61997CJ0418_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nei procedimenti riuniti C-418/97 e C-419/97,
aventi ad oggetto domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Nederlandse Raad van State (Paesi Bassi) nelle cause dinanzi ad esso pendente tra
ARCO Chemie Nederland Ltd
e
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (C-418/97),
e tra
e
Vereniging Dorpsbelang Hees,
Stichting Werkgroep Weurt+,
Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen
e
Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland,
con l'intervento di:
Elektriciteitsproductiemaatschappij Oost- en Noord-Nederland NV (Epon) (C-419/97),
domande vertenti sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32),
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta dai signori D.A.O. Edward, presidente di sezione, J.C. Moitinho de Almeida, L. Sevón (relatore), C. Gulmann e J.-P. Puissochet, giudici,
avvocato generale: S. Alber
cancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
- per la Elektriciteitsproductiemaatschappij Oost- en Noord-Nederland NV (Epon), dagli avv.ti H. J. Breeman e J. van den Brande, del foro di Rotterdam;
- per il governo olandese, dal signor J.G. Lammers, consigliere giuridico supplente presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo danese, dal signor Peter Biering, capodivisione presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo tedesco, dal signor Ernst Röder, Ministerialrat presso il Ministero federale dell'Economia, in qualità di agente;
- per il governo austriaco, dalla signora Christine Stix-Hackl, Gesandte presso il Ministero federale degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo del Regno Unito, dalla signora S. Ridley, del Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente, assistita dall'avv. Derrick Wyatt, QC;
- per la Commissione delle Comunità europee, dalla signora L. Ström e dal signor H. van Vliet, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali dell'Elektriciteitsproductiemaatschappij Oost- en Noord-Nederland NV (Epon), rappresentata dall'avv. J. van den Brande; della Vereniging Dorpsbelang Hees, rappresentata dalla signora G.C. van Zijll de Jong-Lodenstein, mandataria ad litem; della
Stichting Werkgroep Weurt+ e della Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen, rappresentate dal signor F. Scheffer, giureconsulto del foro di Deventer; del governo olandese, rappresentato dal signor M.A. Fierstra, capo del dipartimento del diritto europeo presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente; del governo tedesco, rappresentato dal signor C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor presso il Ministero federale dell'Economia, in qualità di agente; del governo del Regno Unito, rappresentato dall'avv. D. Wyatt, e della Commissione, rappresentata dal signor H. van Vliet, all'udienza del 22 aprile 1999,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'8 giugno 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con due ordinanze 25 novembre 1997, giunte alla Corte l'11 dicembre seguente, il Nederlandse Raad van State (Consiglio di Stato dei Paesi Bassi) ha sollevato in ciascuna causa, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), due questioni pregiudiziali sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»).
2 Le questioni sono sorte nell'ambito di ricorsi proposti avverso provvedimenti amministrativi relativi a sostanze destinate ad essere utilizzate come combustibile nell'industria cementiera o per produrre energia elettrica, in ordine alle quali il giudice a quo si domanda se si tratti di materie prime ovvero di rifiuti ai sensi della direttiva.
Normativa comunitaria in materia
3 L'art. 1 della direttiva contiene le definizioni seguenti:
«a) "rifiuto": qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi.
La Commissione, conformemente alla procedura di cui all'articolo 18, preparerà, entro il 1, aprile 1993, un elenco dei rifiuti che rientrano nelle categorie di cui all'allegato I. Questo elenco sarà oggetto di un riesame periodico e, se necessario, sarà
riveduto secondo la stessa procedura;
b) "produttore": la persona la cui attività ha prodotto rifiuti ("produttore iniziale") e/o la persona che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti;
c) "detentore": il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che li detiene;
d) "gestione": la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni nonché il controllo delle discariche dopo la loro chiusura;
e) "smaltimento": tutte le operazioni previste nell'allegato II A;
f) "ricupero": tutte le operazioni previste nell'allegato II B;
g) "raccolta": l'operazione di raccolta, di cernita e/o di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto».
4 L'allegato I della direttiva, intitolato «Categorie di rifiuti», elenca sedici categorie di rifiuti. L'ultima categoria, la Q 16, contiene la definizione seguente:
«Qualunque sostanza, materia o prodotto che non rientri nelle categorie sopra elencate».
5 Con decisione 20 dicembre 1993, 94/3/CE, che istituisce un elenco di rifiuti conformemente all'articolo 1 a) della direttiva 75/442 (GU 1994, L 5, pag. 15), la Commissione ha preparato un elenco armonizzato e non esauriente di rifiuti, noto come «catalogo europeo dei rifiuti».
6 L'art. 3, n. 1, della direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure appropriate per promuovere:
a) in primo luogo la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti (...)
(...)
b) in secondo luogo:
- il ricupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie
o
- l'uso dei rifiuti come fonte di energia».
7 L'art. 4 della direttiva prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente.
8 Gli allegati II A e II B della direttiva precisano cosa si deve intendere per smaltimento o ricupero dei rifiuti.
9 L'allegato II A della direttiva indica che esso è volto a ricapitolare le operazioni di smaltimento dei rifiuti così come esse sono effettuate in pratica. Tale allegato contiene i seguenti tipi di categorie:
«D 1 Deposito sul o nel suolo (ad esempio, messa in discarica, ecc.)
D 2 Trattamento in ambiente terrestre (ad esempio, biodegradazione di rifiuti liquidi o di fanghi nei suoli, ecc.)
