62022CJ0123_RES
Cauza C‑123/22
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
Hotărârea Curții (Camera a patra) din 13 iunie 2024
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Directivele 2008/115/CE, 2013/32/UE și 2013/33/UE – Procedură de acordare a protecției internaționale – Acces efectiv – Procedură la frontieră – Garanții procedurale – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Căi de atac introduse împotriva deciziilor administrative prin care a fost respinsă o cerere de protecție internațională – Dreptul de a rămâne pe teritoriu – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neexecutare – Articolul 260 alineatul (2) TFUE – Sancțiuni pecuniare – Caracter proporțional și disuasiv – Sumă forfetară – Penalitate cu titlu cominatoriu”
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Termen de executare – Data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor – Data expirării termenului stabilit în punerea în întârziere
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctul 56)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Efecte – Obligațiile statului membru aflat în culpă – Executare integrală a hotărârii – Obligațiile autorităților care participă la exercitarea puterii legislative – Modificarea dispozițiilor legislative naționale astfel încât acestea să devină conforme cu cerințele dreptului Uniunii
[art. 260 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctul 57)
State membre – Obligații – Neîndeplinirea obligațiilor – Justificare întemeiată pe ordinea juridică internă – Justificare întemeiată pe dificultăți practice, administrative sau financiare – Inadmisibilitate
[art. 4 alin. (3) TUE; art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 74, 121 și 122)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Efecte – Obligațiile statului membru aflat în culpă – Executare integrală a hotărârii – Obligația de a modifica dispoziții legislative naționale astfel încât acestea să devină conforme cu cerințele dreptului Uniunii – Simplă modificare a practicii administrative – Neîndeplinirea obligațiilor
[art. 260 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 80 și 81)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Finalitate – Prevenire a repetării unor încălcări similare
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 96 și 97)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Impunerea unei sume forfetare – Puterea de apreciere a Curții – Criterii de apreciere – Prevenire efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 98-101)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Determinarea cuantumului – Criterii – Gravitatea încălcării – Neexecutare prelungită a hotărârii Curții – Caracter fundamental al dispozițiilor care fac obiectul neîndeplinirii obligațiilor constatate – Evitare sistematică și deliberată a aplicării unei politici comune în ansamblul său – Neîndeplinirea obligațiilor care rezultă dintr‑o practică generală și persistentă, care aduce atingere principiului solidarității și al distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre – Caracter repetitiv al comportamentului ilicit al statului membru în cauză
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 102, 104-118 și 120)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Determinarea cuantumului – Criterii – Durata încălcării – Apreciere la data examinării faptelor de către Curte
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 126 și 127)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Termen de executare – Executare care trebuie să fie începută imediat și să se realizeze în cel mai scurt termen posibil
[art. 260 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctul 130)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Sumă forfetară – Determinarea cuantumului – Criterii – Capacitate de plată – Produs intern brut al statului membru în cauză – Data aprecierii
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctul 131)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Sumă forfetară – Cumularea celor două sancțiuni – Admisibilitate
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctul 134)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Obligare la plată – Condiție – Persistența neîndeplinirii obligațiilor până la examinarea faptelor de către Curte
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctul 135)
Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Hotărâre a Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinirea obligației de a executa hotărârea – Sancțiuni pecuniare – Penalitate cu titlu cominatoriu – Stabilirea formei și a cuantumului – Puterea de apreciere a Curții – Criterii
[art. 260 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 138-141)
Rezumat
Curtea obligă Ungaria la plata unei sume forfetare în cuantum de 200000000 de euro și a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum total de 1000000 de euro pe zi pentru neexecutarea de către acest stat membru a Hotărârii Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională) (
1
).
