DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
27 de junho de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — Artigo 53.°, n.° 2, e artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça — Exigência de apresentação do contexto regulamentar do litígio no processo principal e das razões que justificam a necessidade de uma resposta às questões prejudiciais — Indicações insuficientes — Inadmissibilidade manifesta»
No processo C‑24/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), por Decisão de 15 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de janeiro de 2023, no processo
Finalgarve —
Sociedade de Promoção Imobiliária e Turística, S. A.
contra
Ministério do Planeamento e das Infraestruturas,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, N. Wahl e J. Passer (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de decidir por despacho fundamentado, nos termos do artigo 53.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça,
profere o presente
Despacho
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do princípio da precaução no domínio da proteção ambiental e do princípio da proteção da confiança legítima.
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Finalgarve — Sociedade de Promoção Imobiliária e Turística, S. A. (a seguir «Finalgarve»), ao Ministério do Planeamento e das Infraestruturas, atual Ministério da Coesão Territorial (Portugal) (a seguir «Ministério»), a respeito de uma decisão administrativa desfavorável
sobre a conformidade ambiental
de um projeto de construção turística submetido pela Finalgarve, emitida após o decurso do prazo no termo do qual se considera ter havido
decisão de deferimento tácito.
Quadro jurídico
3        O artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça dispõe:
«Para além do texto das questões submetidas ao Tribunal a título prejudicial, o pedido de decisão prejudicial deve conter:
a)      uma exposição sumária do objeto do litígio bem como dos factos pertinentes, conforme apurados pelo órgão jurisdicional de reenvio, ou, no mínimo, uma exposição dos dados factuais em que as questões assentam;
b)      o teor das disposições nacionais suscetíveis de se aplicar no caso concreto e, sendo caso disso, a jurisprudência nacional pertinente;
c)      a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
4        Em 7 de fevereiro de 2013, a Finalgarve, que é uma sociedade de promoção imobiliária e turística, submeteu ao procedimento de avaliação do impacte ambiental um projeto que integrava uma unidade de execução de um projeto turístico de construção de aldeamentos
turísticos e complexos hoteleiros, a executar no âmbito de um plano urbanístico aprovado em 2007.
5        Em 30 de outubro de 2013, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (Portugal) (a seguir «autoridade competente») emitiu uma Declaração de Impacte
Ambiental favorável para esse projeto, mas condicionou‑a ao resultado da avaliação do «projeto das infraestruturas gerais», que também fazia parte dessa unidade de execução.
6        Em 11 de setembro de 2014, a Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves, por um lado, remeteu ao Secretário de Estado do Ambiente um parecer da Sociedade Portuguesa de Botânica que confirmava a presença da espécie botânica Linaria algarviana
na área em causa e alertava para o impacto negativo do referido projeto nesta espécie. Por outro, solicitou que este
parecer fosse ponderado.
7        Em 22 de junho de 2015, a autoridade competente alterou a declaração mencionada no n.° 5 do presente despacho, condicionando a execução do projeto ao cumprimento, pela Finalgarve, de uma medida de minimização destinada a reduzir o impacto negativo do referido projeto no ambiente. A Finalgarve cumpriu esta exigência e, entre 2015 e 2017, promoveu a realização de prospeções
da dita espécie, na sequência das quais preparou o Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (a seguir «relatório»), no qual propôs
medidas de compensação do impacto negativo naquela espécie.
8        Em 29 de setembro de 2017, a Finalgarve submeteu esse relatório à autoridade competente.
9        A autoridade competente solicitou pareceres às entidades representadas na Comissão de Avaliação. Em 18 de dezembro de 2017, esta autoridade notificou à Finalgarve um parecer desfavorável do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF, Portugal), de 17 de novembro de 2017, como fundamentação proposta para a
sua decisão desfavorável. No seguimento de
prospeções
realizadas em março e abril de 2018, a Finalgarve remeteu à referida autoridade as medidas a adotar para minimizar o impacte identificado na espécie Linaria algarviana. A
referida autoridade endereçou estas medidas ao ICNF.
10      Na sequência de um novo parecer desfavorável do ICNF, de 9 de julho de 2018, a autoridade competente adotou, em 13 de julho de 2018, uma decisão desfavorável sobre a conformidade ambiental do projeto em causa (a seguir «decisão desfavorável»).
11      A Finalgarve propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Portugal) uma
ação administrativa
destinada a obter a anulação da decisão desfavorável.