(...)
D 4 Lagunaggio (ad esempio, scarico di rifiuti liquidi o di fanghi in pozzi, stagni o bacini, ecc.)
(...)
D 10 Incenerimento a terra».
10 L'allegato II B della direttiva precisa che esso è volto a ricapitolare le operazioni di ricupero così come esse sono effettuate in pratica. Esso contiene in particolare le categorie seguenti:
«R 1 Ricupero o rigenerazione dei solventi
R 2 Riciclo o ricupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi
(...) R 4 Riciclo o ricupero di altre sostanze inorganiche.
R 9 Utilizzazione principale come combustibile o altro mezzo per produrre energia».
Fatti e questioni pregiudiziali
Causa C-418/97
11 L'ARCO Chemie Nederland Ltd (in prosieguo: l'«ARCO») ha chiesto al Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministro dei Lavori pubblici, dell'Assetto territoriale e dell'Ambiente; in prosieguo: l'«autorità competente») un'autorizzazione per l'esportazione in Belgio di kg 15 000 000 di «LUWA-bottoms». Benché l'ARCO consideri e dichiari che i LUWA-bottoms non sono rifiuti, essa ha tuttavia chiesto la detta autorizzazione per l'eventualità in cui l'autorità competente non li considerasse nello stesso modo.
12 Tali sostanze sono uno dei prodotti derivati dal processo di fabbricazione utilizzato dall'ARCO. Oltre all'ossido di propilene e all'alcool butilico terziario, tale processo di fabbricazione genera un flusso di idrocarburi contenenti molibdeno. Il molibdeno proviene dai catalizzatori utilizzati per produrre ossido di propilene. Il molibdeno viene estratto dal flusso di idrocarburi in un impianto specifico, il cui processo genera la sostanza che l'ARCO qualifica come LUWA-bottoms. I LUWA-bottoms, che hanno un valore calorico compreso tra i 25 e 28 MJ/kg, sono destinati ad essere utilizzati come combustibili nell'industria cementiera.
13 Con provvedimento 3 febbraio 1995 l'autorità competente ha dichiarato di non opporsi alla progettata esportazione dei detti «rifiuti» sino al 1, febbraio 1996. Avverso detto provvedimento l'ARCO ha presentato un reclamo dinanzi alla medesima autorità. Con provvedimento 20 luglio 1995 la detta autorità ha respinto il reclamo dichiarandolo infondato. Pertanto l'ARCO ha proposto un ricorso avverso quest'ultimo provvedimento dinanzi al giudice a quo.
14 Quest'ultimo si domanda se il trasferimento di LUWA-bottoms in Belgio rientri nell'ambito d'applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 1, febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1). A tal fine occorrerebbe quindi stabilire se tale sostanza costituisca un rifiuto ai sensi della direttiva.
15 Il Nederlandse Raad van State ha rilevato, verificando la sussistenza dei presupposti di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva, che l'allegato I contiene una categoria Q 16 in cui rientra qualunque sostanza, materia o prodotto che non rientri in un'altra delle categorie contenute nel medesimo allegato. Per quanto riguarda l'obbligo relativo al fatto di «disfarsi» di un oggetto, il detto giudice si domanda se tale obbligo possa essere considerato assolto con riferimento al fatto che i LUWA-bottoms sono soggetti ad una delle operazioni elencate nell'allegato II B della direttiva essendo destinati all'utilizzo come combustibile.
16 Il giudice a quo si domanda altresì quale sia la rilevanza, per stabilire se l'uso di LUWA-bottoms come combustibile equivalga a disfarsene, dei criteri da esso applicati nell'ambito della giurisprudenza relativa all'Afvalstoffenwet (legge olandese sui rifiuti) ed alla Wet chemische afvalstoffen (legge olandese sui rifiuti chimici) secondo la quale non viene considerato rifiuto una sostanza risultante da un processo di fabbricazione e che possa essere utilizzata come combustibile in modo responsabile dal punto di vista della tutela ambientale senza trattamenti supplementari.
17 Il Nederlandse Raad van State si interroga altresì sulla rilevanza di criteri inizialmente formulati nell'Indicatief Meerjarenprogramma Chemische Afvalstoffen 1985-1989 (programma pluriannuale indicativo per i rifiuti chimici 1985-1989), che sono poi stati richiamati nella lettera 18 maggio 1994 dell'autorità competente al presidente della seconda camera degli Staten-Generaal (il Parlamento). Stando a tali criteri, una sostanza può non essere considerata un rifiuto solo se:
- le sostanze di cui trattasi vengono direttamente fornite dalla persona che le ha prodotte,
- ad un'altra persona la quale, senza la benché minima preparazione (che modifichi la natura, le proprietà, o la composizione delle sostanze) le utilizza al 100% in un processo di fabbricazione o raffinazione, ad esempio per sostituire le materie prime utilizzate sino ad allora, ma
- senza che tale uso possa essere equiparato ad un sistema correntemente in uso per lo smaltimento dei rifiuti.
18 A questo proposito esso osserva che, siccome l'espressione «smaltimento dei rifiuti» in diritto nazionale ricomprende sia lo smaltimento finale sia il ricupero dei rifiuti ai sensi della direttiva, l'uso di LUWA-bottoms come combustibile ai sensi del punto R 9 dell'allegato II B della direttiva equivarrebbe comunque sempre all'atto di disfarsene.
19 Infine, il Nederlandse Raad van State ha osservato che nel provvedimento impugnato l'autorità competente aveva considerato rilevante il fatto che si trattasse di un residuo.
