61989C0376
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 16 de Janeiro de 1991 (
*1
)
Senbor Presidente,
Senbores Juízes,
1.
A presente questão prejudicial colocada pelo Bundesverwaltungsgericht conduz este Tribunal a definir o alcance do artigo 4.° da Directiva 68/360/CEE do Conselho (
1
) (daqui em diante «directiva») relativo ao reconhecimento pelos Estados-membros do direito de permanência no seu território concedido aos nacionais comunitários. Esta disposição já foi objecto de numerosas decisões deste Tribunal. Contudo, é aqui apresentada sob um aspecto diferente.
2.
Os factos relatados pelo tribunal a quo podem ser resumidos da forma seguinte: Panagiotis Giagounidis, cidadão grego, entrou na República Federal da Alemanha em 1973 ao abrigo de um passaporte. Aí beneficiou de uma autorização de residência e depois, a partir de 1981, ano da entrada em vigor do acto de adesão da Grécia às Comunidades, de um Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE. Desde o termo dos seus estudos trabalha como professor na Alemanha. Quando solicitou, em Novembro de 1984, uma «autorização ilimitada de residência», documento que oferece mais garantias que o Cartão de Residência de Nacional comunitário, as autoridades alemãs recusaram satisfazer o seu pedido. Após uma nova recusa, o Verwaltungsgericht, decidindo em instância de recurso, negou provimento a este com o fundamento em que P. Giagounidis não tinha podido comprovar a sua identidade durante um certo lapso de tempo, em violação das disposições da Ausländergesetz (lei relativa aos estrangeiros) (
2
) e da Aufenthaltsgesetz (lei relativa à entrada e permanência dos nacionais da Comunidade Económica Europeia, daqui em diante «AufenthG/EWG») (
3
). Esta dupla referência não deve surpreender. A primeira é invocada porque se trata de uma «autorização ilimitada de residência», mais protectora do que o Cartão de Residência de Nacional comunitário, prevista na lei relativa aos estrangeiros. A segunda referência corresponde à qualidade do recorrente, que tem a nacionalidade de um Estado-membro. Em qualquer circunstância, a condição que aqui cria dificuldades, a saber, a exigência de validade dos documentos nacionais de identidade, é comum às duas leis. Nestas circunstâncias, o Bundesverwaltungsgericht, para o qual P. Giagounidis interpôs recurso de revista, só interroga este Tribunal de Justiça sobre o reconhecimento do direito de residência concedido por força do direito comunitário. A fundamentação do seu despacho de reenvio apenas se apoia no artigo 10.° da AufenthG/EWG. Por outro lado, a recusa de emissão também poderia ter ocorrido relativamente ao cartão de residência.
3.
Mais precisamente, o Bundesverwaltungsgericht pretende saber se o artigo 4.° da directiva permite ou obriga a conceder o direito de residência no seu território às pessoas referidas no seu artigo 1.° no caso de estas apresentarem um bilhete de identidade cujo âmbito de validade geográfica é restringido pelo Estado que o emitiu ao seu próprio território.
4.
Nos termos do seu primeiro considerando, a directiva tem como objecto adoptar medidas adequadas aos direitos e faculdades reconhecidos pelo Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho (
4
) aos nacionais de cada Estado-membro que se desloquem a fim de exercer uma actividade assalariada, bem como aos seus familiares. No seu artigo 1.°, o Conselho obriga os Estados a suprimirem as restrições à deslocação e à permanência das citadas pessoas nas condições fixadas nos artigos seguintes, os quais se inscrevem num desenvolvimento lógico. O artigo 2° prevê, antes de mais, a liberdade de deixar o território dum Estado-membro. O artigo 3.° prevê, seguidamente, a admissão no território de um Estado-membro.
5.
Finalmente, o artigo 4.°, n.° 1, consagra o reconhecimento do direito de permanência:
«Os Estados-membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° que possam apresentar os documentos referidos no n.° 3...»
Estes documentos são, por um lado, uma declaração de contrato passada pelo empregador ou um certificado de trabalho, cuja existência não é contestada no presente processo e, por outro, o documento ao abrigo do qual o nacional comunitário entrou no território. E esta última exigência que aqui coloca dificuldades.
6.
