61970C0009
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 17 SEPTEMBER 1970 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de drie prejudiciële zaken (9-70; 20-70 en 23-70) welke thans aan de orde zijn, gaat het in hoofdzaak om hetzelfde onderwerp. Het zij mij derhalve toegestaan ze in één en dezelfde conclusie te behandelen. Over de feiten het volgende.
Eisers in de procedures voor de Duitse rechterlijke instanties — ik zal ze hierna overeenkomstig de volgorde van indiening der prejudiciële beschikkingen noemen: eiser sub 1, eiser sub 2 en eiser sub 3 — houden zich bezig met het goederenverkeer op de lange afstand. Eiser sub 1 is gevestigd in Oostenrijk, eiser sub 2 in Frankrijk en eiser sub 3 in de Bondsrepubliek Duitsland. Zij komen er tegen op, dat hun krachtens het op 1 januari 1969 in werking gotreden en tot 31 december 1970 geldige Gesetz über die Besteuerung des Strassengüterverkehrs van 28 december 1968 (Bundesgesetzblatt I, blz. 1461) belasting werd opgelegd. Voor wat eiser sub 1 betreft, gaat het om een aanslag van het douanekantoor Schwarzbach/Autobahn, wegens een op 1 maart 1969 met zijn in Oostenrijk ingeschreven vrachtauto verricht transport van een hoeveelheid waren van Hamburg door de Bondsrepubliek Duitsland naar Linz, voor wat betreft eiser sub 2 — die zich bezighoudt met grensoverschrijdend goederenverkeer tussen Frankrijk en Duitsland — om 9 aanslagen van het douanekantoor Neuenburg/Rheinbrücke welke betrekking hebben op de maand september 1969 en wat eiser sub 3 betreft om een aanslag van het Finanzamt Düsseldorf op grond van zijn aangiften over de maand februari 1969. De wet welke aan deze aanslagen ten grondslag ligt werd te zamen met andere wetten in het kader van het zogenaamde Leberplan uitgevaardigd met het oog op de handhaving van de verkeersveiligheid op de wegen, het herstel van een geordende vervoerseconomie en de verbetering van de economische toestand van de Bundesbahn. Voor zoveel thans van belang, is in bedoelde wet voor het grensoverschrijdend goederenverkeer en het vervoer op de lange afstand in de Bondsrepubliek Duitsland een naar afstand berekende belasting over het brutogewicht der vervoerde waren (1 pfennig per ton/km) voorzien, waarbij — en dit is voor de zaak 9-70 van belang — voor overzee aangevoerde goederen waarvan het vervoer te land in de zeehaven begint, alleen de afstand welke 170 km te boven gaat in aanmerking komt. Voorts zij vermeld dat het ontwerp dezer wet te zamen met andere ontwerpen in het kader van het programma voor het vervoerbeleid over de jaren 1968 tot en met 1972 overeenkomstig 's Raads beschikking van 21 maart 1962„houdende vaststelling van een procedure voor het voorafgaande onderzoek en overleg omtrent bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke door de Lid-Staten op het gebied van het vervoer worden overwogen” (Publikatieblad 1962, blz. 720) ter fine van advies aan de Commissie van de Europesche Economische Gemeenschap is voorgelegd. In het Publikatieblad 1968 L 35, blz. 14, verscheen vervolgens een aanbeveling der Commissie, waarin onder meer werd verklaard dat belastingen welke een verdeling van het verkeer ten doel hebben met het gemeenschappelijk vervoerbeleid niet te verenigen zijn. De Commissie heeft dan ook aan de Bondsrepubliek aanbevolen van de Beförderungssteuer af te zien en een aanpassing in de zin van toepassing van een prijzenstelsel voor het gebruik der wegen te voorzien.
Niet in de laatste plaats met een beroep op deze aanbeveling hebben eisers voor de Finanzgerichte betoogd dat de hier-bedoelde wet met het EEG-recht onverenigbaar is, om zo te bereiken dat de hun opgelegde aanslagen worden nietigverklaard. — Bovendien is voor de motivering hunner vorderingen vooral het navolgende van belang. Artikel 4 van 's Raads beschikking van 13 mei 1965 met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren luidt als volgt (Publikatieblad 1965, blz. 1500) :
„Wanneer door de Raad een gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting is vastgesteld en dit stelsel in de Lid-Staten in werking is getreden, zullen de laatstgenoemden dit op nader te bepalen wijze toepassen op het goederenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren.
Het in de vorige alinea bedoelde stelsel zal uiterlijk bij zijn inwerkingtreding de plaats innemen van de regelingen inzake de specifieke belastingen die in de plaats van omzetbelasting worden geheven, voor zover het goederenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren aan die regolingen is onderworpen”.
Naar aanleiding van deze beschikking stelde de R ad op 11 april 1967 zijn eerste richtlijn betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de omzetbelasting vast (Publikatieblad 1967, blz. 1301). In artikel 1 van deze richtlijn wordt bepaald : „De Lid-Staten vervangen hun huidige omzetbelastingstelsel door het in artikel 2 omschreven gemeenschappelijk stelsel van belastingen over de toegevoegde waarde”. En voorts : „In elke Lid-Staat wordt de wet waarbij deze vervanging zal plaatsvinden zo spoedig mogelijk afgekondigd, opdat zij in werking kan treden op een tijdstip dat door de Lid-Staat, rekening houdende met de conjuncturele toestand, zal worden bepaald en dat uiterlijk op 1 januari 1970 ligt”. Deze laatste datum werd nadien (in 's Raads derde richtlijn van 9 december 1969 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting — Invoering van de belasting over de toegevoegde waarde in de Lid-Staten) vervangen door 1 januari 1972 (Publikatieblad 1969, nr. L 320, blz. 34). Op grond van deze voorschriften heeft de Bondsrepubliek Duitsland in het Umsatzsteuergesetz van 29 mei 1967 (Bundesgesetzblatt I, blz. 545) de belasting over de toegevoegde waarde met ingang van 1 januari 1968 ingevoeld en ook op het vervoer van toepassing verklaard. Dienovereenkomstig is in artikel 31 van het Umsatzsteuergesetz het Beförderungssteuergesetz (in de redactie van 13 juni 1955) — dat wil zeggen een wet welke vervoerprestaties ten dele eveneens naar het gewicht van de vervoerde waren en de afgelegde afstand belastte — uitdrukkelijk ingetrokken. In de invoering van het nieuwe Gesetz über die Besteuerung des Strassengüterverkehrs van 28 december 1968 zien eisers een gedeeltelijk herstel van de toestand zoals die zich vroeger op grond van het oude Beförderungssteuergesetz voordeed. Zij achten zulks met het oog op 's Raads voormelde beschikking en de aangehaalde richtlijnen ongeoorloofd, onafhankelijk van de vraag of alle Lid-Staten het stelsel van belasting over de toegevoegde waarde reeds hebben ingevoerd. Aangezien genoemde bepalingen volgens eisers in de Lid-Staten met voorrang ten opzichte van het nationale recht rechtstreeks toepasselijk zijn, komen zij tot het resultaat dat de wet van 28 december 1968 als onverbindend moet worden beschouwd. Zij beroepen zich daartoe voorts op een aantal voorschriften van het EEG-Verdrag. Huns inziens zijn de artikelen 5, alinea 2, en 74 van het EEG-Verdrag — met name in verband met de door de Raad in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid genomen beschikking van 13 mei 1965 — geschonden; ook acht eiser sub 1, artikel 80 van het EEG-Verdrag geschonden, omdat wet de nieuwe wet een verdeling van het vervoer ter bescherming van de Duitse Bundesbahn is beoogd. Van zodanige schending is volgens deze eiser ook sprake met betrekking tot artikel 93, paragraaf 3, van het EEG-Verdrag, omdat in genoemde wet een de mededinging vervalsende steunmaatregel, een indirecte subsidie, ten behoeve van de Duitse Bundesbahn is voorzien — zonder dat de Commissie daarin tevoren heeft toegestemd —. Ten slotte zij vermeld dat tiser sub 2 in het bodemgeschil ook schending van de artikelen 37 en 86 van het EEG-Verdrag had gesteld, waarvan volgens de verwijzende rechterlijke instantie echter geen sprake kan zijn — evenmin als van schending van artikel 74 van het EEG-Verdrag —.
