CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 29 novembre 2017 (1)
Affaire C‑551/16
J. Klein Schiphorst
contre
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[demande de décision préjudicielle formée par le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes –Libre circulation des travailleurs – Règlement (CE) n° 883/2004 – Articles 7, 63 et 64 – Travailleurs migrants – Prestations de chômage – Demandeur d’emploi se rendant dans un autre État membre – Maintien du droit aux prestations de chômage – Durée  Faculté »
I.      Introduction
1.        Un État membre peut-il refuser par principe d’accorder à l’un de ses ressortissants, demandeur d’emploi, une prolongation de la période d’exportation des prestations de chômage au-delà de trois mois ?
2.        Tel est l’objet du renvoi préjudiciel adressé par le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique, Pays‑Bas) et qui porte essentiellement sur l’interprétation de l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (2).
II.    Les faits à l’origine du litige au principal, la procédure au principal et les questions préjudicielles
3.        Ce renvoi a été présenté dans le cadre d’un litige opposant M. J. Klein Schiphorst, un ressortissant néerlandais, au Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Conseil d’administration de l’Institut de gestion des assurances pour les travailleurs salariés, Pays-Bas, ci-après l’« Uwv »), au sujet du rejet par ce dernier de la demande de M. Klein Schiphorst d’étendre la période de trois mois, prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004, pendant laquelle est maintenu le droit aux prestations de chômage, prestations qui lui avaient été versées par l’Uwv, du 1er septembre au 30 novembre 2012, dans le contexte de sa recherche d’emploi sur le territoire de la Confédération suisse, dont sa compagne est ressortissante.
4.        Comme le relève la juridiction de renvoi, il ne fait aucun doute que M. Klein Schiphorst avait bien droit au maintien du versement de ses prestations de chômage lors de sa recherche d’emploi en Suisse pendant trois mois, courant du 1er septembre au 30 novembre 2012.
5.        En effet, en premier lieu, l’article 64, paragraphe 1, du règlement n° 883/2004 prévoit que la personne en chômage complet, qui satisfait aux conditions requises par la législation de l’État membre compétent pour avoir droit aux prestations et qui se rend dans un autre État membre pour y chercher un emploi, conserve le droit aux prestations de chômage en espèces aux conditions et dans les limites que ce même article énumère. Parmi ces conditions et limites figurent celles, mentionnées au point c) dudit paragraphe, du maintien des prestations « pendant une durée de trois mois à compter de la date à laquelle le chômeur a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’État membre qu’il a quitté, sans que la durée totale pour laquelle des prestations sont servies puisse excéder la durée totale des prestations auxquelles il a droit en vertu de la législation de cet État membre » (3).
6.        En second lieu, il est constant que, conformément à l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, signé à Luxembourg le 21 juin 1999 (4) (ci-après l’« accord CE-Suisse »), et en vertu de l’annexe II dudit accord, telle que modifiée par la décision n° 1/2012 du comité mixte institué par l’accord CE-Suisse, du 31 mars 2012, remplaçant l’annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (5), le règlement n° 883/2004 s’applique aux relations entre les États membres et la Confédération suisse depuis le 1er avril 2012, cette dernière étant, aux fins de l’application dudit règlement, assimilée aux premiers.
7.        En revanche, le litige au principal et les interrogations de la juridiction de renvoi portent essentiellement sur l’interprétation de la partie finale de l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004, qui précise que « cette période de trois mois peut être étendue par les services ou institutions compétents jusqu’à un maximum de six mois ».
8.        À cet égard, il ressort des éléments du dossier que la demande de prolongation de la période d’exportation, introduite par M. Klein Schiphorst, a été rejetée par l’Uwv au motif que cette administration a pour principe de refuser une telle prolongation, en application d’instructions données, en janvier 2011, par le ministre des Affaires sociales et de l’Emploi néerlandais, à moins que ce refus, au regard des circonstances particulières de l’espèce, aboutisse à un résultat déraisonnable. Selon l’Uwv, cette dérogation ne pouvait être accordée dans le cas de M. Klein Schiphorst, puisque, malgré les initiatives de ce dernier pour trouver un emploi en Suisse, il n’existait pas de perspectives concrètes d’emploi dans cet État ni d’autres circonstances qui auraient conduit à devoir écarter la nécessité d’exiger le retour de M. Klein Schiphorst aux Pays-Bas à l’expiration de la période de trois mois.
9.        Le recours de M. Klein Schiphorst contre la décision de l’Uwv ayant lui‑même été rejeté en première instance au motif que cette administration avait expliqué à suffisance les raisons pour lesquelles elle n’avait pas usé de la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, le requérant au principal a interjeté appel devant la juridiction de renvoi.
10.      Cette dernière nourrit des doutes quant à la conformité au regard du droit de l’Union de la décision de l’Uwv.
11.      À cet égard, tout en reconnaissant que, conformément à l’article 63 du règlement n° 883/2004, les États membres sont libres de subordonner les prestations de chômage à une clause de résidence, la juridiction de renvoi rappelle que cette disposition prévoit également que l’article 7 de ce règlement, contenant l’interdiction des clauses de résidence, s’applique dans les cas prévus aux articles 64 et 65 dudit règlement et dans les limites qui y sont fixées. Ainsi, dès lors que la faculté d’étendre de trois mois la durée de l’exportation des prestations de chômage est prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, selon la juridiction de renvoi, l’application dudit article 7 a une incidence sur l’interprétation et la mise en œuvre de cette faculté. La juridiction de renvoi se demande également si l’application des dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes et des travailleurs pourrait aussi avoir une incidence sur l’interprétation de la faculté visée à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement.