Sabe-se que os Estados-membros devem admitir no seu território, nos termos do artigo 3.° da directiva, as pessoas referidas no seu artigo 1.° que apresentem um bilhete de identidade ou um passaporte válido. O legislador alemão (
5
) também se baseou na conjugação dos artigos 3.° e 4.° da directiva para exigir, para efeitos de concessão de uma autorização de residência, um bilhete de identidade ou um passaporte válido, condição que, a priori, se mostra incontestável.
7.
Com efeito, no acórdão Sagulo de 14 de Julho de 1977 (
6
), este Tribunal de Justiça reconheceu que a exigência de um bilhete de identidade ou de um passaporte nacional válido permite aos interessados provarem a sua qualidade face à aplicação das disposições do Tratado, permitindo ao mesmo tempo que os Estados-membros recolham informações sobre os movimentos de população que afectam o seu território. Além disso, este Tribunal afirmou então que tal exigência se aplicava a uma pessoa que tinha o «direito de permanecer no território nacional por força do direito comunitário» (
7
).
8.
No presente processo não é contestado o princípio em que assenta esta exigência (
8
). Em contrapartida, o tribunal nacional pede a este Tribunal de Justiça que defina o seu alcance em relação ao direito de residência, nomeadamente quando o nacional comunitário apresenta um bilhete de identidade cuja validade geográfica é limitada ao território do Estado que o emitiu.
9.
Os textos comunitarios esclarecidos pela jurisprudencia deste Tribunal permitiram regular um certo número de dificuldades que poderiam surgir na altura da emissão de documentos pelas autoridades nacionais.
10.
O artigo 2.° da directiva é consagrado à situação dos cidadãos que deixam o seu território com vista a terem acesso a uma actividade assalariada no território de outro Estado-membro. «Este direito será exercido mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido.» E este último elemento da frase que cria dificuldades aquando do reconhecimento do direito de residência. Refere-se seguramente à validade no tempo, mas será que também inclui a validade no espaço? O n.° 3 deste artigo precisa: «O passaporte deve ser válido, pelo menos, para todos os Estados-membros e para os países de trânsito directo entre esses Estados. Quando o passaporte constitua o único documento válido para sair do país, o seu período de validade não deve ser inferior a cinco anos.» Por que razão não se verifica uma exigência equivalente relativamente aos bilhetes de identidade? Em nossa opinião, tal sucede em razão da natureza do passaporte, verdadeiro documento de viagem, concedido discricionariamente pelas autoridades do Estado de origem. O Conselho não tinha imaginado, parece, restrições referentes à validade territorial dos bilhetes de identidade. Finalmente, o n.° 4 proíbe qualquer visto de saída ou obrigação equivalente.
11.
No que se refere à admissão no território, o artigo 3.° da directiva reitera determinadas exigências: a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido e a proibição de visto de entrada ou de obrigação equivalente (
9
).
12.
Finalmente, devemos chamar a atenção para uma disposição da Directiva 64/221/CEE do Conselho (
10
). Nos termos do seu artigo 3.°, n.° 4, «o Estado que emitiu o documento de identidade receberá sem qualquer formalidade no seu território o titular deste documento, mesmo que este tenha caducado ou a nacionalidade do titular seja contestada» (
*2
).
13.
Que consequências se podem tirar destas disposições? A priori, nenhuma de entre elas permite resolver com precisão a dificuldade que é submetida a este Tribunal. E certo que a Directiva 68/360, no seu artigo 3.°, não parece admitir qualquer restrição específica quanto aos documentos de identidade exigidos. A Comissão observa, a justo título (
11
), que, em princípio, o bilhete de identidade é um «documento nacional típico» cuja utilização no estrangeiro só se torna possível em virtude de convenções particulares. Contudo, no que se refere à entrada e à permanência nos Estados-membros da Comunidade, adquire um alcance comunitário, uma vez que a directiva previu uma alternativa (um bilhete de identidade ou um passaporte válido). E certo que estas disposições da directiva poderão não bastar para criar esta convicção. Vejamos, pois, o que resulta do seu contexto.
14.
Todos os textos que citámos, que se baseiam no artigo 48.° do Tratado CEE, visam facilitar a circulação dos trabalhadores comunitários, nomeadamente proibindo que os Estados-membros oponham obstáculos, mesmo puramente administrativos à circulação dos trabalhadores comunitários e depois à sua permanência. Se bem que a questão incida sobre o direito de residência no Estado de acolhimento, o referido obstáculo é criado a montante, no Estado de origemi. Não será de admitir que o Estado de acolhimento deve ultrapassar tais restrições?
