62024CC0150
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 4. září 2025 (
1
)
Věc C‑150/24 [Aroja] (
i
)
A
proti
Rikoskomisario B
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Azyl a přistěhovalectví – Směrnice 2008/115/ES – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Zajištění za účelem vyhoštění – Článek 15 odst. 5 a 6 – Zajištění prodloužené nad rámec počáteční maximální doby stanovené podle čl. 15 odst. 5 – Prodloužení počáteční maximální doby zajištění – Výpočet doby zajištění, které již bylo vykonáno – Sčítání předchozích dob zajištění – Okolnosti, ke kterým je nutno přihlédnout – Článek 15 odst. 3 druhá věta – Přezkum rozhodnutí, kterým se prodlužuje doba zajištění – Soudní přezkum – Vnitrostátní právní předpisy, které zahájení takového přezkumu podmiňují žádostí podanou zajištěným – Načasování a účinnost soudního přezkumu – Neprovedení včasného soudního přezkumu – Propuštění zajištěného státního příslušníka třetí země“
1.
Třemi předběžnými otázkami žádá Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko) Soudní dvůr o vyjasnění výkladu článku 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (
2
), se zvláštním zřetelem na výpočet maximální doby zajištění státních příslušníků třetích zemí a procesní záruky použitelné na prodloužené doby zajištění.
2.
Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena v rámci řízení vedeného mezi A, státním příslušníkem třetí země neoprávněně pobývajícím ve Finsku, a Rikoskomisario B (Komisař kriminální policie B) ve věci zákonnosti třetí doby zajištění, během níž byl dotčený státní příslušník třetí země zajištěn za účelem vyhoštění do země původu.
3.
Věc se vyznačuje tím, že dotčený státní příslušník třetí země byl čtyřikrát zajištěn ve Finsku, a to za účelem vyhoštění do země původu, Maroka. Konkrétně byl zajištěn od 10. září 2022 do 23. listopadu 2022, od 5. prosince 2022 do 15. března 2023 (dále jen „druhá doba zajištění“), od 11. září 2023 do 18. ledna 2024 (dále jen „třetí doba zajištění“) a od 7. února 2024 do13. března 2024. Otázka, která vyvstala v řízení před Korkein oikeus (Nejvyšší soud), který je předkládajícím soudem, se týká zákonnosti třetí doby zajištění, která nyní skončila, a zákonnosti policejního rozhodnutí ze dne 11. září 2023 (
3
).
4.
V projednávané věci vystupuje do popředí problém, s nímž je Soudní dvůr konfrontován při vyvažování dvou protichůdných cílů: zabezpečení lidského zacházení a individuálních práv migrantů při současném zajištění jejich účinného vyhošťování. Napětí mezi těmito cíli, které je z jejich podstaty obtížné sladit, dosud přetrvává (
4
).
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice 2008/115
5.
V projednávané věci jsou relevantní body 2, 4, 9, 13 a 16 odůvodnění, jakož i článek 15 směrnice 2008/115.
6.
Článek 15 směrnice 2008/115, nadepsaný „Zajištění“, stanoví:
„1.   Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a)
hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b)
dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
2.   Zajištění nařizují správní nebo soudní orgány.
Zajištění se nařizuje písemně s uvedením věcných a právních důvodů.
Pokud zajištění nařídily správní orgány, členské státy
a)
buď zajistí rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění, o kterém se rozhodne co nejdříve po začátku zajištění;
b)
nebo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země zaručí právo zahájit rychlé soudní řízení ve věci přezkumu zákonnosti zajištění, ve kterém bude rozhodnuto co nejdříve po zahájení řízení. V takovém případě členské státy bezodkladně uvědomí dotčeného státního příslušníka třetí země o možnosti zahájit takové řízení.
Pokud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn.
3.   V každém případě je zajištění přezkoumáváno v přiměřených časových odstupech na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země nebo z moci úřední. V případě dlouhodobého zajištění podléhá tento přezkum soudnímu dohledu.
4.   Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.
5.   Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6.   Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění [bude] přes jejich řádné úsilí delší z důvodu
a)
nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b)
zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
2. Nařízení Dublin III
7.
Článek 17 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
5
) (dále jen „nařízení Dublin III“), nadepsaný „Diskreční ustanovení“, v odstavci 1 stanoví:
„Odchylně od čl. 3 odst. 1 se může každý členský stát rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný.
Členský stát, který se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu podle tohoto odstavce, se stává příslušným členským státem a přebírá povinnosti s tím spojené. […]
[…]“
8.
Článek 24 odst. 3 nařízení Dublin III se týká předložení žádosti o přijetí zpět členským státem, na jehož území se dotčená osoba zdržuje bez povolení k pobytu a v němž nebyla podána žádná nová žádost o mezinárodní ochranu. Podle uvedeného ustanovení platí, že „[p]okud není žádost o přijetí zpět předložena ve lhůtách stanovených v odstavci 2, členský stát, na jehož území se dotčená osoba zdržuje bez povolení k pobytu, umožní této osobě podat novou žádost o mezinárodní ochranu“.
B.
Finské právo
9.
Ulkomaalaislaki (301/2004) (zákon o cizincích č. 301/2004) ze dne 30. dubna 2004 ve znění použitelném na spor v původním řízení (813/2015) (dále jen „zákon o cizincích“) v § 117a stanoví:
„Obecné podmínky pro přijímání zajišťovacích opatření
Na cizince se může vztahovat zajišťovací opatření podle § 118 až 122 tohoto zákona, je-li to nezbytné:
1)
k objasnění podmínek vstupu do země nebo pobytu v ní, nebo
2)
za účelem přípravy nebo zajištění výkonu rozhodnutí o vyhoštění, které se ho týká, nebo za účelem jakéhokoli jiného způsobu dohledu nad tím, že opustí zemi.
[…]
Není-li dále stanoveno jinak, zůstává zajišťovací opatření v platnosti, dokud nebudou stanoveny podmínky vstupu do země nebo pobytu v ní, dokud nebude rozhodnutí o opuštění země vykonáno nebo dokud nebude věc jiným způsobem skončena. Zajišťovací opatření však musí být zrušeno, jakmile již není nezbytné za účelem zajištění přijetí rozhodnutí nebo jeho výkonu.“
10.
Ustanovení § 121 zákona o cizincích stanoví:
„Podmínky zajištění
Nejsou-li zajišťovací opatření uvedená v § 118 až 120 dostačující, může být cizinec zajištěn na základě individuálního posouzení, pokud:
(1)
s ohledem na osobní nebo jinou situaci cizince existují rozumné důvody domnívat se, že se cizinec bude skrývat, uprchne nebo bude jinak významně bránit přijetí rozhodnutí, které se ho týká, nebo výkonu rozhodnutí o vyhoštění;
(2)
zajištění je nezbytné za účelem zjištění totožnosti cizince;
(3)
cizinec spáchal trestný čin nebo je z jeho spáchání podezřelý a zajištění je nezbytné za účelem zajištění přípravy nebo výkonu rozhodnutí o vyhoštění;
(4)
cizinec podal v průběhu zajištění novou žádost o mezinárodní ochranu, a to především s cílem oddálit výkon rozhodnutí o vyhoštění nebo mu zabránit;
[…]“
11.
Ustanovení § 123 zákona o cizincích vymezuje správní orgány příslušné rozhodovat o zajištění. Ustanovení § 124 odst. 1 a 2 uvedeného zákona stanoví povinnost příslušného správního orgánu oznámit zajištění bezodkladně käräjäoikeus [(soud prvního stupně)] a povinnost uvedeného soudu rozhodnout o věci týkající se zajištění do čtyř dnů od zajištění. Na základě § 126 odst. 1 zákona o cizincích nařídí käräjäoikeus [(soud prvního stupně)] bezodkladné propuštění cizince, který byl zajištěn, nejsou-li podmínky pro zajištění naplněny.
12.
Ustanovení § 127 zákona o cizincích, nadepsané „Propuštění zajištěného“, stanoví:
„Orgán, který věc vyřizuje, musí nařídit propuštění zajištěného, pokud nejsou nadále naplněny podmínky pro zajištění. Zajištěný musí být propuštěn nejpozději do šesti měsíců od přijetí rozhodnutí o zajištění. Doba zajištění však může být delší, avšak nemůže přesáhnout 12 měsíců, pokud zajištěný při výkonu navrácení nespolupracuje nebo pokud nebyly ze třetí země získány doklady nutné pro navrácení a výkon vyhoštění je z těchto důvodů opožděn.
[…]“
13.
Ustanovení § 128 uvedeného zákona stanoví:
„Nebylo-li nařízeno propuštění zajištěného cizince, käräjäoikeus [(soud prvního stupně)], v jehož obvodu se nachází místo zajištění zajištěného, na návrh zajištěného věc týkající se zajištění opětovně přezkoumá […]. Věc musí být projednána bezodkladně, nejpozději však do čtyř dnů od podání návrhu. Opětovný přezkum věci týkající se zajištění však není nutný před uplynutím dvoutýdenní lhůty, která běží od rozhodnutí käräjäoikeus [(soud prvního stupně)], kterým se nařizuje prodloužení zajištění dotčené osoby v dotčeném místě zajištění. Pro počítání lhůt uvedených v tomto odstavci se § 5 laki säädettyjen määräaikain laskemisesta [(zákon o počítání lhůt), (150/1930)] nepoužije.
Na návrh zajištěného musí käräjäoikeus [(soud prvního stupně)] věc opětovně přezkoumat ještě před uplynutím lhůty uvedené v odstavci 1, je-li tak třeba učinit z důvodu skutečnosti, která vyšla najevo po předchozím přezkumu. Orgán, který věc projednává, musí bezodkladně informovat zajištěného a jeho zástupce o jakékoli významné změně okolností, která má za následek opětovný přezkum, ledaže se na zajištěného vztahuje rozhodnutí o propuštění na základě § 127 odst. 1.
[…]“
II. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
14.
A, marocký státní příslušník, přicestoval do Finska nelegálně dne 10. září 2022. V té době se na něj vztahoval zákaz vstupu do schengenského prostoru, který mu uložilo Nizozemské království poté, co během azylového řízení, které tam zahájil, zmizel. Před příjezdem do Finska požádal dotčený státní příslušník třetí země o azyl i ve Švédsku a ve Švýcarsku.
