Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MACIEJ SZPUNAR
présentées le 12 février 2026 (1)
Affaire C‑658/24
Penny Market Kft.
contre
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[demande de décision préjudicielle formée par le Győri Törvényszék (cour de Győr, Hongrie)]
[Renvoi préjudiciel – Réglementations nationales imposant à certains distributeurs alimentaires de réduire les prix de certaines denrées alimentaires pendant une période déterminée et de maintenir un stock d’une certaine quantité – Amende – Règlement (UE) no 1308/2013 – Directive 2006/123/CE – Article 14 – Liberté d’établissement – Discrimination]
1.        Les crises, en particulier celles de nature paneuropéenne, sont non seulement des évènements qui se produisent régulièrement à l’époque actuelle, mais aussi, lorsqu’elles sont de nature économique, des évènements qui confrontent l’Union et ses États membres au défi de protéger la population contre des répercussions financières excessives. Certains États membres, en particulier, ne ménagent pas leurs efforts pour compenser, pour leur population, ce qu’ils perçoivent comme étant des perturbations du marché. Cependant, ce sont souvent les mesures ainsi mises en place qui provoquent des (nouvelles) perturbations du marché, car, dans un marché intérieur caractérisé par la libre circulation des biens, des services et des moyens de production, il faut bien que quelqu’un – une entité publique ou privée – finisse par payer la facture.
2.        La présente demande de décision préjudicielle, introduite par le Győri Törvényszék (cour de Győr, Hongrie), est une bonne illustration de ce phénomène : dans l’objectif de combattre l’inflation et d’assurer la sécurité d’approvisionnement de certaines denrées alimentaires dont elle estime qu’il est absolument nécessaire qu’elles soient facilement disponibles pour les consommateurs à des prix abordables, la Hongrie a obligé les détaillants à faire des promotions sur ces produits et à en stocker une quantité suffisante. Cette mesure ne s’applique qu’aux détaillants dont le chiffre d’affaires dépasse un certain seuil, ce qui, bien que semblant toucher sans distinction tant les détaillants hongrois que ceux établis dans d’autres États membres, affecte en réalité presque exclusivement cette dernière catégorie de détaillants.
3.        Dans son arrêt SPAR Magyarország (2), la Cour a déjà jugé que le règlement (UE) no 1308/2013 (3), un instrument juridique adopté dans le cadre de la politique agricole commune de l’Union, s’opposait à une réglementation similaire à celle en cause dans la présente affaire. Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour de statuer conformément à cette jurisprudence et de juger que la mesure hongroise en cause n’est, elle pas non plus, compatible avec les dispositions de la directive 2006/123/CE (4).
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      Le règlement no 1308/2013
4.        Aux termes de l’article 83, paragraphe 5, du règlement no 1308/2013, « [l]es États membres peuvent uniquement adopter ou maintenir des dispositions nationales supplémentaires pour des produits bénéficiant d’une norme de commercialisation de l’Union si ces dispositions respectent le droit de l’Union, notamment le principe de la libre circulation des marchandises, et sous réserve de la directive 98/34/CE[(5)] ».
2.      La directive 2006/123
5.        Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2006/123, « [l]a présente directive établit les dispositions générales permettant de faciliter l’exercice de la liberté d’établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services ».
6.        L’article 3 de cette directive, intitulé « Relation avec les autres dispositions du droit [de l’Union] », dispose, à son paragraphe 1 :
« 1.      Si les dispositions de la présente directive sont en conflit avec une disposition d’un autre acte [de l’Union] régissant des aspects spécifiques de l’accès à une activité de services ou à son exercice dans des secteurs spécifiques ou pour des professions spécifiques, la disposition de l’autre acte [de l’Union] prévaut et s’applique à ces secteurs ou professions spécifiques. [...]
[...] »
7.        L’article 14 de ladite directive, intitulé « Exigences interdites », dispose :
« Les États membres ne subordonnent pas l’accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect de l’une des exigences suivantes :
(1)      les exigences discriminatoires fondées directement ou indirectement sur la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, l’emplacement du siège statutaire, [...]
[...] »
B.      Le droit hongrois
8.        Le 24 mai 2022, le gouvernement hongrois a déclaré l’état d’urgence en raison de la guerre en Ukraine. Dans le cadre de ce régime juridique spécial, le gouvernement a adopté le a háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló no 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet [décret gouvernemental no 162/2023. (V. 5.) du 5 mai 2023 instituant des mesures nécessaires à la baisse de l’inflation des prix de l’alimentation en temps de guerre, ci‑après le « décret gouvernemental litigieux »], entré en vigueur le 6 mai 2023, afin de résoudre le problème du taux d’inflation élevé causé par la guerre.
