61976C0089
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRI MAYRAS
presentadas el 8 de junio de 1977 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El presente recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra el Reino de los Países Bajos tiene su origen en las «serias dudas» expresadas por los medios profesionales neerlandeses respecto al carácter obligatorio, con arreglo al Derecho comunitario, de las tasas percibidas con ocasión del control fitosanitario de los vegetales y de ciertos productos de origen vegetal, destinados en especial a la plantación o a la multiplicación, exportados de los Países Bajos hacia otros Estados miembros y, con carácter accesorio, hacia los países terceros.
En numerosos casos, se ha reclamado la devolución de las cantidades recaudadas de esta forma durante estos últimos años; a veces incluso se han producido negativas a efectuar cualquier otro pago.
Dada la importancia de las cantidades objeto del debate y para poner fin a la incertidumbre jurídica actual, el Gobierno neerlandés ha solicitado encarecidamente a la Comisión que siguiera sin demora el procedimiento que, con arreglo al artículo 169, había entablado contra él el 15 de febrero de 1971. Si se demostrara que la percepción de dichas tasas es efectivamente incompatible con los artículos 12 y 16 del Tratado, es a partir del 1 de enero de 1962 o, como muy tarde, a partir de la entrada en vigor de los Reglamentos sobre la organización común de mercados de aquellos productos a los que se aplican estos Reglamentos, cuando estas tasas se habrían pagado indebidamente.
Las tasas objeto del litigio se perciben con ocasión de los controles efectuados en ejecución del Convenio internacional para la protección de los vegetales, concluido bajo la égida de las Naciones Unidas en Roma el 6 de diciembre de 1951.
El preámbulo de dicho Convenio se refiere a la utilidad de una cooperación internacional para combatir las plagas y enfermedades de plantas y productos vegetales, y para prevenir su introducción y difusión a través de las fronteras nacionales.
De acuerdo con el apartado 2 de su artículo I «cada Gobierno contratante asumirá la responsabilidad de hacer cumplir todos los requisitos de este Convenio, dentro de su territorio».
El artículo IV prevé que cada Gobierno contratante tomará las disposiciones necesarias para crear una organización oficial de protección fitosanitaria, encargada principalmente de:
1)
la inspección de plantas en cultivo;
2)
la inspección de las partidas de plantas y productos vegetales que circulen en el tráfico internacional.
Con este fin, cada Gobierno contratante (artículo V) adoptará las disposiciones convenientes para la expedición de certificados fitosanitarios de acuerdo con los reglamentos de protección fitosanitaria de los otros Gobiernos contratantes. «La inspección será efectuada y los certificados expedidos solamente por funcionarios técnicamente competentes y debidamente autorizados, o bajo la responsabilidad de los mismos, y en circunstancias tales y en posesión de conocimientos e información de tal naturaleza, que las autoridades de los países importadores puedan aceptarlos con la confianza de que son documentos fehacientes.»
Los certificados que amparen el material destinado a la plantación o propagación, al igual que otras plantas y productos vegetales, deben redactarse en la forma que se indica en el Anexo del Convenio. En especial han de mencionar que «la remesa parece ajustarse a las disposiciones fitosanitarias vigentes en el país importador, que se especifican en las declaraciones adicionales siguientes o en otra parte». Estos certificados acompañan las remesas importadas en el territorio de cada Estado contratante.
Según el artículo VI, «con el fin de impedir la introducción de enfermedades y plagas de plantas en sus respectivos territorios, los Gobiernos contratantes tendrán plena autoridad para reglamentar la entrada de plantas y productos vegetales».
Los Países Bajos han cumplido sus compromisos al adoptar un Real Decreto el 24 de septiembre de 1951 sobre la regulación del Servicio fitosanitario.
El artículo 3 de dicho Real Decreto establece que las funciones del mencionado Servicio son:
«[…]
b)
inspeccionar, a instancia de parte o de oficio, los terrenos, plantas, […] en relación con la presencia de organismos perjudiciales y expedir certificados atestiguando que dichas inspecciones no han puesto de manifiesto la existencia de organismos perjudiciales;
c)
inspeccionar, a instancia de parte o de oficio, las remesas de plantas destinadas a la exportación en relación con la presencia de organismos perjudiciales y, tras examen, expedir certificados que atestigüen que, a conocimiento del funcionario encargado de la inspección, dicha remesa satisface las exigencias establecidas por el país de destino».
