61984C0033
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 28. februar 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
A.
Den første sag, som jeg i dag skal behandle, drejer sig om gyldigheden af en fællesskabsforordning, hvori der blandt andet var fastsat monetære udligningsbeløb for glucose i pulverform (dextrose), fremstillet af majs og henhørende under pos. 17.02 B II a i den fælles toldtarif.
I forelæggelseskendelsen omtales forordning nr. 1541/80 af 19. juni 1980 (EFT 1980 L 156, s. 1, 2, 5 og 6); Kommissionen har imidlertid påvist — og sagsøgeren i hovedsagen har tilsluttet sig dette — at den rigtige henvisning i sagen er en henvisning til forordning nr. 2140/79 (EFT 1979 L 247, s. 1 ff.), idet — som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 1541/80 — kolonnen »Italia« i bilag I blev erstattet af den tilsvarende kolonne i sidstnævnte forordning.
Den pågældende forordning blev anvendt, da sagsøgeren i hovedsagen, som forarbejder landbrugsprodukter, i perioden 7.-11. juli 1980 udførte ovennævnte produkt som EF-vare til Forbundsrepublikken Tyskland. Da Italien har en såkaldt svag valuta, skulle eksportøren derfor indbetale monetære udligningsbeløb.
Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at de monetære udligningsbeløb er ca. 14% for høje; ved beregningen af de nævnte udligningsbeløb for produkter fremstillet af majs har Kommissionen lagt interventionsprisen for majs til grund uden at tage hensyn til den produktionsrestitution, som ydes ved fremstilling af majsstivelse, og som bevirker, at råvareprisen formindskes. At dette er en fejl, fastslog Domstolen allerede med hensyn til en tidligere forordning (forordning nr. 652/76) i dom af 15. oktober 1980 i sag 145/79 (
1
); den pågældende dom har åbenbart ikke været sagsøgeren ubekendt.
Sagsøgeren har derfor anlagt sag ved Tribunale di Venezia med påstand om tilbagebetaling af det for meget indbetalte monetære udligningsbeløb, idet der ifølge sagsøgeren var tale om en tilsidesættelse af forordning nr. 974/71. Tribunale di Venezia fandt, at sagsøgerens anbringender ikke var ubegrundede. Ved kendelse af 24. november 1983 har den derfor udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål :
»Er Kommissionens forordning (EØF) nr. 1541/80 af 19. juni 1980 gyldig, for så vidt den fastsætter de monetære udligningsbeløb for produkter, der udføres (glucose i pulverform, dextrose), og som henhører under pos. 17.02 B II a), til 29612 lire pr. ton, når beregningen af de pågældende beløb foretages på grundlag af interventionsprisen for majs uden hensyntagen til produktionsrestriktionen for majsstivelse og således sker på grundlag af et kriterium, som Domstolen allerede underkendte i dommen af 15. oktober 1980 i sag 145/79?«
B. Hertil skal jeg bemærke følgende:
1.
Det forelagte spørgsmål giver ikke i sig selv anledning til problemer.
Som ovenfor nævnt er retspraksis allerede entydig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det er interventionsprisen for majs, der skal lægges til grund ved beregningen af de monetære udligningsbeløb for produkter forarbejdet af majs og majsstivelse, eller om produktionsrestitutionen skal fratrækkes, når der er tale om handel inden for Fællesskabet. Ingen har rejst tvivl om, at retspraksis er rigtig, og den forelæggende ret er heller ikke fremkommet med kritiske bemærkninger. Herefter står det fast, at monetære udligningsbeløb for forarbejdede produkter, som beregnes på grundlag af interventionsprisen uden hensyntagen til produktionsrestitutionen, ikke er korrekte. Noget tilsvarende må derfor gælde for den her omtvistede forordning, hvor Kommissionen ligeledes — som den uden videre har indrømmet — har anvendt den nævnte beregningsmetode.
