62018CJ0817
TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2020 m. rugsėjo 3 d. (
*1
)
„Apeliacinis skundas – Valstybės pagalba – Pagalbos schema, susijusi su gamtinių zonų subsidijuojamu įsigijimu ar nemokamu suteikimu naudotis – Pirminio patikrinimo procedūra – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama suderinama su vidaus rinka – Ieškinys dėl panaikinimo – Priimtinumas – Reglamentas (EB) Nr. 659/1999 – 1 straipsnio h punktas – Sąvoka „suinteresuotosios šalys“ – Konkurencinis ryšys – Sąvoka „dideli sunkumai“ – Visuotinės ekonominės svarbos paslauga – Antrinė veikla – Sąsaja“
Byloje C‑817/18 P
dėl 2018 m. gruodžio 21 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, įsteigta s-Graveland (Nyderlandai),
Stichting Het Groninger Landschap, įsteigta Haren (Nyderlandai),
Vereniging It Fryske Gea, įsteigta Opsterlande (Nyderlandai),
Stichting Het Drentse Landschap, įsteigta Asene (Nyderlandai),
Stichting Het Overijssels Landschap, įsteigta Dalfsene (Nyderlandai),
Stichting Het Geldersch Landschap, įsteigta Arnheme (Nyderlandai),
Stichting Flevo-Landschap, įsteigta Lelistade (Nyderlandai),
Stichting Het Utrechts Landschap, įsteigta De Bilte (Nyderlandai),
Stichting Landschap Noord-Holland, įsteigta Heiloo (Nyderlandai),
Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, įsteigta Roterdame (Nyderlandai),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, įsteigta Heinkensande (Nyderlandai),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, įsteigta ’s-Hertogenbosch (Nyderlandai),
Stichting Het Limburgs Landschap, įsteigta Mastrichte (Nyderlandai),
atstovaujamos advocaten P. H. L. M. Kuypers ir M. de Wit,
apeliantės,
palaikomos:
Nyderlandų Karalystės, atstovaujamos M. K. Bulterman ir M. L. Noort,
įstojusios į apeliacinį procesą šalies,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, įsteigtai Hoenderloo (Nyderlandai),
Exploitaemaatschappij De Berghaaf BV, įsteigtai Barnevelde (Nyderlandai),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, įsteigtai Hoenderloo (Nyderlandai),
BV Landgoed Den Alerdinck II, įsteigtai Heino (Nyderlandai),
Landgoed Ampsen BV, įsteigtai Lochem (Nyderlandai),
Pallandt van Keppel Stichting, įsteigtai Laag-Keppel (Nyderlandai),
Landgoed Kasteel Keppel BV, įsteigtai Laag-Keppel (Nyderlandai),
Baron van Lynden, gyvenančiam Zoutelande (Nyderlandai),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, įsteigtai Hemmen (Nyderlandai),
Landgoed Welna BV, įsteigtai Epėje (Nyderlandai),
BV Landgoed „Huis te Maarn“, įsteigtai Marne (Nyderlandai),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, įsteigtai Kloetinge (Nyderlandai),
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, įsteigtai Epėje (Nyderlandai),
Landgoed Anderstein NV, įsteigtai Maarsbergen (Nyderlandai),
Landgoed Bekspring BV, įsteigtai Oldenzalyje (Nyderlandai),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, įsteigtai Diepenheim (Nyderlandai),
Landgoed Caprera BV, įsteigtai Blumendalyje (Nyderlandai),
Landgoed Schapenduinen BV, įsteigtai Blumendalyje (Nyderlandai),
Stichting Schapenduinen, įsteigtai Blumendalyje (Nyderlandai),
Landgoed de Noetselenberg BV, įsteigtai Reisene (Nyderlandai),
atstovaujamoms advocaten D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck ir A. A. Al Khatib,
ieškovėms pirmojoje instancijoje,
Europos Komisijai, atstovaujamai S. Noë ir P.-J. Loewenthal,
atsakovei pirmojoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas A. Arabadjiev (pranešėjas), antrosios kolegijos teisėjo pareigas einantis Teisingumo Teismo pirmininkas K. Lenaerts, teisėjai P. G. Xuereb, T. von Danwitz ir A. Kumin,
generalinis advokatas M. Szpunar,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
susipažinęs su 2020 m. balandžio 2 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Apeliaciniu skundu apeliantės prašo Teisingumo Teismo panaikinti 2018 m. spalio 15 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters ir kt. / Komisija (T‑79/16, nepaskelbtas Rink., EU:T:2018:680, toliau – skundžiamas sprendimas), kuriuo jis panaikino 2015 m. rugsėjo 2 d. Komisijos sprendimą C(2015) 5929 final dėl valstybės pagalbos SA.27301 (2015/NN) – Nyderlandai, susijusį su subsidijuotu gamtinių zonų įsigijimu arba nemokamu suteikimu naudotis jomis; jo santrauka paskelbta Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (OL C 9, 2016, p. 1; toliau – ginčijamas sprendimas).
Teisinis pagrindas
Reglamentas (EB) Nr. 659/1999
2
1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias [SESV 108] straipsnio taikymo taisykles (OL L 83, 1999, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 1 t., p. 339), kuris galiojo ginčijamo sprendimo priėmimo dieną, 1 straipsnio h punkte sąvoka „suinteresuotoji šalis“ apibrėžta taip:
„[K]iekviena valstybė narė ir bet kuris asmuo, įmonė arba įmonių asociacija, kurios interesams gali turėti įtakos pagalbos skyrimas, ypač pagalbos gavėjas, konkuruojančios įmonės ir prekybinės asociacijos.“
3
Šio reglamento 4 straipsnio 1–4 dalyse nustatyta:
„1.   [Europos] Komisija iš karto patikrina gautą pranešimą. Nepažeisdama 8 straipsnio, Komisija priima sprendimą pagal 2, 3 arba 4 dalis.
2.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisija nustato, kad pranešime nurodyta priemonė nėra pagalba, ji savo išvadą pateikia priimtame sprendime.
3.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisijai nekyla jokių abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su bendrąja rinka, tiek kiek minėtoji priemonė priskiriama [SESV 107 straipsnio 1 dalies] taikymo sričiai, Komisija nusprendžia, kad minėtoji priemonė atitinka bendrąją rinką <…>. Šiame sprendime nurodoma išimtis, kuri buvo taikyta pagal Sutartį.
4.   Jeigu po pirminio patikrinimo Komisijai kyla abejonių dėl pranešime nurodytos priemonės suderinamumo su bendrąja rinka, ji nusprendžia pradėti bylos procesą pagal [SESV 108 straipsnio 2 dalį].“
CSP bendrosios nuostatos
4
Komisijos komunikato „Europos Sąjungos bendrosios nuostatos dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma (2011 m.)“ (OL C 8, 2012, p. 15, toliau – CSP bendrosios nuostatos) 3 punkte, be kita ko, nurodyta, kad „jei vykdomi bendrieji [SESV] 107 straipsnio 1 dalies taikymo kriterijai, [kompensacija už viešąją paslaugą] laikoma valstybės pagalba ir jai taikomi [SESV] 106, 107 ir 108 straipsniai“.
5
CSP bendrųjų nuostatų 11 punkte, be kita ko, nustatyta:
„<…> valstybės pagalba <…> gali būti pripažįstama suderinama su [SESV] 106 straipsnio 2 dalimi, jei ji reikalinga visuotinės ekonominės svarbos paslaugai teikti ir nedaro tokio poveikio, koks prieštarautų Sąjungos interesams. Norint pasiekti šią pusiausvyrą, reikia vykdyti 2.2.–2.10 dalyse išvardytas sąlygas.“
6
Šių bendrųjų nuostatų 2.2 dalies 12 punkte numatyta, kad „[p]agalba turi būti skiriama už tikrą ir tinkamai apibrėžtą visuotinės ekonominės svarbos paslaugą, minimą [SESV] 106 straipsnio 2 dalyje“.
