62020CC0620
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 3. marts 2022 (
1
)
Sag C-620/20 P
International Management Group (IMG)
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – finansforordning – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – udviklingssamarbejde – gennemførelse af budget under indirekte forvaltning ved en international organisation – afgørelse om ikke at overdrage gennemførelsen af budgetter til en enhed på grund af tvivl om dens status – annullation – erstatning – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – princippet om god forvaltning – opfyldelse af en dom om annullation«
1.
De finansielle bestemmelser gør det muligt at anvende mekanismen om indirekte forvaltning af midler ved gennemførelsen af EU-budgettet. Dette gjorde Kommissionen således i 2013, hvor den overdrog forvaltningen af visse midler til udviklingssamarbejde til enheden International Management Group (herefter »IMG«), hvis status som international organisation nu er omtvistet.
2.
I 2014 suspenderede Kommissionen forbindelserne til IMG på grund af tvivl om denne enheds retlige status og meddelte i 2015 IMG, at den ikke ville indgå nye delegationsaftaler med denne om indirekte forvaltning.
3.
IMG anlagde sag til prøvelse af disse afgørelser fra Kommissionen ved Retten, som afviste sagen (
2
). Efter appel gav Domstolen imidlertid IMG medhold i søgsmålet, annullerede Kommissionens afgørelser og hjemviste sagen til Retten med henblik på at træffe afgørelse om IMG's erstatningspåstand (
3
).
4.
Efter hjemvisning til Retten frifandt denne endelig Kommissionen for erstatningspåstanden (
4
). IMG har appelleret Rettens dom.
I. Retsforskrifter
5.
Jeg skal henvise til oversigten over de finansielle bestemmelser, der gælder for den indirekte forvaltning af Unionens budget, og som er gengivet i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, uden at gengive dem på ny.
6.
Denne dom omhandler de gældende bestemmelser i forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (
5
) (navnlig artikel 53 og 53d), forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 (
6
) (navnlig artikel 43), forordning nr. 966/2012 (
7
) (navnlig artikel 58, stk. 1, og artikel 84-86) samt delegeret forordning (EU) nr. 1268/2012 (
8
) (navnlig artikel 43).
II. Tvisternes baggrund
7.
Der er redegjort udførligt for baggrunden for tvisterne i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P og i den appellerede dom, hvortil der henvises.
8.
Fra den første dom gengives følgende faktiske omstændigheder (
9
):
»–
IMG blev ifølge sine vedtægter, således som de fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, stiftet den 25. november 1994 som en international organisation med navnet »International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina« med hjemsted i Beograd (Serbien) med det formål at give de stater, der deltog i genopbygningen af Bosnien-Herzegovina, mulighed for til dette formål at råde over en særlig enhed. Siden da har IMG gradvist udvidet sit aktivitetsområde og den 13. juni 2012 indgået en hjemstedsaftale med Kongeriget Belgien.
–
Kommissionen vedtog den 7. november 2013 gennemførelsesafgørelse C(2013) 7682 final vedrørende det årlige handlingsprogram for 2013 for Myanmar/Burma, der finansieres over Den Europæiske Unions almindelige budget (herefter »den oprindelige afgørelse«), på grundlag af artikel 84 i forordning nr. 966/2012.
–
Det er fastsat i denne afgørelses artikel 1, at handlingsprogrammet for 2013 for Myanmar/Burma, således som præciseret i bilag 1 og 2 til afgørelsen, godkendes.
–
Den nævnte afgørelses artikel 3 bestemmer, at budgetgennemførelsesopgaver ved fælles forvaltning kan overdrages til de enheder, der er anført i bilag 1 og 2 til afgørelsen, under forudsætning af, at der indgås en delegationsaftale.
–
I bilag 2 til samme afgørelse beskrives den anden foranstaltning, der udgør handlingsprogrammet for 2013 for Myanmar/Burma. I afsnit 5 og 8 i dette bilag angives det i det væsentlige, at denne foranstaltning består af et udviklingsprogram for handel, hvis omkostninger, der anslås til 10 mio. EUR, vil blive finansieret af Den Europæiske Union, og hvis gennemførelse vil ske ved fælles forvaltning med IMG. I punkt 8.3.1 i det nævnte bilag præsenteres IMG som en international organisation, der allerede er etableret i Myanmar/Burma og er knyttet til gennemførelsen af de projekter, der finansieres af EU i denne stat.
–
OLAF underrettede den 17. februar 2014 Kommissionen om, at [kontoret] havde indledt en undersøgelse af IMG’s retlige status.
–
Den 24. februar 2014 fremsendte Kommissionens generalsekretær denne oplysning til Kommissionens generaldirektør for internationalt samarbejde og udvikling, idet generalsekretæren henledte generaldirektørens opmærksomhed på muligheden for at træffe forebyggende foranstaltninger på grundlag af artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 883/2013.
–
Den 26. februar 2014 traf denne generaldirektør forebyggende foranstaltninger på grundlag af den nævnte bestemmelse og begrundede disse foranstaltninger med, at OLAF’s indledende analyse havde vist, at der herskede tvivl om IMG’s status (herefter »de forebyggende foranstaltninger af 26. februar 2014«). Disse forebyggende foranstaltninger bestod i det væsentlige i midlertidigt at forbyde dels indgåelse af enhver ny delegationsaftale med IMG i form af indirekte forvaltning af EU-budgettet på grundlag af forordning nr. 966/2012, dels en forlængelse af enhver delegationsaftale, der allerede var indgået med IMG i form af fælles forvaltning af EU-budgettet på grundlag af forordning nr. 1605/2002.
–
Den 25. april 2014 fremsendte den samme generaldirektør en skrivelse til IMG (herefter »skrivelsen af 25. april 2014«), hvori generaldirektøren underrettede denne organisation om tre nye forhold i Kommissionens sagsakter vedrørende for det første den omstændighed, at fem EU-medlemsstater, som IMG præsenterede som værende sine medlemmer, ikke anså sig for at være [medlem af IMG], for det andet den omstændighed, at generalsekretæren for De Forenede Nationer (FN) havde anført, at IMG ikke udgjorde et særligt FN-agentur, og for det tredje den omstændighed, at der var usikkerhed om beføjelserne for de personer, der havde repræsenteret visse [stater, der var til stede] ved undertegnelsen af stiftelsesdokumentet for IMG. Kommissionens generaldirektør for internationalt samarbejde og udvikling angav ligeledes, at han i betragtning af den tvivl, som disse forhold havde rejst vedrørende IMG’s status, havde givet sine tjenestegrene instruks om – i forhold til IMG – midlertidigt at suspendere anvendelsen af de procedurer, der giver mulighed for gennemførelse af budgetopgaver gennem internationale organisationer.
–
Den 15. december 2014 modtog Kommissionen den rapport, som OLAF havde udarbejdet efter afslutningen af sin undersøgelse (herefter »OLAF’s rapport«), der var ledsaget af en række henstillinger. I denne rapport fandt OLAF i hovedtræk[…], at IMG ikke udgjorde en international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012, og OLAF anbefalede Kommissionen at pålægge IMG sanktioner samt at tilbagesøge de beløb, som IMG havde modtaget i egenskab af en international organisation.
