ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
4 octobre 2007 (*)
«Viande bovine – Prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes»
Dans l’affaire C‑375/05,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Allemagne), par décision du 23 août 2005, parvenue à la Cour le 12 octobre 2005, dans la procédure
Erhard Geuting
contre
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. R. Schintgen, A. Borg Barthet (rapporteur), M. Ilešič et E. Levits, juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Geuting, par Me F. Schulze, Rechtsanwalt,
–        pour le Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, devenu le Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, par M. M. Günther, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement belge, par Mme L. Van den Broeck, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme C. Cattabriga et M. F. Erlbacher, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2222/96 du Conseil du 18 novembre 1996 (JO L 296, p. 50, ci-après le «règlement n° 805/68»), concernant le remplacement de vaches allaitantes, ainsi que de l’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant modalités d’application relatives aux régimes de prime prévus par le règlement n° 805/68, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1244/82 et (CEE) n° 714/89 (JO L 391, p. 20), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2311/96 de la Commission, du 2 décembre 1996 (JO L 313, p. 9, ci-après le «règlement n° 3886/92»), relatif au reversement des droits à prime dans la réserve nationale.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Geuting au Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (directeur de la chambre d’agriculture de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie pour la section agriculture), devenu le Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (directeur de la chambre d’agriculture de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie), au sujet de la demande de prime à la vache allaitante introduite par M. Geuting pour la campagne de commercialisation 1998.
Le cadre juridique
3        L’article 4 a, troisième tiret, du règlement n° 805/68 définit la notion de «vache allaitante» de la manière suivante:
«i)      une vache, appartenant à une race à orientation ‘viande’ ou issue d’un croisement avec une de ces races et faisant partie d’un troupeau qui est destiné à l’élevage des veaux pour la production de viande
et
ii)      une génisse pleine, satisfaisant aux mêmes conditions, qui remplace une vache allaitante.»
4        L’article 4 d, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement n° 805/68 dispose:
«La prime est octroyée au producteur ne livrant pas de lait ni de produits laitiers provenant de son exploitation pendant douze mois à partir du jour de dépôt de la demande et qui détient, pendant au moins six mois successivement à partir du jour de dépôt de la demande, un nombre de vaches allaitantes au moins égal à celui pour lequel la prime est demandée.»
5        Les paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 4 f du règlement n° 805/68 disposent:
«1.      Chaque État membre constitue une réserve initiale nationale égale à au moins 1 % et au maximum 3 % du nombre total d’animaux pour lesquels une prime à la vache allaitante a été octroyée au titre de l’année de référence aux producteurs dont les exploitations sont situées sur leur territoire. […]
2.       Les États membres utilisent leurs réserves nationales pour l’octroi, dans les limites de celles-ci, de droits notamment aux producteurs visés ci-dessous:
a)       producteurs ayant présenté une demande de prime avant le 1er janvier 1993 et qui auraient démontré, à la satisfaction de l’autorité compétente, que l’application des plafonds individuels conformément à l’article 4 d paragraphe 2 mettrait en péril la viabilité de leur exploitation, compte tenu de l’exécution d’un programme d’investissement dans le secteur bovin établi avant le 1er janvier 1993;
b)       producteurs ayant présenté, au titre de l’année de référence, une demande de prime qui, par suite de circonstances exceptionnelles, ne correspond pas à la situation réelle telle qu’établie au cours des années précédentes;
c)       producteurs ayant régulièrement présenté des demandes de prime sans toutefois avoir présenté une demande au titre de l’année de référence;
d)       producteurs présentant une demande de prime pour la première fois au cours de l’année suivant l’année de référence ou des années suivantes;
e)       producteurs ayant acquis une partie des superficies précédemment consacrées à l’élevage bovin par d’autres producteurs;
[...]
4.       La Commission arrête les modalités d’application du présent article selon la procédure prévue à l’article 27.
Selon la même procédure sont adoptées:
–        les mesures applicables au cas où, dans un État membre, la réserve nationale n’est pas utilisée,
–        les mesures relatives aux droits individuels non utilisés en 1997 et 1998 et reversés à la réserve nationale,
–        les mesures transitoires nécessaires pour faciliter le passage entre le régime préexistant et celui prévu par le présent règlement, et notamment celles concernant les producteurs ayant bénéficié de la prime à la vache allaitante pour la première fois au titre de l’année 1991 ou 1992, au cas où cette année succède directement à l’année de référence choisie par l’État membre concerné.»
6        L’article 33 du règlement n° 3886/92 contient des dispositions de mise en œuvre relatives à la réserve nationale prévue à l’article 4 f du règlement n° 805/68. Ledit article 33 est libellé de la manière suivante:
«1.      Un producteur détenant [des] droits peut les utiliser en les faisant valoir lui-même, et/ou par cession temporaire à un autre producteur.
