Ideiglenes változat
DEAN SPIELMANN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. november 13.(1)
C‑523/24. sz. ügy
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
kontra
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
(a Tribunal de Cuentas [számvevőszék, Spanyolország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Közpénzekkel való gazdálkodás a Katalónia függetlenségét támogató mozgalommal összefüggésben – Számviteli felelősség megállapítása iránti eljárás – A Katalónia intézményi, politikai és társadalmi normalizálását célzó amnesztiáról szóló 1/2024. sz. alkotmányos törvény uniós joggal való összeegyeztethetősége – EUMSZ 325. cikk – Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme – Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – A Bíróság hatásköre – Az amnesztia alkalmazására vonatkozó legfeljebb két hónapos határidő – A közérdekű keresetet benyújtó fél meghallgatáshoz való joga – Az eljárás felfüggesztésének hiánya és a biztosítási intézkedések kötelező megszüntetése előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtása esetén ”
Tartalomjegyzék
I.
Bevezetés
II.
Jogi háttér
A.
Az uniós jog
B.
A spanyol jog
1.
Az alkotmány
2.
A TCUról szóló 2/1982. sz. alkotmányos törvény
3.
A TCU működéséről szóló 7/1988. sz. törvény
4.
Az igazságszolgáltatásról szóló 6/1985. sz. alkotmányos törvény
5.
A polgári perrendtartásról szóló 1/2000. sz. törvény
6.
Az LOA
III.
Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
IV.
Elemzés
A.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról: „bíróságnak” minősüle a TCU az EUMSZ 267. cikk értelmében?
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
1.
Előzetes észrevételek: az amnesztia és az uniós jog
2.
Az Unió pénzügyi érdekei sérelmének fennállásáról (az első, a harmadik, a negyedik és az ötödik kérdés)
a)
Az első kérdésről
b)
A harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésről
3.
Az LOA jogállamisággal való összeegyeztethetőségéről (a második, a hatodik, a hetedik és a nyolcadik kérdés)
a)
A Bíróság hatásköréről
b)
Az elfogadhatóságról
c)
A kérdések érdeméről
1)
Előzetes észrevételek
2)
A második kérdésről
3)
A hetedik kérdésről
4)
A hatodik és a nyolcadik kérdésről
V.
Végkövetkeztetés
I.      Bevezetés
1.        Az „amnesztia” szó a görög ἀμνηστία (amnēstía) szóból származik, amely az elfeledés gondolatát foglalja magában,(2) csakúgy, mint az „amnézia” szó, amellyel azonos az etimológiája.(3) Az összehasonlítás azonban itt véget ér: az amnézia egy elszenvedett, az akarattól független eseményt jelent, betegséget, emlékezetzavart, amely olykor valamely múltbeli realitás tagadásából ered. Az amnesztia ezzel szemben politikai döntés, az elfeledésre vonatkozó döntés eredménye – olyan elfeledés, amely nem véletlen és nem is az akarattól független, hanem éppen ellenkezőleg, szándékos, és jogi jellegű. A szuverén hatalom által, rendszerint az állam ellen elkövetett valamely bűncselekmény tekintetében megadott kollektív kegyelemről van szó.(4) A cél a valamely népességen belül politikai és társadalmi szakadáshoz vezető események által okozott konfliktusok enyhítése és az azokon való túllépés.(5)
2.        Az amnesztia azonban ily módon – a bűncselekményekre vonatkozó kegyelem megadása érdekében elfogadott – összetett intézkedést jelent, amely a büntetlenség eszközét alkothatja. Ezért az amnesztiát biztosító intézkedések elfogadása kényes vitához vezet: az egyenlőségnek az igazságosság gondolatával ellentétes megsértését jelenti‑e az amnesztia?(6) Vagy az olyan igazságosság kifejeződése, amely a társadalmi konfliktusokban „utólag nyilvánul meg”?(7)
3.        2024. június 10‑én a Cortes Generales (spanyol parlament) elfogadta a Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluñat (a Katalónia intézményi, politikai és társadalmi normalizálását célzó amnesztiáról szóló, 2024. június 10‑i 1/2024. sz. alkotmányos törvény; a továbbiakban: LOA).(8) Az LOA hatóköre tárgyi és időbeli szempontból kiterjed a büntetőjogi, szabálysértési vagy számviteli felelősségre vonást eredményező azon cselekményekre, amelyeket a Katalónia függetlenségéről szóló népszavazással összefüggésben vagy a katalán függetlenségi folyamat keretében hajtottak végre.
4.        Az LOA tagadhatatlanul mély és heves vitát váltott ki politikai körökben, az intézményeken, az igazságszolgáltatási rendszeren, a tudományos világon és általánosabban a spanyol társadalmon belül.
5.        Jogi szempontból az LOA jogszerűségének kérdését nemrég alkotmányjogi panasz útján a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság, Spanyolország) elé terjesztették. Ez utóbbi az LOA‑t – két rendelkezés kivételével – 2025. június 26‑i ítéletében(9) a Constitución española (spanyol alkotmány, a továbbiakban: alkotmány)(10) rendelkezéseivel összeegyeztethetőnek nyilvánította.
6.        Ebben az összefüggésben a Tribunal de Cuentas (számvevőszék, Spanyolország; a továbbiakban: TCU) előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtott be a Bírósághoz a szóban forgó amnesztia megadását szabályozó egyes eljárási rendelkezéseknek az Unió pénzügyi érdekeinek különösen az EUMSZ 325. cikkben előírt védelmével, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt hatékony bírói jogvédelem elvével való összeegyeztethetőségét illetően.
7.        Ez az ügy, amely nem elhanyagolható alkotmányos következményekkel jár az uniós jogra nézve, lehetőséget ad a Bíróságnak arra, hogy állást foglaljon az egy, az Unió valamely tagállama által elfogadott amnesztiatörvényre vonatkozóan általa végzett bírósági felülvizsgálatnak és e felülvizsgálat terjedelmének kétségtelenül új kérdésében.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
8.        A jelen ügyben az EUMSZ 267. és EUMSZ 325. cikk, az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke, valamint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikke releváns.
B.      A spanyol jog
1.      Az alkotmány
9.        Az alkotmány 136. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.      A [TCU] az állam, valamint a közszektor elszámolásainak és gazdálkodásának ellenőrzéséért felelős legfőbb szerv.
Közvetlenül a Cortes Generalesnek [spanyol parlament] van alárendelve, és az állam fő számlájának vizsgálata és ellenőrzése tekintetében a rábízott feladatokat látja el.
2.      Az állam és a közszektor elszámolásait benyújtják a [TCU‑nak], amely ellenőrzi azokat.
A [TCU] – saját hatásköreinek sérelme nélkül – éves jelentést nyújt be a parlamentnek, amelyben adott esetben megállapítja azokat a jogsértéseket, amelyeket véleménye szerint elkövettek, vagy a megállapított felelősséget.
3.      A [TCU] tagjai ugyanolyan függetlenséget élveznek, ugyanúgy elmozdíthatatlanok, és ugyanazon összeférhetetlenségi szabályoknak vannak alávetve, mint a bírák.
4.      A [TCU] összetételét, szervezetét és feladatait alkotmányos törvény szabályozza.”
2.      A TCU‑ról szóló 2/1982. sz. alkotmányos törvény
10.      A Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (a TCU‑ról szóló, 1982. május 12‑i 2/1982. sz. alkotmányos törvény; a továbbiakban: LOTCU)(11) 5. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a TCU] feladatait teljes mértékben függetlenül és a jogrend tiszteletben tartásával látja el”.
11.      Az LOTCU 15. cikke a következőképpen határozza meg a számviteli bírósági hatáskör terjedelmét:
„1.      A számviteli bírósági eljárás, amely a [TCU] hatáskörébe tartozik, az azon személyek által benyújtandó elszámolásokra terjed ki, akik közjavakat, közpénzeket vagy közvagyont szednek be, ellenőriznek, kezelnek, tartanak, használnak vagy alkalmaznak.
2.      A számviteli bírósági hatáskör kiterjed a közpénzekre vagy közvagyonra, valamint az azok kezelésének biztosítékául szolgáló járulékos kötelezettségekre.”
12.      Az LOTCU 17. cikke a következőket írja elő:
„1.      A számviteli bírósági hatáskör szükséges és nem módosítható, kizárólagos és teljes körű.
2.      E hatáskör kizárólag a funkciójának betöltése céljából kiterjed az előzetes jellegű és járulékos kérdésekben való eljárásra és azokban való határozathozatalra, kivéve a büntetőjogi jellegű kérdéseket, amennyiben azok a számviteli felelősség megállapításának szükséges előfeltételét képezik, és közvetlenül kapcsolódnak ahhoz.
3.      A meghozott határozat a számviteli bírósági hatáskör területén kívül nem fejt ki joghatást.”
3.      A TCU működéséről szóló 7/1988. sz. törvény
13.      A 1988. április 5‑i Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (a TCU működéséről szóló, 7/1988. sz. törvény; a továbbiakban: LFTCU)(12) 49. cikkének 1. és 3. bekezdése a következőket írja elő:
„1.      A számviteli bíróság elbírálja azokat a felelősség megállapítása iránti kérelmeket, amelyeket a közpénzek vagy közvagyon kezelésével megbízott személyek által benyújtandó elszámolások nyomán velük szemben terjesztenek elő, ha azok szándékosságból, tudatos gondatlanságból vagy hanyagságból eredően kárt okoznak e közpénzekben vagy közvagyonban, a közjogi szervekre vagy adott esetben a támogatások, hitelek, kezességvállalások vagy az ezen szektortól származó más segélyek kedvezményezettjét alkotó személyekre vagy szervezetekre alkalmazandó költségvetési és számviteli rendszerre irányadó törvényekkel ellentétes cselekményekből vagy mulasztásokból fakadóan. Csak akkor bírálja el a másodlagos felelősséget, ha a közvetlen, korábban megállapított és nem tényleges felelősség számviteli jellegű.
[…]
3.      Amennyiben a tényállás az [LOTCU] 18. cikkének 2. bekezdése értelmében bűncselekménynek minősül, az ügyben eljáró bíró vagy bíróság tartózkodik az ebből eredő számviteli felelősség elbírálásától, és átadja a [TCU] részére a közpénzekben vagy közvagyonban okozott károk összegének meghatározásához szükséges információkat.”
14.      Az LFTCU 67. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.      A [TCU] előtti bírósági eljárásban megállapítható számviteli felelősség biztosítása érdekében az ügyész, a Letrado del Estado [az állam jogi képviselője] vagy a károsult közjogi szerv jogi képviselője a polgári perrendtartásban meghatározott esetekben és módon kérheti a számviteli eljárásban alperesként eljáró felek vagyontárgyainak zár alá vételét anélkül, hogy ennek elrendelése érdekében bármilyen biztosítékot lehetne kérni.
2.      E célból a jelen törvény 45. és 47. cikkében megjelölt azon intézkedéseket, amelyek keretében a számviteli felelősség összegét ideiglenesen meghatározták, a zár alá vételt lehetővé tevő elegendő dokumentumnak kell tekinteni.
3.      Ha a zár alá vételt a keresetlevél benyújtását megelőzően kérték és az elrendelésre került, jóváhagyását akkor kell elvégezni, ha ezt az intézkedést a vonatkozó bírósági eljárásban vagy adott esetben az ügyész észrevételeiben kiegészítik.”
15.      Az LFTCU 74. cikkének 1. bekezdése értelmében:
„A reintegro por alcance bírósági eljárásban [az igazolatlan hiánynak a közpénzek kezelésével megbízott személyek felelőssége alapján történő visszatéríttetése iránti eljárás vagy célzott visszatérítési eljárás] – a megfelelő megállapítási ítélet tekintetében előírt eljárások sérelme nélkül – a következő követelményeket kell tiszteletben tartani:
1a.      A tényállás kizárólag a jelen törvényben meghatározottak szerinti hűtlen kezelésre vagy sikkasztásra korlátozódik.
[…]”
4.      Az igazságszolgáltatásról szóló 6/1985. sz. alkotmányos törvény
16.      A 1985. július 1‑jei Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (az igazságszolgáltatásról szóló, 6/1985. sz. alkotmányos törvény; a továbbiakban: LOPJ)(13) 418. cikkének 11. bekezdése előírja, hogy súlyos kötelességszegésnek minősül a feladatainak ellátása keretében eljáró bíró előtti eljárás vagy ügy megindításának vagy elbírálásának indokolatlan késedelme, kivéve, ha az különösen súlyos kötelességszegésnek minősül.
5.      A polgári perrendtartásról szóló 1/2000. sz. törvény
17.      A 2000. január 7‑i Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (a polgári perrendtartásról szóló, 1/2000. sz. törvény; a továbbiakban: LEC)(14) alapügyre vonatkozó változatának 216. cikke értelmében:
„A polgári bíróságok az eléjük kerülő ügyeket a felek által szolgáltatott tények, bizonyítékok és kérelmek alapján bírálják el, kivéve ha a törvény különös esetekben eltérően rendelkezik.”
18.      Az LEC 434. cikkének szövege a következő:
„1.      Az ítéletet a tárgyalás lezárását követő [20] napon belül kell meghozni.
2.      Ha az ítélethozatalra vonatkozó határidőn belül és a következő cikkek rendelkezéseinek megfelelően végső bizonyításfelvételt rendelnek el, az ítélethozatalra vonatkozó határidő felfüggesztésre kerül.
[…]”
19.      Az LEC 435. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.      A bíróság kizárólag valamely fél kérelmére rendelhet el – végzéssel – bizonyításfelvételt, a következő szabályok szerint:
1a.      Végső bizonyításfelvételre nem kerülhet sor olyan bizonyítékok tekintetében, amelyeket a felek megfelelő formában felajánlhattak volna, ideértve azokat is, amelyeket a 429. cikk 1. bekezdésében említett bírósághoz fordulást követően fel lehetett volna ajánlani.
2a.      Ha a bizonyítékokat felajánló félen kívül álló okok miatt egyes elfogadott bizonyítékok felvételére nem került sor.
3a.      El kell fogadni és fel kell venni továbbá a 286. cikkben megjelölt, új tényekre vonatkozó vagy új, releváns és hasznos bizonyítékokat.
2.      Kivételes esetben a bíróság hivatalból vagy valamely fél kérelmére elrendelheti a kellő időben hivatkozott releváns tényekre vonatkozó új bizonyítást, ha a korábbi bizonyítás a felek szándékától és gondosságától független, már megszűnt körülmények miatt nem vezetett eredményre, feltéve, hogy alapos okkal feltételezhető, hogy az új lépések lehetővé fogják tenni e tények tekintetében a bizonyosság elérését.
Ebben az esetben ezeket a körülményeket és ezeket az okokat részletesen ismertetni kell az intézkedéseket elrendelő végzésben.”
20.      Az LEC 436. cikke szerint:
„1.      Az előző cikkek rendelkezései alapján hozott intézkedéseket szükség esetén a Letrado de la Administración de Justicia [hivatalvezető] húsz napon belül, az erre vonatkozóan meghatározott időpontban, az adott kategóriába tartozó bizonyítékokra vonatkozóan a jelen törvényben előírt módon hozza meg. Az intézkedéseket követően a felek az ötödik napon az eredményt összefoglaló és értékelő beadványt nyújthatnak be.
2.      Az ítélethozatalra vonatkozó határidő az előző bekezdésben említett beadvány benyújtására a felek számára nyitva álló határidő lejártakor újrakezdődik.”
