61997CJ0179_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-179/97,
Konungariket Spanien, företrätt av Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Spaniens ambassad, 4-6, boulevard E. Servais, Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Thomas van Rijn och Blanca Vilá Costa, nationell tjänsteman utsänd till kommissionens rättstjänst, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 494/97 av den 18 mars 1997 om ändring av förordning (EEG) nr 2868/88 om närmare tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO) (EGT L 77, s. 5), till den del det genom denna förordning har införts en artikel 4a.6 i kommissionens förordning (EEG) nr 2868/88 av den 16 september 1988 (EGT L 257, s. 20; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 111),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P.J.G. Kapteyn, J.-P. Puissochet och P. Jann (referent) samt domarna C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón, M. Wathelet och R. Schintgen,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 10 juni 1998,
och efter att den 16 juli 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Konungariket Spanien har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 12 maj 1997 begärt ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 494/97 av den 18 mars 1997 om ändring av förordning (EEG) nr 2868/88 om närmare tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO) (EGT L 77, s. 5, nedan kallad förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse), till den del det genom denna förordning har införts en artikel 4a.6 i kommissionens förordning (EEG) nr 2868/88 (EGT L 257, s. 20; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 111).
2 Denna förordning faller inom ramen för Europeiska gemenskapens förbindelser med Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen (nedan kallad NAFO), såsom dessa upprättats genom konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordatlantens västra del (nedan kallad NAFO-konventionen), vilken antogs genom rådets förordning (EEG) nr 3179/78 av den 28 december 1978 (EGT L 378, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 31). En av målsättningarna med NAFO-konventionen är bevarandet och bästa möjliga utnyttjande av fiskeresurserna i det i konventionen reglerade området. I detta syfte har det inrättats en ordning för ömsesidig inspektion i fall av en överträdelse, vilken föreskriver ömsesidig rätt för de avtalsslutande parterna till prejning och inspektion av fartyg samt, i förekommande fall, till förföljande och påförande av sanktioner.
3 I detta sammanhang antog NAFO:s fiskerikommission den 10 februari 1988 en ordning för ömsesidig internationell inspektion. Denna ordning förklarades tillämplig i gemenskapen genom artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1956/88 av den 9 juni 1988 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del [Övers. anm. Med ovannämnda organisation avses NAFO som givits olika namn i sekundärrättsakter.] (EGT L 175, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 88). Nämnda ordning återfinns i en bilaga till förordningen.
4 Kommissionen antog förordning nr 2868/88 med stöd av artikel 4 i förordning nr 1956/88, enligt vilken tillämpningsföreskrifter till denna förordning, om nödvändigt, skulle antas i enlighet med ett särskilt förfarande.
5 Den 20 april 1995 undertecknades ett avtal i form av ett godkänt protokoll, skriftväxling, notväxling samt bilagorna därtill mellan Europeiska gemenskapen och Kanada, om fiske inom ramen för NAFO-konventionen (nedan kallat avtalet). Detta avtal godkändes genom rådets beslut 95/586/EG av den 22 december 1995 (EGT L 327, s. 35). Punkt II.9 e i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet, vilken har rubriken "Förslag för att förbättra kontrollen av fisket och verkställighetsåtgärderna härför", föreskriver följande:
"...
i) Om en NAFO-inspektör anklagar ett fartyg för att i väsentlig omfattning ha begått en uppenbar allvarlig överträdelse, skall den avtalsslutande parten, vars flagg fartyget för, säkerställa att det berörda fartyget inspekteras av en vederbörligen bemyndigad inspektör från den avtalsslutande parten inom 48 timmar. För att skydda bevismaterial skall NAFO-inspektören vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bevismaterialet skyddas och bevaras, inklusive eventuell försegling av fartygets lastrum, och han får stanna kvar ombord på fartyget till dess att den vederbörligen bemyndigade inspektören anländer.
ii) Om det är berättigat skall inspektören från den avtalsslutande parten vars flagg det berörda fartyget för, om han är vederbörligen bemyndigad att göra detta, kräva att fartyget omedelbart anlöper en näraliggande hamn som befälhavaren väljer, vilken bör vara antingen S:t Pierre, S:t John's, Azorerna eller fartygets hemmahamn, för en grundlig inspektion under flaggstatens myndighet och i närvaro av en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar delta ...
