62024CJ0457
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
5 de março de 2026 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política agrícola comum (PAC) — Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) — Decisão de Execução (UE) 2021/2020 — Despesas excluídas do financiamento da União Europeia — Despesas efetuadas pela Roménia — Regulamento (UE) n.o 1306/2013 — Artigo 52.o — Procedimento de apuramento da conformidade — Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 — Artigo 34.o — Alteração da base legal das propostas de correção financeira da Comissão Europeia — Possibilidade de o Estado‑Membro em causa dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre essas propostas — Conceito de “fator externo” — Regulamento (UE) n.o 1307/2013 — Artigo 44.o — Requisitos de diversificação — Confusão entre terras em pousio e prados temporários — Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 — Artigo 35.o — Aumento da taxa de controlo — Conceito de “incumprimento significativo”»
No processo C‑457/24 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 26 de junho de 2024,
Roménia, representada por E. Gane, R. Antonie e M. Chicu, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por A. Biolan e M. Salyková, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: I. Jarukaitis, presidente de secção, F. Biltgen, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de juiz da Quarta Secção, M. Condinanzi, N. Jääskinen (relator) e R. Frendo, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: R. Șereș, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 18 de junho de 2025,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, a Roménia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 17 de abril de 2024, Roménia/Comissão (T‑49/22, a seguir acórdão recorrido, EU:T:2024:254), pelo qual o Tribunal Geral negou provimento ao seu recurso de anulação parcial da Decisão de Execução (UE) 2021/2020 da Comissão, de 17 de novembro de 2021, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2021, L 413, p. 10; a seguir «decisão controvertida»), na parte em que esta decisão diz respeito às despesas que a Roménia efetuou a título do FEAGA e do FEADER (a seguir, em conjunto, «fundos») durante os exercícios financeiros de 2018 e 2019, no montante de 178320110,85 euros.
Quadro jurídico
Regulamento (UE) n.o 1303/2013
2
O artigo 85.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320), sob a epígrafe «Correções financeiras efetuadas pela Comissão», dispõe, no n.o 3:
«Ao decidir sobre uma correção financeira nos termos do n.o 1, a Comissão [Europeia] respeita o princípio da proporcionalidade tendo em conta a natureza e a gravidade da violação das regras aplicáveis e as implicações financeiras para o orçamento da União. A Comissão [Europeia] mantém o Parlamento Europeu informado sobre as decisões tomadas para aplicar as correções financeiras.»
Regulamento (UE) n.o 1306/2013
3
Os considerandos 36, 37 e 39 do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificação no JO 2016, L 130, p. 13), enunciam:
«(36)
A Comissão é responsável pela execução do orçamento da União Europeia em cooperação com os Estados‑Membros, nos termos do artigo 317.o [TFUE]. A Comissão fica habilitada a decidir, por meio de atos de execução, se as despesas efetuadas pelos Estados‑Membros estão conformes com o direito da União. Os Estados‑Membros deverão poder justificar as suas decisões de pagamento e recorrer à conciliação em caso de desacordo com a Comissão. […]
(37)
No que se refere ao FEAGA, os montantes recuperados deverão ser restituídos ao Fundo sempre que se trate de despesas não conformes com o direito da União e, por conseguinte, pagas indevidamente. A fim de dar tempo suficiente para a realização de todos os procedimentos administrativos necessários, incluindo os controlos internos, os Estados‑Membros deverão pedir o reembolso aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação e, se for caso disso, receção pelo organismo pagador ou pelo organismo responsável pelo reembolso, de um relatório de controlo ou documento semelhante que declare que ocorreu uma irregularidade. Deverá estabelecer‑se um sistema de responsabilidade financeira para os casos em que sejam cometidas irregularidades e o montante não seja totalmente recuperado. Para esse efeito, deverá ser estabelecido um procedimento que permita à Comissão proteger os interesses do orçamento da União através de uma decisão de imputação parcial ao Estado‑Membro em causa dos montantes perdidos devido a irregularidades e que não foram recuperados num período razoável. […]
[…]
(39)
Com vista a proteger os interesses financeiros do orçamento da União, é necessário que os Estados‑Membros tomem medidas para se assegurarem de que as operações financiadas pelos Fundos são efetivamente realizadas e corretamente executadas. É igualmente necessário que os Estados‑Membros previnam, detetem e tratem eficazmente qualquer irregularidade ou incumprimento das obrigações cometidos pelos beneficiários. […]»
4
O artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», prevê:
«1.   Sempre que se constatar, relativamente a determinadas despesas abrangidas pelo artigo 4.o, n.o 1, e pelo artigo 5.o, que as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e, no que diz respeito ao FEADER, as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e do direito nacional aplicável a que se refere o artigo 85.o do Regulamento [n.o 1303/2013], a Comissão adota atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União. […]
2.   A Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade constatada. A Comissão toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.
3.   Previamente à adoção de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, na sequência das quais as duas partes tentam chegar a acordo sobre as medidas a adotar. Nesse momento do procedimento, deve ser dada aos Estados‑Membros a oportunidade de demonstrarem que o alcance real do incumprimento é menor do que a avaliação da Comissão.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação, num prazo de quatro meses, das respetivas posições. Os resultados desse procedimento devem constar de um relatório a apresentar à Comissão. A Comissão deve ter em conta as recomendações desse relatório antes de decidir sobre uma eventual recusa de financiamento e deve indicar as razões caso opte por não seguir essas recomendações.
[…]»
5
O artigo 53.o deste regulamento, sob a epígrafe «Competências da Comissão», dispõe, no n.o 1:
«A Comissão adota atos de execução que estabelecem regras de execução relativas:
[…]
b)
Ao apuramento da conformidade previsto no artigo 52.o, no que diz respeito às medidas a tomar no contexto da adoção da decisão e da sua aplicação, incluindo o intercâmbio de informações entre a Comissão e os Estados‑Membros e os prazos a observar, bem como ao procedimento de conciliação previsto no mesmo artigo, incluindo a criação, as funções, a composição e o funcionamento do órgão de conciliação.»
6
O artigo 58.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Proteção dos interesses financeiros da União», tem a seguinte redação:
«1.   Os Estados‑Membros adotam, no âmbito da [política agrícola comum (PAC)], todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurarem uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União, em especial a fim de:
a)
Se certificarem da legalidade e regularidade das operações financiadas pelos Fundos;
[…]
2.   Os Estados‑Membros instauram sistemas de gestão e controlo eficientes, para assegurar a conformidade com a legislação que rege os regimes de apoio da União no intuito de minimizar o risco de prejuízo financeiro para a União.
[…]»
Regulamento (UE) n.o 1307/2013
7
O artigo 43.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608; retificação JO 2016, L 130, p. 23) (a seguir «Regulamento n.o 1307/2013»), sob a epígrafe «Regras gerais», dispunha, no n.o 1:
«Os agricultores com direito a um pagamento ao abrigo do regime de pagamento de base ou a título do regime de pagamento único por superfície observam, em todos os seus hectares elegíveis na aceção do artigo 32.o, n.os 2 a 5, as práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente referidas no n.o 2 do presente artigo ou as práticas equivalentes referidas no n.o 3 do presente artigo.»
8
O artigo 44.o deste regulamento, sob a epígrafe «Diversificação das culturas», previa:
«1.   Se as terras aráveis de um agricultor tiverem uma área entre 10 e 30 hectares e não forem totalmente dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou durante uma parte significativa do ciclo da cultura, deve haver pelo menos duas culturas diferentes nessas terras aráveis. A cultura principal não deve cobrir mais de 75 % dessas terras aráveis.
Se as terras aráveis de um agricultor tiverem uma área superior a 30 hectares e não forem totalmente dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano, ou durante uma parte significativa do ciclo da cultura, deve haver pelo menos três culturas diferentes nessas terras aráveis. A cultura principal não deve ocupar mais de 75 % das terras aráveis e as duas culturas principais não devem ocupar, juntas, mais de 95 % das terras aráveis.
2.   Sem prejuízo do número de culturas exigido nos termos do n.o 1, os limiares máximos nele fixados não se aplicam às explorações se a erva ou outras forrageiras herbáceas, ou as terras em pousio ou dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou uma parte significativa do ciclo de cultivo, ocuparem mais de 75 % das terras aráveis. Nesse caso, a cultura principal na superfície arável remanescente não pode ocupar mais de 75 % desta superfície, a não ser que esta mesma superfície remanescente seja ocupada por erva ou por outras forrageiras herbáceas, ou por terras em pousio.
3.   Os n.os 1 e 2 não se aplicam às explorações:
a)
Em que mais de 75 % das terras aráveis sejam utilizados para a produção de erva ou outras forrageiras herbáceas, sejam terras em pousio ou sejam objeto de uma combinação destas utilizações, desde que a superfície arável não abrangida por estas utilizações não ultrapasse 30 hectares;
b)
Em que mais de 75 % da superfície agrícola elegível sejam prados permanentes, sejam utilizados para a produção de erva ou outras forrageiras herbáceas ou para culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou durante uma parte significativa do ciclo de cultivo, ou sejam objeto de uma combinação destas utilizações, desde que a superfície arável não abrangida por estas utilizações não ultrapasse 30 hectares;
c)
Em que mais de 50 % das superfícies ocupadas por terras aráveis declaradas não tenham sido declarados pelo agricultor no seu pedido de ajuda do ano anterior caso se conclua, mediante comparação dos dados geoespaciais, que todas as terras aráveis estão a ser cultivadas com uma cultura diferente da do ano civil anterior;
[…]»
9
O artigo 3.o do Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 350, p. 15), alterou o n.o 2 e o n.o 3, alíneas a) e b), do artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013 do seguinte modo:
«2.   Sem prejuízo do número de culturas exigido nos termos do n.o 1, os limiares máximos nele fixados não se aplicam às explorações se a erva ou outras forrageiras herbáceas, ou as terras em pousio ou dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou uma parte significativa do ciclo de cultivo, ocuparem mais de 75 % das terras aráveis. Nesse caso, a cultura principal na superfície arável remanescente não pode ocupar mais de 75 % desta superfície, a não ser que esta mesma superfície remanescente seja ocupada por erva ou por outras forrageiras herbáceas, ou por terras em pousio.
3.   Os n.os 1 e 2 não se aplicam às explorações:
a)
Em que mais de 75 % das terras aráveis sejam utilizados para a produção de erva ou de outras forrageiras herbáceas, ou para a cultura de leguminosas, sejam terras em pousio ou sejam objeto de uma combinação dessas utilizações;
b)
Em que mais de 75 % da superfície agrícola elegível sejam prados permanentes, sejam utilizados para a produção de erva ou de outras forrageiras herbáceas, ou para culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou durante uma parte significativa do ciclo de cultivo, ou sejam objeto de uma combinação dessas utilizações».
10
Em conformidade com o disposto no artigo 6.o do Regulamento 2017/2393, a alteração do artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013 era aplicável a partir de 1 de janeiro de 2018.
Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014
11
O artigo 2.o do Regulamento Delegado (UE) n.o 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48), conforme alterado pelo Regulamento Delegado (UE) 2017/723 da Comissão, de 16 de fevereiro de 2017 (JO 2016, L 107, p. 1) (a seguir «Regulamento Delegado n.o 640/2014»), dispõe:
«1.   Para efeitos do sistema integrado referido no artigo 67.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1306/2013], aplicam‑se as definições do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1307/2013] e do artigo 67.o, n.o 4, do Regulamento [n.o 1306/2013].
Aplicam‑se igualmente as seguintes definições:
[…]
(23) “Superfície determinada”:
a)
no âmbito dos regimes de ajuda “superfícies”, a superfície em relação à qual foram cumpridos todos os critérios de elegibilidade ou outras obrigações relativas às condições para a concessão da ajuda, independentemente do número de direitos ao pagamento de que os beneficiários dispõem, […]
[…]»
12
O artigo 23.o deste regulamento delegado, sob a epígrafe «Base de cálculo do pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente relativamente aos hectares elegíveis declarados no âmbito do regime de pagamento de base ou do regime de pagamento único por superfície», prevê, no n.o 2:
«Sem prejuízo das sanções administrativas aplicáveis em conformidade com o artigo 28.o, se a superfície declarada num pedido único do pagamento de base ou do pagamento único por superfície exceder a superfície determinada, esta última deve ser utilizada para o cálculo do pagamento por ecologização.
Todavia, se se constatar que a superfície determinada para o regime de pagamento de base ou o regime de pagamento único por superfície é superior à declarada no pedido de ajuda, a superfície utilizada para o cálculo do pagamento por ecologização é a declarada.»
