AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
de 5 de mayo de 2021 (*)
«Procedimiento sobre medidas provisionales — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia»
En el asunto T‑714/20 R,
Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, con domicilio en Moscú (Rusia), representado por los Sres. J. L. Iriarte Ángel y E. Delage González, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. H. Marcos Fraile y P. Mahnič, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda basada en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE
por la que se solicita la suspensión de la ejecución de la Decisión 2014/145/PESC del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16); del Reglamento (UE) n.º 269/2014 del Consejo, de 17 de marzo de 2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6); de la Decisión (PESC) 2017/2163 del Consejo, de 20 de noviembre de 2017, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2017, L 304, p. 51); del Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2153 del Consejo, de 20 de noviembre de 2017, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2017, L 304, p. 3); de la Decisión (PESC) 2020/399 del Consejo, de 13 de marzo de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 78, p. 44); del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/398 del Consejo, de 13 de marzo de 2020, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 78, p. 1); de la Decisión (PESC) 2020/1269 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 298, p. 23); del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1267 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 298, p. 1); de la Decisión (PESC) 2020/1368 del Consejo, de 1 de octubre de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 318, p. 5), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1367 del Consejo, de 1 de octubre de 2020, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 318, p. 1), en la medida en que estos actos atañen al demandante,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
dicta el siguiente
Auto
Hechos, procedimiento y pretensiones de las partes
1        El demandante, D. Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, de nacionalidad rusa, es un antiguo responsable político convertido en hombre de negocios.
2        El 17 de marzo de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión 2014/145/PESC, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16), y el Reglamento (UE) n.º 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).
3        El artículo
1, apartado
1, de la Decisión 2014/145, en su versión actualmente en vigor, dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para prevenir que entren o transiten por sus territorios:
a)      personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o seguridad en Ucrania, o que apoyen activamente o ejecuten esas acciones o políticas, o que obstaculicen la labor de las organizaciones internacionales en Ucrania, y personas físicas asociadas a ellas;
b)      personas físicas que apoyen activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización del este de Ucrania, o se beneficien de ellos, o
c)      personas físicas que efectúen transacciones con los grupos separatistas de la región de Donbass de Ucrania,
y que se enumeran en el anexo.»
4        El artículo
2, apartados
1 y 2, de la Decisión 2014/145, en su versión actualmente en vigor, establece lo siguiente:
«1.      Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
a)      personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o seguridad en Ucrania, o que apoyen activamente o ejecuten esas acciones o políticas, o que obstaculicen la labor de las organizaciones internacionales en Ucrania, y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas;
[…]
d)      personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización del este de Ucrania, o se beneficien de ellos, o
e)      personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que efectúen transacciones con los grupos separatistas de la región de Donbass de Ucrania,
y que se enumeran en el anexo.
2.      No se pondrán fondos ni recursos económicos, directa ni indirectamente, a disposición ni en beneficio de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se incluyan en la lista del anexo.»
5        El artículo
2 del Reglamento n.º 269/2014, en su versión actualmente en vigor, dispone lo siguiente:
«1.      Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, tenencia o control corresponda a personas físicas o jurídicas, entidades u organismos, o a personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellos, que figuren en el anexo I.
2.      No se pondrá a disposición directa ni indirecta de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos, o de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellos, que figuren en el anexo I, ni se utilizará en su beneficio, ningún fondo o recurso económico.»
6        El artículo
3 del Reglamento n.º 269/2014, en su versión actualmente en vigor, precisa qué personas incluye la lista que figura en su anexo I, que son las mismas a las que se refiere el artículo
2 de la Decisión 2014/145, en su versión actualmente en vigor (véase el apartado 4 del presente auto).
7        Posteriormente, el 20 de noviembre de 2017, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2017/2163, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2017, L 304, p. 51), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2153, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2017, L 304, p. 3). El nombre del demandante fue incluido, con el número 161, en la lista que figura en el anexo de la Decisión 2014/145 y en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014.
8        El 13 de marzo de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2020/399, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 78, p. 44), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/398, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 78, p. 1). Los motivos de inclusión del nombre del demandante en la lista que figura en el anexo de la Decisión 2014/145 y en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014 se modificaron del siguiente modo:
«Antiguo “gobernador de Sebastopol” (hasta julio de 2019).
[El demandante] fue elegido gobernador de Sebastopol en las elecciones del 10 de septiembre de 2017, organizadas por la Federación de Rusia en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol.
