62023CJ0006
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
11 de abril de 2024 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Política agrícola comum (PAC) — Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) — Aplicabilidade ratione materiae — Aplicabilidade ratione temporis — Regulamento (CE) n.o 1698/2005 — Artigo 22.o — Apoio à instalação de jovens agricultores — Artigo 71.o — Elegibilidade — Requisitos de concessão — Legislação de um Estado‑Membro que prevê a obrigação de exercer ininterruptamente a atividade de agricultor a título principal e como empresário em nome individual — Requisitos de elegibilidade adicionais — Regulamento (UE) n.o 1306/2013 — Artigo 63.o — Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 — Artigo 35.o — Critério de elegibilidade — Compromisso»
No processo C‑6/23 [Baramlay] (
i
),
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela Kúria (Supremo Tribunal, Hungria), por Decisão de 13 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de janeiro de 2023, no processo
X
contra
Agrárminiszter,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: N. Piçarra, presidente de secção, N. Jääskinen e M. Gavalec (relator), juízes,
advogado‑geral: T. Ćapeta,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação do Governo Húngaro, por M. Z. Fehér e R. Kissné Berta, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina, A. C. Becker e Zs. Teleki, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 64.o, n.os 1, 2, e 4, e do artigo 77.o, n.os 1, 2 e 4, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), assim como do artigo 50.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe X ao Agrárminiszter (Ministro da Agricultura, Hungria), a respeito da obrigação de restituir a totalidade de um apoio à instalação de jovens agricultores de que X beneficiou.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (CE) n.o 1698/2005
3
O Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2005, L 277, p. 1), foi revogado pelo Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 487). No entanto, por força do artigo 88.o do Regulamento n.o 1305/2013, o Regulamento n.o 1698/2005 continua a aplicar‑se às operações executadas em aplicação dos programas aprovados pela Comissão Europeia nos termos desse regulamento antes de 1 de janeiro de 2014.
4
O considerando 61 do Regulamento n.o 1698/2005 enunciava:
«De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de exceções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade das despesas.»
5
O artigo 1.o deste regulamento, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispunha:
«1.   O presente regulamento: Estabelece as regras gerais do apoio comunitário ao desenvolvimento rural financiado pelo [Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)] […]
2.   Define os objetivos para os quais a política de desenvolvimento rural deve contribuir;
[…]
4.   Define as prioridades e medidas relativas ao desenvolvimento rural;
[…]»
6
O artigo 2.o, alíneas c) e d), do referido regulamento continha as seguintes definições:
«c)
“Eixo”: um grupo coerente de medidas com objetivos específicos diretamente resultantes da sua aplicação e contribuindo para um ou mais dos objetivos fixados no artigo 4.o;
d)
“Medida”: um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo […]»
7
O artigo 15.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Programas de desenvolvimento rural», tinha a seguinte redação:
«1.   A ação do FEADER nos Estados‑Membros processa‑se através de programas de desenvolvimento rural. Esses programas executam uma estratégia de desenvolvimento rural através de um conjunto de medidas agrupadas de acordo com os eixos definidos no título IV, para cuja execução é solicitado o apoio do FEADER.
Cada programa de desenvolvimento rural abrange um período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013.
2.   Os Estados‑Membros podem apresentar um programa único para todo o seu território ou um conjunto de programas regionais.
3.   Os Estados‑Membros com programas regionais podem também apresentar um quadro nacional que contenha elementos comuns para esses programas.»
8
O artigo 16.o, alínea c), do Regulamento n.o 1698/2005, sob a epígrafe «Conteúdo dos programas», dispunha:
«Cada programa de desenvolvimento rural inclui:
[…]
c)
Informações sobre os eixos e as medidas propostas para cada eixo e respetiva descrição […]»
9
O artigo 18.o deste regulamento, sob a epígrafe «Preparação e aprovação», previa:
«1.   Os Estados‑Membros elaboram os programas de desenvolvimento rural na sequência de uma estreita cooperação com os parceiros referidos no artigo 6.o
2.   Os Estados‑Membros apresentam à Comissão uma proposta para cada programa de desenvolvimento rural, com as informações referidas no artigo 16.o
3.   A Comissão avalia os programas propostos com base na sua coerência com as orientações estratégicas [da União Europeia], com o plano estratégico nacional e com o presente regulamento.
Caso considere que um programa de desenvolvimento rural não é coerente com as orientações estratégicas comunitárias, o plano estratégico nacional ou o presente regulamento, a Comissão solicita ao Estado‑Membro que proceda à revisão do programa proposto.