13
O artigo 24.o do referido regulamento delegado, sob a epígrafe «Redução do pagamento por ecologização em caso de incumprimento da diversificação das culturas», enuncia:
«1.   No que diz respeito às terras aráveis em relação às quais o artigo 44.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento [n.o 1307/2013] imponha, pelo menos, duas culturas diferentes, não podendo a cultura principal abranger mais de 75 % da superfície total de terras aráveis, abrangendo a superfície determinada para a cultura principal mais de 75 % da superfície total determinada de terras aráveis, a superfície a utilizar para o cálculo do pagamento por ecologização nos termos do artigo 23.o do presente regulamento deve ser reduzida em 2 vezes a superfície da cultura principal superior a 75 % da superfície total determinada de terras aráveis.
2.   No que diz respeito às terras aráveis em relação às quais o artigo 44.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento [n.o 1307/2013] imponha, pelo menos, três culturas diferentes, não podendo a cultura principal abranger mais de 75 % da superfície total de terras aráveis, abrangendo a superfície determinada para a cultura principal mais de 75 % da superfície total determinada de terras aráveis, a superfície a utilizar para o cálculo do pagamento por ecologização nos termos do artigo 23.o do presente regulamento deve ser reduzida da superfície da cultura principal superior a 75 % da superfície total determinada de terras aráveis.
3.   No que diz respeito às terras aráveis em relação às quais o artigo 44.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento [n.o 1307/2013] imponha, pelo menos, três culturas diferentes, não podendo as duas culturas principais abranger mais de 95 % da superfície total de terras aráveis, abrangendo a superfície determinada para as duas culturas principais mais de 95 % da superfície total determinada de terras aráveis, a superfície a utilizar para o cálculo do pagamento por ecologização nos termos do artigo 23.o do presente regulamento deve ser reduzida em cinco vezes a superfície das duas culturas principais superior a 95 % da superfície total determinada de terras aráveis.
4.   No que diz respeito às explorações relativamente às quais o artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento [n.o 1307/2013] determina que a cultura principal nas terras aráveis remanescentes não pode cobrir mais de 75 % dessas terras aráveis, cobrindo a superfície determinada para a cultura principal mais de 75 % dessas terras aráveis remanescentes, a superfície a utilizar para o cálculo do pagamento por ecologização nos termos do artigo 23.o do presente regulamento deve ser reduzida em 2 vezes a superfície determinada da cultura principal superior aos 75 % das terras aráveis remanescentes.
5.   Se, durante três anos, forem constatados casos de incumprimento, por um beneficiário, do disposto no presente artigo relativamente à diversificação das culturas, a superfície em que, nos anos seguintes, deve ser reduzida a superfície utilizada para o cálculo do pagamento por ecologização, nos termos dos n.os 1 a 4, deve ser multiplicada por 2.»
14
O artigo 25.o do mesmo regulamento delegado, sob a epígrafe «Redução do pagamento por ecologização em caso de incumprimento das disposições sobre prados permanentes», tem a seguinte redação:
«1.   Se se determinar a existência de incumprimento do artigo 45.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento [n.o 1307/2013], deve subtrair‑se à superfície prevista para o cálculo do pagamento por ecologização em conformidade com o artigo 23.o do presente regulamento a superfície considerada em incumprimento do disposto no artigo 45.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento [n.o 1307/2013].
2.   Se se determinar a existência de incumprimento das obrigações estabelecidas no artigo 44.o do Regulamento Delegado (UE) n.o 639/2014 [da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que altera o anexo X do mesmo regulamento (JO 2014, L 181, p. 1)], deve subtrair‑se à superfície prevista para o cálculo do pagamento por ecologização em conformidade com o artigo 23.o do presente regulamento a superfície considerada em incumprimento das obrigações estabelecidas no artigo 44.o do Regulamento Delegado [n.o 639/2014].
3.   Considera‑se “determinado” um incumprimento sempre que verificado por qualquer tipo de controlo efetuado em conformidade com o artigo 74.o do Regulamento [n.o 1306/2013] ou de qualquer outra forma levado ao conhecimento da autoridade de controlo ou do organismo pagador competentes.»
15
O artigo 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014, sob a epígrafe «Redução do pagamento por ecologização em caso de incumprimento das disposições sobre superfícies de interesse ecológico», dispõe:
«1.   As superfícies de interesse ecológico obrigatórias por força do artigo 46.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1307/2013], a seguir designadas por “superfícies de interesse ecológico obrigatórias”, devem ser calculadas com base na superfície total determinada de terras aráveis, incluindo, se aplicável o artigo 46.o, n.o 2, do Regulamento [n.o 1307/2013], as superfícies determinadas referidas no artigo 46.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alíneas c), d), g) e h), do mesmo regulamento.
2.   Se a superfície de interesse ecológico obrigatória exceder a superfície de interesse ecológico determinada tendo em conta a ponderação das superfícies de interesse ecológico previstas no artigo 46.o, n.o 3, do Regulamento [n.o 1307/2013], a superfície a utilizar para o cálculo do pagamento por ecologização nos termos do artigo 23.o do presente regulamento deve ser reduzida em 10 vezes a superfície de interesse ecológico não encontrada.
Para efeitos do primeiro parágrafo, a superfície de interesse ecológico determinada não pode exceder a percentagem das superfícies de interesse ecológico declaradas relativamente à superfície total de terras aráveis declarada.
3.   Se, durante três anos, forem constatados casos de incumprimento, por um beneficiário, do disposto no presente artigo relativamente à superfície de interesse ecológico, a superfície em que, nos anos seguintes, deve ser reduzida nos termos do n.o 2 a superfície utilizada para o cálculo do pagamento por ecologização deve ser multiplicada por 2.»
Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014
16
O artigo 35.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) 2018/746 da Comissão, de 18 de maio de 2018 (JO 2018, L 125, p. 1) (a seguir «Regulamento de Execução n.o 809/2014»), sob a epígrafe «Aumento da taxa de controlo», tem a seguinte redação:
«Se as verificações no local revelarem um incumprimento significativo no contexto de um dado regime de ajuda ou medida de apoio, numa região ou parte dela, a autoridade competente deve aumentar adequadamente a percentagem de beneficiários a controlar no local no ano seguinte.»
Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014
17
O considerando 27 do Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59; retificação JO 2015, L 114, p. 25), conforme alterado pelo Regulamento de Execução (UE) 2018/56 da Comissão, de 12 de janeiro de 2018 (JO 2018, L 10, p. 9) (a seguir «Regulamento de Execução n.o 908/2014»), enuncia:
«Para que, em casos normais o procedimento de apuramento da conformidade seja concluído num prazo razoável, é adequado estabelecer prazos específicos para as diversas fases do procedimento, que devem ser cumpridos pela Comissão e pelos Estados‑Membros. No entanto, a Comissão deve poder prorrogar esses prazos sempre que tal seja necessário devido à complexidade do caso em apreço. O procedimento de apuramento da conformidade deve dar aos Estados‑Membros direito a processos contraditórios e a apreciar corretamente as informações necessárias à avaliação do risco para os Fundos.»
18
O artigo 34.o deste regulamento de execução, sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», prevê:
«1.   Na determinação dos montantes a excluir do financiamento da União, por não‑conformidade das despesas com as normas da União, a Comissão recorrerá às suas verificações e terá em consideração as informações disponibilizadas pelos Estados‑Membros nos prazos que tiver fixado no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, de acordo com o disposto no artigo 52.o do Regulamento [n.o 1306/2013] e no presente artigo.
2.   Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada em conformidade com as normas da União, comunicará as suas constatações ao Estado‑Membro em causa, indicando as medidas corretivas necessárias para garantir o cumprimento futuro dessas normas e o nível provisório de correção financeira que, nessa fase do procedimento, entenda corresponder às suas verificações. A comunicação deve ainda indicar a data da reunião bilateral a realizar no prazo de cinco meses a contar do termo do prazo para resposta do Estado‑Membro. A comunicação fará referência ao presente artigo.
O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação. Na sua resposta, o Estado‑Membro deve:
a)
Demonstrar que a importância real do incumprimento ou do risco para os Fundos é inferior ao indicado pela Comissão;
b)
Informar a Comissão das medidas corretivas que tenha adotado para assegurar o cumprimento das normas da União, assim como da data efetiva da sua aplicação.
Em casos justificados, a Comissão pode, a pedido fundamentado do Estado‑Membro, autorizar uma prorrogação do prazo de dois meses por um período máximo de dois meses. O pedido deve ser enviado à Comissão antes do termo desse prazo.
Se o Estado‑Membro entender não ser necessário realizar uma reunião bilateral, deve informar desse facto a Comissão, na sua resposta à comunicação supramencionada.
3.   Na reunião bilateral, ambas as partes devem esforçar‑se por alcançarem um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração e do prejuízo financeiro causado ao orçamento da União.
A Comissão elaborará as atas da reunião bilateral e enviá‑las‑á ao Estado‑Membro no prazo de trinta dias úteis. O Estado‑Membro pode enviar as suas observações à Comissão no prazo de quinze dias úteis a contar da receção das atas.
No prazo de seis meses a contar do envio das atas da reunião bilateral, a Comissão comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro com base nas informações recebidas no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade. Na comunicação serão avaliadas as despesas a excluir do financiamento da União em conformidade com o artigo 52.o do Regulamento [n.o 1306/2013] e o artigo 12.o do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014 [da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18)]. A comunicação fará referência ao artigo 40.o, n.o 1, do presente regulamento.
[…]
6.   Na avaliação das despesas a excluir do financiamento da União, as informações prestadas pelo Estado‑Membro podem ser tidas em conta pela Comissão após a sua comunicação formal, a que se refere o n.o 3, terceiro parágrafo, se, cumulativamente:
a)
Tal for necessário para evitar uma sobrestimação bruta do prejuízo financeiro causado ao orçamento da União;
b)
A transmissão tardia das informações for devidamente justificada por fatores externos e não comprometer a adoção tempestiva, pela Comissão, de uma decisão nos termos do artigo 52.o do Regulamento [n.o 1306/2013].
[…]»
19
O artigo 40.o do referido regulamento de execução, sob a epígrafe «Processo de conciliação», dispõe, no n.o 1:
«Um Estado‑Membro pode recorrer ao Órgão de Conciliação no prazo de trinta dias úteis a contar da receção da comunicação formal da Comissão a que se refere o artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, através de um pedido fundamentado de conciliação dirigido ao secretariado do órgão.
[…]»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
20
Os antecedentes do litígio foram expostos pelo Tribunal Geral nos n.os 2 a 30 do acórdão recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.
Inquérito 2017
21
A Comissão abriu o inquérito AA/2017/002/RO (a seguir «inquérito 2017») relativamente à Roménia, com base no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e no artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, para verificar se a administração e o controlo feitos por esta aos regimes de ajudas por superfície pagas pelos fundos tinham sido efetuados em conformidade com a legislação da União para os exercícios financeiros de 2015 e 2016.
22
De 12 a 16 de junho de 2017, a Comissão efetuou uma auditoria no local, na Roménia.
23
Em 28 de agosto de 2017, na sequência dessa auditoria, a Comissão notificou à Roménia os resultados das suas verificações, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, e pediu‑lhe informações adicionais.
24
Em 20 de fevereiro de 2018, a Comissão organizou uma reunião bilateral (a seguir «reunião bilateral relativa a 2017»), em conformidade com o disposto no artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
25
Em 3 de abril de 2018, a ata da reunião bilateral relativa a 2017 foi comunicada à Roménia, acompanhada de um convite para fornecer informações adicionais antes de 2 de julho de 2018.
26
A Roménia transmitiu, em 25 de abril de 2018, as suas observações relativas à ata da reunião bilateral relativa a 2017 e, em 2 de julho e 11 de setembro de 2018, as suas respostas ao pedido de informações adicionais formulado nessa ata, em conformidade com as disposições do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
27
Em 1 de março de 2019, a Comissão comunicou à Roménia, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, e com o artigo 40.o, n.o 1, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, as suas conclusões baseadas nas informações recebidas no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade. Em concreto, a Comissão, por um lado, indicou que mantinha a sua posição segundo a qual o sistema implementado pela Roménia durante os exercícios financeiros de 2015 e 2016, objeto do inquérito 2017, apresentava deficiências no funcionamento de cinco controlos‑chave e, por outro, precisou o montante da quantia que tencionava excluir do financiamento da União.
28
Em 10 de abril de 2019, a Roménia apresentou um pedido de conciliação. Na sequência da conciliação, foi‑lhe enviado um relatório do Órgão de Conciliação em 24 de junho de 2019.
