62004CJ0273_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑273/04,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 28 de Junho de 2004,
República da Polónia,
representada inicialmente por T. Nowakowski e E. Ośniecka‑Tamecka, e em seguida por T. Nowakowski, M. Szpunar, B. Majczyna, K. Rokicka e I. Niemirka, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiada por:
República da Letónia,
representada por A. Zikmane e E. Balode‑Buraka, na qualidade de agentes,
República da Lituânia,
representada por D. Kriaučiūnas, na qualidade de agente, com domicílio escolhido em Bruxelas,
República da Hungria, representada por P. Gottfried e R. Somssich, na qualidade de agentes,
intervenientes,
contra
Conselho da União Europeia, representado inicialmente por F. Ruggeri Laderchi e K. Zieleśkiewicz, e em seguida por F. Florindo Gijón e K. Zieleśkiewicz, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por T. van Rijn, A. Stobiecka‑Kuik e L. Visaggio, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts e L. Bay Larsen, presidentes de secção, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta (relatora), K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, P. Lindh e J.‑C. Bonichot, juízes,
advogado‑geral: M. Poiares Maduro,
secretário: M.‑A. Gaudissart, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 23 de Janeiro de 2007,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 21 de Junho de 2007,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Com o seu recurso, a República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça a anulação do artigo 1.°, n.° 5, da Decisão 2004/281/CE do Conselho, de 22 de Março de 2004, que, na sequência da reforma da política agrícola comum, adapta o Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO L 93, p. 1, a seguir «decisão controvertida»).
2. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 2005, foram admitidas no presente processo as intervenções da República da Letónia, da República da Lituânia e da República da Hungria, em apoio República da Polónia, e a da Comissão das Comunidades Europeias, em apoio do Conselho.
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.° 1259/1999
3. Nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1259/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum (JO L 160, p. 113), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1244/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001 (JO L 173, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1259/1999»):
«O presente regulamento é aplicável aos pagamentos concedidos directamente aos agricultores a título dos regimes de apoio da política agrícola comum, que são financiados, no todo ou em parte, pela secção Garantia do [Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola] FEOGA, com excepção dos previstos no Regulamento (CE) n.° 1257/1999 [do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do FEOGA ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80)].
Os regimes de apoio são enunciados no anexo.»
4. O artigo 11.°, n.° 4, segundo travessão, do Regulamento n.° 1259/1999 prevê que a Comissão adopta as alterações do anexo desse regulamento que se revelarem necessárias, tendo em conta os critérios definidos no artigo 1.° do mesmo.
5. O referido anexo tem a epígrafe «Lista dos regimes de apoio que preenchem os critérios fixados no artigo 1.°». Esta lista foi alargada pelo Regulamento n.° 41/2004 da Comissão, de 9 de Janeiro de 2004 (JO L 6, p. 19).
Tratado e acto de adesão
6. Nos termos do artigo 2.°, n.° 3, do Tratado entre o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, a Irlanda, a República Italiana, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e Irlanda do Norte (Estados‑Membros da União Europeia) e a República Checa, a República da Estónia, a República de Chipre, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Hungria, a República de Malta, a República da Polónia, a República da Eslovénia, a República Eslovaca relativo à adesão à União Europeia da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca, assinado em Atenas, em 16 de Abril de 2003 (JO L 236, p. 17, a seguir «tratado de adesão»):
«Sem prejuízo do disposto no n.° 2, as Instituições da União podem adoptar antes da adesão as medidas previstas […] nos artigos 21.° e 23.° […] [do Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO L 236, p. 33, a seguir ‘acto de adesão’)] […]. Essas medidas só entram em vigor sob reserva e à data da entrada em vigor do presente Tratado.»
7. O artigo 23.° do acto de adesão prevê:
«O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, pode proceder às adaptações das disposições constantes do presente Acto relativas à política agrícola comum que se revelem necessárias em consequência de alterações da regulamentação comunitária. Essas adaptações devem ser efectuadas antes da data da adesão.»
8. Do mesmo modo, o artigo 20.° do acto de adesão dispõe que os actos enumerados no anexo II deste acto devem ser adaptados nos termos desse anexo.
9. O referido anexo contém um capítulo 6. A, intitulado «Legislação agrícola», cujo n.° 27, alínea b), prevê a inserção no Regulamento n.° 1259/1999 de um artigo 1.°‑A, redigido nos seguintes termos:
«Introdução de regimes de apoio nos novos Estados‑Membros
Na República Checa, na Estónia, em Chipre, na Letónia, na Lituânia, na Hungria, em Malta, na Polónia, na Eslovénia e na Eslováquia (a seguir designados ‘novos Estados‑Membros’), os pagamentos directos ao abrigo dos regimes de apoio referidos no artigo 1.° devem ser introduzidos de acordo com o seguinte calendário de aumentos expressos em percentagem do nível então aplicável desses pagamentos na Comunidade na sua composição em 30 de Abril de 2004:
25% em 2004
30% em 2005
35% em 2006
40% em 2007
50% em 2008
60% em 2009
70% em 2010
80% em 2011
90% em 2012
100% a partir de 2013.»