Prin această hotărâre, pronunțată la 17 decembrie 2020, Curtea a statuat că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei privind procedurile (
2
), al Directivei privind primirea (
3
) și al Directivei privind returnarea (
4
). Mai precis, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile referitoare, în primul rând, la accesul la procedura de protecție internațională, în al doilea rând, la detenția solicitanților de protecție internațională în zonele de tranzit Röszke și Tompa, în al treilea rând, la îndepărtarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, precum și, în al patrulea rând, la dreptul solicitanților de protecție internațională de a rămâne pe teritoriul maghiar până la expirarea termenului prevăzut pentru exercitarea dreptului lor la o cale de atac efectivă și, în cazul în care acest drept a fost exercitat în termenul prevăzut, până la soluționarea căii de atac.
La 9 iunie 2021, Comisia Europeană a adresat Ungariei o scrisoare de punere în întârziere, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE (
5
), în care a apreciat că Ungaria nu a luat măsurile pe care le impune executarea Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020. Prin urmare, Comisia a invitat acest stat membru să își prezinte observațiile în termen de două luni.
Nemulțumită de răspunsurile Ungariei, Comisia a sesizat Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE pentru a se constata că acest stat membru, în pofida închiderii zonelor de tranzit Röszke și Tompa, nu s‑a conformat acestei hotărâri și pentru a‑l obliga la plata unei sume forfetare și a unei penalități cu titlu cominatoriu zilnice până la executarea completă a hotărârii menționate.
Curtea admite acțiunea Comisiei.
Aprecierea Curții
În hotărârea pronunțată astăzi, Curtea constată că, la data expirării termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere, și anume 9 august 2021, Ungaria nu a luat măsurile pe care le impune executarea Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020. Astfel, aceste măsuri trebuie în mod necesar să fie compatibile cu dispozițiile dreptului Uniunii a căror încălcare a fost stabilită în această hotărâre și să permită aplicarea corectă a acestor dispoziții. Or, la data expirării termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere, în afară de închiderea zonelor de tranzit Röszke și Tompa, legislația națională care a făcut obiectul Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020 nu a fost modificată astfel încât să se conformeze acestor cerințe. În special, modificarea legislației naționale care a făcut obiectul Hotărârii Comisia/Ungaria (Declarație de intenție prealabilă unei cereri de azil) (
6
) nu poate fi considerată o măsură pe care o presupune executarea Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020, din moment ce ea nu este compatibilă cu obligațiile care decurg din articolul 6 din Directiva 2013/32, a cărui încălcare a fost constatată în această din urmă hotărâre.
În plus, neexecutarea de către Ungaria a acestei hotărâri afectează în mod extrem de grav atât interesul public, cât și interese private, în special pe cele ale resortisanților țărilor terțe și ale apatrizilor care doresc să solicite protecție internațională.
Astfel, mai întâi, trebuie subliniată importanța dispozițiilor care fac obiectul neîndeplinirii obligațiilor constatate. În această privință, în primul rând, încălcarea dispoziției fundamentale, reprezentată de articolul 6 din Directiva privind procedurile, împiedică sistematic orice acces la procedura de protecție internațională, făcând imposibilă, în ceea ce privește Ungaria, aplicarea în integralitate a politicii comune în materie de azil. Eludarea sistematică și deliberată de către un stat membru a aplicării unei politici comune în ansamblul său constituie o încălcare inedită și deosebit de gravă a dreptului Uniunii, care reprezintă o amenințare importantă pentru unitatea acestui drept și pentru principiul egalității statelor membre, amintit la articolul 4 alineatul (2) TUE. În al doilea rând, respectarea articolului 46 alineatul (5) din Directiva privind procedurile este indispensabilă pentru a asigura, în ceea ce îi privește pe solicitanții de protecție internațională, efectivitatea principiului protecției jurisdicționale efective a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, care constituie un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre. În al treilea rând, garanțiile fundamentale prevăzute la articolele 5, 6, 12 și 13 din Directiva privind returnarea constituie principalele cerințe aplicabile returnării resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, chestiune care reprezintă o componentă primordială a politicii comune de imigrare.
