ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
18 octobre 2007 (*)
«Agriculture – Régime des restitutions à l’exportation des produits agricoles – Règlement (CE) n° 800/1999 – Article 5 – Dépôt de la déclaration d’exportation – Transmission par télécopie»
Dans l’affaire C‑464/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Korkein hallinto-oikeus (Finlande), par décision du 16 novembre 2006, parvenue à la Cour le 20 novembre 2006, dans la procédure engagée par
Avena Nordic Grain Oy,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. J. Klučka, A. Ó Caoimh (rapporteur), Mme P. Lindh et M. A. Arabadjiev, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour Avena Nordic Grain Oy, par Mme K. Viljanen, en qualité de directeur,
–        pour le gouvernement finlandais, par M. J. Heliskoski, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. P. Aalto et Mme F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 5 du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11), tel que modifié par le règlement (CE) n° 90/2001 de la Commission, du 17 janvier 2001 (JO L 14, p. 22, ci‑après le «règlement n° 800/1999»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure engagée par Avena Nordic Grain Oy (ci‑après «ANG») contre une décision du Maa‑ ja metsätalousministeriö (ministère de l’Agriculture et des Forêts, ci-après le «ministère»), autorité qui gère, en Finlande, les aides financées par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), au sujet du refus de paiement d’une restitution à l’exportation.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Le contrôle des produits agricoles lors de l’exportation
3        Le règlement (CEE) n° 386/90 du Conseil, du 12 février 1990, relatif au contrôle lors de l’exportation de produits agricoles bénéficiant d’une restitution ou d’autres montants (JO L 42, p. 6), prévoit, à son article 2, sous a), que les États membres procèdent au «contrôle physique des marchandises […] lors de l’accomplissement des formalités douanières d’exportation et avant l’octroi de l’autorisation d’exporter des marchandises, sur la base des documents présentés à l’appui de la déclaration d’exportation».
4        Le règlement (CE) n° 2090/2002 de la Commission, du 26 novembre 2002, portant modalités d’application du règlement n° 386/90 en ce qui concerne le contrôle physique lors de l’exportation de produits agricoles bénéficiant d’une restitution (JO L 322, p. 4), précise, à son article 5, paragraphe 1, qu’il faut entendre par «contrôle physique» au sens de l’article 2, sous a), du règlement n° 386/90 «la vérification de la concordance entre la déclaration d’exportation, y compris les documents présentés à l’appui de celle-ci, et la marchandise, en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques de celle-ci».
Les modalités d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles
5        Les quatrième, sixième et soixante-troisième considérants du règlement n° 800/1999 énoncent:
«(4)      considérant que le jour d’exportation doit être celui au cours duquel le service des douanes accepte l’acte par lequel le déclarant manifeste sa volonté de procéder à l’exportation des produits pour lesquels il demande le bénéfice d’une restitution à l’exportation; que cet acte a pour but d’attirer l’attention, notamment, des autorités douanières sur le fait que l’opération considérée est réalisée avec l’aide de fonds communautaires afin que celles‑ci procèdent aux contrôles appropriés; que, au moment de cette acceptation, les produits sont placés sous contrôle douanier jusqu’à leur exportation effective; que cette date sert de référence pour établir la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté;
[…]
(6)      considérant que, pour permettre l’application correcte du règlement [n° 386/90], modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 163/94 [JO L 24, p. 2], il faut prévoir que la vérification de la concordance entre la déclaration d’exportation et les produits agricoles s’effectue au moment du chargement du conteneur, du camion, du bateau ou d’autres contenants similaires;
[…]
(63)      considérant que la réglementation communautaire en vigueur prévoit l’octroi de restitutions à l’exportation sur la seule base de critères objectifs, notamment en ce qui concerne la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté ainsi que la destination géographique de celui-ci; que, à la lumière des expériences acquises, en vue de la lutte contre les irrégularités, et surtout contre la fraude, au détriment du budget communautaire, il est nécessaire de prévoir la récupération des montants indûment versés ainsi que des sanctions de façon à inciter les exportateurs à respecter la réglementation communautaire».
6        L’article 5 dudit règlement est libellé comme suit:
«1.      Par jour d’exportation, on entend la date à laquelle le service des douanes accepte la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée.
2.      La date d’acceptation de la déclaration d’exportation est déterminante pour établir:
a)      le taux de la restitution applicable s’il n’y a pas eu fixation à l’avance de la restitution;
b)      les ajustements à opérer, le cas échéant, concernant le taux de la restitution s’il y a eu fixation à l’avance de la restitution;
c)      la quantité, la nature et les caractéristiques du produit exporté.
3.      Est assimilé à l’acceptation de la déclaration d’exportation tout autre acte ayant les mêmes effets juridiques que cette acceptation.
