Foreløbig udgave
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
20. marts 2025 (*)
» Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2014/23/EU – koncessioner på aktiviteter i form af forvaltning af spil og indsamling af indsatser – artikel 43 – ændring foretaget af en koncession, der stadig er i kraft – national lovgivning, der fastsætter koncessionshavernes betaling af en månedlig afgift for forlængelse af koncessionernes gyldighedsperiode – forenelighed – artikel 5 – forpligtelse for medlemsstaterne til at give den ordregivende myndighed beføjelse til efter anmodning fra en koncessionshaver at indlede en procedure med henblik på at ændre driftsvilkårene for en koncession, når omstændigheder, som er uforudsigelige og ikke kan tilregnes parterne, har væsentlig indflydelse på dennes driftsrisiko – foreligger ikke «
I de forenede sager C-728/22 – C-730/22,
angående tre anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelser af 21. november 2022, indgået til Domstolen den 24. november 2022, i sagerne
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (sag C-728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (sag C-729/22)
Coral Srl (sag C-730/22)
mod
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
procesdeltagere:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, I. Jarukaitis, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne D. Gratsias og E. Regan (refererende dommer),
generaladvokat: L. Medina
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. april 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–        Play Game Srl ved avvocati L. Porfiri og A. Vergerio Di Cesana,
–        Ascob e.a. ved avvocati L. Giacobbe og M. Tariciotti,
–        Coral Srl ved avvocato A. Dagnino,
–        den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato A. Collabolletta, S. Fiorentino, P.G. Marrone og F. Subrani,
–        Europa-Kommissionen ved L. Armati, G. Gattinara og G. Wils, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. juli 2024,
afsagt følgende
Dom
1        Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører hovedsageligt fortolkningen af Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1), samt af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
2        Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem to erhvervssammenslutninger, der driver bingospillevirksomhed i Italien, og virksomheder inden for denne sektor, nemlig Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (sag C-728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (sag C-729/22) og Coral Srl (sag C-730/22), mod Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) og Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (told- og monopolmyndigheden, Italien) (herefter »ADM«) vedrørende gyldigheden af ordningen om såkaldt »teknisk forlængelse« (herefter »den tekniske forlængelsesordning«), hvorved den italienske regering forlængede gyldighedsperioden for visse koncessioner, og til gengæld bl.a. fastsatte for det første en forpligtelse for de pågældende koncessionshavere til at betale en månedlig afgift, hvis størrelse efterfølgende blev forhøjet, for det andet et forbud mod overdragelse af deres lokaler og for det tredje en forpligtelse til at acceptere disse forlængelser for at få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner.
Retsforskrifter
EU-retten
3        Følgende fremgår af 52., 75._76. og 87. betragtning til direktiv 2014/23:
»(52)      For at undgå markedsafskærmning og konkurrencebegrænsning bør koncessionens varighed begrænses. Desuden vil koncessioner af meget lang varighed kunne føre til en afskærmning af markedet og kan dermed hindre den frie bevægelighed for tjenesteydelser og den frie etableringsret. En sådan varighed kan dog være berettiget, hvis den er nødvendig for at give koncessionshaveren mulighed for at tjene de planlagte investeringer til gennemførelse af koncessionen ind igen samt for at opnå et afkast af den investerede kapital. For koncessioner af en varighed på mere end fem år bør varigheden derfor begrænses til den periode, der anslås at være nødvendig, for at koncessionshaveren kan tjene de foretagne investeringer i driften af bygge- og anlægsarbejderne eller tjenesteydelserne ind igen sammen med et afkast af den investerede kapital under normale driftsbetingelser, idet der tages hensyn til specifikke kontraktuelle mål, som koncessionshaveren har fastlagt for at opfylde kravene om f.eks. pris og kvalitet for samtlige brugere. [...]
[...]
(75)      Koncessionskontrakter indebærer typisk langsigtede og komplekse tekniske og finansielle ordninger, der ofte er genstand for skiftende omstændigheder. Det er derfor nødvendigt at præcisere de vilkår, hvorunder ændringer af en koncession, der stadig er i kraft, kræver en ny koncessionstildelingsprocedure under hensyntagen til Den Europæiske Unions Domstols relevante retspraksis. En ny koncessionsprocedure er nødvendig, hvis der foretages væsentlige ændringer i den oprindelige koncession, især med hensyn til anvendelsesområdet og indholdet i parternes gensidige rettigheder og pligter, herunder fordelingen af intellektuelle ejendomsrettigheder. Sådanne ændringer viser parternes hensigt om at genforhandle vigtige betingelser eller vilkår i den pågældende koncession. Dette er især tilfældet, når de ændrede vilkår ville have haft indvirkning på resultatet af proceduren, hvis de havde været del af den oprindelige procedure. Ændringer af koncessionen, der medfører en mindre ændring af kontraktens værdi op til et vist værdiniveau, bør altid være mulige, uden at det er nødvendigt at gennemføre en ny koncessionsprocedure. [...]
(76)      De ordregivende myndigheder og ordregivende enheder kan komme ud for eksterne omstændigheder, som de ikke kunne forudse ved tildelingen af koncessionen, navnlig når gennemførelsen af koncessionen dækker en lang periode. I disse tilfælde er det nødvendigt med en vis grad af fleksibilitet, så kontrakten kan tilpasses disse omstændigheder uden en ny tildelingsprocedure. Begrebet uforudsigelige omstændigheder henviser til omstændigheder, der ikke kunne forudsiges trods rimeligt omhyggelige forberedelser ved den ordregivende myndigheds eller ordregivendes enheds oprindelige tildeling under hensyntagen til de tilgængelige midler, det specifikke projekts art og kendetegn, god praksis på det pågældende område og nødvendigheden af at sikre et relevant forhold mellem de ressourcer, der anvendes til at forberede tildelingen, og dens forudsigelige værdi. Dette er imidlertid ikke tilfældet, hvis en ændring medfører, at arten af den samlede koncession forandres, f.eks. ved at erstatte de bygge- og anlægsarbejder, der skal udføres, eller de tjenesteydelser, der skal leveres, med noget andet eller ved grundlæggende at ændre koncessionstypen, da der i en sådan situation må forudsættes en hypotetisk påvirkning af resultatet. [...]
[...]
(87)      Målet for dette direktiv, nemlig samordningen af de nødvendige love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne for visse procedurer for koncessioner kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan på grund af dets omfang og virkninger bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 [TEU]. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.«
4        Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« foreskriver i stk. 1:
»I dette direktiv fastsættes reglerne for ordregivende myndigheders og ordregivende enheders udbudsprocedurer gennem en koncession, hvis værdi anslås ikke at være mindre end tærsklerne fastsat i artikel 8.«
5        Nævnte direktivs artikel 5 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
1)      »koncessioner« koncessioner på bygge- og anlægsarbejder eller på tjenesteydelser som defineret i litra a) og b):
[...]
b)      »koncession på tjenesteydelser«: en gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser, som ikke omfatter de i litra a) omhandlede bygge- og anlægsarbejder, til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris.
Tildeling af en koncession på bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser indebærer, at der overføres en driftsrisiko til koncessionshaver ved udnyttelsen af disse bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, som omfatter en efterspørgsels- eller en udbudsrisiko eller begge dele. Koncessionshaveren anses for at påtage sig driftsrisikoen, hvis han under normale driftsbetingelser ikke er garanteret at tjene de foretagne investeringer og de afholdte omkostninger i forbindelse med driften af de bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, der er genstand for koncessionen, ind igen. Den del af risikoen, der overføres til koncessionshaveren, indebærer en reel eksponering for markedets omskiftelighed således, at ethvert potentielt anslået tab, som koncessionshaveren måtte lide, ikke blot er rent nominelt eller ubetydeligt.«
6        Artikel 8 i direktiv 2014/23 foreskriver i medfør af sin ordlyd tærskler og metoder til beregning af den anslåede koncessionsværdi. Nærmere bestemt fastslås det i denne bestemmelses stk. 2, første afsnit, at »[v]ærdien af en koncession er koncessionshaverens samlede omsætning i kontraktens løbetid, eksklusive moms, som anslået af den ordregivende myndighed eller den ordregivende enhed, som vederlag for bygge- og anlægsarbejder og tjenesteydelser, herunder varer, der skal leveres i forbindelse med udførelsen af koncessionen.«
7        Direktivets artikel 18 med overskriften »Koncessionens varighed« fastsætter:
»1.      Koncessioner har en begrænset varighed. Denne varighed vurderes af den ordregivende myndighed eller den ordregivende enhed ud fra de bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, som skal udføres.
2.      For koncessioner, der varer mere end fem år, må koncessionens maksimale varighed ikke overstige den tid, der anslås at være nødvendig, for at koncessionshaveren kan tjene de foretagne investeringer i driften af bygge- og anlægsarbejderne eller tjenesteydelserne ind igen sammen med et afkast på den investerede kapital, idet der tages hensyn til, hvilke investeringer der kræves for at opnå de specifikke kontraktuelle mål.
[...]«
8        Nævnte direktivs artikel 43 med overskriften »Ændring af kontrakter i deres løbetid« foreskriver:
»1.      Koncessioner kan ændres uden en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv i følgende tilfælde:
a)      hvis ændringerne, uanset deres pengemæssige værdi, er forudset i de oprindelige koncessionsdokumenter i klare, præcise og entydige revisionsklausuler, hvilket kan omfatte klausuler om revision af værdiansættelsen, eller revisionsmuligheder. I disse klausuler fastsættes omfanget og arten af eventuelle ændringer eller ændringsmuligheder samt betingelserne for deres anvendelse. De omfatter ikke ændringer eller muligheder, der kan ændre koncessionens overordnede karakter
b)      for supplerende bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser fra den oprindelige koncessionshaver, som er blevet nødvendige, og som ikke var omfattet af den oprindelige koncession, såfremt en ændring af koncessionshaveren:
i)      ikke er mulig af økonomiske eller tekniske årsager såsom krav om indbyrdes ombyttelighed eller interoperabilitet med eksisterende udstyr, tjenesteydelser eller installationer, der blev indkøbt i forbindelse med den oprindelige koncession, og
ii)      ville forårsage betydelige problemer eller en væsentlig forøgelse af den ordregivende myndigheds eller den ordregivende enheds omkostninger.