In verband met deze feiten achten de verwijzende rechterlijke instanties met het oog op hun beslissing opheldering aangaande een aantal vragen van gemeenschapsrechtelijke aard noodzakelijk. Zij hebben dan ook de behandeling geschorst en zich, zoals door eisers in overweging was gegeven, bij beschikkingen van 23 februari 1970, 29 april 1970 en 20 mei 1970 overeenkomstig artikel 177, lid 2, van het EEG-Verdrag tot het Hof van Justitie gewend. Ons worden daarbij de navolgende vragen voorgelegd :
1.
Brengt artikel 4 van de beschikking van de Raad van 13 mei 1965 met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (65/ 271/EEG), juncto artikel 1 der eerste richtlijn van de Raad van 11 april 1967 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting (67/ 227/EEG) directe gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren en doen deze voorschriften voor die particulieren rechten ontstaan welke ook de nationale rechter heeft te eerbiedigen?
2.
Verbiedt artikel 4 van de beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) juncto artikel 1 der eerste richtlijn van 11 april 1967 (67/227/EEG) een Lid-Staat om reeds vóór 1 januari 1970 wederom specifieke belastingen in te voeren welke in plaats van de omzetbelasting voor het goederenvervoer worden geheven, indien deze Lid-Staat het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde reeds in werking heeft doen treden en de specifieke belastingen voor het goederenverkeer afgeschaft, ook wanneer op dit tijdstip nog niet alle overige Lid-Staten deze maatregelen hebben genomen?
3.
Is de Duitse Strassengüterverkehrssteuer (Bundesgesetzblatt 1968, L blz. 1461) waarbij een werkzaamheid en niet een uitwisseling van prestaties het criterium voor de belasting vormt (paragraaf 1 Strassengüterverkehrsteuergesetz) en voorts niet de vergoeding voor een contractuele prestatie doch de ritprestatie (produkt: tonnen/km) grondslag voor de belasting is als specifieke belasting te beschouwen in de zin van artikel 4 der beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) welke voor het goederenverkeer in plaats van de omzetbelasting wordt geheven ?"
Deze drie vragen (gesteld in de zaak 9-70) vinden wij, zij het enigszins afwijkend geformuleerd en in een andere volgorde, ook terug in de zaken 20 en 23-70. — In de zaak 9-70 worden echter bovendien subsidiair — voor het geval dat het Hof van Justitie de vragen 1 tot en met 3 in ontkennende zin mocht beantwoorden — de navolgende prejudiciële vragen gesteld :
4.
Brengen artikel 5, tweede lid, EEG-Verdrag juncto artikel 74 van het EEG-Verdrag alsmede artikel 4 der beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) en artikel 1 der eerste richtlijn van 11 april 1967 (67/227/EEG) directe gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulier, waarop deze zich ook voor de rechter van een Lid-Staat kan beroepen ?
5.
Moeten onder „voorwaarden voor het vervoer” in de zin van artikel 80, eerste lid, van het EEG-Verdrag ook worden verstaan belastingen die specifiek het goederenverkeer treffen?
6.
Verbiedt artikel 80, eerste lid van het EEG-Verdrag ook de bescherming van spoorwegondernemingen die in een Lid-Staat van staatswege worden geëxploiteerd ?
7.
Brengt artikel 80, eerste lid, van het EEG-Verdrag rechtstreekse gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulieren, waarop laatstgenoemden zich voor de nationale rechter kunnen beroepen ?
8.
Geldt het verbod van steunmaatregelen der artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag ratione materiae ook op vervoersgebied?
9.
Verbieden de artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag ook de bescherming van spoorwegondernemingen die in een Lid-Staat van staatswege worden geëxploiteerd ?
10.
Is van een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel niet langer sprake wanneer de Commissie geen beschikking ex artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag heeft genomen en het desbetreffende feitencomplex haar bekend was?
11.
Brengt artikel 92 EEG-Verdrag rechtstreekse gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulieren, waarop laatstgenoemden zich voor de nationale rechter kunnen beroepen ?"
Nopens al deze vragen heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen overeenkomstig artikel 20 van het Statuut van het Hof van Justitie van de EEG schriftelijk haar standpunt bepaald. In de zaak 9-70 hebben bovendien de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en het Finanzamt te Traunstein schriftelijke opmerkingen ingediend, evenals eisers in de zaken 20 en 23-70 en, zij het na het verstrijken van de termijn, het Finanzamt Düsseldorf-Altstadt in de zaak 23-70. — Bij de op 15 september 1970 gehouden mondelinge behandeling hebben de vertegenwoordigers van eisers alsook de gemachtigden van de Bondsregering en van de Commissie het woord gevoerd.
De beantwoording van de gestelde vragen
Wanneer men tracht een oplossing voor de opgeworpen problemen te vinden, dan ligt het voor de hand allereerst in te gaan op de drie vragen welke in alle drie zaken werden gesteld. De volgorde van behandeling speelt daarbij geen beslissende rol wanneer men, zoals ik mij voorstel te doen, in ieder afzonderlijk geval de zaak uitputtend bespreekt.
1.
Nu eisers de onverbindendheid van de hierbedoelde wet vooral uit artikel 4 van genoemde beschikking van de Raad juncto artikel 1 van voormelde eerste richtlijn van de Raad willen afleiden, rijst allereerst de vraag of op zulke tot Lid-Staten gerichte handelingen wel ooit aanspraken van particulieren kunnen worden gebaseerd, welke door de rechter moeten worden geëerbiedigd, dan wel of zij contrair nationaal recht principieel niet vermogen te verdringen. De Bondsregering heeft ten deze met klem het standpunt verdedigd, dat van onmiddellijke toepasselijkheid geen sprake kan zijn. Daarentegen kwam de Commissie, na een uiteenzetting te hebben gegeven van alle gronden welke vóór of tegen zodanige onmiddellijke toepasselijkheid kunnen worden aangevoerd, tot de slotsom dat er geen principiële bezwaren, geen klemmende argumenten tegen de rechtstreekse toepasselijkheid kunnen worden ingebracht en dat niet zonder meer uitgesloten moet worden geacht dat aan bepaalde voorschriften van tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen een zodanige werking kan toekomen. Het standpunt van eisers komt hiermede geheel overeen.
