62020CJ0161
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 5 de abril de 2022 (
*1
)
«Recurso de anulación — Decisión del Consejo recogida en el acto del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) de 5 de febrero de 2020 por el que se aprobó una contribución a la Organización Marítima Internacional (OMI) en relación con la introducción de directrices referidas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero “del pozo al tanque” de combustibles alternativos sostenibles — Artículo 17 TUE, apartado 1 — Representación exterior de la Unión Europea — Transmisión de dicha contribución a la OMI por el Estado miembro que ocupaba la Presidencia del Consejo y en nombre de los Estados miembros y la Comisión»
En el asunto C‑161/20,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 14 de abril de 2020,
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. J.‑F. Brakeland, S. L. Kalėda y W. Mölls y por la Sra. E. Georgieva, y posteriormente por los Sres. J.‑F. Brakeland y S. L. Kalėda y por la Sra. E. Georgieva, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. N. Rouam, K. Michoel y T. Haas y por el Sr. A. Norberg, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Reino de Bélgica, representado por los Sres. S. Baeyens y P. Cottin, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. V. Van Thuyne y W. Timmermans, advocaten,
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek y J. Vláčil y por las Sras. D. Czechová, K. Najmanová y L. Březinová, en calidad de agentes,
Reino de Dinamarca, representado inicialmente por los Sres. J. Nymann-Lindegren y M. Jespersen y por las Sras. V. Pasternak Jørgensen y M. Søndahl Wolff, y posteriormente por las Sras. V. Pasternak Jørgensen y M. Søndahl Wolff, en calidad de agentes,
República Federal de Alemania, representada por los Sres. D. Klebs y J. Möller, en calidad de agentes,
República Helénica, representada por la Sra. S. Chala, en calidad de agente,
República Francesa, representada por los Sres. J.‑L. Carré y T. Stéhelin y la Sra. A.‑L. Desjonquères, en calidad de agentes,
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. K. Bulterman y M. H. S. Gijzen y el Sr. J. M. Hoogveld, en calidad de agentes,
República de Finlandia, representada por la Sra. H. Leppo, en calidad de agente, y
Reino de Suecia, representado por los Sres. O. Simonsson y J. Lundberg y por las Sras. C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder y R. Shahsavan Eriksson, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. A. Prechal, los Sres. C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis y N. Jääskinen y la Sra. I. Ziemele, Presidentes de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb y N. Piçarra, la Sra. L. S. Rossi (Ponente) y los Sres. A. Kumin y N. Wahl, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretario: Sr. M. Longar, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de septiembre de 2021;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de noviembre de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita la anulación de la decisión del Consejo de la Unión Europea recogida en el acto del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) de 5 de febrero de 2020 por el que se aprobó una contribución a la Organización Marítima Internacional (OMI) en relación con la introducción de directrices referidas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero «del pozo al tanque» de combustibles alternativos sostenibles con vistas a que la Presidencia del Consejo la transmitiera a la OMI en nombre de los Estados miembros y la Comisión (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
Marco jurídico
Resolución 65/276
2
Según la Resolución 65/276 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 3 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «Resolución 65/276»):
«La Asamblea General,
[…]
Reconociendo […] que corresponde a cada organización regional definir las modalidades de su representación en el exterior,
Recordando su Resolución 3208 (XXIX), de 11 de octubre de 1974, en que otorgó la condición de observadora a la Comunidad Económica Europea,
Recordando también que, con arreglo a las disposiciones jurídicas pertinentes, la Unión Europea sustituyó a la Comunidad Europea, es parte en numerosos instrumentos concertados bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas y actúa en calidad de observadora o de participante en la labor de varios organismos especializados y órganos de las Naciones Unidas,
[…]
1. […]
2. Decide adoptar las modalidades enunciadas en el anexo de la presente resolución respecto de la participación de los representantes de la Unión Europea, en calidad de observadora, en los períodos de sesiones y los trabajos de la Asamblea General, sus comisiones y grupos de trabajo, en las reuniones y conferencias internacionales celebradas bajo los auspicios de la Asamblea y en las conferencias de las Naciones Unidas;
[…]».
