62019CC0015
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 16. ledna 2020 (
1
)
Věc C‑15/19
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA
v.
Consorzio Laziale Rifiuti — Co.La.Ri.
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Corte suprema di cassazione [Nejvyšší kasační soud, Itálie])
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Životní prostředí – Odpady – Směrnice 1999/31 – Skládky – Náklady na skládky odpadů – Stávající skládky – Časová působnost směrnice – Změna poplatků za odstranění odpadu původně stanovených ve smlouvě – Zákaz zpětné účinnosti – Právní jistota – Ochrana legitimního očekávání – Přiměřenost“
I. Úvod
1.
V právu o odpadech musí nést náklady spojené s nakládáním s odpady v zásadě původní držitelé odpadu. Vyplývá z toho však, že provozovatel skládky může od podniku, který v minulosti ukládal odpad na skládky, zpětně požadovat dodatečné poplatky, jestliže se náklady na provozování skládky zvýší v důsledku přijetí směrnice o skládkách (
2
)?
2.
Tato otázka vyvstává v projednávané věci proto, že směrnice o skládkách přijatá v roce 1999 stanoví následnou péči o skládku v délce nejméně třiceti let po uzavření skládky, zatímco dříve byla vnitrostátně pro dotčenou skládku stanovena následná péče jen v délce deseti let.
3.
Pro účely odpovědi na tuto otázku je třeba zkoumat relevantní ustanovení směrnice o skládkách z hlediska zákazu zpětné účinnosti, jakož i zásad právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice o skládkách
4.
Body 25 a 26 odůvodnění směrnice o skládkách stanoví časovou působnost směrnice o skládkách:
„(25)
Vzhledem k tomu, že na skládky, k jejichž uzavření došlo před termínem stanoveným pro provedení této směrnice, se ustanovení této směrnice týkající se postupu uzavírání skládek nevztahují.
(26)
Vzhledem k tomu, že je nutno upravit podmínky dalšího provozu stávajících skládek, aby mohla být ve stanovených termínech přijata opatření nutná pro jejich přizpůsobení této směrnici na základě plánu úprav skládek.“
5.
Náklady na následnou péči upravuje bod 29 odůvodnění směrnice o skládkách:
„Vzhledem k tomu, že je nutno přijmout opatření zabezpečující, aby cena za uložení odpadů na skládce byla stanovena tak, aby byly pokryty veškeré náklady spojené se zřízením a provozem skládky, zahrnující v nejvyšší možné míře finanční jistinu [jistotu] nebo její ekvivalent, které musí provozovatel složit, a předpokládané náklady na ukončení provozu skládky a nutnou následnou péči.“
6.
Povolení skládky je upraveno v čl. 8 písm. a) směrnice o skládkách:
„Příslušný orgán [nevydá] pro skládku povolení, pokud nejsou splněny následující podmínky:
[…]
iv)
před zahájením ukládání odpadů žadatel učinil příslušná opatření formou složení finanční jistiny [jistoty] nebo jejího ekvivalentu, a to způsobem stanoveným členskými státy tak, aby byly splněny povinnosti (včetně ustanovení týkajících se následné péče po ukončení provozu skládky) smluvně stanovené z titulu povolení vydaného v souladu s ustanoveními této směrnice a aby byly splněny postupy spojené s ukončením provozu, požadované podle článku 13. Tato jistina nebo její ekvivalent budou drženy po dobu požadovanou s ohledem na činnosti spojené s udržováním a následnou péčí o skládku, na které byl ukončen provoz v souladu s čl. 13 písm. d). […]“
7.
Článek 10 směrnice o skládkách upravuje náklady spojené s ukládáním odpadů na skládku:
„Členské státy přijmou taková opatření, aby cena požadovaná provozovatelem za ukládání jakéhokoli druhu odpadu na skládce zahrnovala náklady na zřízení a provozování skládky, pokud možno včetně nákladů na finanční jistinu nebo její ekvivalent uvedený v čl. 8 písm. a) bodu iv) a předpokládané náklady na uzavření skládky a následnou péči ukončení provozu alespoň po dobu třiceti let. […]“
8.
Postup uzavření skládky a následné péče o ní je upraven v článku 13 směrnice o skládkách:
„Členské státy přijmou taková opatření, aby v souladu s příslušným povolením:
a)
[…]
b)
skládka nebo její část mohla být považována za definitivně uzavřenou až poté, co příslušný orgán provede konečnou inspekci na místě a vyhodnotí všechny zprávy předložené provozovatelem a udělí provozovateli souhlas s uzavřením skládky. Tento postup nijak nesnižuje odpovědnost, která pro provozovatele z povolení vyplývá;
c)
po definitivním uzavření skládky její provozovatel odpovídal za údržbu, monitorování a kontrolu skládky po celé období následné péče, které příslušný orgán považuje za nutné s ohledem na dobu, po kterou skládka může představovat určité riziko.
