61966C0005
Conclusie van de Advocaat-Generaal J. Gand
van 19 april 1967 (
1
)
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
De veertien beroepen, Uw Hof door de vennootschap Kampffmeyer en andere Duitse graanimporteurs voorgelegd, zijn ingesteld in verband met Uw arrest van 1 juli 1965, waarin ten verzoeke van de vennootschap Toepfer een beschikking van de E.E.G.-Commissie d.d. 3 oktober 1963 — houdende machtiging aan de Bondsrepubliek tot handhaving van door haar op 1 oktober genomen vrijwaringsmaatregelen voor de invoer van maïs uit Frankrijk — werd vernietigd.
Gezien de afwijzende beschikking d.d. 3 oktober 1963 op door hen op 1 oktober bij de bevoegde Duitse instantie ingediende verzoeken om invoervergunning wensen Kampffmeyer c.s., onder inroeping van de consequenties waartoe Uw arrest huns inziens behoort te leiden, de Commissie door Uw Hof te zien veroordeeld tot vergoeding van de in totaal op ongeveer 4 miljoen DM te stellen schade, welke zij beweren als gevolg van de onwettige beschikking te hebben geleden.
Het door Uw College te wijzen arrest is niet alleen van gewicht omdat het ten deze om grote geldsbedragen gaat; de zaak is vooral van principieel belang, immers Uw Hof heeft zich thans — afgezien van Uw arrest in de zaak Plaumann (15 juli 1963, Jurisprudentie, Deel IX, blz. 211) — voor de eerste maal uit te spreken over de uitlegging van de dubbelzinnige — en ongetwijfeld dubbelzinnig bedoelde — bepalingen van artikel 215, alinea 2, van het Verdrag van Rome betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, uitleggingsvraag welke te moeilijker te beantwoorden is nu de aan de Commissie verweten handelingen ten nauwste verweven zijn met het beleid van de Bondsrepubliek, die als enige betrokkene uit een en ander financieel voordeel heeft getrokken en zich voor de nationale rechter aansprakelijk zag gesteld. Wanneer Uw Hof ingevolge de artikelen 178 juncto 215, alinea 2, van het Verdrag kennis heeft te nemen van de aldaar bedoelde aansprakelijkheidsacties, doch niet over verdergaande bevoegdheden beschikt, dan zal het zich daarbij toch wel nauwelijks kunnen onthouden van een — in meer of minder directe vorm gegeven — beoordeling van het beleid der Duitse Regering.
Na het door U in de zaak Toepfer gewezen arrest en het rapport ter terechtzitting behoeven wij wel niet meer in te gaan op de omstandigheden van feitelijke en juridische aard, die aan de onderhavige gedingen ten grondslag liggen. Ik volsta ermede in herinnering te brengen, dat de gemeenschappelijke marktorganisatie voor granen, bij Verordening no. 19 van de Raad in het leven geroepen, in haar geheel berust op een heffingsstelsel ter egalisering van de prijzen in het handelsverkeer tussen Lid-Staten op grondslag van het verschil tussen de prijs franco-grens van het uitvoerende land en de drempelprijs van het invoerende land.
De drempelprijs wordt jaarlijks door de invoerende staat bepaald; de prijs franco-grens wordt in beginsel wekelijks door de Commissie vastgesteld op grond van door de uitvoerende staat verstrekte opgaven, zulks echter alleen wanneer deze prijs op de peildatum lager is dan de drempelprijs en derhalve tot heffing moet leiden.
De heffing wordt berekend, geheven en behouden door de invoerende staat. U weet, dat in de Bondsrepubliek de nodige uitvoeringshandelingen zijn opgedragen aan de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futter -mittel, met name ook het afficheren van de heffingstarieven en de afgifte van invoercertificaten — gewoonlijk vergunningen genoemd — welke 4 maanden geldig zijn.
Voor het bedrag der heffing is de dag van invoer beslissend met dien verstande, dat bij de invoer van maïs uit de Lid-Staten ingevolge Verordening 31-63 (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen no. 59, blz. 1225) toepasselijkverklaring kan worden verzocht van het op de dag van aanvrage geldend tarief, bepaalde correcties voorbehouden; aangezien evenwel, blijkens de considerans, „de marktprijs zich in de regel aan het einde van het verkoopseizoen niet ontwikkelt in dezelfde verhouding ten opzichte van de richtprijs als aan het begin van het volgende seizoen” is deze mogelijkheid voor zoveel betreft maïs, die met ingang van 1 oktober op de markt komt, niet opengesteld voor de invoer gedurende de maanden oktober, november en december.
Het heffingsmechanisme treedt in de plaats voor alle stelsels die de Lid-Staten vroeger tot ingrijpen op de nationalè markt in staat stelden; wanneer deze markt als gevolg van de invoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, welke de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doeleinden in gevaar kunnen brengen, machtigt artikel 22 van Verordening no. 19 de betreffende Staat tot het treffen der — niet nader omschreven — „nodige vrijwaringsmaatregelen”, waartoe in ieder geval ook sluiting der grenzen moet worden gerekend.
Men weet wat er is geschied. In haar tot 1 oktober 1963 geldige beschikking van 27 september 1963 heeft de Commissie, afgaande op door het ten deze bevoegde Franse orgaan, de O.N.I.C., verstrekte opgaven — waaruit blijkt, dat de prijs franco-grens hoger lag dan de Duitse drempelprijs — geen prijs vastgesteld; de Einfuhr- und Vorratsstelle maakte vervolgens op 1 oktober door aanplakking een heffingstarief van 0,00 DM bekend. Nog dezelfde dag werden haar aanvragen om invoervergunningen voor de maand januari 1964 tegen bedoeld tarief voorgelegd voor 126000 ton maïs en sommige verzoeksters sloten terstond contracten voor de aankoop van Franse maïs af. Uit bezorgdheid over deze plotseling gestegen behoefte aan Franse maïs liet de Duitse overheid allereerst de aangeplakte tarieflijst verwijderen om vervolgens met ingang van 1 oktober de afgifte van invoercertificaten voor maïs afkomstig uit Lid-Staten en derde landen op te schorten. Deze op grond van artikel 22 van Verordening no. 19 genomen beschikking werd terstond aan de Commissie betekend. Van haar kant nam de Commissie twee maatregelen. Bij beschikking van 1 oktober 1963 stelde zij met ingang van de volgende dag een prijs franco-grens van 422 franken — derhalve een aanmerkelijk lagere prijs dan de drempelprijzen van oktober 1963 en januari 1964, variërende van 420 tot 434 DM — vast. Vervolgens machtigde zij bij beschikking van 3 oktober de Bondsrepubliek Duitsland om tot en met 4 oktober de opschorting van de afgifte van invoercertificaten voor maïs te handhaven.
De door verzoeksters gevraagde vergunningen werden op 3 oktober door de Einfuhr- und Vorratsstelle geweigerd.
Dit gaf, zowel op communautair niveau als op het vlak van het nationale recht aanleiding tot het ontstaan van een geschil betreffende de wettigheid der door de verschillende autoriteiten genomen maatregelen en, vervolgens, de daaruit mogelijkerwijze voor dezelve voortvloeiende aansprakelijkheid. Zo heeft Uw Hof op verzoek van de vennootschap Toepfer de beschikking van 3 oktober vernietigd op grond dat de in artikel 22 van Verordening no. 19 vereiste omstandigheden zich niet voordoen, terwijl op vordering van dezelfde vennootschap en de andere verzoeksters de Duitse administratieve rechter de weigering der door hen gevraagde invoervergunningen wegens niet-naleving der volgens de wetgeving van de Bondsrepubliek bij het nemen van vrijwaringsmaatregelen in acht te nemen vormvoorschriften onwettig heeft verklaard.
