62006CC0133
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
M. POIARESE MADURA
přednesené dne 27. září 2007 (
1
)
Věc C-133/06
Evropský parlament
v.
Rada Evropské unie
„Žaloba na neplatnost — Společná azylová politika — Směrnice 2005/85/ES — Řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka — Bezpečné země původu — Evropské bezpečné třetí země — Společné minimální seznamy — Postup přijímání a měnění společných minimálních seznamů — Článek 67 odst. 1 a odst. 5 první odrážka ES — Nedostatek pravomoci“
1.
V projednávané věci se má Soudní dvůr vyslovit k právní otázce, jež má zásadní význam pro institucionální systém Společenství a rovnováhu mezi jednotlivými orgány, jež tvoří základ fungování tohoto systému. Jedná se o otázku, zda je podle práva Společenství přípustné vytvářet odvozené právní základy pro účely přijímání zákonných aktů postupem, který je ve srovnání s postupem stanoveným Smlouvou zjednodušený. Jinak řečeno, jde o to určit, zda v podmínkách právního řádu Společenství existuje právní možnost přenášení zákonodárné pravomoci.
I – Právní rámec žaloby
2.
Na základě čl. 230 prvního pododstavce ES podal Evropský parlament k Soudnímu dvoru žalobu na neplatnost čl. 29 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 3 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (
2
) a podpůrně celé uvedené směrnice.
3.
Sporná směrnice je založena na čl. 63 prvním pododstavci bodu 1 písm. d) ES, který stanoví:
„Rada přijme postupem podle článku 67 ve lhůtě pěti let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost:
1.
opatření o azylu, […], v následujících oblastech:
[…]
d)
minimální pravidla pro postup členských států při přiznávání či odnímání postavení uprchlíka.“
4.
Uvedená směrnice byla přijata jednomyslným rozhodnutím Rady na návrh Komise Evropských společenství a po konzultaci s Parlamentem postupem podle čl. 67 odst. 1 ES, podle nějž:
„Rada rozhoduje během přechodného období pěti let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost na návrh Komise […] a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně.“
5.
Sporná směrnice byla ovšem přijata více než pět let po vstupu v platnost Amsterodamské smlouvy a čl. 67 odst. 2 druhá odrážka ES stanoví:
„Po uplynutí těchto pěti let:
[…]
—
přijme Rada po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně rozhodnutí, podle kterého se na všechny oblasti nebo na části oblastí, na které se vztahuje tato hlava, použije postup podle článku 251 a přizpůsobí se ustanovení o pravomocích Soudního dvora.“
6.
Ze čtvrtého bodu odůvodnění rozhodnutí Rady 2004/927/ES (
3
) ze dne 22. prosince 2004 ohledně přechodu na spolurozhodovací postupy vycházejícího z čl. 67 odst. 2 druhé odrážky ES („rozhodnutí o přechodu“) však vyplývá, že se toto rozhodnutí nedotýká ustanovení čl. 67 odst. 5 ES. Jestliže přitom čl. 67 odst. 5 ES stanoví odchylně od odstavce 1 uvedeného článku přijímání opatření podle čl. 63 bodu 1 ES postupem upraveným v článku 251 ES pak jen tehdy, „pokud Rada předtím přijala v souladu s odstavcem 1 tohoto článku právní předpisy Společenství, které stanovily společná pravidla a základní zásady v těchto věcech“. Sporná směrnice má za cíl právě vytvoření společných pravidel a základních zásad, jimiž se v členských státech řídí postup přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
7.
Z tohoto pohledu napadená ustanovení zmíněné směrnice zmocňují Radu rozhodující kvalifikovanou většinou na návrh Komise a po konzultaci s Parlamentem přijmout a změnit jednak společný minimální seznam třetích zemí, které členské státy považují za bezpečné země původu, což je upraveno v čl. 29 odst. 1 a 2, a jednak společný seznam evropských bezpečných třetích zemí podle čl. 36 odst. 3 (dále jen „seznamy bezpečných zemí“). Tyto seznamy bezpečných zemí budou sestaveny s použitím kritérií pro označování třetích zemí za bezpečné země původu stanovenými v příloze II uvedené směrnice a kriterií označení evropských bezpečných zemí, jež jsou stanovena v čl. 36 odst. 2 uvedené směrnice.
II – Opodstatněnost žaloby
8.
Předloženou žalobou Parlament v zásadě vytýká Radě, že napadenými ustanoveními vytvořila odvozené právní základy, které ji zmocňují k přijímání a měnění seznamů bezpečných zemí postupem lišícím se od postupu podle čl. 67 odst. 5 první odrážky ES, jenž za určitých podmínek stanoví užití spolurozhodovacího postupu.
9.
Na podporu své žaloby Parlament formálně uvádí čtyři žalobní důvody: porušení Smlouvy v důsledku nedodržení čl. 67 odst. 5 ES, nedostatek pravomoci Rady, nedostatek odůvodnění představující porušení podstatných formálních náležitostí a konečně porušení zásady loajální spolupráce. První dva z výše uvedených žalobních důvodů nastolují ústřední otázku projednávané věci, jež byla důvodem jejího přidělení velkému senátu, a to otázku možnosti zákonodárce Společenství vycházet z odvozených právních základů. Nejprve se budu zabývat otázkou opodstatněnosti obou těchto žalobních důvodů a, jelikož by bylo nesnadné navzájem oddělit argumenty uplatněné na jejich podporu, přezkoumám tyto důvody společně.
10.
