61987CC0281_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I denne sag, der er anlagt efter EOEF-Traktatens artikel 169, soeger Kommissionen at faa fastslaaet, at Graekenland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 2727/75 om den faelles markedsordning for korn ( EFT 1975, L 281, s . 1 ), da den har paalagt KYDEP ( en organisation af landbrugsandelsselskaber ) at koebe haard hvede fra hoesten 1982, som ikke opfyldte kvalitetskravene, uden at overholde reglerne om faellesskabsintervention .
Den retlige og faktiske baggrund
2 . Foerste afsnit i forordning nr . 2727/75 ( med senere aendringer ) fastsaetter en ordning med en enhedspris for korn, herunder for haard hvede . Efter ordningen fastsaetter Raadet bl.a . hvert aar en enhedsinterventionspris for haard hvede, der gaelder for alle faellesskabsinterventionscentre ( artikel 3 ). I henhold til artikel 7, stk . 1, er de interventionsorganer, der er udpeget af medlemsstaterne forpligtet til at koebe det korn, der bliver dem tilbudt, og som er hoestet i Faellesskabet, saafremt tilbuddene opfylder visse saerlige kvalitative og kvantitative betingelser, som skal bestemmes i henhold til stk . 5 . Artikel 7, stk . 5, bestemmer, at Kommissionen efter forvaltningskomitéproceduren fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelserne bl.a . vedroerende den ringeste kvalitet og den mindste maengde, som kraeves for hver kornsort, for at den kan godkendes til intervention samt fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse .
3 . Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1569/77 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn ( EFT 1977, L 174, s . 15 ) fastsaetter isaer de minimumskvalitetskrav, som korn, og herunder haard hvede, skal opfylde for at kunne godkendes til intervention ( artikel 2 og bilaget ). For saa vidt angaar visse definitioner, som anvendes i disse kvalitetskriterier, henviser forordning nr . 1569/77 til bilag I til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2731/75 om fastsaettelse af standardkvaliteter for bloed hvede, rug, byg, majs og haard hvede ( EFT 1975, L 281, s . 22 ).
4 . Artikel 2 i den graeske lov nr . 1541/85 om landbrugsandelsorganisationer fastsaetter tre niveauer af andelsselskaber . Paa det foerste niveau, det laveste, er de landbrugsandelsselskaber, som bestaar af individuelle producenter . Paa det andet og midterste niveau ligger regionale sammenslutninger af landbrugsandelsselskaber . Det tredje og hoejeste niveau er sammensat af nationale organisationer af sammenslutninger af landbrugsandelsselskaber, som er dannet sektor for sektor efter saerlige produkter eller produktionsgrene . I henhold til denne lovs artikel 52 fungerer landbrugsandelsselskaberne paa tredje niveau blandt andre aktiviteter efter bemyndigelse fra Landbrugsministeriet som interventionskontor for den paagaeldende produktionssektor eller det paagaeldende produkt .
5 . KYDEP er en organisation af landbrugsandelsselskaber paa tredje niveau for korn, groensager og foder . Det fremgaar af sagen, at KYDEP' s vigtigste funktioner er at opkoebe medlemmernes produkter og at indsamle, oplagre og saelge denne produktion . Det fremgaar ogsaa af sagen, at KYDEP siden Graekenlands tilslutning til Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab i 1981 har handlet som EOEF-interventionsorgan for korn - og rissektoren i henhold til en aftale med det departement i det graeske Landbrugsministerium, som har ansvaret for EOEF-interventionsforanstaltningerne . Udpegelsen af KYDEP som EOEF-interventionsorgan fremgaar af en beslutning fra Landbrugsministeriet, som fornyes hvert aar .
