62010CC0053_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Olyan helyzetben, amikor előzetes építési engedélyt adtak kertészeti központ olyan telken való, illetve olyan területen belüli megnyitására, amely telken korábban fémújrahasznosító‑létesítmény működött, és amely területen már kis‑ és nagykereskedelmi árusítóhelyek, műhelyek és szálloda működik, de amely terület olyan üzemhez közel helyezkedik el, ahol veszélyes anyagok vannak jelen, és amely üzem ezért a „Seveso II”‑irányelv(2) hatálya alá tartozik, a német Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) a tervezési hatóságokra háruló kötelezettségre vonatkozóan kér iránymutatást.
2. A felmerülő kérdések az annak biztosítására irányuló kötelezettségre vonatkoznak, hogy politikákat dolgoznak ki és hajtanak végre a veszélyt hordozó üzemek, valamint a nyilvánosság által látogatott épületek és területek közötti megfelelő távolságok hosszú távon történő megtartása szükségességének figyelembevétele céljából.
3. Ezt a kötelezettséget vajon csak a területfelhasználási tervezés szintjén(3) – azaz a nagyobb, behatárolt területek felhasználásával kapcsolatos politikában –, vagy pedig az egyedi tervezési határozatok meghozatalakor is alkalmazni kell? Továbbá, amennyiben valamely üzem körül meghatározott „veszélyzónán” belüli épületekhez a nyilvánosság jelenleg hozzáféréssel rendelkezik, úgy a felhasználás említett zónán belüli bármely megváltoztatásának a megfelelő távolságok megtartására vonatkozó hosszú távú cél irányába kell mozdulnia, vagy megengedhető pusztán annak biztosítása, hogy az új felhasználás összhangban van a már fennálló helyzettel?
4. E kérdések olyan összefüggésben merülnek fel, amelyben egyrészről valójában nem dolgoztak ki területfelhasználási tervet a releváns területre vonatkozóan, másrészről pedig amelyben a nemzeti jog előírja az építési engedély megadását akkor, ha megállapítást nyer, hogy valamely fejlesztés megfelel bizonyos meghatározott követelményeknek. A jelen ügyben a fejlesztés nem tenne szükségessé szigorúbb baleset‑megelőzési követelményeket a meglévő üzemre vonatkozóan.
A „Seveso II”‑irányelv
5. Az irányelv 1. cikke szerint annak „célja a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek megelőzése, és azok emberre és a környezetre gyakorolt következményeinek korlátozása, abból a célból, hogy egy következetesen és hatékonyan működő magas szintű védelmet biztosítsanak az Európai Közösségben.” Az irányelv rendelkezéseinek többsége annak biztosításával foglalkozik, hogy az olyan üzemek üzemeltetői, ahol meghatározott veszélyes anyagok meghatározott mennyiségeket meghaladó mértékben vannak jelen, megteszik a balesetek elkerüléséhez szükséges óvintézkedéseket, valamint hogy vészhelyzeti tervek vannak életben arra az esetre, ha balesetek mégis bekövetkeznének. További aggályt jelent azonban az, hogy az érintett üzemeknek az említetthez hasonló baleset következményeinek korlátozására alkalmas módon kell elhelyezkedniük.
6. E tekintetben a (4) preambulumbekezdés kimondja, hogy „a Bhopalban és Mexikóvárosban történt balesetek fényében, amelyek bizonyították azt a kockázatot, amely akkor keletkezik, ha veszélyes létesítmények és lakóhelyek vannak egymás közelében, az 1989. október 16‑i tanácsi állásfoglalás felszólította a Bizottságot, hogy foglalja a 82/501/EGK irányelvbe(4) azokat a rendelkezéseket, amelyek a területfelhasználás tervezésének ellenőrzésére vonatkoznak, amikor új létesítményeket engedélyeznek és városfejlesztést hajtanak végre meglévő létesítmények környezetében”.
7. A (22) preambulumbekezdés értelmében „annak érdekében, hogy nagyobb védelmet biztosítsanak a lakóterületeken, a nagy nyilvánosság által használt területeken és a természetvédelmi szempontból különösen értékes vagy érzékeny területeken, szükség van arra, hogy a területfelhasználásnál [helyesen: területfelhasználásra vonatkozó politikákban] vagy a tagállamokban alkalmazott egyéb idevonatkozó [helyesen: más releváns] politikákban hosszú távon figyelembe vegyék azt az igényt, hogy megfelelő távolságot kell tartani az ilyen területek és az ilyen veszélyt hordozó üzemek között [helyesen: hosszú távon figyelembe vegyék az ilyen területek és az ilyen veszélyt hordozó üzemek közötti megfelelő távolság megtartásának szükségességét], és ahol [helyesen: amennyiben] meglévő üzemek is érintettek, ott további műszaki intézkedéseket vegyenek figyelembe úgy, hogy a személyekre vonatkozó kockázat ne növekedjen”.
8. Az irányelv 12. cikke a „Területfelhasználás tervezése” címet viseli. A 12. cikk (1) bekezdése a következőt írja elő:
„A tagállamok biztosítják, hogy a területfelhasználásra vonatkozó és egyéb ezzel kapcsolatos politikájukban [helyesen: más releváns politikáikban] a súlyos balesetek megelőzésének és az ilyen balesetek következményei korlátozásának célkitűzéseit figyelembe veszik. Ezeket a célkitűzéseket az alábbiak ellenőrzésén keresztül valósítják meg:
a) az új üzemek telepítése;
b) a 10. cikkben rögzített, meglévő üzemek változtatása;(5)
c) új fejlesztések, mint például közlekedési vonalak, a lakosság által gyakran látogatott helyek és a meglévő üzemek közelében található lakóterületek, ahol [helyesen: amennyiben] az elhelyezés vagy kialakítás olyan, hogy növeli a súlyos baleset kockázatát vagy következményeit [helyesen: növelheti a súlyos baleset kockázatát vagy súlyosbíthatja azok következményeit].
