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Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Este asunto de Seguridad Social plantea dos cuestiones particulares. En primer lugar, se refiere al efecto de períodos de empleo cubiertos en un Estado miembro sobre el derecho de un pensionista a una pensión mínima proporcional en otro Estado miembro, derecho éste subordinado al requisito, establecido por la legislación nacional de una «carrera completa» en ese Estado miembro. En segundo lugar, plantea la cuestión de interpretación de una disposición que adapta la normativa comunitaria en materia de Seguridad Social con efecto retroactivo limitado.
I. Contexto de hecho y de Derecho del proceso principal
2 En general, conforme al Derecho belga, las pensiones de jubilación se conceden basándose en la remuneración de la persona jubilada durante su vida laboral. Sin embargo, para evitar la concesión de pensiones muy bajas a personas jubiladas que tenían un empleo poco remunerado, la ley belga concede una pensión de jubilación mínima proporcional, abonada por el Estado, a las personas asalariadas que se jubilan tras una carrera completa. (1) En la época relevante a efectos del procedimiento principal, en el caso de una mujer, se consideraba carrera completa el empleo en Bélgica durante cuarenta años. Aquellas personas que hubiesen completado las dos terceras partes o más de una carrera completa en Bélgica tenían derecho a la fracción correspondiente de la pensión mínima proporcional, equivalente a aquella utilizada para el cálculo de la pensión conforme al régimen normal de jubilación de personas asalariadas. (2)
3 La Sra. Gerdina Lustig (en lo sucesivo, «demandante») nació el 15 de enero de 1929. Trabajó en los Países Bajos de 1946 a 1968 y en Bélgica de 1970 a 1988. Si estos períodos de empleo hubieran sido cubiertos en su totalidad en Bélgica, habrían constituido una carrera completa a efectos de las Leyes de 1980 y 1981. Cuando alcanzó la edad de 60 años, el Rijksdienst voor Pensioenen (el Servicio Nacional de Pensiones; en lo sucesivo, «parte demandada») concedió a la demandante, a partir del 1 de febrero de 1989, una pensión belga de jubilación de 106.834 BFR conforme al régimen normal de personas asalariadas, basándose en sus diecinueve años de empleo en Bélgica. La cantidad concedida era 19/40 de lo que se le hubiera concedido conforme al régimen normal sobre la base de cuarenta años de empleo equivalente en Bélgica, sin referencia a la pensión de jubilación mínima proporcional.
4 Conforme al sistema neerlandés, la demandante no tenía derecho a pensión de jubilación hasta alcanzar la edad de 65 años. Desde el 1 de enero de 1994 percibía una pensión neerlandesa de jubilación proporcional a su período de empleo en dicho país. Desde la misma fecha, la parte demandada aplicó las disposiciones de totalización del Capítulo 3 del Título III del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. (3) Por lo tanto, tuvo en cuenta los períodos de empleo de la demandante en los Países Bajos, lo que le permitió cumplir el requisito de una carrera completa y le dio derecho a percibir, aunque sólo en el futuro, una pensión belga, calculada de nuevo, de 142.046 BFR, equivalente a 19/40 de la pensión de jubilación mínima proporcional abonada por el Estado.
5 Respecto del período entre 1989 y 1994, la demandante solicitó de la parte demandada, el pago de una pensión de nivel equivalente, que tuviera en cuenta su período de empleo en los Países Bajos con objeto de alcanzar el umbral para la concesión de una pensión mínima proporcional. Sus recursos ante el Arbeidsrechtbank te Antwerpen (Juzgado de lo social de Amberes) y, de apelación, ante el Arbeidshof te Antwerpen (Tribunal de apelación de Amberes) fueron desestimados por motivos distintos. La parte demandada recurrió en casación ante el Hof van Cassatie van België (Tribunal Supremo de Bélgica; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional nacional»). Ante el órgano jurisdiccional nacional la parte demandada alegó que durante el período en cuestión la demandante únicamente tenía derecho a una pensión conforme a la legislación belga, en virtud de sus 19 años de empleo en Bélgica, sin recurrir a las disposiciones del Reglamento nº 1408/71. Adujo, en especial, que, conforme al inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento, no estaba obligada en virtud del Derecho comunitario a tener en cuenta los períodos de seguro cubiertos conforme al sistema de los Países Bajos al calcular el importe de una pensión belga de jubilación para tales períodos, puesto que la demandante no reunía los requisitos (incluido el de edad) para la concesión de una pensión neerlandesa de jubilación.
6 El órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia, basándose en el artículo 177 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Tratado»), la siguiente cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, en relación con el apartado 1 del artículo 45 de este Reglamento, en el sentido de que, si el interesado cumple los requisitos de una sola legislación para tener derecho a una pensión de vejez, aunque sea reducida, sin que sea necesario recurrir a los períodos de seguro cubiertos bajo otra legislación cuyas condiciones no se reúnen para hacer valer derechos a una pensión de jubilación, impone a las autoridades nacionales competentes que, no obstante, tengan en cuenta los períodos cubiertos bajo esta legislación cuando, de este modo, se pueda conceder una pensión de vejez superior hasta el momento en que también se reúnan los requisitos necesarios de acuerdo con esta legislación?