–
Den følgende dag vedtog Kommissionen afgørelsen af 16. december 2014 under henvisning til artikel 84 i forordning nr. 966/2012. Ifølge denne afgørelses artikel 1 erstattes bilag 2 i den oprindelige afgørelse af et nyt bilag, i hvis afsnit 1 og afsnit 4.3 det i det væsentlige fastsættes, at gennemførelsen af det udviklingsprogram for handel, der blev fastsat i denne oprindelige afgørelse, vil blive sikret ved indirekte forvaltning, som ikke længere vil ske gennem IMG, men gennem Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (herefter »GIZ«).
–
Kommissionens Juridiske Tjeneste udarbejdede den 16. januar 2015 et notat med overskriften »Juridisk analyse af [OLAF’s rapport] i undersøgelsen […] vedrørende [IMG]« (herefter »Den Juridiske Tjenestes udtalelse«).
–
Den 8. maj 2015 tilsendte Kommissionen IMG en skrivelse med det formål at underrette denne organisation om, hvorledes Kommissionen agtede at følge op på OLAF’s rapport, og den meddelte heri IMG, at den – samtidig med, at den undlod at efterkomme størstedelen af OLAF’s henstillinger – bl.a. havde besluttet, at dens tjenestegrene ikke […] ville indgå nogen ny delegationsaftale med IMG efter den metode med indirekte forvaltning med en international organisation, der er fastsat i forordning nr. 966/2012, indtil der var absolut vished om IMG’s status som international organisation. Det er denne del af den omtalte skrivelse, som udgør den afgørelse af 8. maj 2015, der er nævnt i nærværende doms præmis 1.«
III. Dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P
9.
IMG anlagde to søgsmål ved Retten til prøvelse af Kommissionens afgørelser af 16. december 2014 (sag T-29/15) og 8. maj 2015 (sag T-381/15). I begge sager nedlagde IMG påstand om annullation af disse afgørelser og i den anden sag om erstatning for det lidte tab.
10.
Den 2. februar 2017 afsagde Retten to domme, hvorved den frifandt Kommissionen, nemlig i sag T-29/15 og sag T-381/15.
11.
IMG iværksatte kassationsappel til prøvelse af disse domme. Ved dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P tog Domstolen det andet anbringende til følge i begge sager og ophævede dommene i første instans.
12.
Retten begik efter Domstolens opfattelse en retlig fejl »ved at begrunde vedtagelsen af de omtvistede afgørelser [fra Kommissionen] med den tvivl, som denne institution nærede om IMG’s status som »international organisation« som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012« (
10
).
13.
Ifølge Domstolen kunne de oplysninger, som Retten fremførte for at fastslå, at Kommissionens tvivl var begrundet, ikke retligt støtte denne tvivl (
11
).
14.
Domstolen fastslog, at tiltrædelsen af det andet anbringende i de to sager havde disse følger:
–
Den retlige fejl, som Retten begik, medførte en fuldstændig ophævelse af dommene i sagerne T-29/15 og T-381/15.
–
Begge sager var modne til påkendelse, for så vidt som IMG nedlagde påstand om annullation af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
–
Disse to afgørelser var behæftet med den samme retlige fejl som dommene i sagerne T-29/15 og T-381/15 og skulle derfor ligeledes annulleres i deres helhed.
–
Påstanden om erstatning for det tab, som IMG blev påført ved afgørelsen af 8. maj 2015, var derimod ikke moden til påkendelse og skulle derfor hjemvises til Retten.
15.
IMG anmodede Domstolen om at fortolke punkt 1-3 i konklusionen i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P. IMG gjorde i den forbindelse gældende, at Kommissionen ikke kunne rejse tvivl om IMG’s status som international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012.
16.
Domstolen afslog IMG's anmodning om fortolkning (
12
), idet den navnlig anførte, at den blot havde udtalt, at den tvivl, som Kommissionen havde givet udtryk for på grundlag af retlige forhold vedrørende IMG's status som international organisation, var fejlagtig. Domstolen havde derimod på ingen måde taget stilling til, om IMG på grundlag af en analyse, der ikke var behæftet med retlige fejl og med alle relevante oplysninger, skulle anses for at have en sådan status (
13
).
IV. Den appellerede dom
17.
Efter afsigelsen af Domstolens dom sagerne C-183/17 P og C-184/17 P afsagde Retten – efter at have modtaget parternes bemærkninger – den appellerede dom, hvorved Kommissionens blev frifundet for IMG's påstand om erstatning for det tab, som angiveligt var forårsaget af afgørelsen af 8. maj 2015.
18.
Retten udtalte i den appellerede dom,
–
at påstanden måtte afvises, for så vidt som den havde til formål at opnå erstatning for en række skader ud over dem, der var anført i stævningen, eller som efter deres art afviger fra disse skader; navnlig afviste Retten IMG's påstande om erstatning in natura for visse materielle og ikke-økonomiske skader, som IMG hævdede at have lidt som følge af afgørelsen af 8. maj 2015.
–
at påstanden kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrørte en materiel skade, der var opgjort til 3 mio. EUR, på den ene side, og en ikke-økonomisk skade, der var opgjort til en symbolsk værdi af 1 EUR, på den anden side
–
at selv om afgørelsen af 8. maj 2015 var ulovlig af de grunde, der er anført i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, var der heri ikke tilsidesat nogen »retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder«. Retten fandt derfor, at IMG's argument om, at de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 i lyset af den folkeretlige lære om begrebet »international organisation« skulle fortolkes således, at de gav de enheder, for hvilke Kommissionen har anerkendt denne status, en »erhvervet ret« til at blive behandlet som sådan, var ubegrundet
–
at selv om det antages, at anerkendelsen af en given enheds status som international organisation kan være endelig i folkeretten, forpligter princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning som omhandlet i artikel 310 TEUF og 317 TEUF Kommissionen til at træffe alle nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig når den overdrager udførelsen af budgetaktiviteter til internationale organisationer
–
at det fremgik af Domstolens dom i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P (præmis 88-90), at selv om en given enhed havde opnået status af international organisation som omhandlet de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012, kunne denne status, såfremt den var begrundet, efterfølgende anfægtes af Kommissionen
–
at IMG's argument om, at ulovligheden af afgørelsen af 8. maj 2015, som blev fastslået af Domstolen, skulle anses for at udgøre en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning som fastsat i chartrets artikel 41 og mere specifikt af forpligtelsen til at foretage en grundig og upartisk undersøgelse af IMG's status som international organisation i lyset af de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 og under hensyntagen til alle relevante faktiske og retlige forhold (
14
), var ugrundet
–
at den af IMG påberåbte tilsidesættelse af de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 under alle omstændigheder ikke fremstod som »tilstrækkeligt kvalificeret« som omhandlet i retspraksis, idet IMG ikke havde godtgjort, at Kommissionen ikke havde nogen skønsmargen ved anvendelsen heraf.
19.
Sammenfattende fastslog Retten, at der ikke forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og frifandt således Kommissionen for IMG's erstatningspåstand i sin helhed.
V. Andre processuelle handlinger, der kan have betydning for tvisten
20.
