62000CC0218_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Tribunale di Vicenza (tingsrätten i Vicenza) har begärt att domstolen skall avgöra huruvida ett sådant organ som det italienska Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (nationella institutet för försäkring mot arbetsolycksfall, INAIL), som förvaltar det nationella systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar, utgör ett företag och huruvida Europeiska gemenskapens konkurrensregler därmed är tillämpliga. Om svaret är jakande söker den nationella domstolen klarhet i huruvida obligatorisk anslutning av hantverkare till INAIL i ett sådant fall som det italienska innebär åsidosättande av dessa regler, särskilt artikel 86 EG och artikel 82 EG.
2. Detta är det första fallet som rör förhållandet mellan konkurrensreglerna och ett nationellt system för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar. Spörsmålen liknar dock dem som behandlades i målen Poucet, FFSA, Albany, Drijvende Bokken och Brentjens samt Pavlov, som huvudsakligen rörde ålderspensionssystem. Den centrala frågan är väsentligen om systemet, trots att det är lagstadgat, har grundläggande drag gemensamma med ett privat försäkringssystem och därför omfattas av konkurrensreglerna, eller om det i grunden skiljer sig från privata system, i synnerhet på grund av att det huvudsakligen utmärks av att det ger uttryck för social solidaritet, och därför inte omfattas av dessa regler.
Nationell bakgrund
Det nuvarande systemets bakgrund
3. Det italienska systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar stammar från den sista fjärdedelen av 1800-talet. Vid den tiden hade det ökande antalet offer för industriolyckor (eller deras arvingar vid dödsolyckor) bara de lagstadgade bestämmelserna om skadeståndsansvar att lita till. De kunde därför bara få skadestånd från arbetsgivaren om det kunde fastställas att denne bar skulden. Många arbetsolycksfall berodde dock på force majeure eller till och med vårdslöshet från offrets sida och kunde därför inte ge upphov till skadestånd. Även om olycksfallet berodde på arbetsgivarens försumlighet hade offren dessutom svårigheter att bevisa sådan försumlighet eller avstod från att väcka talan för att inte riskera sin anställning.
4. Under dessa förhållanden ansågs det allmänt att arbetstagarna och deras familjer borde ha ett bättre socialt skydd mot de negativa ekonomiska konsekvenserna av skador som uppträder till följd av eller i samband med farligt manuellt arbete. Det ansågs även att risken för arbetsolycksfall (risk i arbetet) i princip borde bäras av den arbetsgivare som drar nytta av det arbete som ger upphov till risken.
5. Det stod dock snabbt klart att enbart ändringar av de bestämmelser som reglerar skadeståndsansvaret - det vill säga ombytt bevisbörda, en särskild ordning med skadeståndsansvar i kontraktsförhållanden eller en ordning med strikt ansvar - å ena sidan var otillräckliga för att skydda de offer som hade förorsakat olycksfallet genom egen vårdslöshet, och å andra sidan i vissa fall lade en alltför stor börda på arbetsgivarna.
6. För att lösa dessa problem valdes slutligen ett system med en arbetsolycksfallsförsäkring som finansierades uteslutande av arbetsgivaren, som i utbyte befriades från sitt skadeståndsansvar. Ett sådant system utgjorde för både arbetsgivare och anställda en kompromisslösning i och med att
- de anställda inte fick full ersättning för all skada som förorsakats av ett olycksfall, men fick försäkringsförmåner i förhållande till sin inkomst före olyckshändelsen även om de själva hade förorsakat olycksfallet, och
- arbetsgivarna fick betala försäkringspremier även med avseende på risken för olycksfall som förorsakats av offret, men i utbyte befriades från sitt skadeståndsansvar och därmed från skyldigheten att ge full ersättning när det hade fastställts att de bar skulden till olycksfallet.
7. Försäkring var till en början frivillig, men blev obligatorisk år 1898. Därefter hade arbetsgivaren fortfarande möjlighet att fritt välja försäkringsbolag. År 1933 gav lagstiftaren INAIL ensamrätt att förvalta försäkringssystemet.
Det nuvarande systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar samt INAIL:s roll
8. I dag följer det av artikel 38 i den italienska grundlagen att arbetstagare (lavoratori) har rätt till och skall vara tillförsäkrade medel som är anpassade till deras dagliga behov, bland annat i händelse av olycksfall (infortunio) eller sjukdom (malattia). Enligt punkt 4 i den artikeln skall dessa och liknande uppgifter utföras av organ och institutioner som är inrättade eller integrerade i staten. Enligt punkt 5 får den privata sektorn anlitas.
9. De flesta av de detaljerade lagbestämmelser som reglerar den obligatoriska försäkringen mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar ingår i presidentdekret nr 1224 av den 30 juni 1965, Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (konsoliderad lagstiftning om obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar), i ändrad lydelse, nedan kallad Testo unico eller T.U. Viktiga nya bestämmelser har införts genom lagdekret nr 38 av den 23 februari 2000. Målet vid den nationella domstolen rör emellertid perioder innan dessa nya bestämmelser trädde i kraft och jag kommer därför inte att ta hänsyn till dem.
10. I Testo unico görs åtskillnad mellan industrisektorn (artiklarna 1-204) och jordbrukssektorn (artiklarna 205-290), för vilken en särskild ordning gäller. Vad beträffar industrisektorn - som detta mål gäller - följer det av artikel 1 i T.U. att försäkring är obligatorisk för alla som bedriver verksamhet som enligt lagstiftaren är riskfylld (exempelvis verksamhet som utförs med hjälp av maskiner). Enligt artikel 4.3 hör hantverkare (artigiani) som på regelbunden basis utför manuellt arbete i sina respektive företag till de personer som täcks av försäkringen. Enligt artikel 9 är arbetsgivare skyldiga att teckna försäkring för sina anställda, enkla bolag är skyldiga att teckna försäkring för sina bolagsmän, och hantverkare som är egenföretagare är skyldiga att teckna försäkring för egen räkning, om de bedriver någon av de riskfyllda verksamheter som anges i artikel 1 och om den person som skall omfattas av försäkringen anges i artikel 4.
11. Enligt artikel 126 i T.U. skall systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar inom industrisektorn förvaltas av INAIL.
