62014CC0293
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 16. srpnja 2015. (
1
)
Predmet C‑293/14
Gebhart Hiebler
protiv
Waltera Schlagbauera
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberster Gerichtshof (Austria))
„Direktiva 2006/123/EZ — Sloboda poslovnog nastana — Potpuno unutarnje situacije — Članak 2. stavak 2. točka (i) — Djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti — Djelatnost dimnjačara — Članak 10. stavak 4. — Članak 15. stavci 1. do 4. — Teritorijalna ograničenja — Proporcionalnost — Usluge od općeg gospodarskog interesa“
I – Uvod
1.
„Kärnten is lei ans“.
2.
Ovaj slogan kojim mještani austrijske savezne države Koruške na lokalnom dijalektu iskazuju ponos zbog postojanja samo jedne Koruške nije, ako se tumači doslovno, istinit u ovom slučaju. Obavljanje djelatnosti dimnjačara na teritoriju Koruške lokalnim je propisima podijeljeno na više takozvanih „dimnjačarskih područja“. Dimnjačari smiju, u načelu, nuditi usluge samo na dimnjačarskom području svojeg boravišta što uznemiruje G. Hieblera, glavnog dimnjačara iz Moosburga u Koruškoj, koji bi želio ponuditi svoje usluge izvan svojeg dimnjačarskog područja.
3.
U ovom slučaju, Sud je pozvan da ispita je li nacionalno zakonodavstvo poput onoga koje regulira G. Hieblerovu situaciju u skladu s Direktivom 2006/123 (
2
) (u daljnjem tekstu: Direktiva o uslugama). Smatram da nije tako.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4.
Članak 2. Direktive 2006/123, naslovljen „Područje primjene“, glasi:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.
2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
[…]
(i)
djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti, kako je određeno u članku 45. Ugovora;
[…]“.
5.
Članak 10. naslovljen je „Uvjeti za dodjelu ovlaštenja“. Njegov četvrti stavak glasi:
„Ovo ovlaštenje pružatelju dopušta pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na cijelom državnom području, uključujući osnivanje agencija, društava kćeri, podružnica ili ureda, osim ako novo ovlaštenje za svaki poslovni nastan ili ograničenje ovlaštenja na određeni dio državnog područja nije opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes“.
6.
Članak 14. o „Zabranjenim zahtjevima“ propisuje:
„Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:
1)
diskriminirajućih zahtjeva koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta, što posebno uključuje:
(a)
zahtjeve vezane uz državljanstvo pružatelja usluge, njegovog osoblja, imatelja poslovnog udjela ili članova uprave ili nadzornih tijela;
(b)
zahtjev da pružatelj usluge, njegovo osoblje, imatelji poslovnog udjela ili članovi uprave ili nadzornih tijela imaju boravište na njihovom državnom području;
[…]“
7.
Članak 15. Direktive 2006/123 naslovljen je „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti“ i određuje sljedeće:
„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
(a)
kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja, a posebno u obliku granica koje se utvrđuju s obzirom na populaciju ili minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga;
[…]
3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)
nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)
nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)
proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
4.   Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.“
B – Austrijsko pravo
1. Na saveznoj (nacionalnoj) razini
8.
Prema članku 120. austrijskog Gewerbeordnunga (Zakonik o obrtničkim, trgovačkim i industrijskim djelatnostima) odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara potrebno je za čišćenje, metenje i pregled dimnjaka, dimnih plinova i cijevi za ispuštanje dima i plinova te kamina koji su na njih priključeni. U mjeri u kojoj su dimnjačari prema odredbama zakonodavstva austrijske savezne države obvezni obavljati djelatnosti „upravne policije“, osobito djelatnosti povezane s inspekcijom zaštite od požara, građevinskom inspekcijom ili sličnim, oni obavljaju javne dužnosti te za te potrebe moraju imati poslovni nastan u Austriji.
9.
Članak 123. austrijskog Gewerbeordnunga glasi:
„(1)
Guverner savezne države propisom određuje teritorijalna ograničenja primjenjiva na obavljanje djelatnosti dimnjačara. Taj propis predviđa ograničenja dimnjačarskih područja tako da omogući odgovarajuće obavljanje djelatnosti povezanih s inspekcijom zaštite od požara te osigura ekonomsku održivost barem dvaju dimnjačarskih društava koja zapošljavaju barem dva radnika na puno radno vrijeme. […]
(2)
U svrhu obavljanja dimnjačarske djelatnosti izdaju se samo odobrenja koja ograničavaju obavljanje djelatnosti propisanih člankom 120. stavkom 1. na odgovarajuće dimnjačarsko područje. Međutim, u slučaju opasnosti od odgode, narudžbe [tijela javne vlasti] ili premještaja u drugo dimnjačarsko područje u skladu s člankom 124., djelatnosti propisane člankom 120. stavkom 1. mogu se također obavljati izvan dimnjačarskog područja. […]
(3)
Dimnjačari su obvezni djelatnosti propisane člankom 120. stavkom 1. unutar svojeg dimnjačarskog područja obavljati u skladu s maksimalnom naknadom mjerodavnom za tu saveznu državu.“
10.
