61981C0077
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 21 JANUARI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
In de onderhavige prejudiciële zaak staat centraal de gemeenschapsregeling betreffende de denaturering van suiker voor voederdoeleinden, waarover het Hof zich reeds vaak heeft moeten uitspreken; de werking daarvan mag ik dus in grote lijnen bekend veronderstellen.
Aan de procedure liggen de volgende feiten ten gronde:
Verzoekster in het hoofdgeding, de Zukkerfabrik Franken GmbH, ontving in 1972 denatureringspremiebewijzen voor in totaal 114550 ton suiker van de Einfuhr- und Vorratstelle für Zucker, wier rechtsopvolgster, de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: interventiebureau), in het hoofdgeding optreedt als verweerster voor de Bondsrepubliek Duitsland. Overeenkomstig de verordeningen (EEG) nr. 100/72 van de Commissie van 14 januari 1972 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen betreffende de denaturering van suiker voor voederdoeleinden (PB L 12 van 1972, blz. 15) en nr. 1475/72 van de Commissie van 24 juli 1972 houdende vaststelling van de denatureringspremie voor witte suiker voor voederdoeleinden (PB L 167 van 1972, blz. 18) denatureerde verzoekster de suiker tot bijensuiker in de zin van de bijlagen bij deze verordeningen; vervolgens keerde het interventiebureau een denatureringspremie van DM 35618,70 uit.
Verzoekster verkocht deze gedenatureerde suiker door aan een handelsonderneming in agrarische produkten, waarbij zij deze onderneming in de navolgende contractuele clausule erop wees dat de suiker uitsluitend als bijenvoeding mocht worden gebruikt:
„Mij/ons is bekend dat de afgenomen gedenatureerde suiker enkel als bijenvoeding mag worden gebruikt en dat in voorkomend geval dient te worden aangetoond dat het overeenkomstig deze bestemming is gebruikt.
Wanneer dit bewijs door mij/ons op een daartoe strekkend verzoek niet of niet tijdig kan worden geleverd, komen de gevolgen daarvan te mijnen/onzen laste.”
Bij een in 1974 door het Hauptzollamt Würzburg bij een ijzersmelterij gehouden bedrijfscontrole, bleek bedoelde suiker echter niet te zijn gebruikt als bijenvoeding, maar als kernzandbindmiddel voor gieterijen. Op grond daarvan vorderde het interventiebureau van verzoekster de terugbetaling van de denatureringspremie, zulks ingevolge paragraaf 10, lid 1, eerste volzin, van de Duitse „Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Denaturierung von Zukker zu Futterzwecken” van 13 mei 1970 (Bundesanzeiger Nr. 89 van 16 mei 1970, blz. 1), volgens welke „ten onrechte ontvangen premies dienen te worden terugbetaald”.
Tegen de desbetreffende beschikking stelde verzoekster beroep in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt.
Het Verwaltungsgericht betwijfelt of verzoekster, gelet op het toepasselijke gemeenschapsrecht, inzonderheid verordening nr. 100/72, de denatureringspremie ten onrechte heeft ontvangen. In tegenstelling tot het door het Hessische Verwaltungsgerichtshof in een andere zaak ingenomen standpunt (vgl. arrest van 18 februari 1980, zaak VIII OE 20/79), helt het Verwaltungsgericht over naar de mening dat het gebruik van de bijensuiker overeenkomstig zijn bestemming geen voorwaarde is voor het recht op de denatureringspremie. Deze voorwaarde zou met name niet zijn te rijmen met de bewoordingen van artikel 14, lid 1, sub b, van verordening nr. 100/72, volgens hetwelk de afgifte van het bewijs „de verplichting tot denaturering van de suiker onder de in het bewijs vermelde voorwaarden” vestigt, zonder dat het ertoe doet of de suiker overeenkomstig de bestemming is gebruikt. Evenzo zou verzoekster slechts aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het gedrag van derden, wanneer een gebruik overeenkomstig de bestemming een van de voorwaarden voor het recht op de denatureringspremie is.
