CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 26 de março de 2026 (1)
Processo C‑888/24
Adão da Fonseca‑Engenheiros Consultores, Lda.
contra
Metro do Porto, S. A.,
Betar Consultores, Lda.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal)]
« Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 82.° — Procedimento de concurso de conceção — Não realização de audiência prévia — Proteção do anonimato dos candidatos — Direito de ser ouvido »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), que é o órgão jurisdicional de reenvio, presta ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar pela primeira vez as disposições da Diretiva 2014/24/UE (2) relativa aos contratos públicos que visam especificamente os «concursos de conceção».
2.        Os concursos de conceção são procedimentos, distintos dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, que visam fornecer a uma entidade adjudicante uma proposta de criação conceptual, um plano ou um projeto (geralmente no domínio do urbanismo, da engenharia ou da arquitetura), selecionado por um júri com base num concurso. A especificidade dos concursos de conceção reside no caráter criativo e conceptual dos planos ou dos projetos apresentados, em que a qualidade e a originalidade das soluções propostas desempenham um papel determinante na avaliação.
3.        O presente processo suscita, em suma, a questão da necessidade ou, pelo menos, da admissibilidade nestes tipos de procedimentos de uma audiência prévia dos candidatos antes da decisão final do júri. Esta questão será analisada tanto no quadro regulamentar da Diretiva 2014/24 quanto à luz do princípio geral do direito da União que reconhece o direito de ser ouvido.
4.        O pedido de decisão prejudicial objeto das presentes conclusões surgiu no âmbito de uma ação instaurada pela sociedade de engenharia Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda. (a seguir «Adão da Fonseca») a respeito de um concurso de conceção lançado pela sociedade Metro do Porto, S. A., na qualidade de entidade adjudicante, para a elaboração do projeto de execução de uma ponte sobre o rio Douro.
5.        O projeto da Adão da Fonseca não ficou classificado entre os três projetos selecionados pelo júri do referido concurso de conceção.
Esta sociedade interpôs então nos tribunais administrativos portugueses um pedido de anulação da decisão desse júri, bem como da decisão subsequente de adjudicação a outro operador do contrato público de serviços.
6.        Tendo sido negado provimento aos recursos interpostos nos tribunais administrativos inferiores, a Adão da Fonseca recorreu em última instância para o órgão jurisdicional de reenvio. Nesse tribunal, a sociedade invoca, designadamente, a violação do seu alegado direito a uma audiência prévia (3). Sustenta que a não realização de uma audiência prévia, particularmente perante o júri, consubstancia a preterição de uma formalidade essencial, pelo que tanto o procedimento do concurso de conceção quanto a subsequente adjudicação (4) estariam viciados.
7.        Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se há que reconhecer aos candidatos a um concurso de conceção o direito de serem ouvidos pelo júri antes de este adotar a sua decisão sobre a avaliação e a classificação dos planos ou dos projetos que lhe foram apresentados. Esse órgão jurisdicional salienta que o facto de a audiência das partes interessadas constituir, no direito português, uma etapa crucial de todos os procedimentos não exclui que, em certos casos devidamente justificados, a não realização de
uma audiência preliminar possa ser justificada. Sublinha que, no âmbito dos concursos de conceção, a exclusão de uma audiência prévia dos candidatos se pode justificar à luz do princípio — fundamental neste tipo de procedimentos — do anonimato dos candidatos cuja identidade só pode ser divulgada depois de redigido o relatório do júri. Dito isto, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que, embora nenhuma norma específica relativa ao procedimento de concurso de conceção preveja, no direito português, essa audiência prévia, esta está prevista no regime do concurso público, para o qual remete, a título subsidiário, a legislação nacional pertinente.
8.        Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A regra do anonimato dos candidatos prevista no n.° 4 do artigo 82.° da Diretiva 2014/24, conjugada com a possibilidade de diálogo entre o júri e os candidatos para obtenção de esclarecimentos sobre os trabalhos de conceção apresentados, prevista nos n.os 5 e 6 do mesmo artigo, e com a remissão efetuada no n.° 1 do artigo 80.° da referida diretiva para as disposições do título I, deve ser interpretada no sentido de que se opõe à realização de uma audiência prévia de interessados como trâmite obrigatório?»
