61983C0098
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 17 MAGGIO
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Siete chiamati a pronunciarvi su due ricorsi paralleli, proposti da imprese olandesi e diretti a ottenere l'annullamento di decisioni con cui la Commissione dichiarò non dovuto lo sgravio di diritti doganali. Tema centrale delle liti è l'interpretazione dell'articolo. 13 regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430 (GU L 175, del 12. 7. 1979, pag. 1) di cui vi siete già occupati, da ultimo con sentenza 15 dicembre 1983 in causa283/82, Schoellershammer/Commissio-ne, Race. 1983, pag. 4219. Si tratta oggi di chiarire un profilo di tale disposto : più precisamente, di stabilire se, tra i casi particolari ed atipici in cui esso autorizza Io sgravio, rientri quello di un agente doganale che lo abbia ottenuto in buona fede sulla base di documenti fornitigli dai committenti e successivamente risultati falsi.
Le imprese Van Gend & Loos e Expeditiebedrijf Wim Bosman BV, con sede a Utrecht e 's-Heerenberg, Paesi Bassi, esercitano per conto dei loro clienti le funzioni di agenti doganali. In tale qualità dichiararono alle autorità olandesi l'importazione di alcune partite di prodotti tessili esibendo certificati attestanti la loro provenienza dall'Egitto, dal Marocco e dalla Turchia. A causa di quest'origine, le merci beneficiarono di una tariffa preferenziale e, in qualche caso, della franchigia. Dopo una lunga inchiesta, tuttavia, le autorità accertarono che molti certificati erano falsi e quindi ingiunsero alle due imprese di pagare i dazi omessi. La Van Gend & Loos e la Bosman chiesero allora al ministro olandese delle finanze di essere esonerate dal pagamento e a sua volta, seguendo la procedura di cui al regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n. 1575 (GU L 161 del 26. 6. 1980, pag. 13), il ministro si rivolse alla Commissione. Questa stabilì che gli sgravi richiesti non erano giustificati. Contro le relative decisioni, entrambe del 10 gennaio 1983, le due imprese ricorsero separatamente il 30 maggio e il 10 ottobre 1983, chieden-dovene l'annullamento.
2.
Sono due le fonti comunitarie che vengono in esame nella nostra causa: il regolamento del Consiglio n. 1430/79, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione, e il regolamento della Commissione n. 1575/80, che attua le norme della prima fonte.
Secondo il regolamento n. 1430, l'interessato può ottenere la restituzione o l'esonero dei diritti che attengono a:
a)
merci per cui il debito doganale non sia sorto o si sia estinto per cause diverse dal pagamento o dalla prescrizione o sia risultato «superiore a quello legalmente percepibile» (articolo 2, paragrafo 1);
b)
merci erroneamente immesse in libera pratica invece di essere soggette ad altro regime doganale (articolo 3, paragrafo 1);
c)
merci rifiutate dall'importatore perché difettose o non conformi al contratto in esecuzione del quale furono introdotte nel territorio della Comunità, a patto che siano riesportate o distrutte (articoli 5 e 6);
d)
merci che si trovino in una delle situazioni previste dall'articolo 10, sempre se l'importatore provveda a riesportarle o a distruggerle (articoli 10 e 11);
e)
merci che si trovino in altre situazioni, diverse da quelle tipiche di cui all'articolo 10 purché derivanti da circostanze particolari«che non implichino ... negligenza o simulazione da parte dell'interessato» (articolo 13).
Come ho detto, a noi interessa quest'ultima categoria. Per stabilire quali casi vi rientrino è prevista una speciale procedura (cfr. articolo 9, paragrafi 2 e 3, del regolamento 1798/75); ma poiché le relative norme d'attuazione non sono state ancora emanate, si ricorre a quella del regolamento 1575/80. Essa consta di quattro fasi. L'interessato deve, entro un certo termine, presentare all'ufficio doganale competente una domanda corredata da giustificazioni sufficienti a farla prendere in considerazione (articoli 2 e 3), il comitato delle franchigie doganali la esamina e formula un parere di cui la Commissione tiene conto nel decidere se «la situazione ... esaminata giustifica la concessione del rimborso e dello sgravio oppure ... non la giustifica» (articolo 5, primo comma); l'autorità nazionale, infine, accoglie o respinge la richiesta «in base alla decisione della Commissione» (articolo 6, paragrafo 2).
