62003CC0117_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Nella causa la Corte è chiamata a pronunciarsi sull’applicabilità dell’art. 6 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (2) (in prosieguo: la «direttiva habitat»). Le autorità italiane hanno annullato una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico relativo all’effettuazione di lavori di dragaggio in un porto, in quanto il luogo previsto per lo scarico del materiale dragato si trova in un sito che l’Italia ha proposto alla Commissione come zona di conservazione ai sensi della direttiva habitat. Controversa è la questione se le autorità italiane potessero invocare a tal fine le misure di salvaguardia di cui all’art. 6 della direttiva habitat, quantunque non si fosse ancora conclusa la procedura di designazione del sito, prevista dalla direttiva stessa.
II – Contesto normativo
A – La normativa comunitaria
2. La direttiva habitat è entrata in vigore, ai sensi dell’art. 191, n. 2, del Trattato CE, il 10 giugno 1992 (3), allorché è stata comunicata agli Stati membri. L’art. 3, n. 1, della direttiva habitat prevede la costituzione di una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata «Natura 2000». Natura 2000 è formata, da un lato, dalle zone speciali di conservazione di cui alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (4) (in prosieguo: la «direttiva uccelli»), e, dall’altro, da siti di importanza comunitaria, individuati ai sensi dell’art. 4 e dell’allegato III della direttiva habitat.
3. I siti di importanza comunitaria ospitano determinati tipi di habitat naturali e determinate specie, elencati negli allegati I e II della direttiva habitat. Alcuni di questi tipi di habitat naturali e talune di queste specie sono considerati prioritari, in quanto la Comunità ha una responsabilità particolare per la loro conservazione in considerazione della loro naturale estensione all’interno del territorio europeo della Comunità.
4. Secondo la procedura prevista dall’art. 4 della direttiva habitat, in una prima fase gli Stati membri, entro un termine di tre anni – quindi entro il 10 maggio 1995 –, dovevano proporre alla Commissione, sulla base dei criteri scientifici indicati nell’allegato III (fase 1), tutti i siti che, in considerazione della presenza dei tipi di habitat naturali e delle specie di cui agli allegati I e II, avrebbero potuto essere inseriti in Natura 2000. In una seconda fase la Commissione, entro il triennio successivo – quindi entro il 10 maggio 1998 –, doveva elaborare, sulla base di tali proposte in conformità dei criteri di cui all’allegato III (fase 2), un elenco comunitario dei siti di importanza comunitaria da iscrivere in Natura 2000.
5. I pertinenti passaggi dell’art. 4 della direttiva habitat dispongono quanto segue:
«1. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, ogni Stato membro propone un elenco di siti, indicante quali tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e quali specie locali di cui all’allegato II si riscontrano in detti siti (…).
L’elenco viene trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della presente direttiva, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito.
2. In base ai criteri di cui all’allegato III (fase 2) e nell’ambito di ognuna delle cinque regioni biogeografiche di cui all’articolo 1, lettera c), punto iii) e dell’insieme del territorio di cui all’articolo 2, paragrafo 1, la Commissione elabora, d’accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie.
Gli Stati membri i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale, possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio.
L’elenco dei siti selezionati come siti di importanza comunitaria in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie è fissato dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 21.
3. L’elenco menzionato al paragrafo 2 è elaborato entro un termine di sei anni dopo la notifica della presente direttiva.
4. (…)
5. Non appena un sito è iscritto nell’elenco di cui al paragrafo 2, terzo comma, esso è soggetto alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4».
6. Per valutare l’importanza comunitaria dei siti inclusi negli elenchi nazionali, l’allegato III (fase 2) dispone quanto segue:
«1. Tutti i siti individuati dagli Stati membri nella fase 1, che ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, sono considerati siti di importanza comunitaria.