El presidente Putin le había nombrado gobernador en funciones de Sebastopol el 28 de julio de 2016. En calidad de tal, ha trabajado para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
En 2017 realizó declaraciones públicas en apoyo de la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol, y sobre el día del aniversario del “referéndum” ilegal de Crimea. Rindió homenaje a los veteranos de las denominadas “unidades de autodefensa” que habían facilitado el despliegue de las fuerzas rusas en la península de Crimea antes de su anexión ilegal por la Federación de Rusia, e hizo un llamamiento a que Sebastopol fuera la capital del sur de la Federación de Rusia.
Desde octubre de 2019, viceministro de Industria y Comercio de la Federación de Rusia.»
9        El 10 de septiembre de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2020/1269, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 298, p. 23), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1267, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 298, p. 1). Mediante el artículo
1 de la Decisión 2020/1269 se prorrogaron hasta el 15 de marzo de 2021 las medidas previstas en la Decisión 2014/145.
10      El 1 de octubre de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2020/1368, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 318, p. 5), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1367, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 318, p. 1). Estos actos, sin embargo, no mencionan el nombre del demandante.
11      El 2 de noviembre de 2020, el demandante dirigió al Consejo una solicitud de reconsideración de la inclusión de su nombre en el anexo de la Decisión 2014/145 y en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014, así como una solicitud para que se le enviase el expediente relativo a tal inclusión.
12      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 3 de diciembre de 2020, el demandante interpuso un recurso en el que solicita la anulación de la Decisión 2014/145, del Reglamento n.º 269/2014, de la Decisión 2017/2163, del Reglamento de Ejecución 2017/2153, de la Decisión 2020/399, del Reglamento de Ejecución 2020/398, de la Decisión 2020/1269, del Reglamento de Ejecución 2020/1267, de la Decisión 2020/1368 y del Reglamento de Ejecución 2020/1367 (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»), en la medida en que le atañen.
13      El 21 de enero de 2021, el Consejo envió por correo al demandante copia de los documentos sobre la base de los cuales había incluido su nombre en la lista que figura en los anexos antes mencionados.
14      Mediante escrito de 5 de febrero de 2021, el Consejo respondió a la solicitud de reconsideración del demandante de 20 de noviembre de 2020, informándolo de que los motivos para incluir su nombre en la lista que figura en los anexos antes mencionados seguían existiendo y de que tenía la intención de renovar su inclusión en tales listas. El Consejo también envió al demandante el expediente de 26 de enero de 2021, sobre cuya base se había adoptado la decisión de prorrogar las sanciones que se le habían impuesto.
15      Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de febrero de 2021, el demandante interpuso la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita al Presidente del Tribunal que:
–        Suspenda la ejecución de los actos impugnados en la medida en que le atañen.
–        Condene en costas al Consejo.
16      En sus observaciones sobre la demanda de medidas provisionales, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 12 de marzo de 2021, el Consejo solicita al Presidente del Tribunal que:
–        Desestime la demanda de medidas provisionales por infundada.
–        Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
Aspectos generales
17      De la lectura conjunta de los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, y del artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro lado, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si considera que las circunstancias lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal u ordenar las medidas provisionales necesarias, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 156 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Ahora bien, el artículo 278 TFUE sienta el principio de la falta de carácter suspensivo de los recursos, pues los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea disfrutan de una presunción de legalidad. Por tanto, solo con carácter excepcional puede el juez de medidas provisionales ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal o imponer medidas provisionales (auto de 19 de julio de 2016, Bélgica/Comisión, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, apartado 12).
18      El artículo 156, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar «el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada».
19      De este modo, el juez de medidas provisionales puede ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que a primera vista la concesión de estas resulta material y jurídicamente justificada (fumus boni iuris) y que tales medidas son urgentes, en el sentido de que es necesario otorgarlas y que surtan efectos antes de que se resuelva sobre el recurso principal para evitar que los intereses de la parte que las solicita sufran un perjuicio grave e irreparable. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las demandas de medidas provisionales deben desestimarse cuando no concurra alguno de ellos. El juez de medidas provisionales debe proceder asimismo, en su caso, a la ponderación de los intereses en juego (véase el auto de 2 de marzo de 2016, Evonik Degussa/Comisión, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, apartado
21 y jurisprudencia citada).
20      En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la concurrencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma jurídica le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional [véase el auto de 19 de julio de 2012, Akhras/Consejo, C‑110/12 P(R), no publicado, EU:C:2012:507, apartado 23 y jurisprudencia citada].
