62000CC0458_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag, der er anlagt i medfør af artikel 226 EF, gør Kommissionen gældende, at de indsigelser, Storhertugdømmet Luxembourg har rejst mod visse overførsler af affald til andre medlemsstater med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel, var uberettigede og i strid med artikel 7, stk. 2 og 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (herefter »forordningen«) og ordlyden af artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald som ændret (herefter »affaldsdirektivet« eller »direktivet«). Kommissionen har derfor nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 2, 6 og 7, jf. artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til direktivet.
2. Sagen vedrører i det væsentlige sondringen mellem operationer til bortskaffelse af affald og operationer til nyttiggørelse af affald og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt forbrænding af husholdningsaffald i et forbrændingsanlæg, hvor al den producerede varme eller størstedelen heraf udnyttes som energi, korrekt skal klassificeres som en bortskaffelses- eller en nyttiggørelsesoperation.
De relevante fællesskabsbestemmelser
Direktivet
3. Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal træffe hensigtsmæssige foranstaltninger for at fremme »a) for det første forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger« og »b) for det andet: i) nyttiggørelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik på at udvinde sekundære råstoffer, eller ii) anvendelse af affald som energikilde.«
4. I direktivets artikel 5 fastlægges principperne om egenkapacitet og nærhed. Heri bestemmes følgende:
»1. Medlemsstaterne træffer i samarbejde med andre medlemsstater, når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt, egnede foranstaltninger med henblik på oprettelsen af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger. Dette net skal sætte Fællesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og gøre det muligt for de enkelte medlemsstater hver især at nå dette mål under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for særlige faciliteter til bestemte typer affald.
2. Nettet skal endvidere muliggøre bortskaffelse af affald på et af de nærmeste egnede anlæg under anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden.«
5. Direktivet definerer »bortskaffelse« som »enhver form og metode, der er anført i bilag II A«, og »nyttiggørelse« som »enhver form og metode, der er anført i bilag II B« .
6. Direktivets bilag II A og II B har overskrifterne henholdsvis »Bortskaffelsesoperationer« og »Nyttiggørelsesoperationer«. Hvert bilag indledes med en note om, at det angiver de operationer, som »benyttes i praksis«.
7. Bilag II A omfatter blandt de nævnte bortskaffelsesoperationer:
»D 10 Forbrænding på landjorden«.
8. Bilag II B omfatter blandt de nævnte nyttiggørelsesoperationer:
»R 1 Hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
Forordningen
9. Forordningen er udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 130 S (efter ændring nu artikel 174 EF). Dens formål er at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overførsler af affald kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet .
10. Forordningens afsnit II har overskriften »Overførsler af affald mellem medlemsstater«. Kapitel A og B i afsnit II fastlægger proceduren for overførsel af affald til henholdsvis bortskaffelse og nyttiggørelse.
11. Forordningen anvender de definitioner af »bortskaffelse« og »nyttiggørelse«, der er anvendt i direktivet .
12. Proceduren for overførsel af affald til nyttiggørelse varierer afhængig af affaldstypen. Forordningens bilag II-IV klassificerer affald i tre lister . Bilag II indeholder den »grønne affaldsliste« over affald, der »under normale omstændigheder ikke skulle udgøre nogen fare for miljøet, hvis det nyttiggøres på korrekt vis i bestemmelseslandet« . Bilag III indeholder den »orange affaldsliste« og bilag IV den »røde affaldsliste« over affald, der anses for særlig farligt. Affaldsoverførsler, der er opført i bilag II til nyttiggørelse, skal blot ledsages af et dokument indeholdende de påkrævede oplysninger . Overførsler af andet affald til nyttiggørelse (herunder det affald, hvis overførsel gav anledning til denne sag) og overførsler af affald til bortskaffelse er underlagt den nedenfor beskrevne procedure.
13. Hvis producenten eller indehaveren af affaldet, som almindeligvis benævnes anmelderen, agter at overføre sådant affald fra en medlemsstat til en anden, skal han anmelde dette til den kompetente bestemmelsesmyndighed og sende en kopi af anmeldelsen til de kompetente afsendelsesmyndighed samt til modtageren .
