62016CJ0016
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 20. februára 2018 (
*1
)
„Odvolanie – Ochrana spotrebiteľov – Služby on‑line hazardných hier – Ochrana spotrebiteľov a hráčov a predchádzanie hraniu týchto hier v prípade maloletých osôb – Odporúčanie Komisie 2014/478/EÚ – Akt Únie, ktorý nie je právne záväzný – Článok 263 ZFEÚ“
Vo veci C‑16/16 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 6. januára 2016,
Belgické kráľovstvo, v zastúpení: L. Van den Broeck, M. Jacobs a J. Van Holm, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke a J. Auwerx, advocaten,
odvolateľ,
ďalší účastník konania:
Európska komisia, v zastúpení: F. Wilman a H. Tserepa‑Lacombe, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredseda A. Tizzano, predsedovia komôr R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský a E. Levits, sudcovia E. Juhász, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, C. Toader (spravodajkyňa), C. Lycourgos a M. Vilaras,
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 26. júna 2017,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 12. decembra 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Belgické kráľovstvo sa svojím odvolaním domáha zrušenia uznesenia Všeobecného súdu Európskej únie z 27. októbra 2015, Belgicko/Komisia (T‑721/14, ďalej len „napadnuté uznesenie“, EU:T:2015:829), ktorým Všeobecný súd zamietol ako neprípustnú jeho žalobu o neplatnosť odporúčania Komisie 2014/478/EÚ zo 14. júla 2014 o zásadách ochrany spotrebiteľov a hráčov využívajúcich služby online hazardných hier a o predchádzaní hraniu online hazardných hier v prípade maloletých osôb (Ú. v. EÚ L 214, 2014, s. 38, ďalej len „sporné odporúčanie“).
Právny rámec
2
Článok 263 prvý odsek ZFEÚ znie:
„Súdny dvor Európskej únie preskúmava zákonnosť legislatívnych aktov, aktov Rady [Európskej únie], [Európskej] komisie a Európskej centrálnej banky okrem odporúčaní a stanovísk a preskúmava aj zákonnosť aktov Európskeho parlamentu a Európskej rady, ktoré majú právne účinky vo vzťahu k tretím stranám. Tiež preskúmava zákonnosť aktov orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie, ktoré zakladajú právne účinky voči tretím stranám.“
3
Článok 288 ZFEÚ, ktorý sa nachádza v oddiele, nazvanom „Právne akty Únie“, stanovuje:
„Na účely výkonu právomocí Únie inštitúcie prijímajú nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská.
Nariadenie má všeobecnú platnosť. Je záväzné vo svojej celistvosti a je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch.
Smernica je záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, a to vzhľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom sa voľba foriem a metód ponecháva vnútroštátnym orgánom.
Rozhodnutie je záväzné v celom rozsahu. Rozhodnutie, ktoré označuje tých, ktorým je určené, je záväzné len pre nich.
Odporúčania a stanoviská nie sú záväzné.“
4
Článok 1 nariadenia Rady č. 1 z 15. apríla 1958 o používaní jazykov v Európskom hospodárskom spoločenstve (Ú. v. ES 17, 1958, s. 385; Mim. vyd. 01/001, s. 3), zmeneného nariadením Rady (EÚ) č. 517/2013 z 13. mája 2013 (Ú. v. EÚ L 158, 2013, s. 1), stanovuje:
„Úradnými jazykmi a pracovnými jazykmi inštitúcií Únie sú angličtina, bulharčina, čeština, dánčina, estónčina, fínčina, francúzština, gréčtina, holandčina, chorvátčina, írčina, litovčina, lotyština, maďarčina, maltčina, nemčina, poľština, portugalčina, rumunčina, slovenčina, slovinčina, španielčina, švédčina a taliančina.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
5
Dňa 14. júla 2014 prijala Európska komisia na základe článku 292 ZFEÚ sporné odporúčanie.