21      Teniendo en cuenta los documentos obrantes en autos, el juez de medidas provisionales considera que dispone de todos los datos necesarios para pronunciarse sobre la presente demanda de medidas provisionales, sin necesidad de oír previamente las explicaciones orales de las partes.
22      A la luz de las circunstancias del presente asunto, procede examinar en primer lugar si se cumple el requisito de la existencia de urgencia.
Sobre la urgencia
23      A efectos de verificar si las medidas provisionales solicitadas son urgentes, procede recordar que la finalidad del procedimiento sobre medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura resolución definitiva, con objeto de evitar una laguna en la protección jurisdiccional que ofrece el juez de la Unión. Para alcanzar este objetivo, la urgencia debe apreciarse en relación con la necesidad de pronunciarse provisionalmente a fin de evitar que la parte que solicita la protección provisional sufra un perjuicio grave e irreparable. Incumbe a esa parte aportar la prueba de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento relativo al recurso sobre el fondo sin sufrir un perjuicio grave e irreparable (véase el auto de 14 de enero de 2016, AGC Glass Europe y otros/Comisión, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, apartado 27 y jurisprudencia citada).
24      Para demostrar la urgencia de la suspensión de la ejecución solicitada, el demandante afirma que sufre un perjuicio económico a causa de las sanciones de la Unión, que le impiden realizar cualquier actividad económica o empresarial en su territorio. Así, no ha podido registrar una sociedad en Chipre. Por tanto, sostiene que el perjuicio grave e irreparable alegado no es en modo alguno potencial, sino real y actual, y que todo apunta a que continuará e incluso aumentará en los próximos meses.
25      A este respecto, el demandante precisa que, en cuanto persona física que no lleva ninguna contabilidad y que no está sometida a ningún tipo de auditoría, le resulta especialmente difícil acreditar fehacientemente los perjuicios económicos que afirma estar sufriendo. A su juicio, la jurisprudencia reiterada relativa a la gravedad del perjuicio económico que debe acreditarse ha de
adaptarse a una situación como la del presente asunto, en la que el demandante es una persona física.
26      Afirma asimismo que, según la jurisprudencia, no hace falta probar con certeza absoluta la inminencia del daño irreparable, especialmente cuando este es fruto de una pluralidad de factores. Pues bien, en el presente asunto debe tenerse en cuenta que tiene una capacidad financiera y un acceso al crédito limitados, que ha llegado hace relativamente poco al mundo de la actividad privada y que, para él, poder operar económicamente en el territorio de la Unión es esencial. Así, en su opinión, una posible indemnización no podrá subsanar completamente los daños económicos que padece y que padecerá.
27      El Consejo sostiene que, al no existir información que permita evaluar la extensión del daño alegado y la probabilidad de que ocurra, no se puede concluir que el demandante haya logrado demostrar el riesgo de que se produzca un daño financiero grave e irreparable debido a la congelación de sus fondos.
28      A este respecto, debe precisarse que el demandante solicita la suspensión de la ejecución de diversos actos que le imponen dos tipos de medidas restrictivas de sus derechos, esto es, por una parte, la prohibición de entrada o de tránsito en el territorio de la Unión y, por otra parte, la inmovilización de todos sus fondos y recursos económicos. Según afirma, estas medidas le causan un perjuicio económico.
29      Pues bien, sin que proceda preguntarse si concurren los requisitos de admisibilidad del recurso contra todos los actos impugnados por el demandante y, en particular, examinar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la otra parte a este respecto, debe señalarse que sus alegaciones en la presente demanda de suspensión de la ejecución no acreditan la urgencia.
30      Según jurisprudencia reiterada, un perjuicio de naturaleza pecuniaria no puede considerarse irreparable, salvo en circunstancias excepcionales, pues, por regla general, una compensación pecuniaria basta para que la persona perjudicada vuelva a encontrarse en la situación anterior al acaecimiento del perjuicio.
En particular, tal perjuicio podría repararse en el marco de un recurso de indemnización presentado con arreglo a los artículos 268 TFUE y 340 TFUE [véase el auto de 23 de abril de 2015, Comisión/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, apartado 24 y jurisprudencia citada].
