62015CC0549
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 18 януари 2017 година (
1
) (
2
)
Дело C‑549/15
E.ON Biofor Sverige AB
срещу
Statens energimyndighet
(Преюдициално запитване, отправено от Förvaltningsrätten i Linköping (Окръжен административен съд Линшьопинг, Швеция)
„Тълкуване на член 34 ДФЕС и на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници — Система за масов баланс за идентифициране на устойчив газ, предназначена да гарантира, че използването на биогаза отговаря на критериите за устойчивост, предвидени в Директивата — Дружество, установено в дадена държава членка, което внася биогаз от друга държава членка посредством взаимосвързаната система от национални газопроводи — Национална правна уредба, която обвързва данъчните облекчения за биогаз с осъществяването на масовия баланс на място с ясно определени граници, изключвайки трансграничния пренос посредством газопровод“
1.
Биогазът (
3
) се получава в природата или в промишлени инсталации в резултат на реакции при разграждането на органична материя, които се предизвикват от определени микроорганизми в анаеробна среда. Когато този газ се добива от органични отпадъци (
4
), неговото използване (например като биогориво в транспорта) е изключително благоприятно за околната среда, но ако се добива от суровини, които не са отпадъци или остатъци, същият би могъл да засегне различни интереси (сред които изхранването на населението или биоразнообразието в районите с голямо екологично значение) (
5
).
2.
Директива 2009/28/ЕО (
6
) цели да противодейства на този риск, като предвижда, че за да се ползва от схемите за енергия от възобновяеми източници, използваният като биогориво биогаз трябва да отговаря на строги „критерии за устойчивост“. Освен това при проверката за изпълнението на тези критерии се прилага метод, наречен „масов баланс“ (наричан по-нататък „МБ“), във връзка с който са и отправените от запитващата юрисдикция въпроси до Съда.
3.
По-конкретно, пред Съда за първи път се повдига въпросът дали член 18 от Директива 2009/28, който регламентира метода на МБ, задължава държавите членки да приемат устойчив биогаз, внесен от други държави членки посредством взаимосвързаната система от национални газопроводи (
7
). При отрицателен отговор запитващата юрисдикция иска да разбере дали посочената разпоредба не нарушава забраната на мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект (член 34 ДФЕС).
4.
Според мен, за да бъде даден полезен отговор на преюдициалните въпроси (
8
), Съдът трябва също така да се произнесе по въпроса дали национална правна уредба като шведската, която допуска прилагането на метода на МБ в националната си газова мрежа, но не и в трансграничната взаимосвързана система от газопроводи, е съвместима с член 34 ДФЕС.
I – Правна уредба
А – Право на Съюза: Директива 2009/28
5.
Член 1 предвижда:
„Настоящата директива установява обща рамка за насърчаването на енергията от възобновяеми източници. С нея се задават задължителни национални цели за общия дял на енергия от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия, както и за дела на енергията от възобновяеми източници в транспорта […] В нея са установени и критерии за устойчивост на биогоривата и течните горива от биомаса“.
6.
Съгласно член 2, втора алинея, букви а), д), и), й) и к):
„а)
„енергия от възобновяеми източници“ означава енергия от възобновяеми неизкопаеми източници, а именно вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална, хидротермална и океанска енергия, водноелектрическа енергия, биомаса, сметищен газ, газ от пречиствателни инсталации за отпадни води и биогазове;
[…]
д)
„биомаса“ означава биоразградимата част на продукти, отпадъци и остатъци от биологичен произход от селското стопанство (включително растителни и животински вещества), горското стопанство и свързаните с тях промишлености, включително рибно стопанство и аквакултури, както и биоразградимата част на промишлени и битови отпадъци;
[…]
и)
„биогорива“ означава течни или газообразни горива в транспорта, произведени от биомаса;
й)
„гаранция за произход“ означава електронен документ, който служи единствено като доказателство пред краен потребител, че определен дял или количество енергия е произведено от възобновяеми източници съгласно изискванията на член 3, параграф 6 от Директива 2003/54/ЕО;
к)
„схема за подпомагане“ означава всеки инструмент, схема или механизъм, прилагани от държава членка или група държави членки, които насърчават използването на енергия от възобновяеми източници чрез намаляване на себестойността на тази енергия, увеличаване на цената, на която може да бъде продадена, или увеличаване, посредством задължение за енергия от възобновяеми източници или по друг начин, на обема на покупките на такава енергия. Това включва, но не се ограничава до инвестиционни помощи, данъчни облекчения или намаления, връщане на платени данъци, схеми за подпомагане на задължението за използване на възобновяеми източници на енергия, включително тези, при които се използват зелени сертификати, и схеми за пряко ценово подпомагане, включително преференциални тарифи и премийни плащания“.
7.
Съгласно член 3:
„1.   Всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници, изчислен в съответствие с разпоредбите на членове 5—11, в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел за дела на енергията от възобновяеми източници през тази година, посочен в третата колона на таблицата от приложение I, част А. Такива задължителни общи национални цели съответстват на цел от най-малко 20-процентен дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия в Общността през 2020 г. За да се постигнат по-лесно целите, установени в настоящия член, всяка държава членка популяризира и насърчава енергийната ефективност и енергоспестяването.
[…]
4.   Всяка държава членка гарантира, че през 2020 г. делът на енергията от възобновяеми източници във всички видове транспорт се равнява поне на 10 % от крайното потребление на енергия в транспорта в тази държава членка.
[…]“.
8.
Член 5, параграф 1 предвижда следното по отношение на изчисляването на дела на енергия от възобновяеми източници:
„Брутното крайно потребление на енергия от възобновяеми източници във всяка държава членка се изчислява като сбор от:
a)
брутното крайно потребление на електроенергия от възобновяеми източници;
б)
брутното крайно потребление на енергия от възобновяеми източници за топлинна енергия и енергия за охлаждане; и
в)
крайното потребление на енергия от възобновяеми източници в транспорта.
Газ, електроенергия и водород от възобновяеми източници се отчитат само веднъж при изчислението на дела на брутното крайно потребление на енергия от възобновяеми източници по първа алинея, буква а), б) или в).
[…] не се отчитат биогорива и течни горива от биомаса, които не отговарят на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—6“.
9.
В съображение 65 се посочва:
„Производството на биогорива следва да бъде устойчиво. Поради това биогоривата, които се използват за постигане на съответствие с целите, установени в настоящата директива, както и тези, които се ползват от националните схеми за подпомагане, следва задължително да отговарят на критериите за устойчивост“.
10.
Тези критерии за устойчивост са определени в член 17 по следния начин:
„1.   Независимо дали суровините са отгледани на или извън територията на Общността, енергия от биогорива и течни горива от биомаса се взема предвид за целите, посочени в букви а), б) и в), само при условие че отговарят на критериите за устойчивост, посочени в параграфи 2—6:
a)
определяне на степента на съответствие с изискванията на настоящата директива относно националните цели;
б)
определяне на степента на съответствие със задълженията за енергия от възобновяеми източници;
в)
съответствие на условията за получаване на финансова подкрепа за потреблението на биогорива и течни горива от биомаса.
[…]
2.   За да се отчита за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), ползването на биогорива и течни горива от биомаса трябва да води до намаление на емисии на парникови газове с поне 35 %.
[…]
3.   Биогоривата и течните горива, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не са произведени от суровини, произхождащи от терени с голямо значение за биоразнообразието […].
[…]
4.   Биогоривата и течните горива от биомаса, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не са произведени от суровини, произхождащи от терени с високи въглеродни запаси […].
[…]
5.   Биогорива и течни горива от биомаса, които са взети предвид за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не се добиват от суров материал, получен от земя, която е била торфище през януари 2008 г. […].
6.   Селскостопанските суровини, отглеждани в Общността и използвани за производството на биогорива и течни горива от биомаса, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), следва да бъдат добити в съответствие с изискванията и стандартите, посочени под заглавието „Околна среда“ в част А и в точка 9 от приложение II към Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. […].
[…]
8.   За целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), държавите членки не отказват отчитане на такива биогорива и течни горива, които са получени в съответствие с изискванията на настоящия член.