20 Alla luce di tali considerazioni il Nederlandse Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se dalla semplice circostanza che viene eseguita su LUWA-bottoms un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva 75/442/CEE discenda che l'operazione consiste nel disfarsi di tali sostanze e che pertanto esse vanno considerate rifiuti ai sensi della direttiva citata.
2) In caso di soluzione negativa della prima questione, se la soluzione della questione se l'uso di LUWA-bottoms come combustibile sia riconducibile al concetto di disfarsene dipenda dal se:
a) i LUWA-bottoms siano, secondo la comune considerazione, un rifiuto, con particolare rilevanza del fatto che essi possano essere recuperati come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale senza subire trasformazioni radicali;
b) l'uso dei medesimi come combustibile possa essere equiparato ad un sistema correntemente in uso di recupero dei rifiuti;
c) si tratti dell'uso di un prodotto principale o secondario (cioè un residuo)».
Causa C-419/97
21 Il 25 gennaio 1993 la Elektriciteitsproductiemaatschappij Oost- en Noord- Nederland NV (Epon) (società per azioni per la produzione dell'energia elettrica dei Paesi Bassi orientali settentrionali; in prosieguo: la «Epon») chiedeva, in applicazione del combinato disposto della Hinderwet (legge relativa agli impianti pericolosi insalubri e molesti), della Wet inzake de luchtverontreiniging (legge sull'inquinamento atmosferico) e della Wet geluidhinder (legge sull'inquinamento acustico), l'autorizzazione per la modifica del funzionamento della sua centrale elettrica Gelderland, situata in Nimega (Paesi Bassi).
22 La domanda riguardava un progetto per l'uso di residui di legna, forniti sotto forma di trucioli, provenienti dal settore edilizio. Dopo trasformazione in polvere di legno i trucioli dovevano essere utilizzati come combustibile per generare energia elettrica.
23 La domanda non qualificava tali sostanze come rifiuti e non era volta ad ottenere un'autorizzazione in forza della legge sui rifiuti.
24 Con provvedimento 11 febbraio 1994 i Gedeputeerde Staten van Gelderland rilasciavano alla Epon la richiesta autorizzazione per la trasformazione.
25 In forza di tale autorizzazione, nell'impianto è vietato procedere all'incinerazione o allo scarico dei rifiuti, ovvero consentirne la penetrazione nel suolo o nella falda freatica a meno che non sia stata inoltrata una domanda concernente tali attività.
26 Il punto 2.1 dell'autorizzazione esige che le specifiche di qualità («condizioni di accettazione») dei trucioli di legno vengano convenute con i fornitori e approvate dal direttore dell'amministrazione dell'ambiente e delle acque (in prosieguo: il «direttore»).
27 Con lettera 17 luglio 1995 la Epon ha sottoposto le dette specifiche al direttore, il quale le ha approvate con lettera 18 luglio 1995.
28 Il punto c) delle condizioni di accettazione prevede quanto segue:
«I trucioli di legno non devono contenere sabbia né vernice, pietra, vetro, plastica, tessuto, fibre o metallo.
Un container di trucioli di legno può contenere:
- non più del 20% di pannelli truciolari;
- non più del 10% di pannelli di fibre pressati.
Fermi restando i succitati requisiti di qualità si possono accettare, in misura limitata, traversine, legno stagionato in acqua e legno trattato con creosoto».
29 La Vereniging Dorpsbelang Hees e a. hanno presentato reclami avverso il provvedimento di approvazione 18 luglio 1995. Il direttore li ha dichiarati irricevibili o infondati, e pertanto la Vereniging Dorpsbelang Hees e a. hanno adito il giudice a quo.
30 Le ricorrenti nella causa principale affermano che le condizioni di accettazione consentono fra l'altro l'accettazione del legno contenente sostanze cancerogene, diossine o materiali che sprigionino diossine nel corso della combustione. Esse sottolineano in particolare che il trattamento del legno non ne consente la sottrazione alla qualifica di «rifiuti», perché potrebbe contenere sostanze come vernice, mezzi di impregnazione, colla, plastica e solventi.
31 L'esame del ricorso necessita l'esame della conformità delle specifiche di qualità dei trucioli di legno («condizioni di accettazione»), approvate con provvedimento 18 luglio 1995, all'autorizzazione di trasformazione 11 febbraio 1994.
32 Per motivi analoghi a quelli citati nell'ambito della causa C-418/97, il Nederlandse Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se dalla semplice circostanza che viene eseguita su trucioli di legno un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva 75/442/CEE discenda che l'operazione consiste nel disfarsi di tali sostanze e che pertanto esse vanno considerate rifiuti ai sensi della direttiva citata.
2) In caso di soluzione negativa della prima questione, se la soluzione della questione se l'uso di trucioli di legno come combustibile sia riconducibile al concetto di disfarsene dipenda dalla circostanza che:
a) con riferimento ai residui di legno risultanti da attività di costruzione o di demolizione da cui si ricavano i trucioli di legno, già in una fase anteriore a quella dell'uso come combustibile vengano compiute operazioni che possono essere considerate come un "disfarsi" dei rifiuti, cioè operazioni che servono a rendere possibile un riutilizzo dei rifiuti come materiale combustibile, vale a dire operazioni di riciclaggio.
