FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 13. januar 2022 (1)
Sag C-353/20
Skeyes
mod
Ryanair DAC, tidligere Ryanair Ltd
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – luftfart – forordning (EF) nr. 550/2004 – udøvelse af luftfartstjenester – tjenesteudøver – udøvelse af offentlig myndighed – tilsidesættelse af forpligtelsen til at udøve disse tjenester – hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser og for brugerens ret til at oprette og drive egen virksomhed – effektiv domstolsbeskyttelse«
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er blevet fremsat i en tvist mellem Skeyes, eneleverandør af lufttrafikstyring og flyvekontroltjenester i Belgien, og luftfartsselskabet Ryanair angående et påbud udstedt af tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (retten i handels- og erhvervsretlige sager i Hainaut, retsdistrikt Charleroi, Belgien) mod Skeyes med pålæg om at genåbne det belgiske luftrum efter en faglig aktion gennemført af Skeyes’ personale.
2.        Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvordan artikel 8 i forordning (EF) nr. 550/2004 om udøvelse af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum skal fortolkes (2). Denne ret ønsker oplyst, om denne forordning tilsigter at unddrage den hævdede manglende overholdelse af den forpligtelse til at udøve de tjenester, der påhviler den berørte tjenesteyder, en domstolsprøvelse, og om nævnte forordning udelukker anvendelsen af andre EU-retlige regler ud over konkurrencereglerne, særligt de regler, der forbyder hindringer for retten til at oprette og drive virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser.
3.        Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til for første gang at fortolke forordning nr. 550/2004, der indgår i sammenhæng med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 549/2004 om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum (3). Denne sag omfatter imidlertid mere end blot rammen for forordning nr. 550/2004, eftersom den rejser spørgsmål i tilknytning til såvel anvendeligheden af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) som muligheden for at påberåbe sig de økonomiske frihedsrettigheder, dvs. retten til at oprette og drive virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser, over for en eneleverandør inden for civil luftfart, der udøver offentlig myndighed.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Forordning nr. 549/2004
4.        Følgende fremgår af første, tredje, syvende og tiende betragtning til forordning nr. 549/2004:
»(1)      Gennemførelsen af den fælles transportpolitik kræver et effektivt lufttrafiksystem, der gør det muligt at afvikle lufttrafikken sikkert og regelmæssigt, således at den frie bevægelighed for varer, personer og tjenesteydelser lettes.
[…]
(3)      Hvis lufttrafiksystemet skal fungere tilfredsstillende, kræves der et ensartet, højt sikkerhedsniveau i luftfartstjenesterne, der muliggør en optimal udnyttelse af det europæiske luftrum og et ensartet, højt sikkerhedsniveau for lufttrafikken, i overensstemmelse med det forhold, at luftfartstjenester er en opgave af almen interesse, hvilket også omfatter public service-forpligtelser. Lufttrafiksystemet skal derfor anvendes i overensstemmelse med de højeste standarder for ansvarsbevidsthed og kompetence.
[…]
(7)      Luftrummet udgør en begrænset ressource, og en optimal og effektiv udnyttelse er kun mulig, hvis alle brugeres behov tages i betragtning, og hvis de, hvor det er relevant, er repræsenteret under hele udviklings- og beslutningsprocessen og gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum, herunder i Udvalget for det Fælles Luftrum.
[…]
(10)      Luftfartstjenester, navnlig lufttrafiktjenester, der kan sammenlignes med offentlige myndigheder, kræver en funktionel eller strukturel adskillelse og antager meget forskellige retlige former i de forskellige medlemsstater.«
5.        Forordningens artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Formålet med initiativet vedrørende oprettelse af et fælles europæisk luftrum er at forbedre de nuværende sikkerhedsstandarder og effektiviteten generelt for den almene lufttrafik i Europa, at optimere kapaciteten og dermed tilgodese alle luftrumsbrugeres behov og at begrænse forsinkelser mest muligt. […]«
6.        Følgende fremgår af forordningens artikel 2 med overskriften »Definitioner«:
»Med henblik på anvendelsen af denne forordning og af de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 3, gælder følgende definitioner:
[…]
4)      »luftfartstjenester«: lufttrafiktjenester, kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester, vejrtjenester til luftfartsformål og luftfartsinformationstjenester
5)      »luftfartstjenesteudøvere«: enhver offentlig eller privat enhed, der udøver luftfartstjenester for den almene lufttrafik
[…]
8)      »luftrumsbrugere«: alle luftfartøjer, der anvendes i forbindelse med almen lufttrafik
[…]«
2.      Forordning nr. 550/2004
7.        Følgende fremgår af tredje til sjette, ottende, tiende og trettende betragtning til forordning nr. 550/2004:
»(3)      I [forordning nr. 549/2004] fastsættes rammerne for oprettelsen af et fælles europæisk luftrum.
(4)      For at oprette det fælles europæiske luftrum bør der vedtages foranstaltninger, der sikrer, at luftfartstjenester udøves sikkert og effektivt på en måde, som er forenelig med organisationen og udnyttelsen af luftrummet som fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 551/2004 af 10. marts 2004 om organisation og udnyttelse af det fælles europæiske luftrum (»luftrumsforordningen«)[ (4)]. Det er vigtigt at fastlægge en harmoniseret ramme for udøvelsen af luftfartstjenester, for at luftrumsbrugernes behov kan tilgodeses i tilstrækkeligt omfang, og lufttrafikken reguleres sikkert og effektivt.
(5)      Udøvelse af lufttrafiktjenester som omhandlet i denne forordning er forbundet med udøvelse af en offentlig myndigheds beføjelser, som ikke er af en økonomisk art, der kan begrunde anvendelse af traktatens konkurrenceregler.
(6)      Det påhviler medlemsstaterne at overvåge, at luftfartstjenesterne udøves sikkert og effektivt, og at kontrollere, at luftfartstjenesteudøverne opfylder de fælles krav, der er fastsat på fællesskabsplan.
(8)      For at lufttransportsystemet kan fungere tilfredsstillende, er det endvidere nødvendigt, at luftfartstjenesteudøverne anvender de samme høje sikkerhedsstandarder.
[…]
(10)      Der bør uden at bryde kontinuiteten i tjenesteudøvelsen indføres en fælles ordning for certificering af luftfartstjenesteudøvere, hvorved man fastlægger udøvernes rettigheder og forpligtelser.
