61997CC0349_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 En vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), le royaume d'Espagne a demandé l'annulation partielle de la décision 97/608/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, modifiant la décision 97/333/CE, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1993 (1), dans sa partie le concernant.
I - Faits
2 La décision 97/333/CE de la Commission, du 23 avril 1997 (2) a été adoptée avant la clôture de la procédure de conciliation à laquelle certains États membres, dont le royaume d'Espagne, ont eu recours, conformément à la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), Section «garantie» (3). La décision attaquée vise à l'apurement des comptes des dépenses pour lesquelles la procédure de conciliation est achevée. La Commission a établi le montant des dépenses reconnues à la charge du FEOGA au titre de l'exercice financier 1993.
3 S'agissant du royaume d'Espagne, la Commission a constaté qu'une partie des dépenses déclarées ne remplissait pas les conditions imposées par les règles communautaires et ne pouvait donc être financée par le FEOGA, section «garantie». Ces dépenses sont celles relatives aux aides à la production et à la consommation d'huile d'olive et à la production de fourrages séchés. Les corrections financières suivantes ont été imposées:
1) Aide à la production d'huile d'olive:
- correction financière forfaitaire de 10 % de l'aide payée par l'Espagne au cours de la campagne 1992/1993, soit 5 939 261 511 ESP;
- correction financière de 224 414 161 ESP correspondant au montant des aides accordées à deux organisations de producteurs agréées et à leurs membres;
- correction financière de 217 007 368 ESP des dépenses relatives au casier oléicole.
2) Aide à la consommation pour l'huile d'olive:
- correction financière de 26 849 245 ESP correspondant au montant des aides accordées à deux entreprises d'embouteillage d'huile agréées;
- correction financière forfaitaire de 2 % de l'aide payée par l'Espagne au cours de la campagne 1992/1993, soit 811 514 867 ESP.
3) Aide à la production de fourrages séchés:
- correction financière de 2 % des dépenses déclarées par l'Espagne, soit 384 545 035 ESP.
4 Les motifs des corrections ainsi appliquées aux dépenses sont résumés dans le rapport de synthèse relatif au résultat des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1993 (4).
II - Cadre juridique général
A - Règles relatives aux contrôles des opérations financées par le FEOGA
5 Le règlement (CEE) n, 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (5), dispose, en son article 3, paragraphe 1, que la Communauté finance, par la section «garantie» du FEOGA, les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.
6 En vertu de l'article 4, paragraphe 2, du règlement n, 729/70, la Commission met à la disposition des États membres les crédits nécessaires pour que les services et les organismes désignés par les États membres procèdent, conformément aux règles communautaires et aux législations nationales, aux paiements de ces interventions. Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, la Commission apure avant la fin de l'année suivante, sur la base des comptes annuels accompagnés des pièces nécessaires à leur apurement, les comptes des services et des organismes des États membres.
7 L'article 8, paragraphe 1, du règlement n, 729/70 dispose que les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
8 En vertu de l'article 8, paragraphe 2, de ce règlement, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou aux organismes des États membres. Les sommes récupérées sont versées aux services ou aux organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le FEOGA.
9 Conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n, 729/70, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes les mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place. Les États membres communiquent à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives qu'ils ont adoptées pour l'application des actes communautaires ayant trait à la politique agricole commune, pour autant que ces actes comportent une incidence financière pour le FEOGA.
10 Selon le paragraphe 2 de cette disposition, les agents mandatés par la Commission pour les vérifications sur place ont accès aux livres et à tous autres documents ayant trait aux dépenses financées par le FEOGA. À la demande de la Commission et avec l'accord de l'État membre, des vérifications ou des enquêtes relatives aux opérations visées au présent règlement sont effectuées par les instances compétentes des États membres. Des agents de la Commission peuvent y participer.
11 Aux termes de son article 1er, paragraphe 1, le règlement (CEE) n, 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (6), et abrogeant la directive 77/435/CEE (7), concerne le contrôle de la réalité et de la régularité des opérations faisant directement ou indirectement partie du système de financement par le FEOGA, section «garantie», sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires ou redevables, désignés sous le terme «entreprises». Selon l'article 2, paragraphe 1, du règlement n, 4045/89, les États membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les modalités de ces contrôles sont réglées aux paragraphes 2 et suivants de cet article.
12 S'agissant des conséquences financières pour l'apurement des comptes de la section «garantie» du FEOGA en cas de carences de contrôles effectués par les États membres, un groupe interservices de la Commission a adopté des critères (8), qui ont été approuvés par la Commission et communiqués à tous les États membres au sein du comité de gestion du FEOGA, où ils ont reçu un accueil favorable. Ces critères prévoient trois catégories de corrections à taux forfaitaire:
«A) 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.
B) 5 % de la dépense, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
C) 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.»
13 Le rapport Belle rappelle qu'il est possible de refuser la totalité de la dépense et que, par conséquent, un taux supérieur de correction peut être jugé approprié dans des circonstances exceptionnelles.
14 Le 1er juillet 1994, la Commission a arrêté la décision 94/442. Selon son article 1er, paragraphe 1, sous b) et c), l'organe de conciliation entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné et établit, à l'issue de ses travaux, un rapport sur le résultat de la tentative de rapprochement. L'article 1er, paragraphe 2, sous a), précise que, en ce qui concerne la poursuite de la procédure de l'apurement des comptes, la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes et ne met pas en cause le droit de recours de l'État membre concerné contre une telle décision, au titre de l'article 173 du traité.
B - L'établissement d'une agence de contrôle pour le secteur de l'huile d'olive
15 L'expérience ayant montré que, malgré l'existence sur le plan normatif d'un grand nombre de contrôles spécifiques, des problèmes se posaient pour l'exécution ponctuelle et efficace de ces contrôles, que cette situation pouvait donner lieu à des dépenses injustifiées pour les fonds communautaires et que la structure administrative des États membres producteurs n'était pas suffisamment adaptée à l'exécution des contrôles prévus par la réglementation communautaire, le Conseil a arrêté, le 17 juillet 1984, le règlement (CEE) n, 2262/84 prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l'huile d'olive (9). Dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 593/92 du Conseil, du 3 mars 1992 (10), l'article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, prévoit que chaque État membre producteur constitue, conformément à son ordre juridique, une agence spécifique chargée de certaines activités et des contrôles des aides communautaires dans le secteur de l'huile d'olive, à l'exclusion des restitutions à l'exportation. Le paragraphe 2 de cette disposition dispose, notamment, que, en vue d'assurer l'application correcte du régime d'aide à la production, l'agence:
- vérifie la conformité des activités des organisations de producteurs et de leurs unions avec le règlement (CEE) n, 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l'octroi de l'aide à la production d'huile d'olive et aux organisations de producteurs (11);
- vérifie l'exactitude des données figurant dans les déclarations de culture et dans les demandes d'aides, sans préjudice des contrôles effectués par l'État membre en vertu de l'article 14 du règlement n, 2261/84;
- contrôle les moulins agréés, et
- contrôle les entreprises de conditionnement agréées, conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n, 3089/78 du Conseil, du 19 décembre 1978, arrêtant les règles générales relatives à l'aide à la consommation pour l'huile d'olive (12), ainsi que, le cas échéant, les organismes professionnels reconnus en vertu de l'article 11, paragraphe 3, du règlement n, 136/66/CEE (13). Enfin, conformément à l'article 1er, paragraphe 4, quatrième alinéa, du règlement n, 2262/84, dans sa version résultant du règlement n, 593/92, les États membres donnent suite, dans les plus brefs délais, aux constatations effectuées par l'agence. Conformément au cinquième alinéa, ils communiquent périodiquement à la Commission un état indiquant les suites données et les sanctions infligées à l'issue des constatations effectuées par l'agence lors de ses contrôles.
16 Par la loi n, 28/1987, du 11 décembre 1987 (14), le royaume d'Espagne a créé l'agence pour l'huile d'olive (15), dont les fonctions sont, notamment, la vérification de la conformité des activités des organisations de producteurs avec la réglementation communautaire.
17 En revanche, le Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), aujourd'hui le Fondo Español de Garantia Agraria (16), est l'organisme chargé d'accorder l'agrément aux entreprises bénéficiaires, d'effectuer les paiements directs des aides, ainsi que les avances moyennant dépôt de la caution exigée, et d'infliger les sanctions éventuelles.
18 Les moyens soutenus par le gouvernement espagnol se répartissent en trois catégories d'aides communautaires: l'aide à la production d'huile d'olive, l'aide à la consommation d'huile d'olive et l'aide à la production de fourrages séchés. Le gouvernement espagnol reproche, en outre, à la Commission la violation de certains principes de droit communautaire. Nous examinerons successivement les moyens invoqués ainsi regroupés par thèmes.
III - L'aide à la production d'huile d'olive
A - Cadre juridique
1. Dispositions générales
19 Le règlement n, 136/66 porte établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses.
20 L'article 5, paragraphe 1, de ce règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 1915/87 (17), a institué un régime d'aide à la production d'huile d'olive afin de contribuer à l'établissement d'un revenu équitable pour les producteurs. Le paragraphe 2 de cette disposition, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 3499/90 (18), prévoit que l'aide est octroyée, d'une part, aux oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, en fonction de la quantité d'huile effectivement produite, et, d'autre part, aux autres oléiculteurs, en fonction du nombre et du potentiel de production des oliviers qu'ils cultivent ainsi que des rendements de ces derniers fixés forfaitairement et à condition que les olives produites aient été triturées.
21 À la suite de l'adoption du règlement (CEE) n, 1413/82 du Conseil, du 18 mai 1982, modifiant le règlement n, 136/66 (19), un système spécifique fondé sur l'action d'organisations d'oléiculteurs ou de leurs unions, chargées d'effectuer certaines opérations liées à l'application du régime d'aide a été institué (20). Le huitième considérant de ce règlement précise que l'activité des unions devant assurer un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant à ces unions, il convient de réserver à ces dernières unions le bénéfice de l'avance sur le montant de l'aide.
22 Conformément à l'article 20 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement n, 136/66, dans sa version résultant du règlement n, 1413/82, les organisations de producteurs reconnues (21) doivent être en mesure de vérifier la production d'olives et d'huile de ses membres. Selon le paragraphe 2, sous b), dudit article, les unions d'OPR doivent également être en mesure de coordonner et de vérifier l'activité des organisations qui les composent. L'article 20 quater, paragraphe 3, dispose que la reconnaissance d'une organisation ou d'une union est retirée si les conditions de reconnaissance n'étaient pas ou ne sont plus satisfaites.
23 L'article 5, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84 précise à cet égard que toute OPR déclare à l'autorité compétente, au plus tard le 30 juin de chaque année, les éventuelles modifications intervenues dans sa structure depuis sa reconnaissance ou sa dernière déclaration annuelle et les éventuelles demandes de retrait et d'adhésion reçues. Sur la base de cette déclaration et des résultats de ses contrôles éventuels, l'autorité compétente s'assure que les conditions requises pour la reconnaissance continuent d'être respectées. Dans le cas où ces conditions ne sont plus respectées ou que la structure d'une organisation ne permet pas la vérification de la production de ses membres, l'autorité compétente doit procéder sans délai, et au plus tard avant le début de la campagne suivante, au retrait de la reconnaissance et communique cette décision à la Commission.
24 Enfin, conformément à l'article 11, paragraphe 2, du règlement n, 2261/84, les États membres s'assurent que les sommes destinées aux unions et organisations de producteurs en application de l'article 11, paragraphe 1, ne sont utilisées par celles-ci qu'aux fins du financement des activités qui leur incombent en vertu du même règlement. L'article 11, paragraphe 3, dudit règlement prévoit qu'au cas où les sommes retenues par une organisation de producteurs ne sont pas utilisées, en tout ou en partie, aux fins du financement des activités qui lui incombent, elles sont portées en diminution des dépenses financées par le FEOGA.
25 Selon l'article 2, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84, l'aide est octroyée sur demande présentée par les intéressés à l'État membre dans lequel l'huile a été produite. L'article 2, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 3500/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (22), prévoit que, dans le cas des oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, l'aide est octroyée pour la quantité d'huile effectivement produite auprès d'un moulin agréé. Conformément à l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, portant modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (23), la demande d'aides, à présenter par chaque oléiculteur, doit comporter certaines indications, parmi lesquelles le ou les moulins agréés dans lesquels l'huile a été produite, en indiquant pour chacun d'eux la quantité d'olives mises en oeuvre et la quantité d'huile produite. Ladite demande doit être accompagnée d'une déclaration du moulin confirmant les indications de l'oléiculteur.
26 Aux fins de l'agrément, les moulins intéressés doivent respecter un certain nombre de conditions qui sont énumérées aux articles 13 du règlement n, 2261/84 et 9 du règlement n, 3061/84. L'article 13, paragraphe 4, du règlement n, 2261/84 dispose que, si l'une des conditions d'agrément n'est plus satisfaite, l'agrément est retiré pour une période dont la durée est fonction de la gravité de l'infraction. L'article 13, paragraphe 6, du règlement n, 2261/84 précise cependant qu'au cas où le retrait de l'agrément d'un moulin aurait des conséquences graves sur la capacité de trituration dans une zone de production déterminée, il peut être décidé d'agréer ce moulin sous un régime de contrôle spécial. À cette fin, l'État membre doit, conformément à l'article 9, paragraphe 4, du règlement n, 3061/84, introduire une demande motivée auprès de la Commission, en précisant le type de contrôle qu'il s'engage à exercer sur le moulin en cause.
2. Le régime de contrôles
27 Selon l'article 14, paragraphe 1, du règlement n, 2261/84, chaque État membre producteur institue un régime de contrôles garantissant que le produit pour lequel l'aide est octroyée a droit au bénéfice de celle-ci.
28 L'article 1er, paragraphe 2, sous d), du règlement n, 3061/84 précise à cet égard que la déclaration de culture doit indiquer le nombre d'oliviers en production dont les olives sont utilisées pour la production d'huile. Selon le paragraphe 5 de cet article, l'aide est payée au prorata des olives destinées à la production d'huile d'olive dans le cas où une partie des olives a été utilisée à des fins autres que la production d'huile d'olive.
29 Selon l'article 14, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84, les États membres producteurs contrôlent sur place l'activité et la comptabilité matières d'un certain pourcentage des moulins agréés. Le paragraphe 3 bis de cette disposition, ajouté par le règlement n, 3500/90, précise que, aux fins du paiement de l'aide aux oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, les États membres producteurs contrôlent l'exactitude des déclarations de culture sur la base de critères à déterminer, la correspondance entre la quantité d'huile indiquée dans la demande d'aides et celle résultant de la comptabilité matières de moulins agréés, et la compatibilité entre la production d'olives déclarée par chaque oléiculteur comme ayant été triturée auprès d'un moulin agréé et les données résultant de sa déclaration de culture sur la base de critères à déterminer. S'agissant des oléiculteurs dont la production moyenne est inférieure à 500 kg d'huile d'olive par campagne, l'article 14, paragraphe 4, du règlement n, 2261/84, dans sa version résultant du règlement n, 3500/90, dispose que le contrôle doit permettre de vérifier l'exactitude des déclarations de culture sur la base de critères à déterminer et l'existence de la preuve de trituration des olives dans un moulin agréé.
30 En vertu de l'article 10, paragraphe 1, du règlement n, 3061/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 928/91 de la Commission, du 15 avril 1991 (24), le contrôle visé à l'article 14, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84 porte sur au moins 10 % des moulins agréés opérant pendant la campagne concernée. L'article 10, paragraphe 3, dispose que, en vue du contrôle de l'exactitude des déclarations de culture visées à l'article 14, paragraphes 3 bis et 4, du règlement n, 2261/84, modifié par le règlement n, 3500/90, les États membres producteurs prennent en considération, entre autres, les données résultant du casier oléicole et des fichiers informatisés, les éléments résultant des contrôles sur place dont l'oléiculteur a été l'objet, les rendements en olives et en huile fixés pour la zone où se trouvent la ou les exploitations concernées.
31 L'article 15, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84, dans sa version résultant du règlement n, 3500/90, dispose que, lorsque les contrôles visés aux articles 13 et 14 ne permettent pas de confirmer les données figurant dans la comptabilité matières d'un moulin agréé, l'État membre concerné, sans préjudice des sanctions éventuellement applicables au moulin en cause, détermine la quantité d'huile admissible à l'aide pour chaque producteur dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne et qui a fait triturer sa production d'olives dans ledit moulin. Selon le paragraphe 4 de cette disposition, aux fins de la détermination de la quantité admissible à l'aide, l'État membre tient compte notamment des rendements en olives et en huile fixés forfaitairement conformément à l'article 18 de ce règlement, qui prévoit une fixation par zones homogènes de production.
3. Le casier oléicole et les fichiers informatisés des données oléicoles
32 En vue d'obtenir les données nécessaires à la connaissance dans la Communauté du potentiel de production en olives et en huile d'olive, d'une part, et d'assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l'aide pour ce dernier produit, d'autre part, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n, 154/75, du 21 janvier 1975, portant établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (25).
33 L'article 1er, paragraphe 1, du règlement n, 154/75 prévoit que les États membres producteurs d'huile d'olive établissent un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire. Le délai pour l'établissement de ce casier a expiré, dans le cas de l'Espagne, le 1er novembre 1988, selon l'article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 3788/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, portant adaptation, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, de certains règlements du secteur des matières grasses (26).
34 Par règlement (CEE) n, 2276/79, du 16 octobre 1979, la Commission a arrêté les modalités d'application pour l'établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (27). Le règlement (CEE) n, 586/88 de la Commission, du 2 mars 1988, modifiant le règlement n, 2276/79 (28), y a inséré les articles 6 bis et 6 ter. Selon l'article 6 bis, les États producteurs assurent, selon la procédure prévue à l'article 6, paragraphe 1, la mise à jour annuelle du casier oléicole en tenant compte des changements éventuels des déclarations de culture présentées par les oléiculteurs. L'article 6 ter, paragraphe 1, prévoit que les États membres producteurs qui ont adhéré à la Communauté après l'entrée en vigueur de ce règlement peuvent rechercher, par des essais, la méthodologie la mieux adaptée à la situation de l'oléiculture dans ces États membres. À cette fin, les États membres concernés transmettent pour approbation à la Commission un programme d'essais. Selon l'article 6 ter, paragraphe 2, la Commission communique à l'État membre sa décision sur le programme présenté, le cas échéant, assorti des modifications qu'elle estime opportunes. Après approbation de la Commission, le programme est exécuté dans les meilleurs délais sous la responsabilité de l'État membre concerné.
35 S'agissant du financement du casier oléicole, le règlement n, 154/75 a été modifié par règlement (CEE) n, 1794/79 du Conseil, du 9 août 1979, en ce qui concerne le financement du casier oléicole (29). Conformément au nouvel article 3, paragraphe 3, second alinéa, le financement, par le moyen d'une diminution de l'aide à la production, est réalisé selon la même procédure que celle prévue pour les dépenses visées aux articles 2 et 3 du règlement n, 729/70. En vertu de l'article 3, paragraphe 5, sont éligibles les dépenses découlant des contrats conclus entre l'autorité compétente de l'État membre producteur et les personnes physiques ou morales chargées de l'exécution des travaux ou des coûts autres que ceux de gestion et de contrôle des travaux lorsque l'État membre fait exécuter ces travaux par ses propres services. L'État membre informe préalablement la Commission du contenu des contrats ou des cahiers de charges, ou des coûts estimés des travaux.
36 L'article 16, paragraphe 1, du règlement n, 2261/84 impose, en outre, à chaque État membre producteur de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés des données oléicoles. Aux termes de l'article 17, paragraphe 2, dudit règlement, les fichiers créés et le système de traitement utilisé pour leur contrôle doivent être compatibles avec le système informatique utilisé par chaque État membre producteur pour le casier oléicole.
37 L'article 14, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement n, 2261/84 oblige les États membres à utiliser ces fichiers aux fins des contrôles et des vérifications visés dans ce règlement. Selon l'article 16, paragraphe 2, du même règlement, ils doivent contenir tous les éléments appropriés pour faciliter les opérations de contrôle et la recherche rapide des irrégularités, y compris les informations sur la production des moulins à huile. De plus, l'article 11, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n, 3061/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 98/89 de la Commission, du 17 janvier 1989 (30), prévoit que les États membres procèdent à l'insertion dans le fichier des données de base du casier oléicole dès que celles-ci sont disponibles.
38 L'article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n, 3061/84, dans sa version résultant du règlement n, 98/89, prévoit que la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments du fichier informatisé doit intervenir avant le 31 octobre 1990.
B - Sur les corrections financières relatives à l'aide à la production d'huile d'olive
1. Sur la correction financière ponctuelle des aides versées à deux organisations de producteurs
a) Arguments des parties
39 Le gouvernement espagnol conteste la correction de 224 414 161 ESP qui lui a été appliquée au titre des aides versées aux OPR OPROL (Tolède) et APROL-JJAA (Badajoz).
40 Selon lui, il n'existe pas de raisons de refuser des aides à un État membre, lorsque celui-ci établit que son système de contrôle est acceptable.
41 En réponse à l'argument de la Commission selon lequel la communication entre les communautés autonomes et le FEGA est insuffisante, le gouvernement espagnol indique que le contrôle exercé sur les OPR est, au contraire, exhaustif. Il explique qu'il existe des raisons pour lesquelles les mises en demeure de l'AAO ne se traduisent pas toujours par un retrait automatique de la reconnaissance de l'OPR, comme le voudrait la Commission. D'une part, les procédures relatives à l'application des sanctions sont régies par le droit des États membres, conformément à l'article 2, paragraphe 4, du règlement (CE, Euratom) n, 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (31), ce qui implique, dans le cas du royaume d'Espagne, la nécessité d'engager une procédure contradictoire longue et complexe. L'application d'une sanction rapide ne peut donc être immédiate. D'autre part, le retrait de la reconnaissance est une mesure d'une certaine gravité qui ne devrait pas intervenir lorsque le manquement est de faible importance.
42 Il rappelle que la reconnaissance a été retirée à OPROL par arrêté de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha du 25 avril 1995, sur proposition de l'AAO. Quant à APROL-JJAA, le gouvernement espagnol reconnaît que la proposition de retrait faite par l'AAO n'a pas été suivie, mais ajoute que cette proposition était fondée sur de simples soupçons ou craintes et non sur des motifs suffisants.
43 Le gouvernement espagnol conteste ne pas avoir communiqué à la Commission les informations qu'elle lui demandait et qu'elle prétend ne pas avoir reçues.
44 Il fait observer, en outre, que le seul cas où la législation communautaire a prévu de porter des sommes en diminution des dépenses financées par le FEOGA est celui où il est confirmé que les sommes retenues par l'OPR n'ont pas été utilisées, en tout ou partie, aux fins du financement des activités qui lui incombent, conformément à l'article 11, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84.
45 Le gouvernement espagnol ajoute que la décision attaquée resterait illégale même si un fonctionnement incorrect de certaines OPR était démontré. Selon lui, la correction doit, en toute hypothèse, s'appliquer à l'aide retenue par l'OPR pour son fonctionnement, non à tous les oléiculteurs qui lui sont associés. Le principe de la personnalité de la peine et, surtout, le principe de proportionnalité imposent cette conclusion. Il fait également valoir que les décisions de la Commission ne portent pas toujours sur les aides versées à tous les oléiculteurs, ce qui soulève la question des critères utilisés par la Commission et de l'arbitraire dont peuvent être affectées ses décisions.
46 Il reproche à la Commission de créer une importante insécurité juridique en négligeant de préciser les conditions qui justifient le retrait de l'agrément. Cette mesure étant une mesure restrictive des droits individuels, il importerait qu'elle intervienne lorsque les preuves des irrégularités sont réunies selon la procédure applicable. Le gouvernement espagnol conteste l'existence de manquements. Il estime que ce sont des carences particulières justifiant un suivi des OPR qui ont été décelées.
47 Le gouvernement espagnol considère que le fait d'étendre à l'aide perçue par tous les membres d'une OPR les conséquences d'une irrégularité imputable à cette dernière est disproportionné, d'autant que la plupart de ces membres n'ont commis aucun manquement.
48 La Commission expose que la correction financière ponctuelle qui est appliquée représente tant l'aide accordée à OPROL et à APROL-JJAA que celle accordée, par l'intermédiaire de ces deux organisations, aux producteurs d'huile d'olive pendant l'exercice 1993.
49 Elle rappelle que cette correction, comme les autres corrections exprimées dans la décision attaquée, est le résultat des informations - ou de l'absence d'information - fournies par les différentes autorités espagnoles, des inspections de l'AAO et des différents contrôles effectués sur place par les services de contrôle du FEOGA (32).
50 Ces procédures de vérification auraient permis de détecter des irrégularités graves et persistantes dans la gestion et dans le fonctionnement de six OPR, parmi lesquelles se trouvent les deux visées par la correction litigieuse. Ces dernières sont les seules qui ont été retenues, à ce titre, les données nécessaires à l'évaluation de la correction les concernant ayant pu être réunies.
51 Elle souligne le fait que les OPR sont un élément essentiel de la gestion et du contrôle de l'organisation commune des marchés, la réglementation communautaire leur assignant, en contrepartie des aides et compensations financières qu'elles reçoivent, des obligations concrètes et des tâches spécifiques en rapport avec la gestion et le contrôle des aides communautaires dont bénéficient les producteurs qui y sont affiliés.
