61998CC0482_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag, der er anlagt i medfør af EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) har Den Italienske Republik nedlagt påstand om annullation af beslutning 98/617/EF, hvorved Kommissionen afviste Italiens anmodning om tilladelse til at nægte visse alkoholholdige varer fritaget for punktafgifter.
I Fællesskabsbestemmelser
A Bestemmelser vedrørende punktafgifter
2. I henhold til direktiv 92/83/EØF skal medlemsstaterne pålægge ethanol en punktafgift (artikel 19, stk. 1), der fastsættes pr. hektoliter ren alkohol ved 20 ° C og beregnes på grundlag af antallet af hektoliter ren alkohol. Satsen er som udgangspunkt den samme for alle de produkter, der pålægges denne punktafgift (artikel 21).
3. Direktivet indeholder dog visse undtagelser. Artikel 27 foreskriver nærmere bestemt følgende:
»1. Medlemsstaterne fritager produkter, der er omfattet af dette direktiv, for den harmoniserede punktafgift på betingelser, som de fastsætter for at sikre en korrekt og ukompliceret anvendelse af sådanne fritagelser og for at hindre svig, unddragelse eller misbrug, når de
a) distribueres i form af alkohol, der er blevet fuldstændig denatureret i overensstemmelse med en medlemsstats forskrifter, når sådanne forskrifter er behørigt anmeldt og godkendt i overensstemmelse med stk. 3 og 4 . Denne fritagelse er betinget af, at bestemmelserne i direktiv 92/12/EØF anvendes på handelen med fuldstændig denatureret alkohol
b) både er denatureret i henhold til en medlemsstats forskrifter og anvendes til fremstilling af produkter, der ikke er bestemt til konsum
...
5. Hvis en medlemsstat finder, at et produkt, der er fritaget i henhold til stk. 1, litra a) eller litra b), giver anledning til svig, unddragelse eller misbrug, kan den nægte at give fritagelse eller trække en fritagelse tilbage. Medlemsstaten underretter straks Kommissionen herom. Kommissionen videresender underretningen til de øvrige medlemsstater senest en måned efter modtagelsen. En endelig afgørelse træffes derefter efter fremgangsmåden i artikel 24 i direktiv 92/12/EØF. Medlemsstaterne er ikke forpligtet til at anvende en sådan afgørelse med tilbagevirkende kraft.
...«
4. I henhold til artikel 7, stk. 4, i direktiv 92/12, som der henvises til i artikel 27, stk. 1, litra a), i direktiv 92/83, ledsages de punktafgiftspligtige varer, der allerede er overgået til forbrug i en medlemsstat, under transporten mellem de forskellige medlemsstater af et ledsagedokument, hvori er nævnt de vigtigste oplysninger fra det i artikel 18, stk. 1, omhandlede dokument .
5. Denne bestemmelse blev sat i kraft ved forordning (EØF) nr. 3649/92 . Artikel 5 i denne forordning bestemmer følgende:
»Det forenklede ledsagedokument anvendes også ved erhvervsmæssig omsætning inden for Fællesskabet af fuldstændig denatureret alkohol, jf. artikel 27, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 92/83/EØF.«
6. Denne bestemmelse udelukker, at omsætning af fuldstændig denatureret alkohol kan være underlagt en forpligtelse til at anvende det administrative ledsagedokument ved omsætning af punktafgiftspligtige varer under afgiftssuspensionsordninger (dvs. varer, som endnu ikke har opfyldt betingelsen om afgiftspålæggelse), som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i direktiv 92/12. Dette dokument er defineret i forordning (EØF) nr. 2719/92 .
B Bestemmelser vedrørende kosmetik
7. Direktiv 80/232/EØF har ifølge artikel 5 til formål at forhindre medlemsstaterne i at »nægte, forbyde eller begrænse markedsføring af færdigpakkede varer, der opfylder forskrifterne i dette direktiv, på grund af værdien af den nominelle mængde for de i bilag I ... nævnte færdigpakninger«.
8. Bilag I fastsætter for de varer, der er omhandlet i direktivets artikel 1, værdiskalaen for de nominelle mængder af indholdet i færdigpakninger. Punkt 7 i dette bilag (der har overskriften »Kosmetik: Skønhedsmidler, toiletmidler«) indeholder et punkt 7.4, der vedrører »Produkter på spritbasis med mindre end 3% naturlig eller syntetisk parfumeolie og mindre end 70% ren ethylalkohol: parfumer, hårvand, barbersprit«.
9. Endelig skal direktiv 76/768/EØF nævnes. I dette direktivs artikel 1, stk. 1, defineres kosmetiske midler således:
»Ved kosmetiske midler forstås ethvert stof eller præparat, der er bestemt til at komme i kontakt med forskellige dele af det menneskelige legemes overflade (hud, hovedhår og anden hårvækst, negle, læber og ydre kønsorganer) eller med tænderne og mundens slimhinder, udelukkende eller hovedsageligt med henblik på at rense og parfumere dem, at ændre deres udseende og/eller at korrigere kropslugt og/eller at beskytte dem eller holde dem i god stand.«
II Sagens baggrund
A Den Italienske Republiks anmodning
10. De italienske skattemyndigheder gav i juni og juli 1997 Kommissionen meddelelse om, at man ved ministeriel bekendtgørelse nr. 524 af 9. juli 1996 havde fastsat visse betingelser for, at alkoholholdige varer kunne fritages for punktafgifter i henhold til artikel 27, stk. 1, litra b), i direktiv 92/83.