Úvodem se omezím na konstatování, že podpůrná návrhová žádání Parlamentu směřující ke zrušení směrnice jako celku jsou výslovně motivována snahou vyhnout se rozhodnutí o nepřípustnosti, které by mohlo být vydáno s odvoláním na příslušnou judikaturu, podle níž je návrh na částečné zrušení přípustný pouze ohledně ustanovení, která lze oddělit od zbývajících částí celého právního předpisu (
4
). Tak tomu může být pouze v případě, jestliže zrušení napadených ustanovení nezmění podstatný obsah celého právního aktu (
5
). V námi zkoumaném případě by zrušení napadených ustanovení nezměnilo podstatný obsah sporné směrnice, takže hlavní návrhová žádání jsou přípustná.
A – Žalobní důvody vycházející z porušení Smlouvy a nedostatku pravomoci
11.
Rada podle tvrzení Parlamentu tím, že si na základě čl. 29 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 3 sporné směrnice vyhradila přijímání a měnění seznamů bezpečných zemí po prosté konzultaci s Parlamentem, zároveň jednak porušila ustanovení čl. 67 odst. 5 první odrážky ES, které stanoví spolurozhodovací postup, a jednak jednala v nedostatku pravomoci, jelikož Rada není oprávněna přijmout v odvozeném právním aktu právní základ pro přijímání dalších sekundárních předpisů jinak, než postupem stanoveným Smlouvou, pokud takovéto předpisy nemají povahu prováděcích opatření. Je zřejmé, že tyto dva žalobní důvody nelze vzájemně oddělit: kdyby Rada měla pravomoc uchýlit se k odvozeným právním základům, nemohla by porušit čl. 67 odst. 5 ES; v takovém případě by byly seznamy bezpečných zemí právem přijaty podle odvozených právních základů, a nikoli podle ustanovení Smlouvy.
12.
Tato argumentace Parlamentu spočívá na dvou zásadních předpokladech. Článek 67 odst. 5 ES podle ní ukládá, aby seznamy bezpečných zemí byly přijímány spolurozhodovacím postupem, jelikož sporná směrnice představuje poslední fázi vytváření v dané oblasti použitelných společných pravidel a základních zásad zákonodárcem neboli, podle formulace Parlamentu, konečný prvek „nezbytných právních předpisů“. Od nynějška je nutno použít spolurozhodovací postup, jelikož přijímání a změny seznamů bezpečných zemí nelze považovat za opatření prováděcí povahy. Stručně osvětlím tyto dva předpoklady, třebaže, jak ještě ukážu, není zapotřebí ověřovat jejich relevanci pro účely posouzení opodstatněnosti žalobních důvodů vycházejících z nedostatku pravomoci a porušení Smlouvy.
1. Představuje směrnice 2005/85 poslední fázi nezbytných právních předpisů?
13.
Článek 67 odst. 5 první odrážka ES stanoví, že Rada přijímá opatření uvedená v čl. 63 prvním pododstavci bodě 1 a bodě 2 písm. a) ES spolurozhodovacím postupem podle článku 251 ES, pokud předtím přijala „právní předpisy Společenství, které stanovily společná pravidla a základní zásady v těchto věcech“, tj. v záležitostech přijímání opatření o azylu podle čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 ES a některých opatření týkajících se uprchlíků a vysídlených osob podle čl. 63 prvního pododstavce bodu 2 písm. a) ES. Podle názoru Parlamentu bylo určení společných pravidel a základních zásad završeno přijetím sporné směrnice, takže se nadále při přijímání veškerých následných opatření v těchto věcech, zejména při přijímání seznamů bezpečných zemí, uplatní spolurozhodovací postup. Sporná směrnice totiž představuje poslední fázi nezbytných právních předpisů požadovaných podle čl. 67 odst. 5 ES pro přechod na spolurozhodovací postupy; základní právní rámec ohledně záležitostí upravených v čl. 63 prvním pododstavci, bodu 1 a bodu 2 písm. a) ES je tudíž vzhledem k již provedeným legislativním opatřením dokončen. Parlament přitom zmiňuje tyto právní předpisy: nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (
6
) vycházející z čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 písm. a) ES; směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (
7
) vycházející z čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 písm. b) ES; směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (
8
) vycházející z čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 písm. c), bodu 2 písm. a) a bodu 3 písm. a) ES.
14.
Parlament podpůrně uplatňuje, že kdyby v souladu s názorem Komise, jež vstoupila do řízení na podporu jeho návrhových žádání, spadalo původní přijetí seznamů bezpečných zemí mezi požadovaná společná pravidla, a z tohoto důvodu muselo být provedeno postupem konzultace, zajisté by tvořilo jejich poslední fázi. Následná změna těchto seznamů musí být tudíž provedena spolurozhodovacím postupem na rozdíl od toho, co stanoví napadené odvozené právní základy. V opačném případě by Rada mohla neustále odkládat dokončení úkolu vytvořit společná pravidla a základní zásady, a tudíž i přechod na spolurozhodovací postupy.
15.
Rada naopak tvrdí, že pojem „nezbytné právní předpisy“ je pojmem neurčitým, jehož význam může upřesnit pouze zákonodárce, v daném případě Rada. V projednávané věci Rada zastávala názor, že přijímání seznamů bezpečných třetích zemí a evropských bezpečných zemí představuje součást tvorby právních předpisů Společenství, které definují společná pravidla a základní zásady azylu. Pokusila se je tudíž zapracovat do samotné sporné směrnice.
16.
