STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
LAILY MEDINA
přednesené dne 26. června 2025(1)
Věc C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
proti
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,
za účasti:
Scudieri International Srl
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) – Omezující opatření vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině – Nařízení (EU) č. 833/2014 – Článek 5k odst. 1 písm. c) – Zákaz zadávání nebo dalšího plnění veřejných zakázek ruským státním příslušníkům a subjektům nebo orgánům se sídlem v Rusku nebo společně s nimi – Koncept jednání ‚jménem nebo na pokyn některého ze subjektů‘ – Faktické ovládání – Okolnosti vyžadující další prověřování ze strany veřejného zadavatele – Posouzení vycházející ze všech relevantních právních a skutkových okolností“
1.        Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení (EU) č. 833/2014 ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině(2) ve znění nařízení (EU) 2022/576(3).
2.        Tato žádost byla předložena v rámci řízení vedeného mezi společností Opera Laboratori Fiorentini SpA a několika italskými veřejnými a soukromými subjekty, jehož předmětem je zadání veřejné zakázky na dobu 10 let v hodnotě 8,89 milionu eur na provozování baru a restaurace ve vnitřních prostorách Palazzo Pitti a v zahradách Boboli, které tvoří součást muzejního komplexu Galleria degli Uffizi ve Florencii (Itálie) (dále jen „dotčená zakázka“).
3.        Společnost Opera Laboratori Fiorentini, která se v zadávacím řízení umístila na druhém místě, napadla rozhodnutí o zadání zakázky společnosti Scudieri International Srl žalobou podanou k Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionálnímu správnímu soudu pro Toskánsko), přičemž tvrdila, že zadání zakázky je v rozporu se zákazem stanoveným v čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 z důvodu, že dva ze tří členů statutárního orgánu společnosti Scudieri International jsou ruští státní příslušníci a jeden z nich je rovněž předsedou statutárního orgánu a generálním ředitelem uvedené společnosti, jakož i jednočlenným statutárním orgánem společnosti Sielna SpA (dále jen „mateřská společnost“), která vlastní 90% podíl ve společnosti Scudieri International.
I.      Právní rámec
4.        Článek 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014, ve znění platném v době rozhodné z hlediska projednávané věci, stanoví, že se zakazuje zadat jakoukoli veřejnou zakázku nebo koncesní smlouvu spadající do oblasti působnosti příslušných směrnic o zadávání veřejných zakázek následujícím osobám, subjektům nebo orgánům, nebo pokračovat v jejich plnění s nimi
„a)      jakýkoli ruský státní příslušník, fyzická osoba s bydlištěm v Rusku nebo právnická osoba, subjekt či orgán usazené v Rusku;
b)      právnická osoba, subjekt nebo orgán, které jsou z více než 50 % přímo či nepřímo vlastněny některým ze subjektů uvedených v písmeni a) tohoto odstavce, nebo
c)      fyzická nebo právnická osoba, subjekt nebo orgán, které jednají jménem nebo na pokyn některého ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b) tohoto odstavce,
včetně subdodavatelů, dodavatelů nebo subjektů, jejichž způsobilost je využívána ve smyslu směrnic o zadávání veřejných zakázek, pokud představují více než 10 % hodnoty zakázky.“
5.        Článek 12 nařízení č. 833/2014 stanoví:
„Zakazuje se vědomá a úmyslná účast na činnostech, jejichž cílem nebo důsledkem je obejití zákazů stanovených v tomto nařízení […]“
II.    Spor v původním řízení a předběžná otázka
6.        Na konci otevřeného telematického řízení vyhlášeného veřejným zadavatelem, udělilo Ministero della Cultura (ministerstvo kultury, Itálie) ve spolupráci s Galleria degli Uffizi společnosti Scudieri International dotčenou zakázku na základě rozhodnutí ze dne 25. listopadu 2022, poté co získala nejvyšší počet bodů ze všech čtyř uchazečů.
7.        Opera Laboratori Fiorentini získala druhý nejvyšší počet bodů a zpochybnila legalitu zmíněného rozhodnutí před Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionální správní soud pro Toskánsko), přičemž mimo jiné tvrdila, že zadání dotčené veřejné zakázky porušuje zákazy stanovené v článku 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 z důvodu, že dva ze tří členů statutárního orgánu společnosti Scudieri International jsou ruští státní příslušníci, včetně předsedy statutárního orgánu a generálního ředitele uvedené společnosti, stejně jako jednočlenného statutárního orgánu mateřské společnosti, která vlastní 90% podíl ve společnosti Scudieri International.
8.        Rozsudkem ze dne 25. května 2023 uvedený soud žalobu společnosti Opera Laboratori Fiorentini zamítl.
9.        Opera Laboratori Fiorentini podala proti rozsudku Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionálního správního soudu pro Toskánsko) odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která je předkládajícím soudem, přičemž rozhodnutí zpochybnila a zopakovala výtky uvedené v řízení v prvním stupni.
10.      Předkládající soud má za to, že řízení, které je před ním vedeno, vyžaduje zodpovězení otázky, zda měla být společnost Scudieri International vyloučena ze zadávacího řízení, neboť čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 musí být vykládán v tom smyslu, že zakazuje zadávání veřejných zakázek hospodářským subjektům, které jednají „jménem nebo na pokyn“ ruského státního příslušníka, přičemž v projednávané věci jedná úspěšný uchazeč „na pokyn“ ruského „subjektu“, a sice členů statutárního orgánu, jímž je předseda statutárního orgánu, generální ředitel a jednočlenný statutární orgán mateřské společnosti.
11.      Uvedený soud žádá o objasnění výkladu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, jelikož podle jeho názoru lze mít pochybnosti o tom, zda je formulace „jménem“ nebo „na pokyn“ relevantní pouze tehdy, když se vztahuje k jinému „subjektu“, než je fyzická osoba, která je ruským státním příslušníkem, nebo zda musí být výraz „subjekt“ vykládán v tom smyslu, že zahrnuje všechny osoby uvedené v předcházejících písmenech a) a b) čl. 5k odst. 1.
12.      Za těchto okolností se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je třeba čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení [č. 833/2014], zavedený nařízením [2022/5762] o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině, v rozsahu, v němž stanoví zákaz zadávání zakázek a koncesí nebo plnění zakázek ‚fyzické nebo právnické osobě, subjektu nebo orgánu, které jednají jménem nebo na pokyn některého ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b) tohoto odstavce, včetně subdodavatelů, dodavatelů nebo subjektů, jejichž způsobilost je využívána ve smyslu směrnic o zadávání veřejných zakázek, pokud představují více než 10 % hodnoty zakázky, nebo společně s nimi‘, vykládat v tom smyslu, že tento zákaz se vztahuje na společnost založenou podle italského práva se sídlem na území Itálie, kterou vlastní italská společnost a jejímiž společníky jsou fyzické osoby, které nejsou ruskými státními příslušníky, ale jejíž dva ze tří členů statutárního orgánu jsou ruští státní příslušníci a jeden z nich, předseda statutárního orgánu a generální ředitel, je zároveň jednočlenným statutárním orgánem mateřské společnosti, která vlastní 90 % dceřiné společnosti?“
13.      Písemná vyjádření předložily společnosti Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, rakouská, italská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise. Řeči těchto zúčastněných, s výjimkou rakouské a nizozemské vlády, byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 5. března 2025.
