62001CC0116_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tässä asiassa Alankomaiden Raad van State pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 259/93 (jäljempänä asetus) mukaisten jätteiden huolehtimis- ja hyödyntämistoimien erottamista koskevista oikeista arviointiperusteista.
2. Voidaan todeta, että sen jälkeen, kun Raad van State esitti ennakkoratkaisupyyntönsä tässä asiassa, yhteisöjen tuomioistuin on antanut joitakin tätä erottamista koskevia ohjeita asiassa ASA antamassaan tuomiossa.
3. Asetuksessa säädetään menettelyistä, joita on noudatettava siirrettäessä hyödynnettäviksi tai huolehdittaviksi tarkoitettuja jätteitä jäsenvaltiosta toiseen. Menettelyt eroavat toisistaan sen mukaan, onko jäte tarkoitettu hyödynnettäväksi vai huolehdittavaksi.
4. Tässä asiassa on kyse sellaisen jätteen asetuksen mukaisesta oikeasta luokittelusta, joka oli tarkoitus kuljettaa Alankomaista Belgiaan käytettäväksi sementtiuunien polttoaineena ja klinkkerintuotantoprosessin raaka-aineena sementtitehtaissa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy erityisesti, voidaanko tällaisen kahdesta erillisestä toimesta muodostuvan menettelyn luokittelussa hyödyntämiseksi tai huolehtimiseksi käyttää kokonaisarviointia.
Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö
Jätedirektiivi
5. Jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 1 kohdan mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna (jäljempänä jätedirektiivi tai direktiivi), jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet edistääkseen: "a) ensiksi jätteiden tuotannon ja niiden haitallisuuden estämistä tai vähentämistä" ja "b) toiseksi i) jätteen hyödyntämistä kierrättämisen, uudelleenkäytön tai talteenoton tai jonkin muun toiminnan avulla tarkoituksena erottaa siitä uusioraaka-aineita tai ii) jätteen käyttämistä energialähteenä".
6. Direktiivin 5 artiklassa vahvistetaan omavaraisuus- ja läheisyysperiaate. Siinä säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, tarvittaessa tai milloin on suositeltavaa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa, perustaakseen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, ottaen huomioon parhaan saatavilla olevan teknologian, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Verkoston on oltava sellainen, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen ja jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta ottaen kuitenkin huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarpeen.
2. Verkoston avulla on oltava myös mahdollista huolehtia jätteistä jossakin lähimmistä asianmukaisista laitoksista sopivimpien menetelmien ja teknologioiden avulla siten, että varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelu."
7. Direktiivin mukaan "huolehtimisella" tarkoitetaan "mitä tahansa liitteessä II A mainittuja toimintoja" ja "hyödyntämisellä" "mitä tahansa liitteessä II B mainittua toimintaa".
8. Direktiivin liitteiden II A ja II B otsikot ovat "Huolehtimistoimet" ja "Hyödyntämistoimet". Kummankin liitteen alussa on huomautus, jonka mukaan liitteessä on tarkoitus luetella kyseiset toimet "sellaisina, kuin ne toteutetaan käytännössä" ja että direktiivin 4 artiklan mukaisesti "jätteistä on [huolehdittava / jäte on hyödynnettävä] vaarantamatta ihmisen terveyttä ja käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, jotka voivat vahingoittaa ympäristöä".
9. Liitteessä II A lueteltuihin huolehtimistoimiin kuuluu seuraava toimi:
"D 10 Polttaminen maalla".
10. Liitteessä II B lueteltuihin hyödyntämistoimiin kuuluvat seuraavat toimet:
"R 1 Käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi
R 3 Sellaisten orgaanisten aineiden kierrätys tai talteenotto, joita ei käytetä liuottimina (myös kompostointi ja muut biologiset muuntamismenetelmät)
R 5 Muiden epäorgaanisten aineiden [eli muiden kuin metallien tai metalliyhdisteiden] kierrätys tai talteenotto
R 11 Toimista R 1-R 10 syntyneiden jätteiden käyttö".
11. Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1 Edellä 3, 4 ja 5 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi on 6 artiklassa tarkoitettua toimivaltaista viranomaista tai viranomaisia vaadittava laatimaan niin pian kuin mahdollista yksi tai useampia jätehuoltosuunnitelmia. Näiden suunnitelmien on käsitettävä erityisesti seuraavat asiat:
- hyödynnettävien tai käsiteltävien jätteiden lajit, määrät ja alkuperä;
- yleiset tekniset vaatimukset;
- tietynlaisia jätteitä varten mahdollisesti tarvittavat erityisjärjestelyt;
- sopivat paikat tai laitokset jätteistä huolehtimiseksi.
- -
3 Jäsenvaltiot voivat toteuttaa tarvittavat toimenpiteet estääkseen sellaiset jätteiden siirrot, jotka eivät ole jätehuoltosuunnitelmien mukaisia. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille kaikista tällaisista toimenpiteistä."
Asetus
12. Asetus perustuu EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 175 artikla). Sen tavoitteena on luoda sellaisten menettelyjen yhdenmukainen järjestelmä, joilla jätteiden siirtoja voidaan rajoittaa ympäristön suojelun turvaamiseksi.
13. Asetuksen II osaston otsikkona on "Jäsenvaltioiden väliset jätteiden siirrot". Tämän II osaston A ja B luvussa vahvistetaan huolehdittavaksi ja hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin sovellettavat menettelyt.
14. Asetuksessa otetaan käyttöön direktiivissä käytetyt "huolehtimisen" ja "hyödyntämisen" käsitteet.
15. Hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin sovellettava menettely vaihtelee jätelajin mukaan. Asetuksen liitteissä II-IV tietty jäte luokitellaan kuuluvaksi yhteen kolmesta luettelosta. Liitteessä II on "Vihreä jäteluettelo", jossa olevien jätteiden "ei tavallisesti pitäisi merkitä vaaraa ympäristölle, jos ne hyödynnetään sääntöjen mukaisesti vastaanottajavaltiossa". Liitteessä III on "Keltainen jäteluettelo" ja liitteessä IV "Punainen jäteluettelo", jossa olevia jätteitä pidetään erityisen vaarallisina. Liitteessä II lueteltujen hyödynnettäviksi tarkoitettujen jätteiden siirtojen mukana on pelkästään oltava asiakirja, joka sisältää asetuksessa säädetyt tiedot. Muiden hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoja, ne jätteet mukaan lukien, joiden siirto johti tähän menettelyyn, sekä huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoja koskee seuraava menettely.
