62006CJ0157
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
2. října 2008 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem — Veřejné zakázky na dodávky — Směrnice 93/36/EHS — Zadávání veřejných zakázek bez předchozího zveřejnění vyhlášení — Lehké vrtulníky pro potřebu policejních sil a národních požárních sborů“
Ve věci C-157/06,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 23. března 2006,
Komise Evropských společenství, zastoupená X. Lewisem a D. Recchia, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Italské republice, zastoupené I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s G. Fiengem, avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení L. Bay Larsen, předseda šestého senátu, zastupující předseda druhého senátu, K Schiemann, J. Makarczyk (zpravodaj), J.-C. Bonichot a C. Toader, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. května 2008,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že přijala nařízení ministra vnitra č. 558/A/04/03/RR ze dne 11. července 2003 (dále jen „ministerské nařízení“), kterým byla schválena odchylka od právní úpravy Společenství v oblasti veřejných zakázek na dodávky za účelem nákupu lehkých vrtulníků určených pro policejní síly a národní požární sbory, aniž byla splněna některá z podmínek, které mohou takovouto odchylku odůvodnit, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 93/36/EHS ze dne o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (Úř. věst. L 199, s. 1; Zvl. vyd. 06/02, s. 110), a zejména z čl. 2 odst. 1 písm. b) a článků 6 a 9 této směrnice.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2
Článek 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36 stanoví následující:
„1.   Tato směrnice se nevztahuje na:
[…]
b)
zakázky na dodávky, které jsou prohlášeny za tajné nebo jejichž provádění musí podle právních a správních předpisů platných v daných členských státech doprovázet zvláštní bezpečnostní opatření nebo pokud to vyžaduje ochrana základních bezpečnostních zájmů členského státu.“
3
Článek 3 téže směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčeny články 2 a 4 a čl. 5 odst. 1, vztahuje se tato směrnice na všechny výrobky, na které se vztahuje článek 1 písm. a), včetně těch, na které se vztahují zakázky zadané zadavateli v oblasti obrany, s výjimkou výrobků, na něž se vztahuje čl. [296] odst. 1 písm. b) [ES].“
4
Článek 6 této směrnice stanoví:
„1.   Při zadávání veřejných zakázek na dodávky použijí zadavatelé postupy, jež jsou stanoveny v čl. 1 písm. d), e) a f) v případech, které jsou uvedeny níže.
2.   Zadavatelé mohou zadávat zakázky na dodávky ve vyjednávacím řízení, pokud nejsou v otevřeném nebo omezeném řízení podány řádné nabídky nebo v případě nabídek, které jsou nepřijatelné podle vnitrostátních předpisů, které jsou v souladu s ustanoveními hlavy IV, pokud se původní podmínky zakázky podstatně nezmění. Zadavatelé zveřejní v těchto případech vyhlášení veřejné zakázky, pokud nezahrnou do tohoto vyjednávacího řízení všechny podniky, které splňují kritéria článků 20 až 24, a které v průběhu předcházejícího otevřeného nebo omezeného řízení podaly nabídky v souladu s formálními požadavky výběrového řízení.
3.   Zadavatelé mohou zadat zakázky na dodávky ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky v těchto případech:
a)
pokud nejsou v otevřeném nebo omezeném řízení podány nabídky nebo vhodné nabídky, pokud se původní podmínky zakázky podstatně nezmění a za předpokladu, že je podána zpráva Komisi;
b)
pokud jsou dané výrobky vyráběny čistě pro účely výzkumu, pokusu, studia či vývoje, toto ustanovení se netýká výroby ve velkém za obchodním účelem nebo za účelem pokrytí nákladů na výzkum a vývoj;
c)
pokud z technických či uměleckých důvodů nebo z důvodů souvisejících s ochranou výlučných práv mohou být dodávané výrobky vyráběny nebo dodávány pouze určitým dodavatelem;
d)
pokud je to skutečně nezbytné, pokud z důvodů krajní naléhavosti způsobené událostmi, které zadavatelé nemohli předvídat, nemůže být dodržena lhůta stanovená pro otevřená, omezená nebo vyjednávací řízení uvedená v odstavci 2. Okolnosti, které opodstatňují krajní naléhavost, nesmí být v žádném případě způsobené zadavateli;
e)
pro dodatečné dodávky od původního dodavatele, které mají být buď částečným, nebo úplným nahrazením normálních dodávek nebo instalací nebo rozšířením stávajících dodávek nebo instalací, za předpokladu, že změna dodavatele by nutila zadavatele, aby získával materiál odlišných technických parametrů, které by měly za následek neslučitelnost nebo nepřiměřené technické obtíže při provozu a údržbě. Doba těchto zakázek, jakož i opakovaných zakázek, nesmí zpravidla překročit tři roky.