4.   Cada programa de desenvolvimento rural é aprovado nos termos do n.o 2 do artigo 90.o»
10
O artigo 20.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Medidas», tinha a seguinte redação:
«O apoio relativo à competitividade dos setores agrícola e florestal diz respeito a:
a)
Medidas destinadas a aumentar os conhecimentos e a melhorar o potencial humano através de:
[…]
ii)
instalação de jovens agricultores;
[…]»
11
O artigo 22.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Instalação de jovens agricultores», previa, no seu n.o 1:
«O apoio previsto na subalínea ii) da alínea a) do artigo 20.o é concedido a pessoas que:
a)
Tenham menos de 40 anos de idade e se instalem pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração;
b)
Possuam aptidões e competências profissionais adequadas;
c)
Apresentem um plano empresarial para o desenvolvimento das suas atividades agrícolas.»
12
O artigo 71.o do Regulamento n.o 1698/2005, sob a epígrafe «Elegibilidade das despesas», dispunha:
«1.   Sem prejuízo do n.o 1 do artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 [do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1)], uma despesa é elegível para contribuição do FEADER se o apoio em questão for efetivamente pago pelo organismo pagador entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2015. As operações cofinanciadas não podem ser concluídas antes da data de início da elegibilidade.
[…]
2.   As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente.
3.   As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural.
[…]»
Regulamento (CE) n.o 1974/2006
13
O Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2006, L 368, p. 15), foi revogado pelo Regulamento Delegado (UE) n.o 807/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que complementa o Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), e que estabelece disposições transitórias (JO 2014, L 227, p. 1). No entanto, por força do artigo 19.o do Regulamento Delegado n.o 807/2014, o Regulamento n.o 1974/2006 mantém‑se em vigor para as operações executadas de acordo com os programas aprovados pela Comissão ao abrigo do Regulamento n.o 1698/2005 antes de 1 de janeiro de 2014.
14
O anexo II, título A, ponto 5, do Regulamento n.o 1974/2006, que, na linha do que previa o artigo 16.o, alínea c), do Regulamento n.o 1698/2005, enumerava as informações que devem constar dos programas de desenvolvimento rural, continha, nomeadamente, as seguintes precisões:
«5.3. Informações exigidas relativamente aos eixos e às medidas
[…]
5.3.1.1.2. Instalação de jovens agricultores
–
Definição de “instalação” utilizada pelo Estado‑Membro/região.
[…]»
Regulamento n.o 1306/2013
15
O artigo 56.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Disposições específicas para o FEADER», dispõe, no seu primeiro parágrafo:
«Caso sejam detetadas irregularidades e negligências nas operações ou nos programas de desenvolvimento rural, os Estados‑Membros efetuam as correções financeiras através da supressão total ou parcial do financiamento da União em causa. Os Estados‑Membros tomam em consideração a natureza e a gravidade das irregularidades constatadas, bem como o nível do prejuízo financeiro para o FEADER.»
16
O artigo 63.o deste regulamento, sob a epígrafe «Montantes indevidamente pagos e sanções administrativas», prevê:
«1.   Sempre que se verifique que um beneficiário não satisfaz os critérios de elegibilidade, os compromissos ou outras obrigações relacionados com as condições de concessão da ajuda ou do apoio estabelecidos na legislação setorial agrícola, a ajuda não é paga ou é total ou parcialmente retirada e, se for caso disso, os direitos ao pagamento correspondentes referidos no artigo 21.o do Regulamento [n.o 1307/2013] não são atribuídos ou são retirados.
2.   Além disso, caso a legislação agrícola setorial o preveja, os Estados‑Membros devem igualmente impor sanções administrativas, nos termos das regras estabelecidas nos artigos 64.o e 77.o Tal não prejudica as disposições dos artigos 91.o a 101.o do título VI.
[…]»
17
O artigo 64.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Aplicação de sanções administrativas», tem a seguinte redação:
«1.   No que diz respeito às sanções administrativas a que se refere o artigo 63.o, n.o 2, o presente artigo aplica‑se aos casos de incumprimento dos critérios de elegibilidade, compromissos ou outras obrigações decorrentes da aplicação da legislação agrícola setorial, com exceção dos referidos nos artigos 67.o a 78.o do Capítulo II do presente Título, e nos artigos 91.o a 101.o do Título VI e dos casos sujeitos às sanções previstas no artigo 89.o, n.os 3 e 4.
