62008CC0254_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Im vorliegenden Verfahren ist zu klären, inwieweit das abfallrechtliche Verursacherprinzip die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten einschränkt, wenn sie regeln, wie die Kosten der Beseitigung von Siedlungsabfällen zu verteilen sind. Mehrere Hotelbetriebe wenden sich nämlich gegen die ihnen auferlegten Abfallbeseitigungskosten. Sie tragen vor, diese Kosten entsprächen nicht ihrem Abfallaufkommen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die Abfallrahmenrichtlinie
2. Das abfallrechtliche Verursacherprinzip ist in Art. 15 der Richtlinie 2006/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Abfälle(2) (im Folgenden: Abfallrahmenrichtlinie) niedergelegt:
„Gemäß dem Verursacherprinzip sind die Kosten für die Beseitigung der Abfälle zu tragen von
a) dem Abfallbesitzer, der seine Abfälle einem Sammelunternehmen oder einem Unternehmen im Sinne des Artikels 9 übergibt, und/oder
b) den früheren Besitzern oder dem Hersteller des Erzeugnisses, von dem die Abfälle herrühren.“
3. Diese Bestimmung ist identisch mit Art. 15 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle(3), die mit ihren Änderungen durch die Richtlinie 2006/12 kodifiziert wurde. Art. 20 regelt den Übergang von der alten zur neuen Richtlinie:
„Die Richtlinie 75/442/EWG wird unbeschadet der Verpflichtung der Mitgliedstaaten hinsichtlich der in Anhang III Teil B genannten Fristen für die Umsetzung in innerstaatliches Recht aufgehoben.
Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Verweisungen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach der Entsprechungstabelle in Anhang IV zu lesen.“
4. Anhang III Teil B nennt die Umsetzungsfristen der Richtlinie 75/442 sowie der sie ändernden Richtlinien.
5. Die Richtlinie 2006/12 trat gemäß Art. 21 am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung, d. h. am 17. Mai 2006, in Kraft.
6. Zwischenzeitlich erging die Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien,(4) die die Abfallrahmenrichtlinie mit Wirkung vom 12. Dezember 2010 aufhebt. Art. 14 der Richtlinie 2008/98 enthält eine ähnliche Regelung über die Kosten der Abfallbeseitigung, die allerdings nicht alle früheren Besitzer des Erzeugnisses erfasst, von dem die Abfälle herrühren.
B – Italienisches Recht
7. Im Vorabentscheidungsersuchen wird die maßgebliche italienische Rechtslage im Wesentlichen wie folgt dargestellt:
8. Nach dem bisher geltenden Recht, Art. 58 ff. des Decreto legislativo (gesetzesvertretende Verordnung) Nr. 507/1993,(5) führen die Gemeinden für die Dienstleistung der Beseitigung fester städtischer Abfälle eine jährliche Abgabe ein. Die Grundlage für die Abgabenerhebung ist die Nutzung oder der Besitz von Räumlichkeiten und nicht überdachten Flächen im Gemeindegebiet. Die Höhe der Abgabe bemisst sich nach der unterliegenden Fläche und den nach der Nutzung des Gebäudes geschätzten Koeffizienten für die Abfallerzeugungskapazität.
9. Diese Regelung soll durch ein Gebührensystem ersetzt werden, dessen Grundlagen zunächst in Art. 49 Decreto legislativo Nr. 22/1997(6) niedergelegt waren und mittlerweile in Art. 238 des Decreto legislativo Nr. 152/2006(7) geregelt sind. Im Einzelnen ist das System in dem Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 158/1999(8) niedergelegt. Insbesondere setzt sich die Gebühr aus einem Festbetrag zur Deckung der wesentlichen Kosten der Dienstleistung, der auf der Grundlage der Fläche der genutzten oder im Besitz befindlichen Gebäude bestimmt wird, und einem variablen Anteil zusammen, der sich nach der Menge der abgelieferten Abfälle richtet.
10. Die Anwendung des Gebührensystems wurde allerdings immer wieder aufgeschoben, insbesondere durch Art. 1 Abs. 184 des Gesetzes Nr. 296/2006.
III – Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
11. In den Ausgangsverfahren wenden sich verschiedene Hotelbetriebe in der Gemeinde Casoria bei Neapel gegen die Bemessung der Abgaben, die sie für die Beseitigung von Abfällen entrichten müssen. Diese Abgabe sei im Jahr 2006 achtmal so hoch gewesen wie für vergleichbare Privatwohnungen und im Jahr 2007 neunmal so hoch.
12. Die Kläger beanstanden, dass die für Hotelbetriebe festgesetzte Abgabe gegenüber der für Wohnhäuser unverhältnismäßig hoch sei und sich nach der Ertragskapazität bemesse statt nach der Kapazität, Abfälle zu erzeugen, ohne die Auslastung der Zimmer, das Vorhandensein von Bewirtungsdienstleistungen, das Phänomen des Saisonbetriebs oder die für Dienstleistungen vorgesehenen, nicht bewohnten Flächen zu berücksichtigen.
