Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 5 март 2026 година(1)
Дело C‑149/25
I Fly Aeroporikes Ypiresies AE,
Cycladesair Aviation GmbH,
Greenair Aviation GmbH
срещу
Archi Politikis Aeroporias (APA),
при участието на:
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE,
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE
(Преюдициално запитване, отправено от
Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция)
„ Преюдициално запитване — Разпределяне на слотовете на летищата в Съюза — Координирани летища и летища, управлявани по график — Изключване на полетите, извършвани изцяло по правилата за визуални полети (Visual Flight Rules (VFR) — Правомощие на държавите членки да допълват правилата за разпределяне на слотове — Регламент (ЕИО) № 95/93 — Право на приемане на местни указания за координираните летища — Член 5, параграф 1, буква а), член 5, параграф 3 и член 8, параграф 5 — Регламент (ЕО) № 1008/2008 — Право на приемане на национални правила за координираните летища — Член 19, параграф 1 — Ограничаване на държавите членки да въвеждат ограничения на използването на летища, управлявани по график, за полети по VFR “
1.        През 2023 г.
Archi Politikis Aeroporias (APA) (Гражданска въздухоплавателна администрация, Гърция) приема национални правила за разпределяне на слотовете(2) на гръцките летища. Тези правила изключват полетите, извършвани по правилата за визуални полети (наричани по-нататък „полетите по VFR“)(3), от разпределянето на слотове както на „координираните летища“, така и на „летищата, управлявани по график“.
2.        Запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали държавите членки са компетентни да приемат правила, които допълват Регламент (ЕС) № 95/93(4) и Регламент (ЕО) № 1008/2008(5). В случай че са компетентни, тя иска да се установи дали държавите членки могат да разширят прилагането на системата за разпределяне на слотове, приложима за координираните летища, и по отношение на летищата, управлявани по график.
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Регламент № 95/93
3.        Член 2 („Определения“) гласи:
„За целите на настоящия регламент:
a)      „слот“ означава разрешението, дадено от координатора съгласно настоящия регламент за използване на пълния обем от необходимата инфраструктура на летището за извършването на въздушна транспортна услуга в координирано летище на определена дата и в определено време с цел кацане или излитане, предоставени от координатора съгласно настоящия регламент;
[…]
ж)      „координирано летище“ означава всяко летище, на което, за да може да кацне или да излети, въздушният превозвач или който и да е друг въздушен оператор трябва да е получил определен слот от координатора; изключение правят държавните полети, кацанията по спешност и хуманитарните полети;
[…]
и)      „летище, управлявано по график“ означава летище, на което съществува възможност за претоварване в определени периоди от деня, седмицата или годината, което се допуска с решение при доброволно сътрудничество между въздушните превозвачи, когато има назначен ръководител на графика за улесняване на операциите на въздушните превозвачи, извършващи услуги или възнамеряващи да извършват услуги на това летище;
[…]
м)      „координационни параметри“ означава представянето с функционални термини на целия капацитет от слотове на летището, подлежащи на разпределение по време на всеки координационен период, което отразява всички технически, функционални и екологични фактори, които оказват влияние върху експлоатационните качества на летищната инфраструктура и на различните ѝ подсистеми“.
4.        Член 3 („Условия за извършване на координиране на летище“) предвижда:
„1. а)            Държавите членки не са длъжни да определят никое летище като летище, управлявано по график, или координирано летище, освен в съответствие с разпоредбите от настоящия член.
б)      Държавите членки не са длъжни да определят никое летище като координирано летище, освен в съответствие с разпоредбите на параграф 3.
[…]
3.      Отговорната държава членка трябва да осигури извършването на обстоен анализ на капацитета на летищата, които нямат определен статут, както и на летищата, управлявани по график, от управляващия орган на съответното летище или от друг компетентен орган в момент, когато съответната държава членка сметне за необходимо или в срок от шест месеца:
i)      след внасяне на писмено заявление от въздушни превозвачи, които представляват поне половината от операциите на летището, или от управляващия орган на летището, когато някой от тях смята, че капацитетът е недостатъчен за реалните или планирани операции през определени периоди, или
ii)      след искане от страна на Комисията, по-специално когато летището на практика е достъпно само за въздушни превозвачи, които имат определени слотове, или когато въздушните превозвачи, и по-специално новите участници, срещат сериозни проблеми при кацане на и излитане от въпросното летище.
Този анализ, основан на общоприети методи, определя недостига в капацитета като взима под внимание екологичните ограничения на въпросното летище. Анализът разглежда възможностите за преодоляване на този недостиг чрез нова или модифицирана инфраструктура, промени в експлоатацията или други промени, както и сроковете за решаване на проблемите. Той се актуализира, когато има позоваване на параграф 5, или когато в летището има промени, оказващи сериозно влияние върху неговия капацитет и използването на този капацитет. Както анализът, така и използваният метод трябва да бъдат достъпни за страните, поискали анализа, а при поискване — и за други заинтересовани страни. Анализът се предоставя същевременно и на Комисията.
[…]
5.      При наличие на проблеми с капацитета през поне един период от графика държавите членки вземат мерки летището да се определи като координирано за съответните периоди, само ако:
а)      недостигът е от толкова сериозно естество, че не могат да се избегнат сериозни закъснения на летището, и
б)      няма възможност проблемите да се решат в кратък срок.
[…]“.
5.        Съгласно член 4 („Ръководителят на графиците и координаторът“):
„1.      Държавите членки, отговорни за летище, управлявано по график, или за координирано летище, трябва да осигурят назначаването на […] ръководител на графика или координатор на летището […].
[…]
4.      Ръководителят на графика консултира въздушните превозвачи и препоръчва алтернативни часове на пристигане и/или заминаване в случаи, когато е възможно да се получи претоварване.