2.   Não são impostas sanções administrativas:
[…]
e)
Se o incumprimento for de importância menor, caso expresso sob a forma de um limiar, a definir pela Comissão nos termos do n.o 7, alínea b);
[…]
4.   As sanções administrativas podem assumir uma das seguintes formas:
a)
Uma redução do montante da ajuda ou do apoio a pagar relativamente ao pedido de ajuda ou ao pedido de pagamento afetado pelo incumprimento ou novos ou anteriores pedidos; contudo, no que diz respeito ao apoio ao desenvolvimento rural, tal não prejudica a possibilidade de suspensão do apoio se for de esperar que o [beneficiário] possa remediar a situação num prazo razoável;
b)
O pagamento de um montante calculado com base na quantidade e/ou no período do incumprimento;
c)
A suspensão ou retirada de uma aprovação, de um reconhecimento ou de uma autorização;
d)
A exclusão do direito a participar no regime de ajuda, medida de apoio ou outra medida em causa, ou a beneficiar desse regime ou medida[.]
5.   As sanções administrativas devem ser proporcionadas e determinadas em função da gravidade, extensão, duração e recorrência do incumprimento constatado e obedecer aos seguintes limites:
a)
O montante da sanção administrativa referida no n.o 4, alínea a), não pode exceder 200 % do montante do pedido de ajuda ou de pagamento;
b)
Sem prejuízo do disposto na alínea a), no que diz respeito ao desenvolvimento rural, o montante da sanção administrativa referida no n.o 4, alínea a) não pode exceder 100 % do montante elegível;
c)
O montante da sanção administrativa referida no n.o 4, alínea b), não pode exceder um montante comparável à percentagem referida na alínea a) do presente número;
[…]»
18
O artigo 77.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Aplicação de sanções administrativas», prevê tais sanções para os casos de incumprimento dos critérios de elegibilidade, compromissos ou outras obrigações decorrentes da aplicação das regras desses apoios.
Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014
19
O Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48, e retificação no JO 2015, L 209, p. 48), prevê, no seu artigo 35.o, sob a epígrafe «Incumprimento dos critérios de elegibilidade, exceto dimensão da superfície ou número de animais, dos compromissos ou de outras obrigações»:
«1.   O apoio requerido deve ser recusado ou retirado na totalidade sempre que os critérios de elegibilidade não forem respeitados.
2.   O apoio requerido deve ser recusado ou retirado total ou parcialmente sempre que os compromissos ou outras obrigações pertinentes a seguir indicados não forem respeitados:
a)
Compromissos estabelecidos no programa de desenvolvimento rural; ou
b)
Outras obrigações ligadas à operação, estabelecidas pelo direito da União ou pelo direito nacional ou formuladas no programa de desenvolvimento rural, em especial contratos públicos, auxílios estatais e outras normas e requisitos obrigatórios.
3.   Quando decide da taxa de retirada ou de recusa do apoio na sequência do incumprimento de compromissos ou outras obrigações referidos no n.o 2, o Estado‑Membro deve ter em conta a gravidade, extensão, duração e recorrência do incumprimento das condições de apoio referido no n.o 2.
A gravidade do incumprimento depende, nomeadamente, da importância das suas consequências, atendendo aos objetivos dos compromissos ou obrigações não cumpridos.
A extensão do incumprimento depende, nomeadamente, do seu efeito na operação no seu conjunto.
A duração depende, nomeadamente, do período em que perdurem os efeitos ou da possibilidade de pôr termo a esses efeitos por meios razoáveis.
A recorrência depende de se terem, ou não, verificado casos de incumprimento similares nos últimos quatro anos ou ao longo do período de programação de 2014‑2020 pelo mesmo beneficiário e para a mesma medida ou tipo de operação ou, para o período de programação de 2007‑2013, para medida similar.
[…]»
Direito húngaro
20
O artigo 56.o/C, n.o 6, da mezőgazdasági, agrár‑vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (Lei n.o XVII de 2007, sobre determinados aspetos do Procedimento de Concessão de Apoios à Agricultura, ao Desenvolvimento Rural e às Pescas e a outras medidas) prevê:
«No procedimento perante o organismo de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural, sem prejuízo do disposto no artigo 56.o/B, não há qualquer possibilidade de remissão total ou parcial da dívida do interessado (benefício indevido da medida, juros, indemnizações por mora).»
