Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NICHOLAS EMILIOU
föredraget den 23 oktober 2025(1)
Mål C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
mot
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’unique Appliazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015, 105/2015,
ytterligare deltagare i rättegången:
Regione Marche,
FP
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2012/18/EU – Anläggningar för avfallshantering – Farliga ämnen – Begreppet förekomst av farliga ämnen – Förväntad förekomst – Anmälningsplikt ”
I.      Inledning
1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) avser tolkningen av kriterierna för att fastställa förekomsten av farliga ämnen, i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG (vanligen kallat Seveso-III‑direktivet).(2)
2.        Direktiv 2012/18 är alltså det tredje så kallade Sevesodirektivet,(3) som har fått sitt namn efter en mycket allvarlig kemikalieolycka som inträffade i närheten av staden Seveso (Italien) år 1976. Olyckan, som klassas som en av de allvarligaste miljökatastroferna i historien, ledde till att lagstiftaren i dåvarande EEG tog initiativ till och antog bestämmelser för att förebygga och mildra följderna av liknande olyckor.
3.        I korthet innebär direktiv 2012/18 att olika skyldigheter föreskrivs för verksamheter där farliga ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överstiger de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet. Beroende på vilka mängder av farliga ämnen som förekommer i en verksamhet kan denna klassificeras som antingen en ”verksamhet på lägre nivå” eller en ”verksamhet på högre nivå” (vilket utlöser ytterligare skyldigheter).
4.        Den fråga som aktualiseras i förevarande mål är således av stor betydelse för den systematik som gäller i direktiv 2012/18, eftersom den har en direkt inverkan på frågan om klassificeringen av verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde och frågan vilken den typ av skyldigheter som sådana verksamheter måste uppfylla.
II.    Tillämpliga bestämmelser
5.        I mitt förslag till avgörande i detta mål kommer jag huvudsakligen att behandla tolkningen av artikel 3.12 i direktiv 2012/18, där begreppet förekomst av farliga ämnen definieras (se punkt 18 nedan).
6.        Jag kommer även att behandla skälen 1–6, 26 och 29 samt artiklarna 1, 7, 8 och 10–12 i detta direktiv. Däremot kommer jag inte att behandla bestämmelserna i direktiv 2008/98/EG(4) och direktiv 2010/75/EU(5). Även om dessa direktiv nämns i den första tolkningsfrågan förefaller de inte vara relevanta i förevarande mål.
7.        Direktiv 2012/18 införlivades med italiensk rätt genom decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/EU relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (lagstiftningsdekret nr 105 av den 26 juni 2015 – Införlivande av direktiv 2012/18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 105).(6)
III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
8.        Klaganden i det nationella målet, Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali (nedan kallat Bufarini eller bolaget), är ett bolag som driver en anläggning för hantering av flytande (farligt och icke-farligt) avfall i Falconara Marittima (Italien), med stöd av ett samordnat miljötillstånd utfärdat av provinsen Ancona (Italien). Enligt detta tillstånd får Bufarini lagra upp till 800 ton farligt avfall och hantera upp till 200 ton farligt avfall per dag.
9.        År 2020 publicerade Comitato tecnico regionale delle Marche (Regionala tekniska kommittén i Marche) (nedan kallad tekniska kommittén) en rapport. I rapporten fann kommittén att Bufarini i sin verksamhet hade en sådan kapacitet att lagra och hantera farliga ämnen verksamheten omfattades av lagstiftningsdekret nr 105. På grundval av denna rapport förelade tekniska kommittén Bufarini att inom 60 dagar inkomma med anmälan och rapport i enlighet med vad som föreskrivs i detta lagstiftningsdekret.
10.      Sedan tekniska kommittén konstaterat att Bufarini hade underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att rätta sig efter föreläggandet beslutade kommittén den 24 november 2020 att återigen förelägga bolaget att inkomma med de tidigare begärda handlingarna. Som ett alternativ till detta gavs bolaget möjlighet att uppfylla sina skyldigheter genom att fysiskt begränsa användningen av vissa tankar i anläggningen. Tekniska kommittén intog den ståndpunkten att bedömningen, i enlighet med direktiv 2012/18, av vilken reglering som gäller för en verksamhet av det slag som Bufarini driver ska göras med utgångspunkt i den maximala mängd farliga ämnen som kan lagras eller hanteras i verksamheten under förutsebara driftsförhållanden. Rent tillfällig förekomst av farliga ämnen i anläggningen kan enligt kommittén inte i sig anses utgöra tillräcklig grund för att uppskatta denna mängd.