A tenor del artículo 7, las inspecciones a las que se refieren las letras b) y c) del artículo 3, en la medida en que tienen lugar a instancia de los interesados, dan lugar a la percepción de una tasa, de acuerdo con la tarifa establecida por el Ministro de Agricultura.
El modelo de certificado fitosanitario usado en los Países Bajos reproduce en esencia el modelo que figura en el anexo del Convenio.
En aplicación del artículo 7 antes mencionado, la tarifa del Servicio fitosanitario se fijó por Orden Ministerial de 23 de junio de 1967, que fue modificada por última vez el 27 de junio de 1975. La exposición de motivos de dicha Orden hace asimismo referencia al artículo 9 del Decreto de 1947 sobre el control de las exportaciones de los productos de la arboricultura (viveros), al artículo 7 del Decreto de 1951 sobre el control de las exportaciones de bulbos y cebollas de flores y al artículo 7 del Decreto de 1974 sobre el control de las exportaciones de patatas. Estos Decretos prohiben la exportación de aquellos productos a los que se refieren que, según los resultados de un control efectuado por el Servicio fitopatológico, no satisfagan las normas requeridas.
Gracias a una jurisprudencia abundante, el Tribunal de Justicia ha llegado a desarrollar y afinar los principios que rigen, en relación con el Tratado y con la normativa comunitaria, los gravámenes veterinarios, sanitarios y fitosanitarios, tanto a la importación como a la exportación, ya sea con procedencia o destino de los Estados miembros o de los países terceros.
En concreto, se vio obligado a alterar dicha jurisprudencia en la sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis (46/76_— Rec. p. 5), que fue dictada cuando el asunto que nos ocupa se hallaba ya pendiente y todavía no había sido presentado el escrito de dúplica del Gobierno neerlandés.
Este, por otro lado, ya había manifestado su interés por la cuestión, al presentar observaciones en el asunto prejudicial en el que recayó la sentencia de 26 de febrero de 1975, Cadsky (63/74_↔ Rec. p. 281) observaciones que vuelve a utilizar y que amplía en el presente asunto.
I.
Hasta ahora, el Tribunal de Justicia siempre ha exigido como condición para reconocer a una tasa del tipo del que examinamos el carácter de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana que sea obligatoria.
Ahora bien, el Gobierno neerlandés sostiene que esta tasa sólo se devenga por un control que es voluntario, al que no se vincula legalmente el paso de la frontera neerlandesa.
Pero, como reconoce dicho Gobierno, si el exportador quiere tener una oportunidad razonable de que su envío llegue a su destino, prácticamente debe solicitar y obtener la expedición de un certificado fitosanitario nacional, pues es especialmente con esta condición con la que el producto expedido podrá franquear las fronteras del Estado importador.
Si bien es cierto que el control sólo se efectúa a solicitud del exportador y que la tasa se exige incluso en razón de una partida controlada a solicitud del interesado, pero que no hubiera sido exportada como consecuencia de circunstancias imprevisibles, y, además, que no se halla expresamente previsto —a diferencia del asunto Cadsky, antes citado— que la mercancía, a la salida del Estado exportador, ha de estar acompañada del certificado de control, la prohibición de importar que, sin duda, se opondrá a la introducción de la mercancía en el Estado de destino equivale a una verdadera necesidad de acompañar el envío de tal certificado. La importación será de hecho denegada si no se acompaña de un certificado que atestigüe que los productos se han «considerado esencialmente libres de enfermedades y plagas dañinas».
El propio Gobierno neerlandés lo reconoce implícitamente en su escrito de 28 de junio de 1976 en el que indica lo siguiente: «Por otro lado, poco importa a este respecto que la legislación nacional obligue a realizar un control fitosanitario a la exportación o que tal control sólo tenga lugar a solicitud del exportador.»«Lo que importa, en efecto, es sobre todo el otorgamiento de las garantías exigidas por el Estado de destino» (escrito de contestación, apartado 10). El Estado importador únicamente está dispuesto a renunciar al control a la importación y a «obstaculizar lo menos posible el comercio internacional» en caso de que dicho control haya tenido lugar en el Estado de origen. Por este cauce, el control se convierte en obligatorio, de hecho si no de Derecho. El Gobierno neerlandés lo admite al añadir: «En todo caso se puede reconocer que realizar tal exportación ya no tendría sentido.»«El hecho de que el sistema de control es indispensable en numerosos casos constituye una realidad en primerísimo lugar para los que están más interesados en ello, es decir los exportadores.»
