62005CJ0403_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-403/05,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 16. november 2005,
Europa-Parlamentet
først ved R. Passos samt ved E. Waldherr og K. Lindahl, derefter ved R. Passos, E. Waldherr og G. Mazzini, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved C. Tufvesson og A. Bordes, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Spanien
ved J.M. Rodríguez Cárcamo, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts og A. Tizzano (refererende dommer), samt dommerne, J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev og C. Toader,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: afdelingschef M.-A. Gaudissart,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. marts 2007
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. maj 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved sin stævning har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers beslutning om godkendelse af et projekt vedrørende sikkerheden ved Filippinernes grænser, der skal finansieres via budgetpost 19 10 02, (Philippine Border Management Project, nr. ASIA/2004/016-924) (ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, herefter »den anfægtede beslutning«), der blev truffet til gennemførelse af Rådets forordning (EØF) nr. 443/92 af 25. februar 1992 om finansiel og faglig bistand til og økonomisk samarbejde med udviklingslandene i Asien og Latinamerika (EFT L 52, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 807/2003 af 14. april 2003 om tilpasning til afgørelse 1999/468/EF af bestemmelserne vedrørende de udvalg, der bistår Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i retsakter vedtaget af Rådet efter høringsproceduren (enstemmighed) (EFT L 122, s. 36, herefter »forordning nr. 443/92«), for så vidt som Kommissionen har overskredet de gennemførelsesbeføjelser, som den er blevet tillagt ved forordningen.
2. Den anfægtede beslutning er en følge af et finansieringsforslag, der blev fremsat af Kommissionen på et møde, der blev afholdt den 17. og 18. november 2004 i det udvalg, der er oprettet i medfør af forordning nr. 443/92. Da visse medlemsstater under dette møde udtrykte betænkeligheder vedrørende den valgte hjemmel, overgik beslutningen til den skriftlige procedure, der blev afsluttet den 7. december 2004 med en positiv afgørelse truffet af et kvalificeret flertal.
3. Den anfægtede beslutning blev vedtaget den 21. december 2004.
Retsforskrifter
Forordning nr. 443/92
4. Artikel 1 i forordning nr. 443/92 har følgende ordlyd:
»Fællesskabet viderefører og udvider EF-samarbejdet med udviklingslandene i Asien og Latinamerika, i det følgende benævnt »ALA-udviklingslandene«, som ikke har undertegnet Lomé-konventionen og ikke er omfattet af Fællesskabets samarbejdspolitik med tredjelandene i Middelhavsområdet. Dette samarbejde, der supplerer medlemsstaternes bistand, omfatter finansiel og faglig udviklingsbistand og økonomisk samarbejde. I denne sammenhæng lægger Fællesskabet den allerstørste vægt på fremme af menneskerettighederne, støtte til demokratiseringsprocesserne og til en effektiv og rimelig offentlig forvaltning, miljøbeskyttelse, liberalisering af samhandelen samt øget kulturelt samkvem ved hjælp af en stadig mere omfattende dialog af fælles interesse vedrørende politiske, økonomiske og sociale spørgsmål.«
5. I henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, tager »Fællesskabets udviklings- og samarbejdspolitik […] sigte på menneskets udvikling.«
6. Artikel 4 i forordning nr. 443/92 bestemmer:
»Den finansielle og faglige bistand tager hovedsageligt sigte på de fattigste befolkningsgrupper og lande i de to områder og gennemføres ved programmer og projekter i sektorer, hvor fællesskabsbistanden vil kunne spille en afgørende rolle. Der gennemføres navnlig foranstaltninger på områder, hvor det er vanskeligt at tilvejebringe de økonomiske og menneskelige ressourcer indefra, men som har stor strategisk betydning for udviklingen i disse lande eller for det internationale samfund som helhed.«
7. Forordningens artikel 5 indeholder følgende præcisering:
»Den finansielle og faglige bistand tager navnlig sigte på udvikling af landdistrikterne og forbedring af fødevaresikkerheden. […]
Beskyttelsen af miljøet og naturressourcerne samt en bæredygtig udvikling er prioriteringer på lang sigt. […].