12. INAIL är ett offentligrättsligt organ med status som juridisk person och som drivs självständigt. Det har särskilda befogenheter att kontrollera att arbetsgivarna uppfyller sina skyldigheter och att offer för olycksfall i arbetet och personer som drabbas av yrkessjukdomar genomgår sin behandling. Det förvaltar inte bara försäkringssystemet, utan bedriver även annan verksamhet, såsom olycksförebyggande åtgärder (till exempel genom informationskampanjer), drift av särskilda dataregister över arbetsolycksfall, flera initiativ som rör rehabilitering och offrens återinträde i arbetet (till exempel genom ett protescentrum och ett nätverk av rehabiliteringscentra) samt socialhjälp. Enligt artikel 55 i lag nr 88 av den 9 mars 1989, som var avsedd att "omstrukturera" INAIL, skall INAIL definieras som ett organ som tillhandahåller allmännyttiga tjänster och står under tillsyn av Arbets- och socialförsäkringsministeriet. Enligt den lagen måste INAIL även fullgöra de uppgifter som åligger det "på ett ekonomiskt och affärsmässigt sätt" (criteri di economicità e di imprenditorialità), genom att på eget initiativ anpassa sin organisation till krav på uttag av premierna och tillhandahållande av förmånerna på ett effektivt sätt och vid rätt tidpunkt samt förvalta lös och fast egendom på ett sätt som optimerar den ekonomiska avkastningen. Den kontroll och tillsyn som regeringen utövar över institutet skall ha samma målsättning.
Försäkringsförmåner
13. De huvudsakliga ekonomiska förmåner som INAIL beviljar enligt försäkringssystemet inom industrisektorn är följande:
- Dagpenning vid tillfällig arbetsoförmåga.
- Månatlig pension vid stadigvarande arbetsoförmåga (livränta).
- Månatlig pension för efterlevande och en klumpsumma för begravningskostnader vid dödsfall.
14. Rätt till dagpenning medges för olycksfall eller sjukdom som medför frånvaro från arbetet i mer än tre dagar. Ersättningen betalas från och med den fjärde dagen efter olyckstillfället eller sjukdomens uppkomst fram till tillfrisknandet. För de första 90 dagarna uppgår ersättningen till 60 procent och därefter till 75 procent av den genomsnittliga inkomsten under de 15 dagarna innan arbetet upphörde.
15. Beloppet för den månatliga livräntan vid stadigvarande arbetsoförmåga är en viss procentsats av inkomsten under året innan arbetet upphörde. Det aktuella procenttalet fastställs på grundval av graden av stadigvarande arbetsoförmåga och av en ytterligare faktor som fastställs genom T.U. Vad beträffar inkomsten under året innan arbetet upphörde anges i artikel 116.3 i T.U. att endast inkomster mellan ett visst högsta och lägsta belopp får beaktas. Det högsta beloppet motsvarar en nationell genomsnittslön, som fastställs genom ministerdekret, ökad med 30 procent och det lägsta beloppet motsvarar samma genomsnittslön minskad med 30 procent. År 1999 fastställdes den högsta och lägsta årsinkomst som skulle beaktas till runt 19 850 euro respektive 10 690 euro.
16. Storleken på efterlevandepensionen är en viss procentsats (till exempel 50 procent för efterlevande maka/make) av offrets inkomst före olycksfallet eller sjukdomen. Denna inkomst skall fastställas enligt samma principer som i föregående punkt.
17. Storleken på de tre förmånerna anpassas med jämna mellanrum till höjningen av genomsnittsinkomsten.
18. Enligt principen om automatik vad gäller förmånerna (artikel 67 i T.U.) garanteras att den berörde täcks av försäkringen även om arbetsgivaren har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter att anmäla det ifrågavarande anställningsförhållandet och/eller betala försäkringspremierna. Det framgår att automatiken vad gäller förmånerna enligt en lag som stiftades år 1997 i princip från och med den 1 januari 1998 inte längre föreligger för egenföretagare. Eftersom målet i den nationella domstolen rör perioder innan lagstiftningen ändrades, kommer jag inte att ta hänsyn till ändringen.
Försäkringspremier
19. Försäkringsförmånerna finansieras genom premier som erläggs av arbetsgivarna eller av de egenföretagare som omfattas av den obligatoriska försäkringen.
20. Systemet inom jordbrukssektorn fungerar enligt en fördelningsmetod: INAIL tar för varje år ut de premier som behövs för att täcka de utgifter (dagpenning, livräntor) som förväntas uppkomma under året (artikel 262 i T.U.). Avgifterna fastställs genom ministerdekret (artikel 257 i T.U.). Om det uppkommer betydande underskott garanterar staten finansieringen (artikel 263 i T.U.).
21. Vad beträffar industrisektorn föreskrivs i artikel 39.2 i T.U. ett system med så kallad "fördelning av täckningskapitalet" (ripartizione dei capitali di copertura), vilket innebär att avgifterna för varje år måste fastställas så att de täcker alla förväntade utgifter till följd av olycksfall som inträffar under året, inbegripet både kortvariga förmåner och kapitalvärdet av långvariga livräntor som skall betalas med anledning av dessa olycksfall. För beräkning av livräntornas kapitalvärden måste INAIL inge försäkringstekniska tabeller för godkännande av den behöriga ministern (artikel 39.1 i T.U.). De medel som uppbärs för att täcka kapitalvärdet på framtida livränta utgör en teknisk reserv. Denna reserv måste INAIL förvalta för att skaffa sig de vinster som behövs för att finansiera livräntor, pensioner och dagpenningar utan att dessa fonders soliditet påverkas. Det framgår inte klart om de regelbundna anpassningarna av försäkringsförmånerna till höjningen av genomsnittslönerna finansieras huvudsakligen genom vinster som uppkommit genom investeringar av den tekniska reserven för livräntor eller genom höjningar av de aktuella avgifterna. Det förefaller sannolikt att anpassningarna i fråga finansieras genom en kombination av bådadera.
22. Enligt artikel 41 i T.U. beräknas avgifterna för anställda som en viss procentsats av deras lön. Procentsatsen (tasso) beror på den genomsnittliga risken hos den verksamhet som bedrivs av det företag de arbetar för. Den sålunda fastställda procentsatsen kan ändras för enskilda företag (tasso specifico aziendale) om dessa företag kan bevisa att de risker som deras verksamhet medför är lägre än det nationella genomsnittet på grund av exempelvis säkerhetsåtgärder.
23. Beräkningen av försäkringspremierna för hantverkare som är egenföretagare regleras genom artikel 42 i T.U. och för den period som avses i målet vid den nationella domstolen av ett ministerdekret av den 21 juni 1988. Verksamhet som utövas av hantverkare som är egenföretagare klassificeras i tio olika riskklasser. För varje riskklass fastställs särskilda enhetspremier (premi speciali unitari). Dessa särskilda enhetspremier baseras på den teoretiska risken hos den ifrågavarande verksamheten och den inkomst som hantverkaren i fråga deklarerar.
24. Det framgår av T.U. och av handlingarna i målet att alla inkomster över den lagstadgade minimilönen beaktas vid beräkningen av premierna.
