62022CJ0747
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
7. maj 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – asylpolitik – subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95/EU – artikel 26 – adgang til beskæftigelse – artikel 29 – social bistand – ligebehandling – foranstaltning vedrørende social bistand og adgang til beskæftigelse – krav om mindst ti års bopæl, herunder uafbrudt i de sidste to år – indirekte forskelsbehandling«
I sag C-747/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo, Italien) ved afgørelse af 15. november 2022, indgået til Domstolen den 7. december 2022, i sagen
KH
mod
Istituto nazionale delle previdenza sociale (INPS),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (refererende dommer), I. Ziemele, J. Passer og O. Spineanu-Matei samt dommerne S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger og R. Frendo,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. juni 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
KH ved avvocati A. Guariso, G. Maggi og I. Traina,
–
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved avvocati M. Boccia Neri, M. Sferrazza og V. Stumpo,
–
den italienske regering ved S. Fiorentino og G. Palmieri, som befuldmægtigede, bistået af avvocati dello Stato M. Cherubini og P. Gentili,
–
Europa-Kommissionen ved A. Azéma, M. Debieuvre og E. Montaguti, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 30. oktober 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 26 og 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem KH, der har subsidiær beskyttelsesstatus i Italien, og Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (det nationale institut for social sikring, Italien) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at tilbagekalde den »borgerløn«, som KH var blevet tildelt.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgår af 12., 41., 42. og 45. betragtning til direktiv 2011/95:
»(12)
Hovedformålet med dette direktiv er dels at sikre, at medlemsstaterne anvender fælles kriterier til identifikation af personer, som reelt har behov for international beskyttelse, dels at sikre, at der findes et minimum af ydelser til fordel for disse personer i alle medlemsstater.
[...]
(41)
For at sikre, at personer med international beskyttelse effektivt kan udnytte de rettigheder og ydelser, der er fastsat i dette direktiv, er det nødvendigt, at der tages hensyn til deres særlige behov og de særlige problemer med integration, som de står over for. En sådan hensyntagen bør normalt ikke medføre en gunstigere behandling end den, der gives egne statsborgere, uden at dette berører medlemsstaternes mulighed for at indføre eller opretholde gunstigere standarder.
(42)
I den forbindelse bør der særligt gøres en indsats for at løse de problemer, der hindrer personer med international beskyttelse i at få effektiv adgang til beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder og til erhvervsuddannelse, bl.a. problemerne med hensyn til finansielle begrænsninger.
[...]
(45)
Navnlig for at undgå vanskelige sociale situationer bør der til personer med international beskyttelse inden for rammerne af sociallovgivningen og uden forskelsbehandling ydes passende social bistand og midler til deres underhold. [...] Muligheden for at begrænse sådan bistand til grundydelser skal forstås således, at det som minimum omfatter mindsteindkomststøtte, bistand i tilfælde af sygdom eller graviditet og bistand til forældre, for så vidt som nævnte ydelser ydes til statsborgere i henhold til national ret.«
4
Direktivets artikel 1 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse.«
5
Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»international beskyttelse«: flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus som defineret i litra e) og g)
b)
»person med international beskyttelse«: en person, som er blevet tildelt flygtningestatus, jf. litra e), eller subsidiær beskyttelsesstatus, jf. litra g)
[...]
f)
»person, der er berettiget til subsidiær beskyttelse«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der ikke anerkendes som flygtning, men for hvem der er alvorlig grund til at antage, at vedkommende, hvis han eller hun sendes tilbage til sit hjemland eller, for så vidt angår en statsløs, til det land, hvor han eller hun tidligere havde sit sædvanlige opholdssted, vil løbe en reel risiko for at lide alvorlig overlast som defineret i artikel 15, og som ikke er omfattet af artikel 17, stk. 1 og 2, og som ikke kan eller, på grund af en sådan risiko, ikke vil påberåbe sig dette lands beskyttelse
[...]
m)
»opholdstilladelse«: en hvilken som helst formel tilladelse, udstedt af en medlemsstats myndigheder som foreskrevet af medlemsstatens lovgivning, som giver en tredjelandsstatsborger eller statsløs ret til at opholde sig på medlemsstatens område
[...]«
6
Direktivets artikel 26 med overskriften »Adgang til beskæftigelse« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne giver personer med international beskyttelse tilladelse til at søge lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed i overensstemmelse med de bestemmelser, der generelt finder anvendelse for det pågældende erhverv eller for offentlig ansættelse, umiddelbart efter tildeling af beskyttelse.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse tilbydes aktiviteter såsom beskæftigelsesrelaterede voksenuddannelsesmuligheder, erhvervsuddannelse, herunder kurser til forbedring af kvalifikationer, praktikpladser og rådgivning på arbejdsformidlingskontorer, på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne borgere.
