62001CC0087_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
Deze hogere voorziening is door de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 14 december 2000(2), waarbij een besluit van de Commissie om een schuldvordering van een particulier lichaam met een eigen schuldvordering te verrekenen, nietig is verklaard.
2.
Naar het oordeel van het Gerecht kan de Commissie schuldvorderingen verrekenen, mits zij eerst nagaat of de verrekening de verwezenlijking van door de Gemeenschap gefinancierde acties niet in gevaar brengt. De Commissie betwist de wettigheid van deze voorwaarde.
3.
Deze zaak speelt zich af in het kader van een geschil tussen de Commissie en de Conseil des communes et régions d'Europe.(3)
I ─ De feiten
4.
De CCRE is een vereniging naar Frans recht, waarbij de nationale verenigingen van lokale en regionale overheden in Europa zijn aangesloten.
5.
Op 11 februari 1994 en 25 april 1995 sloot deze organisatie met de Commissie drie contracten voor technische bijstand.(4) Volgens artikel 8 van deze contracten is het Belgische recht erop van toepassing. Artikel 9 bevat voorts een forumclausule waarbij de burgerlijke gerechten te Brussel (België) bevoegd worden verklaard ten aanzien van eventuele geschillen tussen de partijen.
6.
In het kader van de uitvoering van de MED-URBS-contracten controleerde de Commissie in januari 1997 de boeken van de CCRE. Zij kwam tot de bevinding, dat de CCRE haar in verband met die contracten een bedrag van 195 991 euro verschuldigd was, en maakte op 30 januari 1997 een debetnota voor dat bedrag op. Bij brief van 7 februari 1997 verzocht zij de CCRE om terugbetaling.
7.
In diverse brieven betwistte de CCRE het standpunt van de Commissie en weigerde hij het opgeëiste bedrag te betalen.
8.
Op 3 december 1998 zond de Commissie de CCRE een ingebrekestelling. Daarbij wees zij op de mogelijkheid dat bedrag zowel wat de hoofdsom als wat de interessen betreft, door verrekening met de als communautaire bijdragen aan de CCRE verschuldigde bedragen dan wel langs gerechtelijke weg te innen.(5)
9.
In antwoord op die brief betwistte de CCRE formeel dat zijn schuld aan de Commissie vaststond, en protesteerde hij tegen de verrekening.
10.
Bij brief van 15 februari 1999(6) deelde de Commissie de CCRE mee, dat haar schuldvordering wel degelijk zeker, dadelijk vereffenbaar en opeisbaar was, zodat verrekening mogelijk was, en dat zij daarom had besloten het bedrag van 195 991 euro in verrekening te brengen met de als bijdragen voor bepaalde communautaire acties(7) verschuldigde bedragen. Zij voegde eraan toe:
"De betalingen [...] moeten worden beschouwd als door de CCRE ontvangen met alle daaruit voortvloeiende verbintenissen, ongeacht of de betaling een voorschot, een vooruitbetaling of een eindbetaling is."
11.
Op 20 april 1999 stelde de CCRE overeenkomstig de forumclausule in de MED-URBS-contracten beroep in bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel. Hij betwistte daarin de gegrondheid van de schuldvordering van de Commissie en stelde, dat niet was voldaan aan de voorwaarden waaronder naar Belgisch recht verbintenissen uit overeenkomst door verrekening teniet kunnen gaan.
II ─ De procedure voor het Gerecht
12.
Bij op 28 april 1999 neergelegd verzoekschrift stelde de CCRE tevens beroep in bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen. Dit beroep strekte tot nietigverklaring van het bestreden besluit in zoverre dit een verrekening beoogt tussen, enerzijds, het door de Commissie gevorderde bedrag van 195 991 euro ter zake van de MED-URBS-contracten en, anderzijds, de bedragen die de Commissie verschuldigd was ter zake van de volgende programma's en documenten(8):
─
39 447,39 euro voor
"regionale studiebijeenkomsten in de doelstelling 2-gebieden"
;
─
50 000,00 euro ter zake van het
"subsidiëringsprogramma 1998"
;
─
82 800,00 euro ter zake van de
"verklaring B4-3040/98/208/jnb/d3"
, en
─
23 743,61 euro ter zake van
"contract SOC 98 101185 05D05"
.
13.
In zijn beroep voerde de CCRE vier middelen aan: 1) ontbreken van rechtsgrondslag voor het bestreden besluit; 2) schending van het rechtszekerheidsbeginsel; 3) schending van het vertrouwensbeginsel, en 4) schending van de motiveringsplicht bedoeld in artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG).
III ─ Het bestreden arrest
14.
In zijn eerste middel stelt de CCRE, dat het bestreden besluit rechtsgrondslag mist. Zo betoogt hij, dat verrekening geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is(9) en dat in de onderhavige zaak hoe dan ook niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder verrekening kan plaatsvinden (namelijk dat er zekere, dadelijk vereffenbare en opeisbare schulden bestaan).(10)
15.
Het Gerecht verklaarde dit middel om de volgende redenen gegrond:
"54.
Het onderhavige beroep strekt tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie, vervat in haar brief van 15 februari 1999, om jegens verzoeker tot verrekening van de wederzijdse vorderingen over te gaan. Anderzijds hebben partijen de burgerlijke rechterlijke instanties te Brussel als bevoegde rechter aangewezen voor geschillen in verband met de MED-URBS-contracten. Het Gerecht dient dus de wettigheid van voormeld besluit enkel te toetsen voorzover het ertoe leidt, dat geen daadwerkelijke betaling van de litigieuze bedragen aan [de CCRE] heeft plaatsgehad.
55.
Het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand bevat geen uitdrukkelijke regels inzake de bevoegdheid van de Commissie als verantwoordelijke instelling voor de uitvoering van de gemeenschapsbegroting overeenkomstig artikel 205 EG-Verdrag (thans artikel 274 EG), om een beroep op verrekening te doen tegenover instanties die schuldeiser van gemeenschapsgelden en tevens schuldenaar van bedragen van communautaire oorsprong zijn.
56.
Verrekening is een juridisch mechanisme dat met betrekking tot gemeenschapsgelden door het Hof in de [...] arresten DEKA/EEG [arrest van 1 maart 1983, 250/78, Jurispr. blz. 421; hierna:
"arrest DEKA/EEG"
], Continental Irish Meat [arrest van 15 oktober 1985, 125/84, Jurispr. blz. 3441] en Jensen [en Korn- og Foderstofkompagniet, arrest van 19 mei 1998, C-132/95, Jurispr. blz. I-2975; hierna:
"arrest Jensen"
] in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is geoordeeld.
57.
Die rechtspraak van het Hof bevat nochtans niet alle elementen die nodig zijn om de onderhavige zaak te kunnen beslechten.
58.
Overigens zou het de voorkeur verdienen, wanneer de met de verrekening samenhangende problemen in algemene bepalingen door de wetgever werden geregeld en niet in individuele beslissingen van de gemeenschapsrechter in het kader van de hem voorgelegde geschillen.
59.
Bij gebreke van uitdrukkelijke regels ter zake dient aan de hand van de regels van gemeenschapsrecht betreffende het optreden van de Commissie en de bovenaangehaalde rechtspraak te worden onderzocht, of het bestreden besluit steun in het recht vindt. In dit verband moet met name rekening worden gehouden met het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, waarnaar in die rechtspraak (arrest Jensen, punten 54 en 67) wordt verwezen, en met het beginsel van goed financieel beheer.
60.
Het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht houdt in, dat de middelen van de Gemeenschap overeenkomstig hun bestemming ter beschikking worden gesteld en worden gebruikt.
61.
Bijgevolg moest de Commissie, alvorens een beroep op verrekening te doen, in casu nagaan, of ondanks deze verrekening gewaarborgd was, dat de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden werden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen waren toegekend, werden uitgevoerd.
62.
Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de verrekening een wijze van tenietgaan van twee wederzijdse vorderingen is. In de onderhavige zaak zou volgens de Commissie door de verrekening haar vordering op de CCRE in verband met de MED-URBS-contracten zijn tenietgegaan en ook, althans gedeeltelijk, de vordering die de CCRE op de Commissie had ter zake van de communautaire subsidies die in het kader van de litigieuze maatregelen moesten worden betaald. Bovendien moet worden opgemerkt, dat de Commissie in de brief van 15 februari 1999 preciseerde, dat de door middel van de verrekening verrichte betalingen moesten worden beschouwd
'als door de CCRE ontvangen met alle daaruit voortvloeiende verbintenissen'. Aldus heeft de Commissie te kennen gegeven, dat zij van verzoeker verlangde dat hij zijn verplichting tot uitvoering van de litigieuze maatregelen nakwam.
63.
Aangezien de voor de nakoming van deze laatste verplichting bestemde bedragen niet daadwerkelijk zijn betaald, is het duidelijk, dat deze bedragen niet overeenkomstig hun bestemming zouden worden gebruikt en dat de litigieuze maatregelen daarom mogelijk niet zouden worden uitgevoerd, hetgeen in strijd is met de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht en, meer in het bijzonder, met de nuttige werking van de besluiten waarbij de litigieuze bedragen zijn toegekend.
64.
Het standpunt van de Commissie impliceerde, dat de CCRE de uit hoofde van de MED-URBS-contracten toegekende en door haar gevorderde gelden nog steeds ter beschikking had en dat de CCRE, na de verrekening, die gelden zou kunnen gebruiken om de litigieuze maatregelen uit te voeren.
65.
Het is echter duidelijk, dat wanneer de CCRE die gelden niet meer tot zijn beschikking had, hij de uitvoering van de litigieuze maatregelen niet meer kon financieren.
66.
Het bestreden besluit had dus tot gevolg, dat het probleem van de inning van de vordering die de Commissie met betrekking tot de MED-URBS-contracten geldend maakte, werd verplaatst naar de uitvoering van de litigieuze maatregelen waarbij een communautair belang bestond, dat thans door de verrekening wordt bedreigd.
67.
De litigieuze bedragen waren echter niet bedoeld om schulden van de CCRE te voldoen, maar om de maatregelen te kunnen uitvoeren waarvoor die bedragen waren bestemd. Anders dan de situatie in het arrest Jensen (punten 38 en 59), waar de betrokken verordening ertoe strekte de landbouwers een bepaald inkomen te verzekeren, konden in casu de litigieuze bedragen enkel worden gebruikt voor de uitvoering van de maatregelen waarvoor die bedragen waren bestemd.
68.
Ondanks de verklaringen van de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting heeft zij niet kunnen bewijzen, dat zij vóór de verrekening althans het risico had onderzocht, dat het uitblijven van een feitelijke betaling van de litigieuze bedragen aan verzoeker betekende voor de uitvoering van de betrokken maatregelen.
69.
Het voorgaande wordt bevestigd, wanneer het beginsel van goed financieel beheer, overeenkomstig hetwelk de Commissie krachtens artikel 205 van het Verdrag de gemeenschapsbegroting moet uitvoeren, bij de beoordeling wordt betrokken.
70.
Wat namelijk de inning van de vordering betreft die de Commissie op verzoeker meent te hebben, had de Commissie, aangezien de CCRE niet in staat van insolventie verkeert, voor de bevoegde Belgische rechter betaling ervan kunnen vorderen.
71.
Bovendien had de Commissie, indien zij twijfels had omtrent het beheer van de communautaire gelden door de CCRE, om het goede gebruik van de litigieuze bedragen te waarborgen, kunnen overwegen de betaling van die bedragen aan die vereniging preventief op te schorten, zoals zij ook bij andere aan de CCRE verschuldigde gelden heeft gedaan.
72.
Op die manier had de Commissie zowel betaling van de vordering uit de MED-URBS-contracten kunnen verkrijgen, alsook veilig kunnen stellen, dat de litigieuze bedragen in geval van betaling aan de CCRE daadwerkelijk voor de verwezenlijking van de litigieuze maatregelen zouden worden gebruikt.