13. Das Verwaltungsgericht der Region Kampanien legt dem Gerichtshof daher die folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:
Ist die nationale Regelung, die in den Art. 58 ff. des Decreto legislativo Nr. 507/1993 und in den Übergangsvorschriften enthalten ist, die gemäß Art. 11 des Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 488/1999 mit den nachfolgenden Änderungen und Art. 1 Abs. 184 des Gesetzes Nr. 296/2006 die Gültigkeitsdauer der genannten Art. 58 ff. verlängert haben und damit den Fortbestand eines Systems mit Abgabencharakter zur Deckung der Kosten der Abfallbeseitigung geregelt und die Einführung eines Gebührensystems hinausgeschoben haben, bei dem die Kosten der Dienstleistung von denjenigen getragen werden, die die Abfälle erzeugen und abliefern, mit dem genannten Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie und dem darin erwähnten Verursacherprinzip vereinbar?
14. Am Verfahren haben sich die Gemeinde Casoria, die Italienische Republik und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit schriftlichen Stellungnahmen beteiligt. Eine mündliche Verhandlung fand nicht statt.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zulässigkeit und Auslegung des Ersuchens
15. Die Gemeinde Casoria und die italienische Regierung weisen zu Recht darauf hin, dass der Gerichtshof in einem nach Art. 234 des Vertrags eingeleiteten Verfahren nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht befugt ist. Er kann jedoch dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts geben, die es diesem ermöglichen, die Frage der Vereinbarkeit bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens zu beurteilen.(9)
16. Das Vorabentscheidungsersuchen wirft vordergründig die Frage auf, ob das Verursacherprinzip der Erhebung von Abfallbeseitigungskosten in der Form einer Abgabe entgegensteht. Das Gericht fragt nämlich, ob ein System mit Abgabencharakter (sistema di carattere fiscale)
durch ein Gebührensystem (sistema tariffario)
ersetzt werden muss.
17. Es ist allerdings nicht notwendig, aufzuklären, wie das italienische Recht diese Systeme im Einzelnen definiert. Die Ausgangsverfahren werfen vielmehr im Wesentlichen die Frage auf, inwieweit ein Abfallerzeuger verlangen kann, dass die ihm auferlegten Zahlungen für die Abfallbeseitigung den von ihm abgelieferten Abfällen entsprechen und nicht der wirtschaftlichen Ertragskapazität seines Unternehmens.
18. Dies ist auch der vorliegend maßgebliche Unterschied der beiden Kostenregelungen: Die in den Ausgangsfällen noch nicht angewandte neue italienische Regelung über Abfallgebühren bemisst die Höhe der Zahlung deutlicher an den abgelieferten Abfällen als die geltende Regelung über Abfallabgaben.
19. Das Vorabentscheidungsersuchen ist folglich dahin gehend zu verstehen, ob Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie einer Regelung entgegensteht, nach der die Zahlungen für die Abfallbeseitigung anhand der genutzten Flächen und der wirtschaftlichen Ertragskapazität des Abfallerzeugers bemessen werden, nicht aber nach den tatsächlich erzeugten Abfällen.
20. Da sich die Bedeutung der Vorlagefrage somit hinreichend deutlich erschließt, ist das Ersuchen – entgegen der Auffassung Italiens – auch nicht wegen unzureichender Begründung unzulässig.(10)
B – Zeitliche Anwendbarkeit der Abfallrahmenrichtlinie
21. Die Gemeinde Casoria vertritt die Auffassung, die Abfallrahmenrichtlinie 2006/12 sei auf die Ausgangsfälle, die die Jahre 2006 und 2007 betreffen, noch nicht anwendbar. Die Umsetzungsfrist laufe noch bis zum Jahr 2008.
22. Eine Umsetzungsfrist für die Abfallrahmenrichtlinie 2006/12 gibt es jedoch gar nicht: Nach Art. 20 Abs. 1 der Abfallrahmenrichtlinie 2006/12 wird die Richtlinie 75/442 aufgehoben, und Abs. 2 stellt klar, dass stattdessen die Bestimmungen der Richtlinie 2006/12 gemäß der Entsprechungstabelle in Anhang IV gelten.
23. Dadurch wurde die Rechtslage jedoch nicht geändert. Vielmehr geht es nur um eine redaktionelle Klarstellung der insgesamt anzuwendenden Bestimmungen.(11) Die neue Abfallrahmenrichtlinie tritt daher mit ihrem Inkrafttreten formal an die Stelle der zuvor geltenden Bestimmungen und ist somit anwendbar.