Prema članku 124. austrijskog Gewerbeordnunga:
„U slučaju promjene dimnjačara ovlaštenog za čišćenje određenog objekta, dimnjačar prethodno ovlašten za obavljanje tog posla mora bez odgađanja poslati pisano izvješće o posljednjem obavljenom čišćenju te stanju objekta dimnjačaru ovlaštenom za obavljanje tog posla u budućnosti, općini te vlasniku objekta čišćenja. […] Ako na određenom dimnjačarskom području ne posluje više od dva dimnjačara, premještaj u drugo dimnjačarsko područje je dopušten.“
11.
Članak 125. stavak 1. tog zakonika propisuje:
“Guverner savezne države putem propisa također određuje maksimalne naknade. Potrebno je uzeti u obzir kapacitet društava i interese korisnika usluge.“
2. Razina savezne države – pravo Koruške
12.
Zakonodavne odredbe austrijskih saveznih država sadrže pravila koja vlasnicima postrojenja za izgaranja nameću obvezu redovitog čišćenja dimnjaka koje obavljaju dimnjačari (u daljnjem tekstu: obveza čišćenja). Također propisuju da dimnjačari obavljaju dužnosti iz područja inspekcije zaštite od požara. Primjerice, u Koruškoj te dužnosti uključuju redovite inspekcije zaštite od požara, u skladu s Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnungom (koruški Pravilnik o sigurnosti od požara i inspekcijama zaštite od požara).
13.
Temeljem članka 26. tog Pravilnika:
„(1)
Inspekcija zaštite od požara u pogledu građevinskih konstrukcija služi za utvrđivanje okolnosti koje mogu uzrokovati ili potaknuti požar i otežati ili spriječiti gašenje požara i izvođenje mjera spašavanja.
(2)
Tijekom inspekcije zaštite od požara osobito je potrebno vizualno provjeriti:
a)
poštuju li se odredbe ovog Zakona ili propisa i odluka usvojenih na temelju ovog Zakona te postoje li nedostaci u odnosu na pravila o zaštiti od požara;
b)
postoje li strukturalna oštećenja koja predstavljaju opasnost od požara;
c)
postoje li druge okolnosti značajne za zaštitu od požara ili gašenje požara […]
(3)
Inspekcija zaštite od požara provodi se uzimajući u obzir rizik od požara koji predstavlja građevinska konstrukcija. Inspekcija se provodi u slučaju građevinskih konstrukcija koje predstavljaju
a)
nizak rizik od požara, svakih 15 godina;
b)
prosječan rizik od požara, svakih 9 godina i
c)
visok rizik od požara, svakih 5 godina.“
14.
Članak 27. Pravilnika utvrđuje:
„(1)
Inspekciju zaštite od požara propisanu člankom 26. stavkom 3. točkama (a) i (b) samostalno provodi dimnjačar angažiran za to. […]
[…]
(9)
Za svaku inspekciju zaštite od požara provedenu u skladu sa stavkom 1. vlasnik (osoba ovlaštena za uporabu nekretnine ili društvo za upravljanje nekretninom) plaća naknadu dimnjačaru. Tu će naknadu naplatiti dimnjačar.“
III – Činjenice, postupak i upućena prethodna pitanja
15.
Stranke glavnog postupka su dimnjačari iz austrijske savezne države Koruške. Spor je nastao oko pitanja može li G. Hiebler obavljati svoju djelatnost izvan područja za koje ima odobrenje.
16.
U skladu s gore navedenim pravnim odredbama, G. Hiebler pribavio je odobrenje za obavljanje djelatnosti ograničeno na „dimnjačarsko područje A“. Dopušteno mu je obavljanje djelatnosti i na drugom dimnjačarskom području („dimnjačarsko područje B“) s obzirom na to da ondje ne posluje više od dva dimnjačara. Međutim, dimnjačarsko područje B više ne postoji. Prema novom sustavu koji je stupio na snagu 27. srpnja 2011., ono je pripojeno drugom dimnjačarskom području i s njime čini „novo dimnjačarsko područje C“. Od tog trenutka postoji novo područje u kojem posluju četiri dimnjačara te stoga G. Hiebler ondje više ne može obavljati svoju djelatnost zato što nisu nastale iznimne okolnosti koje bi mu to dopustile (opasnost od odgode ili narudžba usluga od strane tijela javne vlasti).
17.
Unatoč tomu, G. Hiebler oglašavao je svoje usluge putem reklamnih materijala kako bi pridobio nove klijente u tom području nakon 27. srpnja 2011. Zahvaljujući tom oglašavanju 42 klijenta W. Schlagbauera, čije je društvo ondje imalo sjedište, prešla su G. Hiebleru. W. Schlagbauer je zbog toga pretrpio gubitak zarade.
18.
