62016CC0225
GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2017 m. gegužės 18 d. (
1
)
Byla C‑225/16
Mossa Ouhrami
(Hoge Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimas – Direktyva 2008/115/EB – 11 straipsnio 2 dalis – Ankstesnis draudimas atvykti – Trukmės skaičiavimo pradžia – Viešosios tvarkos išimtis nustatant ilgiausią penkerių metų trukmės draudimą atvykti“
1.
Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Hoge Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas) prašo išaiškinti 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (
2
) (toliau – Grąžinimo direktyva), visų pirma jos 11 straipsnį.
2.
Prašymas pateiktas dėl apeliacinio skundo, kurį pateikė trečiosios šalies pilietis dėl jam paskelbto kaltinamojo nuosprendžio ir įkalinimo bausmės už buvimą suinteresuotosios valstybės narės (Nyderlandų) teritorijoje žinant, kad jis buvo paskelbtas nepageidaujamu trečiosios šalies piliečiu, dėl kurio buvo priimtas sprendimas nurodyti išvykti iš šalies teritorijos ir nustatytas 10 metų draudimas atvykti (grįžti). Kaltinamojo nuosprendžio patvirtinimas arba panaikinimas priklauso nuo to, ar ankstesnis draudimas atvykti (t. y. draudimas atvykti, nustatytas prieš įsigaliojant Grąžinimo direktyvai) (
3
) dar galiojo, kai buvo pradėtas trečiosios šalies piliečio baudžiamasis persekiojimas. Atsakymą į tą klausimą lemia laiko momentas, kuris laikytinas draudimo atvykti galiojimo pradžia, ir poveikis (jei yra), kurį Grąžinimo direktyva turi ankstesnio draudimo atvykti trukmei konkrečios bylos aplinkybėmis.
Europos Sąjungos teisės aktai
Šengeno acquis
3.
Šengeno erdvė (
4
) grindžiama 1985 m. Šengeno susitarimu (
5
), kuriuo jį pasirašiusios valstybės susitarė panaikinti visas vidaus sienas ir nustatyti vieną išorės sieną. Šengeno erdvėje bendros taisyklės ir procedūros taikomos ir sienų kontrolei.
4.
Šengeno informacinė sistema (toliau – SIS) sukurta remiantis Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo (toliau – Šengeno konvencija) 92 straipsniu (
6
). Ją pakeitė SIS II, kurioje valstybės narės gali gauti informaciją apie perspėjimus, kad galėtų neleisti trečiųjų šalių piliečiams atvykti arba apsigyventi (
7
).
5.
Reglamento Nr. 1987/2006 24 straipsnis susijęs su perspėjimų apie draudimą atvykti ar apsigyventi pateikimo sąlygomis. Jame nustatyta:
„1.   Duomenys apie trečiųjų šalių piliečius, kurių atžvilgiu buvo pateiktas perspėjimas draudimo atvykti arba apsigyventi tikslais, įvedami remiantis nacionaliniu perspėjimu, kurio pagrindas – kompetentingų administracinių institucijų arba teismų sprendimas <…>.
2.   Perspėjimas įvedamas, kai 1 dalyje nurodytas sprendimas grindžiamas grėsme viešajai tvarkai, visuomenės saugumui arba nacionaliniam saugumui, kuri gali kilti dėl trečiosios šalies piliečio buvimo valstybės narės teritorijoje <…>
<…>
3.   Perspėjimas taip pat gali būti įvestas, kai 1 dalyje nurodytas sprendimas grindžiamas tuo, kad trečiosios šalies piliečiui buvo taikyta tokia priemonė kaip išsiuntimas ar atsisakymas leisti atvykti, kuri nebuvo atšaukta ar sustabdyta ir apima arba taikoma kartu su neįleidimu atvykus, o atitinkamais atvejais – draudimu apsigyventi – remiantis tuo, kad buvo nesilaikoma nacionalinių teisės aktų, reglamentuojančių trečiųjų šalių piliečių atvykimą ar apsigyvenimą.
<…>“
6.
2001 m. gegužės 28 d. Tarybos direktyva 2001/40/EB dėl abipusio sprendimų dėl trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo pripažinimo grindžiama Šengeno acquis ir ja siekiama užtikrinti, kad sprendimai dėl išsiuntimo būtų įgyvendinami veiksmingiau (
8
). 5 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad valstybių narių bendradarbiavimo dėl trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo negalima visiškai pasiekti valstybių narių lygmeniu. Tad direktyvos tikslas – sudaryti sąlygas, kad būtų pripažintas vienos valstybės narės priimtas sprendimas dėl trečiosios šalies piliečio, esančio kitos valstybės narės teritorijoje, išsiuntimo (
9
).
Grąžinimo direktyva
7.
Grąžinimo direktyvos atsiradimas siejamas su dviem Europos Vadovų Tarybomis. Pirmoji, posėdžiavusi 1999 m. spalio 15 ir 16 d. Tamperėje, patvirtino suderintą požiūrį į imigraciją ir prieglobstį (
10
). 2004 m. lapkričio 4 ir 5 d. Briuselyje posėdžiavusi antroji Europos Vadovų Taryba paragino suformuoti efektyvią išsiuntimo ir repatriacijos politiką, pagrįstą bendrais standartais, siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmoniškai ir būtų visiškai gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas (
11
). Dėl tokios politikos Grąžinimo direktyvoje nustatomos horizontalaus pobūdžio taisyklės, taikomos visiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka ar nebeatitinka atvykimo į valstybę narę, buvimo arba gyvenimo joje sąlygų (
12
). Grąžinimo direktyvoje nustatyti bendrieji standartai ir tvarka turi būti taikomi laikantis, be kita ko, pagrindinių teisių kaip bendrųjų ES teisės principų (
13
).
8.
Bendras direktyvos tikslas – nustatyti aiškias, suprantamas ir teisingas taisykles siekiant sukurti efektyvią grąžinimo politiką kaip privalomą gerai veikiančios migracijos politikos elementą. Nelegaliai valstybės narės teritorijoje esantis trečiosios šalies pilietis turėtų būti išsiunčiamas iš jos taikant teisingą ir skaidrią procedūrą (
14
). Pagal bendruosius ES teisės principus sprendimai pagal Grąžinimo direktyvą turėtų būti priimami dėl kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir vadovaujantis objektyviais kriterijais, t. y. nagrinėjant turėtų būti atsižvelgiama ne vien į neteisėto buvimo faktą (
15
). Tačiau pripažįstama, kad valstybė narė turi teisę grąžinti neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius su sąlyga, kad veikia teisinga ir veiksminga prieglobsčio sistema, kurioje visiškai atsižvelgiama į pabėgėlių negrąžinimo principą (
16
).
9.
Ypač svarbi 14 konstatuojamoji dalis. Joje nustatyta, kad:
„Nacionalinėms priemonėms, susijusioms su grąžinimu, turėtų būti suteiktas poveikis Europos mastu nustatant draudimą atvykti, kuriuo uždraudžiama atvykti į visų valstybių narių teritoriją ir būti joje. Draudimo atvykti laikotarpis turėtų būti nustatomas kiekvienu atveju tinkamai atsižvelgiant į visas susijusias aplinkybes ir paprastai neturėtų būti ilgesnis nei penkeri metai. Ypa[č] turėtų būti atsižvelgiama į tuos atvejus, kai dėl atitinkamo trečiosios šalies piliečio jau priimtas daugiau kaip vienas sprendimas grąžinti ar duotas įsakymas išsiųsti, ar kad atitinkamas trečiosios šalies pilietis atvyko į valstybės narės teritoriją draudimo atvykti laikotarpiu.“
10.
Šioje byloje svarbios 3 straipsnyje išdėstytos apibrėžtys:
„<…>
1)
„trečiosios šalies pilietis“ – asmuo, kuris nėra Sąjungos pilietis, kaip apibrėžta Sutarties 17 straipsnio 1 dalyje, ir kuris nėra asmuo, besinaudojantis [ES] laisvo judėjimo teise, kaip apibrėžta Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 5 dalyje;
2)
„neteisėtas buvimas“ – trečiosios šalies piliečio, kuris, neatitinka arba nebeatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų atvykimo sąlygų ar kitų atvykimo, buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų, buvimas valstybės narės teritorijoje;
3)
„grąžinimas“ – trečiosios šalies piliečio grįžimo procesas – savanoriškai vykdant prievolę grįžti arba priverstinai – į:
—
asmens kilmės šalį, arba
—
tranzito šalį pagal [ES] ar dvišalius readmisijos susitarimus ar kitas nuostatas, arba
—
kitą trečiąją šalį, į kurią atitinkamas trečiosios šalies pilietis savanoriškai nusprendžia grįžti ir į kurią jis būtų priimtas;
4)
„sprendimas grąžinti“ – administracinis ar teismo sprendimas ar aktas, kuriuo konstatuojama arba paskelbiama, kad trečiosios šalies piliečio buvimas yra neteisėtas, ir nustatoma ar nurodoma prievolė grįžti;
5)
„išsiuntimas“ – priverstinis prievolės grįžti įvykdymas, tai yra fizinis išvežimas iš valstybės narės;
6)
„draudimas atvykti“ – administracinis ar teismo sprendimas ar aktas, uždraudžiantis nustatytą laiką atvykti į valstybių narių teritoriją ir būti joje, priimamas kartu su sprendimu grąžinti;
<…>“
11.