Regulamento (CE) n.° 1782/2003
10. O Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.° 2019/93, (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001, (CE) n.° 1454/2001, (CE) n.° 1868/94, (CE) n.° 1251/1999, (CE) n.° 1254/1999, (CE) n.° 1673/2000, (CEE) n.° 2358/71 e (CE) n.° 2529/2001 (JO L 270, p. 1, e rectificativo, JO 2004, L 94, p. 70), revogou o Regulamento n.° 1259/1999 a partir de 1 de Maio de 2004.
11. Segundo o seu artigo 1.°:
«O presente regulamento estabelece:
– regras comuns relativas aos pagamentos directos a título dos regimes de apoio ao rendimento no âmbito da política agrícola comum que são financiados pelo [FEOGA], secção ‘Garantia’, enumerados no Anexo I, com excepção dos previstos no Regulamento (CE) n.° 1257/1999,
– um apoio ao rendimento dos agricultores (a seguir designado por ‘regime de pagamento único’),
– regimes de apoio aos agricultores que produzem […] frutos de casca rija, culturas energéticas, […] leite […]»
12. Estes últimos regimes de apoio, por serem pagamentos directos segundo o artigo 2.° deste mesmo regulamento, são financiados pelo FEOGA, Secção «Garantia».
13. O Anexo I do Regulamento n.° 1782/2003 intitula‑se «Lista dos regimes de apoio que preenchem os critérios estabelecidos no artigo 1.°» deste regulamento. Esta lista compreende nomeadamente o apoio aos frutos de casca rija, o apoio às culturas energéticas e o prémio e os pagamentos complementares no sector do leite previstos, respectivamente, nos capítulos 4 (artigos 83.° a 87.°), 5 (artigos 88.° a 92.°) e 7 (artigos 95.° a 97.°) do referido regulamento.
Decisão controvertida
14. A decisão controvertida foi adoptada por força do artigo 2.°, n.° 3, do tratado de adesão e do artigo 23.° do acto de adesão. Prevê designadamente no seu artigo 1.°, n.° 5, a substituição do n.° 27 do capítulo 6. A do anexo II do acto de adesão, cujas disposições alteravam o Regulamento n.° 1259/1999, por disposições que alteram o Regulamento n.° 1782/2003, a fim de ter em conta adaptações introduzidas na legislação relativa à política agrícola comum (PAC) pela adopção deste último regulamento, que ocorreu após a assinatura dos instrumentos de adesão.
15. No seu artigo 1.°, n.° 5, alínea c), a referida decisão prevê designadamente a inserção no Regulamento n.° 1782/2003 de um artigo 143.°‑A, com a seguinte redacção:
«Introdução de regimes de apoio
Nos novos Estados‑Membros, os pagamentos directos devem ser introduzidos de acordo com o seguinte calendário de aumentos expressos em percentagem do nível então aplicável desses pagamentos na Comunidade na sua composição em 30 de Abril de 2004:
– 25% em 2004,
– 30% em 2005,
– 35% em 2006,
– 40% em 2007,
– 50% em 2008,
– 60% em 2009,
– 70% em 2010,
– 80% em 2011,
– 90% em 2012,
– 100% a partir de 2013.»
16. Nos termos do artigo 8.° da decisão controvertida:
«A presente decisão é redigida nas línguas alemã, checa, dinamarquesa, eslovaca, eslovena, espanhola, estónia, finlandesa, francesa, grega, húngara, inglesa, italiana, irlandesa, letã, lituana, maltesa, neerlandesa, polaca, portuguesa e sueca, fazendo igualmente fé os 21 textos.»
Matéria de facto
17. Os factos na base do presente recurso de anulação remontam às negociações da adesão da República da Polónia à União.
18. Como resulta de um documento sobre a posição da República da Polónia tendo em vista as negociações no domínio da agricultura, adoptado pelo Conselho de Ministros em 9 de Dezembro de 1999, e da resposta da República da Polónia à posição comum da União Europeia de 20 de Junho de 2002 no domínio da agricultura, adoptada pelo Conselho de Ministros em 8 de Outubro de 2002, a República da Polónia manifestou por diversas vezes nas negociações a sua intenção de «adoptar, a partir da data da adesão, todo o acervo legal relativo à organização comum dos mercados agrícolas, desde que se garanta à agricultura polaca o acesso a toda a regulamentação da [PAC], incluindo [o] acesso aos pagamentos directos».
19. A posição da União foi definida nessa época com base num documento de reflexão elaborado pela Comissão em 30 de Janeiro de 2002, que assentava essencialmente na necessidade de prosseguir a reestruturação em curso no sector agrícola dos novos Estados‑Membros, na situação do rendimento dos agricultores desses Estados‑Membros e na exigência de evitar criar desequilíbrios relativamente a outros sectores económicos ou situações de rendimentos especulativos. Em face destas considerações, o referido documento concluía que não se devia aceder aos pedidos dos novos Estados‑Membros de beneficiar, desde a adesão, dos pagamentos directos ao mesmo nível que o aplicável aos quinze Estados‑Membros da União à época (a seguir «antigos Estados‑Membros»), pelo que «os pagamentos directos deveriam ser introduzidos progressivamente nos novos Estados‑Membros durante um período transitório».
