62017TJ0834_RES
Sprawa T‑834/17
United Parcel Service, Inc.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 23 lutego 2022 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Konkurencja – Rynki międzynarodowych usług ekspresowej dystrybucji niewielkich przesyłek w EOG – Koncentracja – Decyzja uznająca koncentrację za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Stwierdzenie nieważności decyzji wyrokiem Sądu – Prawo do obrony – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Związek przyczynowy
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Skarga o naprawienie szkód wyrządzonych przez instytucję Unii – Wymogi minimalne – Brak konsekwencji w organizacji niektórych argumentów prawnych i faktycznych – Dopuszczalność
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 26–28)
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Zarzuty prawne niepodniesione w skardze – Ogólne odesłanie do innych pism załączonych do skargi – Niedopuszczalność
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21, 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 31–34)
Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Zarzuty prawne niepodniesione w skardze – Ogólne odesłanie do innych pism – Niedopuszczalność – Dopuszczalność odwołania się do pism przedstawionych przed tym samym sądem w innej sprawie – Ocena każdego konkretnego przypadku z osobna – Decydujący warunek – Tożsamość stron, a zwłaszcza skarżących w dwóch sprawach
[statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. d)]
(zob. pkt 51)
Postępowanie sądowe – Przedstawienie dowodów – Termin – Opóźnienie w złożeniu wniosków dowodowych – Przesłanki
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 76 lit. f), art. 81 § 1, art. 85 § 1, 2, 4)
(zob. pkt 64–66, 69, 79)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie unijnego prawa konkurencji – Uznanie przysługujące instytucji w trakcie przyjmowania aktu – Uwzględnienie go przez sąd Unii podczas dokonywanej oceny bezprawności
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 82–88)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Prawo do obrony – Włączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 95)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Naruszenie przez Komisję obowiązku przekazania stronie, która zgłosiła koncentrację, ostatniej wersji modelu ekonometrycznego wykorzystanej do oceny wpływu tej koncentracji na ceny – Naruszenie prawa do obrony danej strony
(art. 340 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Rady nr 139/2004, art. 18 ust. 3)
(zob. pkt 97–111, 117, 118, 122, 123)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Niewystarczające uzasadnienie aktu Unii – Wyłączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 189)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie unijnego prawa konkurencji – Uznanie przysługujące instytucji w trakcie przyjmowania aktu – Wybór modelu ekonometrycznego dokonany przez Komisję w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji odbiegający znacząco od zwykłej praktyki tej instytucji – Brak wystarczająco istotnego naruszenia
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 201–203, 209, 210, 215–228)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Pojęcie – Ciężar dowodu
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 341)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Szkoda, na którą składają się koszty związane z udziałem w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji między dwoma konkurencyjnymi przedsiębiorstwami – Koszty wynikające z wolnego wyboru skarżącej – Brak bezpośredniego związku przyczynowego między szkodą a zachowaniem instytucji
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 343)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Szkoda, na którą składają się koszty związane z zapłatą odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy w następstwie decyzji uznającej zgłoszoną koncentrację za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Koszty wynikające ze zobowiązania umownego wynikającego z woli stron – Brak związku przyczynowego między szkodą a zachowaniem instytucji
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 344–350)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Utracone korzyści wynikające z decyzji uznającej zgłoszoną koncentrację za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Przedsiębiorstwo, które ogłosiło rezygnację z tej koncentracji w następstwie wspomnianej decyzji – Naruszenie prawa do obrony niewywierające decydującego wpływu na wynik postępowania w sprawie kontroli planowanej koncentracji – Odstąpienie od koncentracji – Brak bezpośredniego związku przyczynowego między szkodą a zachowaniem instytucji
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 353–371)
Streszczenie
Sąd oddalił dwie wniesione przez UPS i ASL Aviation Holdings skargi odszkodowawcze; spółki te domagały się naprawienia szkody, jaką miały one ponieść w wyniku niezgodności z prawem decyzji Komisji uznającej zgłoszoną koncentrację za niezgodną z rynkiem wewnętrznym
Decyzją z dnia 30 stycznia 2013 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”) (
1
) Komisja Europejska uznała za niezgodną z rynkiem wewnętrznym zgłoszoną koncentrację pomiędzy United Parcel Service, Inc. (zwaną dalej „UPS”) a TNT Express NV (zwaną dalej „TNT”), dwoma przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność na rynkach międzynarodowych usług ekspresowej dystrybucji niewielkich przesyłek.