Sideløbende med retsforhandlingerne for Retten i sag T-381/15 RENV udvekslede Kommissionen og IMG korrespondance om opfyldelsen af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P. Det fremgår af denne udveksling, at de fortolkede dommens præmisser forskelligt:
–
Efter Kommissionens opfattelse var annulleringen af afgørelserne af 14. december 2014 og 8. maj 2015 baseret på en manglende begrundelse herfor.
–
Ifølge IMG's fortolkning forpligtede annulleringen derimod Kommissionen til at anerkende IMG som en international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012.
21.
I forbindelse med denne udveksling tilsendte Kommissionen den 18. juli 2019 IMG en skrivelse, hvori den anførte, at Domstolen ikke havde fastslået i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, at IMG var en international organisation. Opfyldelsen af denne dom indebar således ikke »en automatisk anerkendelse af IMG som en international organisation, men derimod en revurdering af dens retlige status i lyset af de foreliggende oplysninger og de gældende finansielle regler« (
15
).
22.
IMG anlagde ved Retten et søgsmål til prøvelse af denne skrivelse (sag T-645/19) med påstand om dels annullation heraf, dels erstatning for den skade, som IMG havde lidt.
23.
Ved kendelse af 9. september 2020 (
16
) afviste retten annullationssøgsmål T-645/19. IMG har iværksat appel, sag C-619/20 P, til prøvelse af denne kendelse.
24.
Endelig har IMG anlagt en ny sag mod Kommissionen ved Retten om ansvar uden for kontraktforhold (sag T-752/20, IMG mod Kommissionen, der stadig verserer) med påstand om erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som IMG angiveligt har lidt som følge af Kommissionens og OLAF's handlinger i forbindelse med den undersøgelse, som IMG har været genstand for.
VI. Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen i sag C-620/20 P
25.
IMG har nedlagt følgende påstande:
–
Rettens dom af 9. september 2020 i sag T-381/15/RENV ophæves.
–
Appellanten gives medhold i de i første instans nedlagte påstande, således som de er omformuleret, og følgelig:
–
tilpligtes Kommissionen at betale erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som fremgår af IMG's bemærkninger efter hjemvisningen af sag T-381/15 RENV
–
tilpligtes Kommissionen at betale samtlige sagsomkostninger.
26.
Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at IMG tilpligtes at betale alle sagsomkostninger.
27.
Domstolen besluttede at forene appelsagerne C-619/20 P og C-620/20 P med henblik på dommen.
28.
På Domstolens foranledning er dette forslag til afgørelse begrænset til sag C-620/20 P.
VII. Bedømmelse af appelsag C-620/20 P
A.
Indledningsvis: Kommissionens appelanbringende
29.
Ved skrivelse af 16. juni 2021 har Kommissionen underrettet Domstolens Justitskontor om et forhold, som den kvalificerede som en »væsentlig ny omstændighed«, nemlig meddelelsen til IMG af 8. juni 2021 om den (negative) vurdering af IMG's status som international organisation, der blev foretaget med henblik på at opfylde dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P i lyset af de finansielle bestemmelser fra 2002, 2012 og 2018.
30.
Ifølge denne vurdering, som fandt anvendelse med tilbagevirkende kraft fra 2014, er IMG ikke berettiget til forvalte EU-midler i form af indirekte forvaltning foretaget af en international organisation.
31.
Kommissionen er af den opfattelse, at denne omstændighed kan fratage appellerne C-619/20 P og C-620/20 P deres genstand, og har derfor påberåbt sig dette forhold som et (nyt) appelanbringende i henhold til artikel 127 i Domstolens procesreglement.
32.
IMG har rejst indsigelse mod dette anbringende fra Kommissionen og har desuden anlagt annullationssøgsmål ved Retten til prøvelse af Kommissionens afgørelse, der var indeholdt i skrivelsen af 8. juli 2021 (
17
).
33.
Med dette nye anbringende har Kommissionen anmodet Domstolen om nu at tage stilling til IMG's status som en international organisation, og om at fastslå, at genstanden for appellen er bortfaldet.
34.
Kommissionens anbringende kan ikke antages til realitetsbehandling inden for rammerne af denne appel af følgende grunde:
–
For det første er lovligheden af Kommissionens afgørelse af 8. juli 2021 blevet forelagt Retten i sag T-509/21, der stadig verserer.
–
For det andet vedrører denne appel kun følgerne af den retsstridighed, der er konstateret i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P. I afgørelsen herom skal det fastslås, om denne retsstridighed har medført, at Unionen ifalder ansvar. Dette spørgsmål mister ikke sin relevans, og IMG mister heller ikke sin interesse i at anlægge erstatningssøgsmål vedrørende en situation, der er afsluttet, blot fordi Kommissionen i 2021 besluttede, at IMG ikke var en international organisation som omhandlet i Unionens finansielle bestemmelser.
–
For det tredje kan genstanden for appellen ikke variere i forhold til genstanden for den appellerede dom (
18
).
B.
Det første appelanbringende: tilsidesættelse af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P
1. Parternes argumenter
35.
IMG har gjort gældende, at Retten i den appellerede dom ikke efterlevede Domstolens dom i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P.
36.
IMG er af den opfattelse, at Retten i stedet for at lægge til grund, at afgørelsen af 8. maj 2015 er ulovlig, tillader, at Kommissionen fortsat kan anfægte IMG's status som international organisation på trods af, at det i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P blev fastslået, at Kommissionens tvivl om IMG's status var ubegrundet.
37.
Kommissionen har bestridt IMG's argumenter og anført, at dette appelanbringende skal forkastes.
2. Bedømmelse
38.
Artikel 61, stk. 2, i statutten for Domstolen bestemmer, at »i tilfælde af hjemvisning er Retten bundet af de afgørelser om retsspørgsmål, der er indeholdt i Domstolens afgørelse«.
39.
Retten har efter min opfattelse ikke tilsidesat denne bestemmelse og har heller ikke tilsidesat ordlyden i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P ved ikke at tiltræde IMG's erstatningskrav efter at have fastslået, at der af denne dom ikke kan udledes en forpligtelse til at anse denne enhed for en international organisation, der i henhold til de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 har beføjelse til at påtage sig opgaver i forbindelse med budgetgennemførelsen og modtage de tilsvarende midler inden for rammerne af indirekte forvaltning.
40.
I modsætning til, hvad IMG har gjort gældende, kan det navnlig ikke udledes af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, at Kommissionen, når den først har anerkendt en enheds status som en international organisation, ikke efterfølgende kan tage dette op til fornyet overvejelse.
41.
Det fremgår derimod af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P og den efterfølgende kendelse i sag C-183/17 P-INT, at Kommissionens anerkendelse af status som international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 ikke var endelig og under visse betingelser kunne tages op til fornyet overvejelse.
42.
Kendelsen i sag C-183/17 P-INT er særlig klar i denne henseende. Som jeg allerede har anført, afgrænsede Domstolen i denne kendelse dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, idet den udtalte, at den ikke havde taget stilling til, om IMG efter en vurdering af alle de relevante forhold havde status af international organisation eller ej. Dette er et spørgsmål, som det tilkommer Retten at afgøre.
