62024CC0129
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 27 marca 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑129/24
Coillte Cuideachta Ghníomhaíochta Ainmnithe
przeciwko
Commissioner for Environmental Information
pozostali uczestnicy:
osoba lub osoby nieznana/e określane/a również jako John lub Jane Doe,
Irlandia,
Attorney General,
Right to Know CLG
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Dyrektywa 2003/4/WE – Publiczny dostęp do informacji dotyczących środowiska – Dostęp do informacji o środowisku na wniosek – Pojęcia „wnioskodawcy” i „wniosku” – Wniosek anonimowy lub złożony pod pseudonimem – Wymóg podania przez wnioskodawcę rzeczywistego nazwiska lub nazwy i aktualnego adresu fizycznego – Nieważność wniosku – Odmowa udzielenia informacji w przypadku wniosku wyraźnie nieuzasadnionego
I. Wprowadzenie
1.
Jednym z trzech filarów konwencji z Aarhus (
2
), obok prawa do udziału społeczeństwa i dostępu do sprawiedliwości (
3
), jest prawo dostępu do informacji o środowisku. Ostatecznym celem tych praw jest umożliwienie każdemu obywatelowi „dochodzenia”„prawa do życia w środowisku odpowiednim dla je[go] zdrowia i pomyślności oraz [spełniania] […], tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, [obowiązku] ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń” (
4
). Konwencja z Aarhus ma „podwójną tożsamość” (
5
), gdyż wiąże ze sobą prawa dotyczące środowiska i prawa człowieka (
6
). Jej „filary”„wzajemnie się uzupełniają” (
7
), zaś prawo dostępu do informacji o środowisku stanowi warunek wstępny korzystania z pozostałych praw (
8
).
2.
Motyw pierwszy dyrektywy 2003/4 (
9
) odzwierciedla znaczenie prawa do informacji oraz stanowi wyraz dążenia, aby „[z]większony publiczny dostęp do informacji o środowisku i rozpowszechnianie takich informacji [wpływały] na zwiększenie świadomości ekologicznej […], a ostatecznie na poprawę stanu środowiska”.
3.
Niniejsza sprawa wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dostęp do informacji o środowisku może, co do zasady, być obwarowany wymogiem podania przez wnioskodawcę nazwiska lub nazwy oraz adresu fizycznego. Niniejsza sprawa dotyczy również kwestii zabezpieczeń pozostających do dyspozycji organów władzy publicznej przy rozpatrywaniu wniosków, które uważają one za niepoważne lub złośliwe.
II. Ramy prawne
A.
Prawo międzynarodowe
4.
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus stanowi:
„1.   Każda ze stron zapewnia, że zgodnie z poniższymi postanowieniami niniejszego artykułu władze publiczne, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środowiska, udostępniają społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, taką informację, w tym również, na żądanie i w zgodzie z literą b), kopie konkretnej dokumentacji zawierającej lub obejmującej taką informację:
a)
bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu”.
B.
Prawo Unii Europejskiej
5.
Zgodnie z art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 „»wnioskodawca« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, zwracającą się o udostępnienie informacji o środowisku”.
6.
Artykuł 3 dyrektywy 2003/4, zatytułowany „Dostęp do informacji o środowisku na wniosek”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.
C.
Prawo irlandzkie
7.
Artykuł 6 European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 to 2014 (rozporządzenia z lat 2007–2014 wdrażającego przepisy Wspólnot Europejskich w zakresie dostępu do informacji o środowisku; zwanego dalej „rozporządzeniem AIE”) stanowi:
„6. (1) Wniosek o udostępnienie informacji o środowisku:
[…]
c)
zawiera nazwisko (nazwę), adres oraz wszelkie inne istotne dane kontaktowe wnioskodawcy […]
[…]
(2) Wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazania swojego interesu w złożeniu wniosku”.
III. Zwięzłe przedstawienie sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
8.
W okresie od dnia 13 marca do dnia 30 maja 2022 r. osoba lub osoby (prawdopodobnie jedna, przy czym nie da się wykluczyć, że było ich więcej) w sposób ciągły kierowały do Coillte (irlandzkiego przedsiębiorstwa leśnego z udziałem skarbu państwa), najpewniej anonimowo lub pod pseudonimem, bardzo dużo wniosków o identycznej lub nieomal identycznej formie, które zmierzały do uzyskania dostępu do informacji o środowisku. We wnioskach nie ujawniono adresów fizycznych. Podane nazwiska (nazwy) były zainspirowane postaciami filmowymi.
9.
Wcześniejsze wnioski, w których użyto niektórych nazwisk (nazw) wykorzystywanych przez wnioskodawców w tym postępowaniu, były rozpatrywane w normalnym trybie przez Coillte, ponieważ na tamtym etapie wydawało się, że mają one jednorazowy charakter. Niemniej jednak gdy począwszy od dnia 20 marca 2022 r. do Coillte zaczęły trafiać sformułowane w podobnym stylu anonimowe wnioski podobnego rodzaju, w których używano ponadto podobnego słownictwa, Coillte zdało sobie sprawę, iż stanowią one część zorganizowanej akcji, oraz podjęło kroki w celu zweryfikowania tożsamości wnioskodawców.
10.
Coillte – słusznie, jak wskazuje sąd odsyłający – uznało, że owe wnioski nie mają na celu uzyskania informacji o środowisku i wydają się wpisywać w ramy szerzej zakrojonej kampanii prowadzonej z wątpliwych pobudek przez nieznane osoby. Ta akcja miała bardzo duży wpływ na działalność Coillte i doprowadziła do tego, że rzeczywistym wnioskom o udostępnienie informacji o środowisku poświęcano mniej czasu i zasobów, co spowodowało opóźnienia i wywołało frustrację po stronie prawdziwych wnioskodawców ubiegających się o udzielenie informacji o środowisku.
11.
W odpowiedzi na te wnioski Coillte zażądało od wnioskodawców podania (aktualnego) adresu oraz potwierdzenia, że nazwiska (nazwy) stanowią rzeczywiste (uznane urzędowo) nazwiska (nazwy) wnioskodawców. Sąd odsyłający stwierdza, że Coillte doszło do wniosku, którego sformułowanie było uzasadnione w świetle zaistniałych okoliczności, iż prima facie istnieje wątpliwość co do prawdziwości przedstawionych przez wnioskodawców informacji na temat tożsamości. Ponadto sąd odsyłający uważa, że, ze względu na liczbę złożonych wniosków, ów organ władzy publicznej podjął rozsądne działania w celu ustalenia, czy te wnioski są, w świetle objętości, charakteru i częstotliwości innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę, wyraźnie nieuzasadnione.
12.
Sąd odsyłający dodaje, że – w braku dowodu przeciwnego – potwierdzenie przez wnioskodawcę jego rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego, czego domagało się Coillte, służyło zweryfikowaniu tożsamości wnioskodawcy, a nie ustaleniu jego interesu.
13.
Z racji faktu, że żadne żądane przez Coillte informacje nie zostały podane, owo przedsiębiorstwo odrzuciło te wnioski jako nieważne na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia AIE.
14.
Następnie wnioskodawcy wystąpili do Coillte o przeprowadzenie wewnętrznej procedury odwoławczej. Coillte zwróciło się do wnioskodawców o potwierdzenie rzeczywistych i uznanych urzędowo nazwisk (nazw) oraz podanie aktualnych adresów. Z uwagi na ponowne zignorowanie żądania potwierdzenia danych wnioski o przeprowadzenie wewnętrznej procedury odwoławczej zostały odrzucone jako nieważne.
15.
Od niektórych decyzji odmawiających udostępnienia informacji złożono odwołania do Commissioner for Environmental Information (komisarza ds. informacji o środowisku, Irlandia; zwanego dalej „komisarzem”). W dniu 29 sierpnia 2022 r. komisarz wydał decyzję (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której uznał, że jest właściwy do rozpatrzenia odwołań oraz że Coillte nie miało podstaw do uznania wniosków anonimowych lub złożonych pod pseudonimem za nieważne na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia AIE.
16.
Od zaskarżonej decyzji Coillte wniosło do sądu odsyłającego skargę kasacyjną.
17.
Do postępowania sądowego przystąpiły Irlandia i Attorney General (prokurator generalny, Irlandia), zaś spółka Right to Know CLG (zwana dalej „Right to Know”) została dopuszczona do sprawy w charakterze amicus curiae.
18.
Sąd odsyłający zmierza do uzyskania wyjaśnień dotyczących wykładni pojęcia „wniosku”, które jest zawarte w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4, oraz pojęcia „wnioskodawcy”, które znajduje się w art. 2 ust. 5 tej dyrektywy.
19.
Jeśli chodzi o termin „wniosek”, sąd odsyłający zauważa, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia AIE wniosek o udostępnienie informacji o środowisku musi spełniać określone wymogi formalne, w tym zawierać nazwisko (nazwę) oraz adres. Wniosek, który nie spełnia takich wymogów, należy uznać za nieważny. Sąd odsyłający stoi zatem na stanowisku, że termin „wniosek” może odnosić się wyłącznie do ważnego wniosku, który jest zgodny z dyrektywą 2003/4 i krajowymi przepisami transponującymi.
20.
