61991CC0165(01)_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La reapertura de la fase oral en el presente procedimiento prejudicial ha suscitado un debate que me lleva a completar mediante las siguientes observaciones las que ya presenté el 14 de enero de 1993.
2. No volveré a entrar en los detalles del contexto fáctico y jurídico de este asunto, para lo cual me remito a mis anteriores observaciones.
3. Como es sabido, el Juez a quo pregunta si la legislación belga que debe aplicar es compatible con los principios comunitarios sobre libre circulación de trabajadores y de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
4. En mi opinión, no es preciso extenderse de nuevo sobre este último principio. Al respecto, me remito a mis anteriores conclusiones. (1)
5. Me limitaré, pues, al otro aspecto del problema, al que se refirieron tanto las cuestiones planteadas por el Tribunal de Justicia con vistas a la reapertura de la fase oral como la vista de 12 de abril de 1994, es decir, la siguiente cuestión: los artículos 48 y 51 del Tratado CEE, ¿se oponen a una normativa nacional que "[...] atribuye diferentes efectos a la concesión de una pensión pagada a una persona en su calidad de cónyuge inactivo según dicha pensión se conceda en forma de un incremento de la pensión correspondiente al cónyuge activo o en forma de una pensión personal concedida al cónyuge inactivo [...]"? (2)
6. Considerando la situación sometida al Juez nacional, la circunstancia de que la pensión abonada a la Sra. Van Munster en los Países Bajos (en lo sucesivo, "Estado miembro B") por los años de residencia en este Estado ya no tome la forma de un incremento de la pensión del marido, sino que constituya una pensión propia, ¿permite, teniendo en cuenta que los ingresos globales del matrimonio en los Países Bajos no han variado, reducir la pensión pagada al marido en Bélgica (en lo sucesivo, "Estado miembro A"), al aplicar a esta última el porcentaje de personas solas en lugar del porcentaje familiar, sin infringir por ello los artículos 48 y 51 del Tratado?
7. Ya he señalado que el artículo 51 pretende la coordinación de las legislaciones, y no su armonización. Existe reiterada jurisprudencia al respecto: "[...] el artículo 51 permite que subsistan diferencias entre los regímenes de Seguridad Social de cada Estado miembro y, por consiguiente, en los derechos de las personas que trabajan en ellos. Así pues, el artículo 51 del Tratado no afecta a las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de Seguridad Social de los Estados miembros". (3)
8. La coordinación °estadio actual de la aproximación de los regímenes de Seguridad Social° no puede ni paliar la inexistencia de un régimen común de Seguridad Social ni, por consiguiente, limar las inevitables divergencias existentes entre los regímenes nacionales. (4) El nivel de protección social es diferente en los diversos Estados miembros y el trabajador migrante no puede pretender, por ejemplo, obtener del Estado de acogida un nivel de protección social equivalente al de su Estado de origen. (5)
9. Los Estados miembros determinan los requisitos de afiliación a los regímenes de Seguridad Social, las formas de concesión de las pensiones °número de años de seguro necesarios, designación de los beneficiarios, edad de jubilación° al igual que el importe de las pensiones y las formas de prevenir la acumulación de prestaciones. Cada Estado miembro fija libremente el importe de las pensiones que abona o de las cotizaciones que percibe, así como los mecanismos que permiten tener en cuenta la situación del cónyuge inactivo.
10. Coincidir en que pueden existir normas diferentes entre Estados miembros equivale a admitir que éstas pueden cambiar. El ordenamiento jurídico comunitario no confiere derechos adquiridos al principio y al importe de una determinada pensión.
11. Este sistema implica inevitables desigualdades de trato. La Comisión lo ha demostrado claramente en el transcurso de la segunda vista: si la Sra. Van Munster hubiera sido un mes mayor que su esposo, éste nunca habría percibido la pensión según el porcentaje familiar, porque, el día de la liquidación de su pensión de jubilación, su esposa habría percibido una pensión, mientras que si su esposa hubiera sido un mes más joven habría podido percibir la pensión hasta que se le hubiera concedido una pensión propia. Otros ejemplos han mostrado distorsiones de trato en situaciones muy próximas. (6) Son numerosos.