4.   Ve všech ostatních případech zadávají zadavatelé zakázky na dodávky v otevřeném nebo omezeném řízení.“
5
Článek 9 uvedené směrnice stanoví následující:
„1.   Zadavatelé zveřejní co nejdříve po začátku rozpočtového roku předběžné oznámení, ve kterém uvedou celkový rozsah zakázek podle druhu výrobků, které zamýšlejí zadat v příštích 12 měsících, a jejichž odhadovaná hodnota s ohledem na ustanovení článku 5 není menší než 750000 [eur].
Druh výrobků stanoví zadavatelé odkazem na nomenklaturu CPA (Classification of Products According to Activities). Komise určí, jakým způsobem je třeba uvádět ve vyhlášení odkazy na jednotlivé položky nomenklatury v souladu s postupem stanoveným v čl. 32 odst. 2.
2.   Zadavatelé, kteří chtějí zadat veřejnou zakázku na dodávky v otevřeném, omezeném nebo vyjednávacím řízení v případech uvedených v čl. 6 odst. 2, oznámí svůj úmysl prostřednictvím vyhlášení zakázky.
3.   Zadavatelé, kteří zadali zakázku, zveřejní své rozhodnutí prostřednictvím vyhlášení. Avšak některé informace o zadání zakázky se v určitých případech nemusí zveřejňovat, pokud by zveřejnění těchto informací bránilo vynutitelnosti práva nebo bylo jinak v rozporu s veřejným zájmem, způsobilo by újmu oprávněným obchodním zájmům určitých podniků, veřejných nebo soukromých, nebo by mohlo být na újmu korektní hospodářské soutěži mezi dodavateli.
4.   Vyhlášení zakázky se vypracovává v souladu se vzory uvedenými v příloze IV a upřesní se v něm informace požadované v uvedených vzorech. Zadavatelé nesmí stanovit jiné podmínky než ty, které jsou uvedené v článcích 22 a 23 při vyžadování informací týkajících se ekonomických a technických požadavků na dodavatele při výběru (bod 11 přílohy IV B, bod 9 přílohy IV C a bod 8 přílohy IV D).
5.   Zadavatelé zašlou vyhlášení zakázky co nejrychleji a nejvhodnějším způsobem Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství. V případě urychleného řízení uvedeného v článku 12 se vyhlášení posílá dálnopisem, telegramem nebo faxem.
Vyhlášení uvedené v odstavci 1 se posílá co nejdříve po začátku každého rozpočtového roku.
Vyhlášení uvedené v odstavci 3 se posílá nejpozději 48 dní po zadání dané zakázky.
6.   Vyhlášení uvedená v odstavcích 1 a 3 se zveřejňují v plném znění v Úředním věstníku Evropských společenství a v databance ‚TED‘ (Tenders electronic daily) v úředních jazycích Společenství, přičemž závazné je pouze původní znění.
7.   Vyhlášení uvedené v odstavci 2 se zveřejňuje v plném znění v Úředním věstníku Evropských společenství a v databance ‚TED‘ v původním jazyce. Shrnutí důležitých prvků každého vyhlášení se zveřejňuje v ostatních úředních jazycích Společenství, přičemž závazné je pouze původní znění.
8.   Úřad pro úřední tisky Evropských společenství zveřejní vyhlášení nejpozději 12 dní po jejich odeslání. V případě urychleného řízení uvedeného v článku 12 se tato lhůta zkracuje na pět dní.
