61997CC0232_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de pronunciarse una vez más sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (1) (en lo sucesivo, «Directiva»). Se pide al Tribunal que aclare si el concepto de «vertido» a que se refiere el artículo 1, apartado 2, letra d), de dicha Directiva comprende también la contaminación procedente de fuentes importantes, incluidas las fuentes múltiples y difusas, de determinadas sustancias a que se hace referencia en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE. (2) Asimismo se pide al Tribunal que se pronuncie sobre la cuestión de si los Estados miembros pueden adoptar un concepto de «vertido» distinto y más amplio que el que figura en la Directiva, y exigir para la autorización de los vertidos otros requisitos no contemplados en la Directiva que hagan que el uso de la sustancia perjudicial (en el presente caso, el aceite creosota) resulte imposible, creando de este modo las condiciones para una eventual incompatibilidad con la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, (3) que regula de manera restrictiva la utilización de dichas sustancias, pero no la prohíbe.
Marco jurídico comunitario
2 La Directiva tiene por objeto garantizar una protección eficaz del medio acuático y, desde esta perspectiva, distingue dos categorías de sustancias peligrosas. La primera comprende las sustancias que figuran en la lista I de su Anexo, y que son especialmente perjudiciales debido a sus características de toxicidad, persistencia y bioacumulación. Con arreglo al artículo 2 de la Directiva, los Estados miembros deben adoptar medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas causada por dichas sustancias. A tal fin, cualquier vertido de las mismas requiere una autorización previa expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate. En la autorización se deben fijar las normas de emisión, es decir, la concentración máxima de dichas sustancias perjudiciales admisible en los vertidos. (4) Para algunas de dichas sustancias, el Consejo ha fijado, con base en el artículo 6 de la Directiva, los valores límite que las normas de emisión adoptadas por las autoridades nacionales no deben rebasar, así como los objetivos de calidad. (5) Mediante la Directiva 86/280/CEE del Consejo de 12 de junio de 1986, el Consejo reguló los valores límite de las normas de emisión, los objetivos de calidad y los métodos de análisis válidos para las sustancias que figuran en la lista I que, en la fecha de su adopción, no habían sido aún objeto de una Directiva específica (de aplicación de la Directiva). Posteriormente, dichos valores y objetivos fueron determinados para algunas sustancias contenidas en dicha lista I, y para tres de ellas mediante la propia Directiva 86/280. (6) Por otro lado, mediante esta última, el Consejo estableció normas no previstas en la Directiva y, entre ellas, la obligación de los Estados miembros de establecer, para las referidas sustancias (es decir, aquellas que figuran en el Anexo II de la Directiva 86/280), «programas específicos a fin de evitar o eliminar la contaminación procedente de fuentes importantes de dichas sustancias (inclusive las fuentes múltiples y difusas) que no sean las fuentes de vertidos sometidas al régimen de los valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales» (artículo 5). (7)
3 La segunda categoría comprende las sustancias enumeradas en la lista II de la Directiva. Se trata de las sustancias cuyos efectos perjudiciales sobre el medio acuático pueden limitarse a una determinada zona y que dependen de las características de las aguas receptoras y de su localización. También están comprendidas en esta segunda categorías las sustancias que pertenecen a la primera para las que no se hayan determinado los valores límite (esto es lo que sucede con el aceite creosota controvertido en el procedimiento principal).
Con arreglo al artículo 2 de la Directiva, los Estados miembros están obligados a reducir (y no, por tanto, a eliminar) la contaminación ocasionada por las sustancias de la segunda categoría. Para alcanzar dicho objetivo, se obliga a los Estados miembros a establecer «programas» que indiquen «objetivos de calidad» para las aguas; tales objetivos deben cumplir las Directivas más detalladas o sectoriales que, en su caso, haya adoptado el Consejo. También en el caso del vertido de las sustancias incluidas en la segunda categoría, la Directiva obliga a los Estados a establecer un régimen de autorizaciones previas en las que se fijen las normas de emisión calculadas en función de los mencionados objetivos.
4 El artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva define el «vertido» como la introducción en las aguas de las sustancias enumeradas «en la lista I y en la lista II del Anexo, con excepción de los vertidos de lodos de dragado, vertidos operativos efectuados desde buques en las aguas de mar territoriales, inmersión de residuos efectuada desde buques en las aguas de mar territoriales». La letra e) de esa misma disposición define la «contaminación» como el «vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».
5 Con arreglo al artículo 10 de la Directiva, los Estados miembros, «individual o conjuntamente, podrán adoptar medidas más severas que las previstas por la presente Directiva».