Der var navnlig tale om følgende betingelser:
denatureret alkohol, der anvendes til fremstilling af parfume og anden kosmetik, skal være ren alkohol og ikke spildalkohol
visse husholdningsprodukter må ikke have et alkoholindhold på mere end 40%.
Disse betingelser, som blot afspejlede den normale sammensætning af de pågældende produkter, havde alene til formål at undgå, at varer, der var fremstillet på unormal vis, uretmæssigt kunne drage fordel af denatureringsforskrifter samt omsætnings- og oplagringsprocedurer, der var fastsat for visse varekategorier. Det drejede sig, for så vidt angår kosmetik, navnlig om at undgå, at produkter, der blev markedsført som parfume uden at besidde dette produkts egenskaber, reelt kunne, såfremt de indeholdt let denatureret alkohol, erstatte fuldstændig denatureret alkohol som omhandlet i artikel 27, stk. 1, litra a), i direktiv 92/83. De italienske skattemyndigheder anførte, at sidstnævnte type af alkohol ville give de bedste garantier for forebyggelse af svig, i kraft af dels den stærkeste denaturering, dels de strengeste procedurer for omsætning og oplagring.
11. Den italienske regering har i stævningen anført, at anvendelsen af de nævnte betingelser blev suspenderet, efter at der var blevet anlagt traktatbrudssag mod Italien på grund af manglende anmeldelse af de tekniske forskrifter. De italienske myndigheder insisterede imidlertid på at få tilladelse til at nægte varer, som kunne give anledning til svig, unddragelse eller misbrug, fritagelse for punktafgifter.
12. Sagsøgeren har i replikken redegjort for denatureringsteknikken og de hermed forbundne risici for afgiftssvig på følgende måde.
Denaturering har til formål at gøre alkohol giftig, således at den ikke kan indtages eller genomdannes til anvendelse i levnedsmidler. Denatureringsforskrifterne kræver til fremstilling af rengøringsmidler anvendelse af et generelt denatureringsmiddel, der er godkendt af staten. Dette middel er en meget giftig produktstabilisator, der forhindrer, at den denaturerede alkohol kemisk kan genomdannes til drikkelig alkohol.
Parfume udgør et særligt problem, selv om det ligeledes er afgiftsfritaget. Til parfume kan der alene anvendes parfumerede, specielle og milde denatureringsmidler. Spildalkohol, der er ildelugtende og indeholder rester af destillationsprodukter (såsom aldehyd, keton og methanol, der er giftige for mennesker), kan ikke anvendes til ansigtet, huden og slimhinderne, hvorfor det er nødvendigt at anvende alkohol af en god kvalitet til fremstilling af parfume.
Selv om alkoholen blot er lettere denatureret og således let at genomdanne, bliver den alkohol, der anvendes til parfume, ikke genomdannet, idet denne proces ikke er rentabel, når der tages hensyn til prisen på ren alkohol. Processen ville til gengæld være rentabel, hvis retsforskrifterne tillod anvendelse af spildalkohol ved fremstilling af parfume.
Den italienske regering er derfor af den opfattelse, at forpligtelsen til at anvende ren alkohol ved fremstilling af parfume og kosmetik udgør et middel til bekæmpelse af smugleri og afgiftsunddragelse. Regeringen har anført, at der i Italien har foreligget en sag om et svagt parfumeret produkt, der var fremstillet med spildalkohol, og som af producenten var blevet anmeldt som et kosmetisk middel, men markedsført som et produkt til rengøring af ting og således som erstatning for fuldstændig denatureret alkohol som omhandlet i artikel 27, stk. 1, litra a), i direktiv 92/83, uden at være underlagt de strengere regler om denaturering, omsætning og oplagring af sidstnævnte produkt.
B Kommissionens beslutning 98/617
13. Den 21. oktober 1998 afviste Kommissionen at give Den Italienske Republik den tilladelse, som den havde anmodet om . Kommissionen lagde følgende til grund:
»(11) Med hensyn til de italienske myndigheders begrundelse for at nægte fritagelse af kosmetik (parfume) indeholdende uren alkohol, kan brug af billig uren alkohol til fremstilling af varer omfattet af artikel 27, stk. 1, litra b), ikke anses for at give anledning til svig, unddragelse eller misbrug, dels fordi uren alkohol udviser en mindre risiko for uhensigtsmæssig anvendelse, dels fordi artikel 27, stk. 1, litra b), uanset om kosmetik fremstillet af uren alkohol er billigere, på ingen måde er begrænset til dyre varer, idet de pågældende forskellige varer varierer umådeligt i henseende til pris. Direktivet indeholder endvidere intet krav om, at varer fritaget i henhold til artikel 27, stk. 1, litra b), (uegnet til konsum) skal hidrøre fra ren alkohol.
(12) Da artikel 27, stk. l, litra b), endvidere ikke kun, end ikke først og fremmest, omhandler kosmetik, men også varer, der blandt andet anvendes til rensningsformål, kan brugen af varer beskrevet som kosmetik til rensningsformål ikke påvirke deres klassificering under artikel 27, stk. 1, litra b), og kan ikke anses for svig, unddragelse eller misbrug. Dette synes særligt indlysende på baggrund af, at det i nogle medlemsstater ikke er usædvanligt at anvende eau de cologne og lignende varer til ikke-kosmetiske formål som rensning. At fuldstændig denatureret alkohol omfattet af artikel 27, stk. 1, litra a), også kan anvendes til sådanne formål, er ikke relevant.