2.       Au cas où un producteur n’utilise pas au moins 70 % de ses droits pendant chaque année, la partie non utilisée est versée à la réserve nationale, sauf:
–        dans le cas d’un producteur détenant au maximum sept droits à la prime. Lorsque ce producteur n’utilise pas au moins 70 % de ses droits pendant chacune de deux années civiles consécutives, la partie non utilisée au cours de la dernière année civile sera versée à la réserve nationale,
–        dans le cas d’un producteur participant à un programme d’extensification reconnu par la Commission,
–        dans le cas d’un producteur participant à un programme de préretraite reconnu par la Commission qui n’impose pas le transfert et/ou la cession temporaire de droits,
ou
–      dans des cas exceptionnels dûment justifiés.
[…]
4.       Au titre des années 1997 et 1998, le pourcentage de 70 % visé au paragraphe 2 et au paragraphe 3 premier alinéa est remplacé par le pourcentage de 90 %. Dans ce cas, les droits reversés à la réserve nationale ne pourront pas être redistribués pour les années 1998 et 1999.»
7        L’article 10 du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), fixe la base de calcul pour les primes pour lesquelles il existe une limite individuelle ainsi que la diminution de ces primes dans certains cas. Cet article prévoit:
«[...]
«2.      Lorsqu’il est constaté que le nombre d’animaux déclarés dans une demande d’aides dépasse le nombre d’animaux constatés lors du contrôle, le montant de l’aide est calculé sur base du nombre d’animaux constatés. [...]
[...]
4.      Les bovins ne sont pris en considération que s’il s’agit de ceux identifiés dans la demande d’aides, ou dans le cas de l’application du paragraphe 3, ceux identifiés dans le registre.
Toutefois, une vache allaitante déclarée pour la prime ou un bovin déclaré pour l’indemnité [compensatoire] prévue au règlement (CEE) n° 2328/91 peut être remplacé respectivement par une autre vache allaitante ou par un autre bovin à condition que ce remplacement ait lieu dans un délai de vingt jours suivant la date de sa sortie de l’exploitation et que ce remplacement soit inscrit dans le registre particulier au plus tard le troisième jour suivant celui du remplacement.»
8        Aux termes de l’article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1):
«1.       Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.
2.       Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.»
9        L’article 1er du règlement (CEE) n° 1244/82 de la Commission, du 19 mai 1982, portant modalités d’application du régime de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (JO L 143, p. 20), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2079/90 de la Commission, du 20 juillet 1990 (JO L 190, p. 15, ci-après le «règlement n° 1244/82»), est libellé comme suit:
«Les demandes de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes sont déposées auprès de l’autorité compétente désignée par chaque État membre entre le 15 juin et le 31 janvier de l’année suivante pour les vaches allaitantes détenues le jour du dépôt de la demande. Toutefois, les États membres peuvent déterminer à l’intérieur de cette période une ou plusieurs périodes pour le dépôt des demandes.
Le nombre de vaches à prendre en considération pour l’octroi de la prime est égal ou inférieur au nombre de vaches allaitantes, à l’exclusion des génisses pleines, présentes sur l’exploitation le jour du dépôt de la demande.
Pendant la période du 15 juin au 31 janvier de l’année suivante, un producteur ne peut déposer qu’une seule demande.»
Les faits et les questions préjudicielles
10      Le 20 avril 1998, le requérant au principal a introduit, au titre de la campagne de commercialisation 1998, une demande de prime à la vache allaitante pour un total de 64 vaches allaitantes en indiquant que son plafond individuel était de 65,3 droits à prime. 47 de ces animaux étaient indiscutablement des vaches allaitantes. 17 étaient des génisses pleines que le requérant au principal a présentées dans sa demande comme animaux de substitution pour des vaches allaitantes.
11      Sur ces 17 génisses, 10 avaient déjà été désignées par le requérant au principal pendant la période de rétention de l’année précédente comme animaux de substitution pour des vaches allaitantes qui avaient quitté son troupeau le 21 octobre 1997. Les 7 autres devaient remplacer des vaches allaitantes qui avaient quitté le troupeau entre le 21 janvier et le 17 avril 1998. 13 de ces génisses pleines ont vêlé avant le 15 mai 1998, date d’expiration de la période prévue pour introduire la demande de prime.
12      Par une décision du 3 mai 1999, le défendeur au principal a réduit le plafond individuel des droits à prime du requérant au principal à 47 vaches allaitantes, avec effet au 10 juin 1998, en indiquant que les génisses pleines ne pouvaient pas être reconnues comme vaches allaitantes. Selon lui, le requérant au principal n’avait pas utilisé en 1998 au moins 90 % de ses droits à prime, de sorte que la partie non utilisée desdits droits devait être versée à la réserve nationale.
13      Par une décision du 23 août 2001, le défendeur au principal a totalement rejeté la demande de prime du requérant au principal pour la campagne de commercialisation 1998 et a exigé le remboursement de l’avance versée à ce titre, majorée des intérêts, au motif que la différence entre le nombre d’animaux indiqués et le nombre d’animaux constatés était supérieure à 20 %.
