61988C0301
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 6 de marzo de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La Court of Appeal de Londres sometió a este Tribunal de Justicia cinco cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de algunas normas contenidas en el Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (
1
) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), en el Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo, de 28 de julio de 1982, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de una compensación financiera para determinados productos de la pesca, (
2
) y en el Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la compensación financiera para determinados productos de la pesca. (
3
)
2.
No es mi intención extenderme en una descripción detallada de la normativa controvertida, que, por otra parte, se encuentra ampliamente expuesta en el informe para la vista al que me remito al efecto.
No obstante, un enfoque preciso de los términos de las cuestiones formuladas a este Tribunal de Justicia no puede prescindir de una, siquiera sea sumaria, concreción de las líneas generales del régimen de mercados en el sector de los productos de la pesca, así como de los objetivos que por esta vía se ha intentado perseguir.
3.
El punto de partida de la normativa que nos ocupa está constituido por la convicción de que, para mejorar la rentabilidad de la producción en el sector pesquero, es necesario que dicho mercado se base en una competencia leal entre mercancías de buena calidad y de tipo uniforme (cuarto considerando del Reglamento de base).
Con este fin, el Reglamento de base prevé la fijación de normas comunes de comercialización (título I) e impone a los Estados miembros la obligación de someter los productos para los que se determinen las normas comunes a un control de conformidad, así como de adoptar medidas apropiadas para perseguir las posibles infracciones (artículo 4).
4.
Habida cuenta de las características particulares del mercado de los productos de la pesca, se consideró además que la creación de organizaciones de productores, que prevean la obligación para sus miembros de acomodarse a las disposiciones establecidas en materia de producción y comercialización, podría contribuir a la realización de los objetivos indicados (sexto considerando del Reglamento de base).
Para facilitar la constitución y funcionamiento de estas organizaciones, el Reglamento de base permite a los Estados miembros otorgarles ayudas de las que la Comunidad garantizará, en parte, la financiación (séptimo considerando y título II).
5.
La normativa en litigio prevé, por otra parte, la fijación de un precio de retirada por debajo del cual las organizaciones de productores pueden intervenir retirando del mercado los productos de sus propios miembros que no hayan alcanzado el precio indicado, recibiendo al mismo tiempo una compensación financiera (que en definitiva corre a cargo del presupuesto de la Comunidad) por las cantidades retiradas (artículos 9, 12, y 13 del Reglamento de base).
Según resulta del decimoquinto considerando del Reglamento de que se trata, el establecimiento de la compensación tiene el objetivo de favorecer la adhesión de los pescadores a las organizaciones de productores.
6.
El apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base establece finalmente, con el fin de incitar a los pescadores a adaptar mejor sus ofertas a las necesidades del mercado (decimoséptimo considerando), una reducción de la compensación financiera proporcional al volumen de las cantidades retiradas.
7.
La síntesis hasta aquí expuesta, si bien necesariamente breve y selectiva, me parece que ofrece de manera suficientemente clara la esencia y el objetivo del régimen comunitario, es decir, la búsqueda de la estabilización de los mercados, practicada principalmente por medio de las organizaciones de productores.
8.
Paso pues a resumir los hechos que dieron origen al litigio sobre el que versa el asunto principal.
A finales de 1985, la Intervention Board for Agricultural Produce (en lo sucesivo, «IBAP») adoptó la decisión de no conceder ninguna compensación financiera —para la mayor parte de las especies retiradas en el período transcurrido entre septiembre de 1983 y diciembre de 1985— a dos organizaciones de productores, la Fish Producers' Organization Ltd y la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd. Tal decisión se adoptó tras comprobarse que el pescado puesto a la venta por dichas organizaciones durante el período considerado, excepto el pescado retirado para el que se solicitó la compensación, no había respetado, en una medida considerable, las normas de comercialización establecidas por la normativa comunitaria.
En primera instancia, el órgano jurisdiccional estimó el recurso interpuesto por ambas organizaciones de productores, pero contra tal resolución la IBAP interpuso apelación.
Por estimar que la cuestión principal del litigio versaba sobre el grado de interrelación existente entre las normas comunitarias sobre control de calidad y las relativas a la compensación financiera, la Court of Appeal, mediante resolución de 7 de junio de 1988, acordó suspender el procedimiento y formular a este Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales que constituyen el objeto del presente procedimiento.
9.
Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión consulta si las disposiciones del Tratado CEE, del Reglamento de base, del Reglamento n° 2202/82 del Consejo y del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión deben interpretarse en el sentido de que obligan a un Estado miembro a pagar a una organización de productores la compensación financiera correspondiente al pescado retirado, habiéndose clasificado y comercializado dicho pescado con arreglo al Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, (
4
) cuando dicha organización de productores ha incumplido en una medida considerable las normas comunitarias de comercialización, establecidas en dicho Reglamento, respecto de otro pescado de la especie retirada, puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período.
