62022TJ0713_RES
Υποθέσεις T‑713/22 και T‑720/22
Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira) κ.λπ.καιNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 6ης Νοεμβρίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Ελεύθερη ζώνη της Μαδέρας – Καθεστώς ενισχύσεων που έθεσε σε εφαρμογή η Πορτογαλία – Απόφαση με την οποία διαπιστώνεται ότι το καθεστώς δεν συμβιβάζεται με τις αποφάσεις C(2007) 3037 τελικό και C(2013) 4043 final, κηρύσσεται ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά και διατάσσεται η ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του – Έννοια της “υφιστάμενης ενίσχυσης” κατά το άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του κανονισμού (ΕE) 2015/1589 – Ανάκτηση – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη – Ασφάλεια δικαίου – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Ελευθερία εγκατάστασης – Ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων»
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις και νέες ενισχύσεις – Μέτρο συνεπαγόμενο τροποποίηση καθεστώτος υφισταμένων ενισχύσεων – Εφαρμογή του καθεστώτος κατά παράβαση των προϋποθέσεων που καθορίστηκαν με την εγκριτική απόφαση της Επιτροπής – Τροποποίηση η οποία επηρεάζει την ουσία του καθεστώτος – Χαρακτηρισμός του μέτρου ως νέας ενίσχυσης
(Άρθρο 108 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρο 1, στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 19, 80, 81)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις αποβλέπουσες στην ανάπτυξη συγκεκριμένων περιοχών – Περιφερειακές ενισχύσεις λειτουργίας υπέρ εξόχως απόκεντρων περιοχών – Απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως καθεστώτος ενισχύσεων για την προώθηση της ανάπτυξης της Μαδέρας – Προϋποθέσεις χορήγησης των ενισχύσεων που προβλέπονται από το καθεστώς αυτό – Στενή ερμηνεία – Δραστηριότητες ασκούμενες εκτός της Μαδέρας από εταιρίες καταχωρισμένες στα μητρώα της νήσου αυτής – Δραστηριότητες μη δυνάμενες να τύχουν των ενισχύσεων που προβλέπονται από το εγκεκριμένο καθεστώς
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2006/C 54/08 της Επιτροπής)
(βλ. σκέψεις 33-60)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις αποβλέπουσες στην ανάπτυξη συγκεκριμένων περιοχών – Περιφερειακές ενισχύσεις λειτουργίας υπέρ εξόχως απόκεντρων περιοχών – Απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως καθεστώτος ενισχύσεων για την προώθηση της ανάπτυξης της Μαδέρας – Προϋποθέσεις χορήγησης των ενισχύσεων που προβλέπονται από το καθεστώς αυτό – Στενή ερμηνεία – Προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην Αυτόνομη Περιφέρεια της Μαδέρας – Προϋπόθεση η οποία δεν πληρούται
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2006/C 54/08 της Επιτροπής)
(βλ. σκέψεις 66-76)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής – Έκδοση από την Επιτροπή κατευθυντήριων γραμμών για την εξέταση της συμβατότητας των ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά – Συνέπειες – Αυτοπεριορισμός της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει – Υποχρέωση εξέτασης των εξαιρετικών περιστάσεων τις οποίες επικαλείται το κράτος μέλος για να ζητήσει την εκτίμηση της συμβατότητας των ενισχύσεων αποκλειστικά με βάση το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ
(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2006/C 54/08 της Επιτροπής)
(βλ. σκέψεις 85-90)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις που αποσκοπούν στην ανάπτυξη συγκεκριμένων περιοχών – Περιφερειακές ενισχύσεις λειτουργίας υπέρ εξόχως απόκεντρων περιοχών – Συμβατότητα με την εσωτερική αγορά – Προϋπόθεση – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2006/C 54/08 της Επιτροπής)
(βλ. σκέψεις 91-97)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Περιοριστικά των θεμελιωδών ελευθεριών αποτελέσματα ενδεχόμενης αποφάσεως περί μη συμβατότητας – Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 98-103)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης ενίσχυσης – Ενίσχυση χορηγηθείσα κατά παράβαση των διαδικαστικών κανόνων του άρθρου 108 ΣΛΕΕ – Ενδεχόμενη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των δικαιούχων – Δεν υφίσταται, πλην εξαιρετικών περιστάσεων
(Άρθρο 108 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 112-119)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης ενίσχυσης – Παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου – Δεν συντρέχει
(Άρθρο 108 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 122-134)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τις προσφυγές ακυρώσεως που άσκησαν ορισμένες εταιρίες κατά της αποφάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία κηρύχθηκαν ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά ορισμένες ενισχύσεις που καταβλήθηκαν, δυνάμει προηγουμένως εγκριθέντος καθεστώτος, σε επιχειρήσεις εγκατεστημένες στη Μαδέρα και διατάχθηκε η ανάκτησή τους. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο παρέχει διευκρινίσεις ως προς τη σχέση μεταξύ των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη ΛΕΕ και των κανόνων της Συνθήκης αυτής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία, προκειμένου να προωθήσει την περιφερειακή ανάπτυξη και τη διαφοροποίηση της οικονομικής διάρθρωσης της Μαδέρας, θέσπισε καθεστώς ενισχύσεων υπέρ οριοθετημένης ζώνης στη νήσο αυτή, με την ονομασία Ελεύθερη Ζώνη της Μαδέρας (ZFM).