11.      Bufarini ansåg att kommitténs ståndpunkt var felaktig. Enligt bolaget omfattas dess verksamhet inte av tillämpningsområdet för lagstiftningsdekret nr 105. Bolaget har nämligen infört ett system för lagerhantering och övervakning av att de i lagstiftningsdekretet angivna gränsvärdena inte överskrids.
12.      Bufarini överklagade därför tekniska kommitténs beslut till Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Regionala förvaltningsdomstolen i Marche, Italien). Denna domstol avslog bolagets överklagande genom dom av den 23 juni 2021.
13.      Bufarini överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen). År 2022 beslutade denna domstol att vilandeförklara målet och inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Av de tre tolkningsfrågor som hänsköts rörde den tredje frågan tolkningen av artikel 3.12 i direktiv 2012/18.
14.      EU-domstolen avgjorde det aktuella målet (C‑144/22, Società Eredi Raimondo Bufarini(7)) genom beslut meddelat den 15 december 2022. I beslutet fann domstolen dock att det saknades anledning att besvara den tredje frågan, eftersom den hade ställts endast för det fall domstolen skulle lämna ett jakande svar på den första frågan (som rörde omfattningen av skyldigheten att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 tredje stycket FEUF), vilket den inte gjorde.
15.      Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) återupptog därefter handläggningen av det nationella målet och beslutade den 21 mars 2024 att en ny begäran om förhandsavgörande skulle framställas till EU-domstolen. De frågor som nu har hänskjutits är följande:
”1.      Ska definitionen av begreppet förekomst av farliga ämnen i artikel 3.12 i direktiv [2012/18] tolkas på så sätt att den utgör hinder för en [nationell] praxis som innebär att uppskattningen av mängden farliga ämnen som förekommer vid en avfallshanteringsanläggning sker via ett av verksamhetsutövaren tillämpat – och eventuellt genom tillstånd enligt artikel 23 i direktiv [2008/98] eller artikel 4 i direktiv [2010/75] godkänt – driftsförfarande som bygger på att avfall kvalificeras som ’blandningar’, i den mening som avses i artikel 3.11 i direktiv [2012/18], och innefattar kontinuerlig övervakning av mängden farliga ämnen som förekommer vid anläggningen för att därigenom säkerställa att det lägre och det högre tröskelvärde som anges i kolumnerna 2 och 12 i bilaga I till direktiv [2012/18] inte överskrids?
2.      Ska artikel 7 i direktiv [2012/18], enligt vilken verksamhetsutövaren är skyldig att lämna ’en anmälan till den behöriga myndigheten’ med de uppgifter som anges i artikel 7.1 i direktivet, jämförd med principerna om konkurrens och etableringsfrihet, tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell reglering som den i punkterna 1, 2 och 5 i artikel 13 i lagstiftningsdekret nr [105], där det föreskrivs att uppgifter enbart får lämnas genom ’en anmälan som har sammanställts enligt formuläret i bilaga 5’ (punkt 1), ’skrivits under på heder och samvete i enlighet med gällande lagstiftning’ (punkt 2) och ’skickats in elektroniskt av verksamhetsutövaren till de mottagare som avses i punkt 1 med hjälp av de tjänster och verktyg för elektroniskt översändande som ställs till förfogande via den i artikel 5.3 intagna förteckningen över verksamheter som kan ge upphov till allvarliga olyckshändelser’, eller ’enbart genom certifierad e‑post med digital signatur’ (punkt 5), vilket därmed utesluter en kommunikationsmetod som innebär att uppgifterna lämnas genom ’ett av verksamhetsutövaren tillämpat driftsförfarande’ som innefattar kontinuerlig övervakning av mängden farliga ämnen som förekommer vid anläggningen och säkerställer att det lägre och det högre tröskelvärde som anges i kolumnerna 2 och 3 i bilaga I till direktiv [2012/18] inte överstigs?”
