62014CO0495_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑495/14,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (Italia), con decisione del 25 settembre 2014, pervenuta in cancelleria il 6 novembre 2014, nel procedimento
Antonio Tita,
Alessandra Carlin,
Piero Costantini
contro
Ministero della Giustizia,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (TRGA),
LA CORTE (Nona Sezione),
composta da C. Lycourgos, presidente di sezione, E. Juhász (relatore) e C. Vajda, giudici,
avvocato generale: M. Bobek
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Motivazione della sentenza
Ordinanza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007 (GU L 335, pag. 31; in prosieguo: la «direttiva 89/665»).
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Tita, la sig.ra Carlin e il sig. Costantini, avvocati associati (in prosieguo: lo «studio legale»), da un lato, e il Ministero della Giustizia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (TRGA), dall’altro lato, relativa alla legittimità della decisione emessa da quest’ultimo sui tributi giudiziari da versare per il deposito di un ricorso giurisdizionale amministrativo in materia di appalti pubblici.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3. Ai sensi del terzo considerando della direttiva 89/665, l’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza dell’Unione rende necessario un aumento notevole delle garanzie di trasparenza e di non discriminazione e occorre, affinché essa sia seguita da effetti concreti, che esistano mezzi di ricorso efficaci e rapidi in caso di violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o delle norme nazionali che recepiscano tale diritto.
4. L’articolo 1 di detta direttiva, intitolato «Ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso», dispone quanto segue:
«1. La presente direttiva si applica agli appalti di cui alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi [(GU L 134, pag. 114)], a meno che tali appalti siano esclusi a norma degli articoli da 10 a 18 di tale direttiva.
Gli appalti di cui alla presente direttiva comprendono gli appalti pubblici, gli accordi quadro, le concessioni di lavori pubblici e i sistemi dinamici di acquisizione.
Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda gli appalti disciplinati dalla direttiva 2004/18/CE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile, secondo le condizioni previste negli articoli da 2 a 2 septies della presente direttiva, sulla base del fatto che hanno violato il diritto [dell’Unione] in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono.
(...)
3. Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse ad ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione.
(...)».
5. L’articolo 7 della direttiva 2004/18, intitolato «Importi delle soglie degli appalti pubblici», fissa le soglie dei valori stimati a partire dalle quali l’aggiudicazione di un appalto deve essere effettuata conformemente alle norme della medesima direttiva. Tali soglie sono modificate a intervalli regolari da regolamenti della Commissione europea e adattate alle circostanze economiche.
Diritto italiano
6. L’articolo 13, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica del 30 maggio 2002, n. 115, come modificato (in prosieguo: il «decreto»), ha introdotto un regime di tassazione degli atti giudiziari, costituito da un contributo unificato fissato in proporzione al valore della controversia.
7. In relazione ai procedimenti giurisdizionali amministrativi, l’articolo 13, comma 6 bis, del decreto fissa l’importo del contributo unificato indipendentemente dal valore della controversia.
8. Ai sensi di detto articolo 13, comma 6 bis, per i ricorsi proposti dinanzi ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, l’importo del contributo unificato è pari, in linea di principio, a EUR 650. Tuttavia, questa stessa disposizione stabilisce, per specifiche materie, importi diversi, che possono essere ridotti o aumentati.
9. Pertanto, in forza di detto articolo 13, comma 6 bis, il contributo in materia di appalti pubblici è pari a:
– EUR 2 000 quando il valore dell’appalto è pari o inferiore a EUR 200 000;
– EUR 4 000 per le controversie di valore compreso tra EUR 200 000 e EUR 1 000 000, e
– EUR 6 000 per quelle di valore superiore a EUR 1 000 000.
10. Ai sensi dell’articolo 13, comma 1 bis, del decreto, per i procedimenti di impugnazione in materia di aggiudicazione di appalti pubblici tali importi sono maggiorati del 50%.
11. Dall’articolo 14, comma 3 ter, del decreto si evince che il valore della lite corrisponde non già al margine di utile che si può trarre dall’esecuzione dell’appalto promosso dalle amministrazioni aggiudicatrici, bensì all’importo posto a base d’asta dell’appalto stesso.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
12. Lo studio legale ha adito il giudice del rinvio proponendo un ricorso avente ad oggetto una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico relativo a servizi di consulenza giuridica cui aveva partecipato.
13. Lo studio legale ha versato, a titolo di contributo unificato, un importo di EUR 650, corrispondente al costo della proposizione di un ricorso amministrativo ordinario.
