РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети състав)
6 декември 2018 година(*)
„ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Разходи, направени от Португалия — Член 31, параграф 4, буква в) от Регламент (ЕО) № 1290/2005 — Липса на доказателство за сериозно и основателно съмнение — Ключови проверки — Вторични проверки“
По дело T‑22/17
Португалска република, за която се явяват P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo и J. Saraiva de Almeida, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Rechena, A. Sauka и D. Triantafyllou, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/2018 на Комисията от 15 ноември 2016 година за изключване от финансиране на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 312, 2016 г., стр. 26), в частта, изключваща плащанията в рамките на ЕЗФРСР от компетентния разплащателен орган на Португалската република за сумата от 1 990 810,30 EUR,
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав),
състоящ се от: S. Gervasoni, председател, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик) и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: M. Marescaux, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 юли 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1        С решение от 4 декември 2007 г. Комисията на Европейските общности одобрява програмата за развитие на селските райони на автономния регион Азорски острови (Португалия) за периода 2007—2013 г., Prorural, създадена от Португалската република съгласно член 18 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101).
2        В съответствие с член 37 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193), в периода между 17 и 21 юни 2013 г. Комисията организира проверки в Понта Делгада (Португалия) във връзка с прилагането на Prorural.
3        С писмо от 12 септември 2013 г. с референтен номер Ares 3036530 (наричано по-нататък „писмото от 12 септември 2013 г.“) на основание член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), Комисията съобщава своите констатации на португалските органи. Комисията ги информира за констатираните от нея слабости по отношение на някои административни проверки, извършени от тях съгласно член 24, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (ОВ L 25, 2011 г., стр. 8), който заменя член 26, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 7 декември 2006 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (ОВ L 368, 2006 г., стр. 74; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 192).
4        По-конкретно, Комисията счита, че извършените от португалските органи административни проверки не са довели до подходяща оценка на основателността на представените разходи от трима бенефициери на помощта в полза на конкурентоспособността на секторите на земеделието и горското стопанство за мерки, насочени към преструктуриране и развитие на материалния потенциал и насърчаване на иновации чрез добавяне на стойност към земеделските и горски продукти съгласно член 20, буква б), подточка iii) от Регламент № 1698/2005 и съответстващи на мярка 123, кодифицирана в приложение II към Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 (ОВ L 368, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 133) (наричана по-нататък „мярка 123“), които са идентифицирани с идентификационни номера съответно 4715781, 4716022 и 5221903 (наричани по-долу „въпросните трима бенефициери“).
5        С писмо от 16 декември 2013 г. португалските органи отговарят на становището на Комисията.
6        На 18 февруари 2014 г. се провежда среща между представители на португалските органи и на Комисията в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006.
7        С писмо от 26 септември 2014 г. с референтен номер Ares 3174958 (наричано по-нататък „писмото от 26 септември 2014 г.“) в съответствие с член 11, параграф 2 от Регламент № 885/2006 Комисията официално съобщава на португалските органи заключенията, до които е достигнала въз основа на информацията, получена в рамките на процедурата по клиринг с оглед на съответствието. В посоченото съобщение, от една страна, като се позовава на документ № VI/5330/97 от 23 декември 1997 г., озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА — „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ № VI/5330/97“), Комисията представя оценката на разходите, свързани по-специално с мярка 123, които възнамерява да изключи от финансиране от Европейския съюз на основание член 31 от Регламент № 1290/2005. От друга страна, тя припомня на португалските органи, че могат да използват помирителната процедура, предвидена в член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006.
8        С писмо от 7 ноември 2014 г. португалските органи информират Комисията за желанието си да използват посочената помирителна процедура.
9        В резултат на помирителната процедура Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2016/2018 от 15 декември 2016 година за изключване от финансиране на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 312, 2016 г., стр. 26, наричано по-нататък „обжалваното решение“), с което изключва от финансиране на Съюза плащанията, извършвани от компетентната разплащателна агенция на Португалската република по линия на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) по мярка 123 на обща стойност 1 990 810,30 EUR.
