62009CJ0176_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑176/09,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230, eerste alinea, EG, ingesteld op 15 mei 2009,
Groothertogdom Luxemburg,
vertegenwoordigd door C. Schiltz als gemachtigde, bijgestaan door P. Kinsch, avocat,
verzoeker,
ondersteund door:
Slowaakse Republiek,
vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
interveniënte,
tegen
Europees Parlement,
vertegenwoordigd door A. Troupiotis en A. Neergaard als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door E. Karlsson en M. Moore als gemachtigden,
verweerders,
ondersteund door:
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door K. Simonsson en C. Vrignon als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský en T. von Danwitz (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: R. Şereş, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 oktober 2010,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 december 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het Groothertogdom Luxemburg verzoekt het Hof om nietigverklaring van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PB L 70, blz. 11) op grond dat deze richtlijn het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel schendt.
Toepasselijke bepalingen
2. Richtlijn 2009/12 is vastgesteld op de grondslag van artikel 80, lid 2, EG.
3. Volgens de derde zin van punt 1 van de considerans van de richtlijn „[moeten] [l]uchthavenbeheerders die faciliteiten en diensten ter beschikking stellen waarvoor luchthavengelden worden geïnd, [...] ernaar streven op een kostenefficiënte basis te functioneren”.
4. In de eerste zin van punt 2 van de considerans van die richtlijn wordt verklaard dat „[e]r [...] een gemeenschappelijk kader [moet] worden vastgesteld voor het reguleren van de essentiële kenmerken van luchthavengelden en de manier waarop ze worden vastgesteld, omdat anders het risico bestaat dat de basisvereisten in de relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers niet in acht worden genomen”.
5. Wat de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 betreft, wordt in de punten 3 en 4 van de considerans verklaard:
„(3) Deze richtlijn moet gelden voor [...] luchthavens boven een bepaalde omvang aangezien er geen behoefte is aan een communautair kader voor het beheer en de financiering van kleine luchthavens.
(4) Bovendien neemt in een lidstaat waar geen enkele luchthaven de minimale omvang voor de toepassing van deze richtlijn bereikt, de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen een zodanig bevoorrechte positie als toegangspoort tot deze lidstaat in dat het noodzakelijk is de onderhavige richtlijn op deze luchthaven toe te passen ter waarborging van de eerbiediging van bepaalde basisbeginselen in de betrekkingen tussen de luchthavenbeheerder en de gebruikers van de luchthaven, vooral ten aanzien van de transparantie van de luchthavengelden en het achterwege laten van discriminatie tussen de luchthavengebruikers.”
6. Punt 15 van de considerans van richtlijn 2009/12 luidt als volgt:
„Luchthavenbeheerders moeten de mogelijkheid krijgen luchthavengelden te heffen die overeenstemmen met de infrastructuur en/of het niveau van de aangeboden diensten, aangezien luchtvaartmaatschappijen er een rechtmatig belang bij hebben diensten van een luchthavenbeheerder te vragen die overeenstemmen met de prijs-kwaliteitsverhouding. De toegang tot een gedifferentieerd niveau van infrastructuur of dienstverlening moet echter, op niet-discriminerende basis, openstaan voor alle maatschappijen die er gebruik van willen maken. Als de vraag het aanbod overtreft, moet de luchthavenbeheerder objectieve en niet-discriminerende criteria opstellen om te bepalen wie toegang krijgt. Elke differentiatie van de luchthavengelden moet transparant en objectief zijn en op duidelijke criteria berusten.”
7. In punt 19 van de considerans van deze richtlijn wordt verklaard:
„Daar de doelstelling van deze richtlijn, te weten het vaststellen van gemeenschappelijke beginselen voor het heffen van luchthavengelden op luchthavens van de Gemeenschap, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, aangezien systemen voor het heffen van luchthavengelden niet op nationaal niveau op uniforme wijze in de hele Gemeenschap kunnen worden vastgesteld, en derhalve vanwege hun omvang en gevolgen beter op het niveau van de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen treffen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel dat in genoemd artikel besloten ligt, reikt deze richtlijn niet verder dan hetgeen nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.”
8. Ingevolge artikel 1, leden 1 en 2, worden in deze richtlijn „gemeenschappelijke beginselen vastgesteld voor het heffen van luchthavengelden op communautaire luchthavens” en is deze richtlijn „van toepassing op iedere luchthaven die zich bevindt op het grondgebied waarop het [EG-]Verdrag van toepassing is, die openstaat voor commercieel verkeer en die jaarlijks meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen telt, alsmede op de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat”.
9. Volgens artikel 2, punt 4, van richtlijn 2009/12 wordt onder luchthavengelden verstaan „een heffing die wordt geïnd ten gunste van de luchthavenbeheerder en die moet worden betaald door de luchthavengebruikers voor het gebruik van de faciliteiten en diensten die exclusief door de luchthavenbeheerder worden aangeboden en die verband houden met het landen, het opstijgen, de verlichting en het parkeren van luchtvaartuigen en de verwerking van passagiers en vracht”.
10. Artikel 3, eerste zin, van die richtlijn bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] erop toe[zien] dat bij het heffen van de luchthavengelden niet wordt gediscrimineerd tussen luchthavengebruikers”.
11. Daartoe voorziet richtlijn 2009/12 in de vaststelling van een verplichte procedure van consultatie door de luchthavenbeheerder van de luchthavengebruikers of de vertegenwoordigers of verenigingen van de luchthavengebruikers en in een procedure van verhaal. Met betrekking tot deze procedures bepaalt artikel 6 van deze richtlijn:
„1. De lidstaten zien erop toe dat een verplichte procedure wordt vastgesteld voor periodieke consultatie tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers of de vertegenwoordigers of verenigingen van de luchthavengebruikers over de werking van het systeem van luchthavengelden, het niveau van die gelden en, in voorkomend geval, de kwaliteit van de aangeboden diensten. Deze consultatie vindt minstens eenmaal per jaar plaats, tenzij tijdens de laatste consultatie anders is overeengekomen. Indien tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers een meerjarige overeenkomst is gesloten, vindt de consultatie plaats op de wijze die in zo’n overeenkomst is vastgelegd. De lidstaten kunnen eisen om frequenter te consulteren.