2. La valutazione dell’importanza comunitaria degli altri siti inclusi negli elenchi degli Stati membri, e cioè del loro contributo al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione favorevole, di un habitat naturale di cui all’allegato I o di una specie di cui all’allegato II e/o alla coerenza di Natura 2000, terrà conto dei seguenti criteri:
a) il valore relativo del sito a livello nazionale;
b) la localizzazione geografica del sito rispetto alle vie migratorie di specie dell’allegato II, nonché la sua eventuale appartenenza ad un ecosistema coerente situato a cavallo di una o più frontiere interne della Comunità;
c) la superficie totale del sito;
d) il numero di tipi di habitat naturali dell’allegato I e di specie dell’allegato II presenti sul sito;
e) il valore ecologico globale del sito per la o le regioni biogeografiche interessate e/o per l’insieme del territorio di cui all’articolo 2 sia per l’aspetto caratteristico o unico degli elementi che lo compongono sia per la loro combinazione».
7. Nell’ambito della direttiva habitat, le disposizioni dell’art. 6, nn. 2‑4, richiamate dall’art. 4, n. 5, stabiliscono il regime di conservazione dei siti di importanza comunitaria. Ai sensi dell’art. 6, n. 2, gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva stessa. I successivi paragrafi 3 e 4 dettano la disciplina per l’autorizzazione di piani e progetti. Nel caso in cui questi ultimi possano avere incidenze significative su un sito di importanza comunitaria, devono formare oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che hanno sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. In caso di valutazione negativa, essi possono essere autorizzati soltanto ai sensi del paragrafo 4 del medesimo art. 6, il quale stabilisce che un piano o progetto può essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, qualora non vi siano soluzioni alternative e lo Stato membro adotti ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata.
B – La normativa nazionale
8. L’Italia ha recepito la direttiva habitat con il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357. Secondo le indicazioni del giudice a quo, si tratta di una trasposizione sostanzialmente fedele della direttiva (5), fatta in modo pressoché letterale, con l’unica particolarità che la procedura di valutazione dell’incidenza, ex art. 5 del d.p.r. n. 357, risulta limitata ai progetti assoggettati a valutazione di impatto ambientale statale o regionale che eccedano le soglie dimensionali delimitanti l’applicazione di tale valutazione di impatto ambientale. L’art. 3, n. 2, del d.p.r. n. 357 collega l’applicazione del regime di conservazione alla definizione, da parte della Commissione europea, dell’elenco dei siti.
9. Con decreto del Presidente della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120, l’Italia, a seguito delle vicende che hanno dato origine alla causa principale, ha aggiunto la categoria del proposto sito di importanza comunitaria. I piani e i progetti che riguardano siffatti siti devono anch’essi essere sottoposti alla valutazione di incidenza.
III – Fatti
10. L’Italia ha proposto alla Commissione il sito della «Foce del Timavo» come sito di importanza comunitaria. Il sito ospita, tra l’altro, habitat naturali prioritari ai sensi dell’allegato I della direttiva habitat. La Commissione, finora, non ha ancora deciso se iscrivere tale sito nell’elenco dei siti di importanza comunitaria di cui all’art. 4, n. 2, della direttiva habitat. D’altra parte, la Commissione finora ha adottato soltanto gli elenchi per la regione biogeografica alpina (6) e per quella macaronesica (7) . Il sito in questione si trova, invece, nella regione biogeografica continentale.
11. Le imprese ricorrenti nel procedimento principale (in prosieguo: la «Dragaggi») hanno preso parte, sotto forma di associazione temporanea, ad una gara d’appalto indetta per l’affidamento di lavori di dragaggio nel porto di Monfalcone. L’appalto è stato aggiudicato alla Dragaggi. Era previsto lo scarico dei sedimenti derivanti dall’escavazione in casse di colmata localizzate all’interno del sito «Foce del Timavo».
12. Il Ministero dell’Ambiente italiano, tuttavia, non ha approvavto l’aggiudicazione. Successivamente la gara d’appalto è stata annullata con la motivazione che le casse di colmata previste dovevano considerarsi sito di importanza comunitaria. Lo scarico del materiale dragato, pertanto, avrebbe dovuto essere sottoposto a valutazione di incidenza ai sensi del d.p.r. n. 357, la quale avrebbe avuto un esito sicuramente negativo.
13. Le ricorrenti ritengono illegittimo l’annullamento della gara, in quanto a loro avviso il regime di conservazione dei siti di importanza comunitaria può essere applicato solo dopo che la Commissione ha iscritto il sito in questione nell’elenco dei siti di importanza comunitaria.