43.
Domstolens ophævelse af Rettens dom og af Kommissionens afgørelse indebar således ikke, som det korrekt konkluderes i den appellerede dom, at de finansielle bestemmelser tillagde sagsøgeren en ret til at forblive anerkendt som international organisation og dermed til at kunne indgå delegationsaftaler med Kommissionen om indirekte forvaltning.
44.
Endvidere kan det tilføjes, at Kommissionen er forpligtet til at revurdere en international organisations status, som f.eks. IMG, før den udpeges til at varetage indirekte forvaltning af midler fra EU-budgettet, når der opstår tvivl om dens karakter.
45.
Det første appelanbringende må derfor forkastes som ugrundet.
C.
Det andet appelanbringende: tilsidesættelse af begrebet international organisation, der er fastsat i de finansielle bestemmelser
1. Parternes argumenter
46.
IMG har kritiseret den appellerede dom for: a) at indeholde en fejlfortolkning af begrebet international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser, b) at udgøre en tilsidesættelse af den internationale anerkendelse og normhierarkiet, og c) at den er i strid med den fortolkning af Unionens finansielle bestemmelser, der er foretaget i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P.
47.
Ifølge IMG forvekslede Retten kvalificeringen af enheden som international organisation med dens evne til at sikre Unionens finansielle forvaltning. Kommissionen skal sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af midlerne fra EU-budgettet, men den kan ikke se bort fra selve eksistensen af en international organisation, dvs. fra dens stilling i international ret.
48.
Kommissionen har bestridt IMG's argumentation og har anført, at anbringendet skal forkastes som uvirksomt eller åbenbart ugrundet.
2. Bedømmelse
49.
I henhold til punkt 4 i domskonklusionen i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P skulle Retten efter sagens hjemvisning træffe afgørelse om »[IMG’s] påstand om erstatning for de tab, som denne enhed blev påført ved den afgørelse fra Kommissionen [der er indeholdt i denne institutions skrivelse af 8. maj 2015]«.
50.
Med henblik på at træffe afgørelse om denne påstand skulle Retten ikke tage stilling til IMG's status som international organisation i lyset af de folkeretlige regler, som Unionen er bundet af. Det var tilstrækkeligt at bemærke, som Retten gjorde det i den appellerede doms præmis 78-80, at begrebet international organisation, der anvendes i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012, er det, der anvendes i international ret, men at det i disse bestemmelser anvendes med det specifikke formål at gennemføre Unionens budget.
51.
Retten har efter min opfattelse med rette fastslået (
19
), at Kommissionen ved undersøgelsen af, om sagsøgeren er en international organisation med henblik på indgåelse af delegationsaftaler om indirekte forvaltning, »ikke blot skal tage hensyn til principper i international ret om internationale organisationer, men også træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser i overensstemmelse med ovennævnte princip [om forsvarlig økonomisk forvaltning]« (
20
).
52.
I denne sag er IMG's karakter af international organisation i henhold til international ret således ikke et relevant forhold ved fastlæggelsen af Unionens ansvar uden for kontraktforhold. Dette ville kun have været relevant, hvis ulovligheden af Kommissionens afgørelse (af 8.5.2015), som Domstolen annullerede, kunne betegnes som en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-regel, der tillægger borgerne rettigheder.
53.
Selv om folkeretlige regler, som IMG henviser til, udgør en del af EU-retten, tillægger de ikke en international organisation en ret til, at dens status ikke kan revurderes, når den først er anerkendt af Unionen (
21
). Den revurdering, som Kommissionen skal foretage, når der foreligger tilstrækkelige beviser, er i overensstemmelse med formålet med at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-budgettet.
54.
Desuden kan en international organisation ikke hævde, at dens deltagelse i den indirekte forvaltning af midler fra EU-budgettet i en periode sikrer den ret til fortsat at gøre dette i fremtiden.
55.
I henhold til de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 har Kommissionen en bred skønsbeføjelse, der berettiger den til, blandt de internationale organisationer, at vælge dem, der er bedst egnede til at varetage indirekte forvaltning af midlerne fra dens budget i overensstemmelse med kravene i henhold til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.
56.
IMG's øvrige argumenter vedrørende anerkendelsen af internationale organisationer er uvirksomme, idet de hviler på den fejlagtige forudsætning, at Domstolen i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P tildelte IMG denne status.
57.
Da Kommissionen har vedtaget sin nye afgørelse af 8. juli 2021 (
22
), som IMG har anlagt annullationssøgsmål T-509/21 til prøvelse af, skal der i nævnte sag for Retten under alle omstændigheder tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt denne enhed kan kvalificeres som en international organisation med henblik på indirekte forvaltning af midler fra EU-budgettet. Domstolen kan naturligvis ikke foregribe den dom, som Retten vil afsige i forbindelse med nævnte søgsmål.
58.
Det andet appelanbringende skal således forkastes som dels ugrundet, dels uvirksomt.
D.
Det tredje appelanbringende: tilsidesættelse af princippet om god forvaltning
1. Parternes argumenter
59.
IMG har gjort gældende, at Retten med urette fastslog (den appellerede doms præmis 90-93), at der ikke foreligger en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning, som medfører Kommissionens ansvar uden for kontraktforhold.
60.
Den ugrundede karakter af tvivlen om IMG's status, som førte til Domstolens annullation af Kommissionens afgørelse af 8. maj 2015, indebærer ifølge IMG, at denne institution har handlet ulovligt og tilsidesat princippet om god forvaltning (chartrets artikel 41) ved at tilsidesætte sin forpligtelse til at behandle IMG's sag med omhu og uvildighed.
61.
Kommissionen har bestridt IMG's argument og gjort gældende, at anbringendet skal forkastes.
2. Bedømmelse
62.
Det tredje appelanbringende hviler på en ukorrekt forudsætning, som fører til yderligere fejl: Det udledes igen af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, at Kommissionen automatisk og uigenkaldeligt skal anerkende IMG's status som international organisation med henblik på indirekte forvaltning af midler fra EU-budgettet.
63.
IMG betragter den retsstridighed, som Kommissionen begik i sin afgørelse af 8. maj 2015, som en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning med henblik på at gøre gældende, at denne tilsidesættelse uden videre medfører, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold.
64.
Som jeg vil argumentere nærmere for ved behandlingen af det fjerde appelanbringende (som overlapper det foreliggende anbringende), er en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning ikke i sig selv tilstrækkelig til, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Et sådant ansvar kræver, at det udspringer af en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse.
65.
IMG har i dette anbringende ikke fremført argumenter, som kan godtgøre, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse. Navnlig anføres det ikke, på hvilken måde de retlige fejl og urigtige skøn, som foranledigede Domstolen til at annullere Kommissionens afgørelse af 8. maj 2015, udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af princippet om god forvaltning (navnlig for så vidt angår forpligtelsen til at handle upartisk).
66.
Det tredje appelanbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
E.
Fjerde appelanbringende: fejlfortolkning af begrebet tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder
1. Parternes argumenter
67.
Retten har ifølge IMG i den appellerede doms præmis 87-98 foretaget en fejlagtig anvendelse af kravet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål tillægge borgerne rettigheder, som betingelse for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold.