Instrumentos referidos a la OMI
3
La OMI, creada por el Convenio Constitutivo de la Organización Marítima Internacional, hecho en Ginebra el 6 de marzo de 1948 (Recopilación de Tratados
de las Naciones Unidas, vol. 289, p. 3), en la versión pertinente para el presente litigio (en lo sucesivo, «Convenio de la OMI»), es un organismo especializado de las Naciones Unidas encargado, en particular, de prevenir la contaminación del medio marino y la atmósfera por los buques.
4
El artículo 4 del Convenio de la OMI establece lo siguiente:
«Todos los Estados podrán ser miembros de la Organización conforme a las disposiciones de la Parte III.»
5
Todos los Estados miembros son partes del Convenio de la OMI.
6
En cambio, la Unión no es parte del referido Convenio.
7
El artículo 25, letra a), del mismo Convenio dispone lo siguiente:
«El Consejo [de la OMI] podrá concertar acuerdos o arreglos referentes a las relaciones de la Organización con otras organizaciones […]».
8
A tenor del artículo 66 del Convenio:
«En las cuestiones que sean de su competencia la [OMI] podrá colaborar con otras organizaciones intergubernamentales que no sean organismos especializados de las Naciones Unidas, pero cuyos intereses y actividades tengan relación con los objetivos de la Organización.»
9
La Comisión celebró el 28 de junio de 1974, mediante un canje de notas entre su Presidente y el Secretario General de la OMI y al amparo del artículo 229 del Tratado CEE, un Acuerdo de Cooperación con la OMI (en lo sucesivo, «Acuerdo de Cooperación de 1974»). Dicho Acuerdo, que sigue en vigor, establece, en esencia, que la Secretaría de la OMI y la Comisión cooperarán y se consultarán en los ámbitos de interés común con arreglo a modalidades que deberán definir en cada caso concreto, intercambiarán información y se informarán mutuamente sobre todas las actividades y todos los programas de trabajo que prevean y que puedan ser de interés para cualquiera de las dos partes. Además, con arreglo a dicho Acuerdo, la Secretaría de la OMI invita a la Comisión a enviar observadores a las conferencias organizadas por la OMI y a las reuniones de órganos de la OMI que puedan influir en cuestiones de interés para la Unión.
10
Además de sus órganos principales, que son la Asamblea, el Consejo y la Secretaría, la OMI dispone de cinco Comités, entre ellos el Comité de Protección del Medio Marino (en lo sucesivo, «MEPC») y el Comité de Seguridad Marítima, que cuentan con poder de decisión en la implementación de los convenios, bien adoptados bajo los auspicios de la Organización, bien de los que esta de otro modo sea responsable.
11
El documento revisado sobre «Organización y método de trabajo del Comité de Seguridad Marítima y el [MEPC] y de sus órganos auxiliares» (MSC-MEPC.1/Circ.5/Rev.1, de 13 de junio de 2018; en lo sucesivo, «Reglamento Interior del MSC-MEPC») dispone lo siguiente en su apartado 1.5, titulado «Objetivos»:
«Las disposiciones del presente documento tienen como finalidad alcanzar los objetivos siguientes:
[…]
6
garantizar la mayor participación posible de todos los Estados miembros y organizaciones con carácter de observadoras en la labor de los Comités y sus órganos auxiliares; […]
[…]».
12
De conformidad con la regla 5, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del MEPC, el secretario general de dicho Comité invitará a estar representadas por observadores en los períodos de sesiones de dicho Comité en cuyo orden del día figuren asuntos que les conciernan directamente a otras organizaciones intergubernamentales con las que se haya concluido un acuerdo o concierto especial y organizaciones internacionales no gubernamentales con las que la OMI haya establecido relaciones.
Antecedentes del litigio
13
Entre los convenios celebrados bajo los auspicios de la OMI figura el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, hecho en Londres el 2 de noviembre de 1973 y completado por dos Protocolos adoptados en 1978 y 1997 (en lo sucesivo, «Convenio MARPOL»). Todos los Estados miembros son partes de dicho Convenio, mientras que la Unión no lo es.
14
Con arreglo al Convenio MARPOL, la OMI adoptó una serie de medidas obligatorias encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) debidas al transporte marítimo internacional. En la actualidad se contemplan otras medidas.
15
El órgano decisorio que es responsable de la aplicación del Convenio MARPOL es el MEPC.