16. Kun jätteen tuottaja tai haltija, joita kutsutaan yleisesti ilmoituksen tekijäksi, aikoo siirtää tällaista jätettä jäsenvaltiosta toiseen, hänen on annettava se tiedoksi vastaanottavalle toimivaltaiselle viranomaiselle ja toimitettava jäljennös ilmoituksesta lähettävälle toimivaltaiselle viranomaiselle samoin kuin jätteen vastaanottajalle.
17. Ilmoitus tehdään käyttämällä lähettävän toimivaltaisen viranomaisen antamaa kuljetusasiakirjaa. Ilmoituksen tekijän on täytettävä kuljetusasiakirja ja liitettävä siihen toimivaltaisten viranomaisten pyynnöstä lisätietoja ja -asiakirjoja. Ilmoituksen tekijän on annettava kuljetusasiakirjassa tietoja erityisesti seuraavista seikoista: i) jätteen alkuperä, koostumus ja määrä sekä ii) direktiivin liitteessä II A tai II B tarkoitetut huolehtimis- tai hyödyntämistoimet.
18. Hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtojen osalta kuljetusasiakirjassa on annettava tietoja myös i) kierrätyksessä syntyneiden jäännöstuotteiden suunnitellusta huolehtimismenetelmästä, ii) kierrätettyjen aineiden määrästä suhteessa jäännöstuotteisiin sekä iii) kierrätettyjen aineiden arvioidusta arvosta.
19. Huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden osalta vastaanottajajäsenvaltio on vastuussa siirtoa koskevan luvan myöntämisestä. Lähettäjäjäsenvaltiolla on oikeus vastustaa siirtoa, ja vastaanottajajäsenvaltio voi myöntää luvan siirrolle vain, jos sitä ei ole vastustettu. Hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta lähettävällä ja vastaanottavalla jäsenvaltiolla on oikeus vastustaa siirtoa, mutta pääsääntöisesti nimenomaista suostumusta ei tarvita.
20. Hyödynnettäväksi ja huolehdittavaksi tarkoitetun jätteen siirroissa sovellettavien menettelyjen merkittävin ero koskee syitä, joiden vuoksi eri toimivaltaiset viranomaiset voivat vastustaa ehdotettua siirtoa.
21. Huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden osalta vastustamisen on perustuttava 4 artiklan 3 kohtaan. Tässä artiklassa säädetään erityisesti, että i) jäsenvaltiot voivat kieltää kokonaan tai osittain tai vastustaa järjestelmällisesti jätteiden siirtoja läheisyysperiaatteen, hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteen soveltamiseksi yhteisön tasolla ja kansallisella tasolla direktiivin mukaisesti, ja että ii) jätteen lähettävät ja vastaanottavat toimivaltaiset viranomaiset voivat esittää perusteltuja vastalauseita suunniteltuja siirtoja vastaan, jos ne eivät ole direktiivin mukaisia, soveltaakseen omavaraisuusperiaatetta yhteisön tasolla ja kansallisella tasolla.
22. Hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta vastustamisen on perustuttava 7 artiklan 4 kohtaan. Asetuksen 7 artiklan 4 kohdan a alakohdassa luetellaan viisi perustetta, joiden vuoksi jätteen vastaanottavat ja lähettävät toimivaltaiset viranomaiset voivat esittää perusteltuja vastalauseita ja joista ainoastaan ensimmäinen ja viides ovat merkityksellisiä tässä asiassa. Nämä perusteet, jotka esitetään 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan ensimmäisessä ja viidennessä luetelmakohdassa, ovat seuraavat:
" - direktiivin 75/442/ETY ja erityisesti sen 7 artiklan mukaisesti, tai
- -
- jos hyödynnettävien ja sellaisten jätteiden suhde, joita ei hyödynnetä, lopulta hyödynnettävien aineiden arvioitu arvo tai hyödyntämisestä aiheutuvat kulut taikka sen osan, jota ei hyödynnetä, huolehtimisesta aiheutuvat kulut ovat niin suuret, ettei hyödyntäminen kannata taloudellisista ja ympäristöllisistä syistä."
23. Asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ilmoituksen tekijä voi noudattaa yleistä ilmoitusmenettelyä, kun huolehdittavaksi tai hyödynnettäväksi tarkoitettuja jätteitä, joilla on samat fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet, lähetetään säännöllisesti samalle vastaanottajalle samaa reittiä pitkin. Asetuksen 28 artiklan 2 kohdassa säädetään, että yleistä ilmoitusmenettelyä käytettäessä yksi ilmoitus voi kattaa useita jätelähetyksiä enintään yhden vuoden aikana.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
24. Kaksi yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua ovat erityisen kiinnostavia tämän asian kannalta.
25. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi ensinnäkin asiassa Dusseldorp, että omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta ei sovelleta hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin ja että näiden jätteiden on näin ollen voitava liikkua vapaasti jäsenvaltioiden välillä niiden käsittelemistä varten edellyttäen, että kuljetus ei aiheuta vaaraa ympäristölle.
26. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi toiseksi asiassa ASA, että jätteiden hyödyntämistoimen olennainen ominaispiirre on, että sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä on hyödyllinen tehtävä sellaisten muiden materiaalien korvaajina, joita olisi pitänyt käyttää tämän tehtävän täyttämiseksi, mikä mahdollistaa luonnonvarojen säästämisen.
27. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa ASA myös, että tapaukset, joissa jäsenvaltiot voivat vastustaa jäsenvaltioiden välisiä jätteiden siirtoja, luetellaan tyhjentävästi 4 artiklan 3 kohdassa ja 7 artiklan 4 kohdassa.
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
28. Voi olla hyödyllistä aloittaa pääasian oikeudenkäynnin perustana olevien tosiseikkojen yhteenveto selittämällä, että sementti valmistetaan kuumentamalla raaka-aineita (kalkkia, hiekkaa/piitä, hieman alumiinioksidia ja tavallisesti rautaoksidia). Kun nämä materiaalit poltetaan, syntyy sementtiklinkkeriä, joka koostuu pääosin kalsiumsilikaateista ja aluminaateista. Tämän jälkeen klinkkeri jauhetaan sementin valmistamiseksi.