3.
L'istituzione convenuta prospetta l'irricevibilità di entrambi i ricorsi sotto un duplice profilo; perché l'atto impugnato non incide direttamente nella sfera giuridica delle ricorrenti e perché le impugnazioni sono state proposte tardivamente. Converrà infatti rammentare che l'articolo 173 del trattato CEE consente a qualsiasi persona fisica o giuridica d'impugnare gli atti della Commissione e del Consiglio, ma subordina questa facoltà a due condizioni: in primo luogo, che si tratti di decisioni prese nei suoi confronti o che, trattandosi di un regolamento o di una decisione assunta nei confronti di altri, la riguardino direttamente e individualmente; in secondo luogo che non siano decorsi due mesi dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua comunicazione al ricorrente o, in difetto, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto notizia.
Sotto il primo profilo, la Commissione riconosce che i suoi provvedimenti riguardano individualmente le ricorrenti; né potrebbe non farlo, considerando che li adottò proprio su istanza, trasmessale dalle autorità nazionali, di queste ultime. Essa nega, peraltro, che alla Van Gend & Loos e alla Bosman le due decisioni si riferiscano direttamente. Loro destinatari sarebbero gli stati: è agli stati, infatti, che le imprese chiedono gli sgravi e sono gli stati che accolgono o respingono le domande delle imprese.
La tesi è suggestiva, ma trova un ostacolo insuperabile nel già citato articolo 6 del regolamento 1575/80. Come ho detto, esso dispone che sulle domande di rimborso e di sgravio le autorità nazionali provvedano «in base alle decisioni della Commissione». Se ne deduce, mi sembra, che nella fase conclusiva della procedura tali autorità non hanno alcun margine di apprezzamento e, da qui, alcun potere decisorio. Il potere è tutto della Commissione, i cui provvedimenti hanno dunque efficacia diretta nella sfera giuridica dei privati. In questo senso, d'altronde, è la vostra giurisprudenza: ricordo le sentenze 13 maggio 1971, cause riunite 41-44/70, Fruit Company/Commissione, Race. 1971, p. 411; 23 novembre 1971, causa 62/70, Bock/Commis-sione, Race. 1971, p. 897; 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione, Race. 1979, p. 777.
Quanto al secondo motivo d'irricevibi-lità, la convenuta distingue tra Van Gend & Loos e Bosman. Il prowedimento riguardante la prima — essa afferma — fu notificato al governo olandese I'11 gennaio 1983; e poiché non è pensabile che il governo abbia impiegato più di due mesi a comunicarglielo, i quattro mesi e passa che intercorrono tra tale data e il giorno del ricorso (30 maggio) lasciano presumere la tardività di quest'ultimo. Ma la Commissione presume quel che non è. La Van Gend & Loos, infatti, ha prodotto la lettera con cui il ministro delle finanze la informò della decisione: essa è datata 30 marzo 1983.
Nel caso della Bosman, al contrario, la Commissione fa leva sulle stesse affermazioni della ricorrente: secondo quest' ultima — dice — l'amministrazione olandese avrebbe, in due controversie identiche, tenuto comportamenti così diversi come sono informare la Van Gend & Loos il 30 marzo, la Bosman il 30 agosto; e, per di più, la prima con lettera ministeriale, la seconda tramite un organo periferico (l'ispettore per i diritti d'importazione e le accise di Lobith). Ora, tutto ciò è troppo «poco credibile» per non desumerne che l'azione fu promossa tardivamente. Può darsi che qui la Commissione colga nel segno : i suoi, tuttavia, sono solo sospetti e non è sui sospetti che si può fondare l'irricevibilità di un ricorso. Lo riconosce del resto essa medesima quando dichiara di considerare, se pure «per il momento», la data del 10 agosto «come esatta» (v. memoria del 15. 11. 1983).
4.