Jeśli chodzi o termin „wnioskodawca”, sąd odsyłający uważa, że odnosi się on do osoby fizycznej lub prawnej zidentyfikowanej na podstawie aktualnego i uznanego urzędowo nazwiska (nazwy) oraz adresu fizycznego, a nie do osoby anonimowej lub występującej pod pseudonimem. Twierdzi on, że z okoliczności, iż dyrektywa 2003/4 przyznaje prawa osobom fizycznym i prawnym, wynika, że wnioskodawca musi podać rzeczywiste nazwisko (nazwę) i adres fizyczny, aby wykazać, iż przysługuje mu uprawnienie do bycia traktowanym jak wnioskodawca. Brak tych informacji może również mieć niezadowalające konsekwencje w sytuacji skierowania sporu na drogę sądową, tak jak ma to miejsce w przypadku zainteresowanych stron, których nie można zidentyfikować z uwagi na brak minimalnych informacji, których podanie jest wymagane do wzięcia udziału w postępowaniu.
21.
Sąd odsyłający zastanawia się, czy dyrektywa 2003/4, w wypadku gdyby Trybunał uznał, że „wnioskodawca” w rozumieniu tejże dyrektywy nie musi zostać zidentyfikowany, stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zobowiązującemu wnioskodawców do podania nazwisk (nazw) i aktualnych adresów fizycznych w celu wystąpienia z wnioskiem. Zdaniem sądu odsyłającego z zasady krajowej autonomii proceduralnej wynika, że państwa członkowskie mogą się zdecydować na transpozycję dyrektywy 2003/4 w sposób, który nakłada na wnioskodawców obowiązek podania danych identyfikacyjnych, tak aby organ władzy publicznej był w stanie zweryfikować, iż są oni osobami fizycznymi lub prawnymi, którym przyznano prawa przynależne wnioskodawcom.
22.
Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy, w przypadku uznania przez Trybunał, że dyrektywa 2003/4 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu wymagającemu podania przez wnioskodawców danych identyfikacyjnych, organ władzy publicznej może jednak żądać potwierdzenia nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy, jeżeli ma uzasadnione podejrzenia, iż przekazane informacje są nieprawdziwe lub niepełne. Pozbawiona znaczenia powinna być okoliczność, że takie informacje mogłyby prowadzić do potencjalnych spekulacji na temat interesu wnioskodawcy.
23.
Wreszcie, sąd odsyłający zastanawia się, czy organ może zwrócić się o informacje dotyczące tożsamości wnioskodawcy w celu ustalenia, czy dany wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony biorąc pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę.
24.
W tych okolicznościach High Court (wysoki trybunał) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy pojęcie »wniosek« w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4, interpretowane w świetle art. 4 ust. 1 [konwencji z Aarhus], oznacza jedynie wniosek, który jest ważny na gruncie dyrektywy i przepisów transponujących ją do prawa krajowego danego państwa członkowskiego?
2)
Czy pojęcie »wnioskodawca« w rozumieniu art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4, interpretowane w świetle między innymi art. 4 ust. 1 lit. b) lub art. 6 ust. 1 lub ust. 2 lub art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 3 lit. b) [konwencji z Aarhus], oznacza osobę fizyczną lub prawną zidentyfikowaną na podstawie rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego, w odróżnieniu od osoby anonimowej albo posługującej się pseudonimem lub wnioskodawcy, którego dane kontaktowe obejmują tylko adres poczty elektronicznej?
3)
Jeżeli odpowiedź na pytanie drugie jest przecząca, czy art. 3 ust. 1 lub ust. 5 lit. c) dyrektywy 2003/4, interpretowany w świetle art. 4 ust. 1 [konwencji z Aarhus], stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, które wymagają od wnioskodawcy podania rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego w celu złożenia wniosku?
4)
Jeżeli odpowiedź na pytanie drugie jest przecząca, a odpowiedź na pytanie trzecie jest zasadniczo twierdząca, czy dyrektywa 2003/4, interpretowana w świetle art. 4 [konwencji z Aarhus], skutkuje tym, że w przypadku gdy organ władzy publicznej dojdzie do rozsądnego przekonania, że prima facie istnieje wątpliwość co do prawdziwości dostarczonych przez wnioskodawcę informacji na temat jego tożsamości, organ władzy publicznej nie może domagać się potwierdzenia rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy w celu weryfikacji tożsamości wnioskodawcy, a nie w celu ustalenia interesu wnioskodawcy, nawet jeżeli podanie rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy mogłoby pośrednio stworzyć możliwość wnioskowania lub spekulacji ze strony organu władzy publicznej lub innych podmiotów co do ewentualnego interesu wnioskodawcy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy?
5)
Jeżeli odpowiedź na pytanie drugie jest przecząca, a odpowiedź na pytanie trzecie jest zasadniczo twierdząca, czy art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy, interpretowany w świetle art. 4 ust. 3 lit. b) [konwencji z Aarhus], stoi na przeszkodzie domaganiu się przez organ władzy publicznej potwierdzenia rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy w celu ustalenia, czy dany wniosek jest oczywiście nieracjonalny, biorąc pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę, a nie w celu ustalenia interesu wnioskodawcy, nawet jeżeli podanie rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy mogłoby pośrednio stworzyć możliwość wnioskowania lub spekulacji ze strony organu władzy publicznej lub innych podmiotów co do ewentualnego interesu wnioskodawcy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy?”.
25.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Coillte, komisarza, rządy czeski i włoski, Irlandię oraz Komisję Europejską.
IV. Ocena
A.
Uwagi wstępne
26.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że podpisując konwencję z Aarhus, Unia Europejska zobowiązała się zapewnić, iż w zakresie stosowania prawa Unii informacje o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, będą co do zasady dostępne (
10
).
27.
Przyjmując dyrektywę 2003/4, jak potwierdza to treść jej motywu 5, prawodawca Unii miał na celu zapewnienie zgodności prawa Unii z tą konwencją w perspektywie jej podpisania przez Unię Europejską, wprowadzając ogólny system zmierzający do zagwarantowania, by każda osoba fizyczna lub prawna państwa członkowskiego Unii miała dostęp do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone, bez konieczności wykazywania przez tę osobę interesu (
11
).
28.
Wynika z tego, że dokonując wykładni dyrektywy 2003/4, należy uwzględnić brzmienie i cele konwencji z Aarhus, której wdrożenie do prawa Unii jest zadaniem tej dyrektywy (
12
).
29.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus można uznać za dokument wyjaśniający, który w stosownym wypadku może być brany pod uwagę, obok innych istotnych elementów, przy dokonywaniu wykładni tej konwencji, mimo że zawarte w nim analizy nie mają mocy wiążącej i nie posiadają znaczenia normatywnego, jakie nadano postanowieniom konwencji (
13
).
B.
W przedmiocie pytania pierwszego
30.
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy termin „wniosek” zawarty w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, iż oznacza on jedynie wniosek, który jest ważny na gruncie tej dyrektywy i przepisów transponujących ją do prawa krajowego danego państwa członkowskiego.
31.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4 państwa członkowskie mają zapewnić każdemu „wnioskodawcy, który uzna, że jego wniosek o udostępnienie informacji został zignorowany, niesłusznie odrzucony […], nieodpowiednio rozpatrzony lub w inny sposób potraktowany niezgodnie z uregulowaniami art. 3, 4 lub 5, dostęp do procedury pozwalającej na zbadanie działań lub uchybień danego organu władzy publicznej przez inny organ władzy publicznej lub ich administracyjną kontrolę przez niezależny i bezstronny organ powołany na mocy przepisów prawa”.
32.
Z systematyki dyrektywy 2003/4 jasno wynika, jak w istocie zauważyła Komisja, że wyrażenie „wniosek o udostępnienie informacji” zawarte w jej art. 6 ust. 1 odnosi się do „wniosku” złożonego na podstawie art. 3 tej dyrektywy.
33.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 informacje o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, są udostępniane „każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.
34.
Dyrektywa 2003/4 nie zawiera definicji terminu „wniosek” ani nie narzuca w art. 3 żadnych konkretnych wymogów, które muszą być spełnione, aby składany przez wnioskodawcę wniosek był ważny.
35.
Niemniej jednak z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawo dostępu zagwarantowane dyrektywą 2003/4 występuje wyłącznie wtedy, gdy żądane informacje objęte są przewidzianymi w tej dyrektywie wymogami dotyczącymi publicznego dostępu, co zakłada w szczególności, iż stanowią one „informacje o środowisku” w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej dyrektywy (
14
).
36.
W związku z tym do zaktualizowania się prawa dostępu konieczne jest, aby wniosek spełniał wymogi ogólne określone w art. 3, co oznacza, że musi on zostać złożony przez „wnioskodawcę” do „organu władzy publicznej” oraz mieć na celu uzyskanie „informacji o środowisku”, które „znajdują się w posiadaniu” organów władzy publicznej lub które „są przeznaczone” dla tych organów. Znaczenie tych pojęć zostało wyjaśnione w art. 2 dyrektywy 2003/4.
37.
W pozostałym zakresie ani art. 2 ust. 5, ani art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 nie narzucają żadnych wymogów dotyczących formy lub ważności wniosku. Termin „wniosek” należy interpretować szeroko, jako każdy wniosek złożony zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
38.
Konieczność rozszerzającej wykładni terminu „wniosek” potwierdza art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus, który zobowiązuje strony do zapewnienia, aby informacje dotyczące środowiska były udostępniane społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środowiska. Zgodnie z wytycznymi na temat stosowania konwencji z Aarhus „»żądaniem« może być każda wiadomość przekazana władzy publicznej przez członka społeczeństwa, w której zwrócono się o udostępnienie informacji dotyczących środowiska” (
15
). W tych wytycznych wskazano również, że „konwencja nie określa formy żądania, co oznacza, iż każde żądanie spełniające wymogi ustanowione w art. 4, czy to sformułowane ustnie, czy też pisemnie, należy uznawać za takowe na gruncie konwencji” (
16
).