In tal caso, se un'operazione volta a consentire il riutilizzo di un rifiuto (cioè un'operazione di riciclaggio) debba considerarsi come un'operazione per il recupero di un rifiuto soltanto se tale operazione è espressamente menzionata nell'allegato II B della direttiva 75/442 oppure anche quando tale operazione è analoga ad un'operazione menzionata nel detto allegato;
b) i trucioli di legno costituiscano, secondo la comune considerazione, un rifiuto, con particolare rilevanza del fatto che tali sostanze possano essere recuperate come combustibili senza subire radicali trasformazioni e in modo compatibile con esigenze di tutela ambientale;
c) il loro uso come materiale combustibile sia paragonabile ad una modalità corrente di ricupero dei rifiuti».
33 Con ordinanza del Presidente della Corte 23 gennaio 1998 le cause sono state riunite, conformemente all'art. 43 del regolamento di procedura, ai fini della fase scritta del procedimento, della trattazione orale e della sentenza.
Giudizio della Corte
34 Anzitutto va ricordato che, in forza dell'art. 1, lett. a), della direttiva, dev'essere considerato rifiuto qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I, di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi.
35 La categoria Q 16 dell'allegato I costituisce però una categoria residuale nella quale può essere classificata qualunque sostanza, materia o prodotto che non rientri nelle altre categorie.
36 Ne consegue che l'ambito d'applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine «disfarsi» (sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Racc. pag. I-7411, punto 26).
37 Conformemente alla giurisprudenza della Corte, tale termine va interpretato tenendo conto delle finalità della direttiva (v., in particolare, sentenza 28 marzo 1990, cause riunite C-206/88 e C-207/88, Vessoso e Zanetti, Racc. pag. I-1461, punto 12).
38 Il terzo `considerando' della direttiva 75/442 precisa a questo proposito che «ogni regolamento in materia di smaltimento dei rifiuti deve essenzialmente mirare alla protezione della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti».
39 Occorre del resto sottolineare che, ai sensi dell'art. 130 R, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 174, n. 2, CE), la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed è fondata sui principi, in particolare, della precauzione e dell'azione preventiva.
40 Ne consegue che la nozione di rifiuto non può essere interpretata in senso restrittivo.
41 Va infine precisato che, in mancanza di disposizioni comunitarie, gli Stati membri sono liberi di scegliere le modalità di prova dei diversi elementi definiti nelle direttive da essi trasposte, purché ciò non pregiudichi l'efficacia del diritto comunitario (in tal senso vedansi le sentenze 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punti 17-25 e 35-39; 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punti 17-21; 8 febbraio 1996, causa C-212/94, FMC e a., Racc. pag. I-389, punti 49-51).
42 Potrebbe pregiudicare l'efficacia dell'art. 130 R del Trattato e della direttiva l'uso, da parte del legislatore nazionale, di modalità di prova come le presunzioni iuris et de iure che abbiano l'effetto di restringere l'ambito di applicazione della direttiva escludendone sostanze, materie o prodotti che rispondono alla definizione del termine «rifiuti» ai sensi della direttiva.
43 Le questioni sollevate dal giudice a quo vanno pertanto esaminate alla luce di tali considerazioni.
La prima questione nelle due cause
44 Con la prima questione nelle due cause il giudice a quo domanda se dal semplice fatto che su una sostanza come i LUWA-bottoms o i trucioli di legno venga eseguita un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva discenda che l'operazione consiste nel disfarsene ed occorra pertanto considerare la detta sostanza come un rifiuto ai sensi della medesima direttiva.
45 Tutte le parti che hanno presentato osservazioni alla Corte propongono una soluzione negativa di tale questione. Gli allegati II A e II B descriverebbero i metodi di smaltimento e riutilizzo delle sostanze. Tuttavia non tutte le sostanze trattate con tali metodi sarebbero necessariamente rifiuti.
46 Anzitutto, com'è stato ricordato al punto 36 della presente sentenza, dal tenore letterale dell'art. 1, lett. a), della direttiva si desume che l'ambito d'applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine «disfarsi».
47 Risulta poi più in particolare dall'art. 4 e dagli allegati II A e II B della direttiva che tale termine ricomprende segnatamente lo smaltimento e il ricupero di una sostanza o di un oggetto.
48 Come precisato dalla nota che precede le diverse categorie elencate negli allegati II A e II B, questi ultimi sono volti a
ricapitolare le operazioni di smaltimento e di ricupero così come esse sono effettuate in pratica.
49 Tuttavia, dal fatto che nei detti allegati vengano descritti metodi di smaltimento o di ricupero dei rifiuti non consegue necessariamente che qualunque sostanza trattata con uno di tali metodi debba essere considerata un rifiuto.
50 Infatti, benché le descrizioni di taluni dei metodi facciano riferimento esplicito a rifiuti, altre sono invece formulate in termini più astratti, potendo quindi essere applicate a materie prime che non sono rifiuti. Pertanto la categoria R 9 dell'allegato II B, dal titolo «Utilizzazione principale come combustibile o altro mezzo per produrre energia», può essere applicata alla nafta, al gas o al cherosene, mentre la categoria R 10, denominata «Spandimento sul suolo a beneficio dell'agricoltura o dell'ecologia», può essere applicata ai fertilizzanti sintetici.
51 Si deve pertanto risolvere la prima questione sollevata nelle due cause nel senso che dal semplice fatto che su una sostanza come i LUWA-bottoms o i trucioli di legno venga eseguita un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva non discende che l'operazione consiste nel disfarsene e che pertanto la detta sostanza va considerata un rifiuto ai sensi della direttiva.