Účastníci řízení mají jak vidno rozdílné názory v této otázce kvalifikace. Je vhodné již na úvod poznamenat, že nelze sdílet názor Rady ohledně plné diskreční pravomoci, již by měla mít při určování, co jsou nezbytné právní předpisy. Jelikož se jedná o pojem, který určuje daný legislativní postup, zejména co se týče rozsahu účasti Parlamentu na rozhodovacím procesu, jenž ovlivňuje rovnováhu mezi orgány Společenství, je samozřejmé, že je zapotřebí podrobit výklad a uplatnění tohoto pojmu kontrole Soudního dvora, jehož úkolem je bdít nad touto rovnováhou (
9
). Zkoumání opodstatněnosti žalobních důvodů předložených Parlamentem vycházejících z nedostatku pravomoci a porušení Smlouvy však nevyžaduje posouzení argumentů předkládaných na jejich podporu, chceme-li určit, zda je přijímání nebo dokonce změna seznamů bezpečných zemí součástí procesu tvorby nezbytných právních předpisů, anebo zda sporná směrnice představuje ukončení tohoto procesu. Postačí totiž konstatování, že napadené odvozené právní základy v každém případě vyžadují rozhodovací postup, který se liší od postupu stanoveného čl. 67 odst. 5 ES, nezávisle na uvažovaném konkrétním případě. Napadená ustanovení stanoví, že Rada přijímá rozhodnutí kvalifikovanou většinou po konzultaci s Parlamentem. Článek 67 odst. 5 ES zase stanoví přijímání nezbytných právních předpisů jednomyslným rozhodnutím Rady po konzultaci s Parlamentem a poté, co jsou přijaty, vyžaduje spolurozhodovací postup pro přijímání následných opatření. Je-li tudíž sporná směrnice považována za poslední fázi nezbytných právních předpisů, má být jmenovité určení bezpečných zemí provedeno spolurozhodovacím postupem; jestliže tomu tak není, a jmenovité určování bezpečných zemí je tedy ještě součástí nezbytných právních předpisů, má být provedeno jednomyslným rozhodnutím Rady po konzultaci s Parlamentem.
17.
Jinak řečeno, představuje jedinou významnou otázkou určení, zda Rada může legislativním aktem, který přijme v souladu s postupem stanoveným za tímto účelem Smlouvou, legálně vytvořit právní základy s cílem přijímat následná opatření jiným postupem, jenž je ve srovnání s postupem stanoveným Smlouvou zjednodušený. Odpověď by byla bezesporu kladná (
10
), kdyby zmíněná následná opatření měla povahu prováděcích opatření (
11
). Proto je zapotřebí vědět, zda přijímání a změna seznamů bezpečných zemí představuje prováděcí opatření. V případě, že by tomu tak bylo, nezáleží na tom, zda sporná směrnice představuje závěrečný prvek nezbytných právních předpisů, neboť seznamy bezpečných zemí by mohly být přijímány v souladu s odvozeným právním základem zjednodušeným postupem, jako je postup zvolený Radou. Parlament však tvrdí právě to, že určení bezpečných zemí spadá do působnosti zákonodárce Společenství.
2. Spadají seznamy bezpečných zemí do působnosti prováděcích předpisů?
18.
Není určení bezpečných zemí spíše záležitostí výkonných orgánů než zákonodárce? Je známo, že legislativní povahu mají opatření, která stanoví „zásadní prvky upravované oblasti“ (
12
), a proto musí být závazně určena zákonodárcem Společenství na základě Smlouvy postupem, který Smlouva za tímto účelem stanoví. Jelikož jmenovité určení bezpečných zemí musí být provedeno v souladu s kritérii stanovenými ve sporné směrnici, konkrétně v její příloze II ohledně bezpečných třetích zemí, respektive v čl. 36 odst. 2 uvedené směrnice ohledně určení evropských bezpečných zemí, může být stále považováno za jeden ze „zásadních prvků upravované oblasti“, čili podstatných prvků minimálních pravidel postupu členských států pro přiznávání či odnímání postavení uprchlíka ve smyslu čl. 63 prvního pododstavce bodu 1 písm. d) ES? I když všichni účastníci řízení před Soudním dvorem souhlasí s názorem, že seznamy bezpečných zemí představují opatření zákonodárné povahy, je tu prostor pro pochybnosti.
19.
Na podporu jejich kvalifikace jakožto prováděcích opatření lze poukázat na skutečnost, že jak v původním návrhu Komise (
13
), tak i v jejím pozměněném návrhu (
14
), přísluší členským státům určit bezpečné země na základě kritérií stanovených směrnicí. Členské státy jsou přitom v zásadě zodpovědné za výkon práva Společenství. Třebaže jsou ve směrnici uvedena kritéria určení bezpečných zemí, skutečnost, že se Rada nakonec rozhodla přijmout společné seznamy bezpečných zemí s cílem sblížit existující vnitrostátní seznamy a poskytnout minimální seznamy vnitrostátním právním řádům, které v tomto ohledu dosud příslušná opatření nepřijaly, naopak hovoří ve prospěch kvalifikace jakožto legislativního opatření. Ve prospěch této kvalifikace hovoří též skutečnost, že Rada původně hodlala vtělit seznamy bezpečných zemí do sporné směrnice a tohoto záměru se vzdala pouze z důvodu obtíží při dosahování shody o těchto seznamech, aby přijetí této směrnice přespříliš neoddalovalo (
15
). V tomto smyslu vyznívá konečně i rozsah důsledků spojených s těmito seznamy. V rámci postupů podávání žádostí o azyl určuje uplatnění těchto seznamů způsob, jímž vnitrostátní orgány zpracovávají značnou část žádostí, i rozsah procesních záruk stanovených směrnicí. Na základě článku 25 mohou totiž členské státy považovat určitou žádost o azyl za nepřípustnou, a nemusí tudíž posuzovat, zda určitý žadatel splňuje podmínky stanovené pro přiznání postavení uprchlíka, pokud přichází z bezpečné třetí země; tato domněnka bezpečnosti dané země je ovšem vyvratitelná, jestliže žadatel předloží závažné údaje svědčící o opaku. Navíc mohou členské státy podle článku 36 zcela nebo zčásti upustit od posouzení žádosti o azyl, pokud chce žadatel o azyl na jejich území protiprávně vstoupit nebo na ně protiprávně vstoupil z bezpečné třetí evropské země. Proto Rada odůvodňuje konzultaci s Evropským parlamentem, jednak ohledně přijímání a změny seznamů bezpečných třetích zemí „politickým významem“ této činnosti „zejména vzhledem k důsledkům hodnocení situace v oblasti lidských práv v zemi původu a jeho vlivu na politiky Evropské unie v oblasti vnějších vztahů“, a jednak ohledně určení bezpečných třetích evropských zemí „důsledky pro žadatele při omezeném nebo neprovedeném posouzení“ (
16
).
20.
V projednávaném případě však není nutné tuto otázku řešit. Za předpokladu, že jmenovité určení bezpečných zemí netvoří součást „zásadních prvků upravované oblasti“ a že napadená ustanovení vyhrazují výkonné pravomoci, je třeba souhlasit s tím, že neodpovídají jejich podmínkám legality. Od změn, které článek 145 Smlouvy o ES (nyní článek 202 ES) doznal v důsledku Jednotného evropského aktu, vyplývá, jak víme, z ustanovení třetí odrážky článku 202 ES ve spojení s čtvrtou odrážkou článku 211 ES „pravidlo, podle kterého v systému Smlouvy, je-li namístě přijmout na úrovni Společenství opatření k provedení základního aktu, přísluší zpravidla výkon této pravomoci Komisi“ (
17
). Ve spojení s obecnou povinností odůvodnění uloženou článkem 253 ES z toho vyplývá, že si Rada „může vyhradit přímý výkon prováděcích pravomocí pouze ve zvláštních případech, přičemž toto rozhodnutí musí podrobně odůvodnit“ (
18
). Toto potvrzuje čl. 1 odst. 1 druhého rozhodnutí o komitologii (
19
), podle nějž „[p]rováděcí pravomoci, s výjimkou zvláštních a odůvodněných případů, kdy základní akt vyhrazuje Radě právo vykonávat některé z nich přímo, se svěřují Komisi v souladu s příslušnými ustanoveními základního aktu“. Jinými slovy je Rada „povinna jasně ukázat důvody“ vyhrazení prováděcí pravomoci „v závislosti na povaze a obsahu základního aktu, který má být prováděn nebo pozměněn“ (
20
). Musí tudíž prokázat, že povaha a obsah prováděcí pravomoci mají zvláštní povahu, aby si mohla vyhradit její výkon cestou výjimky ze zásady, že v daných záležitostech je dána pravomoc Komise (
21
).
21.
S přihlédnutím k rozsudku Komise v. Rada ze dne 18. ledna 2005 vyvstává ovšem otázka, zda určení bezpečných zemí v záležitostech azylu představuje zvláštní případ takové povahy, aby na něj mohlo být uplatněno vyhrazení prováděcí pravomoci. Pokud by bylo v napadených ustanoveních skutečně spatřováno vyhrazení prováděcí pravomoci, bylo by nicméně nutno konstatovat nedostatek jakéhokoli odůvodnění. Důvody uvedené v devatenáctém a dvacátém čtvrtém bodě odůvodnění sporné směrnice v žádném případě takovéto vyhrazení neodůvodňují, ale naopak, jak jsem již zdůraznil (
22
), obsahují spíše důvody pro konzultaci s Parlamentem ohledně přijímání a změn seznamů bezpečných zemí.
22.
Dále by ovšem bylo možno namítat, že i kdyby jmenovité určení bezpečných zemí spadalo do působnosti prováděcích předpisů, Rada neměla v úmyslu vyhradit si v napadených ustanoveních prováděcí pravomoci. Naopak chtěla záležitost uchopit jakožto zákonodárce, aby ji mohla řešit zjednodušeným postupem podle odvozeného právního základu. Je známo, že zatímco některé vnitrostátní právní řády připouštějí možnost ingerence zákonodárné moci do sféry moci výkonné, jiné naopak přiznávají výkonné moci výlučnou a chráněnou pravomoc, stejně tak jako vyhrazují vlastní oblast působnosti zákonu. Institucionální systém Společenství a priorinezakazuje, aby zákonodárce prováděl víc než úpravu zásadních prvků určité oblasti a přijímal i opatření prováděcí povahy. Ani v tomto případě však není nutné vyslovit se k otázce, zda právo Společenství připouští ingerenci zákonodárné moci do oblasti prováděcích předpisů. I kdyby bylo nutné se domnívat, že je vskutku namístě pokládat napadená ustanovení za výraz vůle Rady řešit otázku určení bezpečných zemí legislativní cestou, byť i zjednodušeným postupem, je třeba zkoumat legalitu přijímání zákonných opatření na bázi odvozeného právního základu.
3. Otázka legality odvozených právních základů
23.
