Wydanie tymczasowe
RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 12 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C‑225/24
Parlament Europejski
przeciwko
Komisji Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Komisji C(2023) 9014 z dnia 13 grudnia 2023 r. – Rozporządzenie (UE)
2021/1060 – Artykuł 9 ust. 1 i art. 15 – Załącznik III – Horyzontalny warunek podstawowy „Skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych” – Reformy ustawodawcze dotyczące uchybień w zakresie niezależności sądów na Węgrzech
I.      Wprowadzenie
1.        Począwszy od wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027, warunkowość w zakresie praworządności stała się integralną częścią wszystkich instrumentów finansowych, za pośrednictwem których budżet Unii jest zarządzany i wydatkowany.
2.        Niniejsza sprawa dotyczy stosowania takiej warunkowości w zakresie, w jakim odnosi się ona do niezależności sądów, w ramach zasad finansowych regulowanych rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów (zwanym dalej „RWP”)(2).
3.        Do Sądu wpłynęła skarga wniesiona przez Parlament Europejski o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2023) 9014 (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”)(3), na podstawie której Komisja uchyliła w grudniu 2023 r. zawieszenie wypłaty funduszy regulowanych przez RWP w odniesieniu do szeregu programów zatwierdzonych do finansowania na Węgrzech.
4.        W niniejszej sprawie pojawiają się bezprecedensowe kwestie dotyczące uprawnień dyskrecjonalnych i obowiązków Komisji w zakresie oceny, czy dane państwo członkowskie spełniło szczególne warunki uzgodnione dla wypłaty środków, które to kwestie mogą mieć również znaczenie dla innych ram finansowych.
II.    Stan faktyczny
A.      Warunkowość w ramach różnych instrumentów finansowych Unii
5.        Zanim zajmę się wyjaśnieniem i zbadaniem zarzutów podniesionych przez Parlament w ramach niniejszej skargi, aby lepiej zrozumieć kontekst sprawy, należy pokrótce przedstawić związek między różnymi instrumentami finansowymi, które ustanawiają niezależność sądów jako warunek budżetowy Unii dla Węgier(4).
6.        Jak wspomniałem we wprowadzeniu, płatności z budżetu Unii uzgodnione w WRF na lata 2021–2027 były uzależnione od przestrzegania praworządności przez państwo członkowskie będące beneficjentem. Tę ogólną zasadę określa rozporządzenie w sprawie warunkowości(5), które „ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”(6).
7.        Częścią warunkowości związaną z praworządnością jest nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i niezależności sądów jako środka gwarantującego wykorzystanie funduszy unijnych zgodnie z ich przeznaczeniem, a tym samym ochrony interesów finansowych Unii(7).
8.        Ów obowiązek zapewnienia niezależności sądów znajdował się, w takiej czy innej formie, w bardziej szczegółowych ramach finansowych. W RWP, które jest rozpatrywane w niniejszej sprawie, warunek ten jest jednym z horyzontalnych warunków podstawowych (zwanych dalej „HWP”), określanym jako „skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej]” (zwany dalej „HWP dotyczący Karty”)(8).
9.        W innych ramach finansowych, w rozporządzeniu ustanawiającym Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności
(zwanym dalej „rozporządzeniem OZO”)(9), warunki wypłaty płatności w ramach tego instrumentu określa się mianem „wartości docelowych” i „kamieni milowych”(10). Warunki horyzontalne, których bez spełnienia nie można dokonywać żadnych płatności na podstawie tych ram finansowych, są zwane „nadrzędnymi kamieniami milowymi”.
10.      RWP i rozporządzenie OZO zawierają przepisy finansowe regulujące niektóre fundusze wykorzystywane do przydzielania środków z budżetu Unii. RWP dzieli na grupy przepisy dotyczące większości „tradycyjnych” funduszy unijnych wykorzystywanych do finansowania różnych polityk Unii, w tym polityki spójności. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności został ustanowiony na mocy art. 175 akapit trzeci TFUE, który umożliwia finansowanie działań poza funduszami i stanowi główny program wydatkowania z instrumentu NewGenerationEU (zwany dalej „NGEU”)(11).
11.      Jeżeli chodzi o Węgry, w ramach rozporządzenia OZO uzgodniono szereg szczególnych warunków i środków w celu osiągnięcia niezależności sądów(12). Cztery spośród 27 wymienionych w nim nadrzędnych kamieni milowych, bez spełnienia których Węgry nie mogą otrzymywać żadnych płatności na podstawie rozporządzenia OZO, dotyczą niezależności sądów(13). Owe kamienie milowe są identyczne (z wyjątkiem wymogu konsultacji z zainteresowanymi podmiotami) z wymogami przyjętymi na mocy RWP w ramach HPW dotyczącego Karty dla Węgier(14).
12.      Na dzień dzisiejszy nie dokonano jeszcze żadnych płatności na rzecz Węgier w ramach rozporządzenia OZO, ponieważ Komisja stwierdziła, że reformy wymagane przez nadrzędne kamienie milowe nie zostały wdrożone(15). Zawieszenie to nie zostało jeszcze zniesione(16).
13.      Wreszcie warunkowość w zakresie praworządności została zastosowana również w odniesieniu do Węgier na mocy rozporządzenia w sprawie warunkowości. Zawieszenie płatności lub innych środków na mocy tego rozporządzenia ma charakter uzupełniający w stosunku do środków, które mogą zostać podjęte w celu ochrony budżetu na mocy różnych przepisów, w tym RWP i rozporządzenia OZO(17).
14.      Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunkowości w dniu 12 grudnia 2022 r. Rada przyjęła decyzję(18) ustanawiającą środki ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech. Komisja zaproponowała(19) te środki ze względu na poważne, systemowe, ogólne i ściśle związane z postępowaniami o udzielenie zamówienia publicznego na Węgrzech nieprawidłowości, a także ograniczenia dotyczące ścigania korupcji w tym państwie członkowskim(20). Decyzją tą Rada zawiesiła 55 % zobowiązań budżetowych(21) dotyczących trzech programów polityki spójności(22) na lata 2021–2027(23).
15.      Chociaż zawieszenie na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości nie zostało jeszcze zniesione, zawieszenie płatności w odniesieniu do tych samych trzech programów w ramach RWP zostało zniesione zaskarżoną decyzją w dniu 13 grudnia 2023 r.
16.      W tym samym dniu, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunkowości i bez pisemnego powiadomienia ze strony Węgier wnoszących o zniesienie środków, Komisja z własnej inicjatywy przyjęła decyzję ponownie oceniającą sytuację na Węgrzech(24). Stwierdzono, że Węgry nie zaradziły sytuacji, która doprowadziła do przyjęcia środków budżetowych na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości. W konsekwencji Komisja nie zaproponowała Radzie zniesienia lub dostosowania tych środków na podstawie owego rozporządzenia(25).
B.      Etapy, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji
1.      Procedura na podstawie RWP i decyzji zatwierdzających
17.      Na podstawie RWP programy finansowania zaproponowane przez państwa członkowskie są zatwierdzane przez Komisję(26).
18.      Zgodnie z tymi ramami finansowymi budżet Unii jest przeznaczany na podstawie zasady zarządzania dzielonego, według zasad określonych w art. 63 rozporządzenia finansowego(27). Wykonując budżet, państwa członkowskie i Komisja muszą zapewnić przestrzeganie zasad horyzontalnych, w tym poszanowanie praw podstawowych i przestrzeganie Karty, zgodnie z wymogami art. 9 ust. 1 RWP.
19.      Na podstawie art. 10 RWP każde państwo członkowskie przygotowuje umowę partnerstwa (UP), w której określa strategiczne kierunki programowania i ustalenia dotyczące skutecznego i efektywnego korzystania z funduszy określonych w RWP. Zgodnie z art. 12 RWP Komisja ocenia umowę partnerstwa i jej zgodność z tym RWP i przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy.
20.      Na podstawie art. 15 ust. 2 RWP przy opracowywaniu umowy partnerstwa państwa członkowskie muszą samodzielnie ocenić, czy są spełnione warunki podstawowe związane z wybranym celem szczegółowym. Gdy państwo członkowskie uzna, że warunek podstawowy jest spełniony, informuje o tym Komisję, która zgodnie z art. 15 ust. 4 RWP jak najszybciej
przeprowadza ocenę
i nie później niż w terminie trzech miesięcy od otrzymania informacji i informuje państwo członkowskie czy zgadza się z nim co do tego, że warunek podstawowy został spełniony. Warunek podstawowy uważa się za spełniony, „gdy spełnione zostały wszystkie stosowne kryteria”(28), co stanowi standard wiążący zarówno państwo członkowskie, jak i Komisję w ocenie spełnienia warunków podstawowych.
21.      Załącznik III do RWP zawiera horyzontalne warunki podstawowe, które zgodnie z art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia mają zastosowanie do wszystkich celów szczegółowych. Warunki te muszą być spełnione przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z funduszy. Jednym z horyzontalnych warunków podstawowych określonych w załączniku III do RWP jest HWP dotyczący Karty, zgodnie z którym państwa członkowskie będące odbiorcami mają między innymi wprowadzić „ustalenia mające zapewnić zgodność programów wspieranych z Funduszy i ich wdrażania z odpowiednimi postanowieniami Karty”.
22.      W dniu 22 lipca 2022 r., w momencie składania wniosku o finansowanie z funduszy regulowanych przez RWP, Węgry uznały, że wszystkie horyzontalne warunki podstawowe, w tym HWP dotyczący Karty, zostały spełnione(29).
23.      W dniu 22 grudnia 2022 r. Komisja przyjęła decyzje zatwierdzające w odniesieniu do dziesięciu programów operacyjnych finansowanych z funduszy określonych w RWP na Węgrzech na lata 2021–2027(30).
24.      Dokonując oceny tych programów, Komisja stwierdziła jednak na Węgrzech cztery główne uchybienia w świetle HWP dotyczącego Karty związane z: (i) niezależnością sądów, (ii) wolnością akademicką, (iii) ustawą o ochronie dzieci i (iv) prawem do azylu.
25.      Jeżeli chodzi o HWP dotyczący Karty w zakresie uchybień związanych z niezależnością sądów na Węgrzech, w motywach decyzji zatwierdzających uznano, że „w kontekście Europejskiego Semestru i mechanizmu praworządności w odniesieniu do niezależności sądów na Węgrzech wielokrotnie wyrażano obawy”(31). W uzasadnieniu zawarto bardziej szczegółowy opis tych obaw i odniesiono się do procedur uzgodnionych na mocy rozporządzenia OZO, w ramach których Węgry zgodziły się przeprowadzić pewne reformy w celu zapewnienia niezależności sądów.
26.      W związku z tym Komisja zatwierdziła wszystkie dziesięć programów i ustaliła kwotę wsparcia finansowego i stopy współfinansowania(32), ale zawiesiła wypłatę tych płatności do czasu wypełnienia przez Węgry HWP dotyczącego Karty.
27.      HWP są traktowane w ten sam sposób w art. 3 każdej decyzji zatwierdzającej. W szczególności w art. 3 ust. 2 określono szczegółowe warunki, które Węgry muszą spełnić, aby zaradzić nieprzestrzeganiu HWP dotyczącego Karty w odniesieniu do uchybień w zakresie niezależności sądów. Ten ostatni przepis stanowi:
„W odniesieniu do horyzontalnego warunku podstawowego »3. Skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych« stosuje się następujące zasady:
Jeżeli chodzi o uchybienia w zakresie niezależności sądów, warunek podstawowy jest spełniony po wprowadzeniu przez Węgry następujących zmian i stosowaniu tych zmian:
(a)      zmiany legislacyjne wzmacniające rolę i uprawnienia krajowej rady sądownictwa (KRS) w celu skutecznego zrównoważenia uprawnień przewodniczącego krajowego urzędu sądownictwa (KUS), o których mowa w ust. 3;
(b)      zmiany legislacyjne odnośnie do zasad wyboru prezesa Kúria, zmiany legislacyjne i inne zmiany w systemie przydzielania spraw w ramach Kúria, a także przepisy ustawowe zmieniające zasady funkcjonowania Kúria, o których mowa w ust. 4;
(c)      zmiany legislacyjne dotyczące:
(i)      § 666 i nast. węgierskiego kodeksu postępowania karnego w celu zniesienia możliwości kontroli przez Kúria zgodności z prawem orzeczenia sądu o wystąpieniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym;
(ii)      § 490 węgierskiego kodeksu postępowania karnego dotyczącego zawieszenia postępowania w celu usunięcia wszelkich przeszkód w wystąpieniu przez sąd z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE;
(d)      zmiany legislacyjne znoszące, wprowadzone w 2019 r. przez zmianę § 27 ustawy CLI z 2011 r., możliwość zaskarżenia przez organy publiczne prawomocnych orzeczeń sądowych do trybunału konstytucyjnego”(33).
