62016CC0277
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
EVGENI TANČEV
prednesené 26. júla 2017 (
1
)
Vec C‑277/16
Polkomtel sp. z o.o.
proti
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko)]
„Siete elektronických komunikácií – Smernica 2002/21/ES (rámcová smernica) – Smernica 2002/19/ES (prístupová smernica) – Poskytovanie veľkoobchodných služieb prepojovania hlasových volaní v mobilných sieťach – Povinnosť nákladovej orientácie cien – Stanovenie cien nižších, ako sú náklady, ktoré dotknutému operátorovi vznikli v súvislosti s poskytovaním služby prepojovania – Analýza trhu“
1.
Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko) žiada Súdny dvor, aby objasnil do akej miery a za akých podmienok smernica 2002/19/ES (
2
) (ďalej len „prístupová smernica“) splnomocňuje národné regulačné orgány (ďalej len „NRO“) na vykonávanie regulácie cien účtovaných telekomunikačnými operátormi za poskytovanie služieb prístupu alebo prepojenia.
2.
V prejednávanej veci ide o veľkoobchodnú službu prepojovania hlasových volaní v mobilných sieťach. Keď účastník mobilnej siete zavolá účastníkovi inej mobilnej siete, volá volajúca strana do siete volanej strany. Veľkoobchodné prepojovanie hlasových volaní je služba nevyhnutná k „prepojeniu“ takéhoto volania v sieti volanej strany. V Únii je poplatok za prepojovanie nastavený volanou sieťou a platí ho volajúca sieť. Jedným z hlavných problémov v oblasti hospodárskej súťaže sú teda vysoké sadzby za prepojovanie, ktoré sú následne prostredníctvom vyšších poplatkov za hovory prenesené na koncových užívateľov. (
3
)
3.
Z tohto dôvodu článok 13 prístupovej smernice splnomocňuje NRO na prijímanie opatrení týkajúcich sa regulácie cien za služby prepojovania. Opatrenia týkajúce sa regulácie cien však možno uložiť len operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, a to na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 smernice 2002/21/ES (
4
) (ďalej len „rámcová smernica“), a len v prípade, že dotknutý operátor „by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov“. Podľa článku 13 ods. 1 prístupovej smernice môžu byť opatrenia týkajúce sa regulácie cien ukladané vo forme „povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien“.
4.
Kľúčová otázka vznesená v rámci prejednávanej prejudiciálnej otázky znie, či môžu NRO prostredníctvom povinnosti nákladovej orientácie cien uložiť operátorovi s významným vplyvom na trhu povinnosť stanoviť ceny nižšie, ako sú náklady tohto operátora na poskytovanie služieb prepojovania. Ďalej sa Súdneho dvora konkrétne pýtajú, ako často môže NRO požadovať úpravu takto stanovených nákladovo orientovaných cien a aký postup má na tento účel sledovať.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie
5.
Podľa článku 16 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“):
„Sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou.“
6.
Článok 8 rámcovej smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány pri vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach, uskutočnili všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2, 3, a 4. Takéto opatrenia musia byť primerané týmto cieľom.
…
2.   Národné regulačné orgány podporujú súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb a pridružených zariadení a služieb okrem iného tým, že:
…
b)
zabezpečia, aby nenastala deformácia alebo obmedzenie súťaže v sektore elektronických komunikácií;
c)
podporia efektívne investície do infraštruktúry a podporia inovácie;
…“
7.
Článok 16 rámcovej smernice uvádza:
„1.   Národné regulačné orgány vypracujú analýzu relevantných trhov čo najskôr po prijatí odporúčania alebo jeho aktualizácie, pričom maximálne zohľadňujú pokyny. Členské štáty zabezpečia, aby sa táto analýza v prípade potreby vykonala v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi pre hospodársku súťaž.
2.   Ak sa od národného regulačného orgánu podľa článkov 16, 17, 18 alebo 19 smernice 2002/22/ES (Smernica o univerzálnej službe) vyžaduje určiť, či je potrebné uložiť, ponechať, zmeniť alebo zrušiť povinnosti podnikov, tento určí na základe svojej analýzy trhu podľa odseku 1 tohto článku, či je na relevantnom trhu efektívna hospodárska súťaž.
3.   Ak národný regulačný orgán príde k záveru, že na trhu je efektívna hospodárska súťaž, neuloží alebo neponechá v platnosti žiadne špecifické regulačné povinnosti uvedené v odseku 2 tohto článku. V prípadoch, kde už existujú regulačné povinnosti pre špecifický sektor, zruší takéto povinnosti podnikom na tomto relevantnom trhu. Stranám dotknutým zrušením týchto povinností sa poskytne primeraná výpovedná lehota.
4.   Ak národný regulačný orgán zistí, že na trhu nie je efektívna hospodárska súťaž, určí podniky s významným vplyvom na danom trhu v súlade s článkom 14 a národný regulačný orgán takýmto podnikom uloží primerané špecifické regulačné povinnosti uvedené v odseku 2 tohto článku, alebo zachová alebo zmení tieto povinnosti, tam, kde už existujú.
…“
8.
Článok 8 prístupovej smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány mali právomoc uložiť povinnosti uvedené v článkoch 9 až 13.
2.   Ak je operátor určený ako operátor s významným vplyvom na konkrétnom trhu, na základe výsledku analýzy trhu, vykonanej v súlade s článkom 16 smernice 2002/21/ES (Rámcová smernica), národné regulačné orgány primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 tejto smernice.
…
4.   Povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 smernice 2002/21/ES (Rámcová smernica). Takéto povinnosti sa uložia len po poradách v súlade s článkami 6 a 7 uvedenej smernice.
…“
9.
Článok 13 prístupovej smernice stanovuje:
„1.   Národný regulačný orgán môže v súlade s ustanoveniami článku 8 uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov, za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej súťaže znamená, že príslušný operátor by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov. Národné regulačné orgány zohľadňujú investície uskutočnené operátorom a umožňujú mu primeranú mieru návratnosti vloženého kapitálu, berúc do úvahy existujúce riziká.
2.   Národné regulačné orgány zabezpečia, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. V tejto súvislosti môžu národné regulačné orgány zohľadniť tiež ceny prístupné na porovnateľných konkurenčných trhoch.
3.   Ak má operátor povinnosť týkajúcu sa nákladovej orientácie svojich cien, dôkazné bremeno, že sú poplatky odvodené z nákladov zahŕňajúcich primeranú mieru návratnosti investície, leží na príslušnom operátorovi. Na účely kalkulácie nákladov efektívneho poskytovania služieb môžu národné regulačné orgány použiť metódy účtovania nákladov nezávislé na metódach používaných podnikom. Národné regulačné orgány môžu od operátora požadovať úplné zdôvodnenie svojich cien a môžu v prípade potreby požadovať úpravu cien.
…“
B.
Poľské právo
10.
§ 40 zákona o telekomunikáciách zo 16. júla 2004 (
5
), v znení platnom v rozhodujúcom čase („ZT“) stanovuje:
„1.   Predseda [Úradu elektronickej komunikácie] môže v súlade s podmienkami uvedenými v § 24 bod 2 písm. a) operátorovi s významným vplyvom na trhu uložiť rozhodnutím povinnosť, aby poplatky za prístup do telekomunikačnej siete stanovil na základe nákladov, ktoré mu vznikli.
2.   Operátor, ktorému sa uložila povinnosť uvedená v odseku 1, predloží predsedovi [Úradu elektronickej komunikácie] zdôvodnenie výšky poplatkov stanovených na základe nákladov, ktoré mu vznikli.
3.   Na posúdenie správnosti výšky poplatkov, ktoré stanovil operátor uvedený v odseku 1, môže predseda [Úradu elektronickej komunikácie] zohľadniť výšku alebo metódy, ktorými sa stanovili poplatky na porovnateľných konkurenčných trhoch, alebo iné postupy na posúdenie správnosti výšky týchto poplatkov.
4.   Ak z posúdenia uvedeného v odseku 3 vyplýva, že výška poplatkov, ktoré stanovil operátor, nie je správna, predseda [Úradu elektronickej komunikácie] stanoví výšku poplatkov, resp. ich maximálnu alebo minimálnu výšku, pričom uplatní metódy uvedené v odseku 3 a vezme do úvahy podporu efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže, ako aj zabezpečenie maximálneho prospechu pre koncových používateľov.“
II. Skutkové okolnosti, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
11.
Rozhodnutím z 19. júla 2006 (
6
) označil Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predseda Úradu elektronickej komunikácie, ďalej len „predseda UKE“) na základe § 40 ZT telekomunikačného operátora ‐ spoločnosť Polkomtel Sp. z o.o. (ďalej len „Polkomtel“) ‐ ako operátora s významným vplyvom na trhu služieb prepojovania hlasových volaní v jeho mobilnej verejnej sieti. Týmto rozhodnutím sa Polkomtelu uložilo, aby stanovil svoju sadzbu za prepojovanie hlasových volaní v mobilných sieťach (ďalej len „sadzba MTR“) na základe nákladov, ktoré mu vznikli v súvislosti s poskytovaním týchto služieb. Toto rozhodnutie je stále v platnosti.
12.
V rámci odpovede na otázku Súdneho dvora predseda UKE na pojednávaní spresnil, že v roku 2007 prijal rozhodnutie, ktorým stanovil sadzbu MTR pre Polkomtel na nasledujúce tri roky, teda do mája roku 2010. V súlade s týmto rozhodnutím sa Polkomtelu stanovila sadzba MTR vo výške 0,44 poľských zlotých (PLN) za minútu. V uvedenom trojročnom období však malo dôjsť k postupnému zníženiu tejto sadzby.
13.
Predseda UKE na pojednávaní ďalej uviedol, že napriek tomu v roku 2008 prijal ďalšie rozhodnutie, ktorým sa Polkomtelu stanovila sadzba MTR (ďalej len „rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2008“). Týmto rozhodnutím sa na tretí štvrťrok roku 2008 stanovila sadzba MTR vo výške 0,33 PLN/min., na prvý polrok roku 2009 vo výške 0,21 PLN/min. a na tretí štvrťrok roku 2009 vo výške 0,1677 PLN/min.
14.
Predseda UKE a Polkomtel na pojednávaní uviedli, že Polkomtel sa v roku 2008 pred poľskými súdmi úspešne domohol zrušenia rozhodnutia o sadzbe MTR z roku 2008.
15.
Nakoniec Polkomtel uviedol skutočnosti odôvodňujúce jeho náklady, na základe ktorých predseda UKE 9. decembra 2009 prijal rozhodnutie o stanovení sadzby MTR pre Polkomtel vo výške 0,1677 PLN/min. (
7
) (ďalej len „rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009“). Sadzba MTR stanovená týmto rozhodnutím preto zodpovedá sadzbe MTR stanovenej rozhodnutím o sadzbe MTR z roku 2008 na tretí štvrťrok roku 2009.
16.
V rozhodnutí o sadzbe MTR z roku 2009 predseda UKE preskúmal skutočnosti, ktorými Polkomtel odôvodnil svoje náklady. Zdôraznil, že podľa § 40 ZT môžu byť všetky náklady, ktoré vznikli operátorovi uhradené (zakiaľ čo iné ustanovenie ZT, § 39, umožňuje len úhradu nákladov odôvodnených operátorom). Zistil, že náklady, ktoré vznikli Polkomtelu v súvislosti s poskytovaním dotknutej služby, sa rovnali 0,1690 PLN/min.
17.
Predseda UKE však napriek tomu nestanovil sadzbu MTR pre Polkomtel vo výške 0,1690 PLN/min. Dôvodom bolo, že sa v súlade s § 40 ods. 3 a 4 ZT rozhodol vypočítať sadzbu MTR pre Polkomtel na základe priemernej sadzby MTR troch súčasných operátorov, konkrétne spoločností Polkomtel, Orange a T‑Mobile. Sadzba MTR pre Orange sa rovnala 0,1676 PLN/min a pre T‑Mobile 0,1667 PLN/min. Z tohto dôvodu predseda UKE v rozhodnutí o sadzbe MTR z roku 2009 stanovil pre Polkomtel sadzbu MTR vo výške 0,1677 PLN/min.
18.
Polkomtel napadol rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009 pred Sąd Okręgowy w Warszawie (Krajský súd vo Varšave, Poľsko). Uvedený súd rozsudkom z 27. mája 2013 napadnuté rozhodnutie zmenil. Stanovil sadzbu MTR pre Polkomtel vo výške 0,1690 PLN/min., teda vo výške nákladov, ktoré mu vznikli v súvislosti s poskytovaním dotknutých služieb prepojovania. Podľa tohto súdu, ak sa operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť podľa § 40 ZT, nemôže predseda UKE zmeniť sadzbu MTR predloženú daným operátorom tak, že jej výšku stanoví pod úroveň nákladov dotknutého operátora na poskytnutie dotknutej služby.
19.
Polkomtel, ako aj predseda UKE podali proti rozsudku Sąd Okręgowy w Warszawie (Krajský súd vo Varšave) odvolanie na Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave, Poľsko). Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave) 7. mája 2014 vyhovel odvolaniu predsedy UKE a zamietol odvolanie Polkomtelu. Tento súd rozhodol, že ak sa operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť podľa § 40 ZT, môže predseda UKE stanoviť sadzbu MTR nižšiu, ako sú náklady, ktoré vznikli tomuto operátorovi, a to za predpokladu, že sa tým podporuje efektívnosť a udržateľnosť hospodárskej súťaže, a že sa koncovým užívateľom zabezpečia čo najvyššie výhody. V tomto ohľade sa Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave) dovolával článku 13 ods. 3 prístupovej smernice, ktorý stanovuje, že dôkazné bremeno týkajúce sa nákladovej orientácie cien spočíva na dotknutom operátorovi. Ak operátor neuspeje, môže príslušný NRO svojím rozhodnutím stanoviť sadzbu MTR. Okrem toho môže predseda UKE podľa Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave) Polkomtelu uložiť povinnosť, aby každoročne odôvodnil svoju sadzbu MTR a umožnil tak predsedovi UKE vykonávať jeho regulačné právomoci.
20.
Polkomtel podal odvolanie proti rozsudku Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd vo Varšave) na Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko).
21.
Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) preto prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 13 v spojení s článkom 8 ods. 4 (prístupovej smernice) v pôvodnom znení, vykladať v tom zmysle, že keď vnútroštátny regulačný orgán operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť nákladovej orientácie cien, je na účely podpory efektívnosti a udržateľnosti hospodárskej súťaže oprávnený stanoviť cenu za službu, na ktorú sa uvedená povinnosť vzťahuje, vo výške, ktorá je nižšia ako úroveň nákladov operátora za poskytovanie služby, ktoré overil vnútroštátny regulačný orgán a boli uznané ako náklady, ktoré sú v príčinnej súvislosti s danou službou?
2.
Má sa článok 13 ods. 3 v spojení s článkom 8 ods. 4 (prístupovej smernice) v pôvodnom znení a s článkom 16 [Charty] vykladať v tom zmysle, že vnútroštátny regulačný orgán je oprávnený uložiť operátorovi, na ktorého sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien, povinnosť každoročne stanoviť ceny na základe najaktuálnejších údajov o cenách a takto stanovenú cenu, spolu s zdôvodnením nákladov, predložiť vnútroštátnemu regulačnému orgánu na účely overenia pred zavedením danej ceny na trh?
3.
Má sa článok 13 ods. 3 (prístupovej smernice) v pôvodnom znení, v spojení s článkom 16 [Charty] vykladať v tom zmysle, že národný vnútroštátny orgán môže od operátora, na ktorého sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien, požadovať úpravu ceny len vtedy, keď operátor najprv samostatne stanoví výšku ceny a začne ju uplatňovať, alebo aj vtedy, keď operátor síce uplatňuje cenu vo výške, ktorú predtým stanovil vnútroštátny regulačný orgán, ale zo zdôvodnenia nákladov na ďalšie referenčné obdobie však vyplýva, že cena, ktorú predtým stanovil vnútroštátny regulačný orgán, je vyššia ako úroveň nákladov operátora?“
22.
Písomné pripomienky predložili Polkomtel, predseda UKE, Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Poľská republika a Európska komisia. Polkomtel, predseda UKE, Poľská republika a Európska komisia tiež predniesli ústne vyjadrenia na pojednávaní, ktoré sa konalo 11. mája 2017.
III. Analýza
A.
O prvej prejudiciálnej otázke
23.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa má článok 13 prístupovej smernice v spojení s jej článkom 8 ods. 4 vykladať v tom zmysle, že NRO môže operátorovi s významným vplyvom na trhu uložiť, aby stanovil ceny nižšie, ako sú týmto orgánom overené náklady daného operátora na poskytovanie dotknutej služby.
24.
Chcel by som pripomenúť, že v rozhodnutí o sadzbe MTR z roku 2009 predseda UKE overil skutočnosti, ktorými Polkomtel odôvodnil svoju sadzbu MTR, a skonštatoval, že náklady tejto spoločnosti na poskytovanie služieb prepojovania hlasových volaní v jej mobilnej sieti sa rovnali 0,1690 PLN/min. Napriek tomu, na podporu efektívnosti a udržateľnosti hospodárskej súťaže, sa v uvedenom rozhodnutí Polkomtelu stanovila sadzba MTR vo výške 0,1677 PLN/min, teda pod úroveň nákladov tohto operátora. Keďže sadzba MTR pre ďalších dvoch súčasných operátorov, Orange a T‑Mobile sa rovnala 0,1676 PLN/min, pre Orange a na 0,1667 PLN/min, pre T‑Mobile, Polkomtelu sa stanovila sadzba MTR na základe priemernej sadzby MTR týchto troch súčasných operátorov.
25.
Polkomtel tvrdí, že operátorovi s významným vplyvom na trhu sa nemôže uložiť, aby stanovil ceny, ktoré sú nižšie ako náklady na poskytovanie dotknutej služby. Článok 13 prístupovej smernice neuvádza, že ceny sa môžu stanoviť pod úroveň nákladov. Účelom povinnosti nákladovej orientácie cien v zmysle článku 1 uvedeného ustanovenia je len zabrániť neúmerne vysokým cenám. Polkomtel ďalej tvrdí, že článok 13 ods. 3 prístupovej smernice operátorovi ukladá, aby preukázal príčinnú súvislosť medzi konkrétnymi nákladmi a poskytnutou službou. Nevyžaduje, aby preukázal, že jeho náklady sú nákladmi efektívneho operátora.
26.
Predseda UKE tvrdí, že NRO môže operátorovi s významným vplyvom na trhu uložiť, aby stanovil ceny, ktoré sú nižšie ako náklady na poskytovanie dotknutej služby. Článok 13 ods. 1 prístupovej smernice umožňuje NRO ukladať povinnosti týkajúce sa nákladovej orientácie cien. Článok 13 ods. 2 a 3 tejto smernice odkazuje na podporu efektívnosti a trvalo udržateľnej hospodárskej súťaže a na náklady na efektívne poskytovanie služieb. Článok 8 rámcovej smernice takisto obsahuje odkaz na podporu hospodárskej súťaže. V dôsledku toho sa môže operátorovi s významným vplyvom na trhu uložiť, aby stanovil ceny nižšie, ako sú vynaložené náklady, pokiaľ sú tieto náklady vyššie ako náklady efektívneho operátora na poskytovanie tejto služby.
27.
Talianska vláda, poľská vláda a Komisia súhlasia s predsedom UKE. Holandská vláda sa k prvej prejudiciálnej otázke nevyjadrila.
28.
Podľa môjho názoru sa má článok 13 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že na účely podpory efektívnosti môže NRO uložiť operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, aby za poskytovanie konkrétnej služby stanovil cenu nižšiu, ako sú jeho náklady na poskytovanie tejto služby.
29.
Článok 13 ods. 1 prístupovej smernice stanovuje, že NRO môže uložiť operátorovi s významným vplyvom na trhu „povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien“.
30.
Článok 13 ods. 1 prístupovej smernice neobsahuje definíciu pojmu „nákladová orientácia“. Povinnosť týkajúca sa „nákladovej orientácie“ cien by mohla spočívať v povinnosti stanoviť ceny na úrovni rovnajúcej sa výške nákladov daného operátora na poskytovanie dotknutej služby (v takom prípade sú ceny „nákladovo orientované“ v tom zmysle, že zodpovedajú výške vzniknutých nákladov). Mohlo by tiež ísť o povinnosť stanoviť ceny na úrovni, ktorá pokrýva nielen všetky náklady, ale umožňuje aj malý zisk (v takom prípade sú ceny „nákladovo orientované“ v tom zmysle, že sú len o niečo vyššie ako vzniknuté náklady). Nakoniec by to mohla byť povinnosť stanoviť ceny na úrovni, ktorá nepokrýva všetky náklady vynaložené daným operátorom na poskytovanie dotknutej služby, ktorá však pokrýva náklady vynaložené efektívnym operátorom na poskytovanie tejto služby, a to s malým ziskom alebo bez neho (v tomto prípade sú náklady „orientované“ na náklady efektívneho poskytovania dotknutej služby).
31.
Po prvé chcem zdôrazniť, že povinnosť týkajúca sa „nákladovej orientácie“ cien podľa článku 13 ods. 1 prístupovej smernice sa nemôže považovať za povinnosť stanoviť ceny vo výške, ktorá umožňuje náhradu všetkých nákladov vzniknutých danému operátorovi v súvislosti s poskytovaním dotknutej služby.
32.
Je to tak preto, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice stanovuje povinnosť „nákladovej orientácie“ cien. Nestanovuje povinnosť „náhrady“ všetkých vzniknutých nákladov.
33.
Je pravda, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice odkazuje na povinnosti „týkajúce sa návratnosti nákladov“, ktorých príkladom môže byť povinnosť nákladovej orientácie cien. Povinnosť „nákladovej orientácie“ cien však možno takisto považovať za príklad opatrení „regulácie cien“ uvedených takisto v článku 13 ods. 1 (tento článok totiž stanovuje, že NRO môže uložiť „povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien“). (
8
)
34.
Po druhé, aj keby sa povinnosť týkajúca sa „nákladovej orientácie“ cien stanovená v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice považovala za povinnosť uhradiť všetky náklady, ktoré danému operátorovi vznikli v súvislosti s poskytovaním dotknutej služby, bola by to povinnosť, ktorú NRO môže uložiť operátorom s významným vplyvom na trhu. Nemôže ísť o povinnosť, ktorú NRO musí týmto operátorom za určitých podmienok uložiť, konkrétne v prípade, keď sa účtujú nadmerne vysoké ceny alebo dochádza k stláčaniu cien.
35.
Je to dané tým, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice výslovne stanovuje, že NRO „môže“ stanoviť povinnosť nákladovej orientácie cien.
36.
Pokiaľ z analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice vyplýva, že určitý trh nie je efektívne konkurenčný, disponuje príslušný NRO pri voľbe nápravných opatrení, ktoré sa majú uložiť operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, širokou právomocou voľnej úvahy. (
9
) Podľa článku 16 ods. 4 rámcovej smernice a článku 8 ods. 2 prístupovej smernice príslušný NRO „uloží“ tomuto operátorovi povinnosť. Môže však zvoliť akúkoľvek z povinností uvedených najmä v článkoch 9 až 13 prístupovej smernice. „Za výnimočných okolností“ môže dokonca uložiť nápravné opatrenie, ktoré nie je uvedené v prístupovej smernici, a to za predpokladu, že Komisia toto nápravné opatrenie schváli. (
10
)
37.
Pokiaľ ide o opatrenia cenovej regulácie, odôvodnenie 20 prístupovej smernice stanovuje, že regulačný zásah „môže byť pomerne slabý, ako napríklad v prípade záväzku, že sú ceny pri výbere operátora primerané_… alebo oveľa prísnejší, ak sú ceny nákladovo orientované“, čím potvrdzuje, že NRO disponujú pri voľbe opatrení týkajúcich sa regulácie cien, ktoré sa majú uložiť v konkrétnom prípade, širokou právomocou voľnej úvahy. Táto právomoc pri voľbe opatrení týkajúcich sa regulácie cien bola uznaná v judikatúre Súdneho dvora. (
11
)
38.
Domnievam sa teda, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice nebráni uloženiu povinnosti stanoviť ceny nižšie ako sú náklady operátora, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu.
39.
Po tretie, aj keď NRO disponujú širokou právomocou voľnej úvahy s ohľadom na opatrenia týkajúce sa regulácie cien, ktoré sa majú uložiť, mali by spravidla stanovovať ceny na základe nákladov efektívneho operátora, a nie nákladov dotknutého operátora. To znamená, že regulované ceny môžu byť nižšie ako náklady, ktoré dotknutému operátorovi vznikli.
40.
Chcel by som uviesť, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice neobsahuje definíciu „nákladov“, na ktoré sa majú orientovať ceny.
41.
Článok 13 ods. 3 tejto smernice, ktorý sa týka povinnosti účtovať nákladovo orientované ceny, stanovuje, že jedným „účelom“ sledovaným NRO v takomto prípade je „kalkuláci[a] nákladov efektívneho poskytovania služieb“ (
12
).
42.
Okrem toho bod 1 odporúčania o prepojovacích poplatkoch stanovuje, že „NRO by mali stanoviť prepojovacie poplatky vychádzajúce z nákladov efektívneho prevádzkovateľa“ (
13
). V tejto súvislosti zdôrazňujem, že pokiaľ ide o nápravné opatrenia, NRO síce disponujú, ako bolo uvedené vyššie, širokou právomocou voľnej úvahy, napriek tomu článok 19 ods. 1 rámcovej smernice stanovuje, že NRO by mali „v maximálnej miere“ zohľadniť odporúčania vydané Komisiou a, ak sa NRO rozhodne nepostupovať podľa odporúčania, „musí o tom informovať Komisiu a zdôvodniť svoje stanovisko“. Z tohto dôvodu vo veci Koninklijke KPN Súdny dvor rozhodol, že „prináleží teda NRO, aby pri ukladaní cenovej kontroly a povinností nákladového účtovníctva v súlade s článkom 13 prístupovej smernice v zásade sledovali informácie uvedené v [odporúčaní o prepojovacích poplatkoch]. Takže NRO sa môže odchýliť od tohto odporúčania, len keď sa mu v rámci jeho posúdenia danej situácie javí, že model… presadzovaný týmto odporúčaním nie je za daných podmienok primeraný a svoj postoj odôvodní“. (
14
)
43.
Dôvod, pre ktorý odporúčanie o prepojovacích poplatkoch uvádza, že sadzby za prepojovanie volaní by mali byť založené na nákladoch, ktoré vznikli efektívnemu prevádzkovateľovi je, že, ako bolo uvedené vyššie, „hlavnú obavu regulačných orgánov predstavujú príliš vysoké ceny“, keďže vysoké ceny za prepojovanie „sa nakoniec vynahradia prostredníctvom vyšších poplatkov za volania pre koncových užívateľov“. (
15
)
44.
To je v súlade s článkom 13 ods. 2 prístupovej smernice, ktorý stanovuje, že „všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov“. (
16
) To je takisto v súlade s článkom 8 ods. 4 prístupovej smernice, ktorý stanovuje že povinnosti stanovené najmä na základe článku 13 tejto smernice, „sú oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 smernice (rámcovej smernice)“. Medzi týmito cieľmi sú neexistencia „deformácie alebo obmedzenia súťaže“ a podpora „efektívnych investícií do infraštruktúry“. (
17
)
45.
Pokiaľ teda náklady vynaložené dotknutým operátorom presahujú náklady efektívneho operátora, môže byť cena stanovená na základe efektívneho operátora nižšia ako cena daného operátora. Podľa môjho názoru to nie je v rozpore s článkom 13 prístupovej smernice, keďže, ako bolo vysvetlené vyššie, náklady efektívneho operátora by sa mali „spravidla“ použiť na stanovenie nákladovo orientovaných cien podľa tohto ustanovenia. Ako však Súdny dvor skonštatoval v rozsudku Koninklijke KPN, tým nie je dotknutá sloboda NRO v konkrétnom prípade sa odchýliť od metodiky uprednostňovanej v odporúčaní o prepojovacích poplatkoch, pokiaľ to považuje za primerané a odôvodní to. (
18
)
46.
Chcel by som však zdôrazniť, že podľa môjho názoru nemôžu byť nákladovo orientované ceny uložené podľa článku 13 prístupovej smernice nižšie, ako sú náklady vynaložené efektívnym operátorom na poskytovanie dotknutej služby prepojovania. (
19
) Dôvodom je to, že uloženie cien, ktoré sú nižšie ako náklady na efektívne poskytovanie dotknutej služby, môže odradiť dotknutého operátora od udržiavania jeho siete a od rozvoja infraštruktúry novej generácie. Môže to takisto odradiť konkurenčných operátorov od vybudovania vlastnej sieťovej infraštruktúry, čo je jedným z cieľov uvedených v článku 8 ods. 2 rámcovej smernice. Dôvodom je tiež to, že podľa článku 13 ods. 1 a 3 prístupovej smernice má byť danému operátorovi umožnená „primeraná miera návratnosti“ vloženého kapitálu alebo investícií.
47.
V prejednávanej veci by som chcel uviesť, že v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa nepreukázalo, že náklady Polkomtelu presiahli náklady efektívneho operátora. Sadzba MTR sa tak Polkomtelu stanovila na základe priemernej sadzby MTR troch súčasných operátorov, a to samotného Polkomtelu a konkurenčných spoločností Orange a T‑Mobile, ktoré boli použité ako referenčné hodnoty. (
20
) Súdnemu dvoru neboli poskytnuté žiadne informácie o tom, ako boli vypočítané sadzby MTR spoločností Orange a T‑Mobile. Konkrétne neboli poskytnuté žiadne informácie o tom, či boli sadzby MTR spoločností Orange a T‑Mobile stanovené voľne alebo predsedom UKE. (
21
) Ak by boli stanovené predsedom UKE, mohli byť tiež vypočítané na základe nákladov efektívneho operátora.
48.
Vnútroštátnemu súdu tak prináleží preskúmať, či je sadzba MTR Polkomtelu založená na nákladoch vynaložených efektívnym operátorom na poskytovanie veľkoobchodných služieb prepojovania hlasových volaní v mobilnej sieti. Pokiaľ by to tak nebolo, vnútroštátny súd by mal preskúmať, či bolo vhodné odchýliť sa od metodiky uprednostňovanej v odporúčaní o prepojovacích poplatkoch, a či existovali dôvody na takýto prístup v rozhodnutí o sadzbe MTR z roku 2009. V tomto ohľade poznamenávam, že zástupca predsedu UKE na pojednávaní uviedol, že v rozhodnutí o sadzbe MTR z roku 2009 bola použitá metodika stanovovania referenčných úrovní, pretože odporučenie o sadzbách za prepojovanie volaní umožňuje NRO využiť prechodné obdobie, aby mohli zaviesť sadzby za prepojovanie volaní na základe efektívnych nákladov, a že rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009 bolo prijaté počas prechodného obdobia, ktoré trvalo do 31. decembra 2012. (
22
)
49.
Na prvú otázku je teda potrebné odpovedať tak, že článok 13 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ NRO uloží operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, povinnosť nákladovej orientácie cien, môžu byť tieto ceny spravidla nižšie ako náklady vzniknuté danému operátorovi v súvislosti s poskytovaním dotknutej služby, a to za predpokladu, že nie sú stanovené pod úrovňou nákladov efektívneho operátora na poskytovanie takejto služby. Tým však nie je dotknutá právomoc voľnej úvahy, ktorou v takejto situácii NRO disponuje pri stanovení ceny presahujúcej náklady vynaložené efektívnym operátorom na poskytovanie dotknutej služby, pokiaľ považuje túto metodiku za vhodnú a jej použitie odôvodní.
B.
O druhej prejudiciálnej otázke
50.
Druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa má článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice a s článkom 16 Charty vykladať v tom zmysle, pokiaľ NRO uloží operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, povinnosť nákladovej orientácie cien, môže tomuto operátorovi uložiť povinnosť tieto ceny jedenkrát do roka upraviť na základe aktualizovaných informácií o nákladoch a tieto aktualizované ceny pred ich zavedením predložiť NRO.
51.
Polkomtel tvrdí, že pokiaľ je operátor s významným vplyvom na trhu povinný stanoviť nákladovo orientované ceny, nemôže sa od neho požadovať, aby tieto ceny každoročne upravoval a upravené ceny predkladal príslušnému NRO, aby ich pred ich zavedením overil. Povinnosť nákladovej orientácie cien možno uložiť len v rámci zložitého postupu, ktorý zahŕňa analýzu trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice. Podľa článku 16 ods. 6 rámcovej smernice v znení smernice 2009/140/ES (
23
) (ktorá podľa Polkomtelu nebola uplatniteľná v rozhodnom čase), musí byť takáto analýza trhu vykonaná raz za tri roky a raz za dva roky podľa vnútroštátnej právnej úpravy. Nič však nebráni tomu, aby príslušný NRO vykonával analýzy trhu častejšie. Naopak, bez vykonania novej analýzy trhu nemôže príslušný NRO požadovať, aby daný operátor upravil už stanovené ceny. Inak by regulované ceny mohli byť zachované v prípade, keď sa trh stal konkurenčným. Konkrétne článok 13 ods. 3 prístupovej smernice sa nemôže vykladať tak, že danému operátorovi ukladá povinnosť každoročne upravovať nákladovo orientované ceny.
52.
Holandská vláda súhlasí s Polkomtelom. Zdôrazňuje konkrétne že NRO musí raz za tri roky vykonávať analýzu trhov služieb prepojovania hlasových volaní v mobilných sieťach. NRO by preto mali stanoviť maximálne ceny na nasledujúce tri roky. Keby NRO vyžadovali každoročnú úpravu týchto cien, porušili by požiadavku primeranosti stanovenú v článku 8 ods. 4 prístupovej smernice a zbavili by operátorov právnej istoty, čím by ohrozili investície.
53.
Predseda UKE tvrdí, že operátorovi, ktorému sa stanovila povinnosť nákladovej orientácie cien, sa môže uložiť, aby tieto ceny každoročne upravil a pred ich zavedením ich predložil príslušnému NRO na overenie. Je to tak preto, že článok 13 ods. 3 prístupovej smernice splnomocňuje NRO na to, aby od daného operátora kedykoľvek požadoval odôvodnenie jeho cien a v prípade potreby tieto ceny upravil. ZT predsedu UKE oprávňuje len na to, aby požadoval odôvodnenie cien a prípadne raz za rok požadoval ich úpravu. Z tohto dôvodu je ZT v súlade s článkom 13 ods. 3 prístupovej smernice a poskytuje operátorom právnu istotu. Je takisto v súlade s požiadavkou primeranosti stanovenou v článku 8 ods. 4 prístupovej smernice.
54.
Talianska vláda, poľská vláda a Komisia s predsedom UKE súhlasia.
55.
Podľa môjho názoru je potrebné článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že ak sa operátorovi stanovila povinnosť týkajúca sa nákladovej orientácie cien, môže sa mu uložiť, aby svoje ceny jedenkrát ročne upravil na základe aktualizovaných informácií o nákladoch a tieto ceny predložil príslušnému NRO na overenie.
56.
Článok 13 ods. 3 prístupovej smernice stanovuje, že „[a]k má operátor povinnosť týkajúcu sa nákladovej orientácie svojich cien“ (
24
), teda táto povinnosť sa už operátorovi uložila, „[NRO] môžu od operátora požadovať úplné zdôvodnenie svojich cien a môžu v prípade potreby požadovať úpravu cien“.
57.
Chcel by som poznamenať, že, ako uviedla Komisia, z článku 13 ods. 3 prístupovej smernice nevyplýva, ako často môže príslušný NRO požadovať odôvodnenie, a v prípade potreby úpravu už stanovených cien. (
25
)
58.
Je totiž potrebné odkázať na článok 8 ods. 4 prístupovej smernice, ktorý stanovuje, že povinnosti, ako je povinnosť nákladovej orientácie cien, „vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 [rámcovej smernice]“. Zdá sa mi, že článok 8 ods. 4 prístupovej smernice by sa mal vzťahovať nielen na pôvodné uloženie povinnosti nákladovej orientácie cien, ale taktiež na úpravu týchto cien v zmysle článku 13 ods. 3 prístupovej smernice. Početnosť, s ktorou možno požadovať odôvodnenie a úpravu už uložených nákladovo orientovaných cien, tak musí byť v danom prípade vhodná („musí vychádzať z povahy zisteného problému“), primeraná a zameraná na dosiahnutie cieľov stanovených rámcovou smernicou.
59.
Chcel by som uviesť, že jednou z vlastností trhov elektronických komunikácií je ich rýchly vývoj v dôsledku technologického rozvoja. Komisia na pojednávaní spresnila, že pre takéto trhy je „charakteristický rýchly rozvoj a technologický pokrok“, zakiaľ čo predseda UKE zdôraznil, že „dochádza k náhlemu technologickému rozvoju, ktorý zásadne mení fungovanie relevantného trhu“ (
26
). Vo svetle týchto vlastností trhu sa domnievam, že povinnosť každoročne upraviť už stanovené ceny sa nemôže považovať za nadmerne zaťažujúcu alebo neprimeranú.
60.
Okrem toho zdôrazňujem, že ak nedôjde k skorej úprave nákladovo orientovaných cien, môže dochádzať k narušeniu alebo k obmedzovaniu hospodárskej súťaže, ktorému treba podľa článku 8 ods. 2 písm. b) rámcovej smernice predchádzať. V prípade, že by po stanovení nákladovo orientovaných cien došlo k významnému zníženiu nákladov, mohol by daný operátor, ak by nedošlo k včasnej náprave, účtovať nadmerne vysoké ceny. Naopak, pokiaľ by po stanovení nákladovo orientovaných cien došlo k zvýšeniu nákladov, mohol by sa daný operátor stretnúť s ťažkosťami pri údržbe infraštruktúry alebo investovaní do nových technológií.
61.
Domnievam sa teda, že od operátora, ktorému už bola uložená povinnosť nákladovej orientácie cien, sa môže požadovať, aby poskytol odôvodnenie svojich cien a prípadne ich každoročne upravil.
62.
Teraz sa budem zaoberať tým, či sú NRO povinné vykonať analýzu trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice predtým, ako k takej ročnej úprave nákladovo orientovaných cien pristúpia.
63.
Na začiatku je potrebné uviesť, že povinnosť nákladovej orientácie cien sa môže uložiť len ako posledný krok v rámci trojstupňového postupu. (
27
)
64.
Najprv sa musia určiť a vymedziť trhy, na ktoré sa môže vzťahovať regulácia ex ante, teda trhy, ktoré môžu odôvodniť uloženie regulačných povinností. Na úrovni Únie Komisia vydá odporúčanie na základe článku 15 ods. 1 rámcovej smernice. Toto odporúčanie uvádza trhy, na ktoré sa môže vzťahovať regulácia ex ante. (
28
) NRO potom musí určiť a vymedziť relevantné trhy v rámci svojich vnútroštátnych území. Podľa článku 15 ods. 3 rámcovej smernice je pritom potrebné „v čo najväčšej miere“ zohľadniť odporúčania vydané Komisiou.
65.
Podľa článku 16 ods. 1 a 2 rámcovej smernice je druhým krokom analýza relevantného trhu vykonaná príslušným NRO na účely určenia, či je daný trh efektívne konkurenčný, teda či má operátor (sám alebo v spojení s inými operátormi) na danom trhu významný vplyv. (
29
)
66.
Pokiaľ NRO zistí, že operátor má na relevantnom trhu významný vplyv, uloží mu, ako tretí krok, zodpovedajúce povinnosti podľa článku 16 ods. 2 a 4 rámcovej smernice. Jednou z takýchto povinností je povinnosť týkajúca sa nákladovej orientácie cien stanovená v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice.
67.
NRO môžu podľa môjho názoru požadovať každoročnú úpravu nákladovo orientovaných cien, aj keď nevykonajú analýzu trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice.
68.
Po prvé článok 16 ods. 2 rámcovej smernice stanovuje, že „[a]k sa od [NRO] podľa… [článku 8 – neoficiálny preklad] [prístupovej smernice] vyžaduje určiť, či je potrebné uložiť, ponechať, zmeniť alebo zrušiť povinnosti podnikov, tento určí na základe svojej analýzy trhu podľa odseku 1 tohto článku 16, či je na relevantnom trhu efektívna hospodárska súťaž“. Článok 16 ods. 1 rámcovej smernice stanovuje, že čo najskôr po prijatí odporúčaní Komisie o relevantných trhoch produktov a služieb, ktoré by mohli podliehať regulácii ex ante (k čomu Komisia doteraz pristúpila trikrát), (
30
) by NRO mali vykonať analýzu trhov určených Komisiou v uvedenom odporúčaní. Mám teda za to, že článok 16 ods. 2 rámcovej smernice nevyžaduje, aby NRO pri rozhodovaní o tom, či „zmení“ skôr uloženú povinnosť, vykonali novú analýzu trhu. Článok 16 ods. 2 len vyžaduje, aby NRO vychádzali z počiatočnej analýzy trhu, ktorá viedla k uloženiu napríklad povinnosti nákladovej orientácie cien, a overili, či je táto povinnosť s ohľadom na aktualizované informácie o nákladoch stále vhodná.
69.
Po druhé odôvodnenie 15 prístupovej smernice uvádza, že na účely uloženia špecifickej povinnosti operátorovi, ktorého významný vplyv na trhu sa stanovil na základe analýzy trhu, sa nevyžaduje žiadna „dodatočn[á] analýz[a] trhu“, vyžaduje sa len „odôvodnenie vhodnosti daného záväzku a jeho primeranosti vzhľadom na povahu zisteného problému“. Jediným účelom analýzy trhu vykonanej podľa článku 16 rámcovej smernice je teda určiť, či je na trhu efektívna hospodárska súťaž. Nedostatok efektívnej hospodárskej súťaže môže mať rôzne následky, ako je napríklad uvedené v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice, že „príslušný operátor by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov“. Pokiaľ sa táto skutočnosť preukáže, v súvislosti s uložením regulačnej povinnosti sa nevyžaduje dodatočná analýza trhu. Inými slovami účelom analýzy trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice nie je rozhodnúť o vhodnosti určitého nápravného opatrenia. Ak sa k určeniu, či sa majú uložiť nákladovo orientované ceny, nevyžaduje analýza trhu, nemôže sa vyžadovať analýza trhu na účely rozhodnutia, či sa tieto ceny majú o rok neskôr upraviť (alebo ponechať, alebo zrušiť).
70.
To samozrejme neznamená, že skôr uložené nákladovo orientované ceny sa môžu zmeniť bez posúdenia ich vhodnosti a primeranosti. „Zdôvodnenie“ vhodnosti a primeranosti, ktoré vyžaduje odôvodnenie 15 prístupovej smernice pre počiatočné uloženie povinnosti, sa podľa môjho názoru týka taktiež zmeny tejto povinnosti. To je v súlade s článkom 8 ods. 4 prístupovej smernice, ktorý vyžaduje, aby boli povinnosti „primerané“.
71.
V tomto ohľade podotýkam, že aj keď podľa článku 13 ods. 3 prístupovej smernice na dotknutom operátorovi spočíva „dôkazné bremeno, že sú poplatky odvodené z nákladov“, týka sa toto ustanovenie výpočtu „nákladov na efektívne poskytovanie služieb“, ktorým poveruje NRO. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že NRO by mali overovať informácie poskytnuté dotknutým operátorom a skúmať, či sa tieto náklady vypočítané na základe počiatočnej analýzy trhu, (
31
) zmenili a či by v tejto súvislosti malo dôjsť k úprave cien.
72.
Podľa môjho názoru je toto v súlade so slobodou podnikania zakotvenou v článku 16 Charty.
73.
Ochrana poskytnutá článkom 16 Charty sa vzťahuje na slobodu vykonávať hospodársku alebo obchodnú činnosť, zmluvnú slobodu a voľnú súťaž. Zmluvná sloboda zahŕňa možnosť určiť cenu za plnenie. (
32
) Podľa môjho názoru predstavuje povinnosť stanoviť nákladovo orientované ceny nepochybne zásah do slobody podnikania. Povinnosť každoročne upraviť tieto ceny, aj keď NRO nevykonal analýzu trhu, takisto predstavuje zásah do tejto slobody.
74.
Článok 52 ods. 1 Charty však pripúšťa, že výkon práv a slobôd uznaných v tejto Charte môže byť obmedzený, ak je také obmedzenie stanovené zákonom, rešpektuje podstatu týchto práv a slobôd, je dodržaná zásada proporcionality, je nevyhnutné a skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Európskou úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných. (
33
) Najprv chcem uviesť, že povinnosť stanoviť nákladovo orientované ceny a povinnosť každoročne tieto ceny upraviť, aj keď NRO nevykonal analýzu trhu, ukladá vnútroštátne právo, teda ZT. Po druhé tieto povinnosti rešpektujú podstatu slobody podnikania, keďže operátori môžu stále poskytovať dotknutú službu prepojovania (vzhľadom na to, že NRO nemôže stanoviť ceny na úrovni nižšej ako sú náklady efektívneho operátora). Po tretie § 39 a 40 ZT, ktoré vykonávajú článok 13 prístupovej smernice, sledujú ciele všeobecného záujmu uznaného Úniou, ako je podpora hospodárskej súťaže uvedená v článku 8 ods. 2 rámcovej smernice. Konkrétne povinnosť stanoviť nákladovo orientované ceny a tieto ceny každoročne upravovať by podľa článku 13 ods. 1 prístupovej smernice mala operátorom brániť v tom, aby účtovali neúmerne vysoké ceny alebo ceny stláčali. Po štvrté povinnosť upravovať ceny každoročne a na základe overenia vhodnosti takejto úpravy vykonanej príslušným NRO s ohľadom na vývoj nákladov je v súlade s požiadavkou primeranosti stanovenou v článku 8 ods. 4 prístupovej smernice.
75.
Na druhú prejudiciálnu otázku je teda potrebné odpovedať tak, že článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s jej článkom 8 ods. 4 a článkom 16 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ NRO operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť nákladovej orientácie cien, môže od tohto operátora vyžadovať, aby poskytol úplné odôvodnenie svojich cien, a prípadne tieto ceny každoročne upravil. V súvislosti s uložením povinnosti upraviť ceny nie sú NRO povinné vykonať analýzu trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice. Sú však povinné zaistiť, aby úprava cien bola vhodná a primeraná s ohľadom na vývoj nákladov.
C.
O tretej prejudiciálnej otázke
76.
Podstatou tretej otázky vnútroštátneho súdu je, či sa operátorovi, ktorému sa uložila na základe článku 13 ods. 1 prístupovej smernice povinnosť nákladovej orientácie cien, môže uložiť, aby na základe článku 13 ods. 3 uvedenej smernice upravil svoje ceny iba po tom, keď nákladovo orientované ceny zaviedol, alebo je to možné už predtým. (
34
)
77.
Vnútroštátny súd uvádza, že poľské znenie článku 13 ods. 3 prístupovej smernice stanovuje, že „NRO môžu požadovať, aby podnik poskytol úplné odôvodnenie uplatňovaných cien, a prípadne mohol požadovať, aby boli tieto ceny zodpovedajúcim spôsobom upravené.“ (
35
) Podľa vnútroštátneho súdu poľské znenie tohto ustanovenia naznačuje, že NRO môžu vyžadovať, aby operátor, ktorému sa uložila povinnosť nákladovej orientácie cien, tieto ceny upravil až po tom, keď nákladovo orientované ceny stanovené na základe článku 13 ods. 1 zaviedol. Vnútroštátny súd však neuvádza, že na rozdiel od poľského znenia neobsahuje anglické, nemecké a francúzske znenie poslednej vety článku 13 ods. 3 odkaz na už „uplatňované“ ceny. Vnútroštátny súd sa totiž domnieva, že NRO môžu od operátora, ktorému sa uložila povinnosť nákladovej orientácie cien, požadovať, aby tieto ceny upravil na základe článku 13 ods. 3 nielen v prípade, keď dotknutý operátor už tieto nákladovo orientované ceny uplatňuje, ale taktiež predtým, ako ich uplatňovať začne.
78.
Pripomínam, že napríklad článok 13 ods. 3 poslednej vety prístupovej smernice v dánskom, nemeckom, francúzskom, maďarskom, talianskom a švédskom znení (
36
) stanovujú, že NRO môžu od operátora požadovať, aby poskytol úplné odôvodnenie „svojich cien“. Tieto jazykové verzie neobsahujú žiadny odkaz na „uplatňované“ ceny. Španielska verzia však odkaz na „uplatňované“ ceny obsahuje. (
37
)
79.
Podľa ustálenej judikatúry sa v prípade rozdielu medzi rôznymi jazykovými verziami textu práva Únie sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa celkovej systematiky a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou. (
38
) V prejednávanej veci článok 13 ods. 3 prístupovej smernice zaisťuje, že operátor, ktorému sa na základe článku 13 ods. 1 uložila povinnosť týkajúca sa nákladovej orientácie cien, skutočne účtuje nákladovo orientované ceny. Článok 13 ods. 3 zaisťuje účinné splnenie povinnosti uložené na základe článku 13 ods. 1 To znamená, že by táto povinnosť nemohla byť účinne splnená, pokiaľ by príslušný NRO nemohol od dotknutého operátora požadovať, aby upravil svoje ceny predtým, ako ich začne uplatňovať, ako aj po tom, keď ich uplatňuje. V tomto ohľade zdôrazňujem, že článok 8 ods. 1 rámcovej smernice NRO splnomocňuje, aby prijímali „všetky zodpovedajúce opatrenia“, ktoré smerujú k dosiahnutiu cieľov stanovených v odseku 2 tohto ustanovenia, najmä na podporu hospodárskej súťaže, za predpokladu, že sú tieto opatrenia primerané. (
39
)
80.
Na tretiu otázku je preto potrebné odpovedať tak, že článok 13 ods. 3 prístupovej smernice sa má vykladať v tom zmysle, že od operátora, ktorému sa na základe článku 13 ods. 1 tejto smernice uložila povinnosť týkajúca sa nákladovej orientácie cien, sa môže požadovať, aby svoje ceny upravil predtým, ako ich začne uplatňovať, alebo po tom, keď ich začal uplatňovať.
IV. Návrh
81.
Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky položené Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko) takto:
1.
Článok 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení (prístupová smernica) v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ vnútroštátny regulačný orgán uloží operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, povinnosť nákladovej orientácie cien, môžu byť tieto ceny spravidla nižšie ako náklady, ktoré vznikli danému operátorovi v súvislosti s poskytovaním dotknutej služby, a to za predpokladu, že nie sú stanovené pod úrovňou nákladov efektívneho operátora na poskytovanie takejto služby. Tým však nie je dotknutá právomoc voľnej úvahy, ktorou v takejto situácii národný regulačný orgán disponuje pri stanovení ceny presahujúcej náklady vynaložené efektívnym operátorom na poskytovanie dotknutej služby, pokiaľ považuje túto metodiku za vhodnú a jej použitie odôvodní.
2.
Článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom 8 ods. 4 tejto smernice a s článkom 16 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ národný regulačný orgán uloží operátorovi, ktorý bol označený ako operátor s významným vplyvom na trhu, povinnosť nákladovej orientácie cien, môže od tohto operátora požadovať, aby poskytol úplné odôvodnenie svojich cien, a prípadne tieto ceny každoročne upravil. V súvislosti s uložením povinnosti upraviť ceny nie sú národné regulačné orgány povinné vykonávať analýzu trhu v zmysle článku 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica). Sú však povinné zaistiť, aby úprava cien bola vhodná a primeraná s ohľadom na vývoj nákladov.
3.
Článok 13 ods. 3 prístupovej smernice sa má vykladať v tom zmysle, že od operátora, ktorému sa na základe článku 13 ods. 1 tejto smernice uložila povinnosť nákladovej orientácie cien, sa môže požadovať, aby svoje ceny upravil predtým, ako ich začne uplatňovať, ako aj po tom, keď ich začal uplatňovať.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení (prístupová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323).
(
3
)	Pozri odôvodnenie 7 odporúčania Komisie zo 7. mája 2009 o regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami v pevných a mobilných telefónnych sieťach v EÚ (2009/396/ES), („odporúčanie o prepojovacích poplatkoch“) (Ú. v. EÚ L 124, 2009, s. 67). Pozri tiež MARINI BALESTRA, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, s. 86 a 87; a GARZANITI, L., O’REGAN, M. (vyd.): Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation. 3. vydanie, Sweet & Maxwell, 2010, bod 4‑010.
(
4
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349).
(
5
)	Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).
(
6
)	Ako uviedol predseda UKE vo svojich písomných vyjadreniach a v priebehu ústnej časti konania v rámci odpovede na otázku Súdneho dvora.
(
7
)	Uvádzam, že predseda UKE na pojednávaní priznal, že návrh rozhodnutia o sadzbe MTR z roku 2008 nebol oznámený Komisii. Naproti tomu, ako je uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009 bolo prijaté postupom stanoveným v článku 7 rámcovej smernice (pozri rozhodnutie Komisie z 28. októbra 2009 vo veci PL/2009/0991, C(2009)8536, SG‑Greffe (2009) D/8051: Prepojovanie hlasového volania v jednotlivých mobilných sieťach ‐ podrobnosti o nápravných opatreniach uplatňovaných proti regulácii cien.
(
8
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
9
)	V tejto súvislosti pozri GARZANITI, L. O’REGAN, M. (vyd.): Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation. 3. vydanie, Sweet & Maxwell, 2010, bod 1‑069: podľa rámcovej smernice a prístupovej smernice, ktoré boli obe prijaté v roku 2002, „NRO majú pri voľbe nápravných opatrení, ktoré môžu uložiť podnikom s významným vplyvom na trhu, širokú právomoc voľnej úvahy, na rozdiel od regulačného rámca z roku 1998, podľa ktorého po zistení, že podnik má významný vplyv na trhu, sa tento podnik stal predmetom regulačných povinností stanovených v príslušných smerniciach“.
(
10
)	Pozri druhý pododsek článku 8 ods. 3 prístupovej smernice.
(
11
)	Rozsudky Súdneho dvora z 24. apríla 2008, Arcor, C‑55/06 (EU:C:2008:244, bod 153); z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko (C‑424/07, EU:C:2009:749, bod 61), a z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692, bod 36).
(
12
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
13
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
14
)	Rozsudok Súdneho dvora z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692, bod 38), (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
15
)	Pozri odôvodnenie 7 odporúčania o prepojovacích poplatkoch. Pozri tiež odôvodnenie 9 tohto odporúčania, ktoré stanovuje, že „v konkurenčnom prostredí by prevádzkovatelia súťažili na základe súčasných nákladov a neboli by odškodnení za náklady spôsobené nedostatočnou výkonnosťou…“.
(
16
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
17
)	Pozri článok 8 ods. 2 písm. b) a c) rámcovej smernice (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
18
)	Rozsudok Súdneho dvora z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i. (C‑28/15, EU:C:2016:692, bod 38).
(
19
)	Pozri GARZANITI, L., O’REGAN, M. (vyd.): Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation. 3. vydanie, Sweet & Maxwell, 2010, bod 1‑278: operátori, ktorým bola uložená povinnosť nákladovej orientácie cien, však môžu zvýšiť ceny, „pokiaľ z analýzy nákladového účtovníctva schváleného príslušným NRO vyplývajú hodnoverné zistenia, že by navrhovaná cena bola nižšia ako efektívne náklady na prvky základnej siete a požadovaných služieb, vrátane primeranej miery návratnosti“; pozri tiež MARINI BALESTRA, F., Manuale di diritto europeo e nazionale delle comunicazioni elettroniche, CEDAM, 2013, s. 175: „nákladová orientácia cien predstavuje v zásade najnižšiu mieru, ktorú NRO nemôžu prekročiť, to znamená, že NRO nemôžu ukladať sadzby nižšie ako náklady…. Toto tvrdenie by však mala vyvážiť skutočnosť, že náklady vypočítané NRO môžu byť nižšie ako skutočné náklady, pokiaľ metodika účtovania nákladov uplatňovaná NRO vychádza z nákladov na infraštruktúru efektívneho operátora, a nie z nákladov dotknutého operátora…. NRO preto nemohol stanoviť ceny nižšie ako náklady, ktoré sám vypočítal, ale mohol stanoviť ceny nižšie ako skutočné náklady“.
(
20
)	Návrh na začatie prejudiciálneho konania zdôrazňuje, že v prejednávanej veci sa nepreukázalo, že náklady Polkomtelu, ktoré predstavujú základ stanovenia ceny za službu, na ktorú sa vzťahuje povinnosť vyplývajúca z § 40 zákona, sú vyššie, ako stačí na efektívne poskytovanie služieb. Predseda UKE len predpokladal, že cena stanovená na základe nákladov, ktoré Polkomtelu vznikli, sa musí – s konečnou platnosťou – stanoviť na nižšej úrovni, aby sa pre všetkých poskytovateľov s významným vplyvom na trhu zaručili rovnaké podmienky hospodárskej súťaže. (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Okrem toho na pojednávaní predseda UKE uviedol, že rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009 MTR používa metodiku stanovovania na základe referenčnej hodnoty.
(
21
)	Pripomínam však, že predseda UKE na pojednávaní uviedol, že v rozhodnom čase mali traja operátori, vrátane Polkomtelu, významný vplyv na trhu v Poľsku. Podiel každého z nich tvoril približne 30 % a každému z nich predseda UKE uložil povinnosti.
(
22
)	Bod 11 odporúčania o prepojovacích poplatkoch naozaj stanovuje, že „NRO by mali zabezpečiť implementovanie prepojovacích poplatkov na nákladovo efektívnej a symetrickej úrovni do 31. decembra 2012“. Ďalej, podľa odôvodnenia 21 tohto odporúčania, „prechodné obdobie do 31. decembra 2012 by sa malo považovať za dostatočné dlhé na to, aby NRO mohli zaviesť nákladový model“.
(
23
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 25. novembra 2009, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 2002/21/ES, 2002/19/ES a 2002/20/ES o povolení na elektronické komunikačné sieťové systémy a služby (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37).
(
24
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
25
)	Nie je relevantné, že, ako uviedol Polkomtel, článok 16 ods. 6 rámcovej smernice v znení smernice 2009/140 stanovuje, že NRO by mali analýzu trhu vykonávať raz za tri roky. Súdneho dvora sa pýtajú, ako často môže NRO požadovať úpravu nákladovo orientovaných cien podľa článku 13 ods. 3 prístupovej smernice. Nepýtajú sa ho, ako často môže NRO vykonávať analýzu trhu v zmysle článku 16 rámcovej smernice.
(
26
)	Pozri tiež GARZANITI, L., O’REGAN, M. (vyd.): Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation. 3. vydanie, Sweet & Maxwell, 2010, bod 4‑015, ktorý zdôrazňuje dopad technologického rozvoja na definíciu trhu.
(
27
)	Pozri GARZANITI, L., O’REGAN, M. (vyd.): Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation. 3. vydanie, Sweet & Maxwell, 2010, body 1‑220 až 1‑226.
(
28
)	Odporúčanie Komisie 2007/879/ES zo 17. decembra 2007 o príslušných trhoch výrobkov a služieb v sektore elektronickej komunikácie umožňujúcich reguláciu ex ante v súlade so smernicou 2002/21/ES (Odporúčanie o trhoch), (Ú. v. EÚ L 344, 2007, s. 65).
(
29
)	Pojem významný vplyv na trhu definovaný v článku 14 rámcovej smernice je rovnocenný pojmu dominantné postavenie používanému v práve hospodárskej súťaže. Pozri odôvodnenie 70 usmernenia Komisie týkajúceho sa analýzy trhu a určenia významného vplyvu podľa regulačného rámca (EÚ) pre elektronické komunikačné siete a služby (Ú. v. ES C 165, 2002, s. 6).
(
30
)	Prvé odporúčanie o relevantných trhoch výrobkov a služieb podliehajúcich regulácii ex ante bolo prijaté v roku 2003 (Odporúčanie Komisie z 11. februára 2003 o relevantných trhoch výrobkov a služieb v sektore elektronických komunikácií podliehajúcich regulácii ex ante) v súlade so smernicou 2002/21 (2003/311/ES), (Ú. v. ES L 114, 2003, s. 45). Druhé odporúčanie bolo prijaté v roku 2007 (Odporúčanie o príslušných trhoch, citované v poznámke pod čiarou 28). Tretie odporúčanie bolo prijaté v roku 2014 (Odporúčanie Komisie z 9. októbra 2014 o relevantných trhoch výrobkov a služieb v sektore elektronických komunikácií podliehajúcich regulácii ex ante) v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (Ú. v. ES L 295, 2014, s. 79).
(
31
)	Bez ohľadu na použitú metodiku nákladového účtovníctva.
(
32
)	Rozsudok z 22. januára 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, body 42 a 43).
(
33
)	Rozsudok z 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, bod 70).
(
34
)	Návrh na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, „či článok 13 ods. 3 prístupovej smernice treba vykladať v tom zmysle, že povinnosť operátora s významným vplyvom na trhu upraviť ceny, ktoré vypočítal pri plnení povinnosti, ktorá sa mu uložila podľa článku 13 ods. 1 prístupovej smernice, sa aktualizuje výlučne… po tom, ako sa ceny stanovené týmto spôsobom začali používať v obchodnom styku, alebo…, keď operátor používa v obchodnom styku ceny, ktoré určil národný (regulačný orgán)“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Podľa môjho názoru sa teda vnútroštátny súd nepýta, či na základe článku 13 ods. 3 sa môže od dotknutého operátora požadovať, aby upravil svoje ceny po tom, čo uplatňuje voľne stanovené ceny, alebo ceny predtým uložené NRO na základe článku 13 ods. 1 Vnútroštátny súd sa pýta, či možno od dotknutého operátora na základe článku 13 ods. 3 požadovať, aby upravil svoje ceny po tom, čo začal uplatňovať ceny, ktoré predtým stanovil NRO na základe článku 13 ods. 1, alebo aj predtým, ako takéto ceny začne uplatňovať.
(
35
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Poľská verzia poslednej vety článku 13 ods. 3 prístupovej smernice znie takto: „krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
36
)	Dánske znenie znie takto: „de nationale tilsynsmyndigheder kan anmode en udbyder om at fremlægge fuld dokumentation for priserne og om nødvendigt kræve, at priserne tilpasses“; nemecké znenie znie takto: „die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen“; francúzske znenie znie takto: „ les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l'adaptation“; maďarské znenie znie takto: „a nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljeskörűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is“; talianske znenie znie takto: „ le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui“, a švédske znenie znie takto: „de nationella regleringsmyndigheterna får ålägga en operatör att fullt ut motivera sina priser och, när så är lämpligt, kräva att priserna justeras“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
37
)	Španielske znenie znie takto: „las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir a un operador que justifique plenamente los precios
que aplica y, cuando proceda, ordenarle que los modifique“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
38
)	Rozsudok zo 17. mája 2017, ERGO Poisťovňa (C‑48/16, EU:C:2017:377, bod 37).
(
39
)	Treba poukázať na to, že zástupcovia predsedu UKE a poľskej vlády na pojednávaní uviedli, že rozhodnutie o sadzbe MTR z roku 2009 nebolo uplatňované so spätnou účinnosťou.