62002CC0182_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I
Johdanto
1 Ranskan Conseil d'État korkeimpana lainkäyttöelimenä on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön saadakseen selvyyden luonnonvaraisia lintuja koskevan direktiivin tiettyjen säännösten merkityksestä.(1)
Tarkemmin sanoen ennakkoratkaisukysymyksillä halutaan selvittää, mikä asema direktiivissä annetaan metsästyksen kaltaiselle kulttuuri- ja virkistystoiminnalle ja voidaanko tätä toimintaa harjoittaa kyseisen yhteisön säännöksen 9 artiklan nojalla myös sellaisina kausina, jolloin linnut tarvitsevat tehokkaampaa suojelua, toisin sanoen direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuina lintujen pesimis-, lisääntymis- ja paluumuuttoaikoina.
II
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
2 Ligue pour la protection des oiseaux sauvages (luonnonvaraisten lintujen suojelujärjestö; jäljempänä Ligue) on yhdessä muiden lintujen suojelujärjestöjen(2) kanssa pyytänyt Conseil d'État'lta vesilintujen ja muuttavien riistalintujen metsästysajoista ja
Code Ruralin (maaseutulaki) muuttamisesta 1.8.2000 annetun asetuksen nro 2000-754 (jäljempänä asetus) kumoamista.(3) Kaksi metsästäjiä edustavaa yhdistystä(4) on esiintynyt oikeudenkäynnissä väliintulijoina asetuksen pätevyyden puolesta.
3 Conseil d'État suostui kumoamaan riitautetun säännöksen 1 artiklan, jossa vahvistetaan tiettyjen lintulajien (sorsat, ranta- ja nokikanat, tietyt kahlaajat, kurpat, lehtokurpat, luhtakanat, pilkkasiivet ja mustalinnut sekä rastaat) (canards, rallidés et foulques, certains limicoles, le bécasssines, les bécasses de bois, les râles d'eau et les macreuses, et les turdides) metsästyskauden alkamis- ja päättymisajat direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädetyistä ajoista poikkeaviksi, mutta katsoi lainmukaiseksi luvan kahlaajien metsästämiseen 10 elokuuta alkaen ja sen lisäksi metsäkyyhkyjen metsästysajan päättymisen siirtämisen 10 päivään helmikuuta.
4 Conseil d'État ei sen sijaan ratkaissut asetuksen 2 §:n laillisuutta. Tällä säännöksellä maatalouslakiin liitetään seuraava kohta:
"Prefektit voivat hyväksyä L 224-2 §:n viidennessä momentissa mainitut säännökset ja sallia hanhien, sepelkyyhkyjen ja rastaiden pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön helmikuun 20. päivään asti.
Metsästysasioista vastaavan ministerin - - päätöksellä täsmennetään olosuhteet, joissa tällaista toimintaa voidaan harjoittaa ja valvontamenetelmät, jotka on pantava täytäntöön. Ministeri vahvistaa myös lajeittain - -, kuinka monta lintua enimmillään jokaisessa departementissa voidaan pyydystää.
Prefektit päättävät - -, kuinka monta lintua poikkeusluvan haltijat enintään voivat pyydystää."
III
Direktiivi 79/409/ETY
5
Lintudirektiivin perustana on huolestuminen siitä, että monien sellaisten luonnonvaraisten lintulajien kannat, joiden luontaisena elinympäristönä on jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluva alue, ovat pienentyneet, ja
tämä kantojen pieneneminen "uhkaa vakavasti luonnollisen ympäristön säilymistä, erityisesti siksi, että se uhkaa biologista tasapainoa".(5) Tehokas lintujen suojelu on "tyypillinen maiden rajat ylittävä ympäristöongelma, johon liittyy yhteisiä velvollisuuksia" erityisesti muuttavien lajien osalta, jotka "ovat yhteistä perintöä".(6) Tämän suojelun tarkoituksena on "luonnonvarojen suojelu ja hoitaminen pitkällä aikavälillä osana Euroopan kansojen perintöä" ja samalla "lajien välisen luonnollisen tasapainon säilyttäminen ja mukauttaminen niin pitkälle kuin se kohtuudella on mahdollista".(7)
6
Lintudirektiivissä säädetään lukuisista yleisistä velvollisuuksista kaikkien suojeltujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi ja niiden elinympäristöjen säilyttämiseksi, ylläpitämiseksi ja palauttamiseksi ennalleen (2 ja 3 artikla). Muissa säännöksissä on säädetty tarkemmista velvollisuuksista uhanalaisten ja muuttavien lintulajien (4 artikla) sekä luonnonvaraisten lintujen suojelemiseksi, mihin sisältyy kielto pitää niitä kaupan ja suojeltujen lajien metsästysrajoituksia (5-8 artikla).