12      No âmbito dessa ação, a Finalgarve alegou que, ao abrigo do
artigo 21.°, n.° 7, do
Regime Jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental (a seguir «RJAIA»), a autoridade competente dispunha de um prazo de 50 dias úteis, contados a partir da data de receção do relatório, para emitir uma decisão expressa sobre o pedido de licenciamento ambiental. Na falta de decisão expressa da autoridade competente dentro deste prazo, considera‑se que houve decisão de deferimento tácito, cujo efeito é equivalente ao de uma decisão de conformidade ambiental do projeto de execução.
13      Segundo a Finalgarve, no caso em apreço, a decisão tácita favorável
em questão considera‑se formada
decorridos 50 dias úteis sobre a data em que submeteu o relatório à autoridade competente, a saber, em 29 de setembro de 2017, pelo que a revogação desta decisão pela decisão desfavorável é ilegal. A decisão tácita favorável
é, no que concerne à Finalgarve, um ato constitutivo de direitos e não pode ser revogada porque
os requisitos de
revogação de um ato administrativo válido não estão preenchidos.
14      Por Sentença de 14 de maio de 2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou improcedente a ação proposta pela Finalgarve. Este tribunal
concluiu que a emissão, pela autoridade competente, da decisão desfavorável constitui uma anulação implícita, que tem por efeito anular a decisão tácita favorável anterior.
15      A Finalgarve interpôs recurso de revista
dessa sentença para o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
16      No âmbito desse recurso, o Ministério alegou, nomeadamente, que a previsão de um
deferimento tácito em matéria de licenciamento ambiental é incompatível com as exigências contidas nas diretivas europeias reguladoras
desta matéria. Sustenta igualmente que decorre do princípio do primado do direito da União que
a norma de direito nacional contrária ao direito da União deve ser desaplicada, uma vez que as regras contidas naquelas diretivas podem ser invocadas com vista a remover a aplicação da norma de direito nacional inconsistente com as obrigações decorrentes das referidas diretivas. No caso em apreço, a observância do princípio do primado do direito da União basta‑se com o afastamento da norma contida no trecho final do artigo 21.°, n.° 7, do RJAIA, que sanciona a falta de emissão, pela autoridade responsável pela avaliação de impacte ambiental, de uma decisão sobre a conformidade ambiental de um projeto de execução com a produção de deferimento tácito.
Daqui resulta que o deferimento tácito não deve produzir efeitos, uma vez estes que são contrários ao direito da União no domínio do ambiente.
17      No seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio declara que se deve considerar que
o deferimento tácito equivalente a uma decisão de conformidade ambiental do projeto em causa produziu efeitos antes da decisão desfavorável. No que respeita à questão de saber se, como o Ministério sustenta, os efeitos do deferimento tácito devem ser afastados por serem contrários ao direito da União no domínio do ambiente, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre a compatibilidade com este direito, designadamente com o princípio da precaução, da regra de deferimento tácito prevista
no RJAIA.
A resposta a esta questão é essencial para apreciar a validade da decisão desfavorável à luz do direito nacional aplicável.
18      Nestas condições, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      É conforme ao direito europeu do ambiente uma solução como a consagrada no artigo 21.°, n.° 7 do RJAIA, que admite a formação de deferimento tácito [da] [decisão sobre a conformidade ambiental de um projeto] em caso de não emissão de pronúncia expressa pela autoridade competente no prazo de 50 dias (úteis) desde a submissão do [relatório]?
2)      Em caso de resposta positiva a esta questão, deve entender‑se, em linha com o princípio da proteção da confiança legítima, princípio comum de direito europeu, que a formação do deferimento tácito constituiu na esfera jurídica [da] requerente uma expectativa legítima à execução do projeto conforme o [relatório] submetido, da qual apenas possa resultar uma modificação posterior daquele conteúdo mediante o pagamento pelo Estado de uma indemnização por sacrifício de direitos?»
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
19      Nos termos do artigo 53.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, se um pedido de decisão prejudicial for manifestamente inadmissível, o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, pode, a qualquer momento, decidir pronunciar‑se por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
20      Há que aplicar esta disposição no presente processo.
21      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o processo instituído pelo artigo 267.° TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes cabe decidir (Acórdão de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, n.° 44 e jurisprudência referida).