Derhalve heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt (le Kammer) bij beschikking van 26 februari 1981 de procedure geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende vraag voorgelegd:
„Is krachtens verordening (EEG) nr. 100/72 van de Commissie van 14 januari 1972 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen betreffende de denaturering van suiker voor voederdoeleinden (PB L 12 van 1972, blz. 15), de ontvanger van een denatureringspremiebewijs niet alleen verplicht het in artikel 14, lid 1, sub b, van deze verordening gestelde na te leven, doch ook de gedenatureerde suiker slechts voor voederdoeleinden te gebruiken, en is hij aansprakelijk voor gebruik door derden in strijd met deze bestemming?”
Terzake zou ik het volgende willen opmerken:
1.
De verwijzende rechter is om een uitspraak verzocht over de rechtmatigheid van de beschikking waarbij terugbetaling van de premie wordt gelast en die is gebaseerd op paragraaf 10, lid 1, van de Duitse denatureringspremieverordening. Volgens dit artikel is de terugvordering slechts rechtmatig, wanneer de premie ten onrechte in de zin van genoemde regeling is ontvangen. Dit feitelijke element kan enkel worden vastgesteld met inachtneming van de desbetreffende gemeenschapsbepalingen, die het Hof in deze procedure moet uitleggen.
Waar het om het probleem van de terugbetaling gaat, behoeft eigenlijk niet te worden nagegaan onder welke voorwaarden men recht heeft op betaling van de premie, doch wel onder welke voorwaarden een premie op grond van het gemeenschapsrecht rechtmatig is verkregen en dus niet meer van de ontvanger kan worden teruggevorderd. In deze zin dient ook de vraag van het Verwaltungsgericht te worden verstaan, die opheldering moet verschaffen op het punt of de ontvanger van een premie niet alleen heeft in te staan voor de verplichtingen die ingevolge artikel 14, lid 1, sub b, van verordening nr. 100/72 uit de afgifte van een denatureringspremiebewijs voortvloeien, doch ook voor het feit dat de gedenatureerde suiker metterdaad voor voederdoeleinden wordt gebruikt. Zou deze vraag bevestigend moeten worden beantwoord, dan moet verder nog worden nagegaan of de ontvanger van een denatureringspremie ook aansprakelijk is voor een eventueel met de bestemming strijdig gebruik van de suiker door derden met wie hij geen zakelijke betrekkingen onderhoudt.
2.
In het eerste onderdeel van de vraag omtrent de omvang van de juridische verplichtingen van de ontvanger van een denatureringspremie, wordt door de verwijzende rechter betwijfeld of het metterdaad voor voederdoeleinden gebruiken van de gedenatureerde suiker één van de voorwaarden voor het toekennen van de denatureringspremie is. Volgens hem, en ook volgens verzoekster in het hoofdgeding, kan daartegen vooral worden aangevoerd dat de artikelen 14 en 21 van verordening nr. 100/72 van de Commissie, waarin de voorwaarden voor het recht op de denatureringspremie worden opgesomd, niet de verplichting van het gebruik overeenkomstig deze bestemming vermelden. Bij maatregelen ten laste van de justitiabelen zou echter in het belang van de rechtsduidelijkheid geëist moeten worden, dat de bewoordingen van de voorschriften duidelijk zijn. Onduidelijke, voor misverstand vatbare wettelijke regelingen zouden in elk geval billijkheidshalve ten laste moeten komen van de Gemeenschap of van de staat die deze voorschriften moet uitvoeren.