[…]
Der lægges særlig vægt på foranstaltninger til bekæmpelse af narkotika. Fællesskabets samarbejde med ALA-udviklingslandene med henblik på at fremme narkotikabekæmpelsen vil blive intensiveret på grundlag af en dialog, der indgår i en mere generel sammenhæng, dvs. producentlandenes økonomiske udvikling og deres samarbejde med Fællesskabet. Dette samarbejde skal gælde foranstaltninger vedrørende både humanitær bistand og udviklingsbistand.
Den menneskelige dimension i udviklingen indgår på grund af selve formålet med denne samarbejdsform i alle interventionsområderne.
Den kulturelle dimension i udviklingssamarbejdet bør til stadighed holdes for øje i alle aktiviteter og programmer, som Fællesskabet deltager i.
Bistanden bør derfor bl.a. gå til konkrete projekter vedrørende demokratisering, effektiv og rimelig offentlig forvaltning og menneskerettighederne.
Der skal desuden ikke blot sørges for, at de ændringer, som projekter og programmer indfører, ikke sker på bekostning af kvindernes situation og rolle, men derimod at der vedtages specifikke foranstaltninger eller projekter, der kan øge deres aktive deltagelse på lige fod i produktionen og resultaterne heraf, i de sociale aktiviteter og i beslutningsprocessen.
Der lægges ligeledes særlig vægt på beskyttelse af børnene.
De etniske mindretalsgrupper fortjener særlig opmærksomhed gennem foranstaltninger til forbedring af deres levevilkår, samtidig med at deres kulturelle særpræg respekteres.
Der tillægges de demografiske spørgsmål særlig opmærksomhed, navnlig spørgsmål i tilknytning til befolkningstilvæksten.
Ved ydelse af fællesskabsbistand til udviklingsprojekter og -programmer bør der tages hensyn til de makroøkonomiske og sektorbestemte problemer, og der bør lægges vægt på aktioner, der har indvirkning på økonomiens strukturering, på udviklingen af sektorbestemt politik og på institutionernes udvikling. […]
Bistand til udviklingslandenes nationale institutioner med henblik på at styrke deres evne til at forvalte udviklingspolitik og -projekter er et aktivitetsområde, der må forventes at få en strategisk betydning i udviklingsprocessen. En fortsat hensigtsmæssig dialog mellem udviklingslandene og Fællesskabet er et vigtigt element i denne sammenhæng.
[…].«
8. Artikel 6 i forordning nr. 443/92 har følgende ordlyd:
»Den finansielle og faglige bistand udvides til at omfatte de forholdsvis mere avancerede ALA-udviklingslande, navnlig på følgende særlige områder og i følgende særlige tilfælde:
– demokratisering og menneskerettigheder
– forebyggelse af katastrofer eller genopbygning efter sådanne
– narkotikabekæmpelse
– miljø og naturressourcer
– udbygning af institutionerne, navnlig af den offentlige forvaltning
– pilotprojekter til fordel for særligt dårligt stillede befolkningsgrupper, navnlig i store byområder
– regionalt samarbejde og regional integration, idet der særligt lægges vægt på samarbejds- og integrationsforanstaltninger, som kan knytte fattige og forholdsvis avancerede lande sammen.«
9. Forordningens artikel 7 bestemmer:
»Det økonomiske samarbejde, der udformes i Fællesskabets og partnerlandenes gensidige interesse, skal bidrage til udvikling af ALA-udviklingslandene ved at hjælpe dem med at styrke deres institutionelle kapacitet for at gøre miljøet mere gunstigt for investering og udvikling og med at drage størst mulig fordel af de muligheder, som forøgelsen af den internationale samhandel, herunder det europæiske indre marked, frembyder, samt ved at øge tilstedeværelsen af samtlige medlemsstaters erhvervsliv, teknologi og knowhow, navnlig i den private sektor og i de små og mellemstore virksomheder.
Det økonomiske samarbejde tager navnlig sigte på at skabe et klima af tillid ved at støtte de lande, der gennemfører makroøkonomiske politikker og strukturpolitikker, som har til formål at liberalisere samhandelen, åbne for investeringerne og fremme teknologioverførslen, bl.a. ved at beskytte intellektuel ejendomsret.«
10. I henhold til forordningens artikel 8 finder det økonomiske samarbejde navnlig sted inden for de tre nedennævnte områder:
»1) forbedring af det videnskabelige og teknologiske potentiel og generelt af den økonomiske, sociale og kulturelle baggrund via uddannelsestiltag og overførsel af knowhow. […]
2) forbedring af den institutionelle struktur med henblik på at gøre det økonomiske, lovgivningsmæssige og sociale miljø mere udviklingsfremmende, ledsaget af en intensivering af dialogen med partnerne;
3) støtte til virksomheder, bl.a. i form af salgsfremstød, uddannelsestiltag og faglig bistand, etablering af kontakter mellem virksomheder og foranstaltninger, der fremmer deres indbyrdes samarbejde.