6.      Az LOA
21.      Az LOA „Tárgyi hatály” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.      Amnesztiában részesülnek az alábbi, büntetőjogi, szabálysértési vagy számviteli felelősségre vonást eredményező cselekmények, amelyeket a 2014. november 9‑én és 2017. október 1‑jén Katalóniában tartott konzultációkkal, azok előkészítésével vagy következményeivel összefüggésben hajtottak végre, amennyiben azokat 2011. november 1. és 2023. november 13. között eszközölték, valamint az alábbi, az említett időpontok között az úgynevezett katalán függetlenségi folyamat keretében végrehajtott cselekmények, még akkor is, ha azok nem kapcsolódnak az említett konzultációkhoz, vagy azokat azok megtartását követően hajtották végre:
a)      A Katalónia elszakadásának vagy függetlenségének követelése, előmozdítása vagy elősegítése céljából elkövetett cselekmények, valamint azok a cselekmények, amelyek hozzájárultak e célok eléréséhez.
[…]
Ide tartoznak azok a cselekmények is, amelyeket személyes vagy intézményi minőségben a függetlenségi projekt terjesztése, az információgyűjtés és a hasonló tapasztalatok megismerése, illetve annak elérése érdekében hajtottak végre, hogy más köz‑ vagy magánjogi szervezetek támogatást nyújtsanak a katalán függetlenség megvalósítása céljából.
Hasonlóképpen ide értendők az úgynevezett katalán függetlenségi folyamattal vagy annak vezetőivel e folyamat keretében közvetlenül vagy közvetve összefüggő azon cselekmények, amelyeket olyan személyek hajtottak végre, akik nyilvánvalóan vagy bizonyíthatóan segítséget nyújtottak, együttműködtek vagy bármilyen tanácsadást végeztek, képviseletet vagy védelmet biztosítottak vagy biztonságos helyet biztosítottak az e pont első bekezdésében említett magatartásért felelős személyek részére, vagy akik erre vonatkozó információkat szereztek.
b)      A 2014. november 9‑én és 2017. október 1‑jén Katalóniában tartott konzultációk összehívásának, előmozdításának vagy megrendezésének szándékával elkövetett azon cselekmények, amelyeket olyan személyek követtek el, akik nem voltak erre jogosultak, vagy amelyek összehívását vagy megrendezését jogellenesnek nyilvánították, valamint azok, amelyek hozzájárultak ezek megvalósításához.
[…]
c)      Az engedetlenségi cselekmények, függetlenül azok jellegétől, a közrend megzavarása, a hatóságokkal és azok képviselővel, valamint a köztisztviselőkkel szembeni támadások vagy az e cikk b) pontjában említett konzultációk megtartásának vagy azok következményeinek lehetővé tétele céljából végrehajtott ellenállás, valamint bármely más, bűncselekménynek minősülő olyan cselekmény, amelyet ugyanilyen szándékkal hajtanak végre.
Mindenesetre ide tartozik […] minden olyan egyéb cselekmény, amely törvényeknek, rendeleteknek vagy határozatoknak a hatóságok vagy köztisztviselők által történő elfogadásából vagy végrehajtásából áll, és amelyet az e cikk b) pontjában említett konzultációk megtartásának lehetővé tétele, elősegítése vagy támogatása céljából hajtottak végre.
[…]
2.      Az e cikk 1. bekezdése szerinti, büntetőjogi, szabálysértési vagy számviteli felelősséget eredményező cselekmények, függetlenül a végrehajtásuk fokától, beleértve az előkészületi cselekményeket is, valamint az elkövetés vagy részvétel formájától amnesztiában részesülnek.
3.      Azokat a cselekményeket, amelyek végrehajtása 2011. november 1‑je előtt kezdődött, csak akkor kell úgy tekinteni, hogy e törvény hatálya alá tartoznak, ha végrehajtásuk az említett időpontot követően fejeződik be.
Azokat a cselekményeket, amelyek végrehajtása 2023. november 13. előtt kezdődött, akkor is e törvény hatálya alá tartozónak kell tekinteni, ha végrehajtásuk az említett időpont után fejeződik be.
4.      A közpénzeknek az a) és b) pontban meghatározott célokra történő felhasználása nem minősül jogalap nélküli gazdagodásnak, ha – a jogszabályoknak való megfelelésétől függetlenül – nem személyes vagyoni jellegű haszonszerzésre irányult.”
22.      Az LOA „Kivételek” című 2. cikke a következőket írja elő:
„Mindenesetre az alábbiakra nem alkalmazható az 1. cikkben foglalt amnesztia:
[…]
e)      Az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekménynek minősülő cselekmények.”
23.      Az LOA‑nak „A polgári jogi és számviteli felelősségre gyakorolt joghatások” című 8. cikkének 3. bekezdése a következőket mondja ki:
„A[z LFTCU] 47. és 67. cikkében előírt, az eljárás nyomozati vagy elsőfokú szakaszában elfogadott biztosítási intézkedéseket meg kell szüntetni.”
24.      Az LOA „Soron kívüli és sürgősségi eljárás” című 10. cikke értelmében:
„Az amnesztia alkalmazása minden egyes esetben az e törvényben meghatározott bírósági, közigazgatási vagy számviteli szervek hatáskörébe tartozik, amelyek a szóban forgó közigazgatási, bírósági vagy számviteli eljárás szakaszától függetlenül soron kívül és sürgős jelleggel meghozzák a vonatkozó határozatokat e törvénynek megfelelően.
A határozatokat legfeljebb két hónapon belül meg kell hozni, a későbbi jogorvoslatok sérelme nélkül, amelyeknek azonban nincs halasztó hatálya.”
25.      Az LOA „Számviteli felelősség megállapítására irányuló eljárás” című 13. cikke a 3. bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a [TCU] előtt folyamatban lévő, a számviteli felelősség megállapítására irányuló eljárás elsőfokú vagy fellebbezési szakaszban van, a [TCU] illetékes szervei az ügyészség és az amnesztiában részesített cselekményekkel érintett közpénzek vagy pénzügyi eszközök hűtlen kezelése miatt károsult közjogi szervek meghallgatását követően az alperesként eljáró természetes vagy jogi személyeket a számviteli felelősség alól felmentő határozatot hoznak, amennyiben e szervek nem emeltek kifogást.”
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
26.      2022. február 17‑én, illetve 2022. április 13‑án a Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural („katalán polgári társaság” polgári és kulturális egyesület; a továbbiakban: SCC), majd az ügyészség számviteli felelősség megállapítására irányuló – úgynevezett „de reintegro por alcance” – eljárás (az igazolatlan hiánynak a közpénzek kezelésével megbízott személyek felelőssége alapján történő visszatéríttetése iránti eljárás)(15) megindítása érdekében keresetlevelet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
27.      Keresetlevelükben a felperesek azt kérik, hogy egyrészt állapítsák meg az alpereseknek a Generalitat de Catalunya (Katalónia kormánya, Spanyolország; a továbbiakban: Generalitat) közvagyonát érintő, a felperesek által 5 309 807,02 euróra, illetve 3 429 342,43 euróra értékelt kárért való felelősségét, és másrészt az alpereseket kötelezzék ezen összegek visszatérítésére.
28.      Pontosabban az alperesekkel szemben a Generalitat bevételeinek egyrészt a Katalónia önrendelkezésére vonatkozó jogellenes népszavazás 2017. október 1‑jén történt megtartásával, másrészt Katalónia függetlenségének 2011 és 2017 között nemzetközi szinten történő előmozdításával kapcsolatban történő elköltése miatt indult eljárás.
29.      2022. szeptember 9‑i végzésével a kérdést előterjesztő bíróság a pertárgy értékét 5 309 807,02 euróban állapította meg. Tekintettel arra, hogy a felperesek bizonyos, összesen 336 143,34 eurót kitevő és kizárólag JMA alperes – akivel szemben csak az ügyészség indított keresetet, és kizárólag e kiadási tétel tekintetében – terhére rótt kiadások tekintetében elálltak keresetüktől, e bíróság megállapította, hogy annak tekintetében nem szükséges határozni.
30.      Az alapügyben szóban forgó költségek a következők:
–        A Katalónia autonóm közösségben 2017. október 1‑jén tartott, úgynevezett „függetlenségi” népszavazás előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatban felmerült kiadások. E kiadások lényegében a következő tételeket foglalják magukban: 1) az önkéntesek népszavazás szervezésében való részvételének irányítását lehetővé tevő szoftverek és informatikai alkalmazások beszerzésének költségei; 2) hirdetési kiadások; 3) a külföldön lakóhellyel rendelkező választópolgárok névjegyzéke összeállításának költségei; 4) plakátelhelyezéssel kapcsolatos kiadások; 5) a népszavazás megtartásához szükséges anyagok (szavazólapok, szavazatszámlálás, a választási tisztviselők összehívása) beszerzésének költségei; 6) nyilvános helyiségeknek a népszavazás céljára történő igénybevételéből eredő kiadások; 7) a Generalitat imázsára vonatkozó külföldi kampányokhoz kapcsolódó kiadások; 8) az Európai Parlament tagjainak arra vonatkozó meghívásával kapcsolatos költségek, hogy a népszavazást megelőző napokban látogassanak el Katalóniába; 9) szakértők és nemzetközi megfigyelők alkalmazásával kapcsolatos költségek.
–        A Generalitat úgynevezett „külső tevékenységének” a 2011–2017‑es pénzügyi években történő kialakítása érdekében felmerült kiadások. E kiadások lényegében a következő tételeket foglalják magukban: 1) a Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (a Generalitat külső tevékenységéért felelős és európai uniós titkársága, Spanyolország) részéről az azon nemzetközi szerződésekre vonatkozó tanulmányok megrendelése érdekében felmerült kiadások, amelyeknek a Spanyol Királyság a részese; 2) a Generalitat különböző külföldi küldöttségei részéről felmerült költségek; 3) a Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (katalán diplomáciai tanács, Spanyolország) részéről a szuverenista folyamat népszerűsítése érdekében felmerült kiadások: i. a sport nemzetközivé tétele („sportdiplomácia”); ii. az Európai Unióban a nemzeti önrendelkezésre vonatkozó jelentések finanszírozása; iii. személyzet felvétele; iv. a Katalónia függetlenségének külföldön történő népszerűsítéséhez szükséges eszközök biztosítására irányuló szerződések megkötése; v. ugyanezen célból támogatások nyújtása bizonyos szervezetek részére.
31.      A nyomozati szakaszban biztosítási intézkedéseket rendeltek el, amelyek a Katalónia függetlensége tárgyában tartott jogellenes népszavazás lebonyolítása érdekében felmerült kiadásokkal összefüggő cselekmények tekintetében 4 146 274,97 euró összeg biztosításában, valamint a Generalitat „külső tevékenységének” kialakítása érdekében a 2011–2017‑es pénzügyi években felmerült kiadásokkal összefüggő cselekmények tekintetében 5 422 411,10 euró összegű bankgarancia nyújtásában álltak.
32.      Az alapügyben szóban forgó körülmények a vádlottak büntetőjogi felelősségének megállapítása érdekében a spanyol büntetőbíróságok előtt is különböző eljárások tárgyát képezték, illetve képezik jelenleg. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy amennyiben „azonos tényállásról” van szó, a számviteli felelősségre vonatkozó hatáskör összeegyeztethető a büntetőbíróság eljárásával, így ha ez az „azonos tényállás” bűncselekménynek minősül, a büntetőbíróság tartózkodni fog az abból eredő számviteli felelősség elbírálásától, és a szükséges információkat át fogja adni a kérdést előterjesztő bíróságnak.
33.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a spanyol büntetőbíróságok már jogerős határozatot hoztak a Katalónia függetlensége tárgyában tartott jogellenes népszavazás előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos kiadások kategóriáját illetően. Ami a Generalitat „külső tevékenységének” a 2011 és 2017 közötti pénzügyi években történő kialakítására vonatkozó keresetekben említett kiadások kategóriáját illeti, a Juzgados de Instrucción n.º 13 y n.º 18 de Barcelona (barcelonai 13. sz. és 18. sz. vizsgálóbíróság, Spanyolország) előtt még folyamatban volt a büntetőeljárás.
34.      Az alapeljárás folytatódott, és az ügyben 2024. május 29‑én megkezdték a tanácskozást.
35.      2024. június 11‑én hatályba lépett az LOA.
36.      E törvény alapügyben való alkalmazhatóságának, és ebből következően az alperesek számviteli felelőssége ebből eredő esetleges megszűnésének vizsgálata során a kérdést előterjesztő bíróság kétségeket fogalmaz meg az említett törvénynek az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően.
37.      E körülmények között a TCU úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Úgy kell‑e értelmezni az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95 rendeletet[(16)] és az EUMSZ 325. cikket (a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység elleni hathatós és elrettentő küzdelem elve), valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését (a lojális együttműködés elve), hogy azokkal nem egyeztethető össze a számviteli felelősségnek az LOA következő rendelkezéseiben meghatározott megszűnése: az 1. cikk 1. bekezdésének a)[–]c) pontja, valamint ugyanezen jogszabályi rendelkezés 2[–]4. bekezdése, valamint a 2. cikk e) pontja); figyelembe véve, hogy a jelen B‑180/21. sz. célzott visszatérítési [(ún. „reintegro por alcance”)]
eljárás tárgyát képező állítólagos számviteli felelősség »az EU pénzügyi érdekeinek sérelmét« jelenti: i. mind abban az esetben, ha az Európai Unió Bírósága »megszorító értelmezést« ad az »EU pénzügyi érdekeinek védelme« fogalomnak (amely csak az uniós közpénzekkel végzett jogellenes gazdálkodási tevékenységeket foglalja magában), továbbá ii. mind e fogalom »tág értelmezésének« esetében (amely magában foglalja a valamely tagállam közpénzével végzett azon jogellenes gazdálkodási tevékenységeket is, amelyek ugyanakkor tényleges vagy potenciális kárt okoznak az Unió költségvetésében)?
2)      Abban az esetben, ha a Bíróság az »EU pénzügyi érdekeinek védelme« fogalmat »megszorítóan értelmezi«, úgy kell‑e értelmezni az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a [Charta] 47. cikkét, hogy azokkal nem egyeztethető össze az LOA 10. cikke, tekintettel arra, hogy az e rendelkezésben a határozat meghozatalára előírt két hónapos jogvesztő határidő ellentétes a minden személyt megillető azon joggal, hogy az eljárás megfelelő garanciákkal bírjon, és azt »észszerű időn belül« lefolytassák, mivel ez a bíróságra gyakorolt »külső nyomást« jelent, abban az esetben, ha a jelen B‑180/21. sz. célzott visszatérítési eljárásban az LOA alkalmazásáról való döntéshozatalt megelőzően a felperesek írásbeli beadványaiban említett kiadások fedezeteként felhasznált közpénzek származásának (nemzeti költségvetés vagy uniós költségvetés) vagy rendeltetési helyének (Katalónia függetlenségének előmozdítása Spanyolországon kívül a 2011–2017 közötti időszakban) igazolására vonatkozóan valamilyen végső bizonyításfelvételt kell elrendelni?
3)      Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 325. cikket és a [2988/95] rendeletet a [Charta] 47. cikkével és az [emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény)] 6. cikkével összefüggésben, hogy azokkal nem egyeztethető össze az LOA 13. cikke 3. bekezdésének vége, tekintettel arra, hogy e rendelkezés nem tartalmaz semmiféle rendelkezést (eljárás, cselekmény stb.) arra az esetre, ha a számviteli felelősség megállapítása iránti keresetet benyújtó felek (a jelen B‑180/21. sz. célzott visszatérítési eljárásban az SCC és az ügyészség) az elsőfokú eljárásban kifogással élnének a számviteli felelősség alóli felmentéssel szemben, hanem csak azt követeli meg, hogy a károsult közjogi személyek (a számviteli felelősség megállapítására irányuló jelen eljárásban [a Generalitat], amely nem is jelent meg a számviteli felelősség megállapítása iránti kereset benyújtása érdekében, és amely szervet így az eljárásból kizártnak tekintették) ne ellenezzék azt?