52 La Commission indique que, pour être reconnues comme telles, ces organisations doivent obligatoirement remplir toutes les exigences et les conditions prévues par la réglementation communautaire, lesquelles sont principalement établies par l'article 20 quater du règlement n, 136/66, dans sa version résultant du règlement n, 1413/82, et par le règlement n, 2261/84, notamment par son article 5, paragraphe 3. Elle ajoute qu'il est essentiel que toutes ces organisations remplissent, non seulement au moment de leur constitution, mais durant toute leur existence, toutes les obligations, les conditions et les tâches imposées par la réglementation communautaire.
53 La Commission soutient qu'il ressort de ces dispositions que, dans le cas où les conditions requises pour la reconnaissance ne sont plus respectées, l'autorité compétente doit procéder sans délai au retrait de la reconnaissance, aucune marge d'appréciation ne lui étant reconnue. Cette mesure ne constituerait pas une sanction, mais résulterait du défaut d'observation des conditions nécessaires à son maintien en tant qu'OPR. Le retrait de la reconnaissance devrait être effectué sans préjudice des sanctions qui, le cas échéant, s'imposent. Les communautés autonomes espagnoles auraient refusé d'opérer le retrait de la reconnaissance des OPR en cause proposé par l'AAO, bien qu'elles aient reconnu, pour l'essentiel, l'existence des irrégularités détectées.
54 Selon la Commission, le royaume d'Espagne n'a pas communiqué la plupart des informations, relatives aux OPR mises en cause, demandées à plusieurs reprises.
b) Appréciation
55 L'argumentation présentée par le gouvernement espagnol porte sur les conditions légales du retrait de la reconnaissance des OPR, sur les preuves des irrégularités commises, ainsi que sur l'étendue de la correction appliquée au royaume d'Espagne en raison de ces irrégularités.
56 Nous examinerons successivement chacun de ces points.
i) Les conditions du retrait de la reconnaissance des OPR
57 Le règlement n, 1413/82, rappelons-le, a institué un système spécifique fondé sur l'action d'organisations d'oléiculteurs ou de leurs unions chargées d'assurer un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant à ces unions.
58 L'article 20 quater, paragraphe 1, sous b), du règlement n, 136/66, dans sa version résultant du règlement n, 1413/82, détermine les conditions auxquelles est subordonnée la reconnaissance des organisations de producteurs. En particulier, les OPR doivent être en mesure de vérifier la production d'olives et d'huile de ses membres.
59 L'article 20 quater, paragraphe 2, sous b), dudit règlement décrit d'une manière dépourvue de toute ambiguïté la conséquence devant être tirée de la disparition des conditions qui ont justifié la reconnaissance. En pareil cas, en effet, l'OPR ou l'union d'OPR est privée de reconnaissance.
60 L'article 5, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84 précise les modalités du retrait. Il prévoit que, sur la base de la déclaration annuelle à laquelle sont tenues les OPR, par laquelle celles-ci font connaître à l'autorité compétente les éventuelles modifications intervenues dans leur structure depuis leur reconnaissance, ainsi que des résultats de ses contrôles éventuels, l'autorité compétente s'assure que les conditions requises pour la reconnaissance continuent d'être respectées. Si tel n'est pas le cas, «l'autorité compétente doit procéder sans délai, et au plus tard avant le début de la campagne suivante, au retrait de la reconnaissance [...]».
61 Quatre enseignements nous paraissent devoir être tirés de ce texte.
62 D'une part, les conditions qui justifient la reconnaissance de l'OPR sont facilement identifiables. On trouve, parmi elles, l'aptitude à procéder à la vérification de la production d'olives et d'huile de ses membres, dont la défaillance est, précisément, reprochée aux OPR en cause.
63 Les conditions qui doivent provoquer le retrait de la reconnaissance sont fixées de manière explicite par la réglementation communautaire. Il nous semble donc abusif de reprocher à la Commission, comme le fait le gouvernement espagnol, de créer une insécurité juridique en ne précisant pas ces conditions. De plus, nous verrons que le motif qui se trouve à l'origine des corrections financières appliquées par la Commission, à savoir l'incapacité des OPR à procéder à des vérifications de la production, a été clairement détaillé par la Commission (33).
64 D'autre part, le retrait de la reconnaissance dont bénéficie l'OPR doit intervenir dès que l'une des conditions de la reconnaissance n'est pas satisfaite. L'article 20 quater du règlement n, 136/66, modifié par le règlement n, 1413/82, énumère les conditions dont celle-ci dépend, de sorte que l'absence de l'une d'elles suffit à la remettre en cause. En l'espèce, la vérification de la production par les OPR doit être effective et constante pour que l'OPR conserve son statut initial.
65 Dès lors, s'il est démontré que les opérations de vérification auxquelles est tenue l'OPR sont défaillantes ou que l'organisation ou le fonctionnement de celle-ci ne lui permet pas d'y procéder, le statut d'OPR de l'organisation est remis en cause.
66 En outre, les dispositions précitées ne font pas apparaître d'exigence de limites tenant à l'importance des faits à l'origine du retrait. Il résulte des dispositions de l'article 20 quater du règlement n, 136/66, modifié par le règlement n, 1413/82, que la constatation d'une insuffisance dans la capacité de l'OPR de procéder aux opérations de vérification suffit à justifier le retrait de la reconnaissance dont elle bénéficie. Cette lecture est confirmée par l'objectif poursuivi par la législation communautaire applicable, qui est d'instituer, en vue d'assurer une gestion efficace du régime d'aide, un contrôle renforcé de la production des oléiculteurs membres des organisations adhérant aux unions professionnelles (34) et d'en confier la charge à ces dernières (35). Lorsqu'elle est avérée, il nous semble que l'incapacité de procéder aux vérifications de la production ne peut être considérée comme un motif anodin autorisant les autorités nationales à ne pas prononcer de retrait.
Dans ces conditions, le gouvernement espagnol ne peut soutenir que les éléments reprochés aux OPR en cause ne sont pas d'une importance suffisante pour légitimer une mesure de retrait de la reconnaissance dont elles ont bénéficié.
67 Enfin, le retrait doit intervenir rapidement. Le délai maximal prévu par l'article 5, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84 est fixé au début de la campagne suivante (36).
68 La compétence reconnue aux États membres en matière de procédure de retrait trouve ici une limite dans le temps tout à fait précise. Si la constatation d'irrégularités doit incontestablement donner lieu, avant une décision faisant grief telle qu'un retrait, à un échange contradictoire entre l'autorité compétente et l'OPR en cause, rien ne justifie que l'intervention de cette décision dépasse le délai légal imposé. Il appartient au royaume d'Espagne, soumis, comme les autres États membres, à l'obligation d'observer le délai prévu à l'article 5, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84, d'adapter ses procédures internes pour les mettre en conformité avec ce texte et de les appliquer de telle sorte qu'elles n'excèdent pas la limite ainsi fixée.
69 Or, le gouvernement espagnol admet que les mises en demeure de l'AAO ne se traduisent pas toujours par un retrait automatique de la reconnaissance de l'OPR. Il explique également que la reconnaissance a été retirée à OPROL le 25 avril 1995, après qu'une année d'observation n'a pas permis de constater d'amélioration.
70 Le délai de l'article 5, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84 n'a donc manifestement pas été observé.
71 Quant à APROL-JJAA, le gouvernement espagnol ne conteste pas que la proposition de retrait de l'AAO la concernant, en date du 24 janvier 1994, n'a pas été suivie d'effet.
72 Le gouvernement espagnol fait cependant valoir que la demande initiale de retrait était fondée sur de simples soupçons ou craintes et non sur des motifs suffisants.
73 Il convient, dès lors, d'examiner l'argumentation développée par le gouvernement requérant, au sujet d'APROL-JJAA et d'OPROL, selon laquelle les irrégularités constatées étaient insuffisantes pour justifier le retrait.
ii) Les irrégularités justifiant le retrait de la reconnaissance
74 Nous avons vu que le retrait de la reconnaissance dont bénéficiaient ces deux OPR soit n'est pas intervenu, soit a été décidé tardivement. Or, ce retrait s'imposait, les conditions leur permettant de conserver leur statut initial n'ayant pas été observées.
75 Plusieurs éléments du dossier démentent, en effet, l'affirmation du gouvernement espagnol selon laquelle la demande initiale de retrait de la reconnaissance d'APROL-JJAA n'était pas suffisamment étayée.
76 Par lettre du 14 juin 1994 adressée à l'AAO, les autorités compétentes de la Communauté autonome d'Estrémadure ont indiqué avoir effectué deux inspections auprès d'APROL-JJAA les 3 et 10 mars 1994. Il ressort de cette lettre que l'AAO avait réalisé une inspection auprès de la même OPR, le 23 septembre 1993, dont les résultats avaient motivé la proposition de retrait du 24 janvier 1994. Les inspections de mars 1994 ont permis de constater certaines améliorations par rapport à la situation décrite par l'AAO, ce qui a conduit les services de la Communauté autonome d'Estrémadure, en dépit de la persistance de certaines carences, à proposer «un suivi de la gestion d'APROL Jovenes Agricultores de Badajoz jusqu'à la constatation que toutes les conditions qui ont justifié la reconnaissance sont à nouveau réunies et que les dispositions de la réglementation applicable à ce type d'organisation soient respectées» (37). La lettre précise que l'inspection de l'AAO est intervenue au moment où l'OPR était privée de son gérant, lequel n'avait pas encore été remplacé, de sorte que le personnel d'APROL-JJAA n'avait pas été en mesure de tenir compte des avertissements notifiés par l'AAO.
77 La lettre du 14 juin 1994 confirme l'existence de carences lors de l'inspection de l'AAO, ainsi que la persistance de certaines d'entre elles au moment des inspections des services de la Communauté autonome d'Estrémadure. Au jour de ces dernières inspections, des insuffisances en matière de comptabilité spécifique de gestion, l'absence de copies des titres de propriété, les lacunes des rapports trimestriels d'activité et l'impossibilité de vérifier pour certaines campagnes le respect des délais fixés pour le transfert des aides ont été relevées.
78 Or, le retrait de la reconnaissance n'est pas intervenu à ce stade, pas plus qu'il ne l'avait été après l'inspection réalisée par l'AAO, alors que des irrégularités plus nombreuses et plus graves avaient été relevées (38).
79 En outre, l'absence de gérant à cette date n'apparaît pas de nature à justifier, à elle seule, ces insuffisances, ainsi que le démontrent les contrôles des services du FEOGA. En effet, le compte rendu établi par ces services à la suite d'une mission d'inspection effectuée du 20 au 24 juin 1994 signale que plusieurs OPR visitées par l'AAO ne respectaient pas les conditions les plus élémentaires exigées par le règlement n, 2261/84 pour le maintien de leur agrément. Parmi ces OPR se trouve l'APROL-JJAA (39). Les inspecteurs du FEOGA indiquent que cette OPR a fait l'objet de plusieurs inspections de la part de l'AAO depuis 1989 et que les différentes recommandations formulées ainsi que les propositions de sanctions n'ont jamais été prises en considération par les autorités de la Communauté autonome d'Estrémadure (40).
80 Les irrégularités signalées par l'AAO étaient donc antérieures à l'inspection du mois de septembre 1993 et, en conséquence, à l'absence de gérant au sein d'APROL-JJAA.
81 L'absence de retrait, après la constatation de ces insuffisances anciennes et persistantes, constitue donc, à l'évidence, une donnée justifiant la correction ponctuelle contestée à l'égard d'APROL-JJAA.
82 La situation d'OPROL, du point de vue de l'existence d'irrégularités justifiant le retrait de la reconnaissance, est encore plus claire. L'arrêté du 25 avril 1995, précité, par lequel le retrait de la reconnaissance de cette organisation de producteurs a été prononcé, constitue la preuve de ce qu'OPROL avait manqué à ses obligations d'OPR. L'année d'observation qui lui a été accordée, en vain, nous l'avons vu, par les autorités nationales compétentes, démontre la réalité et l'ancienneté des griefs reprochés à cette organisation. Ces données ne sont, en tout état de cause, pas contestées.
83 Il résulte des points i) et ii) qui précèdent que le royaume d'Espagne n'a pas procédé au retrait de la reconnaissance accordée à OPROL et à APROL-JJAA dans les conditions imposées par la réglementation communautaire, en dépit des irrégularités relevées. Ces éléments suffisent à justifier la correction financière appliquée par la Commission.
84 Toutefois, le gouvernement espagnol conteste que, sur la base de ces faits, la Commission soit en droit de procéder à une correction en dehors du cas où il est démontré que les sommes retenues par les OPR n'ont pas été utilisées, en tout ou partie, aux fins du financement des activités qui leur incombent, conformément à l'article 11, paragraphe 3, du règlement n, 2261/84.
85 Par cette prise de position, le gouvernement espagnol limite à une hypothèse unique le droit pour la Communauté de refuser la prise en charge de tout ou partie des dépenses réalisées par l'État membre en cause, en méconnaissance de votre jurisprudence constante en la matière.
86 La disposition invoquée par le gouvernement espagnol est très spécifique. Il résulte du règlement n, 2261/84 que les OPR sont en droit de retenir une cotisation sur le montant de l'aide à la production qui leur est versée, afin de contribuer aux frais résultant des opérations de contrôle qui leur sont confiées (41). L'article 11, paragraphe 3, dudit règlement prévoit une diminution des dépenses financées par le FEOGA dans le cas où les sommes retenues ne sont pas utilisées à cette fin.
87 Il n'est pas douteux que cette disposition ne constitue que l'un des cas autorisant la Communauté à ne pas assumer la charge de dépenses irrégulièrement exposées par un État membre. Ainsi que vous l'avez maintes fois jugé, le FEOGA ne finance que les interventions effectuées dans le respect des règles communautaires en vigueur dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (42). C'est là le sens qu'il convient de donner aux articles 2 et 3, paragraphe 1, du règlement n, 729/70 (43), dont la portée s'étend à d'autres hypothèses que celles d'une mauvaise affectation de la cotisation retenue par une OPR.
88 Comme l'a rappelé à juste titre la Commission, il découle de ces dispositions que, si un État membre maintient la reconnaissance d'une organisation de producteurs et lui octroie des aides après que les autorités compétentes ont constaté que cette OPR ne remplit pas ou a cessé de remplir les conditions nécessaires à sa reconnaissance, elle ajoute au manquement caractérisé par le défaut de retrait de l'agrément celui constitué par le paiement d'une aide indue. Tel est le cas du royaume d'Espagne, en l'espèce.
iii) L'étendue de la correction ponctuelle appliquée au royaume d'Espagne
89 Il y a lieu, à présent, de définir l'étendue de la correction financière litigieuse. À cette fin, il convient d'examiner l'argument du gouvernement espagnol selon lequel celle-ci doit être limitée, en toute hypothèse, à l'aide retenue par l'OPR pour son fonctionnement et non s'étendre à tous les oléiculteurs qui lui sont associés. Après avoir invoqué le principe de personnalité des peines, le gouvernement espagnol s'est fondé sur le principe de proportionnalité, estimant que l'extension des conséquences d'une irrégularité imputée à une OPR au détriment des producteurs eux-mêmes méconnaissait ce principe. Il dénonce, en outre, le caractère arbitraire des corrections pratiquées par la Commission.
90 Pour apprécier la conformité d'une disposition de droit communautaire, en particulier dans les secteurs des organisations communes des marchés agricoles, avec le principe de proportionnalité, il y a lieu d'examiner si les mesures instituées par cette disposition dépassent la limite de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché par la réglementation en cause. Plus particulièrement, il convient de vérifier si les mesures que la disposition en cause met en oeuvre pour réaliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et si elles sont nécessaires pour l'atteindre (44).
91 La règle qui doit être examinée au regard du principe de proportionnalité est celle, tirée de votre jurisprudence constante, à laquelle nous nous sommes précédemment référé (45). Selon cette règle, la Commission ne peut mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs de produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (46). Le défaut d'application des règles pertinentes par les autorités compétentes espagnoles provoque, nous l'avons dit, la mise en oeuvre de la correction financière litigieuse. Celle-ci a pour conséquence immédiate d'imposer au royaume d'Espagne d'exclure du financement communautaire l'intégralité des sommes versées aux OPR en cause, y compris le montant des aides destinées aux producteurs eux-mêmes.
92 Aux termes de son septième considérant, le règlement n, 729/70 vise à l'adoption de mesures destinées à prévenir et à poursuivre toutes les irrégularités et à récupérer les sommes perdues à la suite de telles irrégularités.
93 Le financement des producteurs par l'intermédiaire des OPR, mais aussi leur contrôle par ces organisations figurent au nombre des mesures instaurées dans le secteur des matières grasses. L'existence d'un contrôle défaillant prive la Communauté du moyen de s'assurer que les conditions justifiant le financement du secteur agricole en cause sont satisfaites. L'exclusion du financement constitue la mesure la plus appropriée si l'on entend éviter que les aides ne soient utilisées à d'autres fins qu'à celles qui président à leur attribution, sauf s'il est démontré que les oléiculteurs membres des OPR ne sont à l'origine d'aucune irrégularité de nature à remettre en cause tout ou partie du financement communautaire.
94 À cet égard, le gouvernement espagnol soutient que la violation du principe de proportionnalité est démontrée par les vérifications faites auprès des oléiculteurs associés. Celles-ci auraient permis de constater que les paiements effectués l'ont été conformément à la réglementation communautaire, 22 oléiculteurs sur les 26 contrôlés n'ayant commis aucune irrégularité.
95 Comme la Commission, nous considérons que ces éléments ne sont pas probants, principalement en raison du fait que les contrôles consignés dans les procès-verbaux produits par le gouvernement espagnol ont été réalisés au cours de l'année 1995. Or, par la décision attaquée, la Commission met en cause le fonctionnement des OPR et des producteurs qui leur sont associés, tel qu'il a été constaté au cours de l'année correspondant à l'apurement des comptes litigieux. Les manquements relevés au sein des organisations elles-mêmes font donc peser de fortes présomptions de fonctionnement irrégulier à l'égard des producteurs associés au cours de la campagne 1993. Les procès-verbaux produits au dossier ne permettent pas d'écarter ces présomptions, dès lors que les constatations qu'ils décrivent peuvent être le reflet d'améliorations survenues après la période litigieuse.
96 Il y a lieu de rappeler, en outre, que les OPR accomplissent une mission de contrôle de la production, de sorte que l'observation de carences graves dans l'exercice de ce contrôle rend élevée la probabilité de dysfonctionnements importants dans l'activité des producteurs.
97 On peut, certes, se placer dans l'hypothèse où il serait démontré que certains producteurs n'ont pas commis d'irrégularité. Dans le système de financement institué dans le secteur des matières grasses, le versement des aides peut avoir lieu par d'autres moyens que par les OPR (47). Un retrait de la reconnaissance des OPR dans les délais aurait donc sans doute permis à ces oléiculteurs d'obtenir des aides par une autre voie légale sans encourir les conséquences négatives des manquements de leur OPR de rattachement.
98 Il convient, sur ce point, de préciser que le financement indu des deux OPR en cause est la conséquence de la tolérance manifestée par les autorités espagnoles à leur égard. Celles-ci ont refusé d'opérer le retrait de la reconnaissance d'APROL-JJAA; elles ont procédé à ce retrait, à l'égard d'OPROL, dans un délai excédant la durée d'une campagne entière. Elles ont donc pris l'initiative de les financer au même titre que les autres OPR, sans ignorer que les OPR en cause continuaient de bénéficier d'une reconnaissance que leur fonctionnement ne légitimait plus. La preuve de l'existence des irrégularités qui leur étaient reprochées, associée au défaut de retrait, dans les conditions légales, de la reconnaissance dont elles bénéficiaient, rend légitime l'imputation des sommes versées au titre de l'exercice 1993. La Communauté ne saurait, en effet, se voir attribuer la responsabilité des dommages subis par les oléiculteurs membres de l'une des deux OPR qu'une intervention des autorités espagnoles aurait pu éviter.
99 Pour l'ensemble des raisons qui précèdent, la correction financière en cause ne méconnaît nullement, de notre point de vue, le principe de proportionnalité.
100 Dans le même ordre d'idée, le gouvernement espagnol a fait valoir que le fait de tirer des conséquences d'une irrégularité décelée dans une organisation sur l'aide perçue par tous ses membres n'est pas non plus conforme à l'article 7 du règlement n, 2988/95. La Commission conteste l'applicabilité dudit règlement à l'exercice 1993.
101 Il résulte de l'article 7 du règlement n, 2988/95 que les mesures et sanctions administratives communautaires peuvent s'appliquer aux personnes physiques ou morales qui ont commis l'irrégularité, à celles qui ont participé à la réalisation de l'irrégularité, ainsi qu'à celles qui sont tenues de répondre de l'irrégularité ou d'éviter qu'elle ne soit commise.
102 Il y a lieu de rappeler que le contentieux relatif à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA est un contentieux en annulation, qui oppose les États membres à la Communauté. Il n'a pas vocation à déterminer les responsabilités entre les opérateurs économiques nationaux, sauf dans la mesure où celles-ci servent à caractériser les irrégularités imputables aux autorités nationales compétentes. Les mesures financières éventuellement prononcées à l'encontre d'un État membre, en effet, tirent leur origine des carences des systèmes de contrôle mis en place par chaque État membre (48). Elles ne préjugent pas l'attribution de la responsabilité finale de la correction financière entre les opérateurs concernés, laquelle doit, en tout état de cause, se conformer au principe de l'article 7 du règlement n, 2988/95, pour autant qu'il soit applicable à la date des faits en cause.
103 Enfin, selon le gouvernement espagnol, les corrections pratiquées par la Commission présentent un caractère arbitraire, l'extension des corrections financières aux oléiculteurs n'ayant pas eu lieu lors de l'exercice précédent, contrairement à l'exercice litigieux.
104 Il convient de rappeler les termes de votre jurisprudence constante selon lesquels le fait pour la Commission de ne pas tirer les conséquences financières
de la constatation de défaillances lors d'un exercice ne saurait la priver du droit de le faire lors d'exercices ultérieurs, surtout si lesdites défaillances ont persisté et que, en outre, des défaillances nouvellement constatées peuvent, elles aussi, être prises en compte pour déterminer le niveau de la correction forfaitaire (49).
105 Il y a lieu de relever que, comme l'a déclaré la Commission, la gravité et l'importance des irrégularités constatées dans le fonctionnement et la gestion des OPR peuvent justifier l'extension de la correction financière à la totalité des dépenses effectuées par l'intermédiaire de ces organisations.
106 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la correction financière ponctuelle des aides versées à OPROL et à APROL-JJAA doit être rejeté.
2. Sur la correction financière forfaitaire de 10 % des aides à la production versées au cours de la campagne 1992/1993
107 Selon le rapport de synthèse, les services du FEOGA ont réalisé deux contrôles auprès de l'AAO, concernant notamment les aides à la production d'huile d'olive, en septembre et en octobre 1993 et au mois de mars 1994 (50).
108 Ces contrôles, axés plutôt sur l'activité de l'AAO, ont été complétés par la mission effectuée, du 20 au 24 juin 1994, dans les Communautés autonomes d'Andalousie et d'Estrémadure, ainsi que par une deuxième mission du FEOGA, du 30 janvier au 3 février 1995, ayant pour objet l'analyse des contrôles effectués par l'AAO, notamment auprès des moulins.
109 Une mission effectuée ultérieurement, du 17 au 21 juin 1996, au titre des exercices 1993 et suivants, a permis de compléter les précédentes constatations.
110 L'ensemble de ces opérations ainsi que les explications fournies par les autorités espagnoles auraient permis au FEOGA de mettre en évidence diverses insuffisances ou irrégularités.
111 Selon ce dernier, «le système de gestion et de contrôle des aides à la production d'huile d'olive en Espagne connaît de très nombreuses carences qui concernent son efficacité en général (rôle du FEGA, application des sanctions proposées par l'AAO, paiement sur les arbres consacrés aux olives de table), ainsi que les contrôles clefs de la mesure (casier oléicole, fichier informatisé, rendement forfaitaire attribué aux producteurs, contrôles auprès des moulins et OPR).
En particulier, l'absence des instruments réglementaires de base (casier et fichier) et la faiblesse de l'ensemble des procédures de contrôle en vigueur ne sont pas en mesure, en Espagne, de contrer systématiquement le risque de détournements dans un secteur particulièrement sensible» (51).
112 Reprenant les éléments du rapport de synthèse, la Commission reproche au royaume d'Espagne le caractère trop limité des relations entre l'AAO et les communautés autonomes, l'absence de casier oléicole et de fichier informatisé des données oléicoles, le contrôle insuffisant des moulins à huile et des rendements, ainsi que le paiement indu d'aides aux producteurs qui ont commercialisé une partie de leur production comme olives de table.
113 La correction de 5 939 261 511 ESP qui, en conséquence, lui a été appliquée est contestée par le royaume d'Espagne.
a) Sur les conditions déterminant l'application de la correction forfaitaire de 10 %
i) Arguments des parties
114 Le gouvernement espagnol fait valoir que l'insuffisance du contrôle des dépenses à l'origine de la correction financière litigieuse appliquée par la Commission n'est admissible que si trois conditions sont remplies: la preuve doit être faite du caractère déficient du fonctionnement général du système de contrôle de l'État membre, de même que la constatation de carences graves ainsi que l'existence de motifs suffisants pour affirmer que la déficience du système de contrôle a entraîné le détournement de montants importants à des fins autres que celles prévues par le législateur communautaire.