Met dit betoog kan zeker worden ingestemd, voor zover enkel uit de bewoordingen van genoemde bepalingen inderdaad niet blijkt dat inachtneming van het gebruiksdoel een absolute voorwaarde voor de toekenning van de premie vormt. Bij nauwkeuriger lezing blijken deze bepalingen de voorwaarden voor premietoekenning echter niet uitputtend te willen regelen, doch enkel de voorwaarden voor de premiebetaling nader te willen bepalen.
a)
Om in aanmerking te komen voor een denatureringspremie dient een justitiabele blijkens de betrokken verordening in het bezit te zijn van een premiedenatureringsbewijs. De afgifte van dit bewijs geeft, zoals in artikel 14, lid 1, sub a, in algemene bewoordingen is gesteld, na de denaturering het recht op betaling van de premie. Teneinde te waarborgen dat de in het bewijs aangeduide hoeveelheid suiker ook daadwerkelijk aan de markt wordt onttrokken, wordt in hetzelfde artikel, sub b, — als het ware als keerzijde van de medaille — bepaald, dat het bewijs de verplichting tot denaturering van de suiker vestigt onder de in het bewijs vermelde voorwaarden; daarin wordt echter niets gezegd over de andere voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, opdat de premie rechtens definitief aan de ontvanger wordt verleend.
Bijgevolg wordt krachtens artikel 18, lid 3, van genoemde verordening de te stellen waarborg dan ook vrijgegeven, wanneer de suiker onder deze voorwaarden is gedenatureerd.
Artikel 21, lid 2, sub a, van de verordening wil vervolgens een behoorlijke denatureringsprocedure waarborgen, zowel voor wat het bedrijf als de methode betreft, door de premie slechts te betalen indien de suiker onder controle in een erkend bedrijf en volgens één van de in de bijlage vermelde methoden is gedenatureerd. Ook artikel 24 van de verordening is blijkens de bewoordingen ervan slechts een bepaling betreffende het tijdstip van betaling, want daarin wordt gesteld dat de premie op zijn vroegst na overlegging van het bewijs van de regelmatige denaturering en op zijn laatst aan het einde van de maand volgende op de overlegging van dit bewijs wordt betaald.
Deze bepalingen betreffen dus enkel de voorwaarden voor de premiebetaling, met als kennelijk doel, de premiebetaling onmiddellijk na afloop van de denaturering te laten geschieden teneinde de denatureringsbedrijven te hoge financieringskosten te besparen. Mitsdien bestond er voor de Commissie in dit verband geen klemmende reden de verplichting te vermelden, dat moet worden gezorgd voor een gebruik van de suiker overeenkomstig zijn bestemming. Uit het ontbreken van een bepaling terzake kan dan ook niet worden afgeleid dat de Commissie van dit criterium wilde afzien.
Waar de verordening zelf het tijdstip van betaling regelt, kan evenmin — zoals de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding menen — in casu sprake zijn van een ongeoorloofd voorschot op de premie in de zin van artikel 24, lid 2, van deze verordening. Blijkens zowel de plaats van deze bepaling in de verordening als de elfde overweging wil zij integendeel enkel voorkomen, dat premies reeds voor de regelmatige denaturering worden betaald.
b)
Aangezien dus uit genoemde voorschriften op zichzelf niet kan worden opgemaakt of bij een met de bestemming strijdig gebruik van de gedenatureerde suiker de rechtsgrondslag aan de premiebetaling komt te ontvallen, moet hierna nog worden onderzocht of niet uit andere bepalingen of uit de globale structuur van de denatureringsvoorschriften een antwoord op de vraag omtrent de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de premie valt af te leiden.
Terzake komt in de eerste plaats in aanmerking artikel 19, lid 1, van de verordening van de Commissie, dat bepaalt:
„De Lid-Staten wijzen de instanties aan die bevoegd zijn tot de controle van de denaturering en die moeten waarborgen dat de aldus gedenatureerde suiker slechts zal worden gebruikt voor voederdoeleinden.”
