62019CJ0591
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
10. juni 2021 (
*1
)
»Appel – personalesag – intern undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – OLAF’s fremsendelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder – Europa-Kommissionens indgivelse af en klage – begreberne tjenestemand, der er berørt »med navns nævnelse«, og tjenestemand, som er »personligt involveret« – ingen underretning af den berørte person – Kommissionens ret til at indgive en klage til de nationale retslige myndigheder inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse – erstatningssøgsmål«
I sag C-591/19 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 1. august 2019,
Europa-Kommissionen ved B. Mongin og J. Baquero Cruz, som befuldmægtigede,
appellant,
den anden part i appelsagen:
Fernando De Esteban Alonso, Saint-Martin-de-Seignanx (Frankrig), ved avocat C. Huglo,
sagsøger i første instans,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot (refererende dommer), og dommerne L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan og N. Jääskinen,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. januar 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i appelskriftet nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 11. juni 2019, De Esteban Alonso mod Kommissionen (T-138/18, herefter den appellerede dom, EU:T:2019:398), hvorved Retten pålagde Kommissionen at betale Fernando De Esteban Alonso et beløb på 62000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som han hævder at have lidt som følge af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) og Kommissionens retsstridige adfærd.
Retsforskrifter
2
OLAF, der er oprettet ved Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 (EFT 1999, L 136, s. 20), har i henhold til afgørelsens artikel 2 bl.a. til opgave inden for institutionerne at udføre administrative undersøgelser med henblik på at bekæmpe svig, korruption og alle andre former for ulovlig virksomhed, der skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, og efterspore alvorlige tjenstlige forseelser, der kan udgøre en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte, og som kan give anledning til disciplinærsager og i givet fald straffesager.
Forordning (EF) nr. 1073/1999
3
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT 1999, L 136, s. 1), fastsatte bestemmelser om den kontrol, den inspektion og de andre foranstaltninger, som gennemføres af OLAF’s ansatte i forbindelse med varetagelsen af deres opgaver. De af OLAF foretagne undersøgelser består i »eksterne« undersøgelser, dvs. uden for Unionens institutioner, og »interne« undersøgelser, dvs. inden for disse institutioner. Denne forordning, som tidsmæssigt finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag, blev ophævet og erstattet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af OLAF (EUT 2013, L 248, s. 1).
4
Tiende betragtning til forordning nr. 1073/1999 lød som følger:
»[D]isse undersøgelser bør gennemføres i overensstemmelse med traktaten og især protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, under overholdelse af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte, og under fuld respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, specielt for rimelighedsprincippet, den berørte persons ret til at udtale sig om de forhold, der vedrører ham, og for princippet om, at kun forhold, som har beviskraft, kan danne grundlag for en undersøgelse; institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne bør fastlægge betingelserne og de særlige vilkår for gennemførelsen af disse interne undersøgelser; følgelig bør vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i nævnte Fællesskaber […] ændres for heri at fastslå, hvilke rettigheder og pligter tjenestemændene og de øvrige ansatte har i forbindelse med interne undersøgelser.«
5
Denne forordnings artikel 4 med overskriften »Interne undersøgelser« fastsatte følgende:
»1.   På de områder, der er omhandlet i artikel 1, foretager [OLAF] administrative undersøgelser […] inden for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne.
De interne undersøgelser foretages under overholdelse af bestemmelserne i traktaterne, særlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, under overholdelse af vedtægten og på de betingelser og særlige vilkår, der er fastsat i nærværende forordning og i beslutninger, som hver enkel institution, organ, kontor og agentur vedtager. Institutionerne konsulterer hinanden om den ordning, der skal fastsættes ved en sådan beslutning.
[…]
5.   Hvis undersøgelserne viser, at der er mulighed for, at et medlem, en leder, en tjenestemand eller anden ansat er personligt involveret, underrettes den institution eller det organ eller det kontor eller agentur, som vedkommende tilhører.
I de tilfælde, hvor undersøgelsen kræver absolut fortrolighed eller anvendelse af undersøgelsesmidler, som henhører under en national retslig myndigheds beføjelse, kan denne underretning udsættes.
[…]«
6
Forordningens artikel 9 med overskriften »Undersøgelsesrapport og opfølgning af undersøgelserne« bestemte:
»1.   Ved afslutningen af en undersøgelse, som foretages af [OLAF], udarbejder det under direktørens myndighed en afsluttende rapport, som bl.a. indeholder oplysninger om de konstaterede forhold, i givet fald det økonomiske tab og konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra [OLAF’s] direktør om, hvorledes undersøgelsen bør følges op.
2.   Disse rapporter udarbejdes under hensyntagen til de procedurekrav, der er fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning. De således udarbejdede rapporter kan på lige fod med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet. De bedømmes efter samme regler som dem, der gælder for de administrative rapporter, som de nationale administrative inspektører udarbejder, og har samme værdi som disse.
3.   Den rapport, der udarbejdes efter en ekstern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til de pågældende medlemsstaters kompetente myndigheder i overensstemmelse med reglerne for eksterne undersøgelser.