[…]“.
11.
Съгласно член 18:
„1.   При отчитане на биогорива и течни горива от биомаса за целите, посочени в член 17, параграф 1, букви а), б) и в), държавите членки изискват от икономическите оператори да покажат, че са изпълнени посочените в член 17, параграфи 2—5 критерии за устойчивост. За тази цел те изискват от икономическите оператори използването на система за масов баланс, която:
a)
позволява смесването на партиди от суровини или биогорива с различни характеристики за устойчивост;
б)
изисква информация за характеристиките за устойчивост и обемите на партидите, посочени в буква а), да остава прикрепена към сместа; и
в)
осигурява сборът от всички партиди, напуснали сместа, да има същите характеристики за устойчивост, каквито има сборът на всички партиди, добавени към сместа.
2.   Комисията докладва на Европейския парламент и на Съвета през 2010 и 2012 г. относно действието на описания в параграф 1 метод за проверка на масовия баланс, както и за възможността за допускане на други методи за проверка по отношение на някои или всички видове суровини, биогорива или течни горива от биомаса. […]
3.   Държавите членки предприемат мерки за гарантиране, че икономическите оператори подават надеждна информация, както и да представят при поискване на държавата членка данните, използвани за съставяне на информацията. Също така държавите членки следва да поискат от икономическите оператори да организират подходящо независимо одитиране на подаваната от тях информация, както и да представят доказателства за неговото провеждане. При одитирането следва да се проверява дали използваните от икономическите оператори системи са точни, надеждни и защитени срещу измами. Също така при одитирането се проверяват честотата и методиката на вземане на проби и достоверността на данните.
Информацията, посочена в първа алинея, включва по-специално информация относно спазването на критериите за устойчивост, установени в член 17, параграфи 2—5, подходяща и приложима информация относно мерките, взети за защита на почвите, водата и въздуха, възстановяването на деградиралата земя, избягването на излишно потребление на вода в зони с недостатъчно количество вода, както и подходяща и приложима информация относно мерките, взети за отчитане на елементите, посочени в член 17, параграф 7, втора алинея.
[…]
4.   Общността се стреми да сключва двустранни или многостранни споразумения с трети държави, които съдържат разпоредби относно критериите за устойчивост, съответстващи на разпоредбите в настоящата директива. Когато Общността е сключила споразумения, в които се съдържат разпоредби, свързани с въпросите, обхванати от критериите за устойчивост, определени в член 17, параграфи 2—5, Комисията може да реши, че тези споразумения служат за доказателство, че биогоривата и течните горива от биомаса, произведени от суровини, отгледани в тези държави, съответстват на въпросните критерии за устойчивост. […]
Комисията може да реши, че доброволни национални или международни схеми за установяване на стандарти за производството на продукти от биомаса съдържат точни данни за целите на член 17, параграф 2 или доказват, че партидите от биогорива съответстват на критериите за устойчивост, установени в член 17, параграфи 3—5. […]
[…]
5.   Комисията приема решения съгласно параграф 4, само ако въпросното споразумение или схема отговаря на адекватни стандарти за надеждност, прозрачност и независимо одитиране. […]
6.   Решенията по параграф 4 се приемат в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 25, параграф 3. Тези решения имат валидност за срок, не по-дълъг от пет години.
7.   Когато даден икономически оператор предложи доказателство или данни, придобити в съответствие със споразумение или схема, предмет на решение съгласно параграф 4, в рамките на това решение, държавата членка не следва да иска от заявителя да представя допълнително доказателство за спазване на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—5, нито информация относно мерките, посочени в параграф 3, втора алинея от настоящия член.
[…]“.
12.
В съображение 94 се посочва:
„Доколкото мерките, предвидени в членове 17—19, също така въздействат върху функционирането на вътрешния пазар чрез хармонизиране на критериите за устойчивост за биогоривата и течните горива от биомаса с оглед на отчитането на целите по настоящата директива и по този начин улесняват, в съответствие с член 17, параграф 8, търговията между държавите членки с биогорива и течни горива от биомаса, които отговарят на тези условия, тези разпоредби се основават на член 95 от Договора“.
Б– Национално право
13.
Директива 2009/28 е транспонирана в шведското законодателство със Закон (2010:598) за критериите за устойчивост на биогоривата и течните горива от биомаса (
9
), приведен в изпълнение с Наредба (2011:1088) за критериите за устойчивост на биогоривата и течните горива от биомаса (
10
). И двата нормативни акта са допълнени от разпоредбите на Правилника на Statens energimyndighet (Национална агенцията по енергетика, Швеция, наричана по-нататък „Агенцията по енергетика“) за критериите за устойчивост на биогоривата и течните горива от биомаса (
11
).
14.
Глава 3, член 1, буква а) от Закон 2010/598 съдържа някои допълнителни уточнения относно процедурата по проверка на устойчивостта на биогоривата. По-специално посочената разпоредба предвижда, че задълженото да подаде декларация лице трябва да гарантира посредством системата за проверка, че биогоривата са устойчиви, като за целта сключва споразумения с операторите от цялата верига за производство и взема проби в своите инсталации. Системата за проверка се контролира от независим одитор, който проверява дали същата е точна, надеждна и защитена от измами. Одитът обхваща също и оценка на метода за определяне на извадка и на честотата на вземане на проби и включва оценка на предоставената от задълженото лице информация за неговата система за проверка, като независимият одитор издава сертификат, съдържащ неговото заключение относно тази система. Правителството или определен от него орган има право да приема допълнителни мерки относно системата за проверка и контролът върху същата.
15.
Съгласно член 14 от Правилник 2011/1088 като система за проверка на устойчивостта на биогоривата се определя МБ при условията на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28. Агенцията по енергетика може да приема допълнителни мерки относно системата за проверка и контрол върху същата.
16.
Агенцията по енергетика се е възползвала от тази възможност при приемането на STEMFS 2011/2. Глава 3, член 2 предвижда, че задълженото да предостави информация лице трябва да гарантира посредством установената от него система за проверка, че биогоривата могат да бъдат проследени от мястото на отглеждане, производство или смесване на суровините до мястото на потребление на горивото или до момента, в който данъкът стане изискуем.
17.
Глава 3, член 3 от STEMFS 2011/2 предвижда:
.„Съгласно член 14, първо изречение, точка 3 от Наредбата за критериите за устойчивост, масовият баланс следва да се постигне на място с ясно определени граници и в рамките на срок, съответстващ на производствената верига.
Целият данъчен склад на лице, задължено да предостави информация по Закона (1994:1766) за данъка върху енергията [Lagen (1994:1766) om skatt på energi], може да представлява място по смисъла на първа алинея“.
II – Главното производство и преюдициалните въпроси
18.
Дружеството E.ON Biofor Sverige AB (наричано по-нататък „E.ON Biofor“) купува устойчив биогаз от дружество сестра в Германия и го пренася през Дания в Швеция, като запазва собствеността върху биогаза на всички етапи от преноса. Съгласно описаната от него фактическа обстановка германското дружество прибавя биогаз в ясно определена точка в германската газова мрежа, където правото на собственост се прехвърля на шведското дружество E.ON Biofor, което от своя страна извежда от газовата мрежа определено количество през също така ясно и точно определена точка (граничния пункт между немската и датската газова мрежа). Впоследствие в Драгьор газът напуска датската газова мрежа и се включва към шведската мрежа.
19.
За всяко въвеждане и извеждане от национална газова мрежа отговорност носи един-единствен оператор, който трябва да има договор за разпространение или продажба на даден граничен пункт, така че едни и същи обеми не може се продадат или закупят два пъти, тъй като това би довело до неравновесие в системата. За всяка партида, доставяна изцяло до граничния пункт между националните газопроводни мрежи, има сертификат за устойчивост REDCert DE, издаден в съответствие с германската национална схема за прилагане на метода на МБ. Сертификатът гарантира, че пренесеният и доставен биогаз спазва критериите за устойчивост и че не е продаден на трети лица. Този сертификат се издава еднократно и се предоставя пряко на шведското дружество E.ON Biofor чрез неговото германско дружество сестра.