Dat aan het opgeworpen probleem een grote principiële betekenis toekomt, is zonder meer duidelijk. Zou moeten worden aangenomen dat talrijke tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen rechtstreeks toepasselijk zijn en zou dit communautaire recht rechtstreeks tot gelding kunnen komen, dan zou de integratie ongetwijfeld in vergaande mate worden bevorderd en ook zou zulks kunnen medebrengen dat de nationale rechterlijke instanties de burgers binnen de gemeenschappelijke markt meer rechtsbescherming bieden (op het belang van zodanige werking is in de prejudiciële zaken 26-62 (Jurisprudentie 1963, Deel IX, blz. 24) en 28-67 (Jurisprudentie 1968, Deel XIV, blz. 218) gewezen). In het omgekeerde geval zou men zich bij overtreding van gemeenschapsrechtelijke beschikkingen slechts van de tijdrovende declaratoire procedure volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag kunnen bedienen, procedure waarop particulieren rechtens geen invloed kunnen uitoefenen, terwijl het voorts de vraag is of de daaraan voor de burger verbonden consequenties (bij veorordeling van de Lid-Staten) gelijkwaardig zijn aan die van rechtstreekse binding van het gemeenschapsrecht.
Naar door alle betrokkenen terecht is betoogd, kan bij de behandeling van dit belangrijke vraagstuk niet zonder meer met onze vroegere jurisprudentie worden te rade gegaan. Wel kunnen aan deze jurisprudentie vingerwijzingen ten gunste van het standpunt van eisers worden ontleend, zodat het voor de hand ligt deze thans eerst op hun mérites te beoordelen. — Om te beginnen kan het tot verheldering bijdragen dat in de jurisprudentie betreffende rechtstreeks toepasselijke verdragsvoorschriften de tekst van het artikel van ondergeschikte betekenis werd geacht voor zover zij tot de Lid-Staten blijken te zijn gericht. Ik verwijs in dit verband naar de arresten betreffende de artikelen 12, 31, 32, alinea 1, 37, alinea 2, 53 en 95, alinea's 1 en 2. Zonder uitzondering gaat het hier om bepalingen waarin slechts verplichtingen der Lid-Staten tot doen of tot nalaten worden omschreven. Het Hof deed desondanks bedoelde voorschriften onmiddellijk ten behoeve van particulieren terugwerken en achtte deze bepalingen, voor zoveel zij zich daartoe, gezien hun verdere inhoud, schijnen te lenen, rechtstreeks toepasselijk. Het ligt derhalve voor de hand dergelijke voorschriften van secondair recht, dat wil zeggen beschikkingen welke tot de Lid-Staten zijn gericht en hun een verplichting tot doen of tot nalaten opleggen, op overeenkomstige wijze te beoordelen. Anders gezegd, het lijkt te verdedigen ook in zulke gevallen het formele gezichtspunt van ondergeschikte betekenis te achten en zich alleen af te vragen of de voorschriften, naar aard en inhoud, geschikt zijn om ten behoeve van particulieren rechtstreeks aanspraken te doen ontstaan.
Voorts dient te worden gewezen op de jurisprudentie betreffende artikel 173 van het EEG-Verdrag waarin, naar men weet, het recht van particulieren om op te komen tegen tot anderen gerichte beschikkingen afhankelijk is gesteld van de vraag of zij rechtstreeks worden geraakt. Een zodanig recht van beroep werd ook toegekend met betrekking tot beschikkingen welke tot Lid-Staten zijn gericht. Dat in dit verband (men zie het arrest in de zaken 106 en 107-63, Jurisprudentie, Deel XI, blz. 516) van rechtstreeks toepasselijke beschikkingen der Commissie wordt gesproken, is opmerkelijk, hoewel natuurlijk rechtstreeks geraakt zijn in de zin van artikel 173 en rechtstreekse toepasselijkheid niet mogen worden gelijkgesteld.
Een derde interessant fenomeen, waarop zowel door de Commissie als door eisers sub 2 en sub 3 is gewezen, is het arrest in de zaak 38-69 (Jurisprudentie, Deel XVI, blz. 58). Daarin wordt met betrekking tot de zogenaamde acceleratie-beschikking van de Raad van 26 juni 1966 overwogen „dat die beschikking, ofschoon naar de vorm alleen tot de Lid-Staten gericht, bestemd is op de gehele gemeenschappelijke markt te werken en de voorwaarde of voorbereiding vormt voor de totstandkoming — ingevolge artikel 9, lid 1, en voor zover met name de betrekkingen met derde landen betreft, ingevolge 's Raads Verordening nr. 950/68/EEG van 28 juni 1968 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief (Publikatieblad nr. L 172, 1968, blz. 1) — van in de Lid-Staten rechtstreeks bindende voorschriften.” Deze uitspraak werd weliswaar gedaan in een procedure volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag en betrof een beschikking van aanvullende aard in de zin van artikel 235 van het Verdrag. Omdat het echter in ruimere zin om secondair gemeenschapsrecht ging, acht ik het niet onjuist om uit voormeld arrest te concluderen dat het Hof van Justitie bereid is een zelfde standpunt ook in te nemen met betrekking tot kennelijk overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag genomen en tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen.
In deze richting wijzen ten slotte ook de door eisers sub 2 en 3 aangehaalde arresten van Duitse rechteilijke instanties betreffende de rechtstreekse toepasselijkheid van tot de Staten gerichte beschikkingen, alsook de door deze eisers geciteerde opvattingen van gezaghebbende auteurs (van deze laatste zal ik thans geen opsomming geven; ik moge in zoverre verwijzen naar de in de stukken genoemde vindplaatsen).