Nel merito le ricorrenti deducono che le decisioni controverse:
a)
sono prive di motivazione o almeno non adeguatamente motivate;
b)
furono assunte in base a criteri poco chiari e perciò contrastano con l'articolo 14 secondo cui restituzione ed esonero possono essere concessi solo in ipotesi precise e predeterminate;
e)
non contengono indicazioni esaurienti sulla procedura seguita, in particolare per quanto riguarda il parere espresso dal comitato di esperti, così sottraendo questo profilo al controllo giurisdizionale;
d)
non tengono conto del fatto che a indurre le ricorrenti in errore contribuì il comportamento negligente delle autorità nazionali;
e)
furono adottate senza permettere agli interessati di intervenire preventivamente e di svolgere le proprie difese;
f)
vennero prese in esito a una procedura che non rispettò i termini di cui agli articoli 5 e 6 del regolamento 1575/80;
g)
ignorano i motivi di forza maggiore che giustificavano le richieste di sgravio.
Cominciamo col vizio sub a). I due provvedimenti — si afferma — sono immotivati: quanto meno, a base del rifiuto di concedere lo sgravio, pongono ragioni oscure o addirittura incomprensibili. In particolare, non tengono conto delle circostanze che le ricorrenti prospettarono per dimostrare la loro buona fede nel rendere dichiarazioni poi risultate non vere: ossia la frode di cui furono vittime quando dai committenti ricevettero certificati falsi e il fatto che non potessero accertare questa falsità, essendo quei documenti rilasciati da stati terzi.
Il disposto a cui la censura si riferisce è contenuto nell'articolo 190 trattato CEE («... le decisioni del Consiglio e della Commissione sono motivat[e] ...»). Voi l'avete interpretato nel senso che gli esecutivi devono, in modo chiaro e coerente, indicare le principali circostanze di fatto e considerazioni di diritto su cui poggia il provvedimento; nulla vieta però che lo facciano sommariamente e che non si pronuncino su tutti gli argomenti proposti dagli interessati (cfr. le sentenze 4. 7. 1963, causa 24/62, Repubblica federale di Germania/Commissione, Racc. 1963, p. 127, e, più di recente, 29. 10. 1980, cause riunite 209-215 e 218/78, Van Landewyck e altri/Commissione, Racc. 1980, p. 3125).
Esaminiamo alla luce di questi principi le motivazioni dei provvedimenti controversi. Esse figurano in tre considerando. Nel primo vengono esposti i fatti: si constata che, a séguito dei controlli svolti dopo la loro consegna agli uffici competenti, i certificati doganali risultarono falsi e perciò che le relative merci non potevano più godere di un trattamento tariffano preferenziale; si dà atto altresì che le ricorrenti allegarono di aver reso le loro dichiarazioni senza conoscere o supporre la falsità dei documenti di origine (dunque, in assoluta buona fede), ma, anzi, essendovi indotte dalle autorità nazionali che omisero di informarle dei loro sospetti sull'autenticità dei certificati. Il secondo considerando ricorda che un gruppo composto da esperti di tutti i paesi membri si riunì nel quadro del Comitato per le franchigie doganali ed esaminò i due casi nelle sedute del 26 novembre e dell'8 dicembre 1982.
Il terzo considerando reca la vera e propria giustificazione dei provvedimenti. Vi si premette che, quando opera in nome proprio come fu nel caso di specie, l'agente in dogana risponde direttamente al fisco per il pagamento dei diritti d'importazione; si precisa che la sua ignoranza della falsità dei certificati d'origine al momento della consegna non costituisce «circostanza particolare» ai fini dell'articolo 13: si chiarisce che, per la concessione dello sgravio, la buona fede dell'agente non basta, essendo appunto necessaria una siffatta «circostanza»; si osserva infine che accogliere una richiesta di sgravio in casi come il nostro finirebbe per frustrare il sistema dei controlli successivi.
Ora, a me sembra che questa motivazione indichi gli aspetti essenziali del caso e gli argomenti assunti a base della decisione: che dunque risponda pienamente ai requisiti posti dalla vostra giurisprudenza. Le ricorrenti le rivolgono due critiche :
a)
le circostanze particolari da loro invocate (cioè il fatto che esse non conoscessero né avessero modo di scoprire la falsità dei documenti) sono lasciate nell'ombra;
b)
la tesi secondo cui la concessione dello sgravio vanifica i controlli succesivi è contraddittoria.