2. De lidstaten zien er, voor zover mogelijk, op toe dat wijzigingen van het systeem of het niveau van luchthavengelden plaatsvinden in overeenstemming tussen luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers. Daartoe legt de luchthavenbeheerder een voorstel tot wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden, samen met de redenen voor de voorgestelde wijzigingen, uiterlijk vier maanden vóór de wijzigingen van kracht worden, aan de luchthavengebruikers voor tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die ten overstaan van de luchthavengebruikers moeten worden gemotiveerd. De luchthavenbeheerder consulteert de luchthavengebruikers over de voorgestelde wijzigingen en neemt hun zienswijzen in aanmerking alvorens een besluit te nemen. De luchthavenbeheerder maakt zijn besluit of aanbeveling normaliter uiterlijk twee maanden voordat deze van kracht worden, bekend. De luchthavenbeheerder motiveert zijn beslissing met betrekking tot de standpunten van de luchthavengebruikers ingeval geen overeenstemming over de voorgestelde wijzigingen wordt bereikt tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers.
3. De lidstaten zien erop toe dat, wanneer er een geschil bestaat over een door de luchthavenbeheerder genomen besluit over de luchthavengelden, elke partij de tussenkomst kan vragen van de in artikel 11 bedoelde onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, die de motivering van de wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden onderzoekt.
4. Een besluit van de luchthavenbeheerder tot wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden wordt, wanneer om tussenkomst van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit is verzocht, pas van kracht nadat die autoriteit de kwestie heeft onderzocht. De onafhankelijke toezichthoudende autoriteit neemt, binnen vier weken nadat de zaak aan haar is voorgelegd, een voorlopig besluit aangaande het van kracht worden van de wijziging van de luchthavengelden, tenzij binnen dezelfde termijn een definitief besluit kan worden genomen.
5. Lidstaten kunnen besluiten de leden 3 en 4 niet toe te passen voor wijzigingen van het niveau of de structuur van de luchthavengelden op de luchthavens waarvoor:
a) een verplichte nationale wettelijke procedure bestaat volgens welke de luchthavengelden, of hun maximumniveau, worden vastgesteld of goedgekeurd door de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, of
b) een verplichte nationale wettelijke procedure bestaat waarbij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit regelmatig of naar aanleiding van verzoeken van belanghebbenden onderzoekt of dergelijke luchthavens aan een daadwerkelijke concurrentie blootstaan. Indien zulks naar aanleiding van een dergelijk onderzoek gerechtvaardigd lijkt, besluit de lidstaat dat de luchthavengelden, of het maximumniveau daarvan, worden vastgesteld door de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. Dit besluit blijft geldig zo lang noodzakelijk is naar aanleiding van door die autoriteit verricht onderzoek.
[...]”
12. Telkens wanneer consultatie moet worden gevoerd, moet de luchthavenbeheerder ingevolge artikel 7, lid 1, van richtlijn 2009/12 alle luchthavengebruikers of de vertegenwoordigers of verenigingen van luchthavengebruikers informatie verschaffen over de elementen die worden gebruikt als basis voor het vaststellen van het systeem of het niveau van alle luchthavengelden die hij op de luchthaven int.
13. Met betrekking tot de instelling en de werking van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wordt in artikel 11, leden 1 tot en met 3 en 5, van richtlijn 2009/12 bepaald:
„1. Om te garanderen dat de maatregelen die worden genomen om aan deze richtlijn te voldoen, correct worden toegepast en om ten minste de in artikel 6 vermelde taken uit te voeren, wijzen de lidstaten een onafhankelijke autoriteit aan of stellen zij deze in als nationale onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. Deze autoriteit kan dezelfde zijn als de entiteit die door de lidstaten belast is met de in artikel 1, lid 5, vermelde aanvullende regelgevende maatregelen en dus ook met de goedkeuring van het heffingensysteem en/of het niveau van de heffingen, voor zover het aan de voorwaarden van lid 3 van dit artikel voldoet.
2. Deze richtlijn belet niet dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit onder haar toezicht en volledige verantwoordelijkheid de uitvoering van deze richtlijn overeenkomstig de nationale wetgeving kan delegeren aan andere onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten, mits de uitvoering overeenkomstig dezelfde normen geschiedt.
3. De lidstaten garanderen de onafhankelijkheid van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit door erop toe te zien dat deze autoriteit juridisch gescheiden is en functioneel onafhankelijk is van de luchthavenbeheerders en de luchtvaartmaatschappijen. Lidstaten die eigenaar zijn van luchthavens, luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen, of de controle hebben over luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen, zorgen ervoor dat de functies die verband houden met die eigendom of controle niet berusten bij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. De lidstaten zorgen ervoor dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit haar bevoegdheden onpartijdig en op transparante wijze uitoefent.
[...]
5. De lidstaten kunnen een financieringsmechanisme voor de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit instellen, dat onder andere kan inhouden dat een heffing wordt opgelegd aan luchthavengebruikers en luchthavenbeheerders.”
14. Volgens artikel 12, lid 1, van richtlijn 2009/12 legt de Europese Commissie uiterlijk op 15 maart 2013 aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie een rapport over de toepassing van deze richtlijn voor waarin wordt geëvalueerd in hoeverre de doelstellingen van deze richtlijn zijn bereikt.
15. Overeenkomstig artikel 13, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn dienen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om uiterlijk op 15 maart 2011 aan deze richtlijn te voldoen.
Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof
16. Het Groothertogdom Luxemburg verzoekt het Hof:
– primair, artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/12 nietig te verklaren voor zover daarin wordt bepaald dat zij van toepassing is op de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen in elke lidstaat;
– subsidiair, richtlijn 2009/12 in haar geheel nietig te verklaren en
– het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
17. Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof:
– primair, het beroep ongegrond te verklaren;
– het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten en
– subsidiair, voor het geval dat het Hof richtlijn 2009/12 nietig verklaart, de gevolgen van die richtlijn te handhaven tot aan de vaststelling van een nieuwe handeling.
18. Bij beschikking van de president van het Hof van 14 oktober 2009 zijn de Slowaakse Republiek en de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van, respectievelijk, het Groothertogdom Luxemburg en het Parlement en de Raad.
