CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 11 de abril de 2018(1)
Asunto C‑668/16
Comisión Europea
contra
República Federal de Alemania
«Incumplimiento de Estado — Directiva 2007/46/CE — Responsabilidad de las autoridades nacionales — Disposiciones relativas a la conformidad de los vehículos con los requisitos técnicos — Equilibrio entre la falta de conformidad y los riesgos relativos a la seguridad — Obligaciones del fabricante — Sanciones — Directiva 2006/40/CE — Valores límite de las emisiones procedentes de los sistemas de aire acondicionado en vehículos de motor — Elusión de la Directiva»
1.        En el marco del presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia, sobre la base del artículo 258 TFUE, párrafo segundo, un recurso con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de determinadas disposiciones del sistema uniformizado de homologación de los vehículos y, en particular, de los artículos 12, 30 y 46 de la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (2) (en lo sucesivo, «Directiva marco»). Además, la Comisión alega que el comportamiento adoptado por la República Federal de Alemania constituye una elusión de la Directiva 2006/40/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, relativa a las emisiones procedentes de sistemas de aire acondicionado en vehículos de motor y por la que se modifica la Directiva 70/156/CEE del Consejo (3) (en lo sucesivo, «Directiva sobre sistemas de aire acondicionado»).
2.        En particular, mediante el presente recurso se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el margen de apreciación conferido a los Estados miembros en el marco del sistema de control ex post de la conformidad de los vehículos establecido por la Directiva marco, respecto a las sanciones que los Estados miembros están obligados a imponer al fabricante que ha incumplido las obligaciones que le incumben y respecto al alcance del concepto de «tipo de vehículo», según lo dispuesto en la Directiva marco.
I.      Marco jurídico
A.      Directiva sobre sistemas de aire acondicionado
3.        El artículo 5, apartado 4, de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado establece que «con efecto a partir del 1 de enero de 2011, los Estados miembros dejarán de conceder homologaciones CE y homologaciones nacionales a los tipos de vehículos equipados con sistemas de aire acondicionado diseñados para contener gases fluorados de efecto invernadero con un potencial de calentamiento atmosférico superior a 150».
B.      Directiva marco
4.        El considerando 3 de la Directiva marco tiene el siguiente tenor: «los requisitos técnicos aplicables a sistemas, componentes, unidades técnicas independientes y vehículos deben armonizarse y especificarse en actos reglamentarios, cuyo objetivo primario debe ser garantizar un elevado nivel de seguridad vial, protección de la salud, protección del medio ambiente, eficiencia energética y protección contra usos no autorizados». Además, en la primera frase de su considerando 14, la Directiva marco precisa que «el objetivo principal de la normativa sobre homologación de vehículos es garantizar que los vehículos nuevos, los componentes y unidades técnicas independientes que se comercialicen proporcionen un alto nivel de seguridad y protección del medio ambiente». El considerando 17 de la misma está redactado en los siguientes términos: «la presente Directiva establece un conjunto de disposiciones específicas de seguridad con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, sobre seguridad general de los productos [(DO 2002, L 11, p. 4)] Por eso, es importante establecer disposiciones que garanticen que, cuando un vehículo presente un riesgo grave para los consumidores a resultas de la aplicación de la presente Directiva o de los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV, el fabricante ha adoptado medidas de protección efectivas, entre ellas la llamada a la revisión de los vehículos […]».
5.        El artículo 3, punto 17, define «tipo de vehículo» en los siguientes términos: «conjunto de vehículos de una categoría determinada idénticos al menos en los aspectos básicos precisados en la sección B del anexo II. Un tipo de vehículo puede contener variantes y versiones, tal como se definen en la sección B del anexo II».
6.        El artículo 4, apartado 1, dispone que «los Estados miembros garantizarán que los fabricantes que soliciten una homologación cumplen las obligaciones que les incumben con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva», y más adelante precisa, en los apartados 2 y 3, respectivamente, que «los Estados miembros homologarán únicamente aquellos vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes que satisfagan los requisitos de la presente Directiva» y que «los Estados miembros únicamente matricularán o permitirán la venta o puesta en servicio de aquellos vehículos, componentes o unidades técnicas independientes que satisfagan los requisitos de la presente Directiva».
7.        El artículo 6, apartado 6, relativo a los procedimientos para la homologación de tipo CE, establece que «el fabricante presentará la solicitud a la autoridad de homologación. Solo se podrá presentar una única solicitud para un tipo concreto de vehículo y solo se podrá presentar en un único Estado miembro. Se presentará una solicitud por cada tipo que se quiera homologar».
8.        El artículo 12, que establece las disposiciones relativas a la conformidad de la producción, dispone, en el apartado 1, que «el Estado miembro que conceda una homologación de tipo CE, en colaboración, si procede, con las autoridades de homologación de los demás Estados miembros, tomará las medidas necesarias, con arreglo a lo dispuesto en el anexo X, para comprobar que se han tomado las disposiciones adecuadas para garantizar que los vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes, según proceda, que se estén produciendo se ajustan al tipo homologado». El apartado 3 de dicho artículo tiene el siguiente tenor: «cuando un Estado miembro que haya concedido la homologación de tipo CE compruebe que las disposiciones a las que se refiere el apartado 1 no se aplican, se apartan significativamente de las disposiciones y planes de control acordados o han dejado de aplicarse, aunque la producción no se haya interrumpido, adoptará las medidas necesarias, incluida la retirada de la homologación de tipo, para garantizar que la conformidad del procedimiento de producción se cumple correctamente».
9.        El artículo 17, apartado 1, establece lo siguiente: «una homologación de tipo CE para un vehículo dejará de ser válida en cualquiera de los siguientes casos:
[…]
b)      cuando la fabricación del vehículo homologado cese definitivamente de manera voluntaria;
[…]».
10.      El artículo 29, primera frase, dispone que «cuando un Estado miembro determine que vehículos, componentes o unidades técnicas independientes nuevos, pese a cumplir con los requisitos que les sean de aplicación o pese a portar los marcados pertinentes, presentan riesgos graves para la seguridad vial u originan serios perjuicios para el medio ambiente o la salud pública, dicho Estado miembro podrá, durante un período máximo de seis meses, denegar la matriculación de dichos vehículos o la autorización para la venta y puesta en servicio dentro de su territorio de dichos vehículos, componentes y unidades técnicas independientes».
11.      El artículo 30, apartado 1, está redactado en los siguientes términos: «cuando el Estado miembro que haya concedido una homologación de tipo CE compruebe que determinados vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes acompañados de un certificado de conformidad o que lleven grabada la marca de homologación no se ajustan al tipo homologado, tomará las medidas necesarias, incluyendo, cuando sea necesario, la retirada de la homologación de tipo, para garantizar que los vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes, según sea el caso, que se estén fabricando sean conformes al tipo homologado. La autoridad de homologación de ese Estado miembro advertirá a las autoridades de homologación de los demás Estados miembros de las medidas tomadas».
12.      El artículo 32 establece lo siguiente:
«1.      Cuando el fabricante que haya recibido una homologación de tipo CE deba llevar a cabo, en aplicación de lo dispuesto en un acto reglamentario o en la Directiva [2001/95], la llamada a revisión de los vehículos ya vendidos, matriculados o puestos en servicio, debido a que algún sistema, componente o unidad técnica independiente instalados en dichos vehículos, tanto si están debidamente homologados como si no, de conformidad con la presente Directiva, presentan un riesgo grave para la seguridad vial, la salud pública o la protección del medio ambiente, informará de ello inmediatamente a la autoridad de homologación que concedió la homologación del vehículo.
2.      El fabricante propondrá a la autoridad de homologación un conjunto de soluciones adecuadas para neutralizar los riesgos contemplados en el apartado 1. La autoridad de homologación comunicará sin demora las medidas propuestas a las autoridades de los otros Estados miembros.
[…]»
13.      El artículo 46 está redactado de la siguiente manera: «los Estados miembros determinarán las sanciones aplicables por el incumplimiento de lo dispuesto en la presente Directiva, en particular por la inobservancia de las prohibiciones contenidas o resultantes del artículo 31, y de lo dispuesto en los actos reglamentarios enumerados en la parte I del anexo IV y tomarán todas las medidas necesarias para su aplicación. Las sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros notificarán dichas disposiciones a la Comisión a más tardar el 29 de abril de 2009 y le notificarán lo antes posible toda ulterior modificación de las mismas».
C.      Derecho alemán
14.      El artículo 7 del EG-Fahrzeugsgenehmigungsverordnung (Reglamento CE sobre homologación de vehículos; en lo sucesivo, «EG-FGV»), de 3 de febrero de 2011, en su versión modificada en último lugar por el artículo 4 del Reglamento de 19 de octubre de 2012, dispone lo siguiente: «la homologación de tipo CE expirará cuando nuevos requisitos que figuren en un acto reglamentario sean obligatorios para la matriculación, venta o puesta en servicio de los nuevos vehículos en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2007/46/CE, y no sea posible actualizar la homologación. Expirará asimismo cuando la fabricación del tipo de vehículo homologado cese definitivamente. El fabricante deberá notificar el cese de la fabricación al Kraftfahrt-Bundesamt [(Oficina Federal de Vehículos; en lo sucesivo, “KBA”)]».
15.      El artículo 25 del EG-FGV establece:
«1.      Cuando la KBA constate que los vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas no se ajustan al tipo homologado, podrá adoptar las medidas necesarias de conformidad con las Directivas 2007/46/CE, 2002/24/CE y 2003/37/CE, aplicables en función del tipo, a fin de garantizar la conformidad de la fabricación con el tipo homologado.
2.      Al objeto de subsanar las deficiencias y de garantizar la conformidad de los vehículos puestos en circulación, componentes o unidades técnicas, la KBA podrá adoptar, a posteriori, disposiciones de carácter secundario.
3.      La KBA podrá suspender o retirar la homologación, total o parcialmente, en particular cuando se demuestre que
1)      los vehículos que disponen de un certificado de conformidad o los componentes o unidades técnicas que están cubiertos por una designación exigida no son conformes con el tipo homologado;
2)      los vehículos que disponen de un certificado de conformidad o los componentes o unidades técnicas constituyen un riesgo grave para la seguridad vial, la salud pública y el medio ambiente;
3)      el fabricante no dispone de un sistema eficaz para la vigilancia de la conformidad de la fabricación o no lo utiliza de la manera prevista,
o que
4)      el titular de la homologación incumple las obligaciones relativas a dicha homologación.»