6
Z odôvodnenia 9 tohto odporúčania vyplýva, že cieľom tohto odporúčania je „zabezpečiť ochranu zdravia spotrebiteľov a hráčov a tým aj minimalizáciu prípadných hospodárskych škôd, ktoré môžu byť dôsledkom patologického alebo nadmerného hrania hazardných hier“.
7
Bod I uvedeného odporúčania, ktorý má názov „Účel“, znie takto:
„1.
Členským štátom sa odporúča, aby zabezpečili vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov, hráčov a maloletých prostredníctvom prijatia zásad pre služby online hazardných hier a pre zodpovedné komerčné oznámenia o týchto službách, a to na účel ochrany zdravia a zároveň aj minimalizácie prípadných ekonomických dôsledkov, ktoré môžu vyplývať z patologického alebo nadmerného hráčstva.
2.
Toto odporúčanie nezasahuje do práva členských štátov regulovať služby v oblasti hazardných hier.“
8
Body III až X tohto odporúčania upravujú „požiadavky týkajúce sa informácií“, „maloletých osôb“, „registrácie a účtu hráča“, „hráčskych aktivít a podpory hráčov“, „dočasného prerušenia hrania a vyradenia na základe vlastného rozhodnutia hráča“, „komerčných oznámení“, „sponzorstva“, ako aj „vzdelávania a informovanosti“.
Konanie pred Všeobecným súdom a napadnuté uznesenie
9
Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 13. októbra 2014 podalo Belgické kráľovstvo žalobu o neplatnosť sporného odporúčania.
10
Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 19. decembra 2014 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti na základe článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu z 2. mája 1991. Belgické kráľovstvo podalo k tejto námietke svoje pripomienky 20. februára 2015.
11
Komisia namietla neprípustnosť žaloby podanej na Všeobecný súd z dôvodu, že sporné odporúčanie nie je aktom, ktorý je možné napadnúť žalobou podľa článku 263 ZFEÚ. V podstate tvrdila, že sporné odporúčanie, či už ide o jeho formu alebo obsah, je „v pravom zmysle slova“ odporúčaním podľa článku 288 ZFEÚ, ktoré nie je záväzné a neukladá žiadnu záväznú povinnosť. Podľa Komisie o tom svedčí formálna stránka uvedeného odporúčania na základe článku 292 ZFEÚ, ako aj jeho znenie formulované nezáväzne a podmieňovacím spôsobom. Komisia dodala, že žiadny z argumentov obsiahnutých v žalobe Belgického kráľovstva nemôže mať za následok neplatnosť tohto posúdenia sporného odporúčania ako aktu, ktorý nie je možné napadnúť žalobou.
12
Belgické kráľovstvo naopak považovalo žalobu za prípustnú. Na podporu svojho tvrdenia, že sporné odporúčanie musí byť možné súdne preskúmať, v podstate vychádzalo z rozsudkov z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaný AETR (22/70, EU:C:1971:32), a z 13. decembra 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), ako aj zo zásady účinnej súdnej ochrany. Po prvé tvrdilo, že toto odporúčanie má „negatívne právne účinky“, keďže, ako vyplýva z prvého, tretieho a štvrtého žalobného dôvodu uvedeného v žalobe, porušuje základné zásady práva Únie, a to zásadu zverenej právomoci a povinnosť lojálnej spolupráce medzi inštitúciami Únie navzájom, ako aj medzi týmito inštitúciami a členskými štátmi. Po druhé v rámci druhého a piateho žalobného dôvodu predloženého na podporu jeho žaloby uviedlo, že úmyslom sporného odporúčania je harmonizovať uplatnenie ustanovení článkov 49 a 56 ZFEÚ v oblasti hazardných hier a predstavuje v skutočnosti skrytú smernicu, čo musia overiť súdy Únie. Dodalo, že sporné odporúčanie má nepriame právne účinky, pretože členské štáty sú povinné z dôvodu svojho záväzku lojálnej spolupráce poskytnúť prostriedky na jeho rešpektovanie a zároveň vnútroštátne súdy majú toto odporúčanie vziať do úvahy.
