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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il giudice a quo chiede a questa Corte l'interpretazione degli artt. 86 e 90 del Trattato CE (divenuti artt. 82 e 86 CE) alla luce della normativa italiana nella versione vigente nel 1997, epoca dei fatti in causa, con riferimento ai rapporti tra le Poste Italiane quali incaricate di un servizio universale e un'impresa privata che, dal canto suo, effettua prestazioni di servizi postali. Quest'ultima doveva per ogni consegna di una lettera di corriere espresso pagare alle Poste un diritto pari all'affrancatura del corrispondente servizio postale previsto per una lettera semplice. Ciò avveniva sotto la forma di affrancatura a mezzo francobolli o di impronta di macchina affrancatrice.
II - La base normativa
A - Il diritto comunitario
2. Al momento del rinvio pregiudiziale non esisteva alcuna normativa comunitaria derivata applicabile al caso di specie. La normativa di base del servizio postale universale e di altri servizi postali era contenuta solo nella direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio . Dal momento che la fattispecie controversa si colloca nel 1997 e la direttiva doveva essere trasposta soltanto nel febbraio 1999, questa non può trovare diretta applicazione nella presente fattispecie. E' tuttavia opportuno fare riferimento ad alcune norme contenute in tale direttiva. Deve perlomeno ritenersi che tali norme realizzino principi generali di diritto comunitario.
3. L'art. 1 della direttiva 97/67/CE descrive il suo ambito normativo di applicazione.
«La presente direttiva fissa le regole comuni concernenti
- la fornitura di un servizio postale universale nella Comunità;
- i criteri che definiscono i servizi che possono essere riservati ai fornitori del servizio universale e le condizioni relative alla fornitura dei servizi non riservati;
- i principi tariffari e la trasparenza contabile per la fornitura del servizio universale;
- la fissazione di norme di qualità per la fornitura del servizio universale e la creazione di un sistema che garantisca il rispetto di queste norme;
- l'armonizzazione delle norme tecniche;
- la creazione di autorità nazionali di regolamentazione indipendenti».
4. Quanto alla delimitazione tra il monopolio delle imprese che forniscono servizi universali e l'ambito della concorrenza l'art. 7 della direttiva 97/67 così dispone:
«(1) Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, i servizi che possono essere riservati da ciascuno Stato membro al fornitore o ai fornitori del servizio universale sono la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna, tramite consegna espressa o no, il cui prezzo sia inferiore al quintuplo delle tariffe pubbliche applicate ad un invio di corrispondenza del primo livello di peso della categoria normalizzata più rapida ove questa esista, a condizione che il peso di detti oggetti sia inferiore a 350 grammi. (...)
(2) Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale la posta transfrontaliera e la pubblicità diretta per corrispondenza possono continuare ad essere riservate nei limiti di prezzo e di peso stabiliti al paragrafo 1.
(3) (...)»
5. L'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 disciplina le condizioni alle quali gli Stati membri possono istituire un fondo per la compensazione degli oneri del servizio universale:
«Per garantire la salvaguardia del servizio universale, qualora lo Stato membro stabilisca che gli obblighi del servizio universale previsti dalla presente direttiva rappresentano un onere finanziario non equo per il fornitore del servizio universale, può istituire un fondo di compensazione amministrato a tal fine da un organismo indipendente dal beneficiario o dai beneficiari. In tal caso, può subordinare la concessione delle autorizzazioni all'obbligo di contribuire finanziariamente a tale fondo. Lo Stato membro deve garantire che nell'istituzione del fondo di compensazione e nella fissazione del livello dei contributi finanziari vengano rispettati i principi di trasparenza, di non discriminazione e di proporzionalità. Soltanto i servizi di cui all'articolo 3 possono essere finanziati in tal modo».
6. Questa possibilità di finanziamento deve essere tuttavia letta alla luce della disposizione dell'art. 14 della direttiva 97/67. Secondo tale disposizione le imprese, incaricate di un servizio universale, devono tenere una contabilità separata tra i servizi riservati e quelli non riservati nonché tra il servizio universale e gli altri servizi.
7. La Commissione era già da molto tempo favorevole alla separazione tra un servizio universale protetto dal monopolio e un campo di servizi aperto alla concorrenza .
8. Subito dopo l'entrata in vigore della direttiva 97/67, la Commissione rendeva nota la sua comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali dove esprimeva il punto di vista che il mercato del corriere espresso in ragione dei valori aggiunti con esso collegati deve considerarsi come un mercato particolare rispetto al servizio postale generale .
9. In tale comunicazione ha adottato la seguente definizione:
«"Il Servizio espresso": oltre a garantire una raccolta, un trasporto e una distribuzione più rapidi e affidabili degli invii postali, un servizio espresso si distingue per la fornitura di tutti o alcuni dei seguenti servizi supplementari: la garanzia di recapito ad una data determinata; il ritiro al domicilio del mittente; la consegna nelle mani del destinatario; la possibilità di cambiare destinazione o destinatario durante il percorso; la conferma al mittente dell'avvenuta consegna; il sistema di ricerca e rintracciamento; il trattamento personalizzato e l'offerta di una gamma di servizi in funzione delle esigenze dei clienti. In linea di massima i clienti sono disposti a pagare tariffe più alte per questo tipo di servizio».
10. Il 30 maggio 2000 la Commissione presentava una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio di modifica della direttiva 97/67 alla luce dell'ulteriore liberalizzazione dei mercati del servizio postale nella Comunità . La stessa proponeva tra l'altro una più stretta limitazione dei settori riservati ai sensi dell'art. 7 della direttiva 97/67 e un espresso divieto di sovvenzioni incrociate ai servizi operanti in regime di concorrenza.
B - Il diritto italiano
11. Le disposizioni di base che disciplinano i servizi postali sono contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156 (cosiddetto codice postale). L'art. 1 del codice postale, recante il titolo «Esclusività dei servizi postali e delle telecomunicazioni» così dispone:
«Appartengono in esclusiva allo Stato, nei limiti previsti dal presente decreto:
i servizi di raccolta, trasporto e distribuzione della corrispondenza epistolare,
(...)».
12. L'art. 7 del codice postale così dispone:
«Salva la competenza del ministro per le Poste e le Telecomunicazioni nei casi previsti dalla presente legge, le tariffe per i servizi postali, di bancoposta e di telecomunicazioni, per l'interno, sono stabilite con decreto del Presidente della Repubblica su proposta dello stesso ministro, di concerto con quello per il Tesoro, sentito il consiglio dei ministri».
13. L'art. 39 del codice postale intitolato «Contravvenzioni all'esclusività postale» prevede le sanzioni per la tutela del diritto di esclusività e così dispone:
«Chiunque faccia incetta, trasporti o distribuisca, direttamente o a mezzo di terze persone, corrispondenza in contravvenzione all'art. 1 del presente decreto, è punito con l'ammenda uguale a 20 volte l'importo della tassa di affrancatura col minimo di ITL 800.
Alla stessa pena soggiace chiunque abitualmente consegna a terzi corrispondenza epistolare per il trasporto o il recapito.
(...)
Le corrispondenze trasportate in contravvenzione alle presenti disposizioni sono sequestrate e consegnate immediatamente ad un ufficio postale, con la contemporanea elevazione del verbale di contravvenzione».
14. Tale sistema con l'art. 14 del codice postale ha introdotto un'eccezione alla regola, che esclude dall'applicabilità delle sanzioni previste dall'art. 39 determinate specifiche situazioni e attività.
«L'art. 39 non si applica a
a) (...)
b) alla raccolta, al trasporto e al recapito di corrispondenze epistolari, per le quali sia stato soddisfatto il diritto postale mediante impronta di macchina affrancatrice o mediante francobolli debitamente annullati da un ufficio postale, o direttamente dal mittente mediante apposizione con inchiostro indelebile della data di inizio del trasporto stesso;
c) - e) (...)».