16
El Consejo de la OMI aprobó una decisión del MEPC por la que se creaba un grupo de trabajo interperíodos sobre la reducción de las emisiones de GEI procedentes de los buques (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships; en lo sucesivo, «ISWG-GHG»), que presenta informes al MEPC durante sus períodos de sesiones.
17
El MEPC otorgó mandato al ISWG-GHG para que formulara propuestas concretas que fomentasen la utilización de combustibles alternativos con contenido de carbono bajo o nulo, propuestas que debían referirse, en particular, a la definición para todos los tipos pertinentes de combustible de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono y a la elaboración de sistemas de incentivos para la utilización de dichos combustibles alternativos.
18
En el marco del referido mandato, y en su reunión del 11 al 15 de noviembre de 2019, el ISWG-GHG invitó «a los Estados miembros y las organizaciones internacionales interesados a que cooperaran y presentaran propuestas de proyectos de directrices sobre el ciclo de vida de los GEI/intensidad de carbono para todos los tipos de combustibles pertinentes».
19
El 20 de diciembre de 2019, la Comisión transmitió al Consejo un documento de trabajo de sus servicios, titulado «Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level» [Contribución de la Unión a la 7.a reunión del ISWG-GHG de la OMI, que se celebrará en Londres del 23 al 27 de marzo de 2020, en relación con la introducción de directrices referidas al ciclo de vida para la estimación de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del pozo al tanque de combustibles alternativos sostenibles con miras a fomentar la utilización de combustibles alternativos sostenibles a escala planetaria] [SWD(2019) 456 final].
20
En ese documento de trabajo la Comisión indicaba que la contribución que se anexaba era competencia externa exclusiva de la Unión y que se le presentaba al Consejo con la finalidad de establecer la posición de la Unión con vistas a su transmisión a la OMI. Además, la nota a pie de página n.o 1 de dicho documento de trabajo puntualizaba lo siguiente: «Las propuestas o documentos informativos que se presentan a la OMI sobre cuestiones de competencia externa exclusiva de [la Unión] son actos de representación exterior. Dicha presentación debe correr a cargo de una instancia de la Unión que pueda representar a la Unión en el exterior con arreglo al Tratado, es decir, para cuestiones que no sean la [política exterior y de seguridad común (PESC)], la Comisión o una delegación de la [Unión], en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, y el artículo 221 TFUE».
21
Por último, en el subtítulo de la propia contribución se mencionaba que era «presentada por la Comisión Europea en nombre de la Unión Europea».
22
El 31 de enero de 2020, el grupo de trabajo «Navegación» del Consejo, por un lado, decidió proponer al Coreper que la contribución no se presentara a la OMI en nombre de la Unión sino en nombre de los 27 Estados miembros y de la Comisión. Por otro lado, tras modificar en particular el subtítulo del proyecto de contribución de la Comisión, instó al Coreper a aprobar la contribución modificada, con vistas a que la Presidencia del Consejo la transmitiera a la OMI.
23
El 5 de febrero de 2020, y mediante la decisión impugnada, el Coreper aprobó la contribución modificada (en lo sucesivo, «contribución controvertida»), con vistas a que la Presidencia del Consejo la transmitiera a la OMI en nombre de los Estados miembros y la Comisión.
24
Mediante correo electrónico de 7 de febrero de 2020, la República de Croacia, que ocupaba en esa fecha la Presidencia del Consejo, transmitió la contribución controvertida a la OMI en nombre de los 27 Estados miembros y la Comisión.
Pretensiones de las partes y procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia
25
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la decisión impugnada y mantenga sus efectos y que condene en costas al Consejo.
26
El Consejo solicita que se desestime el recurso y se condene en costas a la Comisión. Subsidiariamente, en caso de que se anule la decisión impugnada, solicita al Tribunal de Justicia que mantenga sus efectos.
27
Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre, 24 de septiembre, 25 de septiembre, 1 de octubre, 6 de octubre, 8 de octubre y 13 de octubre de 2020, se admitió la intervención del Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, respectivamente, en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
Competencia del Tribunal de Justicia
28
La República Helénica sostiene, en esencia, que el recurso de la Comisión se basa en la premisa, que cuestiona el Consejo, de que ante la OMI la Unión tiene la condición de observadora. Así pues, entiende que, para poderse pronunciar sobre este recurso, el Tribunal de Justicia debería interpretar con carácter preliminar el Convenio de la OMI para dilucidar si la Unión tiene o no dicha condición, pero que no es competente a esos efectos, ya que ese Convenio no forma parte del Derecho de la Unión.