73.
Ten slotte mag het beginsel van goed financieel beheer niet worden gereduceerd tot een louter boekhoudkundige definitie, waarbij de eenvoudige mogelijkheid om een vordering als formeel betaald te beschouwen, als essentieel wordt gezien. Bij een juiste uitlegging van dat beginsel moeten integendeel ook de praktische gevolgen van de besluiten van financieel beheer worden betrokken, waarvoor onder meer het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht als richtsnoer kan dienen.
74.
Uit al het voorgaande volgt, dat de Commissie het litigieuze besluit niet mocht vaststellen zonder zich vooraf ervan te verzekeren, dat het geen risico meebracht voor het gebruik van de betrokken gelden voor de doeleinden waarvoor zij waren bestemd, en ook niet voor de uitvoering van de litigieuze maatregelen, daar zij een andere weg had kunnen volgen, zonder de inning van haar vermeende vordering op verzoeker en het goede gebruik van de litigieuze bedragen in gevaar te brengen.
"
16.
Bijgevolg verklaarde het Gerecht het bestreden besluit nietig, zonder de andere door de CCRE aangevoerde middelen te onderzoeken.
IV ─ De hogere voorziening
17.
De Commissie heeft bij op 21 februari 2001 ter griffie neergelegd verzoekschrift hogere voorziening bij het Hof ingesteld. Zij verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen en de CCRE in de kosten van beide instanties te verwijzen.
18.
Tot staving van haar vorderingen voert de Commissie drie middelen aan:
─
schending van het algemene beginsel van gemeenschapsrecht dat verrekening van schuldvorderingen toestaat;
─
schending van het beginsel inzake de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, en
─
schending van de beginselen van goed financieel beheer en van goede rechtsbedeling.
19.
Alvorens deze middelen te onderzoeken (punt C), zal ik eerst de argumenten van partijen met betrekking tot het op het geschil toepasselijke recht bespreken (punt A) Ook zullen wij moeten bepalen, door welke regel van gemeenschapsrecht het Hof zich bij de beoordeling van de hogere voorziening moet laten leiden (punt B).
A ─
Het op het geschil toepasselijke recht
20.
Bij de omstreden verrekening gaat het om schuldvorderingen die door twee verschillende rechtsstelsels worden geregeld. De schuldvordering van de Commissie(11) houdt verband met de MED-URBS-contracten, waarop het Belgische recht van toepassing is. De schuldvordering van de CCRE vloeit voort uit vier beschikkingen van de Commissie inzake communautaire financiering van bepaalde acties op het gebied van de sociale politiek en de sociale en economische cohesie.(12) Hoewel hier in het dossier weinig over te vinden is, staat vast dat de voorwaarden voor die financiering door het gemeenschapsrecht worden bepaald.(13)
21.
Deze bijzonderheid heeft de partijen(14) aanleiding gegeven om de kwestie van het op het geschil toepasselijke recht te onderzoeken. Zij hebben diverse argumenten naar voren gebracht met betrekking tot de vraag, of de geldigheid van het bestreden besluit naar gemeenschapsrecht dan wel naar Belgisch recht moet worden beoordeeld.
22.
De CCRE betoogt, dat het Hof zowel het Belgische als het communautaire recht moet toepassen, omdat de verrekening een wijze van tenietgaan van
wederzijdse
verbintenissen is. Dit betekent, dat wanneer de ene verbintenis door nationaal recht wordt beheerst en de andere door het gemeenschapsrecht, de verrekening aan de door de twee betrokken rechtsstelsels gestelde voorwaarden moet voldoen. In casu zal verrekening dus slechts zijn toegestaan, wanneer zowel de voorwaarden van het Belgische recht als die van het gemeenschapsrecht zijn vervuld.
23.
Het standpunt van de Commissie is minder duidelijk. Zij zet uiteen, dat het gemeenschapsrecht en het Belgische recht beide de verrekening kennen en de toepassing ervan aan dezelfde voorwaarden binden. Er is volgens haar dus niets wat zich tegen de omstreden verrekening verzet. De Commissie preciseert evenwel, dat zij in het onderhavige geval de voorwaarden van het Belgische recht heeft toegepast. Daarmee lijkt zij zich op het standpunt te stellen, dat de wettigheid van het bestreden besluit zowel aan het gemeenschapsrecht als aan het Belgische recht moet worden getoetst.
24.
Ik voor mij geloof, dat al die argumenten ongegrond zijn.
25.
Ingevolge artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) staat beroep tot nietigverklaring open tegen de handelingen van de instellingen, met uitzondering van aanbevelingen en adviezen. Volgens vaste rechtspraak(15) geldt als voor beroep vatbare handeling elke maatregel van een instelling die beoogt bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen die de belangen van de verzoeker aantasten. Daarbij is de vorm van de handeling niet van belang voor de vraag of zij vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring.(16)
26.
Het bestreden besluit is een voor beroep vatbare handeling in de zin van die rechtspraak. Het kan immers niet los worden gezien van de eerdere beschikkingen van de Commissie waarbij de CCRE communautaire financiering is toegekend.
Met het bestreden besluit kiest de Commissie voor een bepaalde wijze van tenietgaan van haar verbintenissen. Zij stelt vast, dat haar schuld uit de financieringsbeschikkingen door verrekening is gedelgd en dat zij de aan de CCRE verschuldigde bedragen dus niet daadwerkelijk hoeft uit te betalen. Anderzijds moeten de verbintenissen die uit de ontvangst van die bedragen voortvloeien, wel correct worden nagekomen. Het bestreden besluit beperkt aldus de mogelijkheden van de CCRE om vrij over de communautaire subsidies te beschikken, maar handhaaft de verbintenissen die aan de ontvangst ervan verbonden zijn. Het bestreden besluit roept derhalve bindende rechtsgevolgen in het leven die de belangen van de CCRE aantasten.(17) Het is dus een handeling die vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring bij het Hof of het Gerecht.(18)
27.
Het lijkt mij echter duidelijk, dat de communautaire rechter in een beroep tot nietigverklaring niet het nationale recht van een lidstaat kan toepassen. De nietigheidsgronden zijn in artikel 173 van het Verdrag limitatief opgesomd en zijn alle van gemeenschapsrechtelijke aard. Ik herinner er ook aan dat het Hof in zijn rechtspraak betreffende fundamentele rechten de geldigheid van gemeenschapshandelingen nooit aan nationaal recht heeft willen toetsen.
28.
Na de arresten Stork/Hoge Autoriteit(19) en Sgarlata e.a./Commissie(20) moest het Hof antwoord geven op de stelling, dat handelingen van de instellingen onwettig zijn wanneer zij door het nationale recht gewaarborgde fundamentele rechten miskennen. In het arrest Internationale Handelsgesellschaft(21) heeft het Hof die argumenten op de volgende gronden afgewezen:
"Overwegende dat het te baat nemen van aan het nationale recht ontleende regelen of begrippen ter beoordeling van de rechtsgeldigheid der handelingen van de instellingen der Gemeenschap de eenheid en het tot gelding komen van het gemeenschapsrecht aantast;
dat de geldigheid van zulke handelingen alleen aan het gemeenschapsrecht mag worden getoetst;
dat immers de aard van het verdragsrecht, dat zijn oorsprong in een autonome rechtsbron vindt, medebrengt dat daartegenover, wil het zijn communautaire aard niet verliezen en de rechtsgrondslag van de Gemeenschap zelve niet in gevaar worden gebracht, in rechte geen beroep op enige nationale rechtsregel mag worden gedaan;
dat derhalve beweerde inbreuken op grondrechten zoals die in de constitutie van een lidstaat zijn neergelegd of op de beginselen van het constitutioneel bestel van een lidstaat, aan de rechtsgeldigheid van een handeling der Gemeenschap of aan de werking dier handeling op het grondgebied van die staat niet kunnen afdoen;
Overwegende dat evenwel dient te worden onderzocht of niet enige soortgelijke in het gemeenschapsrecht verankerde garantie is miskend;
dat immers de eerbiediging der grondrechten een bestanddeel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging door het Hof van Justitie wordt verzekerd.
"
29.
Mij dunkt, dat deze redenering ook in de onderhavige zaak heeft te gelden. Zou de geldigheid van het bestreden besluit aan het Belgische recht moeten worden getoetst, dan zou de eenheid en doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht ernstig in gevaar komen. Die oplossing zou ook de gelijkheid van de burgers voor de wet doorbreken, omdat het antwoord op de vraag of ─ en onder welke voorwaarden ─ de Commissie schuldvorderingen kan verrekenen, zou afhangen van het nationale recht dat op een van die schuldvorderingen van toepassing is.
30.
Daarom meen ik, dat de wettigheid van het bestreden besluit uitsluitend naar gemeenschapsrecht moet worden beoordeeld. Het Gerecht (in het beroep tot nietigverklaring) noch het Hof (in hogere voorziening) kan Belgisch recht toepassen om de wettigheid van de omstreden verrekening te beoordelen.(22)
31.
Dit betekent wel dat wij moeten bepalen, door welke regel van gemeenschapsrecht het Hof zich bij de beoordeling van de hogere voorziening moet laten leiden.
B ─
De gemeenschapsrechtelijke leidraad voor de beoordeling van de hogere voorziening
32.
Om te beginnen herinner ik eraan, dat verrekening een wijze van tenietgaan van verbintenissen is. Verbintenissen tussen twee personen die elk schuldenaar van de ander zijn, gaan teniet tot het beloop van de kleinste schuld. Volgens het betrokken nationale recht kan de verrekening wettelijk zijn (wanneer zij van rechtswege plaatsvindt), contractueel (wanneer zij door de partijen wordt gewild) of gerechtelijk (wanneer zij door een rechterlijk vonnis tot stand komt).
33.
Het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand kent geen uitdrukkelijke regeling van de verrekening.(23) Het bevat geen uitdrukkelijke voorschriften inzake het recht van de Commissie, als voor de uitvoering van de begroting verantwoordelijke instelling, om een beroep op verrekening te doen tegenover natuurlijke of rechtspersonen die schuldvorderingen op de Gemeenschap hebben, maar tegelijkertijd haar schuldenaars zijn.(24)
34.
De vraag is dus of er een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is dat verrekening van schuldvorderingen toestaat. Daarover hebben de partijen verschillende opvattingen.
35.
De CCRE meent, dat het gemeenschapsrecht geen algemeen beginsel kent dat verrekening van schuldvorderingen toestaat.(25) Na een analyse van de rechtspraak ─ te weten de arresten DEKA/EEG, Continental Irish Meat en Jensen ─ concludeert hij, dat het Hof nooit het bestaan van een dergelijk beginsel heeft erkend.
36.
De Commissie stelt zich op het tegengestelde standpunt.(26) Zij betoogt, dat de meeste nationale rechtsstelsels de verrekening kennen en de toepassing ervan onder dezelfde voorwaarden toestaan. Verder is volgens de Commissie in de arresten DEKA/EEG, Continental Irish Meat en Jensen het bestaan en het nut van verrekening van schuldvorderingen in de communautaire rechtsorde uitdrukkelijk erkend. Het gaat dus om een van de algemene rechtsbeginselen die ook zonder uitdrukkelijke bepaling gelden.
37.
Ik meen echter dat de huidige rechtspraak geen steun biedt aan de stelling, dat het Hof het bestaan van een algemeen rechtsbeginsel inzake de verrekening van schuldvorderingen al uitdrukkelijk heeft erkend. Het enige arrest immers dat betrekking heeft op het recht van de Commissie om zich tegenover een particulier op verrekening te beroepen, is het arrest DEKA/EEG. De arresten Continental Irish Meat en Jensen bevatten misschien wel elementen die in deze zaak van nut kunnen zijn, maar gaan niet rechtstreeks over ons probleem.(27)
38.