14      Les réclamations introduites par le requérant au principal ont été rejetées par décisions du défendeur au principal des 5 novembre 1999 et 11 janvier 2002. Saisi des recours formés contre ces décisions, le Bundesverwaltungsgericht (Cour fédérale administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      [Concernant] l’interprétation de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du [règlement n° 805/68]:
a)      Une génisse pleine est-elle une vache allaitante au sens de la première section du règlement [n° 805/68] uniquement si elle remplace une vache allaitante pour laquelle une demande de prime a été introduite?
b)      Une génisse pleine est-elle une vache allaitante au sens de la première section dudit règlement lorsqu’elle a remplacé, pour la campagne de commercialisation précédente, une vache allaitante pour laquelle une demande de prime avait été introduite et lorsqu’elle a été reconnue comme éligible au bénéfice de cette prime?
c)      Une génisse pleine pour laquelle une demande de prime a été introduite est-elle éligible au bénéfice de la prime lorsqu’elle vêle avant l’expiration du délai prévu pour introduire la demande de prime?
2)      [Concernant l’interprétation] de l’article 33, paragraphes 2 et 4, du [règlement n° 3886/92]:
a)      Un éleveur est-il considéré comme n’ayant pas utilisé ses droits à la prime au cours d’une campagne de commercialisation lorsqu’il a certes demandé à bénéficier de cette prime, mais que sa demande a été rejetée au motif que les animaux en cause n’étaient pas éligibles?
Cela vaut-il également lorsqu’il n’existe aucun élément de nature à donner à penser que la demande en cause a été introduite abusivement?
Cette situation serait-elle conforme au principe de proportionnalité du droit communautaire?
b)      L’article 33, paragraphe 2, du [règlement n° 3886/92] doit-il être interprété en ce sens que, dans les cas tels qu’en l’espèce, un éleveur continue à bénéficier de droits à une prime au motif que l’on se trouve en présence d’un cas exceptionnel (dûment justifié)?
c)      Les droits qui ont été retirés à un éleveur sur la base de l’article 33, paragraphe 4, du [règlement n° 3886/92] au motif que ledit éleveur a certes fait usage d’au moins 70 % de ses droits, mais de moins de 90 % [de ceux-ci], au cours de la campagne de commercialisation 1998 doivent-ils être restitués à titre préférentiel à cet éleveur à l’issue d’une période de suspension de deux ans?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question, sous a)
15      Par cette question, la juridiction de renvoi demande si une génisse pleine est une vache allaitante au sens de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement nº 805/68 uniquement si elle remplace une vache allaitante pour laquelle une demande de prime a été introduite.
16      Il convient tout d’abord de noter que, conformément à cette disposition, seule une génisse pleine qui remplace une vache allaitante peut être considérée comme vache allaitante au sens de ladite disposition. Celle-ci ne précise toutefois pas si le remplacement doit concerner une vache allaitante qui figure déjà dans la demande de prime ou s’il peut concerner n’importe quelle vache allaitante provenant du troupeau de l’éleveur en cause.
17      En revanche, l’article 10, paragraphe 4, du règlement nº 3887/92 prévoit explicitement que seuls des bovins identifiés dans la demande d’aides peuvent être pris en compte, tout en précisant que ces animaux peuvent être remplacés par d’autres à condition que ce remplacement ait lieu dans un délai de vingt jours suivant la date de leur sortie de l’exploitation et que ce remplacement soit inscrit dans le registre particulier dans un délai de trois jours. Il est par conséquent impossible qu’une génisse pleine remplace une vache allaitante non identifiée dans la demande de prime.
18      Quant à la date du remplacement, la juridiction de renvoi relève à juste titre que le libellé de l’article 4 a, troisième tiret, du règlement n° 805/68 ne précise pas si le remplacement doit nécessairement avoir lieu après l’introduction de la demande de prime ou s’il peut aussi être effectué au cours de la période précédente. L’évolution ultérieure du droit communautaire applicable en cette matière fournit toutefois des éclaircissements à ce sujet. Ainsi, l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), qui a remplacé à partir du 1er janvier 2000 le règlement n° 805/68, permet désormais d’octroyer la prime aussi bien pour des vaches allaitantes que pour des génisses. Or, il ressort du septième considérant du règlement n° 1254/1999 que le législateur a entendu accorder plus de souplesse aux producteurs en étendant l’éligibilité à la prime à la vache allaitante aux génisses satisfaisant aux mêmes exigences en matière d’élevage que les vaches allaitantes. Puisque le but explicite de la nouvelle législation est de modifier l’ancienne en rendant les génisses éligibles pour la demande de prime, il peut en être déduit que celles-ci ne l’étaient pas sous l’empire de la réglementation antérieure, laquelle est applicable dans l’affaire au principal.