16.      Bufarini och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till EU-domstolen.
IV.    Bedömning av tolkningsfrågorna
A.      Den första frågan
17.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur definitionen av begreppet förekomst av farliga ämnen i artikel 3.12 i direktiv 2012/18 ska tolkas och, närmare bestämt, vilken innebörd det däri använda begreppet förväntad förekomst har.
18.      Artikel 3.12 i direktiv 2012/18 har följande lydelse:
”förekomst av farliga ämnen: den faktiska eller förväntade förekomsten av farliga ämnen i en verksamhet, eller av farliga ämnen som rimligtvis kan förväntas uppstå vid förlust av kontroll över processerna, inbegripet lagring, inom någon av verksamhetens anläggningar, i kvantiteter som är lika med eller överstiger de tröskelvärden som anges i del 1 eller 2 i bilaga I.(8)
19.      Av detta följer att farliga ämnen, i direktivets mening, anses förekomma i en verksamhet – förutsatt att mängden ämnen motsvarar eller överstiger de i bilaga I angivna tröskelvärdena – i tre fall: för det första i fall
där farliga ämnen faktiskt förekommer, för det andra
i fall där det kan förväntas att sådana ämnen förekommer eller för det tredje i fall där det är rimligt att anta att det kan bildas sådana ämnen vid förlust av kontrollen över driftsprocesserna i verksamheten.
20.      I princip kan ingen verksamhet som inbegriper hantering av farliga ämnen påbörjas innan det gjorts en bedömning av vilket av dessa typfall som passar in på klassificeringen av den aktuella verksamheten. I förevarande fall är det, som nämnts ovan, det andra typfallet som är relevant.
21.      Den aktuella frågan är i huvudsak huruvida de nationella myndigheterna (det vill säga tekniska kommittén) haft fog för bedömningen att de ”förväntade” mängderna farliga ämnen, i ett fall som det som är i fråga i det nationella målet, ska fastställas på grundval av verksamhetens maximala kapacitet att lagra och hantera farliga ämnen, i enlighet med det miljötillstånd som beviljats. Kommissionen har i målet vid EU-domstolen anslutit sig till den ståndpunkt som intagits av tekniska kommittén.
22.      Bufarini anser däremot att en verksamhetsutövare kan fastställa den ”förväntade förekomsten” av farliga ämnen genom att använda sig av ett driftsförfarande som innefattar en kontinuerlig övervakning av mängden farliga ämnen som förekommer i verksamheten och därigenom säkerställer att de i bilaga I till direktiv 2012/18 angivna tröskelvärdena inte överskrids. Bufarini har framhållit att bolaget i sin verksamhet lagrar och bearbetar både farliga och icke-farliga ämnen.
23.      Jag konstaterar för min del inledningsvis att direktiv 2012/18 inte innehåller någon definition av vad som avses med ”förväntad” och inte heller i övrigt ger någon närmare ledning för innebörden av detta begrepp. Denna avsaknad av en exakt definition väcker frågor om hur de behöriga myndigheterna ska bedöma den ”förväntade” förekomsten av farliga ämnen vid klassificering av en verksamhet enligt direktivet.
24.      Eftersom det inte finns någon uttrycklig definition att utgå ifrån måste tolkningen av det i artikel 3.12 använda begreppet ”förväntad” därmed vägledas av bestämmelsens ordalydelse samt av direktivets syften och allmänna systematik.
25.      Vad gäller bestämmelsens ordalydelse vill jag påpeka att i vanligt språkbruk uppfattas ordet ”förväntad” i allmänhet som en synonym till uttryck som ”vad man kan räkna med”, ”vad man kan tänka sig”, ”vad man är beredd på”, ”vad man kan förutsäga” eller ”vad man kan förutse”. En jämförelse mellan de olika språkversionerna av direktiv 2012/18 bekräftar detta konstaterande.(9)
26.      Mot bakgrund av det nyss anförda förefaller en bokstavstolkning av artikel 3.12 i direktiv 2012/18 inte ge stöd för den ståndpunkt som tekniska kommittén antagit och som kommissionen anslutit sig till, det vill säga att ”förväntad förekomst” ska likställas med maximal lagrings- och hanteringskapacitet. Vad bestämmelsen enligt sin ordalydelse förefaller innebära är att det åtminstone måste finnas en rimlig sannolikhet för att de aktuella farliga ämnena vid en viss tidpunkt kan komma att förekomma i mängder som överstiger de i bilaga I angivna tröskelvärdena.