21
O artigo 3.o, n.o 1, do az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2015. évben igényelhető támogatások részletes feltételeiről szóló 24/2015. (IV. 28.) MvM rendelet (Jogcímrendelet) [Decreto 24/2015 (IV. 28.), do Chefe do gabinete do primeiro‑ministro relativo às Condições Detalhadas dos Apoios à Instalação de Jovens Agricultores Financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, acessíveis em 2015 (Decreto) (a seguir, «Decreto 24/2015»)] dispõe:
«Podem pedir um apoio as pessoas singulares que:
a)
no momento de apresentar o pedido de apoio tenham mais de 18 anos e menos de 40 anos de idade;
b)
no momento de apresentar o pedido de apoio disponham de:
ba)
pelo menos, uma das qualificações profissionais previstas no Anexo 1,
bb)
pelo menos, um dos títulos obtidos no termo das formações previstas no Anexo 2, ou
bc)
um título ou diploma obtido no estrangeiro que comprove uma qualificação profissional ou um diploma na aceção do disposto nas alíneas ba) ou bb) e que tenha sido reconhecido ou convalidado ao abrigo da Lei relativa ao reconhecimento de títulos e diplomas estrangeiros;
c)
apresentem ao [Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Instituto da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Hungria)] um plano empresarial para o desenvolvimento da sua atividade agrícola, que inclua o registo [da atividade agrícola] e um plano financeiro […], e
d)
se comprometam a criar pela primeira vez uma exploração agrícola e a participar na gestão da exploração, independentemente do período de exploração.»
22
Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, deste decreto:
«O interessado deve:
a)
participar na gestão da exploração;
b)
exercer ininterruptamente a atividade de agricultor a título principal e como empresário individual desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio até ao termo do período de exploração;
[…]»
23
O artigo 11.o, n.o 1, do referido decreto prevê:
«Caso o [Magyar Államkincstár (Tesouro Público húngaro)] comprove, na sequência de uma inspeção, que o beneficiário não cumpre o disposto no artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) ou b), são extintos os seus direitos a participar no regime de apoio e o apoio é considerado, na sua totalidade, indevidamente recebido.»
24
O artigo 13.o do mesmo decreto tem a seguinte redação:
«O presente decreto estabelece determinadas disposições necessárias à execução do Regulamento [n.o 1698/2005]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
25
Em 1 de junho de 2015, X apresentou, com base no Decreto 24/2015, um pedido de apoio à instalação de jovens agricultores ao abrigo do FEADER no Instituto da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, antecessor do Tesouro Público húngaro para o tratamento desses pedidos.
26
No seu pedido, em conformidade com as exigências previstas no artigo 3.o, n.o 1, e no artigo 4.o, n.o 1, do Decreto 24/2015, X comprometeu‑se a criar uma nova exploração agrícola, a participar na sua gestão e a exercer a atividade de agricultor a título principal e como empresário em nome individual desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio, ou seja, 20 de outubro de 2015, até ao termo do período de exploração, ou seja, 31 de dezembro de 2020.
27
Com base nesse pedido, o montante do apoio concedido a X foi fixado no valor correspondente a 40000 euros e, em seguida, em resposta ao pedido de pagamento de 90 % desse montante, foi‑lhe pago um apoio de 11359440 forintes húngaros (HUF) (36000 euros).
28
Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que este apoio à instalação de jovens agricultores foi concedido ao abrigo do programa de desenvolvimento rural da Hungria para o período de programação 2007‑2013 e que este programa foi aprovado pela Comissão em 19 de setembro de 2007.
29
Em 28 de agosto de 2020, X apresentou um pedido de pagamento dos restantes 10 % do montante do apoio concedido.
30
Este pedido foi indeferido por decisão do Tesouro Público húngaro que também reclamou o reembolso do montante de 11359440 HUF (36000 euros) pago em 2015, com o fundamento de que o mesmo foi indevidamente recebido por X.
31
Na sua decisão, o Tesouro Público húngaro salientou que X não exerceu a atividade de agricultor a título principal durante todo o período em que o apoio concedido era devido, uma vez que, entre 12 de setembro de 2017 e 7 de março de 2018, a atividade de execução de fotocópias, preparação de documentos e outras atividades especializadas de apoio administrativo foi designada como a sua atividade principal no registo dos empresários independentes. Assim, o Tesouro Público húngaro constatou que X não respeitou o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Decreto 24/2015 e que, por conseguinte, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, deste decreto, o seu direito a participar na medida de apoio foi extinto e o apoio pago foi considerado indevidamente recebido na sua totalidade.
32
Tendo‑lhe sido submetida uma reclamação administrativa apresentada por X, o Ministro da Agricultura confirmou a decisão do Tesouro Público húngaro.