20.
На 3 септември 2013 г. на основание член 3 от STEMFS 2011/2 Агенцията по енергетика разпорежда на E.ON Biofor да промени системата си за проверка на устойчивостта на биогаза, за да гарантира, че МБ е постигнат на „място с ясно определени граници“.
21.
Според Агенцията по енергетика при запазване на характеристиките за устойчивост е възможно в шведската газова мрежа да бъде инжектиран устойчив биогаз и съответните количества да се продават като такъв навсякъде в Швеция, макар физически това да не е един и същи газ. В разпореждането до E.ON Biofor обаче се посочва, че това правило не може да се прилага извън националните граници.
22.
Причината, поради която според Агенцията по енергетика вносът на биогаз посредством мрежата за природен газ не отговаря на изискването за МБ е, че този метод не се прилага на „място с точно определени граници“, каквото е изискването на глава 3, член 3 от STEMFS 2011/2. Следователно биогазът, който E.ON Biofor внася в Швеция, не може да бъде включен в неговата система за проверка на устойчивостта (
12
).
23.
E.ON Biofor обжалва решението на Агенцията по енергетика пред запитващата юрисдикция и иска точка 4 от разпореждането да бъде отменена, на което Агенцията по енергетика се противопоставя.
24.
С оглед на изложените противоположни становища Förvaltningsrätten i Linköping (Окръжен Административен съд Линшьопинг, Швеция) спира производството и отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Трябва ли понятията „масов баланс“ и „смес“ в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 да се тълкуват в смисъл, че държавите членки са задължени да разрешат търговия с биогаз помежду си посредством взаимосвързана газова мрежа?
2.
При отрицателен отговор на първия въпрос, съвместима ли е в такъв случай посочената разпоредба на Директивата с член 34 ДФЕС, макар да е налице вероятност нейното прилагане да доведе до ограничаване на търговията?“.
25.
Писмени становища са представили страните в главното производство, Европейският парламент, Съветът, Комисията и правителствата на Нидерландия и Естония. На проведеното на 26 октомври 2016 г. съдебно заседание се явяват E.ON Biofor, Агенцията по енергетика и трите европейски институции.
III – Становища на страните
А– По първия въпрос
26.
Според Европейския парламент, Съвета и Комисията член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 се ограничава до въвеждане на задължението за използване на МБ като техническа процедура за проверка на изпълнението на критериите за устойчивост на биогаза. Посочената разпоредба определя само някои минимални изисквания, които държавите членки трябва да установят при прилагане на метода на МБ. Сред тези изисквания не фигурира никакво географско ограничение, поради което държавите членки разполагат със свободата да предвидят или не прилагането на МБ спрямо вътреобщностния обмен на биогаз, осъществяван посредством взаимосвързаната система от национални газопроводи.
27.
Посочените институции на Съюза считат, че разпоредбата на член 18, параграф 1 е неутрална спрямо вътреобщностната търговия с биогаз и не регламентира тази материя. Според Комисията в Директива 2009/28 няма специално условие за свободна търговия, което да задължава държавите членки да допускат на пазара като устойчив биогаз този, който законно се продава като такъв в други държави членки.
28.
Ето защо тези институции считат, че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 не може да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да приемат като устойчив биогаз търговията с биогаз, внесен от други държави членки посредством взаимосвързаната система от национални газопроводи.
29.
Нидерландското правителство споделя същото становище, но добавя, че щом Швеция допуска прилагането на процедурата за МБ за националната си газова мрежа, тази система трябва да се допуска и по отношение на вноса на биогаз от други държави членки. Този извод се подкрепя освен това от наличието на доброволни национални и международни схеми, които Комисията одобрява съгласно член 18, параграф 4 от Директива 2009/28 и които улесняват трансграничната търговия с биогаз.
30.
E.ON Biofor счита, че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 не допуска национална правна уредба, която пречи на търговията с биогаз, внесен от друга държава членка посредством газопреносните мрежи, като устойчив биогаз, при условие че този внос изпълнява предвидените условия за прилагане на системата за МБ.
31.
Според него в разглеждания случай вносът от Германия в Швеция изпълнява тези условия. Извършва се смесване на газ с различни характеристики за устойчивост в газопреносната мрежа и се гарантира физическата връзка между производството и потреблението, тъй като инжектирането и извеждането на биогаз се осъществяват във взаимосвързаната система от национални газопроводи, представляваща ясно определено физическо пространство.
32.
E.ON Biofor твърди също, че представените от него сертификати позволяват на Агенцията по енергетика да установи, че сборът на всички партиди, които извежда от сместа в Швеция, притежава същите характеристики за устойчивост, като партидите, инжектирани в същата тази смес в Германия.
33.
Според E.ON Biofor защитаваното от него тълкуване съответства на целите на законодателя на Съюза, тъй като преносът на биогаз по газопроводи замърсява по-малко и е по-евтин от автомобилния, корабния или железопътния транспорт. Трансграничната търговия насърчавала потреблението на този вид газ и се отразявала положително на намалението на емисиите на парникови газове, преследвано с Директива 2009/28. Обратно, неприлагането на метода на МБ спрямо вътреобщностния обмен чрез газопроводната мрежа би довело до увеличаване на разходите за транспорт на биогаза.
34.
Естонското правителство и Агенцията по енергетика защитават обратното становище. Те твърдят, че разпоредбата на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 няма за цел да хармонизира търговията с биогаз в Съюза и следователно не може да бъде тълкувана в смисъл, че задължава държавите членки да приемат прилагането на метода на МБ за биогаз, внесен посредством взаимосвързаната система от газопроводи.
35.
Според Агенцията по енергетика, методът на МБ изисква контрол за проследимост на биогаза от производството до крайното потребление, който трябва да се осъществява на „място с ясно определени граници“, на което контролният орган да може да провери устойчивостта на добавените и изведени от сместа партиди биогаз. Този контрол е невъзможен във взаимосвързаната система от национални газопроводи, тъй като няма европейски орган, който да осъществява надзор върху същата. Да се приеме в случая прилагането на метода на МБ, на практика би било равнозначно на това да се допусне прилагането на схема с търгуеми сертификати (book and claim).
Б– По втория преюдициален въпрос
36.
По отношение на действителността на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 Европейският парламент и Съветът считат, че посочената разпоредба не води до ограничение на вътреобщностния обмен на биогаз и следователно не противоречи на забраната за мерки с равностоен ефект върху вноса (член 34 ДФЕС). Те добавят, че ако разпоредбата води до подобно ограничение, същото би било обосновано с императивното изискване за опазване на околната среда и би било в съответствие с принципа на пропорционалност.
37.
Комисията и естонското правителство твърдят, че прилагането на метода на МБ създава пречка пред вътреобщностната търговия с биогаз, която пречка поначало е в противоречие с член 34 ДФЕС, но е обоснована с целта за опазване на околната среда. С избора на МБ като метод за проверка на устойчивостта на биогаза законодателят на Съюза не е упражнил свободата си на преценка по непропорционален начин. Агенцията по енергетика, която също защитава това становище, изтъква като допълнителен довод в негова подкрепа необходимостта да се гарантира снабдяването с енергия.
38.
Според E.ON Biofor обаче, ако бъде прието, че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 осъществява пълна хармонизация и че не гарантира свободно вътреобщностно движение на устойчив биогаз посредством газопроводната мрежа, посочената разпоредба би била в противоречие с член 34 ДФЕС. То добавя също, че шведската мярка, която допуска прилагането на МБ за биогаз с шведски произход в националната газопроводна мрежа и го забранява за газ, внесен през взаимосвързаната система от национални газопроводи, нарушава член 34 ДФЕС. Според него това ограничение било дискриминационно и не можело да бъде обосновано с целта за опазване на околната среда, нито с гарантирането на сигурността на енергийните доставки, тъй като не съответства на принципа на пропорционалност.
IV – Анализ на преюдициалните въпроси
39.
Доколкото с преюдициалното запитване се иска тълкуване на понятията „масов баланс“ и „смес“ в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, както и произнасяне относно съвместимостта на посочената разпоредба с член 34 ДФЕС, считам за необходимо да изложа някои предварителни бележки във връзка с тези понятия.