68.
IMG er af den opfattelse, at internationale organisationer, som Kommissionen giver muligheden for indirekte forvaltning af EU-midler, i henhold til de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 har ret til ikke at få deres status taget op til fornyet overvejelse af Kommissionen efterfølgende.
69.
IMG mener desuden, at Kommissionen ikke rådede over nogen skønsmargen, og at den blotte tilsidesættelse af retten til ikke at få sin status anfægtet udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
70.
IMG har desuden argumenteret, at Retten i den appellerede doms præmis 90-92 begik en fejl ved ikke at tiltræde, at Kommissionen tilsidesatte princippet om god forvaltning. En sådan tilsidesættelse foreligger, idet Kommissionen ikke har handlet med upartiskhed, som dette princip kræver, hvilket har medført en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
71.
Kommissionen har bestridt IMG's argumenter og anført, at dette anbringende skal forkastes, idet det delvis skal afvises på grund af manglende klarhed for så vidt angår den angivelige tilsidesættelse af princippet om god forvaltning.
2. Bedømmelse
72.
Unionens ansvar uden for kontraktforhold som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF skal ifølge Domstolen opfylde disse betingelser (
23
):
–
Den adfærd, som EU-institutionerne lægges til last, har været retsstridig, og den skal være en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge fysiske eller juridiske personer rettigheder.
–
Der er indtrådt et tab.
–
Der er en årsagssammenhæng mellem institutionens handling og det påberåbte tab.
73.
Såfremt en af disse betingelser ikke er opfyldt, skal sagsøgte frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser (
24
).
74.
Domstolen har fastslået, at det »[…] alene [er] en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse og ikke en hvilken som helst tilsidesættelse af en EU-retlig regel, der beskytter borgerne, der kan indebære, at Unionen ifalder erstatningsansvar. Når en EU-institution eller et EU-organ er tillagt en skønsbeføjelse, er det desuden alene en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for denne beføjelse fra den pågældende instans’ side, der kan udgøre en sådan tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten« (
25
).
75.
Der foreligger således en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge fysiske eller juridiske personer rettigheder, når tilsidesættelsen er af en sådan karakter, at institutionen kan foreholdes åbenbart og groft at have tilsidesat grænserne for sine skønsbeføjelser.
76.
I denne forbindelse skal navnlig situationernes kompleksitet tages i betragtning, samt hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, såvel som hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader EU-institutionen (
26
).
77.
Når en EU-institution råder over et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af EU-retten, være tilstrækkelig til, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af denne ret, som kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold (
27
).
78.
Der er imidlertid ingen automatisk sammenhæng mellem institutionens manglende skønsbeføjelse og en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse. En tilsidesættelse kan kun anses for fastslået, hvis der er tale om en uregelmæssighed, som under lignende omstændigheder ikke ville være begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration (
28
).
79.
På grundlag af disse kriterier skal IMG's argumenter i dette appelanbringende, hvori IMG har gjort gældende, at Kommissionen har begået to tilsidesættelser, vurderes: på den ene side af de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 og på den anden side af princippet om (eller retten til) god forvaltning.
a) Tilsidesættelse af de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012
80.
Det er min opfattelse, at Retten med rette fastslog, at »[…] bestemmelserne i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 om indirekte forvaltning, der henviser til internationale organisationer, ikke er retsregler, der har til formål at tillægge enheder, som Kommissionen har indrømmet status som international organisation, retten til ikke at få denne status anfægtet […]« (
29
).
81.
De finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 tildeler faktisk Kommissionen
–
beføjelse til at udpege tredjepartsenheder (i dette tilfælde internationale organisationer) til at varetage den indirekte forvaltning af midler fra EU-budgettet; disse bestemmelser giver ikke disse enheder ret til at blive udvalgt til indirekte forvaltning og sikrer dem heller ikke kontinuitet i deres funktioner som indirekte forvaltere af midler fra EU-budgettet ud over den konkrete udpegelsesakt
–
en bred skønsbeføjelse til i overensstemmelse med Unionens almene interesse at beslutte, hvilke internationale organisationer der skal varetage den indirekte forvaltning af EU-midler, når først denne status er blevet fastlagt (
30
)
–
bemyndigelse til at foretage en begrundet revurdering af disse enheders status som international organisation eller at genoverveje det hensigtsmæssige i fortsat at overlade dem den indirekte forvaltning af EU-midler (
31
).
82.
Med udgangspunkt i disse forudsætninger kan denne del af det fjerde appelanbringende ikke tages til følge af to grunde:
–
For det første, som jeg netop har fremhævet, tildeler de finansielle bestemmelser ikke IMG en berettigelse til at forblive anerkendt som en international organisation og dermed til at indgå nye delegationsaftaler om indirekte forvaltning med Kommissionen.
–
For det andet, såfremt det antages, at disse bestemmelser tildeler de pågældende organisationer sådanne rettigheder (hvilket ikke er tilfældet), ville Kommissionens fejl ved vedtagelsen af dens afgørelse af 8. maj 2015 ikke åbenbart og groft overskride grænserne for dens skønsbeføjelser.
83.
Jeg henviser til, at Kommissionen i sin afgørelse af 8. maj 2015 meddelte IMG, at dens tjenestegrene ikke ville indgå nogen ny delegationsaftale med IMG efter metoden med indirekte forvaltning med en international organisation, indtil der var absolut vished om IMG’s status som international organisation.
84.
For så vidt angår tvivlen fandt denne afgørelse ganske vist ikke grundlag i en analyse, der i tilstrækkelig grad begrundede den, som Domstolen påpegede i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P. Afgørelsen blev annulleret, idet de beviser, som Kommissionen havde fremlagt til støtte herfor, var utilstrækkelige.
85.
Denne mangel, som er resultatet af en fejlagtig vurdering fra Kommissionens side, var ikke umiddelbart synlig, men kunne først skelnes efter en kontradiktorisk retsforhandling, hvorunder der forelå rimelige oplysninger til fordel for og imod denne (
32
). Det kan derfor ikke fastslås, at Kommissionen åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse.
b) Tilsidesættelse af princippet om god forvaltning
86.
Retten til (princippet om) god forvaltning er fastsat i chartrets artikel 41, stk. 1, hvorefter »enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer« (
33
).
87.
Denne ret afspejler et alment gældende princip i Unionens retsorden (
34
). Som det fremgår af forklaringerne til chartret (
35
), er »artikel 41 er baseret på eksistensen af Unionen som et retsfællesskab, der er opstået via den retspraksis, der har stadfæstet god forvaltning som et overordnet retsprincip«.
88.
Forpligtelsen til at udvise omhu, der er uløseligt forbundet med princippet om god forvaltning, finder generel anvendelse på Kommissionens handlinger og indebærer, at Kommissionen skal handle med omhu og påpasselighed. Domstolen har således fastslået, at »det er […] muligt, at fællesskabsadministrationen pådrager sig ansvar uden for kontrakt for retsstridig adfærd, når den ikke handler med al den omhu, der kræves, og derfor forårsager et tab« (
36
).
89.
