62023CJ0016_RES
Sag C-16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Amministrativo)Regionale della Liguria)
Domstolens dom (Første Afdeling) af 17. oktober 2024
»Præjudiciel forelæggelse – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123/EF – tilladelsesordning – artikel 10 – betingelser for udstedelse af tilladelse salg af tobaksvarer – national lovgivning, der betinger tilladelsen til at oprette et salgssted for tobaksvarer af overholdelse af betingelser – betingelser vedrørende afstand og befolkning – beskyttelse af den offentlige sundhed mod tobaksafhængighed«
Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser på det indre marked – direktiv 2006/123 – anvendelsesområde – national lovgivning, der forbeholder detailsalg af forarbejdede tobaksvarer for godkendte distributører – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, anden, femte og ottende betragtning, art. 1, stk. 1 og 3, art. 2, stk. 1 og 2, og art. 4, nr. 1)]
(jf. præmis 55, 56 og 58-62)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser på det indre marked – direktiv 2006/123 – ordning med tilladelser – begreb – national lovgivning, der undergiver detailsalg af forarbejdede tobaksvarer en procedure for tildeling af salgssteder – omfattet – den forelæggende rets efterprøvelse
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 4, nr. 6)]
(jf. præmis 67, 70 og 71)
Etableringsfrihed – tjenesteydelser på det indre marked – direktiv 2006/123 – ordning med tilladelser – national lovgivning, der betinger udstedelsen af tilladelse til et salgssted for tobaksvarer af overholdelse af betingelser vedrørende afstand og demografi uden mulighed for at tage hensyn til periodiske forøgelser af antallet af forbrugere – lovlighed – betingelser – overholdelse af betingelserne i artikel 10, stk. 2
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, 7. og 66. betragtning, art. 4, nr. 8), art. 9, stk. 1, art. 10, stk. 1 og 2, og art. 14, nr. 5)]
(jf. præmis 77-79, 81-86, 89-92, 94-98, 100, 101, 103-106, 108, 112 og 113 samt domskonkl.)
Resumé
Efter at være blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse i forbindelse med en oprettelse af et salgssted for forarbejdede tobaksvarer udtalte Domstolen sig om foreneligheden med direktiv 2006/123 (
1
) af den italienske lovgivning, der finder anvendelse på detailsalg af disse varer, idet denne lovgivning anvender restriktive kriterier, der er baseret på geografisk afstand og befolkningstæthed, for at tillade en sådan oprettelse.
Efter tilbagekaldelsen af FA.RO.s bevilling, der gjorde det muligt at sælge tobaksvarer i detailhandlen, ansøgte FA.RO. Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (told- og monopolmyndigheden, Italien, herefter »ADM«) om oprettelse af et nyt salgssted for forarbejdede tobaksvarer i selskabets restaurations- og udskænkningsvirksomhed.
ADM afslog ansøgningen med den begrundelse, at betingelserne i den nationale lovgivning om geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne og demografi ikke var opfyldt.
FA.RO. anlagde herefter sag ved den forelæggende ret, Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (den regionale forvaltningsdomstol i Ligurien, Italien). Selskabet gjorde bl.a. gældende, at oprettelsen af et nyt salgssted i dets lokaliteter ikke ville have den skadelige virkning, at udbuddet blev uforholdsmæssigt stort i forhold til efterspørgslen, på grund af det høje turismeniveau i visse perioder.
Den forelæggende ret forelagde dernæst Domstolen spørgsmålet, om direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning, der gør udstedelsen af en tilladelse til salgssteder for tobaksvarer betinget af overholdelse af betingelser vedrørende en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne og vedrørende demografi uden mulighed for, at den kompetente offentlige myndighed i stedet for disse betingelser tager hensyn til periodiske forøgelser af antallet af forbrugere.
Domstolens bemærkninger
For det første præciserede Domstolen, at en lovgivning, der forbeholder detailsalg af forarbejdede tobaksvarer for distributører, som er godkendt af det offentlige, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123. En sådan lovgivning er nemlig ikke omfattet af begrebet monopol, som falder uden for dette direktivs (
2
) anvendelsesområde, eftersom staten ikke forestår denne handel, som fortsat er undergivet konkurrence, og som ikke er tildelt en enkelt erhvervsdrivende, idet myndighederne i øvrigt ikke kan blande sig i forretningsmæssige beslutninger, der træffes af indehaverne af salgsstederne og bevillingerne.
For det andet bemærkede Domstolen, at tilrettelæggelsen af detailsalget af forarbejdede tobaksvarer henhører under begrebet »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, for så vidt som en tjenesteyder inden for rammerne af den ordning, der er indført ved den pågældende nationale lovgivning, er forpligtet til at henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en formel afgørelse, der giver ham adgang til denne virksomhed.
De restriktive betingelser vedrørende afstand og demografi, der er fastsat i denne tilladelsesordning, skal derfor overholde bestemmelserne i artikel 10, stk. 2, litra a)-g), i nævnte direktiv 2006/123.
For det første skal de således være ikke-diskriminerende, hvilket synes at være tilfældet i den foreliggende sag.
