62013CC0689(01)
CONCLUSIONES COMPLEMENTARIAS DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 15 de octubre de 2015 (
1
)
Asunto C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
contra
Airgest SpA
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italia)]
«Reapertura de la fase oral — Artículo 267 TFUE — Concepto de “órgano jurisdiccional” — Planteamiento organizativo — Planteamiento funcional»
I. Introducción
1.
Las presentes conclusiones son las segundas que presento en el marco del asunto PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). La petición de decisión prejudicial se refiere, por una parte, a la interpretación del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, (
2
) en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007 (
3
), y, por otra parte, a la interpretación del artículo 267 TFUE y de los principios de primacía del Derecho de la Unión y de interpretación conforme.
2.
Mediante decisión de 20 de enero de 2015, el Tribunal de Justicia atribuyó el asunto a la Sala Quinta. El 11 de marzo de 2015 se celebró una vista en la que Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, el Gobierno italiano y la Comisión Europea pudieron formular sus observaciones. El 23 de abril de 2015 presenté mis primeras conclusiones en este asunto. (
4
) Sin embargo, el 10 de junio de 2015 en el marco de sus deliberaciones, dicha Sala decidió, con arreglo al artículo 60, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, remitir el asunto al Tribunal de Justicia, el cual lo reasignó a la Gran Sala.
3.
Posteriormente, mediante el auto PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521), el Tribunal de Justicia ordenó la reapertura de la fase oral del procedimiento, instando a las partes interesadas a que se refiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a que tomaran posición sobre la siguiente cuestión: «el concepto de “órgano jurisdiccional”, a efectos del artículo 267 TFUE, y la obligación de aplicar el Derecho de la Unión tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, ¿se refieren, según un planteamiento funcional, a la sala de un órgano jurisdiccional de un Estado miembro ante la que se ha sometido un litigio, o, según un planteamiento organizativo, únicamente a dicho órgano jurisdiccional considerado en su conjunto, del que forma parte orgánicamente la sala?»
4.
Por lo tanto, en las presentes conclusiones, me centraré únicamente en esta cuestión y me limitaré a recordar los elementos útiles para su análisis. Por último, debo señalar que únicamente los Gobiernos italiano, neerlandés y polaco, así como la Comisión, han respondido a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia tras la reapertura de la fase oral del procedimiento. Durante la vista celebrada el 15 de septiembre de 2015, únicamente el Gobierno italiano y la Comisión desearon expresar su punto de vista.
II. Marco jurídico
5.
El Decreto Legislativo no 104, de 2 de julio de 2010 (suplemento ordinario de la GURI no 156, de 7 de julio de 2010), aprobó el Código de procedimiento contencioso-administrativo.
6.
Según lo dispuesto en el artículo 99, apartado 3, de dicho Código, «si la sala a la que se ha asignado el recurso no está de acuerdo con un principio del Derecho enunciado por el Pleno, remitirá a este último el asunto, mediante auto motivado, para que resuelva sobre el correspondiente recurso».
7.
El artículo 99, apartado 4, de dicho Código precisa que «el Pleno resolverá el litigio en su totalidad, a menos que desee formular el principio del Derecho y devolver el asunto a la sala remitente para que resuelva sobre las demás cuestiones».
III. Análisis
A. Referencia a la interpretación que propuse en mis primeras conclusiones
8.
Con carácter preliminar, debo observar que el Gobierno italiano y los otros dos Gobiernos que han contestado a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia defienden una interpretación funcional del concepto de «órgano jurisdiccional».
9.
Ésta es también la posición que sostuve implícitamente, pero con claridad, en mis primeras conclusiones. Al finalizar el análisis de la segunda cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente, llegué a la conclusión de que «el artículo 267 TFUE se opone a una disposición como la del artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo italiano si se interpreta en el sentido de que obliga a la sala de un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de un recurso jurisdiccional, cuando no esté de acuerdo con un principio del Derecho enunciado por el Pleno de ese mismo órgano jurisdiccional, a remitirle la decisión objeto de recurso sin tener la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea». (
5
)
10.