5.      Координаторът е единственото лице, отговорно за разпределяне на слотовете. Той разпределя слотовете съгласно разпоредбите на настоящия регламент, като предвижда възможност за предоставяне на слотове извън работното време при спешни случаи.
[…]“.
6.        Съгласно член 5 („Координационен комитет“):
„1.      Отговорната държава членка осигурява създаването на координационен комитет за всяко координирано летище. […].
Задачите на координационния комитет са:
а)      да прави предложения за и да консултира координатора и/или държавата членка относно:
[…]
–        местните указания за разпределение на слотовете и за следене на използването на разпределените слотове, вземайки предвид, inter alia, възможните екологични съображения, предвидени в член 8, параграф 5,
[…]
3.      […] Всеки член на организационния комитет може да предлага местни указания съгласно предвиденото в член 8, параграф 5. По искане на координатора координационният комитет обсъжда предложените местни указания за разпределяне на слотовете […]“.
7.        Член 6 („Координационни параметри“) предвижда:
„1.      На координирано летище отговорната държава членка трябва да осигури определяне на параметрите за разпределяне на слотовете два пъти годишно като взима предвид всички съответни технически, функционални и екологични ограничения, както и промените в тях.
Тази дейност се основава на обективния анализ на възможностите за обслужване на въздушното движение като се взимат предвид различните видове движение в рамките на летището, претовареността на въздушното пространство, която може да настъпи по време на координационния период и състоянието на капацитета.
Параметрите се съобщават на летищния координатор достатъчно време преди извършването на началното разпределение на местата, за целите на конференциите за определяне на графика.
[…]“.
8.        Член 8 („Процес на разпределяне на слотовете“) гласи:
„[…]
5.      Освен това, координаторът взема под внимание допълнителните правила и указания, възприети от въздушния транспорт по света или в рамките на Общността, както и местните указания, предложени от координационния комитет и одобрени от държавата членка или от друг компетентен орган, отговорен за съответното летище, при условие че тези правила и указания не нарушават независимия статут на координатора, съответстват на законите на Общността и целят да подобрят ефикасното използване на капацитета на летището. […].
[…]“.
2.      Регламент № 1008/2008
9.        Член 15 („Предоставяне на вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги“) предвижда:
„1.      Въздушните превозвачи от Общността имат право да предоставят вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги.
[…]“.
10.      Член 19 („Разпределение на движението между летищата и упражняване на правата на въздушно движение“) има следния текст:
„1.      Упражняването на правата на въздушно движение е обвързано с изискване за публикуване на общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се до безопасността, сигурността, опазването на околната среда и разпределението на свободните часове в разписанието.
[…]“.
Б.      Гръцкото право. Национални правила за разпределяне на слотове в гръцките летища(6)
11.      Член 2 („Извършване на полети на координирани летища или летища, управлявани по график“) гласи:
„1.      Не се разрешава извършването на полети до или от координирани летища и летища, управлявани по график, без одобрен слот (в зависимост от категорията на летището). […](7).
2.      От разпоредбите на параграф 1 от настоящия член са изключени следните видове полети: [а)] полети, които се извършват изцяло по правилата за визуални полети (VFR); [b)] полети, отклонени към друго летище по технически или метеорологични причини; [c)] полети, извършвани за хуманитарни цели; [d)] полети при мисии за търсене и спасяване; [e)] медицински полети; [f)] държавни полети; [g)] военни полети.
Някои от тези видове полети могат да бъдат премахнати от изключенията и ограничени в случаите, когато е застрашено нормалното функциониране на съответното летище. В тези случаи измененията на допустимите изключения ще бъдат въведени чрез местни правила след оценка на въздействието, след консултация със съответните страни и след одобрение от компетентния Координационен комитет.
[…]
6.      За извършването на полети ad hoc, в допълнение към горепосоченото, заинтересованите страни трябва да се запознаят с гръцкия сборник аеронавигационна информация и публикация
(Aeronautical Information Publications, AIP) и съответните NOTAM (Notices to Airmen) (съобщения за авиаторите) на координираните летища и летищата, управлявани по график, както и с приложимите местни норми, например свързаните с PPR (Prior Permission Required) или с PNR (Prior Notice Required) или други еквивалентни изисквания)“.
II.    Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
12.      На 30 юли 2023 г. компаниите I Fly Aeroporikes Ypiresies AE (наричана по-нататък „I Fly“), Cycladesair Aviation GmbH и Greenair Aviation GmbH сключват рамково споразумение за сътрудничество при изпълнението на бизнес план, наречен „Cycladic Project“.
13.      „Cycladic Project“ отчита обстоятелството, че въздушните превозвачи, обслужващи Егейските острови, предлагат само полети с междинно кацане на континентални летища. Бизнес планът „Cycladic Project“ има за цел да предостави на потребителите алтернативна възможност за пътуване чрез директни редовни целогодишни пътнически полети между посочените острови.
14.      Участието в „Cycladic Project“ на трите компании е, както следва:
–        I Fly, въздушен превозвач, изпълняващ търговски полети, отговаря за оперативната част на проекта като притежател на валиден оперативен лиценз и свидетелство за авиационен оператор (AOC GR-046), издадено на 9 декември 2022 г. от Ypiresia Politikis Aeroporias (Дирекция за гражданско въздухоплаване, Гърция);
–        Cycladesair Aviation, доставчик на услуги като туристическа агенция, отговаря за търговската част на проекта чрез управление на резервациите и други свързани услуги;
–        Greenair Aviation, дружеството майка на Cycladesair Aviation, отдава под наем три еднодвигателни самолета с постоянна геометрия на крилата Cessna 208 B, с които I Fly извършва свързващите полети в рамките на Cycladic Project. С тези самолети могат да се изпълняват полети по VFR.