6 La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, modificada por la Directiva 94/60/CE, (8) contiene disposiciones restrictivas uniformes relativas a la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos que figuran en el Anexo de la propia Directiva. El aceite creosota figura en el punto 32 de dicho Anexo, que precisa también las condiciones en las cuales se permite su utilización.
Marco jurídico nacional
7 En el ordenamiento jurídico neerlandés, la contaminación de las aguas superficiales está regulada mediante una Ley especial (Wet Verontreiniging oppervlaktewaterne; en lo sucesivo, «WVo») que entró en vigor el 1 de diciembre de 1970. El contenido de esta Ley se corresponde en gran medida con los preceptos de la Directiva. Posteriormente, para adaptar la WVo a la Directiva se adoptó la Ley de 24 de junio de 1981 (Stb. 414). Para combatir la contaminación de las aguas superficiales, la WVo prohíbe la introducción, sin previa autorización, de residuos o sustancias contaminantes o perjudiciales.
8 El Reglamento de desarrollo de la WVo, de 28 de noviembre de 1974 (Stb. 1974, 709), contiene disposiciones más pormenorizadas relativas a los vertidos procedentes de fuentes distintas de las plantas industriales. Con arreglo a su artículo 3, se prohíbe la introducción, de cualquier forma y en cualesquiera aguas superficiales, de residuos y de las sustancias contaminantes o perjudiciales enumeradas en el Anexo de dicho Reglamento de desarrollo.
Hechos y cuestiones prejudiciales
9 La sociedad L. Nederhoff & Zn. (en lo sucesivo, «Nederhoff») utilizaba estacas de madera impregnadas de aceite creosota para la construcción de muros de contención en riberas. El aceite creosota contiene hidrocarburos aromáticos cíclicos («HAC») y, por tanto, está comprendido entre las sustancias perjudiciales que figuran en la lista I del Anexo de la Directiva. No obstante, en la medida en que, hasta ahora, no se ha fijado ningún valor límite con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 de la propia Directiva para dichos hidrocarburos, a la creosota se le aplica el régimen de las sustancias incluidas en la lista II del Anexo de dicha Directiva.
10 Nederhoff sólo solicitó a la autoridad competente neerlandesa la autorización para utilizar la creosota después de haber instalado en las aguas superficiales las estacas tratadas con dicha sustancia.
11 La autoridad competente desestimó dicha solicitud alegando que era imposible evitar la liberación de HAC de las estacas tratadas con aceite creosota y la consiguiente contaminación de las aguas. Asimismo, señalaba que, para la contención de las aguas, existen soluciones alternativas que tienen un menor impacto sobre el medio ambiente, y cuyo mayor coste queda en todo caso compensado por este menor impacto.
12 Posteriormente, Nederhoff interpuso un recurso ante el Raad van State contra la resolución desestimatoria, alegando que el artículo 1, apartado 3, de la WVo se aplica a los vertidos y no a las fuentes de contaminación difusas, de las que, a su entender, se trata en el presente caso, y que la Directiva permite a las autoridades nacionales adoptar normas sobre vertidos más severas que las contenidas en la misma, pero no someter también al régimen de autorizaciones a otras fuentes de contaminación distintas de las que están previstas en ella.
13 En su resolución de remisión, el Juez neerlandés precisa que, hasta ahora, ha interpretado de manera amplia el concepto de «vertido», sin establecer distinción alguna entre las otras fuentes múltiples y difusas a que se refiere la Directiva 86/280 y el concepto de vertido que figura en la Directiva 76/464. Así pues, según el Juez neerlandés, la obligación de obtener una autorización previa se aplica también a las fuentes múltiples y difusas, aunque éstas no estén sujetas al régimen de valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales. (9)
14 En consecuencia, el Nederlandse Raad van State planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones con carácter prejudicial:
«1) ¿Debe interpretarse el concepto de "vertido", contenido en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO 1976, L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), en el sentido de que también comprende el concepto de "fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)" del artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE (DO 1986, L 181, p. 16)?
2) En caso de respuesta negativa a la cuestión 1, ¿debe interpretarse el concepto de "fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)", que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE, en el sentido de que comprende el desprendimiento de creosota de la madera puesta en las aguas superficiales?
3) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1 o de respuesta negativa a las cuestiones 1 y 2, ¿debe interpretarse el concepto de "vertido", contenido en el artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 76/464/CEE, en el sentido de que comprende:
a) la colocación en las aguas superficiales de madera impregnada con creosota, cuando conste de antemano que dicha creosota se desprenderá y pasará a las aguas superficiales;
o
b) el desprendimiento de la creosota de la madera puesta en las aguas superficiales?
