61996CC0092_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 De onderhavige niet-nakomingsprocedure heeft betrekking op richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater(1) (hierna: "richtlijn").
2 Volgens de eerste overweging van haar considerans beoogt deze richtlijn "het milieu en de volksgezondheid" te beschermen door "de vermindering van de verontreiniging van het zwemwater alsmede de bescherming daarvan tegen verdere kwaliteitsvermindering". Daartoe bepaalt artikel 3, lid 1, van de richtlijn, dat de lidstaten voor deze zwemwateren grenswaarden (bijvoorbeeld voor het percentage van bepaalde bacteriën) dienen vast te stellen die moeten overeenkomen met bepaalde, in de bijlage bij de richtlijn genoemde parameters. Bij deze parameters gaat het ten dele om bindende maximumwaarden en ten dele enkel om richtwaarden.(2)
3 Volgens de definitie van artikel 1, lid 2, sub a, dient voor de toepassing van deze richtlijn onder "zwemwater" te worden verstaan alle wateren, of delen van die wateren, te weten stromende of stilstaande zoete wateren alsmede zeewater, waarin het baden door de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat uitdrukkelijk is toegestaan, dan wel niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend.
4 Volgens artikel 4, lid 1, van de richtlijn dienen de lidstaten de nodige maatregelen te nemen "opdat de kwaliteit van het zwemwater in overeenstemming wordt gebracht met de ingevolge artikel 3 vastgestelde grenswaarden en wel binnen een termijn van tien jaar nadat van deze richtlijn kennis is gegeven".
5 Overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn nemen de bevoegde instanties van de lidstaten monsters en onderzoeken zij deze teneinde na te gaan, of de grenswaarden in acht worden genomen. De minimumfrequentie van deze bemonstering is vastgesteld in de bijlage bij de richtlijn.
6 Ingevolge artikel 13 van de oorspronkelijke versie van de richtlijn dienden de lidstaten op gezette tijden aan de Commissie een samenvattend verslag uit te brengen over het zwemwater en de meest betekenisvolle kenmerken daarvan. Sinds 1993(3) moeten de lidstaten elk jaar bij de Commissie een verslag indienen over de tenuitvoerlegging van de richtlijn.
7 Het Koninkrijk Spanje trad op 1 januari 1986 toe tot de Gemeenschap. In de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (hierna: "Toetredingsakte") was voor Spanje - anders dan voor Portugal - geen bijzondere termijn voor de omzetting van de richtlijn vastgesteld. Ingevolge artikel 395 van de Toetredingsakte was het Koninkrijk Spanje derhalve verplicht vanaf de dag van toetreding uitvoering te geven aan de richtlijn.
8 Op basis van de haar door de Spaanse autoriteiten nadien verstrekte inlichtingen kwam de Commissie tot de conclusie, dat de omzetting van de richtlijn door het Koninkrijk Spanje in verscheidene opzichten op bezwaren stuitte. Derhalve stelde de Commissie bij brief van 13 oktober 1989 het Koninkrijk Spanje in de gelegenheid zijn opmerkingen ter zake kenbaar te maken. Het Koninkrijk Spanje antwoordde bij brief van 13 november 1989. Aangezien de Commissie van mening was, dat de in deze brief vervatte verklaringen haar grieven niet konden weerleggen, bracht zij op 27 november 1990 het in artikel 169 EG-Verdrag bedoelde met redenen omkleed advies uit, waarin zij het Koninkrijk Spanje een termijn van een maand gunde om de door haar gelaakte niet-nakoming te beëindigen. Bij brief van 15 maart 1991 bepaalde het Koninkrijk Spanje zijn standpunt ten aanzien van dit advies.
9 Tijdens een vergadering in 1992 verklaarden de Spaanse autoriteiten zich bereid om de Commissie verdere inlichtingen over de door hen genomen maatregelen ter omzetting van de richtlijn te verschaffen. In de daaropvolgende jaren deden de Spaanse autoriteiten de diensten van de Commissie verscheidene verslagen en documenten toekomen. De Commissie concludeerde evenwel, dat de door haar verweten niet-nakoming nog steeds niet was beëindigd. Derhalve besloot zij in 1996 krachtens artikel 169 EG-Verdrag bij het Hof van Justitie beroep in te stellen.
10 De Commissie concludeert, dat het den Hove behage:
- vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld in artikel 3 van de richtlijn, de krachtens artikel 4 van de richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en
- het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
11 De Commissie wijst er in dit verband op, dat het onderhavige beroep slechts een van de door haar in de precontentieuze procedure aangevoerde grieven betreft. Bovendien stelt zij, dat het onderhavige beroep enkel betrekking heeft op zwem-binnenwateren.(4) In het beroep gaat het derhalve niet om badzones in de zee of in kustwateren.