Lze přijímat zákonné akty na právním základě stanoveném nikoli v primárních, nýbrž v odvozených právních předpisech, postupem, jejž stanoví tyto odvozené předpisy a který je ve srovnání s postupem podle primárního práva zjednodušený? To je rozhodující právní otázkou projednávané věci. Tato otázka je zároveň otázkou přípustnosti přenášení zákonodárných pravomocí v institucionálním systému Společenství.
24.
Uvedená otázka není úplně nová. Otázka legality použití odvozeného právního základu k výkonu zákonodárné činnosti byla Soudnímu dvoru předložena již v minulosti (
23
). Nařízení Rady (ES) č. 820/97 ze dne 21. dubna 1997, kterým se stanoví systém identifikace a evidence skotu a které se týká označování hovězího masa a výrobků z hovězího masa (neoficiální překlad) (
24
), jež Rada přijala na základě článku 43 Smlouvy o ES (nyní, po změně, článek 37 ES), stanovilo ve svém článku 19, že počínaje dnem 1. ledna 2000 budou přijímána obecná pravidla označování hovězího masa kvalifikovanou většinou Rady na návrh Komise. Na tomto základě přijala Rada nařízení napadené Parlamentem z důvodu protiprávnosti odvozeného právního základu, který by umožnil přijímání nikoli prováděcího opatření, ale legislativního aktu v rámci společné zemědělské politiky zjednodušeným rozhodovacím postupem bez konzultace s Evropským parlamentem v rozporu s článkem 37 ES. S poukazem na to, že napadené nařízení neobsahovalo obecná pravidla povinného systému označování hovězího masa, ale mělo za cíl prodloužení fakultativního systému označování tak, aby platil i po 31. prosinci 1999, dospěl Soudní dvůr k závěru, že není kryto zmocněním uděleným základním nařízením a ve skutečnosti posledně uvedené nařízení mění. Rozhodl, že změnu základního nařízení „lze provést pouze na právním základě, který je rovnocenný právnímu základu, o který se opíralo základní nařízení, tedy na základě samotné Smlouvy o ES a při dodržení rozhodovacího postupu, který je v ní stanoven“ (
25
). V důsledku toho rozhodl o zrušení uvedeného nařízení z důvodu porušení souběžnosti pravomocí a postupů, aniž by bylo „nutné řešit otázku, zda si může Rada bez porušení pravidel Smlouvy o ES o pravomoci orgánů Společenství nárokovat pravomoc rozhodnout kvalifikovanou většinou na návrh Komise o vydání obecných pravidel povinného systému označování hovězího masa“ (
26
). Tato otázka zůstává jak vidno otevřena.
25.
Určité vnitrostátní právní systémy umožňují přenášení legislativních pravomocí. Tak je tomu například ve Francii (článek 38 Ústavy ze dne 4. října 1958 (
27
)) nebo v Itálii (článek 76 Ústavy ze dne 27. prosince 1947). Nicméně je třeba zdůraznit, že nezřídka lze toto přenesení pravomocí uplatnit pouze při tvorbě předpisů v přesně vymezené oblasti, jak dokládá například článek 82 španělské Ústavy ze dne 27. prosince 1978 nebo články 164 a 165 portugalské Ústavy ze dne 2. dubna 1976.
26.
Smlouva o Evropské unii neobsahuje výslovná ustanovení o přenosu zákonodárné pravomoci a Smlouva o ES upravuje ve svém článku 202 pouze přenos prováděcích pravomocí. Je proto zapotřebí určit, zda právo Společenství implicitně zmocňuje zákonodárce Společenství, anebo mu přinejmenším nebrání v tom, aby místo vyčerpávající úpravy určité právní oblasti přijaté v souladu s postupem stanoveným Smlouvou, vytvořil formou právního aktu, který přijme zmíněným postupem, odvozený právní základ umožňující upravit určité aspekty této právní oblasti postupem zjednodušeným.
27.
Ve svém stanovisku ve věci Parlament v. Rada ze dne 13. prosince 2001 odpověděla generální advokátka C. Stix-Hackl na tuto otázku kladně poté, co dospěla k závěru, aniž se ovšem vyslovila šíře, že odvozený právní základ „je při splnění určitých podmínek v zásadě přípustný“ (
28
). Na podporu legality užití odvozených právních základů uvádí Rada existenci praxe, jež se podle ní průběhem doby vytvořila. Cituje celou řadu právních aktů přijatých dříve než sporná směrnice, které již údajně obsahovaly odvozené právní základy. Za předpokladu, že tyto precedenty jsou vskutku relevantní, je třeba zodpovědět otázku, zda je určitá praxe pouze dočasným důsledkem okolností a politických kompromisů a ztrácí svou relevanci, jakmile se změní poměr sil, anebo zda se z ní může cestou obyčejové konsolidace vyvinout právní pravidlo. V této souvislosti připomeňme, že vytvoření obyčeje vyžaduje spolupůsobení dvou prvků: prvku hmotného (repetitio), který spočívá ve všeobecném a dlouhodobém užívání v řetězci shodných precedentů a prvku psychologického (opinio juris necessitatis), neboli přesvědčení těch, kdo se uvedenou zvyklostí řídí, že jednají na základě závazného pravidla. Část právního vědy (
29
) je nakloněna uznání existence obyčejového práva Společenství jeho právním řádem, jestliže jsou naplněny veškeré podmínky vzniku tohoto práva.
28.