39.
Pytanie pierwsze dotyczy tego, czy państwa członkowskie mogą ustanawiać wymogi, które muszą być spełnione, aby składany wniosek był ważny, oraz czy mogą obwarowywać tymi wymogami prawo dostępu do sprawiedliwości, o którym mowa w art. 6 dyrektywy 2003/4.
40.
Po pierwsze, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. c) dyrektywy 2003/4 do celów realizacji prawa dostępu do informacji o środowisku na wniosek państwa członkowskie mają zapewnić, iż „są określone ustalenia praktyczne” zapewniające skuteczną realizację tego prawa. Wśród przykładów takich „ustaleń praktycznych” można wymienić wyznaczenie urzędników ds. informacji, stworzenie i utrzymywanie infrastruktury pozwalającej na sprawdzanie informacji będących przedmiotem wniosku oraz rejestrów lub wykazów informacji o środowisku, będących w posiadaniu organów władzy publicznej lub punktów informacyjnych. Motyw 15 tej dyrektywy przewiduje, że „[u]stalenia te gwarantują efektywną i łatwą dostępność informacji oraz zapewniają, że informacje […] są stopniowo udostępniane społeczeństwu”. W art. 3 ust. 5 lit. a) i b) jest mowa o spoczywającym na państwach członkowskich obowiązku zapewnienia, aby urzędnicy wspierali społeczeństwo w jego dążeniu do uzyskania dostępu do informacji oraz aby wykazy organów władzy publicznej były publicznie dostępne. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 5 akapit ostatni państwa członkowskie mają zapewnić, aby organy władzy publicznej odpowiednio informowały społeczeństwo o przysługujących mu prawach i w tym celu dostarczają w odpowiednim stopniu informacji, wytycznych i wskazówek.
41.
W kontekście art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4 obowiązek zapewnienia „ustaleń praktycznych” służących skutecznej realizacji prawa dostępu do informacji o środowisku wpisuje się w spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek ułatwiania społeczeństwu korzystania z przyznanych mu praw (
17
).
42.
W związku z tym przewidziany w art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4 obowiązek określenia „ustaleń praktycznych” umożliwiających realizację prawa do żądania informacji nie jest tożsamy z ustanowieniem wymogów dotyczących ważności. O ile bowiem „ustalenia praktyczne” mają na celu ułatwienie dostępu do informacji, o tyle wymogi dotyczące ważności stanowią warunki formalne lub wstępne, które muszą być spełnione przez wnioskodawcę w celu uzyskania dostępu do odpowiednich informacji.
43.
Uregulowania krajowe mogą wprawdzie określać ramy składania i rozpatrywania wniosku, jednak odpowiednie przepisy nie mogą wykraczać poza to, co konieczne do osiągnięcia celu art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4, którym jest zapewnienie prostego i skutecznego dostępu do informacji o środowisku.
44.
Po drugie, z art. 6 dyrektywy 2003/4 wynika, że działanie lub uchybienie organu władzy publicznej musi podlegać kontroli administracyjnej i sądowej, jeżeli „wniosek o udostępnienie informacji został zignorowany, niesłusznie odrzucony (w całości lub częściowo), nieodpowiednio rozpatrzony lub w inny sposób potraktowany niezgodnie z uregulowaniami art. 3, 4 lub 5”.
45.
W związku z tym wykonywanie prawa dostępu do sprawiedliwości nie zależy od tego, czy organ władzy publicznej uzna, że wniosek jest ważny lub że spełnione są określone w prawie krajowym warunki wykonywania prawa do informacji o środowisku. Kwestia, czy mamy do czynienia z „wnioskiem” w rozumieniu dyrektywy 2003/4 – podobnie jak ma to miejsce w przypadku wszystkich pozostałych materialnych przesłanek powstania prawa dostępu do informacji o środowisku – stanowi kwestię, która musi podlegać kontroli administracyjnej lub sądowej zgodnie z art. 6 owej dyrektywy. Do właściwego organu należy upewnienie się, czy wniosek o udostępnienie informacji o środowisku spełnia warunki określone w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
46.
W przeciwnym wypadku prawo dostępu do sprawiedliwości oraz właściwość przyznana w art. 6 dyrektywy 2003/4 niezależnym i bezstronnym organom powołanym na mocy przepisów prawa oraz sądom byłyby uzależnione od stosowanej przez organy krajowe wykładni warunków dostępu do informacji o środowisku. Jak podniósł komisarz, mechanizm służący zapewnieniu dostępu do sprawiedliwości mógłby zostać naruszony przez sam fakt uznania wniosku za nieważny przez organ władzy publicznej.
47.
W świetle powyższego uważam, że termin „wniosek” zawarty w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, iż oznacza on wniosek składany na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy. Kwestia, czy wniosek jest objęty zakresem stosowania tego ostatniego przepisu, powinna podlegać kontroli administracyjnej i sądowej, zgodnie z art. 6 dyrektywy 2003/4.
C.
W przedmiocie pytania drugiego
48.
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy termin „wnioskodawca” zawarty w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 2 i 4 konwencji z Aarhus oznacza osobę fizyczną lub prawną zidentyfikowaną na podstawie jej rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego, w odróżnieniu od osoby anonimowej bądź posługującej się pseudonimem lub wnioskodawcy, którego dane kontaktowe obejmują tylko adres poczty elektronicznej.
49.
Zgodnie z art. 2 ust. 5 „wnioskodawca” oznacza „każdą osobę fizyczną lub prawną, zwracającą się o udostępnienie informacji o środowisku”.
50.
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 stanowi, że organy władzy publicznej są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, „każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.
51.
Pojawia się pytanie, czy z pojęciem „wnioskodawcy” sprzężony jest wymóg, że osoba fizyczna lub prawna ma zostać zidentyfikowana na podstawie swojego rzeczywistego nazwiska (nazwy), czy też owo pojęcie może obejmować również wnioskodawców anonimowych lub posługujących się pseudonimem.
52.
Należy pamiętać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno z wymogów jednolitego stosowania prawa Unii, jak i z zasady równości wynika, iż treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadawać w całej Unii Europejskiej autonomiczną i jednolitą wykładnię (
18
).
53.
Przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, ale także jego kontekst oraz cele aktu prawnego, którego jest on częścią (
19
).
54.
Co się tyczy brzmienia art. 2 ust. 5, w tym przepisie za wnioskodawcę uznano „każdą osobę fizyczną lub prawną”. Nie doprecyzowano w nim, że takie osoby fizyczne lub prawne muszą zostać zidentyfikowane na podstawie rzeczywistego i uznanego urzędowo nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego.
55.
Sąd odsyłający uważa, że z faktu przyznania praw osobom fizycznym i prawnym wynika, iż wnioskodawca musi podać rzeczywiste nazwisko (nazwę) lub adres fizyczny, aby wykazać, że przysługuje mu uprawnienie do bycia traktowanym jak wnioskodawca.
56.
Pogląd ten podzielają Coillte, rządy czeski i włoski oraz Irlandia. Argumentują one, że jedynie osoba zidentyfikowana na podstawie nazwiska (nazwy) i adresu może złożyć wniosek o udostępnienie informacji o środowisku. Jest tak dlatego, że organy władzy publicznej muszą być w stanie potwierdzić status osoby występującej z wnioskiem, zaś najprostszym i najbardziej oczywistym mechanizmem umożliwiającym osiągnięcie tego celu jest wymóg podania rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego.
57.
Komisarz i Right to Know twierdzą natomiast, że termin „wnioskodawca”, w braku jakichkolwiek odniesień do tożsamości wnioskodawcy, nie pociąga za sobą wymogu identyfikacji.
58.
Komisja utrzymuje, że zawarte w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 nawiązanie do „osoby” zakłada, iż taka osoba istnieje naprawdę, a tym samym uniemożliwia osobie fikcyjnej wystąpienie z wnioskiem na podstawie tej dyrektywy oraz czerpanie korzyści z jej przepisów. Komisja proponuje również wzięcie pod uwagę tych sposobów udostępniania informacji o środowisku, które nie zawsze wymagają zidentyfikowania wnioskodawcy.
59.
Moim zdaniem wymóg identyfikacji wnioskodawcy nie jest nierozerwalnie związany z pojęciem „wnioskodawcy”. Jak zasadniczo zauważyła Komisja, okoliczność, że osoba ma być możliwa do zidentyfikowania na podstawie art. 2 ust. 5, nie oznacza, iż ów przepis wymaga identyfikacji. Przyznanie, że wnioskodawca musi istnieć w rzeczywistości, a nie być zautomatyzowanym botem lub osobą fikcyjną, to bowiem jedna rzecz. Inną rzeczą jest natomiast przyjęcie, że wnioskodawca musi co do zasady podać swe dane identyfikacyjne, aby móc skorzystać z prawa przyznanego im w art. 3 ust. 1, a także podlegać systematycznej weryfikacji tożsamości.
60.
W związku z tym, jak podkreśla Komisja, jeśli chodzi o definicję „wnioskodawcy” w rozumieniu art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4, samo istnienie osoby fizycznej lub prawnej wystarcza do tego, aby owa osoba mogła korzystać z praw wynikających z tej dyrektywy.
61.