...
iv) I det fall det krävs att ett fartyg går i hamn för en grundlig inspektion i enlighet med punkt ii) ovan får en NAFO-inspektör från en annan avtalsslutande part, efter medgivande av den avtalsslutande part vars fartyg det gäller, gå ombord på fartyget när det seglar mot hamn, vara kvar ombord när det seglar mot hamn och vara närvarande vid inspektionen av fartyget i hamn.
..."
6 Rådet antog den 21 december 1995 förordning (EG) nr 3067/95 om ändring av förordning nr 1956/88 (EGT L 329, s. 1, nedan kallad rådets förordning). Genom denna förordning, som syftar till att genomföra vissa bestämmelser i avtalet, införs en ny punkt 10 i bilagan till förordning nr 1956/88, vilken i ordalag som är nästan identiska med punkt II.9 e i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet föreskriver följande:
"...
i) Om en NAFO-inspektör anklagar ett fartyg för att begått en förmodad allvarlig överträdelse enligt punkt 9, skall den fördragsslutande part vars flagg fartyget för säkerställa att det berörda fartyget inom 72 timmar inspekteras av en inspektör som är utsedd av den fördragsslutande parten. För att skydda bevismaterial skall NAFO-inspektören vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att detta skyddas och bevaras, och NAFO-inspektören får stanna kvar ombord på fartyget under den tid som behövs för att informera den utsedde inspektören om den förmodade överträdelsen.
ii) Om den behöriga myndigheten i flaggmedlemsstaten eller den inspektör som utsetts av denna myndighet har nödvändigt bemyndigande, och om det är berättigat skall de kräva att fartyget omedelbart fortsätter till en av följande närbelägna hamnar enligt fartygets befälhavares val, St. John's, Halifax, fartygets hemmahamn eller en av flaggmedlemsstaten angiven hamn, för en grundlig inspektion under flaggmedlemsstatens myndighet och i närvaro av en NAFO-inspektör från varje annan fördragsslutande part som önskar delta...
...
iv) När det krävs att ett fartyg går i hamn för att genomgå en grundlig inspektion i enlighet med punkt ii, kan en NAFO-inspektör från en annan fördragsslutande part, om fartygets fördragsslutande part går med på detta, gå ombord på fartyget när det går mot hamn, stanna kvar ombord på fartyget medan det går mot hamn och vara närvarande vid inspektionen av fartyget i hamn.
..."
7 Genom förordning nr 494/97 infördes i förordning nr 2868/88 bland annat artiklarna 4a och 4b. Artikel 4a har följande lydelse:
"1. När de behöriga myndigheterna i flaggmedlemsstaten enligt punkt 10 iii i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88 får uppgifter från en NAFO-inspektör om en sådan förmodad allvarlig överträdelse som avses i punkt 9 i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88, som begåtts av ett fiskefartyg som för dess flagg eller om kommissionen får sådana uppgifter skall de behöriga myndigheterna och kommissionen omgående underrätta varandra om detta.
...
5. När denne anmält sina resultat, och om den förmodade överträdelsen är allvarlig, enligt den beskrivning av överträdelser som förtecknas i punkt 9 i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88, skall den behöriga myndigheten i flaggmedlemsstaten, om situationen så kräver, inom 24 timmar själv beordra eller ge den bemyndigade inspektören befogenhet att beordra fartyget att segla mot en bestämd hamn i enlighet med punkt 10 ii i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88.
...