For koncessioner, der tildeles af en ordregivende myndighed med henblik på at udføre en aktivitet, som ikke er omhandlet i bilag II, må en eventuel værdistigning dog ikke overstige 50% af værdien af den oprindelige koncession. Såfremt der foretages flere successive ændringer, gælder denne begrænsning for værdien af hver af ændringerne. Sådanne successive ændringer må ikke have til formål at omgå dette direktiv.
c)      når alle de følgende betingelser er opfyldt:
i)      Behovet for ændring er affødt af omstændigheder, som ikke kunne forudses af en påpasselig ordregivende myndighed eller ordregivende enhed.
ii)      Ændringen berører ikke den overordnede koncessions karakter.
iii)      For koncessioner, der tildeles af en ordregivende myndighed med henblik på at udføre en aktivitet, som ikke er opført i bilag II, er en eventuel værdistigning ikke større end 50% af værdien af den oprindelige koncession. Såfremt der foretages flere successive ændringer, gælder denne begrænsning for værdien af hver af ændringerne. Sådanne successive ændringer må ikke have til formål at omgå dette direktiv
d)      såfremt en ny koncessionshaver erstatter den, som den ordregivende myndighed eller ordregivende enhed oprindelig havde tildelt koncessionen som følge af enten:
i)      en utvetydig revisionsklausul eller -mulighed i overensstemmelse med litra a)
ii)      en universel eller delvis erstatning af den oprindelige koncessionshaver med en anden økonomisk aktør, der opfylder de kriterier for kvalitativ udvælgelse, der var gældende for den oprindelige koncessionshaver, efter omstrukturering af virksomheden, herunder overtagelser, fusioner, erhvervelser eller insolvens, såfremt dette ikke medfører andre væsentlige ændringer af kontrakten og ikke har til formål at omgå anvendelsen af dette direktiv eller
iii)      at den ordregivende myndighed eller ordregivende enhed selv påtager sig hovedkoncessionshaverens forpligtelser over for underentreprenørerne, når denne mulighed gives i den nationale lovgivning
e)      såfremt ændringerne uanset deres værdi ikke er væsentlige som defineret i stk. 4.
Ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder, der har ændret en koncession i de i nærværende stykkes litra b) og c) nævnte tilfælde, offentliggør en bekendtgørelse herom i Den Europæiske Unions Tidende. Disse bekendtgørelser skal indeholde de i bilag XI anførte oplysninger og offentliggøres i henhold til artikel 33.
2.      Desuden kan koncessionerne, uden at det er nødvendigt at kontrollere, om betingelserne i stk. 4, litra a)-d), er opfyldt, også ændres uden en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv, når værdien af ændringen er lavere end følgende værdier:
i)      tærsklen i artikel 8 og
ii)      10% af værdien af den oprindelige koncession.
Ændringen berører dog ikke den overordnede koncessions karakter. Hvis der foretages flere på hinanden følgende ændringer, vurderes værdien ud fra den samlede nettoværdi af de på hinanden følgende ændringer.
3.      Med henblik på beregningen af den værdi, som er omhandlet i stk. 2 og stk. 1, litra b) og c), skal den ajourførte værdi være referenceværdien, når koncessionen omfatter en indeksklausul. Hvis koncessionen ikke omfatter en indeksklausul, beregnes den ajourførte værdi under hensyntagen til den gennemsnitlige inflation i den ordregivende myndigheds eller den ordregivende enheds medlemsstat.
4.      En ændring af en koncession i dens løbetid anses for at være væsentlig i medfør af stk. 1, litra e), hvis ændringen bevirker, at koncessionens karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige koncession. Med forbehold af stk. 1 og 2 anses ændringen for at være væsentlig, såfremt en eller flere af følgende betingelser er opfyldt:
a)      Der indføres med ændringen betingelser, som, hvis de havde været med i den oprindelige koncessionstildelingsprocedure, ville have givet mulighed for at give andre ansøgere end de oprindeligt udvalgte adgang eller for at acceptere et andet tilbud end det oprindeligt accepterede, eller som ville have tiltrukket yderligere deltagere i koncessionstildelingsproceduren.
b)      Ændringen ændrer koncessionens økonomiske balance til koncessionshaverens fordel på en måde, som den oprindelige koncession ikke gav mulighed for.
c)      Ændringen medfører en betydelig udvidelse af koncessionens anvendelsesområde.
d)      Såfremt en ny koncessionshaver erstatter den, som den ordregivende myndighed eller ordregivende enhed oprindelig havde tildelt koncessionen, i andre tilfælde end dem, der er nævnt i stk. 1, litra d).
5.      En ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med dette direktiv er nødvendig for andre ændringer af bestemmelserne i en koncession i løbet af dennes løbetid end dem, der er anført i stk. 1 og 2.«
9        Samme direktivs artikel 51 med overskriften »Gennemførelse« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 18. april 2016. De tilsender straks [Europa-]Kommissionen disse love og bestemmelser.«
10      Artikel 54 i direktiv 2014/23 med overskriften »Ikrafttræden« foreskriver:
»Dette direktiv træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Dette direktiv finder ikke anvendelse på tildelingen af koncessioner, der er sendt i udbud eller tildelt før den 17. april 2014.«
Italiensk ret
11      Bingospil var oprindeligt reguleret i Italien ved decreto n. 29
– Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco »Bingo« ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (dekret nr. 29 om fastsættelse af reglerne for afholdelse af bingospil som omhandlet i artikel 16, stk. 1, i lov nr. 133 af 13.5.1999) af 31. januar 2000 (GURI nr. 43 af 22.2.2000), som gav økonomi- og finansministeren beføjelse til at fastsætte spilleregler og ‑tid, betaling af vederlag, gebyrer og indtægter af enhver art, herunder dem, der skulle tildeles arrangørerne af konkurrencer.
12      I praksis foreskrev de koncessioner, der blev tildelt efter den udvælgelsesprocedure, der blev gennemført efter vedtagelsen af dette dekret, ikke betaling af en månedlig afgift. Derimod blev der opkrævet en afgift på solgte lodsedler.
13      Varigheden af disse koncessioner blev fastsat til seks år, idet de kun kunne fornyes en enkelt gang i overensstemmelse med bestemmelserne i nævnte dekrets artikel 2, stk. 1, litra e).
14      I 2013, hvor de første efter samme dekret tildelte koncessioner udløb, blev spørgsmålet om, hvorvidt metoden for tildeling af koncessioner var forenelig med EU-retten, rejst, idet sidstnævnte kræver offentliggørelse af et udbud, hvori alle kvalificerede virksomheder kan deltage på lige fod. Ifølge den italienske lovgiver indebar denne tilpasning til EU-retten af den metode for tildeling af koncessioner, der er fastsat i den nationale lovgivning, imidlertid en »tendens til tidsmæssig tilpasning« af starttidspunktet for samtlige koncessioner i den pågældende sektor.
15      Det blev derfor besluttet at indføre en teknisk forlængelsesordning for koncessioner, der var udløbet, hvilken gjorde det muligt for koncessionshavere midlertidigt at fortsætte med at udøve deres aktiviteter, således at der, når alle koncessioner var udløbet, kunne iværksættes tildelingsprocedurer for alle disse koncessioner på samme tidspunkt.
16      Artikel 1, stk. 636 og 637, i legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (lov nr. 147 om bestemmelser vedrørende statens årlige og flerårige budget (stabilitetsloven af 2014)) af 27. december 2013 (GURI nr. 302 af 27.12.2013, almindeligt tillæg nr. 87 (herefter »lov nr. 147/2013«) bestemmer:
»636      For at forene det [EU-retlige] princip, hvorefter offentlige koncessioner efter deres udløb skal tildeles eller gentildeles efter konkurrenceprægede udvælgelsesprocedurer, med behovet for på området for spillekoncessioner vedrørende den fortsatte indsamling af bingospilleindsatser at videreføre tendensen med den tidsmæssige tilpasning af disse koncessioner, for så vidt angår koncessioner, der udløb i 2013 og 2014, foretager [ADM] i 2014 en fornyet tildeling af disse koncessioner efter følgende vejledende principper:
a)      [D]er indføres et princip om erlæggelse af vederlag for koncessioner til indsamling af bingospilleindsatser og fastsættes en minimumstærskel for modydelsen for tildeling af hver koncession på 200 000 EUR.
b)      [K]oncessionernes varighed er på seks år.
c)      [E]n ophørende koncessionshaver, som ligeledes agter at deltage i udbuddet med henblik på gentildeling af koncessionen, betaler et beløb på 2 800 EUR for hver måned eller del af en måned, der overstiger 15
dage, og et beløb på 1 400 EUR for hver del af en måned på under 15
dage, for hver måned eller del af en måned, i løbet af hvilken det udløbne koncessionsforhold forlænges, og under alle omstændigheder indtil datoen for tildeling af den nye gentildelte koncession.
d)      Det i litra a) omhandlede beløb betales i to lige store dele, den første på datoen for indgivelse af ansøgningen om deltagelse i udbudsproceduren med henblik på gentildeling af koncessionen og den anden på datoen for tildelingen af den nye koncession efter afslutningen af udvælgelsesproceduren for de konkurrerende tilbudsgivere.
e)      I det samlede årlige beløb fastsættes et beløb på 300 000 EUR for den bank- eller forsikringsgaranti, som koncessionshaveren skal betale i hele koncessionens varighed, med henblik på at beskytte den offentlige forvaltning i forbindelse med opretholdelsen af subjektive og objektive krav, serviceniveauet og opfyldelsen af de aftalte kontraktlige forpligtelser.