28.      W art. 3 ust. 3 i 4 decyzji zatwierdzających wyjaśniono następnie, czego dokładnie oczekuje się od Węgier w odniesieniu do reform wymienionych w art. 3 ust. 2 lit. a) i b) tych decyzji(34).
29.      Wreszcie art. 3 ust. 5 decyzji zatwierdzających stanowi, że „po tym, jak Węgry poinformują Komisję o wprowadzeniu i stosowaniu przepisów w zakresie niezależności sądów, o których mowa w ust. 2, 3 i 4, przeprowadzona zostanie ponowna ocena”(35).
2.      Zdarzenia poprzedzające zaskarżoną decyzję
30.      W dniu 18 lipca 2023 r. Węgry poinformowały Komisję, że uważają, iż podjęte przez nie reformy spełniają HWP dotyczący Karty.
31.      W szczególności, w dniu 3 maja 2023 r.
Országgyűlés (zgromadzenie narodowe, Węgry) uchwaliło ustawę o reformach sądownictwa (ustawa X z 2023 r.)(36), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2023 r. Ta ustawa zmieniła szereg innych aktów ustawodawczych dotyczących organizacji i funkcjonowania węgierskiego systemu sądowego, w tym ustawę o personelu sądowym (ustawę LXVIII z 1997 r.)(37), ustawę o trybunale konstytucyjnym (ustawę CLI z 2011 r.)(38), ustawę o ustroju sądów (ustawę CLXI z 2011 r.)(39), ustawę o statusie sędziów (ustawę CLXII z 2011 r.)(40) oraz ustawę o postępowaniu karnym (ustawę XC z 2017 r.)(41).
32.      Uznając, że otrzymane informacje nie pozwalają jej w pełni ocenić, czy HWP dotyczący Karty w odniesieniu do niezależności sądów został spełniony, w dniu 26 września 2023 r. i ponownie w dniu 1 listopada 2023 r. Komisja zwróciła się do Węgier o dodatkowe informacje. Węgry odpowiedziały na te wnioski w grudniu tego samego roku.
33.      W odpowiedzi na niektóre pozostałe, zgłoszone przez Komisję problemy w węgierskim systemie organizacji wymiaru sprawiedliwości, Węgry przyjęły dodatkowe przepisy. W dniu 7 grudnia 2023 r. Węgry przyjęły dekret 18/2023(42), w którym wprowadzono zmiany do przepisów administracji sądowniczej dotyczących systemu przydzielania spraw. Dekret ów wszedł w życie sześćdziesiątego pierwszego dnia od jego publikacji, czyli w dniu 6 lutego 2024 r.
34.      W dniu 13 grudnia 2023 r. Węgry przyjęły § 35 ustawy zmieniającej ustawy uniwersyteckie (ustawy LXXXV z 2023 r.)(43), który zmienił § 490 ust. 1 ustawy o postępowaniu karnym (ustawy XC z 2017 r.) w celu usunięcia ograniczenia norm mających zastosowanie w postępowaniach karnych dotyczących odesłań prejudycjalnych. Ów § 35 wszedł w życie sześćdziesiątego pierwszego dnia od jego publikacji, czyli w dniu 13 lutego 2024 r.
35.      W swojej skardze Parlament Europejski odnosi się do dwóch innych zmian legislacyjnych, które poprzedziły zaskarżoną decyzję i które uważa za istotne dla niniejszej skargi.
36.      I tak, § 3 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.) wprowadził nowy § 16/A do ustawy o trybunale konstytucyjnym (ustawy CLI z 2011 r.), który przyznaje Alkotmánybíróság (trybunałowi konstytucyjnemu, Węgry) nowe uprawnienie do udzielania opinii Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach postępowania prejudycjalnego, w kwestiach dotyczących suwerenności narodowej.
37.      Wreszcie w dniu 12 grudnia 2023 r. Węgry uchwaliły ustawę o ochronie suwerenności narodowej (ustawę LXXXVIII z 2023 r.)(44).
3.      Zaskarżona decyzja(45)
38.      W dniu 13 grudnia 2023 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której stwierdziła, że Węgry spełniają HWP dotyczący Karty w odniesieniu do niezależności sądów. W związku z tym zniosła zawieszenie wypłaty środków na programy, które dotyczyły jedynie tej części HWP dotyczącego Karty. Na tej podstawie Węgry zakwalifikowały się do otrzymania około 10,2 mld EUR z kilku funduszy unijnych regulowanych w RWP.
39.      W art. 1 zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Komisja zatwierdziła załączone do tej decyzji pismo zawierające jej (ponowną) ocenę HWP dotyczącego Karty na podstawie art. 15 ust. 4 RWP w odniesieniu do uchybień w zakresie niezależności sądów na Węgrzech.
40.      Pismo oceniające, po przywołaniu dziesięciu odnośnych programów, zawiera wykaz zmian wymienionych w decyzjach zatwierdzających, które miały zostać wprowadzone przez Węgry i na podstawie których Komisja miała rozpatrzyć HWP dotyczący Karty w odniesieniu do niezależności sądów.
41.      W piśmie oceniającym przedstawiono również harmonogram formalnej wymiany stanowisk między Komisją a Węgrami(46).
42.      W tym samym piśmie oceniającym wskazano następnie, bez dalszych wyjaśnień, że zgodnie z art. 15 ust. 4 RWP Komisja dokonała oceny przedłożonych jej informacji, na podstawie których uznała, że HWP dotyczący Karty w odniesieniu do niezależności sądów został spełniony na Węgrzech. Z tego względu wydatki Węgier związane z niektórymi programami – w odniesieniu do których pierwotnie uznano, że HWP dotyczący Karty nie został spełniony z powodu uchybień w zakresie niezależności sądów – mogły zostać zwrócone Węgrom(47).
43.      Ponadto w piśmie oceniającym potwierdzono, że Komisja nie zatwierdziła wypłaty środków finansowych na kilka programów na podstawie RWP z powodu utrzymujących się uchybień na Węgrzech w odniesieniu do wolności akademickich, węgierskich przepisów dotyczących ochrony dzieci i prawa do azylu(48).
44.      Zaskarżona decyzja, skierowana do Węgier, nie została opublikowana.
45.      W komunikacie prasowym opublikowanym w dniu 13 grudnia 2023 r., tego samego dnia, co zaskarżona decyzja, Komisja poinformowała opinię publiczną o zaskarżonej decyzji, na mocy której odblokowała fundusze z kilku programów objętych RWP. W tym samym komunikacie prasowym poinformowała ona również opinię publiczną o swojej nowej decyzji, z tego samego dnia, o utrzymaniu zawieszenia zobowiązań budżetowych na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości(49).
III. Żądania stron
46.      Pismem z dnia 25 marca 2024 r. Parlament wniósł do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
47.      Komisja wniosła do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
48.      W dniu 26 lipca 2024 r. prezes Trybunału dopuścił Węgry do udziału w sprawie w charakterze interwenienta w celu poparcia żądań Komisji.
49.      W dniu 14 października 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której Parlament, Komisja i rząd węgierski przedstawiły uwagi ustne.
V.      Analiza
50.      W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Parlament podnosi trzy zarzuty, z których pierwszy dzieli się na sześć części. W zarzutach tych Parlament utrzymuje, że Komisja: (i) naruszyła art. 9 ust. 1 i art. 15 RWP oraz załącznik III do RWP, a także dopuściła się oczywistego błędu w ocenie; (II) uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia; (iii) dopuściła się nadużycia władzy.
51.      Zanim przejdę do analizy każdego z tych zarzutów, najpierw odniosę się do kilku kwestii wstępnych, które są istotne dla ustalenia, w jaki sposób Trybunał powinien przeprowadzić kontrolę sądową w niniejszej sprawie.
A.      Kwestie wstępne
52.      Parlament i Komisja nie zgodziły się co do odpowiedniego kryterium kontroli, jakie Trybunał powinien zastosować przy ocenie decyzji Komisji w sprawie spełnienia warunku podstawowego dotyczącego niezależności sądów na podstawie RWP.
53.      Parlament uważa, że taka ocena wymaga pełnej kontroli ze strony Trybunału. Z kolei Komisja – przeciwnie – uważa, że kontrola przeprowadzona przez Trybunał powinna sprowadzać się jedynie do sprawdzenia, czy Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie(50).
54.      Intensywność kontroli sprawowanej przez Trybunał będzie zasadniczo zależeć od stopnia powściągliwości, jaki powinien on zachować wobec instytucji Unii w odniesieniu do decyzji poddanej kontroli. Zależy to z kolei od tego, czy i w jakim zakresie właściwe prawo pozostawia instytucji margines uznania w odniesieniu do wydania tej decyzji. Zasadniczo im szerszy zakres uznania pozostawiony instytucji, tym mniej inwazyjna powinna być kontrola Trybunału, gdyż musi on badać jedynie granice tej swobody.
55.      W tym względzie wydaje się, że można wyróżnić dwa różne etapy w odniesieniu do kryterium praworządności jako elementu warunkowości budżetowej.
56.      Na pierwszym etapie instytucje Unii (sama Komisja na podstawie RWP i Rada na wniosek Komisji w oparciu o rozporządzenie OZO i rozporządzenie w sprawie warunkowości) określają szczegółowe wymogi, które dane państwo członkowskie musi spełnić – aby zapewnić płatność z budżetu – w celu ochrony interesów finansowych Unii.
57.      Na tym etapie
Komisja dysponuje, co do czego istnieje zgoda stron niniejszego postępowania, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie oceny sytuacji w państwie członkowskim i decydowania, jakie warunki są konieczne i wystarczające do ochrony interesów budżetowych Unii. Ten zakres uznania jest w pierwszej kolejności ograniczony celem warunkowości w zakresie praworządności w kontekście budżetowym, jakim jest zapewnienie właściwego wykorzystania funduszy unijnych(51). W drugiej kolejności w ramach RWP to uznanie jest dookreślone postanowieniami art. 9 ust. 1 RWP, który nakłada zarówno na państwa członkowskie, jak i na Komisję obowiązek zapewnienia poszanowania praw podstawowych i przestrzegania Karty przy wdrażaniu funduszy, a także postanowieniami art. 15 RWP i załącznika III do tego rozporządzenia, w których wymieniono horyzontalne warunki podstawowe, w tym HWP dotyczący Karty. Przepisy te nakładają na Komisję obowiązek czuwania nad przestrzeganiem Karty, lecz milczą na temat konkretnych sposobów działania w tym celu.
58.      W związku z tym Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania w celu określenia, co jest konieczne do zapewnienia przestrzegania HWP dotyczącego Karty w danym państwie członkowskim, i może ona w granicach przysługującego jej uznania nałożyć, w porozumieniu z tym państwem członkowskim, szczególne wymogi, jakie państwo to musi spełnić, zanim płatność z budżetu zostanie zatwierdzona.
59.      W odniesieniu do dziesięciu programów zaproponowanych przez Węgry Komisja skorzystała z takiego zakresu uznania przy przyjmowaniu decyzji zatwierdzających. Jak podkreśliła Komisja na rozprawie, decyzje te nie zostały zakwestionowane. W związku z tym w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu sposób, w jaki Komisja skorzystała ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych, gdy podejmowała te decyzje i ustalała konkretne wymogi dla Węgier na podstawie HWP dotyczącego Karty.
60.      Niniejsza sprawa wymaga kontroli sądowej decyzji Komisji podjętej na drugim etapie.
61.      Na drugim etapie, po tym, jak państwo członkowskie zobowiązane do podjęcia środków w celu zapewnienia zgodności z HWP dotyczącym Karty poinformowało Komisję, że takie środki zostały podjęte, Komisja musi, zgodnie z art. 15 ust. 4 RWP, ocenić, czy uzgodnione warunki zostały spełnione.
62.      Na tym etapie Komisja zasadniczo nie dysponuje żadnym zakresem uznania. Artykuł 15 ust. 2 RWP stanowi, że warunek podstawowy uważa się za spełniony, gdy spełnione zostały wszystkie stosowne kryteria, co moim zdaniem obejmuje szczególne wymogi HWP dotyczącego Karty ustanowione dla danego państwa członkowskiego w decyzjach zatwierdzających
63.      Innymi słowy, po określeniu przez Komisję szczegółowych kryteriów w decyzjach zatwierdzających może ona podjąć decyzję o umożliwieniu wypłaty tylko wtedy, gdy wszystkie te wymogi są spełnione.