115 Selon la Commission, la responsabilité du contrôle des dépenses incombe avant tout aux États membres. Par conséquent, l'inapplication des mécanismes de contrôle imposés par la réglementation communautaire constituerait une infraction obligeant la Commission à procéder aux corrections financières requises.
ii) Appréciation
116 Les conditions invoquées par le gouvernement espagnol méconnaissent votre jurisprudence en la matière, selon laquelle le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (52). Lorsque la Commission refuse de mettre certaines dépenses à la charge du FEOGA, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (53).
117 Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, par conséquent, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission (54). En cas de contestation, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles et, une fois qu'elle l'a établie, il appartient à l'État de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (55).
118 On le voit, le refus par le FEOGA de prendre en charge certaines dépenses de l'État membre en cause, dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, n'est nullement subordonné à la démonstration de la gravité de l'infraction. Il suffit que des dépenses aient été réalisées en violation de la réglementation communautaire et que le budget communautaire soit de ce fait exposé au risque d'un préjudice.
119 Quant à la question de savoir si les carences constatées étaient suffisantes pour justifier l'application d'une correction forfaitaire de 10 %, il convient de rappeler que le critère applicable est celui établi au point C du rapport Belle. Il y est précisé que le taux de 10 % des dépenses doit être retenu si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.
120 C'est à la lumière de ces considérations qu'il convient d'examiner les éléments de preuve fournis par le gouvernement espagnol à l'encontre des constatations sur lesquelles la Commission a fondé la décision attaquée.
b) Sur les relations entre l'AAO et les communautés autonomes
i) Arguments des parties
121 Selon la Commission, il résulte du rapport de synthèse que les relations entre l'AAO, dont l'une des fonctions est de contrôler l'aide à la production, et les communautés autonomes, chargées de la gestion de l'aide, sont trop limitées. Cette situation génère le risque que les décisions de gestion ne soient adoptées sans que l'on dispose des résultats des contrôles effectués par l'AAO. En outre, les contrôles risqueraient d'être inefficaces, l'AAO n'étant pas informée de certains éléments de gestion fondamentaux. Enfin, selon le rapport de synthèse, qu'il s'agisse des moulins ou des OPR, l'AAO ne reçoit pas d'information systématique quant à la suite réservée à sa proposition de retrait d'agrément et n'intervient pas au cours du processus de vérification ultérieure engagé par les inspecteurs des communautés autonomes (56).
122 Le gouvernement espagnol conteste l'absence de communication suffisante entre l'AAO et les communautés autonomes. Il considère que ces relations sont constantes et aisées.
123 La Commission répond que l'AAO ne dispose pas des moyens nécessaires à l'accomplissement des tâches dont doivent bénéficier, conformément à la réglementation communautaire, les agences pour l'huile d'olive instituées dans les États membres. Elle dénonce la communication insuffisante des informations de la part des communautés autonomes vers l'AAO, ainsi que l'adoption de décisions de manière unilatérale par ces communautés, sans concertation préalable avec l'AAO. Selon la Commission, toutes les propositions de retrait de l'AAO sont motivées par l'existence d'irrégularités graves et par la méconnaissance des conditions légales d'octroi de l'aide. Or, bien qu'elles ne contestent pas la plupart des irrégularités, les communautés autonomes ne procéderaient pas au retrait pour de simples raisons d'opportunité.
ii) Appréciation
124 Les griefs soulevés par la Commission sont confirmés tant par le rapport de synthèse que par les comptes rendus établis par les services de contrôle du FEOGA à la suite de la mission effectuée sur place du 20 au 24 juin 1994 (57) et du contrôle documentaire préparatoire à l'apurement des comptes de l'exercice 1993 (58).
125 Selon le rapport de synthèse, en effet, l'AAO ne connaît pas les critères utilisés par les communautés autonomes pour identifier les producteurs ayant un rendement anormal, ainsi que la méthode et l'étendue des vérifications faites par les communautés autonomes auprès des moulins pour confirmer les constatations à l'origine de la proposition de retrait de reconnaissance formulée par l'AAO (59). Les services de contrôle du FEOGA ont relevé un «fort esprit de rivalité entre [l'AAO et les communautés autonomes], ce qui rend très faible la collaboration et l'échange d'informations entre les deux organismes» (60). Le SENPA, organisme central chargé du paiement de l'aide à la production, ne semble pas être en mesure de résoudre les désaccords opposant l'AAO et les communautés autonomes. Les services du FEOGA préconisent que les conclusions sur les résultats soient prises au niveau central (61). L'insuffisance des communications est illustrée par le fait, par exemple, qu'«elles ne portent pas sur les résultats des contrôles sur pièces des producteurs ayant eu un rendement anormal» (62) ou sur les écarts constatés entre le nombre d'arbres figurant dans la demande d'aides et celui figurant dans la déclaration de culture.
126 Ces constatations dénotent l'existence de dysfonctionnements et d'une coopération insuffisante entre les principales autorités nationales responsables dans le secteur de la production d'huile d'olive, que les explications développées par le gouvernement espagnol ne sont pas aptes, selon nous, à démentir.
127 Ce dernier décrit les différentes informations communiquées par les communautés autonomes à l'AAO, au titre de l'exercice 1993. Il s'agit, en particulier, de celles relatives aux exploitations soupçonnées de rendements excessifs et à l'évolution des dossiers ouverts par les communautés autonomes saisies de proposition de retrait d'agrément. Il ne produit toutefois aucune preuve de nature à établir la réalité et la permanence de ces relations de collaboration entre les différentes institutions.
128 Le gouvernement espagnol invoque la lettre du 13 septembre 1995, par laquelle la Communauté autonome d'Andalousie transmet à l'AAO les noms des oléiculteurs qui ont obtenu des rendements supérieurs à ceux généralement admis dans la zone de production (63). Outre le caractère parcellaire de ce document, limité à des oléiculteurs recensés par une unique communauté autonome, la lettre du 13 septembre 1995 se rapporte à un exercice postérieur à l'exercice litigieux puisqu'il s'agit de l'exercice 1994/1995.
129 Qui plus est, le fait que les autorités compétentes espagnoles ont pris des initiatives, dans le courant de l'année 1995, pour pallier les défaillances de la coopération entre l'AAO et les communautés autonomes démontre l'existence d'un problème structurel antérieur d'importance significative.
Il résulte, en effet, de la lettre n, 18759 du FEGA, envoyée en réponse à la lettre du FEOGA n, 14826, du 3 avril 1996, qu'un groupe de travail de coordination composé de représentants des différentes institutions nationales, dont l'AAO et les communautés autonomes, a été constitué, le 10 juillet 1995, pour exécuter les travaux de direction, de supervision et de coordination en matière d'aide à la production (64). Son objectif est «d'assurer des relations fluides entre tous les organismes qui interviennent d'une manière ou d'une autre dans les aides relatives à l'huile d'olive, en coordonnant leur action et grâce à un suivi régulier de leur gestion» (65). Il n'est pas inutile de relever que le premier projet d'accord de coopération entre le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation espagnol et les communautés autonomes en vue de l'application du régime de contrôle des aides à la production d'huile d'olive devait être signé le 1er juin 1996, soit bien après l'exercice litigieux. Associée aux autres constatations réalisées par les services du FEOGA rapportées dans les documents précités, cette réforme confirme l'existence de difficultés affectant la coordination des diverses autorités compétentes nationales.
130 La Commission indique également que, selon le rapport de synthèse, les communautés autonomes ne suivent pas toutes les recommandations de retrait de l'agrément des moulins à huile et des OPR, effectuées par l'AAO après la constatation de graves irrégularités dans leur fonctionnement. Dans le cas des OPR, plus de 50 % des recommandations ne seraient pas suivies. 10 % des propositions de retrait de l'agrément des moulins formulées par l'AAO ne seraient pas appliquées par les différentes communautés autonomes.
131 Le gouvernement espagnol fait valoir que le grief avancé par la Commission a déjà été soulevé à l'appui de la précédente correction financière, ce qui démontre qu'un même argument justifie l'application d'une double sanction.
132 Ainsi qu'il a été précédemment relevé, le gouvernement espagnol ne conteste pas l'absence de caractère automatique du retrait de la reconnaissance accordée aux OPR (66). Il convient dès lors de se reporter aux développements que nous consacrons à ce sujet, rappelant l'obligation à la charge des États membres de procéder au retrait immédiat de la reconnaissance lorsqu'une des conditions du retrait est satisfaite (67).
133 Quant à l'hypothèse d'une double sanction appliquée aux mêmes faits, avancée par le gouvernement requérant, il doit être rappelé que l'absence de retrait systématique ne donne pas lieu à deux corrections financières au titre d'une même série d'irrégularités, mais au titre de deux types d'irrégularités. Les irrégularités relevées à l'encontre d'OPROL et d'APROL-JJAA justifient une correction financière ponctuelle. Celles qui sont reprochées à quatre autres OPR sont prises en considération comme un élément supplémentaire, par rapport aux insuffisances du système de contrôle national, pour effectuer la présente correction forfaitaire. Il ne s'agit donc pas, pour la Commission, de prendre deux mesures de correction financière pour sanctionner les mêmes faits.
c) Sur l'absence de casier oléicole
134 Selon le rapport de synthèse, le but recherché par l'institution d'un casier oléicole, qui est d'identifier de manière systématique toute déclaration erronée ou frauduleuse et ainsi toute aide indue, n'est pas atteint par le casier oléicole espagnol («registro oleícolo español») (68). Le contrôle administratif exhaustif des demandes d'aides permis par le casier oléicole n'est pas réalisé, ce qui entraîne un risque élevé d'irrégularités. De plus, au cours de la mission réalisée en 1996, il a été relevé des difficultés d'exploitation du ROE qui rendent douteuse son utilisation. Les références cadastrales des parcelles reprises dans les déclarations de culture et dans le ROE ne coïncident pas toujours, à la suite des mises à jour du cadastre foncier intervenues entre la date de dépôt de la première déclaration de culture et la date de réalisation des travaux du casier. En outre, on ignore si les déclarations modificatives introduites à chaque campagne sont des déclarations qui intègrent les déclarations précédentes ou qui se substituent à elles. Enfin, les données du ROE n'avaient pas été validées à la date du rapport de synthèse. Elles n'étaient donc pas opposables aux producteurs.
i) Arguments des parties
135 Le gouvernement espagnol fait valoir que le grief de la Commission selon lequel le ROE ne permet pas d'identifier d'une façon systématique toute déclaration erronée ou frauduleuse est excessif. En effet, un État membre ne pourrait être sanctionné pour n'avoir pas atteint la perfection dans l'exercice de sa fonction de contrôle des aides, surtout si l'on tient compte de la complexité de la matière.
136 Selon le gouvernement espagnol, la Commission invoque la nécessité d'un contrôle de l'aide accordée en fonction du nombre d'oliviers, alors que ce type d'aide est réservé, en application de la réglementation communautaire, aux petits oléiculteurs. Or, en Espagne, 90 % des aides sont octroyées aux oléiculteurs produisant plus de 500 kg d'huile, de sorte que le critère sur la base duquel l'aide est accordée devrait être l'huile produite et non le nombre d'oliviers.
137 Le gouvernement espagnol ajoute que l'absence ou le fonctionnement imparfait du casier oléicole ne suffit pas pour conclure à l'absence de contrôle. Le fait que le ROE n'était pas achevé pour la campagne 1992/1993 ne pourrait justifier une correction financière. De plus, le ROE n'était pas supposé être prêt à fonctionner à cette date.
138 Le doute exprimé par le FEOGA à l'égard de la possibilité d'utiliser le ROE ne justifierait pas davantage la correction appliquée. Le gouvernement espagnol soutient, en effet, qu'aucun registre ne peut refléter systématiquement la réalité. Il serait nécessairement approximatif et constituerait surtout une aide au contrôle sans être doté de l'efficacité absolue que lui prête la Commission.
139 Enfin, le gouvernement espagnol juge exagéré le grief tiré de l'interprétation des déclarations modificatives introduites à chaque campagne. Il explique que les déclarations de culture ne sont pas modifiées à chaque campagne et que des déclarations complémentaires sont simplement présentées lorsque des changements sont intervenus dans l'exploitation. Sans exclure que des erreurs puissent figurer dans ces déclarations, il estime que ces circonstances ne peuvent être considérées comme donnant naissance à de graves difficultés.
140 La Commission répond que l'article 1er du règlement n, 154/75 exige l'établissement du ROE avant le 1er novembre 1992. Celui-ci devait pouvoir être utilisé pendant la campagne correspondant à l'exercice 1993. L'infraction à la réglementation communautaire serait donc prouvée, car tel n'était pas le cas à cette date. L'absence de casier oléicole constituerait en elle-même une carence essentielle du régime de contrôle des aides à la production d'huile d'olive qui imposerait à la Commission d'adopter des corrections financières.
141 La Commission ajoute que, contrairement à ce que prétend le gouvernement espagnol, les contrôles pratiqués en Espagne sont insuffisants et présentent d'importantes déficiences, de sorte qu'ils ne permettent pas de pallier l'inexistence et le mauvais fonctionnement du ROE.
142 Elle relève, en outre, que les difficultés d'exploitation du ROE décrites dans le rapport de synthèse mettent en cause sa capacité à remplir sa fonction de contrôle.
143 Le gouvernement espagnol réplique que, lorsqu'elle invoque un délai pour la mise en oeuvre du ROE, la Commission est en contradiction totale avec le processus d'établissement du ROE qu'elle même a entrepris aux côtés du royaume d'Espagne, selon un calendrier précis et conformément à l'article 6 ter du règlement n, 2276/79, modifié par le règlement n, 586/88. La Commission connaissait parfaitement le délai fixé pour la clôture définitive des travaux, à savoir l'année 1998.
144 Selon le gouvernement espagnol, il n'existe aucun casier d'une totale efficacité, qui aurait la capacité d'identifier de façon systématique toute déclaration de culture erronée ou frauduleuse et donc toute aide indue. De plus, les observations de la Commission témoigneraient d'une reconnaissance implicite de l'utilisation du ROE. Enfin, l'achèvement récent du processus d'implantation du ROE serait incompatible avec son actualisation immédiate.
145 La Commission estime que le règlement n, 2276/79, modifié par le règlement n, 586/88, porte sur un programme pilote d'essais méthodologiques qui ne réduit en rien la nécessité d'établir le ROE dans le délai prévu par la réglementation communautaire. Selon elle, le gouvernement espagnol n'a pas prouvé que le retard mis à établir le ROE soit dû à une impossibilité absolue. Elle ajoute que le fait qu'après l'expiration du délai accordé pour l'installation du ROE, elle a assisté le gouvernement espagnol dans l'exécution de ses obligations n'efface pas le manquement reproché ni ne prouve l'impossibilité absolue pour le royaume d'Espagne de respecter le délai litigieux. Cette situation devrait encore moins s'interpréter comme l'acceptation implicite du retard et de ses conséquences du point de vue du régime de contrôle des aides.
146 Selon la Commission, l'absence de casier oléicole constitue en soi une déficience essentielle du régime de contrôles des aides à la production d'huile d'olive qui justifie d'autant plus la correction financière que les contrôles effectués par le royaume d'Espagne n'atteignent ni qualitativement ni quantitativement le niveau nécessaire pour remédier à cette absence. Le risque de fraude serait, de ce fait, important. Elle ajoute que, en application de l'article 6 bis du règlement n, 2276/79, tel que modifié par le règlement n, 586/88, les États membres doivent assurer la mise à jour annuelle du casier oléicole. Cette obligation ne saurait être considérée comme la cause des difficultés actuelles d'exploitation du ROE.
ii) Appréciation
147 Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n, 154/75, les États membres producteurs d'huile d'olive doivent établir un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire. Il résulte de l'article 1er, paragraphe 2, sous b), de ce règlement, dans sa version résultant du règlement n, 3788/85, que le casier oléicole, dont la fonction est de fournir les données nécessaires sur le potentiel de production et d'améliorer le fonctionnement du régime d'aides, devait être pleinement établi dans le royaume d'Espagne le 1er novembre 1992.
148 Le gouvernement espagnol reconnaît que le ROE était inachevé à cette date (69). Il se réfère au droit reconnu par votre Cour d'invoquer l'impossibilité absolue d'exécuter correctement une décision communautaire, sans toutefois apporter la preuve d'une telle impossibilité. En outre, l'aide technique apportée par la Commission ne saurait être interprétée comme une dispense accordée au gouvernement espagnol de respecter le délai légal, aucune disposition de la réglementation communautaire applicable n'accordant ce pouvoir à la Commission. Il n'est, au demeurant, pas démontré que celle-ci ait laissé supposer détenir le pouvoir de déroger aux règles applicables.
149 L'argument présenté par le gouvernement espagnol selon lequel l'utilité du casier oléicole en tant qu'instrument de contrôle serait moindre en Espagne, compte tenu du profil moyen des oléiculteurs espagnols, doit être écarté. Selon le gouvernement requérant, l'existence d'une majorité de gros producteurs, qui perçoivent, de ce fait, l'aide en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite et non en fonction du nombre d'oliviers et de leur rendement, conformément à la réglementation communautaire applicable, justifie qu'une priorité soit donnée aux contrôles des moulins.
150 Or, comme le fait observer la Commission, quelle que soit son étendue, le contrôle des moulins à huile n'est pas de nature à compenser l'inachèvement du casier oléicole. Les aides communautaires étant versées aux oléiculteurs et non aux moulins à huile, il n'est pas suffisant de faire porter les contrôles principalement sur ces derniers. L'importance des données contenues dans le casier oléicole est réelle, notamment en ce qui concerne le nombre d'oliviers, puisque la détermination des quantités d'huile d'olive produites admissibles à l'aide dépend des rendements en olives et en huile fixés forfaitairement, ce qui suppose une connaissance précise du nombre d'oliviers.
151 Ajoutons que les difficultés d'exploitation du ROE ne sont pas contestées par le gouvernement espagnol, qui explique le défaut de la mise à jour annuelle prescrite par l'article 6 bis du règlement n, 2276/79, tel qu'il résulte du règlement n, 586/88, par l'existence du processus d'installation du ROE.
152 Le gouvernement espagnol n'a donc pas démontré que les données recueillies par les services de contrôle du FEOGA étaient inexactes.
d) Sur l'absence de fichiers informatisés des données oléicoles
153 Il ressort du rapport de synthèse qu'il n'existait pas de fichier informatisé central à la date des inspections réalisées par les services du FEOGA. De ce fait, aucune vérification efficace ne pouvait raisonnablement être réalisée, au vu du nombre élevé de bénéficiaires. Selon les services du FEOGA, certaines améliorations présentées par les autorités nationales compétentes en 1996 ainsi que certains contrôles supplémentaires n'ont pu produire leurs effets qu'au titre de la campagne 1995/1996 et non de la campagne 1992/1993, objet du présent contentieux.
i) Arguments des parties
154 La Commission souligne que l'absence de fichier informatisé central, en violation des articles 16 du règlement n, 2261/84 et 11 du règlement n, 3061/84, modifié par le règlement n, 98/89, interdit un contrôle systématique et préalable de toutes les déclarations de culture et de toutes les demandes d'aides. Selon l'article 11 du règlement n, 3061/84, modifié par le règlement n, 98/89, la mise en place de l'ensemble des éléments du fichier informatisé aurait dû se produire avant le 31 octobre 1990, ce qui n'a pas été le cas. Cette infraction caractérisée constituerait une carence grave du système de contrôle, puisqu'elle en affecterait un instrument essentiel, de sorte qu'une correction financière forfaitaire serait justifiée.
155 Selon le gouvernement espagnol, l'absence de fichiers informatisés n'est que partielle. Le contenu des fichiers prévus par l'article 16 du règlement n, 2261/84 était déjà inclus dans des fichiers partiels comportant les résultats des contrôles effectués, les données relatives aux déclarations de culture et celles contenues dans les programmes de zones homogènes. En outre, les communautés autonomes seraient en mesure de déceler les rendements anormaux grâce à leurs fichiers informatisés. Dans la mesure où le règlement n, 3061/84 prévoyait un délai de six ans pour l'installation du fichier informatisé, il est logique que le royaume d'Espagne dispose d'un délai équivalent à compter de son entrée dans la Communauté. Enfin, les communautés autonomes disposaient, pour l'exercice 1993, de tous les éléments qui doivent être repris dans les fichiers informatiques auxquels fait référence le règlement n, 2261/84.
156 La Commission fait valoir que les enregistrements informatiques des procès-verbaux des contrôles effectués pendant les campagnes 1992/1993 et 1993/1994, fournis par le royaume d'Espagne à l'appui de cette dernière information, ne peuvent infirmer l'existence des infractions constatées. Ces enregistrements ne permettraient pas de vérifier que toutes les données qui doivent être réunies en application de la législation communautaire applicable sont réellement présentes. Les seuils de tolérance contenus dans les fichiers des communautés autonomes seraient trop élevés et auraient été fixés sans concertation avec le FEGA ni avec l'AAO, organe pourtant chargé de contrôler les rendements pratiqués.
ii) Appréciation
157 Aux termes de l'article 16 du règlement n, 2261/84, chaque État membre producteur est tenu de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés des données oléicoles. Selon l'article 11 du règlement n, 3061/84, dans sa version modifiée par le règlement n, 98/89, la mise en oeuvre opérationnelle de l'ensemble des éléments du fichier informatisé doit intervenir avant le 31 octobre 1990.
158 Le gouvernement espagnol a reconnu que les fichiers informatisés étaient partiels à l'expiration du délai légal. Il convient d'indiquer que celui-ci s'impose à tous les États membres sans opérer de distinction selon la date de leur adhésion à la Communauté européenne. Le royaume d'Espagne y est donc soumis au même titre que les autres États membres. Les enregistrements informatiques produits par le gouvernement espagnol ne portent que sur une partie seulement des informations que doivent contenir les fichiers informatisés prescrits par la réglementation communautaire. Comme l'indique la Commission, ils ne comportent aucune donnée sur la comptabilité matières. En conséquence, leur caractère partiel ne rend pas ces éléments aptes à contredire les données établies dans le rapport de synthèse sur l'absence d'un fichier informatique central conforme aux règles communautaires applicables.
e) Sur l'insuffisance des contrôles des moulins
159 Il ressort du rapport de synthèse que les moulins appartenant aux coopératives, ayant plusieurs intérêts et activités dans le secteur de l'huile d'olive, présentent a priori un degré de risque plus élevé que les moulins à activité unique. Les services du FEOGA ont relevé que les contrôles des moulins étaient défaillants en ce qui concerne la détermination de l'échantillon à contrôler, en raison de l'indisponibilité des fichiers informatisés. La préparation du contrôle connaîtrait les mêmes insuffisances, celle-ci ayant lieu en fonction des seuls contrôles antérieurs effectués par l'AAO. Les services du FEOGA considèrent également que les contrôles croisés ne sont pas en nombre suffisant alors que le recours à une source de preuve externe constitue un principe de base de l'audit et du contrôle en général. Selon le rapport de synthèse, en l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés, le royaume d'Espagne aurait dû procéder à un approfondissement des contrôles auprès des moulins.
i) Arguments des parties
160 Le gouvernement espagnol conteste que le risque d'irrégularités soit plus élevé dans les moulins coopératifs et soutient que cette forme juridique, au contraire, prémunit contre les risques de fraude. S'agissant du choix des échantillons de moulins à contrôler, il fait valoir que les critères de choix des moulins sont indiqués dans les programmes d'activité de chaque campagne qui sont transmis à la Commission. Les critères retenus sont, selon lui, secondaires lorsque, comme en l'espèce, le nombre total de moulins contrôlés est important et qu'il aboutit à un contrôle de l'ensemble des moulins tous les deux ou trois ans. Le souci manifesté par la Commission de mettre en relation des quantités d'olives pressées dans un moulin et le nombre d'arbres déclarés par les producteurs n'aurait guère de sens dans la mesure où la plupart des producteurs n'apportent pas toutes leurs olives à presser à un seul moulin. De plus, ceux-ci changent de moulins à chaque campagne. Le gouvernement espagnol précise que tous les moulins ont été inspectés in situ au moins une fois et que les préparations des contrôles sont minutieuses.
161 En ce qui concerne les contrôles croisés, le gouvernement espagnol fait valoir que leur réalisation se heurte à des obstacles matériels, comme, en matière de consommation d'énergie électrique des moulins, le fait que l'électricité est utilisée à d'autres fins qu'à la trituration des olives. Il reconnaît cependant l'importance des contrôles croisés, en particulier de la destination de l'huile obtenue et, en cas de doute, de la comptabilité financière.
162 La Commission répond que l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés exigeait la réalisation de contrôles plus complets des moulins à huile et notamment certains contrôles croisés qui n'ont pas été pratiqués. Elle explique que les moulins organisés en coopératives génèrent plus de risques, car le producteur et le propriétaire du moulin sont une seule et même personne, ce qui suppose une identité d'intérêts qui facilite la surestimation des quantités d'huile.
163 L'absence de fichiers informatisés priverait les autorités espagnoles d'informations sur la production de chaque moulin à huile et rendrait impossible un choix efficace des moulins qui doivent faire l'objet d'un contrôle. Les critères invoqués par le gouvernement espagnol auraient été établis pour la campagne 1995/1996 et ne sauraient donc servir à réfuter la position de la Commission concernant l'exercice 1993. S'agissant de l'argument du gouvernement espagnol relatif à la taille de l'échantillon, la Commission explique qu'il n'est pas démontré que les moulins contrôlés chaque année, dans des proportions importantes, ne sont pas les mêmes que ceux qui ont déjà été contrôlés. La Commission réaffirme la nécessité d'un contrôle par le recours à une source de preuve externe. Les contrôles croisés seraient imposés par la réglementation communautaire. La complexité de leur réalisation ne suffirait pas à remettre en cause la nécessité d'y procéder. Selon la Commission, il est incontestable qu'aucune liste des contrôles croisés effectués sur place par l'AAO à partir de la campagne 1992/1993 n'a été produite.