Το συγκεκριμένο καθεστώς, το οποίο εγκρίθηκε για πρώτη φορά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 1987 ως συμβατή ενίσχυση περιφερειακού χαρακτήρα, τροποποιήθηκε το 2002. Το 2007 η Επιτροπή ενέκρινε το τρίτο καθεστώς το οποίο τροποποιήθηκε και εγκρίθηκε εκ νέου το 2013 (
1
) (στο εξής: καθεστώς III).
Το καθεστώς III, όπως εγκρίθηκε από την Επιτροπή, συνίστατο σε μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα, απαλλαγή από τον δημοτικό και τοπικό φόρο, καθώς και απαλλαγή από τον φόρο μεταβίβασης ακινήτων για τη σύσταση επιχείρησης στη ZFM, έως τα μέγιστα ποσά ενίσχυσης βάσει ανωτάτων ορίων που καθορίζονταν σε συνάρτηση με τον αριθμό θέσεων εργασίας που διατηρούσε ο δικαιούχος.
Κατόπιν παρακολούθησης του εν λόγω καθεστώτος, η οποία αφορούσε τα έτη 2012 και 2013, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Μετά το πέρας της διαδικασίας αυτής, η Επιτροπή διαπίστωσε, με απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 2020 (
2
), ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλία, διέφερε ουσιωδώς από εκείνο το οποίο είχε εγκριθεί με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013. Η Επιτροπή χαρακτήρισε το εν λόγω καθεστώς «νέα ενίσχυση», η οποία τέθηκε σε εφαρμογή παρανόμως και είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά, διέταξε δε την ανάκτησή της από τους δικαιούχους.
Με τις προσφυγές τους, τέσσερις εταιρίες δικαιούχοι ενισχύσεων που καταβλήθηκαν δυνάμει του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, ζητούν την ακύρωση της αποφάσεως αυτής από το Γενικό Δικαστήριο.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προς στήριξη των προσφυγών τους, οι προσφεύγουσες υποστήριξαν, μεταξύ άλλων, ότι η ερμηνεία την οποία προέκρινε η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση σχετικά με τις προϋποθέσεις πρόσβασης στο καθεστώς ΙΙΙ παραβιάζει τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθιστώντας δυσχερέστερη ή δαπανηρότερη την άσκηση των εν λόγω ελευθεριών από τις επιχειρήσεις που υπήχθησαν στο καθεστώς ΙΙΙ ή από τους εργαζομένους τους.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, όπως και στις αποφάσεις T‑95/21 (
3
) και T‑131/21 (
4
), το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η Επιτροπή ερμήνευσε ορθώς τις προϋποθέσεις πρόσβασης στο καθεστώς III και δεν υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας ότι το καθεστώς αυτό, όπως τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλία, ήταν ουσιωδώς διαφορετικό από εκείνο που εγκρίθηκε με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013 και, ως εκ τούτου, συνιστούσε νέο καθεστώς ενισχύσεων.
Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι τα επιχειρήματα των προσφευγουσών, με τα οποία προβάλλεται παραβίαση των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατ’ ουσίαν βάλλουν κατά της διαπίστωσης που περιλαμβάνεται στην αιτιολογική σκέψη 198 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στην οποία κατέληξε η Επιτροπή βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, ότι δηλαδή το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, είναι ασυμβίβαστο προς την εσωτερική αγορά.
Στον βαθμό που με την επιχειρηματολογία αυτή αμφισβητείται η διαπίστωση περί μη συμβατότητας του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι από τη νομολογία προκύπτει βεβαίως ότι η Επιτροπή, όταν σκοπεύει να κηρύξει τη συμβατότητα ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά, οφείλει να διασφαλίσει ότι η κήρυξη της συμβατότητας, η οποία επιτρέπει στο κράτος μέλος να καταβάλει την οικεία ενίσχυση, δεν θα έχει ως αποτέλεσμα την παράβαση άλλων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, ιδίως δε την παραβίαση των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας.
Εντούτοις, από την εν λόγω νομολογία δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή, ενώ σκοπεύει να κηρύξει τη μη συμβατότητα ενίσχυσης, υποχρεούται να την κηρύξει συμβατή και επομένως να επιτρέψει την καταβολή της για τον λόγο ότι ενδεχόμενη απόφαση περί μη συμβατότητας θα παρήγε περιοριστικά αποτελέσματα ως προς τις επιχειρήσεις δικαιούχους της εν λόγω ενίσχυσης, είτε διά της απαγόρευσης της καταβολής της είτε μέσω διαταγής ανάκτησής της.