Man kan endda sige, at det slet ikke er nødvendigt at fastslå, at den i nærværende sag omtvistede forordning er ugyldig, idet dette allerede — i det mindste stiltiende — følger af dommen af 15. oktober 1980 i sag 145/79 (
2
). Selv om den sag drejede sig om majsstivelse (altså ikke glucose), er det for så vidt vigtigt, at beregningen af monetære udligningsbeløb for produkter fremstillet af majs (»majsstivelse og dets følgeprodukter« — dommens præmis 16) — generelt blev kritiseret i de tilfælde, hvor produktionsrestitutionen spiller en rolle. Af nævnte årsag blev desuden ikke alene den forordning, sagen drejede sig om, nemlig forordning nr. 652/76, erklæret ugyldig; det hedder således i dommens præmis 49: »Samme slutning må drages for så vidt angår gyldigheden af de senere forordninger fra Kommissionen om fastsættelse eller ændring af de monetære udligningsbeløb for de produkter, der er nævnt i foregående præmis«. Derved ramtes også den allerede ved dommens afsigelse bestående forordning nr. 2140/79 (som affattet i forordning nr. 1541/80 af 19. juni 1980) af ugyldighed. Den forordning erstattede nemlig en tidligere forordning (forordning nr. 1367/79), og man kan se en uafbrudt række af forordninger tilbage til forordning nr. 527/76, som igen blev suppleret ved den allerede nævnte forordning nr. 652/76.
I den foreliggende sag ville det altså være tilstrækkeligt at kende for ret, at den forordning, der har interesse for den italienske ret, allerede er ugyldig i henhold til dommen i sag 145/79 (
2
). Da den pågældende dom ikke udtrykkeligt omtalte den her omtvistede forordning og det her omtvistede produkt, kan der af retssikkerheds- og retsklarhedshensyn intet indvendes imod, at det i domskonklusionen udtrykkeligt angives, at forordning nr. 2140/79 (som affattet ved forordning nr. 1541/80) af de nævnte grunde er ugyldig.
Mere er der egentlig ikke at sige til det forelagte spørgsmål, når henses til dets indhold og begrundelse.
2.
Under sagen behandledes desuden særdeles indgående (og for sagsøgerens vedkommende kan man sige: navnlig) spørgsmålet om retsvirkningerne af at forordningen erklæres ugyldig. Selv om spørgsmålet ikke udtrykkeligt er rejst af den nationale ret (åbenbart fordi den — på linje med andre retter — trods indholdet af dommen i sag 145/79 (
3
) som jeg straks vil vende tilbage til, er tilbøjelig til selv at ville træffe afgørelse om kravet om tilbagebetaling, dvs. at drage de efter rettens opfattelse nødvendige konsekvenser af, at forordningen erklæres ugyldig), kan man ikke blot gå let hen over det problem. På grund af udtrykkeligt formulerede spørgsmål spiller det nemlig også en rolle i sagerne 39/84 (
4
) og 46/84 (
5
), som samtidig behandles, og såfremt der i de pågældende sager træffes udtrykkelig afgørelse, må de naturligvis på tilsvarende måde finde anvendelse i denne sag.
a)
Lad mig minde om, at Domstolen i dommen i sag 145/79 (
3
) fastslog, at EØF-traktatens artikel 174 må finde analog anvendelse med hensyn til virkningerne af en ugyldighedserklæring i en præjudiciel sag; artiklen har følgende ordlyd:
»Med hensyn til forordninger angiver Domstolen dog, dersom den skønner det nødvendigt, hvilke af den annullerede forordnings virkninger der skal betragtes som bestående.«
Domstolen fastslog således udtrykkeligt, at den konstaterede ugyldighed af de pågældende bestemmelser i forordningerne ikke kunne medføre, »at nationale myndigheders opkrævning eller udbetaling af monetære udligningsbeløb i henhold til disse bestemmelser i perioden forud for nærværende doms afsigelse kan anfægtes« (præmis 53).