15.
V den svého příjezdu byl ve Finsku zajištěn z důvodů uvedených v § 121 odst. 1 bodech 1 až 3 zákona o cizincích, který provádí čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115. Tato doba zajištění skončila dne 23. listopadu 2022.
16.
Rozhodnutím ze dne 25. října 2022 nařídil Maahanmuuttovirasto (Přistěhovalecký úřad, Finsko, dále jen „přistěhovalecký úřad“) navrácení dotčeného státního příslušníka třetí země do Maroka.
17.
Dne 29. října 2022 podal dotčený státní příslušník třetí země ve Finsku žádost o azyl. Dne 24. listopadu 2022 přistěhovalecký úřad uvedenou žádost zamítl jako zjevně neopodstatněnou, nařídil navrácení A do Maroka a uložil mu zákaz vstupu na dobu dvou let.
18.
Dne 5. prosince 2022 byl dotčený státní příslušník třetí země zajištěn podruhé, přičemž tato doba zajištění skončila dne 15. března 2023.
19.
Usnesením ze dne 5. ledna 2023 zamítl Turun hallinto-oikeus (Správní soud v Turku, Finsko) návrh dotčeného státního příslušníka třetí země na zákaz výkonu rozhodnutí, kterým bylo nařízeno jeho vyhoštění.
20.
Dne 11. září 2023 byl dotčený státní příslušník třetí země zajištěn potřetí. Podle rozhodnutí komisaře kriminální policie B ze dne 11. září 2023, kterým byla tato třetí doba zajištění nařízena, byl dotčený státní příslušník třetí země k uvedenému datu a s ohledem na předchozí doby zajištění zajištěn již po celkovou dobu 5 měsíců a 23 dnů; podmínky pro překročení počáteční maximální doby šesti měsíců však byly splněny, jelikož výkon rozhodnutí o navrácení byl zpožděn z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země při výkonu navrácení a skutečnosti, že z Marockého království nebyly získány doklady nezbytné k uvedenému navrácení. Policie se následně obrátila na Helsingin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Helsinkách, Finsko) s návrhem na přezkoumání podmínek zajištění a předložila výše uvedenému soudu rozhodnutí ze dne 11. září 2023. Podle informací, které jsou v něm uvedeny, bylo zmíněné rozhodnutí rovněž oznámeno dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země. Dne 15. září 2023 se před uvedeným soudem konalo jednání.
21.
Uvedenou třetí dobu zajištění opětovně posuzoval dne 7. prosince 2023 Etelä-Karjalan käräjäoikeus (soud prvního stupně pro Jižní Karélii, Finsko), který nařídil jednání z moci úřední, když vyšlo najevo, že možná došlo k překročení počáteční maximální šestiměsíční doby zajištění. V rozsudku vydaném téhož dne měl uvedený soud zaprvé za to, že doby trvání jednotlivých zajištění je nutno sčítat, neboť účelem uvedených zajištění je zajistit výkon téhož rozhodnutí o navrácení. Zadruhé rozhodl, že byly naplněny podmínky pro překročení šestiměsíční doby, jakož i všechny ostatní hmotněprávní podmínky pro prodloužení zajištění. Zatřetí uvedený soud konstatoval, že státní příslušník třetí země nemůže být propuštěn jen z toho důvodu, že jednání z úřední povinnosti se ve věci konalo teprve poté, co celková doba trvání zajištění přesáhla šest měsíců. Nařídil tedy, aby dotyčný státní příslušník třetí země zůstal i nadále zajištěn.
22.
Téhož dne podal dotčený státní příslušník třetí země proti uvedenému rozsudku odvolání k Itä-Suomen hovioikeus (Odvolací soud pro východní Finsko, Finsko), které bylo zamítnuto rozsudkem ze dne 19. prosince 2023, a to mimo jiné z důvodu, že v souladu s § 128 zákona o cizincích je přezkum věci týkající se zajištění ze strany käräjäoikeus (soud prvního stupně) podmíněn žádostí zajištěného a dotčený státní příslušník třetí země o takový přezkum nepožádal, i když policie v rozhodnutí ze dne 11. září 2023 podmínky pro překročení šestiměsíční doby zajištění uvedla. Itä-Suomen hovioikeus (Odvolací soud pro východní Finsko) tudíž rozhodl, že dotčený státní příslušník třetí země by neměl být propuštěn pouze z toho důvodu, že käräjäoikeus (soud prvního stupně) o uvedených podmínkách nerozhodl z moci úřední před uplynutím maximální šestiměsíční doby zajištění.
23.
Dotčený státní příslušník třetí země podal kasační opravný prostředek ke Korkein oikeus (Nejvyšší soud), v němž zpochybnil zákonnost zajištění z jediného důvodu, a sice že o otázce překročení maximální šestiměsíční doby nebylo rozhodnuto v souladu se stanoveným postupem. Komisař kriminální policie B navrhuje zamítnutí kasačního opravného prostředku. Uvedený komisař kriminální policie tvrdí, že s ohledem na vývoj ve věci je třetí doba zajištění, která započala dne 11. září 2023, nová, takže v projednávané věci počáteční maximální šestiměsíční doba ještě ani nebyla překročena a dotčený státní příslušník třetí země by neměl být propuštěn z důvodů, kterých se dovolává, jelikož podmínky pro zajištění jsou v každém případě naplněny.
24.
Uvedená třetí doba zajištění trvala do 18. ledna 2024, kdy dotčený státní příslušník třetí země uprchl do Dánska.
25.
Dne 7. února 2024 byl dotčený státní příslušník třetí země po přemístění z Dánska do Finska podle nařízení Dublin III zajištěn počtvrté. Byl propuštěn dne 13. března 2024 rozhodnutím komisaře kriminální policie.
26.
Předkládající soud předně uvádí, že spor, který mu byl předložen, se týká pouze zákonnosti třetí doby zajištění. Dále uvádí, že všechny doby zajištění dotčeného státního příslušníka třetí země vycházely z nutnosti zajistit přípravu vyhoštění, resp. výkon rozhodnutí o tomto vyhoštění v souladu s § 121 odst. 1 body 1 a 3 zákona o cizincích, jakož i z nutnosti určit totožnost uvedené osoby v souladu s bodem 2 zmíněného ustanovení. Předkládající soud dodává, že pokud jde o doby zajištění od 29. října 2022 – dne podání žádosti o azyl – do 5. ledna 2023 – dne vydání usnesení Turun hallinto-oikeus (Správní soud v Turku), kterým byl zamítnut návrh dotčeného státního příslušníka třetí země na zákaz výkonu rozhodnutí, jímž bylo nařízeno jeho vyhoštění, vycházelo zajištění rovněž z nutnosti zajistit vyřízení žádosti o azyl v souladu s § 121 odst. 1 zákona o cizincích.
27.
Předkládající soud uvádí, že důkazy, kterých se dovolávala policie za účelem odůvodnění zajištění dotčeného státního příslušníka třetí země, se týkaly mimo jiné jeho zmizení během azylového řízení v různých členských státech, včetně Finska, jeho negativního postoje k návratu do Maroka, trestných činů, kterých se během svého pobytu ve Finsku dopustil, jeho nepravdivého prohlášení o jeho věku a totožnosti při příjezdu do Finska a nesplnění povinnosti hlásit se během léta 2023 příslušným orgánům, která byla uložena jakožto opatření alternativní k zajištění. Uvedený soud zdůrazňuje, že tyto důvody vyšly zčásti najevo až po skončení druhé doby zajištění, a představovaly tedy nové důvody k odůvodnění třetí doby zajištění, která započala dne 11. září 2023. Podle názoru uvedeného soudu však nebyly na jednání, které se konalo dne 15. září 2023 před Helsingin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Helsinkách), posuzovány podmínky pro překročení maximální šestiměsíční doby ve světle předložených důkazů, ani nebyly uvedené podmínky stanoveny v rozhodnutí vydaném dotčeným soudem.
28.
V této souvislosti předkládající soud zaprvé žádá o určité vodítko k otázce výpočtu maximálních dob zajištění podle čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115. Zadruhé si tento soud klade otázku, zda čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2008/115 připouští takovou vnitrostátní právní úpravu, která vyžaduje, aby byl soudní přezkum týkající se prodloužení počáteční maximální šestiměsíční doby zajištění zahájen na žádost zajištěného státního příslušníka třetí země. Z toho vyplývají též určité pochybnosti o načasování takového přezkumu, a zejména o otázce, zda má k přezkumu dojít ještě před uplynutím šestiměsíční lhůty, nebo zda může být uvedený přezkum proveden až poté, co byla doba zajištění prodloužena. Konečně, pokud vyjde najevo, že šestiměsíční lhůta byla protiprávně překročena bez náležitého soudního přezkumu, žádá předkládající soud o objasnění důsledků této skutečnosti vyplývajících z unijního práva, zejména pokud jde o to, zda měl vnitrostátní soud dotčeného státního příslušníka třetí země okamžitě propustit, přestože hmotněprávní podmínky zajištění byly stále naplněny. Předkládající soud podotýká, že v projednávané věci se jedná o porušení ustanovení s přímým účinkem, které může potenciálně omezovat posuzovací pravomoc soudů v případech procesních vad.
29.
Za těchto okolností se Korkein oikeus (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1
a)
Musí být čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že při výpočtu maximálních dob zajištění, které v něm jsou uvedeny, musí být zohledněny všechny předchozí doby zajištění? Pokud taková povinnost neexistuje ve všech případech, jaké aspekty je třeba vzít v úvahu za účelem určení, zda při výpočtu maximálních dob musí být zohledněno trvání předchozí doby zajištění?
b)
Jak je třeba posuzovat zvláště situaci za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, kdy na jedné straně hlavní právní základ zajištění, a to zabezpečení vyhoštění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země, zůstal v podstatě stejný, avšak na straně druhé byly na podporu nového zajištění uplatněny zčásti nové skutkové a právní důvody, dotčená osoba se v období mezi dobami zajištění vydala do jiného členského státu, odkud byla přemístěna do Finska, a mezi koncem předchozí doby zajištění a novým zajištěním též uplynulo několik měsíců?