637.      I [ADM’s] administrative dekret, der skal vedtages inden udgangen af maj 2014, fastsættes alle de gennemførelsesbestemmelser, der er nødvendige for at sikre, at der hvert andet år, under overholdelse af de vejledende principper i stk. 636, iværksættes udbudsprocedurer med henblik på gentildeling af eksisterende koncessioner til indsamling af bingospilleindsatser, hvoraf den sidste skal udløbe i 2020.«
17      Ifølge den forelæggende ret blev der ved den tekniske forlængelsesordning ligeledes indført et forbud mod at deltage i et udbud med henblik på gentildeling af den pågældende koncession for indehavere af udløbne koncessioner, der ikke ønsker at deltage i denne ordning ved at bære den hertil knyttede
afgift.
18      Den tekniske forlængelsesordning blev første gang ændret i 2015 ved artikel 1, stk. 934, i legge n. 208. – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (lov nr. 208 om bestemmelser vedrørende statens årlige og flerårige budget (lov af 2016 om stabilitet)) af 28. december 2015 (GURI nr. 302 af 30.12.2015, almindeligt tillæg nr. 70), bl.a. med den virkning, at den tekniske forlængelsesordning blev udvidet til at omfatte koncessioner, der udløb i 2015 og 2016, at fristen for tildeling af de pågældende koncessioner blev forlænget fra den 31. december 2014 til den 31. december 2016 og følgelig, at varigheden af disse koncessioner blev forlænget, at forhøje den månedlige afgift, som skulle betales af de operatører, der udøvede virksomhed under denne ordning, fra 2 800 EUR til 5 000 EUR for hver måned eller del af en måned, der overstiger 15
dage, og fra 1 400 til 2 500 EUR for hver del af en måned på under 15
dage, samt at forbyde overdragelse af lokaler i hele den tekniske forlængelses varighed.
19      Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lovdekret nr. 50 om lov om offentlige kontrakter) af 18. april 2016 (GURI nr. 91 af 19.4.2016) gennemførte direktiv 2014/23 i den italienske retsorden.
20      Artikel 1, stk. 636 og 637, i lov nr. 147/2013 blev på ny ændret i 2017 ved legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (lov nr. 205 om statsbudgettet for regnskabsåret 2018 og det flerårige budget for den treårige periode 2018-2020) af 27. december 2017 (GURI nr. 302 af 29.12.2017, almindeligt tillæg nr. 62) (herefter »lov nr. 205/2017«) med den virkning, at den nævnte ordning blev udvidet til at omfatte koncessioner, der udløb i 2017 og 2018, at den frist, der var fastsat for indledningen af udbudsprocedurer med henblik på deres nye tildeling, blev udskudt fra den 31. december 2016 til den 30. september 2018, og at den månedlige afgift, der skulle betales i henhold til samme ordning, forhøjedes fra 5 000 EUR til 7 500 EUR for hver måned eller del af en måned, der overstiger 15
dage, og fra 2 500 til 3 500 EUR for hver del af en måned på under 15
dage.
21      Artikel 1, stk. 636-638, i lov nr. 147/2013 blev efterfølgende ændret i 2018, 2019 og 2020 med den virkning, at anvendelsen af den tekniske forlængelsesordning hver gang blev forlænget for koncessioner, der ikke var udløbet. Navnlig fastsatte legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023 (lov nr. 178 om statsbudgettet for regnskabsåret 2021 og det flerårige budget for perioden 2021-2023) af 30. december 2020 (GURI nr. 322 af 30.12.2020, almindeligt tillæg nr. 46) datoen for udløbet af fristen for at iværksætte udbuddet vedrørende tildeling af koncessioner til den 31. marts 2023, dvs. efter udløbet af den sidste bingo-koncession.
22      Efter de faktiske omstændigheder i hovedsagerne blev denne artikel 1 endnu en gang ændret i 2022 med henblik på ikke alene at forlænge anvendelsen af den tekniske forlængelsesordning indtil den 31. december 2024, men ligeledes at forhøje den månedlige afgift for hver måned eller del af en måned, der overstiger 15
dage, idet denne blev fastsat til 8 625 EUR.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sagerne C-728/22 og C-729/22
23      Søgsmålene i hovedsagerne er anlagt af to erhvervssammenslutninger, der driver bingospillevirksomhed, og af virksomheder inden for denne branche.
24      Idet sagsøgerne i hovedsagerne stod over for økonomiske vanskeligheder som følge af såvel virkningerne af covid-19-pandemien som anvendelsen af den nationale lovgivning, der i det væsentlige gjorde koncessionerne betalingspligtige, fremsatte de over for ADM anmodninger om bl.a. øjeblikkelig suspension af den månedlige afgift, der skulle betales i henhold til den tekniske forlængelsesordning, således som denne afgift med hensyn til dens størrelse var blevet fastsat ved lov nr. 205/2017, indtil genoprettelsen af den økonomiske og finansielle balance i disse koncessioner, der bestod før pandemien, og, for nogles vedkommende, subsidiært, om ændring af denne afgift, således at der blev taget hensyn til hver enkelt koncessionshavers reelle betalingsevne.
25      Den 9. juli og den 18. november 2020 i henholdsvis sag C-729/22 og sag C-728/22 afviste ADM disse anmodninger, bl.a. med den begrundelse, at ADM ikke ved en administrativ foranstaltning kunne ændre størrelsen af denne afgift, eftersom den var fastsat i den nationale lovgivning.
26      Sagsøgerne i hovedsagerne anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) til prøvelse af afslaget på de nævnte anmodninger. Disse søgsmål blev forkastet som ugrundede, henset til dom nr. 49/2021 afsagt af Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien), som afviste den samme tvivl som i de foreliggende sager for så vidt angik den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivnings forenelighed med Costituzione della Repubblica Italiana (Den Italienske Republiks forfatning).
27      Sagsøgerne i hovedsagerne har iværksat appel til prøvelse af disse to domme ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret, idet de bl.a. har gjort gældende, at den omstændighed, at den månedlige afgift, der skal betales i henhold til den tekniske forlængelsesordning, er fastsat i national lovgivning, ikke kan begrunde, at ADM fratages enhver skønsbeføjelse i forhold til at vedtage forvaltningsakter med henblik på at afbalancere de økonomisk-finansielle vilkår for udnyttelsen af koncessionerne, når disse vilkår påvirkes af uforudseelige begivenheder. I modsat fald ville de retsforhold, der følger af koncessioner til udøvelse af aktiviteter i form af forvaltning af spil og indsamling af indsatser, uretmæssigt blive behandlet mindre gunstigt end de retsforhold, der udelukkende er reguleret ved kontrakt. Desuden er den manglende mulighed for at genforhandle den økonomiske balance i en koncession i strid med EU-retten, eftersom det – selv om tildelingen af en koncession i sagens natur medfører en overførsel af driftsrisikoen til koncessionshaveren – ikke desto mindre forholder sig således, at EU-retten i tilfælde af ekstraordinære driftsbetingelser kræver, at koncessionsforholdet kan ændres, mens kontrakten løber.
28      Den forelæggende ret har indledningsvis påpeget, at sagsøgerne i hovedsagerne har fremlagt beviser, der gør det muligt at fastslå, at betingelserne for udnyttelse af koncessionerne, og navnlig holdbarheden af deres driftsomkostninger, blev alvorligt forringet af uventede og uforudsigelige begivenheder, bl.a. efter covid-19-pandemien, mens Corte costituzionale (forfatningsdomstol) i dom nr. 49/2021 tog stilling til situationer, der lå forud for den sundhedskrise, som pandemien udløste.
29      Dernæst har den forelæggende ret udtrykt tvivl om, hvorvidt dels anvendelsen af den nationale lovgivning til at ændre visse elementer i koncessionskontrakterne, når anvendelsen af et sådant instrument fratager ADM enhver beføjelse til at ændre de pågældende koncessioner i tilfælde af, at der indtræffer uventede
og uforudsigelige begivenheder, som parterne ikke har indflydelse på, og som i væsentlig grad påvirker de normale driftsrisici for disse, dels de forskellige lovgivninger, der således er vedtaget med henblik på at ændre disse koncessioner, når disse fastsætter en forlængelse af de nævnte koncessioner, samtidig med at denne forlængelse – samt muligheden for at deltage i fremtidige udbud – gøres betinget af betaling af en månedlig afgift, og de således kan ændre den overordnede balance i hver koncession, er forenelige med EU-retten.
30      Endelig har den forelæggende ret gjort gældende, at selv hvis det antages, at indførelsen af den tekniske forlængelsesordning er begrundet i behovet for at tilpasse udløbsdatoerne for de i hovedsagerne omhandlede koncessioner med henblik på at iværksætte nye tildelingsprocedurer, forekommer en sådan ordning at være i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, eftersom den rejser tvivl om dens reelle nødvendighed, dens hensigtsmæssighed og dens forholdsmæssighed i forhold til dette formål.
