62010CC0072
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 27 października 2011 r. (
1
)
Sprawa C-72/10
Postępowanie karne
przeciwko
Marcellowi Coście
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Corte Suprema di Cassazione (Włochy)]
Sprawa C-77/10
Postępowanie karne
przeciwko
Ugonowi Cifonemu
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte Suprema di Cassazione (Włochy)]
„Swoboda świadczenia usług — Swoboda przedsiębiorczości — Przyjmowanie zakładów sportowych — Wymóg koncesji i zezwolenia policji — Polityka „ekspansji kontrolowanej” w sektorze gier hazardowych — Zwalczanie nielegalnego hazardu — Minimalne odległości między punktami sprzedaży — Cofnięcie koncesji z powodu działalności transgranicznej — Cofnięcie koncesji z powodu zastosowania środków zapobiegawczych lub wszczęcia postępowania karnego”
I – Wprowadzenie
1.
Na ewolucję ustawodawstwa włoskiego w sprawie gier hazardowych istotnie wpłynęło pasmo orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, które stanowią punkt wyjścia dla rozpatrzenia niniejszego pytania prejudycjalnego przedłożonego przez Corte Suprema di Cassazione.
2.
Wyroki z dnia 21 października 1999 r. w sprawie Zenatti (
2
), z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie Gambelli i in. (
3
) oraz z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie Placanica i in. (
4
) sukcesywnie dotyczyły problemu reguł prawa krajowego ustanawiających system koncesji numerus clausus i zezwoleń policji na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, a także wyłączających spółki kapitałowe z możliwości uzyskania koncesji. W wyroku w sprawie Placanica Trybunał Sprawiedliwości w niezwykle bezpośredni sposób wypowiedział się w przedmiocie celów przyświecających ustawodawcy włoskiemu, pozostawiając sądowi krajowemu niewielki zakres swobody w zakresie stwierdzenia zgodności wskazanych wyżej regulacji prawa włoskiego z prawem Unii. Ten stopień szczegółowości w odpowiedzi udzielonej przez Trybunał Sprawiedliwości był podyktowany istotnymi rozbieżnościami pojawiającymi się we włoskim orzecznictwie co do stosowania wyroku w sprawie Gambelli (
5
). Mimo jednoznacznego brzmienia wyroku Placanica, włoskie sądy nadal wydają się mieć istotnie rozbieżne opinie co do zgodności z prawem Unii nowych włoskich regulacji w sprawie gier hazardowych, które zostały przyjęte w kontekście tego orzeczenia. Niektórzy zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez M. Costę i U. Cifonego utrzymują, iż nowe włoskie regulacje pozbawiły wyrok w sprawie Placanica skuteczności, gdyż ustanowiły nowe formy dyskryminacji. Inni podzielają stanowisko rządu włoskiego i twierdzą, iż wprowadzone ograniczenia mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
3.
Niniejsza sprawa daje zatem Trybunałowi Sprawiedliwości kolejną sposobność do sprecyzowania dotychczasowego i tak już bogatego orzecznictwa w sprawie gier hazardowych, w częściowo już znanym kontekście, a mianowicie sektora gier hazardowych we Włoszech. Wyrok w sprawie Placanica stanowić będzie niezbędny instrument do przeprowadzenia takiej analizy, gdyż w tym rozstrzygnięciu brane już były pod uwagę szczególne cechy tego systemu. W szczególności dotyczy to dokonanego przez ustawodawcę włoskiego jednoznacznego wyboru prowadzenia ekspansywnej polityki w sektorze gier hazardowych, nawet jeśli polityka ta jest przedstawiana jako „ekspansja kontrolowana”. W mojej ocenie ta okoliczność warunkuje analizę niniejszej sprawy, co nie skutkuje jednak podważeniem utrwalonego orzecznictwa przyznającego państwom członkowskim szeroką swobodę działania w sektorze gier hazardowych.
II – Ramy prawne: regulacje prawa włoskiego
A – Ustawodawstwo administracyjne: system koncesji i zezwoleń
4.
Ustawodawstwo włoskie stanowi, że działalność w zakresie przyjmowania i prowadzenia zakładów wzajemnych może być wykonywana jedynie przez podmioty, którym udzielono koncesji w drodze przetargu publicznego i które następnie uzyskały stosowne zezwolenie administracyjne od policji.
1. System koncesji
5.
W czerwcu 2006 r., w drodze tzw. „dekretu Bersaniego” (dekret z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r. zatwierdzony ustawą nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r.) (
6
), przeprowadzona została reforma sektora gier hazardowych we Włoszech mająca na celu przyśpieszenie dostosowania prawa włoskiego do prawa wspólnotowego, uprzedzając w ten sposób rozstrzygnięcie w sprawie Placanica.
6.
Artykuł 38 („Środki zwalczania nielegalnego hazardu”) w ust. 1 przewiduje, że w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. zostanie przyjęty szereg przepisów „mających na celu przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się nieprzepisowych i nielegalnych gier hazardowych, uchylaniu się od płacenia podatków i obchodzeniu przepisów podatkowych w sektorze gier hazardowych oraz zapewnienie ochrony graczom”.
7.
Artykuł 38 ust. 2 (
7
) reguluje „nowe zasady dystrybucji gier dotyczących innych imprez niż wyścigi konne”, wśród których należy wyróżnić następujące punkty:
—
przewiduje się otwarcie przynajmniej 7000 nowych punktów sprzedaży [art. 287 lit. d)] z jednoczesnym ustaleniem maksymalnej liczby punktów sprzedaży na gminę [lit. e)];
—
nowe punkty sprzedaży muszą pozostawać w minimalnej odległości w stosunku do istniejących punktów sprzedaży [lit. f) i g)];
—
wreszcie przepis ustanawia definicję „sposobów ochrony koncesjonariuszy przyjmujących zakłady o stałych stawkach na imprezy inne niż wyścigi konne uregulowane w [rozporządzeniu, o którym mowa w] dekrecie Ministro dell’economia e delle finanze nr 111 z dnia 1 marca 2006 r.” [lit. l)].
8.
Artykuł 38 ust. 4 (
8
) zawiera bardzo podobne postanowienia znajdujące zastosowanie do zakładów wzajemnych na wyścigi konne.
2. Zezwolenia policji
9.
System koncesji w obszarze gier hazardowych jest związany z mechanizmem zezwoleń policji, regulowanym w drodze dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. (
9
) w taki sposób, że zezwolenie przyznające uprawnienie do urządzania i prowadzenia zakładów może zostać udzielone wyłącznie posiadaczowi koncesji lub podmiotowi upoważnionemu przez koncesjonariusza.
B – Uregulowania karne
10.
Urządzanie gier hazardowych, w tym w drodze telematycznej lub telefonicznej, bez posiadania odpowiedniej koncesji lub zezwolenia stanowi we Włoszech czyn karalny zagrożony karą do trzech lat pozbawienia wolności (art. 4 ustawy nr 401 z dnia 13 grudnia 1989 r.) (
10
).
III – Postępowania przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
A – Spółka Stanley International Betting Ltd i jej status we Włoszech w następstwie dekretu Bersaniego i przetargów z 2006 r.
11.
Stanley International Betting Ltd (zwana dalej „Stanley”) jest spółką angielską uprawnioną do przyjmowania zakładów w Zjednoczonym Królestwie na mocy zezwolenia udzielonego przez władze w Liverpoolu.
12.
We Włoszech Stanley działa za pośrednictwem ponad 200 agencji powszechnie zwanych „centrami transmisji danych” (zwanych dalej „CTD”). Centra te oferują swe usługi w publicznie dostępnych lokalach, w których udostępniają graczom łącze telematyczne umożliwiające dostęp do serwera Stanley znajdującego się w Zjednoczonym Królestwie. Gracze mogą w ten sposób, drogą telematyczną, składać spółce Stanley oferty zakładów sportowych wybranych z programów zawodów i notowań przedstawionych przez spółkę, jak też otrzymywać potwierdzenia przyjęcia tych ofert, wpłacać stawki zakładów i w razie wygranej pobierać wygrane.
13.
CTD są prowadzone przez niezależne podmioty związane ze spółką Stanley na podstawie umów. M. Costa i U. Cifone zarządzają CTD spółki Stanley we Włoszech.
14.
W 1999 r. włoskie władze ogłosiły przetarg na udzielenie 1000 koncesji na przyjmowanie zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe na okres sześciu lat, z możliwością przedłużenia na kolejne sześć lat. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi przejrzystości akcjonariatu spółki, których akcje były notowane na rynkach regulowanych, takie jak Stanley, były wyłączone z wyżej wskazanych przetargów.
15.
Ze względu na negatywną ocenę tych przepisów dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości w wyrokach w sprawie Zenatti i Gambelli włoski ustawodawca zezwolił wszystkim spółkom kapitałowym, bez względu na ich formę prawną, na uczestnictwo w przetargach publicznych na przyznanie koncesji na urządzanie gier hazardowych (art. 22 ust. 11 ustawy nr 289 z dnia 27 grudnia 2002 r.) (
11
) i zniósł zakaz uniemożliwiający koncesjonariuszom prowadzenie działalności za pośrednictwem wyznaczonych osób trzecich (art. 14b dekretu z mocą ustawy nr 35 z dnia 14 marca 2005 r., przekształconego w ustawę nr 80 z dnia 14 maja 2005 r.) (
12
).