14. Il Consiglio di Stato ha, pertanto, sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«[S]e l’art. 4, n. 5, della direttiva habitat debba interpretarsi nel senso che le misure di cui all’art. 6, ed in particolare quella di cui all’art. 6, n. 3, della stessa direttiva siano obbligatorie per gli Stati membri solo dopo la definitiva approvazione in sede comunitaria dell’elenco dei siti ai sensi dell’art. 21, o se, diversamente, al di là dell’individuazione del momento di ordinaria decorrenza delle misure di conservazione, occorra distinguere fra iscrizioni dichiarative e costitutive (includendo fra le prime quelle relative a siti prioritari), ed al fine di salvaguardare l’effetto utile della direttiva mirante alla conservazione degli habitat, nel solo caso di individuazione da parte di uno Stato membro di un sito di importanza comunitaria ospitante tipi di habitat naturali o specie prioritari, non debba ritenersi che sussista un obbligo di sottoposizione a valutazione di piani e progetti significativamente incidenti sul sito, anche prima della formazione da parte della Commissione del progetto di elenco dei siti o della adozione definitiva di detto elenco ai sensi dell’art. 21 della direttiva ed in sostanza a partire dalla formulazione dell’elenco nazionale».
IV – Valutazione
15. Con la detta questione, il Consiglio di Stato in sostanza chiede se, ed eventualmente a quali condizioni, gli Stati membri debbano proteggere, ai sensi della direttiva habitat, potenziali siti di importanza comunitaria già prima che la Commissione abbia adottato l’elenco dei siti di importanza comunitaria. Benché l’art. 4, n. 5, della direttiva habitat stabilisca che le misure di salvaguardia di cui all’art. 6, nn. 2‑4, si applichino solo dopo che la Commissione abbia iscritto un sito nell’elenco comunitario dei siti di importanza comunitaria, la Regione Friuli Venezia Giulia ritiene che gli Stati membri siano tenuti anche prima a sottoporre alle dette misure di salvaguardia i siti proposti, qualora questi presentino carattere prioritario. Secondo il governo svedese, tale tutela anticipata dovrebbe essere estesa a tutti i siti proposti. La Commissione si spinge ancora oltre, sostenendo che le misure di salvaguardia in questione vanno applicate a tutti i siti che, in base alle loro caratteristiche, dovrebbero essere iscritti nell’elenco comunitario.
16. Per contro, la Dragaggi, facendo leva sul tenore letterale dell’art. 4, n. 5, esclude qualsiasi obbligo di protezione derivante dalla direttiva habitat fin tanto che la Commissione non abbia ancora inserito un sito nell’elenco comunitario. Il governo francese condivide la tesi della Dragaggi per quanto riguarda l’applicazione dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat ai siti non ancora iscritti nell’elenco comunitario, ma ritiene che gli Stati membri siano tenuti ad impedire il degrado di tali siti, affinché gli obiettivi della direttiva non siano messi seriamente a repentaglio.
A – Sull’effetto diretto dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat
17. Qualora le disposizioni di cui all’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat fossero direttamente applicabili ai siti di importanza comunitaria prima dell’adozione dell’elenco comunitario, l’Italia avrebbe l’obbligo di proteggere il sito «Foce del Timavo». Una volta scaduto il termine per la loro trasposizione, le disposizioni di una direttiva non recepite o non integralmente recepite sono, in linea di principio, direttamente applicabili, se e nei limiti in cui gli obblighi da esse previsti risultino, dal punto di vista sostanziale, incondizionati e sufficientemente precisi (8) . La direttiva habitat doveva essere recepita entro il 10 giugno 1994.