15.      На 5 октомври 2023 г. трите компании отправят до компетентния гръцки орган(8) предложение за участие в процеса на разпределяне на слотовете по време на летния координационен период на 2024 г. на координираните летища в Миконос, Санторини, Ханя, Родос, Китира, Кос, Ираклио и Парос.
16.      На 30 октомври 2023 г. директорът на Гражданската въздухоплавателна администрация приема спорното решение.
17.      На 3 ноември 2023 г. Националният орган за координация на полетите уведомява компанията I Fly, че заявките ѝ за разпределяне на слотове на координираните летища в Ханя, Родос, Китира, Кос, Миконос, Санторини, Ираклио и Парос не могат да бъдат удовлетворени. Той изтъква, че в съответствие с
член 2, параграф 2, буква а) от спорното решение полетите по VFR не попадат в обхвата на задължението за получаване на слотове.
18.      На 28 декември 2023 г. засегнатите компании подават жалба до Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция). В резюме, те твърдят, че член 2, параграф 2, буква а) от спорното решение нарушава член 2, буква ж) и член 8, параграф 1 от Регламент № 95/93.
19.      Жалбата се оспорва от дружествата, на които гръцката държава е предоставила съответно управлението и експлоатацията на летищата в Крит, континентална Гърция и региона на Йонийско море, както и на регионалните летища на Егейските острови(9).
20.      В качеството си на управители на координирани летища или летища, управлявани по график, тези дружества поддържат, че член 2, параграф 2, буква а) от спорното решение правилно изключва полетите по VFR от системата за разпределяне на слотове. Разпределянето на слотове за тези полети щяло да усложни
доброто планиране и управление на операциите на летищата, за които те отговарят, при риска от закъснение или отмяна поради неблагоприятни метеорологични условия, на които тези полети са изложени по естеството си.
21.      Гражданската въздухоплавателна администрация също счита, че изключването на полетите по VFR от разпределянето на слотове е законосъобразно. Член 8, параграф 5 от Регламент № 95/93 позволявал компетентните национални органи да приемат „местни указания“, за да въведат допълнителни правила с цел улесняване на летищата с проблеми с капацитета. Освен това от съображение 5 от Регламент № 793/2004 следвало, че държавите членки могат да изключат от приложното поле на Регламент № 95/93 въздушните превозвачи, които експлоатират въздухоплавателни средства, използвани за полети по VFR.
22.      В този контекст Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли разпоредбите на Регламент № 95/93, както е изменен и в действащата му редакция (по-специално член 2, букви а), ж) и и), членове 3, 4, 8, 10 и член 14, параграф 1) — тълкувани и с оглед на разпоредбите на: а) член 15, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 (който гарантира правото на въздушните превозвачи от Общността да извършват вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги) и б) член 16 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз [(наричана по-нататък „Хартата“)] — да се тълкуват в смисъл, че определят изключително и изчерпателно реда и условията за разпределяне на слотовете на летищата, определени като „координирани“, в резултат на което не допускат национални подзаконови разпоредби, които:
–        от една страна, изключват от разпределянето на слотовете категорията на въздушните превозвачи, извършващи полети изцяло съгласно правила за визуални полети (Visual Flights Rules, VFR),
–        от друга страна, разширяват прилагането на системата за разпределяне на слотовете по отношение на летищата, класифицирани като „управлявани по график“,
2)      или, напротив, тези разпоредби на Регламент № 95/93 — тълкувани по-специално в светлината на съображение 5 от Регламент № 793/2004 (според което „специфичните дейности“ могат да не се подчиняват на правилата за разпределяне на слотове, когато не е необходимо) и на разпоредбата на член 19, параграф 1 от Регламент № 1008/2008 (според която могат да се приемат и „национални“ правила за разпределяне на слотове) — трябва да се тълкуват в смисъл, че предоставят на държавите членки правомощие да уточняват разпоредбите на този регламент,
–        от една страна, като забранят разпределянето на слотове на категорията въздушни превозвачи, извършващи полети изцяло съгласно правилата за визуални полети (VFR),
–        от друга страна, като разширят прилагането на системата за разпределяне на слотове по отношение на летищата, класифицирани като „управлявани по график“?“.
III. Производството пред Съда
23.      Преюдициалното запитване е постъпило в Съда на 19 февруари 2025 г.
24.      Писмени становища са представили I Fly, Cycladesair Aviation и Greenair Aviation (трите заедно), Fraport, италианското и гръцкото правителство, както и Европейската комисия.
25.      Съдът не е счел за необходимо провеждането на съдебно заседание.
IV.    Анализ
А.      Предварителни бележки
26.      По-доброто разбиране на спора изисква да се изложат накратко някои предварителни бележки.
1.      Организация на летищата
27.      В Worldwide Airport Slot Guidelines (Глобални насоки за разпределянето на слотове на летищата), приети от Международната асоциация за въздушен транспорт (IATA)(10), се определят три нива за летищата според тяхното претоварване. За всяко ниво се прилага различна система за разпределяне на капацитета на инфраструктурата за кацане и излитане между въздушните превозвачи, ползватели на летището:
–        Ниво 1. Не е необходимо разпределяне на слотове и координация.
–        Ниво 2. Графикът се препоръчва от „ръководител“.
–        Ниво 3. Необходимо е слотовете да се разпределят от „координатор“.
28.      Правото на Съюза не урежда разпределянето на слотове на летищата от ниво 1 (в Регламент № 95/93 те са наречени летища, „които нямат определен статут“). Тези летища се регламентират от общите правила за гражданското въздухоплаване на всяка страна и от международните насоки(11).
