61988CC0361_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De twee inbreukprocedures die ik in deze conclusie behandel, zijn weliswaar niet gevoegd en hebben betrekking op de onvolledige omzetting van twee verschillende richtlijnen in nationaal recht, doch verschilt de aan de orde gestelde problematiek in wezen nauwelijks, zodat ik ze in een conclusie kan afdoen. In zaak C-59/89 verwijzen beide partijen trouwens zelf naar hun argumentatie in zaak C-361/88.
2. Zaak C-361/88 betreft richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes (PB 1980, L 229, blz. 30) en zaak C-59/89 richtlijn 82/884/EEG van de Raad van 3 december 1982 betreffende een grenswaarde van de luchtkwaliteit voor lood (PB 1982, L 378, blz. 15). De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland niet aan haar verplichtingen heeft voldaan door niet alle maatregelen vast te stellen voor de juiste omzetting van deze richtlijnen in nationaal recht, hoewel de termijnen daarvoor (18 juli 1982 voor de eerste richtlijn en 9 december 1984 voor de tweede) reeds lang verstreken zijn. Uit de antwoorden van de Commissie op de vragen van het Hof, die zijn weergegeven aan het eind van de rapporten ter terechtzitting, blijkt dat de grieven die de Commissie tijdens de precontentieuze procedure had aangevoerd over de oprichting en de werking van door de richtlijnen voorgeschreven meetstations en over de mededeling van het plan ter verbetering van de luchtkwaliteit in het Land Berlijn, niet langer in het geding zijn.
3. Het voorwerp van het geding is derhalve in beide gevallen beperkt tot de niet-omzetting van de grenswaarden van de richtlijnen door middel van dwingende, algemene en duidelijke rechtsnormen en tot het ontbreken van passende maatregelen om de daadwerkelijke naleving ervan te verzekeren.
4. Volgens de Commissie vereisen de beide richtlijnen, dat dwingende normen worden vastgesteld die de naleving van de gestelde grenswaarden op het gehele nationale grondgebied garanderen. Meer bepaald zouden zij de Lid-Staten verplichten om enerzijds bij een algemene en dwingende bepaling een uitdrukkelijk verbod te stellen op de overschrijding van deze grenswaarden, en om anderzijds de nodige maatregelen te treffen opdat deze grenswaarden daadwerkelijk worden nageleefd. Geen enkele van de maatregelen waarop de Bondsrepubliek Duitsland zich beroept, zou aan deze eisen voldoen.
5. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland daarentegen is het doel van de betrokken richtlijnen niet, dat elke Lid-Staat een bepaling uitvaardigt die uitdrukkelijk verbiedt om de grenswaarden te overschrijden, maar de daadwerkelijke naleving van deze grenswaarden op zijn grondgebied verzekert. Dit doel zou zijn bereikt, wanneer de grenswaarden in de praktijk niet worden overschreden, wat het geval is in Duitsland, waar de vervuiling de laatste jaren ver onder de grenswaarden is gebleven. Dit feit alleen reeds zou aantonen, dat de maatregelen die de Duitse autoriteiten hebben getroffen op het vlak van de milieubescherming een correcte omzetting van de twee richtlijnen waarborgen. Voorts zouden de betrokken grenswaarden in elk geval in bindende, voor het hele nationale grondgebied geldende bepalingen van nationaal recht zijn opgenomen.
6. Voor het bepalen van een standpunt in deze controverse is het nuttig om vooraf te herinneren aan enkele beginselen betreffende de omvang van de verplichting tot omzetting van richtlijnen in het algemeen, die volgt uit artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag en die in de loop der tijd door de rechtspraak van het Hof nader is gedefinieerd. Advocaat-generaal Van Gerven heeft er onlangs een uitvoerige bespreking aan gewijd in zijn conclusie van 25 september 1990 in zaak C-131/88 tussen dezelfde partijen (arrest van 28 februari 1991, Jurispr. 1991, blz. I-825). Ik zou daaruit, voor zover in deze van belang, willen putten en er voor het overige naar verwijzen (zie in het bijzonder de punten 7 tot 11 van de conclusie van de heer Van Gerven).