Provozovatel oznámí příslušnému orgánu veškeré nepříznivé účinky na životní prostředí zjištěné při kontrolách a podřídí se rozhodnutí příslušného orgánu, pokud jde o povahu a harmonogram plánovaných nápravných opatření;
d)
po dobu, po kterou příslušný orgán považuje za možné, že by skládka mohla představovat nebezpečí pro životní prostředí, a aniž jsou dotčeny jakékoli právní předpisy Společenství nebo vnitrostátní právní předpisy v oblasti odpovědnosti držitele odpadu, byl provozovatel skládky v souladu s přílohou III odpovědný za provádění monitorování a rozborů skládkových plynů a průsakových vod z místa skládky, jakož i za režim podzemních vod nacházejících se v blízké vzdálenosti.“
9.
Použití směrnice o skládkách na stávající skládky je předmětem článku 14 směrnice o skládkách:
„Členské státy přijmou opatření, aby povolené skládky nebo skládky, které jsou v období provádění této směrnice již provozovány [skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice již povoleny nebo provozovány], mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li v nejbližší možné době zavedena dále uvedená opatření, nejpozději však osm let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1:
a)
Ve lhůtě jednoho roku od […] [16. července 2001] provozovatel skládky zpracuje a předloží ke schválení příslušnému orgánu plán úprav místa skládky obsahující prvky uvedené v článku 8, jakož i veškerá nápravná opatření, která považuje za nutná pro splnění požadavků této směrnice s výjimkou požadavků uvedených v příloze 1 bodu 1.
b)
Po předložení plánu úprav místa skládky přijme příslušný orgán konečné rozhodnutí, pokud jde o další provozování na základě zmíněného plánu a této směrnice. Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby v souladu s čl. 7 písm. g) a článkem 13 byl v nejkratším termínu ukončen provoz těch skládek, které neobdržely v souladu s článkem 8 povolení k pokračování provozu.
c)
Na základě schváleného plánu úprav místa skládky povolí příslušný orgán nezbytné práce a stanoví přechodné období pro uskutečnění tohoto plánu. Veškeré stávající skládky, s výjimkou skládek uvedených v příloze I bodu 1, musí být ve lhůtě osmi let ode dne […] [16. července 2001] v souladu s požadavky této směrnice.“
2. Směrnice o odpadech
10.
V době vydání sporného rozhodčího nálezu byla základní ustanovení unijního práva v oblasti odpadů obsažena ve směrnici o odpadech z roku 2008 (
3
), avšak odpovídající ustanovení byla již obsažena i v dřívějších zněních této směrnice (
4
).
11.
Článek 13 současné směrnice o odpadech obsahuje základní povinnost zajistit ochranu při nakládání s odpady, která byla dříve upravena v článku 4.
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění nakládání s odpady způsobem, který neohrožuje lidské zdraví a nepoškozuje životní prostředí […]“
12.
Čl. 14 odst. 1 směrnice o odpadech obsahuje zásadu, že znečišťovatel platí, která byla upravena nejprve v článku 11 a poté v článku 15:
„V souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady spojené s nakládáním s odpady nést prvotní původce odpadu, nebo současný či předchozí držitel odpadu.“
B.
Italské legislativní nařízení 36/2003
13.
Článek 15 odst. 1 Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (
5
) (legislativní nařízení č. 36 ze dne 13. ledna 2003, kterým se provádí směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů) upravuje poplatky za skládky:
„Příslušná částka za uložení odpadu na skládce musí pokrývat náklady na její zřízení a provoz, náklady na finanční záruku a předpokládané náklady na uzavření, jakož i náklady na následnou péči po ukončení provozu po dobu odpovídající době uvedené v čl. 10 odst. 1 písm. i)“.
14.
Článek 17 odst. 3 legislativního nařízení stanoví lhůtu pro přizpůsobení stávajících skládek novým požadavkům:
„Držitel povolení ve smyslu odstavce 1 nebo jím zmocněný provozovatel skládky předloží ve lhůtě šesti měsíců ode dne vstupu v platnost tohoto nařízení příslušnému orgánu plán úprav místa skládky podle kritérií stanovených v tomto nařízení, včetně finančních záruk ve smyslu článku 14.“
III. Skutkové okolnosti a předběžné otázky
15.
Mezi Azienda Municipale Ambiente spa (AMA), která je podnikem města Říma, a Consorzio Laziale Rifiuti (Consorzio), který je provozovatelem skládky odpadů Malagrotta, existuje smluvní ujednání o „veřejné zakázce na služby“ ze dne 26. ledna 1996 týkající se likvidace odpadů. Tato smlouva upravovala následnou péči po dobu deseti let od uzavření skládky.
16.
Poté, co směrnice o skládkách a legislativní nařízení 36/2003 prodloužily doby následné péče v případě skládky Malagrotta na nejméně třicet let, byly poplatky za odpady, které měly být následně placeny, přizpůsobeny delší době následné péče.
17.
