62023CJ0679_RES
Sprawa C‑679/23 P
WSiWTiWYiWZiYAiYB
przeciwko
Europejskiej Agencji Straży GranicznejiPrzybrzeżnej
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 18 grudnia 2025 r.
Odwołanie – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i imigracji – Rozporządzenie (UE) 2016/1624 – Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej – Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna – Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) – Obowiązki ciążące na Frontexie w zakresie ochrony praw podstawowych – Wspólna operacja powrotowa koordynowana przez Frontex – Odpowiedzialność pozaumowna Frontexu – Związek przyczynowy między naruszeniem takich obowiązków a poniesioną szkodą
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii – Rozporządzenie 2016/1624 – Obowiązki nałożone na Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) w zakresie koordynacji wspólnych operacji powrotowych – Zakres – Weryfikacja istnienia wykonalnych indywidualnych decyzji nakazujących powrót dotyczących osób objętych operacją powrotową
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1624, art. 2 pkt 12, 14, art. 3, art. 16 ust. 2, 3, art. 22 ust. 1 i ust. 3 lit. b), art. 27 ust. 1, 2, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, 2; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1]
(zob. pkt 95–103)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Szkoda poniesiona w wyniku niewykonania przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) obowiązków nałożonych na nią rozporządzeniem 2016/1624 – Związek przyczynowy między naruszeniem tych obowiązków a poniesioną szkodą – Kryteria oceny
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1624)
(zob. pkt 110–112, 149–153)
Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii – Rozporządzenie 2016/1624 – Obowiązki nałożone na Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) w zakresie koordynacji wspólnych operacji powrotowych – Obowiązki w zakresie ochrony praw podstawowych – Zakres
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1624, art. 16, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115, art. 8 ust. 6)
(zob. pkt 130–133)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Szkoda poniesiona w wyniku niewykonania przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) obowiązków nałożonych na nią rozporządzeniem 2016/1624 – Przerwanie bezpośredniego związku przyczynowego wynikające z własnego wyboru skarżącego – Ocena in concreto – Kryteria
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 148–161)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Związek przyczynowy – Szkoda polegająca na kosztach związanych z postępowaniem poprzedzającym wniesienie skargi przed urzędnikiem Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) – Koszty wynikające z wolnego wyboru skarżącego – Związek przyczynowy między szkodą a zachowaniem personelu Frontexu – Kryteria oceny – Cechy danego postępowania
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 akapit drugi; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/1624, motyw 50, art. 72)
(zob. pkt 168–173)
Streszczenie
W wydanym wyroku Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, częściowo uwzględnił odwołanie wniesione przez WS i in. (zwanych dalej „wnoszącymi odwołanie”) od wyroku Sądu w sprawie WS i in./Frontex (
1
), w którym Sąd oddalił ich skargę o odszkodowanie za szkody, jakie mieli ponieść w następstwie niewykonania przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (zwaną dalej „Frontexem”) obowiązków ciążących na niej w szczególności na mocy rozporządzenia 2016/1624 (
2
). Przy tej okazji Trybunał przedstawił wyjaśnienia dotyczące obowiązków nałożonych na Frontex na mocy tego rozporządzenia w ramach koordynacji wspólnych operacji powrotowych, a także na temat konsekwencji, dla odpowiedzialności pozaumownej tej agencji, niewykonania tych obowiązków i ewentualnych późniejszych naruszeń praw podstawowych podczas takich operacji powrotowych.
Wnoszący odwołanie są rodziną sześciu obywateli syryjskich, będących etnicznymi Kurdami, którzy przybyli na wyspę Milos (Grecja) w dniu 9 października 2016 r. wraz z grupą uchodźców. W dniu 20 października, po przeprowadzeniu przez Republikę Grecką wspólnej operacji powrotowej koordynowanej przez Frontex, zostali oni przekazani do tymczasowego ośrodka recepcyjnego w Turcji. W listopadzie 2016 r. organy tureckie wydały im dokumenty tymczasowej ochrony oraz tymczasowe zezwolenie na podróż. Po osiedleniu się w Saruj (Turcja) wnoszący odwołanie przenieśli się następnie do Iraku, aby osiedlić się w Erbilu, z obawy przed odesłaniem ich przez organy tureckie do Syrii.