31      På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i sag C-728/22 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal [direktiv 2014/23] og de almindelige principper, der kan udledes af traktaten, og navnlig af artikel 15, 16, 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [herefter »chartret«], artikel 3 [TEU] samt artikel 8 [TEUF], 49 [TEUF], 56 [TEUF], 12 [TEUF], 145 [TEUF] og 151 [TEUF], fortolkes således, at de finder anvendelse på koncessioner til drift af bingo, som blev tildelt efter en udvælgelsesprocedure i 2000 og efterfølgende udløb, men som senere er blevet forlænget gentagne gange ved lovbestemmelser, der er trådt i kraft efter direktivets ikrafttrædelse og efter udløbet af fristen for dets gennemførelse?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er [direktiv 2014/23] da til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter den offentlige myndighed efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, fratages skønsbeføjelsen til, på anmodning af de pågældende erhvervsdrivende, at indlede en administrativ procedure med det formål at ændre koncessioners driftsbetingelser – med eller uden afholdelse af en ny tildelingsprocedure afhængigt af, om genforhandlingen af kontraktens balance [kategoriseres] som en væsentlig ændring eller ej – så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
3)      Er [direktiv 89/665], som ændret ved [direktiv 2014/23], til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter lovgiver eller den offentlige myndighed kan bestemme, at deltagelsen i udbudsproceduren for gentildeling af koncessioner vedrørende spil er betinget af, at koncessionshaveren tiltræder ordningen om teknisk forlængelse, selv hvis muligheden for at genforhandle koncessionens driftsbetingelser med henblik på at genoprette deres balance efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, er udelukket, så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
4)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning under alle omstændigheder til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter den offentlige myndighed efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, fratages skønsbeføjelsen til, på anmodning af de pågældende erhvervsdrivende, at indlede en administrativ procedure med det formål at ændre koncessioners driftsbetingelser – med eller uden afholdelse af en ny tildelingsprocedure afhængigt af, om genforhandlingen af kontraktens balance [kategoriseres] som en væsentlig ændring eller ej – så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
5)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter lovgiver eller den offentlige myndighed kan bestemme, at deltagelsen i udbudsproceduren for gentildeling af koncessioner vedrørende spil er betinget af, at koncessionshaveren tiltræder ordningen om teknisk forlængelse, selv hvis muligheden for at genforhandle koncessionens driftsbetingelser med henblik på at genoprette deres balance efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, er udelukket, så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
6)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning mere generelt til hinder for en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, ifølge hvilken erhvervsdrivende, der driver bingohaller, skal betale en byrdefuld månedlig afgift i perioden med teknisk forlængelse, som ikke var fastsat i de oprindelige koncessionsdokumenter, hvis størrelse er identisk for alle kategorier af erhvervsdrivende, og som lovgiver har ændret over tid uden nogen påvist sammenhæng med egenskaberne og udviklingen af det enkelte koncessionsforhold?«
32      I sag C-729/22 har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal [direktiv 2014/23] og de almindelige principper, der kan udledes af [traktaterne], og navnlig af artikel 49 TEUF og 56 TEUF, fortolkes således, at de finder anvendelse på koncessioner til drift af bingo, som blev tildelt efter en udvælgelsesprocedure i 2000 og efterfølgende udløb, men som senere er blevet forlænget gentagne gange ved lovbestemmelser, der er trådt i kraft efter direktivets ikrafttrædelse og efter udløbet af fristen for dets gennemførelse?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er [direktiv 2014/23] da til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter den offentlige myndighed efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, fratages skønsbeføjelsen til, på anmodning af de pågældende erhvervsdrivende, at indlede en administrativ procedure med det formål at ændre koncessioners driftsbetingelser – med eller uden afholdelse af en ny tildelingsprocedure afhængigt af, om genforhandlingen af kontraktens balance [kategoriseres] som en væsentlig ændring eller ej – så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
3)      Er [direktiv 89/665], som ændret ved [direktiv 2014/23], til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter lovgiver eller den offentlige myndighed kan bestemme, at deltagelsen i udbudsproceduren for gentildeling af koncessioner vedrørende spil er betinget af, at koncessionshaveren tiltræder ordningen om teknisk forlængelse, selv hvis muligheden for at genforhandle koncessionens driftsbetingelser med henblik på at genoprette deres balance efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, er udelukket, så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
4)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning under alle omstændigheder til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter den offentlige myndighed efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, fratages skønsbeføjelsen til, på anmodning af de pågældende erhvervsdrivende, at indlede en administrativ procedure med det formål at ændre koncessioners driftsbetingelser – med eller uden afholdelse af en ny tildelingsprocedure afhængigt af, om genforhandlingen af kontraktens balance [kategoriseres] som en væsentlig ændring eller ej – så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
5)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser, eller praksis på grundlag heraf, hvorefter lovgiver eller den offentlige myndighed kan bestemme, at deltagelsen i udbudsproceduren for gentildeling af koncessioner vedrørende spil er betinget af, at koncessionshaveren tiltræder ordningen om teknisk forlængelse, selv hvis muligheden for at genforhandle koncessionens driftsbetingelser med henblik på at genoprette deres balance efter uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan [tilregnes] parterne, og som markant påvirker den normale driftsrisiko, er udelukket, så længe denne unormale driftsrisiko foreligger og i hele den periode, som er nødvendig for eventuelt at genoprette koncessioners oprindelige driftsbetingelser?
6)      Er artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv retsbeskyttelse og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning mere generelt til hinder for en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, ifølge hvilken erhvervsdrivende, der driver bingohaller, skal betale en byrdefuld månedlig afgift i perioden med teknisk forlængelse, som ikke var fastsat i de oprindelige koncessionsdokumenter, hvis størrelse er identisk for alle kategorier af erhvervsdrivende, og som lovgiver har ændret over tid uden nogen påvist sammenhæng med egenskaberne og udviklingen af det enkelte koncessionsforhold?«
Sag C-730/22
33      I sag C-730/22 anlagde Coral, et selskab, som driver bingospillehaller i henhold til en koncession, sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) til prøvelse af en foranstaltning vedtaget i 2018 af ADM i henhold til lov nr. 205/2017, hvorved den månedlige afgift, som koncessionshaverne skulle betale i henhold til den tekniske forlængelsesordning, i afventning af gentildelingen af koncessionerne blev fastsat til 7 500 EUR.
34      Til støtte for søgsmålet gjorde selskabet gældende, at forhøjelsen af denne afgift var urimelig og uberettiget, henset til den omstændighed, at idet den koncession, som selskabet var blevet tildelt, oprindeligt var gratis, var det nævnte gebyr blevet indført ensidigt af den italienske lovgiver og løbende blevet forhøjet. Selskabet kritiserede ligeledes, at der siden 2013 var sket misbrug af den tekniske forlængelsesordning, idet denne angiveligt bl.a. var i strid med princippet om fri konkurrence og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt begrænsede friheden til privat økonomisk initiativ.
35      Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) rejste for Corte costituzionale (forfatningsdomstol) spørgsmål om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning var forenelig med Costituzione della Repubblica Italiana (Den Italienske Republiks forfatning).
36      Corte costituzionale (forfatningsdomstol) fastslog i dom nr. 49/2021, at denne nationale lovgivning var i overensstemmelse med Costituzione della Repubblica Italiana (Den Italienske Republiks forfatning) og chartrets artikel 16, 20 og 21.
37      På baggrund af denne dom frifandt Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ADM i det hele.
38      Coral har herefter iværksat appel til prøvelse af den af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) afsagte dom ved den forelæggende ret, bl.a. med den begrundelse, at den tekniske forlængelsesordning medførte uforholdsmæssigt store ændringer for de igangværende koncessioner, der overskred de grænser, der bl.a. er tilladt i henhold til artikel 43 i direktiv 2014/23.
39      ADM har heroverfor bl.a. gjort gældende, at den tekniske forlængelsesordning har til formål at gøre det muligt for eksisterende koncessionshavere, som alle er underlagt de samme betingelser i forbindelse med den tekniske forlængelse, at deltage i en ny udbudsprocedure, således som det kræves i henhold til EU-retten.
40      I denne sammenhæng har den forelæggende ret anført, at den er i tvivl om, hvorvidt den tekniske forlængelsesordning, der gør denne forlængelse og muligheden for at deltage i et fremtidigt udbud betinget af betaling af en månedlig afgift, uden en konkret vurdering af de økonomiske betingelser for hver enkelt koncession, og idet den potentielt ændrer den overordnede balance i hver enkelt koncession, er forenelig med direktiv 2014/23.
41      I denne henseende har den forelæggende ret gjort gældende, at selv om selve koncessionsbegrebet forudsætter, at der foreligger en driftsrisiko, har den italienske lovgiver i det foreliggende tilfælde væsentligt ændret selve strukturen af driftsomkostningerne i bingo-sektoren ved at indføre en ordning med en månedlig afgift. Denne ændring fandt desuden ikke sted på grundlag af en begivenhed, der var uforudseelig og uafhængig af parternes vilje, men var resultatet af en ensidig beslutning fra denne lovgivers side.
42      Den forelæggende ret har fremhævet, at såfremt Domstolen måtte finde, at direktiv 2014/23 ikke finder anvendelse på sag C-730/22, er den ligeledes i tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forenelig med artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt med visse almindelige EU-retlige principper. Selv hvis det antages, at indførelsen af den tekniske forlængelsesordning er begrundet i nødvendigheden af at tilpasse udløbsdatoerne for de eksisterende koncessioner med henblik på nye tildelinger, efter disses udløb, igennem åbne udbudsprocedurer, forekommer en sådan ordning nemlig at være i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, eftersom den indfører restriktioner for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som rejser tvivl om, hvorvidt de reelt er nødvendige, egnede og forholdsmæssige i forhold til det forfulgte mål.