II. Disposiciones de Derecho comunitario
7 El artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 establece el principio de cómputo de los períodos de seguro o de residencia cubiertos en distintos Estados miembros para adquirir un derecho a pensión de jubilación. Para decidir si concede una pensión de jubilación, la autoridad nacional competente tendrá en cuenta los períodos de seguro o de residencia cubiertos en otro Estado miembro, como si se tratase de períodos cubiertos conforme a la legislación aplicada por ella. El artículo 46 del Reglamento nº 1408/71 establece el método por el cual se calcula el importe de la pensión de jubilación, incluso en casos en que el jubilado tenga derecho a una pensión únicamente bajo la legislación nacional, sin recurrir a las disposiciones de totalización del artículo 45. La autoridad competente, primero, calcula la «cantidad autónoma» -el importe de la prestación pagadera al jubilado únicamente conforme al Derecho nacional. (4) Después calcula el «importe efectivo» o «prorrateado». El importe prorrateado o efectivo se deriva de la «cuantía teórica» de la pensión que sería concedida si todos los períodos de seguro o de residencia del jubilado hubieran sido cubiertos en el Estado miembro en cuestión: el importe efectivo de la prestación es la proporción de la cuantía teórica correspondiente a la proporción del período de seguro o de residencia total del jubilado efectivamente cubierto en el Estado miembro en cuestión. (5) Finalmente, la autoridad competente compara el importe autónomo y el importe efectivo, concediendo el más elevado. (6)
8 El artículo 49 del Reglamento nº 1408/71, en su versión modificada y puesta al día por el Reglamento nº 2001/83, (7) establece lo siguiente:
«1. Cuando el interesado no reúna, en un momento dado, las condiciones exigidas para beneficiarse de las prestaciones en todas las legislaciones de los Estados miembros a que haya estado sometido -habida cuenta, si procede, de lo dispuesto en el artículo 45-, pero reúna las condiciones exigidas por una o varias de dichas legislaciones, se aplicarán las normas siguientes:
a) cada una de las instituciones competentes que aplique una legislación ante la que el interesado reúna las condiciones exigidas, calculará el importe de la prestación debida con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46;
b) no obstante:
i) si el interesado reúne las condiciones exigidas por dos legislaciones, como mínimo, sin necesidad de recurrir a los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo las legislaciones ante las que no reúne dichas condiciones, estos períodos no serán computados al aplicar lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 46;
ii) si el interesado reúne las condiciones exigidas por una sola legislación sin necesidad de recurrir a los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo las legislaciones ante las que no reúne dichas condiciones, la cuantía de la prestación debida será calculada exclusivamente, con arreglo a la legislación ante la que reúna las condiciones exigidas y sobre la única base de los períodos cubiertos bajo dicha legislación.
2. En el supuesto a que se refiere el apartado 1, la prestación o las prestaciones concedidas al amparo de una o varias de las legislaciones afectadas, serán calculadas nuevamente de oficio con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46, a medida que el interesado vaya reuniendo las condiciones exigidas por una o varias de las restantes legislaciones a que haya estado sometido, teniendo en cuenta, cuando proceda, lo previsto en el artículo 45.»
Esta disposición fue modificada por el Reglamento nº 1248/92, (8) con efectos a partir del 1 de junio de 1992, lo cual no viene al caso. (9) También fue modificada por el Reglamento nº 3096/95, (10) con efectos también a partir del 1 de junio de 1992. El quinto considerando de la exposición de motivos de este Reglamento dice lo siguiente:
«Considerando que la letra b) del apartado 1 del artículo 49 permite liquidar una prestación teniendo únicamente en cuenta los períodos cubiertos bajo legislaciones en virtud de las cuales se consolidan los derechos, a partir del momento en que dichos períodos sean suficientes para el cálculo de las prestaciones en aplicación de las legislaciones cuyos requisitos se cumplen; que puede resultar, no obstante, que si se tienen en cuenta los períodos cubiertos bajo legislaciones cuyos requisitos para consolidar derechos no han sido satisfechos, permita en determinados casos, con arreglo a legislaciones cuyos requisitos se hayan satisfecho, prestaciones de cuantía superior; que parece útil en consecuencia completar los incisos i) e ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 a fin de permitir que se tomen en cuenta dichos períodos en los casos en que resulten para el interesado prestaciones de mayor cuantía.»