20. Por outro lado, na posição de negociação dos antigos Estados‑Membros relativamente à República da Polónia fixada na posição comum da União Europeia de 31 de Outubro de 2002, em que se mencionava que esta última «tomou conhecimento do pedido da Polónia de que os pagamentos directos fossem concedidos aos seus agricultores após a adesão na mesma medida em que são concedidos aos agricultores d[a União], considera‑se que não se deve aceder a este pedido e que os pagamentos directos deveriam ser introduzidos progressivamente na Polónia durante um período transitório».
21. Em consequência da falta de acordo entre as partes, as negociações sobre esta questão continuaram até ao Conselho Europeu de Copenhaga de 12 e 13 de Dezembro de 2002, e à conferência de adesão que se realizou à margem deste, cujas conclusões indicam que a questão da introdução progressiva dos pagamentos directos nos novos Estados‑Membros foi resolvida segundo os termos estabelecidos na posição comum da União Europeia de 31 de Outubro de 2002.
22. Em 16 de Abril de 2003, na Cimeira do Conselho Europeu de Atenas, a República da Polónia assinou o tratado de adesão.
23. Por outro lado, em 29 de Setembro de 2003, foi adoptado o Regulamento n.° 1782/2003.
24. Em relação à necessidade de adaptar o acto de adesão à reforma da PAC operada nomeadamente por este re gulamento, a Comissão apresentou, em 27 de Outubro de 2003, uma proposta de decisão que previa a aplicação do mecanismo de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário a todos os pagamentos directos. A partir do momento em que tomou conhecimento deste projecto, o Governo polaco opôs‑se, em todas as etapas do processo legislativo e através de numerosas comunicações escritas, ao que apresentou como uma extensão do sistema de introdução de pagamentos directos de acordo com um calendário, alegando em particular que a adopção da medida projectada origina uma alteração das condições de adesão e não é conforme com o artigo 23.° do acto de adesão.
25. A decisão controvertida foi adoptada em 22 de Março de 2004.
26. Considerando que esta decisão não constitui uma adaptação do acto de adesão, mas uma alteração substancial das condições de adesão fixadas neste acto, a República da Polónia interpôs o presente recurso de anulação.
Quanto à admissibilidade do recurso
Posição das partes
27. Durante a fase escrita, o Conselho suscitou uma excepção de inadmissibilidade por interposição intempestiva do recurso.
28. Segundo o Conselho, a decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia
em 30 de Março de 2004 (JO L 93). Uma vez que a petição foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Junho de 2004, o recurso foi, portanto, interposto fora do prazo, nos termos do disposto nos artigos 230.°, quinto parágrafo, CE e 81.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
29. A República da Polónia contesta a justeza desta excepção de inadmissibilidade.
30. A República da Polónia, apoiada pelos Estados‑Membros intervenientes, considera, em primeiro lugar, que o prazo de que dispõe um novo Estado‑Membro para interpor um recurso de anulação de um acto adoptado nos termos do artigo 23.° do acto de adesão só começa a correr a partir da data da adesão desse Estado‑Membro, a fim de evitar, por um lado, que o referido Estado‑Membro só disponha de um prazo de recurso truncado e, por outro, que a instituição comunitária autora do referido acto se possa subtrair à fiscalização da legalidade pelo Tribunal de Justiça a pedido dos Estados aderentes através da adopção e da publicação deste acto pelo menos dois meses antes de estes Estados adquirirem a qualidade de Estados‑Membros.
31. Em segundo lugar, os referidos Estados‑Membros alegam que, em 30 de Março de 2004, a publicação da decisão controvertida não tinha sido feita em todas as línguas oficiais dos novos Estados‑Membros, o que, contudo, era exigido pelo artigo 8.° desta decisão. Na sua réplica, a República da Polónia sugere, além disso, que o Jornal Oficial que publicou a referida decisão em polaco pudesse ter sido antedatado, em violação do princípio da segurança jurídica. A este respeito, o Tribunal de Justiça, por despacho de 15 de Novembro de 2006, ordenou uma medida de instrução por força da qual foi solicitado ao director‑geral do Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias que respondesse por escrito à questão de saber qual era a data real da publicação da decisão controvertida, data em que esta decisão ficou à disposição do público.
32. Em terceiro lugar, a República da Polónia e os Estados‑Membros intervenientes invocam o princípio da protecção jurisdicional efectiva, considerando que as instituições comunitárias não podem, através da mera escolha da data de publicação da medida adoptada, privar os novos Estados‑Membros da possibilidade de recorrer judicialmente dessa medida.
