracyjny pierwszej instancji) oddalił skargę.
32.      Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. Oberverwaltungsgericht (sąd administracyjny drugiej instancji) właściwy dla Land Rheinland-Pfalz oddalił odwołanie skarżącego od powyższego wyroku. Zgodnie ze stanowiskiem sądu skarżący nie mają prawa do podnoszenia wad w ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne w oparciu o UmwRG, gdyż ustawa ta zgodnie z jej § 5 ust. 1 znajduje zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r. Zatem nierozstrzygnięta może pozostać kwestia, czy w przypadku błędnego dokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne skarżącym w ogóle przysługuje prawo żądania uchylenia decyzji zatwierdzającej plan na mocy § 4 ust. 1 UmwRG, mimo że przepis ten, zgodnie z jego dosłowną treścią, dotyczy jedynie całkowitego braku dokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Ponadto wątpliwe jest, czy skarżący spełniają ustanowiony w orzecznictwie Bundesverwaltungsgericht wymóg związku przyczynowego.
33.      Skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Bundesverwaltungsgericht.
III – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem
34.      Bundesverwaltungsgericht, podobnie jak Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, stwierdza, że ze względu na § 5 ust. 1 UmwRG, zgodnie z którym UmwRG znajduje zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po dniu 25 czerwca 2005 r., już z temporalnego punktu widzenia sąd ten nie ma możliwości zastosowania tej ustawy. Niemniej jednak poddaje on w wątpliwość to, czy jest to zgodne z wymogami prawa Unii.
35.      Jak wynika z argumentacji przytoczonej przez Bundesverwaltungsgericht, nawet jeśli UmwRG znajdowałaby zastosowanie ratione temporis, to zgodnie z niemiecką transpozycją dyrektywy 2003/35 skarżący nie mogliby z powodzeniem podnosić zarzutu błędnej oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Zgodnie z § 4 ust. 1 UmwRG, który znajduje zastosowanie na mocy § 4 ust. 3 UmwRG i § 61 pkt 1 VwGO, uchylenia decyzji można domagać się jedynie w przypadku, gdy nie została przeprowadzona i uzupełniona ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne lub wstępna ocena indywidualnego przypadku w związku z podleganiem obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. W opinii Bundesverwaltungsgericht dokonanie innej wykładni § 4 ust. 1 UmwRG jest niemożliwe ze względu na brzmienie i genezę tego przepisu. Pierwotnie uznawane za konieczne jeszcze szersze uwzględnienie błędów proceduralnych w projekcie ustawy UmwRG(15) – na tle wyroku w sprawie Wells(16) – nie zostało zaakceptowane w procesie legislacyjnym. W odniesieniu do tego przepisu Bundesverwaltungsgericht ma również wątpliwości, czy spełnia on wymogi dyrektywy.
36.      W przypadku gdyby to ograniczenie możliwości kwestionowania decyzji było niedopuszczalne, powstaje w opinii Bundesverwaltungsgericht pytanie, czy stosowane w krajowym porządku prawnym w oparciu o utrwalone orzecznictwo kryteria ograniczające szanse powodzenia sądowego kwestionowania proceduralnej legalności decyzji administracyjnych są zgodne z prawem europejskim.
37.      Z uwagi na powyższe rozważania postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. Bundesverwaltungsgericht zawiesił postępowanie w sprawie i zgodnie z art. 267 TFUE zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi w trybie prejudycjalnym na następujące pytania:
„1)      Czy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie były zobowiązane do uznania, że przepisy prawa krajowego przyjęte w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337/EWG mają zastosowanie również do takich administracyjnych postępowań w sprawie wydania zezwolenia, które zostały wszczęte przed dniem 25 czerwca 2005 r., jednakże w ramach których zezwolenia zostały przyznane dopiero po tym dniu?
2)      W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
Czy art. 10a dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie były zobowiązane do objęcia zakresem zastosowania przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337/EWG i dotyczących kwestionowania zgodności z przepisami proceduralnymi decyzji również przypadku co prawda przeprowadzonej, ale dotkniętej uchybieniami oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne?
3)      W razie udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi twierdzącej:
Czy w przypadkach, w których administracyjne prawo proceduralne państwa członkowskiego przewiduje co do zasady, zgodnie z art. 10a akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 85/337/EWG, że dostęp członków zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej przed sądem jest zależny od powołania się na naruszenie prawa, art. 10a dyrektywy 85/337/EWG należy interpretować w ten sposób, że:
a)      skarga wniesiona do sądu, kwestionująca zgodność z przepisami proceduralnymi decyzji, do których stosuje się przepisy dyrektywy o udziale społeczeństwa, może być skuteczna i skutkować uchyleniem decyzji tylko wtedy, jeśli w świetle okoliczności danego przypadku istnieje konkretna możliwość, że bez uchybień proceduralnych zaskarżona decyzja miałaby inną treść i jeśli ponadto jednocześnie uchybienie proceduralne narusza przysługującą skarżącemu materialnoprawną pozycję prawną lub
b)      w przypadku decyzji, w odniesieniu do których mają zastosowanie przepisy dyrektywy o udziale społeczeństwa, w ramach kwestionowania przed sądem zgodności z przepisami proceduralnymi uchybienia proceduralne muszą być brane pod uwagę w szerszym zakresie?
Jeżeli na ww. pytanie należy odpowiedzieć w rozumieniu pkt b):
Jakie wymogi co do istoty należy postawić względem uchybień proceduralnych, aby mogły one zostać uwzględnione na korzyść skarżącego w ramach kwestionowania zgodności decyzji z przepisami proceduralnymi?”.
38.      Skarżący w postępowaniu głównym, Land Rheinland-Pfalz, Republika Federalna Niemiec, Irlandia i Komisja przedstawili uwagi na piśmie.
39.      Powyżsi uczestnicy postępowania przedstawili swe uwagi na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 stycznia 2013 r.
IV – Ocena prawna
40.      Bundesverwaltungsgericht przedstawia Trybunałowi trzy pytania, które dotyczą określonego w art. 10a dyrektywy 85/337 dostępu do procedury odwoławczej, przy czym drugie i trzecie pytanie prejudycjalne zostały postawione na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania wcześniejsze. Pierwsze pytanie ma na celu wyjaśnienie kwestii stosowania odpowiedniego przepisu ratione temporis. W przypadku stwierdzenia przez Trybunał, że dany przepis znajduje zastosowanie ratione temporis, w ramach drugiego i trzeciego pytania prejudycjalnego do Trybunału należy ustalenie zakresu tego odwołania. Przedmiotem drugiego pytania prejudycjalnego jest dopuszczalność ograniczenia możliwości stosowania przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337 i dotyczących kwestionowania zgodności z przepisami proceduralnymi decyzji do przypadku niedokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Jeśli takie ograniczenie jest niezgodne z prawem, to odpowiadając na trzecie pytanie prejudycjalne należy wyjaśnić kwestię zakresu kontroli, w szczególności mając na uwadze pytanie, czy przyjęte w orzecznictwie krajowym przesłanki związku przyczynowego oraz naruszenia prawa podmiotowego mające wpływ na szanse podważenia danej decyzji ze względu na jej niezgodność z prawem są zgodne z prawem europejskim.