Alla prima critica si può obiettare che sarebbe priva di fondamento anche se fosse conforme al vero; ho infatti appena citato due sentenze che autorizzano la Commissione a non prendere posizione su tutte le difese addotte dall'interessato. È comunque incontrovertibile che nel nostro caso la Commissione non ha in alcun modo ignorato i dati prospettati dalle ricorrenti. Essa ha fatto una cosa ben diversa e, a mio avviso, del tutto ragionevole. Ha affermato che, se provano la buona fede delle ricorrenti, quei dati non valgono a integrare il concetto di «circostanza particolare»: cioè la seconda delle due condizioni a cui l'articolo 13 subordina la sgravio.
Quanto alla seconda critica, la giudico senza peso: sia perché l'argomento della Commissione è valido (come negare che, concedendo l'esonero a chiunque impieghi certificati falsi purché versi in buona fede, si renderebbero in gran parte superflui i controlli successivi?); sia, e soprattutto, perché esso fu avanzato ad colorandum. Nell'economia della decisione, cioè, il suo ruolo non è decisivo.
5.
Strettamente legata alla prima è la censura che afferma la violazione dell'articolo 13 del regolamento 1430. Secondo le ricorrenti, questo disposto suppone che la restituzione e lo sgravio siano concessi solo in ipotesi-tipo chiare e pre-definite. Nella specie, predeterminazione non c'è stata: mancano, infatti, norme generali che individuino quelle ipotesi, né le motivazioni dei provvedimenti controversi precisano i criteri di massima in base a cui lo sgravio fu rifiutato. Anche questo mezzo è da respingere.
Al paragrafo 2 ho già messo in rilievo che le norme sulle modalità da seguire nel dar applicazione ai rimborsi e agli esoneri previsti dal primo comma dell'articolo 13 non sono state ancora adottate; e ciò nonostante che il secondo comma di tale disposto preveda espressamente la loro emanazione chiarendo che a questo fine ci si dovrà attenere alla procedura dell'articolo 9 regolamento del Consiglio 10 luglio 1975, n. 1798/75 (GUL 184 del 15. 7. 1975, pag. 1). Ne deriva che in nessun caso le decisioni impugnate potevano riferirsi ad ipotesi-tipo disciplinate da regole generali ed astratte.
Resta la considerazione che imputa ai detti provvedimenti di ... non indicare i criteri di massima su cui si fondano la concessione o il rifiuto degli sgravi. Ma anch'essa non regge. A stregua dell'articolo 13 e del regolamento applicativo 1575/80, spetta infatti alla Commissione, udito il parere di un gruppo di esperti, decidere caso per caso se ricorrano le circostanze particolari che giustificano la concessione dello sgravio. Nella specie, questa procedura fu puntualmente seguita; e, anche grazie all'articolato contenuto delle loro. motivazioni, gli atti a cui essa mise capo sono suscettibili di effettivo controllo in sede giurisdizionale.
6.
Ancora riferendosi alla motivazione delle due decisioni, le ricorrenti fanno notare che esse non citano il parere del comitato per le franchigie doganali: ciò impedirebbe di verificare se l'istituzione convenuta ha rispettato l'articolo 5 del regolamento 1575 e l'articolo 190 del trattato CEE. Questa censura — la terza — è radicalmente infondata.Ho già detto che, secondo l'articolo 5, la Commissione è tenuta a consultare «un gruppo di esperti composto di rappresentanti di tutti gli stati membri riuniti nel quadro del comitato delle franchigie doganali». L'articolo 190, poi, dispone che «... le decisioni ... fanno riferimento ... ai pareri obbligatoriamente richiesti...». È vero dunque che i provvedimenti impugnati dovevano menzionare questa fase intermedia della procedura. Falso, invece, è che non lo facciano, poiché nel loro secondo considerando si afferma a tutte lettere che il gruppo di esperti esaminò per due volte il caso. Non si aggiunge — lo concedo — che esso formulò anche un parere: ma far leva su questa minuscola e sicuramente involontaria omissione per tacciare i due atti d'invalidità è pura e semplice argutie.
7.