În continuare, comportamentul Ungariei are ca efect să transfere celorlalte state membre răspunderea care îi revine, inclusiv pe plan financiar, de a asigura primirea solicitanților de protecție internațională în Uniune, de a examina cererile în conformitate cu procedurile de acordare și de retragere a acestei protecții, precum și de a asigura modalități de returnare a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în conformitate cu dreptul Uniunii. Un atare comportament aduce o atingere extrem de gravă principiului solidarității și al distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre în materie de azil. În această privință, Curtea amintește că principiul solidarității constituie unul dintre principiile fundamentale ale dreptului Uniunii și face parte din valorile, comune statelor membre, pe care se întemeiază Uniunea, în temeiul articolului 2 TUE. Faptul că un stat membru rupe în mod unilateral echilibrul dintre avantajele și sarcinile care decurg din apartenența sa la Uniune repune în discuție respectarea principiului egalității statelor membre în fața dreptului Uniunii. Această neîndeplinire a obligațiilor de solidaritate acceptate de statele membre ca urmare a aderării lor la Uniune afectează înseși bazele esențiale ale ordinii juridice a Uniunii.
Pe de altă parte, repetarea comportamentului ilicit al Ungariei, care a condus la mai multe alte condamnări de către Curte în domeniul protecției internaționale (
7
), constituie o circumstanță agravantă. Comportamentul Ungariei în urma Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020 demonstrează că acest stat membru nu a acționat în conformitate cu obligația sa de cooperare loială pentru a pune capăt neîndeplinirii obligațiilor constatate de Curte, ceea ce constituie o circumstanță agravantă suplimentară.
În aceste împrejurări, ținând seama în special de gravitatea excepțională a încălcărilor în cauză și de lipsa de cooperare loială a Ungariei pentru a le pune capăt, de durata neîndeplinirii obligațiilor și de capacitatea de plată a acestui stat membru, Curtea obligă statul membru menționat la plata către Comisie a unei sume forfetare în cuantum de 200000000 de euro și a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum total de 1000000 de euro pe zi, începând de la data pronunțării prezentei hotărâri până la data executării Hotărârii Comisia/Ungaria din 2020.
(
1
)	Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Ungaria din 2020”).
(
2
)	Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60) (denumită în continuare „Directiva privind procedurile”). Curtea a constatat o neîndeplinire a obligațiilor care rezultă din articolul 6, din articolul 24 alineatul (3), din articolul 43 și din articolul 46 alineatul (5) din această directivă.
(
3
)	Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO 2013, L 180, p. 96) (denumită în continuare „Directiva privind primirea”). Curtea a constatat o neîndeplinire a obligațiilor care decurg din articolele 8, 9 și 11 din această directivă.
(
4
)	Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98) (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”). Curtea a constatat o neîndeplinire a obligațiilor care revin Ungariei în temeiul articolului 5, al articolului 6 alineatul (1), al articolului 12 alineatul (1) și al articolului 13 alineatul (1) din această directivă.
(
5
)	În temeiul articolului 260 alineatele (1) și (2) TFUE, un stat membru cu privire la care Curtea a recunoscut că a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, Comisia putând sesiza Curtea în cazul în care consideră, după ce a dat statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, că aceste măsuri nu au fost luate. În cazul în care Curtea constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu.
(
6
)	Hotărârea din 22 iunie 2023, Comisia/Ungaria (Declarație de intenție prealabilă unei cereri de azil) (C‑823/21, EU:C:2023:504).
(
7
)	Hotărârea din 2 aprilie 2020, Comisia/Polonia, Ungaria și Republica Cehă (Mecanism de transfer temporar al solicitanților de protecție internațională) (C‑715/17, C‑718/17 și C‑719/17, EU:C:2020:257), Hotărârea din 16 noiembrie 2021, Comisia/Ungaria (Incriminarea sprijinului acordat solicitanților de azil) (C‑821/19, EU:C:2021:930), precum și Hotărârea din 22 iunie 2023, Comisia/Ungaria (Declarație de intenție prealabilă unei cereri de azil) (C‑823/21, EU:C:2023:504).