61990CC0251_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Las cuestiones prejudiciales formuladas por el órgano jurisdiccional nacional versan sobre la interpretación del artículo 7 del Tratado CEE y de los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero. (1)
Las referidas cuestiones fueron suscitadas en el marco de un proceso penal promovido contra dos capitanes de barcos de pesca británicos, los Sres. K.G. Wood y J. Cowie, por haber infringido una de las condiciones de las licencias de pesca, al dejar de comunicar por radio el paso de sus barcos de una zona CIEM a otra.
2. La normativa británica establece que las licencias expedidas para la pesca de especies sometidas al régimen de cuotas pueden incluir determinadas condiciones cuyo incumplimiento constituye un delito. En concreto, a partir de marzo de 1989, se introdujo en las licencias concedidas a los pesqueros británicos la obligación de comunicar por radio al ministerio competente el paso de la línea de los cuatro grados de longitud Oeste que separa la zona CIEM IV (Mar del Norte) de la zona CIEM VI (oeste de Escocia).
Dicha condición fue establecida con el fin de controlar el cumplimiento efectivo del régimen comunitario de cuotas en el sector pesquero, evitando que capturas efectuadas en una de estas dos zonas sean imputadas a la cuota atribuida para la otra.
En cuanto al ámbito de aplicación ratione personae de la referida condición, hay que señalar que únicamente las embarcaciones matriculadas en el Reino Unido son titulares de licencias de pesca expedidas por las autoridades británicas. De ello resulta que, dado que la obligación de comunicar el paso de la zona CIEM IV a la zona CIEM VI se configura como una de las condiciones establecidas en la licencia de pesca, tal obligación afecta exclusivamente a los barcos de pesca del Reino Unido, mientras que los de otros Estados miembros, que no son titulares de licencias británicas, no están obligados a una comunicación de esta índole, aun cuando pesquen las mismas especies sujetas a cuota en las mismas zonas.
3. En el asunto principal, los acusados impugnaron la validez de la referida condición desde una doble perspectiva.
En primer lugar, la obligación de comunicar de que se trata entraña, según ellos, una discriminación por razón de la nacionalidad, en la medida en que afecta únicamente a los barcos de pesca británicos. Ello es contrario, alegan, al artículo 7 del Tratado y al artículo 2 del Reglamento nº 101/76 que, en su apartado 1 establece lo siguiente:
"1. El régimen aplicado por cada uno de los Estados miembros al ejercicio de la pesca en las aguas marítimas sujetas a su soberanía o a su jurisdicción no podrá ocasionar diferencias de trato con respecto a otros Estados miembros.
Los Estados miembros asegurarán especialmente la igualdad de las condiciones de acceso y de explotación de los fondos situados en las aguas citadas en el primer párrafo a todos los barcos de pesca que lleven pabellón de alguno de los Estados miembros y estén matriculados en el territorio de la Comunidad."
En segundo lugar, alegan los acusados que, con arreglo al artículo 3 del mismo Reglamento, los Estados miembros tienen la obligación de notificar a los demás Estados miembros y a la Comisión las modificaciones que se propongan aportar al régimen nacional de la pesca. Ahora bien, el establecimiento de la condición controvertida en las licencias de pesca, en marzo de 1989, no fue notificado por el Reino Unido con arreglo al citado apartado 3. Se trata, por consiguiente, de un requisito ilegal, cuyo incumplimiento no puede, por tanto, ser reprochado a los posibles infractores, en la medida en que fue establecido con infracción de las normas de procedimiento establecidas por la normativa comunitaria.
4. El examen de tales alegaciones motivó la decisión del órgano jurisdiccional nacional de suspender el procedimiento y someter a este Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales.
La primera cuestión se refiere al carácter discriminatorio atribuido a la condición controvertida a la vista de lo dispuesto en el artículo 7 del Tratado y en el artículo 2 del Reglamento nº 101/76.