[…].«
11. Artikel 15 i forordning nr. 443/92 bestemmer:
»1. Kommissionen varetager forvaltningen af den finansielle og faglige bistand og af det økonomiske samarbejde.
2. Kommissionen bistås af et udvalg.
3. Når der henvises til dette stykke, anvendes artikel 5 og 7 i afgørelse 1999/468/EF.
Perioden i artikel 5, stk. 6, i afgørelse 1999/468/EF fastsættes til en måned.
[…].«
Den anfægtede beslutning
12. Den anfægtede beslutning, der er affattet på engelsk, indeholder to artikler.
13. I medfør af beslutningens artikel 1, stk. 1, godkendes projektet vedrørende sikkerheden ved Filippinernes grænser (Philippines Border Management Project, herefter »projektet«), således som det er beskrevet i det bilag, der er vedlagt beslutningen (herefter »det forklarende bilag«). I bestemmelsens stk. 2 fastsættes maksimumbeløbet for Fællesskabets bistand til 4 900 000 EUR, som skal finansieres via post 19 10 02 i De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for 2004.
14. Den anfægtede beslutnings artikel 2 vedrører den nærmere fremgangsmåde ved gennemførelsen og tidsrammen for betalingerne.
15. I henhold til punkt 3.2 i det forklarende bilag, der har overskriften »Expected results and main activities«, skal projektet hjælpe de filippinske myndigheder med at nå følgende mål:
»1. Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.
2. Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system […] (analysing and processing the information).
3. Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.
4. Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive).«
16. I betragtning 1 til den anfægtede beslutning fremhæves under henvisning til konklusionerne fra Rådets møde (almindelige anliggender) den 22. juli 2002 Den Europæiske Unions rolle med hensyn til at yde bistand til tredjelande, når de skal opfylde de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af resolution 1373 (2001), som De Forenede Nationers Sikkerhedsråd vedtog den 28. september 2001 (herefter »resolution 1373«).
17. I betragtning 2 til beslutningen henvises der til det reviderede strategidokument for Filippinerne for perioden 2002-2006 og til det nationale vejledende program for Filippinerne for perioden 2002-2004, hvori foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme gives høj prioritet. Det anføres, at Kommissionen bør målrette sin støtte inden for det område, der vedrører foranstaltninger mod terrorisme, mod grænseforvaltning og især mod indvandring og bekæmpelse af finansiering af terrorisme.
18. I betragtning 3 til den nævnte beslutning anføres, at »the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime«.
19. Betragtning 4 til den anfægtede beslutning har følgende ordlyd »the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols«.
Parternes påstande
20. Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises; subsidiært frifindes Kommissionen.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende ret.
22. Domstolens præsident har ved kendelse afsagt den 28. marts 2006 tilladt Kongeriget Spanien at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Formaliteten
Parternes argumenter
23. Kommissionen har gjort gældende, at Parlamentet har anlagt sagen efter udløbet af den fastsatte frist. Parlamentet er af den opfattelse, at den nævnte institution reelt har kunnet få kendskab til den anfægtede beslutning før den officielle meddelelse den 9. september 2005, idet beslutningen blev meddelt uformelt ved skrivelse af 12. maj 2005 fra delegationen i Manilla til sekretariatet for Parlamentets Udviklingsudvalg samt ved en skriftveksling den 19. juli 2005 mellem de to institutioners juridiske afdelinger.
24. Parlamentet har hertil anført, at fristen for at anlægge sagen med påstand om annullation af den anfægtede beslutning, der ikke har været offentliggjort, og som institutionen ikke var adressat for, først begyndte at løbe fra den dag, hvor institutionen fik fuldt kendskab til denne, dvs. fra den officielle modtagelse af den skrivelse, der indeholdt en kopi af beslutningen, nemlig den 9. september 2005. Efter Parlamentets opfattelse var de tidligere skrivelser ikke tilstrækkeligt præcise til, at det var muligt at opnå kendskab til det præcise indhold af beslutningen samt til begrundelsen herfor, og en uformel skriftveksling mellem kolleger ved de to institutioner kan ikke sidestilles med en meddelelse af den anfægtede beslutning.