64.      Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana przez Trybunał musi koncentrować się na prawidłowości oceny Komisji dotyczącej spełnienia każdego z wymogów przez państwo członkowskie. Jest to ocena faktyczna wymagająca w niniejszej sprawie analizy reform węgierskich. Część zarzutów szczegółowych Parlamentu [na przykład zarzut szczegółowy dotyczący nowego ustawodawstwa w zakresie systemu punktowego przy wyborze sędziów lub zarzut szczegółowy dotyczący nowych zasad wyboru prezesa Kúria (sądu najwyższego)] wymaga przeprowadzenia takiego przeglądu zasadności reform węgierskich. Biorąc pod uwagę, że Komisja nie dysponuje w tym zakresie żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, samo stwierdzenie błędu w ocenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Innymi słowy, aby chronić interesy finansowe Unii, Trybunał musi upewnić się, że nie występują żadne błędy w ocenie, a nie tylko, że nie występują oczywiste błędy w ocenie zmian wprowadzonych przez Węgry.
65.      Mimo to należy stwierdzić, że wiele zarzutów szczegółowych Parlamentu w niniejszej sprawie nie ma takiego charakteru. Instytucja ta nie kwestionuje, a przynajmniej nie w większości swoich argumentów, ustaleń faktycznych Komisji, mimo że kwalifikuje je jako dotyczące „błędnej oceny”(52). Bezsporna jest na przykład kwestia, że pewne węgierskie przepisy ustawodawcze obowiązywały w momencie wydania zaskarżonej decyzji. Spór leżący u podstaw zarzutów szczegółowych Parlamentu dotyczy raczej kwestii, czy Komisja dysponowała marginesem uznania w odblokowaniu środków, mimo że narzucone wymogi nie zostały spełnione w najdrobniejszych szczegółach.
66.      W mojej ocenie odpowiedzi na to pytanie można udzielić wyłącznie poprzez odniesienie się do celu ustanowienia HWP dotyczącego Karty, którym jest zapewnienie ochrony interesów finansowych Unii. W tym względzie Komisja powinna posiadać pewien zakres uznania przy podejmowaniu decyzji o uchyleniu zawieszenia płatności, gdy decyduje, czy ryzyko dla interesów finansowych Unii nadal istnieje, nawet jeśli pewne wymogi nie są (jeszcze) – a przynajmniej nie w pełni – spełnione. Komisja jest w równym stopniu zobowiązana do uwzględnienia wszelkich innych istotnych okoliczności – niezależnie od tego, czy mają one charakter legislacyjny, czy też wynikają z praktyki państwa członkowskiego poddawanego ocenie – oraz do odmowy wypłaty środków, w sytuacji gdy rozwój tych okoliczności prowadzi do ograniczenia bądź podważenia konkretnych reform realizowanych na podstawie HWP dotyczącego Karty. Taka swoboda decyzyjna musi przysługiwać Komisji, aby umożliwić jej uwzględnienie szczególnych okoliczności, których nie da się przewidzieć z wyprzedzeniem.
67.      Niemniej Trybunał musi być w stanie sprawować kontrolę sądową, uwzględniając przy tym „korekty odzwierciedlające rzeczywistość”, których dokonuje Komisja. W tym celu, o ile Komisja w swojej decyzji o uchyleniu zawieszenia płatności odstępuje od jednego z konkretnych warunków określonych w HWP dotyczącym Karty, o tyle powinna ona wskazać powody, dla których uznała jednak, że każdy wymóg został spełniony, tak aby interesy finansowe Unii nie były zagrożone.
68.      Takie wyjaśnienie ze strony Komisji jest konieczne w chwili wydania decyzji, ponieważ bez niego trudno byłoby ocenić, czy w pierwszej kolejności konieczna jest kontrola sądowa. Nawet jeśli taka decyzja jest formalnie skierowana wyłącznie do zainteresowanego państwa członkowskiego, istnieje większy interes publiczny leżący u podstaw tej decyzji, a mianowicie wypłata środków publicznych. Z tego powodu, a w szczególności w sytuacjach, w których uruchomienie środków finansowych zostało wcześniej zawieszone, Komisja jest winna wyjaśnienia nie tylko Węgrom, ale również obywatelom Unii w ogólności. Jest to również argument przemawiający za wymogiem publikacji takiej decyzji(53).
69.      W tym kontekście w niniejszej sprawie Trybunał powinien ocenić, czy Komisja rzeczywiście postanowiła odblokować środki finansowe pomimo niespełnienia konkretnych wymogów przewidzianych w HWP dotyczącym Karty w odniesieniu do Węgier i czy jej uzasadnienie odstąpienia od niektórych z tych wymogów jest wystarczające, aby umożliwić Trybunałowi stwierdzenie, że nie istnieje już ryzyko dla interesów finansowych Unii.
70.      Główne argumenty podniesione przez Parlament w zarzucie pierwszym są następujące: (i) Komisja nie przeprowadziła dogłębnej oceny reform ustawodawczych na Węgrzech, której sama wymagała w decyzjach zatwierdzających; (ii) w chwili wydania przez Komisję zaskarżonej decyzji nie wszystkie reformy były wprowadzone; oraz (iii) Komisja nie uwzględniła innych istotnych zmian, które nie zostały wskazane w decyzjach zatwierdzających. Głównym argumentem Parlamentu w ramach zarzutu drugiego jest brak uzasadnienia wymaganego w zaskarżonej decyzji.
71.      Proponuję, aby przy ocenie takich argumentów Trybunał uwzględnił opisane poniżej założenia.
72.      Po pierwsze, wydaje mi się jasne, że Komisja jest związana wymogami, które sama nałożyła na Węgry w decyzjach zatwierdzających. Jak wskazuje Komisja, każdy ze szczególnych wymogów mających na celu zaradzenie jednemu lub kilku stwierdzonym uchybieniom musi mieć bezpośredni związek z zarządzaniem funduszami i ich wdrażaniem. W związku z tym należy założyć, że bez spełnienia tych wymogów interesy finansowe Unii pozostałyby zagrożone. Wobec tego Węgry muszą wdrożyć wszystkie reformy wskazane w tych decyzjach a Komisja co do zasady nie może odblokować płatności przed upływem tego terminu.
73.      Po drugie, jak wspomniano powyżej, wymóg, aby reformy były wdrażane w najdrobniejszych szczegółach, może być zbyt sztywny, ponieważ Komisja musi być w stanie dostosować swoją ocenę do każdej indywidualnej sytuacji. Jeżeli jednak Komisja stwierdzi, że Węgry zasadniczo spełniły wymogi niezależności sądów, aby można było uwolnić środki finansowe, musi wyjaśnić, w jaki sposób niespełnienie określonych warunków nie stanowi zagrożenia dla interesów finansowych Unii.
74.      Po trzecie, w sytuacji gdy Komisja zażądała od państwa członkowskiego przyjęcia konkretnych zmian w przepisach, jak to uczyniła w decyzjach zatwierdzających(54), nie powinna ona co do zasady przyjmować decyzji o zniesieniu zawieszenia, dopóki wymagane przepisy nie wejdą w życie. Podobnie, jeżeli wymóg odnosi się do praktycznego wdrożenia przepisów, Komisja musi ocenić i być usatysfakcjonowana faktycznym wdrożeniem przepisów przed wydaniem decyzji o uchyleniu zawieszenia płatności. Jeżeli natomiast Komisja uważa, przeciwnie, że samo zaproponowanie lub przyjęcie aktu prawnego już spełnia nałożone wymogi przed jego wejściem w życie i/lub wdrożeniem, powinna wyjaśnić, dlaczego tak jest.
75.      Po czwarte, co do zasady, Komisja nie może nakładać dodatkowych wymogów, które nie zostały uwzględnione w decyzjach zatwierdzających jako dodatkowe warunki wypłaty środków. Jeżeli jednak nastąpią nowe zmiany prawne (ustawodawstwo, orzecznictwo lub podobne) w okresie między przyjęciem decyzji zatwierdzających a momentem przyjęcia decyzji o zniesieniu zawieszenia płatności, Komisja musi je uwzględnić, pod warunkiem że zmiany te mogą mieć wpływ na cel reform wymaganych w decyzjach zatwierdzających. Przymykanie oczu na takie zmiany byłoby sprzeczne z celem warunku praworządności. Byłoby to również sprzeczne z art. 15 ust. 6 RWP, który nakłada na państwa członkowskie i Komisję obowiązek zapewnienia, aby warunki podstawowe były spełniane i przestrzegane przez cały okres programowania.
76.      W świetle powyższego przejdę teraz do zbadania każdego z twierdzeń Parlamentu w kolejności, w jakiej instytucja ta przedstawiła je w skardze do Trybunału.
B.      Zarzut pierwszy: naruszenie art. 9 ust. 1 i art. 15 RWP oraz załącznika III do RWP, a także oczywiste błędy w ocenie
77.      Zarzut pierwszy Parlamentu dzieli się na sześć części odnoszących się do tego, że: (1) nie wszystkie zmiany legislacyjne weszły w życie w dniu wydania zaskarżonej decyzji; (2) ocena reform dotyczących KRS była błędna; (3) ocena reform dotyczących niezależności Kúria (sądu najwyższego) była błędna; (4) ocena reform dotyczących powoływania sędziów była błędna; (5) ocena reform dotyczących odesłań prejudycjalnych była błędna; oraz (6) Komisja nie wzięła pod uwagę wszystkich elementów istotnych dla oceny.
1.      Część pierwsza zarzutu pierwszego dotycząca tego, że nie wszystkie zmiany weszły w życie w dniu wydania zaskarżonej decyzji
a)      Główne kwestie i argumenty stron
78.      Artykuł 3 ust. 2 decyzji zatwierdzających stanowi, że HWP dotyczący Karty uznaje się za spełniony, gdy Węgry „wprowadzą [wymienione w nim zmiany] i zmiany te będą stosowane”.
79.      Parlament podnosi, że Komisja popełniła błąd, gdyż wydała zaskarżoną decyzję przed wejściem w życie dekretu 18/2023 w sprawie systemu przydzielania spraw w ramach Kúria (sądu najwyższego), który ustanawia szczegółowe zasady dotyczące rejestracji spraw i określa obowiązek publikowania przez ten organ sądowy cotygodniowych aktualizacji na swojej stronie internetowej oraz § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), który usunął wyrażenie „mające zastosowanie w postępowaniu karnym” z § 490 ust. 1 kodeksu postępowania karnego, który zdaniem Komisji stanowi przeszkodę dla skierowania odesłania prejudycjalnego do Trybunału. Oba akty weszły w życie 61 dni po ich opublikowaniu, odpowiednio w dniach 6 i 13 lutego 2024 r.
80.      Komisja podnosi, że zgodnie z ustawą o reformach sądownictwa (ustawą X z 2023 r.) „prawie wszystkie” zmiany wymagane w decyzjach zatwierdzających obowiązywały i były stosowane od dnia 1 czerwca 2023 r. Dwie zmiany, które nie weszły jeszcze w życie w chwili wydania zaskarżonej decyzji, stanowią zdaniem Komisji jedynie dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przepisów już obowiązujących. Rząd węgierski, występujący w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, podnosi, że dwie zmiany, do których odnosi się Parlament, zostały wprowadzone w celu zapewnienia przyjęcia dodatkowych zasad stosowania, które zostały zredagowane i zaproponowane na podstawie wyczerpującej oceny dokonanej przez Komisję.
81.      Ponadto Komisja uważa, że nie mogła zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia, jak przewidziano w art. 15 ust. 4 RWP, ponieważ byłoby to możliwe jedynie w przypadku negatywnej oceny. Dodaje ona, że dwukrotnie zwracała się o wyjaśnienia, które i tak już opóźniły jej decyzję o znacznie dłuższy okres niż wymagane przez ten przepis trzy miesiące.
b)      Analiza
82.      W art. 15 ust. 4 RWP zobowiązano Komisję do przeprowadzenia oceny „[j]ak najszybciej i niepóźniej niż w terminie trzech miesięcy” od otrzymania stosownych informacji oraz do poinformowania zainteresowanego państwa członkowskiego, czy zgadza się z jego samooceną dotyczącą spełnienia HWP dotyczącego Karty. Jeżeli jednak Komisja nie dysponuje wystarczającymi informacjami, aby podjąć decyzję pozytywną lub negatywną, nic nie stoi na przeszkodzie, aby zwróciła się o dodatkowe informacje, co zresztą dwukrotnie uczyniła w niniejszym postępowaniu (zob. pkt 32 niniejszej opinii).
83.      Artykuł 15 ust. 4 akapity drugi, trzeci i czwarty RWP regulują jedynie procedurę w przypadku negatywnej oceny Komisji. Przepis ten, a w ujęciu bardziej ogólnym RWP, milczy jednak na temat możliwości zwrócenia się przez Komisję o dodatkowe wyjaśnienia.
