62004CC0071_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, el Tribunal Supremo plantea al Tribunal de Justicia una cuestión relativa al ámbito de aplicación del deber de notificación previa con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, en relación con la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (en lo sucesivo, «Séptima Directiva»). (2) El Tribunal Supremo solicita al Tribunal de Justicia que aclare si debe notificarse previamente a la Comisión, en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, un régimen de ayudas para la construcción o transformación navales que queda fuera del ámbito de aplicación de la Séptima Directiva debido a que el arqueo bruto o potencia de los buques es inferior a los límites establecidos en la mencionada Directiva.
Disposiciones del Tratado
2. A tenor del artículo 87 CE, apartado 1: «Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»
3. El artículo 87 CE, apartado 3, establece: «Podrán considerarse compatibles con el mercado común: […]
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;
[...]
e) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.»
4. El artículo 88 CE, apartado 3, dispone: «La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. [...] El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
5. El artículo 89 CE establece: «El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 87 y 88 y determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 88 y las categorías de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento.»
La Directiva
6. La Séptima Directiva forma parte de una serie de directivas sobre ayudas a la construcción naval, que se remonta a 1969. (3) Contiene las disposiciones de Derecho comunitario aplicables en el momento de los hechos controvertidos. Fue adoptada sobre la base de los artículos 92, apartado 3, letra d), y 113 del Tratado CE (actualmente artículos 87 CE, apartado 3, letra e), y 133 CE). En ella se prevé la posibilidad de declarar compatibles con el mercado común, siempre que se cumplan los requisitos que establece, las ayudas estatales a las empresas de construcción naval para su funcionamiento, inversión, cierre e investigación y desarrollo.
7. De acuerdo con el artículo 1 de la Séptima Directiva: «A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a) Construcción naval:
La construcción en la Comunidad de los siguientes artefactos navales (buques) de casco metálico:
– buques mercantes para el transporte de pasajeros y/o mercancías, de un arqueo bruto (GT) igual o superior a 100,
– barcos de pesca de un arqueo bruto (GT) igual o superior a 100,
– dragas u otros buques para realizar trabajos en el mar, de un arqueo bruto (GT) igual o superior a 100, excluidas las plataformas de perforación,
– remolcadores de potencial igual o superior a 365 kW;
b) Transformación naval:
La transformación en la Comunidad de artefactos navales de casco metálico para la navegación marítima definidos en la letra a), de un arqueo bruto (GT) igual o superior a 1.000, siempre y cuando las obras de transformación lleven consigo modificaciones sustanciales del sistema de carga, del casco, del sistema de propulsión, o de las superestructuras de alojamiento de los pasajeros;
c) Reparación naval:
La reparación de los buques a que se hace referencia en la letra a);
d) Ayudas:
Las ayudas de Estado de acuerdo con lo dispuesto en los artículos [87 y 88] del Tratado, incluidas no sólo las ayudas concedidas por el propio Estado, sino también las concedidas por las autoridades regionales o locales y cualesquiera otros elementos de ayuda incluidos en las medidas de financiación adoptadas por los Estados miembros con respecto a las empresas de construcción y de reparación navales que controlen directa o indirectamente y que no se consideren como capital riesgo aportado a una sociedad según las prácticas normales en una economía de mercado.
Dichas ayudas podrán considerarse compatibles con el mercado común siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la presente Directiva;
[…]»
8. Los artículos 2 a 10 de la Séptima Directiva establecen los requisitos para poder considerar compatibles con el mercado común las ayudas estatales concedidas a la construcción y transformación navales de los buques comprendidos en el artículo 1.
9. Además de lo dispuesto en los artículos 87 CE y 88 CE, el artículo 11 requiere que las ayudas a las empresas de construcción, transformación y reparación navales contempladas en la Séptima Directiva estén sometidas a las normas especiales de notificación contempladas en su apartado 2. Este apartado exige, en esencia, que los Estados miembros notifiquen previamente a la Comisión todo régimen de ayudas comprendido en la Séptima Directiva.
Procedimiento principal y cuestiones planteadas
10. Según el auto de remisión, la Xunta de Galicia, órgano de gobierno de la comunidad autónoma de Galicia, adoptó, en el ejercicio de sus competencias con arreglo a la normativa constitucional nacional, el Decreto 217/1994, de 23 de junio (en lo sucesivo, «Decreto gallego»), por el que se establece «un nuevo régimen de ayudas» para el sector de la construcción y transformación navales en Galicia. Como se afirma en el preámbulo del Decreto gallego, el régimen de ayudas se destina a la construcción y transformación de buques que «por su arqueo bruto, su potencia, en el caso de remolcadores, o por el material de casco, el tipo, el tamaño y/o las características de la construcción o transformación» quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Séptima Directiva con arreglo a la normativa nacional de adaptación aprobada por el Estado español. El Decreto gallego se refiere, básicamente, a ayudas a buques de arqueo bruto (GT) inferior a 100 y a remolcadores de potencia inferior a 365 kW.
11. El Estado español impugnó el Decreto gallego en primera instancia ante el órgano jurisdiccional nacional competente, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, alegando, entre otras cosas, que contravenía el Derecho comunitario. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso del Estado español en su sentencia de 16 de diciembre de 1996.
12. El Estado español recurrió ante el Tribunal Supremo dicha sentencia. Alegó, entre otros, que el régimen de ayudas constituía una ayuda estatal con arreglo al artículo 87 CE y que había sido aplicado sin notificación previa, vulnerando así el artículo 88 CE, apartado 3. Invocaba, en consecuencia, un error de Derecho del órgano jurisdiccional nacional inferior ya que debía haber declarado que el Decreto gallego infringía el Derecho comunitario y, por tanto, era nulo. La representación de la Xunta de Galicia se opuso a tal interpretación.
13. En su auto de remisión, el Tribunal Supremo considera que la cuestión de Derecho comunitario no está clara ya que, en su opinión, parecen posibles dos interpretaciones opuestas.
14. Por un lado, expone que la Séptima Directiva podría interpretarse en el sentido de que el deber general de notificación no se aplica a las ayudas a la construcción o transformación navales que sean inferiores a los límites mínimos de la Séptima Directiva. La razón de esta interpretación reside, según el Tribunal Supremo, en que si el legislador comunitario consideró que las ayudas a los buques más grandes comprendidos en la Séptima Directiva podían ser compatibles con el mercado común, podría entenderse que el silencio de la Séptima Directiva respecto de las ayudas a buques más pequeños significa tanto como declarar que este tipo de medidas no afectan al comercio entre Estados miembros y que, por tanto, no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
15. Por otro lado, el Tribunal Supremo expone que también podría mantenerse que la Séptima Directiva no tiene por finalidad dispensar a los Estados miembros del deber que les impone el artículo 88 CE, apartado 3, de notificar las ayudas a buques más pequeños o de menor potencia excluidos de su ámbito de aplicación.
16. En consecuencia, el Tribunal Supremo ha solicitado que se dicte una decisión prejudicial sobre la siguiente cuestión:
«¿Los apartados 1 y 3, letras c) y e), (4) del artículo 87 [...] y el apartado 3 del artículo 88 [...] del Tratado CE, puestos en relación con la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval, permiten la aprobación, sin previa notificación a la Comisión Europea, de una reglamentación nacional –como es la contenida en el Decreto 217/1994, de 23 de junio, de la Junta de Galicia– que establece un “nuevo régimen de ayudas” para un sector específico de la construcción y transformación naval, precisamente aquel sector que por el arqueo bruto, potencia y demás factores de los buques afectados, no entra dentro del campo de aplicación de la citada Directiva 90/684?»
17. Han presentado observaciones escritas la Xunta de Galicia, España, los Países Bajos y la Comisión. No se ha celebrado la vista.
Apreciación
18. Según jurisprudencia reiterada, la calificación de ayuda estatal exige que se cumplan todos los requisitos previstos en el artículo 87 CE, apartado 1, a saber, que haya una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que esta intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, que confiera una ventaja a su beneficiario, y que falsee o amenace falsear la competencia. (5)
19. Cuando concurren todos esos elementos y en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, debe notificarse, en principio, el régimen de ayudas antes de ejecutarlo, a menos que esté exento de notificación con arreglo a los supuestos de exención automática del artículo 87 CE, apartado 2, o a cualquier otra disposición pertinente de la normativa comunitaria.
20. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en esencia, si la Séptima Directiva establece de modo implícito esa exención para un «nuevo régimen de ayudas» como el creado por el Decreto gallego, destinado a buques que están fuera del ámbito de aplicación de la Séptima Directiva.
21. La Xunta de Galicia alega que, al permitir la Séptima Directiva que determinadas ayudas a buques más grandes y de mayor potencia sean consideradas compatibles con el mercado común, las ayudas a buques más pequeños y de menor potencia no afectan al comercio entre Estados miembros. La Séptima Directiva declara de modo implícito la compatibilidad de estas ayudas con el mercado común al establecer una norma de minimis
implícita a ese respecto.
22. No comparto esta interpretación por diversas razones.
23. La Séptima Directiva fue adoptada, entre otros, al amparo de lo que actualmente es el artículo 87 CE, apartado 3, letra e), que faculta al Consejo, a propuesta de la Comisión, para determinar las categorías de ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. Como excepción a la prohibición general contenida en el artículo 87 CE, apartado 1, las disposiciones de la Séptima Directiva deben ser interpretadas de modo estricto y, por tanto, no se puede presumir una intención implícita de excluir de esa prohibición toda una categoría de ayudas. (6)
24. Como señalan la Comisión y los Países Bajos, nada en el texto de la Séptima Directiva indica que la intención del legislador fuese excluir del deber de notificación previa las ayudas que quedasen fuera de su ámbito de aplicación por estar destinadas a buques más pequeños. La Séptima Directiva no contiene ninguna norma de minimis
ni disposición alguna a tal efecto, ni podría hacerlo a la vista de su base legal, como expondré más adelante. Además, la Séptima Directiva ni siquiera excluye de la notificación las ayudas que entran en su ámbito de aplicación. El artículo 11, apartado 1, exige que todas las ayudas comprendidas en él sean notificadas a la Comisión, además de cumplir los requisitos de los artículos 87 CE y 88 CE.
25. El hecho de que la Séptima Directiva disponga que las ayudas a categorías específicas de buques y remolcadores puedan ser declaradas compatibles constituye una opción política del legislador comunitario. De su exposición de motivos se desprende que la Séptima Directiva, en la misma línea que sus predecesoras, tiene por objeto consolidar y reforzar la eficacia y la competencia de la industria dedicada a la construcción naval en la Unión Europea en el contexto de la competencia global, a través, entre otros, de la eliminación del exceso de capacidad estructural de los astilleros de la Comunidad Europea. (7) A la vista de este objetivo, quizás no sea sorprendente que el legislador comunitario se centre en esas categorías de buques dentro de la industria de construcción naval de la Unión Europea, los cuales, habida cuenta de sus características, son objeto de competencia global. (8)
26. Sin embargo, lo anterior no implica que, como alega la Xunta de Galicia, los constructores y transformadores de buques más pequeños y de remolcadores de menor potencia no operen en un mercado competitivo a escala comunitaria y que el comercio entre Estados miembros no pueda verse afectado por las ayudas a esas categorías de buques. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados». La cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros o de que se falsee la competencia. (9) El comercio intracomunitario puede verse afectado aun cuando las ayudas de que se trate se concedan a empresas que operen únicamente a escala local o regional y no presten servicios o suministren bienes fuera de su Estado de origen. (10) Además, como ha señalado España en sus observaciones, la propia exposición de motivos del Decreto gallego parece aceptar que existen competidores extranjeros frente a los astilleros gallegos a los que se refiere.
27. En mi opinión, la Comisión tiene razón al alegar que el hecho de que el régimen de ayudas aprobado por el Decreto gallego esté fuera del ámbito de aplicación de la Séptima Directiva significa simplemente que ese régimen de ayudas no puede disfrutar de lo dispuesto en la Séptima Directiva y que, a falta de norma en contrario, está sujeto al régimen general de ayudas estatales establecido en el Tratado CE.
28. Además, como señala la Comisión, la base legal de la Séptima Directiva, el artículo 87 CE, apartado 3, letra e), permite al Consejo definir qué categorías de medidas ya consideradas ayudas estatales pueden declararse compatibles con el mercado común, pero no faculta al legislador comunitario para definir el concepto en sí mismo de ayuda estatal. En consecuencia, la Séptima Directiva no podía, como la Xunta de Galicia sugiere, declarar implícita ni tácitamente que la ayuda era compatible con el mercado común basándose en que no afectaba a los intercambios entre Estados miembros; es más, la Directiva no podía haber excluido una ayuda de la obligación de notificación basándose en esa razón. Sólo se puede establecer ese tipo de excepción al amparo del artículo 89 CE, que faculta al Consejo para regular la aplicación de los artículos 87 CE y 88 CE y, en particular, para determinar las categorías de ayudas que quedan excluidas del procedimiento de notificación previa con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. (11)
29. En consecuencia, opino que el artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letras c) y e), y el artículo 88 CE, apartado 3, en relación con la Séptima Directiva, no excluyen una normativa nacional como la contenida en el Decreto gallego de la aplicación de las disposiciones generales sobre ayudas estatales del Tratado, incluido el deber de notificación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3.
30. Si, a la vista de lo anterior, el órgano jurisdiccional nacional resuelve que el régimen de ayudas establecido por el Decreto gallego se ejecutó sin cumplir el deber de notificación previa con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, debe aplicarse, con arreglo a jurisprudencia reiterada, la prohibición con efecto directo establecida en la última frase del artículo 88 CE, apartado 3, que alcanza a toda ayuda ejecutada sin haber sido notificada. La jurisprudencia exige a los órganos jurisdiccionales nacionales que extraigan, de conformidad con su Derecho nacional, «todas las consecuencias de una infracción de la última frase del apartado 3 del artículo [88 CE], tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o posibles medidas provisionales». (12)
31. Antes de concluir, mencionaré un aspecto del asunto que podría suscitar cuestiones interesantes.
32. Con arreglo a la Constitución española, las comunidades autónomas gozan de competencia exclusiva en determinadas áreas que están dentro del ámbito del Derecho comunitario. Dado que todas las comunidades autónomas son tratadas como emanaciones del Estado miembro a efectos del Derecho comunitario, el Estado español es responsable frente a la Comunidad de garantizar el cumplimiento del Derecho comunitario en áreas que, con arreglo al Derecho nacional, están fuera de su esfera de competencias y cuando, como en el presente asunto, sus intereses y los de las comunidades autónomas no coinciden.
33. En efecto, en el ámbito de la normativa sobre ayudas estatales del Tratado, en la medida en que afecte al Derecho comunitario, es responsabilidad del Estado español cumplir el deber de notificación previa de cualquier ayuda nueva comprendida en lo dispuesto por el Tratado. Sin embargo, esa obligación puede estar en discordia con la división interna de competencias, como muestra el presente caso, lo que podría suscitar cuestiones de Derecho comunitario.
34. Al pedir a los órganos jurisdiccionales nacionales que declaren la nulidad de las ayudas impugnadas sobre la base de la falta de notificación a la Comisión, puede considerarse que el Estado español invoca en esencia, en un contexto judicial nacional, su propio incumplimiento de la obligación que le incumbe con arreglo al Tratado con el fin de lograr que se anule, por infringir el Derecho comunitario, un acto adoptado por un órgano infraestatal.
35. Sin embargo, dado que el Tribunal Supremo no plantea esas cuestiones en su auto de remisión y ninguna de las partes implicadas lo discute, y puesto que, en cualquier caso, no tienen relevancia alguna para la respuesta que se dé al tribunal nacional, no las examinaré con más detalle.
Conclusión
36. A la vista de todo lo que antecede, opino que el Tribunal de Justicia debe dar la siguiente respuesta al tribunal nacional:
– «El artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letras c) y e), y el artículo 88 CE, apartado 3, en relación con la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval, no excluyen de la aplicación de las disposiciones generales sobre ayudas estatales del Tratado CE, incluido el deber de notificación con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, una normativa nacional como la contenida en el Decreto 217/1994 de 23 de junio, de la Xunta de Galicia, que establece un “nuevo régimen de ayudas” para un sector específico de la construcción y transformación navales que, por el arqueo bruto, potencia y demás factores de los buques afectados no entra dentro del campo de aplicación de dicha Directiva.
– Si el órgano jurisdiccional nacional resuelve que el régimen de ayudas de que se trata se ejecutó sin cumplir el deber de notificación previa con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, debe extraer, de conformidad con su Derecho nacional, todas las consecuencias de dicha infracción, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o posibles medidas provisionales.»
(1) .
(2)  –	DO L 380, p. 27.
(3)  –	Para un estudio general de aquellas medidas hasta el Reglamento (CE) nº 1540/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 202, p. 1), inclusive, véase Hancher, L., Ottervanger, T., y Slot, P.J., EC State Aids,
Londres, 1999. Desde que expiró dicho Reglamento el 31 de diciembre 2003, la práctica de la Comisión en este ámbito se rige por el Marco aplicable a las ayudas estatales a la Construcción naval (2003/C 317/06) (DO 2003, C 317, p. 11).
(4)  – En su auto de remisión el Tribunal Supremo cita la letra d) del apartado 3 del artículo 87, pero se deduce claramente del contexto que en realidad pretendía referirse a la letra e) del apartado 3 del artículo 87 como disposición aplicable. En lo sucesivo me referiré a esta última disposición a lo largo de las presentes conclusiones.
(5)  –	Véase, entre otros, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec. p. I‑7747), apartados 74 y 75, y jurisprudencia citada.
(6)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Capotorti en el asunto en que recayó la sentencia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris (730/79, Rec. pp. 2671 y ss., especialmente p. 2701).
(7)  –	El tercer considerando se refiere a «una mejora considerable en el mercado mundial de la construcción naval», aunque aún no se ha logrado «un equilibrio satisfactorio entre la oferta y la demanda» o no se ha vuelto a «normalizar la situación del mercado». El cuarto considerando menciona «la tendencia positiva» a escala mundial; los considerandos quinto y sexto se refieren a los esfuerzos internacionales que se llevan a cabo dentro de la OCDE para lograr un acuerdo multilateral entre las naciones del mundo con mayor potencial de construcción naval para eliminar las medidas de apoyo públicas al sector y garantizar una competencia leal, a nivel internacional, mediante «la eliminación equilibrada y equitativa de todos los obstáculos que impiden unas condiciones normales de competencia»; el octavo considerando expone que un sector de la construcción naval competitivo es de interés vital para la Comunidad; el noveno considerando justifica el mantenimiento de las ayudas al sector para garantizar «el mantenimiento de un nivel aceptable de actividad en los astilleros europeos, y por ende, la supervivencia de una industria europea de la construcción naval eficaz y competitiva». Véase, asimismo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de febrero de 2002, Kvaerner Warnow Werft (asuntos acumulados T‑227/99 y T‑134/00, Rec. p. II‑1205), apartado 96.
(8)  –	Lo mismo se aplica a su predecesora inmediata: véase la exposición de motivos de la Directiva 87/167/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1987, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 69, p. 55).
(9)  –	Sentencia de 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión (C‑278/00, Rec. p. I-0000), apartado 69 y jurisprudencia citada.
(10)  –	Sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en la nota 5, apartado 77 y jurisprudencia citada; sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión (C‑75/97, Rec. p. I‑3671), apartado 47.
(11)  –	El Consejo ha hecho uso de su facultad en virtud del artículo 89 CE al adoptar, entre otros, el Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos [87] y [88] del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142, p. 1). Sus artículos 1 y 2, respectivamente, confieren a la Comisión la facultad de declarar, mediante reglamentos, la compatibilidad de determinadas categorías de ayudas con el mercado común y que determinadas ayudas no cumplen todos los requisitos del artículo 87 CE, apartado 1, en cuyo caso quedan excluidas del procedimiento de notificación establecido en el artículo 88 CE, apartado 3. Sobre esta base, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) n° 70/2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10, p. 33), y el Reglamento (CE) n° 69/2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis
(DO L 10, p. 30), ambos de 12 de enero de 2001. Las ayudas que cumplan lo dispuesto en estos Reglamentos no necesitan ser notificadas según lo establecido en el artículo 88 CE, apartado 3. No obstante, estos Reglamentos no habían entrado en vigor en el momento de los hechos del presente asunto.
(12)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C‑39/94, Rec. p. I‑3547), apartados 39 y 40, y jurisprudencia citada.