61996CC0057_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
A - Einführung
1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren geht es um die Beurteilung des sachlichen Anwendungsbereiches sei es der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71(1), sei es der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68(2) im Hinblick auf eine einmalig zu zahlende Abfindung für im Zuge von Flächenstillegungsmaßnahmen arbeitslos gewordene Arbeitnehmer in der Landwirtschaft nach niederländischem Recht.
2 Der niederländische Raad van State richtet ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof, dem folgender Sachverhalt zugrunde liegt: Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist deutscher Staatsangehöriger und war in einem landwirtschaftlichen Betrieb in den Niederlanden beschäftigt. Er war seinem Arbeitgeber dorthin gefolgt, behielt aber seinen Wohnsitz in Deutschland bei. Im Zuge von Flächenstillegungsmaßnahmen seines Arbeitgebers wurde er arbeitslos und bezog dann Arbeitslosenunterstützung in Deutschland. Er beantragte eine einmalige Leistung aufgrund der "Vergütungsregelung für das Ausscheiden von Arbeitnehmern in der Landwirtschaft".(3) Gegen die Ablehnungsentscheidung beschritt er den Rechtsweg. Im Rechtsmittelverfahren richtet das vorlegende Gericht folgende Fragen an den Gerichtshof:
1. Findet die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 Anwendung auf eine Leistung, wie sie in der Vergütungsregelung für das Ausscheiden von Arbeitnehmern in der Landwirtschaft vorgesehen ist, die nicht von der Dauer der Arbeitslosigkeit abhängt und Teil eines Systems von Maßnahmen zur Verbesserung der Struktur des Agrarsektors ist, wobei das Hauptgewicht auf der Förderung der teilweisen oder vollständigen Betriebseinstellung und des Ausscheidens von Unternehmern(4) liegt? Welche weiteren Umstände sind dabei gegebenenfalls noch erheblich?
2. Falls die erste Frage verneint wird, ist dann eine Leistung aufgrund der Regelung als soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 zu betrachten? Falls ja, ist dann das Aufstellen der Voraussetzung, daß der betreffende Arbeitnehmer seinen Wohnsitz in den Niederlanden hat, als eine nach Artikel 7 dieser Verordnung verbotene Unterscheidung aufgrund der Staatsangehörigkeit anzusehen?
3 Zur Begründung führt das vorlegende Gericht aus, die Leistungsgewährung sei von verschiedenen Voraussetzungen abhängig, wie dem Alter des Antragstellers, sozialversicherungsrechtlichen Mindestbedingungen, der Dauer des vorausgehenden Beschäftigungsverhältnisses, der Registrierung beim Arbeitsamt und einem Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach der [Neuen] Werkloosheidswet (Arbeitslosigkeitsgesetz)(5). Die Antragstellung muß in einem bestimmten zeitlichen Rahmen erfolgen, der von dem Zeitpunkt der Beendigung des Arbeitsverhältnisses abhängig ist(6).
4 Die Voraussetzung eines Anspruchs auf Arbeitslosenunterstützung nach niederländischem Recht bildet insofern eine Hürde für die Leistungsgewährung nach der Regelung, als Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe f der Werkloosheidswet vorsieht, daß ein Arbeitnehmer, der ausserhalb der Niederlande wohnt, keinen Leistungsanspruch hat. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist somit von dem Bezug einer Unterstützungsleistung nach der Werkloosheidswet ausgeschlossen, was nach den ausdrücklichen Vorschriften der Regelung dem Leistungsbezug nach der Regelung entgegensteht.
5 Das vorlegende Gericht hat sich die Bedenken des Klägers des Ausgangsverfahrens hinsichtlich der Gemeinschaftsrechtsverträglichkeit dieses Ergebnisses zu eigen gemacht. Die ungeschmälerte Anwendung der genannten Vorschriften könne gegen die Verordnungen Nr. 1408/71 und Nr. 1612/68 verstossen.
6 Gestützt auf das Urteil Scrivner(7) wendet sich das vorlegende Gericht zunächst den Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 zu. Es hegt nachhaltig Zweifel daran, ob die in Rede stehende Leistung in den sachlichen Anwendungsbereich der Verordnung fällt. Bejahendenfalls sei der Kläger des Ausgangsverfahrens als vollarbeitsloser Grenzgänger gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 von dem Bezug einer Leistung bei Arbeitslosigkeit niederländischen Rechts ausgeschlossen, weil gemäß dieser Vorschrift auf ihn die deutschen Rechtsvorschriften bei Arbeitslosigkeit als die des Wohnorts anwendbar sind.
Dem Vorbringen des Klägers des Ausgangsverfahrens, er sei als sogenannter atypischer Grenzgänger im Sinne des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe b zu betrachten, vermag das vorlegende Gericht nicht zu folgen.
Sollte die in Rede stehende Leistung jedoch nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen, sei zu prüfen, ob es die Verordnung Nr. 1612/68 verbiete, daß an dem in der Regelung im Zusammenhang mit der Werkloosheidswet aufgestellten Wohnsitzerfordernis festgehalten werde. Das vorlegende Gericht hält es nicht für abwegig, daß der Begriff "soziale Vergünstigungen" im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 auch eine Leistung aufgrund der Regelung umfasst. Das Wohnsitzerfordernis könnte dann als nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1612/68 verbotene mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit zu betrachten sein.
7 Am schriftlichen Verfahren haben sich die niederländische Regierung und die Kommission beteiligt. Der Gerichtshof hat Fragen nach der Satzung und der Rechtsetzungsbefugnis der leistungsgewährenden Körperschaft gestellt, die die niederländische Regierung schriftlich beantwortet hat. In der mündlichen Verhandlung ist auch die französische Regierung aufgetreten. Auf das Vorbringen der Beteiligten wird im Rahmen der rechtlichen Würdigung zurückzukommen sein.
B - Stellungnahme
I. Vorbemerkung
8 Bei der vom vorlegenden Gericht zu qualifizierenden Leistung handelt es sich um eine Leistung, die potentiell sowohl in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 als auch in den der Verordnung Nr. 1612/68 fallen könnte.