Domstolen har fastslået, at »Den Europæiske Unions retsinstanser [skal], når en part gør gældende, at den kompetente institution har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, efterprøve, om denne omhyggeligt og upartisk har undersøgt alle relevante forhold i den pågældende sag, som dens vurdering er baseret på […] Denne forpligtelse til at udvise omhu er uløseligt forbundet med princippet om god [forvaltning] og finder generel anvendelse på Unionens forvaltnings handlinger« (
37
).
90.
I den appellerede dom var Retten for kortfattet, da den forkastede IMG's argumenter vedrørende anvendelsen af dette princip på følgende måde:
–
»Sagsøgeren har […] i den foreliggende sag efter ophævelse og hjemvisning påberåbt sig princippet om god [forvaltning] til støtte for argumentet om, at Kommissionen ikke kunne rejse tvivl om den status som international organisation, som den tidligere havde indrømmet sagsøgeren. I retsmødet har sagsøgeren som svar på et spørgsmål fra Retten gjort gældende, at Kommissionen i henhold til dette princip omhyggeligt og upartisk skal undersøge sagsøgerens situation i lyset af alle relevante oplysninger« (præmis 90).
–
»Kommissionen er forpligtet til at sikre sig, at den enhed, med hvilken den indgår en delegationsaftale om indirekte forvaltning, har status som international organisation, selv når den allerede har indgået en aftale af samme art med denne enhed, eftersom anerkendelsen af en sådan status ikke kan anses for endeligt opnået […] I henhold til princippet om god [forvaltning] og princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning […] kan Kommissionen ikke foreholdes ikke at have indgået nye delegationsaftaler om indirekte forvaltning med en enhed, når dennes status som international organisation kan drages i tvivl på grundlag af oplysninger i denne henseende, som er bragt til denne institutions kendskab« (præmis 91).
–
»Sagsøgeren har i øvrigt ikke anført, hvorledes den retlige fejl og det åbenbart urigtige skøn, der foranledigede Domstolen til at annullere den omtvistede afgørelse, udgør en tilsidesættelse af princippet om god [forvaltning], navnlig for så vidt angår Kommissionens forpligtelse til at handle upartisk, som opfylder de betingelser, der er fastsat i den retspraksis, der er nævnt i [den appellerede doms] præmis 89 […], og som derfor kan indebære, at Unionen ifalder ansvar« (præmis 92).
91.
IMG har kritiseret Retten for ikke at have taget hensyn til retten til god forvaltning, som er repræsenteret ved den særlige ret til at få sin situation behandlet med omhu, omhyggeligt og upartisk af Kommissionen. Et bevis herpå er annulleringen af Kommissionens afgørelser i dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P.
92.
Kommissionen har tilbagevist dette udsagn med den begrundelse, at ulovlig adfærd ikke i sig selv er tilstrækkelig til at medføre ansvar uden for kontraktforhold, idet det endvidere skal bevises, at institutionen ikke har handlet med tilstrækkelig omhu eller upartiskhed, hvilket IMG efter Kommissionens opfattelse ikke har godtgjort.
93.
Efter afsigelsen af dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P kan det ikke længere bestrides, at Kommissionen har begået en ulovlig handling ved afgørelsen af 8. maj 2015.
94.
En sådan ulovlig afgørelse udgør imidlertid ikke automatisk en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning (i sin variant af borgernes ret til at få deres sager afgjort med omhu af EU-institutionerne), således at Unionen ifalder ansvar.
95.
Afgørelsen af 8. maj 2015 er ganske vist behæftet med et urigtigt skøn med hensyn til de beviser, der lægges til grund for denne afgørelse. Kommissionen vedtog denne afgørelse som led i udøvelsen af sit skøn på grundlag af nogle, men ikke alle de faktorer, som efterfølgende og efter en kontradiktorisk drøftelse i forbindelse med en retssag viste sig nødvendige for at bekræfte eller afvise IMG's status som international organisation.
96.
Dette udgør efter min opfattelse ikke en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse af princippet om god forvaltning.
97.
Tilsidesættelse af forpligtelsen til at udvise omhu kan ikke fastslås uden hensyntagen til, på hvilket område, under hvilke betingelser og i hvilken sammenhæng den nævnte forpligtelse påhviler den EU-institution, som er berørt heraf (
38
).
98.
Kommissionen har handlet med det formål at sikre en forsvarlig forvaltning af EU-budgettet, hvilket er i overensstemmelse med en omhyggelig forvaltning af de offentlige midler. Selv om tvivlen om IMG's status som international organisation (og dermed om dens evne til at varetage den indirekte forvaltning af EU-midler), som det tidligere er nævnt, på det tidspunkt ikke var tilstrækkeligt begrundet, kan det ikke benægtes, at der forelå en usikkerhed i denne henseende.
99.
Kommissionen undlod ganske vist i 2015 at indsamle alle oplysninger om IMG's egentlige karakter og traf derfor, som Retten konstaterede, sin afgørelse på et utilstrækkeligt grundlag. Kommissionen kan foreholdes ikke på daværende tidspunkt at have foretaget en mere grundig undersøgelse, som den, der foranledigede den til at vedtage den nye afgørelse af 8. juni 2021, med henblik på at bekræfte, at IMG ikke er en international organisation.
100.
Kommissionen burde ikke have ventet til den 8. juni 2021 med endeligt at afklare, om IMG var en international organisation eller ej. Det er en kendsgerning, at Kommissionen anmodede IMG om oplysninger, og at denne enhed ikke fremsendte sådanne oplysninger, således at Kommissionen måtte henvende sig til de medlemsstater, der angiveligt var medlemmer af denne enhed, med henblik på at søge oplysninger om deres deltagelse i nævnte enhed. En større administrativ omhu ville have været ønskelig, men jeg finder ikke, at Kommissionens adfærd udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af Kommissionens forpligtelse til at udvise omhu i forbindelse med retten til god forvaltning, som kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold (
39
).
101.
Inden for rammerne af en ordning om EU-institutionernes erstatningsansvar uden for kontraktforhold, der er mindre strenge end den, der følger af Domstolens praksis, kunne den blotte annullation af en afgørelse eventuelt medføre en forpligtelse til at erstatte det forvoldte tab.
102.
Dette er ikke tilfældet, hvis dette ansvar uden for kontraktforhold skyldes en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retsregel, der beskytter enkeltpersoner, og ikke en hvilken som helst tilsidesættelse. Endvidere gælder, at »når en EU-institution eller et EU-organ er tillagt en skønsbeføjelse, er det […] alene en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for denne beføjelse fra den pågældende instans’ side, der kan udgøre en sådan tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten« (
40
), hvilket, som jeg allerede har anført, ikke har været tilfældet i den foreliggende sag.
103.
Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen, selv om den har handlet uden den nødvendige bevismæssige støtte ved vedtagelsen af afgørelsen af 8. maj 2015, har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af sin forpligtelse til at udvise omhu. Kommissionens fejl kan, selv om den er ubestridelig, ikke betegnes som uundskyldelig (
41
), og dens konklusioner var heller ikke urimelige (
42
), selv om de burde være støttet på yderligere beviser.
104.