25. Kongeriget Spanien har ikke fremsat bemærkninger til sagens formalitet.
Domstolens bemærkninger
26. Artikel 230, stk. 5, EF bestemmer, at de i artiklen omhandlede klager skal indgives inden to måneder, efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren eller, i mangel heraf senest to måneder efter, at klageren har fået kendskab til den.
27. I henhold til artikel 254, stk. 3, EF skal beslutninger og andre direktiver end dem, der i medfør af i artiklens stk. 1 og 2 skal offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, meddeles dem, de er rettet til, og de får virkning ved denne meddelelse.
28. Det er ubestridt, at den anfægtede beslutning hverken blev offentliggjort i Tidende eller meddelt Parlamentet som adressat, hvorfor 2-månedersfristen først kunne begynde at løbe i forhold til Parlamentet fra det tidspunkt, hvor det fik fuldt kendskab til den pågældende beslutning.
29. Det skal derfor afgøres, fra hvilken dato Parlamentet havde et nøjagtigt kendskab til beslutningens indhold og begrundelse.
30. Indledningsvist bemærkes, at det fremgår af sagsakterne, at Kommissionen den 14. december 2004 tilstillede Parlamentet et kortfattet referat af mødet den 17. og 18. november 2004 i det komitologiudvalg, der er oprettet ved forordning nr. 443/92, hvoraf det fremgår, at udvalgets udtalelse om Kommissionens forslag blev udsat.
31. To medlemmer af Parlamentet søgte ved skriftlige forespørgsler af henholdsvis 8. og 10. februar 2005 at opnå yderligere oplysninger om dette forslags gennemførelse.
32. I sit skriftlige svar af henholdsvis 14. marts og 22. april 2005 beskrev Kommissionen blot den procedure, der førte til vedtagelsen af det pågældende forslag, og oplyste, at forordning nr. 443/92 var hjemmel for den anfægtede beslutning samt gengav dennes betragtning 3 og 4. I sin skrivelse af 22. april 2005 henviste Kommissionen desuden til strategidokumentet for Filippinerne for perioden 2002-2006. Ingen af disse besvarelser indeholdt imidlertid en kopi af den anfægtede beslutning eller af det forklarende bilag.
33. Den 22. maj 2005 anmodede Parlamentet, der endnu ikke havde opnået et nøjagtigt kendskab til indholdet af og begrundelsen for den anfægtede beslutning, ved sit Udviklingsudvalg Kommissionen om en kopi af denne beslutning.
34. Det var imidlertid først efter en rykkerskrivelse af 26. august 2005, at Parlamentet endelig, den 9. september 2005, modtog en kopi af den anfægtede beslutning – der hverken var dateret eller signeret – samt en kopi af det forklarende bilag.
35. Det skal tilføjes, at selv om Kommissionen har bekræftet, at den har besvaret Parlamentets henvendelse ved skrivelse af 22. juni 2005, har den dog ikke ført bevis for, at sidstnævnte institution reelt har modtaget en kopi af den anfægtede beslutning på denne dato. De uformelle skrivelser og skriftvekslinger, som Kommissionen har henvist til, kan ikke anses for at være afgørende i denne forbindelse. Kommissionen har desuden ikke kunnet afkræfte Parlamentets standpunkt om, at de oplysninger, der blev videregivet ved disse uformelle kontakter, ikke var tilstrækkeligt præcise til, at det kunne få nøjagtigt kendskab til indholdet af og begrundelsen for den anfægtede beslutning.
36. Henset til det anførte må det lægges til grund, at Parlamentet først fik nøjagtigt kendskab til indholdet af og begrundelsen for den anfægtede beslutning, da Kommissionen fremsendte hele teksten til den nævnte beslutning den 9. september 2005.
37. Den frist, Parlamentet rådede over til at indbringe sit søgsmål, begyndte at løbe den 10. september 2005 og udløb den 20. november 2005 inklusive forlængelse under hensyn til afstanden.