9 Im Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache Castelli(8), in dem es um die Qualifizierung eines garantierten Altersmindesteinkommens,
eine vergleichbare Problematik, ging, sprach sich der Gerichtshof zunächst vollumfänglich zu Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 aus. Da die getroffenen Feststellungen nach Ansicht des Gerichtshofes dem vorlegenden Gericht gestatteten, das Ausgangsverfahren zu entscheiden, trat er nicht mehr in eine Prüfung der entscheidungserheblichen Fragen am Maßstab der Verordnung Nr. 1408/71 ein.(9)
10 Nur acht Monate später, im Urteil vom 27. März 1985 in der Rechtssache Scrivner(10), in der es ebenfalls um eine Leistung mit Mischcharakter ging, der "Hilfe zum Lebensunterhalt" belgischen Rechts, entschied der Gerichtshof, es sei vorab zu prüfen, ob eine Leistung wie die in Rede stehende in den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 falle. "Die Prüfung einer möglichen Einordnung unter die $sozialen Vergünstigungen` im Sinne von Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 kommt nämlich erst in Betracht, wenn feststeht, daß es sich nicht um eine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 handelt."(11)
11 Im vorliegenden Fall ist diese Aussage von besonderer Bedeutung, weil gerade die Einordnung der fraglichen Leistung als eine der sozialen Sicherheit den Kläger des Ausgangsverfahrens wegen der besonderen, für Grenzgänger geltenden Vorschriften von dem Bezug der
Leistung möglicherweise ausschließt.(12)
12 Allerdings hat der Gerichtshof im Urteil vom 10. März 1993, ergangen in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen das Großherzogtum Luxemburg(13), entschieden, da die Verordnung Nr. 1612/68 für die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer allgemeine Bedeutung habe, könne Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung auf soziale Vergünstigungen Anwendung finden, die gleichzeitig in den besonderen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallen(14), so daß die Qualifizierung der in Rede stehenden Leistung als eine der sozialen Sicherheit nicht zwangsläufig den endgültigen Ausschluß des Klägers des Ausgangsverfahrens von der Leistung impliziert. In der durch das Urteil Scrivner(15) sachlich gebotenen Reihenfolge soll daher zunächst der ersten Frage des vorlegenden Gerichts nach dem Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 nachgegangen werden.
II. Zur ersten Frage
13 Um die erste Frage beantworten zu können, ist zu prüfen, ob eine Leistung wie die einmalig zu zahlende Abfindung nach der Vergütungsregelung für das Ausscheiden von Arbeitnehmern in der Landwirtschaft in den sachlichen Geltungsbereich des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1408/71 fällt.
14 Artikel 4 der Verordnung lautet in dem für den vorliegenden Fall maßgeblichen Umfang:
"(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen:
a) - f) ... g) Leistungen bei Arbeitslosigkeit h) ...
(2) Diese Verordnung gilt für die allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit sowie für die Systeme, nach denen die Arbeitgeber ... zu Leistungen gemäß Absatz 1 verpflichtet sind.
(2a) Diese Verordnung gilt auch für beitragsunabhängige Sonderleistungen, die unter andere als die in Absatz 1 erfassten oder die nach Absatz 4 ausgeschlossenen Rechtsvorschriften oder Systeme fallen, sofern sie
a) ... in Versicherungsfällen, die den in Absatz 1 Buchstabe a) bis h) aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden
b) ... (2b) - (3) ...
(4) Diese Verordnung ist weder auf die Sozialhilfe noch auf Leistungssysteme für Opfer des Krieges und seiner Folgen noch auf Sondersysteme für Beamte und ihnen Gleichgestellte anzuwenden."(16)
15 Die Beteiligten sind einhellig der Meinung, die streitige Abfindung sei keine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71.
Die niederländische Regierung führt zur Begründung ihres Standpunkts im wesentlichen folgendes aus: Zunächst erläutert sie Natur und Zielsetzung der Leistung. Die ihr zugrunde liegende Regelung sei von einer Einrichtung des Privatrechts, dem Fonds für Entwicklung und Verbesserung der Landwirtschaft, erlassen worden, dessen Mittel aus dem Haushalt des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei herrühren.(17) Das Budget für Leistungen der in Rede stehenden Art belaufe sich auf eine Million HFL pro Jahr. In dem Bereich, in dem die Landwirte durch Beihilferegelungen dazu veranlasst werden sollen, ihre Produktion einzuschränken, bietet die Regelung den Arbeitnehmern, die dadurch ihren Arbeitsplatz verlieren, eine Kompensation. Es handele sich also um eine Abfindung im Falle der unter bestimmten Umständen eintretenden Beendigung des Arbeitsvertrags.
Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes(18) führt die niederländische Regierung aus, zur Bestimmung des Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 1408/71 komme es wesentlich auf die konstitutiven Elemente jeder Leistung, insbesondere ihre Zielsetzung und die Bedingungen ihrer Gewährung an. Die niederländische Regierung bezweifelt, daß es sich bei der der Leistung zugrunde liegenden Regelung um "Rechtsvorschriften" im Sinne des Artikels 4 der Verordnung Nr. 1408/71 handele. Das vorlegende Gericht habe zu Recht darauf hingewiesen, daß die Regelung nach der in den Niederlanden üblichen Terminologie keine gesetzliche Vorschrift, sondern eine Richtlinie sei.
Überdies sei angesichts der Begrenzung der zur Verfügung stehenden Mittel zweifelhaft, ob es sich um eine Leistung der sozialen Sicherheit handele. Der Präsident der Einrichtung könne bei Erschöpfung der Mittel verfügen, daß keine weiteren Anträge mehr eingereicht werden dürften. Letztlich handele es sich um eine Beihilfenregelung und nicht um eine Sozialversicherungsleistung.
Nur für den Fall, daß diese Einschätzung unzutreffend sei, müsse geklärt werden, ob sich die Leistung unmittelbar auf das Risiko der Arbeitslosigkeit beziehe. In dem Sinne, in dem der Bezug einer Arbeitslosenunterstützung eine Anspruchsvoraussetzung für die in Rede stehende Leistung sei, könne ein direkter Zusammenhang nicht geleugnet werden. Soweit jedoch das Fortbestehen der Arbeitslosigkeit(19) ein konstitutives Element für eine Leistung bei Arbeitslosigkeit sei, sei festzustellen, daß die Regelung diese Bedingung nicht aufstelle. Wichtig sei auch, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes ein Charakteristikum einer Leistung bei Arbeitslosigkeit darin erkannt habe, daß sie den ausfallenden Lohn ersetzen und zum Unterhalt des Arbeitnehmers beitragen solle.(20) Diese Elemente seien in der Regelung jedoch nicht entscheidend. Weder der zuvor verdiente Lohn noch die Dauer des Arbeitsverhältnisses noch die der Arbeitslosigkeit seien von Bedeutung. Ausschlaggebend sei allein das Alter des Arbeitnehmers. Das Ziel der Regelung sei ein agrarpolitisches. Die Abfindung sei daher nicht als Leistung bei Arbeitslosigkeit zu betrachten. Wolle man auch in diesem Punkt der niederländischen Regierung nicht folgen, dann sei der Kläger des Ausgangsverfahrens jedenfalls als vollarbeitsloser Grenzgänger nach Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii der Verordnung Nr. 1408/71 auf die deutsche Rechtsordnung verwiesen.