La segunda, por el contrario, tiene por objeto la norma de procedimiento contenida en el artículo 3 del mismo Reglamento. Pregunta, en concreto, el Juez nacional si en virtud de dicha disposición están obligadas las autoridades británicas a notificar su intención de establecer en las licencias de pesca la condición controvertida.
5. Con respecto a este último aspecto hay que señalar además que, en fecha posterior a la de las infracciones que se imputan a los acusados en el asunto principal, las autoridades británicas comunicaron a la Comisión las medidas de que se trata y que dicha Institución, al tomar razón de tal notificación, precisó que no tenía ninguna objeción que formular al respecto.
Estos acontecimientos llevaron al Juez nacional a someter a este Tribunal de Justicia una cuestión complementaria mediante la cual se pregunta en esencia si el incumplimiento de la obligación de notificar establecida en el artículo 3 del Reglamento nº 101/76 provoca la invalidez de la medida de que se trata y, en tal caso, si tal invalidez puede ser subsanada a posteriori mediante una notificación, tardía, posterior.
6. Como se ha indicado, la primera cuestión versa por tanto sobre el carácter discriminatorio atribuido a la obligación de comunicar que imponen las licencias de pesca de que se trata. Al examinar si existe la alegada discriminación, es conveniente recordar las líneas maestras del régimen comunitario que regula el ejercicio de la actividad pesquera.
Hay que señalar a tal propósito que por medio del Reglamento (CEE) nº 170/83, (2) complementario del Reglamento nº 101/76, se constituyó un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca, que supone una limitación de la actividad pesquera. El artículo 3 del referido Reglamento prevé el establecimiento anual del total admisible de capturas (TAC) disponibles para la Comunidad por existencias o grupo de existencias de peces, cuando sea necesario limitar el volumen de las capturas para una especie o especies de la misma familia.
Con arreglo al apartado 1 del artículo 4 del mismo Reglamento, el volumen de las capturas disponibles para la Comunidad será repartido entre los Estados miembros de manera que se garantice a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades ejercidas en cada una de las existencias consideradas.
En el marco de este sistema de reparto nacional de los recursos pesqueros el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 170/83 establece que corresponde a los Estados miembros determinar, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido asignadas.
Por consiguiente, con arreglo al régimen comunitario, los Estados miembros tienen competencia, en el marco de la gestión de las cuotas nacionales, para regular el ejercicio de las actividades pesqueras en las aguas sujetas a su jurisdicción por parte de los barcos de pesca que enarbolan su pabellón (véase sentencia de 19 de enero de 1988, Pesca Valentia, 223/86, Rec. p. 83).
En concreto, en el marco de la regulación de la actividad de los barcos de pesca nacionales, y para garantizar el correcto funcionamiento del sistema de TAC, los Estados pueden establecer un sistema de licencias de pesca que implique, entre otras cosas, el respeto de determinadas condiciones por parte de los operadores interesados.
Un régimen de licencias nacionales de este tipo, muy utilizado y, en parte, regulado a nivel comunitario [véase Reglamento (CEE) nº 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988 (3)], ha sido respaldado por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, que, en su sentencia de 27 de marzo de 1990, España/Consejo (9/89, Rec. p. 1383), afirmó que "el régimen de licencias establecido por el Estado miembro de registro constituye uno de los métodos de que disponen los Estados miembros para hacer respetar los límites de captura impuestos en el marco del régimen comunitario de conservación" de los recursos pesqueros.
7. Pues bien, entre las condiciones que pueden incorporarse a las licencias de pesca no hay duda que deben incluirse también las medidas de control, tales como, precisamente, la obligación de comunicación objeto del presente litigio. Tales medidas forman parte, en efecto, del sistema de licencias en la medida en que garantizan su eficacia, asegurando el respeto de las cuotas asignadas.