38. Da stævningen i dette tilfælde blev indleveret den 16. november 2005, blev sagen således anlagt inden for den fastsatte frist.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
39. Til støtte for sit søgsmål har Parlamentet fremsat et enkelt anbringende, nemlig et anbringende om, at Kommissionen savnede kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning. I det omfang beslutningen er begrundet ud fra betragtninger om bekæmpelse af terror og international kriminalitet, går den nemlig ud over de rammer, der er opstillet ved forordning nr. 443/92, hvilken forordning er hjemmel for beslutningen, og i særlig grad ud over forordningens artikel 7 og 8 vedrørende det økonomiske samarbejde.
40. Anvendelsesområdet for forordning nr. 443/92 kan ikke udvides ved en udvidende fortolkning, idet henførelse af terror- og kriminalitetsbekæmpelse under forordningens anvendelsesområde forudsætter en ændring af dens ordlyd. Parlamentet har herved hævdet, at Kommissionen havde fremsat et forslag om at indføje bl.a. terrorbekæmpelse i forordningen, men at dette forsøg ikke bar frugt.
41. Selv om Parlamentet har erkendt, at en styrkelse af den institutionelle kapacitet henhører under udviklingssamarbejdet, er Parlamentet af den opfattelse, at international sikkerhed og terrorbekæmpelse ikke kan omfattes af den institutionelle bistand i medfør af forordning nr. 443/92. Den institutionelle støtte udgør nemlig ikke et mål i sig selv, idet den højst kan være et redskab til at mindske fattigdommen og dermed nå målene inden for rammerne af udviklingssamarbejdet. Terrorbekæmpelse henhører under alle omstændigheder ikke under Fællesskabets almindelige kompetence.
42. Parlamentet har subsidiært i sin egenskab af budgetmyndighed anført, at den anfægtede beslutning bør annulleres som følge af Kommissionens manglende kompetence til at iværksætte de nødvendige udgifter til finansiering af det omhandlede projekt. Dels er budgettet blevet iværksat uden en basisretsakt, der tillader, at disse udgifter afholdes. Dels er der tale om en uberettiget anvendelse af kreditter med hensyn til udviklingssamarbejde i strid med budgetprincippet om specificering.
43. Kommissionen har hertil anført, at den manglende udtrykkelige henvisning til bekæmpelse af terrorisme og international kriminalitet i forordning nr. 443/92 ikke kan medføre, at den anfægtede beslutning er ugyldig, således som Parlamentet har hævdet. En eventuel utilstrækkelig begrundelse for beslutningen påvirker nemlig ikke gyldigheden heraf. Ifølge Kommissionen bør der sondres mellem formålet med den anfægtede beslutning, der består i at bidrage til iværksættelsen af resolution 1373, og beslutningens specifikke mål, der består i form af bistand til forvaltning af grænserne at styrke institutionerne, hvilket mål udtrykkeligt er fastsat i artikel 5 og 6 i forordning nr. 443/92.
44. Det formål, der forfølges med den anfægtede beslutning, er ikke udelukkende begrænset til terrorbekæmpelse, men består også i bekæmpelse af narkotika- og menneskehandel. Projektet får herved en positiv indvirkning på den interne sikkerhed, bl.a. inden for turistbranchen. Kommissionen har tilføjet, at projektet bidrager til at skabe gunstigere betingelser for den økonomiske udvikling og for investeringerne, hvorfor projektet også ligger inden for rammerne af artikel 7 og 8 i forordning nr. 443/92.
45. Kommissionen har endvidere under henvisning til den overordnede ramme for og udviklingen af bistandspolitikken inden for de senere år anført, at styrkelse af institutionerne, der udgør et af de horisontale aspekter, der er uundværlige for en bæredygtig udvikling, for fremtiden indgår i Fællesskabets samarbejdspolitik. Denne konstatering fremgår ligeledes af ordlyden af artikel 177 EF og artikel 181 A EF, der viser, at der kan ydes støtte inden for områder, der ikke er udtrykkeligt nævnt, så som bl.a. minerydning og afviklingen af lette våben.
46. Kommissionen har erkendt, at den ikke råder over en selvstændig kompetence med hensyn til terrorbekæmpelse, men fremhævet, at forordning nr. 443/92 er et finansielt instrument, der står til rådighed for en overordnet politik, hvorfor der ved fastlæggelsen af anvendelsesområdet for denne bør udvises en vis smidighed og bl.a. tages hensyn til den almindelige politiske ramme.