III. Posouzení
14.      Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda je nutno čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 v rozsahu, v němž stanoví zákaz zadávání zakázek a koncesí nebo plnění zakázek „fyzické nebo právnické osobě, subjektu nebo orgánu, které jednají jménem nebo na pokyn některého ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b)“ dotčeného odstavce, nebo společně s nimi, vykládat v tom smyslu, že se uvedený zákaz vztahuje na zadání veřejné zakázky společnosti založené podle italského práva, jejíž dva ze tří členů statutárního orgánu jsou ruští státní příslušníci, přičemž jeden z nich je předseda statutárního orgánu a generální ředitel uvedené společnosti, jakož i jednočlenný statutární orgán mateřské společnosti, která vlastní 90% podíl v úspěšném uchazeči.
15.      Článek 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 zakazuje zadávání nebo další plnění jakékoli veřejné zakázky nebo koncesní smlouvy spadající do působnosti unijních směrnic o zadávání veřejných zakázek, pokud existuje spojení mezi uchazečem a Ruskem. Uvedený zákaz se použije ve třech typech situací uvedených pod písmeny a) až c) dotčeného odstavce, z nichž každá vymezuje určitou kategorii právních subjektů, na které se zákaz vztahuje. Konkrétně písmeno c) se vztahuje na fyzické nebo právnické osoby, subjekty nebo orgány, které „jednají jménem nebo na pokyn některého ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b) tohoto odstavce“.
16.      Podle ustálené judikatury platí, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(4).
17.      V projednávané věci není pojem „jménem nebo na pokyn některého ze subjektů“ ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 unijním normotvůrcem definován a zmíněné ustanovení neobsahuje žádný výslovný odkaz na právo členských států za účelem vymezení jeho smyslu a rozsahu. Uvedený pojem tedy musí být vykládán autonomním a jednotným způsobem(5).
A.      Doslovný výklad
18.      Předkládající soud předběžnou otázkou v podstatě žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, zda má pro účely čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 specifická struktura řízení a vlastnictví dotčená v projednávané věci za následek vznik vztahu zastoupení nebo ovládání, který je dostatečný k tomu, aby z něj bylo možno vyvodit závěr, že úspěšný uchazeč jedná „jménem nebo na pokyn“ jiného právního subjektu. Konkrétně se táže, zda může taková situace představovat zastoupení nebo zmocnění, které překračuje rámec běžného vlastnictví společností, čímž se dostává do rámce působnosti uvedeného zákazu.
19.      Zaprvé považuji za potřebné uvést, že ze srovnání různých jazykových znění čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 vyplývá, že formulace v některých jazykových zněních odpovídá jednání „jménem“(6), kdežto v jiných jednání „v zastoupení“(7). Kromě toho se v některých jazykových zněních vyskytuje pojem „pokyn“(8), kdežto v jiných je tento institut vyjádřen slovy „podle“ nebo „na základě příkazů“(9). Je třeba poznamenat, že toto rozlišování se nemusí jevit jako příliš významné, nicméně je zřejmé, že pojem „pokyn“ odkazuje na poskytování obecného vedení, kdežto výraz „příkazy“ označuje přesnější a podrobnější formu ovládání.
20.      Srovnání různých jazykových znění čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, zejména výrazů použitých k popisu vztahu spočívajícího v jednání „jménem nebo na pokyn“, odhaluje určitou míru lingvistické rozdílnosti, když některá znění odkazují na jednání „v zastoupení“ nebo „na základě příkazů“.
21.      Zadruhé, pokud jde o výraz „subjekt“ ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, je třeba uvést, že v některých jazykových zněních právní úpravy Evropské unie je tento výraz používán konkrétně k označení právnických osob(10). Pokud by měl tento výklad převážit, pak by odkaz v čl. 5k odst. 1 písm. c) na „někter[ý] ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b)“ v důsledku výše uvedeného vyloučil fyzické osoby – konkrétně ruské státní příslušníky – uvedené v písmeni a) tohoto článku. V důsledku toho by se zákaz zakotvený v uvedeném ustanovení nevztahoval na společnosti jednající jménem nebo na pokyn ruských státních příslušníků, čímž by došlo k zúžení rozsahu dotčeného omezení způsobem, který by mohl potenciálně ohrozit jeho účinnost (effet utile). V jiných jazykových zněních Evropské unie je však výraz „subjekt“ používán šířeji a může pojmově zahrnovat fyzické i právnické osoby(11).
22.      Vzhledem k rozdílům ve způsobu, jakým jsou tyto výrazy chápány nebo uplatňovány napříč různými jazykovými zněními, není doslovný výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 jednoznačný. Provedu tedy kontextuální výklad uvedeného ustanovení, neboť nařízení samotné žádnou definici toho, co lze kvalifikovat jako jednání „jménem nebo na pokyn“ právního subjektu, ani definici výrazu „subjekt uvedený v písmeni a) nebo b)“ uvedeného nařízení neobsahuje.
B.      Kontextuální výklad
23.      Ve vnitřní struktuře čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 následuje písmeno c) po písmenech a) a b), přičemž obě posledně zmíněná ustanovení obsahují zvláštní úpravu zakazující ruským právním subjektům nebo subjektům jimi vlastněným účast na zadávacích řízeních.
24.      Článek 5k odst. 1 písm. a) nařízení č. 833/2014 výslovně zakazuje zadat nebo dále plnit veřejnou zakázku nebo koncesní smlouvu jakémukoli ruskému státnímu příslušníkovi, fyzické či právnické osobě nebo subjektu či orgánu se sídlem v Rusku nebo společně s nimi, takže se tyto osoby, subjekty nebo orgány nemohou stát úspěšnými uchazeči.
25.      Článek 5k odst. 1 písm. b) nařízení č. 833/2014 rozšiřuje zákaz na právnickou osobu, subjekt nebo orgán, které jsou z více než 50 % přímo či nepřímo vlastněny některým ze subjektů uvedených v písmeni a) uvedeného odstavce.  Je zřejmé, že cílem písmene b) je zabránit tomu, aby bylo opatření uvedené v písmeni a) obcházeno tím, že se použijí subjekty se sídlem mimo Rusko, které jsou ve skutečnosti vlastněny právním subjektem, na který se vztahuje zákaz stanovený v písmeni a) uvedeného odstavce. V tomto kontextu by bylo v rozporu s cílem dotčeného ustanovení vykládat výraz „subjekt“ použitý v písmeni b) tak, že vylučuje fyzické osoby. Takový výklad by vytvořil neodůvodněnou mezeru v právní úpravě, která by ruským státním příslušníkům umožňovala vyhnout se zákazu vlastnictvím kontrolních podílů v zahraničních subjektech, čímž by byla narušena účinnost (effet utile) tohoto omezujícího opatření.
26.      Podobně platí, že cílem čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 je bránit obcházení písmen a) a b) v situacích, kdy se na fyzickou nebo právnickou osobu, subjekt či orgán nevztahují přímo zákazy stanovené v uvedených dvou písmenech.