Het eerste deel van deze bepaling betreft de controle van de regelmatige denaturering — zoals bekend, voorwaarde voor de betaling van de denatureringspremie. In het tweede deel worden de Lid-Staten buitendien gemachtigd en verplicht, te waarborgen dat het produkt regelmatig wordt gebruikt. De invoering van een dergelijke controle die na de denaturering dient te worden verricht, bewijst echter dat het de gemeenschapswetgever niet enkel om een regelmatige denaturering was te doen, dat wil zeggen om de suiker aan de voedselsector te onttrekken, doch veeleer om het verwezenlijken van vorengenoemde gebruiksbestemming.
Zoals ook de Commissie en het interventiebureau terecht opmerken, kunnen controles bovendien slechts zin hebben wanneer ontdekking van een onregelmatige denaturering tenminste enige consequenties heeft. Enkel controle van het gebruik zonder consequenties ingeval van misbruik, zou — een gedetailleerde verklaring kan ik mij hier besparen — niet waarborgen dat aan de suiker ook metterdaad de voorgeschreven gebruiksbestemming wordt gegeven.
Deze reeds uit de bewoordingen voortvloeiende bedoeling kan echter ook uit de considerans van de verordening van de Commissie worden afgeleid. In de zesde overweging wordt bijvoorbeeld gesteld dat de denatureringspremie slechts kan worden verleend voor „suiker voor voederdoeleinden”. Deze zinsnede kan niet, zoals verzoekster in het hoofdgeding meent, aldus worden uitgelegd, dat het voor de premieontvanger volstaat, duidelijk genoeg op de gebruiksbestemming te wijzen. Zou met deze voorwaarde genoegen worden genomen, dan zou de deur wagenwijd openstaan voor misbruik. Teneinde te waarborgen dat de suiker metterdaad voor voederdoeleinden wordt gebruikt, acht de Commissie het zodoende blijkens de zevende overweging „noodzakelijk ... dat de Lid-Staten hiertoe de nodige maartegelen treffen.”
De toekenning van de denatureringspremie wordt uit gemeenschapsrechtelijk oogpunt enkel rechtmatig geacht wanneer de suiker na de denaturering ook metterdaad voor voederdoeleinden is gebruikt. Dit is volstrekt duidelijk wanneer we de uitvoeringsverordening van de Commissie bezien in het licht van verordening (EEG) nr. 2049/69 van de Raad van 17 oktober 1969 houdende de algemene voorschriften betreffende denaturering van suiker voor voederdoeleinden (PB L 263 van 1969, blz. 1).
Ingevolge artikel 1, lid 2, eerste volzin, van deze verordening van de Raad „mag suiker waarvoor een denatureringspremie is uitgekeerd, slechts voor de voeding van dieren worden gebruikt”. Volgens de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding kan deze bepaling blijkens de woorden „mag slechts” en de tweede volzin, volgens welke „de denatureringsmiddelen op basis van deze bestemming worden bepaald”, enkel worden aangemerkt als een tot de Commissie gerichte taakstellende norm (Aufgabennorm), waaraan geen concrete sancties zijn gekoppeld. Wanneer het denatureringsvoorschrift echter niet toereikend is om de door de Raad aan de Commissie opgedragen taak behoorlijk te vervullen, zouden de justitiabelen daarvoor niet aansprakelijk mogen worden gesteld.
Ten aanzien van dit vertoog merk ik in de eerste plaats op, dat het gebruik van de woorden „mag slechts” weliswaar, zoals de verwijzende rechter terecht stelt, in eerste instantie op een verbod duidt, doch dat daarmee tegelijkertijd ook tot uiting wordt gebracht dat de gedenatureerde suiker om in aanmerking te komen voor de premie, uitsluitend voor voederdoeleinden mag worden gebruikt; anders gezegd, daaraan moet deze bestemming worden gegeven.