II.    Antecedentes de hecho y procedimiento administrativo previo
16.      La Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, que entró en vigor en julio de 2006, establece, en particular, que los sistemas de aire acondicionado instalados en todos los tipos de vehículos homologados a partir del 1 de enero de 2011 deben utilizar un refrigerante con un potencial de calentamiento atmosférico que no sea superior a 150. No obstante, no prescribe un tipo de refrigerante específico.
17.      En este contexto, los fabricantes europeos de vehículos acordaron, en el marco de un proceso de normalización a nivel internacional que tuvo lugar en 2009, utilizar un líquido refrigerante cuya referencia es R1234yf (en lo sucesivo, «refrigerante R1234yf»). En 2012, la interrupción del suministro de dicho líquido refrigerante a causa de la destrucción de los centros de producción como consecuencia del tsunami de Fukushima dificultó la aplicación efectiva de las disposiciones recogidas en la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. En respuesta a dicho acontecimiento y a raíz de las peticiones de aclaración remitidas a este respecto por las autoridades nacionales la Comisión adoptó una comunicación mediante la que informaba a los Estados miembros de que se abstendría de incoar procedimientos de infracción por falta de conformidad de los vehículos con la Directiva, al menos hasta que el refrigerante R1234yf volviera a estar disponible, precisando no obstante que dicha inacción en ningún caso se extendería más allá del 31 de diciembre de 2012. (4) Esto significaba que después de esa fecha los fabricantes no podrían seguir utilizando el líquido refrigerante que habían empleado hasta ese momento, es decir, el denominado mediante la referencia R134a (en lo sucesivo, «refrigerante R134a»), cuyo potencial de calentamiento atmosférico era significativamente superior al límite previsto en la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. (5)
18.      A principios de enero de 2013 se normalizaron las condiciones de suministro del refrigerante R1234yf.
19.      Los días 3 de marzo y 8 de junio de 2011 y 18 de octubre de 2012, la KBA, en calidad de autoridad alemana competente para la homologación de los vehículos, llevó a cabo la homologación de los nuevos tipos de vehículos 246, 176 y 117, a petición de la sociedad Daimler AG. Puesto que estaban comprendidas en el ámbito de aplicación temporal de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, estas homologaciones no podían concederse si los tipos en cuestión no habían utilizado el refrigerante compatible con lo dispuesto en la misma (R1234yf).
20.      Posteriormente, Daimler expresó sus dudas con respecto a la seguridad de la utilización del refrigerante R1234yf en los tipos 246, 176 y 117 y, en consecuencia, manifestó su intención de emplear, a partir de enero de 2013, el refrigerante R134a en lugar del refrigerante R1234yf. En otoño de 2012, dicha sociedad llamó a revisión a aproximadamente 700 vehículos de este tipo y sustituyó el refrigerante R1234yf por el refrigerante R134a.
21.      En noviembre de 2012, poco antes de que concluyese la moratoria establecida por la Comisión, las autoridades alemanas solicitaron a esta que ampliara en seis meses el período de inaplicación de las disposiciones de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, dada la necesidad de verificar de nuevo la seguridad del único refrigerante disponible en el mercado que era compatible con dicha Directiva.
22.      Así, la Comisión instó a todos los Estados miembros a facilitar información acerca del cumplimiento de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado en sus respectivos territorios. En su respuesta a esta petición, las autoridades alemanas confirmaron que sólo un fabricante al que se le había concedido una homologación alemana (Daimler) fabricaba y vendía vehículos que no eran conformes con los requisitos relativos a su homologación.
23.      En el período comprendido entre enero y junio de 2013, Daimler vendió 133 713 vehículos de los tipos 246, 176 y 117 en los que había utilizado el refrigerante R134a, a pesar de que estos tipos fueron homologados después del 1 de enero de 2011 y de que, en consecuencia, estaban obligados a emplear un refrigerante conforme a lo dispuesto en la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
24.      El 3 de enero de 2013, la KBA instó a Daimler a exponer, en un plazo de quince días, las medidas adoptadas para restablecer la conformidad con dicha Directiva. En respuesta a dicha petición, Daimler presentó, el 15 de enero de 2013, un plan de acción cuya finalidad era encontrar, antes del 15 de junio de 2013, una solución técnica para resolver los problemas de seguridad derivados de la utilización en sus vehículos del refrigerante R1234yf. El 4 de marzo de 2013, la KBA ordenó a Daimler que adoptase las medidas apropiadas para restablecer la conformidad de la fabricación de los tipos 246, 176 y 117 con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. La KBA amenazó con retirarle la homologación a partir del 30 de junio de 2013 si se abstenía de actuar de ese modo. El 26 de junio de 2013, Daimler comunicó a la KBA que había cesado definitivamente la fabricación de los tipos 246, 176 y 117, puesto que no se había logrado encontrar una solución técnica que permitiera resolver los problemas de seguridad antes mencionados.
25.      A continuación, la KBA instó a Daimler en varias ocasiones, entre el 1 de enero de 2013 y el 26 de junio de 2013, a restablecer la conformidad de los 133 713 vehículos vendidos. A finales de 2015, Daimler informó a la KBA de que había desarrollado las soluciones técnicas necesarias. Sin embargo, la Comisión señala que hasta ahora no se ha restablecido la conformidad de estos vehículos con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, ni tampoco se ha procedido a la retirada de la homologación.
26.      El 17 de mayo de 2013, la KBA estimó una solicitud de Daimler que tenía por objeto la extensión del tipo de vehículo homologado 245G (vehículo alimentado con gas natural comprimido) a nuevas variantes de la Classe B alimentadas con gas natural comprimido. Dado que su homologación se efectuó originalmente en 2008, el tipo 245G no estaba sujeto a la obligación de utilizar un refrigerante compatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. La extensión de la homologación de este tipo fue notificada seguidamente a la Comisión mediante escrito de 22 de mayo de 2013. Con posterioridad, el 3 de junio de 2013, la KBA estimó otra solicitud de extensión del mismo tipo homologado presentada por Daimler en relación con determinados modelos de la nueva Classe B, de la Classe A y de la Classe CLA.
27.      Según la Comisión, estas solicitudes de extensión tenían realmente por objeto los vehículos de los tipos 246, 176 y 117, respecto de los cuales Daimler había afirmado haber cesado voluntariamente la fabricación. Desde el punto de vista de la Comisión, las extensiones del tipo 245G concedidas por la KBA permitieron a Daimler continuar fabricando y vendiendo los tipos de vehículos mencionados sin verse obligada a utilizar el refrigerante compatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
28.      La Comisión envió a la República Federal de Alemania un escrito de solicitud de aclaraciones el 10 de junio de 2013 y, posteriormente, un escrito de requerimiento el 27 de enero de 2014. En este último escrito, reprochaba a las autoridades alemanas que hubieran permitido que, en el período comprendido entre enero y junio de 2013, se hubieran fabricado y vendido 133 713 vehículos incumpliendo las exigencias relativas a la homologación correspondiente, que no hubieran impuesto sanciones al fabricante en cuestión y que hubieran eludido la aplicación de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
29.      La República Federal de Alemania respondió al escrito de requerimiento el 26 de marzo de 2014. En cuanto a la falta de conformidad de los vehículos con las exigencias relativas a su homologación, recordó que las autoridades nacionales competentes disponen de una facultad discrecional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva marco y alegó, además, que la necesidad de respetar el principio de proporcionalidad no le permitía adoptar medidas concretas. Asimismo, la República Federal de Alemania explicó que los elementos proporcionados por Daimler inducían a pensar que la utilización del refrigerante R1234yf presentaba un riesgo para la seguridad. Por otra parte, expuso que, en su opinión, la falta de conformidad de los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 tan sólo tenía un efecto limitado en el objetivo de protección del clima perseguido por la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. En cambio, en lo tocante a la supuesta elusión de dicha Directiva, la República Federal de Alemania sostuvo que la KBA había tenido que estimar la solicitud de extensión de la homologación del tipo 245G debido a que tal autoridad no disponía de ningún margen de apreciación una vez comprobado el cumplimiento de las condiciones previstas en la Directiva. Además, debía considerarse que la validez de las homologaciones de los tipos 246, 176 y 117 había cesado en el momento en que Daimler interrumpió su fabricación.
30.      El 25 de septiembre de 2014, la Comisión envió un dictamen motivado a la República Federal de Alemania, en el que mantenía las imputaciones expuestas en el escrito de requerimiento.
31.      La República Federal de Alemania respondió mediante escrito de 25 de noviembre de 2014, en el que sustancialmente reiteraba los mismos argumentos esgrimidos en respuesta al escrito de requerimiento.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
32.      La Comisión interpuso el presente recurso el 22 de diciembre de 2016. La República Federal de Alemania presentó el escrito de contestación el 15 de marzo de 2017. Las partes presentaron un escrito de réplica y uno de dúplica, respectivamente, los días 26 de abril y 12 de junio de 2017.
33.      En la vista celebrada el 11 de enero de 2018 se oyeron los informes orales de la Comisión y el Gobierno alemán y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
34.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incurrido en un triple incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva marco y de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado i) al no haber adoptado las medidas necesarias para restablecer la conformidad de los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 con los tipos homologados (artículos 12 y 30 de la Directiva marco), ii) al no haber adoptado las medidas necesarias para la imposición de sanciones (lectura conjunta de los artículos 46, 5 y 18 de la Directiva marco) y iii) al haber estimado, el 17 de mayo de 2013, una solicitud de Daimler de extensión de la homologación del tipo de vehículos 245G a vehículos para los que ya se había concedido otra homologación, a los que se aplican los nuevos requisitos de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, lo que constituye, según la Comisión, una elusión de dicha Directiva. La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso interpuesto por la Comisión.