18. Tuttavia, come sottolineano la Dragaggi e il governo francese, l’applicazione dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat a siti di importanza comunitaria risulta subordinata – ai sensi dell’art. 4, n. 5, della medesima direttiva – alla condizione che la Commissione abbia iscritto il sito interessato nell’elenco comunitario. Tale condizione preclude l’effetto diretto dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat. Un effetto diretto di tali disposizioni anticiperebbe, in modo inammissibile, la decisione della Commissione di selezione dei siti. Come rileva la Dragaggi, ai sensi del combinato disposto dell’art. 4, n. 2, e dell’allegato III (fase 2) della direttiva habitat, in linea di principio soltanto la Commissione può decidere in modo definitivo se un sito debba essere iscritto nell’elenco comunitario, in quanto soltanto essa ha una visione d’insieme su tutto il territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE (9) . La Commissione, infatti, per formare l’elenco comunitario deve sottoporre le proposte degli Stati membri ad una complessa valutazione scientifica del sito, comparandolo con altri siti. Ciò risulta, per quanto riguarda i siti che non ospitano tipi di habitat naturali e/o specie prioritari, già dai criteri di cui all’allegato III (fase 2), punto 2.
19. I siti proposti che presentano elementi prioritari sono automaticamente considerati, in base all’allegato III (fase 2), punto 1, della direttiva habitat siti di importanza comunitaria. Tuttavia tale automatismo viene meno qualora ricorrano i presupposti di cui all’art. 4, n. 2, secondo comma, della detta direttiva. In base a tale norma, gl i Stati membri, i cui siti con tipi di habitat naturali e specie prioritari rappresentano oltre il 5% del territorio nazionale, possono, d’accordo con la Commissione, chiedere che i criteri elencati nell’allegato III (fase 2) siano applicati in maniera più flessibile per la selezione dell’insieme dei siti di importanza comunitaria nel loro territorio. Appare sensato ritenere che tale flessibilità possa riguardare anche i siti con elementi prioritari, giacché i criteri per la selezione degli altri siti garantiscono comunque sufficienti margini di flessibilità.
20. A tal proposito, quanto ha sostenuto la Commissione – e cioè che l’elenco comunitario non sarebbe stato adottato in modo completo solo perché gli Stati membri non hanno trasmesso proposte sufficienti – non depone a favore, ma piuttosto contro l’applicazione dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat. Nei casi dubbi, infatti, si può decidere se sussistono i presupposti per un’applicazione più flessibile soltanto nel momento in cui sono pervenute tutte le proposte dello Stato membro interessato.
21. Anche l’analogia che la Regione Friuli Venezia Giulia, il governo svedese e la Commissione ritengono di poter individuare con la giurisprudenza in materia di mancata designazione delle zone di protezione per gli uccelli, non risulta pertinente. A tal proposito la Corte ha stabilito che le zone che non sono state dichiarate zone speciali di protezione per gli uccelli, benché avrebbero dovuto esserlo, devono essere tutelate ai sensi dell’art. 4, n. 4, della direttiva uccelli (10) . La Dragaggi e il governo francese obiettano però giustamente che, mentre le zone di protezione per gli uccelli sono designate esclusivamente dagli Stati membri, i siti di importanza comunitaria vengono da questi ultimi soltanto proposti, essendo la relativa scelta riservata alla Commissione.
22. Nel caso di specie, pertanto, va esclusa la diretta applicabilità dell’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat.
B – Su un divieto provvisorio di degrado
23. Ciò nonostante, le omissioni degli Stati membri e della Commissione nel dare attuazione alla direttiva non devono avere per effetto che l’obiettivo di conservazione perseguito dalla direttiva risulti alla fine frustrato. Se, inoltre, si tiene conto del generale principio giuridico del divieto di venire contra factum proprium, nonché del principio di leale collaborazione, deve riconoscersi per lo meno l’esistenza di un divieto provvisorio di degrado.
1. Sul fondamento giuridico del divieto provvisorio di degrado
24. Come sottolineano il governo svedese e la Regione Friuli Venezia Giulia, sarebbe contraddittorio che gli Stati membri, da un lato, proponessero siti per Natura 2000 e, dall’altro, ne pregiudicassero le caratteristiche che li rendono idonei ad essere inseriti in tale rete (11) . Una siffatta condotta sarebbe incompatibile con il divieto di venire contra factum proprium.