13
Podaniami doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 12. a 16. januára 2015 Helénska republika a Portugalská republika podali návrh na svoj vstup do tohto konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov Belgického kráľovstva.
14
Napadnutým uznesením prijatým podľa článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu tento súd vyhovel námietke neprípustnosti bez prejednania veci samej. Všeobecný súd totiž konštatoval, že sporné odporúčanie nemá a ani nemá mať záväzné právne účinky v tom zmysle, že by ho bolo možné kvalifikovať ako „napadnuteľný akt“ v zmysle článku 263 ZFEÚ. V dôsledku toho zamietol žalobu ako neprípustnú a rozhodol, že z tohto dôvodu nie je potrebné rozhodnúť o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Návrhy účastníkov konania
15
Vo svojom odvolaní Belgické kráľovstvo najmä navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté uznesenie v celom rozsahu,
–
vyhlásil žalobu o neplatnosť za prípustnú,
–
rozhodol spor vo veci samej,
–
vyhlásil návrhy na vstup Helénskej republiky a Portugalskej republiky ako vedľajších účastníkov do konania za prípustné a
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
16
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol odvolanie a
–
uložil Belgickému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
O odvolaní
17
Belgické kráľovstvo uvádza na podporu svojho odvolania tri odvolacie dôvody.
O prvom a druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
18
V rámci prvého odvolacieho dôvodu Belgické kráľovstvo tvrdí, že prijatie akéhokoľvek právneho aktu podľa článku 288 ZFEÚ samo osebe postačuje na vyvolanie právnych účinkov, ktoré odôvodňujú preskúmanie zákonnosti podľa článku 263 ZFEÚ. Vylúčenie odporúčaní z pôsobnosti tohto preskúmania by sa malo vykladať striktne. V dôsledku toho, na rozdiel od konštatovania Všeobecného súdu v napadnutom uznesení, by mala existovať možnosť, aby súd Únie preskúmal, či inštitúcia, ktorá prijala sporné odporúčanie, dodržiava zásady zverenej právomoci, lojálnej spolupráce a inštitucionálnej rovnováhy, ktoré majú zásadný význam v rámci rozdelenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie. Všeobecný súd tak má aj vzhľadom na „pravé“ odporúčanie právomoc overiť, či uvedené zásady neboli pri prijatí tohto odporúčania porušené, pričom nie je potrebné, aby uskutočnil kompletné preskúmanie vecného obsahu daného odporúčania.
19
V tejto súvislosti Belgické kráľovstvo tvrdí, že článok 292 ZFEÚ, na základe ktorého bolo prijaté sporné odporúčanie, nie je hmotnoprávnym základom, ale len procesnoprávnym základom, ktorý priznáva nielen Komisii, ale aj Rade právomoc prijať odporúčania. Rešpektovanie zásady inštitucionálnej rovnováhy v dôsledku toho zahŕňa, že súd Únie môže preskúmať, či Komisia v prejednávanej veci disponovala hmotnoprávnym základom na prijatie sporného odporúčania.
20
Belgické kráľovstvo takisto tvrdí, že z rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaného AETR (22/70, EU:C:1971:32), vyplýva, že súd Únie musí mať možnosť preskúmať už v štádiu posúdenia prípustnosti žaloby o neplatnosť, či je napadnutý akt spôsobilý vyvolať právne účinky so zreteľom na právomoci iných inštitúcií Únie a členských štátov, pričom nemusí vecne rozhodnúť o platnosti tohto aktu.
21
V rámci druhého odvolacieho dôvodu Belgické kráľovstvo tvrdí, že napadnuté uznesenie, konkrétne jeho body 53 a 55, vedie k procesnej nerovnosti, keďže mu neumožňuje, aby požiadal súd Únie o preskúmanie toho, či Komisia dodržala zásadu lojálnej spolupráce, zatiaľ čo táto inštitúcia má možnosť podrobiť súdnemu preskúmaniu súlad právnych aktov s touto zásadou napriek tomu, že tieto akty nemajú záväzné právne účinky.