Evenals nu van Uw Hof wordt gevraagd de Gemeenschap te veroordelen tot vergoeding van de schade welke uit bekrachtiging der genomen vrijwaringsmaatregelen door de Commissie is voortgevloeid, heeft de Duitse rechter zich thans uit te spreken over een zowel tegen de Bondsrepubliek als tegen de Einfuhr- und Vorratsstelle gerichte schadevordering. Zoals U weet heeft het Landgericht te Bonn zijn uitspraak aangehouden totdat door U omtrent de aansprakelijkheid naar gemeenschapsrecht zal zijn beslist.
I
Alvorens op de zaak ten gronde in te gaan zult U zich hebben uit te spreken over de ontvankelijkheid in verband met de bij het instellen van sommige beroepen in acht te nemen termijnen; het betreft hier met name de beroepen 5-66, 7-66 en 14 tot 21-66. Alvorens Uw Hof te adiëren hebben de betrokken ondernemingen zich met verzoeken om schadevergoeding tot de Commissie gewend, verzoeken die de Commissie op verschillende data tussen 1 en 14 oktober 1965 bereikten en welke zij, na een voorlopig antwoord d.d. 28 oktober, op 2 maart 1966 — derhalve meer dan vier maanden na indiening — als ongegrond heeft afgewezen. De bij Uw Hof ingediende beroepschriften werden deels vóór ontvangst van de afwijzende beschikking der Commissie (zaak 5-66 op 19 februari, zaak 7-66 op 28 februari) ter Griffie ingeschreven, deels nadien (de zaken 14 tot 21-66 op 29 april), doch steeds meer dan vier maanden — vermeerderd met de termijn wegens afstand — na instelling van het administratief beroep.
Men stuit hier op artikel 43 van het Statuut van het Hof van Justitie van de E.E.G., waarin mutatis mutandis de tekst van artikel 40 van het Statuut van het E.G.K.S.-Hof wordt herhaald. In deze bepaling wordt voor vorderingen gegrond op niet-contractuele aansprakkelijkheid een verjaringstermijn voorzien van 5 jaar na het plaatsvinden van het feit, dat tot de vordering aanleiding heeft gegeven; voor de ontvankelijkheid der actie wordt vereist, dat men zich tevoren tot de instelling heeft gewend. Dit artikel vervolgt evenwel aldus :
„De verjaring wordt gestuit, hetzij door een bij het Hof ingesteld beroep, hetzij door een eerder gedaan verzoek, hetwelk de benadeelde kan richten tot de bevoegde instelling van de Gemeenschap. In het laatste geval (derhalve in geval van een eerder gedaan verzoek) moet het beroep worden ingesteld binnen de termijn van twee maanden bepaald in artikel 173; de tweede alinea van artikel 175 is van overeenkomstige toepassing.”
Wanneer de zojuist aangehaalde bepaling van algemene strekking is en derhalve een vervaltermijn inhoudt, zijn de berospen te laat ingediend. Nu de instelling na twee maanden nadat verzoeksters zich als voormeld tot haar hadden gewend haar standpunt nog niet had bepaald, is de in artikel 175, alinea 2, voorziene beroepstermijn van twee maanden gaan lopen en de beroepschriften zijn eerst na ommekomst van die termijn ter Griffie ingeschreven. Het wordt niet anders als men ook rekening houdt met de verlenging van 6 dagen wegens afstand, die alleen bij de eigenlijke procestermijn moeten worden opgeteld, doch niet tot verlenging leiden van de termijn binnen welke de instelling gehouden is haar standpunt te bepalen.
Verzoeksters houden weliswaar staande, dat het in artikel 43 bedoelde geval zich te hunnen aanzien niet voordoet; is in de Franse tekst sprake van een „demande préalable”, de Duitse versie spreekt van de benadeelde die „seinen Anspruch gekend macht”, formulering welke impliceert, dat men niet slechts de gronden der vordering, doch ook het juiste bedrag der verlangde schadevergoeding moet vermelden, hetgeen alleen door verzoekster 5-66 is gedaan. Deze redenering is niet zeer klemmend; Uw Hof heeft goedgevonden dat niet reeds in het beroepschrift het gevorderde schadebedrag wordt vermeld (Plaumann, 15 juli 1963, Jurisprudentie, Deel IX, blz. 233) en het valt niet wel in te zien waarom men aan het „eerder gedaan verzoek” (demande préalable) van artikel 43 strengere eisen zou moeten stellen. Het komt trouwens voor, dat — zoals in casu — geen verweer gevoerd wordt tegen het gevorderde bedrag, doch dat het recht op schadevergoeding zelve wordt bestreden; derhalve levert een tot de administratie gericht verzoek, ook wanneer daarin geen cijfers worden genoemd en zelfs wanneer het alleen strekt tot het bereiken van een oplossing in der minne, wel degelijk een „eerder gedaan verzoek” als in artikel 43 bedoeld op.
Men zou echter de redactie van het litigieuze voorschrift ongebruikelijk en restrictieve uitlegging ervan ongewenst kunnen achten: de bepaling is nadelig voor degenen, die zich tot de betrokken instelling wenden zodra de schade is ontstaan, immers hun wordt een deel van de tijd, waarover zij ingevolge de eerste zin van het artikel kunnen beschikken om hun recht te doen gelden, ontnomen. Anderzijds is de benaming „stuiting van verjaring” ongebruikelijk voor handelingen, welke tot verkorting en niet tot verlenging van de verjaringstermijn leiden. Voorts komt bij mijn weten in het recht van geen der Lid-Staten een dergelijke bepaling voor, met name niet in het door de gemachtigde van de Commissie ter sprake gebrachte Franse recht. Een schadevergoedingsactie kan daar slechts worden ingesteld wanneer men zich eerst met een verzoek om vergoeding tot de administratie heeft gewend; het stilzwijgen der administratie gedurende vier maanden geldt er als impliciete weigering, op grond waarvan men zich tot de rechter mag wenden; doch anders dan in geval van overschrijding van rechtsmacht vervalt het vorderingsrecht van betrokkene eerst twee maanden nadat hem een uitdrukkelijk afwijzende beschikking is betekend (Wet van 7 juni 1956, art. 4, paragraaf 5).
In de uitlegging der Commissie — die generlei exceptie opwierp — houdt de bepaling van artikel 43 in fine dan ook een regeling in betreffende de duur der stuiting welke de — in geen geval te verkorten — verjaringstermijn van 5 jaar, in de eerste zin van het artikel voorzien, verlengt. Met andere woorden: het voorschrift betreft het geval dat verzoeker zich juist vóór de afloop van de verjaringstermijn met een „demande préalable” tot de administratie wendt; de termijnen van de artikelen 173 en 175 moeten dan aan de normale termijn van 5 jaar worden toegevoegd en verlengen alzo de duur van het stuitingstijdvak. Wij ontveinzen ons niet dat deze uitlegging een tamelijk gewaagde rechtsconstructie inhoudt; en alleen op grond van het feit dat zij ons opportuun voorkomt en door verweerster zelf wordt verdedigd, menen wij haar U in overweging te mogen geven en stellen wij U voor verzoeksters in hun vorderingen te ontvangen.