164 Le gouvernement espagnol réplique que l'absence partielle du casier et celle de certains fichiers ont été compensées par un accroissement des contrôles de parcelles d'oliveraies et des moulins tant en ce qui concerne leur qualité que leur quantité. Il ne serait pas possible de prétendre qu'il existe de graves lacunes dans les contrôles des moulins ni de supposer que les moulins à huile contrôlés annuellement sont toujours les mêmes.
165 Le gouvernement espagnol conteste le raisonnement de la Commission selon lequel le contrôle des moulins serait secondaire au motif que ce seraient les oléiculteurs et non les moulins qui perçoivent l'aide. Il soutient que, pour qu'un oléiculteur puisse recevoir frauduleusement une aide, il doit nécessairement se concerter avec le moulin et obtenir de celui-ci qu'il lui fournisse une attestation pour de l'huile qui n'a pas été produite. Dès lors, la finalité principale du contrôle d'un moulin ne serait pas d'y déceler une fraude, mais d'enquêter sur la fraude éventuelle de l'oléiculteur.
166 Concernant la supposition d'un plus grand risque d'irrégularités inhérent au statut de moulin coopératif, le gouvernement espagnol explique qu'il n'est pas exact de prétendre que le producteur et le propriétaire du moulin sont la même personne, car le propriétaire est une association de producteurs, non un producteur. L'existence d'une fraude nécessiterait une condition essentielle de confidentialité et de secret, peu probable dans une coopérative. Si la fraude se produit, elle sera publique et généralisée. Il indique que, en dépit de l'existence d'une majorité de coopératives en Andalousie, les propositions de retrait d'agrément dans cette communauté autonome ne concernent qu'une minorité de moulins coopératifs.
167 La Commission estime que l'augmentation de la quantité des contrôles ne peut suppléer une amélioration de leur qualité, en l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés. Elle rappelle que la réglementation communautaire sur la procédure d'apurement des comptes ne vise pas à limiter le refus de prise en charge des dépenses par le FEOGA aux seuls cas dans lesquels l'existence d'une fraude a été clairement prouvée.
ii) Appréciation
168 En l'absence d'un casier oléicole définitivement établi et de fichiers informatisés complets, la nécessité de procéder à un plus grand nombre de contrôles ainsi que d'atteindre un niveau élevé d'efficacité de ces contrôles ne saurait être contestée.
169 Le casier oléicole et les fichiers informatisés centralisent, en effet, un grand nombre d'informations relatives tant aux exploitations oléicoles elles-mêmes qu'aux quantités d'olives et d'huile d'olive produites et faisant l'objet de demandes d'aides, ainsi qu'aux contrôles déjà réalisés. La variété et l'étendue des informations qu'ils regroupent, associées à leur traitement informatisé, est de nature à assurer une grande efficacité aux opérations de contrôle et de détection des pratiques frauduleuses sur l'ensemble du territoire national. En l'absence de tels instruments, une plus grande rigueur dans l'accomplissement des contrôles doit, en conséquence, être assurée.
170 Celle-ci s'impose d'autant plus que, comme l'affirme la Commission, la structure majoritairement coopérative des moulins à huile espagnols accroît le risque de fraude. Bien que le gouvernement espagnol conteste ce point, le FEGA admet que la finalité spécifique d'un moulin coopératif, dans le secteur oléicole, est généralement le pressage des olives des associés et la vente conjointe de l'huile en vrac (70). Ce faisant, l'idée défendue par la Commission selon laquelle les opérations de culture des olives, de production et de vente de l'huile d'olive sont regroupées entre les mains d'un même opérateur ou d'un groupe d'opérateurs économiques trouve confirmation. L'existence d'un autocontrôle par les associés ne peut, selon nous, en raison de son caractère strictement interne à l'unité économique elle-même, totalement compenser les risques de fraude accrus inhérents au cumul des activités. Cette situation nous paraît donc de nature à favoriser les fraudes par le recours à des déclarations de quantités supérieures à la réalité.
171 Il doit être relevé que l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés ne peut être compensée qu'en partie seulement par l'augmentation significative du nombre de contrôles.
172 Il résulte en effet des différents documents établis par les services du FEOGA, à la suite des visites réalisées sur place, que l'indisponibilité de ces instruments rend impossible la détermination précise d'échantillons des moulins à contrôler. Le contrôle de vraisemblance des données grâce auquel les personnes chargées du contrôle peuvent identifier les moulins suspects ne peut être réalisé de manière satisfaisante, faute de données complètes sur les exploitations et sur les productions déclarées (71).
173 De même, la préparation des contrôles de la part de l'AAO a été jugée insuffisante par les services du FEOGA. En l'absence d'un fichier informatisé central, le recours aux seuls antécédents de contrôles antérieurs réduit sensiblement l'efficacité de la procédure de vérification des moulins (72).
174 En admettant que l'augmentation du nombre de contrôles aboutisse, comme le prétend le gouvernement espagnol, à la vérification de la totalité des moulins après deux ou trois ans, les irrégularités les plus flagrantes qui auraient été repérées à partir des données centralisées, dès la première campagne, risquent de ne pas être identifiées. D'autant que les contrôles prétendument multipliés ne présentent pas le degré d'approfondissement souhaité, comme le démontre le constat d'impuissance auquel procède le gouvernement espagnol lui-même en ce qui concerne les contrôles croisés, qu'il considère comme inutiles ou irréalisables.
175 Or, ces contrôles, qui permettent de s'assurer de la vraisemblance des déclarations sur lesquelles reposent les demandes d'aides en rapprochant des données de nature diverse, sont dictés par la réglementation communautaire elle-même. Les articles 13 du règlement n, 2261/84 et 9 du règlement n, 3061/84 précisent les données qui doivent être transmises par les moulins à huile à l'État membre pour l'obtention d'un agrément (73).
176 Il résulte de ce qui précède que le gouvernement requérant n'a pas démontré que les contrôles des moulins atteignaient un niveau suffisant.
f) Sur la régularité juridique de la pratique espagnole des rendements forfaitaires
177 Selon le rapport de synthèse, les services du FEOGA considèrent que l'approche suivie par les autorités espagnoles visant à permettre l'attribution des quantités d'huile d'olive produites par chaque oléiculteur, d'une façon forfaitaire et à la fin de la campagne, n'est pas conforme aux articles 9, paragraphe 2, et 5, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement n, 3061/84. Cette pratique, ajoutée à l'absence de casier oléicole et de fichiers informatisés, s'opposerait à un contrôle systématique et efficace des données propres à chaque producteur et au croisement des données réelles du terrain avec celles relatives à la comptabilité journalière des moulins, d'où des risques de fraude importants.
i) Arguments des parties
178 Le gouvernement espagnol précise que l'attribution forfaitaire des quantités d'huile produites par chaque oléiculteur n'existe que dans très peu de cas seulement et que, même dans ces cas, l'article 9, paragraphe 2, du règlement n, 3061/84 l'autorise. Il affirme que la plupart des moulins n'attribuent pas les mêmes rendements aux producteurs. Il ajoute que, pour des raisons techniques, le rendement ne peut être attribué de manière à pouvoir isoler chaque lot d'olives et peser l'huile produite par ce lot. Selon le gouvernement espagnol, l'impossibilité matérielle de connaître, grâce au poids, la quantité d'huile contenue dans chaque lot d'olives ne signifie pas que le rendement global obtenu dans le moulin soit attribué à tous les producteurs. Une méthode existerait pour déterminer de façon très précise l'huile correspondant à chaque lot et pour obtenir un rendement différencié pour chaque producteur. Le gouvernement déclare que les communautés autonomes communiquent à l'AAO les rendements anormaux.
179 La Commission indique avoir constaté que les contrôles administratifs des rendements étaient insuffisants. Elle déplore que la plupart des moulins à huile n'émettent tous les certificats de trituration qu'à la fin de la campagne, sur la base de l'huile produite globalement pendant toute la période, ce qui conduit à attribuer un rendement égal à chaque producteur. Ces faits auraient été constatés par les services de contrôle du FEOGA lors de plusieurs inspections. Elle fait valoir qu'elle ne dispose pas d'éléments lui permettant d'estimer l'importance de cette pratique mais relève que, dans tous les cas où un organe communautaire a inspecté la comptabilité d'un moulin à huile espagnol, il a constaté cette situation.
180 Le gouvernement espagnol conteste que la majorité des moulins attribuent le même rendement à tous les producteurs. Il fait valoir que, dans la plupart des moulins producteurs, le rendement se fait sur la base du rendement de laboratoire de chaque entrée corrigé par un coefficient. Le gouvernement espagnol regrette que des documents invoqués par la Commission à l'appui de son argumentation ne lui aient pas été communiqués. Il estime donc que celle-ci viole le principe d'audition des parties.
181 La Commission réaffirme que, pendant la campagne correspondant à l'exercice 1993, quelques moulins à huile espagnols avaient attribué le même rendement à tous les producteurs. Selon elle, aucune preuve contraire n'a été produite. La correction financière ne s'est fondée sur aucun élément ou constatation qui n'ait été officiellement et formellement communiqué aux autorités espagnoles au cours de la procédure contradictoire, les éléments les plus importants des rapports d'enquête leur ayant été communiqués.
ii) Appréciation
182 Il y a lieu d'indiquer, tout d'abord, qu'il résulte des articles 5, paragraphe 1, sous d), et 9, paragraphe 2, du règlement n, 3061/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 828/90 (74), que les quantités d'olives entrées dans un moulin agréé et les quantités d'huile obtenues à partir de ces olives doivent être précisément identifiées et comptabilisées, de telle sorte qu'à chaque lot d'olives soit associé le lot d'huile correspondant. Les rendements doivent pouvoir, de ce fait, être évalués pour chacun des producteurs concernés.
183 L'article 9, paragraphe 2, sous e), du règlement n, 3061/84, dans sa version résultant du règlement n, 828/90, limite l'exception à ce principe aux cas dans lesquels la quantité d'olives triturées est composée de plusieurs lots inférieurs à la quantité minimale nécessaire pour le chargement d'une pressée, tant pour les moulins à cycle de production traditionnel que pour les moulins à cycle de production continue. Dans ces hypothèses, la comptabilité matières doit comprendre la quantité globale d'huile sortie du moulin, répartie entre les destinataires proportionnellement à la quantité d'olives triturées par chacun d'eux.
184 Il convient de relever que le gouvernement espagnol présente deux types d'arguments apparemment contradictoires.
D'une part, il soutient que «le rendement ne peut être [...] attribué, suivant une interprétation littérale de la réglementation communautaire, de manière à pouvoir isoler [...] chaque lot d'olives et peser l'huile produite par ce lot» (75). Il avait d'ailleurs répondu à la Commission que «ce système n'ajouterait [...] aucun élément essentiel d'information par rapport au procédé actuel» (76) et que, dans certains cas, «il n'est plus possible de savoir dans quelle ligne d'extraction se trouvent les olives de chaque oléiculteur ni quelle partie de l'huile obtenue à un moment donné provient de tel lot d'olives particulier» (77).
D'autre part, le gouvernement espagnol fait valoir que l'impossibilité matérielle de connaître, grâce au poids, la quantité d'huile contenue dans chaque lot d'olives ne signifie pas que le rendement global obtenu dans le moulin soit attribué à tous les producteurs. Il décrit la méthode permettant de déterminer l'huile correspondant à chaque lot.
185 Nous l'avons dit, ces arguments ne sont incompatibles qu'en apparence. Le premier doit être lu comme traduisant la difficulté pour les autorités espagnoles d'appliquer la réglementation communautaire, compte tenu de ce qu'elles considèrent comme étant la spécificité du secteur oléicole espagnol. Quant à la technique décrite en second lieu, il apparaît qu'elle avait constitué la matière d'une réponse donnée par le FEGA aux services du FEOGA dans laquelle il n'avait nullement été prétendu que, à la supposer opératoire, elle était effectivement appliquée par les autorités espagnoles (78). Il doit, au demeurant, être noté que le gouvernement espagnol n'apporte aucune preuve susceptible d'établir que les rendements globaux constatés par les services de contrôle du FEOGA ne sont pas majoritairement appliqués. Le compte rendu de la visite effectuée dans le moulin Pedro Valera Garía ne constitue pas une telle preuve: d'une part, il contient des données relatives à la campagne 1993/1994 et non à celle de 1992/1993 et, d'autre part, cet élément, limité aux données d'un moulin, ne possède pas l'étendue suffisante pour contredire les constatations plus étendues opérées par les services du FEOGA.
186 Il convient d'ajouter que les documents, établis par ces services et dont le gouvernement espagnol déclare ne pas avoir été le destinataire, n'ajoutent pas d'éléments essentiels au contenu du rapport de synthèse ou de la lettre n, 23271, précitée, par laquelle la Commission a communiqué aux autorités espagnoles le détail des principaux griefs qui pouvaient leur être adressés. Il peut, de ce fait, ne pas en être tenu compte pour apprécier la réalité du grief reproché aux autorités espagnoles par la Commission.
g) Sur le versement indu d'aides aux producteurs qui ont commercialisé une partie de leur production comme olives de table
187 Selon le rapport de synthèse et selon la lettre n, 23271, précitée, les services de contrôle du FEOGA ont constaté que la Communauté autonome d'Andalousie permet le paiement de l'aide à la production d'huile d'olive aux petits producteurs qui ont commercialisé une partie de leur récolte comme olives de table. Aucun contrôle de la documentation relative à l'éventuelle commercialisation des olives de table n'aurait été effectué. En outre, les autorités espagnoles n'auraient pas procédé, auprès de la Communauté autonome d'Andalousie et de toutes les autres communautés autonomes agissant de la même façon, à un nouveau calcul des aides payées aux petits producteurs au cours des années 1992, 1993 et 1994, afin de permettre une récupération des montant indûment versés, sur la base des déclarations de culture et des déclarations de trituration des moulins. Il aurait également été demandé aux autorités espagnoles de modifier les instructions nationales, afin de rendre obligatoire l'indication de la destination de la production sur la déclaration de culture.
i) Arguments des parties
188 Le gouvernement espagnol fait observer qu'il n'est pas possible de fixer la destination de culture dans la déclaration de culture, car, au moment où ces déclarations sont présentées, les oléiculteurs ne peuvent pas prévoir la destination des olives, lesquelles peuvent donner lieu à la production d'huile aussi bien qu'à l'assaisonnement. Il n'aurait pas non plus été possible d'effectuer un nouveau calcul des aides versées aux petits producteurs, car les dossiers de paiement ne tiendraient compte que du nombre d'arbres et du rendement estimé de la zone en cause. Le gouvernement espagnol soutient qu'il aurait proposé de modifier la réglementation communautaire afin que l'ensemble des oléiculteurs perçoivent une aide pour l'huile effectivement produite, les petits oléiculteurs bénéficiant en général d'une aide «à forfait», conformément à la réglementation en vigueur, indépendamment de la production effectivement réalisée. Il ajoute que le risque de fraude de la part des petits oléiculteurs est minime, dans la mesure où la récolte des olives vendues comme olives de table précède celle des olives destinées à la production d'huile et que seules ces dernières sont encore sur les arbres au moment de l'évaluation des rendements utilisés pour le calcul de l'aide «à forfait».
189 Pour la Commission, en comprenant la partie de la récolte commercialisée comme olives de table, le montant de l'aide à la production d'huile d'olive accordée par les autorités espagnoles aux oléiculteurs enfreint les articles 2 du règlement n, 2261/84, et 1er, paragraphe 5, du règlement n, 3061/84. Elle fait valoir qu'aucun contrôle n'a été effectué par les autorités espagnoles pour vérifier que ces dispositions communautaires étaient observées. Les contrôles auraient dû aussi porter sur la production des grands oléiculteurs.
ii) Appréciation
190 Il résulte de l'article 2, paragraphe 1, du règlement n, 2261/84, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 892/88 (79), et de l'article 1er, paragraphe 5, du règlement n, 3061/84 que l'aide à la production d'huile d'olive ne peut être accordée pour la production d'olives utilisées à des fins autres que la production d'huile d'olive et que, dans un tel cas, l'aide doit être payée au prorata des olives destinées à la seule production d'huile d'olive. L'article 1er, paragraphe 2, du règlement n, 3061/84 prévoit que la première déclaration de culture doit indiquer le nombre d'oliviers en production dont les olives sont utilisées pour la production d'huile.
191 La réglementation communautaire est ainsi dépourvue de toute équivoque sur la nature des obligations qui sont à la charge des États membres. Ceux-ci sont tenus d'imposer aux opérateurs concernés l'obligation de déclarer la destination des olives produites dans leur exploitation. En indiquant que toute déclaration de culture ne peut mentionner la destination des olives, le gouvernement espagnol se place donc clairement en position d'infraction à la réglementation communautaire. D'autant que cette obligation s'impose indépendamment de la taille de l'exploitation.
192 En l'état de ces irrégularités avérées, le gouvernement espagnol était tenu de procéder à un calcul permettant aux services du FEOGA d'évaluer la part des aides indûment versées. Or, celui-ci ne conteste pas ne pas avoir procédé à l'évaluation demandée, invoquant l'impossibilité de déterminer la destination des olives récoltées.
193 La position du gouvernement espagnol n'est pas, d'ailleurs, d'une compréhension aisée. Tout en déclarant impossible la révélation de cette destination au stade de la déclaration de récolte, il fait observer que, en Espagne, il existe une «obligation légale de déclarer la destination donnée - à chaque campagne - aux olives récoltées [qui] couvre l'ensemble des producteurs et n'existe pas seulement dans [des] cas exceptionnels» (80). On ne voit pas, dans ces conditions, pour quelles raisons le calcul de l'aide indûment payée n'a pas pu être réalisé et pourquoi cette carence est jugée légitime par les autorités espagnoles.
194 En tout état de cause, il apparaît que, pour les motifs qui précèdent, la correction forfaitaire est justifiée.
h) Sur l'existence d'un préjudice affectant le budget communautaire
i) Arguments des parties
195 Le gouvernement espagnol fait valoir que le contrôle n'est pas une fin en soi, mais constitue le moyen d'éviter un préjudice financier au détriment de la Communauté. Il soutient que l'absence de préjudice s'oppose, en l'espèce, à l'application d'une correction financière. La quantité totale d'huile procédant d'olives triturées dans les moulins correspond à celle qui a donné lieu à des demandes d'aides de la part des producteurs. L'aide aurait été versée pour un montant inférieur à la quantité totale d'huile et de marc produits, ce qui exclurait toute possibilité de fraude et priverait de tout fondement la correction financière fixée pour le royaume d'Espagne.
196 La Commission objecte que les chiffres invoqués par le gouvernement espagnol lui ont été demandés dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes pour l'exercice 1994. Les autorités espagnoles auraient été dans l'obligation de calculer ces chiffres sur la base de données fournies, sur demande, par les moulins à huile espagnols. La Commission juge ces données dépourvues de fiabilité, eu égard à la méthode employée. Pour la campagne agricole correspondant à l'exercice 1993, les données qui ont été utilisées ont été demandées aux moulins à huile en mars 1997. La Commission rappelle que le Parlement européen a dénoncé l'absence de progrès des États membres dans l'application de la réglementation dans le secteur de l'huile d'olive, lui demandant de mettre en oeuvre tous les moyens de contrôle dont elle dispose et de suspendre les paiements à moins que les États membres ne puissent assurer des contrôles satisfaisants dans des délais raisonnables.
197 Le gouvernement espagnol déclare faire une lecture de la jurisprudence de la Cour relative aux corrections financières prononcées contre les États membres, dans le cadre des procédures d'apurement des comptes du FEOGA, différente de celle de la Commission. Selon lui, une telle correction suppose une infraction active de la part de l'État membre en cause et non une simple insuffisance de contrôles. En outre, la thèse de la Commission selon laquelle elle peut rejeter la totalité des dépenses communautaires correspondantes, si une mesure nationale contraire au droit communautaire entraîne une augmentation des dépenses communautaires, sans qu'il soit possible de déterminer l'importance de cette augmentation, revient à lui accorder un pouvoir illimité. Le gouvernement espagnol soutient qu'il a démontré que l'aide totale a été versée pour une quantité inférieure à la quantité totale d'huile et de marc produits. Il attire l'attention de la Cour sur le contenu de la lettre n, 25002 du FEGA, du 30 septembre 1997, qui contient les données et les explications justifiant sa position. Il se réfère également à une résolution du Parlement subordonnant l'application de corrections financières à l'évaluation objective de la perte réelle subie par le budget de la Communauté. Le gouvernement espagnol conteste l'interprétation que fait la Commission de la jurisprudence de la Cour, selon laquelle les informations fournies par un État membre après le délai fixé par la Commission ne peuvent plus être prises en compte.
198 La Commission répond que la non-application ou l'application incorrecte des règles et des mécanismes de contrôle imposés par la réglementation agricole communautaire est considérée par la Cour comme une infraction à la réglementation communautaire qui oblige la Commission à effectuer les corrections financières correspondantes. Selon la jurisprudence, dans les cas où il est impossible de déterminer avec exactitude le degré d'accroissement des dépenses du FEOGA qui ont été provoquées par les irrégularités imputables aux autorités nationales, la Commission serait en droit de refuser le financement de la totalité des dépenses correspondantes. Celle-ci met en cause la fiabilité des chiffres de production d'huile d'olive produits par le gouvernement requérant. En aucun cas, ces données ne constitueraient une preuve suffisante de l'inexistence d'un préjudice. S'agissant de la lettre n, 25002, précitée, la Commission objecte que ce document a trait à l'apurement des comptes correspondant à l'exercice 1994 et n'a donc rien à voir avec la correction financière litigieuse. Selon elle, les données relatives à la procédure d'apurement des comptes correspondant à l'exercice 1993 communiquées après le 29 février 1996 ne peuvent être prises en considération.
ii) Appréciation
199 Nous avons déjà rappelé votre jurisprudence constante selon laquelle la Commission ne peut mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé (81).
200 Il est depuis longtemps admis que la Commission n'est pas tenue d'établir l'existence d'un préjudice, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens. Cet allégement de l'exigence de la preuve s'explique par la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (82).
201 En effet, la gestion du financement du FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et les autorités communautaires, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer. Seul l'État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l'élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (83).
202 La portée limitée de la preuve à administrer par la Commission est confirmée par les lignes directrices fixées dans le rapport Belle, selon lesquelles, pour les cas difficiles dans lesquels le montant du préjudice subi ne peut être connu avec précision, «la perte pour les fonds communautaires doit [...] être déterminée par une évaluation du risque auquel ils sont exposés par suite de la carence du contrôle» (84).
203 Toutefois, si, en cas de contestation, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles, une fois cette violation établie, il appartient à l'État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (85). Il lui incombe alors de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité des chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission (86).
204 S'agissant des justifications apportées par la Commission à l'appui de la correction financière litigieuse, il convient de rappeler les développements qui précèdent, relatifs aux défaillances du système de contrôle des autorités espagnoles en matière d'aide à la production d'huile d'olive dans les domaines énumérés dans les présentes conclusions (87), lesquels suffisent à établir l'existence d'un risque notable de perte à la charge du budget de la Communauté.
205 Il y a lieu de rappeler que, dans son rapport final, transmis aux autorités espagnoles par lettre du 3 mars 1997, l'organe de conciliation a rendu un avis selon lequel la correction financière forfaitaire de 10 % proposée par le FEOGA en matière d'aide à la production d'huile d'olive semblait logique, aucune raison ne justifiant sa remise en cause. L'organe de conciliation a en effet relevé que, en dépit de certaines améliorations ultérieures, mais dont l'incidence positive ne pourrait toutefois pas commencer à se faire sentir avant 1995/1996, «les procédures espagnoles de contrôle de l'aide à la production [...] n'ont pas obéi totalement à la réglementation communautaire en 1993» (88). Tout en corrigeant certaines estimations réalisées par les services du FEOGA au sujet de l'incidence des inspections de l'AAO sur les producteurs, sous-estimée à ses yeux, l'organe de conciliation a estimé que «cette rectification ne remet pas en cause [...] la conclusion générale du FEOGA que le système de contrôle espagnol, même s'il présente un certain nombre d'éléments positifs, ne pallie pas complètement l'absence chronique de casier oléicole national et de fichiers informatisés des producteurs» (89).
206 Le gouvernement espagnol fonde sa contestation de la réalité d'un préjudice pour le budget communautaire sur les éléments fournis à la Commission par lettre n, 14973 du FEGA, du 29 mai 1997 (90), à la suite de la collecte par l'AAO d'informations provenant des moulins concernés par la campagne 1992/1993, ainsi que sur les données détaillées dans la lettre n, 25002 du FEGA, du 30 septembre 1997 (91).
207 Il convient d'indiquer que, par décision C (96) 153 final, notifiée au royaume d'Espagne par lettre SG (96) D/1598, du 21 janvier 1996, la Commission a fixé au 29 février 1996 le délai pour l'envoi d'informations complémentaires destinées à l'apurement des comptes du FEOGA. Le gouvernement espagnol ne conteste pas l'existence de ce délai. La communication, après le 29 février 1996, des documents précédemment cités interdit dès lors de les prendre en considération pour apprécier les objections opposées par celui-ci.