W 2017 r. wnoszący odwołanie złożyli pierwszą skargę do urzędnika Frontexu ds. praw podstawowych, podnosząc, że zostali zawróceni z Grecji do Turcji w związku z operacją powrotową prowadzoną przez Frontex, a następnie w 2018 r. – drugą skargę dotyczącą rozpatrzenia pierwszej skargi. Skargi te, uznane za dopuszczalne, zostały przekazane greckim organom policji. W 2019 r. urzędnik ten poinformował wnoszących odwołanie o zamknięciu przez te organy dochodzenia wewnętrznego dotyczącego pierwszej skargi, przekazał im sprawozdanie końcowe dotyczące skarg i zamknął procedurę ich rozpatrywania.
W dniu 20 września 2021 r. wnoszący odwołanie wnieśli do Sądu skargę o odszkodowanie, żądając naprawienia szkód majątkowych i niemajątkowych, które ich zdaniem ponieśli z powodu zarzucanych bezprawnych zachowań Frontexu przed wspólną operacją powrotową, w jej trakcie i po jej zakończeniu.
W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził przede wszystkim, że niektóre dokumenty przedstawione przez wnoszących odwołanie są niedopuszczalne ze względu na ich nieuzasadnione spóźnione przedstawienie. Co się tyczy istoty sprawy, po wskazaniu, że przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii (
3
) są kumulatywne, postanowił on zbadać w pierwszej kolejności przesłankę dotyczącą istnienia związku przyczynowego między zachowaniem zarzucanym Frontexowi a podnoszoną szkodą. W związku z tym orzekł on, że koszty poniesione przez wnoszących odwołanie w celu udania się do Grecji nie mogły wynikać bezpośrednio z zachowania zarzucanego Frontexowi, ponieważ zostały one poniesione przed sporną operacją powrotową. Następnie uznał on, że w ramach spornej operacji powrotowej zadaniem Frontexu jest jedynie udzielanie państwom członkowskim wsparcia technicznego i operacyjnego, a nie badanie zasadności decyzji nakazujących powrót osób objętych tą operacją, ponieważ decyzje te oraz decyzje dotyczące udzielenia ochrony międzynarodowej wynikają z oceny, która należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Wreszcie, po zbadaniu argumentów dotyczących szkód majątkowych i niemajątkowych, jakie miały zostać poniesione podczas spornej operacji powrotowej i po jej przeprowadzeniu, Sąd orzekł, że wnoszący odwołanie nie przedstawili dowodu wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego między czynami zarzucanymi Frontexowi a podnoszonymi szkodami, i, w konsekwencji, oddalił skargę o odszkodowanie w całości.
Na poparcie odwołania od tego wyroku wnoszący odwołanie podnoszą w szczególności, że Sąd błędnie uznał, po pierwsze, że Frontex nie miał obowiązku upewnienia się co do istnienia pisemnej decyzji nakazującej powrót, a po drugie, że nie istnieje związek przyczynowy między zachowaniami zarzucanymi Frontexowi a podnoszonymi szkodami i że związek ten został przerwany przez ich własne „wybory”.
Ocena Trybunału
Przede wszystkim, co się tyczy szczególnych obowiązków nałożonych na Frontex na mocy rozporządzenia 2016/1624, Trybunał zauważył, że agencja ta przyjmuje na mocy tego rozporządzenia szereg obowiązków mających na celu zapewnienie poszanowania praw podstawowych w ramach koordynowanych przez nią operacji powrotowych. Obowiązki te wynikają, po pierwsze, z ogólnego obowiązku Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, której elementem jest Frontex, polegającego na zapewnieniu ochrony praw podstawowych przy wykonywaniu zadań tej służby na podstawie tego rozporządzenia, a po drugie, z ciążącego na Frontexie obowiązku skutecznego kontrolowania przestrzegania praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach.