7
Minėtų bendrųjų nuostatų toje pačioje dalyje esančiame 13 punkte, be kita ko, numatyta:
„<…> Pirmiausia, valstybės narės negali priskirti konkrečių viešųjų paslaugų įsipareigojimų [prie] paslaug[ų], kurias patenkinamai ir su valstybės apibrėžtu viešuoju interesu suderinamomis sąlygomis, pvz., susijusiomis su kaina, objektyviais kokybės reikalavimais, tęstinumu ir galimybe naudotis paslauga, jau teikia arba gali teikti įprastomis rinkos sąlygomis veikiančios įmonės. <…>“
8
CSP bendrųjų nuostatų 21 punkte, esančiame jų 2.8 dalyje, nustatyta:
„Kompensacijos suma turi neviršyti sumos, reikalingos su viešąja paslauga susijusių įsipareigojimų vykdymo grynosioms išlaidoms <…> padengti, įskaitant nuosaikų pelną.“
9
Šių bendrųjų nuostatų to paties skyriaus 44 punkte nurodyta:
„Kai įmonė vykdo su [visuotinės ekonominės svarbos paslaugų (VESP)] teikimu susijusią ir nesusijusią veiklą, vidaus ataskaitose išlaidos ir pajamos, susijusios su VESP, turi būti atskirtos nuo išlaidų ir pajamų, susijusių su kitomis paslaugomis <…>. Kai teikti kelias VESP įmonei paveda skirtingos institucijos arba skiriasi VESP pobūdis, turi būti sudarytos sąlygos įmonės vidaus ataskaitose patikrinti, ar kompensacija nepermokėta kiekvienos VESP atveju.“
10
Minėtų bendrųjų nuostatų 46 punkte, kuris taip pat yra jų 2.8 dalyje, nustatyta:
„Valstybė narė gali nuspręsti dalį arba visą perviršinį pelną, gautą iš kitos su VESP nesusijusios veiklos, ypač grindžiamos VESP teikti reikalinga infrastruktūra, skirti VESP finansuoti.“
11
Tų pačių bendrųjų nuostatų 47 punkte, esančiame jų 2.8 dalyje, numatyta:
„Kompensacijos permoka turėtų būti suvokiama kaip įmonės gauta kompensacija, viršijanti [21] punkte nurodytą pagalbos sumą per visą sutarties laikotarpį. <…>“
12
CSP bendrųjų nuostatų 2.8 dalyje esančiame 48 punkte nustatyta:
„Kadangi kompensacijos permoka nėra būtina VESP teikti, ji laikoma su vidaus rinka nesuderinama valstybės pagalba.“
Ginčo aplinkybės
13
Nyderlandų Karalystė, savo teritorijoje įsteigdama pagrindinę ekologinę struktūrą ir „Natura 2000“ tinklą, įgyvendino Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (Subsidijų žemės sklypus valdantiems privatiems gamtos apsaugos subjektams skyrimo tvarka, toliau – PNB tvarka), pagal ją trylika žemės sklypų valdymo subjektų (toliau – ŽVS), kurie yra apeliantai šioje apeliacinėje byloje, galėjo įsigyti gamtines zonas.
14
Pagal šią tvarką subsidijos galėjo būti skirtos padengti žemės sklypų pirkimo kainai, kitoms įsigijimo išlaidoms ir žemės nuomos sutarčių, sudarytų dėl minėtų žemės sklypų, nutraukimo sąnaudoms. Jei pajamos viršijo valdymo išlaidas, jos turėjo būti reinvestuojamos į gamtos išsaugojimą arba pervedamos Nyderlandų valstybei. Tokia pareiga, nors ir aiškiai nenumatyta pagal PNB tvarką, buvo netiesiogiai įtvirtinta ŽVS įstatuose, kurie turėjo būti pateikti Nyderlandų valdžios institucijoms patvirtinti tam, kad jie gautų aptariamas subsidijas. Be to, ŽVS nebuvo leista pakeisti pagal tą pačią tvarką įsigytų sklypų paskirties arba juos naudoti pažeidžiant gamtos apsaugos tikslą, nesant aiškaus aptariamas subsidijas teikiančių institucijų sutikimo. Be to, žemės sklypai negalėjo būti išnuomoti ar parduoti be aiškaus Nyderlandų valdžios institucijų leidimo.
15
2008 m. gruodžio 23 d. Komisija gavo skundą iš dviejų pagal Nyderlandų teisę įsteigtų privačių pelno nesiekiančių fondų, t. y. Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (toliau – NPDHV) ir Stichting Linschoten, valdančių žemės sklypus ir vykdančių gamtos išsaugojimo bei kultūros paveldo valdymo veiklą, taip pat ekonominę veiklą, kaip antai žemės sklypų nuomos, žemės ūkio, miškininkystės ir turizmo veiklą. 2009 m. pareiškėjai per aptariamą administracinę procedūrą buvo pakeisti Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Privačių žemės sklypų savininkų teisių lygybės asociacija, Nyderlandai, toliau – VGG), kurios tikslas, be kita ko, užtikrinti vienodas visų privačių žemės sklypų savininkų teises skiriant subsidijas žemės sklypams įsigyti.
16
Iš pradžių 1993–2012 m. galiojusi tvarka buvo pakeista nauja pagalbos schema, kurią Komisija patvirtino 2011 m. liepos 13 d. sprendimu. Vėliau 2011 m. rugpjūčio 26 d., rugsėjo 14 ir 28 d. pranešimais VGG paprašė Komisijos išdėstyti savo poziciją dėl jos skundo ir pareikalauti grąžinti neteisėtą pagalbą.
17
Ginčijamu sprendimu Komisija pripažino gamtinių zonų įsigijimo tvarką suderinama su vidaus rinka pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį.
18
Visų pirma Komisija nusprendė, kad subsidijų tvarka yra valstybės pagalba, kaip ji suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Ginčijamame sprendime pabrėžiama, kad pagrindinis ŽVS, kaip gamtos apsaugos ir išsaugojimo organizacijų, uždavinys nėra ekonominio pobūdžio. Tokiomis aplinkybėmis šios įstaigos vienu metu vykdo tam tikrą antrinę veiklą, kaip antai medienos ir nendrių pardavimą, medžioklės ir žvejybos teisių nuomą bei ekonominio pobūdžio turizmo veiklą. Dėl šios veiklos Komisija nusprendė, kad šias įstaigas reikia laikyti „įmonėmis“, kaip jos suprantamos pagal konkurencijos taisykles. Šiuo klausimu ji rėmėsi 2013 m. rugsėjo 12 d. Sprendimu Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418), kuriame Bendrasis Teismas nusprendė, kad nors aplinkos apsaugos organizacijų, kurioms taikoma į PNB tvarką panaši pagalbos schema, siūlomos prekės ir paslaugos vykdant antrinę veiklą atsirado dėl jų pagrindinės aplinkos apsaugos veiklos, jos nebuvo pripažintos privalomomis dėl jų pagrindinės veiklos, nes tokia antrinė veikla yra ekonominė veikla.
19
Konkrečiai kalbant, Komisija nusprendė, kad neatlygintinas žemės sklypų perdavimas ir jų įsigijimo bei valdymo subsidijos suteikė ŽVS pirmąjį ekonominį pranašumą. Be to, ji pažymėjo, kad negalima atmesti galimybės, jog ŽVS įgys antrąjį pranašumą dėl kapitalo prieaugio, galbūt susijusio su įsigytų žemės sklypų perpardavimu. Tačiau, Komisijos teigimu, PNB tvarka neatitiko 2003 m. liepos 24 d. Teisingumo Teismo sprendime Altmark Trans ir Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) nustatytų sąlygų dėl VESP, nes kompensacija subjektams, kuriems taikoma PNB tvarka, nebuvo nustatyta pagal tinkamą procedūrą.
20
Kadangi aplinkos apsaugos organizacijos pagal pagalbos priemonę buvo įpareigotos teikti viešąsias aplinkos apsaugos paslaugas, Komisija išnagrinėjo klausimą, ar subsidijų tvarka atitinka CSP bendrosiose nuostatose nustatytas sąlygas. Kadangi, Komisijos nuomone, šios sąlygos buvo įvykdytos, ši institucija PNB tvarką pripažino suderinama su vidaus rinka.