El establecimiento de tales condiciones de control en las licencias está, por otra parte, en consonancia con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 2241/87. (4) Dicho Reglamento, que establece ciertas medidas de control respecto de las actividades pesqueras, deja a salvo la aplicación de las disposiciones nacionales de control que rebasen los requisitos mínimos contenidos en el propio Reglamento (véase artículo 15). Y hay que señalar, como dato significativo, que en el procedimiento que nos ocupa las partes han coincidido en la opinión de que la obligación de comunicación que se discute debe ser calificada, precisamente, como una medida de control en el sentido del artículo 15 del Reglamento nº 2241/87.
8. Además, es evidente que las medidas nacionales de control, incorporadas a las licencias de pesca y dirigidas a garantizar la correcta gestión de las cuotas nacionales, son aplicables únicamente a los barcos de pesca nacionales.
En efecto, como señaló este Tribunal de Justicia en sus sentencias de 14 de diciembre de 1989, Agegate (C-3/87, Rec. p. 4459), y Jaderow (C-216/87, Rec. p. 4509), el legislador comunitario atribuye las cuotas nacionales a los buques pesqueros que enarbolan el pabellón de cada Estado miembro o que están matriculados en él y que son los únicos que pueden pescar con cargo a sus cuotas.
Es natural, pues, y congruente con la lógica que sirve de base al sistema, que cada Estado miembro, en el marco de las competencias que le reconoce la correspondiente legislación comunitaria, establezca, con respecto a la gestión de su propia cuota, medidas de control que se configuren como condiciones específicas incorporadas a las licencias de pesca y que, por consiguiente, sólo se apliquen a los barcos de pesca nacionales.
9. Ciertamente, desde el momento que los Estados miembros, dentro del margen de discrecionalidad que se les reconoce, pueden adoptar medidas divergentes, puede ocurrir también que las embarcaciones de los distintos Estados miembros estén sujetas a requisitos diferentes y que, en su caso, determinados requisitos sean más rigurosos que otros.
Sin embargo, una disparidad de situaciones no constituye necesariamente una discriminación prohibida por el Derecho comunitario. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad contenido en el artículo 7 del Tratado no se refiere a las posibles desigualdades de trato y las distorsiones que puedan producirse, para las personas y empresas sometidas a la jurisdicción de la Comunidad, de las divergencias existentes entre las legislaciones de los diferentes Estados miembros (véanse las sentencias de 13 de febrero de 1969, Wilhelm, 14/68, Rec. p. 1; de 3 de julio de 1979, Van Dam, asuntos acumulados 185/78 a 204/78, Rec. p. 2345, y de 19 de enero de 1988, Pesca Valentia, antes citada).
Por otra parte, hay que observar además que tampoco parece en cualquier caso que la posible divergencia entre las medidas nacionales de control sea tan acentuada como para provocar auténticas distorsiones en las condiciones de ejercicio de las actividades pesqueras. Tales medidas se añaden, efectivamente, al régimen comunitario de control contenido en el Reglamento nº 2241/87 y en las normas posteriores que lo complementan. Si bien es cierto que determinados Estados miembros podrían adoptar controles (de ámbito nacional) más rigurosos que los previstos en otros Estados miembros, también es cierto que, de todas formas, todos los Estados miembros están obligados a aplicar el régimen comunitario de control en el propio territorio y en las aguas marítimas sujetas a su jurisdicción.
Ahora bien, la existencia de dicho sistema de normas comunes, para garantizar los límites de las actividades pesqueras (véase el segundo considerando del Reglamento nº 2241/87), hace que a todos los operadores les sea aplicado un núcleo idéntico de controles mínimos y que, por consiguiente, sea muy reducido el riesgo de que desde esta perspectiva concreta existan diferencias importantes en las condiciones de ejercicio de las actividades pesqueras.
A la luz de tales consideraciones, opino, pues, que no cabe apreciar en el presente caso ninguna discriminación incompatible con el Derecho comunitario.