15. La Commissione oltre alla sopradetta normativa fa rinvio anche alla circolare del ministro delle Poste e delle Telecomunicazioni 4 marzo 1989 n. 4 DCSP1/1/35466/100/89 . Tale circolare ha stabilito:
«in esecuzione del disposto degli artt. 86 e 90 del Trattato di Roma, approvato con legge 14 ottobre 1957, n. 1203, il servizio di raccolta, trasporto e distribuzione della corrispondenza epistolare svolto dai corrieri internazionali privati non è più soggetto, con effetto dalla data di pubblicazione del presente comunicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, al regime di esclusiva previsto dall'art. 1 del decreto del presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156, sempre che:
- le operazioni vengano effettuate da organizzazioni che esercitano l'impresa nel campo internazionale;
- le operazioni stesse riguardino invii per i quali sia assicurato un servizio celere».
16. Sulla base della circolare del 4 marzo 1989, secondo quanto dichiarato nel corso della trattazione orale dalle Poste Italiane, non erano più assoggettati al pagamento del diritto postale gli invii di corriere espresso internazionale e gli invii di corriere espresso nazionali che costituiscono semplici tappe di un trasporto transfrontaliero.
17. L'Italia trasponeva la direttiva 97/67 con decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, non ancora applicabile ai fatti di causa e in questo contesto abrogava l'art. 41 del codice postale.
18. Inizialmente le Poste Italiane erano un ramo della pubblica amministrazione; successivamente, con una legge del 1994, venivano trasformate in un ente di diritto pubblico (l'Ente Poste Italiane) e infine, dopo gli antefatti che hanno portato alla presente controversa fattispecie, con decorrenza 28 febbraio 1998, venivano trasformate in una società per azioni, le Poste Italiane SpA.
III - I fatti
19. La ricorrente, la TNT Traco SpA, offre in Italia servizi postali. Gestisce un corriere espresso in tutto il territorio nazionale. Secondo quanto dichiarato dal giudice a quo, all'epoca dei fatti in causa si distingueva dai normali servizi di recapito delle Poste Italiane per la particolare celerità, sicurezza e personalizzazione delle consegne al destinatario.
20. La ricorrente precisa ulteriormente tali dati. Recapitava invii in una grande parte del Paese (6 000 comuni) entro 24 ore; in località difficilmente accessibili (in particolare sulle isole italiane) al più tardi entro 72 ore. I suoi prezzi si collocavano sensibilmente al disopra delle tariffe praticate dalle Poste Italiane, in parte notevolmente al disopra del quintuplo dei prezzi dei servizi postali di base quali previsti dalla direttiva 97/67 relativa alla delimitazione dei settori riservati. Aggiuntivamente la ricorrente offriva un'assicurazione, la consegna contrassegno, il deposito della posta non ritirata e, su domanda e dietro maggiorazione, il ritiro della posta presso il mittente.
21. La ricorrente sostiene inoltre che anche le Poste Italiane offrivano un servizio di corriere espresso e che quindi essa si trovava in un rapporto di diretta concorrenza con le Poste stesse e con altri servizi espressi privati. Le Poste Italiane si limitano a riconoscere che, sulla base del decreto 28 luglio 1987, n. 564, esercitavano un servizio postale celere interno («Postacelere interna») il quale, secondo i dati in loro possesso, soddisfaceva solo alcuni dei criteri richiesti per un servizio di corriere espresso. Fanno a questo proposito rinvio al fatto che con un ulteriore decreto in pari data è stato introdotto anche un servizio di posta celere urbana («Postacelere urbana») .
22. Il 27 febbraio 1997 addetti delle Poste Italiane effettuavano presso la filiale della ricorrente in Genova un'ispezione delle lettere raccolte, trasportate e recapitate dalla detta impresa, accertando in tale occasione che un certo numero di invii erano stati raccolti, trasportati e recapitati in violazione del codice postale, ed infliggevano quindi all'interessata un'ammenda di ITL 46 331 000.
23. Tale ammenda sta all'origine del procedimento a quo nel cui ambito la ricorrente, oltre alla rimozione della decisione che infliggeva l'ammenda, chiedeva, tra l'altro, che le fosse risarcito il danno per un ammontare di almeno ITL 500 000 000 e che gli artt. 1, 39 e 41 del codice postale fossero dichiarati in contrasto con il Trattato CE e in particolare con gli artt. 86 e 90.
IV - Analisi del giudice a quo e questioni pregiudiziali
24. Il giudice a quo, in primo luogo, è reso perplesso dal fatto che sugli invii postali fosse prelevato un tributo da versare direttamente alle Poste, anche se queste operavano in libera concorrenza sul mercato.
25. Il giudice a quo dubita inoltre che tale tributo o quanto meno la sua devoluzione sia compatibile con il diritto comunitario. E' di certo possibile che un tributo sugli invii postali, di ammontare pari al diritto postale costituisca uno strumento adeguato per assicurare la prestazione del servizio universale, ma, facendo riferimento al libro verde sullo sviluppo del mercato unico dei servizi postali e alla direttiva 97/67, il giudice a quo ritiene che le sovvenzioni incrociate tra i vari settori siano ammissibili solo entro limiti ristretti e che anche un servizio universale in linea di principio debba essere gestito in modo da coprire i costi.
26. Tuttavia, il governo italiano concede alle Poste Italiane, accanto ai diritti controversi, anche altre sovvenzioni dirette che dovrebbero coprire i costi dell'obbligo del servizio universale. Le Poste sono inoltre libere quanto all'utilizzo dei diritti controversi. Non vi è alcuna regola che assicuri che tale prelievo venga utilizzato solo per pareggiare i costi del servizio universale e non per la sovvenzione trasversale di servizi per i quali le Poste si trovano in posizione di concorrenza con i privati.
27. E' vero che le corrispondenti disposizioni della direttiva 97/67 non erano ancora applicabili al caso di specie, ma tuttavia gli obblighi corrispondenti avrebbero dovuto emergere già direttamente dai Trattati.
28. Il Tribunale di Genova con ordinanza 21 giugno 1999 chiede quindi una pronuncia pregiudiziale interpretativa sulle seguenti questioni:
«Se gli artt. 86 e 90 ostano a che uno Stato membro, nell'organizzazione del servizio postale, mantenga una normativa che, pur distinguendo tra servizi di tipo cosiddetto "universale" affidati in esclusiva ad un soggetto di diritto privato e servizi non di tipo "universale", esercitati e prestati in regime di libera concorrenza:
a) comporti, anche per l'effettuazione dei servizi "non universali" o a valore aggiunto da parte di soggetti economici diversi da quello cui è affidato in esclusiva il servizio "universale", il pagamento dei diritti postali dovuti per il servizio "base" di posta ordinaria, di fatto non prestato dal soggetto esclusivista;
b) attribuisca direttamente i proventi del pagamento di quei diritti al soggetto economico investito del servizio universale, al di fuori di qualunque meccanismo di compensazione e controllo al fine di evitare l'attribuzione di sussidi di tipo incrociato per servizi non universali».
V - Analisi
A - Sull'ammissibilità delle questioni pregiudiziali
La posizione delle parti
29. Il governo italiano deduce che le questioni pregiudiziali sono inammissibili per due diversi motivi. Da un lato, l'ordinanza di rinvio non riproduce le circostanze che secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia sono necessarie per dimostrare l'asserita violazione degli artt. 86 e 90 del Trattato CE. Dall'altro lato, non si comprende perché sia necessario il rinvio pregiudiziale dato che il giudice a quo ha già condannato le Poste Italiane a rimborsare l'ammenda incassata.
30. Anche le Poste Italiane ritengono la questione pregiudiziale sollevata inammissibile. La controversia sarebbe già stata decisa, salvo per quanto riguarda la questione dell'applicabilità dell'art. 41 del codice postale, e anche tale questione sarebbe stata chiarita grazie alla trasposizione della direttiva 97/67 avvenuta nel frattempo. Secondo l'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia (in prosieguo: il «regolamento di procedura») la Corte può, dopo aver sentito le parti, statuire che la causa è divenuta priva di oggetto.