Overigens is het mijns inziens van geen belang of genoemde bepaling is aan te merken als een Aufgabennorm dan wel als een Verhaltensnorm, omdat in alle geval op grond van de duidelijke bewoordingen ervan een andere dan een ondubbelzinnige uitlegging van de hiervoor besproken uitvoeringsverordening van de Commissie is uitgesloten.
Dit volgt ook uit het doel van de denatureringspremieregeling, zoals dat vooral blijkt uit de considerans van de verordening van de Raad. In dit verband heeft verzoekster in het hoofdgeding ongelijk; volgens haar heeft namelijk de regeling in de eerste plaats ten doel, de suikermarkt te ontlasten, terwijl aan het subsidieaspect van de denaturering „voor voederdoeleinden” minder gewicht toekomt. Daartegen pleiten namelijk niet alleen genoemde bepalingen, doch ook de omstandigheid dat zowel in de verordening van de Raad als in die van de Commissie de overwegingen betreffende het gebruik van de suiker stelselmatig staan vóór de overwegingen betreffende de ontlasting van de suikermarkt. In de tweede overweging van de verordening van de Raad wordt bijvoorbeeld, voordat een afzetmogelijkheid voor de suikeroverschotten aan de orde komt, gesteld:
„dat, ten einde te vermijden dat deze premie wordt uitgekeerd voor suiker die niet voor voederdoeleinden wordt gebruikt, bepalingen dienen te worden vastgesteld waardoor wordt gewaarborgd dat de suiker overeenkomstig zijn bestemming wordt gebruikt en dat dient te worden voorgeschreven dat gedenatureerde suiker waarvoor een premie werd toegekend, slechts mag worden gebruikt voor de voeding van dieren; dat het wenselijk kan zijn te bepalen dat de gedenatureerde suiker wordt gebruikt voor de voeding van bepaalde diersoorten.”
Het steunaspect van de denatureringspremie, waarmee wordt beoogd suiker als voedermiddel of voedermiddeltoevoeging concurrerend te maken met andere voedermiddelen, volgt bovendien indirect uit de in artikel 3 van de verordening van de Raad vervatte berekeningsgrondslag, welke onder meer voorziet dat voor de bepaling van de hoogte van de premie rekening wordt gehouden met de te verwachten marktprijzen voor de voedermiddelen waarmee de gedenatureerde suiker moet concurreren, alsmede met de verhouding tussen de voedingswaarde van gedenatureerde suiker en die van de concurrerende voedermiddelen. Dit doel — prijsverlaging door betaling van een premie aan de suikerproducenten — zou echter niet worden bereikt wanneer de goedkopere voor voederdoeleinden bestemde suiker met een evenredige winst van de betrokken handelskringen voor andere doeleinden zou kunnen worden aangewend, waarvoor anders enkel niet door middel van premies in prijs verlaagde suiker in aanmerking zou komen.
Wanneer de regeling enkel ten doel had gehad, de suikermarkt te ontlasten, zouden uiteindelijk, om een laatste argument te noemen, ook de genoemde voorschriften betreffende het toezicht op het gebruik van de gedenatureerde suiker voor voederdoeleinden zinloos zijn.
Bijgevolg dient, zoals ook de Commissie en het interventiebureau stellen, ervan te worden uitgegaan, dat met de denatureringspremie werd beoogd, de markt van voor menselijke consumptie bestemde suiker te ontlasten door een gedeelte van deze suiker voor voederdoeleinden te bestemmen. Van een rechtmatige, dat wil zeggen met deze doelstelling te rijmen steun voor de suiker kan echter slechts sprake zijn, wanneer deze suiker ook metterdaad voor het beoogde doel wordt gebruikt. Uiterlijk na bestudering van deze doelstelling van de regeling zou mijns inziens — zo de bewoordingen niet duidelijk worden geacht — iemand die terzake kundig is niet eraan kunnen twijfelen, dat de premie enkel wordt uitgekeerd wanneer de gedenatureerde suiker overeenkomstig zijn bestemming is gebruikt. Dan is het bij redelijke beoordeling van de globale regeling omgekeerd ook duidelijk, dat met een gebruik in strijd met de bestemming de rechtsgrondslag aan de premiebetaling behoort te ontvallen en deze moet worden terugbetaald.