27.      Pořadí písmen a) až c) v čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 nasvědčuje existenci stupňovité struktury: písmeno a) stanoví přímý zákaz; písmeno b) rozšiřuje uvedený zákaz na subjekty, které jsou nepřímo ovládány prostřednictvím většinového vlastnického podílu; písmeno c) funguje jako zbytková nebo „univerzální“ doložka, jejímž účelem je bránit obcházení prostřednictvím jiných právních nebo faktických uspořádání v případech, kdy je právními subjekty uvedenými v písmeni a) nebo b) tohoto článku vykonáváno faktické ovládání. Kontextuální umístění písmene c) nasvědčuje jeho doplňkové a ochranné úloze, určené k vyplnění případných mezer a posílení účinnosti zákazů zakotvených v písmenech a) a b) čl. 5k odst. 1 tohoto nařízení. Písmeno c) čl. 5k odst. 1 tudíž vyžaduje širší výklad, než jakému nasvědčují písmena a) a b) sama o sobě, tak aby byla podchycena taková uspořádání, jimiž dochází k obcházení dotčených zákazů a která, byť formálně do rámce uvedených dvou písmen nespadají, vedou ke stejným zakázaným výsledkům, a sice k tomu, aby bylo umožněno zadání nebo další plnění veřejných zakázek fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou v podstatě ovládány právními subjekty uvedenými v prvních dvou písmenech, nebo společně s nimi, ačkoli třeba formálně nesplňují kritéria tam uvedená.
28.      Pokud jde konkrétně o znění „subjekt[…] uvedený[…] v písmeni a) nebo b)“, je nutno podotknout, že rozšířením zákazů na uchazeče, kteří jsou z více než 50 % přímo či nepřímo vlastněni „některým ze subjektů uvedených v písmeni a)“, zaručuje písmeno b) čl. 5k odst. 1, že tyto zákazy nebudou omezeny na formálně určené hospodářské subjekty, ale budou se vztahovat i na ty, které s nimi mají významné hospodářské a právní vztahy. To podporuje výklad, podle kterého by měl být výraz „subjekt“ ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 vykládán funkčně a extenzivně, nikoli restriktivně, aby byla zachována účinnost (effet utile) uvedeného zákazu.
29.      V tomto ohledu je třeba uvést, že písmeno a) čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 výslovně zmiňuje fyzické osoby („ruské státní příslušníky“) i právnické osoby, subjekty či orgány se sídlem v Rusku. Písmeno b) se následně vztahuje na právní subjekty vlastněné subjekty uvedenými v písmeni a), čímž přejímá stejný výčet právních subjektů. Odkaz v písmeni c) na některý ze „subjektů uvedených v písmeni a) nebo b)“ je tudíž nutno vykládat tak, že zahrnuje všechny právní subjekty zahrnuté v písmenech a) a b), včetně fyzických osob, právnických osob, subjektů a orgánů. Restriktivní výklad výrazu „subjekt“ v písmeni c) v tom smyslu, že vylučuje fyzické osoby, by zavedl umělé omezení, které nemá oporu ve struktuře ani logice daného ustanovení.
30.      Pokud by měl být čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 vykládán v tom smyslu, že odkazuje výlučně na subjekt se sídlem v Rusku v úzkém slova smyslu použitém v písmeni a) in fine, byl by ohrožen „univerzální“ cíl písmene c). Takový výklad by vylučoval případy, kdy je veřejná zakázka zadána subjektu účinně ovládanému ruskými státními příslušníky, rezidenty, právnickými osobami, subjekty či orgány, aniž by bylo toto ovládání spjato s většinovým vlastnickým podílem, což by umožnilo obcházet cíle zákazů zakotvených v čl. 5k odst. 1 prostřednictvím nepřímých uspořádání. Z toho vyplývá, že účelem písm. c) tohoto odstavce je právě takové mezery v právní úpravě vyplňovat a bránit obcházení zákazů zakotvených v písm. a) a b) uvedeného odstavce.
31.      Pokud jde o výraz „jménem nebo na pokyn“, uvádím, že písmeno c) čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 nevyžaduje většinový vlastnický podíl ani formální ovládání subjektem zmíněným v písmeni a) nebo b). Písmeno c) se naopak vztahuje na širší soubor vztahů založených na funkčním či faktickém vlivu (dále jen „faktické ovládání“). V tomto ohledu se stává vysoce relevantní korporátní struktura: zatímco nastavením strategického zaměření společnosti a výkonem funkcí vedení na vysoké úrovni je obvykle pověřen statutární orgán, generálnímu řediteli může být svěřen provozní dohled nad každodenními činnostmi. Zároveň si společníci v některých korporátních strukturách zachovávají pravomoc utvářet nebo měnit korporátní politiku. Určení, zda právní subjekt jedná „jménem nebo na pokyn“ jiného ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) tedy vyžaduje posouzení skutečného rozvržení vlivu a rozhodovací pravomoci v rámci skupiny, nikoli formalistický výklad podle názvů pracovních pozic nebo korporátní formy.
32.      V tomto ohledu je třeba mít na paměti, že rámec pro správu a řízení společností v jednotlivých členských státech se může lišit strukturou, obvykle ale zahrnuje tři základní orgány: společníky, dozorčí nebo poradní orgán (např. radu nebo dozorčí radu) a statutární orgán, přičemž každému z nich je přidělena zvláštní úloha. Valná hromada společníků obvykle představuje svrchovaný orgán společnosti odpovědný za klíčová strukturální rozhodnutí, jako je jmenování a odvolávání členů statutárního orgánu, schvalování výročních účetních závěrek a změny stanov společnosti. V zemích s dualistickým systémem dohled a strategické zaměření zajišťuje dozorčí rada, zatímco statutární orgán odpovídá za každodenní provoz a provádění politiky společnosti. Ve společnostech s monistickým systémem řízení jsou tyto funkce sloučeny a vykonávány jediným orgánem, správní radou. V obou systémech mohou být přenesené pravomoci k řízení každodenních operací a zastupování společnosti navenek svěřeny výkonným vedoucím pracovníkům, včetně generálních ředitelů(12).
33.      Z toho vyplývá, že i v případě neexistence většinového vlastnického podílu nebo formálního právního ovládání může společnost spadat do působnosti čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, pokud z funkčního, provozního nebo hospodářského hlediska jedná jako zástupce ruského státního příslušníka, či fyzické nebo právnické osoby, subjektu či orgánu, jak jsou uvedeny v písmeni a) nebo b) tohoto čl. 5k odst. 1, popřípadě v souladu s jejich pokyny nebo příkazy. Jinými slovy, písmeno c) musí být vykládáno v tom smyslu, že zahrnuje situace, kdy jsou fyzická nebo právnická osoba, subjekt nebo orgán věcně propojeny – včetně sdíleného ovládání, hospodářské závislosti nebo funkční podřízenosti – s právními subjekty uvedenými v písmeni a) nebo b). Pokud tedy dceřiná společnost nebo jiný propojený podnik jedná jménem nebo na pokyn takového právního subjektu, může se na ně tento zákaz vztahovat, i když chybí formální většinový vlastnický podíl. Tento výklad je v souladu s cílem čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, kterým je zamezit obcházení, konkrétně bránit nepřímému či faktickému obcházení hlavních omezení.