4.   Den rapport, der udarbejdes efter en intern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til den pågældende institution, det pågældende organ eller det pågældende kontor eller agentur. Institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne følger de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter [OLAF’s] direktør, inden for en af denne i rapportens konklusioner anført frist, om, hvordan undersøgelserne er fulgt op.«
7
Artikel 10 i forordning nr. 1073/1999 med overskriften »[OLAF’s] fremsendelse af oplysninger« bestemte:
»1.   Med forbehold af artikel 8, 9 og 11 og bestemmelserne i [Rådets] forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 [af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT 1996, L 292, s. 2)] kan [OLAF] når som helst fremsende oplysninger, som det har indhentet under eksterne undersøgelser, til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder.
2.   Med forbehold af artikel 8, 9 og 11 fremsender [OLAF’s] direktør til de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat de oplysninger, som [OLAF] har indsamlet i forbindelse med interne undersøgelser, om forhold, der kan føre til strafferetlig forfølgning. Hvis ikke det er til skade for undersøgelsen, underretter han samtidig den berørte medlemsstat.
3.   Med forbehold af artikel 8 og 9 kan [OLAF] når som helst fremsende oplysninger, som det har indhentet under interne undersøgelser, til den berørte institution, organ, kontor eller agentur.«
Afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom
8
Artikel 4 med overskriften »Underretning af den berørte person« i Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2. juni 1999 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser (EFT 1999, L 149, s. 57) bestemmer:
»Såfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.
I tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelse af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed, kan forpligtelsen til at give medlemmet af, tjenestemanden eller den ansatte i Kommissionen lejlighed til at udtale sig i forståelse med henholdsvis Kommissionens formand og generalsekretær udsættes til senere.«
Sagens baggrund
9
Fernando De Esteban Alonso er forhenværende tjenestemand ved Kommissionen, der siden den 1. august 2006 har været pensioneret, og som bl.a. udøvede hvervet som direktør for informationsteknologi, publikationer og eksterne forbindelser i Den Europæiske Unions Statistiske Kontor (Eurostat) fra den 1. januar 1993 til den 31. januar 1997, inden han blev udnævnt til andre hverv i Kommissionen.
10
Eurostat formidlede statistiske data gennem Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer (Publikationskontoret). Dette kontor havde i 1996 oprettet et netværk af forhandlere benævnt »datashops«. Forbindelserne mellem Eurostat, Publikationskontoret og den enkelte datashop var reguleret ved finansielle aftaler. I september 1999 påviste en intern revision i Eurostat uregelmæssigheder i den finansielle forvaltning af aftaler og gav anledning til mistanke om underslæb. Sagen blev den 17. marts 2000 indbragt for OLAF, som indledte flere undersøgelser.
11
I forbindelse med en af disse undersøgelser vedrørende sagen »Eurostat-Datashop-Planistat« fremsendte OLAF’s generaldirektør i en note af 19. marts 2003 oplysninger vedrørende forhold, der kunne indebære strafforfølgelse (herefter »noten af 19. marts 2003«), til de franske retslige myndigheder. I denne note nævntes udelukkende navnene på Yves Franchet og Daniel Byk, der på denne dato og på tidspunktet for de omhandlede faktiske omstændigheder henholdsvis var generaldirektør og kontorchef i Eurostat.
12
Den 4. april 2003 indledte den offentlige anklager ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris, Frankrig) en efterforskning for hæleri og medvirken til underslæb. Dagen før havde OLAF’s generaldirektør fremsendt en oversigt over de igangværende undersøgelser vedrørende Eurostat til Kommissionens generalsekretær. Den 10. juli 2003 indgav Kommissionen et klagemål »mod X« til den nævnte offentlige anklager og indtrådte som civil part.
13
Den 25. september 2003 forelagde OLAF sin endelige undersøgelsesrapport i sagen »Eurostat-Datashop-Planistat«, som blev overgivet til de franske retslige myndigheder. Heller ikke her var Fernando De Esteban Alonso nævnt.
14
Den 29. januar 2004 gav Kommissionen efter anmodning fra anklagemyndigheden tilladelse til, at Fernando De Esteban Alonsos immunitet blev ophævet i overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i protokollen vedrørende privilegier og immuniteter. Fernando De Esteban Alonso blev ikke underrettet herom.
15
Den 9. september 2008 blev Fernando De Esteban Alonso, efter at politiet havde afhørt ham som vidne, tilbageholdt, og dagen efter blev der rejst sigtelse mod ham for underslæb.
16
Den 9. september 2013 afsagde undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) en kendelse om påtaleopgivelse (herefter »kendelsen om påtaleopgivelse«) over for alle de sigtede i sagen, herunder Fernando De Esteban Alonso. Ved dom af 23. juni 2014 forkastede cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) den appel, som Kommissionen havde iværksat til prøvelse af denne kendelse. Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) forkastede ved dom af 15. juni 2016 den kassationsappel, som Kommissionen havde iværksat til prøvelse af sidstnævnte afgørelse.
17
Den 15. september 2008 og igen den 12. december 2013 indleverede Fernando De Esteban Alonso ansøgninger om bistand i medfør af artikel 24 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«), som Kommissionen afslog. Fernando De Esteban Alonso anlagde sag til prøvelse af det andet afslag, som blev afvist af Retten for EU-personalesager ved kendelse af 15. juli 2015, De Esteban Alonso mod Kommissionen (F-35/15, EU:F:2015:87), og denne kendelse blev efter appel stadfæstet af Retten ved dom af 9. september 2016, De Esteban Alonso mod Kommissionen (T-557/15 P, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:456).