40.
Член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 налага прилагането на метода на МБ, за да се провери изпълнението на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—6 от същата директива, на които биогазът трябва да отговаря, за да бъде определен като устойчиво биогориво.
41.
Това определение или „зелен етикет“ е необходимо условие, за да може потреблението на биогорива да се взема предвид за целите на: а) оценка на изпълнението на задължението на държавите членки за намаляване на емисиите на парникови газове; б) оценка на изпълнението на задълженията за използване на енергия от възобновяеми източници и в) ползването на различни видове помощи, предвидени от държавите за насърчаване на потреблението на енергия от възобновяеми източници.
42.
Смисълът на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 2—6 от Директива 2009/28 е да се избегне използването на райони с голямо екологично значение (
13
) за производство на биомаса с цел добиване на биогорива. Суровините, които се използват за производството на биогаз, трябва да отговарят и на екологичните изискванията, предвидени в законодателството на Съюза в областта на селското стопанство (
14
). Критериите за устойчивост на биогаза отговарят именно на тези две цели.
43.
Директива 2009/28 осъществява пълна хармонизация на критериите за устойчивост на биогаза, поради което съгласно член 17, параграф 8 държавите членки нямат право да въвеждат допълнителни критерии, нито да изключат прилагането на някой от определените с член 17 от посочената директива (
15
).
44.
Логично е, че трябва да се осъществява контрол дали продаваният биогаз отговаря на критериите за устойчивост, като за целта съществуват различни способи и процедури, сред които в Директива 2009/28 е предпочетен методът на масовия баланс. Този избор предполага отхвърлянето на:
—
метода за запазване на идентичността, които не допуска смесване на биогорива помежду им или с други видове горива, тъй като изисква съответното биогориво да остане строго отделено и да може да бъде идентифицирано от момента на неговото производство до крайното му потребление. Законодателят на Съюза не възприема този метод поради неговите високи административни и транспортни разходи (
16
),
—
метода на търгуемите сертификати (book and claim) (
17
), който би дал възможност на доставчиците да представят доказателства, че горивото от партидата, която се продава, е добито от възобновяеми източници. При този метод не би съществувала пряка връзка между продаваното биогориво и неговото производство от биомаса, което да отговаря на критериите за устойчивост, така че не би трябвало да е необходимо икономическите оператори да доказват каквато и да било проследяемост, а административните разходи биха били минимални.
45.
Както вече посочих, законодателят на Съюза избира да въведе метода на МБ като среден вариант между описаните два метода, тъй като, освен че допуска смесване на различни биогорива за целите на продажбата им, гарантира проследяемост от техния източник до крайното потребление. Методът на МБ задължава търговеца да разполага с документация, доказваща, че идентично на изведеното от [газо]преносната мрежа количество биогориво — добито при спазване на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 2—6 от Директива 2009/28 — е било инжектирано в същата мрежа. Административните разходи по прилагане на този метод са по-високи, отколкото при търгуемите сертификати, но ефективността му, от гледна точка на насърчаване на производството на биогорива, е по-висока (
18
).
46.
Съгласно съображение 76 от Директива 2009/28 Комисията следва да проучи и други методи за проверка на биогоривата и да докладва (член 18, параграф 2) на Европейския парламент и на Съвета през 2010 г. и 2012 г. относно действието на метода на МБ, както и за възможността за допускане на други методи. В доклада си Комисията посочва, че методът на МБ продължава да бъде най-подходящ (
19
).
47.
Според мен с член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 е осъществена частична хармонизация по отношение на начина на прилагане на метода на масовия баланс (
20
), като се установяват най-малкото три условия, а именно:
—
да се позволява смесването на партиди от суровини или биогорива с различни характеристики за устойчивост,
—
да се изисква информацията за характеристиките за устойчивост и за обемите на партидите от биогорива да остава прикрепена към сместа,
—
да се осигурява сборът от всички партиди, напуснали сместа, да има същите характеристики за устойчивост, каквито има сборът на всички партиди, добавени към сместа.
48.
На базата на тази частична хармонизация Директива 2009/28 допуска прилагането на практика на метода на МБ посредством:
—
национална схема за прилагане, установена от компетентния орган на всяка държава членка в съответствие с член 18, параграф 3 от Директива 2009/28,
—
доброволни национални или международни схеми, признати от Комисията, в съответствие с изискванията на член 18, параграфи 4 и 5 от Директива 2009/28,
—
международна схема, предвидена в двустранно или многостранно споразумение, сключено от Съюза с трети страни, което Комисията е признала за тази цел.
49.
Към настоящия момент няма сключени споразумения между Съюза и трети държави, а методът на масовия баланс се прилага или въз основа на националните схеми (като шведската в разглеждания случай), или чрез деветнадесетте доброволни схеми, одобрени от Комисията до момента (
21
).
А– По първия преюдициален въпрос: тълкуване на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28
50.
Първият преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция е дали, като установява прилагането на метода на МБ, член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 задължава държавите членки да разрешат търговията с биогаз помежду си посредством взаимосвързана система от газопроводи.
51.
Както бе посочено, причина за възникване на спора е изискването МБ да се прилага на „място с ясно определени граници“ в Швеция — обстоятелство, поради което Агенцията по енергетика уведомява E.ON Biofor, че взаимосвързаната система от национални газопроводи не изпълнява посоченото изискване.
52.
Всъщност член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 не предвижда сред изискванията към МБ необходимостта същият да се прилага в рамките на място с ясно определени граници. Споменаването на „място“ се появява в Съобщението на Комисията от 2010 г., която при обсъждане на различните възможни комбинации на сместа от биогорива посочва „партиди, които обикновено са във физически контакт помежду си — например разположени в контейнер, съоръжение или обект за обработка или логистика (определен като географско местонахождение със строго определени граници, в които могат да бъдат смесвани продукти)“ (
22
).
53.
От това пояснение от страна на Комисията не произтича друго изискване в допълнение към предвидените в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 за прилагане на метода на МБ. Следователно смесването на биогаз с различни нива на устойчивост и биогаз с газ от изкопаеми горива е допустимо, като същото трябва да бъде извършено на географско място, което го позволява (контейнер, съоръжение за обработка или логистика, газопроводи и т.н.).
54.
Доколкото член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 установява само споменатите от мен по-горе основни технически изисквания (
23
) за прилагане на метода на масовия баланс, въздействието на посочената разпоредба върху вътреобщностната търговия с биогаз е неутрално. Съгласен съм с Комисията, Съвета и Парламента, че тази разпоредба не налага, нито забранява прилагането на разглеждания метод при трансграничния обмен на биогаз.
55.
Държавите членки са тези, които трябва да установят правилата относно метода на МБ с цел да конкретизират неговото прилагане, като гарантират спазването на условията по член 18, параграф 1 от Директива 2009/28. Следователно същите могат да предвидят, че МБ се прилага било в производствените инсталации, било в националната газопроводна мрежа (както е възприето в Швеция, Германия и Нидерландия), било във взаимосвързана система от национални газопроводи, стига да може да се гарантират веригата на доставки и проследяването на биогаза.
56.
Пълната хармонизация на критериите за устойчивост, налагането на МБ с цел да провери дали биогазът отговаря на тези критерии и частичната хармонизация на техническите условия за използване на МБ несъмнено улесняват вътреобщностния обмен на това биогориво. В съображение 94 от Директива 2009/28 се посочва именно хармонизиращата роля на членове 17 и 18, като се уточнява, че правното основание за приемането на тези разпоредби е член 95 ДЕО (член 114 ДФЕС) и че същите „улесняват […] търговията между държавите членки с биогорива и течни горива от биомаса […]“.
57.
Както Комисията посочва в становището си, в Директива 2009/28 обаче няма нито една разпоредба за безусловно движение на биогаз между държавите членки и последните могат да установяват различни режими за прилагане на МБ, създаващи ограничения пред вътреобщностната търговия с устойчив биогаз. Би била необходима пълна хармонизация на условията за прилагане на метода на МБ, за да може всички национални режими да бъдат сходни и по този начин да се гарантира свободното движение на биогаз, който да се продава правомерно при условията на който и да било от тези режими.