19      L’interprétation de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68 selon laquelle les génisses pleines ne peuvent pas faire d’emblée l’objet d’une demande de prime est également confirmée par le droit antérieur. La prime à la vache allaitante a été introduite par le règlement (CEE) n° 1357/80 du Conseil, du 5 juin 1980, instaurant un régime de prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (JO L 140, p. 1), que le règlement n° 1244/82 est venu compléter. L’article 1er, paragraphe 1, second alinéa, de ce dernier énonce que «[l]e nombre de vaches à prendre en considération pour l’octroi de la prime est égal au nombre de vaches allaitantes, à l’exclusion des génisses pleines, présentes sur l’exploitation à la date du dépôt de la demande». En vertu de cette disposition, une demande de prime à la vache allaitante ne peut être introduite pour des génisses pleines. Par la suite, le règlement n° 3886/92 a abrogé le règlement n° 1244/82 tout en reprenant, pour l’essentiel, le régime de prime à la vache allaitante tel qu’il résultait de ce dernier règlement. En effet, le septième considérant du règlement n° 3886/92 révèle à ce sujet la volonté du législateur communautaire de continuer à appliquer les règles de gestion qui étaient déjà valables dans l’ancien régime de prime à la vache allaitante. Certaines modifications ont cependant été délibérément introduites, telles que celle relative aux races éligibles. La disposition concernant la non-éligibilité des génisses pleines ne figurant pas au nombre de ces modifications, il peut en être déduit que, à cette époque, le législateur communautaire n’avait pas l’intention de revenir sur cette règle.
20      Ainsi, il ressort de l’évolution du droit communautaire applicable en la matière que, pour qu’une génisse pleine puisse être considérée comme une vache allaitante au sens de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68, le remplacement doit avoir lieu après l’introduction de la demande de prime.
21      Il y a donc lieu de répondre à la première question, sous a), que l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68 doit être interprété en ce sens qu’une génisse pleine ne peut être considérée comme une vache allaitante au sens de la première section de ce règlement que si elle remplace, après le dépôt de la demande de prime pour la campagne de commercialisation, une vache allaitante qui figure dans cette demande.
Sur la première question, sous b)
22      Par cette question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si une génisse pleine est une vache allaitante au sens du règlement n° 805/68 lorsqu’elle a remplacé, pour la campagne de commercialisation précédente, une vache allaitante pour laquelle une demande de prime a été introduite et lorsqu’elle a été reconnue comme éligible au bénéfice de cette prime.
23      Selon le défendeur au principal, il convient de répondre à ladite question par la négative. Il estime en effet qu’une réponse affirmative impliquerait que le remplacement est un état durable jusqu’à ce que la génisse pleine ait vêlé, même si entre-temps une nouvelle campagne de commercialisation a débuté.
24      L’analyse du défendeur au principal doit cependant être écartée, car elle est fondée sur une vision trop étroite des cas de figures couverts par la présente question préjudicielle. Étant donné la période de gestation de neuf mois des bovins, il est en effet envisageable qu’une génisse pleine ait remplacé une vache allaitante à la fin d’une campagne de commercialisation et que, lors de la campagne de commercialisation suivante, n’ayant toujours pas vêlé, elle remplace de nouveau une autre vache allaitante qui figure sur la demande de prime de cette deuxième campagne de commercialisation.
25      À cet égard, la Commission a relevé à juste titre que le seul fait que le requérant au principal a désigné certaines génisses pleines comme animaux de substitution pour l’année 1997 n’exclut pas que ces génisses puissent de nouveau remplacer en 1998 des vaches allaitantes, de sorte qu’il convient de vérifier si, en 1998, lesdites génisses remplissaient les conditions pour remplacer de nouveau des vaches allaitantes. En effet, rien dans les dispositions applicables n’indique qu’une même génisse pleine ne puisse remplacer des vaches allaitantes lors de deux campagnes de commercialisation consécutives dans la mesure où elle remplit toutes les conditions à cette fin, et en particulier celles énoncées dans le cadre de la réponse à la première question, sous a).
26      Il convient dès lors de répondre à la première question, sous b), qu’une génisse pleine qui, pour une campagne de commercialisation, a remplacé une vache allaitante pour laquelle une demande de prime a été introduite et qui a été reconnue comme éligible au bénéfice de cette prime peut être considérée comme une vache allaitante au sens de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68 lorsqu’elle remplit, l’année suivante, les conditions pour remplacer de nouveau une vache allaitante.
Sur la première question, sous c)
27      Par cette question, la juridiction de renvoi demande si l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68 doit être interprété en ce sens qu’une génisse pleine pour laquelle une demande de prime a été introduite est éligible au bénéfice de la prime lorsqu’elle vêle avant l’expiration du délai prévu pour introduire la demande de prime.