31. Le Poste Italiane sostengono inoltre, facendo riferimento al cosiddetto principio dell'atto chiaro, l'opinione che un rinvio pregiudiziale non sia necessario. Il diritto comunitario, dopo la pronuncia della sentenza della Corte di giustizia nella causa Corbeau sarebbe sufficientemente chiaro perché si possa rinunciare al rinvio pregiudiziale. Un monopolio postale sarebbe quindi ammissibile per i servizi di base. Anche la concorrenza nell'ambito di servizi postali speciali potrebbe essere limitata o esclusa se ciò risultasse necessario per l'equilibrio economico delle imprese che provvedono ad un servizio di base. Come affermato nella sentenza Corbeau, la valutazione di tale necessità deve essere affidata anche nella presente fattispecie al giudice nazionale. Inoltre la sentenza dovrebbe limitarsi alla ripetizione di quanto statuito nella sentenza Corbeau.
32. La ricorrente sostiene che la soluzione della questione pregiudiziale dopo la trasposizione da parte dell'Italia della direttiva 97/67 non è più necessaria.
Valutazione
1) Sulla trattazione della domanda di pronuncia pregiudiziale
33. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, spetta al giudice a quo valutare la necessità di una pronuncia pregiudiziale . Se dunque tale giudice ritiene necessario un rinvio pregiudiziale, non spetta pertanto, di regola, alla Corte verificare la necessità di tale pronuncia. Un'eccezione a tale principio può esistere soltanto se si tratta con tutta evidenza di questioni ipotetiche .
34. Il rapporto di cooperazione con i giudici nazionali che si concretizza nel procedimento di rinvio pregiudiziale riposa su una ripartizione del lavoro che solo in casi eccezionali consente la verifica dell'atto da parte della Corte. Ciò accade qualora la questione di diritto comunitario sia stata nel frattempo decisa oppure qualora il giudice a quo, non possa, per ragioni di diritto processuale nazionale, ritirare una domanda di pronuncia pregiudiziale, sebbene nel frattempo la controversia sia stata manifestamente risolta. .
35. Secondo quanto risulta dall'ordinanza di rinvio e secondo il parere del giudice a quo, la causa non sarebbe ancora finita. E' vero che le Poste Italiane sono state condannate con sentenza interlocutoria al rimborso dell'ammenda inflitta, ma la sentenza definitiva non è stata ancora pronunciata. Tra l'altro, stando all'ordinanza di rinvio, sono ancora pendenti domande di risarcimento del danno proposte dalla ricorrente per l'ammontare di almeno ITL 500 000 000.
36. Anche la modifica normativa sopravvenuta in Italia nel frattempo, pur potendo ridurre l'interesse generale ad un chiarimento della questione pregiudiziale, non conduce tuttavia a ritenere decisa la lite.
37. Infine, la dottrina dell'atto chiaro non può giustificare l'inammissibilità della domanda. Questa dottrina può aiutare il giudice a quo a valutare la necessità di un rinvio pregiudiziale. Dal punto di vista del diritto comunitario il detto giudice non è tenuto a sottoporre alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale la cui soluzione emerge chiaramente dai testi normativi o dalla giurisprudenza . Se tuttavia il giudice nazionale nutre incertezze circa l'interpretazione del diritto comunitario può lecitamente attendersi di essere aiutato dalla Corte a chiarire i propri dubbi. Non spetta alla Corte spiegare al giudice che ha effettuato un rinvio pregiudiziale che una norma di diritto comunitario doveva ritenersi di chiara interpretazione.
38. Questa conclusione non viene messa in dubbio dall'art. 104, n. 3, del regolamento di procedura né nella sua precedente versione né nella più recente versione : anzi ne resta confermata. Tale disposizione, in presenza di questioni la cui soluzione risulta con assoluta certezza dalla giurisprudenza o dal testo delle disposizioni considerate, non implica l'inammissibilità della questione pregiudiziale, ma consente semplicemente una risposta semplificata mediante ordinanza. Le considerazioni qui di seguito esposte ai fini della soluzione della questione pregiudiziale stanno tuttavia a dimostrare che sussistono nel presente caso ben giustificati dubbi circa l'interpretazione del diritto comunitario.
2) Sul caso di specie
39. La Corte di giustizia, pronunciandosi nelle cause riunite Telemarsicabruzzo e a., ha dichiarato che l'esigenza di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile al giudice nazionale impone che quest'ultimo «definisca l'ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate». Per le questioni aventi ad oggetto il diritto della concorrenza bisogna essere particolarmente rigorosi a questo riguardo. La possibilità che la Corte di giustizia possa successivamente desumere le pertinenti informazioni dagli atti trasmessi, dalle memorie delle parti o dalle loro osservazioni orali, non libera il giudice a quo dall'obbligo di fornire già nella domanda di pronuncia pregiudiziale i dati di cui la Corte ha bisogno per poter risolvere utilmente le questioni sollevate con sufficiente cognizione delle circostanze di fatto che stanno alla base del procedimento principale.
40. Nell'ordinanza Saddik la Corte di giustizia ha inoltre affermato che il contenuto della decisione di rinvio pregiudiziale non serve soltanto alla sua informazione, ma deve dare anche agli Stati membri l'opportunità di presentare osservazioni in merito ai punti di diritto sollevati nella questione pregiudiziale conformemente all'art. 20 dello Statuto della Corte. In forza di tale articolo, agli Stati membri vengono infatti notificate soltanto le decisioni di rinvio pregiudiziale.
41. Ad ogni modo la Corte di giustizia ha nel frattempo limitato la portata di tali affermazioni, nel senso che può anche essere sufficiente che dalle osservazioni delle parti e dal loro riassunto nella relazione d'udienza risultino dati sufficienti per consentire a tutte le parti di presentare osservazioni su tutti i punti salienti almeno nel corso della trattazione orale .
42. L'ordinanza di rinvio pregiudiziale contiene solo dati superficiali circa le prestazioni offerte dalla ricorrente e circa la questione se anche le Poste Italiane offrano servizi di corriere espresso. I dati corrispondenti emergono tuttavia dalle osservazioni scritte della ricorrente nella causa principale e sono stati successivamente riportati nella relazione d'udienza. Le parti hanno avuto la possibilità di prenderli in considerazione nel corso della trattazione orale - anzi sono state invitate espressamente a prendere posizione circa possibili prestazioni di servizi delle Poste Italiane sul mercato del corriere espresso. Il definitivo accertamento dei fatti di causa può essere rimesso al giudice a quo. La questione pregiudiziale è pertanto ricevibile.
B - Sulle questioni pregiudiziali
43. Le questioni pregiudiziali mettono in dubbio la compatibilità del diritto postale italiano per i servizi di corriere espresso privato con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE per due motivi. Da un lato già la sua stessa riscossione potrebbe essere incompatibile con tali norme, dall'altro, le modalità di riscossione e la destinazione - specificatamente, l'immediato incameramento del tributo da parte delle Poste Italiane sotto forma di introiti dalla vendita di valori postali o di apposizione di impronta di macchina affrancatrice - potrebbero risultare in contrasto con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE.
1) Sulla questione se il diritto postale costituisca abuso di una posizione dominante
44. Si deve anzitutto esaminare se si sia in presenza di una posizione dominante. Ciò presuppone dapprima la delimitazione del mercato interessato.
a) Delimitazione del mercato
45. A proposito della delimitazione del mercato la Corte di giustizia ha dichiarato:
«Secondo una consolidata giurisprudenza, ai fini dell'applicazione dell'art. 86 del Trattato il mercato di un determinato prodotto o servizio comprende tutti i prodotti o servizi che, in ragione delle loro caratteristiche, sono particolarmente idonei a soddisfare esigenze costanti e non sono facilmente intercambiabili con altri prodotti o servizi» .