33
O Debreceni Törvényszék (Tribunal de Debrecen, Hungria) negou provimento ao recurso judicial através do qual X pediu a anulação dessas duas decisões administrativas.
34
Por conseguinte, X interpôs um recurso de revisão para a Kúria (Supremo Tribunal, Hungria), o órgão jurisdicional de reenvio.
35
Este órgão jurisdicional considera que as disposições do Regulamento n.o 1698/2005, revogado a 1 de janeiro de 2014, não são relevantes para a resolução do litígio que lhe foi submetido, uma vez que o pedido de apoio foi apresentado por X em junho de 2015. Acrescenta que a exigência de o requerente exercer a atividade de agricultor a título principal e como empresário em nome individual até ao termo do período de exploração não pode ser considerada uma exigência de competências ou de formação na aceção do artigo 50.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013, e daí deduz que esta exigência não pode ser incluída entre os requisitos de elegibilidade.
36
Por outro lado, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, atendendo à reduzida importância da irregularidade em causa no processo principal, pode ser aplicada uma sanção reduzida em 10 %, determinada em função do período abrangido por essa irregularidade, a saber, 176 dias num total de 5 anos.
37
Nestas circunstâncias, a Kúria (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 50.o, n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 […] ser interpretado no sentido de que permite ao Estado‑Membro estabelecer como critério de elegibilidade que o beneficiário do apoio exerça ininterruptamente a atividade de agricultor a título principal e como empresário em nome individual desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio até ao termo do período de exploração?
2)
Em caso de resposta negativa, deve o referido critério de elegibilidade ser interpretado como um compromisso assumido por parte do beneficiário?
3)
Em caso de resposta afirmativa à segunda questão prejudicial, devem os artigos 64.o, n.o 1, e 77.o, n.o, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 […] ser interpretados no sentido de que, em caso de incumprimento do compromisso, pode ser aplicada uma sanção administrativa cujo montante deve ser determinado, tendo em conta o princípio da proporcionalidade, com base nos artigos 64.o, n.o 4, alínea b), e 77.o, n.o 4, alínea b), deste regulamento, ou seja, que as referidas disposições devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que impõe a recuperação da totalidade do apoio, sem ponderar a duração do incumprimento?
4)
Devem os artigos 64.o, n.o 2, alínea e), e 77.o, n.o 2, alínea e), [do Regulamento n.o 1306/2013] ser interpretados no sentido de que “o incumprimento […] de importância menor” inclui uma situação em que o beneficiário do apoio não cumpriu durante 176 dias, dentro dos cinco anos de duração do compromisso, a disposição relativa à manutenção da atividade a título principal, tendo em conta que durante todo esse período apenas exerceu a atividade agrícola, da qual provinham os seus rendimentos?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
38
Segundo jurisprudência constante, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, incumbe ao Tribunal de Justiça, se necessário, reformular as questões que lhe são submetidas. Além disso, o Tribunal pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 7 de setembro de 2023, Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, n.o 47 e jurisprudência referida).
39
No caso em apreço, há que observar que as questões submetidas visam, à luz dos requisitos de elegibilidade de um apoio à instalação de jovens agricultores previstos pelo direito nacional, as disposições do Regulamento n.o 1307/2013 e, no que respeita à recuperação do montante desse apoio por incumprimento das obrigações impostas aos beneficiários do referido apoio, as disposições do Regulamento n.o 1306/2013.
40
Ora, como resulta do pedido de decisão prejudicial, X apresentou um pedido de apoio à instalação de jovens agricultores cuja fonte de financiamento era o FEADER e este apoio foi concedido ao abrigo de um programa de desenvolvimento rural nacional.
41
Nestas condições, as disposições do direito da União relativas às medidas de desenvolvimento rural, a saber, as do Regulamento n.o 1698/2005 ou as do Regulamento n.o 1305/2013, são suscetíveis de se aplicarem ratione materiae ao litígio no processo principal.
42
A este respeito, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o apoio à instalação de jovens agricultores em causa no processo principal foi concedido ao abrigo do programa de desenvolvimento rural da Hungria para o período de programação 2007‑2013 e que este programa foi aprovado pela Comissão em 19 de setembro de 2007.