29.      Обратно, Регламент № 95/93 съдържа система за разпределяне на слотове на летищата от ниво 3 („координирани летища“) и система за доброволно сътрудничество при достъпа до летищата от ниво 2 („летища, управлявани по график“) в Съюза.
2.      Координиране на летище
30.      В член 3 от Регламент № 95/93 са установени условията за извършване на координиране на летище:
–        параграф 1 предвижда задължение за определяне на летище като координирано летище, когато са изпълнени предвидените в посочения член условия;
–        съгласно параграф 3 всяка държава осигурява извършването на обстоен анализ на капацитета на летище, когато сметне за необходимо или по заявление от въздушни превозвачи, които представляват поне половината от операциите на летището, или от управляващия орган на летището, „когато някой от тях смята, че капацитетът е недостатъчен за реалните или планирани операции през определени периоди“. Комисията също може да поиска извършването на такъв анализ от държавата членка;
–        в параграф 5 са установени условията за определяне на летище като координирано летище поради проблеми, свързани с капацитета.
3.      Система за разпределяне на слотовете
31.      Член 8 от Регламент № 95/93 предвижда процес на разпределяне на слотовете. Те се разпределят сред превозвачите заявители под формата на разрешения за използване на инфраструктурата на летището за кацане и излитане през периода от графика, за който същите са подали заявка. Пулът от слотове е уреден от член 10 от посочения регламент(12).
4.      Предмет на преюдициалното запитване
32.      Споделям становището на Комисията и гръцкото правителство, че с двата преюдициални въпроса всъщност се пита едно и също, като първият въпрос е формулиран отрицателно, а вторият — положително. От своя страна този въпрос се отнася до два отделни проблема:
–        на първо място, дали при прилагането на Регламент № 95/93 и Регламент № 1008/2008 държавите членки имат свобода на преценка, която им позволява да изключат полетите по VFR от разпределянето на слотове на координираните летища;
–        на второ място, дали държавите членки могат да прилагат общите правила за разпределяне на слотове на летищата, управлявани по график.
Б.      Полети по VFR на координирани летища
33.      Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет) е склонен по принцип да уважи претенцията на компаниите жалбоподатели за недействителност на изключването на полетите по VFR от координираните летища. Той обаче признава, че има основания да се съмнява поне в това, че тази теза е очевидна.
34.      Съображенията му са следните:
–        по принцип разпределянето на слотове на координираните летища се урежда систематично и изчерпателно от Регламент № 95/93. Този регламент установява система за разпределяне на слотове на координираните летища, без да позволява на държавите членки да добавят изключения или да я допълват;
–        Регламент № 95/93 не изключва полетите по VFR от приложното си поле. Следователно компетентните органи нямат право да приемат за тази категория полети национални мерки в областта на разпределянето на слотове;
–        общото изключване на полетите по VFR, въведено с гръцката национална правна уредба, основано на техническите характеристики на полета, може да противоречи на принципите на безпристрастност, прозрачност и недопускане на дискриминация, от които в съответствие с второ съображение от Регламент № 95/93 се ръководи правото на Съюза в областта на достъпа до летищната инфраструктура;
–        следователно член 2, параграф 2, буква а)
от спорното решение трябва да бъде отменен, доколкото изключва въздушните превозвачи, изпълняващи полети, които се извършват изцяло по VFR, от разпределянето на слотове на национални координирани летища;
–        тъй като обаче Съдът не се е произнасял по този въпрос, съществуват съмнения относно възможността държавите членки да приемат национални мерки за изпълнение на Регламент № 95/93 чрез по-конкретни разпоредби относно разпределянето на слотове на координираните летища.
1.      Изключване от разпределянето на слотове на координирани летища
35.      Компаниите жалбоподатели твърдят, че от определението за координирано летище (член 2, буква ж) от Регламент № 95/93) следва, че всеки въздушен превозвач, който притежава лиценз за изпълнение на полети, има право да му бъде предоставен слот.
36.      Несъмнено предоставянето на слот по принцип е необходимо за кацане на координирано летище, тъй като „[в] координираните летища, въздушният превозвач получава достъп, само ако определен слот е бил разпределен“(13).
37.      Този извод се потвърждава от член 2, буква ж) от Регламент № 95/93, доколкото той свързва определението за координирано летище с разпределянето на слотове за излитане или кацане на въздухоплавателни средства(14).
38.      Член 2, буква ж) от Регламент № 95/93 обаче предвижда, че за „държавните полети, кацанията по спешност и хуманитарните полети“ може да не е необходимо предоставянето на слот. Компаниите жалбоподатели и гръцкото правителство са на различни становища по обхвата на тези изключения: изчерпателно ли е изброяването или е само индикативно?
39.      Според мен изключенията по член 2, буква ж) от Регламент № 95/93 се отнасят до специфични случаи, които трябва да се ползват с предимство. Ако се приеме, че изброяването не е изчерпателно (какъвто извод може да се направи от съображение 5 от Регламент № 793/2004)(15), биха могли да се добавят само полети, чиито характеристики са аналогични на посочените в тази разпоредба.
40.      Това не важи за полетите по VFR, с които компаниите жалбоподатели искат да извършват редовни и планирани полети. С оглед на характеристиките си тези полети не се вписват, дори по аналогия, в хипотезите — по-скоро извънредни — в които член 2, буква ж) от Регламент № 95/93 разрешава да се извършва кацане или излитане на координирано летище, без да е получен слот.
2.      Правомощие на държавите членки да допълват правилата на Регламент № 95/93
41.      Както посочва Комисията(16), в Регламент № 95/93 не се провежда разграничение между слотове за полети по VFR и слотове за полети по IFR. Такова разграничение не се съдържа и в определенията за „слот“ (член 2, буква а), „координирано летище“ (член 2, буква ж) и „въздушен превозвач“ (член 2, буква е), нито в друга негова разпоредба.
