Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 21 de mayo de 2026 (1)
Asunto C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS — Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales y otros
[Petición de decisión prejudicial del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
« Petición de decisión prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Ámbito de aplicación — Plan o programa en el ámbito del transporte — Marco para la autorización en el futuro de proyectos — Primer acto preparatorio formal — Autorización de un proyecto de construcción de carreteras en varias fases — Consecuencias de la falta de evaluación ambiental del plan o programa para ulteriores autorizaciones — Lista de carreteras federales — Autovía de Circunvalación de Viena S 1 »
I.      Introducción
1.        Poco después de que expirara el plazo de transposición de la Directiva EAE («EAE» significa «evaluación ambiental estratégica»), (2) Austria modificó los puntos de trazado de una autovía prevista para la circunvalación este de Viena. En el marco de un litigio sobre las autorizaciones en materia de aguas de un tramo de dicha circunvalación, se plantea la cuestión de si dicha modificación de los puntos de trazado habría requerido una evaluación ambiental. Por ello, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) pregunta al Tribunal de Justicia
–        si esta modificación, en cuanto tal, requería una evaluación ambiental;
–        si dicha obligación era aplicable ratione temporis, y
–        si el incumplimiento de la obligación de realizar tal evaluación tendría consecuencias para la legalidad de la autorización en materia de aguas.
2.        En particular, esta última cuestión puede tener una relevancia práctica considerable, ya que se trata de determinar si la falta de realización de una evaluación de impacto ambiental puede poner en tela de juicio la eficacia de las decisiones posteriores, incluso tras un largo período de tiempo.
II.    Marco jurídico
3.        Los objetivos de la Directiva EAE se desprenden, en particular, de su artículo 1:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
4.        Los planes y programas se definen en el artículo 2, letra a), de la Directiva EAE:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a)      planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
–        cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
–        que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».
5.        La obligación de realizar una evaluación ambiental estratégica se regula en el artículo 3 de la Directiva EAE:
«1.      Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.      Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación ambiental todos los planes y programas:
a)      que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la [Directiva EIA (3)], o
b)      […]».
6.        La «construcción de autopistas y vías rápidas» requiere, con arreglo al artículo 4, apartado 1, y al anexo I, punto 7, letra b), de la Directiva EIA, una evaluación de impacto ambiental.
7.        El artículo 4 de la Directiva EAE establece obligaciones generales en relación con la realización de una evaluación medioambiental:
«1.      La evaluación medioambiental contemplada en el artículo 3 se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa.
2.      […]
3.      En el caso de planes y programas que formen parte de una jerarquía de planes y programas, los Estados miembros, a fin de evitar una repetición de la evaluación, tendrán en cuenta que esta se deberá efectuar, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva, a diferentes niveles jerárquicos. Con objeto de evitar, entre otras cosas, la duplicidad de evaluaciones, los Estados miembros aplicarán los apartados 2 y 3 del artículo 5.»
8.        El artículo 13, apartados 1 y 3, de la Directiva EAE regula su aplicabilidad ratione temporis:
«1.      Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 21 de julio de 2004. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.
2.      […]
3.      La obligación a que hace referencia el apartado 1 del artículo 4 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1. Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del artículo 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión.»
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
9.        La red nacional de carreteras federales de Austria está constituida por los tramos de carretera descritos en los listados 1 (autopistas) y 2 (autovías) de la Bundesstraßengesetz 1971 (Ley de Carreteras Federales de 1971; en lo sucesivo, «BStG»). Estos se describen en dichos listados en forma de puntos topográficos fijos, los denominados «puntos de trazado», entre los que la carretera federal establece una conexión. Estos dos listados que figuran en la BStG constituyen un plan que ha de adoptarse con carácter obligatorio en el ámbito del transporte.
10.      Antes de que expirara el plazo de transposición de la Directiva EAE, el 29 de marzo de 2002, la Autovía de Circunvalación de Viena S 1 fue incluida en el listado 2 de la BStG con la siguiente descripción del trazado: «Nudo Vösendorf (A 2, A 21) — Nudo Schwechat (A 4) — Viena [Albern — Lobau/Ölhafen (A 22)] — Großebersdorf (A 5) — Korneuburg (A 22).»