Apreciação do Tribunal de Justiça
33. No presente processo, o Tribunal de Justiça considera necessário pronunciar‑se desde logo sobre o mérito da causa.
Quanto ao mérito
34. A República da Polónia invoca três fundamentos contra a decisão controvertida, relativos, respectivamente, à incompetência do Conselho, por ter ultrapassado os poderes que lhe foram atribuídos pelo artigo 23.° do acto de adesão, que constitui a base legal desta decisão, à violação do princípio da igualdade através da criação de uma descriminação não prevista por este acto e à violação do princípio da boa fé, uma vez que o compromisso resultante das negociações de adesão foi posto em causa de forma unilateral.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência do Conselho resultante da violação do artigo 23.° do acto de adesão
Posição das partes
35. Através deste primeiro fundamento, a República da Polónia, apoiada pelos Estados‑Membros intervenientes, considera que o artigo 23.° do acto de adesão não pode servir de base legal para a adopção das medidas previstas no artigo 1.°, n.° 5, da decisão controvertida, que consistem em estender aos novos pagamentos directos o sistema de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário. Com efeito, estas medidas não constituem uma «adaptação necessária» do acto de adesão à reforma da PAC, na acepção do referido artigo 23.°, pois, correspondem, por um lado, a uma alteração substancial das condições de adesão fixadas nesse acto e, por outro, a condição de necessidade em razão de uma alteração da regulamentação comunitária não foi demonstrada nem justificada no preâmbulo da decisão.
36. Assim, o artigo 143.°‑A do Regulamento n.° 1782/2003, inserido pelo artigo 1.°, n.° 5, da decisão controvertida, constitui uma verdadeira alteração do acto de adesão, na medida em que estabelece percentagens e um calendário aplicáveis de maneira geral a todos os pagamentos directos a efectuar nos novos Estados‑Membros, enquanto, anteriormente, os artigos 1.° e 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999 limitavam este mecanismo de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário exclusivamente aos pagamentos directos ao abrigo dos regimes de apoio enumerados de forma taxativa no anexo deste último regulamento.
37. Segundo a República da Polónia, tal alargamento do número de apoios sujeitos a este mecanismo de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário extravasa o conceito de «adaptações necessárias», na acepção do artigo 23.° do acto de adesão, que tem um carácter exclusivamente técnico e não pode levar a uma alteração dos resultados das negociações de adesão. Ora, uma alteração da lista de pagamentos sujeitos ao referido mecanismo como é operada pela decisão controvertida só poderia ter sido efectuada a partir da data de adesão, com base no artigo 9.° do acto de adesão.
38. Por último, na sua réplica, a República da Polónia contesta a tese do Conselho segundo a qual o anexo do Regulamento n.° 1259/1999 tem um carácter exclusivamente declarativo. A este respeito, decorre quer de uma interpretação literal quer de uma interpretação teleológica do artigo 1.° deste regulamento que o mecanismo de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário se aplica exclusivamente aos pagamentos directos ao abrigo dos regimes de apoio enumerados de forma taxativa no anexo do referido regulamento, pelo que o âmbito de aplicação deste mecanismo não pode ser mais amplo que o do âmbito de aplicação do próprio Regulamento n.° 1259/1999. A recorrente invoca ainda o procedimento de alteração deste anexo previsto no artigo 11.° do referido regulamento, que milita no sentido da natureza constitutiva, e não declarativa, deste anexo.
39. O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a premissa sobre a qual assenta toda a argumentação da República da Polónia, segundo a qual o mecanismo de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário, ou mecanismo de «phasing in», apenas se aplica aos pagamentos directos enumerados de forma exaustiva no anexo do Regulamento n.° 1259/1999.
40. Com efeito, em conformidade com a sua letra, o artigo 1.°‑A deste regulamento aplica‑se a todos «os pagamentos directos ao abrigo dos regimes de apoio referidos no artigo 1.°» do referido regulamento. Ora, este artigo 1.° contém uma definição geral do conceito de pagamentos directos que abrange todas as formas de ajudas, existentes ou futuras, concedidas directamente aos agricultores a título dos regimes de apoio da PAC e financiadas, no todo ou em parte, pelo FEOGA, Secção «Garantia». Esta definição geral do conceito de pagamentos directos demonstra que o Regulamento n.° 1259/1999 se destina a ser aplicado a todos os pagamentos directos previstos no âmbito da PAC. Nesta perspectiva, o anexo do referido regulamento tem apenas natureza declarativa, que é confirmada pelo poder de alteração deste anexo conferido à Comissão no artigo 11.°, n.° 4, segundo travessão, do mesmo regulamento.
41. Dado que se demonstrou que a premissa em que se baseia a tese da República da Polónia padece de erro, o primeiro fundamento é improcedente. Por conseguinte, o Conselho não ultrapassou os limites da competência que lhe foi atribuída pelo artigo 23.° do acto de adesão ao adoptar a decisão controvertida, uma vez que esta corresponde perfeitamente ao conceito de mera «adaptação», na acepção do referido artigo. Na opinião do Conselho, o princípio da aplicação do mecanismo de «phasing in» a todas as ajudas directas foi, além disso, decidido durante as negociações de adesão e é expressamente previsto pelo acto de adesão, que introduziu o artigo 1.°‑A no Regulamento n.° 1259/1999. O facto de se prever a aplicação deste mecanismo a todas as ajudas directas no Regulamento n.° 1782/2003 não representa, portanto, uma novidade ou uma alteração substancial em relação ao entendimento adoptado nas negociações de adesão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
42. O primeiro fundamento diz respeito, no essencial, à extensão dos poderes conferidos ao Conselho pelo artigo 23.° do acto de adesão.