25. Il divieto di venire contra factum proprium assume un particolare significato nella procedura di formazione dell’elenco comunitario, in quanto il pregiudizio o il degrado dei siti proposti comprometterebbe anche l’ordinato svolgimento del processo decisionale, con conseguente violazione del principio di leale collaborazione. La Commissione può selezionare in modo qualificato i siti migliori solo fin tanto che i prospetti trasmessi dagli Stati membri documentino fedelmente lo stato dei siti. Se, invece, nelle more della procedura, alcuni siti venissero pregiudicati o in altro modo degradati, verrebbero falsati gli elementi su cui si basa la decisione della Commissione. Nella pratica, poi, il problema si presenta addirittura in termini ancor più gravi, in quanto gli Stati membri hanno proposto i siti solo con un notevolissimo ritardo (12) e tali proposte, in base a quanto riferito dalla Commissione, a tutt’oggi non risultano conformi ai requisiti stabiliti dalla direttiva (13) . La Commissione, pertanto, insieme agli Stati membri ha sottoposto le proposte ad una valutazione interlocutoria (14) per far emergere eventuali lacune. Anche i risultati di tale valutazione interlocutoria sarebbero a loro volta compromessi in caso di degrado dei siti già proposti.
26. Un obbligo di conservazione deriva, inoltre, dal divieto di vanificare lo scopo delle direttive. Ai sensi dell’art. 10, secondo comma, CE – norma alla quale hanno fatto rinvio anche la Regione Friuli Venezia Giulia, il governo svedese e la Commissione – gli Stati membri si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato. La nozione di «scopi del Trattato» include anche gli obiettivi fissati dal diritto secondario e, in particolare, dalle direttive. Come segnalano la Commissione e il governo francese, infatti, la Corte ha stabilito, sulla base del combinato disposto dell’art. 10, secondo comma, CE e dell’art. 249, terzo comma, CE, che gli Stati membri, in pendenza del termine fissato da una direttiva per la sua trasposizione nel diritto nazionale, devono astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente la realizzazione dello scopo prescritto dalla direttiva stessa (15) .
27. Tra gli scopi della direttiva habitat vi è anche quello di creare una rete comprensiva dei siti cui la Commissione riconosce importanza comunitaria. A tal fine la Commissione deve basarsi su una lista completa dei siti aventi, a livello nazionale, una notevole importanza ecologica in vista dello scopo di conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche, contemplato dalla direttiva (16) . In assenza di un obbligo di conservazione, sarebbe fondato il timore che, prima dell’adozione degli elenchi comunitari, intervengano situazioni di fatto ormai irrimediabili con conseguente irreparabile perdita di parti insostituibili del comune patrimonio ambientale europeo. In tal modo verrebbero allo stesso tempo seriamente compromessi lo scopo della direttiva e il suo effetto utile, al quale si richiamano la Regione Friuli Venezia Giulia, il governo svedese e la Commissione.
28. Pertanto, anche il divieto di vanificare lo scopo delle direttive impedisce di pregiudicare o degradare i siti proposti, in quanto in tal modo verrebbe compromessa la successiva realizzazione della rete Natura 2000. Tale ipotesi si verificherebbe qualora i siti interessati non fossero più idonei ad essere iscritti nella rete Natura 2000, ovvero qualora risultasse diminuito il loro contributo a tale rete. Nel presente caso non occorre verificare se il divieto di vanificare lo scopo delle direttive – a differenza degli altri motivi, sopra esposti, su cui si fonda l’obbligo di conservazione – imponga la conservazione anche di siti non proposti, i quali però, in considerazione delle loro caratteristiche, dovrebbero con tutta evidenza essere iscritti nella rete Natura 2000. Come è noto, infatti, il sito «Foce del Timavo» – sul quale solo verte la presente causa – è stato proposto dall’Italia come sito di importanza comunitaria.
29. Conseguentemente, non sarebbe conforme né alla direttiva habitat, né al divieto di venire contra factum proprium posto in correlazione con il principio di leale collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione – con particolare riferimento all’ordinato svolgimento del processo decisionale –, né, infine, al divieto di vanificare lo scopo delle direttive, consentire agli Stati membri, prima della decisione della Commissione, di pregiudicare o di degradare in altro modo i siti proposti alla Commissione stessa.