[…]
(13)      Udøvelse af kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester samt luftfartsinformationstjenester bør tilrettelægges på markedsvilkår, men samtidig bør der tages hensyn til de særlige karakteristika ved sådanne tjenester, og der bør opretholdes et højt sikkerhedsniveau.«
8.        Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 550/2004 bestemmer:
»De i […] artikel 4 [i forordning nr. 549/2004] omhandlede nationale tilsynsmyndigheder fører passende tilsyn med anvendelsen af denne forordning og påser navnlig, at luftfartstjenesteudøvere, der udøver tjenester vedrørende det luftrum, der hører ind under den medlemsstats ansvarsområde, som har udpeget eller oprettet den relevante myndighed, opererer sikkert og effektivt.«
9.        Artikel 6 i forordning nr. 550/2004 med overskriften »Fælles krav« er affattet således:
»De fælles krav til udøvelse af luftfartstjenester fastlægges efter proceduren i […] artikel 5, stk. 3, [i forordning nr. 549/2004]. De fælles krav omfatter følgende aspekter:
–        teknisk og operativ kompetence og egnethed
–        sikkerheds- og kvalitetsstyringssystemer og ‑processer
–        rapporteringssystemer
–        tjenesternes kvalitet
–        økonomisk styrke
–        ansvars- og forsikringsdækning
–        ejerforhold og organisatorisk struktur, herunder forebyggelse af interessekonflikter
–        menneskelige ressourcer, herunder passende bemandingsplaner
–        sikkerhed (security).«
10.      Følgende fremgår af artikel 7, stk. 7, i forordning nr. 550/2004:
»De nationale tilsynsmyndigheder overvåger opfyldelsen af de fælles krav og de betingelser, der er knyttet til certifikaterne. De nærmere detaljer i forbindelse med tilsynet indgår i de årlige rapporter, som medlemsstaterne indsender i henhold til artikel 12, stk. 1, i [forordning nr. 549/2004]. Hvis en national tilsynsmyndighed finder, at indehaveren af et certifikat ikke længere opfylder disse krav eller betingelser, træffer den passende foranstaltninger, idet den samtidig sikrer kontinuiteten i tjenesterne. Sådanne foranstaltninger kan også omfatte en tilbagekaldelse af certifikatet.«
11.      Artikel 8 i forordning nr. 550/2004 med overskriften »Udpegelse af lufttrafiktjenesteudøvere« bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne sikrer for så vidt angår luftrummet under deres ansvarsområde, at der udøves lufttrafiktjenester med eneret inden for specifikke luftrumsblokke. Med henblik herpå udpeger medlemsstaterne en lufttrafiktjenesteudøver, som er indehaver af et certifikat, der er gyldigt i Fællesskabet.
2.      Medlemsstaterne definerer, hvilke rettigheder og forpligtelser de udpegede tjenesteudøvere har. Forpligtelserne kan omfatte vilkår for rettidig levering af relevante oplysninger, der gør det muligt at identificere al flyvning med luftfartøjer i det luftrum, som hører ind under medlemsstaternes ansvarsområde.
3.      Medlemsstaterne kan udøve et skøn ved valget af tjenesteudøver, forudsat at denne opfylder de krav og betingelser, der er omhandlet i artikel 6 og 7.
[…]«
3.      Forordning (EU) nr. 1008/2008
12.      Artikel 2, nr. 14), i forordning (EF) nr. 1008/2008 (5) bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
14)      »trafikrettighed«: retten til at udøve trafikflyvning mellem to EF-lufthavne.«
13.      Forordningens artikel 3 med overskriften »Licens« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Intet foretagende, der er etableret i Fællesskabet, må udøve lufttransport med passagerer, post og/eller fragt mod vederlag og/eller lejeafgift, medmindre det har fået udstedt den dertil nødvendige licens.
Et foretagende, der opfylder kravene i dette kapitel, har ret til at få udstedt en licens.«
14.      Den nævnte forordnings artikel 15, stk. 1, er affattet som følger:
»EF-luftfartsselskaber har ret til at drive trafikflyvning på ruter inden for Fællesskabet.«
15.      Artikel 19, stk. 1, i samme forordning bestemmer:
»Udøvelse af trafikrettigheder er underkastet offentliggjorte fællesskabsbestemmelser samt nationale, regionale eller lokale bestemmelser om drift i henseende til sikkerhed, sikring og miljøbeskyttelse samt tildeling af afgangs- og ankomsttidspunkter.«
B.      Belgisk ret
16.      Artikel 1, stk. 1 og 4, i loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques tel que modifié par la loi du 16 décembre 2015 (lov af 21.3.1991 om reform af visse selvstændige offentlige virksomheder, som ændret ved lov af 16.12.2015, herefter »lov om offentlige virksomheder«) bestemmer:
»1.      Ethvert almennyttigt organ, der skal disponere over en forvaltningsmæssig selvstændighed inden for en given industriel eller kommerciel sektor, kan, efter at dets grundlæggende vedtægter er blevet tilpasset ved lov til bestemmelserne i dette kapitel, opnå en sådan selvstændighed ved at indgå en driftsaftale med staten på de vilkår, der fremgår af nærværende lov.
[…]
4.      Følgende organer er klassificeret som selvstændige offentlige virksomheder:
[…]
4.      Skeyes.«
17.      Artikel 170 i lov om offentlige virksomheder har følgende ordlyd:
»Skeyes har til opgave:
1.      at sørge for luftfartens sikkerhed i det luftrum, som den belgiske stat er ansvarlig for i henhold til konventionen angående international civil luftfart af 7. december 1944[ (6)], navnlig bilag 2 hertil, som er godkendt ved lov af 30. april 1947, eller i henhold til enhver anden international aftale
2.      at varetage, i Bruxelles National lufthavnen, kontrollen med flybevægelser ved indflyvning, landing, afgang, på start- og landingsbaner og på rulleveje samt styring af fly på forpladser og løbende at varetage lufttrafiksikkerheden i lufthavne og på regionale offentlige flyvepladser i overensstemmelse med den samarbejdsaftale, der blev indgået med regionerne den 30. november 1989
3.      at forsyne politiet og luftfarts- og lufthavnstilsynet med oplysninger om fly, deres flyvninger, deres bevægelser og observerbare virkninger heraf
4.      at formidle meteorologiske oplysninger til luftfarten og levere telekommunikationstjenester eller andre tjenester i tilknytning til de i punkt 1 og 2 ovenfor nævnte aktiviteter.«
18.      Artikel 171 i lov om offentlige virksomheder har følgende ordlyd:
»De i artikel 170, nr. 1-3, omhandlede aktiviteter udgør offentlige tjenesteydelsesopgaver.«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
19.      Den selvstændige offentlige virksomhed Skeyes er af Kongeriget Belgien blevet udpeget som eneste lufttrafiktjenesteudøver inden for den civile luftfart i Belgien i overensstemmelse med artikel 8 i forordning nr. 550/2004. I forbindelse med virksomhedens udøvelse af kontrol med det belgiske luftrum består dens opgave i at sikre udøvelsen af luftfartstjenester i dette luftrum.
20.      Virksomheden har tidligere oplevet episoder med sociale spændinger. Som følge af faglige aktioner gennemført af en del af flyvelederne lukkede Skeyes gentagne gange i løbet af perioden mellem februar og maj 2019 det belgiske luftrum på grund af mangel på disponibelt mandskab. I denne forbindelse indførte Skeyes såkaldte »zero rate«-foranstaltninger, som indebærer, at intet fly må lette, lande eller transitere i det belgiske luftrum.