Spółka UPS, ogłaszając publicznie, że rezygnuje z tej koncentracji, wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. (
2
). Sąd uwzględnił tę skargę, zaś wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. (
3
). Trybunał oddalił odwołanie wniesione przez Komisję od tego wyroku Sądu.
W międzyczasie Komisja uznała za zgodną z rynkiem wewnętrznym zgłoszoną koncentrację pomiędzy TNT i FedEx Corp. (zwaną dalej „FedEx”), będącą konkurentem UPS (
4
).
W końcu 2017 r. UPS wniosła przeciwko Komisji skargę odszkodowawczą, żądając naprawienia szkód, jakie miały zostać jej wyrządzone wskutek niezgodności z prawem spornej decyzji (
5
). W 2018 r. została ponadto wniesiona skarga odszkodowawcza spółek ASL Aviation Holdings DAC i ASL Airlines (Ireland) Ltd (zwanych dalej łącznie „spółkami ASL”), które przed wydaniem spornej decyzji zawarły z TNT umowy handlowe, które miały zostać wykonane po zatwierdzeniu koncentracji spółki UPS i TNT (
6
).
Te dwie skargi odszkodowawcze zostały oddalone przez siódma izbę Sądu w składzie powiększonym.
Ocena Sądu
Oddalenie skargi odszkodowawczej wniesionej przez UPS (sprawa T‑834/17)
W swej skardze odszkodowawczej UPS podniosła, że, wydając sporną decyzję, Komisja dopuściła się wystarczająco istotnych naruszeń unijnego prawa mogących prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Zdaniem UPS Komisja, po pierwsze, naruszyła uprawnienia przysługujące jej w ramach procedury administracyjnej, po drugie, uchybiła obowiązkowi uzasadnienia i, po trzecie, dopuściła się błędów dotyczących merytorycznej oceny zgłoszonej koncentracji.
Na wstępie Sąd przypomniał, że powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek polegających na tym, iż naruszona norma prawna ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom i że to naruszenie jest wystarczająco istotne, iż ustalony zostanie rzeczywisty charakter szkody oraz iż istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną szkodą.
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, rzekomego naruszenia praw proceduralnych UPS w toku postępowania administracyjnego, spółka ta zarzuciła Komisji, po pierwsze, że ta instytucja nie podała do jej wiadomości ani ostatecznej wersji modelu ekonometrycznego, który posłużył do analizy skutków zgłoszonej koncentracji dla cen, ani kryteriów oceny wynikającego z tej koncentracji wzrostu efektywności. Po drugie, UPS uznała, że Komisja dopuściła się naruszenia przysługującego jej prawa do dostępu do informacji dostarczonych przez FedEx w toku postępowania administracyjnego.
Jeśli chodzi o brak przekazania do wiadomości ostatniej wersji modelu ekonometrycznego zastosowanego przez Komisję, Sąd stwierdził, że, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami, Komisja, była zobowiązana do podania do wiadomości UPS tej ostatniej wersji. Ze względu na to, że Komisja dysponowała w tym względzie znacznie ograniczonym, a wręcz – żadnym zakresem swobodnego uznania, nie podając do wiadomości UPS tego modelu, instytucja ta dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia przysługującego tej spółce prawa do obrony. Biorąc pod uwagę orzecznictwo w zakresie poszanowania prawa do obrony i wyrok Trybunału z dnia 16 stycznia 2019 r., tego naruszenia praw UPS nie można było ponadto uznać za usprawiedliwione ze względu na podnoszony przez Komisję brak jasności przepisów unijnego prawa.
Sąd oddalił również podniesiony przez Komisję na jej obronę argument, zgodnie z którym to dopracowanie modelu ekonometrycznego zostało poprzedzone licznymi konsultacjami z UPS. Nie podając do wiadomości tej spółki ostatecznej wersji tego modelu ekonometrycznego Komisja nie tylko bowiem uniknęła ograniczenia proceduralnego ustanowionego w celu zagwarantowania legalności i obiektywności unijnej procedury kontroli koncentracji, lecz również postawiła UPS w sytuacji niepozwalającej tej spółce na zrozumienie części uzasadnienia spornej decyzji.
W odniesieniu natomiast do niepodania do wiadomości UPS kryteriów oceny wzrostu efektywności wynikającego ze zgłoszonej koncentracji Sąd stwierdził, że żaden z mających zastosowanie do kontroli koncentracji przepisów unijnego prawa nie nakłada na Komisję obowiązku określenia z góry, w sposób abstrakcyjny, szczegółowych kryteriów, na podstawie których instytucja ta zamierza przyjąć, że wzrost efektywności może zostać uznany za możliwy do zweryfikowania. W tych okolicznościach argumentację, za pomocą której UPS chciała wykazać, że Komisja była zobowiązana do podania do jej wiadomości szczegółowych kryteriów i standardów dowodowych, które instytucja ta zamierzała zastosować w celu ustalenia, czy każdy z podnoszonych wzrostów efektywności jest możliwy do zweryfikowania, należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych.