24. Hier kann dahinstehen, ob die Frage der anzuwendenden Regelungen anders zu beurteilen wäre, wenn objektiv eine Änderung der ersetzten Richtlinie bewirkt worden wäre. Das hier in Rede stehende abfallrechtliche Verursacherprinzip wurde jedenfalls inhaltlich nicht berührt.
C – Zu Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie
25. Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie regelt die Kostentragung für die Beseitigung von Abfällen. Nach dem ersten Spiegelstrich obliegt sie gemäß dem Verursacherprinzip dem Abfallbesitzer, der seine Abfälle einem Sammelunternehmen oder einem Beseitigungsunternehmen übergibt. Zusätzlich nennt der zweite Spiegelstrich den früheren Besitzer oder den Hersteller des Erzeugnisses, von dem die Abfälle herrühren.
26. Die Mitgliedstaaten sind nach Art. 249 EG in der Wahl der Form und der Mittel frei, aber hinsichtlich des Ziels der Richtlinie gebunden, insbesondere in Bezug auf die Zuweisung der Kosten für die Beseitigung der Abfälle. Infolgedessen müssen sie nach dem Urteil Commune de Mesquer dafür sorgen, dass ihr nationales Recht es ermöglicht, die Kosten entweder den früheren Besitzern oder dem Hersteller des Erzeugnisses, von dem die Abfälle herrühren, aufzuerlegen.(12)
27. Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie räumt folglich erstens ein gewisses Auswahlermessen bei der Festlegung ein, wer die Kosten der Abfallbeseitigung zu tragen hat. Der heranzuziehende Personenkreis wird durch den Text der Bestimmung begrenzt, aber nicht endgültig festgelegt. Zweitens besteht ein Gestaltungsermessen bei der Wahl der Form und der Mittel der Umsetzung.
28. Im vorliegenden Fall kommt nur die Person des Abfallbesitzers in Betracht, der seine Abfälle einem Sammelunternehmen oder einem Beseitigungsunternehmen übergibt. Inwieweit etwa auch die Hersteller von Erzeugnissen herangezogen werden dürfen, die zu Abfall werden,(13) ist im vorliegenden Zusammenhang ohne erkennbare Bedeutung.
29. Fraglich ist allerdings, ob das Leitprinzip des Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie, das Verursacherprinzip, es zulässt, die Zahlungen für die Abfallbeseitigung anhand der genutzten Flächen und der wirtschaftlichen Ertragskapazität des Abfallerzeugers zu bemessen, nicht aber nach de n tatsächlich erzeugten Abfällen.
1. Der Kerngehalt des Verursacherprinzips
30. Das Verursacherprinzip ist nach Art. 174 Abs. 2 EG einer der Grundsätze der gemeinschaftlichen Umweltpolitik. Es besagt, dass derjenige, der eine Verschmutzung verursacht hat, für ihre Beseitigung aufkommen soll.
31. Für den Umweltschutz ist das Verursacherprinzip vor allem deshalb von Bedeutung, weil für Verursacher ein Anreiz entsteht, Umweltverschmutzung zu vermeiden.(14) Wenn es – wie in Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie – nicht als Verbot von umweltverschmutzendem Verhalten, sondern in Form einer Kostenregelung verwirklicht wird, kann der Verschmutzer entscheiden, ob er die Verschmutzung einstellt bzw. mindert oder ob er stattdessen die Kosten für ihre Beseitigung trägt.(15)
32. Darüber hinaus zielt das Verursacherprinzip auf eine gerechte Verteilung der Kosten von Umweltverschmutzungen ab. Sie werden nicht anderen, insbesondere der Allgemeinheit, aufgebürdet oder einfach ignoriert, sondern demjenigen zugewiesen, der für die Verschmutzung verantwortlich ist.(16) Der Gerichtshof hat daher im Verursacherprinzip einen Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gesehen.(17) Es wäre nämlich unangemessen, die Kosten für die Abfallbeseitigung jemandem aufzubürden, der den Abfall nicht erzeugt hat.
33. Als Prinzip der Kostenverteilung ist das Verursacherprinzip zugleich eine Konkretisierung des Grundsatzes der Gleichbehandlung bzw. der Nichtdiskriminierung. Dieser verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist.(18) Maßgebliches Kriterium für die Vergleichbarkeit und eine eventuelle Rechtfertigung von Zahlungspflichten für die Beseitigung von Abfällen ist nach dem Verursacherprinzip der Verursachungsbeitrag. So verstanden, gewährleistet dieses Prinzip auch den fairen Wettbewerb, wenn es konsequent und in einheitlicher Weise auf Unternehmen angewandt wird.(19)
34. Der Gerichtshof hält es daher einerseits für mit dem Verursacherprinzip unvereinbar, wenn sich die Personen, die zur Entstehung von Abfällen beigetragen haben, ihren finanziellen Verpflichtungen, wie sie die Abfallrahmenrichtlinie vorsieht, entziehen könnten,(20) andererseits sollte niemand verpflichtet sein, Belastungen zu tragen, die mit der Beseitigung einer Verunreinigung verbunden sind, zu der er nicht beigetragen hat.(21) Der Gerichtshof hat die letztgenannte Aussage ursprünglich auf die Wasserverschmutzung bezogen, doch lässt sie sich auf die Beseitigung von Abfällen übertragen.