c)
Anders dan de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding menen, wordt aan deze conclusie ook niet afgedaan wanneer men de juridische structuur van de onderhavige denatureringsregeling vergelijkt met de regelingen van andere verordeningen. Enerzijds bevatten deze verordeningen inhoudelijk een andere regeling — bijvoorbeeld de genoemde verordening nr. 1697/76 van de Commissie van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie (PB L 190 van 1976, blz. 1) —, en anderzijds is de gemeenschapswetgever inmiddels ervan overtuigd geraakt dat ter voorkoming van misbruik der goederen permanente controle van de waren noodzakelijk is, zoals bij verordening nr. 649/78 van de Commissie van 31 maart 1978 betreffende de afzet tegen verlaagde prijs van interventieboter bestemd voor onmiddellijk verbruik in de vorm van boterconcentraat.
d)
Overeenkomstig de hier gegeven uitlegging zijn ook de Lid-Staten waarin gedurende de onderhavige jaren noemenswaardige hoeveelheden zijn gedenatureerd — volgens de Commissie, naast de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, België en Nederland —, blijkens hun interne maatregelen betreffende het toezicht op de eindbestemming ervan uitgegaan dat het gebruik van de gedenatureerde suiker overeenkomstig zijn bestemming een voorwaarde is voor de rechtmatige toekenning van de denatureringspremie.
Blijkens de aan het begin aangehaalde contractuele clausule legde kennelijk ook verzoekster in het hoofdgeding de denatureringsregeling uiteindelijk in deze zin uit; zij wees haar afnemer er uitdrukkelijk op, dat in voorkomend geval diende te worden aangetoond dat de suiker overeenkomstig de bestemming was gebruikt.
3.
Waar dus het eerste deel van de prejudiciële vraag bevestigend moet worden beantwoord, zal ik verder nog nagaan of de denatureringspremie ook van de ontvanger kan worden teruggevorderd) wanneer een derde met wie hij geen contractuele betrekkingen onderhield, de gedenatureerde suiker in strijd met de bestemming heeft gebruikt. Daarbij moet in aanmerking worden genomen, dat verordening nr. 100/72 niet een bepaling bevat als de latere verordening (EEG) nr. 1320/77 van de Commissie van 20 juni 1977 betreffende de opening van een openbare inschrijving voor de vaststelli ig van de premies voor witte suiker bestemd voor bijenvoeding (PB L 152 van 1977, blz. 18), volgens welke bij niet-naleving van de denatureringsverplichting „de denatureringspremie van de begunstigde wordt teruggevorderd door de Lid-Staat die de betaling heeft gedaan”. Anderzijds zou het interventiebureau dat de bestreden beschikking heeft gegeven waarbij de terugbetaling werd gevorderd, paragraaf 10, lid 1, van de Duitse denatureringspremieverordening in deze zin willen zien uitgelegd. Het tweede gedeelte van de vraag kan dus slechts aldus worden verstaan, dat de verwijzende rechter die moet beslissen of de Duitse regeling verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, opgehelderd wil zien of de gemeenschapsvoorschriften in de weg staan aan een regeling als vervat in paragraaf 10, lid 1, van de Duitse denatureringspremieverordening.
Verzoekster in het hoofdgeding voert ter zake subsidiair aan, dat zij niet aansprakelijk mag worden gesteld voor een gebruik van de gedenatureerde suiker door latere afnemers in strijd met de bestemming, daar een dergelijke verplichting op niet mis te verstane wijze duidelijk in de wettelijke bepalingen had moet worden neergelegd. In zoverre zou in casu terugvordering zijn uitgesloten op grond van de beginselen van rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid.