29
Em 10 de julho de 2019, na sequência desse relatório, a Roménia comunicou à Comissão um cálculo de impacto revisto baseando‑se no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
30
Em seguida, a Comissão transmitiu a sua posição final à Roménia, na qual indicou que mantinha parcialmente a sua posição expressa nas suas conclusões comunicadas em 1 de março de 2019 e que diminuía o montante da quantia que propunha excluir do financiamento da União, após ter tido em consideração o cálculo de impacto revisto transmitido pela Roménia (a seguir «posição final para 2017»).
31
O relatório de síntese relativo ao inquérito 2017 foi posteriormente comunicado à Roménia.
Inquérito 2018
32
A Comissão abriu o inquérito AA/2018/007/RO (a seguir «inquérito 2018») relativamente à Roménia, com base no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e no artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, para verificar se a administração e o controlo feitos por esta dos regimes de ajudas por superfície pagas pelos fundos tinham sido efetuados em conformidade com a legislação da União para os exercícios financeiros de 2017 e 2018.
33
De 2 a 6 de julho de 2018, a Comissão efetuou uma auditoria no local, na Roménia (a seguir «auditoria 2018»).
34
Por carta de 28 de agosto de 2018, a Comissão notificou à Roménia os resultados das suas verificações, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
35
Em 29 de outubro de 2018, a Roménia enviou à Comissão as suas observações sobre os resultados das verificações.
36
Em 23 de janeiro de 2019, a Comissão convidou a Roménia para uma reunião bilateral, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
37
Em 5 de março de 2019, a Comissão e as autoridades romenas encontraram‑se numa reunião bilateral (a seguir «reunião bilateral relativa a 2018»).
38
Em 10 de abril de 2019, a Comissão transmitiu à Roménia a ata da reunião bilateral relativa a 2018 (a seguir «ata do inquérito 2018»).
39
Em 3 de maio de 2019, a Roménia comunicou à Comissão as suas observações sobre a ata do inquérito 2018.
40
Por carta de 10 de junho de 2019, a Roménia apresentou as suas respostas ao pedido de informações adicionais formulado na ata do inquérito 2018.
41
Em seguida, em 19 de dezembro de 2019, a Comissão enviou à Roménia as conclusões preliminares do inquérito 2018 (a seguir «comunicação relativa às despesas excluídas para 2018»), em conformidade com o artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, nas quais comunicou a sua proposta de excluir do financiamento da União uma quantia no montante de 178846662,94 euros e confirmou a sua posição segundo a qual, na Roménia, nos exercícios financeiros de 2017 e 2018, a aplicação do regime de ajudas por superfície tinha violado a regulamentação da União.
42
Mais especificamente, a Comissão referiu que os motivos de exclusão das despesas em causa dos fundos diziam respeito às deficiências constatadas relativamente a quatro controlos‑chave, a saber, os controlos administrativos no que respeita à definição das terras em pousio em relação à dos prados temporários, a realização de controlos cruzados para determinar a elegibilidade das parcelas declaradas, a realização de um número suficiente de controlos no local e a realização de controlos no local de suficiente qualidade.
43
Em 5 de fevereiro de 2020, a Roménia apresentou um pedido de conciliação (a seguir «pedido de conciliação para 2018»).
44
Em 15 de dezembro de 2020, a Roménia participou numa reunião de conciliação.
45
Em 4 de janeiro de 2021, o Órgão de Conciliação comunicou o seu relatório, no qual concluiu que não era possível uma conciliação.
46
Em 5 de julho de 2021, a Comissão comunicou à Roménia a sua posição final, adotada na sequência do relatório de conciliação. Nesta posição, em substância, a Comissão manteve a sua apreciação segundo a qual o sistema aplicado na Roménia durante os exercícios financeiros de 2017 e 2018 apresentava deficiências no funcionamento de quatro controlos‑chave. Além disso, a Comissão reduziu as correções fixas propostas para uma quantia no montante de 178320110,85 euros.
47
De seguida, a Comissão enviou à Roménia um relatório de síntese no qual recordou as diferentes etapas do inquérito 2018, o âmbito das observações formuladas pela Roménia durante o procedimento de apuramento da conformidade e a fundamentação das suas conclusões finais.
48
Em 17 de novembro de 2021, a Comissão adotou a decisão controvertida.
49
No que respeita às despesas efetuadas pela Roménia a título dos fundos para os exercícios financeiros de 2017 e 2018, a Comissão salientou as violações do direito da União referidas no n.o 42 do presente acórdão e decidiu aplicar‑lhe uma correção fixa no montante de 178320110,85 euros.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
50
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de janeiro de 2022, a Roménia interpôs um recurso de anulação parcial da decisão controvertida, na parte em que dizia respeito às despesas que tinha efetuado a título dos fundos, durante os exercícios financeiros de 2018 e 2019, no montante de 178320110,85 euros.
51
A Roménia invocou três fundamentos de recurso.
52
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedentes estes fundamentos e, por conseguinte, negou provimento ao recurso na sua totalidade.
53
Em primeiro lugar, nos n.os 34 a 173 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente o primeiro fundamento, relativo ao exercício indevido, pela Comissão, da sua competência para excluir montantes do financiamento da União com base no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e que se articulava em cinco partes.
54
Primeiro, nos n.os 37 a 52 desse acórdão, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente a primeira parte deste fundamento, relativa a erros cometidos pela Comissão na constatação de deficiências nos controlos administrativos no que respeita à relação entre o inquérito 2017 e o inquérito 2018 bem como no prazo aplicável às informações transmitidas pela Roménia no âmbito do inquérito 2018.
55
A este respeito, o Tribunal Geral salientou, nomeadamente nos n.os 41 e 42 do referido acórdão, que o inquérito 2017 e o inquérito 2018 se sobrepunham quanto aos quatro controlos‑chave relativamente aos quais a Comissão tinha constatado violações. Todavia, observou que, por um lado, essas violações diziam respeito a dois períodos diferentes, o inquérito 2017 relativo aos exercícios financeiros de 2015 e 2016 e o inquérito 2018 relativo aos exercícios financeiros de 2017 e 2018, e, por outro lado, a decisão adotada na sequência do inquérito 2017 não tinha sido objeto de recurso e tinha, portanto, se tornado definitiva. O Tribunal Geral considerou que o recurso tinha sido interposto da decisão controvertida, que tinha sido adotada no termo do inquérito 2018 e que dizia respeito aos exercícios financeiros de 2017 e 2018. A Roménia só podia, portanto, segundo o Tribunal Geral, pôr em causa, no que respeita ao inquérito 2017, as referências a esse inquérito feitas pela Comissão durante o inquérito 2018 e com base nas quais esta tinha adotado a decisão controvertida.
56
Quanto ao prazo aplicável à comunicação de informações pela Roménia no âmbito do inquérito 2018, o Tribunal Geral salientou, no n.o 47 do acórdão recorrido, que os dois requisitos previstos a este respeito no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 tinham caráter cumulativo, pelo que, se um dos dois não estivesse preenchido, não havia que examinar o outro.
57
Em seguida, o Tribunal Geral declarou, no n.o 49 desse acórdão, que a sobreposição parcial do inquérito 2017 e do inquérito 2018 não tinha incidência na legalidade da decisão controvertida, pelo que o comportamento imputado à Comissão pela Roménia, que alegou que tinha ficado impossibilitada de fornecer as informações essenciais para o inquérito 2018 devido ao comportamento da Comissão no âmbito do inquérito 2017, não podia ser considerado um fator externo na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2004.
58
Além disso, no n.o 50 do referido acórdão, o Tribunal Geral salientou que, no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, o Estado‑Membro em causa devia apresentar uma explicação que permitisse considerar que fatores externos tinham justificado a apresentação tardia de informações, após a comunicação formal enviada pela Comissão, e que cabia a esta última avaliar se essa explicação era satisfatória, uma vez que, na hipótese de a Comissão ter rejeitado a referida explicação e não ter aplicado o artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, o referido Estado‑Membro poderia ter contestado, no Tribunal Geral, a recusa de ter em conta as informações que tinha assim transmitido.
59
No n.o 51 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou, por um lado, que, no inquérito 2018, o único fator externo invocado pela Roménia dizia respeito às informações sobre as taxas de erro utilizadas para calcular o risco para o FEAGA. Por outro lado, a Roménia não tinha contestado o comportamento da Comissão durante o procedimento de apuramento da conformidade, mas apenas perante o Tribunal Geral, de forma que a Comissão não podia ser validamente acusada de não ter analisado corretamente o conceito de «fator externo», na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2004.
60
Segundo, nos n.os 53 a 99 desse acórdão, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente a segunda parte do primeiro fundamento, relativa a erros de apreciação cometidos pela Comissão na constatação de deficiências nos controlos administrativos no que respeita à definição das terras em pousio relativamente à definição dos prados temporários.
61
A este respeito, o Tribunal Geral começou por rejeitar, no n.o 77 do referido acórdão, uma primeira acusação, relativa às referências ao inquérito 2017 feitas pela Comissão no âmbito do inquérito 2018.
62
No que respeita ao argumento da Roménia segundo o qual, no caso de terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 hectares (ha), o facto de as terras retiradas da produção serem confundidas com prados temporários não implica nenhum risco para os fundos e, por conseguinte, o artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013 ter sido, no caso em apreço, respeitado, o Tribunal Geral declarou, nomeadamente, no n.o 70 do acórdão recorrido, que, ao afirmar que, em quase todos os casos, embora uma das duas culturas, prados temporários ou terras em pousio, seja declarada numa das duas categorias necessárias para assegurar a diversificação (cultura principal ou cultura secundária), outras culturas são declaradas na outra categoria, a Roménia reconheceu implicitamente que não estava em condições de garantir que não existia risco para os fundos.
63
No n.o 71 desse acórdão, o Tribunal Geral precisou que esta argumentação equivalia a admitir a eventual existência de casos em que as duas culturas exigidas no artigo 44.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1307/2013 eram terras em pousio e prados temporários. Assim, ao contrário do que alegou a Roménia, teria sido necessária uma distinção entre terras em pousio e prados temporários para assegurar o cumprimento do requisito previsto nesta disposição segundo o qual devem estar presentes duas culturas nas terras aráveis do agricultor que tenham entre 10 e 30 ha, uma vez que poderia existir uma situação em que, na realidade, as terras aráveis estivessem inteiramente cobertas por terras em pousio ou por prados temporários.
64
Quanto ao argumento da Roménia segundo o qual, embora, em princípio, a cultura principal não deva cobrir mais de 75 % das terras aráveis, a ultrapassagem desse limiar é permitida tanto no caso das terras em pousio como no caso dos prados temporários, em conformidade com o artigo 44.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1307/2013, pelo que, mesmo que as duas culturas sejam confundidas, não existe nenhum risco para os fundos, o Tribunal Geral declarou, no n.o 72 do referido acórdão, que a Roménia não tinha feito prova de que a condição prévia à aplicação da exceção prevista no artigo 44.o, n.o 3, alínea a), deste regulamento, a saber, o facto de os prados temporários, as terras em pousio ou a sua combinação representarem mais de 75 % das terras aráveis de uma exploração, estava preenchida.
65
No que respeita ao argumento da Roménia segundo o qual os seus inspetores tinham feito o controlo às terras declaradas como retiradas da produção durante dois anos consecutivos para punir eventuais irregularidades, o Tribunal Geral salientou, no n.o 76 do acórdão recorrido, que a auditoria 2018 tinha salientado um problema diferente, a saber, o facto de, no local, ter sido cometido um erro na qualificação das terras e ter produzido consequências em cascata, o que tinha posto em causa a aplicação dos limiares de ecologização baseados na diversificação das culturas em conformidade com o artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013.
66
O Tribunal Geral rejeitou em seguida, no n.o 87 desse acórdão, a segunda acusação, relativa à falta de clareza da base legal do inquérito 2018.
67
O Tribunal Geral baseou‑se, nos n.os 83 a 86 do referido acórdão, no facto de a Roménia ter tido conhecimento da base legal do inquérito 2018, o mais tardar em 10 de abril de 2019, dia da comunicação da ata do inquérito 2018. Além disso, em seu entender, não podia validamente sustentar que a referência ao artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013, que diz respeito à diversificação das culturas com vista a beneficiar do regime de pagamento para práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, não era suficiente para compreender a natureza e o alcance da contestação da Comissão.
68
Por último, o Tribunal Geral rejeitou, no n.o 99 do acórdão recorrido, a terceira alegação, relativa a erros no cálculo da correção fixa aplicada pela Comissão no âmbito do inquérito 2018.