Kromě toho bylo AMA rozhodčím nálezem ze dne 8. února 2012 uloženo uhradit Consorziu za období před úpravou poplatků z důvodu delší doby následné péče dodatečné náklady ve výši přesahující 76 milionů eur.
18.
Corte d’Appello di Roma (odvolací soud v Římě, Itálie) rozhodčí nález potvrdil. Proti tomuto rozsudku podala AMA kasační opravný prostředek u Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie).
19.
AMA tvrdí, že právní úprava přijatá k provedení směrnice o skládkách byla odvolacím soudem vyložena v tom smyslu, že prodloužení doby následné péče a s tím spojené náklady jsou rozšířeny i na odpad, který byl již na skládce uložený. Použití článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003 také na stávající skládky je podle ní v rozporu se zásadami ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadou proporcionality. AMA již podle svého tvrzení v průběhu let uhradila Consorziu částky výrazně převyšující dodatečné náklady, které Consorzio požaduje. Bude-li uložení uvedené povinnosti potvrzeno, může být navíc ohrožena její finanční stabilita.
20.
Nejvyšší kasační soud proto pokládá Soudnímu dvoru následující otázky:
„1.
Je s články 10 a 14 směrnice o skládkách v souladu takový výklad zastávaný odvolacím soudem, kterým dochází k retroaktivnímu uplatnění článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003, kterým se do vnitrostátního právního rámce provádějí výše uvedená ustanovení [unijního práva], zejména pak v části, v níž je stanoveno prodloužení následné péče z deseti na třicet let, který má za následek, že stávající skládky, které již mají povolení k provozu, podléhají bez výhrady takto uloženým povinnostem?
2.
Je s články 10 a 14 směrnice o skládkách – především vzhledem k jejich normativnímu obsahu, kterým bylo členským státům uloženo, aby přijaly ‚taková opatření, aby cena požadovaná provozovatelem za ukládání jakéhokoli druhu odpadu na skládce zahrnovala náklady na zřízení a provozování skládky, pokud možno včetně nákladů na finanční jistotu nebo její ekvivalent uvedený v čl. 8 písm. a) bodu iv) a předpokládané náklady na uzavření skládky a následnou péči [po] ukončení provozu alespoň po dobu třiceti let‘ a ‚opatření, aby povolené skládky nebo skládky, které jsou v období provádění této směrnice již provozovány, mohly nadále fungovat‘ – v souladu takový výklad zastávaný odvolacím soudem, kterým dochází k použití článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003 na stávající skládky, které již mají povolení k provozu, ačkoli při provádění takto uložených povinností, a to i ve vztahu k těmto skládkám, článek 17 omezuje prováděcí opatření na stanovení přechodného období a neobsahuje žádné opatření směřující k omezení finančního dopadu tohoto prodloužení na ‚držitele‘?
3.
Je kromě toho s články 10 a 14 směrnice o skládkách v souladu výklad zastávaný odvolacím soudem, kterým dochází k použití článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003 na stávající skládky, které již mají povolení k provozu, a to i s ohledem na finanční zátěž vyplývající z takto uložených povinnosti a zejména z prodloužení následné péče z deseti na třicet let, čímž dochází k zatížení ‚držitele‘ a tímto způsobem k ospravedlnění změny u cen stanovených ve smluvních dohodách upravujících činnost likvidace in peius pro držitele?
4.
Je konečně s články 10 a 14 směrnice o skládkách v souladu výklad zastávaný odvolacím soudem, kterým dochází k použití článků 15 a 17 legislativního nařízení č. 36/2003 na stávající skládky, které již mají povolení k provozu, a to i s ohledem na finanční zátěž vyplývající z takto uložených povinností a zejména z prodloužení následné péče z deseti na třicet let, přičemž – pro účely jejich určení – je zohledněn nejen odpad uložený počínaje vstupem prováděcích ustanovení v platnost, ale také odpad, který byl uložen již dříve?
21.
Písemná vyjádření předložily Azienda Municipale Ambiente, Consorzio Laziale Rifiuti a Evropská komise. Ústního jednání, které se konalo dne 27. listopadu 2019, se však zúčastnily pouze AMA a Komise.
IV. Právní analýza
22.
Před tím, než se začnu zabývat otázkami Nejvyššího kasačního soudu, budu se krátce věnovat jejich přípustnosti.
A.
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
23.
Consorzio považuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou, jelikož otázky nejsou pro rozhodnutí o sporu v původním řízení relevantní. Konkrétně nebyly tyto otázky podle jeho tvrzení předmětem odvolacího řízení, takže je nebylo možné projednat v řízení před Nejvyšším kasačním soudem.
24.
Je pravda, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná pouze tehdy, jsou-li otázky předložené Soudnímu dvoru relevantní pro rozhodnutí ve věci v původním řízení.
25.
Podle ustálené judikatury se však na otázky týkající se výkladu práva Společenství položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (
6
).
26.