Por otro lado, la tasa percibida con ocasión de los controles fitosanitarios no fue establecida en ejecución de un acto comunitario y dicho control no se efectúa de manera uniforme, pues cada vez se realiza de conformidad con las exigencias propias del Estado de importación. No responde por tanto a estas dos condiciones que, entre otras, se establecieron en la sentencia Bauhuis, antes citada, para que un gravamen pudiera excluirse de la prohibición de los artículos 12 y 16 del Tratado. Incluso aunque el control se haya establecido en los Países Bajos para permitir a este Estado cumplir las obligaciones que había contraído a un nivel internacional más alto, los compromisos adoptados a este nivel no son equivalentes a obligaciones comunitarias, al menos no en las relaciones mutuas entre los Países Bajos y los otros Estados miembros.
Tampoco es seguro que los controles sistemáticos a la importación, cuya supresión era el objetivo buscado por el Convenio, hayan desaparecido en los otros Estados miembros, incluso aunque el mantenimiento de tal control sea rechazable en relación con el Derecho comunitario.
Las disposiciones comunitarias dictadas en el ámbito de la protección fitosanitaria en la época en que la Comisión interpuso el recurso ante el Tribunal de Justicia (tres Directivas del Consejo de 8 de diciembre de 1969 relativas a la lucha contra la sarna verrugosa, la lucha contra el nematodo dorado y la lucha contra el piojo de San José, DO 1969, L 323, pp. 1, 3 y 5; EE 03/03, pp. 169, 170 y 172) obligan a los Estados miembros a adoptar determinadas medidas mínimas para combatir y prevenir la propagación de estos organismos nocivos en su territorio, pero no incluyen prescripciones que prevean la percepción de tasas.
La Directiva 77/93/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1976 (DO L 26, p. 20; EE 03/11, p. 121) relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales, que fue adoptada mientras este procedimiento se hallaba en curso, establece (apartado 2 del artículo 7) que «los Estados miembros dispondrán que los vegetales, productos vegetales u otros objetos, enumerados en el Anexo V, solamente se puedan introducir en otro Estado miembro si estuvieren acompañados del certificado fitosanitario expedido con arreglo al apartado 1 […]».
Esta norma, que exige pues un control fitosanitario en el Estado exportador, siempre que se trate de productos destinados a ser comercializados en otros Estados miembros, no prescribe ni autoriza la percepción de tasas por motivo de este control.
En sus observaciones sobre el asunto Bauhuis, antes citado, la Comisión, además, ha precisado que, cuando el Consejo examinó su propuesta de Directiva, algunos Estados miembros trataron de introducir en el texto propuesto una disposición que permitiera o impusiera a los Estados miembros la percepción de derechos por los controles a la exportación que afectaban a los intercambios intracomunitarios, pero la Comisión se opuso a ello y ésta puede que fuera la razón por la que la propuesta estuvo bloqueada durante tanto tiempo.
En el mismo sentido, por lo que respecta a los intercambios intracomunitarios de carnes frescas de aves de corral, la Directiva 71/1 18/CEE del Consejo de 15 de febrero de 1971 (DO L 55, p. 23; EE 03/04 p. 131) no prevé ninguna obligación de financiación a cargo de los operadores a causa de los controles sanitarios impuestos por esta Directiva.
A lo sumo, en la importación de ciertos productos (animales de las especies bovina y porcina y carnes de estas especies) procedentes de países terceros, el apartado 8 del artículo 12 de la Directiva 72/462/CEE de 12 de diciembre de 1972 (DO L 302, p. 28; EE 03/06, p. 171) prevé que «todos los gastos que se deriven de la aplicación del presente artículo […] serán de cuenta del exportador, del destinatario o de su agente sin que exista indemnización alguna por parte del Estado».
Por consiguiente, si en la actualidad el Derecho comunitario impone algunos controles, de ello no se deriva que esté necesariamente autorizada la percepción de gravámenes con ocasión de tales controles. El establecimiento de una diferenciación en materia de regulación de los costes se justifica según se trate de intercambios intracomunitarios o de intercambios con países terceros, al igual que los productos comercializados en el interior del Estado no se someten, en el caso de ser objeto de control, a la percepción de tasas.