18
Den 22. december 2016 fremsatte Fernando De Esteban Alonso et krav om erstatning for de tab og den skade, han havde lidt som følge af OLAF’s og Kommissionens adfærd, i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1. Da ansættelsesmyndigheden afviste dette krav, indgav Fernando De Esteban Alonso en klage over denne afgørelse om afvisning. Ved afgørelse af 29. november 2017 afviste den nævnte ansættelsesmyndighed klagen.
Sagen for Retten og den appellerede dom
19
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. februar 2018 anlagde Fernando De Esteban Alonso et søgsmål på grundlag af artikel 270 TEUF med påstand om erstatning for den fysiske skade og for de økonomiske og ikke-økonomiske tab, som han angiveligt havde lidt som følge af de fejl, som OLAF og Kommissionen havde begået derved, at de for det første ikke havde hørt ham, inden de fremsendte de oplysninger, der lå til grund for sigtelsen mod ham, til de franske myndigheder, og for det andet, at Kommissionen havde fortsat den strafferetlige forfølgning mod ham på uberettiget vis. Fernando De Esteban Alonso havde opgjort denne skade og disse tab til 1102291,68 EUR.
20
Ved den appellerede dom fastslog Retten, at de tre betingelser for, at Unionen kan ifalde ansvar, dvs. retsstridigheden af den adfærd, som institutionerne hævdes at have udvist, eksistensen af en skade samt årsagsforbindelsen mellem denne adfærd og den påberåbte skade, var opfyldt for så vidt angår en del af det ikke-økonomiske tab. Retten tog derfor delvist Fernando De Esteban Alonsos påstand til følge for så vidt angår dette tab og pålagde Kommissionen at betale ham et beløb på 62000 EUR.
21
Hvad angår retsstridigheden af den adfærd, som OLAF og Kommissionen havde udvist, fandt Retten for det første, at OLAF havde tilsidesat artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 og retten til forsvar ved fremsendelsen af »Eurostat-Datashop-Planistat«-sagsakten til de franske retslige myndigheder eller i det mindste ikke havde overholdt sin forpligtelse til at underrette Fernando De Esteban Alonso i henhold til denne bestemmelse. Henset til de opgaver, som han varetog på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, burde han have været »sidestillet« med de personer, »der med navns nævnelse var berørt« af de konklusioner, der blev draget efter afslutningen af OLAF’s undersøgelse, som omhandlet i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i afgørelse 1999/396, eller han burde i det mindste have været anset for at være personligt involveret i de forhold, der lå til grund for denne undersøgelse, og burde derfor have været underrettet hurtigt som omhandlet i samme afgørelses artikel 4, stk. 1, første punktum. For det andet fastslog Retten, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999, idet den havde indgivet en klage og var indtrådt som civil part ved de franske retsinstanser, inden OLAF havde afgivet sin endelige rapport, uden at råde over tilstrækkelige bevismidler.
22
Hvad angår det ikke-økonomiske tab, som Fernando De Esteban Alonso havde lidt, og årsagsforbindelsen mellem den ovenfor nævnte retsstridighed og dette tab fastslog Retten for det første, at det forhold, at Kommissionen havde indgivet en klage og var indtrådt som civil part ved de franske retslige myndigheder, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, krænkede Fernando De Esteban Alonsos ære og faglige omdømme. For det andet fastslog Retten, at det forhold, at OLAF havde sendt noten af 19. marts 2003 til de nævnte myndigheder uden at have hørt eller i det mindste underrettet Fernando De Esteban Alonso, havde forvoldt ham et ikke-økonomisk tab, idet han ikke havde haft mulighed for at forsvare eller udtale sig om de forhold, der lå til grund for retsforfølgningen mod ham.
Parternes påstande for Domstolen
23
Med appellen har Kommissionen nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at Kommissionen frifindes i det af Fernando De Esteban Alonso anlagte søgsmål i første instans, og at sidstnævnte tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger i begge instanser.
24
Fernando De Esteban Alonso har principalt nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at han, såfremt den appellerede dom ophæves, gives fuldt medhold i sit søgsmål for Retten. Han har desuden nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger.
Om appellen
25
Kommissionen har til støtte for sine påstande fremsat tre anbringender.
Om det første anbringende
Parternes argumentation
26
Det første appelanbringende vedrører en fejlagtig retlig kvalificering, som Retten foretog ved at fastslå, at Fernando De Esteban Alonso burde have været sidestillet med de personer, der med navns nævnelse var berørt af noten af 19. marts 2003, eller i det mindste burde have været anset for at være personligt involveret i de forhold, som han blev foreholdt, og derfor burde have modtaget underretning om de undersøgelser, der kunne give anledning til at rejse sigtelse mod ham, i overensstemmelse med artikel 4 i Kommissionens afgørelse 1999/396. Kommissionen har gjort gældende, at han ikke henhører under disse to persongrupper.