12. Esta libertad de los Estados miembros tiene, sin embargo, ciertos límites.
13. En efecto, la inexistencia de armonización de los regímenes de Seguridad Social no puede tener como consecuencia obstaculizar, en este ámbito, la aplicación de los grandes principios de Derecho comunitario.
14. Así ocurre con el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, sobre el que me extendí suficientemente en mis anteriores conclusiones.
15. Como ya he indicado, el nudo de la cuestión gira en torno a otro principio, el de la libre circulación de trabajadores, debiéndose ahora determinar si este principio limita la facultad de decisión de los Estados miembros en materia de Seguridad Social y, si es así, en qué medida.
16. Recordemos brevemente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los artículos 48 y 51 aplicados a las normativas en la materia.
17. En primer lugar, en una primera serie de sentencias, el Tribunal de Justicia declara que el artículo 48 se opone a las normativas de Seguridad Social que contengan discriminaciones basadas en la nacionalidad:
"[...] corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar los requisitos del derecho o la obligación de afiliarse a un régimen de Seguridad Social o a una u otra rama de tal régimen, siempre que no se haga ninguna discriminación, a este respecto, entre los propios nacionales y los nacionales de los demás Estados miembros" (7).
18. Después, en una segunda serie de sentencias, el Tribunal de Justicia considera que una normativa nacional, aun siendo indistintamente aplicable, es contraria al artículo 48 cuando prive al trabajador migrante de una ventaja de la que se beneficie el trabajador sedentario:
"[...] el objetivo de los artículos 48 a 51 del Tratado no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho a la libre circulación, los trabajadores migrantes perdieran las ventajas de Seguridad Social que les otorga la legislación de un Estado miembro. En efecto, tal consecuencia podría disuadir al trabajador comunitario de ejercitar su derecho a la libre circulación y constituiría, por lo tanto, un obstáculo a dicha libertad [...]
Ahora bien, respecto de una disposición como la controvertida ante el Tribunal nacional procede observar que, si bien se aplica con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados, puede perjudicar, en materia de Seguridad Social, a los trabajadores migrantes en relación con los trabajadores que han ejercido su actividad en un solo Estado miembro". (8)
19. Esta última jurisprudencia, que aplica en el ámbito de la Seguridad Social el principio de la incompatibilidad con el artículo 48 de las restricciones, aun no discriminatorias, a la libre circulación de trabajadores, (9) encuentra, por su parte, inevitables límites.
20. Por consiguiente, no puede afirmarse válidamente que una normativa nacional no discriminatoria de un Estado miembro, que prevé cotizaciones más elevadas o prestaciones o pensiones más reducidas que la de otro Estado miembro, sea contraria al artículo 48 por el hecho de disuadir la venida de trabajadores al primer Estado. (10) En efecto, basándose en este artículo, no se puede intentar conseguir indirectamente una armonización que el artículo 51 no prevé.
21. En la sentencia Hartmann Troiani, (11) la Comisión había sostenido que el artículo 48 implicaba la supresión de los obstáculos, aun no discriminatorios, a la libre circulación de trabajadores.
22. En sus conclusiones presentadas en dicho asunto, el Abogado General Sr. Jacobs señalaba:
"Es innegable [...] que al artículo 48 debe dársele una interpretación amplia. He de expresar, sin embargo, ciertas dudas en torno a la posibilidad de basarse en disposiciones generales del Tratado, como el artículo 48, para subsanar lagunas en la legislación comunitaria sobre Seguridad Social." (12)
23. Lo que sí es cierto, en todo caso, es que, según la jurisprudencia, el artículo 48 se opone a una normativa que, o bien es discriminatoria, o bien priva al trabajador migrante de una ventaja de la que disfruta el trabajador sedentario.
24. ¿Nos encontramos, en el presente caso, en uno de ambos supuestos?