16.
Po przeprowadzeniu powyższych zmian kolejnym krokiem była reforma wprowadzona w drodze ww. dekretu Bersaniego, zgodnie z którym autonomiczna administracja monopoli państwowych (zwana dalej „AAMS”) opublikowała ogłoszenia o przetargach na przyznanie ponad 16000 nowych koncesji na przyjmowanie zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe, w tym wyścigi konne. Postępowania przetargowe zakończyły się w grudniu 2006 r. przyznaniem 14000 nowych koncesji różnym podmiotom krajowym i zagranicznym.
17.
Spółka Stanley wyraziła wobec władz włoskich swoje zainteresowanie uczestnictwem w nowych przetargach z 2006 r., zwracając się do AAMS z wnioskiem o udzielenie szeregu wyjaśnień co do warunków przetargu. W szczególności Stanley wniosła o udzielenie informacji dotyczących art. 23 projektu umowy między AAMS i przyszłymi koncesjonariuszami, który stanowił, iż koncesję cofa się m.in. w następujących przypadkach:
—
w przypadku gdy „wobec koncesjonariusza, jego przedstawiciela prawnego lub członka jego zarządu zostaną zastosowane środki zapobiegawcze lub zostanie podjęta decyzja o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez właściwy sąd, w odniesieniu do wszystkich przestępstw wskazanych w ustawie nr 55 z dnia 19 marca 1990 r., jak również w przypadkach innych przestępstw, które mogą naruszać więzi zaufania w stosunkach z AAMS, lub też w przypadku poważnych lub powtarzających się naruszeń obowiązujących przepisów w dziedzinie gier publicznych, w tym naruszenia obowiązujących przepisów przez osoby trzecie, którym koncesjonariusz powierzył świadczenie usług uzupełniających w odniesieniu do przyjmowania na odległość zakładów wzajemnych na gry sportowe” (ust. 2);
—
w sytuacji gdy „koncesjonariusz prowadzi, bezpośrednio lub za pośrednictwem spółki z nim powiązanej (niezależnie od charakteru powiązania) – na obszarze Włoch lub za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium krajowym – działalność w zakresie gier zbliżonych do gier publicznych lub innych gier zarządzanych przez AAMS, lub też gier zabronionych we Włoszech” (ust. 3).
18.
Zgodnie z treścią art. 23 ust. 6 projektu umowy (mającego na celu ustanowienie warunków umownych koncesji) wypowiedzenie lub cofnięcie koncesji skutkowałoby jednoczesnym przepadkiem kaucji ustanowionej przez koncesjonariusza na rzecz AAMS, „bez uszczerbku dla prawa do żądania naprawienia dalszej szkody”.
19.
W świetle wyjaśnień przedstawionych przez AAMS spółka Stanley zrezygnowała z uczestnictwa w przetargach. Mimo tego M. Costa i U. Cifone złożyli odpowiedni wniosek o udzielenie im zezwolenia policji na prowadzenie działalności w charakterze pośredników w przyjmowaniu zakładów.
20.
W dniu 27 listopada 2006 r. Stanley wniosła skargę do Tribunale administrativo regionale del Lazio, zaskarżając szereg czynności postępowania przetargowego, sprawa ta jednak nie została dotychczas rozstrzygnięta (
13
).
B – Sprawa C-72/10 Costa
21.
W dniu 20 października 2008 r. prokuratura zwróciła się do Tribunale di Roma o wydanie wyroku skazującego M. Costę za popełnienie „wykroczenia przewidzianego w art. 4 ust. 4a i art. 4 ust. 1 akapit pierwszy ustawy nr 401/89”, ze względu na nielegalne prowadzenie bez wymaganej koncesji i zezwolenia policji zorganizowanej działalności przyjmowania zakładów na gry sportowe na rzecz zagranicznej spółki, poprzez transmisję danych do tej spółki w drodze telematycznej, wykonując w ten sposób rolę pośrednika dla tej spółki, która bez wymaganej koncesji przyjmuje takie zakłady”.
22.
W swoim wyroku z dnia 27 stycznia 2007 r. Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Roma stwierdził konieczność odstąpienia od zastosowania krajowych przepisów, bowiem Corte Suprema di Cassazione, stosując zasady wyrażone przez Trybunał Sprawiedliwości, orzekł, że ustawodawstwo włoskie w tej materii jest sprzeczne z zasadami zapisanymi w traktacie WE. W konsekwencji sąd krajowy stwierdził, że nie może działać przeciwko M. Coście, „gdyż czyn ten nie stanowi już przestępstwa”.
23.
Prokuratura zaskarżyła ten wyrok do Corte Suprema di Cassazione, podnosząc z jednej strony, iż nowe regulacje krajowe zawarte w dekrecie Bersaniego są zgodne z prawem Unii, zaś z drugiej strony wskazując, że spółka Stanley nie uczestniczyła w przetargach zorganizowanych zgodnie z tymi nowymi ramami prawnymi. W braku decyzji organów włoskich odmawiającej spółce Stanley koncesji, która to decyzja mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, M. Costa nie mógł w sposób uprawniony podnosić domniemanych nieprawidłowości popełnionych przez włoskie organy ds. gier i wnosić o odstąpienie od stosowania regulacji, z których zastosowania spółka dobrowolnie zrezygnowała.
C – Sprawa C-77/10 Cifone
24.
W dniu 26 maja 2009 r. na wniosek prokuratury Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Trani wydał postanowienie skierowane przeciwko U. Cifonemu o zastosowaniu środka zapobiegawczego polegającego na zajęciu lokalu i jego wyposażenia ze względu na naruszenie art. 4 ust. 4a i ust. 4b ustawy nr 401/89 oraz art.106 i art. 132 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 385 z 1983 r.
25.
U. Cifone odwołał się od tego postanowienia do Tribunale del Riesame di Bari, który postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. utrzymał w mocy zajęcie wyłącznie ze względu na przestępstwo przewidziane w art. 4 ustawy nr 401/89, tj. ze względu na fakt, iż U. Cifone prowadził działalność w zakresie przyjmowania zakładów bez posiadania koncesji ani zezwolenia udzielonego przez AAMS oraz bez zezwolenia policji.
26.
W dniu 9 września 2008 r. U. Cifone wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od stosowania regulacji prawa krajowego. Skarżący podnosił, że wskazane wyżej regulacje są niezgodne z prawem Unii, gdyż potwierdzają ważność dawnych koncesji, ustanawiają ograniczenia w stosunku do lokalizacji nowych punktów sprzedaży oraz przewidują podstawy cofnięcia koncesji, które są w istotny sposób dyskryminujące. Wobec powyższego skarżący wnosił, by Corte Suprema di Cassazione zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
D – Pytanie prejudycjalne
27.
Mając na względzie fakt, że na gruncie nowych regulacji dotyczących gier hazardowych nadal utrzymują się wątpliwości interpretacyjne co do zakresu swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług uregulowanych w art. 43 WE i 49 WE i co za tym idzie, konieczne jest wyjaśnienie, czy te swobody mogą być ograniczone przez krajowy system o takich cechach jak system włoski, Corte Suprema di Cassazione zawiesił postępowanie w dwóch omaiwanych sprawach i w obu przypadkach przedłożył następujące pytanie prejudycjalne:
„Jaką wykładnię art. 43 WE i 49 WE w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług w sektorze zakładów sportowych należy przyjąć w celu ustalenia, czy przytoczone przepisy traktatu umożliwiają ustanowienie w przepisach krajowych systemu monopolistycznego na rzecz państwa oraz systemu koncesji i zezwoleń, który w ramach określonej liczby koncesji przewiduje: a) istnienie ogólnej tendencji ochrony posiadaczy koncesji wydanych we wcześniejszym okresie na podstawie procedury, która niezgodnie z prawem wykluczyła część podmiotów; b) istnienie przepisów, które faktycznie gwarantują utrzymanie pozycji rynkowej uzyskanej na podstawie procedury, która niezgodnie z prawem wykluczyła część podmiotów (jak np. obowiązujący nowych koncesjonariuszy zakaz zakładania ich punktów w odległości mniejszej niż określono od punktów już istniejących); c) określenie sytuacji, w których dochodzi do cofnięcia koncesji i do przepadku wysokiej kaucji, w tym także w przypadku gdy koncesjonariusz prowadzi, bezpośrednio lub pośrednio, działalność transgraniczną związaną z grami, zbliżoną do tej objętej koncesją?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
28.
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynęły do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniu 9 lutego 2010 r.
29.
Uwagi na piśmie przedłożyli Hiszpania, Belgia, Portugalia, Włochy, Komisja, jak również M. Costa i U. Cifone.
30.
W rozprawie, która odbyła się w dniu 29 czerwca 2011 r., wzięli udział w celu ustnego przedstawienia własnych twierdzeń reprezentanci M. Costy i U. Cifonego, jak również przedstawiciele Republiki Włoskiej, Belgii, Malty i Portugalii.
V – W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
31.
Rząd włoski sformułował szereg zastrzeżeń w przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego.
32.