69
Para o efeito, salientou, nomeadamente, por um lado, no n.o 95 desse acórdão, que a exceção prevista no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não era aplicável no caso em apreço. Por outro lado, constatou, no n.o 97 do referido acórdão, que a Roménia não tinha demonstrado que a Comissão tinha cometido um erro de apreciação ao considerar que a correção, alegada pela Roménia em apoio do seu argumento de que a irregularidade assinalada pela Comissão apresentava um reduzido grau de gravidade e tinha uma pequena extensão, não tinha ocorrido.
70
Terceiro, nos n.os 100 a 152 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente a terceira parte do primeiro fundamento, relativa a erros de apreciação cometidos pela Comissão na constatação de deficiências na realização dos controlos cruzados com vista a determinar a elegibilidade da parcela declarada.
71
Quanto à primeira alegação, relativa a erros de apreciação cometidos pela Comissão na constatação de deficiências na realização dos controlos no âmbito do FEAGA, o Tribunal Geral julgou‑a improcedente no n.o 143 desse acórdão.
72
Em especial, distinguiu, nos n.os 121 e 122 do referido acórdão, a atualização do sistema de informação das parcelas agrícolas (a seguir «SIPA») da pequena percentagem de incumprimentos constatados no inquérito 2018 e considerou que a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao considerar na decisão controvertida que, no que dizia respeito a essa atualização, não havia limiar aplicável aos erros.
73
No que respeita à referida atualização, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 130 e 131 do acórdão recorrido, que a questão da base legal da atualização trienal do SIPA não tinha incidência nas deficiências que a Comissão tinha constatado. Com efeito, por um lado, resultava da ata da reunião bilateral de 8 de setembro de 2017 sobre o plano de ação de 2017 referida pela própria Roménia que nenhum Estado‑Membro tinha sido punido por não ter procedido a uma atualização do SIPA de três em três anos, mas que os erros resultantes da falta de atualização criavam um risco para os fundos e podiam constituir a base de correções financeiras. Por outro lado, como o Tribunal Geral já tinha constatado em relação a outros argumentos da Roménia, era a antiguidade das imagens do SIPA que estava na origem do risco para o FEAGA.
74
Quanto à segunda acusação, relativa a erros cometidos pela Comissão na constatação de deficiências na realização dos controlos no âmbito do FEADER, o Tribunal Geral julgou‑a improcedente no n.o 152 desse acórdão.
75
O Tribunal Geral declarou, por um lado, no n.o 149 do referido acórdão, que a Comissão tinha explicado corretamente, na comunicação relativa às despesas excluídas para 2018, que não tinha tido em conta os cálculos apresentados pela Roménia por não estarem em conformidade com o que tinha sido acordado na reunião bilateral relativa a 2018. Por outro lado, declarou, no n.o 150 do mesmo acórdão, que a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao considerar que a exceção prevista no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não era aplicável no caso em apreço.
76
O Tribunal Geral indicou também, no n.o 151 do acórdão recorrido, que, em todo o caso, não cabia à Comissão provar que os cálculos de um Estado‑Membro estavam errados, mas que cabia a este último demonstrar que os elementos em que a Comissão se tinha baseado para exprimir as suas dúvidas estavam errados, o que, em seu entender, a Roménia não fez no caso em apreço.
77
Quarto, nos n.os 153 a 169 do referido acórdão, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente a quarta parte do primeiro fundamento, relativa a erros de apreciação cometidos pela Comissão na constatação de deficiências na realização de um número suficiente de controlos no local.
78
No que respeita ao desacordo entre a Roménia e a Comissão sobre a percentagem de beneficiários que devem ser objeto de controlo no âmbito das medidas de auxílio a favor da ecologização quando são constatadas não conformidades significativas, o Tribunal Geral observou, antes de mais, no n.o 162 do acórdão recorrido, que esse desacordo estava relacionado com a determinação da percentagem decorrente do cálculo destinado a estabelecer um dos dois valores necessários para determinar essa percentagem.
79
Quanto ao documento de trabalho DS/CDP/2015/19, a que a Roménia fez referência, o Tribunal Geral salientou, no n.o 163 desse acórdão, que esse documento indicava que o pagamento por ecologização só podia ser efetuado para a superfície que era, em princípio, elegível, ou seja, a que satisfazia os critérios de elegibilidade do regime de pagamento único por superfície (a seguir «RPUS»). No n.o 164 do referido acórdão, o Tribunal Geral declarou que o referido documento precisava, no que respeita à fórmula que deve ser utilizada para determinar a taxa de controlo da ecologização que deveria ser aumentada no ano seguinte ao ano das não conformidades significativas, que o numerador, ou seja, a redução total por ecologização em hectares, devia ser entendido como a redução total do número de hectares para a região controlada, incluindo a redução para todas as exigências em matéria de ecologização. Isso implicava, segundo o Tribunal Geral, que deviam ser tidas em conta não só a redução resultante de todas as exigências em matéria de ecologização mas também a redução do número de hectares para a região controlada.
80
Quinto, nos n.os 170 a 173 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente a quinta parte do primeiro fundamento, relativa a erros cometidos pela Comissão na constatação de deficiências na realização de controlos no local de qualidade suficiente, na medida em que o mérito desta parte estava ligado ao mérito da segunda e terceira partes do primeiro fundamento.
81
Em segundo lugar, nos n.os 174 a 181 desse acórdão, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente o segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade.
82
A este respeito, o Tribunal Geral salientou, no n.o 180 do referido acórdão, que, no âmbito deste fundamento, a Roménia tinha invocado novamente, por um lado, o facto de não ter podido apresentar cálculos adequados no prazo previsto no artigo 34.o, n.o 3, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 devido à sobreposição do inquérito 2017 e do inquérito 2018 e, por outro, o facto de a Comissão não ter aplicado o artigo 34.o, n.o 6, deste regulamento de execução nem, portanto, ter em conta os cálculos que a Roménia tinha apresentado no pedido de conciliação para 2018. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou, no n.o 181 do mesmo acórdão, que, uma vez que declarou, nesse acórdão, que, por um lado, a apresentação de cálculos adequados no âmbito do inquérito 2018 não dependia dos cálculos do inquérito 2017 e que, por outro, os requisitos previstos no artigo 34.o, n.o 6, do referido regulamento de execução não estavam preenchidos no caso em apreço, havia que julgar improcedente o segundo fundamento.
83
Em terceiro lugar, nos n.os 182 a 209 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedente o terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
84
A Roménia conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
declarar o recurso admissível e anular o acórdão recorrido na sua totalidade;
–
decidir definitivamente o litígio, julgando procedente o recurso de anulação parcial da decisão controvertida ou
–
a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie de novo, julgando procedente o recurso de anulação parcial da decisão controvertida interposto pela Roménia, e
–
condenar a Comissão nas despesas.
85
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao recurso e
–
condenar a Roménia nas despesas.
Quanto ao recurso
86
A Roménia invoca quatro fundamentos de recurso.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014 e com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»)
87
O primeiro fundamento do recurso divide‑se em quatro partes.
Quanto à primeira parte, relativa à alteração da base legal das propostas de correção financeira da Comissão no decurso do procedimento de apuramento da conformidade
– Argumentos das partes
88
No âmbito da primeira parte do primeiro fundamento, a Roménia contesta os n.os 85 e 86 do acórdão recorrido.
89
Por um lado, o Tribunal Geral declarou erradamente que a Comissão podia alterar a base legal das suas propostas de correção financeira durante o procedimento de apuramento da conformidade, incluindo no âmbito da reunião bilateral. Por outro lado, o Tribunal Geral considerou erradamente que a Roménia tinha sido informada do fundamento jurídico dessas propostas o mais tardar em 10 de abril de 2019, a saber, no dia da comunicação da ata do inquérito 2018, e que este Estado‑Membro tinha tido a oportunidade de apresentar utilmente as suas observações antes de a Comissão lhe enviar a comunicação relativa às despesas excluídas.
90
Com efeito, o procedimento de apuramento pressupõe, em conformidade com o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, que, desde a primeira fase deste procedimento, a Comissão indique as regras da União que considera violadas, as medidas necessárias e a correção prevista a este respeito.
91
A Roménia recorda, referindo‑se ao Acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão (C‑24/11 P, EU:C:2012:266, n.os 26 a 28), que, na sequência de um inquérito e no caso de considerar que as despesas não foram efetuadas em conformidade com as regras da União, a Comissão é obrigada a comunicar os resultados das suas verificações ao Estado‑Membro em causa e a indicar as medidas corretivas a tomar para garantir no futuro o cumprimento dessas regras. Para que essa comunicação possa desempenhar uma função de advertência desse Estado‑Membro, a Comissão deve dar‑lhe um perfeito conhecimento das suas reservas, nomeadamente indicar de forma suficientemente precisa a irregularidade que lhe é imputada.
92
A Comissão considera que a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
93
A título preliminar, importa recordar, por um lado, que o apuramento da conformidade é regido pelo artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013.
94
Em conformidade com o n.o 1 deste artigo 52.o, é efetuado um apuramento da conformidade quando a Comissão considerar que as despesas abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 4.o, n.o 1, e do artigo 5.o deste regulamento não foram efetuadas em conformidade com o direito da União e, no caso do FEADER, não foram efetuadas em conformidade com o direito da União e do Estado‑Membro aplicável referido no artigo 85.o do Regulamento n.o 1303/2013. A Comissão adota então atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União.
95
O n.o 3 do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 define, por seu turno, o procedimento a seguir antes de qualquer decisão de recusa de financiamento. Daqui resulta que a adoção de tal decisão está subordinada à existência de uma troca, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, de notificações escritas relativas ao resultado das verificações efetuadas pela Comissão com o objetivo de chegar a acordo sobre as medidas a adotar. Na falta de acordo, o Estado‑Membro em causa pode pedir a abertura de um procedimento de conciliação, no termo do qual é apresentado um relatório que contém recomendações à Comissão que as tem em conta antes de se pronunciar sobre uma recusa de financiamento [v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2025, Bulgária/Comissão (Despesas indevidas financiadas pelo FEAGA), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, n.o 56].
96
Este procedimento instaura assim um diálogo entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa e visa, em substância, primeiro, permitir‑lhes trocar informações, segundo, oferecer a esse Estado‑Membro a possibilidade de exercer o seu direito de defesa, terceiro, permitir a este último demonstrar a inexatidão das constatações da Comissão e, por último, quarto, permitir ao referido Estado‑Membro informar a Comissão das medidas corretivas aplicadas para assegurar o respeito da regulamentação da União [v., por analogia, Acórdão de 13 de fevereiro de 2020, Grécia/Comissão (Pastagens permanentes), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, n.o 84].
97
Por outro lado, em conformidade com o artigo 53.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão adotou o Regulamento de Execução n.o 908/2014, cujo artigo 34.o estabelece as regras de execução do procedimento de apuramento da conformidade previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013.
98
Como resulta do artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, lido à luz do seu considerando 27, trata‑se de um processo contraditório cujas diferentes fases estão sujeitas ao respeito de prazos específicos para garantir que este seja concluído num prazo razoável [v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2025, Bulgária/Comissão (Despesas indevidas financiadas pelo FEAGA), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, n.o 58].
99
Na primeira fase, a Comissão comunica, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, as suas conclusões ao Estado‑Membro em causa, especificando as medidas corretivas que considera dever adotar e indicando o nível provisório de correção financeira que considera adequado.
100
Resulta da jurisprudência que esta comunicação deve identificar de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas ao Estado‑Membro em causa que, em última análise, estiveram na base da correção financeira efetuada. Só essa comunicação permite garantir um perfeito conhecimento das reservas da Comissão [v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2025, Bulgária/Comissão (Despesas indevidas financiadas pelo FEAGA), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, n.o 59 e jurisprudência aí referida].
101
Além disso, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, a referida comunicação deve prever a realização de uma reunião bilateral no prazo de cinco meses após o termo do prazo de resposta de que dispõe o Estado‑Membro em causa. Resulta igualmente do artigo 34.o, n.o 3, segundo parágrafo, deste regulamento de execução que a Comissão, no prazo de 30 dias úteis a contar da reunião bilateral, redige a ata desta reunião e transmite‑a ao Estado‑Membro em causa, o qual pode comunicar as suas observações à Comissão no prazo de 15 dias úteis a contar da sua receção.