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
21
2016 m. vasario 19 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo VGG ir kitų ieškovių pirmojoje instancijoje (toliau – VGG ir kt.) ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo.
22
2016 m. gegužės 17 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo ŽVS prašymą leisti įstoti į šią bylą palaikyti Komisijos reikalavimų. 2017 m. balandžio 6 d. nutartimi Bendrojo Teismo antrosios kolegijos pirmininkas patenkino šį prašymą.
23
Grįsdamos savo ieškinį VGG ir kt. nurodė keturis pagrindus, grindžiamus, pirma, procesinių teisių, numatytų SESV 108 straipsnio 2 dalyje, pažeidimu, antra, negaliojimo atgaline data ir teisinio saugumo principų pažeidimu, trečia – subsidiariai – teisės klaida ir nemotyvavimu taikant CSP bendrąsias nuostatas, o ketvirta – SESV 106 straipsnio 2 dalies pažeidimu.
24
Komisija ir įstojusios į bylą šalys, palaikančios ieškinį dėl panaikinimo, ginčijo VGG ir kt. kaip „suinteresuotųjų šalių“ statusą ir ieškinio antrojo bei ketvirtojo pagrindų priimtinumą.
25
Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas pripažino ieškinį priimtinu, konstatavo ieškinio pirmojo pagrindo pagrįstumą, todėl panaikino ginčijamą sprendimą ir nenagrinėjo kitų to paties ieškinio pagrindų.
Šalių reikalavimai Teisingumo Teisme
26
ŽVS Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamą sprendimą ir
–
priteisti iš ieškovių pirmojoje instancijoje bylinėjimosi išlaidas arba
–
subsidiariai – grąžinti bylą Bendrajam Teismui ir atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų nagrinėjimą.
27
Komisija Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamą sprendimą ir
–
atmesti ieškinį.
28
VGG ir kt. Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti apeliacinį skundą ir
–
priteisti iš ŽVS bylinėjimosi išlaidas.
Dėl apeliacinio skundo
29
Grįsdami savo apeliacinį skundą ŽVS nurodo du pagrindus, grindžiamus, pirma, teisės klaida nagrinėjant pirmojoje instancijoje pareikšto ieškinio priimtinumą ir, antra, teisės klaida tiek, kiek skundžiamame sprendime pripažįstama, kad kilo rimtų sunkumų.
Dėl pirmojo pagrindo
Šalių argumentai
30
Pateikdami apeliacinio skundo pirmąjį pagrindą ŽVS tvirtina, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai skundžiamame sprendime nusprendė, jog VGG ir kt. yra „suinteresuotosios šalys“, kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį. Šį pagrindą sudaro dvi dalys: pirmoji – pagrindinė, o antroji – subsidiari.
31
Pateikdami šio pagrindo pirmąją dalį ŽVS tvirtina, kad tarp jų ir VGG narių nėra jokio konkurencinio ryšio, nes ŽVS pagrindinė veikla yra ne ekonominio pobūdžio, o jų antrinė veikla turi būti laikoma „ekonomine“, todėl ji neveikė toje pačioje rinkoje kaip ir VGG nariai. Iš tiesų atitinkamos ŽVS ir VGG narių veiklos aprašymas, pateiktas skundžiamo sprendimo 63 punkte, rodo, kad ši veikla skiriasi ir vykdoma skirtingose rinkose.
32
Konkrečiai kalbant, bendrinės sąvokos „turizmas“ vartojimas skundžiamo sprendimo 66 punkte apibūdinant vieną iš NPDHV veiklos rūšių nėra pakankamas konkurencijos ryšiui tarp VGG ir ŽVS narių veiklos įrodyti. Viena vertus, ši pernelyg bendra nuoroda neatskleidžia realių skirtumų tarp nemokamai siūlomos ŽVS turizmo veiklos ir VGG narių, siekiančių pelno, turizmo veiklos. Kita vertus, darant tokią nuorodą nebūtų atsižvelgta į tiesioginį ryšį tarp pagrindinio gamtos apsaugos ir išsaugojimo uždavinio, kurį vykdo ŽVS, ir jų turizmo veiklos.
33
Galiausiai, pirma, iš skundžiamo sprendimo nematyti, kad Bendrasis Teismas atsižvelgė į medienos pardavimo rinką, siekdamas nustatyti konkurencinį ryšį tarp ŽVS ir VGG narių veiklos. Kita vertus, bet kuriuo atveju skundžiamame sprendime pateiktų įrodymų nepakanka, kad tokioje rinkoje būtų nustatytas konkurencinis ryšys su VGG nariais.
34
Pateikdami pirmojo pagrindo antrąją dalį ŽVS tvirtina, kad nagrinėjama pagalba neturėjo jokio konkretaus poveikio VGG narių konkurencinei padėčiai ir bet kuriuo atveju neiškreipė jų konkurencinių santykių.
35
Pirmiausia skundžiamo sprendimo 68 punkte Bendrasis Teismas taikė klaidingą kriterijų, t. y. poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai, o ne konkretų poveikį konkurencijos santykiams su VGG nariais. Be to, Bendrasis Teismas, neturėdamas jokių konkrečių įrodymų, padarė išvadą, kad egzistuoja konkrečios pagalbos poveikio VGG narių konkurencinei padėčiai rizika. Galiausiai teiginys, kad VGG nariams nuolat kliudoma įsigyti žemės sklypų, taip trukdant jų plėtrai, yra nereikšmingas, nes nėra gamtinių zonų valdymo rinkos.
36
Nyderlandų vyriausybė pritaria ŽVS argumentams.
37
Komisija visų pirma teigia, kad skundžiamo sprendimo 63 ir 64 punktuose pateikti argumentai yra nesuprantami, nes iš ginčijamo sprendimo matyti, jog ŽVS ekonominė veikla neatitinka VGG narių veiklos, nes vienintelis šios veiklos sričių sutapimas susijęs su turizmo sektoriumi. Tačiau šiame sektoriuje ŽVS veikla apsiriboja galimybe leisti nemokamai naudotis jų valdomomis gamtinėmis zonomis, todėl tai nėra paslaugų pasiūla rinkoje.
38
Be to, Bendrasis Teismas iškraipė faktines aplinkybes, kai iš ginčijamo sprendimo 27 punkto padarė išvadą apie VGG narių veiklos aprašymą, nors šiame punkte aprašoma tik NPDHV veikla.
39
Galiausiai Komisija pritaria ŽVS argumentams, kad Bendrasis Teismas supainiojo poveikio prekybai kriterijų su konkretaus poveikio VGG narių konkurencinei padėčiai kriterijumi ir nepatikrino antrojo kriterijaus. Skundžiamo sprendimo 71 punkte Bendrasis Teismas tik padarė prielaidą, kad konkretaus poveikio VGG konkurencinei padėčiai kriterijus buvo įvykdytas. Pagal jurisprudenciją VGG turėjo įrodyti konkretų ŽVS suteiktos pagalbos poveikį jos narių konkurencinei padėčiai.
40
VGG ir kt. pirmiausia atsako, kad ŽVS argumentai, kuriais siekiama, kad būtų iš naujo įvertintos faktinės aplinkybės, yra nepriimtini. Subsidiariai VGG ir kt. ginčija ŽVS argumentus dėl esmės.
Teisingumo Teismo vertinimas
41
Pirmiausia reikia pažymėti, kad skundžiamo sprendimo 76 punkte Bendrasis Teismas nusprendė, jog bent vienas VGG narys, t. y. NPDHV, turi būti laikomas „suinteresuotąja šalimi“, kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį ir Reglamento 659/1999 1 straipsnio h punktą.