...
(16) Hertil kommer, at de italienske myndigheder ikke har påvist, at nogen af de varer, de nægter fritagelse, reelt har givet anledning til egentlig svig, unddragelse eller misbrug. Heller ikke andre medlemsstater hvoraf de fleste anvender meget højere afgiftssatser end Italien har rapporteret vanskeligheder i forbindelse med svig, unddragelse eller misbrug som følge af disse varers fritagelse.«
III Parternes påstande
14. Den italienske regering har nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer Kommissionens beslutning og tilbagesender den til Kommissionen til fornyet behandling, samt om, at sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse, samt om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV Parternes anbringender
16. Den Italienske Republik har til støtte for sine påstande påberåbt sig, at der er sket en tilsidesættelse og fejlagtig anvendelse af artikel 27, stk. 1, litra a) og b), og stk. 5, i direktiv 92/83 samt af artikel 1 i direktiv 76/768 og af bilag I, punkt 7.4, til direktiv 80/232. Den Italienske Republik har endvidere påberåbt sig fejlagtige forudsætninger, mangel på logik og en utilstrækkelig begrundelse for den anfægtede beslutning.
Sagsøgeren er nærmere bestemt af den opfattelse, at den anfægtede beslutning er ugyldig og bør annulleres,
eftersom det heri generelt og på trods af bestemmelserne i bilag I, punkt 7.4, til direktiv 80/232 fastslås, at der kan anvendes uren alkohol ved fremstilling af kosmetiske midler
eftersom det i strid med artikel 1, stk. 1, i direktiv 76/768, som ændret ved direktiv 93/35, heri fastslås, at kosmetiske midler kan anvendes til andre formål end anvendelse på det menneskelige legeme, og at de følgelig kan fremstilles specifikt med henblik på sådanne andre formål
eftersom Kommissionen ved ikke at skelne mellem begreberne svig, unddragelse og misbrug, som der henvises til i artikel 27, stk. 1 og stk. 5, i direktiv 92/83, og ved at sidestille dem alle med svig, ikke anser forsøg på uretmæssigt at drage fordel af en mere favorabel kontrolordning for misbrug, og
eftersom Kommissionen ved at ophæve alle grænser for så vidt angår alkoholindhold og således tillade fremstilling af produkter, som i henseende til sammensætning og anvendelsesformål i det væsentlige svarer til fuldstændig denatureret alkohol, som er undergivet en mere favorabel ordning, skaber en afgiftsmæssig forskelsbehandling af produkter, som er forbundet med samme risiko for svig, hvilket også påvirker markedet og dermed selve produkternes konkurrencedygtighed.
V Retlig vurdering
A Produkter, der er pålagt punktafgift på ethanol
17. Ifølge Kommissionen fremgår det af artikel 20, 25 og 27 i direktiv 92/83, at de eneste produkter, der pålægges punktafgift på ethanol, er alkoholholdige drikke. Eftersom ethanol i alle andre sammenhænge skal fritages for afgift, ville det ikke være logisk at nægte fritagelse for ethanol, som ikke er indeholdt i en alkoholholdig drik, alene af den grund, at den fejlagtigt er blevet klassificeret som alkohol, der er fritaget i henhold til artikel 27, stk. 1, litra b), i stedet for alkohol, der er fritaget i henhold til litra a) i samme bestemmelse.
18. Det er rigtigt, at Kommissionen under den første del af de langvarige forhandlinger, der gik forud for vedtagelsen af direktiv 92/12, foreslog, at kun alkohol, som var bestemt til konsum, skulle pålægges punktafgifter . Imidlertid gik Rådet åbenbart ikke ind for dette forslag.
19. Efter at det i artikel 19, stk. 1, i direktiv 92/83 bestemmes, at »[m]edlemsstaterne pålægger ethanol en punktafgift i overensstemmelse med dette direktiv«, fastlægges således følgende i artikel 20:
»I dette direktiv forstås ved »ethanol«
alle varer med et virkeligt alkoholindhold på over 1,2% vol., som henhører under KN-kode 2207 og 2208, selv når disse varer indgår i en vare, der henhører under et andet KN-kapitel
varer med et virkeligt alkoholindhold på over 22% vol., som henhører under KN-kode 2204, 2205 og 2206
konsumalkohol, der indeholder produkter, hvad enten disse er i opløsning eller ej.«
20. I henhold til artikel 26 i direktiv 92/83 er henvisningerne til koder i den kombinerede nomenklatur henvisninger til koderne i den udgave af den kombinerede nomenklatur, der var gældende på det tidspunkt, hvor direktivet blev vedtaget . Selv om så godt som alle de varer, der er omfattet af de i artikel 20 nævnte koder, ganske vist er alkoholholdige drikke, er forholdet imidlertid det, at KN-kode 2207 også omfatter »ethanol og denatureret konsumalkohol uanset alkoholprocent«, der under ingen omstændigheder kan kvalificeres som alkoholholdige drikkevarer.
21. I direktiv 92/83 fastslås altså det princip, at ethanol, der ikke er bestemt til konsum, pålægges punktafgift, idet der dog gælder visse fritagelser, når betingelserne i direktivets artikel 27 er opfyldt.