25. Enligt artiklarna 41 och 42 i T.U. godkänns (approvato) storleken på försäkringspremierna både för anställda och för hantverkare som är egenföretagare genom ministerdekret på grundval av en resolution (delibera) av INAIL. INAIL har tillställt domstolen en skrivelse från 1981 från den behöriga ministern, i vilken ministern vägrar att godkänna INAIL:s beslut om nya särskilda enhetspremier för hantverkare och uppmanar INAIL att ompröva de föreslagna taxorna för att göra de nödvändiga anpassningarna.
Statistik
26. Det framgår av statistik som INAIL har publicerat att det nämda organet spenderade omkring 3,5 miljarder euro på livräntor vid stadigvarande arbetsoförmåga, runt 1 miljard euro på efterlevandepensioner och runt 500 miljoner euro på dagpenningar vid tillfällig total arbetsoförmåga. För år 2001 räknar INAIL med inkomster från försäkringspremier på runt 6,175 miljarder euro, utgifter för försäkringsförmåner på 5,410 miljarder euro, utgifter för andra åtgärder (förebyggande åtgärder, hälsovård, rehabilitering) på 284 miljoner euro och förvaltningskostnader på 692 miljoner euro.
Målet i den nationella domstolen och begäran om förhandsavgörande
27. Pretore di Vicenza har genom betalningsföreläggande av den 30 december 1998 förelagt bolaget Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas (nedan kallat Cisal di Battistello Venanzio eller sökanden) att erlägga 6 606 890 ITL avseende obetalda försäkringspremier för sin komplementär (socio accomandatario) Venanzio Battistello för perioden 1992-1996 till INAIL. I betalningsföreläggandet angavs att Venanzio Battistello enligt de tillämpliga bestämmelserna i egenskap av hantverkare (artigiano) som bedriver manuell verksamhet i eget företag borde ha varit försäkrad hos INAIL mot olycksfall i arbetet.
28. Cisal di Battistello Venanzio bestred föreläggandet i målet vid den nationella domstolen Tribunale di Vicenza. Härvid uppgav bolaget att Venanzio Battistello redan enligt försäkringsbrev av ett privat försäkringsbolag med verkan från år 1986 var försäkrad mot arbetsolycksfall. Den försäkringen omfattade särskilt hans arbete som egenföretagare och hantverkare som utför träarbete manuellt och med hjälp av motordrivna maskiner. Bolaget anser att de bestämmelser som ligger till grund för bolagets skyldighet att teckna försäkring avseende samma risker även hos INAIL strider mot de gemenskapsrättsliga konkurrensreglerna då de utan giltig anledning bibehåller INAIL:s monopol, vilket leder till att INAIL missbrukar sin dominerande ställning. Sökanden anförde även att INAIL:s verksamhet enligt ett yttrande av den italienska konkurrensmyndigheten av den 9 februari 1999 inte innehåller faktorer av sådan solidarisk karaktär att det kan uteslutas att den är av ekonomisk natur i den mening som avses i domstolens rättspraxis.
29. Den hänskjutande domstolen har uppgivit att INAIL uppvisar vissa kännetecken som enligt dess mening är svåra att förena med begreppet företag i den mening som avses i gemenskapens konkurrensregler. Den har i det avseendet hänvisat till automatiken vad gäller förmånerna, själva den obligatoriska anslutningen och avsaknaden av vinstsyfte. Den anser emellertid att de kännetecken som är typiska för organ som bedriver ekonomisk verksamhet överväger. Den har nämnt det starka sambandet mellan risker och avgifter, INAIL:s skyldighet att fullgöra sina uppgifter på ett "ekonomiskt och affärsmässigt sätt" och det faktum att den italienska lagstiftaren vid två tillfällen har ansett att obligatorisk privat försäkring mot arbetsolycksfall åtminstone under en övergångsperiod var ett giltigt alternativ till den försäkring som INAIL tillhandahåller.
30. Den nationella domstolen anser också att de italienska bestämmelserna skulle kunna strida mot artiklarna 86 EG och 82 EG då de tvingar hantverkare som är egenföretagare att försäkra sig hos INAIL även om de redan är försäkrade hos ett privat företag. Avskaffandet av obligatorisk anslutning av hantverkare som redan är försäkrade på annat håll skulle inte heller hindra INAIL från att utföra de andra uppgifter det har ålagts genom den italienska lagstiftningen.
31. Den nationella domstolen beslutade därför att ställa följande två frågor till domstolen:
"Utgör ett offentligt försäkringsorgan utan vinstsyfte, såsom INAIL, vilket har anförtrotts ensamrätt till förvaltning - som skall bedrivas på ekonomiskt och affärsmässigt vis - av ett försäkringssystem avseende risker hänförliga till arbetsolycksfall och yrkessjukdomar på grundval av ett system för obligatorisk anslutning, vilket skall fördela förmåner i enlighet med en princip om delvis automatik (vilken tillförsäkrar anställda arbetstagare, men sedan år 1998 inte egna företagare, täckning genom försäkringen) även om arbetsgivaren underlåtit att betala premien och som innebär att premierna beräknas utifrån den riskklass till vilken det arbete som den försäkrade utför är hänförligt, ett företag i den mening som avses i artikel 81 ff. i fördraget?
Om den första frågan besvaras jakande, utgör det förhållandet att sagda offentliga organ kräver betalning av premier även om den berörde, en egenföretagare (hantverkare) redan är försäkrad hos ett privat företag mot samma risker som skulle täckas genom anslutning till nämnda organ åsidosättande av artikel 86 EG och artikel 82 EG?"
32. Cisal di Battistello Venanzio, INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har lämnat skriftliga yttranden vilka samtliga föredrogs under förhandlingen.
Inledande invändningar
33. INAIL har för det första anfört att begäran om förhandsavgörande skall avvisas på grund av att den nationella domstolens tvekan baseras på att principen om automatik vad gäller försäkringsförmåner från och med den 1 januari 1998 har avskaffats för hantverkare som är egenföretagare. Eftersom målet vid den nationella domstolen rör perioden från 1992 till 1996 skulle ett förhandsavgörande baserat på den lagändringen inte ha någon betydelse för målet.
34. Jag anser att detta påstående beror på ett missförstånd i begäran om förhandsavgörande. Ändringen av den ifrågavarande lagen har nämnts i inledningen till beslutet om hänskjutande, där den nationella rättsliga bakgrunden har beskrivits som en av flera faktorer som föranleder den första frågan. När den nationella domstolen har förklarat varför INAIL enligt dess mening bör betraktas som ett företag, har den inte ens nämnt den ifrågavarande ändringen. Det finns således inga tecken på att den nationella domstolens tvekan är "grundad" enbart på den ändringen. I vilket fall som helst kommer jag, som jag redan har uppgivit, med tanke på räckvidden i tiden för målet i den nationella domstolen inte att ta hänsyn till ändringen i min bedömning.