42
Grįsdamas šią išvadą jis to sprendimo 53 punkte nurodė, kad netiesioginis pagalbos gavėjo konkurentas gali būti laikomas „suinteresuotąja šalimi“, jeigu tvirtina, kad pagalbos suteikimas gali turėti įtakos jo interesams, ir pakankamai teisiškai įrodo, kad pagalba gali daryti konkretų poveikį jo padėčiai. Minėto sprendimo 54 punkte jis patikslino, kad, kalbant apie konkuruojančias įmones, tam, kad ieškovas galėtų būti laikomas „suinteresuotąja šalimi“, jis turi, pirma, įrodyti, kad konkuruoja su pagalbos gavėjais, ir, antra, tai, kad pagalba gali daryti konkrečią įtaką jo padėčiai ir iškraipyti aptariamus konkurencinius santykius.
43
Atsižvelgdamas į šiuos kriterijus Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 61–67 punktuose konstatavo, kad tarp VGG narių, visų pirma NPDHV, ir ŽVS egzistuoja konkurenciniai santykiai, o minėto sprendimo 68–75 punktuose išnagrinėjo, ar buvo nustatyta konkreti ginčijamos pagalbos suteikimo įtaka VGG narių padėčiai, iškreipianti jų ir aptariamos pagalbos gavėjų konkurencinius santykius.
44
Pirma, svarbu pažymėti, kad ŽVS ginčija Bendrojo Teismo konstatuotus konkurencinius santykius ir iš esmės tvirtina, jog skundžiamo sprendimo 66 punkte pateikta nuoroda į bendrą sąvoką „turizmas“ yra pernelyg bendro pobūdžio, kad nebuvo atsižvelgta į medienos pardavimo rinką ir kad pateiktų įrodymų paprastai nepakanka, kad būtų įrodyti konkurenciniai santykiai tarp ŽVS ir VGG narių.
45
Šiuo klausimu pakanka konstatuoti, kad tokiais argumentais ŽVS, nesiremdami įrodymų iškraipymu, iš esmės ginčija nepriklausomą faktinių aplinkybių vertinimą, kurį Bendrasis Teismas atliko skundžiamo sprendimo 63–67 punktuose.
46
Vis dėlto remiantis suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija Bendrojo Teismo atliktas faktinių aplinkybių vertinimas nėra teisės klausimas, kuriam taikoma Teisingumo Teismo kontrolė, nebent jam pateikti įrodymai būtų iškraipyti (2003 m. rugsėjo 30 d. Sprendimo Freistaat Sachsen ir kt. / Komisija, C‑57/00 P ir C‑61/00 P, EU:C:2003:510, 102 punktas ir 2020 m. kovo 26 d. Sprendimo Larko / Komisija, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, 25 punktas).
47
Dėl Komisijos atsiliepime į apeliacinį skundą pateikto argumento, kuriuo grindžiama pirmojo pagrindo pirma dalis, susijusi su tuo, kad Bendrasis Teismas tariamai iškraipė faktines aplinkybes, reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 174 straipsnį atsiliepimu į apeliacinį skundą reikalaujama apeliacinį skundą visiškai arba iš dalies patenkinti arba atmesti. Be to, pagal šio reglamento 172 ir 176 straipsnius atsiliepimą į apeliacinį skundą galinčios pateikti šalys atskiru dokumentu, skirtingu nei atsiliepimas į apeliacinį skundą, gali pateikti priešpriešinį apeliacinį skundą, kuriuo pagal šio reglamento 178 straipsnio 1 dalį ir 3 dalies antrą sakinį turi būti reikalaujama visiškai arba iš dalies panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą remiantis pagrindais ir teisiniais argumentais, kurie skiriasi nuo atsiliepime į apeliacinį skundą išdėstytų pagrindų ir argumentų.
48
Iš šių kartu aiškinamų nuostatų matyti, kad atsiliepime į apeliacinį skundą negali būti reikalaujama panaikinti Bendrojo Teismo sprendimą remiantis kitokiais ir savarankiškais pagrindais, kurie skiriasi nuo apeliacinio skundo pagrindų, nes tokie pagrindai gali būti pateikti tik priešpriešiniame apeliaciniame skunde (2016 m. lapkričio 10 d. Sprendimo DTS Distribuidora de Televisión Digital / Komisija, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, 99–101 punktai; 2017 m. gegužės 30 d. Sprendimo Safa Nicu Sepahan / Taryba, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, 20 punktas ir 2019 m. vasario 28 d. Sprendimo Taryba / Growth Energy ir Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, 57 punktas).
49
Taigi, kadangi ŽVS nepateikė pagrindo, susijusio su tuo, kad Bendrasis Teismas iškraipė faktines aplinkybes, kiek tai susiję su jo vertinimu dėl VGG narių ir ŽVS konkurencinių santykių buvimo, toks Komisijos atsiliepime į apeliacinį skundą nurodytas argumentas yra nepriimtinas.
50
Antra, kaip savo išvados 38 punkte priminė generalinis advokatas, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 659/1999 1 straipsnio h punkte pateiktą apibrėžtį, su pagalbos gavėju konkuruojanti įmonė neginčijamai yra viena iš „suinteresuotųjų šalių“, kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį (2010 m. lapkričio 18 d. Sprendimo NDSHT / Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 59 punktas).
51
Darytina išvada, kad tiek, kiek Bendrasis Teismas konstatavo, jog bent vienas VGG narys ir ŽVS konkuruoja tarpusavyje, jis nepadarė teisės klaidos, kai nusprendė, kad VGG yra viena iš „suinteresuotųjų šalių“, kaip tai suprantama pagal SESV 108 straipsnio 2 dalį.
52
Trečia, iš to, kas išdėstyta, matyti, kad ŽVS ir Komisijos argumentai, pateikti pirmojo pagrindo antroje dalyje ir kuriais siekiama užginčyti konkretų PNB tvarkos poveikį VGG narių padėčiai, yra nereikšmingi, nes VGG narių kvalifikavimas kaip suinteresuotųjų šalių tiesiogiai išplaukia iš jų, kaip ŽVS konkurentų, statuso.
53
Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus reikia atmesti pirmąjį pagrindą.
Dėl antrojo pagrindo
Šalių argumentai
54
Pateikdami apeliacinio skundo antrąjį pagrindą ŽVS tvirtina, kad Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, jog priimdama ginčijamą sprendimą Komisija susidūrė su „dideliais sunkumais“. Šį pagrindą sudaro trys dalys, susijusios, pirma, su pripažinimu VESP „bendra“ arba „neįprasta“, kaip nurodė Komisija ginčijamame sprendime, siekdama apibrėžti ŽVS veiklą, antra, su atskiros apskaitos nebuvimo požymiu ir, trečia, su kompensacijos permokos vengimo mechanizmo nebuvimu.
55
Pateikdami šio pagrindo pirmąją dalį ŽVS, pirma, teigia, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 117 punkte nurodė tariamą VGG ir kt. argumentą, susijusį su prieštaringu nagrinėjamos pagalbos priemonės kvalifikavimu kaip „bendros“ ar „neįprastos“ VESP, kurio jie vis dėlto nenurodė.
56
Antra, ginčijamame sprendime nėra jokio prieštaravimo, nes jo 50 punkte minimas pagalbos gavėjų kvalifikavimas kaip įmonių, kaip jos suprantamos pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, o 93 punkte analizuojamas klausimas, kiek ŽVS antrinė veikla yra sudedamoji jiems patikėtos VESP dalis.
57
Trečia, priešingai, nei Bendrasis Teismas nusprendė skundžiamo sprendimo 128 punkte, tiek iš ginčijamo sprendimo, tiek iš Komisijos atsakymų į Bendrojo Teismo pateiktus klausimus matyti, kad ši institucija turėjo pakankamai informacijos, kad konstatuotų, jog ŽVS antrinė veikla buvo visa jiems patikėtos VESP dalis.
58
Ketvirta, Bendrasis Teismas neatsižvelgė į tai, kad 2013 m. rugsėjo 12 d. Bendrojo Teismo sprendimo Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418) 41 punktas neturi reikšmės vertinant klausimą, ar ŽVS antrinė veikla yra jiems patikėtos VESP sudedamoji dalis, ar ne.