16 Die Kommission vertritt die Ansicht, die in Rede stehende Abfindung sei keine Leistung bei Arbeitslosigkeit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71. Zwar müsse der Anspruchsteller im Zeitpunkt der Antragstellung arbeitslos gemeldet sein und einen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung niederländischen Rechts haben. Die Leistung habe jedoch nicht zum Ziel, den verlorenen Lohn zu ersetzen. Die klassische Arbeitslosenunterstützung werde auch nicht ausgesetzt bei Bezug der Abfindungsleistung. Die Höhe der Abfindung stehe nicht in Beziehung zum früheren Lohn, sondern richte sich allein nach dem Alter des Anspruchstellers und werde auf einmal ausgezahlt. Hervorzuheben sei, daß der Berechtigte die Leistung weder insgesamt noch zum Teil zurückzahlen müsse, wenn er wieder in ein Arbeitsverhältnis eintrete und dadurch die Eigenschaft eines Arbeitslosen verliere. Eine Rückzahlungspflicht bestuende nur, wenn er binnen zwölf Monaten nach Antragstellung wieder in die Dienste des früheren Arbeitgebers träte, was den wahren Sinn der Abfindungsregelung erkennen lasse, nämlich dem landwirtschaftlichen Arbeitgeber die Entlassung seiner Arbeitnehmer anläßlich der völligen oder teilweisen Einstellung seines Betriebes zu erleichtern. Diese unmittelbare Bindung an die Ziele der Agrarpolitik werde durch die Ausgestaltung der Anspruchsvoraussetzungen für die Abfindung deutlich.
17 Die französische Regierung hat sich in der mündlichen Verhandlung insoweit der Kommission und der niederländischen Regierung angeschlossen.
18 Wie schon in der Zusammenfassung des Beteiligtenvorbringens angeklungen, sind der Rechtsprechung des Gerichtshofes einige konstitutive Elemente für die Qualifizierung einer Leistung als einer solchen bei Arbeitslosigkeit zu entnehmen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(21) hängt die Unterscheidung zwischen Leistungen, die vom Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 erfasst werden und solchen, die davon ausgeschlossen sind, im wesentlichen von den grundlegenden Merkmalen der jeweiligen Leistung ab, insbesondere von ihrem Zweck und den Voraussetzungen ihrer Gewährung. Ausschlaggebend ist letztlich nicht, ob eine Leistung von den nationalen Rechtsvorschriften als eine Leistung der sozialen Sicherheit eingestuft wird.(22)
19 Wie der Gerichtshof in zahlreichen Fällen entschieden hat, "kann eine Leistung dann als Sozialversicherungsleistung angesehen werden, wenn sie den Empfängern unabhängig von jeder auf Ermessensausübung beruhenden Einzelfallbeurteilung der persönlichen Bedürftigkeit aufgrund einer gesetzlich umschriebenen Stellung gewährt wird und sich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht."(23)
20 Es ist daher zu prüfen, ob es sich bei der in Rede stehenden Abfindung erstens um "ein gesetzlich umschriebenes Recht"(24) handelt, das sich zweitens auf das Risiko der Arbeitslosigkeit bezieht.
21 Ein erster Zweifel, ob es sich um ein gesetzlich umschriebenes Recht handelt, könnte darauf beruhen, daß die Stiftung eine juristische Person bürgerlichen Rechts ist. Diese Zweifel können jedoch ausgeräumt werden. Die Stiftung erfuellt öffentliche Aufgaben, ihr Budget wird allein vom Staat getragen, die Entscheidungsträger innerhalb der Stiftung sind mehrheitlich Staatsbedienstete des zuständigen Ministeriums und die Rechtsaufsicht über die Stiftung liegt beim Landwirtschaftsminister. Die Stiftung dient also öffentlichen und nicht privaten Zwecken. Ihre Befugnis, die hier in Rede stehende Abfindungsregelung zu erlassen, beruht auf öffentlichem Recht.
22 Es bestehen weiter Zweifel daran, ob die Natur des die Abfindung regelnden Rechtsaktes den Voraussetzungen "an ein gesetzlich umschriebenes Recht" genügen. Die Frage entspricht inhaltlich weitgehend der Prüfung des Kriteriums "Rechtsvorschriften"(25) im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71.
Die die Abfindungsleistungen regelnde Rechtsgrundlage wurde vom vorlegenden Gericht als eine "Richtlinie"(26) beschrieben. Unstreitig handelt es sich bei der Regelung nicht um ein förmliches Gesetz. Auf die Frage des Gerichtshofes nach der Rechtsnatur der Regelung hat die niederländische Regierung erläutert, daß es sich um einen Rechtsakt niederen Rangs handelt. Bei Rechtsnormen dieses Typs handele es sich regelmässig um Durchführungsnormen zu Gesetzen. Hinsichtlich ihrer Bindungswirkung ist zu sagen, daß ein Anspruch auf die Abfindung (im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel) besteht, wenn der Antragsteller die in der Regelung festgelegten Bedingungen erfuellt.
Die niederländische Regierung hat dies in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage bestätigt. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts und der niederländischen Regierung kann von einer Regelung, wie sie hier vorliegt, aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles insbesondere zugunsten der Betroffenen abgewichen werden, wenn eine ungeschmälerte Anwendung der Regelung zu unbilligen Härten führen könnte.
23 Soweit Durchführungsvorschriften auf gesetzlicher Grundlage erlassen worden sind und dem Normadressaten eine Anspruchsposition vermitteln, genügen sie den Anforderungen an ein "gesetzlich umschriebenes Recht".(27) Im hier vorliegenden Fall ist die Regelung nach Angabe der niederländischen Regierung zur Durchführung von Gemeinschaftsverordnungen im Agrarsektor, und zwar der Verordnung (EWG) Nr. 1094/88 des Rates vom 25. April 1988 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und Nr. 1760/87 hinsichtlich der Stillegung von Ackerflächen und der Extensivierung und Umstellung der Erzeugung(28) und der hierauf bezugnehmenden Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Förderung der Stillegung der Anbauflächen(29), erlassen worden. Eine gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage in der Form von Verordnungen entspricht meines Erachtens insofern einer gesetzlichen Grundlage nationalen Rechts.