Po pierwsze, rząd włoski twierdzi, iż przedłożone pytanie ma charakter hipotetyczny, gdyż ewentualne stwierdzenie niezgodności nowych regulacji prawa włoskiego z prawem Unii nie wpływa na zakres oskarżenia w sporach przed sądem krajowym, gdyż spółka Stanley dobrowolnie zrezygnowała z uczestnictwa w przetargach z 2006 r., które podlegały nowym regulacjom. Rząd włoski utrzymuje tym samym, iż cechy systemu koncesji, w którym dobrowolnie nie wzięto udziału, nie mogą wpływać na sytuację prawną M. Costy i U. Cifonego.
33.
W przeciwieństwie do rządu włoskiego, oskarżeni twierdzą, że ograniczenia wprowadzone przez nowe regulacje uwarunkowały decyzję podjętą przez spółkę Stanley, by nie ubiegać się o koncesję, a co za tym idzie, ewentualna niezgodność z prawem systemu mogłaby wpłynąć, zgodnie z orzecznictwem Placanica, na toczące się postępowania karne. Takie samo stanowisko wydaje się leżeć u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem taki wniosek korzysta z domniemania istotnego charakteru, co skłania do uznania jego dopuszczalności (
14
).
34.
Po drugie, rząd włoski uważa, że należy uznać pytanie prejudycjalne za niedopuszczalne, gdyż jest nadmiernie ogólne. Jednakże w mojej ocenie postanowienia w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wydane przez Corte Suprema di Cassazione definiują stan faktyczny oraz określają system prawny, w który wpisuje się przedłożone przez ten sąd pytanie prejudycjalne, dostarczając informacji niezbędnych Trybunałowi Sprawiedliwości do udzielenia w sposób użyteczny odpowiedzi (
15
).
35.
Z powyższych rozważań wynika, że pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
VI – Analiza pytania prejudycjalnego
A – W przedmiocie istnienia ograniczeń swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług oraz ich możliwego uzasadnienia
36.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawne, do których odnosi się pytanie prejudycjalne (domniemana szczególna ochrona dotychczasowych koncesjonariuszy, ustanowienie minimalnych odległości chroniących tych ostatnich oraz określone przypadki cofnięcia koncesji), stanowią ograniczenia swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE), ponieważ warunkują wykonywanie tych swobód i mogą je uniemożliwić lub spowodować, że stanie się ono mniej atrakcyjne (
16
).
37.
Takie ograniczenia mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem iż są one stosowane w sposób niedyskryminacyjny, są one odpowiednie do realizacji wskazanego celu ogólnego (zasada spójności lub adekwatności), a także iż nie wykraczają poza to co niezbędne dla ich osiągnięcia (zasada proporcjonalności) (
17
).
38.
Równolegle do wymogu spełnienia tych ścisłych przesłanek, poczynając od wyroku w sprawie Schindler (
18
), który był pionierskim rozstrzygnięciem w tej materii, Trybunał Sprawiedliwości uznał, że analiza sektora gier nie może pomijać „względów moralnych, religijnych lub kulturowych, które dotyczą zarówno loterii, jak i pozostałych gier hazardowych we wszystkich państwach członkowskich”, ani też faktu, że gry wiążą się z „wysokim ryzykiem przestępstw i oszustwa” oraz z „nakłanianiem do wydatków, które mogą mieć szkodliwe konsekwencje dla jednostek i społeczeństwa”. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że wszystkie szczególne cechy tego sektora „mogą uzasadniać istnienie dyskrecjonalnych uprawnień władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego” (
19
). Państwa członkowskie zatem „korzystają ze swobody w zakresie ustalania celów ich polityki w dziedzinie gier hazardowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą” (
20
).
B – W przedmiocie względu interesu ogólnego, który leży u podstaw spornych regulacji: jego ograniczenie w przypadku włoskim
39.
Stwierdziwszy istnienie ograniczeń wskazanych wyżej swobód, pierwszy krok logicznego procesu ich ewentualnego uzasadnienia stanowi identyfikacja celu tych ograniczeń, czyli „nadrzędnego względu interesu ogólnego”, który mają osiągać sporne przepisy. Właśnie w stosunku do tego względu należy przeprowadzić następnie podwójny test spójności i proporcjonalności.
40.
W ramach szerokiego zakresu swobody działania, który – jak zostało to wskazane powyżej – przysługuje państwom członkowskim w tym obszarze, orzecznictwo dopuściło jako względy nadrzędne interesu ogólnego takie cele jak „ochrona konsumentów, przeciwdziałanie oszustwom i nakłanianiu obywateli do nadmiernych wydatków związanych z grą, jak też ogólne względy zapobiegania zakłóceniom porządku społecznego” (
21
).
41.
Jednakże już w wyroku w sprawie Placanica Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że „ustawodawca włoski realizuje ekspansywną politykę w sektorze gier hazardowych w celu zwiększenia dochodów budżetowych” i ze względu na tę okoliczność „przepisy włoskie nie mogą zostać w żaden sposób uzasadnione względami ograniczenia skłonności konsumentów do gry lub ograniczenia podaży gier” (
22
). To kategoryczne stwierdzenie nadal wydaje się aktualne, a wręcz utwierdzone w obecnych okolicznościach, wobec decyzji włoskich władz o udzieleniu w 2006 r. 14000 nowych koncesji na gry hazardowe (
23
).
42.
Ostatecznie gdyby ustawodawca włoski chciał rzeczywiście ustanowić politykę ograniczenia możliwości uczestnictwa w grach, wybrałby alternatywny sposób przewidziany w wyroku w sprawie Placanica, a mianowicie unieważnienia wcześniejszych koncesji z 1999 r. i przeprowadzenia kolejnego przetargu, bez zwiększania liczby koncesji. Zamiast tego ustawodawca włoski przystąpił do nadzwyczajnego rozszerzenia tego sektora, zarówno z punktu widzenia ilościowego, jak i jakościowego, oferując włoskim graczom więcej coraz bardziej zróżnicowanych możliwości uczestnictwa w grach. Nie jest przesadnym stwierdzenie, iż włoska polityka w tej dziedzinie doprowadziła do trywializacji gier hazardowych, sprawiając, że stały się one coraz bardziej dostępne. Mimo licznych kontroli i ograniczeń, którym – jak zostanie to wykazane poniżej – nadal są poddawani koncesjonariusze, zwielokrotnienie liczby koncesji było tak istotne, że praktycznie możemy mówić o sektorze „zliberalizowanym”, aczkolwiek poddanym pewnym regulacjom. Co za tym idzie, walka z uzależnieniem od hazardu i ograniczenie okazji do uczestnictwa w grach nadal nie mogą być powoływane jako wiarygodne względy na uzasadnienie włoskiego systemu gier, w szczególności wobec reform z 2006 r.
43.
Bezsprzecznie w wyroku w sprawie Placanica Trybunał stwierdził także, że „polityka kontrolowanej ekspansji w sektorze gier hazardowych może być rzeczywiście spójna z celem przyciągnięcia graczy korzystających z potajemnych gier i zakładów – zabronionych jako takie – w kierunku działalności, na którą zezwalają przepisy prawa i która jest uregulowana”. Dopuszczalnym celem w tym kontekście byłoby zatem „skupieni[e] działalności w zakresie gier hazardowych w obszarach podlegających kontroli w celu zapobiegania prowadzeniu tej działalności w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw” (
24
).
44.
Zgodnie z wymogami ustanowionymi przez wyrok w sprawie Placanica, i w pewien sposób je uprzedzając, dekret Bersaniego wskazywał wprost jako jeden z celów nowych regulacji „przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się nieprzepisowych i nielegalnych gier hazardowych, uchylaniu się od płacenia podatków i obchodzeniu przepisów podatkowych w sektorze gier hazardowych oraz zapewnienie ochrony graczom”.
45.
Jak zostanie to wykazane poniżej, powyższe rozważania w sprawie względu interesu ogólnego są nadzwyczaj istotne, ponieważ w pełni warunkują ocenę prawną spornych środków.
C – W przedmiocie możliwego uzasadnienia ograniczeń: wymogi niedyskryminacji, adekwatności i proporcjonalności
46.
Skoro został ustalony cel omawianych regulacji, należy dokonać oceny, czy każde z ograniczeń przewidzianych w ustawodawstwie krajowym – z osobna (
25
) – spełnia wymogi przewidziane przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, a mianowicie niedyskryminacyjnego charakteru, adekwatności lub spójności oraz proporcjonalności.
1. System monopolistyczny z koncesjami, których liczba jest z góry ustalona (numerus clausus)
47.
Według sądu krajowego włoskie przepisy „ustanawiają system monopolu na korzyść państwa” oraz system koncesji i zezwoleń.
48.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, zwłaszcza w odniesieniu do przypadku włoskiego, że ustawodawstwo krajowe, które „zakazuje pod rygorem sankcji karnych prowadzenia działalności w sektorze gier hazardowych bez udzielonej przez państwo koncesji lub zezwolenia policji stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług” (
26
). Niemniej jednak te ograniczenia mogą być uzasadnione przez cel zapobiegania prowadzeniu działalności w tym sektorze w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw (
27
).
49.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że do sądu krajowego będzie należało zadanie dokonania oceny, czy ustawodawstwo krajowe nadal służy temu celowi i czy spełnia ono wymóg proporcjonalności ustanowiony przez orzecznictwo, biorąc pod uwagę w szczególności zwiększenie liczby koncesji dokonane w 2006 r.