22      Uma vez que a decisão de reenvio serve de fundamento a esse processo, o órgão jurisdicional nacional deve explicitar, na própria decisão de reenvio, o quadro factual e regulamentar do litígio no processo principal e fornecer as explicações necessárias sobre as razões da escolha das disposições do direito da União cuja interpretação pede e sobre o nexo que estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio que lhe foi submetido [v., neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 4 de junho de 2020, C. F. (Fiscalização tributária), C‑430/19, EU:C:2020:429, n.° 23 e jurisprudência referida].
23      A este respeito, importa sublinhar igualmente que as informações contidas nas decisões de reenvio devem permitir, por um lado, ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis às questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional e, por outro, aos governos dos Estados‑Membros, bem como aos demais interessados, exercer o direito que lhes é conferido pelo artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia de apresentarem observações. Incumbe ao Tribunal de Justiça garantir que esse direito seja salvaguardado, tendo em conta o facto de, por força desta disposição, apenas as decisões de reenvio serem notificadas aos interessados (v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, n.° 134 e jurisprudência referida).
24      Estas exigências cumulativas relativas ao conteúdo de uma decisão de reenvio figuram expressamente no artigo 94.° do Regulamento de Processo, que é suposto o órgão jurisdicional de reenvio conhecer e respeitar escrupulosamente, no quadro da cooperação instituída pelo artigo 267.° TFUE (Despacho de 3 de julho de 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, n.° 21, e Acórdão de 9 de setembro de 2021, Toplofikatsia Sofia e o., C‑208/20 e C‑256/20, EU:C:2021:719, n.° 20 e jurisprudência referida). As mesmas são, além disso,
recordadas nos pontos 13, 15 e 16 das Recomendações do Tribunal de Justiça da União Europeia à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais (JO 2019, C 380, p. 1).
25      No caso em apreço, a decisão de reenvio não cumpre, manifestamente, as exigências enunciadas no artigo 94.°, alíneas b) e c), do Regulamento de Processo.
26      Em primeiro lugar, em relação às «disposições nacionais suscetíveis de se aplicar no caso concreto», na aceção do artigo 94.°, alínea b), do Regulamento de Processo, há que salientar que aquela decisão não contém uma descrição suficientemente precisa do quadro jurídico nacional em que se inscreve o litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio e não permite ao Tribunal de Justiça dar uma resposta útil às questões submetidas.
27      Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o litígio tem por objeto um procedimento de verificação da conformidade ambiental de um projeto de execução, regulado pelos artigos 20.° e 21.° do RJAIA, na versão aprovada pelo Decreto‑Lei n.° 151‑B/2013, de 31 de outubro de 2013, mas não apresenta o teor destas disposições do RJAIA.
A única indicação fornecida a este respeito decorre da redação da primeira questão prejudicial, segundo a qual o artigo 21.°, n.° 7, do RJAIA prevê que se admite a formação de deferimento tácito da conformidade ambiental de um projeto em caso de não emissão de pronúncia expressa pela autoridade responsável pela avaliação do impacte ambiental no prazo de 50 dias úteis desde a submissão do relatório. Além disso, a Finalgarve sustenta que a decisão tácita favorável em causa no processo principal não podia ser revogada, uma vez que os requisitos de
revogação de um ato administrativo válido, constitutivo de direitos, não estavam preenchidos. Todavia, na decisão de reenvio, o referido órgão jurisdicional não indica as disposições de direito nacional com base nas quais uma decisão administrativa desfavorável pode revogar e anular uma decisão tácita favorável anterior nem se, no caso em apreço, os requisitos previstos para o efeito estão preenchidos.
28      Em segundo lugar, no que se refere ao artigo 94.°, alínea c), do Regulamento de Processo, por um lado, há que constatar que, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio não cita nenhum ato de direito da União e não identifica de todo as disposições do direito da União cuja interpretação pede, contrariando o disposto no
ponto 16 das Recomendações do Tribunal de Justiça da União Europeia à atenção dos órgãos jurisdicionais nacionais, relativas à apresentação de processos prejudiciais.
29      Assim, com a primeira questão, aquele órgão jurisdicional pergunta se a norma de direito nacional, que admite a formação de deferimento tácito da conformidade ambiental de um projeto em caso de não emissão de pronúncia expressa pela autoridade competente no prazo de 50 dias úteis desde a submissão do relatório, é conforme, em termos genéricos, ao «direito europeu do ambiente» e, na segunda questão, limita‑se a fazer referência ao «princípio da proteção da confiança legítima, princípio comum de direito europeu». Por outro lado, na fundamentação muito sumária destas questões, o referido órgão jurisdicional menciona o princípio da precaução, em linha com os argumentos que lhe foram apresentados pelo Ministério, segundo o qual a referida
norma
deve ser desaplicada
em razão da sua pretensa desconformidade com o direito da União.