28      Le requérant au principal fait valoir que les treize génisses qui ont vêlé avant l’expiration de ce délai le 15 mai 1998 doivent être reconnues comme éligibles au bénéfice de la prime, car le fait qu’il a introduit sa demande plus tôt, à savoir le 20 avril 1998, ne doit pas lui porter préjudice.
29      Il convient donc de déterminer si les animaux pour lesquels une demande de prime a été introduite doivent présenter toutes les caractéristiques requises pour leur éligibilité, en particulier celle d’être non plus une génisse pleine, mais une vache allaitante, au moment de l’introduction de la demande de prime ou s’il suffit qu’ils satisfassent à ces conditions à la date butoir pour introduire une demande. À cette date, en effet, les treize animaux en question dans l’affaire au principal étaient devenus des vaches allaitantes.
30      À cet égard, il convient tout d’abord de relever que la Cour a jugé que le système intégré de gestion et de contrôle instauré par le règlement n° 3887/92 requiert que les informations fournies par un demandeur d’aides soient complètes et exactes dès le départ, afin de lui permettre de présenter une demande correcte d’octroi de paiements compensatoires et d’éviter de se voir infliger des sanctions. En présentant une demande d’aides, l’exploitant agricole est tenu de déclarer les animaux qui remplissent les différentes conditions imposées par la réglementation communautaire pour l’octroi desdites aides (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2002, Schilling et Nehring, C‑63/00, Rec. p. I‑4483, points 34 et 33).
31      Par ailleurs, l’article 4 d, paragraphe 5, du règlement n° 805/68 précise que la prime est octroyée au producteur ne livrant pas de lait ni de produits laitiers provenant de son exploitation pendant douze mois à partir du jour de dépôt de la demande et qui, au cours de cette période, détient pendant au moins six mois successivement un nombre de vaches allaitantes au moins égal à celui pour lequel la prime est demandée. Puisque le dépôt de la demande de prime détermine le début de la période de rétention et que le nombre de vaches allaitantes est comptabilisé à ce moment-là, il s’ensuit que c’est également à cette date que les animaux doivent présenter toutes les caractéristiques nécessaires à leur éligibilité.
32      Enfin, conformément à l’article 41, paragraphe 2, du règlement nº 3886/92, l’État membre peut prévoir que le producteur est autorisé à introduire de nouveau une demande de prime pour la nouvelle vache allaitante, dans la limite de son plafond individuel, dans le délai prévu pour introduire une telle demande. Or, indépendamment de la question de savoir si la République fédérale d’Allemagne a fait usage de cette faculté, il ressort du dossier soumis à la Cour que, en l’occurrence, le requérant au principal a eu la possibilité d’introduire la demande de prime après que les génisses pleines ont vêlé, mais avant l’expiration du délai d’introduction de cette demande, de sorte qu’une telle demande aurait satisfait aux conditions requises pour l’octroi des droits à prime.
33      Partant, il y a lieu de répondre à la première question, sous c), que l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68 doit être interprété en ce sens qu’une génisse pleine pour laquelle une demande de prime a été introduite n’est pas éligible au bénéfice de la prime lorsqu’elle vêle avant l’expiration du délai prévu pour introduire ladite demande.
Sur la seconde question, sous a)
34      Par cette question, qui porte sur l’interprétation de l’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 3886/92, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si les droits à prime d’un producteur doivent être considérés comme utilisés lorsque celui-ci a certes demandé à bénéficier des primes, mais que sa demande a été rejetée au motif que les animaux en cause n’étaient pas éligibles. À titre subsidiaire, elle se demande si une éventuelle réponse négative devrait être maintenue même lorsqu’il n’existe aucun élément de nature à laisser penser que la demande en cause a été introduite abusivement et, dans l’affirmative, si une telle situation serait conforme au principe de proportionnalité.
35      Le requérant au principal a en effet introduit une demande de prime à la vache allaitante pour 64 animaux, prime qui ne lui a cependant été accordée que pour 47 d’entre eux, ce qui représente moins de 90 % des droits dont il disposait. Se pose dès lors la question de savoir si, en introduisant sa demande, il a utilisé ses droits à la prime pour l’ensemble des 64 animaux ou si, comme le soutient le défendeur au principal, il n’y a eu, pour 17 d’entre eux, qu’une tentative d’utilisation desdits droits, de sorte que les conditions fixées à l’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 3886/92 seraient réunies et que les droits devraient, par conséquent, être reversés à la réserve nationale.
36      À cet égard, il convient de relever que le neuvième considérant du règlement n° 3886/92 énonce que, «compte tenu de l’effet régulateur sur le marché du régime de plafonds individuels, il convient de prévoir le reversement à la réserve nationale de droits à la prime qui n’ont pas été utilisés par leur titulaire pendant une certaine période». Par ailleurs, le quatrième considérant du règlement (CE) n° 1846/95 de la Commission, du 26 juillet 1995, modifiant le règlement n° 3886/92 (JO L 177, p. 28), d’où résultent les paragraphes 1 à 3 de l’article 33 du règlement n° 3886/92, indique l’intention «d’assurer une meilleure mobilisation des droits à la prime disponibles et non utilisés». Le but du système de reversement des droits non utilisés à la réserve nationale est donc que tous les droits à prime existants soient effectivement utilisés afin d’éviter que certains producteurs qui n’en feraient pas une utilisation immédiate les thésaurisent et empêchent de ce fait d’autres producteurs de bénéficier de ces droits. Ainsi, les droits à prime détenus doivent être en adéquation avec la situation réelle et actuelle de l’exploitation.