W. Schlagbauer podnio je tužbu protiv G. Hieblera pred Landesgerichtom Klagenfurt (Regionalni sud u Klagenfurtu) zahtijevajući donošenje privremene mjere, objavu presude te naknadu štete u iznosu od 2954,65 eura uvećanu za kamate i pravne troškove. Landsgericht Klagenfurt je 10. ožujka 2013. usvojio tužbu, smatrajući da su teritorijalna ograničenja u skladu s Direktivom 2006/123 s obzirom na to da su nediskriminirajuća, nužna i proporcionalna.
19.
Postupajući po žalbi G. Hieblera, Oberlandesgericht Graz (Viši regionalni sud u Grazu) 6. studenoga 2013. potvrdio je tu presudu.
20.
Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud), postupajući po žalbi u vezi s pravnim pitanjem (u daljnjem tekstu: revizija), odlukom od 20. svibnja 2014., koju je Sud zaprimio 13. lipnja 2014., uputio je sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li cijela poslovna djelatnost dimnjačara u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (i) Direktive [2006/123/EZ] isključena iz njezina područja primjene jer dimnjačari obavljaju i zadaće iz područja inspekcije zaštite od požara (protupožarne preglede, vještačenja u okviru postupaka gradnje itd.)?
2.
U slučaju negativnog odgovora na pitanje pod 1.: Je li pravilo nacionalnog prava prema kojem je odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara načelno ograničeno na određeno ‚dimnjačarsko područje' usklađeno s člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. stavkom 1., stavkom 2. točkom (a) i stavkom 3. Direktive 2006/123/EZ?“
IV – Analiza
A – Uvodne napomene
21.
Upućujući većinom na poglavlje III. Direktive 2006/123, Oberster Gerichtshof smatra kako se na predmet o kojem je ovdje riječ primjenjuju pravila o poslovnom nastanu, a ne ona o uslugama. Čini mi se da je to ispravno stajalište, uzevši u obzir da se na osnovi ustaljene sudske prakse pružanje usluga razlikuje od poslovnog nastana prije svega u stabilnosti i kontinuitetu predmetne djelatnosti, za razliku od djelatnosti privremene prirode (
3
). U predmetu o kojem je ovdje riječ namjera G. Hieblera jest da njegova djelatnost čišćenja dimnjaka bude stabilna i kontinuirana.
22.
Stoga je primjereno ispitati ovaj predmet s obzirom na slobodu poslovnog nastana.
23.
Nadalje, čini se da su svi čimbenici predmeta o kojem je ovdje riječ ograničeni na Austriju, odnosno saveznu državu Korušku. Drugim riječima, ne postoji prekogranični čimbenik između državama članicama Europske unije.
24.
Međutim, kao što tvrdim u svom mišljenju u predmetu Trijber i Harmsen, takav prekogranični element nije potreban. Poglavlje III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga primjenjuje se također u potpuno unutarnjim situacijama (
4
).
25.
Posljedica toga jest da nije potrebno ispitivati dopuštenost ovog zahtjeva za prethodnu odluku ni pribjeći ustaljenoj sudskoj praksi prema kojoj, iako u predmetu o kojem je ovdje riječ nema prekograničnog elementa, ipak može postojati interes da Sud odgovori na postavljeno pitanje (
5
).
26.
Stoga smatram da je poglavlje III. Direktive 2006/123 mjerodavno u predmetu o kojem je ovdje riječ te nema potrebe ispitivati prelazi li ijedan element austrijsku granicu.
B – Prvo pitanje
27.
Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži razjašnjenje je li cijela poslovna djelatnost dimnjačara isključena iz područja primjene Direktive 2006/123 jer dimnjačari obavljaju i zadaće iz područja zaštite od požara. Oberster Gerichtshof osobito upućuje na članak 2. stavak 2. točku (i) Direktive 2006/123, koji isključuje djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti kako je određeno sadašnjim člankom 51. UFEU‑a (
6
).
1. O izvršavanju službenih ovlasti
28.
Ovo pitanje, međutim, pretpostavlja da u Koruškoj dimnjačari u sklopu svoje djelatnosti izvršavaju službene ovlasti.
29.
Na temelju zahtjeva za prethodnu odluku te informacija pruženih tijekom rasprave stvorena je slika da dimnjačari u Koruškoj obavljaju niz djelatnosti. Većina su privatne gospodarske djelatnosti, ni na koji način povezane s izvršavanjem službenih ovlasti. Osim toga, u dijelu u kojem odredbe na saveznoj razini nalažu obavljanje djelatnosti „upravne policije“, „osobito djelatnosti povezanih s inspekcijom zaštite od požara, građevinskom inspekcijom ili sličnih djelatnosti, dimnjačari obavljaju javne dužnosti“ (
7
).
30.
Jesu li takve javne dužnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti u smislu članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 i članka 51. UFEU‑a?
31.