Het beroep
Het eerste middel: schending van het gelijkheidsbeginsel
Argumenten van partijen
19. Het eerste middel van het beroep, schending van het gelijkheidsbeginsel, bestaat uit twee verschillende onderdelen. Als eerste onderdeel van dit middel voert het Groothertogdom Luxemburg, ondersteund door de Slowaakse Republi ek, aan dat het niet op dezelfde wijze wordt behandeld als lidstaten wier grote regionale luchthavens met 1 tot 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 vallen ofschoon zij zich in dezelfde situatie bevinden als de enige commerciële luchthaven in Luxemburg, namelijk de luchthaven Luxemburg-Findel, die 1,7 miljoen passagiersbewegingen per jaar telt. Het zou gaan om de luchthavens van Hahn (Duitsland) en Charleroi (België), die respectievelijk ongeveer 4 miljoen en ongeveer 2,9 miljoen passagiersbewegingen per jaar tellen, zich in hetzelfde verzorgingsgebied als de Luxemburgse luchthaven bevinden, te weten op een afstand van minder dan 200 km over de weg, en rechtstreekse concurrenten van laatstgenoemde luchthaven zijn. Verder zou het gaan om grote regionale luchthavens die in de nabijheid van een stedelijke agglomeratie van een bepaalde omvang of met een bepaald niveau van economische activiteit zijn gelegen, zoals de luchthavens van Turijn (Italië) of Bordeaux (Frankrijk), die respectievelijk 3,5 en 3,4 miljoen passagiers tellen.
20. Als tweede onderdeel van het eerste middel voert het Groothertogdom Luxemburg aan dat het op dezelfde wijze wordt behandeld als lidstaten op wier grondgebied luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar zijn gevestigd, zoals bijvoorbeeld de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk België.
21. Volgens het Groothertogdom Luxemburg dient in dit verband te worden verwezen naar de classificatie in de mededeling van de Commissie van 9 december 2005 inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB C 312, blz. 1), en dient de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 te worden beperkt tot de categorieën van luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar.
22. Noch het verschil in behandeling ten aanzien van de grote regionale luchthavens die van de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 zijn uitgesloten, noch de gelijke behandeling van de luchthaven Luxemburg-Findel en de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar zou gerechtvaardigd zijn. Zoals in punt 3 van de considerans van deze richtlijn terecht wordt gesuggereerd, zou er voor het beheer en de financiering van kleine of middelgrote luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar geen behoefte zijn aan een „communautair kader”. Daarentegen zou de in punt 4 van de considerans van deze richtlijn geformuleerde overweging dat de luchthaven „met de meeste passagiersbewegingen een zodanig bevoorrechte positie als toegangspoort tot deze lidstaat in[neemt] dat het noodzakelijk is [...] richtlijn [2009/12] op deze luchthaven toe te passen”, feitelijk irrelevant zijn voor het doel van deze richtlijn, te weten voorkomen dat bepaalde luchthavens misbruik maken van hun machtpositie. De „bevoorrechte positie” zou slechts een rol kunnen spelen indien zij voor de luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk een voordeel van dezelfde orde oplevert als het voordeel van meer dan 5 miljoen passagiers per jaar te ontvangen. Dit zou niet automatisch het geval zijn met de grootste luchthaven van elke lidstaat.
23. Wat inzonderheid de luchthaven Luxemburg-Findel betreft, deze zou geen dergelijke positie als bevoorrechte toegangspoort tot Luxemburg genieten en er zou geen enkel risico van misbruik van machtspositie ten aanzien van de luchtvaartmaatschappijen bestaan, gelet op de concurrentiepositie waarin deze luchthaven zich bevindt ten aanzien van verschillende naburige luchthavens die door low-costluchtvaartmaatschappijen worden aangevlogen, en ten aanzien van luchthavens die als knooppunt in het luchtverkeer („hub”) dienen, zoals de luchthaven van Frankfurt (Duitsland) en van Brussel (België). Bovendien zou de Luxemburgse luchthaven uit economisch oogpunt niet kunnen worden ingedeeld in een categorie die vergelijkbaar is met die van de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiers per jaar, ook al verkoopt zij een groter percentage businessclasstickets dan deze luchthavens. Bijgevolg zou de machtspositie van haar beheerder niet vergelijkbaar kunnen worden geacht met die van de beheerder van een luchthaven die meer dan 5 miljoen passagiers ontvangt.
24. Het risico van misbruik van machtspositie zou daarentegen veel reëler zijn bij andere, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 vallende, grotere regionale luchthavens die in de nabijheid van een stedelijke agglomeratie van een bepaalde omvang of met een bepaald niveau van economische activiteit zijn gelegen, zoals de luchthavens van Turijn en Bordeaux.
25. Het is weliswaar juist dat op gebieden waar de wetgever van de Unie ingewikkelde economische beoordelingen dient te verrichten, alleen een kennelijke beoordelingsfout van die wetgever de rechtmatigheid van zijn actie kan aantasten, doch dit beginsel veronderstelt dat die wetgever in het omstreden geval daadwerkelijk een complexe beoordeling heeft verricht, hetgeen in casu niet het geval zou zijn. Zelfs al zou worden aangenomen dat de wetgever op bepaalde punten een ingewikkelde situatie heeft beoordeeld, de beoordeling betreffende de luchthaven Luxemburg-Findel, waarvan het verzorgingsgebied bijzonder klein is, is niet ingewikkeld. Het zou dan ook overduidelijk zijn dat die wetgever een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door die luchthaven, die nauwelijks een derde van het aantal passagiers telt vanaf hetwelk het communautaire kader normaliter noodzakelijk wordt geacht, binnen de werkingssfeer van de richtlijn te doen vallen.
26. De Slowaakse Republiek voegt daaraan toe dat gegevens betreffende de situatie van de luchthaven van Bratislava (Slowakije), die in hetzelfde geografische gebied als de luchthaven van Wenen (Oostenrijk) is gelegen, twijfel doen rijzen omtrent de juistheid van de stelling dat de belangrijkste luchthaven van een lidstaat de „toegangspoort” is die steeds door een groot gedeelte van de reizigers wordt gebruikt. Dat een luchthaven de belangrijkste luchthaven van een lidstaat is, zou dan ook geen doorslaggevend element zijn bij de beoordeling van de concurrentiepositie van deze luchthaven op een bepaalde markt.
27. Volgens de Raad heeft de wetgever van de Unie, gelet op het doel van richtlijn 2009/12, daadwerkelijk geoordeeld dat het overduidelijk is dat de hoofdluchthavens, dat wil zeggen de luchthavens die zoals de luchthaven Luxemburg-Findel in een lidstaat de meeste passagiersbewegingen per jaar tellen, een bevoorrechte positie innemen in de lidstaat op het grondgebied waarvan zij zijn gevestigd, zodat zij kunnen worden gelijkgesteld met de luchthavens die meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar tellen.
28. De grote regionale luchthavens, zoals die van Charleroi en Hahn, zouden echter niet de bevoorrechte positie genieten die de hoofdluchthavens in hun respectieve lidstaat hebben. Deze luchthavens zouden niet de belangrijkste toegangspoort tot hun respectieve lidstaat zijn, zoals het geval is met de luchthaven die de meeste passagiersbewegingen per jaar in haar lidstaat telt, zoals de luchthaven Luxemburg-Findel.