22
Belgické kráľovstvo takisto tvrdí, že záver, ku ktorému Všeobecný súd dospel v bode 52 napadnutého uznesenia, nie je zlučiteľný s úvahami vyplývajúcimi z rozsudkov z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), a z 22. mája 1990, Parlament/Rada (C‑70/88, EU:C:1990:217), podľa ktorých musí byť žaloba o neplatnosť vyhlásená za prípustnú napriek tomu, že Zmluvy neobsahujú ustanovenia v tomto zmysle, pokiaľ je predmetom tejto žaloby dosiahnuť preskúmanie toho, či inštitúcia Únie dodržala základné zásady právneho poriadku Únie.
23
Belgické kráľovstvo ďalej uvádza, že v rozsudku zo 6. októbra 2015, Rada/Komisia (C‑73/14, EU:C:2015:663), Súdny dvor nespochybnil prípustnosť žaloby o neplatnosť, hoci sa predmet tejto žaloby týkal stanoviska Únie v rámci konania o vydaní posudku, ktoré nemá záväzný účinok.
24
Komisia navrhuje tento odvolací dôvod zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
25
V prvom rade vzhľadom na to, že prvé dva odvolacie dôvody, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sú založené na nesprávnom právnom posúdení, ktorého sa podľa odvolateľa dopustil Všeobecný súd tým, že dospel k záveru, že sporné odporúčanie nemá právne účinky, ktoré by odôvodňovali preskúmanie zákonnosti podľa článku 263 ZFEÚ, je potrebné pripomenúť, že podľa prvého odseku tohto článku Súdny dvor preskúmava zákonnosť najmä aktov Rady, Komisie a ECB, „okrem odporúčaní“.
26
Cieľom článku 288 ZFEÚ, ktorým boli zavedené odporúčania ako osobitná kategória aktov Únie a ktorý výslovne stanovuje, že tieto akty „nie sú záväzné“, bolo zveriť inštitúciám, ktoré sú oprávnené na ich prijatie, právomoc podnecovania a presvedčivosti, ktorá sa líši od právomoci prijímať právne záväzné akty.
27
V tejto súvislosti Všeobecný súd, vychádzajúc z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, v bode 17 napadnutého uznesenia konštatoval, že „všetky akty, ktoré nemajú záväzné právne účinky, nepodliehajú súdnemu preskúmaniu podľa článku 263 ZFEÚ“, pričom medzi tieto akty patria aj „jednoduché odporúčania“.
28
Na rozdiel od tvrdenia Belgického kráľovstva teda na to, aby odporúčanie, ktoré nemá záväzné právne účinky, mohlo byť preskúmateľné žalobou o neplatnosť, nestačí, že ho inštitúcia údajne prijala v rozpore s určitými zásadami alebo procesnými pravidlami.
29
Výnimočne sa však nemožnosť podať žalobu o neplatnosť proti odporúčaniu neuplatní, ak napadnutý akt svojím obsahom nie je skutočným odporúčaním.
30
V tejto súvislosti treba pri preskúmaní obsahu napadnutého aktu, ktorého cieľom je zistiť, či tento akt má alebo nemá záväzné právne účinky, zohľadniť skutočnosť, ako bolo uvedené v bode 25 tohto rozsudku, že odporúčania sú podľa článku 263 ZFEÚ vylúčené z pôsobnosti tohto ustanovenia a že podľa článku 288 piateho odseku ZFEÚ nie sú záväzné.
31
Po tomto spresnení je potrebné pripomenúť, že za „napadnuteľné akty“ v zmysle článku 263 ZFEÚ sa považujú všetky opatrenia prijímané inštitúciami Únie bez ohľadu na ich formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaný AETR, 22/70, EU:C:1971:32, body 39 a 42, ako aj z 25. októbra 2017, Rumunsko/Komisia, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, bod 47 a citovanú judikatúru).