12.      C’est dans ces conditions que le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      La faculté que confère l’article 64, paragraphe 1, […] sous c), [in fine], du règlement n° 883/2004 peut-elle être exercée, eu égard aux articles 63 et 7 du règlement n° 883/2004, à l’objectif et à la finalité [de ce] règlement et à la libre circulation des personnes et des travailleurs, en refusant par principe toute demande d’extension de la durée de l’exportation de prestations de chômage, à moins que l’Uwv […] estime que les circonstances particulières de l’espèce, par exemple l’existence de perspectives concrètes et perceptibles d’emploi, ne lui permettent raisonnablement pas de refuser d’étendre la durée de l’exportation ?
2)      Si cette question appelle une réponse négative, comment les États membres doivent-ils exercer la faculté que confère l’article 64, paragraphe 1, […] sous c), [in fine], du règlement n° 883/2004 ? »
13.      Ces questions ont fait l’objet d’observations écrites de la part de l’Uwv, des gouvernements néerlandais, tchèque, danois, polonais, suédois et norvégien ainsi que de la Commission européenne. Ces parties intéressées ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 20 septembre 2017, exception faite des gouvernements tchèque et polonais qui ne s’y sont pas fait représenter.
III. Analyse
14.      Comme les considérations qui précèdent l’ont souligné, l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004 accorde aux travailleurs au chômage d’un État membre, afin de chercher un emploi dans un autre État membre, le droit au maintien de leurs prestations de chômage pour une période de trois mois, période qui, en vertu de la dernière phrase de cet article, « peut être étendue par les services ou institutions compétents jusqu’à un maximum de six mois ».
15.      Cette faculté de prolongation de la période d’exportation des prestations de chômage au-delà de trois mois au profit d’un individu s’adresse-t-elle aux États membres de sorte que ces derniers sont, par là même, habilités à ne pas s’en prévaloir et donc à interdire toute possibilité pour l’administration compétente d’accorder une telle prolongation, comme le défendent les gouvernements néerlandais, danois, suédois et norvégien ou s’adresse-t-elle uniquement aux instances administratives compétentes qui doivent, en toute hypothèse, avoir la possibilité d’examiner chaque cas individuel, tel que l’allèguent les gouvernements tchèque et polonais ainsi que la Commission ?
16.      Au vu des circonstances de l’affaire au principal, il serait envisageable de ne pas répondre directement à l’alternative exposée au point précédent. En effet, il ressort des pièces du dossier et des explications du gouvernement néerlandais que, si le Royaume des Pays-Bas a, dans un premier temps, conformément à l’instruction du ministre des Affaires sociales du mois de janvier 2011, refusé d’exercer la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, cet État membre a, dans un second temps, tout en maintenant le principe selon lequel les demandes de prolongation sont généralement refusées, « été obligé »  selon les termes employés par le représentant du gouvernement néerlandais à l’audience devant la Cour, à la suite d’un arrêt du tribunal d’Amsterdam du 2 octobre 2011, d’accorder à l’Uwv le soin d’examiner les demandes individuelles de prolongation, en l’astreignant à motiver les décisions de refus d’extension.
17.      Le Royaume des Pays-Bas a donc, en définitive, exercé la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, selon la formule « non, sauf si », pour reprendre l’expression utilisée par la Commission, et l’on pourrait alors partir de cette prémisse pour répondre à la première question déférée par la juridiction de renvoi.
18.      Il me paraît néanmoins essentiel que la Cour tranche clairement la question de principe énoncée au point 15 des présentes conclusions, relative à la portée de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, comme le lui ont demandé les parties qui sont intervenues devant elle. En tout état de cause, j’estime qu’il relève de la fonction de l’avocat général de répondre à cette question, en fournissant à la Cour un éclairage, quand bien même non exhaustif, sur la problématique des facultés accordées aux autorités nationales par les dispositions du droit dérivé de l’Union.
19.      Cela étant dit, si la Cour n’a, jusqu’à présent, pas eu l’occasion d’interpréter l’article 64 du règlement n° 883/2004, elle a toutefois été amenée à clarifier la portée de l’article qui l’a précédé, à savoir l’article 69 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (6).
20.      Cette jurisprudence contient des repères utiles pour la résolution de la présente affaire, bien que non décisifs selon moi, puisque le membre de phrase litigieux (« cette période de trois mois peut être étendue par les services ou institutions compétents jusqu’à un maximum de six mois ») est une nouveauté du règlement n° 883/2004. La jurisprudence développée sous l’empire du règlement n° 1408/71 constitue dès lors un excellent point de départ, mais il serait vain, à mon sens, de vouloir en inférer, comme la Commission a tenté de le faire dans ses observations, une réponse univoque à la première question adressée par la juridiction de renvoi.
21.      Il est, tout d’abord, évident que la jurisprudence de la Cour relative à l’article 69, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 1408/71 conserve toute sa pertinence s’agissant de la période de trois mois prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), ab initio, du règlement n° 883/2004.