Pojam „javne ovlasti“ iz članka 51. UFEU‑a, koji je samostalan u smislu da se može definirati isključivo pravom Unije te ga ne može definirati pojedina država članica, predstavlja iznimku od temeljnog načela slobode poslovnog nastana te ga je, prema tome, potrebno usko tumačiti. Iako Sud nije dao općenitu definiciju (
8
), smatra da pojam mora biti ograničen na djelatnosti koje su same po sebi izravno i posebno povezane s izvršavanjem službenih ovlasti (
9
). Primjerice, djelatnost ovjeravanja povjerena javnim bilježnicima, prema Sudu, ne uključuje izravnu i posebnu povezanost (
10
).
32.
Nadalje, djelatnosti koje su samo pomoćne ili pripremne u odnosu na izvršavanje javnih ovlasti (
11
) nisu isključene iz područja primjene slobode poslovnog nastana. Jednako vrijedi za djelatnosti čije obavljanje, iako uključuje kontakt, čak redovit i sistematičan, s upravnim ili sudskim tijelima, uključujući obveznu suradnju u njihovu djelovanju, ne utječe na njihovu autonomiju i ovlast donošenja odluka (
12
) te za određene djelatnosti koje ne uključuju izvršavanje ovlasti donošenja odluka (
13
), ovlasti prisile (
14
) ili moći prisile (
15
).
33.
Nadalje, kao što je Sud nedavno utvrdio u odnosu na iznimku tijela javne vlasti iz članka 45. stavka 4. UFEU‑a, koji odgovara članku 51. u području slobode kretanja radnika, javna ovlast mora se redovito efektivno izvršava(ti) i ne smije čin(iti) samo vrlo malen dio aktivnosti svojeg nositelja (
16
).
34.
Na raspravi se tvrdilo da je prema pravu savezne države Koruške tijelo lokalne vlasti, odnosno gradonačelnik („Bürgermeister“) odgovoran za inspekciju zaštite od požara, a ne dimnjačar. Gradonačelnik izvršava službene ovlasti te putem prisilnih mjera nameće obvezu klijentima dimnjačara.
35.
U tom kontekstu, sumnjam da dužnosti povezane s inspekcijom zaštite od požara potpadaju u područje primjene izvršavanja službenih ovlasti u smislu članka 51. UFEU‑a jer se doima da su djelatnosti dimnjačara pomoćne u odnosu na izvršavanje službenih ovlasti te da on nema nikakve ovlasti provedbe ni prisile.
36.
Ako nijedna od G. Hieblerovih djelatnosti ne potpada pod članak 2. stavak 2. točku (i) Direktive, tada se ona primjenjuje na njegovu cjelokupnu djelatnost (
17
).
2. Usluge od općeg gospodarskog interesa
37.
Pitanje usluga od općeg gospodarskog interesa razmotrit ću u drugom pitanju. U ovom stadiju dovoljno je navesti da bi, čak i u slučaju da se (sve) djelatnosti dimnjačara smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, one unatoč tomu potpadale u područje primjene Direktive. Prema članku 1. stavku 2. Direktive 2006/123 liberalizacija usluga od općeg gospodarskog interesa, rezerviranih za javna ili privatna tijela, nije predmet direktive. Drugi podstavak članka 1. stavka 3. navodi da direktiva „ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Zajednice same definiraju usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, načine na koje se one organiziraju i financiraju, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu“. Smatram da to, u načelu, podrazumijeva da su usluge od općeg gospodarskog interesa uključene u područje primjene Direktive 2006/123, što je potvrđeno njezinom uvodnom izjavom 17. (
18
). Osim toga, članak 2. stavak 2. točka (a) naglašava da se direktiva ne primjenjuje na negospodarske usluge od općeg interesa, što je suvišno s obzirom na to da definicija usluge uključuje to da se obavlja za naknadu (
19
). Nadalje, neke usluge od općeg gospodarskog interesa, poput usluga na području prijevoza (
20
), izričito su isključene iz područja primjene Direktive, što s druge strane znači da usluge od općeg gospodarskog interesa koje nisu izričito isključene potpadaju u njezino područje primjene.
38.
Stoga bi odgovor na prvo pitanje trebao biti da djelatnosti poput onih dimnjačara u Koruškoj, uključujući djelatnosti iz područja inspekcije zaštite od požara, nisu djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti u smislu članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 te članka 51. UFEU‑a. Te djelatnosti potpadaju u područje primjene Direktive 2006/123/EZ.
C – Drugo pitanje
39.
Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev traži objašnjenje od Suda o tome je li pravilo nacionalnog prava prema kojem je odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara načelno ograničeno na određeno dimnjačarsko područje u skladu s člankom 10. stavkom 4. te člankom 15. stavkom 1., stavkom 2. točkom (a) te stavkom 3. Direktive 2006/123. U biti traži se utvrđenje može li ograničenje slobode poslovnog nastana koje proizlazi iz kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja biti opravdano prevladavajućim razlozima od društvenog interesa.
40.
Članak 10. stavak 4. Direktive 2006/123 uređuje uvjete koje treba ispuniti prema nacionalnim pravilima za dodjelu ovlaštenja, dok je cilj članka 15. Direktive usklađivanje nacionalnih zahtjeva nametnutih pružatelju usluge i direktive.