37      Or, au moment de l’introduction d’une demande de prime, il est impossible de savoir si la situation décrite dans cette demande correspond effectivement à celle de l’exploitation. En outre, pour qu’il y ait utilisation des droits à prime, il faut que la situation de l’exploitation satisfasse aux conditions requises pour l’octroi des primes demandées, ce qui exige une appréciation de la part des autorités nationales compétentes. Dans un contexte tel que celui du litige au principal, où la situation de l’exploitation ne correspond pas à ces conditions du fait que les animaux mentionnés dans la demande de prime n’étaient pas éligibles pour les primes concernées, les droits à prime ne sauraient être considérés comme ayant été utilisés.
38      La juridiction de renvoi s’interroge, notamment, sur la conformité d’une telle interprétation avec le principe de proportionnalité. Cette interprétation pourrait en effet équivaloir, selon elle, à une sanction supplémentaire pour des irrégularités commises lors de l’introduction de la demande, sanction à ce point sévère, du fait des conséquences à long terme de la diminution du plafond individuel, qu’elle serait contraire au principe de proportionnalité.
39      Cette thèse doit cependant être écartée. Il ressort en effet des considérants susmentionnés des règlements nos 3886/92 et 1864/95 que l’objectif du système de reversement des droits à la prime à la réserve nationale n’est pas de sanctionner les abus. De fait, bien que cette mesure puisse entraîner des conséquences défavorables pour le producteur concerné, elle n’a pas un caractère de sanction en l’absence d’irrégularité, au sens de l’article 1er du règlement n° 2988/95, que cette mesure viserait à prévenir et à sanctionner. En effet, la seule violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés et qui est susceptible de constituer une irrégularité, au sens du paragraphe 2 dudit article, est l’introduction d’une demande de prime contenant des informations erronées. Or, un producteur qui requerrait, conformément aux prescriptions du droit communautaire, des droits à prime pour un nombre exact de vaches allaitantes, mais inférieur à son plafond individuel, verrait ce plafond réduit de la même manière que le producteur qui a introduit une demande erronée. Ainsi, les conséquences sont les mêmes, qu’il y ait eu comportement fautif ou non. Dès lors qu’il apparaît qu’elle ne vise pas à réprimer une irrégularité, la mesure concernée ne peut pas être qualifiée de sanction au sens du règlement n° 2988/95.
40      Ne revêtant pas le caractère d’une sanction au sens du règlement n° 2988/95, les conséquences prévues à l’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 3886/92 constituent uniquement une mesure qui vise à adapter le plafond individuel à la réalité de l’exploitation.
41      Par ailleurs, étant donné que la diminution du plafond individuel résultant du reversement à la réserve nationale est non pas une sanction, mais une simple conséquence liée à une situation objective, l’intention à la base du comportement qui aboutit à cette diminution et le caractère fautif ou non de ce comportement sont des facteurs non pertinents, de telle sorte qu’il n’y a pas lieu de s’interroger sur le point de savoir si une demande de prime partiellement rejetée a été introduite abusivement ou non.
42      En outre, dès lors qu’il ne s’agit pas d’une sanction, la question de la conformité de la mesure consistant dans une diminution du plafond individuel avec le principe de proportionnalité se pose en des termes différents de ceux suggérés par la juridiction de renvoi, car il s’agit non pas de la proportionnalité d’une double sanction, mais uniquement de la proportionnalité de ladite mesure découlant de la réduction du nombre d’animaux éligibles.
43      À cet égard, il convient de rappeler la jurisprudence constante de la Cour relative au principe de proportionnalité tel qu’il s’applique, en particulier, dans le cadre de la politique agricole commune.
44      Le législateur communautaire dispose, en cette matière, d’un large pouvoir d’appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 34 CE à 37 CE lui attribuent. Par conséquent, le contrôle du juge communautaire doit se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (voir en ce sens, notamment, arrêts du 9 septembre 2004, Espagne/Commission, C‑304/01, Rec. p. I‑7655, point 23, et du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, Rec. p. I‑7285, point 96).
45      S’agissant du contrôle de proportionnalité, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêts du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 81 et jurisprudence citée, ainsi que Espagne/Conseil, précité, point 97).
46      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre d’un tel principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur communautaire en matière de politique agricole commune, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (arrêts du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA, C‑344/04, Rec. p. I‑403, point 80, ainsi que Espagne/Conseil, précité, point 98).