9.        L’article 1er, paragraphe 2, point 2, de ce décret est libellé comme suit :
« [Aux fins du présent décret,] on entend par “distributeur” : un commerçant dont l’activité principale correspond au code “4711 – Commerce de détail en magasin non spécialisé à prédominance alimentaire” de la nomenclature statistique des activités économiques et dont le chiffre d’affaires net, au sens du [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (loi no XLV de 2020 relative à l’impôt sur le secteur de la vente de détail)], a dépassé 1 milliard de forint (HUF) en 2021 ».
10.      L’article 2, paragraphes 1 à 3, dudit décret dispose :
« (1)      Le distributeur est tenu d’introduire une réduction de prix pour les catégories de produits énumérées à l’annexe 1 (ci-après les “catégories de produits soumises à promotion obligatoire”) et les types de produits indiqués à l’annexe 2 entre le 1er juin 2023 et le 30 juin 2024, par magasin (ou, dans le cas de la vente par correspondance, par plate‑forme).
(2)      Pour les catégories de produits énumérées à l’annexe 1, lors de l’application des réductions de prix visées au paragraphe 1, le distributeur applique – durant la campagne promotionnelle puis, une fois celle-ci achevée, périodiquement – pour au moins un produit (ci‑après dénommé le “produit concerné par la réduction de prix”) qu’il choisit dans chaque catégorie de produits soumise à promotion obligatoire durant la campagne promotionnelle, un prix de vente brut au détail (ci-après le “prix promotionnel”) inférieur d’au moins quinze pour cent au prix de vente brut au détail le plus bas qu’il a appliqué à ce produit au cours des 30 jours précédant l’application de la réduction de prix.
(3)      Outre le prix promotionnel visé au paragraphe 2 ci-dessus, le distributeur, entre le 1er août 2023 et le 30 juin 2024, applique – durant la campagne promotionnelle puis, une fois celle-ci achevée, périodiquement – pour des produits supplémentaires de son choix parmi au moins deux types de produits indiqués à l’annexe 2, un prix de vente brut au détail inférieur d’au moins quinze pour cent à leur prix d’achat. »
11.      L’article 3, paragraphe 1, du même décret dispose ce qui suit :
« Le distributeur est tenu
(a)      de commercialiser les produits concernés par la réduction de prix, et
(b)      de proposer à la vente les produits susmentionnés quotidiennement pour des quantités qui correspondent au moins aux quantités journalières moyennes qu’il avait commercialisées en 2022, de manière à garantir que les clients puissent être servis de manière continue ».
12.      L’article 3/A, paragraphe 1, du décret gouvernemental litigieux dispose ce qui suit :
« Le distributeur est tenu, pour les produits énumérés à l’annexe 2 qu’il commercialisait au 1er juin 2023,
(a)      de les commercialiser,
(b)      de proposer à la vente les produits susmentionnés, pour des quantités qui correspondent au moins aux quantités journalières moyennes qu’il avait commercialisées en 2022,
(c)      de veiller à ce que le stock des produits susmentionnés – si nécessaire jusqu’au double de la quantité visée sous b) – et leur mise à la disposition des acheteurs restent à un niveau suffisant pour garantir – en évitant les pénuries – que les clients puissent être servis de manière continue ».
13.      L’article 5, paragraphe 2, de ce décret est libellé comme suit :
« Si, lorsqu’elle effectue ses inspections, l’autorité découvre que les obligations prévues par le présent décret n’ont pas été respectées [...]
[...]
(d)      en cas de non‑respect des obligations prévues aux articles 3 et 3/A pour chaque catégorie ou type de produit,
(da)      elle impose une amende de 500 000 HUF si la pénurie n’excède pas 10 % par catégorie ou type de produit,
(db)      elle impose une amende de 1 000 000 HUF si la pénurie est supérieure à 10 %, mais n’excède pas 50 % pour chaque catégorie ou type de produit,
(dc)      elle impose une amende de 2 000 000 HUF si la pénurie est supérieure à 50 % pour chaque catégorie ou type de produit, ou encore lorsque le distributeur ne satisfait pas à l’obligation de servir les clients de manière continue, ou
(e)      elle peut ordonner au distributeur de cesser temporairement ses activités dans le magasin [...] concerné par l’infraction pour une période comprise entre un jour et six mois ».
14.      L’annexe 1 dudit décret contient une liste de vingt catégories de produits soumises à promotion obligatoire, dont les catégories suivantes : viande de volaille ; porc, bœuf, autres produits de boucherie ; produits à base de viande ; lait ; autres produits laitiers ; pain ; pâtisseries ; pâtes sèches ; farine, sucre ; légumes frais ; fruits frais ; jus de fruits et légumes ; plats préparés, condiments, assaisonnements ; café, thé, ainsi que eaux minérales et boissons rafraîchissantes.
15.      L’annexe 2 du même décret contient une liste de huit types de produits à prix réduit qui, pour l’essentiel, sont les mêmes que les produits soumis aux prix réglementés qui ont donné lieu à l’arrêt SPAR Magyarország.