La seconda questione sollevata nelle due cause
52 La seconda questione nelle due cause riguarda altresì la definizione del termine «disfarsi», al fine di stabilire se una sostanza particolare sia un rifiuto.
53 Tale questione è suddivisa in tre parti. Le seconde questioni, sub a) e b), nella causa C-418/97 e, sub b) e c), nella causa C-4189/98 riguardano sostanzialmente le modalità d'uso di una sostanza, e saranno pertanto trattate congiuntamente. La seconda questione, sub c), nella causa C-418/97 verte sulle modalità di produzione della sostanza. Infine la seconda questione, sub a), nella causa C419/97, riguarda le operazioni di riciclaggio.
Sulle seconde questioni, sub a) e sub b), nella causa C-418/97 e, sub b) e c), nella causa C-419/97
54 Con le seconde questioni, sub a), nella causa C418/97 e, sub b), nella causa C-419/97, il giudice a quo domanda in sostanza se, per stabilire se l'uso come combustibile di una sostanza come i LUWA-bottoms o i trucioli di legno sia riconducibile al concetto di disfarsene, occorra prendere in considerazione il fatto che tali sostanze vengono comunemente considerate un rifiuto ovvero il fatto che le sostanze medesime possono essere riutilizzate come combustibile in modo conforme alle esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali.
55 Con le seconde questioni, sub b), nella causa C-418/97 e, sub c), nella causa C-419/97, il giudice a quo domanda se, per stabilire se l'uso come combustibile di una sostanza come i LUWA-bottoms o i trucioli di legno sia riconducibile al concetto di disfarsene, occorra accertare se tale uso come combustibile possa essere paragonato ad una modalità corrente di ricupero dei rifiuti.
56 L'ARCO ritiene che il fatto che una sostanza venga ricuperata in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza subire trasformazioni radicali sia un elemento importante per dimostrare che la detta sostanza non è un rifiuto. Essa precisa che i LUWA-bottoms, il cui valore calorico è paragonabile a quello delle miscele di carbone di prima qualità, possono essere utilizzati al 100% come combustibile senza che vengano loro applicati trattamenti supplementari. L'uso dei medesimi nell'industria cementiera costituisce una scelta responsabile dal punto di vista delle esigenze di tutela ambientale perché in tal caso il molibdeno non deteriora l'ambiente, ma nel corso del processo viene immediatamente e integralmente immobilizzato e incorporato nel cemento.
57 Non occorrerebbe invece far ricorso al criterio dell'analogia tra l'uso e una modalità corrente di ricupero dei rifiuti.
58 La Epon ritiene altresì che le sostanze destinate ad essere utilizzate in un processo produttivo identico o analogo a quello cui sono sottoposte le materie prime primarie non debbano in nessun caso essere considerate come rifiuti, purché l'utilizzo avvenga in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale, cioè, rispetto all'uso nelle materie prime primarie, l'uso della sostanza di cui trattasi non abbia maggiori incidenze negative sulla salute delle persone e sull'ambiente.
59 Essa ritiene del resto che il riferimento alla categoria R 9 dell'allegato II B («Utilizzazione principale come combustibile o altro mezzo per produrre l'energia») non sia rilevante poiché, vista la definizione ampia della detta categoria, non può essere utilizzato come criterio di distinzione in ordine alla questione se si tratti di un rifiuto.
60 I governi danese e austriaco nonché la Commissione ritengono che tali elementi siano inconferenti e che la nozione di rifiuto non dipenda dalla trasformazione cui è sottoposto l'oggetto o la sostanza. La Commissione precisa del resto che non vi è motivo di fare riferimento al modo in cui un rifiuto viene inteso secondo la comune considerazione perché altrimenti i concetti potrebbero variare a seconda degli Stati membri.
61 Secondo il governo tedesco, un sottoprodotto ottenuto da un processo di produzione che non sia previsto, in via principale o accessoria, per produrre tale sostanza non rientra nella nozione di rifiuto quando può essere utilizzato rispettando l'ambiente senza altre trasformazioni. Se la sostanza ha un valore di mercato positivo, ciò significa che la produzione della medesima costituiva perlomeno una destinazione secondaria e il fabbricante non vuole disfarsene nel senso giuridico conferito alla nozione di rifiuto.
62 Il governo del Regno Unito ritiene che una sostanza che possa essere utilizzata come combustibile per produrre energia in un determinato processo, analogamente a qualunque altro combustibile che non provenga da rifiuti e senza che vengano presi provvedimenti speciali per la tutela della salute pubblica o dell'ambiente, non sia un rifiuto solo perché risulta dalle categorie specifiche di rifiuti elencate nell'allegato I della direttiva, in combinato disposto con la decisione 94/3, che tale sostanza presenta le caratteristiche tipiche di un rifiuto.
63 Il governo olandese ritiene che occorra decidere caso per caso, dopo un'analisi delle circostanze, se una sostanza utilizzata in un processo di produzione industriale sia un rifiuto ai sensi della normativa comunitaria ovvero una materia prima secondaria. In particolare occorrerebbe esaminare le modalità d'uso della sostanza, la provenienza e la natura o composizione della medesima.
64 Com'è stato ricordato supra, il metodo di trasformazione o le modalità di utilizzo di una sostanza non sono determinanti per stabilire se si tratti o no di un rifiuto. Infatti la destinazione futura di un oggetto o di una sostanza non ha incidenza sulla natura di rifiuto definita, conformemente all'art. 1, lett. a), della direttiva, con riferimento al fatto che il detentore dell'oggetto o della sostanza se ne disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsene.