7. In de huidige context moet primair worden beklemtoond, dat het voor een correcte omzetting van een richtlijn niet voldoende is, dat de richtlijn in de praktijk wordt nageleefd: ook juridisch moet de integrale toepassing van de richtlijn onder alle omstandigheden gewaarborgd zijn (1). In het arrest van 15 maart 1990 (zaak C-339/87, Commissie/Nederland, Jurispr. 1990, blz. I-851, r.o. 25) overwoog het Hof, dat
"de omstandigheid dat een aantal met de verboden van de richtlijn onverenigbare activiteiten in een bepaalde Lid-Staat niet voorkomen, het ontbreken van wettelijke bepalingen in die zin niet (kan) rechtvaardigen. Om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, moeten de Lid-Staten immers voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied zorgen."
Rechtsoverweging 22 van dit arrest luidt:
"Het ontbreken van een met de richtlijn onverenigbare praktijk kan de betrokken Lid-Staat niet ontheffen van zijn verplichting, wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te treffen ter verzekering van een adequate omzetting van de bepalingen van de richtlijn. Het beginsel van de rechtszekerheid verlangt immers, dat de betrokken verboden in dwingende wettelijke bepalingen worden overgenomen."
8. Voorts moet eraan worden herinnerd, dat uit artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag - een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, doch laat aan de nationale instanties de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen - volgt dat
"de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs (vereist) dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen, en (dat) naar gelang van de inhoud van de richtlijn, (kan) worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden". (2)
9. Ten slotte biedt het samenspel van reeds bestaande, onnauwkeurige bepalingen enerzijds en een administratieve praktijk anderzijds, in het algemeen geen geschikte garantie voor de volledige toepassing van een richtlijn met de nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid. (3) Dit geldt in het bijzonder, wanneer een richtlijn een verbodsbepaling bevat. (4)
10. Uit een en ander volgt, dat de concrete omvang van de verplichting tot omzetting van een richtlijn in grote mate afhankelijk is van haar inhoud en met name van de vraag, of zij rechten in het leven roept waarop particulieren zich eventueel kunnen beroepen. Hoe staat het met de twee richtlijnen die in deze zaak aan de orde zijn?
11. Volgens hun artikel 1 hebben zij beide ten doel, grenswaarden vast te stellen voor de concentratie van de respectieve verontreinigende stoffen in de lucht. Uit hun artikel 2 blijkt duidelijk, dat de vaststelling van deze grenswaarden verboden meebrengt: de "grenswaarden" zijn concentraties van zwaveldioxyde en/of zwevende deeltjes respectievelijk van lood, die gedurende bepaalde periodes en onder in de richtlijnen vermelde voorwaarden niet mogen worden overschreden.
12. Zeker, deze verboden zijn in de eerste plaats gericht tot de Lid-Staten. Volgens artikel 3 van beide richtlijnen moeten de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen opdat vanaf de erin bepaalde data de concentraties van de betrokken verontreinigende stoffen niet boven de vastgestelde grenswaarden uitkomen. Om te controleren of dat wel zo is, moeten zij een net van meetstations oprichten en de vermelde monsternemings- en analysemethoden gebruiken.
13. Het is ook zo, dat de door de richtlijnen vastgestelde grenswaarden jaar- of seizoengemiddelden zijn en dat er dus geen inbreuk wordt gemaakt op de richtlijn, wanneer deze waarden gedurende enkele dagen worden overschreden.