32
Na účely stanovenia, či napadnutý akt vyvoláva záväzné právne účinky, treba vychádzať z podstaty tohto aktu a posúdiť tieto účinky vzhľadom na objektívne kritériá, akými je obsah tohto aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, ktorá je jeho autorom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. februára 2014, Maďarsko/Komisia, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, bod 55 a citovanú judikatúru, ako aj z 25. októbra 2017, Slovensko/Komisia, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 47).
33
V prejednávanej veci v bode 18 napadnutého uznesenia Všeobecný súd s cieľom zistiť, či sporné odporúčanie môže mať takéto účinky, a teda byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ, preskúmal jeho znenie a kontext, do ktorého patrí, jeho podstatu, ako aj zámer jeho autora.
34
Konkrétne Všeobecný súd po prvé v bode 21 napadnutého uznesenia konštatoval, že „znenie sporného odporúčania je vyjadrené zásadne v nezáväzných formuláciách“, ako vyplýva z posúdenia, ktoré vykonal v bodoch 22 a 23 napadnutého uznesenia. V tejto súvislosti v bodoch 26 a 27 tohto uznesenia spresnil, že napriek tomu, že niektoré jazykové verzie uvedeného odporúčania sú čiastočne formulované záväznejším spôsobom, používajú najmä formulácie nezáväzného charakteru.
35
Po druhé Všeobecný súd v bode 29 tohto uznesenia uviedol, „že z obsahu sporného odporúčania tiež vyplýva, že tento akt nemá mať záväzné právne účinky a že Komisia nemala vôbec v úmysle zveriť mu takéto účinky“. Konkrétne v bode 31 napadnutého uznesenia pripomenul, že „v bode 2 sporného odporúčania je výslovne uvedené, že nezasahuje do práva členských štátov regulovať služby hazardných hier“. Okrem toho v bode 32 uvedeného uznesenia zdôraznil, že sporné odporúčanie neobsahuje žiadny výslovný údaj, podľa ktorého by členské štáty boli povinné prijať a uplatňovať zásady, ktoré stanovuje.
36
Po tretie Všeobecný súd v bode 36 uvedeného uznesenia konštatoval, pokiaľ ide o kontext sporného odporúčania, že z výňatku z oznámenia Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov z 23. októbra 2012 s názvom „Smerom ku komplexnému európskemu rámcu v oblasti online hazardných hier“ [COM(2012) 596 final], vyplýva, „pričom Belgické kráľovstvo to nespochybňuje“, že „celkovo v tomto štádiu sa nezdá byť vhodné navrhnúť právnu úpravu [Únie] špecifickú pre oblasť“ online hazardných hier.
37
Všeobecný súd teda v dôsledku z právneho hľadiska dostatočnej analýzy znenia, obsahu a účelu sporného odporúčania, ako aj kontextu, do ktorého toto odporúčanie spadá, mohol v bode 37 napadnutého uznesenia platne dospieť k záveru, že uvedené odporúčanie „nemá záväzné právne účinky v tom zmysle, že by ho bolo možné kvalifikovať ako napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ“.
38
Predchádzajúce posúdenie nemožno spochybniť po prvé tvrdením Belgického kráľovstva založeným na tom, že v rozsudku zo 6. októbra 2015, Rada/Komisia (C‑73/14, EU:C:2015:663), Súdny dvor nespochybnil prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej Radou, hoci sa predmet tejto žaloby týkal predloženia stanoviska Únie v rámci konania o vydaní posudku, ktoré nemá záväzný účinok. Stačí totiž uviesť, že uvedená žaloba nesmerovala proti odporúčaniu v zmysle článku 288 piateho odseku ZFEÚ, ale proti rozhodnutiu Komisie, ktoré podľa článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ má záväzné právne účinky. Navyše tvrdenie vyplývajúce zo skutočnosti, že toto rozhodnutie bolo prijaté v rámci účasti na takom konaní, by viedlo, ako správne zdôraznila Komisia, k chybnej zámene povahy účinkov uvedeného rozhodnutia a povahy dotknutého konania o vydaní posudku.