2. Domniemana „ogólna tendencja do ochrony” wcześniejszych koncesjonariuszy
50.
Corte Suprema di Cassazione odnosi się w dalszej kolejności do występowania „ogólnej tendencji do ochrony posiadaczy koncesji wydanych we wcześniejszym okresie w wyniku przetargu, który sprzecznie z prawem wykluczył część podmiotów” (koncesje z 1999 r.).
51.
Bezsprzecznie szczególny system ochrony wcześniejszych koncesjonariuszy stanowiłby ograniczenie swobód przedsiębiorczości i świadczenia usług (
28
), które trudno byłoby uznać za uzasadnione, gdyby omawiane ograniczenie miało cel oczywiście gospodarczy (uniknięcie sytuacji, w której nowy system będzie wywierać nadmierną „presję konkurencyjną” – aby posłużyć się określeniem użytym przez sam rząd włoski – na wcześniejszych koncesjonariuszy) (
29
).
52.
Niemniej jednak nie można dojść do tak ogólnego wniosku bez analizy konkretnych danych dotyczących występowania takiej ochrony, ewentualnie uznawanej za bezprawną. Niestety w tym zakresie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera zbyt wiele wyjaśnień. Nie ulega wątpliwości, że nie jest to odosobniony pogląd Corte Suprema di Cassazione. W swoim piśmie procesowym M. Costa przytacza szereg orzeczeń, które wyrażają podobne stanowisko. Mimo tego sąd krajowy nie przedstawia żadnego konkretnego wyjaśnienia na uzasadnienie swojego twierdzenia, iż występuje „ogólna tendencja do ochrony”.
53.
Komisja uważa, że to twierdzenie zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się po prostu do kwestii utrzymania w mocy koncesji udzielonych w 1999 r. Zważywszy, iż te koncesje zostały przyznane w wyniku postępowania, które następnie zostało uznane za niezgodne z prawem Unii, dalsze ich obowiązywanie należałoby uznać za wyjątkowe. Jednakże nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzeniu przetargów w 2006 r. dotychczasowi koncesjonariusze współistnieją na rynku zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe z uprawnionymi z tytułu 14000 nowych koncesji, a taka opcja została wprost dopuszczona przez wyrok w sprawie Placanica (
30
). Ogólnie rzecz biorąc, rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę włoskiego jest zatem zgodne z treścią tego wyroku, pod warunkiem jednakże iż sądy włoskie ocenią, iż liczba nowo przyznanych koncesji (14000) jest „odpowiednia”, aby znieść bezprawne skutki przetargu z 1999 r.
54.
W mojej ocenie liczba 14000 nowych koncesji mogłaby co do zasady zostać uznana za „odpowiednią” w rozumieniu wyroku w sprawie Placanica, a wręcz za bardziej niż zadowalającą, by spełnić żądania podmiotów, które zostały bezprawnie wykluczone w 1999 r. Wystarczy stwierdzić, iż w ramach przetargów z 2006 r. oferowano 16000 koncesji, a ostatecznie zostało ich przyznanych jedynie 14000. Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż w wyroku w sprawie Placanica dopuszczono także możliwość przedłużenia ważności dotychczasowych koncesji do 2012 r., co miało miejsce w 2006 r., równolegle do przeprowadzenia nowych przetargów. Wobec powyższego z tej perspektywy „ochrona” polegająca na utrzymaniu w mocy dotychczasowych koncesji nie byłaby sama w sobie niezgodna z prawem Unii.
55.
Jednakże nie można zapominać, że w każdym razie rozwiązanie przyjęte przez prawo krajowe celem przywrócenia praw podmiotów bezprawnie wyłączonych z postępowań przetargowych nie może czynić „praktycznie niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywania uprawnień podmiotów wywodzonych z bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego (zasada skuteczności)” (
31
). Przywołana zasada skuteczności wymaga bowiem, by rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę włoskiego (przyznanie nowych koncesji, które dołączą do dotychczasowych) nie wywołało tego samego skutku bezprawnego wyłączenia niektórych podmiotów.
56.
Tymczasem M. Costa i U. Cifone podnieśli, że nowe przepisy regulujące przetargi z 2006 r., zamiast ułatwiać spółce Stanley uczestnictwo w tych przetargach (pozwalając spółce na „wykonywanie uprawnień przyznanych przez prawodawstwo wspólnotowe”), w praktyce stanęły temu na przeszkodzie. Wynikało to z wprowadzenia przepisów, które z jednej strony w nadmierny sposób chronią przewagę konkurencyjną dotychczasowych koncesjonariuszy (w szczególności ustanawiając odległości minimalne w stosunku do dotychczasowych punktów sprzedaży), a z drugiej strony niweczą skutki uczestnictwa tego przedsiębiorstwa (które ryzykowało automatycznym cofnięciem koncesji).
57.
W ocenie M. Costy i U. Cifonego system minimalnych odległości i podstawy cofnięcia koncesji przewidziane w spornych regulacjach są najbardziej jaskrawymi przejawami „ogólnej tendencji do ochrony” dotychczasowych koncesjonariuszy, do której odnosi się pytanie prejudycjalne. W ocenie M. Costy i U. Cifonego ta tendencja jest również wyrażona w art. 38 ust. 2 i art. 38 ust. 4 lit. l) dekretu Bersaniego, który przewiduje wprost „środki ochrony koncesjonariuszy”.
58.
Podsumowując, należy podkreślić, iż ustawodawstwo krajowe, w którym bezpośrednio i rzeczywiście zapisano „ogólną tendencję do ochrony koncesjonariuszy, którym udzielono koncesji na mocy wcześniej obowiązującej procedury, bezprawnie wykluczającej część podmiotów” może zatem stanowić nieuzasadnione ograniczenie swobód ustanowionych przez traktat. W przypadku włoskim w szczególności przywołany przepis art. 38 ust. 2 i art. 38 ust. 4 lit. l) dekretu Bersaniego jest sformułowany w sposób niejasny. Określenie jego zakresu należy wyłącznie do sądu włoskiego, gdyż jedynie ten sąd jest uprawniony do dokonywania wykładni prawa krajowego.
59.
Z drugiej strony w braku bardziej szczegółowych wyjaśnień ze strony sądu krajowego w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie zindywidualizowanej analizy systemu minimalnych odległości i podstaw cofnięcia koncesji, gdyż mogą one stanowić konkretny wyraz domniemanej „ogólnej tendencji do ochrony”.
3. System minimalnych odległości, któremu podlegają nowi koncesjonariusze
60.
Corte Suprema di Cassazione kwestionuje również zgodność z prawem Unii „przepisów, które faktycznie gwarantują utrzymanie pozycji rynkowych uzyskanych w wyniku postępowania, które bezprawnie wykluczało część podmiotów”, cytując przykładowo „obowiązujący nowych koncesjonariuszy zakaz ustanawiania swoich punktów w odległości mniejszej niż określono od punktów już istniejących”.
61.
Rzeczywiście dekret Bersaniego wprowadzał system minimalnych odległości między punktami urządzania gier i przyjmowania zakładów, który jednak został zniesiony przez dekret z mocą ustawy nr 149 z dnia 25 sierpnia 2008 r. (
32
). Zgodnie z art. 38 ust. 2 lit. f) i g) dekretu Bersaniego lokalizacja punktów urządzania publicznych gier hazardowych musiała uwzględniać minimalną odległość w stosunku do „już działających na podstawie koncesji punktów” (
33
). W przypadku punktów sprzedaży, w których przyjmowanie zakładów stanowiło działalność dodatkową, przepis ten przewidywał dodatkowo, że te odległości muszą być przestrzegane „bez uszczerbku dla punktów sprzedaży, w których w dniu 30 czerwca 2006 r. były przyjmowane zakłady dotyczące wyników imprez o charakterze sportowym” (
34
).
62.
Uzasadniając wprowadzenie tego środka, rząd włoski utrzymuje, iż jego celem jest zapewnienie jednolitego rozmieszczenia na obszarze kraju punktów przyjmowania zakładów, żeby ograniczyć podwójnie szkodliwe skutki dla konsumentów, jakie mogłaby spowodować kumulacja podmiotów przyjmujących zakłady w określonych lokalizacjach. A mianowicie ci, którzy zamieszkują w pobliżu tych miejsc, mogliby być narażeni na nadmiar oferty, zaś ci, którzy mieszkają w punktach geograficznych najsłabiej „zaopatrzonych”, mogliby być narażeni na ryzyko wyboru nielegalnych gier. W ten sposób rząd włoski odwołuje się pośrednio do podwójnego względu interesu ogólnego: po pierwsze, walki z uzależnieniem od hazardu, a po drugie, zwalczania przestępczości i oszustw w tym sektorze.
63.
W odniesieniu do zwalczania uzależnienia od hazardu podnoszenie tego względu wydaje się mało wiarygodne, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście włoskim cechującym się „ekspansywną polityk[ą] w sektorze gier losowych” (
35
). W mojej ocenie wykluczona jest też możliwość analogicznego stosowania argumentacji wynikającej z wyroku w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez (
36
), w którym Trybunał uznał za zgodny z art. 49 TFUE określony system minimalnych odległości między aptekami, uzasadniony nadrzędnym względem zdrowia publicznego (
37
). Jakkolwiek argumentacja rządu włoskiego wydaje się zainspirowana przez niektóre punkty tego wyroku (
38
), to w niniejszej sprawie nie można przywoływać, z powyżej wskazanych przyczyn, nadrzędnych względów interesu ogólnego związanych ze zdrowiem publicznym (a w szczególności z walką z uzależnieniem od hazardu).