29
A ese respecto, baste señalar, por un lado, que, como señaló en esencia el Abogado General en los puntos 44 a 46 de sus conclusiones, la República Helénica no niega que, a efectos del artículo 263 TFUE, la decisión impugnada sea recurrible. Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido la admisibilidad de recursos de anulación contra la decisión del Coreper de presentar documentos de reflexión a comisiones creadas mediante acuerdo internacional cuando dicha decisión esté destinada a producir efectos jurídicos [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartados 59 a 67].
30
Por otro lado, la República Helénica no niega que los motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso se basen en la infracción de los Tratados, y se da la circunstancia de que dicha infracción constituye uno de los supuestos que se enuncian en el párrafo segundo del artículo 263 TFUE y permiten interponer los recursos de anulación sobre los que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse.
31
Cierto es que el Tribunal de Justicia no es en principio competente para controlar la legalidad de los actos del Derecho de la Unión en relación con lo dispuesto en un acuerdo internacional del que la Unión no es parte (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros, C‑366/10, EU:C:2011:864, apartado 52 y jurisprudencia citada).
32
Sin embargo, constituye jurisprudencia consolidada que cuando la Unión decide ejercer sus competencias debe hacerlo observando el Derecho internacional pertinente [sentencias de 24 de noviembre de 1992, Poulsen y Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, apartado 9, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 127].
33
Se deduce de ello que, al ejercer las competencias que le asisten en virtud, en particular, del artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia debe tomar en consideración, en cuanto sea necesario para resolver el litigio del que conozca, las normas pertinentes de Derecho internacional.
34
Pues bien, para resolver el presente litigio es necesario que el Tribunal de Justicia tome en consideración el Convenio de la OMI a la hora de dilucidar si la Unión como tal está presente de alguna forma en el seno de dicha Organización.
35
Siendo ello así, el Tribunal de Justicia sí es competente para pronunciarse sobre el recurso de la Comisión.
Sobre el fondo
36
En apoyo de su recurso, la Comisión invoca dos motivos. El primero se basa en la infracción del artículo 3 TFUE, apartado 2, y, por tanto, de la competencia externa exclusiva de que a tenor de dicha disposición dispone la Unión, «en la medida en que [el acto que adopte un organismo creado por un acuerdo internacional] pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas». En cuanto al segundo motivo, se basa en la infracción del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, y, por tanto, de las prerrogativas institucionales de la Comisión.
37
Resulta oportuno abordar el segundo motivo en primer lugar.
Segundo motivo
– Alegaciones de las partes
38
En apoyo de su segundo motivo, la Comisión alega que, dado que la decisión impugnada no se refiere a la PESC, en el caso de autos ella dispone, de conformidad con el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, del poder de representación exterior de la Unión. Por ese motivo, y habida cuenta de la competencia exclusiva de la Unión en la materia a la que pertenece la contribución controvertida, propuso que dicha contribución fuera presentada «por la Comisión Europea en nombre de la Unión Europea».
39
La Comisión añade que ni las normas aplicables a la cooperación con la OMI (entre ellas el Acuerdo de Cooperación de 1974), leídas a la luz de la Resolución 65/276, ni el Reglamento Interior del MSC-MEPC (en particular su apartado 1.5.6) se oponían a que dicha contribución se presentara en nombre de la Unión.
40
Al contrario, a juicio de la Comisión, por lo que respecta, por un lado, a la Resolución 65/276, esta reconoce el marco institucional nuevo de la Unión que creó el Tratado de Lisboa. Recuerda que la Resolución subraya específicamente «que corresponde a cada organización regional definir las modalidades de su representación en el exterior». Para la Comisión, dado que la Resolución procede a ese reconocimiento con alcance general, el hecho de que no se aplique a los organismos especializados de las Naciones Unidas no influye en absoluto en su pertinencia a la hora de determinar la posición de la Unión y sus instituciones de cara a dichos organismos especializados. La Comisión alega que, por lo demás, mediante nota verbal conjunta de 27 de noviembre de 2009, el Consejo y la Comisión informaron a la OMI de las consecuencias jurídicas de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, esto es, que, desde el 1 de diciembre de 2009, «la Unión Europea ejercerá todos los derechos y asumirá todas las obligaciones de la Comunidad Europea, incluido el estatuto que esta tiene en el seno de la Organización», y que «los cambios que de ello se deriven para las modalidades de la representación se comunicarán en su momento».