22. Jeg mener ikke, at artikel 25 i direktiv 92/83, som Kommissionen henviser til, kan føre til nogen anden konklusion. Heri bestemmes det, at »[m]edlemsstaterne kan tilbagebetale erlagte punktafgifter på alkoholholdige drikkevarer, som trækkes tilbage fra markedet, fordi deres beskaffenhed eller alder gør dem uegnede til konsum«. Efter min opfattelse kan det ikke på grundlag af den omstændighed, at denne bestemmelse kun nævner alkoholholdige drikkevarer, udledes, at kun varer, som er bestemt til forbrug, skal pålægges punktafgift. Som allerede anført fastsættes anvendelsesområdet for punktafgiften i artikel 20, mens artikel 25 blot er en særlig bestemmelse, som gælder for en bestemt type af afgiftspligtige varer.
23. Kommissionen har i sin duplik anført, at det under alle omstændigheder på grund af de mange denatureringsmetoder, de erhvervsdrivende kan benytte (metoder, som er godkendt i de fællesskabsretlige bestemmelser, og nationale metoder, for hvilke princippet om gensidig anerkendelse i medlemsstaterne gælder) er utænkeligt, at der ikke anvendes en af disse, medmindre der er tale om varer, som bringes i omsætning illegalt. Efter Kommissionens opfattelse vil en producent eller forhandler, hvis han ikke alene er hæderlig, men også fornuftig, før han bringer denatureret alkohol i omsætning, først og fremmest sikre sig, at denne alkohol opfylder de krav til denatureringen, som er fastsat på fællesskabsplan eller på nationalt plan, for at der kan opnås fritagelse, af den indlysende årsag, at denatureret alkohol, der pålægges den tunge afgiftsbyrde, som punktafgiften på ethanol udgør, vil blive for dyr og dermed usælgelig.
24. Heller ikke dette argument finder jeg overbevisende. De mange forskellige denatureringsmetoder, som ifølge Kommissionen accepteres på fællesskabsplan eller nationalt plan, betyder blot, at det er nemt for de erhvervsdrivende at opnå fritagelse. Forholdet er imidlertid det, at artikel 27, stk. 1, i direktiv 92/83 gør fritagelse betinget af, at der er anvendt en af de denatureringsmetoder, der er godkendt i de fællesskabsretlige bestemmelser [litra a)] eller i en medlemsstats forskrifter [litra b)]. Hvis denatureringsmetoden af en eller anden grund ikke henhører under en af disse to kategorier, kan den fremstillede alkohol ikke fritages i medfør af en af disse bestemmelser, uanset hvordan man vil karakterisere den erhvervsdrivende, som handler på denne måde.
25. Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen ikke har ret i, at denatureret ethanol under alle omstændigheder er fritaget for punktafgift, og at det i afgiftsmæssig henseende er uden større betydning, om et alkoholholdigt produkt er omfattet af artikel 27, stk. 1, litra a) eller litra b), i direktiv 92/83. Som det vil være fremgået, er det ikke rigtigt, at sådanne produkter altid er fritaget for punktafgift, idet de for at kunne fritages skal opfylde de betingelser, der er fastsat i den nævnte bestemmelse.
B Argumenterne vedrørende den påståede tilsidesættelse af direktiv 80/232 samt af direktiv 76/768 og direktiv 93/35
26. Den italienske regering har anført, at de forskellige ordninger, som er indført ved artikel 27, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 92/83, er snævert forbundet med forskellige slags produkter, da denatureringsforskrifterne er blevet fastsat under hensyntagen til hver enkelt produkts særlige bestemmelse. Det er derfor nødvendigt, at hvert produkt klassificeres nøjagtigt i overensstemmelse med dets sammensætning og anvendelse for at undgå, at det fejlagtigt kan drage fordel af en ordning, der er mere favorabel end den, produktet normalt ville være underlagt, hvilket ikke alene kan medføre, at de offentlige midler bliver tilføjet skade, men også at hæderlige erhvervsdrivende bliver ofre for konkurrencefordrejning.
Den italienske regering har anført, at Kommissionen ved at have nægtet tilladelse til at forbyde fritagelse i henhold til litra b) i denne bestemmelse for produkter, der angives som »parfume«, men som er fremstillet med spildalkohol, har ladet den omstændighed ude af betragtning, at direktiv 80/232 påbyder anvendelse af ren alkohol i det mindste til fremstilling af visse kategorier af kosmetik.
Sagsøgeren har ligeledes anført, at Kommissionen ved at anse det for irrelevant i afgiftsmæssig henseende, at de »kosmetiske« midler kan anvendes som rengøringsmidler, ser bort fra bestemmelserne i direktiv 76/768 og direktiv 93/35.
27. Efter min opfattelse kan det ikke udledes af ordlyden af artikel 27, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 92/83, at visse produkter, såsom rengøringsmidler, nødvendigvis må være omfattet af litra a), hvilket tilsyneladende er sagsøgerens opfattelse. Jeg er derimod som Kommissionen af den opfattelse, at det afgørende i forbindelse med spørgsmålet om indrømmelse eller nægtelse af fritagelse er denatureringsmetoden. Hvis der er anvendt en af de metoder, der er godkendt inden for rammerne af Fællesskabet, fritages produktet for punktafgift i medfør af litra a). Hvis derimod den alkohol, der er indeholdt i et produkt, som ikke er bestemt til konsum, er denatureret i henhold til en medlemsstats forskrifter, skal den i litra b) foreskrevne fritagelse anvendes. Såfremt denatureringsmetoden i øvrigt ikke svarer til nogen af de, der er godkendt i de fællesskabsretlige bestemmelser eller i de nationale retsordener, kan produktet ikke være fritaget.