42.      При това положение разполагат ли държавите членки със свобода на преценка, за да допълват правилата на Регламент № 95/93 до степен, че да изключат полетите по VFR от разпределянето на слотове?
43.      Като цяло Съдът признава на държавите членки възможността „да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за пряката му приложимост, не прикриват неговото естество на акт на правото на Съюза и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент“(17).
44.      Следователно „[д]али съответните разпоредби от разглеждания регламент забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално, в последната хипотеза — дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка, следва да се определи въз основа на същите разпоредби, тълкувани с оглед на целите на този регламент“(18).
45.      Регламент № 95/93, след изменението му с Регламент № 793/2004, се стреми да осигури известна гъвкавост на системата, което се подчертава във вече споменатото съображение 5 от последния регламент. В съответствие с него „[с]пецифичните дейности, като операциите на хеликоптерите, не трябва да се подчиняват на правилата за разпределяне на слотове, когато не са необходими такива“.
46.      В това отношение няколко включени в Регламент № 95/93 правила дават право на държавите членки да модулират системата за разпределяне на слотове:
–        член 8, посветен на „Процеса на разпределяне на слотовете“, параграф 5
от него предвижда, че „координаторът взема под внимание допълнителните правила и указания, възприети от въздушния транспорт по света или в рамките на Общността, както и местните указания, предложени от координационния комитет и одобрени от държавата членка или от друг компетентен орган, отговорен за съответното летище, при условие че тези правила и указания не нарушават независимия статут на координатора, съответстват на законите на Общността и целят да подобрят ефикасното използване на капацитета на летището“(19);
–        член 5, параграф 1, буква а) се отнася до изготвянето на местни указания, когато включва сред задачите на координационния комитет „да прави предложения за и да консултира координатора и/или държавата членка относно: […] местните указания за разпределение на слотовете […], предвидени в член 8, параграф 5“(20);
–        съгласно член 5, параграф 3 „[…] Всеки член на организационния комитет може да предлага местни указания съгласно предвиденото в член 8, параграф 5. По искане на координатора координационният комитет обсъжда предложените местни указания за разпределяне на слотовете […]. Докладът за разискванията на координационния комитет се представя на заинтересованата държава членка с указание за съответните становища, изразени в комитета“(21).
47.      Посочването на местните указания за разпределяне на слотовете показва, че именно защото познават най-добре особеностите на своите летища, органите на всяка държава членка могат да модулират системата за разпределяне на тези слотове.
48.      Друг пример за гъвкавост при разпределянето на слотовете се съдържа в Регламент № 1008/2008. След като член 15, параграф 1 от него
закрепва правото на „въздушните превозвачи от Общността […] да предоставят вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги“, член 19, параграф 1 обвързва „упражняването на правата на въздушно движение […] с изискване за публикуване на общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се до безопасността, сигурността, опазването на околната среда и разпределението на свободните часове в разписанието“(22).
49.      Следователно от прочита на горепосочените разпоредби може да се направи извод, че Регламенти
№ 95/93 и № 1008/2008 оправомощават държавите членки да допълват чрез национални или местни правила правната уредба на Съюза в областта на разпределянето на слотове на координираните летища.
50.      По отношение на това правомощие, предоставено на държавите членки, обаче се прилагат някои ограничения. Те са посочени в член 8, параграф 5 от Регламент № 95/93: координаторът взема под внимание местните указания, „при условие че тези […] указания не нарушават независимия статут на координатора, съответстват на законите на Общността и целят да подобрят ефикасното използване на капацитета на летището“.
51.      В този контекст позоваването на член 16 от Хартата е неотносимо(23). Свободната стопанска инициатива (която освен това може да бъде ограничавана в съответствие с член 52, параграф 1 от самата Харта) не се нарушава, когато при регламентиране на правния режим на използване на публична инфраструктура като летищата компетентните органи приемат обективни и еднакво приложими за всички оператори критерии за определяне на правилата за действие на тези летища. Спорното решение не засяга свободата на въздушните превозвачи при формирането на решенията им или приемането на корпоративната им политика в рамките на тези правила.
а)      Естество на спорното решение
52.      Попада ли спорното решение, доколкото изключва полетите по VFR от разпределянето на слотове на координираните летища, в категорията „координационен параметър“ или е национално правило, което допълва Регламент № 95/93?
53.      Според Комисията изключването на полетите по VFR може да се счита за координационен параметър от предвидените в член 6 от Регламент № 95/93. Параграф 1 от този член задължава държавите членки да приемат необходимите мерки, за да осигурят на координирано летище „определяне на параметрите за разпределяне на слотовете два пъти годишно като взима предвид всички съответни технически, функционални и екологични ограничения
[…]“.
54.      Въпреки това считам, че спорното решение се основава не на технически, функционални и екологични ограничения, които служат за индивидуализиране на „координационен параметър“, а по-скоро на различна логика. Член 2 от него урежда по общ начин и за всички гръцки координирани летища изключването на полетите по VFR от разпределянето на слотове, като го обосновава (както по-нататък ще изложа) с несигурността, че
при тези полети се спазват получените слотове, поради намалена видимост или неблагоприятни метеорологични условия.
55.      Според мен, схващано в този контекст, спорното решение:
–        не се основава, повтарям, на наличието на „технически, функционални и екологични ограничения“, каквито
са посочени в член 6, параграф 1 от Регламент № 95/93;
–        не се придържа към определението в член 2, буква м) от Регламент № 95/93, което свързва „координационните параметри“ с представянето с функционални термини на капацитета от слотове на конкретно летище;
–        може да се квалифицира по-скоро като национално правило, прието въз основа на оправомощаването, съдържащо се в горепосочения член 19, параграф 1 от Регламент № 1008/2008. По силата на тази разпоредба упражняването на правата на въздушно движение е обвързано с общностни, национални, регионални или местни оперативни правила, отнасящи се в частност до разпределението на свободните часове в разписанието.