4) En caso de respuesta negativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b), habida cuenta especialmente del artículo 5, apartado 2, y del artículo 10 de la Directiva 76/464/CEE, ¿está permitido que la legislación nacional o las autoridades competentes de un Estado miembro atribuyan al concepto de "vertido" un significado más amplio que el de la Directiva?
5) a) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b) o la cuestión 4, ¿permite el artículo 3 de la Directiva 76/464/CEE, en relación o no con el artículo 10 de la misma Directiva, que al apreciar las solicitudes de autorización se impongan exigencias que no figuran en la Directiva, como la obligación de realizar estudios para hallar alternativas menos contaminantes o de optar por tales alternativas?
b) En caso afirmativo, ¿pueden las exigencias complementarias hacer que la concesión de la autorización sea imposible o totalmente excepcional?
6) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b) o la cuestión 4, ¿se oponen las restricciones de la categoría 32 del Anexo I de la Directiva 76/769/CEE, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO 1976, L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), a que una autoridad competente de un Estado miembro, al examinar las solicitudes de autorización para la colocación por parte de usuarios profesionales, en las aguas superficiales, de madera tratada con creosota, establezca tales criterios de apreciación que la utilización de ésta sea imposible o totalmente excepcional?»
Sobre la primera cuestión
15 Mediante la primera cuestión, el Juez a quo pretende que se dilucide si el concepto de «vertido» que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva comprende también la contaminación procedente de «fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)» a que se hace referencia en el artículo 5 de la Directiva 86/280.
16 Los vertidos a que se refiere el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva son, tal como se desprende del tenor de dicha disposición, en relación con la ulterior letra e), aquellos que tienen por objeto sustancias peligrosas o que se efectúen «por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro [...] el sistema ecológico acuático». Por tanto, en dicha definición están comprendidos todos los vertidos imputables a una fuente identificable y atribuibles a un acto humano determinado. En dicho concepto, están incluidos asimismo los vertidos de sustancias contaminantes que no sean efectuados directamente en las aguas superficiales, sino en lugares (como, por ejemplo, en alcantarillas o desagües) desde los cuales las sustancias perjudiciales pasen posteriormente a dichas aguas, así como los vertidos en relación con los cuales pueda preverse razonablemente que las sustancias peligrosas acabarán en todo caso en el medio acuático.
17 Por lo que respecta, por otro lado, al concepto de «fuentes múltiples y difusas» que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280, no se define expresamente en el texto de la disposición. No obstante, si se considera que esta Directiva se refiere a los vertidos de sustancias comprendidas en la lista I de la Directiva 76/464, dicho concepto puede derivarse de la definición de «vertido» antes indicada. A este respecto, recuerdo que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/260 distingue expresamente las «fuentes importantes», que comprenden «las fuentes múltiples y difusas», de las «sometidas al régimen de los valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales», es decir, de las fuentes de contaminación a que se hace referencia en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464. Estas últimas fuentes de contaminación son los «vertidos» objeto de la Directiva 76/464 y se refieren a los actos de emisión de las sustancias que figuran en las listas I y II incluidas en el Anexo de la Directiva. Por consiguiente, las «fuentes múltiples y difusas» se refieren a todas aquellas formas de contaminación que no son atribuibles a una actividad de emisión identificable ni, por tanto, a un acto humano determinado o específico (por ejemplo, la contaminación de las aguas causada por los nitratos de origen agrícola). En efecto, al no existir o no poderse identificar al autor de la emisión, no se concibe la fijación de valores límite de emisión ni tampoco, por tanto, la imposición de una obligación de autorización. De ello se desprende que el concepto de «vertido» que figura en la Directiva 76/464 no comprende la introducción en el medio ambiente de sustancias perjudiciales procedentes de las «fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)» a que se refiere el artículo 5 de la Directiva 86/280.
18
Esta conclusión se ve confirmada por el tenor del artículo 5, en el que se precisa que la obligación de los Estados miembros de establecer programas específicos a fin de evitar o eliminar la contaminación procedente de estas fuentes se limita a las «sustancias a las que se dedica una referencia específica en el Anexo II» de al Directiva 86/280. (10) Por consiguiente, una interpretación amplia del concepto de «vertido», en el sentido de que incluye también las fuentes múltiples o difusas, aun siendo coherente con el objetivo de la Directiva, que consiste en garantizar la protección del medio acuático, sería contraria a la voluntad del legislador comunitario, que pretendió imponer a los Estados miembros la obligación de establecer programas específicos para reducir la contaminación ocasionada por las fuentes difusas únicamente para determinadas sustancias. En consecuencia, asimilar la contaminación difusa al concepto de «vertido» vaciaría de contenido la distinción entre las dos fuentes que se deriva del artículo 5, apartado 1. Esta conclusión se ve sustentada asimismo por el tenor del décimo considerando de la Directiva 86/280, en el que se señala que la adopción por parte de los Estados miembros de programas específicos para eliminar o reducir la contaminación acuática procedente de fuentes difusas no se basa en la Directiva 76/464. Esto pone de manifiesto que, pese a tratarse de una materia muy próxima, el régimen de las fuentes difusas es ajeno al sistema de la Directiva 76/464.