24 Zweifel am Vorliegen eines "gesetzlich umschriebenen Rechts" könnten allenfalls auf dem Umstand beruhen, daß bei Erschöpfung der Mittel der Präsident der Einrichtung eine im Staatscourant zu veröffentlichende Entscheidung treffen kann, daß für das laufende Haushaltsjahr keine Anträge mehr angenommen werden. Es handelt sich dabei um eine hypothetische Möglichkeit, denn - wie die niederländische Regierung auf Nachfrage im Nachgang zur mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat - ist dieser Fall noch nie praktisch geworden.
25 Meines Erachtens kann daher von einer auf gesetzlicher Grundlage beruhenden Anspruchsposition ausgegangen werden.
26 Allerdings ist die Begrenzung der Mittel auf eine bestimmte Summe untypisch für eine Leistung der sozialen Sicherheit, so daß es zweifelhaft erscheint, ob sich die Rechtsvorschriften als solche "über Zweige der sozialen Sicherheit" im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 darstellen. Dieses Kriterium könnte der Einordnung der Regelung als "Rechtsvorschrift über Zweige der sozialen Sicherheit" im Wege stehen.
27 Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a gilt die Verordnung jedoch auch für beitragsunabhängige Sonderleistungen, die unter andere als die in Absatz 1 erfassten Systeme fallen, sofern sie in Versicherungsfällen, die den in Absatz 1 aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden.(30)
28 Es kommt daher nach wie vor darauf an, ob sich die Abfindung ausdrücklich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 aufgezählten Risiken bezieht. Auf den ersten Blick scheint es sich um eine Leistung bei Arbeitslosigkeit zu handeln, da eine Anspruchsvoraussetzung für die Abfindung der Anspruch auf eine Leistung nach der Werkloosheidswet ist.
29 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist ein Charakteristikum einer Leistung bei Arbeitslosigkeit ihre einkommensersetzende Funktion. Diese erfuellt die Abfindung nicht, da es sich um eine einmalige Zahlung handelt, unabhängig von der Höhe des früheren Lohnes, der Dauer des Arbeitsverhältnisses sowie der Dauer der Arbeitslosigkeit. Gerade dieses letzte Kriterium spricht entschieden gegen das Vorliegen einer Leistung bei Arbeitslosigkeit, soweit der Gerichtshof das Fortbestehen der Arbeitslosigkeit(31) als Leistungsgrund und damit als konstitutives Kriterium einer Leistung bei Arbeitslosigkeit hervorgehoben hat.
30 Geht der Anspruchsteller im späteren Verlauf ein Arbeitsverhältnis bei einem anderen Arbeitgeber ein, steht ihm die Leistung uneingeschränkt zu, wohingegen er zur Rückzahlung der Abfindung herangezogen wird, wenn er binnen Jahresfrist erneut in die Dienste seines früheren Arbeitgebers tritt. Das zeigt, daß der Leistungsgrund das frühere Arbeitsverhältnis bzw. dessen Beendigung ist. Es ist das spezifische Arbeitsverhältnis mit dem bestimmten Arbeitgeber in der Landwirtschaft, dessen Beendigung honoriert wird.
31 Die in Rede stehende Leistung dient unzweifelhaft auch dem Zweck, dem als Arbeitgeber auftretenden Landwirt die Einschränkung bzw. Aufgabe seiner Produktion zu erleichtern, indem ihm die soziale Verantwortung gegenüber seinen Angestellten, die er betriebsbedingt in die Arbeitslosigkeit entlassen muß, teilweise abgenommen wird.
32 Eine ähnlich enge Verbindung zwischen dem beendeten Arbeitsverhältnis und den im Zustand der Arbeitslosigkeit zu beanspruchenden Leistungen bestand in der Rechtssache Mouthaan(32). Der Gerichtshof entschied im Urteil vom 15. Dezember 1976, daß die beanspruchten Leistungen nicht als solche bei Arbeitslosigkeit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten seien. Zwar ging es dort um von einem Berufsverband anteilig zu zahlende Leistungen als Kompensation für den Ausfall von im Laufe des Arbeitsverhältnisses entstandene Ansprüche gegen den später in Konkurs gefallenen Arbeitgeber. Trotzdem sind dieser und der nunmehr zu beurteilende Fall insofern vergleichbar, als der Anlaß für die Leistung in dem konkreten Arbeitsverhältnis begründet ist und nicht abstrakt auf den Zustand der Arbeitslosigkeit abstellt.
33 Diese Betrachtungsweise wird meines Erachtens dadurch bestätigt, daß eine Abfindung der in Rede stehenden Art einem Arbeitnehmer ein zweites Mal gewährt werden kann.(33) Favorisiert wird also die erneute betriebsbedingte Entlassung bei einem anderen Arbeitgeber; honoriert wird nicht etwa das Andauern der Arbeitslosigkeit.
34 Unter diesem Blickwinkel zielt die ebenfalls auf der Grundlage der Regelung mögliche Finanzierung von Umschulungsmaßnahmen(34) in die gleiche Richtung, denn angestrebt wird die Entlastung des Agrarsektors. Gemessen an der agrarpolitischen Zielsetzung ist die in Rede stehende Abfindung ein Anreiz zur Flächenstillegung. Die Arbeitslosigkeit der in der Landwirtschaft beschäftigten Arbeitnehmer ist insofern nur ein Reflex, der finanziell abgemildert werden soll.
35 Das Vorliegen eines Anspruchs auf Arbeitslosenunterstützung hat in diesem Kontext nur eine begrenzte Funktion. Gemäß dem Vortrag der niederländischen Regierung kann auf diese Weise sichergestellt werden, daß die Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Arbeitgeber ausgeht; kündige der Arbeitnehmer das Arbeitsverhältnis, stuende ihm keine Unterstützungsleistung nach der Werkloosheidswet zu. Soweit diese Anspruchsvoraussetzung nur die Art und Weise der Beendigung des Arbeitsverhältnisses sicherstellen soll, wäre es überzogen, aus dieser Verknüpfung den Schluß zu ziehen, es handele sich bei der beanspruchten Abfindung um eine Leistung bei Arbeitslosigkeit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71.