34.      Jsem tudíž toho názoru, že do působnosti čl. 5k odst. 1 písm. c) spadají i uspořádání překračující rámec formálního většinového vlastnického podílu či ovládání. K zajištění účinnosti (effet utile) uvedeného nařízení je třeba dotčené ustanovení vykládat tak, že zahrnuje i jednání, které dokládá, že jednání právnické osoby, subjektu nebo orgánu je fakticky ovládáno subjektem uvedeným v písmeni a) nebo b), a to i v případě neexistence formálního vlastnického podílu nebo právního ovládání.
35.      Pokud jde o výklad výrazu „subjekt[…] uvedený[…] v písmeni a) nebo b)“ ve spojení s dalšími částmi nařízení č. 833/2014, je nutno podotknout, že toto nařízení odkazuje na právnické osoby, subjekty nebo orgány, přičemž někdy rozlišuje mezi fyzickými a právnickými osobami(13). Neexistence výslovného odkazu na fyzické nebo právnické osoby nebo orgány ve vyjádření „někter[ý] ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b)“ obsaženém v čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 však tyto právní subjekty z působnosti dotčeného ustanovení nevylučuje. Pro účely uvedeného ustanovení právě výklad výrazu „subjekt“ v tom smyslu, že zahrnuje fyzické a právnické osoby i orgány, zajišťuje, aby dotčené zákazy nemohly být obcházeny s využitím osob, které sice samy nejsou formálně právními subjekty, ale z hlediska funkce jednají jménem nebo na pokyn těch subjektů, na které se vztahuje čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014 bez ohledu na to, zda dotčené pokyny pocházejí od fyzických nebo právnických osob. V tomto ohledu může být hospodářským subjektem i zdrojem pokynů v souladu se strukturou tohoto ustanovení fyzická nebo právnická osoba či orgán, což záměrně zahrnuje širokou škálu právních subjektů prostřednictvím odkazu na „fyzické nebo právnické osoby, subjekty nebo orgány“. Pro účely čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by tedy restriktivní výklad, který by vylučoval fyzické osoby z rozsahu výrazu „subjekt“, ohrozil účinnost (effet utile) zmíněného ustanovení.
36.      Tento širší výklad má oporu i v bodě 4 odůvodnění nařízení 2022/576, který upřesňuje, že cílem změn je zakázat „udělování a další plnění veřejných zakázek a koncesí s ruskými státními příslušníky a subjekty či orgány usazenými v Rusku“. Podobné znění obsahuje i bod 6 odůvodnění rozhodnutí (SZBP) 2022/578(14) přijatého téhož dne, který zdůrazňuje tentýž komplexní politický cíl. Tyto kontextuální prvky potvrzují, že cílem písmene c) čl. 5k odst. 1 nařízení č. 883/2014 bylo podchytit taková uspořádání, které sice formálně nespadají pod písmena a) nebo b) čl. 5k odst. 1, vedou však ke stejným zakázaným výsledkům prostřednictvím věcného korporátního ovládání nebo skutečného vlastnictví.
37.      Kromě toho, pokud je čl. 5k odst. 1 písm. c) tohoto nařízení vykládán ve spojení s jinými akty přijatými v oblasti omezujících opatření, podporuje výklad formulace „jednají[cí] jménem nebo na pokyn“ tezi, že tato formulace zahrnuje škálu vztahů, která je širší, než jsou ty, které se omezují pouze na formální vlastnictví nebo korporátní ovládání.
38.      Například v rozsudku HTTS v. Rada(15) Soudní dvůr konstatoval, že v kontextu nařízení (EU) č. 961/2010(16) je v čl. 16 odst. 2 uvedeného nařízení situace, kdy je určitá entita ovládána osobou nebo subjektem nebo je takovou osobou či subjektem vlastněna, postavena na roveň situaci, kdy taková entita jedná podle pokynů nebo jménem určité osoby nebo subjektu. Soudní dvůr tak přijal široké pojetí rozsahu dotčeného zákazu, který se vztahoval na společnost ovládanou nebo vlastněnou fyzickou nebo právnickou osobou, když do něj zahrnul i jednání jménem nebo na pokyn uvedené osoby nebo subjektu, přestože to nebylo v dotčeném ustanovení výslovně stanoveno. Podle mého názoru je cílem takového výkladu zajistit účinnost (effet utile) omezujících opatření stanovených nařízením, aniž by byla striktně uplatňována definice použitá ve vnitrostátním právu pro kvalifikaci členů statutárního orgánu.
39.      Výklad vedený zásadou efektivity (effet utile), jak je navržen v bodě 34 tohoto stanoviska, vyžaduje analýzu řady faktorů, včetně zjištění totožnosti těch, kdo úspěšného uchazeče o veřejnou zakázku skutečně ovládají. Při rozhodování o tom, zda mezi dotčenými subjekty existuje faktické ovládání, by měly příslušné orgány zohlednit různé skutkové okolnosti, jako je existence menšinových podílů, osobní vazby mezi členy statutárního orgánu nebo skutečnými majiteli a vzorce nasvědčující koordinaci obchodní činnosti(17). To je v souladu s cílem omezujících opatření, kterým je snaha bránit jejich obcházení, jak se tento cíl rovněž odráží v článku 12 nařízení č. 833/2014, který zakazuje účast na činnostech, jejichž cílem je obcházet omezující opatření(18).
40.      Závěrem uvádím, že kontextuální výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 potvrzuje, že hlavním cílem tohoto ustanovení je bránit obcházení zákazů stanovených v písmenech a) a b) tohoto čl. 5k odst. 1. Článek 5k odst. 1 písm. c) tohoto nařízení, vykládaný ve světle článku 12 uvedeného nařízení, který výslovně zakazuje vědomé a úmyslné obcházení, musí být chápán jako záruka nezbytná k zajištění soudržnosti a účinnosti (effet utile) omezujících opatření(19) při konfrontaci se složitými vlastnickými nebo organizačními strukturami. Uvedený závěr má podle mého názoru oporu i v teleologickém výkladu posledně uvedeného ustanovení.
C.      Teleologický výklad
41.      Cílem nařízení č. 833/2014, které je součástí unijního systému omezujících opatření(20), je reagovat na činnosti Ruska destabilizující Ukrajinu, a to stanovením účinných a vymahatelných zákazů, zejména v citlivých oblastech, jako jsou veřejné zakázky(21). Článek 5k odst. 1 uvedeného nařízení sice usiluje o vyloučení vlivu Ruska na zadávání veřejných zakázek v Unii, nicméně jeho základním cílem je bránit subjektům spojeným s Ruskem v tom, aby měly hospodářský prospěch ze zadávacích řízení členských států. To je v souladu s širším cílem sankcí: omezit finanční zdroje ruského státu nebo jeho hospodářství, zejména v souvislosti s geopolitickým napětím. Odnětím možnosti účastnit se zadávacích řízení takovým subjektům Evropská unie nejen omezuje vliv Ruska, ale i zastavuje potenciální toky příjmů, které by mohly podporovat ruské hospodářství nebo jeho vojenské úsilí.