64.
Pozostawałoby zatem uzasadnienie oparte na przeciwdziałaniu działalności przestępczej i oszustwom w sektorze gier, które także stanowi, jak to zostało wskazane powyżej, nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenie swobód ustanowionych przez traktat. Niemniej jednak w mojej ocenie system minimalnych odległości między punktami przyjmującymi zakłady wykazuje bardzo nikły związek z tym celem.
65.
Jakkolwiek wystarczająco szeroka, atrakcyjna i odpowiednio rozreklamowana oferta legalnych gier może przyczynić się do walki z przestępczością w tym sektorze, to równomierne rozmieszczenie tej oferty na obszarze kraju nie wydaje się stanowić z punktu widzenia proporcjonalności niezbędnego mechanizmu w celu przeciwdziałania oszustwom i nielegalnej działalności w tym obszarze.
66.
Nie ulega wątpliwości, że przy braku obowiązkowego systemu minimalnych odległości występuje ryzyko, iż znaczna część punktów sprzedaży będzie skoncentrowana na najbardziej zaludnionych obszarach kraju lub obszarach najbardziej aktywnych pod względem handlowym. Jednakże należy zachować pewien stopień sceptycyzmu w stosunku do twierdzenia, że powyższa okoliczność skłoni istotną część graczy mieszkających na obszarach o mniejszej lub nawet zerowej ofercie w zakresie gier do skorzystania z oferty nielegalnych podmiotów. Wręcz przeciwnie, nie wydaje się, by równomierne rozmieszczenie legalnej oferty gier losowych z punktu widzenia terytorialnego stanowiło wystarczający środek zapobiegający temu, by niektórzy gracze korzystali z usług nielegalnych podmiotów.
67.
Ponadto należy pamiętać, że regulacje w zakresie minimalnych odległości zostały narzucone wyłącznie nowym koncesjonariuszom w stosunku do sytuacji dotychczasowych koncesjonariuszy. Wydaje się to potwierdzać myśl odzwierciedloną w samym pytaniu prejudycjalnym, że system minimalnych odległości mógł mieć na celu zachowanie „pozycji rynkowej” dotychczasowych koncesjonariuszy, gwarantując im w praktyce pewną korzyść konkurencyjną w stosunku do tych, którzy zostali dopuszczeni do rynku dopiero w ramach przetargów z 2006 r., gdyż ci ostatni mogli zostać zmuszeni do prowadzenia swojej działalności w miejscach mniej atrakcyjnych pod względem handlowym w porównaniu z lokalizacjami dotychczasowych koncesjonariuszy. W świetle tych okoliczności można zakwestionować spójność tego środka z celem zwalczania przestępczości powoływanym przez rząd włoski.
68.
Jak wynika to jednoznacznie z treści wyroku z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie Attanasio Group (
39
) dotyczącego włoskiego systemu minimalnych odległości między stacjami benzynowymi, środek charakteryzujący się takimi cechami poprzez ograniczenie dostępu nowych przedsiębiorców do rynku „wydaj[e] się tworzyć korzystne warunki dla przedsiębiorców już obecnych na terytorium włoskim, nie zapewniając żadnych rzeczywistych korzyści konsumentom”. Ostatecznie omawiany środek wydaje się mieć cel wyłącznie gospodarczy, a jak zostało to wskazane powyżej, taki cel w żadnym wypadku nie może stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego w rozumieniu orzecznictwa (
40
).
69.
Podsumowując, art. 49 TFUE i 53 TFUE stoją na przeszkodzie istnieniu przepisów krajowych faktycznie gwarantujących utrzymanie nabytych pozycji rynkowych uzyskanych w wyniku postępowania, z którego bezprawnie wykluczona była część podmiotów, a w szczególności stoją one na przeszkodzie obowiązującemu nowych koncesjonariuszy zakazowi zakładania swoich punktów sprzedaży poniżej określonej odległości od punktów już istniejących.
4. System cofnięcia koncesji
1. Cofnięcie koncesji z powodu prowadzenia „na terytorium włoskim lub za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium krajowym” działalności w zakresie gier zbliżonych do publicznych gier hazardowych lub też gier zabronionych we Włoszech (art. 23 ust. 3 wzoru umowy z koncesjonariuszami)
70.
Wreszcie Corte Suprema di Cassazione zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości z zapytaniem o zgodność z prawem włoskiego systemu cofnięcia koncesji na urządzanie gier hazardowych (co jednocześnie wiąże się z przepadkiem kaucji), odnosząc się w szczególności do „przypadku, gdy koncesjonariusz prowadzi bezpośrednio lub pośrednio działalność transgraniczną związaną z grami zbliżonymi do gier będących przedmiotem koncesji”.
71.
Można przez to rozumieć, iż sąd włoski odnosi się w ten sposób do podstawy cofnięcia koncesji przewidzianej w przytoczonym wyżej art. 23 ust. 3 wzoru umowy, który ma regulować wykonywanie przyszłych koncesji. Zgodnie z tą klauzulą cofnięcie koncesji następuje, „w sytuacji gdy koncesjonariusz prowadzi, bezpośrednio lub za pośrednictwem spółki z nim powiązanej (niezależnie od charakteru powiązania) – na obszarze Włoch lub za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium krajowym – działalność w zakresie gier zbliżonych do gier hazardowych lub innych gier zarządzanych przez AAMS, lub też gier zabronionych we Włoszech”.
72.
Aczkolwiek zgodnie z orzecznictwem wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie, w rozpoznawanych przezeń sprawach, jaka jest prawidłowa wykładnia prawa krajowego (
41
), wątpliwości, jakie pojawiają się zarówno na tle brzmienia spornego postanowienia, jak i w odniesieniu do tego punktu w samym pytaniu prejudycjalnym, zmuszają mnie do sformułowania dwóch hipotez wykładni o charakterze alternatywnym w odniesieniu do przytoczonego art. 23 ust. 3 (
42
).
i) Pierwsza hipoteza: cofnięcie koncesji z powodu działalności transgranicznej
73.
Pierwsza hipoteza polegałaby na przyjęciu, iż omawiany przepis, odnosząc się do prowadzenia sprzedaży w zakresie gier losowych „za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium krajowym” zmierza do uniemożliwienia wszelkiej działalności transgranicznej w sektorze gier, w szczególności takiej działalności, jaką prowadzi Stanley za pośrednictwem swoich CTD.
74.
Taką wykładnię wydają się również podtrzymywać M. Costa i U. Cifone oraz sam Corte Suprema de Cassazione, a także wynika ona z szeregu wyroków sądów krajowych (
43
). Znajduje ona też potwierdzenie w korespondencji, która miała miejsce między AAMS a spółką Stanley przy okazji ogłoszenia przetargów w 2006 r.
75.
I tak na pytanie zadane przez spółkę Stanley, „czy działalność wykonywana przez spółkę Stanley, bezpośrednio lub za pośrednictwem CTD powiązanych ze spółką, [jest] uważana przez organ administracji za naruszenie postanowień, które są zawarte w dokumentacji przetargowej (w szczególności art. 23 wzoru umowy)”, AAMS udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 6 października 2006 r., wskazując, że uczestnictwo w przetargach jest uwarunkowane rezygnacją z prowadzenia we Włoszech działalności transgranicznej. W szczególności AAMS twierdziła, że nowy system umożliwia kandydatom „tworzenie sieci punktów sprzedaży, które w zależności od wyników niezależnej oceny, mogą mieć także charakter krajowy”, oraz wyjaśniła, że „takie sieci naturalnie mogą mieć tendencję do zastępowania ewentualnych dotychczasowych sieci i w tym kontekście postanowienia art. 23 wzoru umowy ustanawiają odpowiednią ochronę inwestycji dokonanych przez tych właśnie koncesjonariuszy”.
76.
Jakkolwiek udzielona przez AAMS odpowiedź ma bardzo ogólny charakter, to jednak wrażenie, iż sposób działania spółki Stanley (obejmujący działalność transgraniczną za pośrednictwem sieci telematycznych), a przynajmniej aktualna sieć dystrybutorów tej spółki są niezgodne z warunkami przetargu na uzyskanie nowej koncesji, wywarło skutek zniechęcający tę spółkę do uczestnictwa w przetargach.
77.
Jeżeli Corte Suprema di Cassazione uważałby, iż art. 23 ust. 3 omawianego projektu umowy przewiduje automatyczne cofnięcie koncesji tylko z powodu prowadzenia działalności transgranicznej w sektorze gier, to powinien uznać taki środek za ograniczenie swobód przedsiębiorczości i świadczenia usług, z tym dodatkowym zastrzeżeniem z mojej strony, iż uzasadnienie takiego ograniczenia ze względu na cel zwalczania oszustw i przestępczości w sektorze gier wydaje mi się niezwykle wymuszone.
78.