28. Det vil derfor være i strid med direktiv 92/83 at nægte fritagelse for et produkt, der opfylder betingelserne i dette direktivs artikel 27, stk. 1, litra b), alene med den begrundelse, at det er blevet fastslået, at dets reelle anvendelse ikke svarer til den af producenten angivne. Som Kommissionen med rette har anført, er hverken anvendelsen af ren alkohol eller det maksimale alkoholindhold af fællesskabslovgiver blevet anset for kriterier for anvendelsen af fritagelsen.
29. Af samme årsag er det heller ikke nogen begrundelse, at de fastsatte betingelser afspejler den normale sammensætning af produkterne. Selv om direktiv 80/232, for så vidt angår kosmetik i bilag I, punkt 7.4, alene henviser til ren alkohol, hverken kan eller skal et produkt, der frembydes som kosmetik, og som indeholder uren alkohol, straffes med tab af fritagelse, hvis det opfylder betingelserne i artikel 27, stk. 1, i direktiv 92/83. Medlemsstaterne kan derimod i overensstemmelse med Fællesskabets direktiver forbyde omsætningen af det pågældende produkt og i givet fald pålægge de økonomiske sanktioner eller endog de strafferetlige, der er foreskrevet i national ret. Det samme gælder for den anden betingelse, der er indført af den italienske regering vedrørende det maksimale alkoholindhold i husholdningsprodukter.
30. Det er følgelig min opfattelse, at argumentet vedrørende den påståede tilsidesættelse af direktiv 80/232 for så vidt angår kosmetiske midler må forkastes. Kommissionen siger ikke i den anfægtede beslutning, at disse midler kan fremstilles med uren alkohol. Det, Kommissionen efter min opfattelse med rette påstår, er, at anvendelse af denne type af alkohol i produkter, der frembydes som kosmetik, ikke er til hinder for, at produktet fritages, hvis den anvendte alkohol er blevet denatureret efter en af de metoder, der er nævnt i artikel 27, stk. 1, i direktiv 92/83.
31. Argumentet vedrørende den påståede tilsidesættelse af direktiv 76/768, som ændret ved direktiv 93/35, må lide samme skæbne. Dette direktiv bestemmer ganske vist, at kun stoffer eller præparater, der er bestemt til at komme i kontakt med det menneskelige legemes overflade, kan betegnes som »kosmetiske midler« (artikel 1, stk. 1), og at medlemsstaterne skal træffe alle hensigtsmæssige foranstaltninger for, at disse kosmetiske midler på etiketter og salgspakninger samt i forbindelse med reklamering ikke tillægges egenskaber, som de ikke besidder (artikel 6, stk. 2). Et husholdningsprodukt som f.eks. et rengøringsmiddel må altså ikke frembydes under betegnelsen »kosmetisk middel«.
Som allerede nævnt indebærer den omstændighed, at et husholdningsprodukt ikke må frembydes under betegnelsen kosmetisk middel, imidlertid ikke, at den denaturerede alkohol, hvormed produktet er fremstillet, fortaber retten til fritagelse for punktafgift som foreskrevet i direktiv 92/83, hvis betingelserne i direktivets artikel 27, stk. 1, litra a) eller b), er opfyldt. Også i denne situation er det, som medlemsstaterne kan og bør gøre, at forbyde omsætningen af det pågældende produkt som kosmetisk middel og om nødvendigt pålægge de ansvarlige økonomiske eller endog strafferetlige sanktioner i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte medlemsstater.
C Argumentet om en fejlagtig fortolkning af begrebet »misbrug«
32. Den Italienske Republik har understreget, at medlemsstaterne i medfør af artikel 27, stk. 1 og stk. 5, under alle omstændigheder har ret til at fastsætte betingelser med henblik på at hindre enhver form for svig, unddragelse eller misbrug ved anvendelsen af fritagelser. Hvis produkter, der er denaturerede som omhandlet i litra b), og som dermed ikke opfylder betingelserne i litra a), reelt anvendes som erstatning for produkter, der er omfattet af litra a), med henblik på at drage fordel af en mere favorabel afgiftsordning, er der efter Den Italienske Republiks opfattelse tale om et misbrug, som medlemsstaterne bør gives ret til at bekæmpe. Det er derfor Den Italienske Republiks opfattelse, at den anfægtede beslutning er ugyldig, fordi Kommissionen heri ligestiller begreberne svig, unddragelse og misbrug og ikke anerkender, at et sådant forsøg på at drage fordel af en mere favorabel afgiftsordning er udtryk for misbrug.
33. Hvad angår dette argument har Kommissionen for det første anført, at for at svig, unddragelse eller misbrug kan begrunde en beslutning om ikke at indrømme eller tilbagekalde en fritagelse, er det i overensstemmelse med artikel 27 i direktiv 92/83 en betingelse, at det er fastslået, at en sådan uretmæssig adfærd faktisk har fundet sted. Kommissionen har forklaret, at Den Italienske Republik som anført i punkt 16 i begrundelsen for den anfægtede beslutning ikke i denne sag har påvist, at nogen af de varer, der nægtes fritagelse, reelt har givet anledning til svig, unddragelse eller misbrug.