Pozostaje to bez uszczerbku dla zakresu uznania przysługującego państwom członkowskim w odniesieniu do określenia sytuacji, w których zachodzi konieczność zidentyfikowania wnioskodawcy; kwestia ta zostanie omówiona szczegółowo w częściach niniejszej opinii poświęconych pytaniom od trzeciego do piątego.
62.
Również konwencja z Aarhus nie precyzuje, że wnioskodawcy ubiegający się o udzielenie informacji dotyczących środowiska muszą zostać zidentyfikowani, aby móc skorzystać z przysługującego im prawa dostępu do tych informacji. Konwencja z Aarhus nie zawiera definicji pojęcia „wnioskodawcy”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej konwencji władze publiczne udostępniają „społeczeństwu” informacje dotyczące środowiska w odpowiedzi na żądanie udzielenia takich informacji. W myśl jej art. 2 ust. 4 „społeczeństwo” oznacza „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”. Tę szeroką definicję „społeczeństwa” interpretuje się w Wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus jako będącą wyrazem zasady „każda osoba” (
20
).
63.
Jak zauważono w doktrynie (
21
), fakt, że konwencja z Aarhus nie przewiduje wymogu podania danych identyfikacyjnych przy zgłaszaniu żądania ani wymogu wykazania interesu, oznacza, iż władze publiczne muszą być „ślepe na wnioskodawcę”. W myśl tego podejścia „nikt – ani osoba fizyczna, ani organizacja pozarządowa ani żaden inny podmiot – kto zwraca się o udostępnienie informacji dotyczących środowiska, nie musi podawać swych danych identyfikacyjnych ani uzasadniać swojego żądania” (
22
).
64.
Jednym z powodów, dla których sąd odsyłający uważa, że identyfikacja może być konieczna, jest to, iż umożliwia ona zweryfikowanie, że wnioskodawcy są osobami fizycznymi lub prawnymi, które wyposażono w prawa przynależne wnioskodawcom, natomiast nie są, w szczególności, jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej. Ten punkt widzenia podziela Coillte oraz szereg zainteresowanych stron, w tym rząd czeski, który podnosi, że dyrektywa 2003/4 i konwencja z Aarhus wiążą prawo do informacji o środowisku z osobowością prawną wnioskodawcy.
65.
W tym względzie wypada zauważyć, że z motywu 2 dyrektywy 2003/4 wynika, iż „zwiększa [ona] dotychczasowy dostęp do tych informacji, który został zagwarantowany przez dyrektywę 90/313/EWG” (
23
). Na gruncie dyrektywy 90/313 w doktrynie prawniczej podkreślano, że zakres podmiotowy prawa do informacji o środowisku jest szeroki i że należy rozumieć, iż obejmuje on „praktycznie wszystkich”, bez żadnych wymogów dotyczących konkretnej formy prawnej (
24
). Za szerokim rozumieniem podmiotowego zakresu prawa do informacji o środowisku przemawiają cele publicznego dostępu do informacji o środowisku, które w myśl motywu 1 dyrektywy 2003/4 polegają na „wpływa[niu] na zwiększenie świadomości ekologicznej, swobodną wymianę opinii, bardziej efektywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środowiska” W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że dyrektywa 2003/4 „umieściła prawo dostępu do informacji w kontekście prawa człowieka” i że w związku z tym „prawo to przyznano nie tylko obywatelom Unii, ale […] wszystkim, w tym także stowarzyszeniom” (
25
).
66.
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2003/4 urzędnicy są obowiązani „wspierać społeczeństwo w jego dążeniu do uzyskania dostępu do informacji”. W art. 2 ust. 6 tej dyrektywy „społeczeństwo” zdefiniowano jako „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowymi przepisami lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”. Z łącznej lektury tych dwóch przepisów wynika, że osoby fizyczne lub prawne oraz, zgodnie z krajowymi przepisami lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy, muszą mieć możliwość dążenia do uzyskania dostępu do informacji o środowisku.
67.
Przewidziany w art. 3 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2003/4, spoczywający na urzędnikach obowiązek wspierania „społeczeństwa” w jego dążeniu do uzyskania dostępu do informacji byłby bez znaczenia, gdyby niektóre kategorie „społeczeństwa”, w szczególności zaś stowarzyszenia niemające osobowości prawnej, były całkowicie pozbawione prawa dążenia do uzyskania dostępu do informacji o środowisku na wniosek na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
68.
Ponadto, jak stwierdzono w uwagach wprowadzających, dokonując wykładni dyrektywy 2003/4, należy uwzględnić brzmienie i cele konwencji z Aarhus, której wdrożenie do prawa Unii jest zadaniem tej dyrektywy (
26
). W tym względzie wypada przypomnieć, że, co się tyczy prawa dostępu do informacji dotyczących środowiska, w konwencji z Aarhus zastosowano zasadę „każda osoba” (
27
). „Społeczeństwo” w rozumieniu konwencji z Aarhus obejmuje w szczególności „stowarzyszenia, organizacje lub grupy” osób fizycznych lub prawnych „zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką”. Wszelkie wymogi ustanowione prawem krajowym muszą odpowiadać przyświecającemu konwencji z Aarhus celowi, jakim jest zapewnienie „szerokiego dostępu” do zagwarantowanych nią praw (
28
). Wykładnia zezwalająca władzom na odmowę prawa do informacji o środowisku wyłącznie ze względu na osobowość prawną wnioskodawcy mogłaby naruszać tę zasadę.
69.
W każdym wypadku poszczególne osoby fizyczne będące członkami stowarzyszenia, które (jeszcze) nie zostało zarejestrowane, mają oczywiście prawo żądania dostępu do informacji (
29
).
70.
W związku z tym, w zakresie, w jakim każdy ma prawo dostępu do informacji o środowisku, sama weryfikacja statusu prawnego „wnioskodawcy” nie może stanowić powodu uzasadniającego wymóg identyfikacji wnioskodawcy.
71.
Co się tyczy kontekstu terminu „wnioskodawca”, należy przypomnieć, że w myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 organy władzy publicznej są obowiązane, zgodnie z ową dyrektywą, udostępnić informacje o środowisku „każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”. Z motywu 8 tej dyrektywy wynika, że każda osoba fizyczna lub prawna ma prawo dostępu do informacji o środowisku, bez konieczności wykazania interesu przez tę osobę.
72.
Prawo „każdego” wnioskodawcy do żądania informacji o środowisku oraz odpowiadający mu obowiązek udzielania tych informacji przez organy stanowią uzupełnienie spoczywającego na władzach proaktywnego obowiązku udostępniania informacji, który wypływa z art. 7 dyrektywy 2003/4. Zgodnie z art. 1 lit. b) tej dyrektywy ów proaktywny obowiązek ma na celu zapewnienie, że „informacje o środowisku będą automatycznie stopniowo udostępniane i rozpowszechniane w społeczeństwie by osiągnąć stan najszerszej możliwej dostępności i rozpowszechnienia w społeczeństwie informacji o środowisku”. Ponadto w myśl motywu 9 tej dyrektywy organy władzy publicznej mają udostępniać i rozpowszechniać informacje o środowisku wśród ogółu społeczeństwa „w najszerszym możliwym zakresie, w szczególności wykorzystując technologie informacyjne i komunikacyjne”.
73.
Jak wynika z art. 7 dyrektywy 2003/4 w związku z jej art. 1 lit. b), a także w świetle motywu 9, owe informacje o środowisku mają być „udostępniane”„automatycznie” społeczeństwu „w najszerszym możliwym zakresie”, co oznacza, że społeczeństwo nie musi nawet występować o te informacje. Wyrażenie „udostępniane” jest na tyle szerokie, że obejmuje różne metody udostępniania informacji. Jak argumentowała Right to Know, informacje o środowisku mogą być udostępniane wnioskodawcy w lokalu organu władzy publicznej (do wglądu lub wydania), na stronie internetowej lub poprzez ich udostępnienie do wydania upoważnionemu przedstawicielowi. W żadnej z tych sytuacji nie występują jakiekolwiek oczywiste powody, dla których osoby fizyczne lub prawne pragnące skorzystać z przysługującego im prawa dostępu do informacji o środowisku musiałyby najpierw podać swe dane identyfikacyjne. Ponadto dyrektywa 2003/4 nie określa kanału „udostępniania” informacji. W związku z tym informacje mogą zostać na przykład wysłane na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy, jeżeli ów skontaktował się z organem administracji w ten właśnie sposób.
74.
Spoczywający na organach władzy publicznej ogólny obowiązek proaktywnego rozpowszechniania informacji w społeczeństwie przemawia za słusznością wykładni, zgodnie z którą w sytuacji, gdy członek społeczeństwa dąży do uzyskania dostępu do informacji o środowisku na wniosek, nie istnieje żaden szczególny wymóg przedstawienia informacji dotyczących tożsamości.
75.
Coillte, Irlandia i rząd czeski podnoszą, że art. 6 dyrektywy 2003/4 pozwala sformułować wniosek, iż z terminu „wnioskodawca” wypływa wymóg zidentyfikowania wnioskodawcy. Ich zdaniem ponieważ wnioskodawca może wszcząć, na podstawie art. 6 ust. 1, procedurę administracyjnej kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz, na podstawie art. 6 ust. 2, postępowanie odwoławcze przed sądem, musi on zostać zidentyfikowany z chwilą składania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku.
76.