22.      C’est ainsi qu’il peut parfaitement être affirmé que cet article accorde au travailleur à la recherche d’un emploi la faculté de se soustraire pour ladite période, afin de chercher du travail dans un autre État membre, à l’obligation imposée par les diverses législations nationales de se tenir à la disposition des services de l’emploi de l’État compétent, sans pour autant perdre le droit aux prestations de chômage à l’égard de cet État (7).
23.      Il s’agit là d’une « facilité » consentie au travailleur à la recherche d’un emploi, dans le but de favoriser la libre circulation des personnes, qui lui confère un avantage par rapport à celui qui reste dans l’État compétent dans la mesure où ce travailleur est libéré pendant une période de trois mois de l’obligation de se tenir à la disposition des services de l’emploi de cet État et de se soumettre au contrôle qui y est organisé, bien qu’il doive s’inscrire auprès des services de l’emploi de l’État où il se rend (8).
24.      La limitation d’une telle facilité à une durée de trois mois signifie que, à l’expiration de cette période, le travailleur n’ayant pas trouvé d’emploi dans l’État où il s’est rendu doit, en principe, retourner sur le territoire de l’État compétent, pour pouvoir, conformément à la législation de cet État, continuer à bénéficier du versement des prestations de chômage, à défaut de quoi il perdra tout droit à ces prestations (9).
25.      En d’autres termes, à l’expiration de la période de trois mois, l’État compétent est, de nouveau, autorisé à subordonner le versement des prestations de chômage à une condition de résidence sur son territoire.
26.      La Cour a considéré que, en assortissant la facilité accordée par l’article 69, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 1408/71 à des conditions et à des limites, le législateur communautaire ne contrevenait pas aux règles relatives à la libre circulation des travailleurs dans la Communauté (10).
27.      Elle a également admis que, en dehors des situations régies par les dispositions du règlement n° 1408/71, dont celles de son article 69, l’obligation de résidence dans l’État membre où se trouve l’institution débitrice, justifiée en droit interne par les nécessités du contrôle du respect des conditions légales d’indemnisation des chômeurs, est compatible avec la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union européenne (11). Comme l’a relevé le gouvernement norvégien dans ses observations écrites, cela s’explique notamment par le besoin particulier des États de contrôler les conditions du versement des prestations de chômage, contrôle qui « présente une spécificité qui justifie l’instauration de mécanismes plus contraignants que ceux imposés à l’occasion du contrôle concernant d’autres prestations » (12).
28.      Ces principes demeurent pertinents sous l’empire du règlement n° 883/2004.
29.      En effet, d’une part, et comme je l’ai déjà indiqué, l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004 assure le droit au maintien des prestations pendant une durée de trois mois à compter de la date à laquelle le chômeur a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’État membre, tandis que l’article 64, paragraphe 2, de ce règlement prévoit, en principe, que le chômeur « perd tout droit à des prestations en vertu de la législation de l’État membre compétent s’il n’y retourne pas à l’expiration ou avant la fin de cette période ».
30.      D’autre part, comme l’a admis l’ensemble des parties à l’audience devant la Cour, l’article 64 du règlement n° 883/2004 constitue une lex specialis par rapport à l’article 7 de ce règlement, qui prescrit la « [l]evée des clauses de résidence », mais uniquement « dans les cas prévus à [l’article] 64 […] et dans les limites qui y sont fixées », conformément à l’article 63 dudit règlement.
31.      C’est ainsi qu’un travailleur au chômage qui satisfait à l’ensemble des conditions énumérées à l’article 64 du règlement n° 883/2004 doit se voir accorder l’exportation de ses prestations de chômage pour une durée de trois mois, en application du paragraphe 1, sous c), de cet article, sans que, conformément à l’article 7 de ce règlement, les prestations versées durant cette période puissent « faire l’objet d’aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire ou les membres de sa famille résident dans un État membre autre que celui où se trouve l’institution débitrice ».
32.      En revanche, l’application de l’article 7 du règlement n° 883/2004 ne peut servir à outrepasser les conditions et limites fixées par l’article 64 de ce règlement lui-même, en particulier celles relatives à la durée d’exportation des prestations. L’article 7 dudit règlement ne saurait non plus transformer une faculté prévue à l’article 64 de ce règlement en une obligation.
33.      Il ne fait donc pas l’ombre d’un doute qu’un demandeur d’emploi ne saurait prétendre à obtenir un droit à l’exportation de ses prestations de chômage pour une durée supérieure à trois mois jusqu’à six mois au maximum.
34.      Ce constat découle déjà du libellé de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, qui précise que la période de trois mois « peut être étendue […] jusqu’à un maximum de six mois » (13). Il est également corroboré par les travaux préparatoires (14) ayant conduit à l’adoption de cette disposition, qui démontrent que la proposition initiale de la Commission visant à rendre obligatoire la période d’exportation pour une durée de six mois n’a pu recevoir l’assentiment du Conseil (statuant à l’unanimité), les États membres s’étant finalement accordés sur une formule de compromis reflétant le texte actuel de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 (15).