II.    Análise
9.        Como já referi, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio diz respeito à relação entre a regra do anonimato dos candidatos, que desempenha um papel fundamental no quadro do regime dos concursos de conceção, e o direito de ser ouvido dos candidatos que participam num procedimento deste tipo.
10.      A título preliminar, importa salientar, em primeiro lugar, que a questão prejudicial não se afigura hipotética como sustenta a Metro do Porto, S. A., nas suas observações. Com efeito, resulta claramente da decisão do órgão jurisdicional de reenvio que a Adão da Fonseca sustentou perante este que a alegada ilegalidade que consiste na não realização da audiência prévia das partes interessadas na fase do concurso de conceção constitui uma violação das formalidades essenciais que implicaria a anulação de todo o procedimento (5). A questão submetida a título prejudicial é, portanto, decisiva para a resolução do litígio pendente no órgão jurisdicional de reenvio e é, por conseguinte, admissível.
11.      Em segundo lugar, saliento que o procedimento relativo ao concurso de conceção em causa diz respeito a um projeto de execução de uma ponte sobre o rio Douro, lançado pela Metro do Porto, S. A., sociedade de direito público responsável pela gestão da infraestrutura do sistema de metro do Porto. Todavia, não parece resultar expressamente do pedido de decisão prejudicial nem das observações das partes se, no âmbito deste projeto, está previsto que o metro passe na ponte em questão. Não é, portanto, claro se o concurso de conceção em causa diz respeito ou não a «atividades que tenham por objetivo a disponibilização […] de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho de ferro» nos termos do artigo 11.° da Diretiva 2014/25/UE (6). Se tal fosse o caso, então as disposições desta diretiva seriam aplicáveis ao concurso de conceção em causa e não às disposições da Diretiva 2014/24. Todavia, a este respeito, há que salientar que as disposições das duas diretivas relativas ao regime dos concursos de conceção em causa no processo em apreço são, no essencial, idênticas (7), pelo que a análise do Tribunal de Justiça não seria alterada mesmo que a Diretiva 2014/25 fosse aplicável.
12.      Para responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, exporei, antes de mais, as características dos procedimentos relativos aos concursos de conceção conforme regulados pela Diretiva 2014/24, para compreender os aspetos específicos que fundamentam o seu regime jurídico (A.); em seguida, examinarei se deve ser reconhecido um direito a uma audiência prévia neste tipo de procedimento por força da Diretiva 2014/24 (B.); por último, analisarei se deve ser reconhecido um direito a uma audiência prévia neste tipo de procedimento com base no direito de ser ouvido como expressão de um princípio geral do direito da União (C.).
A.      Concursos de conceção no âmbito da Diretiva 2014/24
13.      O artigo 2.°, n.° 1, ponto 21, da Diretiva 2014/24 define «[c]oncursos de conceção» como «procedimentos que permitem à entidade adjudicante adquirir, principalmente nos domínios do ordenamento do território, do planeamento urbano, da arquitetura, da engenharia civil ou do processamento de dados, um plano ou um projeto selecionado por um júri de concurso, com ou sem atribuição de prémios» (8).
14.      Os concursos de conceção são «instrumentos flexíveis (9)» utilizados pelas entidades adjudicantes para selecionar uma ou mais obras em domínios específicos. Como tal, visam recolher ideias e obter a melhor proposta de criação conceptual, independentemente de,
por meio do procedimento,
ser
ou não confiada a execução do projeto ou a adjudicação do serviço de conceção.
15.      Os concursos de conceção distinguem‑se, portanto, dos contratos públicos, que são definidos de forma diferente no âmbito da Diretiva 2014/24 (10). Na verdade, os concursos de conceção não têm por objetivo celebrar um contrato de prestação de serviços, mas apenas selecionar um ou mais projetos de conceção, com ou sem atribuição de prémios. Isso não exclui, contudo, que um concurso de conceção possa ser organizado no contexto de um procedimento de adjudicação de contratos públicos de serviços (11).