Mocht hierover door U anders worden geoordeeld, dan zou nog moeten worden onderzocht of de brief van 2 maart 1966, waarin de administratieve beroepen uitdrukkelijk doch tardief worden afgewezen, een nieuwe termijn kan doen ingaan. Wij betwijfelen zulks ten sterkste, aangezien de Commissie zich er in dat schrijven toe beperkt een eerdere weigering kort en goed te bevestigen.
II
1.
De ingestelde beroepen zijn gebaseerd op artikel 215, alinea 2, van het Verdrag, waarin voor wat de niet-contractuele aansprakelijkheid der Gemeenschap betreft een schadevergoedingsplicht overeenkomstig de aan de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeenschappelijke algemene beginselen is voorzien voor door haar instellingen c.q. haar personeelsleden in de uitoefening van hun functie veroorzaakte schade. Deze formulering is stellig minder helder dan die van artikel 40 van het E.G.K.S.-Verdrag, waarin het begrip schadevergoeding aan het begrip „dienstfout” wordt gekoppeld. Zij is ook minder scherp voor zoveel zij gewag maakt van gemeenschappelijke algemene beginselen, in aanmerking genomen dat het recht der verschillende Lid-Staten voor wat de aansprakelijkheid der overheid betreft verre van identiek is. Ik moge ermede volstaan U in herinnering te brengen, dat in verschillende landen deze aansprakelijkheid door toepassing of analoge toepassing van regels van privaatrecht op de openbare macht wordt gekenmerkt, terwijl de desbetreffende acties voor de gewone rechter worden ingesteld, doch dat in Frankrijk met afwijkende bevoegdheidsregelen en andersluidende bepalingen van materieel recht wordt gewerkt in verband met het feit, dat de administratieve rechter aldaar zelfstandig een genuanceerd begrip administratieve aansprakelijkheid tot ontwikkeling heeft gebracht, dat in de regel op door de openbare dienst begane fouten en in enkele gevallen op het risicobeginsel is gebaseerd. In werkelijkheid leiden deze verschillen wellicht veeleer tot het bezigen van een andere rechtstechniek dan tot afwijkende praktische resultaten. Het beginsel der administratieve aansprakelijkheid wordt in alle Staten erkend — ziehier dan ten minste een in de rechtsstelsels der verschillende Staten gehuldigd algemeen beginsel — en alom bestaat de neiging het domein dezer aansprakelijkheid uit te breiden, al bewandelt men daartoe verschillende wegen.
Wij zullen evenwel ook naar gemeenschapsrecht ons standpunt hebben te bepalen. Tijdens de mondelinge behandeling heeft een der advocaten van verzoeksters U met klem gewaarschuwd tegen wat hij de „minimum theorie” heeft genoemd, leer waarin voor een recht op schadevergoeding slechts plaats was voor zoveel deze in het recht van ieder der zes Lid-Staten afzonderlijk was voorzien, terwijl artikel 215, alinea 2, U niet naar het „recht”, doch naar de „algemene beginselen” dier Staten verwijst. Door een zo ruime formulering te bezigen hebben de scheppers van het Verdrag het uiteindelijk aan Uw Hof overgelaten de regels op te stellen welke de extra-contractuele aansprakelijkheid zullen hebben te beheersen, werk van rechtsvergelijking en rechtsschepping zoals door U reeds op andere rechtsgebieden moest worden verricht. Zo werd U in artikel 40 van het E.G.K.S.-Verdrag, waar van „dienstfout” sprake is, weliswaar een richtlijn gegeven, doch zulks ontsloeg U niet van de taak dit begrip naar gemeenschapsrecht nader uit te werken, zonder daarbij in alle gevallen rekening te moeten houden met de betekenis, aan het begrip „dienstfout” gehecht, in het nationale recht waaraan het werd ontleend. Op menig punt is toen door U opheldering verschaft, welke ook voor het rechtssysteem dat thans door U zal moeten worden uitgewerkt van belang is; gezien hun opdracht en organisatie hebben de Europese Gemeenschappen immers teveel kenmerken gemeenschappelijk om niet, voor zoveel in het kader van de vervulling hunner verschillende diensten problemen rijzen, naar identieke oplossingen te zoeken. Zoals met de uitbouw van rechtsbegrippen steeds het geval is, kan de theorie slechts gaandeweg, door de verschillende arresten te vergelijken, tot stand komen; zij staat aan het eind.
Zonder een algemene theorie te willen uitwerken dient men allereerst na te gaan of de Gemeenschap in casu op grond van omstandigheden van feitelijke of juridische aard door het nemen van de beschikking, welke door U onwettig werd verklaard, jegens verzoeksters aansprakelijk werd. Het gaat dan om drie belangrijke vragen, zoals men die steeds terugvindt waar de aansprakelijkheid aan de orde komt, hoe de actie ook moge zijn gefundeerd: het aan de Gemeenschap verweten feit — het causaal verband tussen feit en gestelde schade — het bedrag der schade dat voor vergoeding in aanmerking komt.
2.
Allereerst het aan de Commissie verweten feit, te weten haar beschikking d.d. 3 oktober 1963, houdende machtiging aan de Duitse Regering om haar vrijwaringsmaatregelen van 1 oktober tot en met 4 oktober te handhaven. U hebt die beschikking onwettig geacht, aangezien een ernstige verstoring van de markt als in artikel 22 bedoeld niet behoefde te worden gevreesd.
Echter: niet iedere onwettigheid, niet elke schending van een rechtsregel geeft aanspraak op schadevergoeding. Verzoeksters erkennen, dat er nog twee andere voorwaarden vervuld moeten zijn, doch menen dat aan dezelve in casu ook is voldaan. — De geschonden bepaling moet bestemd zijn om de belangen der benadeelden te beschermen en de begane onwettigheid moet een fout opleveren. Verweerster is het hiermede in beginsel wel eens, doch heeft bezwaar tegen de toepassing, waartoe verzoeksters in casu menen te moeten komen.
a)
De eerste voorwaarde, welke door U in het arrest-Vloeberghs (9 en 12-60, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 413) werd gesteld toen artikel 40 van het E.G.K.S.-Verdrag door U moest worden uitgelegd, kan geacht worden ook op artikel 215, alinea 2, van toepassing te zijn. Zij vindt haar oorsprong in het Duitse recht; artikel 34 van de Duitse Grondwet stelt de Gemeenschap slechts aansprakelijk wanneer degene, door wiens toedoen de schade ontstond, in de uitoefening van zijn functie zijn verplichtingen jegens ierden heeft geschonden; ook verdient het opmerking dat er — wanneer men tenminste de advocaat van verzoekster 13-66 mag geloven — naar tegenwoordige opvatting ruimte is voor een soepeler uitlegging. Er bestaat in zoverre een zekere analogie met de Italiaanse rechtsopvatting, dat regels welke uitsluitend of in hoofdzaak in het openbaar belang in het leven zijn geroepen, naar omstandigheden een gerechtvaardigd belang bij een vordering tot nietigverklaring kunnen doen ontstaan, doch geen enkele aanspraak scheppen, die tot het instellen van een vordering tot schadevergoeding kan leiden. Meent men echter eenmaal deze voorwaarde te mogen stellen, dan moet zij niet te eng worden opgevat, omdat anders het begrip aansprakelijkheid van zijn inhoud zou worden beroofd.