6 . I sommeren 1982 vedtog det graeske Landbrugsministerium to bekendtgoerelser om intervention inden for kornsektoren i salgsaaret 1982/1983 . Bekendtgoerelse nr . 468082 af 23 . juni 1982 fastsaetter kvalitetskravene og fremgangsmaaderne for interventionsopkoeb af hvede, rug og byg paa interventionsorganets vegne . Bekendtgoerelse 469049 af 2 . juli 1982 drejer sig om organiseringen af interventionen for saa vidt angaar koeb af korn fra efteraarshoesten 1982 . I motiverne til disse to bekendtgoerelser henvises til den relevante faellesskabsret samt til, at KYDEP er udpeget som interventionsorgan for korn - og rissektoren . Disse to bekendtgoerelsers forenelighed med faellesskabsretten er ikke anfaegtet under denne sag .
7 . Den 7 . juli 1982, kort efter udstedelsen af de ovennaevnte bekendtgoerelser, udstedte Landbrugsministeriet cirkulaere 41032 ( herefter benaevnt "cirkulaere ") til KYDEP . Cirkulaeret havde foelgende overskrift : "Vedroerende : Overtagelse af haard hvede fra 1982-hoesten, som ikke opfylder kvalitetskravene" og § 1 loed saaledes :
"I henhold til de foranstaltninger, som er bekendtgjort for indsamlingen af haard hvede fra 1982-hoesten, som ikke opfylder kvalitetskravene, og i henhold til bekendtgoerelserne nr . 468082 af 23 . juni 1982 og 469049 af 2 . juli 1982 anmoder vi Dem om at forholde Dem som foelger for opkoeb af alle partier af den naevnte hvede, som ikke opfylder kvalitetskravene ."
Cirkulaeret er herefter inddelt i to underafsnit, det foerste vedroerer haard hvede, som er egnet til forarbejdning, og det andet vedroerer haard hvede, som alene er bestemt til foderbrug . Cirkulaeret angiver minimumskvalitetskriterierne for hver enkelt kategori og fastsaetter ligeledes for saa vidt angaar den haarde hvede, som er egnet til forarbejdning, de betingelser, hvorunder henholdvis koebsprisen nedsaettes eller en bonus udbetales . Cirkulaerets sidste paragraf angiver, at den haarde hvede af de to naevnte kategorier alene overtages fra producenterne, taerskevaerkerne og deres personale, og at forhandlere ikke kan komme i betragtning . Cirkulaeret blev sendt til underretning for Landbrugsministeriets regionale kontorer .
Formaliteten
8 . Til sit forsvar har den graeske regering gjort gaeldende, at sagen boer afvises . Den har understreget, at Kommissionen baserer sine anbringender paa tre dokumenter, nemlig cirkulaeret, en rapport fra KYDEP' s Juridiske Tjeneste af 4 . november 1985 samt et internt notat af 6 . juni 1985 fra KYDEP' s administration . Graekenland haevder, at disse dokumenter vedroerer KYDEP' s funktion som handelsvirksomhed og derfor maa vaere omfattet af princippet om forretningshemmelighed . Disse dokumenter er endvidere erhvervet af Kommissionen paa en ulovlig eller retsstridig maade . Kommissionen har i sin replik naegtet at have erhvervet dokumenterne paa retsstridig vis .
9 . For saa vidt angaar spoergsmaalet om forretningshemmeligheden skal jeg alene konstatere, at selv om det kan vaere en grund til at behandle dokumenter, som er fremlagt for Domstolen fortroligt, kan det ikke anses for at vaere en begrundelse til at se bort fra dokumenterne som beviser . Hvorom alting er, har Kommissionen kun anvendt den rapport af 4 . november 1985 og det interne notat af 6 . juni 1985, som der henvises til, i sin staevning til stoette for sin paastand om, at KYDEP inden for kornsektoren ikke alene handler i sit eget navn, men ogsaa udfoerer ordrer fra den graeske regering, hvilket forhold naeppe er omtvistet af parterne . For saa vidt angaar cirkulaeret var det heri, saafremt det antages, at det svarede til en instruks om at foretage intervention, klart forudsat, at KYDEP udoevede en offentlig funktion, dvs . en intervention, og det kan derfor ikke anses for at vaere fortroligt; saafremt det alene havde til hensigt at give de graeske producenter en oplysning om kvalitetsforskellene mellem den hvede, der var egnet til forarbejdning, og den som kunne bruges til dyrefoder ( saaledes som den graeske regering har haevdet ) er det ogsaa vanskeligt at forstaa, hvorfor en saadan oplysning skal betragtes som fortrolig .