2. Sulla portata del divieto provvisorio di degrado
30. La portata temporale del divieto provvisorio di degrado che incombe sugli Stati membri dopo la presentazione di una proposta non può essere illimitata, in quanto tale divieto deve coprire solo il periodo fino alla formazione dell’elenco comunitario. Dalla sequenza cronologica stabilita dall’art. 4, nn. 1 e 3, della direttiva habitat, si desume che la Commissione, una volta intervenute le proposte degli Stati membri, ha tre anni di tempo per deliberare sull’adozione dell’elenco comunitario. Deve ritenersi che tale termine cominci a decorrere solo dopo che gli Stati membri abbiano compiutamente adempiuto il loro obbligo di proposta ai sensi dell’art. 4, n. 1, della direttiva habitat, in quanto la Commissione soltanto su tale base può decidere in modo qualificato quali siti iscrivere nell’elenco comunitario. Gli Stati membri assolvono tale loro obbligo solo nel momento in cui trasmettono alla Commissione una lista completa dei siti aventi, a livello nazionale, una notevole importanza ecologica in vista dello scopo di conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche, contemplato dalla direttiva (17) .
31. La portata sostanziale dell’obbligo di conservazione va desunta dallo scopo della direttiva, consistente nella conservazione della rete Natura 2000 compatibilmente con altri interessi (18) . Per garantire la realizzazione di tale scopo, è necessaria un’anticipazione dell’efficacia dei precetti normativi sostanziali inerenti al regime di conservazione. Pertanto, gli Stati membri sono obbligati ad evitare il degrado e le perturbazioni significative in conformità all’art. 6, n. 2, della direttiva habitat. Inoltre, essi possono autorizzare i progetti idonei a pregiudicare l’integrità di un sito soltanto alle condizioni previste dall’art. 6, n. 4, della direttiva habitat, vale a dire in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico e in mancanza di soluzioni alternative (19) . Se si tengono presenti anche le misure eventualmente necessarie per tutelare la coerenza di Natura 2000, alla fine si riesce a salvaguardare anche la base di giudizio della Commissione. Infine, è necessario che trovino applicazione gli obblighi di informazione ivi previsti, affinché la Commissione sia informata delle modifiche incidenti sulla sua base di giudizio. Per contro, non risulta necessaria una trasposizione delle restanti disposizioni procedurali di cui all’art. 6, nn. 2‑4, della direttiva habitat(20) .
32. In relazione al caso di specie, da tali considerazioni dovrebbe desumersi la necessità di preservare dal degrado il sito proposto dall’Italia «Foce del Timavo», qualora non sia ancora decorso il termine di tre anni a partire dalla presentazione alla Commissione, da parte del detto Stato membro, di proposte complete (21) . Il divieto di degrado non produrrebbe, tuttavia l’automatica conseguenza di rendere l’esecuzione dell’appalto bandito incompatibile con questo obbligo di conservazione. A tal proposito il giudice a quo dovrebbe verificare le eccezioni sollevate dalla Dragaggi, a parere della quale non sarebbe possibile effettuare una precisa delimitazione del sito «Foce del Timavo» rispetto alle aree destinate alla colmata, né, d’altra parte, si riscontrerebbero, all’interno di tali aree, tipi di habitat naturali o specie prioritari che potrebbero subire pregiudizio. In tale contesto, occorre tuttavia tenere presente che si deve evitare anche il pregiudizio di specie e tipi di habitat della direttiva non prioritari, comprese le specie caratteristiche di tali tipi di habitat (22) .
3. Conclusione preliminare
33. In sintesi, deve ritenersi che gli Stati membri, in base alla direttiva habitat, posta in correlazione, in particolare, con il principio di lealtà comunitaria, siano tenuti – fino alla fine del terzo anno successivo alla trasmissione di una lista completa dei siti aventi, a livello nazionale, una notevole importanza ecologica in vista dello scopo di conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche ai sensi della direttiva – ad evitare il degrado dei siti da essi proposti.
C – Sugli effetti nei confronti dei terzi
34. In base alle considerazioni finora svolte risulta che le autorità italiane sono provvisoriamente obbligate a preservare dal degrado il sito «Foce del Timavo». Occorre chiedersi se tale obbligo possa essere opposto a soggetti privati – nella specie, la Dragaggi.