Sąd odrzucił ponadto argumentację, zgodnie z którą Komisja dopuściła się naruszenia przysługującego UPS prawa do dostępu do pewnych dokumentów przekazanych tej instytucji przez FedEx w toku postępowania administracyjnego. Ze względu na to bowiem, że UPS nie wykonała swoich praw do tego dostępu w odpowiednim czasie i w formie przewidzianej w mających zastosowanie przepisach (brak zwrócenia się do urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające), nie spełniła ona przesłanek koniecznych do tego, aby uzyskać naprawienie szkody mającej wynikającej z naruszenia tych praw.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zarzucane Komisji naruszenie obowiązku uzasadnienia, Sąd przypomina, że niewystarczający charakter uzasadnienia aktu unijnego prawa nie może co do zasady sam w sobie spowodować powstania odpowiedzialności Unii.
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o podnoszony przez UPS argument dotyczący błędów dotyczących merytorycznej oceny zgłoszonej koncentracji, Sąd, potwierdzając jednocześnie, że Komisja dopuściła się pewnych błędów, wskazał, że nie stanowią one takich naruszeń prawa Unii, które byłyby istotne w stopniu wystarczającym, aby mogły prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. W tym względzie Sąd wyjaśnia, że, nawet jeśli Komisja, z naruszeniem swych własnych zasad („Best practices for the submisssion of economic evidence and data collection in cases concerning the application of articles 101 and 102 TFEU and in merger cases”, czyli swych „najlepszych praktyki do celów przedstawiania dowodów o charakterze ekonomicznym i gromadzenia danych w sprawach dotyczących stosowania art. 101 i 102 TFUE oraz w sprawach dotyczących łączenia przedsiębiorstw”), użyła modelu ekonometrycznego odbiegającego znacznie od praktyki stosowanej zwykle w dziedzinie gospodarczej, to przy definiowaniu tego modelu dysponowała ona znacznym zakresem uznania. Ponadto, w celu przeprowadzenia analizy skutków zgłoszonej koncentracji Komisja nie oparła się wyłącznie na wspomnianym modelu ekonometrycznym, lecz również przeprowadziła ogólną analizę cech charakterystycznych rynku właściwego, wracając szczególną uwagę na jego cechy charakterystyczne oraz konsekwencje wynikające z zamierzonej koncentracji.
Wreszcie, Sąd doszedł do wniosku, że UPS nie zdołała wykazać tego, iż przy ocenie możliwości weryfikacji wzrostu efektywności lub sytuacji konkurencyjnej FedEx w ramach zaproponowanej koncentracji dopuszczono się oczywistych i poważnych błędów; nie zdołała ona też przedstawić jakichkolwiek poszlak świadczących o potraktowaniu adresatów decyzji w przedmiocie koncentracji między FedEx i TNT w sposób odmienny niż potraktowani zostali adresaci spornej decyzji.
Po ustaleniu w ten sposób, że wystarczająco istotne naruszenie uprawnień proceduralnych UPS w toku postępowania administracyjnego ograniczało się do niepodania do wiadomości tej spółki ostatniej wersji modelu ekonometrycznego wykorzystanego przez Komisję do analizy wpływu zgłoszonej koncentracji na ceny, Sąd przeanalizował następnie to, czy istniał bezpośredni związku przyczynowy między tą bezprawnością a podnoszonymi przez tę spółkę szkodami, a mianowicie przeanalizował, po pierwsze, koszty związane z jej udziałem w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji zgłoszonej przez FedEx, po drugie, uiszczone na rzecz TNT odszkodowanie umowne z tytułu rozwiązania zawartej z tą spółką umowy w sprawie połączenia i, po trzecie, korzyści utracone wskutek niemożności wykonania tej umowy.
Przede wszystkim, w odniesieniu do kosztów związanych z uczestnictwem UPS w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji między FedEx i TNT, Sąd uznał, że oczywistym jest, iż spółka ta uczestniczyła w nim z jej własnego wyboru. Naruszenie uprawnień przysługujących UPS w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji między nią a TNT nie może więc zostać uznane za czynnik decydujący dla powstania kosztów związanych z jej udziałem w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji między FedEx a TNT. Podobnie, zważywszy, że uiszczenie na rzecz TNT odszkodowania za rozwiązanie umowy wynikało ze zobowiązania przewidzianego w zawartej między UPS i TNT umowie o połączeniu, te naruszenia prawa, jakimi dotknięta jest sporna decyzja, nie mogły stanowić czynnika, który przesądził o wypłacie tego odszkodowania na rzecz TNT.