43
Ora, por força do artigo 88.o do Regulamento n.o 1305/2013, que revogou o Regulamento n.o 1698/2005, este último regulamento continua a aplicar‑se às operações executadas em aplicação dos programas aprovados pela Comissão nos termos desse regulamento antes de 1 de janeiro de 2014. No mesmo sentido, em conformidade com o artigo 19.o do Regulamento Delegado n.o 807/2014, que revogou o Regulamento n.o 1974/2006, este último regulamento mantém‑se em vigor para as operações executadas de acordo com os programas aprovados pela Comissão ao abrigo do Regulamento n.o 1698/2005 antes de 1 de janeiro de 2014.
44
Dado que, no caso em apreço, não é contestado que o pedido de apoio em causa no processo principal foi apresentado ao abrigo do Decreto 24/2015, cujo artigo 13.o enuncia que este estabelece determinadas disposições necessárias à execução do Regulamento n.o 1698/2005, e que está em causa no processo principal a obrigação de exercer a atividade de agricultor a título principal e como empresário em nome individual, desde a data de apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio até ao termo do período de exploração, prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), deste decreto, essa obrigação e as circunstâncias do seu incumprimento devem ser apreciadas à luz das disposições deste regulamento e do Regulamento n.o 1974/2006 (v., neste sentido, Acórdão de 18 de janeiro de 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, n.o 39 e jurisprudência referida).
45
No entanto, quando a recuperação das quantias indevidamente pagas no âmbito de um programa de apoio, aprovado e cofinanciado pelo FEADER a título do período de programação 2007‑2013, ocorre após o termo do período de programação, a saber, após 1 de janeiro de 2014, esta recuperação deve basear‑se nas disposições do Regulamento n.o 1306/2013 (v., neste sentido, Acórdão de 18 de janeiro de 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, n.o 40 e jurisprudência referida).
Quanto à primeira questão
46
Tendo em conta estas observações preliminares, há que considerar que, com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 22.o, n.o 1, e o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 devem ser interpretados no sentido de que permitem a um Estado‑Membro impor um requisito de elegibilidade para um apoio à instalação de jovens agricultores segundo o qual o beneficiário deste apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do referido apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade.
47
Por força do artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, as regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas a nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no referido regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural.
48
Em conformidade com o artigo 22.o, n.o 1, do referido regulamento, o apoio à instalação de jovens agricultores é concedido a pessoas que tenham menos de 40 anos de idade e se instalem pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração, possuam aptidões e competências profissionais adequadas e apresentem um plano empresarial para o desenvolvimento das suas atividades agrícolas.
49
Resulta de jurisprudência assente que os Estados‑Membros podem adotar medidas de aplicação de um regulamento desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, desde que não dissimulem a sua natureza de direito da União e desde que precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento embora respeitando os limites das suas disposições (Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 36 e jurisprudência referida).
50
É com base nas disposições aplicáveis do regulamento em causa, interpretadas à luz dos objetivos desse regulamento, que se tem de determinar se essas disposições proíbem, impõem ou permitem que os Estados‑Membros adotem certas medidas de aplicação e, nomeadamente neste último caso, se a medida em causa se inscreve no quadro da margem de apreciação reconhecida a cada Estado‑Membro (Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 37 e jurisprudência referida).
51
Resulta do considerando 61 e do artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 que, embora as regras de elegibilidade das despesas sejam, regra geral, fixadas a nível nacional, isso só acontece sem prejuízo das condições particulares instituídas nos termos desse regulamento para certas medidas de desenvolvimento rural (Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 38).
52
O apoio à instalação de jovens agricultores constitui uma medida desse tipo e os requisitos de elegibilidade impostos pelo artigo 22.o, n.o 1, deste regulamento constituem requisitos específicos dessa medida (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 39).
53
Daqui decorre que os Estados‑Membros são livres de estabelecer requisitos de elegibilidade adicionais das despesas efetuadas no âmbito da aplicação do Regulamento n.o 1698/2005, desde que estes requisitos não sejam contrários aos enunciados no artigo 22.o deste regulamento nem ao seu efeito útil.
54
No que respeita aos objetivos prosseguidos pelo referido regulamento, há que recordar que este último visa, através do apoio em causa, facilitar a instalação dos jovens agricultores e, uma vez efetuada, a adaptação estrutural da exploração, numa perspetiva de reforçar o potencial humano e de aumentar a competitividade dos setores agrícola e florestal e, assim, de contribuir para assegurar o desenvolvimento sustentável das zonas rurais (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 40).