59
Penkta, ŽVS tvirtina, kad skundžiamo sprendimo 128 punkte Bendrasis Teismas klaidingai aiškino CSP bendrųjų nuostatų 11 punktą, pagal kurį suteikta valstybės pagalba turi būti būtina VESP veikti. Vis dėlto Bendrasis Teismas nagrinėjo, ar Komisija turėjo duomenų, leidžiančių jai išnagrinėti, ar antrinė veikla buvo būtina VESP veikti.
60
Galiausiai savo dublike ŽVS nesutinka su tuo, kad pirminio patikrinimo procedūros trukmė šioje byloje yra požymis, jog kilo didelių sunkumų.
61
Antrojo pagrindo antroje dalyje ŽVS tvirtina, kad Bendrasis Teismas, remdamasis atskiros jų antrinės veiklos apskaitos nebuvimu, klaidingai padarė išvadą, jog yra didelių sunkumų, nes toks kriterijus yra reikšmingas tik tuo atveju, kai ši veikla pati nėra susijusi su VESP, tačiau Komisija ginčijamame sprendime į tai neatsižvelgė, kiek tai susiję su ŽVS antrine veikla.
62
Be to, iš Komisijos laukimo, kada bus paskelbtas 2013 m. rugsėjo 12 d. Sprendimas Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418), negalima daryti jokios išvados, kad šis sprendimas susijęs su klausimu, ar buvo valstybės pagalba, o ne su pagalbos suderinamumo su vidaus rinka klausimu. Iš tikrųjų Komisija, nagrinėdama PNB tvarką, nesirėmė šiuo sprendimu ir į jį darė nuorodą tik tam, kad patvirtintų, jog pajamos iš minėtos veiklos gali būti kompensuojamos už patikėtą teikti VESP.
63
Bet kuriuo atveju tai, kad byloje, kurioje priimtas šis sprendimas, aptariamos Vokietijos įstaigos veda atskirą savo antrinės ekonominės veiklos apskaitą, negali sukliudyti Komisijai šioje byloje konstatuoti, kad tokia apskaita nebuvo būtina, nes ŽVS antrinė veikla buvo neatsiejama VESP dalis.
64
Pateikdami antrojo pagrindo trečiąją dalį ŽVS teigia, kad Bendrojo Teismo vertinimas, jog iš anksto nustatyto mechanizmo, skirto išvengti kompensacijos permokai, nebuvimas taip pat yra didelių sunkumų buvimo požymis, grindžiamas faktinių aplinkybių iškraipymu, pakeičiančiu ginčijamo sprendimo motyvus. Iš ginčijamo sprendimo 94, 95 ir 97 dalių aiškiai matyti, kad buvo numatytas iš anksto nustatytas kompensacijos permokos prevencijos mechanizmas. Iš tiesų pagal PNB tvarką investicinės subsidijos ir valdymo subsidijos negali būti išmokamos siekiant padengti panašias išlaidas, nes pajamos iš žemės sklypų visada turi būti išskaitomos apskaičiuojant valdymo subsidijas, žemės sklypai negali būti parduodami be formalaus valdžios institucijų leidimo, o ŽVS privalėtų grąžinti visą nepagrįstą naudą, gautą parduodant žemės sklypą.
65
Nyderlandų vyriausybė pritaria ŽVS argumentams.
66
Dėl apeliacinio skundo antrojo pagrindo pirmos dalies Komisija teigia, pirma, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai nusprendė, jog pirminio patikrinimo procedūros trukmė rodė didelių sunkumų buvimą. Nors ši procedūra iš tikrųjų buvo neįprastai ilga, jos trukmė paaiškinama tuo, kad prieš priimdama ginčijamą sprendimą ji laukė tiek šalių derybų baigties, tiek 2013 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418) paskelbimo.
67
Antra, ši institucija tvirtina, kad skundžiamo sprendimo 126–129 punktuose pateikti motyvai yra nesuprantami, nes jais painiojamas ŽVS antrinės veiklos ekonominio pobūdžio klausimas ir klausimas dėl šios veiklos priskyrimo šiems subjektams patikėtai VESP.
68
Trečia, šie argumentai grindžiami faktinių aplinkybių iškraipymu, nes buvo preziumuojama, kad Komisija padarė išvadą, jog ši antrinė veikla yra būtina VESP veikti, nors šiai institucijai ši veikla yra sudedamoji ŽVS patikėtos VESP dalis. Iš tikrųjų iš ginčijamo sprendimo aiškiai matyti, kad ŽVS patikėta VESP susijusi ir su gamtos apsauga, ir su antrine veikla.
69
Ketvirta, skundžiamo sprendimo 128 punkte Bendrasis Teismas nustatė akivaizdžiai klaidingą kriterijų, kai nusprendė, kad, Komisijos nuomone, antrinė ekonominio pobūdžio veikla buvo būtina VESP veiklai, kaip tai suprantama pagal CSP bendrųjų nuostatų 11 punktą.
70
Penkta, Komisija papildomai teigia, kad VGG ir kt. neiškėlė klausimo dėl Nyderlandų Karalystės pateikto VESP apibrėžimo teisingumo, o tik nurodė, kad vien dėl neįprasto VESP pobūdžio kyla didelių sunkumų.
71
Dėl antrojo pagrindo antros dalies Komisija taip pat teigia: kadangi ŽVS antrinė veikla yra neatsiejama jiems patikėtos VESP dalis, atskirų sąskaitų nebuvimas neturi reikšmės nustatant didelius sunkumus.
72
Dėl antrojo pagrindo trečios dalies Komisija mano, kad dėl ŽVS nurodytų priežasčių Bendrasis Teismas iškraipė faktines aplinkybes, ir priduria, kad gamtos valdymo veikla yra nuostolinga, todėl neįmanoma, kad pajamos iš antrinės veiklos viršytų gamtos valdymo sąnaudas. Be to, neatsižvelgdamas į tai, kad ŽVS antrinė veikla yra jiems patikėtos VESP dalis, Bendrasis Teismas išnagrinėjo, ar nebuvo atlikta kompensacijos permokos prevencijos mechanizmo egzistavimo analizė, todėl jis galėjo tik padaryti teisės klaidą, šiuo klausimu nuspręsdamas, kad Komisija neturėjo pakankamai informacijos, kad priimtų ginčijamą sprendimą.
73
VGG ir kt. visų pirma remiasi apeliacinio skundo antrojo pagrindo nereikšmingumu, nes ŽVS neginčija Bendrojo Teismo vertinimo, pagal kurį pernelyg ilga pirminio patikrinimo procedūros trukmė, Komisijos laukimas, kada bus paskelbtas 2013 m. rugsėjo 12 d. Bendrojo Teismo sprendimas Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418), ir precedento neturintis vertinimas, kad ŽVS patikėta VESP yra „bendra“ arba „neįprasta“, rodo, kad kilo didelių sunkumų. Vien šių požymių pakanka tokiems sunkumams įrodyti.
74
Subsidiariai VGG ir kt. ginčija ir ŽVS argumentus, pateiktus kiekvienoje iš trijų antrojo pagrindo dalių, ir pabrėžia, kad net jei Teisingumo Teismas pritartų vienai ar kitai iš šių dalių, atsižvelgiant į Bendrojo Teismo konstatuotų įrodymų visumą, to nepakaktų skundžiamo sprendimo panaikinimui pateisinti.