16.      A especificidade dos concursos de conceção reside, portanto, como já referido, precisamente no seu caráter criativo e intelectual, em que são determinantes o valor qualitativo e a inovação das soluções propostas. Nos concursos de conceção, diversamente dos concursos públicos, os candidatos não apresentam propostas económicas, mas sim prestações concretas que traduzem a visão conceptual do projeto (geralmente no domínio do urbanismo, da engenharia, da arquitetura ou outro). Consequentemente, a entidade adjudicante não procede à adjudicação de um contrato propriamente dito, mas simplesmente à escolha, e eventualmente à atribuição de um prémio, de uma proposta de criação conceptual. O objeto da comparação não é, portanto, a proposta contratual, mas o conteúdo técnico dos projetos apresentados. Para a entidade adjudicante, o que releva neste tipo de procedimentos é o resultado
final da atividade de conceção e planeamento, que deve responder às necessidades da entidade previamente especificadas. Em contrapartida, não visa determinar quem preenche as condições exigidas para assegurar o profissionalismo necessário à execução da missão confiada.
17.      Os concursos de conceção já tinham sido objeto de regulamentação específica na Diretiva 2004/18/CE (12). A Diretiva 2014/24 reforçou, porém, a regulamentação e disciplinou‑os num capítulo específico, o capítulo II (artigos 78.°
a 82.°), contido no título III, relativo a regimes especiais de contratação pública (13).
18.      As disposições desse capítulo não preveem um procedimento geral específico para os concursos de conceção. Contêm apenas algumas disposições processuais destinadas a ter em conta as referidas especificidades deste tipo de concursos, bem como uma obrigação para as entidades adjudicantes — contida no artigo 80.°, n.° 1, da Diretiva 2014/24, mencionada na questão prejudicial — de aplicar procedimentos adaptados às disposições do título I desta diretiva relativos aos princípios e às disposições gerais. Resulta desta regulamentação relativamente limitada que a Diretiva 2014/24 não visa estabelecer uma harmonização completa do regime dos concursos de conceção.
19.      Quanto às disposições da Diretiva 2014/24, o artigo 78.° especifica o âmbito de aplicação das regras relativas aos concursos de conceção. Resulta da leitura desta disposição que os concursos de conceção podem ser organizados segundo três modalidades: em primeiro lugar, de forma totalmente independente de qualquer procedimento de adjudicação de um contrato público (14); em segundo lugar, como etapa preliminar em relação a um procedimento de contratação que poderá ser organizado posteriormente (15); em terceiro lugar, diretamente enquanto parte integrante de um processo de adjudicação de um contrato público de serviços (16). Os concursos de conceção podem, além disso, ser abertos a todos os operadores ou ser limitados a um número restrito de candidatos (17).
20.      O artigo 79.° da Diretiva 2014/24 prevê a obrigação de as entidades adjudicantes que pretendam organizar um concurso de conceção darem a conhecer a sua intenção através de um anúncio de concurso (18). O artigo 80.° da Diretiva 2014/24 estabelece algumas regras relativas à organização dos concursos de conceção e à seleção dos participantes (19). O artigo 81.° da Diretiva 2014/24 estabelece disposições específicas para a composição do júri (20).
21.      Por último, o artigo 82.° da Diretiva 2014/24, cuja interpretação é pedida na questão prejudicial, prevê disposições em matéria de decisões do júri.
22.      Em especial, os n.os 2 e 4 deste artigo preveem a regra do anonimato. Nos termos do artigo 82.°, n.° 2, da Diretiva 2014/24, o júri deve analisar os planos e projetos apresentados pelos candidatos anonimamente e apenas com base nos critérios referidos no anúncio de concurso. Em conformidade com o n.° 4, o anonimato é respeitado até que o júri tenha emitido o seu parecer ou decisão.
23.      A regra do anonimato visa garantir a objetividade e a imparcialidade do processo de avaliação dos projetos apresentados. Com efeito, o anonimato assegura que o júri avalie esses projetos exclusivamente com base nos seus méritos intrínsecos, segundo critérios de seleção preestabelecidos, claros e não discriminatórios, e sem ser influenciado, consciente ou inconscientemente, pela identidade, pela reputação dos candidatos. Com efeito, uma vez que, como referido, um concurso de conceção visa avaliar projetos criativos com base nas suas qualidades estéticas, conceptuais, funcionais ou técnicas, tendo em conta a natureza intrinsecamente artística e conceptual desses projetos, a sua apreciação implica necessariamente um certo grau de subjetividade, designadamente no que respeita à análise dos aspetos estéticos e dos conteúdos criativos. Existe, portanto, um risco acrescido de parcialidade do júri que poderia favorecer, ainda que inconscientemente, profissionais de renome. O anonimato garante a objetividade do júri e o respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da concorrência leal. Assim, a preservação de um anonimato rigoroso na avaliação dos projetos garante a igualdade de tratamento entre os participantes e reforça a legitimidade e a transparência do procedimento, desempenhando assim um papel fundamental neste tipo de procedimentos.
24.      Por outro lado, a Diretiva 2014/24 não exclui de forma absoluta que haja algum diálogo entre o júri e os candidatos. Na verdade, o n.° 5 do artigo 82.° prevê que «se necessário, os candidatos podem ser convidados a responder a perguntas que o júri tenha registado em ata no intuito de esclarecer qualquer aspeto dos projetos.» O n.° 6 desse mesmo artigo prevê que «[o] diálogo entre os membros do júri e os candidatos deve ser integralmente registado em ata».
25.      É no quadro regulamentar da Diretiva 2014/24 descrito nos números anteriores que cabe analisar a questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.
B.      Quanto ao reconhecimento do direito a uma audiência prévia nos concursos de conceção no quadro da Diretiva 2014/24
26.      Para responder a esta questão, importa, antes de mais, verificar se esse quadro regulamentar pode incluir a realização obrigatória de uma audiência prévia dos candidatos nos concursos de conceção, antes da adoção da decisão de avaliação pelo júri.
27.      A este respeito, importa, em primeiro lugar, salientar que as disposições acima referidas do capítulo II do título III da Diretiva 2014/24 não preveem expressamente a realização de uma audiência prévia dos interessados no âmbito dos concursos de conceção.
28.      Retomando um argumento da Adão da Fonseca, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, porém, sobre se a possibilidade de encetar um diálogo entre os candidatos e o júri prevista nos n.os 5 e 6 do artigo 82.° da Diretiva 2014/24 não pode justificar a possibilidade de analisar e de tomar conhecimento dos projetos propostos pelos candidatos numa audiência sem violação da confidencialidade e do anonimato.
29.      A este respeito, considero, todavia, que o disposto no artigo 82.°, n.os 5 e 6, da Diretiva 2014/24 não pode ser interpretado no sentido de que confere um direito aos candidatos a uma audiência prévia no âmbito dos concursos de conceção.
30.      Resulta do texto do n.° 5 deste artigo que os candidatos «podem» ser convidados «se necessário» a responder a perguntas que o júri tenha registado em ata no intuito de esclarecer qualquer aspeto dos projetos. Esta disposição configura, portanto, expressamente um poder discricionário do júri para pedir esclarecimentos aos candidatos quanto aos projetos, e não um direito de os candidatos exigirem que essas explicações sejam fornecidas.
31.      A previsão deste eventual pedido de esclarecimento visa dissipar as dúvidas que o júri possa ter sobre aspetos específicos do projeto apresentado, contribuindo assim para uma avaliação mais informada e mais equitativa. Trata‑se, aliás, simplesmente de um pedido de esclarecimento. Em todo o caso, esta disposição não visa certamente permitir que os candidatos completem o projeto ex post, indo além dos pedidos de esclarecimento do júri.
32.      Além disso, no exercício do poder discricionário de que dispõe, o júri deve tratar todos os candidatos de forma igual e leal, de modo que o pedido de esclarecimentos não possa ser visto, no termo do procedimento de seleção das propostas e em face do seu resultado, como tendo indevidamente favorecido ou desfavorecido o candidato ou os candidatos a quem tenha sido dirigido (21).
33.      Em seguida, é também evidente que a possibilidade de o júri efetuar o referido pedido de esclarecimentos a um ou vários candidatos deve ser conciliada com a regra do anonimato, a qual, como resulta do artigo 82.°, n.° 4, da Diretiva 2014/24, deve ser respeitada até à adoção da decisão. Com efeito, se assim não fosse, como salienta com razão o Governo Português, o efeito útil da regra do anonimato correria o risco de ser posto em causa pelo pedido de esclarecimento. O cumprimento da regra do anonimato dos candidatos pode ser garantido, como sugere a Comissão nas suas observações, recorrendo, por exemplo, a um intermediário (como a entidade adjudicante ou um terceiro independente) ou através de meios técnicos/informáticos (como, por exemplo, uma plataforma informática).
34.      Em segundo lugar, a necessidade da realização de uma audiência prévia dos interessados nos concursos de conceção, antes da adoção da decisão pelo júri, também não resulta de nenhuma disposição do título I da própria Diretiva 2014/24, para o qual remete o seu artigo 80.°, n.° 1.
35.      Em particular, esta necessidade não decorre de nenhum dos princípios fundamentais da contratação enunciados no artigo 18.° da Diretiva 2014/24 e, especificamente, dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, os quais parecem aliás contrariar o reconhecimento de um direito a uma audiência prévia dos candidatos nesses procedimentos.
36.      Resulta da jurisprudência que o princípio da igualdade de tratamento tem por objetivo favorecer o desenvolvimento de uma concorrência sã e efetiva entre os candidatos que participam no concurso, os quais se devem encontrar em pé de igualdade tanto no momento em que preparam os seus projetos como no momento em que estes são avaliados. Por seu turno, o princípio da transparência tem por finalidade garantir a inexistência de risco de favoritismo e de arbitrariedade por parte do júri (22).
37.      Uma audiência preliminar, independentemente da forma como é realizada, envolve sempre o risco, pelo menos potencial, de comprometer o anonimato dos participantes o qual, como acima referido, tendo em consideração a sua natureza particular, desempenha um papel fundamental nos procedimentos relativos aos concursos de conceção (23). No contexto específico dos concursos de conceção, a realização de uma audiência prévia dos candidatos subjaz sempre, portanto, o risco de comprometer a igualdade de tratamento entre os candidatos e de afetar a independência da avaliação do júri, violando assim ambos os princípios acima mencionados.
38.      Em terceiro lugar, coloca‑se a questão de saber se, não havendo uma disposição específica a este respeito na Diretiva 2014/24, esta diretiva e, particularmente, a regra do anonimato permitem ou se opõem a que um Estado‑Membro preveja, no seu direito nacional, a realização obrigatória de uma audiência prévia dos interessados no âmbito dos concursos de conceção, antes da adoção da decisão de avaliação pelo júri.
39.      A este respeito, uma vez que, como salientei no n.° 18 das presentes conclusões, a Diretiva 2014/24 não estabelece uma harmonização completa das regras em matéria de concursos de conceção, cabe a cada Estado‑Membro, em conformidade com jurisprudência constante, fixar as modalidades dos procedimentos administrativos por força do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros, sempre no respeito dos princípios fundamentais em matéria de contratação referidos no artigo 18.° da Diretiva 2014/24. Todavia, estas modalidades processuais não devem ser menos favoráveis do que as respeitantes a ações similares previstas para a proteção dos direitos conferidos pela ordem jurídica interna (princípio da equivalência) e não devem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (24).
40.      Considero, no entanto, que o reconhecimento na legislação nacional de um direito à realização obrigatória de uma audiência prévia dos candidatos nos concursos de conceção seria contrário à lógica da regulamentação prevista na Diretiva 2014/24 para esses concursos, em especial relativamente à exigência fundamental do respeito do anonimato até à adoção da decisão do júri.
41.      De facto, conforme mencionado nos parágrafos anteriores, apesar de, em teoria, não se excluir a possibilidade de a realização de uma audiência prévia permitir o respeito pela regra do anonimato, qualquer contacto entre o júri e os candidatos aumenta o risco de violação desta regra, comprometendo assim o seu efeito útil.
42.      Nesta perspetiva, não parece ser por acaso que a Diretiva 2014/24 apenas preveja a possibilidade de contacto entre o júri e os candidatos quando tal for «necessário» (25). O conjunto de disposições previstas no artigo 82.° da Diretiva 2014/24 revela, de facto, a intenção de o legislador da União encontrar um equilíbrio entre, por um lado, o princípio do anonimato, essencial para garantir a imparcialidade da avaliação do júri, e, por outro, a flexibilidade necessária para permitir a plena compreensão dos trabalhos apresentados, observando sempre o requisito essencial do anonimato, o qual, enquanto garante da imparcialidade da avaliação, deve ser considerado intocável.
43.      Além disso, mesmo no âmbito da liberdade para determinar as regras processuais concedida aos Estados‑Membros pelo princípio da autonomia processual no respeito dos princípios fundamentais em matéria de contratos públicos, é necessário que o projeto apresentado pelos candidatos seja completo e compreensível e, de certa forma, «self standing» e autoexplicativo. Cabe ao candidato a responsabilidade de apresentar um projeto completo e a obrigação de redigir o seu projeto com diligência, de forma a torná‑lo claro (26). No procedimento traçado na Diretiva 2014/24, com exceção do pedido de esclarecimento a que se refere o artigo 82.°, n.° 5, não estão previstas alterações posteriores ao projeto nem fases processuais adicionais. Reconhecer uma audiência obrigatória após a apresentação do projeto seria, portanto, também contrário à sistemática do procedimento, tal como definido na Diretiva 2014/24.
44.      Nessa mesma perspetiva, aplicando por analogia a jurisprudência em matéria de contratação pública, os princípios da igualdade de tratamento e da transparência, previstos no artigo 18.° da Diretiva 2014/24, conforme também aplicável aos concursos de conceção, opõem‑se a qualquer negociação entre o júri e um candidato no âmbito de um procedimento de concurso de conceção, o que implica que, em princípio, um projeto, uma vez apresentado, não pode ser alterado após a sua entrega, seja por iniciativa da entidade
adjudicante ou do candidato (27).
45.      Por conseguinte, considero que, de todas as considerações precedentes, resulta que a Diretiva 2014/24 se opõe a que um Estado‑Membro preveja, no seu direito nacional, a realização obrigatória de uma audiência prévia dos interessados no âmbito dos concursos de conceção, antes da adoção da decisão de avaliação por parte do júri.
C.      Quanto à necessidade de uma audiência prévia nos concursos de conceção ao abrigo do direito de ser ouvido
46.      No entanto, há que verificar se os participantes nos concursos de conceção têm efetivamente direito a uma audiência prévia antes da adoção da decisão de avaliação por parte do júri, ao abrigo do direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente.
47.      Este direito está expressamente previsto no artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — a que se referem a Comissão e o Governo Português nas suas observações — como expressão particular do direito a uma boa administração.
48.      Todavia, o artigo 41.° da Carta dirige‑se às instituições, órgãos e organismos da União e não aos órgãos ou às entidades dos Estados‑Membros, pelo que o particular não pode invocar este artigo perante as entidades adjudicantes nacionais. Quando um Estado‑Membro aplica o direito da União, os direitos decorrentes do princípio da boa administração, enquanto princípio geral do direito da União, designadamente o direito de qualquer pessoa a ser ouvida nos procedimentos administrativos, são aplicáveis no âmbito dos procedimentos conduzidos pelas entidades adjudicantes nacionais competentes (28).
49.      Quanto ao conteúdo do direito de ser ouvido, resulta da jurisprudência que este direito garante a qualquer pessoa a possibilidade de dar a conhecer, de maneira útil e efetiva, o seu ponto de vista no decurso do procedimento administrativo e antes da adoção de qualquer decisão suscetível de afetar desfavoravelmente os seus interesses, mesmo quando essa formalidade não esteja prevista na regulamentação aplicável (29). O referido direito implica também que a administração competente preste toda a atenção necessária às observações assim submetidas pelo interessado, analisando, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto e fundamentando a sua decisão de forma circunstanciada (30). O direito de ser ouvido visa, em particular, assegurar que qualquer decisão que afete desfavoravelmente uma pessoa seja adotada com pleno conhecimento de causa (31).
50.      Mais especificamente, o Tribunal de Justiça declarou, de forma explícita, que as modalidades segundo as quais o interessado deve poder exercer o seu direito de ser ouvido antes da adoção de uma decisão que o afete devem ser apreciadas à luz do objetivo da legislação em causa (32).
51.      Além disso, os direitos fundamentais, como o direito de ser ouvido, não constituem prerrogativas absolutas, mas podem comportar restrições, na condição de estas corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela medida em causa e não constituírem, à luz da finalidade prosseguida, uma intervenção desmedida e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (33).
52.      No caso em apreço, importa, antes de mais, salientar que uma decisão do júri adotada num procedimento relativo a um concurso de conceção como o que está em causa é suscetível de causar prejuízo a um participante como a Adão da Fonseca. Com efeito, resulta do despacho de reenvio que esta decisão é vinculativa para a entidade adjudicante e que só os projetos que ficaram nas três primeiras posições da classificação estabelecida pelo referido júri são selecionados para participar num procedimento de adjudicação por ajuste direto. A não classificação entre estes três projetos implica, portanto, a não adjudicação do contrato de serviços relativamente ao projeto e, por conseguinte, uma perda de oportunidade de natureza económica.
53.      Em seguida, importa salientar que, no processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio, o direito da União,
e particularmente a Diretiva 2014/24, estabelece algumas regras não exaustivas que determinam as condições e as modalidades de organização dos concursos de conceção.
54.      Uma vez que, como resulta da jurisprudência mencionada no n.° 50 das presentes conclusões, as modalidades de exercício do direito de ser ouvido devem ser apreciadas em função das normas jurídicas que regem a matéria em análise e do seu objetivo, os mecanismos por meio dos quais os candidatos num concurso de conceção devem poder exercer o seu direito de serem ouvidos antes da adoção de uma decisão do júri devem ser avaliados à luz das disposições do capítulo II do título III da Diretiva 2014/24. Estas disposições visam, em particular, estabelecer normas mínimas de harmonização dos processos relativos aos concursos de conceção, designadamente para assegurar um tratamento igual e não discriminatório entre os candidatos.
55.      A este respeito, resulta das considerações feitas nas presentes conclusões sobre essas disposições, em primeiro lugar, que, para se pronunciar sobre os projetos apresentados no âmbito do concurso de conceção, o júri deve analisar os planos e projetos apresentados pelos candidatos anonimamente e apenas com base nos critérios referidos no anúncio de concurso (34). Em segundo lugar, verifica‑se também que a regra do anonimato é intocável, uma vez que, devido às especificidades do procedimento de concurso de conceção, é necessária para garantir a independência do júri e a igualdade de tratamento dos candidatos (35). Em terceiro lugar, observei que o candidato tem o dever de diligência na redação do seu projeto, que deve ser claro, inteligível, completo e autoexplicativo (36). Em quarto lugar, as disposições da Diretiva 2014/24 preveem, no entanto, uma possibilidade bem definida de diálogo entre os candidatos e o júri, exclusivamente por iniciativa deste e no respeito da regra do anonimato, com o objetivo de esclarecer qualquer aspeto do projeto (37). Como observado, esta é a solução escolhida pelo legislador para garantir o equilíbrio entre a manutenção do princípio do anonimato e a flexibilidade necessária para permitir a plena compreensão por parte do júri dos trabalhos apresentados.
56.      Neste contexto, considero que todas estas disposições permitem a um candidato expor o seu ponto de vista sobre todos os elementos pertinentes do projeto que apresenta no concurso de conceção e que, por conseguinte, se pode considerar que o direito de ser ouvido antes da adoção de uma decisão do júri foi efetivamente respeitado no âmbito desse tipo de procedimento.
57.      Em particular, o facto de o candidato poder ilustrar este ponto de vista fundamentalmente no âmbito da apresentação do seu projeto e apenas quando o júri o considerar necessário, sob eventuais outras formas, sempre que cumpram a regra do anonimato, não constitui um obstáculo ao respeito efetivo do seu direito de ser ouvido antes da adoção de uma decisão sobre o concurso de conceção em que participa (38).
58.      Decorre do exposto que o princípio geral do direito da União que reconhece o direito de ser ouvido não impõe a realização de uma audiência prévia dos participantes nos concursos de conceção, antes da adoção da decisão de avaliação por parte do júri.
D.      Conclusão
59.      Pelas razões expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão prejudicial submetida pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal):
O artigo 82.°, n.os 4, 5 e 6, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, e o artigo 80.°, n.° 1, desta diretiva, lidos à luz do princípio geral do direito da União que reconhece o direito de ser ouvido nos procedimentos administrativos,
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem à realização obrigatória de uma audiência prévia dos interessados no âmbito dos concursos de conceção visados por esta diretiva.
1 Língua original: italiano.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
3      Adão da Fonseca contesta também que o procedimento em questão constitua um concurso de conceção; esse argumento é, porém, rejeitado pelo órgão jurisdicional de reenvio. V. secção III.B, n.° 14 do pedido de decisão prejudicial.
4      O órgão jurisdicional de reenvio constata, todavia, que o litígio que lhe foi submetido não diz respeito ao processo subsequente de adjudicação desse contrato público de serviços. V. secção III.B, n.° 15.2. do pedido de decisão prejudicial.
5      V. n.° 4 do pedido de decisão prejudicial que faz referência ao n.° 63 do recurso da Adão da Fonseca.
6      Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).
7      V., em particular, o artigo 80.°, n.° 1, e o artigo 82.° da Diretiva 2014/24, e o artigo 97.°, n.° 1, e o artigo 98.° da Diretiva 2014/25.
8      V., também, artigo 2.°, ponto 17, da Diretiva 2014/25.
9      V. considerando 120 da Diretiva 2014/24.
10      O artigo 2.°, n.° 1, pontos 5 e 9, da Diretiva 2014/24 contém as definições de «contratos públicos» e de «contratos públicos de serviços».
11      V. infra n.° 19 das presentes conclusões.
12      Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134, de 30.4.2004, p. 114). V., em particular, artigos 66.° a 74.°.
13      Na Diretiva 2014/25, os concursos de conceção também são regulados no título III, capítulo II (artigos 95.° a 98.°).
14      V. artigo 78.°, primeiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2014/24.
15      V. artigo 78.°, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, em conjugação com o artigo 32.°, n.° 4, da mesma diretiva.
16      V. artigo 78.°, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2014/24.
17      V. artigo 80.°, n.° 3, da Diretiva 2014/24.
18      V., também, artigo 96.° da Diretiva 2014/25.
19      V., também, artigo 97.° da Diretiva 2014/25.
20      Nos termos do artigo 81.° da Diretiva 2014/24, o júri deve ser composto exclusivamente por pessoas singulares independentes dos participantes no concurso. Além disso, quando os participantes num concurso devem possuir uma determinada qualificação profissional, pelo menos um terço dos membros do júri devem possuir essa qualificação ou uma qualificação equivalente. A este respeito, v., também, artigo 97.°, n.° 4, da Diretiva 2014/25.
21      V., por analogia, Acórdão de 29 de março de 2012, SAG ELV Slovensko e o. (C‑599/10, EU:C:2012:191, n.° 41).
22      V. Acórdão de 13 de junho de 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, n.os 30 e 31 e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 5 de março de 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, n.° 52).
23      V. n.os 18 e 25 das presentes conclusões.
24      V. Acórdãos de 12 de março de 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, n.° 39), e de 7 de setembro de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, n.° 146).
25      V. artigo 82.°, n.° 5, da Diretiva 2014/24 e n.° 31 das presentes conclusões.
26      V., por analogia e nesse sentido, Acórdão de 29 de março de 2012, SAG ELV Slovensko e o. (C‑599/10, EU:C:2012:191, n.° 38).
27      V., por analogia, Acórdão de 13 de junho de 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, n.° 32 e jurisprudência aí referida).
28      V., neste sentido, entre outros e por analogia, Acórdão de 6 de março de 2025, Obshtina Veliko Tarnovo e Obshtina Belovo (C‑471/23 e C‑477/23, EU:C:2025:155, n.° 73 e jurisprudência aí referida).
29      V., neste sentido, entre outros, ibidem, n.° 74 e jurisprudência aí referida.
30      Acórdãos de 22 de novembro de 2012, M.M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, n.° 88) e de 5 de novembro de 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, n.° 48).
31      A este respeito, v. conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo M (C‑560/14, EU:C:2016:320, n.° 30 e jurisprudência aí referida).
32      V., por analogia, Acórdão de 9 de fevereiro de 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, n.° 33).
33      V., entre outros, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
34      V. artigo 82.°, n.o 2, da Diretiva 2014/24 e n.° 22, supra.
35      V. n.os 22, 23 e 42,
supra.
36.      V. n.° 43, supra.
37      V. n.os 24 e 29 a 33, supra.
38      V., por analogia, Acórdão de 9 de fevereiro de 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, n.° 38).