II.    Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
16.      Le 20 février 2024, la Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal (préfecture du comté de Komárom-Esztergom, ci-après l’« autorité nationale ») a effectué, dans le cadre du régime de promotions obligatoires, un contrôle sur place dans un magasin situé à Tatabánya (Hongrie) et exploité par Penny Market Kft, la requérante au principal.
17.      Par décision du 27 mars 2024, l’autorité nationale a imposé à Penny Market une amende au titre de la protection des consommateurs d’un montant de 4 000 000 HUF (environ 10 380 EUR) au motif que, lors d’un contrôle sur place, elle avait constaté que deux produits concernés par la réduction de prix (des pommes et des boissons rafraîchissantes en bouteilles de 0,33 litre), bien qu’ils aient été en stock, n’étaient pas en rayon dans l’espace de vente et que, le jour du contrôle, aucune vente de ces produits n’avait été effectuée. Cette autorité a considéré que Penny Market n’avait donc pas assuré la commercialisation des produits concernés lors d’une journée au cours de la campagne promotionnelle d’une semaine et, plus précisément, n’avait pas proposé à la vente la quantité journalière moyenne commercialisée en 2022 de manière à garantir que les clients puissent être servis de manière continue. En conséquence, ladite autorité a constaté que Penny Market avait violé l’article 3, paragraphe 1, du décret gouvernemental litigieux.
18.      S’agissant des pommes, Penny Market a fait valoir qu’il y avait eu des retards de la part des fournisseurs et que, le jour de l’inspection, elle avait bien vendu la quantité moyenne de ce produit vendue quotidiennement en 2022. Elle a soutenu que l’autorité nationale aurait dû examiner les ventes sur l’ensemble de la journée plutôt que d’établir ses constatations en se référant exclusivement à un moment précis. Quant aux eaux minérales et boissons rafraîchissantes, elle signale qu’un produit de substitution était disponible pour les consommateurs.
19.      La juridiction de renvoi a des doutes quant à la compatibilité du décret gouvernemental litigieux tant avec les dispositions relatives au marché intérieur qu’avec la réglementation de la politique agricole commune.
20.      C’est dans ces circonstances que, par décision du 23 septembre 2024 parvenue au greffe de la Cour le 9 octobre 2024, le Győri Törvényszék (cour de Győr) a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« (1)      Faut-il interpréter les articles 49 et 56 TFUE, ainsi que l’article 16, paragraphe 1, de la [directive 2006/123], en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à la réglementation d’un État membre qui, en invoquant une situation de danger, impose aux seuls détaillants alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 1 milliard de forints hongrois (HUF) (environ 2 595 196 EUR) d’appliquer pour certaines catégories de produits, pendant une période déterminée, un prix de vente brut au détail qui soit inférieur d’au moins 15 % au prix de vente brut au détail le plus bas qu’ils ont pratiqué au cours des 30 jours précédents et qui, en cas de violation de cette obligation, prévoit l’imposition obligatoire d’une amende ?
2)      Faut-il interpréter le [règlement no 1308/2013] en ce sens qu’il ne s’oppose pas à la réglementation d’un État membre qui, en invoquant une situation de danger, impose aux seuls détaillants alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 1 milliard de forints hongrois d’appliquer pour certaines catégories de produits, pendant une période déterminée, un prix de vente brut au détail qui soit inférieur d’au moins 15 % au prix de vente brut au détail le plus bas qu’ils ont pratiqué au cours des 30 jours précédents et qui, en cas de violation de cette obligation, prévoit l’imposition obligatoire d’une amende ? »
21.      Des observations écrites ont été déposées par Penny Market, les gouvernements hongrois, allemand et autrichien ainsi que par la Commission européenne. Ces mêmes parties, à l’exception du gouvernement autrichien, ont participé à l’audience qui s’est tenue le 13 novembre 2025.
III. Analyse
A.      Observations liminaires
22.      Les faits de la présente affaire rappellent immédiatement ceux de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt SPAR Magyarország. Dans cette affaire, la Cour a jugé que le règlement no 1308/2013 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une mesure nationale qui, en raison d’une situation d’urgence, impose à un distributeur de proposer à la vente des produits agricoles relevant du champ d’application de ce règlement, à un prix réglementé et en une quantité journalière moyenne enregistrée dans le stock du distributeur, et qui prévoit l’imposition obligatoire d’une amende en cas de violation des obligations prévues par cette mesure nationale (6).
23.      Il convient de noter que les questions préjudicielles déférées par la juridiction de renvoi dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt SPAR Magyarország concernaient uniquement des dispositions du règlement no 1308/2013, un instrument de la politique agricole commune de l’Union. Aucune référence n’était faite au droit primaire ou dérivé relatif aux libertés fondamentales du marché intérieur. Dans sa réponse, la Cour n’a donc analysé que ce règlement (7).