15.
Conceder o direito de residencia aos nacionais dos Estados-membros que se deslocam com vista a exercer uma actividade assalariada constitui precisamente uma obrigação e não uma simples faculdade para os Estados-membros, uma vez que os interessados adquirem tais direitos directamente do Tratado.
16.
Com efeito, este Tribunal de Justiça afirmou, seguindo uma jurisprudência uniforme, que o direito dos nacionais de um Estado-membro de entrarem no território de um outro Estado-membro e de aí permanecerem para os fins pretendidos pelo Tratado — nomeadamente para aí procurarem ou exercerem uma actividade profissional assalariada ou independente, ou para aí se reunirem ao seu cônjuge ou à sua família — constitui um direito directamente conferido pelo Tratado, ou, conforme os casos, pelas disposições adoptadas em sua aplicação (
12
).
17.
Reconhecer um poder discricionário aos Estados-membros nesta matéria conduziria a enfraquecer a protecção jurídica dos direitos individuais que para os particulares resultam das disposições comunitárias directamente aplicáveis.
18.
Vamos procurar, ainda, avaliar o alcance de tais restrições de um ponto de vista prático? Extrair uma consequência, à luz do direito comunitário, do facto de um Estado-membro limitar a validade territorial do bilhete de identidade poderia comprometer a livre circulação dos trabalhadores que não são detentores de passaporte. O bilhete de identidade, quando é'previsto na legislação nacional, deverá poder ser comummente utilizado no território nacional para nele cumprir numerosos actos da vida corrente e para as permanências nos territórios dos outros Estados-membros. Subordinar, em tal caso, a livre circulação dos nacionais comunitários à posse de um passaporte, verdadeiro título de viagem, além disso dispendioso, não seria aceitável.
19.
Acresce que a restrição estabelecida pelas autoridades helénicas é tanto mais grave e perturbadora pelo facto de se aplicar a todas as pessoas em relação às quais são emitidos bilhetes de identidade e não apenas em relação a certas categorias de pessoas.
20.
Na realidade, o essencial, para efeitos de aplicação do Tratado, em particular dos artigos 48.° e seguintes, e do Regulamento (CEE) n.° 1612/68, não é garantir que o cidadão tem efectivamente a nacionalidade de um Estado-membro e que exerce actividades reais e efectivas? No acórdão Royer (
13
), este Tribunal de Justiça afirmou que
«por conseguinte, resulta do exposto, que o direito de residência deve ser reconhecido pelas autoridades dos Estados-membros a qualquer pessoa, abrangida nas categorias designadas no artigo 1.° da directiva, que possa provar, mediante a apresentação dos documentos referidos no n.° 3 do artigo 4.°, pertencer a uma dessas categorias» (
14
).
Assim, o acento é colocado sobre a prova de que o cidadão pertence às categorias de pessoas visadas pelos textos comunitários. Se os Estados tivessem que ter em conta outros elementos para conceder a residência, então ser-lhes-ia possível erigir obstáculos, nomeadamente invocando o respeito da soberania dos outros Estados-membros (
15
).
21.
Desta forma, deve ser respondido à questão principal do Bundesverwaltungsgericht que o direito comunitário obriga os Estados-membros a concederem o direito de residência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° da Directiva 68/360, mesmo que estas apresentem um bilhete de identidade cujo âmbito de validade geográfica foi restringido pelo Estado que o emitiu ao seu próprio território, desde que a sua nacionalidade não seja contestada.
22.
Além disso, o órgão jurisdicional alemão coloca a este Tribunal de Justiça várias questões complementares que não devem suscitar dificuldades.
23.
Aquele órgão jurisdicional pergunta, em primeiro lugar, se há que tomar em consideração o facto de o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado que o emitiu às Comunidades Europeias e antes de os seus nacionais terem começado a beneficiar da livre circulação. Tendo em conta o que atrás observámos, o nacional comunitário deve estar em condições de provar a sua identidade e a sua nacionalidade. Desta forma, o facto de os documentos de identidade válidos terem sido emitidos antes da adesão da República Helénica às Comunidades em nada afecta a sua validade: a directiva não exige a apresentação de documentos comunitários para efeitos de reconhecimento do direito de permanência, mas unicamente a apresentação de documentos nacionais de identidade válidos. Quanto ao outro aspecto da questão, é indiferente que o bilhete de identidade tenha sido emitido antes de o seu titular ter começado a beneficiar da livre circulação. Este bilhete de identidade ou o passaporte deviam existir antes do livre exercício pelo interessado daquele direito, e nada nos textos comunitários o obriga a renovar este documento após a adesão.