14. Anmeldelsen foretages ved hjælp af det ledsagedokument, der skal udstedes af den kompetente afsendelsesmyndighed . Anmelderen skal udfylde ledsagedokumentet og på anmodning af de kompetente myndigheder fremlægge yderligere oplysninger og dokumentation . Anmelderen skal i ledsagedokumentet give oplysninger om en række faktorer herunder i) oprindelse, sammensætning og mængde af affaldet og ii) behandlingsmetoder, der fører til bortskaffelse eller nyttiggørelse som nævnt i direktivets bilag II A eller II B .
15. I tilfælde af overførsel af affald til nyttiggørelse skal ledsagedokumentet ligeledes indeholde oplysninger om i) den fastlagte metode til bortskaffelse af restaffald, efter at nyttiggørelsen har fundet sted, ii) mængden af nyttiggjort materiale i forhold til mængden af restaffald og iii) den anslåede værdi af det nyttiggjorte materiale .
16. I tilfælde af affald til bortskaffelse skal bestemmelsesmedlemsstaten give tilladelse til overførslen. Afsendelsesmedlemsstaten har ret til at gøre indsigelser, og bestemmelsesmedlemsstaten kan kun give tilladelse, såfremt der ikke foreligger sådanne indsigelser . I tilfælde af affald til nyttiggørelse har afsendelses- og bestemmelsesmedlemsstaten ret til at gøre indsigelser mod en overførsel, men som hovedregel kræves der ingen udtrykkelig tilladelse .
17. Den væsentligste forskel mellem procedurerne for overførsel af affald til nyttiggørelse og til bortskaffelse består i de indsigelsesgrunde, som de forskellige kompetente myndigheder kan gøre gældende for at modsætte sig den påtænkte overførsel.
18. I tilfælde af affald til bortskaffelse skal indsigelserne være baseret på artikel 4, stk. 3 . Denne bestemmelse gør det navnlig muligt for i) medlemsstaterne at træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod overførsel af affald for at iværksætte principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan i overensstemmelse med direktivet, og ii) de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel, hvis den ikke er i overensstemmelse med direktivet for at gennemføre princippet om tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og nationalt plan .
19. I tilfælde af affald til nyttiggørelse skal indsigelserne baseres på artikel 7, stk. 4 . Artikel 7, stk. 4, litra a), opregner fem grunde, i henhold til hvilke de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse. Disse grunde giver ikke mulighed for at gøre indsigelser med henvisning til principperne om nærhed og egenkapacitet.
Domstolens retspraksis
20. To af Domstolens afgørelser er særlig relevante for denne sag.
21. For det første fastslog Domstolen i Dusseldorp m.fl.-dommen, at principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed ikke finder anvendelse på affald til nyttiggørelse. Affald af denne type skal derfor kunne overføres frit mellem medlemsstaterne med henblik på behandling, for så vidt som transporten ikke fremkalder fare for miljøet.
22. For det andet fastslog Domstolen i ASA-dommen, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed. Den nævnte sag omhandlede bl.a. den korrekte kvalificering i henhold til forordningen (som nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperation) af affaldsdeponering i en nedlagt saltmine til sikring af hulrum (opfyldning af en mine).
23. Domstolen fastslog også i ASA-dommen, at de tilfælde, hvor medlemsstaterne kan modsætte sig overførsel mellem medlemsstaterne af affald til bortskaffelse, er udtømmende opregnet i forordningens artikel 4, stk. 3, og artikel 7, stk. 4 .
Traktatbrudssøgsmålet
24. I begyndelsen af 1998 indgav virksomheden NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) to anmeldelser til den kompetente luxembourgske myndighed for at opnå tilladelse til at overføre husholdnings- og hermed ligestillet affald, der henhører under punkt AD 160 »Husholdningsaffald« i direktivets bilag III (orange liste). Ifølge NTMR's angivelser drejede det sig om en overførsel af affald til nyttiggørelse, der skulle behandles i Communauté urbaine de Strasbourgs forbrændingsanlæg. Ifølge Kommissionen (som ikke er blevet modsagt på dette punkt) fremgår det af en skrivelse af 3. juli 1998 fra præfekten for departementet Bas-Rhin, at forbrænding i dette anlæg muliggør genindvinding af al den herved producerede energi.