24.      La situation est différente dans la présente affaire. En l’espèce, la juridiction de renvoi invoque un certain nombre de dispositions relatives au marché intérieur en plus du règlement no 1308/2013. En conséquence, dans mon analyse des questions posées par la juridiction de renvoi, je m’intéresserai à ces deux ensembles de dispositions.
25.      Par ses deux questions préjudicielles, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 49 et 56 TFUE, l’article 16 de la directive 2006/123 ou les dispositions du règlement no 1308/2013 s’opposent à la réglementation d’un État membre qui, en invoquant une situation d’urgence, impose aux détaillants alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à un certain montant d’appliquer pour certaines catégories de produits, pendant une période déterminée, un prix de vente brut au détail qui soit inférieur d’au moins 15 % au prix de vente brut au détail le plus bas qu’ils ont pratiqué au cours des 30 jours précédents et qui, en cas de violation de cette obligation, prévoit l’imposition obligatoire d’une amende.
26.      La mesure nationale en question peut être résumée brièvement comme suit : en vertu du décret gouvernemental litigieux, les détaillants alimentaires devaient appliquer, pour certains produits et pendant une certaine période, un prix brut au détail qui était au moins 15 % inférieur au prix brut au détail le plus bas qu’ils avaient pratiqué au cours des 30 jours précédents. Ce décret s’appliquait uniquement aux détaillants dont le chiffre d’affaires annuel en 2021 dépassait 1 milliard HUF. Ledit décret prévoit que, dans une certaine « catégorie de produits », la réduction de prix doit être appliquée à au moins un produit. Les catégories de produits concernées sont notamment les suivantes : viande de volaille, porc, bœuf, autres produits de boucherie ; produits à base de viande ; lait ; produits laitiers ; pain ; pâtisseries ; pâtes sèches ; farine, sucre ; légumes frais ; fruits frais ; jus de fruits et légumes ; plats préparés, condiments, assaisonnements ; café, thé, ainsi que eaux minérales et boissons rafraîchissantes.
B.      Le règlement no 1308/2013
27.      L’arrêt SPAR Magyarország contient des développements détaillés sur le règlement n
o 1308/2013, dont les éléments essentiels sont brièvement résumés ci-après.
28.      La Hongrie avait adopté une mesure qui, en raison d’une situation d’urgence, d’une part, imposait à un distributeur de proposer à la vente des produits agricoles relevant du champ d’application du règlement no 1308/2013, à un prix réglementé et en une quantité journalière moyenne enregistrée dans le stock du distributeur lors d’une année de référence, et, d’autre part, prévoyait l’imposition obligatoire d’une amende en cas de violation des obligations prévues par cette mesure nationale.
29.      La Cour a notamment jugé comme suit. Premièrement, en présence d’un règlement portant organisation commune de marché (ci‑après l’« OCM ») dans un domaine déterminé, les États membres sont néanmoins tenus de s’abstenir de prendre toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte. Sont également incompatibles avec une OCM les réglementations qui font obstacle à son bon fonctionnement, même si la matière en question n’a pas été réglée de façon exhaustive par cette OCM (8). Deuxièmement, en l’absence de mécanisme de fixation des prix, la libre détermination des prix de vente sur la base du libre jeu de la concurrence est une composante du règlement no 1308/2013 et constitue l’expression du principe de la libre circulation des marchandises dans des conditions de concurrence effective (9). Troisièmement, l’établissement d’une OCM n’empêche pas les États membres d’appliquer des règles nationales qui poursuivent un objectif d’intérêt général autre que ceux couverts par cette OCM, même si ces règles sont susceptibles d’avoir une incidence sur le fonctionnement du marché intérieur dans le secteur concerné, sous réserve que ces règles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (10).
30.      À mon sens, cela équivaut en définitive au même type d’examen d’une mesure nationale que celui effectué sous l’angle des libertés fondamentales en vertu des traités : un État membre doit faire valoir un objectif lié à l’intérêt général et prouver que la mesure nationale est appropriée et que les moyens utilisés pour l’atteindre revêtent un caractère proportionné.
31.      Dans la présente affaire, les obligations de réduire les prix et de fournir les quantités, qui sont prévues par le décret gouvernemental litigieux, ne le sont pas par le règlement no 1308/2013. Elles vont également à l’encontre du principe de libre concurrence, qui est l’un des objectifs essentiels de ce règlement. L’obligation de commercialiser certains produits à un prix brut au détail inférieur et dans une quantité déterminée empêche les distributeurs de fixer librement leurs prix de vente ou les quantités qu’ils souhaitent vendre. De plus, comme le gouvernement allemand l’a signalé à juste titre, le décret gouvernemental litigieux empêche les entreprises d’agir dans une logique d’économie de marché en s’axant de manière dynamique sur l’offre et la demande ainsi qu’en réagissant avec flexibilité aux évolutions du marché. En outre, de nombreux facteurs inhérents à la libre concurrence, tels que les variations saisonnières, des structures de coûts distinctes, des différences de qualité ou encore, plus généralement, la concurrence par les prix entre les différents acteurs tout au long de la chaîne d’approvisionnement, sont ignorés.