Wreszcie, w odniesieniu do zysku, jaki miała utracić UPS, Sąd stwierdził, że nie można domniemywać, iż, w braku naruszenia praw przysługujących UPS w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji między nią a TNT, koncentracja ta zostałaby uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. UPS nie wykazała zresztą ani nie dostarczyła dowodów pozwalających Sądowi na stwierdzenie, że, w braku tego naruszenia, Komisja uznałaby wspomnianą koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Ponadto zrezygnowanie przez UPS z zaplanowanej koncentracji po podaniu do wiadomości spornej decyzji zaowocowało zerwaniem jakiegokolwiek związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem a podnoszoną szkodą.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że UPS nie zdołała wykazać tego, iż naruszenie praw przysługujących jej w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji pomiędzy nią a TNT stanowiło czynnik, który przesądził o powstaniu podnoszonych szkód. Sąd oddalił zatem skargę odszkodowawczą UPS w jej całokształcie.
Oddalenie skargi odszkodowawczej wniesionej przez spółki ASL (sprawa T‑540/18)
Wnosząc swą skargę odszkodowawczą spółki ASL zmierzały do uzyskania naprawienia szkody, jaką miały one ponieść wskutek korzyści utraconych w efekcie niemożności wykonania, ze względu na wydanie spornej decyzji, zawartych z TNT umów handlowych. Na poparcie tego żądania spółki ASL powołały się na naruszenie przez Komisję przysługujących im i UPS praw podstawowych, a także na dopuszczenie się przez Komisję poważnych i oczywistych błędów w dokonanej przez tę instytucję ocenie zgłoszonej koncentracji między UPS i TNT.
W pierwszej kolejności, Sąd stwierdził, że spółki ASL nie mogą powoływać, jako podstawy ich własnego roszczenia odszkodowawczego, naruszenia prawa do obrony przysługującego UPS w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji między tą spółką a TNT. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Sądu konieczne jest, aby ochrona zapewniana przez przepis prawa powołany na poparcie skargi odszkodowawczej była skuteczna w odniesieniu do podmiotu, który się na nią powołuje, a zatem, aby ten podmiot należał do kręgu adresatów danego przepisu, którym przyznane zostały pewne prawa.
W drugiej kolejności, Sąd oddalił jako bezzasadną argumentację opartą przez spółki ASL na okoliczności, że Komisja w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji między UPS i TNT dopuściła się naruszenia przysługujących im praw podstawowych, a w szczególności – ich usankcjonowanego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawa do dobrej administracji. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że, ze względu na to, iż spółki ASL z własnej woli zdecydowały się nieuczestniczyć w tym postępowaniu, nie mają one podstaw, by powoływać się na rzekome naruszenie przez Komisję ich przysługujących im w kontekście tej procedury praw podstawowych.
W trzeciej kolejności, Sąd odrzucił jako niedopuszczalny zarzut oparty na istnieniu poważnych i oczywistych błędów, jakich miała dopuścić się Komisja w ocenie koncentracji między UPS i spółki TNT, a to ze względu na to, że spółki ASL ograniczyły się w tym względzie do odesłania do skargi wniesionej przez UPS w sprawie T‑834/17.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że spółki ASL nie wykazały, że Komisja w spornej decyzji dopuściła się popełnienia wystarczająco poważnych naruszeń prawa Unii i oddalił ich skargę jako bezzasadną.
(
1
)	Decyzja C(2013) 431 uznającą koncentrację za niezgodną z rynkiem wewnętrznym oraz z funkcjonowaniem porozumienia EOG (sprawa COMP/M.6570 - UPS/TNT Express).
(
2
)	Wyrok z dnia 7 marca 2017 r., United Parcel Service/Komisja (T‑194/13, EU:T:2017:144).
(
3
)	Wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r., Komisja/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23).
(
4
)	Decyzja z dnia 8 stycznia 2016 r. uznająca koncentrację za zgodną z rynkiem wewnętrznym i z porozumieniem EOG (sprawa M.7630 - FedEx/TNT Express), której streszczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2016, C 450, s. 12).
(
5
)	Sprawa T‑834/17, United Parcel Service/Komisja.
(
6
)	Sprawa T‑540/18, ASL Aviation Holdings i ASL Airlines (Ireland)/Komisja.