35.      Ce constat ne permet cependant pas de répondre à la question de savoir si, s’agissant de la prolongation de la période d’exportation des prestations de chômage au-delà de trois mois  à propos de laquelle toutes les parties intéressées s’accordent à dire qu’elle constitue une faculté, ladite faculté s’adresse uniquement aux services de l’emploi de l’État compétent, de sorte que ces services doivent toujours être mis en mesure de faire usage de cette possibilité dans chaque cas individuel, ou si, au contraire, les États membres ont le choix de renoncer à exercer cette faculté.
36.      Cette question n’a pas été tranchée par la Cour dans sa jurisprudence pour la simple raison que le régime facultatif prévu à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 n’existait pas sous l’empire du règlement n° 1408/71.
37.      Comme la Commission l’a notamment fait observer, il est vrai que, aux termes de son libellé, l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 accorde cette faculté de prolongation du versement des prestations de chômage au-delà de trois mois non pas à l’État (membre) compétent, mais aux « services ou [aux] institutions compétents ».
38.      La Commission ainsi que les gouvernements tchèque et polonais en tirent la conséquence que les États membres seraient dans l’obligation de s’abstenir d’empiéter sur la marge d’appréciation laissée aux services ou aux institutions compétents pour examiner la possibilité de prolonger la période d’exportation au‑delà de trois mois dans chaque cas individuel.
39.      Cette argumentation ne me convainc pas.
40.      Premièrement, si tel était le cas, le législateur de l’Union aurait alors consenti à ce que soient levées, par principe, les clauses de résidence pour une période supérieure à trois mois et jusqu’à six mois au maximum.
41.      Or, une telle décision de principe, en raison notamment des conséquences administratives, en particulier relatives aux difficultés d’assurer un contrôle prolongé, à l’étranger, des activités de recherche d’emploi des intéressés, et financières importantes pour les États membres qui versent les prestations de chômage en vertu de leur droit national, devrait ressortir, selon moi, sans ambiguïté des dispositions du règlement n° 883/2004. À cet égard, à l’instar du gouvernement suédois, il importe de relever que l’article 64, paragraphe 1, sous d), de ce règlement précise que les prestations sont servies par l’institution compétente « selon la législation qu’elle applique et à sa charge ». Dans le contexte de la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, dudit règlement, l’institution compétente ne saurait donc s’émanciper des conditions légales se rapportant au versement des prestations de chômage. Ces conditions incluent nécessairement celles, arrêtées, le cas échéant, par la législation et/ou la réglementation nationales, relatives au droit pour l’administration nationale de servir ces prestations pour une période excédant trois mois à un demandeur d’emploi s’étant rendu dans un autre État lié par les dispositions du règlement n° 883/2004.
42.      Deuxièmement, s’il est vrai que l’article 1er, sous q), i), du règlement n° 883/2004 définit l’« institution compétente » comme désignant l’« institution à laquelle l’intéressé est affilié au moment de la demande de prestations », le libellé de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement se réfère également « aux services compétents », expression non définie dans cet acte et qui, en raison de son caractère général, peut valablement désigner tout type d’autorité ou d’organisme en charge des régimes de sécurité sociale ou responsable d’appliquer la législation pertinente, selon l’ordre juridique de chaque État membre.
43.      Le libellé de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 ne permet donc pas d’affirmer que le législateur de l’Union aurait interdit aux États membres de limiter l’exportation des prestations de chômage à une durée de trois mois, en les obligeant à s’abstenir de prohiber, de limiter ou d’encadrer la faculté pour leur administration de prolonger cette période jusqu’à six mois au maximum.
44.      Troisièmement, le constat qui vient d’être fait n’est pas infirmé par l’argument supplémentaire de la Commission, tiré, par analogie, de la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation de l’article 69, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 et qui, selon la Commission, laisserait entendre que les services de l’emploi compétents doivent toujours pouvoir vérifier les circonstances particulières de chaque espèce.
45.      À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 69, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 prévoyait la perte de tout droit aux prestations de chômage en vertu de la législation de l’État compétent si l’intéressé ne retournait pas dans cet État à l’expiration de la période de trois mois. Cette disposition, dans sa seconde phrase, atténuait la rigueur de la conséquence de la perte irrémédiable des prestations en cas de retour tardif, en autorisant les services ou institutions compétents « dans des cas exceptionnels » à prolonger le délai de trois mois.
46.      Il est vrai, comme le souligne la Commission, que la Cour a admis que l’article 69, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 1408/71 permettait de satisfaire au respect du principe de proportionnalité, dans le cadre duquel les services et institutions compétents devaient prendre en considération, dans chaque cas particulier, la durée du dépassement dans le temps du délai de trois mois, la raison du retour tardif de l’intéressé dans l’État compétent et la gravité des conséquences juridiques découlant d’un tel retour tardif (16).
47.      La Commission semble en déduire que, en acceptant que les services de l’emploi de l’État compétent puissent ainsi limiter les conséquences juridiques de la perte du droit aux prestations dans un cas exceptionnel lorsque l’intéressé ne retourne pas dans cet État à l’expiration de la période de trois mois, la Cour aurait déjà admis, à tout le moins implicitement, sous l’empire du règlement n° 1408/71, que ces mêmes services sont habilités à accorder une prolongation du droit aux prestations au-delà de la période de trois mois. Sans, me semble-t-il, trahir la logique du raisonnement de la Commission, il s’ensuivrait que la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 ne ferait, en définitive, que confirmer l’interprétation, donnée par la Cour, de l’article 69, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71.