41
Por otro lado, la Comisión entiende que el apartado 1.5.6 del Reglamento Interior del MSC-MEPC permite expresamente la participación de organizaciones con carácter de observadoras en la labor del MEPC.
42
Pues bien, la Comisión señala que, a raíz de la adopción de la decisión impugnada, la Presidencia del Consejo envió a la OMI la contribución controvertida en nombre de los «Estados miembros y la Comisión» y no en nombre de la Unión.
43
Añade que el Consejo erró al estimar que la competencia de la Unión solo era exclusiva respecto de parte de la contribución controvertida y que la contribución debía considerarse híbrida por naturaleza. Por otra parte, aduce que, si se interpretara que la mención de la «Comisión» era una mención indirecta a la Unión, entonces la decisión impugnada habría impedido a la Comisión asumir la representación exterior de la Unión en relación con esa parte de la contribución.
44
Para la Comisión, en cualquiera de los casos, el poder de representar a la Unión que los Tratados confieren a la propia Comisión supone que la Presidencia del Consejo no pueda nunca representar jurídicamente a la Unión ni ejercer las competencias externas de la Unión y, dado que el envío por correo electrónico a la OMI de la contribución controvertida es un acto de representación exterior, dicho acto se realizó infringiendo el artículo 17 TUE, apartado 1.
45
Además, la Comisión alega que la mera circunstancia de que la Unión no sea miembro de una organización internacional no faculta en modo alguno a un Estado miembro para que actúe a título individual en el marco de su participación en dicha organización internacional con el fin de suscribir compromisos capaces de afectar a las normas de la Unión dictadas para alcanzar los objetivos del Tratado.
46
Por lo demás, según la Comisión, las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa y de las que resultan, en particular, los artículos 1 TUE, 17 TUE, apartado 1, y 47 TUE y el artículo 220 TFUE, inciden en la manera en que la Comunidad, hoy Unión, participa en la labor de los organismos especializados de las Naciones Unidas. Añade que, en particular, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión ejerce todos los derechos y asume todas las obligaciones de la Comunidad, incluidos los vinculados al estatuto que le correspondía a esta última en el seno de las organizaciones internacionales con las que la Comisión, de conformidad con el artículo 229 del Tratado CEE (después artículo 302 CE), mantenía relaciones. Concluye que, por otra parte, desde entonces esas modificaciones jurídicas han obtenido reconocimiento general a nivel internacional y que la más notable manifestación de dicho reconocimiento es, precisamente, la Resolución 65/276.
47
El Consejo, apoyado por todos los Estados miembros coadyuvantes, alega que el segundo motivo es infundado.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
48
Mediante su segundo motivo la Comisión alega que, en el caso de autos, el artículo 17 TUE, apartado 1, le atribuye competencia exclusiva para asumir la representación exterior de la Unión, de modo que le correspondía a ella transmitir a la OMI la contribución controvertida. Para la Comisión, además, dado que dicha contribución se produjo en una materia que era competencia exclusiva de la Unión, debería haberse presentado en nombre de la Unión y no en nombre de los Estados miembros y la Comisión.
49
A tal respecto, procede precisar de entrada que, en la medida en que la argumentación de la Comisión pudiera entenderse como censura a la decisión impugnada por haber autorizado a la Presidencia del Consejo a transmitir a la OMI la contribución controvertida no solamente en nombre de los Estados miembros sino también de la Comisión, a pesar de que la Comisión se hubiera opuesto a ello, dicha argumentación resulta manifiestamente extemporánea, dado que no fue formulada hasta el escrito de réplica. Por tanto, procede declarar su inadmisibilidad.
50
En lo que atañe al fondo del presente motivo, ha de recordarse, en primer lugar, que, a tenor del propio artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, con excepción de la PESC y de los demás casos previstos por los Tratados (que en el caso de autos no son pertinentes), la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión.