39
Po druhé, keďže prvý odvolací dôvod je založený na tom, že Všeobecný súd porušil rozsah zásad zverenej právomoci, lojálnej spolupráce, ako aj zásady inštitucionálnej rovnováhy, treba uviesť, že Belgické kráľovstvo tým Všeobecnému súdu vytýka, že napadnuteľnosť sporného odporúčania nevyvodil z toho, že Komisia údajne porušila uvedené zásady. Ako však bolo zdôraznené v bode 28 tohto rozsudku, takýto argument nemožno prijať.
40
Okrem toho vzhľadom na skutočnosť, že druhý odvolací dôvod je založený na tom, že Všeobecný súd porušil údajnú vzájomnosť zásady lojálnej spolupráce, treba uviesť na jednej strane, ako v podstate zdôraznil Všeobecný súd v bode 55 napadnutého rozhodnutia, že žaloba o nesplnenie povinnosti a žaloba o neplatnosť sú právnymi prostriedkami s odlišnými cieľmi a podliehajú rozdielnym podmienkam prípustnosti, a na druhej strane že zásada lojálnej spolupráce nemôže viesť k vylúčeniu uplatnenia podmienok prípustnosti výslovne stanovených v článku 263 ZFEÚ.
41
Po tretie tvrdenie Belgického kráľovstva založené na tom, že Súdny dvor v rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývanom AETR (22/70, EU:C:1971:32), s cieľom rozhodnúť o prípustnosti žaloby o neplatnosť preskúmal, či akt Rady dotknutý vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, mohol vyvolať právne účinky so zreteľom na právomoci iných inštitúcií Únie a členských štátov, nemôže vyvrátiť konštatovanie uvedené v bode 37 tohto rozsudku.
42
V tejto súvislosti totiž stačí uviesť, že tento akt bol rozhodnutím Rady zaznamenaným v zápisnici, ktorú Súdny dvor s cieľom preskúmať jej napadnuteľnosť posúdil, aby zistil, či vyvoláva záväzné právne účinky. Prejednávaná vec sa však týka odporúčania, ktoré je podľa článku 263 prvého odseku ZFEÚ výslovne vylúčené z preskúmania zákonnosti stanoveného v tomto článku 263, ako už Súdny dvor pripomenul v bodoch 38 a 39 rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaného AETR (22/70, EU:C:1971:32), v súvislosti s článkom 173 EHS (zmenený na článok 173 ES, teraz článok 230 ES). Okrem toho, ako vyplýva z bodov 33 až 37 tohto rozsudku, Všeobecný súd preskúmal, či sporné odporúčanie malo vyvolať záväzné právne účinky, a správne rozhodol, že to tak nebolo.
43
Pokiaľ ide v druhom rade o to, že prvé dva odvolacie dôvody sú založené na porušení článku 263 ZFEÚ z dôvodu, že Všeobecný súd v napadnutom uznesení vylúčil, že by sporné odporúčanie mohlo byť predmetom preskúmania zákonnosti podľa tohto článku, čo je údajne v rozpore s požiadavkami vyplývajúcimi z rozsudkov z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), a z 22. mája 1990, Parlament/Rada (C‑70/88, EU:C:1990:217), je potrebné zdôrazniť, že na rozdiel od vecí, ktoré viedli k prijatiu týchto dvoch rozsudkov, prejednávaná vec nie je charakteristická tým, že by v Zmluvách chýbalo ustanovenie, ktoré stanovuje právo podať žalobu o neplatnosť, o akú ide v prejednávanej veci, ale tým, že existuje výslovné ustanovenie, konkrétne článok 263 prvý odsek ZFEÚ, ktorý vylučuje odporúčania z rozsahu pôsobnosti žaloby o neplatnosť, pokiaľ tieto akty nemajú záväzné právne účinky, čo Všeobecný súd správne konštatoval v prejednávanom prípade.