Valstybės narės pasilieka teisę priimti palankesnes nuostatas, jeigu jos suderinamos su direktyva (
17
).
12.
6 straipsnio 1 dalyje iš valstybių narių reikalaujama priimti sprendimą grąžinti kiekvieną trečiosios šalies pilietį, neteisėtai esantį jų teritorijoje (
18
). Pagal 6 straipsnio 6 dalį valstybėms narėms suteikiama galimybė vienu administraciniu arba teismo sprendimu ar aktu priimti sprendimą užbaigti teisėtą buvimą kartu su sprendimu grąžinti ir (arba) sprendimu dėl išsiuntimo ir (arba) sprendimu uždrausti atvykti, kaip tai numatyta jų nacionalinės teisės aktuose (
19
).
13.
11 straipsnyje numatyta:
„1.   Sprendimai grąžinti priimami kartu su draudimu atvykti:
a)
jei laikotarpis savanoriškai išvykti nebuvo suteiktas; arba
b)
jei prievolė grįžti nebuvo įvykdyta.
Kitais atvejais sprendimai grąžinti gali būti priimami kartu su draudimu atvykti.
2.   Draudimo atvykti trukmė nustatoma kiekvienu atveju tinkamai atsižvelgiant į visas su konkrečiu atveju susijusias aplinkybes ir iš esmės neviršija penkerių metų. Ji vis dėlto gali viršyti penkerius metus, jei trečiosios šalies pilietis kelia rimtą grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui.
3.   Valstybės narės apsvarsto, ar panaikinti arba sustabdyti draudimą atvykti tuo atveju, kai trečiosios šalies pilietis, kuriam taikomas draudimas atvykti, dėl kurio sprendimas priimtas pagal 1 dalies antrą pastraipą, gali įrodyti, kad jis išvyko iš valstybės narės teritorijos visiškai laikydamasis sprendimo grąžinti.
<…>“
Nacionalinės teisės nuostatos
14.
Kiek tai svarbu šioje byloje, pagal 2000 m. Vreemdelingenwet (Užsieniečių įstatymas, toliau – Vw) 67 straipsnio 1 dalį trečiosios šalies pilietis (
20
) gali būti paskelbiamas nepageidaujamu: i) jeigu jis Nyderlanduose gyvena neteisėtai ir pakartotinai atliko pagal Vw baustinas veikas; ii) jei įsiteisėjusiu nuosprendžiu jis buvo nuteistas už nusikaltimus, už kuriuos numatyta mažiausiai trejų metų laisvės atėmimo bausmė; arba iii) jis kelia grėsmę viešajai tvarkai arba nacionaliniam saugumui. Šios sąlygos yra alternatyvios.
15.
Pagal Vw 68 straipsnį trečiosios šalies piliečio prašymu sprendimas paskelbti jį nepageidaujamu panaikinamas, jeigu jis nepertraukiamą dešimties metų laikotarpį gyveno ne Nyderlanduose ir šiuo laikotarpiu neatsirado nė vieno iš Vw 67 straipsnio 1 dalyje numatytų pagrindų.
16.
Vw buvo iš dalies pakeistas siekiant į nacionalinę teisinę sistemą perkelti Grąžinimo direktyvą. Remiantis Vw 61 straipsnio 1 dalimi, trečiosios šalies pilietis, kuris neatitinka arba nebeatitinka teisėto buvimo Nyderlanduose sąlygų, turi savo iniciatyva iš Nyderlandų išvykti per Vw 62 arba 62c straipsnyje nustatytą terminą. Vadovaujantis Vw 62 straipsnio 1 dalimi, trečiosios šalies pilietis, priėmus sprendimą jį grąžinti, turi savo iniciatyva iš Nyderlandų išvykti per keturias savaites.
17.
Vw 66a straipsnio 1 dalis ir Vreemdelingenbesluit 2000 (2000 m. Nutarimas dėl užsieniečių, toliau – Vb) 6.5a straipsnio 5 dalis priimtos būtent siekiant į nacionalinę teisę perkelti Grąžinimo direktyvos 11 straipsnį.
18.
Pagal Vw 66a straipsnio 1 dalį sprendimas uždrausti atvykti priimamas dėl trečiosios šalies piliečio, kuris savanoriškai neišvyksta iš Nyderlandų per nustatytą terminą. Pagal Vw 66a straipsnio 4 dalį draudimas atvykti nustatomas daugiausia penkeriems metams, nebent trečiosios šalies pilietis kelia didelį pavojų viešajai tvarkai, visuomenės arba nacionaliniam saugumui. Trukmė skaičiuojama nuo momento, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyko iš Nyderlandų.
19.
Pagal Vw 66a straipsnio 7 dalį trečiosios šalies pilietis, kuriam galioja draudimas atvykti, negali teisėtai būti Nyderlanduose, be kita ko: i) jei įsiteisėjusiu nuosprendžiu jis buvo nuteistas už nusikaltimus, už kuriuos numatyta mažiausiai trejų metų laisvės atėmimo bausmė; ii) jeigu jis kelia grėsmę viešajai tvarkai arba nacionaliniam saugumui; arba iii) jeigu jis kelia didelę grėsmę viešajai tvarkai, visuomenės ar valstybės saugumui.
20.
Remiantis per šiai bylai svarbų laikotarpį taikytinu Wetboek van Strafrecht (Baudžiamosios teisės kodeksas, toliau – Sr) 197 straipsniu, trečiosios šalies piliečiui, kuris gyvena Nyderlanduose žinodamas arba turėdamas rimtų pagrindų numanyti, kad pagal įstatymo nuostatas jis yra paskelbtas nepageidaujamu, be kita ko, gali būti skirta daugiausia šešių mėnesių laisvės atėmimo bausmė. Pagal šiuo metu galiojančią to paties straipsnio redakciją trečiosios šalies piliečiui, kuris gyvena Nyderlanduose žinodamas arba turėdamas rimtų pagrindų numanyti, kad pagal įstatymo nuostatas jis paskelbtas nepageidaujamu arba jam nustatytas draudimas atvykti pagal Vw 66a straipsnio 7 dalį, be kita ko, gali būti skirta iki šešių mėnesių trukmės laisvės atėmimo bausmė.
21.
Pagal per šiai bylai svarbų laikotarpį galiojusios redakcijos Vb 6.6 straipsnio 1 dalį prašymas panaikinti sprendimą paskelbti nepageidaujamu patenkinamas, jeigu trečiosios šalies pilietis nebuvo patrauktas baudžiamojon atsakomybėn ir paskelbtas nepageidaujamu, be kita ko, dėl smurtinio arba su narkotikais susijusio baudžiamojo nusižengimo ir jeigu nuo paskelbimo nepageidaujamu ir išvykimo iš Nyderlandų nepertraukiamą dešimties metų laikotarpį gyveno ne Nyderlanduose.
Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti prejudiciniai klausimai
22.
M. Ouhrami, tikėtina, yra Alžyro pilietis. Jis atvyko į Nyderlandus 1999 m., bet niekada neturėjo leidimo gyventi. 2000–2002 m. jis buvo penkis kartus nuteistas už vagystę sunkinančiomis aplinkybėmis, vogtų daiktų slėpimą ir stiprių narkotikų turėjimą ir nubaustas iš viso maždaug trylikos mėnesių laisvės atėmimo bausme.
23.
2002 m. spalio 22 d. sprendimu (toliau – ministro sprendimas) Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (imigracijos ir integracijos ministras) konstatavo, kad M. Ouhrami kelia pavojų viešajai tvarkai, ir pripažino jį nepageidaujamu trečiosios šalies piliečiu. Ministro sprendime konstatuota:
„Susijęs asmuo nuteistas iš viso daugiau kaip 6 mėnesių besąlygine laisvės atėmimo bausme. Atsižvelgiant į tai, šis asmuo neturi teisėtos gyvenamosios vietos Nyderlanduose pagal Vw 8 straipsnio a–e punktus ar 1 straipsnį ir kelia pavojų viešajai tvarkai.
<…>
Šio sprendimo teisinės pasekmės
<…>
Pagal Vb 6.6 straipsnio 1 dalį šis asmuo dėl to, kad buvo paskelbtas nepageidaujamu, be kita ko, dėl su narkotikais susijusios baudžiamosios veikos pagal Vw 67 straipsnį, turi nepertraukiamą dešimties metų laikotarpį nuo pripažinimo nepageidaujamu ir išsiuntimo iš Nyderlandų gyventi ne Nyderlanduose.“
24.