21.      Efter en lukning af det belgiske luftrum den 16. maj 2019 som følge af, at adskillige flyveledere var udeblevet fra deres vagt, indgav luftfartsselskabet Ryanair, der flyver fra Charleroi lufthavn (Belgien) og Bruxelles lufthavn (Belgien), en begæring i særlige hastetilfælde for den forelæggende ret, tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (retten i handels- og erhvervsretlige sager i Hainaut, retsdistrikt Charleroi), med anmodning om, at Skeyes blev pålagt at varetage en normal lufttrafik.
22.      Den forelæggende ret tog Ryanairs begæring til følge ved kendelse af samme dato, idet Skeyes i modsat fald ville blive pålagt en tvangsbøde på 250 000 EUR for hver time, det belgiske luftrum forblev lukket. Retsvirkningerne af denne kendelse blev begrænset til perioden fra den 16. til den 24. maj 2019. Eftersom Ryanair modtog nævnte kendelse den 16. maj 2019, kl. 15.38, hvor lufttrafikken var blevet genoptaget, og der ikke var nogen nye forstyrrelser frem til den 24. maj 2019, ophørte kendelsens retsvirkninger, uden at der var blevet pålagt tvangsbøder.
23.      Skeyes indgav en tredjemandsindsigelse mod denne kendelse for den forelæggende ret, idet virksomheden gjorde gældende, at denne ret ikke var kompetent til at træffe afgørelse om Ryanairs begæring. Skeyes anførte i denne henseende principalt, at denne ret ikke var kompetent til at påkende begæringen om virksomhedens kontrolfunktion i forhold til det belgiske luftrum. Ryanair har således ikke nogen subjektiv ret, på grundlag af hvilken dette selskab kan indgive en sådan begæring, for så vidt som reguleringen af det belgiske luftrum alene henhører under Skeyes’ beføjelser. Subsidiært har Skeyes gjort gældende, at selskabet i sin egenskab af offentligretligt selskab ikke kunne være omfattet af den kompetence for denne instans, som er en handelsret.
24.      Ifølge afgørelsen fremgår det af belgisk ret, at administrative afgørelser i princippet ikke henhører under de almindelige domstoles kompetence. De er omfattet af Conseil d’États (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) kompetence, idet denne træffer afgørelse vedrørende annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af ensidige retsakter vedtaget af de administrative myndigheder som følge af tilsidesættelse af formforskrifter, der er væsentlige, eller hvis tilsidesættelse medfører ugyldighed, eller som følge af magtoverskridelse eller magtfordrejning. Retten har dog kompetence til at forebygge eller afhjælpe ethvert urigtigt indgreb i en subjektiv rettighed, der foretages af en administrativ myndighed under udøvelsen af dens skønsbeføjelse. Den omstændighed, at en sådan myndighed har en skønsbeføjelse, udelukker således ikke, at de almindelige retsinstanser har kompetence, forudsat at søgsmålet er anlagt med henblik på genetablere subjektive rettigheder.
25.      Idet Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (retten i handels- og erhvervsretlige sager i Hainaut, retsdistrikt Charleroi), er i tvivl om de eventuelle grænser for den skønsbeføjelse, der indrømmes lufttrafiktjenesteudøvere med forordning nr. 550/2004, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal forordning nr. 550/2004, og særligt artikel 8 heri, fortolkes således, at den giver medlemsstaterne bemyndigelse til at unddrage de hævdede tilsidesættelser af luftfartstjenesteudøverens forpligtelse til at udøve tjenester fra den pågældende medlemsstats retsinstansers kontrol, eller skal bestemmelserne i forordningen fortolkes således, at de forpligter medlemsstaterne til at iværksætte effektive retsmidler over for de hævdede tilsidesættelser, henset til karakteren af de tjenester, der skal udføres?
2)      Skal forordning nr. 550/2004, for så vidt [som] den præciserer, at »[u]døvelse af lufttrafiktjenester som omhandlet i denne forordning er forbundet med udøvelse af en offentlig myndigheds beføjelser, som ikke er af en økonomisk art, der kan begrunde anvendelse af traktatens konkurrenceregler«, fortolkes således, at den udelukker ikke alene de egentlige konkurrenceregler, men ligeledes alle andre regler, der gælder for offentlige virksomheder, der er aktive på et marked for varer og tjenesteydelser, som har en indirekte indvirkning på konkurrencen, såsom de regler, der forbyder hindringer for friheden til at oprette og drive egen virksomhed og til at levere tjenester?«
26.      Skeyes, Ryanair, den belgiske, den spanske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den spanske regering har alle parterne endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 20. oktober 2021.
IV.    Bedømmelse
A.      Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
27.      Den belgiske regering har principalt gjort gældende, at de to præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, skal afvises. Denne regering har hvad angår det første præjudicielle spørgsmål for det første gjort gældende, at denne ret har begrænset sig til blot at gengive Skeyes’ opfattelse, og at den har undladt at redegøre for de relevante nationale bestemmelser. For det andet skal det første præjudicielle spørgsmål ligeledes afvises af den grund, at den nævnte ret ikke har angivet, hvordan besvarelsen af dette spørgsmål kan sætte den i stand til at løse den tvist, som den er forelagt. Den belgiske regering har med hensyn til det andet spørgsmål dels anført, at det er affattet i for generelle vendinger, som ikke gør det muligt at formulere skriftlige bemærkninger, dels overholder det ikke kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement.
28.      Det er min opfattelse, at disse argumenter skal forkastes. Det følger således af Domstolens faste praksis, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål, som er forelagt af de nationale retter, er relevante, og at Domstolen kun kan afslå at træffe afgørelse vedrørende sådanne spørgsmål, såfremt det fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af disse spørgsmål (7).
29.      Dette er imidlertid åbenbart ikke tilfældet i den forelæggende sag, da den fortolkning, som den forelæggende ret ønsker af EU-retten, og navnlig bestemmelserne i forordning nr. 550/2004, har direkte forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen, problemet i denne tvist er ikke af hypotetisk karakter, men reelt, og Domstolen råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål.
30.      Det er som følge heraf min opfattelse, at de forelagte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
B.      Om det første præjudicielle spørgsmål
31.      Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 550/2004, og særlig artikel 8 heri, skal fortolkes således, at et luftfartsselskab kan anlægge sag ved de nationale retsinstanser mod luftfartstjenesteudøveren (8) med henblik på en domstolskontrol af den angivelige tilsidesættelse af den forpligtelse til at udøve tjenester, der påhviler denne.
32.      Det skal indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 550/2004 indgår i bestemmelserne i forordning nr. 549/2004 om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum (9). Efter min opfattelse skal nedenstående bedømmelse derfor ikke blot begrænses til forordning nr. 550/2004, men det er også nødvendigt at tage hensyn til såvel forordning nr. 549/2004 som forordning nr. 1008/2008, der fastsætter fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i EU.
33.      Med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal det først undersøges, om ovennævnte forordninger giver luftfartsselskaberne rettigheder – et spørgsmål, som parterne har forskellige holdninger til (1), og dernæst undersøges, om den eventuelle eksistens af sådanne rettigheder giver luftfartsselskaberne mulighed for at anlægge sag til prøvelse af en beslutning om at lukke luftrummet, som den beslutning, som Skeyes traf (2).