32.      Pour justifier le décret gouvernemental litigieux, le gouvernement hongrois insiste sur la lutte contre l’inflation et la volonté d’assurer la sécurité d’approvisionnement.
33.      En effet, ces deux motifs relèvent de l’intérêt général. Bien qu’ils ne soient pas de nature purement économique (11), je dirais que la lutte contre l’inflation s’en rapproche dangereusement et c’est pourquoi la plus grande prudence s’impose dans l’examen du décret gouvernemental litigieux.
1.      L’obligation de réduire les prix
34.      Pour ce qui est de la capacité du décret gouvernemental litigieux de permettre la réalisation des objectifs déclarés, il convient de noter, s’agissant de l’objectif de lutter contre l’inflation, qu’une telle mesure est susceptible de produire l’effet inverse : ainsi que Penny Market l’a fait valoir de manière convaincante, l’obligation pour les détaillants de proposer certains produits à la vente à certains prix, parfois sous leur prix d’achat – et, donc, à perte – et de les maintenir en stock dans des quantités qui ne sont pas fondées sur la demande actuelle, signifie que les détaillants sont parfois contraints d’augmenter les prix d’autres produits afin de compenser les pertes et les surcoûts supportés. Ainsi, une telle augmentation des prix des produits non réglementés pourrait annuler tout avantage offert sur les prix des produits réglementés et contribuer, à son tour, à une hausse de l’inflation. En outre, les campagnes de promotions obligatoires pour les catégories de produits énumérées à l’annexe I du décret gouvernemental litigieux ne semblent pas être un moyen approprié pour parvenir à des réductions des prix, car les détaillants sont en fait encouragés à initialement augmenter leurs prix afin de minimiser leurs pertes s’ils doivent ensuite accorder les promotions prescrites. Par ailleurs, la hausse de la demande des produits à prix réglementé est susceptible de faire augmenter les prix d’achat en général, ce qui conduirait à une hausse des pertes des détaillants concernés et à une hausse des prix des produits concernés chez les détaillants non couverts par le décret gouvernemental litigieux, ce qui augmenterait l’inflation.
35.      De plus, la lutte contre l’inflation n’est pas abordée de manière cohérente. En effet, comme l’a souligné le gouvernement allemand, s’attaquer à cette question au seul niveau des détaillants alimentaires n’est ni cohérent ni systématique, car cela ne tient pas compte des autres niveaux de la chaîne d’approvisionnement. Si l’objectif est de lutter contre l’inflation de manière cohérente en imposant des réductions de prix, il faut prendre en considération l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement.
36.      Enfin, et cela démontre encore davantage que les objectifs en cause ne sont pas poursuivis de manière cohérente, je relève que la réglementation vise la grande distribution, mais ne prend pas dûment en compte la population des zones plus rurales, qui doit généralement aller loin pour trouver un grand magasin.
2.      L’obligation de maintenir un stock d’une certaine quantité
37.      L’obligation de toujours disposer de certaines quantités de certains produits ne convient pas, elle non plus, pour atteindre les objectifs de lutter contre l’inflation ou d’assurer la sécurité de l’approvisionnement. Obliger les détaillants alimentaires à toujours proposer à la vente la quantité journalière moyenne de 2022 des produits concernés par la réduction de prix ne tient pas compte des variations saisonnières de la disponibilité et de la demande des différents produits. Prescrire une certaine quantité, qui peut souvent s’avérer difficile à maintenir à certaines saisons, non seulement est artificiel, mais en plus entraîne, pour les détaillants, une augmentation significative des coûts qu’ils doivent rediriger vers d’autres produits, compromettant ainsi l’objectif de lutte contre l’inflation. Le mécanisme usuel de l’offre et de la demande sera ainsi complètement neutralisé, avec probablement à la clé des hausses de prix artificielles pour d’autres produits.
3.      Conclusion liminaire
38.      Comme le démontrent les considérations qui précèdent, le décret gouvernemental litigieux ne convient pas, selon moi, pour atteindre l’objectif de lutter contre l’inflation et d’assurer la sécurité de l’approvisionnement de certains produits. Elle n’est donc pas compatible avec les dispositions du règlement no 1308/2013.
C.      La directive 2006/123
1.      Les dispositions pertinentes de la directive 2006/123
39.      Pour commencer, je souhaite expliquer quelles dispositions de la directive 2006/123 sont applicables dans la présente affaire et pourquoi.