For det andet skal betingelserne være begrundet i et tvingende alment hensyn. Dette kan bestå i beskyttelse af menneskers sundhed mod de risici, som forarbejdede tobaksvarer medfører. Derimod kan rent økonomiske hensyn ikke udgøre et tvingende alment hensyn. En tilladelsesordning kan ikke indeholde forbudte krav, idet artikel 14, nr. 5), i direktiv 2006/123 fastsætter et forbud mod at gøre tilladelsen betinget af, at der kan påvises et økonomisk behov eller en markedsefterspørgsel. I det foreliggende tilfælde kan de kriterier, der er fastsat i den nationale lovgivning vedrørende afstanden og befolkningstallet med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, kvalificeres som en økonomisk test, hvis deres formål var at sikre sælgere af forarbejdede tobaksvarer en tilstrækkelig indkomst eller at maksimere opkrævningen af skatter hos forbrugerne af disse varer, eftersom de bl.a. har til formål at undgå dels, at salgsstederne spredes på de steder, hvor efterspørgslen allerede er dækket af de eksisterende salgssteder, dels at et for lille antal salgssteder kan have til følge, at en del af efterspørgslen efterlades udækket. I det tilfælde, hvor de pågældende kriterier ikke forfølger et formål af økonomisk art og er objektivt begrundet i et tvingende alment hensyn, såsom beskyttelsen af den offentlige sundhed, ved at undgå at tilskynde til forbrug ved hjælp af et øget udbud og ved at have en afskrækkende virkning på efterspørgslen, er de derimod ikke omfattet af dette forbud.
For det tredje skal betingelserne vedrørende afstand og demografi være egnede til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og må ikke gå videre end nødvendigt for at nå dette mål.
I denne forbindelse fremgår det indledningsvis, at disse betingelser har den virkning, at der indføres en kontrol med udbuddet af tobak, som gør det muligt at undgå, at forbruget heraf fremmes, hvilket således bidrager til formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed. Desuden kan det kontrollerede udbud af lovlige forarbejdede tobaksvarer bidrage til at mindske brugen af smuglervarer, der kan stimulere forbruget på grund af de lavere priser eller udgøre yderligere sundhedsrisici for forbrugerne.
For på en sammenhængende og systematisk måde at nå det påberåbte mål om beskyttelse af den offentlige sundhed bør denne kontrolmekanisme vedrørende tobaksudbud, der sikrer adgangen til og tilgængeligheden af forarbejdede tobaksvarer, ligeledes have afskrækkende virkninger på efterspørgslen efter disse varer. Med henblik på at sikre dens effektive virkning med hensyn til formålet om beskyttelse af den offentlige sundhed skal det i øvrigt efterprøves, om anvendelsen af betingelserne vedrørende afstand og demografi er tilstrækkelig til at afskrække fra forbrug af forarbejdede tobaksvarer uden at føre til en stigning i det ulovlige udbud af disse varer. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om installationen af salgsautomater inden for den nationale lovgivnings rammer udgør et middel til salg af andre forarbejdede tobaksvarer end salg via ordinære eller særlige salgssteder eller bevillinger, der skal overholde de samme betingelser vedrørende afstand og demografi, og ikke fører til et øget udbud af disse varer.
Endelig fastslog Domstolen, at medlemsstaterne råder over en skønsbeføjelse til at fastsætte det niveau for beskyttelse af folkesundheden, som de ønsker at indføre, og måden, hvorpå dette skal opnås. Det er således ikke nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater. Den omstændighed, at FCTC (
3
) ikke fastsætter betingelser vedrørende afstand og demografi som en foranstaltning, der har til formål at begrænse tobaksforbruget, har følgelig ingen betydning for vurderingen af, om den i hovedsagen omhandlede ordning er nødvendig for at nå målet om beskyttelse af den offentlige sundhed.
Henset til denne skønsmargen kan en medlemsstat, når den finder det hensigtsmæssigt at indføre foranstaltninger med henblik på at kontrollere udbuddet af forarbejdede tobaksvarer, lovligt lægge til grund, at en periodisk stigning i antallet af forbrugere ikke udgør en faktor, der skal tages i betragtning. En hensyntagen til en sådan periodisk stigning ville nemlig være i strid med det forfulgte formål om at begrænse udbuddet med henblik på at afskrække fra forbrug.
For det fjerde fremgår det, at betingelserne vedrørende afstand og demografi er baseret på objektive oplysninger, er kendt på forhånd og principielt ikke kan give anledning til vanskeligheder med hensyn til fortolkning eller anvendelse. Når dette er sagt, følger det af den nationale lovgivning, at selv om betingelserne vedrørende afstand og demografi er opfyldt, oprettes ordinære salgssteder, bl.a. når forvaltningen finder det formålstjenligt og hensigtsmæssigt i servicens interesse. Da dette sidstnævnte begreb er defineret i generelle vendinger, kan det imidlertid rejse tvivl om den klare, utvetydige, objektive og gennemskuelige karakter af kriterierne for forvaltningens udøvelse af sin skønsbeføjelse, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
(
2
) – Dette direktivs artikel 1, stk. 3.
(
3
) – Verdenssundhedsorganisationens rammekonvention om tobakskontrol, undertegnet i Genève den 21.5.2003.