62002CC0411_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung, rechtlicher Rahmen, vorprozessuales Stadium und gerichtliches Verfahren
1. Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission die Feststellung, dass die Republik Österreich ihre Verpflichtungen aus Artikel 14 der Richtlinie 98/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld (im Folgenden: Richtlinie 98/10)(2) verletzt hat.
2. Die Kommission macht geltend, die Republik Österreich habe die erforderlichen Vorschriften zur ordnungsgemäßen Umsetzung des Artikels 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 nicht erlassen; in dieser Vorschrift wird die Notwendigkeit festgestellt, in jedem Mitgliedstaat einen Basisdetaillierungsgrad bei den regelmäßig wiederkehrenden Rechnungen für Telekommunikationsdienste im Festnetz sicherzustellen, der die Überprüfung und Kontrolle der für die Nutzung des öffentlichen Telefonnetzes entstandenen Gebühren ermöglicht.
3. Die Richtlinie 98/10, die bereits Gegenstand von zwei Klagen wegen Vertragsverletzung gegen Italien und Frankreich war, gegen die im Übrigen von diesen Mitgliedstaaten keine Einwände erhoben worden sind(3), soll, wie in Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 ausdrücklich formuliert, die Verfügbarkeit qualitativ hochwertiger fester öffentlicher Telefondienste innerhalb der Gemeinschaft sicherstellen und bestimmte Dienste definieren, zu denen alle Nutzer, einschließlich der Verbraucher, zu einem erschwinglichen Preis Zugang haben sollten.
4. Zu diesem Zweck ist in Artikel 14 der Richtlinie 98/10 über Einzelgebührenerfassung, Tonfrequenzwahl und selektive Anrufsperre vorgesehen:
„(1) Damit sichergestellt ist, dass die Nutzer über feste öffentliche Telefonnetze so schnell wie möglich Zugang haben zu den Dienstmerkmalen
…
– Einzelgebührenerfassung und selektive Anrufsperre auf Antrag,
können die Mitgliedstaaten einen oder mehrere Betreiber benennen, die diese Dienstmerkmale den meisten Telefonnutzern vor dem 31. Dezember 1998 bereitzustellen und ihre allgemeine Verfügbarkeit bis zum 31. Dezember 2001 zu gewährleisten haben.
…
(2) Vorbehaltlich der Anforderungen einschlägiger Rechtsvorschriften über den Schutz personenbezogener Daten und der Privatsphäre, z. B. der Richtlinie 95/46/EG und der Richtlinie 97/66/EG, weisen die Einzelgebührennachweise die Gebühren ausreichend detailliert aus, um die Überprüfung und Kontrolle der für die Nutzung des festen öffentlichen Telefonnetzes und/oder der festen öffentlichen Telefondienste entstandenen Gebühren zu ermöglichen.
Eine Grundform der Einzelgebührenerfassung wird ohne zusätzliche Gebühren zur Verfügung gestellt. Gegebenenfalls können dem Teilnehmer zusätzliche Detaillierungsgrade zu vertretbaren Tarifen oder kostenlos angeboten werden. Die nationalen Regulierungsbehörden können das Grundangebot der Einzelgebührenerfassung festlegen.
Anrufe, die für den anrufenden Teilnehmer gebührenfrei sind, einschließlich Anrufen bei Hilfsdiensten, werden im Einzelgebührennachweis des anrufenden Teilnehmers nicht aufgeführt.“
5. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 98/10, um deren Umsetzung es in der vorliegenden Rechtssache geht, nach Artikel 26 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie)(4) seit dem 25. Juli 2003 aufgehoben ist. Die Richtlinie 98/10 wurde damit durch einen neuen Rechtsrahmen ersetzt, der aus der genannten Richtlinie 2002/21, der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste (Genehmigungsrichtlinie)(5), der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie)(6) und der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie)(7) besteht.
6. Die letztgenannte Richtlinie 2002/22 steht, was die Frage der Kontrolle der Ausgaben durch einen Einzelgebührennachweis angeht, auf einer Linie der Kontinuität im Verhältnis zu der Richtlinie 98/10, an deren Stelle sie getreten ist(8) .
7. Gewiss geht es hier nicht um die Umsetzung und die Auslegung der neuen Richtlinie 2002/22, sondern doch um die der in der Zwischenzeit aufgehobenen Richtlinie 98/10. Auf jeden Fall ist es von Interesse, darauf hinzuweisen, dass die Ausrichtung der beiden Richtlinien, was die Frage des Einzelverbindungsnachweises angeht, im Wesentlichen übereinstimmt. In diesem Sinne stellt auch die Richtlinie 2002/22 das Erfordernis eines Grundeinzelverbindungsnachweises auf, der es ermöglichen soll, die mit der Benutzung des öffentlichen Telefonnetzes zusammenhängenden Ausgaben zu überprüfen und zu kontrollieren. Diese Richtlinie gibt den Sinn und den Umfang des Grundeinzelverbindungsnachweises in vollständiger Form und ohne irgendeine Unterbrechung der Kontinuität im Verhältnis zu Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10(9) wieder.
8. Die Richtlinie 98/10 musste von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 32 Absatz 1 bis zum 30. Juni 1998 umgesetzt sein.