35. Ich habe daraus geschlossen, dass man nicht die Kosten für die Entsorgung von Abfällen tragen muss, die von anderen herrühren.(22) Diese anderen Abfallerzeuger würden dann nämlich von ihren Verpflichtungen gemäß dem Verursacherprinzip befreit.
36. Nach alledem könnte man somit das Verursacherprinzip als präzise Regelung der Kostenzuweisung verstehen, entsprechend etwa dem Kriterium der Kausalität im Recht der außervertraglichen Haftung.(23)
2. Zur Kostenregelung für die Beseitigung von Siedlungsabfällen
37. Auf den ersten Blick scheint das Verursacherprinzip der vorliegenden Regelung über Abfallbeseitigungskosten entgegenzustehen, da die Höhe der Abgabe nicht zwangsläufig dem Aufwand für die Sammlung und Beseitigung der vom Zahlungspflichtigen erzeugten Abfälle entspricht. Für eine genau dem Abfallaufkommen entsprechende Kostenregelung für die Beseitigung von Siedlungsabfällen müssten die abgelieferten Abfälle sowie die entstehenden Kosten registriert und dem Abfallerzeuger in Rechnung gestellt werden. Der Anreiz zur Abfallvermeidung wäre relativ stark, da jede Minderung des Abfallaufkommens Kosten einsparen würde.
38. Fraglich ist jedoch, ob das Modell der genauen Kostenabrechnung auf die Beseitigung von Siedlungsabfällen angewandt werden muss.
39. Siedlungsabfälle sind eine vorhersehbare Folge unseres gegenwärtigen Lebensstils. Sie werden meist von einer großen Zahl von Endverbrauchern und kleineren Unternehmen erzeugt. Die in jedem einzelnen Fall entstehenden Kosten sind typischerweise begrenzt. Die Beseitigung von Siedlungsabfällen hat daher den Charakter eines „Massengeschäfts“. Schon dies könnte es rechtfertigen, die Kosten nicht genau abzurechnen, sondern durch eine pauschalierende Regelung zu verteilen.
40. Hinzu kommt der größere Aufwand für eine präzise Abrechnung. Offensichtlich ist der Aufwand für die Kostenzuweisung relativ gering, wenn z. B. nur Müllsäcke am Straßenrand eingesammelt werden und dafür jeder Anwohner eine einheitliche Gebühr entrichtet. Eine genauere Überwachung des Abfallaufkommens würde mit großer Wahrscheinlichkeit zusätzliche Investitionen erfordern und höhere Betriebskosten bewirken.
41. Etwas aufwändigere Systeme sind grob an Abfallmengen orientiert, etwa indem spezielle Müllsäcke oder standardisierte Mülltonnen gegen Gebühr zur Verfügung gestellt werden. Noch weiter entwickelte Systeme wiegen die erzeugten Abfälle bei der Sammlung und berücksichtigen dies bei der Gebührenbemessung.
42. Man könnte sogar die Zusammensetzung der Abfälle berücksichtigen. Dies würde jedoch den Aufwand noch mehr steigern, etwa durch besondere Messgeräte oder durch eine visuelle Prüfung der Abfälle. Insbesondere die intensive Untersuchung der Zusammensetzung von Haushaltsabfällen würde darüber hinaus die Privatsphäre der Abfallerzeuger berühren. Abfälle erlauben nämlich Rückschlüsse auf die persönliche Lebensgestaltung.
43. Zusätzliche Schwierigkeiten für die genaue Zuweisung von Abfallbeseitigungskosten entstehen bei Häusern oder Anlagen mit mehreren Haushalten. Während Einfamilienhäuser nur die Abfälle eines Haushalts an die öffentliche Sammlung übergeben, werden Abfälle bei Mehrfamilienhäusern typischerweise gemeinsam gesammelt. Die individuelle Zurechnung des Abfallaufkommens würde weitere Maßnahmen im Rahmen der Hausverwaltung voraussetzen.
44. Wie die Kommission zu Recht vorträgt, ist in diesem Zusammenhang ebenfalls zu beachten, dass ein starker Anreiz zur Minderung der abgelieferten Abfälle auch zu illegaler Entsorgung führen kann. Die Abfallerzeuger könnten versucht sein, ihren Abfall als Trittbrettfahrer fremder Sammelsysteme (z. B. Nutzung der Mülltonne des Nachbarn oder von öffentlichen Abfallbehältern) oder schlimmstenfalls durch wilde Ablagerung zu entsorgen.(24)
45. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Beseitigung von Siedlungsabfällen die Bereitstellung eines Systems der Sammlung und Beseitigung der Abfälle erfordert.