11.      Una vez expirado el plazo de transposición de la Directiva EAE, el 9 de mayo de 2006, el trazado de la Autovía de Circunvalación de Viena S 1 se volvió a describir en el listado 2 de la BStG en los términos siguientes: «Nudo Vösendorf (A 2, A 21) — Nudo Rothneusiedl (A 24) — Nudo Rustenfeld — Nudo Schwechat (A 4) — Nudo de Raasdorf (A 23) — Nudo de Raasdorf (S 8) — Nudo Viena/Süßenbrunn (S 2) — Nudo Eibesbrunn (A 5) — Nudo Korneuburg/Oeste (A 22), incluido el Nudo Rustenfeld — Leopoldsdorf (B 16)». Sin embargo, para estas modificaciones de la BStG no se llevaron a cabo ni una evaluación de impacto ambiental ni un screening, es decir, un examen preliminar de la necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental.
12.      El 26 de marzo de 2009, la promotora del proyecto, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (en lo sucesivo, «ASFINAG»), presentó ante el (entonces) Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (ministro federal de Transporte, Innovación y Tecnología) el proyecto «S 1 — Autovía de Circunvalación de Viena, tramo Schwechat — Süßenbrunn» en los estados federados de Viena y Baja Austria. El ministro federal de Transporte, Innovación y Tecnología llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental (en lo sucesivo, también denominada «EIA») y un procedimiento de autorización para este proyecto. Mediante resolución de 26 de marzo de 2015, concedió la autorización con arreglo a la Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de 2000; en lo sucesivo, «UVP‑G 2000») y a la Forstgesetz 1975 (Ley Forestal de 1975). En dicha resolución determinó el trazado de la carretera de conformidad con la BStG, aprobó el anteproyecto del túnel de conformidad con la Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (Ley de Seguridad de Túneles de Carretera) y concedió un permiso con arreglo a la Luftfahrtgesetz (Ley de Navegación Aérea) (en lo sucesivo: «autorización EIA»).
13.      El 18 de mayo de 2018, el Bundesverwaltungsgericht modificó la autorización EIA y estableció nuevas condiciones accesorias o bien reformuló las ya existentes. La cuestión de si las modificaciones del trazado del 9 de mayo de 2006 debían someterse a una evaluación ambiental estratégica o a un examen preliminar (screening) con arreglo a la Directiva EAE y, en caso afirmativo, si ello habría tenido repercusiones para la autorización fue respondida negativamente por el citado órgano jurisdiccional en dicha resolución sobre la autorización EIA, debido a que se trataba únicamente de modificaciones de redacción o a que no se trataba de cambios en la red en el sentido de la Directiva EAE. La autorización EIA es firme.
14.      Posteriormente, se concedieron otras autorizaciones con arreglo a la normativa sobre aguas y sobre protección de la naturaleza para la primera fase de ejecución, de Süßenbrunn a Groß-Enzersdorf. Estas autorizaciones también son firmes.
15.      El Landeshauptmann von Wien (presidente del Gobierno del estado federado de Viena, Austria) y la Landeshauptfrau von Niederösterreich (presidenta del Gobierno del estado federado de Baja Austria) concedieron las autorizaciones con arreglo a la normativa en materia de aguas impugnadas en el procedimiento principal para la segunda fase de ejecución, de Schwechat a Groß-Enzersdorf.
16.      Varias organizaciones ecologistas y varios particulares (en lo sucesivo, «demandantes») han interpuesto recurso contra dichas autorizaciones en el procedimiento principal.
17.      Los demandantes impugnan, en particular, la inclusión de la S 1 en el listado 2 de la BStG, en su versión con todas sus modificaciones, en la que se basa la autorización del proyecto. A su juicio, se incurrió en error al no haberse llevado a cabo ni una evaluación ambiental estratégica ni un examen preliminar con arreglo a la Directiva EAE.
18.      Por contra, ASFINAG sostiene la tesis de que el primer acto preparatorio formal de las modificaciones de la inclusión de la S 1 tuvo lugar antes de que expirara el plazo de transposición de la Directiva EAE, por lo que esta no es aplicable. Señala ASFINAG que, en concreto, estas modificaciones se habían debatido en numerosas consultas con expertos desde el 31 de marzo de 2003 y se habían aprobado en una reunión de los Gobiernos de los estados federados implicados con un «Consejo de Expertos» el 8 de marzo de 2004. En el acta de dicha reunión se había dejado expresamente constancia de que no habría ningún nudo Ölhafen. En la citada reunión, tras la intervención de autoridades y expertos, se había decidido, además, seguir adelante con la variante del túnel, suprimiendo una conexión con la A 22. Además, ASFINAG se remite a la autorización EIA, concedida con carácter firme, en la versión modificada por el Bundesverwaltungsgericht.