44
Okrem toho, hoci článok 263 ZFEÚ vylučuje preskúmanie Súdneho dvora, pokiaľ ide o právne akty, ktoré majú charakter odporúčania, článok 267 ZFEÚ tomuto súdu priznáva právomoc rozhodovať v prejudiciálnom konaní o platnosti a výklade aktov prijatých inštitúciami Únie bez výnimky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, bod 8, ako aj z 13. júna 2017, Florescu a i., C‑258/14, EU:C:2017:448, bod 30).
45
Z toho vyplýva, že prvý a druhý odvolací dôvod je potrebné zamietnuť v celom rozsahu.
O treťom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
46
Svojím tretím odvolacím dôvodom Belgické kráľovstvo tvrdí, že Všeobecný súd po tom, čo konštatoval, že sporné odporúčanie je v nemeckej a holandskej jazykovej verzii formulované záväzným spôsobom, mal uznať, že cieľom tohto odporúčania je vyvolať záväzné právne účinky aspoň voči tomuto štátu.
47
Podľa Komisie musí byť tento odvolací dôvod zamietnutý, keďže tým, že vychádza z formálnej kritiky týkajúcej sa len niektorých jazykových znení, porušuje zásadu jednotného výkladu ustanovení práva Únie.
Posúdenie Súdnym dvorom
48
Ako vyplýva z článku 1 nariadenia č. 1, zmeneného nariadením č. 517/2013, všetky úradné jazyky Únie vymenované v tomto ustanovení predstavujú záväzné znenia aktov, ktoré sú v nich formulované.
49
Z toho vyplýva, že všetkým jazykovým zneniam aktu Únie musí byť v zásade priznaná rovnaká hodnota. S cieľom zachovať jednotu výkladu práva Únie treba teda v prípade rozdielov medzi jednotlivými jazykovými verziami vykladať dotknuté ustanovenie v kontexte celkovej systematiky a účelu právnej úpravy, ktorej je súčasťou (pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 1998, EMU Tabac a i., C‑296/95, EU:C:1998:152, bod 36, a z 20. novembra 2003, Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, body 32 a 33, ako aj citovanú judikatúru).
50
Formuláciu použitú v jednej z jazykových verzií aktu teda nemožno považovať za jediný základ pre výklad tohto aktu alebo ju v tejto súvislosti uprednostniť pred inými jazykovými verziami. Takýto prístup by totiž nebol v súlade s požiadavkou jednotného uplatňovania práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. októbra 2009, Zurita García a Choque Cabrera, C‑261/08 a C‑348/08, EU:C:2009:648, bod 55 a citovanú judikatúru, ako aj z 9. marca 2017, GE Healthcare, C‑173/15, EU:C:2017:195, bod 65 a citovanú judikatúru).
51
V prejednávanej veci, ako vyplýva z bodu 34 tohto rozsudku, Všeobecný súd v napadnutom rozhodnutí porovnal jednotlivé jazykové znenia sporného odporúčania a vyvodil záver, že toto odporúčanie bolo v zásade formulované nezáväzným spôsobom.
52
Okrem toho, ako vyplýva z bodu 37 tohto rozsudku, Všeobecný súd v dôsledku z právneho hľadiska dostatočnej analýzy znenia a obsahu sporného odporúčania, ako aj kontextu, do ktorého toto odporúčanie spadá, mohol v bode 37 napadnutého uznesenia platne dospieť k záveru, že uvedené odporúčanie „nemá záväzné právne účinky v tom zmysle, že by ho bolo možné kvalifikovať ako napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ“.
53
Tretiemu odvolaciemu dôvodu preto nemožno vyhovieť.
54
Vzhľadom na uvedené úvahy musí byť odvolanie zamietnuté v celom rozsahu.
O trovách
55
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Belgické kráľovstvo na náhradu trov konania a Belgické kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Belgické kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: holandčina.