Así modificado, el apartado 1 del artículo 49 establece, en la parte que nos interesa, lo siguiente:
«1. Cuando, en un momento dado, el interesado no cumpla los requisitos exigidos para beneficiarse de las prestaciones por todas las legislaciones de los Estados miembros a las que haya estado sujeto, teniendo en cuenta, en su caso, las disposiciones del artículo 45 y/o del apartado 3 del artículo 40, pero que solamente reúne las condiciones de una o varios de aquéllas, se aplicarán las siguientes disposiciones:
a) cada una de las instituciones competentes que apliquen una legislación cuyas condiciones se cumplan, calculará el importe de la prestación debida según lo dispuesto en el artículo 46;
b) no obstante:
i) si el interesado cumple los requisitos de al menos dos legislaciones sin que sea necesario recurrir a los períodos de seguro o de residencia cumplidos con arreglo a las legislaciones cuyas condiciones no se satisfacen, no se tomarán con consideración estos períodos para la aplicación del apartado 2 del artículo 46, a no ser que el cómputo de dichos períodos permita la determinación de una cuantía de prestación más elevada;
ii) si el interesado reúne las condiciones exigidas por una sola legislación sin necesidad de recurrir a los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo las legislaciones ante las que no reúne dichas condiciones, la cuantía de la prestación debida será calculada, de conformidad con el inciso i) de la letra a) del apartado 1 del artículo 46, exclusivamente con arreglo a las disposiciones de la legislación ante la que reúna las condiciones exigidas y sobre la única base de los períodos cubiertos bajo dicha legislación, a no ser que el cómputo de los períodos cubiertos bajo las legislaciones ante las que no reúne las condiciones permita, de acuerdo con el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 46, la determinación de una cuantía de prestación más elevada.»
III. Observaciones
9 La parte demandada y la Comisión presentaron observaciones escritas y orales. Además, el Reino de Bélgica presentó observaciones escritas y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte presentó observaciones orales.
10 Todas las partes que han presentado observaciones sostienen que la pensión de jubilación mínima proporcional abonada por el Estado no es una prestación distinta cuyos requisitos de concesión estarían sujetos al artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 y que, al contrario, el criterio de la carrera completa en Bélgica constituye un medio adicional para calcular el importe de una pensión belga de jubilación, sujeta, inter alia, a los artículos 46 y 49 de ese Reglamento. La demandante no necesita invocar el artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 para que se le conceda una pensión con arreglo a la legislación belga, aunque, por supuesto, recibe una pensión inferior a la correspondiente fracción de la pensión de jubilación mínima abonada por el Estado.
11 La parte demandada, el Reino de Bélgica y el Reino Unido proponen una respuesta negativa a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional. Aunque una persona jubilada recurra al artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 para cumplir los requisitos de seguro o de residencia para la concesión de una pensión, el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 de ese Reglamento establece expresamente que, si el interesado no cumple simultáneamente los requisitos -como, en este caso, el de edad- impuestos para la concesión de una pensión por todos los sistemas a los que ha estado sujeto, el importe de la pensión sólo se calcula con referencia a la legislación cuyos requisitos se cumplen, teniendo únicamente en cuenta los períodos cubiertos bajo esa legislación, lo cual, en el caso que nos ocupa, se refiere a los períodos de empleo cubiertos en Bélgica. Este, según las mencionadas partes, es el significado literal del artículo 49; sería contrario al principio de seguridad jurídica atribuirles el significado matizado que sostenía la Comisión. La modificación introducida por el Reglamento nº 3096/95 no puede, por ello, interpretarse como una mera aclaración ni fue entendida así por el legislador comunitario; además, si la Comisión tuviese razón, la modificación sería superflua. El Reino Unido también concede importancia considerable a la sentencia McLachlan, en la que, en su opinión, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 49 en el sentido de que prohíbe a un Estado miembro tener en cuenta, para calcular el importe de una pensión de jubilación, los períodos de seguro o de residencia cubiertos en otros Estados miembros cuyos requisitos para la concesión de tal pensión no se han cumplido. (11)
12 La Comisión arguye que el principio de «la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones, así como para el cálculo de éstas», establecido por el artículo 51 del Tratado y que desarrollan los artículos 45 y 46 del Reglamento nº 1408/71, es un principio fundamental del Derecho comunitario en materia de Seguridad Social, que tiene por objeto asegurar que los trabajadores migrantes no pierdan ventajas de Seguridad Social que las legislaciones de los Estados miembros les garantizan como resultado del ejercicio de su derecho de libre circulación, a la luz del cual deben interpretarse todas las disposiciones de este Reglamento. (12) El artículo 46 del Reglamento nº 1408/71 expresa también un segundo principio fundamental, el de que la aplicación del Derecho comunitario no debe llevar a un resultado menos favorable que el que se alcanzaría mediante la sola aplicación de la legislación nacional, (13) de ahí la comparación del importe «autónomo» y del importe efectivo o prorrateado de las prestaciones. El artículo 49, como excepción al artículo 46, sólo puede tener como objetivo una mejora del resultado del cálculo efectuado de acuerdo con este último, en especial porque el jubilado sólo recibirá un ingreso parcial hasta que se cumplan los requisitos de los demás sistemas a los que haya estado sujeto. La totalización siempre deberá aplicarse cuando lleve a un resultado equivalente al que se habría garantizado al trabajador si se hubiera quedado en un Estado miembro durante toda su vida laboral. Por lo tanto, el artículo 49 no puede interpretarse en el sentido de que excluye el cálculo de las prestaciones de acuerdo con el artículo 46, cuando esto resulte en una prestación más elevada para el jubilado. La modificación del artículo 49 a estos efectos, introducida por el Reglamento nº 3096/95, debe, en consecuencia, interpretarse únicamente como una aclaración del ámbito de aplicación ya existente de esa disposición. El Agente de la Comisión declaró en la vista que la modificación había sido propuesta y se le había dado efecto retroactivo a 1 de junio de 1992 como respuesta a la interpretación, según la Comisión, incorrecta del artículo 49 por, al menos, un Estado miembro desde las profundas modificaciones del Capítulo 3 del Título III del Reglamento nº 1408/71, introducidas por el Reglamento nº 1248/92.