19.      Por lo tanto, el Bundesverwaltungsgericht plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«1)      ¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, en particular los artículos 2, letra a), y 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EAE, en el sentido de que un anexo de una disposición legal nacional (listado) que declara “carreteras federales” ciertos tramos viarios mediante la definición de determinados puntos geográficos (de partida, de paso y de destino), quedando con esta declaración establecidos con carácter vinculante el derecho a presentar una solicitud de concreción del trazado de la carretera en el marco de un proyecto concreto que se ha de autorizar en el futuro y la competencia de la autoridad que ha de autorizarlo, constituye el “marco para la autorización en el futuro” de los proyectos mencionados en los anexos I y II de la Directiva EIA, habida cuenta de que, si bien dicha disposición legal establece determinados requisitos específicos para la autorización del proyecto —en particular la seguridad vial, la relevancia funcional o el reducido impacto ambiental—, dichos requisitos ya no hacen referencia a la concreción del trazado mediante puntos geográficos?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
2)      ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE en el sentido de que ya existe un primer acto preparatorio formal a efectos de dicha disposición cuando la documentación que se ha de preparar antes de modificar un plan con arreglo a la legislación específica aplicable del Estado miembro se halla en preparación, habiendo sido presentada reiteradamente durante su preparación a las corporaciones territoriales, municipios y autoridades pertinentes y habiéndose consultado al respecto a un equipo de expertos?
3)      ¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EAE en el sentido de que, en caso de que se autorice en varias fases un proyecto concreto con arreglo a la Directiva EIA, un plan cuyos criterios y condiciones solo representan directamente la base para la primera autorización también constituye un marco para todas las autorizaciones siguientes necesarias para la realización del proyecto?»
20.      VIRUS, ASFINAG, la República de Austria y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia. Otras dos asociaciones han presentado escritos en los que se han sumado a las alegaciones de VIRUS, sin formular observaciones propias sobre el fondo. El Tribunal de Justicia ha renunciado a celebrar una vista, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, al considerar que dispone de información suficiente.
IV.    Apreciación jurídica
21.      Las cuestiones prejudiciales versan sobre si la fijación de los puntos de trazado queda comprendida en el ámbito de aplicación material de la obligación de evaluación contemplada en la Directiva EAE, ya que establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos (véase la sección A), y, en su caso, sobre si la obligación de evaluación era también aplicable ratione temporis (véase la sección B). De existir tal obligación de evaluación, se plantea la ulterior cuestión de si la falta de dicha evaluación impide la concesión de nuevas autorizaciones en relación con este proyecto (véase la sección C).
A.      Primera cuestión prejudicial: necesidad de una evaluación ambiental estratégica relativa a los puntos de trazado
22.      Mediante la primera cuestión prejudicial, el Bundesverwaltungsgericht pretende determinar si la modificación de los puntos de trazado de 9 de mayo de 2006 quedaba comprendida en el ámbito de aplicación material de la obligación de realizar una evaluación ambiental estratégica.
23.      De conformidad con el artículo 2, letra a), de la Directiva EAE, la expresión «planes y programas» comprende las modificaciones de estos que estén siendo elaboradas por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno y que sean exigidas por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
24.      Por lo tanto, las modificaciones de los planes y programas pueden requerir una evaluación ambiental. (4) También se cumplen los demás requisitos de esta disposición. La modificación de los puntos de trazado fue elaborada por una autoridad para su adopción por el Parlamento mediante un procedimiento legislativo. Si bien no se aprecia la existencia de obligación alguna de llevar a cabo la modificación, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia basta con que la adopción esté regulada en disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán qué autoridades son competentes para adoptarlas y su procedimiento de elaboración. (5) Así ocurría también en el caso de la modificación controvertida.
25.      De conformidad con el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EAE, deben ser objeto de evaluación ambiental todos los planes y programas que se elaboren, en particular, con respecto al transporte y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva EAE.
26.      No se discute que la autovía en cuestión queda comprendida en el ámbito del transporte y que constituye un proyecto en el sentido del anexo I, punto 7, letra b), de la Directiva EAE.
27.      Las dudas del Bundesverwaltungsgericht se refieren más bien a si la concreción de estos puntos de trazado contiene, por sí misma, disposiciones suficientemente detalladas sobre el contenido, la preparación y la ejecución de un proyecto de este tipo como para ser considerada un marco.
28.      El Tribunal de Justicia ha precisado en qué condiciones un acto jurídico establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos. Para ello, debe fijar las reglas y los procedimientos de control aplicables al sector de que se trate y, de este modo, establecer un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. (6) Tal interpretación tiene por objeto garantizar la evaluación ambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. (7) Por lo tanto, el concepto de «conjunto significativo de criterios y condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. (8) Lo decisivo no es, pues, el número de especificaciones existentes, sino el efecto que estas podrían tener en el medio ambiente.