29. Volgens het Parlement heeft richtlijn 2009/12 tot doel, zoals uit de punten 1 en 2 van de considerans van deze richtlijn blijkt, ervoor te zorgen dat de luchthavenbeheerders ernaar streven op een kostenefficiënte basis te functioneren, en een gemeenschappelijk kader vast te stellen voor het reguleren van de essentiële bestanddelen van de luchthavengelden. Die richtlijn beoogt dus te garanderen dat de gebruikers toegang hebben tot de luchthavendiensten tegen betaling van een vergoeding die voldoet aan de in die richtlijn gestelde voorwaarden, en op die manier de inachtneming van het discriminatieverbod en van het transparantiebeginsel te verzekeren.
30. Onder verwijzing naar het voorstel van 24 januari 2007 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over de luchthavengelden [COM(2006) 820 def.; hierna: „voorstel voor een richtlijn”], betoogt de Commissie dat dit gemeenschappelijke kader tot doel heeft, de discussies over de luchthavengelden tussen de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen te vergemakkelijken. Richtlijn 2009/12 tracht te voorkomen dat een luchthavenbeheerder, gelet op de „bevoorrechte positie” van een luchthaven, ter zake van de vaststelling van de luchthavengelden een machtpositie heeft ten aanzien van de luchtvaartmaatschappijen. Twee categorieën van luchthavens zouden aanleiding kunnen geven tot een dergelijke machtspositie, te weten de hoofdluchthavens van de lidstaten, die doorgaans in de nabijheid van de hoofdstad zijn gelegen en de „toegangspoort” tot de lidstaat vormen, en de luchthavens die wegens hun omvang in een vergelijkbare situatie verkeren als de luchthavens van de eerste categorie. De luchthavens van de eerste categorie zouden uiteraard, met name wegens hun ligging in de nabijheid van zeer dicht bevolkte stedelijke agglomeraties, de voordelen genieten van de kwaliteit van de infrastructuur van deze agglomeraties en van de aanwezigheid van zakenlieden voor wie wijzigingen in de prijs van de vliegtuigtickets een geringe rol spelen, maar die daarentegen geen tijd willen verliezen om zich naar een luchthaven te begeven die meer dan honderd kilometer van deze stedelijke agglomeraties is gelegen.
Beoordeling door het Hof
31. Het algemene gelijkheidsbeginsel, als algemeen beginsel van het recht van de Unie, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie met name arresten van 13 december 1984, Sermide, 106/83, Jurispr. blz. 4209, punt 28; 5 oktober 1994, Crispoltoni e.a., C‑133/93, C‑300/93 en C‑362/93, Jurispr. blz. I‑4863, punten 50 en 51; 11 juli 2006, Franz Egenberger, C‑313/04, Jurispr. blz. I‑6331, punt 33, en 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., C‑127/07, Jurispr. blz. I‑9895, punt 23).
32. De vergelijkbaarheid van verschillende situaties wordt beoordeeld met betrekking tot alle elementen die deze situaties kenmerken. Die elementen moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (zie in die zin arrest Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., reeds aangehaald, punten 25 en 26 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
33. Dienaangaande zij erop gewezen dat richtlijn 2009/12 is gebaseerd op artikel 80, lid 2, EG, waarin wordt bepaald dat de Raad kan besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen.
34. Door de Raad aldus te machtigen zowel het tijdstip als de inhoud als de omvang van zijn handelen ter zake van de zeevaart en de luchtvaart te bepalen, verleent het Verdrag hem een ruime regelgevende bevoegdheid voor het vaststellen van passende gemeenschappelijke bepalingen (zie in die zin arrest van 23 oktober 2007, Commissie/Raad, C‑440/05, Jurispr. blz. I‑9097, punt 58; zie ook, ter zake van de regelgevende bevoegdheid van de Raad op het gebied van het gemeenschappelijke vervoersbeleid, arresten van 28 november 1978, Schumalla, 97/78, Jurispr. blz. 2311, punt 4, en 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf, C‑248/95 en C‑249/95, Jurispr. blz. I‑4475, punt 23).
35. Bij zijn controle op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de rechter van de Unie zijn beoordeling niet in de plaats van die van de wetgever van de Unie stellen, doch dient hij alleen na te gaan of er geen sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, en of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn regelgevende bevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie in die zin met name arresten van 29 februari 1996, Commissie/Raad, C‑122/94, Jurispr. blz. I‑881, punt 18, en 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, Jurispr. blz. I‑5755, punt 58, en arrest SAM Schiffahrt en Stapf, reeds aangehaald, punt 24, en arrest van 12 maart 2002, Omega Air e.a., C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 64).
36. Aan de hand van de in de punten 31 tot en met 35 van het onderhavige arrest in herinnering geroepen criteria dient het eerste middel van het Groothertogdom Luxemburg te worden onderzocht. In het eerste onderdeel van dit middel wordt gesteld dat vergelijkbare situaties verschillend zijn behandeld en in het tweede onderdeel dat verschillende situaties gelijk zijn behandeld.
Het eerste onderdeel van het eerste middel: verschillende behandeling van vergelijkbare situaties
37. Wat de verschillende behandeling van vergelijkbare situaties betreft, betoogt het Groothertogdom Luxemburg, zakelijk weergegeven, dat de luchthaven Luxemburg-Findel anders wordt behandeld dan de luchthavens die van de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 zijn uitgesloten, meer dan 1 miljoen maar minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar tellen en, net als de Luxemburgse luchthaven, volgens de in de mededeling van de Commissie van 9 december 2005 geformuleerde richtsnoeren in de categorie van grote regionale luchthavens zijn ingedeeld. Het zou met name gaan om een andere behandeling dan de luchthavens van Charleroi en Hahn en dan de luchthavens die in de nabijheid van een stedelijke agglomeratie van een bepaalde omvang of met een bepaald niveau van economische activiteit zijn gelegen, zoals de luchthavens van Turijn of Bordeaux.
38. In dit verband blijkt uit de punten 3 en 4 van de considerans van richtlijn 2009/12 dat de wetgever van de Unie bij de vaststelling van deze richtlijn heeft geoordeeld dat deze richtlijn niet behoeft te gelden voor alle luchthavens van de Unie, maar alleen voor twee categorieën van luchthavens, namelijk de luchthavens boven een bepaalde minimale omvang en de luchthavens met de meeste passagiersbewegingen per jaar in elke lidstaat waar geen enkele luchthaven die minimale omvang bereikt, zoals de luchthaven Luxemburg-Findel.