1. Članak 14. stavak 1. točka (b) Direktive 2006/123
41.
Prije ispitivanja članka 10. stavka 4. te članka 15., smatram potrebnim uputiti Sud na članak 14. stavak 1. točku (b).
42.
Tumačim članak 120. austrijskog Gewerbeordnunga na način da za svrhe pribavljanja odobrenja za obavljanje djelatnosti dimnjačara nema razlike u pogledu djelatnosti koja se stvarno obavlja te stoga svatko tko želi pribaviti takvo odobrenje mora imati poslovni nastan u Austriji. Na nacionalnom sudu jest da ispita točnost te pretpostavke. Ako je ona točna, predstavljala bi diskriminirajući zahtjev koji se neizravno temelji na državljanstvu u smislu članka 14. stavka 1. točke (b) Direktive 2006/123 jer bi obvezivala društvo G. Hieblera na sjedište u Austriji. To bi samo po sebi bilo nezakonito bez mogućnosti opravdanja (
21
).
2. Članak 10. stavak 4. Direktive 2006/123
43.
Prema članku 10. stavku 4. Direktive 2006/13, ograničenje ovlaštenja na određeni dio državnog područja mora biti opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes.
44.
Kao moguće opravdanje predviđeno tom odredbom, austrijska vlada u svojem pismenom očitovanju upućuje na zaštitu zdravlja i zaštitu javne sigurnosti. Budući da nije dopušteno pribjeći ekonomskim razlozima, „ekonomska održivost […] dimnjačarskih poduzeća“ (
22
) svakako nije dopušten temelj opravdanja (
23
).
45.
Nadalje, smatram da ograničenje mora biti proporcionalno (
24
). Stoga mora biti prikladno (
25
) za osiguravanje postizanja željenog cilja.
46.
Već sumnjam u primjerenost austrijskog zakonodavstva.
47.
U mjeri u kojoj su teritorijalna ograničenja prikladna za osiguravanje javne sigurnosti u obliku zaštite od požara, pitam se ne bi li bilo prikladnije dopustiti dimnjačarima pružanje usluga na drugim područjima s obzirom na to da bi to doprinijelo boljoj ponudi za klijente.
48.
Točno je da je u području zaštite zdravlja Sud utvrdio da su teritorijalna ograničenja za ljekarne i optičare proporcionalna. U predmetu Blanco Pérez i Chao Gómez utvrdio je da je zakonodavstvo prema kojem je moguće uspostaviti samo jednu ljekarnu u odnosu na određeni broj stanovnika proporcionalno s obzirom na cilj zaštite zdravlja (
26
). U predmetu Ottica New Line proširio je to obrazloženje na optičare (
27
).
49.
Međutim, ono što ovaj predmet koji se odnosi na djelatnost dimnjačara razlikuje od tih predmeta jest dvostruki čimbenik nepokretnosti. Ne samo da su klijenti nepokretni po prirodi stvari zato što su dimnjaci dio nekretnine nego ni dimnjačarima nije dopušteno kretanje izvan područja koje im je dodijeljeno.
50.
Ponovno, ne razumijem kako takav zahtjev pridonosi povećanju zaštite od požara ili javnog zdravlja. Naprotiv, pretpostavljam da bi dopuštanje dimnjačarima da nude usluge izvan svojeg područja zapravo povećalo adekvatnu ponudu klijentima i time povećalo zaštitu od požara i pridonijelo zaštiti javnog zdravlja.
51.
Nadalje, teritorijalno ograničenje očito prelazi ono što je nužno za postizanje cilja zaštite od požara, kao što prikazuje primjer austrijske savezne države Koruške na koji se Oberster Gerichtshof izričito poziva.
52.
Shodno tomu, teritorijalno ograničenje je povreda članka 10. stavka 4. Direktive.
3. Članak 15. stavci 1. do 3. Direktive 2006/123
53.
Kao prethodnu napomenu, naglasio bih ono što je očito. Iako je odredba upućena državi članici u obliku obveze ocjene, ona je izravno primjenjiva te se G. Hiebler na nju može pozvati protiv austrijskih tijela.
54.
Teritorijalna ograničenja u smislu članka 15. stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123 moraju biti, u skladu s člankom 15. stavkom 3., nediskriminirajuća, opravdana prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes (
28
) i proporcionalna.
55.
Analiza članka 10. stavka 4. u pogledu opravdanja ograničenja primjenjuje se mutatis mutandis zbog čega austrijsko zakonodavstvo također krši članak 15. stavak 3.
4. Članak 15. stavak 4. Direktive 2006/123 – usluge od općeg gospodarskog interesa
56.
Nakon te ocjene i dalje smatram prikladnim ispitati članak 15. stavak 4. Direktive, iako to nije zatražio sud koji je uputio zahtjev ni stranke u svojim pisanim očitovanjima (
29
).
57.
Prema toj kružnoj (
30
) odredbi, stavci 1. do 3. članka 15. Direktive „primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa samo u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje određene zadaće koja im je povjerena“.
58.
Nastavit ću u dva stadija: prvo ću objasniti pojam usluga od općeg gospodarskog interesa te potom ispitati značenje članka 15. stavka 4.
59.
Pojam „usluga od općeg gospodarskog interesa“ koji prvotno izvire iz primarnog prava (članak 106. stavak 2. UFEU‑a) (
31
) Sud je tumačio u više navrata, ali nije dao opću definiciju.
60.
Kao što sam prethodno naveo, sud koji je uputio zahtjev nije otvorio mogućnost da djelatnosti dimnjačara predstavljaju uslugu od općeg gospodarskog interesa. Unatoč tomu, smatram prikladnim ispitati tu mogućnost kako bih sudu koji je uputio zahtjev dao što više smjernica kako riješiti predmet o kojem je riječ s obzirom na pravo Unije.
61.
Iako država članica ima široku slobodu u određivanju onoga što se smatra uslugom od općeg gospodarskog interesa, ona mora osigurati da zadaća svake takve usluge zadovoljava određene minimalne kriterije zajedničke svim tim zadaćama i pokazati da su ti kriteriji zaista zadovoljeni u određenom slučaju (
32
). To su, posebice, postojanje akta tijela javne vlasti koji subjektu o kojem je riječ povjerava zadaću usluge od općeg gospodarskog interesa te njezina jedinstvena i obvezujuća priroda (
33
). Nadalje, država članica mora navesti razloge zašto tu uslugu, zbog njezine specifične prirode, treba okarakterizirati kao uslugu od općeg gospodarskog interesa te razlikovati od ostalih ekonomskih aktivnosti (
34
).
62.
Nezavisni odvjetnik Ruiz‑Jarabo Colomer predložio je sljedeću definiciju: „usluga bi trebala biti neprekinuta (kontinuitet); koristiti svim potrošačima na cijelom području (univerzalnost); biti ponuđena po jedinstvenoj tarifi za sličnu kvalitetu, neovisno o posebnim situacijama ili stupnju ekonomske profitabilnosti svake odvojene transakcije (jednakost)“ (
35
). Tomu je zatim dodao transparentnost i dostupnost (
36
).
63.
Nadalje, uobičajen razlog za intervenciju države članice u pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa jest tržišni neuspjeh (
37
).
64.
Na temelju informacija koje je iznio nacionalni sud i objašnjenja zastupnika G. Hieblera tijekom rasprave, sumnjam da dimnjačari obavljaju uslugu od općeg gospodarskog interesa u Koruškoj. Moguće je da su dimnjačari u skladu s člankom 123. stavkom 3. austrijskog Gewerbeordnunga obvezni sklapati ugovore unutar svojeg dimnjačarskog područja. Međutim, umjesto jedinstvene tarife postoji jedino gornje ograničenje naknade koju dimnjačar smije naplatiti. Ispod tog praga, kao što naznačuje sud koji je uputio zahtjev, tržišno natjecanje – do mjere u kojoj nije ograničeno teritorijalnim ograničenjima – cvjeta.
65.
Nadalje, budući da ni nacionalni sud u svojem zahtjevu za prethodnu odluku ni austrijska vlada u pisanom očitovanju nisu otvorili pitanje usluga od općeg gospodarskog interesa, ne vidim razlog zašto bi Austrija smatrala da usluge dimnjačara, čak i kad se odnose na inspekciju zaštite od požara, zbog njihove posebne prirode treba kategorizirati kao usluge od općeg gospodarskog interesa i razlikovati od ostalih ekonomskih djelatnosti (
38
).
66.
Imajući to na umu, ponovno je na nacionalnom sudu da utvrdi činjenice i odluči s obzirom na prethodno iznesene smjernice. Moguće je da ispitivanje činjenica navede sud koji je uputio zahtjev da utvrdi da dimnjačari obavljaju uslugu od općeg gospodarskog interesa.
67.
Kako onda tumačiti odredbu članka 15. stavka 4. Direktive 2006/123?
68.
Kao prvo, određeno razjašnjenje nalazi se u uvodnoj izjavi 72. Direktive prema kojoj postupak ocjenjivanja „također ne smije utjecati na zahtjeve koji su potrebni za izvođenje tih zadaća, dok se istodobno treba riješiti pitanje neopravdanih ograničenja slobode poslovnog nastana“.
69.
Kao drugo, neobvezujući, ali ilustrativan (
39
)„Priručnik za provedbu Direktive o uslugama“ (
40
) pojašnjava točku 10.2.4. u kojoj je navedeno da države članice moraju preispitati, ali smiju zadržati, zahtjeve u području usluga od općeg gospodarskog interesa koji su razmjerni i nužni za ostvarenje posebne zadaće povjerene pružatelju usluga. Ta se ocjena treba provesti u skladu s praksom Suda Unije koja se odnosi na usluge od općeg gospodarskog interesa“ (
41
). Ustaljena sudska praksa koja se navodi su presude Suda u predmetima Merci convenzionali Porto di Genova (
42
) te Corbeau (
43
) .