46. Dal momento che il codice postale conferisce alle Poste Italiane il diritto esclusivo di recapitare le lettere, si potrebbe, ai fini della determinazione della norma eccezionale sul diritto postale, partire dall'idea di un mercato unitario per il servizio delle lettere postali. In tal senso depone anche il fatto che i vari servizi di posta-lettere costituiscono solo livelli qualitativi differenti di un servizio di prestazioni in linea di principio unitario: il trasporto delle lettere. Perciò i servizi che la ricorrente offre potrebbero, almeno in parte, essere sostituiti dai normali servizi postali. Si deve anche partire dalla considerazione che la generalità dei clienti della ricorrente ricorrerebbe ai servizi offerti dalle Poste Italiane qualora nessun'altra impresa offrisse servizi di livello qualitativo più elevato.
47. Tuttavia la Commissione, già nel 1989, era partita dalla premessa che il servizio di posta-lettere generale e il mercato del corriere espresso sono di fatto mercati distinti e ha continuato a sostenere tale opinione . La Corte di giustizia non si è ancora espressamente pronunciata sulla delimitazione dei tipi di mercato esistenti nell'ambito delle prestazioni dei servizi postali: tuttavia dalla sentenza Corbeau risulta quantomeno che «i servizi di corriere espresso sono prestazioni di servizi chiaramente scindibili dal servizio postale generale, che rispondono alle esigenze specifiche di operatori economici e che richiedono determinate prestazioni supplementari che il servizio postale tradizionale non offre, quali la raccolta a domicilio, una maggiore rapidità o affidabilità nella distribuzione, o anche la possibilità di modificare la destinazione durante l'inoltro» .
48. A prescindere dalla regolamentazione unitaria del servizio postale generale e dei servizi di corriere espresso ad opera del codice postale, si deve assumere che il servizio postale generale e il corriere espresso differiscono sufficientemente l'uno dall'altro perché si possa partire dall'idea di due mercati distinti. Questa distinzione deve valere anche a proposito dei servizi di posta-lettere qui controversi, dal momento che fanno parte del servizio postale generale, e, rispettivamente, del servizio del corriere espresso.
b) Sulla posizione dominante delle Poste Italiane
49. E' fuori discussione che le Poste Italiane godano di una posizione dominante sul mercato italiano del servizio generale di posta-lettere - e quindi su una parte sostanziale del mercato comune. Questa posizione deriva almeno in parte dai diritti postali gravanti sui servizi di posta-lettere, i quali garantiscono che nessun'altra impresa possa concorrere con le Poste Italiane nel semplice servizio posta-lettere.
50. La ricorrente non operava tuttavia sul mercato del servizio posta-lettere generale, bensì sul mercato del corriere espresso. Solo sui mercati dei servizi postali di più elevata qualità, i clienti appaiono disposti a pagare prezzi più alti per tali servizi.
51. Nessuna delle parti sostiene che le Poste Italiane abbiano dominato il mercato del corriere espresso. Anzi si discute se le Poste Italiane operassero effettivamente sul mercato del corriere espresso . Spetta al giudice nazionale decidere, ove occorra, se il servizio di posta celere offerto dalle Poste Italiane debba collocarsi nel mercato del corriere espresso, in quello dei servizi generali di posta-lettere o in un terzo specifico mercato.
c) Abuso di posizione dominante
52. Secondo costante giurisprudenza, «sebbene il mero fatto che uno Stato membro crei una posizione dominante mediante la concessione di diritti esclusivi di per sé non sia incompatibile con l'art. 86, cionondimeno il Trattato impone agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore misure atte ad eliminare l'effetto utile di detto articolo» .
53. Si deve ora esaminare se l'obbligo in forza del quale i servizi privati di corriere espresso devono versare alle Poste Italiane, in caso di trasporto di plichi postali, un tributo corrispondente al diritto d'invio postale del corrispondente servizio postale di base debba essere considerato come un abuso della posizione dominante delle Poste Italiane sul mercato dei servizi di posta-lettere.
Le conclusioni delle parti
54. La ricorrente sostiene che le Poste Italiane abbiano abusato della loro posizione dominante sul mercato. Il fatto che i clienti del servizio di corriere espresso debbano pagare, in aggiunta ai costi di questo servizio, il diritto postale, influenzerebbe la loro decisione se ricorrere o no a tale servizio e falserebbe quindi la concorrenza. L'imposizione di un tributo per una prestazione di servizi che non viene resa, integra inoltre un caso rientrante sotto l'art. 86, lett. c), del Trattato CE. La ricorrente ricorda a tal proposito come la Corte di giustizia nella sentenza Merci convenzionali porto di Genova abbia già dichiarato che le normative nazionali che comportano l'imposizione di un tributo per una prestazione di servizio non richiesta non sono compatibili con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE .
55. Anche l'autorità di vigilanza dell'EFTA è del parere che l'imposizione di un tributo per una prestazione di servizi che non viene resa costituisca di regola un abuso. Un'eccezione a tale regola non sarebbe nella specie ravvisabile. Perciò le Poste Italiane non potrebbero non abusare della loro posizione dominante sul mercato quando riscuotono il tributo.
56. Il governo italiano e le Poste Italiane ritengono invece che il diritto controverso serva semplicemente a compensare oneri connessi con il servizio universale. Secondo il governo italiano non è immaginabile ripartire un servizio di corriere espresso in due distinte prestazioni di servizi, delle quali la prestazione di base deve essere effettuata dal servizio universale dietro corresponsione di un diritto postale e l'altra, dietro un ulteriore corrispettivo, dal prestatore di servizi privato.
57. La Commissione ritiene possibile che i tributi imposti sul servizio di corriere espresso privato inducano le Poste Italiane ad estendere la loro posizione dominante sul mercato dei servizi postali del servizio universale al contiguo mercato del corriere espresso. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, ciò costituirebbe un abuso di una posizione dominante sul mercato .
Analisi
58. La Corte di giustizia definisce l'abuso in termini molto generali come segue:
«L'art. 86 (va) applicato non solo alle pratiche atte a danneggiare direttamente i consumatori ma anche a quelle che recano loro un danno indiretto indebolendo la struttura di effettiva concorrenza, prevista dall'art. 3, lett. f), del Trattato» .
59. Si hanno così due tipi di abuso. In un tipo rientrano i casi in cui una posizione dominante viene sfruttata al fine di conseguire un risultato che non sarebbe raggiungibile in regime di libera concorrenza, come accade in particolare negli esempi indicati all'art. 86, n. 2, del Trattato CE. Di norma un'impresa dominante sfrutta in tali esempi il suo potere di mercato per imporre ai consumatori o ai clienti attivi su altri mercati condizioni non proporzionate (prezzi, abbinamenti etc.).
60. L'altro tipo di abuso è costituito da tutti i casi in cui la posizione dominante viene sfruttata al fine di limitare ulteriormente la concorrenza. L'impresa dominante sfrutta la sua posizione di mercato per pregiudicare non già i suoi partner commerciali, bensì i suoi concorrenti sul mercato controllato o su mercati contigui. Ne costituiscono un esempio la vendita sottocosto o accordi di esclusiva con i clienti che vietano di concludere affari con i concorrenti. Un siffatto abuso presuppone una presa d'influenza su un rapporto concorrenziale. In tale situazione l'impresa in posizione dominante non si conforma alla particolare responsabilità che le incombe sul piano della concorrenza .
61. Un abuso del primo tipo potrebbe nella specie essere configurato dal fatto che il servizio di corriere espresso deve pagare l'affrancatura delle lettere, senza ricevere un corrispondente servizio dalle Poste Italiane (i). Per contro, potrebbe costituire un abuso del secondo tipo il fatto che il servizio di corriere espresso, oltre ai suoi propri costi, debba altresì versare il diritto postale, mentre i servizi delle Poste Italiane non sono soggetti a alcun corrispondente onere (ii).
i) Abuso sotto forma di tributo per servizi non resi
62. La ricorrente e l'autorità di vigilanza dell'EFTA ritengono che il diritto postale sia abusivo, perché costituisce un tributo per servizi non resi.