10.
He de decir por lo pronto que ya en el plano estrictamente lógico resulta cuando menos extraña la pretensión de quien, por un lado, altera los mecanismos del mercado al comercializar un producto no conforme a las normas de calidad —con la consecuencia de aumentar la oferta y provocar una reducción de precios— y, por otro, solicita una compensación para la parte del producto, conforme a las normas comunes de comercialización, que no ha sido posible vender al precio de retirada.
Si se tolerase este modo de proceder, los pescadores estarían siempre más inducidos a ofrecer en el mercado el producto de calidad inferior y a hacer retirar el pescado conforme con las normas de calidad. Nos encontraríamos en suma ante una aplicación muy peculiar de la conocida «ley de Gresham» según la cual «la moneda falsa desplaza a la auténtica», ya que el pescado de calidad inferior tendería a expulsar del mercado al de mejor calidad.
11.
Pasando al terreno más estrictamente jurídico de la interpretación de las disposiciones controvertidas, hay que destacar en primer lugar que las alegaciones formuladas por las organizaciones de productores en apoyo de una interpretación de la normativa arriba citada que permita asignarles las compensaciones financieras solicitadas no parecen nada convincentes.
Mantienen las organizaciones de productores, prácticamente, que el pago de la compensación financiera por el pescado retirado del mercado está supeditado únicamente a las condiciones expresamente enunciadas en el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base, que reitera el artículo 3 del Reglamento n° 2202/82 del Consejo; condiciones éstas que, según afirman, fueron respetadas en el caso que nos ocupa.
Añaden que, por consiguiente, si procediese negarles el derecho, se estaría añadiendo de forma absolutamente ilegítima un requisito adicional —no establecido por la normativa comunitaria— para la obtención de la. compensación financiera.
Se recuerda también al respecto la obligación impuesta a los Estados miembros por el Reglamento de base de velar por el cumplimiento de las normas de comercialización y de establecer sanciones específicas para la infracción de dichas normas (artículo 4).
El referido precepto, mantienen, unido a la obligación que impone a los Estados miembros el artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2062/80 de la Comisión (
5
) de retirar el reconocimiento a las organizaciones de productores que falten a sus obligaciones en relación con las normas comunes de comercialización, demuestra que el legislador previo sanciones específicas para tales infracciones, lo que, con más motivo, obliga a excluir la aplicación de una sanción no prevista específicamente, como es la denegación de la compensación financiera.
12.
Estas alegaciones, si bien a primera vista no son totalmente infundadas, no tienen en cuenta, en mi opinión, en la medida necesaria, una interpretación sistemática de las normas que se invocan.
Si bien es cierto que el respeto por parte de las organizaciones de productores de las disposiciones relativas a la comercialización de los productos no representa, en el sentido del artículo 13 del Reglamento de base, un requisito específico para obtener la compensación, no es menos cierto que la observancia de tales normas constituye un presupuesto más general, indispensable para garantizar el correcto funcionamiento del régimen comunitario, tal como se describió más arriba, y del que las organizaciones de productores son un punto de referencia esencial.
13.
Un análisis más atento de determinadas disposiciones relativas al régimen comunitario de los mercados en el sector pesquero podrá ilustrar mejor la exactitud de tales afirmaciones.
En primer lugar, la comercialización de productos no conformes con las normas de calidad altera todo el régimen de los precios comunitarios.
Con arreglo al apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base, el precio de orientación se fijará, en efecto, basándose en la media de los precios observados en los mercados al por mayor o en los puertos representativos en el curso de las tres últimas campañas de pesca.
Ahora bien, un aumento de la oferta, debido a la introducción en el mercado de productos de calidad inferior, incide de manera negativa sobre los precios del mercado y, por lo tanto, sobre el precio de orientación.
Es más, el precio de retirada mismo, que con arreglo al artículo 12 del Reglamento de base se determina según el precio de orientación, terminará por sufrir dicha consecuencia negativa y se fijará en un nivel inferior.
Es cierto, como afirman las organizaciones de productores interesadas, que la normativa comunitaria impone a los Estados miembros el deber de asegurar el respeto a las normas de comercialización de los productos de que se trata, pero también es cierto que, como se expuso más arriba, las organizaciones de productores son por igual corresponsables en la obligación de garantizar el respeto a dichas normas, obligación que incluso representa la principal razón de ser de tales organizaciones.