2
a)
Brání ustanovení čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice [2008/115] vnitrostátní právní úpravě, která zahájení soudního přezkumu překročení maximální šestiměsíční doby podmiňuje žádostí zajištěného?
b)
Musí být soudní přezkum uvedený v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice [2008/115], jehož předmětem je rozhodnutí správního orgánu o překročení prvotní maximální šestiměsíční doby zajištění, proveden před tím, než je této maximální doby dosaženo, a pokud ne, musí být tento přezkum každopádně proveden bezodkladně po rozhodnutí tohoto správního orgánu?
3)
Nese s sebou absence soudního přezkumu uvedeného v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice [2008/115] v rámci překročení maximální šestiměsíční doby zajištění uvedené v čl. 15 odst. 5 povinnost zajištěného propustit, i když v okamžiku, kdy se tento pozdní soudní přezkum provádí, je zjištěno, že jsou naplněny všechny hmotněprávní podmínky pro zajištění, a věc je tedy z procesního hlediska řádně vyřízena? Neexistuje-li v takové situaci povinnost automatického propuštění, jaké aspekty je třeba vzít z hlediska unijního práva v úvahu za účelem stanovení důsledků soudního přezkumu provedeného pozdě, a to zejména za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení?“
30.
Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru finská, česká a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Navrhovatel v původním řízení, dále Komisař kriminální policie B, finská vláda a Komise rovněž přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 30. dubna 2025.
III. Analýza
A.
K první předběžné otázce
31.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že pro účely určení, zda bylo dosaženo maximální doby zajištění, musí být sečteny všechny doby, během nichž byla dotčená osoba předtím zajištěna na základě článku 15, za účelem výkonu téhož rozhodnutí o navrácení. Pokud tomu tak není, klade si zmíněný soud otázku, zda je pro účely rozhodnutí o tom, zda musí být předchozí doby zajištění zohledněny, relevantní, že nová doba zajištění vycházela z nových právních a skutkových důvodů; že dotčená osoba odcestovala do jiného členského státu, ze kterého byla přemístěna do Finska; a že mezi koncem předchozí doby zajištění a novou dobou zajištění uplynulo několik měsíců.
32.
Konkrétně se předkládající soud táže, zda by měly být samostatné doby zajištění, přerušené obdobími pobytu na svobodě, automaticky sčítány, nebo zda lze některé předchozí doby zajištění ze součtu vyloučit. Uvedený soud má za to, že stávající judikatura, zejména rozsudek ze dne 30. listopadu 2009 ve věci Kadzoev (
6
), sice hovoří ve prospěch jednotného přístupu, nicméně Soudní dvůr o této otázce dosud s konečnou platností nerozhodl (
7
).
1. Musí být sčítány všechny doby zajištění podle článku 15 směrnice 2008/115 týkající se téhož rozhodnutí o navrácení, tedy bez jakékoli výjimky?
33.
Podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 zajištění státního příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu může být v případě, že neexistují jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, odůvodněno pouze za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že hrozí nebezpečí skrývání se nebo se uvedený státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje (
8
).
34.
Kromě toho z čl. 15 odst. 1 posledního pododstavce a z čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 vyplývá, že zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění (
9
), přičemž ukáže‑li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal existovat nebo přestaly existovat podmínky odůvodňující zajištění, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna (
10
).
35.
Článek 15 odst. 5 a 6 téže směrnice navíc stanoví, že každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců, přičemž tuto dobu lze prodloužit pouze o omezenou dobu nepřesahující v žádném případě dalších dvanáct měsíců, a to jen v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění bude přes řádné úsilí vnitrostátních orgánů delší z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí (
11
). V článku 15 směrnice 2008/115 jsou tudíž zakotveny samostatné důvody pro zajištění a pro jeho prodloužení. Podle odstavce 1 může být zajištění nařízeno v případě, že hrozí nebezpečí skrývání se nebo se dotčená osoba vyhýbá uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Pokud vyhoštění nelze uskutečnit do šesti měsíců, umožňuje odstavec 6 prodloužení až na celkovou dobu 18 měsíců v případě nedostatečné spolupráce dotčené osoby nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí. V rozsudku Kadzoev Soudní dvůr zdůraznil, že čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 v žádném případě neumožňuje překročení maximální doby vymezené uvedeným ustanovením (
12
).
36.
Konkrétně čl. 15 odst. 2 poslední věta směrnice 2008/115 stanoví, že „[p]okud je zajištění nezákonné, musí být dotčený státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn“. Bezodkladné propuštění dotčené osoby požaduje i čl. 15 odst. 4 uvedené směrnice v případě, kdy již zajištění není odůvodněno, tj. „[u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1“. Zajištěná osoba musí být tudíž v každém případě okamžitě propuštěna, jakmile je dosaženo maximální doby zajištění v délce osmnácti měsíců nebo je dosaženo vnitrostátním právem stanovené lhůty (v projednávané věci se ve Finsku jedná o dvanáct měsíců) (
13
).
37.
Soudní dvůr rozhodl, že čl. 15 odst. 1 a odst. 4 až 6 směrnice 2008/115 brání vnitrostátní právní úpravě členského státu, jež nestanoví, že zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země je automaticky považováno za protiprávní po uplynutí maximální doby 18 měsíců, a nezaručuje, že toto zajištění trvá pouze, dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění (
14
).
38.
Takový výklad vyplývá přímo ze skutečnosti, že maximální doba stanovená v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115, jak Soudní dvůr objasnil v rozsudku El Dridi (
15
), slouží k omezení ztráty svobody státního příslušníka třetí země v případě nuceného vyhoštění. Vzhledem k tomu, že zajištění uvedené osoby, zejména na základě směrnice 2008/115 v rámci řízení o navrácení v důsledku neoprávněného pobytu, představuje závažný zásah do práva na svobodu, které je zakotveno v článku 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (
16
), je pravomoc zajistit státní příslušníky třetích zemí svěřená příslušným vnitrostátním orgánům striktně omezena ustanoveními kapitoly IV směrnice 2008/115, aby bylo zajištěno zaprvé dodržení zásady proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle, a zadruhé dodržování základních práv státních příslušníků třetích zemí.
39.
Z ustálené judikatury Soudního dvora, zejména z rozsudku Politsei- ja Piirivalveamet (
17
), tedy vyplývá, že zajišťovací opatření podle článku 15 směrnice 2008/115 může být nařízeno pouze tehdy, pokud by chování dotyčné osoby mohlo ohrozit výkon rozhodnutí o navrácení, přičemž jediným cílem uvedeného opatření musí být zajištění účinnosti řízení o navrácení (
18
) při striktním dodržení zásady proporcionality (
19
). Je-li tedy zajištění neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země nařízeno za účelem vyhoštění, nemá žádný sankční účel (
20
). Kromě toho, jak zdůraznil dotčený státní příslušník třetí země, z důvodu závažnosti takového zásahu je zajištění podmíněno dodržováním striktních záruk, včetně předvídatelnosti a ochrany před svévolí (
21
).
40.
Lze uzavřít, že zásada proporcionality zakotvená v unijním právu, zásada zajištění jakožto krajní možnosti i zákaz svévolného zbavení osobní svobody zdůrazňují výjimečnou povahu zajištění podle článku 15 směrnice 2008/115. Uvedené zásady sice samy o sobě výslovně nepožadují žádnou konkrétní metodu výpočtu dob zajištění, ale z kumulativního účinku všech těchto zásad ve spojení s požadavkem na to, aby zajištění sloužilo výlučně k zajištění účinnosti řízení o navrácení, vyplývá, že metoda výpočtu musí uvedené základní záruky odrážet a zachovávat. Pouze kumulativní přístup zajistí, že celková doba zbavení osobní svobody zůstane striktně omezena na to, co je v dané konkrétní věci nezbytné a přiměřené. Jakýkoli alternativní přístup, který nepřihlíží k předchozím dobám zajištění, by mohl vést k obcházení lhůt stanovených v čl. 15 odst. 5 a 6 uvedené směrnice a tím k porušení tří výše uvedených zásad. Pokud by jednotlivé po sobě jdoucí doby zajištění týkající se téhož řízení o navrácení neměly být sčítány, mohlo by to v praxi členským státům umožňovat obcházení maximální doby osmnácti měsíců tím, že by opětovně nařizovaly zajištění na základě téhož rozhodnutí o navrácení. Taková praxe by vedla k časově neomezenému zajištění, což je neslučitelné s výše uvedenými zásadami. Doby zajištění týkající se téhož řízení o navrácení musí být zásadně sčítány, aby byly dodrženy striktní lhůty stanovené směrnicí 2008/115.
2. Relevance skutkových okolností při výpočtu dob zajištění
a) Přerušení mezi dobami zajištění
41.
Předkládající soud uvádí, že v projednávané věci byl dotčený státní příslušník třetí země před třetí dobou zajištění propuštěn na dobu téměř šesti měsíců, během nichž nedodržoval mírnější donucovací opatření, které mu bylo uloženo, a sice povinnost hlášení se u příslušných orgánů, odcestoval z Finska do Švédska a následně byl z uvedeného členského státu přemístěn zpět do Finska.
42.
Komisař kriminální policie B na jednání uvedl, že pokud od posledního zajištění uplynula určitá doba, pokud byly vzneseny jiné právní argumenty nebo vyšly najevo nové skutečnosti a pokud úspěšné navrácení dotčené osoby lze považovat za pravděpodobné, mělo by být možné zahájit novou dobu zajištění nezávisle na jakémkoli předchozím zajištění. Jakýkoli jiný výklad by mohl mít za následek, že po dobu života dotčené osoby již nebude možné uplatnit žádná opatření pro navrácení. To by bylo v rozporu s úsilím o účinné dosahování cílů směrnice 2008/115.
43.
Vyvstává tedy otázka, zda dlouhé přerušení spojené s protiprávním odcestováním dotčeného státního příslušníka třetí země z členského státu, který vydal rozhodnutí o navrácení, představuje základ pro vynulování výpočtu doby zajištění a její počítání opět od nuly.