47. Kommissionen har subsidiært anført, at forordning nr. 443/92 henset til dens hjemmel, dvs. EF-traktatens artikel 235 (nu artikel 308 EF), skal fortolkes udvidende.
48. Efter Kongeriget Spaniens opfattelse skal Kommissionens gennemførelsesbeføjelser fastlægges under hensyn til den vide skønsbeføjelse, som fællesskabsinstitutionerne er blevet tillagt ved Domstolens praksis inden for områder, hvor der er behov for komplekse økonomiske analyser. Kongeriget Spanien er mere konkret af den opfattelse, at den anfægtede beslutning henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 443/92, da den dels bidrager til en styrkelse af modtagerstatens institutionelle struktur, der er udtrykkeligt nævnt i forordningens artikel 8, dels bidrager til statens økonomiske og sociale udvikling ved at hidføre en vis grad af intern sikkerhed. Denne konklusion understøttes af den omstændighed, at forordning nr. 443/92 blandt sine formål nævner foranstaltninger, der relaterer sig til forbedring af sikkerheden såsom narkotikabekæmpelse. Ved ikke at indeholde en udtømmende opregning af formål muliggør forordningen ved en lempelig fortolkning en tilpasning til udviklingen i det internationale samfund ved under sine formål at henregne terrorbekæmpelse og overholdelse af de forpligtelser, der følger af resolution 1373, hvilke formål desuden ikke er uforenelige med Fællesskabets politik med hensyn til udvikling og økonomisk samarbejde.
Domstolens bemærkninger
49. Indledningsvist bemærkes, at det følger af artikel 7, stk. 1, andet afsnit, EF, at fællesskabsinstitutionerne kun kan handle inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt dem ved traktaten (jf. i denne retning dom af 13.12.2001, sag C-93/00, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 10119, præmis 39, og af 14.4.2005, sag C-110/03, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2801, præmis 57).
50. Artikel 202, tredje led, EF bestemmer, at for at sikre virkeliggørelsen af de i traktaten opstillede mål og på de deri fastsatte vilkår skal Rådet for Den Europæiske Union i de retsakter, det vedtager, tildele Kommissionen beføjelser til at gennemføre de af Rådet udfærdigede forskrifter. Rådet kan opstille visse nærmere vilkår for udøvelsen af disse beføjelser. Rådet kan ligeledes i særlige tilfælde forbeholde sig retten til selv direkte at udøve gennemførelsesbeføjelser.
51. Inden for rammerne af denne kompetence, hvis grænser hovedsageligt bedømmes på grundlag af de vigtigste generelle mål bag de pågældende regler, er Kommissionen beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre grundforordningen, forudsat at disse ikke strider mod grundforordningen (jf. i denne retning dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 30 og 31, samt dom af 19.11.1998, sag C-159/96, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7379, præmis 40 og 41).
52. I det foreliggende tilfælde har Rådet i medfør af artikel 15 i forordning nr. 443/92 tildelt Kommissionen en beføjelse til at varetage forvaltningen af den finansielle og faglige bistand samt af det økonomiske samarbejde med udviklingslandene i Sydamerika og Asien. Det er i medfør af denne gennemførelsesbeføjelse, at Kommissionen har truffet den anfægtede beslutning.
53. Således som det fremgår af motiverne til den anfægtede beslutning og af det forklarende bilag, skal projektet bidrage til Republikken Filippinernes bestræbelser for at forbedre sikkerheden og forvaltningen af grænserne i overensstemmelse med resolution 1373, der har til formål at bekæmpe terrorisme og international kriminalitet.
54. I dette øjemed skal der inden for rammerne af projektet iværksættes konkrete foranstaltninger inden for fire områder, der vedrører forvaltningen af grænserne, nemlig optimering af forvaltningsmetoderne, oprettelse af et edb-baseret system, kontrol af identitetspapirer samt uddannelse af det berørte personale.
55. Med henblik på at tage stilling til Parlamentets søgsmål må det derfor afgøres, om et formål som det, der forfølges med den anfægtede beslutning, om at bekæmpe terror og international kriminalitet, omfattes af anvendelsesområdet for forordning nr. 443/92.