Soudní dvůr se dosud závazně nevyslovil. Nicméně se nejeví, že by v tomto ohledu projevil zásadní nepřízeň. Pokud odmítl vzít na zřetel určitou praxi a spatřovat v ní a fortiori obyčej, bylo to proto, že nevykazovala veškeré konstitutivní prvky (
30
). Navíc Soudní dvůr, třebaže výslovně neoznačil dotčenou praxi za zvyk, uznal legalitu usnesení Parlamentu pořádat schůze svých výborů a politických skupin v Bruselu, a také legalitu postupu řídícího výboru, jelikož odpovídaly parlamentní praxi nezpochybněné členskými státy (
31
), respektive „ustálené praxi orgánů Společenství“ (
32
).
29.
Případné uznání právní hodnoty zvyklostí vytvářených orgány Společenství nebo členskými státy musí být nicméně každopádně podrobeno přísným podmínkám. Postavení právních pravidel lze přiznat těm zvyklostem, jež vykazují veškeré konstitutivní prvky obyčeje a směřují ke zmírnění nejasností zakládacích smluv, ne-li přímo k překlenutí mezer v těchto smlouvách, s cílem zajistit účinnost rozhodovacího procesu. Tímto způsobem mohou ovšem být do právního řádu včleněny pouze obyčeje praeter legem, zatímco zvyklosti, které Smlouvám odporují, nelze v žádném případě akceptovat. Přijetí obyčejů contra legem by bylo popřením rigidní povahy zakládacích smluv, jež nelze měnit jinak než formálním postupem upraveným za tímto účelem (
33
). Soudní dvůr totiž považuje zakládací smlouvy za ústavní listinu Společenství vytvářející právní řád, jehož subjekty jsou občané Evropské unie (
34
). Tato zvýšená legitimita značí, že pravidly vytvořenými Smlouvami „nemohou disponovat ani členské státy, ani samotné orgány“ (
35
). Soudní dvůr rovněž upřel právní účinek precedentům jak ze strany orgánů Společenství (
36
), tak i ze strany členských států (
37
) s poukazem na to, že zvyklost nemůže rušit pravidla Smlouvy nebo mít před nimi přednost.
30.
Nelze proto sdílet názor Rady podpořený francouzskou vládou, podle nějž nic ve Smlouvě nebrání tomu, aby právní akt přijatý na základě některého z ustanovení Smlouvy a v rámci postupu tímto ustanovením upraveného odkázal na přijímání doplňujících legislativních opatření zjednodušeným postupem. Užití odvozených právních základů brání zásada svěření působnosti stanovená článkem 7 ES, podle níž „[k]aždý orgán jedná v mezích působnosti, kterou mu svěřuje tato smlouva“ (
38
). Postupy přijímání legislativních aktů totiž upravují Smlouvy. Orgán Společenství nemůže tudíž sám volně určovat způsob, kterým vykonává své pravomoci, a měnit pro účely přijetí určitého právního aktu postup stanovený za tímto účelem Smlouvou. Pouze Smlouva může v tom kterém případě zmocnit Radu ke změně rozhodovacího procesu, jak o tom svědčí ustanovení o přechodu, například druhá odrážka čl. 67 odst. 2 ES nebo čl. 175 odst. 2 druhý pododstavec ES. Jinými slovy vyplývá ze zásady svěření působnosti v jistém smyslu zásada nedisponovatelnosti působnostmi.
31.
Mimoto legislativní postupy stanovené Smlouvami určují rozsah, v němž se každý z orgánů podílí na přijímání rozhodnutí a tím určují rovnováhu mezi těmito orgány. Případ, kdy určitý orgán modifikuje rozhodovací proces, představuje tudíž zároveň ohrožení zásady rovnováhy mezi orgány Společenství vytýčené Soudním dvorem (
39
), která „s sebou nese to, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních“ (
40
) a zakazuje každému z nich „odebírat ostatním orgánům výsady, které jim svěřily samotné Smlouvy“ (
41
).
32.
Důvodem, proč Soudní dvůr připisuje takovou váhu volbě právního základu, je ostatně to, že tato volba právního základu má vliv na rovnováhu mezi orgány Společenství. Právním základem se totiž řídí příslušný rozhodovací postup. Závisí na něm zejména určení příslušného orgánu Společenství, pravidla hlasování v Radě při přijímání určitého právního aktu i rozsah účasti Parlamentu na jeho přijímání. Kontroverze ohledně volby vhodného právního základu nemá proto význam pouze formální. Od okamžiku, kdy právní základ, jehož se dovolává žalobce, stanoví jiný rozhodovací postup než ten, jejž určil právní základ přijatý tvůrcem právního aktu, má volba právního základu důsledky pro určení obsahu tohoto právního aktu. Tato volba tudíž nesmí záviset na diskreční pravomoci určitého orgánu, ale musí vycházet z objektivních prvků, jež mohou být podrobeny soudní kontrole, jakou jsou cíl a obsah aktu (
42
).
33.
Stejně tak zpochybnění užití odvozených právních základů nemá pouze formální dosah, jelikož vytvoření odvozených právních základů má za cíl umožnit přijetí aktů zákonné povahy postupem, který je v porovnání s postupem určovaným náležitým právním základem daným Smlouvou zjednodušený. V projednávaném případě se, jak jsem již zdůraznil, podmínky přijímání rozhodnutí upravené napadenými odvozenými právními základy (kvalifikovaná většina v Radě a konzultace s Parlamentem) liší od postupů upravených v čl. 67 odst. 5 ES, kterýžto je právním základem uplatňovaným Parlamentem a Komisí (jednomyslné přijetí Radou a konzultace s Parlamentem, pokud by bylo určení bezpečných zemí ještě součástí nezbytných právních předpisů; kvalifikovaná většina v Radě a spolurozhodovací postup, pokud by musela být sporná směrnice považována za poslední etapu nezbytných právních předpisů).