7 Lintudirektiivin 5 ja 7 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa luvan metsästää tiettyjä direktiivin liitteessä II lueteltuja luonnonvaraisia lintulajeja ottaen huomioon "kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden koko yhteisössä", kunhan se ei vaaranna niiden suojelutoimenpiteitä (7 artiklan 1 kohta); lajeja ei saa metsästää pesimisaikana eikä eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa, tai muuttavien lajien osalta niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen (7 artiklan 4 kohta).
8
Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltiot voivat poiketa 5, 6, 7 ja 8 artiklassa säädetyistä metsästysrajoituksista, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, seuraavin perustein:
a) - kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi,
- lentoturvallisuuden turvaamiseksi,
- viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi,
- kasviston ja eläimistön suojelemiseksi;
b) tutkimus- ja opetustarkoituksessa, kannan lisäämis- ja uudelleenistutustarkoituksessa sekä tehdäkseen mahdolliseksi näitä varten tapahtuvan kasvatuksen;
c) salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön."
9 Lintudirektiivin 9 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti:
"2. Poikkeuksissa on mainittava:
- lajit, joita poikkeukset koskevat,
- pyydystämistä tai tappamista varten hyväksytyt välineet, laitteet ja menetelmät,
- vaaratekijät sekä ne ajalliset ja paikalliset olot, joissa näitä oikkeuksia voidaan myöntää,
- viranomainen, joka on valtuutettu ilmoittamaan, että vaaditut edellytykset täytetään, ja joka päättää, missä laajuudessa ja kuka saa käyttää mitäkin välineitä, laitteita ja menetelmiä,
- suoritettavat tarkastukset."
10 Jäsenvaltioiden on 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava vuosittain tämän artiklan soveltamisesta kertomus komissiolle, joka "varmistaa - - jatkuvasti, että näiden poikkeusten seuraukset eivät ole ristiriidassa tämän direktiivin kanssa" ja joka "tekee tähän liittyen aiheelliset aloitteet" (9 artiklan 4 kohta).
IV
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
11 Pääasian kantajana oleva Ligue yhdessä sitä tukevien väliintulijoiden kanssa vastustaa lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan sellaista tulkintaa, jonka mukaan metsästys hyväksytään erityisenä suojelukautena. Metsästys ei Liguen mukaan voi koskaan olla "asiallista hyötykäyttöä", sillä muitakin tyydyttäviä ratkaisuja on. Muussa tapauksessa metsästykselle olisi Liguen mukaan asetettava hyvin tiukat edellytykset, joita Ranskan säännöstössä ei ole.
12 Metsästysliitto katsoo, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa sallitaan laajasti poikkeuksien myöntäminen direktiivissä ja erityisesti sen 7 artiklassa säädettyyn suojeluun. Nämä poikkeukset edellyttävät kuitenkin direktiivissä asetettujen perusteiden täyttämistä. Koska luonnonvaraisten lintujen ja vesilintujen metsästystä valvotaan tiukemmin kuin muiden lintujen, niitä voidaan 7 artiklan 4 kohdassa vahvistettujen metsästyksen alku- ja päättymisajankohtien ulkopuolella pyydystää vain poikkeusluvalla ja tiukoin rajoituksin. Näin ollen ainoa mahdollisuus on kieltää niiden metsästys.
13 Ranskan hallitus katsoo, että koska 9 artiklan 1 kohdassa edellytetään, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, kyseistä kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten lintujen metsästykseen, jotka ovat tietyllä alueella 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna erityisenä suojelukautena. Toisaalta 9 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset on täytettävä konkreettisesti ja tarkasti ottaen huomioon kussakin tilanteessa ekologiset, kulttuuriset ja tieteelliset velvoitteet sekä taloudelliset ja virkistystarpeet.