63. Questa affermazione parte dalla premessa secondo cui il diritto postale porta ad un risultato che non sarebbe raggiungibile in caso di libera concorrenza. Essa può trovare appoggio nell'art. 86, lett. d), del Trattato CE, secondo il quale si è in presenza di un abuso, in particolare, quando un'impresa avente una posizione dominante sul mercato ricollega la conclusione dei contratti a condizioni per cui le controparti assumono obblighi aggiuntivi che in ambito commerciale non hanno alcun rapporto né di fatto né usuale con l'oggetto del contratto. Casi di questo tipo sono i cosiddetti affari abbinati. Un'impresa fornisce una prestazione necessaria, che altrimenti non sarebbe ricevibile, solo in un pacchetto con altre prestazioni non necessarie e quindi non richieste. E' quanto risulta nella sentenza Merci convenzionali porto di Genova con riferimento all'addebito secondo cui, sfruttando un monopolio per le prestazioni di servizi portuali, la società che gestisce il porto esponeva in fattura anche servizi non richiesti invece del servizio concretamente voluto . Se già il costringere qualcuno a fruire di servizi non richiesti costituisce un abuso, a fortiori deve essere abusiva la riscossione di diritti per servizi che non vengono affatto resi.
64. Nel caso di specie comunque non si trattava di un negozio abbinato. Nella forma qui in esame, un siffatto risultato non sarebbe raggiungibile tramite lo sfruttamento di una posizione dominante sul mercato dei servizi postali dei servizi generali di posta-lettere da parte di un'altra impresa neanche in altra forma. Le Poste Italiane non potrebbero adottare nessun provvedimento che possa indurre i servizi di corriere espresso privato a pagare un siffatto diritto. Lo strumento di pressione che induceva al pagamento di tale tributo era anzi solo l'esercizio del potere d'imperio. E' dubbio se tale misura statale da sola possa essere equiparata allo sfruttamento abusivo di una posizione dominante.
65. Il combinato disposto degli artt. 86 e 90 del Trattato CE porta alla conclusione che non tutti i criteri posti dall'art. 86 CE del Trattato debbono essere riuniti nella persona dell'impresa in posizione dominante. Un abuso sussiste anche quando una misura statale - in particolare il conferimento di diritti esclusivi - porta ad una situazione di concorrenza che è abusiva sulla base della sua struttura . Una siffatta struttura può ad esempio anche sussistere, allorché un'impresa di collocamento, che domini il mercato sulla base di un diritto esclusivo, «non [sia] palesemente in grado di soddisfare, per tutti i tipi di attività, la domanda esistente sul mercato del lavoro» .
66. Quindi il provvedimento statale di volta in volta adottato può costituire presupposto per il realizzarsi degli abusi delle imprese in posizione dominante. Come abuso deve pertanto essere considerato anche il caso in cui il provvedimento statale porta ad un risultato che non sarebbe stato conseguibile in regime di libera concorrenza. In tale ottica si deve tuttavia allo stesso tempo considerare che la misura coercitiva adottata dallo Stato porta per sua stessa natura a risultati che non sarebbero raggiungibili in regime di libera concorrenza. Così, per esempio, il pagamento delle imposte sul reddito allo Stato da parte delle imprese non sarebbe senz'altro conseguibile in regime di libera concorrenza. Un'impresa in posizione dominante sul mercato non potrebbe ottenere questi risultati nemmeno ponendo in essere comportamenti che costituiscano sfruttamento della sua posizione dominante. Pertanto debbono considerarsi abusivi solo i risultati che non sarebbero raggiungibili in regime di libera concorrenza, ma il cui conseguimento è possibile anche per effetto del comportamento di un'impresa dominante.
67. Dal momento che l'imposizione del diritto postale non avrebbe potuto essere realizzata da un'impresa dominante sul mercato, essa non deve essere parificata ad un abuso sotto forma di coazione alla retribuzione di prestazioni non rese.
ii) Abuso per aver falsato la concorrenza a favore delle attività delle Poste Italiane
68. Il diritto postale sul corriere espresso di altre imprese potrebbe costituire un abuso del secondo tipo cioè un'alterazione del gioco della concorrenza a favore delle Poste Italiane.
69. E' pacifico che le Poste Italiane accanto al semplice servizio di posta-lettere offrivano all'epoca dei fatti un servizio di posta celere. Poiché tutte le imprese dovevano versare il diritto postale alle Poste quando trasportavano lettere, i servizi da esse prestati erano svantaggiati, nella misura in cui erano in concorrenza con in servizi prestati dalle Poste Italiane. Un rapporto di concorrenza viene particolarmente in considerazione alla luce dei servizi celeri delle Poste Italiane.
70. E' controverso se tale servizio celere debba inquadrarsi nel mercato del corriere espresso. In caso affermativo, si dovrebbe concludere che faceva allora direttamente concorrenza ai servizi di corriere espresso, che dovevano corrispondere i diritti postali. Il diritto postale avrebbe in questo caso direttamente turbato la concorrenza sul mercato del corriere espresso. Allo stesso tempo avrebbe favorito l'espansione della posizione dominante delle Poste Italiane dal mercato della posta-lettere generale al contiguo mercato del corriere espresso. Un siffatto ampliamento di una posizione dominante sarebbe incompatibile secondo la sentenza GB-Inno-BM con gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE .
71. Qualora il servizio celere per contro dovesse inquadrarsi nel mercato dei servizi generali di posta-lettere o in un mercato a sé stante, resterebbe escluso un rapporto concorrenziale diretto conforme alla definizione.
72. In una situazione siffatta l'accertamento di un abuso risulterebbe ancor più difficile, dal momento che nella specie sarebbero state interessati due mercati invero molto vicini l'uno all'altro ma intrinsecamente differenti. Il diritto postale vigeva invero sostanzialmente tanto per il mercato dominato della corrispondenza generale quanto per il contiguo mercato del corriere espresso. In questa sede dobbiamo però occuparci soltanto del diritto postale sul corriere espresso. Un abuso può pertanto emergere solo dagli effetti prodotti dal diritto postale sul mercato del corriere espresso. I requisiti per un abuso su un mercato diverso da quello controllato debbono in linea di principio essere valutati molto rigorosamente.
73. Nella sentenza Tetra Pak/Commissione la Corte di giustizia ha dichiarato che «l'applicazione dell'art. 86 presuppone l'esistenza di un nesso tra la posizione dominante e il comportamento che si asserisce abusivo, nesso che di norma non sussiste quando un comportamento, posto in essere su un mercato distinto dal mercato dominato, produce conseguenze su questo stesso mercato. Trattandosi di mercati distinti (...) ma collegati, soltanto circostanze particolari possono giustificare l'applicazione dell'art. 86 ad un comportamento accertato sul mercato collegato, non dominato, produttivo di effetti su questo stesso mercato» .
74. Siffatte particolari circostanze emergono dallo stretto nesso esistente tra i due mercati, che conduce ad una parziale intercambiabilità di ciascuna delle due prestazioni. Sarebbe in particolare lontano dalla realtà escludere qualsiasi concorrenzialità tra il servizio posta-celere e i servizi del mercato del corriere espresso. In pratica quanto meno una parte della potenziale clientela di un servizio opterà di volta in volta per l'altro servizio sulla base della convenienza dei prezzi, qualora entrambi differiscano qualitativamente solo in maniera limitata. Il corriere espresso non è un prodotto standard con caratteristiche proprie, ma si distingue per la combinazione flessibile di diverse prestazioni di servizi. Almeno nella sua versione più semplice, e cioè, in particolare, in caso di rinuncia alle prestazioni supplementari del ritiro presso il mittente o del cambiamento di destinazione della corrispondenza durante il trasporto, il corriere espresso mi sembra largamente paragonabile ad un servizio di posta-celere standardizzato. Il diritto postale, di conseguenza, anche nel caso in cui il servizio celere delle Poste Italiane non dovesse rientrare tra i servizi di corriere espresso, implica l'ampliamento della quota di mercato dei servizi di posta-celere a spese del corriere espresso onerato aggiuntivamente del diritto postale. Anche sotto questo aspetto, sulla base di quanto considerato si dovrebbe partire dal presupposto di un ampliamento della posizione dominante delle Poste Italiane, sia tramite l'ampliamento del mercato dei servizi di porta-lettere generale, sia attraverso l'ampliamento di un particolare mercato per i servizi di posta-celere delle Poste Italiane che queste per forza di cose controllerebbero. L'espansione delle posizioni dominanti a scapito del campo aperto alla concorrenza contrasta inoltre con il principio della libera concorrenza. Per di più anche la preoccupazione di proteggere l'ambito in cui si esplica la concorrenza da un monopolio tracimante giustifica largamente la distinzione fra il servizio postale generale e il corriere espresso. Di conseguenza anche tale forma di espansione di una posizione dominante deve essere considerata come un abuso.