IV.    Apreciación jurídica
A.      Sobre la infracción de los artículos 12 y 30 de la Directiva marco
1.      Alegaciones de las partes
35.      En su recurso, la Comisión recuerda, en primer lugar, que de la lectura conjunta de los artículos 4, apartado 2, y del anexo IV de la Directiva marco, así como del artículo 5, apartado 4, de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, se desprende que, en el presente asunto, los tipos de vehículo 246, 176 y 117 sólo podían obtener la homologación de tipo CE si el potencial de calentamiento atmosférico del refrigerante utilizado en sus sistemas de aire acondicionado era inferior a 150. En consecuencia, a partir del momento en que en la fabricación de los vehículos de estos tipos se pasó a utilizar un refrigerante cuyo potencial de calentamiento atmosférico era superior, los nuevos vehículos fabricados, que, según la estimación de la Comisión, ascendían a 800 000 unidades en el período comprendido entre el 1 de enero de 2013 y la interposición del recurso, (6) dejaron de ser conformes con el tipo homologado. En estas circunstancias, la KBA estaba obligada, según la Comisión, a garantizar el restablecimiento de la conformidad de la fabricación respecto a dichos vehículos y a los nuevos vehículos fabricados. En particular, esta autoridad debía, por una parte, garantizar que el refrigerante utilizado en la fabricación no tuviera un potencial de calentamiento atmosférico superior a 150 y, por otra, asegurarse de que los vehículos de los tipos 246, 176 y 117, fabricados y comercializados utilizando un refrigerante no autorizado, volvieran a utilizar un refrigerante conforme a los requisitos relativos a su tipo homologado. Sin embargo, a pesar de haber sido informada de esta falta de conformidad, la KBA no adoptó las medidas necesarias para corregir tal situación, lo que constituye un comportamiento que implica, según la Comisión, una infracción de los artículos 12 y 30 de la Directiva marco. (7) En particular, la Comisión subraya que la KBA no sólo no procedió a la retirada de la homologación, sino que tampoco hizo uso de ninguna de las alternativas que se le ofrecían, como, por ejemplo, la llamada a revisión y la reparación de los vehículos afectados. La amenaza de retirar la homologación que, en efecto, efectuó la KBA no constituía ciertamente una medida adecuada en virtud de los artículos 12 y 30 de la Directiva marco.
36.      En respuesta a la alegación formulada por las autoridades alemanas según la cual la KBA no pudo adoptar medidas más eficaces a causa de las dudas manifestadas respecto de la utilización del refrigerante R1234yf en los vehículos de los tipos 246, 176 y 117, la Comisión observa que la Directiva marco no contiene elementos constitutivos de una excepción o de una justificación que permitan a los Estados miembros establecer excepciones al cumplimiento de los requisitos técnicos armonizados en caso de que surjan dudas sobre la idoneidad de estos últimos. Alega que, por el contrario, esta Directiva impone a los Estados miembros la obligación incondicional de garantizar el cumplimiento de todos los requisitos técnicos relativos a la seguridad y a la protección del medio ambiente. Añade que sólo se prevé una excepción para el supuesto contemplado en el artículo 29 de la Directiva marco.
37.      En su escrito de contestación, la República Federal de Alemania niega, en primer término, que infringiera el artículo 12 de la Directiva marco. Según su interpretación, las comprobaciones que exige esta disposición no se refieren a la conformidad de los propios vehículos con el tipo homologado, sino a la mera existencia de medidas que, en abstracto, puedan garantizar tal conformidad. Si se acepta que la República Federal de Alemania solo estaba obligada a comprobar el cumplimiento del control de calidad de la fabricación por parte de Daimler, la propia recurrida considera que no hay ningún indicio que demuestre que dicho control no funcionara, rechazando la idea de que el incumplimiento de las comprobaciones del sistema del control de calidad sería la consecuencia automática de la existencia de una falta de conformidad.
38.      Del mismo modo, la República Federal de Alemania niega la imputación relativa a la infracción del artículo 30 de la Directiva marco. El punto de partida de su razonamiento es que dicha norma confiere explícitamente una facultad discrecional a las autoridades competentes de los Estados miembros. Afirma que, en consecuencia, en caso de falta de conformidad estas autoridades no están obligadas a retirar de inmediato la homologación, sino que deben actuar más bien de manera progresiva («tomará las medidas necesarias») y proceder a la revocación únicamente como último recurso («incluyendo, cuando sea necesario»). En resumen, la República Federal de Alemania sostiene que la formulación del artículo 30 exige que la intervención de la autoridad competente sea conforme con el principio de proporcionalidad, de modo que no cabe hacer reproche alguno a la KBA, que solicitó a Daimler que le presentara un plan de acción que incluyese propuestas dirigidas a resolver el problema, amenazándola con retirarle la homologación sólo en caso de que no atendiera a esta solicitud en el plazo previsto. La República Federal de Alemania alega que no se pudo ordenar la retirada porque Daimler dejó de fabricar los vehículos en cuestión antes de que dicho plazo expirase.
39.      A continuación, respondiendo al reproche formulado por la Comisión a la KBA de que, en un primer momento, había adoptado medidas que tenían por objeto analizar los riesgos derivados de la utilización del refrigerante R1234yf, la República Federal de Alemania hace hincapié en que la KBA no podía excluir en ese momento la existencia de un riesgo grave para la seguridad en el sentido de la Directiva 2001/95. A este respecto, la recurrida observa que la Directiva marco no establece qué debe hacerse con los vehículos fabricados y vendidos con falta de conformidad hasta la retirada de la homologación. Sostiene que tampoco podía invocarse el artículo 32, que prevé la llamada a revisión de vehículos, puesto que se aplica únicamente a los vehículos que «presentan un riesgo grave para la seguridad vial, la salud pública o la protección del medio ambiente». En tales circunstancias, la falta de conformidad de los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 no presentaba, en efecto, según la República Federal de Alemania, mayor riesgo para la seguridad vial y la salud pública y sólo tenía un impacto marginal y no mesurable en el medio ambiente.
40.      La República Federal de Alemania sostiene que, a la luz de la información de que disponía, la KBA actuó dentro de los límites de su facultad discrecional, puesto que trató de encontrar un equilibrio entre la falta de conformidad y los riesgos de seguridad ateniéndose plenamente al principio de proporcionalidad. Observa que, de hecho, la KBA había analizado la situación potencialmente peligrosa y había llevado a cabo sus propias verificaciones que, si bien no confirmaron la exigencia de actuar con presteza porque existiera un riesgo grave en el sentido de la Directiva 2001/95, habían revelado la existencia de peligro de inflamación y de exposición al fluoruro de hidrógeno. Posteriormente, después de que Daimler anunciase que empezaría a utilizar el refrigerante R1234yf en sus vehículos a partir del 20 de octubre de 2015, la KBA formuló a dicha sociedad preguntas por escrito sobre las medidas de seguridad que permitían dicha utilización. Satisfecha con las respuestas recibidas, la KBA preguntó en diciembre de 2015 si las medidas en cuestión también podían aplicarse a los 133 713 vehículos ya vendidos al objeto de restablecer su conformidad con la homologación. Frente a las respuestas aportadas por Daimler, que ponían de relieve los problemas de eliminación del refrigerante y el considerable riesgo derivado de la necesidad de modificar componentes sensibles desde el punto de vista de la seguridad, la KBA delegó en un servicio técnico la evaluación de la viabilidad de la aplicación de medidas de conversión. Después de que dicho servicio le informase de que no era posible efectuar una evaluación precisa al no existir un procedimiento de control complejo, en julio de 2016 la KBA solicitó a Daimler información detallada sobre el método de evaluación y el análisis del riesgo para la conversión en un taller de los vehículos en cuestión. La evaluación técnica de los análisis enviados por Daimler en septiembre de 2016 aún no ha concluido. Si cuando se complete el resultado es negativo, la KBA tiene la intención de remitir un requerimiento de restablecimiento de la conformidad a Daimler.
41.      En el escrito de réplica, la Comisión afirma, en primer lugar, que el artículo 12 de la Directiva marco no sólo exige la adopción de medidas adecuadas para identificar posibles faltas de conformidad de la fabricación, sino que tiene por objeto salvaguardar la conformidad de la fabricación asegurando que se adopten las medidas necesarias en caso de que se identifiquen efectivamente tales faltas de conformidad. En cuanto al artículo 30 de la Directiva marco, la Comisión sostiene que las consideraciones en materia de proporcionalidad expuestas por la recurrida no justifican que esta última aún no haya adoptado las medidas necesarias para instar a Daimler a restablecer la conformidad. Precisa que el hecho de que la República Federal de Alemania aún no haya ordenado el restablecimiento de la conformidad, limitándose a considerar la posibilidad de un requerimiento, excede la facultad discrecional que le confiere la Directiva marco.
42.      Por otra parte, la Comisión observa que los artículos 12 y 30 de la Directiva marco no dejan a los Estados miembros ningún margen de apreciación en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos técnicos armonizados que deben concurrir para la adopción de las medidas necesarias para el restablecimiento de la conformidad. Desde esta perspectiva, el equilibrio entre las repercusiones en el clima de la falta de conformidad y el supuesto riesgo para la seguridad derivado de la utilización del refrigerante compatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado incumple, en opinión de la Comisión, lo dispuesto en dichos artículos.
43.      En su escrito de dúplica, la República Federal de Alemania reitera que la elección relativa a las «medidas necesarias» que exige el artículo 30 de la Directiva marco en caso de falta de conformidad implica necesariamente hallar un equilibrio entre todas las circunstancias del presente asunto, incluidas las relativas a la seguridad y a la salud de las personas. Alega que, en esencia, la KBA actuó en el ejercicio de su facultad discrecional y que lo hizo adecuada y eficazmente.