Ministro sprendimas įteiktas M. Ouhrami 2003 m. balandžio 17 d. Jis sprendimo neapskundė. Ministro sprendimas įsigaliojo 2003 m. gegužės 15 d.
25.
Nors M. Ouhrami žinojo, kad buvo pripažintas nepageidaujamu trečiosios šalies piliečiu, 2011 ir 2012 m. gyveno Amsterdame, nepaisydamas ministro sprendimo (
21
). Tai pagal Sr 197 straipsnį baustinas pažeidimas ir M. Ouhrami buvo nuteistas kalėti aštuonis mėnesius.
26.
Gerechtshof Amsterdam (Amsterdamo apeliacinis teismas, Nyderlandai) pateiktame apeliaciniame skunde M. Ouhrami motyvavo, kad nebuvo visiškai įvykdyta Grąžinimo direktyvoje nustatyta grąžinimo procedūra.
27.
Tas teismas išnagrinėjo M. Ouhrami atveju taikytą grąžinimo procedūrą. Buvo konstatuota, kad: i) Dienst Terugkeer en Vertrek (Grąžinimo ir išsiuntimo tarnyba) suorganizavo su juo 26 pokalbius dėl išsiuntimo; ii) jis buvo daug kartų pristatytas į Alžyro, Maroko ir Tuniso institucijas, bet nė viena iš šių šalių nepateikė teigiamų atsakymų; iii) Interpolas atliko įvairius tyrimus, pirmiausia susijusius su pirštų atspaudais; iv) buvo bandyta atlikti kaltinamojo lingvistinę analizę; v) Dienst Terugkeer en Vertrek visiškai įvykdė išsiuntimo procedūrą; bet vi) po viso to kaltinamasis nebuvo išsiųstas, nes niekaip nebendradarbiavo. Remdamasis tais elementais Gerechtshof Amsterdam (Apeliacinis teismas, Amsterdamas) 2013 m. lapkričio 22 d. sprendimu nusprendė, kad grąžinimo procedūra visiškai įvykdyta ir kad M. Ouhrami skirta laisvės atėmimo bausmė neprieštarauja Grąžinimo direktyvai. Tačiau bausmė buvo sumažinta iki dviejų mėnesių laisvės atėmimo.
28.
M. Ouhrami pateikė kasacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Neginčydamas sprendimo, kad grąžinimo procedūra visiškai įvykdyta, M. Ouhrami pareiškė, jog 2002 m. ministro sprendimas, kuriuo jis buvo pripažintas nepageidaujamu trečiosios šalies piliečiu, turėtų būti laikomas draudimu atvykti, kuris įsigaliojo, kai buvo priimtas arba ne vėliau, nei jis apie tą sprendimą sužinojo. Kadangi Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad draudimo atvykti trukmė paprastai neturėtų viršyti penkerių metų, vadinasi, 2011–2012 m. minėtasis draudimas atvykti nebegaliojo.
29.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją sprendimas dėl asmens pripažinimo nepageidaujamu, kuris buvo priimtas iki Grąžinimo direktyvos įsigaliojimo, turi būti laikomas lygiaverčiu draudimui atvykti, kaip apibrėžta tos direktyvos 3 straipsnio 6 punkte, ir kad pagal jos 11 straipsnio 2 dalį įprasta didžiausia trukmė negali viršyti penkerių metų (
22
). Kyla klausimas, nuo kada tas laikotarpis prasideda. Pagal Vw 66a straipsnio 4 dalį draudimo atvykti galiojimo trukmė pradedama skaičiuoti nuo datos, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš Nyderlandų.
30.
Tokiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi, ar pagal Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį reglamentuojama ne tik draudimo atvykti trukmė, bet ir momentas, nuo kurio ta trukmė pradedama skaičiuoti. Jis išreiškia nuomonę, kad dėl savo pobūdžio draudimas atvykti svarbus tik trečiosios šalies piliečiui išvykus iš šalies.
31.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad jeigu draudimo atvykti trukmės skaičiavimo pradžia skiriasi nuo išvykimo iš šalies teritorijos momento, kyla klausimų, ar ministro sprendimas teisiškai vis dar galiojo, kai M. Ouhrami buvo skirta laisvės atėmimo bausmė.
32.
Tokiomis aplinkybėmis Hoge Raad (Aukščiausiasis Teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad joje nurodytas penkerių metų laikotarpis skaičiuojamas:
a)
nuo momento, kai priimtas sprendimas dėl draudimo atvykti (arba atgaline data jam prilyginamas sprendimas pripažinti asmenį nepageidaujamu); arba
b)
nuo momento, kai atitinkamas asmuo faktiškai išvyko iš Europos Sąjungos valstybių narių teritorijų; arba
c)
nuo bet kurio kito momento?
2.
Ar taikant pereinamojo laikotarpio teisės normas Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti taip, kad dėl iki šios direktyvos įsigaliojimo priimtų sprendimų, kurių teisinė pasekmė yra ta, kad adresatas turi nepertraukiamą dešimties metų laikotarpį nebūti Nyderlanduose ir kuriuose atsižvelgus į atitinkamas individualaus atvejo aplinkybes nustatytas draudimas atvykti, ir juos buvo galima apskųsti, teisinių pasekmių nebeatsiranda, jeigu šio draudimo atvykti trukmė tuo metu, kai ši direktyva turėjo būti perkelta, arba tuo metu, kai buvo konstatuota, kad šio sprendimo adresatas yra Nyderlanduose, buvo ilgesnė už nurodytąją šioje nuostatoje?“
33.
Rašytines pastabas pateikė M. Ouhrami, Danijos, Nyderlandų ir Šveicarijos ir Europos Komisija atstovai. 2017 m. kovo 16 d. surengtame teismo posėdyje visos tos šalys, išskyrus Šveicariją, pateikė žodines pastabas.
Vertinimas
Preliminarios pastabos
34.
Grąžinimo direktyva parengta remiantis Šengeno acquis dėl trečiųjų šalių piliečių, neatitinkančių arba nebeatitinkančių atvykimo sąlygų pagal Šengeno sienų kodeksą (
23
). Ta direktyva pakeičiami Šengeno konvencijos 23 ir 24 straipsniai dėl trečiųjų šalių piliečių, kurie neatitinka arba nebeatitinka taikomų trumpalaikio buvimo Šengeno susitarimo (
24
) šalių teritorijose sąlygų, grąžinimo.
35.
Tad Grąžinimo direktyva nustato bendrus standartus, tvarką ir teisinės apsaugos priemones, taikomas valstybėse narėse grąžinant neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius ir siekiant, kad su grąžintinais asmenimis būtų elgiamasi žmoniškai ir kad būtų gerbiamos jų pagrindinės teisės ir orumas (
25
). Tikimasi, kad nacionalinių grąžinimo priemonių poveikio „europinimas“ padidins tikrosios Europos grąžinimo politikos patikimumą (
26
).
36.
Iš Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkte pateiktos sąvokos „neteisėtas buvimas“ apibrėžties matyti, kad „bet kuris trečiosios šalies pilietis, kuris yra valstybės narės teritorijoje, bet neatitinka atvykimo į ją, buvimo ar gyvenimo joje sąlygų, vien dėl šios aplinkybės joje yra neteisėtai, ir tokiam buvimui netaikoma minimalios trukmės ar ketinimo pasilikti šioje teritorijoje sąlyga“ (
27
). Pirmiausia valstybės narės pagal nacionalinę teisę turi nustatyti, kokios yra tos sąlygos ir ar tam tikro asmens buvimas jų teritorijose yra teisėtas arba neteisėtas (
28
). Grąžinimo direktyvos ryšys su Šengeno acquis ir toje direktyvoje įtvirtinta sistema pabrėžia europinę sprendimų grąžinti ir draudimų atvykti, kurių tikslas – užtikrinti veiksmingą grąžinimo politiką, dimensiją.
37.
Grąžinimo sprendimais trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybių narių teritorijose (
29
), nustatoma prievolė „grįžti“, t. y. grįžti į savo kilmės, tranzito arba kitą trečiąją šalį (
30
). Vadinasi, trečiosios šalies pilietis negali likti sprendimą priėmusios valstybės narės teritorijoje. Kitos valstybės narės gali pripažinti ir vykdyti sprendimus grąžinti pagal Direktyvą 2001/40.
38.
Draudimas atvykti negali būti nustatytas savaime; jis gali būti nustatytas tik priėmus sprendimą grąžinti (
31
). Iš Grąžinimo direktyvos 14 konstatuojamosios dalies ir 3 straipsnio 6 punkto formuluotės aišku, kad draudimu atvykti, nors jį nustato viena valstybė narė, siekiama uždrausti atvykti ir apsigyventi visų valstybių narių teritorijose. Tad nacionalinių grąžinimo priemonių poveikiui suteikiama europinė dimensija (
32
). Draudimų atvykti europinė dimensija taip pat matyti iš to, kad jeigu valstybė narė svarsto galimybę išduoti leidimą gyventi arba kitokį leidimą, trečiosios šalies piliečiui, kuriam kita valstybė narė nustatė draudimą atvykti, suteikiantį teisę apsigyventi, pirma būtina pasitarti su ta valstybe nare ir atsižvelgti į jos interesus (
33
). Tokiomis aplinkybėmis svarbu, kad valstybės narės per SIS II galėtų greitai gauti informacijos apie kitų valstybių narių nustatytus draudimus atvykti (
34
).