29.      El Tribunal de Justicia ha deducido de ello que se establece un marco cuando la medida fija, en particular, criterios y condiciones con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones y las condiciones de funcionamiento de dichos proyectos o a la asignación de recursos vinculados a ellos. (9)
30.      Por el contrario, el objetivo de protección de carácter general de un espacio protegido con arreglo al Derecho interno, que correspondía en esencia a una disposición legal de protección, no alcanzaba, en opinión del Tribunal de Justicia, este umbral, ya que solo podía influir en cierta medida en la ubicación de los proyectos, haciéndola más difícil dentro del área de protección y, en cambio, más fácil fuera de dicha área. (10)
31.      El Bundesverwaltungsgericht, en particular a la luz de estas últimas apreciaciones relativas a la designación de un área de protección, duda de que la fijación de puntos de trazado para una autovía establezca un conjunto suficientemente significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución del proyecto. A su juicio, los puntos de trazado tampoco llevan aparejados aún requisitos concretos para la autorización y la ejecución del proyecto de carretera.
32.      Sin embargo, según la petición de decisión prejudicial, los puntos de trazado determinan un corredor por el que debe discurrir la carretera. Se trata de una condición esencial para la ubicación. La ulterior concreción del proyecto debe realizarse dentro de este corredor y tener como objetivo la realización del proyecto global definido por los puntos de trazado.
33.      Sin embargo, es en la elección del trazado de una autovía en donde radica el mayor potencial de impactos ambientales (negativos) de este proyecto. Si bien estos impactos se concretarán más adelante, es mucho más importante determinar de qué tipo de carretera se trata, por dónde discurre y, por lo tanto, dónde se producen sus impactos ambientales.
34.      Tal y como señala el propio Bundesverwaltungsgericht, el proyecto afecta, entre otros aspectos, a la biodiversidad, al suelo y al consumo de superficie en la zona del trazado. Además, las carreteras generan ruido y contaminación atmosférica en su entorno. Dado que se trata de una autovía, es decir, de un gran proyecto con un volumen de tráfico considerable, cabe esperar graves efectos negativos en el medio ambiente.
35.      Como igualmente reconoce Austria, la fijación de determinados puntos de trazado de un proyecto de construcción de carreteras, que permite de forma vinculante presentar una solicitud de concreción del trazado de la carretera en el marco de un proyecto concreto que se presentará en el futuro para su autorización, establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EAE.
36.      Sin embargo, por cuanto alegan Austria y ASFINAG, la modificación de los puntos de trazado en marzo de 2006 fue tan insignificante con respecto a su fijación original que dicha modificación no requería una evaluación de impacto ambiental.
37.      A este respecto, ha de observarse, antes de nada, que esta cuestión no es objeto de la petición de decisión prejudicial. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia es libre de examinarla o no, con el fin de proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente. (11)
38.      Austria alega de manera convincente que las modificaciones solo requieren una evaluación de impacto ambiental cuando establecen, desde un punto de vista cualitativo, un conjunto significativo de criterios y condiciones que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. (12) Así se desprende también a contrario sensu del artículo 3, apartado 3, de la Directiva EAE. (13)
39.      Sin embargo, de la petición de decisión prejudicial no se desprende si los puntos de trazado modificados pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. Por un lado, a juicio de Austria y ASFINAG, se trata únicamente de modificaciones de redacción. Según la petición de decisión prejudicial, en una resolución anterior el órgano jurisdiccional remitente llegó a una conclusión similar. (14) Por otra parte, no solo se han añadido puntos de trazado, sino también nudos, es decir, enlaces con otras carreteras. Pero, sobre todo, el punto de trazado «Viena [Albern — Lobau/Ölhafen (A 22)]», que se ha suprimido según la petición de decisión prejudicial, afecta a un aspecto especialmente sensible de la carretera. En ese punto, el proyecto viario cruza el Danubio y el parque nacional Donau-Auen. Por cuanto parece, la supresión de este punto de trazado está relacionada con cambios significativos en la planificación de dicho cruce. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente debe examinar si las modificaciones pueden dar lugar a efectos significativos en el medio ambiente.
40.      A título meramente complementario, ha de observarse que precisamente este cruce del Danubio en el corredor entre los puntos de trazado «Nudo Schwechat (A 4) — Nudo de Raasdorf (A 23)» podría tener prima facie
un impacto significativo en los espacios Natura 2000. Allí se encuentra, como ya se ha dicho, el parque nacional Donau-Auen (parte de Viena) (AT1301000) y es posible que también se vea afectada el área de la llanura inundable del Danubio al este de Viena (AT1204000 y AT1204V00). Si la modificación de los puntos de trazado hubiera influido en los efectos de este cruce, habría sido necesario, en consecuencia, de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, (15) realizar una adecuada evaluación de sus repercusiones, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dichos lugares. En tal caso, en virtud del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva EAE, habría sido obligatorio realizar una evaluación de impacto ambiental al modificar los puntos de trazado.