Производство и искания на страните
10      На 16 януари 2017 г. Португалската република подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
11      Португалската република иска от Общия съд:
–        да отмени обжалваното решение в частта, която изключва от финансиране от Съюза плащания, извършени по линия на ЕЗФРСР от компетентната разплащателна агенция за общата сума 1 990 810,30 EUR,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
12      Комисията иска от Общия съд:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
13      В подкрепа на жалбата си Португалската република изтъква две основания, изведени, първото, от нарушение на член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, а второто — от непълнота на мотивите, дължаща се по същество, от една страна, на липсата на сериозно и основателно съмнение относно основателността на представените разходи от бенефициерите по мярка 123, и от друга страна, от нарушение на документ № VI/5330/97.
По първото правно основание, изведено от нарушение на член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005
14      Португалската република твърди, че Комисията неправилно е приложила финансова корекция на разходите, направени през финансовите години 2010 и 2011, доколкото тези разходи са били направени преди повече от 24 месеца от датата на нотифициране на писмото от 12 септември 2013 г.
15      Комисията оспорва доводите на Португалската република.
16      Съгласно член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005 не може да бъде отказано финансиране за „разходите по мерките в програмите, посочени в член 4 [от този регламент], различни от посочените в [член 31, параграф 4, буква б) от посочения регламент], за покриването на които плащането, или в определени случаи плащането на баланса, е извършено от разплащателните агенции повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция“.
17      Следователно от член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005 следва, че Комисията може да откаже финансиране от Съюза за разходи, които не са в съответствие с разпоредбите от правото на Съюза, за които плащането или, според случая, окончателното плащане е било извършено в срок от 24 месеца преди писменото съобщение на Комисията до съответната държава членка за резултатите от проверките.
18      Регламент № 885/2006, който е регламентът за прилагане на Регламент № 1290/2005, в член 11, параграф 1 уточнява съдържанието на писменото съобщение, с което Комисията съобщава на държавите членки резултатите от проверките си.
19      В това отношение следва да се отбележи, че определящата дата за преценката дали едно плащане е извършено в срок от 24 месеца, е датата, на която е определен окончателният размер на помощта и на която е платен остатъкът от съответната държава членка (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 3 май 2012 г., Испания/Комисия, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, т. 45 и цитираната съдебна практика). От това следва, че в съответствие впрочем с формулировката, използвана в член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, в който се споменават „разходи“, за които „плащането“ или, според случая, „окончателното плащане“ е направено преди началото на съответния 24-месечен период, Комисията може да приложи финансова корекция по отношение на плащанията, извършени преди началото на този период, когато са свързани с разходите, чийто окончателен размер е определен и салдото е внесено от съответната държава членка след началото на съответния период от 24 месеца.
20      В случая, на първо място, между страните е установено, че с писмо от 12 септември 2013 г. на основание член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 Комисията е съобщила резултата от проверките си на Португалската република.
21      От това следва, че срокът от 24 месеца, посочен в член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, е започнал да тече на 12 септември 2011 г. (наричан по-нататък „релевантният 24-месечен период“).
22      На второ място, следва да се отбележи, че Комисията е приела, че финансовата корекция се прилага за някои плащания, извършени от португалските органи преди 12 септември 2011 г., доколкото тези плащания са свързани с проекти, за които са извършени други плащания през релевантния 24-месечен период.
23      Португалската република поддържа, че Комисията не можела да вземе предвид за целите на изчисляване на размера на финансовата корекция авансови или междинни плащания преди релевантния 24-месечен срок, доколкото тези авансови или междинни плащания не били предвидени нито в португалското право, нито в член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005.
24      В това отношение, на първо място, следва да се констатира, както бе посочено в точка 16 по-горе и обратно на това, което поддържа Португалската република, че член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005 изрично се позовава на плащането на салдото на разглежданите разходи, а това по необходимост предполага възможност за временни авансови плащания от поисканата помощ независимо от факта, че тази възможност не е предвидена в разглежданата национална правна уредба.
25      На второ място, видно от писмото от 26 септември 2014 г., както обяснява Комисията в отговор на процесуално-организационно действие, на което е адресат, някои бенефициери по мярка 123 действително са получили авансови плащания, чийто временен характер се потвърждава от факта, че посочените бенефициери при необходимост е трябвало да върнат част от тези плащания, когато размерът им е бил по-голям от окончателния размер на дължимата помощ.
26      На трето място, следва да се отбележи, че Португалската република не оспорва, че плащанията, извършени преди 12 септември 2011 г., посочени от Комисията в писмото от 26 септември 2014 г., действително са свързани с разходите, чието салдо е платено от въпросната разплащателна агенция или, най-малкото, окончателният им размер е бил определен след началото на релевантния период от 24 месеца.