47      Ainsi, il s’agit de savoir non pas si la mesure adoptée par le législateur était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée (arrêt Espagne/Conseil, précité, point 99).
48      Il ressort du point 36 du présent arrêt ainsi que des considérants qui y sont mentionnés que le reversement à la réserve nationale des droits non utilisés vise à garantir que tous les droits à la prime soient effectivement utilisés. Or, cette mesure constitue un moyen approprié d’atteindre l’objectif d’une meilleure mobilisation des droits à la prime disponibles et non utilisés. Il convient d’ailleurs de relever que la possibilité que ladite mesure soit manifestement inappropriée n’a été soulevée par aucun des intéressés ayant présenté des observations à la Cour.
49      Étant donné que le reversement à la réserve nationale ne constitue pas un moyen manifestement inapproprié pour atteindre l’objectif poursuivi, la mesure contestée n’est par conséquent pas contraire au principe de proportionnalité.
50      Il convient donc de répondre à la seconde question, sous a), que l’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 3886/92 doit être interprété en ce sens qu’un producteur doit être considéré comme n’ayant pas utilisé ses droits à la prime au cours d’une campagne de commercialisation lorsqu’il a introduit une demande de prime, mais que cette demande a été rejetée au motif que les animaux concernés n’étaient pas éligibles, et ce même si ladite demande n’a pas été introduite abusivement. Une telle interprétation n’est pas contraire au principe de proportionnalité.
Sur la seconde question, sous b)
51      Par cette question, la juridiction de renvoi demande à titre subsidiaire si, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, l’existence d’un cas exceptionnel dûment justifié au sens de l’article 33, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n° 3886/92 peut être admise.
52      Il convient tout d’abord de relever que l’existence d’un cas exceptionnel dûment justifié permet une dérogation à la règle du reversement à la réserve nationale de la partie non utilisée des droits à la prime et doit, à ce titre, faire l’objet d’une interprétation stricte. Cette interprétation est commandée par l’utilisation, dans ladite disposition, du terme «exceptionnel».
53      Le dernier tiret de l’article 33, paragraphe 2, du règlement n° 3886/92 apparaît à la lumière de l’économie générale de cette disposition comme une clause générale d’équité destinée à couvrir des situations autres que celles évoquées aux tirets précédents, dans lesquelles l’application de la règle générale se ferait ressentir avec une dureté exceptionnelle, mais qui ne peuvent pas toutes faire l’objet d’une mention particulière. À l’instar des cas mentionnés aux tirets précédents, il s’agit de situations dans lesquelles il serait équitable que le producteur soit autorisé à faire valoir ultérieurement ses droits à la prime bien qu’il ne puisse pas, pour des raisons exceptionnelles, les utiliser temporairement.
54      Ni les dispositions dudit règlement ni les considérants de celui-ci ne déterminent les types de critère qui doivent être pris en compte pour justifier un tel cas exceptionnel. Force est dès lors de constater que le législateur communautaire n’a pas souhaité préciser davantage cette notion ni la rattacher à des critères particuliers. Il convient donc de tenir compte de l’ensemble des circonstances, de nature aussi bien subjective qu’objective, afin de déterminer si, parmi celles-ci, il existe un ou plusieurs éléments susceptibles de justifier l’existence d’un cas exceptionnel. Cette appréciation ne saurait être effectuée qu’au cas par cas et par les autorités chargées d’appliquer l’article 33, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n° 3886/92. Il appartient à la juridiction de renvoi, qui est saisie du litige au principal et est seule à même de constater les faits pertinents, de porter cette appréciation dans le cadre de ce litige tout en tenant compte de la nécessité d’une application restrictive de cette disposition.
55      En tout état de cause, en l’absence de circonstances particulières, une interprétation erronée de la législation applicable ne saurait constituer un cas exceptionnel au sens de l’article 33, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n° 3886/92.
56      Il y a lieu, en outre, de relever que, aux termes mêmes de ladite disposition, pour qu’il puisse être fait application de celle-ci, il est nécessaire que le producteur ait dûment justifié en quoi la situation dans laquelle il se trouve est exceptionnelle.
57      Il convient dès lors de répondre à la seconde question, sous b), qu’il appartient à la juridiction de renvoi de décider si, eu égard à l’ensemble des circonstances dûment justifiées qui caractérisent la situation du requérant au principal, il existe un cas exceptionnel qui commande de faire application de la disposition dérogatoire de l’article 33, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n° 3886/92, tout en tenant compte de la nécessité d’une application restrictive de cette disposition.
