62013CC0689(01)
CONCLUZIILE COMPLEMENTARE ALE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR WATHELET
prezentate la 15 octombrie 2015 (
1
)
Cauza C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
împotriva
Airgest SpA
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia, Italia)]
„Redeschiderea procedurii orale — Articolul 267 TFUE — Noțiunea «instanță» — Abordare organizațională — Abordare funcțională”
I – Introducere
1.
Prezentele concluzii reprezintă al doilea set prezentat în cadrul cauzei PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Cererea de decizie preliminară privește, pe de o parte, interpretarea articolului 1 alineatul (3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (
2
), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (
3
), și, pe de altă parte, interpretarea articolului 267 TFUE, precum și a principiilor supremației dreptului Uniunii și interpretării conforme.
2.
Prin Decizia din 20 ianuarie 2015, Curtea a decis să trimită cauza în fața Camerei a cincea. La 11 martie 2015, a avut loc o ședință în cadrul căreia Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, guvernul italian, precum și Comisia Europeană și‑au putut prezenta observațiile. Am prezentat primele noastre concluzii în această cauză la 23 aprilie 2015 (
4
). Cu toate acestea, la 10 iunie 2015, în cadrul deliberării sale, această cameră a decis, în temeiul articolului 60 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții, să trimită cauza Curții, care a reatribuit‑o Marii Camere.
3.
Prin Ordonanța PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521), Curtea a dispus, în consecință, redeschiderea procedurii orale și a invitat părțile interesate prevăzute la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene să își exprime poziția cu privire la următoarea întrebare: „noțiunea «instanță», în sensul articolului 267 TFUE, și obligația de a aplica dreptul Uniunii astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene vizează, potrivit unei abordări funcționale, secția unei instanțe a unui stat membru sesizată cu un litigiu sau, potrivit unei abordări organizaționale, doar această instanță privită în ansamblul său, din care secția menționată face parte integrantă?”
4.
În prezentele concluzii, ne vom concentra, așadar, doar pe această întrebare și ne vom limita să amintim elementele utile pentru examinarea ei. În sfârșit, subliniem că doar guvernele italian, olandez și polonez, precum și Comisia au răspuns la întrebarea adresată de Curte în urma redeschiderii procedurii orale. Doar guvernul italian și Comisia au dorit să se exprime în ședința care a avut loc la 15 septembrie 2015.
II – Cadrul juridic
5.
Decretul legislativ nr. 104 din 2 iulie 2010 (supliment ordinar la GURI nr. 156 din 7 iulie 2010) a instituit Codul de procedură administrativă.
6.
Potrivit articolului 99 alineatul 3 din acest cod, „[î]n cazul în care secția căreia i‑a fost atribuită calea de atac consideră că nu este de acord cu un principiu de drept enunțat de Adunarea Plenară, trimite cauza acesteia din urmă, prin ordonanță motivată”.
7.
Articolul 99 alineatul 4 din codul menționat prevede că „Adunarea Plenară soluționează litigiul în întregime, cu excepția cazului în care decide să enunțe principiul de drept și să restituie în rest litigiul secției care l‑a trimis”.
III – Analiză
A – Evocarea interpretării propuse în primele noastre concluzii
8.
Cu titlu introductiv, observăm că guvernul italian, precum și celelalte două guverne care au răspuns la întrebarea adresată de Curte susțin interpretarea funcțională a noțiunii „instanță”.
9.
Aceasta este și poziția pe care am susținut‑o, în mod implicit, însă cert, în primele noastre concluzii. La încheierea analizei celei de a doua întrebări preliminare adresate de instanța de trimitere, am concluzionat că „articolul 267 TFUE se opune unei dispoziții, precum articolul 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă, interpretate în sensul că impune secției unei instanțe ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac, atunci când nu este de acord cu un principiu de drept enunțat de Adunarea Plenară a aceleiași instanțe, să îi trimită decizia care face obiectul căii de atac pentru a se pronunța, fără a avea posibilitatea de a adresa în prealabil o întrebare preliminară Curții de Justiție” (
5
).