Verweerster merkt op, dat het niet-uitoefenen van toezicht op het gebruik dat door de Duitse Regering is gemaakt van haar bevoegdheid tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen, niet-naleving oplevert van een regel, welke niet was vastgesteld ten behoeve van de importeurs, doch van de Gemeenschap, welke bij een regelmatig functioneren van de gemeenschappelijke marktorganisatie belang heeft; zij brengt artikel 22 van de Verordening in verband met de verschillende artikelen van het Verdrag, waarin een soortgelijke procedure is voorzien, en betoogt, dat met al deze bepalingen in wezen hetzelfde wordt beoogd als met de haar in artikel 69 verleende controlebevoegdheid, waarvan men al evenmin kan zeggen, dat zij dient ter bescherming van de belangen van een bepaalde groep aan het handelsverkeer deelnemende personen. Zij wil alleen artikel 22 in haar beschouwingen betrekken; zou men menen, dat ook sprake is van schending van artikel 18, hetwelke alle andere beschermende maatregelen verbiedt, dan gaat het om een verbodsbepaling welke slechts rechtstreeks tot de Lid-Staten en hoogstens — via artikel 22 — indirect tot de Commissie is gericht.
Dat de marktorganisatie in het belang van de gehele Gemeenschap in het leven is geroepen, is evident, doch men zal eveneens opmerken dat deze organisatie op het beginsel van vrijheid van het ruilverkeer is gebaseerd; wanneer zij de marktpositie der producenten wil waarborgen, wordt er anderzijds niet aan voorbijgezien, dat toename van de transacties tussen de Lid-Staten in het belang van de consumenten zelve tot het verlenen van garanties en faciliteiten aan tussenpersonen, met name aan de importeurs, moet leiden. Welnu, wanneer men aan een verzoek om schadevergoeding de litigieuze voorschriften ten grondslag wil leggen, behoeven deze niet uitsluitend te zijn bestemd om de belangen dezer importeurs te dienen; het is reeds voldoende wanneer zij tot bescherming hunner belangen bijdragen. De nauwkeurigheid, waarmede in artikel 22 de casusposities worden uitgewerkt, waarin beperking van de vrijheid van het handelsverkeer geoorloofd is, dient er ook toe de handelsondernemingen de zekerheid te verschaffen, dat de afwikkeling der transacties, welke de grondslag voor hun bestaan vormen, slechts in eng begrensde omstandigheden zal worden doorkruist; men denke bij voorbeeld aan de verplichting tot het treffen van voorzieningen opdat reeds verzonden handelswaren niet door vrijwaringsmaatregelen worden getroffen en aan de uit het artikel sprekende zorg de exporteurs geen buitensporige of onnodige schade te doen lijden, altemaal belangen, welke de Gemeenschap als geheel volmaakt onverschillig laten. Zelfs als het niet deze bepalingen zijn, welke in casu als geschonden moeten worden aangemerkt, mag men ze ten deze releveren om artikel 22 in zijn geheel te karakteriseren.
Wij houden het er derhalve voor, dat de aard van de geschonden regel verzoeksters niet het recht ontneemt zich daarvan bij een verzoek om schadevergoeding te bedienen. Zonder hierbij thans langer stil te staan willen wij eraan toevoegen, dat Uw arrest-Toepfer als van dezelfde strekking kan worden beschouwd, voor zover namelijk de in dat arrest bedoelde verzoekers als rechtstreeks en individueel door de vernietigde maatregel getroffen worden beschouwd. Ongetwijfeld moet men er tegen waken de voorwaarden, waarvan de ontvankelijkheid van een tot nietigverklaring strekkend beroep afhankelijk is gesteld en die betreffende de gegrondheid der schadevergoedingsactie te verwarren: artikel 176, alinea 2, van het Verdrag, bepaalt, dat de verplichting, rustende op degene die de nietigverklaarde handeling heeft verricht om de ter uitvoering van het arrest tot nietigverklaring nodige maatregelen te nemen, die welke uit artikel 215 kan voortvloeien onverlet laat. Doch de moeite, welke Uw Hof zich in zijn arrest van 1 juli 1965 heeft getroost om het — in artikel 173 zo spaarzamelijk opengestelde — beroep op de rechter in ruimere mate mogelijk te maken, zou wel nauwelijks kunnen worden begrepen, indien daarmede niet een zelfde onbekrompenheid ten aanzien van de schadevergoeding zelve gepaard zou gaan.
b)
Het bovenstaande is echter niet reeds voldoende om vast te stellen, dat de Gemeenschap op grond van haar beschikking van 3 oktober 1963 aansprakelijk kan worden gesteld. Verzoeksters hebben in beginsel erkend, dat de hierbedoelde onwettigheid een fout moet opleveren, doch bestrijden dat het oordeel omtrent die fout van geval tot geval in verband met de aard van het litigieuze overheidsoptreden verschillend zou kunnen uitvallen en dat de Commissie bij voorbeeld bij de uitoefening van toezicht slechts ter zake van een „ernstige fout” aansprakelijk kan worden gesteld.
Wij willen deze laatste kwestie voor het ogenblik buiten beschouwing laten en eerst de door partijen voorgedragen argumenten aan een nader onderzoek onderwerpen. Partijen ontwikkelen hier, over het geheel genomen, zij het vanuit een ietwat gewijzigde gezichtshoek, wederom de argumenten waarvan zij zich in de zaken 106 en 107-63 bedienden en dat is ook allerminst verwonderlijk. Het ging er destijds om of zulke feitelijke omstandigheden (jaarlijks maïsverbruik in de Bondsrepubliek — het totaal der voor januari 1964 aangevraagde invoervergunningen, enzovoort) een zodanig ernstige verstoring van de markt opleverden, dat de Commissie op grond daarvan de genomen vrijwaringsmaatregelen mocht bekrachtigen. Nu de beoordeling der feitelijke situatie door de Commissie — bepalend voor de vraag, of haar beschikking wettig mag heten — door U onjuist is bevonden, moet worden uitgemaakt, of deze onjuiste beoordeling aan een door haar begaan verzuim te wijten is (zoals verzoeksters stellen) dan wel dient te worden bezien in verband met de veelheid van factoren en de ongewisheid, voorspellingen op economisch gebied eigen, zodat haar geen verwijt zou kunnen worden gemaakt. Dit laatste is tijdens de schriftelijke behandeling betoogd; U herinnert zich ook, dat de gemachtigde der Commissie ten verhore uit de bewoordingen van Uw arrest in de zaak Toepfer heeft afgeleid, dat U de in die zaak bestreden beschikking niet onvoldoende gemotiveerd noch ook, in verband daarmede, het evenredigheidsbeginsel geschonden hebt geacht dan wel van mening bent geweest, dat het begrip verstoring van de markt geweld is aangedaan: er was volgens Uw Hof slechts van een onjuiste beoordeling der feitelijke situatie sprake; de gemachtigde heeft zich beijverd aan te tonen, dat de aan de Commissie verweten beoordelingsfout zowel wegens de ingewikkeldheid en nieuwheid van het probleem als op grond van de korte termijn, haar voor het nemen van een beschikking gelaten, begrijpelijk was en haar derhalve niet als fout kan worden aangemerkt.