24.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional observa que o interessado entrou no território não ao abrigo do bilhete de identidade, mas ao abrigo de um passaporte. E certo que o artigo 4.° da directiva impõe a apresentação do documento ao abrigo do qual o cidadão entrou no seu território. Nas suas observações escritas, a cidade de Reutlingen (
16
) alegou que este texto impunha ao cidadão a prova da sua identidade através do documento que lhe permitiu entrar no território, isto é, o seu passaporte. Porém, como salienta a Comissão (
17
), o texto da directiva não remete para um documento idêntico, senão o direito de permanência poderia ser recusado no caso de o passaporte ter sido substituído por ter caducado ou ter entretanto sido perdido. Da mesma forma, deve-se ter em conta o facto de uma pessoa não pretender, por falta de meios, renovar o seu passaporte, uma vez que sabe que basta o bilhete de identidade. Esta equivalência deve ser reconhecida tanto mais que bilhete de identidade e passaporte devem ambos provar a identidade, a nacionalidade e conter um certo número de indicações comuns.
25.
Finalmente, o Bundesverwaltungsgericht pretende saber se tem importancia que a restrição da validade do documento ao território que o emitiu não se encontre mencionada no próprio bilhete de identidade.
Tendo em conta a resposta que propomos, consideramos que tal restrição, aparente ou não, é inoperante para fins de concessão do direito de residência de um trabalhador comunitário.
26.
Portanto, propomos que este Tribunal de Justiça declare:
«1)
O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro deve conceder o direito de residência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° desta directiva, mesmo que estas apresentem um bilhete de identidade com um âmbito de validade geográfica limitado ao território nacional do Estado que o emitiu, desde que a sua identidade e a sua qualidade de nacional de um Estado-membro não sejam contestadas.
2)
O facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado que o emitiu às Comunidades Europeias e antes de os seus nacionais terem começado a beneficiar da livre circulação, de, por outro, não conter qualquer menção das limitações da sua validade territorial e, finalmente, de os interessados, aquando da sua entrada no território do Estado-membro de acolhimento, terem apresentado não este bilhete de identidade mas um passaporte, em nada altera a apreciação segundo a qual as autoridades do Estado de acolhimento têm a obrigação de reconhecer o direito de residência numa tal situação.»
(
*1
)	Lingua original: francês.
(
1
)	Directiva de 15 de Outubro de 1968 relativa à supressão das restrições å deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 Fl p. 88).
(
2
)	BGBl. 1965,1, p. 353.
(
3
)	BGBl. 1980,1, p. 116.
(
4
)	Regulamento de 15 de Outubro de 1968 relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77).
(
5
)	Artigo 10.° da «AufenthG/EWG».
(
6
)	8/77, n.° 4, Recueil, p. 1495.
(
7
)	Ibidem, n.° 10.
(
8
)	Ver observações da Comissão, p. 9 da tradução francesa.
(
9
)	Ver uma ilustração no acórdão de 3 de Julho de 1980, Pieck, n.° 10 (157/79, Recueil, p. 2171).
(
10
)	Directiva de 25 de Fevereiro de 1964 para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 56, p. 850; EE 05 FI p. 36).
(
*2
)	Tradução não oficial. Na versão portuguesa desta directiva publicada na edição especial vem omitido o n.° 4 do artigo 3.°
(
11
)	Observações escritas, p. 12 e 13 da tradução francesa.
(
12
)	Acórdão de 8 de Abril de 1976, Rover, n.° 31 (48/75, Recueil, p. 497); acórdão de 15 de Março de 1989, Echternach e Moritz, n.° 25 (389/87 e 390/87, Colect., p. 723); acórdão de 18 de Maio de 1989, Comissão/República Federal da Alemanha, n.° 9 (249/86, Colect., p. 1263).
(
13
)	48/75, acima citado.
(
14
)	N.° 36, o sublinhado é nosso.
(
15
)	O representante da cidade de Reutlingen fala de «ingerência inadmissível» na soberania da República Helénica, observações p. 4 da tradução francesa.
(
16
)	Observações, p. 2 da tradução francesa.
(
17
)	Observações escritas, p. 17 da tradução francesa.