43. A fim de determinar a justeza deste fundamento, há que, em primeiro lugar, analisar o conceito de «adaptações necessárias», na acepção deste artigo, e, em seguida, determinar qual era o alcance do mecanismo de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário inicialmente instituído no artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão, para verificar ulteriormente se, ao adoptar a decisão controvertida, o Conselho ultrapassou os referidos poderes.
– Quanto ao conceito de «adaptações necessárias», na acepção do artigo 23.° do acto de adesão
44. Em primeiro lugar, importa assinalar que a finalidade do artigo 23.° do acto de adesão era permitir ao Conselho adoptar as disposições necessárias para assegurar a concordância deste acto com as alterações legislativas decorrentes da actividade normativa das instituições no âmbito da PAC entre a assinatura do referido acto e a adesão efectiva dos novos Estados‑Membros.
45. No entanto, esta atribuição de poder não pode ser interpretada de modo extensivo, sob pena de desrespeito dos resultados das negociações das condições de adesão dos referidos Estados.
46. A este respeito, importa acentuar que o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre o conceito de «adaptações necessárias» no âmbito dos actos de adesão, indicando que as medidas de adaptação previstas por estes actos apenas autorizam, em princípio, as adaptações destinadas a tornar os actos comunitários anteriores aplicáveis nos novos Estados‑Membros, excluindo qualquer outra alteração [v., neste sentido, a propósito do artigo 169.° do Acto relativo às condições de adesão do Reino da Noruega, da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21), acórdão de 2 de Outubro de 1997, Parlamento/Conselho, C‑259/95, Colect., p. I‑5303, n. os  14 e 19; quanto ao artigo 57.° do acto de adesão, acórdãos de 28 de Novembro de 2006, Parlamento/Conselho, C‑413/04, Colect., p. I‑11221, n. os  31 a 38, e de 28 de Novembro de 2006, Parlamento/Conselho, C‑414/04, Colect., p. I‑11279, n. os  29 a 36].
47. Embora seja verdade que estes acórdãos se referiam a disposições que previam a adaptação dos actos das instituições que não tinham sido adaptados pelo próprio acto de adesão em causa, não é menos certo que, como referiu o advogado‑geral no n.° 64 das suas conclusões, a acepção muito restrita do conceito de adaptação decorrente dos referidos acórdãos é enunciada de forma geral, seja qual for a disposição do acto de adesão que constitua a base da adaptação adoptada e deve, portanto, por maioria de razão, ser considerada quando, como no presente caso, se trata de adaptar disposições do próprio acto de adesão, para ter em conta uma alteração da regulamentação comunitária a que estas disposições diziam respeito.
48. Nesta perspectiva, o conceito de adaptação deve ser circunscrito às medidas que não podem em caso algum influir no âmbito de aplicação de uma das disposições do acto de adesão relativas à PAC nem alterar‑lhe substancialmente o conteúdo, mas que constituem apenas ajustamentos destinados a garantir a coerência do referido acto e das novas disposições adoptadas pelas instituições comunitárias no intervalo compreendido entre a assinatura do acto de adesão e a própria adesão.
49. Quanto à exigência de necessidade que a adopção desta medida de adaptação pressupõe, basta indicar que essa exigência decorre de modo directo de qualquer alteração da regulamentação comunitária ocorrida na sequência de uma inovação normativa por parte das instituições comunitárias relativamente à PAC e que tenha por consequência criar uma discordância entre as disposições do acto de adesão e o novo regime resultante dessa modificação.
50. Com base nestas considerações, deve verificar‑se se a decisão controvertida pode ser qualificada de «adaptação necessária».
51. A este respeito, impõe‑se, antes de mais, analisar o conteúdo e o alcance das alterações do acto de adesão resultantes do artigo 1.°, n.° 5, da decisão controvertida e situar esta medida no contexto geral da PAC em que se inscreve.
– Quanto ao alcance do mecanismo de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário
52. A tese da República da Polónia segundo a qual o sistema de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário instituído no artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão, apenas é aplicável a um numerus clausus
de ajudas directas enumeradas no anexo do referido regulamento, e não a todos os pagamentos directos, é incompatível com uma interpretação quer literal quer sistemática ou teleológica das disposições em causa.
53. Em primeiro lugar, importa observar que o referido artigo 1.°‑A dispunha que, nos novos Estados-Membros, «os pagamentos directos ao abrigo dos regimes de apoio referidos no artigo 1.° devem ser introduzidos de acordo com o […] calendário» reproduzido neste mesmo artigo. Desta disposição resulta, portanto, expressamente que o sistema de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário se destinava a ser aplicado a todos os pagamentos directos realizados ao abrigo dos regimes de apoio referidos no artigo 1.° do Regulamento n.° 1259/1999.