35. För det andra verkar INAIL anse att den nationella domstolen, även om domstolen skulle besvara båda frågorna jakande, inte skulle vara behörig att åsidosätta de nationella bestämmelser enligt vilka INAIL beviljats det ifrågavarande lagstadgade monopolet, för det första - med tanke på INAIL:s sociala ändamål och dess offentligrättsliga status - på grund av att artikel 86.2 EG och inte artikel 86.1 EG borde vara tillämplig och för det andra eftersom den nationella domstolen inte själv skulle kunna vidta de lagstiftningsåtgärder som skulle bli nödvändiga för att garantera ett effektivt socialt skydd i ett system med fler än en försäkringsgivare. För det tredje framgår det av artikel 86.3 EG att det inte är de nationella domstolarna utan kommissionen som skall säkerställa att artikel 86 EG tillämpas.
36. Det räcker i det avseendet att påpeka att frågan huruvida artikel 86.2 EG är tillämplig är en sakfråga som jag kommer att behandla nedan och att artikel 86.1 EG, när den tillämpas tillsammans med artikel 82 EG, har direkt effekt. Artikel 86.1 kan därför tillämpas av vilken nationell domstol som helst, inte bara av kommissionen.
Den första frågan: Definiering av INAIL som ett företag
37. Den nationella domstolen vill med sin första fråga få klarhet i huruvida ett sådant organ som INAIL, som förvaltar det italienska systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar, skall betraktas som ett företag i den mening som avses i EG-fördragets konkurrensregler.
38. Domstolen har konsekvent ansett att begreppet företag inom konkurrensrätten omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett enhetens rättsliga status och sättet för dess finansiering. Den väsentliga frågan är huruvida den ifrågavarande enheten bedriver verksamhet som består i att tillhandahålla varor eller tjänster på en viss marknad och som, i vart fall i princip, skulle kunna utföras av ett privat företag i vinstsyfte. Beträffande definitionen av försäkringssystem med socialt ändamål är alla de som har inkommit med yttranden överens om att domarna i målen Poucet, FFSA, Albany, Drijvende Bokken samt Brentjens och Pavlov är av särskild betydelse.
39. I domen i målet Poucet ansåg domstolen att vissa franska organ som förvaltade systemet för sjuk- och moderskapsförsäkringar för egenföretagare som inte var verksamma inom jordbruket och ålderspensionssystemet för kvalificerade hantverksyrken inte skulle betraktas som företag. Domstolen betonade att dessa organ fyllde en funktion av uteslutande social karaktär, att deras verksamhet byggde på principen om solidaritet utan något som helst vinstsyfte och att de utbetalade förmånerna var lagstadgade och oberoende av avgifternas storlek.
40. I domen i målet FFSA klargjorde och utvecklade domstolen sin rättspraxis och anförde att en fransk organisation utan vinstsyfte som förvaltade ett system för frivillig tilläggspensionsförsäkring för egenföretagare inom jordbrukssektorn skulle definieras som ett företag.
41. Domstolen sammanfattade i sin dom först sitt tidigare avgörande i målet Poucet och fäste retrospektivt särskild vikt vid följande egenskaper hos de organ som var i fråga i det målet: Systemen hade varit obligatoriska system för social trygghet som var baserade på en solidaritetsprincip, förmånerna i moderskaps- och sjukförsäkringssystemet hade varit identiska för alla förmånstagare, medan avgifterna var proportionerliga mot inkomsterna, i pensionsförsäkringssystemet finansierades pensionerna av de förvärvsarbetande arbetstagarna, pensionsrättigheterna var fastställda i lag och stod inte i proportion till de försäkringsavgifter som betalades in, och system som hade finansiella problem fick hjälp med finansieringen av system med ekonomiskt överskott.
42. Därefter fortsatte domstolen att analysera det ifrågavarande pensionssystemet och betonade att systemet var frivilligt, att det byggde på kapitaliseringsprincipen och att de förmåner som det gav rätt till var helt och hållet beroende av storleken på de avgifter som betalades in av förmånstagarna, liksom av det ekonomiska utfallet av de investeringar som det administrerande organet gör. De inslag av solidaritet som systemet innehöll, systemets sociala ändamål och avsaknaden av vinstsyfte kunde inte frånta verksamheten dess ekonomiska karaktär. Dessa inslag kunde innebära att dess tjänster blev mindre konkurrenskraftiga än jämförbara tjänster som tillhandahölls av privata försäkringsbolag, men de innebar inte att den ifrågavarande verksamheten inte skulle anses som en ekonomisk verksamhet. En särskild fråga var huruvida dessa skyldigheter skulle kunna åberopas för att exempelvis rättfärdiga att detta organ beviljats vissa exklusiva rättigheter.
43. I de tre parallella domarna i målen Albany, Drijvende Bokken och Brentjens, och i den senare domen i målet Pavlov, bekräftade domstolen de principer som fastslogs i domen i målet FFSA och fastställde att Nederländernas pensionsfonder som tillhandahöll tilläggspensioner till anställda och specialistläkare skulle definieras som företag. Domstolen betonade att fonderna själva bestämde storleken på avgifterna och förmånerna och att de sköttes enligt kapitaliseringsprincipen. Storleken på förmånerna berodde således på det ekonomiska utfallet av de investeringar som gjorts. Fondernas avsaknad av vinstsyfte, det sociala ändamålet, begränsningarna av eller tillsynen över investeringarna och de olika inslagen av solidaritet i systemet kunde inte innebära att de ifrågavarande fonderna inte betraktades som företag i den mening som avses i konkurrensreglerna, men det skulle kunna berättiga deras exklusiva rättigheter.
44. I förevarande fall har Cisal di Battistello Venanzio hävdat att INAIL mot bakgrund av denna rättspraxis måste definieras som ett företag. De försäkringstjänster som INAIL tillhandahåller hantverkare är enligt dess mening fullt jämförbara med de tjänster som privata försäkringsgivare tillhandahåller. Försäkringsförmånerna finansieras uteslutande genom avgifter, avgifterna fastställs på grundval av risken, det finns ett nära samband mellan avgifter och förmåner så till vida att båda beräknas i procent av offrets lön och INAIL måste förvalta försäkringssystemet på ett ekonomiskt och affärsmässigt sätt för att maximera intäkterna. Varken INAIL:s sociala ändamål, det faktum att det inte har vinstsyfte eller systemets begränsade inslag av solidaritet kan påverka slutsatsen att INAIL:s verksamhet till övervägande del är av ekonomisk natur.
45. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har vidhållit att INAIL inte kan definieras som ett företag. De har i huvudsak hävdat följande:
- INAIL är en offentligrättslig institution som inte bara tillhandahåller försäkringar utan även deltar i förebyggande åtgärder, rehabilitering och verksamhet som har samband med socialhjälp och har genom den italienska grundlagen anförtrotts ett socialt uppdrag.
- Det försäkringssystem som INAIL förvaltar kan inte jämföras med privat försäkring eftersom exempelvis förmånerna inte har något direkt samband med avgifterna.
- Eftersom förmåner och avgifter antingen fastställs genom lagstiftning eller strängt kontrolleras av regeringen finns det ingen risk för något sådant beteende som konkurrensreglerna syftar till att förhindra.
- Försäkringssystemet kännetecknas av starka inslag av solidaritet (till exempel automatik vad gäller förmåner) som en privat försäkringsgivare inte skulle kunna erbjuda.
Ovidkommande faktorer
46. Det framgår enligt min mening av domstolens rättspraxis, i synnerhet av de mål som nämnts ovan, att INAIL:s offentligrättsliga ställning, avsaknaden av vinstsyfte och de sociala ändamålen inte kan beaktas vid definitionen av organet. Det är en särskild fråga huruvida dessa egenskaper skulle kunna åberopas för att rättfärdiga att INAIL beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter enligt artikel 86.2 EG. De kan emellertid inte i sig ha betydelse för frågan huruvida INAIL:s försäkringsverksamhet bör betraktas som ekonomisk verksamhet eller ej.
47. Inte heller kan hänsyn tas till det faktum att INAIL:s uppdrag är föreskrivet i den italienska grundlagen. Konkurrensreglerna måste tillämpas enhetligt över hela gemenskapen. En viss enhets rättsliga status enligt nationell lag kan följaktligen inte påverka dess definition.
48. Det faktum att INAIL parallellt med sin försäkringsverksamhet deltar i förebyggande åtgärder, rehabilitering och verksamhet som har samband med socialhjälp är också irrelevant. Begreppet företag är relativt i den meningen att en viss enhet skulle kunna betraktas som ett företag för en del av sin verksamhet (exempelvis försäkring), även om en annan del av verksamheten skulle kunna falla utanför konkurrensreglerna (exempelvis förebyggande åtgärder, rehabilitering, socialhjälp). Ekonomiskt förefaller de sistnämnda verksamheterna i vilket fall som helst vara av mycket mindre betydelse än försäkringsverksamheten.
49. Argumentet att begreppet företag är relativt gäller också INAIL:s särskilda befogenheter. Även om INAIL kan anses handla som en offentlig myndighet och således utanför konkurrensreglerna när det utövar dessa befogenheter, påverkas inte definitionen av dess försäkringsverksamhet.
INAIL:s verksamhet
50. Domstolen fäster däremot stor vikt vid vilket slag av försäkringstjänster som tillhandahålls. I linje med fast rättspraxis i fråga om begreppet företag måste det därför prövas huruvida de försäkringstjänster som INAIL tillhandahåller är sådana att de åtminstone i princip skulle kunna tillhandahållas av en privat försäkringsgivare.
51. Cisal di Battistello Venanzo har hänvisat till artikel 55 i lag nr 88 av den 9 mars 1989, enligt vilken INAIL måste förvalta försäkringssystemet på ett "ekonomiskt och affärsmässigt sätt" och måste försöka "maximera intäkterna". Den regeln visar enligt dess mening att INAIL är ett företag.
52. Jag finner inte det argumentet övertygande. De flesta offentliga myndigheter måste verka enligt principen om god förvaltning, vilket inbegriper skyldigheten att minimera kostnader och, i tillämpliga fall, maximera intäkterna, exempelvis genom ett effektivt uttag av administrativa avgifter. En rättslig skyldighet att skära ned kostnaderna och att maximera intäkterna är därför inte i sig tillräckligt tecken på att INAIL:s verksamhet är av ekonomisk natur.
53. INAIL och den italienska regeringen har för det första hävdat att det försäkringssystem som INAIL tillhandahåller är otypiskt av följande orsaker:
- Förmånerna betalas ut även om offret har varit vårdslöst.
- Systemet garanterar tillhandahållande av medel för livsuppehälle som fastställs på grundval av offrets inkomst i stället för att bevilja skadestånd.
- Förmånerna omfattar inte bara omedelbar och direkt skada utan även mer indirekta ekonomiska konsekvenser av ett olycksfall.
54. Jag kan inte förstå varför de tre faktorer som åberopats är otypiska för försäkringar. Dessa kännetecken innebär bara att det ifrågavarande försäkringssystemet får ett annat resultat än enligt de vanliga reglerna om skadeståndsansvar. Försäkring mot arbetsolycksfall infördes just för att övervinna nackdelarna med dessa regler. Man måste även komma ihåg att (obligatorisk) försäkring mot arbetsolycksfall som finansieras av arbetsgivarna i åtskilliga medlemsstater tillhandahålls av privata försäkringsgivare.
55. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har för det andra hävdat att de förmåner som INAIL betalar ut finansieras antingen helt (inom jordbrukssektorn) eller åtminstone delvis (inom industrisektorn) enligt fördelningsprincipen.
56. Ett pensionssystem som förvaltas enligt fördelningsprincipen skulle enligt min mening inte kunna erbjudas av en privat försäkringsgivare, eftersom ingen skulle vara beredd att betala andra människors nuvarande pensioner utan att få en garanti för att nästa generation kommer att göra detsamma.
57. Av liknande skäl förefaller inte den försäkringsverksamhet som bedrivs av INAIL inom jordbrukssektorn vara en verksamhet som en privat försäkringsgivare skulle kunna bedriva. Arbetstagare som nu är verksamma inom jordbrukssektorn förefaller betala nuvarande livräntor direkt utan att vara säkra på att det i framtiden kommer att finnas ett lika stort antal arbetstagare inom den sektorn som kommer att kunna betala deras livränta i händelse av arbetsolycksfall eller yrkessjukdom. Det faktum att staten verkar garantera finansieringen av systemet om det skulle uppkomma ett underskott och direkt fastställer storleken på avgifterna är ytterligare tecken på att försäkringen inom den sektorn inte kan ses som en ekonomisk verksamhet i den mening som avses i domstolens rättspraxis.