27.      Det nu sagda vinner stöd även av ordalydelsen i artikel 7.1 i direktiv 2012/18, enligt vilken verksamhetsutövaren ska lämna en anmälan till den behöriga myndigheten som bland annat ska innehålla ”tillräckliga uppgifter för att klargöra vilka farliga ämnen och vilken grupp av ämnen det gäller eller som sannolikt kan förekomma” samt ”kvantitet och fysikalisk form för det eller de farliga berörda ämnena”.(10) På samma sätt anges i not 3 till bilaga I till direktiv 2012/18 att ”de kvantiteter som ska beaktas vid tillämpningen av artiklarna [i direktivet] är de maximala kvantiteter som förekommer eller kan förekomma vid varje givet tillfälle”.(11)
28.      Min tolkning av begreppet ”förväntad” ligger också mer i linje med ordalydelsen i artikel 3.12 i direktiv 2012/18 med avseende på det ovan nämnda tredje typfallet, där farliga ämnen anses förekomma i en verksamhet om det ”rimligtvis kan förväntas [att sådana ämnen bildas] vid förlust av kontroll över processerna … inom … [verksamheten]”. Denna del av bestämmelsen antyder även att det, för att direktiv 2012/18 ska vara tillämpligt, inte räcker med att det rent teoretiskt är möjligt att farliga ämnen kan förekomma i mängder som motsvarar eller överstiger de i bilaga 1 angivna tröskelvärdena.
29.      I alla händelser är det rimligt att anta att om avsikten varit att direktivet blir tillämpligt redan på grund av en verksamhets kapacitet att lagra, bearbeta eller generera farliga ämnen, så skulle unionslagstiftaren ha utformat de relevanta bestämmelserna i enlighet med detta. Det framstår som språkligt och begreppsmässigt oprecist att använda uttrycket ”förväntad förekomst” för att överföra innebörden av total maximal kapacitet, särskilt i ett lagstiftningssammanhang där syftet, enligt unionslagstiftaren själv, varit att införa bestämmelser som är ”tydliga, enhetliga och lättförståeliga för att förbättra genomförandet och verkställbarheten”.(12)
30.      Den tolkning av ordet ”förväntad” som förespråkas av tekniska kommittén och kommissionen vinner inte heller stöd av en kontextuell eller teleologisk tolkning av bestämmelserna i direktiv 2012/18.
31.      När det gäller det sammanhang som den aktuella bestämmelsen ingår i är jag inte övertygad av vad kommissionen har anfört om att ordet ”förväntad” måste tolkas som att det avser en verksamhets kapacitet, eftersom flera av de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2012/18 måste uppfyllas av verksamhetsutövaren i förväg, det vill säga innan de farliga ämnena för första gången förekommer i verksamheten. Kommissionen har särskilt hänvisat till verksamhetsutövarens skyldigheter att utarbeta och tillämpa en säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser (artikel 8), att utarbeta en säkerhetsrapport (artikel 10), att utarbeta en plan för räddningsinsatser och att lämna information om detta till de behöriga nationella myndigheterna (artikel 12).(13)
32.      Det framstår dock som något av ett cirkelresonemang om de aktuella bestämmelserna ska tillämpas på varje verksamhet där verksamhetsutövaren inte på förhand kan förutse exakt till vilka mängder förekomsten av farliga ämnen kommer att uppgå vid en given tidpunkt. Enligt min mening kan detta inte anses ha varit avsikten med bestämmelserna. Så länge de i bilaga I angivna tröskelvärdena inte överskrids saknar det betydelse om verksamhetsutövaren inte på förhand kan uppskatta exakt vilka mängder som kommer att hanteras i verksamheten vid en given tidpunkt. Det sagda innebär att kommissionens farhågor beträffande tillämpningen av artiklarna 8, 10 och 12 i direktiv 2012/18 inte kan anses vara befogade.