A –    Dopuszczalność
41.      Irlandia stoi na stanowisku, że pytania drugie i trzecie są niedopuszczalne. Jej zdaniem w postanowieniu wydanym przez Bundesverwaltungsgericht brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących podnoszonych przez skarżących uchybień w ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne. W tym zakresie Trybunałowi przedstawiono pytania hipotetyczne i udzielenie na nie odpowiedzi nie ma wpływu na niniejszy spór.
42.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału co do zasady do sądu krajowego, przed którym zawisła dana sprawa, należy ocena, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności danej sprawy, potrzeby wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz znaczenia pytań przedłożonych Trybunałowi(17).
43.      Trybunał może odstąpić od tej zasady jedynie wówczas, gdy wykładnia prawa Unii „w sposób oczywisty”(18) nie ma znaczenia dla postępowania głównego. Trybunał tylko w rzadkich przypadkach stwierdzał ze względu na wywody sądu odsyłającego dotyczące prawa krajowego i okoliczności faktycznych, że przedłożone mu pytania są natury hipotetycznej(19) lub nawet że dany spór powstał w sposób sztuczny(20).
44.      Z postanowienia wydanego przez Bundesverwaltungsgericht wynika, że ocenę skutków wywieranych na środowisko naturalne przeprowadzono w odniesieniu do rozpatrywanego przedsięwzięcia oraz że skarżący podważyli tę ocenę jako błędną. Jednakże z postanowienia nie wynika, jakie uchybienia skarżący podnoszą w ramach swojej skargi.
45.      Nie prowadzi to jednak do niedopuszczalności drugiego i trzeciego pytania prejudycjalnego. W odniesieniu do pytania drugiego wynika to już z tego, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez Bundesverwaltungsgericht na mocy obowiązujących przepisów niemieckich w przypadku dokonania przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne nie istnieje żadne prawo do podważenia decyzji, niezależnie od rodzaju uchybienia proceduralnego. Zgodnie z informacjami sądu odsyłającego już sama możliwość kontroli oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne pod kątem jej nieprawidłowości prowadziłaby do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Oberverwaltungsgericht. W tym przypadku powstaje pytanie sformułowane w ramach trzeciego pytania prejudycjalnego dotyczące zgodności z prawem europejskim kryteriów stosowanych dotychczas w niemieckim porządku prawnym przez orzecznictwo lub innych kryteriów, które, jak informuje Bundesverwaltungsgericht, musi on wskazać Oberverwaltungsgericht jako wiążącą ocenę prawną. Nawet jeśli niepełne informacje dotyczące rodzaju błędów proceduralnych w niniejszym postępowaniu nie pozwalają na udzielenie szczegółowych odpowiedzi na pytanie trzecie, to, jak słusznie wskazuje Komisja, Trybunał tak czy inaczej dysponuje wystarczającymi informacjami pozwalającymi na udzielenie użytecznej odpowiedzi w ramach stosunku współdziałania między Trybunałem a sądem odsyłającym.
46.      Zatem drugie i trzecie pytanie prejudycjalne należy uznać za dopuszczalne.
B –    Pierwsze pytanie prejudycjalne
47.      Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne Bundesverwaltungsgericht zapytuje o możliwość stosowania ratione temporis wprowadzonego dyrektywą 2003/35 art. 10a dyrektywy 85/337 w kontekście ww. § 5 ust. 1 UmwRG, który przyjęto w prawie krajowym w celu transpozycji dyrektywy 2003/35. Dyrektywa 2003/35 określa w tym zakresie, że państwa członkowskie mają obowiązek jej wykonania najpóźniej do dnia 25 czerwca 2005 r. (art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze). Jednakże nie jest jasne, czy oznacza to, że państwa członkowskie muszą zapewnić określony w art. 10a dyrektywy 85/337 dostęp do procedury odwoławczej w odniesieniu do administracyjnych procedur wydawania zezwoleń wszczętych po tym dniu, czy też dostęp ten musi być zapewniony również w odniesieniu do postępowań, które zostały wszczęte przed tym dniem, jednak zezwolenia w tych sprawach zostały wydane dopiero po upływie tej daty.
48.      Republika Federalna Niemiec i Irlandia reprezentują stanowisko, że dyrektywa 2003/35 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku określenia przewidzianej w art. 10a dyrektywy 85/337 możliwości odwołania kwestionującego procedury wydawania zezwoleń wszczęte przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2003/35, nawet jeżeli zezwolenie zostało wydane dopiero po upływie tego terminu transpozycji. Ich wywody w zakresie pozostałych pytań prejudycjalnych mają zatem charakter posiłkowy. Land Rheinland-Pfalz podziela stanowisko Republiki Federalnej Niemiec.
49.      Natomiast skarżący są zdania, że art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/35 nakłada na państwa członkowskie obowiązek stosowania przepisów krajowych transponujących art. 10a dyrektywy 85/337 w odniesieniu do urzędowych procedur wydawania zezwoleń, w których zezwolenia wydano po upływie 25 czerwca 2005 r., niezależnie od tego, kiedy te procedury wszczęto. Również Komisja uznaje, że art. 10a dyrektywy 85/337 znajduje zastosowanie do procedur wydawania zezwoleń wszczętych już przed dniem 25 czerwca 2005 r.
50.      W mojej opinii art. 10a dyrektywy 85/337 należy stosować do przypadków takich jak w niniejszej sprawie.
51.      Państwa członkowskie są zobowiązane do transpozycji dyrektyw do prawa krajowego w przewidzianych odpowiednio terminach(21). Prawa określone w danej dyrektywie należy przyznać w tym terminie, o ile dyrektywa nie określi expressis verbis odstępstw. W przypadku gdy państwo członkowskie nie dotrzyma tego obowiązku, to przy spełnieniu ogólnie znanych przesłanek wchodzi w rachubę bezpośrednie stosowanie odpowiednich przepisów danej dyrektywy(22).
52.      Powyższa zasada może prowadzić do trudności, w przypadku gdy na jej podstawie nowy przepis ma być stosowany do okoliczności faktycznych, które właśnie powstają lub które już zaistniały. Jeśli w takim przypadku dany akt Unii nie zawiera wyraźnego przepisu przejściowego, Trybunał ustala zakres stosowania ratione temporis w drodze wykładni z uwzględnieniem zasady pewności prawa (zasady niedziałania prawa wstecz), ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasady zapewnienia praktycznej skuteczności danego aktu(23).