46. Selbst wenn die Abfallerzeuger ausnahmsweise Abfälle selbst verwerten, etwa durch Kompostierung, haben sie grundsätzlich weder ein Interesse noch die Fähigkeit, alle ihre Abfälle selbst angemessen zu beseitigen. In vielen Siedlungen fallen Haushaltsabfälle darüber hinaus in großen Mengen an. Es wären erhebliche Umweltprobleme zu befürchten, wenn sie nicht in regelmäßigen Abständen eingesammelt und zügig sachgerecht verwertet oder beseitigt würden.
47. Daher müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 5 der Abfallrahmenrichtlinie ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen errichten (und unterhalten), die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen. Angemessen ist dieses Netz, wenn es ausreichende Kapazitäten vorhält, um die zu erwartenden Abfallmengen aufzunehmen.
48. Damit geht die Notwendigkeit einher, ein System der Abfallsammlung einzurichten. Die Abfallrahmenrichtlinie verlangt diese Einrichtung zwar nicht ausdrücklich, doch dürfte sie regelmäßig praktisch zwingend sein.
49. Die Kosten für die Errichtung und die Unterhaltung von Abfallbeseitigungsanlagen und Sammelsystemen hängen nicht unmittelbar von den tatsächlich anfallenden Abfallmengen ab. Insbesondere wenn das Abfallaufkommen stark abnimmt, aber weiterhin die bereits errichteten Anlagen finanziert werden müssen, können sich die Kosten sogar weitgehend vom Abfallaufkommen abkoppeln.
50. Ein solches System ist für den Einzelnen auch dann von Vorteil, wenn er nur wenige oder gar keine Abfälle erzeugt, die beseitigt werden müssten. Er kann sich nämlich darauf verlassen, dass er Abfälle, die ausnahmsweise doch anfallen, an das System übergeben kann. Schon diese Möglichkeit kann unter Umständen einen gewissen Kostenbeitrag rechtfertigen. Kostenregelungen auf der Basis tatsächlich erzeugter Abfallmengen sehen daher häufig eine Grundgebühr vor, die den Zugang zu dem System der Abfallbeseitigung vergütet. Ähnliche Finanzierungsmodelle werden auch bei anderen netzgebundenen Dienstleistungen angewandt, obwohl auch dort Tarife ohne Grundgebühren nicht ausgeschlossen sind.
51. Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass es durchaus Gründe geben kann, die Kostenregelung für die Beseitigung von Siedlungsabfällen nicht auf eine genaue Abrechnung der von dem einzelnen Abfallerzeuger verursachten Kosten zu stützen.
3. Zur Flexibilität bei der Anwendung des Verursacherprinzips
52. Fraglich ist allerdings, ob das nach Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie anzuwendende Verursacherprinzip es ermöglicht, diese Gründe zu berücksichtigen.
53. Der Gerichtshof lässt erkennen, dass bei der Umsetzung des Verursacherprinzips eine gewisse Flexibilität besteht. Er hat die Verpflichtung, Kosten zu tragen, nämlich teilweise nicht an die Verursachung geknüpft, sondern daran, dass der in Anspruch genommene Verursacher zur Entstehung von Abfällen oder Belastungen beigetragen hat.(25)
54. Dem entspricht es, keine genaue Kostenabrechnung zu verlangen, sondern auf die Mitgliedschaft in einer Gruppe abzustellen, die gemeinsam für die Umweltverschmutzung verantwortlich ist. Dies entspricht offensichtlich dem Verursacherprinzip, wenn zwar feststeht, dass alle Mitglieder der Gruppe zu der Verschmutzung beigetragen haben, der jeweilige Individualbeitrag und die darauf entfallenden Kosten aber nicht eindeutig bestimmt werden können. Genauso kann es Ausdruck der Gruppenverantwortung sein, ein alle Mitglieder treffendes Risiko gemeinsam abzusichern, wie es etwa für Ölunfälle auf See vom Gerichtshof anerkannt wurde.(26)
55. Die rechtliche Grundlage für eine weiter gehende flexible Umsetzung des Verursacherprinzips liegt meiner Ansicht nach im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dieses Prinzip gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts,(27) die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts beachten müssen.(28)
56. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darf eine Maßnahme nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit ihr zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.(29)
57. Bei der Umsetzung des Verursacherprinzips müssen die Mitgliedstaaten insbesondere die Vor- und Nachteile der verschiedenen Regelungsmöglichkeiten abwägen. In diesem Rahmen können und müssen sie die oben genannten Überlegungen berücksichtigen. Das Ergebnis dieser Abwägung hängt weitgehend von den örtlichen Gegebenheiten ab, etwa den geografischen Bedingungen, der Art der Besiedlung, dem Entwicklungsstand des bestehenden Systems der Abfallsammlung und Abfallbeseitigung oder der Einschätzung des Risikos illegaler Abfallentsorgung. Von Bedeutung wird auch sein, ob eine genauere Bemessung der individuellen Kosten praktisch ausreichend spürbare Unterschiede in der Kostenlast erwarten lässt oder ob der einzelne Abfallerzeuger trotz aufwändiger Abfallüberwachung genauso viel oder schon wegen höherer Überwachungskosten sogar mehr zahlen muss als bisher.