44.
V tomto ohledu platí, jak jsem již uvedla, že podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115 musí jakékoli zajištění trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Podle čl. 15 odst. 4 uvedené směrnice ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna, ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo již nejsou naplněny podmínky uvedené v odstavci 1 (
22
). Kromě toho z rozsudku Kadzoev vyplývá, že čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 v žádném případě nepřipouští překročení maximální doby zajištění, kterou dotčená směrnice stanoví (
23
). Judikatura vycházející z uvedeného rozsudku potvrzuje, že článek 15 této směrnice vyžaduje, aby byly při posuzování dodržení maximální doby sečteny všechny doby zajištění související s řízením o navrácení (
24
). Tato teze vychází z logiky vyplývající z uvedené judikatury, podle které jsou taková zajišťovací opatření součástí jediného řízení o navrácení a musí být pro účely výpočtu přípustné doby trvání zajištění posuzována jako celek. Pokud je tedy zajištění spojeno se stejným řízením o navrácení podle směrnice 2008/115, bylo by vynulování výpočtu přípustné doby zajištění po přerušení zajištění a její počítání opět od nuly v rozporu s kumulativní povahou lhůty stanovené v uvedeném ustanovení.
45.
Takový výklad má oporu v rozsudku John v. Řecko (
25
), v němž Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že trvající zajištění stěžovatele, a to i po formálním propuštění a novém zajištění, je nutno kvalifikovat jako svévolné zbavení svobody v rozporu s čl. 5 odst. 1 EÚLP. V uvedeném rozsudku ESLP konstatoval, že nové rozhodnutí o vyhoštění opakuje stejné důvody jako předchozí rozhodnutí a neobsahuje žádné nové odůvodnění prodlouženého zajištění (
26
). Jinými slovy, druhá doba zajištění nebyla ve skutečnosti samostatná, neboť vycházela ze stejných důvodů pro vyhoštění a postrádala nové odůvodnění, přičemž byla též vykonána způsobem, který pouze budil zdání zákonnosti.
46.
Z toho podle mého názoru vyplývá, že během výkonu rozhodnutí o navrácení v rámci jediného řízení o vyhoštění nemůže dojít k „vynulování“ výpočtu dob zajištění a jejich počítání opět od nuly, pokud se základní cíl a procesní kontext nezměnily. Pokud rozhodnutí o navrácení zůstává v platnosti, přerušení zajištění bez ohledu na délku tohoto přerušení neodůvodňuje vynulování výpočtu doby zajištění a její počítání opět od nuly.
47.
Jinak by tomu bylo, pokud by zajištění vycházelo z nového rozhodnutí o navrácení nebo rozhodnutí o vyhoštění, které by bylo přijato na základě zcela nových důvodů, nezávislých na původním rozhodnutí o navrácení a podléhalo soudnímu přezkumu. V takovém případě by zajištění mohlo být považováno za součást samostatného řízení o vyhoštění. V opačném případě musí být zajištění považováno za součást téhož řízení o vyhoštění a doba, kterou již osoba strávila v zajištění, musí být započtena na maximální dobu stanovenou v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115. Pokud bylo například od řízení o navrácení skutečně a s konečnou platností upuštěno a státní příslušník třetí země znovu nelegálně vstoupí na území členského státu o řadu let později, může být takový nový vstup spjat s novými právními a skutkovými okolnostmi, jako je neoprávněná přítomnost daného jednotlivce na území bez povolení k pobytu či jakéhokoli právního základu pro pobyt. Takové okolnosti mohou odůvodnit přijetí nového rozhodnutí o navrácení podle článku 6 směrnice 2008/115, čímž dojde k zahájení nového řízení o navrácení. Jakékoli zajišťovací opatření vycházející z takového nového rozhodnutí by bylo spjato se samostatným a odlišným řízením o navrácení a nejednalo by se o pokračování předchozího řízení. Takový případ však předpokládá skutečné upuštění od prvního řízení v důsledku dlouhé doby nepřítomnosti dotčené osoby, a tedy nečinnost na straně orgánů, která by se obvykle počítala na roky, nikoli měsíce. V opačném případě nelze mít za to, že došlo k upuštění od řízení o navrácení s konečnou platností. Jinými slovy, aby mohlo být zahájeno nové řízení, musí nastat okolnosti, které budou značně odlišné od pouhého procesního zpoždění nebo dočasných překážek.
48.
Skutečnost, že státní příslušník třetí země případně dočasně opustil území členského státu, který vede řízení o navrácení, popřípadě nedodržel mírnější donucovací opatření, tudíž přerušuje kontinuitu řízení o navrácení pouze tehdy, je-li prokázáno, že bylo od tohoto řízení příslušnými orgány skutečně a s konečnou platností upuštěno.
49.
V projednávané věci finská vláda na jednání uvedla, že neexistuje žádné formální rozhodnutí o tom, že se upouští od dotčeného řízení o navrácení; dotčená věc naopak zůstává otevřená do doby, než dojde k vyhoštění dotyčného státního příslušníka třetí země, přičemž příslušné orgány na navrácení po celou dobu aktivně pracují. Vzhledem k tomu, že nedošlo ke skutečnému upuštění od řízení o navrácení s konečnou platností, a s ohledem na trvající snahu orgánů o vyhoštění dotčeného státního příslušníka třetí země je tudíž nutno mít za to, že se zajišťovací opatření vztahují k jedinému řízení o navrácení, které stále probíhá. Z toho vyplývá, že maximální dobu trvání zajištění stanovenou v článku 15 směrnice 2008/115 nelze v okamžiku nového zajištění vynulovat a počítat opět od nuly, neboť základní cíl a procesní kontext řízení o vyhoštění se nezměnily. Skutečnost, že dotčený státní příslušník třetí země případně dočasně opustil území členského státu, který vede řízení o navrácení, ať již protiprávně, či nikoli, popřípadě nedodržel mírnější donucovací opatření, přerušuje kontinuitu řízení o navrácení pouze tehdy, je-li prokázáno, že bylo od tohoto řízení příslušnými orgány skutečně a s konečnou platností upuštěno.
b) Jednání, které brání navrácení
50.
Jak jsem již uvedla (
27
), skutečnost, že státní příslušník třetí země možná dočasně opustil území členského státu, který vede řízení o navrácení, popřípadě nedodržel mírnější donucovací opatření, přerušuje kontinuitu řízení o navrácení pouze tehdy, je-li prokázáno, že bylo od tohoto řízení příslušnými orgány skutečně a s konečnou platností upuštěno.
51.
Nedovolené přesuny či nesoulad s přijatými opatřeními sice mohou odůvodnit prodloužení zajištění na základě nového posouzení podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, nicméně neodůvodňují vynulování doby zajištění a její počítání opět od nuly. Nový výpočet se provede pouze tehdy, pokud bylo od řízení o navrácení skutečně a s konečnou platností upuštěno a poté bylo uvedené řízení znovu zahájeno například prostřednictvím nového rozhodnutí o navrácení (
28
). To musí být jasně prokázáno, aby byla dodržena zásada omezeného a přiměřeného zajištění, kterou vyžaduje uvedená směrnice a judikatura, a zabránilo se svévolnosti zajištění (
29
), a tedy svévolnému prodlužování doby zajištění.
52.
Jak jsem tedy již uvedla, v případě dlouhého přerušení výkonu rozhodnutí o navrácení je rozhodujícím faktorem při rozhodování o tom, zda může být přijato nové rozhodnutí o navrácení, skutečnost, zda bylo od řízení o navrácení skutečně a s konečnou platností upuštěno (
30
). Pokud takové okolnosti dány nejsou, pak se všechny předchozí doby zajištění i nadále započítávají na maximální dobu přípustnou na základě směrnice 2008/115.
53.
Kromě toho činy, kterých se dotčený státní příslušník třetí země dopustil v průběhu řízení o navrácení, sice musí být zohledněny, zejména jako ukazatel potenciálního nebezpečí skrývání se podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115, avšak takové jednání nemůže samo o sobě odůvodnit ani počáteční zajištění, ani jeho prodloužení na základě čl. 15 odst. 6 uvedené směrnice. V tomto ohledu musí zajištění uskutečňované za účelem navrácení zůstat přísně omezeno na cíl spočívající v usnadnění navrácení nebo vyhoštění a musí být přiměřené a časově omezené (
31
).
54.
Důležité je, že jakmile již vyhoštění není reálně proveditelné, například z důvodu dlouhodobé nečinnosti třetí země, stává se pokračující zajištění jednotlivce nezákonným bez ohledu na jeho chování v souvislosti s výkonem rozhodnutí o navrácení. V takových případech nemůže jednání uvedené osoby, i když se jedná o nedostatek spolupráce z její strany, převážit nad požadavkem, aby bylo zajištění striktně spojeno s realistickým předpokladem, že dojde k vyhoštění.
55.
V tomto ohledu Soudní dvůr na jednání projednal právní argumentaci ohledně otázky, zda mohou být opatření přijata po neúspěšném skončení řízení o navrácení, což bylo předmětem rozsudku JZ (
32
), přičemž uplatnil rozsudek Achughbabian (
33
), v němž Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že směrnice 2008/115 umožňuje členským státům ukládat trestněprávní sankce, včetně odnětí svobody, po skončení řízení o navrácení a neúspěšném vyhoštění, a to mimo jiné v případě maření výkonu rozhodnutí ze strany dotčené osoby (
34
). Chtěla bych však zdůraznit, že rozsudek JZ (
35
) není v rozporu s názorem, že po sobě jdoucí doby zajištění související s týmž řízením o navrácení by měly být sčítány podle článku 15 směrnice 2008/115, ale spíše vychází z odlišného právního kontextu: týká se situace po neúspěšném skončení řízení o navrácení; jinými slovy, dotčená osoba neopustila území navzdory skončení řízení o navrácení a uplynutí maximální doby zajištění. Během výkonu rozhodnutí o navrácení, dokud je uvedená směrnice stále použitelná, by měla být nadále použitelná i zásada sčítání dob zajištění.
56.