Soudnímu dvoru tedy nepřísluší ověřovat, zda jsou předběžné otázky podle italského procesního práva relevantní pro rozhodnutí ve věci v původním řízení.
27.
Z pohledu unijního práva je naopak relevance otázek zřejmá: Nárok přiznaný Consorziu vychází ze skutečnosti, že přinejmenším rozhodčí soud vycházel z toho, že podle směrnice o skládkách byla odpovědnost AMA za následnou péči u skládky Malagrotta prodloužena z deseti na třicet let.
28.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je proto přípustná.
B.
K otázkám položeným Nejvyšším kasačním soudem
29.
Nejvyšší kasační soud si přeje zjistit, zda články 10 a 14 směrnice o skládkách brání výkladům příslušných italských ustanovení provádějících směrnici, podle nichž provozovatelé skládek mohou z důvodu prodloužení následné péče o skládky z deseti na třicet let zpětně požadovat od držitelů odpadů, kteří v minulosti ukládali odpady na skládky, dodatečné poplatky.
30.
Uvedený soud pochybuje konkrétně o tom, zda je povinnost delší následné péče slučitelná se zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadami právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality, a předkládá proto Soudnímu dvoru čtyři otázky.
31.
Cílem první otázky je objasnit, zda stávající skládky, které již mají povolení k provozu, podléhají bez výhrady povinnostem uloženým podle článků 10 a 14 směrnice o skládkách, zejména pokud je stanoveno prodloužení následné péče z deseti na třicet let. V témže duchu směřuje čtvrtá otázka k tomu, zda se prodloužená doba následné péče musí použít rovněž na odpady, které byly uloženy na skládku před vstupem v platnost prováděcích právních předpisů. Nejprve se budu těmito dvěma otázkami zabývat z hlediska provozovatele skládky.
32.
Naopak čtvrté otázce se budu v rozsahu, v němž se týká držitele odpadů, věnovat společně s druhou a třetí otázkou z toho hlediska, zda směrnice o skládkách vyžaduje zpětné uložení dodatečných poplatků za ukládání odpadů. V druhé otázce se totiž jedná o to, zda byla Itálie povinna přijmout pravidla k omezení dodatečných požadavků na další poplatky na předchozí držitele odpadů. Předmětem třetí otázky je účinek provedení článků 10 a 14 směrnice o skládkách na stávající dohody mezi provozovatelem skládky a předchozími držiteli odpadu.
1. K uložení povinnosti následné péče u stávajících skládek a již uložených odpadů
33.
První a čtvrtá otázka se týkají uložení povinnosti následné péče u skládek, které byly využívány již v době, kdy se směrnice o skládkách začala používat.
a) K povinnosti následné péče u stávajících skládek
34.
Použití směrnice o skládkách na stávající skládky upravuje článek 14. Podle tohoto ustanovení přijmou členské státy opatření, aby skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice (16. července 2001) již povoleny nebo provozovány, mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li nejpozději do osmi let (do 16. července 2009) zavedena určitá opatření.
35.
Článek 14 písm. b) směrnice o skládkách poskytuje členským státům dva způsoby, jak u těchto stávajících skládek dostát svým povinnostem. Mohou buď povolit další provozování v souladu s podmínkami směrnice o skládkách, nebo přijmout nezbytná opatření, aby byl provoz skládek, které nezískaly povolení k pokračování provozu, podle čl. 7 písm. g) a článku 13 v nejkratším termínu ukončen (
7
).
36.
Pokud bylo provozování povoleno i po 16. červenci 2009, jak je tomu podle všeho v projednávané věci (
8
), musí stávající skládka nejpozději do uplynutí přechodného období splňovat podle čl. 14 písm. c) směrnice o skládkách požadavky směrnice s výjimkou požadavků uvedených v bodě 1 přílohy I. Posledně uvedené požadavky se týkají umístění skládky, a nejsou tedy v projednávaném případě relevantní.
37.
Naproti tomu povinnosti následné péče podle čl. 13 písm. c) směrnice o skládkách musí být nejpozději po uplynutí přechodného období v plném rozsahu plněny. Provozovatel musí podle tohoto ustanovení následnou péči provádět tak dlouho, jak příslušný orgán považuje za nutné s ohledem na dobu, po kterou skládka může představovat určité riziko. Pokud jde o náklady, musí podle čl. 8 písm. a) bodu iv) složit až do ukončení následné péče finanční jistotu.
38.
Povinnosti následné péče uložené provozovateli by však platily i v případě, kdyby skládka nebyla dále provozována, ale byla před uplynutím přechodného období uzavřena. I v tomto případě odkazuje totiž čl. 14 písm. b) směrnice o skládkách na článek 13.
39.
Již z výslovného znění směrnice o skládkách tedy vyplývá, že provozovatelé skládek, které byly v provozu v době uplynutí lhůty k provedení směrnice, tedy k 16. červenci 2001, mají povinnost následné péče až do doby, kdy již skládka nepředstavuje žádné riziko. Tato povinnost se nedotýká pouze skládek, které již byly k tomuto okamžiku uzavřeny, jak upřesňuje bod 25 odůvodnění.
b) K rozšíření povinnosti následné péče na odpad z minulosti
40.
Povinnost následné péče výslovně nerozlišuje mezi odpady, které byly dovezeny a uloženy na skládku před uplynutím lhůty k provedení nebo poté. Jak zaznívá ve čtvrté otázce, bylo by tedy možné se ptát, zda se z hlediska zákazu zpětné účinnosti a zásady právní jistoty týká tato povinnost výlučně odpadů, které byly na skládku dovezeny a uloženy až následně.
41.
Jak názorně ilustruje Consorzio na příkladu skládky Malagrota, je však takové rozlišování prakticky stěží proveditelné, jelikož staré a nové odpady jsou ve skládce promíchány a vytváří společně rizika, jež mají být odstraněna prostřednictvím následné péče. Následná péče se proto zpravidla musí vztahovat na skládku jako celek.
42.
Bylo by možné si pouze představit, že z povinnosti následné péče podle směrnice o skládkách budou vyňaty jasně ohraničené části skládky, které k okamžiku uplynutí lhůty k provedení již nebyly provozovány a nemohou vzájemně působit s částmi skládky, které jsou nadále v provozu.
43.
Pro takové části by ale obvykle platily přinejmenším požadavky jednotlivých znění směrnice o odpadech, která byla použitelná od roku 1977. Členské státy by proto musely zajistit, aby nebylo ohroženo lidské zdraví ani životní prostředí (
9
), a musela by být také dodržena zásada „znečišťovatel platí“ (
10
). Členské státy však mají značný prostor pro uvážení ohledně organizace nezbytné následné péče a rozdělení nákladů (
11
).
44.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje žádné údaje o tom, že se ve věci v původním řízení jedná o takové staré části skládky. Consorzio naopak tvrdí, že jednotlivé části spolu vzájemně úzce působí. Soudní dvůr proto nemusí rozhodovat, za jakých podmínek již určité starší části stávající skládky směrnici o skládkách nepodléhají, a může v další diskuzi vycházet z toho, že se jedná o následnou péči skládky, která byla v provozu v době uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách.
c) K zákazu zpětné účinnosti, jakož i zásadám právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality
45.
AMA a Nejvyšší kasační soud mají nicméně pochybnosti, zda je uložení povinnosti následné péče v souladu se zákazem zpětné účinnosti, jakož i se zásadami právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a proporcionality.
46.
Zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty jsou součástí unijního právního řádu. Z tohoto důvodu musí být dodržovány unijními orgány, ale též členskými státy při výkonu pravomocí, které jim svěřují unijní směrnice (
12
).
47.
Za účelem dodržení těchto zásad musí být unijní hmotněprávní pravidla vykládána tak, že se vztahují na situace nastalé před jejich vstupem v platnost („situations acquises“) pouze tehdy, když z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být takový účinek přiznán (
13
). Zásada právní jistoty totiž obecně brání tomu, aby počátek časové působnosti unijního aktu byl stanoven na den předcházející dni jeho vyhlášení. Výjimečně tomu může být jinak, pokud to vyžaduje sledovaný cíl a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob (
14
).
48.
Nové pravidlo se však okamžitě vztahuje na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti předchozího pravidla (
15
). Působnost zásady ochrany legitimního očekávání totiž nesmí být rozšířena do takové míry, že se zcela vyloučí použití nového pravidla na budoucí účinky dříve vzniklých situací (
16
).
49.
Povinnost následné péče u skládek, které byly ke dni uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách ještě v provozu, je takovým případem platnosti nového pravidla na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla.
50.
Tato povinnost neporušuje ani zásadu proporcionality. Sledování rizik uzavřené skládky odpovídá cíli vysoké úrovně ochrany zakotvené v čl. 3 odst. 3 SEU, článku 37 Listiny a čl. 191 odst. 2 SFEU. Povinnost následné péče je vhodná k tomu tento cíl podpořit a méně přísné opatření se nenabízí.
51.
Konečně je také přiměřené uložit tuto povinnost provozovateli skládky. Ten dosahuje provozem skládky příjmů a zná skládku zpravidla nejlépe. Kromě toho nebyla povinnost následné péče překvapivě zavedena směrnicí o skládkách, ale vlastně již vyplývala z jednotlivých verzí směrnice o odpadech, která byla v platnosti od roku 1977.
d) Dílčí závěr
52.
Na první a čtvrtou otázku v rozsahu, v němž se týká provozovatele skládky, je tedy třeba odpovědět tak, že provozovateli skládky, která byla k okamžiku uplynutí lhůty k provedení směrnice o skládkách využívána, musí být podle článků 10, 13 a 14 uvedené směrnice uloženo, aby zajistil po dobu alespoň třiceti let po uzavření skládky následnou péči. Zpravidla při tom nelze rozlišovat mezi odpady, které byly na skládku uloženy po uplynutí lhůty k provedení směrnice, a odpady uloženými na skládku před tímto okamžikem.
2. Náklady na následnou péči
53.
Od povinnosti následné péče uložené provozovateli skládky je nutno odlišit odpovědnost za náklady na následnou péči, kterou zmiňuje Nejvyšší kasační soud ve druhé a třetí otázce, jakož i ve čtvrté otázce v rozsahu, v němž se týká situace držitelů odpadů. Tyto náklady mají být v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ v zásadě přeneseny na držitele odpadů, kteří ukládají odpady na skládku. Toto rozdělení nákladů vychází z článku 10 směrnice o skládkách (k tomu viz bod a), avšak je sporné, zda se použije rovněž na odpady uložené na skládku před uplynutím lhůty k provedení směrnice o skládkách (k tomu viz bod b).
a) Normativní obsah článku 10 směrnice o skládkách
54.
Jak také vyplývá z bodu 29 odůvodnění směrnice o skládkách, členské státy musí podle článku 10 přijmout opatření zabezpečující, že cena za odstranění odpadů na skládce pokryje veškeré náklady spojené se zřízením a provozem skládky (
17
).
55.
Tento požadavek je vyjádřením zásady „znečišťovatel platí“. Znamená, jak již Soudní dvůr rozhodl v souvislosti s různými verzemi směrnice o odpadech (
18
), že náklady na odstraňování odpadů jsou hrazeny jejich držiteli (
19
). Zásada „znečišťovatel platí“ odpovídá cíli směrnice o skládkách, jímž je podle jejího čl. 1 odst. 1 splnění požadavků směrnice o odpadech a zejména jejího článku 4, který členským státům ukládá mimo jiné povinnost přijmout vhodná opatření na podporu předcházení nebo omezování vzniku odpadů (
20
).
56.
Náklady uvedené v článku 10 směrnice o skládkách výslovně zahrnují předpokládané náklady na uzavření skládky a následnou péči alespoň po dobu třiceti let.
57.
Tato úprava se musela v souladu s čl. 14 písm. c) směrnice o skládkách použít na stávající stávky, které byly nadále provozovány nejpozději k okamžiku uplynutí přechodného období, neboť od tohoto okamžiku platily pro tyto skládky požadavky této směrnice. Od té doby musela být proto cena za odstranění odpadu stávajícími skládkami zahrnovat následnou péči.
b) K dodatečnému zvýšení poplatků za odstranění odpadů
58.
Konstatováními o povinnosti následné péče a rozsahu poplatků od okamžiku použití článku 10 směrnice o skládkách na stávající skládky však ještě není rozhodnuto, zda mohou být poplatky za předchozí období zpětně navýšeny o náklady na delší následnou péči.
59.
Články 10 a 14 směrnice o skládkách neobsahují v tomto ohledu žádnou výslovnou úpravu. Naopak čl. 14 písm. c) pouze vyžaduje, že skládky, jejichž provoz pokračuje, musí splňovat požadavky směrnice až do uplynutí přechodného období.
60.
V případě, že stávající skládka není dále provozována, nýbrž je uzavřena, odkazuje čl. 14 písm. b) směrnice o skládkách pouze na čl. 7 písm. g) a článek 13, nikoli však na článek 10. Nelze však předpokládat, že následná péče nezbytná podle článku 13 písm. c) může být u těchto skládek v zásadě ukončena dříve než u dále provozovaných skládek. Je dokonce možné, že příslušné orgány dospějí k závěru, že skládka představuje riziko po dobu delší než třicet let, takže následná péče bude podle čl. 13 písm. c) trvat déle.
61.
Ustanovení směrnice o skládkách tedy výslovně nestanoví, na rozdíl od názoru Komise, že držitelé odpadů, kteří v minulosti ukládali odpad na skládku, avšak za toto uložení uhradili poplatek, který nepostačuje k pokrytí předpokládaných nákladů na následnou péči po dobu alespoň třiceti let, musí zpětně zaplatit dodatečnou částku k vyrovnání schodku.
62.
Zásada „znečišťovatel platí“ hovoří nicméně pro to, aby těmto držitelům odpadu byly uloženy také tyto dodatečné náklady. Směrnice o skládkách sice tuto zásadu v souvislosti s článkem 10 výslovně neuvádí, avšak ta je podle čl. 191 odst. 2 SFEU základní zásadou práva životního prostředí Unie a musí k ní být při jeho výkladu nutně přihlíženo.
63.
Kromě toho již před přijetím směrnice o skládkách stanovily jednotlivé verze směrnice o odpadech, že držitelé odpadu, kteří předávají odpady podniku pro odstraňování odpadu, nesou v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ náklady na odstranění odpadu (
21
).
64.
Kdyby Itálie tato ustanovení správně provedla a zároveň přijala nezbytná opatření k zajištění odstranění odpadů bez ohrožení lidského zdraví nebo poškození životního prostředí (článek 4 dříve platných znění směrnice o odpadech), pokryly by poplatky za odstranění odpadu již v minulosti dostatečně náklady na následnou péči.
65.
Dodatečně zvýšené poplatky by naproti tomu zásadu „znečišťovatel platí“ realizovaly již jen v mnohem menším rozsahu. Je pravda, že by odpovídaly odpovědnosti držitelů odpadů za vznik znečištění. Konec konců bez jejich chování by odpady vůbec nevznikly. Regulační funkce zásady „znečišťovatel platí“ by se však již neuplatnila, jelikož držitelé odpadů již nemohou své chování dodatečně sladit se skutečnými náklady na odstranění odpadu.
66.
Rozhodujícími jsou však zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty. Jak již bylo uvedeno, tyto zásady vyžadují, aby byla unijní hmotněprávní pravidla vykládána tak, že se vztahují na situace nastalé před jejich vstupem v platnost („situations acquises“) pouze tehdy, když z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim takový účinek musí být přiznán (
22
).
67.
Povinnost držitelů odpadů hradit zpětně dodatečné náklady na odstraňování odpadů by byla s těmito požadavky neslučitelná.
68.
Zaprvé nejsou totiž znění, cíl a struktura směrnice o skládkách, zejména pak její články 10 a 14, dostatečně jasné, aby mohl být úpravě nákladů přiznán zpětný účinek.
69.
Zároveň a zadruhé je pro držitele odpadů, který uloží odpady na skládku a uhradí za to požadované poplatky situace uzavřena. Jeho situace ohledně těchto poplatků odpovídá situaci dlužníka, jehož celní dluh vznikl před vstupem v platnost nové hmotněprávní úpravy (
23
), a situaci příjemce podpory, který obdržel podporu před vstupem v platnost nového kodexu podpor (
24
).
70.
To samozřejmě nevylučuje, že dohoda mezi Consorziem a AMA upravuje rozdělení nákladů jinak. Lze si tedy představit, že jsou pro případ dodatečných nákladů upraveny dodatečné nároky provozovatele. Nebylo by ani překvapující, kdyby Consorzio provozovalo skládku pouze pro AMA a ta by tak nepřímo nadále zůstala držitelkou odpadů. V těchto případech by se však nejednalo o použití článku 10 směrnice o skládkách, ale pouze o výklad smlouvy uzavřené mezi těmito dvěma stranami, který nespadá do pravomoci Soudního dvora. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ostatně nijak nenaznačuje, že taková situace nastala.
71.
Naproti tomu v situaci, která zřejmě nastala v této věci, je nutné připustit, že v rámci tohoto výkladu článků 10 a 14 směrnice o skládkách není možná provozovatel skládky, jejíž provoz pokračuje, schopen pokrýt náklady na následnou péči prostřednictvím vybraných poplatků za odstranění odpadu. Toho je nutno se obávat především v případě, že dotčený členský stát provedl směrnici o odpadech nedostatečně, takže následná péče nebyla původně při vyměření nákladů na odstranění odpadů dostatečně zohledněna.
72.
Je pravda, jak AMA tvrdí, že již zvýšení poplatků za budoucí ukládání odpadů, k němuž došlo po provedení směrnice o skládkách, je dostačující k financování delší následné péče. Zdá se však, že přinejmenším vnitrostátní soudy vycházejí z toho, že tyto dodatečné příjmy nepostačují. Stejně tak nelze vyloučit, že trh se skládkami nebo zbývající doba provozu neumožní dosáhnout dostatečných příjmů prostřednictvím zvýšení poplatků.
73.
Za takový schodek v pokrytí by však byl vedle členského státu přinejmenším spoluzodpovědný provozovatel skládky, neboť z důvodu svých znalostí skládky by měl být schopen nejlépe posoudit rozsah nezbytné následné péče. Pokud mohl oprávněně vycházet z toho, že z důvodu stavu skládky postačuje v zásadě pouze desetiletá následná péče, měla by další následná péče vést již jen k nízkým nákladům. Pokud naproti tomu stav skládky vyžaduje ještě po deseti letech stále vysoké náklady na následnou péči, pak provozovatel skládky při stanovení doby trvání následné péče nedostál svým povinnostem řádné péče.
c) Dílčí závěr
74.
Na druhou a třetí otázku, jakož i na čtvrtou otázku v rozsahu, v němž se týká situace držitelů odpadů, je tedy třeba odpovědět tak, že články 10 a 14 směrnice o skládkách s ohledem na zákaz zpětné účinnosti, jakož i na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání neodůvodňují uložení dodatečných poplatků předchozím držitelům odpadu, kteří odpad uložili na skládky a uhradili za to požadované poplatky, pokud bude doba trvání následné péče o skládku později prodloužena a tento dodatečný nákladový faktor ještě nebyl v původním poplatku zohledněn.
V. Závěry
75.
Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:
„1)
Provozovateli skládky, která byla k okamžiku uplynutí lhůty k provedení směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů využívána, musí být podle článků 10, 13 a 14 uvedené směrnice uloženo, aby zajistil po dobu alespoň třiceti let po uzavření skládky následnou péči. Zpravidla při tom nelze rozlišovat mezi odpady, které byly na skládku uloženy po uplynutí lhůty k provedení směrnice, a odpady uloženými na skládku před tímto okamžikem.
2)
Články 10 a 14 směrnice 1999/31 s ohledem na zákaz zpětné účinnosti, jakož i na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání neodůvodňují uložení dodatečných poplatků předchozím držitelům odpadu, kteří odpad uložili na skládky a uhradili za to požadované poplatky, pokud bude doba trvání následné péče o skládku později prodloužena a tento dodatečný nákladový faktor ještě nebyl v původním poplatku zohledněn.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů (Úř. věst. 1999, L 182, s. 1; Zvl. vyd. 15/04, s. 228), ve znění směrnice Rady 2011/97/EU ze dne 5. prosince 2011, kterým se mění směrnice 1999/31/ES, pokud jde o zvláštní kritéria pro skladování kovové rtuti považované za odpad (Úř. věst. 2011, L 328, s. 49).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3).
(
4
) – Směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. 1975, L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01. s. 23) ve znění pozdějších změn, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. 2006, L 114, s. 9).
(
5
) – GURI č. 59 ze dne 12. března 2003, SO č. 40.
(
6
) – Rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, bod 67).
(
7
) – Rozsudky ze dne 16. července 2015, Komise v. Bulharsko (C‑145/14, nezveřejněný, EU:C:2015:502, bod 30), ze dne 25. února 2016, Komise v. Španělsko (C‑454/14, nezveřejněný, EU:C:2016:117, bod 59), Komise v. Slovinsko (C‑506/17, nezveřejněný, EU:C:2018:959, bod 45), a ze dne 21. března 2019, Komise v. Itálie (C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 27).
(
8
) – Viz závěry v rozsudku ze dne 15. října 2014, Komise v. Itálie (C‑323/13, nezveřejněný, EU:C:2014:2290, bod 13).
(
9
) – Viz výše bod 11.
(
10
) – Viz výše bod 12.
(
11
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další (C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 47 a další).
(
12
) – Rozsudky ze dne 3. prosince 1998, Belgocodex (C‑381/97, EU:C:1998:589, bod 26), ze dne 26. dubna 2005, Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, bod 32), ze dne 10. září 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, bod 43), a ze dne 10. prosince 2015, Veloserviss (C‑427/14, EU:C:2015:803, bod 30).
(
13
) – Rozsudky ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9), ze dne 10. února 1982, Bout (21/81, EU:C:1982:47, bod 13), ze dne 29. ledna 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 49), ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, bod 50), a ze dne 14. března 2019, Textilis (C‑21/18, EU:C:2019:199, bod 30).
(
14
) – Rozsudky ze dne 25. ledna 1979, Racke (98/78, EU:C:1979:14, bod 20), ze dne 13. listopadu 1990, Fédesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 45), ze dne 28. listopadu 2006, Parlament v. Rada (C‑413/04, EU:C:2006:741, bod 75), a ze dne 21. března 2019, Komise v. Itálie (C‑498/17, EU:C:2019:332, bod 106).
(
15
) – Rozsudky ze dne 5. prosince 1973, SOPAD (143/73, EU:C:1973:145, bod 8), ze dne 29. ledna 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 49), a ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, bod 49).
(
16
) – Rozsudky ze dne 16. května 1979, Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, bod 21), ze dne 29. ledna 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 55), a ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, bod 49).
(
17
) – Rozsudek ze dne 25. února 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, bod 35).
(
18
) – Rozsudek ze dne 7. září 2004, Van de Walle a další (C‑1/03, EU:C:2004:490, bod 57), ke směrnici Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. 1975, L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23) ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. 1991, L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3), rozsudek ze dne 24. června 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 71) ke směrnici 75/442 ve znění rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996 (Úř. věst. 1996, L 135, s. 32), rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další (C‑254/08, EU:C:2009:479, body 44 a 45) ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. 2006, L 114, s. 9), a rozsudek ze dne 30. března 2017, VG Čistoća (C‑335/16, EU:C:2017:242, bod. 24) ke směrnici o odpadech.
(
19
) – Rozsudek ze dne 25. února 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, bod 36).
(
20
) – Rozsudek ze dne 25. února 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, bod 36) ještě ke směrnici 75/442 ve znění rozhodnutí 96/350.
(
21
) – Viz výše bod 12.
(
22
) – Viz výše body 46 a 47.
(
23
) – Viz rozsudky ze dne 7. září 1999, De Haan (C‑61/98, EU:C:1999:393, body 12 až 14), ze dne 14. listopadu 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, body 28 až 30), a ze dne 23. února 2006, Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, bod 42).
(
24
) – Viz rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise (C‑74/00 P a C‑75/00 P, EU:C:2002:524, bod 117).