40.      Premièrement, l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/123 dispose que cette directive s’applique aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre. En vertu de l’article 4, point 1, de ladite directive, « on entend par “service”, toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l’[article 57 TFUE] ». Comme la Cour l’a déjà jugé, l’activité de commerce de détail de produits constitue un « service » aux fins de l’application de la même directive (12).
41.      Deuxièmement, étant donné que la présente affaire ne concerne aucune des activités ou domaines exclus de l’objet (13) ou du champ d’application de la directive 2006/123 (14), le service en cause relève du champ d’application de celle-ci.
42.      Troisièmement, les dispositions de la directive 2006/123 ne sont exclues par aucunes autres dispositions du droit de l’Union. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, de cette directive, si les dispositions de celle-ci sont en conflit avec une disposition d’un autre acte de l’Union régissant des aspects spécifiques de l’accès à une activité de services ou à son exercice dans des secteurs spécifiques ou pour des professions spécifiques, la disposition de l’autre acte de l’Union prévaut et s’applique à ces secteurs ou professions spécifiques. Ce même article cite ensuite, à titre d’exemple (15), quatre actes du droit de l’Union, parmi lesquels le règlement no 1308/2013 ne figure pas. Selon moi, c’est à juste titre, car ce règlement ne régit tout simplement pas des aspects spécifiques de l’accès à une activité de services ou à son exercice dans des secteurs spécifiques ou pour des professions spécifiques.
43.      En d’autres termes, le règlement no 1308/2013 a un contenu réglementaire et normatif différent de celui de la directive 2006/123. Par conséquent, aucun de ces deux actes ne constitue une lex specialis par rapport à l’autre.
44.      Quatrièmement, ce sont les dispositions relatives à la liberté d’établissement qui sont en cause dans la présente affaire, et non celles relatives aux services.
45.      Comme on le sait, la directive 2006/123 régit à la fois la liberté d’établissement pour les prestataires (de services) (16) et la libre circulation des services (17). Même si ces deux chapitres sont guidés par les mêmes principes, il existe un certain nombre de différences, mineures mais fondamentales, dans la manière dont ils sont structurés et dans la façon dont le législateur de l’Union a choisi de traiter la liberté d’établissement des prestataires de services et la libre circulation des services. Ainsi, par exemple, un élément dit transfrontalier n’est pas nécessaire s’agissant de la liberté d’établissement des prestataires de services (18).
46.      La ligne de démarcation entre l’établissement et les services est celle de la stabilité. Ainsi, l’article 4, point 5, de la directive 2006/123 définit l’« établissement » comme « l’exercice effectif d’une activité économique visée à l’[article 49 TFUE] ». Les distributeurs relevant du champ d’application du décret gouvernemental litigieux sont généralement déjà établis en Hongrie et, le plus souvent, ils offrent leurs services et produits à des acheteurs hongrois. Tel est assurément le cas de Penny Market, par rapport à laquelle la juridiction de renvoi a relevé qu’elle a été créée par le groupe allemand REWE et est présente en Hongrie depuis 1996. C’est pourquoi, comme la Commission l’a souligné à juste titre, l’activité de commerce au détail en cause en l’espèce est une activité économique menée de façon stable et continue en Hongrie. Aussi les dispositions en cause relèvent-elles de la liberté d’établissement qui fait l’objet du chapitre III de la directive 2006/123, et non de la libre circulation des services qui fait l’objet du chapitre IV de cette directive (19).
47.      Par conséquent, je ne m’intéresserai pas à l’article 16 de la directive 2006/123 (20), qui figure dans le chapitre relatif aux services. Je me concentrerai plutôt sur l’article 14 de cette directive, qui porte sur la liberté d’établissement des prestataires de services.
2.      L’article 14 de la directive 2006/123
48.      L’article 14 de la directive 2006/123 contient une interdiction absolue de prévoir des exigences discriminatoires.
49.      Aux termes de son point 1, les États membres ne doivent pas subordonner l’accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect d’exigences discriminatoires fondées directement ou indirectement sur la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, l’emplacement du siège statutaire (21).
50.      Il est essentiel de relever que, une fois qu’une telle discrimination a été établie, il n’existe absolument aucune possibilité, pour l’État membre, de justifier la mesure discriminatoire. L’article 14 de la directive 2006/123 dresse une « liste noire » des exigences interdites en toutes circonstances (22). À cet égard, les interdictions qui y sont énoncées vont bien au-delà des traités, en vertu desquels une restriction à la liberté d’établissement peut, en théorie, être justifiée si un État membre prouve qu’elle est justifiée par une raison impérieuse tenant à l’intérêt général et qu’elle est proportionnée et compatible avec les droits fondamentaux et les principes généraux de l’Union.
51.      Dans ce contexte, il s’ensuit, pour ce qui est de la présente affaire, que la réponse à la question de savoir si le décret gouvernemental litigieux est discriminatoire a des conséquences tangibles, car l’affaire s’arrêterait là si ce décret était contraire à l’article 14 de la directive 2006/123.