1.      Luftfartsselskabernes rettigheder og de forpligtelser, der påhviler luftfartstjenesteudøverne i det fælles europæiske luftrum
34.      Det skal fremhæves, at de luftfartsselskaber, der varetager lufttrafikken på Unionens område, arbejder på grundlag af licenser, der udstedes af medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 1008/2008.
35.      Det fremgår navnlig af denne forordnings artikel 3, stk. 1, andet afsnit, at et foretagende, der opfylder kravene i forordningens kapitel II, har ret til at få udstedt en licens, hvilket er en forudsætning for at kunne udøve virksomhed inden for luftfart.
36.      I artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 1008/2008 fastsættes retten til at drive trafikflyvning, for så vidt som det fremgår af denne bestemmelse, at et luftfartsselskab – der har en gyldig licens – har tilladelse til at drive trafikflyvning på ruter inden for Fællesskabet.
37.      Det følger heraf, at den ret, som en operatør, der opfylder de i forordning nr. 1008/2008 opstillede betingelser, har til at opnå en licens, og retten til at udøve den virksomhed, som licensen omfatter, når den er udstedt, udgør rettigheder, der er garanteret i EU-retten.
38.      Det skal endvidere anføres, at luftfartsselskaberne, uanset de rettigheder, der indrømmes ved Unionens afledte ret, er omfattet af de rettigheder og friheder, der indrømmes ved Unionens primære ret, navnlig friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til chartrets artikel 16 og artikel 56 TEUF.
39.      Luftfartstjenesteudøverne udpeges af medlemsstaterne i overensstemmelse med EU-retten. De kompetencer, der er tildelt disse udøvere, og som de udfører i henhold til deres kompetence til at udøve offentlig myndighed, følger således af de bestemmelser, som en medlemsstat har vedtaget til gennemførelse af artikel 8 i forordning nr. 550/2004.
40.      Luftfartstjenesteudøverne skal dermed opfylde visse forpligtelser inden for rammerne af de opgaver, de har fået tildelt, herunder forpligtelsen til at sikre kontinuiteten i flyvekontroltjenesterne. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at kontinuiteten af flyvekontroltjenesterne er et af formålene i EU-retten i medfør af artikel 1 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med samme forordnings artikel 7, stk. 7 (10).
41.      Et af de væsentligste formål med det »fælles europæiske luftrum« er nærmere bestemt formålet om at sikre, at luftfartstjenester udøves sikkert og effektivt med henblik på at »tilgodese alle luftrumsbrugeres behov« (11) på passende vis. Det skal i denne henseende anføres, at artikel 2, nr. 8), i forordning nr. 549/2004 definerer »luftrumsbrugere« som »alle luftfartøjer, der anvendes i forbindelse med almen lufttrafik«.
42.      Det skal således bemærkes, at et luftfartsselskabs mulighed for at udøve de rettigheder og friheder, som det har i medfør af primærretten og Unionens afledte ret, er underlagt luftfartstjenesteudøvernes opfyldelse af de opgaver, der påhviler dem, og først og fremmest kontinuiteten i udøvelsen af luftfartstjenesterne.
43.      Formålet om kontinuitet i flyvekontroltjenesterne hænger i det foreliggende tilfælde ikke desto mindre tæt sammen med luftfartssikkerheden. Selv om luftfartsselskaberne således har konkrete rettigheder, er disse underlagt de EU-retlige regler om sikkerhed. Dette bekræftes desuden af bestemmelserne i forordning nr. 1008/2008, for så vidt som den frie trafikflyvning inden for Unionen, der er fastsat i denne forordnings artikel 15, er betinget af nævnte forordnings artikel 19, stk. 1, hvorefter udøvelsen af denne frihed er underkastet Unionens bestemmelser om drift i henseende til sikkerhed. Formålet om luftfartssikkerhed er i øvrigt også centralt i forordning nr. 549/2004 (12) og nr. 550/2004 (13).
44.      Det følger heraf, at forpligtelsen til at udøve luftfartstjenester for de udøvere, der varetager denne opgave, ikke er absolut og ubetinget, men at en udpeget udøvers aktiviteter kan suspenderes udelukkende af objektive grunde, hvoraf en af de vigtigste er luftfartssikkerheden. I et sådant tilfælde kan det, når denne udøver f.eks. er tvunget til at anvende en »zero rate«-foranstaltning og effektivt lukke luftrummet for luftfartsselskaberne, overvejes, om det ikke længere er muligt for udøveren at udføre de aktiviteter, der er omfattet af dennes licens.
45.      Det skal dog fremhæves, at luftfartssikkerheden kun kan defineres begrebsmæssigt med henvisning til objektive elementer, nemlig begivenheder, der ligger uden for den pågældende udøvers kontrol (som f.eks. ugunstige vejrforhold, vulkanudbrud, en terrorhandling eller krig), eller som hænger sammen med opfyldelsen af selve formålet om luftfartssikkerhed (f.eks. tilpasning af systemerne i flyvekontroltjenesterne eller opførelsen af nye kontroltårne eller andre installationer, der gør det muligt at forbedre luftfartssikkerheden). Det følger heraf, at luftfartstjenesteudøverne ikke kan gøre luftfartssikkerheden gældende i forbindelse med vedtagelsen af en »zero rate«-foranstaltning, når lukningen af luftrummet udelukkende dikteres af »interne« grunde – som f.eks. organisatoriske årsager, der har medført en mangel på flyveledere – der udelukkende kan tilskrives den pågældende luftfartstjenesteudøver. Under alle omstændigheder skal en luftfartstjenesteudøvers beslutning om at lukke luftrummet, som jeg har forklaret i punkt 77 i dette forslag til afgørelse, kunne gøres til genstand for en domstolsprøvelse, selv når denne gør hensyn til luftfartssikkerheden gældende.
2.      Flyselskabernes adgang til effektive retsmidler over for luftfartstjenesteudøvere
46.      Hvad angår den første del af det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 8 i forordning nr. 550/2004 skal fortolkes således, at den giver medlemsstaterne bemyndigelse til at unddrage de hævdede tilsidesættelser af de udpegede luftfartstjenesteudøveres forpligtelse til at udøve luftfartstjenester en domstolsprøvelse.
47.      Det skal påpeges, at det fremgår af denne artikels overskrift, at den vedrører medlemsstaternes udpegning af luftfartstjenesteudøvere, samtidig med at det i stk. 2 præciseres, at det er medlemsstaterne, der fastsætter de udpegede tjenesteudøveres rettigheder og forpligtelser. Det skal ligeledes fremhæves, at nævnte artikel udgør retsgrundlaget for Kongeriget Belgiens udpegning af Skeyes som eneste luftfartstjenesteudøver i Belgien.
48.      Det skal i denne henseende præciseres, at det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, hverken vedrører en vurdering af udpegningen af Skeyes som luftfartstjenesteudøver som sådan eller Kongeriget Belgiens kontrol af, hvordan Skeyes udfører sin opgave. Det første præjudicielle spørgsmål vedrører således udelukkende muligheden for at unddrage de hævdede tilsidesættelser af luftfartstjenesteudøverens forpligtelse til at udøve luftfartstjenester en domstolsprøvelse.