Il quarto mezzo ha di mira il comportamento delle autorità olandesi. Al momento della consegna — si dice — esse non verificarono i certificati di provenienza delle merci e, così agendo, suscitarono nelle ricorrenti la ragionevole convinzione che quei documenti fossero autentici. Il fatto che, accertata la falsità delle dichiarazioni, le stesse autorità abbiano reclamato il pagamento dei diritti contrasterebbe col principio del legittimo affidamento.
Questa tesi non mi persuade. In base alla direttiva del Consiglio 24 luglio 1979, n. 695 (GU L 205 del 13. 8. 1979, pag. 19), che armonizza i procedimenti con cui le merci sono immesse in libera pratica, i requisiti che le dichiarazioni doganali debbono possedere per essere accettate dagli uffici competenti hanno carattere esclusivamente formale (articolo 6). Se ne deduce che l'accettazione di tali dichiarazioni non è subordinata a verifiche aventi per oggetto l'autenticità dei documenti allegati. E questo non è tutto: secondo l'articolo 10 dello stesso regolamento, infatti, l'accettazione non vieta che si svolgano ulteriori controlli e, com'è ovvio, non pone limiti alle conseguenze che essi possono avere sull'ammontare dei diritti d'importazione.
Dalle fonti comunitarie, in definitiva, risulta evidente che, accettando le dichiarazioni, gli uffici doganali non lasciano in alcun modo presumere il carattere autentico dei certificati di provenienza. Né, a ben guardare, potrebbe essere altrimenti. Si consideri l'altissimo numero di operazioni che gli uffici compiono ogni giorno e la necessità, dettata da palesi esigenze commerciali, di eseguirle rapidamente; ci si renderà conto che effettuare in modo generalizzato i controlli di autenticità al momento della consegna sarebbe per loro assolutamente impossibile. Anche in punto di fatto, quindi, non si vede come la semplice accettazione dei certificati possa indurre operatori professionali, certo consapevoli delle condizioni in cui gli uffici adempiono i loro compiti, a maturare un qualsiasi affidamento sull'autenticità o sulla validità dei medesimi.
8.
Con la quinta censura si lamenta la violazione del diritto di difesa. Le ricorrenti affermano che la procedura seguita dalla Commissione per istruire le istanze di sgravio e infine provvedere su di esse non offrì loro alcuna possibilità di intervenire per esporre le loro ragioni.
Ancora una volta dissento. Come ho già detto al paragrafo 2, la prima fase della procedura prevista dal regolamento n. 1575 consente agli interessati di far valere, negli atti rivolti alle autorità nazionali, tutti gli argomenti che sorreggono le loro richieste. Che ciò sia accaduto nel nostro caso non v'è dubbio; gli argomenti delle ricorrenti, d'altra parte, figurano nel fascicolo che le autorità misero a disposizione del comitato per le franchigie doganali e poi della Commissione. Richiamo in proposito i punti 16 e 17 della vostra sentenza 17 marzo 1983, causa 294/81, Control Data/Commissione, Race. 1983, p. 911.
9.
Oggetto del sesto mezzo è l'inosservanza dei termini fissati negli articoli 5, secondo comma, e 6 del regolamentò 1575. Rammento che, in base alla prima norma, la Commissione deve pronunciarsi sulle richieste di rimborso o di sgravio entro tre mesi dalla data in cui lo stato interessato gliele trasmise. L'articolo 6 dispone poi che «la decisione ... dev'essere notificata allo stato ... il più presto possibile e, in ogni caso, entro ... trenta giorni dalla scadenza» del trimestre or ora ricordato. Le ricorrenti affermano che l'istituzione convenuta non ha rispettato né l'uno né l'altro termine: ma le risultanze processuali le smentiscono.
In entrambe le cause, infatti, l'istanza di sgravio istruita dalle autorità olandesi pervenne alla Commissione I'll ottobre 1982, mentre la decisione fu resa il 10 gennaio 1983 (quindi entro il termine dell'articolo 5) e notificata all'Olanda I'll gennaio successivo (cioè nel rispetto dell'articolo 6). Non credo comunque che, se anche le cose fossero andate diversamente, le decisioni dovrebbero ritenersi invalide. Senza pretendere di esaurire il tema, rilevo che l'inosservanza di un termine inerente a una procedura amministrativa in tanto può inficiare l'atto col quale la procedura si conclude in quanto impedisce alla stessa di assolvere la funzione per cui fu istituita. Ora, non è questo il caso dei nostri due termini. Essi si limitano infatti a segnare le cadenze normali secondo cui la procedura deve svolgersi: sono cioè non «perentori», ma semplicemente «ordinatori».