14 Kreikan hallitus katsoo, että pelkät virkistystarpeet eivät riitä perusteeksi lintujen suojelemisjärjestelystä poikkeamiselle.
15 Komissio väittää, että ilmaisu "muuten asiallinen hyötykäyttö" kattaa myös metsästyksen. Metsästyksen harjoittamisen edellytyksien osalta komissio viittaa lintudirektiivin 9 artiklassa asetettuihin vaatimuksiin.
V
Ennakkoratkaisukysymykset
16 Conseil d'État katsoi, että asetuksen nro 2000-754
2 §:n pätevyys perustuu lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan tulkintaan, ja päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Sallitaanko luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa jäsenvaltion poiketa metsästyksen alkamis- ja päättymispäivistä, jotka perustuvat siihen, että direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa luetellut tavoitteet on otettu huomioon?
2) Jos vastaus on myöntävä, mitkä ovat ne perusteet, joiden avulla tämän poikkeuksen rajat voidaan määritellä?"
VI
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
17 Conseil d'État tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellä, voidaanko lintudirektiivin 9 artiklassa annettua poikkeusjärjestelyä soveltaa luvan myöntämiseksi tietylle metsästystoiminnalle. Kuten Ranskan hallitus on perustellusti todennut, että jos tarkastellaan, sallitaanko lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa poikkeuksien myöntäminen 7 artiklan 4 kohdassa lueteltujen tavoitteiden mukaisesti vahvistettuihin metsästyskauden alkamis- ja päättymisajankohtiin, on samalla tarkasteltava, voidaanko metsästykseen sellaisenaan soveltaa poikkeuksia täydellisen suojelun periaatteesta.
Lintudirektiivin tavoitteen, rakenteen ja suojelutarkoituksen sekä 7 artiklan 4 kohdan ja 9 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuodon huomioon ottaen en usko edellä esitetyn pitävän paikkaansa.
Päädyn tähän kahdesta syystä: ensiksi koska metsästys ei kuulu 9 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin tapauksiin; toiseksi metsästys urheilulajina ei täytä kyseisen säännöksen 1 ja 2 kohdassa asetettuja vaatimuksia.
18 Lintudirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa kielletään metsästys lintujen pesimisaikana, lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa sekä muuttavien lajien palatessa pesimisalueilleen (ilmaus "täydellinen suojelu").
Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään nyt esillä olevaan asiaan sovellettavilta osin poikkeuksista täydelliseen suojeluun, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua löydy, ja annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus sallia "tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön" (c alakohta).
19 Komissio toteaa perustellusti, ettei mikään riitautetussa lainsäädännössä johda päättelemään, että metsästys puhtaasti virkistystoimintana on ehdottomasti poissuljettu 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa luetelluista tapauksista. Pikemminkin tietyt tulkinnalliset seikat johtavat päinvastaiseen päätelmään.
20
Teleologisesti tarkasteltuna lintudirektiivin tavoitteena ei ole metsästyksen kieltäminen yleensä, vaan sen harjoittamisen hillitseminen. Lintudirektiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa viitataan luonnonvarojen hyödyntämiseen niin pitkälle kuin se kohtuudella on mahdollista, kun taas yhdennessätoista perustelukappaleessa luonnehditaan metsästys hyväksyttäväksi hyödyntämiseksi, jos tiettyjä rajoituksia asetetaan ja niitä noudatetaan. Tämä sanamuoto muistuttaa merkitykseltään 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa käytettyä ilmausta "asiallinen hyötykäyttö".
21 Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin näyttää useaan kertaan vahvistaneen edellä esitetyn analyysin.
22 Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut asiassa komissio vastaan Italia(8) 8.7.1987, asiassa Associazione Italiana per il WWF ym.(9) 7.3.1996 ja asiassa Ligue royale pour la protection des oiseaux ym.(10) 12.12.1996 annetuissa tuomioissa kansallisten metsästysjärjestelyjen yhteensoveltuvuutta 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa. Kyseisistä tuomioista voidaan päätellä yhteisöjen tuomioistuimen katsovan, että metsästys voi kuulua poikkeuksien myöntämistä koskeviin perusteisiin.
23 Mielestäni hyväksyttävämpi tulkinta olisi seuraava: 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sallitaan siinä mainituin edellytyksin rajoitettujen lintumäärien pyydystäminen erityisen haavoittuvana kautena, mutta ei metsästyksen harjoittamista virkistystoimintana.
24 Luettaessa 9 artiklan 1 kohtaa käy toisaalta ilmi, että siinä säädetyillä poikkeuksilla pyritään laajempaa etua koskeviin tavoitteisiin kuin lajien täydellisen suojelun yleisen periaatteen noudattaminen. Pyrkimyksenä on kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden sekä lentoturvallisuuden turvaaminen, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estäminen sekä kasviston ja eläimistön suojeleminen (a alakohta). Jos tällaisissa tapauksissa noudatettaisiin tiukasti lintudirektiivin 5-8 artiklassa asetettuja suojeluvaatimuksia, vaarannettaisiin suhteettomasti muita oikeudellisia arvoja, jotka ovat yhtä arvokkaita suojelun kohteita. Poikkeusta voidaan soveltaa myös tutkimus- ja opetustarkoituksessa sekä lisäämis-, uudelleenistutus- ja kasvatustarkoituksessa (b alakohta). Täydellisempi suojelu väistyy, kun kyseessä ovat toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan lajin parempi säilyminen pidemmällä aikavälillä.
25
Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan sanamuodosta selviää toisaalta, että kyseessä ovat aina tarkat toimet. Johdanto-osan kolmannessatoista perustelukappaleessa todetaan, että "tiettyjen erityistilanteiden merkityksen vuoksi on säädettävä poikkeusmahdollisuudesta tietyin edellytyksin ja komission valvonnassa". Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa vaaditaan poikkeuksien käyttöönottamiseksi, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, ja c alakohdassa, että pienien määrien pyydystämisen, hallussapitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön on tapahduttava tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti. Artiklan 2 kohdassa annetaan useita täsmennyksiä menetelmistä, joita poikkeuksien myöntämisessä on käytettävä ja joissa on rajoituttava komission valvonnassa "vähimpään ehdottoman välttämättömään".(11)
26 Metsästyksen tarkoituksena urheiluharrastuksena on vain siihen osallistuvien virkistyminen eikä tällaisen tarkoituksen voida katsoa olevan ensisijainen 7 artiklan 4 kohdassa säädettyyn suojeluun nähden. Lisäksi siihen ei liity yhtään tarkkojen toimien piirrettä.
Metsästyksen liittäminen 9 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin tapauksiin on outoa. Se ei ole lintudirektiivin sanamuodon mukaista. Tässä sanamuodossa viitataan usein metsästykseen nimeltä mainiten, erityisesti 5, 7 ja 8 artiklassa, joissa annetaan perussäännösten olennaiset osat, joihin 9 artiklassa säädetyt poikkeukset voivat perustua. Tuntuu merkilliseltä, että toiminta, joka muodostaa todennäköisesti suurimman vaaran lajien säilymiselle, määritellään epätarkasti ja mainitaan "asialliseen hyötykäyttöön" kuuluvaksi.
Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohta kattaa tietyt poikkeukselliset olosuhteet, joista lainsäätäjä ei ole halunnut tai ei ole voinut säätää tarkemmin. Jos lainsäätäjä olisi halunnut ottaa metsästyksen virkistystoimintana huomioon, siitä olisi säädetty selkeästi.
Tällainen tulkinta perustuu tiukasti käytettyyn sanamuotoon ja on lisäksi hallitseva, kun otetaan huomioon 9 artiklan poikkeuksellinen luonne luettuna yhdessä direktiivin tavoitteen kanssa, joka on lintujen suojelu eikä metsästystoiminnan sääntely. Toisin sanoen tältä osin ristiriitaisen esityksen aiheuttamat epäilyt on ratkaistava suojelutavoitteen hyväksi.
27 Näin ollen katson, että lintudirektiivin sanamuoto ja rakenne johtavat sulkemaan metsästyksen virkistystoimintana pois 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa luetelluista "asialliseen hyötykäyttöön" kuuluvista tapauksista. Tällä tulkinnalla ei tietenkään haluta missään määrin ilmaista metsästyksen arvostusta, vaan käyttää täsmällistä ja järjestelmällistä tulkintaa.
28 On vielä tarkasteltava väitteitä, jotka voidaan johtaa edellä mainituista kolmesta tuomiosta.
Nähdäkseni tällaisten väitteiden painoarvo on suhteutettava.
Ensiksi kyseisissä tuomioissa ei pyritä selvittämään, kuuluuko metsästys puhtaasti virkistystoimintana 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa lueteltuihin tapauksiin. Lisäksi näiden tuomioiden perustana olevissa tosiseikoissa on huomattavia erityispiirteitä.
Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi asiassa komissio vastaan Italia annetussa tuomiossa, että ainoastaan lintujen pyydystäminen ja kuljettaminen käytettäviksi elävinä houkutuslintuina tai viihdytykseen markkinoilla ja toreilla voi olla 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sallittua asiallista hyötykäyttöä metsästyskauden ulkopuolella.(12) Tällaisen toiminnan poikkeava luonne ja suppea ulottuvuus on ilmeinen verrattuna metsästykseen virkistystoimintana.
Asiassa WWF italiana annetussa tuomiossa rajoitutaan yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen perusteella selvittämään, millä edellytyksin lintudirektiivin 9 artiklassa sallitaan jäsenvaltioiden poiketa saman direktiivin 5 ja 7 artiklassa säädetystä suojeltavien lajien yleisestä metsästyskiellosta.
Lopuksi on todettava, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa Ligue royale annetussa tuomiossa lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetuksi asialliseksi hyötykäytöksi tiettyjen suojeltujen lajien pyydystämisen silloin, kun tarkoituksena on, että asian harrastajat lisäävät lintukokoelmiaan tai että ehkäistään lemmikkilintujen pitämisessä ilmenevästä sukusiitoksesta aiheutuvat haitat. Kyseessä on tällöin myös toiminta, joka poikkeaa metsästyksestä tavoitteiltaan ja laajuudeltaan.
29 Yhteisöjen tuomioistuin pikemminkin korosti lintudirektiivin 9 artiklan mukaisten järjestelyjen poikkeuksellista luonnetta. Tältä osin on merkittävää, ettei yhteisöjen tuomioistuin katsonut kyseisissä asioissa kansallisen säännöstön täyttäneen yhteisön säännöksessä asetettuja vaatimuksia.
30
Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että vaikka 9 artiklan 1 kohdassa sallitaan laaja poikkeaminen yleisestä suojelun periaatteesta, sillä pyritään siihen, että poikkeusta sovellettaisiin ainoastaan sellaisiin yksittäistapauksiin, joissa erityiset olosuhteet sitä erityisesti vaativat.(13) Lintudirektiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä edellyttää takeita siitä, että tiettyjen lajien pyydystäminen rajoitetaan ehdottoman välttämättömään ja ettei metsästyskausi osu tarpeettomasti samaan aikaan erityisen suojelukauden kanssa.(14)
31 Vaikka myönnettäisiin pelkästään dialektisin perustein, että metsästyksen virkistystarkoituksessa voitaisiin katsoa olevan edellä mainitussa c alakohdassa tarkoitettua "asiallista hyötykäyttöä", se ei näytä täyttävän yhtäkään muuta poikkeusjärjestelyjen edellytystä, jonka perusteella ne 9 artiklan nojalla voitaisiin ottaa käyttöön, toisin sanoen se ei ole välttämätöntä muun tyydyttävän ratkaisun puuttuessa.
32 Ensi näkemältä ei ole helppoa erottaa edes abstraktisti olosuhteita, joissa virkistystoimintaa ei voitaisi korvata muulla riittävän tyydyttävällä toiminnalla. Tiettyjen lintujen metsästys erityisen haavoittuvana aikana voidaan korvata metsästämällä muina aikoina vuodesta tai millä muulla tahansa järkevällä toiminnalla.
33 Metsästysliitto ja Ranskan hallitus ovat esittäneet omat perusteensa.
Metsästysliitto katsoo, että koska luonnonvaraisten lintujen ja vesilintujen metsästystä valvotaan erityisen tiukasti, sitä voidaan harjoittaa 7 artiklan 4 kohdassa vahvistettujen metsästyksen alku- ja päättymisajankohtien ulkopuolella vain poikkeusluvalla ja tiukoin rajoituksin. Näin ollen ainoa mahdollisuus on kieltää metsästys. Asian suullisessa käsittelyssä metsästysliitto lisäsi, että metsästyksen salliminen erityisenä suojelukautena voisi olla ainoa tyydyttävä ratkaisu korvata metsästyskauden alkamis- ja päättymisaikojen määrittelemisessä käytettyjen tieteellisten tutkimusten vähäinen uskottavuus.
Ranskan hallitus puolestaan väittää, että 9 artiklan 1 kohdan c alakohtaa voidaan soveltaa ainoastaan, jos tietyt lajit ovat tietyllä alueella ainoastaan lisääntymisaikana eivätkä muina aikoina vuodesta. Ainoa tyydyttävä ratkaisu olisi näin ollen kyseisten lajien metsästäminen viimeksi mainittuna aikana.
34 Näille väitteille ei löydy vastinetta säännöstössä eivätkä ne ole mielestäni vakuuttavia.
Tiukasta lainsäädännöstä tai väitetyistä tieteellisistä epätarkkuuksista ei voi seurata sitä, että tiettyjen lajien metsästys tärkeimpänä suojelukautena olisi välttämätöntä sellaisessa yhteydessä, jossa lainsäädännöllä puolustetaan lajien suojelua. Nykyisessä käytännössä pyritään päinvastoin soveltamaan ennaltaehkäisyn periaatetta (eli EY 174 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ennalta varautumisen periaatetta ja ennaltaehkäisevien toimien periaatetta) silloin, kun saatavilla olevien tieteellisten seikkojen perusteella ei voida tehdä täydellistä riskin analysointia, jolla saavutettaisiin ympäristönsuojelun, ihmisten terveydensuojelun, eläin- tai kasvinsuojelun korkea taso.(15)
Samoin jos katsotaan, että tiettyjen lajien metsästys niiden lisääntymisaikana on välttämätöntä, koska ne ovat kyseisellä alueella vain tuohon aikaan, kumotaan lintudirektiivissä asetettu tärkeysjärjestys.
35 Haavoittuvana kautena harjoitettavan metsästyksen välttämättömyyden perusteeksi esitettyjen väitteiden hämärä ja keinotekoinen luonne vahvistaa alkuperäisen näkemykseni siitä, ettei 9 artiklan 1 kohtaa ole laadittu tarkoituksena sallia poikkeuksia yleiseen metsästyskieltoon, jotta metsästystä voitaisiin harjoittaa virkistystoimintana.
36 Näin ollen Conseil d'État'n ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, ettei lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sallita sitä, että jäsenvaltio poikkeaa virkistystoimintana harjoitetun metsästyksen vuoksi saman säännöksen 7 artiklan 4 kohdassa lueteltujen tavoitteiden mukaisesti vahvistetuista metsästyskauden alkamis- ja päättymispäivistä.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
37 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee siinä tapauksessa, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, toisella kysymyksellään, millä perusteilla tämän poikkeuksen rajat voidaan määritellä.
38 Esitän seuraavat huomautukset siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin antaa ensimmäiseen kysymykseen ehdotuksestani poikkeavan vastauksen.
39 Lintudirektiivin 9 artiklan sanamuodosta johtuu, että siinä säädettyä poikkeusjärjestelyä voidaan soveltaa ainoastaan, jos täytetään seuraavat kolme edellytystä:
a) muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole;
b) pyydystäminen (sellaisena kuin sitä tarkoitetaan ilmauksella "asiallinen hyötykäyttö", kuten ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta johtuu) kohdistuu tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pieniin määriin (9 artiklan 1 kohdan c alakohta), ja
c) poikkeuksissa täsmennetään:
- lajit, joita poikkeukset koskevat, pyydystämistä tai tappamista varten hyväksytyt välineet, laitteet ja menetelmät, vaaratekijät sekä ne ajalliset ja paikalliset olot, joissa näitä poikkeuksia voidaan myöntää
- viranomainen, joka on valtuutettu ilmoittamaan, että vaaditut edellytykset täytetään, ja joka päättää, missä laajuudessa ja kuka saa käyttää mitäkin välineitä, laitteita ja menetelmiä, ja
- suoritettavat tarkastukset.
40
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut samankaltaista kaavaa noudattaen edellä mainituissa asioissa komissio vastaan Belgia ja komissio vastaan Italia annetuissa tuomioissa, että mahdollisuudelle myöntää lintudirektiivin 9 artiklan nojalla poikkeuksia on asetettu kolme edellytystä: ensiksi jäsenvaltion on rajoitettava poikkeus koskemaan tapauksia, joissa ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua; toiseksi poikkeukset on perusteltava ainakin yhdellä niistä seikoista, jotka on lueteltu 9 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdassa, ja kolmanneksi poikkeuksen on täytettävä saman artiklan 2 kohdassa luetellut yksityiskohtaiset muotovaatimukset, joiden tarkoituksena on rajoittaa poikkeuksen käyttäminen vain niihin tapauksiin, joissa se on ehdottoman välttämätöntä, ja helpottaa komission tehtävänä olevaa valvontaa. Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että vaikka artiklassa siis sallitaan useissa tapauksissa poikkeaminen yleisestä suojelun periaatteesta, sillä pyritään ainoastaan siihen, että poikkeusta sovellettaisiin ainoastaan sellaisiin yksittäistapauksiin, joissa erityiset olosuhteet sitä erityisesti vaativat.(16) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi hyödylliseksi lisätä, että lintudirektiivin 2 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki välttämättömät toimenpiteet lintulajien kaikkien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset. Näin ollen vaikka 2 artikla ei ole itsenäinen poikkeus yleisestä suojeluperiaatteesta, on ilmeistä, että lintudirektiivissä otetaan toisaalta huomioon lintujen tehokkaan suojelun tarve(17) ja toisaalta kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vaatimukset yhdessä taloudellisten, ekologisten, tieteellisten, sivistyksellisten ja virkistykseen liittyvien vaatimusten kanssa.(18)
41 Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut toisenlaista ilmaisua käyttäen, että jos yleinen oikeudellinen yhteys turvaa selkeästi ja yksityiskohtaisesti direktiivin soveltamisen, saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei edellytä, että yhteisön säännökset olisi muodoltaan ja sisällöltään toistettava nimenomaisella ja erityisellä säännöksellä, vaan yleinen oikeudellinen yhteys voi olla riittävä.
42 En voi päättää tätä oikeudellista yhteenvetoa korostamatta, että direktiivin täsmällinen saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä muodoltaan ja sisällöltään on erityisen tärkeää silloin, kun kyseessä on jäsenvaltioille uskotun yhteisen perinnön suojeleminen niiden alueella.(19)
43 Conseil d'État'n esittämästä kysymyksestä tarkasti tutkittuna poikkeava kysymys koskee direktiivin saattamista osaksi Ranskan säännöstön kaltaista säännöstöä.
44 Haluamatta käsitellä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esittämästä poikkeavaa ongelmaa, totean kuitenkin, että luonnonvaraisten lintujen suojelun osalta on täsmennetty, että jäsenvaltioiden on säädettävä yksityiskohtaisissa kansallisissa säännöksissä niistä seikoista, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat poiketa lintudirektiivissä säädetyistä kielloista.(20) Tätä varten jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet, joissa viitataan yksityiskohtaisesti 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittuihin seikkoihin.(21)
Tältä osin riittää, kun todetaan, ettei pääasian kohteena olevasta ranskalaisesta säännöstöstä voida päätellä, millä perusteilla siinä tehokkaimpana suojelukautena sallittua metsästystoimintaa ei voida korvata muulla tyydyttävällä ratkaisulla.
45 Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, on toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastattava, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädettyä poikkeusjärjestelyä voidaan soveltaa,
a) jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole;
b) jos pyydystäminen kohdistuu tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pieniin määriin ja
c) jos poikkeuksissa täsmennetään:
- lajit, joita poikkeukset koskevat, pyydystämistä tai tappamista varten hyväksytyt välineet, laitteet ja menetelmät, vaaratekijät sekä ne ajalliset ja paikalliset olot, joissa näitä poikkeuksia voidaan myöntää
- viranomainen, joka on valtuutettu ilmoittamaan, että vaaditut edellytykset täytetään, ja
joka päättää, missä laajuudessa ja kuka saa käyttää mitäkin välineitä, laitteita ja menetelmiä, ja
- suoritettavat tarkastukset.
