62023CJ0001_RES
Asia C-1/23 PPU
X ym.
vastaan
Belgian valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Brysselin ranskankielinen alioikeus, Belgia)
Unionin tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 18.4.2023
Ennakkoratkaisupyyntö – Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Direktiivi 2003/86/EY – Oikeus perheenyhdistämiseen – 5 artiklan 1 kohta – Maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen tekeminen perheenyhdistämisoikeuden käyttöä varten – Jäsenvaltion säännöstö, jossa säädetään perheenkokoajan perheenjäsenten velvollisuudesta tehdä hakemus henkilökohtaisesti tämän jäsenvaltion toimivaltaisessa diplomaattiedustustossa – Mahdottomuus tai suhteeton vaikeus mennä kyseiseen edustustoon – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 7 ja 24 artikla
Ennakkoratkaisukysymykset – Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Edellytykset – Se, että pienet lapset ovat erossa ja pitkän välimatkan päässä kansainvälistä suojelua saavasta isästään – Riski vakavasta haitasta heidän suhteelleen – Asian ratkaisu, joka voi vaikuttaa tämän riskin taustalla olevaan tilanteeseen – Kiireellisen ennakkoratkaisumenettelyn soveltaminen
(Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artikla; unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artikla)
(ks. 25–27 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Oikeus perheenyhdistämiseen – Direktiivi 2003/86 – Perusoikeuksien kunnioittaminen – Oikeus perhe-elämän kunnioittamiseen – Velvollisuus ottaa lapsen etu huomioon – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään perheenkokoajan perheenjäsenten velvollisuudesta tehdä perheenyhdistämishakemus henkilökohtaisesti toimivaltaisessa diplomaattiedustustossa – Mahdottomuus tai suhteeton vaikeus mennä kyseiseen edustustoon – Tällaista säännöstöä ei voida hyväksyä – Asianomaisen jäsenvaltion mahdollisuus vaatia kyseisten perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemusta koskevan menettelyn myöhemmässä vaiheessa
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla ja 24 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohta)
(ks. 40, 41 ja 44–60 kohta)
Tiivistelmä
Syyrian kansalaiset X ja Y avioituivat Syyriassa vuonna 2016. Heillä on kaksi lasta, joista toinen syntyi vuonna 2016 ja toinen vuonna 2018. Vuonna 2019 Y lähti Syyriasta matkustaakseen Belgiaan, kun X ja heidän kaksi lastaan puolestaan jäivät Luoteis-Syyriassa sijaitsevaan Afrinin kaupunkiin, jossa he ovat edelleen. Elokuussa 2022 Y:lle myönnettiin pakolaisasema Belgiassa.
Kantajien asianajaja teki 28.9.2022 päivätyllä sähköpostiviestillä Office des étrangers’lle (ulkomaalaisvirasto, Belgia; jäljempänä virasto) X:n sekä molempien lasten nimissä perheenyhdistämishakemuksen, jotta he voisivat muuttaa Y:n luokse Belgiaan. Kyseisessä sähköpostiviestissä täsmennettiin, että tämä hakemus oli tehty virastolle kantajien asianajajan välityksellä, koska X ja hänen lapsensa ovat poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka tosiasiallisesti estävät heitä menemästä Belgian diplomaattiedustustoon tehdäkseen siellä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen, kuten Belgian lainsäädännössä edellytetään.
Virasto vastasi 29.9.2022, että kyseisen lainsäädännön mukaan tällaista hakemusta ei ole mahdollista tehdä sähköpostitse, ja kehotti kantajia ottamaan yhteyttä Belgian toimivaltaiseen suurlähetystöön. Kantajat vaativat 9.11.2022 päivätyllä haasteella ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa pidetyssä väliaikaista oikeussuojaa koskevassa menettelyssä Belgian valtion sen velvoittamiseksi kirjaamaan heidän perheenyhdistämishakemuksensa. Heidän mielestään Belgian lainsäädäntö, jonka mukaan pakolaisen perheenjäsenet voivat tehdä maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen vain henkilökohtaisesti ja jossakin diplomaattiedustustossa silloinkin, kun näille henkilöille on mahdotonta mennä sinne, ei ole unionin oikeuden mukainen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että Belgian oikeudessa ei ole nyt kyseessä olevan kaltaisen tilanteen osalta säädetty mitään poikkeusta velvollisuudesta olla fyysisesti läsnä menettelyn alkaessa. Kyseinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että X:llä ja hänen lapsillaan ei ole mitään todellista mahdollisuutta lähteä Afrinista mennäkseen Belgian toimivaltaiseen diplomaattiedustustoon, koska Syyrian rajanaapureina olevat maat, joissa on tällaiset edustustot, eivät ole turvallisia Syyriasta pakeneville henkilöille tai niihin on mahdoton päästä, koska se edellyttäisi rintamalinjan ylitystä. Direktiivin 2003/86 (
1
) 5 artiklan 1 kohdassa jätetään kyllä jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää, voiko perheenyhdistämishakemuksen tehdä perheenkokoaja vai yksi tai useampi perheenjäsen, mutta Belgian lainsäätäjän nyt kyseessä olevassa asiassa tekemä valinta merkitsee sitä, että X:ltä ja hänen lapsiltaan evätään kokonaan mahdollisuus tehdä hakemuksensa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii näin ollen selvittämään, vaarannetaanko tällaisella epäämisellä kyseisen direktiivin tehokas vaikutus tai loukataanko kyseisellä epäämisellä niitä perusoikeuksia (
2
), joita tällä direktiivillä pyritään suojaamaan.