B.      Segunda cuestión prejudicial: primer acto preparatorio formal
41.      Dado que la fijación de los puntos de trazado queda probablemente comprendida en el ámbito de aplicación material de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental, procede examinar la segunda cuestión prejudicial. Esta versa sobre la aplicación ratione temporis de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental.
42.      Las modificaciones de la fijación de los puntos de trazado se aprobaron el 9 de mayo de 2006, es decir, tras la expiración del plazo de transposición de la Directiva EAE el 21 de julio de 2004.
43.      Sin embargo, ASFINAG alega que estos cambios en los puntos de trazado ya se habían debatido en numerosas consultas con expertos desde el debate de inicio de proyecto celebrado el 31 de marzo de 2003. Observa que, en concreto, el 8 de marzo de 2004 se adoptaron determinadas decisiones en una reunión de los Gobiernos de los estados federados interesados con un «Consejo de Expertos».
44.      Esta alegación podría oponerse a la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental, ya que dicha obligación no se extiende a todos los planes y programas que se hayan adoptado tras la expiración del plazo de transposición. De conformidad con el artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE, la evaluación de impacto ambiental es necesaria, más bien, para aquellos planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la expiración del plazo de transposición. Si el primer acto preparatorio formal se produjo antes de esa fecha, la medida solo estaba sujeta a dicha obligación si se adoptó o se presentó al procedimiento legislativo más de veinticuatro meses después. Sin embargo, no ocurrió así en el presente asunto, porque las modificaciones ya se habían producido el 9 de mayo de 2006, es decir, dentro de los veinticuatro meses siguientes a la expiración del plazo de transposición.
45.      Por cuanto alega ASFINAG, tanto el debate de inicio del proyecto como las posteriores consultas a expertos y la reunión de 8 de marzo de 2004 sirvieron para preparar las modificaciones de los puntos de trazado.
46.      Sin embargo, es dudoso que se tratara de «actos preparatorios formales». Los demandantes en el procedimiento principal consideran que dicho acto no se produjo hasta el proyecto ministerial para la modificación de los puntos de trazado de 2005.
47.      ASFINAG basa su opinión en una guía de la Comisión. Según esta guía, la palabra «formal» no significa necesariamente que el acto deba ser exigido por el Derecho nacional ni que surta efectos jurídicos en dicho Derecho. Se debe emitir una opinión en cada caso. Para ello deben tenerse en cuenta factores como la naturaleza del acto en cuestión, la naturaleza de las etapas precedentes y el objetivo aparente de la disposición transitoria: perseguir una seguridad jurídica y una buena administración. (16)
48.      Si bien esta guía puede tenerse en cuenta a la hora de interpretar la Directiva EAE, no tiene carácter vinculante. (17)
49.      Cabe estar de acuerdo con las afirmaciones de la Comisión antes expuestas en la medida en que la seguridad jurídica reviste una importancia decisiva a la hora de interpretar el concepto de «primer acto preparatorio formal». (18) Así lo demuestran los antecedentes del artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE y el uso del término «formal», así como el contexto sistemático en el que se utiliza dicho concepto.
50.      El artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE recoge la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la cual este entendió que existía una disposición transitoria similar en la Directiva EIA original. (19) El Tribunal de Justicia declaró entonces que no existe obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental en un procedimiento de autorización si la fecha de presentación formal de la solicitud de autorización es anterior a la expiración del plazo de transposición. (20) Fundamentó esta conclusión señalando que la Directiva se refería en gran medida a proyectos de gran envergadura, cuya realización precisa a menudo un largo período de tiempo. Estos procedimientos ya son complejos a nivel nacional. No sería adecuado lastrarlos y retrasarlos aún más como consecuencia de requisitos específicos exigidos por la Directiva si se iniciaron formalmente antes de que expirara el plazo de transposición de esta. La aplicación de la Directiva EIA podría, en este caso, afectar negativamente a situaciones jurídicas ya formadas. (21) En consecuencia, el legislador ha incorporado disposiciones transitorias similares en algunas modificaciones posteriores de la Directiva EIA, (22) aunque no en todas. (23)
51.      No obstante, el Tribunal de Justicia se ha negado a reconocer los contactos y encuentros informales entre la autoridad competente y el titular del proyecto antes de que expire el plazo de transposición como inicio de un procedimiento de autorización. Dichos contactos no podrían utilizarse, a efectos de la aplicación de la Directiva, como criterio fiable para determinar la fecha de inicio del procedimiento. Si bien es cierto que se refieren al contenido y a la proyectada presentación de una solicitud de autorización de un proyecto, el momento de la presentación formal de la solicitud es el único criterio que cabe seguir. Este criterio es conforme con el principio de seguridad jurídica y es adecuado para mantener el efecto útil de la Directiva. (24)
52.      Ya solo por el hecho de que el artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE se inspira evidentemente en esta jurisprudencia, un acto preparatorio formal en el sentido de dicha disposición debe revestir una cualidad comparable a la de una solicitud formal que inicie un procedimiento de autorización. Deberán observarse igualmente criterios claros respecto al inicio de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental, por razones de seguridad jurídica y para evitar que se eluda dicha obligación.