A tagállamok biztosítják, hogy a területfelhasználásnál [helyesen: területfelhasználásra vonatkozó politikákban], illetve egyéb idevonatkozó politikájuknál [helyesen: más releváns politikáikban] és e politika végrehajtásánál [helyesen: az e politikák végrehajtására irányuló eljárásokban] hosszabb távon figyelembe veszik azt az igényt, hogy megfelelő távolságot tartsanak az irányelv hatálya alá tartozó üzemek és a lakóterületek, a középületek, közterületek, – amennyire lehetséges – fő közlekedési útvonalak, játszóterek, valamint a természetvédelmi szempontból különösen érzékeny és értékes területek között [helyesen: hosszú távon figyelembe veszik az egyrészről az ezen irányelv hatálya alá tartozó üzemek, valamint másrészről a lakóterületek, a nyilvánosság által látogatott épületek és területek, – amennyire lehetséges – a fő közlekedési útvonalak, játszóterek valamint a természetvédelmi szempontból különösen értékes vagy érzékeny területek közötti megfelelő távolságok megtartásának szükségességét], illetve hogy a meglevő üzemeknél figyelembe vegyék [helyesen: figyelembe veszik] a további műszaki intézkedések szükségességét az 5. cikkel (6) összhangban úgy, hogy az ne növelje az embereket érintő kockázatokat.”(7)
A vonatkozó német szabályozás
9. A német építési törvénykönyv(8) 1. §‑ának (3) bekezdése arra kötelezi az önkormányzatokat, hogy a városfejlesztéshez szükséges mértékben a lehető leghamarabb dolgozzanak ki területfejlesztési terveket. Az 1. § (7) bekezdése előírja, hogy az említett tervek kidolgozása során valamennyi különféle köz‑ és magánérdeket egymáshoz képest méltányosan kell mérlegelni.
10. Az építési törvénykönyv 34. §‑a a „Projektek összefüggően beépített településrészeken belül történő engedélyezhetősége” címet viseli; ennek (1) bekezdése a következőt írja elő:
Az összefüggően beépített településrészeken belül valamely projekt akkor engedélyezhető, ha az az építészeti felhasználás jellege és mértéke, az építés módja és a beépítendő telek területe alapján illeszkedik a közvetlen környezet sajátosságaihoz, és a közművesítés biztosított. Az egészséges lakhatási és munkakörülményekre vonatkozó követelményeknek teljesülniük kell; a projekt nem befolyásolhatja hátrányosan a településképet.”
11. Nem vitatott, hogy amennyiben egy adott területre vonatkozóan nem dolgoztak ki területfejlesztési tervet, a tervezési hatóságok nem rendelkeznek mérlegelési mozgástérrel az előzetes építési engedély megtagadására, amennyiben a projekt megfelel az építési törvénykönyv 34. §‑ában szereplő követelményeknek; nem kötelesek a köz‑ és magánérdekek további mérlegelésére, és nem is jogosultak arra, amely további mérlegelés viszont fejlesztési terv kidolgozása esetében kötelező.
12. A terület szempontjából jelentős tervezési projekteket és intézkedéseket illetően a szennyezés megelőzéséről szóló törvény(9) 50. §‑a előírja, hogy a meghatározott használatra rendelt területeket olyan módon kell egymás mellé rendelni, hogy a káros környezeti hatások és a „Seveso II”‑irányelv 3. cikkének (5) bekezdése(10) szerinti súlyos baleset által a kizárólag vagy túlnyomórészt lakás céljára szolgáló területekre, valamint az egyéb, védelemben részesítendő területekre, különösen a nyilvánosság által látogatott területekre, a fő közlekedési útvonalakra, a játszóterekre és a természetvédelmi szempontból különösen értékes vagy érzékeny területekre, valamint a nyilvánosság által látogatott épületekre az üzemeltetési területeken kifejtett hatások, amennyire lehetséges, elkerülhetők legyenek.
13. Végül a szennyezés megelőzéséről szóló törvény végrehajtásáról szóló tizenkettedik rendelet(11) 3. §‑a a veszélyt hordozó üzemek üzemeltetőit többek között arra kötelezi, hogy mind a súlyos balesetek, mind pedig az ilyen balesetek következményeinek a lehető legalacsonyabb szinten tartása érdekében megtegyék a szükséges óvintézkedéseket.
Tényállás, eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14. A Franz Mücksch OHG (a továbbiakban: Mücksch) Darmstadt várostól előzetes építési engedélyt(12) kapott a város északnyugati részén elhelyezkedő ipari területen lévő és a tulajdonát képező – eleddig fémújrahasznosító‑létesítménynek otthont adó – 9368 m² értékesítési területű telken kertészeti központ létesítésére. Az építési telek környezetében kis‑ és nagykereskedelmi árusítóhelyek, műhelyek és egy szálloda található. Északon az építési telket vasútvonalak határolják, amelyek mögött a „Seveso II”‑irányelv és a szennyezés megelőzéséről szóló törvény végrehajtásáról szóló tizenkettedik rendelet hatálya alá tartozó, a Merck KG aA (a továbbiakban: Merck) tulajdonát képező ipari területek találhatók.(13) Úgy tűnik, hogy az érintett területre vonatkozóan nem dolgoztak ki területfejlesztési tervet,(14) továbbá hogy a projekt a szennyezés megelőzéséről szóló törvény 50. §‑a értelmében nem is minősül „a terület szempontjából jelentősnek”.
15. A Merck kifogást emelt az előzetes építési engedély ellen, amelyre vonatkozóan a Land Hessennek (a Darmstadt elhelyezkedése szerinti terület illetékes regionális hatósága) döntést kell hoznia. A Mücksch a kifogás elutasítását kéri.
16. Az eljárás során a hatásokra vonatkozóan jelentést készítettek, amely – a szövetségi környezetvédelmi minisztérium iránymutatása alapján – meghatározta a Merck területe által jelentett esetleges veszélyek tekintetében a biztonsági távolságokat. A Mücksch telke teljes egészében e távolságokon belül helyezkedik el.