65 Così come la nozione di rifiuto non deve essere intesa nel senso che esclude le sostanze e oggetti suscettibili di riutilizzazione economica (v. citata sentenza Vessoso e Zanetti, punto 9), essa non va neppure intesa nel senso che esclude le sostanze e oggetti suscettibili di riutilizzo come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali.
66 L'impatto ambientale della trasformazione di tale sostanza non incide infatti sulla qualifica come rifiuto. Un combustibile ordinario può essere bruciato in spregio delle norme di tutela ambientale senza divenire un rifiuto per tal motivo, mentre sostanze di cui ci si disfa possono essere ricuperate come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali pur continuando ad essere qualificate come rifiuti.
67 Come la Corte ha del resto precisato al punto 30 della citata sentenza Inter-Environnement Wallonie, nulla nella direttiva indica che essa non riguarda le operazioni di smaltimento o di ricupero che fanno parte di un processo di produzione industriale qualora risulti che non costituiscono un pericolo per la salute dell'uomo o per l'ambiente.
68 Il fatto che talune sostanze possano essere ricuperate come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali è senz'altro importante per stabilire se l'uso come combustibile debba essere autorizzato, agevolato o per decidere della severità del controllo da attuare.
69 Analogamente, quand'anche il metodo di trattamento di una sostanza non abbia incidenza sulla natura di rifiuto della medesima, non si può però escludere che tale metodo venga considerato un indizio dell'esistenza di un rifiuto. Se infatti l'uso di una sostanza come combustibile costituisce una modalità corrente di ricupero dei rifiuti, tale utilizzo può costituire un elemento che consente di accertare che il detentore della sostanza se ne disfa ovvero ha l'intenzione o l'obbligo di disfarsene ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva.
70 In mancanza di disposizioni comunitarie specifiche relative alla prova dell'esistenza di un rifiuto, spetta al giudice nazionale applicare le norme in materia del proprio ordinamento giuridico in modo da non pregiudicare la finalità e l'efficacia della direttiva.
71 Quanto al modo in cui un rifiuto viene comunemente considerato, si deve rilevare che neppure tale elemento è adeguato, alla luce del tenore letterale della nozione di rifiuto di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva, ma può anch'esso costituire un indizio dell'esistenza di un rifiuto.
72 Si deve pertanto risolvere la seconda questione, sub a) e b), nella causa C-418/97 e, sub b) e c), nella causa C-419/97, nel senso che, per stabilire se l'uso come combustibile di una sostanza come i LUWA-bottoms o i trucioli di legno sia riconducibile al concetto di disfarsene, il fatto che tali sostanze possano essere ricuperate come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali non è rilevante.
73 La circostanza che tale uso come combustibile costituisca una modalità corrente di ricupero dei rifiuti e che tali sostanze vengano comunemente considerate rifiuti può essere considerata indizio del fatto che il detentore delle medesime se ne disfa ovvero ha l'intenzione o l'obbligo di disfarsene, ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva. L'effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva ed in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
La seconda questione, sub c), nella causa C-418/97
74 Con la seconda questione, sub c), nella causa C-418/97, il giudice a quo domanda in sostanza se, per stabilire se l'uso dei LUWA-bottoms come combustibile sia riconducibile al concetto di disfarsene, occorra accertare se si tratti dell'uso di un prodotto principale o secondario (cioè un residuo).
75 Secondo l'ARCO e la Epon, non si può ritenere che l'uso di una sostanza come combustibile sia riconducibile al concetto di disfarsene facendo unicamente riferimento alla provenienza della sostanza stessa. La Epon aggiunge che, dal momento in cui le materie prime secondarie possono essere utilizzate in un processo di produzione identico o analogo a quello per cui vengono utilizzate le materie prime primarie, esse non possono essere considerate rifiuti.
76 Il governo danese ritiene che il processo di produzione precedente non sia decisivo per stabilire se una sostanza costituisca o no un rifiuto. Un prodotto principale non è di norma un rifiuto ma potrebbe esserlo in talune situazioni, come ad esempio se il detto prodotto non corrisponde ai requisiti di qualità interni dell'impresa e viene ritenuto preferibile disfarsene.
77 Secondo il governo tedesco, si deve ritenere che il detentore di una sostanza ha deciso di disfarsene qualora quest'ultima sia ottenuta da un processo di produzione che non è volto, in via principale o accessoria, alla produzione di tale sostanza. Come prevede la legge tedesca, occorrerebbe tener conto a questo proposito dell'opinione del produttore e dell'uso corrente. Tuttavia, conformemente a quanto tale governo ha dichiarato nell'ambito della questione precedente, occorrerebbe altresì prendere in considerazione la questione se un sottoprodotto possa essere utilizzato nel rispetto delle esigenze di tutela ambientale e senza altre trasformazioni.
78 Il governo del Regno Unito aggiunge che i residui di produzione che possono costituire sottoprodotti utili ed essere utilizzati come materia prima senza trasformazioni supplementari e nello stesso modo di qualunque altra materia prima non proveniente da rifiuti fanno parte del circuito commerciale e non costituiscono rifiuti.
79 Secondo il governo olandese, la provenienza della sostanza o dell'oggetto costituisce uno dei diversi elementi da prendere in considerazione per stabilire se si tratti un rifiuto.