19 Para concluir, existen dos regímenes distintos, aunque complementarios, para dos formas distintas de contaminación de las aguas: por un lado, para los «vertidos» a que se refiere la Directiva 76/464 -que, precisamente por serlo, son atribuibles a un acto humano- se establece la obligación de obtener una autorización previa y, por otro, para la contaminación procedente de «fuentes difusas y múltiples» se establece la obligación de los Estados miembros de establecer o aplicar programas específicos dirigidos a evitar o eliminar dicha contaminación que, debido a su carácter difuso, por lo general, no puede imputarse a un acto humano determinado.
20 En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión del Juez neerlandés en el sentido de que las fuentes importantes de contaminación de determinadas sustancias (incluidas las fuentes múltiples y difusas) a que se hace referencia en el artículo 5 de la Directiva 86/280 no están comprendidas en el concepto de «vertido» que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva.
Sobre la segunda cuestión
21 Una vez respondido negativamente a la primera cuestión, procede examinar, asimismo, la segunda cuestión, que el Juez a quo supeditó precisamente a que se diera una respuesta negativa a la primera. Mediante esta segunda cuestión, el Juez neerlandés pregunta si el concepto de «[otras] fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)» que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280 debe interpretarse en el sentido de que comprende la liberación de partículas del aceite creosota contenido en la madera introducida en aguas superficiales.
22 La respuesta la sugiere la distinción, ya aclarada, entre el concepto de «vertido» y el de «[otras] fuentes significativas», difusas y múltiples. Si se parte de esta premisa, no puede por menos de considerarse que la liberación de partículas del aceite creosota contenido en la madera introducida en aguas superficiales constituye un «vertido» cuando dicho fenómeno es imputable a un acto humano identificable y que, a contrario, cuando dicha imputabilidad no sea posible el fenómeno debe atribuirse a fuentes difusas y, por tanto, no puede aplicársele la normativa establecida en la Directiva 76/464.
23 En los hechos objeto del procedimiento principal, resulta que el aceite creosota contenido en las estacas, al entrar en contacto con el agua, libera partículas contaminantes. Por consiguiente, no existe ninguna duda sobre la posibilidad de contaminación que cabe atribuir a la instalación, en contacto con el agua, de estacas tratadas con dicha sustancia. (11) Resulta, asimismo, que la contaminación puede atribuirse de forma manifiesta a una actividad humana y, concretamente, a la actividad de quienes colocan las estacas tratadas con aceite creosota. A esto se añade que, por regla general, la identificación de estos operadores no presenta especiales dificultades, habida cuenta de la naturaleza de las operaciones de que se trata. De esta comprobación se desprende que la contaminación acuática no puede atribuirse a fuentes no identificables, sino que procede de un acto humano determinado y específico. Por tanto, en ese caso resulta concebible establecer una obligación de autorización previa.
24 Así pues, en el presente caso concurre el elemento que caracteriza a un «vertido» a efectos del artículo 1, apartado 2, letra d), concretamente la atribuibilidad a un acto humano de la introducción en las aguas superficiales de sustancias incluidas en la categoría de sustancias perjudiciales contemplada en la Directiva. Una vez asimilado un supuesto como el del presente caso al concepto de «vertido», procede excluir, por las razones indicadas en relación con la primera cuestión, que dicho supuesto pueda estar comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 5 de la Directiva 86/280.
25 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que también responda negativamente a la segunda cuestión y, más concretamente, en el sentido de que la liberación de partículas del aceite creosota contenido en la madera introducida en aguas superficiales no puede incluirse en el concepto de «[otras] fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)» a que se hace referencia en el artículo 5 de la Directiva 86/280.
Sobre la tercera cuestión
26 Mediante la tercera cuestión, el Juez a quo pregunta si debe incluirse en el concepto de «vertido» la introducción en aguas superficiales de madera impregnada de aceite creosota, o bien la liberación de partículas del aceite creosota contenido en la madera introducida en esas mismas aguas.