12 Het Koninkrijk Spanje concludeert, dat het den Hove behage, het beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
B - Standpuntbepaling
13 Ter motivering van haar beroep stelt de Commissie, dat de ingevolge artikel 3 van de richtlijn vastgestelde grenswaarden in een groot aantal badzones(5) in Spanje niet in acht zijn genomen. Zo voldeden in 1994 in 29 % van de gevallen de monsters niet aan de vastgestelde grenswaarden.(6) Wordt ook rekening gehouden met de plaatsen waarvoor de Spaanse autoriteiten geen inlichtingen hebben verstrekt of waar de monsterneming niet met de vereiste frequentie heeft plaatsgevonden, dan bedraagt dit percentage zelfs 36 %. Voor de voorgaande jaren zijn de resultaten telkens hetzelfde. De Commissie vermeldt hier de desbetreffende cijfers voor de jaren 1991, 1992 en 1993.
14 De Spaanse regering heeft de juistheid van deze cijfers niet betwist. De Commissie heeft hier in repliek terecht op gewezen. De door de Commissie genoemde cijfers hebben weliswaar betrekking op de jaren 1991-1994 en derhalve op een periode die is gelegen na de termijn van een maand die het Koninkrijk Spanje in het met redenen omkleed advies van 27 november 1990 is gegund om een einde te maken aan de verweten niet-nakomingen. Deze omstandigheid is in de onderhavige zaak evenwel niet van belang voor de ontvankelijkheid van de argumenten van de Commissie. Enerzijds zij er namelijk op gewezen, dat de Spaanse regering de toelaatbaarheid van het gebruik van deze cijfers op generlei moment in twijfel heeft getrokken. Anderzijds moet in aanmerking worden genomen, dat de Commissie heeft betoogd, dat de uit deze cijfers en de cijfers voor de voorgaande jaren resulterende niet-nakoming teruggaat tot het tijdstip van toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Gemeenschap, zonder dat de Spaanse regering zulks heeft weersproken.
15 In repliek heeft de Commissie alsnog de desbetreffende cijfers voor 1995 verschaft. Volgens deze cijfers is het percentage monsters die niet aan de vastgestelde grenswaarden voldoen, in 1995 min of meer gelijk gebleven (30,3 %). Evenwel moet in aanmerking worden genomen, dat de Spaanse autoriteiten wegens de droogte op 122 plaatsen waar in de voorgaande jaren monsternemingen hebben plaatsgevonden, thans geen monsters meer hebben genomen.(7) De Spaanse regering heeft zich in dupliek en tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof op het standpunt gesteld, dat het gebruik van deze cijfers ontoelaatbaar is, aangezien de precontentieuze procedure geen betrekking had op deze cijfers. De Commissie daarentegen was van mening, dat deze cijfers mochten worden gebruikt, aangezien het hier om een voortgezette niet-nakoming ging en de nieuwe cijfers overeenkwamen met de cijfers voor de voorgaande jaren.
16 Mijns inziens behoeft het Hof niet nader op dit geschilpunt in te gaan. De door de Commissie verschafte cijfers wijzigen het voorwerp van de onderhavige procedure niet. Het Hof dient in de onderhavige zaak uit te maken, of het Koninkrijk Spanje tot het verstrijken van de termijn die hem daartoe in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 27 november 1990 was gegund, de krachtens artikel 4 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen is nagekomen. Weliswaar zijn de door de Commissie voor de latere jaren genoemde cijfers van belang, omdat zij duidelijk maken, dat de gestelde situatie ook na de genoemde periode heeft voortgeduurd. Dit wordt evenwel door de Spaanse regering, onder voorbehoud van de ingeroepen rechtvaardigingsgronden, die met deze kwestie niets te maken hebben, juist niet betwist. Voor het overige kunnen deze cijfers van belang zijn, voor zover hieraan mogelijkerwijs conclusies kunnen worden verbonden met betrekking tot het voor de uitspraak op het beroep relevante tijdstip. Werden de relevante grenswaarden namelijk gedurende alle sindsdien verstreken jaren duidelijk overschreden, dan rijst het vermoeden, dat dit ook het geval was op het voor het onderhavige geval relevante tijdstip. Zo bezien gaat het om een argument dat op generlei bezwaren stuit en dat de Commissie ook nog in repliek kon aanvoeren.(8) Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de Spaanse regering geenszins heeft betwist, dat de door de Commissie aangedragen nieuwe cijfers juist zijn.
17 Zoals het Hof reeds heeft overwogen in zijn arrest van 14 juli 1993 in een door de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk ingeleide niet-nakomingsprocedure, verlangt de richtlijn van de lidstaten "ervoor te zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt". De lidstaten dienen "de betrokken wateren ten minste in overeenstemming te brengen met de bijlage bij de richtlijn".(9) Derhalve verplicht artikel 4 van de richtlijn, waar het hier om gaat, de lidstaten een bepaald resultaat te bereiken. De door de Spaanse regering genoemde maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van het water, die zij laatste jaren heeft getroffen, zijn irrelevant, zolang zij niet tot het door de richtlijn voorgeschreven resultaat hebben geleid.
18 De Spaanse regering voert ter rechtvaardiging van de niet-nakoming drie verschillende overwegingen aan. In de eerste plaats stelt zij, dat de haar verweten niet-nakoming is toe te schrijven aan een omstandigheid die zij niet kan beïnvloeden, te weten de uitzonderlijke droogte in Spanje. In de tweede plaats beroept zij zich op de context waarvan de richtlijn deel uitmaakt. De Spaanse regering noemt hier inzonderheid richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater(10). Ten slotte betoogt zij, dat de gewoonten van de mensen zijn gewijzigd, zodat veel "zwemwateren" niet meer worden gebruikt.
Het belang van de droogte in Spanje
19 In zijn verweerschrift beriep het Koninkrijk Spanje zich op de uitzonderlijke droogte waarmee het sinds vijf jaar te kampen heeft. Weliswaar zijn perioden van droogte in Spanje niet ongewoon, doch hier gaat het om een buitengewoon ernstige droogte. Ondanks alle inspanningen was het daardoor onmogelijk de kwaliteit van het water te verbeteren. Het daaruit resulterende watertekort in de waterlopen leidt noodzakelijkerwijs tot een hogere concentratie van schadelijke stoffen. De onderzochte monsters kunnen derhalve niet als representatief worden aangemerkt. In de genoemde omstandigheden is het - zoals de Spaanse regering tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof stelde - reeds een "triomf", dat het percentage monsters die niet aan de vastgestelde grenswaarden voldoen, gedurende deze jaren op hetzelfde niveau kon worden gehandhaafd. Wanneer met deze droogte naar behoren rekening wordt gehouden, dan blijkt, dat het percentage monsters die aan de in de richtlijn vastgestelde grenswaarden voldoen, ten minste 82 % bedraagt en derhalve een waarde bereikt die aanzienlijk hoger is dan het gemiddelde in de Gemeenschap.
20 De Spaanse regering stelt, dat het hier een geval van overmacht betreft, waardoor artikel 5, lid 2, van de richtlijn toepassing kan vinden. Ingevolge deze bepaling worden de overschrijdingen van de in artikel 3 vastgestelde waarden "die het gevolg zijn van overstromingen, natuurrampen of uitzonderlijke weersomstandigheden", niet in aanmerking genomen. Volgens de Spaanse regering gaat het in casu om een van deze "uitzonderlijke weersomstandigheden".
21 De Spaanse regering stelt bovendien, dat de milieuomstandigheden in de Gemeenschap zeer verschillend zijn. Met deze verschillen moet rekening worden gehouden. Inzonderheid het Middellandse-Zeegebied heeft te kampen met sterk wisselende weersomstandigheden. Derhalve moet het zwemwater in dit gebied anders worden behandeld dan zwemwater in andere delen van de Gemeenschap. De Spaanse regering beroept zich in dit verband op de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 21 februari 1996, getiteld "Het waterbeleid van de Europese Gemeenschap".(11) In dit document wordt vastgesteld, dat "vooral in het zuidelijke deel van de Gemeenschap" sommige rivieren en meren van nature in bepaalde perioden van het jaar droogvallen. Voorts wordt er gesteld, dat het waterbeleid van de Gemeenschap "zo flexibel (moet) zijn dat wordt voorkomen dat uitsluitend met het oog op $harmonisatie' irrelevante of onnodig strenge eisen worden opgelegd".(12)
22 Ten slotte stelt de Spaanse regering, dat de geanalyseerde monsters waarop de Commissie zich baseert, enkel betrekking hebben op de inachtneming van twee van de negentien in de richtlijn bedoelde parameters.
23 De Commissie betwist de door de Spaanse regering gestelde algemene gevolgen van de droogte voor de kwaliteit van het water niet. Zij is evenwel van mening, dat deze droogte niet tot de in artikel 5, lid 2, van de richtlijn genoemde "uitzonderlijke weersomstandigheden" kan worden gerekend. Deze bepaling dient restrictief te worden uitgelegd. Zij bevat nadere voorschriften voor gevallen van overmacht. Volgens de rechtspraak van het Hof is er evenwel slechts sprake van overmacht in geval van een van buiten komende oorzaak die "leidt tot onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen welke het betrokkenen onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen".(13) Artikel 5, lid 2, van de richtlijn ziet enkel op tijdelijke overschrijdingen van de vastgestelde grenswaarden, die zijn te wijten aan bepaalde gebeurtenissen van beperkte duur, zoals bijvoorbeeld overstromingen. In casu gaat het evenwel om een periodiek terugkerend fenomeen dat sinds enkele jaren in bepaalde delen van Spanje optreedt. Derhalve ontbreekt zowel de beperking in de tijd als de onvoorzienbaarheid. Overigens is de droogte slechts een van meerdere factoren en niet de enige oorzaak van de het Koninkrijk Spanje verweten niet-nakoming. Bovendien was het het Koninkrijk Spanje ondanks de droogte objectief gezien niet onmogelijk geweest om de richtlijn na te leven. Derhalve ontbreekt het causaal verband tussen de droogte en de hier gelaakte niet-nakoming, aangezien het Koninkrijk Spanje in staat was geweest, zo nodig door extra inspanningen, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen na te komen.