9. Mit Schreiben vom 23. September 1998 teilte die österreichische Regierung der Kommission mit, dass die Richtlinie 98/10 im österreichischen Recht durch das Telekommunikationsgesetz (im folgenden: TKG) sowie durch vier Verordnungen (die Rahmenrichtlinienverordnung, die Telekomtarifgestaltungsverordnung, die Nummerierungsverordnung und die Zusammenschaltungsverordnung) umgesetzt worden sei.
10. Unter den verschiedenen Bestimmungen des TKG sticht § 94 Absatz 1 hervor, mit dem der genannte Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 angeblich umgesetzt werden soll. Diese Vorschrift bestimmt:
„Die Teilnehmerentgelte sind grundsätzlich in Form eines Entgeltnachweises darzustellen, der eine Zusammensetzung der Entgelte nach Entgeltarten enthält. Wenn der Teilnehmer es beantragt, sind die Entgelte als Einzelentgeltnachweise oder in anderen, in den Geschäftsbedingungen anzubietenden Detaillierungsgraden darzustellen. Für Entgeltnachweise, die einen zusätzlichen Detaillierungsgrad als den Standardnachweis aufweisen, darf in den Geschäftsbedingungen ein Entgelt vorgesehen werden. Dieses hat sich an den durch die abweichende Detaillierung verursachten Kosten zu orientieren.
…“
11. Die Kommission teilte mit Schreiben vom 20. April 2001 ihre Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Umsetzung des Artikels 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 durch die österreichische Regierung mit und forderte diese gemäß Artikel 226 EG auf, sich innerhalb von zwei Monaten dazu zu äußern.
12. Mit Schreiben vom 20. Juni 2001 ließen die österreichischen Behörden die Kommission wissen, dass § 94 TKG insoweit den Anforderungen des Artikels 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 entspreche, als die in § 94 des genannten Gesetzes vorgesehene Grundform des Entgeltnachweises einen Grad der Detaillierung aufweise, der ausreiche, um dem Benutzer eine wirksame Kontrolle und Prüfung seiner Telefonentgelte im Sinne der Richtlinie 98/10 zu ermöglichen.
13. Am 20. Dezember 2001 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie den Grund für ihre Bedenken wieder aufgriff und die Auffassung vertrat, dass der von der Republik Österreich gewählte Standardeinzelentgeltnachweis es dem Verbraucher keineswegs ermögliche, seine Telefongebühren in dem in der Richtlinie 98/10 festgelegten Sinn effizient zu kontrollieren, und forderte die Republik Österreich auf, innerhalb von zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Die österreichische Regierung antwortete mit Schreiben vom 27. Februar 2002 und bekräftigte ihren Standpunkt, dass Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 ordnungsgemäß umgesetzt worden sei.
14. Da die Kommission zu dem Ergebnis gelangt war, dass ihre Auffassung und die der Republik Österreich in diesem Punkt auseinander gingen und dass diese daher ihre Verpflichtungen nicht erfüllen werde, hat sie gemäß Artikel 226 EG beim Gerichtshof Klage mit einer Klageschrift erhoben, die am 18. November 2002 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist.
15. Die Kommission beantragt,
1. festzustellen, dass die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 verstoßen hat, indem sie einen Entgeltnachweis gewählt hat, der eine Zusammensetzung der Entgelte nur nach Entgeltarten enthält und nicht ausreichend detailliert ist, um eine effiziente Kontrolle und Überprüfung durch den Verbraucher zu gewährleisten;
2. der Republik Österreich die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
16. Am 16. Februar 2004 hat im Gerichtshof eine Sitzung stattgefunden, in der die Vertreter der Republik Österreich und der Kommission Gelegenheit hatten, sich mündlich zu äußern.
II – Vorbringen der Parteien
A – Begründung der Kommission
17. Die Kommission vertritt die Auffassung, die österreichische Regierung habe dadurch, dass sie im genannten § 94 Absatz 1 TKG bestimme, dass die Erbringer von Telefondienstleistungen im Festnetz verpflichtet seien, einen Standardeinzelentgeltnachweis vorzulegen, der nur eine Darstellung von nach Entgeltarten gegliederten Beträgen umfasse, eine Praxis der Betreiber herbeigeführt, die darin bestehe, die Beträge in der Rechnung nach Gesprächsarten zusammenzufassen und nicht jedes Gespräch gesondert aufzuführen.
18. Nach dem von der österreichischen Regierung der Kommission vorgelegten Muster einer Telekommunikationsrechnung bestehe der nach § 94 Absatz 1 TKG vorgeschriebene Standardeinzelentgeltnachweis somit lediglich daraus, den Gesamtrechnungsbetrag, der sich auf einen Abrechnungszeitraum von zwei Monaten beziehe, in verschiedene Beträge aufzuteilen, die den verschiedenen Gesprächsarten entsprächen: Regionalgespräche, überregionale Gespräche und Auslandsgespräche sowie Anrufe zu einem der beiden Betreiber von Mobilfunknetzen. In gleicher Weise würden die Gesamtheit der Anrufe bei Datendiensten (online) und die Gesamtheit der Anrufe bei Mehrwertdiensten getrennt behandelt. Innerhalb jeder dieser Kategorien würden in der Rechnung lediglich die Anzahl der Gespräche, die Gesamtzahl der angefallenen Gebühreneinheiten und die Gesamtkosten für jede dieser Gesprächskategorien aufgeführt.