Het gewicht van de bezwaren welke tegen de opvatting van de Commissie werden ingebracht, mag echter niet worden miskend. Zij worden vooral ontleend aan het verdragsstelsel voor secondair recht, zoals dat in artikel 189 tot uitdrukking komt. Volgens dit systeem wordt onderscheiden tussen: verordeningen met algemene strekking, welke in al hun onderdelen verbindend en in elke Lid-Staat rechtstreeks toepasselijk zijn; richtlijnen die ten aanzien van het te bereiken resultaat verbindend zijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij zijn bestemd, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid laten vorm en middelen te kiezen; en voorts beschikkingen, die in al hun onderdelen verbindend zijn voor degenen tot wie ze uitdrukkelijk zijn gericht. Uit deze omschrijvingen zou men kunnen concluderen dat rechtstreeks toepasselijke voorschriften door de gemeenschapsinstanties slechts in de vorm van verordeningen kunnen worden gegeven, omdat alleen van verordeningen wordt gezegd dat zij in de Lid-Staten rechtstreeks gelden. In alle andere gevallen zou er dan echter eerst door de nationale overheid een transformatie- of uitvoeringshandeling moeten worden verricht, waardoor onmiddellijk toepasselijk recht in de zin der richtlijnen en beschikkingen wordt geschapen. — Dat dit scherpe onderscheid voor wat de rechtstreekse toepasselijkheid betreft als absoluut dwingend zou zijn te beschouwen, zou ik echter evenmin als de Commissie en eisers sub 2 en sub 3 willen aannemen. Wanneer het Verdrag onderscheidt tussen onmiddellijke recht-schepping door de instellingen der Gemeenschap enerzijds en „getrapte” rechtschepping met inschakeling van nationale instanties, dan is mijns inziens in dit laatste geval (waarom het, naar men weet, in menig verdragsartikel uitsluitend gaat) hoofdzakelijk gedacht aan procédés waarbij voor het creëren van toepasselijk recht een transformatie- of uitvoeringshandeling van de nationale overheid nodig is, bij voorbeeld aan geboden tot handelen waarbij de Staat een zekere vrijheid van beoordeling is gelaten. Dikwijls, wellicht regelmatig, gaat dit op voor beschikkingen en richtlijnen. Hiernaast komen ongetwijfeld echter ook beschikkingen — c.q. gedeelten van beschikkingen — voor, waarin niet een dergelijke transformatiehandeling wordt verlangd (men denke slechts aan zogenaamde stand-still-geboden of voorschi iften ingevolge welke men zich van bepaalde handelingen heeft te onthouden). Stellig in zulke gevallen, mogelijk echter ook (ik laat dit thans in het midden) bij geboden tot handelen waarin aan de Staat niet een bepaalde speelruimte is gelaten, lijkt de veronderstelling gerechtvaardigd dat daaraan ondanks het feit dat uitsluitend aan de Lid-Staten een verplichting wordt opgelegd, ook een reflexwerking ten gunste van de burgers van de gemeenschappelijke markt toekomt, welke werking dan evenals het geval is met de overeenkomstige verdragsvoorschriften, door de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks moet worden gehandhaafd wanneer sprake is van duidelijke, ondubbelzinnige en niet van voorwaarden afhankelijk gestelde bevelen. Men kan namelijk met eisers sub 2 en sub 3 betogen, dat in zulke gevallen strikt genomen sprake is van procédés welke op het scheppen van recht gelijken. Wanneer men hierop, dat wil zeggen op het eigenlijke rechtskarakter der handelingen let, dan kan men ze derhalve voor wat de daaraan verbonden rechtsgevolgen en met name de rechtstreekse toepasselijkheid betreft met de verordeningen van de Gemeenschap gelijk stellen. Het principieel onderscheid tussen de handelingen van het secondaire gemeenschapsrecht, zoals dat in het Verdrag is voorzien, wordt daardoor stellig niet uitgewist. Ook dat de rechtszekerheid in gevaar zou worden gebracht, vermag ik niet in te zien. In ieder geval kan men zeggen, dat hiertegen de verhoogde rechtsbescherming van de particulieren, dat wil zeggen een werking waaraan, naar ik reeds betoogde, door het Hof van Justitie bijzondere betekenis is toegekend toen het de criteria voor rechtstreeks toepasselijke verdragsvoorschriften had vast te leggen, opweegt.
Ten slotte zou ik ook geen betekenis willen toekennen aan het bezwaar dat het Verdrag geen publikatie van beschikkingen voorschrijft en dat tot plaatsing in het Publikatieblad veeleer van geval tot geval door het desbetreffende orgaan wordt besloten. Betoogd wordt dat wanneer publikatie achterwege blijft en een beschikking niettemin als rechtstreeks toepasselijk wordt beschouwd, gelijkheid van rechtsbescherming niet gegarandeerd is, omdat die rechtsbe scherming dan zou afhangen van het tijdstip waarop belanghebbende toevalligerwijze van de uitvaardiging der beschikking kennis verkrijgt. — Terecht wordt er daartegenover op gewezen, dat publikatie, behoudens wanneer zij uitdrukkelijk is voorgeschreven, geen voorwaarde voor de rechtsgeldigheid is en dat aan plaatsing in het Publikatieblad allereerst een beschermende functie toekomt, zodat een handeling niet aan betrokkene mag worden tegengeworpen wanneer publikatie niet heeft plaatsgehad. Precies het omgekeerde is het geval wanneer een enkeling zich te zijner verdediging in rechte op een dergelijke handeling beroept, met andere woorden daaraan voordelen wil ontlenen. Afgezien van het feit dat bij gebreke van publikatie alle betrokkenen zich wat betreft de mogelijkheid kennis van de beschikking te verkrijgen principieel in dezelfde situatie bevinden, verdient overigens ook opmerking dat met name handelingen als die welke thans ter beoordeling staan wegens het eraan toekomend belang geregeld worden gepubliceerd, welke omstandigheid juist de burgers van de gemeenschappelijke markt op rechtstreekse toepasselijkheid kan doen vertrouwen. Uit het feit dat publikatie van tot Lid-Staten gerichte beschikkingen niet met zoveel woorden is voorgeschreven, mag derhalve niet worden geconcludeerd dat zij nimmer rechtstreeks toepasselijk zijn.
Op grond van een en ander ben ik derhalve ten slotte geneigd mij te scharen aan de zijde van de Commissie en eisers die betoogden dat tegen de rechtstreekse toepasselijkheid van voorschriften ener tot een Lid-Staat gerichte beschikking geen principiële, dwingende, argumenten kunnen worden aangevoerd wanneer zij naar hun inhoud geschikt zijn individuele aanspraken te doen ontstaan.
2.
Deze principiële vaststelling, volgens welke toepassing van artikel 4 van voormelde beschikking door de nationale rechter niet a priori mag worden uitgesloten, dient te worden gevolgd door een onderzoek naar de vraag of aan genoemd voorschrift, gezien zijn inhoud, rechtstreekse werking toekomt. Hierbij moeten twee aspecten worden onderscheiden.
a)
Allereerst dient te worden nagegaan of de als beschikking gekwalificeerde handeling van de Raad werkelijk een beschikking is dan wel slechts een programma, en met name of alvorens het hierbedoelde artikel 4, alinea 2, kan worden toegepast, nog communautaire uitvoeringsmaatregelen nodig zijn. De Bondsregering schijnt van deze laatste veronderstelling uit te gaan, terwijl de Commissie en eisers 2 en 3 een tegenovergesteld standpunt innemen.
Dat de opgeworpen vraag niet geheel ongerechtvaardigd is, geeft ook de Commissie toe; voor een aantal voorschriften uit 's Raads beschikking erkent zij zelfs dat van voorlopig onverbindende bepalingen sprake is. Ik verwijs inzoveire naar bladzijde 14 van haar memorie in de zaak 23-70, waarin genoemde bepalingen worden opgesomd. — Voor wat artikel 4 van 's Raads beschikking betreft vindt de vraag haar verklaring in de omstandigheid dat in lid 1 met betrekking tot de toepassing — door de Lid-Staten — van het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting op het goederenvervoer van een „nader te bepalen wijze” sprake is. Of deze — uiteraard gemeenschapsrechtelijke — wijze van toepassing reeds volledig is omschreven in de op de artikelen 90 en 100 van het EEG-Verdiag berustende tweede richtlijn inzake de omzetbelasting, is ten vraag welke de Commissie onbeantwoord liet. Eisers 2 en 3 hebben haar bevestigend beantwoord, en wel met een beroep op de omstandigheid dat genoemde richtlijn (bij voorbeeld in artikel 6) ook bepaalde regelingen voor vervoerprestaties geeft.