75. Si deve perciò dichiarare che il diritto postale sul servizio di corriere espresso costituisce abuso di posizione dominante ai sensi degli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE.
d) Sugli ostacoli al commercio
Gli argomenti delle parti
76. Le Poste Italiane e il governo italiano sostengono che la circolare del 4 marzo 1989 ha reso impossibile qualsiasi pregiudizio per il commercio tra gli Stati membri.
77. La Commissione sottolinea che le sue considerazioni in merito all'abuso si riferiscono unicamente all'ipotesi in cui un pregiudizio per il commercio risulti possibile, ma che tale ipotesi deve comunque essere verificata dal giudice nazionale.
Valutazione
78. Gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE debbono tuttavia essere applicati solo se una limitazione della concorrenza può implicare ostacoli al commercio tra gli Stati membri. Il concetto di commercio non è limitato al concetto di circolazione delle merci, ma deve essere interpretato in senso ampio . Esso comprende in particolare anche le prestazioni di servizi transfrontalieri. Viceversa, un ostacolo al commercio non dovrebbe di norma risultare da una limitazione della libertà di stabilimento.
79. Se la circolare del 4 marzo 1989 ha effettivamente escluso l'applicazione del diritto postale sugli invii internazionali e sugli eventuali trasporti in corrispondenza con questi, il diritto postale produce in apparenza solo una limitazione della libertà di stabilimento dei servizi postali.
80. Ad ogni modo, il mercato degli invii postali internazionali si distingue dalla maggior parte degli altri mercati per il fatto che la prestazione di servizi postali transfrontalieri di massa presuppone la creazione di una rete di stabilimenti nel paese di spedizione e in quello di destinazione. Perciò le limitazioni della libertà di stabilimento si ripercuotono anche sulle prestazioni di servizi.
81. Dal momento che le Poste Italiane, potendo praticare prezzi convenienti grazie all'esistenza del diritto postale, trasportano lettere che altrimenti verrebbero trasportate da altre imprese, i costi fissi di queste ultime si ripartiscono su pochi invii il cui trasporto diventa conseguentemente più caro. Ciò si ripercuote sugli invii internazionali, anche se non sono gravati con la tassa postale. Si deve pertanto partire dal presupposto che tale effetto è sensibile.
82. Per tale ragione il diritto postale è idoneo a ostacolare il commercio.
e) Motivazione
83. Gli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE dispongono che gli Stati membri «non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente trattato». Tuttavia tale divieto è da leggersi in combinazione con l'art. 90, n. 2, del Trattato CE secondo cui «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle (...) regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata» . Si deve pertanto esaminare se le limitazioni al commercio per effetto del diritto postale possano essere giustificate conformemente all'art. 90, n. 2, del Trattato CE.
84. Sulla base della giurisprudenza Corbeau e della direttiva 97/67 è pacifico che il semplice servizio postale - il cosiddetto servizio universale - è un compito d'interesse economico generale. Questo giustifica che alle imprese che assicurano un servizio universale vengano affidate in esclusiva determinate prestazioni di servizi al fine di consentire una possibilità di compensazione tra i campi redditizi e quelli meno redditizi .
85. Non è tuttavia ancora chiaro se il pregiudizio causato alla concorrenza dal diritto postale possa essere giustificato con riferimento all'art. 90, n. 2, del Trattato CE.
Gli argomenti delle parti
86. La ricorrente si richiama alla sentenza Corbeau, ai sensi della quale il diritto comunitario è applicabile se i servizi offerti dalle imprese private sono chiaramente scindibili dal servizio postale universale e l'applicazione del diritto della concorrenza non mette a repentaglio l'equilibrio economico del servizio universale.
87. La ricorrente sostiene su questa base che le prestazioni di servizi da lei offerte sono scindibili dal servizio universale. Sostiene altresì che l'applicazione del diritto della concorrenza non potrebbe mettere a repentaglio neanche l'equilibrio economico del servizio universale. Da un lato, il diritto postale sugli invii di corriere espresso non sarebbe necessario per coprire il deficit del servizio universale, giacché questo già è coperto da sovvenzioni dirette per ITL 150 miliardi nel 1997 e per ITL 210 miliardi in ciascuno degli anni successivi fino al 2002; dall'altro, i diritti postali non costituiscono uno strumento proporzionato per coprire il deficit, dal momento che il gettito di tale imposta non si trova sotto nessun aspetto in relazione con tale deficit, ma è dato solo dal volume di affari dei corrieri espressi privati. Il principio della proporzionalità sta anche alla base dell'introduzione di un fondo di compensazione a mezzo dell'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67.
88. Secondo il governo italiano il diritto postale costituisce semplicemente una compensazione per la fornitura del servizio universale, come previsto anche dalla direttiva 97/67. Il fatto che i servizi privati postali si concentrino sulle prestazioni di servizio redditizie, non deve pregiudicare la fornitura del servizio universale.
89. Questa opinione è condivisa anche dalle Poste Italiane, le quali sostengono che il mercato della posta in Italia, per vari motivi su cui non occorre qui soffermarsi in dettaglio, è un mercato particolarmente difficile per la prestazione del servizio universale se comparato agli altri mercati europei. In molte regioni sulla base di abitudini locali, ma anche a causa della limitata densità di popolazione, la domanda di servizi postali è assai ridotta, mentre in altre regioni tali servizi sarebbero molto più proficui. Le Poste Italiane affermano che l'ambito del monopolio postale risulta in pratica notevolmente limitato a causa della definizione di «posta» e delle deroghe previste dall'art. 41 del codice postale. Quantifica il suo onere per servizi universali in circa ITL 2 500 miliardi annue. Questo onere assorbirebbe completamente le sovvenzioni menzionate dal giudice a quo e non sarebbe compensato nemmeno dai diritti postali per il trasporto degli invii postali da parte delle imprese private.
90. Scopo del tributo oltre alla compensazione sarebbe anche quello di impedire che i privati possano offrire tariffe inferiori a quelle delle Poste Italiane. A questo riguardo il tributo risulta assai ridotto, se non addirittura puramente teorico.
91. Perciò il diritto postale costituirebbe parte integrante dello strumento rimesso al gestore del servizio universale e ritenuto dal legislatore necessario «affinché la suddetta impresa possa garantire il rispetto degli obblighi di servizio pubblico ad essa imposti in condizioni di equilibrio economico» .
92. Il diritto postale non potrebbe pertanto quindi alcuna turbativa della concorrenza a carico delle imprese terze ed è giustificato dall'art. 90, n. 2, del Trattato CE e dall'art. 16 CE nella versione introdotta dal Trattato di Amsterdam.
93. Secondo la Commissione è compito del giudice nazionale accertare se il diritto postale compensi le perdite del servizio universale. La Commissione non dispone di informazioni per pronunciarsi in proposito. Ove tale giudice accertasse che il diritto postale non è necessario per garantire il servizio universale, non sarebbero possibili giustificazioni.
Valutazione
94. Secondo l'art. 90, n. 2, del Trattato CE, le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale sono sottoposte alle norme del Trattato nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento in linea di diritto o di fatto della specifica missione loro affidata. La nuova versione dell'art. 16 CE e l'art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sottolineano il significato di tale eccezione come espressione di una fondamentale scelta di valori del diritto comunitario europeo.