Det fjerde appelanbringende må således samlet set forkastes som ugrundet.
F.
Femte, sjette og syvende appelanbringende: overtrædelser i forbindelse med den skade, som IMG har lidt
1. Parternes argumenter
105.
IMG har med sit femte appelanbringende gjort gældende, at Retten hvad angår de påstande, der er anført i den appellerede doms præmis 40, første til tredje led, har tilsidesat princippet om erstatning in natura, begrundelsespligten, betingelserne for at antage sagen til realitetsbehandling samt artikel 76, litra e), og artikel 84, stk. 1, i Rettens procesreglement.
106.
IMG har med sit sjette appelanbringende gjort gældende, at Retten hvad angår de påstande, der er fremsat i den appellerede doms præmis 40, fjerde led, har tilsidesat begrundelsespligten og artikel 76, litra e), og artikel 84, stk. 1, i Rettens procesreglement.
107.
IMG har med sit syvende appelanbringende gjort gældende, at Retten hvad angår det ikke-økonomiske tab har tilsidesat princippet om erstatning in natura, begrundelsespligten, artikel 76, litra e), og artikel 84, stk. 1, i Rettens procesreglement samt sin fulde prøvelsesret.
108.
Kommissionen har bestridt disse tre anbringender og anført, at de skal forkastes.
2. Bedømmelse
109.
Efter min opfattelse bør Domstolen forkaste disse tre appelanbringender som uvirksomme, hvis den forkaster de foregående appelanbringender.
110.
Det følger af fast retspraksis, at »Unionens ansvar uden for kontraktforhold […] forudsætter, […] at den adfærd, som Unionens institutioner lægges til last, har været retsstridig, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er en årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det hævdede tab […] Så snart en af betingelserne for at pålægge Den Europæiske Union ansvar uden for kontraktforhold ikke er opfyldt, må sagsøgte i overensstemmelse med Domstoles praksis frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser for et sådant ansvar […]« (
43
).
111.
Indtil nu har jeg forsøgt at argumentere for, at der ikke foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger IMG rettigheder. Idet den første af de betingelser, der er nødvendige for at fastslå Unionens ansvar uden for kontraktforhold, ikke er opfyldt, er det ufornødent at tage stilling til, om der er indtrådt et tab, eller tabets størrelse.
112.
Jeg foreslår derfor, at det femte, det sjette og det syvende appelanbringende forkastes som uvirksomme.
VIII. Sagsomkostninger
113.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, som finder anvendelse på appelproceduren i medfør af procesreglementets artikel 184, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
114.
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at IMG skal betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.
IX. Forslag til afgørelse
115.
På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe afgørelse som følger:
»1)
Det nye appelanbringende, som Europa-Kommissionen har fremsat, afvises.
2)
Det første, det tredje og det fjerde appelanbringende forkastes som ugrundede.
3)
Det andet appelanbringende forkastes som delvist ugrundet og delvist uvirksomt.
4)
Det femte, det sjette og det syvende appelanbringende forkastes som uvirksomme.
5)
International Management Group bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger med undtagelse af omkostningerne i forbindelse med det nye appelanbringende, som denne institution har fremsat.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Rettens dom af 2.2.2017, IMG mod Kommissionen (T-381/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:57).
(
3
) – Domstolens dom af 31.1.2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78) (herefter »dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P«).
(
4
) – Rettens dom af 9.9.2020, IMG mod Kommissionen (T-381/15 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:406) (herefter »den appellerede dom«).
(
5
) – Rådets forordning af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13.12.2006 (EUT 2006, L 390, s. 1) (herefter »finansforordningen af 2002«).
(
6
) – Kommissionens forordning af 23.12.2002 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1605/2002 (EFT 2002, L 357, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 478/2007 af 23.4.2007 (EUT 2007, L 111, s. 13).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af forordning nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1). Den blev senere ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014 og (EU) nr. 283/2014 samt afgørelse nr. 541/2014/EU om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1).
(
8
) – Kommissionens delegerede forordning af 29.10.2012 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 966/2012 (EUT 2012, L 362, s. 1).
(
9
) – Dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, præmis 16-28.
(
10
) – Dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, præmis 97.
(
11
) – Ibidem, præmis 94-96. I disse præmisser angives det, at:
– Hvad angår tvivlen om, »hvorvidt flere stater, der af IMG blev præsenteret som værende medlemmer af IMG, rent faktisk var dette, fremgår det således af Rettens egne konstateringer, at Kommissionens tvivl i denne henseende alene angik »visse« af IMG’s medlemmer, og mere præcist fem af disse ud af i alt seksten. En sådan tvivl har imidlertid – såfremt den anses for velbegrundet – ikke i international ret den konsekvens, at den enhed, som disse stater ikke eller ikke længere er medlemmer af, mister egenskaben som »international organisation«, og dette så meget desto mindre, når de pågældende stater, som i den konkrete sag, kun udgør en klar mindretalsdel af den omhandlede enhed«.
– Hvad angår tvivlen om »beføjelserne for de personer, der havde repræsenteret visse stater ved undertegnelsen af stiftelsesdokumentet for IMG, skal det tillige bemærkes, at denne oplysning eventuelt kan så tvivl om gyldigheden af navnlig disse staters undertegnelse af stiftelsesdokumentet for IMG, men ikke gyldigheden af selve stiftelsen af denne organisation, eftersom de eventuelle uregelmæssigheder vedrørende repræsentation, der er omtalt, kun vedrørte et begrænset antal deltagende stater.«
– Med hensyn til den »tredje oplysning, ifølge hvilken FN’s generalsekretær havde angivet over for OLAF, at IMG ikke udgjorde et særligt FN-agentur, er det tilstrækkeligt at fastslå, at denne oplysning var uden nogen juridisk relevans. […] [D]e finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012 [opstiller] således ingen krav om, at en given enhed skal være et FN-agentur for at kunne kvalificeres som »international organisation«. Desuden var det i den foreliggende sag ubestridt, at IMG aldrig havde hævdet at være et sådant agentur, men gjorde krav på egenskaben som »international offentligretlig organisation, som blev stiftet ved en mellemstatslig aftale […]«.
(
12
) – Kendelse af 9.6.2020, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P-INT, EU:C:2020:507) (herefter »kendelsen i sag C-183/17 P-INT«).
(
13
) – Ibidem, præmis 23.
(
14
) – Retten begrundede denne konklusion med tre betragtninger: For det første følger det af fast retspraksis, at »dette princip ikke i sig selv tillægger borgerne rettigheder, medmindre der er tale om angivelse af særlige rettigheder«. Det følger endvidere af de retlige bedømmelser, som Retten tidligere har foretaget, at Kommissionen er berettiget til at anfægte IMG's status som international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012. Endelig har IMG ikke godtgjort, hvorledes den retsstridighed, der førte til, at Retten annullerede afgørelsen af 8.5.2015, udgør en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning og mere specifikt af Kommissionens pligt til at udvise omhu.
(
15
) – Kommissionen gentog derefter sin anmodning til IMG om at fremlægge de dokumenter, der er nævnt i dens skrivelse af 6.5.2019, og erklærede, at den i modsat fald ville henvende sig direkte til de stater, som IMG anså som værende sine medlemmer.