De zaak DEKA/EEG gaat terug op de geschillen rond de afschaffing van bepaalde restituties bij de productie van maïsgritz. Op 4 oktober 1979(28) had het Hof de Europese Economische Gemeenschap veroordeeld tot vergoeding van de schade die de vennootschap DEKA (voorheen Firma Contifex Getreideprodukte GmbH  & Co. KG) door de afschaffing van de restituties bij de productie van gries en griesmeel van maïs voor bierbrouwerijen had geleden. Terzelfdertijd moest DEKA bepaalde uitvoerrestituties, die zij volgens de gemeenschapsregeling ten onrechte had ontvangen, aan de Duitse autoriteiten terugbetalen. Deze autoriteiten hadden hun vordering aan de Commissie gecedeerd, opdat deze ze met de door haar verschuldigde schadevergoeding kon verrekenen. DEKA verzette zich daartegen op de grond dat zij haar eigen schuldvordering aan een derde vennootschap had gecedeerd, en stelde beroep tot schadevergoeding in.
Het Hof overwoog, dat
"de communautaire regeling inzake de restituties bij de productie of bij de uitvoer niet alleen aanleiding kan geven tot schuldvorderingen van de marktdeelnemers op de met het beheer van het stelsel belaste autoriteiten, maar ook tot vorderingen op de marktdeelnemers tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen [...] Deze regeling kan dus tussen de autoriteiten en de marktdeelnemers wederzijdse en zelfs samenhangende vorderingen doen ontstaan, die voor [verrekening] in aanmerking komen." (29)
In de omstandigheden van die zaak oordeelde het Hof, dat de cessie door DEKA van haar schuldvordering frauduleus was en de Commissie niet kon worden tegengeworpen.(30) Het besliste dan ook, dat de schadevordering van DEKA door verrekening met de vordering tot terugbetaling van de Commissie teniet was gegaan(31), en verwierp derhalve DEKA's beroep tot schadevergoeding.
39.
Ofschoon het Hof in dit arrest het recht van de Commissie heeft erkend om schuldvorderingen met een particulier te verrekenen, heeft het toch niet met zoveel woorden het bestaan bevestigd van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat verrekening toestaat. En vooral heeft het Hof niet de omstandigheden en voorwaarden omschreven waaronder verrekening mogelijk is.
40.
Ik meen dan ook, dat een onderzoek van de nationale regelingen nodig is om de premisse van het arrest DEKA/EEG te bevestigen.
1. Het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat verrekening van schuldvorderingen toestaat
41.
De rol die algemene rechtsbeginselen spelen, is welbekend. Het bestaan van die beginselen wordt door de rechter door middel van uitlegging vastgesteld, teneinde eventuele leemten in het recht op te vullen en ongeschreven, maar essentiële waarden te bevestigen.(32) De plaats van de aldus gevonden beginselen in de hiërarchie van normen kan verschillen; aan sommige wordt constitutionele rang toegekend, terwijl andere legislatieve of zelfs minder dan legislatieve waarde hebben.(33)
42.
In de communautaire rechtsorde maakt het Hof gebruik van algemene beginselen om het gemeenschapsrecht aan te vullen wanneer dit zwijgt over bepaalde problemen die in de nationale rechtsstelsels al lang zijn opgelost.(34) Zo stelde het Hof in het arrest Algera e.a./Gemeenschappelijke Vergadering(35) vast, dat het probleem van de intrekking van individuele bestuurshandelingen in de rechtspraak en de rechtsleer van alle landen van de Gemeenschap welbekend was, maar dat het Verdrag er geen oplossing voor bood. Het achtte zich
"verplicht"
om het probleem op te lossen, omdat het zich anders aan rechtsweigering schuldig zou maken.(36)
43.
De methode om het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vast te stellen, is steeds dezelfde. Het Hof verricht een rechtsvergelijkend onderzoek. Het vergelijkt het recht van de diverse lidstaten(37) en gaat na, of er een redelijke convergentie tussen de nationale oplossingen bestaat.(38) Het kan ook verwijzen naar de geschiedenis van het beginsel en erop wijzen, dat de oorsprong ervan in het Romeinse recht te vinden is.(39) In het algemeen zoekt het Hof een progressieve oplossing(40) en laat het zich inspireren door de ontwikkeling die zich in de lidstaten aftekent.(41) Heeft het Hof het bestaan van een algemeen rechtsbeginsel eenmaal vastgesteld, dan vormt schending ervan
"schending van het Verdrag of van enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel"
in de zin van artikel 173 van het Verdrag.(42)
44.
In mijn conclusie in de zaak Danværn Production(43) heb ik al een rechtsvergelijkend onderzoek van het begrip verrekening in het recht van de lidstaten verricht. Mijn conclusie toen was, dat men de nationale rechtsstelsels op dit punt in drie
"families"
kon verdelen, en wel als volgt(44):
─
de stelsels die de wettelijke verrekening kennen.(45) Hierin vindt de verrekening van rechtswege plaats, zodra aan bepaalde voorwaarden ─ wederkerigheid, vervangbaarheid, opeisbaarheid en dadelijke vereffenbaarheid van de vorderingen ─ is voldaan. Maar ook indien een van deze voorwaarden ontbreekt, kan verrekening toch plaatsvinden, wanneer partijen daarin toestemmen (contractuele verrekening) of op grond van een beslissing van de rechter (gerechtelijke verrekening);
─
de stelsels die uitgaan van de wilsverklaring van een partij.(46) Verrekening vindt hier plaats op grond van de wilsverklaring van een van de schuldenaars aan de andere; als voorwaarden gelden wederkerigheid, vervangbaarheid en opeisbaarheid van de vorderingen (het voor verrekening van rechtswege gestelde vereiste van dadelijke vereffenbaarheid ontbreekt hier);
─
de stelsels gebaseerd op verrekening krachtens rechterlijke uitspraak.(47) Deze stelsels kennen zowel de verrekening in eigenlijke zin (tenietgaan van wederzijdse schulden tot het beloop van de kleinste) als de regel, dat de verweerder de betaling van zijn schuld geheel of gedeeltelijk mag opschorten totdat door de rechter over zijn eigen vordering is beslist.
45.
Alle lidstaten blijken dus de rechtsfiguur van verrekening te kennen. Verder wordt in dertien van de lidstaten(48) aanvaard dat verrekening zonder tussenkomst van de rechter kan plaatsvinden, hetzij van rechtswege hetzij door de wil van partijen. Die dertien lidstaten stellen ook gelijke voorwaarden aan de verrekening, te weten wederkerigheid, vervangbaarheid en opeisbaarheid van de schulden. Zeven van die lidstaten(49) kennen ook verrekening van rechtswege en stellen daarvoor een extra voorwaarde, namelijk dadelijke vereffenbaarheid van de schulden.
46.
Deze gegevens volstaan echter niet om de in deze zaak gerezen vragen te beantwoorden. De bovenstaande samenvatting betreft immers uitsluitend de voorwaarden waaronder verrekening tussen particulieren mogelijk is, terwijl het in deze zaak gaat om de voorwaarden voor de verrekening van schuldvorderingen tussen een
overheidsinstantie
(de Commissie) en een particulier (de CCRE). Op dit laatste punt zal ik mijn onderzoek van de nationale rechtsstelsels dus moeten voortzetten.
47.
Volgens mijn gegevens kennen alle lidstaten behalve Ierland en het Verenigd Koninkrijk het beginsel van verrekening van schuldvorderingen tussen overheidsinstanties en particulieren. De manier waarop zij dit beginsel hebben uitgewerkt, is echter van lidstaat tot lidstaat verschillend.
48.
In sommige lidstaten(50) zijn de regels van het burgerlijk recht van toepassing, aangevuld met enkele bijzondere voorwaarden. In een andere lidstaat(51) hebben de regels van het burgerlijk recht een aanvullend karakter en zijn zij enkel van toepassing indien er voor een bepaald gebied geen specifieke bepalingen bestaan. In weer andere lidstaten(52) ten slotte zijn de regels van het burgerlijk recht niet van toepassing, zodat verrekening uitgesloten is tenzij specifieke bepalingen het uitdrukkelijk toestaan. In dit geval leunt de bijzondere regeling, wat de verrekeningsvoorwaarden betreft, sterk op het gewone recht of verwijst zij daar eenvoudig naar.
49.
Vaak zijn de verrekeningsvoorwaarden strenger wanneer een overheidsinstantie erbij betrokken is. In de meeste gevallen verlangt het nationale recht(53), dat de schuldvordering zeker is (werkelijk en onbetwistbaar bestaat), dadelijk vereffenbaar (op geld waardeerbaar) en opeisbaar (niet verbonden met een opschortende voorwaarde). Sommige lidstaten kennen echter nog andere voorwaarden. In weerwil van het beginsel dat de staat als rechtspersoon ondeelbaar is, eisen het Franse, Belgische en Luxemburgse recht bijvoorbeeld, dat de schuldvordering en de schuld van hetzelfde bestuursorgaan of van hetzelfde ministerie zijn. Dit vereiste wordt niet gesteld door het Duitse, Oostenrijkse, Finse en Griekse recht, waar de omstandigheid dat er twee verschillende bestuursorganen bij betrokken zijn, de verrekening niet belet. Het Franse en het Luxemburgse recht stellen verder de voorwaarde, dat de wederzijdse vorderingen hetzelfde rechtskarakter hebben, terwijl in het Griekse recht de soortgelijkheid van de rechtsbetrekkingen die aan de schuldvorderingen ten grondslag liggen, geen rol speelt. Bij de lidstaten die de verrekening kennen, zijn er ten slotte enkele die een uitzondering maken voor fiscale vorderingen en schulden(54) of wanneer de schuldvordering van de particulier niet vatbaar is voor beslag.(55)
50.
Ofschoon verrekening van schuldvorderingen tussen overheidsinstanties en particulieren dus in bijna alle lidstaten mogelijk is, verschillen de modaliteiten ervan van lidstaat tot lidstaat aanzienlijk.
51.
Die verschillen zijn mijns inziens echter niet van dien aard, dat zij het Hof zouden beletten het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht te erkennen.(56)
52.
Blijkens de rechtspraak is het voor de erkenning van een algemeen rechtsbeginsel immers niet noodzakelijk, dat de regel in alle nationale rechtsstelsels bestaat. Zo aanvaardde het Hof in de zaak Kampffmeyer/Commissie en Raad(57) de mogelijkheid om een aansprakelijkheidsvordering voor toekomstige schade in te stellen, ofschoon sommige lidstaten deze actie niet kenden.(58) Het stelde zich er tevreden mee, dat die mogelijkheid in
"de meeste zoniet alle"
rechtsstelsels bestond.(59) Ook de omstandigheid dat de draagwijdte en toepassingsvoorwaarden van de regel van lidstaat tot lidstaat verschillen, is zonder belang. In het arrest AM  & S Europe/Commissie(60) erkende het Hof het bestaan van een beginsel inzake vertrouwelijkheid van de briefwisseling tussen advocaten en cliënten, ofschoon er wat de draagwijdte en toepassingscriteria ervan betreft, grote verschillen tussen de lidstaten bestonden. Het Hof stelde vast, dat het beginsel algemeen werd erkend en dat de nationale rechtsstelsels op gemeenschappelijke criteria waren gebaseerd.(61)
53.
