62008CP0127
JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
M. POIARES MADURO
11 päivänä kesäkuuta 2008 (
1
)
Asia C-127/08
Blaise Baheten Metock ym.
vastaan
Minister for Justice, Equality and Law Reform
”Direktiivi 2004/38/EY — Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltion alueella — Perheenjäsenet, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia — Kolmannen maan kansalainen, joka on tullut vastaanottavaan jäsenvaltioon ennen kuin hänestä on tullut unionin kansalaisen aviopuoliso”
1.
Tässä ennakkoratkaisupyynnössä, jota käsitellään nopeutetussa menettelyssä yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 104 a artiklan mukaisesti, on kyse kolmannen maan kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeuden ulottuvuudesta. Kysymys on arkaluonteinen, koska asiassa on pidettävä erillään unionin kansalaisten liikkumis- ja oleskeluvapautta koskevat säännökset ja maahanmuuton valvontaa koskevat säännökset; niin kauan ja siinä määrin kuin Euroopan yhteisö ei yhdenmukaista säännöksiä kattavasti, jäsenvaltioilla on toimivalta viimeksi mainitulla alalla. Asian perustuslaillinen merkitys on kiivaiden keskustelujen syynä, ja kymmenen jäsenvaltiota on ollut väliintulijana ja tukenut vastaajana olevaa hallitusta pääasian kantajien ja Euroopan yhteisöjen komission tulkintaa vastaan. Pitää myös paikkansa, että yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemmat kannanotot ovat pitäneet vireillä keskustelua ja että oikeuskäytäntö ei ole täysin johdonmukaista. Siten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset direktiivin 2004/38/EY (
2
) tulkinnasta tarjoavat yhteisöjen tuomioistuimelle sopivan tilaisuuden selventää asiaa.
I Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
2.
Tämän ennakkoratkaisukysymyksen on esittänyt High Court (Irlanti) riita-asiassa, joka koskee neljää yhdistettyä asiaa, joissa riitautetaan se, että Irlantiin sijoittautuneen unionin kansalaisen kanssa avioliitossa olevan kolmannen maan kansalaisen oleskelulupa evätään. Kaikissa neljässä asiassa on kyse tapauksesta, jossa kolmannen maan kansalainen on saapunut suoraan Irlantiin ja tehnyt poliittista turvapaikkaa koskevan hakemuksen, joka on hylätty. Irlantiin saapumisensa jälkeen asianomainen henkilö on mennyt naimisiin sellaisen muun jäsenvaltion kansalaisen kanssa, joka on sijoittautunut Irlantiin ja työskentelee siellä. Avioliiton solmimisen jälkeen kolmannen maan kansalainen on pyytänyt oleskelukorttia (residence card) sillä perusteella, että hän on Irlannissa laillisesti oleskelevan jäsenvaltion kansalaisen aviopuoliso. Oikeusministeriö kieltäytyi myöntämästä hänelle oleskelukorttia, koska hakija ei voinut todistaa, että hän oli ennen Irlantiin saapumistaan oleskellut laillisesti toisessa jäsenvaltioissa, mitä vaaditaan Irlannin lainsäädännössä, joka on hyväksytty direktiivin 2004/38 saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Kantajat hakivat tämän jälkeen muutosta näihin ministeriöiden tekemiin oleskeluluvan epäämispäätöksiin ja väittivät, että Irlannin lainsäädännön mukainen aikaisempaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa koskeva edellytys, jonka noudattamatta jättäminen on perusteena riidanalaiselle oleskeluluvan epäämiselle, on direktiivin 2004/38 säännöksien vastainen.
3.
Voidakseen tutkia, ovatko muutoksenhaut oleskeluluvan epäämistä koskevista päätöksistä perusteltuja, kansallinen tuomioistuin pitää tarpeellisena tiedustella asiassa yhteisöjen tuomioistuimelta, voiko oikeudelle vedota direktiivin 2004/38/EY säännöksiin, eli tarkemmin sanoen kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen aviopuoliso, oleskeluoikeudelle, asettaa edellytykseksi, että kyseisen henkilön on täytynyt oleskella laillisesti toisessa jäsenvaltiossa ennen kuin hän saapuu vastaanottavaan jäsenvaltioon. Tämä on ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen kohde. Jos oletetaan, että vastaus kysymykseen on kieltävä, on kuitenkin vielä määriteltävä, voidaanko kolmansien maiden kansalaisiin olla kuitenkin tässä tapauksessa soveltamatta direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohtaa, koska tässä direktiivissä varataan oikeus vedota direktiivin säännöksiin perheenjäseniin, jotka ”tulevat” unionin kansalaisen ”mukana” tai ”seuraavat häntä myöhemmin” jäsenvaltioon, mutta tässä tapauksessa he ovat solmineet avioliiton vasta sen jälkeen, kun he ovat saapuneet Irlantiin. Toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä on kyse siitä, vaikuttaako ajankohta, jolloin avioliitto on solmittu, direktiivin 2004/38 sovellettavuuteen. Tarkastelen näitä kahta kohtaa vuorollaan.