58. Man måste emellertid komma ihåg att förmånerna inom industrisektorn finansieras helt genom avgifter och att avgifterna beräknas så att de skall täcka alla förutsedda kostnader (inbegripet de långsiktiga livränteåtagandena) för de olyckor som förväntas inträffa under året. Större förmåner i takt med ökade genomsnittsinkomster verkar finansieras delvis genom investeringar av den tekniska reserven och delvis genom höjda avgifter. Den allmänna finansieringsfilosofi som ligger bakom systemet inom industrisektorn förefaller sålunda inte vara särskilt olik den som skulle tillämpas av en försäkringsgivare inom den privata sektorn.
59. INAIL och den italienska regeringen har för det tredje hävdat att avgifterna inte är systematiskt proportionerliga till riskerna eftersom vissa specifika risker (exempelvis risker som är relaterade till asbest eller buller) bärs delvis av andra sektorer.
60. Jag godtar att en sådan delvis omfördelning av risker innebär en viss solidaritet mellan sektorerna. Systemets finansiering verkar ändå till övervägande del återspegla en riskbaserad försäkringsidé. Enligt de bestämmelser som kortfattat redovisats ovan beräknas avgifterna för både anställda och egenföretagare i allmänhet enbart på grundval av den risk som är förenad med den verksamhet som det ifrågavarande företaget bedriver och den försäkrades inkomster. För anställda görs det till och med en analys av den konkreta risken i varje företag för att en särskild avgiftsnivå skall kunna beräknas. Systemets finansiering verkar därför fungera enligt en liknande filosofi som exempelvis för ett privat bilförsäkringsbolag som anpassar premierna efter risknivån.
61. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har för det fjärde hävdat att förmånerna för de enskilda försäkringstagarna inte har direkt samband med avgifterna.
62. Det är enligt min mening verkligen en väsentlig egenskap hos den privata försäkringen att avgifterna och förmånerna har samband inte bara totalt sett (summan av förmånerna måste finansieras med summan av avgifterna) utan även på individuell nivå. En försäkrad (eller en tredje part som betalar avgifter för den försäkrade) är bara beredd att betala avgifter om han i utbyte kan förvänta sig förmåner som står i proportion till summan av de erlagda avgifterna. På en fri marknad skulle inget privat företag exempelvis kunna förvalta ett sjukförsäkringssystem där avgifterna var proportionerliga mot inkomsterna, medan förmånerna var desamma för alla försäkrade.
63. Det skall erinras om att både de förmåner som INAIL betalar ut och avgifterna i förevarande fall fastställs på grundval av inkomster. Ur rättslig synvinkel finns det följaktligen inget direkt samband mellan avgifter och förmåner.
64. Cisal di Battistello Venanzio har emellertid hävdat att det ur försäkringsteknisk och ekonomisk synvinkel inte har någon betydelse huruvida bestämmelserna i den ifrågavarande lagen kopplar avgifter och förmåner direkt till varandra eller via en tredje faktor som ligger till grund för beräkningen av båda. I båda fallen relateras högre eller lägre avgifter matematiskt till proportionellt högre eller lägre förmåner.
65. Den italienska konkurrensmyndigheten har på grundval av ett liknande resonemang funnit att INAIL:s verksamhet är fullt jämförbar med en privat försäkringsgivares så till vida att
- det finns ett direkt samband mellan avgifter och förmåner eftersom båda beräknas som en procentsats av samma variabel, nämligen offrets inkomster,
- avgifterna är relaterade till riskerna, och
- förmånerna finansieras helt genom avgifter.
66. Jag är mycket tveksam till detta resonemang. Det skall erinras om att endast årsinkomster mellan ett visst maximi- och minimibelopp - en nationell genomsnittslön ökad respektive minskad med 30 procent - skall beaktas vid beräkning av livränteförmånerna. Vid beräkning av avgifterna har däremot alla inkomster över den lagstadgade minimilönen betydelse. Det skulle därför mycket väl kunna vara så att en arbetsgivare måste betala höga avgifter för en anställd med en hög lön, men att den anställda personen i fråga inte har rätt till motsvarande höga livränteförmåner på grund av att hans eller hennes inkomst överstiger den maximiinkomst som fastställs genom dekret. Omvänt skulle det kunna vara så att ganska låga avgifter som beräknas på grundval av den lagstadgade minimilönen ger upphov till lönerelaterade förmåner som matematiskt motsvarar en avsevärt högre lön, nämligen den nationella genomsnittslönen minskad med 30 procent. Förekomsten av högsta och lägsta inkomster som skall beaktas vid beräkning av livränteförmåner betyder att det system som INAIL erbjuder ligger någonstans i mitten på en skala. I den ena ändan av skalan finns system där avgifter och förmåner står i fullständig proportion till varandra och i den andra ändan finns system där avgifterna står i proportion till inkomsterna, medan förmånerna är lika för alla.
Inslag av solidaritet i systemet
67. Enligt domstolens rättspraxis är de inslag av solidaritet som finns i reglerna för det ifrågavarande organets verksamhet av betydelse. Dessa inslag kan vara så grundläggande och dominerande att ingen privat försäkringsgivare i princip kan erbjuda den typen av försäkring på marknaden. Å andra sidan kanske de inte är så långtgående att de hindrar att denna verksamhet betraktas som ekonomisk verksamhet. I det sistnämnda fallet uppkommer ofta frågan huruvida dessa inslag emellertid skulle kunna bidra till att berättiga exklusiva eller särskilda rättigheter som beviljats det ifrågavarande organet.
68. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har i det avseendet huvudsakligen pekat på principen om automatik vad gäller förmånerna, enligt vilken försäkringsförmånerna betalas ut även om arbetsgivaren har underlåtit att betala avgifterna.
69. Jag godtar att denna princip är ett viktigt inslag av solidaritet som bidrar till att skydda alla anställda mot de ekonomiska konsekvenserna av ett arbetsolycksfall eller en yrkessjukdom. Ju större antal anställningsförhållanden som inte redovisas till myndigheterna eller ju mer arbetsgivarna underlåter att betala sina avgifter, desto större betydelse får den principen. Det innebär i praktiken att arbetsgivare och egenföretagare som fullgör sin skyldighet att betala avgifter till försäkringen får betala även för alla dem som inte fullgör sin skyldighet.
70. Man måste emellertid även komma ihåg att principen om automatik bara är en aspekt av det ifrågavarande systemet och att den inte direkt utgör en del av systemets väsentliga ändamål, nämligen att garantera anställda inkomstrelaterat försäkringsskydd mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar, även när det inte kan fastställas att arbetsgivaren har begått något fel, och i utbyte befria arbetsgivarna från deras skadeståndsansvar. Den italienska konkurrensmyndigheten har dessutom med rätta noterat att automatiken vad gäller förmånerna även skulle kunna garanteras genom en fond som förvaltas av staten eller av ett biträdande organ. Det skall erinras om att på bilförsäkringsområdet garanterar en allmän fond betalningen av försäkringsförmåner även när den bil som förorsakat olyckan inte är försäkrad.