70.
Stoga članak 15. stavak 4. Direktive tumačim na način da pruža mogućnost opravdanja okolnosti koje bi inače predstavljale povredu slobode poslovnog nastana prema Direktivi. Ako se države članice pozovu na taj članak, članak 15. stavci 1. do 3. ne primjenjuje se ukoliko bi njegova primjena spriječila obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa. Država članica mora dati obrazloženje. Budući da članak 15. stavak 4. predstavlja iznimku od općeg pravila, potrebno ga je tumačiti usko. Teret dokazivanja je na državi članici.
71.
U tom kontekstu – čak pod pretpostavkom da se radi o usluzi od općeg gospodarskog interesa, s čime se ne slažem zbog prethodno iznesenih razloga – Austrija mora dokazati da su teritorijalna ograničenja predviđena njezinim zakonodavstvom neophodna za obavljanje djelatnosti dimnjačara s ciljem pružanja te usluge stanovništvu.
72.
Ponovno, ocjenu činjeničnog stanja mora dati sud koji je uputio zahtjev. Na temelju pruženih informacija iskreno sumnjam da je o tome riječ.
73.
Stoga predlažem da odgovor na drugo pitanje bude da se (i) članak 14. stavak 1. točka (b) Direktive 2006/123 tumači na način da se protivi nacionalnom zakonodavstvu prema kojem svatko tko želi pribaviti odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara mora imati boravište u državi članici te da se (ii) članak 10. stavak 4., članak 15. stavak 1., stavak 2. točka (a) te stavak 3. Direktive 2006/13 tumače na način da isključuju nacionalno zakonodavstvo prema kojem je odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara ograničeno na određeno dimnjačarsko područje.
V – Zaključak
74.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Oberster Gerichtshof (Austrija):
1.
Djelatnosti poput onih koje obavlja dimnjačar u saveznoj državi Koruškoj, uključujući one u području inspekcije zaštite od požara, ne predstavljaju djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti u smislu članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 te članka 51. UFEU‑a. One potpadaju u područje primjene Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu.
2.
Članak 14. stavak 1. točku (b) Direktive 2006/123 potrebno je tumačiti na način da se protivi nacionalnom zakonodavstvu prema kojem svatko tko želi pribaviti odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara mora imati boravište u državi članici.
3.
Članak 10. stavak 4. te članak 15. stavak 1., stavak 2. točku (a) i stavak 3. Direktive 2006/123 potrebno je tumačiti na način da se protive nacionalnom zakonodavstvu prema kojem je odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara ograničeno na određeno dimnjačarsko područje.
(
1
)   Izvorni jezik: engleski
(
2
)   Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.). Ova direktiva još nije bila predmet brojnih sudskih postupaka te ju je Sud smatrao mjerodavnom samo u jednom predmetu. Vidjeti presudu Rina Services i Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Rina Services i Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, t. 1. i bilj. 2.).
(
3
)   Vidjeti, primjerice, presudu Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 25. i slj.). O razlici između slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika Cruza Villalóna u predmetu Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, t. 15. do 18.).
(
4
)   Upućujem Sud na argument iznesen u točkama 49. do 57. mojeg mišljenja u predmetu Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14), objavljenog istog dana kad i ovo mišljenje.
(
5
)   Za sažetak, kategorizaciju i analizu sudske prakse vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Wahla u predmetu Venturini (C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:529, t. 26. do 53.).
(
6
)   Prethodno članak 45. UEZ‑a, kako je navedeno u članku 2. stavku 2. točki (i) Direktive 2006/123.
(
7
)   Vidjeti članak 120. stavak 1. austrijskog Gewerbeordnunga.
(
8
)   Vidjeti, međutim, mišljenje nezavisnog odvjetnika Mayrasa u predmetu Reyners (2/74, EU:C:1974:59, str. 664.), prema kojem pojam obuhvaća ‚moć uživanja ovlasti izvan općeg prava, povlastice službenih ovlasti te moć prisile nad građanima’.
(
9
)   To je ustaljena sudska praksa od presude Reyners (2/74, EU:C:1974:68, t. 45.).
(
10
)   Vidjeti presudu Komisija/Njemačka (C‑54/08, EU:C:2011:339, t. 93.). U njezinoj točki 94. Sud utvrđuje da činjenica da su pojedini dokumenti i sporazumi podložni obveznom ovjeravanju, bez kojeg se smatraju ništavima, ne osporava taj zaključak jer je uobičajeno da se na valjanost raznih dokumenata, u nacionalnim pravnim sustavima te u skladu s propisanim pravilima, primjenjuju formalni zahtjevi ili čak postupci obveznog ovjeravanja.
(
11
)   U tu svrhu vidjeti presudu Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, t. 22.); Komisija/Španjolska, t. 38.; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, t. 47.) i Komisija/Njemačka (C‑404/05, EU:C:2007:723, t. 38.).
(
12
)   U tu svrhu vidjeti presudu Reyners (2/74, EU:C:1974:68, t. 51. do 53.)