34. Den italienske regering har i denne forbindelse præciseret, at der i den italienske version af direktiv 92/83 i artikel 27, stk. 1, tales om nødvendigheden af at »prevenire« (hindre) svig, unddragelse og misbrug og i artikel 27, stk. 5, og i 22. betragtning om »eventuale« svig, unddragelse eller misbrug (der kunne opstå). Heraf udleder den italienske regering, at det ikke er nødvendigt, at et tilfælde af svig, unddragelse eller misbrug har fundet sted, men at det er tilstrækkeligt, at risikoen foreligger.
35. Kommissionen har heroverfor anført, at det fremgår af Domstolens praksis, at »... nødvendigheden af en ensartet fortolkning af fællesskabsforordningerne udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, idet det nævnte hensyn tværtimod kræver, at ordlyden fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne på de andre officielle sprog ...« . Kommissionen har i forbindelse hermed understreget, at adjektivet »eventuale« i den italienske version af artikel 27, stk. 5, ikke findes tilsvarende i de andre sprogversioner. Kommissionen har tilføjet, at der er en åbenbar modstrid mellem dette adjektiv og det foranstående verbum, som er bøjet i indikativ (»dà luogo«), og som ikke hvilket ville have være logisk følger efter verbet »potere« i konditionalis (»potrebbe dar luogo«). De andre sprogversioner bekræfter, at sætningen står i indikativ. Kommissionen mener derfor ikke, at den italienske regering på grundlag af adjektivet »eventuale« i den italienske version af artikel 27, stk. 5, kan fastholde, at den blotte mulighed for, at svig, unddragelse eller misbrug kan finde sted, er tilstrækkeligt til, at en medlemsstat kan fastsætte betingelser for, at et produkt kan fritages.
36. Det gør det ikke lettere at fortolke artikel 27, stk. 5, at læse de forskellige sprogversioner. Nogle af disse giver det indtryk, at det som anført af Kommissionen for, at medlemsstaten kan fastsætte betingelser for anvendelsen af fritagelsen, kræves, at svig, unddragelse eller misbrug har fundet sted . Andre sprogversioner kan derimod fortolkes således, at den blotte mulighed for, at noget sådant kan finde sted, er tilstrækkeligt til, at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger .
37. Under retsmødet anførte Kommissionen, at artikel 27, stk. 1 og stk. 5, regulerer to forskellige situationer. Mens stk. 1 giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte generelle betingelser som en forebyggende foranstaltning for at sikre, at fritagelsen anvendes korrekt, vedrører stk. 5 efterfølgende tilbagetrækning af en fritagelse i tilfælde af svig, unddragelse eller misbrug.
38. Denne sondring forekommer mig kunstig. For det første omhandler stk. 5 ikke kun tilbagetrækning, men også nægtelse af at give fritagelse. Det ville dog først og fremmest være ulogisk, hvis direktivet tillod medlemsstaterne at fastsætte generelle betingelser i overensstemmelse med stk. 1, uden andre muligheder for prøvelse end et eventuelt traktatbrudssøgsmål, men på den anden side pålagde dem at anvende fremgangsmåden i stk. 5, når de i et konkret tilfælde blot nægter at give fritagelse eller trækker en fritagelse tilbage. Hvis stk. 5 kun vedrørte konkrete tilfælde, hvor der er konstateret svig, unddragelse eller misbrug, ville bestemmelsens sidste punktum desuden ikke give mening, idet det heri bestemmes, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at anvende den beslutning, som Kommissionen har vedtaget efter at have indhentet punktafgiftsudvalgets udtalelse, med tilbagevirkende kraft.
39. Efter min opfattelse har artikel 27, stk. 1 og stk. 5, til formål at gøre det muligt for medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger med henblik på at hindre svig, unddragelse og misbrug, uanset om der er konstateret svigagtige handlinger . Hvis disse foranstaltninger skal være gyldige, må de ikke uretmæssigt begrænse anvendelsen af den i direktivet foreskrevne fritagelse. Om dette er tilfældet, afgøres efter fremgangsmåden i stk. 5. Hvis Kommissionen på grundlag af punktafgiftsudvalgets udtalelse konstaterer, at foranstaltningerne er inden for fritagelsens rækkevidde, godkender den dem. I modsat fald kan den afvise at give tilladelse til disse.
40. Det er derfor ret ligegyldigt, om de foranstaltninger, for hvilke Den Italienske Republik havde anmodet om godkendelse efter stk. 5, var begrundet i behovet for at kontrollere allerede konstaterede svigagtige handlinger, eller om de blot skulle forhindre, at sådanne handlinger blev begået. Den foreskrevne fremgangsmåde blev overholdt, og Kommissionen skulle således undersøge, ikke om sådanne handlinger allerede var begået, men om de pågældende foranstaltninger i urimeligt omfang og uretmæssigt begrænsede rækkevidden af den i fællesskabsbestemmelserne foreskrevne fritagelse. Det fremgår klart af den anfægtede beslutning, at Kommissionen fandt, at de påtænkte foranstaltninger i urimelig grad begrænsede anvendelsen af fritagelsen. Det er denne vurdering, der skal tages stilling til i den foreliggende sag.
41. Parterne er endvidere uenige om, hvordan begrebet »misbrug« skal fortolkes med henblik på anvendelsen af artikel 27, stk. 1 og stk. 5.
42. Den Italienske Republik har anført, at begrebet »misbrug« ikke som hævdet af Kommissionen kan fortolkes indskrænkende som svarende til unddragelse, men at det skal forstås i dets almindelige betydning som enhver anden retsstridig adfærd end svig og unddragelse.