4)      Úgy kell‑e értelmezni, hogy a jogbiztonságnak és a bizalomvédelemnek az EUMSZ 325. cikkel és a [2988/95] rendelettel összefüggésben értelmezett elvével nem egyeztethető össze az LOA 1. cikke 1. bekezdésének a)[–]c) pontja az ugyanezen rendelkezés 2[–]4. bekezdésében foglaltakkal összefüggésben értelmezve, tekintettel arra, hogy az LOA tárgyi, személyi és időbeli hatályának meghatározása nem egyértelmű és pontos, ami azt eredményezheti, hogy a jelen B‑180/21. sz. célzott visszatérítési eljárásban e számvevőszéki bíró az Unió pénzügyi érdekeit sértő olyan cselekményekből eredő számviteli felelősség megszűnését állapítja meg, amelyek valójában nem tartoztak az LOA hatálya alá?
5)      Úgy kell‑e értelmezni a [Charta] 20. és 21. cikkét, hogy azokkal nem egyeztethető össze az LOA 1. cikke 1. bekezdésének a)[–]c) pontja az ugyanezen rendelkezés 2[–]4. bekezdésében foglaltakkal, valamint az LOA preambulumával összefüggésben értelmezve, mivel annak következtében, hogy a fentiek szerint az LOA hatályának meghatározása nem egyértelmű és pontos, ami a számviteli felelősség indokolatlan megszűnéséhez vezethet, ez a körülmény hátrányosan megkülönböztető vagy egyenlőtlen helyzeteket is eredményez azon személyek tekintetében, akiket más olyan, célzott visszatérítési eljárásokban ítéltek el számviteli felelősségük miatt, amelyek ugyanazon a területen (Katalónia autonóm közösség) és az LOA időbeli hatálya alá tartozó időszakban bekövetkezett eseményekhez kapcsolódnak?
6)      Úgy kell‑e értelmezni az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a [Charta] 47. cikkét, hogy azokkal nem egyeztethetők össze az LOA 8. cikke 3. bekezdésének rendelkezései, amelyek a biztosítási intézkedések egyoldalú és kötelező megszüntetéséről rendelkeznek, anélkül, hogy az eljáró bíróságnak mérlegelési mozgásteret hagynának, ellentétben azzal, ami a többi célzott visszatérítési eljárásban történik, amelyekben az LFTCU alapján az LEC biztosítási intézkedésekre vonatkozó általános szabályait alkalmazzák?
7)      Úgy kell‑e értelmezni az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, a [Charta] 47. cikkét és az [emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény] 6. cikkét, hogy azokkal nem egyeztethetők össze az LOA 13. cikke 3. bekezdésének rendelkezései (a számviteli felelősség alóli felmentés az elsőfokú eljárásban), mivel e rendelkezés nem írja elő a közjogi szereplő előzetes meghallgatását (még akkor sem, ha e fél ex lege perbeli jogképességgel rendelkezik a számviteli felelősség megállapítására irányuló eljárásban), és nem hagyja a bíróságra az olyan ügyek elbírálását sem, amelyekben az alperes arra hivatkozott, hogy nem vett részt a neki felrótt cselekményekben, tekintettel arra, hogy a jelen B‑180/21. sz. célzott visszatérítési eljárásban egy közjogi szereplő pertársként jelent meg, és néhány alperes úgy nyilatkozott, hogy nem vett részt a cselekményekben?
8)      Úgy kell‑e értelmezni az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a [Charta] 47. cikkét, különösen az EUMSZ 267. cikkel és a[z Európai Unió Bírósága] alapokmánya (az EUMSZ 3. jegyzőkönyve) 23. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésének felfüggesztő hatályával és a Bíróság végleges határozatának hatékonyságával nem egyeztethető össze az LOA 8. cikkének 3. bekezdése, 10. cikke és 13. cikkének 3. bekezdése az LOA preambulumának (lásd: V. szakasz, 10. és 11. bekezdés) rendelkezéseivel összefüggésben értelmezve, amelyek az LOA abszolút érvényesülését írják elő, megfosztva az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott választ a hatékony érvényesüléstől, valamint megsértve az uniós jog elsőbbségének és közvetlen hatályának elvét?”
38.      Írásbeli észrevételeket az SCC, az ügyészség, ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP és RFB, CPC, ACO, LPG, MAB és JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML és EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM és ARMG alperesek, a spanyol kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be. Ugyanezen felek szóbeli észrevételeit a 2025. július 15‑én tartott tárgyaláson hallgatták meg.
IV.    Elemzés
39.      A jelen indítvány felépítése a következő. Először azzal a kifogással foglalkozom, amely szerint a TCU nem minősül az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróságnak”, így a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan. Másodszor megvizsgálom azt a kérdést, hogy összeegyeztethető‑e az Unió pénzügyi érdekeinek az EUMSZ 325. cikkben foglalt védelmével a számviteli felelősségnek az LOA alkalmazásából eredő megszűnése, és ha igen, milyen feltételek mellett. Harmadszor, miután megvizsgáltam a Bíróságnak a valamely amnesztiatörvény vizsgálatára vonatkozó hatáskörét e rendelkezés fényében, valamint a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések elfogadhatóságát, rátérek azokra a kérdésekre, amelyek az LOA bizonyos rendelkezéseinek az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt hatékony bírói jogvédelem elvével való összeegyeztethetőségére vonatkoznak.
A.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról: „bíróságnak” minősül‑e a TCU az EUMSZ 267. cikk értelmében?
40.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint annak értékeléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az EUMSZ 267. cikk szerinti „bíróság” jellemzőivel rendelkezik‑e – ami kizárólag az uniós jog alapján eldöntendő kérdés –, a Bíróság megvizsgálja, hogy teljesülnek‑e bizonyos feltételek, így, hogy a szerv jogszabály alapján jött‑e létre, állandó jelleggel működik‑e, hatásköre kötelező jellegű‑e, az előtte folyó eljárás kontradiktórius jellegű‑e, jogszabályokat alkalmaz‑e, valamint hogy független‑e.(17)
41.      Az alapeljárás alpereseinek többsége írásbeli észrevételeiben kétségeit fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy a TCU megfelel‑e a függetlenség követelményének.
42.      Emlékeztetni kell arra, hogy ez a követelmény egy külső és egy belső jellegű szempontot foglal magában. Ez utóbbi a „pártatlanság” fogalmát öleli fel, és egyenlő távolságtartást jelent a jogvitában részt vevő felektől, illetve e felek azon érdekeitől, amelyek a jogvita tárgyát képezik.
Ez megköveteli az objektivitást, valamint azt, hogy a jogvita megoldása során a jogszabály szigorú alkalmazásán kívül semmilyen más érdek ne érvényesüljön. Így az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a „függetlenség” fogalma, amely az ítélethozatali tevékenység elengedhetetlen része, mindenekelőtt azt jelenti, hogy az érintett fórum ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozta, harmadik személynek minősül.(18) Amennyiben valamely fórumhoz valamely közigazgatási szerv által hozott határozattal szembeni jogorvoslati kérelmet nyújtanak be, e fórum nem tekinthető harmadik félnek e szervhez képest, ha ahhoz szervezeti és funkcionális kapcsolat fűzi.
43.      A jelen esetben az igazolatlan hiánynak a közpénzek kezelésével megbízott személyek felelőssége alapján történő visszatéríttetése iránti eljárásban a vizsgálatot kétségkívül megbízott vizsgálók folytatják, akiket a TCU tisztviselői vagy a szóban forgó cselekmények helye szerinti tartományban szolgálatot teljesítő köztisztviselők közül jelölnek ki.(19) Mindazonáltal a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy az a megállapítás, amely szerint e köztisztviselőket valamely ügy vizsgálata céljából jelölik ki, tehát ennek keretében meghozhatnak bizonyos intézkedéseket és megindíthatják a megfelelő eljárásokat a tények feltárása és a feltételezett elkövetők azonosítása érdekében, nem teheti kétségessé a TCU harmadik fél minőségét, mivel e megbízottak nem vesznek részt a tulajdonképpeni igazságszolgáltatási tevékenységben. A feladatok közötti ilyen átfedés hiányában el kell ismerni a TCU – belső szempont szerint vizsgált – függetlenségét.(20)
44.      E tekintetben megjegyzem, hogy az LFTCU 24. cikke többek között azt írja elő, hogy a TCU tagjai feladataikat a pártatlanság és az annak részét képező méltóság elvével összhangban látják el. Vissza kell lépniük minden olyan ügytől, amely olyan szervezetekkel kapcsolatos, amelyekben ügyviteli, tanácsadói vagy igazgatási feladatokat láttak el, vagy amelyeken keresztül – közvetlenül vagy családtagjaik révén – bármilyen érdekkapcsolatban álltak.
45.      Mivel a TCU tehát az EUMSZ 267. cikk értelmében vett „bíróság”, a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell nyilvánítani.
B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
1.      Előzetes észrevételek: az amnesztia és az uniós jog
46.      Az amnesztia (közkegyelem) rendszerint abban áll, hogy az állam lemond a bűncselekmények üldözésére, az azokra vonatkozó ítélethozatalra és adott esetben az ilyen bűncselekményekre előírt büntetések végrehajtására vonatkozó jogosultságáról (ius puniendi).(21) Magában foglalhatja azt is, hogy az állam lemond arról, hogy adóbűncselekmények miatt szankciókat vagy bírságokat szabjon ki vagy hajtson végre, vagy – mint a jelen ügyben is – arról, hogy érvényesítse a közvagyonban okozott károkért fennálló, a tisztviselőit és a politikai döntéshozókat terhelő szerződésen kívüli felelősséget. Az amnesztia különböző formáinak legkisebb közös nevezője egy szuverén, kizárólag állami előjog gyakorlása.
47.      Az uniós jogalkotás szintjén az amnesztia több másodlagos jogi aktusban is megjelenik.
48.      Az európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló 2002/584/IB kerethatározat(22) a 3. cikke első bekezdésének 1. pontjában az európai elfogatóparancs végrehajtása kötelező megtagadásának okai között felsorolja azt az esetet, amikor az európai elfogatóparancs alapjául szolgáló bűncselekmény a végrehajtó tagállamban közkegyelem alá esik, és ennek az államnak saját büntetőjoga szerint joghatósága van a bűncselekmény üldözésére. Hasonlóképpen, az európai védelmi határozatról szóló 2011/99/EU irányelv(23) a 10. cikke (1) bekezdésének d) pontjában az e határozat elismerése megtagadásának indokai között előírja azt az esetet, amikor e védelem olyan szankció vagy intézkedés végrehajtásából ered, amelyet a végrehajtó állam joga szerint közkegyelemben részesítettek, és olyan cselekménnyel vagy magatartással kapcsolatos, amely a végrehajtó állam joga szerint ezen állam hatáskörébe tartozik.
49.      Az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló (EU) 2017/1939 rendelet(24) 39. cikke (1) bekezdésének c) pontjában úgy rendelkezik, hogy ha a vádhatósági eljárás lefolytatása az eljáró delegált európai ügyész tagállamának joga értelmében lehetetlenné vált, a gyanúsított vagy vádlott kegyelemben részesítése jelenti az egyik olyan okot, amely lehetővé teszi az állandó tanács számára az e személlyel szemben indított eljárás megszüntetését.(25)
50.      Végül, a kölcsönös elismerés elvét a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés keretében alkalmazó egyéb eszközök kimondják, hogy mind a kibocsátó állam, mind a végrehajtó állam közkegyelmet biztosíthat.(26)
51.      Ebből következik, hogy az uniós jogalkotó gondot fordított arra, hogy tiszteletben tartsa a tagállamok amnesztiával kapcsolatos kizárólagos hatáskörét. Létezésének elismerésére és az igazságügyi együttműködés eszközeiben való figyelembevételére szorítkozott, anélkül azonban, hogy harmonizálná annak tartalmát és biztosításának feltételeit.
52.      Igazságszolgáltatási szempontból mindenekelőtt a Bíróság AB és társai (Közkegyelem visszavonása) ítéletére(27) kell hivatkozni.
53.      Az ezen ügyben előterjesztett első kérdéssel arról kérdezték a Bíróságot, hogy összeegyeztethető‑e a ne bis in idem elvével(28) az európai elfogatóparancs olyan személlyel szemben történő kibocsátása, akivel szemben büntetőeljárást indítottak, amely eljárást közkegyelem alapján hozott jogerős bírósági határozattal előbb megszüntették, majd az ezen közkegyelmet visszavonó és az említett bírósági határozatot hatályon kívül helyező törvény elfogadását követően újraindították. Saját hatáskörére figyelemmel a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az alapeljárás kétségkívül olyan bűncselekményeket érint, amelyek nem harmonizáltak az uniós jogban, és hogy e jog nem szabályozza a közkegyelem elfogadását és visszavonását. Mindazonáltal a Bíróság megállapította, hogy hatáskörrel rendelkezik, azon az alapon, hogy e kérdés nem az e bűncselekményekre vagy e közkegyelemre vonatkozó nemzeti jogszabályok, hanem a ne bis in idem elvének értelmezésére vonatkozik egy európai elfogatóparancs kibocsátására irányuló eljárás keretében, amely a 2022/584 kerethatározat tárgyi és időbeli hatálya alá tartozik.(29)
54.      Ezzel szemben a Bíróság a hatáskörének hiányát állapította meg az ugyanezen ügyben elé terjesztett harmadik kérdés vonatozásában. A Bíróság, amelynek arról kellett állást foglalnia, hogy összeegyeztethető‑e az elsődleges uniós jog több rendelkezésével az olyan nemzeti szabályozás, amely az alkotmánybíróság által gyakorolt felülvizsgálatot kizárólag arra korlátozza, hogy valamely, közkegyelmet visszavonó törvény megfelel‑e a nemzeti alkotmánynak, anélkül hogy megvizsgálná az uniós jognak való megfelelését, kimondta, hogy az ilyen eljárás nem tartozik ezen jog hatálya alá, következésképpen nem tartozik a Bíróság hatáskörébe.(30)
55.      Egyebekben fel kell idézni a Bíróság egy, az Olasz Köztársaság által adott adóamnesztiára vonatkozó ügyben hozott ítéletét.(31) Ebből az ítéletből kitűnik, hogy az ezen amnesztiát bevezető nemzeti jogszabály értelmében a héával összefüggő kötelezettségeiket több adózási időszakban nem teljesítő adóalanyok ezeket, valamint az e kötelezettségek be nem tartására előírt szankciókat véglegesen elkerülhették a tényleges forgalommal arányos összeg helyett átalányösszeg megfizetésével. Mivel e nemzeti jogszabály vonatkozó rendelkezései ily módon kifejezetten és általánosan előírták az érintett adózási időszakok során végzett adóköteles ügyletek ellenőrzés alóli mentesítését, a Bíróság kimondta, hogy e rendelkezések megfosztották tartalmától a 77/388/EGK hatodik irányelv(32) 2. és 22. cikkét, és így sértették ezen irányelv hatékony érvényesülését.
56.      Összefoglalva, a Bíróság az amnesztiát az arra hivatkozó másodlagos uniós jogi rendelkezés fennállása vagy az érintett másodlagos jogi rendelkezések céljainak és/vagy hatékony érvényesülésének esetleges megsértése kapcsán vizsgálta.