V projednávané věci nic nenasvědčuje tomu, že by třetí doba zajištění dotčeného státního příslušníka třetí země byla nezávislá na předchozích dvou dobách. Dobu zajištění uloženou po uplynutí celkové doby 5 měsíců a 23 dnů tak nelze považovat za novou dobu, kterou se „vynuluje“ zajištění dotčené osoby, ledaže bylo řízení o vyhoštění legálně a účinně skončeno formou skutečného upuštění od uvedeného řízení s konečnou platností a bylo zahájeno nové řízení o navrácení na novém právním základě a s ohledem na nové okolnosti, které jsou značně odlišné od pouhého procesního zpoždění nebo dočasných překážek. Opačné rozhodnutí by ohrozilo lhůty stanovené směrnicí 2008/115 a ochranu, která je jejím účelem. Předkládající soud musí určit, zda rozhodnutí o navrácení zůstalo po předchozích dobách zajištění účinné a vykonatelné.
c) Neposkytnutí spolupráce ze strany třetí země
57.
Podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 může nedostatečná reakce nebo nedostatečná spolupráce třetí země, například že nevydá cestovní doklady, odůvodnit prodloužení zajištění, pokud může členský stát prokázat, že vynaložil přiměřené úsilí k zajištění navrácení. Není-li zpoždění způsobeno výlučně nečinností třetí země a členský stát se aktivně nepokoušel postupovat jinými cestami ani nevynakládal potřebné úsilí či je nezintenzivnil, může se stát, že nesplní minimální požadavek „řádného úsilí“ a prodloužené zajištění se stane protiprávním. Tato otázka úzce souvisí s požadavkem na zajištění účinnosti a vynaložení náležité pečlivosti, jak požaduje čl. 15 odst. 1 a 4 uvedené směrnice.
58.
Jak jsem již zmínila, neexistuje-li reálný předpoklad pro vyhoštění, musí být zajištění co nejkratší a musí skončit uplynutím lhůt stanovených v čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115. Pouhá nedostatečná reakce ze strany třetí země tedy sama o sobě nepředstavuje povolení dalšího trvání zajištění bez omezení. Členský stát musí prokázat, že i nadále postupoval s náležitou pečlivostí a aktivně, například prostřednictvím opakovaného kontaktování, využívání konzulárních prostředků nebo dohod o spolupráci, aby zajistil navrácení dotčeného státního příslušníka třetí země.
59.
Ačkoli tedy mohou v projednávané věci zpoždění při získávání dokladů od orgánů třetí země podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 odůvodnit prodloužení zajištění nad rámec počáteční šestiměsíční doby, je takové prodloužení i nadále striktně podmíněno tím, že příslušné finské orgány vynaložily veškeré přiměřené úsilí k zajištění vyhoštění státního příslušníka třetí země. Vyjde-li najevo, že dotyčná třetí země neposkytne spolupráci v přiměřené lhůtě, popřípadě neexistuje-li reálný předpoklad pro vyhoštění, musí být zajištění v souladu s čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 a zásadou proporcionality ukončeno (
36
).
60.
Konečně považuji za potřebné uvést, že v kontextu obecné systematiky směrnice 2008/115 (
37
) vykládané ve světle zásady proporcionality nesmí být zajištění uplatňováno automaticky ani preventivně, ale musí představovat krajní opatření, které bude použito pouze v případě, že neexistuje žádná jiná možnost, která by byla způsobilá zajistit účinnost řízení o navrácení (
38
). Vzhledem k tomu, že řízení o navrácení může být spjato se zpožděními, které nelze přičítat dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země – jako je nedostatek spolupráce ze strany třetí země nebo diplomatické překážky –, musí členské státy posoudit, zda nejsou vhodnější mírnější donucovací opatření, a to přinejmenším po dobu, kdy stále probíhá azylové řízení nebo kdy ještě není vyhoštění proveditelné. V opačném případě hrozí, že omezená doba, která je k dispozici pro účely zajištění, bude vyčerpána předčasně, což by mohlo ohrozit účinnost vyhoštění, jakmile bude moci být provedeno.
61.
V tomto ohledu považuji za potřebné uvést k neexistenci reálného předpokladu pro vyhoštění, že směrnice 2008/115 neupravuje situaci státních příslušníků třetích zemí, které nelze navrátit, tedy těch, kteří nemohou být z praktických důvodů vyhoštěni, ale členské státy jim nepřiznají žádné právní postavení (
39
). V důsledku toho zůstávají ve stavu právního vyloučení (
40
). Taková mezera v právní úpravě narušuje účinnost návratové politiky i ochranu základních práv státních příslušníků třetích zemí. V takové situaci jsou státní příslušníci třetích zemí vystaveni riziku opakovaného zajištění.
3. Platnost zajištění, pokud vůbec nebyly naplněny podmínky pro použití směrnice 2008/115, a předčasné využívání řízení o navrácení
62.
Pokud jde o právní základ, z něhož má zajištění vycházet, Soudní dvůr v rozsudku Kadzoev (
41
) rozhodl, že zajištění za účelem vyhoštění upravené směrnicí 2008/115 a zajištění nařízené proti žadatelům o mezinárodní ochranu, zejména na základě směrnice 2013/33/EU (
42
), spadají pod různé právní režimy. Dobu, po kterou je osoba zajištěna na základě rozhodnutí přijatého podle ustanovení unijního práva týkajících se mezinárodní ochrany, nelze považovat za zajištění za účelem vyhoštění ve smyslu článku 15 směrnice 2008/115.
63.
Situace dotčená ve věci v původním řízení, jak vyplývá z vysvětlení uvedených v předkládacím rozhodnutí (
43
), se však vyznačuje tím, že všechny předchozí doby zajištění byly uskutečněny na základě článku 15 směrnice 2008/115 a pro účely výkonu téhož rozhodnutí o navrácení. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyloučil otázku výpočtu maximální doby trvání zajištění v případě, kdy zajištění vychází jak ze směrnice 2008/115, tak z jiného právního důvodu (buď současně, nebo střídavě) (
44
). Jinými slovy, předkládající soud zdůrazňuje, že se rozhodl nepoložit Soudnímu dvoru otázku, zda nebo jakým způsobem by takové překrývající se nebo smíšené právní základy měly ovlivnit výpočet doby zajištění, neboť zajištění dotčeného státního příslušníka třetí země vycházelo – přinejmenším hlavně a většinou – pouze ze směrnice 2008/115. Z toho vyplývá, že podle předkládajícího soudu otázka smíšených právních základů nemá pro projednávanou věc žádný praktický význam.
64.
Tudíž, vzhledem k tomu, že předkládající soud uvedenou otázku z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce výslovně vyloučil, by ji měl Soudní dvůr považovat za irelevantní nebo hypotetickou, a to tím spíše, že zajištění bylo podle všeho založeno hlavně na směrnici 2008/115.
65.
V projednávané věci však vyvstává odlišná otázka: a sice zda byla směrnice 2008/115 použita platně, pokud jde o dobu zajištění od 10. září do 29. října 2022, zejména s ohledem na procesní záruky stanovené v čl. 24 odst. 3 nařízení Dublin III.
66.
Podle čl. 24 odst. 3 nařízení Dublin III platí, že pokud státní příslušník třetí země, kterému byla v minulosti odmítnuta mezinárodní ochrana v jiných členských státech, vstoupí do nového členského státu, aniž podal novou žádost o azyl, a pokud žádost o přijetí zpět není předložena ve lhůtách stanovených v čl. 24 odst. 2 uvedeného nařízení, musí nový členský stát (v projednávané věci Finská republika) umožnit dotčené osobě podat novou žádost o mezinárodní ochranu v členském státě, na jehož území pobývá neoprávněně (
45
). Z uvedeného důvodu nemůže být dotčená osoba navrácena do země původu, dokud jí taková možnost nebyla skutečně poskytnuta.
67.
Pokud jde v projednávané věci o dobu zajištění od 10. září do 29. října 2022, předkládající soud uvedl, že před příjezdem do Finska požádal dotčený státní příslušník třetí země o azyl i v Nizozemsku, Švédsku a Švýcarsku. Žádostem o přijetí zpět podaným finským přistěhovaleckým úřadem ostatním členským státům nebylo vyhověno a Turun hallinto-oikeus (Správní soud v Turku) rozhodl, že uvedený orgán je oprávněn považovat se za orgán příslušný k posouzení žádosti uvedené osoby o azyl podle článku 17 nařízení Dublin III.
68.
Vzhledem k tomu, že dotčený státní příslušník třetí země byl podle všeho oprávněn podat novou žádost podle čl. 24 odst. 3 nařízení Dublin III a nemohl být navrácen do země původu před tím, než mu byla taková možnost poskytnuta, je možné, že zajištění podle článku 15 směrnice 2008/115 nemělo být na dobu od 10. září do 29. října 2022 nařízeno, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr v rozsudku ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (
46
), rozhodl, že soudní orgány, které přezkoumávají zajištění podle směrnice 2008/115, musí z moci úřední ověřit, zda jsou splněny podmínky pro zákonné zajištění, i když se jich zajištěná osoba nedovolává.
69.
Nicméně i v případě, že zajištění nesprávně vycházelo z ustanovení směrnice 2008/115, musí být pro účely výpočtu maximální doby zajištění uvedené v čl. 15 odst. 5 a 6 zmíněné směrnice toto relevantní období (či relevantní části uvedeného období) zohledněno. Maximální doba trvání zajištění stanovená ve zmíněných odstavcích totiž odráží absolutní časové omezení zbavení osobní svobody přípustné na základě uvedené směrnice pro účely vyhoštění. Pokud by doba strávená v zajištění, které by nesprávně vycházelo z ustanovení směrnice 2008/115, byla z výpočtu vyloučena, mohly by členské státy uvedené maximální lhůty obcházet tím, že by měnily kvalifikaci či přehodnocovaly právní základ ex post, což by narušovalo účinnost (užitečný účinek) článku 15 zmíněné směrnice a porušovalo procesní záruky stanovené ve prospěch dotčených státních příslušníků třetích zemí. Z toho vyplývá, že pokud zajištění nebylo zákonné z důvodu nesprávného právního základu takového zajištění, například proto, že řízení o navrácení ještě neprobíhalo z důvodu existence práva podat novou žádost o azyl, musí být uvedená lhůta zahrnuta do posouzení celkové doby trvání zajištění přípustné podle čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115.