29. Pääasia perustuu Verol Recycling Limburg BV:n tekemään kahteen ilmoitukseen, jotka koskivat sen aikomusta kuljettaa jätettä Alankomaista Belgiaan. Ensimmäinen ilmoitus koski 2 000 tonnia jäteliimasta, tiivisteaineesta, hartsista ja maalista sekä silikonipitoisesta sahajauhoa sisältävästä jätteestä koostuvaa kiinteää seosta. Toinen ilmoitus koski 1 000 tonnia vähähalogeenista sahajauhoa sisältävää sakkaa. Molemmissa tapauksissa jäte oli tarkoitus käyttää sementtiuunien polttoaineena ja klinkkerintuotantoprosessin raaka-aineena sementtitehtaissa. Kansallisen tuomioistuimen mukaan tässä menettelyssä jätteen polttamisesta saatava energia on primaariraaka-aineita eli muuta polttoainetta polttamalla saatavan energian korvike, ja poltetun jätteen tuhkajäännökset ovat primaariraaka-aineen eli hiekan korvike. Täsmällisemmin sanottuna kyseessä olevien jäteseosten orgaaninen aineosa poltetaan ja epäorgaanisen aineosan jäännös käytetään klinkkerin valmistukseen. Tämän jälkeen jätteestä ei ole mitään jäljellä.
30. Verol ilmoitti Alankomaiden toimivaltaiselle viranomaiselle, joka on Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (asunto-, aluesuunnittelu- ja ympäristöministeri), suunnitelluista siirroista käyttäen asetuksen 28 artiklassa säädettyä yleistä ilmoitusmenettelyä ja todeten, että jäte oli tarkoitettu hyödynnettäväksi. Molemmissa tapauksissa kuljetusasiakirjoissa viitataan direktiivin liitteessä II B oleviin toimiin R 1, R 3 ja R 5. Jäte oli tarkoitus siirtää vuoden kuluessa.
31. Asetuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehdyissä päätöksissään ministeri viittasi otsikon "Testi", joka edeltää päätöksen päätösosaa, alla vuoden 1997 kesäkuun Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II:een (vaarallisia jätteitä koskeva pitkän aikavälin suunnitelma II; jäljempänä MJP GA II) ja erityisesti seuraavaan tekstiin:
"Materiaalin uudelleenkäytöllä tapahtuva hyödyntäminen
Tiettyjen jätevirtojen, jotka poltetaan käsittelemällä tai käyttämällä ne tuotantoprosessissa (esimerkiksi poltettavat jätteet, joissa on paljon epäorgaanista ainetta, sementtiklinkkerien valmistuksessa), materiaalin uudelleenkäytöllä tapahtuva hyödyntäminen on mahdollista. - - Koska ei ole mahdollista kehittää perusteltuja yleisiä arviointiperusteita poltettavaksi tarkoitetun vaarallisen jätteen materiaalin uudelleenkäytöllä tapahtuvan hyödyntämisen ja polttamisella tapahtuvan huolehtimisen välillä, tätä arvioidaan tapauskohtaisesti asianomaista jätevirtaa ja ehdotettua käsittelytapaa koskevien yksityiskohtaisten tietojen perusteella."
32. Päätöksessä todettiin tämän jälkeen, että materiaalin uudelleenkäyttöön tarkoitetun jätteen osuuden vuoksi, joka oli 30 prosenttia ensimmäisessä ilmoituksessa ja 25-40 prosenttia toisessa ilmoituksessa, ei ollut perusteltua luokitella ehdotettua menettelyä materiaalin uudelleenkäytöllä tapahtuvaksi hyödyntämiseksi. Ministeri näyttää tällä toteamuksella päättäneen, että polttojäännöksen ehdotettu käyttö klinkkerinvalmistuksessa ei ole liitteessä II B olevassa R 5 kohdassa tarkoitettua hyödyntämistä. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan päätös perustui ministerin käsitykseen siitä, että toimi katsotaan uudelleenkäytöllä tapahtuvaksi hyödyntämiseksi vain, kun materiaalista käytetään uudelleen vähintään 50 prosenttia.
33. Ministeri totesi päätöstensä lopuksi suostuvansa suunniteltuihin siirtoihin edellyttäen, että kaikissa suunnitelluissa jätteen siirroissa, joissa jätteiden klooripitoisuus on enintään yksi prosentti, maasta vietävän jätteen lämpöarvon on oltava yli 11 500 kJ/kg ja että kaikissa suunnitelluissa jätteen siirroissa, joissa jätteiden klooripitoisuus on enemmän kuin yksi prosentti, maasta vietävän jätteen lämpöarvon on oltava yli 15 000 kJ/kg. Ministeri perusti nämä edellytykset myös MJP GA II:een, jossa sellaisen hyödyntämisen osalta, jonka tarkoituksena on käyttö pääasiassa polttoaineena, jätteen klooripitoisuuteen yhdistettyä lämpöarvoa pidetään asianmukaisena arviointiperusteena. Jotta kyseessä on hyödyntämistoimi, vaarallisen jätteen, jonka klooripitoisuus on enintään yksi prosentti, vähimmäislämpöarvon on oltava 11 500 kJ/kg. Jotta kyseessä on hyödyntämistoimi, vaarallisen jätteen, jonka klooripitoisuus on enemmän kuin yksi prosentti, vähimmäislämpöarvon on oltava 15 000 kJ/kg.
34. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseisen jätteen keskimääräinen lämpöarvo oli 16 000 kJ/kg vaihteluvälin ollessa 800:sta 30 000 kJ:een ja että keskimääräinen klooripitoisuus oli vähemmän kuin yksi prosentti vaihteluvälin ollessa nollasta kahteen prosenttiin. Oletettavasti tämän vuoksi tietyt jätelähetykset eivät täyttäneet ministerin asettamia edellytyksiä, minkä vuoksi niiden vientiin ei annettu lupaa. Verol väittää tässä yhteydessä, että se kykeni viemään alle 1 400 tonnia alkuperäisistä jätelähetyksistä, joita oli yhteensä 3 000 tonnia. Osa jäljelle jääneistä jätteistä käsiteltiin Alankomaissa, kun taas loput jätettiin käsittelemättä ja varastoitiin, mistä aiheutui tiettyjä kustannuksia Verolille.