49.      Artikel 8 i forordning nr. 550/2004 indeholder imidlertid ingen bestemmelse, der pålægger eller tillader medlemsstaterne at unddrage tvister mellem en luftfartstjenesteudøver og luftrumsbrugerne de nationale retsinstansers kontrol. Denne artikel berører således ikke medlemsstaternes retsinstansers kontrol af luftfartstjenesteudøverne og giver således heller ikke disse en »domstolsimmunitet«.
50.      Henset til det ovenstående er jeg således af den opfattelse, at artikel 8 i forordning nr. 550/2004 skal fortolkes således, at den ikke tillader medlemsstaterne at unddrage luftfartstjenesteudøverens hævdede tilsidesættelser af sin forpligtelse til at udøve tjenester de nationale retsinstansers kontrol. Det skal endvidere anføres, at »domstolsimmunitet« kun kan gøres gældende som en undtagelse fra princippet om domstolsprøvelse, for så vidt som domstolsimmuniteten er udtrykkeligt fastsat, hvilket ikke er tilfældet i det foreliggende tilfælde.
51.      Hvad angår det første præjudicielle spørgsmåls anden del ønsker den forelæggende ret mere generelt oplyst, om forordning nr. 550/2004 skal fortolkes således, at luftfartsselskaberne skal have adgang til at bestride de hævdede tilsidesættelser af den forpligtelse til at udøve luftfartstjenester, der påhviler den udpegede tjenesteudøver.
52.      Ryanair har i denne henseende ligesom den spanske og den polske regering gjort gældende, at det spørgsmål skal besvares bekræftende. Den sagsøgte, den belgiske regering og Kommissionen er derimod af den modsatte opfattelse.
53.      Ryanair er af den opfattelse, at selv om forordning nr. 550/2004 ikke indeholder nogen bestemmelser om medlemsstaternes retsinstansers kontrol med luftfartstjenesteudøverne, kan dette ikke fortolkes således, at det giver disse tjenesteudøvere, der fortsat er underlagt kravene i EU-retten, domstolsimmunitet. I medfør af artikel 19 TEU og chartrets artikel 47 samt Domstolens relevante praksis om princippet om en effektiv adgang til domstolsprøvelse (14) tilkommer det i den foreliggende sag Kongeriget Belgien at fastsætte bestemmelser om luftfartsselskabernes adgang til at anlægge sag mod disse tjenesteudøvere, såfremt de ikke opfylder deres forpligtelser i henhold til EU-retten.
54.      Den polske regering har anført, at artikel 8 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at luftfartsselskaberne har en ret til at anlægge sag med påstand om, at de forstyrrelser, som luftfartstjenesteudøveren har forårsaget, bringes til ophør, når de udelukkende kan tilskrives denne.
55.      Den spanske regering er af den opfattelse, at hvis en luftfartstjenesteudøvers hævdede tilsidesættelser inden for rammerne af den opgave, som denne skal udføre, var unddraget domstolsprøvelse, skulle en begrænsning af den ret, som en luftrumsbruger som f.eks. Ryanair har til at udøve sin virksomhed inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, der følger af en administrativ beslutning, der skader dennes interesser, bedømmes som et indgreb i luftrumsbrugerens effektive adgang til domstolsprøvelse.
56.      I modsætning hertil er Kommissionen af den opfattelse for det første, at ingen bestemmelse i forordning nr. 550/2004 giver luftfartsselskaberne direkte rettigheder i forhold til luftfartstjenesteudøverne. Fraværet af sådanne bestemmelser er begrundet i det primære formål, der forfølges med denne forordning, nemlig luftfartssikkerhed, og som er uforeneligt med en eventuel domstolsprøvelse af de beslutninger, som disse tjenesteudøvere træffer. Kommissionen har for det andet hævdet, at i tilfælde af de udpegede tjenesteudøveres eventuelle manglende udførelse af deres opgaver påhviler det den berørte medlemsstats kompetente myndigheder, der fører tilsyn med disse tjenesteudøveres udførelse af disse opgaver, at træffe de nødvendige foranstaltninger til at afhjælpe disse mangler.
57.      Skeyes og den belgiske regering har, idet de er enige i Kommissionens analyse, hævdet, at luftrumsbrugerne kun kan gøre den effektive adgang til domstolsprøvelse i henhold til chartrets artikel 47 gældende i tilfælde af tilsidesættelse af en ret eller en frihed, der er sikret ved EU-retten. Efter deres opfattelse giver forordning nr. 549/2004 og nr. 550/2004 ikke Ryanair nogen subjektiv ret. Disse forordninger indeholder nærmere bestemt ingen bestemmelser, hverken om, at luftfartstjenesteudøverne har pligt til at levere tjenester, eller om, at luftrumsbrugerne har ret til at få leveret tjenester.
58.      Skeyes og den belgiske regering er i denne henseende af den opfattelse, at denne beføjelses skønsmæssige karakter har konsekvenser for den type af foranstaltninger, som en ret vil kunne træffe over for luftfartstjenesteudøveren i overensstemmelse med princippet om magtens deling. Ifølge disse to parter kan dette princip være til hinder for, at den nationale retsinstans kan vedtage foranstaltninger, der er omfattet af denne tjenesteudøvers skønsbeføjelse, i dennes sted (15). Skeyes og den belgiske regering er i øvrigt af den opfattelse, at selv om EU-retten ikke garanterer Ryanair nogen rettigheder i den foreliggende sag, findes der i belgisk ret i praksis flere metoder til at sikre en domstolsprøvelse af Skeyes’ handlinger (16).
59.      Efter min opfattelse skal forordning nr. 550/2004 fortolkes således, at luftfartsselskaberne skal have ret til et retsmiddel for at anfægte en sådan beslutning med henblik på at bestride de hævdede tilsidesættelser af forpligtelsen til at levere de tjenester, der påhviler denne tjenesteudøver.
60.      For det første skal det således fremhæves, at chartrets artikel 47, stk. 1, opstiller et krav om, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler på de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Til denne ret svarer forpligtelsen for medlemsstaterne i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
61.      Ligeledes i henhold til fast retspraksis er princippet om effektiv domstolsbeskyttelse således en almindelig EU-retlig grundsætning, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner og er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (17). Det påhviler i denne henseende medlemsstaternes retsinstanser i medfør af princippet om loyalt samarbejde, der er indeholdt i artikel 4, stk. 3, TEU, at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (18).
62.      Hvad angår de retsmidler, som medlemsstaterne skal fastsætte, påpeges det, at selv om EUF-traktaten har indført et antal muligheder for direkte søgsmål, som fysiske og juridiske personer i givet fald kan rejse for Unionens retsinstanser, har det ikke været meningen med hverken EUF-traktaten eller artikel 19 TEU at skabe andre søgsmålsmuligheder ved de nationale domstole med henblik på gennemførelsen af EU-retten end dem, som findes i national ret (19).