58. Die Abwägung erfordert daher komplexe Prognoseentscheidungen. Dabei verfügen die Mitgliedstaaten grundsätzlich über einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum (Ermessen).(30) Allerdings geht die Auffassung Italiens und der Gemeinde Casoria fehl, dass Art. 15 der Abfallrahmenrichtlinie zu ungenau sei, als dass der Einzelne sich auf seine Verletzung berufen könnte. Der weite Spielraum der Mitgliedstaaten hat zwar zur Folge, dass eine solche Verletzung unwahrscheinlich ist, doch wenn die zuständigen Stellen den ihnen zustehenden Spielraum überschreiten, kann der Einzelne diese Verletzung des Gemeinschaftsrechts geltend machen.
59. Inhaltlicher Maßstab für die Feststellung einer Verletzung ist, ob die zuständigen Stellen die Anforderungen des Verursacherprinzips offensichtlich verkennen. Eine komplexe Beurteilung kann regelmäßig nur in Frage gestellt werden, wenn keine vernünftige Grundlage erkennbar ist.(31) Da es aber um die Verwirklichung des Verursacherprinzips geht, reicht nicht jede vernünftige Erwägung, sondern es kommt darauf an, ob ein vernünftiger Bezug zu dem Verursachungsbeitrag des Abfallerzeugers besteht.
60. Daran ist die vorliegende italienische Kostenregelung zu messen.
4. Zur Flächennutzung als Verteilungsfaktor
61. Nach dem anwendbaren italienischen Recht ist die Höhe des Kostenbeitrags einerseits auf den Umfang der genutzten Räumlichkeiten und nicht überdachten Flächen gestützt und zum anderen auf einen geschätzten Koeffizienten für die Abfallerzeugungskapazität aufgrund der Nutzungsart.
62. Beide Faktoren geben als solche keinen offensichtlichen Anlass für eine Beanstandung. Der Umfang genutzter Flächen und die Art ihrer Nutzung erlauben grundsätzlich plausible Annahmen über die zu erwartenden Abfallmengen, insbesondere wenn entsprechende Erfahrungswerte vorliegen.
63. Sie führen zwar zu einer typisierenden Kostenregelung, die das konkrete Abfallaufkommen nicht berücksichtigt. Die zuständigen mitgliedstaatlichen Stellen können jedoch bei Abwägung der Vorteile und Nachteile einer genaueren Kostenzuweisung zu dem Ergebnis kommen, dass dieses System vorzuziehen ist.
5. Zur Berücksichtigung der Ertragskraft
64. Damit steht allerdings noch nicht fest, dass der Kostenbeitrag der klagenden Hotelunternehmen nicht zu beanstanden ist. Er beruht nämlich entscheidend auf dem geschätzten Koeffizienten für die Art der Nutzung der Flächen. Dieser war im Jahr 2006 achtmal so hoch und im Jahr 2007 neunmal so hoch wie der Koeffizient von privat genutzten Flächen. Zur Grundlage dieser Schätzung hat das vorlegende Gericht nur mitgeteilt, dass die klagenden Hotelunternehmen im innerstaatlichen Verfahren vortrugen, sie beruhe nicht auf ihrer Kapazität, Abfälle zu erzeugen, sondern auf ihrer Ertragskraft.
65. Die Ertragskraft eines Abfallerzeugers hat keinen unmittelbaren Zusammenhang mit seinem Abfallaufkommen. Es ist zwar nicht auszuschließen, dass ertragsstarke Unternehmen besonders viel Abfall erzeugen, doch für die gegenteilige Annahme gilt das Gleiche. Möglicherweise beruht ein hoher Ertrag gerade auf ressourcenschonendem Verhalten.
66. Die Ertragskraft kann auch nicht als sozialer Gesichtspunkt höhere Beiträge rechtfertigen. Das Verursacherprinzip zielt darauf ab, dass alle sozialen Schichten ihr Verhalten darauf ausrichten, die Umwelt möglichst wenig zu schädigen. Daher wäre es mit diesem Prinzip unvereinbar, bestimmte Gruppen aufgrund größerer Bedürftigkeit oder geringerer Leistungsfähigkeit unmittelbar von den Kosten freizustellen, die mit der von ihnen verursachten Umweltbelastung verbunden sind. Das schließt es allerdings nicht aus, diese Kosten – insbesondere soweit die Umweltbelastung ein unvermeidbarer Teil der Lebenshaltung ist – bei der Bemessung etwaiger sozialer Unterstützungsmaßnahmen zu berücksichtigen. Denn dadurch würde die Anreizfunktion des Verursacherprinzips gewahrt.
67. Somit ist festzuhalten, dass die Ertragskraft ein offensichtlich ungeeignetes Kriterium für die Umsetzung des Verursacherprinzips wäre.
6. Zu weiteren vorgetragenen Kriterien
68. Die klagenden Hotelunternehmen haben im Ausgangsverfahren verlangt, dass auch die Auslastung der Zimmer, das Vorhandensein von Bewirtungsdienstleistungen, das Phänomen des Saisonbetriebs oder die Auswirkung von für Dienstleistungen vorgesehenen, nicht bewohnten Flächen berücksichtigt werden müssen.
69. Möglicherweise erlauben diese Kriterien Rückschlüsse auf das zu erwartende Abfallaufkommen und wären somit nicht offensichtlich ungeeignet, das Verursacherprinzip zu verwirklichen. Es wäre jedoch auch nicht offensichtlich fehlerhaft, auf diese Kriterien zu verzichten. Daher müssen sie nicht zwingend bei der Bemessung von Kostenbeiträgen berücksichtigt werden.
V – Ergebnis
70. Ich schlage daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Das in Art. 15 der Richtlinie 2006/12/EG über Abfälle niedergelegte Verursacherprinzip ist dahin gehend auszulegen, dass es innerstaatlichen Regelungen entgegensteht, die Einzelnen dadurch, dass sie keinen vernünftigen Bezug zur Verursachung von Abfällen aufweisen, offensichtlich unangemessene Kosten für die Beseitigung von Abfällen auferlegen.
(1) .
(2)  –	ABl. L 114, S. 9.
(3)
–	ABl. L 194, S. 39, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 zur Anpassung der Bestimmungen über die Ausschüsse zur Unterstützung der Kommission bei der Ausübung von deren Durchführungsbefugnissen, die in Rechtsakten vorgesehen sind, für die das Verfahren des Artikels 251 des EG-Vertrags gilt, an den Beschluss 1999/468/EG des Rates (ABl. L 284, S. 1).
(4)  –	ABl. L 312, S. 3.
(5)  –	GURI Nr. 288 vom 9. Dezember 1993, Supplemento ordinario Nr. 108, nachfolgend offenbar mehrfach geändert.
(6)  –	GURI Nr. 38 vom 15. Februar 1997, Supplemento ordinario Nr. 33.
(7)  –	GURI Nr. 88 vom 14. April 2006, Supplemento ordinario Nr. 96.
(8)  –	GURI Nr. 129 vom 4. Juni 1999, Supplemento ordinario Nr. 107.
(9)  –	Vgl. z. B. die Urteile vom 16. Januar 1997, USSL nº 47 di Biella (C‑134/95, Slg. 1997, I‑195, Randnr. 17), vom 30. April 1998, Sodiprem u. a. (C‑37/96 und C‑38/96, Slg. 1998, I‑2039, Randnr. 22), vom 3. Oktober 2000, Échirolles Distribution (C‑9/99, Slg. 2000, I‑8207, Randnrn. 15 f.), vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a. (C-60/05, Slg. 2006, I-5083, Randnr. 18), und vom 22. Mai 2008, citiworks (C-439/06, Slg. 2008, I-3913, Randnr. 21).
(10)  –	Vgl. die Urteile vom 19. April 2007, Asemfo (C‑295/05, Slg. 2007, I‑2999, Randnrn. 32 ff.), vom 28. Juni 2007, Dell’Orto (C‑467/05, Slg. 2007, I‑5557, Randnrn. 41 ff.), und vom 10. März 2009, Heinrich (C‑345/06, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 30 ff.).
(11)  –	Siehe den ersten Erwägungsgrund der Abfallrahmenrichtlinie.
(12)  –	Urteil vom 24. Juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Slg. 2008, I-4501, Randnr. 80).
(13)  –	Siehe dazu meine Schlussanträge vom 13. März 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, Slg. 2008, I-4501, Nrn. 122 ff.).
(14)  –	Vgl. Nr. 1 des Anhangs der Empfehlung 75/436/Euratom, EGKS, EWG des Rates vom 3. März 1975 über die Kostenzurechnung und die Intervention der öffentlichen Hand bei Umweltschutzmaßnahmen, ABl. L 194, S. 94.
(15)  –	Vgl. Nr. 4 Buchst. b des Anhangs zur Empfehlung 75/436 (zitiert in Fn. 14).
(16)  –	Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs vom
30. April 2002, GEMO (C‑126/01, Slg. 2003, I‑13769, Nr. 60). Siehe auch Nr. 2 des Anhangs zur Empfehlung 75/436 (zitiert in Fn. 14).
(17)  –	Urteil vom 29. April 1999, Standley u. a. (C‑293/97, Slg. 1999, I‑2603, Randnr. 52).
(18)  –	Urteil vom 13. April 2000, Karlsson u. a. (C‑292/97, Slg. 2000, I‑2737, Randnr. 39), vom 10. Januar 2006, IATA und ELFAA (C‑344/04, Slg. 2006, I‑403, Randnr. 95), vom 12. September 2006, Eman und Sevinger (C‑300/04, Slg. 2006, I‑8055, Randnr. 57), sowie vom 11. September 2007, Lindorfer/Rat (C‑227/04 P, Slg. 2007, I‑6767, Randnr. 63).
(19)  –	Urteil vom 19. Juni 2003, Mayer Parry Recycling (C‑444/00, Slg. 2003, I‑6163, Randnr. 79). Siehe auch Nr. 1 des Anhangs zur Empfehlung 75/436 (zitiert in Fn. 14).
(20)  –	Urteil Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 12, Randnr. 72).
(21)  –	Urteil Standley u. a. (zitiert in Fn. 17, Randnr. 51).
(22)  –	Siehe meine Schlussanträge Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 13, Nr. 120).
(23)  –	So war die Ausgangslage der Urteile vom 7. September 2004, Van de Walle u. a. (C‑1/03, Slg. 2004, I‑7613, Randnrn. 54 ff.), und Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 12, Randnrn. 69 ff.): Es ging darum, die Kosten von Verschmutzungsunfällen bestimmten Verursachern aufzuerlegen.
(24)  –	Dieses Risiko besteht nicht in gleicher Form bei Verschmutzungsunfällen, wie sie den Urteilen Van de Walle, zitiert in Fn. 23, und Commune de Mesquer, zitiert in Fn. 12, zugrunde lagen.
(25)  –	Urteile Standley (zitiert in Fn. 17) und Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 12).
(26)  –	Urteil Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 12, Randnr. 81).
(27)  –	Urteile vom 17. Dezember 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Slg. 1970, 1161, Randnrn. 21 f.), vom 18. November 1987, Maizena u. a. (137/85, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15), vom 13. November 1990, Fedesa u. a. (C‑331/88, Slg. 1990, I‑4023, Randnr. 13), vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, Slg. 2006, I‑7285, Randnr. 97), und vom 17. Januar 2008, Viamex Agrar Handel (C‑37/06 und C‑58/06, Slg. 2008, I-69, Randnr. 33).
(28)  –	Urteile vom 24. März 1994, Bostock (C‑2/92, Slg. 1994, I‑955, Randnr. 16), vom 18. Mai 2000, Rombi und Arkopharma (C‑107/97, Slg. 2000, I‑3367, Randnr. 65), vom 6. November 2003, Lindqvist (C‑101/01, Slg. 2003, I‑12971, Randnr. 87), vom 27. Juni 2006, Parlament/Rat (C‑540/03, Slg. 2006, I‑5769, Randnr. 105), und vom 26. Juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone u. a. (C‑305/05, Slg. 2007, I‑5305, Randnr. 28). Vgl. zur Bindung innerstaatlicher Vorschriften zu Durchführung bzw. Ergänzung der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz u. a. Urteile vom 18. Dezember 1997, Molenheide u. a. (C-286/94, C-340/95, C-401/95 und C-47/96, Slg. 1997, I-7281, Randnr. 48), und vom 10. Juli 2008, Sosnowska (C‑25/07, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 23).
(29)  –	Siehe in diesem Sinne die in Fn. 27 zitierten Urteile Köster, Berodt & Co., Randnrn. 28 und 32, Fedesa u. a., Randnr. 13, und Viamex Agrar Handel, Randnr. 35, sowie die Urteile vom 11. Juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Slg. 1989, 2237, Randnr. 21), und vom 12. Juli 2001, Jippes u. a. (C‑189/01, Slg. 2001, I‑5689, Randnr. 81).
(30)  –	Siehe in diesem Sinne etwa die Urteile vom 11. September 2003, Steinicke (C‑77/02, Slg. 2003, I‑9027, Randnr. 61), und vom 22. November 2005, Mangold (C‑144/04, Slg. 2005, I‑9981, Randnr. 63), jeweils zu beschäftigungspolitischen Zielen, und meine Schlussanträge Commune de Mesquer (zitiert in Fn. 13, Nr. 125).
(31)  –	Vgl. zu komplexen Beurteilungen des Gemeinschaftsgesetzgebers meine Schlussanträge vom 10. März 2009 in der anhängigen Rechtssache S.P.C.M. u. a. (C-558/07, Nr. 77 mit weiteren Nachweisen).