In casu, zo meen ik, is aan deze voorwaarden voldaan. Zoals ik immers vaststelde, kennen dertien van de vijftien lidstaten(62) het beginsel, dat een overheidsinstantie haar vordering op een particulier door verrekening kan innen. Verder hangt in tien van die lidstaten(63) het recht om verrekening toe te passen, van dezelfde minimumvoorwaarden af, te weten het bestaan van zekere, dadelijk vereffenbare en opeisbare schulden. Het rechtsvergelijkend onderzoek laat dus de conclusie toe dat het beginsel, zoals de rechtspraak verlangt,
"algemeen erkend" (64) is en dat
"naast de verschillen [...] in de nationale rechtsstelsels van de lidstaten gemeenschappelijke criteria te vinden [zijn]"
.(65)
54.
Deze conclusie vindt bevestiging in de opvatting van de lidstaten die in de zaak Jensen hadden geïntervenieerd. In die zaak, waarin het juist ging om het recht van een (nationale) overheidsinstantie om schuldvorderingen te verrekenen, betoogden de zeven interveniërende regeringen(66), dat de in de rechtsstelsels van de lidstaten bestaande mogelijkheid om schulden te verrekenen, geacht moest worden een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht te creëren.(67)
55.
Ik meen dan ook, dat voldaan is aan de voorwaarden om het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht te kunnen aanvaarden.
56.
Door de erkenning van een algemeen rechtsbeginsel dat verrekening van schuldvorderingen toestaat, zou de Commissie bovendien de voordelen van deze figuur kunnen plukken.(68) Deze voordelen zijn in wezen drieërlei.
57.
In de eerste plaats biedt verrekening de voor de uitvoering van de gemeenschapsbegroting verantwoordelijke instelling een serieuze betalingsgarantie. Wanneer de Commissie tegelijkertijd schuldenaar en schuldeiser van een particuliere natuurlijke of rechtspersoon is, stelt verrekening haar in staat, haar vordering (geheel of gedeeltelijk) te innen zonder het risico van insolventie van de schuldenaar te lopen. In het arrest DEKA/EEG heeft het Hof trouwens erkend, dat
"[w]anneer een marktdeelnemer insolvent is, een dergelijke [verrekening] voor de autoriteiten in feite de enig mogelijke weg [kan] zijn om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te krijgen"
.(69)
58.
In de tweede plaats kunnen door verrekening de kosten van een gedwongen inning van vorderingen van de Gemeenschap worden vermeden. Wanneer de Commissie thans in verband met een vordering op een particulier tot beslaglegging wil overgaan, moet zij zoals bekend de nationale instanties voor de gedwongen tenuitvoerlegging inschakelen. Dit is een kostenintensieve procedure, want zij vereist de medewerking van de daartoe bevoegde personen (advocaten, de nationale rechter, deurwaarders enzovoort). Die kosten zullen aanzienlijk lager uitvallen, wanneer de Commissie haar vorderingen via verrekening kan innen.
59.
In de derde plaats brengt de aard van de verrekening mee, dat de betalingen gemakkelijker en sneller verlopen. Het voorkomt dat twee keer geld moet worden overgemaakt, en beperkt dus de daaraan verbonden inconveniënten (formaliteiten, bankkosten, risico's enzovoort). Ik kan er nog op wijzen, dat sinds de invoering van de euro verrekening in de intracommunautaire betrekkingen veel eenvoudiger is geworden, want vroeger moesten degenen die in verschillende muntsoorten luidende schulden door verrekening wilden delgen, eerst de toepasselijke wisselkoers bepalen.
60.
Gelet op een en ander meen ik, dat de Gemeenschap er belang bij heeft dat de Commissie als voor de uitvoering van de begroting verantwoordelijke instelling wordt toegestaan schuldvorderingen te verrekenen. Dit zou een doeltreffende inning van vorderingen van de Gemeenschap mogelijk maken en aldus bijdragen tot een beter beheer van de openbare middelen van de Gemeenschap.(70)
61.
Anders dan de CCRE betoogt(71), zou een dergelijk algemeen beginsel van gemeenschapsrecht geen hogere of gelijkwaardige norm zijn ten opzichte van die welke in het Verdrag zijn neergelegd. Zonder een discussie over de normenhiërarchie in het gemeenschapsrecht te willen aangaan, wijs ik erop, dat er in de rechtspraak van het Hof verscheidene categorieën van algemene beginselen te vinden zijn. Sommige zijn inderdaad van constitutionele aard (zoals de beginselen die de fundamentele rechten garanderen), terwijl andere eerder een legislatieve of bestuursrechtelijke waarde hebben (zoals het beginsel inzake de intrekking van bestuurshandelingen).
62.
Het is duidelijk dat het algemene beginsel inzake verrekening van schuldvorderingen tot de tweede categorie behoort. Het doet niets toe of af aan de nationale regelingen desbetreffend, maar regelt enkel de rechten en verplichtingen van de Gemeenschap tegenover lidstaten en particulieren. De voorwaarden waaronder verrekening mogelijk is tussen particulieren onderling of tussen een nationale overheidsinstantie en een particulier, blijven dus volledig een zaak van het nationale recht van de lidstaten.
63.
Nu ik het Hof in overweging wil geven het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht inzake verrekening van schuldvorderingen te erkennen, zal ik ook de voorwaarden voor toepassing van die rechtsfiguur moeten omschrijven.
2. De voorwaarden voor toepassing van de verrekening in het gemeenschapsrecht
64.
Om het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vast te stellen, verricht het Hof, zoals gezegd, een vergelijkend onderzoek van de nationale rechtsstelsels. Daarbij, zo wordt algemeen erkend(72), gaat het Hof niet op zoek naar een soort rekenkundig gemiddelde van die stelsels of naar een kleinste gemene deler, maar gaat het integendeel kritisch te werk(73) en kiest het voor de oplossing die het best past bij de structuur en de doelstellingen van de Gemeenschap.(74)
65.
In casu meen ik, dat het Hof niet kan kiezen voor een zuiver gerechtelijke opzet van de verrekening. Men kan zich immers voorstellen, dat de partijen zelf in tal van situaties met elkaar tot overeenstemming kunnen komen om hun vorderingen te verrekenen. Dat zal waarschijnlijk het geval zijn wanneer de wederzijdse schulden zeker, vervangbaar en opeisbaar zijn. Door dan in alle gevallen te verlangen dat de partijen zich tot de gemeenschapsrechter wenden om de verrekening te gelasten, zou men deze rechtsfiguur een groot deel van zijn nut ontnemen. Door een dergelijk vereiste zou het niet meer mogelijk zijn, zonder een gerechtelijke procedure ─ met alle kosten van dien ─ betaling van de vordering te verkrijgen.
66.
Evenmin lijkt een zuiver wettelijke opzet van de verrekening het best aan te sluiten bij de bijzondere aard van de communautaire structuur. In de nationale rechtsstelsels die deze opzet kennen, functioneert de verrekening van rechtswege, door de werking van de wet alleen. Dit betekent, dat zodra aan de wettelijke voorwaarden is voldaan, de schulden automatisch tenietgaan, zonder dat de schuldenaars zich daarvan bewust zijn.(75)
Gezien de omvang en de complexiteit van de gemeenschapsbegroting en de vele financiële verplichtingen van de Commissie lijkt het mij ondenkbaar, dat verrekening buiten weten van de partijen kan plaatshebben. De zekerheid en transparantie van de rechtsbetrekkingen vereisen mijns inziens juist, dat de schuldenaar duidelijk wordt geïnformeerd over het voornemen van de Commissie om tot verrekening over te gaan.
67.
Ik meen daarom, dat het Hof zou moeten kiezen voor het systeem van verrekening
"door verklaring"
, zoals verscheidene lidstaten dat kennen.(76) In dit systeem zou de Commissie haar schuldenaar ervan in kennis moeten stellen, dat zij tot verrekening zal overgaan. De verklaring van de Commissie moet
duidelijk
zijn (dat wil zeggen geen ruimte laten voor twijfel omtrent haar wil verrekening toe te passen, en omtrent de schulden waarom het daarbij gaat),
schriftelijk
plaatsvinden en bij
aangetekend schrijven
aan de schuldenaar worden medegedeeld. De verrekening zou plaatsvinden, zodra de schuldenaar de verklaring van de Commissie heeft ontvangen. Het voordeel van dit systeem is, dat het buitengerechtelijke verrekening mogelijk maakt zonder dat de transparantie van de verrichting en de zekerheid van de rechtsbetrekkingen verloren gaan. Het zou ook goed passen bij het systeem van communautaire rechtsbescherming, aangezien de verklaring van de Commissie kan worden gezien als een beschikking in de zin van artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG). Tegen de verrekeningsverklaring zou bij de gemeenschapsrechter dus een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag kunnen worden ingesteld.(77)
68.
Voor de toepassingsvoorwaarden van de verrekening zou het Hof zich kunnen laten inspireren door het gewone recht van de lidstaten. In alle rechtsstelsels die de buitengerechtelijke verrekening kennen, stellen de lidstaten gelijke toepassingsvoorwaarden, te weten het bestaan van wederzijdse, vervangbare en opeisbare schulden. Deze voorwaarden gelden niet slechts voor verrekening tussen particulieren(78), maar zijn ook de minimumvoorwaarden voor een overheidsinstantie die schuldvorderingen wil verrekenen.(79) De noodzaak van duidelijke en eenvoudige regels noopt voorts tot het handhaven van het vereiste van dadelijke vereffenbaarheid, dat geldt in de rechtsstelsels die verrekening van rechtswege kennen. De verrekeningsbevoegdheid van de Commissie zou dus van de vier volgende minimumvoorwaarden moeten afhangen:
─
er moeten
wederzijdse
schulden bestaan: de Commissie en de natuurlijke of rechtspersoon moeten tegelijkertijd schuldeiser en schuldenaar van elkaar zijn;
─
het moeten
geldschulden
zijn: duidelijkheids- en eenvoudigheidshalve wordt de ─ algemeen aanvaarde ─ voorwaarde van vervangbaarheid beperkt tot het vereiste, dat de schulden betrekking hebben op een geldsom;
─
de schulden moeten
opeisbaar
zijn: op het moment waarop de verrekening plaatsvindt, moeten de schulden onmiddellijk opeisbaar zijn. Deze voorwaarde sluit aan een termijn of voorwaarde gebonden schulden uit; en
─
er moet
zekerheid
zijn ten aanzien van het
bestaan
en het
bedrag
van de schulden: deze voorwaarde sluit toekomstige of onzekere schuldvorderingen uit, alsook vorderingen waarvan het bedrag nog niet bekend is.(80) Evenmin als in de nationale rechtsstelsels sluit deze voorwaarde verrekening uit wanneer een van de schulden zo maar wordt betwist (anders zouden partijen verrekening kunnen verhinderen op louter dilatoire of uit de lucht gegrepen gronden). De betwisting moet
"serieus"
zijn, dat wil zeggen dat de gronden op het eerste gezicht aannemelijk zijn. Zijn partijen het daarover oneens, dan staat het aan de rechter om het serieuze karakter van de betwisting te beoordelen.
69.
Wil verrekening van schuldvorderingen tussen de Commissie en een particulier mogelijk zijn, dan zou dus ten minste aan deze vier voorwaarden moeten zijn voldaan. De vraag is echter, of ze voldoende zijn. Op grond van het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht heeft het Gerecht die vraag in het bestreden arrest ontkennend beantwoord. Het overwoog dat
"de Commissie, alvorens een beroep op verrekening te doen, in casu [moest] nagaan, of ondanks deze verrekening gewaarborgd was, dat de [gemeenschaps]gelden voor de gestelde doeleinden werden gebruikt en de maatregelen waarvoor de [...] bedragen waren toegekend, werden uitgevoerd"
.(81) De Commissie betwist in hogere voorziening de wettigheid van deze extra voorwaarde.
70.
Alvorens hierop in te gaan, lijkt het mij nuttig nog enkele aanvullende opmerkingen te maken over de mogelijke regeling van de verrekening in het gemeenschapsrecht.
3. Slotopmerkingen over de regeling van de verrekening in het gemeenschapsrecht
71.