Ten aanzien van dit betoog, dat het vraagstuk betreft of een ten onrechte uitgekeerde premie ook van de ontvanger kan worden teruggevorderd wanneer derden de gedenatureerde suiker buiten zijn schuld in strijd met de bestemming hebben gebruikt, wil ik erop wijzen dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 14 maart 1973 (zaak 57/72, Westzucker GmbH, Jurispr. 1973, blz. 321) heeft verklaard, dat de Commissie ingevolge artikel 9, lid 8, van verordening nr. 1009/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB L 308 van 1967, blz. 1), over de nodige bevoegdheden beschikt ter verzekering van de goede werking van de denatureringspremieregeling. Omdat de Commissie niet over een eigen uitvoeringsapparaat beschikt, heeft zij in artikel 19 van verordening nr. 100/72 de Lid-Staten gemachtigd en gelast, alle nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat de „gedenatureerde suiker slechts zal worden gebruikt voor voederdoeleinden”.
Ook al blijkt uit deze verordening, in tegenstelling tot de reeds door mij genoemde latere verordening nr. 1320/77, niet uitdrukkelijk dat ten onrechte ontvangen premies moeten worden terugbetaald, toch kan niet worden betwist dat juist een dergelijke terugbetalingsverplichting recht laat wedervaren aan de strekking, alsmede aan het doel en de goede werking van de onderhavige voorschriften; zij dient dus te worden aangemerkt als een maatregel die nodig is om de goede werking van de denatureringspremieregeling te waarborgen. Hierbij wil ik allereerst herinneren aan het feit dat het Hof van Justitie in de arresten van 28 juni 1979 (zaak 206/78, Beljatzky, en zaak 217/78, Corman, Jurispr. 1979, blz. 2273 en 2287) de navordering van compenserende bedragen ingeval de goederen niet de vastgestelde bestemming hadden gekregen, rechtmatig achtte, hoewel dit rechtsgevolg niet was voorzien in de in die zaak in geding zijnde verordening nr. 1259/72, waarin uitdrukkelijk het lagere bedrag was vastgelegd.
Bovendien mag niet worden vergeten, dat controle slechts zin heeft wanneer daaraan als consequentie wordt verbonden dat de premie kan worden teruggevorderd. In tegenstelling tot hetgeen verzoekster in het hoofdgeding meent, moet mijns inziens bij de beoordeling van het onderhavige geval eveneens rekening worden gehouden met de overwegingen in de arresten van 11 mei 1977 (gevoegde zaken 99 en 100/76, „Beste Boter” en Hoche, Jurispr. 1977, blz. 861) en 13 december 1979 (zaak 42/79, Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH, Jurispr. 1979, blz. 3703), die ook betrekking hadden op de waarborg dat het goed bij doorverkoop overeenkomstig de wettelijke bestemming zou worden gebruikt. Beide zaken betroffen de vraag of de koper van opslagboter aansprakelijk is voor het gedrag van derden. Anders dan in de onderhavige verordening nr. 100/72 bevatten de aan deze arresten ten gronde liggende verordeningen nrs. 1259/72 van de Commissie van 16 juli 1972 (PB L 139 van 1972, blz. 18) en 1308/68 van de Commissie van 28 augustus 1968 (PB L 214 van 1968, blz. 10) ook een meer gedetailleerde regeling om te verzekeren dat het goed overeenkomstig de wettelijke bestemming wordt gebruikt. Een beroep op deze arresten is echter gerechtvaardigd omdat beide zaken gevallen van doorverkoop betroffen waarvoor de sanctieregeling juist niet met zoveel woorden gold. In beide gevallen heeft het Hof van Justitie met het oog op de effectiviteit van de controleregeling verklaard, dat de koper van opslagboter niet van zijn daarmee verband houdende verplichting wordt bevrijd door de goederen door te verkopen en dat zijn verplichting in te staan voor een gebruik overeenkomstig hun bestemming, in stand blijft.