27      Следователно от изложеното по-горе следва, че Комисията правилно е констатирала, че плащанията, извършени преди 12 септември 2011 г., посочени от нея в писмото от 26 септември 2014 г., са можели да бъдат изключени от финансиране от Съюза, поради което първото основание, изведено от нарушение на член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от „липса на мотиви“
28      Второто основание на Португалската република се разделя на две части, като първата е изведена от липса на сериозно и основателно съмнение относно съответствието на проверките, извършени от португалските органи, с правилата на Съюза, а втората — от нарушение на документ № VI/5330/97.
29      Комисията оспорва доводите на Португалската република.
По първата част на второто основание, изведена от липсата на доказателства за сериозно и основателно съмнение
30      Португалската република поддържа, че Комисията не може да се позовава на съществуването на сериозно и основателно съмнение по отношение на извършените от португалските органи проверки на основателността на представените разходи от бенефициерите по мярка 123, за да обоснове прилагането на финансова корекция.
31      Съгласно член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 1975/2006, който е заменен с член 24, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011, административният контрол върху молбите за помощи на държавите членки е насочен към основателността на представените разходи, която се оценява с помощта на подходяща система за оценка, като например референтни разходи, сравнение на различни оферти или оценяваща комисия.
32      Следва обаче да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика ЕЗФРСР финансира само интервенции, извършени в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза (вж. решение от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 52 и цитираната съдебна практика). В това отношение Комисията е длъжна да докаже наличието на нарушение на тези разпоредби. Следователно Комисията е длъжна да обоснове решението си, с което установява липсата на предприети от съответната държава членка проверки или недостатъци в тяхното осъществяване. Въпреки това Комисията не трябва да доказва изчерпателно, че извършените от националните администрации проверки са недостатъчни или че предоставените от тях данни са неверни, а да представи доказателство за сериозно и основателно съмнение, което изпитва относно тези проверки или тези данни (вж. по аналогия решения от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 15 и 16 и цитираната съдебна практика, и от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 32—34 и цитираната съдебна практика).
33      Съответната държава членка от своя страна не би могла да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите собствени твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на адекватни и ефективни мерки за наблюдение и контрол (вж. по аналогия решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 18 и цитираната съдебна практика, и от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 35 и цитираната съдебна практика).
34      Това облекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за приключване на сметките на ЕЗФРСР данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за реалното извършване на тези проверки или на тези данни и при необходимост, за неточността на твърденията на Комисията (вж. по аналогия решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 17 и цитираната съдебна практика, и от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 36 и цитираната съдебна практика).
35      В разглеждания случай Комисията е приела, че извършените от португалските органи проверки не са позволили да се направи подходяща оценка на основателността на представените разходи от въпросните трима бенефициери.
36      Португалската република поддържа, че Комисията не е установила никаква нередовност по отношение на оценката на основателността на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, и че въпреки ограниченията, присъщи за пазара на Азорските острови, португалските органи са въвели подходяща система за оценка на основателността на разходите, представени от посочените бенефициери, съответстваща на член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 1975/2006 и на член 24, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011, доколкото тази система е основана на референтни разходи. Освен това Португалската република изтъква, че Комисията не твърди, че е налице каквато и да била нередовност по отношение на проверката на действителността на декларираните разходи от посочените бенефициери и на осъществяването на проверките на място на субсидираната операция или на мястото на инвестицията.
37      В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че обратно на поддържаното от Португалската република, в писмото от 12 септември 2013 г. Комисията е посочила конкретно и подробно пропуските по отношение на оценката на португалските органи за основателността на разходите, представени от въпросните трима бенефициери.
38      По-специално, Комисията констатира, първо, че списъците с референтните разходи, установени от португалските органи, в някои случаи са се основали изключително на цените на предприятията, които в крайна сметка се избират от бенефициерите, като по този начин португалските органи в определени случаи само са сравнили цени, произхождащи от едно и също предприятие, за да определят дали цените на това предприятие са разумни, второ, че референтните разходи са можели да бъдат до 4,5 пъти по-високи от цените на избраните от бенефициентите предприятия, а това според Комисията показва, че няма никаква връзка между референтните разходи и пазарните цени, и трето, че обосновката по отношение на някои плащания, чийто размер възлиза на няколко стотици хиляди евро, е можела да не съществува или е била недостатъчна.