42.      Restriktivní výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by uvedené cíle ohrozil tím, že by subjektům umožnil strukturovat transakce způsobem, který formálně nespadá do působnosti písmen a) a b) čl. 5k odst. 1), přestože v zásadě dosahuje přesně stejného výsledku, jakému se uvedená ustanovení snaží bránit. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že je sice pravda, že omezující opatření musí být vykládána restriktivně, neboť omezují základní práva(22), nicméně tato skutečnost nebrání širšímu výkladu konkrétních formulací ustanovení, pokud je takový výklad nezbytný k tomu, aby se zabránilo obcházení zákazů stanovených v předchozích bodech a byla zajištěna jejich účinnost (effet utile)(23).
43.      Takovýto široký výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 není zpochybněn ani nedávným rozsudkem Jemerak(24), v němž Soudní dvůr přijal restriktivní výklad čl. 5n odst. 2 písm. b) tohoto nařízení, pokud jde o zákaz poskytovat přímo či nepřímo právní poradenské služby, konkrétně v souvislosti s formální úlohou sepsání notářského zápisu. Naproti tomu čl. 5k odst. 1 písm. c) č. 833/2014 je pojistkou proti obcházení zacílenou na podchycení takových uspořádání, která sice nejsou výslovně zahrnuta do působnosti písmen a) nebo b) čl. 5k odst. 1, ohrožují však účinnost (effet utile) zákazů v nich stanovených. S ohledem na tuto skutečnost je důvodné vykládat toto ustanovení extenzivně, v souladu s jeho specifickým kontextem a cílem. Vzhledem k rozdílnosti cílů obou ustanovení, z nichž jedno zakazuje právní poradenské služby a druhé zakazuje účast na veřejných zakázkách, není širší výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 s uvedeným rozsudkem v rozporu, ale spíše zdůrazňuje odvětvově specifický přístup uvedeného nařízení a specifickou úlohu dotčeného ustanovení v něm.
44.      Cílem čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 však není zakotvit obecné nebo automatické vyloučení pouze na základě ruské státní příslušnosti členů statutárního orgánu společnosti. Jeho cílem je spíše podchytit funkčně rovnocenné situace, kdy hospodářské subjekty bez ohledu na svou formální strukturu nebo deklarovanou nezávislost jednají v praxi jménem nebo na pokyn právních subjektů, na které se zaměřují písmena a) a b) odstavce 1 tohoto článku, tedy ruských státních příslušníků nebo subjektů se sídlem v Rusku či subjektů vlastněných ruskými státními příslušníky. Jinými slovy, cílem čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 je zachovat účinnost (effet utile) zákazů stanovených písm. a) a b) a zacelit případné mezery v jejich uplatňování. Široký výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) je tedy nejen vhodný, ale i nezbytný k zachování účinnosti dotčených opatření(25). Pokud by toto ustanovení bylo vykládáno nepatřičně restriktivním způsobem, umožňovalo by obcházení zákazů prostřednictvím formalistických nebo nepřímých uspořádání. Zejména v případech, kdy ruští státní příslušníci, především ve funkcích členů statutárního orgánu společnosti, jednají způsobem, který uskutečňuje vůli nebo zájmy subjektu, na který se vztahují písmena a) nebo b) čl. 5k odst. 1, mohou po právu spadat do působnosti tohoto zákazu. V tomto přístupu se odráží znění i duch nařízení a je jím zajištěno, že jej nebude možno obcházet pomocí technických marginálií v rámci správy a řízení společnosti. Pouhá přítomnost ruských státních příslušníků, například ve funkci členů statutárního orgánu, tedy sama o sobě nestačí k uplatnění zákazů zakotvených v čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014. Existují-li však konkrétní důkazy o jednání v zastoupení nebo o jednání řízeném jinou osobou, které prokazují, že uchazeč jedná jménem nebo na pokyn subjektu, na který se vztahuje zákaz podle písmene a) nebo b), pak se písmeno c) uplatní. Opět připomínám, že cílem tohoto širokého chápání pojmu „subjekt“ je zachovat účinnost (effet utile) uvedeného zákazu, aby bylo obcházení tohoto zákazu ztížené.
45.      Kromě toho je nutno podotknout, že přestože je ústředním cílem nařízení č. 833/2014 zamezit riziku přispívání k válečným opatřením Ruska, čl. 5k odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení nelze vykládat tak, že omezuje jeho působnost pouze na situace, kdy je pravděpodobné nebo prokázané podstatné přispění k těmto opatřením. Vzhledem k tomu, že cílem uvedeného ustanovení je bránit obcházení zákazů zakotvených v písmenech a) a b) čl. 5k odst. 1, a to tím, že se toto ustanovení zaměřuje na taková uspořádání, kdy právní subjekt jedná „jménem nebo na pokyn“ subjektů, na které se vztahují uvedené zákazy, zaujímá čl. 5k odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení preventivní přístup, jehož cílem je vyloučit ze zadávání veřejných zakázek nejen osoby, subjekty nebo orgány, které jsou formálně vlastněny nebo ovládány ruskými aktéry, ale i ty, které jsou v praxi ovládány osobami, subjekty nebo orgány spojenými s Ruskem. Prokazatelné riziko použití finančních prostředků na podporu vojenské agrese Ruska sice může sloužit jako pádný důkaz takového propojení, ale nejedná se o podstatný prvek právního kritéria stanoveného v čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014. Uvedené ustanovení působí nezávisle na skutečném konečném použití finančních prostředků, což odráží účel tohoto nařízení, kterým je zachování účinnosti (effet utile) omezujících opatření Unie.
D.      Dílčí závěr
46.      Klíčovou otázkou týkající se čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 není pouze formální právní zdroj moci, ale spíše zda je věcným účinkem daného uspořádání, že společnost jedná jménem nebo na pokyn ruského státního příslušníka či fyzické nebo právnické osoby, subjektu nebo orgánu, které jsou uvedeny v čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b). Ruští státní příslušníci v klíčových řídicích funkcích mohou být pověřeni prováděním strategických rozhodnutí, která jsou v souladu se zájmy ruské vlády nebo osob, na které se vztahují omezující opatření Unie, i když nejsou majiteli formálních vlastnických podílů. Tato možnost je výslovně předvídána v čl. 5k odst. 1 písm. c), který rozšiřuje rozsah vyloučení z veřejných zakázek i na osoby, subjekty nebo orgány, které jednají jménem nebo na pokyn právních subjektů uvedených pod písmeny a) a b) čl. 5k odst. 1. Pro tyto účely by byl formalistický přístup nedostatečný, neboť cílem tohoto ustanovení je bránit obcházení zákazů stanovených v těchto písmenech. Použití písmene c) čl. 5k odst. 1 tudíž vyžaduje analýzu skutkových okolností, která jde nad rámec formální korporátní struktury.