VII
Ratkaisuehdotus
46 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Conseil d'État'n esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei sallita sitä, että jäsenvaltio poikkeaa virkistystoimintana harjoitetun metsästyksen vuoksi saman säännöksen 7 artiklan 4 kohdassa lueteltujen tavoitteiden mukaisesti vahvistetuista metsästyskauden alkamis- ja päättymispäivistä.
(1) - Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1; jäljempänä lintudirektiivi).
(2) - Association pour la protection des animaux sauvages (luonnonvaraisten eläinten suojelujärjestö) ja Rassemblement des opposants à la chasse (metsästyksen vastustamisyhdistys).
(3) - Journal officiel de la République française 2000, nro 12178, 5.8.2000.
(4) - Union nationale des fédérations départementales de chasseurs (departementtien metsästysseurojen valtakunnallinen liitto, jäljempänä metsästysliitto) ja Association nationale des chasseurs de gibiers d'eau (valtakunnallinen vesilintujen metsästysyhdistys).
(5) - Johdanto-osan toinen perustelukappale.
(6) - Johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(7) - Johdanto-osan kahdeksas perustelukappale.
(8) - Asia 262/85 (Kok. 1987, s. 3073; jäljempänä asiassa komissio v. Italia annettu tuomio).
(9) - Asia C-118/94 (Kok. 1996, s. I-1223; jäljempänä asiassa WWF italiana annettu tuomio).
(10) - Asia C-10/96 (Kok. 1996, s. I-6775; jäljempänä asiassa Ligue royale annettu tuomio).
(11) - Asia 247/85, komissio v. Belgia, tuomio 8.7.1987 (Kok. 1987, s. 3029, 7 kohta) ja asia 412/85, komissio v. Saksa, tuomio 17.9.1987 (Kok. 1987, s. 3503, 18 kohta).
(12) - Ks. asiassa komissio v. Italia annetun tuomion 38 kohta.
(13) - Asiassa komissio v. Italia annetun tuomion 7 kohta ja asiassa WWF italiana annetun tuomion 21 kohta.
(14) - Asiassa komissio v. Italia annetun tuomion 39 kohta, loppuosa.
(15) - Ks. komission tiedonanto ennalta varautumisen periaatteesta (KOM/2000/1 lopullinen).
(16) - Ks. em. asioissa annettujen tuomioiden 7 kohta.
(17) - Sebald, W. G. viittaa romaanissaan Austerlitz (Kustannusosakeyhtiö Tammi, Helsinki, Karisto Oy:n kirjapaino, Hämeenlinna, 2002, suomentanut Oili Suominen, s. 96) siihen, "miten taitavasti linnut nokallaan kiinni pitäen kiipeilivät säleiköissä ja etenkin alaspäin kavutessaan esittivät suorastaan nuorallatanssijan taitoja; miten ne lensivät avoimista ikkunoista ulos ja sisään tai hyppelivät ja juoksentelivat lattialla, aina täydessä touhussa ja aina ikään kuin jotakin puuhaten, siltä ainakin vaikutti. Ylipäänsäkin ne olivat monessa ihmisten kaltaisia. Niiden saattoi kuulla huokailevan, nauravan, aivastavan ja haukottelevan. Ne rykivät ennen kuin alkoivat puhua kakadukieltään".
(18) - Ks. samojen tuomioiden 8 kohta.
(19) - Ks. em. asiassa komissio v. Italia annetun tuomion 9 kohta; asia 247/85, komissio v. Belgia, tuomio 8.7.1987 (Kok. 1987, s. 3029, 9 kohta); asia 236/85, komissio v. Alankomaat, tuomio 13.10.1987 (Kok. 1987, s. 3989, 5 kohta) ja em. asiassa komissio v. Ranska annetun tuomion 5 kohta.
(20) - Ks. asia C-339/87, komissio v. Alankomaat, tuomio 15.3.1990 (Kok. 1990, s. I-851, 28 kohta) ja em. asiassa WWF italiana annetun tuomion 22 kohta.
(21) - Ks. em. asiassa WWF italiana annetun tuomion 26 kohta.