53.      Trybunał wielokrotnie stosował powyższą zasadę. Stwierdził on, że przepisy proceduralne powinno się stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie wejścia w życie tych przepisów, natomiast przepisy materialnoprawne Unii obowiązują co do zasady jedynie w stosunku do sytuacji powstałych po ich wejściu w życie(24). Natomiast co do zasady nowy przepis stosuje się do przyszłych skutków stanu faktycznego(25). W odniesieniu do obowiązku przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne Trybunał stwierdził już, że obowiązek ten nie znajduje zastosowania w przypadkach, w których formalne wniesienie wniosku o zezwolenie na realizację przedsięwzięcia nastąpiło przed upływem terminu na transpozycję dyrektywy 85/337(26).
54.      Niniejsza sprawa dotyczy kwestii stosowania z dniem upływu terminu transpozycji przyznanego na podstawie art. 10a dyrektywy 85/337 nowego środka ochrony prawnej w odniesieniu do toczących się już procedur wydawania zezwoleń. Dyrektywa 2003/35 nie określa przepisów przejściowych odnoszących się do takiego przypadku.
55.      Wykładnia art. 10a dyrektywy 85/337 uwzględniająca zasady pewności prawa (zasadę niedziałania prawa wstecz), ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zapewnienia praktycznej skuteczności tej dyrektywy prowadzi do wniosku, że przepis ten należy stosować do administracyjnych procedur wydawania zezwoleń, które wszczęto przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2003/35 i które w tym dniu nie były jeszcze ostatecznie zakończone.
56.      Interes skutecznej transpozycji dyrektywy w przepisanym terminie przemawia za stosowaniem art. 10a dyrektywy 85/337 od dnia upływu terminu transpozycji. Nawet jeśli stosowanie nowych środków ochrony prawnej do postępowań toczących się w momencie przyjęcia tych środków jest postrzegane – jak czynią to Niemcy i Irlandia – jako łagodna forma działania prawa wstecz(27), to jednak zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwiają się możliwości stosowania omawianego przepisu w wymienionych sytuacjach. Decydujące znaczenie dla kwestii wykładni dyrektywy pod kątem jej stosowania ratione temporis mają wymienione zasady, a nie w niewielkim stopniu pomocny w przypadkach takich, jak w niniejszej sprawie, podział na przepisy proceduralne i materialno-prawne.
57.      Wbrew opinii Niemiec i Irlandii z orzecznictwa Trybunału w przedmiocie temporalnej możliwości stosowania obowiązku przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne nie wynika nic innego.
58.      W ramach tego orzecznictwa Trybunał stwierdził, że dyrektywa 85/337 w coraz większym stopniu dotyczy projektów na wielką skalę, których realizacja wymaga bardzo często długiego okresu. Dodatkowe opóźnienie toczących się postępowań wskutek szczególnych wymogów wynikających z dyrektywy negatywnie wpływa na przyznane już prawa(28). W tym zakresie wykonawca przedsięwzięcia może polegać na własnej ocenie przebiegu postępowania dokonanej w momencie złożenia wniosku i nie musi brać pod uwagę dodatkowych utrudnień proceduralnych.
59.      Jak słusznie stwierdza Bundesverwaltungsgericht, w niniejszej sprawie nie stwarza się żadnych nowych wymogów obejmujących postępowanie administracyjne lub toczące się postępowania sądowe. Chodzi tu raczej o polepszenie dostępu do procedury odwoławczej w zakresie przestrzegania już wcześniej obowiązujących przepisów. Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może obejmować swoim zakresem oczekiwania, iż nie przeprowadzi się kontroli przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych. Prawdą jest, że w przypadku rozszerzenia zakresu środków ochrony prawnej w odniesieniu do projektów na wielką skalę należy faktycznie liczyć się z opóźnieniami. Jednakże opóźnienia te należy traktować jedynie jako skutek kontroli stosowania przepisów już obowiązujących. Wykonawca musi liczyć się z takimi opóźnieniami. W tym zakresie wyższą rangę należy przyznać interesowi praktycznej skuteczności dyrektywy.
60.      W niniejszej sprawie na wzrost znaczenia interesu skutecznej transpozycji dyrektywy w przepisanym terminie wpływa również to, że dyrektywa wprowadza w życie wymogi wynikające z konwencji z Aarhus, która we Wspólnocie weszła w życie w dniu 17 lutego 2005 r. i zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE wiąże instytucje Unii i państwa członkowskie(29). Gdyby art. 10a dyrektywy 85/337 znajdował zastosowanie do postępowań wszczętych dopiero po upływie terminu transpozycji, to z uwagi na znaczny czas trwania procedur wydawania zezwoleń jeszcze przez wiele lat nie byłby zapewniony dostęp do procedur odwoławczych wynikający z art. 9 ust. 2 konwencji.
61.      Należy zatem stwierdzić, że art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/35 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do uznania, iż przepisy prawa krajowego przyjęte w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337 mają zastosowanie również do tych administracyjnych postępowań w sprawie wydania zezwolenia, które zostały wszczęte przed dniem 25 czerwca 2005 r. i nie zostały w tej dacie ostatecznie zakończone. Zatem należy udzielić odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne, zadane na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne.
C –    Drugie pytanie prejudycjalne
62.      Poprzez drugie pytanie prejudycjalne Bundesverwaltungsgericht zmierza do ustalenia, czy art. 10a dyrektywy 85/337 zobowiązuje państwa członkowskie do objęcia zakresem stosowania przepisów prawa krajowego przyjętych w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337 i dotyczących kwestionowania zgodności z przepisami proceduralnymi decyzji również w przypadku wprawdzie już przeprowadzonej, lecz dotkniętej uchybieniami oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
63.      Wszyscy uczestnicy postępowania z wyjątkiem Irlandii reprezentują stanowisko, że art. 10a dyrektywy 85/337 zobowiązuje państwa członkowskie do objęcia procedurą odwoławczą również przypadek błędnej oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Republika Federalna Niemiec stoi na stanowisku, że uregulowania niemieckie spełniają już ten wymóg, gdyż zgodnie z § 46 VwVfG stosowanym wraz z § 4 ust. 1 UmwRG uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia można domagać się również w przypadku błędnej oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Z uwagi na brak informacji dotyczących rodzaju uchybień podnoszonych w niniejszym postępowaniu Irlandia odsyła do autonomii proceduralnej państw członkowskich, którą należy wykonywać w zgodzie z celami dyrektywy.
64.      W odniesieniu do wywodów Republiki Federalnej Niemiec należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Trybunał nie posiada kompetencji do dokonywania wykładni prawa krajowego. Zatem w ramach stosunku współpracy z sądami krajowymi Trybunał musi opierać się w tym zakresie na przekazanych przez sądy krajowe informacjach o ustawodawstwie krajowym.