10 . Selv om en uretmaessig tilegnelse af dokumenter principielt kan begrunde, at disse ikke laegges til grund som beviser, er det op til den graeske regering, at godtgoere, at Kommissionen har handlet retsstridigt . Faktisk er dens paastande i denne henseende rene postulater . Hvorom alting er, har KYDEP' s to interne dokumenter, som jeg allerede har naevnt, ikke stor betydning i sagen, og cirkulaeret kan, uanset formaalet, ikke anses for at vaere af intern eller fortrolig karakter .
Realiteten
11 . Staevningen i denne sag indeholder i det vaesentlige to anbringender . Det foerste og vigtigste er, at cirkulaeret indeholder en ordre til KYDEP om at foretage en national interventionsforanstaltning . Den anden, sekundaere, er, at den hvede, som er opkoebt efter cirkulaeret, efterfoelgende er solgt til faellesskabsintervention i strid med Faellesskabets kvalitetsregler . Dette subsidiaere anbringende fremgaar ikke af Kommissionens paastande, som er indeholdt i indledningen og slutningen af staevningen . Endvidere erkendte Kommissionens repraesentant under retsmoedet, at Kommissionens sag i det vaesentlige hviler paa cirkulaeret, og at det paastaaede salg af hveden til faellesskabsintervention blot skulle betragtes som en skaerpende omstaendighed . Dette er grunden til, at jeg kun behandler spoergsmaalet om hvedens bestemmelse i korthed og foerst efter at have behandlet det primaere problem vedroerende cirkulaeret .
12 . Striden mellem parterne angaar i det vaesentlige cirkulaerets formaal . Kommissionen haevder, at cirkulaeret er en klar ordre til KYDEP om at opkoebe 1982-hoesten i overensstemmelse med de betingelser vedroerende kvalitet m.v ., som den indeholdt . Da disse betingelser adskilte sig fra kriterierne for faellesskabsintervention ( og i praksis var mindre strenge end disse ), var cirkulaeret en ordre om at foretage en national faellesskabsforanstaltning, som paa én og samme tid i sig selv var i modstrid med den faelles markedsordning for korn og kunne forstyrre de faellesskabsinterventionsforanstaltninger, som var vedtaget i henhold til dennne faelles ordning . Den graeske regering har for sit vedkommende hele tiden gjort gaeldende, at cirkulaeret havde en oplysende og forklarende funktion . Den har oplyst, at tre af landets regioner var ramt af en alvorlig toerke i salgsaaret 1981/1982 . Som foelge heraf var hoesten af haard hvede lille og af daarlig kvalitet . Forhandlerne havde koebt hoesten billigt, idet de havde fortalt producenterne, at den skulle bruges til foder . Senere erfarede producenterne, at hveden blev solgt af disse forhandlere med henblik paa industriel forarbejdning . Efter pres fra deres medlemmer bad producentorganisationerne om, at myndighederne definerede kvaliteten og andre egenskaber, som kunne goere det muligt for producenterne at skelne mellem haard hvede, som var egnet til forarbejdning og haard hvede, bestemt til foderbrug, samt om, hvorledes prisen skulle fastsaettes . Det er netop disse oplysninger, som er indeholdt i det cirkulaere, som blev sendt til KYDEP med henblik paa fordeling til KYDEP' s medlemssammenslutninger og i sidste instans til de individuelle producenter .
