62003CJ0110_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑110/03,
jejímž předmětem je žaloba na neplatnost na základě článku 230 ES,
podaná Soudnímu dvoru dne 10. března 2003,
Belgické království,
původně zastoupené A. Snoecx, poté E. Dominkovits, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s D. Waelbroeckem a D. Brinckmanem, avocats, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobce,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené G. Rozetem, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
podporované
Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, zastoupeným K. Manjim, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
vedlejším účastníkem,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát)
ve složení A. Rosas, předseda senátu, A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (zpravodaj) a U. Lõhmus, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: M.-F. Contet, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 29. září 2004,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. prosince 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Belgické království domáhá zrušení nařízení Komise (ES) č. 2204/2002 ze dne 5. prosince 2002 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory zaměstnanosti (Úř. věst. L 337, s. 3 a oprava v Úř. věst. L 349, s. 126; Zvl. vyd. 05/04, s. 573, dále jen „napadené nařízení“).
2. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 19. září 2003 bylo povoleno vedlejší účastenství Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhů Komise Evropských společenství. Dopisem ze dne 24. listopadu 2003 tento členský stát oznámil, že se vzdává podání vyjádření vedlejšího účastníka.
Právní rámec
3. Článek 89 ES uvádí:
„Rada může na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou přijímat veškerá potřebná prováděcí nařízení k článkům 87 a 88, a zejména stanovit podmínky, za nichž se použije čl. 88 odst. 3, jakož i vymezovat druhy podpor, které jsou vyňaty z tohoto řízení.“
4. Článek 136 ES uvádí:
„Společenství a členské státy […] mají za cíl podporu zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek tak, aby bylo možno tyto podmínky vyrovnat a přitom udržet jejich zvýšenou úroveň, přiměřenou sociální ochranu, sociální dialog, rozvoj lidských zdrojů za účelem trvale vysoké zaměstnanosti a boj proti vyloučením.
[…]“
5. Podle čl. 137 odst. 1 ES, ve znění předcházejícím Niceské smlouvě:
„Za účelem dosahování cílů stanovených v článku 136 Společenství podporuje a doplňuje činnost členských států v těchto oblastech:
– zlepšování především pracovního prostředí tak, aby bylo chráněno zdraví a bezpečnost pracovníků;
– pracovní podmínky;
– informování pracovníků a konzultace s nimi;
– zapojení osob vyloučených z trhu práce, aniž je dotčen článek 150;
– rovnost příležitostí mezi muži a ženami na trhu práce a rovné zacházení na pracovišti.“
6. Po uvedení, že Rada v zásadě rozhoduje kvalifikovanou většinou, článek 137 ES ve svém odstavci 3 stanovoval:
„Rada však […] jednomyslně rozhoduje v těchto oblastech :
[…]
– finanční příspěvky na podporu zaměstnanosti a na vytváření pracovních příležitostí, aniž jsou dotčena ustanovení týkající se Sociálního fondu.“
7. Čtvrtý bod odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 994/98 ze dne 7. května 1998 o použití článků [87] a [88] Smlouvy o založení Evropského společenství na určité kategorie horizontální státní podpory (Úř. věst. L 142, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 312) uvádí:
„[…] Komise použila články [87] a [88] Smlouvy v četných rozhodnutích a také formulovala svou politiku v řadě sdělení; […] s přihlédnutím ke značným zkušenostem Komise s používáním článků [87] a [88] Smlouvy a všeobecných textů, které Komise vydala na základě těchto ustanovení, je pro zajištění účinného dohledu a zjednodušení administrativy vhodné, aniž by se oslabil dohled Komise, aby Komise mohla formou nařízení prohlásit v oblastech, ve kterých má dostatek zkušeností pro stanovení obecných kritérií slučitelnosti, že určité kategorie podpory jsou slučitelné se společným trhem podle jednoho nebo více ustanovení čl. [87] odst. 2 a 3 Smlouvy a jsou vyňaty z postupu podle čl. [88] odst. 3 Smlouvy;“
8. Pátý bod odůvodnění nařízení č. 994/98 zní následovně:
„[…] nařízení o skupinových výjimkách zvýší transparentnost a právní jistotu […]“
9. Podle článku 1 nařízení č. 994/98:
„1. Komise může prostřednictvím nařízení přijatých podle článku 8 tohoto nařízení a podle článku [87] Smlouvy vyhlásit, že dále uvedené kategorie podpory jsou slučitelné se společným trhem a nejsou předmětem oznamovací povinnosti podle čl. [88] odst. 3 Smlouvy:
a) podpora ve prospěch:
[…]
iv) zaměstnanosti a vzdělávání;
[…]
2. Nařízení uváděná v odstavci 1 stanoví pro každou kategorii podpory:
a) účel podpory;
b) kategorie příjemců;
c) prahy vyjádřené buď jako výše podpory v poměru k souhrnu nákladů, které je možné zahrnout, nebo v podobě maximální výše podpory;
d) podmínky pro kumulaci podpor;
e) podmínky kontroly podle článku 3.
[…]“
10. Napadené nařízení bylo přijato na základě nařízení č. 994/98.
11. Podle článku 1 napadeného nařízení:
„1. Toto nařízení se vztahuje na programy, které představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy a které poskytují podpory pro vytváření pracovních míst, podpory pro nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků nebo podpory na úhradu dodatečných nákladů na zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků.
2. Toto nařízení se vztahuje na podpory ve všech odvětvích […]
Nevztahuje se na žádné podpory poskytnuté v odvětvích uhelného průmyslu nebo stavby lodí ani na podpory pro vytváření pracovních míst poskytované v dopravě ve smyslu článku 4. Tyto podpory musí být nadále nejdříve oznámeny Komisi podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
[…]“
12. Článek 2 tohoto nařízení uvádí:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
f) ‚znevýhodněným pracovníkem‘ každá osoba patřící do kategorie osob, které se bez podpor setkávají s obtížemi při přístupu na trh práce, zejména osoba splňující alespoň jedno z těchto kritérií:
i) každá osoba mladší 25 let nebo osoba, jež ukončila povinnou školní docházku [celodenní studium] před více než [nejvýše] dvěma lety a dosud nezískala první pravidelné placené zaměstnání;
[…]
viii)	každá dlouhodobě nezaměstnaná osoba, tj. každá osoba, která je bez zaměstnání po dobu dvanácti měsíců z předchozích šestnácti měsíců nebo po dobu šesti měsíců z předchozích osmi měsíců v případě osoby mladší 25 let;
[…]“
13. Podle čl. 3 odst. 1 napadeného nařízení:
„1. S výhradou článku 9 jsou programy podpor, které splňují všechny podmínky tohoto nařízení, slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a jsou vyňaty z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy za podmínky, že:
a) veškeré podpory, které mohou být poskytnuty v rámci tohoto programu, splňují všechny podmínky tohoto nařízení;
b) dotyčný program obsahuje výslovný odkaz na toto nařízení s citací jeho názvu a odkazu na vyhlášení v Úředním věstníku Evropských společenství.“
14. Článek 4 tohoto nařízení nazvaný „Vytváření pracovních míst“ v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1. Programy podpor pro vytváření pracovních míst a každá podpora, která může být v rámci takového programu poskytnuta, musí splňovat podmínky uvedené odstavcích 2, 3 a 4.
2. Jsou-li pracovní místa vytvořena v oblastech nebo v odvětvích, na které se nevztahují regionální podpory podle čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) v době poskytnutí dotyčné podpory, nesmí hrubá intenzita podpory přesáhnout:
a) v případě malých podniků 15 %;
b) v případě středních podniků 7,5 %.
3. Jsou-li pracovní místa vytvořena v oblastech a v odvětvích, na které se v době poskytnutí dotyčné podpory vztahuje regionální podpora podle čl. 87 odst. 3 písm. a) a c), čistá intenzita podpory nesmí přesáhnout odpovídající strop regionální investiční podpory určený podle mapy platné v době udělení podpory a schválené Komisí pro každý členský stát; za tímto účelem se bere ohled mimo jiné na víceodvětvový rámec regionální podpory pro velké investiční projekty.
[…]“
15. Sdělení Komise – Multisektorální rámec regionálních podpor pro velké investiční projekty ze dne 19. března 2002 (Úř. věst. C 70, s. 8, dále jen „multisektorální rámec“) v bodě 27 stanoví zejména zákaz podpor ve prospěch investičních projektů v hutnictví.
16. Podle čl. 4 odst. 4 a 5 zmíněného nařízení:
„4. Stropy uvedené v odstavcích 2 a 3 se vztahují na výši podpor, vyjádřenou v procentech mzdových nákladů vynaložených na pracovní místa vytvořená v průběhu dvou let, za těchto podmínek:
a) vytvořená pracovní místa musí představovat čisté zvýšení počtu zaměstnanců v dotyčném provozu i podniku ve srovnání s průměrem za dobu posledních 12 měsíců;
b) vytvořená pracovní místa musí být zachována přinejmenším po dobu tří let, nebo v případě malých a středních podniků po dobu dvou let, a
c) na nově vytvořených pracovních místech mohou být zaměstnáni jen noví pracovníci, kteří buď nikdy nebyli zaměstnáni, nebo své předchozí zaměstnání ztratili nebo je ztrácejí.
5. Jsou-li podpory poskytnuty na vytvoření pracovních míst v rámci programu, který je vyňat z oznamovací povinnosti podle tohoto článku, lze v případě náboru znevýhodněných nebo zdravotně postižených pracovníků poskytnout další podpory podle podmínek článku 5 nebo 6.“
17. Článek 5 zmíněného nařízení nazvaný „Nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků“ uvádí :
„1. Programy podpor pro nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků jakýmkoli podnikem a každá podpora, která by mohla být poskytnuta v rámci takového programu, musí splňovat podmínky uvedené v odstavcích 2 a 3.
2. Hrubá intenzita všech podpor pro zaměstnávání znevýhodněných nebo zdravotně postižených pracovníků, vyjádřená jako procento mzdových nákladů za dobu jednoho roku po náboru, nesmí přesáhnout u znevýhodněných pracovníků 50 % a u zdravotně postižených pracovníků 60 %.
[…]“
18. Článek 6 napadeného nařízení nazvaný „Dodatečné náklady na zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků“ stanoví:
„1. Programy podpor pro zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků a každá podpora, která by mohla být poskytnuta v rámci takového programu, musí splňovat podmínky uvedené v odstavcích 2 a 3.
2. Uvedená podpora ve spojení s každou podporou poskytnutou podle článku 5 nesmí přesáhnout částku nezbytnou k vyrovnání jakéhokoliv snížení produktivity, které vyplývá ze zdravotního postižení pracovníků, a jakéhokoli z těchto nákladů:
a) náklady na přizpůsobení provozovny;
b) náklady na zaměstnání asistentů za dobu odpracovanou výhradně formou pomoci zdravotně postiženým pracovníkům;
c) náklady na přizpůsobení nebo na pořízení zařízení, které mají používat tito pracovníci,
které jsou doplňkové k těm, které by vznikly příjemci podpor při zaměstnávání pracovníků, kteří nejsou zdravotně postiženi, a to za každé období, během kterého byli zdravotně postižení pracovníci skutečně zaměstnáni.
[…]“
19. V návaznosti na ustanovení odstavců 2 a 3, podle kterých podpory poskytované v rámci programů vyňatých podle článku 4 v zásadě nelze kumulovat s jinými státními podporami ve smyslu článku 87 ES, článek 8 téhož nařízení v odstavci 4 uvádí:
„Odchylně od odstavců 2 a 3 mohou být podpory v rámci programů vyňatých články 5 a 6 tohoto nařízení poskytovány souběžně s jinými státními podporami ve smyslu 87 odst. 1 Smlouvy nebo s finančními prostředky Společenství ve vztahu k týmž nákladům, včetně podpor poskytovaných v rámci programů vyňatých článkem 4 tohoto nařízení, které jsou v souladu s odstavci 2 a 3, pokud tato kumulace nezpůsobí, že hrubá intenzita podpory překročí 100 % mzdových nákladů za jakoukoli dobu zaměstnání příslušných pracovníků.“
20. Článek 9 odst. 4 napadeného nařízení uvádí:
„Na programy podpor pro nábor kategorií pracovníků, kteří nejsou znevýhodnění ve smyslu čl. 2 písm. f), se i nadále vztahuje oznamovací povinnost podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud nejsou vyňaty podle článku 4. Při oznamování předkládají členské státy Komisi k posouzení argumenty prokazující, že dotyční pracovníci jsou znevýhodňováni [znevýhodněni]. V tomto ohledu se použije článek 5. “
21. Nařízení Komise (ES) č. 70/2001 ze dne 12. ledna 2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory malým a středním podnikům (Úř. věst. L 10, s. 33; Zvl. vyd. 08/02, s. 141) obsahuje ve svém čl. 3 odst. 2 ustanovení, které je obdobné čl. 3 odst. 1 napadeného nařízení, který je uveden v bodě 13 tohoto rozsudku.
22. Pokud jde o státní podporu malým a středním podnikům článek 4 nařízení č. 70/2001 stanoví :
„1. Podpora investic do hmotných a nehmotných aktiv uvnitř Společenství nebo mimo něj je slučitelná se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 Smlouvy a je vyňata z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy, pokud splňuje podmínky stanovené v odstavcích 2 až 6.
[…]
6. V případech, kde je podpora vypočtena na základě počtu vytvořených pracovních příležitostí, je částka podpory vyjádřena v procentech mzdových nákladů souvisejících s vytvářením pracovních příležitostí za období dvou let při splnění těchto podmínek:
a) tvorba pracovních příležitostí souvisí s realizací investičního projektu v oblasti hmotného a nehmotného investičního majetku. Pracovní příležitosti musí vytvořeny ve lhůtě tří let od dokončení investice;
b) investiční projekt má vést k čistému zvýšení počtu zaměstnanců v příslušném podniku v porovnání s průměrnou hodnotou v předchozích dvanácti měsících a
c) vytvořená pracovní místa musí být zachována nejméně po dobu pěti let.“
K žalobě
23. Na podporu svého návrhu na zrušení napadeného nařízení Belgické království uplatňuje tři žalobní důvody.
24. První žalobní důvod vychází z porušení mezí zmocnění uděleného nařízením č. 994/98 v tom, že napadené nařízení nezajišťuje cíl transparentnosti a právní jistoty uložený pátým bodem odůvodnění nařízení č. 994/98 (první část žalobního důvodu) a zavádí přísnější režim podpor zaměstnanosti, zatímco podle nařízení č. 994/98 Komise byla zmocněna pouze ke kodifikaci stávající praxe (druhá část žalobního důvodu).
25. Druhý žalobní důvod vychází z porušení obecných zásad práva Společenství, tedy zásad subsidiarity, proporcionality, soudržnosti činností Společenství a nediskriminace.
26. Třetí žalobní důvod vychází z porušení Smlouvy v tom, že po vstupu v platnost čl. 137 odst. 3 ES, který byl do Smlouvy vložen Amsterodamskou smlouvou, již napadené nařízení nemohlo být přijato na základě nařízení č. 994/98.
K prvnímu žalobnímu důvodu
K první části prvního žalobního důvodu
27. V první části prvního žalobního důvodu Belgické království vytýká napadenému nařízení nejasnost. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že ačkoli se jí žalobce dovolává, i podle názvu tohoto bodu žalobního důvodu, v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení nařízení č. 994/98, tento bod žalobního důvodu se ve skutečnosti vztahuje k porušení obecné zásady právní jistoty. Ze samotného obsahu žaloby totiž vyplývá, že belgická vláda napadenému nařízení výslovně vytýká „porušení zásady právní jistoty“ a tento bod žalobního důvodu navíc vyjadřuje s odkazem na judikaturu Soudního dvora týkající se této obecné zásady. Nakonec v rámci uvedení následného žalobního důvodu tato vláda tvrdí porušení několika „dalších“ obecných právních zásad.
28. V tomto kontextu, jestliže se zmíněná vláda dovolává pátého bodu odůvodnění nařízení č. 994/98, který uvádí, že „nařízení o skupinových výjimkách zvýší transparentnost a právní jistotu“, činí tak pouze, aby se opřela o zmíněnou obecnou zásadu.
29. Uvedený bod žalobního důvodu je tedy třeba zkoumat v souvislosti s obecnou zásadou právní jistoty.
30. Je namístě připomenout, že zásada právní jistoty je základní zásadou práva Společenství, která vyžaduje zejména aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby procesní subjekty mohly jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (viz rozsudky ze dne 9. července 1981, Gondrand Frères a Garancini, 169/80, Recueil, s. 1931, a ze dne 13. února 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Recueil, s. I‑431, bod 27).
31. Jelikož však každé právní normě je vlastní určitý stupeň nejistoty, pokud jde o její smysl a působnost, je třeba se v rámci takové žaloby, jako je žaloba v projednávané věci, ve které Belgické království zakládá své body žalobního důvodu z hlavní části na hypotetických situacích, omezit na posouzení, zda dotčený právní akt je stižen takovou nejasností, že tento členský stát nemůže s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o působnosti nebo smyslu napadeného nařízení.
32. Zaprvé podle belgické vlády nejasnost vyplývá z částečného překrývání ustanovení napadeného nařízení s ustanoveními jiných předpisů Společenství, jako jsou pokyny k vnitrostátní regionální podpoře ze dne 10. března 1998 (Úř. věst. C 74, s. 9; Zvl. vyd. 08/01, s. 226, dále jen „pokyny“), multisektorální rámec, jakož i nařízení č. 70/2001.
33. Nejdříve je namístě konstatovat, že napadené nařízení bylo přijato na základě nařízení č. 994/98 a podle článku 249 ES je závazné a má obecnou působnost. Pokyny a multisektorální rámec naopak nemají právní základ ani ve Smlouvě, ani v právním aktu přijatém na jejím základě. Z toho vyplývá, že v případě překrývání mají ustanovení napadeného nařízení přednost před ustanoveními pokynů nebo multisektorálního rámce (pokud jde o působnost pokynů ve vztahu k ustanovením Smlouvy viz rozsudky ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, C‑288/96, Recueil, s. I‑8237, bod 62, a ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 52).
34. Na jasnost napadeného nařízení nemá vliv ani částečné překrývání mezi jednak jeho rozsahem působnosti a podmínkami slučitelnosti podpor se společným trhem, které stanoví, a jednak rozsahem působnosti nařízení č. 70/2001 a podmínkami slučitelnosti, které jsou obsaženy v něm.
35. Belgická vláda tvrdí, že nejasnost vyplývá zejména z rozdílnosti týkající se jedné ze zmíněných podmínek slučitelnosti obsažených v těchto dvou nařízeních, která se týká doby, po kterou musí být vytvořená pracovní místa zachována v případě režimu podpor malým a středním podnikům. Článek 4 odst. 4 písm. b) napadeného nařízení totiž vyžaduje dobu dvou let, zatímco ta samá doba je stanovena na pět let v čl. 4 odst. 6 písm. c) nařízení č. 70/2001.
36. Je třeba rovnou poznamenat, že obě tato nařízení jsou navzájem nezávislá a sledují odlišné cíle. Tak ani další podmínky slučitelnosti, které obsahují, s přihlédnutím zejména k čl. 4 odst. 4 písm. c) napadeného nařízení a čl. 4 odst. 6 písm. a) nařízení č. 70/2001, ani jejich příslušné rozsahy působnosti se úplně neshodují. V tomto kontextu je jasné, s přihlédnutím k čl. 3 odst. 1 napadeného nařízení a čl. 3 odst. 2 nařízení č. 70/2001, že režim podpor je slučitelný se společným trhem a je vyňat z oznamovací povinnosti, jestliže dodržuje buď rozsah působnosti a všechny podmínky napadeného nařízení, včetně podmínky čl. 4 odst. 4 písm. b) tohoto nařízení, anebo rozsah působnosti a všechny podmínky nařízení č. 70/2001, včetně podmínky čl. 4 odst. 6 písm. c) posledně uvedeného nařízení.
37. Je tedy namístě konstatovat, že belgická vláda neprokázala, že společná existence výše uvedených předpisů Společenství, které se ostatně doplňují, narušuje jasnost samotného napadeného nařízení.
38. Zadruhé se belgická vláda domnívá, že definice rozsahu působnosti napadeného nařízení je nejasná, jelikož hospodářská odvětví, která nemohou využívat podpor pro vytváření pracovních míst na základě čl. 4 odst. 3 zmíněného nařízení se liší od odvětví uvedených v článku 1 tohoto nařízení, který vymezuje rozsah působnosti téhož nařízení a některá z těchto odvětví z něj vylučuje.
39. K této otázce je namístě poznamenat, že článek 1 napadeného nařízení vymezuje rozsah obecné působnosti nařízení, zatímco čl. 4 odst. 3 téhož nařízení se týká pouze režimů podpor pro vytváření pracovních míst v oblastech a odvětvích, které mohou využívat regionálních podpor. Z toho vyplývá, že zmíněný čl. 4 odst. 3 musí být považován za lex specialis
ve vztahu ke zmíněnému článku 1, takže čl. 4 má přednost před zmíněným článkem 1 v situacích, které má speciálně upravovat. Rozsah působnosti napadeného nařízení je tedy prost jakékoliv dvojznačnosti.
40. Zatřetí belgická vláda vytýká nejasnost definice znevýhodněného pracovníka uvedené v čl. 2 písm. f) bodu i) napadeného nařízení, podle které do této kategorie pracovníků patří „každá osoba mladší 25 let nebo osoba, jež ukončila povinnou školní docházku [celodenní studium] před nejvýše dvěma lety a dosud nezískala první pravidelné placené zaměstnání“. Tato definice neupřesňuje, zda osoby mladší 25 let jsou znevýhodněny jako takové, nebo zda ještě musí splnit další kritérium týkající se nedostatku prvního pravidelného placeného zaměstnání.
41. Toto ustanovení je třeba analyzovat jako ustanovení s cílem umožnit státní podpory osobám, které mají potíže se svým prvním vstupem na trh pracovních sil po ukončení svého celodenního studia, jelikož tyto osoby mohou být zaměstnavatelem považovány za méně výkonné s ohledem na úplný nedostatek svých pracovních zkušeností.
42. Z cíle tohoto ustanovení v důsledku toho vyplývá, že osoba patří do kategorie znevýhodněných pracovníků pouze, jestliže kumulativně splňuje obě dvě kritéria. Jednak tato osoba musí být mladší 25 let nebo podpůrně, pokud je starší 25 let, musí mít ukončeno celodenní studium před nejvýše dvěma lety. Dále je třeba, aby tato osoba dosud nezískala první pravidelné placené zaměstnání.
43. Tento výklad je potvrzen zkoumáním dalších ustanovení článku 2 napadeného nařízení. Definice znevýhodněného pracovníka uvedená v čl. 2 písm. f) bodě viii) téhož nařízení totiž rovněž odkazuje na osoby mladší 25 let, ale předpokládá existenci předchozího zaměstnání, po kterém následuje dlouhá doba bez zaměstnání, která znevýhodňuje tyto mladé pracovníky v jejich snaze vrátit se na trh pracovních sil. Tato další definice tedy zařazuje osoby mladší 25 let do kategorie dlouhodobě nezaměstnaných. Pokud by přitom Komise zamýšlela považovat osoby mladší 25 let za znevýhodněné pouze z důvodu jejich věku, na tyto osoby by se nevztahovala další definice, která je specificky zařazuje do kategorie dlouhodobě nezaměstnaných.
44. Článek 2 písm. f) bod i) napadeného nařízení tedy nemůže být považován za natolik nejasný, aby byla porušena zásada právní jistoty.
45. Začtvrté belgická vláda napadenému nařízení vytýká nejasnost, co se týče vztahu mezi článkem 4 upravujícím podpory pro vytváření pracovních míst, článkem 5 týkajícím se podpor pro nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků a článkem 6 týkajícím se trvalých podpor pro zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků. Podle této vlády zmíněné nařízení neupřesňuje jasně podmínky, které se použijí v případě podpor současně splňujících kritéria stanovená ve dvou z těchto článků.
46. Je třeba konstatovat, že z obecné systematiky a cíle napadeného nařízení vyplývá, že předměty výjimek uvedených ve zmíněných článcích jsou odlišné a že podmínky slučitelnosti, které jsou v nich uvedeny, jsou v zásadě navzájem nezávislé. Jakmile tedy podpora splňuje podmínky jednoho z těchto článků, je slučitelná se společným trhem bez ohledu na skutečnost, že by mohla rovněž splňovat podmínky dalšího z těchto článků. Pokud jde o čl. 8 odst. 4 napadeného nařízení, jestliže za určitých podmínek umožňuje kumulaci podpor splňujících kritéria různých ustanovení, nemění tím podmínky pro poskytování těchto podpor obsažené v každém z těchto ustanovení. Vztah mezi články 4, 5 a 6 napadeného nařízení je tedy prost jakékoliv dvojznačnosti.
47. Zapáté belgická vláda vytýká nejasnost čl. 8 odst. 4 prvního pododstavce napadeného nařízení. Jednak toto ustanovení podle ní neuvádí, zda regionální podpory zvýhodňující vytváření pracovních míst mohou představovat „jiné státní podpory“ ve smyslu zmíněného čl. 8 odst. 4 prvního pododstavce, a být tedy kumulovány s podporami poskytnutými na základě článků 5 a 6 téhož nařízení až do hrubé intenzity 100 % mzdových nákladů, anebo zda musí být považovány za podpory zaměstnanosti ve smyslu zmíněného článku 5 a kumulovány až do hrubé intenzity 50 % nebo 60 % mzdových nákladů, jak stanoví toto posledně uvedené ustanovení. Dále podle ní není jasné, zda se výraz „jakákoli doba zaměstnání“ vztahuje v případě zdravotně postižených nebo znevýhodněných pracovníků na jejich celkovou dobu zaměstnání, nebo pouze na dobu, po kterou musí podnik zachovávat pracovní místo, tedy dobu dvou nebo tří let uvedenou v čl. 4 odst. 4 písm. b) napadeného nařízení nebo dobu dvanácti měsíců uvedenou v čl. 5 odst. 3 písm. b) téhož nařízení.
48. Co se týče nejprve výrazu „jiné státní podpory“, tento výraz neobsahuje žádné omezení, a uvedené podpory tak mohou být regionálními podporami zvýhodňujícími vytváření pracovních míst. Pokud jde dále o výraz „jakákoli doba zaměstnání”, je třeba konstatovat, že belgická vláda neuvedla žádný argument ve prospěch tvrzení, že tento výraz se může rovněž vztahovat na dobu, po kterou musí podnik zachovávat pracovní místo. Takový výklad musí být navíc vyloučen ve světle porovnání příslušných znění různých jazykových verzí dotčeného textu, zejména anglické verze („period for which the worker or workers are employed“), francouzské verze („toute période d’emploi“), německé verze („während der Beschäftigung des oder der betreffenden Arbeitnehmer“), španělské verze („período de contratación de los trabajadores“) a italské verze („periodo di occupazione dei lavoratori considerati“). Zmíněný výraz se tedy jednoznačně vztahuje na dobu, po kterou je zdravotně postižený nebo znevýhodněný pracovník skutečně zaměstnaný.
49. Zašesté se belgická vláda domnívá, že napadené nařízení vytváří nejasnost v tom smyslu, že v čl. 4 odst. 3 odkazuje na pojem čisté intenzity podpory, zatímco v zásadě používá pojem hrubé intenzity. Je totiž obtížné převést hrubou intenzitu na intenzitu čistou.
50. Je však namístě poznamenat, že belgická vláda neuvedla žádný přesný argument, který by konkrétně prokazoval takovou obtížnost. V důsledku toho tento bod žalobního důvodu nemůže být přijat.
K druhé části prvního žalobního důvodu
51. Belgická vláda tvrdí, že napadené nařízení nedodržuje podmínky článku 1 nařízení č. 994/98, ani cíl tohoto nařízení, který vyžaduje, pokud jde o kritéria slučitelnosti podpor se společným trhem, aby Komise provedla prostou kodifikaci své dřívější praxe, a vylučuje tak přijetí nových přísnějších kritérií.
52. Nejdříve je namístě poznamenat, že nic ve znění článku 1 nepotvrzuje, že Komise byla povinna stanovit kritéria slučitelnosti v úplném souladu se svou dřívější praxí bez možnosti jejich úpravy. Toto ustanovení se totiž pouze omezuje na obecné uvedení, že nařízení o vynětí týkající se podpor zaměstnanosti musí upřesňovat prahy podpor a podmínky pro kumulaci podpor, aniž by byl v této souvislosti stanoven konkrétní obsah zmíněných kritérií.
53. Navíc ze čtvrtého bodu odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že to byly prostě značné zkušenosti Komise v oblasti státních podpor zaměstnanosti, které vedly Radu ke zmocnění Komise k definování kritérií slučitelnosti. Komise tak byla zajisté implicitně zmocněna k využití této praxe při stanovení obsahu těchto kritérií. Zmocnění Radou prostřednictvím nařízení však nemůže být vykládáno tak, že vybízí Komisi k tomu, aby se omezila na prostou kodifikaci své dřívější praxe a nevyužila své zkušenosti ke stanovení nových kritérií, byť přísnějších než kritéria stávající.
54. Mimoto skutečnost, že nařízení č. 994/98 neupravuje přijetí přechodných adaptačních opatření za účelem uvedení režimů existujících podpor do souladu s novými kritérii vyplývajícími z napadeného nařízení, nemůže v rozporu s tím, co tvrdí belgická vláda, vést k omezení pravomocí svěřených Komisi. Přijetí nových pravidel vztahujících se na nové podpory totiž nemá žádný dopad na režimy existujících podpor, a přechodná opatření by tudíž byla zbytečná. Navíc neexistuje zvláštní vztah mezi rozsahem prováděcí pravomoci a existencí nebo absencí přechodných adaptačních ustanovení ve zmocňujícím nařízení.
55. První žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu
K první části druhého žalobního důvodu
56. Belgická vláda uplatňuje, omezujíc se na tvrzení, že napadené nařízení se vztahuje na režimy představující státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, aniž by definovalo pojem státní podpory, že uvedené nařízení porušuje zásadu právní jistoty, která znamená, že právní akt musí být jasný a předvídatelný. Navíc absence takové definice má za následek, že opatření podporující zaměstnanost podléhají povinnosti oznámení Komisi a v rozsahu, v němž tak nejsou zohledněny ústavní zvláštnosti členských států a zejména regionalizace některých z těchto států, napadené nařízení rovněž porušuje zásadu subsidiarity a zásadu proporcionality.
57. K tomuto bodu je třeba připomenout, že čl. 7 odst. 1 druhý pododstavec ES v yžaduje, aby každý orgán jednal v mezích působnosti, kterou mu svěřuje Smlouva.