Aunque no utilicé expresamente la idea de interpretación «funcional» del concepto de órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE, dicha idea se ajusta, no obstante, a la solución que preconizo. Además, es la que mantengo en las presentes conclusiones complementarias.
B. El Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana y la incidencia del artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo sobre el carácter definitivo de sus resoluciones
11.
Considero que la condición de órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, formado por dos salas, que constituyen salas descentralizadas del Consiglio di Stato, (
6
) no puede ponerse en tela de juicio. En efecto, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Código de procedimiento contencioso-administrativo, «el Consiglio di Stato es el órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa que resuelve en última instancia».
12.
El Gobierno italiano confirmó, durante la vista de 15 de septiembre de 2015, que, por una parte, las resoluciones pronunciadas por el Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana no eran susceptibles de ningún recurso, y que, por otra parte, el incumplimiento del artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo tampoco era recurrible ni llevaba aparejado ninguna sanción. (
7
)
13.
Como ya señalé en mis primeras conclusiones, la propia Corte suprema di cassazione estimó en su sentencia no 2403 de 4 de febrero de 2014, pronunciada conjuntamente por todas las salas, que, «en la organización de la jurisdicción contencioso-administrativa italiana, [...] corresponde al Consiglio di Stato, a sus salas y al Pleno, sin distinción, resolver como órgano jurisdiccional de última instancia en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo tercero». (
8
)
14.
Por otra parte, el hecho de que dicho órgano jurisdiccional plantee una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia no sería algo inédito, puesto que el Tribunal de Justicia ya ha dado respuesta a varias peticiones de decisión prejudicial que le han sido dirigidas por el Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
9
)
15.
Por lo tanto, acoger un planteamiento organizativo de dicho órgano jurisdiccional implicaría que un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE pudiera perder tal condición en razón de una norma propia de la organización judicial de un Estado miembro.
C. Incidencia de la inhibición de una sala de un órgano jurisdiccional en favor de otra formación de ese mismo órgano jurisdiccional
16.
Según reiterada jurisprudencia, que ya es reiterada, del Tribunal de Justicia, el artículo 267 TFUE se opone a la normativa de un Estado miembro que establece un procedimiento incidental de control de constitucionalidad de las leyes nacionales si el carácter prioritario de ese procedimiento tiene como efecto impedir que el órgano jurisdiccional nacional ejerza su facultad o cumpla con su obligación de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia tanto antes de la remisión de una cuestión de constitucionalidad al órgano jurisdiccional nacional competente para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes como, en su caso, después de la resolución del citado órgano jurisdiccional sobre dicha cuestión. (
10
) De dicha jurisprudencia se desprende que el juez que conozca de un litigio siempre debe tener la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia en un momento dado.
17.
En el presente asunto, el artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo no obliga a remitir el asunto a otro órgano jurisdiccional sino a otra formación del mismo órgano jurisdiccional. No obstante, el elemento determinante no reside, en mi opinión, en esa diferencia, sino en el hecho de que, si el Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (o cualquier sala del Consiglio di Stato) decide, con arreglo al artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo, remitir el asunto al Pleno, deja, en principio, de conocer del litigio y, por lo tanto, ya no podrá plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, ni simultánea ni posteriormente. (
11
)
18.
No obstante, no parece que haya nada en el artículo 99, apartado 3, del Código de procedimiento contencioso-administrativo que impida a una sala del Consiglio di Stato hacer uso del artículo 267 TFUE antes de dicha inhibición. (
12
) Sin duda, no es ocioso aclarar que se trata de la interpretación sugerida por el Gobierno italiano.
19.
En tal hipótesis, correspondería a dicha sala extraer las consecuencias de la sentencia que pronunciara el Tribunal de Justicia o remitir, en su caso, sólo entonces, el litigio al Pleno del Consiglio di Stato. Correspondería en ese momento a dicho Pleno dirimir el asunto de conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia o volver a plantearle una cuestión prejudicial.