2.      Apreciación
44.      A mi parecer, el análisis del primer motivo de recurso requiere algunas observaciones preliminares breves que expliquen el contexto jurídico, que se caracteriza por un alto nivel de tecnicismo, en el que se sitúa el litigio de que conoce el Tribunal de Justicia.
a)      Observaciones preliminares
45.      La normativa controvertida en el presente asunto se inscribe en el marco del proceso de armonización de las disposiciones nacionales relativas a las normas técnicas y a la homologación de los vehículos a motor iniciado por la Comunidad Económica Europea en la década de los 60 con el objetivo de hacer efectiva la libre circulación de mercancías en el sector automovilístico. Con tal fin, el legislador europeo adoptó una metodología que consiste en la incorporación de todas las normas técnicas relativas a la matriculación, la venta y la comercialización de los vehículos en una Directiva marco (inicialmente, la Directiva 70/156/CEE del Consejo, de 6 de febrero de 1970, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la homologación de vehículos a motor y de sus remolques, (8) que fue sustituida posteriormente por la Directiva marco actual), que completan una serie de actos reglamentarios (en lo sucesivo, «actos reglamentarios»), a la que hace referencia la Directiva marco. (9)
46.      La Directiva marco garantiza la observancia de las normas técnicas armonizadas a través de un doble control. El primero se efectúa antes del inicio de la fabricación (en lo sucesivo, «control ex ante»), mientras que el segundo se lleva a cabo después de que se haya iniciado (en lo sucesivo, «control ex post»). El control ex ante, que se realiza sobre un prototipo representativo del vehículo en cuestión, consiste en la comprobación de la conformidad del prototipo con las normas técnicas armonizadas. (10) Si dicho control obtiene un resultado positivo, los Estados miembros expiden una homologación de tipo CE al tipo de vehículo de que se trate, cuya finalidad es proporcionar al fabricante la seguridad jurídica de que todos los productos conformes con el tipo homologado pueden comercializarse lícitamente. Dado que la observancia de las normas técnicas armonizadas ya se evalúa y se certifica con la homologación, el control ex post se limita a verificar la conformidad de la fabricación y de los nuevos vehículos fabricados con la homologación del tipo de vehículo de que se trate.
47.      El primer motivo invocado por la Comisión en el presente asunto se refiere exclusivamente a esta última forma de control. En particular, la Comisión denuncia la falta de actuación de la República Federal de Alemania ante el hecho de que Daimler, después de haber obtenido la homologación de los tipos 246, 176 y 117, fabricara vehículos que no eran plenamente conformes con las normas técnicas armonizadas aplicables a tales tipos, habida cuenta de que se infringía uno de los actos reglamentarios, en concreto la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. La Comisión alega que, ante esta infracción cometida por Daimler, la KBA debería haber reaccionado, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva marco, para restablecer la conformidad con el tipo homologado de la producción del fabricante en cuestión y conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la misma Directiva, a fin de restaurar la conformidad con el tipo homologado de los vehículos ya fabricados.
48.      Habida cuenta de que la República Federal de Alemania ha formulado en sus escritos distintas objeciones en relación con las dos disposiciones supuestamente infringidas, considero oportuno dividir en dos partes el examen del fondo del primer motivo.
b)      Sobre la falta de restablecimiento de la conformidad de la producción
49.      El artículo 12 de la Directiva marco («Disposiciones relativas a la conformidad de la producción»), cuyo contenido se expone con más detalle en el anexo X de la misma, impone a los Estados miembros una obligación triple.
50.      El apartado 1 dispone que cuando conceda una homologación, el Estado miembro está obligado a adoptar las «medidas necesarias» para comprobar que el fabricante que formula la solicitud ha tomado las disposiciones adecuadas para garantizar que los vehículos que se estén produciendo se ajustan al tipo homologado. Estas medidas consisten, según lo dispuesto en el anexo X, en una evaluación de los sistemas de gestión de la calidad («evaluación inicial»), conforme a lo establecido en las directrices para planificar y efectuar la evaluación que figuran en la norma armonizada ISO 10011 de 1991, (11) y en la verificación del objeto de la homologación, y los controles relacionados con el producto («disposiciones de conformidad del producto»), de conformidad con lo dispuesto en el punto 2.2 («la autoridad de homologación de tipo CE de un Estado miembro comprobará la existencia de disposiciones adecuadas y planes de control documentados, que contarán con el acuerdo del fabricante para cada homologación, para realizar a intervalos determinados los ensayos y controles necesarios para poder comprobar la conformidad con el tipo homologado»).
51.      El apartado 2 dispone que, tras la concesión de la homologación, el Estado miembro debe tomar las medidas necesarias para comprobar, una vez iniciada la fabricación, que las disposiciones contempladas en el apartado 1 siguen siendo adecuadas y que los vehículos se siguen ajustando al tipo homologado.
52.      El apartado 3 regula el supuesto de que las disposiciones a las que se refiere el apartado 1 no se hayan aplicado, se aparten significativamente de las acordadas o hayan dejado de aplicarse, precisando que en tal caso el Estado miembro deberá adoptar las medidas necesarias, incluida la retirada de la homologación de tipo, para garantizar que la conformidad del procedimiento de producción se cumple correctamente.
53.      La argumentación desarrollada por la República Federal de Alemania en su escrito de contestación se refiere únicamente al apartado 1 del artículo 12. A tal respecto, la recurrida sostiene que la obligación impuesta a los Estados miembros en dicho apartado es de diferente naturaleza que la enunciada en el recurso de la Comisión. En particular, alega que los Estados miembros no están obligados a garantizar que no exista falta de conformidad de los vehículos fabricados, sino sólo a verificar la existencia de medidas adecuadas para garantizar la conformidad de la producción. Según la República Federal de Alemania, nada se le puede reprochar en el presente asunto, puesto que no hay prueba alguna de que el control de calidad de Daimler no funcionase. Alega, que, por el contrario, desde el principio se informó a la KBA de la existencia de falta de conformidad en los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 debido a la utilización del refrigerante R134a en lugar del refrigerante R1234yf.
54.      No dudo de que si se examina de forma aislada, el apartado 1 del artículo 12 pueda interpretarse en el sentido indicado por la República Federal de Alemania. Sin embargo, no puede pasarse por alto que, como se ha señalado con anterioridad, solo es un componente del sistema general de control de la conformidad de la producción definido en el artículo 12.
55.      Por tanto, si la disposición controvertida se examina en su conjunto, resulta con claridad que lo que se exige a los Estados miembros no es simplemente la adopción de las medidas adecuadas para comprobar (12) la existencia de divergencias de conformidad de la producción, sino de las medidas necesarias para restablecer (13) la conformidad de la misma.
56.      La principal prueba de ello la constituye, como expone brevemente la Comisión en su escrito de réplica, el texto del apartado artículo 12, apartado 3. La obligación de adoptar «medidas necesarias» impuesta por dicho apartado a los Estados miembros tiene como mero presupuesto de la existencia de las divergencias citadas («cuando […] compruebe que las disposiciones a las que se refiere el apartado 1 no se aplican, se apartan significativamente de las disposiciones y planes de control acordados o han dejado de aplicarse»), mientras que su objeto es indudablemente la restitución efectiva de la conformidad de la producción («garantizar que la conformidad del procedimiento de producción se cumple correctamente»).
57.      Habida cuenta de lo anterior, no cabe duda de que procede considerar que en el presente asunto se ha infringido el artículo 12. En efecto, la falta de aplicación por parte de Daimler, a partir del 1 de enero de 2013, de disposiciones adecuadas para garantizar la conformidad de la fabricación de los vehículos de los tipos homologados 246, 176 y 117 debería haber llevado a la KBA, en su calidad de autoridad competente, a adoptar las medidas necesarias para restablecer dicha conformidad.
58.      Por consiguiente, en mi opinión se debe estimar la primera parte del primer motivo de incumplimiento, relativa a la infracción del artículo 12 de la Directiva marco por parte de la República Federal de Alemania.
c)      Sobre la falta de restablecimiento de la conformidad de los vehículos fabricados previamente
59.      El artículo 30 de la Directiva marco («vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes no conformes con el tipo homologado») regula el supuesto de que el sistema de control de la conformidad de la producción no haya funcionado adecuadamente, con la consecuencia de que los vehículos producidos por el fabricante no se ajusten a su tipo homologado. En tal caso, este artículo establece que el Estado miembro que ha concedido la homologación está obligado a tomar las medidas necesarias para restablecer la conformidad con el tipo homologado, incluida la retirada de la homologación.
60.      En primer lugar, ha de recordarse que la cuestión relativa a la infracción del artículo 30 de la Directiva marco en el presente asunto se plantea en relación con los 133 713 vehículos de los tipos 246, 176 y 117 fabricados y comercializados por Daimler en el período comprendido entre el 1 de enero y el 26 de junio de 2013 (o, según la Comisión, con los cerca de 800 000 vehículos fabricados y comercializados en el período comprendido entre el 1 de enero de 2013 y la fecha de interposición del recurso) a pesar de que no se ajustaban a los tipos homologados debido al uso del refrigerante R134a en lugar del refrigerante compatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado (R1234yf). La razón de la falta de conformidad de estos vehículos obedece a la convicción de Daimler, de la que informó a la KBA, de que el uso del refrigerante R1234yf presentaba un riesgo grave para la seguridad.
61.      Las partes están de acuerdo en que la reacción de la KBA en relación con esta falta de conformidad, descrita en los puntos 24 y 25 de las presentes conclusiones, no dio lugar a la adopción de ninguna de las medidas de restablecimiento de la conformidad previstas en la norma de Derecho alemán que transpone el artículo 30 de la Directiva marco (artículo 25 del EG-FGV), tales como la retirada de la homologación, la llamada a revisión y la reparación de los vehículos en cuestión o la imposición de disposiciones accesorias. Por el contrario, tras una amenaza inicial de retirada de la homologación (acompañada de un plazo para la subsanación de la falta de conformidad), la KBA se limitó a entablar un diálogo con Daimler con el fin de analizar la posibilidad de desarrollar soluciones técnicas que permitieran el uso del refrigerante R1234yf en los vehículos en cuestión sin que esto supusiese un riesgo para la seguridad. (14)
62.      Según la República Federal de Alemania, la reacción de la KBA fue impuesta por la exigencia de actuar en cumplimiento del principio de proporcionalidad, que se desprende del propio tenor literal del artículo 30 de la Directiva marco («medidas necesarias»). Alega que en tales circunstancias, la retirada de la homologación, que, en cualquier caso, no viene impuesta por dicha norma («incluyendo, cuando sea necesario»), habría supuesto una respuesta desproporcionada, dado el carácter relativamente poco importante de la falta de conformidad presente en los vehículos de los tipos 246, 176 y 117.
63.      Con el fin de determinar si la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 de la Directiva marco, es preciso examinar ante todo si dicho artículo le confiere un margen de apreciación y, en su caso, la magnitud de dicho margen.