48.      Or, je relève que, dans ses observations, la Commission occulte la circonstance que l’article 69, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 a été remplacé non pas par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, mais par l’article 64, paragraphe 2, de ce même règlement.
49.      En effet, cette dernière disposition énonce que l’intéressé perd tout droit aux prestations s’il ne retourne pas à l’expiration ou avant la fin de la période pendant laquelle il a droit aux prestations en vertu de l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004, sauf cas exceptionnels pour lesquels les services ou institutions compétents peuvent autoriser l’intéressé à retourner à une date ultérieure sans perte de son droit.
50.      À cet égard, il est compréhensible et logique que, pour apprécier l’existence d’un « cas exceptionnel » (comme la survenance d’une maladie ou d’un accident) (17), qui autorise à déroger à la conséquence juridique de la perte du droit aux prestations si l’intéressé ne retourne pas dans l’État compétent à l’expiration de la période visée à l’article 64, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 883/2004, les instances compétentes d’un État membre soient conduites à prendre en compte les circonstances individuelles de chaque « intéressé », comme la Cour l’a affirmé dans sa jurisprudence.
51.      Il convient d’admettre que cette jurisprudence demeure pertinente, par analogie, à l’égard de l’article 64, paragraphe 2, du règlement n° 883/2004.
52.      Ce constat signifie que la marge d’appréciation accordée aux services et aux institutions compétents par l’article 64, paragraphe 2, du règlement n° 883/2004 afin de vérifier l’existence d’un « cas exceptionnel » s’exerce dans le contexte de l’application de la période pendant laquelle l’intéressé a droit aux prestations, c’est-à-dire soit pendant la période de trois mois, soit, le cas échéant, si l’État membre a exercé la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement, pendant la période ultérieure dans le cas où le demandeur d’emploi a bénéficié d’une extension de la période de trois mois.
53.      Par conséquent, il ne saurait y avoir une superposition de la situation dans laquelle il est permis aux services de l’emploi compétents de limiter, dans un cas exceptionnel, les conséquences juridiques de laperte du droit aux prestations en l’absence du retour de l’intéressé à l’expiration de la période obligatoire de trois mois (ou facultative de six mois) et celle où il s’agit de savoir si, dans un État membre, un travailleur est susceptible de bénéficier, en principe, d’une extension de la période d’exportation de trois mois jusqu’à six mois au maximum.
54.      Si, comme la Commission le soutient, les États membres étaient obligés d’accorder à leurs administrations respectives le soin d’apprécier en toute hypothèse la possibilité d’étendre la période de trois mois jusqu’à six mois au maximum, le « cas exceptionnel » énoncé à l’article 64, paragraphe 2, du règlement n° 883/2004 perdrait tout effet utile (18). En effet, il suffirait alors à chaque demandeur d’emploi ne pouvant retourner, avant l’expiration de la période de trois mois, dans l’État membre compétent non pas d’invoquer un tel « cas exceptionnel », mais simplement de demander l’extension de la période de trois mois jusqu’à six mois au maximum en vertu de l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement.
55.      Que le législateur de l’Union ait décidé de conserver la possibilité d’invoquer « un cas exceptionnel », pour atténuer l’application trop brutale des conséquences juridiques d’un retour sur le territoire de l’État membre compétent après l’expiration de la période de trois mois, confirme qu’il a nécessairement admis que la période d’exportation des prestations de chômage pouvait être limitée à trois mois, conformément au choix que ce législateur a lui-même effectué de s’acquitter de l’obligation, résultant de la mission qui lui a été conférée par l’article 48 TFUE, d’instaurer un régime permettant aux travailleurs de surmonter les obstacles pouvant résulter des règles nationales édictées dans le domaine de la sécurité sociale (19).
56.      Par conséquent, au regard du contexte et de l’économie des dispositions du règlement n° 883/2004 relatives aux demandeurs d’emploi se rendant dans un autre État membre, l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement autorise les États membres à ne pas exercer la faculté qu’il énonce et, par conséquent, à ne pas étendre la période d’exportation des prestations de chômage au-delà de la période de trois mois (20).
57.      Une telle conclusion ne se heurte pas, selon moi, à l’objectif de l’article 64 du règlement n° 883/2004 de favoriser la mobilité des demandeurs d’emploi (21). En effet, d’une part, ces derniers bénéficient déjà de l’exportation des prestations de chômage pour une durée de trois mois. D’autre part, ils ne peuvent de toute manière pas se prévaloir d’un droit à obtenir le prolongement de la période de trois mois quand bien même les autorités d’un État membre auraient exercé la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement, eu égard au silence de ce dernier quant aux conditions et aux critères qui président à l’exercice de la marge d’appréciation qu’accorde cette disposition à ces autorités. Je reviendrai ultérieurement sur ce point (22).
58.      Quatrièmement, sur le plan des principes, le débat qui oppose les parties intéressées quant aux destinataires de la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 n’est, à mes yeux, pas éloigné de celui qui a été tranché par la Cour dans le contexte de l’interprétation de l’article 4, point 6, de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (23).