4.      Le document utilisé lors de l’exportation pour bénéficier d’une restitution doit comporter toutes les données nécessaires pour le calcul du montant de la restitution et notamment:
a)      pour les produits:
–        la désignation, éventuellement simplifiée, des produits selon la nomenclature pour les restitutions à l’exportation et le code de la nomenclature des restitutions, et pour autant que cela soit nécessaire, pour le calcul de la restitution, la composition des produits concernés ou une référence à cette composition,
–        la masse nette des produits ou, le cas échéant, la quantité exprimée dans l’unité de mesure à prendre en considération pour le calcul de la restitution;
b)      pour les marchandises, les dispositions du règlement (CE) n° 1222/94 [de la Commission, du 30 mai 1994, établissant, pour certains produits agricoles exportés sous forme de marchandises ne relevant pas de l’annexe II du traité, les modalités communes d’application du régime d’octroi des restitutions à l’exportation et des critères de fixation de leurs montants (JO L 136, p. 5)] sont applicables.
5.      Au moment de l’acceptation ou de l’acte visé au paragraphe 3, les produits sont placés sous contrôle douanier […] jusqu’à ce qu’ils quittent le territoire douanier de la Communauté.
[…]
7.      Toute personne, qui exporte des produits pour lesquels elle demande l’octroi de la restitution, est tenue:
a)      de déposer la déclaration d’exportation au bureau de douane compétent du lieu où les produits seront chargés pour le transport d’exportation;
b)      d’informer ce bureau de douane au moins 24 heures avant le début des opérations de chargement et d’indiquer la durée présumée des opérations de chargement. […]
[...]
Le bureau de douane compétent peut autoriser les opérations de chargement après avoir accepté la déclaration d’exportation et avant l’échéance du délai visé au point b).
Le bureau de douane compétent doit être en mesure de réaliser le contrôle physique et de prendre les mesures d’identification pour le transport vers le bureau de sortie du territoire de la Communauté.
[…]»
La réglementation nationale
7        Conformément aux articles 9 de la loi sur l’administration en ligne [Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003)] et 18 de la loi sur les signatures électroniques [Laki sähköisistä allekirjoituksista (14/2003)], les procédures administratives peuvent être introduites par voie électronique.
8        Toutefois, le décret du ministère relatif à la mise en œuvre du système de restitutions à l’exportation, de sécurités, de licences d’exportation et d’importation ainsi que de certificats de préfixation [maataloustuotteiden vientituki- ja vakuus- sekä tuonti-, vienti- ja ennakkovahvistustodistusjärjestelmän täytäntöönpanosta annettu maa- ja metsätalousministeriön asetus (1363/2002)] prévoit, à son article 4, l’obligation de transmettre au bureau de douane compétent visé à l’article 5, paragraphe 7, premier alinéa, sous a), du règlement n° 800/1999 le formulaire original de la déclaration d’exportation.
Le litige au principal et la question préjudicielle
9        Le 14 juin 2003, ANG a exporté, à partir du port de Vaasa (Finlande), deux lots d’avoine à destination du Canada. Il ressort de la décision de renvoi que la déclaration d’exportation concernant ces lots a été transmise au bureau de douane compétent avant le chargement uniquement par télécopie et que l’original de cette déclaration n’a été transmis qu’après ledit chargement. Selon la même décision, il n’est pas contesté que cet original coïncide entièrement avec la version transmise par télécopie, que le recours à ce mode de transmission a résulté d’un malentendu entre le commissionnaire du transporteur d’ANG et les autorités douanières compétentes survenu dans le cadre d’un entretien concernant le chargement, que ces autorités ont eu pleinement l’occasion d’effectuer les contrôles requis, que les lots concernés sont arrivés à leur port de destination et que rien n’indique que ANG ait tenté d’abuser de la procédure de restitution ou d’agir frauduleusement.
10      Interrogée par le ministère quant au paiement d’une restitution dans de telles conditions, la Commission des Communautés européennes a indiqué à ce dernier, par lettres datées des 23 mai et 30 juillet 2004, que, à son avis, ANG n’est pas en droit d’obtenir un tel paiement pour l’opération en cause au principal.
11      Par décision du 2 septembre 2004, le ministère a dès lors refusé le paiement de la restitution sollicitée par ANG pour les lots concernés au motif que l’original de la déclaration d’exportation n’était pas à la disposition des autorités douanières avant le moment du contrôle potentiel de la cargaison.