14. Ten slotte moet worden vastgesteld, dat de bepalingen betreffende de uitvoering van de beide richtlijnen erg ingewikkeld zijn. Enerzijds bepalen de richtlijnen immers, dat de Lid-Staten er binnen een termijn van twee jaar aan moeten voldoen, dat wil zeggen vóór 18 juli 1982 voor richtlijn 80/779 en vóór 9 december 1984 voor richtlijn 82/884. Anderzijds behoeven de Lid-Staten volgens artikel 3 van richtlijn 80/779 de in artikel 2 vastgestelde grenswaarden eerst met ingang van 1 april 1983 (lid 1) in acht te nemen en mogen zij zelfs deze termijn onder bepaalde voorwaarden tot 1 april 1993 verlengen voor de delen van hun grondgebied waarvan zij menen, dat de grenswaarden er ondanks de genomen maatregelen ook na 1 april 1983 dreigen te worden overschreden (lid 2). Uit de stukken blijkt, dat de Bondsrepubliek Duitsland van deze mogelijkheid gebruik heeft willen maken voor het Land Berlijn, hoewel zij de Commissie pas op 8 oktober 1982 daarvan in kennis heeft gesteld (dus een week later dan de daarvoor bepaalde datum) en hoewel zij heeft nagelaten om aan de Commissie tegelijkertijd mededeling te doen van de plannen ter verbetering van de luchtkwaliteit in dit Land, die zij moest opstellen en tot uitvoering brengen. Bij richtlijn 82/884 bedraagt de termijn waarbinnen de Lid-Staten ervoor moeten zorgen, dat de grenswaarde voor lood niet wordt overschreden, zelfs vijf jaar na de kennisgeving van de richtlijn (artikel 3, lid 1) en kan deze voor bepaalde delen van hun grondgebied eventueel tot zeven jaar worden verlengd (leden 2 en 3). Het is dus duidelijk, dat de omzetting van de grenswaarden en de daadwerkelijke naleving ervan niet noodzakelijkerwijs gelijke tred behoefden te houden.
15. Het is derhalve erg twijfelachtig, of de Commissie een Lid-Staat had kunnen verwijten, dat hij de grenswaarden niet in een dwingende nationale bepaling heeft overgenomen voor het verstrijken van de termijn waarbinnen hij moest zorgen, dat deze grenswaarden niet zouden worden overschreden. Het lijkt mij trouwens uitgesloten, dat zij zou kunnen eisen, dat een dergelijke omzetting geldt voor het hele grondgebied van een Lid-Staat die gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om voor bepaalde delen van zijn grondgebied de betrokken termijn met meerdere jaren, en in het geval van richtlijn 80/779 eventueel tot 1 april 1993, te verlengen.
16. De Commissie verwijt de Bondsrepubliek echter niet, dat zij de betrokken richtlijnen niet binnen een bepaalde termijn heeft omgezet, maar verzoekt het Hof vast te stellen, dat de omzetting ervan in elk geval op het ogenblik dat zij haar beroepen instelde nog onvolledig en niet correct was. Overigens blijkt uit de stukken niet, dat de Bondsrepubliek Duitsland gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid van artikel 3, leden 2 en 3, van richtlijn 82/884 om de termijn waarbinnen de daadwerkelijke naleving van de grenswaarde voor lood moest worden verzekerd, eventueel tot zeven jaar te verlengen. De Commissie heeft de precontentieuze procedure pas ingeleid op 1 april 1988, dus na afloop van de in artikel 3, lid 1, voorziene termijn van vijf jaar. Zelfs indien de Bondsrepubliek Duitsland voor het Land Berlijn een verlenging had verkregen van de termijn om de werkelijke naleving van de in richtlijn 80/779 vastgestelde grenswaarden te garanderen, dan nog blijft het de vraag, of deze richtlijn voor de rest van het Duitse grondgebied correct in nationaal recht is omgezet.
17. Zoals ik hiervoor reeds heb gezegd, is volgens de rechtspraak van het Hof het ontbreken van een feitelijke inbreuk op de bepalingen van een richtlijn niet voldoende om een Lid-Staat te ontslaan van zijn verplichting, te zorgen voor een wettelijk kader dat de naleving van de richtlijn ook rechtens kan verzekeren. Het loutere feit dat de door een richtlijn gestelde normen op een bepaald ogenblik in acht genomen worden, is geen voldoende garantie dat dat ook op een ander ogenblik het geval zal zijn.