39      Все пак следва да се отбележи, че Португалската република не оспорва точността на констатациите на Комисията, посочени в точка 38 по-горе.
40      На второ място, фактът, че португалските органи са въвели система за оценка, основана на сравнение на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, с референтните разходи, не означава, че посочената система е подходяща по смисъла на разпоредбите, споменати в точка 31 по-горе.
41      Всъщност от тези разпоредби изрично следва, че португалските органи са можели да избират системата за оценка, която са искали да приложат, така че са могли да изберат друга система за оценка, ако на практика не е било възможно да се определят референтни разходи.
42      Следователно, макар да не се спори, че прилагането на система за оценка, основана на сравнение на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, с референтните разходи, е затруднено от ограничения, присъщи на островното положение и ограничения размер на пазара на Азорските острови, все пак португалските органи са имали възможност да приложат друга система за оценка, която едновременно да е надеждна и функционална за контролиране на основателността на разходите, представени от посочените бенефициери, като например система, включваща оценяваща комисия.
43      В конкретния случай обаче Португалската република не представя никакви доказателства за съществуването на надеждна и функционална система за контрол в съответствие с разпоредбите, посочени в точка 31 по-горе.
44      На трето място, фактът, че установените от Комисията пропуски не се отнасят нито до проверката на действителността на разходите, декларирани от бенефициерите по мярка 123, нито до осъществяването на проверки на място на субсидираната операция или мястото на инвестицията, не може да постави под въпрос сериозното и основателно съмнение, което Комисията е можела да има по отношение на проверките, извършвани от португалските органи, на основателността на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123.
45      Ето защо от гореизложеното следва, че с оглед на посочените в точка 38 по-горе пропуски Комисията е представила доказателства за сериозно и основателно съмнение по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 32 по-горе, което е изпитала по отношение на проверките, извършвани от португалските органи, на основателността на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123.
46      При тези условия и с оглед на съдебната практика, посочена в точки 32—34 по-горе, Португалската република не може основателно да упреква Комисията, че не е можела самостоятелно да определи разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, като неоснователни.
47      Следователно първата част от второто основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част от второто основание, изведена от нарушение на документ № VI/5330/97
48      Португалската република поддържа, че с оглед на установените пропуски приложената от Комисията финансова корекция противоречи на документ № VI/5330/97, както и на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005.
49      В самото начало следва да се припомни, че съгласно съдебната практика, цитирана в точка 32 по-горе, ЕЗФРСР финансира само интервенции, извършени в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза.
50      Така член 31, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 гласи, че Комисията определя сумите, които да бъдат изключени от финансиране от Съюза, когато установи, че разходите не са били извършени в съответствие с правилата на Съюза, а параграф 2 от същия член предвижда, че Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени, въз основа по-специално на сериозността на констатираното несъответствие, като уточнява в това отношение, че Комисията взема предвид естеството и сериозността на нарушението, както и финансовата вреда, причинена на Съюза.
51      Въпреки това, макар Комисията да е длъжна да докаже наличието на нарушение на нормите от правото на Съюза, след като това нарушение бъде установено, държавата членка трябва да докаже, ако е необходимо, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите последици, които следва да бъдат извлечени от това (решения от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, т. 135, и от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 53).
52      Всъщност, както беше припомнено по същество в точка 34 по-горе, управлението на финансирането на ЕЗФРСР се основава предимно на националните администрации, които трябва да следят за строгото спазване на правилата на Съюза, както и на доверието между националните органи и органите на Съюза. Държавата членка единствена може да установи и да определи с точност данните, които са необходими за изготвянето на сметките на ЕЗФРСР, доколкото Комисията няма необходимата близост до икономическите субекти, за да получи от тях нужните ѝ сведения (вж. по аналогия решения от 7 октомври 2004 г., Испания/Комисия, C‑153/01, EU:C:2004:589, т. 133 и цитираната съдебна практика, и от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 54).