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Wenn somit nicht davon auszugehen ist, daß es sich um eine Leistung bei Arbeitslosigkeit handelt, braucht nicht auf die näheren Voraussetzungen zur Anwendung des Artikels 71 der Verordnung Nr. 1408/71 eingegangen zu werden. Dessen Bestimmungen sind auf jeden Fall eindeutig, soweit ein vollarbeitsloser Grenzgänger gemäß Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer ii hinsichtlich der Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf die Rechtsordnung seines Wohnstaats, im vorliegenden Fall also Deutschland, verwiesen wird. Dafür, daß der Kläger des Ausgangsverfahrens ein "untypischer Grenzgänger" im Sinne des Artikels 71 Absatz 1 Buchstabe b) Ziffer ii wäre, der dann ein Wahlrecht(35) hätte, indem er sich der Arbeitsverwaltung des Wohnstaats bzw. des Beschäftigungsstaats zur Verfügung stellte, gibt es aus tatsächlichen Gründen keinen Anhaltspunkt. Es ist allein Sache des mitgliedstaatlichen Gerichts, diese Bewertung vorzunehmen(36), wobei das vorlegende Gericht diese Möglichkeit im konkreten Fall ausgeschlossen hat.
37 Auf die erste Frage ist demgemäß zu antworten: Die Verordnung Nr. 1408/71 findet keine Anwendung auf eine Leistung, wie sie in der Vergütungsregelung für das Ausscheiden von Arbeitnehmern in der Landwirtschaft vorgesehen ist, die nicht von der Dauer der Arbeitslosigkeit abhängt und Teil eines Systems von Maßnahmen zur Verbesserung der Struktur des Agrarsektors ist, wobei das Hauptgewicht auf der Förderung der teilweisen oder vollständigen Betriebseinstellung und des Ausscheidens von Unternehmern liegt.
III. Zur zweiten Frage
38 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob eine Leistung aufgrund der Regelung als soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 zu betrachten ist. Bejahendenfalls ist zu entscheiden, ob das mittelbar aufgestellte Wohnsitzerfordernis eine verbotene Diskriminierung im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 der Verordnung darstellt.
39 Nachdem im Vorigen der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 für eine derartige Leistung verneint wurde, ist nun systematisch der der Verordnung Nr. 1612/68 zu prüfen(37). Selbst wenn man aber zu dem Ergebnis gekommen wäre, die Leistung sei eine der sozialen Sicherheit, wäre dies noch kein Ausschlußgrund für die Anwendung der Verordnung Nr. 1612/68, wie dem Urteil vom 10. März 1993 in der Rechtssache Kommission/Luxemburg(38) zu entnehmen ist.
40 Artikel 7 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 1612/68 lauten:
"(1) Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates ist, darf auf Grund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer.
(2) Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer."
41 Die Beteiligten vertreten unterschiedliche Standpunkte im Hinblick auf die Beantwortung der zweiten Frage. Während es das vorlegende Gericht "nicht für abwegig" hält, daß der Begriff "soziale Vergünstigungen" auch eine Leistung aufgrund der Regelung umfasst, wobei das mittelbar aufgestellte Wohnsitzerfordernis eine verbotene mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellen könnte, vertreten die Regierungen der Niederlande und Frankreichs die Ansicht, das Wohnsitzerfordernis habe seine Berechtigung. Die Kommission vertritt hingegen die Meinung, daß sich der Kläger des Ausgangsverfahrens erfolgreich auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 würde berufen können.
42 Die niederländische Regierung ist zwar der Meinung, daß die Abfindung als eine soziale Vergünstigung im Sinne der Verordnung anzusehen ist, da sie die von der Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen einer solchen Leistung erfuelle. Der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei jedoch zu entnehmen, daß ein Arbeitnehmer eine soziale Vergünstigung im Sinne der Vorschrift nur in Anspruch nehmen könne, wenn er in dem Mitgliedstaat, in dem er die Leistung begehre, auch wohne. Allein eine bestimmte Mindestwohnzeit dürfe von dem Wanderarbeitnehmer nicht verlangt werden. Die Teilhabe an den sozialen Vergünstigungen sei nur dazu bestimmt, dem Arbeitnehmer die Integration in dem Beschäftigungsstaat zu erleichtern. Ein Grenzgänger, der bewusst in einem anderen Mitgliedstaat wohne, bedürfe dieser besonderen Integrationshilfe nicht.
43 Wenn man im übrigen einem vollarbeitslosen Grenzgänger das Wohnsitzerfordernis nicht entgegenhalten könne, würde das ausserordentlich schwerwiegende Konsequenzen zeitigen. Die niederländische Regierung verdeutlicht dies am Beispiel der durch Artikel 4 Absatz 4 vom Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 ausgeschlossenen Sozialhilfe. Sie könne nicht nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 1408/71 an einen in einem anderen Mitgliedstaat wohnenden Arbeitnehmer gezahlt werden. Sozialhilfeleistungen seien aber ganz unzweifelhaft soziale Vergünstigungen im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68. Es bestehe die Gefahr, daß die Unterschiede zwischen den Verordnungen Nr. 1612/68 und Nr. 1408/71 verwischt würden.
44 Schließlich weist die niederländische Regierung darauf hin, daß der Verweis auf eine Leistung nach der Werkloosheidswet streng genommen nicht als das Aufstellen eines Wohnsitzerfordernisses für die Abfindung aufgefasst werden dürfe. Dieser bezwecke vielmehr einen Nachweis darüber, daß die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht vom Arbeitnehmer zu verantworten sei. Die Werkloosheidswet sehe Mechanismen vor, mit denen sich ein Arbeitnehmer gegen eine Kündigung wehren könne. Der Verweis auf einen Leistungsanspruch nach diesem Gesetz habe zum Ziel, sicherzustellen, daß alle diese Möglichkeiten ausgeschöpft worden seien. Der Bezug einer Leistung bei Arbeitslosigkeit in einem anderen Mitgliedstaat könne folglich nicht an die Stelle des Leistungsanspruchs nach der Werkloosheidswet treten, weil Leistungen bei Arbeitslosigkeit in anderen Mitgliedstaaten an andere Voraussetzungen geknüpft seien.
45 Die französische Regierung sieht in dem vorliegenden Fall ein grundsätzliches Problem hinsichtlich der Exportierbarkeit von sozialen Vergünstigungen im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68. Zunächst handele es sich nicht um eine Wohnsitzklausel im herkömmlichen Sinn. Die zu Wohnsitzerfordernissen ergangene Rechtsprechung(39) sei daher nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar. Wichtiger jedoch sei die Frage, inwieweit sich ein Grenzgänger auf die Verordnung Nr. 1612/68 berufen könne. Die Exportierbarkeit sozialer Vergünstigungen sei in der Verordnung Nr. 1612/68 gerade nicht vorgesehen. Es gebe gute Gründe dafür, daß Grenzgänger im Hinblick auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf den Wohnstaat verwiesen werden.