35. Verol vastusti tuloksetta näitä päätöksiä ja valitti sittemmin Raad van Staten hallintovalitusjaostoon.
36. Verol väitti kansallisessa tuomioistuimessa, että ministeri toimi virheellisesti asettaessaan edellä mainitut edellytykset luvalleen. Sen mukaan käsiteltävänä olevaa jätteiden käyttämistä Belgian sementtiteollisuudessa on pidettävä ehdoitta direktiivin 1 artiklan f kohdassa tarkoitettuna hyödyntämisenä, kun tätä kohtaa luetaan yhdessä kyseisen direktiivin liitteen II B kanssa. Se katsoo, että tässä tapauksessa on kyse kyseisessä liitteessä tarkoitetusta toimesta R 1 eli "käytöstä pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi", toimesta R 3 eli "sellaisten orgaanisten aineiden kierrätyksestä tai talteenotosta, joita ei käytetä liuottimina" ja toimesta R 5 eli "muiden epäorgaanisten aineiden kierrätyksestä tai talteenotosta". Verol väittää, että jätteen käsitteleminen sekamenettelyssä johtaa siihen, että jäte käytetään täysin, ja että ministeri toimi virheellisesti päätöstä tehdessään jättäessään ottamatta huomioon sekamenettelyn tehokkuuden kokonaisuutena tarkastellen ja pitäessään sen sijaan lähtökohtana jätteen laatua ja sen koostumusta.
37. Kansallisen tuomioistuimen mukaan ministeri kuitenkin väitti, että jätteiden polttamisen ja tuhkajäännösten sementtiklinkkeriksi käsittelyn yhteisvaikutuksen tällainen arviointi ei ole mahdollista direktiivin liitteen II B säännösten vuoksi.
38. Jotta kansallinen tuomioistuin voisi vastata kysymykseen siitä, oliko ministeri toimivaltainen esittämään suunniteltua jätteiden siirtoa koskevan vastalauseen, jos siirto ei täyttänyt asetettuja edellytyksiä, se katsoo, että sen on ratkaistava, onko kyseessä olevaa menettelyä pidettävä direktiivin 1 artiklan e ja f kohdassa tarkoitettuna huolehtimis- vai hyödyntämistoimena, kun näitä kohtia luetaan yhdessä direktiivin liitteiden II A ja II B kanssa. Asianosaiset ovat eri mieltä muun muassa siitä, onko tätä käsittelytapaa pidettävä liitteessä II B olevissa R 1, R 3 ja R 5 kohdissa tarkoitettuna hyödyntämistoimena vai liitteessä II A olevassa D 10 kohdassa tarkoitettuna huolehtimistoimena. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että toisaalta R 1, R 3 ja R 5 kohtien ja toisaalta D 10 kohdan välinen ero ei ilmene direktiivistä eikä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
39. Kansallinen tuomioistuin lisää, että asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että tarkasteltavana olevassa menettelyssä, jossa ei jää jäljelle mitään jäännöstuotetta, jäte hyödynnetään täysimääräisesti sementtiuunien polttoaineena ja sementtiklinkkerien valmistuksen raaka-aineena. Kun otetaan huomioon direktiivin 1 artiklan f kohdan sanamuoto, jonka mukaan "hyödyntämisellä" tarkoitetaan "mitä tahansa liitteessä II B mainittua toimintaa", vaikuttaa siltä, että tietyn menettelyn muodostamien toimien (tehokkuuden) kokonaisarviointia ei voida jättää ottamatta huomioon tarkasteltaessa menettelyä kokonaisuutena. Näin ollen nousee esiin kysymys siitä, onko tätä menettelyä pidettävä direktiivin liitteessä II B olevissa R 1, R 3 ja R 5 kohdissa tarkoitettuna hyödyntämistoimena, koska siinä käytetty jäte hyödynnetään täysimääräisesti.
40. Edellä esitetyn perusteella Raad van State katsoo, että sen on esitettävä seuraavat kysymykset Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisun saamiseksi.
"1. Onko jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annettua direktiiviä 75/442/ETY (puitedirektiivi) tulkittava siten, että sen nojalla on sallittua tarkastella kokonaisuutena edellä kuvatun kaltaista jätteiden käsittelyprosessia, jossa suoritetaan useampi kuin yksi toimi?
2. Jos näin on, onko kyseessä oleva menettely puitedirektiivin liitteessä II B olevissa R 1, R 3 ja R 5 kohdissa tarkoitettua hyödyntämistä, jos sen seurauksena siinä käytetty jäte hyödynnetään täysimääräisesti?"
41. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, sitä, johtaako kyseinen menettely hyödyntämiseen vai huolehtimiseen, on arvioitava kunkin siihen kuuluvan toimen perusteella. Tällöin nousee esiin kysymys siitä, onko se, missä määrin jäte myötävaikuttaa sementtiuuneissa tapahtuvaan polttoprosessiin ja sementtiklinkkerien tuotantoprosessiin, ratkaisevaa toisaalta R 1:n, R 3:n ja R 5:n ja toisaalta D 10:n välisen eron kannalta. Sitä, missä määrin jäte myötävaikuttaa polttoprosessiin, voidaan mitata jätteen klooripitoisuuteen yhdistyvän lämpöarvon perusteella. Sitä, missä määrin jäte (eli sen tuhkajäännös) myötävaikuttaa tuotantoprosessiin, voidaan mitata epäorgaanisen aineksen perusteella. Ei ole poissuljettua, että toimea, jossa käytetään jätettä, jolla on positiivinen vaikutus sekä polttoprosessiin, mikä tarkoittaa sitä, että jätteen lämpöarvo on yli 0 kJ/kg, että myös sementtiklinkkerien valmistukseen, mikä tarkoittaa sitä, että epäorgaanista ainesta on yli 0 prosenttia, on pidettävä direktiivin liitteessä II B olevissa R 1, R 3 ja R 5 kohdissa tarkoitettuna hyödyntämistoimena. Kun menettelyn yhtä toimea on pidettävä hyödyntämisenä ja toista huolehtimisena, nousee esiin kysymys siitä, onko menettelyä kokonaisuudessaan pidettävä hyödyntämisenä vai huolehtimisena.
42. Edellä esitetyn perusteella Raad van State katsoo, että sen on esitettävä seuraavat lisäkysymykset yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisun saamiseksi.
"3.a. Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko sillä, missä määrin (lämpöarvoina ilmaistuna) jäte myötävaikuttaa polttoprosessiin tai missä määrin (materiaalin kierrätysasteena ilmaistuna) kyseisen jätteen tuhkajäännökset myötävaikuttavat tuotantoprosessiin, merkitystä luokiteltaessa kukin erillinen toimi hyödyntämiseksi tai huolehtimiseksi (R 1, R 3 ja R 5 ja vastaavasti D 10)?