Dit betoog is niet zonder belang. Het is in de eerste plaats waar, dat in het recht van sommige Lid-Staten niet iedere onjuiste uitlegging van een wetstekst een fout oplevert. Het Duitse recht schijnt rekening te houden met de omstandigheid, dat het hoogste rechtscollege nog niet zijn licht deed schijnen over bepaalde vragen betreffende de draagwijdte ener wetsbepaling; moet de opvatting waartoe men na nauwgezet onderzoek komt juridisch houdbaar worden geacht, dan mag latere afwijzing er niet toe leiden haar alsnog aan een fout toe te schrijven. In dit verband valt ook te wijzen op Uw arrest-Meroni (14-60, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 355), waarin de beslissing, dat een onjuiste berekening van de grondslagen der vereveningsheffing niet zonder meer een dienstfout oplevert, berust op de overweging, dat die onjuiste berekening „het gevolg” kan zijn van „de moeilijkheden die met de oplossing van ingewikkelde juridische vraagstukken gepaard kunnen gaan”. Dezelfde overwegingen hebben de Franse Conseil d'Etat ertoe geleid het begrip dienstfout — toegepast op feiten van economische aard — restrictief te interpreteren, hetgeen een commentator aanleiding gaf te zeggen, dat er op dit terrein een „ruime mare van verschoonbare dwaling” bestaat.
Het is anderzijds normaal rekening te houden met de omstandigheden waaronder een beslissing moet worden genomen, wil men komen tot een juist oordeel over de vraag, of van zorgvuldig of onzorgvuldig beleid sprake is geweest: de spoed welke moest worden betracht, het feit, dat op korte termijn tal van voorafgaande besprekingen moesten worden gevoerd zijn stellig factoren, welke ten deze in aanmerking behoren te worden genomen.
Welke waarde echter ook aan dit betoog der Commissie moet worden gehecht, het heeft ons niet in allen dele kunnen overtuigen. Wij menen namelijk, dat het gedrag der Instelling niet van een zekere onachtzaamheid is vrij te pleiten en dat haar beschikking derhalve een fout oplevert.
Omdat het er op zijn minst de schijn van heeft, dat de stellingen der Commissie hier en daar aan innerlijke tegenstrijdigheid lijden, hebt U haar verzocht er zich over uit te laten, of zij destijds tot een prijsvaststelling franco-grens met vermijding van de hierbedoelde moeilijkheden had kunnen komen. Het door U gegeven antwoord heeft duidelijk — en ons inziens ook overtuigd — aangetoond, dat de vanaf 1 oktober 1963 geldige beschikking van 27 september 1963, waarin geen prijs franco-grens werd vastgesteld, op regelmatige wijze met toepassing van de toen bestaande voorschriften is genomen. Het is derhalve zo, dat een lacune in het stelsel mede tot de — door de genomen vrijwaringsmaatregelen bestreden — moeilijkheden heeft geleid en om te voorkomen, dat zij zich wederom zouden voordoen heeft de Raad, op voorstel der Commissie, bij Verordening no. 56-64 een premiestelsel ingevoerd. Wij stellen ons in dit verband niet voor in te gaan op de hachelijke vraag, of een instelling wegens het niet treffen van wettelijke voorzieningen en het achterwege laten van daartoe strekkende voorstellen aan het bevoegde gezag ter zake van schending van niet-contractuele verplichtingen aansprakelijk kan worden gesteld. Wij willen er alleen op wijzen, dat zich een situatie voordeed, waarin de Commissie op moeilijkheden bedacht moest zijn en bijzondere waakzaamheid aan de dag had te leggen, te meer omdat 1 oktober — datum waarop de beschikking van 27 september toepasselijk werd — ook de dag was waarop een nieuwe maïscampagne inging, welke mogelijk tot wijziging van het prijsniveau zou leiden en tevens die waarop de importeurs tegen een tevoren vastgesteld heffingstarief voor de komende maand januari invoervergunningen konden aanvragen. Op grond van al deze omstandigheden mocht van diensten, welke geacht moeten worden grondig met het mechanisme der landbouwmarkten op de hoogte te zijn, een verhoogde waakzaamheid worden verwacht.
Deze diensten beschikten trouwens bij het nemen van hun beslissingen — al dan niet van de zijde hunner gewone relaties — over voldoende inlichtingen. Zij kenden het jaarlijkse maïsverbruik in de Bondsrepubliek en de behoefte aan invoer van maïs, welke aan de aanvang van het volgende jaar zou blijken te bestaan; de relatieve toename van het handelsverkeer tussen West-Duitsland en Frankrijk — welke trouwens ook in de lijn ligt van de doelstellingen ener gemeenschappelijke marktorganisatie — stelde haar in staat te beoordelen of de gevraagde vergunningen tot verstoring van het marktevenwicht konden leiden. Het intreden dezer situatie was, ook al betrof het hier een van de eerste malen dat de Commissie zich over vrijwaringsmaatregelen had uit te spreken, niet onvoorzienbaar en de ingrijpende aard der te nemen maatregelen vergde een grondiger onderzoek dan in casu heeft plaatsgevonden.
De Commissie verschuilt zich weliswaar achter de korte termijn, die haar gelaten was, termijn waarin zij ook tot consultatie der Lid-Staten in het Beheerscomité moest overgaan. Zij wijst erop, dat deze Staten, met name het alleszins geïnteresseerde Frankrijk, haar opvatting omtrent de wettigheid dezer maatregelen deelden. Maar ingevolge artikel 22, lid 2, stond haar een termijn van ten hoogste vier dagen (niet zijnde zon- of feestdagen) — te rekenen vanaf de betekening door de Bondsrepubliek — ten dienste om zich uit te spreken. Nu deze betekening op 1 oktober des avonds heeft plaatsgehad, was zij geenszins verplicht om reeds op 3 oktober een beschikking te nemen instede van haar onderzoek voort te zetten. Zij betoogt, dat de door het ingrijpen der Bondsregering geschapen situatie ten spoedigste moest worden geregeld. Dit moge waar zijn; zulks hield evenwel geenszins in dat een onvoldoend doordachte beslissing moest worden genomen. Dat het Beheerscomité — welks consultatie is voorgeschreven — het standpunt der Commissie heeft goedgekeurd, is op de eventuele aansprakelijkheid der Instelling niet van invloed.
Wij menen derhalve, dat de Commissie ten deze onzorgvuldig is te werk gegaan en alzo in haar taak is tekort geschoten. Voor het geval, dat U deze zienswijze mocht delen merkt de Commissie bovendien op, dat de bestreden beschikking door haar in de uitoefening van haar toezicht is genomen en meent zij, dat zij slechts aansprakelijk mag worden gesteld, wanneer haar een zware fout („faute lourde”) te verwijten valt, met andere woorden wanneer met betrekking tot haar handeling van „grobe Fahrlässigkeit” (ernstige onachtzaamheid) in de zin van het Duitse recht kan worden gesproken. En wij geven gaarne toe, dat haar zodanig verwijt niet kan worden gemaakt.