43. Kommissionen har heroverfor anført, at de tre nævnte begreber er karakteriseret ved, at de fører til samme resultat, nemlig at et produkt, som er pålagt punktafgift, uretmæssigt unddrages afgiftspligten. Kommissionen har anført, at den eneste sondring, Domstolen har tilladt, vedrører begreberne svig og unddragelse. I dommen i sagen Direct Cosmetics II fastslog Domstolen således vedrørende disse to begreber i artikel 27 i sjette momsdirektiv følgende:
»Denne sondring bekræftes, når henses til den nævnte bestemmelses tilblivelseshistorie. Mens det andet momsdirektiv ... alene omhandlede begrebet svig, nævner det sjette direktiv yderligere begrebet afgiftsunddragelse. Det angives hermed, at lovgiver har ønsket at indføre noget nyt i forhold til det tidligere anvendte begreb afgiftssvig. Det nye består i det objektive indhold af begrebet afgiftsunddragelse, idet den afgiftspligtiges forsæt, der er et afgørende moment ved begrebet svig, ikke er en betingelse for, at der foreligger en unddragelse.«
Kommissionen mener, at hvis fællesskabslovgiver ønskede at lade begrebet misbrug omfatte adfærd, hvorved den erhvervsdrivende uretmæssigt drager fordel af en mere favorabel ordning for kontrol og omsætning, burde man udtrykkeligt have nævnt en sådan overtrædelse og således adskilt begrebet misbrug fra de parallelle begreber svig og afgiftsunddragelse. Henset til den manglende sondring i artikel 27, stk. 5, når Kommissionen frem til den konklusion, at der ved begrebet misbrug forstås en formelt set lovlig handling, som den afgiftspligtige forsætligt udfører alene med det formål at undgå at skulle betale punktafgift.
44. Uanset hvordan man fortolker begrebet misbrug, som ikke er defineret i fællesskabsretten, er jeg enig med Kommissionen i, at det tankeeksperiment, som den italienske regering opstiller, ikke kan betegnes som misbrug i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 27, stk. 1, i direktiv 92/83.
45. Sagsøgeren går efter min opfattelse ud fra en forkert forudsætning. Som allerede anført er det hverken rigtigt, at husholdningsprodukter kun kan fritages i medfør af bestemmelsens litra a), eller at litra b) udelukkende eller hovedsageligt vedrører kosmetiske midler. Fritagelse indrømmes derimod afhængigt af, hvilken denatureringsmetode der er anvendt ved fremstillingen af produktet. Det kan derfor ikke hævdes, at der når et produkt, som opfylder betingelserne vedrørende denaturering i litra b), og som frembydes som kosmetik, anvendes som erstatning for et rengøringsmiddel er tale om et forsøg på at drage fordel af en mere favorabel afgiftsordning og derfor heller ikke om et »misbrug«, som kan berettige, at fritagelsen nægtes eller trækkes tilbage.
46. Der kan endvidere som Kommissionen har gjort henvises til retspraksis vedrørende artikel 13, punkt B, litra h), i Rådets sjette direktiv, hvis affattelse svarer til artikel 27 i direktiv 92/83. I dommen i sagen Gemeente Emmen udtalte Domstolen følgende:
»... selv om medlemsstaterne efter ordlyden af det indledende afsnit i sjette direktivs artikel 13, punkt B fastsætter betingelserne for fritagelserne for at sikre en korrekt og enkel anvendelse af disse og med henblik på at forhindre enhver mulig form for svig, unddragelse og misbrug, kan disse betingelser dog ikke angå fastlæggelsen af indholdet af de hjemlede fritagelser ...«
47. Denne retspraksis er for nylig blevet bekræftet inden for området punktafgifter. I dommen i Braathens-sagen, som vedrørte fortolkningen af artikel 8, stk. 1, i direktiv 92/81/EØF udtalte Domstolen følgende:
»... Desuden kan det skøn, der tillægges medlemsstaterne i artikel 8, stk. 1, in initio hvorefter fritagelserne indrømmes af medlemsstaterne »på betingelser, som de fastsætter med henblik på at sikre en korrekt og ukompliceret anvendelse af disse fritagelser og undgå svig, unddragelse og misbrug« ikke indebære, at den fritagelsesforpligtelse, der opstilles i bestemmelsen, ikke er ubetinget ...«
48. Ved at gøre meddelelse af fritagelse afhængig af betingelser vedrørende den type af alkohol, der er anvendt ved fremstillingen af kosmetik, og det maksimale alkoholindhold i husholdningsprodukter har den italienske regering efter min opfattelse opstillet krav, som fællesskabsbestemmelserne ikke indeholder hjemmel til, og som ikke kan begrundes med henvisning til medlemsstaternes mulighed for at vedtage foranstaltninger med henblik på at undgå et eventuelt misbrug.
49. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen har begået nogen fejl ved at afvise den italienske regerings anmodning, og følgelig bør også dette argument forkastes.
D Argumentet om en afgiftsmæssig forskelsbehandling af produkter
50. Hvad angår dette argument har sagsøgeren begrænset sig til at anføre, at Kommissionen ved at tillade, at de omhandlede varer på en måde, der er udtryk for misbrug drager fordel af en kontrolordning, der er mere favorabel end den, der gælder for disse varer, skaber en konkurrencefordrejning, som skader de hæderlige erhvervsdrivende.