Nie przekonuje mnie paralela między wymogami wykonywania prawa do informacji o środowisku a procedurą regulującą wnoszenie odwołań do organu administracyjnego lub skarg wszczynających postępowanie w trybie kontroli sądowej. Wymogi, jakimi obwarowane jest korzystanie z każdego z tych praw, powinny być analizowane oddzielnie. Uznanie, że istnieje możliwość złożenia wniosku anonimowego na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4, pozostawałoby jednak bez uszczerbku dla przepisów, jakie państwa członkowskie mogą ustanowić w odniesieniu do wykonywania prawa do kontroli administracyjnej lub sądowej. Uchwalone przez państwo członkowskie przepisy służące egzekwowaniu prawa dostępu do informacji o środowisku podlegają zasadzie autonomii proceduralnej, pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności oraz zagwarantowania prawa do skutecznego środka prawnego przed bezstronnym sądem, zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
30
).
77.
Podobnie nie przekonuje mnie przeprowadzona przez Komisję paralela między systemem rozpatrywanym w niniejszej sprawie a systemem mającym zastosowanie do publicznego dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (
31
). Po pierwsze, krąg beneficjentów prawa dostępu do dokumentów przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 jest zakreślony bardziej restrykcyjnie niż krąg beneficjentów prawa do informacji o środowisku, o którym mowa w dyrektywie 2003/4. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 prawo dostępu do dokumentów ma „[k]ażdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim”. Tego rodzaju zastrzeżenia nie obowiązują w odniesieniu do kręgu beneficjentów prawa dostępu do informacji o środowisku. Po drugie, dostęp społeczeństwa do informacji o środowisku znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii został uregulowany rozporządzeniem (WE) nr 1367/2006 (
32
). To rozporządzenie, jak zauważono w literaturze (
33
), „rozszerza krąg beneficjentów prawa dostępu” ustanowionego w art. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w ten sposób, że uznaje się w nim, iż prawo dostępu do informacji dotyczących środowiska przysługuje wnioskodawcy „bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, narodowość lub miejsce zamieszkania, a w przypadku osób prawnych – bez dyskryminacji ze względu na zarejestrowaną siedzibę lub faktyczne główne miejsce prowadzenia działalności” (
34
).
78.
Z uwagi na różnice odnośnie do kręgu beneficjentów niewłaściwe jest zatem wprowadzanie wymogu, aby wnioskodawcy składający wnioski na podstawie dyrektywy 2003/4 byli identyfikowani w sposób, w jaki wymaga tego rozporządzenie nr 1049/2001.
79.
Co się tyczy celów dyrektywy 2003/4, zgodnie z art. 1 lit. a) tej dyrektywy, zmierza ona do zagwarantowania prawa dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są przeznaczone dla tych organów. Prawo to, jak wynika z motywu 1 tej dyrektywy i jak wskazano już w pkt 65 powyżej, przyczynia się do „bardziej efektywnego uczestnictwa społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie do poprawy stanu środowiska”. Co więcej, z motywu 2 tej dyrektywy wynika, że prawo publicznego dostęp do informacji o środowisku jest częścią „zmiany” sposobu podejścia do „jawności i przejrzystości” (
35
). Z motywu 16 tej dyrektywy wynika również, że ujawnianie informacji leży w interesie społecznym. W związku z tym prawo dostępu do informacji umożliwiające ich ujawnienie służy realizacji celu leżącego w interesie społecznym i nie jest uzależnione od interesu konkretnej osoby domagającej się ujawnienia. Z tego powodu, jak wyraźnie przewidziano w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4, wnioskodawcy nie muszą wykazywać interesu.
80.
Okoliczność, że wnioskodawcy mogą się ubiegać o dostęp do informacji o środowisku bez konieczności dokonania identyfikacji tożsamości, sprzyja celowi, jakim jest zapewnienie szerokiego dostępu do informacji o środowisku i przejrzystości. Jak zasadniczo podnieśli komisarz i Right to Know, zachowanie anonimowości może być szczególnie ważne dla niektórych wnioskodawców, w przypadku których podanie urzędowo uznanego nazwiska (nazwy) oraz adresu może doprowadzić do pośredniego ujawnienia interesu w złożeniu wniosku (
36
). Brak wymogu identyfikacji jest także spójny z leżącym w interesie społecznym celem prawa do informacji (
37
).
81.
Coillte i szereg zainteresowanych stron ostrzegają przed ryzykiem automatycznego generowania i wysyłania wniosków o udzielenie dostępu przez sztuczną inteligencję. Takie ryzyko, jakkolwiek poważne, nie wydaje się być nierozerwalnie związane z wnioskami anonimowymi. Odnosi się ono raczej do korzystania z narzędzi społeczeństwa informacyjnego do komunikowania się z organami władzy publicznej (w przeciwieństwie do wniosków składanych fizycznie). Aby zapobiec temu ryzyku, państwo członkowskie powinno wdrożyć niezbędne i odpowiednie zabezpieczenia techniczne pozwalające zapewnić, że organy będą rozpatrywać jedynie te wnioski, które pochodzą od osoby, a nie od zautomatyzowanego bota (
38
).
82.
Rządy, które przedstawiły uwagi na piśmie, oraz Irlandia, ostrzegają również przed ryzykiem nadużyć, jakie wiążą się z wnioskami anonimowymi lub składanymi pod pseudonimem. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4, państwa członkowskie mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku w przypadku, gdy wniosek jest „wyraźnie nieuzasadniony”. Ta podstawa odmowy jest na tyle szeroka, że umożliwia organowi władzy publicznej odmowne załatwienie wniosku złośliwego, mającego wywołać poczucie nękania lub zmierzającego do zakłócenia działalności. Jak wyjaśnię poniżej w odniesieniu do pytania piątego, organy władzy publicznej mogą, w kontekście stosowania tego wyjątku, żądać podania danych identyfikacyjnych.
83.
W związku z tym nadużycie prawa do informacji może prowadzić do odmowy udostępnienia informacji, natomiast nie uzasadnia ono zawężającej wykładni terminu „wnioskodawca”.
84.
Podsumowując, stwierdzam, że z brzmienia, kontekstu i celu art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 wynika, iż z pojęciem „wnioskodawcy” nie jest sprzężony wymóg zidentyfikowania osoby fizycznej lub prawnej składającej wniosek o udostępnienie informacji o środowisku zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
85.
W świetle powyższego uważam, że termin „wnioskodawca”, którym posłużono się w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 2 i 4 konwencji z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, że nie jest on ograniczony do osoby fizycznej lub prawnej zidentyfikowanej na podstawie jej rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego, lecz obejmuje również osobę anonimową bądź posługującą się pseudonimem lub wnioskodawcę, którego dane kontaktowe obejmują tylko adres poczty elektronicznej.
D.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
86.
Poprzez pytania trzecie i czwarte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga od wnioskodawcy podania nazwiska (nazwy) i adresu fizycznego w celu złożenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku oraz w ten sposób, że uniemożliwia on organowi władzy publicznej zweryfikowanie tożsamości wnioskodawcy, nawet jeżeli istnieją wątpliwości co do prawdziwości danych identyfikacyjnych przekazanych przez wnioskodawcę.
87.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie będzie konieczne, jeżeli Trybunał uzna za słuszną postulowaną przeze mnie odpowiedź na pytanie drugie.
88.
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4, który – jak wskazano powyżej – nakazuje organom władzy publicznej „udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”, odpowiada art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus. To drugie postanowienie zobowiązuje władze publiczne do udostępniania społeczeństwu informacji dotyczących środowiska w odpowiedzi na żądanie ich udzielenia.
89.
Jak wskazano powyżej w ramach odpowiedzi na pytanie drugie, art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 nie pociąga za sobą nieodłącznego wymogu podania przez wnioskodawcę danych dotyczących tożsamości.
90.
Powstaje pytanie, czy państwa członkowskie mogą wprowadzić taki wymóg identyfikacyjny w swoim prawie krajowym.
91.
Z art. 288 TFUE wynika, że przy transpozycji dyrektywy państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w kwestii wyboru formy i środków służących zapewnieniu jej wykonania. Swoboda ta nie ma wpływu na zobowiązanie każdego z państw członkowskich będących adresatami tej dyrektywy do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla zapewnienia pełnej skuteczności owej dyrektywy, zgodnie z jej zamierzonymi celami (
39
).
92.
Jeśli chodzi o wprowadzanie w życie prawa dostępu do informacji o środowisku, art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4 stanowi w szczególności, że państwa członkowskie określają „ustalenia praktyczne” zapewniające „skuteczną realizację” tego prawa. Jak wspomniano powyżej (
40
), owe ustalenia praktyczne służą ułatwieniu korzystania z tego prawa.
93.
Artykuł 4 ust. 1 konwencji z Aarhus stanowi, że władze publiczne udostępniają informacje dotyczące środowiska „w ramach ustawodawstwa krajowego”. W myśl wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus oznacza to, że „ustawodawstwo krajowe powinno określać ramy procesu rozpatrywania żądań udostępnienia informacji zgodnie z konwencją [z Aarhus]” (
41
). Na potrzeby wprowadzania w życie prawa do informacji o środowisku przyjmuje się, że prawo Unii, a w szczególności dyrektywa 2003/4, stanowi element prawa krajowego państw członkowskich (
42
).
94.
Z art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4 i z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus wynika, że w kontekście określania ustaleń praktycznych służących skutecznej realizacji prawa do informacji o środowisku państwa członkowskie korzystają z zakresu uznania w kwestii wyznaczenia ram procedury składania i rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji.