Ik herinner eraan, dat het in deze hogere voorziening uitsluitend gaat over de bevoegdheid van de Commissie om zich tegenover een particulier op verrekening te beroepen. Om het geschil te beslechten, behoeft het Hof dus niet te bepalen of de Commissie deze figuur tegenover andere lichamen (de lidstaten) kan toepassen, dan wel of andere lichamen (de lidstaten en privaatrechtelijke personen) zich er tegenover de Commissie op kunnen beroepen. Voor deze vragen, en voor andere(82), zal in latere gedingen een oplossing gevonden kunnen worden.
72.
Gezien het standpunt dat ik hier verdedig, lijkt het mij echter legitiem mijn uiteenzetting met enkele korte opmerkingen af te ronden. Ik zal mij hierbij strikt beperken tot de zojuist genoemde punten(83) en de manier waarop zij in het communautaire stelsel van rechtsbescherming kunnen worden ingepast.
73.
Zoals ik het nu zie, lijkt er mij geen bezwaar te bestaan tegen de mogelijkheid van verrekening tussen de Commissie en de lidstaten. Als instelling die met de uitvoering van de begroting is belast, zou de Commissie daarmee beschikken over een snelle manier om vorderingen van de Gemeenschap op de lidstaten te innen. Tegen de beslissing van de Commissie om tot verrekening over te gaan, zou beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag openstaan.
Omgekeerd zie ik bij voorbaat ook geen redenen, waarom een lidstaat zich tegenover de Commissie niet op verrekening zou kunnen beroepen. Het zou betalingen en financiële transacties tussen de Commissie en de nationale regeringen vergemakkelijken. Ook in dit geval is rechterlijke controle door het Hof mogelijk, want tegen de beslissing van de lidstaat om zich op verrekening te beroepen, kan de Commissie opkomen met een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG).
74.
Bij de vraag of een particulier zich tegenover de Commissie op verrekening kan beroepen, ligt het echter wat moeilijker. Hoewel mijn onderzoek weinig gegevens op dit punt heeft opgeleverd, schijnen de nationale rechtsstelsels hier sterk uiteenlopende oplossingen te bieden. Sommige lijken deze mogelijkheid uit te sluiten(84), andere staan verrekening, zij het onder strengere voorwaarden, toe.(85) Maar in alle gevallen accepteren de nationale rechtsstelsels een ongelijkheid tussen de regeling die voor de overheidsinstantie en die welke voor de justitiabelen geldt. Voor het gemeenschapsrecht kan men dus meerdere oplossingen onder ogen zien.
75.
Een eerste oplossing zou zijn, verrekening tussen een particulier en de Commissie, waarbij het initiatief van eerstgenoemde uitgaat, zonder meer uit te sluiten. Voor het Gerecht evenwel heeft de Commissie de gedachte dat tegenover haar een beroep op verrekening wordt gedaan, uitdrukkelijk aanvaard, zonder zich daarbij te beperken tot het geval waarin haar wederpartij een lidstaat is.(86)
Een tweede oplossing zou erin bestaan, dat een particulier zich onder dezelfde voorwaarden als de Commissie op verrekening kan beroepen. In dit geval zou men afstand nemen van de idee van ongelijkheid, die men in alle nationale rechtsstelsels terugvindt. Het zou verder betekenen, dat de Commissie zich bij een geschil tot de nationale rechter moet wenden, die de wettigheid van de verrekening aan het gemeenschapsrecht moet toetsen, in voorkomend geval na een prejudiciële verwijzing naar het Hof overeenkomstig artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG).
Een derde oplossing kan uit het Oostenrijkse recht worden overgenomen. Zij houdt in, dat de particulier de Commissie uitdrukkelijk om verrekening van zijn vordering moet verzoeken. Weigert de Commissie dit, dan kan krachtens artikel 173 van het Verdrag bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring worden ingesteld, en als de Commissie het verzoek onbeantwoord laat, een beroep wegens stilzitten op grond van artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG).(87)
76.
Wat hiervan ook zij, het is niet nodig een definitief standpunt met betrekking tot deze verschillende vragen in te nemen. In de hogere voorziening gaat het, zoals gezegd, uitsluitend om de bevoegdheid van de Commissie om zich tegenover een particulier op verrekening te beroepen, zodat al die andere punten in latere gedingen kunnen worden beslist. Wat daarentegen wel moet worden vastgesteld, is of, zoals het Gerecht heeft overwogen(88), de verrekeningsbevoegdheid van de Commissie onderstelt dat zij eerst nagaat,
"of ondanks [de] verrekening gewaarborgd [is], dat de [gemeenschaps]gelden voor de gestelde doeleinden [worden] gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen [zijn] toegekend, [worden] uitgevoerd"
.(89)
C ─
Onderzoek van de nietigheidsmiddelen
77.
In hogere voorziening stelt de Commissie dat het Gerecht, door de litigieuze voorwaarde te stellen, het recht heeft geschonden. Zij voert daartoe drieërlei argumenten aan.
In de eerste plaats meent de Commissie, dat het Gerecht het algemene beginsel van gemeenschapsrecht inzake verrekening van schuldvorderingen heeft miskend. Door onderscheid te maken tussen de gevolgen van verrekening en van daadwerkelijke uitbetaling van gemeenschapsgelden, heeft het Gerecht een vreemde logica in het verrekeningsmechanisme ingebracht. Verrekening is immers een met daadwerkelijke betaling gelijk te stellen betalingswijze, zodat het gemaakte onderscheid vals is.
In de tweede plaats heeft het Gerecht volgens de Commissie het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht miskend. Dit beginsel is uitsluitend relevant voor de bepaling van de voorwaarden waaronder communautaire financiering moet worden toegekend. Doch anders dan het Gerecht heeft beslist, is het niet relevant voor de vraag, of de Commissie haar verbintenissen door verrekening van schuldvorderingen in plaats van door daadwerkelijke betaling van geld kan nakomen.
Ten slotte heeft het Gerecht naar het oordeel van de Commissie het beginsel van goed financieel beheer miskend. Door de litigieuze voorwaarde te stellen, heeft het de Commissie een nuttig en doeltreffend instrument voor de inning van schuldvorderingen van de Gemeenschap uit handen geslagen.
78.
In het bestreden arrest gaat het Gerecht ervan uit, dat daadwerkelijke betaling van de litigieuze bedragen noodzakelijk is voor de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Volgens het Gerecht
"[houdt h]et beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht [...] in, dat de middelen van de Gemeenschap overeenkomstig hun bestemming ter beschikking worden gesteld en worden gebruikt"
.(90) Het overwoog, dat
"[a]angezien de [litigieuze] bedragen niet daadwerkelijk zijn betaald, [...] het duidelijk [is], dat deze bedragen niet overeenkomstig hun bestemming zouden worden gebruikt en dat de litigieuze [acties] daarom mogelijk niet zouden worden uitgevoerd, hetgeen in strijd is met de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht"
.(91) Daarom achtte het de litigieuze voorwaarde noodzakelijk en oordeelde het, dat
"de Commissie, alvorens een beroep op verrekening te doen, in casu [had moeten] nagaan, of ondanks deze verrekening gewaarborgd was, dat de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden werden gebruikt en de [acties] waarvoor de litigieuze bedragen waren toegekend, werden uitgevoerd"
.(92)
79.
Met de Commissie ben ik van mening, dat het Gerecht daarmee in verscheidene opzichten het recht heeft geschonden.(93)
80.
In de eerste plaats meen ik, dat het Gerecht de strekking van de verrekening niet juist heeft beoordeeld.
81.
Verrekening is immers een manier om twee wederzijdse verbintenissen teniet te doen gaan. Welnu, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, heeft zij gelijkaardige gevolgen als een daadwerkelijke betaling of overmaking.
82.
Juridisch gezien gaan door de verrekening twee schulden teniet tot het beloop van de kleinste schuld. Dit betekent, dat de schuldenaars van hun verplichtingen worden bevrijd
alsof
zij (volledig of gedeeltelijk) hadden betaald. Financieel gezien lijdt geen van beide partijen door de verrekening enig verlies. Daar zij plaatsvindt tussen twee partijen die elkaars schuldeiser zijn, is de vermogenssituatie precies dezelfde als wanneer elk van beide geld aan de ander had betaald. Er bestaat geen enkel verschil tussen de gevolgen van de verrekening en de situatie waarin elke partij het door haar verschuldigde geldbedrag aan de andere partij betaalt.
83.
De algemeen aanvaarde opvatting in het burgerlijk recht is dan ook, dat verrekening dezelfde gevolgen heeft als de daadwerkelijke betaling van geld.(94) Zoals Domat beklemtoonde, is
"verrekening niets anders dan twee betalingen over en weer en op hetzelfde tijdstip, zonder dat de schuldenaars elkaar iets anders dan een kwitantie geven"
.(95)
84.
In het arrest Jensen is het Hof trouwens van een zelfde opvatting van verrekening van schuldvorderingen uitgegaan.
85.
Deze zaak betrof de bevoegdheid van de Deense staat om een krachtens verordening nr. 1765/92 aan een particulier verschuldigd steunbedrag te verrekenen met een vordering op die particulier. Bij die verordening was een nieuwe steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen ingevoerd om het door de verlaging van de regelingsprijzen veroorzaakte inkomensverlies door een compenserend bedrag goed te maken. Volgens artikel 15, lid 3, van die verordening moesten de compenserende bedragen
"volledig aan de begunstigden worden uitbetaald"
. De nationale rechter stond voor de vraag, of dit vereiste toeliet dat de Deense overheid verrekening toepaste.
86.
De juridische dienst van de Commissie had betoogd, dat verrekening met dat vereiste in strijd was, omdat zij niet op één lijn kon worden gesteld met betaling.(96) De interveniërende lidstaten daarentegen waren van mening, dat
"verrekening tot gevolg [heeft], dat de steun volledig aan de betrokken landbouwer wordt uitbetaald: voorzover zijn schuldenlast met het gehele steunbedrag wordt verminderd, wordt hij door de verrekening verrijkt"
.(97) Advocaat-generaal Fennelly kwam tot de conclusie, dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 zich niet tegen verrekening verzette omdat
"in het geval van verrekening [...] de steungerechtigde de volledige geldelijke waarde van de steun [ontvangt], ook al kan hij er niet volledig vrij over beschikken"
.(98)
87.
Het Hof nam hetzelfde standpunt in als zijn advocaat-generaal. Het begon met op te merken, dat het gemeenschapsrecht geen algemene regels kent inzake de bevoegdheid van nationale overheidsinstanties om schuldvorderingen met krachtens gemeenschapsrecht betaalde bedragen te verrekenen.(99) Met toepassing van zijn rechtspraak betreffende de procesautonomie overwoog het, dat het gemeenschapsrecht zich niet tegen de in geding zijnde verrekening verzette, mits de nationale autoriteiten daardoor geen afbreuk deden aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.(100) Een nationale maatregel die verrekening met gemeenschapssteun toestond, maakte volgens het Hof echter geen inbreuk op dat beginsel.(101) Met betrekking tot artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 overwoog het, dat deze bepaling zich niet tegen de in geding zijnde verrekening verzette, omdat
"[v]errekening van de uit hoofde van verordening nr. 1765/92 uitgekeerde steunbedragen met openstaande vorderingen van een lidstaat [...]
niet tot verlaging van het steunbedrag [leidt] "
.(102)
88.
Evenals in het nationale burgerlijk recht is verrekening in het gemeenschapsrecht dus een wijze van tenietgaan van verbintenissen, met dezelfde gevolgen als daadwerkelijke betaling.
89.