3.b. Jos näin on, minkä arviointiperusteiden perusteella on ratkaistava, onko vaikutus riittävä, jotta toimi luokiteltaisiin hyödyntämiseksi? Voidaanko tämän seikan osalta soveltaa kansallisia arviointiperusteita, jos yhteisön arviointiperusteita ei ole?
4. Jos tietty toimi on luokiteltava hyödyntämiseksi ja jokin toinen toimi huolehtimiseksi, minä prosessia kokonaisuudessaan on pidettävä?"
43. Verol, Saksan, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio olivat läsnä suullisessa käsittelyssä. Saksan hallituksen huomautukset koskevat yksinomaan kysymystä 3.b. Yhdistyneen kuningaskunnan huomautuksissa ei tarkastella esitettyjä kysymyksiä erillisesti ja niissä esitetään yhteistä vastausta kaikkiin kysymyksiin.
Ensimmäinen kysymys - oikea lähestymistapa jätteiden sekakäsittelymenetelmään
44. Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, voidaanko direktiivin mukaan jätteenkäsittelyprosessia, jossa suoritetaan useampi kuin yksi toimi, arvioida kokonaisuutena.
45. Tämä kysymys perustuu siihen, että menettely, jossa kyseessä olevaa jätettä oli tarkoitus käyttää, on sekamenetelmä, johon kuuluu polttaminen energiantuotantoa varten, jonka jälkeen polttojäännös käytetään hyödyksi. Verol ilmoitti tämän menettelyn (i) liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukaisen käytön pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi, (ii) R 3 kohdan mukaisen sellaisten orgaanisten aineiden kierrätyksen tai talteenoton, joita ei käytetä liuottimina, ja R 5 kohdan mukaisen epäorgaanisten aineiden, jotka eivät ole metalleja, kierrätyksen tai talteenoton yhdistelmänä (kaksi viimeksi mainittua luokkaa ovat osoitus siitä, että jätteestä oli kumpaakin ainesta). Ministeri näyttää arvioineen kumpaakin vaihetta (polttaminen ja jäännöksen käyttö) erikseen ehdotettua siirtoa hyväksyessään päättäen ensiksi, että ehdotettu uudelleenkäyttö ei ollut riittävää siihen, että se olisi materiaalin uudelleenkäytöllä tapahtuvaa hyödyntämistä ja asettaen toiseksi vähimmäislämpöarvoa koskevan ehdon, joka oli täytettävä, jotta jäte voitaisiin siirtää hyödynnettäväksi käyttämällä se pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi. Kansallinen tuomioistuin näyttää kysyvän ensimmäisellä kysymyksellään, oliko tämä oikea lähestymistapa käsiteltävänä olevan kaltaisen sekamenettelyn luokitteluun, vai olisiko ministerin pitänyt suorittaa molempien vaiheiden kokonaisarviointi, kuten Verol väittää, jolloin olisi päädytty siihen, että jäte hyödynnettiin kokonaisuudessaan.
46. Kansallinen tuomioistuin esittää siis kysymyksen melko suppeassa asiayhteydessä, joka perustuu ainoastaan siihen, että kansallisessa oikeudessa tai käytännössä asetetaan prosentuaalinen kynnys, jotta toimi, johon kuuluu "materiaalin uudelleenkäyttöä", luokiteltaisiin asetuksessa tarkoitetuksi hyödyntämiseksi.
47. Sekä Verol että Alankomaiden hallitus väittävät, että käsiteltävänä olevan kaltaista sekamenettelyä on arvioitava kokonaisuutena, kun taas komissio on päinvastaista mieltä.
48. Verol väittää, että kyseessä on yksittäinen tekninen menettely ja näin ollen yksittäinen hyödyntämistoimi. Tähän päätelmään ei vaikuta se, että toimea kokonaisuudessaan ei mainita liitteessä II B: direktiivin liitteet eivät ole tyhjentäviä, kuten niiden johdannosta ilmenee. Liitteiden järjestelmä edellyttää sellaisen menettelyn kokonaisarviointia, johon kuuluu useampi kuin yksi toimi.
49. Alankomaiden hallitus katsoo puolestaan, että liitteissä II A ja II B olevat luettelot ovat tyhjentäviä. Kansallisen tuomioistuimen kuvaileman kaltainen menettely on liitteessä II A tai II B tarkoitettu yksittäinen toimi edellyttäen, että yksi menettelyyn kuuluvista varsinaisista toimista vastaa jotakin liitteessä II A tai II B luetteloitua toimea. Alankomaiden hallitus lisäsi suullisessa käsittelyssä, että sen mielestä kansallisen tuomioistuimen kuvaus kyseessä olevasta menettelystä on harhaanjohtava: polttaminen ja jäännöksen käyttö klinkkereihin tapahtuvat samanaikaisesti eivätkä ne ole peräkkäisiä vaiheita, kuten ennakkoratkaisupyynnössä väitetään.
50. Komissio väittää, että ensimmäinen toimi, jossa jätettä käytetään, määrittää sen, onko jäte ilmoitettava asetuksen mukaiseksi huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi tarkoitetuksi jätteeksi. Tässä asiassa kansallinen tuomioistuin toteaa, että jäte käytetään ensiksi polttoaineena sementtiuuneissa, ja näin tuotettu energia korvaa tavallisesti raaka-aineista tuotetun energian. Komissio katsoo, että tämä menettely on "Käyttö pääasiassa polttoaineena" ja näin ollen on kyse hyödyntämisestä. On mahdollista, että tämän asian tavoin kyseisessä menettelyssä tuotetaan lisäksi "toisen sukupolven" jätettä. Sillä, onko tämän jätteen käyttö hyödyntämistä vai huolehtimista, ei ole vaikutusta ensimmäisen menettelyn oikeaan luokitteluun, vaikka direktiivin 4 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden on "varmistettava, että jätteet hyödynnetään tai niistä huolehditaan - - käyttämättä menettelyjä tai menetelmiä, joista voi aiheutua vahinkoa ympäristölle".