IV. Análisis
13 En primer lugar, quisiera decir que estoy de acuerdo con las partes que han presentado observaciones en que la pensión mínima proporcional no constituye una prestación distinta cuya concesión estaría sujeta al artículo 45 y cuyo importe, en el caso que nos ocupa, sería determinado de acuerdo con el apartado 2 del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71. Parece claro que las Leyes de 1980 y 1981 simplemente introdujeron una regla adicional de cálculo, estableciendo un porcentaje favorable para ciertas personas jubiladas que perciben pensiones de jubilación muy bajas, determinándose este derecho, en primer lugar, de acuerdo con reglas distintas. Sin embargo, conviene recordar, para determinar si el principio de totalización debe aplicarse al cálculo del importe de la prestación pagadera a la demandante, que el caso que nos ocupa se refiere a una regla relativa a la admisión en una categoría distinta de pensionistas que disfrutan de la aplicación de un baremo mínimo proporcional. Por consiguiente, la situación de la demandante presenta algunos aspectos en común con la de una persona que estaría excluida, desde un principio, de la categoría de pensionistas si sus períodos de seguro o de residencia en otros Estados miembros no fuesen tenidos en cuenta. El artículo 45 del Reglamento nº 1408/71 permite a una persona en esta situación cumplir los requisitos mínimos impuestos por un régimen nacional de Seguridad Social para tener derecho a una pensión, mientras que las reglas del artículo 46 relativas a la totalización y al prorrateo aseguran, no obstante, que perciba el importe de una pensión del Estado miembro en cuestión, que sólo es proporcional a sus períodos de residencia o de seguro en ese país. Por otro lado, algunas de las partes sostienen que en un caso como el que nos ocupa, en el que un Estado miembro A concede una pensión a una persona jubilada, pero que estaría excluida, de entrada, de la categoría de beneficiarios de una pensión mínima proporcional especial si sus períodos de seguro o de residencia en otros Estados miembros no se tuviesen en consideración, el artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 prohíbe la aplicación de las disposiciones de totalización de la letra a) del apartado 2 del artículo 46 y el pago, conforme a la letra b) del apartado 2 del artículo 46, de una pensión mínima proporcional a aquella parte de la carrera total de la persona jubilada que se cubrió en el Estado miembro A.
14 Con objeto de evitar dudas, también quisiera decir en este momento que no pienso que el artículo 50 del Reglamento nº 1408/71 sea pertinente. (14) El artículo 50 prevé la asignación de un complemento igual a la diferencia entre la suma de las prestaciones debidas en virtud del Capítulo 3 del Título III y el importe de la prestación mínima pagadera en el Estado miembro en el que la persona jubilada reside por un período de seguro o de residencia igual al conjunto de los períodos de seguro computados para la liquidación de la prestación según lo dispuesto en los artículos anteriores de ese Capítulo. El presente procedimiento se refiere a la determinación del modo de cálculo de las prestaciones pagaderas a la demandante conforme al Capítulo 3 del Título III. Si se aceptase el argumento de la Comisión acerca de la interpretación del artículo 49, no habría necesidad alguna de aplicar el artículo 50, puesto que la demandante recibiría, conforme al artículo 46, la prestación mínima belga pagadera por los períodos tomados en consideración para el pago de la prestación. (15) Por otro lado, si las disposiciones del inciso ii) de la letra b) del apartado 1) del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 se aplicasen sin reservas, los períodos de seguro o de residencia en los Países Bajos de la demandante no se tendrían en consideración de forma alguna para calcular la pensión belga pagadera a ella antes de cumplir la edad de 65 años. En ese caso, la aplicación del artículo 50 no le aseguraría a ella ninguna ventaja adicional, puesto que la pensión concedida a la demandante correspondería a la prestación mínima pagadera por el período de seguro relevante en Bélgica, es decir, la prestación normal, basada exclusivamente en ingresos anteriores, pagadera a una persona que no haya cumplido las dos terceras partes o más de una carrera completa en Bélgica.