Kommissionen drog konsekvenserne heraf, idet den i forordning nr. 3013/80 af 21. november 1980 (EFT 1980 L 312, s. 12 ff.) ændrede de monetære udligningsbeløb (i øvrigt også for det her omtvistede produkt) : dommen blev afsagt den 15. oktober 1980; det var derfor nødvendigt at beregne de monetære udligningsbeløb fra den 15. oktober 1980 for de erhvervsdrivende, der anmoder herom (jfr. forordningens fjerde betragtning).
b)
Efter sagsøgerens opfattelse er dette ikke rigtigt. Sagsøgeren har anført, at når Domstolen har fastslået, at en forordning er ugyldig, er Domstolens funktioner principielt afsluttet; konsekvenserne må den nationale ret siden drage. Den nationale ret skal således efter national ret afgøre spørgsmålet om tilbagebetaling af for meget indbetalte monetære udligningsbeløb (som det blev understreget i tidligere domme). Efter italiensk ret, som finder anvendelse i dette tilfælde, skal ikke-skyldige beløb tilbagebetales (medmindre der foreligger forældelse eller præklusive frister). — I den foreliggende sag blev de monetære udligningsbeløb indbetalt i juli 1980 (altså før afsigelsen af ovennævnte dom). Men den 1. juli 1980 trådte Rådets forordning nr. 1430/79 »om godtgørelse af eller fritagelse for importeller eksportafgifter« (EFT 1979 L175, s. 1 ff.) imidlertid i kraft. I den forordning er der fastsat en løsning i tilfælde som det foreliggende, idet der i henhold til artikel 2, jfr. artikel 14, sker godtgørelse, når det bogførte afgiftsbeløb af en eller anden grund er højere end det beløb, som i henhold til lovgivningen skulle opkræves.
Kommissionen er ikke enig heri. Den mener tværtimod, at der ikke er anledning til principielt at ændre den nævnte retspraksis. Til nød kan der være tale om en vis lempelse i den forstand, at ugyldighedserklæringen får tilbagevirkende gyldighed for de erhvervsdrivende, som allerede før afsigelsen af den pågældende dom har fremsat krav om tilbagebetaling. Efter Kommissionens opfattelse skal ugyldigheden derimod kun have virkning ex nunc for tvister, som må betragtes som afsluttet på det tidspunkt, dommen afsiges.
c)
Jeg vil knytte følgende yderligere bemærkninger til den omtalte problemstilling:
aa)
Hvis man går ud fra — hvilket man efter min opfattelse må — at det ved dommen i sag 145/79 (
6
) også er fastslået, at den her omtvistede forordning er ugyldig, og at Domstolens bemærkninger med hensyn til virkningerne af ugyldigheden også gælder for denne forordning, rejser sagsøgerens synspunkt det spørgsmål, om en ændring af gældende retspraksis er rimelig.
Hertil kan det f.eks. ikke siges — med henblik på at bane vejen for en sådan antagelse — at det kun skal dreje sig om en ændring med hensyn til en situation, hvor de monetære udligningsbeløb blot skal nedsattes (nemlig på den måde, at majsprisen reduceres med produktionsrestitutionen). I dommen i sag 145/79 (
6
) kritiserede Domstolen nemlig også af en anden grund forordning nr. 652/76 og de efterfølgende forordninger, idet summen af de for alle de forarbejdede produkter gældende udligningsbeløb jo var højere end det udligningsbeløb, der er fastsat for basisproduktet (præmis 48); det var derfor nødvendigt at gennemføre en omfattende nyordning af udligningsbeløbene for flere forarbejdede produkter, dvs. at der netop ikke kun er tale om en nedsættelse af et enkelt beløb. Desuden var ikke kun den lige nævnte omstændighed afgørende for, at virkningerne af ugyldigheden blev begrænset, men også erkendelsen af, at det ellers »på grund af den manglende ensartethed i de gældende nationale lovgivninger vil kunne medføre betydelig forskelsbehandling« og derfor forårsage nye konkurrencefordrejninger (præmis 52).
bb)
Med hensyn til sagsøgerens synspunkt om, at EØF-traktatens artikel 174 i princippet ikke kan finde anvendelse i præjudicielle sager vedrørende fællesskabsforordningers gyldighed, er der for mig at se ingen anledning til at følge sagsøgeren og foreslå en sådan radikal ændring af retspraksis. Efter min opfattelse må dette principielle spørgsmål efter indgående drøftelser betragtes som uddebatteret. På linje med, hvad min kollega Darmon har givet udtryk for i sit forslag til afgørelse i sag 112/83 (
7
), er det efter min opfattelse fuldt ud overbevisende også at anvende den nævnte bestemmelse i sammenhæng med konstateringen af, at en fællesskabsforordning er ugyldig, idet der derved åbenbart kan opstå de samme interessekonflikter, som hvis en forordning erklæres ugyldig i et annullationssøgsmål. Alt, hvad der er fremført eller nævnt af kritik i denne forbindelse, kan derimod for mig at se ikke bevirke, at dette principielle spørgsmål på ny skal underkastes en drøftelse.
cc)
Efter min opfattelse er der heller ikke anledning til at ændre retspraksis på grundlag af den af sagsøgeren nævnte rådsforordning nr. 1430/79 »om godtgørelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter«, som trådte i kraft den 1. juli 1980 (jfr. artikel 27).
Den omtvistede forordning bestod allerede på det tidspunkt, hvor dommen i sag 145/79 (
6
) lev afsagt. Alligevel fremførte Domstolen den nævnte kritik med hensyn til virkningerne af, at forordningen blev erklæret ugyldig. Man kan dog ingen steder se, at spørgsmålet om tilbagevirkende gyldighed på det tidspunkt også blev behandlet i lyset af den her påberåbte forordning.
Den omtalte forordning kan af andre grunde ikke finde anvendelse. Den omfatter nemlig kun eksportafgifter og andre afgifter, der opkræves ved udførsel til tredjelande (artikel 1, stk. 2, litra b)), men derimod ikke monetære udligningsbeløb ved handel inden for EF, som i hovedsagen påstås tilbagebetalt. Først ved Kommissionens forordning nr. 1371/81 af 19. maj 1981 om forskrifter for den administrative anvendelse af monetære udligningsbeløb (EFT 1981 L 138, s. 1 ff. — artikel 22, stk. 2) blev ovennævnte forordning udvidet til også at omfatte de nævnte beløb.
Selv om det antages, at forordning 1430/79 også allerede tidligere omfattede de monetære udligningsbeløb, må man ikke overse, at forudsætningerne for at anvende den af sagsøgeren påberåbte artikel 2 — som foreskriver godtgørelse, såfremt det bevises, at det bogførte afgiftsbeløb af en eller anden årsag er højere end det beløb, som i henhold til lovgivningen skulle opkræves — netop ikke er opfyldt, hvis Domstolen fastslår, at en retsakt er ugyldig, men kun med virkning for fremtiden. Med hensyn til penoden forud for domsafsigelsen den 15. oktober 1980 må man herefter gå ud fra, at retsakten fortsat er gyldig. I den forbindelse kan man heller ikke tilslutte sig det synspunkt, at forordning nr. 1430/79 medfører en indskrænket anvendelse af EØF-traktatens artikel 174; tværtimod må det omvendt gælde, at en udtalelse fra Domstolen, som støttes på den nævnte traktatsbestemmelse, må have højere rang end den i henhold til den nævnte forordning hjemlede sekundiere fællesskabsret.
dd)
Der er heller ingen grund til at ændre retspraksis således, at ugyldighedserklæringen i det mindste antages at have en sådan tilbagevirkende gyldighed, at der bliver tale om en delvis tilbagebetaling af de for høje monetære udligningsbeløb til virksomheder, som på grund af den her omtvistede forordning er blevet afkrævet betaling.
Hertil kan man for mig at se ikke anføre, at problemet om tilbagevirkende gyldighed nu er blevet mindre i kraft af Rådets forordning nr. 1697/79 om opkrævning af import- og eksportafgifter, der ikke er opkrævet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfører en forpligtelse til at betale sådanne afgifter (EFT 1979 L 197, s. 1 ff.), således at virksomheder i lande med en såkaldt stærk valuta ikke efter en ændring af for højt udregnede monetære udligningsbeløb behøver at frygte et krav om tilbagebetaling af for meget udbetalte udligningsbeløb. Også forordning nr. 1697/79 er først ved forordning nr. 1371/81 blevet udvidet til også at omfatte monetære udligningsbeløb (artikel 22, stk. 2). Desuden kan det stærkt betvivles, om forordningens artikel 5 (som sagsøgeren har henvist til) kan finde anvendelse i sådanne tilfælde, idet den kun vedrører spørgsmålet om efteropkrævning af afgifter samt tilfælde, hvor dette er udelukket.
Som allerede nævnt var det afgørende argument for at udelukke den tilbagevirkende gyldighed, at det på baggrund af manglende ensartethed mellem de relevante nationale bestemmelser kunne give anledning til betydelige forskelle i behandlingen af virksomhederne, hvis man tillod efteropkrævning af beløb indbetalt af de berørte virksomheder i lande med en svag valuta og udbetalt uden retlig hjemmel af de pågældende nationale myndigheder i lande med stærk valuta. Man havde altså klart ikke kun den risiko for øje, at virksomheder i lande med stærk valuta skulle blive mødt med krav om tilbagebetaling af for meget udbetalte monetære udligningsbeløb. Under hensyntagen til de forskellige betingelser, der i medlemsstaterne gælder for tilbagesøgningskrav, er det også klart, at den anførte risiko for konkurrencefordrejninger ikke ville blive undgået, hvis den tilbagevirkende gyldighed blev udelukket på den måde, at kun virksomheder i lande med en stærk valuta fik fordel heraf.
Navnlig kan man ikke overveje en afvigelse fra retspraksis med henblik på de konkrete omstændigheder i den foreliggende sag og den omstændighed, at forordning nr. 2140/79 erklæres ugyldig. For selv om man må indrømme, at det var afgørende for Domstolens udtalelser i dommen i sag 145/79 (
8
) at der på det pågældende tidspunkt i første række var ule om en forordning fra 1976, må man dog ikke overse, at også samtlige følgeforordninger udtrykkeligt blev omfattet af dommen. Såfremt man imidlertid ud fra synspunktet om datoen for udstedelsen af forordningen har en differentiering for øje, ville det ikke alene være et problem, hvor grænsen bør trækkes; der ville i så fald også blive tale om en ulige behandling af virksomheder, hvis udelukkelse Domstolen i den nævnte dom med rette i første række tog stilling til.
ee)
Hvad man herefter under alle omstændigheder kan overveje, er en lempelse af retspraksis som foreslået af Kommissionen. Fra den begrænsede ugyldighedserklæring kan man herefter undtage tilfælde, hvor der rettidigt før afsigelsen af den dom, hvorved ugyldigheden fastslås, er bragt retsmidler i anvendelse mod retsakter, udstedt til gennemførelse af den forordning, der er erklæret ugyldig, dvs. tilfælde, hvor der ikke er tale om afsluttede forvaltningsprocedurer, som af de berørte virksomheder betragtes som definitive. I sådanne tilfælde kan det principielt være rimeligt at lade synspunktet om retfærdighed i det enkelte tilfælde gå forud for retssikkerhedssynspunktet. Man kan altså belønne den, som har kæmpet for sin ret, og ikke så at sige give ham stene for brød. Dette ville blot være en videreførelse af dommen i Defrenne-sagen (43/75) (
9
) om fortolkning og umiddelbar anvendelse af EØF-traktatens artikel 119 (lige løn til mænd og kvinder for samme arbejde), hvor Domstolen udtalte, at der måtte gælde undtagelser fra den principielle ex-nuncvirkning af den anlagte fortolkning med hensyn til personer, som allerede havde anlagt sag eller rejst en tilsvarende administrativ klage (præmisserne 74 og 75). Disse betragtninger svarer til, hvad Domstolen fastslog i dommen af 27. februar 1985 i sag 112/83 (
10
) præmis 18).
Det må dog straks tilføjes, at en sådan lempelse af praksis ikke ville have nogen betydning for sagsøgeren i nærværende sag. Om den her omtvistede forordning må det nemlig antages, at dens ugyldighed allerede blev fastslået i ovennævnte dom af 15. oktober 1980 (
8
) Sagsøgeren anlagde imidlertid først sag med påstand om tilbagebetaling i maj 1982 (formentlig efter at være kommet til kundskab om den pågældende praksis). Man kan altså ikke sige, at sagsøgeren forud for offentliggørelsen af den pågældende dom havde bestræbt sig på at ændre retstilstanden ved hjælp af rettidigt anvendte retsmidler. Sagsøgeren vil på en måde kun få nytte af resultatet af sager anlagt af andre, og en sådan interesse kan næppe betragtes som beskyttelsesværdig.
d)
Såfremt Domstolen i den foreliggende sag herefter ikke blot vil henvise til, at ugyldigheden af forordning nr. 2140/79 allerede er en følge af dommen i sag 145/79 (
11
) kan den blot fastslå, at den nævnte forordning af de allerede anførte grunde må betragtes som ugyldig. Med hensyn til virkningerne af ugyldighedserklæringen kan det derimod i det foreliggende tilfælde have sit forblivende ved, hvad Domstolen fastslog i dommen i sag 145/79 (
11
).
C.
Sammenfattende vil jeg derfor foreslå, at det af Tribunale di Venezia forelagte spørgsmål besvares således, at forordning nr. 2140/79 som affattet i forordning nr. 1541/80 er ugyldig i det omfang, der ved fastsættelsen af monetære udligningsbeløb for glucose i pulverform eller dextrose under pos. 17.02 B II a er lagt den for majs gældende interventionspris til grund, uden fradrag af den ved fremstilling af majsstivelse ydede produktionsrestitution.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Dom af 15. oktober 1980 i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat, Smi. 1980, s. 2917.
(
2
) – Dom af 15 oktober 198C : sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat. Smi. 1980, s. 2917.
(
3
) – Dom af 15. oktober 1980 i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat, Smi. 1980, s. 2917.
(
4
) – Sag 39/84, Maizena GmbH m.fl. mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, stadig verserende.
(
5
) – Sag 46/84, Nordgetreide GmbH & Co. KG mod Hauptzollamt Hamburg-Jonas, stadig verserende.
(
6
) – Dom af 15. oktober 1980 i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske sut, Smi. 1980, s. 2917.
(
7
) – Sag 112/83, Société des produits de maïs SA mod Administration des douanes et droits indirects, Smi. 1985, s. 732.
(
8
) – Dom af 15. oktober 198C i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat. Smi. 1980, s 2917.
(
9
) – Dom af 8. april 1976 i sag 43/75, Gabrielle Defrenne mod Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena, Sml. 1976, s. 455.
(
10
) – Sag 112/83, Société des produits de maïs SA mod Administration des douanes et droits indirects, Sml. 1985, s. 732.
(
11
) – Dom af 15. oktober 1980 i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat. Smi. 1980, s. 2917.