62018CC0418
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 29 juli 2019 (
1
)
Mål C‑418/18 P
Puppinck m.fl.
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Institutionell rätt – EU:s medborgarinitiativ – Artikel 11.4 FEU – EU:s finansiering av verksamheter som inbegriper förstörelse av mänskliga embryon – Forskningspolitik – Folkhälsa – Utvecklingssamarbete – Medborgarinitiativ som har uppnått nödvändigt antal stödförklaringar – Meddelande från kommissionen enligt artikel 10.1 c i förordning (EU) nr 211/2011 – Kommissionens skyldigheter i fråga om ett framgångsrikt medborgarinitiativ – Krav på domstolsprövning”
I. Inledning
1.
Patrick Grégor Puppinck och sex ytterligare personer (nedan kallade klagandena) utgör medborgarkommittén för ett medborgarinitiativ kallat ”Uno di noi” (”One of Us” (En av oss)) (nedan kallat medborgarinitiativet). Medborgarinitiativet registrerades hos Europeiska kommissionen och samlade sedan fler än en miljon underskrifter. Det uppnådde alltså den relevanta gränsen och ingavs till kommissionen, som tog emot kommittén för medborgarinitiativet. En offentlig utfrågning organiserades vid Europaparlamentet i syfte att diskutera medborgarinitiativet. Slutligen antog kommissionen ett meddelande där den förklarade att den hade beslutat att inte vidta några åtgärder i syfte att uppnå medborgarinitiativets mål.
2.
Klagandena väckte talan om ogiltigförklaring av detta meddelande i tribunalen. Talan ogillades. Klagandena har genom förevarande överklagande yrkat att denna dom från tribunalen ska upphävas. (
2
)
3.
Medborgarinitiativet är ett av de instrument som infördes genom Lissabonfördraget för att främja medborgarnas deltagande i Europeiska unionens demokratiska liv. Det rättsliga ramverket för medborgarinitiativet har lagts fast i förordning (EU) nr 211/2011. (
3
) Detta instrument har redan varit föremål för prövning i unionsdomstolen i flera mål där kommissionen har avslagit registreringsansökningar. (
4
)
4.
Det som är speciellt med förevarande mål är att det är första gången förevarande domstol har ombetts pröva kommissionens uppföljning av ett ”framgångsrikt medborgarinitiativ” (såtillvida att det har uppnått den angivna gränsen). Faktum är att ”One of Us” är ett av endast fyra medborgarinitiativ som har lyckats samla tillräckligt antal underskrifter. (
5
) Detta har i sin tur gett upphov till två viktiga principfrågor i förevarande mål. Den första är huruvida kommissionen har en skyldighet att lägga fram konkreta lagförslag när ett medborgarinitiativ är framgångsrikt och den andra är vilka krav som ska ställas på domstolens prövning av kommissionens ståndpunkt i fråga om ett framgångsrikt medborgarinitiativ.
II. Tillämpliga bestämmelser
5.
I skäl 1 i förordningen om medborgarinitiativet anges att ”[EU-fördraget] stärker unionsmedborgarskapet och förstärker ytterligare unionens demokratiska funktion, bland annat genom att föreskriva att varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv genom ett europeiskt medborgarinitiativ. Detta förfarande ger medborgarna rätt att direkt vända sig till kommissionen med en begäran om att den ska lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att tillämpa fördragen; denna rätt liknar den som tilldelas Europaparlamentet enligt artikel 225 [FEUF] och rådet enligt artikel 241 [FEUF]”.
6.
Skäl 20 i samma förordning har följande lydelse: ”Kommissionen bör granska medborgarinitiativet och redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser separat. Den bör även inom tre månader redogöra för de åtgärder som den avser att vidta som svar på medborgarinitiativet. För att visa att ett medborgarinitiativ som stöds av minst en miljon unionsmedborgare och uppföljningen av ett sådant initiativ undersöks ingående bör kommissionen på ett klart, begripligt och detaljerat sätt förklara skälen till de åtgärder som den avser att vidta, och även ange sina skäl om den inte avser att vidta några åtgärder. När kommissionen har mottagit ett medborgarinitiativ som stöds av tillräckligt många undertecknare och som uppfyller de övriga kraven i denna förordning, bör organisatörerna ha rätt att presentera initiativet vid en offentlig utfrågning på unionsnivå.”
7.
I artikel 2.1 i förordningen om medborgarinitiativet anges att ”medborgarinitiativ” är ”ett initiativ som lämnas in till kommissionen i enlighet med denna förordning och i vilket kommissionen uppmanas att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där medborgare anser att en unionsrättsakt krävs för att tillämpa fördragen, och som stöds av minst en miljon behöriga undertecknare som kommer från minst en fjärdedel av alla medlemsstater”.
8.
I artikel 10 i samma förordning regleras formerna för kommissionens prövning av ett medborgarinitiativ. Bestämmelsen har följande lydelse:
”1.   När kommissionen mottar ett medborgarinitiativ i enlighet med artikel 9 ska den
…
c)
inom tre månader i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.
2.   Det meddelande som avses i punkt 1 c ska översändas till såväl organisatörerna som Europaparlamentet och rådet samt ska offentliggöras.”
9.
I artikel 11 i förordningen om medborgarinitiativet anges att ”[o]m villkoren i artikel 10.1 a och b är uppfyllda ska organisatörerna ges tillfälle att, inom den tidsfrist som anges i artikel 10.1 c, presentera medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning. Kommissionen och Europaparlamentet ska se till att denna utfrågning organiseras vid Europaparlamentet, i förekommande fall tillsammans med de övriga institutioner och organ inom unionen som kan tänkas vilja delta, och att kommissionen företräds på lämplig nivå”.
III. Bakgrund
10.
Den 11 maj 2012 registrerade kommissionen medborgainitiativet One of Us i enlighet med artikel 4.2 i förordningen om medborgarinitiativ. (
6
) Ämnet för medborgarinitiativet har beskrivits på följande sätt i det av kommissionen tillgängliggjorda onlineregistret: ”Juridiskt beskydd av varje människas värdighet, rätt till liv och integritet från befruktningsskedet, inom EU:s kompetensområden där sådant skydd är av särskild vikt.” Medborgarinitiativets mål har beskrivits på följande sätt: ”Det mänskliga embryot förtjänar respekt för dess värdighet och integritet. Detta fastläggs av Europeiska unionens domstol i Brüstle-fallet som definierar det mänskliga embryot som början av utvecklingen av en människa. För att tillförsäkra följdriktighet i de områden där det mänskliga embryots liv står på spel, bör [Europeiska unionen]införa ett förbud och upphöra finansiering av verksamhet som förutsätter att mänskliga embryon förstörs, speciellt inom forskning, biståndshjälp och folkhälsa.”
11.
Enligt organisatörerna var de för medborgarinitiativet relevanta fördragsbestämmelserna artiklarna 2 och 17 FEU samt artiklarna 4.3, 4.4, 168, 180, 182, 209, 210 och 322 FEUF.
12.
Till medborgarinitiativet hade fogats en bilaga med ett utkast till en rättsakt som, närmare bestämt, efterlyste tre ändringar av befintliga unionsrättsakter.
13.
För det första föreslog man att en ny artikel skulle infogas i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. (
7
) I den föreslagna bestämmelsen fastställdes att det inte skulle göras någon ”tilldelning av budgetmedel till finansiering av verksamhet som förstör mänskliga embryon eller förutsätter att de förstörs”.
14.
För det andra föreslog man att ett nytt stycke skulle införas i artikel 16.3 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020). (
8
) Enligt detta stycke skulle finansiering inom ramen för detta ramprogram inte skulle utgå till ”[f]orskningsverksamhet som förstör mänskliga embryon, även när syftet är att få tillgång till stamceller, och forskning som inbegriper användning av mänskliga embryonala stamceller i senare skeden med inriktning på att få tillgång till sådana celler”.
15.
För det tredje föreslog man att det att det skulle läggas till en ny punkt 5 i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006 antagen av rådet den 18 december 2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete. (
9
) I det föreslagna stycket angavs att ”[d]et stöd från unionen som grundar sig på förordningen får inte, vare sig direkt eller indirekt, användas till att finansiera aborter genom finansiering av organisationer som uppmuntrar eller främjar abort. I förordningen omnämns inte att reproduktiv och sexuell hälsa, hälsovård, rättigheter, tjänster, försörjning, utbildning och information i den mening som avses enligt den internationella konferensen om befolkning och utveckling, dess principer och åtgärdsprogram, Kairoprogrammet och millennieutvecklingsmålen, särskilt mål 5, mödravård och mödradödlighet, får tolkas som en rättslig grund för att använda EU-medel till att finansiera abort, vare sig direkt eller indirekt”.
16.
Den 28 februari 2014 lämnade organisatörerna in medborgarinitiativet till kommissionen i enlighet med artikel 9 i förordningen om medborgarinitiativet. Därefter, den 9 april 2014, tog kommissionen emot dem i enlighet med artikel 10.1 b i förordningen om medborgarinitiativet. Den 10 april 2014 presenterade organisatörerna medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning i enlighet med artikel 11 i förordningen om medborgarinitiativet.
17.
Den 28 maj 2014 antog kommissionen, med stöd av artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet, ett meddelande om det berörda medborgarinitiativet (
10
) (nedan kallat meddelandet), där den angav att den inte skulle anta något förslag i enlighet med vad som hade föreslagits av medborgarinitiativet.
18.
I punkterna 13–30 i den överklagade domen redogörs för innehållet i meddelandet.
IV. Den överklagade domen och förfarandet vid domstolen
19.
Klagandena väckte talan den 25 juli 2014 och yrkade, i första hand, att meddelandet skulle ogiltigförklaras och, i andra hand, att artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet skulle ogiltigförklaras.
20.
Enligt beslut av den 26 november 2015 (
11
) biföll tribunalen Europaparlamentets och rådets yrkande och avvisade talan i den del som avsåg artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet, eftersom talan inte hade anhängiggjorts efter det att den tidsfrist som anges i artikel 263 FEUF hade löpt ut.
21.
Med avseende på meddelandet åberopades fem grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring. Enligt den första grunden gjorde klagandena gällande att artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet hade åsidosatts, eftersom kommissionen inte lade fram ett förslag till rättsakt på grundval av medborgarinitiativet. Enligt den andra grunden, som framställdes i andra hand, angav klagandena att artikel 11.4 FEU hade åsidosatts, då ett förslag till rättsakt inte hade lagts fram. Enligt den tredje grunden angav klagandena att artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet hade åsidosatts i och med att kommissionen inte hade redogjort för sina rättsliga och politiska slutsatser avseende det angripna medborgarinitiativet separat i det meddelandet. Enligt den fjärde grunden hade kommissionen åsidosatt motiveringsskyldigheten. Enligt den femte grunden menade klagandena att kommissionen hade gjort sig skyldig till flera bedömningsfel.
22.
I domen i målet One of us m.fl./kommissionen (nedan kallad den överklagade domen), (
12
) fastställde tribunalen, för det första, att talan inte kunde upptas till prövning i den del den väckts av enheten ”European Citizens’ Initiative One of Us”. Detta påverkade inte frågan huruvida talan kunde tas upp till prövning i den mån den även väckts av de sju fysiska personer som bildade medborgarkommittén för det europeiska medborgarinitiativet. (
13
) För det andra fann tribunalen att meddelandet utgjorde en rättsakt mot vilken talan kunde väckas. (
14
) Slutligen ogillade tribunalen ogiltighetstalan, då den inte kunde bifallas på någon av de fem grunder som klagandena hade anfört. (
15
) Tribunalen förpliktade vidare klagandena att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
23.
I förevarande överklagande har klagandena yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom, ogiltigförklara meddelandet och förplikta kommissionen att betala rättegångskostnaderna i samband med överklagandet och förhandlingen i första instans.
24.
Enligt den första grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i fråga om tolkningen av räckvidden för och innebörden av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet. Enligt den andra grunden har klagandena anfört att det var fel av tribunalen att inte finna att kommissionens juridiska och politiska slutsatser inte hade redogjorts för separat i meddelandet, såsom krävs enligt förordningen om medborgarinitiativet. Enligt den tredje grunden har klagandena gjort gällande att meddelandet inte har bedömts med den noggrannhet som krävs, eftersom tribunalen gjorde en begränsad bedömning som endast avsåg frågan huruvida det hade förekommit något uppenbart fel. Enligt den fjärde grunden har klagandena anfört att även om de kriterier som tribunalen tillämpade för bedömningen var riktiga, har den inte funnit att motiveringen i meddelandet uppfyllde kriterierna för uppenbara fel. Slutligen har klagandena enligt den femte grunden anfört att tribunalen har gjort sig skyldig till fel genom att beskriva medborgarinitiativet på ett felaktigt sätt, då den angav att medborgarinitiativs mål inte var att skydda embryots värdighet som människa.
25.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
26.
Parterna yttrade sig vid förhandlingen i domstolen den 25 mars 2019.
V. Bedömning
27.
I detta förslag till avgörande kommer jag att behandla de fem grunderna för överklagandet i den ordning som de har framställts av klagandena. Först kommer jag att tolka räckvidden för och betydelsen av artikel 11.4 FEU och de relevanta bestämmelserna i förordningen om medborgarinitiativet (A). Därefter kommer jag att undersöka kommissionens skyldighet att lägga fram rättsliga och politiska slutsatser ”separat” (B). Sedan kommer jag att undersöka vilka krav som ställs på tribunalens prövning (C). Efter detta kommer jag att diskutera huruvida meddelandet är behäftat med uppenbara bedömningsfel (D). Till sist kommer jag att kort undersöka den grund för överklagandet där det påståtts att det gjorts en felaktig beskrivning av medborgarinitiativets mål (E).