27
Denne institution har gjort gældende, at Fernando De Esteban Alonso ikke var nævnt i noten af 19. marts 2003, og at OLAF i øvrigt ikke i 2003 rådede over oplysninger, der gjorde det muligt at antage, at han var personligt involveret. Retten fastslog i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), at der udelukkende bestod en forpligtelse til at underrette de to berørte tjenestemænd i denne sag, fordi noten af 19. marts 2003 indeholdt konklusioner, der berørte dem med navns nævnelse. Det er netop på dette punkt, at der består en forskel mellem disse tjenestemænd og Fernando De Esteban Alonso, som ikke er nævnt i denne note.
28
For at kunne konkludere, at Fernando De Esteban Alonso ikke desto mindre skulle sidestilles med en person, der er berørt med navns nævnelse, eller at han i det mindste var personligt involveret, lagde Retten henholdsvis i den appellerede doms præmis 76 og 83 vægt på en række forhold, som OLAF ikke havde kendskab til på tidspunktet for fremsendelsen af noten af 19. marts 2003, og som først fremgik af den kendelse om påtaleopgivelse, som den nationale ret afsagde ti år senere. Lovligheden af en retsakt skal imidlertid bedømmes ud fra de forhold, som retsaktens ophavsmand havde kendskab til på tidspunktet for dens vedtagelse. Retten satte sig således ulovligt i institutionens sted ved at undersøge lovligheden af Kommissionens adfærd i lyset af faktiske omstændigheder, som den ikke havde kendskab til.
29
På tidspunktet for fremsendelsen af denne note var det alene godtgjort og ubestrideligt, at Fernando De Esteban Alonso fra januar 1993 til januar 1997 som direktør i Eurostat havde haft en ledende stilling, som placerede ham i en situation med forbindelse til de to mistænkte tjenestemænd. Kommissionen er af den opfattelse, at denne omstændighed ikke er tilstrækkelig til at fastslå, at »det [var] mere end sandsynligt, at [den berørte person] var personligt involveret«, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 71, eller at han »burde have været sidestillet med de personer, der med navns nævnelse var berørt af OLAF’s konklusioner«, således som Retten anførte i samme doms præmis 77. Retten foretog en sammenblanding af de personer, hvis vidneudsagn kunne tjene til efterforskningen, og de personer, som var genstand for tilstrækkelig alvorlig mistanke. Disse to persongrupper befinder sig imidlertid i forskellige retlige situationer, navnlig med hensyn til processuelle garantier. På tidspunktet for fremsendelsen af den nævnte note rådede OLAF desuden ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne anse Fernando De Esteban Alonso for at være »personligt involveret«. Muligheden for, at en person »er personligt involveret«, kan ikke udledes af den blotte konstatering af, at den pågældende beklædte en bestemt stilling inden for den berørte tjenestegren.
30
Fernando De Esteban Alonso er af den opfattelse, at selv om han ikke »med navns nævnelse var berørt« af konklusionerne i OLAF’s rapport, var han ikke desto mindre »personligt involveret«. Han var i sin egenskab af direktør for informationsteknologi, publikationer og eksterne forbindelser i Eurostat og Daniel Byks overordnede implicit, men nødvendigvis berørt af noten af 19. marts 2003. Dette var grunden til, at der blev indledt en efterforskning mod ham den 4. april 2013, efter at OLAF havde fremsendt denne note til de franske retslige myndigheder. Der blev ligeledes rejst sigtelse mod ham på grundlag af de oplysninger, der fremgik af noten. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende i appellen, støttede Retten sig på oplysninger, der var indeholdt i samme note, og som alene var understøttet af kendelsen om påtaleopgivelse.
31
Kommissionen har i replikken gjort gældende, at noten af 19. marts 2003 ikke indeholder en implicit henvisning til Fernando De Esteban Alonso. På dette tidspunkt var der ikke etableret selv en fjern forbindelse mellem ham og undersøgelsens genstand.
32
Fernando De Esteban Alonso har i duplikken anført, at Kommissionen uden at underrette ham herom havde fritaget ham fra tavshedspligt fra den 29. januar 2004, dvs. længe før han blev opfordret til at give møde for undersøgelsesdommeren, hvilket viser, at Kommissionen var fuldt ud klar over, at der fra begyndelsen var blevet rejst mistanke mod ham ved noten af 19. marts 2003.
Domstolens bemærkninger
33
Med det første anbringende har Kommissionen foreholdt Retten, at den foretog en fejlagtig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder ved at fastslå, at Fernando De Esteban Alonso »med navns nævnelse var berørt« af noten af 19. marts 2003 som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396, eller at han i det mindste var »personligt involveret« i samme bestemmelses forstand, hvilket medførte en forpligtelse for OLAF til at underrette ham om de forhold, som han kunne foreholdes.
34
Indledningsvis bemærkes, at det af denne bestemmelse fremgår, at »[s]åfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen«, og at »der [under alle omstændigheder] ikke [kan] drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham«.
35
I denne bestemmelse sondres mellem to tilfælde, hvortil der er knyttet forskellige retsvirkninger. For det første skal en tjenestemand i Kommissionen, der med navns nævnelse er berørt af OLAF’s undersøgelse, høres, inden der drages konklusioner i forhold til ham efter undersøgelsens afslutning. For det andet skal en tjenestemand i Kommissionen, der er personligt involveret, hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen.
