62023CJ0019
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
11 ноември 2025 година (
*1
)
Съдържание
I. Правна уредба
А. Договорът за функционирането на ЕС
Б. Обжалваната директива
II. Исканията на страните и производството пред Съда
III. По жалбата
А. По искането за отмяна на обжалваната директива
1. По първото основание: нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС и злоупотреба с правомощията, предоставени от Договорите на законодателя на Съюза
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
1) По целта и съдържанието на обжалваната директива
2) По първата част от първото основание, отнасяща се до нарушение на изключението от компетентността, свързано със „заплащането“
i) Член 4 от обжалваната директива
ii) Член 5 от обжалваната директива
iii) Член 6 от обжалваната директива
3) По втората част от първото основание, отнасяща се до нарушение на свързаното с „правото на сдружаване“ изключение от компетентността
2. По второто основание: невъзможност обжалваната директива да бъде приета на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС
а) Доводи на страните
б) Съображения на Съда
Б. По направеното при условията на евентуалност искане за отмяна на член 4, параграф 1, буква г) и/или на член 4, параграф 2 от обжалваната директива
IV. По съдебните разноски
„Жалба за отмяна — Директива (ЕС) 2022/2041 — Адекватни минимални работни заплати в Европейския съюз — Член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС — Член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС — Зачитане на правомощията, предоставени на Съюза с Договорите — Член 153, параграф 5 ДФЕС — Изключения от компетентността — „Заплащане“ и „право на сдружаване“ — Пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза и в правото на сдружаване — Частична отмяна — Член 5, параграф 1, частично, параграф 2 и параграф 3, последна част“
По дело C‑19/23
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 18 януари 2023 г.
Кралство Дания, представлявано първоначално от M. Jespersen, J. F. Kronborg и C. A.‑S. Maertens, а впоследствие от M. Jespersen, C. A.‑S. Maertens и A. Skovsø Clausen,
жалбоподател,
подпомагано от:
Кралство Швеция, представлявано първоначално от H. Eklinder, H. Shev и O. Simonsson, а впоследствие от H. Eklinder и O. Simonsson,
встъпила страна,
срещу
Европейски парламент, представляван от W. D. Kuzmienko, U. Spliid, A. Tamás и L. Visaggio,
ответник,
подпомаган от:
Федерална република Германия, представлявана първоначално от J. Möller и A. Hoesch, а впоследствие от J. Möller,
Република Гърция, представлявана от V. Baroutas и M. Tassopoulou,
Кралство Испания, представлявано от A. Gavela Llopis,
Френска република, представлявана първоначално от R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda и T. Lechevallier, а впоследствие от B. Fodda и T. Lechevallier,
Велико херцогство Люксембург, представлявано от A. Germeaux и T. Schell, подпомагани от V. Verdanet, avocate,
Европейска комисия, представлявана първоначално от B.‑R. Killmann и C. Vang, а впоследствие от B.‑R. Killmann,
встъпили страни,
Съвет на Европейския съюз, представляван първоначално от A. F. Jensen, A. Norberg и S. Scarpa Ferraglio, а впоследствие от A. Norberg и S. Scarpa Ferraglio,
ответник,
подпомаган от:
Кралство Белгия, представлявано първоначално от C. Pochet, A. Van Baelen и L. Van den Broeck, а впоследствие от C. Pochet,
Федерална република Германия, представлявана първоначално от J. Möller и A. Hoesch, а впоследствие от J. Möller,
Република Гърция, представлявана от V. Baroutas и M. Tassopoulou,
Кралство Испания, представлявано от A. Gavela Llopis,
Френска република, представлявана първоначално от R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda и T. Lechevallier, а впоследствие от B. Fodda и T. Lechevallier,
Велико херцогство Люксембург, представлявано от A. Germeaux и T. Schell, подпомагани от V. Verdanet, avocate,
Португалска република, представлявана от C. Alves, P. Barros da Costa, P. Estevão, S. Leite, A. Pimenta и M. Sousa,
Европейска комисия, представлявана първоначално от B.‑R. Killmann и C. Vang, а впоследствие от B.‑R. Killmann,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, F. Biltgen (докладчик), K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, I. Ziemele, J. Passer и O. Spineanu-Matei, председатели на състави, S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen и M. Gavalec и Z. Csehi, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: M. Krausenboeck, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 септември 2024 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 януари 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Кралство Дания иска от Съда да отмени Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз (ОВ L 275, 2022 г., стр. 33, наричана по-нататък „обжалваната директива“) в нейната цялост, а при условията на евентуалност — да отмени член 4, параграф 1, буква г) и/или член 4, параграф 2 от обжалваната директива.
I. Правна уредба
А. Договорът за функционирането на ЕС
2
Дял X от част трета на Договора за функциониране на ЕС е озаглавен „Социална политика“ и включва членове 151—161 ДФЕС.
3
Съгласно член 151 ДФЕС:
„[Европейският съюз] и държавите членки, като осъзнават основните социални права, като онези, залегнали в Европейската социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г. и в Хартата на Общността за основните социални права на работниците от 1989 г. [(наричана по-нататък „Хартата на социалните права“)], си поставят за цел насърчаване на заетостта, подобряване на условията на живот и труд, така че да се постигне тяхното хармонизиране докато се осъществява подобряването, осигуряване на подходяща социална закрила, социален диалог, развитие на човешките ресурси с оглед високо и устойчиво равнище на заетост и борба с изключването от социалния живот.
За тази цел Съюзът и държавите членки прилагат мерки, които отчитат разнообразието от национални практики, по-специално в областта на договорните отношения, както и необходимостта от поддържането на конкурентоспособността на икономиката на Съюза.
Те считат, че такова развитие ще последва както от функционирането на вътрешния пазар, който ще благоприятства хармонизирането на социалните системи, така и от процедурите, предвидени в Договорите и от сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби“.
4
Член 152, първа алинея ДФЕС гласи:
„Европейският съюз признава и насърчава ролята на социалните партньори на равнището на Съюза, като отчита многообразието на националните системи. Той улеснява диалога между тях при зачитане на тяхната автономност“.
5
Член 153 ДФЕС предвижда:
„1.   С оглед постигането на целите на член 151, Съюзът подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в следните области:
[…]
б)
условия на труд;
[…]
е)
представителство и колективна защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения при спазване на параграф 5;
[…]
2.   За целта Европейският парламент и Съветът [на Европейския съюз]:
[…]
б)
могат да приемат в областите, изброени в параграф 1, букви а)—и), посредством директиви, минимални изисквания, които следва да бъдат приложени постепенно, като се имат предвид условията и техническите правила във всяка държава членка. Тези директиви избягват налагането на административни, финансови и правни ограничения по начин, който би попречил на създаването и развитието на малки и средни предприятия.
Европейският парламент и Съветът действат в съответствие с обикновената законодателна процедура след консултация с [Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК)] и [Европейския комитет на регионите (КР)].
В областите, посочени в параграф 1, букви в), г), е) и ж), Съветът действа в съответствие със специална законодателна процедура, с единодушие, след консултация с Европейския парламент и посочените комитети.
[…]
5.   Разпоредбите на настоящия член не се прилагат спрямо заплащането, правото на сдружаване[, правото на стачка] или правото да се налага локаут“.
6
Член 156 ДФЕС гласи следното:
„За постигането на целите, посочени в член 151 и без да се засягат останалите разпоредби на Договорите, [Европейската комисия] поощрява сътрудничеството между държавите членки и улеснява координацията на техните действия във всички области на социалната политика в обхвата на настоящата глава, и по-специално в областите, отнасящи се до:
[…]
–
правото на синдикално сдружаване и на колективни преговори между работодателите и работниците.
[…]“.
Б. Обжалваната директива
7
Обжалваната директива е приета на основание член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС.
8
Съображения 3, 7, 8, 12, 16, 18, 19, 22, 24, 25, 28 и 29 от тази директива гласят:
„(3)
В член 31 от Хартата на основните права на Европейския съюз […] [(наричана по-нататък „Хартата“)] се предвижда, че всеки работник има право на условия на труд, които опазват неговото здраве и сигурност и зачитат достойнството му. […]
[…]
(7)
По-добрите условия на живот и труд, включително чрез адекватни минимални работни заплати, са от полза за работниците и за предприятията в Съюза, както и за обществото и икономиката като цяло, и са предпоставка за постигането на справедлив, приобщаващ и устойчив растеж. Преодоляването на големите различия в обхвата и адекватността на защитата на минималната работна заплата допринася за по-голяма справедливост на пазара на труда в Съюза, за предотвратяването и намаляването на неравенството в заплащането и социалните различия, както и за насърчаването на икономическия и социалния прогрес и конвергенцията във възходяща посока. […]
(8)
Когато определените за тях равнища са адекватни, минималните работни заплати, предвидени в националното право или в колективни трудови договори, защитават доходите на работниците, и по-специално работниците в неравностойно положение, и спомагат за осигуряването на достоен живот, каквато е целта на Конвенция № 131 (1970 г.) на Международната организация на труда (МОТ) за определяне на минималната работна заплата. Минималните работни заплати, които осигуряват достоен стандарт на живот, като по този начин достигат прага на достоен живот, могат да допринесат за намаляване на бедността на национално равнище и за поддържане на вътрешното търсене и покупателната способност, да засилят стимулите за работа, да намалят неравенството в заплащането, разликата в заплащането между половете и бедността сред работещите, и да ограничат намаляването на доходите по време на икономически спад.
[…]
(12)
Защитата на минималната работна заплата съществува във всички държави членки, но в някои от тях тя произтича от законодателни или административни разпоредби и от колективни трудови договори, докато в други се предоставя изключително чрез колективни трудови договори. Различните национални традиции в държавите членки следва да бъдат зачитани.
[…]
(16)
Макар стабилното колективно договаряне, по-специално на секторно или междуотраслово равнище, да допринася за осигуряването на адекватна защита на минималната работна заплата, през последните десетилетия традиционните структури за колективно договаряне се рушат […]. Освен това след финансовата криза от 2008 г. колективното договаряне на секторно и междуотраслово равнище беше подложено на натиск в някои държави членки. Колективното договаряне на секторно и междуотраслово равнище обаче е съществен фактор за постигане на адекватна защита на минималната работна заплата и поради това трябва да бъде насърчавано и укрепвано.
[…]
(18)
С цел подобряване на условията на живот и труд, както и постигане на социална конвергенция във възходяща посока в Съюза, с настоящата директива се установяват минимални изисквания на равнището на Съюза, определят се процедурни задължения за адекватността на законоустановените минимални работни заплати и се засилва ефективният достъп на работниците до защита на минималната работна заплата, под формата на законоустановена минимална работна заплата, когато такава съществува или е предвидена в колективни трудови договори съгласно определението за тях, предвидено за целите на настоящата директива. Настоящата директива насърчава също така колективното договаряне за определяне на работните заплати.