12      ANG a saisi le Korkein hallinto‑oikeus (Cour administrative suprême) d’un recours contre cette décision. Selon cette juridiction, il résulte des arrêts du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission (C‑27/94, Rec. p. I‑5581), et du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission (C‑278/98, Rec. p. I‑1501), qu’une déclaration d’exportation doit être transmise à l’avance sous la forme d’un document original et qu’une déclaration transmise par télécopie ne saurait, en règle générale, être considérée comme satisfaisante. En effet, au cas où le contrôle douanier révélerait des inexactitudes, l’opérateur concerné pourrait établir une autre déclaration mentionnant les informations exactes. Toutefois, ladite juridiction relève que, en l’espèce au principal, la déclaration d’exportation transmise par télécopie avant le chargement coïncide avec la déclaration d’exportation originale transmise par la suite et que les autorités nationales n’ont aucun soupçon quant à l’existence d’un comportement potentiellement frauduleux, la transmission par télécopie ayant résulté d’un malentendu survenu à propos d’un avis donné par les autorités douanières compétentes. Dès lors, si l’affaire au principal était appréciée au regard du droit national, ANG ne se verrait vraisemblablement pas refuser le versement de la restitution. En outre, les principes de proportionnalité et de bonne administration, qui constitueraient des principes généraux du droit communautaire, seraient susceptibles d’avoir une influence dans le contexte de l’affaire au principal.
13      Dans ces conditions, le Korkein hallinto‑oikeus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 5 du règlement [n° 800/1999], en combinaison avec le principe de proportionnalité et le principe de bonne administration, doit-il être interprété en ce sens qu’une autorité nationale compétente peut accepter une déclaration d’exportation transmise par télécopie avant un chargement dans un cas où cette autorité constate qu’il n’existe pas le moindre soupçon de comportement frauduleux, où la lacune en ce qui concerne le mode de transmission de la déclaration d’exportation concernée a résulté d’une erreur à propos d’un conseil donné par ladite autorité et où celle-ci a pu constater que la déclaration d’exportation originale et signée, transmise par la suite, coïncidait entièrement avec la déclaration d’exportation transmise par télécopie?»
Sur la question préjudicielle
14      Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 5 du règlement n° 800/1999 s’oppose à ce que les autorités douanières compétentes acceptent une déclaration d’exportation de produits agricoles qui a été transmise avant le chargement de ceux-ci uniquement par télécopie lorsque ce comportement n’a pas procédé d’une intention frauduleuse, cette transmission limitée à une simple télécopie résultant d’une erreur commise à propos d’un avis donné par lesdites autorités, et que la déclaration originale transmise après le chargement coïncide exactement avec la déclaration transmise par télécopie.
15      Selon l’article 5, paragraphe 7, premier alinéa, sous a), du règlement n° 800/1999, tout exportateur de produits agricoles est tenu de déposer une déclaration d’exportation en ce qui concerne les produits pour lesquels il demande l’octroi d’une restitution. Ainsi qu’il ressort des troisième et quatrième alinéas de ce paragraphe, lorsque cette déclaration est acceptée, les opérations de chargement peuvent être autorisées par les autorités douanières compétentes, celles-ci devant avoir eu la possibilité, comme il ressort également des quatrième et sixième considérants dudit règlement ainsi que des articles 2 du règlement n° 386/90 et 5 du règlement n° 2090/2002, de réaliser le contrôle physique des produits agricoles concernés en vue de vérifier la concordance entre ceux-ci et ladite déclaration au moment du chargement.
16      En application de l’article 5, paragraphe 4, du règlement n° 800/1999, la déclaration d’exportation doit contenir toutes les informations pertinentes nécessaires pour établir l’existence du droit à la restitution et déterminer son montant (voir, en ce sens, arrêts du 1er décembre 2005, Fleisch-Winter, C‑309/04, Rec. p. I‑10349, point 31, et du 27 avril 2006, Elfering Export, C‑27/05, Rec. p. I‑3681, point 26).
17      Par ailleurs, aux termes du paragraphe 5 dudit article, au moment de l’acceptation de la déclaration par les autorités douanières compétentes, les produits sont placés sous contrôle douanier jusqu’à ce qu’ils quittent le territoire douanier de la Communauté.
18      Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, même si celles-ci ne précisent pas de manière explicite la forme selon laquelle la déclaration d’exportation doit être déposée, cette dernière, d’une part, doit être effectuée par écrit, afin, notamment, qu’il soit possible de vérifier si les indications données par l’exportateur correspondent aux marchandises présentées en vue d’être exportées, et, d’autre part, doit être remise avant que les marchandises aient quitté le territoire douanier de la Communauté (voir arrêts du 22 juin 1993, Allemagne/Commission, C‑54/91, Rec. p. I‑3399, point 22, et du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission, précité, point 25).