33.      Kommissionen kan inte heller anses ha fog för vad den anfört om ordalydelsen i artiklarna 7.4 och 11 i direktiv 2012/18. Kommissionen har påpekat att dessa bestämmelser ålägger verksamhetsutövarna en skyldighet att underrätta den behöriga myndigheten om betydande ökningar eller minskningar av mängden farliga ämnen som förekommer i verksamheten innan de uppkommer och att vid behov vidta lämpliga åtgärder. Denna skyldighet går inte att uppfylla – och detta är kommissionens poäng – i fall där mängden farliga ämnen ökar plötsligt och oförutsett på grund av ett tekniskt fel i ett
övervakningssystem.
34.      Enligt min mening ger de bestämmelser i direktiv 2012/18 som kommissionen har hänvisat till ingen vägledning för att förstå hur artikel 3.12 i direktivet ska tolkas. Såsom framgår av ordalydelsen av artiklarna 7.4 och 11 i direktiv 2012/18, och det sammanhang som de ingår i, avser dessa bestämmelser långsiktiga ökningar eller minskningar av mängden farliga ämnen som förekommer i en verksamhet.
35.      I princip alla verksamheter kan drabbas av oavsiktliga och tillfälliga händelser som kan leda till att mängden farliga ämnen som lagras, hanteras eller genereras överstiger de nivåer som anmälts till myndigheterna (och, i förekommande fall, de nivåer som är tillåtna enligt tillståndet). Detta gäller även för verksamheter som uppfyller alla skyldigheter enligt direktivet. Det står helt klart att verksamhetsutövarna, när sådana händelser inträffar, inte är skyldiga att se över eller uppdatera anmälan till myndigheterna, säkerhetspolicyn för förebyggande av allvarliga olyckshändelser etcetera.
36.      Detsamma borde logiskt sett gälla i fall där, såsom Bufarini har hävdat, verksamhetsutövaren har inrättat en mekanism för kontinuerlig övervakning av mängden farliga ämnen i verksamheten för att säkerställa att de gränsvärden som fastställs i bilaga I till direktiv 2012/18 inte överskrids. Om en oavsiktlig händelse inträffar som kan medföra att gränsvärdena vid en given tidpunkt överskrids, kommer verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att få ner mängden farliga ämnen till nivåer som ligger under gränsvärdena i bilaga I. Inte heller i fall av det nyss nämnda slaget uppstår en långsiktig ändring av mängden farliga ämnen som hanteras i verksamheten, även om verksamhetsutövaren inte förmår att reagera omedelbart. Sådana fall faller således utanför tillämpningsområdet för de bestämmelser som kommissionen har hänvisat till.(14)
37.      Vad därefter gäller den teleologiska tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2012/18 vill jag påpeka följande.
38.      Det kan först konstateras att det yttersta målet med direktivet visserligen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön.(15) Såsom framgår av bland annat skälen 1–6 och artikel 1 i direktivet är dess tillämpningsområde dock begränsat till att ”förebygga allvarliga olyckshändelser … och att begränsa följderna av dem”.(16) Det är alltså inte fråga om en reglering som avser samtliga industriolyckor med utsläpp av farliga ämnen, utan endast sådana som medför betydande risker för människors hälsa och miljön. Direktivet syftar inte heller till att eliminera riskerna för olyckshändelser (det vill säga ta bort riskkällan helt, vilket naturligtvis är omöjligt) eller till att reducera riskerna till en nivå som närmar sig detta.(17)
39.      Det är viktigt att komma ihåg att även om det i ett övervakningssystem av det slag som Bufarini har beskrivit uppstår ett tekniskt fel som kan leda till att mängden farliga ämnen tillfälligt överskrider de i bilaga I angivna tröskelvärdena, skulle en sådan händelse inte i sig direkt orsaka en olyckshändelse och än mindre en allvarlig olyckshändelse. Detta gäller särskilt i fall där verksamhetsutövaren fortfarande har förmågan att ingripa snabbt och effektivt för att minska de mängder av farliga ämnen som släppts ut och återställa säkra förhållanden. En sådan händelse torde därmed inte påverka riskbedömningen av verksamheten avsevärt, under förutsättning att verksamhetsutövaren snabbt vidtar lämpliga åtgärder för att begränsa dess följder. Detta visar på vikten av att det vid bedömningen av potentiella risker enligt direktiv 2012/18 tas hänsyn både till de tekniska säkerhetssystem som verksamhetsutövaren inrättat och till de åtgärder som denne vidtagit för att förebygga och begränsa följderna av en olycka.