10.
Deși nu am evocat în mod expres ideea concepției „funcționale” a unei instanțe în sensul articolului 267 TFUE, aceasta este totuși conformă cu soluția preconizată. În plus, aceasta este cea pe care o menținem în prezentele concluzii complementare.
B – Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia) și incidența articolului 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă asupra caracterului definitiv al deciziilor sale
11.
Compus din două secții care constituie secții detașate ale Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) (
6
), caracterul jurisdicțional al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia), în sensul articolului 267 TFUE, nu ne pare susceptibil să fie pus la îndoială. Astfel, potrivit articolului 6 alineatul 1 din Codul de procedură administrativă, „Consiglio di Stato [Consiliul de Stat] este organul jurisdicțional administrativ care se pronunță în ultimă instanță”.
12.
Guvernul italian a confirmat, în ședința din 15 septembrie 2015, că, pe de o parte, deciziile pronunțate de Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia) nu puteau face obiectul unei căi de atac și că, pe de altă parte, nici neaplicarea articolului 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă nu putea face obiectul vreunei căi de atac sau al unei sancțiuni (
7
).
13.
Astfel cum am arătat deja în primele noastre concluzii, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) a considerat ea însăși, în hotărârea nr. 2403 pronunțată la 4 februarie 2014 în secții reunite, că, „în sistemul jurisdicțional administrativ italian, revenea Consiglio di Stato [Consiliul de Stat], secțiilor sale și Adunării Plenare, fără deosebire, obligația de a se pronunța în calitate de instanță de ultim grad în sensul articolului 267 al treilea paragraf TFUE” (
8
).
14.
Posibilitatea acestei instanțe de a adresa o întrebare preliminară Curții nu ar fi, de altfel, un fapt inedit, dat fiind că Curtea a răspuns deja la mai multe cereri de decizie preliminară care îi fuseseră adresate de Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia) (
9
).
15.
Prin urmare, reținerea unei abordări organizaționale a acestei instanțe ar presupune ca o instanță, în sensul articolului 267 TFUE, să își poată pierde această calitate din cauza unei modalități proprii organizării judiciare a unui stat membru.
C – Incidența desesizării secției unei instanțe în favoarea aceleiași instanțe cu o compunere diferită
16.
Reiese dintr‑o jurisprudență în prezent constantă a Curții că articolul 267 TFUE se opune legislației unui stat membru care instituie o procedură incidentală de control al constituționalității legilor naționale în cazul în care caracterul prioritar al acestei proceduri are drept consecință să împiedice instanța națională să își exercite facultatea sau să își îndeplinească obligația de a sesiza Curtea cu întrebări preliminare atât înainte de transmiterea unei întrebări privind constituționalitatea instanței naționale însărcinate să exercite controlul constituționalității legilor, cât și, dacă este cazul, după decizia acestei instanțe cu privire la această întrebare (
10
). Reiese din această jurisprudență că instanța sesizată cu litigiul trebuie să fie întotdeauna în măsură, la un moment dat, să sesizeze Curtea cu titlu preliminar.
17.
În prezenta cauză, articolul 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă nu impune trimiterea unei altei instanțe, ci aceleiași instanțe cu o compunere diferită. Elementul esențial nu constă însă, în opinia noastră, în această diferență, ci în faptul că, în cazul în care Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia) [sau orice altă secție a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat)] decide, în temeiul articolului 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă, să trimită cauza Adunării Plenare, acesta nu mai este sesizat, în principiu, cu litigiul și nu va mai putea sesiza, în consecință, Curtea cu titlu preliminar fie în mod concomitent, fie ulterior (
11
).
18.
Cu toate acestea, niciun element din articolul 99 alineatul 3 din Codul de procedură administrativă nu pare să împiedice o secție a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat)] să utilizeze, în prealabil acestei desesizări, articolul 267 TFUE (
12
). Fără îndoială, nu este inutil să precizăm că este vorba și despre interpretarea sugerată de guvernul italian.
19.
În această ipoteză, revine acestei secții să deducă consecințele din hotărârea care ar fi pronunțată de Curte sau să trimită, dacă este cazul, doar în acel moment, litigiul Adunării Plenare a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat). Ar reveni astfel acesteia sarcina să soluționeze cauza în conformitate cu hotărârea Curții sau să o sesizeze din nou.
20.
În plus, o asemenea interpretare prezintă avantajul de a reduce riscul neaplicării sau al unei aplicări necorespunzătoare a dreptului Uniunii.
21.
Vom încheia aceste afirmații referitoare la desesizare cu o reflecție consecutivă Hotărârii Syfait și alții (C‑53/03, EU:C:2005:333). În primele noastre concluzii, am sugerat o paralelă cu soluția reținută în Hotărârea Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Ne pare de asemenea posibil să se deducă consecințe a contrario din Hotărârea Syfait și alții (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
În această cauză, Curtea își declinase competența în special ca urmare a faptului că o autoritate de concurență putea fi privată de dosar de către Comisie, în temeiul articolului 11 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (
14
). Or, spre deosebire de o modalitate de organizare judiciară precum cea în discuție în cauza principală, în domeniul concurenței, instanța care adresează întrebarea preliminară nu poate decide nici cu privire la evocarea însăși, nici cu privire la momentul în care dosarul ar putea fi evocat. În schimb, în speță, secția Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) este cea care decide, după ce a sesizat Curtea cu titlu preliminar, dacă trimite dosarul Adunării Plenare. Astfel, aceasta își păstrează calitatea de instanță în sensul articolului 267 TFUE până la propria decizie de desesizare.
23.
În concluzie, ne pare că o instanță trebuie înțeleasă în conformitate cu o abordare funcțională și că, în consecință, ea nu își poate pierde această „calitate” în pofida posibilității de a se desesiza în favoarea aceleiași instanțe cu o compunere diferită, ulterior hotărârii Curții.
D – Reflecții suplimentare
24.
Cu titlu suplimentar, considerăm că, pe de o parte, obiectivul de cooperare inerent articolului 267 TFUE și, pe de altă parte, o dificultate practică în ceea ce privește aplicarea abordării organizaționale ar trebui să determine de asemenea Curtea să respingă această concepție a instanței în sensul articolului 267 TFUE.
1. Principiul cooperării dintre Curte și instanțele statelor membre
25.
Mai întâi, o abordare organizațională a noțiunii „instanță” în sensul articolului 267 TFUE ne pare să contravină faptului că articolul 267 TFUE instituie, potrivit unei jurisprudențe constante, „o procedură de cooperare directă între Curte și instanțele statelor membre” (
15
). Această idee de cooperare este întărită de principiul cu același nume. Astfel, după cum a arătat în mod pertinent avocatul general Cruz Villalón, principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE se aplică de asemenea instanțelor, „inclusiv celor [două instanțe] implicate în acest proces important” (
16
). Prin urmare, suntem sensibili la argumentul Comisiei potrivit căruia, în temeiul principiului cooperării loiale, orice dispoziție referitoare la organizarea și la procedura jurisdicțională trebuie interpretată nu numai în conformitate cu articolul 267 TFUE, ci și să fie de natură să favorizeze accesul la mecanismul trimiterii preliminare definit de acesta (
17
).
26.
În consecință, atunci când o instanță de ultim grad – respectiv, în raport cu dreptul național italian, instanța de trimitere (
18
) – exprimă îndoieli cu privire la interpretarea dreptului Uniunii și la aplicarea acestuia de o altă instanță judecătorească de ultim grad din ordinea sa juridică, chiar de propria Adunare Plenară, ne pare că revine Curții obligația de a‑i furniza un răspuns.
27.
Astfel cum am susținut deja în primele noastre concluzii, a se refuza secției unei instanțe ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern posibilitatea de a solicita Curții să se pronunțe pentru simplul motiv că Adunarea Plenară a aceleiași instanțe ar fi obligată să procedeze astfel ar fi contrar jurisprudenței constante a Curții, care a recunoscut întotdeauna „instanțelor naționale cea mai largă posibilitate de a sesiza Curtea în măsura în care consideră că o cauză pendinte ridică probleme care impun interpretarea sau aprecierea validității dispozițiilor de drept al Uniunii necesare în vederea soluționării litigiului dedus judecății acestora” (
19
).
28.
În această privință, suntem de acord cu poziția guvernului polonez potrivit căreia orice lacună a acestui sistem de cooperare între instanțele naționale și Curte ar putea pune în discuție chiar eficacitatea dispozițiilor tratatului și a dreptului derivat în privința căruia instanța națională are îndoieli (
20
).
29.
Astfel, o concepție organizațională a noțiunii „instanță” ar crește riscul de a se stabili în statul membru în cauză o jurisprudență contrară dreptului Uniunii. În ipoteza în care „secția” unei instanțe care se pronunță în ultim grad nu ar decide să trimită cauza Adunării Plenare și ar pronunța o decizie contrară dreptului Uniunii, niciun complet de judecată nu ar putea să o reformeze. Or, astfel cum am amintit în primele noastre concluzii, dacă instanțele naționale ale căror decizii nu sunt supuse unei căi de atac de drept intern sunt obligate să sesizeze Curtea atunci când se confruntă cu o problemă referitoare la interpretarea dreptului Uniunii e pentru a „evita stabilirea, într‑un stat membru, a unei jurisprudențe naționale contrare normelor de drept al [Uniunii]” (
21
).
2. O dificultate practică în aplicarea concepției organizaționale
30.
În continuare, reținerea unei concepții organizaționale a noțiunii „instanță” în aplicarea articolului 267 TFUE ar fi, în opinia noastră, dificil de pus în practică de către Curte.
31.
Astfel, după cum am amintit anterior, Curtea a răspuns deja în mai multe rânduri la întrebările preliminare adresate de Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Consiliul de Justiție Administrativă al regiunii Sicilia) (
22
).
32.
În plus, reiese din răspunsul guvernului italian la întrebarea adresată de Curte ca urmare a redeschiderii procedurii orale că Codul de procedură civilă italian conține o dispoziție analogă articolului 99 din Codul de procedură administrativă pentru Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație). Astfel, potrivit articolului 273 alineatul 3 din Codul de procedură civilă, „în cazul în care secția simplă [a Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație)] consideră că nu este de acord cu un principiu de drept enunțat de secțiile reunite, trimite acestora din urmă decizia pronunțată în cadrul acțiunii, printr‑o ordonanță motivată”. Or, Curtea a răspuns deja la numeroase trimiteri preliminare efectuate de această instanță.
33.
În cazul în care Curtea ar reține o abordare organizațională a noțiunii „instanță” în sensul articolului 267 TFUE, aceasta ar presupune că toate instanțele provenite dintr‑un stat membru în care există o normă procedurală analogă celei instituite de Codul de procedură administrativă italian sau de Codul de procedură civilă italian ar putea sesiza Curtea doar cu condiția de a nu pune în discuție un principiu de drept enunțat de Adunarea Plenară a instanței menționate.
34.
O asemenea definiție a instanței în sensul articolului 267 TFUE nu ar putea fi utilizată întrucât aceasta ar genera pentru Curte o dificultate în verificarea propriei competențe. Astfel, aceasta ar putea fi verificată doar în prezența unei informări exhaustive a instanței de trimitere cu privire la dreptul său procedural. Or, toate modalitățile procedurale naționale nu sunt aduse în mod necesar la cunoștința Curții cu ocazia unei trimiteri preliminare. În plus, necompetența Curții ar depinde de aplicarea efectivă a normelor procedurale în litigiu în speța aflată la originea cererii de decizie preliminară. Astfel, pentru a relua ipoteza prevăzută de Codul de procedură administrativă italian, o secție a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) nu sesizează în mod necesar Curtea cu titlu preliminar deoarece consideră că un principiu de drept enunțat de Adunarea Plenară este contrar dreptului Uniunii. Or, Curtea ar fi necompetentă numai în această ipoteză.
35.
O asemenea concepție ar fi, pe de altă parte, contrară abordării constante a Curții, care înțelege instanța ca una și aceeași entitate, indiferent de organizarea sa internă. O dovadă a acestei înțelegeri „globale” a instanțelor poate fi văzută în modalitatea în care Curtea identifică instanțele naționale în hotărârile sale. Astfel, acestea sunt desemnate în mod exclusiv prin denumirea lor „generală”, fără o trimitere la compunerea lor (secție, adunare plenară etc.).
IV – Concluzie
36.
Având în vedere considerațiile de mai sus, precum și analiza efectuată la punctele 63-89 din primele noastre concluzii, prezentate în această cauză la 23 aprilie 2015, considerăm că noțiunea „instanță”, în sensul articolului 267 TFUE, trebuie interpretată conform unei abordări funcționale. În consecință, acest articol are în vedere judecătorul sau secția unei instanțe a unui stat membru care este sesizată cu litigiul.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237.
(
3
)	JO L 335, p. 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Punctul 91 din primele noastre concluzii.
(
6
)	Conform articolului 1 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 373 din 24 decembrie 2003, intitulat „Modalități de aplicare a statutului special al regiunii Sicilia cu privire la exercitarea în regiune a funcțiilor care revin Consiglio di Stato” (supliment ordinar la GURI nr. 10 din 14 ianuarie 2004).
(
7
)	Guvernul italian menționase deja această lipsă a sancțiunii în observațiile sale scrise. A se vedea punctul 76 și jurisprudența Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) citată în primele noastre concluzii.
(
8
)	Conform citării reluate de guvernul italian la punctul 9 din răspunsul său la întrebarea adresată de Curte în urma redeschiderii procedurii orale (sublinierea noastră).
(
9
)	A se vedea Hotărârea Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171), Ordonanța Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), precum și Hotărârea Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Observăm că ultimele două cereri de decizie preliminară au fost formulate după intrarea în vigoare a Codului de procedură administrativă.
(
10
)	Hotărârea Melki și Abdeli (C‑188/10 și C‑189/10, EU:C:2010:363, punctul 57 și dispozitivul). A se vedea de asemenea Hotărârea A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, punctul 46 și dispozitivul).
(
11
)	Potrivit articolului 99 alineatul 4 din Codul de procedură administrativă, atunci când Adunarea Plenară a Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) este sesizată, aceasta „soluționează litigiul în întregime, cu excepția cazului în care decide să enunțe principiul de drept și să restituie în rest litigiul secției care l‑a trimis”.
(
12
)	Pe de altă parte, în conformitate cu concluzia la care am ajuns în primele noastre concluzii, o altă interpretare, care ar impune „secției unei instanțe ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac, atunci când nu este de acord cu un principiu de drept enunțat de Adunarea Plenară a aceleiași instanțe, să îi trimită decizia care face obiectul căii de atac pentru a se pronunța, fără a avea posibilitatea de a adresa în prealabil o întrebare preliminară Curții de Justiție [ar fi incompatibilă în acest caz cu articolul 267 TFUE]” (a se vedea punctul 91 din primele noastre concluzii). Sublinierea noastră.
(
13
)	A se vedea punctele 85-89 din primele noastre concluzii.
(
14
)	JO L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167.
(
15
)	Hotărârea Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 15 și jurisprudența citată). Sublinierea noastră.
(
16
)	Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:7, punctul 64).
(
17
)	Punctul 12 din răspunsul Comisiei la întrebarea adresată de Curte în urma redeschiderii procedurii orale.
(
18
)	A se vedea punctele 66 și 69-76 din primele noastre concluzii, precum și punctele 11-13 din prezentele concluzii.
(
19
)	Hotărârea Križan și alții (C‑416/10, EU:C:2013:8, punctul 64 și jurisprudența citată). Sublinierea noastră. A se vedea punctul 64 din primele noastre concluzii.
(
20
)	A se vedea punctul 5 din răspunsul guvernului polonez la întrebarea adresată de Curte în urma redeschiderii procedurii orale.
(
21
)	Hotărârea Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, punctul 14 și jurisprudența citată).
(
22
)	A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 9.