I händelse av omdestinering skall den vederbörligen bemyndigade inspektören vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att bevismaterialet säkras och bevaras samt, i förekommande fall, också plombera fartygets lastrum för senare inspektion vid kaj.
6. När fartyget som anklagas för att ha begått en överträdelse anländer till omdestineringshamnen, skall det utsättas för en grundlig inspektion under överinseende av flaggmedlemsstaten och eventuellt inför en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar ta del av inspektionen. Flaggmedlemsstaten skall utan dröjsmål underrätta kommissionen om resultaten av den grundliga inspektionen genom att använda formuläret i bilaga I till denna förordning, liksom om de åtgärder som den vidtagit för att beivra överträdelsen.
..."
Artikel 4b i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse föreskriver följande:
"1. När EG-inspektörerna förmodar att ett fiskefartyg som seglar under en avtalsslutande parts flagg har begått någon av de allvarliga överträdelser som förtecknas i punkt 9 i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88, skall de inom 24 timmar underrätta den berörda flaggmedlemsstatens behöriga myndigheter om detta, liksom NAFO:s sekretariatschef, och meddela dem alla de faktorer på vilka EG-inspektörerna grundar sina anklagelser om förmodad allvarlig överträdelse mot detta fartyg...
2. Kommissionen skall med samtycke från den avtalsslutande part som fartyget tillhör besluta om en EG-inspektör skall stanna ombord under omdirigeringen av fartyget. Kommissionen skall även besluta om en EG-inspektör skall närvara vid den grundligare inspektionen av det anklagade fartyget som skall genomföras i hamnen."
8 Konungariket Spanien har gjort gällande att första meningen i artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse, som föreskriver att "[n]är fartyget som anklagas för att ha begått en överträdelse anländer till omdestineringshamnen, skall det utsättas för en grundlig inspektion under överinseende av flaggstaten och eventuellt inför en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar ta del av inspektionen", är rättsstridig. Av lydelsen av denna bestämmelse följer nämligen att en NAFO-inspektör, oberoende av vilken avtalsslutande part som har utsett honom, kan närvara vid den grundligare inspektionen i omdestineringshamnen, utan att det är nödvändigt att inhämta medgivande av flaggstatens myndigheter, medan punkt 10 iv i bilagan till rådets förordning samt punkt II.9 e iv i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet förutsätter "medgivande av den avtalsslutande part vars fartyg det gäller i en sådan situation".
9 Enligt Konungariket Spanien innebär denna motstridighet mellan rådets förordning och förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse, det vill säga mellan grundförordningen och dess tillämpningsförordning, att den sistnämnda förordningen är ogiltig. Konungariket Spanien har således yrkat ogiltigförklaring av förordning nr 494/97 till den del det genom den har införts en artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88.
10 Enligt den spanska regeringen är motstridigheten mellan lydelsen av den klandrade bestämmelsen och lydelsen av punkt 10 iv i bilagan till rådets förordning uppenbar. En tillämpningsförordning som har antagits med stöd av ett bemyndigande i grundförordningen får emellertid inte avvika från bestämmelserna i den sistnämnda förordningen.
11 Samma motstridighet föreligger med avseende på punkt II.9 e iv i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet. Eftersom artikel 228.7 i EG-fördraget föreskriver att avtal som gemenskapen ingått är bindande för institutionerna, innebär detta att kommissionen inte ensidigt får avvika från bestämmelserna i ett sådant avtal. Domstolen har för övrigt redan slagit fast att företrädet för de internationella avtal som gemenskapen slutit framför rättsakter som tillhör gemenskapens sekundärrätt medför att de senare så långt möjligt skall tolkas i överensstämmelse med avtalen (dom av den 10 september 1996 i mål C-61/94, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I-3989). På samma sätt är varje i kraft varande internationellt traktat, i enlighet med principen pacta sunt servanda, vilken har kodifierats i artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten, bindande för dess parter och skall ärligt fullgöras av dem.