De todo esto se deriva que, en el momento en que se interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia, la tasa objeto del litigio tenía un carácter obligatorio y que esta obligación no se derivaba de ninguna norma comunitaria; constituía por tanto una «carga pecuniaria impuesta unilateralmen-te» de acuerdo con la sentencia de este Tribunal de Justicia de 1 de julio de 1969, Comisión/Italia (24/68, Rec. p. 193).
II.
Es innegable que el gravamen de que se trata no forma parte de un sistema general de tributos internos que abarque sistemáticamente y según los mismos criterios los productos nacionales y los productos exportados; grava exclusivamente a las mercancías presentadas al control con el fin de atravesar las fronteras del Estado importador.
Si bien, en sentido estricto, por razones prácticas evidentes, el control no se desarrolla en la frontera neerlandesa e incluso si, en teoría, las mercancías pueden atravesar esta frontera sin ir acompañadas del certificado, el control debe de hecho efectuarse antes de atravesar esta frontera y la tasa, en cualquier caso, se devenga en los Países Bajos, mientras que no existe ninguna contrapartida para los productos vegetales comercializados en el interior del país.
La tasa percibida con ocasión de la expedición del certificado fitosanitario constituye, por tanto, en principio, «una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana» sin perjuicio de determinar si no constituye también una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa.
III.
Queda por examinar si, a pesar de ser una «exacción de efecto equivalente», esta tasa debe considerarse compatible con los artículos 12 y 16 del Tratado en virtud de su carácter de retribución de un «servicio efectivamente prestado» al exportador de acuerdo con la sentencia Bauhuis, antes citada, por ejemplo tras una «operación de fumigación», de «desinfección o de un tratamiento de desinfección».
Antes de esta sentencia, el Tribunal de Justicia había declarado que la circunstancia de que una exacción no cubriera nada más que los gastos reales del control sin sobrepasarlos y que se repercutiera sobre el importador carecía de importancia, siempre que se reunieran todos los otros requisitos para considerarlo como una exacción de efecto equivalente (sentencia de 11 de octubre de 1973, Rewe, 39/73, Rec. p. 1039; sentencia de 5 de febrero de 1976, Bresciani, 87/75_— Rec. p. 129). Todavía en la sentencia Cadsky, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró (apartado 8) que «la ventaja así otorgada a los productos nacionales corresponde al interés general del conjunto de los exportadores, de modo que el interés personal de cada uno de ellos es tan incierto que un gravamen percibido por este control no puede considerarse como la contrapartida de una ventaja determinada, efectiva e individualmente otorgada».
Pero el apartado 6 de esta misma sentencia precisa que «no se excluye que en ciertas hipótesis, un determinado servicio, efectivamente prestado, pueda ser objeto de una eventual contrapartida proporcional a dicho servicio […]; pero no puede tratarse más que de casos especiales que no conduzcan a eludir las disposiciones de los artículos 9 y 16 del Tratado».
Debemos señalar, en primer lugar, que sólo puede considerarse que la tasa escapa a la prohibición de los artículos 12 y 16 si se comprueba que, en todos los casos, se garantiza al exportador la posibilidad de repercutir sobre el destinatario extranjero el importe de la misma. Ahora bien, éste no es en absoluto el caso.
Aun admitiendo que la tasa constituye la contrapartida de un servicio oficial que permite al exportador «ganar tiempo y dinero», su percepción también responde al interés general de los Países Bajos, que sólo ha suscrito los compromisos previstos en el Convenio porque los productos vegetales exportados de los otros Estados miembros son objeto de un control fitosanitario antes de su exportación.
En tales circunstancias, la evaluación numérica de la ventaja pretendidamente otorgada al exportador varía para cada exportación y para cada producto; presupone un conocimiento de la situación del mercado y de las condiciones del contrato. Como acertadamente señalaba el Abogado General Sr. Reischl en sus conclusiones en el asunto Bauhuis, antes citado, a propósito de los animales, cabe preguntarse si es justo y equitativo que los gastos de unas medidas que sirven para prevenir enfermedades y que, por tanto, se adoptan también en interés de los productores, corran a cargo del comercio y, por tanto, finalmente del consumidor.
En realidad, la tasa es la contrapartida establecida de modo global por el control que efectúan los otros Estados miembros sobre los productos que se exportan a partir de tales Estados hacia los Países Bajos.
No se trata pues de una ventaja específica del exportador, evaluable concretamente, que no sobrepasa el coste real del control por el que se paga la tasa. Suponiendo incluso que se trate de un servicio efectivamente prestado al exportador, es imposible saber si el importe de la tasa es exactamente proporcional a dicho servicio, y en especial si el valor del servicio no es inferior al importe de la tasa percibida.