Teisingumo Teismo vertinimas
75
Iš tiesų pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatyta procedūra yra privaloma, jei Komisija susiduria su dideliais sunkumais, vertindama, ar pagalba yra suderinama su bendrąja rinka. Taigi Komisija, priimdama palankų sprendimą dėl pagalbos, gali apsiriboti SESV 108 straipsnio 3 dalyje nustatyta pirminio patikrinimo stadija tik tuo atveju, jei po pirmojo patikrinimo gali įsitikinti, kad ta pagalba suderinama su bendrąja rinka (šiuo klausimu žr. 2013 m. sausio 24 d. Sprendimo 3F / Komisija, C‑646/11 P, nepaskelbtas Rink, EU:C:2013:36, 28 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
76
Vis dėlto, jei po pirmojo patikrinimo Komisija padaro priešingą išvadą arba jei per šį patikrinimą nesugebėjo įveikti visų sunkumų, kilusių dėl šios pagalbos suderinamumo su vidaus rinka vertinimo, ji privalo surinkti visas reikalingas nuomones ir pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 30 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
77
Iš suformuotos jurisprudencijos matyti, kad jei šiai institucijai SESV 108 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra neleido įveikti sunkumų vertinant atitinkamos priemonės suderinamumą su bendrąja rinka, ji privalo pradėti SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą, šiuo atžvilgiu neturėdama diskrecijos (šiuo klausimu žr. 2008 m. gruodžio 22 d. Sprendimo British Aggregates / Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
78
Atsižvelgdama į SESV 108 straipsnio 3 dalies tikslą ir jai nustatytą pareigą laikytis gero administravimo principo Komisija turi imtis priemonių ir būtinų patikrinimų, kad vykstant pirminiam patikrinimui įveiktų galinčius kilti sunkumus ir išsklaidytų visas esamas abejones dėl aptariamos priemonės suderinamumo su vidaus rinka (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 34 ir 35 punktus bei juose nurodytą jurisprudenciją).
79
Kadangi didelių sunkumų sąvoka yra objektyvi, jų buvimo faktas turi būti nustatytas atsižvelgiant ne vien į Komisijos pasibaigus pirminiam patikrinimui priimto akto priėmimo aplinkybes, bet ir į vertinimus, kuriais ji rėmėsi (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 31 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
80
Iš to darytina išvada, kad sprendimo nepateikti prieštaravimų teisėtumas, pagrįstas Reglamento Nr. 659/1999 4 straipsnio 3 dalimi, priklauso nuo to, ar, atliekant pirminį pagalbos, apie kurią buvo pranešta, patikrinimą, Komisijos turėtos informacijos ir įrodymų vertinimas galėjo sukelti objektyvių abejonių dėl tos priemonės suderinamumo su vidaus rinka, nes, esant tokių abejonių, turi būti pradėta formalaus tyrimo procedūra, kurioje gali dalyvauti šio reglamento 1 straipsnio h punkte nurodytos suinteresuotosios šalys (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 32 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
81
Kai ieškovas prašo panaikinti sprendimą nepateikti prieštaravimų, iš esmės jis ginčija tai, kad Komisijos sprendimas dėl nagrinėjamos pagalbos buvo priimtas šiai institucijai nepradėjus formalios tyrimo procedūros, taip pažeidžiant jo procedūrines teises. Siekdamas, kad jo prašymas panaikinti būtų patenkintas, ieškovas gali nurodyti bet kokį pagrindą, kuriuo galima įrodyti, kad vertinant informaciją ir įrodymus, kuriuos Komisija turi pirminiu priemonės, apie kurią pranešta, patikrinimo etapu, turėjo kilti abejonių dėl jos suderinamumo su vidaus rinka. Remiantis tokiais argumentais negalima pakeisti nei ieškinio dalyko, nei jo priimtinumo sąlygų. Atvirkščiai, būtent abejonės dėl šio suderinamumo yra įrodymas, kuris turi būti pateiktas siekiant įrodyti, kad Komisija privalėjo pradėti formalaus tyrimo procedūrą, numatytą SESV 108 straipsnio 2 dalyje (šiuo klausimu žr. 2011 m. gegužės 24 d. Sprendimo Komisija / Kronoply ir Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59 punktą ir 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt. / Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, 45 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
82
Abejonių dėl nagrinėjamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka buvimo įrodymą, kuris turi būti nustatytas tiek iš sprendimo neteikti prieštaravimų priėmimo aplinkybių, tiek iš jo turinio, turi pateikti asmuo, prašantis panaikinti šį sprendimą, nurodant nuoseklius to požymius (šiuo klausimu žr. 2013 m. sausio 24 d. Sprendimo 3F / Komisija, C‑646/11 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2013:36, 30 ir 31 punktus bei nurodytą jurisprudenciją).
83
Šioje byloje siekdamas nustatyti, ar buvo didelių sunkumų, pateisinančių formalios tyrimo procedūros pradėjimą, Bendrasis Teismas patikrino VGG ir kt. pateiktų požymių visumą, kurią nurodė skundžiamo sprendimo 107, 130, 132 ir 137 punktuose.
84
Konkrečiai kalbant, skundžiamo sprendimo 115 ir 116 punktuose Bendrasis Teismas nurodė, jog tam, kad būtų galima nuspręsti dėl VGG ir kt. pateikto ieškinio pagrindo, susijusio su didelių sunkumų, su kuriais Komisija susidūrė atlikdama pirminį nagrinėjamos pagalbos schemos patikrinimą dėl to, kad ji buvo pripažinta „bendra“ ar „neįprasta“ VESP, buvimu, jis turi išnagrinėti ryšio tarp ŽVS antrinės ekonominės veiklos ir jų pagrindinės veiklos laipsnį.
85
Šiuo klausimu jis visų pirma to sprendimo 126 punkte pabrėžė, kad ginčijamo sprendimo 50 dalyje Komisija pripažino, jog net jei vykdant antrinę veiklą aplinkos apsaugos organizacijų siūlomas prekes ir paslaugas lėmė pagrindinė aplinkos apsaugos veikla, jos nebuvo pripažintos privalomomis dėl šios pagrindinės veiklos. Be to, Bendrasis Teismas konstatavo, kad Komisija neišnagrinėjo, ar ŽVS antrinė ekonominio pobūdžio veikla galėjo būti tinkamai vykdoma rinkos sąlygomis, ar susijusi su bendruoju interesu.
86
Be to, minėto sprendimo 127 punkte Bendrasis Teismas priminė, kad tai, jog per pirminio patikrinimo procedūrą Komisijos atliktas tyrimas buvo nepakankamas ar neišsamus, yra požymis, kad kilo didelių sunkumų.
87
Skundžiamo sprendimo 128 punkte jis nusprendė, kad nors iš antrinės veiklos gautomis pajamomis siekiama padengti dalį pagrindinės gamtos apsaugos veiklos išlaidų ir jos yra glaudžiai susijusios su minėtos pagrindinės veiklos bendrojo intereso uždaviniu, iš Komisijos turimos informacijos remiantis vien šiuo pagrindu negalima daryti išvados, kad ŽVS antrinė veikla buvo būtina VESP veikti, kaip tai suprantama pagal CSP bendrųjų nuostatų 11 punktą, arba kad ši veikla yra bendro ekonominio intereso dalis.
88
To sprendimo 129 punkte Bendrasis Teismas patikslino, kad „[i]š tiesų, nors įmonė, kuriai patikėta teikti VESP, gali vykdyti kitą ekonominę veiklą, net susijusią su jai patikėtu bendrojo intereso uždaviniu, tai automatiškai nereiškia, kad šią veiklą galima laikyti sudedamąja minėtos VESP dalimi“ ir kad „[i]š to išplaukia reikalavimas, jog tokia įmonė laikytųsi finansinio skaidrumo ir atskiros apskaitos reikalavimų, kad išvengtų bet kokios kompensacijos permokos rizikos“.
89
Iš to jis minėto sprendimo 130 punkte padarė išvadą, jog „tai, kad Komisija nagrinėjamą pagalbos priemonę kvalifikavo kaip „bendrą“ arba „neįprastą“ VESP, rodo, kad kilo didelių sunkumų“.
90
Pirma, iš šių aplinkybių matyti, kad nors Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 117 punkte pažymėjo manantis, kad VGG ir kt. pabrėžė prieštaravimą tarp ginčijamo sprendimo 50 ir 93 dalių, jis šiuo prieštaravimu negrindė savo išvados, kad dėl šio ŽVS veiklos kvalifikavimo kaip „bendros“ ar „neįprastos“ VESP buvo susidurta su dideliais sunkumais. Iš tiesų, kaip savo išvados 71 ir 72 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, užuot daugiausia dėmesio skirdamas konkrečiam prieštaravimui, kuris turėtų įtakos ginčijamame sprendime atliktai analizei, jis rėmėsi tuo, kad pasibaigus pirminio patikrinimo procedūrai, kiek tai susiję su ŽVS vykdoma veikla, Komisija neturėjo pakankamos ir išsamios informacijos.