14.
En segundo lugar, el mismo régimen de cálculo y de pago de la compensación financiera parte de la base de que todo el pescado puesto a la venta y no retirado haya sido objeto de una clasificación correcta.
El apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base determina, efectivamente, la cuantía de la compensación con referencia a la relación porcentual existente entre el pescado retirado y las cantidades del producto considerado que se hayan puesto a la venta anualmente de conformidad con las normas comunes de comercialización.
No me parece posible, al respecto, admitir la tesis, mantenida por las organizaciones de productores, según la cual, para garantizar el respeto a lo dispuesto en la norma citada, baste con calcular la compensación financiera con referencia a las cantidades totales de una especie de pescado determinada que se hayan puesto a la venta, reducida de tal manera que se reflejen las cantidades de la misma especie puestas a la venta sin observar las normas comunes de comercialización.
Prescindiendo de los problemas relativos a la carga de la prueba, considero que la solución propuesta, aun cuando prima facie pueda resultar sugestiva, no garantiza el correcto funcionamiento del sistema y, de todas maneras, no asegura que el importe de la compensación sea el que efectivamente se habría debido si se hubiera respetado plenamente el régimen comunitario.
Baste observar al respecto que la introducción en el mercado de una mayor cantidad de pescado hace que baje el nivel de los precios y que, por consiguiente, aumente el volumen de pescado retirado.
Dicho en otros términos, la vulneración de las normas de comercialización, al alterar la organización del mercado, hace imposible un cálculo correcto del importe de la compensación financiera que corresponde a las organizaciones de productores.
15.
Téngase en cuenta, además, que otras disposiciones contenidas en la normativa controvertida, como por ejemplo el artículo 6 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión, que establece el deber de las organizaciones de productores de llevar un registro que incluya, además de las cantidades retiradas, las cantidades puestas a la venta mensualmente durante la campaña pesquera, presuponen con claridad que las cantidades que, de cualquier manera, se hayan comercializado sean conformes a las normas que establecen los requisitos de calidad de los productos de que se trate.
16.
Por último, en cuanto a la existencia de sanciones específicas en caso de infracción de la obligación de respetar las normas de comercialización y, en particular, en cuanto a la previsión de la retirada del reconocimiento a la organización que se revele responsable de tal clase de infracciones, no me parece, a la luz de las consideraciones arriba expuestas, que ello pueda implicar para la autoridad nacional la obligación de conceder una compensación financiera incluso en presencia de una infracción importante de las normas de que se trata.
Por el contrario, ha de observarse que la retirada del reconocimiento representa una sanción extrema que da fe, una vez más, de la importancia que el legislador atribuye al respeto de dichas normas y a la función que están llamadas a desempeñar las organizaciones de productores en este campo. Mediante la retirada del reconocimiento lo que se pretende en la práctica es suprimir una entidad que se ha revelado inútil, cuando no perjudicial, habida cuenta que no ha cumplido los deberes de vigilancia para cuyo ejercicio específico se había constituido.
17.
Añádase a esto que consentir el pago de compensaciones financieras a una organización de productores que, al haber faltado de manera importante al deber de respetar las normas comunes de comercialización, ha seguido una conducta incompatible con los fines perseguidos por el régimen comunitario significaría introducir un elemento de distorsión a posteriori en el mercado de los productos de la pesca, ya que resultarían penalizadas las otras organizaciones que han soportado los costes necesarios para garantizar el respeto a las normas de comercialización por parte de sus propios miembros.
18.
Las consideraciones expuestas en relación con la primera cuestión me eximen de examinar la segunda y la tercera cuestiones del Juez a quo. (
6
) Paso, pues, a examinar la cuarta y quinta cuestiones, mediante las cuales se pregunta al Tribunal de Justicia hasta qué punto, en su caso, puede considerarse que el hecho de que una organización de productores no clasifique debidamente el pescado puesto a la venta pero no retirado, infringiendo con ello las normas comunitarias de comercialización, constituye una «infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera» en el sentido del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión, y, en el caso de que no se haya clasificado adecuadamente el pescado puesto a la venta, si antes de pagar cualquier compensación debe el Estado miembro: a) examinar primero si se trata de una infracción de alcance limitado y, al hacerlo, b) tomar en consideración la cantidad de pescado de la especie de que se trate, puesta a la venta pero no retirada, que no haya sido debidamente clasificada.
19.