9.   Vyhlášení zakázky nesmí být zveřejněno v úředních věstnících nebo v tisku země zadavatele přede dnem odeslání Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství, při zveřejnění se tento den uvede. Nesmí obsahovat jiné informace než ty, které jsou zveřejněny v Úředním věstníku Evropských společenství.
10.   Zadavatelé musí být schopni podat důkaz o dni odeslání.
11.   Náklady na zveřejnění vyhlášení zakázky v Úředním věstníku Evropských společenství nese Společenství. Rozsah vyhlášení zakázky nesmí být větší než jedna strana Úředního věstníku, tedy přibližně 650 slov. Každé vydání Úředního věstníku, které obsahuje jedno nebo více vyhlášení zakázky, otiskne vzorové vyhlášení, na jehož základě byla zveřejňovaná vyhlášení vypracována.“
Vnitrostátní právní úprava
6
Ministerské nařízení stanoví:
„1.
Dodávky lehkých vrtulníků určených pro potřeby policejních sil a národních požárních sborů jsou doprovázeny zvláštními bezpečnostními opatřeními, která se použijí také na úkony technické skupiny pro hodnocení a meziministerského výboru, uvedené v odůvodnění.
2.
Pro účely zadání uvedených zakázek se lze odchýlit od legislativního nařízení č. 358 ze dne [24. července 1992], pozměněného legislativním nařízením č. 402 ze dne [ (dále jen „legislativní nařízení č. 358/1992“)], neboť podmínky uvedené v čl. 4 [písm.] c) uvedeného nařízení jsou v projednávaném případě splněny.“
7
Legislativní nařízení č. 358/1992, citované ministerským nařízením, představuje právní předpis k provedení právní úpravy Společenství v oblasti veřejných zakázek na dodávky.
8
Článek 4 písm. c) legislativního nařízení č. 358/1992 přebírá ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36.
Postup před zahájením soudního řízení
9
Komise, která se dozvěděla o existenci ministerského nařízení a dospěla k závěru, že není v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. b) a články 6 a 9 směrnice 93/36, zaslala dne 1. dubna 2004 výzvu, na kterou Italská republika odpověděla dne .
10
Jelikož Komise nebyla s touto odpovědí spokojená, zaslala Italské republice dne 14. prosince 2004 odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala, aby přijala opatření nezbytná k tomu, aby vyhověla tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho přijetí.
11
Dopisem ze dne 22. března 2005 informovala Italská republika Komisi, že zatím podrobně neodpověděla na odůvodněné stanovisko, ale že „se v tomto ohledu začala danou otázkou hlouběji zabývat“, přičemž první výsledky „vedou k domněnce, že znění uvedeného nařízení může vzbuzovat určité rozpaky ohledně souladu s legislativním rámcem platným ve Společenství v oblasti postupů zadávání veřejných zakázek na dodávky“. V dopise bylo dále uvedeno přání, aby byl zahájen odborný dialog s útvary Komise, který by mohl „doplnit zmíněnou reflexi a vést k přezkoumání výše uvedené právní úpravy, které by náležitě zohlednilo různé požadavky v dané oblasti“.
12
Navzdory dvěma dopisům ze dne 14. dubna a, ve kterých Komise Italské republice sdělila, že je připravena zahájit diskuzi s dotyčnými ministerskými útvary, se tato odborná diskuze nikdy neuskutečnila. Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat tuto žalobu.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
13
Komise Italské republice vytýká, že z oblasti působnosti směrnice 93/36 ministerským nařízením neoprávněně vyňala dodávky lehkých vrtulníků pro potřeby policejních sil a národních požárních sborů, neboť nebyla splněna žádná z podmínek uvedených v čl. 2 odst. 1 písm. b) této směrnice.