46 Da die streitige niederländische Regelung auf einer objektiven Unterscheidung beruhe, bewirke sie keine mittelbare Diskriminierung. Die Situation eines arbeitslosen Grenzgängers sei objektiv eine andere als die eines arbeitslosen Wanderarbeitnehmers, der im Beschäftigungsstaat angesiedelt sei.
47 Die Erwähnung der Grenzgänger in den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 1612/68, ohne daß ihr eine Vorschrift im regelnden Teil gegenüberstehe, lasse darauf schließen, daß die Verordnung Nr. 1612/68 keine spezifischen Regelungen für Grenzgänger vorsehe. Ausserdem könnten die spezielleren Regelungen der Verordnung Nr. 1408/71 nicht durch die Verordnung Nr. 1612/68 in Frage gestellt werden.
48 Der Export sozialer Vergünstigungen im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 könne - wenn überhaupt - nur in ganz seltenen Ausnahmefällen erfolgen. Eine eventuelle Leistungsgewährung sei auf die Fälle zu begrenzen, in denen ein unmittelbarer Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis bzw. einem früheren Arbeitsverhältnis in einem anderen Mitgliedstaat bestehe. Im vorliegenden Fall könnte die Anknüpfung in der Vergleichbarkeit der Situation unter der Geltung der implizierten mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bestehen. Der Kläger des Ausgangsverfahrens unterstehe bekanntlich nicht der niederländischen Arbeitslosengesetzgebung, dafür aber der deutschen. Dieser Umstand könne gegebenenfalls als gleichwertig betrachtet werden.
49 Die Kommission vertritt unter Auswertung der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes(40) den Standpunkt, die Abfindung sei eine soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68. Sie ist weiterhin der Meinung, die streitige niederländische Regelung beinhalte eine versteckte mittelbare Diskriminierung, die gegen Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 verstosse. Nach Ansicht der Kommission sind keine Umstände erkennbar, die diese Ungleichbehandlung zu rechtfertigen geeignet seien.
50 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind unter sozialen Vergünstigungen alle diejenigen zu verstehen, "die - ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht - den inländischen Arbeitnehmern im allgemeinen hauptsächlich wegen deren objektiver Arbeitnehmereigenschaft ... gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern."(41)
51 Wie schon bei der Prüfung der Abfindung auf ihre Eigenschaft als Leistung bei Arbeitslosigkeit deutlich wurde, ist sie eine unmittelbare Folge aus dem vorangehend beendeten Arbeitsverhältnis. Meines Erachtens kann man daher problemlos davon ausgehen, daß es sich um eine Vergünstigung handelt, die dem Arbeitnehmer wegen seiner objektiven Arbeitnehmereigenschaft gewährt wird. Wäre der Antragsteller nicht Arbeitnehmer unter bestimmten Bedingungen gewesen, gäbe es überhaupt keine Anknüpfung für die Leistungsgewährung. Die Situation des im Beschäftigungsstaat ansässigen Arbeitnehmers und die des Grenzgängers ist insofern objektiv dieselbe.(42) Insofern als die Abfindung die wirtschaftlichen Konsequenzen des unfreiwillig arbeitslos gewordenen Arbeitnehmers zumindest teilweise aufzufangen geeignet ist, ist sie auch dazu angetan, die Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern. Das wirtschaftliche Risiko drohender Arbeitslosigkeit kann der Arbeitsaufnahme in einem anderen Mitgliedstaat durchaus entgegenstehen. Jede Maßnahme, die die Folgen der Arbeitslosigkeit zu mildern geeignet ist, erleichert daher meines Erachtens die Mobilität. Das Wissen darum, selbst im Falle der Arbeitslosigkeit nicht dem wirtschaftlichen Ruin ausgesetzt zu sein, kann durchaus die Bereitschaft fördern, in einem anderem Mitgliedstaat eine Beschäftigung in einem Lohn- und Gehaltsverhältnis aufzunehmen.
52 Die potentielle Mittelbegrenzung und damit der mögliche Ausschluß von der Leistung zwingt meines Erachtens auch nicht zu einer anderen Betrachtungsweise. Zum einen ist die Erschöpfung des Budgets jedenfalls in der Vergangenheit rein hypothetischer Natur gewesen. Zum anderen hat der Gerichtshof sogar eine auf einer Ermessensentscheidung beruhende Vergünstigung(43) als soziale Vergünstigung im Sinne der Vorschrift qualifiziert. Die begründete Hoffnung auf die Leistung bei Eintritt des Versicherungsfalls scheint bereits Anreiz genug, um die Mobilität zu erleichtern. Im vorliegenden Fall besteht - wie im vorigen bereits verdeutlicht - sogar eine Anspruchsposition. Es ist daher davon auszugehen, daß die an die objektive Arbeitnehmereigenschaft anknüpfende Vergünstigung geeignet ist, die Mobilität der Arbeitnehmer zu erleichtern.
53 Wenn die niederländische Regierung geltend macht, die Teilhabe an den sozialen Vergünstigungen verfolge nur den Zweck, die Integration im Beschäftigungsstaat zu fördern(44) und könne daher einem Grenzgänger, der zwangsläufig seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat, nicht gewährt werden, dann ist das meines Erachtens eine einseitige und verkürzte Betrachtungsweise.
54 Man kann davon ausgehen, daß der "durchschnittliche Wanderarbeitnehmer", den man auch den Prototyp eines Wanderarbeitnehmers nennen könnte, im Beschäftigungsstaat Wohnung nehmen wird. Die Erleichterung seiner Integration an dem neuen Wohnort ist daher auch ein Beitrag zur Förderung seiner Mobilität.
55 Die Struktur der Verordnungen Nr. 1408/71 und Nr. 1612/68 legt darüber Zeugnis ab, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber von diesem "Durchschnittstyp" eines Wanderarbeitnehmers ausgeht. Der Grenzgänger bildet insofern eine Ausnahme, der die Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich Rechnung trägt.(45) Die Verordnung Nr. 1612/68 sieht derartige abweichende Sonderregelungen für Grenzgänger gerade nicht vor. Dennoch muß man davon ausgehen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber den Grenzgänger bei Erlaß der Verordnung Nr. 1612/68 im Blickfeld hatte. In den Begründungserwägungen der Verordnung wird der Grenzgänger(46) als Begünstigter der Verordnung ausdrücklich erwähnt.