63.      I mangel af EU-retlige forskrifter på området tilkommer det således hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (20). Det ville kun forholde sig anderledes, hvis det fulgte af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke forelå et retsmiddel, der gav mulighed for, selv indirekte, at sikre, at de retsundergivnes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes, eller hvis de retsundergivne kun kan få adgang til domstolsprøvelse, hvis de overtræder lovgivningen (21).
64.      I denne henseende må de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende nationale søgsmål (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve disse rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (22).
65.      Hvad nærmere bestemt angår spørgsmålet om foreløbige foranstaltninger skal det fremhæves, at i henhold til fast retspraksis bør den nationale domstol, der har fået forelagt en tvist, som skal afgøres efter EU-retten, kunne træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes om eksistensen af de rettigheder, som der gøres krav på i henhold til EU-retten (23).
66.      Det skal indledningsvis præciseres, at spørgsmålet i den foreliggende sag i modsætning til i den sag, der gav anledning til Unibet-dommen (24), og som bl.a. Ryanair har påberåbt sig i sine skriftlige indlæg, ikke er, om der »indføres« et nyt (selvstændigt) retsmiddel, der ikke er fastsat i national ret, men snarere, om Ryanair kan indgive en begæring i særlige hastetilfælde på grundlag af et retsmiddel, der allerede findes i national ret.
67.      Som jeg har anført i dette forslag til afgørelses punkt 24, indgår hovedsagen i en særlig kontekst vedrørende kompetencefordelingen mellem de belgiske administrative og civile domstole, for så vidt angår søgsmål anlagt af retsundergivne mod de administrative myndigheder eller offentlige virksomheder, som den belgiske stat har givet kompetence til at udøve offentlig myndighed, når der er tale om de pågældende retsundergivnes »subjektive rettigheder«.
68.      Det skal i denne henseende præciseres, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at selv om Ryanair har haft mulighed for at anlægge sag ved de nationale retsinstanser, sættes der dog spørgsmålstegn ved såvel arten af dette søgsmål (om det udelukkende er begrænset til et søgsmål om ansvar uden for kontraktforhold anlagt ved en administrativ domstol, eller om det også omfatter et søgsmål i særlige hastetilfælde) som den forelæggende rets kompetence til at behandle sagen, henset til usikkerheden med hensyn til Ryanairs kompetence til at anlægge nævnte søgsmål.
69.      Som nævnt i punkt 63 i dette forslag til afgørelse tilkommer det imidlertid i henhold til en fast retspraksis de enkelte medlemsstaters retsorden at udpege de retsinstanser, der har kompetence til at behandle søgsmål, der skal sikre beskyttelse af de rettigheder, som de retsundergivne har i henhold til EU-retten, og til at fastsætte de processuelle regler i forbindelse hermed. Fordelingen af kompetencen til at behandle en sådan begæring mellem de belgiske retsinstanser er således ikke et spørgsmål, der henhører under EU-retten. Selv om en anden retsinstans i henhold til belgisk ret og de gældende processuelle regler kunne have været kompetent til faktisk at behandle den af Skeyes fremsatte begæring – dvs. på grundlag af en stævning i hastetilfælde – skal dette fastlægges i den interne retsorden (25).
70.      For det andet skal det påpeges, at den af Skeyes og den belgiske regering fremførte argumentation er baseret på den forudsætning, at såfremt det tiltrædes, at et retsmiddel som det, der blev benyttet i hovedsagen, kan anvendes, vil dette svare til en anerkendelse af, at den dømmende magt kan træde i administrationens sted og selv udøve den pågældende skønsbeføjelse.
71.      Dette argument kan efter min opfattelse ikke tiltrædes.
72.      I den foreliggende sag er der således ikke tale om, at den dømmende magt sår tvivl om luftfartstjenesteudøvernes skønsbeføjelse eller træder i administrationens sted ved selv at udøve den pågældende skønsbeføjelse, men om, at den nationale retsinstans »kontrollerer« en (meget specifik) beslutning truffet af administrationen, som risikerer at skade luftfartsselskaberne og deres kunder. Som jeg har forklaret ovenfor, er jeg af den opfattelse, at denne form for vurdering skal foretages af den nationale retsinstans, eftersom luftfartsselskaber som Ryanair i modsat fald ville blive frataget den effektive adgang til domstolsprøvelse i henhold til chartrets artikel 47.
73.      Som jeg i øvrigt har fremhævet i punkt 39 og 40 i dette forslag til afgørelse, er jeg af den opfattelse, at forordning nr. 550/2004 og nr. 549/2004 netop har til formål at imødekomme luftrumsbrugernes behov. En luftfartstjenesteudøvers hævdede tilsidesættelse af sin opgave kan således ikke unddrages en domstolsprøvelse, da selve formålet med disse forordninger i modsat fald ville blive tilsidesat.
74.      Hvad for det tredje angår det argument om sikkerhed, som Kommissionen har fremført, skal det påpeges, at forpligtelsen til at udøve luftfartstjenester ikke er absolut, således at en udpeget tjenesteudøver kan suspenderes af objektive grunde, først og fremmest af sikkerhedshensyn (26). Som den polske regering med føje har fremhævet, kan dette imidlertid ikke resultere i en systematisk udelukkelse af luftfartsselskabernes mulighed for at anmode om en domstolsprøvelse af denne tjenesteudøvers beslutninger under alle omstændigheder.
75.      Såfremt en luftfartstjenesteudøver fik lov til at begrænse lufttrafikken efter eget skøn med begrundelse i sikkerhedshensyn, uden at disse kan gøres til genstand for en domstolsprøvelse, ville det pr. definition være i strid med formålene med det fælles europæiske luftrum, ligesom det ville begrænse såvel luftfartsselskabernes som unionsborgernes grundlæggende rettigheder og friheder. Jeg er således af den opfattelse, at formålet om luftfartssikkerhed, selv om det har afgørende betydning for det fælles europæiske luftrums funktion, ikke er et isoleret begreb, men skal fortolkes i lyset ikke blot af de øvrige grundlæggende formål med det fælles luftrum, men også mere generelt i lyset af de øvrige grundlæggende friheder (som f.eks. fri udveksling af tjenesteydelser, frie varebevægelser og fri bevægelighed for personer inden for Schengenområdet). Hvilken betydning ville det fælles europæiske luftrum således have, hvis hver enkelt medlemsstat efter eget skøn kunne lukke sit luftrum?
76.      Jeg kan i øvrigt ikke se, hvordan anerkendelsen af en domstolsprøvelse – selv i form af et søgsmål i hastetilfælde – ville risikere at skade eller endog bringe luftfartssikkerheden i fare. I denne henseende er spørgsmålet om, hvorvidt en luftfartstjenesteudøver kan begrunde en lukning af luftrummet med hensynet til luftfartssikkerheden, efter min opfattelse ikke et spørgsmål, der hænger sammen med en rets kompetence eller endog med, om en sag kan antages til realitetsbehandling. Der er snarere tale om et realitetsspørgsmål, der skal underlægges en domstolsprøvelse med henblik på at vurdere de sikkerhedshensyn, som denne tjenesteudøver har gjort gældende, og dermed afgøre, om lukningen af luftrummet er begrundet.