64.      Ahora bien, aun reconociendo que la referencia genérica a las «medidas necesarias [(15)] […] para garantizar que los vehículos […] que se estén fabricando sean conformes al tipo homologado» implique que la disposición controvertida confiere a las autoridades competentes de los Estados miembros un margen de apreciación para elegir la medida que se ha de adoptar, estoy de acuerdo con la Comisión en que dicho margen no permite a tales autoridades elegir aquellas medidas que no estén comprendidas entre las adecuadas para restablecer la conformidad. (16)
65.      A mi modo de ver, esta conclusión se ve confirmada por dos observaciones fundamentales.
66.      La primera se refiere al tenor literal del artículo 30. De hecho, si bien en contextos diferentes a los de las Directivas en cuestión, el Tribunal de Justicia ya ha aclarado que el uso de la expresión «medidas necesarias» sin ulteriores precisiones sobre el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar el objetivo establecido, por lo demás frecuente en la redacción de los actos legislativos de la Unión, dicha expresión permite que los Estados miembros elijan la medida a adoptar sólo entre las que permiten lograr dicho objetivo. (17)
67.      La segunda, de mayor importancia, se basa en el hecho, que la Comisión pone de relieve acertadamente en su escrito de réplica, de que reconocer a las autoridades competentes de los Estados miembros un margen de discrecionalidad más amplio, que prescinda del objetivo de restablecer la conformidad con el tipo homologado, equivaldría a privar al sistema uniformizado de homologación definido por la Directiva marco en relación con los actos reglamentarios de todo efecto útil. (18)En efecto, la existencia de este margen de apreciación implicaría que las autoridades nacionales competentes estuviesen facultadas, ante una falta de conformidad, para evaluar la importancia que otorgan al cumplimiento de los requisitos técnicos controvertidos a la luz de las circunstancias de hecho, y para decidir, en consecuencia, si actuar o no para restablecer la conformidad de los vehículos en cuestión con el tipo homologado. Pues bien, una interpretación que tiene el efecto de dejar en manos de estas autoridades nacionales la decisión sobre qué requisitos técnicos entre los que figuran en los actos reglamentarios deben observarse privaría de efecto útil al sistema uniformizado de homologación, puesto que dicho efecto útil depende del cumplimiento de todos (19) los requisitos técnicos armonizados recogidos en los actos reglamentarios que se enumeran en el anexo IV de la Directiva marco.
68.      En resumen, una correcta interpretación del artículo 30 de la Directiva marco, que tenga en cuenta tanto el tenor literal como el efecto útil de la disposición controvertida, debe reconocer que el margen de apreciación conferido a las autoridades nacionales no puede pasar por alto la obligación de lograr el resultado establecido, es decir, el restablecimiento de la conformidad de los vehículos afectados con el tipo homologado.
69.      En el presente asunto, si bien es cierto que la imposición de una retirada de la homologación no podía considerarse obligatoria con arreglo a la norma objeto de examen, no lo es menos que las normas nacionales de transposición del artículo 30 de la Directiva marco ofrecían una amplio abanico de medidas que habrían permitido restablecer la conformidad de los vehículos afectados con los tipos homologados 246, 176 y 117 (por ejemplo, la llamada a revisión y reparación de los vehículos y la imposición de la conversión al refrigerante R1234yf como disposición accesoria). En tales circunstancias, la expresión «medidas necesarias» no obligaba a la KBA a elegir una medida específica de entre las previstas, pero sí le exigía escoger una de esas. (20)
70.      Desde mi punto de vista, la argumentación de la recurrida sobre la necesidad de hallar un equilibrio entre la exigencia de lograr el objetivo del restablecimiento de la conformidad, mediante la conversión de los vehículos afectados al refrigerante R1234yf, y los riesgos para la seguridad derivados del uso de dicho refrigerante en los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 no puede desvirtuar esta conclusión. En otras palabras, la falta de consecución del objetivo del restablecimiento de la conformidad tampoco puede justificarse por la necesidad, invocada por la República Federal de Alemania, de llevar a cabo comprobaciones relativas a dichos riesgos para la seguridad.
71.      A este respecto, cabe observar que el razonamiento de la recurrida parte de la premisa de que las consideraciones relativas a la seguridad de los vehículos son de «distinta naturaleza» que las relativas a los requisitos técnicos armonizados que establecen los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV. Ello se desprende, en particular, de la afirmación, contenida en el escrito de dúplica, de que la alegación de la Comisión antepone el «cumplimiento formal ilimitado» de estos requisitos técnicos a la protección de la salud y la vida de las personas.
72.      En mi opinión, esta premisa es errónea y, por tanto, no es posible acoger la alegación de la recurrida.
73.      En efecto, no me cabe ninguna duda de que la salvaguardia de la seguridad coincide, en principio, con la satisfacción de las exigencias técnicas recogidas en las disposiciones de los actos reglamentarios. Esto se desprende con total claridad de la lectura del considerando 3 de la Directiva marco, según el cual el objetivo primario de los actos reglamentarios debe ser garantizar un elevado nivel de seguridad vial y de protección de la salud. Estas exigencias, lejos de constituir requisitos meramente formales cuya inobservancia puede justificarse por preocupaciones adicionales relativas a la seguridad, precisan de forma exhaustiva las preocupaciones relativas a la seguridad que el legislador de la Unión considera que se deben o se pueden tener en cuenta a este respecto. (21)
74.      Cuando los actos reglamentarios ya han establecido el nivel de seguridad que se considera adecuado, los Estados miembros no pueden aducir razones basadas en la seguridad para justificar la inobservancia de las disposiciones de tales actos.
75.      En consecuencia, la KBA no puede aducir la necesidad de llevar a cabo comprobaciones de los riesgos para la seguridad vinculados al uso del refrigerante con un potencial de calentamiento inferior a 150 (R1234yf) para justificar que no hubiera tomado las medidas necesarias para subsanar el incumplimiento por parte de Daimler del requisito técnico que exigía el uso de dicho refrigerante previsto en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. De ello se desprende necesariamente que la conducta adoptada por la República Federal de Alemania en estas circunstancias ha constituido una infracción del artículo 30 de la Directiva marco.
76.      Desde mi punto de vista, no puede modificar esta conclusión el hecho de que, en su escrito de contestación, la República Federal de Alemania sostenga que el uso del refrigerante R1234yf en los vehículos fabricados por Daimler puede provocar una situación de riesgo contraria a la Directiva 2001/95.
77.      Estimo, en efecto, que la Directiva 2001/95 no es aplicable al presente asunto. Esto se desprende claramente de la referencia que se hace en el considerando 17 de la Directiva marco, según el cual dicha Directiva establece un conjunto de «disposiciones específicas de seguridad» con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2001/95. Este último artículo, que dispone que «cuando la normativa comunitaria incluya disposiciones específicas de seguridad para un producto, la presente Directiva se aplicará únicamente a los aspectos, riesgos o categorías de riesgo no previstos en esas disposiciones», (22) califica la Directiva 2001/95 como una lex generalis que sólo puede aplicarse en caso de que no se aplique la lex specialis constituida por las disposiciones de la Directiva marco en relación con las de los actos reglamentarios. Sin embargo, estos últimos actos contienen un requisito técnico (o, utilizando el lenguaje del considerando 17, una disposición específica de seguridad) relativo al uso del refrigerante, a saber, el artículo 5, apartado 4, de la Directiva marco, y son, en consecuencia, aplicables en lugar de la Directiva 2001/95. (23)
78.      Por último, es preciso aportar una precisión.
79.      Tanto en la fase escrita del procedimiento como en la vista, las partes discutieron sobre la línea de conducta que debería haber adoptado la KBA a fin de tener en cuenta las preocupaciones relativas a la seguridad manifestadas por Daimler sin incurrir en una infracción del artículo 30 de la Directiva marco.
80.      A este respecto, estoy de acuerdo con la Comisión en que, en tal caso, la KBA sólo podría haberse acogido a la facultad que el artículo 29 de la Directiva marco confiere a los Estados miembros.
81.      Este artículo, que figura en el capítulo XII de la Directiva marco («Cláusulas de salvaguardia»), permite a los Estados miembros tener en cuenta los riesgos para la seguridad vial, la salud pública y el medio ambiente que se producen como consecuencia de lagunas de las directivas específicas pertinentes o de una aplicación incorrecta de los requisitos técnicos contenidos en las mismas, sin consentirles, no obstante, que establezcan excepciones unilaterales a tales requisitos técnicos.
82.      En particular, dicho artículo dispone que los Estados miembros podrán, durante un período máximo de seis meses, denegar la matriculación de los vehículos o la autorización para la venta y puesta en servicio, cuando i) los vehículos en cuestión se ajusten a los requisitos técnicos establecidos en las directivas particulares, ii) presenten riesgos «graves» para la seguridad vial, el medio ambiente o la salud pública y iii) se siga un procedimiento de señalización especial, en el que participen tanto los demás Estados miembros como la Comisión.
83.      En cualquier caso, aun cuando la República Federal de Alemania hubiera invocado su aplicación (quod non), parece evidente que ninguna de estas condiciones puede considerarse satisfecha en el presente asunto.
84.      Por lo tanto, considero que también procede estimar la segunda parte del primer motivo de incumplimiento.
B.      Sobre la infracción del artículo 46 de la Directiva marco
1.      Alegaciones de las partes
85.      En su recurso, la Comisión sostiene que Daimler incurrió en una infracción de los artículos 5 y 18 de la Directiva marco. A este respecto recuerda, en primer lugar, que el artículo 5 establece que el fabricante debe garantizar el cumplimiento permanente de los requisitos que subyacen a la homologación de los vehículos correspondientes. Sin embargo, a partir de enero de 2013 los tipos 246, 176 y 117 dejaron de fabricarse de conformidad con su homologación. Además, la Comisión recuerda que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con su anexo IX, dispone que el fabricante entregará un certificado de conformidad que acompañará a un vehículo completo únicamente cuando el vehículo en cuestión haya sido «fabricado de acuerdo con el tipo de vehículo homologado». De ello se desprende, según la Comisión, que un fabricante no puede entregar un certificado de conformidad si la conformidad de dicho vehículo con el tipo homologado, tal como consta en el certificado, no se mantiene. No obstante, habida cuenta de que a partir de enero de 2013 los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 dejaron de ajustarse al tipo homologado, la declaración de Daimler que figura en el certificado de conformidad concedido a los vehículos de estos tipos no se correspondía con la realidad. En estas circunstancias, la Comisión recuerda que el artículo 46 de la Directiva marco dispone que cada Estado miembro deberá establecer en su Derecho interno sanciones «efectivas, proporcionadas y disuasorias» aplicables en caso de incumplimiento de lo dispuesto en dicha Directiva por parte de los fabricantes. Teniendo en cuenta que, según la Comisión, la KBA no ha adoptado ninguna medida sancionadora contra Daimler, tal omisión constituye una infracción del artículo 46 de la Directiva marco.