27 En dicha cuestión, se distinguen dos supuestos que, en realidad, constituyen un único fenómeno, a saber, la introducción en las aguas de partículas contaminantes mediante la instalación en esas mismas aguas de estacas de madera tratadas con dichas sustancias. En consecuencia, puede responderse al Juez neerlandés que el mero hecho de instalar en las aguas estacas tratadas con aceite creosota constituye una actividad que puede calificarse de «vertido» habida cuenta de que, en contacto con el agua, el aceite creosota se libera en forma de partículas contaminantes.
Sobre la cuarta cuestión
28 Para el caso de que el Tribunal de Justicia decida interpretar el concepto de «vertido» en el sentido de que no comprende la introducción en aguas superficiales de madera impregnada de aceite creosota, procede considerar también la cuarta cuestión, formulada precisamente con carácter subsidiario, y apreciar, por tanto, si está permitido que un Estado miembro adopte un concepto de «vertido» distinto y más amplio que el que figura en la Directiva.
29 Sobre este particular, procede considerar, en primer lugar, que la Directiva se limita a garantizar un nivel mínimo de armonización de las legislaciones nacionales en materia de vertidos en las aguas, (12) dejando a los Estados miembros la facultad de establecer normas aun más severas. Los artículos 10 y 5, apartado 2, de la Directiva, así como el undécimo considerando de la misma, se limitan a confirmar tales facultades de los Estados miembros y, en consecuencia, a precisar que las disposiciones de la Directiva tienen por objeto garantizar un nivel mínimo de protección del medio acuático, a partir del cual los Estados pueden establecer libremente disposiciones más rigurosas, que pueden suponer incluso la implantación de un régimen de autorizaciones.
30 Procede precisar que esta interpretación de la Directiva es congruente con las competencias atribuidas a la Comunidad en materia de medio ambiente en virtud del Acta Única Europea y el Tratado de Maastricht. (13) Dichas competencias, que concurren con las de los Estados miembros, deben ejercerse observando el principio de subsidiariedad, en el sentido de que, aun en los casos en que sean ejercidas, no deben ser obstáculo para el «mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección» (artículo 130 T del Tratado), siempre que sean compatibles con el Tratado. (14)
31 Dicho esto, hay que reconocer a los Estados la facultad de someter a autorización previa los vertidos no comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. Dicha facultad se fundamenta en las competencias autónomas que conservan los Estados en materia medioambiental, competencias que la Directiva no hace sino confirmar. El único límite de dicha facultad lo constituye la compatibilidad con las normas del Tratado, en particular con las relativas a la libre circulación de mercancías (artículos 30 y siguientes) y a la política de la competencia (artículos 85 y 86). (15) No obstante, aunque sean contrarias a las referidas fuentes comunitarias, las medidas nacionales son, pese a ello, legítimas si responden a una exigencia imperativa, siempre que no sean discriminatorias y respeten el principio de proporcionalidad. (16)
32 En definitiva, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuarta cuestión en el sentido de que está permitido que un Estado miembro adopte en su ordenamiento jurídico un concepto de «vertido» distinto y más amplio que el que figura en la Directiva, siempre que ese concepto más severo responda a exigencias imperativas, no sea discriminatorio y respete el principio de proporcionalidad.
Sobre la quinta cuestión
33 Habida cuenta del carácter afirmativo de las respuestas a las cuestiones tercera y cuarta, procede responder también a la quinta cuestión, planteada por el Juez a quo de forma gradual, y determinar, por tanto, a la luz de los artículos 3 y 10 de la Directiva, si los Estados miembros pueden supeditar la concesión de autorizaciones al cumplimiento de requisitos adicionales no contemplados en la propia Directiva, como la obligación de estudiar u optar por soluciones alternativas que tengan un menor impacto medioambiental, y si dichos requisitos adicionales pueden llegar a ser incluso tan onerosos como para excluir de manera generalizada la concesión de autorizaciones, o bien convertirla en algo absolutamente excepcional.
34 También en relación con esta cuestión, la respuesta ha de ser necesariamente afirmativa, por las consideraciones desarrolladas en relación con la cuestión precedente. En efecto, debe reconocerse a los Estados miembros no sólo la facultad de establecer en sus respectivos ordenamientos jurídicos un concepto de «vertido» más amplio que el contemplado en la Directiva, sino también la de adoptar, en particular para las sustancias de la lista I, disposiciones más rigurosas o requisitos adicionales para la concesión de autorizaciones. En consecuencia, considero que los Estados miembros pueden también introducir libremente en sus respectivos ordenamientos jurídicos disposiciones que supediten la concesión de la autorización a la inexistencia de soluciones alternativas con un menor impacto medioambiental. Por lo demás, este planteamiento concuerda con la facultad, reconocida a los Estados por el artículo 5, apartado 2, de la propia Directiva, de fijar normas de emisión más severas que las establecidas por el Consejo en relación con las sustancias de la lista I, así como con el criterio «de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma» que figura en el artículo 130 R, apartado 2, del Tratado.