13 . Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at cirkulaeret har haft det formaal, som Kommissionen tillaegger det . Dette fremgaar allerede af cirkulaerets overskrift og af dets indledning og konklusion, som jeg tidligere har beskrevet ovenfor under punkt 7 . § 1 indeholder klart en anmodning om at opkoebe en saerlig hoest og sidste paragraf angiver, hvem der kan godkendes som saelgere . Disse to paragraffer ville vaere overfloedige, saafremt cirkulaeret virkelig kun havde til formaal at informere producenterne . Cirkulaerets naestsidste paragraf, som vedroerer oplagring af hveden, ville ligeledes vaere unoedvendig i dette tilfaelde . Yderligere rettede cirkulaeret sig til KYDEP og selv om kopier blev sendt til underretning til de regionale landbrugskontorer, indeholdt det ikke nogen anmodning eller instruks om, at nogen del af dets indhold skulle videresendes til landbrugsandelsselskaber paa et lavere niveau eller til producenter .
14 . Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen angivet, hvorledes de kvalitetskriterier, som er fastsat i cirkulaeret, adskiller sig fra dem, som gaelder for faellesskabsintervention . Den understreger for eksempel, at cirkulaerets underafsnit 1 om haard hvede, som er egnet til forarbejdning, fastsaetter foelgende betingelser : a ) en saerlig minimumsvaegt paa 74 kg pr . hektoliter; b ) et maksimum paa 60% "mitadiné"-korn; og c ) et maksimum paa 10% korn af bloed hvede . Heroverfor kraevede den paa det relevante tidspunkt gaeldende forordning ( EOEF ) nr . 1569/77 : a ) en saerlig minimumsvaegt paa 76 kg pr . hektoliter; b ) et maksimum paa 50% "mitadiné"-korn; og c ) et maksimum paa 4% korn af bloed hvede . Undersektion 2 i cirkulaeret om haard hvede udelukkende bestemt til foderbrug fastsaetter, at det ikke er noedvendigt at tage hensyn til den saerlige vaegt, indholdet af "mitadiné"-korn og plettede kerner af haard hvede, hvorimod forordning ( EOEF ) nr . 1569/77 fastsaetter saerlige maksimums - og minimumsbestemmelser paa disse punkter . Cirkulaeret fastsaetter yderligere det maksimale indhold af knaekkede kerner af haard hvede til 8% og maksimumsindholdet af bloed hvede til 20% i stedet for de i forordningen foreskrevne maksimumsgraenser paa henholdsvis 5 og 4 %.
15 . Paa visse punkter tilsigter cirkulaeret at overholde kravene i faellesskabsreglerne ved henvisning hertil . For saa vidt angaar for eksempel haard hvede bestemt til foderbrug bestemmer cirkulaeret, efter der er fastsat visse kvalitetskriterier, som adskiller sig fra faellesskabsreglerne, at "de andre egenskaber er dem, som finder anvendelse i tilfaelde af intervention paa vegne af EUGFL ". Disse henvisninger til vilkaar i faellesskabsretten viser blot, at de oevrige kriterier i cirkulaeret adskiller sig fra de af Faellesskabet fastsatte, og at det her i det vaesentlige drejer sig om en national interventionsforanstaltning .
16 . Efter Domstolens faste praksis er eksistensen af en faelles markedsordning til hinder for nationale foranstaltninger paa de omraader, som er omfattet af denne ordning, medmindre andet fremgaar af faellesskabsreglerne . Domstolen har endvidere gentagne gange fastslaaet, at medlemsstaterne, saa snart der er etableret en faelles markedsordning, skal afholde sig fra at traeffe nogen foranstaltning, som kan afvige fra eller skade denne ordning . (( Jfr . f.eks . sagerne 111/76, Officier van Justitie mod Van den Hazel ( Sml . 1977, s . 901 ); 177/78, Pigs and Bacon Commission mod MacCarren ( Sml . 1979, s . 2161 ) )). Det er haevet over enhver tvivl, at forordning ( EOEF ) nr . 2727/75, jfr . forordning ( EOEF ) nr . 1569/77, etablerer et fuldstaendigt interventionssystem paa kornmarkedet, og at parallelle nationale foranstaltninger foelgelig er udelukket . En national interventionsforanstaltning, der - som i det foreliggende tilfaelde - supplerer faellesskabsinterventionsforanstaltningerne og fastsaetter mindre strenge interventionsvilkaar er endvidere klart egnet til at paavirke den faelles ordnings funktion . En saadan forstaltning om saerlig at traekke den haarde hvede, som ikke opfylder kvalitetskravene, tilbage fra markedet, og som maaske ikke kunne have vaeret afsat paa anden maade, kan medfoere en generel stigning paa markedspriserne for haard hvede og saaledes forstyrre den rette funktion af faellesskabsinterventionsordningen for hvede, som opfylder faellesskabsinterventionskravene . En saadan forstaltning, hvorved landbrugerne tilskyndes til at dyrke mere haard hvede, kan endvidere paa laengere sigt foere til stoerre udgifter for faellesskabsinterventionsordningen . En saadan foranstaltning indebaerer i realiteten, at producenter af haard hvede, som ikke opfylder kvalitetskravene, opnaar stoette, hvilket endvidere er egnet til at fordreje konkurrencevilkaarene mellem producenterne .