36
I begge tilfælde må det lægges til grund, at en tjenestemand i Kommissionen, henset til formålet med afgørelse 1999/396 om betingelser og regler for interne undersøgelser, kun under OLAF’s undersøgelse og senest ved afslutningen heraf kan gøres til genstand for en kvalificering som nævnt i afgørelsens artikel 4.
37
Hvad for det første angår sidestillingen af Fernando De Esteban Alonso med personer, der er berørt med navns nævnelse, skal det konstateres, at han ikke er nævnt i noten af 19. marts 2003.
38
Retten fandt således i henhold til en udvidende fortolkning af begrebet person, der »er berørt med navns nævnelse«, at Fernando De Esteban Alonso skulle anses for en sådan person. Det fremgår af den appellerede doms præmis 77, at sådan sidestilling var begrundet i lyset af de opgaver, som Fernando De Esteban Alonso varetog på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, og som indebar, at han hierarkisk befandt sig mellem sin direkte chef, Eurostats direktør Yves Franchet, og sin underordnede, kontorchef Daniel Byk, der begge var nævnt i noten af 19. marts 2003.
39
Som generaladvokaten har anført i punkt 40 og 41 i forslaget til afgørelse, fører en så bred forståelse af begrebet tjenestemand, der »er berørt med navns nævnelse«, til en sammenblanding af dette begreb med begrebet tjenestemand eller ansat, der er »personligt involveret«, og fratager den sondring mellem disse to situationer, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396, ethvert formål. Følgelig er kvalificeringen af Fernando De Esteban Alonso som tjenestemand, der »er berørt med navns nævnelse«, baseret på en fejlagtig fortolkning af denne bestemmelse.
40
Retten foretog derfor på grundlag af en fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 en fejlagtig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder ved at fastslå, at Fernando De Esteban Alonso i denne bestemmelses forstand »med navns nævnelse var berørt« af noten af 19. marts 2003.
41
Hvad for det andet angår kvalificeringen af indstævnte som tjenestemand, der var »personligt involveret i forholdene i den foreliggende sag«, som Retten subsidiært anførte i den appellerede doms præmis 83, skal der gøres følgende bemærkninger.
42
Henset til det tidsmæssige aspekt, der er forbundet med denne kvalificering, og som det fremgår af denne doms præmis 36, kunne Retten, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke basere sig på de betragtninger, der kunne udledes af kendelsen om påtaleopgivelse.
43
Det fremgår imidlertid udelukkende af de konstateringer, der er foretaget vedrørende de faktiske omstændigheder i den appellerede doms præmis 75 og 76, at noten af 19. marts 2003 og OLAF’s endelige rapport indeholdt oplysning om, at Fernando De Esteban Alonso i Eurostat havde en højtstående ledende stilling, at han var tæt på to personer, der var nævnt i noten og i den endelige rapport, samt at den nævnte note omtalte de involverede »EF-tjenestemænd« uden klart at identificere dem. Selv om disse forhold kunne give anledning til at antage, at den berørte person kunne tilvejebringe oplysninger, der var relevante for en strafferetlig efterforskning, var de derimod ikke tilstrækkelige til at anse den pågældende for at være »personligt involveret«, dvs. i det foreliggende tilfælde en mulig medgerningsmand til de svigagtige handlinger eller det underslæb, hvorom der forelå mistanke.
44
I denne henseende bemærkes, at det af noten af 19. marts 2003 og OLAF’s endelige rapport med så lidt klarhed fremgik, at Fernando De Esteban Alonso havde et personligt ansvar for de påtalte forhold, at de franske retslige myndigheder ikke rejste sigtelse mod ham før den 9. september 2008, og først efter at han var blevet afhørt som vidne. Den omstændighed, at Kommissionen den 10. juli 2003 indgav en klage mod X og indtrådte som civil part, kan ikke rejse tvivl om denne vurdering, idet denne klage ikke vedrørte Fernando De Esteban Alonso personligt.
45
Det følger heraf, at Retten foretog endnu en fejlagtig retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder ved at fastslå, at Fernando De Esteban Alonso, henset til undersøgelsens resultater, måtte anses for at være personligt involveret i de forhold, der havde været genstand for undersøgelserne.
46
Det følger af det ovenstående, at det første appelanbringende skal tages til følge.
Om det andet anbringende
Parternes argumentation
47
Det andet appelanbringende vedrører den retlige fejl, som Retten begik ved i den appellerede doms præmis 97-109 at fastslå, at artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 var til hinder for, at Kommissionen kunne indgive en klage og indtræde som civil part ved de nationale retslige myndigheder, inden OLAF havde fremlagt sin endelige rapport.
48
For det første begrænser artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 sig til at fastsætte, at institutionerne skal »følge[…] de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve«, og forhindrer ikke Kommissionen i at henvende sig til de nationale straffedomstole inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse.
49
For det andet ville den fortolkning, som Retten foretog, føre til den paradoksale situation, som ikke er forudset i bestemmelserne, at en institution i de tilfælde, hvor der ikke foreligger en igangværende undersøgelse hos OLAF, til enhver tid frit kan indgive klage, mens den automatisk fortaber denne ret i perioden fra det tidspunkt, hvor OLAF indleder en undersøgelse, og indtil afslutningen af denne undersøgelse.