56 Daraus kann meines Erachtens aber nur der Schluß gezogen werden, daß ein Grenzgänger uneingeschränkt an den Rechtspositionen, die die Verordnung Nr. 1612/68 den Wanderarbeitnehmern einräumt, teilhaben soll. Das erscheint meines Erachtens auch sachgerecht, denn ein Grenzgänger ist unzweifelhaft auch ein Wanderarbeitnehmer, der mobil ist, um ein Arbeitsverhältnis in einem anderen Mitgliedstaat einzugehen. Sofern kein objektiver Grund für dessen Sonderbehandlung, wie etwa in der Verordnung Nr. 1408/71, gegeben ist, müssen für ihn uneingeschränkt die durch das Gemeinschaftsrecht vermittelten Rechtspositionen gelten.
57 Die Befürchtungen der niederländischen und der französischen Regierung, bei dieser Einschätzung der Position eines Grenzgängers würden Sozialhilfeleistungen exportfähig, ein Ergebnis, das die Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich(47) und die Verordnung Nr. 1612/68 implizit zu verhindern suchten, sind meines Erachtens unberechtigt.
58 Die Anknüpfung für die Gewährung einer sozialen Vergünstigung muß das konkrete Arbeitsverhältnis sein. Indem der Gerichtshof in der Definition der sozialen Vergünstigungen auf die objektive Arbeitnehmereigenschaft und das Arbeitsverhältnis abstellt, ist dieser
Anforderung jedenfalls im wesentlichen bereits Rechnung getragen. Es ist keine Rede davon, in Zukunft jedwede Sozialhilfeleistung über Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 über die Grenzen auszuzahlen. Gerade die Anknüpfung an die Arbeitnehmereigenschaft und das Arbeitsverhältnis schließen die klassischen Sozialhilfeleistungen aus.
59 Vor diesem Hintergrund ist zu prüfen, ob die Ausgestaltung der Anspruchsvoraussetzungen für die Abfindung eine versteckte Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit bewirken.
60 Ein Wohnsitzerfordernis ergibt sich nicht ausdrücklich aus der Regelung, sondern kommt allein durch das Zusammenspiel von Regelung und Werkloosheidswet zum Tragen. Dabei ist das Wohnsitzerfordernis jedoch unabdingbar. Es ist eine unumgängliche Voraussetzung für eine Anspruchsposition nach der Werkloosheidswet, ohne die der Zugang zu einer Abfindung nach der Regelung nicht eröffnet ist. Durch diese zwingende Verknüpfung ist es zutreffend, davon auszugehen, das Wohnsitzerfordernis als Zugangsvoraussetzung für die Abfindung nach der Regelung zu betrachten.
61 Das Wohnsitzerfordernis seinerseits bewirkt ausdrücklich keine Unterscheidung hinsichtlich der Staatsangehörigkeit des Anspruchstellers. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind jedoch auch versteckte Diskriminierungen, die zu dem gleichen Ergebnis führen, verboten.(48) Die Bedingung, den Wohnsitz im Inland zu haben, kann sich genau in diesem Sinne auswirken, da die Staatsbürger der Niederlande das Erfordernis regelmässig leichter(49) erfuellen, während Wanderarbeitnehmer erst eine Wohnsitzverlegung vornehmen müssen(50) bzw. ihren Wohnsitz im Ausland - wie im Fall eines Grenzgängers - beibehalten.
62 Die Unterscheidung nach dem Wohnsitz des potentiellen Leistungsempfängers im In- oder Ausland ist jedoch dann nicht als verbotene Diskriminierung zu bewerten, wenn sie durch sachliche Gründe geboten ist. Im Rahmen der Werkloosheidswet mag die Bedingung durchaus ihre Berechtigung haben und erst durch den Verweis in der Regelung zu gemeinschaftsrechtswidrigen Ergebnissen führen.
63 Wenn die niederländische Regierung ausführt, daß es bei der Inbezugnahme der Werkloosheidswet letztlich nicht um den Wohnsitz des Arbeitnehmers gehe, sondern darum, daß bestimmte materielle Voraussetzungen im Hinblick auf die Art und Weise der Beendigung des Arbeitsverhältnisses gewährleistet werden sollen, dann sind derartige Gründe meines Erachtens durchaus als berechtigtes Anliegen zu bewerten.
64 Sofern die Voraussetzungen jedoch so ausgestaltet sind, daß sie den Anspruchsteller von der Leistung ausschließen bevor es zu einer Prüfung der relevanten Umstände kommt, ist die Unterscheidung auf jeden Fall unverhältnismässig. Es genügt nämlich, im Falle eines Grenzgängers von dem Betroffenen den Nachweis zu verlangen, daß sein Arbeitsverhältnis nicht von ihm selbst, sondern von seinem Arbeitgeber beendet worden ist.
65 Die Bedingung eines Anspruchs nach der Werkloosheidswet mit der Konsequenz des Ausschlusses von der Abfindungsleistung mangels Wohnsitz im Inland ist daher im Falle eines Grenzgängers ausser acht zu lassen.
66 Auf die zweite Frage ist deshalb wie folgt zu antworten: Eine Leistung aufgrund der Regelung ist als soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 zu betrachten. Dabei ist das Aufstellen der Voraussetzung, daß der betreffende Arbeitnehmer seinen Wohnsitz in den Niederlanden hat, als eine nach Artikel 7 dieser Verordnung verbotene Unterscheidung aufgrund der Staatsangehörigkeit anzusehen.
C - Schlussantrag
67 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen vor:
1. Die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 findet keine Anwendung auf eine Leistung, wie sie in der Vergütungsregelung für das Ausscheiden von Arbeitnehmern in der Landwirtschaft vorgesehen ist, die nicht von der Dauer der Arbeitslosigkeit abhängt und Teil eines Systems von Maßnahmen zur Verbesserung der Struktur des Agrarsektors ist, wobei das Hauptgewicht auf der Förderung der teilweisen oder vollständigen Betriebseinstellung und des Ausscheidens von Unternehmern liegt.
2. Eine Leistung aufgrund der Regelung ist als soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 zu betrachten. Dabei ist das Aufstellen der Voraussetzung, daß der betreffende Arbeitnehmer seinen Wohnsitz in den Niederlanden hat, als eine nach Artikel 7 dieser Verordnung verbotene Unterscheidung aufgrund der Staatsangehörigkeit anzusehen.
(1) - Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juli 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. C 325 vom 10. Dezember 1992, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1290/97 des Rates vom 27. Juni 1997, ABl. L 176, S. 1.
(2) - Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, ABl. L 257, S. 2, berichtigt im ABl. L 295 vom 7. Dezember 1968, S. 12; zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92 vom 27. Juli 1992, ABl. L 245, S. 1.