2.      Az Unió pénzügyi érdekei sérelmének fennállásáról (az első, a harmadik, a negyedik és az ötödik kérdés)
a)      Az első kérdésről
57.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 325. cikkel(33) ellentétes‑e az Unió pénzügyi érdekeit sértő, bűncselekménynek nem minősülő cselekményekért, így például a közpénzekkel kapcsolatos cselekményekért való felelősségnek az LOA által előírt megszűnése, amennyiben nincs közvetlen kapcsolat e cselekmények és az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott bevételek jelenlegi vagy potenciális csökkenése között.(34)
58.      Az LOA 2. cikkének e) pontja kifejezetten kizárja annak hatálya alól „az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekménynek minősülő cselekmények[et]”. A kérdést előterjesztő bíróság szerint e cikk a contrario értelmezéséből az következik, hogy a nemzeti jogalkotó, amikor e kizárást kizárólag a bűncselekményekre korlátozta, hallgatólagosan úgy tekintette, hogy az amnesztia vonatkozik az említett törvény 1. cikke 2–4. bekezdésével összefüggésben értelmezett 1. bekezdésének a)–c) pontjában szabályozott, számviteli felelősséget keletkeztető cselekményekre.
59.      Kiindulásként emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel küzdjenek a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység ellen.
60.      Ami a „minden […] jogellenes tevékenység” fordulatot illeti, nem vitatott, hogy a „jogellenes tevékenység” kifejezés rendszerint a törvénnyel ellentétes magatartásokat jelöl, míg a „minden” determináns azt jelzi, hogy az említett kifejezés e magatartások összességére különbségtétel nélkül vonatkozik. Az Unió pénzügyi érdekei védelmének tulajdonítandó jelentőségre tekintettel, amely az Unió egyik céljának minősül, a „jogellenes tevékenység” fogalmát egyébként nem lehet megszorítóan értelmezni. Így ez a fogalom magában foglalja többek között az állami tisztviselők által a közfeladataik ellátása során elkövetett bármely olyan korrupciós cselekményt vagy visszaélést, amely sértheti az Unió pénzügyi érdekeit.(35)
61.      Márpedig aligha kétséges, hogy az alapügyben szóban forgó tevékenységek, vagyis a közpénzek hűtlen kezelésében álló, 2011 és 2017 között elkövetett cselekmények a „jogellenes tevékenység” e fogalma alá tartoznak.
62.      Ami az Unió „pénzügyi érdekeinek” fogalmát illeti, az az ítélkezési gyakorlat szerint nemcsak az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott bevételeket foglalja magában, hanem az e költségvetés által fedezett kiadásokat is.(36) A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem tartalmaz olyan információt, amely arra utalna, hogy az uniós költségvetésből származó, az Unió kezelésében lévő vagy az Unió nevében kezelt forrásokat használtak volna fel.
63.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét a Bíróság is tágan értelmezte. Az ilyen értelmezés álláspontja szerint azt jelenti, hogy az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdése kiterjed a közvagyont károsító bármilyen típusú jogellenes cselekményre, mégpedig függetlenül az ilyen tevékenység tárgyát képező pénzeszközök eredetétől vagy rendeltetésétől.
64.      Ez az álláspont nagyrészben az Euro Box ítéleten alapul. Emlékeztetni kell arra, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben a Bíróságot többek között arról kérdezték, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdésével az olyan nemzeti szabályozás és gyakorlat, amely szerint semmisek a korrupcióval és héacsalással kapcsolatos ügyekben hozott azon ítéletek, amelyeket (első fokon) nem e területre szakosodott ítélkező testületek hoztak, illetve amelyeket (másodfokon) nem olyan ítélkező testületek hoztak, amelyek minden tagját sorshúzással jelölték ki, amely folytán az érintett korrupciós és héacsalással kapcsolatos ügyeket első fokon és/vagy másodfokon újból el kell bírálni. Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, a magas rangú román kormányzati tisztviselők által elkövetett ezen korrupciós bűncselekmények közül egyes bűncselekmények nem uniós forrásokat érintettek.
65.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint a Bíróság mindazonáltal úgy ítélte meg, hogy a csalás és a korrupció büntetlenségének megakadályozására vonatkozó elsődleges célkitűzésre tekintettel a nemzeti jogalkotó feladata, hogy módosítsa a szabályozását, és biztosítsa, hogy az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalással kapcsolatos jogsértések és általában a korrupciós bűncselekmények üldözésére és szankcionálására alkalmazandó eljárási szabályozást nem úgy alkotják meg, hogy az e szabályozás lényegéből fakadó okokból az ilyen jogsértéseket megvalósító cselekmények rendszeresen büntetlenül maradnak.
66.      A magam részéről meg vagyok győződve arról, hogy ez a megállapítás nem alapozhatja meg azt a következtetést, hogy a nem uniós forrásokat érintő jogsértések is az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartoznak.
67.      Kétségkívül igaz, hogy az Euro Box ítélet alapjául szolgáló ügyben az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogsértésekre vonatkozó szankciók hatékonyságára és visszatartó erejére vonatkozó követelmény a nemzeti jogalkotó számára azt a kötelezettséget vonta maga után, hogy módosítsa a nemcsak az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalással kapcsolatos jogsértések, hanem általában a korrupciós bűncselekmények üldözésére és szankcionálására is alkalmazandó eljárási szabályozást.
68.      Ezt azonban az adott ügy egy sajátossága indokolta. Amint azt a Bíróság jelezte, ami Romániát illeti, az Unió pénzügyi érdekeit sértő korrupció elleni küzdelem kötelezettségét kiegészítik az ezen állam által a csatlakozásakor vállalt és a 2006/928/EK határozat(37) elfogadásával konkretizált egyedi kötelezettségek. Az értékelési kritériumok, amelyek teljesítésére Románia ily módon kötelezettséget vállalt, e tagállamra nézve kötelező erejűek abban az értelemben, hogy az említett tagállamra vonatkozik az e kritériumok teljesítésére, valamint azok lehető legkorábban történő teljesítése céljából a megfelelő intézkedések megtételére, továbbá a bármely olyan intézkedés végrehajtásától való tartózkodásra irányuló konkrét kötelezettség, amely veszélyeztetheti e kritériumok teljesítését.
69.      Ennélfogva a Bíróság szerint a korrupció, és különösen a magas szinten elkövetett korrupció elleni hatékony küzdelemre irányuló kötelezettség, amely a 2006/928 határozat mellékletében kifejtett, Románia egyedi kötelezettségvállalásaival összefüggésben értelmezett értékelési kritériumokból következik, nem korlátozódik kizárólag az Unió pénzügyi érdekeit sértő korrupciós esetekre, hanem általában a korrupcióra vonatkozik.(38) Ebből következik, hogy a román jogalkotót terhelő, arra vonatkozó kötelezettség, hogy írja elő az általában a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó hatékony és visszatartó erejű szankciók alkalmazását, nem az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdésének kiterjesztő értelmezéséből, hanem a 2006/928 határozatban foglalt előírásokból következik.
70.      Spanyol Királyság viszonylatában a mai napig nem létezik ezzel egyenértékű határozat, így nem tekinthető úgy, hogy a spanyol jogalkotót az előző pontban kifejtettel azonos tartalmú kötelezettség terhelné.
71.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint az Unió pénzügyi érdekei védelmének tág értelmezése az uniós alapokból finanszírozott támogatásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatból is következik. E bíróság lényegében jelzi, hogy az ANAS ítéletből(39) kitűnik, hogy az 1083/2006/EK rendelet(40) 2. cikkének 7. pontja értelmében vett „szabálytalanság” harmadik feltételének, vagyis az Unió általános költségvetését ért kár fennállására vonatkozó feltételnek való megfeleléshez nem szükséges az e költségvetésre gyakorolt pontos pénzügyi hatás bizonyítása. Az alkalmazandó szabályok megsértése ugyanis szabálytalanságnak minősül, amennyiben nem zárható ki, hogy e jogsértés hatással volt az érintett alap költségvetésére.(41)
72.      E tekintetben az említett bíróság megjegyzi, hogy bizonyos, a pénzeszközök hűtlen kezelésére irányuló cselekményeket Katalónia elszakadásának előmozdítása érdekében követtek el, és ha ez az elszakadás megvalósult volna, Spanyolország bruttó nemzeti jövedelme (GNI) csökkent volna. Ez pedig azon bevételek csökkenéséhez vezetett volna, amelyeket e tagállamnak a 2007/436/EK, Euratom határozat(42) értelmében az uniós költségvetés rendelkezésére kell bocsátania. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróság szerint nem zárható ki, hogy az alapügyben szóban forgó cselekmények potenciálisan sértették az Unió pénzügyi érdekeit.
73.      Ezen érv vizsgálatát megelőzően úgy vélem, hogy ki kell egészíteni az elemzés releváns jogi hátterét.
74.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében „az Unió pénzügyi érdekei” védelmének biztosítása érdekében a tagállamok feladata többek között, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy biztosítsák a saját források – így a Közös Vámtarifa szerinti vámokból és az egységes adómértéknek a harmonizált héaalapra való alkalmazásából származó bevételek(43) – hatékony beszedését.(44) Ez a következtetés azon a megállapításon alapul, amely szerint közvetlen kapcsolat áll fenn e bevételek beszedése és a vonatkozó forrás uniós költségvetés rendelkezésére bocsátása között, mivel az előbbi beszedésének bármely elmaradása potenciálisan az utóbbi csökkenéséhez vezet.(45)
75.      Egyébiránt, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság emlékeztet, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az uniós költségvetést ért kár lehet tisztán potenciális. Közelebbről, a Bíróság jelezte, hogy még a konkrét pénzügyi kihatással nem járó szabálytalanságok is komolyan érinthetik az Unió pénzügyi érdekeit, ennélfogva az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdése nemcsak azokra a cselekményekre vonatkozhat, amelyek az uniós költségvetésnek ténylegesen veszteséget okoznak, hanem az ilyen cselekmények elkövetésére irányuló kísérletekre is.(46)
76.      Bár ez utóbbi ítélkezési gyakorlat az Unió pénzügyi érdekei védelmének tág értelmezését mutatja, véleményem szerint nem teszi lehetővé az alapügyben szóban forgó jogellenes tevékenységek és az Unió saját forrásai közötti közvetlen kapcsolat megállapítását.
77.      E jogellenes tevékenységek ugyanis nem kapcsolódnak a saját források rendelkezésre bocsátásának a 2007/436 határozat által létrehozott rendszeréhez. Egyrészt a hűtlen kezeléssel érintett forrásokra nem vonatkozott e határozat alapján az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátására vonatkozó kötelezettség. Másrészt az alapeljárás alpereseinek nem volt feladata e források beszedése és e költségvetés rendelkezésére bocsátása.
78.      Egyébként pedig, ha úgy tekintenénk, hogy kellően közvetlen a kérdést előterjesztő bíróság által azonosított azon kapcsolat, amely szerint a szóban forgó jogellenes tevékenységek potenciálisan sértették az Unió pénzügyi érdekeit, mivel a spanyol GNI csökkenése e tagállam uniós költségvetéshez való hozzájárulásának csökkenéséhez vezet, ez azzal a következménnyel járna, hogy indokolatlanul kiterjesztené az uniós jog hatálya alá tartozó területet.
79.      A Bizottság által az írásbeli észrevételeiben felhozott két példa e tekintetben különösen meggyőzőnek tűnik számomra.
80.      Először is, ez az értelmezés annak megállapításához vezetne, hogy igen nagyszámú olyan helyzet, amelyben az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott bevételek összegét politikai jellegű – lényegében nemzeti – döntések befolyásolhatják, sérti az Unió pénzügyi érdekeit. Például, ha valamely tagállam az EUSZ 50. cikk alapján úgy dönt, hogy kilép az Unióból, amint azt a közelmúltban az Egyesült Királyság tette, úgy kellene tekinteni, hogy az ilyen döntés sérti az Unió pénzügyi érdekeit, és így összeegyeztethetetlen az EUMSZ 325. cikkel.(47)
81.      Másodszor, az említett értelmezés azt jelentheti, hogy a közpénzekért felelős nemzeti hatóságok által elkövetett minden olyan jogellenes tevékenység, amely hatással lehet valamely tagállam GNI‑jére, az Unió pénzügyi érdekei olyan potenciális sérelmének minősülne, amely igazolná adott esetben az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) vagy az Európai Ügyészség (EPPO) eljárását. Véleményem szerint nem kétséges, hogy az ilyen eljárás a tagállami közpénzek kezelésébe történő, az uniós jog általi indokolatlan beavatkozást jelentene.
82.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első kérdésre azt a választ adja, hogy az Unió pénzügyi érdekeit sértő, bűncselekménynek nem minősülő cselekményekért, így például a közpénzekkel kapcsolatos cselekményekért való felelősségnek az LOA által előírt megszűnése, amennyiben
nincs közvetlen kapcsolat e cselekmények és az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott bevételek jelenlegi vagy potenciális csökkenése között, nem ellentétes az EUMSZ 325. cikkel.
b)      A harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésről
83.      A kérdést előterjesztő bíróság által feltett harmadik, negyedik és ötödik kérdést illetően meg kell állapítani, hogy azok azon az előfeltevésen alapulnak, amely szerint az első kérdésre igenlő választ kell adni. Következésképpen úgy vélem, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel e kérdések megválaszolására.
3.      Az LOA jogállamisággal való összeegyeztethetőségéről (a második, a hatodik, a hetedik és a nyolcadik kérdés)
84.      Az alábbiakban megvizsgálom a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett második kérdést, a hetedik kérdést, valamint együttesen a hatodik és a nyolcadik kérdést.
85.      E kérdések érdemi vizsgálata magában foglalja egyrészt annak előzetes megállapítását, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése önmagában elégséges kapcsolatot jelent az uniós joggal, így a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az említett kérdések értelmezéséről való döntésre, másrészt pedig, hogy e kérdések megfelelnek a Bíróság ítélkezési gyakorlatából eredő elfogadhatósági feltételeknek.
a)      A Bíróság hatásköréről
86.      Az Associação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet(48) óta nem vitatott, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében minden tagállamnak biztosítania kell, hogy jogorvoslati rendszerében, az uniós jog hatálya alá tartozó területeken az uniós jog értelmében vett „bíróságnak” minősülő fórumok teljesítik a hatékony bírói jogvédelem követelményeit.(49)
87.      Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének hatálya ezért rendkívül széles, mivel e rendelkezés alkalmazandó bármely olyan nemzeti szerv tekintetében, amely „bíróságként” határozhat az uniós jog alkalmazására vagy értelmezésére vonatkozó, és így az e jog által szabályozott területeket érintő kérdésekről.(50) Másként fogalmazva, önmagában az a körülmény, hogy olyan szervről van szó, amely hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az uniós jog értelmezéséről vagy alkalmazásáról határozzon, elegendő ahhoz, hogy e rendelkezést figyelembe kelljen venni.
88.      Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdése „az uniós jog által szabályozott területekre” vonatkozik, függetlenül attól a helyzettől, amelyben e jogot a tagállamok a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében végrehajtják. Ebből következik, hogy a tagállamok számára fenntartott hatáskörbe tartozó területek nem esnek kívül az említett 19. cikk hatályán.
89.      Ez a kérdés az ezen ítélkezési gyakorlatba illeszkedő első ügyektől kezdve – nem meglepő módon – az igazságszolgáltatás tagállamokon belüli megszervezésére tekintettel merült fel, amely az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése alapján a tagállamok számára fenntartott területet jelent.(51)
90.      Amikor erről a kényes kérdésről kérdezték, a Bíróság kimondta, hogy bár a tagállamok igazságszolgáltatásának megszervezése ez utóbbiak hatáskörébe tartozik, e hatáskör gyakorlása során a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogból és különösen az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeiket. A Bíróság a Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ítéletben azt is tisztázta, hogy „az Unió annak megkövetelésével, hogy a tagállamok […] tartsák tiszteletben e kötelezettségeket, egyáltalán nem kívánja maga gyakorolni az említett hatáskört, sem pedig […] magához vonni azt”.(52) Így a Bíróság nem törekedett arra, hogy a nemzeti jogrendszereket az igazságszolgáltatási szervezet egy meghatározott rendszere szerint alakítsa át, mivel e hatáskör kizárólag a tagállamokat illeti meg. Arra szorítkozott, hogy a nemzeti bíróságok szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat megvizsgálja abból a szempontból, hogy azok megfelelnek‑e a hatékony bírói jogvédelemnek, különösen az igazságszolgáltatás függetlensége és pártatlansága, valamint a törvény által megelőzően létrehozott bíróság elvének.