4. Dílčí závěr
70.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že čl. 15 odst. 5 a 6 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že za účelem určení, zda bylo dosaženo maximálních dob zajištění stanovených v uvedených ustanoveních, musí být zohledněny všechny doby, během nichž byl dotčený státní příslušník třetí země předtím zajištěn na základě článku 15 uvedené směrnice za účelem výkonu téhož rozhodnutí o navrácení. Pokud je rozhodnutí o navrácení i nadále v platnosti a od řízení o vyhoštění nebylo skutečně a s konečnou platností upuštěno, neodůvodňuje přerušení zajištění vynulování výpočtu dob zajištění a jejich počítání opět od nuly. Tak je tomu i v případě, kdy byl dotčený státní příslušník třetí země mezi jednotlivými dobami zajištění propuštěn nebo dočasně opustil území a vycestoval do jiného členského státu. Kromě toho je nutno posoudit, zda s ohledem na článek 17 a čl. 24 odst. 3 nařízení Dublin III mohlo být zajištění na základě článku 15 směrnice 2008/115 v období od 10. září do 29. října 2022 zákonné.
B.
Ke druhé předběžné otázce
71.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, která se skládá ze dvou částí, je i) zda čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje zahájení soudního přezkumu překročení počáteční maximální doby zajištění upravené v odstavci 5 uvedeného článku žádostí zajištěného, a ii) v jakém okamžiku musí být soudní přezkum zmíněný v této druhé větě proveden, pokud se týká rozhodnutí příslušného správního orgánu o prodloužení zajištění nad uvedenou počáteční maximální dobu.
72.
V souladu se žádostí Soudního dvora navrhuji, že svou analýzu zaměřím na druhou část druhé předběžné otázky (
47
), která nastoluje problém soudního přezkumu podle čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2008/115 týkající se prodloužení doby zajištění nad rámec doby šesti měsíců.
73.
Článek 15 odst. 2 směrnice 2008/115 vyžaduje, aby zákonnost zajištění podléhala soudnímu přezkumu, který bude proveden co nejrychleji po začátku zajištění. Pokud je zajištění prodlouženo na dobu delší než šest měsíců podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115, musí být takové prodloužení podloženo zvláštními důvody, jako je nedostatečná spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
74.
Judikatura Soudního dvora uznává, že počáteční zajištění i jeho prodloužení mají obdobnou povahu, jelikož obě vedou k tomu, že dotčený státní příslušník třetí země je zbaven svobody, aby bylo připraveno jeho navrácení nebo provedeno vyhoštění (
48
). Rozhodnutí o prodloužení zajištění musí tudíž podléhat stejným procesním zárukám, jaké platí pro počáteční zajištění podle čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115 (
49
). Mezi tyto záruky patří právo na soudní dohled a přiměřenost, a požadavek, aby zajištění bylo v daném konkrétním případě nezbytné.
75.
Prodloužení zajištění však představuje pokračující trvání závažného zásahu do práva jednotlivce na svobodu (
50
), přičemž vzhledem k tomu, že prodloužení zajištění prodlužuje uvedený zásah nad rámec počáteční doby odůvodněné na základě čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115, vyžaduje nové soudní posouzení, aby bylo zaručeno, že zajištění zůstane i nadále zákonné, nezbytné a přiměřené ve světle konkrétních důvodů uvedených v čl. 15 odst. 6 uvedené směrnice (
51
). Zmíněné záruky zajišťují uplatnění základních práv zakotvených v článcích 6 a 47 Listiny, konkrétně práva na svobodu a práva na účinnou právní ochranu (
52
).
76.
Konkrétně podle čl. 15 odst. 2 směrnice 2008/115, který konkretizuje právo na účinnou soudní ochranu zaručené v článku 47 Listiny, musí každý členský stát v případě, že zajištění bylo nařízeno správním orgánem, zajistit „rychlý“ soudní přezkum zákonnosti tohoto zajištění buď z moci úřední, nebo na žádost dotyčné osoby (
53
). Vzhledem k tomu, že původní rozhodnutí o zajištění musí podléhat soudnímu přezkumu, jakékoli prodloužení takového zajištění, které představuje ještě podstatnější zásah do základního práva na svobodu, nutně vyžaduje stejně přísný, ne-li přísnější soudní přezkum. Nepřiměřeně opožděný soudní přezkum nemůže fungovat jako účinná kontrola zákonnosti trvajícího zbavení svobody. Takový přezkum by měl být tudíž prováděn bez zbytečného odkladu a co nejrychleji (
54
).
77.
V tomto ohledu, jak jsem již připomněla, musí každý členský stát v případě, že zajištění bylo nařízeno správním orgánem, zajistit „rychlý“ soudní přezkum zákonnosti tohoto zajištění buď z moci úřední, nebo na žádost dotyčné osoby (
55
). Je tudíž v souladu se systematikou a cíli článku 15 směrnice 2008/115, aby byl takový soudní přezkum prováděný v souvislosti s prodloužením zajištění na dobu delší než šest měsíců v zásadě zahájen před uplynutím počátečního období, aby byla zajištěna účinná ochrana práva na svobodu. Tento přístup přispívá k zajištění toho, že maximální doba trvání stanovená v čl. 15 odst. 5 uvedené směrnice bude i nadále účinná a že výjimečné podmínky stanovené v odstavci 6 uvedeného článku budou podléhat smysluplné kontrole.
78.
Je však třeba uvést, že směrnice 2008/115 nevyžaduje výslovně, aby byl soudní přezkum prodloužení zajištění zahájen před uplynutím původní šestiměsíční doby. Druhá věta čl. 15 odst. 3 pouze stanoví, že takové zajištění musí podléhat soudnímu přezkumu, aniž by stanovila časový rámec nebo procesní formu. V souladu se zásadou procesní autonomie mají členské státy při úpravě uvedených procesních podmínek určitý prostor pro uvážení. Přezkum provedený po uplynutí zmíněné doby může ještě stále splňovat požadavky směrnice, ovšem za podmínky, že je proveden rychle a účinně, čímž zajistí odpovídající záruky proti svévolnému zajištění. Vzhledem k závažnosti případného trvajícího zbavení svobody je nicméně nutné provádět pozdní přezkum obzvlášť spěšně, aby nedošlo k porušení práva na svobodu (
56
).
79.
V projednávané věci předkládající soud uvádí, že v rozhodnutí přijatém Helsingin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Helsinkách) nebyly podmínky odůvodňující prodloužení zajištění posuzovány ve světle předložených důkazů, ani nebyly v uvedeném rozhodnutí zmíněny. Předkládající soud má tedy podle všeho za to, že soudní přezkum vyžadovaný čl. 15 odst. 3 druhou větou směrnice 2008/115 byl ve skutečnosti proveden teprve v okamžiku, kdy jiný soudní orgán, Etelä-Karjalan käräjäoikeus (soud prvního stupně pro Jižní Karélii), následně zasáhl z moci úřední dne 7. prosince 2023. Je vhodné podotknout, že dotčený státní příslušník třetí země na jednání uvedl, že maximální doba šesti měsíců byla překročena o 2 měsíce a 19 dní ještě před tím, než došlo k jakémukoli soudnímu posuzování zákonnosti prodloužení jeho zajištění.
80.
Při neexistenci unijní právní úpravy procesních podmínek týkajících se lhůt pro soudní přezkum vyžadovaný na základě druhé věty čl. 15 odst. 3 směrnice 2008/115 mají členské státy v souladu se zásadou procesní autonomie i nadále pravomoc tyto podmínky upravit (
57
). V této souvislosti podotýkám, že s ohledem na závažnost zásahu do základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny lze dobu 2 měsíců a 19 dnů, během níž nebyl proveden žádný řádný soudní přezkum zajištění, podle všeho považovat za zjevně nepřiměřenou. Takové prodlení by mohlo ohrozit účinnost soudní ochrany požadované čl. 15 odst. 3 druhou větou směrnice 2008/115, který ukládá členským státům povinnost zajistit, aby v případě dlouhodobého zajištění přezkum zajištění, který musí probíhat v přiměřených časových odstupech, podléhal soudnímu dohledu (
58
).
81.
S ohledem na výše uvedené jsem toho názoru, že pokud je rozhodnutí o prodloužení zajištění přijato správním orgánem, měl by být soudní přezkum požadovaný čl. 15 odst. 3 druhou větou směrnice 2008/115 v zásadě zahájen před začátkem prodloužené doby zajištění. Pokud však soudní přezkum probíhá až po uplynutí počáteční doby zajištění, s přihlédnutím k závažnosti zásahu do základního práva na svobodu musí být takový přezkum nicméně proveden rychle v souladu s požadavkem na včasný soudní přezkum zákonnosti zajištění, jak stanoví čl. 15 odst. 2 a 3 uvedené směrnice.
C.
Ke třetí předběžné otázce
82.
Úvodem je třeba konstatovat, že předkládající soud podle všeho klade Soudnímu dvoru širší otázku týkající se relevantních aspektů unijního práva, a to za účelem určení důsledků pozdního soudního přezkumu. Podle mého názoru by však odpověď na takto širokou otázku překračovala rámec toho, co je pro uvedený soud nezbytné za účelem rozhodnutí sporu v původním řízení.
83.
Z tohoto důvodu navrhuji přeformulovat uvedenou otázku tak, že bude zúžen její rozsah v tom smyslu, že je nezbytné určit, zda čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že neexistence včasného soudního přezkumu správního rozhodnutí, kterým se prodlužuje zajištění zajištěného nad rámec počáteční maximální doby stanovené v čl. 15 odst. 5, má za následek vznik povinnosti tuto osobu bezodkladně propustit, i když jsou v okamžiku provádění pozdního soudního přezkumu naplněny všechny hmotněprávní podmínky odůvodňující zajištění, jak jsou stanoveny v článku 15 uvedené směrnice. Pokud tomu tak není, táže se předkládající soud, které aspekty jsou relevantní pro určení, zda by za takových okolností měl být zajištěný bezodkladně propuštěn.
84.