95.
W tym kontekście, po pierwsze, identyfikacja wnioskodawcy może być konieczna w celu rozpatrzenia wniosku przez organy. Organy władzy publicznej mogą na przykład wymagać podania nazwiska (nazwy) oraz adresu pocztowego wnioskodawcy, jeżeli nie przekazał on żadnych innych danych kontaktowych.
96.
Dane dotyczące tożsamości wnioskodawcy mogą być również wymagane w przypadku, gdy informacje są udzielane pod warunkiem uiszczenia (uzasadnionej) opłaty, zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/4 (
43
).
97.
Po drugie, dane dotyczące tożsamości mogą być niezbędne wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji jest objęty zakresem jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2003/4.
98.
W art. 4 tej dyrektywy wymieniono szczegółowo wyjątki od prawa dostępu do informacji o środowisku, które to wyjątki mogą zostać ustanowione przez państwa członkowskie. Jeżeli takie wyjątki zostały rzeczywiście wprowadzone do prawa krajowego, organy władzy publicznej mogą powoływać się na nie, aby oddalać wnioski o udzielenie informacji, które do nich wpływają (
44
).
99.
Te wyjątki odnoszą się między innymi do wniosku, który jest oczywiście nieracjonalny, do wniosku dotyczącego materiału będącego w trakcie opracowywania, materiałów przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się oraz do sytuacji, w których ujawnienie informacji negatywnie wpłynie na poufność działań organów władzy publicznej, stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo publiczne lub obronę narodową, poufność informacji handlowych lub przemysłowych albo poufność danych osobowych.
100.
Artykuł 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4 stanowi, że w każdym przypadku publiczny interes w ujawnieniu informacji powinien być porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia. W związku z tym odmowa udzielenia dostępu do informacji o środowisku z powodów określonych w art. 4 musi zawsze być oparta na wyważeniu wchodzących w grę interesów.
101.
Z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że to wyważenie interesów powinno być oparte na rzeczywistym i konkretnym zbadaniu każdej sytuacji przedstawionej właściwym organom w ramach wniosku o udzielenie dostępu do informacji o środowisku przedłożonego na podstawie dyrektywy 2003/4 (
45
).
102.
Ponieważ badanie wniosku o udzielenie dostępu powinno uwzględniać szczególne interesy występujące w każdym konkretnym przypadku, organ władzy publicznej jest również zobowiązany do zbadania informacji dostarczonych ewentualnie przez wnioskodawcę w odniesieniu do powodów mogących uzasadniać ujawnienie zażądanych informacji (
46
).
103.
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 5 dyrektywy 2003/4 o odmowie udostępnienia informacji wnioskodawca jest „informowany” pisemnie lub drogą elektroniczną, jeśli wniosek został przedłożony na piśmie lub jeśli wnioskodawca wyraził takie życzenie. Zawiadomienie musi zawierać podstawy odmowy. W przypadku poinformowania o decyzji odmownej organ władzy publicznej nie udostępnia już informacji. Wydaje on natomiast decyzję administracyjną, do przyjęcia której konieczne mogą się okazać dane dotyczące tożsamości wnioskodawcy (
47
).
104.
Nie ulega wątpliwości, że w kontekście stosowania wyjątku od prawa dostępu do informacji organ wchodzi z wnioskodawcą w interakcje inne niż wówczas, gdy jedynie udostępnia informacje. W takich sytuacjach państwa członkowskie mogą uznać za konieczne wprowadzenie wymogu identyfikacji wnioskodawcy (
48
).
105.
Z kolei w sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji o środowisku i podaje dane kontaktowe, a organ może udostępnić informacje bez wchodzenia z nim w szczególne interakcje oraz bez stosowania wyjątku, zidentyfikowanie wnioskodawcy nie wydaje się być warunkiem koniecznym do wykonania prawa dostępu. Nie istnieje żaden oczywisty powód, dla którego, na przykład, osoba zamierzająca uzyskać dostęp do rejestrów lub wykazów informacji o środowisku, ustanowionych i utrzymywanych zgodnie z art. 3 ust. 5 dyrektywy 2003/4, lub osoba, która jest obecna na miejscu w lokalu umożliwiającym zapoznanie się z informacjami o środowisku, powinna najpierw podać swe dane identyfikacyjne. To samo dotyczy na przykład osoby wysyłającej podpisaną pseudonimem wiadomość e-mail, w której zwraca się o udostępnienie informacji o środowisku (
49
).
106.
Jak zasadniczo podnieśli komisarz i Right to Know, wymaganie w sposób systemowy od wszystkich wnioskodawców ubiegających się o udostępnienie informacji o środowisku, aby podawali swe dane identyfikacyjne, może zniechęcić niektóre osoby do ubiegania się o udostępnienie informacji. Jak wskazano powyżej w odpowiedzi na pytanie pierwsze, w przypadku niektórych wnioskodawców ich nazwisko (nazwa) może świadczyć o ich interesie, zaś obowiązek ich ujawnienia mógłby być równoznaczny z wymogiem wykazania interesu, co jest sprzeczne z dyrektywą 2003/4 i konwencją z Aarhus. Te zainteresowane strony zwróciły w szczególności uwagę na ryzyko nękania osób wykonujących przysługujące im prawo do informacji o środowisku, które to ryzyko nie jest teoretyczne ani abstrakcyjne, gdy w grę wchodzą interesy gospodarcze. Podejście „ślepe na wnioskodawcę” oraz „ślepe na motyw” może zapobiec ryzyku odwetu, o którym mowa w art. 3 ust. 8 konwencji z Aarhus (
50
).
107.
Ponieważ identyfikacja wnioskodawcy nie może być postrzegana jako ogólny wymóg korzystania z prawa dostępu do informacji o środowisku, wątpliwości co do prawdziwości danych identyfikacyjnych dostarczonych przez wnioskodawcę nie są odpowiednią podstawą, na której administracja może domagać się potwierdzenia tożsamości wnioskodawcy. Powyższe pozostaje jednak, jak zostanie to omówione poniżej w ramach analizy pytania piątego, bez uszczerbku dla sytuacji, w której potwierdzenie jest wymagane w celu ustalenia, czy wniosek jest oczywiście bezzasadny, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4.
108.
W świetle powyższego uważam, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które co do zasady wymaga od wnioskodawcy podania nazwiska (nazwy) i adresu fizycznego, nawet jeśli istnieje wątpliwość co do prawdziwości danych identyfikacyjnych podanych przez wnioskodawcę. Powyższą wykładnię należy stosować pod warunkiem, że identyfikacja nie jest konieczna do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a zastosowania nie znajduje żaden wyjątek przewidziany w art. 4 tej dyrektywy.
E.
W przedmiocie pytania piątego
109.
Poprzez pytanie piąte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 3 lit. b) konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że organ władzy publicznej nie może się domagać potwierdzenia rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy w celu ustalenia, czy dany wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony, biorąc pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę.
110.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziane w dyrektywie 2003/4 prawo dostępu do informacji o środowisku oznacza, że ujawnianie takich informacji powinno stanowić regułę oraz że organy władzy publicznej powinny mieć możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku jedynie w określonych i jasno sprecyzowanych przypadkach. Wyjątki od prawa dostępu należy zatem interpretować zawężająco, tak aby wyważyć interes publiczny, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem dyktującym odmowę udostępnienia informacji (
51
).
111.
Jak wskazano wyżej (
52
), w art. 4 tej dyrektywy wymieniono szczegółowo wyjątki od prawa dostępu do informacji o środowisku, które to wyjątki mogą zostać ustanowione przez państwa członkowskie. Jeżeli takie wyjątki zostały rzeczywiście wprowadzone do prawa krajowego, organy władzy publicznej mogą powoływać się na nie, aby oddalać wnioski o udzielenie informacji, które do nich wpływają (
53
).
112.
Państwa członkowskie mogą więc, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4, zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli wniosek jest „wyraźnie nieuzasadniony”.
113.
Sąd odsyłający zapytuje w szczególności, czy w kontekście stosowania tego wyjątku organy władzy publicznej mogą się domagać potwierdzenia tożsamości wnioskodawcy oraz czy przy ustalaniu, czy wniosek jest uzasadniony, mogą one brać pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę.
114.
Na wstępie należy zauważyć, że w niektórych wersjach językowych wspomnianego wyżej przepisu na scharakteryzowanie wniosku posłużono się terminem „nieuzasadniony” (
54
), podczas gdy w innych użyto w tym celu terminu „stanowiący nadużycie” (
55
). W żadnej z tych wersji nie wskazano jednak konkretnych kryteriów oceny wyraźnie nieuzasadnionego lub noszącego znamiona nadużycia charakteru wniosku.
115.
Artykuł 4 ust. 3 dyrektywy 2003/4 stanowi, że jeżeli państwo członkowskie ustanowi wyjątki, może sporządzić publicznie dostępny wykaz kryteriów, na podstawie których odnośne organy władzy publicznej będą mogły podejmować decyzje dotyczące wniosków (
56
).
116.
W związku z tym państwom członkowskim przysługuje zakres uznania w kwestii określenia okoliczności stosowania tej podstawy odmowy.
117.
Niemniej jednak ponieważ stanowi ona wyjątek od zasady ogólnej, w myśl której informacje powinny być udostępniane, odmowa ich udostępnienia ze względu na to, że wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony, musi pozostać wyjątkiem.
118.