56.      Запитващата юрисдикция следва да прецени дали, както изглежда логично, спорното решение е с по-висок ранг от местните указания за гръцките летища и вследствие на това има предимство пред последните.
57.      Ако се потвърди, че местните указания са обусловени от спорното решение, координаторът трябва да ги вземе под внимание съгласно член 8, параграф 5 от Регламент № 95/93. Запитващата юрисдикция от своя страна може да изясни дали местните указания за прилагане на националното правило съответстват на правото на Съюза и целят да подобрят ефикасното използване на капацитета на летището.
б)      Основание за ограничаването на полетите по VFR
58.      След като се установи, че Регламент № 1008/2008 оправомощава по принцип гръцката държава да приеме спорното решение, следва да се изясни дали ограниченията на разпределянето на слотове за полети по VFR, както са предвидени в посоченото решение, са обосновани.
59.      Според гръцката Гражданска въздухоплавателна администрация:
–        включването на полетите по VFR в системата за разпределяне на слотовете на координирано летище или летище, управлявано по график, би довело до смущаване на доброто функциониране на летището и извършването на полетите по IFR с разпределени слотове;
–        полетите по VFR, извършвани въз основа на визуален контакт на пилота със земята, са изложени на по-голям риск от закъснение или отмяна поради неблагоприятни метеорологични условия или видимост;
–        всяко закъснение или отмяна на полет по VFR оказва влияние върху извършването на полетите по IFR във фазите на излитане, паркиране и кацане, което би имало за последица невъзможност за въздушните превозвачи, изпълняващи полети по прибори, да спазват планираните разписания на получените слотове;
–        във всички случаи полетите по VFR могат да продължат да се извършват по правилата за PPR на Fraport(24): въздушният превозвач може да подаде заявка до управляващия орган на координираното летище за използване на неговата инфраструктура 14 дни преди датата на планирания полет, когато метеорологичните прогнози са надеждни.
60.      Повечето участници в преюдициалното производство са единодушни, че изключването на полетите по VFR от разпределянето на слотове на гръцките координирани летища се дължи на обстоятелството, че тези полети изискват благоприятни метеорологични условия. Закъсненията или отмените при полетите по VFR поради неочаквани промени, които не позволяват надеждното им осъществяване, са много по-вероятни в сравнение с полетите по IFR.
61.      Всяко закъснение или отмяна на полети нарушава доброто функциониране на летището, тъй като води до претоварване на самото летище и въздушното му пространство, както и до закъснения на кацанията и излитанията на други полети, което в крайна сметка ограничава наличния оперативен капацитет на летището.
62.      По-конкретно, гръцкото правителство(25) обосновава различното третиране на полетите по VFR спрямо полетите по IFR с правилото SERA.5005, включено в раздел 5 от приложение 1 към Регламент за изпълнение № 923/2012 („Визуални метеорологични условия (ВМУ), правила за визуални полети (ПВП), особени ПВП и правила за полети по прибори“). С това правило са установени хармонизирани норми за визуални полети,
в частност по отношение на минималните стойности за видимостта и разстоянието до облаците, ограничения поради метеорологични явления в момента и конкретни ограничения за нощните полети.
63.      Действително всичко сочи, че може да са налице основания, които обосновават мярка като приетата със спорното решение. Комисията правилно подчертава, че е съществено на претоварените летища (т.е. на координираните летища, на които има недостиг на капацитет и не могат да се удовлетворят всички заявки за използване на слотове) капацитетът на летището да се използва възможно най-ефикасно. Що се отнася до това, че полетите по VFR зависят до голяма степен от метеорологичните условия и видимостта, вероятността от закъснения или отмени при тях е много по-голяма отколкото при полетите по IFR. В същата степен разпределянето на слотове за полети по VFR може да наруши ефикасното използване на координираните летища в ущърб на полетите по IFR(26).
64.      Независимо от това, запитващата юрисдикция, която разполага с цялата релевантна информация, следва да прецени с оглед на обстоятелствата на летищата, за които компаниите жалбоподатели са заявили разпределяне на слотове, дали предвиденото в спорното решение ограничение е обосновано по съображения от общ интерес и е пропорционално на преследваната цел.
65.      В крайна сметка трябва да се отбележи, че спорното решение по никакъв начин не възпрепятства достъпа на полетите по VFR до гръцките координирани летища, тъй като предоставя възможност да се заяви предварително разрешение за тази цел, т.е. предлага решение, алтернативно на разпределянето на слотове(27).
66.      Безспорно става въпрос за механизъм, който не удовлетворява търговските интереси на компаниите жалбоподатели(28), но запитващата юрисдикция следва да прецени дали той отговаря на критериите за пропорционалност. Това предполага да се потърси баланс между правото на тези компании да предоставят въздухоплавателни услуги чрез използване на претоварените летищни инфраструктури (координирани летища) и запазването на най-добрите условия за ефикасен достъп до същите инфраструктури.
В.      Полети по VFR на летища, управлявани по график
67.      Втората част от двата преюдициални въпроса се отнася до възможността за разширяване на прилагането на системата за разпределяне на слотове и по отношение на летищата, управлявани по график.
68.      Запитващата юрисдикция иска да се установи дали Гражданската въздухоплавателна администрация може да прилага системата за разпределяне на слотове и по отношение на летищата, управлявани по график.
69.      Fraport посочва, че тъй като компаниите жалбоподатели твърдят, че изпълняват полети само между летищата в Ханя, Родос, Китира, Кос, Миконос, Санторини, Ираклио и Парос (определени без изключение като „координирани“ летища), забраната за получаване на слотове на летища, управлявани по график, не ги засяга.
70.      Вярно е, че на пръв поглед тази част от въпроса е хипотетична, тъй като компаниите жалбоподатели са заявили интерес
от това да им се предостави възможност да използват инфраструктурата на координираните летища.
71.      Същевременно ограничаването на възможността на компаниите жалбоподатели да извършват редовни търговски полети с кацане или излитане на летища, управлявани по график, може да осуети всяка възможност за достъп до тези летища като решение за затрудненията при използването на координираните летища. В този смисъл посочените компании имат интерес да оспорват режима, приложим за летищата, управлявани по график, и по това запитващата юрисдикция следва да се произнесе(29).
72.      Анализът, който направих по отношение на изключването на полетите по VFR от координираните летища, е приложим само за този вид летища. Положението във връзка с летищата, управлявани по график, е много по-различно.
73.      В член 2, буква и) от Регламент № 95/93 са очертани основните характеристики на летищата, управлявани по график: за такива се считат летищата, на които „съществува възможност за претоварване в определени периоди от деня, седмицата или годината, което се допуска с решение при доброволно сътрудничество между въздушните превозвачи, когато има назначен ръководител на графика за улесняване на операциите на въздушните превозвачи, извършващи услуги или възнамеряващи да извършват услуги на това летище“.
74.      Налице са обстоятелства, които обосновават разликата в третирането на летищата, управлявани по график, и координираните летища:
–        Капацитет на летището. Капацитетът на координирано летище е запълнен или е много близо до предела. Летищата, управлявани по график, са средно претоварени с моменти на високо, но управляемо търсене.
–        Отговорен орган. На координираните летища това е координаторът, „единственото лице, отговорно за разпределяне на слотовете“(30). На летищата, управлявани по график, това е ръководителят на графика, който е по-скоро посредник, изпълняващ задачата да „консултира въздушните превозвачи и препоръчва алтернативни часове на пристигане и/или заминаване в случаи, когато е възможно да се получи претоварване“(31).
–        Планиране. На координираните летища то е стриктно и изисква дългосрочни прогнози(32). На летищата, управлявани по график, то е по-гъвкаво и позволява да бъде коригирано в зависимост от търсенето.
–        Разпределяне на слотове. На координираните летища то е задължително (по принцип не могат да се извършват операции без предварително получаване на слот). За разлика от тях, на летищата, управлявани по график, не се извършва разпределяне на слотове, тъй като използването на летищната инфраструктура е гъвкава и графикът може да бъде променен по-лесно(33).
–        Заявка и потвърждение за операции. На координираните летища слотовете се разпределят след подаване на формална заявка в установените периоди, които координаторът разпределя и потвърждава. На летищата, управлявани по график, въздушният превозвач само съобщава планирания график на операциите и ръководителят на графика препоръчва корекции с цел да се избегне претоварването(34).
75.      Тези разлики, които сами по себе си са релевантни, обосновават разлика в третирането на двете категории летища.
76.      Във всички случаи същественото е, че правният режим, установен основно
в членове 5 и 8 от Регламент № 95/93 и член 19 от Регламент № 1008/2008, предоставя нормотворчески правомощия на държавите членки да приемат национални правила и местни указания само по отношение на координираните летища.
77.      Самото гръцко правителство признава изрично, че в съответствие с член 2, букви ж) и и) от Регламент № 95/93 държавите членки нямат свобода на преценка, за да разширят прилагането на системата за разпределяне на слотове, приложима за координираните летища, и по отношение на летищата, управлявани по график(35).
78.      В същия ред на мисли Комисията поддържа, че Регламент № 95/93 не предвижда възможност за разширяване на прилагането на системата за разпределяне на слотове и по отношение на летищата, управлявани по график. В последната категория летища превес има доброволното сътрудничество между въздушните превозвачи, подпомагано при необходимост от ръководителя на графика(36).
79.      Споделям становището на Комисията и на гръцкото правителство. Следователно по отношение на летищата, управлявани по график, решение като спорното превишава установените от законодателя на Съюза граници, в които държавите членки могат да допълват правилата на Съюза.
V.      Заключение
80.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция) по следния начин:
„Член 2, букви а), ж) и и), членове 3, 4, 6, 8, 10 и член 14, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 95/93 на Съвета от 18 януари 1993 година относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността, в редакцията след изменението с Регламент (EО) № 793/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г., както и член 19, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността,
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–        предоставят възможност на държавите членки да приемат национални правила и местни указания, които допълват разпоредбите на Съюза относно разпределянето на слотове на координирани летища, по-конкретно, като изключват от разпределянето на слотове въздушни превозвачи, изпълняващи полети, извършвани изцяло в съответствие с правилата, приложими за полетите, за които се прилагат правилата за визуални полети (Visual Flight Rules (VFR);
–        националните правила и местните указания, които допълват разпоредбите на Съюза относно разпределянето на слотове на координираните летища, трябва да зачитат принципите на безпристрастност, прозрачност, недискриминация и пропорционалност по отношение на достъпа до летищните инфраструктури;
–         националните правила и местните указания не могат да разширяват прилагането на системата за разпределяне на слотове на координираните летища и по отношение на летищата, управлявани по график“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
2      „Slots“ [слотове] на обичайния език на международната авиация.
3      Полетите, извършвани по правилата за визуални полети (Visual Flight Rules (VFR), и полетите, извършвани по правилата за полети по прибори (Instruments Flight Rules (IFR), са уредени в раздел 5 от приложението към Регламент за изпълнение (ЕС) № 923/2012 на Комисията от 26 септември 2012 година за определяне на общи правила за полетите и разпоредби за експлоатация относно аеронавигационните услуги и процедури, и за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 1035/2011 и регламенти (ЕО) № 1265/2007, (ЕО) № 1794/2006, (ЕО) № 730/2006, (ЕО) № 1033/2006 и (ЕС) № 255/2010 (ОВ L 281, 2012 г., стр. 1).