53.      Los demás criterios pertinentes para la aplicación del artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE —es decir, el vencimiento del plazo de transposición, el período de veinticuatro meses posterior a dicho vencimiento y la aprobación del plan o programa o su presentación al procedimiento legislativo— revisten tal cualidad. Se trata de momentos claramente determinables que, por regla general, se anuncian públicamente. Por lo tanto, sería incoherente aceptar requisitos menos estrictos respecto al último criterio, el acto preparatorio, que debe revestir expresamente carácter «formal».
54.      Así lo respalda también el artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva EAE. De conformidad con esta disposición, los planes y programas sujetos a evaluación son exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas. Por consiguiente, la adopción de la medida se regula en disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales que determinan qué autoridades son competentes para adoptarla y su procedimiento de elaboración. (25) A falta de tal determinación, tampoco existe ningún plan o programa que requiera una evaluación. (26) Sin embargo, si se ha establecido el procedimiento de elaboración, debe existir también un acto preparatorio que inicie formalmente dicho procedimiento.
55.      Por consiguiente, el primer acto preparatorio formal debe formar parte de un procedimiento «formal». Dicho procedimiento comprende determinadas fases definidas en su forma, en particular una primera fase que marque inequívocamente el inicio del procedimiento.
56.      Corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir si alguno de los actos preparatorios mencionados en la segunda cuestión prejudicial debe considerarse, con arreglo a estos criterios, un acto preparatorio formal.
57.      Para ello, deberá examinar, en particular, si, con arreglo al Derecho interno aplicable, dichos actos forman parte de un procedimiento formal de preparación de modificaciones de los puntos de trazado de un proyecto de construcción de carreteras.
58.      Para que exista tal procedimiento, no basta con que los organismos participantes actúen sobre una base jurídica y con que los actos preparatorios queden, en principio, comprendidos en su ámbito de competencias, ya que incluso los organismos contemplados en la ley pueden actuar de manera informal en el desempeño de sus funciones.
59.      Antes bien, el hecho de que la modificación de los puntos de trazado se haya establecido en un procedimiento legislativo aboga por considerar la presentación del proyecto legislativo como el primer acto preparatorio formal, en caso de que el Derecho nacional no prevea actos preparatorios formales anteriores para dicha modificación.
60.      Por consiguiente, un primer acto preparatorio formal en el sentido del artículo 13, apartado 3, de la Directiva EAE debe iniciar, con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el procedimiento previsto en ellas para la preparación del plan o programa de que se trate.
C.      Tercera cuestión prejudicial: consecuencias de la falta de evaluación ambiental
61.      Mediante la tercera cuestión prejudicial, el Bundesverwaltungsgericht desea saber si, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EAE, un plan cuyos criterios y condiciones solo representan directamente la base para la primera autorización de un proyecto que, con arreglo a la Directiva EIA, se autoriza en varias fases también constituye un marco para todas las autorizaciones siguientes necesarias para la realización del proyecto.
62.      Mediante esta cuestión prejudicial se pretende elucidar si los errores en la aplicación de la Directiva EAE en lo que respecta a la modificación de los puntos de trazado afectan también a la legalidad de las autorizaciones en materia de aguas controvertidas en el asunto principal.
63.      Dichas autorizaciones constituyen la última fase de una serie de decisiones, todas ellas necesarias para hacer posible que se construya la carretera. En primer lugar, el Parlamento austriaco estableció o modificó los puntos de trazado en una ley; a continuación, el ministro de Transporte austriaco concretó, en particular, el trazado exacto mediante la autorización EIA de 26 de marzo de 2015, en la versión confirmada por el Bundesverwaltungsgericht el 18 de mayo de 2018, y, en una última fase, dos estados federados austriacos concedieron las autorizaciones en materia de aguas para el proyecto.