50
For det tredje er klagen ikke endelig og kan til enhver tid ændres.
51
For det fjerde følger Kommissionens ret til at indgive en klage og indtræde som civil part direkte af den primære ret, idet denne ret er fastsat i artikel 335 TEUF, hvorefter Unionen, der »repræsenteres […] af Kommissionen«, »har […] den videstgående rets- og handleevne, som vedkommende stats lovgivning tillægger juridiske personer [,] [og] kan i særdeleshed […] optræde som part i retssager«. Denne beføjelse kan ikke på nogen måde begrænses ved en retsakt i den afledte ret. Kommissionen bør derfor have mulighed for til enhver tid at indgive klage, når den finder dette hensigtsmæssigt, og såfremt de betingelser, der er fastsat i den nationale lovgivning, er opfyldt.
52
For det femte udledte Retten i den appellerede doms præmis 100 med urette af artikel 25 i bilag IX til vedtægten, at fremsendelsen af oplysninger til en retslig myndighed, der gør det muligt at indlede eller udvide en national straffesag, ikke kunne finde sted før afslutningen af OLAF’s undersøgelse.
53
For det sjette er Kommissionen af den opfattelse, at der ud over Rettens fejlagtige fortolkning af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 ikke foreligger nogen gyldig grund til at begrænse Kommissionens mulighed for at indgive et klagemål til de nationale retter. For det første er et klagemål i fransk ret, bortset fra de tilfælde, hvor klageren råder over tilstrækkelige beviser til direkte at anlægge sag ved straffedomstolen ved en direkte indstævning, den eneste måde, hvorpå klageren kan opnå erstatning. For det andet indgives et klagemål i fransk ret ikke nødvendigvis mod identificerede personer. Et sådant klagemål kan indgives mod X, hvilket Kommissionen netop traf foranstaltning til at gøre i det foreliggende tilfælde. For det tredje kan indgivelsen af et klagemål ved undersøgelsens begyndelse være nødvendig for at beskytte Kommissionens rettigheder, uafhængigt af de usikkerhedsmomenter, der er forbundet med en administrativ undersøgelse, som denne institution ikke har kontrol over, navnlig med hensyn til dens varighed. Den fortolkning, som Retten foretog, har i praksis den virkning, at beføjelsen til at indgive et klagemål overføres til OLAF, hvilket EU-lovgiver ikke på noget tidspunkt har tilsigtet.
54
Fernando De Esteban Alonso har anført, at Retten i præmis 123-125 i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), fastslog, at noten af 19. marts 2003 vedrørte en intern undersøgelse. Det var imidlertid på grundlag af denne note, at hans immunitet blev ophævet, og at han blev indkaldt som led i efterkommelsen af en retsanmodning. Følgelig burde han i medfør af denne dom og OLAF’s egne interne bestemmelser have været underrettet og hørt om de forhold, der vedrørte ham, inden noten blev fremsendt til de franske retslige myndigheder.
55
De garantier, der knytter sig til en disciplinærsag, bør nødvendigvis finde anvendelse så meget desto mere, når følgerne af en intern undersøgelse fører til, at sagen indbringes for en national retslig myndighed. Forpligtelsen til at afvente konklusionerne i den interne undersøgelsesrapport, inden sagen indbringes for en domstol, og forpligtelsen til at give den person, der er genstand for undersøgelsen, mulighed for at få meddelelse om de klagepunkter, der foreholdes den pågældende, udgør grundlæggende processuelle garantier for beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og fratager ikke Kommissionen retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Den appellerede doms præmis 109 er derfor ikke behæftet med en retlig fejl.
Domstolens bemærkninger
56
Indledningsvis bemærkes, at det af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 fremgår, at »[d]en rapport, der udarbejdes efter en intern undersøgelse, og alle relevante dokumenter vedrørende undersøgelsen sendes til den pågældende institution, det pågældende organ eller det pågældende kontor eller agentur«, og at »[i]nstitutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne følger de interne undersøgelser op, især med de disciplinære eller retslige skridt, som resultaterne måtte kræve, og underretter [OLAF’s] direktør, inden for en af denne i rapportens konklusioner anført frist, om, hvordan undersøgelserne er fulgt op«.
57
Det skal først konstateres, således som Retten anførte i den appellerede doms præmis 100, at hverken ovennævnte bestemmelse eller nogen anden bestemmelse udtrykkeligt forbyder den pågældende institution at indbringe sagen for den retslige myndighed, inden OLAF’s undersøgelse er afsluttet, hvis den finder, at den råder over oplysninger eller materiale, der kan begrunde indledningen af en retslig undersøgelse, eller udgøre bevismidler, der er nyttige for en sådan undersøgelse.
58
Endvidere bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, at et sådant forbud heller ikke kan udledes af ordlyden af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999. Denne bestemmelse fastsætter alene en forpligtelse for den pågældende institution til at følge OLAF’s interne undersøgelser op, især med de retslige skridt, som resultaterne måtte kræve, og har ikke til formål at begrænse Kommissionens beføjelse til inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse at indlede retsforfølgning eller at deltage, bl.a. som civil part, i en retslig procedure.