Dlatego też kryterium wykorzystywane na potrzeby kwalifikowania wniosku jako wyraźnie nieuzasadnionego powinno być rygorystyczne.
119.
W szczególności, co się tyczy rozmiaru żądanych informacji, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 ta okoliczność (podobnie jak złożoność żądanych informacji) uzasadnia wydłużenie miesięcznego terminu, w którym organ administracji ma odpowiedzieć na wniosek. Z łącznej lektury art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2003/4 i art. 4 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy wynika, że sam rozmiar żądanych informacji nie czyni wniosku wyraźnie nieuzasadnionym (
57
).
120.
Jeśli chodzi o częstotliwość wniosków, należy przypomnieć, że prawo dostępu do informacji o środowisku służy realizacji ogólnego celu, jakim jest przyczynienie się do zwiększenia świadomości ekologicznej. Wnioskodawca ma prawo zwracać się o udostępnienie informacji o środowisku do innych organów lub do tego samego organu, bez ograniczeń co do liczby wniosków. Ustalenie bezwzględnego progu liczbowego, powyżej którego wniosek mógłby zostać uznany za wyraźnie nieuzasadniony, mogłoby naruszać prawo do informacji o środowisku (
58
).
121.
Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w prawie Unii istnieje ogólna zasada, w myśl której podmioty prawa nie mogą powoływać się na przepisy prawa Unii w sposób noszący znamiona oszustwa lub nadużycia (
59
). Ta ogólna zasada prawna musi być przestrzegana przez podmioty prawa (
60
), w tym przez wnioskodawców korzystających z przysługującego im prawa do informacji o środowisku.
122.
Wyjątek ustanowiony w art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4 odzwierciedla orzecznictwo Trybunału i potwierdza, jak podniosła Irlandia, znaczenie zapobiegania nadużywaniu praw przyznanych tą dyrektywą.
123.
Aby ustalić, że wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony, dany organ musi wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności każdego przypadku, w tym charakter wniosku oraz jego źródło. Jak zasadniczo zauważył rząd czeski, jest tak w szczególności wówczas, gdy okoliczności danego przypadku wskazują, że wniosek jest złośliwy lub niepoważny, gdy ma wywołać poczucie nękania lub spowodować zakłócenie albo gdy uwidacznia istniejący po stronie wnioskodawcy lub wnioskodawców zamiar sparaliżowania działania organu władzy publicznej poprzez przeciążenie go wnioskami (
61
).
124.
W tym kontekście potwierdzenie nazwiska (nazwy) i adresu wnioskodawcy może być konieczne, aby organ mógł poinformować wnioskodawcę o powodach odmowy udostępnienia całości lub części informacji będących przedmiotem wniosku, jak stanowi art. 4 ust. 5 dyrektywy 2003/4.
125.
Wynika z tego, że ustalenie, czy wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony nie zależy od branych pod uwagę w oderwaniu od siebie liczby, charakteru lub częstotliwości wniosków, lecz od wszystkich okoliczności danego przypadku. Do tych okoliczności można zaliczyć posługiwanie się oczywiście złośliwym lub niepoważnym pseudonimem.
126.
W świetle powyższego uważam, że art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 3 lit. b) konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie domaganiu się przez organ władzy publicznej potwierdzenia rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy w celu ustalenia, czy dany wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony, biorąc pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę, w zakresie, w jakim kryteria te nie są brane pod uwagę w oderwaniu od siebie, lecz w kontekście całościowej oceny okoliczności każdego przypadku. Jest tak szczególnie wówczas, gdy konkretne okoliczności danego przypadku wskazują, że wniosek jest złośliwy lub niepoważny, że może on wywołać poczucie nękania lub spowodować zakłócenie albo gdy uwidacznia istniejący po stronie wnioskodawcy lub wnioskodawców zamiar sparaliżowania działania organu władzy publicznej poprzez przeciążenie go wnioskami.
V. Wnioski
127.
W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez High Court (wysoki trybunał, Irlandia) odpowiedział następująco:
1.
Termin „wniosek” zawarty w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG w związku z art. 4 ust. 1 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”),
należy interpretować w ten sposób, iż oznacza on wniosek składany na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy. Kwestia, czy wniosek jest objęty zakresem stosowania tego ostatniego przepisu, powinna podlegać kontroli administracyjnej i sądowej, zgodnie z art. 6 dyrektywy 2003/4.
2.
Termin „wnioskodawca”, którym posłużono się w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 2 i 4 konwencji z Aarhus,
należy interpretować w ten sposób, że nie jest ograniczony do osoby fizycznej lub prawnej zidentyfikowanej na podstawie jej rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego, lecz obejmuje również osobę anonimową bądź posługującą się pseudonimem lub wnioskodawcę, którego dane kontaktowe obejmują tylko adres poczty elektronicznej.
3.
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 1 konwencji z Aarhus
należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które co do zasady wymaga od wnioskodawcy podania nazwiska (nazwy) i adresu fizycznego, nawet jeśli istnieje wątpliwość co do prawdziwości danych identyfikacyjnych podanych przez wnioskodawcę. Powyższą wykładnię należy stosować pod warunkiem, że identyfikacja nie jest konieczna do udzielenia odpowiedzi na wniosek, a zastosowania nie znajduje żaden wyjątek przewidziany w art. 4 tej dyrektywy.
4.
Artykuł 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4 w związku z art. 4 ust. 3 lit. b) konwencji z Aarhus
należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie domaganiu się przez organ władzy publicznej potwierdzenia rzeczywistego nazwiska (nazwy) lub aktualnego adresu fizycznego wnioskodawcy w celu ustalenia, czy dany wniosek jest wyraźnie nieuzasadniony, biorąc pod uwagę objętość, charakter i częstotliwość innych wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę, w zakresie, w jakim kryteria te nie są brane pod uwagę w oderwaniu od siebie, lecz w kontekście całościowej oceny okoliczności każdego przypadku. Jest tak szczególnie wówczas, gdy konkretne okoliczności danego przypadku wskazują, że wniosek jest złośliwy lub niepoważny, że może on wywołać poczucie nękania lub spowodować zakłócenie albo gdy uwidacznia istniejący po stronie wnioskodawcy lub wnioskodawców zamiar sparaliżowania działania organu władzy publicznej poprzez przeciążenie go wnioskami.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1; zwana dalej „konwencją z Aarhus”).
(
3
)	Zobacz J. Ebbesson i in., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2nd ed., Geneva, United Nations 2014, s. 19 (zwane dalej „wytycznymi na temat stosowania konwencji z Aarhus”).
(
4
)	Akapity siódmy i ósmy preambuły konwencji z Aarhus.
(
5
)	E. Barritt, The Foundations of the Aarhus Convention, London, Hart Publishing 2020, s. 5.
(
6
)	Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 15.
(
7
)	S. Whittaker, C.T. Reid, J. Mendel, Freedom of Environmental Information: Aspirations and Practice, Intersentia, Cambridge, 2023, s. 38.
(
8
)	Dostęp do informacji o środowisku oraz ich udzielanie można też uzasadniać takimi względami jak potrzeba wspierania zrównoważonego rozwoju oraz lepszego egzekwowania prawa ochrony środowiska. Zobacz S. Bell i in., Environmental Law, 9th ed., Oxford, Oxford University Press 2024, s. 248.
(
9
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003, L 41, s. 26).
(
10
)	Wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
11
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Fish Legal i Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
12
)	Wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Fish Legal i Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
13
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Deutsche Umwelthilfe (Homologacja pojazdów silnikowych), C‑873/19, EU:C:2022:857, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
14
)	Wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
15
)	Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 79 (podkreślenie moje).
(
16
)	Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 79.
(
17
)	Zobacz wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 62.
(
18
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
19
)	Wyrok z dnia 16 stycznia 2025 r., Banco de Santander (Reprezentowanie konsumentów indywidualnych), C‑346/23, EU:C:2025:13, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
20
)	Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 55 (podkreślenie moje).
(
21
)	S. Whittaker i in., op.cit. w przypisie 7 do niniejszej opinii, s. 49.
(
22
)	Ibidem.
(
23
)	Dyrektywa Rady z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku (Dz.U. 1990, L 158, s. 56).
(
24
)	Zobacz: L. Krämer, La Directive 90/313/CEE sur l’accès à l’information en matière d’environement: genèse et perspectives d’application, w: Het recht op informatie inzake leefmilieu = Le droit à l’information en matière d’environnement = The right to environmental information, ed. M. Pallemaerts, Brussels, E. Story-Scientia 1991, s. 17–39, na s. 32 (podkreślenie moje); D.R. Klein, Kapitel 3 Reaktive Umweltinformationspflichten, w: Umweltinformation im Völker- und Europarecht: Aktive Umweltaufklärung des Staates und Informationszugangsrechte des Bürgers, Tübingen, Mohr Siebeck 2011, s. 320, z dalszymi odesłaniami do literatury prawniczej.
(
25
)	L. Krämer, C. Badger, Krämer’s EU Environmental Law, 9th ed., Oxford, Hart Publishing 2024, s. 139 (podkreślenie moje). Zobacz w ogólności B. Boer (ed.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2015.
(
26
)	Zobacz pkt 28 powyżej. Stanowi to odzwierciedlenie, w dziedzinie prawa ochrony środowiska, utrwalonego orzecznictwa, w myśl którego przepisy prawa Unii należy, na ile to możliwe, interpretować w świetle prawa międzynarodowego, w szczególności jeśli są to przepisy, które mają na celu wprowadzenie w życie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię. Zobacz wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., EBI i Komisja/ClientEarth, C‑212/21 P i C‑223/21 P, EU:C:2023:546, pkt 66. Zobacz L. Krämer, The Aarhus Convention and the European Union, w: The Aarhus Convention, A Guide for UK Lawyers, ed. C. Banner, Hart Publishing, London, 2015, Bloomsbury, s. 79.