51. Direktiivin mukaan "huolehtiminen" ja "hyödyntäminen" ovat "mitä tahansa liitteessä II [A/B] mainittuja toimintoja". Tämän vuoksi vaikuttaa selvältä, että sekamenettely ei ole direktiivissä tarkoitettua huolehtimista tai hyödyntämistä ellei tämä menettely vastaa näiden liitteiden jossain kohdassa olevaa kuvausta. Kun on kyseessä sekamenettely, jota ei käsiteltävänä olevan asian tavoin voida täsmällisesti kuvailla yhdeksi näistä luetelluista toimista, olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että menettelyn ensimmäisen toimen arviointi ratkaisee sen, edellyttääkö sellaisen jätteen siirto, jota aiotaan käyttää menettelyssä, asetuksen mukaista ilmoitusta huolehdittavaksi tai hyödynnettäväksi tarkoitettuna jätteenä. Katson, että tämä lähestymistapa on oikea seuraavista syistä.
52. Kuten Yhdistynyt kuningaskunta väittää, monissa hyödyntämistoimissa syntyy jätejäännöstä, joka on puolestaan käsiteltävä joko uudella hyödyntämistoimella tai jätteestä huolehtimalla. Kysymyksellä siitä, miten tällainen monivaiheinen menettely pitäisi asetuksen mukaisesti luokitella, on näin ollen tiettyä käytännön merkitystä. Tämän vuoksi ei ehkä ole yllättävää, että lainsäädännössä otetaan tällaiset menettelyt huomioon.
53. Esimerkiksi direktiivissä ennakoidaan, että liitteessä II B tarkoitettua hyödyntämistoimea voi seurata uusi hyödyntämistoimi; liitteessä II B on jopa tällaista tilannetta varten erityisesti laadittu luokka, koska R 11 kohdassa vahvistetaan erillisenä hyödyntämistoimen luokkana "Toimista R 1-R 10 syntyneiden jätteiden käyttö".
54. Lainsäädännössä otetaan myös huomioon, että jätteen voidaan asianmukaisesti katsoa tarkoitetun hyödynnettäväksi myös silloin, kun alkuperäistä hyödyntämistoimea seuraa huolehtimistoimi. Tämä perustuu direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmanteen luetelmakohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on "toteutettava asianmukaiset toimenpiteet edistääkseen - - sopivien tekniikoiden kehittämistä hyödynnettäväksi tarkoitettuun jätteeseen sisältyvistä vaarallisista aineista huolehtimiseksi".
55. Tämä olettamus toistuu myös asetuksessa, jossa edellytetään hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden osalta, että ilmoituksen tekijän on annettava kuljetusasiakirjassa tietoja kierrätyksessä syntyneiden jäännöstuotteiden suunnitellusta huolehtimismenetelmästä, kierrätettyjen aineiden määrästä suhteessa jäännöstuotteisiin sekä kierrätettyjen aineiden arvioidusta arvosta.
56. Sekä direktiivin että asetuksen järjestelmän perusteella kysymys siitä, onko asetuksen mukaisesti oikein luokitella jäte hyödynnettäväksi vai huolehdittavaksi tarkoitetuksi jätteeksi riippuu komission näkemyksen mukaisesti sen ensimmäisen toimen oikeasta luokittelusta, jossa jätettä käytetään.
57. Tämä päätelmä ei tietenkään tarkoita sitä, että lähettävällä jäsenvaltiolla ei olisi mahdollisuutta estää sellaisen jätteen vientiä, joka on viime kädessä tarkoitettu huolehdittavaksi, edellyttäen ainoastaan, että huolehtimistoimea edeltää hyödyntämistoimi: asetuksen 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan viidennessä luetelmakohdassa säädetään, että jäsenvaltio voi vastustaa hyödynnettäväksi tarkoitetun jätteen siirtoa, "jos hyödynnettävien ja sellaisten jätteiden suhde, joita ei hyödynnetä, lopulta hyödynnettävien aineiden arvioitu arvo tai hyödyntämisestä aiheutuvat kulut taikka sen osan, jota ei hyödynnetä, huolehtimisesta aiheutuvat kulut ovat niin suuret, ettei hyödyntäminen kannata taloudellisista ja ympäristöllisistä syistä".
58. Toteaisin lopuksi, että esittämääni lähestymistapaan ei vaikuta Alankomaiden hallituksen väite siitä, että tässä asiassa kyseessä olevat kaksi toimea (polttaminen ja jäännöksen käyttö) tapahtuvat itse asiassa samanaikaisesti eivätkä peräkkäin. Vaikka saattaa olla totta, että sementtiuuneissa saavutettavissa korkeissa lämpötiloissa kyseiset kaksi toimea ovat käytännössä enemmän tai vähemmän silmänräpäyksellisiä, ne voidaan kuitenkin selvästi erottaa erillisiksi vaiheiksi tarkastelua varten: jätteen orgaanisen ainesosan polttamisen on loogisesti tapahduttava ennen tämän polttamisen epäorgaanisen jäännöksen käyttämistä. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että tämä on kansallisen tuomioistuimen käsitys asiasta.
59. Katson näin ollen, että kun jätettä käytetään sekamenettelyssä, johon kuuluu useita tunnistettavissa olevia erillisiä toimia, ensimmäinen näistä toimista ratkaisee, onko jäte tarkoitettu huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi asetuksessa tarkoitetulla tavalla.
Toinen kysymys - kyseessä olevan menettelyn oikea luokittelu
60. Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, että jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, onko kyseessä oleva menettely liitteessä II B olevissa R 1, R 3 ja R 5 kohdissa tarkoitettua hyödyntämistä, jos sen seurauksena siinä käytetty jäte hyödynnetään täysimääräisesti.
61. Koska ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, kansallisen tuomioistuimen esittämä toinen kysymys ei itse asiassa nouse esiin. Saattaa kuitenkin olla hyödyllistä sanoa muutama sana tähän liittyen.
62. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee selvästi, että kansallisen tuomioistuimen toinen kysymys nousee esiin siksi, että kansallisessa lainsäädännössä tai käytännössä edellytetään, että "materiaalin uudelleenkäyttötoimi" voidaan luokitella hyödyntämistoimeksi ainoastaan, jos sen seurauksena ainakin 50 prosenttia jätteestä käytetään uudelleen. Ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastauksen perusteella käsiteltävänä olevan kaltaisen sekamenettelyn oikea arviointi riippuu kuitenkin kyseisen menettelyn ensimmäisen vaiheen oikeasta luokittelusta. Tässä asiassa kyseiseen vaiheeseen kuuluu jätteen poltto sementtitehtaan uuneissa, mikä korvaa muista lähteistä saatavan polttoaineen ja säästää näin ollen luonnonvaroja. Syistä, joita käsiteltiin yksityiskohtaisesti asiassa komissio vastaan Saksa antamassani ratkaisuehdotuksessa, olen sitä mieltä, että tällainen toimi on liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukainen "käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi" edellyttäen ensinnäkin, että valtaosa jätteestä käytetään polttoaineena ja toiseksi, että näin tuotettu energia käytetään pääasiassa, mikä tarkoittaa sitä, että valtaosa näin tuotetusta energiasta käytetään. On siis selvää, että R 1 kohdan vaatimusten täyttämiseksi ei ole tarpeen, että jäte kokonaisuudessaan käytetään polttoaineena.