Om hier definitief van overtuigd te raken, hoeft men maar aan een heel eenvoudig voorbeeld te denken. Gesteld dat de Commissie 10 000 euro aan een particulier verschuldigd is en dat deze zijnerzijds hetzelfde bedrag aan de Commissie moet betalen. In dit geval heeft verrekening tot gevolg dat de schuld van beide partijen wordt gedelgd. De situatie is niet anders dan wanneer de Commissie daadwerkelijk 10 000 euro aan haar schuldeiser had betaald en deze vervolgens dat geld had gebruikt om zijn eigen schuld aan de Commissie te voldoen. Het enige verschil is, dat verrekening de particulier de mogelijkheid ontneemt om naar eigen believen over het bedrag te beschikken.
Maar zoals advocaat-generaal Fennelly beklemtoonde,
"[h]etzelfde zou het geval zijn in het geval van beslaglegging [...] of in het geval van enige andere executieprocedure ten laste van de steungerechtigde"
.(103) In die gevallen zou niemand eraan twijfelen dat de particulier de gemeenschapsgelden werkelijk heeft ontvangen, indien de Commissie er onmiddellijk na de uitbetaling beslag op legde om haar vordering op de steungerechtigde te innen. Immers,
"[w]aar het gaat om de mate waarin de steungerechtigde vrij is om over zijn vermogen te beschikken, verschilt [executie] vóór de feitelijke overdracht van het geld weinig van [executie] nadat betaling heeft plaatsgevonden." (104)
90.
Daarom meen ik dat het Gerecht, door verschil te maken tussen verrekening en daadwerkelijke betaling, het recht heeft geschonden. Mijns inziens heeft het aldus de draagwijdte van de rechtsfiguur verrekening niet juist beoordeeld.
91.
Het Gerecht heeft nog een ander algemeen aanvaard rechtsbegrip, te weten de vervangbaarheid van geld, miskend. Wanneer iemand een som geld ontvangt, gaat deze op in de andere geldmiddelen die tot zijn vermogen behoren. Zoals de Commissie te bedenken heeft gegeven(105), kan men zich moeilijk een soort
"traceerinrichting"
voorstellen om de ontvangen geldsom met een specifieke verrichting in verband te kunnen brengen.
Een vaststaand gegeven is verder, dat het vermogen van de begunstigde een
"algemene zekerheid" (106) voor zijn eigen schuldeisers vormt. Dit betekent, dat wanneer de gemeenschapsgelden aan de begunstigde zijn uitbetaald, zijn schuldeisers beslag op zijn vermogen kunnen leggen en dus ook op de sommen die hem krachtens het gemeenschapsrecht zijn uitbetaald.(107) Ik zie dan ook niet, waarom de Commissie geen verrekening van schuldvorderingen zou kunnen toepassen. Het is onlogisch om de Commissie het recht te ontzeggen vorderingen van de Gemeenschap door verrekening te innen, en tegelijkertijd te aanvaarden dat derden beslag kunnen leggen op krachtens het gemeenschapsrecht betaalde bedragen.
92.
In de tweede plaats meen ik, dat de litigieuze voorwaarde in strijd is met het beginsel van goed financieel beheer. Zoals gezegd, was het Gerecht van oordeel, dat de Commissie, alvorens tot verrekening over te gaan, moest nagaan of de verrekening niet verhinderde dat
"de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden werden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen waren toegekend, werden uitgevoerd"
.(108)
93.
Dit vereiste nu kan ernstige consequenties hebben voor het innen van vorderingen van de Gemeenschap. Volgt men de gedachtegang van het Gerecht, dan zou de litigieuze voorwaarde gesteld moeten worden bij elke juridische of rechterlijke voorziening die de uitvoering van een communautaire actie in gevaar kan brengen. In de praktijk zou dit betekenen dat de Commissie, telkens wanneer zij onder een van haar schuldenaars beslag wil leggen, moet nagaan of dat beslag de uitvoering van een communautaire actie niet verhindert. Evenzo zou de Commissie de gevolgen van haar optreden moeten afwegen telkens wanneer zij een vordering tot terugbetaling tegen de begunstigde van communautaire financiering instelt.
94.
Dit vereiste lijkt mij onverenigbaar met het belang van de Gemeenschap en het beginsel van goed financieel beheer. Het verlamt het optreden van de Commissie als instelling belast met de uitvoering van de begroting, bij het innen van vorderingen van de Gemeenschap. Bovendien leidt het tot een sterke ongelijkheid tussen de Commissie en de andere schuldeisers van de begunstigde. Daar de krachtens gemeenschapsrecht betaalde bedragen in het interne recht van de lidstaten geen bevoorrechte of niet voor beslag vatbare vorderingen vormen, zou de Commissie vastzitten aan een voorwaarde ─ verificatie of zelfs onthouding ─ die voor de andere schuldeisers niet geldt.(109)
95.
In de zaak Jensen hadden de lidstaten het Hof overigens geattendeerd op de consequenties van die logica. Zij hadden betoogd, dat het standpunt van de Commissie (vergelijkbaar met de redenering van het Gerecht) alle vormen van beslaglegging ─ ook door particulieren ─ onder begunstigden van gemeenschapssteun zou belemmeren.(110)
96.
In de derde plaats meen ik, dat uit de redenering van het Gerecht een zekere verwarring spreekt tussen de gevolgen van de verrekening van vorderingen en de problemen verband houdend met de solvabiliteit van de ontvanger van gemeenschapsgelden.
97.
Blijkens het bestreden arrest geldt de bezorgdheid van het Gerecht vooral de vraag, of de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen zijn toegekend, wel kunnen worden uitgevoerd.(111) "Aangezien de [litigieuze] bedragen niet daadwerkelijk zijn betaald"
, aldus het Gerecht,
"is het duidelijk, dat [...] de litigieuze maatregelen daarom mogelijk niet zouden worden uitgevoerd, hetgeen in strijd is met de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht." (112)
98.
Verrekening van schuldvorderingen kan echter op zich de verwezenlijking van communautaire acties niet in gevaar brengen, want zoals wij zagen, heeft verrekening dezelfde gevolgen als daadwerkelijke betaling van gemeenschapsgelden. De risico's waar het Gerecht op doelt, hangen naar hun wezen samen met de solvabiliteit van de ontvanger van die gelden.
99.
Wanneer de Commissie een geldbedrag toekent aan een solvabele persoon of organisatie, kan zij er in de praktijk zeker van zijn, dat de communautaire actie wordt uitgevoerd. Anders dan het Gerecht overweegt, schept de daadwerkelijke betaling van geldmiddelen geen zekerheid dat de actie zal worden verwezenlijkt. Die zekerheid is gelegen in het feit dat de begunstigde alle waarborgen van solvabiliteit biedt. De omstandigheid dat de Commissie een schuldvordering met de schuld van een solvabele begunstigde verrekent, vormt op zich dus geen risico voor de uitvoering van de communautaire actie.
Kent de Commissie echter een geldbedrag toe aan iemand die niet solvabel is, dan is het praktisch zeker dat de communautaire actie niet zal worden uitgevoerd. In dat geval kan ook de daadwerkelijke betaling geen zekerheid voor de verwezenlijking van de actie bieden, omdat de schuldeisers van de begunstigde waarschijnlijk beslag op de communautaire geldmiddelen zullen leggen. Daarentegen stelt verrekening de Commissie dan in staat haar vordering te innen, daar zij de samenloop met de andere schuldeisers van de begunstigde geheel of gedeeltelijk vermijdt.
100.
Ik meen dan ook, dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat verrekening gevolgen heeft die onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, terwijl die gevolgen in feite wezenlijk samenhangen met de solvabiliteit van de ontvanger van de gemeenschapsgelden. Het Gerecht heeft dus ook in dit opzicht het recht geschonden.
101.
Er is nog één vraag die wij moeten bespreken. Ter terechtzitting heeft het Hof de partijen gevraagd, of de rechtspraak betreffende derdenbeslag huns inziens op de verrekening van schuldvorderingen moest worden toegepast.
102.
Zoals bekend bepaalt artikel 1 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen(113), dat
"[d]e eigendommen en bezittingen van de Gemeenschappen [...] zonder toestemming van het Hof van Justitie niet [kunnen] worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard"
. Doel van deze bepaling is te voorkomen, dat de werking en de onafhankelijkheid van de Gemeenschappen op ongerechtvaardigde wijze worden belemmerd.(114)
103.
Verlof tot opheffing van de immuniteit is naar het oordeel van het Hof slechts nodig indien de gemeenschapsinstelling bezwaar tegen de dwangmaatregel heeft gemaakt. Is dit laatste niet het geval, dan is het desbetreffende verzoek zonder voorwerp en behoeft er niet op te worden beslist.(115)
104.
Volgens vaste rechtspraak(116) kan beslaglegging de goede werking van de Gemeenschappen kan belemmeren wanneer er gevolgen zijn te duchten voor de financiering van een gemeenschappelijk beleid of de uitvoering van een communautair actieprogramma. Zo stond het Hof opheffing van immuniteit toe, toen het beslag gelden betrof die de Commissie op grond van een privaatrechtelijke huurovereenkomst verschuldigd was.(117) Daarentegen weigerde het verlof te verlenen, toen het beslag gelden betrof die in het kader van het gemeenschappelijk beleid inzake ontwikkelingssamenwerking bestemd waren voor de uitvoering van specifieke programma's ten gunste van een derde land.(118) In dit geval, aldus het Hof, zou beslaglegging ertoe leiden dat fondsen die de Gemeenschap uitdrukkelijk voor dat gemeenschappelijk beleid had bestemd, voor particuliere belangen worden aangewend.(119)
105.
Deze rechtspraak kan echter niet op de verrekening van schuldvorderingen worden toegepast.
106.
Derdenbeslag is een executiemiddel. In het algemeen wordt er gebruik van gemaakt door iemand (de beslaglegger) tegen een derde (de beslagene) die schuldenaar is van een schuldenaar van de beslaglegger. Doel of gevolg van het beslag is, de derdebeslagene te verbieden zijn schuld aan de schuldenaar van de beslaglegger te voldoen, en hem te dwingen rechtstreeks aan de beslagleggende schuldeiser te betalen.(120)
107.
De gevolgen van verrekening van schuldvorderingen kunnen dus niet op één lijn worden gesteld met die van derdenbeslag onder de Commissie. Zoals wij zagen, is verrekening een wijze van tenietgaan van verbintenissen, die dezelfde werking heeft als daadwerkelijke betaling van geld. Het is een
"neutrale"
verrichting, want geen van beide partijen wordt er slechter van. Derdenbeslag daarentegen betekent, dat de Commissie wordt verboden haar schuld aan de begunstigde van een communautaire maatregel te voldoen. Dit gaat dus ten koste van die begunstigde, omdat de geldmiddelen door de Commissie rechtstreeks aan de beslaglegger worden betaald.
108.
In tegenstelling tot derdenbeslag kan verrekening derhalve geen nadelige gevolgen hebben voor de financiering van een gemeenschappelijk beleid of de uitvoering van een communautair actieprogramma. De desbetreffende rechtspraak kan dus niet op de verrekening worden toegepast.
109.
Gelet op het voorgaande, meen ik dat het bestreden arrest het recht schendt. De litigieuze voorwaarde is onverenigbaar met het algemene beginsel van gemeenschapsrecht inzake verrekening van schuldvorderingen en met het beginsel van goed financieel beheer.
110.
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging het bestreden arrest te vernietigen.
V ─ Afdoening van de zaak na vernietiging
111.
Artikel 54 van
's Hofs Statuut-EG bepaalt, dat wanneer de hogere voorziening gegrond is, het Hof de beslissing van het Gerecht vernietigt. Het kan dan de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel ze voor afdoening naar het Gerecht verwijzen.
112.
In casu meen ik, dat de zaak in staat van wijzen is. Ik geef het Hof daarom in overweging ze aan zich te houden en definitief af te doen.
VI ─ De zaak ten gronde
113.
De CCRE verzoekt om nietigverklaring van het bestreden besluit, voorzover de litigieuze bedragen daarbij worden verrekend met het bedrag van 195 991 euro dat de Commissie ter zake van de MED-URBS-contracten van haar te vorderen zou hebben.
114.
De CCRE onderbouwt zijn beroep met vier middelen, te weten: 1) ontbreken van een rechtsgrondslag voor het bestreden besluit, 2) schending van het rechtszekerheidsbeginsel, 3) schending van het vertrouwensbeginsel, en 4) schending van de motiveringsplicht bedoeld in artikel 190 van het Verdrag.
115.
In zijn eerste middel stelt de CCRE, dat het bestreden besluit rechtsgrondslag mist. Daarvoor voert hij in wezen twee argumenten aan. Enerzijds betoogt hij op grond van de rechtspraak, dat verrekening van schuldvorderingen geen algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is waarvan het Hof de eerbiediging moet verzekeren. Anderzijds betoogt hij, dat zelfs indien dat wel het geval zou zijn, in casu niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder verrekening mogelijk is. De vordering van de Commissie ter zake van de MED-URBS-contracten betreft immers geen zekere, vaststaande schuld.
116.
In de punten 47 tot en met 60 hierboven heb ik uiteengezet, waarom verrekening van schuldvorderingen moet worden geacht een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht te zijn. Naar mijn mening staat het gemeenschapsrecht de Commissie toe, zich tegenover een particulier op verrekening te beroepen. Het eerste argument van de CCRE, betreffende het ontbreken van een dergelijk beginsel, moet derhalve worden afgewezen.
117.
Het tweede argument is daarentegen wel gegrond.
118.
Wij zagen immers, dat de bevoegdheid van de Commissie om verrekening toe te passen, van vier cumulatieve voorwaarden afhangt. Verrekening is slechts mogelijk wanneer de schulden van de partijen op geld waardeerbaar zijn, wederzijds zijn, onmiddellijk opeisbaar en zeker zijn.
119.
Gezien de bijzonderheden van deze zaak is het Hof niet bevoegd om vast te stellen, of de Commissie een schuldvordering ter zake van de MED-URBS-contracten heeft. Artikel 9 van die contracten bevat, zoals gezegd, een forumclausule ten gunste van de burgerlijke gerechten te Brussel. De vraag of de Commissie een schuldvordering heeft en of deze zeker is, kan dus uitsluitend door de Brusselse rechter worden beoordeeld.
120.
Welnu, de rechtbank van eerste aanleg te Brussel heeft zich in zijn vonnis van 16 november 2001 juist over deze vraag uitgesproken.(121) De rechtbank was van oordeel, dat
"de Europese Gemeenschap tegenover verzoeker [de CCRE] over geen enkele vordering tot terugbetaling uit hoofde van de contracten Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 en Med Urbs Migration 1995 beschikt"
.(122)
121.
Bijgevolg kan het Hof vaststellen, dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder verrekening mogelijk is. Volgens de bevoegde rechter heeft de Commissie immers geen enkele vordering op de CCRE. Tussen partijen bestaan dus geen wederzijdse vorderingen die verrekend kunnen worden.
122.
Het bestreden besluit moet bijgevolg nietig worden verklaard.
VII ─ Kosten
123.
Artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering bepaalt, dat wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof zelf de zaak afdoet, het Hof ten aanzien van de proceskosten beslist. Ingevolge artikel 69, lid 2, van dat reglement wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien in die zin is geconcludeerd.
124.
In casu hebben wij gezien, dat de door de Commissie tot staving van de hogere voorziening aangevoerde middelen gegrond zijn. Anderzijds is bij het onderzoek van de in eerste aanleg voorgedragen middelen gebleken, dat er redenen zijn om het bestreden besluit nietig te verklaren. Een billijke beslissing lijkt mij te zijn, dat de CCRE de kosten draagt die de partijen in het kader van de hogere voorziening hebben gemaakt, en dat de Commissie opkomt voor de kosten van de partijen in de procedure in eerste aanleg.
VIII ─ Conclusie
125.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
"1)
Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 14 december 2000, CCRE/Commissie (T-105/99), wordt vernietigd.
2)
Het besluit van de Commissie in haar brief van 15 februari 1999, waarbij zij tegenover de CCRE een beroep op verrekening doet, wordt nietig verklaard.
3)
De CCRE draagt de kosten die de partijen in het kader van de hogere voorziening hebben gemaakt, de Commissie draagt de kosten die de partijen in de procedure voor het Gerecht van eerste aanleg hebben gemaakt.
"
(1) .
(2)
CCRE/Commissie (T-105/99, Jurispr. blz. II-4099; hierna:
"bestreden arrest"
).
(3)
Hierna:
"CCRE"
.
(4)
Hierna:
"MED-URBS-contracten"
.
(5)
Brief CBI-XIX/C1/D(98)36805 van de Commissie van 3 december 1998 (bijlage 7 bij het verzoekschrift van de CCRE in zaak T-105/99).
(6)
Hierna:
"bestreden besluit"
.
(7)
Hierna:
"litigieuze acties"
.
(8)
Hierna:
"litigieuze bedragen"
.
(9)
Bestreden arrest, punten 29-31.
(10)
Bestreden arrest, punten 32-37.
(11)
Ik herinner eraan, dat de CCRE zowel voor het Gerecht als voor het Hof de gegrondheid van de uit de MED-URBS-contracten voortvloeiende schuldvordering van de Commissie heeft betwist. Verderop in deze conclusie kom ik hierop terug (punt 119 e.v.). In het volgende spreek ik gemakshalve over
"schuldvordering van de Commissie"
en
"schuld van de CCRE"
zonder er telkens bij te zeggen dat die schuldvordering of die schuld betwist wordt.
(12)
Bijlagen 10-13 bij het verzoekschrift van de CCRE in zaak T-105/99.
(13)
Zie verzoekschrift in hogere voorziening, punt 42, en memorie van antwoord, punt 6.
(14)
Enkel de CCRE en de Commissie zijn partij in de procedure in hogere voorziening. De lidstaten en de andere instellingen van de Gemeenschap hebben geen gebruik gemaakt van de door artikel 37, eerste alinea, van
's Hofs Statuut-EG geboden mogelijkheid om bij het Gerecht of het Hof te interveniëren.
(15)
Zie, onder meer, arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad ( "AETR"
) (22/70, Jurispr. blz. 263, punt 42); 14 maart 1990, Nashua Corporation e.a./Commissie en Raad (C-133/87 en C-150/87, Jurispr. blz. I-719, punt 9); 30 juni 1992, Italië/Commissie (C-47/91, Jurispr. blz. I-4145, punt 19), en 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C-325/91, Jurispr. blz. I-3283, punt 9).
(16)
Zie, onder meer, arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie (60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9).
(17)
In overeenkomstige zin ook arrest van 26 mei 1982, Duitsland/Commissie (44/81, Jurispr. blz. 1855, punten 4-8).
(18)
Het zou uiteraard anders zijn wanneer de schuld van de Commissie ook uit een overeenkomst voortkwam. In dat geval zou de verrekening in een zuiver contractuele context plaatsvinden en zou de gemeenschapsrechter er slechts kennis van kunnen nemen, indien de overeenkomst een arbitrageclausule in de zin van artikel 181 EG-Verdrag (thans artikel 238 EG) bevatte.
(19)
Arrest van 4 februari 1959 (1/58, Jurispr. blz. 45).
(20)
Arrest van 1 april 1965 (40/64, Jurispr. blz. 268).
(21)
Arrest van 17 december 1970 (11/70, Jurispr. blz. 1125, punten 3 en 4).
(22)
Of de Commissie inderdaad een schuldvordering uit de MED-URBS-contracten heeft, is daarentegen een vraag van Belgisch recht, die overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van die contracten tot de uitsluitende bevoegdheid van de burgerlijke rechter te Brussel behoort (zie daarover punten 119 e.v. van deze conclusie).
(23)
Arrest Jensen, punt 41.
(24)
Bestreden arrest, punt 55.
(25)
Bestreden arrest, punten 29-31, en memorie van antwoord, punten 22-30.
(26)
Bestreden arrest, punten 39-49, en verzoekschrift in hogere voorziening, punten 7-27.
(27)
In het arrest Continental Irish Meat oordeelde het Hof, dat het Ierse interventiebureau bij het innen van compenserende bedragen bij uitvoer en bij het uitbetalen van door een andere lidstaat verschuldigde compenserende bedragen bij invoer
"in dezelfde hoedanigheid"
handelde. Op basis van het arrest van het Hof kon de verwijzende rechter vaststellen, dat voldaan was aan de voorwaarden die het Ierse recht voor de verrekening van schuldvorderingen stelde. Het arrest Jensen betrof het recht van de nationale autoriteiten om verrekening toe te passen. De verwijzende rechter wilde weten, of het gemeenschapsrecht toeliet dat een lidstaat zijn schuldvordering ter zake van de BTW verrekende met een steun die aan een particulier verschuldigd was op grond van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181, blz. 12). Dit arrest wordt in de punten 84-87 van deze conclusie besproken.
(28)
Arrest DGV e.a./Raad en Commissie (241/78, 242/78 en 245/78─250/78, Jurispr. blz. 3071).
(29)
Arrest DEKA/EEG, punt 13.
(30)
Ibid., punten 15-19.
(31)
Ibid., punt 20.
(32)
Puissochet, J.-P.,
"La Cour de justice et les principes généraux du droit communautaire"
, in:
La protection juridictionnelle des droits dans le système communautaire
, Bruylant, Bruxelles 1997 (blz. 3).
(33)
Ibid.
(34)
Kutscher, H.,
"Méthodes d'interprétation vues par un juge à la Cour"
, in:
Rencontre judiciaire et universitaire, 27-28 septembre 1976,
Luxembourg 1976 (blz. I-26).
(35)
Arrest van 12 juli 1957 (7/56 en 3/57─7/57, Jurispr. blz. 87).
(36)
Ibid.
(37)
Zie, onder meer, arrest Algera e.a./Gemeenschappelijke Vergadering, reeds aangehaald, en arrest van 4 juli 1963, Alvis/Raad (32/62, Jurispr. blz. 105).
(38)
Pescatore, P.,
"Les droits de l'homme et l'intégration européenne"
, in:
Cahiers de droit européen
, 1968 (blz. 654).
(39)
Arrest van 25 februari 1969, Klomp (23/68, Jurispr. blz. 43, punt 13).
(40)
Zie conclusie van advocaat-generaal Lagrange in de zaak Hoogovens/Hoge Autoriteit (arrest van 12 juli 1962, 14/61, Jurispr. blz. 509) en conclusie van advocaat-generaal Roemer in de zaak Duraffour/Raad (arrest van 16 juni 1971, 18/70, Jurispr. blz. 515, 533).
(41)
Kutscher, H., o.c. (blz. I-27).
(42)
Arrest van 3 mei 1978, Töpfer/Commissie (112/77, Jurispr. blz. 1019, punt 19).
(43)
Arrest van 13 juli 1995 (C-341/93, Jurispr. blz. I-2053, punten 27-31 van mijn conclusie).
(44)
Voor de onderhavige zaak heb ik mijn toenmalige conclusie aangevuld met een analyse van de nationale rechtsstelsels die in de zaak Danværn Production buiten schot waren gebleven, te weten het Oostenrijkse, Spaanse, Griekse en Luxemburgse recht.
(45)
Dit is het geval in België, Spanje, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg en Portugal.
(46)
Dit geldt voor Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Finland, Nederland, Noorwegen en Zweden.
(47)
In Engeland, Schotland en Ierland.
(48)
Alle lidstaten behalve Ierland en het Verenigd Koninkrijk.
(49)
België, Spanje, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg en Portugal.
(50)
Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Nederland.