En virtud de la disposición a que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, en el caso de que se cometa una infracción de alcance limitado del régimen de compensación financiera por parte de una organización de productores o de algunos de sus miembros y que esta última demuestre que dicha infracción fué realizada sin intención fraudulenta o negligencia grave, el Estado miembro retendrá una cuantía igual al 10 % del precio de retirada comunitario aplicable a las cantidades correspondientes que hayan sido objeto de una retirada y que no hayan sido destinadas a la prima de aplazamiento.
El tenor literal del precepto y la lectura del penúltimo considerando del acto normativo de que se trata, según el cual en caso de infracción de alcance limitado al régimen de la compensación financiera es conveniente —habida cuenta del carácter innovador de dicho régimen— que el beneficio financiero limitado resultante de dicha infracción no sea sancionado con la supresión completa del derecho a la compensación financiera, sino solamente con una reducción a tanto alzado de esta última, me llevan a considerar, de conformidad con cuanto ha mantenido la Comisión, que la vulneración de las normas de comercialización, por cuanto lleva aparejadas consecuencias en el plano de la compensación financiera, forma parte del concepto de «infracción del régimen de la compensación financiera» al que hace referencia el precepto.
20.
Dicho esto, añadiré enseguida que la formulación misma de estas cuestiones me deja algo perplejo, en la medida en que el propio órgano jurisdiccional de remisión afirmó que las organizaciones de que se trata incumplieron en una medida considerable las normas comunitarias de comercialización, y me resulta difícil entender de qué manera podría una infracción ser al mismo tiempo considerable y de alcance limitado.
Estimo en todo caso que por infracción de alcance limitado debe entenderse, en el caso de vulneración de las normas de calidad, una omisión que afecte a una cantidad extremadamente reducida de mercancía y que, de cualquier manera, no constituya un elemento de distorsión en el mercado.
21.
Por último, en cuanto a la determinación del alcance de la infracción, no me parece que dicha carga pueda corresponder a las autoridades nacionales.
El artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión constituye efectivamente una excepción al principio más general conforme al cual una infracción del régimen de la compensación financiera lleva consigo la pérdida de tal beneficio.
Si las autoridades interesadas comprueban, por tanto, que una organización de productores ha faltado al deber de aplicar las normas comunitarias de comercialización, corresponderá a la propia organización alegar y acreditar el alcance limitado de la infracción cometida.
22.
A la luz de las consideraciones hasta aquí expuestas, propongo, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones formuladas por la Court of Appeal de la manera siguiente:
«1)
Las disposiciones contenidas en el Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, en el Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo y en el Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión deben interpretarse en el sentido de que prohiben a un Estado miembro pagar a una organización de productores una compensación financiera en relación con el pescado retirado al precio de retirada de la Comunidad, que haya sido clasificado y comercializado de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, si dicha organización de productores ha incumplido en una medida considerable las normas comunitarias de comercialización que establece este último Reglamento respecto de otro pescado de la especie retirada puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período.
2)
El hecho de que una organización de productores no clasifique debidamente el pescado puesto a la venta pero no retirado, infringiendo con ello las normas comunitarias de comercialización, puede considerarse que constituye “una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera” en el sentido del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión únicamente si dicha infracción afecta a una cantidad extremadamente reducida de mercancía que, de cualquier manera, no constituya un elemento de distorsión en el mercado. La inobservancia, en una medida considerable, de las normas comunitarias de comercialización no puede en ningún caso constituir una infracción limitada en el sentido del citado precepto.
3)
La carga de aportar la prueba de que la infracción cometida es “de alcance limitado”, en el sentido del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión, incumbe a las organizaciones de productores.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DOL 379, p. 1; EE 04/01, p. 185.
(
2
)	DO L 235, p. 1; EE 04/01, p. 239.
(
3
)	DO L 335, p. 1; EE 04/02, p. 15.
(
4
)	DO L 20, p. 29; EE 04/01, p. 20.
(
5
)	DO L 200, p. 82; EE 04/01, p. 96.
(
6
)	Las cuestiones propuestas eran las siguientes:
«2)
En caso de que la respuesta a la primera pregunta sea que ha de pagarse una compensación financiera a una organización de productores, ¿ha de calcularse dicha compensación:
a)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, aun en el caso de que parte de dicha cantidad de pescado de la citada especie se haya puesto a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización, o
b)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, reducida en la medida necesaria para reflejar la cantidad de pescado de dicha especie puesta a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización?
3)
Si la respuesta a la segunda pregunta es que la compensación ha de calcularse tomando como referencia a cantidad de pescado reducida en la cuantía necesaria para reflejar la cantidad puesta a la venta, infringiendo las normas comunitarias de comercialización, ¿corresponde al Estado miembro probar el alcance del incumplimiento de la organización de productores o bien debe la organización de productores probar en que medida cumplió dichas normas?»