58.
При липсата на пълна хармонизация икономическите оператори могат да се ползват от свободния трансграничен пренос на биогаз само ако прибегнат до доброволните схеми за проверка, одобрени от Комисията в съответствие с член 18, параграф 4 от Директива 2009/28. Агенцията по енергетика признава в тази връзка, че няма пречка за допускането на внесен устойчив биогаз, придружен от някои от съответните сертификати (
24
), стига същите да покриват трансграничната търговия, какъвто е случаят с международните схеми International Sustainability and Carbon Certification (ISCC), REDcert EU и NTA 8080 (
25
).
59.
Ето защо предлагам на Съда да отговори на първия преюдициален въпрос в смисъл, че тълкуването на понятията „масов баланс“ и „смес“ в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 не забранява на държавите членки, нито ги задължава да разрешат безусловно търговията с устойчив биогаз посредством взаимосвързана система от национални газопроводи.
Б– По втория преюдициален въпрос: съвместимостта на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 с член 34 ДФЕС
60.
При отрицателен отговор на първия въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе относно евентуалната несъвместимост на член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 с член 34 ДФЕС, която разпоредба забранява мерките с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект.
61.
Съгласно установената практика на Съда забраната по член 34 ДФЕС „се прилага не само за национални мерки, но и за мерки, предприети от институциите на Съюза“, поради което разпоредбите на вторичното право също трябва да спазват тази забрана (
26
).
62.
По отношение на институциите на Съюза обаче тази забрана не е толкова стриктна, колкото спрямо държавите членки (
27
), тъй като Съдът предоставя на тези институции широка свобода на преценка при упражняване на правомощията им за хармонизиране в сферата на производството и търговията със стоки. Следователно същите могат да приемат разпоредби, които временно запазват пречки пред вътреобщностната търговия като стъпка, предхождаща окончателното им премахване (
28
).
63.
Въвеждането на метода на МБ за проверка на изпълнението на критериите за устойчивост на биогаза, така както е предвидено в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, в известна степен създава пречка пред вътреобщностния обмен на тази стока, доколкото задължава икономическите оператори да поемат определена допълнителна административна и финансова тежест, която не би съществувала, ако беше избран методът на търгуемите сертификати (или дори цялостната дерегулация, която би предоставила на икономическите оператори пълната свобода да доказват с други средства устойчивия характер на техния биогаз).
64.
Освен това, както вече посочих, частичната хармонизация по отношение на метода на МБ в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 предоставя на държавите членки възможността да установяват различни национални режими за неговото използване, поради което биогазът, определен като устойчив съгласно даден национален режим, би могъл да не притежава това качество в друга държава членка. При пълна хармонизация би се избегнало съществуването на тези технически пречки и би се гарантирало, че устойчивият биогаз, който веднъж законосъобразно е произведен и пуснат на пазара в дадена държава членка, ще може да бъде внесен със същия „етикет“ в останалите държави членки, където да бъде продаван.
65.
Ограниченията пред вътреобщностната търговия, произтичащи от прилагането на метода на МБ (евентуално противоречащи на забраната по член 34 ДФЕС), обаче могат да бъдат обосновани с императивното изискване за опазване на околната среда и трябва да спазват принципа на пропорционалност. Съображенията, които ще изложа по-нататък във връзка с националната разпоредба, предвиждаща условието МБ да се прилага на място с ясно определени граници в Швеция, са приложими и тук с разликата, че регламентацията, съдържаща се в член 18 от Директива 2009/28, е обща за всички държави членки, без наличието на какъвто и да било дискриминационен или протекционистки елемент, който да нарушава критерия за пропорционалност.
66.
Освен това, въпреки че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 предполага временно ограничение на вътреобщностната търговия с биогаз, посочената разпоредба същевременно допринася за развитието на тази търговия в дългосрочен план, което изключва определянето ѝ като мярка с равностоен ефект, противоречаща на член 34 ДФЕС, съгласно цитирана по-горе практиката на Съда. Доводите в подкрепа на този извод са няколко.
67.
На първо място, както вече посочих (
29
), методът на МБ затруднява вътреобщностната търговия в по-малка степен отколкото методът на запазване на идентичността, като едновременно с това дава възможност за проследяване на устойчивия биогаз.
68.
На второ място, Директива 2009/28 допуска в член 18, параграф 4 икономическите оператори да прибягват до доброволни национални и международни схеми за прилагане на системата на МБ, след тяхното признаване от страна на Комисията. Тези доброволни схеми могат да бъдат използвани както в националната търговия на дадена държава, така и при вътреобщностната търговия. Съгласно член 18, параграф 7 (
30
) от посочената директива с тяхното използване икономическият оператор има сигурността, че биогазът, чиято устойчивост е доказана посредством МБ, обхванат от която и да било от тези доброволни схеми, може да бъде търгуван в друга държава членка при същите условия както биогаз с национален произход, чиято устойчивост е проверена чрез МБ, съответстващ на националния режим.
69.
На трето място, член 18, параграф 9 от Директива 2009/28 предвижда възможността методът на МБ да бъде заместен в бъдеще от друг метод, ограничаващ в по-малка степен вътреобщностната търговия, какъвто би могъл да бъде методът на търгуемите сертификати. Тази разпоредба показва, че методът на МБ представлява първоначална стъпка към насърчаването на вътреобщностната търговия с биогаз, независимо че временно запазва известни пречки, които впоследствие могат да бъдат премахнати.
70.
Ето защо, доколкото по начина, по който е направен, изборът на метода на МБ е резултат от преценката на различни фактори (от икономическо и техническо естество) с несъмнено сложен характер и тъй като не установявам тази мярка да е явно неподходяща за постигане на преследваната с нея цел, няма основание да се счита, че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 нарушава член 34 ДФЕС.
В– Съвместимостта на шведската правна уредба с член 34 ДФЕС
71.
Съдът е постановил, че когато дадена област е предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка свързана с нея национална мярка трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право (
31
). Всяка национална уредба, която транспонира във вътрешното законодателство директива, осъществяваща обаче неизчерпателна хармонизация, трябва да съответства на първичното право (
32
).
72.
Тъй като член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 хармонизира само частично, а не изчерпателно, прилагането на метода на МБ за проверка на устойчивия характер на биогаза, шведският национален режим следва да бъде разгледан в светлината на член 34 ДФЕС.
73.
По-конкретно, трябва да се прецени дали условието МБ да бъде извършван на място с ясно определени граници — като шведската газопроводна мрежа, но не и във взаимосвързаната система от национални газопроводи — представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект, забранена с член 34 ДФЕС. Макар националната юрисдикция да не поставя пряко този въпрос, считам за необходимо същият да бъде обсъден, за да може отговорът на Съда да бъде полезен за решаването на спора в главното производство.
74.
Съгласно установената съдебна практика, като забранява между държавите членки мерките с равностоен на количествени ограничения на вноса ефект, член 34 ДФЕС се отнася до всяка национална мярка, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства вътреобщностната търговия (
33
).
75.
Приетата от Агенцията по енергетика мярка, която се прилага еднакво спрямо всеки устойчив биогаз, който се търгува в Швеция независимо от неговия произход, обаче не допуска използването на МБ спрямо биогаз, внесен чрез взаимосвързаната система от национални газопроводи, поради което затруднява и създава пречки за вноса на биогаз с произход от други държави членки чрез тази система.
76.
Щом правомерно произведеният и търгуван в Германия биогаз, който по принцип отговаря на критериите за устойчивост по член 17 от Директивата, не може да влезе в Швеция като устойчив биогаз при преноса му по газопровод, националната мярка ограничава вноса и следователно противоречи на член 34 ДФЕС. Дори, както твърди Агенцията по енергетика, този газ да може да бъде търгуван като неустойчив биогаз, неговата рентабилност за икономическия оператор би била намалена, тъй като само устойчивият биогаз се ползва от режим на данъчни облекчения, което го прави конкурентен на изкопаемите горива.
77.
