62021CC0137
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 15. december 2022 (
1
)
Sag C-137/21
Europa-Parlamentet
mod
Europa-Kommissionen
»Passivitetssøgsmål – forordning (EU) 2018/1806 – listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser – listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav – gensidighedsprincippet – forpligtelse til at vedtage en delegeret retsakt om midlertidig suspension af visumfritagelsen i en periode på 12 måneder for statsborgere fra Amerikas Forenede Stater«
I. Indledning
1.
I det foreliggende passivitetssøgsmål har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Europa-Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EUF-traktaten, idet den ikke har vedtaget en delegeret retsakt som fastsat i artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning (EU) 2018/1806 (
2
).
2.
Efter at have godtgjort, at Kommissionen har en skønsmargen ved afgørelsen af, om den vil vedtage den retsakt, som Parlamentet har anmodet om, vil jeg påvise, at Parlamentet har anlagt sit passivitetssøgsmål inden for en rimelig frist, men at Kommissionen havde taget stilling som omhandlet i artikel 265 TEUF, og at søgsmålet derfor skal afvises. Med hensyn til realiteten vil jeg subsidiært undersøge, om Kommissionen har udvist passivitet.
II. Retsforskrifter
A.
Forordning (EF) nr. 539/2001
3.
Artikel 1, stk. 4, i forordning (EF) nr. 539/2001 (
3
) fastsatte, før denne bestemmelse blev ændret:
»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, indfører visumpligt over for statsborgere fra en medlemsstat, finder følgende bestemmelser anvendelse, med forbehold af en eventuel aftale om undtagelse fra visumpligt, som [Unionen] måtte have indgået med det pågældende tredjeland:
a)
[M]edlemsstaten kan skriftligt give Kommissionen og Rådet meddelelse om, at det pågældende tredjeland har indført visumpligt.
b)
30 dage efter en sådan meddelelse indføres der en midlertidig pligt for medlemsstaterne til at pålægge det pågældende tredjelands statsborgere visumpligt, medmindre Rådet på forhånd og med kvalificeret flertal har truffet anden afgørelse.
c)
[M]idlertidig indførelse af visumpligt offentliggøres af Rådet i [Den Europæiske Unions] Tidende, inden den træder i kraft.
d)
Kommissionen behandler enhver anmodning fra Rådet eller fra en medlemsstat om, at den forelægger Rådet et forslag til ændring af bilagene til denne forordning, således at det pågældende tredjeland medtages i bilag I og slettes i bilag II.
e)
[H]vis tredjelandet ophæver sin beslutning om indførelse af visumpligt, inden Rådet har vedtaget en sådan ændring af bilagene til denne forordning, giver den pågældende medlemsstat straks Kommissionen og Rådet skriftlig meddelelse herom.
f)
[M]eddelelsen offentliggøres af Rådet i [Den Europæiske Unions] Tidende. Den midlertidige indførelse af visumpligt for statsborgere fra det pågældende tredjeland ophæves syv dage efter datoen for offentliggørelsen.«
4.
Ved artikel 1, nr. 1), litra a), i forordning (EU) nr. 1289/2013 (
4
) blev der med virkning fra den 9. januar 2014 foretaget følgende ændringer i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001:
»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, anvender visumpligt over for mindst én medlemsstats statsborgere, finder følgende bestemmelser anvendelse:
[…]
d)
Når Kommissionen overvejer de videre skridt i overensstemmelse med litra e), f) eller h), tager den højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland, de i litra b) omhandlede kontakter og konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med det pågældende tredjeland.
[…]
f)
Hvis det pågældende tredjeland ikke senest 24 måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, har ophævet visumpligten, vedtager Kommissionen en delegeret retsakt i overensstemmelse med artikel 4b, der i en periode på 12 måneder midlertidigt suspenderer anvendelsen af bilag II på statsborgere fra det pågældende tredjeland. Den delegerede retsakt skal fastsætte en dato inden for 90 dage efter dens ikrafttræden, hvor suspensionen af anvendelsen af bilag II skal træde i kraft, under hensyntagen til de tilgængelige ressourcer på medlemsstaternes konsulater, og ændre bilag II i overensstemmelse hermed. Denne ændring skal foretages ved, at der ved siden af navnet på det pågældende tredjeland indsættes en fodnote, der angiver, at visumfritagelsen er suspenderet for det pågældende tredjeland, og fastsætter varigheden af denne suspension.
Fra den dato, hvor suspensionen af anvendelsen af bilag II for statsborgere fra det pågældende tredjeland træder i kraft, eller hvor der er gjort indsigelse mod den delegerede retsakt i henhold til artikel 4b, stk. 5, udløber eventuelle gennemførelsesretsakter vedtaget i henhold til litra e) for så vidt angår dette tredjeland.
Såfremt Kommissionen forelægger et lovgivningsforslag som omhandlet i litra h), forlænges suspensionsperioden i første afsnit i nærværende litra med seks måneder. Den i nævnte afsnit omhandlede fodnote ændres i overensstemmelse hermed.
Med forbehold af anvendelsen af artikel 4 skal de statsborgere fra det pågældende tredjeland, der er omfattet af den delegerede retsakt, i de perioder, hvor denne suspension finder anvendelse, være i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser.
[…]«
B.
Forordning 2018/1806
5.
Forordning nr. 539/2001 blev ophævet og erstattet af forordning 2018/1806 med virkning fra den 18. december 2018, hvorefter henvisninger til forordning nr. 539/2001 gælder som henvisninger til forordning 2018/1806 og læses efter sammenligningstabellen i bilag IV til den sidstnævnte forordning (
5
).
6.
Artikel 1 i forordning 2018/1806 har følgende ordlyd:
»Denne forordning fastlægger de tredjelande, hvis statsborgere er henholdsvis omfattet af og fritaget for visumpligt, baseret på en individuel vurdering under anvendelse af forskellige kriterier, der bl.a. vedrører ulovlig indvandring, offentlig orden og sikkerhed, økonomiske fordele, navnlig med hensyn til turisme og udenrigshandel, Unionens eksterne forbindelser med de pågældende tredjelande, herunder navnlig hensynet til menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, samt konsekvenserne af regional sammenhæng og gensidighed.«
7.
Denne forordnings artikel 7 er affattet således:
»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, anvender visumpligt over for mindst én medlemsstats statsborgere, finder følgende bestemmelser anvendelse:
a)
Senest 30 dage efter, at det pågældende tredjeland har indført visumpligt, giver den berørte medlemsstat Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen skriftlig meddelelse herom.
Denne meddelelse skal:
i)
angive datoen for gennemførelsen af visumpligten, og hvilke typer rejsedokumenter og visa der er omfattet
ii)
omfatte en detaljeret beskrivelse af de foreløbige foranstaltninger, som den berørte medlemsstat har truffet med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland, og alle relevante oplysninger.
Oplysninger om denne meddelelse offentliggøres straks af Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende, med oplysninger om datoen for gennemførelsen af visumpligten, og hvilke typer rejsedokumenter og visa der er omfattet.