18. Overigens zijn niet de overheid of haar organen de (belangrijkste) producenten van de betrokken verontreinigende stoffen. Ook al zijn het de Lid-Staten die ervoor moeten zorgen, dat de grenswaarden zoals zij zijn vastgesteld in de beide richtlijnen niet worden overschreden en het overschrijdingsverbod dus tot hen gericht is, dan nog worden zij (in hoofdzaak) enkel aangesproken in hun hoedanigheid van overheidsinstanties die de taak krijgen ervoor te zorgen, dat de vervuiling die wordt veroorzaakt door allerlei (overheids-, maar vooral privé-) activiteiten, binnen de voorgeschreven perken blijft. De betrokken richtlijnen verplichten dus de staat als drager van het openbaar gezag, die verantwoordelijk is voor de cooerdinatie van de maatregelen die zijn getroffen of getroffen moeten worden om de luchtverontreiniging te bestrijden, zich te voorzien van de nodige instrumenten waarmee hij kan veiligstellen, dat de totale vervuiling uit alle bronnen waarop hij controle kan uitoefenen, niet boven de voorgeschreven waarden uitstijgt. Tot deze middelen zal zeker de bevoegdheid moeten behoren om activiteiten te verbieden die dergelijke vervuiling veroorzaken en er aldus toe kunnen leiden dat voormelde waarden worden overschreden, alsmede normaliter de bevoegdheid om de uitoefening van die activiteiten afhankelijk te stellen van een voorafgaande vergunning die de naleving van bepaalde grenzen voorschrijft. Daarom is het van belang, dat de bestuursorganen die in individuele gevallen moeten beslissen over een verbod of een vergunning, zich kunnen baseren op nationale rechtsregels die op bindende wijze de na te leven grenswaarden vaststellen. De vaststelling van grenswaarden door de richtlijnen kan dus in elk geval indirect beperkingen opleggen aan particulieren, natuurlijke of rechtspersonen. Het spreekt vanzelf, dat de particulieren als pendant voor deze beperkingen de mogelijkheid moeten hebben, zich op bindende regels te beroepen om zich te kunnen verzetten tegen eventuele willekeurige beslissingen ter zake.
19. Een uitstekende illustratie van het voorgaande biedt overigens het Duitse Gesetz zum Schutz vor schaedlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geraeusche, Erschuetterungen und aehnliche Vorgaenge van 15 maart 1974 (BGBl. I, blz. 721, hierna: Immissionsschutzgesetz), waarnaar de Bondsrepubliek verwijst en waarop ik nog terugkom. Deze wet (5) maakt onderscheid tussen vergunningplichtige en niet-vergunningplichtige inrichtingen. Voor beide soorten inrichtingen bepaalt de wet, dat zij zodanig moeten worden gebouwd en geëxploiteerd, dat met name schadelijke gevolgen voor het milieu worden vermeden (§ 5, lid 1, punt 1) of, wanneer zij onvermijdbaar zijn, tot het minimum worden beperkt (§ 22, lid 1, punten 1 en 2). In § 3 omschrijft de Duitse wet de schadelijke gevolgen voor het milieu als
"imissies die door de aard, omvang of duur ervan gevaar, aanzienlijk nadeel of aanzienlijke hinder opleveren voor het publiek of voor de omgeving".
Deze bepaling geeft echter niet aan, vanaf welk niveau of welke drempel er geacht wordt schade voor het milieu te zijn. Paragraaf 48 draagt de bondsregering onder meer voor dit punt op, volgens een bijzondere procedure "Allgemeine Verwaltungsvorschriften" vast te stellen. Voorts machtigen §§ 7 en 23 de bondsregering om volgens dezelfde bijzondere procedure "Rechtsverordnungen" uit te vaardigen die onder andere voorschrijven, dat de uitstoot van al dan niet vergunningplichtige inrichtingen bepaalde grenswaarden niet mag overschrijden. Vergunningplichtige inrichtingen krijgen de vergunning enkel, wanneer gewaarborgd is, dat met name deze waarden worden gerespecteerd (§ 6). Ten slotte kunnen de bevoegde instanties krachtens de §§ 20, 21 en 25 de exploitatie van inrichtingen, vergunningplichtig of niet, geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of definitief verbieden bij niet-naleving van onder meer de overeenkomstig de §§ 7 en 23 vastgestelde grenswaarden; ook kunnen zij de vergunning onder bepaalde voorwaarden weer intrekken.