Според Агенцията по енергетика шведската правна уредба не възпрепятства трансграничната търговия с устойчив биогаз, който операторите могат да внасят от други държави членки чрез газопроводната мрежа, като прибегнат до някоя от доброволните схеми, одобрени от Комисията, в съответствие с член 18, параграф 4 от Директива 2009/28 (
34
). Същата агенция добавя, че тези оператори могат да използват автомобилния, железопътния или корабния транспорт и след това да инжектират този газ в шведската газопроводна мрежа.
78.
Никой от двата довода не ми се струва достатъчно основателен, за да се отхвърли ограничителният ефект на мярката. Наистина биогазът би могъл да бъде втечнен и внесен в Швеция чрез сухоземен, морски или железопътен транспорт, запазвайки неговите характеристики и прилагайки метода на запазване на идентичността, за да се провери устойчивият му характер, но както посочва E.ON Biofor, тези начини за транспортиране, различни от преноса по газопроводи, увеличават значително крайната цена и на практика възпрепятстват вноса му в Швеция, тъй като същият вече няма да бъде конкурентен на произведения в Швеция биогаз (
35
).
79.
Прибягването до доброволна схема за прилагане на метода на МБ би бил единственият начин за внос на устойчив биогаз в Швеция от икономическите оператори от други държави, докато шведските производители на биогаз биха могли да използват или една от тези доброволни схеми, или националната шведска схема, която може да бъде по-благоприятна за тях. За да докаже устойчивия характер на своя биогаз, E.ON Biofor е използвало германската национална схема REDCert DE, а както посочва по време на съдебното заседание, използването на одобрена от Комисията доброволна схема за проверка, основана на МБ, каквато би могла да бъде REDCert EU, би означавало да бъдат извършени допълнителни разходи.
80.
Въпреки това пречката пред вноса на биогаз с произход от други държави членки чрез газопроводната мрежа би могла да бъде обоснована с едно от съображенията от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, или с императивни изисквания. Съдът е приел, че национална правна уредба или практика, която представлява мярка с равностоен на количествени ограничения на вноса ефект, може да се основава на тези съображения или изисквания. И в двата случая съгласно принципа на пропорционалност националната разпоредба трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (
36
).
81.
Мярката на Агенцията по енергетика улеснява шведските производители на биогаз при прилагането на МБ, като им позволява да смесват биогаза в националната газопроводна мрежа, прилагайки метода на МБ, което е по-малко ограничително, отколкото ако ги задължаваше да го използват в отделните производствени инсталации. Следователно мярката насърчава потреблението на енергията от възобновяеми източници и от тази гледна точка би могла да бъде обоснована с опазването на околната среда (
37
), по-конкретно — с насърчаването на потреблението на биогаз като енергия от възобновяеми източници (
38
), допринасящо за намаляване на емисиите на парникови газове, които са сред основните причини за климатичните промени, с които Съюзът и неговите държави членки са се ангажирали да се справят (
39
). Шведската мярка допринася и за гарантиране на енергийните доставки, тъй като спомага да се задоволи търсенето на биогаз за транспорта, каквато е целта на шведския режим на данъчни предимства.
82.
Като допринася за опазването на околната среда, за насърчаването на използването на енергията от възобновяеми източници като цяло и конкретно — на биогаз, мярката способства непряко и за закрилата на здравето и живота на хората, животните и растенията — съображения от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС (
40
).
83.
Решението на Агенцията по енергетика обаче трябва да спазва принципа на пропорционалност, което означава, че същото трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане.
84.
Не считам, че ограничаването на прилагането на метода на МБ за шведската газопроводна мрежа и изключването на взаимосвързаната система от национални газопроводи на държавите членки на ЕС е абсолютно необходимо за насърчаване използването на устойчив биогаз в Швеция. По-скоро обратно — води до фактическата невъзможност за внос в Швеция на биогаз от други държави членки, въпреки че този внос би увеличил предлагането и би допринесъл за нарастване на потреблението на това биогориво.
85.
Не намирам достатъчно основания, поради които Швеция да възпрепятства икономическите оператори, желаещи да внасят проверен посредством метода на МБ устойчив биогаз чрез взаимосвързаната система от газопроводи на държавите членки на Съюза, при условие че тези оператори могат да докажат, по същия начин както шведските производители, че устойчивият характер на биогаза е гарантиран в съответствие с член 18 от Директива 2009/28 и с националната им схема за прилагане на метода на МБ. Този довод се подкрепя и от обстоятелството, че Комисията може да приеме решение, с което да определи, че дадена национална схема за прилагане на метода на МБ (която е била нотифицирана) води автоматично до взаимно признаване, така както доброволните схеми (
41
).
86.
Шведската Агенцията по енергетика се опитва да оправдае действията си с липсата на европейски орган за надзор на системата от национални газопроводи, който да има правомощието да следи за прилагането на МБ с цел да се гарантира проследяемостта на партидите устойчив биогаз, предмет на вътреобщностна търговия, и същевременно да не се допуска операторите да могат да се ползват от повече от една помощ за неговото производство или пускане на пазара. По време на съдебното заседание същата агенция подчертава невъзможността да контролира веригата за доставки на биогаз, внесен от Германия в Швеция, тъй като тя самата не може да упражнява контрол върху производителите на биогаз в Германия.
87.
Този довод не ми се струва приемлив, тъй като член 18, параграф 4 от Директива 2009/28 допуска свободното движение на устойчив биогаз през газопроводната мрежа, когато неговата проследяемост е гарантирана посредством доброволни схеми, признати от Комисията. Ако даден оператор докаже в съответствие с националната схема на страната на производство изпълнението на МБ за дадена партида устойчив биогаз, внесен от държава членка чрез газопроводната мрежа, шведските органи би трябвало да приемат вноса на този газ и да не възпрепятстват преноса му в шведската газопроводна мрежа.
88.
Осъществената с член 18, параграфи 1 и 3 от Директива 2009/28 частична хармонизация трябва да позволява взаимното признаване на устойчивия биогаз, добит в държавите членки, освен ако последните не докажат, че е налице императивно изискване, което да обоснове неговия отказ. Шведската Агенция по енергетика не представя достатъчно основания, които да оборят презумпцията за прилагане на взаимното признаване спрямо биогаз, който правомерно се произвежда и търгува в Германия като устойчив и се внася в Швеция посредством газопроводната мрежа.
89.
Швеция е можела да позволи на икономическите оператори да доказват устойчивия характер на биогаза с предоставянето на информация за прилагането на метода на МБ в страната на произход. Това е възможност, която ограничава вътреобщностната търговия в по-малка степен, отколкото фактическата забрана за внос посредством газопроводната мрежа. Всъщност, както признава по време на съдебното заседание Агенцията по енергетика, тя контролира устойчивия характер на биогаза чрез проверка на представяната от националните оператори документация. Не разбирам защо тя не би могла да прилага същото решение спрямо вносителите на биогаз, които представят надеждни национални сертификати, доказващи устойчивия характер на биогаза.
90.
Ето защо според мен спорната мярка не спазва принципа на пропорционалност. При всички положения задължение на Агенцията по енергетика (и евентуално, на юрисдикцията, която се произнася по обжалвани нейни решения) е да прецени дали представените от E.ON Biofor доказателства са годни да установят, че внесените партиди биогаз изпълняват критериите за устойчивост на Директива 2009/28, че са спазени изискванията на метода за МБ, както и че не съществува риск от двойно отчитане на тези партиди в Германия и в Швеция въпреки преноса им чрез взаимосвързаната система от национални газопроводи.
Г– Мярката на Агенцията по енергетика като национална схема за подпомагане
91.
Накрая, при условията на евентуалност и само в случай че отправените от запитващата юрисдикция въпроси бъдат разгледани от гледна точка на допустимите ограничения на „националните схеми за подпомагане“ на производството на биогаз по смисъла на член 2, втора алинея, буква к) от Директива 2009/28, бих искал да подчертая, че ограничаването на прилагането на метода на МБ до биогаз, който се пренася по шведската газопроводна мрежа, изключвайки газ, пренасян по взаимосвързаната система от национални газопроводи, не се вписва в никоя от тези схеми. Това ограничение не е съпоставимо и с националните схеми за подпомагане на производството на зелена енергия, разгледани от Съда в решение Ålands Vindkraft (
42
).