Hvis tredjelandet beslutter at ophæve visumpligten inden udløbet af den i første afsnit i dette litra nævnte frist, gives meddelelsen ikke, eller den trækkes tilbage, og oplysningerne offentliggøres ikke.
b)
Kommissionen tager umiddelbart efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, og i samråd med den berørte medlemsstat kontakt til det pågældende tredjelands myndigheder, navnlig på det politiske, økonomiske og handelsmæssige område, med henblik på at genindføre eller indføre visumfri rejse og oplyser straks Europa-Parlamentet og Rådet om disse kontakter.
c)
Hvis tredjelandet ikke senest inden for 90 dage efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, har ophævet visumpligten på trods af alle de kontakter, der er taget i overensstemmelse med litra b), kan den berørte medlemsstat anmode Kommissionen om at suspendere visumfritagelsen for visse kategorier af det pågældende tredjelands statsborgere. Hvis en medlemsstat fremsætter en sådan anmodning, underretter den Europa-Parlamentet og Rådet herom.
d)
Når Kommissionen overvejer de videre skridt i overensstemmelse med litra e), f) eller h), tager den højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland, de i litra b) omhandlede kontakter og konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med det pågældende tredjeland.
e)
Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten, skal Kommissionen senest inden for seks måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, og derefter mindst hver sjette måned inden for en samlet periode, der ikke må overskride den dato, hvor den delegerede retsakt, der er omhandlet i litra f), træder i kraft, eller der gøres indsigelse mod den:
i)
efter anmodning fra den berørte medlemsstat eller på dens eget initiativ, vedtage en gennemførelsesretsakt, der midlertidigt suspenderer visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland i en periode på op til seks måneder. Denne gennemførelsesretsakt fastsætter en dato inden for 90 dage efter ikrafttrædelsen, hvor suspensionen af visumfritagelsen skal træde i kraft, under hensyntagen til de tilgængelige ressourcer på medlemsstaternes konsulater. Ved vedtagelse af efterfølgende gennemførelsesretsakter kan Kommissionen forlænge denne suspension med yderligere perioder på op til seks måneder, og den kan ændre de kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland, for hvilke visumfritagelsen er suspenderet.
Disse gennemførelsesretsakter vedtages i overensstemmelse med undersøgelsesproceduren i artikel 11, stk. 2. Med forbehold af anvendelsen af artikel 6 skal alle de kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland, der er omhandlet i gennemførelsesretsakten, i de perioder, hvor denne suspension finder anvendelse, være i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, eller
ii)
forelægge udvalget i artikel 11, stk. 1, en rapport med en vurdering af situationen og begrundelsen for, at den besluttede ikke at suspendere visumfritagelsen, og underrette Europa-Parlamentet og Rådet herom.
Kommissionen tager hensyn til alle relevante faktorer, såsom de i litra d) nævnte, i denne rapport. Europa-Parlamentet og Rådet kan have en politisk drøftelse på grundlag af disse rapporter.
f)
Hvis det pågældende tredjeland ikke senest inden for 24 måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, har ophævet visumpligten, vedtager Kommissionen en delegeret retsakt i overensstemmelse med artikel 10, der i en periode på 12 måneder midlertidigt suspenderer visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland. Den delegerede retsakt skal fastsætte en dato inden for 90 dage efter dens ikrafttræden, hvor suspensionen af visumfritagelsen skal træde i kraft, under hensyntagen til de tilgængelige ressourcer på medlemsstaternes konsulater, og ændre bilag II i overensstemmelse hermed. Denne ændring skal foretages ved, at der ved siden af navnet på det pågældende tredjeland indsættes en fodnote, der angiver, at visumfritagelsen er suspenderet for det pågældende tredjeland, og fastsætter varigheden af denne suspension.
[…]
h)
Hvis det pågældende tredjeland ikke har ophævet visumpligten senest inden for seks måneder efter datoen for den i litra f) omhandlede delegerede retsakts ikrafttræden, kan Kommissionen forelægge et lovgivningsmæssigt forslag om ændring af denne forordning med henblik på at overføre henvisningen til tredjelandet fra bilag II til bilag I.
[…]«
8.
Amerikas Forenede Stater er opført på den »[l]iste over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for kravet om at være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser i forbindelse med ophold på højst 90 dage inden for en periode på 180 dage«, som er indeholdt i bilag II til forordning 2018/1806.
III. Sagens baggrund
9.
Den 12. april 2016 fremlagde Kommissionen en meddelelse, hvori den vurderede situationen med manglende gensidighed på visumområdet i forhold til visse tredjelande (
6
). Amerikas Forenede Stater var et af de anførte lande, for hvilke der stadig ikke var indført visumgensidighed.
10.
Kommissionen har senere fremlagt seks opfølgende meddelelser om situationen (
7
). Siden meddelelsen fra december 2017 har det eneste tilbageværende land uden gensidighed på visumområdet været Amerikas Forenede Stater, som stadig nægter at modtage borgere fra Republikken Bulgarien, Republikken Kroatien, Republikken Cypern og Rumænien, hvis de ikke er i besiddelse af visum.
11.
Henset til det krav, som Amerikas Forenede Stater havde indført for statsborgere fra disse medlemsstater, opfordrede Parlamentet ved en beslutning af 2. marts 2017 (
8
) Kommissionen til at handle som omhandlet i artikel 265 TEUF ved at vedtage en delegeret retsakt i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001, som ændret ved forordning nr. 1289/2013, med henblik på midlertidigt at suspendere visumfritagelsen for kortvarige forhold for amerikanske og canadiske statsborgere på grund af manglende opfyldelse af kriteriet om visumgensidighed.
12.
Som svar på denne opfordring til at handle tog Kommissionen ved en meddelelse af 2. maj 2017 (
9
) stilling til beslutningen af 2. marts 2017, idet den fastslog, at vedtagelsen af en delegeret retsakt om midlertidig suspension af visumfritagelsen for amerikanske og canadiske statsborgere ville få negative følger og ikke ville bidrage til at opnå målet om visumfritagelse for alle unionsborgere.
13.
Den 22. oktober 2020 opfordrede Parlamentet ved en ny beslutning (
10
) endnu en gang Kommissionen til at handle som omhandlet i artikel 265 TEUF ved at vedtage en delegeret retsakt i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806 med henblik på midlertidigt at suspendere visumfritagelsen for kortvarige ophold for statsborgere fra Amerikas Forenede Stater, henset til dette lands krav om visum for bulgarske, kroatiske, cypriotiske og rumænske statsborgere.
14.
Ved en meddelelse af 22. december 2020 (
11
) forklarede Kommissionen på ny, hvorfor den ikke på daværende tidspunkt anså det for nødvendigt at vedtage en delegeret retsakt som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
15.
Ved processkrift af 4. marts 2021 har Parlamentet anlagt et passivitetssøgsmål ved Domstolen, idet det har gjort gældende, at artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806 er til hinder for, at Kommissionen undlader at vedtage en delegeret retsakt, når betingelserne for at vedtage en sådan retsakt er opfyldt.
16.
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Kommissionen har tilsidesat traktaten, idet den ikke har vedtaget den delegerede retsakt i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17.
Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Parlamentet tilpligtes til at betale sagsomkostningerne.
18.
Ved særskilt processkrift af 18. maj 2021 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse. Parlamentet har fremsat bemærkninger til denne indsigelse den 28. juni 2021.
19.
Den 21. september 2021 har Domstolen besluttet at henskyde Kommissionens formalitetsindsigelse til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.
20.