14. Con decisione del 6 maggio 2014, il Segretario generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha invitato lo studio legale a integrare tale pagamento, in quanto la controversia ricadeva nell’ambito dell’aggiudicazione di appalti pubblici e il contributo unificato da versare per tale tipo di controversie era pari a EUR 2 000.
15. Con un nuovo ricorso, lo studio legale, in particolare, ha impugnato tale decisione, deducendo la violazione dei principi generali dell’ordinamento giuridico dell’Unione, dell’articolo 47 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), degli articoli 6 e 13 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, nonché delle disposizioni delle direttive 89/665 e 2007/66.
16. Il giudice del rinvio ritiene sussistere l’interesse sostanziale e processuale dello studio legale ad opporsi alla decisione del 6 maggio 2014 che ha imposto al ricorrente un pagamento aggiuntivo a titolo di contributo unificato.
17. Detto giudice rileva che, da un lato, per quanto riguarda i procedimenti giurisdizionali amministrativi, contrariamente a quanto previsto per i procedimenti civili, l’importo del contributo unificato non è legato al valore della controversia e che, dall’altro lato, tale contributo ammonta a specifici importi quando si tratta di ricorsi relativi a determinate materie particolari di diritto amministrativo.
18. A tal proposito, il giudice del rinvio rileva che, nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, l’importo del contributo unificato è considerevolmente più elevato di quello richiesto per le controversie amministrative assoggettate al procedimento ordinario.
19. Detto giudice considera che la tassazione dei ricorsi dinanzi al giudice amministrativo, soprattutto in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, può dissuadere le imprese dall’esperire un’azione giurisdizionale e pone pertanto problemi di conformità con i principi dell’ordinamento giuridico dell’Unione.
20. Il giudice del rinvio stima che l’utile per l’aggiudicatario di un appalto pubblico sia pari, in genere, appena al 10% dell’importo dell’appalto considerato e ritiene che il versamento anticipato di un contributo unificato superiore all’importo di un utile siffatto possa indurre l’aggiudicatario, quale soggetto di diritto, a rinunciare a taluni strumenti processuali.
21. In tal modo, secondo il giudice del rinvio, il decreto limita il diritto di agire in giudizio, pregiudica i diritti della difesa e di accesso ai mezzi di ricorso, incide sull’effettività del controllo giurisdizionale degli atti amministrativi, discrimina gli operatori che possiedono una debole capacità finanziaria rispetto a quelli che dispongono di un’elevata capacità finanziaria e li pone in una situazione svantaggiosa rispetto a coloro che, nell’ambito delle proprie attività, adiscono i giudici civili e commerciali.
22. Il contributo unificato applicabile ai ricorsi dinanzi ai tribunali amministrativi sarebbe eccessivo in relazione ai tributi giudiziari previsti per i ricorsi giurisdizionali nel diritto tedesco, spagnolo o francese. L’entità di tali tributi dissuaderebbe gli operatori economici di altri Stati membri dal partecipare a procedure di gara in Italia, di modo che detti tributi sarebbero incompatibili con la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.
23. Il giudice del rinvio ritiene che il costo sopportato dallo Stato ai fini del funzionamento della giustizia amministrativa in materia di appalti pubblici non sia sensibilmente differente, distinto o più ingente di quello relativo ai procedimenti legati ad altri tipi di contenzioso. Detto giudice fa riferimento alla dottrina secondo cui il legislatore nazionale ha certamente inteso alleggerire il peso dell’arretrato giudiziario e facilitare tanto la realizzazione di opere pubbliche quanto l’acquisizione pubblica di beni e servizi.
24. Il giudice del rinvio considera che i principi di efficacia, celerità, non discriminazione e accessibilità, che figurano all’articolo 1 della direttiva 89/665, sono applicabili al procedimento principale e che il decreto viola tali principi nonché il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, ribadito dall’articolo 47 della Carta.
25. Discenderebbe, peraltro, dal principio di efficacia dei mezzi di ricorso che i costi di accesso alla giustizia devono essere sostenibili e proporzionati al vantaggio che il ricorrente spera di conseguire dal procedimento giudiziario.
26. Alla luce di quanto sopra, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se i principi fissati dalle direttive (...) 2007/66 (…), 89/665 e (...) 92/13/CEE [del Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 76, pag. 14)] sul miglioramento e sull’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici, ostino ad una normativa nazionale [...] che stabilisc[e] elevati importi di contributo unificato per l’accesso alla giustizia amministrativa in materia di procedure di aggiudicazione di contratti pubblici».