56. Det er korrekt, at artikel 177 EF og artikel 181 EF, der blev indført ved EU-traktaten, og som angår samarbejdet med udviklingslandene, ikke blot tager sigte på en bæredygtig økonomisk og social udvikling i disse lande, deres harmoniske og gradvise integration i verdensøkonomien samt bekæmpelse af fattigdommen, men også udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten samt respekten for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, idet der tages hensyn til de forpligtelser, de har indgået inden for rammerne af De Forenede Nationer og andre internationale organisationer.
57. Det fremgår endvidere af den fælleserklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen, der har overskriften »den europæiske konsensus om udvikling« (EUT 2006 C46, s. 1), at man ikke kan forestille sig bæredygtig udvikling og udryddelse af fattigdom uden fred og sikkerhed, og at videreførelse af målene med Fællesskabets nye udviklingspolitik nødvendigvis forudsætter fremme af demokrati, og respekt for menneskerettighederne.
58. Fællesskabslovgiver har endvidere ved ophævelsen af forordning nr. 443/96 ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af 18. december 2006 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (EUT L 378, s. 41) besluttet at styrke udviklingspolitikken med henblik på at øge dennes effektivitet. I denne forbindelse er der ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1717/2006 af 15. november 2006 om oprettelse af et stabilitetsinstrument (EUT L 327, s. 1) indført en fællesskabsstøtte, der supplerer den eksterne bistand, og bl.a. tager sigte på forebyggelsespolitik over for de berørte svagt funderede stater. Som det fremgår af sjette betragtning til sidstnævnte forordning, skal der tages hensyn til Det Europæiske Råds erklæring om bekæmpelse af terrorisme af 25. marts 2004, hvori der opfordres til, at terrorbekæmpelsesmålene integreres i de eksterne bistandsprogrammer. I medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), har Kommissionen fremtidigt beføjelse til at varetage forvaltningen af den finansielle og faglige bistand ved styrkelse af de myndigheders kapacitet, der er involveret i bekæmpelsen af terrorisme og organiseret kriminalitet, hvorved bl.a. prioriteres støtteforanstaltninger vedrørende udvikling og styrkelse af lovgivning til bekæmpelse af terrorisme, samt af skatte-, told- og immigrationslovgivningen.
59. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det er ubestridt, at forordning nr. 443/92 ikke udtrykkeligt nævner bekæmpelse af terrorisme og international kriminalitet. I denne forbindelse skal det fremhæves, at det forslag til ændring af forordning nr. 443/92, som Kommissionen fremsatte i 2002 (KOM 2002/0340, endelig udg. af 2.7.2002) med henblik på at henføre bl.a. terrorbekæmpelse under forordningens anvendelsesområde, ikke blev gennemført.
60. Kommissionen er ikke desto mindre af den opfattelse, at den anfægtede beslutning gyldigt kunne vedtages med hjemmel i forordning nr. 443/92, idet projektet direkte bidrager til styrkelse af den institutionelle kapacitet i det berørte land, og dette interventionsområde udtrykkeligt er omfattet både af forordningens artikel 5 og 6 med hensyn til den finansielle og faglige bistand og samme forordnings artikel 7 og 8 med hensyn til det økonomiske samarbejde.
61. Hertil bemærkes for så vidt angår den finansielle og faglige bistand, at det af forordning nr. 443/92 fremgår, at støtten til udviklingslandenes institutioner ikke udgør et mål i sig selv, men et instrument til brug for styrkelse af deres kapacitet til at forvalte deres udviklingspolitik og deres udviklingsprojekter på de områder, som forordningen tillægger særlig vægt, nemlig bl.a. udvikling af landdistrikterne og forbedring af fødevaresikkerheden, beskyttelse af miljøet, bekæmpelse af narkotika, den kulturelle dimension i udviklingssamarbejdet, beskyttelse af børnene og demografiske spørgsmål. En styrkelse af forvaltningskapaciteten hos de myndigheder, som grænseforvaltningen påhviler, med henblik på bekæmpelse af terrorisme og international kriminalitet, kan ikke anses for at henhøre under et af de interventionsområder, der er omhandlet i forordningen.
62. Hvad angår artikel 6 i forordning nr. 443/92, der tilsigter at udvide den finansielle og faglige bistand som nævnt i artikel 5 til at omfatte de forholdsvis mere avancerede udviklingslande på særlige områder og i særlige tilfælde, bl.a. med hensyn til udbygning af den offentlige forvaltning, fremgår det af forordningens artikel 1, tredje punktum, at denne støtte skal bidrage til at fremme de mål, der er opregnet i denne bestemmelse. Hvad angår den dér omhan dlede finansielle og faglige støtte udgør styrkelsen af den institutionelle kapacitet i artikel 6 i forordning nr. 443/92 følgelig heller ikke et mål i sig selv.