Med hensyn til formaliteten har Kommissionen forklaret, at den tog behørigt stilling til Parlamentets opfordring til at handle ved at vedtage meddelelsen af 22. december 2020, hvori den reagerede på denne opfordring. Den har gjort gældende, at Parlamentet ved at fremsætte en ny opfordring til at handle i 2020, som havde det samme indhold som opfordringen fra 2017, omgik den ufravigelige søgsmålsfrist, der er fastsat i artikel 265 TEUF. Kommissionen har tilføjet, at selv om den ifølge Parlamentets fortolkning skulle være forpligtet til at vedtage en delegeret retsakt allerede i 2017, var det ikke muligt at fremsætte en ny opfordring til at handle, som var baseret på resultaterne af den anvendte diplomatiske tilgang eller den fortsatte passivitet, og som begrundede, at der blev anlagt et søgsmål inden for en rimelig frist i løbet af 2020.
21.
Parlamentet har omvendt anført, at Kommissionen ikke tog stilling som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF, eftersom den nøjedes med at gengive elementer fra sine tidligere meddelelser. Det har desuden præciseret, at dets anden opfordring til at handle kan antages til realitetsbehandling, eftersom Kommissionen har udvist fortsat passivitet, og den anden opfordring afviger fra den første med hensyn til indholdet. Det har tilføjet, at Parlamentet ændrede sammensætning efter valget, hvilket skete i tidsrummet mellem de to beslutninger.
22.
Med hensyn til realiteten har Parlamentet anført, at artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806 ikke gør det muligt for Kommissionen frit at vælge, om den vil vedtage en delegeret retsakt, eller hvornår den pågældende delegerede retsakt om suspension af visumfritagelsen for amerikanske statsborgere skal vedtages, når de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, er opfyldt. Ifølge Parlamentet er den eneste betingelse for at handle den objektive betingelse, som er forbundet med udløbet af en frist på 24 måneder efter offentliggørelsen af meddelelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i forordning 2018/1806. Denne enkeltstående betingelse berøres ikke af denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra d), som ikke kan betragtes som en forudsætning for at vedtage den delegerede retsakt, uden at dette contra legem rejser tvivl om Kommissionens forpligtelse til at vedtage denne delegerede retsakt inden for fristen på 24 måneder og fratager Parlamentet og Rådet deres rolle i forbindelse med gennemførelsen af gensidighedsmekanismen ved at indstille denne mekanisme på det indledende trin. Parlamentet har tilføjet, at Kommissionen ikke kan fritages for sin pligt til at handle, fordi de berørte medlemsstater ikke har anmodet om, at den vedtager en delegeret retsakt.
23.
Kommissionen har argumenteret for, at der ikke foreligger en ubetinget pligt til at handle, hvilket skyldes den forudgående betingelse i artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning 2018/1806, hvorefter Kommissionen, når den overvejer de videre skridt i overensstemmelse med denne artikels litra e), f) eller h), skal tage højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger, de kontakter, som den selv har taget på det politiske, økonomiske og handelsmæssige område med henblik på at genindføre eller indføre visumfri rejse, og konsekvenserne af suspensionen af denne visumfritagelse for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med det pågældende tredjeland. Denne fortolkning er forenelig med ordlyden af forordningens artikel 7 og med den hensigt, som 21 medlemsstater tilkendegav i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1289/2013, der indførte gensidighedsmekanismen. Den har tilføjet, at den diplomatiske tilgang har båret frugt for kroatiske og polske statsborgere, og at ingen af de medlemsstater, der stadig er berørt, har anmodet den om at vedtage den pågældende delegerede retsakt.
V. Bedømmelse
A.
Indledende bemærkninger
24.
Ved behandlingen af den foreliggende sag er det efter min opfattelse nødvendigt at undersøge et generelt spørgsmål om fortolkningen af forordning 2018/1806 med hensyn til den handlefrihed, som Kommissionen har i forbindelse med anvendelsen af gensidighedsmekanismen i denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra f). Denne fortolkning gør det nemlig muligt at vurdere de afvisningsgrunde, som Kommissionen har rejst, nemlig dels den omstændighed, at søgsmålet er anlagt for sent som følge af en tidligere opfordring til at handle, som Parlamentet fremsatte i 2017, og hvis indhold mindede meget om indholdet af den opfordring, som Domstolen er blevet forelagt i dette søgsmål, dels forekomsten af en stillingtagen fra Kommissionen, der bringer passivitetssagen til ophør.
25.
I forordning 2018/1806, som på dette punkt gengiver de nye passager, der ved forordning nr. 1289/2013 blev indsat i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001, er der som bekendt fastsat graduerede reaktioner, som tages i brug, hvis et tredjeland kræver visum for statsborgere fra medlemsstater eller dele heraf, selv om det har opnået visumfritagelse for sine egne statsborgere i forhold til samtlige medlemsstater: Dette kaldes gensidighedsmekanismen.
26.
Det første skridt er, at Kommissionen vedtager en gennemførelsesretsakt, som i en periode på seks måneder, der kan forlænges, suspenderer visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere fra det pågældende tredjeland (
12
).
27.
Som det næste skridt kan Kommissionen vedtage en delegeret retsakt, der i 12 måneder suspenderer visumfritagelsen for alle statsborgere fra det pågældende tredjeland (
13
).
28.
Hvis det Pågældende tredjeland stadig anvender visumpligt seks måneder efter datoen for denne delegerede retsakts ikrafttræden, kan Kommissionen endelig forelægge et lovgivningsmæssigt forslag om ændring af forordning 2018/1806 med henblik på at overføre det pågældende tredjelands navn fra listen over de lande, der er fritaget for visumpligt, i bilag II til denne forordning til listen over de lande, der er omfattet af visumpligt, i bilag I til samme forordning (
14
).
29.
Kommissionens skønsmargen ved afgørelsen af, om den vil vedtage en delegeret retsakt, der i 12 måneder suspenderer visumfritagelsen for alle statsborgere fra et tredjeland, følger af affattelsen af artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning 2018/1806, hvoraf det fremgår, at når Kommissionen overvejer at tage et af de skridt, der er omhandlet i litra e), f) eller h), skal den tage højde for:
–
resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland
–
kontakterne til det pågældende tredjelands myndigheder, navnlig på det politiske, økonomiske og handelsmæssige område, med henblik på at genindføre eller indføre visumfri rejse (
15
) og
–
konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med det pågældende tredjeland.
30.
Det følger efter Kommissionens opfattelse af ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning 2018/1806, at den råder over en skønsmargen, eftersom den skal tage højde for disse tre forhold, som udgør en forudgående betingelse for at kunne vedtage den delegerede retsakt, der i 12 måneder suspenderer visumfritagelsen for alle statsborgere fra dette tredjeland.
31.
Parlamentet har omvendt anført, at anvendelsen af denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra f), ikke er underlagt nogen forudgående betingelse, og at Kommissionens eneste handlefrihed vedrører datoen for ikrafttrædelsen af den delegerede retsakt om suspension af visumfritagelsen, som skal tage hensyn til ressourcerne på medlemsstaternes konsulater.
32.