102
Ora, embora a comunicação referida no n.o 99 do presente acórdão deva dar ao Estado‑Membro em causa um perfeito conhecimento das reservas da Comissão, de modo que esta possa desempenhar uma função de advertência [v., neste sentido, Acórdão de 13 de fevereiro de 2020, Grécia/Comissão (Pastagens permanentes), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, n.o 82 e jurisprudência aí referida], não resulta disso que todas as disposições jurídicas potencialmente violadas pela irregularidade inicialmente constatada devam necessariamente ser mencionadas nessa comunicação.
103
Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, desde que a referida comunicação possa desempenhar uma função de advertência, a simples omissão, nesse documento, de uma referência jurídica não constitui uma violação de uma formalidade essencial (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de janeiro de 2002, Finlândia/Comissão, C‑170/00, EU:C:2002:51, n.o 34, e de 7 de outubro de 2004, Espanha/Comissão, C‑153/01, EU:C:2004:589, n.o 93).
104
Do mesmo modo, embora a Comissão seja obrigada a respeitar, nas relações com os Estados‑Membros, as condições que impôs a si própria através de regulamentos de aplicação, os Estados‑Membros não podem adotar, nas suas relações com a Comissão, posições puramente formalistas, quando resulte das circunstâncias que os seus direitos foram plenamente protegidos (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de janeiro de 2002, Finlândia/Comissão, C‑170/00, EU:C:2002:51, n.o 34, e de 7 de outubro de 2004, Espanha/Comissão, C‑153/01, EU:C:2004:589, n.o 93). É o que acontece, nomeadamente, quando o Estado‑Membro em causa pôde compreender o fundamento das propostas de correção financeira da Comissão e pôde dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista durante o procedimento de apuramento da conformidade (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2006, Comunità montana della Valnerina/Comissão, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, n.o 129 e jurisprudência aí referida).
105
Importa acrescentar que, contrariamente ao que sustenta a Roménia, a interpretação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, segundo a qual não pode ser feita nenhuma alteração da base legal relativa às propostas de correção financeira da Comissão após a comunicação referida no n.o 99 do presente acórdão, que constitui a primeira fase do procedimento de apuramento da conformidade, equivaleria a admitir, contrariamente à jurisprudência referida no n.o 104 desse acórdão, que os Estados‑Membros podem impedir o avanço desse procedimento. Esta interpretação equivaleria a violar o caráter evolutivo do referido procedimento, que se baseia na troca de informações entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, e a obrigar a Comissão a recomeçar o mesmo procedimento, apesar de resultar das circunstâncias do caso concreto que o Estado‑Membro compreendeu as propostas de correção financeira da Comissão e pôde apresentar utilmente as suas observações sobre as mesmas antes de essa instituição lhe comunicar, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, as conclusões a que chegou com base nas informações recebidas no âmbito do referido procedimento de apuramento da conformidade. Por conseguinte, tal interpretação seria contrária ao objetivo de preservação dos interesses financeiros do orçamento da União, enunciado nos considerandos 37 e 39 do Regulamento n.o 1306/2013, uma vez que seria suscetível de prejudicar a eficácia da recuperação dos montantes indevidamente gastos.
106
Assim, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 85 do acórdão recorrido, que a Comissão pode alterar a base legal das suas propostas de correção financeira durante o procedimento de apuramento da conformidade, desde que essa alteração ocorra num momento desse procedimento que permita ao Estado‑Membro tomar posição sobre essas propostas.
107
No que respeita à questão de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 86 do acórdão recorrido, que a Roménia tinha sido informada, o mais tardar em 10 de abril de 2019, da base legal das alegações da Comissão, e que, por isso, estava em condições de tomar utilmente posição sobre as referidas propostas, resulta da apreciação dos factos efetuada pelo Tribunal Geral, nos n.os 83 e 84 do acórdão recorrido, não contestada pela Roménia, que, na ata do inquérito 2018 que tinha sido comunicada à Roménia em 10 de abril de 2019, a Comissão tinha precisado que a base legal das deficiências que lhe eram imputadas era constituída pelos artigos 4.o e 44.o a 46.o do Regulamento n.o 1307/2013. No n.o 84 desse acórdão, o Tribunal Geral salientou, além disso, que esse Estado‑Membro tinha conhecimento das deficiências constatadas no âmbito da auditoria 2018 relativas à questão da definição das terras em pousio em relação à dos prados temporários, pelo que não podia validamente sustentar que a referência ao artigo 44.o deste regulamento, que diz respeito à diversificação das culturas com vista a beneficiar do regime de pagamento por ecologização, não era suficiente para compreender a natureza e o alcance das alegações da Comissão.
108
Nestas condições, tendo em conta que a Roménia teve assim a possibilidade de comunicar as suas observações sobre esse documento, conforme exigido pelas disposições mencionadas no n.o 101 do presente acórdão, o Tribunal Geral pôde, no n.o 86 do acórdão recorrido, declarar que a Roménia tinha sido informada da base legal das propostas de correção financeira da Comissão até 10 de abril de 2019, data da comunicação da ata do inquérito 2018, pelo que teve oportunidade de apresentar utilmente as suas observações, antes de a Comissão lhe enviar as suas conclusões quanto às despesas excluídas para 2018.
109
Resulta das considerações anteriores que a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte, relativa à aplicabilidade do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, à transmissão de informações relativas à inexistência de violação do direito da União
– Argumentos das partes
110
No âmbito da segunda parte do primeiro fundamento, a Roménia contesta os n.os 50 e 51 do acórdão recorrido.
111
Em seu entender, o Tribunal Geral declarou erradamente que o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, é aplicável não só à transmissão de informações relativas ao cálculo da correção financeira mas também à transmissão de informações relativas à inexistência de violação do direito da União.
112
O Tribunal Geral referiu‑se, nesses números, aos requisitos previstos no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2004 para validar, em substância, a conclusão da Comissão segundo a qual as informações transmitidas pela Roménia após a comunicação relativa às despesas excluídas para 2018 e destinadas a demonstrar a inexistência de violação do direito da União não deviam ter sido tidas em conta.
113
Ora, o requisito enunciado no artigo 34.o, n.o 6, alínea a), deste regulamento de execução faz referência ao ter em conta das informações prestadas tardiamente pelo Estado‑Membro, a fim de evitar a sobrestimação bruta do prejuízo financeiro causado ao orçamento da União. Esta disposição constitui uma exceção que deve, assim, ser objeto de uma interpretação e de uma aplicação restritas. Por conseguinte, não se aplica à transmissão de informações relativas à inexistência de violação do direito da União.
114
A Comissão considera, a título principal, que a segunda parte do primeiro fundamento é inadmissível. Recorda que, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a fiscalização do Tribunal de Justiça está limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos e argumentos debatidos no Tribunal Geral. Ora, a Roménia não alegou perante o Tribunal Geral que o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não se aplicava ao procedimento de apuramento da conformidade que conduziu à decisão controvertida, mas sustentou o contrário. Além disso, a Comissão considera que os argumentos apresentados pela Roménia não permitem determinar claramente qual é a violação do direito da União cometida no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade conduzido no caso em apreço, que este Estado‑Membro considera, por outro lado, «inexistente».
115
A título subsidiário, a Comissão alega que a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
116
A título preliminar, a Comissão invoca a inadmissibilidade da segunda parte do primeiro fundamento pelo facto, por um lado, de a Roménia não ter apresentado o argumento relativo à inaplicabilidade do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, à transmissão de informações relativas à inexistência de violação do direito da União no Tribunal Geral e, por outro, de este argumento carecer de clareza.
117
A este respeito, basta observar que, segundo jurisprudência assente, a competência do Tribunal de Justiça em sede de recurso de uma decisão do Tribunal Geral está limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos e argumentos debatidos em primeira instância. Uma parte não pode, portanto, invocar pela primeira vez no Tribunal de Justiça um fundamento que não suscitou no Tribunal Geral, uma vez que isso equivaleria a permitir‑lhe submeter ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos em segunda instância é limitada, um litígio mais amplo do que o submetido ao Tribunal Geral. Todavia, pode ser interposto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando, no Tribunal de Justiça, fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a contestar juridicamente a sua procedência (Acórdão de 6 de outubro de 2021, Sigma Alimentos Exterior/Comissão, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, n.os 39 e 40 e jurisprudência aí referida).
118
No caso em apreço, a Roménia critica, de forma clara e circunstanciada, os fundamentos do acórdão recorrido, que figuram nos seus n.os 50 e 51. Se, como sustenta a Roménia, o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, não fosse aplicável à transmissão de informações relativas à inexistência de violação do direito da União, a apreciação formulada pelo Tribunal Geral nesses números quanto à apresentação tardia dessas informações estaria errada. Assim, não se pode considerar que a segunda parte do primeiro fundamento altere o objeto do litígio no Tribunal Geral, ou que careça de clareza, circunstâncias que têm por consequência tornar esta parte inadmissível.
119
Tendo em conta estas considerações, a exceção de inadmissibilidade dirigida contra a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
120
Quanto ao mérito, resulta do artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 que esta disposição visa a avaliação das despesas a excluir do financiamento da União.
121
Ora, a apreciação da questão de saber se existe uma violação do direito da União que implica essa exclusão e a determinação do montante da correção financeira daí decorrente estão intrinsecamente ligadas. Por conseguinte, não se pode considerar, como alega, em substância, a Roménia, que a apresentação das informações adicionais pelo Estado‑Membro em causa para demonstrar a inexistência de violação do direito da União possa ser efetuada após a comunicação das conclusões oficiais da Comissão sem ter em conta o quadro estabelecido pelo artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, que prevê os requisitos para que o Estado‑Membro possa comunicar essas informações.
122
Com efeito, se esta disposição não fosse aplicável à transmissão dessas informações, os Estados‑Membros poderiam fornecer à Comissão, após a comunicação das suas conclusões oficiais, informações adicionais que a obrigassem a reexaminar continuamente as suas próprias conclusões quanto à alegada inexistência de infração ao direito da União.
123
Além disso, como resulta do n.o 98 do presente acórdão, o procedimento de apuramento da conformidade constitui um procedimento contraditório cujas diferentes fases estão sujeitas ao respeito de prazos específicos para garantir que este seja concluído num prazo razoável.
124
Ora, a interpretação do artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 proposta pela Roménia teria por consequência prolongar este procedimento e esvaziaria da sua substância os prazos específicos que a Comissão e os Estados‑Membros são obrigados a respeitar em conformidade com o artigo 34.o, n.o 3, deste regulamento de execução.
125
Tal interpretação, na medida em que permitiria aos Estados‑Membros prolongar o procedimento de recuperação dos montantes indevidamente gastos, seria, por outro lado, dificilmente conciliável com o objetivo de preservação dos interesses financeiros do orçamento da União, enunciado nos considerandos 37 e 39 do Regulamento n.o 1306/2013. Com efeito, à semelhança do que foi salientado no n.o 105 do presente acórdão, um prolongamento do procedimento de apuramento da conformidade é suscetível de prejudicar a eficácia da recuperação desses montantes.
126
Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento.
Quanto à terceira parte, relativa ao conceito de «fator externo», na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2014
– Argumentos das partes
127
No âmbito da terceira parte do primeiro fundamento, a Roménia contesta o n.o 49 do acórdão recorrido.
128
Em seu entender, foi erradamente que o Tribunal Geral declarou que um comportamento da Comissão, a saber, uma sobreposição parcial de dois inquéritos e a clarificação tardia, no primeiro inquérito, de elementos pertinentes para o segundo inquérito, não podia constituir um «fator externo» a este segundo inquérito, na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
129
Ora, segundo a Roménia, qualquer elemento externo que coloque um Estado‑Membro na impossibilidade de conhecer os elementos que lhe são imputados constitui um «fator externo» na aceção destas disposições. É o caso, nomeadamente, da clarificação tardia, pela Comissão, da deficiência imputada ou da adoção, por esta última, de uma abordagem diferente em dois inquéritos levados a cabo ao mesmo tempo.
130
Além disso, a Roménia sublinha que não invocou a sobreposição dos dois inquéritos para contestar a legalidade do inquérito 2017, relativo aos anos de 2015 e 2016, contrariamente ao que resulta dos n.os 41 e 42 do acórdão recorrido. Esta sobreposição afetou a legalidade do inquérito 2018, uma vez que a Roménia ficou impossibilitada de conhecer em tempo útil os elementos que lhe eram imputados nesse inquérito.