91
Taigi negalima pritarti ŽVS ir Komisijos argumentams, susijusiems su tuo, kad Bendrasis Teismas klaidingai rėmėsi prieštaringais Komisijos teiginiais.
92
Antra, dėl informacijos, kurią Komisija turėjo po šios pirminės procedūros, ŽVS ir Komisija mano, kad Bendrasis Teismas klaidingai nusprendė, jog šios informacijos nepakanka, kad būtų galima konstatuoti, jog ŽVS antrinė veikla buvo visa jiems patikėta VESP dalis. Iš skundžiamo sprendimo 119–121 punktuose pateiktų Bendrojo Teismo argumentų matyti, jog tam, kad padarytų išvadą, jog ši antrinė veikla patenka į „bendrą VESP“, Komisija rėmėsi vien tuo, kad minėtos veiklos ekonominio pobūdžio sąnaudos ir pajamos buvo priskirtos jų pagrindinės veiklos, susijusios su aplinkos apsauga, sąnaudoms.
93
Konkrečiai kalbant, skundžiamo sprendimo 120 ir 121 punktuose Bendrasis Teismas nurodė, kad atsakydama į klausimus, susijusius su ŽVS antrinės ekonominės veiklos ir jiems patikėtos VESP ryšiu, Komisija iš esmės tik nurodė, pirma, kad ši antrinė veikla buvo glaudžiai susijusi su pagrindine gamtos apsaugos veikla, nes prisideda prie jos finansavimo, ir, antra, kad aplinkybė, jog ši veikla nėra būtina siekiant ekonominės apsaugos tikslų, nereiškia, kad ji negali būti VESP dalis, kurią sudaro ne ekonominio pobūdžio pagrindinė veikla, susijusi su aplinkos apsauga.
94
Remdamasis šiais argumentais Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 128 punkte nusprendė, jog vien to, kad iš antrinės veiklos gautomis pajamomis buvo siekiama padengti dalį pagrindinės gamtos apsaugos veiklos išlaidų ir kad todėl jos yra glaudžiai susijusios su šios pagrindinės veiklos bendrojo intereso uždaviniu, nepakanka, kad Komisija galėtų padaryti išvadą, jog antrinė veikla yra būtina VESP veiklai, kaip tai suprantama pagal CSP bendrųjų nuostatų 11 punktą, arba kad antrinė veikla susijusi su visuotiniu ekonominiu interesu, kaip tai suprantama pagal jurisprudenciją.
95
Šiuo klausimu pirmiausia reikia priminti, kad nors valstybės narės turi teisę apibrėžti savo VESP apimtį ir teikimo organizavimą, visų pirma atsižvelgdamos į savo nacionalinės politikos tikslus, ir kad šiuo klausimu valstybės narės turi didelę diskreciją, kurią Komisija gali ginčyti tik akivaizdžios klaidos atveju, ši diskrecija negali būti neribota ir bet kuriuo atveju ja turi būti naudojamasi laikantis Sąjungos teisės (2018 m. balandžio 26 d. Sprendimo Cellnex Telecom ir Telecom Castilla-La Mancha / Komisija, C‑91/17 P ir C‑92/17 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2018:284, 41–43 punktai ir 2019 m. gegužės 15 d. Sprendimo Achema ir kt., C‑706/17, EU:C:2019:407, 104 punktas).
96
Iš tiesų SESV 106 straipsnio 2 dalyje numatyta, pirma, kad įmonėms, kurioms yra patikėta teikti VESP, nustatytos konkurencijos taisyklės yra taikomos, jeigu jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių, ir, antra, kad prekybos plėtojimui neturi būti daroma tokio poveikio, kuris prieštarautų Sąjungos interesams.
97
Taigi iš pačios SESV 106 straipsnio 2 dalies formuluotės matyti, kad nuo Sutarties taisyklių leidžiančios nukrypti nuostatos leidžiamos tik tuo atveju, jeigu jos būtinos ypatingiems uždaviniams, priskirtiems įmonei, kuriai patikėta teikti VESP, vykdyti (2017 m. kovo 8 d. Sprendimo Viasat Broadcasting UK / Komisija, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, 29 punktas).
98
Vadinasi, kaip priminta CSP bendrųjų nuostatų 3 punkte, jeigu priemonė, skirta įmonei, kuriai patikėta teikti VESP, atitinka bendrąsias SESV 107 straipsnio 1 dalies taikymo sąlygas, ji laikoma valstybės pagalba ir jai taikomos SESV 106–108 straipsnių nuostatos.
99
Dėl pagalbos priemonių suderinamumo su vidaus rinka vertinimo pagal SESV 107 straipsnio 3 dalį pažymėtina, kad pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją šis vertinimas priklauso išimtinei Komisijos, kontroliuojamos Sąjungos teismų, kompetencijai, kad ši institucija šiuo klausimu turi plačią diskreciją, kurios įgyvendinimas apima sudėtingus ekonominius ir socialinius vertinimus, ir kad naudodamasi šia diskrecija ji gali priimti gaires, kad nustatytų kriterijus, kuriais remdamasi ketina vertinti valstybių narių planuojamų pagalbos priemonių suderinamumą su vidaus rinka (2016 m. kovo 8 d. Sprendimo Graikija / Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 68 punktas ir 2016 m. liepos 19 d. Sprendimo Kotnik ir kt., C‑526/14, EU:C:2016:570, 37–39 punktai).
100
Remiantis suformuota jurisprudencija, priimdama tokias elgesio taisykles ir viešai paskelbdama, kad nuo šio momento taikys jas atvejams, susijusiems su šiomis taisyklėmis, Komisija apriboja savo diskreciją ir iš principo negali nukrypti nuo šių taisyklių, nes priešingu atveju jai gali būti skirta sankcija už bendrųjų teisės principų, pavyzdžiui, vienodo požiūrio ar teisėtų lūkesčių apsaugos, pažeidimą (2016 m. kovo 8 d. Sprendimo Graikija / Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 69 punktas ir 2016 m. liepos 19 d. Sprendimo Kotnik ir kt., C‑526/14, EU:C:2016:570, 40 punktas).
101
Taigi valstybės pagalbos srityje Komisija privalo laikytis savo pačios nustatytų rekomendacijų, jeigu jos nenukrypsta nuo SESV normų ir jų taikymas nepažeidžia bendrųjų teisės principų, kaip antai vienodo požiūrio principo (2016 m. kovo 8 d. Sprendimo Graikija / Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 70 punktas).
102
Nagrinėjamu atveju nei Bendrajame Teisme, nei Teisingumo Teisme nebuvo teigiama, kad CSP bendrosiomis nuostatomis nukrypstama nuo SESV normų ar pažeidžiamas bendrasis Sąjungos teisės principas. Tačiau ŽVS, palaikomi Komisijos, tvirtina, kad Bendrasis Teismas klaidingai aiškino šių bendrųjų nuostatų 11 punktą, kai skundžiamo sprendimo 128 punkte nusprendė, jog Komisijos turima informacija neleido daryti išvados, kad ŽVS antrinė veikla buvo būtina, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, joms patikėtai VESP teikti.
103
CSP bendrųjų nuostatų 11 punkte nurodyta, kad kompensacijos už viešąją paslaugą yra valstybės pagalba, kuri gali būti pripažinta suderinama su SESV 106 straipsnio 2 dalimi, jeigu ji reikalinga atitinkamai VESP teikti ir nedaro tokio poveikio prekybos plėtrai, koks prieštarautų Sąjungos interesams. Be to, šiame punkte patikslinama, kad tokia pusiausvyra galima, tik jei tenkinamos šių nuostatų 2.2–2.10 dalyse išvardytos sąlygos; šios dalys apima minėtų bendrųjų nuostatų 12–60 punktus.