A.
Den första grunden för överklagandet: Tolkningen av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet
28.
Enligt den första grunden har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 118 och 125 i den överklagade domen, ogillade talan såvitt avsåg den första och andra grunden för ogiltighetstalan, i fråga om tolkningen av räckvidden för och innebörden av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet. I de första och andra grunderna för sin ogiltighetstalan i tribunalen hade klagandena gjort gällande att meddelandet stred mot artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet eller, i andra hand, artikel 11.4 FEU, då något förslag till rättsakt inte hade lagts fram till följd av medborgarinitiativet. Klagandena menar att ett beslut av kommissionen att inte vidta några åtgärder strider mot artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet, med undantag för tre särskilda situationer som inte var handen i förevarande fall. (
16
)
29.
Klagandena har framställt flera argument till stöd för den första grunden för överklagandet. För det första har de gjort gällande att tribunalen, genom att i punkt 111 i den överklagade domen fastställa att den ”monopolliknande” initiativrätt i lagstiftningshänseende som kommissionen har enligt fördragen inte ”påverkas … av rätten … för ett minsta antal medborgare att, under vissa villkor, ’uppmana’ kommissionen att lägga fram ett lämpligt förslag”. Klagandena har gjort gällande medborgarinitiativets unika karaktär inte har beaktats i den överklagade domen. Detta framgår av punkt 113 i den överklagade domen, där följande har angetts: ”Att unionslagstiftaren inte avsett att rätten att lägga fram ett europeiskt medborgarinitiativ skulle innebära en initiativrätt i lagstiftningshänseende stöds av skäl 1 i förordning nr 211/2011, enligt vilken den rätt som ges ett europeiskt medborgarinitiativ i princip likställs med den rätt som tilldelats parlamentet enligt artikel 225 FEUF och rådet enligt artikel 241 FEUF. En anmodan från parlamentet eller rådet innebär emellertid inte att kommissionen är tvungen att lägga fram ett förslag till rättsakt…”.
30.
För det andra har klagandena gjort gällande att artikel 17.2 FEU, där det anges att ”[en lagstiftningsakt] får antas endast på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen”, inte innebär att kommissionen har ett obegränsat utrymme för skönsmässig bedömning när det kommer till att anta ett lagstiftningsförslag som har framställts i samband med ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Klagandena har anfört att kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för dess initiativrätt i lagstiftningshänseende måste utnyttjas för att främja de mål som eftersträvas av ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Klagandena har, med stöd av en analogisk tillämpning av domen i målet rådet/kommissionen, (
17
) gjort gällande att ett beslut av kommissionen att inte lägga fram ett lagförslag när ett medborgarinitiativ har uppnått tillräckligt många underskrifter måste vila på grunder ”till stöd för vilka övertygande omständigheter ska anföras” och att dessa inte får strida mot medborgarinitiativets mål. Enligt klagandena är det enda sättet att kontrollera skönsmässiga bedömningar att uppställa ett krav på att de ska vara motiverade av hänsyn till allmänna politiska syften och mål i allmänhetens intresse. Klagandena har vidare angett att tribunalen, i den överklagade domen, inte behandlade och fastställde medborgarinitiativets allmänna politiska syfte och förhållandet mellan avdelning III FEU och artikel 24 FEUF, i den utsträckning som är möjlig enligt förordningen om medborgarinitiativet.
31.
För det tredje har klagandena gjort gällande att tribunalen, i punkt 124 i den överklagade domen, gjorde en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att syftet med systemet med medborgarinitiativ är att uppmana kommissionen att lägga fram ett förslag till rättsakt. Enligt klagandena står det alla personer fritt att när som helst uppmana kommissionen att vidta en föreslagen åtgärd, utan att det först krävs att en miljon bekräftade underskrifter har samlats in. Klagandena menar att ett medborgarinitiativ som har undertecknats av en miljon medborgare enligt ett betungande formellt förfarande och till betydande kostnader måste ha en särskild ställning jämfört med en anmodan från en enskild person eller från lobbyister eller framställare. Klagandena har gjort gällande att syftet med systemet med medborgarinitiativ är att hantera det demokratiska underskottet i unionen. De höga kostnader och stora svårigheter som är förknippade med att organisera ett medborgarinitiativ är ett tecken på att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning i den överklagade domen, genom att inte erkänna att medborgarinitiativet har en högre ställning än bara en uppmaning. Klagandena har bland annat anfört att de, efter att de hade lyckats samla in knappt två miljoner underskrifter, endast inbjöds till ett kyligt 2-timmarsmöte med en kommissionär och en utfrågning i parlamentet där de Europaparlamentsledamöter som uttalade sig tog upp merparten av tiden genom att föreläsa snarare än lyssna. Enligt klagandena kan detta inte ha varit vad lagstiftaren såg framför sig som medborgarinitiativets syfte. Enligt klagandena gör den överklagade domen medborgarinitiativet till ett falskt löfte.
32.
I nedanstående punkter kommer jag att förklara varför jag anser att den första grunden vilar på en felaktig tolkning av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet. Klagandenas argument i detta avseende stöds varken av ordalydelsen i eller bakgrunden till de relevanta bestämmelserna (a), en systematisk och innehållsmässig bedömning av systemet med medborgardirektiv inom ramen för den interinstitutionella beslutsprocessen (b) eller medborgarinitiativets (riktigt identifierade) mål och syften (c). Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
a) Ordalydelsen i och bakgrunden till artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet
33.
Klagandena har invänt mot att tribunalen, i punkt 124 i den överklagade domen, har beskrivit systemet med medborgarinitiativet som en ”uppmaning” till kommissionen att lägga fram ett förslag till en rättsakt. I denna punkt angav tribunalen att syftet med systemet med medborgarinitiativ är att ”uppmana kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett förslag till rättsakt”.
34.
Detta uttalande ligger dock, rent textmässigt, mycket nära ordalydelsen i den konstitutionella definitionen av medborgarinitiativet enligt unionens primärrätt. Enligt artikel 11.4 FEU får en grupp medborgare, som uppgår till minst en miljon personer, ta initiativ till att uppmana kommissionen att lägga fram ett lämpligt förslag.
35.
Uttrycket ”initiativ till att uppmana” i artikel 11.4 FEU hänvisar uppenbarligen inte till någon ”skyldighet att lägga fram”. Detsamma gäller enligt andra språkversioner. Även om vissa av dessa har uttryckts på ett mer uppmanande sätt, i form av att ”begära” eller ”anmoda”, kan de inte betraktas, i ordens naturliga bemärkelse, som en order till kommissionen. (
18
)
36.
Visst är det riktigt att sammanhanget för en text har betydelse. Detta är särskilt fallet i en situation där texten i fråga inte är helt tydlig eller ordalydelsen är tvetydig, vilket skulle kunna medföra att en ”uppmaning”, beroende på sammanhanget, skulle kunna vara allt från ett rent frivilligt förslag som har framställts till mottagaren av meddelandet i informationssyfte till en dold, men i praktiken relativt tydlig, order. (
19
)
37.
En sådan sammanhangsbaserad bedömning är emellertid knappast relevant här. För det första är en ”uppmaning” frivillig, om inte sammanhanget och syftet ska anses väga tyngre än ordets naturliga betydelse, det vill säga ett ”kan” och inte ett ”måste”. Den innebär en möjlighet, men utgör inte ett krav eller en skyldighet att vidta en åtgärd. För det andra finns det i alla händelser i förevarande mål inte några motsättningar mellan ordalydelsen, å ena sidan, och sammanhanget och syftet, å andra sidan. Sammanhanget och syftet för de relevanta bestämmelserna, såväl i primärrätten som i sekundärrätten, fastställer, snarare än motsäger, argumentet att medborgarinitiativet, som ett ”initiativ till att uppmana”, inte kan tolkas som en order som skulle medföra en skyldighet för kommissionen att efterkomma en sådan uppmaning.
38.
Detta stöds av bakgrunden till artikel 11.4 FEU. Bestämmelsen har sina rötter i artikel 46.4 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa. (
20
)Ratio legis för denna bestämmelse är inte lätt att utläsa ur förarbetena, eftersom medborgarinitiativet inte diskuterades inom ramen för de särskilda arbetsgrupperna angående konventet om Europeiska unionens framtid. Det fördes in i diskussionerna vid ett senare skede på ett relativt ovanligt sätt. (
21
)
39.
Av de handlingar som finns tillgängliga verkar det emellertid framgå att den ändring som till sist blev artikel 46.4 i utkastet till ett fördrag om en konstitution, i motsats till andra ändringar som rörde direkta demokratiska instrument och var avsedda att införa tydliga skyldigheter för kommissionen, (
22
) kom till som ett system för att lägga fram initiativ för kommissionen, men utan att ålägga kommissionen en skyldighet att följa dem. (
23
)
40.
Den vidare lagregleringen av medborgarinitiativet, som har genomförts genom förordningen om medborgarinitiativet med stöd av artikel 24 FEUF, är förenlig med detta resonemang. I artikel 2.1 i förordningen om medborgarinitiativet definieras ”medborgarinitiativ” som ”ett initiativ … i vilket kommissionen uppmanas att … lägga fram ett lämpligt förslag…”. Således anges i artikel 10.1 c att kommissionen, som svar på ett framgångsrikt medborgarinitiativ, i ett meddelande ska redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder. Detta klarläggs ytterligare genom den mening i skäl 20 som infördes efter en ändring som gjorts av parlamentet, (
24
) och föreskriver att kommissionen ska ”ange sina skäl om den inte avser att vidta några åtgärder”.
41.
Vidare framgår det uttryckligen av förarbetena till förordningen om medborgarinitiativet att den bygger på en modell som inte gör framgångsrika medborgarinitiativ bindande utan bibehåller kommissionens ”monopolliknande” initiativrätt i lagstiftningshänseende. (
25
) Europaparlamentets betänkande kan anses vara en särskilt relevant bekräftelse på detta resonemang. Föredragandena underströk att ”[f]ör att undvika besvikelse och frustration (som skulle kunna bli en direkt följd av de höga förväntningarna i samband med det europeiska medborgarinitiativet)” då ”inte alla framgångsrika initiativ kommer att leda till att kommissionen lägger fram ett förslag till lagstiftning. Kommissionens monopol på lagstiftningsinitiativ blir faktiskt kvar, och i slutändan blir det kommissionen som beslutar om uppföljningen av framgångsrika medborgarinitiativ”. (
26
)
42.
Sammanfattningsvis framgår det klart av ordalydelsen i de relevanta bestämmelserna i såväl primärrätten som sekundärrätten, samt av bakgrunden till dessa bestämmelser, att medborgarinitiativet aldrig var avsett att skapa eller formulerat på ett sätt som skapade en skyldighet för kommissionen att anta det föreslagna lagförslaget. Detsamma följer av det systematiska och institutionella sammanhang i vilket medborgarinitiativet ingår. Det är detta jag nu ska övergå till.
b) Det systematiska och institutionella sammanhanget för medborgarinitiativet
43.
Två typer av systematiska argument styrker vidare att ett framgångsrikt medborgarinitiativ inte är bindande för kommissionen. För det första är det de systematiska argument som endast rör systemet med medborgarinitiativ såsom detta har inrättats genom förordningen om medborgarinitiativet och, för det andra, är det de systematiska argument som rör det vidare primärrättsliga systemet, som återspeglar medborgarinitiativets riktiga genomförande inom ramen för interinstitutionellt beslutsfattande.
44.
Med avseende på det system som har inrättats genom förordningen om medborgarinitiativet, har lagstiftningen om medborgarinitiativet utformats utifrån tanken att ett framgångsrikt medborgarinitiativ inte är bindande för kommissionen. För det första är det faktum att artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet över huvud taget finns till ett tydligt tecken på detta. I denna bestämmelse anges att kommissionens uppgift är att inta en ståndpunkt i fråga om, men inte att följa, det förslag som har framställts av ett medborgarinitiativ. För det andra bygger det strukturella förhållandet mellan artikel 10.1 c och artikel 4 i förordningen om medborgarinitiativet på att ett framgångsrikt medborgarinitiativ inte är bindande. Faktum är att man skulle kunna fråga sig om lagstiftaren skulle ha varit så öppen i fråga om de registreringsvillkor som föreskrivs i artikel 4.2 i denna förordning, om ett framgångsrikt medborgarinitiativ hade varit bindande. I denna artikel föreskrivs en skyldighet för kommissionen att registrera medborgarinitiativ om det inte finns någon ”uppenbar” grund som hindrar detta. Detta skulle kunna sägas uppgå till en form av ”in dubio pro registrering”. (
27
)
45.
Med avseende på den vidare frågan om medborgarinitiativets genomförande i unionens primärrättsliga system, gjorde tribunalen en systematisk bedömning av denna i punkterna 107–113 i den överklagade domen. Klagandena har i huvudsak invänt mot bedömningen i punkt 111 i den överklagade domen, där det anges att kommissionens ”monopolliknande” initiativrätt i lagstiftningshänseende inte påverkas av medborgarinitiativet. Enligt klagandena påverkas kommissionens initiativrätt av ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Kommissionen kan bara använda sitt handlingsutrymme i syfte att främja medborgarinitiativets mål och endast vägra att följa dess förslag om denna vägran är motiverad av övertygande omständigheter som inte strider mot medborgarinitiativets mål. Till stöd för denna uppfattning har klagandena åberopat domen i målet rådet/kommissionen analogt. (
28
)
46.
För att bedöma, och i slutänden underkänna, dessa argument är det nödvändigt att börja med kommissionens initiativrätt. Denna rätt, som kommissionen har tillerkänts i enlighet med artikel 17.2 FEU och artikel 289 FEUF, är ett uttryck för principen om institutionell jämvikt. (
29
) Denna institutionella jämvikt är unik för Europeiska unionen. Kommissionens ”monopolliknande” initiativrätt, som återspeglar en viktig skillnad mellan lagstiftningsförfarandet i unionen och det i medlemsstaterna, bygger på unionens specifika institutionella struktur som en sammansättning av stater och folk och är en viktig del av ”gemenskapsmetoden”. (
30
) Historiskt sett har denna ”monopolliknande ställning” förklarats av behovet att tillerkänna initiativrätten till en oberoende myndighet som har förmåga att fastställa det allmänna europeiska intresset och inte böja sig för nationella planer eller olika politiska falanger i linje med nationella politiska diskussioner, till följd av medlemsstaternas olika tyngd i Europaparlamentet, eller ett behov att förlita sig på den tekniska förmågan hos en specialiserad supranationell (och mångnationell) administration som har tillerkänts lämpliga medel. (
31
)
47.
Utan att komma in på en utvärdering av den (löpande) lämpligheten eller andra aspekter av dessa skäl är det avgörande, enligt min (juridiska) uppfattning, det faktum att det är uppenbart, på nivån för positiv rätt, att kommissionen, med vissa undantag, har tillerkänts initiativrätten. Europaparlamentet och rådet har traditionellt rollen som ”medlagstiftare”, men har endast befogenhet, med avseende på ”inledningsfasen” i ett lagstiftningsförfarande, att begära att kommissionen ska lägga fram lämpliga förslag enligt artiklarna 225 respektive 241 FEUF.
48.
I fråga om den materiella räckvidden av kommissionens initiativrätt omfattar den, såsom den har tolkats i rättspraxis, beslutet huruvida ett förslag till lagstiftningsakt ska läggas fram, samt fastställandet av förslagets ämne, mål och innehåll, i enlighet med skyldigheten att främja det allmänna intresset som föreskrivs i artikel 17.1 FEU. (
32
) Det är riktigt att det i domstolens praxis har övervägts huruvida kommissionen kan ha en unionsrättslig skyldighet att lägga fram förslag i vissa situationer. (
33
) Såsom kommissionen emellertid riktigt har påpekat i sitt skriftliga yttrande, avser detta undantag situationer där fördragen medför en skyldighet för institutionerna att utöva sina befogenheter i syfte att anta lagstiftning. (
34
) Faktum är att det i princip inte kan uteslutas att ett medborgarinitiativ kan gälla ett område där det finns en skyldighet att anta ett förslag för att uppfylla de befogenheter som förskrivs i fördragen. I en sådan situation skulle det emellertid vara denna befogenhet som skulle utgöra grunden för skyldigheten att vidta en åtgärd och inte det faktum att initiativet till att anta ett sådant lagförslag härrör från ett framgångsrikt medborgarinitiativ.
49.
Dessa avgörande egenskaper som kännetecknar initiativrätten, vilka omfattar valet att lägga fram ett förslag, förslagets ämne och innehåll är grundläggande aspekter i unionens system för beslutsfattande. De utgör grunden för kommissionens oavhängighet och uppgift att tillvarata Europeiska unionens allmänna intresse.
50.
Den tolkning som klagandena har förordat skulle inte vara förenlig med kommissionens uppdrag enligt artikel 17.1 FEU, att främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte. Den skulle också innebära att man frångår kommissionens allmänna skyldighet att utöva sin initiativrätt fullständigt oavhängigt i enlighet med artikel 17.3 FEU. Båda dessa bestämmelser lägger fast det sätt som kommissionen ska utöva sin initiativrätt på. (
35
)
51.
Tvärtom skulle kommissionen, om den på grundval av ett medborgarinitiativ som stöddes av minst en miljon medborgare var skyldig att lägga fram ett lagförslag, i praktiken vara tvungen att följa anvisningarna från ett (eventuellt stort, men i fråga om totalt antal ändå troligtvis begränsat) antal unionsmedborgare. Detta skulle inte bara gå emot kommissionens uppdrag enligt artikel 17.3 FEU att agera med fullständig oavhängighet, utan också innebära att kommissionen inte skulle kunna genomföra sin egen bedömning helt opartiskt i syfte att främja det allmänna intresset i enlighet med artikel 17.1 FEU. Det har inte bestritts att denna sistnämnda skyldighet också innebär att det är nödvändigt att ta hänsyn till objektiva aspekter och komplicerade tekniska bedömningar samt andra medborgares och berörda parters intressen och synpunkter, som en integrerad del av deras utövande av sina demokratiska rättigheter. (
36
)
52.
Kommissionens initiativrätt omfattar en möjlighet för denna institution att på förhand inhämta synpunkter och uppgifter som anses vara nödvändiga, (
37
) vilket skulle kunna omfatta intressen och uppgifter som strider mot målen för ett visst framgångsrikt medborgarinitiativ. Det är inte möjligt att begränsa den mängd aktörer och överväganden som annars kan påverka unionens beslutfattande genom upprättande av förslag och göra medborgarinitiativet till den enda demokratiska metod som möjliggör medborgarnas deltagande, vilket är uppenbart i enlighet med artikel 11 FEU. Tvärtom regleras i denna artikel inte bara medborgarinitiativet, utan även institutionernas uppgift att ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter (led 1) och föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället (led 2) samt kommissionens uppgift att ha ett omfattande samråd med alla berörda parter i syfte att säkerställa att Europeiska unionens åtgärder blir enhetliga och öppna (led 3).
53.
Det ska understrykas att det varken enligt artikel 11.4 FEU eller enligt förordningen om medborgarskapsinitiativet, följer att kommissionen är skyldig att främja målen för ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Med hänsyn till unionens unika institutionella och beslutsfattande system och dess nuvarande konstitutionella ramverk skulle detta begränsa kommissionens möjlighet att utöva sin initiativrätt på ett enhetligt sätt inom ramen för dess lagstiftningsprogram. Tvärtom skulle det kunna uppkomma relativt slumpmässiga situationer om kommissionen var skyldig att efterkomma varje framgångsrikt medborgarinitiativ, där kommissionen skulle vara tvungen att lägga fram motstridiga lagförslag på grundval av medborgarinitiativ som stöder motstridiga, olikartade eller överlappande uppfattningar. (
38
)
54.
Vidare kan man inte undgå att förvånas över hur allt detta, även om det skulle vara möjligt som princip, skulle fungera i praktiken. Vid förhandlingen gjorde klagandena gällande att kommissionen, även om den hade en uppfattning som (eventuellt på politiska grunder) stred mot ett framgångsrikt medborgarinitiativ, måste utforma ett utkast till ett motsvarande förslag och lägga fram det för debatt i parlamentet. Innebär detta att kommissionen då skulle vara skyldig att lägga fram ett lagförslag avseende varje framgångsrikt medborgarinitiativ, inbegripet sådana där ämnena överlappar varandra men innehållet skiljer sig åt? Skulle kommissionen vara tvungen att inte bara lägga fram ett förslag, utan också att inta en viss ståndpunkt och inkludera alla aspekterna i medborgarinitiativet? Skulle kommissionen bli något slags ”sekretariat” till medborgarinitiativet? Hur och enligt vilka kriterier skulle man bedöma huruvida ett förslag från kommissionen ”uppfyller” den skyldighet som följer av ett medborgarinitiativ, med tanke på att denna skyldighet ofta skulle ha uttryckts relativt abstrakt, som en politisk inställning som öppnar upp för ett antal andra möjligheter till lagförslag?
55.
Vidare har Europaparlamentet och rådet, i enlighet med artiklarna 225 FEUF respektive 241 FEUF rätt att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag och motivera sina skäl, om den inte lägger fram något förslag. Det är riktigt att uttrycket ”får ta initiativ till att uppmana” som anges i artikel 11.4 skiljer sig från ordet ”anmoda” som har använts i artiklarna 225 respektive 241 FEUF. Oavsett denna skillnad i ordalydelse och det tolkningsutrymme som följer på detta, återspeglas, i första skälet i förordningen om medborgarinitiativet, lagstiftarens avsikt att ett medborgarinitiativ ska vara likställt rådet och parlamentet såtillvida att unionsmedborgarna har tillerkänts en rätt som liknar den som dessa institutioner har tillerkänts.
56.
Den tolkning som klagandena har föreslagit skulle strida mot denna balans. Den skulle medföra att ett medborgarinitiativ som har stöd av mer än en miljon medborgare skulle få en initiativrätt som var starkare än den som tillkommer Europaparlamentet, en demokratiskt direktvald institution, och rådet, en (visserligen indirekt) demokratiskt berättigad institution. I praktiken skulle en (högljudd) andel europeiska medborgare ha större makt än de två unionsinstitutioner som direkt och indirekt har erhållit sin befogenhet från (potentiellt) samtliga europeiska medborgare.
57.
I detta läge kan det vara värdefullt att göra ett klarläggande i fråga om likheten mellan parlamentets och rådets initiativrätt, å ena sidan, och medborgarinitiativets initiativrätt, å andra sidan. I ett beslut av domstolens vice ordförande angående en interventionsansökan från organisatörerna för ett medborgarinitiativ i ett mål mellan en medlemsstat och kommissionen, angavs att ett föreslaget medborgarinitiativ inte kunde behandlas på samma sätt som utkast till antagande av rättsakter som läggs fram av unionsinstitutionerna, vilka lyder under de allmänna bestämmelserna om institutionerna i del 6 avdelning I kapitel 1 FEUF och, i fråga om deras antagande, regleras av bestämmelserna för det vanliga lagstiftningsförfarandet i kapitel 2 i avdelning I. (
39
)
58.
Detta uttalande måste tolkas och förstås i sitt rätta sammanhang. Uttalandet rörde tolkningen av artikel 40 andra raden i stadgan för Europeiska unionens domstol, vari föreskrivs att fysiska eller juridiska personer inte får intervenera i ärenden mellan medlemsstater och unionens institutioner. Det faktum att det skiljer mellan de processuella rättigheter som medborgarinitiativet och unionsinstitutionerna har i ”konstitutionella” mål vid unionsdomstolarna, är något helt annat än den övergripande systematiska konstitutionella verkan av deras respektive initiativrätt. Med andra ord kan det faktum att man, till följd av särskilda bestämmelser i stadgan för domstolen, tillämpar olika bestämmelser om talerätt och intervention på olika enheter, knappast betraktas som ett allmänt, konstitutionellt uttalande om att deras initiativrätt i sig inte är jämförbar.
59.
Slutligen har klagandena till stöd för sina argument också åberopat en analogi med domen i målet rådet/kommissionen. (
40
) Klagandena har anfört att ett beslut att inte lägga fram ett lagförslag när ett medborgarinitiativ uppnår nödvändigt antal underskrifter, endast kan motiveras genom övertygande omständigheter som inte strider mot medborgarinitiativets mål.
60.
I domen i målet rådet/kommissionen fastställde domstolen att kommissionens befogenhet att återkalla ett lagstiftningsförslag som redan hade lagts fram och formellt införts i lagstiftningsförfarandet inte gav ”kommissionen någon vetorätt under lagstiftningsprocessen, vilken skulle strida mot principerna om tilldelade befogenheter och om den institutionella jämvikten”. Domstolen lade till att ”[o]m kommissionen, efter att ha lagt fram ett förslag i det ordinarie lagstiftningsförfarandet, beslutar att återkalla förslaget måste den följaktligen underrätta parlamentet och rådet om skälen för återkallelsen, till stöd för vilka övertygande omständigheter ska anföras”. (
41
)
61.
Domen i målet rådet/kommissionen avsåg således, med hänsyn till de faktiska omständigheterna, en situation där kommissionen hade försökt återkalla ett lagstiftningsförslag efter att den själv hade inlett beslutsförfarandet. Enligt min uppfattning är det inte möjligt att göra en analog tillämpning av det målet i förevarande mål, eftersom detta rör en annan fråga och andra aktörer. Kommissionens inställning till ett framgångsrikt medborgarinitiativ som har föregått ett lagförslag som har antagits av kommissionen, och därmed kommer före lagstiftningsförfarandet, utgör rent logiskt en helt annan situation än en där kommissionen själv redan har antagit ett förslag och utlöst beslutsförfarandet i andra institutioner.
62.
Dessa överväganden bekräftar enligt min uppfattning att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 124 i den överklagade domen, angav att syftet med systemet med medborgarinitiativ är att uppmana kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett förslag till rättsakt, samtidigt som kommissionen tillåts ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av sin initiativrätt i lagstiftningshänseende. Inte heller gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning i punkt 111 i den överklagade domen, när den fann att kommissionens initiativrätt i lagstiftningshänseende inte påverkades ett medborgarinitiativ.
c) Medborgarinitiativets mål och syften
63.
Klagandena har också gjort gällande att domskälen i den överklagade domen skulle innebära att medborgarinitiativet blir ett verkningslöst instrument som saknar mervärde. Klaganden har i praktiken anfört att om deras tolkning av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet inte godtas (det vill säga om det skulle fastställas att ett framgångsrikt medborgarinitiativ, annat än i undantagsfall, inte innebär en skyldighet för kommissionen att lägga fram ett lagförslag), så skulle systemet med medborgarinitiativ förlora sin ändamålsenliga verkan.
64.
I den utsträckning detta argument inte endast är en utvidgning av klagandenas tidigare argument, bara framställt i mer abstrakta ordalag, förmår det inte heller övertyga. Anledningen till detta är enkel: Det har aldrig påståtts att det finns ett sådant mål som klagandena har hänvisat till. Vad som snarare skulle äventyras är det mål som klagandena skulle önska att medborgarinitiativet eftersträvar och inte det mål som det, rent objektivt, har upprättats för att eftersträva. Om man ska tala i klartext så skulle man kunna likna klagandenas argument med argumentet att en kanins ändamålsenliga verkan skulle påverkas om man inte såg den som en duva. Men faktum är att kaninen, med undantag för om man verkligen kan trolla och få publiken att tro att målet och syftet med att titta på en kanin är att se en duva, är och förblir en kanin.
65.
Det mål som lagstiftaren (då) hade för avsikt när medborgarinitiativet infördes har redan beskrivits ovan. (
42
) Inte ens om man skulle anta att det vore möjligt, för relativt nya konstitutionella lagtexter och sekundärrättsliga lagtexter, att ersätta lagstiftarens ursprungliga vilja med den (annorlunda och nya) aktuella viljan, kan jag se varför syftet med medborgarinitiativet skulle vara ett annat i dag.
66.
För att bedöma det syfte som eftersträvas med medborgarinitiativet är det nödvändigt att ta hänsyn till medborgarinitiativets vidare mål, såsom dessa återspeglas i den aktuella primärrätten.
67.
Regleringen av medborgarinitiativet i Lissabonfördraget föranleddes av debatterna kring konventet om Europas framtid och var en del av ett mer omfattande försök att stadfästa den demokratiska principen, som är ett grundläggande värde enligt artikel 2 FEU, i centrum för unionens institutionella system. Avdelning II FEU, som kommer före de särskilda bestämmelserna om unionens institutioner i avdelning III FEU handlar om ”Bestämmelser om demokratiska principer”, i vilka artikel 11.4, som lägger grunden för medborgarinitiativet, ingår.
68.
I detta övergripande regelverk utgör artikel 11.4 FEU en del av det vidare demokratiska systemet i unionen, i vilket den utgör en viktig del. Enligt artikel 10.1 FEU vilar unionens funktion på principen om representativ demokrati, där medborgarna företräds direkt på unionsnivå i Europaparlamentet, såsom anges i artikel 10.2 FEU.
69.
Denna syn på representativ demokrati kompletteras och stärks sedan i primärrätten genom olika demokratiska mekanismer för deltagande och åsiktsutbyte, vilka har införts genom artiklarna 10.3 och 11 FEU som reglerar medborgarinitiativet. Framför allt utgör medborgarinitiativet, såsom redan har angetts i praxis, ett instrument för deltagardemokrati som är kopplat till rätten att delta i unionens demokratiska liv som erkänns i artikel 10.3 FEU. (
43
)
70.
På liknande sätt är syftet med förordningen om medborgarinitiativet, såsom anges i skäl 1 och 2 i förordningen, att uppmuntra medborgarna att delta och göra unionen mer lättillgänglig för medborgarna. (
44
)
71.
Medborgarinitiativets syfte att få medborgarna att delta i den demokratiska processen och uppmuntra till dialog mellan medborgarna och unionsinstitutionerna är emellertid inte ett avsteg från de tidigare moment som utgjorde en del av den institutionella balansen i lagstiftningsförfarandet. Inte heller innebär det att kommissionens lagstiftningsmonopol överges. Att stärka eller uppmuntra deltagande i den befintliga demokratiska strukturen är inte samma sak som att kringgå eller ersätta dessa strukturer.
72.
Det verkar därför som om det egentliga syftet med systemet med medborgarinitiativ på betydande sätt skiljer sig från vad klagandena har gjort gällande. Det är bara när det riktiga konstitutionella och institutionella ramverket har fastställts som medborgarinitiativets ”mervärde” och/eller ”ändamålsenliga verkan” kan bedömas på vederbörligt sätt.
73.
Bedömt på rätt sätt är medborgarinitiativet långt ifrån verkningslöst. Förordningen om medborgarinitiativet uppfyller skyldigheten i artikel 24 FEUF och ger uttryck för rätten för en grupp på minst en miljon medborgare att uppmana kommissionen att anta ett lagförslag genom en serie bestämmelser som innehåller konkreta och detaljerade skyldigheter, i synnerhet för kommissionen, som går längre än någon tidigare möjlighet till interaktion mellan medborgarna och unionsinstitutionerna. Således har medborgarinitiativet mervärde på minst fyra nivåer: i) Främjande av den offentliga debatten, ii) ökad synlighet för vissa ämnen eller frågor, iii) fördelaktigt tillträde till unionens institutioner, vilket gör att dessa frågor eller ämnen kan läggas fram på ett robust sätt, och iv) rätt till ett motiverat institutionellt svar, vilket möjliggör offentlig och politisk granskning.
74.
För det första ger medborgarinitiativet medborgarna en permanent och officiell väg att organisera sig kring en viss fråga. Det ger dem en plattform som gör att de kan inleda och offentliggöra ett initiativ och skapa stöd för detta initiativ bland medborgare i olika medlemsstater. I detta avseende är det ett sätt att strukturera frågor av gemensamt intresse för medborgare i olika medlemsstater, vilket bidrar till att stärka unionens offentliga sfär. För det andra garanterar förordningen om medborgarinitiativet insyn och öppenhet avseende framgångsrika medborgarinitiativ, då det är obligatoriskt att publicera dem i registret utan dröjsmål enligt artikel 10.1 a i förordningen om medborgarinitiativet. För det tredje ger medborgarinitiativet tillträde till den institution som ansvarar för att inleda lagstiftningsprocessen, nämligen kommissionen. I artikel 10.1 b i förordningen om medborgarinitiativet fastställs att när kommissionen har mottagit ett medborgarinitiativ i enlighet med artikel 9 i förordningen, måste den ta emot organisatörerna ”på en lämplig nivå” för att låta dem mer ingående förklara de frågor som tas upp i medborgarinitiativet. Enligt artikel 11 i förordningen om medborgarinitiativet ska organisatörerna ges tillfälle att presentera medborgarinitiativet vid en offentlig utfrågning i parlamentet. För det fjärde har kommissionen enligt artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet en skyldighet att i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, skälen för dess inställning. Detta meddelande ska, enligt artikel 10.2 i förordningen om medborgarinitiativet, översändas till såväl organisatörerna som Europaparlamentet och rådet samt ska offentliggöras.
75.
Klagandena har emellertid gjort gällande att medborgarinitiativet bör leda till en (direkt) debatt inom ramen för lagstiftningsförfarandet och, i synnerhet, vid den institution som innehar demokratisk legitimitet – Europaparlamentet.
76.
Jag har redan ingående diskuterat varför förordningen om medborgarinitiativet, mot bakgrund av dess konstitutionella och institutionella struktur, inte inrättades som ett sätt att kringgå det befintliga lagstiftningsförfarandet, utan som ett verktyg för att främja detta förfarande. (
45
) Om medborgarinitiativet betraktas ur denna synvinkel skapar det en mekanism för medborgarna att framföra sina politiska synpunkter till institutionerna, som är och förblir ansvariga för lagstiftningsförfarandet, inbegripet att inleda det.
77.
Klagandenas argument rörande (bristen på) direkt tillträde till och samverkan med den institution som innehar demokratisk legitimitet, nämligen Europaparlamentet, är något förvånande. Det bör på nytt betonas att ledamöterna i kommittén för ett framgångsrikt medborgarinitiativ, till följd av utformningen av bestämmelserna om medborgarinitiativet, har direkt tillträde till parlamentet. Enligt artikel 11 i förordningen om medborgarinitiativet ska de ges tillfälle att presentera medborgarinitiativet inför parlamentet. Denna särskilda aspekt av förfarandet infördes genom en ändring som parlamentet själv gjorde under förhandlingarna om förordningen om medborgarinitiativet. (
46
) Diskussionen om ett medborgarinitiativ vid parlamentet ger en grupp medborgare möjlighet att i denna institution sprida medvetenhet om frågor som är viktiga för dem. Den kan också leda till att initiativet tas upp av parlamentet eller några av dess ledamöter. parlamentet kan anamma målen för ett medborgarinitiativ och främja dem genom sin egen befogenhet att begära ett lagstiftningsinitiativ, om den nödvändiga parlamentariska majoriteten har uppnåtts. (
47
)
78.
Det särskilda mervärde som medborgarinitiativet innebär ligger därför kanske inte nödvändigtvis i ett säkert resultat, men i de alternativ och möjligheter det skapar. Det ger medborgarna en möjlighet till deltagande genom att presentera sitt initiativ för kommissionen och vid den utfrågning som organiseras vid parlamentet, vilket därmed utlöser en politisk debatt i institutionerna utan att det är nödvändigt att vänta på att ett lagstiftningsförfarande inleds. (
48
) Därför bygger bedömningen av hur lyckat ett medborgarinitiativ inte bara på om det övergår i ett formellt lagförslag, utan också på den demokratiska debatt som det ger upphov till. (
49
)
79.
Slutligen kan det tilläggas att det inte är något ovanligt att medborgarinitiativet saknar bindande verkan på den institution det vänder sig till. Det passar väl in i ett system med agendainitiativ som skiljer sig från system med folkinitiativ, där förslaget läggs fram direkt för en folkomröstning. (
50
) Såsom redan har beskrivits ovan, (
51
) har medborgarinitiativet alltid varit utformat enligt det första alternativet och inte det andra. Faktum är att även om nationella agendainitiativ ger tillträde till nationella parlament i deras egenskap av den nationella institution som har initiativrätten, behandlas medborgarinitiativet, även i unionens unika system, i den institution som har tillerkänts initiativrätten, enligt vad som har angetts ovan.
80.
Av det ovanstående framgår att medborgarinitiativet är mycket mer än bara en symbolisk nickning åt deltagardemokrati. Det är ett institutionellt instrument för att påkalla politiska frågor som är viktiga för en grupp medborgare. Det bidrar till att kristallisera dessa frågor som frågor av europeiskt intresse vilka är gemensamma för olika medlemsstater. Det ger synlighet åt frågor som är viktiga för medborgare, vilka kanske inte redan har uppmärksammats av institutionerna eller ens av de politiska grupper som är representerade i Europaparlamentet. Det ger direkt tillgång till den institution som, i unionens unika institutionella system, har initiativrätten till lagstiftning. Dessutom tvingar det denna institution – kommissionen – att allvarligt överväga och bedöma de förslag som har presenterats av ett framgångsrikt medborgarinitiativ och att göra det offentligt och med allmänhetens kontroll. Det säkerställer att innehållet i medborgarinitiativet bedöms och debatteras i det demokratiskt valda Europaparlamentet. Alla dessa skäl betonar att systemet med medborgarinitiativ, trots att det, såsom det regleras i unionens primär- och sekundärrätt, inte medför en skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag, har ett otvivelaktigt mervärde som en mekanism i sitt eget slag för att föra fram frågor.
81.
Klagandenas yttranden visar inte att tribunalens tolkning av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet i den överklagade domen strider mot målet för eller den ändamålsenliga verkan av (såsom de definierats korrekt) systemet med medborgarinitiativet.
82.
De argument som klagandena har gjort gällande visar snarare på ett något annorlunda problem: Efter att framgångsrikt ha utnyttjat systemet med medborgarinitiativ och, till följd därav, ha samverkat med de relevanta institutionerna, är klagandena i praktiken missnöjda med resultatet av sitt deltagande. De är inte bara missbelåtna med kommissionens politiska val att inte lägga fram ett lagförslag, utan också med den diskussion som hölls vid utfrågningen i Europaparlamentet. Samrådet med kommissionen (ett möte med en ledamot i kommissionen) har av klagandena beskrivits (
52
) som kyligt och parlamentets ledamöter sägs ha varit mer intresserade av att föreläsa än att lyssna. Det kan i detta läge lämnas öppet vad sådana påståenden säger om respekten för vad som är centralt i en demokrati, nämligen möjligheten att ha en annan uppfattning om ett visst politiskt resultat, samtidigt som den rådgivande processen och dess institutioner respekteras.
83.
Alla dessa överväganden leder emellertid till slutsatsen att medborgarinitiativet, vid en riktig tolkning av artikel 11.4 FEU och förordningen om medborgarinitiativet, inte alls är verkningslöst. Det är bara det att klagandena helst skulle vilja att det hade en annan verkan.
84.
Här bör en sista avslutande anmärkning göras. Bedömningen av klagandenas första grund för överklagandet har gjort det nödvändigt att tolka, på grundval av såväl dess ordalydelse och sammanhang (historiskt och nuvarande), som mål och syfte, vilken roll medborgarinitiativet, i sin nuvarande utformning, spelar i unionens lagstiftningssystem. Även om jag i detta förslag har betonat en del av dess unika egenskaper i positiva ordalag, är min avsikt emellertid inte att påstå att medborgarinitiativet är en perfekt mekanism som tillhandahåller en fantastisk lösning på de påstådda eller verkliga bristerna i unionen vad avser demokratisk legitimitet, inbegripet när det gäller att minska det påstådda avståndet mellan unionens medborgare och institutioner. Tvärtom har ett antal aspekter av medborgarinitiativets nuvarande institutionella utformning varit föremål för (mer eller mindre konstruktiv) kritik i doktrinen. (
53
) Det rättsliga ramverket var också nyligen föremål för institutionella diskussioner (
54
) och en lagändring. (
55
) Denna debatt knyter därmed logiskt an till diskussionen om eventuella ändringar av kommissionens roll och betydelsen av dess initiativrätt på begäran av andra institutioner.
85.
Således kan man, i samband med diskussioner om den institutionella utformningen och strukturen i framtiden, därför kanske föreställa sig ett antal andra, kanske till och med bättre, alternativ som eftersträvar samma eller andra mål. Förevarande förfarande rör emellertid systemet med medborgarinitiativ i den institutionella utformning som framgår av FEU och utvecklas vidare i förordningen om medborgarinitiativet. Om jag ska avsluta med samma metafor som jag har använt ovan är det upp till lagstiftaren att bestämma, om den så vill, att det inte längre ska finnas en kanin, utan i stället en duva, eller, för den delen, kanske till och med en katt eller val.
86.
På grundval av de överväganden jag har redogjort för ovan är det min uppfattning att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första grunden.
B.
Den andra grunden: Skillnad mellan juridiska och politiska skäl
87.
Enligt den andra grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att även om tribunalen erkände att kommissionen, i meddelandet, inte gjort någon skillnad mellan ”juridiska” och ”politiska” skäl såsom krävs enligt skäl 20 i förordningen om medborgarinitiativet, gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den fann, i punkterna 128 och 132 i den överklagade domen, att skäl 20 saknade betydelse. Klagandena har gjort gällande att skälen har en roll vid tolkningen av de materiella bestämmelserna i unionsrätten. I skäl 20 ges artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet en tolkning och detta skäl är inte oförenligt med nämnda artikel. Skillnaden mellan juridiska och politiska slutsatser är dessutom viktig för att göra det möjligt för domstolen att granska dessa två kategorier.
88.
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen, i den överklagade domen, inte har gjort en felaktig rättstillämpning. Kommissionen har vidare, i andra hand, gjort gällande att de juridiska och politiska slutsatserna har framställts för sig i meddelandet.
89.
I punkt 128 i den överklagade domen anmärkte tribunalen att det i rättspraxis har slagits fast att ingressen till en unionsrättsakt inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att motivera undantag från bestämmelserna i rättsakten eller för att tolka dem på ett sätt som uttryckligen strider mot bestämmelsernas ordalydelse. (
56
)
90.
Mot bakgrund av denna praxis fastställde tribunalen i punkterna 129 och 130 i den överklagade domen att, då kommissionens skyldighet att redogöra för de juridiska och politiska slutsatserna med avseende på ett europeiskt medborgarinitiativ separat, som anges i skäl 20 i förordningen om medborgarinitiativet, inte upprepas i artikel 10.1 c har kommissionen inte någon sådan skyldighet i samband med att den upprättar det meddelande som avses i denna bestämmelse. Efter detta tillade tribunalen, i punkt 131 i den överklagade domen, att även om det antas att kommissionen var rättsligt skyldig att redogöra för sina juridiska och politiska synpunkter separat, så är denna skyldighet endast av formkaraktär och dess åsidosättande skulle under alla omständigheter inte kunna leda till att meddelandet ogiltigförklarades.
91.
Enligt min uppfattning är det riktigt att tribunalens resonemang i fråga om tillämpningen i förevarande mål av domstolens praxis om skälens betydelse vid tolkningen av unionens rättsakter uppgår till en felaktig rättstillämpning. Denna felaktiga rättstillämpning påverkar emellertid inte domslutet, som korrekt kan bibehållas med stöd av de ytterligare rättsgrunder som anges i tribunalens motivering.
92.
Det är riktigt att skälen, enligt den fasta praxis som har åberopats i den överklagade domen, inte kan avvika från den faktiska bestämmelse som de är avsedda att tolka eller utgöra grunden för en tolkning som uppenbart strider mot dess ordalydelse genom att lägga till, exempelvis, nya krav som inte övervägts i den materiella delen av en rättsakt. Skälen är således normalt inte i sig operativa rättsbestämmelser.
93.
Bortsett från dessa två tydliga kategorier (inga ”speglande” bestämmelser och en tydlig motsättning) utgör skälen i allmänhet ett viktigt tolkningsmoment, som auktoritativt uttrycker lagstiftarens vilja och får effekt tillsammans med den särskilda bestämmelse som den motsvarar. På detta sätt tillämpas de ofta i samband med teleologisk tolkning i syfte att klarlägga eller tillhandahålla en närmare tolkning av en lagbestämmelse i rättsakten. (
57
) Om de tillämpas på detta sätt går det dock inte att dölja att gränsen mellan tolkning och att inte införa nya skyldigheter på grundval av ett skäl kan komma att bli farligt oklar. (
58
)
94.
I förevarande mål är den enda avgörande skillnaden mellan ordalydelsen i artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet och skäl 20 att ordet ”separat”, som finns i skäl 20, inte har använts i ordalydelsen i artikeln i fråga. I övrigt är texten emellertid i stort sett densamma (kommissionen ska redogöra för sina rättsliga och politiska slutsatser inom tre månader).
95.
Det finns således en nyansskillnad i ordalydelsen. Mot bakgrund av bestämmelsens logiska omfattning kan detta emellertid knappast sägas vara en motstridighet mellan skälet och artikeln. Utan någon motstridighet, och mot bakgrund av den rättspraxis som just har beskrivits, skulle det inte vara omöjligt att tolka in ordet ”separat” i ordalydelsen i artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet.
96.
Emellertid anser jag inte att detta bör göras. Orsakerna till detta är följande.
97.
Ordet ”separat” kan förstås på två olika sätt, antingen så, att det ska finnas såväl juridiska som politiska hänsyn och/eller att de inte bara ska finnas, utan också att de måste vara fysiskt avskilda i texten i meddelandet. (
59
)
98.
Skäl 20 infördes genom en ändring som gjordes av parlamentet under förhandlingarna om förordningen om medborgarinitiativet, tillsammans med hänvisningen i artikel 10 till ”juridiska och politiska” slutsatser. I motiveringen till denna ändring anges endast att ”[k]ommissionens reaktion … bör motiveras både juridiskt och politiskt”. (
60
)
99.
Med hänsyn till dess sammanhang och syfte skulle skäl 20 mycket väl kunna tolkas så, att det betonar kommissionens skyldighet att tydligt ange sina juridiska och politiska slutsatser på ett sätt som gör att medborgarna kan förstå den särskilda naturen av dessa överväganden. På detta sätt har skyldigheten i artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet, att uttrycka de juridiska och politiska slutsatserna explicit, en koppling till kvaliteten på och innehållet i motiveringen i kommissionens svar på ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Detta är förenligt med behovet, som har beskrivits ingående i skäl 20, att kommissionen ”på ett klart, begripligt och detaljerat sätt förklara[r] skälen till de åtgärder som den avser att vidta” och på motsvarande sätt ”ange[r] sina skäl om den inte avser att vidta några åtgärder”. Förutom att vara en väsentlig formföreskrift utgör en sådan förstärkt motiveringsskyldighet också en garanti för och bevis på att ett framgångsrikt medborgarinitiativ har övervägts noga och ingående.
100.
På detta sätt innebär artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet, tolkad jämfört med skäl 20, endast att kommissionens motivering ska innehålla såväl juridiska som politiska överväganden och att en läsare ska kunna avgöra vad som är vad. Jag finner det emellertid svårt att godta en formalistisk tolkning som skulle innebära att kommissionen, utöver detta krav, har en obligatorisk skyldighet att dela upp sitt meddelande i olika avsnitt med rubrikerna ”juridiska överväganden” respektive ”politiska överväganden”, och att en brist i detta hänseende automatiskt skulle innebära att meddelandet ska ogiltigförklaras.
101.
Det finns en ytterligare, pragmatisk, anledning till detta. Det skulle vara något konstlat att göra en fysisk uppdelning av juridiska och politiska slutsatser i detta skede i förfarandet med medborgarinitiativ, och skulle kunna vara svårt att uppnå.
102.
För det första sker den juridiska bedömningen av ett föreslaget medborgarinitiativ vid tidpunkten för registrering enligt artikel 4.2, när kommissionen kontrollerar huruvida det uppfyller värdena i artikel 2 FEU, samt dess egen befogenhet att lägga fram det efterfrågade förslaget. Eftersom denna kontroll endast kan medföra ett avslag på registreringen om vissa ”uppenbara” omständigheter föreligger, finns det fortfarande en möjlighet till juridisk bedömning i det skede när meddelandet lämnas enligt artikel 10.1 c. Vid denna juridiska bedömning kan det dessutom kontrolleras om medborgarinitiativet uppfyller andra rättsakter. Däremot är det i detta skede naturligt att den bedömning som görs i kommissionens meddelande skulle vara politisk till övervägande del, eftersom beslutet angående uppföljningen av ett framgångsrikt medborgarinitiativ i huvudsak är politiskt. Det är därför i detta skede sannolikt att de juridiska slutsatserna är begränsade till en beskrivande framställning av tillämplig lagstiftning, som skulle ge nödvändigt sammanhang för att utveckla de politiska slutsatserna.
103.
För det andra skulle det, även om detta inte är fallet och de juridiska slutsatserna skulle kunna betraktas som mer omfattande, kunna vara svårt, i den slutliga fasen avseende ett medborgarinitiativ, när kommissionen är skyldig att diskutera värdet av medborgardirektivet relativt utförligt, att kategoriskt ange vilka av argumenten som är juridiska och vilka som är politiska. Om inte begreppet ”juridiska överväganden” skulle reduceras till en torr upprepning av relevant lagstiftning och internationella skyldigheter (där tolkningen av dem i alla händelser redan skulle kunna sägas omfatta en viss politisk bedömning), skulle ett antal av de argument som framförs i detta skede i den materiella bedömningen antagligen vara övergående.
104.
Mot bakgrund av ovanstående måste man dra slutsatsen att meddelandet uppfyller kraven i artikel 10.1 c, tolkad i jämförelse med skäl 20. I meddelandet presenteras slutsatserna på ett sätt som gör det möjligt att uppfatta den juridiska och politiska karaktären på de överväganden som anges i meddelandet. Såsom kommissionen har anmärkt har del 2 i meddelandet, med rubriken ”Nuläget”, ägnats åt att beskriva rättsläget. Del 3, som har rubriken ”Bedömning av framställningar inom ramen för det europeiska medborgarinitiativet”, innehåller en redogörelse för den politiska bedömningen av medborgarinitiativet. Vidare har klagandena inte vid något tillfälle anfört att de inte kunde avgöra huruvida kommissionens överväganden i meddelandet var politiska eller juridiska.
105.
I punkterna 128–131 i den överklagade domen har tribunalen stött sig på en tolkning av skäl 20 som innebär att det uppställs ett formkrav, vilket gör att det finns en uppenbar motsättning mellan skäl 20 och artikel 10.1 c. Av de orsaker jag har redogjort för ovan i punkterna 92–96 i detta förslag till avgörande anser jag att tribunalens resonemang i detta avseende utgör en felaktig rättstillämpning.
106.
Det framgår dock också att domslutet i den överklagade domen fortfarande äger giltighet, eftersom det riktigt vilar på de grunder som angavs i punkterna 97–105 i detta förslag till avgörande.
107.
Till följd av detta, då domslutet i den överklagade domen är välgrundat, ska överklagandet ogillas såvitt avser den andra grunden, eftersom denna är verkningslös.
C.
Den tredje grunden: Domstolsprövning
108.
Enligt den tredje grunden har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkt 170 i den överklagade domen, när den förklarade att kommissionens beslut att inte lägga fram ett lagförslag till följd av medborgarinitiativet endast kräver en begränsad bedömning av tribunalen, eftersom endast uppenbara bedömningsfel skulle kunna få till följd att beslutet ska ogiltigförklaras.
109.
Klagandena har gjort gällande att det inte är möjligt att avgöra huruvida meddelandet innehåller några uppenbara fel, eftersom några kriterier inte har angetts för att skilja mellan uppenbara och icke uppenbara fel. Enligt klagandena har tribunalen satt ribban alltför lågt och förbehållit sig rätten att själv fritt avgöra huruvida detta är fallet eller inte. Klagandena har vidare anfört att det är paradoxalt att ange att motiveringen i meddelandet måste kunna prövas, medan kriterierna för prövningen är så låga och otydliga. Vidare har de anfört att förevarande mål skiljer sig från domen i målet Rica Foods, (
61
) som tribunalen har hänvisat till som ett relevant prejudikat för tillämpningen av kriteriet ”uppenbara fel”. Nämnda mål handlade om tredjelandsmedborgares rättigheter i fråga om otydliga finansiella intressen, till skillnad från förevarande mål som handlar om unionsmedborgarnas rättigheter i fråga om en tydligt avgränsad demokratisk rättighet. Klagandena har sammanfattat tribunalens uppfattning på följande sätt: ”Eftersom gemenskapen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om socker från Antillerna, måste den också ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om att avvisa ett medborgarinitiativ som den inte sympatiserar med.”
110.
Kommissionen har gjort gällande att överklagandet ska ogillas såvitt avser den tredje grunden. Det är förenligt med kommissionens initiativrätt att endast göra en begränsad domstolsprövning. Med hänvisning till domen i målet Schönberger/parlamentet (
62
) har kommissionen vidare angett att det skulle vara inkonsekvent om ett meddelande som har antagits enligt artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet skulle bli föremål för en fullständig prövning, medan beslut som fattas av parlamentet avseende hur en framställning ska behandlas över huvud taget inte kan bli föremål för domstolsprövning.
111.
Förevarande grund ger upphov till den viktiga frågan om hur ingående unionsdomstolarna bör pröva ett meddelande som innehåller kommissionens beslut avseende uppföljningen av ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Denna fråga hör med nödvändighet ihop med de frågor som diskuterades i samband med den första grunden för överklagandet, vilka ledde till slutsatsen att det är riktigt att kommissionen inte har någon skyldighet att anta ett förslag till en rättsakt som har lagts fram av ett framgångsrikt medborgarinitiativ.
112.
Punkt 170 i den överklagade domen, som har kritiserats i förevarande grund för överklagandet, ingår i tribunalens prövning av klagandenas femte grund för ogiltighetstalan i första instans. Efter att ha anmärkt att kommissionen måste ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den utövar sin initiativrätt i lagstiftningshänseende och, följaktligen, när det gäller att besluta huruvida den ska eller inte ska vidta en åtgärd till följd av ett framgångsrikt medborgarinitiativ, (
63
) fastställde tribunalen i punkt 170 i den överklagade domen omfattningen av och nivån på den prövning som tribunalen ska göra av meddelandet. Enligt denna punkt ska ”tribunalen endast … göra en begränsad prövning … i syfte att, utöver att motiveringen är tillräcklig, kontrollera att det inte förekommer några uppenbara bedömningsfel”. I samband med detta uttalande hänvisade domstolen analogt till domen i målet Rica Foods (
64
) som relevant stöd.
113.
Enligt min uppfattning har klagandenas argument inte visat på någon felaktig rättstillämpning i den angivna punkten i den överklagade domen.
114.
Innan man bedömer vilka krav som ska ställas på den domstolsprövning som gjordes i den överklagade domen, är det först nödvändigt att börja med att erinra om omfattningen på den domstolsprövning som framgår av den överklagade domen.
115.
I den punkt som klagandena har invänt mot fastställde tribunalen otvetydigt att en prövning ska göras av meddelandet. Därmed kan medborgarinitiativets ställning anses ha stärkts avsevärt. Det innebär en garanti från domstolarna för att kommissionen har gjort en tillräcklig bedömning av ett framgångsrikt medborgarinitiativ. Det kan här endast tilläggas att denna slutsats var långt ifrån uppenbar, vilket framgår av den tidigare diskussionen i doktrinen. (
65
)
116.
Vidare har det genom den överklagade domen fastställts att det är möjligt att pröva dels huruvida meddelandet innehåller en tillräcklig motivering och dels själva bedömningen som utgör grunden för det materiella innehållet.
117.
Såsom kommissionen har anmärkt i sina yttranden, strider denna uppfattning mot domstolens praxis om domstolsprövning av parlamentets inställning i fråga om hur en framställning ska behandlas. Faktum är att domstolen fann att denna inställning inte omfattades av unionsdomstolens kontroll, på grund av parlamentets stora utrymme för skönsmässig politisk bedömning. (
66
) På omvänt sätt har tribunalen, även om den har fastställt kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, i den överklagade domen inte angett att bedömningen i meddelandet är ett politiskt beslut som inte kan prövas av domstolen. (
67
)
118.
Jag delar denna uppfattning. Denna starka inställning återspeglar medborgarinitiativets system och mål på ett korrekt sätt. Den avgörande betydelsen av systemet med medborgarinitiativ som ett uttryck för den demokratiska principen, de pressande kraven på att ett sådant medborgarinitiativ ska vara framgångsrikt och de processuella garantier som uppställs enligt förordningen om medborgarinitiativet, motiverar alla att unionsdomstolens granskning, även inom ramen för ett omfattande politiskt utrymme för skönsmässig bedömning, inte bara omfattar motiveringens tillräcklighet utan också att det sker en kontroll av de materiella omständigheter som kommissionens beslut vilar på. (
68
)
119.
Faktum är att möjligheten att pröva meddelanden som har antagits i enlighet med artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet är nära förknippad med den skyldighet som åvilar kommissionen enligt samma förordning i detta sista skede av förfarandet med medborgarinitiativet. Kommissionen är skyldig att tillhandahålla en klar, ingående och fullständig redogörelse för skälen till sin ståndpunkt. Denna redogörelse ska innehålla såväl juridiska som politiska överväganden. De skyldigheter som föreskrivs i artikel 10 i förordningen om medborgarinitiativet är dock inte bara av en processuell natur, utan omfattar också skyldigheten att beakta, vederbörligen och ingående, de förslag som har framställts av ett framgångsrikt medborgarinitiativ.
120.
Med avseende på kriterierna för prövningen har tribunalen, i den överklagade domen, intagit två olika ståndpunkter. För det första har den anfört att unionsdomstolen ska kontrollera huruvida motiveringen är tillräcklig. Prövningen av denna aspekt, vilken är, såsom angavs ovan, en avgörande institutionell skyldighet som uppkommer till följd av ett framgångsrikt medborgarinitiativ, (
69
) är inte begränsad till en prövning av om det förekommit ”uppenbara fel”. Det är alltså en fullständig prövning. För det andra har tribunalen anfört att prövningen, dessutom, ska omfatta en kontroll av om beslutet är ogiltigt på grund av uppenbara bedömningsfel.
121.
I detta avseende har klagandena ifrågasatt vilka krav som ska ställas på prövningen av den andra aspekten, det vill säga den materiella bedömning som kommissionen gjorde i meddelandet. Klagandena har särskilt fokuserat sin kritik på den rättspraxis som, i den överklagade domen, har åberopats till stöd för de krav som ställs på prövningen. Klagandena har betonat skillnaderna mellan förevarande situation och den som var aktuell i målet Rica Foods för att på detta sätt kritisera de krav som, enligt den överklagade domen, skulle ställas på prövningen.
122.
Klagandenas kritik i detta avseende är, enligt min uppfattning, felaktig.
123.
Det ska betonas att en begränsad domstolsprövning som avser frågan om huruvida det förekommit uppenbara bedömningsfel ska tillämpas i situationer där unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, framför allt när de antar rättsakter ”inom de områden där de ställs inför val av politisk karaktär och måste göra komplexa bedömningar”. (
70
) Faktum är att det följer av domstolens fasta praxis att omfattningen av dess kontroll varierar i enlighet med det utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har. (
71
)
124.
Det var i detta sammanhang, det vill säga när domstolen hänvisade till de krav som bör ställas på domstolsprövningen, som hänvisningen gjordes till domen i målet Rica Foods som relevant praxis. I detta sammanhang är hänvisningen helt lämplig, eftersom den, tvärtemot vad klagandena har hävdat, inte avser föremålet för importerna i det målet, utan har åberopats som bevis på vilka krav som ställs på domstolsprövningen i allmänhet. I förbigående kan det till och med sägas att hänvisningen till detta särskilda mål var särskilt välvald, eftersom det ledde till en bedömning av den särskilda frågan om de krav som tribunalen (då förstainstansdomstolen) hade ställt på domstolsprövningen av det politiska utrymmet för skönsmässig bedömning, såsom framgår av förslaget till avgörande av generaladvokaten Léger i det målet. (
72
)
125.
Detta innebär alltså i allmänhet att domstolsprövningen är begränsad på områden där kommissionen har ett mycket stort utrymme för skönsmässig bedömning, såsom angavs i samband med den första grunden för överklagandet. Detta utrymme för skönsmässig bedömning gäller framför allt politiska frågor, men kan också vara att kommissionen genomför komplicerade bedömningar när den beslutar att (inte) utöva sin initiativrätt.
126.
Med tanke på att kärnan i det beslut som kommissionen redogjorde för i meddelandet, nämligen att inte anta det förslag som hade framställts av medborgarinitiativet, huvudsakligen vilar på en politisk bedömning, (
73
) och om man antar att ett sådant beslut, som till sin natur är politiskt, över huvud taget kan omfattas av en domstolsprövning, kan jag inte se hur en sådan bedömning skulle kunna blir föremål för en strikt domstolsprövning, utan att de gränser som följer av principen om institutionell jämvikt överskrids, särskilt vad avser förhållandet mellan unionens verkställande organ och unionsdomstolarna.
127.
Tvärtom medför det politiska handlingsutrymmet när det gäller kommissionens initiativrätt, som i sig kräver en avvägning mellan motstridande intressen och val av politiska alternativ, att det är nödvändigt att tillämpa begränsade kriterier för bedömningen. Detta handlingsutrymme framgår också av den politiska karaktären på den centrala bedömningen i kommissionens meddelande avseende hur och huruvida en uppföljning ska ske av ett framgångsrikt medborgarinitiativ, som en del av kommissionens initiativrätt. Unionsdomstolen kan inte ersätta kommissionens politiska bedömning, som måste ligga till grund för dess beslut att inleda beslutsprocessen genom att utöva sin initiativrätt.
128.
Överklagandet ska därför ogillas såvitt avser den tredje grunden.
D.
Den fjärde grunden: Uppenbara bedömningsfel
129.
Enligt den fjärde grunden har klaganden anfört att det var fel av tribunalen, även om den tillämpade korrekta kriterier för prövningen, att inte finna att kommissionens motivering i meddelandet var behäftad med uppenbara fel.
130.
Klagandena har invänt mot fem punkter i kommissionens meddelande vilka, enligt klagandena, är behäftade med uppenbara bedömningsfel.
131.
För det första har klagandena, med hänvisning till domen i målet Brüstle, (
74
) gjort gällande att det uppenbart är inkonsekvent att förbjuda att patent meddelas för uppfinningar som förutsätter att mänskliga embryon förstörs, samtidigt som sådan forskning finanserias.
132.
De slutsatser som klagandena har dragit från domen i målet Brüstle går långt utöver det egentliga tillämpningsområdet för detta mål.
133.
Såsom kommissionen riktigt har påpekat rörde detta mål uteslutande frågan om patenterbarhet. Faktum är att direktiv 98/44/EG, (
75
) som var föremål för tolkning i detta mål, ”inte har till syfte att reglera användningen av mänskliga embryon för vetenskaplig forskning. Syftet är avgränsat till patenterbarheten av biotekniska uppfinningar”. (
76
) Undantaget från patenterbarhet har inget att göra med förbudet mot forskning eller finansiering av forskning på ett visst område. (
77
) Tvärtom innebär ett särskilt undantag från patenterbarhet på ett visst område inte att det blir omöjligt att beviljas ensamrätt på kommersiellt utnyttjande, vilket är något helt annat än de frågor som uppkommer till följd av vetenskaplig forskning på olika områden.
134.
Det var därför inte fel av tribunalen att fastställa, i punkt 173 i den överklagade domen, att kommissionens slutsats i slutet av punkt 2.1 i meddelandet, där det angavs att domstolen i domen i målet Brüstle inte tog upp frågan huruvida sådan forskning får utföras eller finansieras, inte var behäftad med uppenbara bedömningsfel.
135.
För det andra har klagandena gjort gällande att det är uppenbart att det inte går att göra en avvägning mellan embryons rätt till liv och behovet av forskning på stamceller. Idén om människans värdighet hindrar att en sådan avvägning görs. Således har klagandena gjort gällande att det var uppenbart felaktigt att i meddelandet ange ”att det inte behövde klargöras vilken rättslig status ett mänskligt embryo har”.
136.
Jag delar kommissionens uppfattning att detta argument är verkningslöst. Det riktar sig inte mot någon punkt i tribunalens motivering där den prövade de påstådda bedömningsfel som klagandena hade anfört i sin femte grund i ogiltighetstalan, utan mot ett av tribunalens uttalanden angående den fjärde grunden för ogiltighetstalan som rörde den påstådda överträdelsen av motiveringsskyldigheten. Tvärtom undersökte tribunalen i punkt 156 i den överklagade domen huruvida motiveringen var tillräcklig.
137.
För det tredje har klagandena framställt en rad argument som i princip ifrågasätter tribunalens resonemang rörande forskningen på stamceller. Klagandena menar att uttalandet i meddelandet att systemet med ”tre kontrollnivåer” utgjorde ett etiskt välgrundat kriterium för bedömningen av ett forskningsprojekt utgjorde en uppenbart felaktig bedömning. Kommissionens påstående att ett sådant system, som tillåter finansiering av forskningsprojekt som är olagliga i 27 av 28 medlemsstater, utgör en hög standard är inte bara ett uppenbart fel, utan också helt absurt. I detta sammanhang har klagandena gjort gällande att tribunalens uppfattning om olika etiska frågor uppgår till en felaktig rättstillämpning, eftersom det inte var tribunalens roll i fråga om ett framgångsrikt medborgarinitiativ att fastställa värdet av konkurrerande sociala och etiska frågor, då detta inte ankommer på domstolarna utan på den politiska processen. Klaganden har vidare gjort gällande att tribunalens uppfattning i sig är oetisk. Tribunalen har en uppfattning som är rent subjektiv och syftar till att göra det omöjligt att bevisa att kommissionens åsikter är felaktiga. Slutligen har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde en ofullständig prövning, eftersom den inte undersökte alla de bedömningsfel som klagandena hade gjort gällande. I detta avseende har klagandena invänt mot att den överklagade domen, även om domen i målet Brüstle har diskuterats, inte innehåller någon vidare diskussion om kommissionens påstående angående systemet med tre kontrollnivåer.
138.
De ovan beskrivna argumenten som klagandena har framställt saknar grund. Dessa argument verkar bygga på en felaktig tolkning av tribunalens dom.
139.
I punkt 176 i den överklagade domen, som kritiken i klagandenas argument riktar sig mot, beskrev tribunalen först de grundläggande egenskaperna för kommissionens och medborgarinitiativets olika etiska synsätt genom att påpeka att ”[d]et angripna medborgarinitiativet ger uttryck för det etiska synsättet att ett mänskligt embryo är en människa som har rätt till mänsklig värdighet och rätt till liv. Kommissionens etiska synsätt, såsom det framgår av meddelandet, tar hänsyn till mänskliga embryons rätt till liv och mänsklig värdighet, men beaktar samtidigt behovet av forskning på stamceller från mänskliga embryon, vilken kan gynna behandlingen av sjukdomar som i dag inte kan behandlas eller är livshotande…”. Därefter fastställde tribunalen att ”[k]ommissionens etiska synsätt innebär inte att den gjort en uppenbart oriktig bedömning i detta avseende. Sökandenas argument, som grundar sig på ett annat etiskt synsätt, styrker inte att det begåtts ett sådant fel”.