47.      Je však nutno podotknout, že cílem čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 není zakotvit obecné nebo automatické vyloučení člena statutárního orgánu společnosti na základě jeho ruské státní příslušnosti. Jeho cílem je spíše podchytit funkčně rovnocenné situace, kdy hospodářské subjekty bez ohledu na svou formální strukturu nebo deklarovanou nezávislost de facto působí jménem nebo na pokyn právních subjektů, na které se zaměřují písmena a) a b) čl. 5k odst. 1, tedy ruských státních příslušníků nebo subjektů se sídlem v Rusku či subjektů vlastněných ruskými státními příslušníky. Vzhledem k tomu, že výraz „jménem nebo na pokyn“ ve smyslu písmene c) čl. 5k odst. 1 zahrnuje situace, kdy je jednání právního subjektu fakticky ovládáno třetími osobami, vyžaduje tento výraz analýzu řady faktorů, včetně zjištění totožnosti subjektů, které uchazeče skutečně ovládají. Takové určení vyžaduje individuální posouzení právních i skutkových okolností každého jednotlivého případu za účelem prokázání přesné povahy a podstaty relevantních vazeb.
E.      Individuální posouzení právních i skutkových okolností
48.      Jak jsem uvedla výše(26), pro účely posouzení, zda osoba, subjekt nebo orgán jednají „jménem nebo na pokyn“ jiného ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, je třeba zohlednit všechny potenciálně relevantní právní a skutkové okolnosti, které by nasvědčovaly faktickému ovládání ruskými státními příslušníky nebo subjekty se sídlem v Rusku nebo subjekty vlastněnými ruskými státními příslušníky. Jak uvedla Komise ve svých pokynech, takové posouzení by mělo zahrnovat všechny relevantní právní a skutkové okolnosti, jako je například přesná vlastnická struktura a struktura ovládání příslušného subjektu, osobní a profesní vazby mezi dotčenými osobami, povaha a účel dotyčných transakcí, jednání stran při provozování a řízení společnosti, důkazy o pokynech nebo sladění činností se sankcionovanými subjekty v minulosti a informace zveřejněné třetími stranami nebo jiné indicie vyplývající z kontextu(27).
49.      Z toho vyplývá, že individuální posouzení prováděné pro účely uplatnění čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by mělo obnášet diferencovanou analýzu zaměřenou na specifické skutkové okolnosti každého případu, aby bylo možné určit, zda je jednání dotčeného subjektu skutečně ovládáno právním subjektem, na který se vztahují písmena a) nebo b) čl. 5k odst. 1. Takové posouzení by mělo být vedeno přístupem založeným na posouzení rizik, což znamená, že vnitrostátní orgány by měly při určování toho, které podniky by mohly vyžadovat další zkoumání, vycházet ze systému ukazatelů nebo varovných signálů.
50.      Jak jsem uvedla výše(28), koncept jednání „jménem nebo na pokyn“ má za cíl podchytit nepřímé a faktické ovládání. Z toho vyplývá, že státní příslušnost člena statutárního orgánu může být relevantní pro posouzení, zda jedná jako zástupce jiného subjektu, nicméně tato skutečnost musí být posuzována společně s dalšími skutkovými okolnostmi, jako jsou vazby člena statutárního orgánu na ruské státní příslušníky či fyzické nebo právnické osoby, subjekty nebo orgány, úloha, kterou ve společnosti hraje, jakož i celková struktura společnosti, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu. V tomto ohledu je relevance státní příslušnosti jako kritéria posílena skutečností, že čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 výslovně odkazuje na subjekty uvedené pod písmenem a), který zahrnuje fyzické osoby, jež jsou ruskými státními příslušníky. Vzhledem k tomu, že cílem písmene c) je zabránit obcházení zákazů stanovených v písmenech a) a b), není ruská státní příslušnost člena statutárního orgánu pouze podružná, jedná se o potenciálně významnou indicii toho, že společnost možná jedná jménem nebo na pokyn osoby, na kterou se vztahují hlavní omezení stanovená čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014. Z kritérií čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 však vyplývá, že pokud jsou členové statutárního orgánu uchazeče ruskými státními příslušníky a společnost je fakticky ovládána ruským subjektem, je dost dobře možné, že společnost jedná „jménem nebo na pokyn“ uvedeného subjektu. A naopak relevance státní příslušnosti člena statutárního orgánu podle čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by měla být omezena na případy, kdy má tato osoba oprávnění, která jdou nad rámec oprávnění spjatých s každodenním řízením společnosti. Konkrétně lze říci, že pokud je člen statutárního orgánu odpovědný pouze za provozní aspekty společnosti a jedná na základě obecných pokynů společníků, aniž by činil strategická rozhodnutí nebo vykonával kontrolu nad širšími cíli společnosti, neměla by jeho státní příslušnost iniciovat další prověřování. V takových případech lze úlohu člena statutárního orgánu připodobnit spíše úloze středního managementu a neměla by platit automatická domněnka, že společnost jedná „jménem nebo na pokyn“ ruského státního příslušníka či fyzické nebo právnické osoby, subjektu nebo orgánu, jak jsou uvedeni v písm. a) nebo b) tohoto čl. 5k odst. 1. Je tedy nutno zaměřit se na to, zda je členovi statutárního orgánu svěřeno podstatné ovládání nebo rozhodovací pravomoc a zda do rámce jeho jednání spadá i ovlivňování celkového vedení společnosti, což by mohlo odůvodnit uplatnění omezujících opatření. Toto rozlišení zajistí, že bude nařízení č. 833/2014 cíleno na jednotlivce v postavení skutečného vlivu.
51.      V tomto ohledu je pravda, jak uvádějí italská vláda a Komise, že podle italského práva člen statutárního orgánu, který není společníkem, obvykle zastupuje společnost a jedná jménem jejích společníků. Omezující opatření Unie však fungují v souladu s vlastním autonomním právním rámcem a cílem, kterým je zajistit, aby sankcionované subjekty nebo osoby nemohly stanovené zákazy obcházet prostřednictvím nepřímého nebo faktického ovládání. Jak totiž vyplývá ze stanoviska Komise ze dne 17. října 2019(29), do rámce konceptu jednání „jménem“ nespadá v unijním právu týkajícím se omezujících opatření pouze formální právní zastupování nebo zastupování v úzkém slova smyslu podle vnitrostátního práva. Jedná se spíše o hmotněprávní koncept, který zahrnuje jakoukoli situaci, kdy fyzická nebo právnická osoba, subjekt nebo orgán jednají v zájmu nebo na pokyn osoby, subjektu nebo orgánu, které jsou uvedeny v čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014. Může se jednat o faktický vliv, koordinované chování nebo role, které jsou funkčně v souladu se zájmy nebo strategickými pokyny ruských státních příslušníků či fyzických osob s bydlištěm v Rusku nebo právnických osob, subjektů nebo orgánů usazených v Rusku. Zaměření se čistě na formální roli takového člena statutárního orgánu, který není společníkem, podle italského práva tudíž nestačí k vyloučení možnosti, že taková fyzická nebo právnická osoba, subjekt nebo orgán mohou v podstatě jednat „jménem nebo na pokyn“ právního subjektu, na který se vztahuje čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014.