20. Zeker, het Immissionsschutzgesetz legt niet zelf de immissiedrempels en de grenswaarden vast die niet mogen worden overschreden, en bevat evenmin een formele verplichting voor de bondsregering om ter zake algemene bestuursrechtelijke bepalingen in te voeren noch, a fortiori, om de waarden uit de richtlijn over te nemen. Bovendien is het standpunt van de Duitse regering, dat wij hier onderzoeken, nu juist, dat zij niet verplicht is deze waarden in algemene en dwingende bepalingen om te zetten. Desalniettemin toont het Immissionsschutzgesetz, dat volgens de Duitse regering zelf de juridische basis vormt op grond waarvan zij de daadwerkelijke naleving van de grenswaarden van de beide richtlijnen kan verzekeren, aan dat deze naleving a priori niet kan worden verwezenlijkt, wanneer niet de mogelijkheid bestaat om aan particulieren verboden op te leggen, vergunningen te verlenen of vergunningen weer in te trekken.
21. Richtlijn 80/779 bevat overigens zelf een aanwijzing, dat de bepalingen ervan noodzakelijkerwijs de rechten en verplichtingen van particulieren beïnvloeden. Uit de tweede overweging van de considerans blijkt namelijk, dat tot de aanpassing van de nationale wetgevingen die zij beoogt te realiseren, is overgegaan omdat
"verschillen in de bepalingen die in de diverse Lid-Staten met betrekking tot zwaveldioxyde en zwevende deeltjes in de lucht reeds van toepassing zijn of worden opgesteld, tot ongelijke concurrentievoorwaarden kunnen leiden en zodoende rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt".
Deze richtlijn beoogt dus gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen voor de ondernemingen die in de verschillende Lid-Staten activiteiten uitoefenen waarbij de twee betrokken verontreinigende stoffen ontstaan.
22. Een soortgelijke overweging komt in richtlijn 82/884 niet voor. En ook is zij trouwens niet gebaseerd op artikel 100 EEG-Verdrag, maar enkel op artikel 235. Dat belet echter niet, dat ook haar bepalingen consequenties kunnen hebben voor ondernemingen. De bondsregering geeft dat ook impliciet toe, wanneer zij in het kader van de discussie over de draagwijdte van de Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz van 27 februari 1986 (GMBl., blz. 95, hierna: TA Luft) waarop ik straks terugkom, stelt dat
"industriële installaties die belangrijke hoeveelheden lood uitstoten, gewoonlijk vergunningplichtig zijn" (zie halverwege bladzijde 25 van de gestencilde versie van het rapport ter terechtzitting in zaak C-59/89).
In antwoord op de vierde vraag die het Hof haar in deze zaak had gesteld, betoogt de Duitse regering tevens, dat om de overschrijding van de grenswaarde voor lood doeltreffend te bestrijden
"gebruik moet worden gemaakt van de maatregelen betreffende de inrichtingen",
en die met name zijn vermeld in de §§ 17 en 25 van het Immissionsschutzgesetz (zie bladzijde 33, laatste alinea van de gestencilde versie van het rapport ter terechtzitting). Overigens lijdt het geen twijfel dat de richtlijn, door in artikel 4 de Lid-Staten te verplichten meetstations op te richten
"op plaatsen waar mensen lange tijd ononderbroken kunnen worden blootgesteld en waar volgens hen het gevaar bestaat dat het bepaalde in de artikelen 1 en 2 (die de grenswaarde voor lood vaststellen) niet in acht wordt genomen",
niet alleen doelt op plaatsen waar het autoverkeer bijzonder druk is en het gevaar van een loodconcentratie in de lucht door het benzineverbruik derhalve bijzonder groot is, maar ook op de omgeving van industriële installaties die regelmatig in enige omvang lood uitstoten.
23. Ten slotte staat vast, dat er naast de natuurlijke of rechtspersonen die door hun activiteiten potentiële vervuilers zijn en aan wie de twee betrokken richtlijnen vooral beperkingen opleggen, particulieren zijn, gewone burgers, die aan de richtlijnen het recht ontlenen, dat de lucht die zij inademen aan de gestelde kwaliteitsnormen voldoet. Uit de overwegingen van de betrokken richtlijnen blijkt, dat zij niet enkel het milieu, maar ook de gezondheid van de mens beogen te beschermen en de kwaliteit van het bestaan te verbeteren. Uit de verplichting van de Lid-Staten ervoor te zorgen, dat de concentratie van de betrokken stoffen in de lucht de toelaatbaar geachte niveaus niet overschrijdt, volgt logischerwijze het recht van particulieren om zich op die kwaliteitsnormen te beroepen, wanneer in de praktijk of door maatregelen van de overheid ervan wordt afgeweken.