Kolmas kysymys - kansallisten arviointiperusteiden merkitys ja lainmukaisuus
63. Kolmannella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin viittaa tiettyihin seikkoihin, jotka koskevat Alankomaiden oikeudessa ja käytännössä asetettuja arviointiperusteita sen määrittämiseksi, onko tietty menettely asetuksessa tarkoitettua hyödyntämistä.
64. Kysymyksessä 3 a yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan, onko sillä, missä määrin (lämpöarvoina ilmaistuna) jäte myötävaikuttaa polttoprosessiin tai missä määrin (materiaalin uudelleenkäyttöasteena ilmaistuna) kyseisen jätteen tuhkajäännökset myötävaikuttavat tuotantoprosessiin, merkitystä luokiteltaessa kukin erillinen toimi hyödyntämiseksi tai huolehtimiseksi (R 1, R 3 ja R 5 tai D 10).
65. Kysymys siitä, onko sillä, missä määrin (lämpöarvona ilmaistuna) jäte myötävaikuttaa polttoprosessiin, merkitystä luokiteltaessa polttaminen liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukaiseksi hyödyntämiseksi tai liitteessä II A olevan D 10 kohdan mukaiseksi huolehtimiseksi, nousi myös esiin asiassa komissio vastaan Saksa, ja tarkastelin sitä perusteellisesti kyseisessä asiassa antamassani ratkaisuehdotuksessa. Päätelmäni oli, että ainoa määrällinen arviointiperuste, joka lainsäädännössä asetettiin R 1 kohdan mukaiselle hyödyntämistoimelle, oli vaatimus siitä, että jäte käytetään "pääasiassa" polttoaineena tai muuna energianlähteenä. Selitin edellä, mitä tämä vaatimus merkitsee käytännössä. Muut määrälliset arviointiperusteet, joita ovat esimerkiksi jätteen lämpöarvo, ovat minun mielestäni ja voimassa olevan lainsäädännön mukaan merkityksettömiä luokiteltaessa toimea asianmukaisesti hyödyntämiseksi tai huolehtimiseksi.
66. Kysymyksessä 3 a kansallinen tuomioistuin tiedustelee myös sitä, onko sillä, missä määrin jätteen tuhkajäännökset myötävaikuttavat tuotantoprosessiin, merkitystä toimen luokittelussa hyödyntämiseksi tai huolehtimiseksi. Tässä yhteydessä nousee esiin laajempi kysymys - jolla on tiettyä yleistä merkitystä - siitä, miten laajaa (uudelleen)käytön on oltava, jotta se katsotaan hyödyntämiseksi. Voidakseen vastata tähän kysymykseen yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi asettaa arviointiperusteet, jotka olisi täytettävä, jotta toimi kuuluisi R 3 tai R 5 kohtaan (tiettyjen orgaanisten ja epäorgaanisten aineiden kierrätys/talteenotto). Yhteisöjen tuomioistuimelle tässä asiassa toimitetuissa huomautuksissa ei kuitenkaan olla yleisesti ottaen keskitytty tähän kysymykseen. Koska joka tapauksessa ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastaus huomioon ottaen kolmannen kysymyksen tähän osaan vastaaminen ei ole välttämätöntä, jotta kansallinen tuomioistuin pystyy ratkaisemaan sen käsiteltäväksi saatetun asian, en tarkastele sitä tämän enempää.
67. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään 3 b ensiksi, minkä arviointiperusteiden perusteella on ratkaistava, onko jätteen myötävaikutus poltto- tai tuotantoprosessiin riittävä, jotta se luokiteltaisiin hyödyntämiseksi. Sikäli kuin tämä kysymys koskee jätteen myötävaikutuksen merkitystä polttamiseen, siihen on vastattu edellä. Sikäli kuin se koskee jätteen myötävaikutusta tuotantoprosessiin, olen todennut, miksi en katso olevan tarkoituksenmukaista tai tarpeellista käsitellä tätä kysymystä tässä asiassa.
68. Kansallinen tuomioistun tiedustelee kysymyksessä 3 b myös sitä, voidaanko yhteisön arviointiperusteiden puuttuessa sen osalta, miten jäte myötävaikuttaa poltto- tai tuotantoprosessiin, soveltaa kansallisia arviointiperusteita. Tarkastelin tätä kysymystä melko laajasti asiassa komissio vastaan Saksa antamassani ratkaisuehdotuksessa ja totesin, että vastaus tähän on kielteinen. Kuten totesin kyseisessä ratkaisuehdotuksessa, seuraukset siitä, että jäsenvaltioiden sallitaan soveltaa omia arviointiperusteitaan kyseisellä tavalla, eivät ole hyväksyttävissä, ja kyseiset seuraukset käyvät selvästi ilmi erilaisista vähimmäislämpöarvoista, joita yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan tietyt jäsenvaltiot edellyttävät jätteeltä, jotta jätteen polttaminen siten, että tuotettu lämpö otetaan talteen, voidaan luokitella direktiivin liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukaiseksi hyödyntämistoimeksi. Kyseiset lämpöarvot vaihtelevat Ranskan 5 000 kJ:sta/kg Yhdistyneen kuningaskunnan 21 000 kJ:een/kg. Se, että eri jäsenvaltiot soveltaisivat näin suuresti toisistaan poikkeavia vähimmäisarvoja, olisi selvästi vastoin sekä direktiivin tavoitteita, joiden mukaan muuan muassa "jätehuollon tehokkuuden parantamiseksi yhteisössä tarvitaan yhteinen terminologia - - ", että asetuksen tavoitteita, sillä asetuksen lähtökohtana on se, että eri jäsenvaltiot soveltavat samoja menettelytapoja tiettyihin toimiin tarkoitettuihin jätteisiin. Kuten komissio huomautti asiassa komissio vastaan Saksa, jos jäsenvaltiot voisivat vapaasti asettaa omat toisistaan poikkeavat arviointiperusteensa, joissa määritetään, mitkä toimet on luokiteltava hyödyntämistoimiksi, asetuksen 7 artiklan 4 kohdan, jossa luetellaan tyhjentävästi ne tapaukset, joissa jäsenvaltiot voivat vastustaa hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden siirtoa, vaikutus olisi huomattavasti vähäisempi.