58. V projednávané věci Rada svěřila nařízením č. 994/98 Komisi pravomoc prohlásit, že určité kategorie podpor jsou slučitelné se společným trhem a nepodléhají oznamovací povinnosti. S ohledem na článek 87 ES se tedy Rada omezila na zmocnění Komise k provedení odstavce 3 zmíněného článku, který upravuje výjimky ze zásady neslučitelnosti podpor uvedených v odstavci 1 téhož článku. Naproti tomu Rada nesvěřila Komisi žádnou pravomoc k výkladu čl. 87 odst. 1 ES, který definuje pojem státní podpory. Komise tedy neměla pravomoc podat závaznou a obecnou definici pojmu státní podpory. Jednala tak v mezích své působnosti, a neporušila tedy obecné zásady právní jistoty, subsidiarity a proporcionality.
K druhé části druhého žalobního důvodu
59. Belgická vláda tvrdí, že napadené nařízení nejprve porušuje zásadu proporcionality tím, že v čl. 2 písm. f) uvádí taxativní výčet kategorií znevýhodněných pracovníků, na které se mohou vztahovat podpory udělené na základě článku 5 napadeného nařízení. Vnitrostátní orgány jsou tak totiž zbaveny možnosti provádět opravdovou politiku opětovného zapojení všech znevýhodněných pracovníků, jelikož někteří z těchto pracovníků patří do těchto kategorií vzhledem k místním zvláštnostem, aniž by odpovídali definici uvedené v napadeném nařízení.
60. Zmíněná definice stanoví, že znevýhodněným pracovníkem je „každá osoba patřící do kategorie osob, které se bez podpor setkávají s obtížemi při přístupu na trh práce, zejména osoba splňující alespoň jedno z [jedenácti] kritérií“, která jsou taxativně vymezena a která zahrnují například mladé pracovníky, migrující pracovníky nebo dlouhodobě nezaměstnané.
61. Porušení zásady proporcionality předpokládá, že akt Společenství ukládá právním subjektům povinnost, která přesahuje meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení cíle sledovaného tímto aktem.
62. Napadené nařízení přitom nepodmiňuje opatření ve prospěch pracovníků, na které se nevztahuje definice znevýhodněných pracovníků, žádnou novou povinností. Tím, že se o uvedených opatřeních nezmiňuje, zachovává pro ně oznamovací povinnost již uloženou čl. 88 odst. 3 ES. V důsledku toho Komise neporušila zásadu proporcionality.
63. Belgická vláda se dále domnívá, že zavedením zmíněného taxativního výčtu kategorií znevýhodněných pracovníků Komise mimoto porušila zásadu soudržnosti činností Společenství z důvodu, že napadené nařízení značně narušuje vnitrostátní politiky trhu pracovních sil, které se Komise jinak snaží podporovat.
64. Je třeba konstatovat, že Komise je povinna dodržovat soudržnost mezi články 87 ES a 88 ES a ostatními ustanoveními Smlouvy (v této souvislosti viz rozsudek ze dne 15. června 1993, Matra v. Komise, C‑225/91, Recueil, s. I‑3203, bod 42).
65. Mezi tato ustanovení patří článek 127 ES, který stanoví, že Společenství přispívá k dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti tím, že podněcuje spolupráci mezi členskými státy a podporuje a případně doplňuje jejich opatření. Stejně tak na základě tohoto ustanovení je cíl spočívající v dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti brán v úvahu při vymezování a provádění politik a činností Společenství.
66. V důsledku toho musí Komise dbát na nezbytnou soudržnost mezi svou politikou v oblasti podpor a opatřeními Společenství v oblasti zaměstnanosti.
67. Nicméně Komise má v oblasti státních podpor širokou posuzovací pravomoc, jejíž výkon zahrnuje hodnocení hospodářské a sociální povahy, která musejí být prováděna v kontextu Společenství (viz rozsudky ze dne 21. března 1991, Itálie v. Komise, C‑303/88, Recueil, s. I‑1433, bod 34, a ze dne 19. září 2000, Německo v. Komise, C‑156/98, Recueil, s. I‑6857, bod 67). Tak tomu je zejména tehdy, kdy si Komise přeje uvést do souladu cíl zajištění nenarušené hospodářské soutěže na společném trhu a ostatní cíle Společenství, jako je podpora zaměstnanosti.
68. V případech, kdy Komise má tak významné volné uvážení, Soudní dvůr při kontrole legality výkonu tohoto uvážení nemůže nahradit posouzení příslušného orgánu svým vlastním posouzením v této otázce, ale musí se omezit na přezkum toho, zda posouzení příslušného orgánu není zjevně nesprávné nebo nepředstavuje zneužití pravomoci nebo zda dotčený orgán zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci (viz rozsudky ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, uvedený výše, bod 26, a ze dne 12. března 2002, Omega Air a další, C‑27/00 a C‑122/00, Recueil, s. I‑2569, bod 64).
69. V daném případě je třeba konstatovat, že belgická vláda nepředložila žádný důkaz prokazující, že posouzení Komise je stiženo takovými vadami. V důsledku toho nemůže být tento bod žalobního důvodu přijat.
K třetí části druhého žalobního důvodu
70. Belgická vláda se domnívá, že napadené nařízení porušuje zásadu nediskriminace tím, že zachovává dřívější režimy podpor předběžně schválené Komisí, ale na druhé straně přitom zavádí značně přísnější systém pro nové režimy podpor. Pokud Komise zamýšlela zavést přísnější kritéria slučitelnosti, zmíněná zásada vyžadovala, aby Komise přijala příslušná opatření k tomu, aby existující podpory byly uvedeny do souladu s napadeným nařízením.
71. Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásady rovného zacházení a nediskriminace vyžadují, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudky ze dne 9. září 2004, Španělsko v. Komise, C‑304/01, Sb. rozh., s. I-7655, bod 31, a ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match, C‑210/03, Sb. rozh., s. I-11893, bod 70).
72. V projednávané věci napadené nařízení obsahuje stejné zacházení s poskytováním podpor na základě režimů zavedených po vstupu nařízení v platnost. Nařízení naopak obsahuje nerovnost zacházení mezi poskytováním podpor v rámci režimů, které byly Komisí prohlášeny za slučitelné před vstupem nařízení v platnost a poskytováním podpor na základě režimů provedených v souladu s novými podmínkami slučitelnosti stanovenými ve zmíněném nařízení. Sama Komise totiž nepopírá, že napadené nařízení stanoví některé podmínky slučitelnosti, které jsou přísnější než ty, které existovaly v její dřívější praxi.
73. Takové zacházení je nicméně objektivně odůvodněno. Komise jednak nemůže být zbavena možnosti stanovit přísnější podmínky slučitelnosti, pokud to vyžaduje vývoj společného trhu a cíl nenarušené hospodářské soutěže. Dále pak nemůže jednostranně uvést existující režimy podpor do souladu s novými podmínkami slučitelnosti napadeného nařízení, nedodržujíc tak postup podle čl. 88 odst. 1 a 2 ES. Takový přístup by ve skutečnosti znamenal přiznat zmíněnému nařízení retroaktivní účinky. Tím by byly porušeny zásady právní jistoty a legitimního očekávání dotčených osob.
74. V důsledku toho Komise neporušila zásadu nediskriminace.
75. Druhý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu
76. Belgická vláda tvrdí, že napadené nařízení porušuje Smlouvu z důvodu, že je založeno na právním základě, který již nebyl platný. Amsterodamská smlouva totiž po přijetí nařízení č. 994/98 zavedla nový čl. 137 odst. 3, který Radě svěřuje přijímání opatření týkajících se finančních příspěvků na podporu zaměstnanosti. Z toho vyplývá, že zmocnění Komise nařízením č. 994/98 přestalo existovat, pokud jde o oblasti, na které se vztahuje zmíněný článek. V rozsahu, v němž je to nezbytné, belgická vláda vznáší proti tomuto nařízení námitku protiprávnosti, jelikož bylo použito jako právní základ napadeného nařízení v rozporu s ustanoveními Amsterodamské smlouvy, která neumožňují takové zmocnění prostřednictvím nařízení Rady. Ze stejných důvodů čl. 137 odst. 1 ES vyloučil přijímání opatření týkajících se zapojení pracovníků vyloučených z trhu pracovních sil.
77. Je třeba nejdříve konstatovat, že i za předpokladu, že cílem zmocnění Komise Radou by byla podpora zaměstnanosti, by předmětem takového zmocnění nařízením nebylo zbavení Rady jejích pravomocí, kterými disponuje na základě článku 137 ES.
78. Změna tohoto posledně uvedeného ustanovení Amsterodamskou smlouvou nemá dopad na tento případ. Je namístě připomenout, že podle ustálené judikatury musí být v rámci systému pravomocí Společenství volba právního základu aktu založena na objektivních faktorech, které mohou být předmětem soudní kontroly. Mezi takové faktory patří zejména cíl a obsah aktu (viz zejména rozsudky ze dne 4. dubna 2000, Komise v. Rada, C‑269/97, Recueil, s. I‑2257, bod 43, a ze dne 30. ledna 2001, Španělsko v. Rada, C‑36/98, Recueil, s. I‑779, bod 58).
79. Pokud přezkum aktu Společenství prokáže, že tento akt sleduje dvojí cíl nebo že má dvojí obsahovou složku a pokud je možné jeden nebo jednu z nich označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý nebo druhá je pouze vedlejší, akt musí být založen na jediném právním základě, a sice na základě, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo obsahovou složkou (viz zejména rozsudky ze dne 23. února 1999, Parlament v. Rada, C‑42/97, Recueil, s. I‑869, body 39 a 40, jakož i Španělsko v. Rada, uvedený výše, bod 59).
80. Přitom v projednávané věci ačkoli nařízení č. 994/98 a napadené nařízení mají dopad na podporu zaměstnanosti, jejich hlavním cílem je vymezení podpor, které jsou slučitelné se společným trhem a jejich vynětí z oznamovací povinnosti. Tato nařízení tedy zejména provádějí čl. 87 odst. 3 ES, který stanoví, že některé podpory sledující cíle obecného zájmu mohou považovány za slučitelné se společným trhem, jelikož jejich cíle odůvodňují narušení hospodářské soutěže.
81. Z výše uvedeného vyplývá, že Rada právoplatně přijala nařízení č. 994/98 na základě článku 94 Smlouvy o ES (nyní článek 89 ES) a že toto nařízení mohlo představovat právní základ napadeného nařízení i po vložení článku 137 ES Amsterodamskou smlouvou.
82. Třetí žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
83. Vzhledem k tomu, že žádný z žalobních důvodů vznesených Belgickým královstvím neobstál, musí být žaloba zamítnuta.
K nákladům řízení
84. Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Belgické království bylo ve sporu neúspěšné, je třeba mu uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Belgickému království se ukládá náhrada nákladů řízení.