V tomto ohledu připomínám, že v rozsudku FMS a další již Soudní dvůr rozhodl, že článek 15 směrnice 2008/115 je bezpodmínečný a dostatečně přesný, a má proto přímý účinek (
59
). Kromě toho musí být uvedené ustanovení vykládáno ve světle článku 47 Listiny, který zaručuje právo na účinnou soudní ochranu (
60
). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že členské státy musí v případě, že zajištění bylo nařízeno správním orgánem, zajistit „rychlý“ soudní přezkum zákonnosti tohoto zajištění buď z moci úřední, nebo na žádost dotyčné osoby (
61
). Neprovedení soudního přezkumu nebo značné prodlení s provedením takového přezkumu tudíž oslabuje podstatu článku 47, a je proto v rozporu s unijním právem (
62
). Pokud tedy není včas a účinně proveden soudní přezkum, stává se zajištění neslučitelným s čl. 15 odst. 2 a 3 směrnice 2008/115, jakož i s článkem 47 Listiny, a to bez ohledu na to, zda budou hmotněprávní důvody zajištění případně později splněny.
85.
Soudní dvůr dále výslovně konstatoval, že je‑li zajištění shledáno nezákonným, musí být dotyčná osoba neprodleně propuštěna (
63
), a že vnitrostátní soudy musí být schopny nahradit svým vlastním rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu a rozhodnout o bezodkladném propuštění, popřípadě přijmout alternativní opatření k zajištění (
64
). Soudní dvůr potvrdil, že neexistuje‑li žádný jiný příslušný soud a zajištění porušuje unijní právo, mohou soudy nařídit propuštění přímo (
65
).
86.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr rozlišoval mezi situacemi, kdy je zajištění v současné době protiprávní, a situacemi, kdy bylo zajištění protiprávní pouze za předchozí období. Pokud zajištění postrádá právní základ v okamžiku provádění soudního přezkumu, musí být dotčená osoba v zásadě bezodkladně propuštěna, jak potvrzuje rozsudek FMS a další (
66
). Pokud však bylo zajištění osoby původně protiprávní, ale poté se již stalo odůvodněným na základě nového samostatného právního důvodu, jak bylo předmětem analýzy v rozsudku Bouskoura (
67
), bezodkladné propuštění se nevyžaduje. Uvedený rozsudek se konkrétně týká změny právního režimu ze zajištění podle nařízení Dublin III na zajištění podle směrnice 2008/115, které je spjato s odlišnými právními základy. V takových věcech může mít státní příslušník třetí země místo toho nárok na náhradu újmy za předchozí protiprávní zbavení svobody (
68
). V projednávané věci se naopak jedná o po sobě jdoucí doby zajištění uložené v rámci téhož právního režimu, a sice článku 15 směrnice 2008/115. V tomto ohledu přísluší vnitrostátním orgánům, aby odůvodnily každou novou dobu zajištění, zejména každé prodloužení podle čl. 15 odst. 6 uvedené směrnice.
87.
Domnívám se, že zásady stanovené v judikatuře Soudního dvora citované v bodech 84 a 85 tohoto stanoviska se použijí i na soudní přezkum rozhodnutí prodlužující zajištění podle čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115, který následuje po počátečním zajištění nařízeném na základě opatření přijatého na základě čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice, neboť každé zbavení svobody podle článku 15 uvedené směrnice musí být provázeno účinným a včasným soudním přezkumem.
88.
Z toho vyplývá, že pokud je soudní přezkum proveden s nepřiměřeným prodlením a prodloužení zajištění nad rámec počáteční šestiměsíční doby stanovené v čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 je provedeno bez včasného soudního přezkumu, musí být takové zajištění považováno za nezákonné. Procesní záruka rychlého soudního přezkumu zakotvená v čl. 15 odst. 2 uvedené směrnice je základní podmínkou zákonnosti trvání zajištění. Pozdější zjištění, že jsou splněny hmotněprávní podmínky zajištění, nemůže porušení práva zhojit se zpětnou účinností. Pokud tedy tato procesní podmínka není naplněna, musí být státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn bez ohledu na to, zda jsou v okamžiku pozdního přezkumu naplněny hmotněprávní podmínky zajištění.
IV. Závěry
89.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko) odpověděl následovně:
„Článek 15 odst. 3, 5 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí vykládaný ve světle článku 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládán v tom smyslu, že
–
vyžaduje, aby za účelem určení, zda bylo dosaženo maximálních dob zajištění stanovených v čl. 15 odst. 5 a 6 uvedené směrnice, byly zohledněny všechny doby, během nichž byl dotčený státní příslušník třetí země předtím zajištěn na základě uvedeného ustanovení za účelem výkonu téhož rozhodnutí o navrácení. Pokud je rozhodnutí o navrácení i nadále v platnosti a od řízení o vyhoštění nebylo skutečně a s konečnou platností upuštěno, neodůvodňuje přerušení zajištění počítání dob zajištění opět od nuly. Tak je tomu i v případě, kdy byl dotčený státní příslušník třetí země mezi jednotlivými dobami zajištění propuštěn nebo dočasně opustil území a vycestoval do jiného členského státu;
–
pokud má být prodloužena počáteční doba zajištění, měl by být soudní přezkum požadovaný čl. 15 odst. 3 druhou větou směrnice 2008/115 v zásadě proveden před začátkem prodloužené doby zajištění. Pokud však soudní přezkum probíhá až po uplynutí počáteční doby zajištění, s přihlédnutím k závažnosti zásahu do základního práva na svobodu musí být takový přezkum nicméně proveden rychle v souladu s požadavkem na včasný soudní přezkum zákonnosti zajištění, jak stanoví čl. 15 odst. 2 a 3 uvedené směrnice;
–
pokud je soudní přezkum proveden s nepřiměřeným prodlením a prodloužení zajištění nad rámec počáteční šestiměsíční doby stanovené v čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 je provedeno bez včasného soudního přezkumu, musí být takové zajištění považováno za nezákonné. Procesní záruka rychlého soudního přezkumu zakotvená v čl. 15 odst. 2 uvedené směrnice je základní podmínkou zákonnosti trvání zajištění. Pozdější zjištění, že jsou splněny hmotněprávní podmínky zajištění, nemůže porušení práva zhojit se zpětnou účinností. Pokud tedy tato procesní podmínka není naplněna, musí být státní příslušník třetí země okamžitě propuštěn bez ohledu na to, zda jsou v okamžiku pozdního přezkumu naplněny hmotněprávní podmínky zajištění.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
(
2
) – Úř. věst. 2008, L 348, s. 98.
(
3
) – Konkrétně lze říci, že předkládající soud má podle všeho rozhodnout nikoli o zákonnosti policejního rozhodnutí ze dne 11. září 2023, na základě kterého byl dotčený státní příslušník třetí země zajištěn potřetí, ale spíše o zákonnosti trvání jeho zajištění nad rámec maximální šestiměsíční doby stanovené v čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115. Kasační opravný prostředek podaný k předkládajícímu soudu směřuje proti rozhodnutí Itä-Suomen hovioikeus (Odvolací soud pro východní Finsko, Finsko), kterým bylo zamítnuto odvolání podané dotčeným státním příslušníkem třetí země proti rozsudku Etelä-Karjalan käräjäoikeus (soud prvního stupně pro Jižní Karélii, Finsko) ze dne 7. prosince 2023, který mimo jiné rozhodl, že pouhá skutečnost, že se jednání konalo z moci úřední až poté, co celková doba zajištění (potenciálně) přesáhla dobu šesti měsíců, nepostačuje k odůvodnění jeho propuštění.
(
4
) – Peers, S. uvádí, že směrnice 2008/115 byla sice původně zamýšlena jako přísný nástroj pro zajišťování a vyhošťování neoprávněně pobývajících migrantů, nicméně prostřednictvím judikatury Soudního dvora se vyvinula tak, že odráží vyváženější přístup (viz Peers, S., Irregular migrants: Can humane treatment be balanced against efficient removal?, European Journal of Migration and Law, Vol. 17, č. 4, 2015, s. 289 až 304).
(
5
) – Úř. věst. 2013, L 180, s. 31.
(
6
) – C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741 (dále jen „rozsudek Kadzoev“).
(
7
) – Na dotaz Soudního dvora předkládající soud uvádí, že pokud jde o uplatňování § 127 zákona o cizincích ve vztahu ke směrnici 2008/115, není jasné, zda musí být při výpočtu maximální doby zajištění oddělené doby zajištění sčítány, nebo posuzovány samostatně. Vzhledem k neexistenci ustálené vnitrostátní judikatury jsou rozhodnutí o propuštění zajištěných v současné době závislá na způsobu, jakým policie či soudy právní úpravu vyloží v každém jednotlivém případě.
(
8
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 268) (dále jen „rozsudek FMS a další“). Cílem směrnice 2008/115 je tedy zajistit soulad s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), podle níž není zajištění osoby v rámci řízení o vyhoštění nebo vydání podmíněno tím, aby bylo uvedené opatření „nezbytné například k zamezení nebezpečí útěku“ [viz zejména rozsudky ESLP ze dne 15. listopadu 1996, Chahal v. Spojené království (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, body 112 a 113); ze dne 10. července 2014, Rakhimov v. Rusko (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, body 119 a 120); a ze dne 27. listopadu 2014, Khomullo v. Ukrajina (CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, bod 52)].
(
9
) – Rozsudek ze dne 28. dubna 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 40; dále jen „rozsudek El Dridi“).
(
10
) – V tomto smyslu viz rozsudek FMS a další, bod 278.
(
11
) – Viz zejména rozsudek ze dne 5. června 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 58), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že o prodloužení provedeném na základě čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115 musí být rozhodnuto v souladu s vnitrostátním právem a nemůže v žádném případě překročit dalších dvanáct měsíců.
(
12
) – Viz bod 69 uvedeného rozsudku, který odkazuje na body 37, 54 a 61 téhož rozsudku. Viz též část 15.4 příručky Komise k navracení osob [příloha doporučení Komise (EU) 2017/2338 ze dne 16. listopadu 2017 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob; (Úř. věst. 2017, L 339, s. 83)].
(
13
) – Viz mimo jiné rozsudek FMS a další, body 279 a 280, jakož i citovaná judikatura.