131
A Comissão alega, a título principal, que a terceira parte do primeiro fundamento é inadmissível. Recorda que, segundo jurisprudência constante, em conformidade com o artigo 256.o, n.o 1, TFUE e com o artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso de uma decisão do Tribunal Geral está limitado às questões de direito. Ora, a Roménia limita‑se, na realidade, a contestar a apreciação factual efetuada pelo Tribunal Geral no n.o 49 do acórdão recorrido. A título subsidiário, a Comissão contesta o mérito da argumentação da Roménia.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
132
A título preliminar, a Comissão alega que, com a terceira parte do primeiro fundamento, a Roménia contesta, na realidade, a apreciação factual efetuada pelo Tribunal Geral no n.o 49 do acórdão recorrido e que, por conseguinte, esta parte deve ser declarada inadmissível.
133
A este respeito, basta observar que a Roménia não contesta a apreciação factual efetuada pelo Tribunal Geral, mas a interpretação do conceito de «fator externo», na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2014, efetuada no n.o 49 do acórdão recorrido, segundo a qual um comportamento da Comissão, a saber, uma sobreposição parcial de dois inquéritos e a clarificação por esta, no primeiro inquérito, de elementos pertinentes para o segundo inquérito, não constitui um tal «fator externo» a este segundo inquérito que possa justificar o ter em conta no âmbito do mesmo, em conformidade com esta disposição, informações comunicadas pelo Estado‑Membro em causa após a comunicação formal da Comissão referida no artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, deste regulamento de execução.
134
Nestas condições, a terceira parte do primeiro fundamento é admissível.
135
Quanto ao mérito, a Roménia alega que o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.o 49 do acórdão recorrido, que o comportamento imputado à Comissão pela Roménia no âmbito do inquérito 2017 não pode ser considerado um fator externo, na aceção do artigo 34.o, n.o 6, alínea b), do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
136
No entanto, como salientou corretamente o Tribunal Geral no n.o 50 do acórdão recorrido, no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, o Estado‑Membro em causa deve apresentar uma explicação que permita considerar que fatores externos justificaram a apresentação tardia de informações após a comunicação formal, enviada pela Comissão, da ata da reunião bilateral e que cabe a esta última avaliar se essa explicação é satisfatória, uma vez que, na hipótese de a Comissão rejeitar a sua explicação e não aplicar o artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, esse Estado‑Membro pode contestar a recusa de ter em conta as informações transmitidas perante o Tribunal Geral.
137
A este respeito, resulta do n.o 51 do acórdão recorrido, por um lado, que a Comissão tinha defendido no Tribunal Geral, sem ser contestada pela Roménia, que, no inquérito 2018, o único fator externo invocado por esta dizia respeito às informações sobre as taxas de erro utilizadas para calcular o risco para o FEAGA. Por outro lado, a Roménia não contestou o comportamento da Comissão durante o procedimento de apuramento da conformidade, mas apenas perante o Tribunal Geral.
138
Ora, estes argumentos são, por si só, suscetíveis de fundamentar a rejeição pelo Tribunal Geral, no n.o 52 do acórdão recorrido, da argumentação da Roménia relativa ao prazo aplicável às informações que transmitiu no âmbito do inquérito 2018.
139
Por conseguinte, a argumentação dirigida contra o n.o 49 do acórdão recorrido não é suscetível de pôr em causa a rejeição, pelo Tribunal Geral, no n.o 52 do acórdão recorrido, da primeira parte do primeiro fundamento do recurso de anulação. É, portanto, inoperante.
140
Por conseguinte, há que julgar a terceira parte do primeiro fundamento parcialmente inoperante e parcialmente improcedente.
Quanto à quarta parte, relativa ao direito do Estado‑Membro a uma fiscalização jurisdicional efetiva
– Argumentos das partes
141
No âmbito da quarta parte do primeiro fundamento, a Roménia considera que o Tribunal Geral limitou o seu direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva, em violação do artigo 47.o da Carta. Com efeito, os três erros de direito identificados no âmbito das três primeiras partes deste fundamento têm como consequência limitar a possibilidade de esse Estado‑Membro suscitar utilmente perante a Comissão, e em seguida no Tribunal Geral, aspetos essenciais relativos à existência de uma violação do direito da União, constituindo esta última uma condição prévia à imposição de correções financeiras.
142
A Comissão alega que a quarta parte do primeiro fundamento deve ser declarada inadmissível por falta de clareza. Com efeito, a Roménia não explicou de forma suficiente em que medida a Comissão ou o Tribunal Geral violaram o artigo 47.o da Carta. Em todo o caso, esta parte do fundamento deve, segundo a Comissão, ser julgada improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
143
Quanto à objeção da Comissão segundo a qual os argumentos da Roménia relativos à violação do artigo 47.o da Carta são inadmissíveis devido à sua falta de clareza, importa observar, antes de mais, que resulta claramente do presente recurso que estes argumentos, invocados pela Roménia no âmbito da quarta parte do primeiro fundamento, constituem, em seu entender, a consequência dos alegados erros por ela identificados no âmbito das três primeiras partes deste fundamento.
144
Nestas condições, a quarta parte do primeiro fundamento é admissível.
145
No entanto, uma vez que a Roménia considera que a violação do artigo 47.o da Carta evocada no âmbito deste fundamento resulta dos alegados erros por ela identificados no âmbito das três primeiras partes do mesmo fundamento, basta notar que resulta dos n.os 93 a 109, 120 a 126 e 135 a 140 do presente acórdão que a análise destas três primeiras partes não revelou nenhum erro de direito na apreciação efetuada pelo Tribunal Geral.
146
Nestas condições, a quarta parte do primeiro fundamento também não pode ser acolhida.
147
Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, conjugado com o artigo 44.o, n os 1 a 3, do Regulamento n.o 1307/2013 e com o princípio da proporcionalidade
148
O segundo fundamento divide‑se em cinco partes.
Quanto à primeira parte, relativa às regras aplicáveis à diversificação das culturas, no caso das terras aráveis que tenham entre 10 e 30 ha
– Argumentos das partes
149
No âmbito da primeira parte do segundo fundamento, a Roménia critica, em substância, a aplicação feita pelo Tribunal Geral, nos n.os 69 a 72 e 76 do acórdão recorrido, do artigo 44.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1307/2013, relativo às regras aplicáveis à diversificação das culturas, ao caso em que as terras aráveis declaradas têm entre 10 e 30 ha.
150
Mais especificamente, esta parte visa a análise efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 69 a 72 desse acórdão, no qual rejeitou o argumento da Roménia segundo o qual, no caso de terras cuja superfície tenha entre 10 e 30 ha, o facto de as terras em pousio serem confundidas com prados temporários não implica nenhum risco para os fundos. A este respeito, a Roménia considera que é impossível conceber uma situação em que a confusão entre as terras em pousio e os prados temporários é suscetível de implicar, no caso de terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, uma violação do artigo 44.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1307/2013.
151
Além disso, a Roménia sustenta que, reflexamente, o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.o 76 do referido acórdão, que a confusão entre as terras em pousio e os prados temporários tinha produzido consequências em cascata, pondo em causa a aplicação dos limiares de ecologização baseados na diversificação das culturas, prevista no artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013.
152
A Comissão considera que há que afastar esta argumentação.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
153
No que respeita, antes de mais, à argumentação da Roménia, pela qual contesta, em substância, o raciocínio do Tribunal Geral, que consta nos n.os 70 a 72 do acórdão recorrido, no qual este último afastou o argumento que visava demonstrar que, no caso de terras cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, uma confusão entre as terras em pousio e os prados temporários não implicava nenhum risco para os fundos, importa salientar que, em conformidade com o artigo 44.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1307/2013, se as terras aráveis do agricultor tiverem entre 10 e 30 ha e não forem totalmente dedicadas a culturas sob água durante uma parte significativa do ano ou durante uma parte significativa do ciclo de cultura, essas terras aráveis têm pelo menos duas culturas diferentes e a cultura principal não cobre mais de 75 % das referidas terras aráveis.
154
Assim, por força desta disposição, a fim de assegurar a diversificação das culturas, pelo menos duas culturas diferentes devem, em princípio, estar presentes nas terras aráveis cuja superfície tenha entre 10 e 30 ha.
155
Por conseguinte, não se pode deixar de constatar que uma confusão entre as terras em pousio e os prados temporários pode implicar uma violação desta regra.
156
Com efeito, como salientou corretamente o Tribunal Geral nos n.os 70 e 71 do acórdão recorrido, se uma das duas culturas, prados temporários ou terras em pousio, for declarada numa das duas categorias necessárias para assegurar a diversificação em conformidade com o artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013, a saber, a cultura principal ou secundária, outras culturas são declaradas na outra categoria. Nessa hipótese, não se pode excluir que exista uma situação em que, na realidade, as terras aráveis estejam inteiramente cobertas por terras em pousio ou por prados temporários, de modo que a condição relativa à presença de, pelo menos, duas culturas nas terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, prevista no artigo 44.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1307/2013, não está preenchida.
157
Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter considerado que é necessária uma distinção entre as terras em pousio e os prados temporários para assegurar a diversificação das culturas em conformidade com os requisitos estabelecidos no artigo 44.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1307/2013.
158
No que respeita, em seguida, à argumentação da Roménia segundo a qual uma confusão entre as terras em pousio e os prados temporários não implica um risco para os fundos no que respeita às terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, uma vez que a ultrapassagem do limiar de 75 % é permitida tanto no caso das terras em pousio como no caso dos prados temporários, há que salientar que o artigo 44.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento n.o 1307/2013, quer na versão anterior a 1 de janeiro de 2018 quer na versão posterior a essa data na sequência da alteração que lhe foi introduzida pelo Regulamento 2017/2393, prevê que os n.os 1 e 2 deste artigo 44.o não se aplicam às explorações em que mais de 75 % das terras aráveis estejam afetas à produção de erva ou outras forrageiras herbáceas, ou colocadas em pousio ou sujeitas a uma combinação dessas utilizações.
159
Como o Tribunal Geral salientou no n.o 72 do acórdão recorrido, a aplicação desta exceção exige, portanto, que esteja preenchida uma condição prévia, a saber, que os prados temporários, as terras em pousio ou a sua combinação representem mais de 75 % das terras aráveis de uma exploração.
160
Por conseguinte, uma vez que o Tribunal Geral constatou, no n.o 72 do acórdão recorrido, no âmbito da verificação e apreciação dos factos e dos elementos de prova, que a Roménia não tinha feito prova de que esta condição estava preenchida no caso em apreço, o Tribunal Geral pôde, com razão, afastar também os argumentos da Roménia relativos à eventual aplicação do artigo 44.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento n.o 1307/2013.
161
Por último, uma vez que a interpretação efetuada pelo Tribunal Geral do artigo 44.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1307/2013, relativa às regras aplicáveis à diversificação das culturas, no caso das terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, está isenta de erro de direito, o argumento da Roménia segundo o qual o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.o 76 do acórdão recorrido, que a confusão entre as terras em pousio e os prados temporários tinha produzido consequências em cascata, pondo em causa a aplicação dos limiares de ecologização baseados na diversificação das culturas, prevista no artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013, também não pode ser acolhido.
162
Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte, relativa à desvirtuação da argumentação da Roménia
– Argumentos das partes
163
A segunda parte do segundo fundamento visa os n.os 58 e 69 a 71 do acórdão recorrido. Segundo a Roménia, o Tribunal Geral misturou as afirmações que figuram no n.o 63 da petição inicial com as contidas no n.o 64 dessa petição. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral desvirtuou o conteúdo da argumentação da Roménia relativa ao caso específico das terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha.
164
Esta desvirtuação teve como consequência que o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.o 70 do acórdão recorrido, que as autoridades romenas tinham implicitamente reconhecido que não estavam em condições de garantir que não havia risco para os fundos, no que respeita às terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha.
165
Na realidade, a Roménia sustentou que, no caso dessas terras aráveis, a confusão entre as terras em pousio e os prados temporários não implica uma violação dos requisitos em matéria de diversificação.
166
A Comissão contesta esta argumentação.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
167
Há que observar que os argumentos relativos a uma desvirtuação da argumentação da Roménia de que padeceria, nomeadamente, o n.o 70 do acórdão recorrido não podem ser acolhidos.
168
A este respeito, há que salientar que este n.o 70 faz parte de um raciocínio nos termos do qual o Tribunal Geral respondeu a um conjunto de argumentos da Roménia destinados a demonstrar que, no caso de terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha, o facto de as terras em pousio serem confundidas com prados temporários não implica nenhum risco para os fundos.
169
Como resulta dos n.os 153 a 162 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 71 e 72 do acórdão recorrido, que, no caso dessas terras aráveis, uma confusão entre as terras em pousio e os prados temporários podia implicar uma violação das regras relativas à diversificação das culturas e constituir um risco de prejuízo para o orçamento da União. Ora, ao afirmar que, no caso das referidas terras aráveis, a confusão entre as terras em pousio e os prados temporários não implica uma violação dos requisitos em matéria de diversificação, a Roménia reconheceu implicitamente que não estava em condições de distinguir entre as terras em pousio e os prados temporários para efeitos da aplicação das regras previstas para esse efeito no artigo 44.o do Regulamento n.o 1307/2013.