10. Por lo que respecta, por otra parte, a las demás cuestiones formuladas por el Juez nacional, contemplan tres aspectos:
a) Si la medida de control litigiosa ha de ser notificada con carácter previo a la Comisión y a los demás Estados miembros, con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 101/76.
b) Si, en caso afirmativo, la falta de notificación vicia la validez y la aplicabilidad de dicha medida.
c) Si, por último, tal invalidez puede ser subsanada a posteriori mediante una notificación posterior a la entrada en vigor de dicha medida.
11. En cuanto al punto expuesto en la letra a), hay que señalar que las partes coinciden en la opinión de que la medida de que se trata debe ser calificada como una medida nacional de control en el sentido del artículo 15 del Reglamento nº 2241/87.
El párrafo segundo del artículo 15 contiene una disposición específica sobre la comunicación de las medidas de que se trata. Dicha norma establece que tales medidas serán comunicadas a la Comisión de acuerdo con el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 101/76. El artículo 15 no contiene, por el contrario, referencia alguna al artículo 3 del Reglamento nº 101/76.
Ahora bien, mientras que el artículo 2 establece la notificación (a la Comisión y a los Estados miembros) de las medidas nacionales ya existentes en el momento de la entrada en vigor del Reglamento, el artículo 3 regula específicamente el supuesto de que, después de la entrada en vigor del Reglamento, los Estados miembros se propongan establecer nuevas medidas y, en relación con este supuesto, dispone que los Estados miembros notificarán dichas medidas antes de su adopción.
La ratio del artículo 3 es evidente. Dicho precepto tiene por objetivo permitir a la Comisión (así como a los demás Estados miembros) controlar la compatibilidad de las disposiciones nacionales con el Derecho comunitario e intervenir, en su caso, antes de que dichas medidas hayan comenzado a surtir efectos. En otras palabras, El artículo 3 configura un sistema de control preventivo que, en congruencia con el principio de colaboración leal entre los Estados miembros y la Comunidad, tiene por finalidad evitar que se coloque a la Comisión ante "hechos consumados", es decir, ante iniciativas unilaterales ya en vigor y cuyo efecto distorsionante pueda haberse producido y ser ya irremediable.
Hecha esta precisión, y volviendo al artículo 15 del Reglamento nº 2241/87, la cuestión que se plantea es la siguiente: ¿el hecho de que el artículo 15 establezca que la comunicación de las medidas nacionales de control debe efectuarse de acuerdo con el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 101/76, sin hacer referencia también al artículo 3 del mismo Reglamento, significa que, en relación con esta categoría específica de medidas, no ha querido el legislador comunitario prescribir una notificación preventiva, permitiendo por lo tanto, como excepción de lo dispuesto con carácter general por el artículo 3 del Reglamento nº 101/76, que los Estados miembros informen a la Comisión, también de las disposiciones adoptadas en este ámbito, después de su entrada en vigor?
12. El Reino Unido mantiene que esta cuestión debe ser respondida afirmativamente. En su opinión, al no remitir expresamente el artículo 15 del Reglamento nº 2241/87 al artículo 3 del Reglamento nº 101/76, pretende precisamente excluir la aplicación de dicho precepto.
No obstante, estimo que esta tesis termina por contradecir la lógica que inspira las disposiciones de que se trata. Dicha tesis permitiría a los Estados miembros notificar las nuevas medidas cuando ya han sido puestas en práctica, reduciendo mucho la eficacia del control comunitario sobre las disposiciones nacionales adoptadas en virtud del artículo 15 del Reglamento nº 2241/87.
Pero no existe motivo alguno para que el control de la Comunidad sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros con arreglo al Reglamento nº 2241/87 tenga que ser tan poco intenso y, por añadidura, sustancialmente distinto del previsto, con carácter general, por el Reglamento nº 101/76. Las medidas nacionales establecidas con base en el Reglamento nº 2241/87 son únicamente una especie de las medidas establecidas en virtud del Reglamento nº 101/76: el control comunitario responde para ambas a los mismos objetivos y no existe razón alguna para que dicho control no haya de producirse según el mismo procedimiento.