35. Secondo una giurisprudenza costante, una direttiva non può creare obblighi a carico di un singolo e, pertanto, non può essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti (23) . Tale giurisprudenza riguardava o l’applicazione di direttive nell’ambito di rapporti di diritto privato tra cittadini (24), ovvero obblighi dei cittadini nei confronti dello Stato, in particolare in ambito penale (25) . Dalla sentenza Busseni (26), avente per oggetto il riconoscimento di un privilegio ad un credito della Comunità nel passivo fallimentare, è possibile inoltre desumere che le direttive munite di effetto diretto non possono compromettere posizioni giuridiche tutelate dal diritto comunitario. Tali principi devono trovare applicazione anche rispetto al divieto di degrado qui desunto in correlazione con una disposizione non incondizionata di una direttiva.
36. All’applicazione del divieto di degrado potrebbe opporsi, nel caso di specie, soltanto una pretesa giuridica della Dragaggi, tutelata dal diritto comunitario, all’assegnazione dell’appalto controverso. La normativa in materia di affidamento degli appalti fornisce elementi per ritenere che le autorità italiane avessero la facoltà di adempiere i loro obblighi di conservazione attraverso l’annullamento della procedura di aggiudicazione. La normativa comunitaria in materia di affidamento degli appalti pubblici, la cui applicabilità non può essere qui verificata per mancanza di ulteriori indicazioni, non comporta l’obbligo per l’amministrazione aggiudicatrice di portare a termine la procedura di aggiudicazione (27) . Il diritto comunitario, d’altra parte, non prevede nemmeno, per ora, che l’interruzione della procedura di aggiudicazione sia limitata a casi eccezionali o debba essere necessariamente fondata su motivi gravi (28) .
37. Qualora risultasse che la Dragaggi è già divenuta titolare di una pretesa giuridica tutelata dal diritto comunitario, le autorità italiane sarebbero per lo meno soggette all’obbligo di ricorrere ad ogni altro mezzo possibile per evitare l’insorgere di un pregiudizio. Si può pensare all’esercizio di eventuali diritti di risoluzione del contratto o alla ricerca di soluzioni consensuali, con lo scopo, ad esempio, di evitare danni in sede di esecuzione dell’appalto.
V – Conclusione
38. Propongo, pertanto, di risolvere la questione pregiudiziale come segue:
39. In base alla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, posta in correlazione, in particolare, con il principio di lealtà comunitaria, gli Stati membri sono tenuti – fino alla fine del terzo anno successivo alla trasmissione di una lista completa dei siti aventi, a livello nazionale, una notevole importanza ecologica in vista dello scopo di conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche ai sensi della direttiva – ad evitare il degrado dei siti da essi proposti.
(1) .
(2)
–	GU L 206, pag. 7.
(3)
–	Data indicata in CELEX – Sorprendentemente la Corte, nelle sentenze 26 giugno 1997, causa C‑329/96, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑3749, punto 2), e 11 dicembre 1997, causa C‑83/97, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑7191, punto 2), ha fatto riferimento ad una comunicazione del 5 giugno 1992.
(4)
–	GU L 103, pag. 1.
(5)
–	V., tuttavia, la sentenza 20 marzo 2003, causa C‑143/02, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑2877) sulla incompleta trasposizione degli artt. 5, 6 e 7 della direttiva habitat.
(6)
–	Decisione della Commissione 22 dicembre 2003, 2004/69/CE, recante adozione dell’elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica alpina, ai sensi della direttiva del Consiglio 92/43/CEE (GU 2004, L 14, pag. 21).
(7)
–	Decisione della Commissione 28 dicembre 2001, 2002/11/CE, che stabilisce l’elenco dei siti di importanza comunitaria per la regione biogeografica macaronesica, ai sensi della direttiva del Consiglio 92/43/CEE (GU 2002 L 5, pag. 16).
(8)
–	V, tra le tante, sentenza 11 luglio 2002, causa C‑62/00, Marks & Spencer (Racc. pag. I‑6325, punto 25), e la giurisprudenza ivi citata.