(
16
) – Kendelse af 9.9.2020, IMG mod Kommissionen (T-645/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:388).
(
17
) – Sag T-509/21.
(
18
) – I den appellerede doms præmis 39 anføres det for så vidt angår tvistens genstand efter appel og hjemvisning, at »under retsmødet har parterne som svar på et spørgsmål fra Retten bekræftet, at genstanden for den foreliggende tvist ikke går ud over
erstatning for det tab, der følger af Kommissionens afgørelse i skrivelsen af 8. maj 2015 – som Domstolen annullerede – om ikke at indgå nye delegationsaftaler om indirekte forvaltning med sagsøgeren, indtil der var absolut sikkerhed med hensyn til [dennes] status som international organisation«[…]« (min fremhævelse).
(
19
) – Den appellerede doms præmis 80.
(
20
) – Vedrørende dette princip henvises til dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 100-102), og af 28.2.2019, Alfamicro mod Kommissionen (C-14/18 P, EU:C:2019:159, præmis 65-67).
(
21
) – Ifølge Kommissionen er revurdering en hyppig administrativ praksis (som navnlig foretages, når der sker en lovgivningsmæssig ændring af de finansielle bestemmelser, som det var tilfældet med delegeret forordning 2015/2462), hvilket ikke har givet anledning til tvister, undtagen i IMG's tilfælde.
(
22
) – Punkt 29 og 30 i dette forslag til afgørelse.
(
23
) – Dom af 28.10.2021, Vialto Consulting mod Kommissionen (C-650/19 P, EU:C:2021:879, præmis 138), af 5.2.2021, Dalli mod Kommissionen (C-615/19 P, EU:C:2021:133, præmis 41), af 5.9.2019, Den Europæiske Union mod Guardian Europe og Guardian Europe mod Den Europæiske Union (C-447/17 P og C-479/17 P, EU:C:2019:672, præmis 147), af 13.12.2018Den Europæiske Union mod Kendrion (C-150/17 P, EU:C:2018:1014, præmis 117), og af 4.7.2000, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen (C-352/98 P, EU:C:2000:361, præmis 42).
(
24
) – Dom af 5.2.2021, Dalli mod Kommissionen (C-615/19 P, EU:C:2021:133, præmis 42), og af 5.9.2019, Den Europæiske Union mod Guardian Europe og Guardian Europe mod Den Europæiske Union (C-447/17 P og C-479/17 P, EU:C:2019:672, præmis 148).
(
25
) – Dom af 4.4.2017, Ombudsmanden mod Staelen (C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 37).
(
26
) – Dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet (C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 30).
(
27
) – Dom af 28.10.2021, Vialto Consulting mod Kommissionen (C-650/19 P, EU:C:C:2021:879, præmis 142), af 20.1.2021, Kommissionen mod Printeos (C-301/19 P, EU:C:2021:39, præmis 103), og af 10.12.2002, Kommissionen mod Camar og Tico (C-312/00 P, EU:C:2002:736, præmis 54).
(
28
) – Dom af 10.9.2019, HTTS mod Rådet (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 43), af 23.3.2004, Ombudsmanden mod Lamberts (C-234/02 P, EU:C:2004:174, præmis 49), og af 4.4.2017, Ombudsmanden mod Staelen (C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 31).
(
29
) – I den appellerede doms præmis 88.
(
30
) – Dommen i sagerne C-183/17 P og C-184/17 P, præmis 89: »[…] Kommissionen [har], når den agter at vedtage en afgørelse, hvorved budgetgennemførelsesopgaver på dette grundlag overdrages til en given enhed, […] pligt til at sikre, at denne enhed har status af en international organisation.«
(
31
) – Ibidem, præmis 90: »Når Kommissionen, efter vedtagelsen af en afgørelse om overdragelse af budgetgennemførelsesopgaver til en given enhed i dennes egenskab af international organisation, vedtager afgørelser såsom [den omtvistede afgørelse] på grundlag af oplysninger, der ifølge Kommissionen kan rejse tvivl om denne egenskab, skal disse afgørelser […] være retligt og faktisk begrundede.«
(
32
) – Denne konstatering understøttes efter min opfattelse af, at generaladvokat Saugmandsgaard Øe i forslag til afgørelse C-183/17 P og C-184/17 P (EU:C:2018:782) fandt, at »Retten [ikke] misbrugte sin kontrolbeføjelse, da den konkluderede, at det, henset til beviserne i sagen, var retmæssigt og lovmedholdeligt, at Kommissionen som en form for sikkerhedsforanstaltning besluttede ikke at overdrage IMG gennemførelsesopgaver vedrørende EU’s budget, så længe spørgsmålet om gruppens retlige status ikke var afklaret« (præmis 64).
(
33
) – Ifølge Domstolen har Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer pligt til at overholde de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten, herunder retten til god forvaltning, der er nedfældet i chartrets artikel 41 (dom af 21.10.2021, Parlamentet mod UZ, C-894/19 P, EU:C:2021:863, præmis 51 og 52, og af 27.3.2019, August Wolff og Remedia mod Kommissionen, C-680/16 P, EU:C:2019:257, præmis 24 og den nævnte retspraksis).
(
34
) – Dom af 8.5.2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, præmis 49), og af 19.6.2014, Commune de Millau og SEMEA mod Kommissionen (C-531/12 P, EU:C:2014:2008, præmis 97).
(
35
) – EUT 2007, C 303, s. 17.
(
36
) – Dom af 16.12.2008, Masdar (UK) mod Kommissionen (C-47/07 P, EU:C:2008:726, præmis 91).
(
37
) – Dom af 22.11.2017, Kommissionen mod Bilbaína de Alquitranes m.fl. (C-691/15 P, EU:C:2017:882, præmis 35).
(
38
) – Dom af 4.4.2017, Ombudsmanden mod Staelen (C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 40), og af 30.1.1992, Finsider m.fl. mod Kommissionen (C-363/88 og C-364/88, EU:C:1992:44, præmis 24).
(
39
) – En sådan uregelmæssighed kunne i øvrigt under lignende omstændigheder være begået af enhver anden administration, som måtte være i tvivl om den juridiske karakter af en organisation, der skulle tilknyttes den indirekte forvaltning af offentlige midler.
(
40
) – Dom af 4.4.2017, Ombudsmanden mod Staelen (C-337/15 P, EU:C:2017:256, præmis 37).
(
41
) – Dom af 30.1.1992, Finsider m.fl. mod Kommissionen (C-363/88 og C-364/88, EU:C:1992:44, præmis 22), og af 4.7.2000, Haim (C-424/97, EU:C:2000:357, præmis 42 og 43).
(
42
) – Dom af 22.10.1991, Nölle (C-16/90, EU:C:1991:402, præmis 13).
(
43
) – Dom af 25.2.2021, Dalli mod Kommissionen (C-615/19 P, EU:C:2021:133, præmis 42), og af 5.9.2019, Den Europæiske Union mod Guardian Europe og Guardian Europe mod Den Europæiske Union (C-447/17 P og C-479/17 P, EU:C:2019:672, præmis 148).