86.      En su escrito de contestación, la República Federal de Alemania rebate que exista una infracción del artículo 46 de la Directiva marco. Sobre este particular, aclara que sólo cabe imponer sanciones cuando la KBA dicte un requerimiento tras la evaluación técnica a que se ha hecho referencia y Daimler no se atenga a dicho requerimiento.
87.      En su escrito de réplica, la Comisión se limita a enfatizar, a este respecto, que la obligación de imponer sanciones prevista en dicho artículo se aplica independientemente de la infracción de los artículos 12 y 30 de la Directiva marco.
2.      Apreciación
88.      La segunda infracción que se imputa a la República Federal de Alemania se refiere a la obligación de sancionar cualquier infracción de las disposiciones de la Directiva marco y, en particular, en el caso objeto de examen, de los artículos 5 y 18. En resumen, estas disposiciones imponen al fabricante, respectivamente, la obligación de garantizar que la producción de sus vehículos respete de forma permanente los requisitos técnicos exigibles para la homologación y la obligación de expedir un certificado de conformidad a cada vehículo que se fabrique conforme al tipo homologado.
89.      En primer lugar, cabe observar que, ni en el escrito de contestación ni en el escrito de dúplica presentados durante el procedimiento escrito por la República Federal de Alemania, esta no rebate en modo alguno que Daimler incumpliera las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 18 de la Directiva marco, circunstancia que, por lo demás, parece desprenderse inequívocamente del examen de los hechos. Habida cuenta de ello, no me extenderé sobre este particular y pasaré inmediatamente a analizar si puede considerarse que el comportamiento de la República Federal de Alemania constituye una infracción del artículo 46 de la Directiva marco.
90.      A este respecto, quiero recordar que la primera parte de esta disposición establece que los Estados miembros deberán determinar en su Derecho nacional las sanciones aplicables por el incumplimiento de lo dispuesto en la Directiva marco y en los actos reglamentarios. A mi modo de ver, la recurrida ha cumplido dicha obligación, teniendo en cuenta que el artículo 37 del EG-FGV dispone que las infracciones mencionadas en el artículo 46 de la Directiva marco deben sancionarse como infracciones del Derecho nacional.
91.      No puede decirse lo mismo con respecto a la segunda parte de la disposición, que exige que los Estados miembros que tomen todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias. En efecto, de los autos se desprende que, frente a la infracción de los artículos 5 y 18 de la Directiva marco, la KBA no ha impuesto ninguna sanción al fabricante Daimler. (24) Sin lugar a dudas, esta inacción constituye una infracción del artículo 46 de la Directiva marco.
92.      Las alegaciones que la República Federal de Alemania formula en su defensa no me convencen de lo contrario.
93.      Según estas alegaciones, la KBA sólo procederá a imponer las sanciones previstas en el artículo 46 de la Directiva marco una vez concluida la evaluación técnica de los riesgos asociados a la conversión al refrigerante R1234yf de los vehículos ya fabricados y comercializados y que presentan una falta de conformidad, siempre que se emita un requerimiento relativo a la conversión de tales vehículos y que dicho requerimiento no se respete. En efecto, la República Federal de Alemania parte de la premisa errónea de que el incumplimiento de las obligaciones que incumben al fabricante en virtud de los artículos 5 y 18 de la Directiva marco no debe sancionarse autónomamente, sino solo como consecuencia de la falta de aplicación de las medidas dirigidas a restablecer la conformidad adoptadas por las autoridades competentes de los Estados miembros con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 30 de la Directiva marco.
94.      Por el contrario, no me parece que plantee ninguna duda que la obligación prevista en el artículo 46 de la Directiva marco de imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en caso de incumplimiento de lo dispuesto en la Directiva marco deba aplicarse independientemente (25) de la obligación que figura en los artículos 12 y 30 de la Directiva marco de restablecer la conformidad con el tipo homologado.
95.      Esto se ve confirmado, como observa acertadamente la Comisión en su escrito de réplica, por el hecho de que el artículo 46 persigue, dentro del sistema establecido por la Directiva marco, objetivos distintos de los de los artículos 12 y 30. Mientras que estos artículos, cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de los requisitos técnicos contenidos en los actos reglamentarios, permiten lograr los objetivos perseguidos por dichos requisitos, a saber, principalmente la protección de la seguridad vial, de la salud pública y del medio ambiente, (26) el artículo 46, al tiempo que asegura una aplicación eficaz del sistema de homologación, sirve fundamentalmente al objetivo del establecimiento y funcionamiento de un mercado interior caracterizado por una competencia leal entre los fabricantes. (27)
96.      A pesar de que el presente asunto demuestra que su aplicación acumulativa es posible cuando el incumplimiento de una disposición de la Directiva marco tenga por efecto producir una falta de conformidad, no puede afirmarse ciertamente que exista una relación de dependencia entre la infracción de los artículos 12 y 30 y la del artículo 46, de tal modo que la obligación sancionadora prevista en este último sólo nace si se incumplen las medidas contempladas en los dos primeros a efectos del restablecimiento de la conformidad.
97.      En consecuencia, la KBA debería haber censurado el incumplimiento de las obligaciones que incumbían a Daimler en virtud de los artículos 5 y 18 de la Directiva marco mediante la imposición de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias. Al no haber cumplido dicha obligación sancionadora, se debe concluir que la República Federal de Alemania infringió el artículo 46 de la Directiva marco.
98.      Por tanto, considero que el Tribunal de Justicia debe estimar el segundo motivo de incumplimiento.
C.      Sobre la elusión de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado por haberse extendido la homologación del tipo 245G
1.      Alegaciones de las partes
99.      En su recurso, la Comisión recuerda antes de nada, remitiéndose al artículo 14 de la Directiva marco, que un tipo homologado podrá extenderse a vehículos diferentes a los de ese tipo cuando cumplan los requisitos jurídicos a los que se supeditó la concesión de la homologación inicial y puedan considerarse incluidos en dicho tipo sobre la base de los criterios previstos en el anexo II, parte B, de la Directiva marco. Según la Comisión, estas condiciones no se cumplen en el presente asunto, en el que el tipo 245G, cuya homologación se efectuó en un momento en el que la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado aún no era aplicable, se extendió a vehículos que fueron homologados (y fabricados) como tipos 246, 176 y 117 cuando la Directiva ya era aplicable. Alega que, de hecho, no se trata de una extensión en el sentido de la Directiva, sino una sustitución de homologación bajo la apariencia de una extensión, lo que implica, en consecuencia, una elusión del Derecho de la Unión. Esta conclusión queda corroborada, según la Comisión, por la lectura de algunas disposiciones específicas de la Directiva marco y, en particular, del artículo 6, apartado 6, que establece que un tipo homologado no puede ser objeto de una homologación posterior, del anexo II, punto 7, y de los anexos VII y IX. Ciertamente, estas normas impiden la sustitución de la homologación. A este respecto, la Comisión subraya que la extensión tiene la función de permitir la adaptación de un tipo de vehículo existente a nuevos requisitos introducidos para vehículos nuevos como consecuencia del desarrollo de innovaciones técnicas y no la de adaptar los requisitos vigentes para un determinado tipo de vehículo.
100. En su escrito de contestación, la República Federal de Alemania sostiene que, al aceptar la extensión del tipo preexistente 245G a vehículos que ya habían recibido homologaciones a las cuales se aplican los requisitos establecidos en la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, es decir, las homologaciones 246, 176 y 117, la KBA no trató de eludir dicha Directiva. Además, según la República Federal de Alemania, la fabricación de estos tipos cesó definitivamente el 26 de junio de 2013. En consecuencia, los vehículos a que se refería la solicitud de extensión del tipo 245G debían considerarse incluidos en un tipo diferente del de los vehículos homologados como tipos 246, 176 y 117.
101. En cualquier caso, la recurrida hace hincapié en que la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado no prohíbe la extensión de una homologación anterior. Por el contrario, la obligación de que todos los vehículos cumplan los requisitos previstos en dicha Directiva en el momento de su primera matriculación no entró en vigor hasta el 1 de enero de 2017. Además, la República Federal de Alemania subraya que el artículo 45, apartado 5, de la Directiva marco permite explícitamente la extensión. Por último, sostiene que el artículo 6, apartado 6, de la Directiva marco no establece una prohibición absoluta de sustitución de la homologación.
102. En su escrito de réplica, la Comisión afirma que los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 fabricados después del 26 de junio de 2013 son técnicamente idénticos a los fabricados antes de esa fecha. Alega que, por tanto, el hecho de que a partir del 26 de junio de 2013 a estos vehículos se les conceda una homologación diferente obedece a una cuestión de orden jurídico y no fáctico. Partiendo de esta premisa, la Comisión sostiene que la recurrida no tenía derecho a estimar la solicitud de Daimler dirigida a obtener la extensión del tipo 245G, puesto que dicha solicitud se refería a vehículos que ya se habían homologado anteriormente como tipos 246, 176 y 117. En consecuencia, según la Comisión, al estimar la solicitud de Daimler incurrió en una infracción del artículo 6, apartado 6, de la Directiva marco.
2.      Apreciación
103. En resumen, la tercera infracción que se imputa a la República Federal de Alemania se refiere a la elusión de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, en la que se incurrió, según la Comisión, al estimarse las solicitudes de Daimler relativas a la extensión del tipo 245G, homologado en el año 2008 y, en consecuencia, no sujeto a la obligación de usar un refrigerante compatible con dicha Directiva, a vehículos a los que ya se habían concedido otras homologaciones (247, 176 y 117) y que estaban, en virtud de las mismas, sujetos a la aplicación de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. La recurrida rebate la argumentación de la Comisión afirmando que la producción de los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 cesó voluntariamente el 26 de junio de 2013.
104. Conviene señalar, antes de nada, que en el petitum del recurso la Comisión no indica, en lo relativo al motivo examinado, cuáles son las disposiciones específicas del sistema uniformizado de homologación que se presumen infringidas. Sin embargo, la lectura de las alegaciones formuladas por la Comisión en sus escritos permite suponer que el fundamento jurídico del alegado incumplimiento es la incompatibilidad de la estimación de la solicitud de extensión de Daimler con i) el sistema de control ex post establecido por la Directiva marco, así como con ii) el objetivo perseguido por la misma. A continuación analizaré sucesivamente estas dos partes de dicho motivo.