12 Kommissionen har bestridit dessa påståenden och yrkat att talan skall ogillas och att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
13 Kommissionen har i sitt svaromål huvudsakligen gjort gällande att den spanska regeringens talan grundas på en felaktig läsning av bestämmelserna. Den klandrade bestämmelsen i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse återger nämligen exakt punkt 10 ii i bilagan till rådets förordning samt punkt II.9 e ii i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet.
14 Punkt 10 iv i bilagan till rådets förordning och punkt II.9 e iv i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet föreskriver enligt kommissionen ett villkor avseende medgivande av den avtalsslutande part vars fartyg har omdirigerats endast därför att dessa bestämmelser avser en överträdelse som har konstaterats på internationellt vatten. Eftersom frågan om bevarandet av flaggstatens höghetsmakt uppkommer i ett sådant fall, är dess medgivande nödvändigt. Den klandrade bestämmelsen i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse syftar däremot endast till en inspektion i hamn, som är en situation där det inte kan uppkomma något problem avseende gränserna för flaggstatens jurisdiktion, eftersom den sistnämnda statens myndigheter själva övervakar inspektionen och således kan säkerställa respekten av dess höghetsmakt genom andra förfaranden. Flaggstatens medgivande är då följaktligen inte nödvändigt.
15 Villkoret avseende flaggstatens medgivande, vilket har åberopats i Konungariket Spaniens talan, föreskrivs enligt kommissionen för övrigt i artikel 4b.2 i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse.
16 Kommissionen har vidare gjort gällande att det under alla omständigheter inte kan vara fråga om något åsidosättande av avtalet, eftersom avtalet upphörde att gälla i september 1995. Kommissionen har erinrat om att det godkända avtalsprotokollet enligt sin slutklausul "skall upphöra att gälla den 31 december 1995 eller när de åtgärder som beskrivs i samma protokoll antas av NAFO om detta sker tidigare". Åtgärderna i fråga antogs i september 1995 och var föremål för en NAFO-rekommendation. Av detta följer att avtalet har mist sitt föremål och följaktligen inte kan utgöra en rättslig grund för Konungariket Spaniens talan.
17 Den spanska regeringen har genmält att artikel 4b i den klandrade förordningen är oriktig, eftersom denna bestämmelse, såsom framgår av lydelsen av dess punkt 1, rör fartyg som seglar under en sådan avtalsslutande parts flagg som inte är medlem av gemenskapen, och således inte rör gemenskapsfartyg.
18 Den spanska regeringen har beträffande avtalets tillämplighet medgett att de multilaterala bestämmelserna i själva verket antogs vid NAFO:s 17:e årliga möte i september 1995, men har understrukit att de är identiska med bestämmelserna i nämnda avtal. Den klandrade bestämmelsen i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse står i varje fall i strid med de internationella skyldigheter som följer av avtalet om fiske i NAFO-området.
Huruvida förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse och rådets förordning är inbördes motstridiga
19 Det skall inledningsvis konstateras att kommissionen i enlighet med artikel 4 i förordning nr 1956/88 bemyndigas att anta tillämpningsföreskrifter för denna förordning.
20 Av domstolens rättspraxis framgår emellertid att en tillämpningsförordning som har antagits med stöd av ett bemyndigande i grundförordningen inte kan innehålla en avvikelse från bestämmelserna i den sistnämnda förordningen, som den härleder sig från (dom av den 10 mars 1971 i mål 38/70, Tradax, REG 1971, s. 145, punkt 10).
21 Under dessa omständigheter skall det kontrolleras om den klandrade bestämmelsen i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse, som är tillämpningsförordningen, är förenlig med rådets förordning, som är grundförordningen.
22 Inledningsvis finns det skäl att vederlägga kommissionens argument att det genom artikel 4b.2 i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse i varje fall infördes ett villkor avseende medgivande av den avtalsslutande part vars fartyg det gäller, varigenom den spanska regeringens krav således uppfylldes.