Automatiken i INAIL:s system
71. Enligt den rättspraxis som redovisats ovan måste det slutligen undersökas huruvida det är INAIL som fastställer storleken på avgifterna och förmånerna. Den bakomliggande frågan är huruvida detta organ har möjlighet att skapa de effekter som konkurrensreglerna söker förhindra. System där storleken på förmåner och avgifter fastställs av lagstiftaren omfattas inte av konkurrensreglerna.
72. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har för det första hävdat att storleken på förmånerna fastställs genom T.U., alltså genom lagstiftning. Dessa förmåner måste betalas ut oberoende av de ekonomiska resultaten av INAIL:s investeringar. I motsats till de system som granskades i domarna i målen Albany och Pavlov fastställs inte förmånerna på grundval av avgifterna, utan avgifterna fastställs på grundval av förmånerna.
73. Det faktum att förmånerna är fastställda i lag kan enligt min mening inte i sig undanta INAIL från konkurrensreglernas tillämpningsområde. I många sektorer av ekonomin är de obligatoriska (minimi-)egenskaperna hos de tjänster eller varor som företag skall leverera fastställda i förväg genom lagstiftning. Så länge de berörda företagen kan konkurrera om exempelvis priset på dessa varor eller tjänster fortsätter de att bedriva ekonomisk verksamhet.
74. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har för det andra framhållit att avgifternas storlek måste godkännas av den behöriga ministern genom ett dekret. Kommissionen anser därför att inte bara förmånerna utan även avgifterna fastställs genom lagstiftning.
75. Cisal di Battistello Venanzio har vidhållit att det enligt ordalydelsen i T.U. är INAIL som skall fatta beslut om de ifrågavarande taxorna genom en resolution, medan den behöriga ministern bara har befogenhet att godkänna eller inte godkänna förslag.
76. Mot bakgrund av de handlingar som inlämnats till denna domstol förefaller det enligt min mening som om befogenheten att fastställa storleken på avgifterna i praktiken slutligen ligger hos regeringen. Bestämmelserna om avgifternas storlek för både anställda och egenföretagare offentliggörs i form av ministerdekret i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Dessa dekret är inte bara formella godkännanden av regler som antagits av ett särskilt och oberoende regleringsorgan, utan antas som vanlig lagstiftning som utfärdas av regeringen. INAIL har dessutom som ett exempel tillställt domstolen en skrivelse i vilken den behöriga ministern vägrar att godkänna nya taxor för hantverkare. Ministern kritiserar på grundval av konkreta siffror bland annat det faktum att hantverkare inom textilsektorn måste betala mycket högre premier än arbetsgivare för sina anställda och uppmanar INAIL att lämna in ett nytt förslag med de nödvändiga ändringarna.
Slutsats om definitionen som företag
77. Försäkringssystem med ett socialt ändamål kan anta en rad olika former, från statliga socialförsäkringssystem som till övervägande del förvaltas enligt solidaritetsprincipen i ena ändan av skalan till system med bara enstaka inslag av solidaritet som förvaltas av kommersiella försäkringsbolag i den andra. Definitionen av de system som ligger någonstans emellan dessa ytterligheter avser gradskillnader som kräver en analys av en rad kriterier. Jag finner det system som förvaltas av INAIL särskilt svårt att definiera.
78. Som nämnts ovan anser den italienska konkurrensmyndigheten på grundval av sin sakkunskap om den nationella rättsliga bakgrunden att de försäkringstjänster som INAIL tillhandahåller är "fullt jämförbara" med dem som tillhandahålls av privata försäkringsgivare. Detta beror enligt myndighetens åsikt på att avgifterna är relaterade till risken, att förmånerna finansieras helt genom avgifter och att det finns ett direkt samband mellan avgifter och förmåner.
79. Med beaktande av den onekligen begränsade information som domstolen har tillgång till kommer jag fram till motsatt slutsats av följande två skäl.
80. För det första förefaller sambandet mellan avgifter och förmåner via offrets inkomst enligt min mening vara alltför indirekt för att vara jämförbart med det samband som är typiskt för privata försäkringar. Jag anser i synnerhet att ingen privat försäkringsgivare skulle kunna erbjuda ett system på den fria marknaden där enbart inkomster inom ett relativt smalt skikt mellan ett visst minimi- och maximibelopp skulle beaktas vid beräkning av livränteförmånerna, medan alla inkomster över minimilönen skulle ha betydelse för beräkning av avgifterna. Systemet förefaller ge medelstora livräntor oavsett om höga eller låga avgifter har betalats. På grund av fördelningsfunktionen verkar det enligt min mening mer som ett socialförsäkringssystem som garanterar grundläggande socialt skydd åt alla som ingår i systemet än som en försäkringsgivare som beviljar förmåner i proportion till de avgifter som den enskilda försäkringstagaren betalar.
81. För det andra verkar det enligt min mening som om storleken på både förmåner och avgifter när allt kommer omkring bestäms av staten. Storleken på förmånerna fastställs i T.U. Avgifternas storlek fastställs genom ministerdekret och alltså genom vanlig lagstiftning på regeringsnivå. De verkar även i praktiken bestämmas av den behöriga ministern som förefaller fullt ut använda sina befogenheter att godkänna eller vägra godkänna de taxor som INAIL föreslår. Eftersom INAIL inte verkar bestämma över de två centrala inslagen i systemet kan det inte betraktas som en oberoende enhet som självständigt utövar en ekonomisk verksamhet.
82. Jag drar därför slutsatsen att ett organ som förvaltar ett nationellt system för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar under sådana förhållanden som det italienska Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli infortuni sul Lavoro inte kan betraktas som ett företag i den mening som avses i konkurrensreglerna i EG-fördraget.
I andra hand: artiklarna 86 EG och 82 EG
83. Med den andra frågan önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i om en obligatorisk försäkring av hantverkare mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar hos INAIL under sådana förhållanden som de italienska innebär åsidosättande av artiklarna 86 EG och 82 EG.
84. Den hänskjutande domstolen har emellertid bara ställt den frågan för det fall INAIL skall definieras som ett företag. Eftersom jag anser att INAIL inte kan definieras som ett företag och eftersom parterna bara har avgivit begränsade yttranden i den andra frågan, kommer jag bara att behandla dessa spörsmål i andra hand och kortfattat.
85. Cisal di Battistello Venanzio har gjort gällande att den italienska lagstiftningen innebär åsidosättande av artiklarna 86.1 EG och 82 EG av den anledningen att den försäkring som INAIL tillhandahåller inte motsvarar de anslutna företagens behov. Bolaget anser att lämpligt skydd för arbetstagare skulle kunna uppnås genom obligatorisk försäkring hos privata försäkringsgivare som skulle kunna åläggas att uppfylla vissa minimikrav.
86. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har vidhållit att det inte finns något som tyder på åsidosättande av artikel 86.1 EG jämförd med artikel 82 EG. I varje fall är fondens ensamrätt berättigad enligt artikel 86.2 EG.
87. Det är ostridigt att INAIL åtnjuter en exklusiv rättighet i den mening som avses i artikel 86.1 EG vad gäller försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar och att det har ett lagstadgat monopol i Italien och följaktligen innehar en dominerande ställning inom en väsentlig del av den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 82 EG.
88. Det är fast rättspraxis att det inte i sig är oförenligt med artikel 86.1 att skapa en dominerande ställning enbart genom att bevilja exklusiva rättigheter. Artiklarna 86.1 EG och 82 EG åsidosätts emellertid när en medlemsstat antingen skapar en intressekonflikt som får företaget i fråga att missbruka sin dominerande ställning eller en situation där det är uppenbart att företaget inte kan tillgodose efterfrågan.
89. Eftersom det inte finns några tecken på intressekonflikt i den mening som avses i domstolens rättspraxis, måste det undersökas huruvida INAIL uppenbarligen och systematiskt inte kan tillgodose efterfrågan.
90. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har - om jag har förstått dess yttranden rätt - i huvudsak kritiserat det förhållandet att enbart inkomster under ett visst maximibelopp beaktas vid beräkning av livränteförmånerna. Det gör att sådana hantverkare som Venanzio Battistello måste teckna privat tilläggsförsäkring för att få försäkringsförmåner som verkligen står i proportion till inkomsten före olyckan.
91. Jag anser inte att det är något fel på ett statligt system som garanterar medel för livsuppehälle baserade på en nationell genomsnittslön medan tilläggsskydd måste skaffas genom privat försäkring. Sådana kombinationer av obligatoriskt offentligt grundskydd och frivilligt privat tilläggsskydd är vanliga i många medlemsstater.
92. Den italienska konkurrensmyndigheten har i sitt ovannämnda yttrande även nämnt följande problem. Taxor och riskkategorier för beräkning av avgifter är enligt dess mening inte tillräckligt anpassade till de berörda verksamheternas föränderliga natur, avgifterna inom industrisektorn är konstlat höga för att subventionera det förlustbringande systemet inom jordbrukssektorn och den försäkring som tillhandahålls av INAIL täcker inte fullt ut arbetsgivarnas potentiella skadeståndsansvar, vilket tvingar dessa att teckna privata tilläggsförsäkringar för dessa risker.
93. Eftersom ingen av dem som har lämnat yttranden har tagit upp eller diskuterat dessa frågor kan jag inte uttrycka någon åsikt om dem. Om INAIL, i strid med min åsikt, skulle anses vara ett företag, skulle det därför ankomma på den nationella domstolen att bedöma huruvida det fanns några konkreta tecken på att Italien har skapat en situation där INAIL å ena sidan har monopol medan det å andra sidan är uppenbart att INAIL inte kan tillgodose efterfrågan. Den skulle då behöva analysera huruvida ett eventuellt konkret eller potentiellt missbruk från INAIL:s sida var en direkt följd av det regelverk som lagstiftaren skapat, om systemet var uppenbart olämpligt och om lagstiftaren överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den med nödvändighet måste ha på det området.
94. Nästa fråga är om det i vilket fall som helst skulle vara berättigat enligt artikel 86.2 EG att bevilja INAIL ensamrätt att förvalta det italienska systemet för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar.
95. Det är i det avseendet ostridigt att INAIL har anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 86.2 EG. Därför skulle man bara behöva bedöma huruvida ett avskaffande av INAIL:s ensamrätt rättsligt eller i praktiken skulle hindra det från att fullgöra de särskilda uppgifter som tilldelats företaget.
96. Cisal di Battistello Venanzio har hävdat att INAIL:s ensamrätt inte är nödvändig för att garantera det sociala skydd för arbetstagarna som krävs enligt grundlagen. Samma resultat skulle enligt dess mening kunna uppnås genom obligatorisk försäkring hos privata försäkringsgivare som skulle kunna åläggas att uppfylla vissa lagstadgade minimikrav. Principen om automatik vad gäller förmånerna skulle kunna upprätthållas genom att en statlig fond upprättas.
97. INAIL, den italienska regeringen och kommissionen har vidhållit att avskaffandet av ensamrätten skulle leda till att "lågriskerna" försvinner till privata försäkringsgivare medan "högriskerna" blir kvar hos INAIL.
98. Den argumenteringen förefaller vid en första anblick att stämma överens med domstolens resonemang i domen i målet Albany, men jag anser att domstolen i förevarande fall inte bör ge uttryck för någon slutgiltig åsikt i den frågan, eftersom det finns för många oklarheter på viktiga punkter rörande den faktiska och rättsliga bakgrunden. Enligt min mening verkar faran för att enbart lågriskerna försvinner vara mycket mindre än i fallet Albany, eftersom avgifterna i förevarande fall i vilket fall som helst är riskrelaterade. Den slutliga bedömningen bör därför, om den är nödvändig, överlämnas till den hänskjutande domstolen.
99. Vad beträffar denna slutliga bedömning har INAIL, den italienska regeringen och kommissionen emellertid med rätta betonat att försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar fyller en väsentlig social funktion och att medlemsstaterna förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar sina sociala trygghetssystem. Det ankommer därför i princip på varje enskild medlemsstat att bedöma huruvida det - med hänsyn till de särskilda särdragen i det nationella rättsliga sammanhanget - fortfarande är möjligt för dem att garantera den försäkringsnivå som medlemsstaten avser att säkerställa om ett system med flera privata försäkringsgivare som skall uppfylla vissa minimikrav införs.
100. Jag drar därför slutsatsen att det, om INAIL skulle definieras som ett företag, skulle ankomma på den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida det är uppenbart att INAIL inte kan tillgodose efterfrågan och huruvida beviljandet av den exklusiva rättigheten är berättigat enligt artikel 86.2 EG.
Förslag till avgörande
101. Av ovan angivna skäl bör frågorna enligt min åsikt besvaras på följande sätt:
Ett organ som förvaltar ett nationellt system för obligatorisk försäkring mot arbetsolycksfall och yrkessjukdomar under sådana förhålanden som det italienska Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro kan inte betraktas som ett företag i den mening som avses i EG-fördragets konkurrensregler.