Jak wynika to z ww. wyroku w sprawie Liga Portuguesa, bezsprzecznie Trybunał Sprawiedliwości przyznał państwom członkowskim szeroki zakres działania w odniesieniu do gier hazardowych oferowanych przez Internet (
44
). Niemniej jednak ta argumentacja nie może być wprost przeniesiona na grunt niniejszej sprawy, gdyż jeżeli potwierdzi się przedstawiona tu hipoteza, to przedmiotem zastrzeżeń nie będzie kontrola działalności w sektorze gier w Internecie, lecz zakaz jakiejkolwiek działalności transgranicznej w tym obszarze. W sprawie rozpatrywanej przed sądem krajowym sporne regulacje mogłyby w szczególności stanowić przeszkodę prowadzenia działalności, która mimo tego, że ma charakter transgraniczny, nie stanowi gier hazardowych oferowanych przez Internet w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż zakłada także fizyczną obecność przedstawiciela tego przedsiębiorstwa na obszarze Włoch.
79.
Co za tym idzie, kwestionowana działalność co do zasady nie spełnia głównej cechy gier przez Internet, w odniesieniu do której Trybunał Sprawiedliwości przedstawił swoją argumentację w ww. orzeczeniu w sprawie Liga Portuguesa, a mianowicie „braku bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym gry”. Nie każda „działalność transgraniczna” musi koniecznie stać przeszkodzie temu, by taki kontakt miał miejsce. Jeżeli możliwe jest zapewnienie fizycznego dostępu i bezpośredniego kontaktu z pośrednikiem lub przedstawicielem danego przedsiębiorstwa, szczególne ryzyko wiążące się z grami przez Internet nie występuje i co za tym idzie, nie może uzasadniać przedmiotowego środka.
80.
Z drugiej strony nie należy tracić z pola widzenia tego, iż w wyroku w sprawie Liga Portuguesa cała argumentacja była skierowana ku temu, by przeciwstawić się wymogowi wzajemnego uznawania licencji w sektorze gier (
45
). Co się tyczy obszaru gier hazardowych przez Internet, wzajemne uznawanie zostało zatem wyłączone we wskazanym powyżej wyroku w sprawie Liga Portuguesa. Natomiast we wcześniej przytoczonym wyroku w sprawie Stoß wzajemne uznawanie zostało jednoznacznie i w sposób ogólny wyłączone w stosunku do całego sektora gier (
46
).
81.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie, jeżeli zostanie przyjęta pierwsza hipoteza interpretacyjna, to ustanowione ograniczenie wykracza znacznie poza wymóg narzucony przedsiębiorcom zagranicznym do poddania się kontroli organów krajowych jako warunku podjęcia działalności w sektorze gier. Ujmując rzecz wprost, tym przedsiębiorcom uniemożliwia się dostęp do tego rynku tylko i wyłącznie z tego względu, iż główna siedziba ich przedsiębiorstwa jest zlokalizowana w innym państwie członkowskim i że stosunek prawny zawierany z klientami ma charakter transgraniczny, niezależnie od tego, iż istniałaby możliwość przeprowadzenia kontroli wobec przedstawicieli, którzy mogliby mieć stałą siedzibę na terenie kraju.
82.
Podsumowując, w mojej ocenie za sprzeczne z art. 49 TFUE i 56 TFUE należałoby uznać ustawodawstwo krajowe, które faktycznie stoi na przeszkodzie jakiejkolwiek działalności transgranicznej w sektorze gier, niezależnie od tego, w jakiej formie ta działalność jest prowadzona, a w szczególności w sytuacji gdy jest możliwy bezpośredni kontakt między konsumentem a podmiotem prowadzącym gry, a także gdy jest możliwa fizyczna kontrola dla celów nadzoru nad pośrednikami takiego przedsiębiorstwa obecnymi na obszarze kraju.
ii) Druga hipoteza: cofnięcie koncesji z powodu oferowania gier niedozwolonych
83.
Alternatywna interpretacja przytoczonego art. 23 ust. 3 projektu umowy prowadziłaby do wniosku, iż ten przepis ma przede wszystkim na celu ustanowienie zakazu prowadzenia rozmaitych gier, niezależnie od tego, czy są one oferowane w sposób transgraniczny („za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium krajowym”) czy też bezpośrednio „na obszarze Włoch”. W szczególności na mocy tej klauzuli urządzanie „gier zbliżonych do gier publicznych lub innych gier zarządzanych przez AAMS, lub też gier zabronionych we Włoszech” stanowi podstawę cofnięcia koncesji. Przede wszystkim należy podkreślić istotny brak precyzji takiego sformułowania, co stoi w sprzeczności z wagą konsekwencji tam przewidzianych.
84.
Komisja i M. Costa przedstawili dane, które mogą rzucić nieco światła na tę klauzulę. Odnieśli się oni bowiem do istnienia katalogu lub wykazu gier, opracowanego i aktualizowanego cotygodniowo przez AAMS, który ogranicza zakres przedmiotowy koncesji w ten sposób, iż koncesjonariusze są upoważnieni jedynie do oferowania gier objętych wykazem, zaś oferowanie gier spoza wykazu prowadzi do cofnięcia koncesji (
47
). Podejmę się zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie przedłożone przez sąd krajowy, biorąc pod uwagę te dane.
85.
W wyżej wymienionym orzeczeniu w sprawie Stoβ Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż ze względu na znaczące różnice, jakie mogą występować między różnymi rodzajami gier hazardowych, ustawodawstwo krajowe, które poddaje ściślejszemu reżimowi lub wręcz zabrania określonych rodzajów gier, zaś zezwala na inne, może być zgodne z traktatem (
48
). Niemniej jednak konieczne jest zapewnienie, iż przedmiotowy środek nie jest dyskryminacyjny i że w sposób spójny, systematyczny i proporcjonalny przyczynia się osiągnięcia tego względu interesu ogólnego, do którego ochrony został ustanowiony, w tym przypadku zwalczania oszustw i rozpowszechniania nielegalnych gier.
86.
Co się tyczy okoliczności niniejszego sporu, należy pamiętać, że omawiany wykaz może być co do zasady dostosowany do potrzeb podmiotów prowadzących tę działalność. Istotnie, koncesjonariusze mogą zwracać się do AAMS z wnioskiem o umieszczenie określonych gier w wykazie, lecz wydaje się, iż mamy w tym zakresie do czynienia z uznaniową decyzją po stronie administracji.
87.
Taka decyzja administracyjna o umieszczeniu określonej gry na liście spełniałaby niezaprzeczalną funkcję „uprzedniego zezwolenia administracyjnego” ograniczającego swobody ustanowione przez traktat, lecz które zgodnie z orzecznictwem może być uzasadnione, pod warunkiem iż będzie oparte na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach, a także będzie przysługiwać od niego możliwość skorzystania z sądowej drogi odwoławczej (
49
). Strony przyznały na rozprawie, iż istnieje możliwość zaskarżenia decyzji AAMS, lecz przedstawiona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy decyzja AAMS w sprawie wyboru dozwolonych gier jest rzeczywiście oparta na obiektywnych i znanych wcześniej zainteresowanym kryteriach.
88.
Powyższe rozważania należy uzupełnić o jeszcze jedną okoliczność, którą można wywieść z analizy dokumentacji przedłożonej przez strony. W każdym razie tę okoliczność, podobnie jak wszystkie pozostałe aspekty faktyczne, będzie musiał ocenić sąd krajowy. Odnoszę się tutaj do tego, iż gry wyłączone z wykazu AAMS mogłyby stanowić gry, które w przeważającej większości są oferowane przez podmioty zagraniczne, stanowiąc zatem najbardziej „interesującą” część ich oferty, co odróżniałoby je od oferty podmiotów krajowych. Jeżeli takie twierdzenia zostałyby rzeczywiście potwierdzone, to można byłoby oceniać, czy w tym przypadku nie występuje dyskryminacja o charakterze pośrednim, którą trudno byłoby uzasadnić w świetle przywołanych względów.
89.
Podsumowując, uważam, iż system, który pozwala jedynie na oferowanie określonych rodzajów gier umieszczonych w katalogu lub w wykazie i jednocześnie przewiduje sankcje w postaci cofnięcia koncesji za oferowanie jakichkolwiek innych gier, może być uzasadniony tylko w takim przypadku, gdy jest on oparty na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zaś decyzje administracyjne dotyczące ustalenia wykazu podlegają sądowej drodze odwoławczej.
2. Cofnięcie koncesji z powodu przyjęcia środków zapobiegawczych lub wszczęcia postępowania karnego przeciwko koncesjonariuszom, ich przedstawicielom lub członkom zarządu (art. 23 ust. 2 projektu umowy z koncesjonariuszami)
90.
Jakkolwiek ten aspekt nie jest wyraźnie wyrażony w treści pytania prejudycjalnego (
50
), M. Costa i U. Cifone odnieśli się w swoich uwagach do innej podstawy utraty koncesji, również przewidzianej w projekcie umowy, a mianowicie w art. 23 ust. 2. Zgodnie z tą klauzulą AAMS cofa koncesję, w przypadku gdy „wobec koncesjonariusza, jego przedstawiciela prawnego lub członka jego zarządu zostaną zastosowane środki zapobiegawcze lub zostaną wobec niego podjęte decyzje o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez właściwy sąd we wszystkich przypadkach przestępstw przewidzianych w ustawie nr 55 z dnia 19 marca 1990 r., jak również w pozostałych przypadkach przestępstw, które mogą naruszyć więzi zaufania w stosunku do AAMS, lub też w przypadku poważnych lub powtarzających się naruszeń obowiązujących zasad prowadzenia gier publicznych, w tym naruszenia obowiązujących przepisów przez osoby trzecie, którym koncesjonariusz powierzył świadczenie usług uzupełniających w odniesieniu do przyjmowania na odległość zakładów wzajemnych na gry sportowe”.