25. La presente situación resulta extraña porque, realmente, los ingresos globales de los esposos Van Munster en el Estado miembro B no han variado. En efecto, el importe de la pensión AOW que percibe la Sra. Van Munster es igual a la reducción de la pensión AOW que percibe su marido, debido a la supresión del incremento que anteriormente percibía por cónyuge a cargo. Por consiguiente, no existe ninguna contrapartida real a la reducción de la pensión en el Estado miembro A.
26. Por muy injusto que sea este resultado, ¿implica que la normativa del Estado miembro A sea contraria al Derecho comunitario? Dicho en otros términos, la situación del demandante en el litigio principal, ¿permite identificar una discriminación o la pérdida de una ventaja en el sentido de la citada jurisprudencia?
27. Como ya indiqué en mis anteriores conclusiones, considero que la normativa belga no era, en su origen, discriminatoria ni obstructora, pero que ha pasado a serlo. (13)
28. En primer lugar, me propongo mostrar que el artículo 48 no se opone a una normativa como la del Estado miembro A, considerada en sí misma. En segundo lugar, pondré de manifiesto el carácter discriminatorio de tal normativa, a la vista de los efectos que asigna a una modificación legislativa como la producida en el Estado miembro B.
I. El artículo 48 no se opone a una normativa como la del Estado A, considerada en sí misma
29. Dos cuestiones deben examinarse aquí.
A. ¿Tal normativa atribuye, por si sola, a la percepción de una pensión propia por parte del cónyuge del trabajador jubilado, las mismas consecuencias según dicha pensión se perciba en este Estado o en otro Estado miembro?
B. En particular, ¿existe discriminación en perjuicio del trabajador migrante cuando su cónyuge está inactivo?
° A °
30. A primera vista, una normativa como la que resulta del Real Decreto nº 50 en modo alguno es discriminatoria, ya que se aplica indistintamente a los nacionales y a los no nacionales. ¿Se aplica de forma diferente a aquellos que nunca han hecho uso de la libre circulación, por una parte, y a los trabajadores migrantes, por otra? ¿Priva a los segundos de una ventaja de la que se benefician los primeros? Si su cónyuge percibe una pensión propia en Bélgica o en otro Estado miembro, ¿la pensión del trabajador queda reducida al porcentaje de personas solas en las mismas condiciones? (14)
31. Tomemos el caso del cónyuge que, en el Estado miembro A, percibe una pensión propia.
32. En este Estado, tiene la facultad de renunciar a dicha pensión, lo que permite mantener la pensión de su cónyuge en el porcentaje familiar. (15)
33. Así, por ejemplo, los esposos perciben bien la pensión según el porcentaje familiar (16) o bien la pensión según el porcentaje de personas solas, a la cual se añade la pensión propia. (17)
34. Por consiguiente, los ingresos de la pareja procedentes de la Seguridad Social equivalen, como mínimo, a la pensión del marido calculada según el porcentaje familiar y, como máximo, a la pensión del marido calculada según el porcentaje de personas solas, incrementado en la pensión propia de la esposa, prestaciones cuyo total puede ser superior a la pensión del marido calculada según el porcentaje familiar. (18)
35. La situación del trabajador migrante cuyo cónyuge perciba una pensión propia en otro Estado miembro conduce al mismo resultado.
36. En efecto, la pensión propia que la esposa percibe en el Estado miembro B no es renunciable. Se deduce de la pensión del marido calculada según el porcentaje familiar en el Estado miembro A, (19) a pesar de que los ingresos globales de la pareja son, en principio, al menos iguales a la pensión del marido calculada según el porcentaje familiar. (20)
37. Por consiguiente, la normativa del Estado miembro A atribuye a los derechos del otro cónyuge idénticos efectos jurídicos sobre la pensión del trabajador tanto si dichos derechos se han adquirido en este Estado como si se han adquirido en otro Estado miembro.
38. Detengámonos un instante en la ratio legis de la normativa nacional que reduce la pensión del asegurado del porcentaje familiar al porcentaje de personas solas por el mero hecho de que su cónyuge perciba una pensión propia.