59.      Cet article 4, intitulé « Motifs de non-exécution facultative du mandat d’arrêt européen », accorde la possibilité à « l’autorité judiciaire d’exécution » de refuser l’exécution d’un tel mandat si, selon le point 6 de cet article, il est délivré aux fins de l’exécution d’une peine privative de liberté, lorsque la personne recherchée demeure dans l’État membre d’exécution, en est ressortissante ou y réside et que cet État s’engage à assurer lui-même l’exécution de cette peine.
60.      La question s’est ainsi posée de savoir si la mise en œuvre en droit interne du motif de non-exécution prévu à l’article 4, point 6, de la décision-cadre 2002/584 était laissée à la discrétion des États membres ou, au contraire, revêtait un caractère obligatoire, auquel cas « l’autorité judiciaire d’exécution », expressément visée par cet article, devait toujours pouvoir disposer en droit interne de la possibilité de s’opposer à l’exécution du mandat d’arrêt européen dans les conditions énoncées à l’article 4, point 6, de cette décision-cadre, dans le but d’accroître les chances de réinsertion sociale de la personne recherchée à l’issue de la peine à laquelle cette dernière a été condamnée.
61.      Dans ses conclusions dans l’affaire Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, points 102 à 107), l’avocat général Bot avait proposé à la Cour de suivre cette seconde interprétation, plus fidèle au libellé de l’article 4, point 6, de la décision-cadre 2002/584.
62.      La Cour en a jugé autrement dans ses arrêts du 5 septembre 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, points 35 et 50), ainsi que du 29 juin 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, point 21). Elle a en effet admis que, en dépit de l’article 4, point 6, de la décision-cadre 2002/584 qui s’adresse à l’autorité judiciaire d’exécution, les États membres avaient le libre choix de mettre en œuvre ou non en droit interne le motif de non-exécution facultative énoncé à cet article.
63.      En d’autres termes, les États membres ne sont pas obligés d’exercer la faculté énoncée à l’article 4, point 6, de la décision-cadre 2002/584.
64.      Il en va de même s’agissant de la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004.
65.      Certes, la nature de l’acte en cause dans la présente affaire, à savoir un règlement, diffère, en principe, de celle d’une décision-cadre.
66.      En effet, contrairement aux décisions-cadres adoptées sur le fondement de l’ancien article 34, paragraphe 2, sous b), UE qui n’entraînent pas d’effet direct (24), un règlement est, conformément à l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui signifie que ses dispositions ne nécessitent pas, en principe, l’adoption de mesures d’application par les États membres (25).
67.      Il n’en demeure pas moins que, d’une part, indépendamment de la nature de l’acte en question, une faculté demeure une faculté, la Cour admettant qu’un État membre ayant choisi de ne pas exercer une telle faculté, offerte par un règlement du Conseil, ne méconnaît pas l’article 288 TFUE (26). D’autre part, comme le constate régulièrement la Cour, il apparaît que les dispositions d’un règlement, malgré sa nature, sont susceptibles de laisser aux États membres le soin d’adopter eux-mêmes les mesures législatives, réglementaires, administratives et/ou financières nécessaires pour que lesdites dispositions puissent être effectivement appliquées (27).
68.      L’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 correspond, à mon sens, à ces deux cas de figure.
69.      En effet, en premier lieu, comme je l’ai indiqué, l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 n’impose aucunement aux États membres d’assurer que le délai obligatoire de trois mois d’exportation des prestations de chômage puisse être étendu à six mois au maximum.
70.      En second lieu, si un État membre choisit d’exercer la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, il importe de relever que cette disposition n’indique aucun critère en vertu duquel l’administration nationale compétente pourra prolonger jusqu’à six mois au maximum la période d’exportation des prestations de chômage. Partant, afin d’être pleinement opérationnel et que soit assurées concomitamment la sécurité juridique et l’égalité de traitement des demandeurs, cet article nécessite l’adoption de mesures nationales qui précisent les conditions dans lesquelles l’extension de la période de trois mois sera ou non accordée, ou qui encadrent la marge d’appréciation laissée à l’administration nationale compétente par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement.
71.      Ce constat permet-il d’en déduire qu’un État membre qui, à l’instar du Royaume des Pays-Bas, a exercé cette faculté peut néanmoins décider de refuser, par principe, toute demande de prolongation de la période de trois mois, sauf si, eu égard aux circonstances particulières du cas d’espèce, une telle solution aboutissait à un résultat déraisonnable, c’est-à-dire, en définitive, disproportionné ?
72.      Une réponse affirmative serait déjà a priori concevable sur la base de l’adage « qui potest majus potest et minus ».
73.      La Commission suggère toutefois de répondre par la négative à la question exposée au point 71 des présentes conclusions. Elle soutient que l’instance nationale compétente devrait, en toute hypothèse, pouvoir exercer sa marge d’appréciation non pas selon la formule « non, sauf si », mais « oui, à moins que ».
74.      Je ne partage pas ce point de vue.
75.      En effet, d’une part, et comme je l’ai déjà évoqué, l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 ne prescrit pas les critères au regard desquels l’administration nationale compétente doit examiner une demande d’extension de la période de trois mois, tout comme il n’indique pas les modalités selon lesquelles la marge d’appréciation ainsi accordée à cette administration doit s’exercer, ainsi que l’a notamment admis, en substance, le gouvernement polonais.