55
Quanto ao à questão de saber se um requisito de elegibilidade, como o previsto no Decreto 24/2015, que exige que o beneficiário do apoio à instalação de jovens agricultores exerça a atividade de agricultor a título principal até ao termo do período de exploração, está em conformidade com o Regulamento n.o 1698/2005, há que indicar que resulta dos artigos 15.o, 16.o e 18.o deste regulamento que os próprios Estados‑Membros devem estabelecer os seus programas de desenvolvimento rural relativos aos financiamentos a implementar ao abrigo do referido regulamento e que só um programa correspondente ao mesmo regulamento deve ser aprovado pela Comissão.
56
Neste âmbito, os Estados‑Membros continuam nomeadamente a poder prever, para efeitos de apoios financiados pelo FEADER, requisitos de elegibilidade além dos que resultam das disposições do Regulamento n.o 1698/2005, desde que, ao fazê‑lo, precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, respeitando porém os limites das suas disposições (Acórdão de 15 de maio de 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, n.o 60).
57
A este respeito, importa salientar, por um lado, que o artigo 22.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1698/2005 impõe como requisito para o apoio à instalação de jovens agricultores que o interessado se instale «na qualidade de [responsável] da exploração», exigindo, em substância, que disponha do domínio efetivo e duradouro quer da exploração agrícola quer da sua gestão (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, n.o 55).
58
Por outro lado, o anexo II, título A, ponto 5.3.1.1.2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1974/2006 prevê que, para o apoio à instalação de jovens agricultores, os programas de desenvolvimento rural elaborados pelos Estados‑Membros definem o conceito de «instalação» utilizado pelo Estado‑Membro em causa ou pela região em causa.
59
Não pode deixar de se observar que nem estas disposições nem os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 1698/2005 obstam a que uma legislação nacional estabeleça, como requisito de elegibilidade para o apoio à instalação de jovens agricultores, o exercício da atividade de agricultor a título principal pelo beneficiário deste apoio até ao termo do período de exploração desta atividade. Com efeito, este requisito respeita os limites traçados pelas referidas disposições, precisando as exigências daí decorrentes.
60
Por conseguinte, há que considerar que a imposição desse requisito de elegibilidade adicional para o apoio à instalação de jovens agricultores está abrangida pela margem de apreciação que o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 confere aos Estados‑Membros.
61
Tendo em conta os fundamentos que precedem, há que responder à primeira questão que o artigo 22.o, n.o 1, e o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 devem ser interpretados no sentido de que permitem a um Estado‑Membro impor um requisito de elegibilidade para um apoio à instalação de jovens agricultores segundo o qual o beneficiário deste apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do referido apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade.
Quanto à segunda e terceira questões
62
Tendo em conta as observações preliminares formuladas nos n.os 38 a 45 do presente acórdão, há que considerar que, com as segunda e terceira questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 35.o, n.os 1 a 3, do Regulamento Delegado n.o 640/2014 devem ser interpretados no sentido de que, por um lado, um requisito de elegibilidade para o apoio à instalação de jovens agricultores, previsto na legislação de um Estado‑Membro, segundo a qual o beneficiário deste apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data de apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade, constitui um «critério de elegibilidade» ou um «compromisso», na aceção destas disposições, e, por outro, as referidas disposições se opõem a que o incumprimento deste requisito implique o reembolso do montante total do apoio por este beneficiário, sem ter em conta a duração do período abrangido por esse incumprimento.
63
Nos termos do artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, sempre que se verifique que um beneficiário não satisfaz os critérios de elegibilidade, os compromissos ou outras obrigações relacionados com as condições de concessão da ajuda ou do apoio estabelecidos na legislação setorial agrícola, a ajuda não é paga ou é total ou parcialmente retirada e, se for caso disso, os direitos ao pagamento correspondentes referidos no artigo 21.o do Regulamento n.o 1307/2013 não são atribuídos ou são retirados.
64
O artigo 35.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 prevê, no seu n.o 1, que o apoio requerido deve ser recusado ou retirado na totalidade sempre que os critérios de elegibilidade desse apoio não forem respeitados e, no seu n.o 3, que, quando o Estado‑Membro decide da taxa de retirada ou de recusa do apoio na sequência do incumprimento de compromissos ou outras obrigações referidos no n.o 2 deste artigo 35.o, deve ter em conta a gravidade, extensão, duração e recorrência do incumprimento das condições de apoio referido nesse n.o 2.
65
Os conceitos de «critério de elegibilidade» e de «compromisso» não são definidos pelo Regulamento n.o 1306/2013 nem pelo Regulamento Delegado n.o 640/2014.