91.      A jelen ügyben, amely egy másik, az állami szuverenitáshoz szorosan kapcsolódó területre, vagyis az amnesztia megadására vonatkozik, ezt az érvelést teljes egészében át kell venni.
92.      Így, miután emlékeztetett arra, hogy az amnesztia a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik, a Bíróságnak jeleznie kell, hogy a tagállamok az amnesztiatörvények elfogadásakor mindazonáltal kötelesek tiszteletben tartani a hatékony bírói jogvédelem EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő követelményeit.
93.      Fontos hozzátenni, hogy az ilyen törvény e rendelkezés alapján történő vizsgálata egyáltalán nem lenne egyenértékű azzal, hogy megfossza a tagállamokat az amnesztiával kapcsolatos kizárólagos hatáskörük gyakorlásától. Szemléltetésképpen elegendő azt megállapítani, hogy a nemzeti jogalkotó által követett célt rögzítő, valamint az említett törvény tárgyi és időbeli hatályának körülhatárolására vonatkozó rendelkezések szükségképpen ki vannak zárva a Bíróság által az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése alapján végzett bírósági felülvizsgálatból.
94.      Márpedig ebből a szempontból egyáltalán nem kétséges, hogy a TCU olyan szervnek minősül, amely „bíróságként” határozhat az uniós jog alkalmazására vagy értelmezésére vonatkozó kérdésekről. Ebből következik, hogy az előtte folyó eljárásnak meg kell felelnie az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében vett hatékony bírói jogvédelemhez kapcsolódó követelményeknek.
95.      A Bíróság tehát hatáskörrel rendelkezik a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett második, hatodik, hetedik és nyolcadik kérdés e rendelkezés alapján történő vizsgálatára.
b)       Az elfogadhatóságról
96.      A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések elfogadhatóságát illetően mindenekelőtt megjegyzem, hogy – Bobek főtanácsnok véleményéhez hasonlóan – meggyőződésem szerint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése tekintetében az elfogadhatósági küszöb nem magasabb a szokásosnál, és nem is kell magasabbra helyezni azt. E rendelkezés ugyanis már tartalmaz egy meglehetősen magas anyagi jogi küszöböt e rendelkezés megsértését illetően.(53)
97.      Másként fogalmazva, e küszöb meghatározását véleményem szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságát szabályozó általános elveknek kell körülhatárolniuk.
98.      E tekintetben
emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködési mechanizmus keretében a kért előzetes döntésnek „szükségesnek” kell lennie a kérdést előterjesztő bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügyet érintő „ítélet[ének] meghozatalához”.(54)
99.      A Bíróság így jelezte, hogy az EUMSZ 267. cikk szövegéből és rendszeréből is kitűnik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás egyik előfeltétele a nemzeti bíróság előtt ténylegesen folyamatban lévő jogvita, amelynek keretében a nemzeti bíróságnak az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítéletet tekintetbe vevő határozatot kell hoznia. Ezen eljárás tehát megköveteli, hogy e jogvitának és az értelmezni kért uniós jognak „kapcsolódni[a] kell egymáshoz, hogy az értelmezés a kérdést előterjesztő bíróság által meghozandó határozat szempontjából objektíve szükséges legyen”.(55)
100. Ezenkívül, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a nemzeti bíróság által meghatározott jogszabályi és ténybeli keretben felvetett – a helytállóságot illetően a Bíróság által nem vizsgálható –, az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A nemzeti bíróság által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság csak abban az esetben utasíthatja el, ha nyilvánvaló, hogy az uniós jog kért értelmezése nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, vagy a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdéseket hasznosan megválaszolja.(56)
101. A jelen ügyben előterjesztett második kérdést illetően a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy még ha a Bíróság az első kérdésre akként is válaszolna, hogy az EUMSZ 325. cikk értelmében vett, „az Unió pénzügyi érdekeit sértő” tevékenység megállapításához szükséges annak bizonyítása, hogy az alapügy tárgyát képező cselekmények elkövetéséhez uniós forrásokat használtak, akkor köteles lenne alkalmazni az amnesztiát e cselekmények vonatkozásában, anélkül hogy ilyen rövid – két hónapnyi ‑ időn belül ez utóbbi rendelkezés megsértésének megállapítására irányuló bizonyításfelvételi intézkedéseket hozhatna.
102. Márpedig, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság ekként az érintett források uniós eredetére hivatkozik, amelyet sem a nemzeti büntetőbíróság nem állapított meg, sem pedig az alapügy felei nem hoztak fel érvként, és amely akár egyáltalán nem kerül bizonytásra, megjegyzendő, hogy a Bíróság már kimondta, hogy nem hipotetikusak az arra utaló előzetes döntéshozatali kérdések, hogy az azokat előterjesztő bíróság nem állapíthatja meg az uniós jog megsértését, mivel azt a nemzeti eljárásjog nem teszi lehetővé számára.(57) Véleményem szerint erről van szó a jelen ügyben előterjesztett második kérdés esetében.
103. A hatodik és a nyolcadik kérdés az LOA azon rendelkezéseire vonatkozik, amelyek előírják a nemzeti bíróságok számára, hogy két hónapon belül a közpénzekkel kapcsolatos felelősség alól mentesítő határozatot hozzanak, és szüntessék meg a biztosítási intézkedéseket, jóllehet az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján eljáró Bíróság még nem hozott határozatot. Márpedig az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének ily módon kért értelmezése objektíve szükségesnek tűnik az előterjesztő bíróság által meghozandó döntés szempontjából, amennyiben az előzetes döntéshozatal keretében meghozandó ítélet befolyásolhatja a biztosítási intézkedések megszüntetésére vagy fenntartására vonatkozó határozatot.
104. Úgy vélem tehát, hogy a jelen ügyben a Bíróság elé terjesztett második, hatodik és nyolcadik kérdést elfogadhatónak kell tekinteni.
105. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett hetedik kérdés az LOA egy olyan rendelkezésére vonatkozik, amely előírja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az alperesként eljáró természetes vagy jogi személyeket a számviteli felelősség alól felmentő határozatot egyrészt az ügyészség és a károsult közjogi szervek meghallgatását követően, azonban a közérdekű keresetet benyújtó szerv meghallgatása nélkül hozza meg, és másrészt anélkül, hogy értékelhetné a bizonyítékokat annak meghatározása érdekében, hogy az alapeljárás alperesei elkövették‑e azokat a cselekményeket, amelyek miatt a felelősségük megállapítását kérik.
106. Bevallom, hogy e kérdés elfogadhatósága első ránézésre kétségesnek tűnhet.
107. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett többi kérdéstől eltérően ugyanis ezt a kérdést nem a bírói függetlenség, hanem a felperesi pertárs (SCC) meghallgatáshoz való jogának és az alperesek védelemhez való jogának tiszteletben tartása szempontjából fogalmazták meg. Ugyanakkor az ügyiratokban semmi nem utal arra, hogy e felek az alapeljárásban e jogok megsértésére hivatkoztak volna.
108. Mindazonáltal az általam javasolt és a fentiekben kifejtett átfogó megközelítés alapján úgy tűnik számomra, hogy a hetedik kérdést
is elfogadhatónak kell tekinteni.
109. Ezzel kapcsolatban pontosítom, hogy a jelen indítvány 100. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat akként értendő, hogy nem lehet a Bírósághoz fordulni minden olyan – akár hipotetikus – előzetes kérdéssel, amelyet valamely bíróság az eljárás során a nemzeti jogának az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően felvethet, ellenkező esetben ugyanis megkérdőjeleződhet az előterjesztett kérdések és a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvita eldöntése közötti kapcsolat követelménye. Márpedig nem úgy tűnik, hogy a hetedik kérdés ebbe a kategóriába tartozna.
110. A fenti megfontolásokra tekintettel úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett második, hetedik, hatodik és nyolcadik kérdést elfogadhatónak kell nyilvánítani.
c)      A kérdések érdeméről
1)      Előzetes észrevételek
111. Mielőtt rátérnék a jelen ügyben előterjesztett különböző kérdések érdemére az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésére tekintettel, meg kell fogalmazni néhány megfontolást az e rendelkezés által nyújtott védelem tartalmára vonatkozóan.
112. Az ASJP ítéletben a Bíróság megállapította egyrészt, hogy az EUSZ 19. cikk az EUSZ 2. cikkben kimondott jogállamiság értékét konkretizálja, és másrészt, hogy a jogalanyok uniós jogból eredő jogai hatékony bírói védelmének elve, amelyre az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése utal, uniós jogi alapelv, amelyet jelenleg a Charta 47. cikke is megerősít.(58) Ez utóbbi megállapítás alapján a Bíróság egy későbbi ítéletben jelezte, hogy a Charta 47. cikkét „megfelelő módon figyelembe kell venni” az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének értelmezéséhez.(59)
113. Az e két rendelkezés közötti kapcsolatot, amely az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdése anyagi jogi tartalmának meghatározása szempontjából alapvető fontosságú, a Bíróság a következőképpen értelmezi: „míg a Charta 47. cikke hozzájárul minden olyan jogalany hatékony bírói jogvédelemhez való jogának tiszteletben tartásához, aki egy adott ügyben az uniós jogból eredő jogára hivatkozik, addig az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése annak biztosítására irányul, hogy bármely tagállam által létrehozott jogorvoslati rendszer az uniós jog által szabályozott területeken biztosítsa a hatékony bírói jogvédelmet”.(60)
114. A Bíróság szerint Charta 47. cikkében biztosított hatékony jogorvoslathoz való jognak egy konkrét esetben történő elismerése többek között azt feltételezi, hogy az e jogra hivatkozó személy az uniós jog által biztosított jogokat és szabadságokat próbáljon érvényesíteni. E jognak felel meg az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében a tagállamokkal szemben előírt azon kötelezettség, hogy megteremtsék azon jogorvoslati lehetőségek rendszerét, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek.(61)
115. Így az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése a jogorvoslati lehetőségek valamely tagállam által létrehozott rendszeréhez tartozó elemekre vonatkozik, nem pedig a konkrét esetekhez vagy egyedi helyzetekhez kapcsolódó elemekre, amint az a Charta 47. cikkének esetében megállapítható. Az előbbi rendelkezés címzettjei a tagállamok, míg az utóbbi az uniós polgárok számára biztosít jogot. A Bíróság szerint ez az oka annak, hogy a Charta 47. cikkében biztosított jog „megfelel” a tagállamokat terhelő, az említett 19. cikkből eredő kötelezettségnek.
116. Ebből következik, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettség nemcsak azt jelenti, hogy szervezeti szempontból azok a fórumok, amelyek az uniós jogot értelmezhetik vagy alkalmazhatják, megfeleljenek a „bíróság” minőséghez kapcsolódó követelményeknek, így a függetlenség, a pártatlanság és a „törvény által megelőzően létrehozott bíróság” követelményének, hanem azt is, hogy eljárási szempontból a „tisztességes eljáráshoz” kapcsolódó különböző garanciákat biztosítsák előttük.
117. Ezt az értelmezést a Bíróság újabb ítélkezési gyakorlata is megerősíti. A Bizottság kontra Lengyelország (Fegyelmi felelősségi rendszer) ítéletben(62) és a PT ítéletben(63) a Bíróság kifejtette, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog és a védelemhez való jog tiszteletben tartása az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében említett hatékony bírói jogvédelem elvének szerves részét képező egyik elem.
118. Igaz, hogy az első ítéletben az e jogok tiszteletben tartására vonatkozó kérdést járulékosnak tekintették a szóban forgó fórum függetlenségére vonatkozó követelmény tiszteletben tartásának kérdéséhez képest. A Lengyelország terhére rótt kötelezettségszegés ugyanis olyan eljárási szabályokra vonatkozott, amelyek a Bizottság szerint azzal a hatással jártak, hogy korlátozták a fegyelmi eljárás alá vont bírák ahhoz való jogát, hogy a fegyelmi bíróság ténylegesen meghallgassa őket, valamint hogy e bíróság előtt hatékony védelemben részesüljenek. Mivel e szabályok a Bíróság által kifejtett hiányosságokat mutató fegyelmi felelősségi rendszer keretébe illeszkedtek, e szabályok a Bíróság szerint fokozhatták annak kockázatát, hogy a bírákra vonatkozó fegyelmi felelősségi rendszert a bírósági határozatok tartalma feletti politikai ellenőrzésre szolgáló rendszerként használják fel. A védelemhez való jognak az említett eljárási szabályokból fakadó korlátozásai ily módon sértették a bírák függetlenségét.(64)
119. A második ítéletből azonban kitűnik, hogy a védelemhez való jog megsértése önmagában az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének megsértését eredményezheti. Az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben egy olyan nemzeti rendelkezésről volt szó, amely ugyanazon bűnszervezetben való részvételük miatt több személlyel szemben indított büntetőeljárásban az egyik vádlott és az ügyész által ezen eljárás bírósági szakaszában kötött, az ügy rendezésére vonatkozó egyezség bírósági jóváhagyását az összes többi vádlott hozzájárulásától tette függővé.
120. Fontos megjegyezni, hogy a Bíróság válaszát arra a megállapításra alapította, amely szerint a hatékony bírói jogvédelem elvét sérti, ha a bírósági határozat olyan tényeken és dokumentumokon alapul, amelyekről maguk a felek vagy a felek valamelyike nem szerezhetett tudomást, és amelyekről így álláspontjukat sem adhatták elő. Így a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy nem állt fenn ezen elv megsértése, mivel a szóban forgó rendelkezés célja éppen az volt, hogy biztosítsa a védelemhez való jogot azon vádlottak számára, akiket, mivel nem ismerték el bűnösségüket, egy későbbi büntetőeljárás során kell elbírálni, figyelembe véve azokat az információkat, amelyek az ügy rendezésére vonatkozó egyezségben szerepelhetnek, valamint azokat a nyilatkozatokat, amelyeket a bűnösségét elismerő vádlott tanúként tehet.(65)
121. A vizsgált ítélkezési gyakorlatból véleményem szerint az következik, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének anyagi jogi tartalma megegyezik a Charta 47. cikkének tartalmával.(66) Mindemellett úgy vélem, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének megsértése csak akkor állapítható meg, ha az állítólagos összeegyeztethetetlenségek bizonyos súlyosságúak vagy rendszerszintűek.(67) Annak meghatározása szempontjából, hogy erről van‑e szó, egyetértek Bobek főtanácsnokkal abban, hogy „[a] kulcsfontosságú kérdés […] az, hogy a Bíróság tudomására hozott (egyszeri vagy ismétlődő) probléma veszélyeztetheti‑e a nemzeti igazságszolgáltatási rendszer megfelelő működését, és ezáltal veszélyeztetheti‑e a szóban forgó tagállam azon képességét, hogy megfelelő jogorvoslati lehetőségeket biztosítson a jogalanyok számára”.(68)
122. Az imént kifejtett megfontolásokra tekintettel térek most rá a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett kérdések érdemi vizsgálatára.
2)      A második kérdésről
123. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett EUSZ 19. cikkel ellentétes‑e az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 10. cikkének második bekezdése, amely szerint az amnesztiának egy adott ügyben történő alkalmazására vonatkozó minden határozatot legfeljebb két hónapon belül meg kell hozni, amennyiben e határidő nem teszi lehetővé a nemzeti bíróság számára, hogy elrendelje az annak megállapításához szükséges bizonyításfelvételt, hogy a vizsgálata tárgyát képező számviteli felelősséget megalapozó cselekményekhez használt források uniós forrásoknak minősülnek‑e.
124. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint az LOA 10. cikkének második bekezdésében meghatározott legfeljebb két hónapos határidő így ellentétes a Bíróság ítélkezési gyakorlatával, amely megtiltja, hogy a bírák olyan „külső nyomásnak” legyenek kitéve, amely kétségessé tehetné a függetlenségüket. Ez a határidő ugyanis megakadályozza, hogy az illetékes nemzeti bíróság a LEC 435. és 436. cikkében („Végső bizonyításfelvétel”) előírt bizonyításfelvételi intézkedéseket hozzon, amelynek célja többek között a számíviteli felelősséget megalapozó cselekményekhez használt közpénzek nemzeti vagy európai eredetének azonosítása. Így a nemzeti bíróság végeredményben szisztematikusan amnesztiában részesíthetne olyan cselekményeket, amelyek sérthetik az Unió pénzügyi érdekeit.
125. Emlékeztetni kell arra, hogy a hatalmi ágak szétválasztása elvének megfelelően, amely a jogállamiság működését jellemzi, a bíróságok függetlenségét biztosítani kell többek között a jogalkotó és a végrehajtó hatalommal szemben.(69)
126. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog értelmében megkövetelt függetlenségi és pártatlansági garanciák olyan szabályok meglétét igénylik – különösen ami a fórum összetételét, a kinevezést, a megbízatás időtartamát, valamint az elfogultsági okokat, a kizárási okokat és a tagok elmozdítását illeti –, amelyek a jogalanyok számára biztosítják minden, az említett fórum külső tényezők általi befolyásolhatatlanságára, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességére vonatkozó jogos kétség kizárását.(70)
127. E tekintetben fontos, hogy a bírákat ne érje a függetlenségüket veszélyeztető külső beavatkozás vagy nyomás. Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, a bírák jogállására, valamint hivatásuk gyakorlására alkalmazandó szabályoknak lehetővé kell tenniük nemcsak az utasításokban megnyilvánuló bármely közvetlen befolyás kizárását, hanem az olyan közvetettebb befolyás kizárását is, amely hatással lehet az érintett bírák határozataira, továbbá ily módon a függetlenség vagy pártatlanság látszata hiányának kizárását, amely sértheti azt a bizalmat, amelyet egy demokratikus társadalomban és jogállamban az igazságszolgáltatásnak a jogalanyokban keltenie kell.(71)
128. Az ítélkezési gyakorlat e megközelítését a jelen esetre kiterjesztve egy, az LOA 10. cikkének második bekezdéséhez hasonló eljárási rendelkezés olyan közvetett befolyásnak minősülhet, amely hatással lehet az érintett bíróságok által hozott határozatokra, és ezáltal sértheti a függetlenség EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő követelményét. Pontosítanom kell, hogy e követelmény megsértésének megállapításához nemcsak az szükséges, hogy az érintett nemzeti eljárási rendelkezésben szereplő határidő túlzottan rövid legyen, hanem az is, hogy e határidő kötelező jellegű legyen. Ha ez lenne a helyzet, e határidő alkalmas lenne arra, hogy megfossza e bíróságokat attól a jogkörüktől, hogy meghozzák az annak ellenőrzéséhez szükséges valamennyi bizonyításfelvételi intézkedést, hogy az adott ügyben hűtlenül kezelt közpénzek uniós forrásból származónak tekinthetők‑e.
129. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az amnesztia per definitionem azzal a hatással jár, hogy hatályon kívül helyezi vagy megakadályozza a bírósági határozatokat vagy eljárásokat. Az amnesztiát általában a jogalkotó hatalom fogadja el, és egy adott időszakban elkövetett bűncselekmények valamely kategóriájára vonatkozik. Ennek keretében az amnesztia megadására irányadó jogszabályt a bíróságoknak kell alkalmazniuk az egyedi esetekre. Márpedig, amint azt a Jog a Demokráciáért Európai Bizottság (a továbbiakban: Velencei Bizottság) a spanyol amnesztiatörvény tervezetéről szóló véleményében(72) lényegében megállapította, az amnesztia összeegyeztethető a hatalmi ágak szétválasztásának elvével, ha nem szünteti meg az ily módon az igazságszolgáltatási hatalomra ruházott hatáskört. Másként fogalmazva, amint azt a grúziai amnesztiatörvény politikai foglyokra vonatkozó rendelkezéseiről szóló véleményében(73) maga a Velencei Bizottság is jelezte, az olyan eljárás, amelynek révén a grúz parlament határozatával az igazságszolgáltatást megbízzák annak eldöntésével, hogy egyes személyek megfelelnek‑e az amnesztia alkalmazására vonatkozóan a grúz parlament által meghatározott általános kritériumoknak, megfelel az említett elvnek.
130. Az előzetes döntéshozatali mechanizmus keretében a határidő túlzottan rövid és kényszerítő jellegének értékelése a kérdést előterjesztő bíróság feladata. Annak érdekében azonban, hogy számára hasznos választ lehessen adni, a következőket szeretném kiemelni.
131. A spanyol kormány mind írásbeli észrevételeiben, mind a tárgyaláson kifejtette, hogy az LOA 10. cikkének második bekezdésében előírt határidő tisztán tájékoztató jellegű, mivel az e cikkben előírt bármely határozat elfogadásának feltétele minden esetben az, hogy a bíróság értékelje az amnesztia alkalmazására vonatkozóan előírt feltételek teljesülését. Egyetlen érdekelt fél sem adott elő olyan információkat, amelyek cáfolhatnák ezt az értelmezést.
132. Még ha feltételezzük is, hogy az LOA 10. cikkének második bekezdésében előírt, legfeljebb két hónapos határidő túlzottan rövidnek tekinthető, az érdekelt felek egyetérteni látszanak abban, hogy az e határidőt be nem tartó bírák az LOPJ 418. cikkének 11. bekezdése alapján történő fegyelmi felelősségre vonást kockáztatnak. E tekintetben megjegyzem, hogy e cikk súlyos kötelességszegésnek minősíti a feladatainak ellátása keretében eljáró bíró előtti eljárás vagy ügy megindításának vagy elbírálásának indokolatlan késedelmét, kivéve, ha az különösen súlyos kötelességszegésnek minősül.(74) Másként fogalmazva, nem tűnik úgy, hogy az említett határidő puszta be nem tartása fegyelmi szankció kiszabását(75) vonná maga után, ami e határidő tájékoztató jellegét tanúsítja.  Így az LOA 10. cikkének második bekezdése értelmezhető az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével összhangban, akként, hogy a spanyol bíróságok túlléphetik az amnesztia alkalmazására nyitva álló legfeljebb két hónapos határidőt, amennyiben nem az LOPJ 418. cikkének 11. bekezdése értelmében vett „indokolatlan késedelemről” van szó, így például az annak megállapításához szükséges bizonyításfelvétel elrendelése esetén, hogy az amnesztia alkalmazható‑e az e bíróságok által vizsgált cselekményekre.
133. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a második kérdésre azt a választ adja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 10. cikkének második bekezdése, amely szerint az amnesztiának egy adott ügyben történő alkalmazására vonatkozó minden határozatot legfeljebb két hónapon belül meg kell hozni, amennyiben ez a határidő – amely jogvesztő jellegű – megakadályozza a nemzeti bíróságot az annak megállapításához szükséges bizonyításfelvétel elrendelésében, hogy a vizsgálata tárgyát képező számviteli felelősséget megalapozó cselekményekhez használt források uniós forrásoknak minősülnek‑e.
3)      A hetedik kérdésről
134. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett hetedik kérdés két részből áll.
135. Először is, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével(76) ellentétes‑e az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés arra kötelezi a nemzeti bíróságokat, hogy az alperesként eljáró természetes vagy jogi személyeket a felelősségük alól felmentő határozat meghozatala előtt kizárólag az amnesztiában részesített cselekményekkel érintett közpénzek hűtlen kezelése miatt károsult közjogi szerveket és az ügyészséget hallgassák meg, a közérdekű keresetet benyújtó feleket azonban nem. Másodszor, e bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett második albekezdésével ellentétes‑e az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés a nemzeti bíróságokat az említett, felelősség alóli felmentő határozat elfogadására kötelezi anélkül, hogy lehetőséget biztosítana számukra a bizonyítási eszközök értékelésére annak megállapítása érdekében, hogy az alperes elkövette‑e azokat a cselekményeket, amelyek miatt a számviteli felelősségének megállapítását kérik.
136. E kérdés első részét illetően először is emlékeztetni kell arra, hogy az alapügyben a károsult közjogi személyt (a Generalitatot) kizárták az eljárásból, mivel az előírt határidőn belül nem nyújtott be keresetet. Csak az SCC és az ügyészség kérte – az alapeljárásban részt vevő felperesi pertársakként – a számviteli felelősség megállapítását.
137. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az arra vonatkozó kötelezettség, hogy meghallgassa a károsult közjogi személyeket és az ügyészséget, az alapeljárás másik felperesét azonban nem, sértheti e fél védelemhez való jogát mint az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében vett hatékony bírói jogvédelemhez való jog alkotóelemét. Pontosabban e bíróság a fegyveregyenlőség és a kontradiktórius eljárás elvének, valamint a meghallgatáshoz való jognak a megsértésére hivatkozik.
138. A meghallgatáshoz való jogot illetően emlékeztetni kell arra, hogy e jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertesse álláspontját minden olyan eljárásban, amely olyan közigazgatási határozat meghozatalához vezethet, amely az érdekeit hátrányosan érinti.(77) Ezenkívül a Bíróság kimondta, hogy sértené e jogot, ha valamely bírósági határozat olyan tényeken vagy iratokon alapulna, amelyekről maguk a felek vagy a felek valamelyike nem szerezhetett tudomást, és amelyekről ezáltal álláspontjukat sem adhatták elő.(78)
139. Így az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, összeegyeztethetetlen a meghallgatáshoz való joggal, ha a közérdekű keresetet benyújtó fél nem szerezhetett tudomást azon tényekről és dokumentumokról, amelyeken az alperesként eljáró természetes és jogi személyeket a számviteli felelősség alól felmentő határozat alapul, és így e tényekkel és dokumentumokkal kapcsolatban nem adhatta elő álláspontját.
140. Ami a fegyveregyenlőség elvét illeti, ez az elv magával vonja, hogy kötelező észszerű lehetőséget biztosítani valamennyi félnek arra, hogy olyan körülmények között ismertesse álláspontját, ideértve annak bizonyítékait is, amelyek alapján nem kerül teljesen előnytelen helyzetbe ellenfelével szemben. Ez az elv biztosítja tehát e felek jogainak és kötelezettségeinek egyenlőségét, különösen a bizonyításfelvételre és a bíróság előtti kontradiktórius vitára vonatkozó szabályokat illetően.(79)
141. Ami a kontradiktórius eljárás elvét illeti, az főszabályként magában foglalja az eljárásban részt vevő felek jogát arra, hogy véleményt nyilváníthassanak azon tényektől és iratokról, amelyeken a bírósági határozat alapulni fog, valamint hogy megvitathassák a bíróság elé tárt bizonyítékokat és észrevételeket, illetve a bíróság által hivatalból felhozott azon jogi természetű jogalapokat, amelyekre a határozatát alapítani szándékozik. A tisztességes eljáráshoz való joghoz kapcsolódó követelmények tiszteletben tartása érdekében ugyanis fontos, hogy a felek mind az olyan tényállási elemeket, mind pedig az olyan jogi kérdéseket megvitathassák, amelyek az eljárás kimenete szempontjából meghatározóak.(80)
142. Márpedig az olyan rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, amely arra kötelezi a nemzeti bíróságokat, hogy kizárólag az amnesztiában részesített cselekményekkel érintett közpénzek hűtlen kezelése miatt károsult közjogi szerveket és az ügyészséget hallgassák meg, a közérdekű keresetet benyújtó feleket azonban nem, összeegyeztethetetlen a fegyveregyenlőség és a kontradiktórius eljárás elvével, amennyiben megakadályozza e feleket abban, hogy az eljárás kimenetele szempontjából meghatározó tényállási elemekről és jogi kérdésekről kontradiktórius vitát folytassanak.
143. A nemzeti jog értelmezésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy még ha a közérdekű keresetet benyújtó fél nem is szerepel az LOA 13. cikke 3. bekezdésének szövegében, e rendelkezést mégis úgy kell‑e értelmezni, hogy az elismeri e fél számára a meghallgatáshoz való jogot.(81)
144. A spanyol kormánynak a szóban forgó kereset jellegére alapított érve egyáltalán nem kérdőjelezheti meg az általam levont következtetést. Írásbeli észrevételeiben e kormány megjegyzi, hogy az olyan actio popularis szabályozása, mint amelyet a jelen ügyben gyakoroltak, – az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett – a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Így különösen az uniós jogban nem létezik olyan elv vagy alapvető jog, amely megkövetelné, hogy az e közérdekű keresetet benyújtó felet az eljárást lezáró határozat meghozatala előtt meghallgassák. Véleményem szerint nem szükséges emlékeztetni arra, hogy e hatáskört, noha a tagállamok kizárólagos hatásköréről van szó, mindazonáltal az uniós jognak, pontosabban a meghallgatáshoz való jogból, valamint a kontradiktórius eljárás elvéből és a fegyveregyenlőség elvéből eredő, a jelen indítvány előző pontjaiban összefoglalt követelményeknek megfelelően kell gyakorolni.
145. Ami e kérdés második részét illeti, meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által kifogásolt jogi mechanizmus minden amnesztia szerves részét képezi. Amennyiben megállapítást nyer, hogy a szóban forgó magatartások az amnesztia hatálya alá tartoznak, az a bíróság, amely előtt a keresetet megindították, nem folytathatja az előtte folyamatban lévő ügy vizsgálatát. Az eljárást lezáró határozatot kell hoznia, amely folytán az ügyet törlik a bírósági nyilvántartásból.(82)
146. Még ha feltételezzük is, hogy a kérdést előterjesztő bíróság ily módon kétségeit fejezi ki az LOA 13. cikke 3. bekezdésének a védelemhez való joggal való összeegyeztethetőségét illetően, mivel e rendelkezés nem írja elő, hogy az alapeljárás alperesei lemondhatnak az amnesztiáról, elegendő megállapítani, hogy nem tűnik úgy, hogy e jog megkövetelné, hogy a bíróságok a lemondásra való ilyen lehetőséget ismerjenek el az említett felek számára.
147. E megfontolásokra tekintettel a hetedik kérdés első részét illetően azt javaslom a Bíróságnak, hogy azt a választ adja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés arra kötelezi a nemzeti bíróságokat, hogy az alperesként eljáró természetes vagy jogi személyeket a felelősségük alól felmentő határozat meghozatala előtt kizárólag az amnesztiában részesített cselekményekkel érintett közpénzek hűtlen kezelése miatt károsult közjogi szerveket és az ügyészséget hallgassák meg, a közérdekű keresetet benyújtó feleket azonban nem.
148. E kérdés második részét illetően azt javaslom, hogy a Bíróság azt a választ adja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével nem ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés a nemzeti bíróságokat az alperesként eljáró természetes és jogi személyeket a számviteli felelősségük alóli felmentő határozat elfogadására kötelezi anélkül, hogy lehetőséget biztosítana e bíróságok számára a bizonyítási eszközök értékelésére annak megállapítása érdekében, hogy e személyek elkövették‑e azokat a cselekményeket, amelyek miatt a számviteli felelősségük megállapítását kérik.