76.      D’autre part, s’il est vrai que, dans l’exercice de sa marge d’appréciation, l’administration nationale compétente doit également respecter le droit de l’Union, en particulier les principes de non-discrimination et de proportionnalité, cette obligation ne signifie pas qu’une telle marge d’appréciation doive s’exercer selon une seule modalité déterminée du type « oui, à moins que », comme l’allègue la Commission.
77.      En d’autres termes, l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004, lu à la lumière des principes de non-discrimination et de proportionnalité, ne s’oppose pas à ce que, notamment, un État membre établisse des critères généraux, objectifs et non discriminatoires qui encadrent l’exercice de la marge d’appréciation de son administration en énonçant les circonstances ou les hypothèses dans lesquelles cette dernière pourra être conduite, à titre exceptionnel, à admettre qu’un demandeur d’emploi dans un autre État membre prolonge l’exportation des prestations de chômage jusqu’à six mois au maximum.
78.      Ainsi, un État membre reste, selon moi, dans les limites autorisées par le droit de l’Union s’il adopte des mesures aux termes desquelles l’extension de la période d’exportation des prestations de chômage jusqu’à six mois au maximum ne peut être accordée que si certaines conditions sont satisfaites, telles que celles mentionnées par la juridiction de renvoi, à savoir que l’intéressé se trouve dans un processus susceptible d’aboutir concrètement à un emploi qui requiert la prolongation du séjour dans l’État membre concerné ou que le demandeur d’emploi ait fourni une déclaration d’intention de la part d’un employeur dans ledit État membre lui offrant une perspective réelle d’engagement. De telles mesures nationales peuvent même renforcer la sécurité juridique des intéressés, en leur permettant de connaître par avance les conditions et/ou les critères sur la base desquels l’administration nationale exercera son pouvoir d’appréciation, ainsi que, le cas échéant, faciliter le contrôle juridictionnel des décisions adoptées par cette dernière.
79.      Au demeurant, contrairement à ce que prétend la Commission, il ressort de la formulation de la première question préjudicielle ainsi que des observations de l’Uwv que cette administration n’a pas renoncé à vérifier si les circonstances particulières du cas d’espèce justifiaient d’octroyer au requérant au principal une extension de la période d’exportation des prestations de chômage au-delà des trois mois déjà accordés à ce dernier en vertu du règlement n° 883/2004.
80.      J’ajoute que le fait que les conditions et/ou les critères qui président à l’octroi d’une prolongation de la période d’exportation des prestations de chômage soient susceptibles de varier entre les États membres qui ont opté pour la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 résulte précisément de la marge d’appréciation accordée à ces derniers par le législateur de l’Union lors de l’adoption de ce règlement.
81.      Ces disparités entre les régimes et les mesures des États membres qui ont mis en œuvre la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004 ont été assumées par le législateur de l’Union (28). Elles ne sauraient être considérées comme des restrictions à la libre circulation des travailleurs dès lors qu’elles résultent de l’absence d’harmonisation des conditions et des modalités selon lesquelles les administrations des États membres sont susceptibles d’étendre la période d’exportation des prestations de chômage jusqu’à six mois au maximum (29). Ce constat s’étend aux dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs de l’accord CE-Suisse qui ne jouissent pas d’une portée plus étendue que celles prévues par le traité FUE.
82.      Il appartient non pas à la Cour, mais au législateur de l’Union d’atténuer, voire de mettre fin, à ces disparités si ce dernier l’estime nécessaire.
83.      Je propose donc de répondre à la première question préjudicielle adressée par la juridiction de renvoi que, eu égard à la liberté de circulation des travailleurs et aux principes de non-discrimination et de proportionnalité, les dispositions du règlement n° 883/2004 ne s’opposent pas à ce qu’un État membre exerce la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement, en refusant par principe toute demande d’extension de la durée de l’exportation de prestations de chômage au-delà de trois mois et jusqu’à six mois au maximum, à moins que l’instance compétente de cet État membre n’estime que les circonstances particulières de l’espèce, notamment l’existence de perspectives concrètes et perceptibles d’emploi, ne lui permettent raisonnablement pas de refuser d’étendre la durée de l’exportation de ces prestations.
84.      Dans ces conditions, la réponse à la seconde question préjudicielle  qui porte sur les modalités aux termes desquelles les États membres doivent exercer la faculté conférée par l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, du règlement n° 883/2004  devient superflue. Elle n’a d’ailleurs été posée que dans le cas de figure où la première question appelait une réponse négative, hypothèse que, pour les motifs exposés précédemment, je propose d’écarter.
IV.    Conclusion
85.      Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose de répondre à la demande de décision préjudicielle déférée par le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique, Pays‑Bas) comme suit :
Eu égard à la liberté de circulation des travailleurs et aux principes de non‑discrimination et de proportionnalité, les dispositions du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, ne s’opposent pas à ce qu’un État membre exerce la faculté prévue à l’article 64, paragraphe 1, sous c), in fine, de ce règlement, en refusant par principe toute demande d’extension de la durée de l’exportation de prestations de chômage au-delà de trois mois et jusqu’à six mois au maximum, à moins que l’instance compétente de cet État membre n’estime que les circonstances particulières de l’espèce, notamment l’existence de perspectives concrètes et perceptibles d’emploi, ne lui permettent raisonnablement pas de refuser d’étendre la durée de l’exportation de ces prestations.