39. Volgens artikel 1, lid 1, worden in deze richtlijn „gemeenschappelijke beginselen vastgesteld voor het heffen van luchthavengelden” op de luchthavens. Zij regelt dus de betrekkingen tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers ter zake van de vaststelling van de luchthavengelden.
40. De wetgever van de Unie heeft, door de vaststelling van een gemeenschappelijk kader, de betrekkingen tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers willen verbeteren en willen voorkomen dat niet wordt voldaan aan bepaalde basisvereisten betreffende deze betrekkingen, zoals de transparantie van de luchthavengelden, de consultatie van de luchthavengebruikers en het verbod van discriminatie tussen de luchthavengebruikers, zoals blijkt uit de punten 2, 5 en 15 van richtlijn 2009/12.
41. De in punt 37 van het onderhavige arrest bedoelde vergelijkbaarheid van de luchthavens moet met name worden beoordeeld tegen de achtergrond van de situatie ervan ten aanzien van de gebruikers, te weten de luchtvaartmaatschappijen.
42. Zoals uit punt 4 van de considerans van richtlijn 2009/12 blijkt, heeft die wetgever geoordeeld dat in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de in deze richtlijn bepaalde minimale omvang bereikt, de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen per jaar, zoals de luchthaven Luxemburg-Findel, ten aanzien van de luchthavengebruikers een bevoorrechte positie inneemt als toegangspoort tot deze lidstaten. Hij heeft aldus geoordeeld, zoals met name de Raad en de Commissie hebben opgemerkt, dat bij deze luchthavens het risico bestaat dat de luchthavenbeheerder een machtpositie heeft ten aanzien van de luchthavengebruikers, en dus ook het risico dat van deze positie misbruik wordt gemaakt ter zake van de vaststelling van de luchthavengelden.
43. Deze luchthavens kunnen worden beschouwd als de hoofdluchthaven van de lidstaat waar zij zijn gevestigd. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zijn zij in de regel in de nabijheid van de grote politieke en/of economische centra van de lidstaat gelegen en trekken zij voor een groot deel zakenlieden aan voor wie de prijs van het ticket slechts een van meerdere criteria is en die vaak bijzonder belang hechten aan de ligging van de luchthaven, aan de mogelijkheid van aansluiting met andere vervoermiddelen en aan de kwaliteit van de verstrekte diensten.
44. Zoals de advocaat-generaal in punt 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, hebben de luchtvaartmaatschappijen van zowel de lidstaten als van derde landen er met name ter zake van de klantenkring van zakenlieden en het marktsegment van de midden‑ en de bovenklasse een groot strategisch belang bij vluchten vanaf en naar een hoofdluchthaven zoals de luchthaven Luxemburg-Findel aan te bieden, en kunnen het bedrag van de luchthavengelden en het concrete aantal passagiersbewegingen per jaar niet als doorslaggevende criteria voor deze maatschappijen worden beschouwd.
45. Daarbij komt dat, indien een luchtvaartmaatschappij er een strategisch belang bij heeft vluchten vanaf of naar een bepaalde lidstaat aan te bieden, de hoofdluchthaven voor die maatschappij de enige toegangspoort is tot de lidstaten die slechts een enkele luchthaven hebben, zoals onder meer het geval is met het Groothertogdom Luxemburg. Verder mag met betrekking tot lidstaten met meerdere luchthavens redelijkerwijze worden aangenomen dat een luchtvaartmaatschappij die er belang bij heeft slechts een luchthaven in een lidstaat aan te vliegen, de voorkeur geeft aan de luchthaven met het grootste aantal passagiersbewegingen per jaar.
46. Ook al kunnen het concrete aantal passagiersbewegingen per jaar en het bedrag van de luchthavengelden belangrijke criteria zijn voor de luchtvaartmaatschappijen die vluchten vanaf of naar een bepaalde luchthaven in een lidstaat aanbieden, deze luchtvaartmaatschappijen hebben er in de regel een strategisch belang bij dergelijke vluchten aan te bieden, zodat die criteria niet kunnen worden geacht voor die luchtvaartmaatschappijen van beslissend belang te zijn bij de keuze van de luchthaven vanaf waar zij die vluchten verrichten.
47. In die omstandigheden kan, gelet op de ruime regelgevende bevoegdheid waarover de wetgever van de Unie op het gebied van het luchtvervoerbeleid beschikt, niet op goede gronden twijfel worden geopperd omtrent het oordeel van deze wetgever dat in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de in richtlijn 2009/12 bepaalde minimale omvang bereikt, de luchthaven met de meeste passagiersbewegingen per jaar als toegangspoort tot de betrokken lidstaat moet worden beschouwd, hetgeen deze luchthaven een bevoorrechte positie verleent ten aanzien van de luchthavengebruikers.
48. De luchthavens waarvoor richtlijn 2009/12 niet geldt, zouden daarentegen, ongeacht het concrete aantal passagiersbewegingen per jaar, niet kunnen worden beschouwd als hoofdluchthaven van de lidstaat waar zij zijn gelegen. Zoals ook de advocaat-generaal in de punten 65, 74 en 77 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kunnen dergelijke luchthavens worden beschouwd als secundaire luchthavens van de lidstaten, die in beginsel voor de luchtvaartmaatschappijen een ander strategisch belang hebben dan de hoofdluchthavens, waardoor zij ter zake van de vaststelling van de luchthavengelden in een andere situatie verkeren ten aanzien van de luchthavengebruikers.
49. Met name kan een secundaire luchthaven, gelet op hetgeen in punt 45 van het onderhavige arrest is vastgesteld, principieel niet in de zin van die richtlijn worden beschouwd als toegangspoort tot de lidstaat waar zij is gevestigd, ook al gaat het om een grote regionale luchthaven die in de nabijheid van een stedelijke agglomeratie is gelegen, zoals de luchthavens van Bordeaux en Turijn. Bovendien kunnen deze secundaire luchthavens, met name die welke niet in de nabijheid van een stedelijke agglomeratie zijn gelegen, aantrekkelijker zijn voor de zogenoemde „low-costluchtvaartmaatschappijen”. Deze luchtvaartmaatschappijen richten zich immers tot klanten die in beginsel andere eisen hebben dan de zakenlieden en meer belang hechten aan de prijs van het ticket en sneller bereid zijn langere trajecten tussen de luchthaven en aangevlogen stad af te leggen. Van dergelijke luchtvaartmaatschappijen, voor wie het bedrag van de luchtvaartgelden van beslissend belang is, kan worden aangenomen dat zij pressie kunnen uitoefenen en daardoor de vaststelling van de hoogte van de luchtvaartgelden kunnen beïnvloeden.