208 S'il ne conteste pas l'existence du délai fixé par la Commission, le gouvernement espagnol, en revanche, remet en cause le caractère transposable de l'un des arrêts invoqués par la Commission au soutien de la forclusion qu'il lui oppose.
209 Il y a lieu d'indiquer que l'arrêt du 3 octobre 1996, Allemagne/Commission (92), cité par la Commission, ne constitue pas une référence isolée, mais un exemple issu d'une jurisprudence constante. Selon cette jurisprudence, la Commission dispose de la faculté tirée de l'article 1er, paragraphe 3, du règlement (CEE) n, 1723/72 (93), dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 422/86 (94), de fixer une date limite pour la transmission des renseignements complémentaires demandés aux États membres. À défaut de transmission de ces renseignements dans le délai fixé, la Commission arrête sa décision sur la base des éléments dont elle dispose à la date limite fixée, sauf dans le cas où la transmission tardive des renseignements est justifiée par des circonstances exceptionnelles (95). En ce qui concerne le pouvoir de la Commission de fixer une date limite, le premier considérant du règlement n, 422/86 fait référence à la nécessité d'un examen rapide des comptes et précise que la Commission doit tenir compte de l'avancement des travaux d'apurement (96).
210 Nous l'avons vu, la date de référence mentionnée par l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n, 1723/72, dans sa version résultant du règlement n, 422/86, a été fixée au 29 février 1996 par la Commission. Le gouvernement espagnol n'ayant pas invoqué de circonstances exceptionnelles, il s'ensuit que les renseignements complémentaires produits après cette date doivent être considérés comme tardifs.
211 L'argument du gouvernement espagnol selon lequel l'arrêt du 3 octobre 1996, Allemagne/Commission, précité, ne serait pas transposable en l'espèce, au motif que la Commission aurait refusé toutes les explications fournies par ce gouvernement, contraignant ce dernier à ajouter de nouveaux éléments de preuve, doit être écarté.
212 Il convient de rappeler que, dans l'arrêt du 3 octobre 1996, Allemagne/Commission, précité, votre Cour a jugé tardive la production d'une enquête réalisée avant le délai fixé par la Commission pour la production de renseignements complémentaires mais invoquée par le gouvernement requérant postérieurement audit délai, en l'absence de circonstances exceptionnelles susceptibles de justifier le retard enregistré.
213 Ces données procédurales ne sont pas fondamentalement différentes de celles relevées dans les autres arrêts interprétant l'article 1er, paragraphe 3, du règlement n, 1723/72, dans sa version résultant du règlement n, 422/86. En tout cas, l'arrêt litigieux partage avec ces derniers le fait que le délai fixé par la Commission n'a pas été observé par le gouvernement requérant au moment où il entendait se prévaloir d'éléments de preuve non encore invoqués.
214 De manière surabondante, il convient de relever que la lettre n, 14973 du FEGA, précitée, est présentée comme contenant les éléments, fournis par les autorités espagnoles, qui établissent que la quantité totale d'huile correspond à celle qui fait l'objet de demandes d'aides présentées par les producteurs, éléments figurant déjà dans une note n, 4047 du FEGA, du 12 février 1997, transmis à l'organe de conciliation (97). Or, il est utile d'observer que ce dernier document communiqué, quant à lui, dans le délai fixé n'a pas infléchi la position de cet organe tendant à valider la correction financière litigieuse.
215 Il a été précédemment établi que les éléments de preuve produits par le gouvernement espagnol en matière d'aide à la production n'étaient pas de nature à infirmer la conclusion de la Commission selon laquelle les contrôles des autorités espagnoles étaient défaillants. Le refus, reproché à la Commission, de tenir compte des explications fournies au long de la procédure ne saurait dès lors être considéré comme une remise en cause du droit du gouvernement requérant de se défendre.
216 Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que le moyen tiré de l'irrégularité de la correction financière forfaitaire de l'aide à la production d'huile d'olive doit être rejeté.
C - Sur les corrections financières motivées par l'absence de prise en charge par le FEOGA de certaines dépenses relatives au casier oléicole
217 Il résulte du rapport de synthèse que le total des dépenses concernant le casier oléicole comprend un taux de frais généraux égal à 15 % du budget total. Ce chiffre serait sensiblement supérieur à la part généralement réservée à ce type de dépenses dans d'autres travaux réalisés au nom ou pour le compte de la Commission. Tragsa est l'entreprise adjudicataire des travaux et Tragsatec, l'une des entreprises sous-traitantes. Tragsatec ne tiendrait pas de comptabilité analytique par projet. Aucun contrôle des facturations entre cette dernière ainsi que d'autres sociétés de sous-traitance et Tragsa ne permettrait de vérifier qu'aucune charge éventuelle sur les travaux de sous-traitance n'a été ajoutée, en dépit des demandes réitérées de la Commission.
218 Les dépenses déclarées au titre de l'exercice financier 1993 comprendraient un bénéfice égal à 10 % du montant contractuel, ce qui ne serait pas autorisé par la réglementation communautaire et ne pourrait donc être financé par le FEOGA. La nature publique de l'entreprise chargée des travaux et l'absence d'appel d'offres ajouteraient au caractère irrégulier de la situation.
219 Une correction financière de 217 007 368 ESP appliquée aux dépenses relatives au casier oléicole est proposée par la Commission sur la base du rapport de synthèse.
Elle comprend trois volets:
- le refus du financement des frais généraux au-delà de 2 % du budget total;
- le refus du financement des bénéfices de l'entreprise adjudicataire des travaux, soit 10 % du budget total, et
- une correction forfaitaire de 10 % du total des dépenses éligibles compte tenu du fait que les travaux ont été attribués sans appel d'offres.
1. Arguments des parties
220 Ladite correction est contestée par le gouvernement espagnol.
221 S'agissant du montant des frais généraux, ce dernier estime que le chiffre de 15 % n'est pas excessif et correspond au pourcentage autorisé pour ce genre de travaux. L'absence de comptabilité par projet ne justifierait pas le rejet de ce chiffre, en l'absence d'obligation à ce titre mise à la charge de l'entreprise en cause.
222 Le gouvernement espagnol conteste le fait que les dépenses d'établissement du casier oléicole sont apurées selon la procédure habituelle d'apurement des comptes du FEOGA. Cette dépense ne constituerait pas une aide dont l'attribution serait subordonnée au respect par son destinataire de critères fixés par la réglementation communautaire. Il s'agirait du paiement d'un service préalablement défini, fourni à un prix déterminé. Aucune procédure spéciale n'est prévue par la réglementation communautaire. En revanche, les dépenses nécessaires à l'implantation du casier oléicole seraient éligibles, sous condition de notification préalable à la Commission des contrats, des cahiers des charges ou des coûts estimés des travaux. Ces éléments auraient été portés à la connaissance de la Commission aux fins d'autorisation des travaux et des dépenses. L'autorisation, délivrée pour l'exercice 1993, confirmerait que les dépenses proposées répondent aux critères de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79. Aucune allusion au niveau des frais généraux n'aurait été faite dans l'autorisation. La particularité de ce type de dépenses serait reconnue à l'article 3, paragraphe 6, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, qui prévoit la possibilité d'arrêter des modalités d'application des textes applicables en la matière. On ne connaîtrait pas les raisons ayant conduit à ne pas adopter ces mesures. Le gouvernement espagnol estime qu'il conviendrait de les envisager pour régler les problèmes du type de celui qui est actuellement soulevé.
223 S'agissant de la thèse selon laquelle les entreprises publiques chargées du casier oléicole sont des services de l'administration, le gouvernement espagnol fait valoir que, même si leur capital est public, Tragsa et Tragsatec sont des sociétés anonymes dont le fonctionnement est régi par le droit commercial. Les contrats conclus avec ces entreprises pour l'exécution des travaux seraient dès lors totalement imputables sur les fonds destinés à la réalisation du casier oléicole.
224 S'agissant du refus de financer les bénéfices de l'entreprise adjudicataire, le gouvernement espagnol expose que la position de la Commission vient de ce que celle-ci est une entreprise contrôlée par l'administration publique. Selon lui, le refus exprimé par la Commission est imputable à l'attribution directe des travaux au profit de l'entreprise adjudicataire.
225 Or, les raisons qui ont conduit le gouvernement espagnol à ne pas organiser d'appel d'offres pour l'implantation du casier oléicole seraient parfaitement licites au regard du droit communautaire. Le gouvernement requérant explique que les entreprises d'ingénierie des autres États membres ont offert leur collaboration à des prix supérieurs de deux ou trois fois ceux qui avaient été relevés pour des travaux similaires en Espagne. En outre, le caractère confidentiel de l'information que le casier oléicole est destiné à obtenir, la faculté ouverte par la loi espagnole d'organiser les travaux sans recourir à un appel d'offres et la compétence technique de l'entreprise Tragsa ont décidé le gouvernement espagnol à confier les travaux par adjudication directe à cette entreprise. La Commission aurait été préalablement informée de ce marché et de la procédure utilisée.
226 Le gouvernement espagnol soutient, enfin, que la Commission ne peut refuser une partie du financement communautaire au motif que l'adjudication des travaux en cause était illicite. Il lui reviendrait, au contraire, de recourir aux moyens dont elle dispose pour éviter cette situation, plutôt que de recourir à une sanction illégale.
227 La Commission rappelle que, selon la réglementation communautaire applicable, une partie de l'aide aux producteurs est destinée aux opérations nécessaires à l'établissement du casier. Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, lorsque l'État membre fait exécuter les travaux par ses propres services, les dépenses découlant des coûts autres que ceux de gestion et de contrôle des travaux sont seules éligibles. Selon cette même disposition, l'État membre en cause doit informer préalablement la Commission du contenu des contrats ou des cahiers des charges ou des coûts estimés des travaux. La réglementation communautaire n'introduirait cependant pas de régimes comptable et financier spécial pour les dépenses, qui seraient donc apurées conformément à la procédure habituelle d'apurement des comptes du FEOGA.
228 La Commission estime que le financement des frais généraux au-delà de 2 % du budget total n'est pas accepté, car le pourcentage de frais généraux déclarés par le gouvernement espagnol est excessif et n'a pas été justifié par ce dernier.
229 Elle ajoute que la réglementation communautaire ne prévoit pas le financement d'un bénéfice d'entreprise équivalent à 10 % du montant contractuel et que la déclaration de ce bénéfice comme dépense est d'autant plus irrégulière que l'entreprise en cause est publique et s'est vu attribuer les travaux sans appel d'offres préalable.
230 Pour cette dernière raison, une correction forfaitaire de 10 % du total des dépenses éligibles devrait être appliquée. Il conviendrait, en effet, de présumer que l'absence de concurrence entraîne automatiquement une augmentation des prix.
231 Selon la Commission, l'analyse du régime juridique auquel est soumise Tragsa dans l'ordre juridique espagnol permet d'affirmer que cette entreprise est une administration publique. Elle ajoute que, si, comme l'affirme le gouvernement espagnol, Tragsa est une entreprise indépendante, il n'est pas justifié de lui attribuer directement les travaux d'installation du casier oléicole.
232 Le gouvernement espagnol estime que l'argument tiré du fait que la Commission considère Tragsa comme un service de l'État renferme une contradiction: Tragsa fait partie de l'administration espagnole ou n'en fait pas partie. Dans la première hypothèse, défendue par le Commission, il n'est pas possible de soutenir que le contrat devait être adjugé par voie d'appel d'offres public, faute de quoi l'État membre serait redevable des dommages résultant de cette irrégularité.
233 Le gouvernement requérant affirme néanmoins que Tragsa et Tragsatec ne font pas partie de l'administration, même si leur capital est public. Leur choix direct n'aurait pas été opéré en violation de la réglementation communautaire relative aux marchés publics, mais en application des exceptions prévues par cette réglementation. Or, la Commission n'aurait pas démontré que les dispositions applicables de la réglementation ont été méconnues. Des circonstances exceptionnelles justifiaient, selon le gouvernement espagnol, qu'il ne soit pas fait appel à la concurrence.
234 La Commission estime que l'argumentation qu'elle présente n'est pas contradictoire. Le fait que Tragsa est un service de l'administration ne signifierait pas que la réglementation communautaire sur les marchés publics a été respectée. Répondant à la Cour, la Commission a indiqué que la directive 77/62/CEE du Conseil, du 21 décembre 1976, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures (98), était applicable au cas d'espèce et que le gouvernement espagnol ne s'était pas conformé aux dispositions de son article 9 (99).
235 Le gouvernement espagnol n'aurait pas davantage respecté l'article 3, paragraphe 5, dernier alinéa, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, aux termes duquel l'État membre informe préalablement la Commission du contenu des contrats ou des cahiers de charges, ou des coûts estimés des travaux.
2. Appréciation
a) Observations liminaires
236 Les trois corrections financières litigieuses sont motivées par des considérations de nature différente puisque, selon le cas, elles se fondent, en substance, sur l'absence de justification de la part du gouvernement espagnol, sur le silence de la réglementation communautaire équivalant à une interdiction ou encore sur le non-respect de celle-ci.
237 En dépit de ces différences de motivation, il nous apparaît que la réponse préalable à la question de la nature publique ou privée de l'entreprise adjudicataire, Tragsa, est de nature à faciliter, même à des degrés variables, la recherche des éléments permettant de se prononcer sur les fondements de la décision attaquée et sur les griefs invoqués par le gouvernement espagnol à son encontre, si disparates soient ces derniers.
238 Qu'il s'agisse de la prise en charge par le budget communautaire d'un niveau élevé de frais généraux, de celle du bénéfice réalisé par l'entreprise adjudicataire ou de l'obligation à laquelle se trouve tenu le pouvoir adjudicateur de recourir aux procédures communautaires de marchés publics, la réponse à ces questions dépend, en tout ou partie, de la qualification juridique qui doit être conférée à Tragsa, en application de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79.
239 Rappelons que cette disposition définit les dépenses considérées comme éligibles, en fonction de la nature publique ou privée de l'opérateur chargé de l'exécution des travaux d'établissement du casier oléicole. Peuvent ainsi être financés soit les dépenses découlant des contrats conclus avec les opérateurs privés, soit les coûts autres que ceux de gestion et de contrôle des travaux lorsque c'est l'administration elle-même qui exécute les travaux.
b) Sur la nature juridique de Tragsa
240 Il y a lieu de déterminer, au vu des éléments du dossier, si Tragsa est une «personne physique ou morale chargée de l'exécution des travaux», au sens de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, ou un «service propre» de l'État membre chargé de cette exécution, au sens de la même disposition.
241 Dans le premier cas, sont éligibles «les dépenses découlant des contrats conclus» avec l'État membre. Dans le second cas, sont éligibles les «coûts autres que ceux de gestion et de contrôle des travaux».
242 En l'absence d'indication résultant de la disposition en cause, on peut penser que la distinction ainsi opérée entre les dépenses et les coûts, selon que l'opérateur en charge des travaux est ou non un service de l'État, trouve sa raison d'être dans le souci du législateur communautaire de ne pas mettre à la charge du budget communautaire l'ensemble des dépenses que consacrent les administrations publiques à leurs missions courantes de service public. Celles-ci engendrent, en tout état de cause, des frais imputables aux opérations traditionnelles de gestion et le contrôle des activités dévolues aux administrations publiques. En pareille hypothèse, seuls sont déclarés éligibles les coûts supplémentaires directement engendrés par ces projets, au nombre desquels peut ainsi figurer l'établissement du casier oléicole.
243 La frontière nous semble ainsi devoir être tracée entre les missions confiées à des tiers et celles dont les autorités compétentes de l'État membre décident d'assurer elles-mêmes la réalisation. Cette lecture est confirmée par le libellé de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, qui distingue entre les personnes physiques ou morales et les services propres de l'État membre. La lettre du texte se réfère aussi à l'existence d'un contrat, exprimant ainsi l'idée que deux entités distinctes dotées de la capacité juridique de s'engager échangent leur consentement.
244 On l'a vu, les informations communiquées par le gouvernement espagnol et par la Commission sont partielles et les conclusions qu'ils en tirent sont contradictoires. Votre Cour devra néanmoins se prononcer sur la base de ces éléments.
245 Au vu de ces données, les principales caractéristiques de Tragsa paraissent être les suivantes.
246 Tragsa est constituée sous la forme d'une société anonyme soumise aux règles de droit privé, notamment de droit commercial. Son capital est public. Il ressort de l'article 88 de la loi espagnole n, 66/97, du 30 décembre 1997 (100), portant mesures fiscales, administratives et d'ordre social, que Tragsa est considérée comme un «moyen instrumental» et un «service technique de l'administration» (101). Elle «est tenue d'effectuer, à titre exclusif, par elle-même ou par le biais de ses filiales, les travaux que lui confient l'administration générale de l'État, les communautés autonomes, et les organismes publics dépendant d'elles [...] (102)». Ainsi que l'a indiqué la Commission dans son mémoire en défense, sans rencontrer de contestation sur ce point de la part du gouvernement espagnol, cette disposition récente confirme le régime juridique spécial dont jouit cette entreprise depuis sa création (103).
247 Il importe peu, selon nous, que l'opérateur chargé des travaux ait des liens étroits avec l'administration publique et qu'il semble réunir certaines des caractéristiques d'un démembrement de cette administration. Le statut de société anonyme conféré à Tragsa lui confère, en principe, une autonomie financière et comptable, qui se traduit par la nécessité d'assumer formellement l'ensemble des dépenses générées par la réalisation des projets qui lui sont confiés, de même qu'une capacité juridique à s'engager en son propre nom.
248 Un certain nombre de conséquences résultent alors de ce que la société Tragsa doit être considérée comme un cocontractant chargé par les autorités espagnoles de l'établissement du casier oléicole et non comme l'un des services propres de l'administration espagnole. L'effet le plus visible de cette qualification porte sur l'applicabilité de la réglementation communautaire sur les marchés publics.
c) Sur la correction forfaitaire de 10 % des dépenses éligibles motivée par l'attribution des travaux sans appel d'offres
249 Le gouvernement espagnol reconnaît qu'aucun appel d'offres n'a été organisé. Estimant qu'il «n'a pas omis d'appliquer [la] réglementation [communautaire applicable aux marchés publics, mais qu']il s'est fondé, pour choisir directement l'entreprise en cause, sur les exceptions prévues, en justifiant dûment son choix» (104), il ne conteste pas davantage le caractère applicable de la réglementation communautaire sur les marchés publics.
250 La question que votre Cour aura à trancher sera celle de savoir si le gouvernement espagnol pouvait effectivement fonder l'attribution directe du marché à Tragsa sur l'une des exceptions prévues par la directive 77/62, l'applicabilité de cette dernière n'étant pas, en elle-même, discutée (105).
251 Le gouvernement espagnol a fondé l'attribution directe du marché à Tragsa sur le caractère confidentiel des données qui sont obtenues pour l'établissement du casier oléicole.
252 Bien qu'il n'invoque, à l'appui de cet argument, aucune disposition précise du droit communautaire, on peut attribuer au gouvernement espagnol l'intention de se fonder sur l'article 6, paragraphe 1, sous g), de la directive 77/62. Cet article permet aux pouvoirs adjudicateurs de ne pas observer les procédures prévues à l'article 4, paragraphes 1 et 2, «lorsque les fournitures sont déclarées secrètes ou lorsque leur exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives en vigueur dans l'État membre considéré, ou lorsque la protection des intérêts essentiels de la sécurité de cet État l'exige».
253 Il y a lieu de rappeler que les dispositions de l'article 6 de la directive 77/62, qui autorise des dérogations aux règles visant à garantir l'effectivité des droits reconnus par le traité dans le secteur des marchés publics de fournitures, doivent faire l'objet d'une interprétation stricte (106). Pour les mêmes raisons, ces dispositions qui définissent les cas dans lesquels des marchés de gré à gré peuvent être conclus doivent être considérées comme exhaustives (107).
254 En outre, le gouvernement espagnol n'a pas donné les raisons pour lesquelles il considère que le caractère confidentiel prêté aux données communiquées pour l'établissement du casier oléicole serait moins bien garanti si sa mise en place était confiée à d'autres sociétés, qu'elles soient espagnoles ou issues d'autres États membres de la Communauté.
255 Dans un arrêt du 5 décembre 1989, Commission/Italie (108), vous vous êtes prononcés sur le caractère approprié des moyens utilisés par un État membre pour s'assurer du respect des exigences de confidentialité des données traitées par les systèmes informatiques, au regard de la liberté d'établissement, de la libre prestation de services et de la réglementation communautaire relative aux marchés publics. Les enseignements de cet arrêt nous paraissent devoir être transposés, mutatis mutandis, à la présente espèce. En effet, comme vous l'avez fait observer, la confidentialité des données peut être assurée par des moyens moins attentatoires aux principes gouvernant le fonctionnement du marché intérieur que celui qui exclut toute concurrence de la part des autres opérateurs économiques (109). Vous citiez comme exemple l'obligation de secret imposée au personnel des sociétés concernées, dont la violation pourrait être assortie de sanctions pénales (110). Il est à l'évidence possible d'introduire cette obligation dans les clauses du marché auxquelles sont tenus les soumissionnaires.
256 Quant aux autres critères de choix invoqués par le gouvernement espagnol, à savoir le niveau des prix, la spécialisation, la capacité technique et la fiabilité de l'entreprise choisie, il suffit de rappeler que ces critères sont précisément ceux que la directive 77/62 permet aux pouvoirs adjudicateurs d'adopter pour procéder à l'attribution des marchés (111). La réglementation communautaire applicable laissait ainsi aux autorités espagnoles la faculté d'atteindre les objectifs légitimement recherchés dans le respect des principes de la libre concurrence et de la libre circulation.
257 Ajoutons que, comme la Commission l'a estimé à juste titre, le défaut de recours à la réglementation communautaire relative aux marchés publics et l'absence de mise en concurrence qui en résulte laissent présumer une majoration injustifiée du prix.
258 Pour les raisons qui viennent d'être exposées, il y a lieu de rejeter le grief adressé par le gouvernement espagnol à la Commission et de considérer que l'attribution directe du marché litigieux à Tragsa sans que soient observées les règles de procédures imposées par la directive 77/62 justifie l'application d'une correction forfaitaire de 10 % des dépenses éligibles.
d) Sur le refus de financement de l'intégralité des frais généraux
259 Il convient de rappeler que, en application de l'article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, une partie de l'aide à la production est destinée au financement de l'établissement du casier oléicole.
260 Le financement est réalisé selon la procédure suivie pour l'apurement des comptes du FEOGA puisque, en application de l'article 3, paragraphe 3, dudit règlement, la procédure applicable est celle prévue pour les dépenses visées aux articles 2 et 3 du règlement n, 729/70.
261 Ainsi qu'il est rappelé dans le rapport Belle, la procédure d'apurement doit reposer sur «une garantie raisonnable que les dépenses honorées par les organismes de paiement au nom du FEOGA, et exposées dans la déclaration annuelle des États membres, ont été engagées conformément aux règles communautaires et ne sont pas sensiblement surévaluées. En outre, les montants doivent découler d'opérations réelles et les paiements doivent avoir été perçus par les bénéficiaires légitimes ou leurs cessionnaires» (112).
262 La qualité de cocontractant reconnue à Tragsa, et non de service propre d'une administration espagnole, légitime le fait que les frais généraux exposés à l'occasion de la réalisation du projet d'établissement du casier oléicole sont pris en charge par le FEOGA. Pour autant, il ne saurait être reproché à la Commission de subordonner le financement des dépenses engagées à ce titre à la production des justifications correspondantes.
263 Il résulte du rapport de synthèse que la proportion du budget consacrée aux frais généraux excède sensiblement la part de frais généraux d'autres travaux commandés par la Commission. Le gouvernement espagnol n'a pas démontré la vraisemblance du niveau litigieux atteint par les frais généraux du projet. Il ne conteste pas l'absence de comptabilité analytique par projet de la part de Tragsatec, entreprise sous-traitante qui gère environ 200 projets. Il n'a pas non plus communiqué d'éléments concrets susceptibles de justifier les frais généraux en cause.
264 La lettre n, 34278, du 18 octobre 1993 (113), par laquelle la Commission faisait savoir aux autorités espagnoles que la dépense envisagée par celles-ci était conforme aux critères de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, ne saurait être considérée comme une autorisation préalable dispensant le gouvernement espagnol de démontrer ultérieurement, en les détaillant, la réalité et la nature des dépenses engagées.
265 Cette exigence constitue la garantie nécessaire de la bonne affectation des aides communautaires dans le secteur considéré.
266 Le refus de financement des frais généraux au-delà de 2 % du budget total apparaît dès lors justifié.
e) Sur le refus de financement des bénéfices de Tragsa
267 Rappelons que, selon les conclusions du rapport de synthèse, que la Commission a faites siennes, le financement par le FEOGA d'un bénéfice d'entreprise de 10 % du montant contractuel ne pouvait avoir lieu, n'étant pas prévu par la réglementation communautaire.
268 Les raisons avancées par la Commission pour refuser tout financement à ce titre ne sont pas, à nos yeux, parfaitement claires.
269 L'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79, définit les dépenses considérées comme éligibles, en fonction de la qualification juridique que l'on peut appliquer à l'opérateur chargé de l'exécution des travaux d'établissement du casier oléicole, lequel peut être soit un cocontractant de l'administration, soit l'administration elle-même.