40.      Härtill kommer att det ovan nämnda yttersta målet med direktivet måste förenas med andra samhällsintressen. Av skäl 4 i direktivet framgår särskilt att unionslagstiftaren även har avsett att ”minska onödiga administrativa bördor genom rationalisering och förenkling, förutsatt att det inte äventyrar säkerheten eller skyddet för miljön och människors hälsa”. En liknande avsikt kommer till uttryck i skäl 18 i direktivet, där det talas om behovet av att ”minska de administrativa bördorna, i synnerhet för små och medelstora företag, … där det är möjligt”.
41.      Om kommissionens tolkning av artikel 3.12 i direktiv 2012/18 godtogs, skulle detta innebära att även verksamhetsutövare med en mycket låg riskprofil(18) skulle bli tvungna att uppfylla en rad potentiellt betungande skyldigheter. Det framstår inte som proportionerligt att ålägga dessa verksamhetsutövare en sådan administrativ och ekonomisk börda, och detta kan inte anses utgöra en realistisk strategi för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser.(19)
42.      Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen får unionslagstiftarens val att använda det legaldefinierade begreppet ”förekomst av farliga ämnen” som parameter för att fastställa tillämpningsområdet för direktiv 2012/18 och för att skilja mellan verksamheter på lägre nivå och verksamheter på högre nivå rimligen anses vara uttryck för ett pragmatiskt – snarare än ett alltför formalistiskt – synsätt.
43.      Jag anser därför att begreppet ”förväntad förekomst” måste tolkas på ett sätt som återspeglar ett riskbaserat synsätt som överensstämmer med direktivets förebyggande syfte, där tyngdpunkten ligger på förutsägbara driftsförhållanden snarare än på teoretiska uppskattningar av en verksamhets maximala kapacitet. En sådan tolkning ligger i linje med direktivets syfte att förebygga allvarliga olyckshändelser genom att ålägga medlemsstaterna och verksamhetsutövarna en skyldighet att uppskatta sannolikheten för att farliga ämnen faktiskt förekommer och hanteras i en verksamhet, vilket i sin tur gör det lättare att vidta proportionerliga och verkställbara lagstiftningsåtgärder.
44.      Jag delar naturligtvis kommissionens farhågor när det gäller behovet av att undvika att det uppstår situationer där det blir lätt för verksamhetsutövare att – uppsåtligen eller av ren oaktsamhet – undandra sig sina skyldigheter enligt direktiv 2012/18. En tolkning av begreppet ”förväntad förekomst” som i praktiken ger verksamhetsutövarna fria händer att grunda sig på sina egna subjektiva förväntningar och uppskattningar skulle undergräva effektiviteten i det skyddssystem som införts genom direktiv 2012/18.
45.      Bedömningen av huruvida direktiv 2012/18 är tillämpligt på en viss verksamhet eller av huruvida den ska kvalificeras som en verksamhet på ”lägre nivå” eller en verksamhet ”högre nivå” måste, enligt min mening, grundas på objektiva uppgifter som lätt kan kontrolleras av de behöriga myndigheterna. I annat fall skulle det tillsyns- och sanktionssystem som unionslagstiftaren har föreskrivit inte fungera korrekt.(20)
46.      I artikel 20.1 i direktiv 2012/18 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna inrättar ett system för tillsyn”. Syftet med tillsynssystemet är framför allt att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att ”[vidta] de åtgärder som är nödvändiga i fall där detta direktiv inte efterlevs” (skäl 26 i direktivet). Av artikel 28, jämförd med skäl 29, i direktiv 2012/18 framgår vidare att medlemsstaterna är skyldiga att införa, och faktiskt genomföra, bestämmelser om sanktioner. De sanktioner som fastställs ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande och vara tillämpliga vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet.