52.      Z toho vyplývá, že státní příslušnost člena statutárního orgánu, byť sama o sobě rozhodující není, může, je-li posuzována ve spojení s úlohou této osoby, vlastnickými vazbami a povinnostmi v oblasti řízení společnosti, vyvolat nutnost důkladnějšího prověřování ze strany vnitrostátních orgánů na základě čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014. V projednávané věci by skutečnost, že jsou dva ze tří členů statutárního orgánu společnosti Scudieri International ruskými státními příslušníky a jeden je rovněž předsedou statutárního orgánu a generálním ředitelem této společnosti, jakož i jednočlenným statutárním orgánem mateřské společnosti, mohla odůvodnit další prověřování ze strany vnitrostátních veřejných zadavatelů. Zejména státní příslušnost členů statutárního orgánu ve spojení s jejich úlohou a vlastnickou strukturou by mohla být považována za rizikový faktor, který nasvědčuje tomu, že by dotčený subjekt mohl být ovládán ruskými subjekty nebo státními příslušníky, i když společnost samotná ze strany ruského právního subjektu přímo ovládána není.
53.      Konkrétně je v projednávané věci prokázáno, že zaprvé dva ze tří členů statutárního orgánu společnosti Scudieri International jsou ruští státní příslušníci, zadruhé jeden z ruských státních příslušníků vykonává jak funkci předsedy statutárního orgánu, tak funkci generálního ředitele společnosti Scudieri International, což může naznačovat vysokou míru každodenního ovládání provozních činností a strategických rozhodnutí, která jde nad rámec pouhého formálního nebo nominálního výkonu funkce, a zatřetí tatáž fyzická osoba je rovněž jednočlenným statutárním orgánem mateřské společnosti, která vlastní 90% podíl ve společnosti Scudieri International, což svědčí o vertikální struktuře ovládání, kde tatáž osoba vykonává skutečnou moc nad mateřskou společností i dceřinou společností. Uvedené faktory nasvědčují tomu, že dochází k překrývání v oblasti ovládání výkonných činností, což může spolu s významným propojením mezi mateřskou a dceřinou společností vyvolávat legitimní obavy z toho, že Scudieri International možná jedná „jménem nebo na pokyn“ osoby, subjektu nebo orgánu, které jsou uvedeny v čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014. Existuje tedy důvodné riziko, že by společnost Scudieri International mohla být používána jako účelový subjekt ovládaný v konečném důsledku jiným subjektem v postavení skutečného majitele, který do působnosti čl. 5k odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení spadá. Jsou-li v dané věci zjištěny takovéto skutkové okolnosti, jak rovněž zdůraznila společnost Opera Laboratori Fiorentini v písemném vyjádření a na jednání před Soudním dvorem, mohou mít vnitrostátní orgány povinnost posoudit, zda se na uchazeče vztahuje zákaz zakotvený v čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 z důvodu státní příslušnosti, ovládání, pokynů nebo vlastnických vazeb. Rozhodnutí o tom, zda je takové posouzení nezbytné, však přísluší předkládajícímu soudu.
54.      Zejména v případě, kdy je korporátní struktura složitá a mnohavrstevná, se možná budou muset příslušné orgány uchýlit k použití „kritéria skutečného konečného majitele“. Ačkoli čl. 5k odst. 1 nařízení č. 883/2014 nezmiňuje skutečného konečného majitele, jiné unijní právní akty(30) toto kritérium systematicky používají ke zjišťování struktur skrytého ovládání nebo skutečného vlastnictví. Kontextuální a teleologický výklad čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by měl veřejným zadavatelům umožnit určit, zda skutečný konečný majitel vykonává faktické ovládání, zejména pokud je skutečným konečným majitelem ruský státní příslušník nebo fyzická či právnická osoba, subjekt či orgán se sídlem v Rusku. Přítomnost skutečného konečného majitele vykazujícího takové znaky může vést ke vzniku povinnosti veřejných zadavatelů provést důkladnější prověření za účelem určení, zda uchazeč ve skutečnosti jedná jménem nebo na pokyn osoby, subjektu nebo orgánu, které jsou uvedeny v čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014. V projednávané věci je na předkládajícím soudu, aby v rámci řízení o žalobě podané společností Opera Laboratori Fiorentini proti rozhodnutí veřejných zadavatelů o zadání dotčené zakázky společnosti Scudieri International všechny uvedené okolnosti zohlednil.
IV.    Závěry
55.      S ohledem na výše uvedené úvahu navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl následovně:
„Článek 5k odst. 1 písm. c) nařízení Rady (EU) č. 833/2014 ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině, musí být vykládán v tom smyslu, že v rozsahu, v němž stanoví zákaz zadávání zakázek a koncesí nebo pokračování v plnění zakázek ‚fyzické nebo právnické osobě, subjektu nebo orgánu, které jednají jménem nebo na pokyn některého ze subjektů uvedených v písmeni a) nebo b)‘ uvedeného ustanovení, nebo společně s nimi, se tento zákaz nevztahuje automaticky na situaci, kdy je veřejná zakázka zadána společnosti z členského státu, kdy dva ze tří členů statutárního orgánu jsou ruští státní příslušníci, přičemž jeden z nich vykonává funkci předsedy statutárního orgánu a generálního ředitele uvedené společnosti a je zároveň jednočlenným statutárním orgánem mateřské společnosti, která vlastní 90% jejího základního kapitálu a je taktéž založena podle práva členského státu, přičemž žádná z uvedených společností není přímo ani nepřímo ve vlastnictví ruských státních příslušníků nebo subjektů uvedených v čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) nařízení č. 833/2014.
Uvedené skutkové okolnosti, zejména státní příslušnost a role klíčových členů orgánů společnosti, jakož i věcné vazby mezi uchazečem a jeho mateřskou společností, však mohou představovat relevantní indicie, které si vyžádají další prověřování ze strany veřejného zadavatele. Takové skutečnosti mohou vést ke vzniku povinnosti posoudit, zda uchazeč v podstatě jedná ‚jménem‘ nebo ‚na pokyn‘ subjektu, na který se vztahuje čl. 5k odst. 1 písm. a) nebo b) uvedeného nařízení, což zahrnuje i výkon faktického ovládání ze strany osob, subjektů nebo orgánů spojených s Ruskem. Takové posouzení by mělo zohlednit všechny relevantní právní a skutkové okolnosti, včetně role a vlivu skutečného konečného majitele.“
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      Nařízení Rady ze dne 31. července 2014 (Úř. věst. 2014, L 229, s. 1).
3–      Nařízení Rady ze dne 8. dubna 2022, kterým se mění nařízení č. 833/2014 (Úř. věst. 2022, L 111, s. 1).
4–      Rozsudek ze dne 10. září 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 22 a citovaná judikatura).
5–      Viz rozsudek ze dne 22. června 2021, Latvijas Republikas Saeima (Trestné body) (C‑439/19, EU:C:2021:504, bod 81 a citovaná judikatura).
6–      V dánštině (på vegne af), nizozemštině (namens of), finštině (yhteisön puolesta), francouzštině (pour le compte [de]), italštině (per conto di) a španělštině (por cuenta de). Výrazy v polštině (w imieniu) a rumunštině (în numele) sice doslova znamenají „jménem“, nicméně v uvedených dvou jazycích se používají ve významu „v zastoupení“.