43      På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er [direktiv 2014/23], såfremt det fastslås, at det finder anvendelse, og under alle omstændigheder de almindelige principper, der kan udledes af artikel 26 TEUF, 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF, som fortolket og anvendt i Domstolens praksis, og navnlig princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet, princippet om fri konkurrence og princippet om
[tjenesteydelsernes og kapitalens frie bevægelighed], til hinder for anvendelsen af nationale bestemmelser, hvorefter den nationale lovgiver eller den offentlige [forvaltning under den såkaldte »tekniske forlængelse«], som er blevet fornyet gentagne gange gennem det seneste årti [inden for spillekoncessionssektoren], ensidigt kan påvirke
igangværende forhold ved at pålægge dels betalingen af koncessionsafgifter, som oprindeligt ikke var fastsat, og efterfølgende gentagne gange at forøge disse afgifter, der altid har været fastsat til et fast beløb for alle koncessionshavere uafhængigt af omsætningen, dels yderligere krav vedrørende koncessionshaveres virksomhed, herunder forbuddet mod overdragelse af spillehallerne, og ved at betinge deltagelsen i den fremtidige udbudsprocedure for gentildeling af koncessioner af, at de erhvervsdrivende tiltræder den nævnte forlængelse?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
44      Domstolen anmodede den forelæggende ret om uddybende oplysninger, som denne besvarede ved tre kendelser af 31. oktober 2023, som blev fremsendt til Domstolen den 16. november 2023. I disse kendelser påpegede den forelæggende ret, at selv om den var i tvivl om, hvorvidt direktiv 2014/23 fandt anvendelse, understøttede visse elementer, som den fandt afgørende, denne anvendelighed, og at det derfor i det væsentlige kun var subsidiært, at den anmodede om en fortolkning af artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF.
45      Blandt disse afgørende elementer har den forelæggende ret bl.a. henvist til den omstændighed dels, at de overdragne udnyttelsesrettigheder ikke udgjorde simple administrative tilladelser eller licenser, men tjenesteydelseskoncessioner som defineret i artikel 5 i direktiv 2014/23, dels at alle de pågældende koncessioner havde genereret en omsætning, der oversteg den tærskel, der er fastsat i dette direktivs artikel 8.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
46      Kommissionen har gjort gældende, at den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning ikke gør det muligt at drage en klar konklusion for så vidt angår de pågældende koncessioners retlige karakter, idet det eneste relevante forhold, der er nævnt i forelæggelsesafgørelserne, er, at disse koncessioner ikke indfører en eneret til fordel for koncessionshaverne. Besvarelsen – navnlig af de to første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 – er imidlertid kun nødvendig, hvis disse rettigheder udgør tjenesteydelseskoncessioner som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2014/23 og ikke blot administrative licenser.
47      I denne henseende bemærkes, at det ifølge fast retspraksis alene er den forelæggende ret, der har kompetence til at fastlægge de faktiske omstændigheder i den sag, der er forelagt den, samt til at fortolke den nationale ret (jf. i denne retning dom af 17.10.2024, NFŠ, C-28/23, EU:C:2024:893, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis). Når de spørgsmål, der forelægges Domstolen, vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 7.2.2023, Confédération paysanne m.fl. (Tilfældig in vitro-mutagenese), C-688/21, EU:C:2023:75, præmis 32).
48      Domstolen kan nemlig kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 7.2.2023, Confédération paysanne m.fl. (Tilfældig in vitro-mutagenese), C-688/21, EU:C:2023:75, præmis 33).
49      Selv om den forelæggende ret i anmodningerne om præjudiciel afgørelse med henblik på at betegne de i hovedsagerne omhandlede udnyttelsesrettigheder har henvist til begrebet »koncession« uden dog at præcisere, om dette begreb blev anvendt i den betydning, som det er tillagt i EU-retten, fremgår det imidlertid utvetydigt af den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger for det første, at rettighederne til at udnytte de i hovedsagerne omhandlede koncessioner opfylder de materielle betingelser for at kunne kvalificeres som tjenesteydelseskoncessioner som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/23. For det andet når disse koncessioner alle op på den værditærskel, der er fastsat i artikel 8 i direktiv 2014/23, for at være omfattet af direktivets anvendelsesområde.
50      Følgelig skal disse anmodninger besvares ud fra den forudsætning, at de i hovedsagerne omhandlede udnyttelsesrettigheder udgør koncessioner som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/23, og at disse koncessioner når den tærskel, der er fastsat i dette direktivs artikel 8.
Om det første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22
51      Kommissionen har gjort gældende, at det første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 delvist skal afvises, for så vidt som det vedrører fortolkningen af bestemmelser såsom artikel 8 TEUF, 12 TEUF, 145 TEUF og 151 TEUF, med hensyn til hvilke den forelæggende ret ikke har givet forklaringer, der gør det muligt for Domstolen og eventuelle intervenienter at forstå, hvordan disse bestemmelser er relevante for afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne.
52      Det skal i denne henseende bemærkes, at det ifølge fast retspraksis, inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter, for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne nøje iagttager de krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, som udtrykkeligt fremgår af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til (dom af 19.4.2018, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, præmis 21).
53      Som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra a) og c), er det bl.a. nødvendigt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (dom af 19.4.2018, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, præmis 22).
54      Selv om den forelæggende ret i sag C-728/22 har anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 3 TEU, af artikel 8 TEUF, 12 TEUF, 26 TEUF, 145 TEUF og 151 TEUF samt af chartrets artikel 15, 16, 20 og 21, har den imidlertid ikke givet nogen konkret forklaring på relevansen af disse artikler for det første spørgsmål i denne sag. Det følger heraf, at det første spørgsmål i sag C-728/22 må afvises, for så vidt som det vedrører fortolkningen af de nævnte artikler.
55      Henset til de konkrete forklaringer i anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-728/22 skal det første spørgsmål i denne sag derimod antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører fortolkningen af direktiv 2014/23 samt af artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
56      For så vidt angår sag C-729/22 er det første spørgsmål formuleret anderledes end i sag C-728/22, idet det udelukkende vedrører fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2014/23 og artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Anmodningen om præjudiciel afgørelse i denne sag indeholder således tilstrækkelige forklaringer vedrørende grundene til, at den forelæggende ret har anmodet Domstolen om en fortolkning af disse bestemmelser og artikler, således at dette spørgsmål skal antages til realitetsbehandling i dets helhed.
57      Eftersom den forelæggende ret, således som det er fremhævet i denne doms præmis 49, tager udgangspunkt i den forudsætning, at de udnyttelsesrettigheder, som sagsøgerne i hovedsagerne i sagerne C-728/22 og C-729/22 er blevet tildelt, opfylder de materielle betingelser for at kunne kvalificeres som tjenesteydelseskoncessioner som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/23, skal det i øvrigt – således som generaladvokaten har anført i punkt 43 og 44 i forslaget til afgørelse – udledes heraf, at disse spørgsmål nærmere bestemt vedrører dette direktivs tidsmæssige anvendelsesområde.
58      Følgelig skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med det første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 nærmere bestemt ønsker oplyst, om direktiv 2014/23 samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF skal fortolkes således, at de finder anvendelse ratione temporis på koncessionskontrakter som omhandlet i direktivets artikel 5, stk. 1, litra b), der er blevet tildelt inden dette direktivs ikrafttræden, men som er blevet forlænget ved lovbestemmelser, der som modydelse i forhold til de pågældende koncessionshavere har indført for det første en forpligtelse til at betale en månedlig afgift, hvis beløb efterfølgende er blevet forhøjet, for det andet et forbud mod overdragelse af deres lokaler og for det tredje en forpligtelse til at acceptere disse forlængelser med henblik på at få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner.
59      I denne henseende bemærkes, at i tilfælde af en ændring af en koncessionskontrakt er den EU-lovgivning, der skal anvendes på denne ændring, den EU-lovgivning, der var gældende på tidspunktet for sidstnævnte, idet den omstændighed, at datoen for indgåelsen af den oprindelige koncessionskontrakt ligger forud for vedtagelsen af EU-reglerne på området, ikke har betydning i denne henseende (jf. i denne retning dom 18.9.2019, Kommissionen mod Italien, C-526/17, EU:C:2019:756, præmis 60, og af 2.9.2021, Sisal m.fl., C-721/19 og C-722/19, EU:C:2021:672, præmis 28). Derimod finder bestemmelser i et direktiv, der fastsætter en gennemførelsesfrist, der er udløbet efter denne dato, ikke anvendelse, medmindre dette direktiv allerede er blevet gennemført i national ret på datoen for offentliggørelsen af ændringen af koncessionen (jf. i denne retning dom af 19.12.2018, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, præmis 34 og 35).
60      Eftersom artikel 51, stk. 1, i direktiv 2014/23 bestemmer, at direktivet skal være gennemført senest den 18. april 2016, skal dette direktiv anses for at finde anvendelse på enhver ændring af en koncessionskontrakt, der foretages efter denne dato.
61      I det foreliggende tilfælde vedrører de anmodninger, som appellanterne i hovedsagerne C-728/22 og C-729/22 har fremsat over for ADM, således som det er anført i denne doms præmis 24, ændringer, der blev indført ved lov nr. 205/2017. Disse ændringer bestod ifølge de for Domstolen fremlagte oplysninger i at forny den tekniske forlængelsesordning og udvide den til også at omfatte koncessioner, der udløb i årene 2017 og 2018, samtidig med at den månedlige afgift, der skulle betales under denne ordning, blev forhøjet.