34.
Užití odvozených právních základů tudíž nelze připustit, neboť ohrožuje zásady svěření působnosti a rovnováhy mezi orgány Společenství. Kromě toho žalobci, který napadal to, že směrnice Rady 85/649/EHS ze dne 31. prosince 1985 o zákazu používání některých látek s hormonálním účinkem v chovech zvířat byla přijata na základě článku 43 ES, a nikoli postupem stanoveným k tomuto účelu odvozeným právním základem, Soudní dvůr odpověděl, že „pravidla tvorby vůle orgánů Společenství jsou určována Smlouvou a nemohou jimi disponovat ani členské státy, ani samotné orgány“ (
43
). Poučení, jež vyplývá z tohoto řešení, přitom nelze, jak to činí Rada, omezit toliko na odmítnutí odvozených právních základů, jež by ztížily postup stanovený Smlouvou (
44
). Připomínka Soudního dvora, že je bezpodmínečně nutné dodržovat rozhodovací postupy stanovené Smlouvou, je jasná a má obecný dosah.
35.
Rovněž ohledně argumentace Rady ve prospěch legality odvozených právních základů vycházející z existence určité praxe je třeba poznamenat, že Soudní dvůr v přímé návaznosti na své odmítnutí obyčejů contra legem v právním řádu Společenství (
45
) již v minulosti popřel možnost dovolávat se precedentů k ospravedlnění jiného nežli náležitého právního základu, byť by mu Rada dávala přednost, jelikož „pouhá praxe Rady se nemůže odchýlit od pravidel Smlouvy o ES, a nemůže tedy vytvořit precedens zavazující orgány Společenství, pokud jde o správný právní základ“ (
46
).
36.
Vzhledem ke všem těmto úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že Rada neměla v žádném případě oprávnění přijmout ve sporné směrnici napadené odvozené právní základy s cílem přijmout legislativní opatření postupem, který je ve srovnání s postupem stanoveným čl. 67 odst. 5 ES zjednodušený. Je proto třeba přijmout žalobní důvody přednesené Parlamentem vycházející z nedostatku pravomoci a z porušení Smlouvy a napadená ustanovení zrušit.
B – Žalobní důvody vycházející z nedostatku odůvodnění a z porušení zásady loajální spolupráce
37.
Jelikož jsou žalobní důvody vycházející z nedostatku pravomoci a z porušení Smlouvy opodstatněné a vedou ke zrušení napadených ustanovení, je zbytečné vyslovovat se ke dvěma zbývajícím žalobním důvodům tvrzeným Parlamentem a vycházejícím z nedostatku odůvodnění a z porušení zásady loajální spolupráce.
III – Závěry
38.
Z výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru:
zrušit články 29 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 3 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 326, s. 13, dále jen „sporná směrnice“.
(
3
) – Úř. věst. L 396, s. 45.
(
4
) – Viz rozsudek ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Rada (C-29/99, Recueil, s. I-11221, body 45 a 46).
(
5
) – Viz rozsudek ze dne 30. září 2003, Německo v. Komise (C-239/01, Recueil, s. I-10333, body 34 až 37).
(
6
) – Úř. věst. L 50, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 109.
(
7
) – Úř. věst. L 31, s. 18; Zvl. vyd. 19/06 s. 101.
(
8
) – Úř. věst. L 304, s. 12 Zvl. vyd. 19/07 s. 96.
(
9
) – Viz rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada (C-70/88, Recueil, s. I-2041, body 21 až 23).
(
10
) – Při dodržení jistých podmínek: viz níže body 20 a 21 tohoto stanoviska.
(
11
) – Viz v tomto smyslu např. rozsudek ze dne 18. června 1996, Parlament v. Rada (C-303/94, Recueil, s. I-2943, bod 23).
(
12
) – Rozsudek ze dne 17. prosince 1970, Köster (25/70, Recueil, s. 1161, bod 6); dále viz rozsudek ze dne 27. října 1992, Německo v. Komise (C-240/90, Recueil, s. I-5383, bod 36).
(
13
) – Viz články 21 a 30 návrhu směrnice Rady o minimálních normách pro postupy členských států při udělování a odnímání právního postavení uprchlíka ze dne 20. září 2000 (Úř. věst. 2001, C 62 E, s. 231).
(
14
) – Viz články 27 a 30 pozměněného návrhu směrnice Rady o minimálních normách pro postupy členských států při udělování a odnímání právního postavení uprchlíka ze dne 3. července 2002 (Úř. věst. 2002, C 291 E, s. 142).
(
15
) – Viz body 9 až 11 její žalobní odpovědi.
(
16
) – Devatenáctý a dvacátý čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2005/85.
(
17
) – Rozsudek ze dne 18. ledna 2005, Komise v. Rada (C-257/01, Sb. rozh. s. I-345, bod 51).
(
18
) – Tamtéž, bod 50; viz již rozsudek ze dne 24. října 1989, Komise v. Rada (16/88, Recueil, s. 3457, bod 10).
(
19
) – Rozhodnutí Rady ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi, Úř. věst. L 184, s. 23.
(
20
) – Výše citovaný rozsudek ze dne 18. ledna 2005, Komise v. Rada, bod 51.
(
21
) – Jak zdůraznil generální advokát Léger, v odůvodnění má být uvedeno, „proč je důležité, aby byl mimořádně výkon těchto pravomocí svěřen Radě, a nikoli Komisi“ (stanovisko ve výše citované věci Komise v. Rada, bod 54).