80 Il governo austriaco ritiene altresì che il fatto che una sostanza sia prodotta da un'impresa il cui obbiettivo non è la produzione di tale sostanza vada segnatamente preso in considerazione. Osserva che i LUWA-bottoms non sono né un prodotto principale né un prodotto secondario, bensì un rifiuto ottenuto dalla trasformazione di un flusso di particelle.
81 Infine, secondo la Commissione, il fatto che una sostanza sia un sottoprodotto (un residuo) di un processo di produzione imperniato sull'ottenimento di un altro prodotto costituisce un'indicazione della possibilità che si tratti di un rifiuto ai sensi della direttiva.
82 Come si è osservato supra al punto 51 della presente sentenza, dal fatto che su una sostanza venga eseguita un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva, quale l'uso come combustibile, non discende che l'operazione consiste nel disfarsene e che quindi tale sostanza va considerata un rifiuto ai sensi della direttiva.
83 Talune circostanze possono invece costituire indizi del fatto che il detentore della sostanza se ne disfa ovvero ha deciso o ha l'obbligo di disfarsene ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva.
84 Ciò si verifica in particolare se la sostanza utilizzata è un residuo di produzione, cioè un prodotto che non è stato ricercato in quanto tale al fine di utilizzarlo come combustibile.
85 Infatti l'uso di una sostanza quali i LUWA-bottoms come combustibile, in sostituzione di combustibile ordinario, è un elemento che può far ritenere che l'utente di tale sostanza se ne disfa vuoi perché intende farlo vuoi perché ne ha l'obbligo.
86 Può altresì essere considerato un indizio il fatto che la sostanza è un residuo per cui non è utilizzabile in nessun altro uso se non lo smaltimento. Tale circostanza può far ritenere che il detentore della sostanza l'abbia acquistata unicamente allo scopo di disfarsene vuoi perché intende farlo vuoi perché ne ha l'obbligo, per esempio sulla scorta di un accordo concluso con il produttore della sostanza o con un altro detentore.
87 Ciò vale anche nel caso in cui la sostanza sia un residuo la cui composizione non è idonea per l'uso che ne viene fatto ovvero se tale uso debba avvenire in condizioni particolari di prudenza a causa della pericolosità per l'ambiente della sua composizione.
88 Ne consegue che occorre risolvere la seconda questione, sub c), nella causa C-418/97 nel senso che le circostanze che una sostanza utilizzata come combustibile sia il residuo di un processo di produzione di un'altra sostanza, che non sia ipotizzabile nessun altro uso di tale sostanza se non lo smaltimento, che la composizione della sostanza non sia idonea per l'uso che ne viene fatto o che tale uso debba avvenire in particolari condizioni di precauzione per l'ambiente possono essere considerate indizi del fatto che il detentore della sostanza stessa se ne disfa ovvero ha deciso o ha l'obbligo di disfarsene ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva. L'effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
La seconda questione, sub a), nella causa C-419/97
89 Con la seconda questione, sub a), nella causa C-419/97, il giudice a quo domanda se l'uso di trucioli di legno come combustibile sia riconducibile al concetto di disfarsene qualora sui rifiuti, provenienti dal settore edilizio, da cui sono stati ricavati i trucioli, già in una fase anteriore a quella dell'uso come combustibile, vengano compiute operazioni che possono essere considerate come equivalenti a disfarsene, cioè operazioni volte a rendere possibile un riutilizzo dei rifiuti come combustibile (operazioni di riciclaggio) e, in tal caso, se tale operazione possa essere considerata come un'operazione per il ricupero di un rifiuto soltanto se è espressamente menzionata nell'allegato II B della direttiva oppure anche quando tale operazione sia analoga ad un'operazione menzionata nel detto allegato.
90 Secondo le ricorrenti nella causa principale, il legno utilizzato dalla Epon come combustibile è impregnato di sostanze altamente tossiche e dovrebbe essere trattato come i rifiuti pericolosi. Il fatto che tale legno venga trasformato in trucioli e questi ultimi vengano ridotti in polvere non modifica in alcun modo la natura e la composizione della sostanza, che conserva gli agenti tossici.
91 La Epon ritiene che una sostanza che sia stata oggetto di un'operazione di riciclaggio non vada considerata un rifiuto qualora venga utilizzata in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale, cioè qualora, rispetto all'uso di una materia prima primaria, l'uso della citata sostanza non abbia incidenze più sfavorevoli per la salute delle persone e per l'ambiente.
92 Per quanto riguarda la seconda parte della questione, la Epon osserva che l'elenco di cui all'allegato II B della direttiva non è esauriente e che nuovi metodi di riciclaggio devono poter essere presi in considerazione. Essa indica tuttavia che i rifiuti provenienti dal settore edilizio sono già stati oggetto di un riciclaggio contemplato nella categoria R 2 dell'allegato II B della direttiva, e cioè «Riciclo o ricupero delle sostanze organiche non utilizzate come solventi».
93 I governi che hanno presentato osservazioni nonché la Commissione ritengono sostanzialmente che il fatto che i rifiuti di cui trattasi nella causa principale siano stati oggetto di previe operazioni di cernita e di trasformazione in trucioli non sia sufficiente per far loro perdere la caratteristica di rifiuti. Siffatte operazioni non costituirebbero un'operazione di ricupero ai sensi dell'allegato II B della direttiva, bensì un semplice trattamento preliminare dei rifiuti. Una sostanza perderebbe le caratteristiche di rifiuto unicamente se sia stata oggetto di un'operazione di ricupero completo ai sensi dell'allegato II B della direttiva, cioè se possa essere trattata nello stesso modo di una materia prima ovvero, come nel caso di specie, se il potenziale materiale o energetico del rifiuto è stato utilizzato nella combustione.