(
14
) – Tamtéž, bod 280.
(
15
) – V rozsudku El Dridi, bod 43, Soudní dvůr dodal, že směrnice 2008/115 tedy zamýšlí zohlednit jak judikaturu ESLP, podle které zásada proporcionality vyžaduje, aby zbavení svobody osoby, proti níž je vedeno řízení o vyhoštění či vydání, netrvalo nepřiměřeně dlouhou dobu, to znamená aby nepřekračovalo lhůtu nezbytnou k dosažení sledovaného cíle [viz zejména ESLP, rozsudek Saadi v. Spojené království ze dne 29. ledna 2008 (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, body 72 až 74)], tak osmý pokyn v dokumentu „Dvacet pokynů pro nucené navracení“ přijatém dne 4. května 2005 Výborem ministrů Rady Evropy, na který směrnice 2008/115 odkazuje ve třetím bodě odůvodnění. Podle tohoto pokynu musí každé zbavení svobody předcházející vyhoštění trvat co nejkratší dobu. Pokud jde o komentář k rozsudku El Dridi, viz Raffaelli, R., „Criminalizing irregular immigration and the Returns Directive: An analysis of the El Dridi case“, European Journal of Migration and Law, Vol. 13, č. 4, 2011, s. 467 až 489, a Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe – Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015, s. 57 až 76.
(
16
) – Viz rozsudky ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední), C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 72 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 4. října 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, bod 41 (dále jen „rozsudek Bouskoura“). Vzhledem k tomu, že zajištění představuje závažný zásah do práva státního příslušníka třetí země na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny, je podmíněno dodržováním striktních záruk, včetně předvídatelnosti a ochrany před svévolí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 40).
(
17
) – Rozsudek ze dne 6. října 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Zajištění – Nebezpečí spáchání trestného činu) (C‑241/21, EU:C:2022:753, body 30 až 33, 38 a 40 až 43).
(
18
) – V tomto smyslu viz rozsudek FMS a další, body 268 a 269.
(
19
) – Pokud jde o diskusi týkající se judikatury Soudního dvora ke směrnici 2008/115, viz Molnár, T., „The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the Related CJEU case-law: Approaches worlds apart?“, in Carrera, S. a kol. (eds), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, s. 105 až 124.
(
20
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 38).
(
21
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. března 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 40). Viz též rozsudek ESLP ze dne 19. února 2009, A. a další v. Spojené království (CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, bod 164).
(
22
) – Pojem „reálný předpoklad“ byl vyložen mimo jiné v rozsudku Kadzoev (body 64 až 66), ve kterém Soudní dvůr konstatoval, že reálný předpoklad pro vyhoštění neexistuje, jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím ke stanoveným lhůtám přijat ve třetí zemi. Viz též rozsudek FMS a další, bod 278.
(
23
) – Viz bod 35 výše.
(
24
) – Viz body 37 až 40 výše.
(
25
) – Rozsudek ze dne 10. května 2007, CE:ECHR:2007:0510JUD000019905.
(
26
) – Tamtéž, body 33 a 34.
(
27
) – Viz body 44 až 47 výše.
(
28
) – Viz body 46 a 47 výše.
(
29
) – Viz bod 39 výše.
(
30
) – Viz bod 46 výše.
(
31
) – Viz, mimo jiné, rozsudek Kadzoev, bod 37, a rozsudek ze dne 6. října 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Zajištění – Nebezpečí spáchání trestného činu) (C‑241/21, EU:C:2022:753, body 40 až 42).
(
32
) – Rozsudek ze 17. září 2020, JZ (Trest odnětí svobody v případě zákazu vstupu) (C‑806/18, EU:C:2020:724, body 27 a 29 a citovaná judikatura).
(
33
) – Rozsudek ze dne 6. prosince 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, body 46, 48 a 50).
(
34
) – Rozsudek ze dne 17. září 2020, JZ (Trest odnětí svobody v případě zákazu vstupu) (C‑806/18, EU:C:2020:724, body 27 a 29 a citovaná judikatura).
(
35
) – Tamtéž.
(
36
) – Viz rozsudek Kadzoev, body 63 až 67. V bodě 65 uvedeného rozsudku Soudní dvůr přímo spojuje přiměřenost s reálným předpokladem pro vyhoštění, když konstatuje, že zajištění osoby za účelem vyhoštění nesmí být prodlouženo nad rámec doby nezbytně nutné k zajištění úspěšného vyhoštění. Pokud lze podle všeho říci, že reálný předpoklad pro vyhoštění již neexistuje, přestává být zajištění odůvodněné a dotčená osoba musí být okamžitě propuštěna.
(
37
) – Viz čl. 15 odst. 1 a 4 směrnice 2008/115.
(
38
) – Viz čl. 8 odst. 4 směrnice 2008/115, podle kterého „[j]estliže členské státy použijí při uskutečňování vyhoštění státního příslušníka třetí země, který při něm klade odpor, jako krajní možnost donucovací opatření, musí být tato opatření přiměřená a použití síly nesmí překročit únosnou míru. Provádějí se na základě vnitrostátních právních předpisů v souladu se základními právy a je při nich náležitě respektována důstojnost a tělesná integrita dotčeného státního příslušníka třetí země“. Viz též Peers, S., poznámka pod čarou 4, op. cit., s. 289 až 304.
(
39
) – Majcher, I. a Strik, T., „Legislating without evidence: The recast of the EU Return Directive“. European Journal of Migration and Law, Vol. 23, č. 2, 2021, s. 103 až 126.
(
40
) – Tamtéž.
(
41
) – Bod 45. Viz též rozsudek Bouskoura, bod 46.
(
42
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. L 180, s. 96). Směrnice 2013/33 nahradila směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (Úř. věst. 2003, l 31, s. 18).
(
43
) – Z bodu 22 předkládacího rozhodnutí vyplývá, že ustanovení o maximální šestiměsíční době zajištění stanovené v § 127 odst. 1 zákona o cizincích, který odpovídá čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115, se použije na jakékoli zajištění cizince, a to bez ohledu na to, zda je právní základ pro zajištění založen na unijním, nebo vnitrostátním právu. Bod 23 předkládacího rozhodnutí uvádí, že „[ze] e spisu jasně plyne, že zajištění [dotčeného státního příslušníka třetí země] bylo po celou dobu nebo téměř po celou dobu, a to alespoň v převažující části, založeno na [režimu směrnice 2008/115]“.
(
44
) – Zajištění za účelem vyhoštění podle směrnice 2008/115 a zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu podléhají odlišným právním režimům. Viz bod 60 výše.
(
45
) – Pokud jde o rozdíl mezi režimy zajištění podle směrnice 2008/115 a podle nařízení Dublin III, viz rozsudek Bouskoura, body 46 až 50.
(
46
) – C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858 (body 83, 84, 88 a 92).
(
47
) – Z ustálené judikatury Soudního dvora, zejména z rozsudků ze dne 10. září 2013, G. a R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533) a ze dne 5. června 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), vyplývá, že soudní přezkum požadovaný čl. 15 odst. 3 druhou větou směrnice 2008/115 musí být proveden z moci úřední, aniž musí zajištěný podat v tomto smyslu žádost. Tento výklad zajišťuje účinnou ochranu základního práva na svobodu a bezpečnost zakotveného v článku 6 Listiny.
(
48
) – Viz rozsudky ze dne 5. června 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 44) a ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 59).
(
49
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, bod 59 a citovaná judikatura).
(
50
) – Viz poznámka pod čarou 17 výše.
(
51
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. června 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 44), ve kterém Soudní dvůr v podstatě konstatoval, že každé prodloužení zajištění na základě čl. 15 odst. 6 vyžaduje nové individualizované posouzení a nemůže být automatické (body 44 až 46). Navíc musí soud provádějící přezkum posoudit podmínky odůvodňující prodloužení a nesmí vycházet pouze ze závěrů správního orgánu (bod 60).
(
52
) – Soudní dvůr rozhodl, že by bylo v rozporu s podstatou práva na účinnou soudní ochranu zaručeného v článku 47 Listiny, kdyby žádný soud nemohl zkoumat, zda je rozhodnutí nařizující zajištění podle směrnice 2008/115 v souladu s právy a svobodami zaručenými unijním právem státním příslušníkům třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na území členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek FMS a další, bod 290).
(
53
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 83 a citovaná judikatura).
(
54
) – Viz čl. 15 odst. 2 směrnice 2008/115, který výslovně vyžaduje, aby zajištění podléhalo soudnímu přezkumu „co nejdříve po začátku zajištění“ a aby prodloužení byla přezkoumávána soudním orgánem. Ze systematického odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že vzhledem k tomu, že zajištění musí být nezbytné, přiměřené a časově omezené, musí přezkum trvajícího zajištění podle čl. 15 odst. 3 druhé věty uvedené směrnice podléhat stejným soudním zárukám jako počáteční zajištění, včetně rychlosti.
(
55
) – Rozsudek ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 83).
(
56
) – Tento výklad má rovněž oporu v čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115, který stanoví, že zajištění musí skončit bezodkladně, jakmile již nejsou splněny podmínky stanovené v čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/115. S uvedeným ustanovením by bylo neslučitelné, kdyby bylo prodloužení ukládáno automaticky nebo opožděně.
(
57
) – Viz rozsudek ze dne 8. května 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, bod 41).
(
58
) – Viz rozsudek FMS a další, bod 276.
(
59
) – V tomto smyslu viz rozsudek FMS a další, bod 288 a citovaná judikatura.
(
60
) – Tamtéž, bod 289.
(
61
) – Rozsudek ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid a X (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 83).
(
62
) – Tamtéž, body 81 a 83.
(
63
) – V tomto smyslu viz rozsudek FMS a další, bod 292.
(
64
) – Tamtéž, bod 293 s odkazem na rozsudek ze dne 5. června 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 62). Viz též rozsudek ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 79), a rozsudek Bouskoura, bod 44.
(
65
) – Viz rozsudek FMS a další, bod 294.
(
66
) – Tamtéž, bod 278.
(
67
) – Viz rozsudek Bouskoura, body 58 až 61.
(
68
) – Tamtéž.