14
V tomto ohledu zdůrazňuje, že uvedené vrtulníky jsou určeny pro policejní síly a národní požární sbory, tedy civilní útvary, které se běžně neúčastní vojenských operací. Ostatně okolnost, že instalace lehké výzbroje je stanovena jako pouhá eventualita, potvrzuje, že dotčené vrtulníky jsou určeny především k civilnímu využití. Konečně skutečnost, že tyto vrtulníky musí mít určité vlastnosti, které jsou srovnatelné s vlastnostmi vojenských vrtulníků, nepostačuje k jejich postavení na roveň vojenským dodávkám. Podle Komise se jedná nanejvýš o letouny určené k případnému dvojímu využití.
15
Krom toho se Komise domnívá, že i kdyby se jednalo o vojenské dodávky, musela by se na ně použít směrnice 93/36, a okolnosti odůvodňující odchylku stanovenou v jejím čl. 2 odst. 1 písm. b) by musel prokázat členský stát, který takovou odchylku uplatňuje. Komise má přitom v projednávaném případě za to, že oprávněnost použití odchylky stanovené v uvedeném ustanovení Italská republika neprokázala.
16
Italská republika uvádí, že v současném mezinárodním kontextu prošly pojmy „válka“ a „válečný materiál“, podobně jako pojem „ochrana základních zájmů národní bezpečnosti“, podstatnými změnami ve srovnání s jejich původním významem. Vojenský charakter vrtulníků, které jsou předmětem dodávek stanovených v ministerském nařízení, nemůže být zpochybněn, jelikož tyto vrtulníky mohou být použity k zajištění úkolů národní bezpečnosti. V souladu s tím, co stanovil meziministerský výbor vytvořený k tomuto účelu, musí být totiž tyto vrtulníky vybaveny určitými technickými prvky, které umožní jejich případné využití jako zbrojní a obranné systémy, takže vyžadují homologaci ministerstva obrany.
17
Italská republika tvrdí, že podmínky stanovené v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36 jsou splněny. Své tvrzení zakládá především na argumentu, podle kterého je třeba zachovat ohledně dotčených dodávek co největší důvěrnost vzhledem k jejich využití jako zbrojních systémů a jejich interoperabilitě s dalším vojenským materiálem. Z tohoto důvodu nemůže otevřené výběrové řízení zaručit zachování tajemství.
18
Krom toho se Italská republika domnívá, že jelikož mohou být dotyčné letouny bez omezení kvalifikovány jako vojenský materiál i v případě, kdy by bylo třeba mít za to, že podmínky uvedené v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36 se nemohou v projednávaném případě použít, vztahovala by se na sporné dodávky nicméně odchylka uvedená v článku 296 ES, a byly by tedy vyňaty z pravidel Společenství v oblasti veřejných zakázek.
19
Italská republika se konečně domnívá, že tato žaloba je nepřípustná, jelikož porušuje zásadu ne bis in idem. Tvrdí totiž, že otázka, která je předmětem sporu, již byla přezkoumána a posouzena Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Itálie (C-337/05, Sb. rozh. s. I-2173).
Závěry Soudního dvora
K přípustnosti
20
V tomto ohledu postačí uvést podstatný rozdíl mezi projednávanou věcí a věcí, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie. V projednávané věci jednala Italská republika na základě nařízení ministra vnitra, zatímco věc, ve které byl vydán uvedený rozsudek, se týkala legality praxe italských orgánů. Toto konstatování postačuje k prokázání, že se v projednávaném případě každopádně nelze účinně dovolávat zásady ne bis in idem.
21
Námitku nepřípustnosti vznesenou Italskou republikou je tudíž třeba zamítnout.
K věci samé
22
Úvodem je třeba uvést, že mezi účastnicemi řízení není sporné, že hodnoty zakázek, na které se vztahuje ministerské nařízení, překračují prahovou hodnotu stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 93/36, v důsledku čehož tyto zakázky spadají do její oblasti působnosti.
23
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora musí být každá výjimka z pravidel, jimiž má být zajištěna efektivita práv uznaných Smlouvou o ES v oblasti zadávání veřejných zakázek, vykládána restriktivně (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 17. listopadu 1993, Komise v. Španělsko, C-71/92, Recueil, s. I-5923, bod 36), a důkazní břemeno ohledně toho, že výjimečné okolnosti odůvodňující výjimku skutečně existují, nese ten, kdo ji zamýšlí uplatňovat (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne, Komise v. Španělsko, C-328/92, Recueil, s. I-1569, body 15 a 16, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, body 57 a 58).