20.
Esta interpretación presenta, además, la ventaja de reducir el riesgo de que no se aplique el Derecho de la Unión o de que se aplique incorrectamente.
21.
Concluiré estas consideraciones en relación con la inhibición con una reflexión basada en la sentencia Syfait y otros (C‑53/03, EU:C:2005:333). En mis primeras conclusiones, sugerí un paralelismo con la solución adoptada en la sentencia Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517). (
13
) También considero posible extraer una conclusión a contrario sensu de la sentencia Syfait y otros (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declinó su competencia, entre otros motivos, porque la Comisión podía reclamar para sí un expediente en manos de un organismo de defensa de la competencia, con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento (CE) no 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE]. (
14
) Pues bien, a diferencia de lo previsto por una norma de organización judicial como la controvertida en el asunto principal, en el ámbito de la competencia, la instancia que plantea la cuestión prejudicial no decide sobre la propia avocación, ni sobre el momento en que el expediente puede ser avocado. En cambio, en el caso de autos, la sala del Consiglio di Stato es la que decide, tras plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, si remite el asunto al Pleno. Al hacerlo, conserva su condición de órgano jurisdiccional, en el sentido del artículo 267 TFUE, hasta que decide inhibirse.
23.
En conclusión, considero que el concepto de órgano jurisdiccional debe basarse en un planteamiento funcional y que, por tanto, un órgano jurisdiccional no puede perder tal «condición» a pesar de que exista la posibilidad de que se inhiba en favor de otra formación del mismo órgano jurisdiccional con posterioridad a la sentencia del Tribunal de Justicia.
D. Reflexiones a mayor abundamiento
24.
A mayor abundamiento, considero que, por una parte, la finalidad de cooperación inherente al artículo 267 TFUE y, por otra parte, una dificultad práctica en la aplicación de un planteamiento organizativo, también deberían llevar al Tribunal de Justicia a rechazar tal concepción del órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE.
1. El principio de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros
25.
En primer lugar, en mi opinión, un planteamiento organizativo del concepto de órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE es contrario al hecho de que el artículo 267 TFUE instaura, según una reiterada jurisprudencia, «un procedimiento de cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros». (
15
) Esta idea de cooperación se ve respaldada por el principio del mismo nombre. En efecto, como ha señalado pertinentemente el Abogado General Cruz Villalón, el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, también se aplica a los tribunales, «incluidos los dos tribunales concernidos en este importante proceso». (
16
) Por lo tanto, soy sensible al argumento de la Comisión según el cual, en virtud del principio de cooperación leal, cualquier disposición relativa a la organización y al procedimiento judicial ha de interpretarse no sólo de una manera acorde con el artículo 267 TFUE, sino también de modo que se favorezca el acceso al mecanismo de remisión prejudicial que en el mismo se define. (
17
)
26.
Por consiguiente, cuando un órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia –como es el caso, según el Derecho nacional italiano, del órgano jurisdiccional remitente– (
18
) comunica sus dudas acerca de la interpretación del Derecho de la Unión y de su aplicación por otra instancia jurisdiccional de última instancia de su mismo orden jurisdiccional (o incluso por su propio Pleno), considero que corresponde al Tribunal de Justicia darle una respuesta.
27.
Como ya sostuve en mis primeras conclusiones, considero que negar a la sala de un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de un recurso de Derecho interno la posibilidad de preguntar al Tribunal de Justicia por el único motivo de que el Pleno de ese mismo órgano jurisdiccional está obligado a hacerlo contravendría la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que siempre ha reconocido «a los órganos jurisdiccionales nacionales una amplísima facultad para someter una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia si consideran que un asunto pendiente ante ellos plantea cuestiones que exigen la interpretación o la apreciación de la validez de disposiciones del Derecho de la Unión necesarias para la resolución del litigio de que conocen». (
19
)
28.