52.      J’ai conscience du fait qu’il appartient en dernier ressort à la juridiction de renvoi de déterminer si, dans la présente affaire, il existe une exigence interdite par l’article 14, point 1, de la directive 2006/123, mais je pense que, sur la base des informations dont elle dispose, la Cour est en mesure de fournir des orientations à la juridiction de renvoi à ce stade. Pour cela, je propose à la Cour de veiller aux éléments suivants.
53.      À ce stade, il est utile de rappeler ce que la juridiction de renvoi a elle-même exposé à la Cour dans sa demande de décision préjudicielle. La juridiction de renvoi est d’avis que le décret gouvernemental litigieux crée une discrimination indirecte (23) pour les raisons suivantes : (a) toutes les sociétés commerciales exerçant une activité de commerce de détail alimentaire avec un chiffre d’affaires net inférieur à 1 milliard de HUF – c’est-à-dire les distributeurs non affecté par l’article 1er, paragraphe 2, point 2, du décret gouvernemental litigieux – étaient des entreprises hongroises, tandis que tous les distributeurs dont les activités étaient affectées à cette disposition étaient des sociétés non hongroises, et (b) dans la pratique, les autorités compétentes inspectent et sanctionnent uniquement les magasins des sociétés commerciales non hongroises ; les magasins appartenant à des sociétés commerciales hongroises soit ne font pas l’objet de telles inspections, soit ne sont soumis qu’à très peu de telles inspections ou à des inspections qui ne mènent à aucune sanction.
54.      Je ne souhaite pas remettre en cause cette appréciation de la juridiction de renvoi. Bien au contraire, l’appréciation factuelle effectuée semble tout à fait logique et justifiée, et elle me donne des raisons sérieuses de croire que le décret gouvernemental litigieux discrimine, indirectement, les sociétés aux capitaux étrangers.
55.      Enfin, par souci d’exhaustivité, je précise que je ne pense pas que les arrêts de la Cour (24) dans le domaine fiscal aient une quelconque incidence sur la présente affaire. Ce domaine est particulièrement sensible et relève généralement de la souveraineté des États membres. La logique entière et la raison de l’impôt s’appuient sur une présomption de légalité, en ce sens que, en vertu du principe général de souveraineté fiscale susmentionné, les États membres sont, en principe, libres de taxer n’importe quelle activité. En principe, les États membres sont aussi libres d’établir le système de taxation qu’ils jugent le plus approprié, de sorte que l’application d’une taxation progressive relève du pouvoir d’appréciation de chaque État membre (25), ce qui explique principalement pourquoi même des taux d’imposition fortement progressifs ne constituent pas, par leur nature même, une discrimination fondée sur le lieu du siège des sociétés (26). Par conséquent, dans une telle situation, il est tout-à-fait possible qu’un taux progressif ait un impact plus important sur les sociétés détenues par des personnes physiques ou morales d’autres États membres que sur les personnes physiques ou morales résidant ou établies dans l’État membre en cause. Toutefois, la logique est différente dans le cas d’une réglementation telle que celle en cause dans la présente affaire. En l’espèce, la présomption est inversée, en ce sens que ce sont les États membres qui doivent s’abstenir d’instaurer des obstacles susceptibles d’entraver le fonctionnement du marché intérieur.
56.      La Cour adopte donc une approche différente dans les affaires portant sur des taxes dans le cadre des libertés du marché intérieur, en particulier la libre prestation des services, la liberté d’établissement et la libre circulation des capitaux (27), en se bornant à contrôler les mesures qui sont de nature discriminatoire. Ainsi, dès lors que la Cour juge qu’une mesure n’est pas discriminatoire, cette dernière ne relèvera pas du champ d’application de la liberté concernée qui est protégée par le traité. Compte tenu de ces circonstances particulières, je recommanderais à la Cour de ne pas transposer les éléments de sa jurisprudence en matière fiscale à des affaires classiques concernant le marché intérieur, telles que celle qui nous intéresse.
3.      Conclusion liminaire
57.      En conclusion, le décret gouvernemental litigieux n’est pas compatible avec l’article 14 de la directive 2006/123.
4.      L’article 15 de la directive 2006/123
58.      Compte tenu de mes considérations ci-dessus, l’analyse qui suit n’est plus nécessaire. Dans l’hypothèse où la Cour déciderait de ne pas suivre mon raisonnement sur l’article 14 de la directive 2006/123 et de procéder à une appréciation du décret gouvernemental litigieux à la lumière de l’article 15 de cette directive, je renvoie à l’analyse ci-dessus relative au règlement no 1308/2013. Le décret gouvernemental litigieux serait incompatible avec l’article 15 de ladite directive exactement pour les mêmes raisons qu’il le serait avec ce règlement.