35 Las consideraciones que acabo de formular se aplican también a las sustancias de la lista II, entre las que se encuentra el aceite creosota, en la medida en que el Consejo todavía no ha fijado, en relación con dicha sustancia, las normas de emisión. (17) Por otro lado, dado que, en la situación actual, las normas de emisión para dichas sustancias las fijan únicamente los Estados miembros, debe considerarse que los propios Estados pueden establecer libremente, para la concesión de autorizaciones, los requisitos que consideren más apropiados para reducir la contaminación de las aguas. (18) A esto se añade el hecho de que la facultad de los Estados -que el Tratado reconoce- de establecer requisitos adicionales para la concesión de autorizaciones, aun cuando sean especialmente severos, tiene una confirmación significativa, aunque no necesaria, en el artículo 10 de la Directiva.
36 Por tanto, el hecho de que dichos requisitos adicionales puedan crear una situación en que la concesión de la autorización sea excepcional, cuando no directamente imposible, no es contrario al objetivo que los Estados miembros están obligados a perseguir en virtud de la referida Directiva, que consiste en «eliminar la contaminación de las aguas [...] causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I». No puede excluirse que la consecución de dicho objetivo pueda conducir incluso a la prohibición absoluta de los vertidos; en esta hipótesis extrema, la prohibición deberá respetar en todo caso, para ser legítima, el principio de no discriminación y el de proporcionalidad.
37 Ni siquiera la consideración según la cual, en la situación actual, el aceite creosota, pese a figurar entre las sustancias de la lista I, está sometido al régimen de las sustancias de la lista II, permite llegar a una solución diferente: ello se debe a que la Directiva establece claramente para todas las sustancias de la lista I y, por ende, también para las que se encuentran transitoriamente sometidas al régimen de las sustancias de la lista II, la obligación de los Estados de eliminar la contaminación que causan.
38 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la quinta cuestión en el sentido de que los Estados miembros pueden supeditar la concesión de autorizaciones al cumplimiento de requisitos adicionales no contemplados en la Directiva, como la obligación de estudiar u optar por soluciones alternativas que tengan un menor impacto medioambiental, siempre que dicha normativa más severa responda a exigencias imperativas, no sea discriminatoria y respete el principio de proporcionalidad. Siempre dentro de tales límites, los Estados miembros también pueden establecer libremente, en particular, para las sustancias de la lista I, requisitos tan onerosos como para excluir de manera generalizada la concesión de autorizaciones, o bien convertirla en algo absolutamente excepcional.
Sobre la sexta cuestión
39 Mediante la última cuestión, el Juez neerlandés pretende saber si las condiciones restrictivas de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a las disposiciones que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, en particular las condiciones establecidas para el aceite creosota en el punto 32 de su Anexo, se oponen a que las autoridades competentes de un Estado miembro adopten, a efectos del examen de la solicitud de autorización para la introducción de dichas sustancias en las aguas, criterios de apreciación que, en la práctica, hagan su uso imposible o absolutamente excepcional.
40 Esta duda de interpretación surgió al considerar la contradicción que podría plantearse entre la referida Directiva 76/769, que tan sólo establece restricciones a la comercialización de la madera tratada con aceite creosota, y una normativa nacional en materia de protección de las aguas que, en cambio, se traduzca en una prohibición absoluta de la utilización de dicha sustancia.
41 El diferente nivel en el que producen sus efectos ambas normativas permite responder de manera negativa a la cuestión de que se trata. En efecto, mientras que esta Directiva regula la circulación de los productos y, en particular, la comercialización de sustancias y preparados peligrosos para la salud humana y la seguridad de los consumidores, (19) la normativa nacional a la que me he referido como hipótesis se referiría fundamentalmente a la protección de las aguas contra la contaminación, realizando dicho objetivo mediante la regulación de los vertidos (de manera análoga a como lo hace la Directiva 76/464). Ahora bien, difícilmente podría una normativa nacional como ésta ser contraria a la Directiva 76/769, en la medida en que no afectaría, a no ser indirectamente y en una medida extremadamente reducida, a la circulación de los productos que utilizan el aceite creosota; en efecto, dicha normativa se limitaría a establecer restricciones o prohibiciones a la introducción en las aguas de maderas tratadas con dicha sustancia, sin afectar de modo alguno a ningún otro posible uso de la misma. Pero aun en el caso de que se comprobara la existencia de una contradicción de este tipo, la normativa nacional, al estar dirigida a proteger una exigencia imperativa como es la de la protección de las aguas, debería prevalecer sobre la Directiva 76/769, siempre, por supuesto, que se respeten el principio de no discriminación y el de proporcionalidad.