Sulla questione pregiudiziale
27. Ai sensi dell’articolo 99 del suo regolamento di procedura, quando la risposta a una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.
28. Nella presente causa occorre applicare tale articolo.
29. Preliminarmente occorre segnalare, da un lato, che, sebbene faccia riferimento alla direttiva 92/13, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun elemento che possa dimostrare la pertinenza della citata direttiva ai fini della soluzione della controversia di cui al procedimento principale, controversia che riguarda una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici relativi a servizi di consulenza legale e che è stata avviata da uno studio legale.
30. Dall’altro lato, occorre rilevare che il valore dell’appalto pubblico di cui trattasi non compare nell’ordinanza di rinvio. Orbene, il valore stimato di un appalto costituisce l’elemento decisivo per determinare se tale appalto ricada sotto le direttive 2004/18 e 89/665. Spetta al giudice del rinvio verificare se detto appalto rientra nel campo di applicazione delle citate direttive, tenendo conto della pertinente soglia di applicazione, enunciata all’articolo 7 della direttiva 2004/18, in vigore all’epoca dei fatti del procedimento principale.
31. Con la sua que stione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 1 della direttiva 89/665 nonché i principi di equivalenza e di effettività debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale come quella oggetto del procedimento principale, la quale impone, all’atto della proposizione di un ricorso nei procedimenti giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici, il versamento di tributi giudiziari più elevati che in altre materie.
32. La Corte ha già avuto l’occasione, nella sentenza Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655), di pronunciarsi sulla compatibilità con tale articolo e con i suddetti principi del contributo unificato di cui al procedimento principale.
33. Discende infatti dai punti 43 e 44 di detta sentenza, nonché dalla giurisprudenza della Corte in essa richiamata, che, sebbene l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665 imponga agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per garantire l’esistenza di ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile contro le decisioni delle autorità aggiudicatrici incompatibili con il diritto dell’Unione, assicurando un’ampia accessibilità di tali ricorsi a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione, la citata direttiva riconosce agli Stati membri un potere nella scelta delle garanzie procedurali da essa previste e delle relative formalità.
34. Segnatamente, la direttiva 89/665 non contiene alcuna disposizione attinente specificamente ai tributi giudiziari da versare da parte degli amministrati per proporre, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva medesima, un ricorso di annullamento avverso una decisione asseritamente illegittima relativa ad una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici (sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 45).
35. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta a ciascuno Stato membro, in forza del principio di autonomia processuale degli Stati membri, stabilire le modalità della procedura amministrativa e quelle relative alla procedura giurisdizionale intese a garantire la tutela dei diritti spettanti agli amministrati in forza del diritto dell’Unione. Tali modalità procedurali non devono tuttavia essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei diritti derivanti dall’ordinamento interno (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 46 e giurisprudenza citata).
36. Inoltre, dato che siffatti tributi giudiziari costituiscono modalità procedurali di ricorso giurisdizionale destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione ai candidati ed agli offerenti lesi da decisioni delle autorità aggiudicatrici, essi non devono mettere in pericolo l’effetto utile della direttiva 89/665 (sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 47 e giurisprudenza citata).
37. Il principio di effettività implica un’esigenza di tutela giurisdizionale, sancita dall’articolo 47 della Carta, che il giudice nazionale è tenuto a rispettare (sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 48 e giurisprudenza citata).
38. In tal senso, l’articolo 1 della direttiva 89/665 deve necessariamente essere interpretato alla luce dei diritti fondamentali sanciti da tale Carta, in particolare il diritto al ricorso effettivo dinanzi a un giudice, previsto dal suo articolo 47 (sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 49 e giurisprudenza citata).
39. Alla luce di tali considerazioni, al pari di quanto la Corte ha dichiarato al punto 50 della sentenza Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655), occorre verificare se, nel caso di specie, una normativa come quella di cui al procedimento principale possa essere ritenuta conforme ai principi di equivalenza e di effettività nonché all’effetto utile della direttiva 89/665.
40. Per quanto riguarda il principio di effettività, occorre ricordare che il regime dei tributi giudiziari oggetto del procedimento principale prevede tre importi fissi di contributo unificato pari a EUR 2 000, EUR 4 000 e EUR 6 000, per le tre categorie di appalti pubblici, vale a dire quelli di valore pari o inferiore a EUR 200 000, quelli il cui valore si situa tra EUR 200 000 e EUR 1 000 000, e quelli il cui valore è superiore a EUR 1 000 000.
41. La Corte ha constatato, ai punti 56 e 58 della sentenza Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655), che i tributi giudiziari dovuti su tale base sono proporzionali al valore degli appalti pubblici ricadenti in queste tre differenti categorie, che essi hanno carattere decrescente e che non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione in materia di appalti pubblici.
42. A tale ultimo proposito, la Corte ha altresì già constatato, ai punti 60 e 61 della sentenza Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655), per quanto concerne il fatto che il contributo unificato sia fissato in funzione del valore dell’appalto oggetto del procedimento principale e non già in funzione dell’utile che l’impresa partecipante al bando di gara può legittimamente attendersi dall’appalto stesso, che diversi Stati membri riconoscono la possibilità di calcolare i tributi processuali da versare basandosi sul valore dell’oggetto della controversia e che, nell’ambito degli appalti pubblici, un sistema che imponga calcoli specifici per ogni procedura di aggiudicazione di un appalto e per ogni impresa, il cui risultato potrebbe essere contestato, si rivelerebbe complicato e imprevedibile.
43. Ai punti da 62 a 64 della suddetta sentenza, la Corte ha considerato, quanto all’applicazione del contributo unificato ad eventuale svantaggio degli operatori che possiedono una debole capacità finanziaria, che tale contributo è imposto indistintamente, quanto alla sua forma e al suo importo, nei confronti di tutti gli amministrati che intendano proporre ricorso avverso una decisione adottata dalle amministrazioni aggiudicatrici, che tale sistema non crea una discriminazione tra gli operatori attivi nel medesimo settore e che la partecipazione di un’impresa ad un appalto pubblico presuppone una capacità economica e finanziaria adeguata.
44. Infine, al punto 65 di detta sentenza, la Corte ha constatato che, sebbene la parte ricorrente abbia l’obbligo di anticipare il contributo unificato all’atto di proposizione del proprio ricorso giurisdizionale avverso una decisione in materia di appalti pubblici, la parte soccombente è tenuta, in linea di principio, a rimborsare i tributi giudiziari anticipati dalla parte che risulta vincitrice.
45. Quanto al principio di equivalenza, la Corte ha statuito, al punto 66 della medesima sentenza, che la circostanza per la quale, nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, il contributo unificato da versare è considerevolmente più elevato di quello applicabile, da una parte, alle controversie amministrative assoggettate al procedimento ordinario e, dall’altra parte, ai procedimenti civili, non può, di per sé, dimostrare una violazione di detto principio.
46. Il principio di equivalenza, infatti, implica un pari trattamento tra i ricorsi fondati su una violazione del diritto nazionale e quelli, simili, fondati su una violazione del diritto dell’Unione, e non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi di diversa natura, quali il contenzioso civile, da un lato, e quello amministrativo, dall’altro, o a contenziosi che ricadono in due differenti ambiti del diritto (v., in tal senso, sentenza Orizzonte Salute, C‑61/14, EU:C:2015:655, punto 67 e giurisprudenza citata).
47. Nella specie, dall’ordinanza di rinvio non discende che il sistema del contributo unificato si applichi in modo diverso ai ricorsi fondati su diritti che spettano agli amministrati in forza del diritto dell’Unione relativo agli appalti pubblici rispetto a quelli che si fondano sulla violazione del diritto interno aventi il medesimo oggetto.
48. Come constatato dalla Corte al punto 69 della sentenza Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655), da ciò si deve trarre la conclusione che i tributi giudiziari da versare all’atto di proposizione di un ricorso nei procedimenti giurisdizionali amministrativi in materia di appalti pubblici, quali il contributo unificato oggetto del procedimento principale, non ledono né l’effetto utile della direttiva 89/665 né i principi di equivalenza e di effettività.
49. Inoltre, per quanto concerne la considerazione espressa dal giudice del rinvio, secondo cui i tributi giudiziari di cui al procedimento principale possono essere considerati come ostacoli alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione dei servizi incompatibili con il trattato FUE, si deve constatare che, anche a voler ritenere che ciò sia vero, ostacoli siffatti potrebbero essere giustificati alla luce degli elementi illustrati ai punti da 41 a 44 della presente ordinanza.
50. Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla questione posta dichiarando che l’articolo 1 della direttiva 89/665 nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che prescrive il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto della proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.
Sulle spese
51. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara:
L’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che prescrive il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto della proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.