54. O referido artigo 1.° continha, no seu primeiro parágrafo, uma definição geral do conceito de pagamentos directos para efeitos de aplicação do regulamento em causa, tratando‑se de «pagamentos concedidos directamente aos agricultores a título dos regimes de apoio da [PAC], que são financiados, no todo ou em parte, pela secção ‘Garantia’ do FEOGA, com excepção dos previstos no Regulamento (CE) n.° 1257/1999».
55. Esta redacção indica que, à parte a única excepção, prevista expressamente, dos regimes de ajudas instituídas pelo Regulamento n.° 1257/1999, o Regulamento n.° 1259/1999 destinava‑se a ser aplicado a qualquer ajuda que correspondesse a essa definição, isto é, concedida directamente aos agricultores a título dos regimes de apoio da PAC, que são financiados, no todo ou em parte, pelo FEOGA, Secção «Garantia».
56. Esta vocação do Regulamento n.° 1259/1999 para se aplicar a qualquer regime, existente ou futuro, que preveja pagamentos directos, como resulta de uma interpretação literal das disposições em causa, é apoiada pelo primeiro considerando deste regulamento, nos termos do qual um dos objectivos do referido regulamento é «estabelec[er] algumas condições comuns para os pagamentos directos efectuados a título dos vários regimes de apoio ao rendimento no âmbito da [PAC]».
57. Além do mais, esta interpretação literal é confirmada pela finalidade que presidiu à adopção do texto do artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão. Com efeito, resulta dos trabalhos preparatórios da conferência de adesão que a intenção desta era impor o mecanismo de «phasing in» nos novos Estados‑Membros para todos os pagamentos directos.
58. Assim, no seu documento de reflexão de 30 de Janeiro de 2002, a Comissão preconizou a introdução progressiva dos pagamentos directos, sem os submeter a condições que seriam susceptíveis de restringir o seu alcance. Este entendimento foi adoptado na posição comum da União Europeia de 31 de Outubro de 2002, pela qual os antigos Estados‑Membros manifestaram a vontade de introduzir progressivamente os pagamentos directos durante um período transitório, sem que esta formulação geral fosse acompanhada de precisões susceptíveis de reduzir o seu alcance. Por último, as conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga de 12 e 13 de Dezembro de 2002, que reflectem o resultado das negociações de adesão, indicam que a questão da introdução progressiva dos pagamentos directos nos novos Estados‑Membros foi resolvida segundo os termos estabelecidos na posição comum de 31 de Outubro de 2002, pelo que esta questão não deu lugar a um compromisso que consistisse em limitar o alcance do mecanismo de «phasing in».
59. Por outro lado, esta interpretação literal não foi de forma alguma posta em causa pela redacção do artigo 1.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1259/1999.
60. Referindo‑se aos pagamentos directos, este segundo parágrafo do artigo 1.° declara que «os regimes de apoio são enunciados no anexo».
61. Contrariamente ao sustentado pela República da Polónia, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que o artigo 1.° apenas se destina aos regimes de apoio enumerados taxativamente no anexo do Regulamento n.° 1259/1999.
62. Esta tese não é conciliável com uma interpretação sistemática do artigo 1.°, segundo parágrafo, do referido regulamento, que se refere ao anexo deste último.
63. Com efeito, a leitura conjugada dos artigos 1.°, segundo parágrafo, e 11.°, n.° 4, segundo travessão, do Regulamento n.° 1259/1999 revela que o âmbito de aplicação deste regulamento resulta da definição geral que figura no seu artigo 1.°, primeiro parágrafo, e não da enumeração contida no anexo do referido regulamento.
64. O artigo 11.°, n.° 4, segundo travessão, do regulamento em causa autoriza a Comissão a adoptar, no respeito do procedimento designado «do Comité de Gestão», «as alterações do anexo que se revelarem necessárias, tendo em conta os critérios definidos no artigo 1.°».
65. Ressalta claramente da leitura desta disposição que o legislador comunitário pretendeu simplesmente atribuir à Comissão uma competência de execução para assegurar a actualização constante do anexo do Regulamento n.° 1259/1999 em caso de instituição de novas ajudas que preencham os critérios definidos no artigo 1.°, primeiro parágrafo, deste regulamento. Por conseguinte, a Comissão apenas está habilitada a alterar este anexo para dele fazer constar os pagamentos directos instituídos ou alterados pelo legislador comunitário que preencham esses critérios.
66. É igualmente inegável que a inclusão de um regime de ajudas neste anexo apenas pode ser realizada quando este regime preenche as condições definidas no artigo 1.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1259/1999, uma vez que o referido anexo é apenas uma concretização desta disposição.
67. Consequentemente, o critério essencial para definir o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1259/1999 reside nas condições enunciadas no artigo 1.°, primeiro parágrafo, deste regulamento, e não na inclusão de uma ajuda determinada no anexo do referido regulamento.
68. Por último, como referiu o advogado‑geral no n.° 72 das suas conclusões, uma interpretação teleológica dos artigos 1.° e 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999 conduz a uma conclusão idêntica, uma vez que a finalidade que justifica a implementação do sistema de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário nos novos Estados‑Membros abona no sentido do alcance geral deste sistema.