(51)
Spanje.
(52)
Italië, Portugal en Zweden.
(53)
Dit is het geval in Duitsland, Oostenrijk, België, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Nederland.
(54)
In België en Nederland is verrekening niet mogelijk wanneer de wederzijdse schulden van de Staat en de particulier heffingen of belastingen betreffen.
(55)
In Duitsland, België, Denemarken, Finland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland.
(56)
Zie ook, met betrekking tot grondrechten, mijn conclusie in de zaak Raad/Hautala (arrest van 6 december 2001, C-353/99 P, Jurispr. blz. I-9565, punt 69).
(57)
Arrest van 2 juni 1976 (56/74─60/74, Jurispr. blz. 711).
(58)
Zie conclusie van advocaat-generaal Reischl (Jurispr. blz. 752 en 753).
(59)
Arrest Kampffmeyer/Commissie en Raad, reeds aangehaald, punt 6. Zie ook arrest van 23 oktober 1974, Transocean Marine Paint Association/Commissie (17/74, Jurispr. blz. 1063, punt 15), waar het Hof het bestaan erkende van
"de algemene regel dat de adressaten van overheidsbeslissingen, die aanmerkelijk in hun belangen worden getroffen, in staat moeten worden gesteld hun standpunt genoegzaam kenbaar te maken"
, ofschoon niet alle lidstaten deze regel kenden (conclusie van advocaat-generaal Warner, Jurispr. blz. 1089 en 1090).
(60)
Arrest van 18 mei 1982 (155/79, Jurispr. blz. 1575, punten 18-27).
(61)
Ibid., punten 19 en 21.
(62)
Duitsland, Oostenrijk, België, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal en Zweden.
(63)
Duitsland, Oostenrijk, België, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Nederland.
(64)
Arrest AM  & S Europe/Commissie, reeds aangehaald, punt 19.
(65)
Ibid., punt 21.
(66)
Denemarken, Ierland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Zweden en Verenigd Koninkrijk.
(67)
Zie conclusie van advocaat-generaal Fennelly, punt 23.
(68)
Over het nut van de verrekening in het burgerlijk recht zie, onder meer, Mazeaud, H.  & L., en Mazeaud, J.,
Leçons de droit civil
, Paris, éd. Montchrestien, 1978, 6e éd., tome II, vol. I (pt. 1145); Ripert, G., en Boulanger, J.,
Traité de droit civil
, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence R. Pichont en R. Durand-Auzias, 1957, tome II (pt. 1971); Baudry-Lacantinerie, G.,
Traité théorique et pratique de droit civil
, Paris, Librairie de la société du recueil J.-B. Sirey et du Journal du palais, 1908, 3e éd., tome III, vol. XIV (pt. 1802 ss.), en De Page, H.,
Traité élémentaire de droit civil belge
, Bruylant, Bruxelles, 1967, 3e éd., tome III (pt. 617).
(69)
Punt 14.
(70)
In die zin ook conclusie van advocaat-generaal Mancini in de zaak Continental Irish Meat (reeds aangehaald, Jurispr. blz. 3447).
(71)
Memorie van antwoord, punt 27.
(72)
Zie, onder meer, conclusies van: advocaat-generaal Lagrange in de zaak Hoogovens/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, Jurispr. blz. 509; advocaat-generaal Roemer in de zaken Duraffour/Raad, reeds aangehaald (Jurispr. blz. 532 en 533), Zuckerfabrik Schöppenstedt/Raad (arrest van 2 december 1971, 5/71, Jurispr. blz. 975, 991), en Werhahn Hansamühle e.a./Raad (arrest van 13 november 1973, 63/72─69/72, Jurispr. blz. 1229, 1258 en 1259), en advocaat-generaal Slynn in de zaak AM  & S Europe/Commissie, reeds aangehaald (Jurispr. blz. 1648-1650). Wat de doctrine betreft, zie ook Kutscher, H., o.c., (blz. I-29); Louis, J.-V.,
L'ordre juridique communautaire,
Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 6e éd. (pt. 87); Pescatore, P., o.c. (pt. 654, 655), en Louis, J.-V., Vandersanden, G., Waelbroeck, D., en Waelbroeck, M.,
Commentaire J. Megret, Le droit de la CE, vol. 10, La Cour de justice, les actes des institutions,
Éditions de l'université de Bruxelles, Bruxelles 1993, 2e éd. (blz. 155).
(73)
Conclusie van advocaat-generaal Roemer in de zaak Zuckerfabrik Schöppenstedt/Raad, reeds aangehaald (Jurispr. blz. 991).
(74)
Zie arrest Internationale Handelsgesellschaft, reeds aangehaald, punt 4.
(75)
In het Belgische en Franse recht; zie De Page, H., o.c. (pt. 618), en Baudry-Lacantinerie, G., o.c. (pt. 1861).
(76)
Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Finland, Nederland en Zweden.
(77)
Zie boven, punt 26.
(78)
Zie boven, punten 44 en 45.
(79)
Zie boven, punten 49 en 53.
(80)
Dat was het geval in de zaak DGV e.a./Raad en Commissie, reeds aangehaald, omdat het Hof de Gemeenschap had veroordeeld om de schade van de vennootschap DEKA te vergoeden, het aan partijen overlatend om die schade te becijferen. Toen het verzoekschrift in de zaak DEKA/EEG werd ingediend, waren partijen het eens geworden over de omvang van de vergoeding (zie arrest DEKA/EEG, punt 5).
(81)
Punt 61.
(82)
Het feit dat het Hof het bestaan van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht inzake verrekening van schuldvorderingen vaststelt, belet natuurlijk niet, dat het pas in een later stadium het toepassingsgebied van dit beginsel afbakent. Evenals in het nationale recht van de lidstaten zal verrekening waarschijnlijk op bepaalde gebieden of in sommige bijzondere gevallen (bijvoorbeeld, bij algemeen als niet voor beslag vatbaar beschouwde vorderingen) moeten worden uitgesloten.
(83)
Punt 71 supra.
(84)
Het Belgische, Franse, Italiaanse en Nederlandse recht.
(85)
Het Duitse, Oostenrijkse en Griekse recht.
(86)
Bestreden arrest, punt 52.
(87)
Op overeenkomstige wijze arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 4.
(88)
Bestreden arrest, punt 61.
(89)
Hierna ook
"litigieuze voorwaarde"
.
(90)
Bestreden arrest, punt 60.
(91)
Ibid., punt 63.
(92)
Ibid., punt 61.
(93)
Mijns inziens is ook de redengeving van het bestreden arrest tegenstrijdig. Enerzijds erkent het Gerecht, dat de Commissie zich op verrekening kan beroepen, mits de verwezenlijking van de litigieuze acties daardoor maar niet in gevaar komt (punten 61 en 74). Anderzijds meent het echter, dat het zonder daadwerkelijke betaling van de geldmiddelen
"duidelijk"
is, dat de litigieuze acties niet uitgevoerd zullen worden (punten 63 en 65). Verrekening houdt echter per definitie in, dat er geen daadwerkelijke betaling plaatsvindt. Volgens het Gerecht zal verrekening de uitvoering van communautaire acties dus altijd in gevaar brengen. De redengeving van het bestreden arrest kan de litigieuze voorwaarde derhalve niet dragen, maar had het Gerecht juist tot de conclusie moeten brengen, dat verrekening in strijd is met het beginsel van doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
(94)
Zie, onder meer, Baudry-Lacantinerie, G., o.c., volgens welke
"compensatie van rechtswege gelijkstaat aan een wederzijdse betaling [...] Wat de gevolgen ervan betreft, is de situatie dus dezelfde als wanneer elk van de twee schulden was betaald"
(pt. 1864); Encyclopédie Dalloz, s.v.
"compensation"
:
"verrekening heeft de werking van een wederzijdse betaling"
(pt. 95); De Page, H., o.c., volgens wie
"verrekening gelijkstaat aan betaling"
(pt. 632); Mazeaud, H.  & L., en Mazeaud, J., o.c.:
"Verrekening heeft de werking van een wederzijdse betaling. Alles gaat alsof elk van beide verplichtingen was betaald"
(pt. 1155), en Ripert, G., en Boulanger, J., o.c., voor wie
"verrekening gelijkstaat aan een wederzijdse betaling"
(pt. 1998).
(95)
Aangehaald door Baudry-Lacantinerie, G., o.c. (pt. 1802).
(96)
Zie conclusie van advocaat-generaal Fennelly in de zaak Jensen, punten 12 en 13.
(97)
Ibid., punt 23.
(98)
Ibid., punten 39 en 49.
(99)
Arrest Jensen, punt 35.
(100)
Ibid., punten 37 en 54.
(101)
Ibid., punt 38.
(102)
Ibid., punt 61 (cursivering van mij).
(103)
Conclusie van advocaat-generaal Fennelly in de zaak Jensen, punt 39.
(104)
Ibid.
(105)
Verzoekschrift in hogere voorziening, punt 103.
(106)
Conclusie van advocaat-generaal Mancini in de zaak DEKA/EEG (Jurispr. blz. 439).
(107)
Bij beslaglegging gelden andere regels (zie punt 101 e.v. infra).
(108)
Bestreden arrest, punt 61.
(109)
De redenering van het Gerecht kan overigens ook op derden van toepassing zijn. Volgens de logica van het arrest zou ook de nationale rechter die over een verzoek van particulieren om beslaglegging onder een ontvanger van gemeenschapsgelden moet beslissen, moeten nagaan of die beslaglegging niet verhindert
"dat de betrokken gelden voor de gestelde doeleinden worden gebruikt en de maatregelen waarvoor de litigieuze bedragen zijn toegekend, worden uitgevoerd"
(bestreden arrest, punt 61).
(110)
Zie conclusie van advocaat-generaal Fennelly, punt 27.
(111)
Vgl. bestreden arrest, punt 61.
(112)
Ibid., punt 63.
(113)
67/444/EEG, 67/28/Euratom (PB 1967, 152, blz. 13). Voor een beschrijving van het door dit protocol ingevoerde stelsel, zie Schmidt, C.,
"Le protocol sur les privilèges et immunités des Communautés européennes"
, in:
Cahiers de droit européen
, 1991 (blz. 67 e.v.).
(114)
Zie beschikkingen van 13 maart 1962, Hübner/Hoge Autoriteit [(4/62, Jurispr. blz. 83) voor derdenbeslag]; 17 december 1968, UICI/Commissie [(2/68, Jurispr. blz. 608) voor de onschendbaarheid van lokalen van de Gemeenschappen], en 6 december 1990, Zwartveld e.a. [(C-2/88 IMM, Jurispr. blz. I-4405) voor de onschendbaarheid van documenten van de Gemeenschappen].
(115)
Beschikking van 17 juni 1987, Universe Tankship/Commissie (1/87 SA, Jurispr. blz. 2807); arrest van 29 april 1993, Forafrique Burkinabe/Commissie (C-182/91, Jurispr. blz. I-2161, punt 12), en beschikking van 10 januari 1995, Dupret/Commissie (C-1/94 SA, Jurispr. blz. I-1).
(116)
Zie, onder meer, beschikking van 11 april 1989, Générale de Banque/Commissie (1/88 SA, Jurispr. blz. 857, punt 13).
(117)
Ibid., punten 13 en 16.
(118)
Beschikking van 29 mei 2001, Cotecna Inspection/Commissie (C-1/00 SA, Jurispr. blz. I-4219, punten 12-15).
(119)
Ibid., punt 16.
(120)
Zie Cornu, G.,
Vocabulaire juridique
, Paris, Presses Universitaires de France, 8e éd., 2000 (s.v.  "saisie"
).
(121)
Afschrift van dit vonnis is door de CCRE bij brief van 4 december 2001 aan het Hof overgelegd.
(122)
Vonnis van 16 november 2001, punt 6.