77.      En sådan fortolkning er så meget desto mere begrundet i den foreliggende sag, fordi det fremgår klart af begrundelsen for den præjudicielle forelæggelse, at »zero rate«-foranstaltningen blev anvendt på grund af mangel på flyveledere. I den foreliggende sag var anvendelsen af denne sikkerhedsforanstaltning dikteret af organisatoriske grunde, der udelukkende kunne tilskrives Skeyes, og ikke af eksterne begivenheder, der ikke havde noget med denne tjenesteudøvers handling (eller manglende handling) at gøre, som f.eks. ugunstige vejrforhold, et vulkanudbrud eller en terrorhandling (27). Jeg er således af den opfattelse, at selv om en afbrydelse af luftfartstjenester kan accepteres, når den skyldes en strejke, der har karakter af force majeure, kan den samme løsning ikke anvendes, når disse faglige aktioner ikke udgør isolerede hændelser, men synes at have karakter af gentagelse i den berørte periode, uden at den pågældende tjenesteudøver er tvunget til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre kontinuiteten i luftfartstjenesterne. Under alle omstændigheder er det den nationale ret, der foretager den endelige vurdering i alle disse tilfælde.
78.      Kommissionens holdning ville således svare til, at en luftfartstjenesteudøver er beskyttet mod de fleste søgsmål, selv i tilfælde, hvor denne tjenesteudøver – uafhængigt af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag – uberettiget (eller som udtryk for misbrug) gør sikkerhedshensyn gældende som begrundelse for ikke at opfylde sin forpligtelse til at udøve luftfartstjenester.
79.      Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at den omstændighed, at en tjenesteudøver kan beslutte at lukke luftrummet efter eget skøn ved at gøre sikkerhedshensyn gældende, uden at denne beslutning underlægges en domstolsprøvelse, risikerer at bringe de rettigheder og friheder, som EU-retten indrømmer luftfartsselskaberne og deres kunder, i fare. Desuden bør den omstændighed, at en sådan administrativ beslutning træffes under udøvelsen af en skønsbeføjelse, i princippet ikke udgøre en hindring for en domstolsprøvelse af denne beslutning.
80.      For det fjerde og sidste er jeg af den opfattelse, at den løsning, som Kommissionen har foreslået, og hvorefter kun den nationale myndighed, der fører tilsyn med luftfartstjenesteudøverne, har kompetence til at gribe ind, såfremt de udpegede tjenesteudøvere eventuelt tilsidesætter deres forpligtelser, ikke kan tages til følge.
81.      Det skal først og fremmest anføres, at den kontrol, som Kommissionen har henvist til, er en administrativ kontrol og ikke en domstolsprøvelse. En administrativ kontrolmekanisme i forbindelse med en luftfartstjenesteudøvers aktiviteter kan ikke træde i stedet for en domstolsprøvelse eller unddrage et luftfartsselskab adgangen til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47.
82.      I modsætning til domstolsprøvelsen, der gør det muligt for en retsundergiven at indbringe en tilsidesættelse af en af dennes rettigheder for en domstol, er baggrunden for og hovedformålet med denne administrative kontrol således ikke at beskytte luftrumsbrugernes individuelle rettigheder, men er derimod af en mere generel karakter, der går ud på at sikre, at luftfartstjenesteudøverne opfylder de forpligtelser, de er blevet pålagt af medlemsstaterne. I henhold til artikel 7, stk. 7, i forordning nr. 550/2004 har de nationale tilsynsmyndigheder således til opgave at kontrollere nævnte tjenesteudøveres »[opfyldelse] af de fælles krav og de betingelser, der er knyttet til certifikaterne« – idet disse tjenesteudøvere risikerer, at de certifikater, der er udstedt til dem, tilbagekaldes. De »fælles krav« til udøvelse af luftfartstjenester, der er fastsat i artikel 6 i forordning nr. 550/2004, vedrører imidlertid hovedsageligt tekniske, organisatoriske og operationelle aspekter, der er særegne for udøverne af disse tjenester og ikke synes at hænge direkte sammen med luftfartsselskabernes rettigheder (28). Det er således min opfattelse, at en sådan kontrol som følge af sin art, sit formål og det resultat, den giver, hverken kan sammenlignes med en domstolsprøvelse eller betegnes som en sådan.
83.      Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at forordning nr. 550/2004 og navnlig artikel 8 heri skal fortolkes således, at den ikke tillader, at de hævdede tilsidesættelser af luftfartstjenesteudøverens forpligtelse til at udøve tjenester unddrages den pågældende medlemsstats retsinstansers kontrol. Tværtimod kræver chartrets artikel 47, at luftfartsselskaberne har adgang til effektive retsmidler, der gør det muligt for dem at få bragt den i henhold til artikel 8 i forordning nr. 550/2004 udpegede tjenesteudøvers tilsidesættelse af sine forpligtelser til at udøve luftfartstjenester til ophør.
C.      Om det andet præjudicielle spørgsmål
84.      Med sit andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvordan femte betragtning til forordning nr. 550/2004 skal fortolkes. Idet det fremgår af denne betragtning, at konkurrencereglerne ikke finder anvendelse på udøvelse af lufttrafiktjenester, ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne betragtning ligeledes medfører udelukkelse af alle andre regler, som har en indirekte indvirkning på konkurrencen, såsom de regler, der forbyder hindringer for friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser.
85.      Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har dette spørgsmål til formål at afgøre, om et luftfartsselskab som Ryanair kan påberåbe sig chartrets artikel 16 eller artikel 56 TEUF i forbindelse med anfægtelsen af beslutninger truffet af Skeyes på grundlag af dennes skønsbeføjelse.
86.      Det skal indledningsvis påpeges, at de fleste af parterne i deres skriftlige bemærkninger er enige om, at det andet præjudicielle spørgsmål skal besvares benægtende, en holdning, jeg deler af følgende grunde.
87.      For det første er det min opfattelse, at den omstændighed, at det andet præjudicielle spørgsmål skal besvares benægtende, kan udledes direkte af ordlyden af samme femte betragtning til forordning nr. 550/2004, der udelukkende henviser til EUF-traktatens konkurrenceregler uden at nævne andre regler som f.eks. de regler, der forbyder hindringer for friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser.
88.      Desuden kan det ikke udledes af nogen af bestemmelserne i forordning nr. 550/2004, at femte betragtning hertil skulle have en bredere rækkevidde og skal fortolkes således, at den udgør en hindring for anvendelsen af andre af EUF-traktatens bestemmelser på luftfartstjenesteudøverne. Ingen bestemmelser i nævnte forordning gør det således muligt udtrykkeligt at fastslå, at luftfartstjenesteudøvere, der er udpeget i henhold til samme forordnings bestemmelser, og som har fået kompetence til at udøve offentlig myndighed, ikke skal overholde chartrets artikel 16 eller artikel 56 TEUF i forbindelse med udøvelsen af deres virksomhed.