Comparto en este punto la posición del Gobierno polaco, según la cual cualquier laguna en este sistema de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia podría poner en peligro la propia eficacia de las disposiciones del Tratado y del Derecho derivado sobre las que el juez nacional experimenta dudas. (
20
)
29.
En efecto, un planteamiento organizativo del concepto de «órgano jurisdiccional» aumentaría el riesgo de que se consolide en el Estado miembro en cuestión una jurisprudencia contraria al Derecho de la Unión. En el supuesto de que una «sala» de un órgano jurisdiccional que resuelva en última instancia no remitiese el asunto al Pleno y adoptase una resolución contraria al Derecho de la Unión, ninguna formación de dicho órgano jurisdiccional podría modificarla. Pues bien, como recordé en mis primeras conclusiones, si los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no son susceptibles de un recurso judicial de Derecho interno están obligados a acudir al Tribunal de Justicia cuando se encuentren frente a una cuestión relativa a la interpretación del Derecho de la Unión, es para «impedir que se consolide en un Estado miembro una jurisprudencia nacional que no se ajuste a las normas del Derecho [de la Unión]». (
21
)
2. Una dificultad práctica a la hora de aplicar el enfoque organizativo
30.
Además, considero que una interpretación organizativa del concepto de «órgano jurisdiccional» a la hora de aplicar el artículo 267 TFUE sería difícilmente practicable por el Tribunal de Justicia.
31.
En efecto, como he recordado anteriormente, el Tribunal de Justicia ya ha dado respuesta en varias ocasiones a peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
22
)
32.
Además, de la respuesta del Gobierno italiano a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia tras la reapertura de la fase oral del procedimiento se desprende que la Ley de enjuiciamiento civil italiana contiene una disposición análoga al artículo 99 del Código de procedimiento contencioso-administrativo referida a la Corte suprema di cassazione. En efecto, según el artículo 273, apartado 3, de la Ley de enjuiciamiento civil, «si la sala simple [de la Corte suprema di cassazione] no está de acuerdo con un principio del Derecho enunciado por las salas reunidas, remitirá a estas últimas el asunto, mediante auto motivado, para que resuelvan sobre el correspondiente recurso». Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha dado respuesta a numerosas remisiones prejudiciales realizadas por dicho órgano jurisdiccional.
33.
Si el Tribunal de Justicia llegara a optar por un planteamiento organizativo del concepto de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE, ello implicaría que todos los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro en el que exista una norma procedimental análoga a la que establece el Código de procedimiento contencioso-administrativo italiano o la Ley de enjuiciamiento civil italiana sólo podrían preguntar al Tribunal de Justicia a condición de no cuestionar un principio del Derecho enunciado por el Pleno de dicho órgano jurisdiccional.
34.
Tal definición de órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE sería impracticable, al suponer para el Tribunal de Justicia una dificultad a la hora de comprobar su propia competencia. En efecto, tal competencia sólo podría comprobarse con una información exhaustiva por parte del órgano jurisdiccional remitente sobre su propio Derecho procesal. Pues bien, no necesariamente se informa al Tribunal de Justicia de todas las particularidades procesales nacionales cuando se le plantea una cuestión prejudicial. Además, la falta de competencia del Tribunal de Justicia dependería de la efectiva aplicación de las normas procesales controvertidas en el asunto en el que se hubiera formulado la petición de decisión prejudicial. En efecto, retomando el supuesto previsto en el Código de procedimiento contencioso-administrativo italiano, una sala del Consiglio di Stato no necesariamente plantea una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia porque considere que un principio del Derecho enunciado por el Pleno sea contrario al Derecho de la Unión. Pues bien, el Tribunal de Justicia sólo sería incompetente en tal hipótesis.
35.