170
Por conseguinte, a segunda parte do segundo fundamento não é suscetível de pôr em causa a análise do Tribunal Geral e deve, por conseguinte, ser julgada inoperante.
Quanto à terceira parte, relativa à alegada obrigação de a Comissão ter em conta as informações relativas à inexistência de violação do direito da União no caso das terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha
– Argumentos das partes
171
A terceira parte visa a constatação feita no n.o 95 do acórdão recorrido segundo a qual os serviços da Comissão não estavam obrigados a ter em conta as informações transmitidas pela Roménia relativas à inexistência de violação do direito da União no caso das terras aráveis cuja superfície tem entre 10 e 30 ha.
172
A Comissão contesta a argumentação da Roménia.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
173
No âmbito da terceira parte do seu segundo fundamento, a Roménia reitera uma parte dos argumentos já apresentados em apoio do primeiro fundamento. Com efeito, embora seja certo que esta parte visa o n.o 95 do acórdão recorrido, e não os n.os 50 e 51 desse acórdão, como a segunda parte do primeiro fundamento, não se pode deixar de observar que, nesse n.o 95, o Tribunal Geral mais não fez do que recordar que, por força da análise efetuada nos n.os 49 a 51 do referido acórdão, a exceção prevista no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não era aplicável no caso em apreço.
174
Ora, como resulta do n.o 126 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito na sua interpretação do artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
175
Há, pois, que julgar improcedente a terceira parte do segundo fundamento.
Quanto à quarta parte, relativa à violação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014
– Argumentos das partes
176
No âmbito da quarta parte do segundo fundamento, a Roménia contesta a interpretação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 83 a 87 do acórdão recorrido.
177
A Comissão considera que esta parte do fundamento deve ser julgada improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
178
Importa observar que, no âmbito da quarta parte do segundo fundamento, a Roménia alega, referindo‑se aos argumentos que figuram na primeira parte do primeiro fundamento, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, que resulta dos n.os 83 a 87 do acórdão recorrido.
179
Ora, como resulta da análise efetuada nos n.os 93 a 108 do presente acórdão, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito na interpretação destas disposições.
180
Há que, portanto, julgar improcedente a quarta parte do segundo fundamento.
Quanto à quinta parte, relativa ao princípio da proporcionalidade na aplicação da correção fixa de 5 %
– Argumentos das partes
181
No âmbito da quinta parte do segundo fundamento, a Roménia sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito nos n.os 95 a 99 do acórdão recorrido ao declarar, na sequência de uma análise que qualifica de sumária, que o princípio da proporcionalidade tinha sido respeitado pela Comissão quando esta aplicou uma correção fixa de 5 % a título dos exercícios financeiros de 2017 e 2018.
182
Em seu entender, para justificar essa correção financeira, deve existir uma deficiência significativa na aplicação de regras da União explícitas que exponham os fundos a um risco real de perda ou de irregularidade.
183
A Roménia considera, em substância, que a análise sumária realizada pelo Tribunal Geral nos n.os 95 a 99 do acórdão recorrido não sustenta a sua apreciação segundo a qual a aplicação da correção fixa de 5 % respeita o princípio da proporcionalidade, conforme exigido pelo artigo 85.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1303/2013 e pelo artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013.
184
Na sua análise da gravidade e da extensão do incumprimento constatado, que figura no n.o 97 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não aborda as razões que justificaram a aplicação de correções fixas cujo montante é consideravelmente superior ao dobro das aplicadas a título dos exercícios financeiros de 2015 e 2016.
185
No que respeita à duração e à repetição do alegado incumprimento, no n.o 98 desse acórdão, o Tribunal Geral faz declarações gerais que não permitem compreender as razões pelas quais se justifica punir o comportamento da Roménia devido ao seu caráter reincidente, quando esse comportamento não foi de início considerado definitivamente não conforme com o direito da União. Neste contexto, a Roménia recorda que a posição final para 2017 foi transmitida às autoridades romenas em 20 de dezembro de 2019, ou seja, após a comunicação relativa às despesas excluídas para 2018. Ora, nessa data, com toda a objetividade, a Roménia não podia ter alterado o seu comportamento relativamente aos exercícios financeiros visados pelo inquérito 2018.
186
A Comissão entende que a quinta parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
187
No que respeita, em primeiro lugar, à argumentação da Roménia relativa a uma fundamentação insuficiente do acórdão recorrido, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação de um acórdão deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de modo que permita aos interessados conhecer as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (Acórdão de 19 de setembro de 2019, Polónia/Comissão, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, n.o 74 e jurisprudência aí referida).
188
O dever de fundamentação não impõe, todavia, ao Tribunal Geral uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, desde que permita aos interessados conhecer as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (Acórdão de 19 de setembro de 2019, Polónia/Comissão, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, n.o 75 e jurisprudência aí referida).
189
No caso em apreço, basta observar que, para responder ao argumento da Roménia segundo o qual o cálculo apresentado no pedido de conciliação para 2018 devia ter sido tido em conta, o Tribunal Geral salientou, antes de mais, no n.o 95 do acórdão recorrido, referindo‑se à análise efetuada nos n.os 49 a 51 desse acórdão segundo a qual os dois requisitos previstos no artigo 34.o, n.o 6, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 não estavam preenchidos, que a exceção prevista nesta disposição não era aplicável no caso em apreço. Em seguida, o Tribunal Geral respondeu, no n.o 97 do referido acórdão, aos argumentos da Roménia segundo os quais a irregularidade constatada pela Comissão apresentava um reduzido grau de gravidade e tinha uma pequena extensão. A este respeito, remeteu para a apreciação, que figura nos n.os 73 a 75 do mesmo acórdão, segundo a qual a Roménia não tinha demonstrado que as irregularidades constatadas tinham sido corrigidas durante os controlos administrativos. No n.o 98 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral respondeu aos argumentos da Roménia destinados a demonstrar que essas irregularidades não eram de natureza duradoura e repetitiva, explicando que os elementos apresentados por esta se referiam ao inquérito 2017, e não ao inquérito 2018.
190
Além disso, importa salientar que foi nos n.os 174 a 181 do acórdão recorrido, não contestados pela Roménia, que o Tribunal Geral respondeu ao segundo fundamento deste Estado‑Membro, relativo à violação do princípio da proporcionalidade na aplicação de correções fixas de 5 % para o FEAGA e de 2 % para o FEADER. Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser validamente acusado de não ter apresentado, nos n.os 95 a 99 desse acórdão, fundamentos específicos relativos ao respeito deste princípio, que vão além de uma resposta a todos os argumentos apresentados pela Roménia no âmbito da terceira acusação da segunda parte do primeiro fundamento, relativa a erros no cálculo da correção fixa aplicada pela Comissão no âmbito do inquérito 2018.
191
Daqui resulta que o Tribunal Geral não violou o seu dever de fundamentação, uma vez que os fundamentos expostos nos n.os 95 a 99 do acórdão recorrido permitem revelar de forma clara e inequívoca as razões pelas quais o Tribunal Geral rejeitou os argumentos da Roménia relativos aos alegados erros cometidos no cálculo da correção fixa aplicada pela Comissão no âmbito do inquérito 2018.
192
Por conseguinte, a acusação relativa a uma fundamentação insuficiente deve ser julgada improcedente.
193
Em segundo lugar, no que respeita à argumentação por meio da qual a Roménia sustenta, em substância, que o Tribunal Geral violou o princípio da proporcionalidade ao não declarar a não conformidade da correção fixa aplicada pela Comissão na decisão controvertida, há que observar que a Roménia se limita a afirmar que a fundamentação sumária do Tribunal Geral não sustenta a apreciação segundo a qual a aplicação de uma correção fixa de 5 % no âmbito do inquérito 2018 respeita o princípio da proporcionalidade, sem, todavia, indicar de forma precisa os argumentos jurídicos em apoio desta afirmação. Ora, não cabe ao Tribunal de Justiça averiguar qual o erro de direito que o Tribunal Geral poderia ter cometido (v., neste sentido, Acórdão de 25 de junho de 2020, Vnesheconombank/Conselho, C‑731/18 P, EU:C:2020:500, n.o 82 e jurisprudência aí referida).
194
Daqui resulta que a quinta parte do segundo fundamento deve ser julgada parcialmente improcedente e parcialmente inadmissível.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e das orientações para o cálculo das correções financeiras
195
Com o seu terceiro fundamento, a Roménia sustenta que o Tribunal Geral violou o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e a Comunicação da Comissão C(2015) 3675 final, de 8 de junho de 2015, designada «Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos de conformidade e de apuramento financeiro das contas» (a seguir «Orientações para o cálculo das correções financeiras»). No âmbito deste fundamento, a Roménia contesta os n.os 121, 122, 130 e 131 do acórdão recorrido.
Argumentos das partes
196
A Roménia alega que o Tribunal Geral violou o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e as Orientações para o cálculo das correções financeiras, no que respeita à deficiência relacionada com a atualização do «SIPA‑qualidade», ao considerar, nos n.os 121 e 122 do acórdão recorrido, que o argumento da Roménia relativo à pequena percentagem de incumprimentos constatados não era, a este respeito, pertinente e, nos n.os 130 e 131 desse acórdão, que os argumentos desta relacionados com o plano de ação elaborado no mês de outubro de 2017 também não podiam ser acolhidos.
197
Ao decidir deste modo, o Tribunal Geral definiu a deficiência relacionada com a falta de atualização do SIPA de três em três anos de forma contraditória.
198
Com efeito, ao ter constatado que não existia um limiar aplicável aos erros resultantes da atualização do SIPA e que qualquer erro era suscetível de acarretar consequências financeiras, o Tribunal Geral considerou igualmente que a falta de «atualização do SIPA‑qualidade» de três em três anos constitui objetivamente a deficiência subjacente à aplicação da correção financeira.
199
Além disso, se os erros resultantes da antiguidade das imagens criassem um risco para os fundos e a questão do fundamento jurídico da atualização trienal do SIPA não fosse relevante, resultaria que os erros resultantes da falta de atualização do SIPA constituiriam a deficiência subjacente à aplicação da correção financeira.
200
A este respeito, a Roménia alega que o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 consagra uma regra segundo a qual qualquer deficiência, não conformidade ou irregularidade, que constitua a base de uma correção financeira, deve resultar de um incumprimento do direito da União e deve, portanto, assentar numa base legal claramente identificada. Além disso, segundo as Orientações para o cálculo das correções financeiras, em caso de controlos efetuados de forma imperfeita, as correções financeiras só podem ser aplicadas em caso de violação grave de regras de direito da União claramente identificadas.
201
Ora, em seu entender, o fundamento jurídico para a atualização trienal do SIPA não foi identificado, tendo a Comissão indicado, aliás, na ata da reunião bilateral de 8 de setembro de 2017 sobre o plano de ação de 2017, que essa atualização não era uma obrigação legal, mas simplesmente uma boa prática. Além disso, o Tribunal Geral concluiu pela existência de uma deficiência caracterizada por erros resultantes da falta de atualização do SIPA, sem que tenha constatado nenhum erro desse tipo no inquérito 2018. Este último rejeitou erradamente os argumentos da Roménia relativos à pequena percentagem de casos de não conformidade. Tal apreciação contradiz as conclusões da Comissão relativas à atualização do SIPA no inquérito 2018. A hipótese de trabalho da Comissão neste inquérito assentaria antes no problema geral preexistente da antiguidade das imagens do SIPA.
202
A este respeito, a Roménia alega que os erros decorrentes da falta de atualização do SIPA não correspondem à deficiência designada «atualização do SIPA‑qualidade», conforme descrita pela Comissão nas suas constatações relativas à qualidade da atualização do SIPA. Ora, este Estado‑Membro recorda que a comunicação escrita deve, em conformidade com jurisprudência constante, dar ao Estado‑Membro em causa um perfeito conhecimento das reservas da Comissão, de modo que essa comunicação possa desempenhar a função de advertência. No entanto, ao referir‑se a uma deficiência distinta, o Tribunal Geral «anulou» a função de advertência das constatações da Comissão efetuadas no procedimento de apuramento da conformidade.
203
A Comissão contesta a argumentação da Roménia.