De Commissie beroept zich ten deze op de opvatting welke met betrekking tot artikel 40 E.G.K.S. door enige Advocaten-Generaal bij Uw Hof (met name in de zaken Vloeberghs, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 496, en Hauts Fourneaux de Chasse, Jurisprudentie, Deel VIII, blz. 785) is verdedigd, doch die door Uw arresten noch is aanvaard noch ook uitdrukkelijk weerlegd. Wij willen echter opmerken, dat in Uw arrest-Fives-Lille-Cail (19-60, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 626) de aansprakelijkheid van de Hoge Autoriteit voor beleidshandelingen der Brusselse Instellingen werd aangenomen op grond van ernstige verwaarlozing van „de verplichting tot het uitoefenen van toezicht, die een zorgvuldig bestuur haar oplegt”, terwijl in het arrest-Forges de la Providence ten haren aanzien slechts van een tekort aan zorgvuldigheid (29-63, Jurisprudentie, Deel XI, blz. 1231) wordt gesproken.
Moet men in het aansprakelijkheidsstelsel van artikel 215, alinea 2, een gradatie aanbrengen en als het om de uitoefening van toezicht gaat een zware fout eisen — zoals bij voorbeeld het Franse recht op het stuk van de administratieve aansprakelijkheid doet? Het komt mij in dit verband onnodig voor deze vraag te beantwoorden, immers voormelde bijzondere eis mag ten aanzien van het beleid der Commissie in het kader van artikel 22 van Verordening no. 19 niet worden gesteld. Volgens de klassieke rechtsopvatting bestaat er aanleiding zodanige eis te stellen, gelet op de autonomie van het lichaam, op welks handelingen het toezicht wordt uitgeoefend, doch ook in verband met de omstandigheid, dat het toezicht het algemeen gedrag van dat lichaam en niet iedere handeling afzonderlijk betreft, zodat — hetgeen ook in Uw arrest-Forges de la Providence wordt onderstreept — bepaalde gedragingen van bedoeld lichaam gedurende een zekere tijd aan de aandacht van de toezichthoudende Instelling kunnen ontsnappen. Omdat de uitoefennig van het toezicht met zo grote moeilijkheden gepaard gaat, moet, wil van aansprakelijkheid der Instelling sprake zijn, van een grove fout kunnen worden gesproken. Dit is hier niet het geval; immers de vrijwaringsmaatregel moet aan de Commissie worden voorgelegd en zij is dan gehouden een beschikking tot handhaving, wijziging of intrekking der maatregel te nemen. Zelfs indien zij de maatregel handhaaft, neemt zij niet geheel dezelfde positie in als een met de uitoefening van toezicht belaste instantie, welke zich eenvoudig van ingrijpen onthoudt. Wij menen dat in het onderhavige geval een onachtzaamheid, als wij ten deze meenden te kunnen releveren, een fout oplevert, welke ertoe kan leiden dat de Gemeenschap aansprakelijk moet worden gesteld.
Het betoog van verzoeksters is in hoofdzaak gebaseerd op de stelling, dat ten deze van een fout sprake is; de meesten hunner achten het evenwel niet uitgesloten, dat hun vordering ook op een andere rechtsgrondslag kan worden gebaseerd. Zij hebben betoogd, dat zij recht op de gevraagde invoervergunningen hadden; de beschikking der Commissie, waarin hun dit recht is ontzegd, levert volgens hen een op onteigening gelijkende tussenkomst op en een algemeen rechtsbeginsel brengt mee, dat deze recht op geldelijke vergoeding doet ontstaan. Er schijnt inderdaad een Duits rechtsbeginsel te bestaan, dat betrekking heeft op wettiglijk of onwettiglijk door de overheid genomen maatregelen, welke geen fout opleveren (Ehle — Klage und Prozessrecht des EWG-Vertrags — Commentaar op artikel 215, blz. 6), doch de Commissie stelt dat de voor toepassing van dit rechtsbeginsel noodzakelijke voorwaarden in casu niet zijn vervuld. Het is in ieder geval zeker, dat er op dit punt geen aan het recht der zes Lid-Staten gemeenschappelijk beginsel bestaat: het Franse recht kent bij voorbeeld een aansprakelijkheid bij afwezigheid van fout, dus uit hoofde van risico, slechts wanneer de handeling op zichzelf wettig is. Bovendien hebben verzoeksters zich ertoe beperkt de aard hunner aanspraken te schetsen zonder dat hunnerzijds getracht is het ingeroepen recht nader te preciseren, hetgeen ons ontslaat van de noodzaak bij dit punt langer stil te staan.
3.
Wil de Gemeenschap aansprakelijk kunnen worden gesteld, dan is het niet voldoende, dat de handeling der Commissie een fout oplevert; zij moet bovendien tot het ontstaan der schade hebben geleid; dit volgt uit artikel 215, waar sprake is van door de instellingen veroorzaakte schaden. Er moet met name tussen haar optreden c.q. de bestreden beschikking en de gestelde schade een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaan; deze zelfde eis wordt voor wat artikel 40 van het E.G.K.S.-Verdrag betreft gesteld in het arrest-Aciéries du Temple (Jurisprudentie, Deel IX, blz. 630) en de in dat arrest gehuldigde opvatting moet ook op het terrein, waarmede wij ons thans hebben bezig te houden, worden toegepast.
Het is evenwel niet steeds gemakkelijk de aard dezer oorzakelijkheid nader vast te stellen. Men kan de zaak van de negatieve zijde benaderen en zeggen, dat er geen tot aansprakelijkheid leidend oorzakelijk verband bestaat, wanneer hetzelfde resultaat op soortgelijke wijze zou zijn verkregen ook zonder dat de administratie haar verplichtingen zou hebben geschonden. Men heeft er U echter van de zijde der balie op gewezen, dat het aantal ten deze door juristen en filosofen ontwikkelde theorieën ontelbaar is. Men kan als oorzaak beschouwen ieder feit zonder hetwelk de schade niet zou zijn ingetreden; men kan alleen rekening houden met het meest nabij gelegen feit; men kan de schade verbinden aan het eerdere feit dat naar de natuurlijke loop der dingen geëigend was dezelve teweeg te brengen.
Merkwaardig genoeg hebben partijen weliswaar veel over het bestaan van een fout gediscussieerd, doch op het hierbedoelde aspect zijn zij nauwelijks verder ingegaan. Toch gaat het hierom, wanneer verzoeksters betogen, dat de Commissie, wel verre van de door U onwettig geachte vrijwaringsmaatregel te bekrachtigen, haar had moeten vernietigen en wel met terugwerkende kracht. Het komt ons juridisch alleszins juist voor, dat wanneer de fundamentele voorwaarden, waaraan moet zijn voldaan wil van een verzoek tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen sprake zijn, niet waren vervuld, de instelling gehouden was aan dezelve niet slechts voor de toekomst een einde te maken, doch ze ex tunc te vernietigen, aangezien iedere andere oplossing haar beschikking in feite krachteloos zou kunnen maken. In geval van vernietiging met terugwerkende kracht zouden verzoeksters hun op een heffing groot nihil gebaseerde transacties tot een goed einde hebben kunnen brengen, hetgeen niet meer mogelijk was op het ogenblik waarop Uw Hof tot nietigverklaring der litigieuze beschikking overging. De schade is derhalve uit deze beschikking voortgevloeid.