84.      Moim zdaniem tak samo w interesie danego państwa członkowskiego, jak i w interesie sprawnego i szybkiego przebiegu postępowania leży, aby Komisja miała możliwość zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia przed przyjęciem pozytywnej lub negatywnej decyzji. Jeżeli Komisja nie dysponuje wystarczającymi informacjami, nie może podjąć decyzji pozytywnej, a zatem w interesie należytego wykonania budżetu Unii może przyjąć jedynie decyzję negatywną. W takim scenariuszu cała procedura musiałaby rozpocząć się od nowa, co dałoby Komisji kolejne trzy miesiące na podjęcie decyzji po tym, jak zainteresowane państwo członkowskie poinformowało ją o wdrożeniu wymaganych reform.
85.      W tym wypadku wymóg uzyskania wyjaśnień niekoniecznie przedłuża wobec tego okres na niekorzyść państwa członkowskiego, ale raczej umożliwia Komisji szybsze podjęcie pozytywnej decyzji. Z tego względu, i w przeciwieństwie do tego, co podniosła Komisja, zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia lub wejścia w życie nowych przepisów nie narusza prawa państwa członkowskiego do jak najszybszego otrzymania oceny z uzasadnieniem.
86.      Oznacza to, że zgodnie z RWP Komisja nie była pozbawiona możliwości zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia ani oczekiwania na wejście w życie przedmiotowych reform przed przyjęciem pozytywnej decyzji.
87.      W związku z tym należy przypomnieć, że zarówno dekret 18/2023, jak i § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.) zaczęły obowiązywać w lutym 2024 r. Okoliczność, że Komisja nalegała na wprowadzenie wskazanych poprawek do aktów ustawodawczych, świadczy o tym, że uznawała je nie za elementy jedynie „dodatkowe”, lecz za rozwiązania o charakterze koniecznym, a tym samym stanowiące część wymogów, które muszą „zostać zastosowane” przed przyjęciem jakiejkolwiek pozytywnej oceny.
88.      Ponieważ akty owe nie były jeszcze stosowane, co stanowiło część warunków określonych w decyzjach zatwierdzających, Komisja naruszyła ciążące na niej obowiązki poprzez przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji, czego nie uzasadniła w żaden sposób.
89.      Wobec tego proponuję, aby Trybunał uwzględnił część pierwszą zarzutu pierwszego jako zasadną.
2.      Część druga zarzutu pierwszego dotycząca błędnej oceny reform KRS
a)      Główne kwestie i argumenty stron
90.      W decyzjach zatwierdzających Komisja stwierdziła, że utworzenie KUS, który zarządza sądami i którym kieruje prezes posiadający szerokie uprawnienia administracyjne, wiąże się z oczywistym ryzykiem arbitralnych decyzji dotyczących kariery sędziów, w tym ich przenoszenia i usuwania z puli sędziów prowadzących sprawy administracyjne(55). Ze względu na to ryzyko art. 3 ust. 3 decyzji zatwierdzających wymaga wprowadzenia zmian legislacyjnych zwiększających uprawnienia KRS, aby mogła ona skutecznie pełnić swoją konstytucyjną rolę nadzoru nad KUS. W szczególności art. 3 ust. 3 akapit piąty lit. b) decyzji zatwierdzających wymaga, aby KRS posiadała pełną zdolność prawną i autonomię budżetową. Artykuł 3 ust. 3 akapit piąty lit. d) tych decyzji nakłada na Węgry obowiązek wprowadzenia zmian w przepisach regulujących wybór sędziów do KRS, a art. 3 ust. 3 akapit trzeci lit. a) wymaga, aby KRS była uprawniona do wydawania wiążących opinii w sprawie uregulowań dotyczących systemu punktów w ramach oceny kandydatur na stanowiska sędziowskie.
91.      W celu spełnienia tych wymogów Węgry przyjęły § 45 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.), w którym wzmocniły niezależność administracyjną i finansową KRS(56). Zmiana ta przewidywała jednak, że przez okres dziewięciu miesięcy od jej wejścia w życie zadania budżetowe KRS będą tymczasowo wykonywane przez KUS (zwany dalej „okresem inkubacji”). Termin ten upłynął w dniu 1 marca 2024 r., po wydaniu zaskarżonej decyzji.
92.      Parlament uważa, że dokonana przez Komisję ocena tych trzech reform była błędna. W odniesieniu do zdolności prawnej i autonomii finansowej KRS uważa on, że zaskarżona decyzja była przedwczesna. Co się tyczy nowych zasad wyboru członków KRS, których wejście w życie zaplanowano dopiero na styczeń 2024 r., Parlament uważa również, że Komisja nie mogła przyjąć zaskarżonej decyzji przed wejściem w życie tych zasad. W odniesieniu do wiążącej opinii w sprawie systemu punktów Parlament uważa, że ustawa nie zobowiązuje do zastąpienia istniejącego systemu punktów w określonym terminie, co oznacza, że obecny system mógłby zostać utrzymany w nieskończoność.
93.      Komisja, popierana przez Węgry, podnosi, że ustawa o reformach sądownictwa (ustawa X z 2023 r.), która weszła w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wprowadziła niezbędne reformy, które koncentrowały się na przyznaniu KRS szerokich uprawnień w odniesieniu do KUS. Dziewięciomiesięczny okres inkubacji dotyczył wyłącznie kwestii z zakresu zarządzania i organizacji, co nie uniemożliwiło KRS wykonywania nowych uprawnień w odniesieniu do KUS. Wymogi dotyczące wyboru członków KRS były jedynie marginalne, a w każdym razie Komisja nie miała żadnego powodu, aby uznać, że zdolność i niezależność KRS uniemożliwiały jej wykonywanie wymaganych funkcji kontrolnych nad KUS. Wreszcie Komisja nie uważa, że fakt, iż nie wymagała zmiany systemu punktów w określonym terminie, stanowi uchybienie w świetle HWP dotyczącego Karty, w związku z czym nie ustanowiła ona tego wymogu w decyzjach zatwierdzających.
b)      Analiza
94.      Dwa pierwsze zarzuty Parlamentu dotyczą przedwczesnego charakteru zaskarżonej decyzji. Zgodnie z moją propozycją przedstawioną w ramach części pierwszej zarzutu pierwszego oraz w braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśniającego, dlaczego Komisja nie czekała na wejście w życie lub wdrożenie tych reform, uważam, że Trybunał powinien stwierdzić, iż Komisja nieprawidłowo zastosowała prawo.
95.      Jeśli chodzi o wiążącą opinię w sprawie regulacji systemu punktów, zgadzam się z Komisją, że decyzje zatwierdzające nie wymagały natychmiastowej reformy tego systemu, lecz wymagały jedynie przyznania KRS uprawnienia do wydawania wiążących opinii w odniesieniu do każdej reformy tego systemu. Ponieważ ten aspekt decyzji zatwierdzających nie został zakwestionowany po ich przyjęciu, proponuję, aby Trybunał oddalił ten aspekt części drugiej zarzutu pierwszego Parlamentu.
96.      W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał częściowo uwzględnił część drugą zarzutu pierwszego jako zasadną.
3.      Część trzecia zarzutu pierwszego dotycząca błędnej oceny reform dotyczących niezależności Kúria (sądu najwyższego)
a)      Główne kwestie i argumenty stron
97.      W decyzjach zatwierdzających Komisja uznała, że niezależność sądów została szczególnie zagrożona ze względu na szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przyznane prezesowi Kúria (sądu najwyższego) zarówno w zakresie powoływania sędziów na stanowiska kierownicze, jak i podziału spraw(57). W związku z tym art. 3 ust. 4 decyzji zatwierdzających wymagał szeregu zmian dotyczących zasad wyboru prezesa Kúria (sądu najwyższego)(58) i systemu przydzielania spraw w ramach tego organu sądowego(59).
98.      Co się tyczy wyboru prezesa Kúria (sądu najwyższego), Parlament podnosi, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja nie oceniła w odpowiedni sposób możliwości pozostawania przez obecnego prezesa Kúria (sądu najwyższego) w nieskończoność na stanowisku na podstawie decyzji mniejszości jednej trzeciej Országgyűlés (zgromadzenia narodowego)(60).
99.      Jeśli chodzi o system przydzielania spraw, Parlament podnosi cztery zarzuty szczegółowe. Po pierwsze, przydział spraw do składów orzekających bez udziału czynnika ludzkiego nie był w pełni zautomatyzowany na podstawie § 18 ustawy o reformach
sądownictwa (ustawy X z 2023 r.)(61), a procedura ta nie została wdrożona przed przyjęciem zaskarżonej decyzji. Ponadto w październiku 2023 r. Komisja zwróciła się do Węgier o potwierdzenie na piśmie od niezależnego eksperta naukowego lub przedstawiciela innego równoważnego zawodu, że aktom złożonym drogą elektroniczną przyznaje się numer sprawy bez udziału czynnika ludzkiego. Ekspertyza ta nie została dostarczona w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Po drugie, Parlament podnosi, że system nie jest przejrzysty, ponieważ cotygodniowo publikowane przez Kúria (sąd najwyższy) sprawozdania na jego stronie internetowej zawierają niepełne dane, a sąd ten nie przewiduje opublikowania powodów ponownego przydzielenia spraw innej izbie. W przypadku zastosowania wyjątku jedynym opublikowanym uzasadnieniem było wskazanie przepisu prawnego zastosowanego w niniejszej sprawie. Ponadto Parlament podnosi, że w przypadku gdy sprawy są przydzielane ze względu na obciążenie pracą, nie ma możliwości sprawdzenia, czy izba, której sprawa została pierwotnie przydzielona, rzeczywiście została przeciążona. Ponadto system przydzielania spraw powinien, w przypadku odstępstwa, dokumentować decyzję w aktach sprawy i udostępniać ją stronom. Parlament podnosi jednak, że nie jest jasne, czy takie kwestie są wpisywane do akt, a jeśli tak, to czy zawierają one wystarczające uściślenia, aby umożliwić stronom dokonanie oceny zgodności odstępstwa z zasadami ogólnymi. Po trzecie, od dnia 1 stycznia 2024 r. zasady przydziału spraw umożliwiły utworzenie nowych izb właściwych do rozpoznawania spraw dotyczących wyborów w wyborach do Parlamentu w 2024 r. i wyborach lokalnych(62). Parlament twierdzi, że żadna informacja na temat składu tych izb nie jest dostępna. Po czwarte, Parlament twierdzi, że w decyzjach zatwierdzających Komisja nie uwzględniła potencjalnych problemów z systemem zarządzania sprawami w sądach niższych instancji, przedstawionych w sprawozdaniu na temat praworządności z 2023 r.(63).
100. Komisja, popierana przez Węgry, utrzymuje, że decyzje zatwierdzające nie zawierają wymogu wcześniejszego odwołania prezesa Kúria (sądu najwyższego) i że w każdym razie jego kadencja wygasa w 2028 r. W odniesieniu do systemu przydzielania spraw Komisja podnosi, że Węgry wdrożyły wszystkie wymogi określone w decyzjach zatwierdzających i że brak jakiegokolwiek udziału czynnika ludzkiego nie był wymogiem przydzielania spraw. Zamiast tego decyzje te wymagały jedynie, aby numeracja spraw składanych drogą elektroniczną była dokonywana bez udziału czynnika ludzkiego. Ponadto cotygodniowe rejestry spraw publikowane na stronie internetowej tego sądu poświadczają, że sprawy wnoszone drogą elektroniczną otrzymują kolejny numer w porządku ich wpływania i że są one przydzielane izbom w tym samym porządku. Ponadto w przypadku szczególnego odstępstwa strony otrzymują informacje na temat motywów odstępstwa mających zastosowanie. W odniesieniu do odstępstwa dotyczącego obciążenia pracą Komisja wskazuje, że decyzje zatwierdzające wymagały udostępnienia obiektywnych danych, który to wymóg był przewidziany od czasu przyznania KRS uprawnienia do wydawania wiążących opinii na temat kart danych i metod oceny obciążenia pracą sędziów. Ponadto Komisja twierdzi, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie mogła wiedzieć o możliwości utworzenia nowych izb w systemie przydzielania spraw, który zaistniał dopiero od dnia 1 stycznia 2024 r. Wreszcie Komisja przyznaje, że w sądach niższych instancji konieczne są pewne usprawnienia, ale nie uwzględniła tego wymogu w decyzjach zatwierdzających, ponieważ uznała za wystarczające skupienie się na prawidłowym funkcjonowaniu Kúria (sądu najwyższego), który jest najważniejszym elementem ochrony interesów finansowych Unii w ramach przedmiotowych programów.
b)      Analiza
101. Zgodnie z § 36 ust. 1 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.)(64) Węgry przyjęły zmiany wymagane przez Komisję w decyzjach zatwierdzających. Zmiany te nie pociągały za sobą usunięcia urzędującego prezesa Kúria (sądu najwyższego), czego Komisja nie może w żadnym razie wymagać, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą nieusuwalności na podstawie prawa Unii(65). Moim zdaniem okoliczność, że obecny prezes może pozostać na stanowisku przez nieokreślony czas, o ile nie zostanie osiągnięta wymagana w Országgyűlés (zgromadzeniu narodowym) większość do celów powołania nowego prezesa, jest zbyt hipotetyczna, aby można było stwierdzić, że Komisja popełniła błąd w ocenie – polegający na uznaniu, że nowe ustawodawstwo spełniało wymogi na podstawie HWP dotyczącego Karty – który uzasadniałby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jest tak, tym bardziej że decyzje zatwierdzające nie wymagały zmiany systemu wyboru prezesa Kúria (sądu najwyższego) przez Országgyűlés (zgromadzenie narodowe).
102. W związku z tym jestem zdania, że Trybunał powinien oddalić ten argument Parlamentu.
103. W odniesieniu do automatyzacji przydziału spraw Węgry przyjęły, poprzez wprowadzenie § 18 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.)(66), wymóg Komisji określony w decyzjach zatwierdzających. Jednakże przed wydaniem zaskarżonej decyzji Węgry nie przedstawiły sprawozdania niezależnego eksperta poświadczającego, że akta złożone drogą elektroniczną rzeczywiście otrzymują numer sprawy bez udziału czynnika ludzkiego, na który to warunek Komisja nalegała. Komisja nie przedstawiła w zaskarżonej decyzji żadnego wyjaśnienia co do powodów, dla których zrezygnowała z tego wymogu(67).
104. Uważam zatem, że Trybunał powinien uwzględnić zarzut szczegółowy Parlamentu jako zasadny.
105. Jeżeli chodzi o przejrzystość systemu przydzielania spraw, Węgry uzupełniły reformy zapoczątkowane ustawą o reformach sądownictwa (ustawą X z 2023 r.) poprzez przyjęcie dekretu 18/2023, który nie był jeszcze stosowany w chwili przyjęcia przez Komisję zaskarżonej decyzji (jak wskazano już w części pierwszej zarzutu pierwszego). W konsekwencji Komisja nie mogła zasadnie dojść do wniosku, że wymogi określone w decyzjach zatwierdzających zostały spełnione.
106. Ponadto Parlament twierdzi, że nowe przepisy dotyczące przydzielania spraw zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 r. i zastąpiły przepisy z grudnia 2023 r., oraz że obejmują one utworzenie nowych izb do rozpoznawania spraw dotyczących wyborów do Parlamentu i wyborów lokalnych. Komisja podnosi, że nie wiedziała o zmianach, lecz jej korespondencja z Węgrami wskazuje na to, że Komisja była o nich informowana. Wiedziała także o tym, że nowy system przydzielania spraw wejdzie w życie dopiero wraz z kolejną zmianą systemu przydzielania spraw w Kúria (sądzie najwyższym), która miała wejść w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym istnieją obiektywne wskazówki, że Komisja wiedziała o tym, że system przydziału różni się od systemu, którego się domagała, ale mimo to pośpiesznie wydała ocenę pozytywną, nie potwierdziwszy uprzednio, że jest stosowany właściwy system, ani – co najmniej – nie wskazując, z jakich przyczyn taka derogacja była dopuszczalna.
107. Z tego względu proponuję, aby Trybunał uwzględnił oba te zarzuty szczegółowe Parlamentu.
108. Ponadto, ponieważ Komisja nie zawarła żadnego wymogu dotyczącego zarządzania sprawami przed sądami niższej instancji, Węgry nie były zobowiązane do wprowadzenia takich reform w świetle RWP.
109. Ten zarzut szczegółowy Parlamentu powinien zostać wobec tego odrzucony.
110. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał częściowo uwzględnił część trzecią zarzutu pierwszego jako zasadną.
4.      Część czwarta zarzutu pierwszego dotycząca błędnej oceny reform w zakresie powoływania sędziów
a)      Główne kwestie i argumenty stron
111. Artykuł 3 ust. 4 decyzji zatwierdzających wymaga między innymi, aby Węgry zniosły możliwość powołania członków Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) na członków Kúria (sądu najwyższego) bez przeprowadzenia zwykłej procedury składania wniosków.
112. Parlament zarzuca Komisji, że nie wymagała od Węgier zniesienia możliwości kontynuowania przez członków Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) sprawujących urząd w tym organie sądowym przed reformami wymiaru sprawiedliwości wprowadzonymi na mocy § 59 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) kariery zawodowej w charakterze sędziów sądów powszechnych w wybranych przez nich sądach apelacyjnych. Jednocześnie członkowie Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) powołani po wejściu w życie ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) nie mogą zostać przeniesieni do sądów apelacyjnych, podczas gdy ci członkowie, którzy piastowali już stanowiska w tym trybunale przed przyjęciem tej ustawy, mogą zostać tam przeniesieni.
113. Komisja, popierana przez Węgry, podnosi, że jej ocena skupiała się na procesie powoływania sędziów Kúria (sądu najwyższego), a nie na członkach Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego). Dodaje ona, że możliwość kontynuowania kariery zawodowej w sądach apelacyjnych przez członków Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) bez wcześniejszego doświadczenia sądowego, bez konieczności poddawania się zwykłej procedurze powoływania na urząd sędziowski, nie może naruszać niezależności sądów na Węgrzech.
b)      Analiza
114. Uważam, że Węgry jedynie częściowo wdrożyły reformę wymaganą przez Komisję, ponieważ nowe przepisy mają zastosowanie wyłącznie do przyszłych członków Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego), a nie dotyczą tych, którzy już zasiadają w tym sądzie. Tym samym Komisja powinna była zapewnić pełne wdrożenie przez Węgry wymogów, które ustanowiła dla tego państwa członkowskiego w decyzjach zatwierdzających, co moim zdaniem powinno stosować się w ten sam sposób do wszystkich członków Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego) zasiadających w tym trybunale przed wejściem w życie odpowiedniego przepisu ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) i po jego wejściu w życie.
115. W związku z tym jestem zdania, że Komisja nie przeprowadziła odpowiedniego badania, dlatego proponuję, aby Trybunał uwzględnił część czwartą zarzutu pierwszego jako zasadną.
5.      Część piąta zarzutu pierwszego dotycząca błędnej oceny reform w zakresie odesłań prejudycjalnych
a)      Główne kwestie i argumenty stron
116. Artykuł 3 ust. 2 lit. c) decyzji zatwierdzających zobowiązuje Węgry [w ppkt (i)] do zmiany § 666 i nast. kodeksu postępowania karnego w taki sposób, aby znieść możliwość kontroli przez Kúria (sąd najwyższy) zgodności z prawem orzeczenia sądu niższej instancji o wystąpieniu do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz [w ppkt (ii)] do zmiany § 490 tego kodeksu dotyczącego zawieszenia postępowania w celu usunięcia wszelkich przeszkód uniemożliwiających sądowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.
117. Parlament podnosi, że reformy wprowadzone poprzez §§ 63(68) i 64(69) ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) nie unieważniają wyraźnie wcześniejszego orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) Bt.III.838/2019/11, które Trybunał Sprawiedliwości uznał za sprzeczne z prawem Unii(70) i które mogłoby mieć skutek zniechęcający wobec sędziów zamierzających zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Na poparcie tego argumentu Parlament powołuje się na § 3 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), który wprowadził możliwość przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości przez Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny), w ramach postępowania prejudycjalnego, opinii w kwestiach takich, jak tożsamość narodowa, bezpieczeństwo narodowe i suwerenność narodowa. Zdaniem Parlamentu owa zmiana – rozpatrywana w świetle ustawy o ochronie suwerenności narodowej (ustawy LXXXVIII z 2023 r.), która została przyjęta na tej samej sesji Országgyűlés (zgromadzenia narodowego) – może być rozumiana jako sygnał dla sędziów sądów powszechnych, że kwestie dotyczące tych spraw należą do kompetencji Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego), co może mieć zniechęcający wpływ na sędziów, którzy zamierzają skierować pytania prejudycjalne w kwestiach z tego obszaru spraw. Ponadto Parlament podnosi, że części reformy mające na celu usunięcie przeszkód w występowaniu z odesłaniem prejudycjalnym, w szczególności ta dotycząca usunięcia wzmianki „mających zastosowanie w postępowaniu karnym” z § 490 ust. 1 kodeksu postępowania karnego, nie miały jeszcze zastosowania w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ zostały wprowadzone dopiero na mocy § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), który wszedł w życie w 2024 r.
118. Komisja, popierana przez Węgry, uważa, że zmiany legislacyjne, które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2023 r. w chwili przyjęcia §§ 63 i 64 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.), rozwiały już wszelkie wątpliwości co do odesłań prejudycjalnych, na które powołuje się skarżący. Komisja uważa również, że na podstawie zarówno tych reform legislacyjnych, jak i wyroku IS (Niezgodność z prawem postanowienia odsyłającego), nie można twierdzić, że orzeczenie Kúria (sądu najwyższego) w sprawie Bt.III.838/2019/11 wciąż wywiera zniechęcające skutki wobec sędziów. W tym celu, aby uniknąć wszelkich racjonalnych wątpliwości, Węgry przyjęły § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), w którym usunęły wyrażenie „mających zastosowanie w postępowaniu karnym” z § 490 ust. 1 kodeksu postępowania karnego. Chociaż ta konkretna zmiana weszła w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, Komisja uważa, że główne przeszkody dla odesłań prejudycjalnych wprowadzone wcześniejszym orzeczeniem Kúria (sądu najwyższego) zostały już usunięte przez §§ 63 i 64 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.), których Parlament nie zakwestionował. Co się tyczy spóźnionego usunięcia poprzez § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.) ewentualnego wprowadzającego w błąd sformułowania kodeksu postępowania karnego, Komisja wyjaśnia, że już z memorandum wyjaśniającego do tego kodeksu wynika, iż do Trybunału można zwracać się z wszelkimi pytaniami(71). Wreszcie Komisja podnosi, że Parlament nie wykazał, w jaki sposób sądy krajowe nie mogłyby zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym poprzez zmianę legislacyjną umożliwiającą Alkotmánybíróság (trybunałowi konstytucyjnemu) przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości opinii interpretacyjnej.
b)      Analiza
119. Zgodnie z moim rozumieniem § 63 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) nie usunął w pełni przeszkód dotyczących odesłań prejudycjalnych, w związku z czym Węgry przyjęły następnie § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), w którym usunęły wyrażenie „mających zastosowanie w postępowaniu karnym”. W tym względzie Parlament słusznie twierdzi, że niezbędna reforma legislacyjna nie istniała jeszcze w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji. Niemniej wyjaśnienie Komisji, zgodnie z którym jej główne obawy dotyczące pytań prejudycjalnych zostały już rozwiane w ramach innych reform podjętych przez Węgry, a uchwalenie § 35 – który nie wszedł jeszcze w życie w chwili przyjęcia przez Komisję zaskarżonej decyzji – było jedynie dodatkową korektą potencjalnie wprowadzającego w błąd sformułowania kodeksu postępowania karnego, co do zasady mogło zostać zaakceptowane. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Komisja nie przedstawiła żadnego uzasadnienia powodów, dla których nie czekała na wejście w życie ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.) przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
120. Z tego względu uważam, że zarzut szczegółowy Parlamentu jest zasadny.
121. Ponadto, przyjmując § 3 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.), Węgry ustanowiły możliwość wydania przez Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) opinii w kwestiach objętych suwerennością narodową, jeżeli takie pytanie pojawia się w ramach odesłania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Komisja dowiedziała się o tej zmianie, która weszła w życie w dniu 14 grudnia 2023 r., czyli następnego dnia po wydaniu zaskarżonej decyzji. Cel tego nowego uprawnienia trybunału konstytucyjnego do wydawania opinii w kwestiach związanych z suwerennością narodową i sposób, w jaki będzie stosowane, obiektywnie nie były jasne w chwili wydawania zaskarżonej decyzji ani nie są jasne dziś. Z tej perspektywy, jak podkreśla Parlament, taki przepis może w istocie wywoływać efekt mrożący wobec sędziów krajowych i zniechęcać ich do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości, gdy uznają, że takie odesłanie prejudycjalne byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sporów wiążących się ze stosowaniem prawa Unii.
122. W związku z tym Komisja nie mogła dokonać pozytywnej oceny reformy ustawodawczej Węgier bez wykazania rzeczywistego skutku tej nowej normy.
123. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał uwzględnił część piątą zarzutu pierwszego jako zasadną.
6.      Część szósta zarzutu pierwszego dotycząca braku uwzględnienia istotnych elementów w ocenie Komisji
a)      Główne kwestie i argumenty stron
124. Parlament podnosi, że Komisja ograniczyła swoją ocenę jedynie do wykazu warunków ustanowionych w decyzjach zatwierdzających, i nie wzięła pod uwagę innych istotnych zmian, jakie zaszły między przyjęciem decyzji zatwierdzających a wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności Parlament twierdzi, że nie ma dowodów na to, iż Komisja zbadała węgierską ustawę o ochronie suwerenności narodowej (ustawę LXXXVIII z 2023 r.)(72), która jego zdaniem narusza konstytucyjne kompetencje instytucji państwowych, w tym sądów, w związku z utworzeniem urzędu ochrony suwerenności narodowej (zwanego dalej „Urzędem”)(73) posiadającego szerokie uprawnienia do prowadzenia postępowań wyjaśniających w odniesieniu do wszelkiej działalności, którą uzna za sprzeczną z suwerennością narodową. W § 8 ust. 2 tej ustawy dochodzenia prowadzone przez Urząd klasyfikuje się jako dochodzenia nieadministracyjne, w związku z czym nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego. Dodatkowo jego ustalenia czy sprawozdania nie są poddane jakiejkolwiek kontroli sądowej. W związku z tym Parlament twierdzi, że Komisja powinna była uzyskać odpowiednie zapewnienia przed wydaniem pozytywnej oceny. Ponadto Parlament twierdzi, że w ocenie Komisji nie uwzględniono obaw zgłoszonych w ramach Europejskiego Semestru i mechanizmu praworządności z 2023 r., które to okoliczności wystąpiły po wydaniu decyzji zatwierdzających. Wreszcie Parlament twierdzi również, że w ocenie tej zignorowano również fakt, iż reformy sądownictwa zostały przeprowadzone bez odpowiednich konsultacji z zainteresowanymi podmiotami.
125. Komisja, popierana przez Węgry, utrzymuje, że kwestie podniesione przez Parlament nie są istotne, ponieważ nie pozwalają stwierdzić, że przyjęte poprawki nie dają rękojmi gwarancji niezbędnych do zapewnienia przestrzegania Karty przy wdrażaniu funduszy unijnych. Ponadto Komisja podnosi, że Parlament nie wykazał, iż ustawa o ochronie suwerenności narodowej (ustawa LXXXVIII z 2023 r.) ma jakikolwiek związek z niezależnością sądów na Węgrzech. Poza tym zdaniem Komisji Parlament nie zidentyfikował nowych uchybień stwierdzonych w ramach Europejskiego Semestru i mechanizmu praworządności z 2023 r. oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób można je uznać za systemowe i wystarczająco poważne, aby stwierdzić, że HWP dotyczący Karty nie został spełniony. Wreszcie według Komisji fakt, że reformy sądownictwa zostały przeprowadzone bez odpowiednich konsultacji z zainteresowanymi podmiotami, nie może prawnie uzasadniać oceny, że HWP dotyczący Karty nie jest spełniony.
126. Rząd węgierski twierdzi w uwagach interwenienta, że decyzje zatwierdzające nie wymagały konsultacji z zainteresowanymi podmiotami, w związku z czym Węgry nie przedstawiły żadnego dowodu tych konsultacji w swojej samoocenie. Projekt ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) został jednak złożony do konsultacji społecznych w okresie od 18 stycznia do 3 lutego 2023 r., a Węgry powiadomiły Komisję o otrzymanych pisemnych opiniach i przeprowadzeniu konsultacji ustnych z przedstawicielami organizacji, w tym społeczeństwa obywatelskiego.
b)      Analiza
127. Komisja wiedziała w 2023 r. o uchwaleniu ustawy o ochronie suwerenności narodowej (ustawy LXXXVIII z 2023 r.), co potwierdziła podczas rozprawy(74). Komisja podnosi jednak, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowała żadnymi informacjami pozwalającymi jej uznać, że ustawa ta mogła naruszyć skuteczność mechanizmów mających na celu zapewnienie przestrzegania Karty na Węgrzech. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego dowodu na uwzględnienie tej ustawy przez Komisję ani nie wyjaśnia, w jaki sposób Komisja stwierdziła, że te zmiany legislacyjne nie podważają ani nie rekompensują celów reform podjętych przez Węgry po wydaniu decyzji zatwierdzających.
128. Moim zdaniem Komisja była zobowiązana przynajmniej zwrócić się do Węgier o wyjaśnienia w celu upewnienia się co do ewentualnych konsekwencji tej ustawy. Jak już wskazano powyżej (zob. pkt 75 niniejszej opinii), Komisja nie może pominąć zmian, które mogłyby wpłynąć na cele reform, które narzuciła w decyzjach zatwierdzających. W związku z tym, nawet jeśli nie można nałożyć żadnych nowych warunków, Węgry nie mogą również wprowadzić innych przepisów, które mogłyby pomniejszyć skutki reform podjętych w celu spełnienia warunków określonych w decyzjach zatwierdzających.
129. W konsekwencji proponuję, aby Trybunał uwzględnił ten argument podniesiony przez Parlament.
130. W odniesieniu do twierdzenia Parlamentu, że w ocenie Komisji nie uwzględniono kwestii podniesionych w ramach europejskiego semestru i mechanizmu praworządności z 2023 r., zgadzam się z Komisją, że Parlament nie określił dokładnie kwestii, które rzekomo nie zostały uwzględnione (kwestie podniesione w odniesieniu do mechanizmu przydzielania spraw przed sądami niższej instancji zostały już omówione w pkt 97 niniejszej opinii).
131. Jeżeli chodzi o konsultacje z zainteresowanymi podmiotami, prawdą jest, że Komisja nie zawarła tego wymogu w decyzjach zatwierdzających(75). Jednocześnie w swoim piśmie interwenienta Węgry twierdzą, że przeprowadziły wymagane konsultacje z zainteresowanymi podmiotami w odniesieniu do ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) zgodnie z POZO. Ani Komisja, ani Parlament nie zakwestionowały tego twierdzenia.
132. Biorąc powyższe pod uwagę, proponuję, aby Trybunał częściowo uwzględnił część szóstą zarzutu pierwszego jedynie w odniesieniu do ustawy o ochronie suwerenności narodowej (ustawy LXXXVIII z 2023 r.).
C.      Zarzut drugi: naruszenie przez Komisję obowiązku uzasadnienia
1.      Główne kwestie i argumenty stron
133. W zarzucie drugim Parlament podnosi, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE ze względu na to, że zaskarżona decyzja ogranicza się do wyliczenia zmian przyjętych przez Węgry i nie zawiera żadnego wyjaśnienia merytorycznego pozwalającego na zrozumienie powodów leżących u podstaw jej pozytywnej oceny. Ponadto Parlament twierdzi, że odpowiedzialne wykorzystanie budżetu Unii opiera się na zasadzie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, która jest zagrożona, gdy Komisja uwalnia środki finansowe bez podania odpowiedniego uzasadnienia dla uspokojenia innych instytucji Unii, państw członkowskich i obywateli Unii.
134. Komisja, popierana przez Węgry, podnosi, że Parlament nie zastosował odpowiedniego kryterium prawnego i nie zbadał należycie orzecznictwa dotyczącego obowiązku uzasadnienia. Zgodnie z tym orzecznictwem wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, gdyż to uzasadnienie powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny powody wydania danej decyzji lub danego aktu(76). Jednakże, w przypadku gdy zainteresowany był ściśle zaangażowany w proces wydawania tej decyzji, a zatem zna powody, dla których instytucja ją wydała, zakres obowiązku uzasadnienia jest znacznie ograniczony(77). W tym względzie Komisja wyjaśnia, że zaskarżona decyzja stanowi odpowiedź udzieloną Węgrom w odniesieniu do uzasadnień dotyczących reform legislacyjnych wprowadzonych na podstawie decyzji zatwierdzających. Tak więc, w przypadku gdy decyzja jest poprzedzona pogłębionym dialogiem z osobą, której pod względem prawnym decyzja ta dotyczy, wystarczy, że przedstawi się główne okoliczności faktyczne i prawne istotne dla dokonania pozytywnej oceny. Ponadto Komisja jest zobowiązana przedstawić swoją ocenę zgodnie z art. 15 ust. 4 zdanie drugie RWP wyłącznie w przypadku, gdy nie zgadza się z oceną państwa członkowskiego co do zgodności przyjętych przez nie środków z warunkami podstawowymi.
2.      Analiza
135. Jakiego rodzaju uzasadnienie Komisja jest zobowiązana przedstawić w decyzji, w której znosi zawieszenie płatności z budżetu, w odniesieniu do których wcześniej nałożyła określone warunki, i kto powinien być adresatem tej decyzji?
136. Obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE ma w szczególności na celu umożliwienie kontroli sądowej. W swoim utrwalonym orzecznictwie Trybunał uściślił, że „uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli”(78).
137. Wynika z tego, że poza umożliwieniem Trybunałowi przeprowadzenia kontroli uzasadnienie powinno również przede wszystkim umożliwić potencjalnym skarżącym podjęcie decyzji, czy należy wnieść sprawę sądową.
138. Komisja w swej odpowiedzi na skargę powołuje się wyłącznie na okoliczność, że Węgry dysponują wystarczającym uzasadnieniem, aby zrozumieć decyzję. Niemniej uzasadnienie powinno – choć nie jest konieczne szczegółowe jego rozwijanie – uwzględniać również interesy innych podmiotów, na które decyzja może mieć wpływ, nawet jeśli nie są jej adresatami. Dotyczy to w szczególności uzasadnienia powodów, dla których wymogi jeszcze niespełnione nie uniemożliwiły Komisji podjęcia decyzji o odblokowaniu środków z budżetu Unii.
139. W zaskarżonej decyzji wymieniono jedynie wymogi nałożone decyzjami zatwierdzającymi i reformy węgierskie przyjęte w celu spełnienia tych wymogów, lecz nie wspomniano w niej ani o wymogach, które nie były spełnione w chwili wydania decyzji, ani o zmianach, które nastąpiły. W związku z tym Komisja w ogóle nie wyjaśniła, dlaczego niespełnione wymogi nie były już rozumiane jako przeszkoda w odblokowaniu środków z budżetu Unii. Zatem ta część uzasadnienia była nie tylko niewystarczająca, aby umożliwić zakwestionowanie jego zasadności, ale w rzeczywistości nie istniała a tym samym doszło do naruszenia art. 296 TFUE.
140. W tych okolicznościach jestem zdania, że rozumowanie Komisji zawarte w zaskarżonej decyzji nie było odpowiednie i proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut drugi Parlamentu.
D.      Zarzut trzeci: nadużycie władzy przez Komisję
1.      Główne kwestie i argumenty stron
141. Parlament twierdzi, że chociaż nie mógł zbadać korespondencji między Komisją a Węgrami w dniach 11–13 grudnia 2023 r., dostępne poszlaki świadczą o tym, że Komisja dopuściła się nadużycia władzy, gdy dokonała pozytywnej oceny HWP dotyczącego Karty. Parlament twierdzi, że taka pozytywna ocena została dokonana w zamian za decyzję premiera Węgier o opuszczeniu sali, umożliwiając tym samym pozostałym członkom Rady Europejskiej podjęcie decyzji o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą w dniach 14 i 15 grudnia 2023 r. Wśród dowodów powołanych w tym względzie wymienia się: okoliczność, że ów premier wielokrotnie wskazywał na związek między finansowaniem Ukrainy a blokowaniem funduszy unijnych dla Węgier; publikacje w mediach społecznościowych ukazujące moment opuszczania przez niego sali podczas głosowania; oświadczenia członka Komisji; okoliczność, że decyzja została sporządzona wyłącznie w języku angielskim; oraz okoliczność dokonania wypłaty na rzecz Węgier w dniu 27 grudnia 2023 r., czyli w dniu, w którym Komisja już nie pracuje. Wreszcie Parlament podnosi, że Komisja nie była w żaden sposób zobowiązana do przedstawienia swojej oceny przed tą datą i że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego nie czekała ona na to, by wymagane reformy zaczęły obowiązywać.
142. Komisja, popierana przez Węgry, podnosi, że Parlament nie wykazał, iż zaskarżona decyzja odbiega od celów uzasadniających uprawnienia Komisji. Dodaje, że musiała dotrzymać trzymiesięcznego terminu, który rozpoczął się w dniu 18 lipca 2023 r. i który został dwukrotnie zawieszony i został wznowiony dopiero po przedstawieniu przez Węgry wyjaśnień; w związku z tym okres ten upłynął przed końcem roku. Fakt, że decyzja została przyjęta 10 dni roboczych przed upływem tego terminu, nie wskazuje zdaniem Komisji na pośpieszną procedurę, ponieważ sprawa była badana przez prawie pięć miesięcy, co znacznie przekracza termin trzech miesięcy i wykracza poza zakres art. 15 ust. 4 RWP, który wymaga zajęcia stanowiska „jak najszybciej i niepóźniej niż w terminie trzech miesięcy” po otrzymaniu samooceny państwa członkowskiego. W związku z tym Komisja twierdzi, że przestrzegała art. 15 ust. 4 RWP. Wreszcie wewnętrzna decyzja upoważniająca dyrektora generalnego do przekazania pisma została podjęta w ramach procedury pisemnej, sporządzonej wyłącznie w języku angielskim zgodnie z upoważnieniem przewodniczącego na mocy regulaminu wewnętrznego Komisji, a załączone pismo zostało następnie przetłumaczone na język węgierski.
2.      Analiza
143. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „akt jest dotknięty wadą nadużycia władzy tylko wtedy, gdy z obiektywnych, właściwych dla danej sprawy i spójnych poszlak wynika, że został on przyjęty wyłącznie lub w znacznej mierze w celu innym niż wskazany albo w celu obejścia procedury przewidzianej w traktacie dla okoliczności danej sprawy”(79).
144. Okoliczność, że środki zostały uruchomione, mimo iż nie wszystkie konkretne wymogi zostały jeszcze spełnione – a zatem przedwcześnie – oraz że nastąpiło to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, może skłonić rozsądną osobę do podania w wątpliwość rzeczywistej motywacji stojącej za zaskarżoną decyzją. Niemniej jednak przypuszczenia lub „poszlaki”, jak określa je Parlament, że środki unijne zostały w istocie odblokowane na rzecz Węgier w zamian za korzyści natury politycznej, opierają się głównie na wpisach w mediach społecznościowych, wywiadach oraz doniesieniach prasowych. Dowody te są moim zdaniem niewystarczające, aby wykazać, że Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia innego celu niż wykazanie, że Węgry wdrożyły wymagane reformy sądownictwa w dziedzinie niezależności sądów, który to warunek upoważniałby je do otrzymania wypłaty z funduszy określonych w RWP.
145. W związku z tym, biorąc pod uwagę to, że Trybunał poddaje zarzuty oparte na nadużyciu władzy ścisłym wymogom dowodowym(80), proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut trzeci jako bezzasadny.
VI.    W przedmiocie kosztów
146. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
147. Ponieważ Parlament wniósł o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami poniesionymi przez Parlament.
148. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Węgry jako interwenient pokrywają własne koszty.
VII. Wnioski
149. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł, że:
–        stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2023) 9014 z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie zatwierdzenia i podpisania przez Komisję oceny, zgodnie z art. 15 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2021/1060, dotyczącej spełnienia horyzontalnego warunku podstawowego „3. Skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych” w odniesieniu do uchybień w zakresie niezależności sądów na Węgrzech;
–        Komisja Europejska pokryje własne koszty oraz koszty poniesione przez Parlament Europejski.
–        Węgry pokryją własne koszty.
1      Język oryginału: angielski.
2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. 2021, L 231, s. 159).
3      Decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie zatwierdzenia i podpisania oceny Komisji, zgodnie z art. 15 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2021/1060, dotyczącej spełnienia horyzontalnego warunku podstawowego „3. Skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej]” w odniesieniu do uchybień w zakresie niezależności sądów na Węgrzech, Bruksela, 13 grudnia 2023 r. (niepublikowana).
4      Aby zapoznać się z jasnym przeglądem i wyjaśnieniem różnych unijnych instrumentów finansowania, zob. B. de Witte, Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument, w: R. Weber (ed.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Oxford, Hart Publishing, , 2023, s. 221–236.
5      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz.U. 2020, L 433 I, s. 1; zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie warunkowości”).
6      Zobacz art. 1 rozporządzenia w sprawie warunkowości.
7      Zobacz w tym względzie art. 4 ust. 2 lit. d) oraz motywy 8, 9 i 10 rozporządzenia w sprawie warunkowości. Zobacz także wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97); z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      Zobacz art. 15 i załącznik III RWP. Odpowiednia część HWP dotyczącego Karty wyrażona w załączniku III ma następujące brzmienie: „Istnienie skutecznych mechanizmów służących zapewnieniu zgodności z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej »Kartą«), które obejmują: 1) ustalenia mające zapewnić zgodność programów wspieranych z Funduszy i ich wdrażania z odpowiednimi postanowieniami Karty […]”.
9      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. 2021, L 57, s. 17).
10      Zobacz art. 2 pkt 4 rozporządzenia OZO.
11      NGEU to tymczasowy program finansowy – uruchomiony w odpowiedzi na skutki gospodarcze pandemii COVID-19 – o wartości 750 mld EUR, na którego finansowanie Unia pozyskała środki na rynkach finansowych. Niemniej NGEU, choć przedstawiono go jako pilną reakcję na pandemię COVID-19, jest w rzeczywistości planem, który wspiera transformację strukturalną gospodarek państw członkowskich, ze szczególnym naciskiem na transformację ekologiczną i cyfrową. Zobacz L. van Middelaar, Investment politics: A new capacity to project Union action into the future?, w: R. Weber (ed.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Oxford, Hart Publishing, 2023, s. 237–257; zob. w szczególności s. 251.
12      Procedura na podstawie rozporządzenia OZO wymaga, aby państwo członkowskie najpierw przygotowało krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności (POZO), który jest spójny z „odpowiednimi wyzwaniami i priorytetami szczególnymi dla danego kraju”, wskazanymi w ramach Europejskiego Semestru i inne mechanizmy (zob. rt.. 17 i 18 rozporządzenia OZO). Wówczas Komisja ocenia plan w ścisłej współpracy z danym państwem członkowskim i zwraca się do Rady Unii Europejskiej o zatwierdzenie POZO wraz z proponowanymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi (zort.art. 19, 20 rozporządzenia OZO). W dniu 30 listopada 2022 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący Węgier a w dniu 5 grudnia 2022 r. Rada zatwierdziła węgierski POZO zawierający 111 kamieni milowych i wartości docelowych. Zobacz: decyzja wykonawcza Rady nr 15447/22 z dnia 5 grudnia 2022 r.w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Węgier (zwana dalej „decyzją wykonawczą Rady w sprawie POZO Węgier”), dostępna pod adresem https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447-2022-INIT/pl/pdf. W dniu 7 grudnia 2023 r. Rada, na wniosek Komisji, przyjęła zmiany do tej decyzji wykonawczej (dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_15964_2023_INIT), aby uwzględnić złożony w międzyczasie wniosek o dodatkowe finansowanie w ramach REPowerEU.
13      Zobacz nadrzędne kamienie milowe 213–216 w załączniku do decyzji wykonawczej Rady w sprawie POZO Węgier.
14      Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo poniżej (zob. pkt 16–28 niniejszej opinii), w ramach RWP wymogi te stały się integralną częścią decyzji zatwierdzających (zob. przypis 31 niniejszej opinii), na podstawie których Komisja zatwierdziła w dniu 22 grudnia 2022 r. dziesięć programów zaproponowanych przez Węgry, a jednocześnie zawiesiła płatność do czasu spełnienia warunków podstawowych.
15      Zobacz komunikat prasowy Komisji dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_22_7273.
16      Na rozprawie Komisja wyjaśniła, że Węgry nie zwróciły się o jakąkolwiek płatność na podstawie rozporządzenia OZO, mimo że wniosek o płatność jest warunkiem wstępnym wypłaty w ramach tego instrumentu.
17      Komisja wyjaśnia, że korzysta ze środków przewidzianych w tym rozporządzeniu tylko wtedy, gdy środki te są bardziej skuteczne. Zobacz w tym względzie komunikat Komisji – Wytyczne dotyczące stosowania rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii [(2022/C 132/02, s. 12, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02)].
18      Zobacz decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech (Dz.U. 2022, L 325, s. 94).
19      Zobacz wniosek dotyczący decyzji wykonawczej Rady w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech [COM(2022) 485 final], dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Pierwsze powiadomienie Komisji na podstawie rozporządzenia w sprawie warunkowości przesłano Węgrom w dniu 27 kwietnia 2022 r., co stanowiło początek procesu oceny z Węgrami.
20      Zobacz motywy 11 i 12 decyzji wykonawczej 2022/2506.
21      Zawieszenie odpowiadało kwocie około 6,3 mld EUR.
22      Programy te to: Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus, Program Operacyjny na rzecz Zintegrowanego Transportu Plus, Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Terytorialnego i Rozwoju Obszarów Zasiedlonych Plus. Są one finansowane z funduszy objętych RWP.
23      W tej samej decyzji Rada zakazała Komisji zaciągania nowych zobowiązań prawnych z funduszami powierniczymi interesu publicznego i podmiotami będącymi w ich posiadaniu do celów finansowania unijnego realizowanego w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego. Na Węgrzech owe fundusze powiernicze interesu publicznego kontrolują 21 węgierskich instytucji publicznych. Ich zarządy są uprawnione do określania strategii, budżetu, polityki w zakresie zasobów ludzkich, struktury organizacyjnej i instytucji oraz mogą wybierać kadrę wykonawczą, taką jak kadra piastująca stanowiska kierownicze wyższego szczebla akademickiego i administracyjnego.
24      Zobacz decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie ponownej oceny, z inicjatywy Komisji, spełnienia warunków określonych w art. 4 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 w następstwie decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/2506 z dnia 15 grudnia 2022 r. w sprawie Węgier [C(2023) 8999 final], dostępna pod adresem: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Warto zauważyć, że w międzyczasie Węgry powiadomiły Komisję o zmianach wprowadzonych w odniesieniu do fundacji zarządzających aktywami w interesie publicznym, wykonujących zadania publiczne, i zwróciły się do Komisji z wnioskiem o przedstawienie Radzie wniosku w sprawie dostosowania lub zniesienia środków przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunkowości, ale wyłącznie w odniesieniu do funduszy powierniczych działających w interesie publicznym. W następstwie decyzji Komisji negującej wystarczający charakter rozpatrywanych reform Węgry wniosły w dniu 26 lutego 2025 r. skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, w przedmiocie której postępowanie przed Sądem w sprawie T‑138/25, Węgry/Komisja jest w toku.
26      Zobacz art. 21–23 RWP.
27      W czasie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1; zwane dalej „rozporządzeniem finansowym”).
28      Zobacz art. 15 ust. 2 zdanie drugie RWP (wyróżnienie moje).
29      Taka samoocena została przedstawiona w odniesieniu do wszystkich dziesięciu wnioskowanych programów. Zobacz na przykład motyw 5 Programu Operacyjnego na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności i Funduszu Sprawiedliwej Transformacji w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech.
30      Tymi decyzjami są: Decyzja C(2022) 10004 zatwierdzająca Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności i Funduszu Sprawiedliwej Transformacji w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10007 zatwierdzająca Program Operacyjny Odnowienia Cyfrowego Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10008 zatwierdzająca Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Terytorialnego i Rozwoju Obszarów Zasiedlonych Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10009 zatwierdzająca Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Gospodarczego i Innowacji Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10010 zatwierdzająca Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Zasobów ludzkich Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10011 zatwierdzająca Program Operacyjny na rzecz Zintegrowanego Transportu Plus dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w ramach celu „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego” na Węgrzech; decyzja C(2022) 10018 zatwierdzająca Węgierski Program Rybacki Plus (WPR Plus) dotyczący wsparcia z Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury na Węgrzech; decyzja C(2022) 10019 zatwierdzająca program Węgier dotyczący wsparcia z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na lata 2021–2027; decyzja C(2022) 10020 zatwierdzająca program Węgier dotyczący wsparcia z Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej na lata 2021–2027; oraz decyzja C(2022) 10022 zatwierdzająca program Węgier dotyczący Wsparcia z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji na lata 2021–2027 (zwane dalej „decyzjami zatwierdzającymi”).
31      Zobacz na przykład motyw 8 decyzji wykonawczej Komisji zatwierdzającej Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus.
32      Zobacz art. 1, 2 każdej decyzji zatwierdzającej.
33      Artykuł 3 ust. 2 jest identyczny we wszystkich dziesięciu decyzjach zatwierdzających. Wyróżnienie moje.
34      Powrócę do tych szczególnych wymogów, które miały nie być spełnione, przy ocenie poszczególnych części zarzutu pierwszego Parlamentu (zob. śródtytuł V i w jego obrębie śródtytuł B niniejszej opinii).
35      Wyróżnienie moje.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [ustawa X z 2023 r. o zmianie niektórych ustaw o sprawach sądowych w związku z planem odbudowy i zwiększania odporności Węgier; zwana dalej „ustawą o reformach sądownictwa (ustawą X z 2023 r.)”].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [ustawa LXVIII z 1997 r. o stosunku służbowym personelu sądowego; zwana dalej „ustawą o personelu sądowym (ustawą LXVIII z 1997 r.)”].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [ustawa CLI z 2011 r. o trybunale konstytucyjnym; zwana dalej „ustawą o trybunale konstytucyjnym (ustawą CLI z 2011 r.)”].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [ustawa CLXI z 2011 r. o ustroju i administracji sądów; zwana dalej „ustawą o ustroju sądów (ustawą CLXI z 2011 r.)”].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [ustawa CLXII z 2011 r. o statusie i wynagradzaniu sędziów; zwana dalej „ustawą o statusie sędziów (ustawą CLXII z 2011 r.)”].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [ustawa XC z 2017 r. o postępowaniu karnym; zwana dalej „ustawą o postępowaniu karnym (ustawą XC z 2017 r.)”].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (dekret ministra sprawiedliwości 18/2023 z dnia 7 grudnia 2023 r. w sprawie zmian do dekretu w sprawie zarządzania sprawami sądowymi; zwany dalej „dekretem 18/2023”).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [ustawa LXXXV z 2023 r. o zmianie niektórych ustaw koniecznych do wzmocnienia interakcji między uniwersytetami i instytutami badawczymi a gospodarką, a także niektórych ustaw o edukacji dla dorosłych i o kulturze; zwana dalej „ustawą o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawą LXXXV z 2023 r.)”].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [ustawa LXXXVIII z 2023 r. o ochronie suwerenności narodowej; zwana dalej „ustawą o ochronie suwerenności narodowej (ustawą LXXXVIII z 2023 r.)”].
45      W niniejszej opinii używam wyrażenia „zaskarżona decyzja” dla oznaczenia zarówno samej decyzji, jak i pisma oceniającego towarzyszącego tej decyzji.
46      W związku z tym w dniu 18 lipca 2023 r. Węgry najpierw poinformowały Komisję o swojej pozytywnej samoocenie w odniesieniu do spełnienia HWP dotyczącego Karty w odniesieniu do niezależności sądów. Ponieważ Komisja nie była w stanie ocenić, czy zmiany legislacyjne wprowadzone przez Węgry spełniają wszystkie warunki określone w decyzjach zatwierdzających, w dniu 26 września 2023 r. Komisja zwróciła się do Węgier o wyjaśnienia. W dniu 19 października 2023 r. Węgry udzieliły odpowiedzi i przedstawiły dodatkowe wyjaśnienia. W dniu 1 listopada 2023 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe wyjaśnienia, na które Węgry odpowiedziały pismami z dni 11, 12 i 13 grudnia 2023 r.
47      Obejmowały one: program dotyczący wsparcia z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10019; program dotyczący wsparcia z Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10020; Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Terytorialnego i Rozwoju Obszarów Zasiedlonych Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10008; Program Operacyjny na rzecz Zintegrowanego Transportu Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10011; Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10004; oraz Węgierski Program Rybacki Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10018.
48      Są to: program dotyczący wsparcia z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10022; Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Zasobów Ludzkich Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10010, sprostowany decyzją wykonawczą Komisji C(2023) 1483 z dnia 8 marca 2023 r.; Program Operacyjny Odnowienia Cyfrowego Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10007; Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Gospodarczego i Innowacji Plus, określony w decyzji wykonawczej Komisji C(2022) 10009.
49      Zobacz komunikat prasowy Komisji, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality [Komisja uważa, że reforma sądownictwa na Węgrzech rozwiązała problemy związane z niezależnością sądów, ale utrzymała środki dotyczące warunkowości budżetowej], z dnia 13 grudnia 2023 r. dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Chociaż Parlament zakwalifikował błędy Komisji jako oczywiste, podczas rozprawy wyjaśnił, że chciał po prostu dać do zrozumienia, iż błędy były ewidentne, a nie sugerować, że jest to kryterium, które Trybunał powinien zastosować przy kontroli zgodności z prawem decyzji.
51      Jak Trybunał wyjaśnił w dwóch „wyrokach w sprawie warunkowości”, wymogi w zakresie praworządności w kontekście warunkowości budżetowej umożliwiają instytucjom Unii badanie sytuacji w państwach członkowskich jedynie w takim zakresie, w jakim są one istotne dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii. Zobacz wyroki: z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 144, 145); z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 162, 163).
52      Choć sformułowanie to może nie odzwierciedlać prawidłowo istoty wszystkich zarzutów Parlamentu, zachowam tę terminologię, aby utrzymać związek z każdą częścią zarzutu pierwszego Parlamentu. Jednakże zarzut dotyczący „błędnej oceny” w drugiej, trzeciej, czwartej i piątej części zarzutu pierwszego Parlamentu należy, w kontekście niektórych zarzutów szczegółowych, interpretować nie jako dotyczący błędnego ustalenia faktów, lecz raczej błędnego zastosowania prawa.
53      Mogę jedynie stwierdzić, że niniejsza sprawa wykazała, iż liczne etapy dotyczące wykorzystania funduszy unijnych i wdrażania różnych form warunkowości w tym zakresie nie są wystarczająco przejrzyste. Jest to sprzeczne z zasadą demokracji, ponieważ obywatelom Unii trudno jest zrozumieć, w jaki sposób i dlaczego podejmuje się wiele decyzji budżetowych.
54      Zobacz na przykład art. 3 decyzji wykonawczej C(2022) 10004 zatwierdzającej Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus.
55      Zobacz motyw 9 decyzji zatwierdzających.
56      Zmieniający podtytuł 63 ustawy o ustroju sądów (ustawy CLXI z 2011 r.).
57      Zobacz motywy 10 i 11 decyzji zatwierdzających.
58      W szczególności kandydaci na to stanowisko muszą posiadać co najmniej pięcioletnie doświadczenie sędziowskie, nie mogą zostać ponownie wybrani, a KRS wydaje wiążącą opinię na temat przydatności kandydata na to stanowisko.
59      W szczególności numery spraw należy przydzielać bez udziału czynnika ludzkiego, sprawy powinny być przydzielane izbom zgodnie z wcześniej ustalonymi i obiektywnymi kryteriami, skład orzekający należy ustalić według wcześniej określonego algorytmu, strony postępowania powinny być w stanie sprawdzić na podstawie akt sprawy, czy zasady przydzielania spraw zostały należycie zastosowane, a rada sądowa Kúria (sądu najwyższego) i Kollegium (wydziałów sądowych) powinny być w stanie wydać wiążącą opinię na temat systemu przydzielania spraw.
60      Jak wskazano w sprawozdaniu Komisji z 2023 r. na temat praworządności – Rozdział krajowy na temat sytuacji w zakresie praworządności na Węgrzech, 2023, s. 7 (zwanym dalej „sprawozdaniem na temat praworządności z 2023 r.”): „Mniejszość blokująca w parlamencie może uniemożliwić wybór nowego prezesa, a w konsekwencji utrzymać urzędującego prezesa na stanowisku przez czas nieokreślony”.
61      Zmieniający § 10 ust. 4 lit. c) ustawy o ustroju sądów (ustawy CLXI z 2011 r.).
62      Przepis VI.4 systemu przydzielania spraw przewiduje, że kierownik wydziału administracyjnego może, w drodze specjalnego zarządzenia, przydzielić sprawy dotyczące sporów wyborczych izbom trzyosobowym VIII, IX, X i XI, jeżeli w okresie trzech dni kalendarzowych do Kúria zostanie wniesionych więcej niż 15 spraw tego rodzaju. Owe cztery izby – VIII, IX, X oraz XI – stanowią nowe izby, utworzone wyłącznie do rozpoznawania sporów wyborczych i poza tym zakresem nie wykonują żadnych funkcji, wobec czego określa się je mianem „izb widm”. W braku tych zmian spory wyborcze byłyby rozstrzygane przez istniejące trzyosobowe izby.
63      Zobacz sprawozdanie Komisji z 2023 r. na temat praworządności, s. 6.
64      Zmieniający § 114 ust. 1 ustawy o ustroju sądów (ustawy CLXI z 2011 r.).
65      Zobacz wyroki: z dnia 5 listopada 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych) (C‑192/18, EU:C:2019:924, pkt 115); z dnia 7 maja 2024 r., NADA i in. (C‑115/22, EU:C:2024:384, pkt 43, 44).
66      Zmieniający § 10 ust. 4 ustawy o ustroju sądów (ustawy CLXI z 2011 r.). Stanowi on, że „numery spraw wniesionych za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nadawane są w sposób zautomatyzowany, bez udziału czynnika ludzkiego”.
67      W piśmie do Komisji z dnia 11 grudnia 2023 r. Węgry wyjaśniły, że w oparciu o sugestię Komisji wyrażoną na posiedzeniach dwustronnych w dniu 2 listopada 2023 r. Węgry zobowiązały się do przedstawienia Komisji do dnia 30 czerwca 2024 r. niezależnego sprawozdania z audytu.
68      Paragraf 63 ust. 1 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) stanowi, że „sąd może wszcząć, z urzędu lub na wniosek, postępowanie prejudycjalne przed Trybunałem Sprawiedliwości […] na podstawie postanowień traktatów stanowiących fundament Unii Europejskiej, jeżeli uzna to za konieczne w odniesieniu do każdego aktu prawnego lub przepisów prawa Unii Europejskiej mających zastosowanie w postępowaniu karnym”.
69      Paragraf 64 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) stanowi, że „od decyzji wydanej na podstawie § 490 nie przysługuje środek zaskarżenia”.
70      Zobacz wyrok z dnia 23 listopada 2021 r., IS (Niezgodność z prawem postanowienia odsyłającego) [C‑564/19, EU:C:2021:949; zwany dalej „wyrokiem IS (Niezgodność z prawem postanowienia odsyłającego)”].
71      Memorandum wyjaśniające do § 63 ustawy o reformach sądownictwa (ustawy X z 2023 r.) stanowi, że „nie może zostać podjęta żadna decyzja zmierzająca do poddania kontroli legalności postanowienia o skierowaniu pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” oraz „prawo węgierskich sędziów do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału […] na podstawie traktatów Unii nie podlega ograniczeniu przez krajowe instrumenty prawne”.
72      Owa ustawa została uchwalona w dniu 12 grudnia 2023 r. na tej samej sesji Országgyűlés (zgromadzenia narodowego), na której przyjęto § 35 ustawy o zmianie ustaw uniwersyteckich (ustawy LXXXV z 2023 r.).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (urząd ochrony suwerenności narodowej).
74      Należy również wziąć pod uwagę, że Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do ustawy o ochronie suwerenności narodowej przed Trybunałem Sprawiedliwości. Zobacz sprawa C‑829/24 w toku, Komisja/Węgry. Zobacz także opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie C‑829/24, Komisja/Węgry, przedstawiana tego samego dnia, co niniejsza opinia.
75      Takie konsultacje były jednak wymagane na podstawie czterech kamieni milowych o identycznym brzmieniu w ramach rozporządzenia OZO.
76      Komisja powołała się na wyroki: z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 146–148 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 114, 115).
77      Komisja powołała się na wyroki: z dnia 11 grudnia 1980 r., Acciaierie e Ferriere Lucchini/Komisja (1252/79, EU:C:1980:288, pkt 14); z dnia 14 stycznia 1981 r., Niemcy/Komisja (819/79, EU:C:1981:2, pkt 19–21); z dnia 14 listopada 1989 r., Włochy/Komisja (14/88, EU:C:1989:421, pkt 11); z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63); z dnia 22 marca 2001 r., Francja/Komisja (C‑17/99, EU:C:2001:178, pkt 35); z dnia 10 września 2015 r., Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, pkt 75, 76); z dnia 27 września 2012 r., Applied Microengineering/Komisja (T‑387/09, EU:T:2012:501, pkt 67).
78      Zobacz między innymi wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, pkt 115 i przytoczone tam orzecznictwo) albo wyrok z dnia 23 stycznia 2025 r., Neos/Ryanair i Komisja (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo) (wyróżnienie moje).
79      Zobacz wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
80      Zobacz K. Lenaerts, K. Gutman, J.T. Nowak, EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, pkt 7.191–7.194.