10.
Il settimo ed ultimo mezzo ha per oggetto la violazione delle regole comunitarie in materia di forza maggiore. Esso muove da un duplice rilievo :
a)
i casi non tipizzati che prevede l'articolo 13, primo comma, del regolamento n. 1430 sono, in sostanza, tutti riducibili all'esimente della forza maggiore;
b)
in diritto comunitario, forza maggiore, non equivale a impossibilità oggettiva e assoluta di osservare un dato comportamento;
come prova la vostra sentenza 17 dicembre 1970, causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (Racc. 1970, p. 1125), essa ricorre anche quando circostanze anormali e imprevedibili impediscono agli interessati di rispettare certe regole di condotta. Ora — si osserva — è fuori discussione che, pur usando l'ordinaria diligenza, le attrici non avrebbero potuto scoprire la falsità dei documenti ricevuti dai committenti. Esse furono dunque vittime di una forza maggiore, che, come tale, rende incensurabile il loro operato e le legittima alla concessione dello sgravio.
Questa tesi è più elaborata delle altre; ma anche ad essa si oppongono varie e insuperabili ragioni. La prima si desume dalla vostra giurisprudenza. Tornando recentemente sulla forza maggiore, l'avete identificata in una «causa esterna», capace di «conseguenze ineluttabili ... al punto da rendere obiettivamente impossibile per gli interessati l'osservanza dei loro obblighi» (sentenza 18. 3. 1980, cause riunite 154, 205, 206, 226-228, 263 e 264/78, 31, 39, 83 e 85/79, Valsabbia e altri/Commissione, Race. 1980, p. 907, punto 140). Mi pare che questa nozione sia ben più rigida di quella prospettata dalle ricorrenti. Ma, anche ad ammettere che esse coincidano, escludo che per operatori professionali come la Van Gend & Loos e la Bosman ricevere certificati doganali falsi sia, a dirla con le loro parole, una circostanza «anormale e imprevedibile». La verità è che tale rischio è indissolubilmente legato alla professione di agente in dogana, che della sua assunzione si tiene conto nel determinare i compensi e che i sacrifici da esso derivanti si giustificano a stregua della ben nota massima cuius commoda eins et incommoda.
L'obbligo degli agenti di pagare i diritti d'importazione anche quando abbiano in buona fede prodotto-certificati di provenienza forniti dai committenti e poi risultati falsi trova un'ulteriore e, credo, non irrilevante conferma nell'inaccettabilità politica della tesi contraria: se infatti quell'obbligo non vi fosse, se il fisco dovesse rinunciare a riscuotere quei diritti, il rischio di cui s'è detto verrebbe ingiustificatamente trasferito dalla categoria professionale interessata all'intera collettività. Le ricorrenti ne sono consapevoli; cercano tuttavia di rendere questa traslazione meno ostica affermando che si tratta di una condizione necessaria all' esercizio della professione di agente in dogana. Se non fossero così tutelati — argomentano — gli agenti sarebbero indotti o a chiedere compensi molto più alti o a operare in qualità di mandatari, così rigettando sui committenti la responsabilità verso il fisco: col risultato, nell'uno e nell'altro caso, di ostacolare sensibilmente gli scambi intracomunitari. Ma quest'analisi è tendenziosa: tace cioè sul fatto che il rischio di vedersi trasmessi documenti falsi ha natura professionale e che, proprio per tale ragione, i compensi degli agenti sono già oggi calcolati in modo da tenerne conto.
11.
Per tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rigettare i ricorsi proposti dalle imprese Van Gend & Loos e Expeditiebedrijf Wim Bosman BV nei confronti della Commissione con atti depositati in cancelleria rispettivamente il 30 maggio e il 10 ottobre 1983.
Per il criterio della soccombenza, le spese vanno poste a carico delle ricorrenti.