De Commissie is er tijdens de schriftelijke behandeling nauwelijks aan toegekomen haar standpunt ten deze te bepalen; haar gemachtigde heeft tijdens de mondelinge behandeling in herinnering gebracht, dat de vergunningen door de Einfuhr- und Vorratsstelle op 3 oktober zijn geweigerd, terwijl de beschikking van de autoriteiten te Brussel eerst op 4 oktober aan de Duitse Regering werd betekend, derhalve op een tijdstip waarop de schade reeds was ingetreden, en hij heeft daaraan toegevoegd, dat aan de Commissie niet meer kan worden verweten dan dat zij heeft nagelaten de Bondsrepubliek te verplichten tot ongedaanmaking van reeds genomen vrijwaringsmaatregelen. Wij zijn het met deze analyse eens, doch zij brengt mede, dat de beschikking der Commissie ook de voor het intreden der schade noodzakelijke voorwaarde is geweest.
Zij was in feite niet de enige voorwaarde; er moesten tegelijkertijd of achtereenvolgens tweeërlei handelingen worden verricht: de Bondsrepubliek had tot het nemen der vrijwaringsmaatregelen over te gaan en moest de vergunningen weigeren, de Commissie moest, door die maatregel te bekrachtigen, de schade consolideren dan wel weigeren de Duitse autoriteiten tot ongedaanmaking te dwingen.
Is het optreden van de Bondsrepubliek als eerste oorzaak der schade te beschouwen, zulks neemt niet weg dat ook de Commissie de schade heeft teweeggebracht. Het zij mij toegestaan hier een passage uit de conclusie van de Advocaat-Generaal Roemer in de zaak-Vloeberghs aan te halen, welke naar het ons voorkomt in casu mutatis mutandis toepasselijk is :
„Het feit dat de met het Verdrag strijdige houding van een Lid-Staat het begin vormt van de causale reeks sluit niet uit, dat het daarop volgende stilzitten van de Hoge Autoriteit als rechtstreekse schadeoorzaak wordt beschouwd. Indien de Hoge Autoriteit verzuimt, ten opzichte van een Lid-Staat gebruik te maken van haar controlerende bevoegdheden, moet zij aansprakelijk worden gesteld voor de schade die het gevolg is van de oorspronkelijke met het Verdrag strijdige houding van deze Staat.” (9 en 12-60, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 503).
Wordt aldus erkend, dat de Gemeenschap — directe veroorzaakster der schade — haar heeft te vergoeden, dan kan daarbij een hachelijke kwestie niet worden ontweken. Verzoeksters die menen, dat de autoriteiten der Bondsrepubliek een deel der aansprakelijkheid hebben te dragen, hebben zich tot de inzake schadevergoedingsacties tegen deze autoriteiten bevoegde rechter gewend, te kennen gevende dat zij, zodra één der beide betrokken rechtspersonen — de Staat of de Gemeenschap — hun recht zal hebben doen wedervaren, de tegen de ander ingestelde vorderingen zullen intrekken, „aangezien de interne compensatie der betaalde schadebedragen vervolgens zaak der solidair aansprakelijke rechtspersonen zal zijn”.
De moeilijkheid is daarin gelegen, dat twee rechtspersonen, welke beide één en dezelfde schade hebben teweeggebracht, onder twee streng gescheiden rechtsorden vallen. Al neemt de Bondsrepubliek aan de gemeenschappelijke marktorganisatie deel, haar gedrag ten deze staat niet te Uwer beoordeling noch ook de mate waarin zij mogelijk tot het intreden der schade heeft bijgedragen; haar aansprakelijkheid moet door de Duitse rechter naar Duits recht worden beoordeeld. U kunt, gezien deze strenge grensafbakening, met de handelingen der Bondsrepubliek geen rekening houden (namelijk om slechts een deel der te vergoeden schade ten laatste van de Gemeenschap te brengen) en evenmin aan de aansprakelijkheid der Gemeenschap een subsidiair karakter toekennen. Wel zult U desgeraden aan een veroordeling een speciale clausule kunnen verbinden, ter voorkoming dat dezelfde schade tweemaal zou moeten worden vergoed.
4.
Wij zijn hiermede gekomen bij de laatste vraag: het bedrag der voor vergoeding in aanmerking komende schade. Vooropgesteld zij, dat in verband met de verscheidenheid der door betrokkenen ingenomen rechtsposities en wegens de ingewikkeldheid der dossiers onmiddellijke vaststelling dier schade niet wel mogelijk is. Uw Hof zal noodzakelijkerwijze tot een interlocutoire uitspraak moeten komen en een deskundige hebben aan te wijzen. Onze opmerkingen hebben derhalve tot doel de hier rijzende principiële vragen te ordenen en het kader aan te geven, binnen hetwelk bedoelde deskundige zijn taak zal hebben te verrichten.
Verzoeksters hebben allen per 1 oktober 1963 invoercertificaten voor de maand januari 1964 aangevraagd; zeven hunner (de verzoeksters 5, 7, 14, 15, 16, 19 en 21-66) verklaren dat zij diezelfde dag op de Franse markt min of meer aanzienlijke hoeveelheden maïs hebben gekocht, ervan uitgaande dat de gevraagde certificaten hun zouden worden verleend.
De schade welke zij stellen als gevolg van de weigering te hebben geleden, wordt door hen als volgt onder twee hoofden gebracht:
—
het geleden verlies, dat in sommige gevallen overeenkomt met de schadeloosstellingen welke zij aan hun verkopers hebben moeten betalen om hun contracten geannuleerd te krijgen, en in andere gevallen gelijk is aan het verlies, waartoe wederverkoop van reeds geleverde hoeveelheden heeft geleid;
—
de winstderving als gevolg van de niet-afgifte der certificaten, gelijk te stellen aan het voordeel, dat zij zouden hebben behaald indien zij de betrokken waren zonder heffing hadden kunnen invoeren. Het bedrag hunner schattingen loopt zeer uiteen, de verschillende verzoeksters noemen bedragen welke variëren van 9,66 tot 77,40 DM.
De Commissie brengt tegen deze schattingen twee bezwaren van algemene strekking in, welke losstaan van de detailkritiek, in iedere zaak afzonderlijk gericht hetzij tegen de cijfers, hetzij tegen de stukken, waarmede deze moeten worden gestaafd.
Het eerste bezwaar betreft de verliezen, voortgevloeid uit door de zeven genoemde verzoeksters gesloten verkoopcontracten; verzoeksters zijn hiervoor volgens de Commissie zelf aansprakelijk: reeds gezien de hoeveelheden maïs waarvoor op 1 oktober certificaten waren aangevraagd, was het duidelijk, dat er in het heffingsstelsel een bres was geslagen en dat zulks logischerwijze tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen moest leiden. Zij gaven derhalve van lichtvaardigheid blijk door tot het sluiten van verkoopcontracten over te gaan alvorens de vergunningen te hebben verkregen en zonder in de contracten, voor het geval dat de certificaten haar niet zouden worden verleend, de mogelijkheid van herroeping te voorzien.