19. Wie sich ausdrücklich aus Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 ergebe und von der österreichischen Regierung nicht bestritten werde, müsse der Detaillierungsgrad des Standardentgeltnachweises ausreichen, um dem Benutzer eine Überprüfung und Kontrolle der ihm entstehenden Kosten zu ermöglichen. Die Meinungsverschiedenheit ergebe sich in der Frage, ob der in Österreich gewählte Detaillierungsgrad des Standardentgeltnachweises es dem Benutzer ermögliche, diese Kosten wirksam zu kontrollieren und zu überprüfen oder nicht.
20. Dass Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 zwischen einer kostenlosen Grundform der Einzelgebührenerfassung und Rechnungen mit einem zusätzlichen Detaillierungsgrad unterscheide, die den Benutzern gegen zusätzliche Gebühren angeboten werden könnten, berühre in keiner Weise die Notwendigkeit, einen Standarddetaillierungsgrad in der Rechnung aufrechtzuerhalten, der eine wirksame Überprüfung der dem Benutzer entstehenden Kosten ermögliche. Gerade diese Überprüfungsmöglichkeit stelle die Republik Österreich aber nicht sicher.
21. Der nach den österreichischen Rechtsvorschriften vorgesehene Standardeinzelentgeltnachweis biete dem Benutzer keine ausreichenden Informationen dafür, dass dieser die Kosten jedes einzelnen Gesprächs überprüfen und damit die sich aus der Benutzung des Telefondienstes ergebenden Gebühren wirksam kontrollieren könne. Zu diesen Informationen gehörten diejenigen, die es ermöglichten, die Art des Gesprächs festzustellen, wie die Vorwahlen des Landes und/oder des Ortes, zu dem das Gespräch geführt worden sei, sowie Informationen über dessen Dauer, das Datum und die entsprechenden Kosten.
B – Vorbringen der Republik Österreich
22. Die österreichische Regierung hält dem entgegen, dass weder nach dem Wortlaut der Richtlinie 98/10 noch nach dem Zweck dieser Richtlinie jedes einzelne Gespräch in der Rechnung ausgewiesen sein müsse, damit eine wirksame Überprüfung der Gebühren durch den Benutzer stattfinden könne.
23. Die österreichische Grundform des Einzelgebührennachweises weise einen Detaillierungsgrad auf, der ausreichend sei, um die sofortige Feststellung von Unregelmäßigkeiten, Auffälligkeiten oder Fehlern durch einen Vergleich der in der Rechnung nach Gesprächstypen ausgewiesenen Beträge mit den entsprechenden Beträgen früherer Rechnungen zu ermöglichen. Dieser Vergleich ermögliche es, die in Rechnung gestellten Beträge insbesondere durch die Überprüfung der Gesprächstypen, die besonders hohe Kosten verursacht hätten, oder durch die Feststellung, dass Gespräche ausgewiesen seien, die zahlreicher oder länger als der Durchschnitt der vorher geführten seien, zu überprüfen und zu kontrollieren.
24. Die österreichische Regierung macht außerdem geltend, wenn die Kunden Zweifel hätten, könnten sie sich an einen Schlichtungsausschuss der Verwaltung wenden, bei dem die genauen Daten über die durchgeführten Gespräche verfügbar seien. Im Jahr 2001 seien bei diesen Schlichtungsstellen 1 418 Beschwerden über Telefonrechnungen eingereicht worden. Diese Beschwerden hätte es nicht geben können, wenn die Rechnungen in ihrer gegenwärtigen Form keine Überprüfung der Beträge und von Unregelmäßigkeiten zuließen.
25. Die österreichische Regierung macht ferner geltend, sie könne keinen höheren Detaillierungsgrad als den durch § 94 TKG festgelegten für die Standardeinzelgebührennachweise festlegen, da anderenfalls notwendigerweise eine von zwei unannehmbaren Folgen eintreten würde: Entweder würde die ausdrücklich in Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 vorgesehene Möglichkeit, dass es Rechnungen mit einem zusätzlichen Detaillierungsgrad gebe, überflüssig und sinnlos oder diese Rechnungen mit einem zusätzlichen Detaillierungsgrad müssten so detaillierte Angaben über die durchgeführten Gespräche beinhalten (z. B. mit einer vollständigen Wiedergabe der Nummer des Empfängers), dass es zu einer unvermeidlichen Kollision mit der Regelung kommen würde, die durch die geltenden Rechtsvorschriften über den Schutz der Privatsphäre und personenbezogener Daten, namentlich die Richtlinie 97/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation (im Folgenden: Richtlinie 97/66)(10), festgelegt sei.
III – Beurteilung
26. Es gibt eindeutig ein ganz unterschiedliches Verständnis der Parteien in Bezug auf drei wesentliche Gesichtspunkte. Erstens, was die Bestimmung dessen angeht, was als der Standarddetaillierungsgrad in den Rechnungen gilt, der dafür ausreicht, den Benutzern eine wirksame Kontrolle und Überprüfung der mit der Benutzung des Telefondienstes zusammenhängenden Gebühren zu ermöglichen. Zweitens, was die Frage angeht, ob ein höherer Detaillierungsgrad im österreichischen Standardentgeltnachweis den ebenfalls in Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 vorgesehenen zusätzlichen Detaillierungsgrad überflüssig macht. Schließlich was die Frage angeht, ob die Republik Österreich tatsächlich daran gehindert ist, einen höheren Detaillierungsgrad im Standardeinzelentgeltnachweis einzuführen, wenn es nicht letztendlich zu einer Verletzung der Privatsphäre der Benutzer kommen soll.
A – Das Problem der Bestimmung des für die Kontrolle der Kosten durch den Benutzer ausreichenden Detaillierungsgrads des Standardeinzelentgeltnachweises
27. Die Richtlinie 98/10 bietet keine genaue Definition der Gesamtheit der Angaben, die der Standardeinzelgebührennachweis, der dem Benutzer ohne zusätzliche Kosten zur Verfügung zu stellen ist, enthalten muss. Dieser Umstand ist im Licht des Artikels 14 Absatz 2 Unterabsatz 2 verständlich, wenn diese Vorschrift bestimmt, dass die nationalen Regelungsbehörden das Grundangebot der Einzelgebührenerfassung festlegen können. Der Detaillierungsgrad, den die Telefonrechnungen zwingend und kostenlos werden aufweisen müssen, wird eindeutig auf der Ebene des Rechts jedes einzelnen Mitgliedstaats festzulegen sein, ebenso wie die höheren Detaillierungsgrade, die die Gebührenerfassung wird aufweisen können; in diesem Fall wird die Gebührenerfassung, wie Artikel 14 Absatz 2 Unterabsatz 2 ausdrücklich bestimmt, nicht mehr kostenlos sein können.
28. Was Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 in jedem Fall bietet, ist eine Angabe der Ziele, die mit der Einzelgebührenerfassung erreicht werden sollen. In diesem Sinne bestimmt er, „dass die Einzelgebührennachweise die Gebühren ausreichend detailliert aus[weisen], um die Überprüfung und Kontrolle der für die Nutzung des festen öffentlichen Telefonnetzes und/oder der festen öffentlichen Telefondienste entstandenen Gebühren zu ermöglichen“. Aus dieser ausdrücklichen Angabe in Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 geht hervor, dass es einen Mindestgrad der Detaillierung gibt, der bei der Einzelgebührenerfassung zu beachten sein wird. Diese Mindestschwelle ist festzustellen, um eine Lösung für die Meinungsverschiedenheit zwischen der Kommission und der österreichischen Regierung zu finden.
29. Dabei werde ich nicht umhin können, darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 98/10 gestützt auf Artikel 100a EG‑Vertrag (jetzt Artikel 95 EG) erlassen worden ist, der in Absatz 3 bestimmt: „Die Kommission geht in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 in den Bereichen … Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus …“
30. In diesem Sinne wird die Beurteilung des ausreichenden Mindestdetaillierungsgrads, den eine Rechnung aufweisen muss, damit der Benutzer des Telefondienstes als Verbraucher
den Betrag überprüfen kann, den er für die getätigten Telefongespräche ausgeben wird, nicht vorgenommen werden können, ohne zu berücksichtigen, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber für die Benutzer des Telefondienstes ein hohes Schutzniveau sicherstellen wollte, als er diese Möglichkeit der Kontrolle und der Überprüfung der Kosten über die Rechnung zwingend und kostenlos vorschrieb.
31. Dies vorausgesetzt, ist zu bestimmen, welches der Mindestbestand an Angaben ist, der aus einer Rechnung hervorgehen muss, damit der Benutzer seine Ausgaben bei der Benutzung des Telefondienstes wirksam kontrollieren kann.
32. In dieser Hinsicht ist darauf hinzuweisen, dass die aus den durchgeführten Gesprächen resultierenden Ausgaben aus der Summe der individuellen Kosten jedes einzelnen während des Abrechnungszeitraums durchgeführten Gesprächs bestehen. Abgesehen davon sind die Kosten jedes einzelnen Gesprächs nicht immer gleich und hängen von verschiedenen Faktoren ab, u. a. von der Dauer des Gesprächs, dem Land, dem Ort, dem Telefonbetreiber des Empfängers des Gesprächs (insbesondere bei Mobiltelefongesprächen), dem Wochentag (es kann besondere Tarife für Gespräche an bestimmten Tagen geben, insbesondere am Wochenende) sowie von der Uhrzeit, zu der das Gespräch durchgeführt wird (es kann nämlich Tarife geben, die je nach der Tageszeit unterschiedlich sind).
33. Berücksichtigt man diese Gegebenheiten, so lässt sich leicht feststellen, dass in den österreichischen Standardeinzelentgeltnachweisen Angaben in Bezug auf diese Faktoren, die letztendlich ausschlaggebend für die Kosten jedes einzelnen Gesprächs und demzufolge für den Betrag sind, der für die Gesamtheit der Gespräche zu zahlen ist, die in dem in der Rechnung berücksichtigten Zeitraum geführt worden sind, erkennbar fehlen.
34. Auch wenn es in den österreichischen Rechnungen eine Trennung zwischen den verschiedenen Gesprächsarten gibt, können die Kosten jedes einzelnen Gesprächs innerhalb jeder dieser darin getrennt ausgewiesenen Gruppen nach Maßgabe von Faktoren, die schlicht und einfach aus der Rechnung nicht hervorgehen, tatsächlich unterschiedlich sein. Da keine Information in Bezug auf diese für die Kosten jedes einzelnen Gesprächs ausschlaggebenden Faktoren aus der Rechnung hervorgeht, wird der Kunde aber nicht jedes einzelne der ihm in Rechnung gestellten Gespräche identifizieren können, wenn er die zur Bestimmung des in der Rechnung geforderten Betrags für jedes einzelne dieser Gespräche durchgeführte Berechnung nachvollzieht.
35. Man wird also versuchen können, ein Kriterium für die Abgrenzung des Mindestbestands an Informationen zu formulieren, die aus einem Standardeinzelentgeltnachweis hervorgehen müssen, und dabei bekräftigen, dass es dafür, dass es eine tatsächliche Möglichkeit der Überprüfung und Kontrolle der Kosten der durchgeführten Telefongespräche im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 gibt, unabdingbare Mindestvoraussetzung sein wird, dass der Kunde durch eine Verknüpfung der aus der Rechnung hervorgehenden Angaben mit dem mit dem Betreiber vertraglich festgelegten Tarif die Kosten jedes einzelnen durchgeführten Gesprächs überprüfen und bestätigen kann, dass das Gespräch stattgefunden hat.
36. Nichts hindert daran, dass es in Österreich in Einklang mit Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 eine spezifische Definition der Daten gibt, die in den Standardeinzelentgeltnachweis aufzunehmen sind. Dabei ist festzuhalten, dass dieser Beurteilungsspielraum in jedem Fall innerhalb des Fächers der möglichen Optionen zu liegen haben wird, die es dem Verbraucher nach dem erläuterten Kriterium ermöglichen, die Kosten der durchgeführten Telefongespräche zu überprüfen und zu kontrollieren.
37. Berücksichtigt man dieses Kriterium, so ergibt sich eine Unzulänglichkeit des Detaillierungsgrads des österreichischen Standardentgeltnachweises, die darauf beruht, dass die Kosten der Gespräche innerhalb jeder der in den Telefonrechnungen getrennt ausgewiesenen Tarifgruppen sich von Gespräch zu Gespräch nach Maßgabe von Faktoren ändern, die schlicht und einfach in der Rechnung nicht überprüft werden können. Der österreichische Standardeinzelentgeltnachweis würde es nur dann ermöglichen, eine wirksame Kontrolle der mit den durchgeführten Gesprächen zusammenhängenden Ausgaben sicherzustellen, wenn aus dem Standardeinzelentgeltnachweis die Angaben hervorgingen, die sich auf die Faktoren beziehen, die in Österreich ausschlaggebend für die Bestimmung der Kosten jedes einzelnen Gesprächs für sich genommen sind.
38. Die Unzulänglichkeiten, die der österreichische Standardeinzelentgeltnachweis aufweist, sind im Übrigen nicht nur bei den internationalen Gesprächen und den Gesprächen mit Mobiltelefonen offenkundig, sondern auch bei den regionalen und nationalen Gesprächen. Bei allen diesen Gesprächstypen variieren ihre Kosten nach Maßgabe von Faktoren, die in der Rechnung nicht ausgewiesen sind, wie z. B. der Tag, an dem das Gespräch durchgeführt wurde, sowie die Uhrzeit des Gesprächs. Bei internationalen Gesprächen können die Kosten jedes einzelnen Gesprächs, außer dass sie nach Tag oder Uhrzeit unterschiedlich sind, nicht nur nach dem Land, sondern auch danach variieren, ob es sich um ein Gespräch mit einem Telefon im Festnetz im Ausland oder vielmehr um ein Mobiltelefon in diesem Bestimmungsland handelt. Aus dem österreichischen Standardeinzelentgeltnachweis geht außerdem hervor, dass der Kunde nicht einmal wissen kann, mit welchem der konkreten Länder innerhalb der Gesamtheit der Länder, die jeweils eine der in der Rechnung angegebenen internationalen Tarifzonen bilden, er verbunden war.
39. Hinzu kommt noch, dass der Benutzer aufgrund dessen, dass er nicht über die Möglichkeit verfügt, die Kosten jedes einzelnen Gesprächs wirksam zu überprüfen und zu kontrollieren, durch eine Analyse der österreichischen Standardrechnung auch nicht in der Lage sein wird, die Kosten jedes einzelnen durchgeführten Gesprächs mit den Kosten eines Gesprächs von gleicher Dauer und mit derselben Nummer zu vergleichen, das über einen anderen Telefondienstbetreiber durchgeführt wird.
40. Eine solche Möglichkeit, die Tarifangebote der verschiedenen Betreiber zu vergleichen, sowie im Übrigen die Möglichkeit eines Vergleichs mit den Kosten der gegenüber dem Telefon alternativen Kommunikationsdienste, sind Instrumente der tatsächlichen Entwicklung eines Wettbewerbsmarkts in diesem Bereich(11) . Dies ist auch eines der beiden Ziele der Richtlinie 98/10(12) .
41. Schließlich ist anzumerken, dass – entgegen dem Vorbringen der österreichischen Regierung – der Umstand, dass die Verbraucher Beschwerden über Telefonrechnungen einreichen können und dass im Jahr 2001 1 418 Beschwerden dieser Art bei den Schlichtungsstellen eingereicht worden sind und die Verbraucher dann Zugang zu den genauen Daten über die durchgeführten Gespräche haben können, den Nachweis nicht ermöglicht, dass der Detaillierungsgrad des österreichischen Standardentgeltnachweises dafür ausreicht, dass die Benutzer gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 eine wirksame Überprüfung und Kontrolle der Kosten der Benutzung des Telefondienstes vornehmen können.
42. Das bloße Bestehen der Möglichkeit, eine Beschwerde bei einer Schlichtungsstelle einzulegen und eine bestimmte Zahl von Beschwerden tatsächlich prüfen zu lassen, macht einen höheren Detaillierungsgrad im österreichischen Standardentgeltnachweis als dem gegenwärtig in diesem Mitgliedstaat vorgeschriebenen sicherlich nicht entbehrlich. Ganz im Gegenteil liefert diese größere Detailliertheit den Verbrauchern die Daten, die dafür erforderlich sind, dass diese ihre Beschwerden begründen können, und stellt deshalb eine größere Effizienz der Schlichtungssysteme sicher.
43. Die österreichische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung außerdem geltend gemacht, dass einige Telefondienst betreibende Unternehmen ihren Kunden in ihren Telefonrechnungen einen höheren Detaillierungsgrad anböten und dass diese im Vergleich mit den Unternehmen, die den von der Kommission als unzureichend angesehenen Detaillierungsgrad beibehielten, ein viel niedrigeres Beschwerdeniveau aufwiesen. Daneben – jedoch im entgegengesetzten Sinne – hat die österreichische Regierung auch Beispiele anderer Unternehmen genannt, die ihren Kunden einen sehr detaillierten Entgeltnachweis anböten und eine viel höhere Zahl von Beschwerden bei den Schlichtungsstellen auslösten.
44. Mit diesen Daten lässt sich schlicht und einfach herausstellen, dass das Bestehen der Möglichkeit, eine Beschwerde bei den genannten Schlichtungsstellen einzulegen, sowie die Zahl der bei diesen eingelegten Beschwerden entgegen dem, was die Republik Österreich schon im vorprozessualen Stadium behauptet hat, keine Argumente darstellen, mit denen sich die Auffassung verteidigen ließe, dass der in Österreich für Telefonrechnungen festgelegte Detaillierungsgrad im Licht von Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 ausreichend sei. Die von der Republik Österreich angeführten widersprüchlichen Beispiele zeigen gerade, dass es keine unmittelbare Korrelation zwischen dem Detaillierungsgrad der Rechnungen und den Beschwerden bei den Schlichtungsstellen gibt.
45. Zum einen kann die größere Zahl der gegen Rechnungen mit weniger Details eingelegten Beschwerden – entgegen der von der Republik Österreich vertretenen Auffassung – gerade die Folge der Schwierigkeit einer wirksamen Kontrolle durch die Kunden in diesem Fall sein. Mit anderen Worten ist eine größere Zahl von Beanstandungen nicht notwendigerweise auf das Bestehen einer wirksamen Kostenkontrolle zurückzuführen, sondern kann im Gegenteil die Folge der Ungewissheit und Unsicherheit sein, die sich aus einem Detaillierungsgrad ergeben, der nicht ausreicht, eine zufrieden stellende Kontrolle der Kosten durch die Verbraucher zu ermöglichen.
46. Zum anderen kann sich auch – da die Zahl der Fehler in der bei der Erstellung der Rechnung für Telefongespräche natürlich je nach dem betroffenen Telefondienstleistungen betreibenden Unternehmen unterschiedlich ist und da diese Fehler natürlich in einer detaillierteren Rechnung leichter erkennbar sind – ein Ansteigen der Zahl der Beschwerden in Bezug auf bestimmte Unternehmen bei einem höheren Detaillierungsgrad bei der Rechnungsstellung ergeben.
B – Die angebliche Unzulässigkeit eines höheren Detaillierungsgrads im Standardentgeltnachweis aufgrund der Möglichkeit einer Gebührenerfassung mit einem zusätzlichen Detaillierungsgrad
47. Die Richtlinie 98/10 sieht in Artikel 14 Absatz 2 Unterabsatz 2 die Möglichkeit vor, den Kunden bei der Gebührenerfassung höhere Detaillierungsgrade zu vertretbaren Tarifen oder kostenlos anzubieten.
48. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Wahl eines höheren Detaillierungsgrads, als er sich aus den gegenwärtigen österreichischen Standardrechnungen ergibt, den Standardeinzelentgeltnachweisen – entgegen der von der österreichischen Regierung vertretenen Auffassung – dieser Vorschrift ihre praktische Wirksamkeit nicht nimmt. Es bleibt weiter Raum für die Aufnahme von anderen Angaben in die Rechnungen, die den Kunden kostenlos oder zu vertretbaren Tarifen im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie 98/10 angeboten werden können.
49. Den Kunden wird nämlich ein zusätzlicher Detaillierungsgrad in den Rechnungen geboten werden können, der nach den Bedingungen des Marktes dazu bestimmt ist, die Kontrolle der Ausgaben durch den Verbraucher noch mehr zu erleichtern oder den Kunden sonstige Informationen über die Benutzung des Telefondienstes zu bieten.
50. Es wird nicht unrealistisch sein, anzunehmen, dass bestimmte Kunden daran interessiert sein könnten, über Rechnungen zu verfügen, in denen detailliert für jedes einzelne Gespräch die Berechnungen beschrieben werden, die für die Verbuchung der Kosten des Gesprächs durchgeführt worden sind, oder in denen die verschiedenen Kostenbestandteile bei jedem Gespräch einzeln aufgeführt werden, wobei z. B. zwischen den Netto‑ und den Bruttokosten des Gesprächs unterschieden wird.
51. Es ist auch vorstellbar, dass ein Kunde Interesse daran haben kann, Informationen über die Gesamtmenge und -dauer der Telefongespräche zu erhalten, die während des in der Rechnung berücksichtigten Zeitraums eingegangen sind, so dass er die Dauer und die Kosten der durchgeführten Gespräche mit den eingegangenen Gesprächen vergleichen kann.
52. Informationen dieser Art können gegebenenfalls aus einer Rechnung mit einem höheren Diskriminierungsgrad im Verhältnis zu einer Rechnung mit dem Standarddiskriminierungsgrad hervorgehen. Dies gilt insoweit, als es Kunden gibt, die daran interessiert sind, diese Art zusätzlicher Informationen zu erhalten und zu bezahlen, und als es selbstverständlich – nach dem Verständnis der österreichischen Behörden – sachgerecht ist, ihn den Kunden unter Berücksichtigung der spezifischen Bedingungen des jeweiligen nationalen Marktes anzubieten.
53. Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass – entgegen dem, was die österreichische Regierung nachweisen möchte – der Umstand, dass in die österreichischen Standardeinzelentgeltnachweise eine höhere als die gegenwärtig in § 94 Absatz 1 TKG festgelegte Detaillierung mit der Folge aufgenommen wird, dass Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 gewahrt wird, nicht bedeutet, dass eine Gebührenerfassung mit einem höheren Detaillierungsgrad, die im letztgenannten Artikel ausdrücklich zugelassen wird, ihres möglichen Inhalts entleert wird.
C – Der angebliche Eingriff in die gesetzlichen Regelungen über den Schutz der Privatsphäre
54. Hinsichtlich des Einzelgebührennachweises bestimmt Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 97/66: „Die Teilnehmer haben das Recht, Rechnungen ohne Einzelgebührennachweis zu erhalten.“ Diese Vorschrift steht im Übrigen völlig im Einklang mit Artikel 14 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 98/10, wonach die Mitgliedstaaten den Zugang zu den Dienstmerkmalen „Einzelgebührenerfassung und selektive Anrufsperre auf Antrag“ sicherstellen müssen. In Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 97/66 heißt es dagegen: „Die Mitgliedstaaten wenden innerstaatliche Vorschriften an, um das Recht der Teilnehmer, Einzelgebührennachweise zu erhalten, und das Recht anrufender Benutzer und angerufener Teilnehmer auf Vertraulichkeit miteinander in Einklang zu bringen …“
55. Den Handlungsspielraum, über den die Mitgliedstaaten verfügen, um den Schutz des Rechts auf Privatsphäre anrufender Benutzer und angerufener Teilnehmer zu gewährleisten, ist jedoch nicht unvereinbar mit der Möglichkeit des Benutzers, der die Rechnung erhält, die Kosten der Telefongespräche, die er zu begleichen haben wird, zu überprüfen und zu kontrollieren.
56. In diesem Sinne ist nicht zu verstehen – wie die Kommission in der Erwiderung anmerkt –, wie die bloße Angabe der Vorwahl des Landes und des Bestimmungsorts des Gesprächs oder die Angabe des Datums und der Uhrzeit der Durchführung jedes einzelnen Gesprächs personenbezogene Daten im Sinne der genannten Richtlinie 97/66 darstellen können, die der österreichischen Regierung als Rechtfertigung dafür dienen könnten, die Aufnahme dieser Daten in Telekommunikationsrechnungen mit Einzelgebührenerfassung zu verhindern. Zum einen ginge eine derartige Entscheidung weit über das hinaus, was erforderlich ist, um das Recht der Benutzer des Telefondienstes auf ihre Privatsphäre zu schützen. Zum anderen würde das Recht des Empfängers der Rechnung, die Kosten jedes einzelnen durchgeführten Gesprächs zu überprüfen und zu kontrollieren, unausweichlich dadurch geopfert, dass ihm der Zugang zu Daten verwehrt würde, die für die Bestimmung der Kosten jedes einzelnen Gesprächs entscheidend sind.
57. Ebenso wenig hat die Aufnahme zusätzlicher Daten – wie derjenigen, die ich gerade in den Nummern 49 bis 52 der vorliegenden Schlussanträge genannt habe –, die gegebenenfalls in Rechnungen mit einem zusätzlichen Detaillierungsgrad aufgenommen werden können, irgendeinen Verstoß gegen die von der österreichischen Regierung herangezogenen Rechtsvorschriften zur Folge.
58. Gewiss kann die österreichische Regierung der Auffassung sein, dass die Wiedergabe der Telefonnummern des angerufenen Teilnehmers mit der Streichung einiger Ziffern(13) (indem man z. B. die Feststellung der letzten vier Ziffern unmöglich macht) eine Maßnahme darstellt, die erforderlich ist, um das Recht des Teilnehmers auf einen Einzelgebührennachweis mit dem Recht auf Privatsphäre der anrufenden Benutzer in Einklang zu bringen. Diese Maßnahme rechtfertigt es jedoch nicht, dass der Standardeinzelgebührennachweis keine Angabe jedes einzelnen Gesprächs getrennt mit der Wiedergabe der für die Überprüfung und die Kontrolle der Kosten des Gesprächs erheblichen Angaben, einschließlich der Uhrzeit, der Dauer und der Vorwahl des Landes, des Ortes oder des Mobiltelefons, enthalten darf.
IV – Ergebnis
59. Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Republik Österreich hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie 98/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld verstoßen, dass sie einen Standardeinzelentgeltnachweis gewählt hat, der aus der bloßen Wiedergabe von nach Entgeltarten gegliederten Auszügen von Beträgen besteht, die keinen Detaillierungsgrad aufweisen, der dafür ausreicht, dass der Verbraucher die durch die Benutzung der Telefondienste entstandenen Gebühren wirksam überprüfen und kontrollieren kann.
2. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) .
(2)
–	ABl. L 101, S. 24.
(3)
–	Urteil vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C‑423/99 (Kommission/Italien, Slg. 2000, I‑11167) und Urteil vom 13. Juni 2002 in der Rechtssache C‑286/01 (Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑5463).
(4)
–	ABl. L 108, S. 33.
(5)
–	ABl. L 108, S. 21.
(6)
–	ABl. L 108, S. 7.
(7)
–	ABl. L 108, S. 51.
(8)
–	Diese Kontinuität ist zugleich deutlich sichtbar in der 15. Begründungserwägung der Richtlinie 2002/22, in der festgestellt wird: „Die Erschwinglichkeit des Telefondienstes steht sowohl mit den Informationen in Zusammenhang, die die Nutzer zu den Kosten der Telefonnutzung erhalten, als auch mit den relativen Kosten für die Nutzung des Telefons im Vergleich zu anderen Diensten, und steht auch mit der Fähigkeit der Nutzer zur Kontrolle der Ausgaben in Verbindung. Erschwinglichkeit bedeutet daher, den Verbrauchern Rechte zu verschaffen, indem Unternehmen, die als Erbringer von Universaldiensten benannt werden, Verpflichtungen auferlegt werden. Zu diesen Verpflichtungen gehören ein bestimmter Detaillierungsgrad bei Einzelverbindungsnachweisen.“
(9)
–	Anhang I der Richtlinie 2002/22 bestimmt nämlich, dass die Mitgliedstaaten sicherzustellen haben, dass die nationalen Regelungsbehörden „festlegen können, inwieweit Einzelverbindungsnachweise Angaben zu enthalten haben, die den Verbrauchern von benannten Unternehmen … kostenlos bereitzustellen sind, damit die Verbraucher
i) die bei der Nutzung des öffentlichen Telefonnetzes an einem festen Standort und/oder damit zusammenhängender öffentlich zugänglicher Telefondienste angefallenen Entgelte überprüfen und kontrollieren können und
ii) ihren Verbrauch und ihre Ausgaben überwachen und auf diese Weise ihre Telefonkosten angemessen steuern können.
Gegebenenfalls können den Teilnehmern zusätzliche Angaben zu angemessenen Entgelten oder kostenlos bereitgestellt werden.“
(10)
–	ABl. L 24, S. 1.
(11)
–	In diesem Sinne heißt es in der vierten Begründungserwägung der Richtlinie 98/10: „Die Erschwinglichkeit des Telefondienstes steht in Zusammenhang mit den Informationen, die Nutzer über ihre Kosten für den Telefondienst erhalten, sowie mit den relevanten Kosten für den Telefondienst im Vergleich mit anderen Diensten.“
(12)
–	Wie die 3., die 5., die 11., die 14. und die 17. Begründungserwägung der Richtlinie 98/10 zeigen.
(13)
–	So wie es im Übrigen in der 18. Begründungserwägung der Richtlinie 97/66 ausdrücklich vorgesehen ist, wenn darin festgestellt wird: „Die Einführung von Einzelgebührennachweisen hat die Möglichkeiten des Teilnehmers verbessert, die Richtigkeit der vom Diensteanbieter erstellten Gebührenabrechnung zu überprüfen; gleichzeitig können dadurch Gefahren für die Privatsphäre der Benutzer von öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdiensten entstehen. Um die Privatsphäre des Benutzers zu schützen, müssen die Mitgliedstaaten daher darauf hinwirken, dass bei den Telekommunikationsdiensten beispielsweise alternative Funktionen entwickelt werden, die den anonymen oder rein privaten Zugang zu öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdiensten ermöglichen, beispielsweise Telefonkarten mit Geheimzahl (calling cards) und Möglichkeiten der Zahlung per Kreditkarte. Alternativ hierzu können die Mitgliedstaaten zum selben Zweck auch vorschreiben, dass einige Ziffern der in den Einzelgebührennachweisen aufgeführten Rufnummern unkenntlich gemacht werden.“