IV.    Conclusion
59.      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions déférées par le Győri Törvényszék (cour de Győr, Hongrie) :
Les dispositions du règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) no 922/72, (CEE) no 234/79, (CE) no 1037/2001 et (CE) no 1234/2007 du Conseil, tel que modifié par le règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, et l’article 14 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur
doivent être interprétés en ce sens que :
ils s’opposent à une mesure d’un État membre qui, en invoquant une situation de danger, impose aux détaillants alimentaires dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à un certain montant d’appliquer pour certaines catégories de produits, pendant une période déterminée, un prix de vente brut au détail qui soit inférieur d’au moins 15 % au prix de vente brut au détail le plus bas qu’ils ont pratiqué au cours des 30 jours précédents et qui, en cas de violation de cette obligation, prévoit l’imposition obligatoire d’une amende.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Arrêt du 12 septembre 2024 (C‑557/23, ci-après l’« arrêt SPAR Magyarország »,
EU:C:2024:737).
3      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) no 922/72, (CEE) no 234/79, (CE) no 1037/2001 et (CE) no 1234/2007 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 671), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021 (JO 2021, L 435, p. 262) (ci-après le « règlement no 1308/2013 »).
4      Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).
5      Directive du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO 1998, L 204, p. 37).
6      Voir arrêt SPAR Magyarország, point 48 et dispositif de l’arrêt.
7      La Cour a opté pour cette approche, même si, dans cette affaire, SPAR Magyarország Kft. soutenait que la mesure nationale en cause n’était pas compatible avec les articles 34 et 49 TFUE ni avec les articles 16, 17, 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). De plus, tant le gouvernement allemand que le gouvernement autrichien avaient analysé les libertés fondamentales dans leurs observations et étaient parvenus à la conclusion que la mesure nationale en question n’était pas compatible avec les articles 34, 36 et 49 TFUE ainsi que l’article 16, l’article 17 et l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, en plus des dispositions du règlement no 1308/2013.
8      Voir arrêt du 11 mars 2021, Commission/Hongrie (Marges bénéficiaires) (C‑400/19, EU:C:2021:194, point 35), et arrêt SPAR Magyarország (point 36).
9      Voir arrêt du 11 mars 2021, Commission/Hongrie (Marges bénéficiaires) (C‑400/19, EU:C:2021:194, point 36), et arrêt SPAR Magyarország (point 37).
10      Voir arrêt du 11 mars 2021, Commission/Hongrie (Marges bénéficiaires) (C‑400/19, EU:C:2021:194, point 37), et arrêt SPAR Magyarország (point 38).
11      Auquel cas ils ne seraient pas compatibles avec le droit de l’Union.
12      Voir arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 97).
13      Voir article 1er, paragraphes 2 à 7, de la directive 2006/123.
14      Voir article 2, paragraphes 2 et 3, de la directive 2006/123. Sur la difficulté de tracer une ligne stricte entre l’objet et le champ d’application de cette directive, voir mes conclusions dans l’affaire Amazon EU (Tarifs minimaux de livraison de livres) (C‑366/24, EU:C:2025:531, points 49 et suiv.).
15      Comme on peut le déduire de la formulation « ces actes incluent ».
16      Voir chapitre III de la directive 2006/123.
17      Voir chapitre IV de la directive 2006/123.
18      Voir arrêt du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 110).
19      Il convient de noter, à cet égard, que toutes les parties à la procédure, à l’exception du gouvernement allemand dans ses observations écrites (même s’il n’a pas insisté sur ce point dans ses observations orales lors de l’audience) considèrent que la présente affaire relève des règles de la liberté d’établissement.
20      La juridiction de renvoi mentionne spécifiquement l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2006/123 dans sa première question préjudicielle.
21      Cette disposition cite ensuite deux exemples (« en particulier ») à titre d’illustration : (a)
l’exigence de nationalité pour le prestataire, son personnel, les personnes détenant du capital social ou les membres des organes de gestion ou de surveillance du prestataire, et (b)
l’exigence d’être résident sur leur territoire pour le prestataire, son personnel, les personnes détenant du capital social ou les membres des organes de gestion ou de surveillance du prestataire.
22      Voir arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a. (C‑593/13, EU:C:2015:399, points 35 à 40).
23      Au sens de l’article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive 2006/123.
24      Voir, notamment, arrêts du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Pour une analyse critique de ces arrêts, voir également Kreuschitz, V., « Progressive taxes in special sectors :
Awaiting judgment day ? », European State Aid Law Quarterly, vol. 23(4), 2024, p. 400 à 420, et Schroeder, W., « Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt », Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, p. 939 à 944.
25      Voir arrêt du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, point 69 et jurisprudence citée).
26      Voir, en substance, arrêt du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, point 74).
27      Voir aussi mes conclusions dans l’affaire The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, points 82 et suiv.).