65.      Już samo brzmienie art. 10a dyrektywy 85/337 jest jednoznaczne w odniesieniu do zasadniczego zakresu kontroli w ramach procedur odwoławczych. Jak wynika z tego przepisu, państwa członkowskie zapewniają, by członkowie zainteresowanej społeczności, którzy ewentualnie spełniają jedną z dwu przesłanek określonych w tym przepisie, „mają [mieli] dostęp do procedury odwoławczej przed sądem […], by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji […], z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa”(30). Fragment przepisu zaznaczony kursywą dosłownie transponuje treść art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus(31).
66.      W wyroku w sprawie Trianel Trybunał logicznie stwierdził, że rozpatrywany przepis w żadnej mierze nie ogranicza argumentacji, jaką można przywołać na poparcie danego odwołania(32).
67.      Ograniczenie możliwości kwestionowania postępowania w sprawie wydania zezwolenia podlegającego obowiązkowi dokonania oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne do przypadku niedokonania tej oceny („całkowity brak”) jest niezgodne z powyższymi wymogami. Co do zasady nie należy wykluczać możliwości podnoszenia zarzutu nieprawidłowości oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
68.      Zatem na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 10a dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że w ramach określonej w tym przepisie procedury odwoławczej musi istnieć możliwość kwestionowania proceduralnej legalności decyzji również w przypadku wprawdzie już przeprowadzonej, ale dotkniętej uchybieniami oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. W związku z tym należy udzielić odpowiedzi również na trzecie i ostatnie pytanie prejudycjalne, które zostały zadane przez Bundesverwaltungsgericht na wypadek objęcia procedurą odwoławczą także nieprawidłowości oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
D –    Trzecie pytanie prejudycjalne
69.      Poprzez trzecie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia, w jakim zakresie wniesienie do sądu opartej na uchybieniach proceduralnych skargi kwestionującej zgodność decyzji, do których stosuje się przepisy dyrektywy 85/337 o udziale społeczeństwa, jest możliwe i musi skutkować uchyleniem decyzji w przypadkach, w których prawo proceduralne państwa członkowskiego zgodnie z art. 10a akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 85/337 uzależnia dostęp członków zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej od powołania się na naruszenie prawa. Sąd zmierza przy tym w szczególności do ustalenia, czy dopuszczalne są oba ograniczenia ważności uchybień proceduralnych stosowane kumulatywnie w orzecznictwie krajowym: wymóg związku przyczynowego oraz naruszenie przysługującej skarżącemu materialnej pozycji prawnej.
1.      Kryteria przyjęte w orzecznictwie krajowym
70.      W celu lepszego zrozumienia celowe jest zwięzłe przedstawienie powyższych kryteriów orzecznictwa krajowego w oparciu o argumentację stron oraz treść postanowienia odsyłającego.
71.      Tak zwany „wymóg związku przyczynowego” oznacza, że warunkiem skutecznego uchylenia decyzji ze względu na uchybienia proceduralne jest istniejąca na podstawie okoliczności danego przypadku konkretna możliwość, iż zaskarżona decyzja miałaby odmienną treść w przypadku braku uchybień proceduralnych(33).
72.      Ponadto uchybienie proceduralne musi naruszać „materialną pozycję prawną” skarżącego. Jednakże zgodnie z orzecznictwem krajowym, jak stwierdził Bundesverwaltungsgericht, Gesetz über die Verträglichkeitsprüfung oraz przepisy proceduralne określone w innych ustawach branżowych nie przyznają osobom dotkniętym przedsięwzięciami podlegającymi obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne pozycji proceduralnych, które można by odrębnie egzekwować(34). Jak wynika z argumentacji przedstawionej przez uczestników postępowania, owo kryterium materialnej pozycji prawnej skarżącego jest istotne również w ramach badania zasadności skargi. Oznaczałoby to, że ogranicza to zakres kontroli tych skarg, które w ramach ich dopuszczalności spełniają wymóg legitymacji procesowej – z reguły na przykład ze względu na to, iż skarżący powołuje się na ewentualne naruszenie prawa własności(35).
2.      Stanowiska uczestników postępowania
73.      Uczestnicy postępowania reprezentują wyraźnie odmienne stanowiska w przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego. Skarżący uznają, że oba przestawione powyższej kryteria same w sobie są sprzeczne z prawem europejskim, a błędy proceduralne powinno się uwzględniać w szerszym zakresie. W oparciu o art. 263 akapit drugi TFUE w ramach sądowego podważenia zgodności z prawem danej decyzji ze względów proceduralnych należałoby uwzględnić w każdym razie naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, chyba że w konkretnym przypadku można ewidentnie wykluczyć, że w rezultacie dane uchybienie miało wpływ na daną sprawę. W tym zakresie przepisy prawne dotyczące udziału społeczeństwa oraz art. 3 dyrektywy 85/337 stanowią istotne wymogi proceduralne.
74.      W ramach autonomii procesowej państw członkowskich Republika Federalna Niemiec uznaje, że wypracowane w orzecznictwie kryterium związku przyczynowego jest zgodne z prawem europejskim. Land Rheinland-Pfalz podziela tę opinię.
75.      Irlandia stoi na stanowisku, że ze względu na autonomię procesową państw członkowskich to one określają, jakie czynności, zaniechania lub decyzje podlegają kontroli na podstawie art. 10a dyrektywy 85/337 oraz jakie przesłanki prowadzą do naruszenia prawa, przy czym ma to nastąpić w zgodzie z celem dyrektywy, a konkretnie z zapewnieniem dostępu zainteresowanej społeczności do ochrony prawnej.
76.      Wreszcie Komisja reprezentuje stanowisko, że w ramach badania zasadności skargi na sądzie krajowym spoczywa obowiązek uwzględnienia co najmniej tych przepisów proceduralnych i materialnoprawnych, które wynikają z prawa Unii i jego transpozycji bez konieczności ograniczania się do badania przepisów określających legitymację procesową lub naruszeń materialnej pozycji prawnej.
77.      Komisja jest zdania, że wymogu związku przyczynowego nie należy stosować w odniesieniu do istotnych uchybień proceduralnych, natomiast uchybienia proceduralne o mniejszym znaczeniu nie prowadzą do uchylenia decyzji, w przypadkach gdy organ administracji uzasadni, że na podstawie okoliczności danego przypadku nie ma konkretnej możliwości, aby bez błędu proceduralnego zakwestionowana decyzja miała odmienną treść.
78.      Jak wywodzi dalej Komisja, uchybienia proceduralne w przypadku decyzji, do których stosuje się przepisy dyrektywy o udziale społeczeństwa, uwzględnia się w ramach sądowych procedur odwoławczych, jeśli uchybienia te nie są nieistotne z punktu widzenia realizacji celów dyrektywy 85/337.
3.      Wykładnia art. 10a dyrektywy 85/337
79.      Niniejsze postępowanie nie jest pierwszą sprawą, która skłania Trybunał do dokonania wykładni art. 10a dyrektywy 85/337. Już na początku moich wywodów wskazałem, że w szczególności sprawa Trianel stworzyła okazję do interpretacji tego przepisu.
80.      W sprawie tej Trybunał rozważał zasadniczo zakres dostępu organizacji pozarządowych w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 do postępowań odwoławczych w rozumieniu art. 10a tej dyrektywy. Trybunał uznał w tym względzie za słuszne, że takim organizacjom pozarządowym w ramach środka prawnego wynikającego z art. 10a dyrektywy 85/337 przeciw danej decyzji w sprawie zezwolenia nie można odmawiać możliwości podnoszenia przed sądem naruszenia przepisów wynikających z prawa Unii i mających na celu ochronę środowiska naturalnego, powołując się na to, że przepisy te chronią jedynie interesy ogółu, a nie interesy jednostek. Przy tym z orzeczenia tego można wywnioskować, że rozpatrywanego ograniczenia nie można dokonać w kontekście dopuszczalności skargi ani w kontekście jej zasadności(36). Republika Federalna Niemiec, której prawo krajowe stanowiło przyczynę skierowania wniosku prejudycjalnego w sprawie Trianel, wyciągnęła konsekwencje z tego wyroku(37).
81.      W przeciwieństwie do sprawy Trianel niniejsze postępowanie dotyczy osób fizycznych i prawnych, które zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 stanowią część zainteresowanej społeczności, niemniej jednak nie są organizacją pozarządową, o której tam mowa.
82.      W zaproponowanej przeze mnie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne wykazałem już, że art. 10a dyrektywy 85/337 nie pozwala na ograniczenie możliwości zaskarżenia danych decyzji do przesłanki nieprzeprowadzenia wymaganej oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
83.      Jednakże nie oznacza to, że w ramach art. 10a dyrektywy 85/337 prawo Unii określa szczegółowe wymogi dotyczące zakresu kontroli danego środka ochrony prawnej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwa członkowskie, na mocy przysługującej im autonomii proceduralnej, dysponują raczej co do zasady zakresem uznania w ramach transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337 (a tym samym transponowanego pośrednio art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus). W tym zakresie mogą one samodzielnie określać tok postępowania zapewniającego odpowiedni dostęp do ochrony prawnej. Przy tym podlegają one dwóm ograniczeniom: uregulowania nie mogą być mniej korzystne, niż krajowe zasady odnoszące się do takich samych okoliczności (zasada równoważności) oraz nie mogą powodować, że korzystanie z uprawnień wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)(38).
84.      Określone w prawie Unii wymogi dotyczące zakresu kontroli procedury odwoławczej, o której mowa w art. 10a dyrektywy 85/337, wynikają w szczególności z zasady skuteczności. W niniejszym postępowaniu nie występują okoliczności sugerujące naruszenie zasady równoważności.
85.      Jak wyjaśniłem już w ramach propozycji odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne, brzmienie art. 10a dyrektywy 85/337 zawiera jednoznaczne wskazówki dotyczące kontroli zgodności z prawem procesowym decyzji w przewidzianym tam trybie. W tym względzie niniejszy przepis nie ogranicza argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie odpowiedniego środka prawnego.
86.      Jednakże art. 10a dyrektywy 85/337 umożliwia państwom członkowskim uzależnienie dostępu członków zainteresowanej społeczności do określonej w tym przepisie procedury odwoławczej od spełnienia określonego warunku. Państwa członkowskie mogą przy tym zgodnie z przyznaną im autonomią procesową dokonać wyboru między dwoma możliwościami. Jednym z możliwych warunków jest posiadanie „wystarczającego interesu”, a drugą możliwością, którą wybrała Republika Federalna Niemiec, podniesienie „wadliwości [naruszenia] prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego”. Ponadto zgodnie z art. 10a dyrektywy 85/337 państwa członkowskie samodzielnie określają, co stanowi naruszenie prawa. To określenie musi jednak uwzględniać cel zapewnienia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
87.      Czy obie możliwości wymienione w art. 10a mają wpływ na zakres kontroli wykonywanej w ramach postępowania odwoławczego, które należy zapewnić?
88.      Brzmienie tego przepisu sugeruje, że obie możliwości wymienione w art. 10a dyrektywy 85/337 stanowią deskrypcję danej przesłanki dopuszczalności odpowiedniego środka prawnego. W przypadku jej spełnienia dokonuje się badania zasadności „materialnej i proceduralnej legalności decyzji”. W odniesieniu do tych możliwości również Trybunał wyraźnie odwołuje się do „przesłanki dopuszczalności środków prawnych”(39).
89.      Wykładnia art. 10a dyrektywy 85/337 uwzględniająca prawo publiczne międzynarodowe i w oparciu o art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus(40) potwierdza, że obie możliwości wymienione w art. 10a dyrektywy 85/337 mają na celu umożliwienie ograniczenia dopuszczalności procedury odwoławczej, a nie zakresu kontroli tej procedury. Implementation Guide(41), którym można posłużyć jako pomocą w ramach wykładni konwencji, określa te możliwości w wymowny sposób jako „standing”(42).
90.      W tym zakresie podzielam stanowisko rzecznik generalnej E. Sharpston, która istnienie obu wskazanych możliwości również uzasadnia tym, że w ten sposób państwa-sygnatariusze konwencji z Aarhus zmierzały do uwzględnienia różnych kryteriów istnienia legitymacji procesowej przewidzianych w ustawodawstwach krajowych(43).
91.      Zatem w odniesieniu do zakresu kontroli legalności proceduralnej należy stwierdzić, że dyrektywa 85/337 przewiduje kontrolę zgodności z prawem decyzji pod kątem proceduralnym i nie ogranicza argumentacji, na jaką można powołać się na poparcie danego środka ochrony prawnej. Zgodnie z zasadą skuteczności ta możliwość ochrony prawnej dotyczącej przepisów wydanych na podstawie prawa Unii i służących ochronie środowiska naturalnego nie może być uniemożliwiona lub jej wykonywanie nadmiernie utrudnione. Krajowe środki ochrony prawnej uwzględniające te wymogi są także zgodne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z którym państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Ze względu na brak informacji na temat podnoszonych konkretnych uchybień proceduralnych nie są możliwe dalej idące stwierdzenia w przedmiocie zakresu kontroli.
4.      Badanie wymogów krajowych
92.      W dalszej kolejności pragnę zbadać to, czy przedstawiona przez Bundesverwaltungsgericht przesłanka naruszenia materialnej pozycji prawnej skarżącego w ramach art. 10a dyrektywy 85/337 spełnia wymogi tej dyrektywy. W ostatnich latach doktryna prawa administracyjnego w państwie członkowskim intensywnie zajmowała się tym tematem i pod wpływem wyroku w sprawie Trianel podejmowała kontrowersyjne dyskusje, czy nadal może być podtrzymany wymóg naruszenia prawa podmiotowego w dziedzinie prawa ochrony środowiska, a szczególnie w odniesieniu do uchybień proceduralnych w ramach oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne(44).
93.      Staranna wykładnia art. 10a dyrektywy 85/337, a w szczególności wykładnia celowościowa, ukazuje, że przesłanka przedstawiona przez Bundesverwaltungsgericht nie spełnia wymogów dyrektywy.
94.      Jak stwierdziłem powyżej, dosłowna treść art. 10a określa procedurę odwoławczą w celu podważenia (również) proceduralnej legalności bez jakiegokolwiek odniesienia się do ograniczenia argumentacji przywoływanej na poparcie tego odwołania. Przy tym przepis ten zezwala na ograniczenie dostępu do procedury odwoławczej tylko do tych członków zainteresowanej społeczności, którzy podnoszą naruszenie prawa. Tę możliwość państwa członkowskie określają samodzielnie, z wyraźnym uwzględnieniem celu zapewnienia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do procedur sądowych. Jednakże przesłanka ta –na co również wskazałem już powyżej – stanowi dopuszczalną przesłankę dopuszczalności, a nie ewentualne ograniczenie zakresu kontroli. Zatem nie może ona uzasadniać ograniczenia zakresu kontroli.
95.      W dalszej kolejności należy mieć na uwadze, że konwencja z Aarhus, której wykonaniu służy art. 10a dyrektywy 85/337, zawiera ważne wskazówki dotyczące celu tego unormowania. Zgodnie z jej art. 1 ma ona na celu przyczynienie się do ochrony prawa do życia w środowisku odpowiednim dla pomyślności. W tym celu przewidziano przepisy proceduralne (dostęp do informacji, udział społeczeństwa) oraz zapewnia się skuteczny dostęp do sądownictwa.
96.      Motywy siódmy i ósmy konwencji z Aarhus w szerszy sposób wyjaśniają tło powstania prawa do dostępu do sądownictwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Dostęp zapewnia się obywatelom w celu dochodzenia prawa do życia w środowisku odpowiednim dla zdrowia oraz w celu spełniania obowiązku ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń.
97.      W mojej opinii wynikają z tego dwa wnioski. Po pierwsze, przepisy proceduralne oraz ich przestrzeganie właśnie w zakresie prawa ochrony środowiska spełniają istotną funkcję w celu ochrony praw przyznanych. Tłumaczy to rosnące znaczenie prawa do zaangażowania społeczeństwa w sprawach z zakresu prawa ochrony środowiska, które to prawo obecnie stanowi nie tylko element uzasadniający wydanie danej decyzji, ale również element wpływający na polepszenie ochrony środowiska(45). Takie postrzeganie tłumaczy również znaczenie prawidłowego przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne(46). Uzasadnia to powody, dla których art. 10a dyrektywy 85/337 wymienia jednocześnie kontrolę legalności materialnej i proceduralnej.
98.      Po drugie, konwencja z Aarhus nie traktuje ochrony środowiska naturalnego jako szczególnego zadania stworzonych w tym celu organizacji pozarządowych, lecz uznaje jednostki za mające prawo – a nawet obowiązek – czuwania nad sprawami z zakresu środowiska naturalnego(47). W tym zakresie ograniczenia zakresu kontroli w ramach skarg wniesionych przez jednostkę nie można uzasadniać tym, że organizacje ekologiczne co do zasady mogą angażować się w sprawy ochrony środowiska. W odniesieniu do legitymacji procesowej pozycja organizacji ekologicznych jest wprawdzie uprzywilejowana na mocy art. 10a akapit trzeci zdanie drugie i trzecie, gdyż przepis ten przyznaje im prawa, które mogą zostać naruszone(48), jednakże w ramach oceny zasadności brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących, że członkowie zainteresowanej społeczności są w gorszej sytuacji aniżeli organizacje ekologiczne. W tym zakresie obywatel, a ukazują to wymienione przepisy konwencji z Aarhus, sam wykonuje zadanie czuwania nad ochroną środowiska naturalnego(49). Jest to zadanie, które – jak wskazują skarżący – organizacje ekologiczne mogą wykonywać jedynie w ograniczonym zakresie ze względu na ograniczone środki finansowe.
99.      W świetle powyższych rozważań prawo krajowe nie może wykluczać określonej w dyrektywie 85/337 (dotyczącej prawa ochrony środowiska) kwestii legalności proceduralnej z zakresu kontroli sądowej wykonywanej w ramach skarg wniesionych przez członków zainteresowanej społeczności. Naruszałoby to zasadę skuteczności oraz nie stanowiłoby adekwatnej i zgodnej z prawem europejskim transformacji art. 10a dyrektywy 85/337. W mojej opinii nie można akceptować sytuacji, w której przesłanka podniesienia naruszenia prawa podmiotowego wyklucza zasadzające się na prawie Unii przepisy służące ochronie środowiska z zakresu kontroli w ramach procedury odwoławczej w rozumieniu art. 10a dyrektywy 85/337, tak jak przedstawia to Bundesverwaltungsgericht.
100. Z uwagi na powyższe rozważania logiczne staje się stwierdzenie Trybunału w wyroku w sprawie Trianel, zgodnie z którym „dopuszczalne jest, żeby ustawodawca krajowy ograniczał prawa, których naruszenie może być podnoszone przez jednostkę w ramach skargi do sądu na decyzje, akty lub zaniechania wspomniane w art. 10a dyrektywy 85/337, tylko do praw podmiotowych […]”(50). Pojęcie praw podmiotowych należy interpretować w ten sposób, że przepisy prawa Unii służące ochronie środowiska mogą być podnoszone przez jednostki w ramach uzasadnienia danego środka. W tym zakresie przedmiotowa i podmiotowa ochrona prawna stają się zbieżne – wskazuje na to także określone w art. 1 konwencji z Aarhus prawo do życia w środowisku odpowiednim dla zdrowia i pomyślności.
101.  Również Compliance Committee konwencji z Aarhus uznał, że wykluczenie możliwości podnoszenia praw z zakresu ochrony środowiska w związku z ograniczeniem skarg wynikających ze stosunku sąsiedztwa do naruszeń praw własnych oraz wykluczenie prawa ochrony środowiska z zakresu tej koncepcji naruszają jej art. 9 ust. 2. Nawet jeśli taka ocena nie jest wiążąca dla Trybunału(51), to wspiera ona dokonaną przeze mnie wykładnię konwencji(52).
102. W odniesieniu do zasady przyczynowości należy mieć na uwadze podobne kryteria. Także w tym zakresie państwa członkowskie posiadają bez wątpienia autonomię proceduralną. Zgodnie z nią kryterium przyczynowości nie jest co do zasady wykluczone w ramach oceny istoty uchybień proceduralnych. Niemniej jednak należy przy tym działać w poszanowaniu zasady równoważności i skuteczności. Zatem również wymóg przyczynowości należy oceniać w oparciu o zasadę skuteczności(53). Z kolei brak jest informacji wskazujących na naruszenie zasady równoważności.
103. W konsekwencji wymóg przyczynowości nie może stać na przeszkodzie wykonywaniu uprawnień wynikających z art. 10a dyrektywy 85/337.
104. Właśnie w rozpatrywanym zakresie – wskazałem na to powyżej – procedura odwoławcza spełnia szczególną rolę w ramach zapewnienia skutecznej ochrony środowiska naturalnego. Jednakże dostęp do procedury odwoławczej kwestionującej uchybienia proceduralne jest skuteczny tylko wówczas, gdy uwzględnienie zarzutu nie jest z góry wykluczone. Określenie warunku przyczynowości musi uwzględniać szczególne znaczenie procedury, zwłaszcza w ramach europejskiego prawa ochrony środowiska, i nie może faktycznie wykluczać z zakresu kontroli uchybień proceduralnych.
105. Nie oznacza to jednak, że każde uchybienie proceduralne musi prowadzić do uchylenia decyzji. Wynika to już z analogii do skutków uchybień w przypadku aktów prawnych Unii. Artykuł 263 akapit drugi TFUE stanowi w tym względzie, że „Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez państwa członkowskie, Parlament Europejski, Radę lub Komisję podnoszących zarzut […] naruszenia istotnych wymogów proceduralnych […]”. Orzecznictwo – upraszczając – stosuje to w ten sposób, że dany akt naruszający szczególnie istotne przepisy proceduralne jest automatycznie nieważny(54), natomiast w przypadku naruszenia mniej istotnych przepisów konieczne jest wystąpienie skutku naruszenia(55). Ze względu na autonomię proceduralną państw członkowskich kryteriów wypracowanych w ramach tego postanowienia nie należy odnosić automatycznie do art. 10a dyrektywy 85/337.
106. W ramach stosowania warunku przyczynowości należy raczej uwzględniać zasadę skuteczności. Oznacza to, że warunek ten nie może w praktyce wykluczać powoływania się na przepisy proceduralne wynikające z prawa Unii i służące ochronie środowiska, w szczególności także poprzez określenie zasad rozłożenia ciężaru przedstawienia okoliczności faktycznych i dowodu. W odniesieniu do szczególnie istotnych przepisów proceduralnych w celu przeprowadzenia procedury administracyjnej należy w całości zrezygnować z wymogu przyczynowości.
V –    Wnioski
107. Z powyżej przedstawionych powodów proponuję Trybunałowi odpowiedzieć na pytania zadane przez Bundesverwaltungsgericht w następujący sposób:
1)      Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2003/35 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do uznania, iż przepisy prawa krajowego przyjęte w celu transpozycji art. 10a dyrektywy 85/337 mają zastosowanie również do tych administracyjnych postępowań w sprawie wydania zezwolenia, które zostały wszczęte przed dniem 25 czerwca 2005 r. i nie były jeszcze w tym dniu ostatecznie zakończone.
2)      Artykuł 10a dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że w ramach określonej w tym przepisie procedury odwoławczej musi istnieć możliwość kwestionowania proceduralnej legalności decyzji również w przypadku wprawdzie już przeprowadzonej, ale dotkniętej uchybieniami oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.
3)      Artykuł 10a dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że w przypadkach, w których proceduralne prawo administracyjne państwa członkowskiego przewiduje, zgodnie z art. 10a akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 85/337/EWG, że dostęp członków zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej przed sądem jest zależny od powołania się na naruszenie prawa
‒      niedopuszczalne jest ograniczenie możliwości kwestionowania przed sądem proceduralnej legalności decyzji, w odniesieniu do których mają zastosowanie przepisy dyrektywy o udziale społeczeństwa, do przypadków, w których jednocześnie uchybienie proceduralne narusza przysługującą skarżącemu materialnoprawną pozycję prawną, jeśli w ten sposób z zakresu kontroli wykluczone będą przepisy przyjęte w wykonaniu prawa Unii i służące ochronie środowiska;
‒      niedopuszczalne jest ograniczenie możliwości kwestionowania przed sądem proceduralnej legalności decyzji, w odniesieniu do których mają zastosowanie przepisy dyrektywy o udziale społeczeństwa, do przypadków, w których w świetle okoliczności danego przypadku istnieje konkretna możliwość, że bez uchybień proceduralnych zaskarżona decyzja miałaby inną treść, w zakresie w jakim takie ograniczenie prowadzi w praktyce do wykluczenia możliwości powołania się na przepisy proceduralne przyjęte w wykonaniu prawa Unii i służące ochronie środowiska i w zakresie w jakim warunek ten odnosi się również do szczególnie istotnych przepisów proceduralnych.
Ocena wymogów stawianych względem uchybień proceduralnych, aby mogły one zostać uwzględnione na korzyść skarżącego w ramach kwestionowania zgodności decyzji z przepisami proceduralnymi, należy do autonomii proceduralnej państw członkowskich, która z kolei nie może powodować, by ochrona prawna wynikająca z przepisów przyjętych w wykonaniu prawa Unii i służących ochronie środowiska stała się praktycznie niemożliwa, nadmiernie utrudniona lub podlegała przepisom mniej korzystnym od przepisów regulujących okoliczności faktyczne o charakterze krajowym.
1 – Język oryginału: niemiecki.
2 – Wyrok z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C‑115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, zwany „wyrokiem w sprawie Trianel”, Zb.Orz. s. I‑3673.
3 – Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175, s. 40).
4 – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.U. L 156, s. 17).
5 – Decyzja Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. L 124, s. 1). Tekst konwencji z Aarhus został zamieszczony na s. 4 i nast. tego wydania Dziennika Urzędowego Wspólnot Europejskich.
6 – United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2nd edition, 2013, s. 6; U. Beyerlin i J. Grote Stoutenburg, Environment, International Protection, [w:] R. Wolfrum, (Hrsg.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, pkt 73.
7 – Zobacz motyw 5 dyrektywy.
8 – Dyrektywa Rady z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257, s. 26).
9 – Motyw 11 dyrektywy 2003/35.
10 – Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1).
11 – W wersji skonsolidowanej opublikowanej w dniu 19 marca 1991 r. (BGBl. 1991 I, s. 686).
12 – W wersji skonsolidowanej opublikowanej w dniu 23 stycznia 2003 r. (BGBl. 2003 I, s. 102).
13 – Z dnia 7 grudnia 2006 r. (BGBl. 2006 I, s. 2816). Zmiana tej ustawy wprowadzona na mocy Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften z dnia 21 stycznia 2013 r., BGBl. 2013 I, s. 95, nie jest objęta zakresem niniejszego postępowania.
14 – W wersji skonsolidowanej opublikowanej w dniu 24 lutego 2010 r. (BGBl. 2010 I, s. 94).
15 – Dokument Bundestagu BT-Drucks.16/2495.
16 – Wyrok Trybunału z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C‑201/02, Rec. s. I‑723.
17 – Wyroki: z dnia 29 listopada 1978 r. w sprawie 83/78 Redmond, Rec. s. 2347, pkt 25; z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑134/94 Esso Española, Rec. s. I‑4223, pkt 9.
18 – Wyrok z dnia 16 czerwca 1981 r. w sprawie 126/80 Salonia, Rec. s. 1563, pkt 6.
19 – Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑83/91 Meilicke, Rec. s. I‑4871, pkt 31–34.
20 – Wyrok z dnia 11 marca 1980 r. w sprawie 104/79 Foglia, Rec. s. 745, pkt 10, 11.
21 – Zobacz jedynie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C‑68/11 Komisja przeciwko Włochom, pkt 60.
22 – Wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i in., Rec. s. I‑5357, pkt 11.
23 – Zobacz wyrok z dnia 12 listopada 1981 r. w sprawach połączonych od 212/80 do 217/80 Meridionale Industria Salumi i in., Rec. s. 2735, pkt 10.
24 – Wyżej wymieniony w przypisie 23 wyrok w sprawach połączonych Meridionale Industria Salumi i in., pkt 10; opinia rzecznika generalnego V. Trstenjak w sprawie C‑482/09 Budějovický Budvar (wyrok z dnia 22 września 2011 r.), Zb.Orz. s. I‑8701, pkt 106; opinia rzecznika generalnego J. Kokott w sprawie C‑17/10 Toshiba Corporation i in. (wyrok z dnia 8 września 2011 r.), pkt 42–46.
25 – Wyroki: z dnia 14 kwietnia 1970 r. w sprawie 68/69 Brock, Rec. s. 171, pkt 7; z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 270/84 Licata przeciwko Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu, Rec. s. 2305, pkt 31; z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie C‑334/07 P Komisja przeciwko Freistaat Sachsen, Zb.Orz. s. I‑9465, pkt 43; z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie C‑428/08 Monsanto Technology, Zb.Orz. s. I‑6765, pkt 66.
26 – Wyroki: z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C‑81/96 Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Rec. s. I‑3923, pkt 23, ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie Wells, pkt 43, z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie C‑416/10 Križan i in., pkt 94.
27 – W przedmiocie kwestii działania prawa wstecz zob. obok orzecznictwa przytoczonego w powyższych przypisach T. Tridimas, The General Principles of EU Law, Oxford, OUP 2006, 2nd edition, s. 252–273.
28 – Wyżej wymieniony w przypisie 26 wyrok w sprawie Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, pkt 24.
29 – W przedmiocie pozycji konwencji z Aarhus w systemie prawa Unii zob. wyrok z dnia 8 marca 2011 r. w sprawie C‑240/09 Lesoochranárske zoskupenie, Zb.Orz. s. I‑1255, pkt 29–31.
30 – Podkreślenie moje.
31- W wersji angielskiej i francuskiej słowa „materialną” i „proceduralną” są w konwencji z Aarhus połączone spójnikiem „i”, natomiast w dyrektywie 85/337 spójnikiem „lub”. Chodzi przy tym o zmianę czysto redakcyjną.
32 – Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 37.
33 – Zobacz jedynie wyrok Bundesverwaltungsgericht z dnia 8 czerwca 1995 r. w sprawie 4 C 4.94 i wyrok Bundesverwaltungsgericht z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie 4 C 9.06.
34 – Zobacz także: ww. w przypisie 2 opinia rzecznika generalnego E. Sharpston w sprawie Trianel, pkt 34.
35 – Zobacz G. Winter, Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, Neue Zeitschrift für Verwaltungrecht (NVwZ), 1999, s. 467.
36 – Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 60.
37 – Najpierw za pomocą odpowiedniego stosowania uregulowań prawa krajowego przez orzecznictwo – zob. wyrok Bundesverwaltungsgericht z dnia 29 września 2011 r. w sprawie 7 C 21.09. Następnie zmieniona została odpowiednia ustawa: Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften z dnia 21 stycznia 2013 r. (BGBl I s. 95) – zob. BT-Drucks. 17/10957.
38 – Wyżej wymieniony w przypisie 16 wyrok w sprawie Wells, pkt 67; ww. w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 43; a także wyrok z dnia 18 października 2011 r. w sprawach połączonych od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09 Boxus i Roua, Zb.Orz. s. I‑9711, pkt 52.
39 – Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 38.
40 – Zobacz motyw dziewiąty dyrektywy 2003/35.
41 – Wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C‑182/10 Solvay i in., pkt 28.
42 – United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2013, 2nd edition, s. 202–204.
43 – Wyżej wymieniona w przypisie 2 opinia rzecznika generalnego E. Sharpston w sprawie Trianel, pkt 44.
44 – Zobacz jedynie M. Kment, Europarechtswidrigkeit des § 4 I UmwRG?, NVwZ 2012, 481, T. Siegel, Zur Einklagbarkeit der Umweltverträglichkeit, DÖV 2012, 709, J. Ziekow, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes, NVwZ 2007, 259. Już wcześniej zasadniczo: C. Calliess, Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte, NVwZ 2006, 1; F. Schoch, Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts, w: E. Schmidt-Assmann i W. Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden, Nomos 1999, s. 279; J. Kokott, Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, Die Verwaltung 31 (1998), s. 335.
45 – J. Ebbesson, Public Participation, [w:] D. Bodansky i in. (Hrsg.), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, OUP 2007, s. 681.
46 – M. Clément, Droit Européen de l’Environnement, Bruxelles, Larcier 2012, 2e éd., s. 119.
47 – Motywy siódmy i ósmy konwencji z Aarhus.
48 – Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 40, 42.
49 – Koncepcja obywatela jako strażnika praw wcale nie jest obca prawu europejskiemu. Zobacz J.H.H. Weiler, The Transformation of Europe, [w:] The Constitution of Europe, Cambridge, CUP 1999, s. 10, 20.
50 – Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Trianel, pkt 45.
51 – Zobacz już art. 15 konwencji z Aarhus, który przewiduje dobrowolny mechanizm o charakterze niespornym, niesądowym i doradczym do przeglądu przestrzegania postanowień konwencji, oraz Meeting of the Parties, Decision I/7, Review of Compliance, UN Doc. ECE/MP.PP/2/Add.8 z dnia 2 kwietnia 2004 r.
52 – Economic Commission for Europe, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/48 concerning compliance by Austria. Adopted by the Compliance Committee on 16 December 2011, UN Doc. ECE/MP.PP/C.1/2012/4 z dnia 17 kwietnia 2012 r., s. 14. Ze względu na brak wystarczających informacji Committee nie stwierdził naruszenia i argumentował w sposób hipotetyczny.
53 – Zobacz w tym zakresie T. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, Berlin, Springer 2008, s. 541.
54 – Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 138/79 Roquette Frères przeciwko Radzie, Rec. s. 3333, pkt 33.
55 – Odmiennie w odniesieniu do konkretnie wymaganych skutków wyroki: z dnia 29 października 1980 r. w sprawach połączonych od 209/78 do 215/78 i 218/78 van Landewyck i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 3125, pkt 47; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑194/99 P Thyssen Stahl przeciwko Komisji, Rec. s. I‑10821, pkt 31.