I modsætning til det af Parlamentet anførte fremgår det efter min opfattelse klart af en samlet læsning af artikel 7, stk. 1, litra d) og f), i forordning 2018/1806, at Kommissionen har en dobbelt skønsmargen, selv om det i denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra f), præciseres, at »Kommissionen [vedtager] en delegeret retsakt«. Hvad for det første angår princippet om anvendelse af en delegeret retsakt skal Kommissionen tage højde for de forhold, der er nævnt i forordningens artikel 7, stk. 1, litra d), før den vedtager en sådan retsakt, og hvad for det andet angår den delegerede retsakts virkning kan denne udskydes med op til 90 dage efter dens ikrafttræden for at tage hensyn til konsulaternes ressourcer, således som Parlamentet har erkendt.
33.
Med hensyn til det første trin i gensidighedsmekanismen fremgår det nemlig af artikel 7, stk. 1, litra e), nr. ii), i forordning 2018/1806, at hvis Kommissionen beslutter ikke at suspendere visumfritagelsen for visse kategorier af statsborgere i en periode på seks måneder, skal den forelægge udvalget i denne forordnings artikel 11, stk. 1, en rapport, hvori den tager hensyn til alle relevante faktorer, herunder dem, der er anført i den nævnte forordnings artikel 7, stk. 1, litra d).
34.
Omstændighederne i forbindelse med udarbejdelsen af denne gensidighedsmekanisme, hvor der vedtages en gennemførelsesretsakt eller en delegeret retsakt, som suspenderer visumfritagelsen i en vis periode, under proceduren for revision af forordning nr. 539/2001, som blev indledt i 2011 (
16
), taler desuden også for, at denne fritagelse ikke suspenderes automatisk.
35.
Disse delegerede retsakter eller disse gennemførelsesretsakter, der svarer til det første eller det andet trin i gensidighedsmekanismen, var nemlig ikke nævnt i forslaget fra 2011, hvor det blot fremgik af begrundelsen, at der »[i] den indledende gensidighedsmekanisme i forordning (EF) nr. 539/2001 […] allerede [var] en vis indbygget automatik. Meddelelsen af sager om manglende gensidighed var ikke obligatorisk: Den berørte medlemsstat kunne frit beslutte, om den ville give meddelelse herom eller ej. Men hvis meddelelsen fandt sted, var medlemsstaterne forpligtet til midlertidigt og automatisk at indføre visumpligt for statsborgere fra det pågældende tredjeland, 30 dage efter meddelelserne, medmindre Rådet traf anden beslutning. Denne automatik mentes at være svagheden i den indledende gensidighedsmekanisme, og den blev derfor opgivet i 2005, da den virkede mod hensigten. Der er ingen grund til at tro, at den ville være mere effektiv nu. Den aktuelle gensidighedsmekanisme som ændret i 2005 anses generelt for at være effektiv, og antallet af sager om manglende gensidighed er faldet betydeligt. De øvrige situationer, hvor der forekommer manglende gensidighed, drejer sig primært om tilfælde, hvor tredjelande ikke finder, at visse medlemsstater opfylder de objektive kriterier for visumfritagelse, som disse tredjelande har fastlagt i deres nationale lovgivning« (
17
). I forbindelse med revisionen af forordning nr. 539/2001 gik Kommissionen således klart ind for at fastholde den manglende automatik, og den foreslog kun en ændring af denne forordnings artikel 1, stk. 4, litra c), for at tage hensyn til konsekvenserne af Lissabontraktaten.
36.
Under drøftelserne i Rådet opstod der en idé om, at Kommissionen efter anmodning fra den berørte medlemsstat eller – efter en vis tid – på eget initiativ skulle kunne vedtage en gennemførelsesakt, som ud fra et gensidighedshensyn suspenderer visumfritagelsen, under hensyntagen til konsekvenserne for Unionens eksterne forbindelser, hvilket i det væsentlige svarer til det første trin i den gensidighedsmekanisme, der endte med at blive vedtaget (
18
).
37.
Ved denne lejlighed bekræftede Kommissionen, at det ville få negative følger, hvis visumfritagelsen automatisk blev suspenderet, og en række medlemsstater gav udtryk for forskellige holdninger. En medlemsstat anså således dette kompromisforslag for at være interessant, fordi det gjorde det muligt at sikre solidaritet mellem medlemsstaterne i forhold til andre lande. En anden medlemsstat gjorde gældende, at en rapport fra Kommissionen ikke ville udgøre et tilstrækkeligt signal over for tredjelandet, og at Kommissionen burde forpligtes til at finde en løsning enten på visumområdet eller på et andet område såsom handels- eller transportområdet. En sidste medlemsstat har kritiseret den nye procedure for at være for langsommelig og for kompliceret (
19
).
38.
Artikel 1, stk. 4, litra d), til forordning nr. 539/2001, som ændret ved forordning nr. 1289/2013, hvorefter Kommissionen skal tage højde for visse forhold, før den træffer visse foranstaltninger, og gensidighedsmekanismens fordeling på tre trin skyldes reelt i det væsentlige de ændringsforslag, som Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender fremkom med i forbindelse med Parlamentets behandling af forslaget fra 2011 (
20
), og som var baseret på ordførerens vurdering om, at gensidighedsmekanismen ikke fungerede tilfredsstillende (
21
). Parlamentets Udenrigsudvalg, der var blevet anmodet om at afgive udtalelse, tilkendegav imidlertid den 24. november 2011, at det gik ind for at fastholde status quo med hensyn til gensidighedsmekanismens udvikling og at vedtage Kommissionens oprindelige forslag (
22
).
39.
Det følger af disse drøftelser, at holdningerne til gensidighedsmekanismen, dens automatik, de enkelte trin, de retsakter, som Kommissionen skulle vedtage, fristerne for deres vedtagelse og muligheden for at indlede forhandlinger på andre områder var meget delte.
40.
I lyset af dette er det for det første vigtigt at henvise til udviklingen i affattelsen af artikel 1, stk. 4, litra d), i forordning nr. 539/2001, som i Parlamentets ændringsforslag blot lød således: »Kommissionen tager, når den overvejer de videre skridt, højde for resultaterne af de berørte medlemsstaters foranstaltninger«, og i den endelige affattelse således: »Når Kommissionen overvejer de videre skridt i overensstemmelse med litra e), f) eller h), tager den højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger.«
41.
Der skal for det andet tages hensyn til den erklæring, som 21 medlemsstater fremsatte i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1289/2013, og hvori de angav, at »[æ]ndringen af forordning 539/2001 navnlig vedrørende gensidighedsmekanismen (artikel 1, stk. 1) og endvidere suspensionsklausulen (artikel 1, stk. 2) kunne få vidtrækkende konsekvenser for EU’s og dets medlemsstaters eksterne forbindelser. Vi understreger derfor, at de relevante EU-institutioner ifølge de relevante bestemmelser og forud for vedtagelsen af et forslag eller en beslutning er forpligtet til i vid udstrækning og nøje at undersøge og tage hensyn til de potentielle negative politiske konsekvenser, der eventuelt måtte følge af sådanne forslag eller afgørelser for både EU’s og dets medlemsstaters eksterne forbindelser. Dette gælder især for eksterne forbindelser med strategiske partnere. Vi er af den opfattelse, at Rådet for sin del bør sikre sig, at disse forpligtelser opfyldes fuldt ud« (
23
).
42.