24
V projednávaném případě Italská republika tvrdí, že ministerské nařízení splňuje podmínky stanovené v článku 296 ES a v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36 zejména z toho důvodu, že vrtulníky, na které se vztahuje toto nařízení, jsou předměty k dvojímu použití, tedy předměty, které mohou sloužit jak civilním, tak vojenským účelům.
25
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 296 odst. 1 písm. b) ES může každý členský stát učinit opatření, která považuje za nezbytná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu nebo obchodem s nimi, ale vždy za podmínky, že tato opatření nepříznivě neovlivní podmínky hospodářské soutěže na společném trhu s výrobky, které nejsou určeny výlučně k vojenským účelům (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 46).
26
Ze znění uvedeného ustanovení vyplývá, že dotčené výrobky musí být určeny výlučně k vojenským účelům. Z toho vyplývá, že nákup zařízení, jehož využití k vojenským účelům je málo pravděpodobné, musí nezbytně splňovat pravidla o zadávání veřejných zakázek (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 47).
27
Je přitom nesporné, že ministerské nařízení se týká, jak připouští Italská republika, vrtulníků, jejichž civilní využití je jisté, zatímco jejich vojenský účel je pouze případný.
28
V důsledku toho se Italská republika nemůže k odůvodnění vnitrostátní právní úpravy povolující využití vyjednávacího řízení k nákupu uvedených vrtulníků účinně dovolávat čl. 296 odst. 1 písm. b) ES, na který odkazuje článek 3 směrnice 93/36.
29
Uvedený členský stát se mimoto dovolává čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36.
30
Nejprve je třeba připomenout, že nutnost uložit povinnost důvěrnosti nijak nebrání použití výběrového řízení na zadávání zakázek (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 52).
31
Dovolávání se čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36 se tudíž zdá pro odůvodnění vnitrostátní právní úpravy povolující nákup dotčených vrtulníků na základě vyjednávacího řízení nepřiměřené vzhledem k cíli, jímž je zabránění prozrazení citlivých informací týkajících se jejich výroby. Italská republika totiž neprokázala, že takového cíle nemohlo být dosaženo v rámci takového výběrového řízení, jaké je stanoveno touto směrnicí (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie, bod 53).
32
Z toho vyplývá, že v projednávaném případě pouhé tvrzení, že dotčené dodávky jsou prohlášeny za tajné, že jsou doprovázeny zvláštními bezpečnostními opatřeními nebo že je nezbytné, aby byly vyňaty z pravidel Společenství za účelem ochrany základních bezpečnostních zájmů státu, nepostačuje k prokázání, že skutečně existují výjimečné okolnosti odůvodňující výjimky stanovené v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36.
33
V důsledku toho se Italská republika nemůže k odůvodnění vnitrostátní právní úpravy povolující využití vyjednávacího řízení k nákupu uvedených vrtulníků účinně dovolávat čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 93/36.
34
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba konstatovat, že Italská republika tím, že přijala ministerské nařízení, kterým byla schválena odchylka od právní úpravy Společenství v oblasti veřejných zakázek na dodávky za účelem nákupu lehkých vrtulníků určených pro policejní síly a národní požární sbory, aniž byla splněna některá z podmínek, které mohou takovouto odchylku odůvodnit, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 93/36, a zejména z čl. 2 odst. 1 písm. b) a článků 6 a 9 této směrnice.
K nákladům řízení
35
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Italská republika tím, že přijala nařízení ministra vnitra č. 558/A/04/03/RR ze dne 11. července 2003, kterým byla schválena odchylka z právní úpravy Společenství v oblasti veřejných zakázek na dodávky za účelem nákupu lehkých vrtulníků určených pro policejní síly a národní požární sbory, aniž byla splněna některá z podmínek, které mohou takovouto odchylku odůvodnit, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice Rady 93/36/EHS ze dne o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky, a zejména z čl. 2 odst. 1 písm. b) a článků 6 a 9 této směrnice.
2)
Italské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.