270 Le refus de financer le bénéfice de l'entreprise adjudicataire ne se conçoit, selon ce texte, que dans l'hypothèse où il serait démontré que cette dernière constitue un service propre de l'administration publique espagnole, au sens de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79. Dans ce cas seulement, cette disposition limite les dépenses éligibles aux seuls coûts engendrés par les travaux et, plus précisément, à certains de ces coûts. Ce serait donc faire une lecture exagérément restrictive de la réglementation communautaire que d'interpréter la notion de «dépenses découlant des contrats conclus entre l'autorité compétente de l'État membre producteur et les personnes physiques ou morales chargées de l'exécution des travaux» comme se limitant aux seuls coûts exposés par ces personnes, à l'exception des bénéfices que la pratique de leur activité économique a précisément pour objectif de réaliser.
271 On ne voit pas quelle raison s'opposerait, en l'état de la réglementation communautaire, au principe du financement du bénéfice réalisé par un opérateur économique répondant, comme en l'espèce, à la qualité de «personne physique ou morale chargée de l'exécution des travaux», au sens de l'article 3, paragraphe 5, du règlement n, 154/75, dans sa version résultant du règlement n, 1794/79.
272 Ajoutons qu'il est difficile de déterminer, au vu des éléments du dossier, si l'irrégularité dénoncée par la Commission vient de ce que le budget communautaire ne saurait prendre en charge le bénéfice, quel qu'il soit, réalisé par l'entreprise adjudicataire ou si c'est le financement d'un bénéfice de 10 % qui est considéré comme excédant ce qui peut raisonnablement être supporté par la Communauté. Dans cette dernière hypothèse, il appartenait à la Commission de démontrer précisément que ce taux excède manifestement ce qui est admis lors de ce type de contrat.
273 Il doit donc être fait droit au moyen défendu par le gouvernement espagnol à ce titre, faute de base juridique incontestable et de justifications appropriées de la part de la Commission. La décision attaquée doit dès lors être annulée sur ce point.
IV - L'aide à la consommation d'huile d'olive
A - Cadre juridique
274 Les règles générales relatives à l'aide à la consommation pour l'huile d'olive ont été arrêtées par règlement n, 3089/78 (114). Son article 1er dispose que l'aide à la consommation pour l'huile d'olive n'est accordée qu'aux entreprises de conditionnement d'huile d'olive agréées. Selon l'article 2, paragraphe 1, l'agrément n'est donné par l'État membre concerné qu'aux entreprises ayant une capacité de conditionnement minimale à déterminer, exerçant l'activité de conditionnement pendant une période minimale à déterminer, tenant une comptabilité matières selon les prescriptions à déterminer et acceptant de se soumettre à tout contrôle prévu dans le cadre de l'application du régime d'aide. Conformément à l'article 3, paragraphe 1, l'agrément est retiré si, sauf en cas de force majeure, l'une des conditions d'agrément prévues à l'article 2, paragraphe 1, n'est plus satisfaite. Selon le paragraphe 2 de cet article, l'État membre concerné décide le retrait temporaire de l'agrément à toute entreprise de conditionnement ayant demandé l'aide pour une quantité d'huile d'olive supérieure à la quantité pour laquelle le droit à l'aide a été reconnu.
275 Selon l'article 7, premier alinéa, du règlement n, 3089/78, les États membres instituent un système de contrôle garantissant que le produit pour lequel l'aide est demandée remplit les conditions pour bénéficier de celle-ci. Aux termes du second alinéa de cette disposition, ce contrôle doit notamment permettre de vérifier la correspondance entre la quantité d'huile d'olive pour laquelle l'aide est demandée ainsi que la quantité d'huile d'olive d'origine communautaire entrée dans l'entreprise de conditionnement et la quantité d'huile d'olive d'origine communautaire sortie de l'entreprise après avoir été conditionnée, conformément aux prescriptions de l'article 4, paragraphe 1, sous b), de ce même règlement, et mise sur le marché dans la Communauté.
276 Par règlement (CEE) n, 2677/85, du 24 septembre 1985, la Commission a déterminé les modalités d'application du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive (115). L'article 1er dispose qu'aux fins de l'agrément, toute entreprise de conditionnement doit avoir une capacité de conditionnement au moins égale à six tonnes d'huile d'olive par journée de travail de huit heures. L'article 2 précise les conditions exigées pour l'octroi de l'agrément. Les articles 9 et 11 déterminent les modalités de présentation des demandes et de versement des aides. Ainsi, selon l'article 9, paragraphe 3, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 643/93 de la Commission, du 19 mars 1993 (116), l'État membre verse le montant de l'aide dans les 150 jours suivant celui du dépôt de la demande pour les quantités pour lesquelles, à la suite des contrôles sur place, le droit à l'aide a été reconnu. Toutefois, ce délai peut être prorogé si, à la suite des contrôles, un supplément d'enquête est nécessaire.
277 L'article 12 du règlement n, 2677/85, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 571/91 de la Commission, du 8 mars 1991 (117), porte sur le contenu des contrôles. Le paragraphe 1, premier alinéa, de cet article prévoit qu'aux fins des contrôles visés à l'article 7 du règlement n, 3089/78, les États membres procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées. Ils vérifient également par sondage les pièces financières justificatives des opérations réalisées par ces entreprises. Selon ce paragraphe 1, quatrième alinéa, en cas de doute sur l'exactitude des données figurant dans la demande d'aides, les États membres vérifient également la comptabilité financière des entreprises agréées.
278 L'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85, dans sa version résultant du règlement n, 571/91, prévoit que, lorsqu'il est constaté par décision de l'autorité compétente que la demande d'aides porte sur une quantité supérieure à celle pour laquelle le droit à l'aide a été reconnu, l'État membre retire sans délai l'agrément pour une période allant de un à cinq ans en tenant compte de la gravité de l'infraction, sans préjudice des autres sanctions éventuelles. Par règlement n, 643/93, cette disposition a été modifiée. Dans la nouvelle version, l'article 12, paragraphe 6, prévoit que la sanction imposée à l'entreprise est de trois à huit fois le montant de l'aide indûment demandée ou, lorsque la quantité pour laquelle l'aide a été indûment demandée dépasse d'au moins 20 % la quantité contrôlée pour laquelle le droit à l'aide est reconnu, l'État membre, outre l'application de la sanction pécuniaire, retire l'agrément pour une période d'un à trois ans en tenant compte de la gravité de l'infraction.
B - Sur la correction financière ponctuelle des aides versées à deux entreprises de conditionnement d'huile agréées
279 Il résulte du rapport de synthèse que, conformément à la position adoptée par le FEOGA pour l'exercice 1992 et selon ce qui avait été communiqué aux autorités espagnoles au titre de ce même exercice, une correction financière ponctuelle concernant deux entreprises, parmi les quinze dossiers examinés au titre de 1992, mais dont les demandes concernaient des aides payées en 1993, a été proposée.
280 Une correction d'un montant de 26 849 245 ESP est imposée au royaume d'Espagne, à ce titre, en application de la décision attaquée.
281 Selon la Commission, différentes infractions avaient été constatées lors de l'application du régime d'aides à la consommation d'huile d'olive, qui ont donné lieu à une correction financière, au titre de l'exercice 1992. Après cette correction, le FEOGA a émis une série de recommandations à l'intention du royaume d'Espagne, par lettre n, 22798, du 13 juin 1995. Toutefois, une mission effectuée par le FEOGA du 22 au 26 janvier 1996, dans le but de contrôler l'application du règlement n, 4045/89, aurait abouti à la conclusion qu'aucune amélioration des procédures de contrôle n'avait eu lieu.
282 Il résulte de la lettre du 13 juin 1995, précitée, que les services de contrôle du FEOGA ont proposé d'appliquer des corrections financières à quinze entreprises ayant bénéficié du versement d'aide à la consommation d'huile d'olive, dont les entreprises F. Fernández et N. Sevillano (118).
1. L'entreprise F. Fernández
a) Arguments des parties
283 Selon la lettre du 13 juin 1995, les informations fournies par l'AAO ne permettent pas de vérifier si le contrôle de la correspondance entre le stock d'huile et les emballages a été fait et, le cas échéant, quel en a été le résultat. Le FEOGA considère que l'aide a été payée en l'absence d'un contrôle efficace et propose d'appliquer une correction financière de 10 %.
284 Le gouvernement espagnol conteste la correction financière appliquée par la Commission. Selon lui, le contrôle de la correspondance des stocks physiques et des stocks comptables a été réalisé. Il fait observer que le plus grand écart constaté concernait les emballages vides de 25 l, mais que ceux-ci ne sont pas utilisés pour l'huile d'olive bénéficiant de l'aide, ce qui explique qu'ils n'aient pas été inscrits dans la comptabilité. Les autres écarts, minimes, ne justifieraient pas l'engagement d'une procédure administrative en recouvrement des montants en cause. Lors d'une visite de contrôle ultérieure dans l'entreprise, la situation aurait été qualifiée de bonne.
285 La Commission fait valoir que, à la suite des inspections du FEOGA auprès de l'AAO, des irrégularités d'une particulière gravité ont été constatées dans quinze entreprises parmi les vingt-sept contrôlées. Des corrections financières ont été appliquées sur les aides accordées au cours de l'exercice 1992. Dans les entreprises F. Fernández et N. Sevillano, les irrégularités ont persisté pendant l'exercice 1993. S'agissant de l'entreprise F. Fernández, des défauts dans la comptabilité matières ont été constatés, qui ne permettaient pas de vérifier la correspondance des stocks avec les emballages et, lorsque ces défauts ont été corrigés, des anomalies ont été révélées. Dans ces conditions, l'aide n'aurait pas dû être accordée.
286 Le gouvernement espagnol répond que la mission du FEOGA relative au contrôle de l'activité de l'exercice 1993 ne pouvait porter sur des recommandations communiquées à l'AAO au mois de juin 1995. Il ajoute qu'une seule irrégularité a pu être relevée, à savoir la différence de correspondance entre les stocks physiques et les stocks comptables des emballages vides. Or, la quantité d'huile concernée ne représenterait que 0,01 % des aides versées à l'entreprise pour la campagne 1992/1993, ce qui ne pourrait être considéré comme une irrégularité d'une gravité de nature à justifier que l'entreprise soit exclue du régime des aides.
287 La Commission rappelle qu'elle reproche aux autorités espagnoles la manière dont les contrôles ont été effectués, qui n'est pas satisfaisante, de telle sorte que les informations fournies ne permettent pas de vérifier si l'on a effectué la comparaison des stocks et des emballages et quel en a été le résultat.
b) Appréciation
288 Il convient de rappeler que, conformément à l'article 7, premier alinéa, du règlement n, 3089/78, les États membres instituent un système de contrôle garantissant que le produit pour lequel l'aide est demandée remplit les conditions pour bénéficier de celle-ci.
289 L'article 12, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n, 2677/85, dans sa version résultant du règlement n, 571/91, dispose que, aux fins des contrôles visés à l'article 7 du règlement n, 3089/78, les États membres procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées. Ils vérifient également par sondage les pièces financières justificatives réalisées par ces entreprises.
290 Le même article 12, paragraphe 1, en ses troisième, quatrième et cinquième alinéas, prévoit que, lors des visites mentionnées au premier alinéa, les États membres vérifient la correspondance entre, d'une part, les quantités globales d'huile en vrac et conditionnées ainsi que des emballages vides existant physiquement dans l'enceinte de l'entreprise et de son lieu d'entreposage au sens de l'article 7 et, d'autre part, les données résultant de la comptabilité matières. En cas de doute sur l'exactitude des données figurant dans la demande d'aides, les États membres vérifient également la comptabilité financière des entreprises agréées. L'État membre peut procéder auprès des entreprises agréées à des contrôles inopinés de la même nature que ceux visés ci-dessus.
291 Il convient également de rappeler que, conformément à l'article 3, premier alinéa, sous a), b) et f), du règlement n, 2677/85, dans sa version résultant du règlement n, 571/91, toute entreprise de conditionnement tient une comptabilité matières journalière comportant des indications relatives aux stocks d'huile d'olive, ventilés selon leur origine et leur présentation, existant à la date d'agrément ainsi qu'au début de chaque campagne, à la quantité et à la qualité, par lot, de l'huile d'olive entrée dans l'entreprise, ventilées selon leur origine et leur présentation, ainsi qu'à la quantité et à la qualité de l'huile d'olive conditionnée.
292 Il résulte de cette réglementation que la comptabilité matières doit comporter les données permettant d'identifier de manière précise les stocks de marchandises.
293 En l'espèce, le gouvernement espagnol ne conteste pas que la rubrique correspondante de la comptabilité matières ne mentionnait pas le détail des stocks au début de chaque mois, ce qui a provoqué une demande de communication de ces informations à l'intention de l'entreprise. Après la transmission ultérieure de ces données, certaines anomalies ont été relevées qui, bien que d'importance relative, ajoutent de nouvelles irrégularités à celles résultant des carences affectant la comptabilité matières. Le gouvernement espagnol ne conteste d'ailleurs pas l'existence d'une différence de correspondance entre les stocks physiques et les stocks comptables des emballages vides. La comptabilité matières n'était dès lors pas conforme à la réglementation communautaire.
294 Cette irrégularité est en elle-même suffisamment importante pour justifier la correction financière de 10 % appliquée en l'espèce.
2. L'entreprise N. Sevillano
a) Arguments des parties
295 Selon la lettre du 13 juin 1995, les documents fournis par l'AAO ne permettent pas de vérifier si le contrôle de la correspondance des stocks physiques et comptables a été effectué dans cette entreprise et, le cas échéant, quel en a été le résultat. En outre, les services de contrôle du FEOGA ont observé que l'AAO avait constaté qu'une demande d'aides portait sur une quantité d'huile supérieure à la quantité éligible. Cette infraction aurait justifié le retrait de l'agrément accordé à cette entreprise. Le FEOGA considère que, dans ces conditions, l'aide a été perçue d'une façon irrégulière, de sorte qu'une correction financière de 100 % devrait être appliquée.
296 Le gouvernement espagnol conteste la correction financière appliquée par la Commission. Il soutient que le contrôle de la correspondance des stocks physiques et comptables a été effectué. L'AAO aurait apporté une correction à la demande d'aides du mois de février 1992 pour la quantité d'huile pour laquelle une absence de droit à l'aide avait été constatée. L'AAO a alors considéré que les conditions de mise en oeuvre de la sanction de retrait de l'agrément n'étaient pas remplies à l'encontre de l'entreprise N. Sevillano, celle-ci n'ayant fait aucune déclaration délibérément fausse ou par négligence grave. Le gouvernement espagnol invoque l'application de l'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85, dans sa version modifiée par le règlement n, 643/93. Il estime qu'une visite ultérieure de l'entreprise en cause a permis de vérifier que les stocks physiques concordaient avec les stocks comptables. Selon lui, la correction financière proposée viole le principe de proportionnalité.
297 Selon la Commission, il existe à la charge de l'entreprise N. Sevillano de nombreuses irrégularités. Parmi elles, l'existence d'une demande d'aides portant sur une quantité d'huile supérieure à la quantité autorisée aurait dû entraîner une suspension ou un retrait automatique de l'agrément dont cette entreprise disposait. Les documents fournis par les autorités espagnoles sur cette entreprise ne permettraient pas de vérifier si la correspondance des stocks physiques et comptables avait été effectuée ni avec quel résultat. La Commission ajoute que, au moment où l'irrégularité de la demande d'aides a été détectée, la modification de l'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85 n'était pas entrée en vigueur. Dans ces conditions, le retrait sans délai et inconditionnel de l'agrément pendant une certaine période s'imposait. Enfin, la Commission soutient que le principe de proportionnalité n'a pas été violé, compte tenu de l'extrême gravité des irrégularités constatées.
298 Pour le gouvernement espagnol, il n'existe qu'une seule irrégularité d'importance, à savoir la demande d'aides portant sur une quantité d'huile d'olive supérieure à la quantité y ouvrant droit. Mais, dans la mesure où il s'agirait d'une erreur portant sur une très faible quantité, l'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85, dans sa version résultant du règlement n, 643/93, qui vise les cas de fausses déclarations présentées délibérément ou par négligence grave, à l'exclusion des erreurs matérielles, interdirait d'imposer des sanctions de manière immédiate et mécanique.
299 La Commission fait valoir que de nombreuses et graves irrégularités ont été détectées à l'encontre de l'entreprise N. Sevillano et non pas seulement celle à laquelle se réfère le gouvernement requérant. Selon elle, la réforme du règlement n, 2677/85 est intervenue plusieurs mois après la constatation de l'infraction.
b) Appréciation
300 S'agissant de la demande d'aides comportant une quantité supérieure à celle ouvrant droit à l'aide à la consommation, il est constant que la quantité pour laquelle l'aide a été indûment demandée s'élève à 278 kg.
301 Dans l'arrêt du 6 juillet 2000, Espagne/Commission, précité, votre Cour s'est prononcée sur des données comparables. L'application de l'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85 était contestée sur le fondement du principe de proportionnalité. L'applicabilité de cette disposition, dans sa version modifiée, était, de la même manière, discutée. Nous ne voyons pas de raison qui justifierait de s'écarter de cette jurisprudence récente.
302 Il résulte de l'arrêt précité, d'une part, que le principe de proportionnalité n'est pas méconnu par l'article 12, paragraphe 6, du règlement n, 2677/85, dans sa version initiale, et, d'autre part, que la version de cet article résultant du règlement n, 643/93 trouve à s'appliquer aux faits constatés avant son entrée en vigueur.
303 Il a été jugé, en effet, que, selon l'article 12, paragraphe 6, dans sa version initiale, l'autorité compétente, qui est tenue de prendre en considération la gravité de l'infraction commise, se trouve de ce fait même obligée de respecter le principe de proportionnalité (119).
304 S'agissant de la version de cet article résultant du règlement n, 643/93, vous avez considéré qu'elle se borne à préciser les critères qui, selon la Commission, doivent guider l'application du principe de proportionnalité en cas de mise en oeuvre des sanctions prévues, ainsi qu'il résulte du quatrième considérant du règlement n, 643/93 (120).
305 La Commission ne conteste pas l'affirmation du gouvernement espagnol selon laquelle la quantité pour laquelle l'aide a été indûment demandée s'élève à 1,81 % du total des demandes présentées par l'entreprise en cause. Or, comme votre Cour l'a justement fait observer, même en considérant que, dans la nouvelle version de ladite disposition, la sanction du retrait de l'agrément, qui ne s'applique que lorsque la quantité pour laquelle l'aide a été indûment demandée dépasse d'au moins 20 % la quantité contrôlée pour laquelle le droit à l'aide est reconnu, est accompagnée d'un système de sanctions pécuniaires applicable à chaque demande d'aides irrégulière et qui n'était pas prévu précédemment, il convient d'admettre qu'un dépassement de 1,81 % de la quantité reconnue comme ouvrant droit à l'aide ne saurait, en toute hypothèse, justifier un retrait de l'agrément (121).
306 Dans la mesure où la correction financière de 100 % des aides déclarées est essentiellement fondée sur l'affirmation erronée de la Commission selon laquelle l'irrégularité de la demande d'aides relative à 278 kg aurait dû provoquer le retrait de l'agrément de l'entreprise N. Sevillano, il convient d'annuler la décision attaquée sur ce point.
C - Sur la correction financière forfaitaire de 2 % des dépenses totales déclarées par le royaume d'Espagne au titre des aides à la consommation d'huile d'olive au cours de la campagne 1992/1993
307 Il résulte du rapport de synthèse et de la lettre n, 14826, précitée, que la mission réalisée par les services de contrôle du FEOGA du 22 au 26 janvier 1996 a permis de constater que les procédures nationales de gestion et de contrôle des entreprises bénéficiaires de l'aide à la consommation d'huile d'olive n'ont pas connu d'amélioration en dépit des propositions de modifications faites par ces services dans la lettre n, 22798, précitée. Les services du FEOGA ont constaté les faits suivants.
308 Les contrôles par les autorités nationales se sont limités à la vérification d'un échantillon de documents commerciaux repris dans la comptabilité matières, mais n'ont pas été étendus à l'enregistrement de ces documents dans la comptabilité financière. Le fait qu'un défaut de comptabilité financière peut échapper aux contrôles de l'AAO révèle la nécessité d'améliorer l'efficacité des contrôles.
309 Les imprécisions et les lacunes de la comptabilité matières dans les entreprises contrôlées auraient dû conduire les contrôleurs de l'AAO à appliquer l'article 12 du règlement n, 2677/85, qui dispose qu'en cas de doute sur l'exactitude des données figurant dans la demande d'aides, les États membres vérifient également la comptabilité financière des entreprises agréées.
310 Les autorités espagnoles ne se seraient pas dotées des instruments et indicateurs permettant aux contrôleurs d'identifier les situations où l'existence de doutes sur la régularité du fonctionnement de l'entreprise justifie l'extension des contrôles.
311 En outre, les contrôles d'entreprises de conditionnement ayant d'autres activités commerciales, en raison de leur complexité, doivent être approfondis et prolongés, comme le permet la réglementation communautaire applicable.
312 S'agissant d'un contrôle réalisé par l'AAO dans l'entreprise Corporación Industrial Andaluza SA, les services du FEOGA ont considéré comme inacceptable que les inspecteurs se soient limités à annoter dans le procès-verbal le lieu où, selon les responsables de l'entreprise, se trouverait la comptabilité financière, sans exiger que ladite comptabilité soit disponible lors des contrôles.
313 Le niveau et la qualité des contrôles croisés effectués par l'AAO sont anormalement faibles. Ainsi, selon le rapport de synthèse, l'AAO a tiré de son inspection la conclusion selon laquelle les capacités théoriques de trituration et de stockage de l'une des entreprises visitées étaient compatibles avec la production mensuelle reprise dans la comptabilité matières, en admettant que l'entreprise ait travaillé plus de huit heures par jour. Or, cet élément ainsi que la capacité maximale de conditionnement devaient être systématiquement vérifiés et confirmés, notamment par le rapprochement avec les fiches de rémunération des ouvriers.
314 Selon le rapport de synthèse, les contrôles de l'aide à la consommation d'huile d'olive en Espagne demeurent d'une inacceptable insuffisance. La procédure de vérification utilisée s'axerait sur des aspects purement formels et il ne serait pas procédé à l'approfondissement nécessaire pour atteindre une efficacité raisonnable. Les dépenses effectuées par le royaume d'Espagne au titre de l'aide à la consommation et déclarées pendant l'exercice financier 1993 auraient été faites sous un système de contrôle affecté par des carences portant sur plusieurs éléments importants pour la détermination de la régularité de la dépense.
315 Une correction financière d'un montant de 811 514 867 ESP est imposée au royaume d'Espagne, à ce titre, en application de la décision attaquée.
1. Arguments des parties
316 La correction est contestée par le gouvernement espagnol, qui rappelle que l'organe de conciliation avait estimé que, parce qu'ils avaient été réalisés dans deux entreprises d'embouteillage seulement, les contrôles ne constituaient pas une base suffisamment solide pour imposer une correction financière forfaitaire qui, en termes monétaires, représente plus du double du montant de la correction de 1992.
317 La Commission avait réduit, en conséquence, la correction de 5 % du montant total versé, à 2 % de ce montant.
318 Selon le gouvernement espagnol, le contrôle de l'AAO a été réalisé dans une entreprise qui n'a pas bénéficié de l'aide pour l'exercice 1993, ce qui ne saurait suffire à conclure à une faiblesse des contrôles effectués par cette autorité dans le domaine de l'aide à la consommation. Cette entreprise n'aurait pas dû être mentionnée lors de l'apurement des comptes pour l'exercice 1993. En tout état de cause, les pièces financières des opérations inscrites dans la comptabilité matières ont été régulièrement examinées et les résultats de ces vérifications ont toujours été considérés comme suffisants pour déterminer la correspondance entre la quantité d'huile pour laquelle l'aide était demandée et les quantités entrées et sorties de l'entreprise, ce qui rendait inutiles les vérifications supplémentaires de la comptabilité financière. La réglementation communautaire applicable en l'espèce n'impose la vérification de la comptabilité financière des entreprises de conditionnement qu'en cas de doute.
319 Le gouvernement espagnol ajoute que les manquements relevés par les services de la Commission portant sur l'état d'abandon général de l'entreprise Corporación Industrial Andaluza SA et l'aspect «immaculé» des installations de conditionnement ne sont pas fondés. L'entreprise en cause ne fonctionnerait plus depuis un an au moment de l'inspection. Quant à l'état des lieux, il serait conforme à celui de toute entreprise de conditionnement, les installations de conditionnement étant généralement propres en raison de la nature de l'activité ainsi que de la nécessité de procéder à des nettoyages fréquents.
320 S'agissant de la capacité de conditionnement de l'entreprise, mise en cause sur la base des fiches de paie, le gouvernement espagnol soutient que le recours au travail temporaire pour prolonger l'activité de l'entreprise est probable, mais ne sera pas reconnu par le propriétaire, ce qui expliquerait l'absence de correspondance de ces données. La capacité de stockage de l'entreprise, quant à elle, a été considérée comme suffisante par les inspecteurs de l'AAO. Cette conclusion ne saurait être contredite par les autres services d'inspection, ceux-ci ayant «été dissuadés d'accéder à toutes les installations».
321 Selon le gouvernement espagnol, le fait que le FEOGA n'a procédé à aucune visite sur place dans le cadre de l'apurement des comptes pour l'exercice 1993 priverait cet organisme de toute base juridique pour appliquer la sanction qui a été fixée.