Det er desuden min opfattelse, at den holdning, som Kommissionen indtog i sit søgsmål med påstand om annullation af navnlig artikel 1, nr. 1), litra a), i forordning nr. 1289/2013, der bl.a. ændrede artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001 (
24
), og hvorefter den nærmest ingen skønsmargen har med hensyn til vedtagelsen af den delegerede retsakt, hvilket burde have fået EU-lovgiver til at vælge en gennemførelsesretsakt, ikke er afgørende i den foreliggende sag.
43.
Domstolen fastslog nemlig for det første, at dette spørgsmål ikke var relevant med henblik på at vurdere, om den retsakt, der skulle vedtages af Kommissionen, var omfattet af artikel 290 TEUF eller artikel 291 TEUF (
25
).
44.
For det andet kan Kommissionen, så snart Domstolen har bekræftet, at den retsakt, der vedtages på grundlag af artikel 1, stk. 4, litra f), i forordning nr. 539/2001, som ændret ved forordning nr. 1289/2013 [nu artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806], er en delegeret retsakt, benytte sig af den skønsmargen, som EU-lovgiver har givet den.
45.
Ved undersøgelsen af afvisningsgrundene skal der derfor tages hensyn til den skønsmargen, som Kommissionen har.
B.
Formaliteten
46.
Kommissionen har fremført to afvisningsgrunde, hvoraf den ene vedrører muligheden for at indlede en ny passivitetssag, hvis den første opfordring til at handle ikke har udløst et sagsanlæg ved Domstolen, og det andet vedrører forekomsten af en stillingtagen, der bringer sagen til ophør.
1. Muligheden for at fremsætte en ny opfordring til at handle, efter at den første opfordring ikke har ført til et sagsanlæg ved Domstolen
47.
Det kan indledningsvis ikke bestrides, at beslutningerne af 2. marts 2017 og 22. oktober 2020 er identiske, bortset fra at der i den sidstnævnte er tilføjet to nye betragtninger (
26
). Den første betragtning (betragtning J), der blev tilføjet i den sidstnævnte beslutning, understøtter blot de argumenter, der er anført i den øvrige del af beslutningen (vedrørende solidaritet mellem medlemsstaterne (
27
) og fratagelse af Parlamentets og Rådets rettigheder (
28
)), og indeholder ingen nye argumenter. Med hensyn til den anden betragtning (betragtning K), der blev tilføjet, henviser den blot til Kommissionens rolle som traktaternes vogter og risikoen for, at dens passivitet svækker denne rolle. Denne generelle henvisning kan efter min opfattelse ikke betragtes som et yderligere argument. Parlamentet har således i begge beslutninger kritiseret Kommissionen for den samme passivitet og af de samme grunde.
48.
Det har i denne henseende ingen betydning for passivitetssøgsmålets antagelse til realitetsbehandling, at Parlamentet ændrede sammensætning i tidsrummet mellem de to opfordringer til at handle, eftersom der er tale om et institutionelt retsmiddel, der som sådan står til rådighed for den enkelte berørte institution.
49.
Selv om Kommissionen, som jeg tidligere har nævnt, råder over en skønsmargen, er det desuden ikke muligt at foretage en analog anvendelse af Rettens praksis, hvorefter Kommissionen forholdt sig passiv ved ikke at vedtage en delegeret retsakt, når der forelå en klar, præcis og ubetinget forpligtelse til at vedtage en sådan retsakt senest på den dato, der var angivet i den lovgivningsmæssige retsakt (
29
).
50.
I dom af 16.12.2015, Sverige mod Kommissionen (
30
), fastslog Retten nemlig med støtte i ordlyden af artikel 5, stk. 3, første afsnit, i forordning (EU) nr. 528/2012 (
31
), hvorefter »[Kommissionen] [s]enest den 13. december 2013 vedtager […] delegerede retsakter […] vedrørende specifikke videnskabelige kriterier til bestemmelse af hormonforstyrrende egenskaber«, at »[d]et fremgår udtrykkeligt af denne bestemmelse, at der forelå en klar, præcis og ubetinget forpligtelse for Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter vedrørende specifikke videnskabelige kriterier til bestemmelse af hormonforstyrrende egenskaber, og at dette skulle ske senest den 13. december 2013« (
32
).
51.
I det foreliggende tilfælde har Parlamentet paradoksalt nok kritiseret Domstolen for dens passivitet med støtte i denne retspraksis, men ikke draget nogen konsekvenser af den omstændighed, at det frafaldt eller undlod at anlægge sit første passivitetssøgsmål, efter at Kommissionen havde reageret på dets opfordring til at handle. Hvis Kommissionen havde haft en forpligtelse til at handle, fordi denne forpligtelse var klar, præcis og ubetinget, burde Parlamentet imidlertid have videreført passivitetssagen og indbragt den for Domstolen inden for fristen i artikel 265, stk. 2, TEUF, idet dens nye opfordring til at handle ellers kunne betragtes som en omgåelse af denne frist.
52.
Da der i det foreliggende tilfælde ikke fandtes en klar, præcis og ubetinget forpligtelse til at handle af de grunde, som jeg har nævnt, skal det undersøges dels, om tidsrummet mellem de to opfordringer til at handle er relevant for, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, dels om det var muligt at fremsætte en ny opfordring til at handle, som mindede om en tidligere opfordring.
53.
Med hensyn til fristen for opfordringen til at handle synes det for det første at være nødvendigt med en kronologisk gennemgang.
54.
Den offentliggørelse, der kræves i henhold til artikel 1, stk. 4, litra a), tredje afsnit, i forordning nr. 539/2001, som ændret ved forordning nr. 1289/2013 [nu artikel 7, stk. 1, litra a), tredje afsnit, i forordning 2018/1806], fandt sted den 12. april 2014 (
33
). Den frist på to år, efter hvis udløb Kommissionen kan vedtage en delegeret retsakt i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806, skal beregnes ud fra denne dato. Kommissionen kunne således vedtage en delegeret retsakt fra og med den 11. april 2016.
55.
Kommissionen afsluttede imidlertid sin meddelelse af 12. april 2016 med at opfordre Parlamentet og Rådet »til straks at indlede drøftelser og til at indtage en holdning om den mest hensigtsmæssige vej frem på baggrund af vurderingen i denne meddelelse. [Parlamentet] og Rådet opfordres til senest den 12. juli 2016 at underrette Kommissionen om deres respektive holdninger«.
56.
Kommissionen gjorde det således klart ved udløbet af fristen på 24 måneder, at den ikke havde til hensigt at vedtage en delegeret retsakt her og nu, men tværtimod afventede, at Parlamentet og Rådet tog stilling til dette spørgsmål inden en bestemt dato.
57.
Den 13. juli 2016 og den 21. december 2016 (
34
) udsendte Kommissionen to nye meddelelser i forlængelse af meddelelsen af 12. april 2016, hvori den gjorde status over de diplomatiske bestræbelser på at opnå visumfritagelse for statsborgere fra de berørte medlemsstater, der ønskede at rejse til De Forenede Stater.
58.
Parlamentets afstemning om den første beslutning, hvori Kommissionen blev opfordret til at handle med henblik på at vedtage en delegeret retsakt, fandt først sted den 2. marts 2017.
59.