42 Las anteriores consideraciones, formuladas teniendo en cuenta el diferente ámbito de aplicación (protección del medio ambiente, libre circulación de mercancías) de la normativa nacional y la normativa comunitaria, se aplican también a la eventual contradicción entre los intereses protegidos, respectivamente, por la Directiva 76/769 (circulación de mercancías) y la Directiva 76/464 (protección de las aguas). Cuando surja una contradicción entre ambas Directivas, la Directiva 76/464 debería prevalecer en todo caso, sin más, en razón de la especificidad de sus contenidos, y precisamente por el hecho de que sus normas están dirigidas exclusivamente a la protección de las aguas. (20)
43 En consecuencia, procede responder a la última cuestión que la Directiva 76/769 no se opone a una normativa nacional que supedite la concesión de autorizaciones para la introducción en aguas superficiales de madera tratada con aceite creosota al cumplimiento de tales requisitos que hagan que el uso de dicha sustancia resulte imposible o absolutamente excepcional. En caso de una eventual contradicción entre ambas normativas, la normativa nacional deberá prevalecer, en la medida en que esté dirigida a proteger una exigencia imperativa como es la protección del medio ambiente, siempre, bien entendido, que no sea discriminatoria y respete el principio de proporcionalidad.
44 En virtud de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Nederlandse Raad van State:
«1) El concepto de "[otras] fuentes importantes de dichas sustancias (inclusive las fuentes múltiples y difusas)" que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE, no está comprendido en el concepto de "vertido" que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad.
2) La expresión "[otras] fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)" que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280 no puede interpretarse en el sentido de que comprende la liberación del aceite creosota contenido en la madera introducida en aguas superficiales.
3) El concepto de "vertido" que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464 debe interpretarse en el sentido de que comprende el acto de colocar en las aguas estacas tratadas con aceite creosota, debido a que, en contacto con el agua, dicha sustancia se libera en forma de partículas que contaminan las aguas superficiales.
4) Está permitido que un Estado miembro adopte en su ordenamiento jurídico un concepto distinto y más amplio de "vertido" que el que figura en la Directiva, siempre que ese concepto más severo responda a exigencias imperativas, no sea discriminatorio y respete el principio de proporcionalidad.
5) La Directiva 76/464 permite a los Estados miembros supeditar la concesión de autorizaciones al cumplimiento de requisitos adicionales no contemplados en la Directiva, como la obligación de estudiar u optar por soluciones alternativas que tengan un menor impacto medioambiental, siempre y cuando dicha normativa más severa responda a exigencias imperativas, no sea discriminatoria y respete el principio de proporcionalidad. Siempre dentro de tales límites, los Estados miembros también pueden establecer libremente, en particular, para las sustancias de la lista I, requisitos tan onerosos como para excluir de manera generalizada la concesión de autorizaciones de vertido, o bien que la conviertan en algo absolutamente excepcional.
6) La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, no se opone a una normativa nacional que supedite la concesión de la autorización al cumplimiento de tales requisitos que hagan que el uso de dichas sustancias resulte imposible o absolutamente excepcional. En caso de una eventual contradicción entre ambas normativas, la normativa nacional deberá prevalecer, en la medida en que esté dirigida a proteger una exigencia imperativa como es la protección del medio ambiente, siempre, bien entendido, que no sea discriminatoria y respete el principio de proporcionalidad.»
(1) - DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165.
(2) - DO L 181, p. 16.
(3) - DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208.
(4) - Véanse los artículos 3 y 5 de la Directiva.
(5) - El Consejo ha fijado valores límite y objetivos de calidad para algunas de las sustancias enumeradas en la lista I, como, por ejemplo, el cadmio, mediante la Directiva 85/513/CEE, de 26 de septiembre de 1983 (DO L 291, p. 1; EE 15/04, p. 131), el mercurio, mediante la Directiva 84/156/CEE, de 17 de marzo de 1984 (DO L 74, p. 49; EE 15/05, p. 20), y el hexaclorociclohexano, mediante la Directiva 84/491/CEE, de 9 de octubre de 1984 (DO L 274, p. 11; EE 15/05, p. 59).