Por lo demás, tal concepción sería contraria al reiterado enfoque del Tribunal de Justicia que considera al órgano jurisdiccional como una sola y misma entidad, cualquiera que sea su organización interna. Puede verse una prueba de esta consideración «global» de los órganos jurisdiccionales en la forma en que el Tribunal de Justicia identifica los órganos jurisdiccionales nacionales en sus sentencias. En efecto, dichos órganos jurisdiccionales suelen designarse exclusivamente por su denominación «general», sin referencia a la formación de que se trata (sala, Pleno, etc.).
IV. Conclusión
36.
A la vista de las consideraciones que anteceden y del análisis realizado en los puntos 63 a 89 de las primeras conclusiones que presenté en este asunto el 23 de abril de 2015, estimo que el concepto de «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE, debe interpretarse según un planteamiento funcional. En consecuencia, dicho artículo se refiere al juez o a la sala de un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que conoce del litigo.
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO L 395, p. 33.
(
3
)	DO L 335, p. 31.
(
4
)	Asunto C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Punto 91 de mis primeras conclusiones.
(
6
)	Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Decreto Legislativo no 373, de 24 de diciembre de 2003, titulado «Modalidades de aplicación del estatuto especial de la región de Sicilia, en relación con el ejercicio en la región de las funciones que corresponden al Consiglio di Stato» (suplemento ordinario de la GURI no 10, de 14 de enero de 2004).
(
7
)	El Gobierno italiano ya había mencionado esta falta de sanción en sus observaciones escritas. Véase el punto 76 de mis primeras conclusiones y la jurisprudencia del Consiglio di Stato citada en las mismas.
(
8
)	Según la cita recogida por el Gobierno italiano en el punto 9 de su respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia tras la reapertura de la fase oral del procedimiento (el subrayado es mío).
(
9
)	Véanse la sentencia Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); el auto Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96) y la sentencia Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Debo señalar que las dos últimas peticiones de decisión prejudicial se formularon después de la entrada en vigor del Código de procedimiento contencioso-administrativo.
(
10
)	Sentencia Melki y Abdeli (C‑188/10 y C‑189/10, EU:C:2010:363), apartado 57 y fallo. Véase, asimismo, la sentencia A (C‑112/13, EU:C:2014:2195), apartado 46 y fallo.
(
11
)	Según el artículo 99, apartado 4, del Código de procedimiento contencioso-administrativo, cuando el Pleno del Consiglio di Stato conoce de un litigio, éste lo resuelve «en su totalidad, a menos que desee formular el principio del Derecho y devolver el asunto a la sala remitente para que resuelva sobre las demás cuestiones».
(
12
)	Por lo demás, con arreglo a la conclusión a la que llegué en mis primeras conclusiones, una interpretación diferente, que obligara a la «la sala de un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de un recurso jurisdiccional, cuando no esté de acuerdo con un principio del Derecho enunciado por el Pleno de ese mismo órgano jurisdiccional, a remitirle la decisión objeto de recurso sin tener la posibilidad de plantear previamente una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia [sería incompatible con el artículo 267 TFUE]» (véase el punto 91 de mis primeras conclusiones). El subrayado es mío.
(
13
)	Véanse los puntos 85 a 89 de mis primeras conclusiones.
(
14
)	DO L 1, p. 1
(
15
)	Sentencia Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 15 y jurisprudencia citada. El subrayado es mío.
(
16
)	Conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:7), punto 64.
(
17
)	Punto 12 de la respuesta de la Comisión a la cuestión formulada por el Tribunal de Justicia tras la reapertura de la fase oral del procedimiento.
(
18
)	Véanse los puntos 66 y 69 a 76 de mis primeras conclusiones, así como los puntos 11 a 13 de las presentes conclusiones.
(
19
)	Sentencia Križan y otros (C‑416/10, EU:C:2013:8), apartado 64 y jurisprudencia citada. El subrayado es mío. Véase el punto 64 de mis primeras conclusiones.
(
20
)	Véase el punto 5 de la respuesta del Gobierno polaco a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia tras la reapertura de la fase oral del procedimiento.
(
21
)	Sentencia Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329), apartado 14 y jurisprudencia citada.
(
22
)	Véase la jurisprudencia citada en la nota 9.