62      Selv om de forpligtelser, der påhviler de pågældende koncessionshavere i henhold til lov nr. 205/2017, ligeledes fremgik af de tekniske forlængelser, der tidligere var blevet vedtaget, forholder det sig følgelig ikke desto mindre således, at den ændring af koncessionskontrakterne, der blev foretaget ved denne lov, bevirkede en forlængelse af alle disse forpligtelser og mere generelt af den tekniske forlængelsesordning, som koncessionshaverne nu er underlagt.
63      Sådanne ændringer blev imidlertid vedtaget efter fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23. Dette direktiv finder herved ikke alene anvendelse på den afgiftsforhøjelse, der fulgte af vedtagelsen af lov nr. 205/2017, men ligeledes på alle de elementer i den tekniske forlængelsesordning, som ganske vist allerede var indeholdt i tidligere forlængelser, men som blev fornyet på grundlag af lov nr. 205/2017.
Nævnte direktivs artikel 43 udgør derfor den bestemmelse, i henhold til hvilken det fra vedtagelsen af lov nr. 205/2017 skal vurderes, om en ændring, der består i at forlænge varigheden af en koncession på tjenesteydelser til gengæld for for det første en forpligtelse til at betale en afgift, for det andet et forbud mod overdragelse af koncessionshavernes lokaler og for det tredje en forpligtelse til at acceptere enhver forlængelse af koncessionerne, er forenelig med EU-retten.
64      I øvrigt fremgår det af ordlyden af artikel 43 i direktiv 2014/23, at der ved direktivet er foretaget en udtømmende harmonisering af de nationale bestemmelser vedrørende de tilfælde, hvor koncessionskontrakter dels kan ændres, uden at det er nødvendigt med henblik herpå at afholde en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i det dette direktiv, dels hvor en sådan koncessionstildelingsprocedure er påkrævet for at foretage ændringer af koncessionsbetingelserne (jf. i denne retning dom af 7.11.2024, Adusbef (Morandi-broen), C-683/22, EU:C:2024:936, præmis 51).
65      Inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal enhver national foranstaltning imidlertid ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, såsom artikel 49 TEUF og 56 TEUF, men på grundlag af bestemmelserne i den pågældende harmoniserede foranstaltning (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Sisal m.fl., C-721/19 og C-722/19, EU:C:2021:672, præmis 32).
66      I situationer som de i hovedsagerne omhandlede skal der følgelig ikke ligeledes foretages en bedømmelse af foreneligheden af nationale bestemmelser – der som dem, der følger af vedtagelsen af lov nr. 205/2017, er blevet vedtaget efter gennemførelsen af direktiv 2014/23 og under alle omstændigheder efter den 18. april 2016 – i forhold til artikel 43 TEUF og 49 TEUF, idet sådanne bestemmelser udelukkende skal bedømmes på grundlag af artikel 43 i dette direktiv.
67      Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 besvares med, at direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at det finder anvendelse ratione temporis på koncessionskontrakter som omhandlet i dette direktivs artikel 5, stk. 1, litra b), der blev tildelt, inden det trådte i kraft, men som er blevet forlænget ved lovbestemmelser, der som modydelse i forhold til de pågældende koncessionshavere har indført for det første en forpligtelse til at betale en månedlig afgift, hvis beløb efterfølgende er blevet forhøjet, for det andet et forbud mod overdragelse af koncessionshavernes lokaler og for det tredje en forpligtelse til at acceptere disse forlængelser med henblik på at få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner, forudsat at disse lovbestemmelser selv er trådt i kraft efter fristen for gennemførelse af det nævnte direktiv. I denne situation skal artikel 49 TEUF og 56 TEUF fortolkes således, at de ikke finder anvendelse.
Det eneste spørgsmål i sag C-730/22
68      Indledningsvis bemærkes, at for så vidt som den forelæggende ret i det eneste spørgsmål i sag C-730/22 har henvist til artikel 26 TEUF uden at give en konkret forklaring på denne artikels relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, skal dette spørgsmål, for så vidt som det vedrører fortolkningen af den nævnte artikel, afvises af de grunde, der er anført i denne doms præmis 50 og 51. Henset til forklaringerne i den anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet i denne sag, skal det nævnte spørgsmål derimod antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører fortolkningen af direktiv 2014/23 samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Når dette er sagt, er det, henset dels til det, der er anført i denne doms præmis 65, dels til den omstændighed, at den omtvistede retsakt i sag C-730/22 blev vedtaget i henhold til lov nr. 205/2017, ufornødent at foretage en fortolkning af disse artikler i EUF-traktaten.
69      Dernæst bemærkes, at selv om den forelæggende ret i det eneste spørgsmål i sag C-730/22 ikke henviser til nogen specifik bestemmelse i direktiv 2014/23, og selv om dette direktivs artikel 18 ligeledes kunne have været relevant i forhold til omstændighederne i hovedsagen, fremgår det af de forklaringer, der er givet i forelæggelsesafgørelsen, at dette spørgsmål udelukkende vedrører fortolkningen af det nævnte direktivs artikel 43 samt af princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og princippet om at beskytte konkurrencen.
70      I denne henseende fremgår det af de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, at selv om sagsøgeren i hovedsagen i sag C-730/22 har kritiseret bestemmelser vedrørende den tekniske forlængelsesordning, som fremgik af de tidligere forlængelser, forholder det sig ikke desto mindre således, at tvisten i hovedsagen kun vedrører foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af lov nr. 205/2017, hvorved de elementer, der udgør den allerede eksisterende forlængelsesordning, blev fornyet, og den afgift, der skal betales som modydelse, forhøjet.
Som det er fastslået i denne doms præmis 62-63, udgør artikel 43 i direktiv 2014/23 den bestemmelse, på grundlag af hvilken alle elementerne i den gældende tekniske forlængelsesordning fra vedtagelsen af lov nr. 205/2017 skal undersøges, selv om visse elementer ligeledes fremgik af de tidligere forlængelser.
71      Endelig bemærkes, at selv om der med henblik på fortolkningen af direktiv 2014/23, således som Coral har fremhævet i sit skriftlige indlæg, skal tages hensyn til princippet om forbud mod forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og princippet om at beskytte konkurrencen, skal det fastslås, at den forelæggende ret har henvist til disse principper enten i forbindelse med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, hvorom det er blevet fastslået, at de ikke finder anvendelse i hovedsagen, eller på en måde, der ikke er tilstrækkelig præcis til, at Domstolen kan tage stilling til,
hvilken fortolkning af disse principper der således anmodes om.
72      Det må derfor lægges til grund, at den forelæggende ret med det eneste spørgsmål i sag C-730/22 nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 43 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at den nationale lovgiver ved lovbestemmelser, der er trådt i kraft efter fristen for gennemførelse af dette direktiv, ensidigt kan forlænge varigheden af en koncession på tjenesteydelser og i denne forbindelse for det første som modydelse forhøje den faste afgift, som alle de berørte koncessionshavere skal betale uafhængigt af deres omsætning, for det andet opretholde et forbud mod overdragelse af deres lokaler og for det tredje opretholde en forpligtelse for disse koncessionshavere til at acceptere disse forlængelser, for at de pågældende kan få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner.
73      I denne henseende har artikel 43 i direktiv 2014/23, således som det er anført i denne doms præmis 64, foretaget en udtømmende harmonisering for så vidt angår dels de tilfælde, hvor koncessionerne kan ændres, uden at det er nødvendigt med henblik herpå at afholde en ny koncessionstildelingsprocedure i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i det dette direktiv, dels hvor en sådan koncessionstildelingsprocedure er påkrævet for at foretage ændringer af koncessionsbetingelserne
(jf. i denne retning dom af 7.11.2024, Adusbef (Morandi-broen), C-683/22, EU:C:2024:936, præmis 51).
74      Det fremgår imidlertid ikke af ordlyden af denne artikel 43, at den udelukkende omhandler ændringer, der foretages efter forhandling mellem koncessionshaveren og den ordregivende myndighed, med undtagelse af ændringer, der ensidigt er pålagt ved lov. I denne sammenhæng kan den omstændighed, at det i 75. betragtning til direktiv 2014/23 præciseres, at en væsentlig ændring af koncessionen viser parternes hensigt om at genforhandle vigtige betingelser heri, ikke begrænse anvendelsesområdet for nævnte artikel 43, således som det fremgår af dennes klare ordlyd.
75      Den omstændighed, at de ændringer, som den forelæggende ret har henvist til i det eneste spørgsmål i sag C-730/22, er blevet besluttet ensidigt af den italienske lovgiver, skal følgelig anses for ikke at være relevant med henblik på anvendelsen af direktiv 2014/23.
76      Det skal derimod bemærkes, at artikel 43 i direktiv 2014/23 er til hinder for enhver ændring af betingelserne for gennemførelse af en koncession, uanset om den foretages ensidigt eller ved konsensus, der gennemføres uden nye tildelingsprocedurer, medmindre denne ændring er omfattet af et af de tilfælde, der er omhandlet i dette direktivs artikel 43, stk. 1 eller 2.
77      Når en ændring, såsom indførelsen af en forpligtelse til at betale en afgift, som det er tilfældet i hovedsagen, fastlægges som modydelse for andre forpligtelser, såsom forlængelsen af varigheden af den pågældende koncession, skal vurderingen af muligheden for at foretage en sådan ændring på grundlag af artikel 43, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/23 foretages under hensyntagen til alle denne ændrings virkninger, idet disse virkninger ikke kan adskilles fra hinanden.
78      Det er følgelig i lyset af alle de virkninger, som en ændring som den i den forelæggende rets spørgsmål omtalte afstedkommer, at det skal afgøres, om ændringen falder ind under et af de tilfælde, der er omhandlet i dette direktivs artikel 43, stk. 1 eller 2.