39. El porcentaje familiar está previsto para los supuestos en que el asegurado tiene a su cónyuge a cargo. No es éste el caso, por regla general, cuando el cónyuge percibe un pensión personal. Es lógico que el nacional comunitario que se encuentre en esta situación pierda el derecho a que se le aplique el porcentaje familiar. Por el contrario, sería anormal que pudiera seguir percibiendo éste a pesar de que su cónyuge dispone de recursos propios. Ello supondría una discriminación a la inversa para el trabajador sedentario del Estado miembro A. Efectivamente, se observará que, en la misma situación, este trabajador, cuya esposa perciba una pensión propia, vería su pensión reducida hasta el porcentaje de personas solas.
40. El sistema adoptado por el Estado miembro A está concebido de tal manera que los ingresos del matrimonio no pueden superar la pensión del cónyuge activo calculada según el porcentaje familiar (creando el otro cónyuge renuncia a su pensión propia) o la pensión del cónyuge activo calculada según el porcentaje de personas solas, incrementada en la pensión propia del otro cónyuge. No permite acumular la pensión del cónyuge activo calculada según el porcentaje familiar y la pensión propia del otro cónyuge. Este sistema es a la vez coherente y equitativo.
° B °
41. En principio, la normativa del Estado miembro A tampoco es discriminatoria y tampoco hace perder un derecho al trabajador migrante cuando el cónyuge de éste está inactivo. Las diferencias que se derivan de ambas normativas tampoco revelan, por sí solas, la existencia de discriminación.
42. Lo que hay que comparar es la situación del trabajador migrante cuyo cónyuge está inactivo con la situación del trabajador sedentario cuyo cónyuge, a su vez, también está inactivo.
43. Supongamos que, en ambos casos, el cónyuge nunca ejerció una actividad profesional y no tiene derecho a una pensión por haber trabajado.
44. En el Estado miembro A, el cónyuge inactivo no tiene derecho a una pensión basada en el período de residencia, puesto que este Estado no prevé esta forma de pensión. La pensión del trabajador de este Estado que nunca hizo uso de la libre circulación se verá reducida sólo excepcionalmente al porcentaje de personas solas debido a su cónyuge inactivo: sólo excepcionalmente éste puede tener derecho, en este Estado, a una pensión propia. (21)
45. Por su parte, en el mismo Estado, la reducción de la pensión hasta el porcentaje de personas solas afectará al trabajador migrante cuyo cónyuge, que estuvo siempre inactivo, ha podido, sin embargo, obtener una pensión propia en otro Estado miembro en el supuesto °éste es el caso de los Países Bajos° de que este Estado conceda a las personas inactivas una pensión basada en la duración de su residencia.
46. El cónyuge inactivo titular de una pensión propia que implique la reducción de la pensión del otro cónyuge será, pues, la mayoría de los casos, cónyuge de un trabajador migrante.
47. Ello no significa, sin embargo, que exista automáticamente discriminación entre 1) el trabajador cuyo cónyuge inactivo le da derecho a un incremento de su pensión (porcentaje familiar) y 2) el trabajador cuyo cónyuge inactivo percibe una pensión propia (basada en la residencia) que implica la reducción, al porcentaje de personas solas, de su pensión en el primer Estado.
48. Como hemos visto, (22) en ambos casos el resultado final puede ser idéntico. En el primero, no existiendo una pensión propia del cónyuge inactivo, el trabajador percibe la pensión según el porcentaje familiar. En el segundo caso, también percibe la pensión según el porcentaje familiar, pero reducida en la cuantía de la pensión propia del cónyuge inactivo percibida en el otro Estado miembro. El total de los ingresos del matrimonio es claramente, en ambos casos, al menos igual a la pensión del cónyuge activo calculada según el porcentaje familiar.
49. A primera vista, pues, el Estado miembro A atribuye las mismas consecuencias a la percepción de una pensión por parte del cónyuge inactivo tanto si el origen de esta prestación se encuentra en la misma Ley como si se encuentra en la de otro Estado miembro. Hasta aquí, pues, su normativa no es discriminatoria, puesto que no priva al trabajador migrante de una ventaja de la que disfrute el sedentario.