322 Il ajoute que les contrôles mis en oeuvre par l'AAO pour vérifier l'exactitude des données figurant dans les demandes d'aides à la consommation présentées par les entreprises de conditionnement ne peuvent atteindre le niveau d'un audit complet de la comptabilité financière des entreprises de conditionnement pour vérifier chacune des demandes d'aides présentées.
323 Enfin, le gouvernement espagnol fait valoir que les mesures prises par l'AAO et les procédures suivies pour compléter le système de contrôle avant 1993 ont été portées à la connaissance de la Commission. Une mission de la Commission réalisée du 22 au 26 mai 1995 aurait permis de constater l'efficacité des mesures signalées. Il ne pourrait être admis que la Commission évoque un risque pour le FEOGA en raison de défaillances mises en évidence lors des apurements précédents, alors qu'une procédure concernant ces prétendues défaillances est encore en cours et que les mesures prises sur la base de considérations se rapportant à un exercice déterminé doivent être tenues pour clôturées et ne pas être constamment reportées sur des exercices ultérieurs.
324 La Commission répond que, au vu des graves et nombreuses irrégularités détectées lors de la procédure d'apurement pour l'exercice 1992, dans le système espagnol des aides à la consommation d'huile d'olive, les services du FEOGA avaient indiqué aux autorités espagnoles la nécessité de procéder à des corrections globales des dépenses déclarées au titre des exercices ultérieurs si les carences constatées ne pouvaient être éliminées par un système de contrôle efficace.
325 Lors de la mission effectuée en Espagne du 22 au 26 janvier 1996 dans le cadre de l'apurement pour l'exercice 1993, les services de contrôle du FEOGA auraient constaté qu'aucun changement n'avait été apporté aux mécanismes de contrôle. Deux entreprises ont, en outre, été contrôlées, ce qui aurait permis de confirmer l'inefficacité et la déficience des contrôles réalisés par l'AAO, ainsi que cela est résumé dans le rapport de synthèse.
326 La proposition de réduction, par l'organe de conciliation, du taux de la correction financière initiale ne remettrait pas en cause le constat opéré par la Commission à l'égard des carences du système de contrôle espagnol, mais seulement le niveau de ce taux, jugé excessif en raison du fait que le FEOGA s'est fondé sur le contrôle de deux entreprises d'embouteillage seulement.
327 La Commission conteste qu'aucune visite de contrôle des services du FEOGA n'ait été effectuée en 1993. Elle ajoute que les constatations d'infractions et les corrections financières doivent aussi reposer sur les informations fournies par les autorités nationales. En outre, selon la jurisprudence, le régime du FEOGA ne comporterait aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer. Les cas individuels ne constitueraient qu'un élément supplémentaire pour justifier le reproche de la Commission selon lequel un ensemble de mesures de surveillance et de contrôle ferait défaut.
328 Elle précise, en outre, qu'une correction financière reste justifiée même lorsque l'entreprise contrôlée n'a pas perçu d'aides à la consommation au cours de la campagne correspondant à l'exercice contrôlé. Il conviendrait, en effet, de tenir compte de ce que la reconnaissance d'une telle entreprise doit être retirée et qu'il existe toujours un décalage entre le moment où l'aide est demandée et son versement.
329 Selon la Commission, les irrégularités constatées dans le régime de contrôle national constituent une infraction générale du système de contrôle qui peut être vérifiée dans toute entreprise bénéficiant de l'agrément. La correction en cause est forfaitaire et non ponctuellement appliquée à une entreprise.
330 Enfin, la Commission explique que les carences des mécanismes de contrôle mis en place par les États membres exigent une correction financière aussi longtemps qu'il n'y est pas remédié. Selon elle, le gouvernement espagnol n'a pas produit la moindre preuve permettant de réfuter ses constatations.
331 Le gouvernement espagnol estime que le seul argument concret sur lequel se fonde la Commission est la visite effectuée dans une entreprise de conditionnement, ce qui est insuffisant pour démontrer l'existence de carences graves du système espagnol de contrôle. S'agissant des irrégularités non décelées par ses services, il ajoute que la réglementation communautaire alors applicable limitait les vérifications systématiques de la comptabilité financière. Les services d'inspection de l'État auraient d'ailleurs procédé à cette vérification et constaté des irrégularités.
332 Selon la Commission, les arguments en faveur de la correction forfaitaire litigieuse seraient nombreux et variés et ne se limiteraient pas au résultat du contrôle d'une seule entreprise de conditionnement. Dans cette entreprise, cependant, l'AAO était tenue de contrôler la comptabilité financière, car il existait un doute sur l'existence d'irrégularités.
2. Appréciation
333 Ainsi que nous l'avons rappelé à plusieurs reprises lors de l'examen des corrections financières litigieuses précédentes, s'il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles, elle n'est toutefois pas tenue de démontrer de façon exhaustive l'insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l'irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard de ces contrôles ou de ces chiffres.
334 Au demeurant, selon cette même jurisprudence, lorsque la Commission reproche à un État membre de ne pas avoir mis en place un système efficace de surveillance et de contrôle, l'identification des cas individuels dans lesquels elle constate le non-respect de la réglementation agricole applicable ne constitue qu'un élément parmi d'autres pour justifier son reproche envers l'efficacité du système de surveillance et de contrôle mené par l'État membre (122).
335 La Commission a décidé de faire suivre la constatation des irrégularités du système espagnol de contrôle opérée lors de la procédure d'apurement des comptes pour l'exercice 1992 de recommandations visant à l'amélioration des contrôles. En l'absence d'amélioration, il était prévu qu'une correction forfaitaire serait appliquée au titre de l'exercice 1993 (123).
336 Il apparaît, à la lecture du dossier, que les investigations menées par la Commission pour apprécier le degré d'amélioration des procédures espagnoles de contrôle en matière d'aide à la consommation d'huile d'olive se sont limitées à la visite de deux entreprises, Corporacíon Industrial Andaluza SA et Olior Porcuna SA.
337 Cet élément résulte du rapport final de l'organe de conciliation, en date du 3 mars 1997 (124), qui a d'ailleurs fondé sur cette circonstance l'appréciation qu'il a émise à l'encontre du taux de correction envisagé par la Commission (125). La lettre n, 14826 du FEOGA, précitée, se contente de préciser qu'aucune des améliorations souhaitées n'a été prise en considération par les autorités espagnoles et qu'aucun changement de procédure n'a été envisagé à la suite des différentes et profondes défaillances constatées dans le cadre de l'apurement 1992 (126). Or, la lettre ne mentionne aucun élément autre que ceux provenant des visites des deux entreprises précitées qui soit susceptible d'étayer cette constatation. Le rapport de synthèse comporte les mêmes insuffisances. Les seules carences décrites de manière circonstanciée se rapportent aux deux entreprises contrôlées. Enfin, dans ses observations écrites, la Commission conteste le reproche qui lui est ainsi adressé sur ce point par le gouvernement espagnol sans étayer ses affirmations par un commencement de preuve. Elle se contente d'expliquer que le FEOGA «a, en outre, visité» (127) ces deux entreprises, sans préciser la nature et le nombre des autres investigations prétendument effectuées. Elle n'a pas davantage démontré que les irrégularités graves décrites dans le rapport de synthèse avaient été constatées lors de visites effectuées dans d'autres enceintes que celles des entreprises en cause. Les contrôles que la Commission, dans son mémoire en défense, prétend avoir réalisés (128), ne sont démontrés par aucun document.
338 Il est difficile, dans ces conditions, de faire reposer sur ces deux seuls contrôles, si concluants soient-ils, une correction financière forfaitaire. Nous ne partageons pas les avis de la Commission et de l'organe de conciliation, selon lesquels des contrôles limités suffisent à établir, en l'absence de tout autre élément concordant propre à l'exercice 1993, la persistance d'un système de contrôle national défaillant.
339 Votre jurisprudence en la matière est claire.
340 Si la Commission est dispensée, de manière certes légitime, de rapporter une preuve exhaustive de l'insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales, elle n'en est pas moins chargée de présenter un élément du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard de ces contrôles.
341 Le contrôle de deux entreprises ne saurait, à nos yeux, suffire à établir pour l'ensemble d'une campagne la défaillance, même partielle, de l'ensemble d'un système de contrôle. À défaut d'autres contrôles directs, il aurait fallu, à tout le moins, procéder à des investigations documentaires plus larges, permettant de parvenir à cette conclusion, et produire les pièces contenant ces constatations.
342 S'agissant des cas individuels, auxquels votre jurisprudence reconnaît une valeur certaine dans la justification du reproche que la Commission adresse à l'efficacité d'un système de surveillance et de contrôle, il convient de rappeler qu'ils ne constituent qu'un élément parmi d'autres pour justifier ce reproche. Il en résulte, selon nous, que, s'il n'est pas nécessaire que ces cas individuels représentent un échantillonnage absolument représentatif des entreprises contrôlées pour que, associés à d'autres éléments de preuve, ils renforcent la démonstration de la Commission sur les défaillances du système de contrôle national, ils doivent, en revanche, être accompagnés de ces éléments complémentaires pour produire leur pleine force probante. À défaut de quoi, ils ne peuvent être considérés que comme des exemples isolés d'entreprises en situation illégale sans que de ces exemples puissent être tirées d'autres conclusions à cet égard.
343 Ajoutons, pour être complet, que les constatations réalisées au titre de l'exercice 1992 doivent, pour justifier une nouvelle correction au titre de la campagne suivante, être complétées par des éléments propres à cette dernière, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
344 Pour ces raisons, nous considérons que la correction financière forfaitaire litigieuse n'est pas justifiée. La décision attaquée doit dès lors être annulée sur ce point.
V - L'aide à la production de fourrages séchés
A - Cadre juridique
345 Par règlement (CEE) n, 1117/78, du 22 mai 1978, le Conseil a institué une organisation commune des marchés dans le secteur des fourrages séchés (129). Parmi les produits visés par ce règlement, l'article 1er, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 3996/87 de la Commission, du 23 décembre 1987 (130), distingue entre ceux qui font l'objet d'un séchage artificiel et ceux qui sont séchés autrement, c'est-à-dire séchés au soleil, ces derniers étant visés à l'article 1er, sous b), deuxième et quatrième tirets. Pour les produits faisant l'objet d'un séchage artificiel, l'article 5, paragraphe 1, dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 1960/87 du Conseil, du 2 juillet 1987 (131), prévoit l'octroi d'une aide lorsque le prix d'objectif, qui est fixé pour chaque campagne, est supérieur au prix moyen du marché mondial. En vertu de l'article 5, paragraphe 2, premier alinéa, dans sa version résultant du règlement n, 3996/87, cette aide est égale à un pourcentage à déterminer de la différence entre ces deux prix. Pour les produits séchés au soleil, cette aide est diminuée d'un montant qui tient compte de la différence des coûts de production des produits séchés artificiellement et de ceux séchés au soleil (paragraphe 2, second alinéa).
346 L'article 4, second alinéa, du règlement (CEE) n, 1528/78 de la Commission, du 30 juin 1978, portant modalités d'application du régime d'aide pour les fourrages séchés (132), dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 2334/87 de la Commission, du 31 juillet 1987 (133), a fixé le montant de l'écart visé à l'article 5, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n, 1117/78 à 43 écus/tonne. Les coûts de production de ces produits ont suivi une évolution convergente, cette différence a été progressivement réduite à 25 écus (134).
347 Toutefois, s'agissant de la situation en Espagne, le Conseil a relevé, au troisième considérant du règlement (CEE) n, 2275/89, du 24 juillet 1989, modifiant le règlement n, 1117/78 (135), que l'application de l'article 120 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (136) conduit dans ce pays à un niveau de prix d'objectif pour les fourrages séchés inférieur à celui qui est applicable dans les autres États membres et que la déduction de ce prix inférieur du montant fixé pour la Communauté conduit à un niveau des aides pour les fourrages séchés au soleil inférieur à celui qui serait nécessaire pour assurer la compétitivité de ces produits vis-à-vis des fourrages déshydratés par séchage artificiel. Au quatrième considérant, il a constaté que, en raison de cette situation, les opérateurs espagnols ont commencé à reconvertir leurs installations en augmentant dans une grande mesure la production de fourrages déshydratés par séchage artificiel et en diminuant celle des fourrages autrement séchés et que cette tendance est préjudiciable aux intérêts budgétaires de la Communauté, car elle augmente la proportion des produits bénéficiant de l'aide la plus élevée. Pour éviter tout risque de perturbation sur le marché des fourrages séchés, il a donc ajouté à l'article 5, paragraphe 2, du règlement n, 1117/78, un troisième alinéa, aux termes duquel:
«Pour les fourrages séchés produits en Espagne, et jusqu'au 31 décembre 1992, le montant visé au deuxième alinéa est diminué d'un montant égal à la différence entre le prix d'objectif applicable pour cet État membre et celui applicable pour les autres États membres.»
348 Conformément à l'article 5, premier alinéa, sous a), du règlement (CEE) n, 1417/78 du Conseil, du 19 juin 1978, relatif au régime d'aide pour les fourrages séchés (137), dans sa version résultant du règlement (CEE) n, 2256/88 du Conseil, du 19 juillet 1988 (138), l'aide visée à l'article 5 du règlement n, 1117/78 est accordée, sur demande de l'intéressé, pour les fourrages séchés sortis de l'entreprise de transformation, dont la teneur maximale en humidité se situe entre 11 % et 14 % et peut être différenciée selon les modes de présentation du produit. L'article 6, modifié, dispose que l'aide n'est accordée qu'aux entreprises de transformation qui:
«a) tiennent une comptabilité matières comportant au moins l'indication:
- des quantités de fourrages frais et, le cas échéant, séchés au soleil, mis en oeuvre; toutefois, il peut être admis, lorsque la situation particulière de l'entreprise l'exige, que les quantités soient estimées sur la base des superficies ensemencées,
- des quantités de fourrages séchés produits ainsi que des quantités et de la qualité de ces fourrages sortis de l'entreprise;
b) fournissent, le cas échéant, les autres pièces justificatives nécessaires pour le contrôle du droit à l'aide.»
B - Sur la correction forfaitaire relative aux aides à la production de fourrages séchés
349 Il résulte du rapport de synthèse que différentes informations ayant trait au marché des fourrages séchés en Espagne ont alerté les services du FEOGA sur la nécessité de procéder à une vérification de l'application de la réglementation communautaire pertinente dans cet État membre. On aurait en effet observé un accroissement spectaculaire des quantités produites faisant l'objet de demandes d'aides à la production au cours des dernières campagnes, alors que le cheptel espagnol n'a pas connu la même évolution, ainsi que la disparition rapide des fourrages séchés au soleil au profit des produits déshydratés artificiellement et l'apparition de nouvelles entreprises de déshydratation particulièrement prospères au cours des dernières années.
350 Selon le rapport de synthèse, le système national de contrôle fondé exclusivement ou principalement sur les bons de pesage émis par l'entreprise elle-même n'aurait pas permis de limiter le risque élevé d'irrégularités constatées en ce qui concerne les quantités déclarées à l'entrée, dû au recours aux contrats à la superficie en Espagne. En effet, le contrôle du fait générateur de l'aide, à savoir la sortie des fourrages de l'entreprise, se limiterait à l'existence de la facture de vente et au bon de pesage émis par l'entreprise elle-même.
351 Selon les services du FEOGA, un contrôle effectif ne peut se limiter à la constatation de l'existence des documents commerciaux, mais doit nécessairement porter sur l'enregistrement effectif desdits documents.
352 L'affirmation des autorités espagnoles, selon laquelle les contrôles des rendements par contrat comparés aux rendements des régions productrices ont été réalisés, n'aurait pas été étayée par les documents contrôlés.
353 Lors de plusieurs contrôles sur place, les services du FEOGA auraient constaté un taux d'humidité des fourrages séchés, évalué au moment de leur entrée dans l'entreprise de transformation, compris entre 20 % et 25 %, pratique courante en Espagne. Il s'agirait de produits ayant, d'un point de vue agronomique et chimique, les caractéristiques de fourrages séchés au soleil. La présence d'un barème de prix fixant des réfactions et des bonifications par rapport à un taux d'humidité standard de 25 % encourage en outre la pratique consistant à introduire dans les installations de séchage un produit pratiquement déjà séché.
354 Selon le rapport de synthèse, les autorités espagnoles auraient dû considérer ces produits comme ayant été séchés au soleil et verser les aides correspondantes et non les aides affectées aux fourrages séchés artificiellement. Il est indiqué, dans le rapport de synthèse, qu'il existe un intérêt financier pour une entreprise de transformation à déclarer comme séchés artificiellement des fourrages en réalité séchés au soleil, le montant de l'aide variant du simple au double. Le rapport souligne également que les conditions climatiques sont en Espagne particulièrement favorables à ce type d'irrégularité. Compte tenu de ces éléments, associés à l'accroissement spectaculaire des quantités produites, les autorités espagnoles auraient dû adopter les mesures de contrôles effectives prévues dans la réglementation communautaire pour écarter le risque que ces pratiques font courir aux fonds communautaires. Le FEOGA reconnaît que cette carence a été facilitée par une certaine difficulté d'interprétation des textes communautaires.
355 Une correction financière d'un montant de 384 545 035 ESP, soit 2 % des dépenses déclarées par le royaume d'Espagne, est imposée, à ce titre, en application de la décision attaquée.
1. Arguments des parties
356 La correction est contestée par le gouvernement espagnol, qui considère que, dans la mesure où la réglementation communautaire n'a pas fixé de pourcentage minimal d'humidité à l'entrée des fourrages dans l'entreprise de transformation, une telle exigence ne peut être imposée unilatéralement par l'organisme payeur espagnol. La Commission créerait une exigence pour en reprocher ensuite le non-respect à l'État membre, en violation du principe de la sécurité juridique. Cette appréciation correspondrait à l'avis rendu par l'organe de conciliation.
357 La Commission fait observer que, bien qu'il ne partage pas son opinion quant à l'existence de l'une des infractions relevées, l'organe de conciliation confirme pleinement l'existence des autres infractions ainsi que la correction financière forfaitaire. Elle estime, en tout état de cause, que l'absence de fixation par les autorités espagnoles d'un degré minimal d'humidité des fourrages constitue une infraction à la réglementation communautaire, ainsi qu'il ressort de l'objectif et de la raison d'être de l'aide à la production de ces fourrages. L'absence de seuil d'humidité viderait de son contenu le régime de l'aide à la production de fourrages séchés et provoquerait une distorsion grave de la concurrence entre les opérateurs des États membres dans lesquels un certain seuil est exigé pour pouvoir obtenir l'aide et ceux dans lesquels il n'existe aucune exigence ni contrôle à ce sujet. La Commission conteste imposer une condition qui n'existe pas. Elle soutient que, si l'on ne veut pas que le régime d'aide à la production de fourrages séchés soit vidé de son contenu, celui-ci exige que les organismes nationaux de contrôle fixent un tel seuil.
2. Appréciation
358 Il convient de rappeler qu'une distinction est opérée par la réglementation communautaire entre les fourrages séchés de manière artificielle et les fourrages séchés au soleil. L'aide accordée au titre de ces derniers produits est égale à celle qui est fixée au titre des produits faisant l'objet d'un séchage artificiel, diminuée d'un montant qui tient compte de la différence des coûts de production correspondant à chacun de ces types de produits.
359 Conformément à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n, 729/70, les États membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
360 Le système de contrôle mis en place par les États membres doit donc être apte à détecter les fraudes consistant pour les entreprises de transformation à percevoir des aides à la production de fourrages séchés artificiellement, alors que les fourrages produits ont été séchés au soleil, de sorte que l'opération de séchage artificielle a été symbolique, voire inexistante, tout comme les frais générés par cette opération.
361 La fixation d'un seuil minimal d'humidité, destiné à faciliter l'identification de ces pratiques frauduleuses par la détermination d'un critère objectif, physiquement mesurable, ne constitue qu'un moyen parmi d'autres pour lutter contre les risques d'attribution d'aides indues à la production de fourrages séchés.
362 Certes, pour notre part, nous considérons que l'absence de disposition tirée de la réglementation applicable imposant l'adoption d'un tel seuil interdit, comme l'a reconnu à juste titre l'organe de conciliation, de tirer de la seule constatation de l'absence de seuil la conclusion que la production espagnole est en partie composée de fourrages séchés au soleil ayant donné lieu au versement indu d'aides normalement destinées à la production de fourrages séchés de manière artificielle.
363 Nous nous sommes exprimé, à d'autres occasions, sur les raisons pour lesquelles il nous semble contraire au principe de la sécurité juridique de conférer à telle disposition du droit communautaire, au seul motif de l'objectif poursuivi par la réglementation communautaire dans laquelle elle s'insère, un sens qui ne peut être prêté ni de près ni de loin au libellé parfaitement univoque de la disposition en cause (139).
364 En l'espèce, cependant, la Commission est en mesure de présenter d'autres éléments du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard du système espagnol de contrôle, lesquels justifieraient, en l'absence de preuve contraire de la part du gouvernement espagnol, une correction forfaitaire de 2 %.
365 Il y a lieu de rappeler que, comme l'a d'ailleurs souligné l'organe de conciliation, une partie des fourrages visés a pu être en fait écoulée, directement ou en mélange avec des fourrages déshydratés, sans avoir fait l'objet d'une déshydratation artificielle effective (140). Selon lui, le risque de fraude n'est pas négligeable (141).
366 Cette constatation résulte tant du rapport de synthèse que de l'annexe 2 de la lettre n, 48369, du 13 décembre 1996, adressée par l'organe de conciliation au royaume d'Espagne (142).
367 Il convient, en effet, de noter que la multiplication des pratiques frauduleuses dénoncées par la Commission est rendue vraisemblable par l'observation de ce qu'un accroissement sensible des quantités produites faisant l'objet de demandes d'aides sans augmentation parallèle du cheptel s'est produit (143), ainsi que par la disparition rapide des fourrages séchés au soleil au profit de produits déshydratés artificiellement et l'apparition de nouvelles entreprises de déshydratatio prospères au cours des dernières années.
368 Les faits relevés par les services du FEOGA, tels que le caractère central, dans le système de contrôle national, de l'utilisation de bons de pesage émis par l'entreprise elle-même ou, à la sortie des produits, de bons de pesage et de la facture émise par l'entreprise de transformation, l'absence de vérification de l'enregistrement effectif des documents commerciaux, les résultats des contrôles réalisés sur place par les services du FEOGA au moyen desquels il a été constaté que les fourrages possédaient un taux d'humidité très bas, présentaient les caractéristiques de fourrages séchés au soleil et que le barème de prix mis en place encourageait la pratique consistant à introduire dans les installations de séchage des produits pratiquement déjà séchés, n'ont pas été contestés par le gouvernement espagnol dans ses écritures.
369 Ces éléments, qui constituent un faisceau d'indices concordants, non démentis, qui plus est, par le gouvernement requérant, nous conduisent à vous proposer de rejeter le moyen tiré de la violation de la réglementation communautaire relative à l'aide à la production de fourrages séchés. Le taux de 2 % des dépenses nous apparaît, en outre, justifié, compte tenu des critères établis dans le rapport Belle (144).
VI - Sur la violation de certains principes de droit communautaire
A - Arguments des parties
370 Le gouvernement espagnol considère que la décision attaquée s'appuie sur des considérations erronées et subjectives. Elle violerait les principes de droit communautaire suivants:
- le principe d'audition, bien que formellement respecté, ne l'aurait pas été en pratique, les explications fournies par le gouvernement espagnol ayant toujours été négligées. En dépit des explications et arguments fournis par les autorités espagnoles, la Commission se serait limitée à insister sur les mêmes points sans contredire ni réfuter les arguments exposés, ce qui reviendrait à dénier au gouvernement espagnol le droit de se défendre;
- l'absence de preuve des griefs adressés à l'État membre. La Commission aurait fondé les corrections imposées soit sur des indices ou des soupçons, soit sur des données réfutées ou corrigées par les autorités espagnoles, en particulier, en ce qui concerne les aides à la consommation;
- le principe de bonne administration aurait été violé sur tous les points, les explications réitérées par les autorités espagnoles n'ayant pas été suffisamment prises en considération ni appréciées comme il se devait, notamment en ce qui concerne les aides à la consommation. La correction de 2 % appliquée à ce titre aurait été fondée sur des visites et des inspections d'années antérieures à l'exercice 1993 en se fondant sur les manquements prétendus d'une entreprise qui n'a pas reçu d'aides lors de cette campagne;
- le principe de la légalité des sanctions, tout particulièrement violé en ce qui concerne les aides à la production d'huile d'olive et les aides à la production de fourrages séchés. Le gouvernement espagnol fait valoir qu'une correction financière ne peut être imposée que sur la constatation que les carences dont souffrent les contrôles sont graves et que l'on puisse raisonnablement s'attendre à de sérieux préjudices pour le budget communautaire. La correction financière aurait été utilisée pour sanctionner des faits dont il n'est pas prévu qu'ils puissent faire l'objet d'une telle correction ou pour corriger des lacunes de la législation communautaire, et
- à titre subsidiaire, le principe de proportionnalité. Si l'argumentation du gouvernement espagnol avait été prise en considération, les corrections financières auraient été sensiblement inférieures à celles qui ont été fixées. Il aurait été démontré qu'il n'existe pas en Espagne de carence du système de contrôle, du moins au degré allégué par la Commission.