79      Hvad for det første angår artikel 43, stk. 1, litra a), i direktiv 2014/23 og henset til den situation, som den forelæggende ret har beskrevet i det eneste spørgsmål i sag C-730/22, som er en ændring foretaget ved lov, kan det uden videre udelukkes, at denne situation kan være omfattet af det tilfælde, der er omhandlet i denne bestemmelse, og dette for så vidt som sidstnævnte kræver, at den ændring, der foretages, foretages ved en klausul, der er fastsat i koncessionskontrakten.
80      Hvad for det andet angår de tilfælde, der er omhandlet i nævnte artikel 43, stk. 1, litra b)-d), forudsætter disse, at den omhandlede ændring foretages af en af de grunde, der udtrykkeligt er nævnt i disse bestemmelser, nemlig når supplerende bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser fra den oprindelige koncessionshaver, som er blevet nødvendige, når en ændring er affødt af omstændigheder, som ikke kunne forudses af en påpasselig ordregivende myndighed eller ordregivende enhed, eller såfremt en ny koncessionshaver erstatter den, som den ordregivende myndighed eller ordregivende enhed oprindelig havde tildelt koncessionen.
81      Eftersom den forelæggende ret i det eneste spørgsmål i sag C-730/22 ikke har henvist til nogen særlig begrundelse for de påtænkte ændringer, er det ufornødent at undersøge, om den ene eller den anden af de nævnte bestemmelser kan finde anvendelse. Det tilkommer i givet fald den forelæggende ret at forelægge Domstolen nye spørgsmål, der specifikt vedrører disse tilfælde, hvis den finder, at et af dem kan finde anvendelse.
82      Hvad for det tredje angår den situation, der er omhandlet i artikel 43, stk. 1, litra e), i direktiv 2014/23, bemærkes, at direktivet omhandler ændringer, der »uanset deres værdi ikke er væsentlige som defineret i stk. 4«.
83      I henhold til artikel 43, stk. 4, første punktum, i direktiv 2014/23 skal en ændring anses for væsentlig, »hvis [den] bevirker, at koncessionens karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige koncession«.
84      Som det fremgår af 75. betragtning til dette direktiv, er formålet med denne bestemmelse at sikre, at der indledes en ny koncessionstildelingsprocedure, hvis der foretages væsentlige ændringer i den oprindelige koncession, især med hensyn til anvendelsesområdet og indholdet i parternes gensidige rettigheder og pligter, herunder fordelingen af intellektuelle ejendomsrettigheder. Dette er især tilfældet, når de ændrede vilkår ville have haft indvirkning på resultatet af proceduren, hvis de havde været del af den oprindelige procedure.
85      Det er i denne henseende ubestridt, at en ændring, der bl.a. har til virkning at forny eller forlænge varigheden af en koncession ud over den, der var fastsat ved den oprindelige tildeling af koncessionen, bevirker, at koncessionens karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige koncession, eftersom den påvirker et grundlæggende element i den pågældende kontrakt, og idet dette nye karakteristika ved et grundlæggende element i kontrakten, hvis det var blevet medtaget i den oprindelige procedure, ville have tiltrukket flere deltagere. En sådan ændring skal derfor anses for væsentlig, idet de øvrige virkninger af denne ændring kun kan have forstærket ændringens væsentlige karakter.
86      Følgelig skal en ændring, der har til formål at forlænge varigheden af en koncession og som modydelse for det første indfører en forpligtelse til at betale en månedlig afgift, hvis beløb efterfølgende forhøjes, for det andet et forbud mod overdragelse af koncessionshavernes lokaler og for det tredje en forpligtelse til at acceptere disse forlængelser med henblik på, at den pågældende får tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner, anses for væsentlig og dermed for ikke at være omfattet af artikel 43, stk. 1, litra e), i direktiv 2014/23, uden at det er nødvendigt at undersøge hvert enkelt aspekt af denne ændring særskilt.
87      For det fjerde og sidste skal det fastslås, at en sådan ændring heller ikke er omfattet af det tilfælde, der er omhandlet i artikel 43, stk. 2, i direktiv 2014/23. Det fremgår nemlig af denne bestemmelses ordlyd, at det tilfælde, der er omhandlet heri, er ændringer, hvis beløb for det første er lavere end den tærskel, der er fastsat i dette direktivs artikel 8, dernæst hvis beløb ligeledes er lavere end 10% af værdien af den oprindelige koncession, og endelig som ikke ændrer den pågældende koncessions overordnede karakter.
88      I det foreliggende tilfælde er der intet i de sagsakter, som Domstolen råder over, der giver anledning til at antage, at den i hovedsagen omhandlede ændring opfylder disse kriterier, eller at parterne i hovedsagen har gjort gældende, at dette er tilfældet.
89      I henhold til artikel 8, stk. 2, i direktiv 2014/23 er værdien af en koncession i øvrigt koncessionshaverens samlede omsætning i kontraktens løbetid, som anslået af den ordregivende myndighed eller den ordregivende enhed, som vederlag for bygge- og anlægsarbejder og tjenesteydelser, herunder varer, der skal leveres i forbindelse med udførelsen af koncessionen. I tilfælde af en ændring, der bl.a. bevirker, at varigheden af en koncession forlænges, med henblik på at denne er omfattet af det tilfælde, der er omhandlet i dette direktivs artikel 43, stk. 2, må denne stigning, forhøjet med konverteringen til tidsenheder af denne ændrings eventuelle andre virkninger på de faktorer, der tages i betragtning med henblik på at fastsætte koncessionens oprindelige værdi, følgelig ikke udgøre mere end 10% af koncessionens oprindelige varighed.
90      I hovedsagen bevirkede den ændring, der fulgte af vedtagelsen af lov nr. 205/2017, ved at udskyde udløbsdatoen for de koncessioner, der allerede var udløbet i perioden fra den 31. december 2016 til den 30. september 2018, at disse blev forlænget mod bl.a. en forhøjelse af afgiften, idet denne for hver måned eller del af en måned på mere end 15
dage gik fra 5 000 EUR til 7 500 EUR og for hver del af en måned på under 15
dage fra 2 500 EUR til 3 500 EUR.
91      Eftersom de omhandlede koncessioner ifølge oplysningerne i de sagsakter, som Domstolen råder over, oprindeligt blev indgået for seks år – selv hvis det forudsættes, dels at disse koncessioner alle havde en oprindelig værdi svarende til den tærskel, der er fastsat i artikel 8 i direktiv 2014/23, da dette direktiv blev vedtaget, dvs. en værdi på 5 186 000 EUR, dels at den forlængelse, der blev foretaget i 2017, var den første, der fandt anvendelse herpå, for ikke at være højere end 10% af værdien af den pågældende koncession – burde denne forlængelse ikke have overskredet en varighed på lidt over otte måneder, idet det skal fremhæves, at afgiftsforhøjelsen fratrækkes den stigning i værdien af koncessionerne, som følger deres forlængelse.
92      Den tekniske forlængelsesordning indebærer ganske vist også for den pågældende koncessionshaver, således som den forelæggende ret har fremhævet i det eneste spørgsmål i sag C-730/22, et forbud mod overdragelse af dennes lokaler og en forpligtelse til at acceptere enhver forlængelse, som den nationale lovgiver måtte vedtage med henblik på at få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af den pågældende koncession.
93      Tilføjelsen af en sådan forpligtelse eller et sådant forbud må imidlertid under alle omstændigheder ikke føre til, at den virkning, som forøgelsen af koncessionernes varighed har på den pågældende koncessions oprindelige værdi, falder til under 10%-tærsklen. Den første af disse ændringer har nemlig netop bevirket, at de pågældende koncessionshavere forpligtedes til at fortsætte deres aktiviteter på de samme betingelser som dem, der tjener til at fastsætte den oprindelige værdi af deres koncession, mens den anden ændring, selv om den begrænser disse koncessionshaveres rettigheder, imidlertid ikke synes at kunne påvirke værdien af disse koncessioner, således som denne er defineret i artikel 8 i direktiv 2014/23.
94      Det tilkommer den forelæggende ret at fastlægge den nøjagtige virkning af den i hovedsagen omhandlede ændring på værdien af den omhandlede koncession under hensyntagen til denne ændrings samlede virkninger på denne værdi, således som denne skal beregnes i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i direktiv 2014/23.
95      Såfremt det fastslås, at artikel 43 i direktiv 2014/23 er til hinder for en sådan ændring, skal det præciseres, at sagsøgeren i hovedsagen ikke kan udlede et argument heraf med henblik på at kræve, at der kun ses bort fra de bestemmelser, hvorved den nationale lovgiver har forhøjet afgiften. Ud over at denne stigning er uløseligt forbundet med forlængelsen af koncessionen, eftersom den udgør modydelsen herfor, vil den omstændighed kun at undlade at anvende denne afgiftsstigning medføre en ændring af koncessionens balance til fordel for koncessionshaveren på en måde, som ikke var fastsat i den oprindelige koncessionskontrakt, og således foretage en væsentlig ændring af denne kontrakt, selv om en ny tildelingsprocedure i henhold til dette direktivs artikel 43, stk. 1, litra e), sammenholdt med stk. 5 i denne artikel 43, er nødvendig i tilfælde af en væsentlig ændring af en koncessionskontrakt.
96      Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det eneste spørgsmål i sag C-730/22 besvares med, at artikel 43 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at den nationale lovgiver ved lovbestemmelser, der er trådt i kraft efter fristen for gennemførelse af dette direktiv, ensidigt kan forlænge varigheden af en koncession på tjenesteydelser og i denne forbindelse for det første som modydelse forhøje den faste afgift, som alle de berørte koncessionshavere skal betale uafhængigt af deres omsætning, for det andet opretholde et forbud mod overdragelse af deres lokaler og for det tredje opretholde en forpligtelse for disse koncessionshavere til at acceptere disse forlængelser, for at de pågældende kan få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner, for så vidt som disse ændringer samlet set ikke opfylder betingelserne for anvendelse af dette direktivs artikel 43, stk. 2.