17 . Som Kommissionen har fremhaevet i sin replik, hjemler artikel 2, stk . 4, i forordning ( EOEF ) nr . 1569/77 mulighed for at goere undtagelser fra visse kvalitetskrav for faellesskabsintervention, "saafremt der foreligger usaedvanligt ugunstige klimatiske forhold ". Efter toerken i 1981/1982 kunne den graeske regering have paaberaabt sig denne bestemmelse i stedet for at vedtage sine egne undtagelsesforanstaltninger .
18 . For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvad der skete med den hvede, som KYDEP opkoebte i henhold til cirkulaeret, har Kommissionen gjort gaeldende, at denne senere blev solgt til faellesskabsorganerne i strid med ovennaevnte vilkaar . Paa dette punkt henviser Kommissionen til Domstolens dom af 21 . februar 1989 i sag 214/86, Graekenland mod Kommissionen, og baserer sig paa uddrag af en rapport, som KYDEP' s bestyrelse forelagde paa KYDEP' s generalforsamling den 12 . december 1986 . Den graeske regering har imidlertid anfoert, at hveden blev solgt af KYDEP paa det frie marked ( og saaledes i det mindste stiltiende erkendt, at hveden blev opkoebt i henhold til cirkulaeret ).
19 . Under retsmoedet har repraesentanten for den hellenske regering som svar paa et spoergsmaal udtalt, at den samlede hoest af haard hvede i 1982 var ca . 800 000 tons . I den i sag 214/86 afsagte dom blev det, selv om den ikke specifikt angik cirkulaeret, fastslaaet, at henved 700 000 tons af denne hoest blev tilbudt til faellesskabsintervention, og at 90% heraf ikke opfyldte de i faellesskabsretten fastsatte kvalitetskrav ( praemis 12-20 i dommen ). Endvidere fastslaas det i afsnittet om haard hvede i rapporten, der blev forelagt KYDEP' s generalforsamling den 12 . december 1986, at maengder af haard hvede fra 1982-hoesten navnlig blev opkoebt af KYDEP og senere solgt til faellesskabsintervention . Paa side 30 i den franske oversaettelse af denne rapport, som er foretaget af Kommissionen, anfoeres foelgende :
"I 1982 blev 275 000 tons ( haard hvede ) indsamlet og saa godt som hele den maengde, som var til raadighed, blev tilbudt til faellesskabsintervention . Forskellen i forhold til indkoebsprisen daekkes af regeringen ."
20 . Naar henses til alle disse oplysninger, maa det antages, at den hvede, som blev koebt i henhold til cirkulaeret, blev solgt helt eller delvis til faellesskabsintervention . Da dette punkt imidlertid, som jeg tidligere har naevnt ( punkt 11 ), ikke er indeholdt i de formelle paastande i staevningen mod Graekenland, er det ikke noedvendigt at behandle det yderligere .
21 . Jeg foreslaar derfor, at Domstolen statuerer, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 2727/75 om den faelles markedsordning for korn, idet den uden at overholde reglerne om faellesskabsintervention har paalagt KYDEP at opkoebe haard hvede fra 1982-hoesten, der ikke opfylder kvalitetskravene, samt at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : engelsk .