64.      La cuestión prejudicial tiene por objeto, por lo tanto, determinar si el recurso interpuesto contra estas últimas autorizaciones, basado en un vicio en la primera fase, puede desencadenar un «efecto dominó» que impida la ejecución de todas las decisiones adoptadas hasta la fecha en favor del proyecto.
65.      El punto de partida para responder a esta pregunta es el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. En virtud de dicho principio, los Estados miembros están obligados a subsanar las consecuencias de una violación del Derecho de la Unión. (27) Si se ha infringido la Directiva EAE porque un plan o un programa no ha sido sometido a la evaluación ambiental estratégica exigida por esa misma Directiva, ese plan o programa deberá, por lo tanto, suspenderse o anularse (28) para que pueda llevarse a cabo dicha evaluación. (29)
66.      Sobre tal base, el Tribunal de Justicia ha declarado que los tribunales nacionales deben adoptar las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir que dicho plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de ese programa, pueda aplicarse sin que se haya realizado una evaluación de impacto ambiental. (30) De ello ha concluido que, por regla general, un órgano jurisdiccional nacional está obligado a revocar o a suspender una autorización concedida sobre la base del plan o programa adoptado, a su vez, incumpliendo la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental. (31)
67.      El Bundesverwaltungsgericht expone que, con arreglo al Derecho austriaco, las autorizaciones en materia de aguas no se basan directamente en la fijación de los puntos de trazado. Estos no constituyen más que la base para la autorización EIA. Las autorizaciones en materia de aguas ya no podrían modificar esta decisión firme.
68.      En esta misma dirección apunta también la alegación de ASFINAG de que el Tribunal de Justicia, en la sentencia relativa al proyecto de construcción de aerogeneradores en Aalter y Nevele, solo exigió la anulación de una autorización adoptada sobre la base del plan o programa en cuestión. (32) Sin embargo, las consideraciones formuladas en dicha sentencia se explican por los hechos en que esta se basó, que se referían efectivamente a una autorización concedida sobre la base del plan o programa en cuestión.
69.      Con todo, el enfoque del Tribunal de Justicia va mucho más allá. No se centra estrictamente en si el plan o programa adoptado infringiendo la Directiva EAE constituye, con arreglo al Derecho nacional, la base jurídica de la decisión que permite la aplicación del plan o programa. El Tribunal de Justicia exige, más bien, que los tribunales adopten las medidas adecuadas para impedir que el plan o programa se aplique. (33)
70.      Con ello se pretende garantizar de manera efectiva que se subsanen realmente las consecuencias de las deficiencias en la adopción del plan o programa. O bien se impide a las autoridades competentes aplicar el plan o programa, o bien estas subsanan las deficiencias antes de la aplicación, realizando la evaluación ambiental en un momento posterior. (34)
71.      Las autorizaciones en materia de aguas objeto del litigio en el procedimiento principal son necesarias para ejecutar el plan constituido por los puntos de trazado, es decir, para construir la autovía. De hecho, ese es su único propósito. Por consiguiente, una deficiencia en la adopción de dicho plan hace que desaparezca el «fundamento negocial» de las autorizaciones en materia de aguas. Al mismo tiempo, la anulación o la suspensión de las autorizaciones sería adecuada para impedir la ejecución del plan.
72.      Habrían de valorarse posiblemente de forma distinta las decisiones que, aunque queden comprendidas en el ámbito de aplicación del plan o programa, no tienen por objeto su ejecución. Sin embargo, no es necesario pronunciarse sobre esta cuestión en el presente asunto.
73.      Contrariamente a lo que alega ASFINAG, el carácter firme de la autorización EIA no se opone a la obligación de anular o suspender las autorizaciones en materia de aguas. En efecto, dichas autorizaciones aún no han adquirido firmeza, mientras que la autorización EIA, que sí es firme, no se vería directamente afectada por la anulación o la suspensión.
74.      En aras de la exhaustividad ha de señalarse que la obligación de anular o suspender las decisiones de ejecución posteriores puede decaer. Esto presupone que el vicio en que se incurra al aprobar el plan o programa haya sido subsanado ya mediante una evaluación posterior. Esta habría de abarcar todos los aspectos que también deberían haber sido objeto de una evaluación ambiental del plan o del programa, es decir, en el presente asunto, la modificación de los puntos de trazado. (35)
75.      ASFINAG y Austria han comunicado al Tribunal de Justicia que, entretanto, se ha llevado efectivamente a cabo dicha evaluación. Además, en el presente asunto podría tenerse en cuenta la evaluación de impacto ambiental que se realizó, según la petición de decisión prejudicial, en relación con la autorización EIA de 26 de marzo de 2015. (36) Además, Austria menciona una evaluación ambiental realizada voluntariamente por la ciudad de Viena entre los años 2001 y 2003 en relación con la Directiva EAE. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir si alguna de estas evaluaciones se ajustaba a los requisitos de la Directiva EAE.