24 De Commissie stelt voorts in dit verband, dat de Spaanse regering geen concrete inlichtingen over de gevolgen van het gebrek aan regen voor de afzonderlijke regio's verstrekt. Er zijn in Spanje twee duidelijk van elkaar gescheiden gebieden. De droogte heeft het zuiden en midden van Spanje aanzienlijke schade toegebracht. Het regenrijkere noorden daarentegen heeft nauwelijks te lijden gehad onder de droogte. Niettemin bevindt zich daar ruim de helft van de plaatsen waar monsters zijn genomen die niet aan de vastgestelde grenswaarden voldoen. Bovendien, aldus de Commissie, is er geen verklaring waarom de cijfers voor 1995 een stijging te zien geven van het percentage monsters die niet aan de richtlijn voldoen, terwijl op 122 plaatsen wegens de droogte juist helemaal geen monsterneming heeft plaatsgevonden. Verder is het aantal onderzochte badzones gestegen van 312 in 1992 tot 343 in 1995 gestegen.
25 Evenals de Commissie ben ik van mening, dat de in artikel 5, lid 2, van de richtlijn voorziene uitzondering strikt moet worden uitgelegd. Mijns inziens is het evenwel niet uitgesloten, dat een droogte als een uitzonderlijke weersomstandigheid in de zin van deze bepaling wordt aangemerkt. Reeds de tekst van deze bepaling pleit tegen de door de Commissie voorgestane tegenovergestelde uitlegging. Het is niet eenvoudig te zien, welke overige "uitzonderlijke weersomstandigheden" de wetgever hier op het oog zou hebben kunnen gehad. De bepaling kan evenwel slechts worden toegepast wanneer het inderdaad om een uitzonderlijke droogte is gegaan. Of dit het geval is geweest, kan ik niet definitief zeggen, hoewel veel voor deze hypothese pleit. Het bewijs dat deze omstandigheid zich heeft voorgedaan, moet uiteraard worden geleverd door het Koninkrijk Spanje dat zich op deze uitzonderingsbepaling wil beroepen. Ik ga er hierna ten gunste van de verwerende lidstaat vanuit, dat er inderdaad sprake is geweest van een uitzonderlijke droogte. De omstandigheid dat, zoals de ervaring leert, dergelijke uitzonderlijke droogten van tijd tot tijd in Spanje optreden, doet niets af aan de toepasselijkheid van de genoemde bepaling van de richtlijn. Ook de omstandigheid, dat deze droogte volgens de opgave van de Spaanse regering Spanje gedurende meerdere jaren heeft geteisterd, sluit niet uit, dat deze bepaling van toepassing is. Uit de actuele versie van de richtlijn kan niet worden opgemaakt, dat de aldaar genoemde "uitzonderlijke weersomstandigheden" enkel relevant kunnen zijn, indien zij zich slechts gedurende min of meer korte tijd hebben voorgedaan. De Spaanse regering heeft er tijdens de mondelinge behandeling terecht op gewezen, dat ook de eveneens in artikel 5, lid 2, genoemde overstromingen min of meer frequent terugkerende gebeurtenissen kunnen zijn.(14) De verklaring van de Commissie, dat in haar in 1994 ingediende voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de kwaliteit van het zwemwater(15) een overeenkomstige beperking is opgenomen(16), is zonder belang zolang dit voorstel niet is goedgekeurd.
26 Ik ben evenwel van mening, dat de bezwaren die de Commissie tegen het standpunt van de Spaanse regering heeft ingebracht, terecht zijn. Mijns inziens heeft het Koninkrijk Spanje namelijk niet aangetoond, dat de hem verweten niet-nakoming geheel of althans voor het grootste deel door de droogte is veroorzaakt.
27 De bijzondere omstandigheid, dat het percentage monsters die niet aan de eisen van de richtlijn voldeden, gedurende vele jaren betrekkelijk constant is gebleven, kan wellicht nog worden verklaard door de door de Spaanse regering gestelde lange duur van de droogte. Het door haar gestelde watertekort is evenwel geen verklaring voor het - door haar niet betwiste - feit dat het aantal onderzochte badzones in dezelfde periode aanzienlijk is gestegen.(17) Hoe kon het aantal zwemwateren stijgen, terwijl de tegelijkertijd heersende droogte de verstrekkende gevolgen had waarbij de Spaanse regering volhardt?
28 Doorslaggevend is mijns inziens evenwel, dat er op het eerste gezicht wel iets te zeggen valt voor de stelling van de Commissie, dat het noorden van Spanje in geringere mate onder de droogte te lijden heeft gehad. Zoals door de Spaanse regering niet is betwist, bevond zich een groot deel van de zwemwateren waarvan de monsters niet aan de eisen van de richtlijn voldeden, in dit deel van het land. In deze omstandigheden zou het Koninkrijk Spanje de grieven van de Commissie enkel door concrete, naar de verschillende regio's gespecificeerde gegevens hebben kunnen weerleggen. Tegelijkertijd had het moeten aantonen, dat de Spaanse autoriteiten ook door extra inspanningen niet in staat zouden zijn geweest de naleving van de richtlijn voor de betrokken wateren te waarborgen. Dit is niet gebeurd, zodat het Koninkrijk Spanje mijns inziens geen beroep kan doen op artikel 5, lid 2, van de richtlijn of meer in het algemeen op overmacht.
29 In zijn reeds genoemde arrest van 1993 heeft het Hof van Justitie geoordeeld, dat een lidstaat het verzuim van de in de richtlijn neergelegde verplichtingen enkel kan rechtvaardigen met de in de richtlijn zelf opgenomen gronden.(18) Het heeft evenwel de mogelijkheid, dat een lidstaat zich beroept op de "absolute materiële onmogelijkheid om de verplichtingen van de richtlijn uit te voeren", niet onvoorwaardelijk uitgesloten.(19) Aangezien in casu de gevolgen van de droogte echter in beginsel onder de in de richtlijn uitdrukkelijk voorziene rechtvaardigingsgronden vallen, behoeft op deze kwestie niet nader te worden ingegaan. Ook indien deze kwestie zou worden onderzocht, zou men overigens tot dezelfde conclusie moeten komen als ik hierboven met betrekking tot artikel 5 van de richtlijn heb getrokken. Het Koninkrijk Spanje heeft namelijk niet aangetoond, dat er sprake was van een geval van objectieve onmogelijkheid.
30 Wat de inaanmerkingneming van de bijzondere kenmerken van het zwemwater in het Middellandse-Zeegebied en de door de Spaanse regering ter zake geëiste flexibiliteit bij de uitlegging van de richtlijn betreft, denk ik dat ik het kort kan maken. De Commissie heeft er volkomen terecht op gewezen, dat het Koninkrijk Spanje bij zijn toetreding de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen uit vrije wil reeds per 1 januari 1986 heeft aanvaard en geen extra termijn voor de omzetting heeft gevraagd. Zo de bijzondere klimatologische en milieuomstandigheden in Spanje daadwerkelijk een aanpassing van de richtlijn noodzakelijk maakten, had het Koninkrijk Spanje een dergelijke wijziging bij de toetredingsonderhandelingen moeten voorstellen of althans om een voldoende lange termijn voor de omzetting moeten verzoeken. Het voorbeeld van Portugal laat zien, dat dit geenszins onmogelijk was.(20) Dit geldt a fortiori, wanneer de door de vertegenwoordigster van de Spaanse regering tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof voorgestane opvatting, dat de droogte reeds in 1985 was begonnen, juist blijkt te zijn.
31 Overigens zij opgemerkt, dat de verklaring van de Spaanse regering, dat de Commissie eist dat de Spaanse zwemwateren voor 100 % aan de eisen van de richtlijn voldoen, niet juist is. De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling nogmaals op de tekst van artikel 5, lid 1, van de richtlijn gewezen. Volgens die tekst wordt voor de toepassing van artikel 4 het zwemwater van een lidstaat geacht overeen te stemmen met de parameters die hierop betrekking hebben, indien - om slechts één element te noemen - 95 % van de monsters aan de bindende maximumwaarden voldoet. Reeds de richtlijn zelf voorziet dus in een voor de lidstaten voordelige regeling, doordat zij niet verlangt dat voor 100 % aan haar eisen wordt voldaan. De Spaanse regering heeft tijdens de mondelinge behandeling zelf gewezen op de zesde overweging van de considerans van de richtlijn, waarin van de genoemde bepaling wordt gerept. Dat daarenboven ook reeds de actuele versie van de richtlijn door aanzienlijke flexibiliteit wordt gekenmerkt, wordt overigens aangetoond door de volgende (zevende) overweging van de considerans. Daar is sprake van de mogelijkheid van afwijkingen - bijvoorbeeld die van artikel 5, lid 2 - "teneinde een zekere soepelheid te verkrijgen bij de toepassing van de onderhavige richtlijn".
32 Voorts ben ik van mening, dat de Commissie in het onderhavige geval
- zoals zij zelf heeft gesteld - van het Koninkrijk Spanje enkel het absolute minimum verlangt van wat van een lidstaat in het kader van de richtlijn kan worden verwacht. Haar grief heeft namelijk slechts betrekking op twee van de belangrijkste bindende parameters. De inachtneming van de overige parameters (hetzij bindende waarden, hetzij richtwaarden) is geen voorwerp van de onderhavige procedure.
33 Daarmee is ook reeds geantwoord op het laatste bezwaar van de Spaanse regering. Dat de Commissie enkel met betrekking tot twee parameters heeft geconcludeerd, dat de door de richtlijn voorgeschreven grenswaarden onvoldoende in acht zijn genomen, wil geenszins zeggen, dat het Koninkrijk Spanje alle andere grenswaarden wel in acht heeft genomen. De Commissie heeft zich integendeel op volstrekt legitieme wijze beperkt tot twee bijzonder belangrijke parameters.
De invloed van andere rechtshandelingen
34 In haar verweerschrift is de Spaanse regering uitvoerig ingegaan op de reeds genoemde mededeling van de Commissie van 21 februari 1996 inzake het waterbeleid van de Europese Gemeenschap.(21) Dit document is zonder enige twijfel van belang voor het toekomstig beleid van de Gemeenschap op het gebied van de bescherming van het water. Voor de onderhavige procedure is dit document mijns inziens evenwel irrelevant. De Spaanse regering verbindt aan de genoemde mededeling weliswaar de conclusie, dat een deel van de bestaande bepalingen op dit gebied achterhaald is en de nagestreefde doelstellingen eveneens of zelfs nog beter op andere wijze kunnen worden bereikt, doch uit de mededeling blijkt, dat de betrokken richtlijn moet worden gehandhaafd.(22) De Commissie heeft overigens in 1994 een voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de kwaliteit van het zwemwater(23) ingediend, volgens hetwelk de hier relevante richtlijn inhoudelijk op enkele punten moet worden gewijzigd, doch niet moet worden ingetrokken. Er zij in elk geval op gewezen, dat dit alles niet kan afdoen aan het verbindende karakter van de toentertijd geldende bepalingen van de richtlijn.
35 Volgens de Spaanse regering komt in de onderhavige context bijzonder belang toe aan richtlijn 91/271. Deze richtlijn schrijft de lidstaten onder meer voor, ervoor te zorgen dat agglomeraties van een bepaalde omvang voorzien zijn van een opvangsysteem voor stedelijk afvalwater en dat stedelijk afvalwater vóór lozing wordt gezuiverd. Volgens sommige van deze bepalingen moet uiterlijk op 31 december 2005 aan de daarin voorgeschreven vereisten worden voldaan. De Spaanse regering stelt, dat tussen deze regeling en de betrokken richtlijn een discrepantie bestaat. Het stedelijk afvalwater is de voornaamste oorzaak van de verontreiniging van het zwemwater. Aangezien richtlijn 91/271 met betrekking tot dit afvalwater de tijd laat tot 2005, terwijl de betrokken richtlijn reeds per 1 januari 1986 in Spanje moest zijn omgezet, is er sprake van een gebrekkige afstemming tussen deze richtlijnen.
36 Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, vermogen de uiteenzettingen van de Spaanse regering niet te overtuigen. Uit richtlijn 91/271 blijkt niet, dat het de bedoeling van de wetgever was, de lidstaten een langere termijn voor de omzetting van de betrokken richtlijn te gunnen. Derhalve mag bijvoorbeeld niet worden aangenomen, dat die richtlijn de lidstaten die de betrokken richtlijn nog niet hadden omgezet, "respijt" wilde geven. Overigens zijn, anders dan de Spaanse regering stelt, de twee richtlijnen ook niet met elkaar in tegenspraak. Beide hebben weliswaar dezelfde doelstelling - te weten de bescherming van het water - doch hanteren daarbij een ander uitgangspunt. De betrokken richtlijn verplicht de lidstaten, ervoor te zorgen dat bepaalde grenswaarden in het zwemwater niet worden overschreden. Indien het daartoe noodzakelijk zou zijn om op te treden tegen de verontreiniging door stedelijk afvalwater, dan vloeide deze verplichting reeds voort uit de in casu relevante richtlijn van 1976. Richtlijn 91/271 heeft hierin dus geen verandering gebracht. Deze uitlegging ontdoet laatstgenoemde richtlijn evenmin van haar waarde. Deze richtlijn is bij voorbeeld ook dan van toepassing, wanneer het stedelijk afvalwater wordt geloosd in water dat geen "zwemwater" is.
Wijziging van de sociale gewoonten
37 De Spaanse regering stelt, dat de gebruikers die de badzones de rug hebben toegekeerd, er in veel gevallen de voorkeur aan geven voortaan in stedelijke centra of in privé-kring te recreëren. Tot de telkenmale onderzochte wateren behoren derhalve veel wateren die niet langer als "zwemwater" in de zin van de richtlijn moeten worden aangemerkt. Dienaangaande stelt de Spaanse regering eveneens, dat de definitie van artikel 1 van de richtlijn, volgens welke tot zwemwater ook wateren worden gerekend waarin het baden niet is verboden en gewoonlijk door een groot aantal baders wordt beoefend, onduidelijk is. Enerzijds heeft het feit, dat niet nader is gedefinieerd wat onder een "groot aantal baders" moet worden verstaan, tot moeilijkheden en verwarring geleid. Enkele gebieden zijn nog steeds als badzone aangemerkt, hoewel zij niet meer als zodanig werden gebruikt. Anderzijds heeft ook het feit, dat een bepaling ontbreekt over de gevolgen van een door de autoriteiten uitgevaardigd - tijdelijk of permanent - zwemverbod tot onduidelijkheid geleid. Het door de Commissie in 1994 ingediende voorstel is in dat opzicht preciezer, omdat hieruit volgt, dat in geval van een permanent zwemverbod het betrokken water niet meer als zwemwater wordt beschouwd.(24)
38 De door de Spaanse regering aangevoerde argumenten zijn niet erg gemakkelijk te begrijpen. Zou hiermee daadwerkelijk worden bedoeld, dat de door de richtlijn opgestelde vereisten voor zwemwater niet langer relevant zijn wanneer een water niet meer of nog slechts door een gering aantal baders wordt gebruikt, dan zou hier inderdaad het gevaar van een cirkelredenering op de loer liggen. De Commissie heeft hierop terecht de aandacht gevestigd. Het valt namelijk geenszins uit te sluiten, dat de daling van het aantal baders juist is toe te schrijven aan de vermindering van de kwaliteit van het water. Zou worden toegestaan, dat dit ertoe kan leiden dat een lidstaat er met betrekking tot dit water niet meer voor hoeft te zorgen, dat de vastgestelde grenswaarden in acht worden genomen, dan zou dit afbreuk doen aan de strekking en de doelstelling van de richtlijn. Hetzelfde geldt voor de vraag, wat de gevolgen zijn van een door de autoriteiten uitgevaardigd zwemverbod. Er zij aan herinnerd, dat de richtlijn niet alleen strekt tot bescherming van de gezondheid, doch ook tot bescherming van het milieu.(25) Zou worden toegestaan, dat een lidstaat in geval van toenemende verontreiniging van een water eenvoudigweg een zwemverbod instelt en het betrokken water niet meer als "zwemwater" aanmerkt, dan zou hooguit een van beide doelstellingen worden bereikt. Een dergelijke uitlegging zou derhalve in tegenspraak zijn met de doelstellingen van de richtlijn. Of wat dat betreft uit het door de Commissie in 1994 ingediende voorstel voor een nieuwe richtlijn wezenlijke veranderingen voortvloeien, zoals de Spaanse regering lijkt aan te nemen, kan in het midden blijven.(26)
39 Voorts zij opgemerkt, dat de door de Spaanse regering gestelde moeilijkheden reeds op feitelijke gronden de hier in geding zijnde niet-nakoming niet kunnen rechtvaardigen. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat het aantal plaatsen waar in Spanje monsters zijn of dienden te worden genomen, in de loop der jaren is gestegen.(27) Zou de stelling van de Spaanse regering juist zijn, dan had men moeten verwachten, dat dit aantal afneemt. De Spaanse regering heeft deze tegenstrijdigheid niet kunnen verklaren. Als reden hiervoor kunnen in elk geval niet de vermeende moeilijkheden bij de uitlegging van de in artikel 1 van de richtlijn vervatte definitie worden aangevoerd.
40 Ten overvloede zij erop gewezen, dat het uiteraard zeer wel mogelijk is, dat zich met betrekking tot zwemwateren wijzigingen voordoen, zoals de Spaanse regering stelt. Maken bijvoorbeeld baders om bepaalde redenen - waartoe ik niet de verontreiniging van dit water reken - daadwerkelijk niet langer gebruik van een zwemwater, dan dient een lidstaat het recht te hebben, dit water niet langer als "zwemwater" in de zin van de richtlijn te behandelen. Mijns inziens dient zulks evenwel telkens van geval tot geval te worden nagegaan en indien nodig door de betrokken lidstaat te worden aangetoond. Een min of meer algemene opmerking als die van de Spaanse regering in casu, volstaat hiertoe niet.
Resultaat
41 Ik ben derhalve van mening, dat geen van de door de Spaanse regering aangevoerde gronden de vastgestelde niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 4 van de richtlijn kan rechtvaardigen. Het beroep van de Commissie is derhalve gegrond. Derhalve hoeft het Hof mijns inziens niet nader in te gaan op de door de Commissie in haar beroep eveneens genoemde artikelen 5 en 189 EG-Verdrag. De kostenbeslissing vloeit voort uit artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
42 In de reeds genoemde niet-nakomingsprocedure van de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk(28) formuleerde de Commissie een conclusie die grote gelijkenis vertoont met de in casu geformuleerde conclusie. Het Hof heeft in zijn arrest zonder nadere motivering een afwijkende formulering gekozen, zonder blijkbaar daarmee een inhoudelijk verschil te hebben beoogd. Aangezien de door het Hof gekozen formulering mijns inziens het voordeel van elegantie biedt, ben ik van mening, dat deze formulering ook in het onderhavige geval moet worden toegepast.
Slotopmerking
43 De onderhavige zaak is de laatste waarin ik voor het Hof conclusie neem. Derhalve zij het mij toegestaan, deze gelegenheid te baat te nemen om een persoonlijk woord van dank te richten tot de gemachtigden van de Commissie en de lidstaten en de vertegenwoordigers van overige partijen, die mij sinds veertien jaar hebben moeten dulden. Ik zeg hun dank voor hun begrip, hun geduld en de moeite die zij zich hebben getroost om het Hof van de juistheid van hun standpunt te overtuigen. De kwaliteit van de argumenten van partijen bij een procedure vormt een belangrijke bijdrage tot de kwaliteit van de conclusies en de arresten.
Daarnaast wil ik hen danken die ondanks hun belang nauwelijks eens worden vermeld in de arresten en conclusies. In de eerste plaats noem ik hier de tolken en vertalers zonder wier werkzaamheden het Hof helemaal niet in staat zou zijn recht te spreken. Wat de vertalingen betreft, heb ik - zoals gemakkelijk is te raden - in de loop der jaren in het bijzonder de vertaling van mijn teksten in het Frans gevolgd. De kwaliteit van deze vertalingen alsook die van de vertalingen in andere talen die ik heb kunnen vergelijken, was telkens indrukwekkend. Somtijds had ik zelfs de indruk, dat de vertaling beter klonk dan het Duitse origineel. Aangezien ik hier niet alle vertalers kan noemen aan wie ik dank verschuldigd ben, zij het mij toegestaan, in hun plaats het hoofd van de Franse vertaalafdeling, de heer J.-P. Vernier, wiens geduld ik van tijd tot tijd zwaar op de proef heb moeten stellen, mijn welgemeende dank te betuigen. Mijn dank gaat eveneens uit naar de medewerkers van de dienst Onderzoek en Documentatie en naar de bijzondere adviseur van het Hof voor economische vraagstukken, op wier kennis van zaken ik graag en steeds met veel profijt een beroep heb gedaan. De immer vriendelijke medewerksters en medewerkers van de bibliotheek waren telkens behulpzaam bij de zoektocht naar literatuur over een bepaald onderwerp. Ook hen dank ik hier. Uiteraard mag ik niet de betrouwbare "huissiers" (zoals de bodes hier worden genoemd) vergeten, die verantwoordelijk zijn voor het transport en de verdeling van de interne en externe poststukken. Ten slotte gaat - last but not least - mijn oprechte dank uit naar mijn persoonlijke medewerkers, de referendarissen en de dames van mijn secretariaat, die alle voorkomende werkzaamheden telkens betrouwbaar en welwillend hebben verricht. Het was een genoegen met al deze personen - evenals met mijn collegae advocaten-generaal en rechters, die ik hier niet nader hoef te noemen - bij het Hof samen te werken.
C - Conclusie
44. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen, dat het Koninkrijk Spanje, door niet alle nodige maatregelen te treffen om de kwaliteit van de zwem-binnenwateren op het Spaanse grondgebied in overeenstemming te brengen met de grenswaarden vastgesteld ingevolge artikel 3 van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater, de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
(1) - PB L 31, blz. 1.
(2) - Zie artikel 3, leden 2 en 3, van de richtlijn.
(3) - Na een overeenkomstige wijziging van artikel 13 van de richtlijn door artikel 3 van richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48).
(4) - De Commissie gebruikt in haar beroep in dit verband het begrip "aguas interiores", terwijl in de reeds genoemde definitie van artikel 1 van de richtlijn sprake is van "aguas (...) continentales". Zoals blijkt uit de uiteenzettingen in het verzoekschrift, lijkt deze afwijkende woordkeuze van de Commissie niet op inhoudelijke gronden te berusten. Derhalve zal in deze conclusie het begrip uit de richtlijn zelf worden gebruikt.
(5) - Volgens artikel 1, lid 2, sub b, van de richtlijn wordt onder "badzone" verstaan, de plaats waar zich zwemwater bevindt.
(6) - Deze en de hierna genoemde cijfers hebben enkel betrekking op twee van de in de richtlijn vastgestelde parameters, te weten totale colibacteriën en fecale colibacteriën.
(7) - Volgens de opgave van de Commissie is het aantal plaatsen waar monsternemingen hebben plaatsgevonden gedaald van 343 in 1994 naar 221 in 1995.
(8) - Hierbij dient in aanmerking te worden genomen, dat de cijfers afkomstig zijn uit een verslag dat volgens de opgave van de Commissie in mei 1996 is gepubliceerd, terwijl het beroep reeds in maart 1996 bij het Hof is ingesteld.
(9) - C-56/90, Jurispr. blz. I-4109, punten 43 en 44.
(10) - PB L 135, blz. 40.
(11) - COM(96) 59 def.
(12) - T.a.p. (voetnoot 11), punten 4.2 en 5.8.
(13) - Arrest van 18 maart 1980, Valsabbia e.a./Commissie (154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 en 85/79, Jurispr. blz. 907, punt 140).
(14) - Zij die aan Rijn en Moezel wonen, kunnen hiervan meepraten.
(15) - PB C 112, blz. 3.
(16) - Zie artikel 5, lid 3, van het voorstel, volgens hetwelk alleen "tijdelijke overschrijdingen" in aanmerking moeten worden genomen.
(17) - Houdt men rekening met het door de Commissie in haar verzoekschrift genoemde cijfer voor het jaar 1991 (271 plaatsen), dan is de stijging nog frappanter.
(18) - T.a.p. (voetnoot 9), punten 43 en 44.
(19) - T.a.p. (voetnoot 9), punt 46.
(20) - Zie hierboven punt 7.
(21) - Zie voetnoot 11.
(22) - Zie punt 9 van de mededeling.
(23) - T.a.p. (voetnoot 15).
(24) - Zie artikel 7, lid 2, van dit voorstel, t.a.p. (voetnoot 23).
(25) - Zie hierboven punt 2.
(26) - Het is interessant, dat het door de Spaanse regering aangehaalde artikel 7 van dit voorstel een bepaling bevat (lid 3), volgens welke in geval van instelling van een permanent zwemverbod een lidstaat dit aan de Commissie meedeelt "onder vermelding van de redenen waarom het betrokken zwemwater niet met de eisen van deze richtlijn in overeenstemming kan worden gebracht".
(27) - De Commissie verschafte de volgende cijfers: 1991 (271 plaatsen), 1992 (301), 1993 (312), 1994 (346) en 1995 (343).
(28) - Zie hierboven voetnoot 9.