105. En la primera parte, la Comisión observa que las modalidades del control ex post, que conllevan una verificación limitada de la conformidad del vehículo con el tipo homologado, requieren necesariamente que los vehículos individuales se ajusten de manera precisa a sus tipos homologados, así como que estos últimos sean conformes con los requisitos técnicos vigentes en el momento de su homologación. Por ello, las normas relativas a la homologación disponen, en primer lugar, que un tipo ya homologado no puede recibir una nueva homologación (artículo 6, apartado 6, de la Directiva marco). (28) En segundo lugar, tales normas prevén la asignación a cada tipo homologado de un número de identificación que indica la situación jurídica vigente en el momento de la homologación, que no debe confundirse (anexos II, punto 7, y VII de la Directiva marco), y la expedición a cada vehículo comercializado de un certificado de conformidad que también incluye información sobre dicha situación jurídica (anexo X de la Directiva marco). De ello se desprende, según la Comisión, que el sistema de control ex post definido en la Directiva marco, en particular en los artículos 12 y 30, contiene una «prohibición de sustitución de la homologación» implícita, que se ve vulnerada por la estimación de las solicitudes de Daimler por parte de la KBA.
106. La interpretación de la Comisión, que la lleva a concluir que la extensión del tipo 245G solicitada por Daimler es contraria a las normas fundamentales del sistema de control ex post, en particular al artículo 6, apartado 6, de la Directiva marco, debido a que los vehículos cubiertos por la misma habían sido objeto previamente de otras homologaciones, no me convence.
107. Además, desde mi punto de vista, tal interpretación está en contradicción con el propio tenor literal del artículo 6, apartado 6.
108. En efecto, si bien es cierto que el texto pertinente de estas disposiciones establece que el fabricante sólo podrá presentar una única solicitud de homologación, también precisa que dicha prohibición se refiere a cada «tipo concreto de vehículo». En consecuencia, sólo cabe acoger la conclusión a la que llega la Comisión si se demuestra que los vehículos cubiertos por la extensión del tipo homologado 245G son idénticos en todos sus aspectos, en lo que se refiere a los criterios establecidos en el anexo II, parte B, de la Directiva marco, a los homologados previamente como tipos 246, 176 y 117. En efecto, sólo en este caso podría deducirse, como hace la Comisión, que la solicitud de extensión de Daimler tiene por objeto un tipo de vehículo que ya había recibido una homologación con anterioridad y, por tanto, que la estimación de la misma por parte de la KBA resulta contraria al artículo 6, apartado 6, de la Directiva marco.
109. La cuestión a la que se acaba de hacer referencia ha sido objeto de un intenso debate entre las partes, en particular durante la vista.
110. A este respecto, conviene recordar ante todo que, por tratarse de una cuestión fundamental para apreciar la fundamentación del presente motivo de incumplimiento, la carga de probar que los vehículos con números de identificación 246, 176 y 117 están incluidos en el mismo tipo que los que son objeto de la solicitud de extensión del tipo 245G incumbe a la Comisión, que debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento. (29)
111. A continuación expondré las razones por las que considero que la Comisión no ha aportado dicha prueba.
112. La conclusión de la Comisión de que los vehículos incluidos en los tipos 246, 176 y 117 son en todos sus aspectos idénticos a los cubiertos por la solicitud de extensión de la homologación del tipo 245G parece basarse en la absoluta identidad de las respectivas denominaciones comerciales y los respectivos modelos. Esta prueba no es suficiente. Es cierto que los «aspectos esenciales de la fabricación y el diseño» de un vehículo son uno de los tres aspectos esenciales del concepto de «tipo» para la categoría de vehículos M1 (30) con arreglo a lo dispuesto en el anexo II, parte B, de la Directiva marco, junto con el «fabricante» y la «designación del tipo realizada por el fabricante». Sin embargo, como alega la República Federal de Alemania sobre la base de numerosos ejemplos en el ámbito europeo de vehículos que poseen características de fabricación idénticas o casi idénticas pero homologados como tipos diferentes, el legislador europeo, a través de la normativa vigente en el momento de los hechos, trató de atribuir a la «designación del tipo realizada por el fabricante» un valor determinante (31) a efectos de la apreciación del alcance de un tipo. De ello se deduce que, incluso en el caso de que los vehículos homologados como tipos 246, 176 y 117 fueran idénticos en todos sus aspectos a los cubiertos por la extensión del tipo 245G, el hecho de que Daimler utilizara designaciones del tipo diferentes para tales vehículos debe considerarse suficiente, a la luz de la normativa aplicable en el momento de los hechos, para concluir que son tipos de vehículos diferentes. (32)
113. No cabe duda de que todo lo que implica necesariamente esta normativa confiere un margen de apreciación efectivo al fabricante. Precisamente este es el motivo de que el Reglamento (UE) n.o 678/2011 de la Comisión, de 14 de julio de 2011, que sustituye el anexo II y modifica los anexos IV, IX y XI de la [Directiva marco] (DO 2011, L 185, p. 30), haya eliminado de la lista de los aspectos esenciales del concepto del tipo la «designación del tipo realizada por el fabricante». (33)
114. En consecuencia, cabe considerar, al igual que la República Federal de Alemania, que la normativa aplicable al presente asunto en la práctica confiere al fabricante la facultad de decidir el alcance del concepto de tipo.
115. Habida cuenta de lo anterior, soy de la opinión de que la Comisión no ha acreditado de una forma suficientemente fehaciente que los vehículos homologados como tipos 246, 176 y 117 sean idénticos a los que son objeto de la solicitud de extensión del tipo 245G y que, en consecuencia, la estimación de dicha solicitud por parte de la KBA resulte contraria al sistema de control ex post previsto en la Directiva marco, y, en particular, a la prohibición de sustitución de la homologación contemplada en el artículo 6, apartado 6.
116. En el marco de la segunda parte del presente motivo, la Comisión afirma que la estimación de la solicitud de extensión de la homologación de Daimler es incompatible con los objetivos de la Directiva marco, esencialmente con el de garantizar que los vehículos nuevos proporcionen un alto nivel de seguridad y protección del medio ambiente. El cumplimiento efectivo de los requisitos establecidos para garantizar dicho nivel de protección, es decir, los que figuran en los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV de la Directiva marco, se vería ciertamente amenazado, según la Comisión, si la Directiva en cuestión permitiese la extensión a determinados vehículos de un tipo al que se aplican requisitos técnicos que implican un grado de protección de la seguridad y del medio ambiente inferior que los que se aplican al tipo en el que estaban incluidos tales vehículos con arreglo a una homologación anterior.
117. En este sentido, debo comenzar señalando que, en mi opinión, los objetivos de la Directiva marco relativos a la seguridad y a la protección del medio ambiente sólo pueden oponerse a que se estimen las solicitudes de extensión del tipo 245G cuando esta conclusión esté corroborada por elementos que pueden deducirse de las normas de la propia Directiva o de los actos reglamentarios correspondientes. Por otra parte, es razonable suponer que el legislador europeo, al regular materias que se caracterizan por un alto nivel de tecnicismo, como la que aquí nos ocupa, aborde sus aspectos fundamentales mediante disposiciones específicas y concretas.
118. Por tanto, cabe preguntarse si las disposiciones en materia de extensión de la homologación (en la Directiva marco) o las que se refieren a la aplicación del requisito técnico relativo al uso de un refrigerante con un potencial de calentamiento atmosférico inferior a 150 (en la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado) deben interpretarse en el sentido de que la estimación de la solicitud de extensión de la homologación del tipo 245G a vehículos a los que ya se había concedido un homologación como tipos 246, 176 y 117 es compatible con los objetivos de seguridad y protección del medio ambiente perseguidos por la Directiva marco. En otras palabras, debe comprobarse si esta última puede admitir, además de un avance, una regresión temporal (34) respecto a la consecución de estos objetivos.
119. Considero que cabe dar una respuesta positiva a esta pregunta.
120. Me gustaría recordar, en primer lugar, que las disposiciones sobre la extensión de la homologación, definida en el artículo 14 de la Directiva marco, se inscriben en el ámbito de una normativa de carácter más general, que figura en el capítulo V de dicha Directiva, aplicable en el caso de que las autoridades competentes de los Estados miembros decidan que las modificaciones introducidas en los vehículos comprendidos en un tipo homologado después de la concesión de la homologación no justifican el recurso a una nueva homologación. (35) Dichas modificaciones implican una «extensión» cuando resulten necesarios, además de los meros cambios en la información especificada en el expediente de homologación, nuevas inspecciones o nuevos ensayos, cuando haya cambiado cualquiera de los datos que figuran en el certificado de homologación y cuando hayan entrado en vigor nuevos requisitos técnicos armonizados aplicables a los vehículos homologados en cuestión.
121. Del tenor literal del artículo 14 se desprende claramente que la extensión de la homologación es un tipo de procedimiento simplificado que la Directiva marco autoriza habitualmente en caso de que sea necesario reaccionar ante la entrada en vigor de nuevos requisitos técnicos aplicables a los vehículos de que se trate. Por el contrario, no resulta ni del artículo 14 ni de ninguna otra norma del sistema uniformizado que, como ha afirmado en diversas ocasiones la Comisión, la extensión solicitada deba obedecer a un progreso técnico (36) desde la perspectiva de la consecución de los objetivos de la Directiva marco relativos a la seguridad y a la protección del medio ambiente.
122. Por tanto, la Comisión no puede sostener válidamente que la apreciación de la incompatibilidad con la Directiva marco de la estimación de una solicitud de extensión como la presentada por Daimler a la KBA deba basarse en el mero hecho de que los vehículos ya habían obtenido homologaciones, como las correspondientes a los tipos 246, 176 y 117, que garantizaban, mediante la aplicación del requisito técnico relativo al uso de un refrigerante con un potencial de calentamiento atmosférico bajo, un grado de seguridad y de protección del medio ambiente superior.