(
27
)	Zobacz pkt 62 powyżej.
(
28
)	Zobacz wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 55. Zobacz także moja opinia w sprawie Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2023:592, pkt 37, 38).
(
29
)	Zobacz D.R. Klein, przypis 24, op.cit., s. 321.
(
30
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
31
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).
(
32
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13).
(
33
)	U. Etemire, Access to environmental information under EU Law, w: Research Handbook on EU Environmental Law, ed. M. Peeters, M. Eliantonio, Cheltenham, Edward Elgar Publishing 2020, s. 117–132, na s. 120.
(
34
)	Artykuł 3 rozporządzenia nr 1367/2006.
(
35
)	Co się tyczy opartym na prawach podejściu do przejrzystości w dziedzinie prawa ochrony środowiska zob. m.in. B.D. Hunter, „The emerging norm of transparency in international environmental governance: w P. Ala’i i G.R. Vaughn, (eds) Research Handbook on Transparency, Edward Elgar, Cheltenham, Zjednoczone Królestwo, 2014.
(
36
)	Komisarz podaje przykład osoby fizycznej, która zgłaszała wcześniej organowi władzy publicznej zastrzeżenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, osoby fizycznej, która ubiega się o dostęp do informacji na temat działania lub działalności oddziałujących na środowisko w jej okolicy, a także sytuacji, w której udostępnienia informacji domaga się organizacja realizująca określone cele związane z ochroną środowiska naturalnego.
(
37
)	Zobacz S. Whittaker i in., przypis 7, op.cit., s. 49, gdzie wskazano, że „nie jest istotne, kto składa wniosek (lub wnioski) o dostęp do informacji o środowisku, gdyż, każdy, to się tego podejmuje, powinien działać w celu ochrony i poprawy stanu środowiska dla współczesnych i przyszłych pokoleń”.
(
38
)	Jako przykład można wskazać składanie wniosków elektronicznych z użyciem formularza, który umożliwia złożenie wniosku dopiero po zweryfikowaniu, że wnioskodawca nie jest robotem.
(
39
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 listopada 2020 r., Komisja/Austria (Organ ds. bezpieczeństwa kolei), C‑796/19, EU:C:2020:920, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
40
)	Zobacz pkt 41 powyżej.
(
41
)	Wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, s. 79.
(
42
)	Zobacz komitet ds. przestrzegania konwencji z Aarhus, komunikat ACCC/C/2006/18, Dania.
(
43
)	W odniesieniu do znaczenia „uzasadnionych” opłat, zob. wyrok z dnia 9 września 1999 r., Komisja/Niemcy, C‑217/97, EU:C:1999:395, pkt 48.
(
44
)	Wyrok z dnia 23 listopada 2023 r., Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, pkt 35.
(
45
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2021 r., Land Baden-Württemberg (Materiały przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się), C‑619/19, EU:C:2021:35, pkt 59.
(
46
)	Zobacz wyrok z dnia 20 stycznia 2021 r., Land Baden-Württemberg (Materiały przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się), C‑619/19, EU:C:2021:35, pkt 63.
(
47
)	Zobacz M. Karg, Informationszugang auf Antrag – §4 Antrag und Verfahren – B. Antragserfordernis (Abs. UIG § 4 Absatz 1), w: BeckOK, Informations- und Medienrecht, ed. H. Gersdorf, B.P. Paal, 45th ed., C.H. Beck. Monachium, 2021, pkt 5.
(
48
)	Na przykład zgodnie ze szwedzką ustawą transponującą dyrektywę 2003/4 [Lag (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ] [ustawą (2005:181) w sprawie udzielania informacji o środowisku określonym podmiotom prywatnym] każdy może żądać dostępu do informacji o środowisku. Z art. 3 tej ustawy wynika, że osoby wnioskujące o udostępnienie informacji nie muszą podawać nazwiska (nazwy) ani wskazywać powodów wystąpienia z wnioskiem. Jednakże identyfikacja może być konieczna w celu umożliwienia organowi administracyjnemu zbadania, czy istnieją przeszkody w ujawnieniu informacji. Są to zasadniczo te same przeszkody, które wymieniono w art. 4 dyrektywy 2003/4. W Finlandii krajową ustawą transponującą dyrektywę 2003/4 jest Laki vesihuoltolain 16 §:n muuttamisesta 28.01.2005/54 (ustawa 2005/54 zmieniająca art. 16 ustawy o zaopatrzeniu w wodę). Jednak w ustawodawstwie krajowym spełniono skutecznie wymogi dyrektywy 2003/4 jeszcze przed wejściem w życie odnośnych przepisów Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 (ustawy 1999/621 o dostępie do informacji). Zgodnie z art. 13 tej ostatniej ustawy osoby wnioskujące o dostęp nie muszą podawać swych danych identyfikacyjnych ani wskazywać powodów wystąpienia z wnioskiem, chyba że jest to niezbędne do wykonywania przez organ uprawnień dyskrecjonalnych lub w celu ustalenia, czy osobie wnioskującej o dostęp przysługuje prawo dostępu do dokumentu. Grecki akt prawny transponujący dyrektywę 2003/4 (Ypourgiki apofasi HP 11764/653, Prosvasi toy koinou stis dimosies arches gia parochi pliroforion sxetika me to perivallon [decyzja ministerialna HP 11764/653, Publiczny dostęp do informacji o środowisku, FEK B’327/17.03.2006, skodyfikowana przez Proedriko Diatagma 28/2015, Kodikopoiisi diataxeon gia tin prosvasi se dimosia eggrafa kai stoixeia (dektet prezydencki 28/2015, Kodyfikacja przepisów dotyczących dostępu do dokumentów publicznych i elementów informacji publicznych) (FEK A’34/23.03.2015)], nie precyzuje, czy wniosek może być anonimowy. Warto jednak zaznaczyć, że od dnia 1 stycznia 2025 r. Kodikas Dioikitikis Diadikasias (grecki kodeks postępowania administracyjnego, ustawa 2690/1999, FEK A’ 45/9.3.1999), który, o ile nie wskazano inaczej, ma zastosowanie do wszystkich organów władzy publicznej, w sposób wyraźny dopuszcza składanie wniosków anonimowych. Organ nie ma jednak obowiązku udzielenia odpowiedzi w przypadku, gdy odmawia uwzględnienia wniosku anonimowego lub wniosku oczywiście niejasnego albo powtarzalnego.
(
49
)	Niemniej jednak jeżeli użyty pseudonim świadczy o zamiarze popełnienia nadużycia przez wnioskodawcę, wniosek może być objęty wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/4.
(
50
)	Zobacz wytyczne na temat stosowania konwencji z Aarhus, gdzie stwierdzono, na s. 71, co następuje: „[p]odobnie jak w wielu sytuacjach, które wiążą się z otwartością i przejrzystością i w których w grę wchodzą interesy gospodarcze, osoby biorące na siebie ryzyko dopominania się o przestrzeganie przepisów i stosowanie odpowiednich procedur, mogą potrzebować ochrony przed odwetem”.
(
51
)	Wyrok z dnia 23 listopada 2023 r., Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, pkt 34.
(
52
)	W pkt 98 niniejszej opinii.
(
53
)	Wyrok z dnia 23 listopada 2023 r., Right to Know, C‑84/22, EU:C:2023:910, pkt 35.
(
54
)	Jest tak na przykład w przypadku wersji bułgarskiej („неоснователно”), czeskiej („nepřiměřená”), łotewskiej („nepamatots”), hiszpańskiej („irrazonable”), niderlandzkiej („onredelijk”) i greckiej („παράλογη”).
(
55
)	Tak jest chociażby w przypadku wersji francuskiej („abusive”), niemieckiej („missbräuchlich”) i portugalskiej („abusivo”).
(
56
)	Na s. 84 wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus wskazano, że jeżeli strona (konwencji z Aarhus) postanawia wprowadzić ten wyjątek, to „musi zdefiniować, czym jest »oczywista bezzasadność«, tak aby ułatwić władzom publicznym ustalenie, kiedy żądanie jest tak bezzasadne, iż należy wydać decyzję odmowną na podstawie tego wyjątku, jak również zapewnić ochronę interesu, jaki społeczeństwo ma w tym, aby owo kryterium nie było stosowane arbitralnie”.
(
57
)	To podejście zostało potwierdzone w wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus, w których zaznaczono, na s. 84, że „choć konwencja w sposób bezpośredni nie wskazuje, jak należy definiować »oczywistą bezzasadność«, nie ulega wątpliwości, iż musi ona [dotyczyć] czegoś więcej niż tylko zakresu i stopnia skomplikowania żądanych informacji”.
(
58
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 9 stycznia 2025 r., Österreichische Datenschutzbehörde (Nadmierne żądania), C‑416/23, EU:C:2025:3, pkt 47.
(
59
)	Wyrok z dnia 19 września 2024 r., Matmut, C‑236/23, EU:C:2024:761, pkt 51.
(
60
)	Ibidem, pkt 52.
(
61
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 9 stycznia 2025 r., Österreichische Datenschutzbehörde (Nadmierne żądania), C‑416/23, EU:C:2025:3, pkt 57.