59
Endelig vedrører hverken den omstændighed, at Kommissionen ikke kunne indlede disciplinærsagen, før OLAF’s undersøgelser var afsluttet, såfremt dette måtte anses for godtgjort, eller artikel 25 i bilag IX til vedtægten, der bestemmer, at »[h]vis der er rejst straffesag mod en tjenestemand for samme forhold, er hans sag først definitivt afgjort, når domstolskendelsen ikke længere kan appelleres«, spørgsmålet om, hvorvidt en institution som Kommissionen kan indgive et klagemål til en national retslig myndighed inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse. Det var følgelig med urette, at Retten fandt, at den heri kunne finde argumenter til støtte for dens fortolkning af artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999.
60
Det følger af det ovenstående, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 er til hinder for, at Kommissionen kan indgive et klagemål og indtræde som civil part ved en national ret, inden OLAF’s endelige rapport er blevet fremlagt.
61
Selv om artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 ikke begrænser Kommissionens ret til at indgive et klagemål mod en af sine tjenestemænd, skal denne institution imidlertid tage hensyn til sin forpligtelse til at udvise omsorg over for den pågældende tjenestemand. Denne forpligtelse afspejler den balance mellem gensidige rettigheder og forpligtelser, som vedtægten har skabt i forholdet mellem ansatte i den offentlige tjeneste og den administration, de er tilknyttet. I forbindelse med princippet om god forvaltningsskik betyder denne balance navnlig, at myndigheden ved afgørelser om forhold vedrørende en tjenestemand tager alle de omstændigheder i betragtning, som kan antages at være bestemmende for dens afgørelse, og hermed tager hensyn ikke blot til tjenestens interesse, men også til vedkommende tjenestemands interesse (dom af 23.10.1986, Schwiering mod Revisionsretten, 321/85, EU:C:1986:408, præmis 18, og af 4.2.1987, Maurissen mod Revisionsretten, 417/85, EU:C:1987:61, præmis 12).
62
Når en OLAF-undersøgelse er blevet indledt og fortsat verserer, kan Kommissionen som følge af sin omsorgspligt kun indgive en klage mod en af sine tjenestemænd og deri nævne den pågældendes navn uden at risikere at foretage et urigtigt skøn, såfremt resultaterne af denne undersøgelse allerede er tilstrækkeligt forudsigelige, og såfremt det forekommer lidet tvivlsomt, at den nævnte tjenestemand er personligt involveret. I det foreliggende tilfælde skal det imidlertid bemærkes, at Kommissionen ikke foreholdes en sådan kritik, eftersom den klage med indtræden som civil part, som den har indgivet, ikke vedrørte Fernando De Esteban Alonso, men var rettet mod X.
63
Det følger af de ovenfor anførte betragtninger, at det andet appelanbringende ligeledes skal tages til følge.
Om det tredje anbringende
Parternes argumentation
64
Med det tredje appelanbringende, der er fremsat subsidiært, har Kommissionen gjort gældende, at Retten ikke kunne tage Fernando De Esteban Alonsos erstatningspåstand til følge, idet der ikke forelå en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem institutionens adfærd og det påberåbte tab.
65
Ifølge dom af 4. oktober 2006, Tillack mod Kommissionen (T-193/04, EU:T:2006:292, præmis 70), har OLAF’s endelige rapporter alene karakter af henstillinger eller udtalelser, som ikke binder den nationale retslige myndighed med hensyn til, hvilke følger de skal have. Det tilkommer alene de nationale retslige myndigheder at afgøre, hvilken type foranstaltning der skal iværksættes. Kommissionen har under henvisning til samme doms præmis 122-125 gjort gældende, at det af denne grund var muligt for Retten at fastslå, at en sagsøger ikke havde godtgjort, at der forelå en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem OLAF’s fremsendelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999, og det påståede tab. Denne argumentation bør finde tilsvarende anvendelse på det i den foreliggende sag omhandlede klagemål mod X, som Kommissionen indgav, og i hvilken forbindelse den indtrådte som civil part.
66
Desuden var Fernando De Esteban Alonso hverken nævnt i noten af 19. marts 2003 eller i OLAF’s endelige rapport, og det var heller ikke muligt at identificere ham som en person, der havde deltaget i de påtalte forhold. Kommissionen indgav i øvrigt et klagemål mod X og ikke mod Fernando De Esteban Alonso. Det var først efter de nationale myndigheders indgriben og nærmere bestemt beslutningen om at rejse sigtelse, at Fernando De Esteban Alonso blev direkte involveret. Fremsendelsen af noten af 19. marts 2003 er i modsætning til det i den appellerede doms præmis 131 anførte således ikke årsagen til den »følelse af uretfærdighed, magtesløshed og frustration«, som den pågældende har klaget over. Det var desuden med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 130 anså Kommissionens klagemål snarere end den sigtelse, som de retslige myndigheder havde rejst mod Fernando De Esteban Alonso, for at have forvoldt krænkelsen af sagsøgerens ære og faglige omdømme.