25. Ved beslutning af 1. oktober 1998 foretog den kompetente luxembourgske myndighed en omklassificering af overførslen, idet den betegnede den som en overførsel af affald til bortskaffelse og meddelte, at affaldet kun kunne overføres, såfremt der kunne fremlægges bevis for, at affaldet ikke kunne overgives til et luxembourgsk bortskaffelsesanlæg af tekniske grunde eller på grund af manglende kapacitet. Myndigheden begrundede sin omklassificering med, at forbrændingen af affald i et anlæg, hvis primære formål er termisk behandling med henblik på mineralisering af affaldet, i Luxembourg anses for en bortskaffelsesoperation som omhandlet i punkt D 10 i affaldsdirektivets bilag II A, uanset om den producerede varme genindvindes eller ej.
26. Kommissionen fandt på baggrund heraf, at Storhertugdømmet Luxembourg havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningen og direktivet, og den tilsendte derfor Storhertugdømmet Luxembourg en åbningsskrivelse, som ikke blev besvaret. Kommissionen fremsatte derfor en begrundet udtalelse. I sit svar anførte Storhertugdømmet Luxembourg hovedsagelig, at selv om det er muligt at genindvinde den energi, der frigøres ved behandling af affald, udelukker dette ikke en klassificering af den pågældende operation som en bortskaffelsesoperation efter punkt D 10 i direktivets bilag II A, at omklassificeringen var blevet foretaget i samråd med de franske myndigheder, hvorfor det var artikel 3 og 4, der fandt anvendelse, og ikke artikel 6 og 7, samt at Storhertugdømmet Luxembourg derfor ikke havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til lovgivningen.
27. Storhertugdømmet Luxembourg anførte også i sit svar, at dets eget affaldsforbrændingsanlæg gjorde det muligt at udnytte den producerede varme, navnlig til fremstilling af elektrisk energi, som blev overført til det nationale net.
28. Da Storhertugdømmet Luxembourg ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse, anlagde Kommissionen denne sag.
29. Republikken Østrig har interveneret til støtte for Storhertugdømmet Luxembourg.
30. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 6 og 7, i Rådets forordning nr. 259/93, og artikel 1, litra f), i direktiv 75/442 sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til direktivet. Den påståede tilsidesættelse bestod i, at Storhertugdømmet Luxembourg rejste uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til andre medlemsstater med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel. Det drejer sig således om den korrekte klassificering i henhold til direktivet - og dermed også forordningen - af forbrændingen af husholdningsaffald i et forbrændingsanlæg, hvor al den derved producerede energi eller størstedelen heraf udnyttes. Er der nødvendigvis tale om en nyttiggørelsesoperation, som Kommissionen hævder, er Storhertugdømmet Luxembourgs indsigelser, som i det væsentlige bygger på princippet om tilstrækkelig egenkapacitet inden for affaldsbortskaffelse, ikke berettigede, hvorfor der foreligger en tilsidesættelse, eller er der, som Storhertugdømmet Luxembourg hævder, tale om en bortskaffelsesoperation, således at indsigelserne er berettigede i henhold til det nævnte princip?
31. Kommissionens hovedargument støttes på ordlyden af bilag II B.
»Hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«
32. Kommissionen fastholder, at det afgørende er, for det første, om der ved forbrændingsprocessen fremstilles mere energi eller varme omdannet til energi, end der kunne være fremstillet ved forbrænding af den gas, der indsprøjtes i ovnen for at brænde affaldet - med andre ord, sker der en nettoproduktion af energi? - og for det andet, om anlægget gør det muligt at udvinde eller genindvinde en væsentlig del af den energi, der er indeholdt i det brændte affald.
33. Storhertugdømmet Luxembourg har anført, at Kommissionen med sit synspunkt reelt sondrer mellem bortskaffelse og nyttiggørelse på grundlag af det pågældende affalds energipotentiale. Definitionen af en nyttiggørelsesoperation som fastsat i punkt R 1 (»Hovedanvendelse som brændsel«) har imidlertid anvendelsen og dermed operationens formål som kriterium, ikke affaldets kvalitet eller sammensætning. Storhertugdømmet Luxembourg har anført, at det korrekte kriterium er forbrændingsanlæggets formål: Hvis dets primære formål er energifremstilling, er forbrændingen en nyttiggørelsesoperation, men hvis dets formål er termisk behandling af affald, er forbrændingen en bortskaffelsesoperation, uanset om der som en sekundær effekt genindvindes energi eller ej.