19      Le dépôt d’une déclaration d’exportation, laquelle est susceptible de former le fondement juridique d’une restitution (arrêt Fleisch-Winter, précité, point 41), constitue ainsi une formalité essentielle dans le cadre de la coopération instituée à cet égard entre l’exportateur et les autorités douanières compétentes, qui permet à ces dernières de disposer de toutes les données nécessaires pour l’exercice des contrôles physiques appropriés sur les marchandises en cause avant leur chargement, afin d’exclure, conformément au soixante-troisième considérant du règlement n° 800/1999, tout risque d’irrégularité et d’abus en matière de restitutions à l’exportation [voir, en ce sens, arrêt Elfering Export, précité, point 31, et, s’agissant du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1), arrêt du 14 avril 2005, Käserei Champignon Hofmeister, C‑385/03, Rec. p. I‑2997, points 27 et 28].
20      Or, comme l’ont fait valoir en substance tous les intéressés ayant soumis des observations à la Cour, la circonstance qu’une déclaration soit transmise par télécopie implique le dépôt d’un écrit qui, dès lors qu’il a été transmis avant le chargement des marchandises concernées et qu’il contient toutes les données nécessaires au contrôle de celles-ci, n’empêche en rien que ce contrôle puisse être effectué par les autorités douanières compétentes.
21      Certes, l’exportateur ne saurait être mis en mesure d’adapter sa demande de restitution selon le résultat d’un éventuel contrôle (arrêt Käserei Champignon Hofmeister, précité, point 28).
22      Ainsi, il a déjà été jugé que les autorités douanières compétentes ne peuvent accepter rétroactivement une déclaration d’exportation présentée après que l’exportation a eu lieu dans le but d’obtenir des restitutions (voir, en ce sens, arrêt du 10 janvier 2002, British Sugar, C‑101/99, Rec. p. I‑205, points 68 et 73). De même, elles ne peuvent pas non plus effectuer des contrôles sur la base d’une information communiquée par télécopie, plutôt que sur celle de l’exemplaire original des déclarations de paiement visant au préfinancement des restitutions, s’il en résulte un risque de paiement indu de subventions, en ce que le négociant concerné pourrait introduire, après la constatation d’une inexactitude au cours d’un contrôle douanier effectué sur la base de cette télécopie, une autre déclaration mentionnant les données exactes (voir arrêt du 6 mars 2001, Pays‑Bas/Commission, précité, point 70).
23      Toutefois, un tel risque est exclu lorsque l’opération d’exportation n’est entachée d’aucune fraude ou tentative de fraude dans le chef de l’exportateur, les marchandises visées par la déclaration d’exportation transmise par télécopie étant parvenues dans le pays tiers de destination et l’original de la déclaration, envoyé après le chargement, coïncidant exactement avec la déclaration transmise par télécopie avant celui-ci.
24      Dans de telles circonstances, la transmission d’une déclaration d’exportation par télécopie n’a pas de conséquence réelle sur le fonctionnement correct du régime des restitutions.
25      Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les conditions énoncées au point 23 du présent arrêt sont réunies dans l’affaire au principal, au regard des éléments du dossier dont elle est saisie.
26      Il convient, dès lors, de répondre à la question préjudicielle que l’article 5 du règlement n° 800/1999 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les autorités douanières compétentes acceptent une déclaration d’exportation de produits agricoles qui a été transmise par télécopie lorsque cette transmission a eu lieu avant le chargement pour le transport d’exportation, lorsque la déclaration ainsi transmise contient toutes les données nécessaires pour permettre le contrôle physique des marchandises exportées et que l’opération d’exportation en cause n’est entachée d’aucune fraude ou tentative de fraude. Tel est le cas lorsque les marchandises visées par la déclaration d’exportation transmise par télécopie sont parvenues dans le pays tiers de destination et que la déclaration originale transmise par la suite coïncide exactement avec la déclaration transmise par télécopie. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont réunies dans l’affaire au principal.
Sur les dépens
27      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’article 5 du règlement (CE) n° 800/1999 de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, tel que modifié par le règlement (CE) n° 90/2001 de la Commission, du 17 janvier 2001, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les autorités douanières compétentes acceptent une déclaration d’exportation de produits agricoles qui a été transmise par télécopie lorsque cette transmission a eu lieu avant le chargement pour le transport d’exportation, lorsque la déclaration ainsi transmise contient toutes les données nécessaires pour permettre le contrôle physique des marchandises exportées et que l’opération d’exportation en cause n’est entachée d’aucune fraude ou tentative de fraude. Tel est le cas lorsque les marchandises visées par la déclaration d’exportation transmise par télécopie sont parvenues dans le pays tiers de destination et que la déclaration originale transmise par la suite coïncide exactement avec la déclaration transmise par télécopie. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont réunies dans l’affaire au principal.
Signatures
* Langue de procédure: le finnois.