W związku z tym zdaniem Trybunału Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że Frontex nie ma żadnego obowiązku w zakresie weryfikacji istnienia wykonalnych indywidualnych decyzji nakazujących powrót wydanych wobec osób objętych wspólną operacją powrotową koordynowaną przez tę agencję, ponieważ jego zadanie polega wyłącznie na udzielaniu państwom członkowskim wsparcia technicznego i operacyjnego, bez możliwości badania zasadności tych decyzji nakazujących powrót. Trybunał uściślił w tym względzie, że weryfikacja istnienia takich decyzji nie ma związku z jakimkolwiek badaniem ich zasadności, a zatem nie narusza wyłącznej kompetencji państw członkowskich w tej dziedzinie na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115. Frontex jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy istnieją wykonalne indywidualne decyzje nakazujące powrót, które zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115 powinny zostać wydane na piśmie w odniesieniu do wszystkich osób, które państwo członkowskie zamierza włączyć do takich operacji, w celu zapewnienia przestrzegania wymogów wynikających z rozporządzenia 2016/1624, a także praw podstawowych zainteresowanych osób, w szczególności zasady non-refoulement.
W tych okolicznościach, i biorąc pod uwagę zasadę lojalnej współpracy (
4
), prawo narusza również ocena Sądu, zgodnie z którą argument dotyczący istnienia jakiegokolwiek związku przyczynowego między zachowaniem zarzucanym Frontexowi a szkodami podnoszonymi przez wnoszących odwołanie należy oddalić ze względu na to, że agencja ta nie przyjęła żadnego obowiązku w zakresie weryfikacji istnienia decyzji nakazującej powrót dotyczącej każdej z osób objętych wspólną operacją powrotową koordynowaną przez tę agencję.
Jednakże wbrew temu, co twierdzą wnoszący odwołanie, okoliczność, że Frontex ma obowiązek przeprowadzenia weryfikacji w tym względzie, nie oznacza, że koniecznie istnieje związek przyczynowy między ewentualnym naruszeniem tego obowiązku a całością lub częścią szkód podnoszonych przez wnoszących odwołanie. Jest prawdą, że istnienie takiego związku przyczynowego należy badać z uwzględnieniem tego obowiązku weryfikacji oraz pozostałych obowiązków nałożonych na Frontex w celu zapewnienia poszanowania wymogów wynikających z rozporządzenia 2016/1624, a także praw podstawowych zainteresowanych osób. Badanie to należy jednak przeprowadzić z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych (
5
) i wymaganych ocen prawnych.
Następnie, co się tyczy odpowiedzialności za ewentualne naruszenia praw podstawowych popełnione podczas lotu powrotnego, Trybunał stwierdził, że Sąd błędnie uznał, iż takie naruszenia wchodzą w zakres wyłącznej odpowiedzialności przyjmującego państwa członkowskiego, z wyłączeniem jakiejkolwiek odpowiedzialności Frontexu. Biorąc pod uwagę obowiązki Frontexu wynikające z rozporządzenia 2016/1624, nie można bowiem a priori wykluczyć, że naruszenie tych obowiązków przez jego służby lub pracowników w ramach określonej operacji mogło przyczynić się do wystąpienia naruszeń praw podstawowych podczas lotu powrotnego ze szkodą dla osób wydalonych. W tym względzie nie ma znaczenia, że zgodnie z dyrektywą 2008/115 (
6
) i jak przypomniano w rozporządzeniu 2016/1624 (
7
), monitorowanie powrotów przymusowych należy do państw członkowskich. Zgodnie bowiem z tym ostatnim rozporządzeniem pomoc udzielana przez Frontex lub koordynacja lub organizacja, jaką zapewnia on w zakresie wspólnych operacji powrotowych, powinna być udzielana zgodnie z tą dyrektywą, a Frontex przejmuje obowiązki kontrolne uzupełniające w stosunku do obowiązków państw członkowskich.
Ponadto w zakresie, w jakim pracownicy Frontexu uczestniczą lub mogą uczestniczyć w takich operacjach, czy to w charakterze oficerów koordynujących, czy też ekspertów oddelegowanych w ramach tych operacji, nie można wykluczyć a priori, że zawinione działania lub zaniechania ze strony tych pracowników mogą pozostawać w związku przyczynowym z wystąpieniem takich naruszeń.
Wreszcie, opierając się na swoim orzecznictwie dotyczącym bezpośredniego charakteru związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą, który jest niezbędny do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, Trybunał podkreślił, że Sąd nie naruszył prawa, po pierwsze, uznając, iż okoliczność, że zarzucane zachowanie stanowiło konieczną przesłankę wystąpienia szkody, która nie miałaby miejsca w braku tego zachowania, nie wystarczy do wykazania związku przyczynowego, a po drugie, badając w niniejszym przypadku możliwość przerwania związku przyczynowego między zachowaniem zarzucanym Frontexowi a rozpatrywanymi szkodami przez niektóre działania wnoszących odwołanie.
Jednakże Trybunał uściślił, że takie badanie musi koniecznie zostać przeprowadzone in concreto, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności charakteryzujących sytuację osoby poszkodowanej. Co się tyczy w szczególności członków rodziny, którzy uciekli z państwa pochodzenia w celu ubiegania się o ochronę międzynarodową i którzy znajdują się w obliczu wyjątkowych okoliczności i nieprzewidywalnych zagrożeń, należy wziąć pod uwagę, że osoby ubiegające się o azyl mogą być szczególnie podatne na zagrożenia ze względu na swoją ścieżkę migracyjną i traumatyczne doświadczenia, jakich mogły doznać, która to podatność może mieć wpływ na ich osąd. W takiej wyjątkowej sytuacji związek przyczynowy między zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą może nadal istnieć, nawet jeśli między tym zachowaniem a szkodą osoba poszkodowana podejmowała decyzję. Decyzję tę można uznać za rozsądną w świetle wszystkich okoliczności charakteryzujących tę sytuację.
W konsekwencji Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że wybory dokonane przez wnoszących odwołanie w odniesieniu do ich tymczasowego osiedlenia się w Turcji, ich ucieczki do Iraku i ich osiedlenia się w tym ostatnim państwie przerwały wszelki wystarczająco bezpośredni związek przyczynowy między zachowaniem zarzucanym Frontexowi a podnoszoną szkodą, nie dokonując oceny in concreto racjonalnego charakteru tych wyborów w świetle wszystkich okoliczności charakteryzujących kontekst, w którym dokonano tych wyborów.
W tych okolicznościach Trybunał uchylił częściowo zaskarżony wyrok (
8
) i – ze względu na to, że nie jest w stanie orzec co do istoty, ponieważ Sąd nie wypowiedział się w przedmiocie większości zarzutów wnoszących odwołanie – przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
(
1
)	Wyrok z dnia 6 września 2023 r., WS i in./Frontex (T-600/21, EU:T:2023:492, zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzję Rady 2005/267/WE (Dz.U. 2016, L 251, s. 1).
(
3
)	Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia przepisu prawa mającego na celu przyznanie uprawnień jednostkom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku ciążącego na autorze aktu a szkodą poniesioną przez poszkodowanych. Jeżeli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, skargę należy oddalić w całości, bez konieczności badania pozostałych przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, a sąd Unii nie jest zobowiązany do badania wspomnianych przesłanek w określonej kolejności.
(
4
)	Wskazaną w art. 4 ust. 3 TUE i przypomnianą w art. 9 rozporządzenia 2016/1624.
(
5
)	Których ustalenie należy do Sądu.
(
6
)	W niniejszym wypadku zgodnie z art. 8 ust. 6 dyrektywy 2008/115.
(
7
)	Przypomnienie zawarte w jego art. 29 ust. 4.
(
8
)	Zaskarżony wyrok zostaje uchylony z wyjątkiem części, w której, po pierwsze, Sąd odrzucił w nim jako niedopuszczalne niektóre dokumenty przedstawione przez wnoszących odwołanie, a po drugie, stwierdził brak związku przyczynowego między zachowaniem zarzucanym Frontexowi a szkodami podnoszonymi przez wnoszących odwołanie w odniesieniu do kosztów poniesionych w związku z udaniem się do Grecji.