Det fremgår som bekendt ikke af artikel 265 TEUF, hvor lang tid der må gå, fra passiviteten er fastslået, til der fremsættes en opfordring til at handle, for at der kan indledes en passivitetssag. Ifølge Domstolens praksis skal opfordringen til at handle imidlertid indgives til den kompetente institution inden for en rimelig frist, efter at passiviteten er fastslået, idet søgsmålet i modsat fald forældes (
35
).
60.
Selv om det er åbenbart, at den første opfordring til at handle blev fremsat inden for en rimelig frist, blev den imidlertid ikke fulgt op af Parlamentet, der stillede sig tilfreds med Kommissionens meddelelse af 2. maj 2017 (
36
), hvori denne henviste til de diplomatiske bestræbelser og de opnåede resultater og angav, at vedtagelsen af en delegeret retsakt »på nuværende tidspunkt ville få negative følger og ikke ville bidrage til at opnå målet om visumfritagelse for alle EU-borgere«. Den diplomatiske tilgang til at forsøge at løse problemet blev som følge heraf – i hvert fald implicit – valideret af Parlamentet. Vil det sige, at denne accept af en diplomatisk tilgang frem for en delegeret retsakt er endegyldig?
61.
Hvis der alene ses på fristen, kan det efter min opfattelse være nyttigt at følge Domstolens praksis, hvorefter det ikke kan foreholdes sagsøgeren, at denne ikke har handlet inden for en rimelig frist, hvis der i hele den pågældende periode har været hyppige kontakter mellem parterne, således at sagsøgeren kunne antage, at problemet ville finde en gunstig løsning (
37
).
62.
Retten har ligeledes godtaget opfordringer til at handle, som blev fremsat 26 eller 47 måneder efter, at der var indgivet klager over statsstøtte, idet den fandt, at Kommissionens langvarige behandling af disse klager ikke måtte komme sagsøgerne til skade for så vidt angik fristen (
38
).
63.
Hvis der for argumentets skyld ikke tages hensyn til den første opfordring til at handle af 2. marts 2017, kan det på trods af de mere end fire et halvt år, der adskilte meddelelsen af 12. april 2016 – som er angivet i Parlamentets stævning – fra beslutningen af 22. oktober 2020, henset til de ganske særlige omstændigheder i sagen stadig være muligt at anlægge et passivitetssøgsmål. Disse ganske særlige omstændigheder består i det foreliggende tilfælde i den diplomatiske tilgang, som Kommissionen valgte, og hvis virkning kun kan vurderes på længere sigt, Parlamentets accept af denne tilgang som følge af det manglende passivitetssøgsmål i 2017, afholdelsen af regelmæssige trilaterale arbejdsmøder, som har haft virkninger for visse EU-statsborgere, Kommissionens løbende meddelelser til Parlamentet og Rådet om de opnåede fremskridt samt covid-19-pandemien i 2020, der forhindrede transatlantiske rejser.
64.
For det andet er jeg tilhænger af idéen om manglende forældelse af et passivitetssøgsmål og navnlig under omstændigheder, hvor opfordringen til at handle sker i forlængelse af en første opfordring, som ikke udløste et sagsanlæg, og som blev fremsat mere end tre et halvt år tidligere under de samme omstændigheder.
65.
Parlamentets første forsøg kan nemlig ikke betragtes som et stiltiende afkald på at anlægge et senere passivitetssøgsmål, henset til de specifikke omstændigheder i sagen, eftersom en diplomatisk tilgang til at løse problemet med visumfritagelse er tidskrævende.
66.
Det er faktisk også muligt at gå endnu videre og vurdere, om opfordringen til at handle blev fremsat inden for en rimelig frist, med udgangspunkt i hver ny meddelelse, hvorved Kommissionen underrettede Parlamentet og Rådet om, at det efter dens opfattelse ville få negative følger at vedtage en delegeret retsakt, og at den foretrak den diplomatiske tilgang.
67.
Det er således min opfattelse, at det var muligt at fremsætte den anden opfordring inden for en rimelig frist, henset til de særlige omstændigheder i sagen, der er beskrevet i punkt 63 i dette forslag til afgørelse, uanset om der tages hensyn til den tid, der forløb efter den første opfordring til at handle eller efter Kommissionens sidste meddelelse af 23. marts 2020 (
39
), der blev fremlagt før denne anden opfordring til at handle.
2. Forekomsten af en stillingtagen
68.
Det skal dernæst undersøges, om Kommissionens meddelelse af 22. december 2020 udgør en stillingtagen som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF.
69.
Der er ifølge fast retspraksis ikke tale om passivitet, hvis den institution, der opfordres til at handle, vedtager en anden retsakt end den, som sagsøgeren måtte ønske (
40
).
70.
I det foreliggende tilfælde kan den omstændighed, at Kommissionen udsendte en meddelelse, hvori den slog til lyd for at anvende en diplomatisk tilgang i stedet for at vedtage en delegeret retsakt, betragtes som en stillingtagen, der bevirker, at den foreliggende sag skal afvises.
71.
Domstolen har nemlig bemærket, at den institution, der opfordres til at handle, ikke er forpligtet til at vedtage en EU-retsakt som omhandlet i artikel 288 TEUF, for at dens stillingtagen er gyldig, og passivitetssøgsmålet skal afvises (
41
). Til dette formål kan enhver foranstaltning, der træffes af denne institution, i givet fald sidestilles med en stillingtagen. Forudsat at meddelelsen af 22. december 2020 i det foreliggende tilfælde opfylder de materielle betingelser for, hvad der kan udgøre en stillingtagen, er den omstændighed, at denne meddelelse ikke er udformet som en retsakt i henhold til den primære ret, ikke tilstrækkelig til at opfylde betingelserne for, at der kan anlægges et passivitetssøgsmål (
42
).
72.
Med hensyn til de materielle betingelser vedrørende kvalificeringen som »stillingtagen« har Domstolen en meget fleksibel holdning til, hvad der forstås ved en stillingtagen som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF. Jeg vil gerne fremsætte to bemærkninger hertil.
73.
Når den institution, der opfordres til at handle, indleder beslutningsprocessen, men ikke nødvendigvis fører den til ende, er der alligevel tale om en stillingtagen, som bevirker, at passivitetssøgsmålet skal afvises (
43
). Den omstændighed, at Kommissionen vedtog meddelelsen af 22. december 2020, inden den potentielt vedtog en delegeret retsakt, kan i det foreliggende tilfælde betragtes som et led i den overordnede stillingtagen og i givet fald, alt efter denne meddelelses indhold, betragtes som en stillingtagen som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF.
74.
Selv en delvis eller indirekte stillingtagen kan desuden svare til en stillingtagen som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF (
44
). Hvis den institution, der skal foretage en handling, kun afhjælper situationen delvist eller indirekte og ikke angiver en fuldstændig løsning, svarer dette med andre ord alligevel til en stillingtagen, da den pågældende handling vil kunne afsluttes på et senere tidspunkt. Det kan i den foreliggende sag, afhængig af hvordan indholdet af meddelelsen af 22. december 2020 fortolkes, være nødvendigt at afvise passivitetssøgsmålet, selv om denne meddelelse kun indirekte eller delvist afhjælper problemet med suspension af visumfritagelsen og ikke angiver en konkret løsning.
75.