95. Nella sentenza Corbeau la Corte di giustizia ha statuito che una limitazione della concorrenza in un determinato settore di prestazioni di servizi non rientranti nell'ambito dei servizi universali è consentita se tale concorrenza mette a repentaglio l'equilibrio economico del servizio universale . Un siffatto pericolo viene in particolar modo allegato dalle Poste Italiane, quando esse fanno riferimento alla circostanza che gli introiti derivanti dal diritto postale sono necessari per coprire il deficit del servizio universale.
96. Si deve verificare se il rischio della perdita di tali introiti sia sufficiente a mettere a repentaglio l'equilibrio economico del servizio universale considerato nella sentenza Corbeau. Da questa sentenza non emerge espressamente come vada accertata l'esistenza di tale rischio. Se però si guarda ai fatti della causa Corbeau, appare chiaro che questo rischio deve derivare dalla prossimità di ciascun servizio preso in esame al servizio universale. Il signor Corbeau trasportava, precisamente, posta nella città di Liegi e nelle zone limitrofe con tariffe leggermente inferiori a quelle delle Poste belghe . In tale tipo di negozio c'era il rischio che i servizi da lui effettuati non rappresentassero un effettivo servizio di corriere espresso caratterizzato da un valore aggiunto rispetto al servizio postale universale, bensì una concorrenza regionalmente limitata al servizio universale, possibile solo grazie alla scelta di un territorio operativo particolarmente vantaggioso. Siffatti servizi sono idonei a mettere a repentaglio l'equilibrio economico del servizio universale. Tale equilibrio secondo la sentenza Corbeau è in particolare basato sulla possibilità di un «pareggio finanziario tra rami di attività redditizi e meno redditizi» .
97. Per contro un vero servizio a valore aggiunto, che viene reso a prezzi corrispondentemente più elevati, non costituisce di norma alcuna concorrenza per il servizio universale se questo non viene definito in modo così estensivo da comprendere forme di recapito accelerato che si approssimano alle più semplici forme dei servizi di corriere espresso. L'onere costituito dalla riscossione del diritto per il semplice trasporto delle lettere non è tuttavia manifestamente volto ad escludere la concorrenza del corriere espresso con servizi universali più elaborati. Ci si può quindi astenere dall'esaminare se - prima dell'entrata in vigore della direttiva 97/67 - fosse consentito ascrivere siffatti servizi all'ambito riservato dell'impresa che presta il servizio universale. L'opinione delle Poste Italiane, secondo cui il diritto postale sarebbe necessario per evitare la concorrenza da parte di servizi non universali resi in settori interessanti, non è da condividersi almeno per quanto riguarda l'onere imposto sui servizi di corriere espresso .
98. Nella causa Corbeau per contro non è stata trattata la questione se il corriere espresso possa essere gravato con una parte dei costi del servizio universale. In linea di principio una prestazione di servizi d'interesse generale dovrebbe essere finanziata dalla collettività. Dalla sentenza Corbeau è soltanto possibile dedurre che, nell'ambito di determinati settori riservati, è lecito far pagare di più a categorie di clienti cui il servizio può essere fornito a minor costo per poter estendere la prestazione del servizio stesso a categorie di clienti che possono essere serviti solo a costi più elevati. In particolare anche il servizio universale dovrebbe esigere prezzi essenzialmente calibrati sui costi .
99. Il legislatore comunitario parte tuttavia pure dal presupposto che anche i mercati contigui possano in linea di principio essere sottoposti ad un onere per finanziare il servizio universale. Il modello di un fondo di sostegno finanziato dai servizi postali non universali ai sensi dell'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 è basato su tale assunto.
100. Non occorre accertare in questa sede se la direttiva sia sotto tale aspetto compatibile con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE. Si deve tuttavia dichiarare che la normativa del fondo di finanziamento si fonda su una considerazione giuridica che può essere generalizzata e che pertanto può essere congruentemente - quindi nell'ottica di un equilibrio finanziario - applicata anche a casi precedenti l'entrata in vigore della direttiva. I servizi di corriere espresso e analoghi servizi postali di qualità elevata hanno una particolare responsabilità per il finanziamento del servizio postale universale. Fino a prova contraria si deve precisamente partire dall'idea che quasi tutti gli invii di corriere espresso sarebbero trasportati dal servizio universale, qualora non vi fosse alcun servizio di corriere espresso.
101. Ad ogni modo l'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67 indica giustamente che il contributo di altri servizi al finanziamento dei servizi universali deve essere proporzionato. Il principio della proporzionalità è un principio generale del diritto comunitario che deve essere rispettato ogni volta che si limitano diritti attribuiti dall'ordinamento comunitario. Di conseguenza, qualsiasi contributo al finanziamento del servizio universale deve essere idoneo, necessario e proporzionato . Per questo motivo l'importo di tale contributo è limitato sotto tre aspetti.
102. In primo luogo, emerge dall'obiettivo di garantire il finanziamento del servizio universale che ogni contributo è limitato dall'ammontare del deficit del servizio universale da finanziare. Ogni contributo eccedente non risulterebbe più necessario e sarebbe quindi sproporzionato. Spetta al giudice nazionale accertare se questa condizione sia stata nella specie soddisfatta.
103. Inoltre, l'obbligo di contribuzione del servizio di corriere espresso non può eccedere l'importo che il gestore del servizio universale avrebbe sborsato se egli stesso avesse trasportato nel servizio universale gli invii del servizio di corriere espresso. La responsabilità di gruppo dei servizi di corriere espresso giunge al massimo fino all'ammontare di tale importo. Ogni onere eccedente sarebbe inadeguato. Nella specie le Poste Italiane ricevono solo il diritto per il normale servizio di posta-lettere. Tuttavia si deve partire dal presupposto che il contributo dal servizio di corriere espresso è più elevato dell'introito netto che viene meno alle Poste. Un calcolo corretto del contributo presuppone anzi che vengano dapprima detratti i costi che il servizio universale risparmia poiché non trasporta il corriere espresso . Come questi risparmi di costi debbano essere calcolati, non è cosa da decidere in questa sede : compete, se del caso, al giudice nazionale. Emerge tuttavia chiaramente che in ogni caso il prezzo complessivo del trasporto non può essere considerato come l'utile che le Poste Italiane conseguirebbero qualora gli invii onerati con il diritto fossero stati da loro trasportati.
104. Infine hanno in linea di principio la stessa responsabilità anche i servizi delle Poste Italiane che non debbono essere ascritti al servizio universale. Questi servizi debbono prestare i medesimi contributi del servizio di corriere espresso. Non sarebbe allora più necessario il maggiore importo che i servizi di corriere espresso debbono quantomeno versare per la mancata contribuzione dei servizi delle Poste Italiane al finanziamento del servizio universale. Non si può decidere in questa sede se il servizio celere delle Poste Italiane all'epoca dei fatti controversi rientrasse nel servizio universale. Anche questo accertamento compete al giudice nazionale.
105. Il diritto postale non sarebbe in alcun caso giustificabile qualora le Poste Italiane avessero gestito un loro proprio servizio di corriere espresso, che, dal canto suo, non fosse stato assoggettato a tale onere. Invero i modelli di finanziamento di volta in volta adottati possono ben prevedere la necessità di sovvenzioni trasversali al servizio universale da parte di un servizio di corriere espresso proprio delle poste al fine di pareggiare le perdite derivanti dal servizio universale. Tuttavia non si capisce perché per tale motivo le Poste Italiane dovrebbero ottenere un vantaggio concorrenziale sul mercato del corriere espresso. Un siffatto effetto non può essere raggiunto grazie ai modelli d'imposizione consentiti né giustificato da un'eventuale responsabilità di categoria dei servizi di corriere espresso privato. In pratica questi servizi sarebbero doppiamente tassati, e cioè, una volta con il tributo e un'altra volta favorendo i loro concorrenti. Anche le regole di finanziamento dovrebbero osservare la normativa comunitaria in materia di concorrenza. Solo il giudice nazionale può però accertare se il servizio celere debba essere ascritto al mercato del corriere espresso o a quello del servizio universale.