92.
Въпреки че в акта за преюдициално запитване няма изрично произнасяне по този въпрос (
43
), от него изглежда следва (а Агенцията по енергетика потвърждава това по време на съдебното заседание), че режимът на данъчни облекчения се прилага спрямо всеки устойчив биогаз, а не само спрямо този с шведски произход, поради което от този режим се ползва и внесеният биогаз въз основа на доброволните схеми за прилагане на МБ (
44
).
93.
Съдът е приел, че държавите членки имат право да приемат дискриминационни мерки в подкрепа на зелената енергия и да ограничават приложението на същите до произведената на тяхна територия такава енергия (
45
). Според мен посочената съдебна практика, някои от елементите на която са обект на критика (
46
), е неприложима спрямо случая в главното производство. На първо място, тъй като, повтарям, не става въпрос за национална схема за подпомагане на производството на биогаз. На второ място, защото при производството и търговията със зелена енергия е много трудно да се запази проследяемостта (което обяснява използването на търгуемите сертификати), докато проследяването на биогаза е възможно и се гарантира от Директива 2009/28 именно посредством метода на МБ. Накрая, Съдът е приел някои дискриминационни национални мерки за противоречащи на член 34 ДФЕС и за необосновани (като прилагането на преференциални тарифи за пренос само за зелена електроенергия с местен произход) (
47
).
94.
В крайна сметка считам, че национална мярка, която предвижда задължение за прилагане на метода на МБ на място с ясно определени граници като националната газопроводна мрежа, изключвайки биогаз, който е проверен чрез този метод и се пренася по взаимосвързаната система от национални газопроводи, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект, която противоречи на член 34 ДФЕС.
V – Заключение
95.
Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Förvaltningsrätten i Linköping (Окръжен административен съд Линшьопинг, Швеция) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)
Използването на понятията „масов баланс“ и „смес“ в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО не пречи на държавите членки, нито ги задължава да разрешат безусловно трансграничната търговия с устойчив биогаз посредством взаимосвързана система от национални газопроводи.
2)
Няма основания да се приеме, че член 18, параграф 1 от Директива 2009/28 нарушава член 34 ДФЕС.
3)
Национална мярка, която предвижда задължение за прилагане на метода на „масовия баланс“ на място с ясно определени граници като националната газопроводна мрежа, изключвайки биогаз, който е проверен чрез този метод и се пренася по взаимосвързаната система от национални газопроводи, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект, която противоречи на член 34 ДФЕС“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	След неговото обявяване в текста на заключение по дело C-549/14, E.ON Biofor Sverige са установени следните пет технически грешки, които следва да бъдат поправени:
a)
Заглавието на част I, буква A трябва да бъде „A. Право на Съюза: Директива 2009/28“ вместо „A. Право на Съюза”. Поради това заглавието на част I, буква А, точка 1 „Директива 2009/28“ се заличава.
б)
В бележка под линия 16 in fine вместо „стр. 143“ трябва да се чете „стр. 148“.
в)
В бележка под линия 22 вместо „точка 48“ трябва да се чете „точка 47“.
г)
В бележка под линия 28 вместо „точки 45 и 46“ трябва да се чете „точки 43 и 44“.
д)
В бележка под линия 33 вместо „точка 69“ трябва да се чете „точка 68“.
(
3
)	Биогазът съдържа метан (в съотношение, вариращо между 50 % и 70 % обемни единици), въглероден диоксид и малки количества други газове. След като бъде уловен и пречистен в производствените инсталации, този газ се използва за производството на електрическа енергия в пещи, печки, сушилни, котли и други надлежно приспособени горивни системи. При производството на концентриран и сгъстен биогаз от биологични продукти (след премахване на въглеродния диоксид, съдържанието на метан се увеличава на 96 %) биогазът придобива характеристики, аналогични на тези на природен газ, получен от изкопаеми горива, поради което биогазът може да бъде инжектиран в газопроводната мрежа (както в разглеждания случай) и използван за задвижването на превозни средства.
(
4
)	Производствените инсталации разполагат с ферментатори или биореактори, в които при анаеробното хранене на някои бактерии въглехидратите и мазнините се превръщат в биогаз. Основните суровини, които се използват за целта, са биомаса, т.е. животински или растителни отпадъци, отпадъци и остатъчни продукти от горското стопанство, от аквакултури и от производството на селскостопански хранителни продукти, както и от биоразградими битови отпадъци. В резултат на дейността на тези производствени инсталации описаните отпадъци се унищожават, като същевременно се произвеждат биогаз и биоторове.
(
5
)	Относно техническите подробности, свързани с производството на биогаз, вж. Varnero Moreno, M. T. Manual del biogás. FAO, 2011.
(
6
)	Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 2009 г., стр. 16 и поправка в ОВ L 216, 2014 г., стр. 5).
(
7
)	По данни на European Biogas Association биогаз се произвежда в 15 държави — членки на ЕС (EBA’s Biomethane fact sheet, 2015).
(
8
)	Относно правомощието на Съда да преформулира преюдициалните въпроси с цел да предостави полезен отговор на запитващата юрисдикция вж. решение от 13 октомври 2016 г., M. и S. (C‑303/15, EU:C:2016:17, т. 16 и цитираната съдебна практика).
(
9
)	Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränsle (наричан по-нататък „Закон 2010:598“.
(
10
)	Förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (наричана по-нататък „Наредба 2011:1088“).
(
11
)	Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (наричан по-нататък „STEMFS 2011:2“).
(
12
)	Така внесеният биогаз престава да се счита за устойчив съгласно шведското законодателство и губи възможността да се ползва от данъчните облекчения по Закон (1994:1776) за данъка върху енергията (Lagen (1994:1776) om skatt på energi), даващи възможност за продажбата на биогаз на конкурентни цени в сравнение с тези на газ от изкопаеми горива.
(
13
)	Например зони с висока степен на биоразнообразие (девствени гори и залесени земи; зони за опазване на природата или за защита на редки, под заплаха или застрашени екосистеми или видове; затревени зони или пасища с висока степен на биоразнообразие) или терени с високо въглеродно съдържание (мочурища, залесени зони или зони с висока дървесна растителност) и торфища.
(
14
)	Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (ЕО) № 1290/2005, (ЕО) № 247/2006, (ЕО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 2009 г., стр. 16).
(
15
)	Такова е изложеното от Комисията становище в нейното Съобщение относно практическото прилагане на схемата за устойчивост на биогорива и течни горива от биомаса и относно правила за отчитане на биогорива (ОВ С 160, 2010 г., стр. 8).
(
16
)	Сравнителен анализ на ползите и негативите на описаните три метода може да бъде прочетен в Jasper Van de Staaij, J., Van den Bos, A., Toop, G., Alberici, S. et Yildiz, I. Final report for Task 1 in the context of the project ENER/C1/2010‑431. — Analysis of the operation of the mass balance system and alternatives, 2012.
(
17
)	Вж. Документ SEC/2008/0085 окончателен от 23 януари 2008 г., Commission staff working document — Impact assessment — Document accompanying the package of implementation measures for the EU’s objectives on climate change and renewable energy for 2020, стр. 148.
(
18
)	В този смисъл в съображение 76 от Директива 2009/28 се посочва, че промените в поведението на участниците на пазара „ще настъпят, само ако отговарящите на тези критерии биогорива и течни горива от биомаса получават ценова премия в сравнение с неотговарящите на критериите горива. Съгласно метода на масов баланс за проверка на съответствието съществува физическа зависимост между производството на биогорива и течни горива от биомаса, отговарящи на критериите за устойчивост, и потреблението на такива горива в Общността, което създава баланс между предлагането и търсенето и осигурява по-голяма ценова премия в сравнение със системите, в които няма такава зависимост. Следователно, за да може биогоривата и течните горива от биомаса, отговарящи на критериите за устойчивост, да се продават на по-висока цена, следва да се използва методът на масов баланс, за да се проверява съответствието. Това следва да поддържа целостта на системата, като в същото време избягва прекомерно натоварване на промишлеността“.