94 A questo proposito va rilevato anzitutto che, anche se un rifiuto è stato oggetto di un'operazione di ricupero completo la quale comporti che la sostanza di cui trattasi ha acquisito le stesse proprietà e caratteristiche di una materia prima, ciò nondimeno tale sostanza può essere considerata un rifiuto se, conformemente alla definizione di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva, il detentore della sostanza se ne disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsene.
95 Il fatto che la sostanza sia il risultato di un'operazione di ricupero completo ai sensi dell'allegato II B della direttiva costituisce solamente uno degli elementi che vanno presi in considerazione per stabilire se si tratti di un rifiuto, ma non consente di per sé di trarne una conclusione definitiva.
96 Se un'operazione di ricupero completo non priva necessariamente un oggetto della qualifica di rifiuto, ciò vale a maggior ragione per una semplice operazione di cernita o di trattamento preliminare di tali oggetti, come la trasformazione in trucioli di residui di legno impregnati di sostanze tossiche ovvero la riduzione dei trucioli in polvere di legno, che non depurando il legno delle sostanze tossiche che lo impregnano non ha l'effetto di trasformare i detti oggetti in un prodotto analogo ad una materia prima, con le medesime caratteristiche e utilizzabile nelle stesse condizioni di tutela ambientale.
97 Si deve pertanto risolvere la seconda questione, sub a), nella causa C-419/97 nel senso che il fatto che una sostanza sia il risultato di un'operazione di ricupero ai sensi dell'allegato II B della direttiva costituisce solo uno degli elementi che vanno presi in considerazione per stabilire se tale sostanza sia ancora un rifiuto, ma non consente di per sé di trarne una conclusione definitiva. L'esistenza di un rifiuto deve essere accertata sulla scorta del complesso delle circostanze, alla luce della definizione di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva, cioè del fatto che il detentore della sostanza se ne disfi ovvero abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsene, tenendo conto della finalità della direttiva ed in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
98 Le spese sostenute dai governi olandese, danese, tedesco, austriaco e da quello del Regno Unito, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Raad van State dei Paesi Bassi con ordinanze 25 novembre 1997, dichiara:
Nella causa C-418/97
1) Dal semplice fatto che su una sostanza come i LUWA-bottoms venga eseguita un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva del Consiglio 15 giugno 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, non discende che l'operazione consiste nel disfarsene e che pertanto la detta sostanza va considerata un rifiuto ai sensi della direttiva.
2) Per stabilire se l'uso come combustibile di una sostanza come i LUWA-bottoms sia riconducibile al concetto di disfarsene, il fatto che tali sostanze possano essere ricuperate come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali non è rilevante.
La circostanza che tale uso come combustibile costituisca una modalità corrente di ricupero dei rifiuti e che tali sostanze vengano comunemente considerate rifiuti può essere considerata indizio del fatto che il detentore delle medesime se ne disfa ovvero ha l'intenzione o l'obbligo di disfarsene, ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156. L'effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della detta direttiva va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
Le circostanze che una sostanza utilizzata come combustibile sia il residuo di un processo di produzione di un'altra sostanza, che non sia ipotizzabile nessun altro uso di tale sostanza se non lo smaltimento, che la composizione della sostanza non sia idonea per l'uso che ne viene fatto o che tale uso debba avvenire in particolari condizioni di precauzione per l'ambiente possono essere considerate indizi del fatto che il detentore della sostanza stessa se ne disfa ovvero ha deciso o ha l'obbligo di disfarsene ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva. L'effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
Causa C-419/97
1) Dal semplice fatto che su una sostanza come i trucioli di legno venga eseguita un'operazione menzionata nell'allegato II B della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, non discende che l'operazione consiste nel disfarsene e che pertanto la detta sostanza va considerata un rifiuto ai sensi della direttiva.
2) Il fatto che una sostanza sia il risultato di un'operazione di ricupero ai sensi dell'allegato II B della detta direttiva costituisce solo uno degli elementi che vanno presi in considerazione per stabilire se tale sostanza sia ancora un rifiuto, ma non consente di per sé di trarne una conclusione definitiva. L'esistenza di un rifiuto deve essere accertata sulla scorta del complesso delle circostanze, alla luce della definizione di cui all'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, cioè del fatto che il detentore della sostanza se ne disfi ovvero abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsene, tenendo conto della finalità della direttiva ed in modo da non pregiudicarne l'efficacia.
Per stabilire se l'uso come combustibile di una sostanza come i trucioli di legno sia riconducibile al concetto di disfarsene, il fatto che tali sostanze possano essere ricuperate come combustibile in modo compatibile con le esigenze di tutela ambientale e senza trasformazioni radicali non è rilevante.
La circostanza che tale uso come combustibile costituisca una modalità corrente di ricupero dei rifiuti e che tali sostanze vengano comunemente considerate rifiuti può essere considerata indizio del fatto che il detentore delle medesime se ne disfa ovvero ha l'intenzione o l'obbligo di disfarsene, ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156. L'effettiva esistenza di un rifiuto ai sensi della direttiva va però accertata alla luce del complesso delle circostanze, tenendo conto della finalità della direttiva e in modo da non pregiudicarne l'efficacia.