(19)
В съответствие с член 153, параграф 5 […] ДФЕС настоящата директива няма за цел да хармонизира равнището на минималните работни заплати в целия Съюз, нито да въведе единен механизъм за определяне на минималните работни заплати. Тя не засяга свободата на държавите членки да определят законоустановени минимални работни заплати или да насърчават достъпа до защита на минималната работна заплата, предвидена в колективни трудови договори, в съответствие с националното право и практика и особеностите на всяка държава членка и при пълно зачитане на националната компетентност и на правото на социалните партньори да сключват споразумения. Настоящата директива не задължава и не следва да се тълкува като създаваща задължение за държавите членки, в които формирането на работната заплата е осигурено изключително чрез колективни трудови договори, да въведат законоустановена минимална работна заплата, или да обявят колективните трудови договори за общоприложими. Освен това настоящата директива не определя равнището на заплащане, което попада в обхвата на правото на социалните партньори да сключват споразумения на национално равнище и е от съответната компетентност на държавите членки.
[…]
(22)
Добре функциониращото колективно договаряне относно начина за определяне на заплатите е важен способ, чрез който се гарантира, че работниците са защитени чрез адекватни минимални работни заплати, които следователно осигуряват възможност за достоен стандарт на живот. В държавите членки със законоустановени минимални работни заплати колективното договаряне служи в подкрепа на общото развитие на заплатите и следователно допринася за подобряване на адекватността на минималните работни заплати, както и на условията на живот и труд на работниците. В държавите членки, в които защитата на минималната работна заплата е уредена изключително чрез колективно договаряне, нейното равнище, както и делът на защитените работници се определят пряко от начина на функциониране на системата за колективно договаряне и обхвата на колективното договаряне. Солидното и добре функциониращо колективно договаряне, съчетано с широк обхват на секторните или междуотрасловите колективни трудови договори, увеличава адекватността и разширява обхвата на минималните работни заплати.
[…]
(24)
В контекста на намаляващ обхват на колективното договаряне е важно държавите членки да насърчават този вид договаряне, да улесняват упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати и по този начин да засилят определянето на работните заплати, предвидено в колективни трудови договори, за да се подобри защитата на минималната работна заплата на работниците. Държавите членки ратифицираха Конвенция № 87 на МОТ за синдикалната свобода и закрилата на правото на синдикално организиране[, приета в Сан Франциско на 9 юли 1948 г.,] и Конвенция № 98 на МОТ за правото на организиране и на колективно договаряне[, приета в Женева на 1 юли 1949 г.]. Правото на колективно договаряне е признато съгласно тези конвенции на МОТ, съгласно Конвенция № 151 на МОТ относно трудовите отношения (обществени услуги)[, приета в Женева на 27 юни 1978 г.,] и Конвенция № 154 на МОТ относно колективното договаряне[, приета в Женева на 19 юни 1981 г.], както и съгласно [Европейската конвенция] за защита на правата на човека и основните свободи[, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.,] и ЕСХ. Членове 12 и 28 от Хартата гарантират съответно свободата на събранията и сдруженията и правото на колективни преговори и действия. Съгласно преамбюла на Хартата тези права се потвърждават отново в Хартата, тъй като те произтичат по-специално от [Европейската конвенция] за защита на правата на човека и основните свободи и социалните харти, приети от Съюза и от Съвета на Европа. Държавите членки следва да предприемат, по целесъобразност и в съответствие с националните законодателства и практики, мерки за насърчаване на колективното договаряне при определянето на работните заплати. Тези мерки могат да включват, наред с другото, мерки за улесняване на достъпа на представителите на синдикалните организации до работниците.
(25)
Държавите членки с широк обхват на колективното договаряне обикновено имат малък процент нископлатени работници и високи минимални работни заплати. […] Всяка държава членка с обхват на колективното договаряне под праг от 80 % следва да осигури рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне, и да изготви план за действие за насърчаване на колективното договаряне с цел постепенно увеличаване на степента на обхвата на колективното договаряне. За да се зачита автономността на социалните партньори, която включва правото им на колективно договаряне и изключва всякакво задължение за сключване на колективни трудови договори, прагът от 80 % обхват на колективното договаряне следва да се тълкува само като показател, който задейства задължението за изготвяне на план за действие.
[…] Равнищата на обхвата на колективното договаряне в държавите членки се различават значително поради редица фактори, включително националните традиции и практики, както и историческия контекст. Това следва да се взема предвид при анализа на напредъка към по-широк обхват на колективното договаряне, особено по отношение на плана за действие, предвиден в настоящата директива.
[…]
(28)
Минималните работни заплати се считат за адекватни, ако са справедливи спрямо разпределението на заплатите в съответната държава членка и ако осигуряват достоен стандарт на живот за работниците при трудово правоотношение на пълно работно време. Адекватността на законоустановените минимални работни заплати се определя и оценява от всяка държава членка с оглед на нейните социално-икономически условия, включително нарастването на заетостта, конкурентоспособността и регионалните и секторните промени. За целите на това определяне държавите членки следва да вземат предвид покупателната способност, дългосрочните равнища и развитието на националната производителност, както и равнищата, разпределението и растежа на работните заплати.
[…]
(29)
Без да се засяга компетентността на държавите членки да определят законоустановената минимална работна заплата и да допускат разлики в размера и удръжки, е важно да се избегне широкото използване на разликите в размера и удръжките, тъй като има риск те да оказват отрицателно въздействие върху адекватността на минималните работни заплати. […]“.
9
Обжалваната директива съдържа четири глави. Глава I от тази директива е озаглавена „Общи разпоредби“ и включва членове 1—4. Глава II от посочената директива е озаглавена „Законоустановени минимални работни заплати“ и включва членове 5—8. Глава III от същата директива е озаглавена „Хоризонтални разпоредби“ и включва членове 9—13. Глава IV от обжалваната директива е озаглавена „Заключителни разпоредби“ и включва членове 14—19.
10
Член 1 от обжалваната директива е озаглавен „Предмет“ и параграфи 1—4 от него предвиждат:
„1.   С цел подобряване на условията на живот и труд в Съюза, и по-специално на адекватността на минималните работни заплати на работниците, за да се допринесе за постигането на социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането настоящата директива установява рамка за:
а)
адекватност на законоустановените минимални работни заплати с цел постигане на достойни условия на живот и труд;
б)
насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати;
в)
подобряване на ефективния достъп на работниците до правата на защита на минималната работна заплата, когато тези права са предвидени в националното право и/или в колективни трудови договори.
2.   Настоящата директива не засяга пълното зачитане на автономността на социалните партньори, както и правото им да договарят и сключват колективни трудови договори.
3.   В съответствие с член 153, параграф 5 […] ДФЕС настоящата директива не засяга компетентността на държавите членки да определят равнището на минималните работни заплати, нито избора на държавите членки да определят законоустановени минимални работни заплати и/или да насърчават достъпа до защита на минималната работна заплата, предвидена в колективни трудови договори.
4.   Настоящата директива се прилага в пълно съответствие с правото на колективно договаряне. Нищо в настоящата директива не може да се тълкува като установяване на задължение за която и да е държава членка:
а)
в която формирането на работната заплата става изключително чрез колективни трудови договори, да въведе законоустановена минимална работна заплата; или
б)
да обяви който и да е колективен трудов договор за общоприложим“.
11
Член 2 от тази директива е озаглавен „Обхват“ и предвижда, че тя „се прилага спрямо работниците в Съюза, които имат трудов договор или трудово правоотношение по смисъла на закона, колективните трудови договори или практиката, които са в сила във всяка държава членка, като се взема предвид съдебната практика на Съда“.
12
Член 3 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и гласи следното:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„минимална работна заплата“ означава минималното възнаграждение, определено със закон или с колективни трудови договори, което работодателят, включително в публичния сектор, е длъжен да заплати на работниците за извършената през определен период работа;
2)
„законоустановена минимална работна заплата“ означава минимална работна заплата, определена със закон или други обвързващи правни разпоредби, с изключение на минималните работни заплати, определени с колективни трудови договори, които са обявени за общоприложими, без органът, обявил ги за такива, да има право да взема решения по отношение на съдържанието на приложимите разпоредби;
3)
„колективно договаряне“ означава всички преговори, провеждани съгласно националното право и практика във всяка държава членка между работодател, група работодатели или една или повече организации на работодатели, от една страна, и една или повече синдикални организации, от друга страна, за определяне на условията на труд и заетост;
4)
„колективен трудов договор“ означава писмено споразумение относно разпоредбите за условията на труд и заетост, сключено от социалните партньори, които имат правомощията да преговарят съответно от името на работниците и работодателите съгласно националното право и практика, включително колективните трудови договори, които са обявени за общоприложими;
5)
„обхват на колективното договаряне“ означава процентът работници на национално равнище, за които се прилага даден колективен трудов договор, изчислен като съотношението между броя работници, попадащи в обхвата на колективни трудови договори и броя работници, чиито условия на труд могат да бъдат уредени от колективни трудови договори в съответствие с националното право и практика“.
13
Член 4 от същата директива е озаглавен „Насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати“ и предвижда:
„1.   С цел да се увеличи обхватът на колективното договаряне и да се улесни упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати държавите членки с участието на социалните партньори и в съответствие с националното право и практика:
[…]
в)
по целесъобразност предприемат мерки за защита на упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати и за защита на работниците и представителите на синдикалните организации от действия, които ги дискриминират по отношение на тяхната заетост на основание, че участват или желаят да участват в колективно договаряне за определяне на работните заплати;
г)
по целесъобразност предприемат мерки — с цел насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати — за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от всякаква намеса от другата страна или от представители или членове на другата страна в тяхното установяване, функциониране или управление.
2.   Освен това всяка държава членка, в която равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, предвижда чрез закон след консултация със социалните партньори или по споразумение с тях рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне. Държавата членка изготвя също така план за действие за насърчаване на колективното договаряне. Държавата членка изготвя този план за действие след консултация със социалните партньори, или по споразумение с тях, или, след съвместно искане от тяхна страна, съгласно договореното между социалните партньори. В плана за действие се определят ясен график и конкретни мерки за постепенно увеличаване на равнището на обхвата на колективното договаряне при пълно зачитане на автономността на социалните партньори. Държавата членка преразглежда редовно своя план за действие и при необходимост го актуализира. Когато държава членка актуализира плана си за действие, тя го прави след консултация със социалните партньори, или по споразумение с тях, или, след съвместно искане от тяхна страна, съгласно договореното между тях. Планът за действие се преразглежда при всички случаи най-малко на всеки пет години. Планът за действие и всички негови актуализации се оповестяват публично и се съобщават на Комисията“.
14
Член 5 от обжалваната директива е озаглавен „Процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати“ и гласи следното:
„1.   Държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, установяват необходимите процедури за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати. Тези процедури за определяне и актуализиране се ръководят от критерии, определени с оглед допринасяне за адекватността на законоустановените минимални работни заплати, с цел да се постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете. Държавите членки определят тези критерии в съответствие с националните си практики, като ги закрепват в съответното национално право, в решения на компетентните си органи или в тристранни споразумения. Критериите се определят по ясен начин. Държавите членки могат да вземат решение относно относителната тежест на тези критерии, включително относно елементите, посочени в параграф 2, като вземат предвид своите национални социално-икономически условия.
2.   Националните критерии, посочени в параграф 1, включват най-малко следните елементи:
а)
покупателната способност на законоустановените минимални работни заплати, като се взема предвид издръжката на живота;
б)
общото равнище на работните заплати и тяхното разпределение;
в)
темпа на растеж на работните заплати;
г)
дългосрочните равнища и развитието на националната производителност.
3.   Без да се засягат задълженията, определени в настоящия член, държавите членки могат допълнително да използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането на законоустановените минимални работни заплати въз основа на подходящи критерии и в съответствие с националните закони и практики, при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата.
4.   Държавите членки използват ориентировъчни референтни стойности, от които да се ръководят при своята оценка на адекватността на законоустановените минимални работни заплати. За тази цел те могат да използват ориентировъчни референтни стойности, които обикновено се използват на международно равнище, например 60 % от брутната медианна работна заплата и 50 % от брутната средна работна заплата, и/или ориентировъчни референтни стойности, използвани на национално равнище.
5.   Държавите членки гарантират, че редовното и своевременно актуализиране на законоустановените минимални работни заплати се извършва най-малко на всеки две години, а за държавите членки, които използват механизъм за автоматично индексиране, посочен в параграф 3 — най-малко на всеки четири години.
6.   Всяка държава членка определя или създава един или повече консултативни органи, които да съветват компетентните органи по въпросите, свързани със законоустановените минимални работни заплати, и осигурява оперативното функциониране на тези органи“.
15
Съгласно член 6 от тази директива, озаглавен „Разлики в размера и удръжки“:
„1.   Когато държавите членки предвиждат възможност за различни ставки на законоустановената минимална работна заплата за определени групи работници или за удръжки, намаляващи изплащаното на работниците възнаграждение до равнище, по-ниско от това на съответната законоустановена минимална работна заплата, те гарантират, че при тези разлики в размера и удръжки се спазват принципите на недискриминация и пропорционалност, като вторият принцип включва преследването на законосъобразна цел.
2.   Нищо в настоящата директива не може да се тълкува като установяване на задължение за държавите членки да въвеждат разлики в размера или удръжки от законоустановените минимални работни заплати“.
16
Членове 7 и 8 от посочената директива са озаглавени съответно „Участие на социалните партньори при определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати“ и „Реален достъп на работниците до законоустановени минимални работни заплати“.
17
Членове 9—11 от същата директива са озаглавени съответно „Обществени поръчки“, „Мониторинг и събиране на данни“ и „Информация относно защитата на минималната работна заплата“.
18
Член 12 от обжалваната директива е озаглавен „Право на защита и закрила срещу неблагоприятно третиране или неблагоприятни последици“ и гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, без да се засягат специалните форми на защита и на разрешаване на спорове, предвидени, когато е приложимо, в колективните трудови договори, че работниците, включително тези, чието трудово правоотношение е приключило, имат достъп до реално, своевременно и безпристрастно разрешаване на споровете и право на защита в случай на нарушение на правата, свързани със законоустановените минимални работни заплати или със защитата на минималната работна заплата, ако тези права са предвидени в националното право или в колективни трудови договори.
2.   Държавите членки въвеждат необходимите мерки за закрила на работниците и на представителите на работниците, включително онези от тях, които са членове или представители на синдикални организации, срещу неблагоприятно третиране от страна на работодателя и срещу всякакви неблагоприятни последици вследствие на подадена пред работодателя жалба или на производство, образувано с цел осигуряване на спазването в случай на нарушения на правата, свързани със защитата на минималната работна заплата, ако тези права са предвидени в националното право или в колективни трудови договори“.
19
Член 13 от тази директива е озаглавен „Санкции“ и предвижда:
„Държавите членки установяват правилата относно санкциите, които се прилагат в случай на нарушаване на правата и задълженията, попадащи в обхвата на настоящата директива, ако тези права и задължения са предвидени в националното право или в колективни трудови договори. В държавите членки без законоустановени минимални работни заплати тези правила могат да съдържат или да се ограничават до позоваване на обезщетение и/или договорни санкции, предвидени, когато е приложимо, в правилата за прилагане на колективните трудови договори. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи“.
20
Член 16 от посочената директива е озаглавен „Запазване на равнището на защита и по-благоприятни разпоредби“ и параграф 1 от него гласи:
„Настоящата директива не представлява валидно основание за намаляване на общото ниво на защита, което вече се предоставя на работниците в държавите членки, по-специално по отношение на понижаването или премахването на минималните работни заплати“.
II. Исканията на страните и производството пред Съда
21
Кралство Дания моли Съда:
–
да отмени обжалваната директива,
–
при условията на евентуалност, да отмени член 4, параграф 1, буква г) и/или член 4, параграф 2 от обжалваната директива, и
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
22
Парламентът моли Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.
23
Съветът моли Съда:
–
да отхвърли главното искане като неоснователно,
–
да отхвърли искането, направено при условията на евентуалност, като недопустимо или, при условията на евентуалност, като неоснователно, и
–
да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.
24
С решения на председателя на Съда от 26 април и 25 май 2023 г. съответно Кралство Белгия и Португалската република са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Съвета.
25
С решения на председателя на Съда от 8 и 26 май и 5 и 7 юни 2023 г. съответно Комисията, Кралство Испания, Федерална република Германия, Република Гърция и Великото херцогство Люксембург, както и Френската република са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Парламента и Съвета.
26
С решение на председателя на Съда от 26 май 2023 г. Кралство Швеция е допуснато да встъпи по делото в подкрепа на исканията на Кралство Дания.
III. По жалбата
27
С жалбата си Кралство Дания, подкрепено в това отношение от Кралство Швеция, иска отмяна на обжалваната директива в нейната цялост, а при условията на евентуалност — отмяна на член 4, параграф 1, буква г) и/или член 4, параграф 2 от тази директива.
28
В подкрепа на главното искане Кралство Дания изтъква две основания, а именно, първо, нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС и злоупотреба с правомощията, предоставени от Договорите на законодателя на Съюза, и второ, невъзможност обжалваната директива да бъде приета на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, тъй като тази директива преследва няколко различни цели.
29
В подкрепа на искането, направено при условията на евентуалност, Кралство Дания изтъква едно-единствено основание, а именно че като са приели член 4, параграф 1, буква г) и параграф 2 от обжалваната директива, Парламентът и Съветът са нарушили принципа на предоставената компетентност и са действали в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС.
А. По искането за отмяна на обжалваната директива
1.
По първото основание: нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС и злоупотреба с правомощията, предоставени от Договорите на законодателя на Съюза
а)
Доводи на страните
30
По първата част от първото основание Кралство Дания поддържа, че с оглед на предмета ѝ, рамката, която установява, и последиците от нея, взети заедно, обжалваната директива води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в държавите членки в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС, както и на предвиденото в този член разпределение на правомощията между Съюза и държавите членки.
31
Най-напред, обжалваната директива имала за предмет минималното заплащане. Съгласно практиката на Съда обаче минималното заплащане било в основата на член 153, параграф 5 ДФЕС. На следващо място, в съответствие с установената с тази директива рамка държавите членки трябвало да приложат различни процедури и да приемат различни мерки, чиято изрична цел е да окажат въздействие върху минималното равнище на заплащане в рамките на Съюза и по този начин да гарантират неговата адекватност. На последно място, посочената директива очевидно целяла да породи последици за равнището на заплащането в държавите членки, като доведе до неговото увеличение.
32
Редица разпоредби били в подкрепа на този анализ.
33
Всъщност от член 1, параграф 1 от обжалваната директива следвало, че тя има за цел да подобри условията на живот и труд в Съюза, и по-специално адекватността на минималните работни заплати на работниците. Това обаче предполагало, че разпоредбите на тази директива оказват въздействие върху равнището на заплащането в държавите членки и водят до неговото увеличение, което съответствало и на намерението на Комисията. Посочената в тази разпоредба рамка, с която да се гарантира това въздействие, включвала, от една страна, мерки за увеличаване на обхвата на колективното договаряне, предвидени в член 4 от посочената директива, и от друга страна, мерки за гарантиране на определянето на адекватни законоустановени минимални работни заплати, предвидени в членове 5 и 6 от нея.
34
Първо, член 4, параграф 1 от обжалваната директива предвиждал ту мерки, които наподобяват „програмни декларации“, ту приемането на мерки от държавите членки.
35
Освен това член 4, параграф 2 от обжалваната директива изисквал от държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, да предвидят рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне, било чрез закон, било по споразумение със социалните партньори, както и план за действие за насърчаване на колективното договаряне. Тази рамка от „условия, благоприятстващи“ колективното договаряне, трябвало да бъде правно обвързваща в държавата членка, поне за съответните партньори.
36
В случай че равнището на обхвата на колективното договаряне падне под прага от 80 % в дадена държава членка, това можело да окаже въздействие върху правната уредба, приложима понастоящем за социалните партньори във връзка с продължаването на колективното договаряне, по-специално в областта на заплащането. Държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под този праг, трябвало да приемат мерки и да изготвят план за действие за ефективно насърчаване на колективното договаряне. Така от тези държави членки се изисквало да се намесват в области, които, както в Дания, са от компетентността на социалните партньори.
37
Съответно член 4, параграф 2 от обжалваната директива водел до пряка намеса на правото на Съюза в това, в което се изразявала „самата същина на датския модел“, съгласно който единствено социалните партньори следвало самостоятелно да договарят и да определят размера на заплащането.
38
Второ, член 5 от обжалваната директива, който установява процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати, на практика предполагал намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в държавите членки, независимо от неяснотата точно какви законоустановени минимални заплати са „адекватни“, за да се постигне „достоен стандарт на живот“, и макар този член да не определя конкретно равнище, под което законоустановената минимална работна заплата да може да се счита за неадекватна.
39
В съответствие с член 5, параграф 1 от обжалваната директива държавите членки трябва да установят необходимите процедури за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати, които се ръководят от правно обвързващи критерии, сред които са посочените в параграф 2, букви а)—г) от този член. С оглед на обхвата на тези елементи обаче член 5 от тази директива можело да не остави реална свобода на държавите членки да установяват допълнителни критерии, при това въпреки че те са свободни да вземат решение относно относителната тежест на така посочените критерии. Във всеки случай фактът, че държавите членки са длъжни да включат критериите, установени в член 5, параграф 2 от посочената директива, при определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати, водел до намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в държавите членки. Освен това в подкрепа на този анализ бил член 5, параграф 3 от същата директива, който забранявал прилагането на автоматичен механизъм за коригиране на индексирането, водещ до„намаляване на законоустановената минимална работна заплата“, и член 5, параграф 5 от нея, съгласно който редовното и своевременно актуализиране на законоустановените минимални заплати би трябвало да се извършва, в зависимост от случая, най-малко на всеки две или четири години.
40
От това следвало, че член 5 от обжалваната директива фактически налага прилагането на минимални критерии, както и използването на ориентировъчни референтни стойности, които са пряко свързани със законоустановените минимални работни заплати в държавите членки и са пряко насочени към повишаване на равнището на тези заплати.
41
Трето, с оглед на текста на член 6 от обжалваната директива той ограничавал възможността на държавите членки да предвиждат разлики в размера и удръжки, приложими за законоустановените минимални работни заплати, което свидетелствало за сериозно ограничаване на автономията на държавите членки в областта на определянето на законоустановените минимални работни заплати и следователно за пряка намеса при определянето на заплащането. Всъщност държавите членки, които са въвели законоустановени минимални работни заплати и възнамеряват да разрешат различни ставки за конкретни категории работници, следва да спазват принципа на пропорционалност и да обосновават такова разграничение със „законосъобразна цел“.
42
Следователно общата рамка, установена с членове 4—6 от обжалваната директива, имала пряка и непосредствена връзка със заплащането в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС.
43
Кралство Дания изтъква също, че практиката на Съда по тълкуването на член 153, параграф 5 ДФЕС не е определяща за преценката дали обжалваната директива води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в държавите членки.
44
По втората част от първото основание Кралство Дания твърди, че обжалваната директива урежда области, попадащи в обхвата на понятието „право на сдружаване“, и поради това не зачита предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение от компетентността, свързано с правото на сдружаване.
45
Кралство Дания поддържа, че член 153, параграф 5 ДФЕС има за цел да запази свободата на договаряне на социалните партньори от евентуална намеса. При това положение мерки, които имат връзка с правото на сдружаване, можели да бъдат приети на основание член 153, параграф 1 ДФЕС само доколкото уреждащата това право национална правна уредба не е пряко засегната. Предвид значението, което се придава на понятието „право на сдружаване“, употребено в член 153, параграф 5 ДФЕС, в Хартата на социалните права, по-специално това понятие трябвало да се разбира като отнасящо се до правото на всеки работник и на всеки работодател да членуват или да не членуват в организация или синдикат и да участват свободно в колективното договаряне.
46
В това отношение Кралство Дания счита, че след като член 4, параграф 1, буква г) от обжалваната директива задължава държавите членки да предприемат мерки за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи в колективно договаряне, от всякаква намеса в тяхното установяване, функциониране или управление, тази разпоредба води до пряка намеса на правото на Съюза в „правото на сдружаване“ при незачитане на предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение от компетентността, свързано с това право.
47
Освен това Кралство Дания поддържа, че член 4, параграф 2 от обжалваната директива има отражение и върху правната уредба относно членството в синдикат или организация и следователно засяга самата същност на правото на сдружаване, в рамките на което действат датските социални партньори. Всъщност, за да може да породи някакво действие, предвиденото в тази разпоредба задължение трябвало непременно да има за цел по-голям брой работници да бъдат обхванати от колективен трудов договор, като се присъединят към синдикална организация.
48
Що се отнася до първата част от първото основание, Парламентът, Съветът, Комисията и държавите членки, встъпили в подкрепа на исканията на институциите ответници, изтъкват, че обжалваната директива, чиято единствена цел е да подобри условията на труд посредством мерки относно адекватността и насърчаването на минималните работни заплати, както и да насърчи колективното договаряне в областта на определянето на работните заплати, е можела да бъде приета при пълно спазване на член 153, параграф 5 ДФЕС.
49
Обжалваната директива определяла единствено, посредством минимални изисквания на равнището на Съюза, процедурни задължения, свързани с определянето на адекватността на законоустановените минимални работни заплати, и насърчавала договарянето с оглед на определянето на тези заплати. Съответно тази директива предвиждала процедурни задължения за поведение, а не задължения за резултат, при пълно зачитане на автономността на социалните партньори и на различните системи за определяне на заплащането в държавите членки. Съответно посочената директива не предвиждала конкретни равнища или компоненти на заплащането, които държавите членки били длъжни да гарантират по хармонизиран начин, и следователно тя не била в състояние да определя пряко заплащането в Съюза.
50
Що се отнася до втората част от първото основание, Парламентът, Съветът, Комисията и държавите членки, встъпили в подкрепа на исканията на институциите ответници, изтъкват, че макар правото на сдружаване да е предварително условие за правото на колективно договаряне, това все пак са две отделни права.
51
В случая обжалваната директива, и по-специално член 4 от нея, не предвиждала никаква норма в областта на правото на сдружаване. Тази директива само установявала рамка за улесняване на упражняването на правото на колективно договаряне, без да възлага задължение по отношение на членството в синдикални организации или сдружения, нито по отношение на напускането или прекратяването на тези синдикални организации или сдружения. Тя не установявала и каквото и да било условие относно функционирането на посочените синдикални организации или сдружения, нито водела до намеса в тях.
б)
Съображения на Съда
52
Съгласно принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 4, параграф 1 и член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели, като всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки.
53
При приемането на обжалваната директива законодателят на Съюза се е основал на разпоредбите на член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, които оправомощават Парламента и Съвета да приемат чрез директиви минимални изисквания в областта на „условия[та] на труд“.
54
При все това съгласно член 153, параграф 5 ДФЕС разпоредбите на този член „не се прилагат спрямо заплащането, правото на сдружаване[, правото на стачка] или правото да се налага локаут“. Следователно разпоредбите на параграфи 1—4 от този член не могат да се използват като правно основание за заобикаляне на изричното изключване на всякаква компетентност, предвидено в член 153, параграф 5 (вж. по аналогия решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑376/98, EU:C:2000:544, т. 79).
55
Ето защо следва да се провери дали, като е приел обжалваната директива въз основа на разпоредбите на член 153, параграфи 1 и 2 ДФЕС, законодателят на Съюза е нарушил посочените в параграф 5 от този член изключения от компетентността, свързани със „заплащането“ и „правото на сдружаване“, и следователно е нарушил правомощията, предоставени на Съюза с Договорите.
56
В това отношение следва да се вземе предвид постоянната съдебна практика, съгласно която изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, като например целта и съдържанието на акта (решения от 12 ноември 1996 г., Обединено кралство/Съвет, C‑84/94, EU:C:1996:431, т. 25, и от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 38). Всъщност именно с оглед на тези обективни критерии следва да се провери дали даден акт на Съюза попада изцяло или отчасти в обхвата на предвидено в Договорите изключение от компетентността на Съюза.
1) По целта и съдържанието на обжалваната директива
57
На първо място, що се отнася до целта на обжалваната директива, както следва от член 1, параграф 1 от нея, тя е да се подобрят условията на живот и труд в Съюза, и по-специално адекватността на минималните работни заплати на работниците, за да се допринесе за постигането на социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането.
58
Съображение 7 от тази директива предвижда в това отношение, че „[п]о-добрите условия на живот и труд, включително чрез адекватни минимални работни заплати, са от полза за работниците и за предприятията в Съюза, както и за обществото и икономиката като цяло, и са предпоставка за постигането на справедлив, приобщаващ и устойчив растеж“. Освен това в посоченото съображение се уточнява, че „[п]реодоляването на големите различия в обхвата и адекватността на защитата на минималната работна заплата допринася за по-голяма справедливост на пазара на труда в Съюза, за предотвратяването и намаляването на неравенството в заплащането и социалните различия, както и за насърчаването на икономическия и социалния прогрес и конвергенцията във възходяща посока“. В съображение 8 от посочената директива се добавя, че „[к]огато определените за тях равнища са адекватни, минималните работни заплати, предвидени в националното право или в колективни трудови договори, защитават доходите на работниците, и по-специално работниците в неравностойно положение, и спомагат за осигуряването на достоен живот“.
59
На второ място, що се отнася до съдържанието на обжалваната директива, тя има 19 члена. Членове 1 и 2 от тази директива определят съответно предмета и приложното ѝ поле, докато член 3 от нея дава хармонизирано определение на понятията „минимална работна заплата“, „законоустановена минимална работна заплата“, „колективно договаряне“, „колективен трудов договор“ и „обхват на колективното договаряне“.
60
За да постигне целите, изложени в точки 57 и 58 от настоящото решение, обжалваната директива, в съответствие с член 1, параграф 1 във връзка със съображение 18, установява рамка, изградена около три основни оси, посочени в букви а)—в) от тази разпоредба. Първата ос е свързана с адекватността на законоустановените минимални работни заплати с цел постигане на достойни условия на живот и труд. Втората ос е свързана с насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати. На последно място, третата ос е свързана с подобряването на ефективния достъп на работниците до правата на защита на минималната работна заплата, когато такива права са предвидени в националното право и/или в колективни трудови договори.
61
Що се отнася до първата ос, член 5, параграф 1 от обжалваната директива задължава държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, да установят необходимите процедури за определяне и актуализиране на тези заплати, като процедурите трябва да се ръководят от критерии, определени с оглед на допринасяне за адекватността на посочените заплати, а член 5, параграф 2 предвижда критерии, които държавите членки задължително трябва да вземат предвид за тази цел. Член 5, параграф 3 от тази директива изрично потвърждава възможността на държавите членки да използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането на законоустановените минимални работни заплати при спазване на предвидените в него задължения и условие. Освен това член 5, параграф 4 от посочената директива предвижда, че оценката на адекватността на законоустановените минимални работни заплати трябва да се ръководи от ориентировъчни референтни стойности. В допълнение член 5, параграфи 5 и 6 от същата директива се отнасят съответно до честотата на актуализиране на законоустановените минимални работни заплати и до определянето или създаването на консултативни органи, които да съветват компетентните органи по въпроси, свързани със законоустановените минимални работни заплати.
62
Членове 6—8 от обжалваната директива се отнасят съответно до разликите в размера на и удръжките от законоустановените минимални работни заплати, участието на социалните партньори при определянето и актуализирането на тези заплати и ефективния достъп на работниците до посочените заплати.
63
Що се отнася до втората ос, от една страна, член 4, параграф 1 от обжалваната директива, за да се увеличи обхватът на колективното договаряне и да се улесни упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати, предвижда по-специално, че държавите членки по целесъобразност предприемат мерките, посочени в букви в) и г) от него, за да защитят работниците и представителите на синдикалните организации, както и синдикалните организации и организациите на работодателите, когато участват или желаят да участват в такова колективно договаряне.
64
От друга страна, член 4, параграф 2 от тази директива задължава държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, да предвидят рамка за насърчаване на колективното договаряне било чрез закон след консултация със социалните партньори или по споразумение с тях и да изготвят план за действие за тази цел, който определя ясен график и конкретни мерки за постепенно увеличаване на равнището на обхвата на колективното договаряне и трябва да се преразглежда редовно и при необходимост да се актуализира. От съображения 16 и 22 от посочената директива следва, че в това отношение законодателят на Съюза се е основал на принципната постановка, че съществува взаимовръзка между големия обхват на колективното договаряне и адекватността на минималните работни заплати.
65
Що се отнася до третата ос, членове 9—13 от същата директива предвиждат хоризонтални разпоредби относно обществените поръчки, мониторинга и събирането на данни, информацията относно защитата на минималната работна заплата, правото на защита и закрилата срещу неблагоприятно третиране или неблагоприятни последици, както и правилата относно санкциите.
66
При това положение от анализа на целта и съдържанието на обжалваната директива следва, че тя установява по-специално рамка за определяне на адекватни минимални работни заплати, за да се подобрят условията на живот и труд в Съюза. Следователно тази директива на пръв поглед попада в обхвата на една или повече области, изброени в член 153, параграф 1 ДФЕС, сред които са „условия[та] на труд“, посочени в буква б) от тази разпоредба, като същевременно се отнася до областта на „заплащането“, а това би могло да попадне в обхвата на изключението от компетентността по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“.
2) По първата част от първото основание, отнасяща се до нарушение на изключението от компетентността, свързано със „заплащането“
67
Като се има предвид анализът, изложен в точки 52—56 от настоящото решение, следва да се припомни, че Съдът многократно е постановявал, че причината за съществуването на свързаното със „заплащането“ изключение по член 153, параграф 5 ДФЕС е, че определянето на равнището на заплащането е въпрос, който попада в обхвата на свободата на договаряне на социалните партньори на национално равнище, както и на компетентността на държавите членки в тази област. При тези условия в действащото към момента право на Съюза се приема за целесъобразно определянето на равнището на заплащането да не се хармонизира по смисъла на член 151 ДФЕС и следващи (вж. в този смисъл решения от 13 септември 2007 г., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, т. 40 и 46, и от 7 юли 2022 г., Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 и C‑258/21, EU:C:2022:529, т. 47).
68
Следователно това изключение от компетентността трябва да се разглежда като отнасящо се до мерките, които подобно на уеднаквяването на всички или на част от съставните елементи на заплатите и/или на тяхното равнище в държавите членки, или на въвеждането на минимална заплата на равнището на Съюза, биха довели до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на възнагражденията в рамките на последния. Това изключение обаче не може да обхване всички въпроси, които имат известна връзка с възнагражденията, тъй като това би означавало да се лишат от голяма част от съдържанието им определени области, посочени в член 153, параграф 1 ДФЕС (решения от 15 април 2008 г., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, т. 124 и 125, и от 24 февруари 2022 г., Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението, C‑262/20, EU:C:2022:117, т. 30).
69
Несъмнено, както подчертават Кралство Дания и Кралство Швеция, в делата, по които са постановени решенията, цитирани в предходната точка, Съдът е трябвало да разгледа разграничението между правомощията на Съюза и държавите членки в областите, посочени в член 153 ДФЕС, във връзка с актове, които не се отнасят до областта на заплащането, а уреждат други условия на труд или имат друг предмет, и чиито разпоредби могат да имат определени последици или отражение върху определянето на заплащането. Това не променя факта, че в тези решения Съдът тълкува общо обхвата на свързаното със „заплащането“ изключение, предвидено в параграф 5 от този член, без да разглежда повече или по-малко тясната връзка на актовете, чието тълкуване се иска, с областта на заплащането.
70
При това положение, като се имат предвид изискванията за правна сигурност, яснота и приемственост при прилагането на критериите, уреждащи разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, критерият за „пряка намеса на правото на Съюза при определянето на възнагражденията в рамките на последния“, посочен в точка 68 от настоящото решение, трябва да ръководи проверката дали е спазено предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение от компетентността, свързано със „заплащането“, независимо от повече или по-малко тясната връзка на разглеждания акт с областта на „заплащането“. Това означава, че не може да се счита, че компетентността на Съюза автоматично е изключена, когато актът се отнася до тази област.
71
Освен това способността на законодателя на Съюза да постигне целите на социалната политика, посочени в член 151, първа алинея ДФЕС, и по-общо да конкретизира социалното измерение на интеграцията в рамките на Съюза, би била сериозно застрашена, ако той е възпрепятстван да приема мерки, които на практика имат положително въздействие или последици за равнището на заплащането, дори ако за тази цел той действа при пълно зачитане на разнообразието от национални практики в държавите членки и автономността на социалните партньори в съответствие с член 151, втора алинея ДФЕС и член 152, първа алинея ДФЕС.
72
Този извод се налага на още по-силно основание, що се отнася до „условията на труд“, които са сред областите, в които член 153, параграф 1 ДФЕС предоставя на Съюза компетентност да подкрепя и допълва дейностите на държавите членки и чийто обхват отчасти се припокрива с този на свързаното със „заплащането“ изключение по член 153, параграф 5 ДФЕС, тъй като заплащането е неразделна част от условията на труд (вж. в този смисъл решения от 11 ноември 2004 г., Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, т. 33, и от 22 декември 2010 г., Gavieiro Gavieiro и Iglesias Torres, C‑444/09 и C‑456/09, EU:C:2010:819, т. 58).
73
Освен това изтъкнатото от Парламента обстоятелство, че законодателят на Съюза вече е имал повод да приеме други актове относно заплащането на правните основания по член 153 ДФЕС, е без значение за това дали обжалваната директива е можела валидно да бъде приета на правно основание по този член, без да се наруши предвиденото в параграф 5 от него свързано със „заплащането“ изключение от компетентността. Съгласно съдебната практика правното основание на даден акт в действителност трябва да се определи при отчитане на неговата цел и съдържание, а не с оглед на правното основание за приемането на други актове на Съюза, които евентуално биха могли да притежават сходни характеристики (вж. в този смисъл решения от 28 юни 1994 г., Парламент/Съвет, C‑187/93, EU:C:1994:265, т. 28, и от 12 февруари 2015 г., Парламент/Съвет, C‑48/14, EU:C:2015:91, т. 30).
74
При това положение, макар от направения в точки 57—66 от настоящото решение анализ да следва, че обжалваната директива се отнася до областта на заплащането и може да има отражение върху неговото равнище, само тези обстоятелства не могат автоматично да доведат до извода, че с приемането на тази директива законодателят на Съюза е нарушил свързаното със „заплащането“ изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС.
75
За тази цел е важно също да се провери дали членове 4—6 от обжалваната директива, до които основно се отнасят критиките на Кралство Дания и Кралство Швеция, водят до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
i) Член 4 от обжалваната директива
76
Както изтъкват Кралство Дания и Кралство Швеция, член 4 от обжалваната директива предвижда определени изисквания, като някои са формулирани общо, а други — в смисъл, че се изисква предприемането на конкретни мерки, които следва да се вземат, за да се насърчи колективното договаряне за определяне на работните заплати. По-конкретно, параграф 2 от този член изисква държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, да предвиждат чрез „закон“ след консултация със социалните партньори или по „споразумение“ с тях рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне. Тези държави членки трябва също така да изготвят „план за действие“, определящ ясен график и „конкретни мерки“ за постепенно увеличаване на равнището на обхвата на колективното договаряне, който те трябва редовно да преразглеждат, да оповестяват публично и да съобщават на Комисията. Освен това следва да се уточни, че за понятията „колективно договаряне“, „колективен трудов договор“ и „обхват на колективното договаряне“, употребени в тази разпоредба, са дадени хармонизирани определения в член 3, точки 3—5 от тази директива.
77
Макар по този начин член 4 от обжалваната директива да въвежда определена форма на държавна намеса в реда и условията за колективно договаряне за определянето на работните заплати, от това все пак не следва, че неговите разпоредби водят до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
78
От една страна, посоченият член 4 не засяга избора на държавите членки по отношение на модела за определяне на работните заплати, а именно било по законодателен път или чрез колективно договаряне или пък чрез комбинация от двете. Освен това в съображение 12 от обжалваната директива се уточнява, че „[р]азличните национални традиции в държавите членки следва да бъдат зачитани“.
79
От друга страна, посоченият член 4 не урежда съдържанието на, нито определя резултата от колективното договаряне. Както изтъкват Парламентът и Съветът, различните мерки, предвидени в същия член 4, не възлагат на държавите членки задължения за резултат, а най-много задължения за поведение. Така член 4, параграф 2 от обжалваната директива не предвижда, че държавите членки трябва да достигнат прага от 80 % обхват на колективното договаряне, посочен в тази разпоредба, а че трябва да създадат „рамка“ от условия, благоприятстващи колективното договаряне, и да изготвят „план за действие“ за неговото насърчаване. Впрочем тази разпоредба трябва да се тълкува във връзка със съображение 25 от обжалваната директива, в което се уточнява в това отношение, че „прагът от 80 % обхват на колективното договаряне следва да се тълкува само като показател, който задейства задължението за изготвяне на план за действие“, и че при анализа на напредъка към по-широк обхват на колективното договаряне, особено по отношение на плана за действие, предвиден в тази директива, следва да се взема предвид, че „[р]авнищата на обхвата на колективното договаряне в държавите членки се различават значително поради редица фактори, включително националните традиции и практики, както и историческия контекст“.
80
Следователно недостигането от държава членка на равнището на обхват на колективното договаряне от 80 %, посочено в член 4, параграф 2 от същата директива, само по себе си не съставлява нарушение на задължение на тази държава членка.
81
Следва да се добави, че член 4, параграф 2 от обжалваната директива е формулиран така, че да гарантира напълно автономността на социалните партньори. Съгласно тази разпоредба държавите членки, които попадат в нейното приложно поле, трябва да приобщават социалните партньори към определянето на рамката от условия, благоприятстващи колективното договаряне, посочено в тази разпоредба, независимо дали тази „рамка“ е приета със закон или по споразумение, както и към изготвянето, актуализирането и преразглеждането на посочения в разпоредбата план за действие. Също така член 1, параграф 2 от тази директива предвижда, че тя „не засяга пълното зачитане на автономността на социалните партньори, както и правото им да договарят и сключват колективни трудови договори“, а член 1, параграф 4 — че тя „се прилага в пълно съответствие с правото на колективно договаряне“.
82
Член 4 трябва да се тълкува във връзка със съображение 19 от обжалваната директива, в което се уточнява, че тя не засяга свободата на държавите членки по-специално да насърчават достъпа до защита на минималната работна заплата, предвидена в колективни трудови договори, „в съответствие с националното право и практика и особеностите на всяка държава членка и при пълно зачитане на националната компетентност и на правото на социалните партньори да сключват споразумения“.
83
От това следва, че посоченият член 4 зачита широката свобода на преценка, с която разполагат социалните партньори в рамките на договарянето и сключването на колективни трудови договори.
84
Освен това член 4 от обжалваната директива трябва да се тълкува във връзка с член 152 ДФЕС, който е въведен с Договора от Лисабон и първа алинея от който предвижда изрично зачитането на автономността на социалните партньори. Поради това член 4, параграф 2 от тази директива не може да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да изискват участието на по-голям брой работници в синдикална организация. Както изрично се припомня в член 1, параграф 4 от посочената директива, той не може да се тълкува и в смисъл, че предполага държавите членки да обявяват колективен трудов договор за общоприложим.
85
С оглед на гореизложеното следва да се заключи, че член 4 от обжалваната директива не води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
ii) Член 5 от обжалваната директива
86
Като начало следва да се подчертае, че член 5 от обжалваната директива e озаглавен „Процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати“, и както е видно от параграф 1 от него, се прилага за държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати. Член 1, параграф 4, буква а) във връзка със съображение 19 от тази директива предвижда в това отношение, че нищо в посочената директива не може да се тълкува като установяване на задължение за която и да е държава членка, в която формирането на работната заплата става чрез колективни трудови договори, да въведе законоустановена минимална работна заплата. Следователно, както признават Кралство Дания и Кралство Швеция, член 5 от същата директива зачита компетентността на държавите членки да избират модела за определяне на работните заплати.
87
Важно е обаче да се провери дали конкретните разпоредби на член 5 водят до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на цитираната в точки 67 и 68 от настоящото решение съдебна практика.
88
Първо, що се отнася до член 5, параграф 1 от обжалваната директива, съгласно първо и второ изречение от тази разпоредба държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, трябва да установят „необходимите процедури за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати“. Освен това тези процедури се ръководят от критерии, определени по „ясен начин“ и „с оглед допринасяне за адекватността на законоустановените минимални работни заплати, с цел да се постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете“.
89
Както обаче Парламентът, Съветът и Френската република правилно изтъкват пред Съда, нито член 5 от обжалваната директива, нито която и да е друга нейна разпоредба определя понятието „адекватност“ на законоустановените минимални работни заплати. Напротив, като се има предвид широката му формулировка, член 5, параграф 1 от тази директива оставя значителна свобода на преценка на държавите членки при определянето на това понятие и на точния му обхват. Адекватността на законоустановените минимални работни заплати представлява най-много ориентировъчна стойност, към която държавите членки следва да се стремят при определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати. В подкрепа на това тълкуване са както третото изречение от член 5, параграф 1 от тази директива, което за целите на определянето на критериите, посочени във второто изречение от тази разпоредба, препраща към националните практики на държавите членки, решенията на техните компетентни органи и тристранните споразумения, така и петото изречение от нея, което позволява на държавите членки да вземат решения относно относителната тежест на тези критерии, като вземат предвид своите национални социално-икономически условия.
90
При това положение, като се има предвид изричната препратка в посочената разпоредба по-специално към националните практики, определени в националните правни системи, понятието „адекватност“ на законоустановените минимални работни заплати не може да се счита за самостоятелно понятие на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), C‑112/22 и C‑223/22, EU:C:2024:636, т. 35 и цитираната съдебна практика), с което Парламентът и Съветът също са съгласни.
91
Освен това член 5, параграф 1 от обжалваната директива урежда „процедурата“ за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати, като задължава съответните държави членки да установят процедури, ръководещи се от критерии, които те трябва да определят на национално равнище с оглед допринасяне за адекватността на тези заплати, както и за актуализирането им, и чиято относителна тежест могат да определят. Тази разпоредба е формулирана общо и се основава на процесуален подход и съответно не предоставя на работниците право на адекватна законоустановена минимална работна заплата, нито право на актуализиране на посочената заплата, присъщи за правото на Съюза. В подкрепа на подобно тълкуване на тази разпоредба са членове 12 и 13 от обжалваната директива, като първият поставя достъпа до предвидените в него правни средства за защита — в случай на нарушение на „правата, свързани със законоустановените минимални работни заплати или със защитата на минималната работна заплата“ — в зависимост от съществуването на тези права в националното право или в колективни трудови договори, а вторият изисква от държавите членки да установят правилата относно санкциите, приложими в случай на нарушаване на „правата и задълженията, попадащи в обхвата на [посочената] директива“, „ако тези права и задължения са предвидени в националното право или в колективни трудови договори“.
92
При това положение следва да се заключи, че член 5, параграф 1 от обжалваната директива не води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
93
Следва да се добави, че като се има предвид свързаното със „заплащането“ изключение от компетентността, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС, правото на „адекватни“ или „справедливи“ законоустановени минимални работни заплати, присъщи на правото на Съюза, не може да се изведе и при тълкуването на член 5, параграф 1 от обжалваната директива във връзка с член 31, параграф 1 от Хартата. Всъщност съгласно член 51, параграф 2 от Хартата тя не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите.
94
Второ, що се отнася до член 5, параграф 2 от обжалваната директива, в букви а)—г) от него се изброяват четири елемента, които националните критерии, посочени в параграф 1 от този член, трябва най-малко да включват, а именно съответно „покупателната способност на законоустановените минимални работни заплати, като се взема предвид издръжката на живота“, „общото равнище на работните заплати и тяхното разпределение“, „темпа на растеж на работните заплати“ и „дългосрочните равнища и развитието на националната производителност“.
95
Разбира се, както свидетелства използването в член 5, параграф 2 на думата „най-малко“, това изброяване не е изчерпателно, като държавите членки са свободни да добавят други елементи. Освен това, както бе припомнено в точка 89 от настоящото решение, от член 5, параграф 1, трето изречение от обжалваната директива следва, че държавите членки определят националните критерии, посочени във втората разпоредба, в съответствие по-специално с националните си практики, а от петото изречение от същия параграф — че държавите членки могат и да вземат решение относно относителната тежест на различните национални критерии, включително относно елементите, посочени в член 5, параграф 2. Освен това преобладаващите във всяка държава членка социално-икономически условия служат като отправна точка за тези различни национални критерии. Това не променя факта, както правилно изтъква Кралство Дания, че същият член 5, параграф 2 задължава държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, да гарантират, че посочените критерии включват най-малко четирите изброени в него елемента. Като налага обаче използването на тези елементи в процедурите за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати, законодателят на Съюза въвежда изискване, което се отнася до съставните елементи на тези заплати, а това има пряко отражение върху равнището на посочените заплати, при това противно на посоченото в член 5, параграф 1, последно изречение от обжалваната директива, независимо от релевантността на тези елементи на национално равнище предвид преобладаващите социално-икономически условия в държавите членки.
96
Следователно член 5, параграф 2 от обжалваната директива хармонизира част от съставните елементи на посочените работни заплати, а оттам води и до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
97
Трето, що се отнася до член 5, параграф 3 от обжалваната директива, макар тази разпоредба само да позволява на държавите членки да използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането на законоустановените минимални работни заплати и да препраща към националното право и към националните практики във връзка с подходящите критерии, на които трябва да се основава този механизъм, в края на тази разпоредба все пак се предвижда, че държавите членки използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането, „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“.
98
От това следва, че доколкото налага клауза за запазване на равнището на законоустановените минимални работни заплати на държавите членки, които използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането на тези заплати, посочената разпоредба води, както основателно поддържа Кралство Дания, до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
99
Четвърто, що се отнася до член 5, параграф 4 от обжалваната директива, той предвижда, че при своята оценка на адекватността на законоустановените минимални работни заплати държавите членки могат да се ръководят от „ориентировъчни референтни стойности“, които обикновено се използват на международно равнище, например 60 % от брутната медианна работна заплата, и/или ориентировъчни референтни стойности, използвани на национално равнище. Както обаче по същество изтъква Федерална република Германия, тези ориентировъчни референтни стойности се различават от посочените в член 5, параграф 2 от Директивата елементи, които задължително трябва да се вземат предвид като критерий в процедурите за определяне и актуализиране на националните законоустановени минимални работни заплати, тъй като представляват само референтни параметри за целите на оценката на адекватността на законоустановените минимални работни заплати, сред които освен това държавите членки могат свободно да избират. Съответно държавите членки могат да използват или ориентировъчни референтни стойности, използвани на национално равнище, или ориентировъчни референтни стойности, използвани на международно равнище, или пък комбинация от двете. Следователно член 5, параграф 4 от посочената директива не предвижда задължителни елементи, що се отнася до равнищата на законоустановените минимални работни заплати, нито хармонизира всички или част от съставните елементи на тези заплати, поради което не води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
100
Пето, член 5, параграф 5 от обжалваната директива задължава държавите членки да актуализират редовно и своевременно законоустановените минимални работни заплати най-малко на всеки две години, а за държавите членки, които използват механизъм за автоматично индексиране — най-малко на всеки четири години, а член 5, параграф 6 от тази директива ги задължава да създадат един или повече консултативни органи, които да съветват компетентните органи по въпросите, свързани със законоустановените минимални работни заплати. Тези параграфи обаче само предвиждат процедурните ред и правила за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати, без да предвиждат задължителни за държавите членки елементи по същество във връзка с равнището на законоустановените минимални работни заплати, нито да хармонизират всички или част от съставните елементи на тези законоустановени минимални работни заплати. Ето защо, противно на поддържаното от Кралство Дания, член 5, параграфи 5 и 6 не води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
101
От изложеното по-горе следва, че член 5, параграф 2 от обжалваната директива и параграф 3 от тази разпоредба в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“ води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение, и следователно нарушава свързаното със „заплащането“ изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС.
iii) Член 6 от обжалваната директива
102
Член 6 от обжалваната директива е озаглавен „Разлики в размера и удръжки“ и параграф 1 от него гласи, че когато предвиждат възможност за различни ставки на законоустановената минимална работна заплата за определени групи работници или за удръжки, намаляващи изплащаното на работниците възнаграждение до равнище, по-ниско от това на съответната законоустановена минимална работна заплата, държавите членки трябва да гарантират, че се спазват принципите на недискриминация и пропорционалност, включително този за преследване на законосъобразна цел. Член 6, параграф 2 предвижда още, че нищо в тази директива не може да се тълкува като установяване на задължение за държавите членки да въвеждат разлики в размера или удръжки от законоустановените минимални работни заплати. Тези разпоредби трябва да се тълкуват във връзка със съображение 29 от същата директива, в което се посочва, че е важно да се избегне „широкото използване“ на разликите в размера и удръжките, тъй като има риск те да оказват отрицателно въздействие върху адекватността на минималните работни заплати.
103
В това отношение следва да се отбележи, че член 6 от обжалваната директива оставя на държавите членки свободата дали да въвеждат, или не разлики в размера или удръжки от законоустановените минимални работни заплати, които намаляват изплащаното на работниците възнаграждение до равнище, по-ниско от това на съответната законоустановена минимална работна заплата. Освен това член 6 от обжалваната директива, който само изисква от държавите членки да спазват принципите на недискриминация и пропорционалност, когато предвиждат възможност за различни ставки на законоустановената минимална работна заплата за определени групи работници или за удръжки, намаляващи изплащаното на работниците възнаграждение до равнище, по-ниско от това на съответната законоустановена минимална работна заплата, не води до пряка намеса на правото на Съюза при определянето на заплащането в рамките на Съюза по смисъла на съдебната практика, посочена в точки 67 и 68 от настоящото решение.
104
Ето защо следва да бъдат приети твърденията по първата част от първото основание, отнасящи се до член 5, параграф 2 от обжалваната директива, а оттам и до член 5, параграф 1, пето изречение от тази директива в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“, както и до член 5, параграф 3 от посочената директива в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“. Останалите твърдения по първата част от първото основание трябва да бъдат отхвърлени.
3) По втората част от първото основание, отнасяща се до нарушение на свързаното с „правото на сдружаване“ изключение от компетентността
105
Член 153, параграф 5 ДФЕС предвижда, че разпоредбите на този член не се прилагат по-специално спрямо „правото на сдружаване“.
106
Макар понятието „право на сдружаване“, употребено в член 153, параграф 5, да не е определено в Договора за функционирането на ЕС, съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но и нейният контекст, както и всички разпоредби от правото на Съюза, като генезисът на такава разпоредба също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. в този смисъл решения от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 47 и цитираната съдебна практика, и от 19 ноември 2024 г., Комисия/Чешка република (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия), C‑808/21, EU:C:2024:962, т. 91).
107
В това отношение е важно да се отбележи, че член 153, параграф 5 ДФЕС изключва четири области, а именно „заплащането“, „правото на сдружаване“, „правото на стачка“ и правото на „локаут“, от правомощията в областта на социалната политика, предоставени на Съюза по силата на параграфи 1—4 от този член — области, които, както уточнява генералният адвокат в точка 67 от заключението си, са свързани, тъй като всички се отнасят, поне отчасти, до прерогативи на социалните партньори. Следва да се добави, че в специфичната област на социалната политика насърчаването на ролята на социалните партньори и улесняването на диалога между тях при зачитане на тяхната автономност се вписва сред целите на част трета, дял X от Договора за функционирането на ЕС, както следва от член 152, първа алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., EPSU/Комисия, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, т. 60 и 61). От това може да се направи извод, че свързаното с „правото на сдружаване“ изключение, също както свързаното със „заплащането“, има за основна цел да запази автономността на социалните партньори на национално равнище (вж. по аналогия решения от 13 септември 2007 г., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, т. 40, и от 7 юли 2022 г., Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 и C‑258/21, EU:C:2022:529, т. 47).
108
Що се отнася до връзката между правото на свободно участие в колективни преговори и „правото на сдружаване“, посочено в член 153, параграф 5 ДФЕС, първото наистина не е изрично посочено сред областите, в които член 153 ДФЕС предоставя на Съюза компетентност за хармонизиране с оглед на постигането на целите, посочени в член 151 ДФЕС. Освен това, както правилно отбелязва Кралство Дания, между тези права съществува връзка, доколкото правото на сдружаване е предпоставка за упражняването на правото на колективни преговори. От това обаче не може да се направи извод, че правото на свободно участие в колективни преговори като елемент, присъщ на „правото на сдружаване“, на това основание е изключено от компетентността на Съюза съгласно член 153, параграф 5 ДФЕС.
109
Най-напред, член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС изрично предоставя на законодателя на Съюза правомощието да приема мерки относно „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения“. Текстът на тази разпоредба обаче ѝ придава достатъчно широк обхват, така че да включва мерките, уреждащи правото на колективни преговори, независимо от свързаното с правото на сдружаване изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС.
110
На следващо място, от употребата едно до друго на понятията „право на синдикално сдружаване“ и „колективни преговори между работодателите и работниците“ в член 156, първа алинея, седмо тире ДФЕС може да се заключи, че за целите на този член, и по-общо на разпоредбите на част трета, дял X от Договора за функционирането на ЕС, авторите на Договорите са искали да проведат разграничение между областите, обхванати от всяко от тези две понятия.
111
На последно място, Хартата на социалните права и Европейската социална харта, като изрично посочени в член 151, първа алинея ДФЕС актове, както и Хартата уреждат отделно правото на сдружаване и правото на колективни преговори.
112
Що се отнася по-специално до Хартата, от една страна, правото на сдружаване, предвидено в член 12 от нея, препраща по-специално към „правото [на всеки] да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси“. Това право включва и правото да не се учредява организация, включително синдикална организация, и да не се членува в нея. На това основание то се отнася и до възможността сдружение да продължи дейността си и да функционира без необоснована държавна намеса (вж. в този смисъл решения от 9 март 2006 г., Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, т. 33, и от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 113).
113
От друга страна, правото на колективни преговори, предвидено в член 28 от Хартата, включва по-специално правото на работниците и работодателите или на съответните им организации „да преговарят и да сключват колективни договори на съответните равнища“.
114
В това отношение несъмнено е вярно, както изтъква Кралство Дания, че предвидената в член 153, параграф 5 ДФЕС дерогация произтича от член 2, параграф 6 от Споразумението за социалната политика, сключено между държавите — членки на Европейската общност, с изключение на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия (ОВ C 191, 1992 г., стр. 91), приложено към Протокол (№ 14) относно социалната политика, приложен към Договора за ЕО, и следователно предхожда приемането на Хартата. При все това тезата на Кралство Дания, че авторите на Договорите са възнамерявали в член 153, параграф 5 ДФЕС да изключат от правомощията на Съюза въпроса за свободното участие в колективни преговори като присъщ елемент на правото на сдружаване, не намира подкрепа не само в Хартата, но и в разпоредбите на Европейската социална харта и Хартата на социалните права, които от своя страна предхождат приемането на Споразумението за социалната политика. Всъщност Европейската социална харта и Хартата на социалните права също уреждат правото на сдружаване и правото на колективни преговори като отделни права, а именно първата — в членове 5 и 6 от нея, а втората — в членове 11 и 12 от нея.
115
Следователно понятието „право на сдружаване“ по член 153, параграф 5 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до свободата на работниците и работодателите да учредяват или прекратяват организации, включително синдикални организации, или свободата дали да членуват в тях, без обаче да обхваща мерките, уреждащи правото на колективни преговори между работодатели и работници.
116
Що се отнася до правния критерий, приложим при проверката дали е спазено свързаното с „правото на сдружаване“ изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС, следва да се приеме, както прави генералният адвокат в точка 107 от заключението си, че изключението от компетентността, свързано с „правото на сдружаване“, както е определено в предходната точка от настоящото решение, не обхваща всяка мярка, която има връзка с правото на сдружаване, а само мерките, които водят до пряка намеса на правото на Съюза в това право или неговото упражняване. За сметка на това в обхвата на това изключение не попадат мерките, които, макар и свързани с правото на сдружаване, не уреждат пряко това право, а уреждат правото на колективни преговори.
117
При това положение, противно на поддържаното от Кралство Дания, обстоятелството, че член 4 от обжалваната директива може да има връзка с области, попадащи в обхвата на правото на колективно договаряне, само по себе си не позволява да се заключи, че законодателят на Съюза е действал в нарушение на свързаното с правото на сдружаване изключение от компетентността, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС. За тази цел обаче следва да се провери дали разпоредбите на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от обжалваната директива, посочени по-конкретно в доводите на Кралство Дания, водят до „пряка намеса“ на правото на Съюза в правото на сдружаване.
118
Първо, следва да се отбележи, от една страна, макар доводите на Кралство Дания да не се отнасят конкретно до тази разпоредба, че член 4, параграф 1, буква в) от обжалваната директива има за цел да защити упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати, както и защита на работниците и техните представители от действия, които ги дискриминират по отношение на тяхната заетост на основание, че участват или желаят да участват в колективно договаряне за определяне на работните заплати. Тази разпоредба не урежда свободата на работниците и работодателите да учредяват или прекратяват организации, включително синдикални организации, или свободата дали да членуват в тях, а урежда въпроси, свързани с правото на колективно договаряне.
119
От друга страна, член 4, параграф 1, буква г) от тази директива има за цел да защити синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от всякаква намеса от другата страна или от представители или членове на другата страна в тяхното установяване, функциониране или управление. Съгласно посочените разпоредби държавите членки трябва „по целесъобразност [да] предприемат мерки“ за тези цели. Защитата, която тази разпоредба цели да предостави срещу намеса, се отнася до „установяване[то]“, „функциониране[то]“ или „управление[то]“ на синдикалните организации, както и на организациите на работодателите — въпроси, които попадат в обхвата на правото на сдружаване, както в положителния, така и в отрицателния му аспект, а именно правото да се учредяват организации, включително синдикални организации, както и да се организират такива.
120
Спазването обаче на свързаното с „правото на сдружаване“ изключение от компетентността, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС, предполага, че нито член 4, параграф 1, буква г) от обжалваната директива, нито мерките, взети от държавите членки, за да осигурят транспонирането на тази разпоредба във вътрешното си право, не водят до пряка намеса в установяването, функционирането и управлението на сдруженията.
121
В това отношение от самия текст на член 4, параграф 1, буква г) от обжалваната директива следва, че макар да има връзка с правото на сдружаване, той има за цел да насърчи правото на свободно участие в колективното договаряне.
122
Следователно член 4, параграф 1, буква г) от обжалваната директива не засяга компетентността на държавите членки да приемат мерки, уреждащи пряко правото на сдружаване. В подкрепа на тази констатация е фактът, че както следва, от една страна, от препратката в текста на член 4, параграф 1 от тази директива към „националното право“ и „националните практики“, и от друга страна, от употребата на израза „по целесъобразност“ в буква г) от него, държавите членки не трябва задължително да предприемат „мерки“ съгласно буква г) и във всички случаи трябва да го правят само доколкото националното им право и националните им практики го позволяват. В това отношение е важно също да се отбележи, че тези разпоредби не хармонизират съдържанието на предписаните мерки. Освен това, както следва от точка 84 от настоящото решение, разпоредбите на член 4 трябва да бъдат тълкувани във връзка с член 152, първа алинея ДФЕС, който от влизането в сила на Договора от Лисабон изрично предвижда зачитането на автономността на социалните партньори.
123
От изложеното по-горе следва, че член 4, параграф 1, буква г) от обжалваната директива не води до пряка намеса на правото на Съюза в правото на сдружаване.
124
Второ, що се отнася до въпроса дали член 4, параграф 2 от обжалваната директива зачита свързаното с правото на сдружаване изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС, Кралство Дания поддържа, че член 4, параграф 2 също води до намеса в правото на сдружаване в рамките на синдикалните организации, тъй като посочената в тази разпоредба цел за увеличаване на броя на работниците, обхванати от колективен трудов договор, може да бъде постигната само чрез увеличаване на процента на участие на работниците в синдикални организации.
125
Този довод обаче не може да бъде приет. Всъщност, както следва от точка 84 от настоящото решение, член 4, параграф 2 от обжалваната директива не може да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да изискват участието на по-голям брой работници в синдикални организации.
126
От това следва, че член 4, параграф 2 от обжалваната директива не води до пряка намеса на правото на Съюза в правото на сдружаване.
127
Ето защо твърденията по втората част от първото основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
128
С оглед на изложеното по-горе следва да бъдат приети твърденията по първото основание, отнасящи се до член 5, параграф 2 от обжалваната директива, а оттам и до член 5, параграф 1, пето изречение от тази директива в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“, както и до член 5, параграф 3 от посочената директива в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“, а останалите твърдения по това основание трябва да бъдат отхвърлени.
2.
По второто основание: невъзможност обжалваната директива да бъде приета на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС
а)
Доводи на страните
129
С второто основание Кралство Дания, подкрепено в това отношение от Кралство Швеция, твърди, че дори да се предположи, че обжалваната директива не нарушава свързаните със „заплащането“ и „правото на сдружаване“ изключения от компетентността, предвидени в член 153, параграф 5 ДФЕС, Парламентът и Съветът не са можели валидно да я приемат на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС в съответствие с процедурата за вземане на решения, предвидена в тази област в член 153, параграф 2 ДФЕС.
130
Всъщност обжалваната директива преследвала две еднакво важни цели, в смисъл че имала за цел да уреди не само „условия[та] на труд“, посочени в член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, но и „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите“, посочени в член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС. Всяко от тези правни основания обаче предполагало да се следва различна законодателна процедура и тези процедури били несъвместими. Член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС изисквал единодушие в Съвета, за разлика от член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, който изисквал квалифицирано мнозинство в него.
131
Парламентът и Съветът, Комисията и държавите членки, встъпили в подкрепа на исканията на институциите ответници, оспорват доводите на Кралство Дания по второто основание.
б)
Съображения на Съда
132
Както бе припомнено в точка 56 от настоящото решение, съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, като например целта и съдържанието на акта. Ако при преценката на даден акт на Съюза се установи, че същият има няколко цели или е съставен от няколко части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна или водеща, докато другите са само акцесорни или само с изключително ограничен обхват, правното основание за приемане на акта трябва да бъде определено в съответствие с основната цел или съставна част. Единствено по изключение акт на Съюза трябва да има няколко правни основания едновременно по-специално когато този акт си поставя няколко цели едновременно или се състои от няколко съставни части, които са неразривно свързани, без едната да бъде акцесорна спрямо другата (вж. в този смисъл решения от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 43 и 44, и от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктика), C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 77 и 78).
133
Едновременното използване на две правни основания обаче е изключено, когато процедурите, предвидени за едното и за другото основание, са несъвместими (решение от 11 юни 1991 г., Комисия/Съвет, C‑300/89, EU:C:1991:244, т. 21, и Становище 1/15 (Споразумение PNR между ЕС и Канада) от 26 юли 2017 г., EU:C:2017:592, т. 78).
134
Що се отнася до съответните приложни полета на член 153, параграф 1, букви б) и е) ДФЕС, видно от съображенията, изложени в точки 72 и 109 от настоящото решение, от една страна, член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, който се отнася до „условия[та] на труд“, може да обхваща мерки за подобряване на адекватността на минималните работни заплати, а оттам и за подобряване на условията на живот и труд в Съюза, а от друга страна, член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС, който се отнася до „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения“, може да обхваща мерки за насърчаване на колективното договаряне, стига така приетите мерки да са в съответствие с член 153, параграф 5 ДФЕС.
135
Макар във всяка от тези две области Парламентът и Съветът да могат в съответствие с член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС да приемат „минимални изисквания“, в първата те вземат решение в съответствие с обикновена законодателна процедура, като Съветът действа с квалифицирано мнозинство, а във втората — в съответствие със специална законодателна процедура, която изисква единодушие в Съвета.
136
В случая, що се отнася до основните разпоредби на обжалваната директива, съдържащи се в членове 4—8 от нея, най-напред, както следва от точки 63 и 64 от настоящото решение, член 4 от нея предвижда мерки за насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати. Такива мерки несъмнено могат да попаднат в областта на „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения“, посочена в член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС. Както обаче отбелязва по същество генералният адвокат в точка 119 от заключението си, следва да се вземе предвид връзката, която тази директива установява в член 1, параграф 1 във връзка със съображения 16 и 22 от нея между насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати и основната цел на посочената директива, а именно подобряване на условията на живот и труд в Съюза, и по-специално адекватността на минималните заплати на работниците. В този контекст член 4 от същата директива е само средство за постигане на основната цел на последната, а не самостоятелна и отделна нейна цел или съставна част. Следователно член 4 също попада в областта на „условия[та] на труд“, посочена в член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС. Във всеки случай посоченият член 4 представлява най-много отделна цел или съставна част в областта на „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите“, която е чисто акцесорна по отношение на основната цел или съставна част, свързана с „условия[та] на труд“.
137
На следващо място, от анализа на първото основание следва, че обжалваната директива съдържа една разпоредба и две части от изречения, които са извън компетентността на Съюза в съответствие с член 153, параграф 5 ДФЕС, а именно член 5, параграф 2, а оттам и член 5, параграф 1, пето изречение в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“, както и член 5, параграф 3 от тази директива в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“. Следователно тази разпоредба и двете посочени части са извън пределите на законодателните правомощия на Съюза в областите, посочени в член 153, параграф 1, букви б) и е) ДФЕС.
138
На последно място, другите разпоредби на член 5 от обжалваната директива, както и членове 6—8 от нея предвиждат, както следва от точки 57 и 66 от настоящото решение, мерки за създаване на рамка за определяне на адекватни минимални работни заплати с цел подобряване на условията на живот и труд в Съюза. Следователно тези разпоредби са свързани с областта на „условия[та] на труд“, посочена в член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС.
139
От всички изложени по-горе съображения следва, че с оглед на основните ѝ разпоредби, състоящи се от членове 4—8, обжалваната директива попада в областта на компетентност, посочена в член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, а не в тази по член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС.
140
При това положение твърденията по второто основание следва да бъдат отхвърлени като неоснователни.
141
С оглед на изложеното по-горе главното искане на Кралство Дания е частично основателно, доколкото с него се иска отмяна на член 5, параграф 2 от обжалваната директива и на член 5, параграф 3 от нея в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“, тъй като тези разпоредби попадат в областите, които са извън компетентността на Съюза в съответствие с член 153, параграф 5 ДФЕС. Отмяната на член 5, параграф 2 предполага отмяна на член 5, параграф 1, пето изречение от тази директива в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“.
Б. По направеното при условията на евентуалност искане за отмяна на член 4, параграф 1, буква г) и/или на член 4, параграф 2 от обжалваната директива
142
Единственото основание, изтъкнато от Кралство Дания в подкрепа на направеното при условията на евентуалност искане, е насочено срещу член 4, параграф 1, буква г) и/или член 4, параграф 2 от обжалваната директива и в негова подкрепа са изложени същите доводи като изтъкнатите в подкрепа на първото основание, повдигнато в подкрепа на главното искане. Тъй като последните доводи са отхвърлени при анализа на първото основание, твърденията по това единствено основание също трябва да бъдат отхвърлени във всички случаи като неоснователни, без да е необходимо произнасяне по допустимостта им, и следователно трябва да бъде отхвърлено искането, направено при условията на евентуалност.
143
С оглед на всичко изложено по-горе трябва да бъдат отменени член 5, параграф 1, пето изречение от обжалваната директива в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“, член 5, параграф 2 от тази директива, както и член 5, параграф 3 от нея в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“. Жалбата се отхвърля в останалата ѝ част.
IV. По съдебните разноски
144
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
145
Член 138, параграф 3 от Процедурния правилник предвижда, че ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
146
В случая, тъй като част от исканията на Кралство Дания са отхвърлени, то следва да бъде осъдено да понесе две трети от съдебните разноски, направени от Парламента и Съвета, както и две трети от направените от него съдебни разноски. Парламентът и Съветът следва да бъдат осъдени да понесат една трета от съдебните разноски на Кралство Дания и една трета от направените от тях съдебни разноски.
147
Съгласно член 140, параграф 1 от посочения процедурен правилник Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Португалската република, Кралство Швеция и Комисията понасят направените от тях като встъпили страни съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отменя член 5, параграф 1, пето изречение от Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз в частта „включително относно елементите, посочени в параграф 2“, член 5, параграф 2 от тази директива, както и член 5, параграф 3 от нея в частта „при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата“.
2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3)
Осъжда Кралство Дания да понесе две трети от съдебните разноски, направени от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз, както и две трети от направените от него съдебни разноски.
4)
Осъжда Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз да понесат една трета от направените от Кралство Дания съдебни разноски и една трета от направените от тях съдебни разноски.
5)
Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Португалската република, Кралство Швеция и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: датски.