II Arviointi asiasta
A Aiempaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa koskevan edellytyksen yhdenmukaisuus direktiivin 2004/38 kanssa
4.
Sen pohtiminen, voiko direktiivin 2004/38 mukaan olla mahdollista, että edellytyksenä sille, että sen tarjoamaa oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, on se, että kolmannen maan kansalainen on oleskellut aikaisemmin laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, merkitsee, että tarkastelun kohteena on kyseisen direktiivin soveltamisala: sovelletaanko sitä ainoastaan perheisiin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon ennen kuin he saapuvat vastaanottavaan jäsenvaltioon? Toisin sanoen taataanko direktiivillä 2004/38 ainoastaan sellaisten kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, liikkumisvapaus, vai myös tietyissä tapauksissa se, että kyseiset kansalaiset pääsevät unionin alueelle?
5.
Asiaan ei tarjota direktiivissä 2004/38 nimenomaista vastausta. Sen 6, 7 ja 16 artiklassa ainoastaan tunnustetaan sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten oleskeluoikeus, joilla ei ole jäsenvaltion kansalaisuutta ja jotka ”tulevat” unionin kansalaisen ”mukana” tai ”seuraavat heitä myöhemmin”. Koska kyseisen tekstin tarkastelu ei edistä asian ratkaisemista, on viitattava sen tavoitteisiin. Direktiivin 2004/38 nojalla pyritään varmistamaan unionin kansalaisille EY 18 artiklan mukaisesti suoraan myönnetty ”henkilökohtainen perusoikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella”. (
3
) Kyseisen direktiivin säännöksiä on siten tulkittava unionin kansalaisten vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan perusoikeuden valossa. Direktiivin mukaiset oikeudet on käsitettävä funktionaalisesta näkökulmasta siten, että niille tunnustetaan vain se ulottuvuus, joka on tarpeen, jotta varmistetaan unionin kansalaisten liikkumis- ja oleskeluoikeuden tehokkuus. Kyse on toisin sanoen sen määrittelemisestä, merkitseekö unionin kansalaisen nauttima täysimääräinen oleskeluoikeus, että sellaisten kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeuteen, joka on seurausta unionin kansalaiselle kuuluvasta oikeudesta ja siitä riippuvainen, (
4
) sisältyy oikeus saapua yhteisön alueelle.
6.
Tämän lähestymistavan ja sen mukaisen vastauksen osalta väliintulijana olevat jäsenvaltiot eivät voi pätevästi vastustaa vertikaalista perustuslaillista toimivallanjakoa. Vaikka on totta, että jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti toimivalta maahanmuuton valvonnan alalla eli ne voivat päättää yhteisön alueen ulkopuolelta tulevien kolmansien maiden kansalaisten pääsystä maahan, ei voida katsoa, että direktiivi 2004/38 koskee pelkästään unionin kansalaisten ja heidän perheenjäseniensä liikkumista jäsenvaltioiden välillä mutta ei kyseisten perheenjäsenten pääsyä unionin alueelle. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaista on, että jäsenvaltioiden on käytettävä kansallista toimivaltaansa siten, että yhteisön oikeutta ja erityisesti vapaata liikkuvuutta koskevia perusoikeuksia kunnioitetaan. (
5
) On jo nimenomaisesti todettu, että unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden ja oleskelun kunnioittamista koskevat vaatimukset voivat pakottaa jäsenvaltioita käyttämään toimivaltaansa (
6
) ja erityisesti sitä toimivaltaa, jota jäsenvaltioilla on maahanmuuton valvonnan alalla. (
7
)
7.
Ei ole myöskään perusteltua vedota EY:n perustamissopimukseen sisältyvien eri oikeudellisten perustojen mukaiseen yhteisön toimivallan jakoon sen tueksi, että direktiiviä 2004/38 ei sovelleta kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, saapumiseen yhteisön alueelle. Ainoastaan perustamissopimuksen IV osaston perusteella tosin on mahdollista hyväksyä maahanmuuttoa ja ulkorajojen valvontaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä, (
8
) ja direktiivi 2004/38 perustuu EY:n perustamissopimuksen III osastoon. Direktiivissä säädetään kuitenkin suoraan ainoastaan unionin kansalaisten oikeuksista, ja heidän perheenjäseniensä oikeuksia käsitellään vain siltä osin kuin ne liittyvät unionin kansalaisten oikeuksiin. Se, että direktiivillä voidaan tällä tavoin vaikuttaa maahanmuuton valvontaan, ei ole ristiriidassa IV osaston mukaisen toimivallan kanssa silloin, kun sen pääasiallinen tarkoitus on varmistaa unionin kansalaisten vapaa liikkuvuus ja oleskelu.
8.
Vielä on määriteltävä se, merkitseekö unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien täysi oikeusvaikutus, että unionin kansalaisen perheenjäsenille direktiivin 2004/38 nojalla myönnetty oleskeluoikeus voi käsittää joissain tapauksissa oikeuden saapua yhteisön alueelle. Tätä tarkoitusta varten on ensisijaisesti muistutettava, että sekä lainsäätäjä (
9
) että yhteisöjen tuomioistuin (
10
) ovat toistuvasti korostaneet, että jäsenvaltioiden kansalaisten perhe-elämän suojelun varmistaminen on tärkeää, jotta EY:n perustamissopimuksella taattujen perusvapauksien käyttämisen esteet voidaan poistaa. Tämä välillinen yhteys, joka on osoitettu perhe-elämän kunnioituksen ja liikkumisvapauden välillä, on johtanut erityisesti siihen, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) määräyksiä ja direktiivin 73/148/ETY (
11
) säännöksiä on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa jäsenvaltion kansalainen on puolisonsa kanssa ensin siirtynyt toisen jäsenvaltion alueelle tehdäkseen siellä perustamissopimuksen 48 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) tarkoitettua palkkatyötä ja sitten palannut sen jäsenvaltion alueelle, jonka kansalainen hän on, sijoittautuakseen sinne perustamissopimuksen 52 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) tarkoitetulla tavalla, tämän jäsenvaltion on sallittava myös puolison tulo alueelleen ja oleskelu siellä riippumatta tämän kansalaisuudesta; yhteisöjen tuomioistuimen mukaan jäsenvaltion kansalainen saattaisi luopua aikeistaan lähteä kotimaastaan tehdäkseen palkkatyötä tai harjoittaakseen itsenäisesti ammattia toisen jäsenvaltion alueella, jos hänen puolisollaan ja lapsillaan ei olisi oikeutta maahantuloon ja oleskeluun sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalainen hän on, vähintään samanlaisin edellytyksin kuin mitä heille yhteisön oikeudessa on tunnustettu toisen jäsenvaltion alueella. (
12
) Kyseinen välillinen yhteys on myös syy siihen yhteisöjen tuomioistuimen toteamukseen, että EY 49 artiklaa, kun sitä tarkastellaan yhteydessä perhe-elämän kunnioitusta koskevaan perusoikeuteen, on tulkittava siten, että sen vastaista on menettely, jossa jäsenvaltio, jossa sellaisella palvelujen tarjoajalla, joka tarjoaa palveluja toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneille vastaanottajille, on kotipaikka ja johon hän on sijoittautunut, kieltäytyy myöntämästä oleskelulupaa kyseisen palvelujen tarjoajan puolisolle, joka on kolmannen maan kansalainen. (
13
) Vaikka tuomioistuin kieltäytyi tunnustamasta asiassa Akrich antamassaan tuomiossa (
14
) asetuksen N:o 1612/68 perusteella oleskeluoikeutta siinä tapauksessa, että unionin kansalainen, joka on naimisissa yhteisön ulkopuolisen maan kansalaisen kanssa ja joka palaa siihen jäsenvaltioon, jonka kansalainen hän on, kun hänen puolisonsa ei ole aiemmin oleskellut laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, tuomioistuin edellytti kuitenkin, että lähtöjäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on arvioidessaan kyseisen puolison hakemusta tulla valtion alueelle ja oleskella siellä otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen (
15
) 8 artiklassa tarkoitettu oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen, koska kyseessä oli unionin kansalaisen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.
9.
Jos noudatetaan tätä lähestymistapaa, on tunnustettava, että direktiivin 2004/38 tulkitseminen siten, että sen mukainen niiden kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeus ei takaa heille saapumisoikeutta yhteisön alueelle eli että direktiiviä sovelletaan vain siinä tapauksessa, että kolmannen maan kansalaiset ovat aiemmin oleskelleet laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, vaarantaa unionin kansalaisen oikeuden viettää normaalia perhe-elämää ja tämän johdosta hänen oleskeluoikeutensa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Pääasiassa kysymyksessä olevissa asioissa se, että Irlantiin sijoittautuneet unionin kansalaiset eivät voi tuoda yhteisön ulkopuolelta puolisoitaan, voi saattaa vaaraan heidän vapaan valintansa oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa sen vuoksi, että tämä kannustaa heitä lähtemään Irlannista toiseen valtioon, jäsenvaltioon tai kolmanteen valtioon, jossa he voivat viettää elämää yhdessä aviopuolisoidensa kanssa. Näin ollen unionin kansalaisen sen oikeuden tehokkuus, että hän voi oleskella muussa jäsenvaltioissa kuin hänen lähtöjäsenvaltiossaan, edellyttää, että hänen perheenjäsentensä, jotka eivät ole yhteisön kansalaisia, direktiivin 2004/38 mukainen johdannainen oleskeluoikeus merkitsee, että heillä on oikeus seurata tätä unionin kansalaista myös silloin, kun perheenjäsenet saapuvat valtioon suoraan unionin ulkopuolelta. Tästä seuraa, että jäsenvaltio ei voi pätevästi vaatia kyseisiltä perheenjäseniltä, että heidän on täytynyt oleskella laillisesti toisessa jäsenvaltioissa, jotta he voivat vedota edellä mainitun direktiivin säännöksiin.
10.
Irlannin hallitus ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot vetoavat tätä direktiivin 2004/38 tulkintaa vastustaakseen asiassa Akrich annettuun tuomioon, (
16
) jonka mukaan asetuksen N:o 1612/68 10 artiklassa säädetty oleskeluoikeus, joka on myönnetty unionin kansalaisen kanssa naimisissa olevalle yhteisön ulkopuolisen valtion kansalaiselle, joka siirtyy siihen jäsenvaltioon, johon unionin kansalainen on muuttanut, edellyttää, että kolmannen maan kansalainen on oleskellut aiemmin laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, koska kyseisen asetuksen tarkoituksena on ainoastaan taata vapaa liikkuvuus yhteisössä, eikä siinä mainita mitään kyseisen kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen puoliso, saapumisesta yhteisön alueelle.
11.
Edellä mainitussa asiassa Akrich annetussa tuomiossa omaksuttu ratkaisu ei voi kuitenkaan monen syyn vuoksi olla yleisesti sovellettava siten kuin jäsenvaltiot väittävät. Tämä ratkaisu on ristiriidassa sen oikeuskäytännön suuntauksen kanssa, jonka mukaan yhteisön lainsäädännön nojalla kolmannen maan kansalaisen, joka on unionin kansalaisen perheenjäsen, oleskeluluvan saamiseksi edellytetään yksinomaan perhesiteen olemassaolon toteamista. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiasta näin ennen vuotta 2003. (
17
) Sen jälkeen se on todennut samalla tavalla. (
18
) Se on päätellyt tästä yhteisön lainsäädännön perusteella suoraan perhesiteen perusteella taatusta oleskeluoikeudesta, että jäsenvaltio ei voi poistaa maasta unionin kansalaisen perheenjäsentä, joka on kolmannen maan kansalainen, pelkästään sillä perusteella, että kyseinen henkilö ei ole täyttänyt ulkomaalaisten valvontaa koskevia oikeudellisia muodollisuuksia, (
19
) ja että kolmannen maan kansalaiselle myönnettävällä oleskeluluvalla on vain tämän aseman toteava luonne. (
20
)
12.
Lisäksi tuomioistuin on asiassa Jia antamassaan tuomiossa (
21
) nimenomaisesti yhdistänyt aikaisempaa laillista oleskelua koskevan ehdon, joka määriteltiin asiassa Akrich annetussa tuomiossa, pääasian tosiseikkoihin eli siihen, että sellainen kolmannen maan kansalainen, joka on unionin kansalaisen puoliso ja joka on oleskellut laittomasti toisessa jäsenvaltioissa, pyrkii lainvastaisesti kiertämään maahanmuuttoa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisen kanssa naimisissa oleva Hacene Akrich, jolla ei ollut oleskeluoikeutta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, oli suostunut siihen, että hänet karkotettiin Irlantiin, johon hän seurasi puolisoaan, joka oli asettunut sinne jonkin verran aikaisemmin, ja Akrich oletti, että hän voi palata Yhdistyneeseen kuningaskuntaan puolisonsa kanssa vetoamalla yhteisön lainsäädännön mukaiseen yhteisön kansalaisen puolisolle, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, kuuluvaan oleskeluoikeuteen.
13.
Lopuksi on otettava huomioon, että direktiivissä 2004/38 on uusia säännöksiä. Vaikka oletetaan, että edellä mainitun asiassa Akrich annetun tuomion ratkaisulla on merkitys, joka ei rajoitu käsiteltävänä olevaan erityistapaukseen (oikeuksien väärinkäyttö), se annettiin asetuksen N:o 1612/68 voimassaoloaikana ja sen soveltamiseksi. Kuten direktiivin 2004/38 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin tavoitteena on kodifioinnin lisäksi erityisesti tarkastella uudelleen olemassa olevia lainsäädäntövälineitä, jotta ”tehostetaan” kaikkien unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Lisäksi asetuksessa N:o 1612/68 on kyse sen otsikon mukaisesti ainoastaan työntekijöiden ”vapaasta liikkuvuudesta” yhteisön alueella, kun taas direktiivissä 2004/38 on, kuten myös EY 18 artiklassa määrätyssä oikeudessa, kyse siitä, että unionin kansalaiset voivat ”liikkumisen” lisäksi myös ”oleskella” vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Toisin sanoen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ja sen soveltamiseksi annetun lainsäädännön pääasiallisena tavoitteena oli poistaa työntekijöiden liikkuvuuden esteet. Tältä osin korostettiin siten jäsenvaltioiden toteuttamien toimien mahdollista ennaltaehkäisevää vaikutusta jäsenvaltioon saapumiselle ja sieltä pois lähtemiselle. Tämä näkökulma on edellä mainitun asiassa Akrich annetun tuomion keskeisenä perusteluna. Sen jälkeen, kun yhteisöjen tuomioistuin oli muistuttanut, että yhteisön säännöksien systematiikan tarkoituksena on taata työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä, eikä tämän vapauden käytöstä voi aiheutua haittaa muuttavalle työntekijälle ja hänen perheelleen, se katsoi, että kun sitä vastoin johonkin jäsenvaltioon asettautunut unionin kansalainen, joka on naimisissa sellaisen yhteisön ulkopuolisen maan kansalaisen kanssa, jolla ei ole oikeutta oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa, muuttaa toiseen jäsenvaltioon tehdäkseen siellä palkkatyötä, siitä seikasta, että hänen puolisollaan ei ole asetuksen N:o 1612/68 10 artiklaan perustuvaa oikeutta tulla asumaan hänen luokseen tähän toiseen jäsenvaltioon, ei aiheudu epäedullisempaa kohtelua kuin heihin olisi sovellettu ennen kuin mainittu unionin kansalainen käyttää hyväkseen perustamissopimuksen mukaisia mahdollisuuksia henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen, ja näin ollen tällaisen oikeuden puuttuminen ei ole omiaan saamaan unionin kansalaista luopumaan aikeistaan käyttää EY 39 artiklassa tunnustettuja oikeuksia; kun sitä vastoin johonkin jäsenvaltioon asettautunut unionin kansalainen, joka on naimisissa yhteisön ulkopuolisen maan kansalaisen kanssa, jolla on oleskeluoikeus kyseisessä jäsenvaltiossa, muuttaa toiseen jäsenvaltioon tehdäkseen siellä palkkatyötä, tästä muutosta ei saa aiheutua sitä, että puolisot eivät voi enää elää laillisesti yhdessä, minkä vuoksi asetuksen N:o 1612/68 10 artiklassa myönnetään puolisolle oikeus tulla asumaan tähän toiseen jäsenvaltioon. (
22
) Nyt direktiivissä 2004/38 korostetaan yhtä paljon oikeutta oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Tavoitteena ei ole siten varmistaa ainoastaan liikkuvuus vaan myös toisessa jäsenvaltiossa oleskelun pysyvyys ja kestävyys. Tästä uudesta näkökulmasta on helppo ymmärtää, että se, että direktiivissä 2004/38 säädettyyn oleskeluoikeuteen voidaan vedota vain, jos on täytetty aiempaa laillista oleskelua koskeva edellytys, kun on kyse kolmansien maiden kansalaisista, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, voisi vaikuttaa oleskelun jatkumiseen unionin kansalaisen vapaasti valitsemassa jäsenvaltiossa. Jos hänen perhe-elämänsä muuttuu ja perheenjäsen ei voi vedota yhteisön oikeuteen seuratakseen häntä, koska hän ei ole aikaisemmin oleskellut laillisesti toisessa jäsenvaltiossa, unionin kansalainen voi joutua toimimaan siten, että hän muuttaa pois sen jäsenvaltion alueelta, jossa hän oli päättänyt asua, sellaisen valtion, jäsenvaltion tai kolmannen valtion hyväksi, jossa hän voi palauttaa perheyhteisön yhtenäisyyden. Normaalia perhe-elämää koskevan oikeuden vaarantuminen aikaisempaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa koskevan edellytyksen vuoksi vaikuttaa siten oleskeluoikeuden tehokkuuteen. Ei ole kuitenkaan mitään syytä käsitellä eri tavalla perhe-elämän vaarantamista sen perusteella, haitataanko sillä unionin kansalaisen vapautta siirtyä toiseen jäsenvaltioon vai hänen oleskeluaan toisessa jäsenvaltiossa. Koska direktiiviä 2004/38, samoin kuin asetusta N:o 1612/68, (
23
) on tulkittava myös perhe-elämän kunnioittamista koskevan perustavanlaatuisen oikeuden valossa, on pääteltävä, että direktiivillä 2004/38 kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, myönnettyyn oleskeluoikeuteen vetoaminen ei voi olla riippuvainen siitä, että kyseiset kansalaiset ovat oleskelleet aikaisemmin laillisesti toisessa jäsenvaltiossa.
14.
On palautettava lopuksi mieleen se, että direktiivin 2004/38 mukainen kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeus sisältää oikeuden tulla yhteisön alueelle, mutta se ei merkitse, että yhteisö ei voi soveltaa kyseiseen kolmannen maan kansalaiseen rajoituksia. Kyseiset rajoitukset mainitaan nimenomaisesti. Edellä mainitun direktiivin 27 artiklassa muistutetaan perinteisistä unionin kansalaiseen ja hänen perheenjäseniinsä – näiden kansalaisuudesta riippumatta – sovellettavista yleistä järjestystä koskevista rajoituksista. Direktiivin 35 artikla koskee rajoituksia, jotka liittyvät oikeuksien väärinkäyttöön tai petoksiin. Nämä kohdistuvat luonnollisesti mahdollisiin lumeavioliittoihin, mutta lisäksi voidaan katsoa, että oikeuden väärinkäytön piiriin kuuluu myös Akrich-tilanne eli pyrkimys lainvastaiseen maahanmuuttoa koskevan kansallisen lainsäädännön kiertämiseen. On pantava merkille, että direktiivin 2004/38 mukaiset rajoitukset kattavat ne, joita yhteisöjen tuomioistuin on sallinut jäsenvaltioiden soveltavan palvelujen tarjoamisen alalla Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettuun perhe-elämän kunnioitusta koskevaan oikeuteen. (
24
)
15.
Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava, että direktiivin 2004/38 perusteella jäsenvaltio ei voi asettaa edellytykseksi kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeudelle, että kyseiset kansalaiset ovat oleskelleet aikaisemmin laillisesti toisessa jäsenvaltiossa.
B Avioliiton solmimisen ajankohdan vaikutus direktiivin 2004/38 mukaiseen oleskeluoikeuteen
16.
Toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä pyydetään yhteisöjen tuomioistuinta lausumaan siitä, voiko kolmannen maan kansalainen vedota direktiivin 2004/38 säännöksiin saadakseen oikeuden oleskella vastaanottavassa jäsenvaltiossa sellaisen unionin kansalaisen kanssa, joka on hänen aviopuolisonsa, riippumatta siitä, että hän on tullut vastaanottavaan valtioon ennen avioliiton solmimista tai ennen unionin kansalaisen saapumista kyseiseen valtioon. Kysymys on relevantti, koska direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan sen säännöksiä sovelletaan ”unionin kansalaisiin – – sekä heidän – – perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin”. Eikö olisi katsottava tämän sanamuodon edellyttävän, että kolmannen maan kansalaisen olisi pitänyt saada perheenjäsenen asema ennen kuin hän saapui vastaanottavaan jäsenvaltioon? Tämä on Irlannin hallituksen kanta. Miten kolmannen maan kansalainen voisi muutoin tulla unionin kansalaisen mukana tai seurata häntä perheenjäsenenä?
17.
Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto ei tue kuitenkaan täysin vastaajana olevan jäsenvaltion väitettä. Ranskankieliseen käsitteeseen ”accompagner” voi liittyä myös liikkumista koskeva merkitys, joten se voidaan käsittää joko merkityksessä ”tulla mukana” taikka ”olla jonkun kanssa”, mihin ei puolestaan liity liikkumista koskevaa merkitystä. Tämä kaksoismerkitys esiintyy myös tätä ranskankielistä termiä vastaavissa muissa kieliversioissa, kuten englannissa ”accompany”, espanjassa ”acompañar”, italiassa ”accompagnare” tai portugalissa ”acompanhar”. Tämän sanamuodon epäselvyyden hälventämiseksi on jälleen luotava funktionaalinen tulkinta. Jos tältä osin painopiste asetetaan ainoastaan yhteisön kansalaisten liikkuvuuteen eli heidän vapauteensa siirtyä toiseen jäsenvaltioon, voidaan katsoa, että yhteisön oikeudessa perheenjäsenelle ei taata oleskeluoikeutta toiseen maahan siirtyneen unionin kansalaisen vastaanottavassa jäsenvaltiossa, kun perhesuhteet on solmittu vasta silloin, kun on käytetty liikkuvuutta koskevaa vapautta. Tämän olettamuksen mukaan se, että perheen yhdistäminen on estetty, ei ole millään tavalla ehkäissyt yhteisön kansalaisen vapaata liikkumista.
18.
Kuten kuitenkin tiedämme, EY 18 artiklan nojalla unionin kansalaisuuteen kuuluviin oikeuksiin sisältyy myös oikeus oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Direktiiviä 2004/38, jolla pyritään sääntelemään unionin kansalaisten perusoikeutta liikkua ja oleskella, sovelletaan loogisesti sen 3 artiklan mukaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka ”siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat”. Kuten kuitenkin olen jo korostanut ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen yhteydessä, unionin kansalaisen oleskelun jatkuvuus vastaanottavassa jäsenvaltiossa vaarantuu, jos kyseinen kansalainen ei voi asua siellä perheenjäsentensä kanssa. Hänen oleskeluoikeutensa tehokkuuden osalta ei ole merkityksellistä, minä ajankohtana henkilöstä on tullut hänen perheenjäsenensä. Merkityksellistä ei ole myöskään se, että henkilö, josta on tullut hänen perheenjäsenensä, oleskeli vastaanottavan jäsenvaltion alueella jo ennen unionin kansalaisen saapumista maahan. Vaikka kolmannen maan kansalainen on solminut avioliiton unionin kansalaisen kanssa vasta sen ajanjakson kuluessa – kuten pääasioissa –, kun unionin kansalainen oleskeli vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ja vaikka avioliiton solmimisen ajankohtana kolmannen maan kansalainen olisi jo saapunut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, se, että kyseinen jäsenvaltio kieltäytyy myöntämästä hänelle oleskelulupaa sillä perusteella, että hän on unionin kansalaisen puoliso, ja asettaa esteen perhe-elämälle, vaikuttaa yhtä lailla unionin kansalaisen oleskeluun kyseisen valtion alueella.
19.
Tuomioistuin on todennut jo työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevaan perusoikeuteen liittyvässä oleskeluoikeutta koskevassa asiassa, että jäsenvaltio ei voi, ilman että se loukkaa yhteisön työntekijöille ja siis heidän perheenjäsenilleen direktiivien 68/360/ETY (
25
) ja 73/148 nojalla tunnustettua oleskeluoikeutta, kieltäytyä myöntämästä oleskelulupaa yhteisön työntekijän kanssa avioliiton solmineelle kolmannen maan kansalaiselle, vaikka kyseinen henkilö oli solminut avioliiton vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhteisön kansalaisen kanssa sen jälkeen, kun hän oli saapunut sinne laittomasti. (
26
) Se, mikä pätee direktiiviä 2004/38 edeltävien säädösten soveltamisaikana, pätee sitä suuremmalla syyllä tällä hetkellä. On toistettava, että edellä mainitulla direktiivillä pyritään ”tehostamaan” kaikkien unionin kansalaisten oleskeluoikeutta. Johtopäätöksenä on siten, että kolmansien maiden kansalaiset voivat vedota direktiivillä 2004/38 kyseisen direktiivin 3 artiklassa tarkoitetuille unionin kansalaisen mukana tuleville perheenjäsenille myönnettyihin oikeuksiin riippumatta siitä, milloin heistä on tullut unionin kansalaisen perheenjäseniä.
20.
Toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on sen vuoksi vastattava, että direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohtaa sovelletaan kolmannen maan kansalaiseen, joka on vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelevan unionin kansalaisen puoliso, riippumatta siitä, milloin tai missä heidän avioliittonsa on solmittu tai milloin tai miten kolmannen maan kansalainen on tullut vastaanottavaan jäsenvaltioon.
III Ratkaisuehdotus
21.
Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa High Courtin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1)
Direktiivin 2004/38/EY perusteella jäsenvaltio ei voi asettaa edellytykseksi kolmansien maiden kansalaisten, jotka ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluoikeudelle, että kyseiset kansalaiset ovat oleskelleet aiemmin laillisesti toisessa jäsenvaltiossa.
2)
Direktiivin 2004/38 3 artiklan 1 kohtaa sovelletaan kolmannen maan kansalaiseen, joka on vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelevan unionin kansalaisen puoliso, riippumatta siitä, milloin tai missä heidän avioliittonsa on solmittu tai milloin tai millä tavoin tämä kolmannen maan kansalainen on tullut vastaanottavaan jäsenvaltioon.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77).
(
3
)	Ks. asia C-413/99, Baumbast ja R, tuomio 17.9.2002 (Kok. 2002, s. I-7091, 84 kohta).
(
4
)	Ks. muistutukseksi asia C-291/05, Eind, tuomio 11.12.2007 (Kok. 2007, s. I-10719, 23, 24 ja 30 kohta).
(
5
)	Ks. muistutukseksi asia C-446/03, Marks & Spencer, tuomio 13.12.2005 (Kok. 2005, s. I-10837, 29 kohta).
(
6
)	Ks. asia C-135/99, Elsen, tuomio 23.11.2000 (Kok. 2000, s. I-10409, 33 kohta); asia C-148/02, Garcia Avello, tuomio 2.10.2003 (Kok. 2003, s. I-11613, 25 kohta); asia C-224/02, Pusa, tuomio 29.4.2004 (Kok. 2004, s. I-5763, 22 kohta); asia C-209/03, Bidar, tuomio 15.3.2005 (Kok. 2005, s. I-2119, 33 kohta); asia C-192/05, Tas-Hagen ja Tas, tuomio 26.10.2006 (Kok. 2006, s. I-10451, 22 kohta) ja asia C-499/06, Nerwoska, tuomio 22.5.2008 (Kok. 2008, s. I-3993, 24 kohta).
(
7
)	Ks. asia C-459/99, MRAX, tuomio 25.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6591). Ks. myös asia C-157/03, komissio v. Espanja, tuomio 14.4.2005 (Kok. 2005, s. I-2911).
(
8
)	Ks. esim. oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/86/EY (EUVL L 251, s. 12), jonka perusteella kolmansien maiden kansalaisille myönnetään oikeus perheenyhdistämiseen.
(
9
)	Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen toteamus, että ”jotta oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen voisi käyttää puolueettomien arviointiperusteiden mukaan vapaasti ja arvokkaasti – – kaikki esteet työvoiman vapaan liikkuvuuden tieltä tulee poistaa ottaen erityisesti huomioon työntekijän oikeus elää perheensä kanssa”; lisäksi sen 10 artiklassa säädetään, että perheenjäsenillä on kansalaisuudesta riippumatta oltava oikeus tulla asumaan sellaisen työntekijän luokse, joka on jäsenvaltion kansalainen ja työssä toisen jäsenvaltion alueella. Direktiivissä 2004/38 muistutetaan hyvin samankaltaisin termein, että ”jotta kaikki unionin kansalaiset voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella vapauden ja ihmisarvon osalta objektiivisten edellytysten mukaisesti, tämä oikeus olisi myönnettävä myös heidän perheenjäsenilleen näiden kansalaisuudesta riippumatta”.
(
10
)	Ks. asia C-60/00, Carpenter, tuomio 11.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6279, 38 kohta); ks. em. asia MRAX, tuomion 53 kohta; ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomion 26 kohta; asia C-503/03, komissio v. Espanja, tuomio 31.1.2006 (Kok. 2006, s. I-1097, 41 kohta) ja em. asia Eind, tuomion 44 kohta.
(
11
)	Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21.5.1973 annettu neuvoston direktiivi 73/148/ETY (EYVL L 172, s. 14).
(
12
)	Ks. asia C-370/90, Singh, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4265, Kok. Ep. XIII, s. I-19).
(
13
)	Ks. em. asia Carpenter.
(
14
)	Asia C-109/01, Akrich, tuomio 23.9.2003 (Kok. 2003, s. I-9607).
(
15
)	Roomassa 4.11.1950 allekirjoitettu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskeva yleissopimus.
(
16
)	Em. asia, tuomion 49–51 kohta.
(
17
)	Ks. em. asia MRAX, tuomion 59 kohta.
(
18
)	Ks. em. asia komissio v. Espanja, tuomio 14.4.2005, 28 kohta.
(
19
)	Ks. em. asia MRAX, tuomion 73–80 kohta.
(
20
)	Ks. em. komissio v. Espanja, tuomio 14.4.2005, 28 kohta.
(
21
)	Asia C-1/05, Jia, tuomio 9.1.2007 (Kok. 2007, s. I-1).
(
22
)	Ks. em. asia Akrich, tuomion 51–54 kohta.
(
23
)	Ks. asia 249/86, komissio v. Saksa, tuomio 18.5.1989 (Kok. 1989, s. 1263, Kok. Ep. X, s. 43, 10 kohta) ja em. asia Baumbast ja R, tuomion 72 kohta.
(
24
)	Ks. em. asia Carpenter.
(
25
)	Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15.10.1968 annettu neuvoston direktiivi 68/360/ETY (EYVL L 257, s. 13).
(
26
)	Ks. em. asia MRAX, tuomion 63–80 kohta.