204
Considera que o argumento segundo o qual, ao referir‑se a uma deficiência distinta da descrita nas constatações que efetuou no procedimento de apuramento da conformidade, o Tribunal Geral «anulou» a função de advertência dessas constatações é inadmissível pelo facto de a Roménia não ter invocado este argumento em primeira instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
205
Importa recordar, antes de mais, que, a fim de assegurar o respeito da boa gestão financeira dos fundos da União e de proteger os interesses financeiros da União, o Regulamento n.o 1306/2013 impõe certas obrigações aos Estados‑Membros. Assim, em conformidade com o artigo 58.o, n.o 1, deste regulamento, incumbe aos Estados‑Membros adotar, no âmbito da PAC, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União. Além disso, resulta do n.o 2 deste artigo 58.o que os Estados‑Membros são obrigados a instaurar sistemas de gestão e controlo eficientes, para assegurar a conformidade com a legislação que rege os regimes de apoio da União com intuito de minimizar o risco de prejuízo financeiro para a União.
206
Por conseguinte, embora o direito da União não especifique a frequência das atualizações do SIPA, cabe, em todo o caso, aos Estados‑Membros, em conformidade com as obrigações referidas no número anterior do presente acórdão, assegurar que o SIPA permite eficazmente garantir o respeito da legislação que rege os regimes de apoio da União e reduzir ao mínimo o risco de prejuízo financeiro para a União.
207
Feita esta precisão, há que salientar que não resulta de modo nenhum do acórdão recorrido nem, mais concretamente, dos seus n.os 121, 122, 130 e 131 que o Tribunal Geral tenha constatado a existência de uma deficiência caracterizada pela falta de atualização do SIPA de três em três anos.
208
Em especial, contrariamente ao que sustenta a Roménia, no n.o 122 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, recordando o caráter prévio da atualização do SIPA em relação a qualquer controlo no local, rejeitou o argumento deste Estado‑Membro segundo o qual a pequena percentagem de incumprimentos constatados nos controlos devia ter sido tida em conta na imposição da correção financeira. O Tribunal Geral não referiu, de modo nenhum, a obrigação de o referido Estado‑Membro atualizar o SIPA de três em três anos. Quanto ao n.o 131 desse acórdão, o Tribunal Geral salientou aí que, uma vez que era a antiguidade das imagens do SIPA, a saber, a qualidade das imagens repertoriadas, que estava na origem do risco para o FEAGA, e não a frequência da sua atualização, a questão do fundamento jurídico do ciclo de atualização dessas imagens não tinha incidência na aplicação das correções estabelecidas no âmbito do inquérito 2018.
209
Além disso, no que respeita à alegação da Roménia, relativa ao caráter contraditório da apreciação do Tribunal Geral e das constatações da Comissão quanto à existência de uma nova deficiência relacionada com a falta de atualização do SIPA, há que afastar o argumento da Comissão segundo o qual aquela é inadmissível, pelo facto de este Estado‑Membro não a ter suscitado em primeira instância.
210
A este respeito, como resulta da jurisprudência referida no n.o 117 do presente acórdão, um recorrente pode interpor recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando, no Tribunal de Justiça, fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a criticar, juridicamente, o seu mérito.
211
É o que sucede no caso em apreço, uma vez que a Roménia sustenta, em substância, que o Tribunal Geral se afastou, na definição da deficiência relacionada com a atualização do SIPA, da constatada pela Comissão no âmbito do inquérito 2018 e que, portanto, declarou que existia uma nova irregularidade, que não tinha sido identificada pela Comissão durante o procedimento de apuramento da conformidade. Esta alegação é, portanto, admissível.
212
Todavia, quanto ao mérito da argumentação da Roménia, importa observar que, contrariamente ao que alega este Estado‑Membro, não resulta dos n.os 121, 122, 131 e 133 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral tenha considerado que existia uma nova deficiência ligada à falta de atualização do SIPA, em contradição com as constatações da Comissão.
213
Com efeito, como foi salientado no n.o 208 do presente acórdão, o Tribunal Geral limitou‑se a recordar que era a antiguidade das imagens do SIPA que estava na origem do risco para o FEAGA, e não a frequência da sua atualização.
214
Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter violado o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e as Orientações para o cálculo das correções financeiras nos n.os 121, 122, 130 e 131 do acórdão recorrido ou de ter, nesse quadro, definido uma pretensa deficiência ligada à atualização do SIPA de três em três anos em termos contraditórios.
215
O terceiro fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos artigos 31.o, 34.o e 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, dos artigos 23.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 e do Documento de Trabalho DS/CDP/2015/19
216
Com o seu quarto fundamento, a Roménia sustenta que o Tribunal Geral violou os artigos 31.o, 34.o e 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, os artigos 23.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 e o Documento de Trabalho DS/CDP/2015/19. Este fundamento visa os n.os 163 e 164 do acórdão recorrido.
Argumentos das partes
217
Segundo a Roménia, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a superfície não elegível para o RPUS devia ser tida em conta no cálculo da redução total para a ecologização em hectares, a fim de aumentar a amostra (taxa) para os controlos no local. Tal interpretação, que equipara a superfície não elegível ao RPUS a um caso de redução do pagamento por práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente (a seguir «pagamento por ecologização»), seria contrária aos artigos 31.o, 34.o e 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, aos artigos 23.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 e ao Documento de Trabalho DS/CDP/2015/19.
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A Roménia sublinha que o anexo I deste documento fixa a percentagem de aumento da taxa de controlo para o pagamento por ecologização, por referência a dois valores. O primeiro valor dito «A» inclui a percentagem de hectares de terras controladas no local relativamente às quais foram aplicadas reduções a título de ecologização. O valor «B» inclui a percentagem de agricultores controlados no local para os quais foram estabelecidas uma ou mais não conformidades ao abrigo da ecologização.
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A percentagem representada pelo valor «A», quando o controlo no local para o pagamento por ecologização inclui uma amostra aleatória e uma amostra selecionada com base numa análise dos riscos efetuada em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, alíneas b) e c), do Regulamento de Execução n.o 809/2014, é determinada separadamente para cada uma das duas amostras. A média das duas percentagens daí resultante constitui o valor «A», utilizado para determinar o aumento da taxa de controlos no local para o pagamento por ecologização.
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Além disso, a Roménia salienta que, para determinar a redução total do pagamento por ecologização em hectares que deve ser aplicada para efeitos da determinação do aumento da taxa de controlos no local para o pagamento por ecologização, os artigos 24.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 devem ser respeitados. Ora, estes artigos visam a redução do pagamento por ecologização em três casos, a saber, em caso de incumprimento da obrigação de diversificação das culturas, em caso de incumprimento dos requisitos em matéria de prados permanentes e em caso de incumprimento dos requisitos aplicáveis à superfície de interesse ecológico. Contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, a superfície não elegível para o RPUS não constitui um caso de redução do pagamento por ecologização.
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A Roménia recorda igualmente que, por força do artigo 2.o, n.o 1, ponto 23, do Regulamento Delegado n.o 640/2014, a superfície determinada inclui apenas os hectares elegíveis para pagamento.
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Além disso, no que respeita às reduções dos pagamentos por ecologização em caso de incumprimento da obrigação de diversificação das culturas e em caso de incumprimento dos requisitos aplicáveis à superfície de interesse ecológico, o perímetro ou a superfície objeto da redução são calculados por referência à mesma superfície determinada. Daqui resulta que nem todos os hectares elegíveis para o RPUS constituem hectares elegíveis para o pagamento por ecologização.
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A Roménia salienta também que, como resulta das disposições do artigo 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014 e como é confirmado pelo Documento de Trabalho DS/CDP/2015/19, uma não conformidade significativa deve ser determinada por referência aos resultados dos controlos no local para o pagamento por ecologização.
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A Comissão entende que este fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
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No âmbito do quarto fundamento, a Roménia acusa o Tribunal Geral de ter violado os artigos 31.o, 34.o e 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, os artigos 23.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 e o Documento de Trabalho DS/CDP/2015/19, ao declarar, nos n.os 163 e 164 do acórdão recorrido, que a superfície não elegível para o RPUS devia ser tida em conta no cálculo da redução total para ecologização em hectares, a fim de aumentar a amostra (taxa) para os controlos no local.
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Em primeiro lugar, no que respeita à alegação da Roménia segundo a qual a superfície não elegível para o RPUS não deve ser tida em conta nesse cálculo, importa recordar que, em conformidade com o artigo 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, quando as verificações no local revelarem um incumprimento significativo no contexto de um dado regime de ajuda ou medida de apoio, numa região ou parte dela, a autoridade competente deve aumentar adequadamente a percentagem de beneficiários a controlar no local no ano seguinte.
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A este respeito, há que observar que o respeito dos critérios de elegibilidade do RPUS faz parte das condições que devem estar preenchidas para que o agricultor possa beneficiar do pagamento por ecologização.
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Com efeito, primeiro, o artigo 2.o, n.o 1, ponto 23, alínea a), do Regulamento Delegado n.o 640/2014 define o conceito de «superfície determinada» como, no âmbito dos regimes de ajuda «superfícies», a superfície em relação à qual foram cumpridos todos os critérios de elegibilidade ou outras obrigações relativas às condições para a concessão da ajuda, independentemente do número de direitos ao pagamento de que os beneficiários dispõem.
229
Segundo, o artigo 23.o, n.o 2, deste regulamento delegado prevê que, sem prejuízo das sanções administrativas aplicáveis em conformidade com o artigo 28.o do referido regulamento delegado, se a superfície declarada num pedido único do pagamento de base ou do pagamento único por superfície exceder a superfície determinada, esta última deve ser utilizada para o cálculo do pagamento por ecologização.
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Terceiro, o artigo 43.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013 faz referência aos hectares elegíveis ao abrigo do regime de pagamento de base ou do RPUS. Daqui resulta, mais especificamente, que os agricultores com direito a um pagamento ao abrigo de um desses regimes observam, em todos os seus hectares elegíveis, na aceção do artigo 32.o, n.os 2 a 5, deste regulamento, as práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente referidas no n.o 2 deste artigo 43.o ou as práticas equivalentes referidas no n.o 3 do referido artigo 43.o
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Por conseguinte, resulta do exposto que os critérios do RPUS fazem parte dos requisitos cujo respeito deve ser verificado a fim de constatar a eventual existência de uma não conformidade significativa no âmbito de um regime de ajuda ou de uma medida de apoio, na aceção do artigo 35.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014. Daqui decorre que a circunstância de uma superfície não ser elegível para o RPUS deve ser tida em conta na taxa de erro relativa à ecologização utilizada para aumentar os controlos no local durante o ano seguinte.
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Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter referido, nos n.os 163 e 164 do acórdão recorrido, que a superfície não elegível para o RPUS devia ser tida em conta no cálculo da redução total para ecologização em hectares, a fim de aumentar a percentagem de beneficiários que deviam ser objeto de um controlo.
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Em segundo lugar, no que respeita à argumentação da Roménia segundo a qual não existe nenhum risco de concessão de pagamentos por ecologização para os hectares não elegíveis para o RPUS, tendo em conta as disposições do artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 640/2014, basta salientar que esta constatação é, efetivamente, verdadeira para um beneficiário concreto que foi corretamente controlado no local e para o qual a eventual inadmissibilidade do RPUS foi corretamente demonstrada.
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Todavia, como acertadamente sublinhou a Comissão, o mesmo não acontece com todos os outros beneficiários em causa, que não foram corretamente controlados no local.
235
Em terceiro lugar, não se pode deixar de observar que a alegação da Roménia segundo a qual o Tribunal Geral considerou erradamente que a superfície não elegível para o RPUS constitui um caso de redução do pagamento por ecologização previsto nos artigos 24.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014 assenta numa leitura errada do acórdão recorrido.
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Com efeito, resulta dos n.os 163 e 164 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral apenas declarou que a superfície não elegível para o RPUS devia ser tida em conta na taxa de erro ligada à ecologização utilizada para aumentar a amostra dos controlos no local. Contrariamente ao que parece sustentar a Roménia, o eventual aumento da percentagem de beneficiários que devem ser objeto de controlos no local durante o ano seguinte não implica, em si mesmo, uma redução do pagamento por ecologização, na aceção dos artigos 24.o a 26.o do Regulamento Delegado n.o 640/2014.
237
Tendo em conta as considerações precedentes, o quarto fundamento não pode ser acolhido.
238
Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos invocados em apoio do presente recurso, há que negar‑lhe provimento na íntegra.
Quanto às despesas
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Em conformidade com o disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá igualmente sobre as despesas.
240
De acordo com o artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no artigo 184.o, n.o 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
241
Tendo a Comissão pedido a condenação da Roménia nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Roménia suporta, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: romeno.