47.      Av det nu anförda drar jag slutsatsen att ett system av det slag som Bufarini har föreslagit under vissa omständigheter skulle kunna vara lämpligt för att säkerställa att den ”förväntade förekomsten” av farliga ämnen i en viss verksamhet ligger under de i bilaga I angivna tröskelvärdena. Ett sådant system består alltså i att det inrättas någon form av mekanism för kontinuerlig övervakning av den mängd farliga ämnen som förekommer i verksamheten, så att verksamhetsutövaren snabbt kan ingripa när det finns risk för att mängden farliga ämnen överskrider de i bilaga I angivna tröskelvärdena.
48.      Det ska dock klargöras att en förutsättning för att ett system ska kunna anses uppfylla kraven i direktiv 2012/18 är att det ger verksamhetsutövaren möjlighet att ingripa förebyggande, det vill säga innan mängden farliga ämnen överskrider de i bilaga I angivna tröskelvärdena. Detta utesluter således varje form av mekanism som bygger på att korrigerande åtgärder vidtas i efterhand och som därmed leder till förekomst av farliga ämnen i mängder som överstiger dessa tröskelvärden med viss regelbundenhet. I sådana fall är ju överskridandet av tröskelvärdena inte oavsiktligt, utan förutsebart, vilket därigenom otvetydigt innebär att direktivet blir tillämpligt.
49.      Härtill kommer att ett system av ovan beskrivet slag även måste vara utformat på ett sådant sätt att det sker en kontinuerlig registrering av i verksamheten förekommande mängder av farliga ämnen, så att de behöriga myndigheterna när som helst kan kontrollera huruvida tröskelvärdena har överskridits och, om så är fallet, erhålla nödvändig information om inträffade incidenter (däribland uppgift om när incidenter inträffat, hur länge de pågått och hur ofta de inträffat, i vilka mängder tröskelvärdena överskridits etcetera).
50.      Det säger sig självt att det ankommer på medlemsstaternas myndigheter – i första hand nationella förvaltningsmyndigheter och, i händelse av tvist, nationella domstolar – att avgöra huruvida den specifika mekanism som inrättats av en viss verksamhetsutövare är korrekt, tillförlitlig och effektiv.
51.      Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 3.12 i direktiv 2012/18 ska tolkas på sätt att den inte utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken uppskattningen av ”förväntad” förekomst av farliga ämnen i en verksamhet sker genom en av verksamhetsutövaren inrättad mekanism som säkerställer en kontinuerlig övervakning av i vilka mängder farliga ämnen faktiskt förekommer i verksamheten. En sådan mekanism måste vara utformad på ett sådant sätt att verksamhetsutövaren snabbt kan ingripa för att minska mängderna av farliga ämnen när det finns risk för att de överskrider de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet. Så kan dock endast anses vara fallet om mekanismen är utrustad med en funktion för registrering av relevanta uppgifter, så att det är möjligt för de behöriga myndigheterna att utföra nödvändiga kontroller.
B.      Den andra frågan
52.      Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det i nationell lagstiftning kan uppställas krav på att anmälningsplikten enligt artikel 7.1 i direktiv 2012/18 måste fullgöras på ett särskilt sätt, vilket därmed innebär att anmälningar inte får ges in via kommunikationssätt som bygger på nyare teknik. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till den typ av teknik som används av Bufarini och andra verksamhetsutövare som har inrättat övervakningsmekanismer av ovan nämnt slag.
53.      Jag är inte helt på det klara med vilka skäl som föranlett den hänskjutande domstolen att ställa denna fråga. Inte heller kan jag se hur ett svar på denna fråga skulle kunna ha någon betydelse för utgången i det mål som den har att avgöra.
54.      Den centrala frågan i det nationella målet är, såsom jag förstått det, vilken metod som ska användas för att avgöra huruvida en verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2012/18, på grund av att farliga ämnen faktiskt förekommer eller kan förekomma i verksamheten i mängder som motsvarar eller överstiger de gränsvärden som fastställs i bilaga I till direktivet. Bufarinis inställning i målet är att den metod som bolaget använder i detta avseende ligger i linje med vad som föreskrivs i direktivet. Om så är fallet innebär detta att bolagets verksamhet inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
55.      Frågan om på vilket sätt på vilket en verksamhetsutövare ska fullgöra sin anmälningsplikt enligt artikel 7 i direktiv 2012/18 – om det antas att denna bestämmelse är tillämplig på Bufarini – förefaller sakna betydelse för utgången i det nationella målet. Denna bedömning gör sig än mer gällande om den första tolkningsfrågan besvaras på det sätt som jag har föreslagit ovan.