66
Ora, resulta do sentido habitual destes termos e do contexto em que são utilizados nesses regulamentos que, no domínio do desenvolvimento rural financiado pelo FEADER, um «critério de elegibilidade» deve ser entendido como uma exigência prévia indispensável à validade de um pedido de apoio, o que tem como consequência que, se essa exigência não for cumprida, o pedido de apoio deve ser indeferido, e que um «compromisso» designa a promessa feita pelo requerente do apoio de respeitar, sob reserva da concessão desse apoio, uma obrigação, formulada no programa de desenvolvimento rural, durante o período de execução do programa.
67
As consequências jurídicas do incumprimento são diferentes consoante este se refira a um «critério de elegibilidade» ou a um «compromisso». Com efeito, decorre do artigo 35.o, n.os 1 a 3, do Regulamento Delegado n.o 640/2014, disposições que precisam o artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, que, quando um «critério de elegibilidade» não é cumprido, o apoio deve ser recusado ou retirado na totalidade, ao passo que, quando se trata de um «compromisso», se o apoio ainda não tiver sido pago, não poderá sê‑lo ou deverá ser retirado total ou parcialmente, tendo em conta a gravidade, extensão, duração e recorrência do incumprimento.
68
Sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, afigura‑se que a obrigação de exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % desse apoio até ao termo do período de exploração dessa atividade, constitui um «compromisso», na aceção dessas disposições.
69
Uma vez que este órgão jurisdicional considera que esta obrigação constitui um «compromisso», na aceção do artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 640/2014, em caso de incumprimento do mesmo, as autoridades nacionais são obrigadas a ter em conta, para determinar a parte que deve ser retirada do apoio à instalação de jovens agricultores de que X beneficiou, a gravidade, extensão, duração e recorrência do incumprimento, em aplicação do artigo 35.o, n.o 3, deste regulamento delegado.
70
Por conseguinte, há que responder às segunda e terceira questões que o artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 35.o, n.os 1 a 3, do Regulamento Delegado n.o 640/2014 devem ser interpretados no sentido de que, por um lado, um requisito de elegibilidade para o apoio à instalação de jovens agricultores, previsto na legislação de um Estado‑Membro, segundo o qual o beneficiário desse apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data de apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade, é suscetível de constituir um «compromisso», na aceção destas disposições, e, por outro lado, neste caso, o artigo 35.o, n.os 2 e 3, do Regulamento Delegado n.o 640/2014 opõe‑se a que o incumprimento deste requisito implique o reembolso do montante total do apoio por este beneficiário, sem que seja tida em conta, nomeadamente, a duração do período abrangido por esse incumprimento.
Quanto à quarta questão
71
Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio, referindo‑se ao artigo 64.o, n.o 2, alínea e), e ao artigo 77.o, n.o 2, alínea e), do Regulamento n.o 1306/2013, pergunta, em substância, se estas disposições devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma legislação nacional nos termos da qual o incumprimento do compromisso assumido pelo beneficiário do apoio implique o reembolso do montante total deste apoio, sem que seja tida em conta, nomeadamente, a duração do período abrangido por esse incumprimento.
72
Ora, tendo em conta que já foi dada resposta afirmativa a essa questão, com base nas disposições pertinentes do direito da União, na segunda parte do n.o 70 do presente acórdão, não há que responder à quarta questão.
Quanto às despesas
73
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
1)
O artigo 22.o, n.o 1, e o artigo 71.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER),
devem ser interpretados no sentido de que:
permitem a um Estado‑Membro impor um requisito de elegibilidade para um apoio à instalação de jovens agricultores segundo o qual o beneficiário deste apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data da apresentação do pedido de pagamento de 90 % do referido apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade.
2)
O artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho, assim como o artigo 35.o, n.os 1 a 3, do Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade,
devem ser interpretados no sentido de que:
por um lado, um requisito de elegibilidade para o apoio à instalação de jovens agricultores, previsto na legislação de um Estado‑Membro, segundo o qual o beneficiário desse apoio é obrigado a exercer a atividade de agricultor a título principal, desde a data de apresentação do pedido de pagamento de 90 % do apoio e até ao termo do período de exploração desta atividade, é suscetível de constituir um «compromisso», na aceção destas disposições, e, por outro lado, neste caso, o artigo 35.o, n.os 2 e 3, do Regulamento Delegado n.o 640/2014 opõe‑se a que o incumprimento deste requisito implique o reembolso do montante total do apoio por este beneficiário, sem que seja tida em conta, nomeadamente, a duração do período abrangido por esse incumprimento.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.
(
i
)	O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.