17. Elsőfokon elrendelték, hogy a Land Hessen utasítsa el a Merck kifogását. A Merck és a Land Hessen fellebbezését elutasították, amelyek azonban felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be a kérdéseket előterjesztő bírósághoz. Úgy vélik, hogy a fellebbviteli bíróság a nemzeti jogot nem a „Seveso II”‑irányelvnek megfelelően értelmezte, amely irányelv 12. cikkének (1) bekezdése – véleményük szerint – kizárja a Mücksch projektjének engedélyezését.
18. A Bundesverwaltungsgericht kijelenti, hogy a nemzeti jog alapján – amennyiben kizárólag azt veszik figyelembe – a kertészeti központ megépítése megengedett, a fellebbezéseket pedig el kell utasítani. A központ – az építési törvénykönyv 34. §‑ának (1) bekezdése értelmében – „összhangban van” környezetével, és megfelelő figyelmet fordítottak a szomszédos területekre, köztük a Merckére; a központ megépítése esetén a súlyos balesetek megelőzésére vonatkozó szabályok értelmében a Merck tekintetében már előírt követelmények nem módosulnak. Ezen túlmenően a projekt megfelel az egészséges élet‑ és munkafeltételekkel összefüggő követelményeknek. A szennyezés megelőzéséről szóló törvény alapján sem igazolható az engedély megtagadása. Következésképpen kedvezőnek kell lennie a tervezési hatóság határozatának, amely e feltételek mellett mérlegelést nem engedő hatáskört képez.
19. A kérdéseket előterjesztő bíróság azonban bizonytalan azt illetően, hogy a „Seveso II”‑irányelv 12. cikkének (1) bekezdése előírja‑e a „megfelelő távolság” tekintetében az irányelv hatálya alá tartozó valamely üzem közelében a területfelhasználás módosítását. Amennyiben ez a helyzet, akkor a nemzeti jogot e követelménnyel összhangban kellene értelmezni és alkalmazni. E tekintetben felmerül az a kérdés, hogy a 12. cikk (1) bekezdése kizárólag a területfelhasználási politika szintjére vonatkozik‑e, vagy az a tervezési szabályoknak az egyes esetekben történő különös alkalmazására is. Az utóbbi esetben fontos tudni azt, hogy a jelen ügybelihez hasonló vegyes területfelhasználás eseteiben az irányelv tiltja‑e a felhasználás megfelelő távolságok megtartására irányuló, hosszú távú kötelező célkitűzésnek nem kedvező megváltoztatását, illetve hogy a felhasználás ehhez hasonló megváltoztatása tekintetében engedélyt előíró nemzeti szabályok megfelelően figyelembe veszik‑e ezt a célkitűzést.
20. A Bundesverwaltungsgericht ezért előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1. Úgy kell‑e értelmezni a [Seveso II. irányelv] 12. cikkének (1) bekezdését, hogy a tagállamok abban foglalt kötelezettségeinek – különösen azon kötelezettségnek, hogy a területfelhasználásra vonatkozó politikájukban és az e politikák végrehajtására irányuló eljárásokban hosszú távon figyelembe vegyék annak szükségességét, hogy megfelelő távolságot kell tartani egyrészt az irányelv alkalmazási körébe tartozó üzemek, másrészt a nyilvánosság által látogatott épületek között – címzettjei azon tervezési hatóságok, amelyeknek a területfelhasználásról az érintett köz‑ és magánérdekek mérlegelésével dönteniük kell, vagy azok az építési engedélyezési hatóságok is címzettjei e rendelkezésnek, amelyeknek mérlegelést nem engedő határozatot kell hozniuk valamely projekt már összefüggően beépített településrészen történő engedélyezéséről?
2. Ha a „Seveso II”‑irányelv 12. cikke (1) bekezdésének azon építési engedélyezési hatóságok is címzettjei, amelyeknek mérlegelést nem engedő határozatot kell hozniuk valamely projekt már összefüggően beépített településrészen történő engedélyezéséről:
Magukban foglalják‑e az említett kötelezettségek olyan, a nyilvánosság által látogatott épület létesítése engedélyezésének tilalmát, amely – a tervezésre vonatkozó alapelvekből kiindulva – nem áll megfelelő távolságra valamely meglévő üzemtől, ha az üzemtől nem vagy nem sokkal messzebb már több hasonló, a nyilvánosság által látogatott épület van, az üzemeltetőnek az új projekt következtében nem kell a balesetek következményeinek korlátozását célzó további követelményekkel számolnia, és az egészséges lakhatási és munkakörülmények biztosítottak?
3. Az e kérdésre adandó nemleges válasz esetén:
Kellően figyelembe veszi‑e a távolságtartás követelményét az a törvényi szabályozás, amely szerint az előző kérdésben említett feltételek mellett a nyilvánosság által látogatott épület létesítését kötelezően engedélyezni kell?”
21. Írásbeli észrevételt a Mücksch, a Merck, a német kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő, amelyek mindegyike jelen volt a 2011. január 27‑i tárgyaláson.
Értékelés
22. Amint azt megjegyeztem, az előzetes döntéshozatalra utaló végzés két alapvető kérdést vet fel. Először is, az irányelv 12. cikkének (1) bekezdése csupán a területfelhasználási tervezés szintjén ír‑e elő kötelezettségeket, vagy a meghatározott projektekre vonatkozó engedély megadására, illetve megtagadására irányuló egyedi határozatok szintjén is (1. kérdés)? Másodszor, az említett kötelezettségek milyen mértékben zárhatják ki – különösen akkor, ha az engedély mérlegelést nem engedő hatáskörbe tartozik – olyan projekt engedélyezését, amely nem csökkenti – hanem valójában növeli – a nyilvánosság jelenlétét a veszélyt hordozó üzem közelében, noha más közeli területeket a nyilvánosság használni szokott, a projekt pedig nem igényel további biztonsági intézkedéseket (2. és 3. kérdés)? E kérdéseket egymás után fogom megvizsgálni.