II. El artículo 48 se opone a algunos efectos que la legislación del Estado miembro A asigna a la modificación legislativa producida en el Estado miembro B
50. La normativa del Estado miembro A, ¿resulta, por así decirlo, discriminatoria "al margen", debido a algunos efectos que asigna a la legislación del Estado miembro B? Como es sabido, ésta es la cuestión central del presente asunto.
51. Ya he respondido a esta cuestión en sentido afirmativo, e insisto en ello.
52. En mi opinión, un aspecto discriminatorio aparece debido a lo extremadamente específico de la situación de un asegurado como el demandante en el litigio principal. La discriminación está limitada a las circunstancias particulares de dicha situación, sin que, no obstante, deje por ello de revestir gravedad.
53. En efecto, la cuestión se plantea en los siguientes términos: esta normativa, que admite que se mantenga el porcentaje familiar respecto a la pensión del cónyuge activo cuando éste percibe asimismo una pensión de una cuantía incrementada (por cónyuge a cargo) en otro Estado miembro, (23) ¿puede negar el mantenimiento de este porcentaje cuando, permaneciendo constantes los ingresos globales, el incremento en este otro Estado es objeto de una simple novación consistente en la transformación de su cuantía en una pensión propia del cónyuge inactivo?
54. Corresponde al Tribunal de Justicia valorar la opción que se le plantea.
55. El Tribunal de Justicia puede centrarse en el hecho de que la reforma legislativa producida en el Estado miembro B contribuye a garantizar la independencia de la mujer, puesto que confiere a ésta su propio derecho a pensión. Puede considerar, por consiguiente, que los derechos de los cónyuges han sido modificados sustancialmente y que existen dos situaciones diferentes aun cuando, por motivos puramente circunstanciales, el antiguo incremento y la pensión que lo sustituye tengan la misma cuantía. El Tribunal de Justicia puede, pues, concluir que, puesto que percibe una pensión propia, el cónyuge inactivo realmente ya no está a cargo, y que, por consiguiente, no existe discriminación ni obstaculización de la libre circulación de trabajadores.
56. Pero el Tribunal de Justicia puede estimar °y es ésta la solución que prefiero° que lo que debe tenerse en cuenta son los ingresos globales de una pareja en la que uno de los cónyuges es un trabajador migrante que tiene a cargo a su cónyuge inactivo.
57. El Tribunal de Justicia comprobará entonces que, en un caso como el presente, la modificación producida en los cónyuges como consecuencia de la reforma legislativa decidida en el Estado miembro B es claramente más formal que sustancial: sólo el marido trabajó, la esposa siempre estuvo inactiva, los ingresos globales de la pareja en este Estado no han variado, ya que el hecho de que la mujer perciba en éste en lo sucesivo, a título personal, la mitad de la pensión anteriormente pagada por ella a su marido no ha aportado ninguna mejora a este respecto.
58. El Tribunal de Justicia deducirá, pues, que el Derecho comunitario se opone a la reducción objeto del litigio.
59. Cualquier otra solución perjudicaría al trabajador migrante en relación con el sedentario que, en el Estado miembro A y teniendo también a su cónyuge a cargo, no corre el riesgo de que se reduzca su pensión. Sería discriminatoria y obstaculizaría, pues, la libre circulación de trabajadores.
60. Si existe un ámbito en el que el fondo debe primar sobre la forma y la realidad sobre la apariencia, es claramente el de la libre circulación de trabajadores, especialmente por lo que se refiere a los derechos adquiridos por ellos al término de su vida activa.
61. En cuanto a la segunda cuestión planteada, me remito a mis anteriores conclusiones. (24)
62. Por las razones expuestas, manteniendo firmemente la orientación de mis primeras conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente:
"1) El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social, en relación con la letra c) del apartado 1 del artículo 7 de la misma Directiva, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una norma nacional atribuya diferentes consecuencias a la concesión de una pensión por cónyuge inactivo dependiendo de que esta prestación se conceda en forma de incremento de la pensión del cónyuge activo o en forma de una pensión concedida personalmente al cónyuge inactivo.