91.
M. Costa i U. Cifone podtrzymują, iż wprowadzenie takiej podstawy utraty koncesji w praktyce stanowiło przeszkodę dla uczestnictwa spółki Stanley w przetargach z 2006 r., biorąc pod uwagę sytuację procesową, w której znajdowała się duża liczba włoskich przedstawicieli spółki w tym czasie, jeszcze przed wydaniem ww. wyroku w sprawie Placanica i co za tym idzie, jeszcze przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowań karnych, które w tym czasie toczyły się przeciwko nim.
92.
W świetle powyższego zainteresowani uważają, iż przytoczona klauzula cofnięcia koncesji (skutkującą przepadkiem kaucji) stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, które jest sprzeczne z traktatem (
51
).
93.
Środek zmierzający do tego, by tego rodzaju działalność nie była prowadzona przez osoby, których uczciwość może być kwestionowana, co do zasady może stanowić właściwy instrument do osiągnięcia celu zwalczania oszustw i nielegalnego hazardu. Ponadto art. 23 ust. 6 tego samego projektu umowy przewiduje prawo zainteresowanego do żądania naprawienia szkody z tytułu cofnięcia koncesji, w przypadku gdyby jej cofnięcie zostało w późniejszym czasie uznane za bezpodstawne, co stanowi element proporcjonalności, którego nie powinno się pomijać (
52
). Niezależnie od powyższego taka podstawa cofnięcia koncesji, która w dość zaskakujący sposób została ustanowiona przez instrument o charakterze kontraktowym, może powodować pewne trudności z punktu widzenia zapewnienia proporcjonalności.
94.
Wiąże się to, po pierwsze, z z pozoru przedwczesnym charakterem decyzji o cofnięciu koncesji, do której dochodzi na początku ewentualnego postępowania karnego, a zatem przy braku wyroku skazującego. Artykuł 23 ust. 2 projektu umowy odnosi się bowiem do zastosowania „środków zapobiegawczych” i decyzji o „przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez właściwy sąd” (
53
) jako okoliczności warunkujących cofnięcie koncesji. Odnośnie do tego aspektu uważam, że sam fakt, iż decyzja o cofnięciu koncesji jest podejmowana przed wydaniem wyroku skazującego, nie stanowi elementu warunkującego sprzeczność z prawem tego środka. Może on bowiem zostać uznany za proporcjonalny, w sytuacji gdy zastosowanie środków zabezpieczających i otwarcie procesu karnego stanowią we włoskim systemie prawnym decyzje oparte na dowodach mogących powodować uzasadnione wątpliwości co do uczciwości osób zainteresowanych. Nie można też zapominać, że art. 23 ust. 6 przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania.
95.
Na uwagę zasługuje raczej drugie z podnoszonych zastrzeżeń dotyczące nadmiernie szerokiego zakresu przestępstw przewidzianych w omawianym art. 23 ust. 2 projektu umowy, wiążących się z wydaniem decyzji o cofnięciu koncesji. Po pierwsze, przytoczona klauzula odnosi się do „przestępstw przewidzianych w ustawie nr 55 z dnia 19 marca 1990 r.” (
54
), co stanowi przesłankę wystarczająco określoną i uzasadnioną, mając na uwadze wagę przestępstw tam określonych (głównie dotyczy do przestępstw związanych z działalnością mafijną). Jednak w dalszej kolejności omawiany przepis odnosi się w znacznie ogólniejszy sposób do „przestępstw, które mogą naruszać więzi zaufania w stosunku do AAMS”. W tym szczególnym aspekcie można by uznać przytoczoną klauzulę za wadliwą, zważywszy na brak proporcjonalności, chyba że sąd krajowy uzna, iż treść omawianego przepisu stanowi wystarczająco precyzyjne określenie rodzaju przestępstw, do których odnosi się ta klauzula. Brak proporcjonalności wynika bowiem z tego, iż na mocy tego przepisu włoskie władze mogły być upoważnione do przyjmowania decyzji o tak poważnych konsekwencjach jak cofnięcie koncesji, na podstawie okoliczności niemających żadnego związku z działalnością w zakresie gier i zakładów wzajemnych.
96.
Podsumowując, uważam, że klauzula przewidująca cofnięcie koncesji na prowadzenie gier, w przypadku gdy wobec koncesjonariuszy, ich przedstawicieli prawnych lub członków ich zarządu zastosowano środki zapobiegawcze lub zostały wobec nich podjęte decyzje o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez właściwy sąd, nie jest sprzeczna z art. 49 TFUE i 56 TFUE, pod warunkiem iż takie przypadki są ograniczone rodzajem przestępstw związanych z działalnością w sektorze gier i są precyzyjnie określone.
VII – Wnioski
97.
W związku z tym proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Corte Suprema di Cassazione w następujący sposób:
Artykuły 49 TFUE i 56 TFUE w związku ze swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług w sektorze zakładów wzajemnych na współzawodnictwo sportowe należy interpretować w ten sposób, że w ramach systemu monopolistycznego na rzecz państwa oraz systemu koncesji i zezwoleń:
a)
stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które ustanawia wprost i w rzeczywisty sposób jednoznaczną ochronę posiadaczy koncesji wydanych we wcześniejszym okresie zgodnie z procedurą, z której bezprawnie wykluczono część podmiotów. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy ustawodawstwo krajowe zawiera postanowienia o takim znaczeniu i zakresie;
b)
stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które faktycznie gwarantuje utrzymanie nabytych pozycji rynkowych uzyskanych na podstawie procedury, z której bezprawnie wykluczono część podmiotów; w szczególności stoją one na przeszkodzie zakazowi obowiązującemu nowych koncesjonariuszy do zakładania swoich punktów sprzedaży poniżej określonej odległości od punktów już istniejących;
c)
stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje cofnięcie koncesji na urządzanie gier, w przypadku gdy koncesjonariusz prowadzi działalność transgraniczną w sektorze gier niezależnie od tego, w jakiej formie taka działalność jest prowadzona, i nawet gdy jest możliwy bezpośredni kontakt między konsumentem a podmiotem prowadzącym gry oraz gdy możliwa jest fizyczna kontrola dla celów sprawowania nadzoru nad pośrednikami, którzy mają siedzibę na terytorium krajowym;
d)
nie stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które zezwala wyłącznie na prowadzenie określonych rodzajów gier umieszczonych w wykazie lub katalogu i przewiduje sankcję w postaci cofnięcia koncesji za oferowanie jakichkolwiek innych gier, pod warunkiem że decyzje administracyjne dotyczące opracowania wykazu są oparte na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach oraz podlegają sądowej drodze odwoławczej;
e)
nie stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje cofnięcie koncesji, w przypadku gdy wobec koncesjonariusza, jego przedstawiciela prawnego lub członka jego zarządu zostaną zastosowane w ramach postępowania karnego środki zapobiegawcze lub zostaną wobec nich podjęte decyzje o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez właściwy sąd, pod warunkiem iż takie przypadki są ograniczone rodzajem przestępstw związanych z działalnością w sektorze gier i są precyzyjnie określone.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Sprawa C-67/98, Rec. s. I-7289.
(
3
)	Sprawa C-243/01, Rec. s. I-13031 (zwana dalej „Gambelli”).
(
4
)	Sprawy połączone C-338/04, C-359/04 i C-360/04, Zb. Orz s. I-1891 (zwane dalej „Placanica”).
(
5
)	Podsumowanie ww. orzecznictwa sądów włoskich – zob. G.M. Ruotolo, Il regime italiano del gambling all’esame della Corte di giustizia: rien ne va plus, Diritto pubblico comparato ed europeo. III (2007), s. 1399. Zobacz także komentarze do wyroku Placanica: M. de Gnes, Giornale di Diritto Amministrativo, nr 8/2007, s. 833; R. Schlano, Revue du Droit de l’Union Européenne, 2/2007, s. 461.
(
6
)	GURI nr 18 z dnia 11 sierpnia 2006 r.
(
7
)	Który zastępuje art. 1 ust. 287 ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. (ustawa budżetowa na 2005 r.).
(
8
)	Który zastępuje art. 1 ust. 498, ww. ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r.
(
9
)	Testo Unico delle Leggi di Publica Sicurezza. Wersja zmieniona przez ustawę nr 388 z dnia 23 grudnia 2000 r.
(
10
)	Wersja zmieniona przez ustawę nr 388 z dnia 23 grudnia 2000 r.
(
11
)	Dodatek zwyczajny do GURI nr 305 z dnia 31 grudnia 2002 r.
(
12
)	GURI nr 111 z dnia 14 maja 2005 r.
(
13
)	Skarga nr 10869/2006.