51
Ahora bien, esa disposición no procede a distinción alguna en función de que la Unión ejerza su competencia externa exclusiva con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, o ejerza una competencia externa compartida con los Estados miembros, de que lo haga junto con ellos o bien que el Consejo recurra a la posibilidad de reunir en su seno la mayoría exigida para que la Unión ejerza sola esta competencia externa [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 126].
52
Se deduce de ello que la competencia de la Comisión para representar a la Unión en el ejercicio de la competencia externa de esta no depende de la naturaleza exclusiva o compartida de dicha competencia externa, la cual solo queda al arbitrio de normas internas de la Unión, que no vinculan a Estados terceros ni a otras organizaciones internacionales.
53
En segundo lugar, si bien, como sostiene en esencia la Comisión, los Tratados únicamente limitan la competencia de esta institución para asumir la representación exterior de la Unión en virtud de las excepciones previstas expresamente en el artículo 17 TUE, apartado 1, no es menos cierto que, como ya se ha recordado en el apartado 32 de la presente sentencia, cuando la Unión, como sujeto de Derecho internacional, decide ejercer sus competencias, debe hacerlo observando el Derecho internacional pertinente.
54
Pues bien, por un lado, del artículo 4 del Convenio de la OMI se desprende que solamente pueden adherirse a él Estados. Así pues, son miembros de la OMI todos los Estados miembros de la Unión, pero no la propia Unión.
55
Por otro lado, cierto es que, de conformidad con el artículo 25, letra a), del referido Convenio, el Consejo de la OMI podrá celebrar acuerdos o arreglos referentes a sus relaciones con otras organizaciones y que, según el artículo 66 del mismo Convenio, en las cuestiones que sean de su competencia, la OMI podrá colaborar con esas otras organizaciones intergubernamentales que no sean organismos especializados de las Naciones Unidas, pero cuyos intereses y actividades tengan relación con sus objetivos.
56
Es precisamente ese el contexto en el que la Comisión, basándose en el artículo 229 del Tratado CEE, celebró con la OMI el Acuerdo de Cooperación de 1974, que preveía, en particular, la posibilidad de que la Comisión participara como observadora en la labor de la OMI y le permitía, por tanto, transmitir en nombre propio contribuciones a dicha Organización.
57
No obstante, es pacífico que ni la Comunidad ni la Unión (que sustituyó a la Comunidad) han celebrado acuerdos con la OMI, de modo que la Unión no participa como tal en ninguna condición en el seno de la OMI.
58
Pues bien, de los documentos obrantes en autos y de los debates de la vista se desprende que las instancias responsables de la OMI consideran, basándose en los textos aplicables a dicha Organización, que solo las organizaciones intergubernamentales con las que haya celebrado acuerdos pueden participar en su labor, en particular mediante la presentación de contribuciones con vistas a la adopción de actos jurídicos. Es precisamente ese razonamiento el que llevó a que el 14 de febrero de 2005 el secretario general de la OMI denegara el recibo de una contribución presentada por el Reino de los Países Bajos, en nombre de la Comunidad, en respuesta a una invitación de la OMI a las organizaciones intergubernamentales, debido a que la Comunidad no era miembro de la OMI ni tenía la condición de observadora en dicha Organización.
59
En ese contexto, cierto es, en primer lugar, que el apartado 1.5.6 del Reglamento Interior del MSC-MEPC prevé la participación activa de organizaciones que tengan la condición de observadoras en la labor del MEPC; en segundo lugar, que, de conformidad con la regla 5, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del MEPC, pueden estar representadas en dicho Comité por observadores otras organizaciones intergubernamentales con las que la OMI haya concluido un acuerdo o un concierto especial y organizaciones internacionales no gubernamentales con las que la OMI haya establecido relaciones; y, en tercer lugar, que la contribución controvertida se le transmitió a la OMI en respuesta a la invitación del ISWG-GHG que se menciona en el apartado 18 de la presente sentencia, que se dirigía a «los Estados miembros y las organizaciones internacionales interesados». No obstante, estas circunstancias no suponen que la Unión, no siendo una de las organizaciones internacionales con condición de observadora ante la OMI y con las que la OMI hubiera concluido un acuerdo o concierto especial, tal como se ha recordado en el apartado 57 de la presente sentencia, estuviera facultada para presentar la contribución controvertida en nombre propio.