Ongetwijfeld hangt de importeurs als gevolg van artikel 22 steeds een vrijwaringsmaatregel boven het hoofd; nochtans kan men aarzelen de stelling der Commissie zonder voorbehoud te aanvaarden. Verzoeksters hebben immers geen ongelijk, wanneer zij naar voren brengen dat de importeurs — op grond van het feit dat de heffing ad 0,00 DM uit toepassing van de geldende voorschriften voortvloeide en in aanmerking genomen dat dit tarief aan sommigen hunner ook telefonisch is bevestigd — geen enkele reden hadden om aan de juistheid van genoemd heffingspercentage te twijfelen. Nochtans kan men, nu zij in het geheel niet verplicht waren overeenkomsten te sluiten zonder vergunningen te hebben verkregen, van oordeel zijn dat zij, door desondanks de contracten af te sluiten, zoal niet een fout hebben begaan, dan toch in ieder geval een risico op zich hebben genomen dat te hunnen laste moet worden gelaten; het blijft echter een dubieuze kwestie.
Niet aan twijfel onderhevig is evenwel, dat diegenen der verzoeksters, die na 14.15 uur overeenkomsten sloten, een fout hebben begaan. De Einfuhr- und Vorratsstelle had toen immers een mededeling doen afficheren, blijkens welke de heffingstarieven voorlopig waren ingetrokken ter herziening van de prijzen franco-grens, hetgeen belanghebbenden bedacht moest doen zijn op wijziging van de voorheen bestaande rechtstoestand. Voor zoveel verzoeksters stellen schade te hebben geleden, zullen zij derhalve moeten bewijzen, dat hun overeenkomsten vóór bedoeld tijdstip waren gesloten.
Het tweede bezwaar van algemene strekking betreft de berekening der gederfde winst. Het bedrag waarop deze volgens verzoeksters is te stellen, acht de Commissie in strijd met een algemeen beginsel volgens haar aan het recht der verschillende Lid-Staten gemeen, hetwelk medebrengt, dat „geen enkele schadevergoeding kan worden gevorderd wegens het verlies van voordelen, welke door de bestaande rechtsorde worden afgekeurd”. Verordening no. 19 had ten doel het prijsverschil tussen exportlanden en invoerlanden te doen verdwijnen, zodat import zónder heffing van maïs, in het uitvoerende land aangekocht tegen een prijs welke duidelijk onder de drempelprijs is gelegen, met de beginselen der verordening in strijd komt. Zulks geldt volgens haar te meer voor zoveel men aldus voordelen wil behalen welke de gewone marge aanzienlijk te boven gaan, waarbij wij onder normale marge verstaan de marge welke bij de vaststelling van de drempel-prijs in aanmerking moet worden genomen (in Duitsland: 3 DM). Dit laatste cijfer, geldende voor invoer welke werkelijk heeft plaatsgehad en bedoeld ter dekking van de algemene kosten, moet dan nog worden verlaagd voor zoveel die invoer achterwege bleef.
Het komt ons evenwel voor, dat de Commissie aan het door haar ingeroepen beginsel te veel betekenis toekent. In het recht van alle Staten wordt erkend, dat een met de openbare orde of de goede zeden strijdige toestand niet tot rechtsgevolgen mag leiden; men kan hier wijzen op de positie, welke rechtens aan de concubine wordt toegekend, of op de niet-toekenning van een recht op schadevergoeding in geval van verlies van winsten, welke uit spel of uit een doleus verkregen overheidsbeschikking zijn voortgevloeid; het is evenwel allerminst evident, dat de door de Commissie bestreden transacties met één dezer gevallen kunnen worden gelijkgesteld. Verweersters betoog zou ons overtuigen, indien de importeurs gehouden waren de ingevoerde waren tegen bij de wet bepaalde prijzen weder te verkopen, indien deze prijzen met inachtneming van bepaalde factoren waren berekend en indien in de prijzen een nauwkeurig bepaalde winstmarge begrepen moest worden geacht. Zulk een stelsel is echter door Verordening no. 19 geenszins in het leven geroepen; de importeur mag, behoudens zijn verplichting tot betaling der heffing, zijn aankoop- en verkoopprijzen vrijelijk bepalen. Wanneer hij als gevolg van de marktsituatie zijn waren niet tegen de verwachte prijs kan afzetten, lijdt hij uit dien hoofde verliezen aangezien hem een bepaalde winstmarge niet is gegarandeerd; daartegenover staat, dat hij de uit goed zakelijk inzicht voortvloeiende voordelen mag incasseren. Verweerster spreekt in haar dupliek (blz. 20) zelf van „de aanzienlijke handelsrisico's, waardoor, naar men weet, de invoer van granen wordt gekenmerkt”, en men weet hoe speculatief deze markt is; het is anderzijds niet in strijd met de geldende rechtsorde, wanneer men een handelsoperatie tot een gelukkig einde brengt.
Moet derhalve de stelling der Commissie worden verworpen, zulks wil niet zeggen, dat alle door verzoeksters genoemde cijfers, het lucrum cessans betreffende, kunnen worden aanvaard; het is voldoende erop te wijzen, dat zij variëren van 9,66 tot 77,40 DM. Van welke basis moet men ten deze uitgaan? Nu in Uw arrest van 1965 is beslist, dat er op 1 oktober 1963 tot het nemen van een vrijwaringsmaatregel geen aanleiding bestond zodat verzoeksters recht op verlening der gevraagde vergunningen zonder toepassing van heffing hadden, moet hun aanspraak worden erkend op het voordeel, dar zij normalerwijze op 1 januari 1964 zouden hebben genoten. De op dat tijdstip geldende verkoopprijzen moeten echter worden gecorrigeerd ten einde rekening te houden met verschillende factoren, welke zich zouden hebben doen gelden wanneer de vergunningen inderdaad waren verleend: voor de niet terstond aangekochte hoeveelheden had zich op de Franse markt als gevolg van toegenomen vraag een prijsstijging kunnen voordoen — de verkoopprijs in Duitsland had enigszins kunnen dalen. In hoeverre deze verschillende factoren hun invloed zouden hebben doen gevoelen, daarover konden verweerster en de verschillende verzoeksters het niet eens worden. De deskundige zal partijen daaromtrent hebben te horen en U het cijfer moeten noemen, waarvan ten deze ware uit te gaan, gelet op de met betrekking der verschillende transacties door de importeurs overlegde bescheiden. Eerst daarna zult U het bedrag der aan ieder hunner verschuldigde schadevergoeding kunnen bepalen; het komt ons voor, dat zodanige vergoedingsplicht in beginsel moet worden erkend.
Ten slotte zouden wij willen zeggen, dat wij de met zoveel klem door de gemachtigde der Commissie tot uitdrukking gebrachte vrees voor de heilloze consequenties welke uit haar aansprakelijkheid ten deze zouden voortvloeien, niet delen. Wij kunnen niet geloven, dat haar functionarissen daardoor de lust tot het ontplooien van initiatieven zou worden ontnomen dan wel hun besluitvaardigheid zou worden verlamd. De ervaring van het nationale bestuur in landen, waar de aansprakelijkheid der overheid sinds lang rechtens erkend is, wettigt deze vrees niet.
Wij concluderen :
—
dat het beginsel van aansprakelijkheid der E.E.G. jegens de veertien verzoeksters ter zake van de schadelijke gevolgen van de beschikking der Commissie d.d. 3 oktober 1963 worde erkend;
—
dat een deskundige worde aangewezen ten einde in voege als hiervoor aangegeven het bedrag der toe te kennen schadevergoeding te bepalen;
—
dat de kosten ten laste van verweerster moeten komen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.