Además, sería necesario que la obligación de control fitosanitario fuera impuesta y aplicada de la misma forma en todos los Estados miembros y que las modalidades de dicho control fueran uniformes. Tal no era precisamente el caso de acuerdo con el Convenio, porque inicialmente los controles se efectuaban con arreglo a la normativa fitosanitaria propia de los países importadores.
Incluso cuando todos los Estados miembros se hayan adaptado a las disposiciones de la Directiva de 21 de diciembre de 1976, lo que puede exigir de dos a cuatro años, dichos controles no serán idénticos a los efectuados con ocasión de la comercialización y transporte de los mismos productos al territorio del Estado miembro de origen, controles que no existen, o al menos no en la misma medida, en los Países Bajos.
Asimismo sería necesario que los controles precedentemente efectuados por el Estado importador fueran efectivamente reemplazados por los controles efectuados por el Estado de exportación (apartado 46 de la sentencia Bauhuis, antes citada); pues bien, a este respecto no existen más que certezas «razonables».
Respecto a la alegación del Gobierno neerlandés basada en que la normativa a la que nos referimos contribuye a liberalizar los intercambios intracomunitarios, me limitaré a responder que dichos intercambios aún se verían más facilitados si no se estableciera ningún gravamen financiero.
Incluso aunque la inserción de una marca nacional para la exportación -suponiendo que fuera lícita a falta de un régimen comunitario sobre la calidad de los productos-promoviera la exportación de los productos nacionales, esta ventaja no se consideró en la sentencia Cadsky, antes citada, como un servicio prestado al exportador.
El Gobierno neerlandés alega, por fin, que la supresión de toda contribución de los operadores y la financiación mediante recursos estatales constituiría en realidad una ayuda encubierta. No se puede excluir que el hecho de que se cubran directamente mediante fondos públicos, en vez de con la ayuda de los ingresos de las exacciones parafiscales, los costes que conllevan los controles a la exportación, puede dar lugar a distorsiones de la competencia. Pero, en cierto modo las «ayudas» así concedidas por los Estados miembros se neutralizan mutuamente si cada Estado miembro toma a su cargo la financiación de los controles análogos.
Si a pesar de todo, las distorsiones a la competencia subsisten, no cabe suprimirlas mediante una excepción a la prohibición de los artículos 12 y 16, sino mediante una armonización del Derecho. Como dice la Comisión «allí tiene el legislador comunitario una tarea que emprender».
En definitiva, según la naturaleza de las normas con arreglo a las que se percibe la tasa, se deben distinguir dos hipótesis:
—
o bien el control es impuesto unilateral-mente por un Estado miembro con arreglo al artículo 36, como, en mi opinión, ocurre en este caso: en esta hipótesis, no hay justificación para la percepción de tasas sobre las mercancías sometidas a dicho control y destinadas a cubrir sus gastos: esta percepción no es intrínsecamente necesaria para el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 36 (apartados 13 y 14 de la sentencia Bauhuis, antes citada);
—
o bien el control está impuesto por una disposición comunitaria y este control es uniforme lo que ocurrirá cuando los Estados miembros adapten sus Derechos internos a la Directiva de 21 de diciembre de 1976: en este caso, las tasas percibidas con ocasión de este control no constituirán exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la exportación, con la condición de que su importe no sobrepase el coste real del control con ocasión del cual se perciben.
Pero es de la primera de estas situaciones de la que debe conocer el Tribunal de Justicia: dada la incertidumbre respecto a la realidad y el carácter mensurable de la ventaja así otorgada y habida cuenta de la falta de uniformización de los controles, el principio de la libre circulación de las mercancías, del que este Tribunal hasta ahora siempre ha subrayado la importancia, debe prevalecer.
Todo lo anterior me lleva a concluir que, cualquiera que sea su importe, los gravámenes pecuniarios a los que da lugar en los Países Bajos, con arreglo a las disposiciones del artículo 1 de la Orden del Ministerio de Agricultura y Pesca de 23 de junio de 1967, el control fitosanitario únicamente de los envíos de vegetales y de productos vegetales destinados a los otros Estados miembros, deben considerarse como exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana.
Por otro lado, propongo que las costas corran a cargo del Reino de los Países Bajos.
(
*1
)	Lengua original: francés.