39.
Tad nuo Grąžinimo direktyvos įsigaliojimo datos nacionalinių institucijų nustatomi draudimai atvykti įgijo europinę dimensiją, todėl turi atitikti toje direktyvoje nustatytas taisykles.
40.
Ši byla susijusi su anksčiau nustatytu draudimu atvykti, t. y. draudimui atvykti lygiaverte nacionaline priemone, kurią valstybė narė priėmė prieš Grąžinimo direktyvos perkėlimą į nacionalinę teisę.
41.
Teisingumo Teismo jurisprudencijoje jau nagrinėtas Grąžinimo direktyvos galiojimo laiko atžvilgiu klausimas. Sprendime Filev ir Osmani Teisingumo Teismas nagrinėjo suformuotą jurisprudenciją, kad, išskyrus atvejus, kai numatyta priešingai, naujos taisyklės iš karto taikomos situacijos, atsiradusios galiojant senoms taisyklėms, būsimoms pasekmėms (
35
). Vadinasi, Grąžinimo direktyva „taikoma draudimo atvykti sprendimų, priimtų pagal nacionalines nuostatas, galiojusias iki šios direktyvos taikymo atitinkamoje valstybėje narėje pradžios, pasekmėms, kurių atsiranda po šios datos“ (
36
). Siekiant įvertinti, „ar šių sprendimų pasekmių tąsa atitinka [Grąžinimo direktyvos] 11 straipsnio 2 dalį, būtent, kiek tai susiję su šioje nuostatoje numatyto draudimo atvykti iš esmės maksimalia penkerių metų trukme, taip pat reikia atsižvelgti į laikotarpį, per kurį šis draudimas galiojo, kol [Grąžinimo direktyva] nebuvo taikoma“ (
37
).
42.
Taigi anksčiau nustatyto neribotos trukmės draudimo atvykti atveju, kaip antai byloje Filev ir Osmani, Teisingumo Teismas nusprendė, kad pagal Grąžinimo direktyvą draudžiama tokių draudimų atvykti pasekmių tąsa, praėjus tos direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje numatytai maksimaliai penkerių metų draudimo trukmei, nebent šie draudimai nustatyti trečiųjų šalių piliečiams, keliantiems didelę grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui (
38
).
43.
Akivaizdu, kad analizuojant šioje byloje keliamus klausimus, t. y. klausimus, susijusius su momentu, nuo kurio pradedama skaičiuoti draudimo atvykti trukmė, ir sąlygomis, kuriomis anksčiau nustatytas draudimas atvykti gali galioti ilgiau nei penkerius metus, pirmiausia reikia atsižvelgti į nurodytą jurisprudenciją. Tačiau tai savaime neišsprendžia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo keliamų klausimų.
Pirmasis klausimas
44.
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės prašo išaiškinti Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį ir atsakyti į klausimą, nuo kada pradedama skaičiuoti draudimo atvykti trukmė.
45.
Toje nuostatoje numatyta, kad draudimų atvykti trukmė neturėtų iš principo viršyti penkerių metų. Tačiau to laikotarpio pradžia konkrečiai nenurodyta. Danijos vyriausybė tvirtina, jog tą klausimą valstybės narės turi spręsti pagal nacionalinę teisę.
46.
Nesutinku su šiuo vertinimu.
47.
Atsižvelgiant į europinę grąžinimo politikos dimensiją (
39
) ir Grąžinimo direktyvos tikslus, t. y. tikslą „nustatyti bendras grąžinimo, išsiuntimo <…> ir draudimo atvykti taisykles“ (
40
), siekiant įgyvendinti direktyvą būtina laikytis nuoseklaus visai ES taikomo požiūrio.
48.
Toks nuoseklus požiūris itin svarbus Šengeno erdvėje nustatant vieną išorės sieną. Darytina išvada, kad, kvalifikuojant aktą kaip priklausantį Šengeno acquis sričiai arba kaip sudarantį jos plėtojimo priemonę, reikia atsižvelgti į būtiną darną ir poreikį ją užtikrinti vykstant galimai acquis raidai (
41
). Tarp valstybių narių vykstantys informacijos apie sprendimus grąžinti ir draudimus atvykti mainai šiuo metu, atrodo, nėra tobuli (
42
). Iš tikrųjų posėdyje Europos Komisija paaiškino, kad yra keli pasiūlymai dėl patobulinimo (
43
), pirmiausia įpareigojant valstybes nares į SIS II įrašyti perspėjimą visais atvejais, kai priimamas sprendimas dėl draudimo atvykti (
44
). Toks keitimasis informacija itin svarbus valdant vieną išorės sieną ir turi būti grindžiamas tiksliais ir patikimais duomenimis. Draudimų atvykti atveju logiškai turėtų būti teikiama informacija ir apie draudimo trukmę, ir apie atskaitos tašką.
49.
Atsižvelgiant į tai, iš aiškių Grąžinimo direktyvos formuluočių taip pat aišku, kad ja siekiama suderinti draudimų atvykti trukmę. Tad nustatyta didžiausia penkerių metų trukmė, išskyrus atvejus, kai trečiosios šalies pilietis kelia rimtą grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui. Nenuoseklumas šioje srityje keltų pavojų deklaruotiems Grąžinimo direktyvos tikslams, draudimų atvykti galiojimui Europoje ir Šengeno erdvės valdymui. Jeigu būtų pripažinta, kad draudimas atvykti, kurio teisinis pagrindas yra Europos lygmeniu suderintų taisyklių rinkinys, turėtų įsigalioti kitu momentu, kuris priklauso nuo skirtingų valstybių narių sprendimų pagal jų nacionalinę teisę, atsirastų kliūčių veiksmingam Šengeno erdvės veikimui.
50.
Šiuo požiūriu derėtų pabrėžti, kad Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 6 punkte ir 11 straipsnyje, kuriuose apibrėžiama sąvoka „draudimas atvykti“, nuorodų į valstybių narių teisę nėra. Tad akivaizdu, kad draudimas atvykti yra savarankiška ES teisės sąvoka. Iš reikalavimo vienodai taikyti ES teisę ir „iš lygybės principo reikalavimo išplaukia, jog tuomet, kai Sąjungos teisės nuostatoje nedaroma aiškios nuorodos į valstybių narių teisę tam, kad būtų nustatyta šios nuostatos prasmė ir apimtis, jos formuluotė visoje Sąjungoje paprastai turi būti aiškinama autonomiškai ir vienodai, atsižvelgiant į nuostatos kontekstą ir nagrinėjamu teisės aktu siekiamą tikslą“ (
45
).
51.
Tas principas taip pat taikomas draudimo atvykti sudedamosioms dalims, t. y. jo laiko aspektui (atskaitos taškui ir trukmei), erdvės aspektui (valstybių narių teritorijoms) ir teisiniam aspektui (neleidimas atvykti ir gyventi valstybių narių teritorijose).
52.
Tad manau, kad ES teisės aktų leidėjo sprendimas nereglamentuoti šio klausimo nėra sąmoningas ir aiškus pasirinkimas. Tai, ko gera, spraga, kurią Teisingumo Teismas gali užpildyti, atsižvelgdamas į Grąžinimo direktyvos turinį, sistemą ir tikslą. ES teisės aktų leidėjas norėdamas, žinoma, gali pakeisti Teisingumo Teismo pasirinktą sprendimą, pavyzdžiui, siekdamas padidinti SIS II veiksmingumą ir taip sustiprinti Šengeno acquis.
53.
Teisingumo Teismui pateikti keli galimi atskaitos taškai. M. Ouhrami tvirtina, kad draudimo atvykti trukmė turėtų būti pradedama skaičiuoti nuo momento, kai apie jį pranešama asmeniui, kuriam jis nustatytas. Nyderlandų ir Šveicarijos vyriausybės, taip pat Komisija teigia, kad ji turėtų būti pradedama skaičiuoti nuo momento, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš valstybių narių teritorijos. Danijos vyriausybė posėdyje paaiškino, kad pagal Danijos teisę draudimas atvykti įsigalioja, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš šalies, bet jo trukmė pradedama skaičiuoti nuo pirmos pirmojo mėnesio po trečiosios šalies piliečio išvykimo iš šalies dienos. Tokių variantų gali būti daugybė: sprendimo priėmimo data, galutinio sprendimo įsigaliojimo data, kita diena po trečiosios šalies piliečio išvykimo dienos, data, nuo kurios jis sulaikomas išsiuntimo tikslu, jo įrodyto atvykimo į trečiąją šalį data ir t. t. Dar viena galimybė – data, kai į SIS II įrašomas perspėjimas (
46
).
54.