76.      A reserva de que se subsane la deficiencia, los tribunales nacionales deben, por tanto, adoptar las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir de manera efectiva que un plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de dicho plan o programa, pueda ejecutarse sin que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental del plan o programa exigida por la Directiva EAE. A tal fin, deberán, en su caso, anular o suspender las decisiones posteriores relativas a la ejecución del plan o programa, aunque, en sentido estricto, el plan o el programa no constituyera ni la base jurídica ni un requisito para la adopción de dichas decisiones.
V.      Conclusión
77.      Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria) del modo siguiente:
«1)      La fijación de determinados puntos de trazado de un proyecto de construcción de carreteras que permite de forma vinculante presentar una solicitud de concreción del trazado de la carretera en el marco de un proyecto concreto que se presentará en el futuro para su autorización establece un marco para la autorización en el futuro de proyectos, en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
2)      Un primer acto preparatorio formal en el sentido del artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2001/42 debe iniciar, con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el procedimiento previsto en ellas para la preparación del plan o programa de que se trate.
3)      A reserva de que se subsane la deficiencia, los tribunales nacionales deben adoptar las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir de manera efectiva que un plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de dicho plan o programa, pueda ejecutarse sin que se haya realizado la evaluación de impacto ambiental del plan o programa exigida por la Directiva 2001/42. A tal fin, deberán, en su caso, anular o suspender las decisiones posteriores relativas a la ejecución del plan o programa, aunque, en sentido estricto, el plan o el programa no constituyera ni la base jurídica ni un requisito para la adopción de dichas decisiones.»
1      Lengua original: alemán.
2      Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30).
3      Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1), modificada por última vez por la Directiva 2014/52/UE (DO 2014, L 124, p. 1).
4      Sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑567/10, EU:C:2012:159), apartados 36 a 43; de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582), apartado 44, y de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 43.
5      Sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 52.
6      Sentencias de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartados 67 y 68, y de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102), apartado 60.
7      Sentencias de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores de Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 68, y de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102), apartados 60 y 61.
8      Sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑671/16, EU:C:2018:403), apartado 55, y Thybaut y otros (C‑160/17, EU:C:2018:401), apartado 55, y de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 70.
9      Sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102), apartado 62.
10      Sentencia de 22 de febrero de 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102), apartados 66 a 69.
11      Véanse las sentencias de 12 de diciembre de 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459), apartado 8; de 18 de diciembre de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453), apartado 37, y de 16 de abril de 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297), apartado 20.
12      Sentencias de 8 de mayo de 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus» y otros (C‑305/18, EU:C:2019:384), apartado 52, y de 12 de junio de 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483), apartado 71.
13      Sentencia de 9 de marzo de 2023, An Bord Pleanála y otros (Emplazamiento de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176), apartado 40.
14      De conformidad con el punto 9 de la petición de decisión prejudicial, se trata de la resolución del Bundesverwaltungsgericht de 18 de mayo de 2018.
15      Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
16      Aplicación de la Directiva 2001/42 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (2003), apartado 3.65.
17      Véase la sentencia de 22 de febrero de 2024, PO y Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145), apartado 55.
18      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (C‑43/10, EU:C:2011:651), punto 162.
19      Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 1985, L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
20      Sentencia de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305), apartado 23.
21      Sentencia de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305), apartado 24.
22      Artículo 3, apartado 2, de la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO 1997, L 73, p. 5), y artículo 3 de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (DO 2014, L 124, p. 1).
23      Véase al respecto la sentencia de 7 de noviembre de 2013, Gemeinde Altrip y otros (C‑72/12, EU:C:2013:712), apartados 21 a 31.
24      Sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C‑431/92, EU:C:1995:260), apartado 32.
25      Sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑567/10, EU:C:2012:159), apartado 31, y de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 52.
26      Sentencia de 4 de octubre de 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825), apartados 29 y 32.
27      Sentencias de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), apartado 43, y de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores de Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 83.
28      Sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), apartado 46.
29      Sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 83.
30      Sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), apartado 47.
31      Sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores de Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartados 83, 88 y 89.
32      Sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 88.
33      Sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103), apartado 47.
34      Véase la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores de Aalter y Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503), apartado 83.
35      Sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros (C‑295/10, EU:C:2011:608), apartado 62, y de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582), apartado 58.
36      Véase el punto 12 de las presentes conclusiones.