24. Resumerend stel ik vast, dat het niet voldoende is, dat de grenswaarden van de richtlijnen 80/779 en 82/884 in de praktijk niet worden overschreden, maar dat voor de correcte omzetting van deze waarden een algemene en dwingende rechtsnorm noodzakelijk is die ook juridisch de overschrijding ervan verbiedt en aldus een duidelijke en preciese juridische basis biedt voor het optreden van de met de toepassing van deze waarden belaste administratieve instanties enerzijds, en voor de particulieren wier inziens de betrokken bepalingen niet worden nageleefd anderzijds.
25. Derhalve moet worden onderzocht, of de bepalingen van nationaal recht waarop de Bondsrepubliek zich beroept, de twee richtlijnen omzetten op een manier die aan deze eisen voldoet.
26. In dit verband betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat de grenswaarden in het Duitse recht zijn opgenomen, dat zij er een dwingend karakter hebben en algemene gelding bezitten op het gehele nationale grondgebied. Hoe ligt dit nu precies?
27. In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat de waarden van punt 2.5.1 TA Luft overeenstemmen met die van de twee richtlijnen, wat de Commissie trouwens niet ontkent. De TA Luft is gebaseerd op § 48 Immissionsschutzgesetz, volgens welke de bondsregering algemene bestuursrechtelijke bepalingen dient vast te stellen "betreffende met name de immissiewaarden die niet mogen worden overschreden om het in § 1 gestelde doel te bereiken", dat wil zeggen ter bestrijding van alle "schadelijke gevolgen voor het milieu".
28. Beide partijen verdedigen echter diametraal tegenovergestelde standpunten over het rechtskarakter, en met name over de bindende kracht en de preciese draagwijdte van de TA Luft. Volgens de bondsregering volgt haar bindende kracht uit het feit, dat zij is vastgesteld op grond van de uitdrukkelijke machtiging in § 48 Immissionsschutzgesetz en dat zij dus als het ware de bepalingen van deze wet concretiseert. Zij kon daarenboven slechts worden vastgesteld, nadat de betrokkenen overeenkomstig § 51 van de wet waren gehoord en nadat de Bundesrat ermee had ingestemd. Voorts wordt de bindende kracht van algemene bestuursrechtelijke bepalingen door de rechtspraak op technisch gebied aanvaard, zodat elke burger zich voor de administratieve rechter op de grenswaarden van de TA Luft kan beroepen en kan eisen dat deze in zijn woon- en werkomgeving worden nageleefd. Hoewel de TA Luft volgens punt 1 ervan slechts van toepassing is op vergunningplichtige inrichtingen en op bepaalde bestuursmaatregelen met betrekking tot deze inrichtingen, bezitten de grenswaarden van de TA Luft toch algemene gelding, daar het begrip "schadelijke gevolgen voor het milieu" dat zij beoogt te concretiseren, noodzakelijkerwijs op dezelfde manier moet worden uitgelegd voor het hele toepassingsgebied van het Immissionsschutzgesetz. Waar het de menselijke gezondheid betreft, laat artikel 2, lid 2, Grundgesetz ("een ieder heeft recht op leven en lichamelijke integriteit") niet toe, dat de administratie enige overschrijding van de aldus vastgestelde grenswaarden duldt, ongeacht of er een vergunning is of dat het andere maatregelen betreft.