Iš mano pačios atlikto neoficialaus tyrimo darytina teismo posėdyje Komisijos patvirtinta išvada, kad tarp valstybių narių priimamų sprendimų šioje srityje esama nemažų skirtumų. Atrodo, valstybių narių teisės aktuose kartojasi trys sprendimo variantai: i) data, kai pranešama apie draudimą atvykti; ii) data, kai draudimas atvykti galutinai įsigalioja; iii) data, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš suinteresuotosios valstybės narės teritorijos.
55.
Visų sprendimų pranašumas – tai, kad nustatomas konkretus momentas, nuo kurio pradeda galioti draudimas atvykti. Man atrodo, jog datos, kai pranešama apie draudimą atvykti, pasirinkimas nepalankus tuo, kad draudimui atvykti priskiriamas teisinis poveikis, nors priemonė dar nėra galutinė (ir teoriškai galėtų būti pakeista arba net panaikinta). Jeigu tai data, kai draudimas atvykti tampa galutinis, visų valstybių narių teritorijose, taigi ES mastu, galiojančios priemonės teisinis poveikis susiejamas su momentu, kuris priklauso nuo nacionalinių procesinių taisyklių. O jos įvairiose teisinėse sistemose gali gerokai skirtis.
56.
Be to, abiem atvejais nėra pripažįstama, kad draudimas atvykti nėra savarankiška priemonė ir visada nustatomas priėmus sprendimą grąžinti, kaip aiškiai matyti iš Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 6 punkto ir 11 straipsnio 1 dalies formuluočių. Vadinasi, pirmasis procedūros etapas – sprendimo grąžinti, kurio teisinis poveikis toks, kad trečiosios šalies pilietis įpareigojamas grįžti, priėmimas. Antrasis etapas – draudimo atvykti nustatymas – nėra privalomas. Jis gali būti nustatomas pirmajame etape, kaip numatyta Grąžinimo direktyvos 6 straipsnio 6 dalyje. Draudimas atvykti turi dvejopą teisinį poveikį: i) draudimas atvykti; ir ii) draudimas apsigyventi antrą kartą neteisėtai atvykus į valstybių narių teritoriją. Teisinis draudimo atvykti poveikis gali pasireikšti tik kai įvykdytas sprendimas grąžinti. Iki tol neteisėtam trečiosios šalies piliečio buvimui poveikį turi sprendimas grąžinti.
57.
Vadinasi, jeigu būtų numatyta, kad draudimas atvykti pradeda galioti nuo pranešimo apie jį momento arba nuo galutinio įsigaliojimo, tai prieštarautų ES grąžinimo politikos logikai. Tai sukeltų pavojų ir jos veiksmingumui, nes trečiosios šalies pilietis, neteisėtai esantis valstybių narių teritorijoje, galėtų išvengti teisinio draudimo atvykti poveikio tiesiog nesilaikydamas sprendimo grąžinti per visą to draudimo galiojimo laikotarpį. Tai paskatintų trečiosios šalies piliečius nesilaikyti sprendimų grąžinti, o vienas iš Grąžinimo direktyvos tikslų – teikti pirmenybę išvykimui savo noru (
47
).
58.
Trečiasis variantas – draudimo atvykti pradžios data laikyti momentą, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš valstybių narių teritorijos. Toliau vadovausiuosi prielaida, kad apie sprendimą grąžinti ir kartu su juo pateikiamą draudimą atvykti trečiosios šalies piliečiui tinkamai pranešta ir pagal nacionalinę teisę jie galutinai įsigalioję.
59.
Toks požiūris atitinka Grąžinimo direktyvos tikslą, sistemą ir turinį, taip pat teisinį draudimų atvykti pobūdį. Kaip jau paaiškinau, draudimai atvykti nėra savarankiškos priemonės ir visada nustatomi priėmus sprendimus grąžinti (
48
). Atsižvelgiant į žodžio „atvykti“ vartojimą tai reiškia, kad trečiosios šalies pilietis pirma turi išvykti iš valstybių narių teritorijos. Tik tada įsigalioja draudimas atvykti (kuris iš tikrųjų yra draudimas sugrįžti).
60.
Tokį požiūrį patvirtina Grąžinimo direktyvos teisėkūros istorija. Komisijos pasiūlymo (
49
), Tarybos pasiūlymo (
50
) ir Europos Parlamento pranešimo (
51
) anglų, prancūzų, vokiečių ir kitų kalbų versijose vartojamas terminas „draudimas sugrįžti“. Terminas „draudimas atvykti“ atsirado tik vėliau (
52
). Tas terminas ir liko galutinėje teksto redakcijoje. Tačiau atrodo, kad pirminis terminas („draudimas sugrįžti“) vis dėlto vartojamas kai kuriose valstybėse narėse priimtuose įgyvendinimo teisės aktuose (
53
).
61.
Tekstuose, kurie buvo priimti po Grąžinimo direktyvos ES grąžinimo politikos srityje, patvirtinama, kad Europos teisės aktų leidėjas ketino nustatyti draudimų atvykti įsigaliojimo momentą, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš valstybių narių teritorijos. Naujausioje rekomendacijoje patvirtinama, jog valstybės narės turėtų visiškai išnaudoti draudimus atvykti ir užtikrinti, kad draudimai atvykti pradėtų galioti „trečiųjų šalių piliečių išvykimo iš ES dieną, kad jų faktinė trukmė nebūtų nepagrįstai sutrumpinta“ (
54
). Komisijos grąžinimo vadove laikomasi panašaus požiūrio: „[m]omentą, nuo kurio pradedamas skaičiuoti laikas <…>, reikia nustatyti iš anksto: paprastai laikas pradedamas skaičiuoti nuo išvykimo arba išsiuntimo į trečiąją šalį momento, o ne nuo draudimo [at]vykti nustatymo dienos, kadangi draudimo atvykti į ES poveikis [dar] negali pasireikšti, kol asmuo dar neišvykęs iš ES teritorijos“. Tame vadove taip pat atsižvelgiama į „atvejus, kai konkrečios išvykimo datos praktiškai neįmanoma nustatyti iš anksto“. Tokiais atvejais „valstybės narės gali naudoti kitą datą (pvz., draudimo nustatymo datą)“ (
55
). Posėdyje Komisija pažymėjo, jog Grąžinimo vadovo nereikėtų aiškinti taip, kad draudimo atvykti galiojimo pradžios data paprastai nėra trečiosios šalies piliečio išvykimo momentas. Kitokia draudimo atvykti galiojimo pradžios data turėtų būti nustatoma tik išimtiniais atvejais, kai neįmanoma nustatyti, kada trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyko iš valstybių narių teritorijos (
56
).
62.
Grąžinimo direktyvos tikslas – sukurti veiksmingą grąžinimo politiką, grindžiamą vienodomis, aiškiomis ir teisingomis taisyklėmis, ir reglamentuoti grąžinimo priemones Europos mastu įvedant draudimą atvykti, kuriuo būtų draudžiama atvykti į visų valstybių narių teritoriją ir joje apsigyventi. Tai taip pat suponuoja, kad draudimas atvykti turėtų pradėti galioti, kai trečiosios šalies pilietis išvyksta iš valstybių narių teritorijos. Taikant tokį požiūrį orientuojamasi į momentą, kuris priklauso nuo objektyvaus faktinio elemento (išvykimo), o ne nuo kiekvienoje valstybėje narėje galiojančių procesinių taisyklių (
57
). Tai taip pat gali paskatinti trečiosios šalies piliečius laikytis sprendimų grąžinti.
63.
Tad darytina išvada, kad draudimo atvykti laikotarpis turėtų būti pradedamas skaičiuoti, kaip numatyta Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje, nuo momento, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš valstybių narių teritorijos.
Antrasis klausimas
64.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrasis klausimas svarbus tik jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad draudimas atvykti turėtų pradėti galioti nuo kito momento, o ne nuo trečiosios šalies piliečio išvykimo iš valstybių narių teritorijos. Jau minėjau, kad manau, jog šiuo atveju taip nėra. Vis dėlto dėl išsamumo apsvarstysiu ir antrąjį klausimą.
65.
Antruoju klausimu iš esmės teiraujamasi, ar ankstesnio draudimo atvykti trukmė gali viršyti didžiausią penkerių metų laikotarpį, nustatytą Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje, kai jo trukmė ribota, jis tapo galutinis ir buvo priimtas remiantis tuo, kad trečiosios šalies pilietis kelia pavojų viešajai tvarkai.
66.
Pagal Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalies paskutinį sakinį draudimo atvykti trukmė gali viršyti penkerius metus, jei trečiosios šalies pilietis kelia „rimtą grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui“.
67.
Sprendimu Filev ir Osmani Teisingumo Teismas išplėtė tą taisyklę, kad į jos taikymo sritį patektų anksčiau nustatyti draudimai atvykti. Jis nusprendė, kad pagal Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį draudžiama anksčiau nustatytų draudimų atvykti pasekmių tąsa praėjus toje nuostatoje numatytai maksimaliai penkerių metų draudimo atvykti trukmei, nebent toks draudimas nustatytas trečiosios šalies piliečiui, keliančiam „didelę grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui“ (
58
).
68.
Tad ir iš Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalies, ir iš jurisprudencijos aiškiai matyti, kad ankstesnio draudimo atvykti trukmė gali viršyti maksimalią penkerių metų trukmę, kuri iš principo numatyta toje nuostatoje. Tačiau būtina aptarti sąlygas, kuriomis tai įmanoma.
69.
Valstybė narė gali pasinaudoti tokia galimybe, jei trečiosios šalies pilietis kelia „rimtą grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui“. Šioje byloje svarbi sąvoka „viešoji tvarka“ (anglų k. „public policy“ arba „public order“) (
59
). Ta sąvoka turi būti aiškinama atsižvelgiant į konkretų Grąžinimo direktyvos kontekstą ir darant nuorodą į jos turinį, tikslą, sistemą ir kontekstą (
60
).
70.
Valstybės narės iš esmės pasilieka laisvę pagal savo nacionalinius poreikius nustatyti viešosios tvarkos reikalavimus, kurie gali skirtis įvairiose valstybėse narėse ir įvairiais laikotarpiais (
61
). Tačiau manau, jog tokia išimtis, kaip Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalies paskutinis sakinys, turėtų būti aiškinama ne bendrai, o griežtai vien todėl, kad ji susijusi su asmenimis, kurie neturi teisės gyventi Europos Sąjungoje. Be to, trečiosios šalies piliečiams (įskaitant tuos, kurie valstybių narių teritorijoje yra neteisėtai), kuriems taikoma ES teisė, dėl šios priežasties taikoma ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija. Chartijos garantuojamų pagrindinių teisių turi būti vienodai paisoma visų, kam ji taikoma, atžvilgiu. Tad kiekviena valstybė narė negali vienašališkai nustatyti viešosios tvarkos reikalavimų, Europos Sąjungos institucijoms nevykdant jokios kontrolės (
62
).
71.
Visos baudžiamosios teisės normos yra viešosios tvarkos normos, t. y. tai – imperatyvios normos. Todėl pažeidus šias normas sutrikdoma valstybių narių viešoji tvarka. Šio sutrikdymo mastas bus didesnis ar mažesnis, atsižvelgiant į padarytos veikos pobūdį. Nacionalinės teisės aktų leidėjo nustatytos bausmės, skirtos nubausti už draudžiamą elgesį, griežtumas paprastai atspindės įsivaizduojamą sutrikdymo poveikį. Todėl valstybės narės baudžiamosios teisės pažeidimas prilygsta viešajai tvarkai prieštaraujančiai veikai (
63
).
72.
Vis dėlto vien faktas, kad tokia veika savaime prieštarauja viešajai tvarkai, nėra pakankama priežastis nustatyti ilgesnės nei penkerių metų trukmės draudimą atvykti. Svarbūs du papildomi aspektai. Pirma, turėtų būti „rimta grėsmė“ viešajai tvarkai. Antra, kaip aiškiai pažymėta Grąžinimo direktyvos 14 konstatuojamojoje dalyje, draudimo atvykti trukmė turėtų būti nustatoma atsižvelgiant į visas svarbias konkrečios bylos aplinkybes.
73.
Terminą „grėsmė viešajai tvarkai“ aiškinu taip, kad viešajai tvarkai pavojų gali sukelti būsimas trečiosios šalies piliečio veiksmas (
64
). Vartodamas būdvardį „rimtas“ teisės aktų leidėjas turėjo omenyje, kad ilgesnės nei penkerių metų trukmės draudimo atvykti pagrindimo riba aukštesnė nei laikotarpio sumažinimo riba išvykus savo noru pagal tos direktyvos 7 straipsnio 4 dalį (
65
). Ne kiekvienas (ankstesnis) baudžiamosios teisės pažeidimas (ateityje) bus „rimta grėsmė viešajai tvarkai“, kaip tai suprantama pagal 11 straipsnio 2 dalį (
66
). Nacionalinės institucijos privalo atlikti įsivaizduojamos būsimos rizikos, kurią visuomenei gali sukelti atitinkamas asmuo, vertinimą. Būtent išimtį taikanti valstybė narė turi įrodyti, kodėl tikėtina, kad nenustačius ilgesnės trukmės draudimo atvykti kils didelis pavojus viešosios tvarkos interesams. Procedūra turi būti vykdoma „remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Bendrijos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais“ (
67
).
74.
Vertinimas turi būti atliekamas in concreto, „kiekvienu atveju tinkamai atsižvelgiant į visas susijusias aplinkybes“, „dėl kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir vadovaujantis objektyviais kriterijais, t. y. nagrinėjant turėtų būti atsižvelgiama ne vien į neteisėto buvimo faktą“ (
68
). Taigi valstybė narė negali vadovautis savo bendrąja praktika arba tiesiog prielaidomis, kad nustatytų, jog kyla „rimta grėsmė viešajai tvarkai“. Reikalavimu atlikti individualų vertinimą ir laikytis proporcingumo principo valstybė narė įpareigojama tinkamai atsižvelgti į trečiosios šalies piliečio asmeninį elgesį ir įsivaizduojamą būsimą riziką, kurią toks elgesys kelia viešajai tvarkai. Tai reiškia, kad aplinkybė, jog trečiosios šalies pilietis yra įtariamas padaręs pagal nacionalinę teisę baudžiamą nusikalstamą veiką arba už ją buvo nuteistas, pati savaime negali pateisinti to, kad toks pilietis laikomas keliančiu „didelę grėsmę viešajai tvarkai“ pagal Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį (
69
). Tačiau jeigu asmuo buvo kelis kartus nuteistas už baudžiamąsias veikas, to gali pakakti, kad būtų galima taikyti Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje nustatytą išimtį, jei iš tų veikų matyti, jog nagrinėjamo asmens elgesys atitinka tam tikrą modelį.
75.
Dar vienas aspektas – ar yra kokių nors ilgesnės nei penkerių metų trukmės draudimo atvykti, nustatyto dėl „rimtos grėsmės viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui“, apribojimų.
76.
Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje šiuo klausimu nieko nenustatyta. Nurodytoje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, atrodo, neatmetama galimybė nustatyti neribotos trukmės draudimą atvykti. Sprendime Filev ir Osmani Teisingumo Teismas nusprendė, kad „pagal Direktyvos 2008/115 11 straipsnio 2 dalį draudžiama neribotos trukmės draudimų atvykti, nustatytų iki Direktyvos 2008/115 taikymo pradžios <…>, pasekmių tąsa, praėjus šioje nuostatoje numatytai maksimaliai penkerių metų draudimo trukmei, nebent šie draudimai nustatyti trečiųjų šalių piliečiams, keliantiems didelę grėsmę viešajai tvarkai, valstybės saugumui ar nacionaliniam saugumui“ (
70
). A contrario, tai reikštų, kad, bent jau kalbant apie anksčiau nustatytus draudimus atvykti, jeigu trečiosios šalies pilietis kelia tokią grėsmę, neribotos trukmės draudimo atvykti pasekmių tąsa yra galima.
77.
Nesutinku su tokiu požiūriu. Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį reikėtų aiškinti atsižvelgiant į tos direktyvos 3 straipsnio 6 punktą, kurioje draudimai atvykti apibūdinti kaip administracinis ar teismo sprendimas, galiojantis „nustatytą laiką“. Mano nuomone, taip atmetama galimybė nustatyti neribotos trukmės draudimus atvykti (
71
). Kalbant apie anksčiau nustatytus neribotos trukmės draudimus atvykti, nacionalinėms institucijoms gali tekti persvarstyti bylą atsižvelgiant į Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalį ir nustatyti tinkamos fiksuotos trukmės draudimą atvykti. Tačiau Teisingumo Teismui nebuvo pateikta argumentų dėl galimų draudimų atvykti trukmės variantų, tad šiuo klausimu jokios nuomonės nereikšiu.
78.
Darytina išvada, kad nacionalinis teismas turėtų nustatyti, ar pagal nacionalines procesines taisykles nustatydamos ankstesnį draudimą atvykti nacionalinės institucijos įvertino nagrinėjamo trečiosios šalies piliečio asmeninį elgesį ir remdamosi tuo vertinimu nusprendė, kad jis kelia didelę grėsmę viešajai tvarkai. Atsižvelgiant į tai, jeigu asmuo buvo kelis kartus nuteistas už baudžiamąsias veikas, to gali pakakti, kad būtų galima taikyti Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje nustatytą išimtį, jei iš tų veikų matyti, kad nagrinėjamo asmens elgesys atitinka tam tikrą modelį. Patikrinti, ar draudimo atvykti nustatymo procedūra atitiko pagrindines teises kaip bendruosius Europos Sąjungos teisės principus, turi nacionalinis teismas.
Išvada
79.
Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus Teisingumo Teismui siūlau taip atsakyti į Hoge Raad der Nederlanden (Nyderlandų Aukščiausiasis Teismas) pateiktus prejudicinius klausimus:
—
draudimo atvykti laikotarpis, kaip numatyta 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 11 straipsnio 2 dalyje, turėtų būti pradedamas skaičiuoti nuo momento, kai trečiosios šalies pilietis faktiškai išvyksta iš valstybių narių teritorijos,
—
Direktyvos 2008/115/EB 11 straipsnio 2 dalies paskutinį sakinį reikėtų aiškinti taip, kad anksčiau nustatyto draudimo atvykti trukmė gali viršyti penkerius metus, jeigu tenkinamos numatytos sąlygos. Nacionalinis teismas turėtų nustatyti, ar pagal nacionalines procesines taisykles nustatydamos ankstesnį draudimą atvykti nacionalinės institucijos įvertino nagrinėjamo trečiosios šalies piliečio asmeninį elgesį ir nusprendė, kad jis kelia didelę grėsmę viešajai tvarkai. Atsižvelgiant į tai, jeigu asmuo buvo kelis kartus nuteistas už baudžiamąsias veikas, to gali pakakti, kad būtų galima taikyti Direktyvos 2008/115/EB 11 straipsnio 2 dalyje nustatytą išimtį, jei iš tų veikų matyti, kad nagrinėjamo asmens elgesys atitinka tam tikrą modelį. Patikrinti, ar procedūra atitiko pagrindines teises kaip bendruosius Europos Sąjungos teisės principus, turi nacionalinis teismas.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	OL L 348, 2008, p. 98.
(
3
)	Tai terminas, Europos Komisijos vartojamas 2015 m. spalio 1 d. Komisijos rekomendacijoje, kur pateikiamas bendras „Grąžinimo vadovas“, kuriuo turėtų naudotis valstybių narių kompetentingos institucijos, atlikdamos su grąžinimu susijusias užduotis, C(2015) 6250 final, priedas, p. 64, ir Komisijos komunikate Tarybai ir Europos Parlamentui dėl ES grąžinimo politikos, 2014 m. kovo 28 d., COM(2014) 199 final, p. 27.
(
4
)	Šengeno acquis, kaip numatyta 1999 m. gegužės 20 d. Tarybos sprendimo 1999/435/EB (OL L 239, 2000, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 1 t., p. 136) 1 straipsnio 2 dalyje. Šengeno erdvę sudaro dauguma ES valstybių, išskyrus Bulgariją, Kroatiją, Kiprą, Airiją, Rumuniją ir Jungtinę Karalystę. Į Šengeno erdvę taip pat įeina Islandija, Norvegija, Šveicarija ir Lichtenšteinas.
(
5
)	Susitarimas tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (OL L 239, 2000, p. 13; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9).
(
6
)	Konvencija dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9).
(
7
)	2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1987/2006 dėl antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos (SIS II) sukūrimo, veikimo ir naudojimo (toliau – SIS II) (OL L 381, 2006, p. 4, klaidų ištaisymas OL L 23, 2015 1 29, p. 19) 10 konstatuojamoji dalis. SIS II veikia visose ES valstybėse narėse ir asocijuotosiose šalyse, priklausančiose Šengeno erdvei. Bulgarija, Airija, Rumunija ir Jungtinė Karalystė naudojasi SIS II tik teisėsaugos institucijų bendradarbiavimo srityje.
(
8
)	OL L 149, 2001, p. 34; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 107; žr. 3 konstatuojamąją dalį. Po direktyvos buvo priimtas 2004 m. vasario 23 d. Tarybos sprendimas 2004/191/EB, nustatantis finansinių skirtumų, atsirandančių dėl Direktyvos 2001/40/EB dėl abipusio sprendimų dėl trečiųjų šalių piliečių išsiuntimo pripažinimo taikymo, kompensavimo kriterijus ir praktines priemones (OL L 60, 2004, p. 55; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 5 t., p. 25).
(
9
)	1 straipsnis.
(
10
)	1 konstatuojamoji dalis.
(
11
)	2 konstatuojamoji dalis.
(
12
)	5 konstatuojamoji dalis.
(
13
)	24 konstatuojamoji dalis ir 1 straipsnis.
(
14
)	4 konstatuojamoji dalis.
(
15
)	6 konstatuojamoji dalis.
(
16
)	8 konstatuojamoji dalis.
(
17
)	4 straipsnis.
(
18
)	Ta pareiga nepaveikia 6 straipsnio 2–5 dalyse išvardytų išimčių. Nė viena iš tų išimčių, atrodo, nėra svarbi nacionalinio teismo nagrinėjamai bylai, dėl kurios pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą.
(
19
)	Nepažeidžiant procedūrinių apsaugos priemonių, numatytų III skyriuje ir kitose svarbiose ES ir nacionalinės teisės aktų nuostatose.
(
20
)	Nyderlandų teisės aktuose vartojamas terminas „užsienio šalies pilietis“. Savo analizėje šioje išvadoje tokį asmenį vadinsiu „trečiosios šalies piliečiu“ (tai terminas, vartojamas Grąžinimo direktyvoje).
(
21
)	Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nepateikiama informacijos apie M. Ouhrami buvimo vietą 2003–2011 m. Teismo posėdyje jo atstovas pareiškė, kad, kiek jam žinoma, M. Ouhrami per visą tą laiką nebuvo išvykęs iš Nyderlandų.
(
22
)	Žr. 2013 m. rugsėjo 19 d. Sprendimo Filev ir Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, 26 ir paskesnius punktus.
(
23
)	2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 77, 2016, p. 1). Tuo reglamentu buvo panaikintas ir pakeistas 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 562/2006, nustatantis taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, 2006, p. 1), kuriuo savo ruožtu nuo 2006 m. spalio 13 d. buvo panaikinti Šengeno konvencijos 2–8 straipsniai. Taip pat žr. Grąžinimo direktyvos 25–30 konstatuojamąsias dalis.
(
24
)	21 straipsnis.
(
25
)	Šiuo klausimu žr. 2 ir 11 konstatuojamąsias dalis ir 1 straipsnį. Taip pat žr. 2014 m. birželio 5 d. Sprendimo Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 38 punktą.
(
26
)	Šiuo klausimu žr. Komisijos pasiūlymą dėl 2005 m. rugsėjo 1 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse, KOM(2005) 391 galutinis (toliau – Komisijos pasiūlymas), p. 7.
(
27
)	Žr. 2016 m. birželio 7 d. Sprendimo Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, 48 punktą.
(
28
)	Būtina atsižvelgti į atvykimo sąlygas, nustatytas Reglamento Nr. 2016/399 5 straipsnyje. Į bendrai apibrėžto Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkto sritį patenka bet koks trečiosios šalies pilietis, neturintis teisės apsigyventi valstybėje narėje. Valstybių narių nacionalinės teisės aktais šioje srityje turi būti paisoma ES teisėje įtvirtintų teisių, kuriomis naudojasi, pavyzdžiui, ES piliečiai ir jų šeimos nariai, šeimos susijungimo teise pasinaudojantys asmenys ir trečiųjų šalių piliečiai, kurie yra ilgalaikiai gyventojai. Taip pat žr. 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančią Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančią direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, 2004, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46; klaidų ištaisymas OL L 274, 2009 10 20, p. 47), 2003 m. rugsėjo 22 d. Tarybos direktyvą 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą (OL L 251, 2003, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 224) ir 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvą 2003/109/EB dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (OL L 16, 2004, p. 44; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 272).
(
29
)	Terminas „valstybių narių teritorija [teritorijos]“, vartojamas Grąžinimo direktyvoje taikymo erdvėje sričiai nustatyti, nėra tikslus. Grąžinimo direktyva netaikoma Jungtinei Karalystei ir Airijai. Tačiau ji taikoma Danijai (nepaisant ypatingo šios valstybės narės statuso šioje ES teisės srityje) ir asocijuotosioms Šengeno erdvės šalims (Islandijai, Norvegijai, Šveicarijai ir Lichtenšteinui). Šiuo klausimu žr. 25–30 konstatuojamąsias dalis ir 23 straipsnį. Nuorodas į valstybių narių teritoriją reikėtų aiškinti atitinkamai.
(
30
)	Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 3 ir 4 punktai.
(
31
)	Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 1 dalis.
(
32
)	Grąžinimo direktyvos 14 konstatuojamoji dalis. Šiuo klausimu žr. 2015 m. spalio 1 d. Sprendimo Celaj, C‑290/14, EU:C:2015:640, 24 punktą.
(
33
)	Pagal Šengeno konvencijos 25 straipsnį. Taip pat žr. Grąžinimo direktyvos 11 straipsnio 4 dalį.
(
34
)	Grąžinimo direktyvos 18 konstatuojamoji dalis.
(
35
)	2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo, C‑297/12, EU:C:2013:569, 40 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija.
(
36
)	41 punktas.
(
37
)	42 punktas.
(
38
)	44 punktas.
(
39
)	Žr. šios nuomonės 35–39 punktus.
(
40
)	5 ir 20 konstatuojamosios dalys. Taip pat žr. Komisijos pasiūlymą, p. 5.
(
41
)	2010 m. spalio 26 d. Sprendimo Jungtinė Karalystė / Taryba, C‑482/08, EU:C:2010:631, 48 punktas.
(
42
)	Taigi, pavyzdžiui, nors Direktyva 2001/40/EB susijusi su sprendimų dėl išsiuntimo, įskaitant sprendimus grąžinti, tarpusavio pripažinimu, valstybės narės šiuo metu neprivalo informuoti kitų valstybių narių apie tokio sprendimo priėmimą, įkeldamos į SIS II perspėjimą apie jį.
(
43
)	Be kita ko, žr. 2016 m. gruodžio 21 d. pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Šengeno informacinės sistemos naudojimo neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo tikslams, COM(2016) 881 final; 2016 m. gruodžio 21 d. pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Šengeno informacinės sistemos (SIS) sukūrimo, eksploatavimo ir naudojimo policijos bendradarbiavimui ir teisminiam bendradarbiavimui baudžiamosiose bylose, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 515/2014 ir panaikinamas Reglamentas (EB) Nr. 1986/2006, Tarybos sprendimas 2007/533/TVR ir Komisijos sprendimas 2010/261/ES, COM(2016) 883 final; 2016 m. balandžio 6 d. pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo sukuriama atvykimo ir išvykimo sistema (AIS), kurioje registruojami trečiųjų šalių piliečių, kertančių Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienas, atvykimo ir išvykimo bei atsisakymo leisti jiems atvykti duomenys, nustatomos prieigos prie AIS teisėsaugos tikslais sąlygos ir iš dalies keičiamas Reglamentas (EB) Nr. 767/2008 ir Reglamentas (ES) Nr. 1077/2011, COM(2016) 194 final, ir 2017 m. kovo 2 d. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai „Veiksmingesnė grąžinimo politika Europos Sąjungoje. Atnaujintas veiksmų planas“, COM(2017) 200 final.
(
44
)	2016 m. gruodžio 21 d. pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Šengeno informacinės sistemos (SIS) sukūrimo, eksploatavimo ir naudojimo patikrinimams kertant sieną, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 515/2014 ir panaikinamas Reglamentas (EB) Nr. 1987/2006, COM(2016) 882 final, p. 4.
(
45
)	Taip pat žr. 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Kozlowski, C‑66/08, EU:C:2008:437, 42 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją.
(
46
)	Nors tai galbūt atitinka europinę SIS II logiką, valstybės narės šiuo metu nėra įpareigotos į tą sistemą įrašyti perspėjimą dėl kiekvieno draudimo atvykti. Žr. Reglamento Nr. 1987/2006 24 straipsnio 3 dalį.
(
47
)	10 konstatuojamoji dalis.
(
48
)	Žr. šios išvados 56 punktą.
(
49
)	3 straipsnio g punktas ir 9 straipsnis.
(
50
)	2006 m. spalio 6 d. Europos Sąjungos Tarybos pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 13451/06 dėl neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo bendrų standartų ir bendros tvarkos valstybėse narėse 2 straipsnio g punktas ir 9 straipsnis.
(
51
)	Europos Parlamento pranešimas dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo bendrų standartų ir bendros tvarkos valstybėse narėse, A6-0339/2007 final, 9 straipsnis.
(
52
)	Pavyzdžiui, žr. Tarybos pasiūlymą su pakeitimais, padarytais po 2008 m. vasario 7 d. vykusių diskusijų: 2008 m. vasario 15 d. pasiūlymo 6541/08 dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo bendrų standartų ir bendros tvarkos valstybėse narėse 3 straipsnio g punktą ir 9 straipsnį.
(
53
)	Pavyzdžiui, Prancūzijos Code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Užsieniečių atvykimo ir apsigyvenimo ir teisės į prieglobstį kodeksas) L. 511-1 straipsnyje vartojamas terminas „interdiction de retour“, o Lenkijos Ustawa o Cudzoziemcach (Užsieniečių įstatymas) 318–320 straipsniuose vartojamas terminas „draudimas sugrįžti“.
(
54
)	2017 m. kovo 7 d. Komisijos rekomendacijos dėl grąžinimo veiksmingumo padidinimo įgyvendinant Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/115/EB, C(2017) 1600, 24 punktas.
(
55
)	2015 m. spalio 1 d. Komisijos rekomendacija, kurioje pateikiamas bendras „Grąžinimo vadovas“, kuriuo turėtų naudotis valstybių narių kompetentingos institucijos, atlikdamos su grąžinimu susijusias užduotis, C(2015) 6250 final, priedas, p. 60. Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, net jeigu neplanuojama, kad rekomendacijos turės privalomą poveikį, tam tikrą teisinį poveikį jos vis tiek turi. Pavyzdžiui, nacionaliniai teismai privalo į jas atsižvelgti spręsdami jiems pateiktas bylas, be kita ko, aiškindami jų įgyvendinimą užtikrinančias nacionalines nuostatas arba kai šiomis nuostatomis siekiama papildyti įpareigojančias ES nuostatas. Šiuo klausimu žr. 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Koninklijke KPN ir kt., C‑28/15, EU:C:2016:692, 41 punktą.
(
56
)	Reikėtų pažymėti, kad Šengeno erdvėje išvykstant trečiosios šalies piliečio kelionės dokumente dedamas antspaudas, kaip numatyta Šengeno sienų kodekso (Reglamento Nr. 2016/399) 8 straipsnyje. Šengeno erdvei nepriklausančiose valstybėse narėse nacionalinės teisės aktuose taip pat gali būti panašių nuostatų. Taigi, jeigu trečiosios šalies pilietis neišvyko slapta, jis turėtų turėti galimybę įrodyti, nuo kada draudimas atvykti turėtų būti laikomas pradėjusiu galioti.
(
57
)	Kad SIS II veikimas būtų veiksmingas, valstybės narės turėtų įrašyti perspėjimus, kaip numatyta Reglamento Nr. 1987/2006 24 straipsnyje, apie draudimus atvykti, net jeigu jos nežino faktinės trečiosios šalies piliečio išvykimo datos. Kaip paaiškinta posėdyje, Nyderlandai šiuo metu taip ir elgiasi.
(
58
)	44 punktas.
(
59
)	Grąžinimo direktyvoje anglų k. vartojamas terminas „public policy“, o prancūzų ir kitomis kalbomis – terminas „ordre public“. Tą formuluočių skirtumą jau nagrinėjau savo išvados byloje Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:94, 28–33 punktuose. Kaip paaiškinau tos išvados 33 punkte, „[ž]velgiant ir į ES teisės aktus, ir į Teisingumo Teismo praktiką, akivaizdu, kad terminas „public policy“ juose vartojamas kaip prilygstantis prancūzų k. terminui „ordre public“. Kad būtų paprasčiau, šioje išvadoje vis dėlto vartosiu terminą „public policy“, kaip Grąžinimo direktyvoje anglų k.
(
60
)	Žr. mano išvados byloje Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:94, 57 punktą.
(
61
)	2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:377, 48 punktas.
(
62
)	Žr. mano išvados byloje Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:94, 46 ir 59 punktus.
(
63
)	Žr. mano išvados byloje Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:94, 61 ir 62 punktus.
(
64
)	39 punktas.
(
65
)	Komisijos pasiūlyme būdvardis „rimtas“ nevartojamas. Jis buvo įtrauktas į Grąžinimo direktyvos tekstą vykstant teisėkūros procesui Belgijos siūlymu 2008 m. Šiuo klausimu žr. Tarybos pasiūlymo su pakeitimais, padarytais po 2008 m. vasario 7 d. vykusių diskusijų dėl Pasiūlymo 6541/08 dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl neteisėtai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo bendrų standartų ir bendros tvarkos valstybėse narėse, 9 straipsnio 2 dalį ir 52 išnašą.
(
66
)	Žr. mano išvados byloje Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:94, 62 punktą; taip pat 1977 m. spalio 27 d. Sprendimo Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, 27 punktą.
(
67
)	Grąžinimo direktyvos 1 straipsnis.
(
68
)	Atitinkamai Grąžinimo direktyvos 14 ir 6 konstatuojamosios dalys.
(
69
)	2015 m. birželio 11 d. Sprendimo Zh. ir O., C‑554/13, EU:C:2015:377, 50 punktas.
(
70
)	2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo, C‑297/12, EU:C:2013:569, 44 punktas.
(
71
)	Draudimas atvykti niekada nebūna savarankiška priemonė ir visada nustatomas kartu su sprendimu grąžinti. Net jeigu tas sprendimas neįgyvendinamas, pagal nacionalinės teisės normas jam galėtų galioti senaties terminas. Todėl abejoju, kad draudimas atvykti trečiosios šalies piliečiui, kuris taip ir neišvyko iš valstybių narių teritorijos, galėtų būti „nuolatinis draudimas atvykti“, kaip teigia M. Ouhrami.