Sur la seconde question, sous c)
58      Enfin, à titre subsidiaire encore, la juridiction de renvoi demande si les droits à la prime qui ont été retirés à un producteur sur la base de l’article 33, paragraphe 4, du règlement n° 3886/92, au motif que ledit producteur a fait usage d’au moins 70 %, mais de moins de 90 % de ses droits au cours de la campagne de commercialisation 1998, doivent être restitués à titre préférentiel à ce producteur à l’issue d’une période de suspension de deux ans. Elle estime en effet que le principe de proportionnalité pourrait imposer de privilégier les anciens titulaires, la situation de ceux-ci ayant été affectée de façon particulièrement importante par l’augmentation du pourcentage d’usage de 70 à 90 % dans le cadre des mesures exceptionnelles prises à la suite de la crise dite «de la vache folle».
59      L’octroi des droits à la prime faisant partie de la réserve nationale par les États membres fait l’objet de l’article 4 f, paragraphe 2, du règlement n° 805/68, qui énumère les producteurs qui peuvent en bénéficier. L’utilisation du terme «notamment» dans le libellé de cette disposition indique qu’il ne s’agit pas d’une liste exhaustive.
60      La Commission a observé à juste titre que l’article 4 f, paragraphe 4, second alinéa, du règlement n° 805/68 l’a habilitée à arrêter les mesures relatives aux droits individuels non utilisés en 1997 et 1998, et reversés à la réserve nationale, mais que ces mesures n’ont jamais été adoptées. Partant, les États membres conservent une entière marge de manœuvre en ce qui concerne l’utilisation de leur réserve nationale. Ils peuvent, par conséquent, prévoir un octroi à titre préférentiel des droits à la prime aux producteurs qui ont dû reverser leurs droits à cette réserve au motif qu’ils avaient fait usage d’au moins 70 %, mais de moins de 90 % de ceux-ci au cours de la campagne de commercialisation 1998.
61      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la seconde question, sous c), que l’article 33, paragraphe 4, du règlement n° 3886/92, lu en combinaison avec l’article 4 f, paragraphe 4, du règlement n° 805/68, doit être interprété en ce sens que les États membres peuvent restituer à titre préférentiel à un producteur, à l’issue d’une période de suspension de deux ans, les droits à la prime qui lui ont été retirés au motif que ce producteur avait fait usage d’au moins 70 %, mais de moins de 90 % de ses droits au cours de la campagne de commercialisation 1998.
Sur les dépens
62      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
1)      L’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2222/96, du Conseil, du 18 novembre 1996, doit être interprété en ce sens qu’une génisse pleine ne peut être considérée comme une vache allaitante au sens de la première section de ce règlement que si elle remplace, après le dépôt de la demande de prime pour la campagne de commercialisation, une vache allaitante qui figure dans cette demande.
2)      Une génisse pleine qui, pour une campagne de commercialisation, a remplacé une vache allaitante pour laquelle une demande de prime a été introduite et qui a été reconnue comme éligible au bénéfice de cette prime peut être considérée comme une vache allaitante au sens de l’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68, tel que modifié par le règlement n° 2222/96, lorsqu’elle remplit, l’année suivante, les conditions pour remplacer de nouveau une vache allaitante.
3)      L’article 4 a, troisième tiret, sous ii), du règlement n° 805/68, tel que modifié par le règlement n° 2222/96, doit être interprété en ce sens qu’une génisse pleine pour laquelle une demande de prime a été introduite n’est pas éligible au bénéfice de la prime lorsqu’elle vêle avant l’expiration du délai prévu pour introduire ladite demande.
4)      L’article 33, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant modalités d’application relatives aux régimes de prime prévus par le règlement n° 805/68, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1244/82 et (CEE) n° 714/89, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2311/96 de la Commission, du 2 décembre 1996, doit être interprété en ce sens qu’un producteur doit être considéré comme n’ayant pas utilisé ses droits à prime au cours d’une campagne de commercialisation lorsqu’il a introduit une demande de prime, mais que cette demande a été rejetée au motif que les animaux concernés n’étaient pas éligibles, et ce même si ladite demande n’a pas été introduite abusivement. Une telle interprétation n’est pas contraire au principe de proportionnalité.
5)      Il appartient à la juridiction de renvoi de décider si, eu égard à l’ensemble des circonstances dûment justifiées qui caractérisent la situation du requérant au principal, il existe un cas exceptionnel qui commande de faire application de la disposition dérogatoire de l’article 33, paragraphe 2, dernier tiret, du règlement n° 3886/92, tel que modifié par le règlement n° 2311/96, tout en tenant compte de la nécessité d’une application restrictive de cette disposition.
6)      L’article 33, paragraphe 4, du règlement n° 3886/92, tel que modifié par le règlement n° 2311/96, lu en combinaison avec l’article 4 f, paragraphe 4, du règlement n° 805/68, tel que modifié par le règlement n° 2222/96, doit être interprété en ce sens que les États membres peuvent restituer à titre préférentiel à un producteur, à l’issue d’une période de suspension de deux ans, les droits à la prime qui lui ont été retirés au motif que ce producteur avait fait usage d’au moins 70 %, mais de moins de 90 % de ses droits au cours de la campagne de commercialisation 1998.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.