50. In die omstandigheden heeft de wetgever van de Unie bij de uitoefening van zijn bevoegdheid geen kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid gemaakt en heeft hij de grenzen van zijn ruime regelgevende bevoegdheid ter zake niet kennelijk overschreden door te oordelen dat de secundaire luchthavens van de lidstaten ten aanzien van de luchthavengebruikers niet in dezelfde situatie verkeren als de hoofdluchthavens. In elk geval mag die wetgever gebruik maken van een op objectieve criteria en globale vaststellingen gebaseerde indeling in categorieën om een algemene en abstracte regeling in te voeren (zie in die zin arrest van 15 april 2010, Gualtieri/Commissie, C‑485/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 81). Dit is vooral zo wanneer de wetgever van de Unie bij de uitvoering van een gemeenschappelijk beleid een ingewikkelde economische situatie moet beoordelen, zoals in de regel het geval is op het gebied van het luchtvervoer (zie in die zin de reeds aangehaalde arresten SAM Schiffahrt en Stapf, punt 25 en de aldaar aangehaalde rechtspraak, en Omega Air e.a., punt 65).
51. Mitsdien moet het eerste onderdeel van het eerste middel, betreffende verschillende behandeling van vergelijkbare situaties, worden afgewezen.
Het tweede onderdeel van het eerste middel: gelijke behandeling van verschillende situaties
52. Met betrekking tot het tweede onderdeel van het eerste middel, betreffende gelijke behandeling van verschillende situaties, voert het Groothertogdom Luxemburg, zakelijk weergegeven, aan dat de luchthavens met de meeste passagiersbewegingen per jaar in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de drempel van 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar bereikt, op dezelfde wijze worden behandeld als de luchthavens die meer dan 5 miljoen passagiers per jaar ontvangen, ofschoon eerstgenoemden ten aanzien van de luchthavengebruikers noch dezelfde machtspositie noch dezelfde economische positie hebben als laatstgenoemden.
53. Dienaangaande is tussen de gedingpartijen in confesso dat de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar, juist wegens dit aantal passagiersbewegingen, een bevoorrechte positie hebben ten aanzien van de luchthavengebruikers en dat zowel het voorwerp als het doel van richtlijn 2009/12 rechtvaardigt dat deze op die categorie van luchthavens van toepassing is.
54. Dat de situatie van deze luchthavens niet identiek is aan die van de luchthavens met de meeste passagiersbewegingen per jaar in de lidstaten waar geen enkele luchthaven meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar telt, betekent niet, zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de opname van deze luchthavens in de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Er wordt immers terecht aangenomen dat deze twee categorieën van luchthavens een bevoorrechte positie hebben ten aanzien van de gebruikers van deze luchthavens, zoals in de punten 47 en 53 van het onderhavige arrest is vastgesteld, en dus in vergelijkbare situaties verkeren. Dat de oorsprong van deze positie in het ene geval is gelegen in de strategische ligging van de betrokken luchthavens en in het andere geval in het grote aantal passagiersbewegingen per jaar, kan, gelet op het voorwerp en het doel van die richtlijn, de rechtmatigheid van het oordeel van de wetgever van de Unie niet aantasten.
55. Mitsdien moet het tweede onderdeel van het eerste middel, betreffende gelijke behandeling van verschillende situaties, worden afgewezen, en dient dit middel dus in zijn geheel te worden afgewezen.
Het tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van partijen
56. Volgens het Groothertogdom Luxemburg schendt artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/12 het evenredigheidsbeginsel omdat het criterium voor de afbakening van de werkingssfeer van deze richtlijn niet relevant is, gelet op de doelstellingen van de richtlijn. Daarbij komt dat, waar de toepassing van het beginsel van de kostengerelateerdheid, van het discriminatieverbod en van het transparantiebeginsel op de luchthaven Luxemburg-Findel geen probleem opleveren, de administratieve lasten en procedures en de formele mechanismen die in deze richtlijn besloten liggen, overdreven zijn en niet in een passende verhouding staan tot de omvang van deze luchthaven. De mechanismen van consultatie en toezicht brengen kosten mee voor de luchthaven Luxemburg-Findel en voor de Luxemburgse Staat. Zo zouden de kosten van de toepassing van die richtlijn op de luchthavengelden op 839 500 EUR zijn geraamd, hetgeen, na omslag over de passagiers, zou neerkomen op een verhoging van de huidige heffing met 16 % voor de diensten betreffende passagiers.
57. Volgens de Slowaakse Republiek hebben het Parlement en de Raad niet aan de hand van objectieve criteria die in een passende verhouding staan tot de door richtlijn 2009/12 nagestreefde doelstellingen, aannemelijk gemaakt dat die richtlijn ook dient te gelden voor de luchthavens die zijn gelegen in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de drempel van 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar bereikt, en de meeste passagiersbewegingen in de betrokken lidstaat tellen. Het opnemen van een dergelijke luchthaven in de werkingssfeer van deze richtlijn om de enkele reden dat het gaat om de belangrijkste luchthaven van deze lidstaat, zou niet bijdragen tot de verwezenlijking van het hoofddoel van deze richtlijn, namelijk het verbeteren van de mededinging tussen de luchthavens en het voorkomen van misbruik van machtspositie. Ook het garanderen dat deze richtlijn in elke lidstaat op ten minste een luchthaven van toepassing is, ongeacht of deze luchthaven een machtspositie dan wel een volstrekt onbeduidende positie inneemt op de markt, zou niet bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel.
58. De Raad herinnert aan de rechtspraak volgens welke de rechtmatigheid van een dergelijke maatregel slechts op losse schroeven komt te staan indien die maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. Volgens hem is in het verzoekschrift niet aangetoond dat richtlijn 2009/12 kennelijk ongeschikt is voor het bereiken van het daarmee nagestreefde doel.
59. Volgens het Parlement moet rekening worden gehouden met het feit dat de wetgever van de Unie slechts minimale regels heeft vastgesteld en de lidstaten de middelen voor een soepele toepassing van die regels heeft verstrekt. Dat richtlijn 2009/12 niet voor alle luchthavens geldt, zou overigens niet bewijzen dat de door deze richtlijn ingevoerde regeling niet noodzakelijk is.
60. De Commissie verklaart dat bij de opstelling van richtlijn 2009/12 verschillende mogelijkheden zijn overwogen. Zowel uit het voorstel voor de richtlijn als uit de effectbeoordeling [SEC(2006) 1688] zou blijken dat de meest ingrijpende van de bestudeerde mogelijkheden van de hand is gewezen omdat zij een niet-onaanzienlijke toename van de administratieve kosten zou hebben meegebracht. Aan de uiteindelijk gekozen mogelijkheid, namelijk alleen een aantal gemeenschappelijke beginselen opstellen, zou niettegenstaande het feit dat zij minder doeltreffend is, de voorkeur zijn gegeven omdat zij minder grote financiële gevolgen heeft.
Beoordeling door het Hof
61. Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van het recht van de Unie en vereist het dat de middelen waarmee een bepaling van het recht van de Unie de legitiem door de betrokken regeling nagestreefde doelstellingen beoogt te bereiken, daartoe geschikt zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
62. Wat het rechterlijk toezicht betreft op de naleving van die voorwaarden op gebieden waarop de wetgever van de Unie over een ruime regelgevende bevoegdheid beschikt, zoals op het gebied van het luchtvervoer (zie arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 58), komt de rechtmatigheid van een op een van deze gebieden genomen maatregel slechts op losse schroeven te staan indien deze maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van de door de bevoegde instellingen nagestreefde doelen (zie in die zin arrest Omega Air e.a., reeds aangehaald, punt 64).
63. Zelfs bij een dergelijke bevoegdheid moet de wetgever van de Unie zijn keuze echter op objectieve criteria baseren. Bovendien moet hij in het kader van de beoordeling van de lasten die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, onderzoeken of de gekozen maatregel, gelet op de nagestreefde doelstellingen, – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigt (reeds aangehaalde arresten Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., punt 58, en Vodafone e.a., punt 53 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
64. Bijgevolg dient het Hof aan de hand van de in de drie voorgaande punten vermelde criteria te onderzoeken of, zoals met name het Groothertogdom Luxemburg betoogt, richtlijn 2009/12 het evenredigheidsbeginsel schendt door te bepalen dat zij ook geldt voor de luchthavens die zijn gelegen in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de in deze richtlijn bepaalde minimumdrempel bereikt, en de meeste passagiersbewegingen per jaar tellen, ongeacht het concrete aantal passagiersbewegingen.
65. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Commissie, alvorens het voorstel voor een richtlijn op te stellen, een effectbeoordeling van de overwogen mogelijkheden heeft verricht, en dat de beoordeelde mogelijkheden in dat voorstel zijn samengevat. Hieruit blijkt dat de Commissie ter zake verschillende mogelijkheden heeft onderzocht, waaronder met name de formulering en vaststelling van vrijwillige zelfreguleringsmaatregelen door de marktdeelnemers van de luchtvaartsector, de vaststelling van een aantal rechtsvoorschriften die de eerbiediging van gemeenschappelijke beginselen voor de vaststelling van de luchthavengelden op nationaal niveau opleggen, en de vaststelling van een aantal rechtsvoorschriften die de heffing en de vaststelling van de luchthavengelden volgens een eenvormige berekeningsmethode opleggen.
66. Met betrekking tot de vraag of de vaststelling van een aantal bepalingen die de eerbiediging van gemeenschappelijke beginselen voor de vaststelling van de luchthavengelden op nationaal niveau opleggen, de oplossing die uiteindelijk in richtlijn 2009/12 is gekozen, geschikt is om het doel van die richtlijn te verwezenlijken, is tussen partijen in confesso dat wanneer het risico bestaat dat de luchthavenbeheerders zich in een bevoorrechte positie bevinden ten aanzien van de luchthavengebruikers, en dus dat van die positie misbruik wordt gemaakt ter zake van de vaststelling van de luchthavengelden, dergelijke bepalingen in beginsel geschikt zijn om te beletten dat een dergelijk misbruik ontstaat. Dit geldt ook voor de luchthavens die zijn gelegen in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de drempel van 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar bereikt, en die aldaar de meeste passagiersbewegingen tellen.
67. Wat de noodzaak van dergelijke bepalingen betreft, staat vast dat het Groothertogdom Luxemburg geen melding heeft gemaakt van maatregelen die minder lasten meebrengen, maar even doeltreffend zijn om dit doel te bereiken dan de bepalingen die gemeenschappelijke beginselen ter zake van de luchthavengelden vaststellen.
68. Wat de evenredigheid van richtlijn 2009/12 betreft, deze wordt betwist op grond dat de procedures en de administratieve lasten waarin deze richtlijn voorziet, overdreven zijn en niet in een passende verhouding staan tot de omvang van de luchthavens die zijn gelegen in de lidstaten waar geen enkele luchthaven de drempel van 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar bereikt, en aldaar de meeste passagiersbewegingen tellen, zoals de luchthaven Luxemburg-Findel.
69. In dit verband blijkt nergens uit dat de lasten die de bij richtlijn 2009/12 ingevoerde regeling voor de betrokken luchthavens of de lidstaten meebrengt, kennelijk buiten verhouding staan tot de voordelen die eruit voortvloeien.
70. Wat enerzijds de weerslag van richtlijn 2009/12 op de werking van de betrokken luchthavens betreft, dient te worden geoordeeld dat in artikel 6 van deze richtlijn alleen wordt bepaald dat de lidstaten erop moeten toezien dat de luchthavenbeheerders een procedure van periodieke consultatie van de luchthavengebruikers vaststellen, die in beginsel eenmaal per jaar plaatsvindt, en dat de concrete modaliteiten van die consultatieprocedure in dat artikel niet worden aangegeven. Het staat deze luchthavens dus in beginsel vrij deze procedure te organiseren in evenredigheid met hun omvang en met de financiële middelen en het personeel waarover zij beschikken. In lid 5 van dat artikel wordt bepaald dat de lidstaten onder bepaalde voorwaarden kunnen besluiten niet te voorzien in de tussenkomst van de overeenkomstig artikel 11 van die richtlijn aangewezen onafhankelijke toezichthoudende autoriteit.
71. Wat anderzijds deze autoriteit betreft, wordt in dat artikel 11 alleen bepaald dat de lidstaten verplicht zijn een dergelijke autoriteit aan te wijzen of in te stellen, maar wordt hun niet de verplichting opgelegd specifieke organisatorische maatregelen te treffen die impliceren dat deze autoriteit een bepaalde omvang heeft. Daarbij komt dat volgens lid 2 van dat artikel de uitvoering van deze richtlijn aan andere onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten kan worden gedelegeerd. Ten slotte wijst niets erop, zoals de advocaat-generaal in punt 103 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de kosten die de uitvoering van richtlijn 2009/12 zou meebrengen, luchtvaartmaatschappen ertoe kunnen brengen een luchthaven als de luchthaven Luxemburg-Findel te verlaten.