A kötelezettségek alkalmazásának szintje
23. A „Seveso II”‑irányelv 12. cikkének (1) bekezdése többek között annak biztosítását írja elő a tagállamok számára, „hogy a területfelhasználásra vonatkozó és más releváns politikáikban a súlyos balesetek megelőzésének és az ilyen balesetek következményei korlátozásának célkitűzéseit figyelembe veszik”, valamint hogy „területfelhasználási, illetve más releváns politikáikban, valamint az e politikák végrehajtására irányuló eljárásokban figyelembe veszik az irányelv alkalmazási körébe tartozó üzemek”, és a nyilvános használatú épületek és területek közötti megfelelő távolság megtartásának hosszú távú szükségességét.
24. Már ez a megfogalmazás is egyértelművé teszi, hogy a kötelezettségek nemcsak a területfelhasználási politikákra, hanem más „más releváns politikákra” is vonatkoznak. Ez utóbbi politikák szükségszerűen magukban foglalják az egyedi építési engedélyek megadására vagy megtagadására irányadó politikákat, amelyek rendkívül fontosak a területfelhasználási politikák vonatkozásában. Az is egyértelmű, hogy „az e politikák végrehajtására irányuló eljárásokban” figyelembe kell venni a megfelelő távolságok megtartásának hosszú távú szükségességét. Itt is igaz az, hogy az említett eljárások szükségszerűen magukban foglalják a tervezési politikák tényleges végrehajtását képező azon eljárásokat, amelyek az egyedi esetekben az építési engedély megadását vagy megtagadását eredményezik.
25. Az ehhez hasonlóan átlátható értelmű megfogalmazás miatt igen erőteljes indokokra volna szükség azon következtetés levonásához, hogy az irányelv 12. cikkének (1) bekezdése nem vonatkozik sem az egyedi tervezési határozatokra, sem az általános területfelhasználási politikára.
26. A Mücksch az irányelvben, az előkészítő munkaanyagokban, és a bizottsági iránymutatásokban(15) szereplő területfelhasználási „politikára” és „tervezésre” irányuló ismételt hivatkozásokból, valamint az érintett célkitűzés kifejezetten hosszú távú jellegéből igyekszik ilyen okot levezetni. A német kormány hasonló érveket terjeszt elő, noha elismeri, hogy a 12. cikk (1) bekezdése korlátokat szabhat az egyedi tervezési határozatokra azokban az esetekben, amikor egy adott területre vonatkozóan nem határoztak meg általános területfelhasználási politikát vagy tervet.
27. Ezen érvek nem nélkülöznek minden alapot, én azonban úgy vélem, hogy azok nem vezethetnek arra a következtetésre, hogy a 12. cikk (1) bekezdése – függetlenül attól, hogy dolgoztak‑e ki általános tervet, vagy sem – nem ír elő kötelezettségeket az egyedi tervezési határozatokra vonatkozóan is.
28. Egyértelmű ugyanis, hogy az irányelv olyan rendszert irányoz – illetve ír – elő, amely a 12. cikk (1) bekezdése célkitűzéseinek elérésére elsősorban a területfelhasználási tervezés révén (politikai szint) törekszik. E célkitűzések kielégítő elérése érdekében koherens és összehangolt megközelítésre van szükség, az elsődlegesen az egyedi határozatokra vonatkozó követelményt pedig nem lehet könnyedén összeegyeztetni egy ehhez hasonló megközelítéssel. Amint azonban életbe lépett a koherens és összehangolt megközelítés, elvárható, hogy az egyedi tervezési határozatok annak megfeleljenek, a célkitűzések pedig a helyszínen is – és ne pusztán papíron – valósuljanak meg.
29. Könnyedén elképzelhetők azonban olyan körülmények, amelyek mellett ez a forgatókönyv nem állja meg a helyét. Az alapeljárásbeli ügyben valójában nem dolgoztak ki területfelhasználási tervet az érintett területre vonatkozóan. Más esetekben ugyan előfordulhat, hogy kidolgoztak ilyen tervet, de kiderülhet, hogy nem vették megfelelően figyelembe a megfelelő távolság megtartásának szükségességét. Akár az is előfordulhat – a nemzeti szabályoktól függően –, hogy a területfelhasználási terv az építési engedély iránti egyedi kérelmek elbírálásáért felelős hatóságokkal kapcsolatban nem ír elő kötelező korlátokat.
30. Az irányelv 12. cikke (1) bekezdésének második albekezdése azonban kifejezetten kötelezi a tagállamokat többek között annak biztosítására, hogy a vonatkozó politikák végrehajtására irányuló eljárások keretében figyelembe veszik a megfelelő távolság megtartásának hosszú távú szükségességét. Ez nem jelenthet mást, mint hogy a nemzeti rendszernek – függetlenül annak részletes működési mechanizmusaitól – biztosítania kell, hogy az irányelv hatálya alá tartozó valamely üzem közelében megvalósítandó tervre irányuló egyes egyedi kérelmek megadásához vagy megtagadásához vezető eljárás valamely szakaszában – éspedig legkésőbb a végső szakaszban – figyelembe veszik az említett szükségességet. Ha nem ez volna a helyzet, akkor fennállhatna annak kockázata, hogy az irányelvet e tekintetben megfosztják minden tényleges hatásától.
31. Egyértelművé kívánom azonban tenni azt, hogy az említetthez hasonló következtetés semmilyen módon nem von el abból az elsődleges követelményből, amely szerint biztosítani kell, hogy a megfelelő távolság megtartásának szükségességét a kezdeti szakaszban – azaz a területfelhasználási tervezés szakaszában – megfelelően figyelembe veszik.(16)
A vonatkozó kötelezettség terjedelme
32. Az első kérdéssel kapcsolatban általam lefolytatott elemzésből következik, hogy a Mücksch építési engedély iránti kérelmének értékeléséért felelős hatóságoknak az említett kérelem megadásának vagy megtagadásának elbírálása során figyelembe kell venniük a Merck területei és a Mücksch által javasolt kertészeti központ közötti „megfelelő távolság megtartásának hosszú távú szükségességét”.