(
13
)   U tu svrhu vidjeti presude Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, t. 21. i 22.); Komisija/Austrija (C‑393/05, EU:C:2007:722, t. 36. do 42.) i Komisija/Njemačka (C‑404/05, EU:C:2007:723, t. 38. i 44.).
(
14
)   Vidjeti presudu Komisija/Španjolska (C‑114/97, EU:C:1998:519, t. 37.).
(
15
)   Vidjeti presudu Anker i dr. (C‑47/02, EU:C:2003:516, t. 61.)
(
16
)   Vidjeti presudu Haralambidis (C‑270/13, EU:C:2014:2185, t. 58.).
(
17
)   Čak ako bi i potpadale, te bi djelatnosti na temelju javnog prava predstavljale izdvojiv čimbenik što znači da bi, u ostalom dijelu, njegove djelatnosti bile podložne direktivi.
(
18
)   Prema toj uvodnoj izjavi „Usluge od općeg gospodarskog interesa su usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu te, stoga, ulaze u područje primjene ove Direktive. Međutim, određene usluge od općeg gospodarskog interesa, kao one koje mogu postojati u području prijevoza, isključene su iz područja primjene ove Direktive, dok su određene druge usluge od općeg gospodarskog interesa, kao one koje mogu postojati u području poštanskih usluga, predmet odstupanja od odredbe o slobodi pružanja usluga iz ove Direktive“.
(
19
)   Vidjeti definiciju „usluge“ iz članka 4. stavka 1. Direktive 2006/123.
(
20
)   Vidjeti članak 2. stavak 2. točku (d) Direktive. Vidjeti također točke 26. do 43. mojeg mišljenja u predmetu Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14), objavljenog istog dana kad i ovo mišljenje.
(
21
)   Doista, Sud je u presudi Rina Services i Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 28.) objasnio da nema mogućnosti opravdanja ako je nacionalna odredba obuhvaćena člankom 14.
(
22
)   Vidjeti članak 123. austrijskog Gewerbeordnunga.
(
23
)   Osim ako, što iskreno sumnjam, djelatnosti dimnjačara ne predstavljaju usluge od općeg gospodarskog interesa, što ispitujem u nastavku.
(
24
)   Iako načelo proporcionalnosti nije izričito spomenuto u članku 10. stavku 4., očito je da ga se mora poštovati kao temeljno načelo prava Unije.
(
25
)   To je engleski pojam koji direktiva upotrebljava pri objašnjavanju načela proporcionalnosti u članku 15. stavku 3. točki (c). Ustaljena sudska praksa Suda o temeljnim slobodama sklonija je upotrebi pojma „primjereno“, vidjeti primjerice presudu Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 33.).
(
26
)   C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 112.
(
27
)   C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 57.
(
28
)   Pojam „nužnosti“ iz članka 15. stavka 3. točke (b) čini mi se pomalo zbunjujućim u ovoj situaciji zato što se članak 15. stavak 3. točka (b) očito odnosi na opravdanje pojedinih zahtjeva.
(
29
)   Temeljem članka 61. Poslovnika, Sud je pozvao stranke da obrazlože mogućnost usluge od općeg gospodarskog interesa u ovom predmetu. Odgovor austrijske vlade ne upućuje na okolnosti koje bi opravdale primjenu članka 15. stavka 4. Direktive.
(
30
)   Predstavnik Komisije priznao je navedeno tijekom rasprave.
(
31
)   Pojam se sada također pojavljuje u članku 14. UFEU‑a te članku 36. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
(
32
)   Vidjeti presudu BUPA i dr./Komisija (T‑289/03, EU:T:2008:29, t. 172.).
(
33
)   Vidjeti prethodnu bilješku. Ibid.
(
34
)   Vidjeti presudu Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, t. 27.).
(
35
)   Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Ruiz‑Jaraba Colomera u predmetu Federutility i dr. (C‑265/08, EU:C:2009:640, t. 54.).
(
36
)   Ibid., t. 55.
(
37
)   Vidjeti E. Szyszczak, The regulation of the state in competitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford i Portland, Oregon, 2007., str. 248.
(
38
)   Vidjeti također točku 29. ovog mišljenja.
(
39
)   Vidjeti mišljenja nezavisnog odvjetnika Villalóna u predmetima Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, t. 22.) te Rina Services i Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, t. 39.). Vidjeti također moje mišljenje u predmetu Trijber i Harmsen (C 340/14 i C 341/14, t. 36. i 54.).
(
40
)   Taj priručnik Sud je već spomenuo u svojoj argumentaciji u presudi Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, t. 37. i 45.).
(
41
)   Vidjeti Priručnik za provedbu Direktive o uslugama, Ured za službene publikacije Europske zajednice, 2007., str. 58. verzije na engleskom jeziku, dostupne na http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services‑dir/guides/handbook_en.pdf.
(
42
)   Vidjeti presudu C‑179/90, EU:C:1991:464.
(
43
)   Vidjeti presudu C‑320/91, EU:C:1993:198.