4)      A hatodik és a nyolcadik kérdésről
149. Hatodik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével ellentétes‑e az olyan nemzeti rendelkezés, mint az LOA 8. cikkének 3. bekezdése, amely a bíróságok által az eljárás nyomozati vagy elsőfokú szakaszában elfogadott biztosítási intézkedések kötelező megszüntetését írja elő.
150. Nyolcadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy az EUSZ 2. cikkel és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, a Charta 47. cikkével, az EUMSZ 267. cikkel és az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló (3.) jegyzőkönyv 23. cikkének első bekezdésével ellentétesek‑e az olyan nemzeti rendelkezések, mint az LOA 8. cikkének 3. bekezdése, 10. cikke és 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezések megfosztják az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott választ a hatékony érvényesüléstől, megsértve ezzel az uniós jog elsőbbségének és közvetlen hatályának elvét.
151. A kérdést előterjesztő bíróság által a hatodik kérdésre vonatkozóan adott magyarázatokból kitűnik, hogy a biztosítási intézkedések kötelező megszüntetésének az uniós joggal való összeegyeztethetősége az előzetes döntéshozatali eljárás szempontjából problematikusnak minősül. Következésképpen számomra úgy tűnik, hogy ez a kérdés „beolvad” a nyolcadik kérdésbe, amely annál szélesebb körű.
152. Ez utóbbi kérdést azonban véleményem szerint átfogalmazás útján pontosítani kell.
153. Az ott hivatkozott nemzeti rendelkezéseket illetően meg kell jegyezni, hogy az LOA 8. cikkének 3. bekezdése előírja az eljárás nyomozati vagy elsőfokú szakaszában elfogadott biztosítási intézkedések megszüntetését. Amint azt korábban jeleztem, e törvény 10. cikkének második bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy az amnesztia alkalmazására vonatkozó határozatokat legfeljebb két hónapon belül meg kell hozni, míg e törvény 13. cikkének 3. bekezdése előírja, hogy az ügyészség és a károsult közjogi szervek meghallgatását követően a TCU az alperesként eljáró személyeket a számviteli felelősség alól felmentő határozatot hoz, amennyiben az említett szervek nem emeltek kifogást.
154. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint e rendelkezések együttes alkalmazása azzal a hatással járhat, hogy e bíróság arra kényszerül, hogy a számviteli felelősség alól felmentő határozatot hozzon és megszüntesse a biztosítási intézkedéseket azelőtt, hogy a Bíróság adott esetben meghozná határozatát az előzetes döntéshozatal tárgyában. Ez a kérdést előterjesztő bíróság szerint az LOA preambuluma V. szakaszának 10. és 11. bekezdéséből következik, amelyek előírják, hogy a bíróságoknak „haladéktalanul meg kell szüntetniük az elfogadott jogkorlátozó intézkedéseket, még azokban az esetekben is, amikor a bírósági eljárás esetleges felfüggesztésére kerül sor” (10. bekezdés), anélkül, hogy az a formális biztosíték, amely szerint „[e]z a rendelkezés összhangban áll […] az [EUMSZ 267. cikk] szerinti előzetes döntéshozatalra utalás[sal]” (11. bekezdés) elegendő lenne ahhoz, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtása esetén biztosítsa az eljárás felfüggesztését. E kétségeket annak érdekében veti fel, hogy biztosítsa a végleges határozat hatékonyságát, amelyet adott esetben a Bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban megfogalmazott, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre válaszul hoz.
155. A nyolcadik kérdést ezért véleményem szerint úgy kell érteni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, az EUMSZ 267. cikkel és az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló (3.) jegyzőkönyv 23. cikkének első bekezdésével ellentétesek‑e az olyan nemzeti rendelkezések, mint az LOA 8. cikkének 3. bekezdése, 10. cikke és 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezések arra kötelezik a nemzeti bíróságokat, hogy legfeljebb két hónapon belül hozzanak a számviteli felelősség alól felmentő határozatot és szüntessék meg a biztosítási intézkedéseket, még akkor is, ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában eljáró Bíróság még nem hozott határozatot.
156. Elöljáróban emlékeztetek arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 267. cikk a bíróságok közötti párbeszédet hoz létre a Bíróság és a tagállami bíróságok között, amely az uniós jog egységes értelmezésének biztosítására irányul, lehetővé téve ezáltal az uniós jog koherenciájának, teljes érvényesülésének és autonómiájának, valamint végső soron a Szerződésekkel létrehozott jog sajátos jellegének biztosítását. Így az ezen eljárás keretében hozott ítélet az előtte folyamatban lévő jogvita elbírálásánál a nemzeti bíróságra nézve kötelező az uniós jog értelmezését illetően.(83)
157. Az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke előírja, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ügyekben a nemzeti bíróság határozata, amellyel az a Bírósághoz fordul, felfüggeszti a nemzeti szintű eljárást.(84)
158. Írásbeli észrevételeiben a Bizottság hangsúlyozza, hogy még ha az LOA 10. cikkének második bekezdése nem is zárja ki kifejezetten annak lehetőségét, hogy a nemzeti bíróság felfüggessze a két hónapos határidőt azon időtartamra, amely alatt a Bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet vizsgálja, a releváns nemzeti jogszabályi háttér, amelyet az LEC 43 bis. cikkének hatályon kívül helyezése jellemez, arra enged következtetni, hogy e lehetőséget nem ismerik el számára. Amennyiben ez lenne a helyzet, egyértelmű, hogy az ilyen szabály nem lenne összeegyeztethető a jelen indítvány előző pontjaiban hivatkozott uniós jogi rendelkezésekkel. A nemzeti bíróságok számára jogszabályi úton előírt azon kötelezettség ugyanis, hogy az amnesztia alkalmazásáról szóló (a jogerőhöz kapcsolódó joghatásokkal rendelkező) határozatot két hónapos kötelező határidőn belül hozzák meg, és amely megakadályozza e határidő felfüggesztését abban az esetben, ha a nemzeti bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszt elő, nem tenné lehetővé e bíróság számára, hogy eleget tegyen a Bíróság által az előzetes döntéshozatali eljárás során hozott határozatnak, megfosztva ezzel az eljárást a hatékony érvényesüléstől.
159. Az LOA 8. cikkének 3. bekezdésében előírt, a korábban elrendelt biztosítási intézkedések kötelező megszüntetését illetően el kell ismernem, hogy ugyanezen törvény preambuluma V. szakasza 10. és 11. bekezdésének olvasata arra enged következtetni, hogy e rendelkezés előírja ezen
biztosítási intézkedések megszüntetését még abban az esetben is, ha a nemzeti eljárást előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtása miatt felfüggesztik.
160. E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog teljes érvényesülése megköveteli, hogy az e jog által szabályozott jogvitában eljáró bíróság ideiglenes intézkedéseket rendelhessen el a meghozandó bírósági határozat teljes érvényesülésének biztosítása érdekében. Ha ugyanis az a nemzeti bíróság, amely az eljárást felfüggeszti addig, amíg a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdését meg nem válaszolja, nem rendelhetne el ideiglenes intézkedést a Bíróság válaszát követően meghozandó határozatának kihirdetéséig, gyengülne az EUMSZ 267. cikk által létrehozott rendszer tényleges érvényesülése.(85) Ebből következik, hogy a nemzeti bíróságnak, amennyiben szükségesnek ítéli, meg kell tudnia hozni vagy adott esetben fenn kell tudnia tartani a biztosítási intézkedéseket azon határozat kihirdetéséig, amelyet az előzetes döntéshozatal iránti kérelmére a Bíróság által adott választ követően hoz.
161. Hozzá kell tenni, hogy annak szükségessége, hogy lehetővé tegyék a nemzeti bíróságok számára, hogy megfeleljenek a Bíróság által az előzetes döntéshozatali eljárás során hozott ítéleteknek, szintén a bírói függetlenség EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő követelményének körébe tartozik. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis az a jogkör, hogy már az uniós jog e határozatnak megfelelően történő alkalmazásának időpontjában minden szükséges lépést megtehessen az uniós jogi normák teljes érvényesülését esetlegesen akadályozó nemzeti szabályozás vagy gyakorlat alkalmazásának mellőzése érdekében, szerves részét képezi az uniós bíróság azon feladatának, amely az uniós jog normáit a hatáskörének keretein belül alkalmazni hivatott nemzeti bíróságot terheli, így e jogkör gyakorlása a bírói függetlenség lényeges biztosítékának minősül.(86)
162. Végül megjegyzem, hogy a spanyol kormány azt állítja, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak az érintett nemzeti rendelkezéseket az EUMSZ 267. cikkel összhangban kell értelmeznie, így előzetes döntéshozatalra utalás esetén az eljárást fel lehet függeszteni, és ezen biztosítási intézkedéseket mindaddig fenn lehet tartani, amíg a felfüggesztés és ezen intézkedések a Bíróság által adandó válasz hatékony érvényesülésének biztosításához szükségesek. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy az ilyen összhangban álló értelmezés lehetséges‑e.
163. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az átfogalmazott hatodik és nyolcadik kérdésre azt a választ adja, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével, az EUMSZ 267. cikkel és az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló (3.) jegyzőkönyv 23. cikkének első bekezdésével ellentétesek az olyan nemzeti rendelkezések, mint az LOA 8. cikkének 3. bekezdése, 10. cikke és 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezések arra kötelezik a nemzeti bíróságokat, hogy legfeljebb két hónapon belül hozzanak a számviteli felelősség alól felmentő határozatot és szüntessék meg az eljárás korábbi szakaszában elrendelt biztosítási intézkedéseket, még akkor is, ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában eljáró Bíróság még nem hozott határozatot.
V.      Végkövetkeztetés
164. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tribunal de Cuentas (számvevőszék, Spanyolország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1)      Az EUMSZ 325. cikket úgy kell értelmezni, hogy az Unió pénzügyi érdekeit sértő, bűncselekménynek nem minősülő cselekményekért, így például a közpénzekkel kapcsolatos cselekményekért való felelősségnek a 2024. június 10‑i Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (a Katalónia intézményi, politikai és társadalmi normalizálását célzó amnesztiáról szóló, 1/2024. sz. alkotmányos törvény) által előírt megszűnése, amennyiben nincs közvetlen kapcsolat e cselekmények és az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátott bevételek jelenlegi vagy potenciális csökkenése között.
2)      Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint a 2024. június 10‑i 1/2024. sz. alkotmányos törvény 10. cikkének második bekezdése, amely szerint az amnesztiának egy adott ügyben történő alkalmazására vonatkozó minden határozatot legfeljebb két hónapon belül meg kell hozni, amennyiben ez a határidő – amely jogvesztő jellegű – megakadályozza a nemzeti bíróságot az annak megállapításához szükséges bizonyításfelvétel elrendelésében, hogy a vizsgálata tárgyát képező számviteli felelősséget megalapozó cselekményekhez használt források uniós forrásoknak minősülnek‑e.
3)      Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
–        azzal ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint a 2024. június 10‑i 1/2024. sz. alkotmányos törvény 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés arra kötelezi a nemzeti bíróságokat, hogy az alperesként eljáró természetes vagy jogi személyeket a felelősségük alól felmentő határozat meghozatala előtt kizárólag az amnesztiában részesített cselekményekkel érintett közpénzek hűtlen kezelése miatt károsult közjogi szerveket és az ügyészséget hallgassák meg, a közérdekű keresetet benyújtó feleket azonban nem.
–        azzal nem ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, mint a 2024. június 10‑i 1/2024. sz. alkotmányos törvény 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezés a nemzeti bíróságokat az alperesként eljáró természetes és jogi személyeket a számviteli felelősségük alóli felmentő határozat elfogadására kötelezi anélkül, hogy lehetőséget biztosítana e bíróságok számára a bizonyítási eszközök értékelésére annak megállapítása érdekében, hogy e személyek elkövették‑e azokat a cselekményeket, amelyek miatt a számviteli felelősségük megállapítását kérik.
4)      Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, az EUMSZ 267. cikket és az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló (3.) jegyzőkönyv 23. cikkének első bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétesek az olyan nemzeti rendelkezések, mint a 2024. június 10‑i 1/2024. sz. alkotmányos törvény 8. cikkének 3. bekezdése, 10. cikke és 13. cikkének 3. bekezdése, amennyiben e rendelkezések arra kötelezik a nemzeti bíróságokat, hogy legfeljebb két hónapon belül hozzanak a számviteli felelősség alól felmentő határozatot és szüntessék meg az eljárás korábbi szakaszában elrendelt biztosítási intézkedéseket, még akkor is, ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában eljáró Bíróság még nem hozott határozatot.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      Lásd: Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Párizs, 1947, 3. kiadás, 550–560. o., 977–992. sz., különösen az 550. o., 977. sz.
3      Ez a kifejezés – az „amnesztia” kifejezéshez hasonlóan – az ἀ‑ előtagból (fosztóképző) és a μνήμη‑ből (mnêmê) áll, amely görögül „emlékezetet” vagy „emléket” jelent.
4      Lásd az „amnesztia” fogalmának az Oxford Constitutional Law platformon található meghatározását, amely a következő címen érhető el: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Az amnesztiával kapcsolatos részletes történelmi fejtegetésekért lásd a kapcsolódó C‑666/24. sz. Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT) ügyre vonatkozóan a mai napon ismertetett indítványomat.
6      Lásd: Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livorno, 1764, „A kegyelem” című XLVI. fejezet, különösen a következő szövegrész: „[d]e gondoljuk meg, hogy a kegyelem erénye a törvényhozót illeti, nem a törvény végrehajtóját; hogy a codexben kell tündökölnie, nem az egyes ítéletben; hogy a büntetlenség, ingerét tápláljuk, ha a bűntetteket megbocsáthatóknak, a büntetést nem azok szükséges következményeinek tüntetjük fel, és ez által azon felfogásnak adunk tért, hogy miután a bocsánat lehetséges, az el nem engedett ítélet inkább az erőszak müve, mint az igazság folyamánya” (a szöveget [franciára] fordította: Chaillou de Lisy, M., in: Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Párizs, 1773, elérhető a következő címen: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf) [magyar fordítás: Dr. Tarnai János, Budapest, 1887].
7      Lásd: Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871 – 1876, Hetzel, Párizs, 6. kötet, „Az amnesztia a Szenátusban” című XXXII. fejezet, Victor Hugo beszéde, az 1876. május 22‑i ülés, 154–169. o., különösen a következő szövegrész: „Uraim, viszály idején az igazságosságra minden fél hivatkozik. Az igazságosság azonban senkié. Csak önmagát ismeri. Az istenekhez hasonlóan vak az emberi szenvedélyekkel szemben. Mindenkinek az őrzője és senkinek sem a szolgája. Az igazságosság nem keveredik bele a polgárháborúkba, de azokat nem is hagyja figyelmen kívül, és beavatkozik azokba. És tudják, hogy mikor érkezik? Utólag. Hagyja, hogy a különleges bíróságok elvégezzék a munkájukat, és amikor azok befejezték, akkor kezdődik. Ekkor nevet változtat, és kegyelemnek hívják” (157. o.).
8      A BOE 2024. június 11‑i 141. száma, 67764. o.
9      A teljes ülésben eljáró Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) 137/2025. sz. ítélete (a BOE 2025. július 31‑i 183. száma, 103781. o. [ES:TC:2025:137]).
10      A BOE 1978. december 29‑i 311. száma, 29313. o.
11      A BOE 1982. május 21‑i 121. száma, 13290. o.
12      A BOE 1988. április 7‑i 84. száma, 10459. o.
13      A BOE 1985. július 2‑i 157. száma, 20632. o.
14      A BOE 2000. január 8‑i 7. száma, 575. o.
15      Olyan eljárásról van szó, amelynek célja azon személyek felelősségének megállapítása, akik az általuk betöltött pozícióban közpénzeket kezelnek, amennyiben valamely számla indokolatlan negatív egyenleget mutat, készpénzhiány esetén vagy az általuk kezelt számlák állapotára vonatkozó igazolás hiányában.