140.
Det är tydligt att tribunalen inte ställde sig bakom någon uppfattning eller intog en etisk ståndpunkt som skulle kunna påstås ha gjort politiska val juridiska. I motsats till vad klagandena har gjort gällande upprätthåller tribunalens dom just det politiska handlingsutrymme som enligt nuvarande institutionella struktur för beslutsfattande gäller för kommissionen, även när ett medborgarinitiativ har varit framgångsrikt. Vid bedömningen av om meddelandet var behäftat med en uppenbara bedömningsfel pekade tribunalen endast på att klagandena stödde ett etiskt synsätt som skilde sig från det som stöddes av kommissionen.
141.
Detta resonemang kan inte ifrågasättas. Såsom kommissionen riktigt påpekat understryker detta synsätt, i enlighet med de krav som ska ställas på domstolsprövningen, kommissionens politiska handlingsutrymme vid bedömningen av det aktuella regelverkets tillräcklighet och lämplighet, som en av de aspekter i ett resonemang som stöder dess beslut att inte utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att använda sin initiativrätt på det sätt som hade föreslagits av det omtvistade medborgarinitiativet.
142.
Tribunalens motivering i punkterna 176 och 177 i den överklagade domen har därför, enligt min uppfattning, i tillräcklig omfattning beaktat de argument som klagandena har framfört. Jag ser ingen anledning att utveckla dessa argument ytterligare, eftersom de antingen invänder mot de värderingar som kommissionen har valt inom ramen för sitt handlingsutrymme eller mot att tribunalen inte har intagit en etisk ståndpunkt och uttryckt sitt stöd för vissa värderingar som den inte hade skäl att stödja.
143.
För det fjärde har klagandena gjort gällande att påståendet, som inte har styrkts genom bevisning, att antalet aborter skulle minska om skattefinansierade aborter tillhandahölls, är uppenbart paradoxalt.
144.
Detta argument är verkningslöst såtillvida att det inte påverkar den huvudsakliga poängen med det argument som tribunalen har framställt till svar på klagandenas invändning mot kommissionens överväganden i fråga om utvecklingssamarbete. (
78
) I alla händelser verkar detta argument vila på en relativt tvetydig tolkning av meddelandet, eftersom det inte går att hitta något sådant påstående i detta. (
79
)
145.
För det femte har klagandena gjort gällande att tribunalen har lämnat en missvisande redogörelse för klagandenas argument då den, i punkt 164 i den överklagade domen, angav att ”[s]ökandena har vidare hävdat att millennieutvecklingsmålen och åtgärdsprogrammet från den internationella konferensen om befolkning och utveckling inte innehåller några rättsligt bindande åtaganden, utan politiska målsättningar”. Vad klagandena i stället hade velat göra gällande var att kommissionen felaktigt hade angett att dessa dokument innehöll bindande rättsliga åtaganden, vilket var ett uppenbart misstag av kommissionen.
146.
Även om man betraktar klagandenas argument så, att de innebär att tribunalen gjorde fel som inte fann att kommissionens förklaring att millennieutvecklingsmålen och åtgärdsprogrammet från den internationella konferensen om befolkning och utveckling innehöll rättsligt bindande åtaganden, kan detta argument inte godtas, eftersom kommissionens meddelande inte innehåller något sådant påstående. Detta argument visar därför inte att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att finna att klagandenas argument, som hade tagits upp i punkt 164 i den överklagade domen, inte visade att det hade förekommit några uppenbara bedömningsfel.
147.
Överklagandet ska således, såvitt avser den fjärde grunden, delvis ogillas och delvis underkännas såsom verkningslöst.
E.
Den femte grunden: Felaktig beskrivning av medborgarinitiativet
148.
Enligt den femte grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen i punkt 156 i den överklagande domen har gjort en felaktig rättstillämpning. I denna punkt angav tribunalen att det inte var nödvändigt att bemöta argumentet huruvida ett mänskligt embryo är en människa.
149.
Klagandena har anfört att medborgarinitiativets syfte, mål och logiska grund framgår tydligt av dess ämne, vilket har beskrivits som ”[j]uridiskt beskydd av varje människas värdighet, rätt till liv och integritet från befruktningsskedet …”. Enligt klagandena kom tribunalen fram till denna slutsats genom att göra en felaktig beskrivning av medborgarinitiativets syfte, då den fann att dess mål inte var skyddet för embryot som människa, utan endast genomförandet av de tre lagförslag som hade framställts till unionslagstiftaren.
150.
Enligt kommissionen utgör tolkningen av ett dokument som härrör från en enskild person en bedömning av faktiska omständigheter och inte, med förbehåll för det fall då bevisningen har missuppfattats, en rättsfråga som i sig är underställd domstolens kontroll. (
80
)
151.
Jag anser inte nödvändigtvis att det är lämpligt att beskriva frågan rörande avgränsningen av ämnet för ett (framgångsrikt) medborgarinitiativ som en faktisk omständighet som kan liknas vid ett dokument som härrör från en enskild person. Även om innehållet i dokumentet är en faktisk fråga, är den direkta juridiska beskrivningen av dessa faktiska omständigheter, när det gäller ”registrerbarhet” enligt artikel 4.2 i förordningen om medborgarinitiativet och vid andra steg i ett medborgarinitiativ, uppenbart inte bara en faktisk fråga. Dessutom skulle man knappast kunna påstå att ett medborgarinitiativ liknar ett avtal som har förhandlats mellan två enskilda parter och sedan uppmärksammats av unionsdomstolen, exempelvis, inom ramen för ett konkurrensrättsligt mål. Inom ramen för ett medborgarinitiativ sker löpande utbyte och utvärdering av (eventuellt en serie) åtgärder som har enskilda personer har vidtagit med unionsinstitutionerna.
152.
Hur intressant det än är att diskutera var gränsen ska dras mellan faktiska och rättsliga frågor i allmänhet, anser jag att en sådan diskussion skulle vara helt onödig i förevarande mål. Tribunalen har inte på något sätt gjort en felaktig beskrivning av medborgarinitiativets syfte i den överklagade domen.
153.
Vad klagandena egentligen har gjort gällande är att kommissionen inte skulle ha tolkat medborgarinitiativet så, att det endast krävde exakt vad som hade efterfrågats (det vill säga de tre bilagda lagförslagen), utan också skulle ha tolkat ämnet för medborgarinitiativet så, att det utgjorde en särskild begäran att inta en uttrycklig rättslig ståndpunkt om att embryon är människor.
154.
Jag delar inte denna uppfattning.
155.
Enligt artikel 4.1 i förordningen om medborgarinitiativet måste organisatörerna, för att kunna begära registrering av ett medborgarinitiativ, tillhandahålla de relevanta uppgifter som anges i bilaga II. I denna bilaga anges att en titel (högst 100 tecken) (1), ett ämne (högst 200 tecken) (2) och en beskrivning av målen (högst 500 tecken) (3) ska lämnas. Vidare får organisatörerna, om de önskar, ge in ett utkast till rättsakt.
156.
I det omtvistade medborgarinitiativet har de specifika målen enligt (3) tydligt beskrivits som ett förslag att ”införa ett förbud och upphöra finansiering av verksamhet som förutsätter att mänskliga embryon förstörs, speciellt inom forskning, biståndshjälp och folkhälsa”. (
81
) Dessa mål åtföljs av ett särskilt utkast till en rättsakt.
157.
I detta sammanhang har domstolen redan betonat, i samband med registreringen av ett utkast till medborgarinitiativ enligt artikel 4 i förordningen om medborgarinitiativet, hur viktigt det är att kommissionen gör en noggrann och opartisk prövning av alla de omständigheter som organisatörerna för ett medborgarinitiativ har lagt fram, när de till förslaget bifogar mer detaljerad information om ämnet, målen och det sammanhang i vilket det ingår. (
82
) Alla dessa omständigheter måste dessutom beaktas på vederbörligt sätt inom ramen för kommissionens meddelande enligt artikel 10.1 c i förordningen om medborgarinitiativet.
158.
Det är logiskt att målen för ett medborgarinitiativ förblir desamma i båda dessa skeden. I förevarande mål har kommissionen tolkat målen med hänvisning till de särskilda förslag som har gjorts i medborgarinitiativet och därvid dragit slutsatsen att de kunde registreras, eftersom de uppfyllde villkoren i artikel 4 i förordningen om medborgarinitiativet. Jag anser att argumentet att kommissionen, samtidigt (eller dessutom), borde ha tolkat medborgarinitiativets mål även med hänvisning till det ämne som har angetts ovan är mycket förvånande, eftersom det mycket väl skulle ha kunnat innebära att målet inte skulle ha uppfyllt kraven i artikel 4.2 b i förordningen om medborgarinitiativet.
159.
Detta innebär, i ett nötskal, att kommissionen i praktiken har kritiserats för att inte, i tillägg till medborgarinitiativets särskilda, klart uttrycka mål, ha tolkat medborgarinitiativet så att det, på grundval av dess titel, hade ett ytterligare mål. En sådan slutsats skulle i praktiken ha varit till nackdel för medborgarinitiativet, eftersom detta mål (eller eventuellt hela medborgarinitiativet) i sådana fall inte skulle ha kunnat registreras. Personligen måste jag erkänna att jag finner det relativt svårt att hitta en befogenhet för kommissionen som ger den rätt att, på grundval av artikel 4.2 b i förordningen om medborgarinitiativet, lägga fram ett utkast till en unionsrättsakt som fastställer huruvida ett mänskligt embryo är en människa.
160.
Under dessa förhållanden kan det inte sägas att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkt 156 i den överklagade domen, genom att finna att det omtvistade medborgarinitiativets mål inte var att definiera eller klargöra ett mänskligt embryos rättsliga ställning, utan att kommissionen skulle lägga fram de tre lagförslagen för unionslagstiftaren.
161.
Överklagandet ska därför inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
VI. Rättegångskostnader
162.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av den vinnande parten.
163.
Kommissionen har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna och klagandena har, enligt min uppfattning, tappat överklagandet. Klagandena ska således förpliktas att betala rättegångskostnaderna i samband med detta överklagande.
VII. Förslag till avgörande
164.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta klagandena att bära sina rättegångskostnader samt ersätta kommissionens rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen (T-561/14, EU:T:2018:210).
(
3
)	Europaparlamentet och rådets förordning av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (EUT L 65, 2011, s. 1) (nedan kallad förordningen om medborgarinitiativet).
(
4
)	Se dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663), dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), samt från tribunalen, dom av den 19 april 2016, Costantini m.fl./kommissionen (T-44/14, EU:T:2016:223), dom av den 3 februari 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/kommissionen (T-646/13, EU:T:2017:59), dom av den 5 april 2017, HB m.fl./kommissionen (T-361/14, ej publicerad, EU:T:2017:252), och dom av den 10 maj 2017, Efler m.fl./kommissionen (T-754/14, EU:T:2017:323).
(
5
)	De tre andra medborgarinitiativ som än så länge har uppnått denna gräns är ”Vatten och sanitet är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!”, ”Stop vivisection” och ”Förbjud glyfosat och skydda människor och miljön mot giftiga bekämpningsmedel”. Se http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.
(
6
)	ECI (2012) 000005.
(
7
)	EGT L 248, 2002, s. 1.
(
8
)	KOM(2011) 809 slutlig.
(
9
)	EUT L 378, 2006, s. 41.
(
10
)	COM(2014) 355 final.
(
11
)	Beslut av den 26 november 2015, One of us/parlamentet m.fl. (T-561/14, ej publicerat, EU:T:2015:917).
(
12
)	Dom av den 23 april 2018 (T-561/14, EU:T:2018:210).
(
13
)	Punkterna 53–65 i den överklagade domen.
(
14
)	Punkterna 66–101 i den överklagade domen.
(
15
)	Punkt 102 och följande punkter i den överklagade domen.
(
16
)	Dessa tre situationer har beskrivits på följande sätt i punkt 103 i den överklagade domen: ”För det första, om de åtgärder som begärts inom ramen för det europeiska medborgarinitiativet inte längre är nödvändiga, … För det andra, om det blivit omöjligt att vidta de åtgärder som begärts inom ramen för det europeiska medborgarinitiativet efter det att det registrerats. För det tredje, om medborgarinitiativet inte innehåller något förslag till en specifik åtgärd, utan endast ett påpekande om att det finns ett problem som behöver lösas, men överlåter åt kommissionen att, om så är nödvändigt, fastställa vilka åtgärder som skulle kunna vidtas.”
(
17
)	Dom av den 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).
(
18
)	Se, exempelvis på tyska, ”…können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern”, på spanska, ”…podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea”, på italienska, ”…possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea”, på nederländska, ”kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken”, på portugisiska, ”pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia” och på tjeckiska, ”se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi”.
(
19
)	Se, för ett exempel på detta, mitt förslag till avgörande i målet Belgien/kommissionen (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punkterna 114–115 och 140–141).
(
20
)	EUT C 169, 2003, s. 1. Bestämmelsen hade följande lydelse: ”Minst en miljon unionsmedborgare som kommer från ett betydande antal medlemsstater får uppmana kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor där medborgarna anser att det krävs en unionsrättsakt för att genomföra konstitutionen. Bestämmelser om de särskilda förfaranden och villkor som krävs för en sådan framställning till kommissionen skall fastställas i den europeiska lagen.”