In casu dient hetzelfde te gelden. Ook de denatureringsregeling voor suiker is een bijzondere maatregel waarmee wordt beoogd, het suikeroverschot onder zeer gunstige voorwaarden aan te wenden voor voederdoeleinden. Derhalve dienden door middel van controles adequate voorzorgsmaatregelen te worden getroffen, teneinde te verzekeren dat de aldus verkochte suiker niet op de normale markt werd afgezet, doch daadwerkelijk als voedermiddel werd gebruikt. Zou de koper zich van deze uit de aankoop van goedkopere suiker voortvloeiende verplichting kunnen bevrijden door deze suiker door te verkopen, dan zou een dergelijke mogelijkheid om voor de hand liggende redenen een leemte in de bij verordening nr. 100/72 ingevoerde regeling vormen, waardoor de doelstellingen en goede werking ervan in gevaar konden komen. Daarom kan geen bezwaar worden gemaakt, wanneer de Lid-Staten in verband met een dergelijk gevaar voor misbruik vasthouden aan de verplichting van de premieontvanger, ook voor gebruik overeenkomstig de bestemming in te staan ingeval derden het goed gebruiken.
In deze situatie kan ook geen sprake zijn van een inbreuk op het beginsel van rechtszekerheid of van rechtsduidelijkheid of zelfs, zoals de verwijzende rechter meent, van een inbreuk op het beginsel „nulla poena sine culpa”. Zoals ik reeds heb gezegd, blijkt uit het globale kader van de onderhavige bepalingen in samenhang met de doelstellingen van deze denatureringsregeling voldoende duidelijk — uiteindelijk hebben we hier te maken met het beheer van overheidsprestaties — dat de premie slechts diende te worden toegekend onder voorbehoud dat de gedenatureerde suiker overeenkomstig zijn bestemming werd gebruikt. Bovendien wordt in de onderhavige denatureringspremiebeschikking uitdrukkelijk erop gewezen dat ten onrechte ontvangen premies moeten worden terugbetaald.
Blijkens de clausule waarmee verzoekster zich financieel probeerde in te dekken, wist zij kennelijk ook dat de Gemeenschap haar met de uitbetaling na de denaturering verantwoordelijk had gemaakt voor de gemeenschapsmiddelen. Wordt de premie teruggevorderd omdat de betrokken suiker niet overeenkomstig de voorgeschreven bestemming is gebruikt, dan kan er geen sprake zijn van „schuld” of „poena” in de zin van genoemd beginsel.
Om de uiteengezette redenen kan verder ook het middel betreffende de inbreuk op het evenredigheidsbeginsel niet slagen. Met inachtneming van de omstandigheid dat verzoekster in het hoofdgeding, zich bewust van de eventueel bestaande terugbetalingsverplichting, vrijwillig heeft deelgenomen aan de denatureringsoperatie, ben ik evenals de Commissie en het interventiebureau van mening, dat een dergelijke op de denatureringsonderneming rustende verplichting niet verder gaat dan hetgeen billijk en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de dubbele doelstelling van de denatureringspremieregeling, te weten de ontlasting van de suikermarkt en het voor voederdoeleinden ter beschikking stellen van goedkopere suiker.
4.
Bijgevolg geef ik concluderend in overweging de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:
Uit de verordeningen nrs. 2049/69 van de Raad en 100/72 van de Commissie volgt, dat de ontvanger van een denatureringspremie verplicht is, de suiker uitsluitend voor voederdoeleinden te gebruiken of voor een dienovereenkomstig gebruik te zorgen. Genoemde verordeningen staan niet in de weg aan een nationale regeling ingevolge welke de premie door de ontvanger moet worden terugbetaald, wanneer de suiker door de ontvanger zelf of door derden in strijd met de bestemming is gebruikt.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.