53      Що се отнася до вида на наложената корекция, следва да се припомни, че с оглед на документ № VI/5330/97, когато не е възможно да се определят с точност претърпените от Съюза загуби, Комисията може да предвиди фиксирана корекция (решения от 18 септември 2003 г., Обединено кралство/Комисия, C‑346/00, EU:C:2003:474, т. 53, и от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, т. 136). Във връзка с това е важно да се добави, че макар документ № VI/5330/97 да е приет от Комисията във връзка с Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА) и да съдържа, видно от неговото заглавие, указания за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, няма пречка Комисията да прилага този документ и при упражняване на предоставените ѝ от член 31, параграф 1 от Регламент № 1290/2005 правомощия по отношение на приключването на сметките на ЕЗФРСР (решение от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 55; вж. също в този смисъл, решение от 17 май 2013 г., България/Комисия, T‑335/11, непубликувано, EU:T:2013:262, т. 86), което впрочем Португалската република признава в репликата си.
54      В това отношение, с оглед на документ № VI/5330/97, следва още да се посочи, че когато всички ключови проверки са осъществени, но без да е спазена по-специално предписаната от регламентите строгост, следва да се приложи фиксирана корекция в размер на 5 %, тъй като логично може да се приеме, че тези проверки не предоставят очакваното равнище на редовност на заявленията и рискът от загуби за ЕЗФРСР е значителен (вж. решение от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 56 и цитираната съдебна практика).
55      Също от документ № VI/5330/97 следва, че ставката на корекция трябва да се прилага спрямо тази част от разходите, която е представлявала риск. Когато пропускът е следствие от липсата на приета от държавата членка подходяща система за контрол, поради фиксирания ѝ характер корекцията се прилага по отношение на всички разходи, спрямо които е приложима съответната мярка (вж. решение от 4 септември 2015 г., Обединено кралство/Комисия, T‑503/12, EU:T:2015:597, т. 57 и цитираната съдебна практика).
56      В разглеждания случай, видно от доказателствата в преписката, като се позовава на документ VI/5330/97, Комисията е приложила фиксирана корекция от 5 % от разходите, свързани с мярка 123, за които са извършени плащания през релевантния период от 24 месеца. Тя е обосновала прилагането на тази корекция с пропуските, установени по отношение на оценката на основателността на разходите, представени от въпросните трима бенефициери.
57      Португалската република оспорва фиксираната корекция от 5 % с мотива, че в хода на процедурата по клиринг с оглед на съответствието, и по-специално в писмото от 12 септември 2013 г., Комисията не е установила какъвто и да е пропуск в ключови проверки по смисъла на документ № VI/5330/97, отнасящи се до основателността на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, независимо дали става въпрос за техния брой, честота или строгост, като по този начин е нарушила „процесуалната гаранция“, предвидена в член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005. Освен това Португалската република счита, че Комисията неправилно ѝ е противопоставила задължение за резултат, що се отнася до оценката на основателността на разходите, и че при всички положения установените от Комисията пропуски се отнасят само до вторични проверки по смисъла на документ № VI/5330/97, поради което се прилага единствено фиксирана корекция от 2 %.
58      В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че както по същество изтъква Португалската република, неспазването на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006, посочен в точка 18 по-горе, на основание на който Комисията е съобщила писмото от 12 септември 2013 г., може да лиши от съдържание процесуалната гаранция, предоставена на държавите членки в член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, който, както беше посочено в точка 16 по-горе, ограничава във времето разходите, за които може да бъде отказано финансиране от ЕЗФРСР (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, EU:C:2005:103, т. 70).
59      Въпреки това, както бе посочено в точка 37 по-горе, с писмо от 12 септември 2013 г. Комисията уведомява португалските власти, че извършените от тях проверки съгласно член 24, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011, който заменя член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 1975/2006, не са позволили да се направи подходяща оценка на основателността на разходите, представени от въпросните трима бенефициери. Следователно, макар да е вярно, че Комисията не поставя под въпрос броя или честотата на проверките, извършени от португалските органи, не може да се твърди, че строгостта на тези проверки по смисъла на документ № VI/5330/97 и на съдебната практика, цитирана в точка 54 по-горе, не се поставя под съмнение от Комисията.
60      Този извод не може да бъде оборен от обстоятелството, че в писмото от 12 септември 2013 г. Комисията не е идентифицирала с точност кои разходи сред представените от тримата бенефициери са неоснователни. В действителност, с оглед на посоченото в точки 45 и 46 по-горе, е достатъчно Комисията да докаже наличието на сериозно и основателно съмнение, че извършените от португалските органи проверки не позволяват да се направи подходяща оценка на основателността на разходите, представени от бенефициерите по мярка 123, за да се приеме, че тези проверки не отговарят на изискванията за строгост по смисъла на документ № VI/5330/97 и на съдебната практика, цитирана в точка 54 по-горе, поставени в регламенти № 1975/2006 и № 65/2011.