Σε διαφορετική περίπτωση, οι αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών θα καθιστούσαν ανεφάρμοστη την απαγόρευση των μη συμβατών κρατικών ενισχύσεων, τούτο δε παρά το γεγονός ότι οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ στον τομέα του ανταγωνισμού, και ιδίως εκείνες που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, έχουν θεμελιώδη χαρακτήρα και αποτελούν την έκφραση μιας από τις ουσιώδεις αποστολές που έχουν ανατεθεί στην Ένωση.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι προσφεύγουσες δεν μπορούν να αντιτάξουν λυσιτελώς στην προσβαλλόμενη απόφαση τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για τον λόγο ότι η απόφαση αυτή διαπιστώνει, βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, τον μη συμβατό χαρακτήρα του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, και διατάσσει την ανάκτηση της ενίσχυσης.
Το Γενικό Δικαστήριο προσθέτει ότι, έστω και αν υποτεθεί ότι οι προσφεύγουσες μπορούν να επικαλεστούν τις αρχές αυτές και ότι η προσβαλλόμενη απόφαση –κατά το μέρος που ερμηνεύει τις προϋποθέσεις πρόσβασης στο καθεστώς ΙΙΙ κατά τέτοιο τρόπο ώστε το καθεστώς, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, να κηρυχθεί μη συμβατό και διατάσσει την ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος αυτού– παράγει περιοριστικά αποτελέσματα ως προς τις ελευθερίες των οποίων γίνεται επίκληση, τα αποτελέσματα αυτά δικαιολογούνται, εν πάση περιπτώσει, από τον θεμιτό σκοπό που επιδιώκει το καθεστώς ΙΙΙ, ο οποίος συνίσταται στην προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και της διαφοροποίησης της οικονομικής διάρθρωσης της Μαδέρας, ως εξόχως απόκεντρης περιοχής, και είναι ανάλογα προς τον σκοπό αυτόν. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η διαπίστωση της μη συμβατότητας με την εσωτερική αγορά του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, όπως και η ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν παρανόμως κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος αυτού, δεν εμποδίζουν τις καταχωρισμένες στη ZFM εταιρίες να εγκατασταθούν ή να παράσχουν υπηρεσίες εκτός της Αυτόνομης Περιφέρειας της Μαδέρας, ή και να προσλάβουν εργαζομένους που κατοικούν ή ασκούν τη δραστηριότητά τους εκτός της περιφέρειας αυτής. Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποφανθεί επί του εναλλακτικού καθεστώτος ενισχύσεων που προτείνουν οι προσφεύγουσες. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, κατά τη νομολογία, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποφαίνεται αφηρημένα επί όλων των εναλλακτικών μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν, δεδομένου ότι, καίτοι το οικείο κράτος μέλος οφείλει να εκθέσει εμπεριστατωμένα τους λόγους οι οποίοι υπαγόρευσαν τη θέσπιση του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεων, ιδίως όσον αφορά τα προκριθέντα κριτήρια επιλεξιμότητας, εντούτοις, δεν οφείλει να αποδείξει, τεκμηριωμένα, ότι κανένα άλλο πιθανό μέτρο, εξ ορισμού υποθετικό, δεν δύναται να διασφαλίσει με καλύτερο τρόπο την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Εφόσον το εν λόγω κράτος μέλος δεν υπέχει τέτοια υποχρέωση, οι προσφεύγουσες δεν δύνανται βασίμως να ζητήσουν από το Γενικό Δικαστήριο να υποχρεώσει την Επιτροπή να υποκαταστήσει τις εθνικές αρχές στο καθήκον αυτό αναζήτησης κανονιστικών ρυθμίσεων, ώστε να εξετάσει κάθε εναλλακτικό μέτρο το οποίο θα μπορούσε να ληφθεί.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει ως αβάσιμη την επιχειρηματολογία των προσφευγουσών. Απορρίπτει επίσης το σύνολο των λοιπών προβληθέντων λόγων ακυρώσεως και, κατά συνέπεια, απορρίπτει τις προσφυγές στο σύνολό τους.
(
1
)	Αποφάσεις της Επιτροπής, της 27ης Ιουνίου 2007, στην υπόθεση N 421/2006, και της 2ας Ιουλίου 2013, στην υπόθεση SA.34160 (2011/N) (στο εξής: εγκριτικές αποφάσεις του 2007 και του 2013).
(
2
)	Απόφαση (ΕΕ) 2022/1414 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 4ης Δεκεμβρίου 2020, σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων SA.21259 (2018/C) (πρώην 2018/NN) που εφάρμοσε η Πορτογαλία για τη Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III (ΕΕ 2022, L 217, σ. 49, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
(
3
)	Απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2022, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Ελεύθερη Ζώνη της Μαδέρας) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Απόφαση της 21ης Ιουνίου 2023, Região Autónoma da Madeira κατά Επιτροπής (T‑131/21, EU:T:2023:348).