2) La letra c) del artículo 3 y el artículo 48 del Tratado CEE se oponen a una normativa nacional que, sin estar justificada por razones de orden público, seguridad y salud públicas, tiene como efecto que el trabajador migrante cuyo cónyuge inactivo continúa estando a su cargo se vea privado de la pensión según el porcentaje familiar en un primer Estado miembro, debido a la pensión pagada directamente a dicho cónyuge en otro Estado miembro, cuando, sin que se produzca un aumento global de los ingresos que el matrimonio percibe en éste, dicha pensión sustituye pura y simplemente al incremento de pensión concedido anteriormente por este último Estado por su cónyuge inactivo a cargo."
(*) Lengua original: francés.
(1) ° Puntos 17 y 18, y apartado 1 de mi propuesta de fallo.
(2) ° Véase la primera cuestión planteada por el Juez a quo.
(3) ° Sentencia de 7 de febrero de 1991, Roenfeldt (C-227/89, Rec. p. I-323), apartado 12.
(4) ° Véase la sentencia de 13 de octubre de 1977, Mura (22/77, Rec. p. 1699), apartado 10.
(5) ° Véase Willms, B.: Artikel 51, apartado 35, Kommentar zum EWG-Vertrag, Groben, Thiesing, Ehlermann, 4.ª ed., p. 870.
(6) ° Véanse las respuestas escritas de la Comisión a las cuestiones del Tribunal de Justicia, de fecha 11 de marzo de 1994.
(7) ° Véase, en particular, la sentencia de 18 de mayo de 1989, Hartmann Troiani (368/87, Rec. p. 1333), apartado 21.
(8) ° Sentencia de 7 de marzo de 1991, Masgio (C-10/90, Rec. p. I-1119), apartados 18 y 19; el subrayado es mío. Véase la jurisprudencia citada.
(9) ° Véase, al respecto, la fórmula, muy general, de la sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus (C-19/92, Rec. p. I-1663): [...] los artículos 48 y 52 se oponen a cualquier medida nacional, relativa a los requisitos para la utilización de un título universitario complementario, obtenido en otro Estado miembro, que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, incluidos los del Estado miembro autor de la medida, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado (apartado 32; el subrayado es mío).
(10) ° Véase, en este sentido, las respuestas del Reino Unido a las preguntas del Tribunal de Justicia.
(11) ° Citada en la nota 7.
(12) ° Punto 23; el subrayado es mío.
(13) ° Puntos 47 y 48.
(14) ° Véanse, al respecto, las respuestas del Gobierno del Reino Unido a las preguntas del Tribunal de Justicia y las observaciones de la parte demandada.
(15) ° Apartado 4 del artículo 10 del Real Decreto nº 50.
(16) ° Ibidem.
(17) ° Letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Real Decreto nº 50.
(18) ° Véanse, en este sentido, las observaciones de la parte demandada y las respuestas del Gobierno del Reino Unido a las preguntas del Tribunal de Justicia. Véanse asimismo las observaciones de la Comisión.
(19) ° Último párrafo del apartado 4 del artículo 10 del Real Decreto nº 50.
(20) ° Véanse las observaciones de la Comisión y de la parte demandada, así como las respuestas de ésta a las preguntas del Tribunal de Justicia. Véanse asimismo las respuestas del Gobierno del Reino Unido a las cuestiones del Tribunal de Justicia.
(21) ° El cónyuge inactivo en Bélgica no puede percibir ni una pensión propia basada en años de empleo (puesto que, precisamente, está inactivo) ni una pensión propia basada en años de residencia. No obstante, puede percibir una pensión propia o una ventaja equivalente por otros motivos. Véase la letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Real Decreto nº 50.
(22) ° Véanse los puntos 33 y 34 supra.
(23) ° Este era el caso de la normativa nacional neerlandesa antes de su modificación el 1 de abril de 1985.
(24) ° Puntos 54 y 55.