15 Antes de analizar cómo debe, en general, interpretarse el artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 a la luz del artículo 51 del Tratado, quisiera determinar la importancia precisa de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto McLachlan. (16) Ese caso se refería a una persona residente en Francia que había completado 120 trimestres de seguro en Francia y 53 en el Reino Unido. La edad legal de jubilación en el Reino Unido es de 65 años, antes de la cual no es pagadera ninguna pensión de vejez. La legislación francesa establece que se tendrán en cuenta 150 trimestres de seguro como máximo para el cálculo de una pensión de vejez; para períodos de seguro inferiores, la pensión corresponderá al número de ciento cincuentavas partes de la pensión total, calculada en función de los ingresos base anuales del beneficiario. Las personas mayores de 60 años que tengan más de 150 trimestres de seguro no pueden percibir prestaciones por desempleo, sino que reciben, en cambio, una pensión de vejez. En ese asunto el demandante fue despedido a la edad de 61 años y se le concedió una pensión de vejez, tomando en consideración los períodos cubiertos en Francia y en el Reino Unido para excluir el pago de prestaciones por desempleo. Sin embargo, el importe de su pensión se calculó exclusivamente basándose en sus 120 períodos de seguro cubiertos en Francia.
16 El demandante en el asunto McLachlan no pretendió la mera aplicación de las reglas de totalización y prorrateo del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71, puesto que la prestación pagadera conforme a la legislación nacional, aparentemente, era superior, o ciertamente no inferior, al importe prorrateado. (17) Parece, en cambio, que reclamó el pago inmediato por las autoridades francesas de una pensión francesa completa correspondiente a 150 trimestres de seguro, por el motivo de que se le habría concedido esta cantidad si hubiera cumplido toda su carrera laboral en Francia. (18) En este contexto el Tribunal de Justicia declaró, tal como había invocado concretamente el Reino Unido, que «[el artículo 49] excluye el cómputo [por parte de la legislación nacional cuyos requisitos se cumplen], de los períodos cubiertos bajo la legislación de otro Estado miembro para el cálculo de la cuantía de la pensión». (19) El Tribunal de Justicia continuó diciendo que este resultado era «con arreglo al sistema del Reglamento nº 1408/71, que ha permitido que subsistan diferentes regímenes que generan créditos diversos contra instituciones diversas, con respecto a las cuales el beneficiario posee derechos directos». (20) Declaró que, por consiguiente, el Sr. McLachlan es titular de derechos frente a las instituciones competentes del Reino Unido por los períodos de seguro que se desarrollaron en el territorio de este Estado y frente a las instituciones francesas por los períodos cubiertos en Francia. (21) Por tanto, «cada Estado se hace cargo de las prestaciones que corresponden a los períodos cubiertos con arreglo a su legislación.» (22)
17 Queda claro de estas afirmaciones que el Tribunal de Justicia reconoció la existencia de límites inherentes a la aplicación del principio de que los trabajadores migrantes no deben verse privados de las ventajas que podrían haber obtenido bajo la legislación de un solo Estado miembro si hubieran trabajado allí durante toda su carrera. Estos límites se imponen por la mera existencia de distintos sistemas de Seguridad Social que operan con distintos requisitos, incluidos los relativos a la edad mínima para la concesión de determinadas prestaciones. Esos límites también los reconoce el régimen establecido por el Reglamento nº 1408/71: en consecuencia, la aplicación del principio de totalización, para determinar el derecho a determinadas prestaciones y el importe de éstas bajo distintos sistemas nacionales, queda necesariamente atenuada por el principio de reparto proporcional (prorrateo) entre los sistemas nacionales de la responsabilidad del pago de las prestaciones, de acuerdo con cualquier requisito nacional adicional, como el relativo a la edad.
18 El asunto McLachlan supuso un intento de distinguir entre los principios de totalización y prorrateo. El caso que nos ocupa tiene una naturaleza completamente distinta. La demandante pretende únicamente la aplicación de las reglas de totalización y prorrateo del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71. Aunque tiene derecho a la concesión de una pensión belga de jubilación por sus diecinueve años de trabajo en ese país, no cumple, durante el período relevante, los requisitos para la aplicación de un determinado porcentaje mínimo de pensión, pagadera también únicamente por esos diecinueve años, a no ser que su período de empleo en los Países Bajos también sea tomado en consideración. A este respecto, resulta útil citar otra consideración del Tribunal de Justicia en la sentencia McLachlan:
«No obstante, el artículo 49 no prohíbe que la legislación de un Estado miembro cuyos requisitos se cumplen tenga en cuenta los períodos de seguro cubiertos con arreglo a la legislación de otro Estado miembro para causar el derecho a la pensión de vejez y para determinar el porcentaje de dicha pensión. Por lo demás, este artículo no podría impedir tal cómputo puesto que es jurisprudencia reiterada que el Reglamento nº 1408/71 no puede ser interpretado de manera que se prive a los trabajadores migrantes de las ventajas a las que podrían tener derecho sólo en virtud de la legislación de un Estado miembro.» (23)
19 En este pasaje el Tribunal de Justicia reconoce una distinción entre el porcentaje de una pensión y su importe final. En un sistema de totalización y prorrateo tal como el establecido por el apartado 2 del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71, el porcentaje de pensión se fija mediante el cálculo del importe teórico; el proceso de totalización asegura que, cuando son aplicables los distintos porcentajes o baremos de prestaciones de vejez, dependiendo de la duración total de la carrera de una persona jubilada en el país en cuestión, se tiene en consideración su carrera completa en la Comunidad para determinar el porcentaje aplicable. El importe final de la pensión pagadera (siempre que el importe «autónomo» no sea superior) es el importe efectivo o prorrateado, por lo que la pensión se paga, al porcentaje ya determinado, sólo respecto a la proporción de la carrera de la persona jubilada cubierta en el Estado miembro en cuestión, aunque tal período, de acuerdo con la normativa interna, sólo hubiera dado derecho a una pensión pagadera en un porcentaje menor.
20 El presente caso plantea la cuestión de si, a falta de normas nacionales como las referidas en el pasaje antes citado, el Derecho comunitario exige la aplicación del principio de totalización para determinar el porcentaje de pensión en un Estado miembro cuyos requisitos para la concesión de una pensión de vejez se cumplan, no obstante el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71. En mi opinión, sí lo exige, entendiéndose siempre que también se aplica el principio de prorrateo, es decir, que se observan en su totalidad las reglas de cálculo del apartado 2 del artículo 46. Esta conclusión deriva en primer lugar de las disposiciones del artículo 51 del propio Tratado, que establece el principio de acumulación como norma para la normativa comunitaria en materia de Seguridad Social de los trabajadores migrantes, y a la luz del cual debe interpretarse el Reglamento nº 1408/71. (24) Además, si se aplicase el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 sin reservas, produciría el efecto de privar a un trabajador como la demandante de prestaciones de un porcentaje más elevado que se le habrían concedido si hubiera cumplido su carrera completa en Bélgica. Esto ocurriría de una forma que no guarda relación con la existencia de distintos regímenes que generan créditos diversos contra instituciones diversas, con respecto a las cuales la demandante posee derechos directos. No se discute que la pensión por su carrera en los Países Bajos sólo es pagadera tras haber alcanzado la edad de 65 años. En aquellos casos en que deba haberse cubierto un período de residencia o de seguro determinado para que se pague un porcentaje mayor de prestación conforme a un sistema nacional de Seguridad Social, normalmente se aplica el principio de totalización para calcular el importe de la prestación, precisamente para asegurar que la carrera cumplida en más de un Estado miembro no resulte en el pago de una prestación a un porcentaje menor que el que sería aplicable a una persona con el mismo historial laboral limitado al país en cuestión. (25) Su aplicación al cálculo de la pensión debida por el Estado miembro A, cuyos requisitos sí cumplen todos los demás aspectos, en ningún caso da lugar a créditos adicionales frente a las instituciones del sistema de otro Estado miembro, con independencia de que se cumplan los requisitos de ese Estado para la concesión de una pensión.
21 La aplicación sin reservas del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 también podría tener consecuencias ilógicas. Si Bélgica también impusiese un límite de dos tercios de carrera completa cumplidos en ese país para la concesión de una pensión de base, la demandante disfrutaría de la aplicación combinada de los artículos 45 y 46 para que se le pagara una pensión mínima proporcional por sus 19 años de empleo en dicho país. La edad más elevada para el pago de una pensión neerlandesa complementaria, también sujeta, si fuese necesario, a totalización y prorrateo, sería irrelevante en tales circunstancias, como también debería serlo, en mi opinión, en el caso que nos ocupa.
22 Además, el principio de autonomía de los Estados miembros para fijar requisitos de fondo diferentes, incluidos los de edad, para la concesión de prestaciones de Seguridad Social, subyace en las normas comunitarias en materia de totalización y prorrateo. La elección autónoma de un Estado miembro de permitir la concesión de una pensión completa a la edad de 60 años debe, en el marco de la normativa comunitaria para la protección de trabajadores migrantes, respetarse tanto como la del Estado miembro que sólo la concede a la edad de 65 años. La aplicación de las reglas de totalización y prorrateo en circunstancias como las del presente caso respeta más, en ese marco, esa autonomía que lo haría una lectura sin reservas del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71, que condicionaría la concesión por Bélgica, a la edad elegida por Bélgica, de prestaciones totalizadas y prorrateadas, al porcentaje correspondiente a la duración de la carrera cubierta en la Comunidad por una persona jubilada, al cumplimiento de los distintos requisitos de fondo impuestos por otros Estados miembros en los que esa persona también hubiera trabajado. En otras palabras, la aplicación de estas últimas reglas impondría, en efecto, al sistema belga la edad neerlandesa de jubilación para tener derecho a una pensión.