Unionin tuomioistuin toteaa kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä, että direktiivi 2003/86 (
3
), luettuna yhdessä perusoikeuskirjan (
4
) kanssa, on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan perheenyhdistämiseen perustuvan maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen tekeminen edellyttää, että perheenkokoajan, erityisesti pakolaiseksi tunnustetun henkilön, perheenjäsenet menevät henkilökohtaisesti jäsenvaltion siihen diplomaatti- tai konsuliedustustoon, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta, vaikka heille on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa mennä kyseiseen edustustoon. Kyseisellä jäsenvaltiolla säilyy kuitenkin mahdollisuus vaatia kyseisten perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemusta koskevan menettelyn myöhemmässä vaiheessa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin tekee mainitun päätelmän korostettuaan yhtäältä, että direktiivissä 2003/86 asetetun perheenyhdistämisen edistämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on osoitettava pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa tarvittavaa joustavuutta, jotta asianomaiset voivat tosiasiallisesti tehdä perheenyhdistämishakemuksensa tarkoituksenmukaisella hetkellä, helpottamalla tämän hakemuksen tekemistä ja sallimalla erityisesti etäviestintäkeinojen käytön. Tällaisen joustavuuden puuttuessa on nimittäin niin, että vaatimus henkilökohtaisesta saapumisesta toimivaltaiseen diplomaatti- tai konsuliedustustoon hakemuksen tekohetkellä ei mahdollista sellaisten mahdollisten esteiden huomioon ottamista, jotka voisivat estää tällaisen hakemuksen tosiasiallisen tekemisen erityisesti silloin, kun perheenkokoajan perheenjäsenet ovat aseellisen selkkauksen leimaamassa maassa. Lisäksi on todettava pakolaisten erityistilanteesta, että se, että asianomainen jäsenvaltio ei osoita mitään joustavuutta, mikä estää heidän perheenjäseniään tekemästä perheenyhdistämishakemustaan olosuhteista riippumatta, voi johtaa siihen, että asianomaiset henkilöt eivät onnistu noudattamaan direktiivin 2003/86 12 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa (
5
) säädettyä määräaikaa, jolloin heidän perheenyhdistämiselleen voitaisiin asettaa lisäedellytyksiä, mikä olisi vastoin tavoitetta kiinnittää erityistä huomiota pakolaisten tilanteeseen. Niinpä vaatimus, joka koskee henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemuksen tekohetkellä, hyväksymättä poikkeuksia, joiden perusteella perheenkokoajan perheenjäsenten konkreettinen tilanne voitaisiin ottaa huomioon, tekee perheenyhdistämisoikeuden käytöstä käytännössä mahdotonta, joten tällaisella säännöstöllä, jota sovelletaan ilman tarvittavaa joustavuutta, heikennetään direktiivin 2003/86 tavoitetta ja viedään tältä direktiiviltä sen tehokas vaikutus.
Unionin tuomioistuin toteaa toisaalta, että kansallisella säännöksellä, jonka mukaan perheenyhdistämishakemuksen tekeminen edellyttää poikkeuksetta perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle silloinkin, kun tämä saapuminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, loukataan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna tarvittaessa yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, vahvistettua oikeutta perheen yhtenäisyyden kunnioittamiseen. Tällainen velvollisuus nimittäin merkitsee sellaista puuttumista perheen yhtenäisyyden kunnioittamista koskevaan oikeuteen, joka ei ole oikeassa suhteessa perheenyhdistämiseen liittyvien petosten estämisen päämäärään, joka kyllä on legitiimi. Koska perheenyhdistämishakemusta koskeva menettely etenee vaiheittain, jäsenvaltiot voivat vaatia perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle kyseisen menettelyn myöhemmässä vaiheessa, mutta tällaista saapumista ei ole perheenyhdistämishakemuksen käsittelyä varten tarpeen vaatia jo hakemuksen tekovaiheessa. On kuitenkin niin, että jottei vaarannettaisi direktiivin 2003/86 tavoitetta edistää perheenyhdistämistä eikä loukattaisi perusoikeuksia, joita tällä direktiivillä pyritään suojaamaan, silloin, kun jäsenvaltio vaatii perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle kyseisessä myöhemmässä vaiheessa, kyseisen jäsenvaltion on helpotettava tällaista saapumista muun muassa antamalla konsuliasiakirjoja tai laissez-passer-matkustusasiakirja ja rajoitettava paikalle saapumisten määrä täysin välttämättömään.
(
1
)	Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12).
(
2
)	Kyseessä ovat siten Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa taattu oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen sekä sen 24 artiklassa vahvistetut oikeus lapsen edun huomioon ottamiseen ja lapsen oikeus ylläpitää henkilökohtaisia suhteita kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti.
(
3
)	Kyse on direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohdasta.
(
4
)	Unionin tuomioistuin viittaa perusoikeuskirjan 7 artiklaan ja 24 artiklan 2 ja 3 kohtaan.
(
5
)	Kyseisen säännöksen mukaan ”jäsenvaltiot voivat edellyttää, että pakolainen täyttää 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset, jos perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei esitetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä”. Mainitussa direktiivin 2003/86 7 artiklan 1 kohdassa puolestaan säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on:a) asunto, jota voidaan pitää vastaavanlaisen perheen tavanomaisena asuntona samalla alueella ja joka täyttää asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevat yleiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset;b) sairausvakuutus, joka kattaa asianomaisessa jäsenvaltiossa sekä perheenkokoajan että hänen perheenjäsentensä kaikki sellaiset riskit, jotka se kattaa yleensä asianomaisen jäsenvaltion omien kansalaisten osalta;c) vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.”