106. Un contributo dei servizi di corriere che rendono prestazioni di servizio specifiche separabili dal servizio postale universale al finanziamento del servizio universale sotto forma di un tributo su singoli invii è quindi compatibile con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE solo se
- il gettito complessivo di tale tributo non eccede il deficit del servizio universale,
- il tributo non risulta più elevato del ricavo che deriverebbe al servizio universale da ogni singolo invio nel servizio universale previa detrazione dei costi specifici dell'invio,
- anche i servizi postali dell'impresa che assicura il servizio universale, che dal canto loro non sono da ascriversi al servizio universale, vengono onerati da siffatto tributo.
Il giudice nazionale deve valutare di volta di volta per ciascun caso se tali condizioni ricorrano.
2) Sulla questione della mancanza di meccanismi di controllo
107. Il giudice a quo desidera sapere se l'attribuzione del gettito derivante dal diritto postale alle Poste Italiane sia in contrasto con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE per il fatto che non vi è alcun meccanismo di compensazione o di controllo destinato ad evitare che tali mezzi vengano utilizzati per i servizi non universali.
108. In linea di principio appare invero già possibile che il giudice a quo decida la controversia sulla base delle considerazioni precedenti. Tuttavia vanno fatte ancora alcune considerazioni in merito a tale questione.
Le osservazioni delle parti
109. La ricorrente sostiene in particolare che le attuali modalità di utilizzo difettano delle caratteristiche delle regole di compensazione previste dall'art. 9, n. 4, della direttiva 97/67.
110. Le Poste Italiane e il governo italiano contestano l'affermazione del giudice a quo, secondo cui non esistono meccanismi di compensazione e di controllo intesi ad evitare che le sovvenzioni incrociate affluiscano nei servizi non universali. Anzi, conformemente agli obblighi risultanti dal diritto nazionale, le Poste avrebbero tenuto, a partire dal 1997, contabilità separate per il servizio universale, da un lato, e per i restanti servizi, dall'altro.
111. L'autorità di vigilanza dell'EFTA afferma in primo luogo che sovvenzioni incrociate da parte del servizio universale a favore dei servizi non riservati che vengono gestiti dalle Poste Italiane presupporrebbero eccedenze nel servizio universale. Qualora siffatte sovvenzioni incrociate sussistessero - se cioè il servizio universale, tenuto conto del gettito del diritto postale, realizzasse degli utili - il diritto postale non risulterebbe necessario nella sua totalità, perché è destinato solo ad assicurare la stabilità del servizio universale, non a realizzare eccedenze. Siffatte sovvenzioni incrociate sarebbero incompatibili con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE - qualora ricorressero i restanti presupposti - come è dato di ritenere nella presente fattispecie. Fintantoché le Poste Italiane continuassero invece a realizzare soltanto deficit nel servizio universale, non sarebbero praticamente possibili sovvenzioni incrociate da parte del servizio universale a favore del settore aperto alla concorrenza sulla base del diritto postale. In linea teorica sarebbe possibile tuttavia contestare anche questa osservazione nella misura in cui i deficit dovessero trovare la loro ragione nell'inefficienza.
112. Secondo l'autorità di vigilanza dell'EFTA, i problemi sorgono con l'applicazione pratica di tale constatazione, in quanto occorrerebbero accertamenti dettagliati in merito alla mancanza degli introiti e alla nascita dei costi. Sarebbe invero possibile considerare l'obbligo di tenere una contabilità corrispondente come un ulteriore obbligo derivante dagli artt. 86 e 90 del Trattato CE, ma l'autorità di vigilanza dell'EFTA respinge tale soluzione. Da un lato è obbligo degli Stati membri dimostrare, con gli strumenti disponibili a loro scelta, che una misura ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato CE è giustificata. Dall'altro, spetta al giudice nazionale accertare gli elementi di fatto rilevanti. Infine, sarebbe compito del legislatore introdurre siffatti obblighi di documentazione.
113. Secondo la Commissione è compito del giudice nazionale valutare se il diritto postale sul corriere espresso privato sia necessario per coprire le perdite delle Poste Italiane derivanti dalla gestione del servizio universale. Essa fa presente che non le sono noti né l'ammontare delle asserite perdite, né l'ammontare degli introiti ricavati dalla tassa postale.
Valutazione
114. Si deve innanzitutto considerare che la prassi delle Poste Italiane relativa al rendiconto al momento dei fatti di causa è materia controversa. E' pertanto compito del giudice nazionale compiere i necessari accertamenti. La Corte di Giustizia può semplicemente fornire indicazioni circa le prescrizioni che debbono essere imposte alle Poste Italiane per quanto riguarda il rendiconto circa l'impiego dei mezzi derivanti dal diritto postale applicato sui servizi di corriere espresso privato.
115. Inoltre, dal diritto comunitario non risultava prima dell'entrata in vigore della direttiva 97/67 alcun obbligo evidente di porre in essere determinati meccanismi di compensazione o controllo allo scopo di garantire che i contributi al finanziamento del servizio universale restassero su livelli proporzionati.
116. Le imprese interessate debbono comunque, se del caso, potersi difendere da un onere che non corrisponda ai presupposti sopra menzionati. I presupposti di diritto comunitario per la tutela giuridica nell'ambito degli ordinamenti nazionali, sanciti da costante giurisprudenza, sono stati recentemente così riassunti dalla Corte di giustizia delle Comunità europee:
«Secondo la giurisprudenza della Corte, in assenza di regolamentazione comunitaria in materia, spetta all'ordinamento giuridico interno di ciascun Stato membro disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi effetto diretto. Tuttavia dette modalità non possono essere meno favorevoli che quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario» . Tali principi valgono anche in caso di richiamo agli artt. 86 e 90 del Trattato CE .
117. Di conseguenza dovrebbe in linea di principio incombere alle imprese avvantaggiate dal pagamento di tali tributi o agli Stati membri che tale tributo hanno imposto di dimostrare che i tributi di cui trattasi sono giustificati in tutto il loro ammontare sulla base dei criteri sopra enunciati. Per contro, la prova dell'abuso spetta all'impresa che si difende nei confronti del tributo. Come tale prova vada fornita, deve essere valutato, allo stato attuale del diritto comunitario, sulla base del diritto processuale nazionale.
118. Ad ogni modo la forma del prelievo del diritto postale dovrebbe rendere quantomeno difficile una precisa ripartizione delle perdite derivanti dal servizio universale e dei ricavi derivanti dal diritto postale, dal momento che tali introiti vengono fatti affluire tra le entrate generali dal servizio universale senza particolari distinzioni.
VI - Conclusione
119. Suggerisco pertanto di risolvere le questioni pregiudiziali come segue:
«1) Un contributo dei servizi postali che rendono prestazioni di servizi specifici scindibili dal servizio postale universale al finanziamento di tale servizio universale sotto forma di un tributo su ogni singolo invio è compatibile con gli artt. 86 e 90 del Trattato CE (divenuti artt. 82 e 86 CE) solo se
- il gettito complessivo di tale tributo non eccede il deficit del servizio universale,
- il tributo non eccede il ricavo che deriverebbe al servizio universale da ciascun invio nel servizio universale detratti i costi specifici dell'invio e se
- anche i servizi postali dell'impresa che assicura il servizio universale che non sono da ascriversi al servizio universale sono onerati da tali tributi.
2) In assenza di norme di diritto comunitario applicabili è compito del giudice nazionale, nell'ambito del diritto processuale nazionale, valutare se il tributo controverso nella causa a qua soddisfi tali presupposti. Tuttavia tali procedimenti non debbono essere strutturati in modo più sfavorevole dei corrispondenti rimedi giuridici, rientranti esclusivamente nell'ambito del diritto nazionale e non debbono rendere praticamente impossibile o sproporzionato l'esercizio dei diritti derivanti dall'ordinamento giuridico comunitario».