69. Com efeito, a preocupação de não tornar mais lenta a necessária reestruturação do sector agrícola destes Estados‑Membros e a de não criar disparidades de rendimentos consideráveis e distorções sociais através da concessão de ajudas desproporcionadas relativamente ao nível dos rendimentos dos agricultores e da população em geral eram válidas para todo o sector agrícola e, logo, para todas as ajudas directas existentes ou futuras. Além disso, se o mecanismo de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário só se aplicasse a algumas culturas, isto é, àquelas para as quais já se tinham instituído pagamentos directos antes da adopção do acto de adesão, teria existido o risco de os agricultores dos referidos Estados‑Membros as abandonarem para se consagrarem às culturas pelas quais podiam obter 100% dos pagamentos directos.
70. Resulta do exposto que a interpretação do artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão, preconizada pela recorrente, segundo a qual o sistema de introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário previsto por esta disposição apenas é aplicável a um numerus clausus
de ajudas directas enumeradas no anexo deste regulamento, e não a todos os pagamentos directos que preenchem os critérios definidos no artigo 1.°‑A, primeiro parágrafo, deste mesmo regulamento, não é conciliável nem com a letra nem com o espírito do referido regulamento.
71. Atendendo a esta conclusão, e em relação ao conceito de «adaptações necessárias», na acepção do artigo 23.° do acto de adesão, como se precisou nos n. os  44 a 48 do presente acórdão, importa verificar se, ao adoptar a decisão controvertida, o Conselho ultrapassou as atribuições que lhe foram conferidas pelo artigo 23.° do acto de adesão.
– Quanto à conformidade da decisão controvertida com o conceito de «adaptações necessárias», na acepção do artigo 23.° do acto de adesão
72. Como se expôs nos n. os  55 a 70 do presente acórdão, o artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão, lido em conjugação com o artigo 1.° deste regulamento, estabeleceu um sistema geral de introdução de pagamentos de acordo com um calendário relativamente a todas as ajudas directas que preenchem os critérios definidos no primeiro parágrafo do referido artigo 1.° concedidas aos novos Estados‑Membros.
73. O referido artigo 1.°‑A foi inserido no Regulamento n.° 1259/1999 pelo capítulo 6. A, n.° 27, do anexo II do acto de adesão, que, assim, foi alinhado com o mecanismo de introdução dos pagamentos das ajudas directas de acordo com um calendário instituído pelo regulamento em causa.
74. A seguir, o Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão, foi revogado pelo Regulamento n.° 1782/2003 a partir de 1 de Maio de 2004. Resulta do artigo 1.° e do Anexo I do mesmo regulamento que este acrescenta aos regimes já existentes os regimes de apoio directo aos agricultores que produzem frutos de casca rija e culturas energéticas, e prevê pagamentos complementares no âmbito do regime de apoio directo ao sector do leite.
75. Por último, através da decisão controvertida, o Conselho substituiu as disposições do n.° 27 do capítulo 6. A, do anexo II do acto de adesão, que alteravam o Regulamento n.° 1259/1999, pelas disposições que alteram o Regulamento n.° 1782/2003, a fim de ter em conta adaptações introduzidas na PAC pela adopção deste último regulamento. Por conseguinte, a decisão controvertida insere um artigo 143.°‑A no Regulamento n.° 1782/2003, artigo que retoma, para os pagamentos directos nos novos Estados‑Membros, o calendário e as percentagens anteriormente fixadas no artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão.
76. Como se expôs nos n. os  57 e 58 do presente acórdão, o princípio da aplicação geral do mecanismo de «phasing in» a todas as ajudas directas foi acordado nas negociações de adesão e previsto expressamente pelo acto de adesão que introduziu o artigo 1.°‑A no Regulamento n.° 1259/1999.
77. Este artigo fixou um calendário, indicando, para cada ano em causa, uma percentagem para a introdução nos novos Estados‑Membros das ajudas directas referidas no artigo 1.° do referido regulamento.
78. Ora, é evidente que o artigo 1.°, n.° 5, da decisão controvertida se limita a prever a introdução dos pagamentos directos de acordo com um calendário nos novos Estados‑Membros segundo o mesmo calendário e as mesmas percentagens que os fixados anteriormente no artigo 1.°‑A do Regulamento n.° 1259/1999, na redacção dada pelo acto de adesão.
79. Portanto, não se pode considerar que a decisão controvertida tenha procedido a uma alteração substancial quer no âmbito de aplicação do mecanismo de «phasing in» quer no conteúdo essencial das obrigações e direitos daí decorrentes, dado que nem o calendário, nem as percentagens, nem as ajudas em causa foram afectadas. Nestas condições, a decisão controvertida deve ser considerada uma adaptação necessária do acto de adesão na sequência da reforma da PAC.
80. Consequentemente, ao adoptar a referida decisão, o Conselho não ultrapassou as competências que lhe foram atribuídas pelo artigo 23.° do acto de adesão com vista a proceder às adaptações das disposições deste acto relativas à PAC que se revelassem necessárias em consequência de alterações da regulamentação comunitária.