Por razones de coherencia sistemática y para garantizar plena eficacia al artículo 15, opino por tanto que hay que ir más allá del tenor -ciertamente incompleto- de dicha disposición. Esta debe, en mi opinión, coordinarse no sólo con el artículo 2, sino también con el artículo 3 del Reglamento nº 101/76. Ello supone que los Estados miembros están obligados a notificar con carácter preventivo las medidas de control que se propongan adoptar.
Así lo confirma la consideración de que los artículos 2 y 3 son normas inequívocamente complementarias e indisociables, de las cuales una regula las medidas ya existentes y la otra las nuevas medidas. Resulta ilógico, por lo tanto, considerar que el artículo 15 haya pretendido remitir únicamente a una de las referidas disposiciones y, precisamente, a la menos importante con vistas al correcto funcionamiento del sistema de monitoring comunitario.
13. La propuesta coordinación entre los dos Reglamentos únicamente encuentra un límite. El artículo 15 se muestra realmente de todo punto inconciliable con los artículos 2 y 3 en el aspecto de que prevé una comunicación solamente a la Comisión y no a los demás Estados miembros. De ahí resulta que las medidas de control establecidas con base en el artículo 15 no tienen que ser puestas necesariamente en conocimiento de los demás Estados miembros.
14. Dicho esto, y pasando al punto b), debo añadir que tanto el artículo 15 del Reglamento nº 2241/87 como el artículo 3 del Reglamento nº 101/76 establecen para los Estados miembros una mera obligación de notificación. Las referidas normas no contemplan, por el contrario, una obligación de standstill a cargo del Estado (como la establecida, por ejemplo, por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado) ni ordenan que la Comisión intervenga en el ejercicio de facultades específicas de decisión, sea para autorizar la medida de que se trate, sea para suspender su eficacia o para declarar su ilegalidad [como se establece tanto en el artículo 93 del Tratado como en algunos Reglamentos comunitarios y entre ellos, en particular, en el sector que nos ocupa, en el Reglamento (CEE) nº 3094/86, (5) citado por la Comisión en sus observaciones].
En vista de lo expuesto, y con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (sentencias de 18 de enero de 1986, Bulk Oil, 174/84, Rec. p. 559, apartado 62, y de 13 de julio de 1989, Enichem Base, 380/87, Rec. p. 2491, apartados 29 al 23), opino que la posible infracción del deber de notificación, si bien podría constituir, en su caso, una infracción contemplada en el artículo 169, no puede ser en sí misma invocada por los interesados para alegar la inaplicabilidad frente a ellos de las medidas no notificadas a su debido tiempo. Tales medidas deben considerarse jurídicamente válidas y aplicables a las personas a quienes se dirigen.
La respuesta negativa alcanzada respecto de la cuestión arriba expuesta en la letra b) hace innecesario, por lo tanto, analizar la expuesta en la letra c).
15. A la luz de cuanto queda dicho, propongo que se responda al órgano jurisdiccional nacional en los términos siguientes:
"1) El artículo 7 del Tratado y el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 101/76 no se oponen a que un Estado miembro incorpore en las licencias de pesca expedidas a los barcos de pesca nacionales una condición que obligue a comunicar por radio el paso de la línea de los cuatro grados de longitud Oeste que separa la zona CIEM IV de la zona CIEM VI.
2) El Estado miembro que se proponga aplicar una condición como la descrita en el apartado 1 anterior debe notificarlo a la Comisión de acuerdo con el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 101/76. No obstante, la omisión de tal notificación no hace inválidas e inaplicables las medidas adoptadas."
(*) Lengua original: italiano.
(1) - DO L 20, p. 19; EE 04/01, p. 16.
(2) - Del Consejo, de 25 de enero de 1983 (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56).
(3) - DO L 306, p. 2.
(4) - Del Consejo, de 23 de julio de 1987 (DO L 207, p. 1).
(5) - Del Consejo, de 7 de octubre de 1986, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 288, p. 1).