3.   Medlemsstaterne bestræber sig på at fremme fuld adgang til aktiviteterne i stk. 2 for personer med international beskyttelse.
[...]«
7
Artikel 29 i direktiv 2011/95, der har overskriften »Social bistand«, er affattet således:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse, modtager den nødvendige sociale bistand, lige som statsborgerne i denne medlemsstat.
2.   Medlemsstaterne kan som en fravigelse af den almindelige regel i stk. 1 begrænse den sociale bistand, som personer med subsidiær beskyttelsesstatus får, til grundydelser, som i så fald ydes på samme niveau og efter samme kriterier som for egne statsborgere.«
Italiensk ret
8
Artikel 1 i decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (lovdekret nr. 4 om hasteforanstaltninger angående borgerløn og pensioner) af 28. januar 2019 (GURI nr. 23 af 28.1.2019), der blev ophøjet til lov ved legge n. 26 (lov nr. 26) af 28. marts 2019 (GURI nr. 75 af 29.3.2019) (herefter »lovdekret nr. 4/2019«), bestemmer følgende i stk. 1:
»Fra og med april 2019 indføres borgerløn [...] som en grundlæggende foranstaltning i den aktive arbejdsmarkedspolitik med henblik på at sikre retten til arbejde, bekæmpe fattigdom, ulighed og social udstødelse samt fremme retten til information, uddannelse, undervisning og kultur gennem politikker, der har til formål at sikre økonomisk støtte og social inklusion af personer, der risikerer at blive udstødt i samfundet og på arbejdsmarkedet.
[Borgerlønnen] udgør det serviceniveau vedrørende ydelser, som skal sikres inden for rammerne af de tilgængelige ressourcer.«
9
Dette lovdekrets artikel 2 med overskriften »Ydelsesmodtagere« definerer kravene for adgang til borgerløn. Disse krav vedrører dels ansøgerens statsborgerskab, bopæl og ophold, dels bl.a. dennes indkomst, formue og rådighed over varige goder i ansøgerens husstand. Hvad angår de førstnævnte krav bestemmer artikel 2, stk. 1:
»l kan ydes husstande, som på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og i hele den periode, hvor støtten ydes, kumulativt opfylder følgende krav:
a)
Med hensyn til kravet om statsborgerskab, bopæl og ophold skal det husstandsmedlem, som ansøger om støtte, kumulativt:
1)
være italiensk statsborger eller unionsborger eller [være] familiemedlem til den person [...], som er indehaver af opholdsret eller ret til tidsubegrænset ophold, eller [være] tredjelandsstatsborger med EU-opholdstilladelse som fastboende udlænding
2)
have haft bopæl i Italien i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år, på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og herefter have bopæl i landet i hele den periode, hvor støtten ydes.
[...]«
10
Lovdekretets artikel 3 med overskriften »Den økonomiske ydelse« bestemmer:
»1.   Den økonomiske ydelse fra [borgerløn] består på årsbasis af følgende to dele:
a)
en del, der skal supplere familiens indkomst [...]
b)
en del, der skal supplere indkomsten for husstande, der bor til leje, svarende til den årlige leje, der er aftalt i lejekontrakten [...], op til 3360 EUR pr. år.
[...]
6.   [Borgerløn] ydes i det tidsrum, hvor modtageren opfylder kravene i artikel 2, og under alle omstændigheder for en sammenhængende periode på højst 18 måneder.
[Borgerløn] kan fornys [...]«
11
Artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019 fastsætter, at tildeling af »borgerløn« bl.a. er betinget af deltagelse i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelsesmæssig og social integration, der omfatter omskoling, gennemførelse af uddannelse og andre forpligtelser, der fastsættes af de kompetente myndigheder på området for beskæftigelsesmæssig og social integration.
12
Lovdekretets artikel 7 med overskriften »Sanktioner« fastsætter i stk. 4, at »[n]år den myndighed, der udbetaler ydelserne, konstaterer, at de erklæringer og oplysninger, der er fremlagt til støtte for ansøgningen, ikke svarer til virkeligheden [...], træffer denne myndighed afgørelse om øjeblikkelig tilbagekaldelse af bistandsydelsen med tilbagevirkende kraft. Som følge af tilbagekaldelsen er modtageren forpligtet til at tilbagebetale det uretmæssigt oppebårne beløb«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
13
Sagsøgeren i hovedsagen kom til Italien i 2011, hvor han opnåede subsidiær beskyttelsesstatus. Han har opholdstilladelse på dette grundlag og har siden 2013 haft uafbrudt ophold på italiensk område. Efter at have erklæret, at han opfyldte kravet om mindst ti års bopæl i Italien (herefter »bopælskravet«), der er fastsat i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2, i lovdekret nr. 4/2019, blev han tildelt »borgerløn« i henhold til dette lovdekret.
14
Efter en kontrol konstaterede INPS ved skrivelse af 13. oktober 2021, at dette krav ikke var opfyldt, og tilbagekaldte tildelingen af »borgerløn«, anmodede om tilbagebetaling af de beløb, der uberettiget var blevet udbetalt som borgerløn, samt meddelte afslag på at tildele ham denne ydelse for fremtiden.
15
Sagsøgeren i hovedsagen har anlagt sag ved Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo, Italien), som er den forelæggende ret, med påstand om, at denne ret fastslår, at den af INPS trufne afgørelse om tilbagekaldelse af »borgerlønnen« udgør forskelsbehandling, og at det følgelig anerkendes, at KH har ret til »borgerløn« for perioden fra december 2020 til april 2021, samt at INPS tilpligtes at betale det beløb, der skyldes for denne ydelse, svarende til det beløb, som han blev tildelt på tidspunktet for tilbagekaldelsen, og for perioden efter tilbagekaldelsen og indtil afslutningen af den periode på 18 måneder, der er fastsat i artikel 3, stk. 6, i lovdekret nr. 4/2019.
16
Sagsøgeren i hovedsagen har i denne henseende nedlagt påstand om, at bopælskravet ikke finder anvendelse på ham, fordi dette krav er i strid med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, som fastsætter, at egne statsborgere og personer med international beskyttelse skal behandles lige med hensyn til adgang til beskæftigelse og sociale sikringsydelser, og at bopælskravet udgør indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Af denne grund, og eftersom den formular, som INPS på forhånd har udarbejdet, ikke gør det muligt at ansøge om tildeling af »borgerløn« uden at bekræfte, at dette krav er opfyldt, er en falsk erklæring vedrørende dette krav uden betydning for tildelingen af »borgerløn«.
17
INPS har bestridt, at sagsøgeren i hovedsagens påstande er begrundede og har gjort gældende, at »borgerløn« ikke udgør en social ydelse eller social bistand som omhandlet i artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, for så vidt som denne indkomst, således som Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) har fastslået, ikke er en social foranstaltning, der har til formål at opfylde en persons primære behov, men forfølger flere forskellige og mere sammensatte mål inden for aktiv beskæftigelsespolitik og social integration.
18
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det er nødvendigt at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at kunne afgøre tvisten i hovedsagen, idet den regel, der fastsætter bopælskravet skal tilsidesættes, og sagsøgeren i hovedsagens påstande skal tages til følge, såfremt Domstolen fastslår, at bopælskravet er i strid med EU-retten.
19
Den forelæggende ret har desuden anført, at »borgerløn« henhører under kategorien »social bistand« som omhandlet i artikel 29 i direktiv 2011/95, eftersom den finansieres af midler fra den almindelige beskatningsordning, udbetales af INPS og tildeles, i tilfælde af at der ikke er tilstrækkelige midler til forsørgelse, hvilket bl.a. fremgår af de talrige henvisninger i lovdekret nr. 4/2019 til »fattigdom« og »social udstødelse«, og eftersom indtægtsloftet for at kunne gøre krav herpå er særligt lavt. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at personer med international beskyttelse ifølge INPS’ praksis ligeledes er berettigede til »borgerløn«, selv om de ikke specifikt er nævnt i artikel 2, litra a), nr. 1, i lovdekret nr. 4/2019.
20
Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at det, henset til »borgerlønnens« sammensatte karakter, ligeledes skal undersøges, om den er forenelig med artikel 26 i direktiv 2011/95 om ligebehandling med hensyn til adgang til beskæftigelse. I denne henseende er den forelæggende ret af den opfattelse, at visse aktiviteter, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning til fordel for modtagere af »borgerløn«, er omfattet af begrebet »rådgivning« som omhandlet i artikel 26. Denne lovgivning indfører navnlig et individuelt forløb med henblik på beskæftigelsesmæssig og social integration, der omfatter omskoling, gennemførelse af uddannelse og andre forpligtelser rettet mod modtagerne af denne ydelse. Lovgivningen fastsætter ligeledes en forpligtelse for de sidstnævnte til at deltage i psykologiske egnethedssamtaler og eventuelle udvælgelsesprøver med henblik på ansættelse efter anvisning fra de kompetente myndigheder samt til at acceptere jobtilbud fra Centro per l’impiego (jobcenter, Italien).
21
Den forelæggende ret har anført, at bopælskravet gælder uden forskel for alle ansøgere om »borgerløn«. Det er dog kun tilsyneladende neutralt, da det er vanskeligere for en udlænding at opfylde denne betingelse end for en italiensk statsborger. Dette er navnlig tilfældet for ansøgere om international beskyttelse, der må antages at være statsborgere i tredjelande, hvori de har boet i det mindste en del af deres liv. Andelen af personer, der ikke har opholdt sig i Italien i perioden fra 2010 til 2020, er således kun 0,48% for italienske statsborgere mod 56% for personer, der har international beskyttelse i denne medlemsstat.
22
Hvad angår den eventuelle begrundelse for bopælskravet har den forelæggende ret anført, at formålet med dette krav er »territorial rodfæstelse«. Imidlertid er den forelæggende ret for det første af den opfattelse, at eftersom formålet med »borgerlønnen« er at integrere modtagerne heraf, kan det samme formål ikke være et krav for at opnå denne »borgerløn«. For det andet kan dette krav opfyldes ved at bevise, at den pågældende ansøger i flere forskellige perioder har opholdt sig på italiensk område, hvilket derfor på ingen måde er egnet til at godtgøre vedkommendes »territoriale rodfæstelse« eller til at give et seriøst billede af dennes fremtidige tilstedeværelse på dette område. Den forelæggende ret har desuden konstateret, at ansøgeren for at modtage »borgerløn« under alle omstændigheder skal have fast bopæl på italiensk område i det mindste i den periode, hvor denne ydelse udbetales. Det kræves i øvrigt, at de myndige medlemmer i den husstand, som ansøgeren tilhører, umiddelbart står til rådighed for at følge uddannelsesforløb og ansøge om ledige stillinger, og at den pågældende ansøger deltager i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelsesmæssig og social integration.
23
Under alle omstændigheder er det nævnte bopælskrav uforholdsmæssigt og for vidtgående, navnlig henset til dom af 27. marts 1985, Scrivner og Cole (122/84, EU:C:1985:145), og af 10. november 1992, Kommissionen mod Belgien (C-326/90, EU:C:1992:419), der vedrører et krav om fem års bopæl for tildeling af bl.a. et eksistensminimum (minimex). Som det fremgår af Domstolens praksis, udgør fastsættelsen af et kriterium baseret på langvarig bopæl, desuden indirekte forskelsbehandling til skade for udlændinge, som er forbudt, når den ikke er baseret på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers statsborgerskab, eller når den ikke står i rimeligt forhold til det tilstræbte mål.
24
Bopælskravet er i øvrigt for ekskluderende, for så vidt som det ikke tager hensyn til andre mulige faktorer, der viser at ansøgere om »borgerløn« har tilknytning til Den Italienske Republik, såsom optagelse i folkeregistret, en lejekontrakt af en vis varighed eller ansættelsesforhold eller uddannelse forud for ansøgningen om »borgerløn«, børnenes optagelse i skole eller familiesammenføring i denne medlemsstat.
25
På denne baggrund har Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 2[6] og 2[9] i direktiv 2011/95 fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 4/2019, der fastsætter kravet om ti års bopæl i Italien, ud over kravet om bopæl i landet uafbrudt i de sidste to år på tidspunktet for ansøgningen, for at modtage en ydelse til bekæmpelse af fattigdom, til støtte i forbindelse med adgang til beskæftigelse og til social integration såsom »borgerløn«?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
26
Den Italienske Republik har i henhold til artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet om, at denne sag afgøres af Store Afdeling, hvilket Domstolen har truffet afgørelse om den 13. maj 2025.
27
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 10. juli 2023 blev retsforhandlingerne i den foreliggende sag udsat, indtil der var truffet endelig afgørelse i de forenede sager C-112/22 og C-223/22. Retsforhandlingerne i den foreliggende sag blev genoptaget den 5. august 2024 efter afsigelsen af dom af 29. juli 2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling) (C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636).
Om Domstolens kompetence
28
Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål, eftersom de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i hovedsagen, vedrører en ydelse, der er fastsat i en national lovgivning, som henhører under medlemsstaternes enekompetence. Den i hovedsagen omhandlede »borgerløn« er ikke en social bistandsforanstaltning, der blot har til formål at sikre de berørte personer et vist indkomstniveau, men udgør en kompleks foranstaltning, der navnlig har til formål at fremme de berørte personers sociale inklusion og genindslusning på arbejdsmarkedet.
29
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i denne sag vedrører den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fortolkningen af EU-retten, navnlig artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, hvilket åbenbart henhører under Domstolens kompetence (jf. analogt dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
30
For så vidt som den italienske regering med denne indsigelse om manglende kompetence har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede »borgerløn« ikke er omfattet af anvendelsesområdet for de nævnte artikler 26 og 29, skal det desuden fastslås, at et sådant klagepunkt ikke kan rejse tvivl om Domstolens kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål. Anvendeligheden og rækkevidden af artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 skal nemlig fastlægges i forbindelse med realitetsbehandlingen af dette spørgsmål (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
31
Det følger heraf, at Domstolen har kompetence til at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse.
Om det præjudicielle spørgsmål
32
Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en national foranstaltning til bekæmpelse af fattigdom og til støtte i forbindelse med adgang til beskæftigelse og social integration kun gælder for tredjelandsstatsborgere med subsidiær beskyttelsesstatus, hvis de opfylder et krav, der også gælder for denne medlemsstats egne statsborgere, om bopæl i den nævnte medlemsstat i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år.
Anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95
33
INPS og den italienske regering har gjort gældende, at en foranstaltning som »borgerløn« ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95. De har gjort gældende, at »borgerløn« ikke blot er en social bistandsydelse, der har til formål at opfylde et økonomisk behov, men en bredere individualiseret foranstaltning, som indgår i en videre ramme, der omfatter både støtte til fattige husstande og disses tilsagn om at nå specifikke mål med henblik på at hjælpe dem til at blive selvforsørgende. De har navnlig påpeget, at denne ydelse er betinget af, at de myndige medlemmer af husstanden afgiver en erklæring om, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel, og at de indgår en »beskæftigelsespagt« med et jobcenter. De har på denne baggrund udledt, at »borgerlønnen« hovedsageligt er en foranstaltning til genindslusning på arbejdsmarkedet og til social integration, hvis sammensatte karakter desuden er blevet fastslået af Corte costituzionale (forfatningsdomstol).
34
Hvad i denne henseende i første række angår artikel 26 i direktiv 2011/95 med overskriften »Adgang til beskæftigelse« fastsætter denne i stk. 2, at medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse, hvortil hører personer med subsidiær beskyttelsesstatus i overensstemmelse med dette direktivs artikel 2, litra f), tilbydes aktiviteter såsom beskæftigelsesrelaterede voksenuddannelsesmuligheder, erhvervsuddannelse, herunder kurser til forbedring af kvalifikationer, praktikpladser og rådgivning på arbejdsformidlingskontorer, på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne statsborgere. Som det fremgår af anvendelsen af udtrykket »såsom« i hovedparten af sprogversionerne af artikel 26, stk. 2, er opregningen af disse aktiviteter ikke udtømmende, men har karakter af eksempler, idet denne bestemmelse ligeledes omfatter andre rådgivnings- og uddannelsesaktiviteter i forbindelse med beskæftigelse og erhvervsmæssig integration. Desuden præciseres det i artikel 26, stk. 3, at medlemsstaterne bestræber sig på at fremme fuld adgang til de nævnte aktiviteter for disse personer.
35
De forpligtelser, der er fastsat i artikel 26, stk. 2 og 3, i direktiv 2011/95, har således til formål at sikre den effektive virkning af princippet i denne artikels stk. 1, hvorefter medlemsstaterne tillader personer med international beskyttelse at udøve lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed umiddelbart efter tildelingen af denne beskyttelse. Med henblik herpå er medlemsstaterne i henhold til stk. 2 og 3 ikke alene forpligtet til på betingelser svarende til dem, der gælder for deres egne statsborgere, at tilbyde personer med international beskyttelse rådgivnings- og uddannelsesaktiviteter i forbindelse med beskæftigelse og erhvervsmæssig integration såsom dem, der er omhandlet i nævnte stk. 2, men de skal ligeledes bestræbe sig på at fremme disse personers fulde adgang til disse aktiviteter, hvilket bl.a. kan indebære, at der tages initiativer med henblik på at fjerne hindringer for denne adgang.
36
Som det bl.a. fremgår af 41. og 42. betragtning til direktiv 2011/95, er det nemlig nødvendigt at tage hensyn til de særlige behov og problemer med integration for personer med international beskyttelse og følgelig at gøre en indsats for at løse de problemer, der hindrer dem i at få effektiv adgang til beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder og til erhvervsuddannelse.
37
I det foreliggende tilfælde bestemmer artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019, således som den forelæggende ret har anført, at tildelingen af »borgerløn« bl.a. er betinget af deltagelse i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelsesmæssig og social integration, der omfatter omskoling, gennemførelse af uddannelse og andre forpligtelser, der fastsættes af de kompetente myndigheder. For det første er de aktiviteter, der er opregnet i denne bestemmelse, således som generaladvokaten har anført i punkt 34-36 i forslaget til afgørelse, nemlig i vidt omfang sammenfaldende med dem, der er nævnt i artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95. For det andet forfølger artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019 – med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse – det samme formål som artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95, nemlig at fremme de berørte personers integration på arbejdsmarkedet.
38
Herved bemærkes, at mens det i 42. betragtning til direktiv 2011/95 udtrykkeligt fremhæves, at der bør gøres en indsats for at løse de problemer, bl.a. økonomiske, der hindrer personer med international beskyttelse i at få effektiv adgang til beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder og til erhvervsuddannelse, bestemmer artikel 1, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019, at »borgerløn« er en grundlæggende foranstaltning i den aktive arbejdsmarkedspolitik, der bl.a. har til formål at sikre retten til arbejde gennem politikker, der har til formål at sikre økonomisk støtte til personer, der risikerer at blive udstødt i samfundet og på arbejdsmarkedet. Det følger heraf, at dette lovdekret, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, anerkender det i direktivet identificerede behov for at yde en form for økonomisk støtte til de berørte personer, som ellers risikerer ikke at kunne deltage i de uddannelses- og rådgivningsaktiviteter, som er rettet mod dem.
39
Hvad i anden række angår artikel 29 i direktiv 2011/95 fastsætter denne, at medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse, i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse, modtager den nødvendige sociale bistand ligesom statsborgerne i denne medlemsstat.
40
I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at begrebet »sociale ydelser« henviser til alle de støtteordninger, som er oprettet af offentlige myndigheder, det være sig på nationalt, regionalt eller lokalt plan, og som en person er berettiget til, hvis den pågældende ikke har midler, der er tilstrækkelige til, at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer (dom af 28.10.2021, ASGI m.fl., C-462/20, EU:C:2021:894, præmis 34).
41
Det skal imidlertid bemærkes, at »borgerløn« ifølge artikel 1, stk. 1, i lovdekret nr. 4/2019 netop svarer til det serviceniveau vedrørende ydelser, som skal sikres inden for rammerne af de tilgængelige ressourcer, navnlig med henblik på bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse. Som den forelæggende ret har anført, udgør denne ydelse en bistandsforanstaltning, hvis væsentligste formål er at »bekæmpe fattigdom«, bl.a. ved at supplere modtagernes indkomst for at sikre deres forsørgelse. Som den forelæggende ret ligeledes har anført, finansieres denne foranstaltning desuden af midler fra den almindelige beskatningsordning, udbetales af INPS og tildeles ansøgere, der ikke råder over tilstrækkelige midler med hensyn til indkomst og formue.
42
Den italienske regering har imidlertid gjort gældende, at »borgerløn« ikke udgør en »grundydelse« som omhandlet i artikel 29, stk. 2, i direktiv 2011/95, således at der ikke i det væsentlige er nogen grund til at behandle personer med subsidiær beskyttelsesstatus på lige fod med italienske statsborgere, hvad angår denne nationale foranstaltning.
43
I denne henseende bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 29, stk. 2, i direktiv 2011/95 ganske vist kan begrænse den sociale bistand, som personer med subsidiær beskyttelsesstatus får, til grundydelser. Det skal imidlertid for det første bemærkes, at dette stk. 2 fastsætter en undtagelse til hovedreglen i samme artikels stk. 1 og derfor skal fortolkes strengt (dom af 29.4.2004, Kapper, C-476/01, EU:C:2004:261, præmis 72). Desuden omfatter disse grundydelser i henhold til 45. betragtning til dette direktiv som minimum bl.a. mindsteindkomststøtte. Som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse, og med forbehold for den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, fremgår det af præamblen til lovdekret nr. 4/2019, at formålet med den omhandlede foranstaltning er at sikre et eksistensminimum.
44
For det andet fremgår det under alle omstændigheder ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at Den Italienske Republik har tilkendegivet sin hensigt om at anvende den undtagelse fra ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i nævnte stk. 2, og at begrænse ligebehandlingen af personer med subsidiær beskyttelsesstatus til kun at omfatte grundydelser (jf. analogt dom af 24.4.2012, Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 87 og 88, og af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 42).
45
Det følger af det ovenstående, at »borgerlønnen« i den i hovedsagen omhandlede italienske lovgivning, som er en ydelse af sammensat karakter, idet den dels er en foranstaltning, der omfatter aktiviteter og tjenesteydelser som omhandlet i artikel 26 i direktiv 2011/95, dels er en social bistandsydelse som omhandlet i dette direktivs artikel 29, henhører under anvendelsesområdet for disse artikler, hvilket det dog tilkommer den forelæggende ret at efterprøve under hensyntagen til de betragtninger, der er anført i denne doms præmis 34-44.
46
Denne konstatering drages ikke i tvivl af den italienske regerings og INPS’ argumentation, hvortil der henvises i denne doms præmis 33, og som i det væsentlige vedrører denne sammensatte karakter og »borgerlønnens« kompleksitet.
47
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 56-80 i forslaget til afgørelse, kan »borgerlønnens« sammensatte karakter og komplekse struktur nemlig ikke medføre, at den falder uden for anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95. For det første er der intet i disse artiklers ordlyd eller i direktivets opbygning, der tyder på, at de nævnte artikler ikke finder anvendelse på foranstaltninger, der forfølger et dobbelt formål svarende til de respektive formål med disse to artikler. For det andet, og ikke mindst, ville det være i åbenbar strid med formålet med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 at udelukke en national foranstaltning såsom »borgerløn« fra direktivets anvendelsesområde med den begrundelse, at denne foranstaltning forfølger et sådant dobbelt formål.
Spørgsmålet om, hvorvidt et bopælskrav som det i hovedsagen omhandlede er foreneligt med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95
48
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt et bopælskrav som det, der opstilles i artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2, i lovdekret nr. 4/2019 for at få tildelt »borgerløn«, er foreneligt med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, bemærkes, at disse sidstnævnte artikler foreskriver ligebehandling af personer med international beskyttelse og statsborgere i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse.
49
Artikel 26 og 29 udtrykker således ligebehandlingsprincippet i artikel 20 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som er et almindeligt EU-retligt princip. Dette princip kræver, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (jf. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 54).
50
Dette princip forbyder ikke alene åbenlys forskelsbehandling, men også enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af angiveligt neutrale kriterier i realiteten har samme virkning som forskelsbehandling (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 42). I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at betingelser i national ret, der, selv om de gælder uden forskel efter nationalitet, først og fremmest eller overvejende berører udenlandske statsborgere, og betingelser, der gælder uden forskel, og som lettere kan opfyldes af indenlandske end af udenlandske statsborgere eller navnlig risikerer at ramme de sidstnævnte, skal anses for at medføre indirekte forskelsbehandling (jf. analogt dom af 5.12.2019, Bocero Torrico og Bode, C-398/18 og C-428/18, EU:C:2019:1050, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
51
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at det i hovedsagen omhandlede bopælskrav finder ens anvendelse på såvel personer med international beskyttelse som italienske statsborgere.
52
I forbindelse med en sag vedrørende den samme nationale lovgivning som den i hovedsagen omhandlede har Domstolen imidlertid allerede fastslået, dels at et sådant bopælskrav hovedsageligt berører udenlandske statsborgere, herunder personer med international beskyttelse, dels at den forskellige behandling af sidstnævnte og indenlandske statsborgere, der følger af den omstændighed, at en national lovgivning fastsætter et sådant krav, udgør indirekte forskelsbehandling (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 50 og 52).
53
Det er i øvrigt irrelevant, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning i givet fald berører såvel indenlandske statsborgere, der ikke er i stand til at opfylde et sådant krav, som personer med international beskyttelse, ufordelagtigt. En foranstaltning kan nemlig anses for at udgøre indirekte forskelsbehandling, uden at det er nødvendigt, at den fører til en begunstigelse af alle indenlandske statsborgere eller til en ringere stilling alene for tredjelandsstatsborgere (jf. i denne retning dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 51).
54
En sådan forskelsbehandling er principielt forbudt, medmindre den er objektivt begrundet. For at være begrundet skal den imidlertid være egnet til at sikre opfyldelsen af et lovligt mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (dom af 29.7.2024, CU og ND (Social bistand – indirekte forskelsbehandling), C-112/22 og C-223/22, EU:C:2024:636, præmis 53).
55
Den italienske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at for så vidt som »borgerløn« udgør en økonomisk fordel, hvis tildeling er betinget af, at de myndige medlemmer af den berørte husstand deltager i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelse og social integration på grundlag af særlige overenskomster, indebærer tildelingen af denne fordel, at der skal træffes meget komplekse sociale og erhvervsmæssige foranstaltninger set ud fra såvel et administrativt som et økonomisk synspunkt.
56
I sidstnævnte henseende har denne regering gjort gældende, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede forudsætter mobilisering af betydelige økonomiske ressourcer. En sådan foranstaltning går videre end en ren økonomisk ydelse til trængende husstande, eftersom den medfører yderligere omkostninger. Det er under disse omstændigheder rimeligt, at den nationale lovgiver forbeholder anvendelsen af denne foranstaltning for personer, der er solidt etableret i det nationale samfund, og som kan anses for at være permanente medlemmer af dette. Ifølge denne regering har den nationale lovgiver derfor behørigt begrænset adgangen til denne borgerløn til personer med international beskyttelse, der har fast bopæl og er velintegrerede i Italien.
57
Det skal imidlertid bemærkes, at tildelingen af sociale ydelser til en person indebærer en byrde for den institution, som skal udrede disse ydelser, uanset om denne person har international beskyttelse eller er statsborger i den pågældende medlemsstat. I denne henseende kan der således ikke konstateres en forskel i situationen for disse to personkategorier (jf. i denne retning dom af 1.3.2016, Alo og Osso, C-443/14 og C-444/14, EU:C:2016:127, præmis 55, og af 21.11.2018, Ayubi, C-713/17, EU:C:2018:929, præmis 34).
58
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 92 i forslaget til afgørelse, ville en anerkendelse af argumentet om, at den nationale lovgiver, henset til de administrative og økonomiske omkostninger ved den pågældende foranstaltning, har ret til at begrænse adgangen til denne foranstaltning til personer med international beskyttelse, som er permanent etableret og velintegreret i den pågældende medlemsstat, desuden svare til at indføre en undtagelse til reglerne i artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, som EU-lovgiver ikke har fastsat.
59
Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at idet de rettigheder, der er tillagt ved kapitel VII i direktiv 2011/95, hvorunder direktivets artikel 29 hører, er konsekvensen af tildelingen af flygtningestatus og ikke af udstedelsen af en opholdstilladelse, kan de kun begrænses under overholdelse af de i dette kapitel fastsatte betingelser, således at medlemsstaterne ikke har ret til at fastsætte restriktioner, som ikke fremgår heraf. Da artikel 26 og 29 omfatter alle personer med international beskyttelse og dermed også personer med subsidiær beskyttelse, gør de ikke de rettigheder, der indrømmes disse, afhængige af varigheden af deres tilstedeværelse i den pågældende medlemsstat eller af varigheden af deres opholdstilladelse (jf. i denne retning dom af 21.11.2018, Ayubi, C-713/17, EU:C:2018:929, præmis 27 og 28).
60
Som generaladvokaten desuden i det væsentlige har anført i punkt 101 og 102 i forslaget til afgørelse, er status som person med international beskyttelse i øvrigt ikke permanent, idet den pågældende medlemsstat nemlig, når en person ophører med at være flygtning eller ikke længere er berettiget til subsidiær beskyttelsesstatus, skal tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge denne status, hvilket kan medføre tilbagekaldelse af opholdstilladelsen og den pågældende persons tilbagevenden til sit hjemland. Det følger heraf, at et krav om, at personer med international beskyttelse skal godtgøre, at de er solidt etableret i den pågældende medlemsstat, eller at de beviser, at de har en reel og tilstrækkelig tæt tilknytning til denne medlemsstats retsorden, som betingelse for anvendelsen af artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, er i strid med dette direktivs formål, herunder formålet om at sikre disse personer et minimum af ydelser i alle medlemsstater, jf. 12. betragtning hertil.
61
Det følger heraf, at et krav om bopæl i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år, såsom det krav, der gælder for at få tildelt »borgerløn«, udgør en indirekte forskelsbehandling til skade for personer med subsidiær beskyttelsesstatus, som ikke forekommer objektivt begrundet.
62
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en national foranstaltning til bekæmpelse af fattigdom og til støtte i forbindelse med adgang til beskæftigelse og social integration kun gælder for tredjelandsstatsborgere med subsidiær beskyttelsesstatus, hvis de opfylder et krav, der også gælder for denne medlemsstats egne statsborgere, om bopæl i den nævnte medlemsstat i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år.
Sagsomkostninger
63
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 26 og 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
skal fortolkes således, at
de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en national foranstaltning til bekæmpelse af fattigdom og til støtte i forbindelse med adgang til beskæftigelse og social integration kun gælder for tredjelandsstatsborgere med subsidiær beskyttelsesstatus, hvis de opfylder et krav, der også gælder for denne medlemsstats egne statsborgere, om bopæl i den nævnte medlemsstat i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.