63. Kommissionen kan heller ikke støtte sin argumentation på, at projektet har til formål at øge stabiliteten og den interne sikkerhed i Republikken Filippinerne.
64. Det er korrekt, at grænseforvaltningen principielt kan øge stabiliteten og den interne sikkerhed i det berørte land, idet den gør det muligt at styrke kontrollen med bl.a. våben-, narkotika- og menneskehandel, hvilke aktiviteter ubestrideligt udgør alvorlige hindringer for den økonomiske og sociale udvikling. Det må imidlertid konstateres, at ikke blot nævner forordning nr. 443/92 på ingen måde hensynet til stabilitet og intern sikkerhed, den indeholder heller ikke noget indicium for, at disse hensyn implicit skulle være omfattet af forordningen, der i sjette betragtning blandt de nye prioriterede områder udpeger miljøet, udviklingens menneskelige dimension og det økonomiske samarbejde betragtet som en foranstaltning af gensidig interesse.
65. I modsætning til det af Kommissionen anførte er det irrelevant, at der med støtte i forordning nr. 443/92 er vedtaget beslutninger af samme karakter som den anfægtede beslutning, og at forordningen omfatter områder såsom narkotikabekæmpelse, hvis indvirkning på stabiliteten og den interne sikkerhed i det pågældende land kan sammenlignes med den indvirkning, bekæmpelsen af terrorisme og international kriminalitet ville have. Vurderingen af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser skal nemlig dels foretages på grundlag af de karakteristiske elementer i hver enkelt beslutning, hvilke elementer i det foreliggende tilfælde ikke kan begrunde en vedtagelse af den anfægtede beslutning med hjemmel i artikel 5 og 6 i forordning nr. 443/92, og dels er narkotikabekæmpelsen i modsætning til bekæmpelsen af terrorisme og international kriminalitet udtrykkeligt nævnt i forordningens artikel 5 og 6.
66. Hvad angår styrkelsen af den institutionelle kapacitet i relation til det økonomiske samarbejde, som Kommissionen har henvist til, bemærkes, at det af artikel 7 og 8 i forordning nr. 443/92 fremgår, at det økonomiske samarbejde skal bidrage til at gøre det økonomiske, lovgivningsmæssige og sociale miljø gunstigere for investering og udvikling. Da enhver samarbejdsforanstaltning som følge af selve den omstændighed, at der stilles finansiering til rådighed, principielt kan have en indvirkning på det berørte lands økonomiske situation, skal et projekt, der tager sigte på styrkelse af den institutionelle kapacitet, for at kunne betegnes som økonomisk samarbejde, adskille sig ved at have en direkte forbindelse med dens formål om at styrke investeringerne og udviklingen.
67. I det foreliggende tilfælde er der imidlertid, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 101 og 102 i forslaget til afgørelse, intet i den anfægtede beslutning, der gør det muligt at afgøre, på hvilken måde det formål, der forfølges med projektet, reelt kan bidrage til at gøre miljøet gunstigere for investering og økonomisk udvikling.
68. Det fremgår af det anførte, at den anfægtede beslutning forfølger et formål om bekæmpelse af terrorisme og international kriminalitet, der går ud over rammerne for den politik for udviklingssamarbejde, der forfølges af forordning nr. 443/92, hvorfor Kommissionen har overskredet de gennemførelsesbeføjelser, den er blevet tillagt af Rådet ved forordningens artikel 15.
69. Den anfægtede beslutning skal derfor annulleres.
70. Under disse omstændigheder er det ufornødent at tage stilling til det anbringende, som Parlamentet subsidiært har fremsat i sin replik, om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at iværksætte de nødvendige udgifter til finansiering af projektet.
Sagens omkostninger
71. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger. I henhold til samme reglements artikel 69, stk. 4, bærer Kongeriget Spanien sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers beslutning om godkendelse af et projekt vedrørende sikkerheden ved Filippinernes grænser, der skal finansieres via post 19 10 02, i De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (Philippine Border Management Project, nr. ASIA/2004/016-924) annulleres.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.