23 Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att denna bestämmelse, såsom framgår av lydelsen av punkt 1 i denna artikel, rör fartyg som seglar under en sådan stats flagg som inte är medlemsstat i gemenskapen. Nämnda bestämmelse inverkar således inte på lösningen av förevarande tvist och kan följaktligen inte utgöra grund för kommissionens argumentation.
24 Vidare finns det skäl att undersöka kommissionens argument att artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse överensstämmer med punkt 10 ii i bilagan till rådets förordning och således inte innebär att kommissionens befogenhet överskridits, även om denna artikel inte innehåller någon särskild bestämmelse avseende den situation som föreskrivs i punkt 10 iv i den sistnämnda förordningen.
25 I detta avseende skall det anföras att kommissionen på goda grunder har gjort gällande att innehållet i artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse har nästan identisk lydelse med punkt 10 ii i bilagan till rådets förordning. Den sistnämnda bestämmelsen avser nämligen en grundlig inspektion i omdestineringshamnen av ett fartyg som förmodas ha överträtt NAFO-reglerna och föreskriver i ett sådant fall närvaro av en inspektör från "någon annan avtalsslutande part som önskar delta", utan behov av flaggstatens medgivande för närvaron. Den situation som regleras i artikel 4a.6 avser just en grundlig undersökning i hamn och regleras i ordalag som liknar lydelsen av punkt 10 ii i bilagan till rådets förordning.
26 Punkt 10 iv i bilagan till rådets förordning är en bestämmelse som rör den särskilda situationen att en annan avtalsslutande part vill att en inspektör går ombord på ett fartyg som i enlighet med punkt 10 ii har beordrats att anlöpa en omdestineringshamn för en grundlig inspektion.
27 Lydelsen av punkt 10 iv är visserligen inte helt entydig, eftersom det inte klart framgår av denna bestämmelse att det medgivande som behövs av den stat vars fartyg det gäller inte hänför sig till var och en av de situationer som avses i bestämmelsen, nämligen ombordstigning, närvaro under resan och under den grundliga inspektionen i hamn. Den enda tolkning av nämnda bestämmelse som överensstämmer med punkt 10 ii i bilagan till rådets förordning är emellertid att punkt 10 iv hänför sig till fartygets inspektion i hamn endast för att understryka att inspektören från en annan avtalsslutande part än flaggstaten har rätt att vara kvar ombord vid inspektionen i hamn efter det att han gått ombord på fartyget.
28 Eftersom giltigheten av förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse endast skall bedömas med avseende på de bestämmelser i bilagan till rådets förordning som reglerar samma situation, nämligen punkt 10 ii i denna bilaga, följer av det föregående resonemanget att det inte har konstaterats något åsidosättande av denna förordning.
Huruvida förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse och punkt II.9 e iv i bilaga I till avtalet är inbördes motstridiga
29 Konungariket Spanien har hävdat att förordning nr 2868/88 i dess ändrade lydelse står i strid med avtalet och i synnerhet med bestämmelserna i punkt II.9 e iv i bilaga I till det godkända avtalsprotokollet. Enligt den spanska regeringen är det nödvändigt att erhålla medgivande av flaggstaten för att en NAFO-inspektör från en annan avtalsslutande part skall kunna delta i inspektionen i hamn. Om ett sådant medgivande inte ges, får nämnde inspektör inte delta i förfarandet för den grundliga inspektionen i omdestineringshamnen.
30 Det är i detta avseende tillräckligt att svara att bestämmelserna i punkt II.9 e iv till det godkända avtalsprotokollet har en lydelse som är nästan identisk med lydelsen av punkt 10 iv. Under dessa omständigheter skall den andra grunden underkännas av samma skäl som underkännandet av den spanska regeringens första grund, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida detta avtal är tillämpligt.
31 Av vad anförts följer att talan skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
32 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.