51. De betingelser, der er fastsat for at opnå fritagelse i medfør af artikel 27, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 92/83, og den kontrolordning, der finder anvendelse, er baseret på et objektivt kriterium, nemlig de enkelte produkters fremstillingsmetode og nærmere bestemt den anvendte denatureringsmetode. Ved den anfægtede beslutning pålagde Kommissionen blot Den Italienske Republik at anvende den nævnte bestemmelse korrekt, og det kan derfor ikke hævdes, at Kommissionen har tilladt misbrug af de omhandlede afgiftsordninger. Argumentet bør derfor forkastes.
E Argumenterne vedrørende de øvrige betingelser, der skal være opfyldt, for at denatureret alkohol kan fritages
52. Endelig finder jeg det hensigtsmæssigt kort at gennemgå to spørgsmål, som parterne har behandlet i deres skriftlige indlæg for Domstolen. De vedrører begge de øvrige betingelser, der skal være opfyldt, for at denatureret alkohol kan fritages i henhold til artikel 27, stk. 1, litra a) og b), og falder efter min opfattelse uden for rammerne af den foreliggende sag.
53. Det første spørgsmål vedrører formkravene og nærmere bestemt kravet om, at alkoholholdige varer omsættes med et ledsagedokument.
Sagsøgeren har anført, at fuldstændig denatureret alkohol, som omhandlet i litra a), kan omsættes med det forenklede ledsagedokument, der er foreskrevet i artikel 5 i forordning nr. 3649/92, mens alkohol, der er denatureret i henhold til en medlemsstats forskrifter, som omhandlet i samme bestemmelses litra b), skal omsættes med det ledsagedokument, der er foreskrevet for produkter, der omsættes under suspensionsordningen i forordning nr. 2719/92. Ifølge sagsøgeren indebærer manglen på disse dokumenter, at der ikke er ret til fritagelse.
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at den eneste betingelse for, at denatureret alkohol kan fritages, er, at denatureringen er foretaget efter en metode, der er godkendt på fællesskabsplan [litra a)] eller i oprindelsesmedlemsstaten [litra b)]. Selv om det for førstnævnte varer ganske vist gælder, at de skal bringes i omsætning med det forenklede ledsagedokument, kan manglen på dette dokument kun medføre en administrativ sanktion og under ingen omstændigheder, at retten til fritagelse fortabes. Sidstnævnte ville være en urimelig konsekvens, som der ikke er hjemmel for i fællesskabsbestemmelserne. For så vidt angår de sidstnævnte varer er det Kommissionens opfattelse, at de kan omsættes frit i medlemsstaterne uden formaliteter.
54. Jeg er enig med Kommissionen i, at dette spørgsmål ikke er relevant for den foreliggende sag. Den Italienske Republik har ikke anmodet om tilladelse til at nægte fritagelse for afgiftspålagte varer, der omsættes uden ledsagedokumenter . Dette er årsagen til, at punktafgiftsudvalget ikke har undersøgt denne situation, der alene forbigående er nævnt i den anfægtede beslutnings punkt 13, litra i), sammen med den konkrete »misbrugs«-sag, som den italienske regering havde påberåbt sig i sin anmodning. Under disse omstændigheder mener jeg ikke, at Domstolen inden for rammerne af det foreliggende annullationssøgsmål skal udtale sig herom .
55. Jeg mener heller ikke, at Domstolen skal udtale sig om det andet spørgsmål, parterne har taget op i denne forbindelse, nemlig spørgsmålet, om den i litra b) foreskrevne fritagelse kun omfatter alkohol, der er denatureret i henhold til en medlemsstats forskrifter, og som allerede har været anvendt til at fremstille et produkt, der ikke er bestemt til konsum.
Den italienske regering har understreget, at litra b) vedrører denatureret alkohol, som allerede har været anvendt til at fremstille et produkt, der ikke er bestemt til konsum. Hvis alkoholen ikke allerede har været anvendt, vil sådan denatureret alkohol ikke kunne drage fordel af fritagelsen i henhold til litra b) og skal anses for et produkt, der er omfattet af suspensionsordningen.
Kommissionen har anført, at ordet »produkter« anvendes på en ret upræcis måde i direktiv 92/83, idet der nogle gange er tale om færdige produkter, der er klar til konsum (som f.eks. i tredje betragtning og i artikel 20, andet led), mens der andre gange er tale om råvarer, der skal bruges til fremstilling af færdige produkter [som f.eks. i artikel 27, stk. 2, litra d) og e)], og herunder denatureret alkohol, som er omfattet af artikel 27, stk. 1, litra b). Fritagelsen i henhold til litra b) må altså kunne anvendes på det »produkt«, som hedder denatureret alkohol til fremstilling af ethvert produkt, der ikke er bestemt til konsum. Det tilkommer de nationale afgiftsmyndigheder at kontrollere, at dette produkt rent faktisk anvendes til andre formål end fremstilling af varer, der er bestemt til konsum.
56. Som allerede nævnt mener jeg som Kommissionen at spørgsmålet falder uden for rammerne af den foreliggende sag, idet den pågældende situation hverken er nævnt i den italienske regerings oprindelige anmodning eller i den anfægtede beslutning. Jeg mener derfor ikke, at det tilkommer Domstolen at udtale sig herom.
VI Forslag til afgørelse
57. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at frifinde Kommissionen i den sag, Den Italienske Republik har anlagt med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 98/617/EF, og at pålægge Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.