4      Регламент на Съвета от 18 януари 1993 година относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (ОВ L 14, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 204). Той е изменен по-специално с Регламент (EО) № 793/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. (ОВ L 138, 2004 г., стр. 50; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 14).
5      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (ОВ L 293, 2008 г., стр. 3).
6      Правила, приети с Решение № 28893 на директора на Гражданската въздухоплавателна администрация от 30 октомври 2023 г. (FEK B’ 6288/1.11.2023), наричано по-нататък „спорното решение“.
7      Текст на параграф 1, както е заменен с параграф 1 от Решение № 9329/12.3.2024 (FEK B’ 1784/19.3.2024) на директора на Гражданската въздухоплавателна администрация.
8      Ethnikos Organismos Syntonismou Ptiseon (Национален орган за координация на полетите, Гърция).
9      Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE и Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE. По-нататък ще ги наричам за краткост с наименованието „Fraport“.
10      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf. Част 1, точки 3, 4 и 5, наричани по-нататък „Насоките на IATA“.
11      Съгласно Насоките на IATA (раздел 1, точка 3.2.1) авиокомпаниите могат свободно да планират операциите си на тези летища, като спазват задължението да съобщават оперативните си планове.
12      В края на всеки период на разпределяне на слотове на координираните летища в пула се включват неизползваните слотове. Тези слотове се преразпределят в следващия период, като се отдава предимство на авиокомпаниите, които използват най-малко 80 % от слотовете си („исторически наложили се слотове“) и поне половината от пула е предназначена за нови оператори. В обобщение, става въпрос за механизъм за възстановяване и преразпределяне на неизползваните слотове, с цел да се улесни балансът между ефикасност и възможност за конкуренция.
13      Съображение 15 от Регламент № 793/2004.
14      Според тази разпоредба „координирано летище“ е това, на което, „за да може да кацне или да излети, въздушният превозвач или който и да е друг въздушен оператор трябва да е получил определен слот от координатора […]“.
15      „Летищата със сериозен недостиг на капацитет би следвало да се обозначават като „координирани летища“ въз основа на обективни критерии, след извършване на анализ на капацитета. В координираните летища са необходими подробни правила за осигуряване на пълно спазване на принципите на прозрачност, неутралитет и недискриминация. Специфичните дейности, като операциите на хеликоптерите, не трябва да се подчиняват на правилата за разпределяне на слотове, когато не са необходими такива“.
16      Точка 17 от писменото становище на Комисията.
17      Решение от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 18 и цитираната съдебна практика).
18      Пак там, точка 19.
19      Курсивът е мой.
20      Курсивът е мой.
21      Курсивът е мой.
22      Курсивът е мой.
23      Член 16 от Хартата е посочен бегло на две места в акта за преюдициално запитване, без да са изложени причините, поради които тази разпоредба може да има значение за решаването на спора.
24      Член 2, параграф 6 от спорното решение предоставя възможност за извършване на полети ad hoc.
25      Точки 28—30 от писменото становище на гръцкото правителство.
26      Писмено становище на Комисията, точки 27 и 28. Комисията припомня, че съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 95/93 „в случай, когато не всички заявки за слотове могат да бъдат удовлетворени по задоволителен за съответния превозвач начин, се дава предпочитание на търговските въздушни услуги, и по-специално на услугите по график и на програмираните въздушни услуги извън графика. При наличие на конкуриращи се заявки от една и съща категория услуги, приоритетни са целогодишните операции“.
27      Според Комисията тази възможност, алтернативна на разпределянето на слотове, която се предоставя за полетите по VFR, е въведена и в друга държава членка (Австрия).
28      Това изтъква запитващата юрисдикция в точка 11 от акта за преюдициално запитване, след като посочва, че периодът от 14 дни преди извършването на полет не е достатъчен за необходимото планиране на редовните полети. Тя добавя, че при всички случаи е съмнително дали управляващият орган на координирано летище ще уважи съответната заявка на въздушния превозвач.
29      В точка 11 от акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва, че невъзможността за разпределяне на слотове за полети по VFR, за да се предоставя услуга по търговски въздушен превоз на пътници на гръцките координирани летища или летища, управлявани по график, е във вреда на всички компании жалбоподатели, тъй като застрашава изпълнението на техния бизнес план. Тя недвусмислено признава, че тези компании имат интерес (и следователно процесуална легитимация) да искат отмяната на спорното решение в неговата цялост.
30      Член 4, параграф 5 от Регламент № 95/93.
31      Съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 95/93 „[р]ъководителят на графика следи за спазването на определения график при операциите на въздушните превозвачи“ (курсивът е мой).
32      Член 6, параграф 1 от Регламент № 95/93. Според
раздел 1, точка 1.4.1 от Насоките на IATA летищата от ниво 2 са летищата, на които съществува възможност от претоварване в определени периоди от деня, седмицата или сезона, което може да бъде преодоляно чрез коригиране на графика по взаимно съгласие на въздушните превозвачи и ръководителя на графика.
33      Член 2, букви ж) и и), член 3, член 8а и член 8б от Регламент № 95/93. Съгласно раздел 1, точка 1.7.1, буква b) от Насоките на IATA на летищата от ниво 2 не се разпределят слотове.
34      Членове 4, 8, 8а и 8б от Регламент № 95/93.
35      Точка 52 от писменото становище на гръцкото правителство.
36      Точка 38 от писменото становище на Комисията.