(
14
)	Wyroki: z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElectra, Rec. s. I-2099, pkt 38; z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb. Orz. s. I-1721, pkt 24; z dnia 8 września 2010 r. w sprawach połączonych C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07 Stoβ i in., Zb. Orz. s. I-8069, zwany „wyrokiem w sprawie Stoβ”), pkt 51.
(
15
)	Postanowienia: z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie C-157/92 Banchero, Rec. s. I-1085, pkt 4; z dnia 7 kwietnia 1995 r. w sprawie C-167/94 Grau Gomis i in., Rec. s. I-1023, pkt 8; z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie C-45/08 Spector Photo Group, Zb. Orz. s. I-12073, pkt 26.
(
16
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. s. I-4165, pkt 37; z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C-76/90 Säger, Rec. s. I-4221, pkt 12.
(
17
)	Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Gambelli, pkt 65, 67.
(
18
)	Wyrok z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C-275/92, Rec. s. I-1039.
(
19
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Schindler, pkt 60, 61. Podobnie zob. wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-124/97 Läärä i in., Rec. s. I-6067, pkt 13; ww. wyroki: w sprawie Zenatti, pkt 14, 15; w sprawie Gambelli, pkt 63; w sprawie Placanica, pkt 47; wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb. Orz. s. I-7633; zwany dalej „wyrokiem w sprawie Liga Portuguesa”, pkt 57; ww. wyrok w sprawie Stoβ, pkt 76, 77.
(
20
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 48.
(
21
)	Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Placanica, pkt 46.
(
22
)	Punkt 54. W przeciwieństwie do wyroku w sprawie Gambelli, w którym Trybunał Sprawiedliwości pozostawił w rękach sądu włoskiego zadanie zbadania, jakie były prawdziwe cele spornych regulacji, w orzeczeniu w sprawie Placanica Trybunał zdecydował się na samodzielne dokonanie takiej oceny w świetle danych przedstawionych przez Corte Suprema di Cassazione oraz przez rząd włoski.
(
23
)	Jakkolwiek ta decyzja została podjęta przed wydaniem wyroku w sprawie Placanica, to jednak, jak zostanie to wykazane poniżej, była ona zgodna z rozwiązaniami wskazanymi w tym wyroku.
(
24
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 55. Zgodnie z pkt 63 ww. wyroku w sprawie Liga Portuguesa „zwalczanie przestępczości może stanowić wzgląd nadrzędny interesu ogólnego, który uzasadnia ustanowienie ograniczeń w stosunku do operatorów uprawnionych do świadczenia usług w sektorze gier hazardowych. Mając na uwadze wpływy, jakie można osiągnąć w tej działalności i zyski, jakie mogą uzyskać gracze, takie gry wiążą się z wysokim ryzykiem popełniania przestępstw i oszustw”.
(
25
)	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Placanica, pkt 49; w sprawie Stoß, pkt 93.
(
26
)	Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Gambelli, pkt 59; w sprawie Placanica, pkt 42.
(
27
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Liga Portuguesa, pkt 63, 70.
(
28
)	Aczkolwiek jest to środek, który jest stosowany bez rozróżnienia, to jednak zakłóca lub czyni mniej atrakcyjnym korzystanie z tych swobód przez obywateli Unii, wpływając w ten sposób na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich do rynku i na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Podobnie zob. wyroki: z dnia 14 października 2002 r. w sprawie C-299/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I-9761, pkt 15; z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C-442/02 CaixaBank France, Zb. Orz. s. I-8961, pkt 11; z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie C-518/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. s. I-3491, pkt 64.
(
29
)	Jak wynika z orzecznictwa, cele o charakterze wyłącznie gospodarczym nie mogą stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego uzasadniające takie ograniczenia. Podobnie zob. wyrok z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie C-400/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb. Orz. s. I-1915, pkt 74, 95.
(
30
)	Punkt 63 ww. wyroku w sprawie Placanica odnosi się do konsekwencji bezprawnego wykluczenia pewnej liczby podmiotów z przetargów z 1999 r., wskazując wprost, że „właściwym rozwiązaniem w tym kontekście mogłoby być cofnięcie i ponowne rozdzielenie obowiązujących koncesji lub ogłoszenie przetargu na odpowiednią liczbę nowych koncesji”.
(
31
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 63. Zobacz podobnie wyroki przytoczone w tym punkcie: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C-453/99 Courage i Crehan, Rec. s. I-6297, pkt 29; z dnia 19 września 2006 r. w sprawach połączonych C-329/04 i C-422/04 i-21 Germany i Arcor, Zb. Orz. s. I-8559, pkt 57.
(
32
)	Zatwierdzony przez ustawę nr 184 z dnia 19 listopada 2008 w sprawie nadzwyczajnych postanowień mających na celu wykonanie zobowiązań wspólnotowych w sektorze gier losowych (GURI nr 276 z dnia 25 listopada 2008 r.).
(
33
)	Odległość jest różna w zależności od liczby mieszkańców w danej miejscowości oraz od tego, czy urządzanie gier losowych i zakładów stanowi główną działalność takiego punktu czy też działalność dodatkową.
(
34
)	Artykuł 38 ust. 4 lit. f) i g) zawierały podobne postanowienia dla punktów przyjmowania zakładów na wyścigi konne.
(
35
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Placanica, pkt 54.
(
36
)	Wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych C-570/07 i C-571/07, Zb. Orz. s. I-4629.
(
37
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
38
)	Zobacz przykładowo ww. wyrok w sprawie Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 64.
(
39
)	Sprawa C-384/08, Zb. Orz. s. I-2055.
(
40
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Attanasio Group, pkt 53–56.
(
41
)	Wyrok z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawach połączonych C-188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli, Zb. Orz. s. I-5667, pkt 49.
(
42
)	Trybunał Sprawiedliwości wybrał podobne rozwiązanie w ww. wyroku w sprawie Melki i Abdeli. Mając do czynienia z problemem wykładni prawa krajowego, Trybunał przedstawił sądowi krajowemu dwa alternatywne rozwiązania. W pierwszym rozwiązaniu Trybunał przyjął jako punkt wyjścia wykładnię spornego przepisu zgodną z interpretacją przedstawioną przez sąd krajowy, zaś w drugim Trybunał dokonał interpretacji opartej na orzecznictwie krajowym idącym w innym kierunku, argumentując, iż ta ostatnia wykładnia mogłaby być „zgodna” z prawem Unii (ww. wyrok w sprawie Melki i Abdeli, pkt 50).
(
43
)	Jak to wskazałem uprzednio, odniesienia są zawarte w piśmie M. Costy.
(
44
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Liga Portuguesa, pkt 70.
(
45
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Liga Portuguesa, pkt 69.
(
46
)	Punkty 111, 112.
(
47
)	Ten mechanizm jest określony w art. 5 dekretu z dnia 1 marca 2006 r., nr 111.
(
48
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Stoß, pkt 95, 96.
(
49
)	Wyroki: z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie C-205/99 Analir i in., Rec. s. I-1271, pkt 38; z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-389/05 Komisja przeciwko Francji, Zb. Orz s. I-5337, pkt 94; z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb. Orz. s. I-1721, pkt 64; z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-203/08 Sporting Exchange, Zb. Orz. s. I-4695, pkt 49, 50; z dnia 8 września 2010 r. w sprawie C-46/08 Carmen Media Group, Zb. Orz. s. I-8149, pkt 86, 87.
(
50
)	Niemniej jednak w treści pytania zawarte jest ogólne odniesienie do „sytuacji, w których dochodzi do cofnięcia koncesji”.
(
51
)	M. Costa i U. Cifone uważają, że taki przypadek cofnięcia koncesji stanowi w rzeczywistości podstawę do wyłączenia z przetargów. To twierdzenie zostało zakwestionowane przez rząd włoski. W mojej ocenie okoliczność ta jest pozbawiona znaczenia w ramach analizy istoty sprawy, jako że nie ulega wątpliwości, iż sytuacja procesowa, w której znajdowali się niektórzy przedstawiciele spółki Stanley w momencie przeprowadzania nowych przetargów, wpłynęła – jak się zdaje – na decyzję tej spółki, by nie uczestniczyć w przetargach (cofnięcie koncesji miałoby w każdym razie miejsce w sposób właściwie natychmiastowy).
(
52
)	Należy jednak opatrzyć to stwierdzenie pewnym zastrzeżeniem, ze względu na to, że już po ogłoszeniu niniejszej opinii przedstawiciel U. Cifonego przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości pełny tekst art. 23 projektu umowy, którego wcześniej Trybunał Sprawiedliwości dysponował jedynie fragmentem. W świetle przedłożonego tekstu możliwe jest, że prawo do naprawienia szkody, o którym mowa w art. 23 ust. 6 projektu umowy jest moz.iwoścą przysługującą jedynie AAMS, a nie, jak sugerowałem to wczesniej, koncesjonariuszowi. Ustalenie znaczenia tego postanowienia jest w każdym razie zadaniem sądu krajowego.
(
53
)	Ta ostatnia decyzja jest przyjmowana po zakończeniu postępowania przygotowawczego, w momencie gdy przystępuje się do otwarcia procesu karnego sensu stricto. Co do opisu faz postępowania karnego we Włoszech zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C-105/03 Pupino, Zb. Orz. s. I-5285, pkt 13, 14.
(
54
)	Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale.