62022CC0447
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 18. dubna 2024 (
1
)
Věc C‑447/22 P
Republika Slovinsko,
Evropská komise
proti
Petře Flašker
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Články 107 a 108 SFEU – Opatření podpory poskytnutá Republikou Slovinsko před přistoupením k Evropské Unii – Předběžná fáze přezkumu – Rozhodnutí Evropské komise, kterým se konstatuje neexistence státních podpor – Nezahájení formálního vyšetřovacího řízení – Pojem ‚vážné obtíže‘ ve vztahu k existenci podpory nebo k její slučitelnosti s vnitřním trhem – Rozsah povinností Komise postupovat s řádnou péčí a vést šetření – Důkazní břemeno spočívající na účastníkovi, který se dovolává existence ‚vážných obtíží‘ “
I. Úvod
1.
Kasačním opravným prostředkem se Republika Slovinsko domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 27. dubna 2022, Flašker v. Komise (T‑392/20, dále jen napadený rozsudek, EU:T:2022:245), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Komise C(2020) 1724 final ze dne 24. března 2020, kterým se ukončuje posouzení opatření týkajících se veřejné sítě lékáren Lekarna Ljubljana z hlediska pravidel týkajících se státních podpor obsažených v článcích 107 a 108 SFEU [věc SA.43546 (2016/FC) – Slovinsko, dále jen „sporné rozhodnutí“] v rozsahu, v němž se týká „aktiv ve správě“ této veřejné sítě lékáren.
2.
Na počátku této věci stojí stížnost, kterou v roce 2016 podala ke Komisi Petra Flašker (dále jen „PF“), provozovatelka soukromé lékárny, která napadala existenci státních podpor ve prospěch Lekarna Ljubljana, jejího konkurenta, a to zejména v podobě poskytnutí aktiv, jako jsou obchodní prostory, do správy za podmínek, které neodpovídají tržním podmínkám. Komise sporným rozhodnutím ukončila zkoumání této stížnosti, aniž zahájila důkladné přezkumné řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Komise v podstatě uvedla, že po ukončení předběžné fáze přezkumu podle čl. 108 odst. 3 SFEU nabyla přesvědčení, že dotčená opatření nepředstavují státní podpory, přičemž upřesnila, že i kdyby poskytnutí aktiv do správy mohlo představovat takovou podporu, jednalo by se o „existující podporu“. Tribunál, kterému byla podána žaloba na neplatnost, v napadeném rozsudku vyhověl žalobnímu důvodu PF vycházejícímu z toho, že Komise nemohla legálně přijmout sporné rozhodnutí, aniž zahájila vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, a zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká aktiv ve správě Lekarna Ljubljana.
3.
Republika Slovinsko podporovaná Komisí v rámci prvních dvou důvodů kasačního opravného prostředku tvrdí, že napadený rozsudek je stižen nesprávným právním posouzením při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU, čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení (EU) 2015/1589 (
2
) a pojmu „vážné obtíže“, které zakládají povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení. V souladu se žádostí Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na analýzu těchto prvních dvou důvodů kasačního opravného prostředku.
4.
Projednávaná věc navazuje na mnohé jiné věci, které daly vzniknout ustálené judikatuře unijních soudů, a na řadu dalších věcí, ve kterých byly vydány novější rozsudky týkající se nezahájení formálního vyšetřovacího řízení (
3
). Poskytuje tedy Soudnímu dvoru příležitost ještě více vyjasnit jednak pojem „vážné obtíže“, jejichž existence po předběžném posouzení zakládá povinnost Komise zahájit formální řízení, a jednak důkazní břemeno a rozsah povinností postupovat s řádnou péčí a vést šetření, které tento orgán nese, pokud čelí situaci nejistoty.
II. Právní rámec
A.
Smlouva o přistoupení a akt o přistoupení
5.
Smlouva o přistoupení Republiky Slovinsko k Evropské unii (
4
) byla Republikou Slovinsko podepsána dne 16. dubna 2003 a vstoupila v platnost dne 1. května 2004 (dále jen „smlouva o přistoupení“).
6.
Podle čl. 1 odst. 2 smlouvy o přistoupení jsou podmínky přijetí a úpravy smluv, na nichž je Evropská unie založena, stanoveny v aktu o podmínkách přistoupení k Evropské unii a úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (dále jen „akt o přistoupení“ (
5
)).
7.
Článek 22 aktu o přistoupení, který je stejně jako ostatní ustanovení tohoto aktu nedílnou součástí smlouvy o přistoupení, stanoví, že opatření uvedená v seznamu v příloze IV se uplatňují za podmínek stanovených v této příloze.
8.
Příloha IV bod 3 odst. 1 aktu o přistoupení stanoví:
„Následující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále platné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory ve smyslu čl. [108 odst. 1 SFEU]:
a)
podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994;
b)
podpůrná opatření uvedená v dodatku k této příloze;
c)
podpůrná opatření, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem pro dohled nad státní podporou nového členského státu, která byla shledána slučitelnými s acquis a v jejichž případě Komise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem uvedeným v odstavci 2.
Všechna opatření nadále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nesplňují výše uvedené podmínky, se pro účely čl. [108 odst. 3 SFEU] po přistoupení považují za nové podpory.“
B.
Nařízení (EU) 2015/1589
9.
Článek 1 nařízení 2015/1589, nadepsaný „Definice“ zní následovně:
„Pro účely tohoto nařízení se použijí tyto definice:
a)
‚podporou‘ se rozumí jakékoliv opatření splňující všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU;
b)
‚existující podporou‘ se rozumí:
i)
aniž jsou dotčeny […] bod 3 a dodatek k příloze IV aktu o přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska […], všechny podpory existující v jednotlivých členských státech před vstupem Smlouvy o fungování EU v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy o fungování EU v platnost a zůstávají v příslušných členských státech použitelné i po něm;
[…]
c)
‚novou podporou‘ se rozumí každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory;
[…]“
10.
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Předběžné posouzení oznámení a rozhodnutí Komise“, v odstavcích 2 až 5 stanoví:
„2.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem (dále jen ‚rozhodnutí nevznášet námitky‘). Rozhodnutí blíže určí, která výjimka podle Smlouvy o fungování EU byla použita.
4.   Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování EU (dále jen ‚rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení‘).
5.   Rozhodnutí podle odstavců 2, 3 a 4 tohoto článku jsou učiněna ve lhůtě dvou měsíců. […]“
C.
Nařízení (ES) č. 794/2004
11.
Článek 4 nařízení (ES) č. 794/2004 (
6
), nadepsaný „Zjednodušený oznamovací postup pro určité změny stávající podpory“, v odstavci 1 první větě stanoví, že pro účely čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 „se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s [vnitřním] trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o 20 % se však nepovažuje za změnu stávající podpory“.
III. Skutečnosti předcházející sporu
12.
Skutečnosti předcházející sporu, jakož i obsah sporného rozhodnutí jsou uvedeny v bodech 2 až 13 napadeného rozsudku a pro účely tohoto stanoviska je lze shrnout následovně.
13.
V roce 1979 byl v Lublani (Slovinsko), v tehdejší Socialistické federativní republice Jugoslávie, založen entita nazvaná Lekarna Ljubljana o.p., pověřená distribucí farmaceutických výrobků v lékárnách. Podle údajů poskytnutých slovinskými orgány měla tato entita aktiva, která jí umožňovala plnit její úkoly. Podle PF, která je v současné době lékárnicí v soukromé lékárně, je uvedená entita „organizací vzájemné spolupráce“, která nevykonává tržní hospodářskou činnost a není způsobilá vlastnit majetek.
14.
Po vzniku nezávislého Slovinska byl v roce 1991 přijat zákon o zařízeních, který se týká zejména veřejnoprávních zařízení pověřených službami obecného hospodářského zájmu. Podle článku 48 tohoto zákona „zařízení získává prostředky na plnění svých úkolů z dotací od svého zřizovatele, z prodeje výrobků a služeb a z dalších zdrojů stanovených tímto zákonem“.
15.
V následujícím roce byl také přijat zákon o lékárnách. Tento zákon upravuje koexistenci veřejných lékáren a soukromých lékáren, jakož i odpovědnost obcí za poskytování lékárenských služeb na jejich území. Soukromým lékárnám se vydává povolení k provozování činnosti ve formě koncese udělené dotyčnou obcí na základě výzvy k podávání nabídek. Veřejná lékárenská zařízení jsou zřizována obcemi, které se podílejí na jejich vedení, a řídí se zřizovací listinou. Podle Komise je nyní ve Slovinsku přibližně 25 veřejných lékárenských zařízení, která provozují téměř 200 lékáren, a 100 soukromých lékáren.
16.
Na základě těchto dvou zákonů zřídila obec Lublaň v roce 1997 vyhláškou veřejné lékárenské zařízení Javni Zavod Lekarna Ljubljana (dále jen „Lekarna Ljubljana“), přičemž upřesnila, že toto zařízení je právním nástupcem Lekarna Ljubljana o.p. a vstupuje do jejích práv a povinností.
17.
V současné době provozuje Lekarna Ljubljana asi padesát lékáren ve Slovinsku, zejména v Lublani, ale také v patnácti dalších obcích. Ve městě Grosuplje (Slovinsko), ve kterém PF provozuje svoji soukromou lékárnu, jsou rovněž usazeny dvě lékárny Lekarna Ljubljana.
18.
Stížností oficiálně podanou Komisi dne 27. dubna 2016, po předchozích kontaktech s jejími útvary, poukázala PF na existenci státních podpor ve smyslu článku 107 SFEU ve prospěch Lekarna Ljubljana. Mezi opatřeními zjištěnými v průběhu šetření na základě této stížnosti je uvedeno „poskytnutí aktiv do správy“ za podmínek, které podle PF neodpovídají tržním podmínkám. PF uvádí jako taková aktiva obchodní prostory.
19.
Mezi Komisí a slovinskými orgány na jedné straně a PF na straně druhé proběhla řada jednání. Komise dvakrát sdělila PF předběžné posouzení, podle kterého zjištěná opatření nepředstavují státní podpory. PF pokaždé trvala na své stížnosti, poskytla dodatečné informace a v roce 2018 ji podpořilo šestnáct dalších soukromých lékáren ve Slovinsku.
20.
Dne 24. března 2020 vydala Komise vůči Republice Slovinsko sporné rozhodnutí. To bylo přijato, aniž Komise zahájila důkladné přezkumné řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU. Komise v bodě 73 odůvodnění tohoto rozhodnutí dospěla k závěru, že přezkum čtyř opatření ve prospěch Lekarna Ljubljana, která PF v průběhu vyšetřování identifikovala konkrétně jako i) využívání dlouhodobého bezplatného pronájmu poskytovaného obcí Skofljica (Slovinsko), ii) poskytnutí aktiv do správy ze strany obce Lublaň, iii) osvobození od koncesních poplatků přiznané několika obcemi a iv) upuštění od zisků, které měly být rozděleny mezi několik obcí, neodhalil existenci státních podpor. Co se však týče poskytnutí aktiv do správy, Komise v bodech 37 až 40 odůvodnění sporného rozhodnutí uvedla, že pokud poskytnutí takových aktiv mohlo představovat státní podporu, pak se jedná o „existující podporu“.
21.
Důvody obsažené v těchto posledně uvedených bodech odůvodnění jsou následující. Po připomenutí ustanovení článku 48 zákona o zařízeních přijatého v roce 1991 a po sdělení, že obec Lublaň musela z tohoto titulu poskytnout zařízení Lekarna Ljubljana aktiva, aby toto zařízení mohlo zahájit činnost, a dále že veškerá aktiva nabytá zařízením Lekarna Ljubljana, a to i s vynaložením jejích vlastních prostředků, jsou vedena jako „aktiva ve správě“ v souladu s pravidly veřejného účetnictví, Komise uvádí, že podle slovinských orgánů obec Lublaň poskytla v roce 1979 entitě Lekarna Ljubljana o.p. aktiva nezbytná k zahájení činnosti, že v roce 1997 byla tato aktiva převedena na jejího právního nástupce, a sice na zařízení Lekarna Ljubljana, a že všechna ostatní aktiva, která tyto dvě entity postupně nabyly od roku 1979, byla nabyta z jejich vlastních prostředků na trhu a za tržních podmínek. Jedinými aktivy ve správě, jejichž poskytnutí by mohlo představovat státní podporu, jsou tedy aktiva pocházející z původní dotace aktiv entitě Lekarna Ljubljana o.p., která byla v roce 1997 převedena na zařízení Lekarna Ljubljana.
22.
Komise dále odkazuje na přílohu IV aktu o přistoupení, zvláště na jeho bod 3 týkající se politiky hospodářské soutěže. Uvádí, že podle odstavce 1 tohoto bodu „[n]ásledující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále platné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory [ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU]: a) podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994.“
23.
Kromě toho Komise připomíná, že čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 definuje „novou podporu“ jako „každ[ou] podpor[u], což znamená režimy podpory a jednotliv[ou] podpor[u], která není existující podporou, včetně změn existující podpory“. Připomíná též, že podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004 „se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s [vnitřním] trhem“.
24.
Komise dospěla k závěru, že pokud by poskytnutí aktiv do správy představovalo státní podporu, jednalo by se o existující podporu, neboť tato podpora byla poskytnuta v rámci zřízení entity Lekarna Ljubljana o.p. v roce 1979. Nahrazení uvedené entity zařízením Lekarna Ljubljana v roce 1997 bylo čistě administrativní povahy, neboť právní kontext se nezměnil, stejně jako užívání a podmínky užívání dotčených aktiv. Toto nahrazení tedy nemůže představovat změnu existující podpory, a dotčená podpora tedy zůstává podporou této povahy.
IV. Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
25.
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. června 2020 podala PF žalobu, kterou se domáhala zrušení sporného rozhodnutí a uložení náhrady nákladů řízení Komisi.
26.
Na podporu této žaloby PF vznesla tři žalobní důvody, z nichž první vycházel z porušení povinnosti uvést odůvodnění ve sporném rozhodnutí, druhý z nesprávného posouzení skutkových okolností a z nesprávné právní kvalifikace skutkových okolností týkajících se poskytnutí aktiv do správy, které vedly k porušení článků 107 a 108 SFEU, a třetí z toho, že Komise nemohla legálně přijmout sporné rozhodnutí bez zahájení přezkumného řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (
7
).
27.
Tribunál napadeným rozsudkem vyhověl třetímu žalobnímu důvodu, který považoval za vhodné posoudit na prvním místě, a vyhověl žalobě, neboť zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž se týkalo posouzení poskytnutí aktiv do správy zařízení Lekarna Ljubljana z hlediska pravidel v oblasti státních podpor, aniž považoval za nezbytné posoudit první a druhý žalobní důvod (
8
).
28.
Konkrétně Tribunál poté, co vymezil rozsah žaloby pouze na posouzení opatření týkajících se „aktiv ve správě“ (
9
), a poté, co upřesnil, že je vhodné zabývat se nejprve třetím žalobním důvodem zejména ve světle argumentů předložených PF v rámci druhého žalobního důvodu (
10
), rozdělil posouzení týkající se aktiv ve správě podle toho, zda byla poskytnuta v roce 1979 při zřízení entity Lekarna Ljubljana o.p. s cílem umožnit zahájení její činnosti (dále jen „aktiva ve správě v roce 1979“), nebo byla vložena po tomto datu do entity Lekarna Ljubljana o.p. a zařízení Lekarna Ljubljana (dále jen „aktiva ve správě po roce 1979“) (
11
).
29.
Tribunál rozhodl, že Komise po předběžném posouzení, které provedla podle čl. 108 odst. 3 SFEU, nerozptýlila pochybnosti jednak o otázce, zda by aktiva, která byla poskytnuta do správy entitě Lekarna Ljubljana o.p. v roce 1979 a byla převedena na zařízení Lekarna Ljubljana v roce 1997, pokud by mohla být kvalifikována jako „státní podpora“, představovala existující podpory nebo nové podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení 2015/1589 (
12
), a jednak o otázce, zda veškerá aktiva ve správě vložená do entity Lekarna Ljubljana o.p. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 byla skutečně vložena do těchto zařízení jimi samotnými za tržních podmínek, jak tvrdily slovinské orgány, a zda v důsledku toho nebyly těmto entitám prostřednictvím těchto aktiv poskytnuty státní podpory (
13
).
30.
Na základě těchto dvou zjištění dospěl Tribunál k závěru, že Komise byla „konfrontována s vážnými obtížemi, které ji měly vést k zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU […] Důkladný přezkum, který toto posledně uvedené řízení zahrnuje, by ostatně Komisi v případě potřeby umožnil informovaně se vyjádřit k následujícím otázkám: k samotné existenci státních podpor ve smyslu článku 107 SFEU v případě, že jsou Lekarna Ljubljana bezúplatně nebo přednostně poskytnuta do správy aktiva ze strany obce Lublaň, ke kvalifikaci takových aktiv jako existujících podpor nebo nových podpor a k jejich kvalifikaci jako jednotlivých podpor nebo podpor, které se zakládají na režimu podpor. To by Komisi umožnilo s řádnou znalostí věci nasměrovat další průběh řízení, aby v případě potřeby posoudila, zda jsou opatření, která by se ukázala být existujícími nebo novými podporami vyžadujícími takové posouzení, slučitelná s vnitřním trhem“ (
14
).
V. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
31.
Dne 6. července 2022 podala Republika Slovinsko proti napadenému rozsudku kasační opravný prostředek. Navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a zamítl žalobu v prvním stupni; podpůrně, pokud spor není ve stavu, který by mu umožňoval ve věci rozhodnout, aby vrátil věc Tribunálu a uložil PF náhradu nákladů řízení.
32.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, a pokud je spor ve stavu, který umožňuje ve věci rozhodnout, zamítl žalobu v prvním stupni a uložil PF náhradu nákladů řízení; podpůrně, aby vrátil věc Tribunálu a určil, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
33.
PF navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil Republice Slovinsko náhradu nákladů řízení.
34.
Přednesy účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudním dvorem byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 31. ledna 2024.
VI. Analýza
35.
Na podporu kasačního opravného prostředku uplatňuje Republika Slovinsko, podporovaná Komisí, čtyři důvody kasačního opravného prostředku vycházející zaprvé z nesprávného právního posouzení při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU, čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení 2015/1589 a z nesprávného výkladu pojmu „vážné obtíže“, pokud jde o kvalifikaci státní podpory, co se týče aktiv ve správě po roce 1979, zadruhé z nesprávného výkladu skutkových okolností a z nesprávného právního posouzení, pokud jde o existenci takových vážných obtíží, co se týče kvalifikace aktiv ve správě v roce 1979 jako „existující podpory“, zatřetí z porušení povinnosti Tribunálu uvést odůvodnění a začtvrté z porušení práva Komise na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv Evropské unie.
36.
Na žádost Soudního dvora se toto stanovisko omezí na analýzu prvních dvou důvodů kasačního opravného prostředku.
37.
Vzhledem k tomu, že se tyto dva důvody kasačního opravného prostředku týkají povinnosti Komise zabývat se stížností týkající se existence předpokládané podpory nebo její slučitelnosti s vnitřním trhem, považuji za užitečné nejprve posoudit rozsah povinnosti Komise zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, jak je vymezena v judikatuře Soudního dvora (část A), a následně analyzovat úvahy Tribunálu a současně se zabývat jednotlivými výtkami vznesenými Republikou Slovinsko, podporovanou Komisí, v rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku, který se týká aktiv ve správě po roce 1979 (část B), i v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku, který se týká aktiv ve správě v roce 1979 (část C).
A.
K povinnosti Komise zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU
38.
V této fázi považuji za užitečné připomenout relevantní pravidla týkající se systému kontroly státních podpor zavedeného Smlouvou o fungování EU a povinností, které má Komise v rámci řízení o posouzení státní podpory podle článku 108 SFEU.
39.
Předně připomínám, že posouzení slučitelnosti podpor s vnitřním trhem patří do výlučné pravomoci Komise (
15
). Za účelem použití článků 93 a 107 SFEU má totiž Komise zvláštní a výlučnou pravomoc podle článku 108 SFEU rozhodovat o slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem při přezkoumání existujících podpor, při rozhodování o nových nebo pozměněných podporách a při uskutečňování opatření týkajících se nesplnění jejích rozhodnutí nebo oznamovací povinnosti (
16
). Cílem této výlučné pravomoci je zejména účinné a jednotné uplatňování článku 107 SFEU v celé Unii, a to zcela předvídatelné a transparentní (
17
).
40.
V rámci řízení o posouzení státní podpory upraveného v článku 108 SFEU, musí být rozlišována jednak předběžná fáze zkoumání podpor zavedená v odstavci 3 SFEU, jejímž cílem je pouze umožnit Komisi, aby si utvořila prvotní názor na to, zda je předmětná podpora částečně či plně slučitelná, a jednak fáze vyšetřování uvedená v čl. 108 odst. 2 SFEU, která má umožnit Komisi, aby získala úplné informace o všech skutečnostech dané věci. Hlavní rys, který odlišuje tyto dvě fáze, spočívá v tom, že Komise v předběžné fázi nemá žádnou povinnost vyzvat zúčastněné strany, aby předložily připomínky před tím, než přijme rozhodnutí (
18
). Struktura tohoto systému tedy spočívá na myšlence, že útvary Komise nesmí být nuceny vést řízení silně zatěžující jejich zdroje, pokud státní opatření prima facie nevyvolává obtíže, pokud jde o jeho kvalifikaci nebo jeho slučitelnost s vnitřním trhem, což rovněž vysvětluje, proč jsou rozhodnutí o ukončení předběžné fáze v zásadě přijímána ve lhůtě dvou měsíců (
19
).
41.
V tomto ohledu vyplývá ze znění čl. 4 odst. 4 nařízení 2015/1589 a z ustálené judikatury Soudního dvora, že když se Komisi na základě prvotního šetření v rámci postupu podle čl. 108 odst. 3 SFEU nepodaří nabýt přesvědčení, že předmětné státní opatření buď není „podporou“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo, pokud je kvalifikováno jako podpora, je slučitelné se Smlouvou, nebo pokud jí toto řízení neumožnilo překonat veškeré problémy, které obnáší posouzení slučitelnosti zkoumaného opatření, má tento orgán povinnost zahájit řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, „aniž by v tomto ohledu disponoval posuzovací pravomocí“ (
20
). Postup podle čl. 108 odst. 2 SFEU je tedy nezbytný, pokud Komise zaznamená vážné obtíže při posouzení existence nebo slučitelnosti podpory s vnitřním trhem. Jinak řečeno, Komise se může pro přijetí příznivého rozhodnutí o podpoře omezit na předběžnou fázi přezkumu podle čl. 108 odst. 3 SFEU pouze tehdy, může-li po tomto prvotním přezkumu nabýt přesvědčení, že tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem. Naproti tomu, pokud je Komise po tomto prvotním přezkumu přesvědčena o opaku, nebo pokud jí tento přezkum neumožní překonat veškeré obtíže, jež vyvstaly při posuzování slučitelnosti této podpory s vnitřním trhem, je Komise povinna vyžádat si veškerá nezbytná stanoviska a zahájit v této souvislosti řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (
21
).
42.
Z téže judikatury taktéž vyplývá, že pojem „vážné obtíže“ má objektivní povahu (
22
) a že důkaz o existenci takovýchto obtíží, který je třeba hledat jak v okolnostech přijetí rozhodnutí na konci předběžného přezkumu, tak v jeho obsahu, musí předložit osoba, která navrhuje zrušení tohoto rozhodnutí, na základě souboru shodujících se indicií (
23
). Nedostatečná nebo neúplná povaha přezkumu provedeného Komisí během předběžného přezkumného řízení představuje indicii, že tento orgán čelil při posuzování slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem vážným obtížím, v důsledku čehož měla zahájit formální vyšetřovací řízení (
24
).
43.
V případě, kdy zúčastněná strana navrhuje zrušení rozhodnutí Komise nevznášet námitky vůči státní podpoře, zpochybňuje tím především skutečnost, že tento orgán přijal uvedené rozhodnutí, aniž zahájil formální vyšetřovací řízení, čímž porušil její procesní práva. Takový účastník se může k tomu, aby jeho žalobě na neplatnost bylo vyhověno, dovolávat jakéhokoli důvodu, kterým by bylo možno prokázat, že posouzení informací a skutečností, které měla Komise k dispozici ve fázi předběžného přezkoumání, muselo vyvolat pochybnosti ohledně slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem. Důsledkem použití takových argumentů však nemůže být změna předmětu žaloby nebo pozměnění podmínek její přípustnosti. Existence pochybností o takové slučitelnosti je naopak právě tím důkazem, který je třeba předložit s cílem prokázat, že Komise měla povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU a podle čl. 6 odst. 1 nařízení č. 2015/1589 (
25
).
44.
Z toho vyplývá, že legalita rozhodnutí nevznášet námitky přijatého podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 2015/1589 závisí na otázce, zda posouzení informací a skutečností, které měla Komise k dispozici ve fázi předběžného přezkoumání oznámeného opatření, muselo objektivně vyvolat pochybnosti jak o kvalifikaci tohoto opatření jako „podpory“, tak o slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem, přičemž tyto pochybnosti musí vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení, jehož se mohou účastnit „zúčastněné strany“ podle čl. 1 písm. h) uvedeného nařízení (
26
).
45.
Kromě toho legalita rozhodnutí přijatého na konci takového předběžného přezkumného řízení, jaké je upraveno v čl. 4 odst. 2 nařízení 2015/1589, musí být unijním soudem posuzována nejen v závislosti na informacích, které měla Komise k dispozici v okamžiku, kdy jej přijala, ale také na základě informací, jež „mohla mít k dispozici“ a jež zahrnují informace, které se zdály být relevantní a které mohla na svou žádost získat v průběhu správního řízení (
27
).
46.
Komise je totiž povinna, v zájmu řádného provádění pravidel v oblasti státních podpor, provést pečlivý a nestranný přezkum dotčených opatření, aby měla při přijímání konečného rozhodnutí konstatujícího existenci podpory, a případně i její neslučitelnost nebo protiprávnost, k tomuto účelu co možná nejúplnější a nejspolehlivější poznatky (
28
).
47.
V tomto ohledu Soudní dvůr v rozsudku Tempus Energy uvedl, že ačkoli při přezkumu existence a legality státní podpory může být nezbytné, aby Komise případně překročila rámec pouhého přezkumu skutkových a právních okolností, se kterými byla seznámena, nepřísluší jí, aby z vlastního podnětu a při neexistenci jakékoliv indicie v tomto smyslu vyhledávala všechny informace, které by mohly vykazovat spojitost s věcí, která jí byla předložena, i kdyby takové informace byly veřejně dostupné (
29
). Pouhá existence potenciálně relevantní informace, o níž Komise nevěděla a kterou nebyla povinna prošetřovat, s ohledem na informace, které měla skutečně k dispozici, nemůže prokázat existenci vážných obtíží, které by vyžadovaly, aby tento orgán zahájil formální vyšetřovací řízení (
30
).
48.
Co se týče povinnosti uvést odůvodnění, kterou má Komise podle čl. 296 druhého pododstavce SFEU, Soudní dvůr upřesnil, že pokud jde konkrétně o rozhodnutí nevznášet námitky proti opatření podpory přijaté podle čl. 108 odst. 3 SFEU, takové rozhodnutí musí pouze obsahovat důvody, na jejichž základě se Komise domnívá, že se nestřetla s vážnými obtížemi při posuzování slučitelnosti dotčené podpory s vnitřním trhem, a že i stručné odůvodnění tohoto rozhodnutí musí být z hlediska požadavku odůvodnění, který je stanoven v čl. 296 druhém pododstavci SFEU, považováno za dostatečné, pokud z něho vyplývají jasně a jednoznačně důvody, pro které se Komise domnívala, že se nestřetla s takovými obtížemi, přičemž otázka opodstatněnosti uvedeného odůvodnění s tímto požadavkem nesouvisí (
31
).
49.
Konečně je třeba zdůraznit, že ačkoli zásady zakotvené judikaturou připomenutou v bodech 41 až 47 tohoto stanoviska byly rozvinuty především ve vztahu k rozhodnutím nevznášet námitky uvedeným v čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, použijí se rovněž na taková rozhodnutí, jako je sporné rozhodnutí, v nichž je konstatováno, že opatření „není podporou“, uvedená v čl. 4 odst. 2 tohoto nařízení (
32
).
50.
Právě s ohledem na tyto požadavky je třeba ověřit, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v napadeném rozsudku rozhodl, že Komise po předběžném posouzení, jež provedla podle čl. 108 odst. 3 SFEU, neodstranila pochybnosti panující o aktivech ve správě, konkrétně určit na jedné straně, zda aktiva ve správě vložená do entity Lekarna Ljubljana o.p. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 byla vložena za tržních podmínek, a zda v důsledku toho nebyly prostřednictvím těchto aktiv poskytnuty podpory (první důvod kasačního opravného prostředku), a na druhé straně, zda aktiva svěřená do správy v roce 1979 entitě Lekarna Ljubljana o.p. a v roce 1997 převedená na zařízení Lekarna Ljubljana, mohou-li být kvalifikována jako státní podpory, představovala existující podpory nebo nové podpory (druhý důvod kasačního opravného prostředku).
B.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
1. Argumenty účastníků řízení
51.
Prvním důvodem kasačního opravného prostředku, který se týká bodů 48 až 50 napadeného rozsudku, které se zabývají analýzou týkající se aktiv ve správě vložených do entity Lekarna Ljubljana o.p. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979, Republika Slovinsko podporovaná Komisí v podstatě vytýká Tribunálu, že nesprávně vymezil rozsah povinností Komise během fáze předběžného posouzení zavedené článkem 108 odst. 3 SFEU tím, že uplatnil příliš nízkou úroveň dokazování, pokud jde o určení existence „vážných obtíží“, které mohou odůvodnit zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
52.
Konkrétně Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku podle ní nesprávně rozhodl, že situace ohledně povahy a statusu aktiv ve správě po roce 1979 „nebyla jasná“. Tribunál v bodě 50 tohoto rozsudku dospěl rovněž k údajně nesprávnému závěru, že Komise nerozptýlila pochybnosti o tom, zda výše uvedené podniky nabyly všechna aktiva ve správě po roce 1979 za tržních podmínek, a zda v důsledku toho nebyly těmto entitám prostřednictvím těchto aktiv poskytnuty státní podpory.
53.
Na podporu těchto úvah se Republika Slovinsko nejprve vyjadřuje ke všem sedmi dokumentům a důkazům, které PF přeložila v rámci předběžného přezkumného řízení a které Tribunál analyzoval v napadeném rozsudku, přičemž v podstatě tvrdí, že žádný z těchto důkazů nemohl objektivně vyvolat pochybnosti o existenci hypotetické státní podpory. Vzhledem tomu, že PF podle ní neposkytla sebemenší konkrétní indicii nebo důkaz, který by mohl objektivně vyvolat podezření, že obec Lublaň převedla na zařízení Lekarna Ljubljana aktiva ve správě bezplatně nebo za výhodnějších podmínek, než jsou tržní podmínky, mohla se Komise legitimně spoléhat na ujištění poskytnutá slovinskými orgány, že tato aktiva ve správě byla poskytnuta za tržních podmínek, a nebyla povinna vyhledávat z vlastního podnětu informace, které mohly být případně relevantní pro konstatování existence hypotetické státní podpory.
54.
Zadruhé Republika Slovinsko Tribunálu vytýká, že měl za to, jak vyplývá z bodu 48 napadeného rozsudku, že PF nemusela nade vší pochybnost prokazovat, že aktiva ve správě zařízení Lekarna Ljubljana zahrnovala aktiva představující státní podporu, ale že naopak příslušelo Komisi, která čelila situaci „nejistoty“, aby provedla důkladnější posouzení. Tímto postupem Tribunál podle ní nesprávně aplikoval právní standard „vážných obtíží“, neboť použil údajně nepřiměřenou a zjevně příliš nízkou úroveň prokazování existence pochybností ze strany PF, aniž v tomto směru zohlednil prostor pro uvážení, který má Komise pro zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Tento přístup, který je kromě toho podle Republiky Slovinsko v rozporu se standardem stanoveným Soudním dvorem v rozsudku Tempus Energy, by tedy podle ní vedl k odstranění jakéhokoli rozlišování mezi předběžnou fází a formálním vyšetřovacím řízením, jelikož by Komisi přiměl vést posledně uvedené řízení pokaždé, když některý z účastníků vyjádří v první z těchto fází obavy ohledně údajné státní podpory, a to i přesto, že tento účastník nepředložil na podporu svých tvrzení žádný věrohodný důkaz.
55.
PF tvrdí, že první důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout jako neopodstatněný.
2. Posouzení
56.
Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, legalita rozhodnutí, kterým se po provedení předběžného posouzení konstatuje, že opatření nepředstavuje státní podporu, závisí na otázce, zda posouzení informací a důkazů, které měla Komise k dispozici ve fázi předběžného přezkoumání, muselo objektivně vyvolat pochybnosti o takové kvalifikaci a vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (
33
).
57.
Za účelem provedení takového přezkumu legality a v rozsahu, v němž obsah bodů 48 až 50 napadeného rozsudku, kterých se výslovně týká první důvod kasačního opravného prostředku, odráží analýzu provedenou v předchozích bodech napadeného rozsudku, považuji za užitečné připomenout úvahy Tribunálu v bodech 40 až 50 napadeného rozsudku týkající se aktiv ve správě nabytých entitou Lekarna Ljubljana o.p. a zařízením Lekarna Ljubljana po roce 1979 (
34
).
58.
V tomto ohledu Tribunál nejprve konstatoval, že závěr Komise, podle kterého tato aktiva nepředstavovala státní podpory, byl založen na tvrzení slovinských orgánů, podle kterého byla všechna uvedená aktiva nabyta na soukromém trhu bez jakékoli veřejné podpory. Pro vyvození tohoto závěru se však Komise omezila na odkaz na ujištění, která v tomto smyslu poskytly slovinské orgány, ačkoli na podporu tohoto tvrzení nebyly předloženy žádné konkrétní důkazy (
35
).
59.
Dále Tribunál, aby určil, zda byly státní podpory poskytnuty prostřednictvím aktiv ve správě po roce 1979, posoudil jednotlivé dokumenty, které PF předložila k prokázání existence „vážných obtíží“, jimž Komise údajně čelila. Tribunál se nejprve vyjádřil k výňatku z výroční zprávy Lekarna Ljubljana za rok 2012, který uvádí dvě nemovitosti se zvláštním postavením, které byly tomuto zařízení převedeny do správy městem Lublaň (dále jen „dvě dotčené nemovitosti“), aniž byly upřesněny podmínky tohoto převodu (
36
). Poté, co Tribunál konstatoval, že Lekarna Ljubljana spadá do kategorie příjemců stanovené v článku 24 slovinského zákona o hmotném majetku státu a místních správních orgánů, podle kterého stát a místní správní orgány mohou bezplatně poskytnout hmotný majetek jiným veřejnoprávním entitám, než jsou veřejnoprávní společnosti, je-li to ve veřejném zájmu, v podstatě uvedl, že nelze vyloučit, že tento druh převodu hmotných aktiv spadá pod pojem „státní podpora“ (
37
). Konečně Tribunál analyzoval různé výňatky z veřejných účtů Lekarna Ljubljana a obce Lublaň za rok 2010, jak je poskytla PF. Tyto výňatky údajně ukázaly určité nesrovnalosti mezi údaji obce týkajícími se hodnoty aktiv poskytnutých do správy Lekarna Ljubljana a údaji plynoucími z veřejných účtů tohoto zařízení. V tomto ohledu Tribunál uvedl, že „z pouhého nahlédnutí do těchto veřejných účtů není možné zjistit, která z aktiv poskytnutých do správy Lekarna Ljubljana odpovídají nemovitým aktivům, které jí byly poskytnuty bezplatně nebo za zvýhodněných podmínek obcí Lublaň, která z nich nemovitým aktivům, která Lekarna Ljubljana nabyla za tržních podmínek, a která z nich finančním či peněžním aktivům“, a že „nebylo věcí [PF] nade vší pochybnost prokázat, že mezi aktivy ve správě zařízení Lekarna Ljubljana byla aktiva odpovídající státním podporám, ale bylo povinností Komise, aby v situaci, kdy v tomto ohledu panovala nejistota, vedla důkladnější šetření“ (
38
).
60.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Tribunál v podstatě dospěl k závěru, že po předběžném posouzení provedeném podle čl. 108 odst. 3 SFEU Komise nerozptýlila existující pochybnosti o otázce, zda aktiva ve správě vložená do entity Lekarna Ljubljana o.p. a zařízení Lekarna Ljubljana po roce 1979 byla vložena za tržních podmínek, a v důsledku toho ani, zda těmto entitám nebyly poskytnuty prostřednictvím těchto aktiv státní podpory (
39
). Podle Tribunálu Komise neunesla důkazní břemeno, které je na její straně, neboť některé důkazy, na které poukázala PF v průběhu správního řízení, jako jsou důkazy uvedené v bodech 58 a 59 tohoto stanoviska, svědčí podle Tribunálu o tom, že situace ohledně povahy a statusu těchto aktiv ve správě „není jasná“. Tribunál dodal, že v takové situaci bylo na Komisi, aby vedla důkladnější šetření za účelem určení – prostřednictvím širokých pravomocí, které má na základě Smlouvy o fungování EU a nařízení 2015/1589 – zda mezi aktivy ve správě Lekarna Ljubljana byla aktiva odpovídající státním podporám. Nebylo možné mít za to, že důkazní břemeno v tomto ohledu nese PF, neboť pro ni může být mnohem obtížnější získat od veřejných orgánů, jež mohly údajně poskytnout státní podpory, relevantní informace v tomto směru (
40
).
61.
Právě na základě této analýzy je třeba se zabývat jednotlivými výtkami předloženými Republikou Slovinsko a Komisí.
62.
Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pokud Tribunál zjistil nebo posoudil skutkové okolnosti, Soudní dvůr je příslušný pouze k tomu, aby podle článku 256 SFEU provedl přezkum právní kvalifikace skutkových okolností a právních důsledků, které z ní byly vyvozeny. Posouzení skutkových okolností tedy nepředstavuje, s výhradou případu zkreslení důkazů předložených Tribunálu, právní otázku, která by jako taková podléhala přezkumu Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku (
41
). Nezávisle na otázce, zda měl Tribunál v bodě 50 napadeného rozsudku nesprávně za to, že Komise nerozptýlila pochybnosti o otázce, zda aktiva ve správě po roce 1979 představovala státní podpory, musí být v projednávaném případě výtky, které mají za cíl zpochybnit hodnotu důkazů, které PF předložila v rámci správního řízení a které Tribunál posuzoval v napadeném rozsudku, odmítnuty jako nepřípustné, jelikož ve skutečnosti směřují k dosažení nového posouzení těchto skutkových okolností, což nespadá do pravomoci Soudního dvora. Kromě toho Republika Slovinsko a Komise na jednání tvrdily, že nezpochybňují věcnou správnost skutkových zjištění učiněných Tribunálem prostřednictvím výtky, která by se opírala o zkreslení důkazů. Není tudíž třeba zkoumat konkrétní argumenty skutkové povahy vznesené Republikou Slovinsko a Komisí, které se týkají jednotlivých důkazů.
63.
Zadruhé, jak rovněž potvrdily na jednání, Republika Slovinsko i Komise zpochybňují právní kvalifikaci výše uvedených skutkových okolností jakožto indicií, které mohou prokázat, že o existenci nebo slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem panují pochybnosti. Tato údajně nesprávná právní kvalifikace přitom předpokládá existenci pochybení při vymezení minimální úrovně důkazního břemene, které nese PF, když se dovolávala existence „vážných obtíží“ způsobilých odůvodnit zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
64.
V tomto ohledu v rámci určení „použitelných pravidel a zásad“ (
42
) Tribunál v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku odkázal na použitelný právní standard způsobem, který je zcela v souladu s ustálenou judikaturou citovanou v bodech 41 až 47 tohoto stanoviska. Konkrétně v bodě 35 napadeného rozsudku Tribunál správně připomněl, že „pokud Komise zkoumá opatření podpory z hlediska článku 107 SFEU, aby určila, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, je povinna zahájit [formální vyšetřovací řízení], pokud po skončení fáze předběžného posouzení nemohla vyloučit všechny obtíže, které brání závěru o slučitelnosti těchto opatření s vnitřním trhem“, a že „[t]ytéž zásady se musí uplatnit i tehdy, když má Komise pochybnosti o samotné kvalifikaci zkoumaného opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“. Stejně tak v bodě 36 napadeného rozsudku Tribunál dospěl k závěru, že „pokud Komise posuzuje opatření s ohledem na články 107 a 108 SFEU a po předběžném posouzení je konfrontována […] s přetrvávajícími obtížemi nebo pochybnostmi, jinými slovy s vážnými obtížemi, pokud jde o kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory, o jeho kvalifikaci jako existující podpory nebo jako nové podpory, nebo o jeho slučitelnost s vnitřním trhem, považuje-li jej za novou podporu, je povinna zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU“.
65.
Z toho vyplývá, že Tribunálu nelze vytýkat, že uplatnil zjevně nízkou úroveň požadavků na dokazování, které musí být splněny pro vznik povinnosti zahájit formální vyšetřovací řízení.
66.
Zatřetí, ačkoli se úroveň dokazování jeví jako jasně definovaná, vyvstává otázka údajně nesprávného použití této úrovně Tribunálem, zejména ve vztahu k bodům 48, 49 a 50 napadeného rozsudku, kterých se kasační opravný prostředek výslovně týká, s rizikem, že bude muset být provedeno nové posouzení skutkových okolností. Připomínám, že v bodě 49 napadeného rozsudku Tribunál dospěl k závěru, že „[sporné] rozhodnutí se ve vztahu k aktivům ve správě vloženým […] po roce 1979 omezilo na odkaz na tvrzení slovinských orgánů, podle kterého tyto entity nabyly všechna aktiva za tržních podmínek, přestože důkazy, na které poukázala navrhovatelka během správního řízení […], ukazují nejasnou situaci, pokud jde o povahu a status aktiv ve správě Lekarna Ljubljana“ (kurzívu doplnil autor tohoto stanoviska). Komise uvádí, že takové tvrzení slovinských orgánů mělo s ohledem na povinnost loajální spolupráce členských států stačit k odstranění jakékoli nejistoty o existenci hypotetické státní podpory.
67.
Zaprvé, ačkoli jistě platí, že v souladu s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii mají členské státy povinnost spolupracovat s Komisí a poskytovat jí všechny požadované informace, aby mohla vykonávat povinnosti podle nařízení 2015/1589 (
43
), nevylučuje to samo o sobě existenci „vážných obtíží“ nebo „pochybností“, se kterými se Komise může setkat po provedení předběžného posouzení. Pokud by totiž „pochybnosti“ mohly být automaticky rozptýleny pouze na základě tvrzení vnitrostátních orgánů, bylo by to v rozporu se samotným smyslem řízení o stížnosti před Komisí a s jeho účelností. Připustit, že by pochybnosti o existenci nebo slučitelnosti opatření podpory mohly být tak snadno rozptýleny pouze na základě tvrzení vnitrostátních orgánů, by znamenalo nejen zbavit předběžné řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU smyslu, ale rovněž by to mohlo ohrozit mechanismus kontroly státních podpor a úlohu svěřenou Komisi. K ukončení řízení zahájeného podle článku 108 SFEU by tedy členskému státu stačilo, aby odmítl tvrzení, která stěžovatelé předkládají, aniž by k tomu předložil důkazy. Kromě toho v projednávaném případě, jak vyplývá z bodů 58 až 60 tohoto stanoviska, Tribunál teprve po důkladné analýze jednotlivých důkazních poznatků, na které PF poukázala v průběhu správního řízení, dospěl k závěru, že situace ohledně povahy a statusu aktiv ve správě „není jasná“.
68.
Zadruhé mám za to, že Tribunál v bodě 49 napadeného rozsudku správně konstatoval, že jelikož Komise „sama neobjasnila otázku na dostatečně podloženém základě, nemůže vytýkat [PF], že jí podklady nedodala“ a že „pro stěžovatele totiž může být mnohem obtížnější získat od veřejných orgánů, jež mohly poskytnout státní podpory, relevantní informace […], nežli pro Komisi, která má za tímto účelem rozsáhlé pravomoci vyplývající přímo ze SFEU, ale také z nařízení 2015/1589“. Na jedné straně mají stěžovatelé obecně omezený přístup k relevantním informacím, jak veřejným, tak soukromým, což jim neumožňuje poskytnout podrobné informace, aby Komise mohla přijmout rozhodnutí na základě dostatečně úplných a spolehlivých informací. Tato je obtíž při přístupu k důkazům ještě významnější v kontextu takové věci, jako je dotčená věc, která má původ v letech následujících po roce 1970 a vyznačuje se přechodem z plánovaného hospodářství na tržní hospodářství a konkurenčním vztahem mezi veřejnými a soukromými lékárnami (který PF dále ztěžuje přístup k relevantním informacím o Lekarně Ljubljana). Na druhé straně je třeba zdůraznit, že Komise disponuje rozsáhlým souborem pravomocí, které jí umožňují požadovat dodatečné informace od členských států, které mají obecně lepší postavení než stěžovatelé k rozptýlení případných pochybností (
44
). Kromě toho je Komise povinna provést fázi předběžného přezkoumání pečlivě a nestranně, aby měla při přijímání konečného rozhodnutí konstatujícího existenci a slučitelnost nebo legalitu podpory k dispozici co možná nejúplnější a nejspolehlivější poznatky (
45
). V tomto smyslu se mi nejeví jako přehnaný nebo nepřiměřený závěr, že v takovém případě je Komise povinna zahájit formální vyšetřovací řízení, jelikož zahájení kontradiktorního šetření jí umožní, aby byla před přijetím rozhodnutí lépe informována.
69.
Zatřetí a vzhledem k tomu, že toto posouzení přísluší Tribunálu, jen pro úplnost podotýkám, že jelikož existence obtíží, které musí „objektivně“ vzbuzovat pochybnosti o kvalifikaci opatření jako „podpory“, zakládá povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení, je třeba předně konstatovat, že takový zvláštní režim, jako je slovinský režim, který umožňuje soutěžní vztah mezi veřejnými a soukromými lékárnami, vyvolává podle mě sám o sobě a „objektivně“ zjevné otázky týkající se jeho slučitelnosti s pravidly v oblasti státních podpor. Na druhé straně okolnost, že se jedná o převod nikoli aktiv, ale, jak tvrdí Republika Slovinsko, „aktiv ve správě“ pocházejících od obce Lublaň, opět „objektivně“ sama o sobě nevylučuje možnost, že se jedná o převod výhody zakládající státní podporu, která měla být zkoumána důkladněji.
70.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že první důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
C.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
1. Argumenty účastníků řízení
71.
Druhým důvodem kasačního opravného prostředku, který se týká bodů 51 až 55 napadeného rozsudku a zabývá se poskytnutím aktiv do správy v průběhu roku 1979, Republika Slovinsko Tribunálu v podstatě vytýká, že rozhodl, že Komise čelila „vážným obtížím“, pokud jde o otázku, zda toto opatření, může-li být považováno za státní podporu, představuje „existující“ podporu ve smyslu čl. 1 písm. b), nařízení 2015/1589, nebo zda bylo v mezidobí „změněno“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 794/2004 takovým způsobem, že má být kvalifikováno jako „nová podpora“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589.
72.
Podle Republiky Slovinsko totiž Tribunál v bodech 55 a 56 napadeného rozsudku nesprávně konstatoval, že v případě uvedeného opatření existovaly vážné obtíže, ačkoli z bodu 39 odůvodnění sporného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že Komise jasně rozhodla, že opatření spočívající v poskytnutí aktiv do správy, přijaté ve prospěch entity Lekarna Ljubljana o.p. v roce 1979 při jejím založení, „v rozsahu, v němž by toto opatření mohlo představovat státní podporu, by mohlo být nanejvýš existující podporou“.
73.
Tribunál měl v bodě 54 napadeného rozsudku rovněž údajně nesprávně za to, že „výchozí“ situace, tedy situace existující ke dni 10. prosince 1994 (
46
), byla nejistá, jelikož sporné rozhodnutí neobsahuje žádnou informaci, která by mohla objasnit, zda k tomuto datu již soukromé lékárny získaly obecní koncese, nebo zda měla entita Lekarna Ljubljana o.p. stále monopolní postavení v oblasti své činnosti (
47
).
74.
Kromě toho měl Tribunál v bodech 51 až 54 napadeného rozsudku údajně nesprávně za to, že zařízení Lekarna Ljubljana a entita Lekarna Ljubljana o.p. působily v rozdílných podmínkách, zatímco s ohledem na právní a legislativní změny, ke kterým došlo před 10. prosincem 1994, posledně uvedená entita ve skutečnosti působila ve stejných podmínkách jako její nástupkyně (
48
).
75.
Konečně se Republika Slovinsko v tomto rámci snaží vyvrátit jednotlivé výtky vznesené PF ve správním řízení, zejména výtky vycházející z toho, že Komise nerozptýlila pochybnosti o tom, zda dotčené opatření nebylo změněno po 1. květnu 2004, tedy datu přistoupení Republiky Slovinsko k Evropské unii, a dále z toho, že Komise neověřila slučitelnost tohoto opatření s vnitřním trhem. Pokud jde o první z těchto výtek, Republika Slovinsko v podstatě tvrdí, že v rozsahu, v němž Tribunál v bodě 54 napadeného rozsudku údajně nesprávně uvádí, že zařízení Lekarna Ljubljana vykazovalo významné rozdíly ve srovnání s entitou, jejímž nástupcem se stalo v roce 1997, je tato výtka vznesená PF neopodstatněná. Pokud jde o druhou z těchto výtek, Republika Slovinsko má za to, že je z právního hlediska irelevantní z toho důvodu, že slučitelnost opatření podpory lze na základě čl. 108 odst. 1 SFEU vyžadovat pouze ve vztahu k režimům podpor, kdežto opatření dotčené v projednávané věci je jednotlivou podporou. Tribunál však tento argument údajně uznal po právní stránce, neboť neuvedl žádné důvody k jeho odmítnutí.
76.
S ohledem na výše uvedené úvahy dospěla Republika Slovinsko k závěru, že Komise neměla povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. S ohledem na údaje, které měla k dispozici během předběžné fáze přezkumu, totiž neměla žádné věcné ani právní důvody k tomu, aby dospěla k závěru o existenci „vážných obtíží“. Mimoto na rozdíl od toho, co tvrdil Tribunál v napadeném rozsudku, bylo toto rozhodnutí podle ní dostatečně odůvodněno.
77.
PF navrhuje, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.
2. Posouzení
78.
S ohledem na jejich technickou a specifickou povahu vyžaduje přezkum jednotlivých výtek vznesených Republikou Slovinsko v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku, aby byly připomenuty úvahy Tribunálu rozvedené v bodech 51 až 55 napadeného rozsudku.
79.
Úvodem je třeba připomenout, že v rámci systému kontroly státních podpor se postup liší v závislosti na tom, zda jsou podpory existující nebo nové. Zatímco existující podpory mohou být v souladu s čl. 108 odst. 1 SFEU řádně uplatňovány, pokud Komise nekonstatovala jejich neslučitelnost, čl. 108 odst. 3 SFEU stanoví, že Komise musí být včas informována o záměrech spočívajících v zavedení nových podpor nebo ve změně podpor existujících a zamýšlená opatření nemohou být provedena před tím, než je řízení ukončeno vydáním konečného rozhodnutí. Novými podporami, které podléhají oznamovací povinnosti, je třeba rozumět opatření přijatá po vstupu Smlouvy o FEU v platnost, která směřují k zavedení nebo ke změně podpor, přičemž je třeba upřesnit, že tyto změny se mohou týkat buď existujících podpor, nebo původních záměrů oznámených Komisi (
49
).
80.
V tomto ohledu je pojem „nová podpora“ definován v čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589 jako „každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“. Článek 4 odst. 1 první věta nařízení č. 794/2004 v tomto ohledu stanoví, že „změnou stávající podpory [se] rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s [vnitřním] trhem“. Soudní dvůr rozhodl, že změna nemůže být kvalifikována jako „čistě formální či administrativní“ ve smyslu tohoto ustanovení, pokud může ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem (
50
).
81.
V tomto ohledu je výchozím bodem analýzy Tribunálu sporné rozhodnutí. V bodě 52 napadeného rozsudku tak Tribunál připomněl, že za účelem vysvětlení, že aktiva poskytnutá do správy v roce 1979 a převedená v roce 1997 na zařízení Lekarna Ljubljana, mohla-li mít povahu státních podpor, představovala existující podpory, se Komise v bodě 39 odůvodnění sporného rozhodnutí omezila na uvedení skutečnosti, že nástupnictví mezi entitou Lekarna Ljubljana o.p. a zařízením Lekarna Ljubljana v roce 1997 mělo čistě administrativní povahu a právní kontext, jakož i užívání a podmínky užívání aktiv se od té doby nezměnily, tudíž existující podpora platná v roce 1997 se nezměnila a stále zůstávala existující podporou.
82.
Tribunál v bodě 53 napadeného rozsudku konstatoval, že v souladu s ustanoveními bodu 3 odst. 1 písm. a) přílohy IV aktu o přistoupení se individuální podpory, které ve Slovinsku nabyly účinku před 10. prosincem 1994 a jsou stále platné i po datu přistoupení tohoto členského státu, tedy po 1. květnu 2004, považují ke dni přistoupení za existující podpory. V projednávané věci měl tedy Tribunál za to, že podpora poskytnutá ve Slovinsku před 10. prosincem 1994 měla být k 1. květnu 2004 považována za existující podporu, pokud v ní mezi těmito dvěma daty nedošlo ke změně, jinak měla být od posledně uvedeného data považována za „novou podporu“. Mimoto změna v této podpoře po 1. květnu 2004 by z ní rovněž učinila novou podporu. Aby tedy aktiva poskytnutá v roce 1979 do správy entitě Lekarna Ljubjana o.p. a následně převedená v roce 1997 na zařízení Lekarna Ljubjana, představovala „existující podpory“, nesmělo by mezi 10. prosincem 1994 a dnem přijetí sporného rozhodnutí dojít k žádné změně těchto předpokládaných podpor. Tento rámec pro analýzu, který ostatně nebyl zpochybněn, je právně opodstatněný.
83.
V této souvislosti tedy Tribunál v bodech 54 a 55 napadeného rozsudku správně ověřil, zda jednotlivé důkazy, na které poukázala PF, mohly prokázat „změnu“ povahy „existující podpory“, k níž případně došlo po 10. prosinci 1994 a která by ji přeměnila v „novou podporu“.
84.
V tomto ohledu Tribunál nejprve konstatoval, že dne 10. prosince 1994 byl právní kontext „neurčitý“, jelikož žádná informace uvedená ve sporném rozhodnutí nevypovídala nic o tom, zda soukromé lékárny již k tomuto datu získaly obecní koncese, ani zda měla entita Lekarna Ljubljana o.p. stále ještě monopolní postavení v oblasti své činnosti. Tribunál dále konstatoval, na základě nezpochybněných údajů poskytnutých ze strany PF, že v roce 1997, v okamžiku, kdy se zařízení Lekarna Ljubljana stalo nástupcem entity Lekarna Ljubljana o.p., na trhu existovala hospodářská soutěž a to u nové entity vyvolalo významné změny, jako byly: způsobilost nabývat majetek; snaha o dosažení zisku, přinejmenším od roku 2007; a rozšíření činnosti nad rámec území obce Lublaň. S ohledem na neexistenci důkladnějšího posouzení vývoje právních a hospodářských okolností dotčené činnosti, které měla Komise provést na základě svých kontrolních povinností, dospěl Tribunál k závěru, že tyto poznatky „neumožňují nabýt jistoty, že případná podpora nedoznala ode dne 10. prosince 1994 žádnou změnu“. Tento závěr nebyl zpochybněn tvrzením Komise, podle kterého bylo nástupnictví, ke kterému došlo v roce 1997, čistě administrativní povahy a právní kontext, stejně jako podmínky užití dotčených aktiv, se nezměnily, tedy tvrzením, které bylo „v tomto ohledu přinejmenším nedostatečně podložené“. Tribunál v bodě 55 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že Komise nerozptýlila pochybnosti o otázce, zda dotčená aktiva, pokud mohou být kvalifikována jako „státní podpory“, představovala existující podpory nebo nové podpory.
85.
Na základě této analýzy zaprvé uvádím, že ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené v bodě 62 tohoto stanoviska, musí být argumenty předložené Republikou Slovinsko v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku, jejichž cílem je ve skutečnosti zpochybnit posouzení skutkového stavu provedená Tribunálem, odmítnuty jako nepřípustné.
86.
Zadruhé, shodně s mým závěrem v rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku uvádím, že nebyla zjištěna žádná nesprávnost ve vymezení právního standardu umožňujícího prokázat existenci vážných obtíží, jelikož úvodní poznámky Tribunálu obsažené v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku, přezkoumané v bodě 64 tohoto stanoviska, jsou stejně platné a relevantní pro analýzu druhého důvodu kasačního opravného prostředku. Na tytéž body mimoto odkázal Tribunál v bodě 54 napadeného rozsudku, když rozhodl, že bylo nutné důkladněji přezkoumat vývoj právního a hospodářského kontextu dotčené činnosti.
87.
Zatřetí, pokud jde o omezenější výtky související s právní kvalifikací skutkových okolností a s rizikem, že bude muset být provedeno nové posouzení skutkových okolností, považuji za odůvodněné, s ohledem na povahu a závažnost nejistoty panující ohledně právního a hospodářského kontextu zjištěného Tribunálem v bodě 54 napadeného rozsudku, učinit závěr, že tato nejistota měla objektivně vyvolat pochybnosti o kvalifikaci dotčené podpory jako existující podpory a vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Ve světle judikatury citované v bodě 80 tohoto stanoviska se totiž taková nejistota týkala skutečností, které mohly „ovlivnit posouzení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem“.
88.
V důsledku toho se domnívám, že i druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
VII. Závěry
89.
S ohledem na výše uvedené úvahy a v rozsahu, v němž se toto stanovisko týká prvních dvou důvodů kasačního opravného prostředku, navrhuji, aby Soudní dvůr tyto důvody kasačního opravného prostředku zamítl jako neopodstatněné.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Nařízení Rady ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).
(
3
) – Viz zejména rozsudky ze dne 29. dubna 2021, Achemos Grupė a Achema v. Komise (C‑847/19 P, dále jen rozsudek Achemos Grupė, EU:C:2021:343, bod 44), ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, dále jen rozsudek Tempus Energy, EU:C:2021:663), ze dne 6. října 2021, Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland v. Komise (C‑174/19 P a C‑175/19 P, dále jen rozsudek Scandlines, EU:C:2021:801), ze dne 17. listopadu 2022, Irish Wind Farmers’ Association a další v. Komise (C‑578/21 P, dále jen Irish Wind Farmers’ Association, EU:C:2022:898), ze dne 14. září 2023, Komise a IGG v. Dansk Erhverv (C 508/21 P et C 509/21 P, dále jen rozsudek IGG v. Dansk Erhverv, EU:C:2023:669), ze dne. ze dne 23. listopadu 2023, Ryanair v. Komise (C‑209/21 P, dále jen rozsudek Ryanair, EU:C:2023:905), 11. ledna 2024, Wizz Air Hungary v. Komise (C‑440/22 P, dále jen rozsudek Wizz Air, EU:C:2024:26).
(
4
) – Úř. věst. 2003, L 236, s. 17, Zvl. vyd. ze dne 23. 9. 2003, str. 17.
(
5
) – Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, Zvl. vyd. ze dne 23. 9. 2003, str. 33.
(
6
) – Nařízení Komise ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (EU) 2015/1589, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2004, L 140, s. 1, Zvl. vyd. 08/004, s. 3), ve znění nařízení Komise (EU) č. 2015/2282 ze dne 27. listopadu 2015 (Úř. věst. 2015, L 325, s. 1).
(
7
) – Napadený rozsudek, body 18 až 20.
(
8
) – Napadený rozsudek, bod 57.
(
9
) – Napadený rozsudek, bod 17.
(
10
) – Napadený rozsudek, bod 22.
(
11
) – Viz napadený rozsudek, body 51 až 57 respektive body 40 až 50. Co se týče analýzy Tribunálu ve vztahu k aktivům ve správě v roce 1979 a k aktivům ve správě po roce 1979, viz body 58 až 60 respektive body 79 až 83 tohoto stanoviska.
(
12
) – Napadený rozsudek, bod 55.
(
13
) – Napadený rozsudek, bod 50.
(
14
) – Napadený rozsudek, bod 56.
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2020, Viasat Broadcasting UK (C‑445/19, EU:C:2020:952, bod 17).
(
16
) – Nařízení 2015/1589, bod 2 odůvodnění.
(
17
) – Nařízení 2015/1589, bod 3 odůvodnění.
(
18
) – Viz nařízení 2015/1589, článek 6. Viz rovněž rozsudky ze dne 20. března 1984, Německo v. Komise (84/82, EU:C:1984:117, body 11 a 13), ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, body 33 až 42), ze dne 3. května 2001, Portugalsko v Komise (C‑204/97, EU:C:2001:233, body 27 až 35), ze dne 17. září 2015, Mory a další v. Komise (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, bod 94) a ze dne 20. ledna 2022, Deutsche Lufthansa v. Komise (C‑594/19 P, EU:C:2022:40, bod 33).
(
19
) – Viz nařízení 2015/1589, čl. 4 odst. 5.
(
20
) – Viz rozsudek ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113 a citovaná judikatura).
(
21
) – Viz rozsudky ze dne 20. března 1984, Německo v. Komise (84/82, EU:C:1984:117, bod 13), Irish Wind Farmers’ Association (bod 53 a citovaná judikatura) a IGG v. Dansk Erhverv (bod 69).
(
22
) – K pojmům „vážné obtíže“ a pochybnosti viz stanovisko generálního advokáta E. Tančeva ve věci Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, bod 73), které uvádí, že judikatura Soudního dvora používá oba tyto výrazy bez rozlišování a přikládá jim stejný význam.
(
23
) – Viz rozsudky ze dne 21. prosince 2016, Club Hotel Loutraki a další v. Komise (C‑131/15 P, dále jen rozsudek Club Hotel Loutraki, EU:C:2016:989, bod 31), Tempus Energy (bod 40), Irish Wind Farmers’ Association (bod 54), IGG v. Dansk Erhverv (bod 70), Ryanair (bod 109) a Wizz Air (bod 95).
(
24
) – Viz rozsudky ze dne 12. října 2016, Land Hessen v. Pollmeier Massivholz (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, bod 38), Achemos Grupė (bod 44), Tempus Energy (bod 41), Ryanair (bod 110) a Wizz Air (bod 96).
(
25
) – Viz rozsudky ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, bod 59), Ryanair (bod 108) a Wizz Air (bod 94 a citovaná judikatura).
(
26
) – V tomto smyslu viz rozsudky Club Hotel Loutraki (body 32 a 33), Irish Wind Farmers’ Association (bod 55), a IGG v. Dansk Erhverv (bod 71).
(
27
) – Viz rozsudky ze dne 10. července 1986, Belgie v. Komise (234/84, EU:C:1986:302, bod 16), Achemos Grupė (bod 42), Tempus Energy (body 42 a 43) a Irish Wind Farmers’ Association (bod 56).
(
28
) – Viz rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Systraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 62), Achemos Grupė (bod 43) a Tempus Energy (bod 44).
(
29
) – Rozsudek Tempus Energy (bod 45).
(
30
) – Viz rozsudky Tempus Energy (bod 51) a Irish Wind Farmers’ Association (bod 59).
(
31
) – Viz rozsudky Tempus Energy (bod 199) a Ryanair (bod 95).
(
32
) – Viz rozsudky Club Hotel Loutraki (bod 33) a Irish Wind Farmers’ Association (bod 60).
(
33
) – Viz bod 44 tohoto stanoviska.
(
34
) – Napadený rozsudek, bod 38.
(
35
) – Napadený rozsudek, bod 40.
(
36
) – Napadený rozsudek, bod 45.
(
37
) – Napadený rozsudek, bod 47.
(
38
) – Napadený rozsudek, bod 48.
(
39
) – Napadený rozsudek, bod 50.
(
40
) – Napadený rozsudek, body 48 a 49.
(
41
) – Viz čl. 256 odst. 1 druhý pododstavec SFEU a čl. 58 první pododstavec Statutu Soudního dvora Evropské unie. Viz rovněž rozsudky Scandlines (bod 86) a Wizz Air (body 57 a 58 a citovaná judikatura).
(
42
) – Viz napadený rozsudek, body 23 až 37.
(
43
) – Nařízení 2015/1589, bod 6 odůvodnění. K povinnosti loajální spolupráce, ke které jsou vzájemně povinny Komise a členské státy při provádění pravidel v oblasti státních podpor, viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Mediaset v. Komise (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, bod 126 a citovaná judikatura).
(
44
) – Viz rozsudky ze dne 18. září 1995, SIDE v. Komise (T‑49/93, EU:T:1995:166, bod 71) a ze dne 28. září 1995, Sytraval a Brink’s France v. Komise (T‑95/94, EU:T:1995:172, bod 77).
(
45
) – Viz bod 46 tohoto stanoviska.
(
46
) – Konkrétně se jedná o datum stanovené v příloze IV bodu 3 odst. 1 písm. a) aktu o přistoupení za účelem kvalifikace podpory, která je Republikou Slovinsko poskytovaná jako „existující podpora“.
(
47
) – Tyto úvahy Tribunálu jsou údajně chybné, jelikož ze skutečností uvedených v bodě 51 napadeného rozsudku vyplývá, že mezi 10. prosincem 1994 a datem, kdy zařízení Lekarna Ljubljana nahradilo entitu Lekarna Ljubljana o.p., tedy v roce 1997, byl použitelný stejný právní rámec, jelikož jednotlivé vnitrostátní zákony upravující zejména otevření slovinského trhu hospodářské soutěži byly přijaty již před 10. prosincem 1994. Tento aspekt je přitom rozhodující pro posouzení, zda změna druhého dotčeného opatření, kvalifikovaného jako „existující podpora“, představuje „novou podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení 2015/1589. I za předpokladu, že by se druhé dotčené opatření, které sice v době svého zavedení nebylo státní podporou, mohlo stát státní podporou v důsledku svého vývoje, tento vývoj by v každém případě nastal před 10. prosincem 1994. Z toho vyplývá, že Komise nepochybila, když v bodě 39 sporného rozhodnutí dospěla k závěru, že v rozsahu, v němž se právní kontext ani podmínky užívání aktiv ve správě nezměnily mezi 10. prosincem 1994 a datem, kdy zařízení Lekarna Ljubljana nahradilo entitu Lekarna Ljubljana o.p.., bylo toto nahrazení čistě administrativní povahy, takže nemohlo představovat změnu existující podpory na novou podporu.
(
48
) – Konkrétně není správné mít za to, jak uvedl Tribunál v bodě 54 napadeného rozsudku, že se tyto entity vyznačovaly značnými rozdíly, jelikož na rozdíl od své předchůdkyně byla Lekarna Ljubljana způsobilá nabývat aktiva ve správě, včetně nemovitostí, takže je namístě položit si otázku, zda může být nadále odůvodněné poskytovat nemovitá aktiva do správy, bez vlastnického práva. Stejně jako zařízení Lekarna Ljubljana přitom její předchůdkyně byla přinejmenším od roku 1991, kdy začala působit jako závod, rovněž způsobilá nabývat taková aktiva do správy. V tomto ohledu Republika Slovinsko upřesňuje, že stejně jako její předchůdkyně může zařízení Lekarna Ljubljana používat pouze aktiva, která získá (formálně) do správy od obce Lublaň, i když jsou tato aktiva nabyta z prostředků zajištěných zařízením Lekarna Ljubljana. Otázka Tribunálu ohledně toho, zda je i nadále odůvodněné pokračovat v poskytování aktiv do správy, je neopodstatněná. Je zřejmé, že se jedná pouze o způsob, jak zajistit veřejnému zařízení užívání aktiv (jak bylo uvedeno, veškerá aktiva, která má takové zařízení k dispozici, jsou držena jako aktiva ve správě), což v žádném případě neznamená bezplatné poskytnutí aktiv ve správě.
(
49
) – Viz rozsudek ze dne 28. října 2021, Eco Fox a další (C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, body 36 až 38 a citovaná judikatura).
(
50
) – Viz rozsudek ze dne 28. října 2021, Eco Fox a další (C‑915/19 až C‑917/19, EU:C:2021:887, bod 41 a citovaná judikatura).