33. A kérdéseket előterjesztő bíróságnak azonban a fellebbezés elbírálásához azt kell tudnia, hogy e kötelezettség mit foglal magában még pontosabban. A kérdéseket előterjesztő bíróság a 2. és 3. kérdés megfogalmazásakor és kifejtésekor számos olyan tényezőt meghatároz, amelyek e tekintetben relevánsak lehetnek: i. az, hogy nem dolgoztak ki területfelhasználási tervet, ekként pedig az illetékes hatóság feladata az építési törvénykönyvnek való megfelelés ellenőrzésére korlátozódik; ii. az, hogy a kertészeti központ projektje megfelel az építési törvénykönyvnek, ennélfogva pedig azt a nemzeti jog alapján engedélyezni kell; iii. az, hogy – a terv kivitelezésének megvalósításától függetlenül – a közvetlen közelben elhelyezkedő más épületeket és területeket a nyilvánosság használ, és továbbra is használni fog; iv. az, hogy a projekt – kivitelezése esetén – a nyilvánosság részéről inkább nagyobb, semmint kisebb arányú látogatottságot fog eredményezni; valamint v. az, hogy a projekt – kivitelezése esetén – nem fog a Merck tekintetében nagyobb biztonsági követelmények előírását eredményezni azoknál, amelyek arra a terv kivitelezésének elmaradása esetében vonatkoznának.
34. Az említett tényezők közül az i. és az ii. releváns azon kérdést illetően, hogy megfelel‑e az irányelv követelményeinek az a nemzeti eljárási keret, amely a jelen ügybelihez hasonló körülmények esetén kedvező döntést ír elő. Másfelől a iii., iv. és v. tényező az irányelvnek inkább az anyagi, semmint az eljárási követelményeire vonatkoznak; a kérdés pedig az, hogy ezek – önállóan vagy együttesen – előírhatnak‑e kedvező vagy kedvezőtlen döntést az alapeljárásbeli ügyben szereplőkhöz hasonló körülmények esetén.
35. A tényezők e két csoportjának vizsgálata előtt, úgy vélem, hasznos lenne közelebbről megvizsgálni a szóban forgó rendelkezés szövegét.
Az irányelv 12. cikke (1) bekezdésének szövege
36. A „Seveso II”‑irányelv felváltására irányuló jelenlegi javaslat kidolgozása előtt elvégzett hatásvizsgálatról szóló végleges jelentés(17) kimondja, hogy az irányelv „az új létesítményekre alkalmazandó, a területfelhasználási tervezésre vonatkozó követelményeket, valamint »a megfelelő távolság megtartására vonatkozó hosszú távú szükségesség figyelembevételére« irányuló, homályosan megfogalmazott követelményt tartalmaz, amely utóbbi magában foglalhatja a már meglévő létesítményeket is” [nem hivatalos fordítás]. A Bizottságnak a javaslatot kísérő munkadokumentuma(18) kijelenti, hogy „jelenleg nem térnek ki a lakóterületek és a lakosság által látogatott más területek közvetlen közelében elhelyezkedő, már meglévő üzemek kérdésére, amely kérdést néhány tagállam nemzeti szinten kezel”.
37. Miközben jogos lehet a követelményt „homályosan megfogalmazottként” leírni, nem tudok egyetérteni azzal, hogy fennállna bármiféle kétség azt illetően, hogy az vonatkozik‑e a már meglévő üzemekre. A követelmény kifejezetten az „ezen irányelv hatálya alá tartozó” üzemekre vonatkozik, és vitathatatlan, hogy az irányelv hatálya kiterjed a már meglévő üzemekre. Továbbá, a jelen eljárás egyik szakaszában sem fejtettek ki ettől eltérő álláspontot.
38. Igaz viszont, hogy a szöveg némileg magyarázatra szorul.
39. Először is, a „megfelelő távolság” kifejezés tág értelmezési teret enged. Ez pedig természetes, egyszersmind elkerülhetetlen, mivel az üzemek körüli „veszélyzónáknak” nem lehetnek pontos, abszolút és objektív határaik, e határok pedig mindenesetre – többek között – a kockázat jellegétől és az életbe léptetett biztonsági intézkedésektől függően eltérőek lehetnek. Ennélfogva minden olyan esetben, amikor az ilyen távolságok megtartásának szükségességét figyelembe veszik, a vonatkozó távolságot is értékelni kell. A körülmények függvényében az értékelés a releváns tényezőkön alapuló szabványos kritériumok szerint elvontan, illetve – eseti alapon – konkrétan is elvégezhető, amennyiben az az egyedi építési engedély szintjén szükséges. Mindez önkényes, abszolút határt (például annak megtiltását, hogy a nyilvánosság az üzemtől adott távolságon belül elhelyezkedő területet vagy épületeket látogassa), illetve egyedi körülményeken (például földrajzi jellemzőkön, uralkodó szélirányokon, illetve a nyilvánosság általi használat gyakoriságán vagy intenzitásán) alapuló, rugalmasabb megközelítést is eredményezhet. Úgy tűnik, hogy az irányelv egyik megközelítést sem zárja ki.
40. Ezután, a „hosszú távú” kifejezés önmagában nemcsak hogy határozatlan, hanem akár meg nem határozott, a jövőben bekövetkező időbeli célkitűzésre, illetve a szükséges távolságok alapvetően állandó jelleggel történő megtartásának szükségességére is utalhat. A Bizottság észrevételeiben az utóbbi értelmezést hangsúlyozta, azt állítva, hogy a tagállamoknak mind jelenleg, mind pedig a jövőben meg kell tartaniuk a már meglévő megfelelő távolságokat. Véleményem szerint a két értelmezés valójában összefut, a megfogalmazás pedig mindkettőt alátámaszthatja. Ekként – amennyiben a megfelelő távolságokat már betartják – azokat a (távoli) jövőben is meg kell őrizni; amennyiben pedig nem ez a helyzet, úgy azokat hosszú távú célként kell bevezetni. Meghatározott határidő azonban egyik esetben sem jut kifejezésre.
41. Végül pedig meg kell jegyezni, hogy a 12. cikk (1) bekezdésének megfogalmazása szerint a megfelelő távolságok megtartásának „szükségessége” önmagában nem képez a tagállamokra vagy hatóságaikra nézve előírt kötelezettséget vagy követelményt. A tagállamokat mindössze annak biztosítására kötelezik, hogy politikáikban és végrehajtási eljárásaikban „vegyék figyelembe” ezt a szükségességet. Más szóval: a szóban forgó szükségességnek valamilyen formában szerepelnie kell a mérlegelt tényezők között; azt a vonatkozó politikák kidolgozása, illetve végrehajtása során más releváns igények és érdekek tekintetében mérlegelni kell. Az ehhez hasonló folyamat önmagában nem bír a törvény által előre meghatározott és valamely képlet egyszerű alkalmazásának eredményeként meghozott automatikus határozatok jellegével.
Az irányelv eljárási követelményei
42. A kérdéseket előterjesztő bíróság előtti helyzet alapvető elemei a következők. A német jog szerint, amennyiben egy adott területre vonatkozóan nem dolgoztak ki területfelhasználási tervet, az adott területen belülre vonatkozó építési engedély iránti kérelmek elbírálásáért felelős hatóságnak minden kérelem tekintetében meg kell vizsgálni, hogy az megfelel‑e az építési törvénykönyvnek és bizonyos egyéb rendelkezéseknek. Más tényezőket – például a megfelelő távolságok megtartása hosszú távú szükségességének – nem vehet figyelembe, hanem a kérelmet a megfelelés megállapítása esetén (legalábbis az előzetes építési engedélyt illetően) jóvá kell hagynia. Mivel az alapeljárásbeli ügyben ezt a megfelelést megállapították, az előzetes engedélyt szükségszerűen megadták.
43. Elemzésem szerint az ehhez hasonló helyzet nem összeegyeztethető az irányelv 12. cikkének (1) bekezdésével. Az említett rendelkezés azt írja elő, hogy általánosságban területfelhasználási terveket fognak kidolgozni. Amennyiben ezeket a terveket kidolgozták, akkor azoknak figyelembe kell venniük a megfelelő távolságok megtartásának szükségességét. Ilyen tervek kidolgozásának hiányában ennek szükségességét az egyedi építési engedély megadásához vagy megtagadásához vezető eljárás során – az építési törvénykönyvben vagy más alkalmazandó jogszabályban előírt követelményekkel együtt – kell figyelembe venni. Az alapeljárásban nem ez történt.
44. Következésképpen számomra úgy tűnik, hogy a Bundesverwaltungsgerichtnek – amint azt maga is kijelenti – nemzeti jogát oly módon kell értelmeznie és alkalmaznia, hogy az biztosítsa az irányelv érvényesülését. Mindenesetre úgy tűnik, hogy az automatikusan megadott jóváhagyás nem összeegyeztethető az irányelvvel.
45. Ez azonban nem jelentheti azt, hogy az építési engedélyt meg kell tagadni. A megfelelő távolságok megtartásának szükségességét indokolás nélkül figyelmen kívül hagyó megtagadás nem lehet érvényesebb az említett körülmények között megadott jóváhagyásnál. Amennyiben tehát az illetékes hatóság a szóban forgó szükségesség figyelembevételével új határozatot hoz, úgy el kell döntenie, hogy milyen súlyt tulajdonít az előzet es döntéshozatalra utaló végzésben említett másik három tényezőnek, azaz a nyilvánosság által látogatott épületek és területek jelenlétének, a Merck üzemének környékére látogató emberek száma növekedésének, valamint a Mücksch projektjének jóváhagyása esetén a fokozott biztonsági intézkedések Merck általi bevezetésére irányuló követelmény szükségessége hiányának.
Az irányelv anyagi követelményei
46. Az alapeljárásbeli ügyben hatástanulmány‑zónát határoztak meg a Merck üzeme körül, amelynek határait illetően – feltételezhetően – úgy vélték, hogy azok az irányelv alkalmazásában „megfelelő távolságot” képeznek.(19) A zóna vegyes felhasználású területet fed le, és a nyilvánosság által látogatott számos egyéb épületet és területet foglal magában(20) . Ennélfogva jelenleg úgy tűnik, hogy nem tartják meg az irányelv által előirányozott megfelelő távolságtípust. Amennyiben azonban semmiféle döntést nem kell hozni a már meglévő épületek és területek használatát illetően, akkor nem lehet az ilyen távolságok megtartásának hosszú távú szükségességét figyelembe venni (a kisajátításra irányuló gyorsított eljárás vagy a lebontási végzés kivételével, amelyeket az irányelv nem irányoz elő).
47. Ezt a szükségességet másfelől a Mücksch projektjének értékelésekor kell figyelembe venni, amely terv az e területen elhelyezkedő telek használatának megváltoztatását vonja maga után. Feltételezhető, hogy a telek fémújrahasznosító‑létesítmény általi jelenlegi használata a létesítményt üzemeltető munkavállalók rendszeres, valamint az újrafeldolgozandó hulladékot elszállító, illetve az újrafeldolgozott termékeket begyűjtő személyek kevésbé rendszeres látogatásával jár. Valószínűnek tűnik, hogy a javasolt kertészeti központot a – (potenciális) vásárlókból álló – nyilvánosság nagyobb számban látogatná, anélkül hogy a munkavállalók vagy szállítások száma valószínűleg csökkenne. Miközben a balesetek bekövetkezésének kockázatát nyilvánvalóan nem érintené, hogy a Merck üzeme körüli „veszélyzónában” több személy tartózkodik, azok bekövetkezése esetén igencsak súlyosbíthatná azok következményeit. Nem vitatott azonban az, hogy a Merck által jelenleg meghozott biztonsági intézkedések megfelelőnek tekinthetők még arra az esetre is, ha a zóna nyilvánosság általi látogatottsága az előre jelzett mértékben nő a Mücksch projektjének kivitelezése esetén. Ez azt is jelezheti, hogy a megnövekedett látogatottság elhanyagolható az ipari terület egészének összefüggésében (ahol – emlékeztessünk rá – már találhatók kis‑ és nagykereskedelmi árusítóhelyek, műhelyek és egy szálloda is), illetve hogy a már meglévő biztonsági intézkedések többet jelentenek az előírt puszta minimumnál.
48. Számomra úgy tűnik, hogy mindezek a tényezők relevánsak a megfelelő távolságok megtartása hosszú távú szükségességének a tervezési hatóság általi szükséges figyelembevétele szempontjából. Úgy tűnik azonban, hogy ezek egyike sem meghatározó az említett figyelembevétel végső eredménye tekintetében.
49. Úgy tűnik, hogy az, hogy a projekt nem módosítja a zóna vegyes felhasználású területként meglévő általános jellegét – amely a közeljövőben elkerülhetetlenül továbbra is vegyes felhasználású terület lesz –, továbbá az, hogy a Mercknek nem kell majd szigorúbb biztonsági intézkedéseket hoznia a projekt kivitelezése esetén, azt jelzi, hogy a terv legalább összeegyeztethető a jelen állapottal. Másfelől azonban nem tűnik úgy, hogy az esetleges balesetek következményei súlyosságának lehetséges fokozódása oly nyilvánvalóan összhangban lenne a megfelelő távolságok megtartásának hosszú távú céljával; úgy tűnhet, hogy az ezzel ellentétben a súlyosságot mérséklő projekteket kellene főszabályként előnyben részesíteni.
50. Mindezek után én semmi olyat nem látok az irányelv 12. cikkének (1) bekezdésében, ami a veszélyes anyagokat tároló üzemek körüli „veszélyzónákban” a nyilvánosság általi látogatottság közvetlen növekedését eredményező valamely projektre vonatkozó építési engedély automatikus megtagadását írná elő. Az ehhez hasonló növekedés ugyanis nem minden körülmény között kedvezőtlen a hosszú távú cél szempontjából: ha például a zóna egyik része látogatottságának növekedése – mondjuk – a zóna másik része látogatottságának csökkenésével vagy valamennyi lakáscélú helyiségnek a zónából történő fokozatos kiszorulásával párosul(21), az hatékonyabb megelőzési és evakuálási intézkedések végrehajtását teheti lehetővé, ekként pedig hozzájárulhat az irányelv általános céljainak eléréséhez. Ezen túlmenően szem előtt kell tartani, hogy még akkor is, ha meghatározták a „megfelelő távolságok megtartásának hosszú távú szükségességére” vonatkozó paramétereket, ez a szükségesség önmagában csupán az egyik – jóllehet fontos – tényező a határozat meghozatalakor figyelembeveendő tényezők közül. Ha az irányelv ugyanis az előirányzotthoz hasonló abszolút tilalmat vonna maga után, nehéz volna megérteni, hogy miként volna gyakran releváns az a második szükségesség – jelesül „a meglevő üzemeknél […] a további műszaki intézkedések szükségességét az 5. cikkel összhangban úgy, hogy az ne növelje az emberekre vonatkozó kockázatokat” –, amelynek figyelembevételét ugyanezen albekezdés előírja.
51. Végül pedig szem előtt kell tartani, hogy a „Seveso II”‑irányelv bizonyos mértékű egyensúlyt teremt a veszélyt hordozó üzemek üzemeltetőinek felelőssége (ami elsősorban a biztonsági intézkedésekre és a vészhelyzeti tervekre vonatkozik), valamint az említett üzemek és a fennálló veszélyek felügyeletével megbízott nemzeti hatóságok felelőssége (beleértve a megfelelő távolságok megtartása hosszú távú szükségességének figyelembevételére irányuló tervezői felelősséget is) között. Számomra úgy tűnik, hogy ezt az egyensúlyt túlságosan is az üzemeltetők felé billentené el a Merck által a jelen eljárásban javasolt megközelítés, amely azt követelné meg, hogy a veszélyt hordozó üzemek üzemeltetői érdekeinek biztosítsanak elsődleges fontosságot.
52. Ennélfogva azt a következtetést vonom le, hogy a 2. és 3. kérdéssel összefüggésben a nemzeti bíróság által hivatkozott tényezők – amelyeket ugyan figyelembe kell venni a Mücksch építési engedély iránti kérelmének értékelése során – nem lehetnek önmagukban meghatározók az említett értékelés eredménye szempontjából, hanem azokat a döntés meghozatalakor egymáshoz és bármely más releváns megfontoláshoz képest kell mérlegelni.
Végkövetkeztetések
53. Valamennyi fenti megfontolásra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Bundesverwaltungsgericht által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
A veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzésről szóló, 1996. december 9‑i 96/82/EK tanácsi irányelv 12. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy
1) az egyrészt az olyan üzemek között, ahol veszélyes anyagok vannak jelen, másrészt a nyilvánosság által látogatott épületek és területek között a megfelelő távolságok megtartásának hosszú távú szükségességét nemcsak a területfelhasználási tervek politikai szinten történő meghatározásakor, hanem az egyes projektek és az egyedi építési engedély megadására vagy megtagadására irányuló határozat értékelésével járó eljárások során is figyelembe kell venni;
2) amennyiben olyan területen elvégzendő egyedi projektre vonatkozóan kérnek építési engedélyt, amely terület vonatkozásában területfelhasználási politikát vagy tervet nem hoztak létre, a kérelem elbírálásáért felelős hatóságnak biztosítania kell, hogy ezt a szükségességet figyelembe veszik;
(3) ennek során az említett hatóságnak olyan tényezőkre is figyelemmel kell lennie, mint az érintett üzem közelében elhelyezkedő, a nyilvánosság által látogatott épületek és területek jelenléte, az, hogy a projekt a terület megnövekedett látogatottságát fogja eredményezi, illetve az, hogy mindez nem fogja az érintett üzem tekintetében nagyobb biztonsági követelmények előírását eredményezni; ezek az egyedi tényezők azonban önmagukban nem meghatározók az építési engedély iránti kérelem elbírálásának eredménye szempontjából.
(1) .
(2)  –	A veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről szóló, 1996. december 9‑i 96/82/EK tanácsi irányelv (HL L 10., 1997.1.14., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 410. o., a továbbiakban: „Seveso II”‑irányelv vagy irányelv). A közkeletűen használt „becenév” ipari dioxinoknak az olasz Seveso város mellett 1976‑ban bekövetkezett véletlen kibocsátásából ered, amely esemény az irányelv elődje, az egyes ipari tevékenységekkel járó súlyos baleset kockázatáról szóló, 1982. június 24‑i 82/501/EGK tanácsi irányelv (HL L 230., 1. o.; a továbbiakban: „Seveso I‑irányelv) elfogadását eredményezte. Az irányelvet számos alkalommal módosították (lásd többek között az alábbi 7. lábjegyzetet). 2010. december 21‑én a Bizottság az irányelv felváltására irányuló javaslatot (a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek veszélyeinek ellenőrzéséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat, COM (2010) 781 végleges) terjesztett a Tanács elé.
(3)
–	Annak elemzése céljából, hogy mit kell „területfelhasználási tervezés” alatt érteni, valamint az egyes tagállamokban alkalmazott eltérő terminológiát illetően lásd a Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC
(A 105/2003/EK irányelvvel módosított „Seveso II‑irányelv 12. cikkével összefüggésben a területfelhasználási tervezésre vonatkozó iránymutatások) című dokumentum 2.1. szakaszát; az Európai Bizottság Közös Kutatóközpontjának Állampolgár‑védelmi és Biztonsági Intézete, Veszélyértékelő Osztály, 2006. szeptember.
(4)
–	A „Seveso I”‑irányelv (lásd a fenti 2. lábjegyzetet).
(5)
– A 10. cikk annak biztosítására kötelezi a tagállamokat, hogy valamely üzem módosításakor az üzemeltető felülvizsgálja és – adott esetben – módosítja a súlyos balesetek megelőzésére kidolgozott tervet, irányítási rendszereit és eljárásait, valamint a biztonsági jelentést.
(6)
– Az 5. cikk előírja, hogy a tagállamok kötelezik az üzemeltetőket arra, hogy 1. minden olyan intézkedést megtegyenek, amely súlyos balesetek megakadályozásához, és annak az emberre és a környezetre gyakorolt következményei korlátozásához szükséges, valamint 2. bizonyítsák, hogy az említett intézkedéseket megtették.
(7)  – A 2003. december 16‑i 2003/105/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 345., 97. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 398. o.) módosított második albekezdés. Érdemi módosítás helyett ez inkább csak „egyértelművé tételnek” tűnik, amint az a módosító irányelv (14) preambulumbekezdésében is szerepel; korábban a „közterületek”, „–amennyire lehetséges – fő közlekedési útvonalak”, és „játszóterek” nem szerepeltek azon területek listáján, amelyekkel kapcsolatban megfelelő távolságot kell megtartani.
(8)
–	A 2004. évi Baugesetzbuch (BauGB).
(9)
–	A 2002. évi Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz, azaz BImSchG).
(10)
–	Az irányelv 3. cikkének (5) bekezdése értelmében „»súlyos baleset« olyan esemény, mint például jelentős kibocsátás, tűz vagy robbanás, amely az irányelv alkalmazási körébe tartozó bármely üzem működése folyamán keletkezik szabályozatlan körülmények között, és az emberi egészség, illetve a környezet súlyos veszélyeztetéséhez vezet akár azonnal, akár késleltetve, az üzemen belül vagy kívül, egy vagy több veszélyes anyaggal kapcsolatban”.
(11)
–	A 2005. évi Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV).
(12)
–	„Bauvorbescheid”; észrevételeiben a német kormány kifejti, hogy ez olyan típusú kötelező előzetes határozat, amely gyakran csak a tervezési jogszabályoknak való megfelelésre vonatkozik. Bizonyos fokú jogbiztonsággal szolgál, önmagában azonban nem engedélyezi az építési munkálatok megkezdését.
(13)
–	A tárgyaláson kijelentették, hogy a területen jelentős mennyiségekben tárolnak mérgező klórgázt, és azt – többek között – folyékony kristályok előállításában használják.
(14)
–	A német kormány észrevételeiben kijelenti, hogy az ehhez hasonló terv kidolgozására irányuló követelmény ritkán eredményez erre vonatkozó érvényesíthető kötelezettséget.
(15)
–	Lásd a fenti 3. lábjegyzetet.
(16)
–	A C‑36/10. sz., Bizottság kontra Belgium ügy (2010. szeptember 30‑án hozott ítélet), amelyben a Bizottság azzal érvelt – anélkül, hogy e tekintetben bármely tagállam kifogással élt volna –, hogy nem elégséges a „Seveso II”‑irányelv 12. cikke (1) bekezdése második albekezdésének annak előírásával történő átültetése, hogy a megfelelő távolságok megtartásának szükségességét csak a tervezési kérelmek elbírálásának szakaszában vegyék figyelembe.
(17)
–	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive (A Seveso irányelv módosításának esetleges lehetőségeiről szóló hatásvizsgálat) Európai Bizottság, Környezetvédelmi Főigazgatóság, 2010. szeptember (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), 94. o. A jogalkotási javaslatra a fenti 2. lábjegyzetben történik hivatkozás.
(18)
–	SEC (2010) 1590 végleges, 2.5. szakasz, 13. o.
(19)
–	Lásd a fenti 16. pontot. Amint azt megjegyeztem, nem létezhet megmásíthatatlan meghatározás arra, hogy mi minősül megfelelő távolságnak, annak azonban – az arról döntő hatóság, és adott esetben az e döntést felülvizsgáló bíróságok részéről – némi mérlegelési mozgásteret magában kell foglalnia.
(20)
–	Nem vitatott, hogy a Merck üzeme eredetileg nagyobb távolságra helyezkedett el a várostól, amelynek egyes részei fokozatosan terjeszkedtek afelé, a német kormány meghatalmazottját – amint az a tárgyaláson elhangzott – a Dunsinane‑hoz közeledő birnami erdőre ( Macbeth, 5. szín) emlékeztetve.
(21)
–	Ezzel összefüggésben szem előtt kell tartani, hogy a lakóhelyiségeket gyakran napi 24 órában, heti hét napon át használják, míg az ipari vagy kereskedelmi helyiségeket korlátozottabb időszakokban látogatják.