81. Resulta do exposto que o primeiro fundamento invocado pela República da Polónia, segundo o qual o Conselho, ao adoptar a decisão controvertida, ultrapassou as competências que lhe foram atribuídas pelo artigo 23.° do acto de adesão, deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da não discriminação
Posição das partes
82. A República da Polónia, apoiada pelos Estados‑Membros intervenientes, considera que a extensão do mecanismo de introdução dos pagamentos de acordo com um calendário a todos os pagamentos directos comporta uma discriminação entre os produtores agrícolas dos antigos Estados‑Membros e os dos novos Estados‑Membros, dado que todos estes agricultores deviam ter sido tratados com base em princípios idênticos desde a adesão dos novos Estados‑Membros.
83. A posição adoptada a este respeito pelo Conselho e pela Comissão assenta na conclusão a que se chegou no âmbito da análise do primeiro fundamento, segundo a qual o artigo 1.° do Regulamento n.° 1259/1999 contém uma definição geral abrangendo todos os pagamentos directos concedidos no âmbito da PAC que preencham as condições nele enumeradas.
84. Nesta perspectiva, a decisão controvertida não dá um alcance mais amplo ao mecanismo de «phasing in» que o que tinha sido previsto pelo acto de adesão na sua redacção inicial, de modo que a discriminação alegada foi criada pelo direito primário e não por esta decisão. Por outro lado, o Conselho assinala que a situação da agricultura nos novos Estados‑Membros é radicalmente diferente da existente nos antigos Estados‑Membros e que requer uma adaptação progressiva à regulamentação comunitária.
Apreciação do Tribunal de Justiça
85. No âmbito do segundo fundamento, a recorrente alega no essencial que, em resultado da decisão controvertida, a derrogação do princípio da igualdade de tratamento que implica a aplicação do mecanismo de «phasing in» foi estendida para além dos limites traçados pelo acto de adesão, comportando, assim, esta decisão uma extensão arbitrária de um mecanismo discriminatório que acentua a diferença de tratamento entre os antigos e os novos Estados‑Membros.
86. A este respeito, basta recordar que o princípio da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado (acórdão de 30 de Março de 2006, Espanha/Conselho, C‑87/03 e C‑100/03, Colect., p. I‑2915, n.° 48 e jurisprudência referida).
87. Ora, sem que seja necessário examinar a argumentação do Conselho segundo a qual a decisão controvertida não pode ser discriminatória uma vez que deriva directamente do acto de adesão, não é contestado, no caso em apreço, que a situação da agricultura nos novos Estados‑Membros era radicalmente diferente da existente nos antigos Estados‑Membros, o que justificou uma aplicação progressiva das ajudas comunitárias, em particular das relativas aos regimes de apoio directo, com o objectivo de não perturbar a necessária reestruturação em curso no sector agrícola desses novos Estados‑Membros.
88. Destas considerações resulta que a recorrente se encontra numa situação que não é comparável à dos antigos Estados‑Membros que beneficiam de forma ilimitada dos regimes de apoio directo, o que obsta a que se proceda a uma comparação válida (v., por analogia, acórdão de 13 de Outubro de 1992, Espanha/Conselho, C‑73/90, Colect., p. I‑5191, n.° 34).
89. O segundo fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da boa fé
Posição das partes
90. O terceiro fundamento invocado pela República da Polónia respeita à alegada violação do princípio da boa fé que rege o direito dos tratados. Segundo este Estado‑Membro, o tratado de adesão, do qual o acto de adesão é parte integrante, foi negociado, assinado e ratificado de boa fé por todas as partes contratantes e a Comunidade não devia, portanto, mediante actos adoptados após a assinatura deste acto, ter desrespeitado os objectivos deste último nem as expectativas legítimas das referidas partes e das pessoas que operam no território destas.
91. No âmbito deste fundamento, o Conselho, subscrevendo o princípio de que a boa fé presidiu às negociações de adesão, assinala, não obstante, que todas as partes no tratado de adesão, entre as quais a recorrente, consentiram livremente nas disposições que atribuem ao Conselho o poder de adaptar as disposições do anexo do acto de adesão relativas à PAC mesmo antes da adesão. A utilização desta faculdade com a adopção da decisão controvertida não pode, portanto, em caso algum, ser considerada uma violação do princípio da boa fé.
Apreciação do Tribunal de Justiça
92. No que respeita ao terceiro fundamento, há que dizer que, como se concluiu no n.° 79 do presente acórdão, a decisão controvertida retoma o princípio e as regras de aplicação do mecanismo de «phasing in» relativamente aos pagamentos directos nos novos Estados‑Membros como tinham sido inscritos no acto de adesão, sem estender o seu alcance, pelo que não se pode considerar que esta decisão põe em causa o compromisso resultante das negociações de adesão, ao contrário do que sustenta a recorrente.
93. Uma vez que o terceiro fundamento não é procedente, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
94. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Em conformidade com o artigo 69.°, n.° 4, do mesmo regulamento, os intervenientes devem suportar as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República da Polónia é condenada nas despesas.
3) A República da Polónia, a República da Lituânia, a República da Hungria e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.