371 La Commission conteste les griefs invoqués par le gouvernement espagnol.
372 S'agissant du principe d'audition et du principe de bonne administration, auxquels le gouvernement espagnol, selon la Commission, attribue le même contenu, ces principes seraient parfaitement garantis puisque le gouvernement requérant aurait été mis en mesure d'exprimer son point de vue. Selon elle, le droit fondamental d'être entendu ne saurait signifier qu'il faille admettre les arguments et les allégations de l'intéressé. La Commission ajoute qu'il est possible que le gouvernement espagnol confonde le droit d'être entendu et l'obligation de motivation. Elle rappelle, à cet égard, que, en vertu d'une jurisprudence constante, le devoir de motivation n'exige pas qu'il soit répondu expressément à chacune de allégations de l'intéressé. Cette jurisprudence atténuerait, en outre, l'obligation de motivation en ce qui concerne les procédures d'apurement des comptes, puisqu'il serait admis qu'une motivation détaillée n'est pas nécessaire dès lors que l'État membre en cause, ayant été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision, en connaît les motifs.
373 En ce qui concerne le grief tiré du défaut de preuve des irrégularités reprochées au royaume d'Espagne, la Commission estime avoir rapporté des éléments de preuve suffisamment probants au regard de la jurisprudence de votre Cour, lesquels n'ont pas, au surplus, été infirmés par les preuves produites par le gouvernement espagnol.
374 En outre, la Commission fait valoir que le principe de la légalité des sanctions n'est pas applicable en l'espèce, les corrections financières n'ayant pas le caractère de sanction.
375 Quant au principe de proportionnalité, la Commission estime que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, il appartient à l'État membre en cause de prouver que, à la suite du manquement reproché, les charges du FEOGA ont augmenté d'un montant inférieur à celui calculé par la Commission, ce que le gouvernement espagnol n'a pas fait en l'espèce.
376 Le gouvernement espagnol conteste l'assimilation par la Commission du principe d'audition, qu'elle invoque, et du principe de motivation. Il considère que ce dernier principe, purement formel, a été respecté par la Commission, ce qui n'est pas le cas du principe d'audition. Celui-ci ne serait pas observé dès lors que les allégations du gouvernement espagnol n'ont pas été prises en compte, en ce sens qu'elles n'ont été ni contestées ni réfutées.
377 La Commission conteste également la violation de ce principe.
378 Il convient d'examiner tour à tour chacun de ces griefs.
B - Appréciation
1. Sur l'absence de preuve
379 Il n'est pas nécessaire de s'arrêter plus qu'il n'est besoin sur ce grief. Les présentes conclusions opèrent, en effet, de multiples références aux règles fixées par votre Cour en matière de preuve, tant du point de vue du contenu de la preuve que de la partie à qui en incombe la charge (145).
380 Abstraction faite des moyens soulevés par le gouvernement espagnol qui nous paraissent justifier l'annulation partielle de la décision attaquée, attestant ainsi une absence ou une insuffisance de preuve de la part de la Commission, la requête ne comporte pas d'éléments de preuve de nature à remettre en cause la décision attaquée telle qu'elle est justifiée par le dossier constitué à cet effet par la Commission. Les motifs développés dans les présentes conclusions au soutien du rejet des griefs en cause se fondent sur la jurisprudence évoquée précédemment pour constater une absence ou une insuffisance des preuves produites par le gouvernement espagnol.
381 Dès lors, il suffit d'inviter votre Cour à se reporter aux développements consacrés à ce sujet lors de l'examen de chacun des moyens invoqués par le gouvernement espagnol.
2. Sur les principes d'audition et de bonne administration
382 Comme l'a fait observer la Commission, sans être démentie sur ce point, le gouvernement espagnol ne distingue pas entre les deux principes lorsqu'il formule le grief selon lequel la Commission n'a pas pris en compte les explications qu'il a développées. Le gouvernement espagnol n'a pas précisé, au demeurant, les contenus respectifs des principes invoqués.
383 Nous examinerons donc ensemble ces deux moyens relatifs à l'étendue de l'obligation de la Commission de prendre en compte l'argumentation d'un État membre mis en cause lors d'une procédure d'apurement des comptes du FEOGA, sachant que, selon le gouvernement espagnol, l'obligation de motivation à laquelle est tenue la Commission n'est pas ici en cause.
384 Deux limites nous paraissent borner la mission de la Commission à cet égard: comme celle-ci l'indique, à juste titre, le droit pour l'État membre faisant l'objet de corrections financières, en matière d'apurement des comptes du FEOGA, de présenter des arguments et des éléments de preuve en vue d'obtenir la remise en cause des corrections appliquées ne saurait revenir à imposer à la Commission l'obligation de faire droit à ses arguments; inversement, il appartient à la Commission de les examiner scrupuleusement afin de vérifier, à la lumière des éléments produits, le bien-fondé de la décision à intervenir.
385 En tout état de cause, il revient à votre Cour de se prononcer sur les griefs invoqués par l'État membre à l'encontre de la décision attaquée, en ce compris les éléments de preuve correspondants. Ceux-ci sont identiques, selon toute vraisemblance, à ceux présentés devant la Commission par l'État membre en cause. En conséquence, le refus injustifié de la Commission de prendre en compte les éléments de preuve qui lui sont présentés se trouve indirectement soumis au contrôle de la Cour, celle-ci devant apprécier par elle-même leur caractère probant. Le caractère opérant du moyen soulevé est donc étroitement lié à l'issue du recours en annulation. En effet, l'annulation de la décision attaquée suppose, d'une manière ou d'une autre, une prise en considération insuffisante par la Commission des éléments de preuve fournis par le gouvernement requérant, tandis que le rejet du recours témoigne du contraire.
386 Ainsi, comme nous l'avons exposé au sujet du moyen tiré de l'absence de preuve, à l'exception des points justifiant l'annulation de la décision attaquée, les griefs présentés par le gouvernement espagnol doivent être rejetés. Sur les moyens que nous vous proposons de rejeter, en conséquence, le comportement de la Commission n'apparaît pas devoir être mis en cause.
387 Il y a donc lieu de conclure au rejet de ce moyen.
3. Sur le principe de légalité des sanctions
388 Une nouvelle fois, nous nous référons à votre jurisprudence constante, déjà citée dans les présentes conclusions (146), selon laquelle les dispositions des articles 2 et 3 du règlement n, 729/70 ne permettent à la Commission de prendre en charge, au titre du FEOGA, que les montants versés en conformité avec les règles communautaires. Dès lors, et pour le cas où cette réglementation communautaire n'autorise le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines modalités de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition ne serait pas conforme au droit communautaire (147).
389 La jurisprudence applicable en la matière ne subordonne pas le refus de prise en charge de dépenses contestées à la constatation de carences graves du système de contrôle, ainsi que ce point est confirmé par les catégories de correction financière élaborée en accord avec les États membres dans le rapport Belle, dont la correction de 2 % des dépenses correspond à une «carence se limit[ant] à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur» (148).
390 S'agissant de l'exigence préalable, invoquée par le gouvernement espagnol, de démontrer l'éventualité d'un préjudice sérieux pour le budget communautaire, il y a lieu, là encore, de rappeler votre jurisprudence constante. La Commission n'est pas tenue d'établir l'existence d'un préjudice, mais peut se contenter de présenter des indices sérieux en ce sens. Il appartient ensuite à l'État membre en cause de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences à en tirer (149).
391 Nous avons tenu compte de ces orientations bien établies de votre jurisprudence dans l'appréciation que nous avons portée sur les griefs invoqués par le gouvernement requérant. Ceux de ces griefs qui nous semblent devoir être rejetés ne sont pas de nature à remettre en cause la décision attaquée pour des motifs tirés d'un défaut de légalité du refus de prise en charge par le FEOGA des dépenses engagées.
4. Sur le principe de proportionnalité
392 Le gouvernement espagnol explique que, si son argumentation avait été prise en considération, les corrections financières auraient été sensiblement inférieures à celles qui ont été fixées.
393 Il suffit de rappeler que, en vertu de la jurisprudence déjà citée, s'il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il appartient à l'État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer.
394 En l'espèce, il ressort des présentes conclusions qu'à l'exception des griefs auxquels nous proposons de faire droit, la Commission a établi la violation par le royaume d'Espagne de plusieurs règles communautaires en matière agricole.
395 Pour sa part, le gouvernement espagnol n'a pas été en mesure de démontrer que le comportement dont il s'est rendu coupable n'avait pas provoqué d'augmentation des dépenses dans le domaine du FEOGA (150).
396 Nous nous sommes d'ailleurs prononcé sur le respect du principe de proportionnalité, en matière d'aides à la production versées à deux OPR, ainsi qu'à une entreprise d'embouteillage, en matière d'aides à la consommation. Il n'y a pas lieu d'y revenir (151).
397 S'agissant des autres moyens, relatifs tant à l'aide à la production qu'à l'aide à la consommation d'huile d'olive ou à la production de fourrages séchés, il convient d'indiquer que, compte tenu de l'importance des prescriptions méconnues ainsi que des probabilités de pertes ou même de fraudes au détriment du budget communautaire, les montants non reconnus par la Commission, qui s'étendent, selon les cas, de 2 % à 10 % des dépenses concernées, ne peuvent être considérés comme étant excessifs ou disproportionnés.
398 Le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité doit dès lors être rejeté.
VII - Sur les dépens
399 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et celui-ci ayant pour l'essentiel succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Conclusion
400 Au regard de ces considérations, nous vous proposons de déclarer que:
«1) La décision 97/608/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, modifiant la décision 97/333/CE relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section `garantie', pour l'exercice financier 1993, est annulée, dans sa partie concernant le royaume d'Espagne, en tant qu'elle porte refus d'imputer au FEOGA le paiement des bénéfices réalisés par l'entreprise Tragsa, la totalité de l'aide à la consommation d'huile d'olive accordée à l'entreprise N. Sevillano et la totalité des dépenses déclarées par le royaume d'Espagne au titre des aides à la consommation d'huile d'olive au cours de la campagne 1992/1993.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.»
(1) - JO L 245, p. 20, ci-après la «décision attaquée».
(2) - JO L 139, p. 30.
(3) - JO L 182, p. 45.
(4) - Document VI/5210/96, version consolidée du 15 avril 1997, ci-après le «rapport de synthèse».
(5) - JO L 94, p. 13.
(6) - JO L 388, p. 18.
(7) - Directive du Conseil, du 27 juin 1977 (JO L 172, p. 17).
(8) - Document n, VI/216/93, du 3 juin 1993, ci-après le «rapport Belle» (annexe 4 du mémoire en défense, p. 2 et 3).
(9) - JO L 208, p. 11.
(10) - JO L 64, p. 1.
(11) - JO L 208, p. 3.
(12) - JO L 369, p. 12.
(13) - Règlement du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 1966, 172, p. 3025).
(14) - Ley de Creación de la Agencia para el Aceite de Oliva (BOE n, 297, du 12 décembre 1987).
(15) - Agencia para el Aceite de Oliva, ci-après «l'AAO».
(16) - Ci-après le «FEGA».
(17) - Règlement du Conseil, du 2 juillet 1987 (JO L 183, p. 7).
(18) - Règlement du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 338, p. 1)
(19) - JO L 162, p. 6.
(20) - Septième considérant.
(21) - Ci-après les «OPR».
(22) - JO L 338, p. 3.
(23) - JO L 288, p. 52.
(24) - JO L 94, p. 5.
(25) - JO L 19, p. 1 (voir premier considérant).
(26) - JO L 367, p. 1.
(27) - JO L 262, p. 11.
(28) - JO L 57, p. 18, rectifié au JO L 95, p. 23.
(29) - JO L 206, p. 3.
(30) - JO L 14, p. 14.
(31) - JO L 312, p. 1.
(32) - Missions du 20 au 24 juin 1994, de janvier et de février 1995 et de janvier 1996.
(33) - Voir points 73 et suiv. des présentes conclusions.
(34) - Sixième et septième considérants du règlement n, 1413/82.
(35) - Ibidem, huitième considérant.
(36) - Ce que le gouvernement espagnol ne conteste d'ailleurs pas (point 4.2, sous 3__ du mémoire en réplique).
(37) - Lettre de la Junta d'Extremadura à l'AAO, en date du 14 juin 1994 (annexe 2 du mémoire en défense).
(38) - Irrégularités concernant les registres d'entrée et de sortie des documents, le registre des déclarations d'exploitation d'oliveraies, le registre des demandes d'aides et le registre des associés [lettre du 14 juin 1994, précitée, sous e)].
(39) - Point 7 de l'annexe de la lettre n, 23271 de la Commission, du 15 juin 1995 (annexe 2 de la requête).
(40) - Parmi les nombreuses irrégularités indiquées dans ce document, on trouve, par exemple, l'absence d'éléments comptables, de rapport d'activité, de registre des documents d'entrée et de sortie des produits ou de registre des demandes d'aides (ibidem).
(41) - Dixième considérant du règlement n, 2261/84.
(42) - Voir, par exemple, arrêts du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission (C-278/98, Rec. p. I-1501, point 38), et du 20 septembre 2001, Belgique/Commission (C-263/98, Rec. p. I-6063, point 35).
(43) - Arrêt du 25 mai 1993, FAC (C-197/91, Rec. p. I-2639, point 16).
(44) - Voir, notamment, arrêts du 22 janvier 1986, Denkavit France (266/84, Rec. p. 149, point 17); du 29 mai 1997, France/Commission (C-69/94, Rec. p. I-2599, point 38), et du 6 juillet 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Rec. p. I-5461, points 35 et 36).
(45) - Voir point 87 des présentes conclusions.
(46) - Voir, par exemple, arrêts du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission (238/86, Rec. p. 1191, point 25), et du 22 avril 1999, Pays-Bas/Commission (C-28/94, Rec. p. I-1973, point 50).
(47) - L'article 3, paragraphe 6, du règlement n, 2261/84, par exemple, vise le cas dans lequel un oléiculteur n'est pas membre d'une OPR, ce qui ne le prive pas du droit de percevoir une aide à la production.
(48) - Voir points 5 et suiv. des présentes conclusions.
(49) - Arrêt du 13 septembre 2001, Espagne/Commission (C-374/99, Rec. p. I-5943, point 26).
(50) - Point 4.7.2.2 (p. 138).
(51) - Rapport de synthèse, point 4.7.2.2.9 (p. 144).
(52) - Voir, comme exemple récent d'une jurisprudence constante, arrêt Belgique/Commission, précité, point 35.
(53) - Ibidem, point 36.
(54) - Ibidem, point 37.
(55) - Ibidem.
(56) - Rapport de synthèse, point 4.7.2.2.2 (p. 139).
(57) - Annexe de la lettre n, 23271 de la Commission, précitée.
(58) - Annexe de la lettre n, 14826 de la Commission, du 3 avril 1996 (annexe 7 de la requête).
(59) - Point 4.7.2.2.1 (p. 139).
(60) - Annexe de la lettre n, 23271, précitée, point 2.
(61) - Idem.
(62) - Idem. Voir également annexe de la lettre n, 14826, précitée, point 1.1.
(63) - Annexe 1 de l'annexe 8 de la requête.
(64) - Lettre n, 18759 du FEGA, du 3 juin 1996, point 1.1 (annexe 8 de la requête).
(65) - Idem.
(66) - Voir point 41 des présentes conclusions.
(67) - Ibidem, points 61 à 69.
(68) - Ci-après le «ROE».
(69) - Page 15 de la traduction en français de la requête.
(70) - Lettre n, 18759 du FEGA, précitée, p. 14 (annexe 8 de la requête).
(71) - Voir, par exemple, lettre n, 14826 de la Commission, précitée. Il ressort du dossier que ce type de contrôle est réalisé par la comparaison des quantités d'olives triturées et de la quantité d'olives ou d'arbres correspondant au producteur concerné.
(72) - Lettre n, 34128 de la Commission, précitée, point 1.5 (annexe 11 de la requête).
(73) - On trouve, entre autres, parmi ces données, toutes les informations relatives à l'équipement technique des moulins et à leur capacité réelle de trituration, ainsi que tout changement qui les concerne (article 13 du règlement n, 2261/84).
(74) - Règlement de la Commission, du 30 mars 1990 (JO L 86, p. 18).
(75) - Page 20 de la traduction en français de la requête.
(76) - Ibidem, citation d'une télécopie du 12 juin 1995 de l'AAO.
(77) - Ibidem, page 21, citation de la lettre du FEGA n, 18759, précitée (annexe 8 de la requête).
(78) - Lettre n, 18759, précitée.
(79) - Règlement du Conseil, du 29 mars 1988 (JO L 89, p. 1).
(80) - Page 39 de la traduction en français de la requête.
(81) - Voir points 87, 116 et suiv. des présentes conclusions.
(82) - Arrêt du 1er octobre 1998, Irlande/Commission (C-238/96, Rec. p. I-5801, point 29).
(83) - Ibidem, point 30.
(84) - Cité dans l'arrêt Irlande/Commission, précité, point 31.
(85) - Arrêt Belgique/Commission, précité, point 37.
(86) - Idem.
(87) - Points 110 et 111.
(88) - Annexe 24 de la requête, point 10.
(89) - Ibidem, point 11.
(90) - Annexe 27 de la requête.
(91) - Annexe 10 du mémoire en réplique.
(92) - C-41/94, Rec. p. I-4733.
(93) - Règlement de la Commission, du 26 juillet 1972, relatif à l'apurement des comptes concernant le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO L 186, p. 1).
(94) - Règlement de la Commission, du 25 février 1986 (JO L 48, p. 31).
(95) - Ce paragraphe, ajouté par le règlement n, 422/86, a cessé de produire ses effets à la même date que les autres dispositions du règlement n, 1723/72, à savoir le 16 octobre 1995 [article 9 du règlement (CE) n, 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement n, 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6)]. Les faits de la présente espèce lui restent donc soumis.
(96) - Arrêt du 22 juin 1993, Allemagne/Commission (C-54/91, Rec. p I-3399, point 13). Voir également arrêt du 18 mars 1999, Italie/Commission (C-59/97, Rec. p. I-1683, point 37), à titre d'exemple supplémentaire, ou encore, arrêt du 9 août 1994, Allemagne/Commission (C-413/92, Rec. p. I-3781, points 26 et suiv.), comme exemple de délai dont l'inobservation ne s'est cependant pas traduite, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, par un refus de prise en considération des éléments de preuve tardivement produits par le gouvernement en cause.
(97) - Annexe 23 de la requête.
(98) - JO 1977, L 13, p. 1.
(99) - L'article 9 impose aux pouvoirs adjudicateurs désireux de passer un marché public de fournitures par voie de procédure ouverte ou de procédure restreinte de faire connaître leur intention au moyen d'un avis publié au Journal officiel des Communautés européennes.
(100) - Ley de Medidas Fiscales Administrativas y de Orden Social (BOE n, 313, du 31 décembre 1997).
(101) - Annexe 10 du mémoire en défense.
(102) - Idem.
(103) - Selon la Commission, les décrets royaux n, 379/77 et n, 1422/85 constituent les dispositions légales de base de Tragsa.
(104) - Point 43.3 du mémoire en réplique.
(105) - S'agissant du caractère applicable rationae temporis de la directive 77/62, il résulte de l'annexe 15 du mémoire en réplique que le ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation a été autorisé à confier à Tragsa l'établissement et la mise à jour du ROE par décision en date du 23 octobre 1987. Du point de vue de l'applicabilité rationae personae de ladite directive, nous avons vu que Tragsa entretient des relations étroites avec les administrations publiques espagnoles, ce qui pourrait laisser supposer que cette entreprise est un démembrement de l'une d'elles. Dans le contexte juridique de la réglementation sur les marchés publics, le caractère spécifique de ces liens pourrait justifier que l'on s'interroge sur leur nature exacte, sachant que l'application des directives en matière de passation de marchés publics connaît une exception dite «In House Providing», relative à des contrats conclus par un pouvoir adjudicateur avec certains organismes publics ayant des liens avec lui (arrêt du 7 décembre 2000, ARGE, C-94/99, Rec. p. I-11037, point 21). Sur cette question, nous rappellerons les termes de votre arrêt du 18 novembre 1999, Teckal (C-107/98, Rec. p. I-8121), qui permet de mieux cerner les limites de l'exception. Vérifiant que l'une des conditions de l'applicabilité de la directive 77/62, celle tenant à l'existence d'un contrat, était remplie, vous vous êtes assurés qu'une convention entre deux personnes distinctes existait bien. Vous avez dit pour droit qu'«il suffit [...] que le marché ait été conclu entre, d'une part, une collectivité territoriale et, d'autre part, une personne juridiquement distincte de cette dernière» (point 50). Vous avez ajouté qu'«[i]l ne peut en aller autrement que dans l'hypothèse où, à la fois, la collectivité territoriale exerce sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services et où cette personne réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent» (idem). Outre qu'elle possède la personnalité juridique, Tragsa fournit des services non seulement aux administrations publiques espagnoles, mais aussi, ainsi que l'a indiqué le gouvernement espagnol (point 43.3 du mémoire en réplique), sans être démenti sur ce point par la Commission, aux particuliers. L'applicabilité de la directive 77/62 ne nous semble donc pas contestable.
(106) - Arrêt du 17 novembre 1993, Commission/Espagne (C-71/92, Rec. p. I-5923, point 36).
(107) - Idem.
(108) - C-3/88, Rec. p. 4035.
(109) - Ibidem, point 11.
(110) - Ibidem, points 11, 15 et 24.
(111) - Voir chapitre 1 du titre IV de la directive 77/62, relatif aux critères de sélection qualitative.
(112) - Point 2, deuxième alinéa.
(113) - Annexe 2 de la réplique.
(114) - Comme l'aide à la production, l'aide à la consommation pour l'huile d'olive vise au soutien de la production d'huile d'olive sur le territoire de la Communauté. Elle tend à permettre que le prix indicatif à la production, nécessaire à la rémunération équitable des producteurs, débouche sur un prix de vente qui soit acceptable pour le consommateur. Pour que le régime d'aide à la consommation atteigne ainsi son but, il est prévu que celle-ci soit octroyée au stade le plus proche possible du consommateur, à savoir au niveau de l'entreprise de conditionnement de l'huile d'olive (deuxième considérant).
(115) - JO L 254, p. 5.
(116) - JO L 69, p. 19.
(117) - JO L 63, p. 19.
(118) - Votre Cour s'est déjà prononcée, dans l'arrêt du 6 juillet 2000, Espagne/Commission (C-45/97, Rec. p. I-5333), sur les corrections financières appliquées aux treize autres entreprises.
(119) - Point 52.
(120) - Ibidem, point 54.
(121) - Ibidem, point 55.
(122) - Arrêts du 12 juin 1990, Allemagne/Commission (C-8/88, Rec. p. I-2321, point 42), et du 13 septembre 2001, Espagne/Commission, précité, point 16.
(123) - Selon toute vraisemblance, la méthode suivie par la Commission consiste à tenir compte des effets éventuellement positifs de ces recommandations intervenues après le mois de juin 1995, afin de renoncer à tirer des conséquences des irrégularités constatées au cours de l'exercice 1993.
(124) - Annexe 24 de la requête.
(125) - Ibidem, point 12.
(126) - Point 2, p. 8 de la traduction en français.
(127) - Point 232 du mémoire en défense, souligné par la Commission.
(128) - Ibidem, point 237.
(129) - JO L 142, p. 1.
(130) - JO L 377, p. 35.
(131) - JO L 184, p. 6.
(132) - JO L 179, p. 10.
(133) - JO L 210, p. 63.
(134) - D'abord à 33 écus par règlement (CEE) n, 2293/89 de la Commission, du 27 juillet 1989 (JO L 218, p. 30), puis à 32,94 écus par règlement (CEE) n, 1757/90 de la Commission, du 27 juin 1990 (JO L 162, p. 21), et enfin à 25 écus par règlement (CEE) n, 810/93 de la Commission, du 2 avril 1993 (JO L 82, p. 14).
(135) - JO L 218, p. 1.
(136) - JO 1985, L 302, p. 23.
(137) - JO L 171, p. 1.
(138) - JO L 199, p. 3.
(139) - Voir nos conclusions dans l'affaire Schilling et Nerhing (C-63/00), pendante devant la Cour (points 11 et suiv.).
(140) - Rapport final, précité, points 15 et 16.
(141) - Ibidem, point 17.
(142) - Annexe 17 de la requête.
(143) - Selon le FEOGA, «[l]'accroissement spectaculaire enregistré en Espagne de la production de fourrages séchés artificiellement (on passe d'une moyenne de 160 000 tonnes dans la période 1986/1987 - 1988/1989 à une moyenne de 1 096 000 tonnes en 1991/1992 - 1993/1994) ne se confirme pas en ce qui concerne les produits séchés au soleil (réduction de 167 000 tonnes à 115 000 tonnes en moyenne dans les périodes citées. [...] Ces différents éléments, qui n'apparaissent qu'en Espagne, n'ont pas été suivis avec l'attention qu'ils méritaient, par les autorités nationales» (annexe de la lettre n, 48369, point 3.1, annexe 17 de la requête, sixième et septième alinéas).
(144) - Point 12 des présentes conclusions.
(145) - Voir points 116 à 118 et 199 à 203 des présentes conclusions.
(146) - Voir point 87 et arrêt cité dans la note en bas de page 44.
(147) - Arrêt FAC, précité, point 16.
(148) - Page 2.
(149) - Voir points 200 à 203 des présentes conclusions.
(150) - Voir, comme exemple récent d'une jurisprudence constante, arrêt du 1er octobre 1998, France/Commission (C-232/96, Rec. p. I-5699).
(151) - Points 94 à 99 et 301 à 304 des présentes conclusions.