60
Se deduce de ello que, a diferencia de la Comisión, que celebró con la OMI el Acuerdo de Cooperación de 1974, la Unión no goza de ningún título que le permita participar por sí misma en la labor de los organismos y comités de dicha Organización.
61
Por otra parte, en su Recomendación al Consejo para que se autorice a la Comisión a abrir y conducir las negociaciones con la OMI sobre las condiciones y las modalidades de adhesión de la Comunidad Europea [SEC(2002) 381 final], la Comisión reconoció que la Comunidad no tenía derecho a participar en la labor de la OMI y que, por tanto, redundaba en el interés de la propia Comunidad adherirse al Convenio de la OMI.
62
Sin embargo, la Comisión alega que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en particular con la introducción de los artículos 1 TUE, párrafo tercero, y 47 TUE y del artículo 220 TFUE, supone que la Unión estaba facultada para actuar en nombre propio en el seno de la OMI.
63
A ese respecto, por lo que atañe, por un lado, a los artículos 1 TUE, párrafo tercero, y 47 TUE, estas disposiciones establecen, respectivamente, que la Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad y que tiene personalidad jurídica. Esa consecuencia jurídica, vinculada al Tratado de Lisboa, fue comunicada por el Consejo y la Comisión a la OMI mediante nota verbal conjunta de 27 de noviembre de 2009 y se tuvo en cuenta en la Resolución 65/276.
64
Ello no obstante, y aparte de que, como confirmara el secretario general de las Naciones Unidas en una nota de 1 de junio de 2011, dicha Resolución no se aplique a los organismos especializados de las Naciones Unidas, ni dicha Resolución ni, en particular por su carácter unilateral, la nota verbal de 27 de noviembre de 2009 pueden en ninguno de los casos haber atribuido a la Unión un estatuto en el seno de la OMI del que la Comunidad no disponía.
65
Por otro lado, en lo que respecta al artículo 220 TFUE, cierto es que atribuye a la Unión la competencia de establecer «todo tipo de cooperación adecuada con los órganos de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados», mientras que el artículo 229 del Tratado CEE encomendaba a la Comisión la tarea de «asegurar el mantenimiento de todo tipo de relaciones adecuadas con los órganos de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados».
66
Ello no obstante, la adopción del referido artículo 220 TFUE no tuvo como consecuencia que la Unión sustituyera a la Comisión como parte de los acuerdos de cooperación que esta hubiera celebrado basándose en el artículo 229 del Tratado CEE, incluido el Acuerdo de Cooperación de 1974: si bien, de conformidad con el artículo 1 TUE, párrafo tercero, la Unión, al entrar en vigor el Tratado de Lisboa, sustituyó y sucedió a la Comunidad, ni dicho artículo del TUE ni ninguna otra disposición de los Tratados establecieron que la Unión pudiera sustituir a la Comisión.
67
En tercer lugar, el hecho de que la Unión no sea miembro de la OMI ni haya celebrado con ella acuerdos específicos que le permitan participar en la labor de dicha organización no impide que su competencia externa pueda ejercerse de manera efectiva en la materia.
68
A esos efectos, por un lado, debe garantizarse que la Unión esté en condiciones de ejercer su competencia en el plano interno y que, al hacerlo, defina su propia posición de conformidad con el procedimiento aplicable a la materia de que se trate.
69
Por otro lado, cuando la Unión no es miembro de una organización internacional y, por lo tanto, el Derecho internacional pertinente le impide ejercer en el seno de esa organización su competencia en el plano externo, dicha competencia puede ser ejercida, en particular, a través de los Estados miembros, actuando conjuntamente, en virtud del deber de cooperación leal mencionado en el artículo 4 TUE, apartado 3, en interés de la propia Unión. En este contexto, no puede impedirse que los Estados miembros transmitan contribuciones a dicha organización, ya se trate de ámbitos que sean de competencia exclusiva de la Unión o de una competencia que comparta con los Estados miembros [véanse, en este sentido, el dictamen 2/91 (Convenio n.o 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993, EU:C:1993:106, apartado 5; la sentencia de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia, C‑45/07, EU:C:2009:81, apartado 31, y el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014, EU:C:2014:2303, apartado 44].