Om det andet spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22
97      Indledningsvis fremgår det af anmodningerne om præjudiciel afgørelse i sagerne C-728/22 og C-729/22, at det andet spørgsmål i disse sager er stillet på grund af den omstændighed, at ADM i sine afgørelser af 9. juli og 18. november 2020 erklærede sig inkompetent til at ændre størrelsen af den i hovedsagerne omhandlede afgift, fordi dette beløb var fastsat ved lov.
98      Selv om den forelæggende ret i disse spørgsmål ikke henviser til nogen specifik bestemmelse i direktiv 2014/23, følger det i øvrigt af forklaringerne i forelæggelsesafgørelserne, at de nævnte spørgsmål vedrører fortolkningen af dette direktivs artikel 5 og 43.
99      Det må derfor lægges til grund, at den forelæggende ret med det andet spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 5 og 43 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at de er til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser eller en praksis, der er baseret på disse regler, der kan fratage den ordregivende myndighed beføjelsen til efter anmodning fra en koncessionshaver at indlede en administrativ procedure med henblik på at ændre driftsbetingelserne for den pågældende koncession, når uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan tilregnes parterne, i væsentlig grad påvirker driftsrisikoen, så længe disse betingelser fortsat består, og i det tidsrum, der er nødvendigt for i givet fald at genetablere de oprindelige driftsbetingelser for koncessionen.
100    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 5, stk. 1, litra b), andet afsnit, i direktiv 2014/23 ganske vist definerer begrebet »koncession på tjenesteydelser« som en kontrakt, hvor den pågældende koncessionshaver anses for at påtage sig driftsrisikoen af tjenesteydelsen »under normale driftsbetingelser«.
101    Som generaladvokaten har anført i punkt 77 i forslaget til afgørelse, og i modsætning til, hvad sagsøgerne i hovedsagerne har gjort gældende, kan denne definition imidlertid ikke tjene som grundlag for at kræve, at medlemsstaterne giver de ordregivende myndigheder beføjelse til efter anmodning fra en koncessionshaver at indlede en administrativ procedure med henblik på at ændre driftsbetingelserne for en koncession, når uventede og uforudsigelige begivenheder, som ikke kan tilregnes parterne, i væsentlig grad påvirker driftsrisikoen for denne koncession. Som det fremgår af ordlyden af artikel 5 i direktiv 2014/23, gives den nævnte definition nemlig kun med henblik på anvendelsen af dette direktiv og navnlig med henblik på at definere det nævnte direktivs materielle anvendelsesområde i overensstemmelse med direktivets artikel 1, stk. 2.
102    Hvad angår artikel 43 i direktiv 2014/23, selv om denne bestemmelse i stk. 1, litra c), henviser til den situation, hvor en ændring er affødt af omstændigheder, som ikke kunne forudses af en påpasselig ordregivende myndighed eller ordregivende enhed, fremgår det af denne bestemmelses ordlyd, at den alene gør dette for at præcisere, at en ny tildelingsprocedure i et sådant tilfælde ikke er nødvendig, uden at den pålægger den ordregivende myndighed en forpligtelse til at indlede en procedure for ændring af koncessionen.
103    Denne konklusion understøttes af 75. betragtning til dette direktiv, hvoraf det fremgår, at formålet med direktivets artikel 43 er at præcisere de vilkår, hvorunder ændringer af en koncession, der stadig er i kraft, kræver en ny koncessionstildelingsprocedure, ved at opregne et begrænset antal tilfælde, hvor det ikke er nødvendigt at indlede en ny tildelingsprocedure, og ikke at pålægge medlemsstaterne at fastsætte, at en koncession nødvendigvis skal kunne ændres i hvert af disse tilfælde.
104    Når dette er sagt, er direktiv 2014/23 ikke til hinder for, at den pågældende koncessionshaver – i det tilfælde, hvor nationale lovbestemmelser fastsætter, at den ordregivende myndighed kan pålægges at indlede en sådan procedure på grund af uforudsigelige begivenheder, som ikke kan tilregnes parterne, og som har væsentlig indflydelse på driftsrisikoen – kan støtte sig på disse regler med henblik på at kræve, at den ordregivende myndighed indleder en procedure for ændring af koncessionen, for så vidt som den påtænkte ændring ikke er udelukket i henhold til den nationale lovgivning, der gennemfører direktivets artikel 43, stk. 1 og 2.
105    Følgelig skal det andet spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 besvares med, at artikel 5 og 43 i direktiv 2014/23 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser eller en praksis, der er baseret på disse regler, der kan fratage den ordregivende myndighed beføjelsen til efter anmodning fra en koncessionshaver at indlede en administrativ procedure med henblik på at ændre driftsbetingelserne for den pågældende koncession, når uforudsigelige begivenheder, som ikke kan tilregnes parterne, i væsentlig grad påvirker driftsrisikoen for denne koncession, så længe disse betingelser fortsat består, og i det tidsrum, der er nødvendigt for i givet fald at genetablere de oprindelige driftsbetingelser for koncessionen.
Det tredje spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22
106    Med det tredje spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 89/665, som ændret ved direktiv 2014/23, skal fortolkes således, at det er til hinder for, at en national lovgivning kan gøre deltagelse i enhver procedure for gentildeling af en koncession betinget af, at den pågældende koncessionshaver tilslutter sig en ordning for forlængelse af denne koncession, herunder i tilfælde, hvor muligheden for at genforhandle betingelserne for udnyttelse af den nævnte koncession på grund af indtrædelsen af en begivenhed, der er uforudseelig og ikke kan tilregnes parterne, er udelukket.
107    I denne henseende bemærkes, at i henhold til procesreglementets artikel 94, litra c), skal enhver anmodning om præjudiciel afgørelse indeholde en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, hvilket indebærer, at den eller de bestemmelser, der skal fortolkes, klart kan identificeres.
108    Den forelæggende ret har i ordlyden af det tredje spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 på den ene side imidlertid ikke henvist til bestemte bestemmelser i direktiv 89/665. På den anden side gør de forklaringer, som denne ret er fremkommet med i de pågældende anmodninger om præjudiciel afgørelse, det ikke muligt at identificere en sådan bestemmelse, og dette så meget desto mere som det, således som generaladvokaten har påpeget i punkt 94 i forslaget til afgørelse, ikke fremgår af beskrivelsen af tvisterne i hovedsagerne, at forpligtelserne i dette direktiv er blevet tilsidesat i forbindelse med vedtagelsen og den efterfølgende ændring af den tekniske forlængelsesordning.
109    Det tredje spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22 skal derfor afvises.
Det fjerde til det sjette spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22
110    Henset til besvarelsen af det første spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22, og henset til, at sagsøgerne i hovedsagerne har anfægtet ændringer, der skal vurderes i lyset af direktiv 2014/23, er det ufornødent at besvare det fjerde til det sjette spørgsmål i sagerne C-728/22 og C-729/22.
Sagsomkostninger
111    Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1)      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter,
skal fortolkes således, at
det finder anvendelse ratione temporis på koncessionskontrakter som omhandlet i dette direktivs artikel 5, stk. 1, litra b), der er blevet tildelt, inden direktiv 2014/23 trådte i kraft, men som er blevet forlænget ved lovbestemmelser, der som modydelse i forhold til de pågældende koncessionshavere har indført for det første en forpligtelse til at betale en månedlig afgift, hvis beløb efterfølgende er blevet forhøjet, for det andet et forbud mod overdragelse af koncessionshavernes lokaler og for det tredje en forpligtelse til acceptere disse forlængelser med henblik på at få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner, forudsat at disse lovbestemmelser selv er trådt i kraft efter fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23. I denne situation skal artikel 49 TEUF og 56 TEUF fortolkes således, at de ikke finder anvendelse.
2)      Artikel 43 i direktiv 2014/23,
skal fortolkes således, at
den er til hinder for, at den nationale lovgiver ved lovbestemmelser, der er trådt i kraft efter fristen for gennemførelse af direktiv 2014/23, ensidigt kan forlænge varigheden af en koncession på tjenesteydelser og i denne forbindelse for det første som modydelse forhøje den faste afgift, som alle de berørte koncessionshavere skal betale uafhængigt af deres omsætning, for det andet opretholde et forbud mod overdragelse af deres lokaler og for det tredje opretholde en forpligtelse for disse koncessionshavere til at acceptere disse forlængelser, for at de pågældende kan få tilladelse til at deltage i enhver fremtidig procedure for gentildeling af disse koncessioner, for så vidt som disse ændringer samlet set ikke opfylder betingelserne for anvendelse af artikel 43, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/23.
3)      Artikel 5 og 43 i direktiv 2014/23,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for en fortolkning eller anvendelse af nationale lovbestemmelser eller en praksis, der er baseret på disse regler, der kan fratage den ordregivende myndighed beføjelsen til efter anmodning fra en koncessionshaver at indlede en administrativ procedure med henblik på at ændre driftsbetingelserne for den pågældende koncession, når uforudsigelige begivenheder, som ikke kan tilregnes parterne, i væsentlig grad påvirker driftsrisikoen for denne koncession, så længe disse betingelser fortsat består, og i det tidsrum, der er nødvendigt for i givet fald at genetablere de oprindelige driftsbetingelser for koncessionen.
Underskrifter
*      Processprog: italiensk.