104
Pagal CSP bendrųjų nuostatų 12 ir 13 punktus suteikta pagalba, kuria siekiama kompensuoti sąnaudas, patiriamas vykdant su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus, turi būti susijusi su tikra VESP, o tai neapima paslaugų, kurios jau buvo ar gali būti teikiamos patenkinamai ir su bendruoju interesu suderinamomis sąlygomis, kurias teikia įprastomis rinkos sąlygomis veikiančios įmonės.
105
Iš tiesų priimdama šias dvi nuostatas Komisija teisingai nusprendė, kad pagal šio sprendimo 95 punkte primintą jurisprudenciją valstybių narių turima didelė diskrecija apibrėžti VESP apimtį atitinka ribas, primintas šio sprendimo 96 ir 97 punktuose, todėl negali būti suprantama taip plačiai, kad valstybės narės gali VESP priskirti prie tokių savarankiškų paslaugų, kurias gali teikti įmonės, vykdančios veiklą įprastomis rinkos sąlygomis.
106
Be to, pagal CSP bendrųjų nuostatų 21, 47 ir 48 punktus kompensacijos dydis neturi viršyti to, kas būtina grynosioms sąnaudoms, patirtoms vykdant su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus, padengti, todėl kompensacijos permoka, kuri nėra būtina VESP veikti, yra valstybės pagalba.
107
CSP bendrųjų nuostatų 44 punkte nustatyta, kad kai įmonė vykdo su VESP teikimu susijusią ir nesusijusią veiklą, vidaus ataskaitose išlaidos ir pajamos, susijusios su VESP, turi būti atskirtos nuo išlaidų ir pajamų, susijusių su kitomis paslaugomis. Šių bendrųjų nuostatų 46 punkte numatyta, kad valstybė narė gali nuspręsti dalį arba visą perviršinį pelną, gautą iš kitos su VESP nesusijusios veiklos, ypač grindžiamos VESP teikti reikalinga infrastruktūra, skirti VESP finansuoti.
108
Iš visų šių punktų matyti, kad, pirma, antrinė veikla, kuri pati nesusijusi su VESP, negali būti laikoma būtina VESP, vien dėl to, kad gautas pelnas skirtas VESP finansuoti, antra, tik VESP teikti būtinos papildomos veiklos rūšys gali būti kvalifikuojamos kaip viena iš jų ir galiausiai, kad kompensacijos, skiriamos už antrinę veiklą, kuri nėra būtina VESP veiklai, kaip kompensacijos permokos reiškia valstybės pagalbos buvimą.
109
Taigi Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, reikalaudamas, kad Komisija turėtų papildomos informacijos, įrodančios, jog ŽVS antrinė ekonominė veikla buvo būtina VESP veikti, kaip tai suprantama pagal CSP bendrųjų nuostatų 11 punktą, arba kad pati ši veikla priskirtina VESP.
110
Atsižvelgiant į šias aplinkybes taip pat reikia atmesti ŽVS argumentą, susijusį su tuo, kad Bendrasis Teismas tariamai klaidingai atsižvelgė į 2013 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418) 41 punktą, iš kurio padarė išvadą, jog tai, kad šioje byloje nagrinėjama antrinė veikla, Komisijos nuomone, kyla iš pagrindinės aplinkos apsaugos veiklos, nereiškia, kad ji tapo privaloma dėl ŽVS pagrindinės veiklos, nes jų veikla nėra neatskiriama.
111
Iš tiesų pažymėjęs, kad Komisija ginčijamame sprendime rėmėsi minėtu 41 punktu, Bendrasis Teismas visų pirma galėjo remtis šia aplinkybe, kad suprastų šios institucijos atliktą ryšio tarp ŽVS antrinės veiklos ir jų pagrindinės veiklos analizę, o vėliau iš to padaryti išvadą, kad Komisija vadovavosi tame pačiame 41 punkte išdėstytais argumentais ir juos pagal analogiją įtraukė į savo pačios nagrinėjamo atvejo analizę, ir galiausiai padaryti išvadą, kad ši analizė grindžiama nepakankamais įrodymais.
112
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, kai nusprendė, jog tai, kad Komisija ŽVS veiklą kvalifikavo kaip „bendrą“ ar „neįprastą“ VESP, rodo, jog ši institucija susidūrė su dideliais sunkumais per pirminį PNB tvarkos patikrinimo etapą.
113
Trečia, Komisijos argumentus, susijusius su faktinių aplinkybių iškraipymu, kiek tai susiję su ŽVS antrinės veiklos būtinumu, reikia atmesti kaip nepriimtinus dėl argumentų, identiškų išdėstytiems šio sprendimo 47–49 punktuose.
114
Ketvirta, akivaizdu, kad ŽVS savo apeliaciniame skunde neginčijo skundžiamo sprendimo 107 punkte Bendrojo Teismo nurodytų požymių, susijusių su pirminio patikrinimo procedūros trukme ir 2013 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Vokietija / Komisija (T‑347/09, nepaskelbtas Rink., EU:T:2013:418) poveikiu.
115
Pirma, vadovaujantis suformuota jurisprudencija, remiantis SESV 256 straipsnio 1 dalies antra pastraipa, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 58 straipsnio pirma pastraipa ir jo Procedūros reglamento 168 straipsnio 1 dalies d punktu bei 169 straipsnio 2 dalimi darytina išvada, kad apeliaciniame skunde turi būti tiksliai nurodyti prašomo panaikinti sprendimo ginčijami elementai bei teisiniai argumentai, kuriais toks prašymas konkrečiai grindžiamas (šiuo klausimu žr. 2013 m. sausio 24 d. Sprendimo 3F / Komisija, C‑646/11 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2013:36, 51 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
116
Antra, kadangi ŽVS šiuos požymius ginčijo dublike, pakanka priminti, kad pagal Procedūros reglamento 127 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal šio reglamento 190 straipsnio 1 dalį, vykstant procesui negalima remtis naujais pagrindais, nebent jie pagrindžiami teisinėmis ir faktinėmis aplinkybėmis, kurios tapo žinomos vykstant procesui. Tačiau iš šio proceso nematyti, kad šiuo klausimu dublike ŽVS pateikti argumentai būtų pagrįsti teisinėmis arba faktinėmis aplinkybėmis, kurių jos neturėjo apeliacinio skundo pateikimo dieną. Todėl argumentai, kuriais ŽVS ginčija skundžiamo sprendimo 107 punkte Bendrojo Teismo nurodytus požymius, turi būti pripažinti nepriimtinais.
117
Be to, Komisijos argumentus šiuo klausimu reikia atmesti kaip nepriimtinus dėl argumentų, identiškų išdėstytiems šio sprendimo 47–49 punktuose.
118
Penkta, kadangi Bendrasis Teismas galėjo remtis keliais didelių sunkumų požymiais, susijusiais su procedūra, jos trukme ir ginčijamo sprendimo turiniu, reikia konstatuoti, kad antrojo pagrindo antroje ir trečioje dalyse pateikti argumentai yra nereikšmingi, kaip teisingai tvirtina VGG ir kt.
119
Iš tiesų, atsižvelgdamas į šiuos požymius ir šio sprendimo 82 punkte primintą jurisprudenciją Bendrasis Teismas galėjo pagrįstai nuspręsti, kad VGG ir kt. pateikė abejonių dėl nagrinėjamos pagalbos suderinamumo su vidaus rinka buvimo įrodymų.
120
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia atmesti apeliacinio skundo antrąjį pagrindą ir visą apeliacinį skundą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
121
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
122
Kadangi VGG ir kt. prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš ŽVS, o pastarieji pralaimėjo bylą, jie turi padengti bylinėjimosi išlaidas.
123
Pagal to paties reglamento 140 straipsnio 1 dalį Komisija ir Nyderlandų Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti apeliacinį skundą.
2.
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap ir Stichting Het Limburgs Landschap padengia bylinėjimosi išlaidas.
3.
Europos Komisija ir Nyderlandų Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: nyderlandų.