29. De Commissie bestrijdt dit betoog van de Bondsrepubliek Duitsland. Zij verwijst naar verschillende arresten van het Bundesverfassungsgericht en het Bundesverwaltungsgericht, waaruit blijkt dat algemene bestuursrechtelijke bepalingen niet hetzelfde dwingende karakter hebben als wetten en verordeningen. Het arrest van 19 december 1985 betreffende de kerncentrale van Wyhl (6), waarin het Bundesverwaltungsgericht uitdrukkelijk het bestaan zou hebben erkend van "normconcretiserende" bestuursbepalingen, die binnen de door die norm gestelde grenzen bindend zijn voor de admnistratieve rechter, betreft enkel het bijzondere geval van het kernenergierecht en zegt niets over de "concrete omvang van de bindende kracht" van de bepaling die in die zaak aan de orde was (en die daarenboven niet was vastgesteld krachtens § 48 Immissionsschutzgesetz); hoewel het Bundesverfassungsgericht in een beschikking van 31 mei 1988 (7) naar dit arrest en naar het "bijzondere geval van de in het kernenergierecht voorziene vergunning" verwees, heeft het uitdrukkelijk gesteld, dat
"algemene bestuursrechtelijke bepalingen (...) geen wetten (zijn) in de zin van artikel 20, lid 3, en van artikel 94, lid 1, Grundgesetz (d.w.z. in de zin van de gebondenheid van de rechter aan de wet)".
De Commissie stelt anderzijds vast, dat de uitlegging van de Bondsrepubliek Duitsland, dat het toepassingsgebied van de TA Luft niet beperkt is tot vergunningplichtige inrichtingen, maar alle mogelijke bronnen van luchtvervuiling bestrijkt, in strijd is met de tekst zelf van deze bepaling.
30. Gelet op de rechtspraak van het Hof betreffende de draagwijdte van de verplichting tot omzetting van richtlijnen en op de inhoud van de twee betrokken richtlijnen zoals ik die zoëven beschreven heb, behoeft mijns inziens voor een oordeel over de gegrondheid van de eerste grief van de Commissie niet te worden onderzocht, welke van deze twee opvattingen de juiste is. Het minste dat men kan zeggen, is dat de situatie in het Duitse recht verre van duidelijk is.
31. De Duitse regering heeft niet kunnen aantonen, dat er rechtspraak is van het Bundesverfassungsgericht of van de administratieve rechter die zonder onderscheid van toepassing is op algemene bestuursrechtelijke bepalingen en waaruit met zekerheid blijkt, dat de TA Luft dwingende kracht heeft. Van haar kant heeft de Commissie een reeks argumenten naar voren gebracht die ernstige twijfel oproepen aan de steekhoudendheid van de juridische argumentatie van de Duitse regering betreffende het dwingend karakter van de grenswaarden en het toepassingsgebied van de TA Luft.
32. In die omstandigheden kunnen de getroffen maatregelen niet worden geacht aan de twee richtlijnen uitvoering te geven "met de nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om volledig te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid" (8), of een situatie te creëren "die voldoende bepaald, duidelijk en doorzichtig is om (particulieren) in staat te stellen, hun rechten te kennen en geldend te maken". (9)
33. Derhalve moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland de door de richtlijnen 80/779 en 82/884 van de Raad vastgestelde grenswaarden niet correct heeft omgezet in nationaal recht.
34. Wat artikel 3 van de beide richtlijnen betreft, volgens welke de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten nemen voor de daadwerkelijke handhaving van de voorgeschreven grenswaarden, concentreerde de discussie tussen beide partijen zich in hoofdzaak op de §§ 44 tot en met 47 van het Immissionsschutzgesetz; volgens deze bepalingen dienen de Laender in bepaalde omstandigheden "Belastungsgebiete" of, sinds de door de Bundestag op 11 mei 1990 aangenomen wijziging (BGBl. I van 22.5.1990, blz. 870), "Untersuchungsgebiete" aan te wijzen en voor deze gebieden plannen ter bescherming van de lucht op te stellen.
35. Volgens artikel 3 van de twee richtlijnen evenwel moeten "plannen" ter geleidelijke verbetering van de luchtkwaliteit in bepaalde "zones" (zwaveldioxyderichtlijn) of op bepaalde "plaatsen" (loodrichtlijn) slechts worden opgesteld, wanneer naar het oordeel van een Lid-Staat de concentraties van de betrokken stoffen in deze "zones" of op deze "plaatsen" ondanks de genomen maatregelen de grenswaarden van de richtlijnen ook na de voor de naleving ervan voorgeschreven datum dreigen te overschrijden, mits de Lid-Staat de Commissie voor die datum daarvan in kennis stelt. In het kader van richtlijn 80/779 heeft de Bondsrepubliek Duitsland een dergelijke mededeling gedaan voor het Land Berlijn, maar de Commissie heeft haar oorspronkelijke grief ter zake niet gehandhaafd.