56.      Av dessa skäl anser jag att den andra tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning.
V.      Förslag till avgörande
57.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Consigilio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) enligt följande:
1)      Artikel 3.12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår
ska tolkas på sätt att den inte utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken uppskattningen av ”förväntad” förekomst av farliga ämnen i en verksamhet sker genom en av verksamhetsutövaren inrättad mekanism som säkerställer en kontinuerlig övervakning av i vilka mängder farliga ämnen faktiskt förekommer i verksamheten. En sådan mekanism måste vara utformad på ett sådant sätt att verksamhetsutövaren snabbt kan ingripa för att minska mängderna av farliga ämnen när det finns risk för att de överskrider de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet. Så är fallet under förutsättning att mekanismen är utrustad med en funktion för registrering av relevanta uppgifter, så att det är möjligt för de behöriga myndigheterna att utföra nödvändiga kontroller.
2)      Den andra tolkningsfrågan kan inte tas upp till prövning.
1      Originalspråk: engelska.
2      EUT L 197, 2012, s. 1.
3      Den första versionen av direktivet antogs år 1982 (rådets direktiv 82/501/EEG av den 24 juni 1982 om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (EGT L 230, 1982, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 23)).
4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).
5      Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17).
6      GURI nr 161 av den 14 juli 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Min understrykning.
9      Se, till exempel, den tyska (”vorgesehene”), den grekiska (”προβλεπόμενη”), den spanska (”anticipada”), den franska (”anticipée”), den nederländska (”verwachte”), den italienska (”prevista”), den polska (”przewidywaną”), den portugisiska (”prevista”), den rumänska (”anticipată”) och den finska (”niitä ennakoidaan olevan”) språkversionerna av direktiv 2012/18.
10      Min kursivering.
11      Min kursivering.
12      Se skäl 4 i direktiv 2012/18.
13      Det ska påpekas att artiklarna 10 och 12 i direktiv 2012/18 endast är tillämpliga på verksamheter på högre nivå.
14      Det kan dock förhålla sig annorlunda i fall där mängden farliga ämnen inte snabbt kan minskas. I sådana fall kan brister i verksamhetens övervakningssystem inte bara leda till att verksamhetsutövaren påförs sanktioner (se punkt 48 nedan), utan sådana brister kan till och med medföra att direktiv 2012/18 blir tillämpligt.
15      Se, särskilt, skälen 2, 4 och 6 samt artikel 1 i direktiv 2012/18.
16      Min kursivering. Se, i detta sammanhang, även dom av den 17 juni 1999, kommissionen/Italien (C‑336/97, EU:C:1999:314, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
17      Se, till exempel, OECD, ”OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition”, 2023, s. 15: ”De åtgärder som industrin vidtar för att hantera riskerna för kemiska olyckor bör vara lämpliga för att reducera riskerna så långt det är rimligt ur ett praktiskt perspektiv”. Min kursivering.
18      I detta avseende är det intressant att notera att kommissionen i en färsk rapport påpekade att enligt uppgifter från kommissionens databas för rapporterbara incidenter (eMars) inträffade majoriteten av de olyckshändelser (inklusive ”allvarliga” olyckshändelser) som registrerats under perioden 2019–2022 i verksamheter på högre nivå. Se Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet och den effektiva tillämpningen av direktiv [2012/18] om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår för perioden 2019–2022, COM(2025) 508 final av den 19 september 2025, s. 13.
19      Se, i detta avseende, Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingå”, KOM(2010) 781 slutlig – 2010/0377 (COD), punkt 4.9.
20      Vad gäller vikten av ett korrekt genomförande av ett sådant system, se dom av den 17 juni 1999, kommissionen/Italien (C‑336/97, EU:C:1999:314, punkt 25).