7–      V estonštině (üksuse nimel), němčině (im Namen), řečtině (εξ ονόματος), maďarštině (névében), lotyštině (vārdā), portugalštině (em nome) a slovenštině (v mene).
8–      V estonském (või juhtimisel), finském (johdolla), maďarském (irányítása szerint), italském (sotto la direzione), lotyšském (norādēm), polském (pod kierunkiem), portugalském (sob a direção), jakož i španělském (bajo la dirección) znění převažuje koncept „na pokyn“.
9–      V dánském (efter anvisning fra), nizozemském (aanwijzing van), francouzském (selon les instructions de), německém (auf Anweisung), rumunském (în conformitate cu instrucțiunile) a slovenském (na základe pokynov) znění je vyjádřen koncept jednání „podle pokynů“. Řecké znění (κατ’ εντολή) se více přibližuje pojmu jednání „podle příkazů“.
10–      V některých unijních jazycích je tento výraz spojen s právnickými osobami, přičemž někdy dokonce fyzické osoby vylučuje, viz například dánské (enhed), německé (Organisation), maďarské (szervezet), lotyšské (vienība) a rumunské (entitate) znění. V estonštině (üksus) výraz používaný pro takový „subjekt“ nezahrnuje fyzické osoby (isik). Finský výraz (yhteisö) může odkazovat na skupinu fyzických osob, které mají společný cíl nebo jsou vzájemně spřízněny, nebo na právnické osoby, nikoli však na fyzické osoby jako jednotlivce. V portugalštině výraz (entidade) popisuje výlučně právnické osoby.
11–      Pojem „subjekt“ v angličtině (entity), francouzštině (entité), italštině (entità), polštině (podmiot), řečtině (οντότητα) a slovenštině (subjekt) pojmově zahrnuje právnické i fyzické osoby, byť se používá převážně k označení právnických osob.
12–      Obdobně viz rozsudek ze dne 12. července 2018, The Goldman Sachs Group v. Komise (T‑419/14, EU:T:2018:445, body 91 a 112). Při posuzování rozhodujícího vlivu ve smyslu unijního práva hospodářské soutěže podle článku 101 SFEU Tribunál zdůraznil, že oprávnění akcionářů jmenovat členy správní rady společnosti je uznáváno jako klíčový ukazatel ovládání a z uvedené struktury vychází při prověřování potenciálu mateřské společnosti ovlivňovat jednání své dceřiné společnosti. Rámec pro správu a řízení poskytuje právní a skutkový základ pro posouzení ovládání a vlivu, čímž jej činí přímo relevantním při určování odpovědnosti mateřské společnosti podle unijních pravidel v oblasti hospodářské soutěže.
13–      Viz například článek 10 nařízení č. 833/2014.
14–      Rozhodnutí Rady ze dne 8. dubna 2022, kterým se mění rozhodnutí 2014/512/SZBP o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině (Úř. věst. 2022, L 111, s. 70).
15–      Rozsudek ze dne 10. září 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, bod 79).
16–      Nařízení Rady ze dne 25. října 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení (ES) č. 423/2007 (Úř. věst. 2010, L 281, s. 1).
17–      Viz stanovisko Komise ze dne 17. října 2019 k čl. 5 odst. 1 nařízení Rady (EU) č. 833/2014, C(2019) 7476 final, v němž Komise rovněž považovala za vhodné analyzovat vlastnickou strukturu a strukturu ovládání.
18–      Viz též směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1226 ze dne 24. dubna 2024 o vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření Unie a změně směrnice (EU) 2018/1673 (Úř. věst. L 2024, 1226; Zvl. vyd.), která stanoví minimální pravidla pro vymezení trestných činů a sankcí za porušení omezujících opatření Unie. Podle čl. 3 odst. 1 písm. h) uvedené směrnice členské státy zajistí, aby obcházení omezujícího opatření Unie bylo trestným činem.
19–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 132).
20–      Rozhodnutí 2022/578 i nařízení č. 2022/576 byla součástí pátého souboru omezujících opatření přijatých Unií vůči Rusku, jejichž cílem bylo přispět ke zvýšení hospodářského tlaku na Kreml a oslabit jeho možnosti financovat invazi na Ukrajinu, a to zavedením širších opatření za účelem zvýšení dopadu na ruské hospodářství.
21–      Viz bod 6 odůvodnění rozhodnutí 2022/578, který vážnost situace váže na zavedení dalších omezujících opatření v oblasti zadávání veřejných zakázek. Jak v podstatě tvrdila společnost Opera Laboratori Fiorentini na jednání před Soudním dvorem, záměrem unijního normotvůrce, jak se odráží v tomto bodě 6 odůvodnění, je rozšířit dosah zákazu v oblasti zadávání veřejných zakázek, aby se zabránilo nepřímé účasti sankcionovaných ruských zájmů. Článek 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014 by proto měl být chápán jako funkční ustanovení, jehož cílem je bránit obcházení v souladu s vyvíjejícím se posuzováním hrozeb.
22–      Jak uvedla italská vláda, čl. 5k odst. 1 nařízení č. 833/2014 představuje omezení svobody podnikání ve smyslu článku 16 Listiny základních práv Evropské unie. Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora není takové právo absolutní výsadou a může být omezeno v obecném zájmu, zejména za účelem dosažení legitimních cílů obecného zájmu, které Evropská unie uznává (viz rozsudky ze dne 21. prosince 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, bod 80; a ze dne 28. března 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 148).
23–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Afrasiabi a další (C‑72/11, EU:C:2011:874, body 39, 40 a 47) a ze dne 11. listopadu 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, body 45 a 56); stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Afrasiabi a další (C‑72/11, EU:C:2011:737, bod 77).
24–      Rozsudek ze dne 5. září 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681, bod 47).
25–      Rozsudek ze dne 28. března 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 132.
26–      Viz body 39 a 47 výše.
27–      Viz též pokyny Komise, konsolidované znění seznamu vydávaného Komisí, který obsahuje často kladné dotazy týkající se provádění nařízení Rady č. 833/2014 a nařízení Rady č. 269/2014 z roku 2022, zejména v dokumentu „Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia“ (často kladné dotazy týkající se sankcí vůči Rusku v oblasti zadávání veřejných zakázek) (konsolidované znění často kladených dotazů týkajících se sankcí vůči Rusku a Bělorusku, odkaz ověřen dne 7. května 2025). Tyto pokyny vysvětlují, že určení, zda subjekt jedná „jménem nebo na pokyn“ jiného ve smyslu čl. 5k odst. 1 písm. c) nařízení č. 833/2014, vyžaduje komplexní posouzení skutkového stavu. V tomto ohledu viz odpověď na otázku 11.
28–      Viz bod 46 výše.
29      Stanovisko Komise ze dne 17. 10. 2019 týkající se čl. 5 odst. 1 [nařízení č. 833/2014] (C(2019) 7476 final].
30–      Obdobně viz čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES (Úř. věst. 2015, L 141, s. 73) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018 (Úř. věst. 2018, L 156, s. 43).