30      Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio não explica o nexo que estabelece entre as disposições do direito da União potencialmente pertinentes para a resolução do litígio no processo principal e o direito nacional aplicável a esse litígio, pelo que o Tribunal de Justiça não pode apreciar em que medida uma resposta às questões submetidas é necessária para permitir a esse órgão jurisdicional proferir a sua decisão.
31      Assim, embora se possa inferir daquelas questões que o direito nacional não admite a revogação da decisão tácita favorável em causa e que apenas uma constatação de não‑conformidade com o direito da União do regime de deferimento tácito previsto no RJAIA poderia ser invocada para justificar tal efeito, o pedido de decisão prejudicial não contém, porém, nenhuma indicação expressa a este respeito.
32      Não é referido, nomeadamente, se a legislação nacional aplicável assegura a transposição de uma determinada diretiva, como a Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), conforme alterada pela Diretiva 2014/52/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014 (JO 2014, L 124, p. 1), nem, se for caso disso, em que medida essa legislação transpôs corretamente a diretiva em causa.
33      Tendo em conta todas as considerações expostas, o presente pedido de decisão prejudicial é, em aplicação do artigo 53.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, manifestamente inadmissível.
34      No entanto, há que recordar que o órgão jurisdicional de reenvio mantém a faculdade de submeter um novo pedido de decisão prejudicial, fornecendo ao Tribunal de Justiça todos os elementos que lhe permitam pronunciar‑se (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, n.° 41 e jurisprudência referida).
35      A este respeito, e para todos os efeitos úteis, há que chamar a atenção do órgão jurisdicional de reenvio para dois aspetos relacionados com a aplicação das diretivas num litígio como o litígio no processo principal, para o caso de este órgão jurisdicional ter dúvidas sobre a compatibilidade de um regime como o regime de deferimento tácito em causa no processo principal com uma diretiva específica.
36      Primeiro, de acordo com jurisprudência constante, a obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais interpretarem, na medida do possível, o direito nacional à luz do texto e da finalidade da diretiva em causa
a fim de alcançar o resultado por ela prosseguido e, assim, dar cumprimento
ao artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, está sujeita a certos limites. Assim, a obrigação do juiz nacional se referir ao conteúdo de uma diretiva quando interpreta e aplica
as regras pertinentes do direito interno está limitada pelos princípios gerais do direito e não pode servir de fundamento a uma interpretação contra legem do direito nacional (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de janeiro de 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, n.os 24 e 25, e de 15 de janeiro de 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, n.os 38 e 39).
37      Segundo, e na medida em que o órgão jurisdicional de reenvio preveja, em conformidade com os pedidos do Ministério, aplicar uma diretiva específica em detrimento da Finalgarve, há que recordar que uma diretiva não pode, por si mesma, criar obrigações para um particular e não pode, assim, ser invocada enquanto tal contra este num órgão jurisdicional nacional
(v., neste sentido, Acórdãos de 7
de agosto de 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, n.° 42; de 17 de março de 2022, Daimler, C‑232/20, EU:C:2022:196, n.° 81, e de
22 de junho de 2022, Volvo e DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, n.° 76), incluindo no âmbito de um litígio entre um Estado‑Membro e um particular [v., neste sentido, Acórdão de 8 de outubro de 2020, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Consequências do Acórdão Zaizoune), C‑568/19, EU:C:2020:807, n.° 35 e jurisprudência referida]. Por conseguinte, um órgão jurisdicional nacional só é obrigado a afastar uma disposição nacional contrária a uma diretiva quando esta é invocada contra um Estado‑Membro ou órgãos da sua Administração (v., neste sentido, Acórdão de 7
de agosto de 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, n.° 45 e jurisprudência referida).
Quanto às despesas
38      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:
O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), por Decisão de 15 de dezembro de 2022, é manifestamente inadmissível.
Feito no Luxemburgo, em 27 de junho de 2023.
O Secretário
A Presidente de Secção
A. Calot Escobar
M. L. Arastey Sahún
*      Língua do processo: português.