(9)
–	Sentenza 7 novembre 2000, causa C‑371/98, First Corporate Shipping (Racc. pag. I‑9235, punto 23), nonché sentenze 11 settembre 2001, causa C‑67/99, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I‑5757, punto 35), causa C‑71/99, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑5811, punto 28), e causa C‑220/99, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑5831, punto 32).
(10)
–	Sentenze 2 agosto 1993, causa C‑355/90, Commissione/Spagna [Santoña] (Racc. pag. I‑4221, punto 22), e 7 dicembre 2000, causa C‑374/98, Commissione/Francia [Basses Corbières] (Racc. pag. I‑10799, punto 49).
(11)
–	V. in tal senso anche la sentenza 28 febbraio 1991, causa C‑57/89, Commissione/Germania [Leybucht] (Racc. pag. I‑883, punto 20).
(12)
–	Come documentano le sentenze cit. alla nota 9, relative ai ricorsi per inadempimento a carico di Irlanda, Germania e Francia.
(13)
–	Secondo il Barometro Natura della Commissione, aggiornato al 12 maggio 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (consultato il 4 luglio 2004), soltanto i Paesi Bassi hanno presentato un prospetto delle proposte che viene descritto come «largely complete/largement complète», mentre
la valutazione sul prospetto degli altri Stati membri dell'Unione prima delle ultime adesioni, compresa l’Italia, è la seguente: «substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète».
(14)
–	V., per la regione biogeografica continentale, European Commission Directorate‑General‑Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 del dicembre 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (consultato il 4 luglio 2004).
(15)
–	Sentenze 18 dicembre 1997, causa C‑129/96, Inter‑Environnement Wallonie (Racc. pag. I‑7411, punto 45); 8 maggio 2003, causa C‑14/02, ATRAL (Racc. pag. I‑4431, punto 58), e 5 febbraio 2004, causa C‑157/02, Rieser Internationale Transporte (Racc. pag. I‑1477, punto 66).
(16)
–	V. le sentenze (cit. alla nota 9) First Corporate Shipping, punto 22, Commissione/Irlanda, punto 34, Commissione/Germania, punto 27, e Commissione/Francia, punto 31.
(17)
–	V. i rinvii di cui alla nota 16.
(18)
–	V. sentenza 11 luglio 1996, causa C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (Racc. pag. I‑3805, punti 37 e segg.).
(19)
–	V., a proposito dell’art. 6, n. 2, della direttiva habitat, le mie conclusioni presentate il 29 gennaio 2004 nella causa C‑127/02, relative alla sentenza 7 settembre 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (Racc. pag. I‑7405, paragrafi 116 e segg.).
(20)
–	Considerazioni di ordine pratico inducono, tuttavia, ad applicare nel suo complesso il regime di conservazione previsto per i siti di importanza comunitaria anche ai siti soltanto proposti. Alcuni Stati membri – ai quali si è aggiunta, nel frattempo, anche l’Italia – hanno perfino emanato disposizioni in tal senso.
(21)
–	Secondo il Barometro Natura (cit. alla nota 13), la Commissione ritiene le proposte dell’Italia sostanziali ma ancora incomplete.
(22)
–	V. art. 1, lett. e), della direttiva Habitat.
(23)
–	Sentenze 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall (Racc. pag. 723, punto 48); 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò/X (Racc. pag. 2545, punto 19), e 14 luglio 1994, causa C‑91/92, Faccini Dori (Racc. pag. I‑3325, punti 20 e segg.).
(24)
–	Sentenze Faccini Dori e Marshall, citate alla nota 23.
(25)
–	Sentenze 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen (Racc. pag. 3969, punti 6 e segg.), e Pretore di Salò/X, cit. alla nota 23.
(26)
–	Sentenza 22 febbraio 1990, causa C‑221/88 (Racc. pag. I‑495, punti 23 e segg.).
(27)
–	 Sentenza 18 giugno 2002, causa C‑92/00, HI (Racc. pag. I‑5553, punto 41).
(28)
–	Sentenza 16 settembre 1999, causa C‑27/98, Fracasso e Leitschutz (Racc. pag. I‑5697, punto 23).