(
19
)	Вж. Документ SEC/2010/0129 окончателен от 31 януари 2011 г., Commission Staff Working Document Report on the operation of the mass balance verification method for the biofuels and bioliquids sustainability scheme in accordance with Article 18(2) of Directive 2009/28/EC.
(
20
)	В Съобщение на Комисията относно доброволните схеми и приетите стойности в рамките на Схемата на ЕС за устойчивост по отношение на транспортните биогорива и другите течни горива от биомаса (ОВ С 160, 2010 г., стр. 1) са дадени допълнителни уточнения относно начина на прилагане на метода на МБ като процедура за проследяване на веригата на доставки на биогорива, даваща възможност да се проследи спазването на критериите за устойчивост от етапа на производство до крайно им потребление. Комисията пояснява, че система за масов баланс е система, в която „характеристиките за устойчивост“ остават свързани с определени „партиди“, както и че при смесване на партиди с различни характеристики за устойчивост към сместа продължават да се водят разделно данни за размера и характеристиките за устойчивост на всяка от партидите. При разделяне на смесена партида на всяка произхождаща от сместа партида могат да се водят всякакви набори характеристики за устойчивост (в комбинация с данни за размера на съответната партида), при условие че съвкупността на произхождащите от сместа партиди има същия набор от характеристики за устойчивост като тези на сместа.
(
21
)	Същите са публикувани на интернет адрес https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.
(
22
)	Съобщение на Комисията, посочено в бележка под линия 19, точка 2.2.3.
(
23
)	Вж. точка 47 от настоящото заключение.
(
24
)	Точки 30—32 от писменото ѝ становище.
(
25
)	Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1361 на Комисията от 9 август 2016 година относно признаването на „International Sustainability & Carbon Certification system“ като схема за доказване на съответствие с критериите за устойчивост съгласно директиви 98/70/ЕО и 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 215, 2016 г., стр. 33); Решение за изпълнение 2012/432/ЕС на Комисията от 24 юли 2012 година за признаване на схемата „REDcert“ за доказване на съответствие с критериите за устойчивост съгласно директиви 98/70/ЕО и 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 199, 2012 г., стр. 24) и Решение за изпълнение 2012/452/ЕС на Комисията от 31 юли 2012 година за признаване на схемата за демонстриране на съответствие на нитрилотриацетат „NTA 8080“ с критериите за устойчивост в съответствие с директиви 98/70/ЕО и 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 205, 2012 г., стр. 17).
(
26
)	Решения от 17 май 1984 г., Denkavit Nederland (15/83, EU:C:1984:183, т. 15,) от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449, т. 47) и от 12 юли 2012 г., Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, т. 80). Вж. също заключението по дело Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:37), в което генералният адвокат Bot предлага член 3, параграф 3 от Директива 2009/28 да бъде обявен за недействителен поради противоречието му с членове 34 ДФЕС и 36 ДФЕС, доколкото оправомощава държавите членки да забраняват или да ограничават достъпа до своите схеми за подпомагане за производителите на зелена електроенергия, чиито инсталации са намират на територията на друга държава членка.
(
27
)	Например в решение от 14 декември 2004 г., Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800, т. 59) Съдът постановява: „Независимо че забраната за пускане на пазара на тютюни за дъвчене, предвидена в член 8 от Директива 2001/37, представлява едно от ограниченията, за които се отнася член 28 ДЕО [понастоящем член 34 ДФЕС], същата е обоснована, както бе посочено в точка 56 от настоящото решение, с потребността от опазване на човешкото здраве. Следователно по никакъв начин не може да се приеме, че тази забрана води до нарушение на предвиденото в член 28 ДЕО [понастоящем член 34 ДФЕС]“.
(
28
)	Съгласно установената съдебна практика „на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в област като разглежданата в главното производство, която предполага той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в която се налага да извършва комплексни преценки. Следователно единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на такава мярка“. Вж. по-специално решения от 4 май 2016 г., Philip Morris Brand и др. (C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 166) и от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, т. 123).
(
29
)	Вж. точки 43 и 44 от настоящото заключение.
(
30
)	Ще припомня, че съгласно посочената разпоредба, „[к]огато даден икономически оператор предложи доказателство или данни, придобити в съответствие със споразумение или схема, предмет на решение съгласно параграф 4, в рамките на това решение, държавата членка не следва да иска от заявителя да представя допълнително доказателство за спазване на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—5, нито информация относно мерките, посочени в параграф 3, втора алинея от настоящия член“.
(
31
)	Решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 57 и цитираната съдебна практика).
(
32
)	Решения от 12 октомври 2000 г., Ruwet (C‑3/99, EU:C:2000:560, т. 47) и от 18 септември 2003 г., Bosal (C‑168/01, EU:C:2003:479, т. 25 и 26). В случаите на изчерпателна хармонизация посредством директиви, допускащи национални мерки, осигуряващи по-високо ниво на защита, Съдът също приема, че тези мерки трябва да бъдат съвместими със забраната по членове 34—36 ДФЕС (решение от 16 декември 2008 г., Gysbrechts и Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, т. 33—35).
(
33
)	Вж. по-конкретно решения от 11 юли 1974 г., Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, т. 5), от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 66), от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 77) и от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 96).
(
34
)	Вж. точка 68 от настоящото заключение.
(
35
)	Съгласно изчисленията на E.ON Biofor вносът чрез автомобилен транспорт от Германия до Швеция би бил между 25 и 50 пъти по-скъп от транспорта на същия биогаз по газопроводи.
(
36
)	Вж. по-конкретно решения от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 76) и от 11 декември 2008 г., Комисия/Австрия (C‑524/07, EU:C:2008:717, т. 54).
(
37
)	Според предоставените от страните данни биогазът за целите на транспорта е гориво, което е значително по-малко замърсяващо, отколкото бензинът и дизеловото гориво, тъй като отделя до 93 % по-малко въглероден двуокис на единица енергийно съдържание.
(
38
)	Вж. решения от 13 март 2001 г., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, т. 73), от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 91) и от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 84).
(
39
)	Както изрично се посочва в съображение 1 от Директива 2009/28, увеличеното му използване е важна част от пакета от мерки, необходими за намаляване на емисиите на парникови газове и за съобразяване с Протокола от Киото, както и за ускоряване на постигането на неговите цели. Вж. решения от 26 септември 2013 г., IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, т. 56) и от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 92).
(
40
)	Решения от 13 март 2001 г., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, т. 75) и от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 80).
(
41
)	Решение за изпълнение (ЕС) 2016/708 на Комисията от 11 май 2016 година относно съответствието на „Austrian Agricultural Certification Scheme“ на условията, определени в директиви 98/70/ЕО и 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 122, 2016 г., стр. 60).
(
42
)	Решение от 1 юли 2014 г. (C‑573/12, EU:C:2014:2037).
(
43
)	Запитващата юрисдикция не е отправила никакъв въпрос относно тълкуването на правото на Съюза, което евентуално е приложимо спрямо шведската правна уредба, регламентираща режима на данъчни облекчения за устойчивия биогаз, чиято цел е да направи неговото потребление конкурентно в сравнение с това на газа от изкопаеми горива.
(
44
)	Съгласно документа Sweden’s third progress report on the development of renewable energy pursuant to Article 22 of Directive 2009/28/EC, 22.12.2015 г., стр. 77: „Of the proportion of biofuels sold in Sweden in 2014, more than 90 % were certified as coming from one of the voluntary certification schemes that have been approved by the Commission. The biofuels that are not covered by certification include nationally produced biogas, for example“.
(
45
)	Решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 94—104).
(
46
)	Вж. заключението на генералния адвокат Bot по дело Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:257, т. 4), както и коментара на Michel, V. Marché intérieur et politiques de l’Union: brèves réflexions sur une quête d’unité. L’identité du droit de l’Union européenne — Mélanges en l’honneur de Claude Blumann, Bruylant, Bruxelles, 2015, р. 229.
(
47
)	Решение от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732).