70
En el caso de autos, es pacífico que el Consejo aprobó a propuesta de la Comisión la contribución de la Unión que debía presentarse a la OMI y que la Comisión, como confirmó en la vista, no discute ni las modalidades de aprobación ni el contenido de dicha contribución.
71
Una vez sentado lo anterior, ha de añadirse que en cualquier caso la contribución, por las razones expuestas en los apartados 53 a 66 de la presente sentencia, y con independencia de que estuviera comprendida en el ámbito de la competencia exclusiva o la competencia compartida de la Unión, no podía presentarse a la OMI en nombre de la Unión sin infringir la regulación de la actividad de dicha Organización. Por tanto, el Consejo acertó al considerar que la contribución controvertida debía ser presentada por los Estados miembros en nombre propio y actuando conjuntamente en interés de la Unión.
72
En lo que respecta, en cuarto y último lugar, a la alegación de la Comisión de que la República de Croacia no podía transmitir la contribución controvertida sin infringir la competencia externa de la Unión y el poder de representación exterior de la Comisión, es correcto afirmar que la mera circunstancia de que la Unión no sea miembro de una organización internacional no faculta a un Estado miembro para que actúe a título individual en el marco de su participación en una organización internacional con el fin de suscribir compromisos capaces de afectar a las normas de la Unión dictadas para alcanzar los objetivos del Tratado (sentencia de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia, C‑45/07, EU:C:2009:81, apartado 30).
73
Sin embargo, en el caso de autos, del correo electrónico enviado el 7 de febrero de 2020 a la OMI por la República de Croacia se desprende que esta, actuando en nombre de los Estados miembros y la Comisión, se limitó a transmitir a dicha Organización la contribución controvertida de los Estados miembros y la Comisión.
74
Cierto es que, habida cuenta de las relaciones que la Comisión ha establecido con la OMI en virtud del Acuerdo de Cooperación de 1974, y dado que el Derecho internacional pertinente no parece oponerse a ello, los Estados miembros podrían haber encargado a la Comisión que los representara en el ejercicio conjunto por parte de dichos Estados, en interés de la Unión, de una competencia externa que esta se veía impedida para ejercer en virtud de las normas aplicables del Convenio de la OMI.
75
No obstante, aun cuando el Derecho internacional pertinente no se oponga a ello, ninguna disposición de los Tratados exige que los Estados miembros encarguen a la Comisión que asuma su representación.
76
De hecho, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 84 de sus conclusiones, el artículo 17 TUE, apartado 1, confiere a la Comisión, fuera de las excepciones expresas que recoge, la competencia exclusiva para asumir la representación únicamente de la Unión, pero no la de los Estados miembros, ni siquiera cuando estos actúen conjuntamente en interés de la Unión.
77
Así pues, resulta obligado observar que los Estados miembros son libres para decidir en cada caso concreto las modalidades de su propia representación exterior, incluso cuando intervienen conjuntamente en interés de la Unión. A tal fin, nada les impide encargárselo, de entre ellos, al Estado miembro que esté ocupando la Presidencia del Consejo, siempre que dicho Estado miembro no actúe ni individualmente ni en nombre de la Unión.
78
Habida cuenta de todo ello, debe desestimarse el segundo motivo.
Primer motivo
79
La Comisión formula su primer motivo únicamente a los efectos de demostrar que en el caso de autos la Unión disponía de competencia exclusiva y que, por tanto, la contribución controvertida se debería haber presentado en nombre de la Unión.
80
Ahora bien, por los motivos indicados en los apartados 51, 52 y 54 de la presente sentencia, cualquiera que sea la naturaleza (exclusiva o compartida) de la competencia externa de la Unión en cuyo ámbito esté comprendida la contribución controvertida, la Unión no habría podido en ninguno de los casos presentar por sí misma esa contribución a la OMI sin incumplir el Derecho internacional pertinente.
81
En consecuencia, como también señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 97 de sus conclusiones, el primer motivo es inoperante y, por lo tanto, debe desestimarse.
82
Toda vez que no ha prosperado ningún motivo del recurso, procede desestimarlo.
Costas
83
El artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia establece que la parte que hubiera visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente asunto, al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las del Consejo, de conformidad con lo solicitado por él.
84
Por otra parte, de conformidad con el artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar a la Comisión Europea a cargar, además de con sus propias costas, con las del Consejo de la Unión Europea.
3)
El Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.