72. Uit een en ander volgt dat het tweede door het Groothertogdom Luxemburg ter ondersteuning van zijn beroep aangevoerde middel, te weten schending van het evenredigheidsbeginsel, ongegrond moet worden verklaard.
Het derde middel: schending van het subsidiariteitsbeginsel
Argumenten van partijen
73. Als derde middel voert het Groothertogdom Luxemburg aan dat het feit van op het niveau van de Unie een situatie te regelen die op nationaal niveau kan worden geregeld, wanneer de drempel van 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar niet is bereikt, onverenigbaar is met het subsidiariteitsbeginsel. Deze onverenigbaarheid zou blijken uit het feit dat grotere luchthavens dan de luchthaven Luxemburg-Findel van de nakoming van de uit richtlijn 2009/12 voortvloeiende verplichtingen zijn vrijgesteld.
74. De Raad voert in dit verband aan dat in het verzoekschrift niet is uiteengezet waarin de gestelde schending van het subsidiariteitsbeginsel zou bestaan. Volgens hem dient te worden onderzocht of het door artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/12 nagestreefde doel beter kon worden verwezenlijkt op het niveau van de Unie. De essentiële beginselen van deze richtlijn, met name de transparantie, het discriminatieverbod en de consultatie van de luchthavengebruikers, zouden de activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen immers zonder meer vergemakkelijken. Dit zou ook het geval zijn voor de luchthavens, wier positie ten aanzien van de grootste luchtvaartmaatschappijen zou worden verstrekt, aangezien deze laatste niet meer de mogelijkheid zouden hebben voorkeurstarieven te eisen. De Raad is van oordeel dat, gelet op deze elementen en op het internationale karakter van de luchtvaartmarkt, de doelstellingen van deze richtlijn slechts op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt.
75. Het Parlement is van mening dat in het verzoekschrift geen kritiek lijkt te worden geleverd op het feit zelf dat de wetgever van de Unie handelend is opgetreden. Het valt dan ook moeilijk te begrijpen waarop een schending van het subsidiariteitsbeginsel zou kunnen worden gebaseerd. Voor zover het Groothertogdom Luxemburg subsidiariteit echter opvat als de speelruimte die aan de lidstaten wordt gelaten, dient te worden vastgesteld dat deze speelruimte grotendeels onverlet wordt gelaten, daar richtlijn 2009/12 noch de methode voor de berekening van de luchthavengelden voorschrijft, noch bepaalt welke inkomsten in aanmerking moeten worden genomen. Daarbij komt dat vrij geringe eisen worden gesteld aan de organisatie van de toezichthoudende autoriteit.
Beoordeling door het Hof
76. In dit verband zij eraan herinnerd dat het subsidiariteitsbeginsel is neergelegd in artikel 5, tweede alinea, EG, en concreet is uitgewerkt in het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel, volgens hetwelk de Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden door de lidstaten niet voldoende kunnen worden verwezenlijkt en daarom vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter op communautair niveau kunnen worden verwezenlijkt. Dit protocol stelt in punt 5 ervan eveneens richtsnoeren vast aan de hand waarvan kan worden bepaald of aan deze voorwaarden is voldaan (arrest Vodafone e.a., reeds aangehaald, punt 72).
77. Aangaande wetgevingshandelingen preciseert dit protocol in de punten 6 en 7 ervan dat de Gemeenschap slechts wetgevend optreedt voor zover dat nodig is, en dat de maatregelen van de Gemeenschap zoveel mogelijk ruimte voor nationale besluiten laten, in overeenstemming met het doel van de maatregel en met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag (arrest Vodafone e.a., reeds aangehaald, punt 73).
78. Verder wordt in punt 3 van dat protocol gepreciseerd dat het subsidiariteitsbeginsel de bij het Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, zoals uitgelegd door het Hof, onverlet laat.
79. Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing wanneer de wetgever van de Unie artikel 80 EG als rechtsgrondslag gebruikt, aangezien deze bepaling hem geen exclusieve bevoegdheid verleent om regels inzake het luchtvervoer vast te stellen.
80. In het onderhavige geval heeft het Groothertogdom Luxemburg in zijn derde middel niet omstandig en op een wijze die rechterlijke toetsing mogelijk maakt, uiteengezet in hoeverre een nationale regeling het door richtlijn 2009/12 nagestreefde doel op toereikende wijze zou kunnen verwezenlijken in een lidstaat waar de hoofdluchthaven de in artikel 1, lid 2, van deze richtlijn bepaalde drempel niet bereikt.
81. Bovendien kan het door deze lidstaat ter ondersteuning van zijn derde middel aangevoerde argument dat er geen behoefte is aan een gemeenschappelijk kader voor de luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar, niet slagen, met name gelet op hetgeen in de punten 47, 48 en 53 tot en met 55 van het onderhavige arrest is vastgesteld. Uit deze punten blijkt immers dat niet alleen de luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar, maar ook de luchthavens die de hoofdluchthaven van hun lidstaat zijn, ongeacht het concrete aantal passagiersbewegingen per jaar, geacht worden een bevoorrechte positie te hebben.
82. De omstandigheid dat sommige luchthavens met minder dan 5 miljoen passagiersbewegingen per jaar niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 vallen, kan niet met succes worden aangevoerd ten bewijze van een schending van het subsidiariteitsbeginsel, maar toont alleen aan dat de wetgever van de Unie, gelet op het hetgeen in de punten 38 en 48 van het onderhavige arrest is vastgesteld, terecht heeft geoordeeld dat dergelijke luchthavens niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/12 behoeven te worden gebracht wanneer zij niet de hoofdluchthaven van hun lidstaat zijn.
83. In die omstandigheden dient het derde door het Groothertogdom Luxemburg ter ondersteuning van zijn beroep aangevoerde middel, betreffende schending van het subsidiariteitsbeginsel, ongegrond te worden verklaard.
84. Aangezien geen enkel van de door het Groothertogdom Luxemburg ter ondersteuning van zijn beroep aangevoerde middelen kan worden aanvaard, moet het beroep worden verworpen.
Kosten
85. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Parlement en de Raad veroordeling van het Groothertogdom Luxemburg in de kosten hebben gevorderd, en het Groothertogdom Luxemburg in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement dragen de interveniënten in het onderhavige geding hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof (Derde kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in de kosten.
3) De Slowaakse Republiek en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.