34. Begge parter har under retsmødet anført, at deres synspunkt støttes af ASA-dommen - som blev afsagt efter afslutningen af den skriftlige forhandling i denne sag.
35. Kommissionen har anført, at de principper, der blev fastslået i denne dom, fuldt ud finder anvendelse i denne sag og indebærer, at operationen må klassificeres som en nyttiggørelsesoperation. Det følger af nævnte dom, at klassificeringen afhænger af operationens formål. Storhertugdømmet Luxembourg fokuserer imidlertid på forbrændingsanlæggets formål. Kommissionen har anført, at det korrekte kriterium er, om den energi, der produceres ved forbrændingen, faktisk genindvindes og dermed opfylder en effektiv funktion.
36. Storhertugdømmet Luxembourg har hertil anført, at det kriterium, Domstolen fastlægger i ASA-dommen, nemlig operationens primære formål, reelt er det samme som det kriterium vedrørende forbrændingsanlæggets formål, som Storhertugdømmet Luxembourg anvender.
37. Jeg er enig med Kommissionen i, at der må foretages en nøje gennemgang af ordlyden af beskrivelserne i punkt D 10 i direktivets bilag II A om bortskaffelsesoperationer og punkt R 1 i direktivets bilag II B om nyttiggørelsesoperationer for at afgøre, om en given operation skal klassificeres efter det ene eller det andet punkt.
38. I punkt R 1 omtales »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
39. Som anført af Storhertugdømmet Luxembourg må kriteriet om anvendelse fortolkes ud fra operationens formål. Efter min mening følger denne konklusion af den sædvanlige betydning af ordet »anvendelse« og måske navnlig begrebet »hovedanvendelse som« noget. Jeg skal bemærke, at denne konstruktion - eller den tilsvarende formulering »primært anvendes som« - fremgår af alle de forskellige sprogversioner af direktivet.
40. Kommissionen har anført, at da punkt R 1 omtaler »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«, må ikke blot hovedanvendelse som brændsel, men også brug af affald som ethvert andet middel til energifremstilling kunne klassificeres som nyttiggørelse. Denne argumentation forudsætter, at kvalificeringen »hoved-« ikke er relevant, når affaldet ikke anvendes som brændsel, men som et andet middel til energifremstilling. Dette forekommer mig at være en unaturlig fortolkning af bestemmelsen - i alle sprogversionerne . Det er min klare opfattelse, at for at kunne klassificeres efter punkt R 1 i direktivets bilag II B skal en operation bestå i, at affald finder hovedanvendelse som brændsel eller hovedanvendelse som et andet middel til energifremstilling.
41. Ifølge lovgivningens ordlyd kan en forbrænding derfor ikke klassificeres efter beskrivelsen i punkt R 1, medmindre dens formål er anvendelse af affald primært som brændsel eller anvendelse af affald primært som et andet middel til energifremstilling. Hvis denne betingelse ikke er opfyldt, er der tale om en operation, der må klassificeres som forbrænding på landjorden efter punkt D 10 i direktivets bilag II A .
42. Denne konklusion er i overensstemmelse med ASA-dommen, hvori Domstolen fastslog, at en nyttiggørelsesoperations primære formål er, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed. Som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i den pågældende sag, er det afgørende spørgsmål, hvorvidt det anvendte affald anvendes til et reelt formål: Hvis affaldet ikke kan anvendes i en given operation, vil denne operation så alligevel blive udført ved at anvende andet materiale? Med hensyn til affald, der forbrændes i et anlæg, hvis primære formål er forbrænding, må ovennævnte spørgsmål klart besvares med et »nej«: Hvis der ikke kan skaffes affald, vil der ikke finde nogen forbrænding sted. Under sådanne omstændigheder ville det ikke være korrekt at betegne operationen som nyttiggørelse, blot fordi man, når det er muligt at få affald og forbrænde det, helt eller delvis anvender den varme, der frembringes ved forbrændingen, som middel til energifremstilling. Det forhold medfører ikke i sig selv, at det primære formål med forbrændingen er at anvende affaldet som brændsel eller som et andet middel til energifremstilling.
43. Det er således muligt at anse begrebet »primært formål« for et kriterium, der finder generel anvendelse, og punkt D 10 og R 1 som to specifikke anvendelser heraf.