Jeg vil gerne pege på to særlige aspekter af sagen, som efter min opfattelse er vigtige.
76.
For det første stillede Parlamentet sig efter den første opfordring til at handle af 2. marts 2017 (
45
) tilfreds med Kommissionens meddelelse af 2. maj 2017, og det undlod at videreføre passivitetssagen ved at indbringe den for Domstolen. Det erkendte derfor – i hvert fald implicit – at denne meddelelse svarede til en stillingtagen.
77.
For det andet findes der en tidligere sag, hvor en sagsøger anlagde passivitetssøgsmål mod Kommissionen, fordi den ikke havde vedtaget en delegeret retsakt i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 539/2001.
78.
Kommissionens svar, som sagsøgeren ikke anså for tilfredsstillende, var baseret på tre forhold. Kommissionen gjorde først gældende, at den havde fremlagt adskillige rapporter og meddelelser om gensidigheden med hensyn til at ophæve visumpligten for statsborgere fra medlemsstaterne i forhold til en lang række tredjelande, og at den ligeledes havde gjort en aktiv indsats for at sikre ubegrænset gensidighed i forhold til Amerikas Forenede Stater. Den anførte dernæst, at den ikke var ansvarlig for de begrænsninger af adgangen til De Forenede Stater, som sagsøgeren var omfattet af, og at det ikke ville forbedre hans situation, at visumfritagelsen for amerikanske statsborgere blev ophævet. Kommissionen anførte endelig, at et eventuelt fremtidigt passivitetssøgsmål ville blive afvist, eftersom den ønskede delegerede retsakt ikke berørte sagsøgeren umiddelbart og individuelt. Retten fastslog, at Kommissionen således havde taget stilling, hvilket bevirkede, at passivitetssøgsmålet skulle afvises (
46
).
79.
Det synes derfor at være indlysende, at Kommissionen tog stilling som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF ved sin meddelelse af 22. december 2020, hvoraf det fremgik, at den fortsat ville anvende en diplomatisk tilgang for at sikre gensidighed i forhold til Amerikas Forenede Stater, og at vedtagelsen af den ønskede delegerede retsakt ville modvirke målet om visumfrie rejser til USA for alle unionsborgere.
80.
Det er af disse grunde min opfattelse, at Parlamentets passivitetssøgsmål skal afvises.
C.
Forekomsten af passivitet
81.
Jeg anser det imidlertid for nødvendigt at undersøge subsidiært, om Kommissionen har udvist passivitet.
82.
Som jeg har forklaret i punkt 32-45 i dette forslag til afgørelse, har Kommissionen efter min opfattelse en skønsmargen ved afgørelsen af, om den vil vedtage en delegeret retsakt på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806. Denne skønsmargen er baseret på de tre kriterier, der er nævnt i denne artikels litra d).
83.
Det er derfor i lyset af disse tre kriterier, at det skal undersøges, om Kommissionen har udvist passivitet.
84.
Det første kriterium er Kommissionens forpligtelse til at tage højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland.
85.
Dette spørgsmål uddybes i meddelelsen af 22. december 2020, hvoraf det fremgår, at de fire medlemsstater, hvis statsborgere stadig skal være i besiddelse af visum for at rejse til De Forenede Stater, nu er omfattet af skræddersyede arbejdsplaner, som angiver, hvilke foranstaltninger de hver især skal træffe for at overholde USA’s visumfritagelsesprogram.
86.
Kommissionen redegjorde desuden for udviklingen med hensyn til visumafslagsprocenterne for hver af disse medlemsstater og sikkerhedskravene, som spiller en afgørende rolle for Amerikas Forenede Stater.
87.
Det andet kriterium er forpligtelsen til at tage højde for kontakterne til Amerikas Forenede Stater, navnlig på det politiske, økonomiske og handelsmæssige område, med henblik på at genindføre eller indføre visumfri rejse.
88.
Kommissionen gav for det første en udførlig redegørelse for de tre bilaterale eller trilaterale arbejdsmøder, der blev afholdt i 2020, og præciserede, at det bilaterale møde i maj 2020 fandt sted på ministerplan.
89.
I meddelelsen af 22. december 2020 fortalte Kommissionen for det andet, at den som følge af overgangsfasen efter valgene i De Forenede Stater og i afventning af den nye administration, der skulle indsættes, efter at den nye præsident blev taget i ed den 20. januar 2021, blot havde udarbejdet et forslag til en ny transatlantisk dagsorden, som fremhæver vigtigheden af de transatlantiske forbindelser, sammen med Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil.
90.
Kommissionen begrundede dermed de politiske foranstaltninger, der blev truffet for at opnå visumfritagelse for de sidste fire berørte medlemsstater. De redegørelser for dette spørgsmål, der er indeholdt i Kommissionens skriftlige indlæg for Domstolen, har derimod ingen betydning for vurderingen af, om der forekom passivitet, eftersom de blev fremlagt, efter at Kommissionen havde taget stilling til Parlamentets opfordring til at handle.
91.
Det tredje kriterium vedrører konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med Amerikas Forenede Stater.
92.
Til forskel fra meddelelsen af 12. april 2016, der indeholdt en meget detaljeret beskrivelse af konsekvenserne og virkningerne af suspensionen af visumfritagelsen for borgere og virksomheder i Unionen, henvises der i meddelelsen af 22. december 2020 blot til den førstnævnte meddelelse i den del, der vedrører baggrunden. I konklusionerne har Kommissionen endvidere anført, at den tager i betragtning, at en suspension af visumfritagelsen for amerikanske statsborgere »vil få betydelige negative virkninger på en række politikområder og for en række sektorer samt få negative følger for det transatlantiske samarbejde og [for] vores eksterne forbindelser med en strategisk partner. Det kan også bringe visumfri indrejse i USA i fare for alle andre EU-borgere, hvis USA følger op på tidligere indikationer om, blot det at Kommissionen vedtager en delegeret retsakt om suspension af visumfritagelsen for amerikanske statsborgere omgående vil føre til gengældelsesforanstaltninger og genindførelse af visumpligt for alle EU-borgere«. Det skal påpeges, at denne trussel om genindførelse af visumpligt alene sigter til Kommissionens vedtagelse af en delegeret retsakt og ikke til dens ikrafttræden, der jo afhænger af, at Parlamentet og Rådet ikke har gjort indsigelse (
47
).
93.
Jeg må derfor konkludere, at Kommissionen har ført tilstrækkeligt bevis for, at den har overholdt bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806. Det følger heraf, at Kommissionen bør frifindes, hvis Domstolen fastslår, at passivitetssøgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
VI. Forslag til afgørelse
94.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–
Principalt afvises sagen.
–
Subsidiært frifindes Europa-Kommissionen.
–
Europa-Parlamentet betaler sagsomkostningerne.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.11.2018 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EUT 2018, L 303, s. 39).
(
3
) – Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15.3.2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EFT 2001, L 81, s. 1).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.12.2013 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 (EUT 2013, L 347, s. 74).
(
5
) – Jf. denne forordnings artikel 14.
(
6
) – Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet med titlen »Status og de mulige veje frem med hensyn til situationen med manglende gensidighed på visumområdet i forhold til visse tredjelande« (COM(2016) 221 final), herefter »meddelelsen af 12. april 2016«.