89.      For det andet skal det fremhæves, at selv for så vidt angår den manglende anvendelighed af de i femte betragtning til forordning nr. 550/2004 nævnte konkurrenceretlige regler er denne ikke absolut, men begrundet i den særlige karakter af udøvelsen af luftfartstjenester, der udelukkende udøves af tjenesteudøvere, der er udpeget efter medlemsstaternes skøn.
90.      I denne henseende gentager femte betragtning til forordning nr. 550/2004 blot Domstolens praksis i SAT Fluggesellschaft-dommen (29), hvoraf det fremgår, at undtagelsen fra anvendelsen af traktatens konkurrenceregler er begrundet i det forhold, at lufttrafiktjenester ikke udgør aktiviteter af økonomisk art, fordi de ligestilles med en offentlig myndighed.
91.      Det skal imidlertid præciseres, at den manglende anvendelighed af konkurrencereglerne udelukkende er begrænset til udøvelsen af offentlig myndighed og ikke omfatter alle de tjenester, der tilregnes tjenesteudøverne. Selv om disse regler ikke finder anvendelse på nogle af en luftfartstjenesteudøvers tjenester, kan det således ikke udelukkes, at andre af den samme tjenesteudøvers tjenester er omfattet af disse regler, navnlig når denne tjenesteudøvers aktiviteter kan adskilles fra de aktiviteter, som denne udøver som offentlig myndighed, og kan udgøre aktiviteter af økonomisk art (30).
92.      For det tredje skal det fremhæves, at luftfartstjenesteudøvere som f.eks. Skeyes skal varetage forvaltningen og den korrekte funktion af lufttrafikken i det luftrum, der henhører under deres ansvar. Der kan imidlertid ikke herske nogen tvivl om, at denne opgave er uløseligt forbundet med luftrumsbrugernes anvendelse af dette luftrum og med disses ret til at levere deres tjenester i det fælles europæiske luftrum inden for rammerne af friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser (31). Det følger heraf, at ud over den omstændighed, at en sådan fremgangsmåde på ingen måde er begrundet i en ordlydsfortolkning og en fortolkning ud fra sammenhængen af forordning nr. 550/2004, er den i strid ikke blot med retten til fri bevægelighed, men også med selve formålene med forordning nr. 549/2004 og nr. 550/2004 om at tilgodese luftrumsbrugernes behov (32).
93.      Til slut skal det anføres, at selv om betragtningerne til en EU-retsakt kan præcisere indholdet af denne retsakts bestemmelser og udgør et vigtigt fortolkningselement, som kan oplyse om retsaktens udsteders hensigter (33), står det alligevel fast, som det allerede er blevet anført i punkt 87 og 88 i dette forslag til afgørelse, at forordning nr. 550/2004 ikke indeholder nogen bestemmelser, der vil kunne begrunde den i det andet spørgsmål omhandlede udelukkelse.
94.      Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares således, at forordning nr. 550/2004 ikke udelukker, at de regler, der gælder for offentlige virksomheder, der er aktive på et marked for varer og tjenesteydelser, såsom f.eks. de regler, der forbyder hindringer for friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie udveksling af tjenesteydelser, finder anvendelse på de tjenesteudøvere, der er udpeget til at udøve luftfartstjenester.
V.      Forslag til afgørelse
95.      På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de af tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (retten i handels- og erhvervsretlige sager i Hainaut, retsdistrikt Charleroi, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1)      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 550/2004 af 10. marts 2004 om udøvelse af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum og navnlig artikel 8 heri skal fortolkes således, at den ikke tillader, at de hævdede tilsidesættelser af luftfartstjenesteudøverens forpligtelse til at udøve tjenester unddrages den pågældende medlemsstats retsinstansers kontrol. Tværtimod kræver artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at luftfartsselskaberne har adgang til effektive retsmidler, der gør det muligt for dem at få bragt den i henhold til artikel 8 i denne forordning udpegede tjenesteudøvers tilsidesættelse af sine forpligtelser til at udøve luftfartstjenester til ophør.
2)      Forordning nr. 550/2004 udelukker ikke, at de regler, der gælder for offentlige virksomheder, der er aktive på et marked for varer og tjenesteydelser, såsom f.eks. de regler, der forbyder hindringer for friheden til at oprette og drive egen virksomhed og til at levere tjenester, finder anvendelse på de tjenesteudøvere, der er udpeget til at udøve luftfartstjenester.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 10.3.2004 (EUT 2004, L 96, s. 10).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 10.3.2004 (EUT 2004, L 96, s. 1).
4 –      EUT 2004, L 96, s. 20.
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24.9.2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3).
6 –      UN Treaty Series, bind 15, s. 295.
7,      Dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 55 og 56 og den deri nævnte retspraksis).
8 –      Ordene »lufttrafik« og »luftfart« anvendes uden forskel i dette forslag til afgørelse.
9 –      Jf. tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 550/2004.
10 –      Jf. også tiende betragtning til forordning nr. 550/2004.
11 –      Jf. artikel 1 i forordning nr. 549/2004 og syvende betragtning hertil samt fjerde og sjette betragtning til forordning nr. 550/2004.
12 –      Jf. artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 549/2004 og tredje betragtning hertil.
13 –      Jf. artikel 6 i forordning nr. 550/2004 samt 8. og 13. betragtning hertil.
14 –      Ryanair har henvist til præmis 37-39 i dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163).
15 –      Jf. punkt 23 og 24 i dette forslag til afgørelse.
16 –      De almindelige retsregler om ansvar uden for kontraktforhold eller de sædvanlige former for domstolsprøvelse af en offentligretlig juridisk persons handlinger foretaget af de administrative domstole vil således kunne muliggøre en effektiv kontrol af en administrativ myndighed som Skeyes’ handlinger.
17 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
18 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
22 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Jf. dom af 13.3.2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
24 -      Dom af 13.3.2007 (C-432/05, EU:C:2007:163).
25 –      Det skal præciseres, at selv om det afgørende kriterium for fastlæggelsen af den forelæggende rets kompetence er begrænset til kriteriet om subjektive rettigheder, fremgår det af bedømmelsen i punkt 34-45 i dette forslag til afgørelse, at luftfartsselskaberne, såsom Ryanair, i princippet skal anses for at have sådanne »subjektive rettigheder«.
26 –      Jf. punkt 43 og 44 i dette forslag til afgørelse.
27 –      Jf. punkt 45 i dette forslag til afgørelse.
28 –      Eksempelvis omfatter de »fælles krav«, følgende aspekter: tjenesteudøvernes tekniske og operative kompetence og egnethed, tjenesteudøvernes organisatoriske struktur og deres økonomiske styrke samt deres rapporteringssystem.
29 –      Dom af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7).
30 –      Jf. 13. betragtning til forordning nr. 550/2004.
31 –      Jf. punkt 34-41 i dette forslag til afgørelse.
32 –      Jf. punkt 41 og 42 i dette forslag til afgørelse.
33 –      Jf. dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 75).