61      От това следва, че Комисията не е нарушила процесуалната гаранция, предоставена на Португалската република съгласно член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005.
62      На второ място, е важно да се припомни, че макар фактът, че дадена процедура подлежи на усъвършенстване, да не обосновава сам по себе си финансова корекция, то съществен пропуск при прилагането на правилата на Съюза, който излага ЕЗФРСР на реален риск от загуба или нередовност, може да обоснове прилагането на финансова корекция (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 7 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑5/03, EU:C:2005:426, т. 51).
63      Както обаче бе посочено в точка 45 по-горе, Комисията е доказала, че може да съществува сериозно и основателно съмнение по отношение на строгостта на проверките, извършени от португалските органи, поради което не може да се изключи възможността представените от бенефициерите по мярка 123 разходи да са били надценени и следователно да се установи реален риск от загуба за ЕЗФРСР.
64      От това следва, че макар, както бе припомнено в точка 42 по-горе, португалските органи да са можели да изберат системата за оценка, която са искали да въведат, те са длъжни все пак да извършат надеждна и функционална проверка, за да не бъде изложен ЕЗФРСР на реален риск от загуби.
65      На трето място, следва да се отбележи, че португалските органи не са представили метод на изчисляване, позволяващ да се установи реалният размер на неправомерните разходи или да се установи, в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 51 по-горе, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите последици, които трябва да бъдат изведени от това, доколкото Португалската република впрочем не оспорва самото налагане на фиксирана корекция.
66      Следователно, доколкото, както беше посочено в точка 59 по-горе, Комисията упреква португалските органи, че не са спазили изискването за строгост, предвидено в приложимите регламенти, съгласно документ № VI/5330/97 и съдебната практика, цитирана в точка 54 по-горе, е следвало да се приложи фиксирана корекция от 5 % съгласно член 31, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1290/2005.
67      Този извод не може да бъде поставен под съмнение от твърдението на Португалската република, че проверките относно основателността на представените разходи представлява само вторичен контрол, чието пропускане води само до корекция от 2 % съгласно документ № VI/5330/97.
68      На последно място, следва да се припомни, че съгласно документ № VI/5330/97 ключовите контроли са физически и административни проверки, които се изискват, за да се проверят елементите по същество, докато вторичните проверки се отнасят до административни операции, необходими за правилното обработване на заявленията, като например проверка на спазване на сроковете за подаване, установяване на дублирани заявления с един и същ предмет, анализ на риска, налагане на санкции и подходящ надзор на процедурите.
69      Най-напред обаче, следва да се посочи, че Португалската република не подкрепя своето твърдение, че проверките, предвидени в член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 1975/2006 и член 24, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011, трябва да се разглеждат като вторични проверки, а не като ключови проверки.
70      На второ място, следва да се отбележи, че проверката на основателността на разходите представлява административна проверка, изисквана, за да се избегне надценяването на заявленията. Следователно става въпрос за проверка на един от елементите по съществото на тези заявления, който трябва да се разграничава от административните операции, необходими за обработване на посочените заявления.
71      На последно място, от документ № VI/5330/97 следва, че макар съществуването на риск от загуби, който е основание за корекция от 5 %, да може да се предполага, когато са установени пропуски при ключови проверки, все пак именно съществуването на риск от загуби за ЕЗФРСР в крайна сметка е основание за налагането на такава корекция (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 12 септември 2007 г., Финландия/Комисия, T‑230/04, непубликувано, EU:T:2007:259, т. 71, и от 30 септември 2009 г., Португалия/Комисия, T‑183/06, непубликувано, EU:T:2009:370, т. 99). При все това с оглед на съдебната практика, цитирана в точка 51 по-горе, Португалската република не представя никакво доказателство, годно да докаже, че финансовите последици от установените слабости по отношение на проверките, извършени от португалските власти съгласно член 26, параграф 2, буква г) от Регламент № 1975/2006 и член 24, параграф 2, буква г) от Регламент № 65/2011, би трябвало да са по-малки от 5 %.
72      От гореизложеното следва, че втората част от второто основание не следва да бъде уважена, поради което жалбата трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
73      Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
74      Тъй като Португалската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1)      Отхвърля жалбата.
2)      Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 декември 2018 година.
Подписи
*      Език на производството: португалски.