(6) - Se trata del tetracloruro de carbono, del DDT y del pentaclorofenol. Posteriormente, el Anexo II de la Directiva 86/280 se ha extendido a otras sustancias, como el aldrín, el dieldrín, el endrín, el isodrín, el cloroformo, el hexaclorobenzeno, el hexaclorobutadieno, el dicloroetano, el tricloroetileno, el percloroetileno, el triclorobenzeno.
(7) - El décimo considerando de la Directiva precisa que «para determinadas fuentes significativas de contaminación por estas sustancias, distintas de las fuentes de vertidos sometidos al régimen de los valores límite comunitarios o de normas de emisión nacionales, resulta necesario establecer unos programas específicos para eliminar la contaminación; que los poderes de acción necesarios para estos efectos no están previstos en la Directiva 76/464/CEE» y que, dado que el Tratado no ha previsto los poderes de acción específicos para estos efectos, resulta «conveniente recurrir a su artículo 235».
(8) - Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, por la que se modifica por decimocuarta vez la Directiva 76/769/CEE (DO L 365, p. 1).
(9) - En su resolución de 20 de abril de 1994, el Raad van State aplicó dicha interpretación a un asunto relativo a estacas tratadas con creosota instaladas en aguas superficiales. En dicha sentencia, el Raad van State precisó que el concepto de vertido que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva debía interpretarse de manera amplia y que, en consecuencia, también la instalación de estacas tratadas con creosota estaba comprendida en dicho concepto si de ella se derivaba la contaminación de las aguas superficiales.
(10) - Entre estas sustancias, no figuran los HAC ni, por tanto, el aceite creosota. Por lo que se refiere a las sustancias que figuran en el Anexo II de la Directiva 86/280, véase la nota 6 supra.
(11) - En la vista, el Abogado del Hoogheemraadschap Rijnland recordó que «los estudios realizados han permitido comprobar que 15 km de muros de contención de las riberas con madera impregnada de creosota son suficientes para superar los límites fijados por las normas en materia de contaminación».
(12) - Este extremo se reconoce también en el artículo 2 de la Directiva, en el que se puntualiza que las disposiciones contenidas en la misma «no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo» y, concretamente, el de la eliminación o reducción de la contaminación de las aguas.
(13) - El Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, insertó en el Tratado diversas normas que se refieren directamente a la protección del medio ambiente (artículos 130 R, 130 S y 130 T) y que regulan las competencias normativas de la Comunidad en la materia. Mediante el Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, la protección del medio ambiente se elevó a principio fundamental de la Comunidad Europea (artículo 2). Mediante el nuevo artículo 3, letra k), que dispone que la acción de la Comunidad implica «una política en el ámbito del medio ambiente», la política medioambiental se incorporó de pleno derecho a los fines del Tratado.
(14) - Véase, también, la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Rec. p. I-4301), apartado 43.
(15) - Véanse las sentencias de 7 de febrero de 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531); de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca (302/86, Rec. p. 4607); de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (C-2/90, Rec. p. I-4431), apartado 34, y de 25 de junio de 1998, Dusseldorp y otros (C-203/96, Rec. p. I-4075), apartados 49 y 50.
(16) - En la sentencia Comisión/Dinamarca, antes citada, el Tribunal afirmó, remitiéndose a la sentencia ADBHU, que «la protección del medio ambiente fue considerada por este Tribunal [...] como "uno de los objetivos esenciales de la Comunidad" que, como tal, puede justificar ciertas limitaciones al principio de la libre circulación de mercancías» (apartado 8; véase, también, el apartado 9). Este criterio ha sido confirmado, como más reciente, en la sentencia Safety Hi-Tech, antes citada, en la que el Tribunal reiteró que «la protección del medio ambiente constituye una exigencia imperativa que puede limitar la aplicación del artículo 30 del Tratado» (apartado 64). Sin embargo, en la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, el Tribunal de Justicia precisó que «las exigencias imperativas sólo entran en juego en el caso de medidas indistintamente aplicables a los productos nacionales e importados» (apartado 34).
(17) - En efecto, recuérdese que, en virtud de la lista II del Anexo de dicha Directiva, dicha lista comprende también las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva.
(18) - Siempre que dichos requisitos no tengan por efecto eludir las disposiciones de la Directiva o agravar la contaminación de las aguas (artículos 8 y 9 de la Directiva).
(19) - Véanse el primer considerando de la Directiva 76/769 y el segundo considerando de la Directiva 94/60, antes citada. La Directiva 76/769 también reconoce la protección del medio ambiente como un objetivo que debe perseguirse.
(20) - En la Directiva 76/769 se precisa, entre otras disposiciones en el artículo 1, que no obsta a la aplicación de «otras disposiciones comunitarias sobre la materia».