123. Además, como apoyo adicional a tal conclusión, considero necesario recordar que la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado, al perseguir el objetivo de protección del medio ambiente a través de la limitación de las emisiones de gases fluorados de efecto invernadero, adopta un enfoque gradual. (37) En efecto, al tiempo que prohíbe a los Estados miembros conceder, a partir del 1 de enero de 2011, nuevas homologaciones a los tipos de vehículos provistos de refrigerante con un potencial de calentamiento atmosférico superior a 150, establece expresamente que los Estados miembros únicamente podrán denegar la matriculación de vehículos provistos del refrigerante incompatible con dicha disposición a partir del 1 de enero de 2017. (38) Por lo tanto, la introducción de este período transitorio implica que, hasta el 1 de enero de 2017 los vehículos comprendidos en un tipo homologado antes del 1 de enero de 2011 podían utilizar un refrigerante incompatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
124. De lo anterior se deduce que, sin necesidad de solicitar previamente la homologación de los vehículos en cuestión correspondientes a los tipos 246, 176 y 117, Daimler habría podido, en virtud de dicho período transitorio, obtener, mediante la presentación de solicitudes sucesivas, la extensión de la homologación del tipo 245G, relativa a un refrigerante incompatible con los requisitos técnicos vigentes, hasta el 1 de enero de 2017. Si la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado permite tal comportamiento, evidentemente perjudicial para los objetivos de seguridad y de protección del medio ambiente, considero fuera de toda duda que la estimación de la solicitud de extensión de la homologación del tipo 245G en el presente asunto, cuyo efecto perjudicial sobre dichos objetivos sería comparable o incluso menor, no debe considerarse contraria a los mismos, como afirma la Comisión.
125. No demuestra lo contrario el hecho de que la solicitud de extensión de la homologación estimada por la KBA se refiriese a un tipo homologado antes de la fecha de entrada en vigor de la Directiva marco (el 29 de abril de 2009), (39) dado que el artículo 45, apartado 5, de la misma establece que su entrada en vigor no invalidará ninguna homologación concedida con anterioridad al 29 de abril de 2009 ni impedirá la extensión de dichas homologaciones. (40)
126. A este respecto, me gustaría señalar además que, como la Comisión admitió de forma expresa en la vista, son precisamente casos como el que es objeto de examen los que la indujeron a establecer en la propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo sobre la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor y sus remolques y de los sistemas, los componentes y las unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, (41) de 27 de enero de 2016, que las homologaciones se expidan por un período limitado de cinco años sin posibilidad de prórroga. (42) En efecto, consideró que esta disposición permitiría evitar el uso abusivo del régimen de homologaciones que, en algunos casos, puede efectuar el fabricante mediante la presentación de solicitudes reiteradas de extensión de una determinada homologación o mediante la presentación de solicitudes de extensión cuyo objeto es eludir la aplicación de nuevos requisitos técnicos que confieren un grado más elevado de seguridad y de protección del medio ambiente.
127. En conclusión, considero que la estimación de la solicitud de extensión del tipo 245G a vehículos que ya habían sido homologados anteriormente como tipos 246, 176 y117 por parte de la KBA tampoco puede considerarse incompatible con los objetivos de seguridad y protección del medio ambiente que persigue la Directiva marco.
128. En consecuencia, soy de la opinión de que el Tribunal de Justicia debe desestimar el tercer motivo de incumplimiento.
V.      Conclusión
129. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie en los siguientes términos:
–      La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y 30 de la Directiva 2007/46/CE al no haber adoptado las medidas necesarias para restablecer la conformidad de los vehículos de los tipos 246, 176 y 117 con los tipos homologados.
–      La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 46 de la Directiva marco al no haber adoptado las medidas necesarias para la aplicación de las sanciones por la infracción de los artículos 5 y 18 de la Directiva en que incurrió Daimler.
–      Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
La República Federal de Alemania cargará con dos tercios de las costas de la Comisión Europea y dos tercios de sus propias costas. La Comisión cargará con un tercio de las costas de la República Federal de Alemania y un tercio de sus propias costas.
1      Lengua original: italiano.
2      DO 2007, L 263, p. 1. Cabe señalar que anteriormente sólo el artículo 4, apartado 3, de la Directiva marco había sido objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia en el marco de la apreciación del fundamento de un recurso por incumplimiento. Véanse las sentencias de 20 de marzo de 2014, Comisión/Polonia (C‑639/11, EU:C:2014:173), y de 20 de marzo de 2014, Comisión/Lituania (C‑61/12, EU:C:2014:172).
3      DO 2006, L 161, p. 12.
4      Communication de la Commission «Rupture d’approvisionnement d’un élément essentiel dans les systèmes de climatisation mobiles et son incidence sur l’application de la directive 2006/40/CE dans l’industrie automobile» C(2012) 2200 final [Comunicación de la Comisión «Interrupción del suministro de un elemento esencial en los sistemas móviles de aire acondicionado y su incidencia en la aplicación de la Directiva 2006/40/CE en la industria del automóvil» C(2012) 2200 final].
5      De los autos se deduce que el potencial de calentamiento atmosférico de dicho refrigerante se aproximaba a 3 000, frente al límite de 150 establecido en la Directiva.
6      Esta estimación se basa en el volumen de ventas de los tipos 246, 176 y 117. La diferencia respecto de la estimación anterior de 133 713 se debe a la toma en consideración de los vehículos fabricados y vendidos después del 26 de junio de 2013.
7      Asimismo, la Comisión señala que la falta de conformidad sigue existiendo. En efecto, la validez de la homologación de los tipos 246, 176 y 117 no expiró el 26 de junio de 2013, dado que después de tal fecha Daimler fabricó vehículos que correspondían a los tipos mencionados, si bien a estos vehículos se les hizo extensivo el tipo 245G.
8      DO 1970, L 42, p. 1; EE 13/01, p. 174.
9      Véase la lista exhaustiva que figura en el anexo IV de la Directiva marco.
10      Este control figura en el artículo 4 de la Directiva marco.
11      Véase la nota 1 del anexo X.
12      El subrayado es mío.
13      El subrayado es mío.
14      En cambio, no fue hasta el 23 de marzo de 2017, es decir, casi tres meses después de que la Comisión interpusiese su recurso, cuando se dictó un verdadero requerimiento relativo al restablecimiento de la conformidad de los vehículos en cuestión. En consecuencia, dicho requerimiento no es pertinente en el presente asunto.
15      El subrayado es mío.
16      El subrayado es mío.
17      El subrayado es mío. Véase, a propósito del artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129) («Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente […]»), sentencia de 26 de abril de 2007, Comisión/Italia (C‑135/05, EU:C:2007:250), apartado 37.
18      El subrayado es mío
19      El subrayado es mío.
20      El subrayado es mío.
21      Como se desprende del considerando 2 de la Directiva marco, la armonización instaurada por la Directiva marco en relación con los actos reglamentarios tiene carácter exhaustivo («Para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior de la Comunidad, es conveniente sustituir los sistemas de homologación de los Estados miembros por un procedimiento de homologación comunitario basado en el principio de una armonización total»). Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de marzo de 2014, Comisión/Polonia (C‑639/11, EU:C:2014:173), apartados 34 y 35.
22      El subrayado es mío.
23      Por poner un ejemplo de riesgo para la seguridad al que sí se aplicaría, en cambio, las disposiciones de la Directiva 2001/95 y, en particular, el concepto de «producto seguro» previsto en el artículo 2, apartado 1, letra b), la Comisión mencionó en la vista el caso del pedal del acelerados que no funciona. Dado que no hay requisitos técnicos que tengan por objeto la construcción del pedal del acelerador en los actos reglamentarios, a dicha situación le es aplicable la Directiva 2001/95.
24      El subrayado es mío. Por ello, me parece evidente que no es necesario recordar, como hace la Comisión en su recurso, los criterios desarrollados por la jurisprudencia para determinar si las sanciones aplicadas por los Estados miembros en caso de infracción del Derecho de la Unión tienen carácter efectivo, proporcionado y disuasorio.
25      El subrayado es mío.
26      Véanse los objetivos enumerados en el considerando 3 de la Directiva marco.
27      Véase el objetivo mencionado en el considerando 2 de la Directiva marco.
28      En su escrito de réplica, la Comisión expone el contenido de dicho artículo en términos ligeramente diferentes, afirmado que el mismo artículo exige a los Estados miembros que garanticen que con anterioridad no se ha solicitado ninguna homologación para los vehículos afectados por la extensión. No obstante, ese elemento no puede invalidar el razonamiento que se expone a continuación en las presentes conclusiones.
29      Véase, en particular, la sentencia de 27 de enero de 2011, Comisión/Luxemburgo (C‑490/09, EU:C:2011:34), apartado 49.
30      La categoría M1 es aquella a la que pertenecen los vehículos objeto de las solicitudes de extensión del tipo 245G. Con arreglo al anexo II, parte A, de la Directiva marco, que define las categorías de vehículos, esta categoría designa los vehículos «de ocho plazas como máximo (excluida la del conductor) diseñados y fabricados para el transporte de pasajeros».
31      El subrayado es mío.
32      El subrayado es mío.
33      Es preciso aclarar que la nueva versión del anexo II no se aplica al presente asunto, en el que el tipo objeto de la solicitud de extensión fue homologado en 2008, dado que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 678/2011 establece inequívocamente que el Reglamento sólo se aplicará a los tipos de vehículos cuya homologación se conceda a partir del 29 de octubre de 2012. A fin de puntualizar lo que ya se indica en el texto, quiero precisar que, según la versión del anexo II aplicable a los hechos controvertidos, un «tipo» incluye a los vehículos que no difieran entre sí al menos en lo que respecta al fabricante, la designación del tipo realizada por el fabricante, los aspectos esenciales de la fabricación y el diseño: bastidor/suelo (diferencias obvias y fundamentales), unidad motriz (combustión interna/eléctrica/híbrida). La versión actual, modificada por el Reglamento n.º 678/2011, dispone, en cambio, que un «tipo» de vehículo constará de los vehículos que tengan en común el nombre de la empresa del fabricante y el diseño y el montaje de las piezas esenciales de la carrocería (en caso de una carrocería autoportante).
34      El subrayado es mío.
35      Véase el artículo 13 de la Directiva marco.
36      El subrayado es mío.
37      El subrayado es mío.
38      Véase el artículo 5, apartado 5, de la Directiva marco.
39      Esta fecha se desprende del artículo 45, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con su anexo XIX.
40      El subrayado es mío.
41      COM(2016) 31 final.
42      Véase el artículo 33 de la propuesta.