(
22
) – Viz výše bod 19 tohoto stanoviska.
(
23
) – Viz rozsudek ze dne 13. prosince 2001, Parlament v. Rada (C-93/00, Recueil, s. I-10119).
(
24
) – Úř. věst. L 117, s. 1.
(
25
) – Tamtéž, bod 42.
(
26
) – Tamtéž, bod 45.
(
27
) – Je však třeba zdůraznit, že toto ustanovení neupravuje skutečné přenesení zákonodárné pravomoci, ale přesněji řečeno rozšíření pravomoci vlády vydávat předpisy v oblasti jinak vyhrazené zákonodárci.
(
28
) – Stanovisko ve výše citované věci C-93/00, bod 41.
(
29
) – Viz například Jacqué, J. P., La pratique des institutions communautaires et le développement de la structure institutionnelle communautaire, in: Bieber, R. – Ress, G., Die Dynamik des Europaïschen Gemeinschaftsrechts, Nomos, Baden-Baden 1987, s. 377; Bleckmann, A., „Zur Funktion des Gewohnheitsrechts im europäischen Gemeinschaftsrecht“, Europarecht, 1981, s. 101. Dokonce i někteří soudci Soudního dvora, viz např.: Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège 1973, přetištěno: Bruylant 2006, viz zejména s. 174.
(
30
) – Viz například rozsudek ze dne 10. února 1983, Lucembursko v. Parlament (230/81, Recueil, s. 255, bod 44): jestliže byl zamítnut žalobní důvod spočívající v porušení zvyklosti Parlamentu konat část svých plenárních zasedání v Lucemburku, uplatněný proti usnesení Parlamentu, jímž bylo rozhodnuto konat všechna jeho plenární zasedání ve Štrasburku, bylo to proto, že tato zvyklost, která nebyla schválena členskými státy a naopak byla napadena Francií, se nemohla stát obyčejovým pravidlem. Jinak řečeno scházelo v tomto případě opinio juris.
(
31
) – Tamtéž., body 48 a 49.
(
32
) – Viz výše citovaný rozsudek Köster, bod 6.
(
33
) – Viz rozsudek ze dne 8. dubna 1976, Defrenne (43/75, Recueil, s. 455, bod 58).
(
34
) – Viz stanovisko 1/91 ze dne 14. prosince 1991, Recueil, s. I-6079, bod 21. Viz již rozsudek ze dne 5. února 1963, van Gend en Loos (26/62, Recueil, s. 1, s. 23).
(
35
) – Rozsudek ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada (68/86, Recueil, s. 855, bod 38).
(
36
) – Viz zejména rozsudek ze dne 9. srpna 1994, Francie v. Komise (C-327/91, Recueil, s. I-3641): v odpovědi na žalobní důvod vycházející z nedostatku pravomoci k uzavření smlouvy mezi EHS a Spojenými státy ohledně užití pravidel hospodářské soutěže oběma stranami této smlouvy se Komise odvolávala na praxi, která ji opravňovala k uzavírání správních smluv. Soudní dvůr však tuto argumentaci odmítl z toho důvodu, že pravomoc uzavírat smlouvy byla článkem 228 ES svěřena Radě a že „nelze dávat přednost pouhé praxi před ustanoveními Smlouvy“ (bod 36). Viz též rozsudek ze dne 9. listopadu 1995, Německo v. Rada (C-426/93, Recueil, s. I-3723, bod 21).
(
37
) – Viz rozsudek ze dne 18. února 1986, Bulk Oil (174/84, Recueil, s. 559, bod 65).
(
38
) – Tato zásada je vyjádřena i jiným způsobem v článku 5 EU: „Evropský parlament, Rada, Komise, Soudní dvůr a Účetní dvůr vykonávají své pravomoci za podmínek a pro účely, které vymezují jednak ustanovení smluv o založení Evropských společenství a následných smluv a dokumentů, jež je mění či doplňují, a jednak ostatní ustanovení této smlouvy.“
(
39
) – Již v roce 1958: viz rozsudek ze dne 13. června 1958, Meroni v. Vysoký úřad (9/56, Recueil, s. 9, s. 44); dále viz výše citovaný rozsudek Köster, bod 9; rozsudek ze dne 29. října 1980, Roquette Frères v. Rada (138/79, Recueil, s. 3333, bod 33).
(
40
) – Výše citovaný rozsudek ze dne 22. května 1990, Parlament v. Rada, bod 22.
(
41
) – Rozsudek ze dne 10. července 1986, Wybot (149/85, Recueil, s. 2391, bod 23).
(
42
) – Jak připomíná ustálená judikatura; viz například rozsudky: ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada (45/86, Recueil, s. 1493, bod 11); ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C-233/94, Recueil, s. I-2405, bod 12); ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise (C-110/03, Sb. rozh. s. I-2801, bod 78); ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C-176/03, Sb. rozh. s. I-7879, bod 45), a ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada (C-94/03, Sb. rozh. s. I-1, bod 34).
(
43
) – Výše citovaný rozsudek ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada, bod 38.
(
44
) – V této věci odvozený právní základ vskutku nahradil kvalifikovanou většinu, již stanovila Smlouva, jednomyslným přijetím Radou.
(
45
) – Viz výše bod 29 tohoto stanoviska.
(
46
) – Viz rozsudky ze dne 26. března 1996, Parlament v. Rada (C-271/94, Recueil, s. I-1689, bod 24); ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada (C-84/94, Recueil, s. I-5755, bod 19); viz již výše citovaný rozsudek ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada, bod 24.