1      Langue originale : le français.
2      JO 2004, L 166, p. 1.
3      Italiques ajoutés par mes soins.
4      JO 2002, L 114, p. 6.
5      JO 2012, L 103, p. 51.
6      JO 1971, L 149, p. 2.
7      Voir, en ce sens, arrêts du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163, point 4), ainsi que du 21 février 2002, Rydergård (C‑215/00, EU:C:2002:111, point 17).
8      Voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163, points 5 et 13).
9      Voir arrêt du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163, point 8).
10      Voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163, points 14 à 16).
11      Voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, points 38 et 47).
12      Arrêt du 18 juillet 2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, point 45).
13      Italiques ajoutés par mes soins.
14      La Cour prend désormais régulièrement en compte les travaux préparatoires comme source d’interprétation des actes de l’Union ; voir, notamment, à propos du règlement n° 883/2004, arrêt du 11 avril 2013, Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:224, points 33 et 34), ainsi que, plus récemment dans d’autres contextes normatifs, arrêts du 18 octobre 2016, Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, point 45), et du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, points 89 et 90).
15      Voir, à cet égard, respectivement, article 50, paragraphe 1, sous d), de la proposition de règlement (CE) du Conseil portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, du 21 décembre 1998 [COM (1998) 779 final, p. 45], et point 3.3.9 de la communication de la Commission au Parlement européen conformément à l’article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l’adoption d’un règlement du Parlement européen et du Conseil portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [COM (2004) 44 final, p. 9]. Voir, également, sur le refus des États membres d’étendre, de manière obligatoire, la période d’exportation des prestations à six mois, Cornelissen, R., « The New EU Coordination System for Workers Who Become Unemployed », European Journal of Social Security, n° 3, 2007, p. 204. Voir aussi, sur les divergences actuelles entre les États membres, l’exposé des motifs de la proposition, présentée par la Commission le 13 décembre 2016, de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement n° 883/2004, et le règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d’application du règlement n° 883/2004 [COM (2016) 815 final, p. 7].
16      Voir, en ce sens, arrêt du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163, points 21 et 22). Voir, également, arrêt du 20 mars 1979, Coccioli (139/78, EU:C:1979:75, points 8 et 9).
17      Dans les arrêts du 20 mars 1979, Coccioli (139/78, EU:C:1979:75), ainsi que du 19 juin 1980, Testa e.a. (41/79, 121/79 et 796/79, EU:C:1980:163), la Cour était confrontée à des situations dans lesquelles les chômeurs concernés étaient tombés malades avant leur retour sur le territoire de l’État membre qui leur versait les prestations.
18      Je rappelle que, selon la jurisprudence, lorsqu’une disposition du droit de l’Union est susceptible de faire l’objet de plusieurs interprétations, il convient de privilégier celle qui est de nature à sauvegarder son effet utile : voir, notamment, arrêts du 18 décembre 2008, Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, point 43), et du 10 septembre 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, point 26).
19      Voir, par analogie, arrêt du 11 avril 2013, Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:224, point 40).
20      Sans que cela soit déterminant, j’ajoute que les services de la Commission paraissent également du même avis dans le document de travail relatif à l’évaluation d’impact de la proposition, présentée par la Commission le 13 décembre 2016, de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement n° 883/2004 et le règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d’application du règlement n° 883/2004 [COM (2016) 815 final] ; voir Commission Staff Working Document, Impact Assessment, Initiative to Partially Revise Regulation No. 883/2004 and its Implementing Regulation (EC) No. 987/2004 [SWD (2015) 460 final], Part 1/6, p. 69 dans lequel il est affirmé : « Under the current rules Member States have a discretion to determine whether they export unemployment benefits only for the minimum period of three months or the maximum period of six months. » Actuellement, selon ce document et si l’on exclut les Royaume des Pays-Bas, onze États membres refusent une telle extension.
21      Voir, par analogie avec l’article 69 du règlement n° 1408/71, arrêt du 6 novembre 2003, Commission/Pays-Bas (C‑311/01, EU:C:2003:598, point 39 et jurisprudence citée).
22      Voir points 70 à 82 des présentes conclusions.
23      JO 2002, L 190, p. 1.
24      Voir, notamment, à propos de la décision-cadre 2002/584, arrêts du 5 septembre 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, point 53), et du 29 juin 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, point 28).
25      Voir en ce sens, notamment, arrêt du 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, point 27 et jurisprudence citée).
26      Voir, arrêt du 17 décembre 2015, Imtech Marine Belgium (C‑300/14, EU:C:2015:825, points 27 à 31).
27      Voir en ce sens, notamment, arrêts du 5 mai 2015, Espagne/Conseil (C‑147/13, EU:C:2015:299, point 94) ; du 9 février 2017, S. (C‑283/16, EU:C:2017:104, point 48), et du 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, point 27).
28      À toutes fins utiles, il ressort du document de travail des services de la Commission (p. 69), cité à la note en bas de page 20 des présentes conclusions, que les critères qui président à l’extension de la période de trois mois jusqu’à six mois au maximum varient sensiblement parmi les quinze États membres qui admettent la possibilité d’une telle extension.
29      Voir, par analogie, arrêt du 11 avril 2013, Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:224, point 45).