23 Esta conclusión sobre la correcta interpretación del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 a la luz del artículo 46 y, en definitiva, del artículo 51 del Tratado, no se ve afectada, en mi opinión, por el efecto retroactivo del Reglamento nº 3096/95 a una fecha determinada, es decir, el 1 de junio de 1992, ni por el quinto considerando de la exposición de motivos de ese Reglamento. Hay que reconocer que se ha argumentado de forma plausible que ambos dan la impresión de que la modificación del artículo 49 fue, en cuanto al fondo, una innovación. En cuanto al aspecto retroactivo, la Comisión explicó que la modificación había sido propuesta para responder a una interpretación errónea del efecto del artículo 49 en, al menos, un Estado miembro, interpretación que coincidía en el tiempo con la reforma general del Capítulo 3 del Título III realizada por el Reglamento nº 1248/92. Esta presentación de las cosas no ha sido contradicha. De hecho, si el Consejo hubiera considerado la modificación como una mera clarificación, habría tenido sentido darle efecto retroactivo respecto del período durante el cual se hizo la interpretación manifiestamente errónea de la disposición preexistente, con objeto de corregir decisiones de las autoridades nacionales de Seguridad Social que, de otro modo, podrían estar protegidas, por ejemplo, por el vencimiento de plazos para recurrir o por el principio de cosa juzgada. Esto no es incompatible con la opinión de que los términos de la modificación simplemente articulan la correcta construcción del texto precedente, de manera que, en cuanto al fondo, la modificación es más aparente que real.
24 Los términos del quinto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 3096/95 no indican con claridad que el Consejo considerara la modificación como una innovación. Al decir que «parece útil» completar los incisos i) e ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49, el Consejo no deja claro si tenía en mente una modificación de fondo o meramente textual de esa disposición. En la sentencia Reichling el Tribunal de Justicia dijo que su interpretación de una disposición se «corrobora» por modificaciones posteriores, frente a los argumentos a contrario del organismo de Seguridad Social. (26) Se refería a la falta de explicación de la modificación en los considerandos como prueba de que la modificación tenía naturaleza aclaratoria; sin embargo, la explicación dada en el quinto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 3096/95 no contradice la tesis de que la modificación que esa medida ha aportado al artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 también sirvió simplemente para clarificar la legislación.
25 En cualquier caso, la interpretación de los términos del artículo 49, antes de su modificación, que he propuesto anteriormente, está basada en una lectura de esa disposición a la luz del artículo 51 del Tratado y de la economía y objetivos resultantes del Reglamento nº 1408/71. Si el Tribunal de Justicia declara que ésta ha sido, desde un principio, la interpretación correcta de esa disposición, el Consejo no tendría la facultad de ponerla en peligro, muchos años después de la adopción de la disposición original, simplemente legislando expresamente con el mismo resultado y dando la falsa impresión de que estaba creando un derecho nuevo.
V. Conclusión
26 A la luz de lo que antecede, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión planteada por el Hof van Cassatie van België como sigue:
«El inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que, si el interesado cumple los requisitos de una sola legislación para tener derecho a una pensión de vejez, aunque sea reducida, sin que sea necesario recurrir a los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo otra legislación cuyas condiciones no se reúnen, impone a las autoridades nacionales competentes que, no obstante, tengan en cuenta, de acuerdo con las reglas de totalización y prorrateo del apartado 2 del artículo 46 de ese Reglamento, los períodos cubiertos bajo esta legislación cuando, de este modo, se pueda conceder una pensión de vejez superior hasta el momento en que también se reúnan los requisitos necesarios de acuerdo con esta legislación.»
(1) - Artículo 152 de la Ley de 8 de agosto de 1980 (Belgisch Staatsblad de 15 de agosto de 1980).
(2) - Artículo 33 de la Ley de 10 de febrero de 1981 (Belgisch Staatsblad de 14 de febrero de 1981).
(3) - DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98. Este caso se refiere a la versión modificada y puesta al día por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53), modificado, a su vez, por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 136, p. 7), y por el Reglamento (CE) nº 3096/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995 (DO L 335, p. 10).
(4) - Apartado 1 del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71.
(5) - Apartado 2 del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71.
(6) - Antiguo párrafo segundo del apartado 1 del artículo 46 del Reglamento nº 1408/71; apartado 3 del artículo 46 del mismo Reglamento, tras la entrada en vigor del Reglamento nº 1248/92.
(7) - Loc. cit.