44. Betydningen af operationens formål fremgår særlig klart i tilfælde vedrørende forbrænding af husholdningsaffald, hvorunder der som en sekundær effekt genindvindes energi. Det ville have uacceptable konsekvenser at klassificere alle sådanne operationer som nyttiggørelse, blot fordi den producerede energi genindvindes - uanset om det blot er i ringe omfang. Kommissionen anfører i stævningen, at fællesskabsretten ikke fastsætter en minimumsgrænse for, hvor meget energi der skal produceres, for at forbrænding af affald med sekundær genindvinding af energi kan klassificeres som en nyttiggørelsesoperation: Det kan højst antages, at en operation ikke udgør nyttiggørelse, hvis den pågældende energimængde er »latterligt lille«. Det fremgår imidlertid af oplysninger forelagt for Domstolen, at forbrænding af husholdningsaffald med genindvinding af energi er den mest almindelige metode til bortskaffelse af sådant affald i mange medlemsstater. Hvis alle sådanne operationer blev klassificeret som nyttiggørelse alene på grund af energigenindvindingen, ville dette i praksis indebære, at sådant affald kunne overføres inden for Fællesskabet uden nævneværdige begrænsninger, hvilket ville stride mod forordningens formål, som er at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overførsler af affald kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet . Jeg skal herved desuden bemærke, at Rådet i sin resolution af 24. februar 1997 om en EF-strategi for affaldshåndtering »noterer sig og deler medlemsstaternes bekymringer over de meget omfattende affaldsoverførsler i Fællesskabet med henblik på forbrænding med eller uden energigenindvinding« .
45. Et andet forhold, der indikerer, at det primære formål med den forbrændingsoperation, der er omhandlet i denne sag, er bortskaffelse og ikke nyttiggørelse, er, at omkostningerne herved bæres af indehaverne: I henhold til kontrakterne, som foreligger i svarskriftets bilag, mellem de luxembourgske indehavere af affaldet og Communauté urbaine de Strasbourg skal indehaverne betale kommunen den takst, der er gældende på det tidspunkt, hvor affaldet transporteres til anlægget. Den kendsgerning, at indehaveren af affaldet betaler, er efter min mening ikke nødvendigvis et afgørende bevis for, at en given operation er bortskaffelse og ikke nyttiggørelse, men vil normalt ikke desto mindre være en væsentlig indikator .
46. Jeg foreslår, at Domstolen anlægger det synspunkt, at en given forbrændingsoperation udgør bortskaffelse, hvis dette er dens primære formål, uanset om der som en sekundær effekt genindvindes energi eller ej, da dette synspunkt efter min mening skaber den rette ligevægt mellem princippet om varernes frie bevægelighed og hensynet til beskyttelsen af miljøet. Af miljømæssige årsager er det klart ønskeligt at begrænse store overførsler af husholdningsaffald bestemt til forbrænding. Hvis forbrænding af sådant affald blev klassificeret som nyttiggørelse, alene fordi den producerede energi kan udnyttes, ville dette udgøre et incitament til at transportere sådant affald - eventuelt over store afstande.
47. Denne løsning i sagen må desuden stadfæstes, hvis denne sag sammenlignes med sagen Kommissionen mod Tyskland, i hvilken jeg også fremsætter forslag til afgørelse i dag. Sidstnævnte sag vedrører den korrekte klassificering i forordningens forstand af affald bestemt til forbrænding i cementfabrikker. Den energi, der frigøres ved forbrændingen, skal anvendes i fremstillingsprocessen, hvor den i det ene tilfælde erstatter op til en tredjedel af det traditionelle brændsel og i det andet erstatter det fuldt ud. I mit forslag til afgørelse anfører jeg, at når der er tale om en forbrænding, som er en integrerende del af en industriproces, og hvorved der fremstilles energi til brug i den nævnte industriproces, må det primære formål med forbrændingen antages at være, at affaldet skal anvendes som brændsel. Man kan stille spørgsmålet: Hvis affaldet ikke kan anvendes i en given operation, vil denne operation så alligevel blive udført ved at anvende andet materiale? Med hensyn til affald, der anvendes som brændsel i en cementfabrik, må spørgsmålet klart besvares med et »ja«: Hvis der ikke kan skaffes affald, vil fabrikken blot anvende andre former for brændsel.
Forslag til afgørelse
48. På grundlag af det anførte skal jeg foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Storhertugdømmet Luxembourg frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.«