Evenwel behoeft na het mijns inziens overtuigend betoog der Commissie de vraag of en in hoeverre de wijze van toepassing, gemeenschapsrechtelijk gezien, nog nader moet worden geregeld, voor wat het ons thans alleen interes serende artikel 4, alinea 2 betreft geen bespreking meer. Zoals bekend, wotdt in dit voorschrift bepaald dat „het in de vorige alinea bedoelde stelsel… uiterlijk bij zijn inwerkingtreding de plaats (zal) innemen van de regelingen inzake de specifieke belastingen die in de plaats van omzetbelasting worden geheven, voor zoveel het goederenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren aan die regelingen is onderworpen”. De Bonds-regering heeft hieraan voldaan en derhalve ten deze zelf kennelijk geen communautaire uitvoeringsvoorschriften noodzakelijk geacht. In een juiste rechtsopvatting gaat nu echter met het gebod van artikel 4, alinea 2, ingevolge hetwelk de specifieke belastingen op het vervoer moeten worden vervangen, dat wil zeggen afgeschaft, logischerwijze een verbod gepaaid zulke in de plaats van omzetbelasting geheven specifieke belastingen wederom in te voeren. Dit gebod tot nalaten kan ongetwijfeld als juridisch perfect worden beschouwd in die zin, dat bijzondere uitvoeringsmodaliteiten niet nodig zijn. Inderdaad kan derhalve, in ieder geval wat het juist besproken aspect betreft, moeilijk worden ontkend dat van een beschikking — en wel van een rechtstreeks toepasselijke beschikking — sprake is.
b)
Belangrijker is in casu echter de volgende vraag, namelijk of genoemd verbod om nieuwe belastingen van het type der vervangen specifieke belastingen op het goederenvervoer wederom in te voeren, reeds thans ten volle geldt, nauwkeuriger gezegd: of het van kracht is zodra de specifieke goederenver-voersbtlastingen door het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting zijn vervangen, ongeacht of ook de andere Lid-Staten reeds tot bedoelde vervanging zijn overgegaan, dan wel of het op grond van artikel 4 van 's Raads beschikking juncto artikel 1 van de eerste richtlijn inzake de omzetbelasting (zoals die na de derde richtlijn is komen te luiden) geacht moet worden per 1 januari 1972 effect te sorteren, dat wil zeggen op de dag waarop het gemeenschappelijke stelsel voor de omzetbelasting uiterlijk in de Lid-Staten moet zijn ingevoeld. Dit laatste is de opvatting van de Bondsregering, de Commissie en de Finanzämter Traunstein en Düsseldorf-Altstadt; eisers 2 en 3 menen daarentegen dat voor iedere Lid-Staat afzonderlijk het tijdstip van invoering van het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting moet worden aangehouden.
In antwoord op deze belangrijke vraag moet in overeenstemming met het standpunt van de verwijzende rechterlijke instanties worden gezegd, dat de tekst van artikel 4 van 's Raads beschikking in zijn beide alinea's niet ondubbelzinnig is. Enerzijds is er in artikel 4, alinea 1, sprake van een gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting dat „in werking is getreden” en wordt derhalve niet een formulering gebezigd blijkens welke dat stelsel op een bepaald tijdstip „in werking moet worden gesteld”; anderzijds wordt gesproken van de Lid-Staten (hoewel niet van alle Lid-Staten, hetgeen duidelijker zou zijn geweest) en van een beschikking van de Raad betreffende het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting, derhalve van een verklarende handeling van de Raad. Aangezien derhalve meer dan één uitlegging mogelijk is, dient men te rade te gaan met zin en doelstelling van 's Raads beschikking en richtlijnen, waarin een uiterste datum voor de invoering van het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting is vastgesteld. Met name schijnt dan van belang dat de Raad zijn beschikking nam met het oog op de harmonisatie van nationale rechtsvoorschriften welke de mededingingsvoorwaarden in het vervoer vervalsen, en in verband met de eisen van een gemeenschappelijk vervoerbeleid. Zoals de Commissie terecht heeft betoogd, kan hiermede slechts een harmonisatie op communautair niveau en op één enkel tijdstip, namelijk uiterlijk op 1 januari 1972 — datum waarop door alle Lid-Staten aan de beschikking gevolg moet zijn gegeven — zijn bedoeld. Meer verlangt het gemeenschapsrecht niet. Geeft een Lid-Staat reeds op een vroeger tijdstip uitvoering aan 's Raads beschikking, dan kan die Staat derhalve niet — ongeacht de gedragslijn der andere Lid-Staten — reeds vanaf bedoeld tijdstip verplicht zijn het gekozen systeem onveranderd te laten. Een andere opvatting zou namelijk impliceren dat men voor het volgen van een gedragslijn welke, communautair gezien, aanbeveling verdient, zou worden gestraft en dat een Lid-Staat die vroegtijdig tot handelen overging, zou kunnen worden benadeeld. Die Lid-Staat zou niet meer de vrijheid van handelen hebben waarover de andere Lid-Staten tot aan de invoering van het gemeenschappelijk stelsel van belastingheffing over de toegevoegde waarde beschikken. Met name zou zulk een Lid-Staat niet meer door passende maatregelen kunnen reageren op een optreden van andere Lid-Staten dat op het terrein van de belastingen op het vervoer tot ernstige ontwrichting van de mededingingsverhoudingen leidt (het behoeft wel geen betoog dat de door eisers 2 en 3 genoemde mogelijkheid om van de beschermende clausules van het Verdrag gebruik te maken met een optreden van de nationale overheid niet mag worden gelijkgesteld). Dat de gemeenschapswetgever dit zou hebben gewild, lijkt nauwelijks denkbaar. Daarbij komt dat de door de communautaire wetgever voorziene invoeringstermijn zeker ook bedoeld is om experimenten met een voor vijf Lid-Staten geheel nieuwe materie mogelijk te maken, nog afgezien van de eisen van het conjunctuurbeleid waarmede volgens het uitdrukkelijk voorschrift van artikel 1 van de eerste richtlijn van de Raad rekening moet worden gehouden.
Hiertegenover leggen de door eisers sub 2 en 3 voorgedragen argumenten mijns inziens geen gewicht in de schaal. Dit geldt in de eerste plaats voor hun verwijzing naar 's Hofs jurisprudentie in de zaak 13-68 (Jurisprudentie 1968, Deel XIV, blz. 642). Het ging hier om een probleem van andere orde, namelijk om de invoering van nieuwe kwantitatieve beperkingen, welke volgens artikel 31 van het Verdrag is verboden. Dat daarbij cp de kennisgeving van de lijsten van geliberaliseerde produkten (derhalve op de nakoming van een plicht tot handelen) onderscheidenlijk op de afloop van de daartoe gestelde termijn werd gelet, vond zijn oorzaak uitsluitend in het feit dat artikel 31 van het Verdrag ten deze een duidelijk verbod inhoudt. Daarentegen kan aan het Verdrag niet een algemeen stand-still-principe, een algemeen verbod van nieuwe beperkingen als door eisers bedoeld, worden ontleend, dat zonder meer kan worden toegepast op de langdurige inspanningen om op vervoersgebied tot harmonisatie te komen. — Hetzelfde geldt voor de opmerking van eisers dat, anders dan in het volkerenrecht het geval is, volgens het communautaire rechtssysteem de nakoming van verdragsverplichtingen niet afhankelijk kan worden gesteld van de vraag of ook de andere Lid-Staten hun verdragsverplichtingen reeds nakwamen, anders gezegd aan zodanige nakoming zou niet het voorbehoud mogen worden verbonden dat er in bepaalde gevallen op kan worden teruggekomen —; veeleer zou men ten deze te rade hebben te gaan met de bijzondere procedures van de artikelen 169 en 170 welke nakoming der verdragsverplichtingen ten doel hebben (eisers wezen in dit verband, met het oog op het door de Commissie uit te oefenen toezicht, op de jurisprudentie in de zaken 52 en 55-65). Dit argument baat eisers niet wanneer van nakoming ener verdragsverplichting binnen een bepaalde termijn sprake is, zodat voordien aan toepassing van voormelde, voor het geval van schending van verdragsverplichtingen voorziene, procedures niet kan worden gedacht. — Ten slotte kan ook aan de door eisers ingeroepen bescherming van het vertrouwen der justitiabelen — in verband met een bepaalde rechtstoestand — geen argument ten gunste van hun standpunt worden ontleend. Doorslaggevend is hier dat het gemeen schapsrecht het intreden van een bepaalde rechtstoestand eerst op een in de toekomst gelegen tijdstip heeft verlangd. Tegen schending van het vertrouwen der justitiabelen kan men derhalve niet op gronden, aan het communautaire recht ontleend, doch hoogstens in het kader van het nationale recht opkomen, voor zover daarin aan de mogelijkheid zulke wettelijke regelingen te wijzigen beperkingen zijn gesteld.
Op grond van zin en doelstelling van de beschikking en richtlijnen van de Raad kan derhalve slechts worden geconcludeerd dat het verbod specifieke belastingen op het goederenvervoer wederom in te voeren voor een Lid-Staat niet reeds van kracht wordt wanneer hij deze belastingen door het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting heeft vervangen, doch eerst op het tijdstip waarop de belastingharmonisatie in de Gemeenschap uiterlijk moet zijn gerealiseerd. Volgens de jurisprudentie betreffende de rechtstreeks toepasselijke verdragsvoorschriften betekent dit voorts, dat artikel 4, alinea 2, van 's Raads beschikking juncto genoemde richtlijnen van de Raad nog niet onbeperkt en zonder voorbehoud toepasselijk zijn (Jurisprudentie 26-62, Deel IX, blz. 26) en dat de gewraakte Duitse vervoersbelastingwet derhalve niet met verwijzing naar genoemde voorschriften nietig mag worden geacht.
3.
Gezien dit resultaat behoeft de derde vraag van de verwijzende rechterlijke instanties, namelijk of het Duitse Stras-sengüterverkehrsteuergesetz een specifieke belastingwet als bedoeld in artikel 4 van 's Raads beschikking is, dat wil zeggen een belasting betreft welke op het goedetenvervoer in de plaats van omzetbelasting wordt geheven en niet wederom mag worden ingevoerd, eigenlijk geen bespreking meer. Ik zal echter, zoals ik reeds aankondigde, ook deze vraag subsidiair nog kort bespreken. Vooropgesteld zij evenwel dat de vraag, in de gestelde vorm, niet kan worden beantwoord omdat zij een kwalificatie van de nationale wet noodzakelijk zou maken en toepassing van het gemeenschapsrecht op een concreet geval zou impliceren, waartoe het Hof, zoals men weet, in een procedure ingevolge artikel 177 van het EEG-Verdrag niet bevoegd is. Wij moeten volgens het ten deze gebruikelijke procédé uit de gestelde vraag de toelaatbare vraag betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht „lospellen”, hetgeen in casu wil zeggen dat wij ons alleen hebben af te vragen welke de kenmerken zijn van een „specifieke belasting” in de zin van artikel 4 van 's Raads beschikking van 13 mei 1965.
Ook hierover zijn betrokkenen het niet eens. De Bondsregering, de Commissie en het Finanzamt Düsseldorf-Altstadt komen tot een definitie welke de Güterbeforderungssteuer niet omvat. Eisers in de oorspronkelijke gedingen bepleiten (vooral ter ver mijding van wetsontduiking) een ruimere begripsomschrijving. Huns inziens mag men niet verlangen dat bedoelde belasting alle kenmerken van een omzetbelasting vertoont en behoeft slechts sprake te zijn van bijzondere belastingen welke met de vroegere Beförderungssteuer te vergelijken zijn. Naar zin en doelstelling van artikel 4, alinea 2, van 's Raads beschikking zou in de eerste plaats op de werking van de belasting dienen te worden gelet en derhalve een verhoging van de belastingdruk welke de mededingingsvoorwaarden ontwricht, als verboden moeten worden beschouwd.
Ik wil al dadelijk zeggen, dat ik ook hier het standpunt van de Bondsregering en van de Commissie het juiste acht. — Reeds uit de tekst van artikel 4 blijkt duidelijk, dat het alleen gaat om de inwerkingtreding van het gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting en de toepassing daarvan op het goederenvervoer. Daaruit kan het verbod van specifieke belastingen welke in de plaats van omzetbelasting worden geheven worden afgeleid, dat wil zeggen alleen het verbod van zulke belastingdoublures. Primordiaal is derhalve de vraag naar kenmerken en functies van het stelsel voor de omzetbelasting en niet een of andere wijze van belasting van het vervoer. Zo gezien kan het alleen gaan om belastingen geheven ter zake van een uitwisseling van prestaties, waarbij de contraprestatie normaliter de grondslag is, terwijl zij uitsluitend ten doel hebben de Staat inkomsten te verschaf-fen. Aan artikel 4 zou daarentegen een ongeoorloofde uitbreiding worden gegeven wanneer men reeds met een zekere analogie, een zekere vergelijkbaarheid met omzetbelasting, vooral naar werking en last, genoegen zou nemen; het doel is immers kennelijk slechts harmonisatie van de belastingstructuren. Anderzijds kan ook uit de door eisers geciteerde voorgeschiedenis der beschikking niet worden afgeleid, dat een verdergaande harmonisatie van de mededingingsverhoudingen op vervoergebied zou zijn beoogd, immers men heeft niet eens naar uniformering der tarieven gestreefd. Terwijl dit een en ander zonder meer uit de tekst der beschikking volgt, kan een verdergaande definitie van de term „specifieke belastingen” ook niet — zoals eisers sub 2 en sub 3 willen — worden gerechtvaardigd met een beroep op verschillende verdragsvoorschriften welke, zoals artikel 12, „heffingen van gelijke werking” betreffen of, zoals artikel 95, niet rechtstreeks geheven belastingen c.q., zoals artikel 37, de zijdelingse beheersing, leiding of beïnvloeding van de uitvoer. Alleen reeds de omstandigheid dat genoemde verdragsbepalingen van wezenlijk andere strekking zijn, immers het opheffen van handelsbelemmeringen aan de grenzen beogen, maakt dat aan dergelijke vergelijkingen niet te denken valt. In laatstgenoemd geval ligt het ook veel meer voor de hand aan een „grote schoonmaak” te denken dan wanneer het gaat om de eerste stap op de weg naar harmonisatie der belastingstructuren.
Komt men echter op grond van een en ander met de Bondsregering en de Commissie tot een enger begrip „specifieke belastingen”, dan moet tevens worden geconcludeerd dat de nieuwe belasting op het goederenvervoer, ofschoon ongetwijfeld in sommige opzichten gelijkend op de vroegere bijzondere vervoersbelasting, in wezen toch niet met deze vroegere belasting, doch met de omzetbelasting op het goederenvervoer overeenstemt. Zij betreft alleen het goederenvervoer over de weg, en wel in beginsel alleen dat op de lange afstand, heeft ten doel de positie van de Bundesbahn te versterken en beoogt derhalve een zekere verkeersbeïnvloeding. Daarbij komen een aantal andere aspecten (bijzonderheden betreffende de belasting op het eigen vervoer, vrijdom van belasting, belastingverlaging, ontheffingen en een groot aantal uitzonderingsvoorschriften;, op grond waarvan het — zoals de Commissie aantoonde — uitgesloten moet worden geacht aan de nieuwe vervoerbelasting de kenmerken van omzetbelasting — en aldus van specifieke belastineng in de zin van artikel 4 van 's Raads beschikking toe te kennen. Zo is bovendien te verklaren dat zij niet in de plaats van doch nevens de belasting over de toegevoegde waarde wordt geheven (ofschoon moet worden erkend dat dit formele criterium stellig niet als doorslaggevend is te beschouwen).
Samenvattend kan derhalve worden gezegd, dat men bij de beantwoording van de derde vraag, de kenmerken van de specifieke belastingen betreffende, niet tot een resultaat als door eisers in de bodemgeschillen gewenst kan komen.
4.
Bespreking behoeven thans nog slechts de vragen welke in de zaak 9-70 zijn gesteld voor het geval dat de vragen 1 tot en met 3 in ontkennende zin zouden worden beantwoord en welke ten dele ook in de zaak 23-70 (vragen 1 en 2) aan de orde komen, namelijk voor zover daarin naar de artikelen 5, 74 en 80 van het Verdrag wordt verwezen.
In dit verband moet men zich allereerst afvragen, of aan artikel 5, alinea 2, juncto artikel 74 van het EEG-Verdrag, aan de reeds genoemde handelingen van de Raad en — in die zin mag men de prejudiciële beschikking, gezien haar motivering, wel completeren — aan voornoemde aanbeveling der Commissie nopens het vervoerpolitieke programma van de Bondsregering door de burgers van de gemeenschappelijke markt rechtstreeks aanspraken kunnen worden ontleend. Zij behoeft geen uitvoerige bespreking. Met de Bondsre-gering, de Commissie en het Finanzamt Traunstein, meen ik dat zij in ontkennende zin moet worden beantwoord.
Vergelijkt men de inhoud van de in artikel 5 omschreven — tot nalaten strekkende — verplichtingen met de voorschriften welke het Hof van Justitie rechtstreeks toepasselijk heeft geacht, dan ontkomt men stellig niet aan de conclusie dat het artikel te algemeen en te onbepaald is en derhalve door de nationale rechter niet kan worden toegepast zonder dat deze met andere materiële verdragsvoorschriften van meer concrete en precieze inhoud heeft te rade te gaan. Zulk een materieel-rechtelijk voorschrift is artikel 74 van het EEG-Verdrag ongetwijfeld niet. Ook artikel 74 is te onbepaald, het legt de inhoud van het gemeenschappelijk vervoerbeleid nog niet vast, terwijl in het volgende artikel slechts enige procedureregels zijn voorzien. Aan artikel 5 juncto artikel 74 kunnen derhalve stellig geen individuele rechten worden ontleend.
Werd ten aanzien van 's Raads hierbe-doelde beschikking en richtlijnen betreffende de omzetbelasting reeds vastgesteld dat particulieren er, althans voor 1 januari 1972, niet rechtstreeks aanspraken aan kunnen ontlenen, thans staat bovendien vast dat zodanige aanspraken ook niet op bedoelde handelingen in samenhang met de juist genoemde artikelen van het Verdrag kunnen worden gebaseerd.
In dit verband behoeft derhalve alleen nog op de aanbeveling der Commissie uit het jaar 1968 te worden ingegaan. Zoals de Commissie echter zelf zegt, werd hierin slechts de opvatting vaneen voor het vervoerbeleid verantwoordelijk gemeenschapsorgaan weergegeven; er is derhalve geen sprake van een handeling welker niet-inachtneming de verwezenlijking van de doeleinden van het Verdrag in gevaar zou brengen. Daar aanbevelingen bovendien, volgens de definitie van artikel 89, niet verbindend zijn, kan men derhalve op grond van de artikelen 5 en 74 van het Verdrag en de aanbeveling der Commissie, ook indien men ze in onderling verband en samenhang beziet, geenszins tot het resultaat komen dat daaraan door particulieren rechtsaanspraken kunnen worden ontleend. De vierde vraag moet dan ook, als gezegd, in haar geheel ontkennend worden beantwoord.
5.
De in de zaak 9-70 gestelde vragen 5 tot en met 8 betreffen, evenals de verwijzingen voorkomende in de eerste vraag gesteld in de zaak 23-70, de uitlegging van artikel 80 van het EEG-Verdrag. Zij kunnen derhalve — en zo hebben partijen het ook opgevat — gezamenlijk worden besproken.
In de eerste plaats moet worden nagegaan of artikel 80, althans bij het begin van de tweede etappe, in voormelde zin rechtstreeks toepasselijk is, want wanneer dit niet het geval is behoeft bij de inhoud van het voorschrift niet langer te worden stilgestaan. — De Bondsregering bepleit voor wat dit eerste punt van overweging betreft met klem voor een ontkennende beantwoording, erop wijzende dat bij het verbod van steuntarie-ven het voorbehoud van mogelijke machtiging is gemaakt, dat wil zeggen dat het verbod afhankelijk is gesteld van een beschikking der Commissie die daarbij over een ruime vrijheid van beoordeling beschikt, terwijl de beschikking ook niet behoeft te worden gepubliceerd en niet steeds vóór de inwerkingtreding der nationale maatregelen wordt genomen en er ook terugwerkende kracht aan mag worden toegekend. De Commissie bepleit harerzijds, mét eiser sub 1, een bevestigende beantwoording, dat wil zeggen een beant woording in die zin dat artikel 80 rechtstreeks toepasselijk is.
Echter mogen wij deze vraag wel onbeantwoord laten, omdat kan worden aangetoond dat in casu op de uitleggingsproblemen van artikel 80 niet behoeft te worden ingegaan, met andere woorden omdat — zoals het in het arrest in de zaak 13-68 (Jurisprudentie 1968, Deel XIV, blz. 641) is gezegd — „de verwijzing naar de desbetreffende tekst kennelijk onjuist is”. Inderdaad komen zowel de Bondsregering als de Commissie terecht tot de opvatting, dat weliswaar tot de in artikel 80 bedoelde „voorwaarden voor het vervoer” ook belastingen op het goederenvervoer kunnen behoren (dit blijkt reeds uit het arrest in de zaak 18-58 (Jurisprudentie 1960, Deel IV, blz. 409), doch dat bedoeld artikel eerst toepasselijk wordt wanneer de rechtsvoorschriften betreffende de vervoerverrichtingen de verhouding betreffen tussen vervoerondernemers en verladers, anders gezegd wanneer de van staatswege genomen maatregelen laatstgenoemden (ontvangers of afzenders dan wel beide) ten goede komen, doch niet wanneer aan andere takken van vervoer een voordeel wordt verschaft. De Bondsregering heeft in dit verband verwezen naar een door het Europese Parlement opgestelde terminologische lijst van vervoereconomische begrippen, gedagtekend 11 december 1961, volgens welke „onder vervoervoorwaarden wordt verstaan alle wettelijke en contractuele bepalingen waaraan de vervoer-ondernemingen en verladers zijn gebonden, met uitzondering van de prijzen”. Bovendien heeft zij terecht betoogd, dat maatregelen ten gunste van de takken van vervoer, dat wil zeggen maatregelen welke de mededinging tussen de verschillende takken van vervoer beïnvloeden, onder artikel 177 van het EEG-Verdrag vallen. Omdat de litigieuze Duitse wet echter — zoals reeds gezegd — de begunstiging van een bepaalde tak van vervoer (de Bundesbahn), en niet die van een verlader beoogt, lijkt het inderdaad onjuist bij haar beoordeling met artikel 80 van het EEG-Verdrag te rade te gaan. De gevraagde nadere interpretatie kan derhalve achterwege blijven.
6.
Een verdere groep van eveneens alleen in de zaak 9-70 gestelde vragen betreft de artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag. Ook deze vragen dienen voor de behandeling te worden samengevat.
Volgens de formulering van de verwijzende rechter moet ook hier eerst de vraag naar de rechtstreekse toepasselijkheid worden beantwoord, omdat daarvan afhangt of wij ons wel zullen hebben in te laten met de omschrijving van afzonderlijke begrippen welke in genoemde artikelen worden gebezigd. — Ik wil thans volstaan met erop te wijzen, dat de Bondsregering en de Commissie mijns inziens overtuigende argumenten hebben aangevoerd welke tegen de door eiser sub 1 voorgestane rechtstreekse toepasselijkheid pleiten. Daargelaten dat de omschrijving der onver enigbare steunmaatregelen zeer algemeen werd gehouden, is hier niet van een onbeperkt verbod sprake. Steunmaatregelen zijn alleen onverenigbaar voor zoveel niet anders is bepaald. Een reeks steunmaatregelen zijn in het Verdrag zelf (artikel 92 en artikel 77) geoorloofd verklaard of kunnen in „afgeleide” besluiten verenigbaar worden verklaard. In het geval van onverenigbaarheid neemt de Commissie, die ten deze over een zekere vrijheid van beoordeling beschikt, een beschikking. Bovendien zijn in artikel 94 uitvoeringsvoorschriften van de Raad voorzien, terwijl de Raad bovendien steunmaatregelen ook volgens artikel 93 toelaatbaar kan verklaren.
Eigenlijk behoeft echter op de vraag naar de rechtstreekse toepasselijkheid niet verder te worden ingegaan, want ook in het kader van de onderhavige zaak kan men, in de lijn van de gedach-tengang welke in het arrest 13-68 (Jurisprudentie 1968, Deel XIV, blz. 641) tot uitdrukking werd gebracht, vaststellen dat voor de Duitse wet op de ver-voerbelasting ten onrechte aan toepas sing van de verdragsvoorschriften nopens steunmaatregelen is gedacht. Ofschoon de wet begunstiging van de Bundesbahn ten doel heeft, kan in feite niet van steunmaatregelen als bedoeld in artikel 92 worden gesproken. Zoals reeds in andere zaken (bij voorbeeld in het arrest 30-59 (Jurisprudentie 1961, Deel VII, blz. 39/40) werd gepreciseerd, is daarvan slechts sprake wanneer ze uit staatsmiddelen worden bekostigd of bestaan in een ver mindering van de normaliter door een onderneming te dragen last. In casu zijn echter door de Staat ten behoeve van een tak van vervoer niet-rechtstreeks faciliteiten verleend in dier voege dat concurrerende takken van vervoer worden belast. Zulke dirigistische belastingmaatregelen vallen, anders dan eiser sub 1 meent, stellig niet onder artikel 92. Hiermede is ten deze, vooral met het oog op andere verdragsvoorschriften welke anders van hun betekenis zouden worden beroofd, het wezenlijke gezegd. Deze conclusie berust op uitlegging van het gemeenschapsrecht en kan derhalve geen aanleiding geven tot het verwijt dat het Hof van Justitie zich ten onrechte begeeft in vragen van relevantie welke aan de verwijzende rechter zijn voorbehouden. Zij zou bovendien medebrengen dat op de vraag of de artikelen 92 en volgende wel voor het vervoer gelden (vraag welke op grond van de artikelen 61 en 77 van het Verdrag en 's Raads beschikking van 13 mei 1965 in beginsel bevestigend zou moeten worden beantwoord) niet behoeft te worden ingegaan. Voorts wordt dan een onderzoek naar de vraag of deze voorschriften ook van belang zijn voor de bescherming van spoorwegbedrijven welke van overheidswege worden geëxploiteerd, overbodig (ook deze vraag ware, behoudens toepassing van artikel 90, alinea 2, bevestigend te beantwoorden) en ook kan buiten beschouwing blijven of van een met de gemeenschappelijke markt niet te verenigen steunmaatregel geen sprake kan zijn zolang de Commissie, ofschoon kennis dragende van de feiten, geen beschikking volgens artikel 93, alinea 2, van het EEG-Verdrag heeft genomen.
Ten aanzien van de laatste groep vragen kan derhalve slechts worden gecon cludeerd dat de artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag voor de beoordeling van de feiten door de verwijzende rechter irrelevant zijn.
7.
Samenvattend meen ik dat op grond van vorenstaande overwegingen de gestelde vragen als volgt dienen te worden beantwoord :
1.
In tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen der gemeenschapsorganen kunnen voorschriften voorkomen welke in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren directe gevolgen teweegbrengen en voor die particulieren rechten doen ontstaan welke de rechterlijke instanties der Lid-Staten hebben te eerbiedigen.
2.
Artikel 4, lid 2, van 's Raads beschikking van 13 mei 1965 houdt een duidelijk verbod in, welks nakoming niet van verdere communautaire handelingen afhankelijk is. Uit artikel 4 van die beschikking juncto artikel 1 van de eerste richtlijn inzake de omzetbelasting van 11 april 1967 (zoals deze luidt ingevolge de derde richtlijn van 9 december 1969) volgt evenwel, dat het verbod wederom specifieke belastingen welke op het goederenvervoer in de plaats van omzetbelasting worden geheven in te voeren, eerst vanaf 1 januari 1972 geldt.
3.
Als specifieke belastingen in de zin van artikel 4 van 's Raads beschikking van 13 mei 1965 welke op het goederenvervoer in de plaats van omzetbelasting worden geheven, zijn uitsluitend te beschouwen belastingen die de wezenlijke kenmerken van belastingen op de omzet vertonen.
4.
Artikel 5, tweede lid, junctis artikel 74 van het EEG-Verdrag, artikel 4 van 's Raads beschikking van 13 mei 1965, artikel 1 van de eerste richtlijn van de Raad van 11 april 1967 en de aanbeveling der Commissie van 31 januari 1968 brengen in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren geen directe gevolgen — waarop deze laatsten zich voor de nationale rechter kunnen beroepen — teweeg.
5.
Voorwaarden voor het vervoer in de zin van artikel 80 van het EEG-Verdrag kunnen ook bestaan in belastingen op het goederenvervoer. Artikel 80 is echter slechts toepasselijk wanneer een begunstiging der verladers wordt beoogd en niet bij begunstiging van andere takken van vervoer als zodanig.
6.
De artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag gelden ook op vervoersgebied. Genoemde voorschriften inzake steunmaatregelen hebben echter geen betrekking op niet-rechtstreekse begunstiging van bepaalde takken van vervoer door de Staat in dier voege dat concurrerende takken van vervoer worden belast.
Voor het overige behoeven de met betrekking tot artikel 80 en de artikelen 92 en volgende gestelde vragen geen beantwoording, omdat de verwijzing naar deze voorschriften kennelijk onjuist is. — Volgens vaste rechtspraak van het Hof behoeft ook niet omtrent de kosten te worden beslist; de uitspraak dienaangaande is aan de verwijzende rechterlijke instanties voorbehouden.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.