69. Tämä ei merkitse sitä, että lämpöarvoon perustuva yhtenäinen arviointiperuste ei voisi olla hyödyllinen ja toimiva keino hyödyntämis- ja huolehtimistoimien erottamiseksi, jos kyseinen arviointiperuste määritettäisiin yhteisön tasolla. Näyttää siltä, että tähän päivään mennessä ei kuitenkaan ole ollut mahdollista sopia tällaisesta arviointiperusteesta. Asiassa komissio vastaan Saksa yhteisöjen tuomioistuin viittasi valmisteluasiakirjaan, jonka komissio oli jättänyt teknisen mukauttamisen komitealle vuonna 1999 noudattaen direktiiviä, jonka mukaan tarvittavat muutokset direktiivin liitteiden mukauttamiseksi tieteen ja tekniikan kehitykseen on annettava noudattamalla säädettyä menettelyä, johon liittyy jäsenvaltioiden edustajista koostuva komitea. Kyseisessä asiakirjassa esitettiin joitakin ehdotuksia poltettavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtojen rajoittamiseksi. Yksi tarkastelluista vaihtoehdoista oli sellaisten arviointiperusteiden kehittäminen, joiden perusteella pystyttäisiin selkeämmin erottamaan liitteessä II A olevan D 10 kohdan mukainen "Polttaminen maalla" ja liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukainen "Käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi". Yksi tarkastelluista arviointiperusteista oli lämpöarvo: ehdotettiin, että raja-arvona käytettäisiin 17 000 kJ:n/kg suuruista lämpöarvoa. Näyttää siltä, että jäsenvaltioiden enemmistö ei kuitenkaan hyväksynyt kyseiseen lämpöarvoon perustuvaa erottelua.
70. Lisäisin lopuksi, että vaikka asetuksen 7 artiklan 4 kohdan a alakohdassa annetaan lähettävälle jäsenvaltiolle lupa vastustaa ehdotettua siirtoa direktiivin 7 artiklan, jossa edellytetään jäsenvaltioiden laativan jätteenhuoltosuunnitelmia, "mukaisesti", kyseisessä säännöksessä ei anneta rajoittamatonta harkintavaltaa vastustaa kaikkia siirtoja, jotka eivät ole tällaisen suunnitelman mukaisia: se, että jäsenvaltio sisällyttää jätehuoltosuunnitelmaan huolehtimisen ja hyödyntämisen erottamista koskevia direktiivin kanssa ristiriidassa olevia arviointiperusteita, on mielestäni selvästi vastoin lainsäädännön kokonaisjärjestelmää.
Neljäs kysymys - hyödyntämis- ja huolehtimistoimen sisältävän menettelyn oikea luokittelu
71. Kansallinen tuomioistuin kysyy neljännellä ja viimeisellä kysymyksellään, minä prosessia kokonaisuudessaan on pidettävä, jos tietty toimi on luokiteltava hyödyntämiseksi ja jokin toinen toimi huolehtimiseksi.
72. Totesin jo kansallisen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen ehdottamassani vastauksessa, että kun jätettä käytetään sekamenettelyssä, johon kuuluu useita tunnistettavissa olevia erillisiä toimia, ensimmäinen toimista, joissa jätettä käytetään, ratkaisee, onko jäte tarkoitettu huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi asetuksessa tarkoitetulla tavalla. Täsmällisemmin todettuna - ja kuten kansallinen tuomioistuin mahdollisesti katsoi - jäte, joka käytetään hyödyntämistoimessa, jonka jäännös käytetään sittemmin huolehtimistoimessa, on asetuksen mukaisesti ilmoitettava hyödynnettäväksi siirrettävänä jätteenä. Lähettävä jäsenvaltio voi kuitenkin vastustaa tällaista siirtoa asetuksen 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan viidennen luetelmakohdan perusteella, "jos hyödynnettävien ja sellaisten jätteiden suhde, joita ei hyödynnetä, lopulta hyödynnettävien aineiden arvioitu arvo tai hyödyntämisestä aiheutuvat kulut taikka sen osan, jota ei hyödynnetä, huolehtimisesta aiheutuvat kulut ovat niin suuret, ettei hyödyntäminen kannata taloudellisista ja ympäristöllisistä syistä". Lähettävä jäsenvaltio kykenee tekemään tällaisen arvioinnin, koska asetuksen mukaan "kuljetusasiakirjassa on annettava tietoja kierrätyksessä syntyneiden jäännöstuotteiden suunnitellusta huolehtimismenetelmästä, kierrätettyjen aineiden määrästä suhteessa jäännöstuotteisiin sekä kierrätettyjen aineiden arvioidusta arvosta".
73. Verol ja Alankomaiden hallitus väittävät, että menettely, johon kuuluu sekä hyödyntämis- että huolehtimistoimia, on luokiteltava hyödyntämistoimeksi, koska direktiivissä annetaan etusija hyödyntämiselle. Omaksumani kanta huomioon ottaen tämä väite on merkityksetön. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi tarkastellut tätä seikkaa asiassa ASA antamassaan tuomiossa, jossa se totesi, että periaatetta jätteiden hyödyntämisen ensisijaisuudesta, jolla pyritään hyödyntämisen edistämiseen, voidaan jo määritelmän mukaan soveltaa vain tosiasiallisesti hyödynnettäväksi tarkoitettuihin jätteisiin, eikä sillä näin ollen kielletä sitä, että lähettävä toimivaltainen viranomainen tutkii käyttötarkoituksen.
Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Alankomaiden Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Kun jätettä käytetään sekamenettelyssä, johon kuuluu useita tunnistettavissa olevia erillisiä toimia, ensimmäinen näistä toimista ratkaisee, onko jäte tarkoitettu huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 259/93 tarkoitetulla tavalla.
2) Toimi, jossa jäte poltetaan menettelyssä, jossa se korvaa muista lähteistä saatavan polttoaineen, on jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY liitteessä II B olevan R 1 kohdan mukainen hyödyntämistoimi edellyttäen ensinnäkin, että valtaosa jätteestä käytetään polttoaineena ja toiseksi, että valtaosa näin tuotetusta energiasta käytetään.