(8) - Loc. cit. A la luz, en particular, de las modificaciones introducidas por el Reglamento nº 1248/92, la versión inglesa consolidada del Reglamento nº 1408/71, que fue publicada en DO 1992, C 325, p. 1, parece errónea en la medida en que la primera frase del apartado 1 del artículo 49 no tiene la referencia al artículo 45.
(9) - Esta modificación introdujo en el apartado 1 del artículo 49 una referencia al apartado 3 del artículo 40 del Reglamento nº 1408/71 y añadió una última frase relativa a la facultad de aplazar la liquidación de las prestaciones conforme al apartado 2 del artículo 44. Una frase análoga se añadió al texto del apartado 2 del artículo 49.
(10) - Loc. cit.
(11) - Sentencia de 7 de julio de 1994 (C-146/93, Rec. p. I-3229), apartados 28 y 29.
(12) - Sentencias de 9 de agosto de 1994, Reichling (C-406/93, Rec. p. I-4061), apartados 21 y 24; de 5 de octubre de 1994, Van Munster (C-165/91, Rec. p. I-4661), apartado 27; de 26 de octubre de 1995, Moscato (C-481/93, Rec. p. I-3525), apartados 27 y 28, y de 26 de octubre de 1995, Klaus (C-482/93, Rec. p. I-3551), apartado 21.
(13) - Sentencias de 21 de octubre de 1975, Petroni (24/75, Rec. p. 1149), apartado 16, y de 11 de junio de 1992, Di Crescenzo y Casagrande (asuntos acumulados C-90/91 y C-91/91, Rec. p. I-3851), apartados 14 y 34; respecto del artículo 49 del Reglamento nº 1408/71, véase la sentencia McLachlan, loc. cit., apartado 31.
(14) - Esta disposición es objeto de debate en la sentencia de 24 de septiembre de 1998, Stinco y Panfilo (C-132/96, Rec. p. I-5225).
(15) - Mientras no se cumplieran los requisitos de la legislación neerlandesa, sólo se tomarían en consideración para el pago de la prestación los períodos cubiertos en Bélgica, aunque la carrera de la demandante en los Países Bajos se utilizase para alcanzar el umbral de las dos terceras partes o más de una carrera completa en Bélgica a efectos de la aplicación del régimen belga de la pensión mínima proporcional.
(16) - Loc. cit. En el relato que sigue se describe el Derecho interno tal y como era de aplicación durante el período relevante en la sentencia McLachlan.
(17) - El importe «autónomo» correspondía a 120 trimestres de seguro. El importe teórico correspondía a 150 trimestres de seguro, y el importe prorrateado se basaba en 150 trimestres de seguro multiplicados por 120/173, es decir 104,05. En esas circunstancias, el importe «autónomo» se debería haber concedido con independencia de si el artículo 46 y, en particular, su actual apartado 3, o el artículo 49 del Reglamento nº 1408/71 eran aplicables. Sin embargo, el Abogado General Lenz dice en el punto 4 de sus conclusiones en la sentencia McLachlan que se le concedió al demandante una pensión que ascendía aproximadamente a dos tercios de la pensión completa a la que habría tenido derecho si hubiera completado 150 trimestres bajo el sistema francés, lo que sugiere que puede que sólo había percibido de las autoridades francesas el importe prorrateado; implícitamente lo reconoce en el punto 21 de sus conclusiones.
(18) - No está completamente clara la naturaleza de la reclamación del demandante en el asunto McLachlan, en particular, porque alegó, por motivos similares, que la propia concesión de una pensión en lugar de una prestación por desempleo era ilegal y que el importe de la pensión concedida era demasiado bajo; véase, sin embargo, la cuestión planteada por la Cour de Cassation, en el apartado 18 de la sentencia, y, adicionalmente, los apartados 12, 21, 23, 24 y 36 de la sentencia y el punto 11 de las conclusiones.
(19) - Loc. cit., apartado 29. Probablemente el Tribunal de Justicia quiso decir que el artículo 49 no requería tal resultado, puesto que el Derecho comunitario no restringe la libertad de un Estado miembro para adoptar normas puramente internas para atribuir, por su cuenta, a personas jubiladas pensiones por importes correspondientes a los períodos de residencia o de seguro cubiertos en otro Estado miembro; véase, además, el apartado 31, citado a continuación.
(20) - Ibidem, misma sentencia. El Tribunal cita la sentencia de 6 de marzo de 1979, Rossi (100/78, Rec. p. 831), apartado 13.
(21) - Ibidem, apartado 30.
(22) - Ibidem, apartado 37.
(23) - Ibidem, apartado 31 (el subrayado es mío). El Tribunal de Justicia citó la sentencia Faux (C-302/90, Rec. p. I-4875), apartado 28.
(24) - Véase, en especial, la sentencia Klaus (antes citada), apartado 21.
(25) - Véase, en particular, la sentencia Reichling (antes citada), apartados 23 y 24.
(26) - Ibidem, apartado 29.