(
21
)	Se, exempelvis, Morelli, Michele, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè Editore, Milano, 2011, s. 55 och följande sidor.
(
22
)	Se, angående ändringar som har en koppling till och bygger på aspekter av medborgarinitiativet, en europeisk folkomröstning och rätten att göra framställningar, Lamassoure, Alain, ”Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)”, som innehåller en skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag, och Einem, Casper och Berger, Maria ”Suggestion for amendment of Article: 34a”, om en skyldighet att hålla folkomröstning. Ändringarna kan kontrolleras på http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
(
23
)	Se, Meyer, Jürgen, ”Suggestion for amendment of Article: I-46, part I, title VI (CONV 724/03)”. Enligt förklaringen till denna ändring ”kommer den att utvidga den befintliga rätten att göra framställningar till att omfatta en rätt för medborgare att lägga fram lagförslag till Europeiska kommissionen. Kommissionen måste sedan bestämma huruvida den ska vidta en lagstiftningsåtgärd eller inte”.
(
24
)	Ändringsförslag 19, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor A7–0350/2010.
(
25
)	Se, angående debatten i Europaparlamentet, Szeligowska, Dorota och Mincheva, Elitsa, ”The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis”, Perspectives on European Politics and Society, volym 13, 2012, upplaga 3, s. 270–284, på s. 274.
(
26
)	Motivering, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor A7–0350/2010.
(
27
)	Denna vidsträckta inställning till registreringen av medborgarinitiativ har fastställts i domstolens praxis, i vilken hittills endast artikel 4.2 b i förordningen om medborgarinitiativet har varit föremål för tolkning. Domstolen har i detta sammanhang fastställt att kommissionen, när den mottar ett förslag till medborgarinitiativ ”ska tolka och tillämpa [kravet på registrering i artikel 4.2 b] på ett sätt som säkerställer att det europeiska medborgarinitiativet förblir lättillgängligt och att den endast har befogenhet att vägra registrering om den uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet”. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkterna 49 och 50), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 64).
(
28
)	Dom av den 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).
(
29
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).
(
30
)	I detta sammanhang, se förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2014:2470, punkterna 44 och 45).
(
31
)	Se, angående denna diskussion, Ponzano, Paolo, ”Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique”, Revue des affaires européennes, 2009–2010/1, s. 27–35, Ponzano, P., Hermanin, Costanza, och Corona, Daniela, The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, s. 7, eller von Buttlar, Christian, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, s. 17.
(
32
)	Dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70), och dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 146).
(
33
)	Dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70).
(
34
)	Såsom var fallet i fråga om den gemensamma transportpolitiken enligt artiklarna 74 och 75 i EEG-fördraget. Se dom av den 22 maj 1985, parlamentet/rådet (13/83, EU:C:1985:220, särskilt, punkterna 64–68).
(
35
)	I detta avseende framgår det av domstolens fasta praxis att ”reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördragen och det varken står medlemsstaterna eller institutionerna själva fritt att bestämma dessa”, se, exempelvis, dom av den 10 september 2015, parlamentet/rådet (C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
(
36
)	Se, för ett liknande resonemang, i fråga om betydelsen av rätten till insyn, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 108).
(
37
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 mars 2004, Frankrike/kommissionen (C‑233/02, EU:C:2004:173, punkt 51).
(
38
)	Det är riktigt att det i en demokrati mycket väl kan vara så att initiativ med olika eller motstridande innehåll behandlas eller diskuteras. Det skulle vara lätt att göra en analogi med lagstiftning på nationell nivå, där olika förslag kan tas upp till behandling samtidigt och diskuteras i ett parlament. En sådan analogi är dock inte helt lämplig, eftersom sådana situationer på nationell nivå har en naturlig koppling till den initiativrätt som tillkommer enskilda ledamöter i parlamentet eller parlamentariska grupper eller politiska grupper i parlamentet, som därmed sannolikt skulle vara sinsemellan motstridiga eller strida mot ett förslag som redan har lagts fram. En bättre analogi i detta avseende skulle vara en situation där en och samma regering skickar motstridiga förslag till det nationella parlamentet samtidigt, vilket knappast skulle uppgå till en effektiv (eller ens demokratisk) styrning, oavsett vilken nivå det sker på.
(
39
)	Beslut av den 5 september 2018Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Rumänien och Europeiska kommissionen (C‑717/17 P(I), ej publicerat, EU:C:2018:691, punkt 31).
(
40
)	Dom av den 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).
(
41
)	Dom av den 14 april 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 75 och 76).
(
42
)	Ovan, punkterna 38–41 i detta förslag till avgörande.
(
43
)	Dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 24).
(
44
)	Dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkt 49), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 53).
(
45
)	Ovan punkterna 39–42 i detta förslag till avgörande.
(
46
)	Ändringsförslag 52, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor, A7–0350/2010.
(
47
)	Här kan läggas till att det i punkt 16 i ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen (EUT L 304, 2010, s. 47) skapas en viktig koppling mellan uppföljningen av en uppmaning från parlamentet i enlighet med artikel 225 FEUF och medborgarskapsinitiativet. Kommissionen utfäster sig att redogöra för uppföljningen inom tre månader efter resolutionen och ska, om den inte lägger fram något lagförslag, lämna en ”detaljerad förklaring” till detta. I synnerhet ska kommissionen också ”utfästa sig att ha ett nära samarbete, som inleds på ett tidigt stadium, med parlamentet i alla lagstiftningsinitiativ som härrör från medborgarinitiativ”. Se, angående samverkan med Europarlamentet, Karatzia, Anastasia, ”The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On Realism and the Possibilities of Affecting EU Law-making”, Common Market Law Review, 54, 2017, s. 177, på s. 187–190.
(
48
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2017, Efler m.fl./kommissionen (T-754/14, EU:T:2017:323, punkt 45).
(
49
)	Såsom har anmärkts i beslutet av den Europeiska ombudsmannen att lägga ned sin utredning på eget initiativ OI/9/2013/TN angående Europakommissionen av den 4 mars 2015, punkt 20.
(
50
)	För en jämförande diskussion om andra system med initiativ, se Cuesta López, Victor, ”A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative”, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, s. 257–269, på s. 263, Petropoulos, Eleftherios, ”Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?”, Saar Blueprints, 11/2016, Qvortrup, Matt, ”The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries’, i Dougan, Michael, Nic Shuibhne, Niamh, och Spaventa, Eleanor, Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012, s. 291–304.
(
51
)	Ovan, punkterna 39 och 71.
(
52
)	Se punkt 31 i förevarande förslag till avgörande.
(
53
)	Se, exempelvis, Organ, James, ”Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals”, European Constitutional Law Review, vol. 10/nr 3, 2014, s. 422–443, Guilloud-Colliat, Laetita, ”La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d’un échec”, Revue du droit de l’Union européenne, vol. 4, 2008, s. 175–200, och Bouza Garcia, Luis, och Del Río Villar, Susana, ”The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society”, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, s. 312–324.
(
54
)	Se rapporterna från kommissionen om tillämpningen av förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet (COM(2015) 145 final och COM(2018) 157 final) och dokumentet ”The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment”, European Parliamentary Research Service, s. 27 och följande sidor och där angivna parlamentsresolutioner.
(
55
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet (EUT L 130, 2019, s. 55). Den icke-bindande karaktären hos ett framgångsrikt medborgarinitiativ har inte ändrats genom den nya förordningen. Däremot medför den nya förordningen, just i detta specifika avseende, ändringar i fråga om parlamentets politiska kontroll av kommissionens uppföljning (artikel 16) och parlamentets skyldighet att bedöma det politiska stödet för initiativet efter den offentliga utfrågningen (artikel 14.3).
(
56
)	Genom hänvisning till dom av den 19 november 1998, Nilsson m.fl. (C‑162/97, EU:C:1998:554, punkt 54), dom av den 25 november 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, punkt 30), och dom av den 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, punkt 32).
(
57
)	Som illustration, se, exempelvis, dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkterna 91 och 92), dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkterna 42 och 43), eller dom av den 25 juli 2018, Confédération paysanne m.fl. (C‑528/16, EU:C:2018:583, punkterna 44–46 och 51).
(
58
)	De klassiska exemplen i denna kategori är situationer där omfattningen av ett odefinierat eller obestämbart rättsligt begrepp i artiklarna i en rättsakt tolkas antingen restriktivt eller extensivt mot bakgrund av ett skäl. På detta sätt kan en part åläggas en skyldighet eller en annan part tillerkännas en rättighet, formellt sett självfallet på grundval av en artikel i en rättsakt, men i verkligheten på grundval av ett skäl som kan ändra räckvidden för det aktuella rättsliga begreppet avsevärt.
(
59
)	Utan att inlåta mig på en ”retroaktiv tolkning” tycker jag att det är värt att nämna att ordet ”separat” har försvunnit från skäl 28 i förordning 2019/788, som motsvarar skäl 20 i förordningen om medborgarinitiativet.
(
60
)	Se motiveringen till ändringsförslag 19, Betänkande I om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medborgarinitiativet (KOM(2010)0119 – C7–0089/2010 – 2010/0074(COD)), Utskottet för konstitutionella frågor, A7–0350/2010. På liknande sätt anges i ändringsförslag 52 att ”[k]ommissionen bör dra juridiska och politiska slutsatser av initiativet. Meddelandet bör innehålla båda typer av slutsatser”.
(
61
)	Dom av den 14 juli 2005, Rica Foods/kommissionen (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
)	Dom av den 9 december 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
)	Punkt 169 i den överklagade domen.
(
64
)	Dom av den 14 juli 2005, Rica Foods/kommissionen (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, punkterna 53–55 och där angiven rättspraxis).
(
65
)	Se, om debatten avseende frågan huruvida uppföljningen av ett framgångsrikt medborgarinitiativ är motiverad, exempelvis Dougan, Mickael, ”What are we to make of the citizens’ initiative?”, Common Market Law Review, 48, 2011, s. 1807–1848, på s. 1839, Vogiatzis, Nikos, ”Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process”, European Law Journal, 23, 2017, s. 250–271, på s. 257.
(
66
)	Dom av den 9 december 2014, Schönberger/parlamentet (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punkt 24).
(
67
)	Och har således inte anfört att bedömningen inte kan blir föremål för domstolskontroll genom att hänvisa till förekomsten av en ”politisk fråga”, vilket också, på någon nivå, hade kunnat vara sannolikt. Om man godtar att kommissionen har ett politiskt utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida ett framgångsrikt medborgarinitiativ ska följas upp eller inte, vad är det så som ska prövas? Smak, tro och politiska övertygelser kan knappast omfattas av en (rationell) domstolskontroll. Se, allmänt om denna debatt Butler, Graham, ”In search of the Political Question Doctrine in EU law”, Legal Issues of Economic Integration, volym 45, nr 4, 2018, s. 329–354.
(
68
)	Vilket således, på en annan nivå, återspeglar diskussionen om ”mervärde” ovan i punkterna 73 och 74 i detta förslag till avgörande.
(
69
)	Se ovan, punkt 100.
(
70
)	Se, exempelvis, dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, C‑643/15 och C‑647/15 (EU:C:2017:631, punkt 124 och där angiven rättspraxis).
(
71
)	Se, exempelvis, dom av den 18 mars 2014, kommissionen/parlamentet och rådet (C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 40), dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 24), eller dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (fiskekvot för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkterna 57 och 120).
(
72
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet Rica Foods/kommissionen (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, punkterna 45–50).
(
73
)	Se ovan, punkt 103 i detta förslag till avgörande.
(
74
)	Dom av den 18 oktober 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).
(
75
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 6 juli 1998 om rättsligt skydd för biotekniska uppfinningar (EGT L 213, 1998, s. 13).
(
76
)	Dom av den 18 oktober 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, punkt 40), och dom av den 18 december 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, punkt 22).
(
77
)	Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, punkt 44), där han betonade att ”patenterbarhet och forskning inte nödvändigtvis hör ihop”.
(
78
)	Se punkterna 179 och 180 i den överklagade domen.
(
79
)	I punkt 3.3 i meddelandet görs endast följande uttalande: ”I partnerutvecklingsländer som erhåller EU-stöd för sina hälso- och sjukvårdssektorer ges stöd till hälso- och sjukvårdssystemen, antingen genom att stödja ett integrerat tillhandahållande av tjänster som inbegriper såväl sexuell och reproduktiv hälsa som hälsa för mödrar, nyfödda och barn inom hela sjukvårdscykeln, eller genom att tillhandahålla finansiellt stöd för att bistå länder med att förbättra den nationella hälsovården. Per definition kommer det stödet direkt eller indirekt att bidra till hela spektrumet av hälso- och sjukvårdstjänster som erbjuds i partnerländerna, vilket också innebär att det bland dessa kan förekomma abortrelaterade tjänster som syftar till att rädda mödrars liv. Detta omfattande EU-stöd bidrar i hög grad till en minskning av antalet aborter, eftersom det förbättrar tillgången till säkra och kvalitativa tjänster, däribland familjeplanering av god kvalitet, ett brett spektrum av metoder för att förebygga oönskade graviditeter, preventivmedel för akutsituationer och övergripande sexualundervisning.”
(
80
)	Med hänvisning till domen av den 13 juli 2006, kommissionen/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, punkterna 49–53) till stöd för detta argument.
(
81
)	Se ovan, punkt 11 i detta förslag till avgörande.
(
82
)	Se, dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, punkterna 35 och 45), och dom av den 7 mars 2019, Izsák och Dabis/kommissionen (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, punkt 51).