(
7
) – Kommissionens meddelelser til Europa-Parlamentet og Rådet om situationen med manglende gensidighed af 13.7.2016 (COM(2016) 481 final), af 21.12.2016 (COM(2016) 816 final), af 2.5.2017 (COM(2017) 227 final), af 20.12.2017 (COM(2017) 813 final), af 19.12.2018 (COM(2018) 855 final) og af 23.3.2020 (COM(2020) 119 final).
(
8
) – Europa-Parlamentets beslutning af om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning (EF) nr. 539/2001 (2016/2986(RSP)), herefter »beslutningen af 2. marts 2017«.
(
9
) – Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om fastlæggelse af Kommissionens holdning som følge af Europa-Parlamentets beslutning af 2.3.2017 om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed og om rapportering om de opnåede fremskridt (COM(2017) 227 final).
(
10
) – Europa-Parlamentets beslutning om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed i henhold til artikel 7 i forordning (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)) (herefter »beslutningen af 22. oktober 2020«).
(
11
) – Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om fastlæggelse af Kommissionens holdning som følge af Europa-Parlamentets beslutning af 22.10.2020 om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed og rapportering om de opnåede fremskridt (COM(2020) 851 final) (herefter »meddelelsen af 22. december 2020«).
(
12
) – Artikel 7, stk. 1, litra e), i forordning 2018/1806.
(
13
) – Artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806.
(
14
) – Artikel 7, stk. 1, litra h), i forordning 2018/1806.
(
15
) – Artikel 7, stk. 1, litra b), i forordning 2018/1806, hvortil der henvises.
(
16
) – Jf. forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav, fremlagt den 24.5.2011 (KOM(2011) 290 endelig) (herefter »forslaget fra 2011«).
(
17
) – Forslaget fra 2011, s. [6].
(
18
) – Jf. referatet fra arbejdsmødet vedrørende visa den 7.2.2012 i Visumgruppen under Det Blandede Udvalg EU-Island/Norge og Schweiz/Liechtenstein, dok. 6807/12, der er tilgængeligt på følgende internetadresse: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6807-2012-INIT/en/pdf, navnlig den foreslåede ændring af artikel 1, stk. 4, litra c), i forordning nr. 539/2001 (s. 9).
(
19
) – Jf. det referat, der er nævnt i den foregående fodnote til dette forslag til afgørelse, og navnlig fodnote 1 til dette referat (s. 8).
(
20
) – Jf. betænkning om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (A7-0139/2013) (tilgængelig på følgende internetadresse: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_DA.html#_section1).
(
21
) – Jf. begrundelsen for forslaget til Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning, som indgår i den betænkning, der er nævnt i den foregående fodnote til dette forslag til afgørelse: »For så vidt angår selve gensidigheden, er det på trods af Kommissionens udtalelser åbenlyst, at det nuværende system, som ændret ved forordning [nr.] 851/2005, ikke er effektivt. Selv om man ikke behøver at genindføre den automatik, der oprindeligt var forudset i forordning [nr.] 539/2001, er det nødvendigt at foretage en gennemgribende revision af den nuværende mekanisme med henblik på at sikre en ensartet indsats og solidaritet mellem medlemsstaterne. Andre hensyn som f.eks. EU’s handelsforbindelser burde ikke bringe grundpillerne for den fælles visumpolitik i fare.«
(
22
) – Jf. Udenrigsudvalgets udtalelse om forslaget fra 2011, som indgår i den betænkning, der er nævnt i fodnote 20 til dette forslag til afgørelse.
(
23
) – Erklæringen er tilgængelig på følgende internetadresse: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16088-2013-ADD-1-REV-1/da/pdf
(
24
) – Jf. den sag, der gav anledning til dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-88/14, EU:C:2015:499).
(
25
) – Jf. dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-88/14, EU:C:2015:499, præmis 32).
(
26
) – Betragtning J og K, hvori der henvises til den nødvendige solidaritet og det institutionelle problem i forbindelse med Kommissionens passivitet.
(
27
) – Jf. betragtning C til beslutningerne af 2.3.2017 og 22.10.2020.
(
28
) – Jf. betragtning E-G til beslutningerne af 2.3.2017 og 22.10.2020.
(
29
) – Jf. dom af 16.12.2015, Sverige mod Kommissionen (T-521/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:976, præmis 53).
(
30
) – T-521/14, ikke trykt i Sml. (EU:T:2015:976).
(
31
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 22.5.2012 om tilgængeliggørelse på markedet og anvendelse af biocidholdige produkter (EUT 2012, L 167, s. 1).
(
32
) – Dom af 16.12.2015, Sverige mod Kommissionen (T-521/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:976, præmis 53).
(
33
) – Oplysning fra Kommissionen om meddelelser fra medlemsstaterne i tilfælde af manglende gensidighed i henhold til artikel 1, stk. 4, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 539/2001, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1289/2013 (EUT 2014, C 111, s. 1).
(
34
) – Jf. fodnote 7 til dette forslag til afgørelse.
(
35
) – Jf. dom af 6.7.1971, Nederlandene mod Kommissionen (59/70, EU:C:1971:77, præmis 19).
(
36
) – Jf. fodnote 9 til dette forslag til afgørelse.
(
37
) – Jf. dom af 16.2.1993, ENU mod Kommissionen (C-107/91, EU:C:1993:56, præmis 24). I den sag, der gav anledning til den nævnte dom, blev søgsmålet anlagt efter 16 måneder.
(
38
) – Jf. dom af 15.9.1998, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen (T-95/96, EU:T:1998:206, præmis 80).
(
39
) – Jf. fodnote 7 til dette forslag til afgørelse.
(
40
) – Jf. dom af 1.4.1993, Pesqueras Echebastar mod Kommissionen (C-25/91, EU:C:1993:131, præmis 12 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.10.2009, Vischim mod Kommissionen (T-420/05, EU:T:2009:391, præmis 255 og den deri nævnte retspraksis).
(
41
) – Jf. dom af 18.10.1979, GEMA mod Kommissionen (125/78, EU:C:1979:237, præmis 17 og 18).
(
42
) – S. Cazet, Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2012, punkt 101 og 102, s. 76-78.
(
43
) – Jf. dom af 26.2.2003, CEVA mod Kommissionen (T-344/00 og T-345/00, EU:T:2003:40, præmis 82-84).
(
44
) – Jf. dom af 14.12.1962, Acciaierie San Michele m.fl. mod Den Høje Myndighed (5/62-11/62 og 13/62-15/62, EU:C:1962:46, s. [357]).
(
45
) – Jf. fodnote 9 til dette forslag til afgørelse.
(
46
) – Kendelse af 16.10.2017, Salehi mod Kommissionen (T-773/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:739, præmis 5 og 15-18).
(
47
) – Jf. artikel 10, stk. 7, i forordning 2018/1806: »En delegeret retsakt vedtaget i henhold til artikel 7, [stk. 1,] litra f), træder kun i kraft, hvis hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har gjort indsigelse inden for en frist på fire måneder fra meddelelsen af den pågældende retsakt til Europa-Parlamentet og Rådet, eller hvis Europa-Parlamentet og Rådet inden udløbet af denne frist begge har informeret Kommissionen om, at de ikke agter at gøre indsigelse. Fristen forlænges med to måneder på Europa-Parlamentets eller Rådets initiativ.«