31      No obstante, cuando el perjuicio alegado es de carácter económico, las medidas provisionales solicitadas se justifican si resulta, entre otras consideraciones, que, de no adoptarse dichas medidas, la parte que las solicita se encontraría en una situación que podría poner en peligro su viabilidad económica antes de que se dicte la resolución que ponga fin al procedimiento sobre el fondo (véase el auto de 23 de marzo de 2017, Kanyama/Consejo, T‑145/17 R, no publicado, EU:T:2017:212, apartado
20 y jurisprudencia citada).
32      A tal fin, el juez de medidas provisionales debe disponer de información concreta y específica, respaldada por pruebas documentales detalladas y certificadas, que acredite la situación en que se encuentra la parte que solicita las medidas provisionales y que permita apreciar las consecuencias que se producirían con toda probabilidad de no concederse las medidas solicitadas. De ello se deduce que dicha parte, en particular cuando alega que se producirá un perjuicio de carácter económico, debe presentar, en principio, una imagen fiel y global de su situación financiera, con el debido apoyo documental (véase el auto de 29 de febrero de 2016, ICA Laboratories y otros/Comisión, T‑732/15 R, no publicado, EU:T:2016:129, apartado 39 y jurisprudencia citada).
33      Por otra parte, a tenor del artículo 156, apartado 4, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento, las demandas de medidas provisionales «contendrán […] todas las pruebas y proposiciones de prueba disponibles que puedan justificar la concesión de las medidas provisionales».
34      Así, la demanda de medidas provisionales debe permitir, por sí sola, a la parte demandada elaborar sus observaciones y al juez de medidas provisionales pronunciarse sobre la demanda, en su caso, sin necesidad de apoyarse en otros datos, debiendo deducirse del propio texto de la demanda los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa (véase el auto de 6 de septiembre de 2016, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P‑R, no publicado, EU:C:2016:668, apartado 17 y jurisprudencia citada).
35      Además, habida cuenta de la celeridad que caracteriza al procedimiento de medidas provisionales por la propia naturaleza de este, es razonable exigir a la parte que solicita las medidas provisionales que, salvo en casos excepcionales, presente desde el momento en que formula su demanda todas las pruebas disponibles en apoyo de esta, a fin de que el juez de medidas provisionales pueda apreciar sobre esa base la procedencia de dicha demanda (véase el auto de 6 de septiembre de 2016, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P‑R, no publicado, EU:C:2016:668, apartado 18 y jurisprudencia citada).
36      En el presente asunto, el demandante no expone en absoluto cuál es su situación económica ni aporta en la demanda de medidas provisionales el más mínimo dato, en particular con cifras, que permita apreciar el carácter grave e irreparable del perjuicio económico que ya sufre, según alega, y que teme sufrir en el futuro debido a las medidas restrictivas que lo afectan. Concretamente, el demandante no hace referencia a las distintas categorías de recursos de los que puede disponer, ni a la naturaleza y al valor de los bienes muebles e inmuebles que le pertenecen. Por tanto, es evidente que el demandante no ha aportado los datos necesarios para demostrar el carácter grave e irreparable del perjuicio económico alegado (véase, en este sentido, el auto de 20 de agosto de 2014, Alsharghawi/Consejo, T‑532/14 R, no publicado, EU:T:2014:732, apartado
23 y jurisprudencia citada).
37      El único documento anexo a la demanda de medidas provisionales a este respecto es un correo electrónico dirigido al demandante, sin fecha, en el que se le informa de la denegación de su solicitud de registro de una sociedad en Chipre debido a las sanciones de que es objeto. Sin embargo, no cabe concluir, basándose en ese único documento, que el demandante, por el mero hecho de las restricciones impugnadas, se encuentre en una situación que podría poner en peligro su viabilidad económica antes de que se dicte la resolución que ponga fin al procedimiento sobre el fondo. Por otra parte, debe hacerse constar que el demandante ni siquiera alega que se encuentre en tal situación. En estas circunstancias, debe desestimarse su demanda de suspensión de la ejecución de los actos impugnados, sin que proceda analizar las demás alegaciones que ha presentado en apoyo de esta.
38      De cuanto antecede resulta que la demanda de medidas provisionales debe ser desestimada por falta de urgencia, sin que sea necesario examinar si se cumple el requisito de la existencia del
fumus boni iuris ni ponderar los intereses en juego.
Costas
39      En virtud del artículo 158, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, procede reservar la decisión sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
resuelve:
1)      Desestimar la demanda de medidas provisionales.
2)      Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 5 de mayo de 2021.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
M. van der Woude
*      Lengua de procedimiento: español.