36. Wat de rest van het Duitse grondgebied betreft, moet het onderscheid voor ogen worden gehouden dat artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag maakt tussen het op grond van een richtlijn te bereiken resultaat en de bevoegdheid die aan de nationale instanties wordt gelaten om de middelen daarvoor te kiezen.
37. Wij hebben reeds gezien, dat het door de richtlijnen beoogde resultaat slechts kan worden bereikt, indien de erin vastgestelde grenswaarden als zodanig worden opgenomen in een dwingende bepaling van nationaal recht, die in principe op het hele grondgebied toepassing vindt. Voorts moeten de Lid-Staten meetstations oprichten, wat de Bondsrepubliek ook heeft gedaan (artikel 6 van richtlijn 80/779 en artikel 4 van richtlijn 82/884).
38. Daarentegen is de keuze van de middelen ter handhaving van de grenswaarden aan het oordeel van de Lid-Staten overgelaten.
39. In het bijzonder is het aan hen te beoordelen, hoe acuut een vervuilingsprobleem is in de verschillende delen van het land en of het nodig is bepaalde maatregelen tot het hele grondgebied uit te breiden.
40. Op straffe van uitholling van deze bevoegdheid van de Lid-Staten, mogen de instellingen van de Gemeenschap de aanpak van de Lid-Staten slechts aanvechten wanneer uit de feiten blijkt, dat de gebruikte middelen niet doeltreffend genoeg zijn om het beoogde doel te bereiken. In deze zaak wordt echter niet betwist, dat de grenswaarden in de Bondsrepubliek, sinds zij moesten worden nageleefd, niet zijn overschreden.
41. Derhalve kan de grief van schending van artikel 3 van beide richtlijnen niet worden aanvaard.
42. Resumerend stel ik u voor, alleen gegrond te verklaren de grief, dat de grenswaarden niet door een dwingende en in beginsel voor het gehele grondgebied geldende nationale regeling zijn omgezet, en vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te hebben getroffen die nodig zijn voor de volledige omzetting in nationaal recht van richtlijn 80/779/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes (zaak C-361/88) en van richtlijn 82/884/EEG van de Raad van 3 december 1982 betreffende een grenswaarde van de luchtkwaliteit voor lood (zaak C-59/89).
43. Daar mijns inziens slechts één van de twee grieven van de Commissie kan slagen, meen ik dat partijen ieder hun eigen kosten behoren te dragen.
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) Zie punt 8 van de conclusie van de heer Van Gerven en de verwijzing naar het arrest van 9 april 1987 (zaak 363/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 1733, r.o. 12), waar het heet, dat "nu (...) in feite geen praktische gevolgen (zijn) vastgesteld, moet worden nagegaan of negatieve gevolgen althans theoretisch mogelijk zijn".
(2) Zie punt 7 van de conclusie van de heer Van Gerven. Het citaat komt uit het arrest van 9 april 1987, vermeld in voetnoot 1, r.o. 7.
(3) Zie ook punt 8 van de conclusie van de heer Van Gerven evenals de verwijzing naar het arrest van 23 mei 1985 (zaak 29/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1985, blz. 1661, r.o. 28 en 31). Zie ook het arrest van 3 maart 1988 (zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 1323, r.o. 21).
(4) Zie de verwijzing van de heer Van Gerven naar het arrest van 27 april 1988 (zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1988, blz. 2243, r.o. 19) en naar het voormelde arrest van 15 maart 1990, Commissie/Nederland, r.o. 35 en 36.
(5) Tenzij anders is aangegeven, verwijs ik naar de tekst van deze wet die gold voor de wijziging door het op 11 mei 1990 aangenomen en op 1 september 1990 van kracht geworden Dritte Gesetz zur AEnderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BGBl. I, blz. 870).
(6) BVerwGE 72, blz. 300, 316 e.v.
(7) BVerfGE 78, blz. 214, 227.
(8) Zie het arrest van 17 september 1987, zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr. 1987, blz. 3483, r.o. 15.
(9) Zie het arrest van 23 mei 1985, reeds geciteerd in voetnoot 3, r.o. 28.