67
Fernando De Esteban Alonso har anført, at det i retspraksis allerede er blevet anerkendt, at den usikkerhed og bekymring, som en ansat oplever, og som uberettiget er blevet forlænget ved en afgørelse truffet af Kommissionen, kan udgøre en ikke-økonomisk skade. I dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257), fastslog Retten, at sagsøgerne var blevet uretfærdigt behandlet og havde været frustrerede, og at de havde lidt skade på deres ære og faglige omdømme på grund af OLAF’s og Kommissionens retsstridige adfærd, idet den derfor pålagde Kommissionen at betale erstatning for denne ikke-økonomiske skade. I det foreliggende tilfælde har beslutningen om at indlede en retslig procedure, selv om OLAF’s interne undersøgelse endnu ikke var afsluttet, og derefter om at iværksætte appel til prøvelse af kendelsen om påtaleopgivelse og kassationsappel, uden at Kommissionen rådede over tilstrækkeligt præcise og relevante oplysninger, nødvendigvis påført den berørte persons ære og faglige omdømme en meget alvorlig skade.
Domstolens bemærkninger
68
Som det fremgår af det tredje appelanbringende, begik Retten en retlig fejl ved at tage den erstatningspåstand, som sagsøgeren havde nedlagt i første instans, til følge, idet der ikke foreligger årsagsforbindelse mellem dels fremsendelsen af noten af 19. marts 2003 til de franske retslige myndigheder og Kommissionens afgørelse om at indgive et klagemål »mod X« uden at underrette Fernando De Esteban Alonso, dels det ikke-økonomiske tab, som han har påberåbt sig.
69
Det er korrekt, at Retten i den appellerede doms præmis 130 fastslog, at den omstændighed, at Kommissionen havde indgivet en klage og var indtrådt som civil part ved de franske retslige myndigheder, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, havde krænket Fernando De Esteban Alonsos ære og faglige omdømme, og at denne skade var en direkte følge af Kommissionens adfærd. I den følgende præmis i dommen fastslog Retten, at det forhold, at OLAF sendte noten af 19. marts 2003 til de nævnte retslige myndigheder og dermed involverede den berørte person uden at have hørt eller i det mindste underrettet ham, havde forvoldt ham et ikke-økonomisk tab som følge af, at han hverken havde haft mulighed for at forsvare sig eller for at udtale sig om de forhold, der lå til grund for retsforfølgningen mod ham, og at dette tab var et resultat af OLAF’s retsstridige adfærd.
70
Hverken krænkelsen af Fernando De Esteban Alonsos ære og faglige omdømme eller den følelse af uretfærdighed, magtesløshed og frustration, han som nævnt i den appellerede doms præmis 131 oplevede som følge af, at han ikke blev hørt, er imidlertid en direkte følge af OLAF’s eller Kommissionens adfærd. Det bemærkes nemlig, at han ikke var nævnt i noten af 19. marts 2003, at denne note heller ikke gjorde det muligt at identificere ham, og at han ud over den omstændighed, at Kommissionens klagemål ikke var rettet mod ham, men mod X, heller ikke var nævnt i dette klagemål. Det var derimod den sigtelse, som de franske myndigheder i 2008 besluttede at rejse mod Fernando De Esteban Alonso, og derefter retssagen mod ham, der var den direkte årsag til det påberåbte tab.
71
Det følger heraf, at Retten med urette fastslog, at der forelå en direkte årsagsforbindelse mellem OLAF’s og Kommissionens adfærd i 2003 og det ikke-økonomiske tab, som Fernando De Esteban Alonso havde lidt.
72
Det tredje appelanbringende skal derfor ligeledes tages til følge.
73
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den appellerede dom skal ophæves.
Om søgsmålet for Retten
74
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
75
I den foreliggende sag træffer Domstolen endelig afgørelse i sagen, der er moden til påkendelse.
76
Det følger af det ovenstående, at OLAF ikke begik en ulovlighed ved at beslutte at fremsende noten af 19. marts 2003 til de nationale retslige myndigheder, og at Kommissionen ikke tilsidesatte artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1073/1999 ved den 10. juli 2003 at indgive et klagemål og indtræde som civil part ved disse myndigheder. Som Retten fastslog, har indstævnte i øvrigt ikke i tilstrækkelig grad godtgjort, at Kommissionen begik en fejl ved at iværksætte appel og derefter kassationsappel til prøvelse af kendelsen om påtaleopgivelse ved de franske straffedomstole.
77
Den første betingelse for, at Unionen ifalder ansvar, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, er retsstridig, er følgelig ikke opfyldt. Appellen skal derfor forkastes, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser for, at Unionen kan ifalde ansvar.
Sagsomkostninger
78
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
79
I det foreliggende tilfælde skal der tages hensyn til den omstændighed, at der blev rejst sigtelse mod indstævnte inden for rammerne af en straffesag, som blev indledt på foranledning af OLAF og Kommissionen, som varede otte år, og som blev afsluttet ved fuldstændig påtaleopgivelse. Under disse omstændigheder bør det besluttes, at hver part bærer sine egne omkostninger såvel i forbindelse med sagen i første instans som i forbindelse med appelsagen.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1)
Dommen afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 11. juni 2019, De Esteban Alonso mod Kommissionen (T-138/18, EU:T:2019:398), ophæves.
2)
Europa-Kommissionen frifindes i sag T-138/18.
3)
Hver part bærer sine egne omkostninger såvel i forbindelse med sagen i første instans som i forbindelse med appelsagen.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.