16      HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.
17      Lásd: 2025. augusztus 1‑jei Daka és társai ítélet (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 és C‑493/23, EU:C:2025:592, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
18      Lásd: 2020. január 21‑i Banco de Santander ítélet (C‑274/14, a továbbiakban: Banco de Santander ítélet, EU:C:2020:17, 61. és 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
19      Lásd az LOTCU 26. cikkének 1. és 2. bekezdését.
20      Lásd ebben az értelemben: Banco de Santander ítélet (72–77. pont).
21      A 2021. április 29‑i X (Európai elfogatóparancs – Ne bis in idem) ítéletben (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, 93. pont) a Bíróság megállapította, hogy az amnesztia „általában azt a célt szolgálja, hogy az általa érintett cselekmények ne minősüljenek büntetendőnek, ami azzal a következménnyel jár, hogy a bűncselekmény miatt már nem lehet büntetőeljárást indítani, illetve ha az ítéletet már meghozták, a végrehajtást be kell fejezni”.
22      2002. június 13‑i tanácsi kerethatározat (HL 2002. L 190., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 34. o.).
23      2011. december 13‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 338., 2. o.).
24      2017. október 12‑i tanácsi rendelet (HL 2017. L 283., 1. o.).
25      E tekintetben megjegyzendő, hogy a Bíróság már jelezte, hogy „a 2017/1939 rendeletben előírt eljárások meghatározásával az uniós jogalkotó olyan mechanizmust kívánt létrehozni, amely az Európai Ügyészség által folytatott, határokon átnyúló nyomozások hatékonyságát legalább olyan magas szinten garantálhatja, mint a tagállamok között büntetőügyekben folytatott, a kölcsönös bizalom és elismerés elvén alapuló igazságügyi együttműködés rendszere keretében előírt eljárások alkalmazása” (lásd: 2023. december 21‑i G. K. és társai [Európai Ügyészség] ítélet [C‑281/22, EU:C:2023:1018, 67. pont]).
26      Lásd a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló, 2005. február 24‑i 2005/214/IB tanácsi kerethatározat (HL 2005. L 76., 16. o.) 11. cikkének (1) bekezdését, a kölcsönös elismerés elvének a vagyonelkobzást elrendelő határozatokra történő alkalmazásáról szóló, 2006. október 6‑i 2006/783/IB tanácsi kerethatározat (HL 2006. L 328., 59. o.) 13. cikkének (1) bekezdését, a kölcsönös elismerés elvének büntetőügyekben hozott, szabadságvesztés büntetéseket kiszabó vagy szabadságelvonással járó intézkedéseket alkalmazó ítéleteknek az Európai Unióban való végrehajtása céljából történő alkalmazásáról szóló, 2008. november 27‑i 2008/909/IB tanácsi kerethatározat (HL 2008. L 327., 27. o.) 19. cikkének (1) bekezdését, és a kölcsönös elismerés elvének az ítéletekre és próbaidőt megállapító határozatokra való, a próbaidő alatti magatartási szabályok és alternatív szankciók felügyelete céljából történő alkalmazásáról szóló, 2008. november 27‑i 2008/947/IB tanácsi kerethatározat (HL 2008. L 337., 102. o.) 19. cikkének (1) bekezdését.
27      2021. december 16‑i ítélet (C‑203/20, a továbbiakban: AB ítélet, EU:C:2021:1016).
28      Amelyet a Charta 50. cikke rögzít.
29      AB ítélet (40–42. pont).
30      AB ítélet (74. és 75. pont).
31      2008. július 17‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      A tagállamok forgalmi adóra vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról – közös hozzáadottértékadó‑rendszer: egységes adóalap‑megállapításról szóló, 1977. május 17‑i hatodik tanács irányelv (HL 1977. L 145., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 9. fejezet, 1. kötet, 23. o.).
33      Bár a kérdést előterjesztő bíróság az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésére is hivatkozik, úgy vélem, hogy a Bíróság válasza vonatkozhat kizárólag az EUMSZ 325. cikkre. Amint ugyanis azt a Bíróság a 2022. március 8‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság (Az alulértékeléssel elkövetett csalás elleni küzdelem) ítéletben (C‑213/19, EU:C:2022:167, 261. pont) jelezte, „az Unió pénzügyi érdekeit esetlegesen sértő csalás vagy egyéb jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljából a tagállamokra háruló kötelezettségeket illetően az EUMSZ 325. cikk (3) bekezdése a lojális együttműködés EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített általános elvének különös kifejeződését képezi”. Ez utóbbi rendelkezés tehát nem követel meg az EUMSZ 325. cikk alapján végzett vizsgálattól elkülönülő vizsgálatot.
34      Véleményem szerint a kérdést előterjesztő bíróság által szintén hivatkozott 2988/95 rendelet a jelen ügyben nem alkalmazható. E rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében ugyanis az e rendeletben előírt intézkedések és szankciók kizárólag a valamely „gazdasági szereplő” cselekményéből vagy mulasztásából eredő szabálytalanságokra alkalmazhatók. Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból az tűnik ki, hogy az alapeljárás alperesei nem az említett rendelet értelmében vett „gazdasági szereplők”.
35      2018. május 2‑i Scialdone ítélet (C‑574/15, EU:C:2018:295, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36      2021. december 21‑i Euro Box Promotion és társai ítélet (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 és C‑840/19, a továbbiakban: Euro Box ítélet, EU:C:2021:1034, 183. pont).
37      A Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló 2006. december 13‑i bizottsági határozat (HL 2006. L 354., 56. o.).
38      Lásd: Euro Box ítélet (188–190. pont).
39      2023. június 8‑i ítélet (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11‑i tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 25. o.; helyesbítések: HL 2006. L 239., 248. o.; HL 2007. L 145., 38. o.; HL 2007. L 164., 36. o.; HL 2008. L 301., 40. o.).
41      Lásd: 2023. június 8‑i ANAS ítélet (C‑545/21, EU:C:2023:451, 38. és 39. pont).
42      Az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló, 2007. június 7‑i tanácsi határozat (HL 2007. L 163., 17. o.).
43      Lásd a 2007/436 határozat 2. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját.
44      2017. december 5‑i M.A.S. és M.B. ítélet (C‑42/17, EU:C:2017:936, 32. pont); 2018. június 5‑i Kolev és társai ítélet (C‑612/15, a továbbiakban: Kolev ítélet, EU:C:2018:392, 52. pont).
45      Lásd: Kolev ítélet (51. pont); 2017. december 5‑i M.A.S. és M.B. ítélet (C‑42/17, EU:C:2017:936, 31. pont).
46      Lásd: Euro Box ítélet (187. pont).
47      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az egyes tagállamok szuverenitása alá tartozó területekre vonatkozó, a Szerződésben található meghatározás hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy a nemzetközi közjog szabályaival összhangban meghatározzák területük kiterjedését és határait. Lásd ebben az értelemben: 2022. augusztus 1‑jei Navitours ítélet (C‑294/21, EU:C:2022:608, 38. pont). Az ezen ítélet alapjául szolgáló ügy a Moselre vonatkozott, egy folyóra, amely – és ez ritka – „kondomínium” jogállással rendelkezik. Ez a jogállás a bécsi kongresszus 1815. június 9‑i záróokmányának 25. cikkére nyúlik vissza, amely úgy rendelkezik, hogy a Moselen kívül a Sauer és az Our, amelyek a határt képezik, közösen tartoznak a határ menti hatalmakhoz. Ezt a rendelkezést a Holland Királyság és a Porosz Királyság között 1816. június 26‑án Aachenben megkötött határszerződés 27. cikke, valamint az ugyanezen államok között 1816. október 7‑én Clèves‑ben megkötött határszerződés 30. cikke megerősítette és pontosította (lásd e tekintetben: Caflisch, L., „Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux”, The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, 219. kötet, 1989, 9–225. o., különösen a 67. és 68. o.).
48      2018. február 27‑i ítélet (C‑64/16, a továbbiakban: ASJP ítélet, EU:C:2018:117).
49      Lásd: ASJP ítélet (37. pont).
50      Lásd: 2025. február 27‑i Sinalov ítélet (C‑16/24, EU:C:2025:116, 36. pont).
51      Lásd: 2023. június 5‑i Bizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 263. pont).
52      2019. június 24‑i ítélet (C‑619/18, EU:C:2019:531, 52. pont).
53      Bobek főtanácsnok Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑748/19‑C‑754/19, EU:C:2021:403, 146. pont). E meglehetősen magas anyagi jogi küszöb a jogsértés rendszerszintű jellegéből adódik, amint azt a jelen indítvány 121. pontjában kifejtem.
54      Lásd: 2025. március 6‑i D. K. (Ügyek bírótól való elvétele) ítélet (C‑647/21 és C‑648/21, EU:C:2025:143, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55      Lásd: 2024. január 9‑i G. és társai (A rendes bíróságok bíráinak kinevezése Lengyelországban) ítélet (C‑181/21 és C‑269/21, EU:C:2024:1, 64. és 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
56      Lásd különösen: 2024. november 28‑i PT (Az ügyész és a bűncselekmény elkövetője között megkötött egyezség) ítélet (C‑432/22, a továbbiakban: PT ítélet, EU:C:2024:987, 64. pont).
57      Lásd: 2024. november 14‑i S. (Az ítélkező testület módosítása) ítélet (C‑197/23, EU:C:2024:956, különösen a 42. pont).
58      ASJP ítélet (32. és 35. pont).
59      Lásd: 2021. március 2‑i A. B. és társai (A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése – Jogorvoslat) ítélet (C‑824/18, EU:C:2021:153, 143. pont).
60      Lásd: 2021. április 20‑i Repubblika ítélet (C‑896/19, a továbbiakban: Repubblika ítélet, EU:C:2021:311, 52. pont); 2025. augusztus 1‑jei Royal Football Club Seraing ítélet (C‑600/23, EU:C:2025:617, 73. pont).
61      Lásd: Repubblika ítélet (45. pont); 2025. augusztus 1‑jei Royal Football Club Seraing ítélet (C‑600/23, EU:C:2025:617, 72. pont).
62      2021. július 15‑i ítélet (C‑791/19, EU:C:2021:596, 203. pont).
63      Ezen ítélet 70. pontja.
64      2021. július 15‑i Bizottság kontra Lengyelország (Fegyelmi felelősségi rendszer) ítélet (C‑791/19, EU:C:2021:596, 213. pont).
65      Lásd: PT ítélet (71. és 72. pont).
66      Lásd még ebben az értelemben: Repubblika ítélet (39., 42. és 43. pont).
67      Lásd e tekintetben: Leloup, M., „The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence”, German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, 24. kötet, 6. szám, 2023, 995–1010. o.
68      Bobek főtanácsnok Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim és társai egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:403, 148. pont).
69      Lásd különösen: Repubblika ítélet (54. pont).
70      Lásd: 2025. július 3‑i LiTA és Jeszek ítélet (C‑646/23 és C‑661/23, EU:C:2025:519, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
71      Lásd különösen: 2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 197. pont).
72      A Velencei Bizottság 2024. március 18‑i 1167/2023. és 1168/2023. sz. véleménye az amnesztiákkal kapcsolatos jogállamisági követelményekről, tekintettel különösen „a Katalónia intézményi, politikai és társadalmi normalizálását célzó amnesztiáról szóló alkotmányos törvényre vonatkozó” spanyol parlamenti törvényjavaslatra (CDL‑AD(2024)003, 81. pont).
73      A Velencei Bizottság 2013. március 11‑i 710/2012. sz. véleménye a grúziai amnesztiatörvény politikai foglyokra vonatkozó rendelkezéseiről (CDL‑AD(2013)009, 43–46. pont).
74      Az érintett bírákat mindkét esetben ugyanezen törvény 420. cikke alapján szankcionálják.
75      Lásd még: a Velencei Bizottság 2024. március 18‑i 1167/2023. és 1168/2023. sz. véleménye az amnesztiákkal kapcsolatos jogállamisági követelményekről, tekintettel különösen „a Katalónia intézményi, politikai és társadalmi normalizálását célzó amnesztiáról szóló alkotmányos törvényre vonatkozó” spanyol parlamenti törvényjavaslatra (CDL‑AD(2024)003, 105. pont), amelyben a Velencei Bizottság a törvénytervezet kapcsán a következőket mondja ki: „Az amnesztiatörvény tervezetének 10. cikke az amnesztiatörvény alkalmazása iránti kérelmek soron kívüli és sürgősségi eljárásban történő elbírálását írja elő. A vonatkozó határozatokat »soron kívül és sürgős jelleggel«, »két hónapon belül« hozzák meg. A Bizottság e tekintetben üdvözli, hogy e határidő be nem tartásához nem kapcsolódik következmény, a fegyelmi szankciókat is beleértve […]”.
76      Bár a kérdést előterjesztő bíróság az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 6. cikkére is hivatkozik, emlékeztetek arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az uniós jog nem szabályozza az EJEE és a tagállamok jogrendje közötti kapcsolatot, és nem határozza meg a nemzeti bíróság által abban az esetben levonandó következtetéseket sem, ha az ezen egyezmény által biztosított jogok és a nemzeti jog valamely szabálya ütközik (lásd különösen: 2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítélet [C‑617/10, EU:C:2013:105, 44. pont]). Ebből következik, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EJEE rendelkezéseinek értelmezésére.
77      Lásd: 2019. április 4‑i OZ kontra EBB ítélet (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
78      Lásd: 2024. szeptember 26‑i Energotehnica ítélet (C‑792/22, EU:C:2024:788, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
79      Lásd: 2024. január 30‑i Agentsia „Patna infrastruktura” (Közúti infrastruktúra uniós finanszírozása) ítélet (C‑471/22, EU:C:2024:99, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
80      Lásd különösen: 2009. december 17‑i M kontra EMEA (felülvizsgálat) ítélet (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, 41. pont); 2019. október 16‑i Glencore Agriculture Hungary ítélet (C‑189/18, EU:C:2019:861, 62. pont).
81      Megjegyzem ugyanis, hogy az LOA egyes rendelkezéseinek alkotmányosságára vonatkozóan nemrégiben hozott ítéletében a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) úgy ítélte meg, hogy az LOA 13. cikkének 3. bekezdésének olyan értelmezése esetén, hogy a bíróság nem köteles meghallgatni a közérdekű keresetet benyújtó felet az e rendelkezésben említett, felelősség alól felmentő határozat meghozatala előtt, ez a rendelkezés összeegyeztethetetlen lenne az alkotmány 24. cikkében foglalt védelemhez való joggal. A Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) mindazonáltal nem nyilvánította alkotmányellenesnek az LOA e rendelkezését, mivel e bíróság szerint lehetséges az alkotmánnyal összhangban álló értelmezés. Lásd: a teljes ülésben eljáró Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) 137/2025. sz. ítélete (a BOE 2025. július 31‑i 183. száma, 103781. o. [ES:TC:2025:137]).
82      Lásd: Merle, R. és Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Párizs, 2001, 5. kiadás.
83      Lásd: 2023. június 5‑i Bizottság kontra Lengyelország (A bírák függetlensége és magánélete) ítélet (C‑204/21, EU:C:2023:442, 274. és 275. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
84      Lásd: 2023. január 31‑i Puig Gordi és társai ítélet (C‑158/21, EU:C:2023:57, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
85      Lásd: 2021. október 6‑i W.Ż. (A legfelsőbb bíróság rendkívüli felülvizsgálati és közjogi tanácsa – Kinevezés) ítélet (C‑487/19, EU:C:2021:798, 142. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
86      Lásd: Euro Box ítélet (257. pont).