(3) - "Vergödingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw; Bestuursbesluit - Verwaltungsentscheidung - Nr. 403 der Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landouw - Stiftung Entwicklungs- und Sanierungsfonds für die Landwirtschaft - Stcrt. 1988, 114, mit späteren Änderungen; im folgenden: die Regelung.
(4) - Unter "Unternehmer" ist offenbar derjenige zu verstehen, der einen landwirtschaftlichen Betrieb als Selbständiger bewirtschaftet (Fußnote des Verfassers).
(5) - Artikel 4 Buchstaben a bis e der Regelung.
(6) - Artikel 4 Buchstabe f in Verbindung mit Artikel 3 der Regelung.
(7) - Urteil vom 27. März 1985 in der Rechtssache 122/84 (Slg. 1985, 1027).
(8) - Rechtssache 261/83 (Castelli, Slg. 1984, 3199).
(9) - Vgl. Rechtssache 261/83, a. a. O., Randnr. 13.
(10) - Rechtssache 122/84, a. a. O.
(11) - Rechtssache 122/84, a. a. O., Randnr. 16.
(12) - Vgl. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1408/71.
(13) - Rechtssache C-111/91 (Kommission/Großherzogtum Luxemburg, Slg. 1993, I-817).
(14) - Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 21.
(15) - Vgl. Rechtssache 122/84, a. a. O.
(16) - Hervorhebungen durch den Verfasser.
(17) - Die Aufgabe des Fonds besteht im wesentlichen in der Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Strukturmaßnahmen, wobei die in Rede stehende Abfindung jedoch als Maßnahme mitgliedstaatlichen Rechts zu betrachten ist.
(18) - Urteil vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-78/91 (Hughes, Slg. 1992, I-4839) und Rechtssache C-111/91, a. a. O.
(19) - Im Sinne des Urteils vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-66/92 (Acciardi, Slg. 1993, I-4567, Randnr. 17).
(20) - Urteil vom 8. Juli 1992 in der Rechtssache C-102/91 (Knoch, Slg. 1992, I-4341, Randnr. 44).
(21) - Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 28 und Rechtssache C-78/91, a. a. O., Randnr. 14.
(22) - So sinngemäß die Urteile in den Rechtssachen C-111/91 und C-78/91, a. a. O.
(23) - Vgl. Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 29, mit weiteren Nachweisen.
(24) - Vgl. Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 30, und Rechtssache C-78/91, a. a. O., Randnr. 15 f.
(25) - Vgl. Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71. Dieser Begriff ist grundsätzlich weit auszulegen (vgl. Urteil vom 9. Juli 1987 in den verbundenen Rechtssachen 82/86 und 103/86, Laborero und Sabato, Slg. 1987, 3401, Randnrn. 23 ff.).
(26) - Beleidsregeling.
(27) - Dieses Verständnis entspricht der Definition der "Rechtsvorschriften" in Artikel 1 Buchstabe j der Verordnung Nr. 1408/71, nach der unter diesem Begriff die in jedem Mitgliedstaat "bestehenden und künftigen Gesetze, Verordnungen, Satzungen und alle anderen Durchführungsvorschriften in bezug auf die in Artikel 4 Absatz 1 und 2 genannten Zweige und Systeme der sozialen Sicherheit" (Hervorhebung durch den Verfasser) zu verstehen sind.
(28) - ABl. L 106, S. 28.
(29) - ABl. L 121, S. 36.
(30) - Artikel 10 a der Verordnung enthält allerdings für beitragsunabhängige Sonderleistungen in bar einen Verweis auf die Zuständigkeit des Wohnmitgliedstaats gemäß dessen Rechtsvorschriften.
(31) - Vgl. Rechtssache C-66/92, a. a. O.
(32) - Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 39/76 (Mouthaan, Slg. 1976, 1901).
(33) - Artikel 5 Buchstabe a der Regelung.
(34) - Artikel 7 Absatz 2 der Regelung.
(35) - Urteil vom 12. Juni 1986 in der Rechtssache 1/85 (Miethe, Slg. 1986, 1837, Randnr. 9).
(36) - Rechtssache 1/85, a. a. O., Randnr. 19.
(37) - Vgl. Rechtssache 122/84, a. a. O.
(38) - Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 21.
(39) - Vgl. Urteil vom 12. Februar 1974 in der Rechtssache 152/73 (Sotgiu, Slg. 1974, 153), Urteil vom 17. November 1992 in der Rechtssache C-279/89 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1992, I-5785) und Rechtssache C-111/91, a. a. O.
(40) - Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 39/86 (Lair, Slg. 1988, 3161), Urteil vom 13. Dezember 1972 in der Rechtssache 44/72 (Marsman, Slg. 1972, 1243) und Urteil vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 65/81 (Reina, Slg. 1982, 33).
(41) - Rechtssache 65/81, a. a. O., Randnr. 12; Urteil vom 27. März 1985 in der Rechtssache 249/83 (Höckx, Slg. 1985, 973, Randnr. 20); Urteil vom 6. Juni 1985 in der Rechtssache 157/84 (Frascogna, Slg. 1985, 1739, Randnr. 20); Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 39/86 (Lair, Slg. 1988, 3161, Randnr. 21) und Urteil vom 27. Mai 1993 in der Rechtssache C-310/91 (Schmid, Slg. 1993, I-3011, Randnr. 18).
(42) - Vgl. Urteil vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-80/94 (Wielockx, Slg. 1995, I-2493, Randnr. 20).
(43) - Vgl. Rechtssache 65/81, a. a. O.
(44) - Urteil vom 26. Februar 1992 in der Rechtssache C-3/90 (Bernini, Slg. 1992, I-1071).
(45) - Vgl. z. B. Artikel 71 der Verordnung Nr. 1408/71.
(46) - Es heisst dort in der entsprechenden (vierten) Begründungserwägung "Grenzarbeitnehmer"; es kann sich aber nur um einen "Grenzgänger", wie in der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich benannt (Artikel 1 Buchstabe b), handeln. Das Recht auf Freizuegigkeit als Grundrecht des Arbeitnehmers im Sinne der vierten Begründungserwägung steht demnach auch dem "Grenzarbeitnehmer" zu.
(47) - Vgl. Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 10 a der Verordnung Nr. 1408/71.
(48) - Vgl. Urteil vom 12. Februar 1974 in der Rechtssache 152/73, a. a. O., Randnr. 11; in diesem Sinne auch Urteil vom 8. Mai 1990 in der Rechtssache C-175/88 (Biehl, Slg. 1990, I-1779, Randnr. 13).
(49) - Vgl. Rechtssache C-111/91, a. a. O., Randnr. 10.
(50) - Vgl. dazu Rechtssache C-279/89, a. a. O., Randnr. 42.