62020CJ0704
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
8. november 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere – grundlæggende ret til frihed – artikel 6 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – betingelser for frihedsberøvelsens lovlighed – direktiv 2008/115/EF – artikel 15 – direktiv 2013/33/EU – artikel 9 – forordning (EU) nr. 604/2013 – artikel 28 – prøvelse af lovligheden af en frihedsberøvelse og af opretholdelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltning – prøvelse ex officio – grundlæggende ret til en effektiv domstolsprøvelse – artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder«
I de forenede sager C-704/20 og C-39/21,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) og rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene) ved afgørelse af henholdsvis 23. december 2020 og 26. januar 2021, indgået til Domstolen den 23. december 2020 og den 26. januar 2021, i sagerne
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
mod
C,
B (C-704/20),
og
X
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-39/21),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, L. Bay Larsen, afdelingsformændene A. Arabadjiev, C. Lycourgos (refererende dommer), E. Regan og L.S. Rossi samt dommerne M. Ilešič, J.-C. Bonichot, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, M. Gavalec, Z. Csehi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. marts 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
C og B ved advocaat P.H. Hillen,
–
X ved advocaat C.F. Wassenaar,
–
den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og P. Huurnink, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Azéma, C. Cattabriga og G. Wils, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. juni 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98), artikel 9 og 21 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96) samt artikel 6 og 28 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31), sammenholdt med artikel 6, 24 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side B, C og X, der er tredjelandsstatsborgere, og på den anden side Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for retlige anliggender og sikkerhed, Nederlandene, herefter »statssekretæren«) vedrørende lovligheden af frihedsberøvelsesforanstaltninger over for disse tre personer.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2008/115
3
Artikel 1 i direktiv 2008/115 med overskriften »Genstand« bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder[,] som er generelle principper i [EU-]retten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
4
Direktivets artikel 3, der har overskriften »Definitioner«, fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
9)
»sårbare personer«: mindreårige, uledsagede mindreårige, handicappede, ældre, gravide, enlige forældre med mindreårige børn og personer, der har været udsat for tortur, voldtægt eller andre grove former for psykisk, fysisk eller seksuel vold.«
5
Direktivets artikel 4 med overskriften »Gunstigere bestemmelser« bestemmer følgende i stk. 3:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes ret til at vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for de personer, det finder anvendelse på, forudsat at sådanne bestemmelser er forenelige med dette direktiv.«
6
Det nævnte direktivs artikel 15, som har overskriften »Frihedsberøvelse«, fastsætter:
»1.   Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a)
der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b)
den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.
2.   Afgørelser om frihedsberøvelse træffes af administrative eller retslige myndigheder.
Afgørelser om frihedsberøvelse skal være skriftlige med angivelse af de faktiske og retlige grunde.
Når det er administrative myndigheder, der har truffet afgørelsen om frihedsberøvelse, skal medlemsstaterne
a)
enten foreskrive hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, som der skal træffes afgørelse om så hurtigt som muligt fra tidspunktet for frihedsberøvelsens start
b)
eller indrømme den pågældende tredjelandsstatsborger en ret til at indlede procedurer, hvorved der sker hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, som der skal træffes afgørelse om så hurtigt som muligt efter indledningen af de relevante procedurer. I sådanne tilfælde skal medlemsstaterne omgående underrette den pågældende tredjelandsstatsborger om muligheden for at indlede sådanne procedurer.
Den pågældende tredjelandsstatsborger skal omgående løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
3.   Afgørelser om frihedsberøvelse vurderes i hvert enkelt tilfælde på ny med rimelige mellemrum enten efter ansøgning fra den pågældende tredjelandsstatsborger eller ex officio. I tilfælde af langvarig frihedsberøvelse skal vurderingerne være undergivet en retslig myndigheds tilsyn.
4.   Når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående.
5.   Frihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder.
6.   Medlemsstaterne må ikke forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af
a)
manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller
b)
forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.«
Direktiv 2013/33
7
Artikel 1 i direktiv 2013/33 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at indføre standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse […] i medlemsstaterne.«
8
Direktivets artikel 2, der har overskriften »Definitioner«, er sålydende:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
h)
»frihedsberøvelse«: enhver indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed.«
9
Direktivets artikel 8 med overskriften »Frihedsberøvelse« har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne kan ikke frihedsberøve en person alene af den grund, at vedkommende er en ansøger, jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelsesstatus [(EUT 2013, L 180, s. 60)].
2.   Viser det sig på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag nødvendigt, kan medlemsstaterne frihedsberøve en ansøger, hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt.
3.   En ansøger må kun frihedsberøves:
a)
for at fastlægge eller kontrollere vedkommendes identitet eller nationalitet
b)
for at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, og som ikke kunne fastlægges uden frihedsberøvelse, navnlig hvis der er en risiko for, at ansøgeren forsvinder
c)
for i forbindelse med en procedure at afgøre, om ansøgeren har ret til indrejse på området
d)
hvis den pågældende er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af [direktiv 2008/115] for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, og den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse
e)
når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet
f)
i overensstemmelse med artikel 28 i [forordning nr. 604/2013].
Grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret.
4.   Medlemsstaterne sikrer, at regler vedrørende alternativer til frihedsberøvelse, såsom regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, at stille en økonomisk garanti eller en pligt til at forblive på et bestemt sted, er fastsat i national ret.«
10
Direktivets artikel 9 med overskriften »Frihedsberøvede ansøgeres garantier« fastsætter:
»1.   Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende.
Administrative procedurer, som vedrører de i artikel 8, stk. 3, anførte grunde til frihedsberøvelse, gennemføres med rettidig omhu. Forsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, berettiger ikke til fortsat frihedsberøvelse.
2.   Afgørelser om frihedsberøvelse af ansøgere træffes skriftlig[t] af retsinstanser eller administrative myndigheder. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal indeholde den faktiske og retlige begrundelse, som den bygger på.
3.   Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder, skal medlemsstaterne åbne mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren. Handler retsinstansen ex officio, skal der træffes afgørelse om en sådan prøvelse så hurtigt som muligt efter påbegyndelsen af frihedsberøvelsen. Anmoder ansøgeren om prøvelse, skal der træffes afgørelse så hurtigt som muligt efter indledningen af den relevante procedure. Med henblik herpå fastsætter medlemsstaterne i den nationale lovgivning en frist, inden for hvilken den retlige prøvelse ex officio og/eller den retlige prøvelse efter anmodning fra ansøgeren skal gennemføres.
Fast[s]lås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks.
4.   Frihedsberøvede ansøgere skal straks orienteres skriftligt, på et sprog de forstår eller med rimelighed forventes at forstå, om grundene til frihedsberøvelsen og om procedurerne i national ret for at bestride afgørelsen om frihedsberøvelse samt om muligheden for at anmode om gratis juridisk bistand og repræsentation.
5.   Frihedsberøvelsen tages med passende mellemrum op til fornyet vurdering af retsinstansen, ex officio og/eller på den pågældende ansøgers anmodning, navnlig hvis den er af længere varighed, der opstår nye forhold, eller der fremkommer nye oplysninger, som kan have betydning for frihedsberøvelsens lovlighed.
6.   I tilfælde af retlig prøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse som omhandlet i stk. 3 sikrer medlemsstaterne, at ansøgere har adgang til gratis juridisk bistand og repræsentation. Dette skal som minimum omfatte udarbejdelse af de nødvendige procesdokumenter og deltagelse i retsmødet ved retsinstansen på ansøgerens vegne.
[…]«
11
Artikel 21 i direktiv 2013/33, som har overskriften »Almindeligt princip«, bestemmer:
»Medlemsstaterne skal i den nationale lovgivning til gennemførelse af dette direktiv tage hensyn til den særlige situation for sårbare personer, såsom mindreårige […]«
Forordning nr. 604/2013
12
Artikel 1 i forordning nr. 604/2013 med overskriften »Formål« er affattet på følgende måde:
»I denne forordning fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne […]«
13
Forordningens artikel 6, der har overskriften »Garantier for mindreårige«, fastsætter følgende i stk. 1:
»Barnets tarv skal være et primært hensyn for medlemsstaterne i forbindelse med alle de procedurer, som er fastsat i denne forordning.«
14
Den nævnte forordnings artikel 28 med overskriften »Frihedsberøvelse« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne må ikke frihedsberøve en person alene med den begrundelse, at vedkommende er omfattet af den procedure, der fastsættes ved denne forordning.
2.   Er der væsentlig risiko for, at en person forsvinder, kan medlemsstaterne frihedsberøve den pågældende for at sikre overførselsprocedurerne i overensstemmelse med denne forordning på grundlag af en individuel vurdering af hver sag, og kun hvis frihedsberøvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt.
3.   Frihedsberøvelsen skal være så kort som mulig og må ikke overskride det tidsrum, der med rimelighed kan kræves for at gennemføre de nødvendige administrative procedurer med behørig omhu, indtil overførslen i henhold til denne forordning er gennemført.
Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, må fristen for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse ikke overskride en måned fra tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen. Den medlemsstat, der udfører proceduren i henhold til denne forordning, skal anmode om et hurtigt svar i sådanne tilfælde. Et sådant svar gives senest to uger fra modtagelsen af anmodningen. Hvis der ikke er givet svar ved udløbet af fristen på to uger, anses anmodningen for at være accepteret, hvilket medfører en pligt til at overtage eller tilbagetage den pågældende person, herunder en pligt til at træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten.
Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, skal overførslen af den pågældende fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat finde sted så hurtigt, som det er praktisk muligt, og senest seks uger efter den implicitte eller eksplicitte accept af en anden medlemsstats anmodning om at overtage eller tilbagetage den pågældende person […]
Hvis den anmodende medlemsstat ikke overholder fristerne for indgivelse af en anmodning om overtagelse eller tilbagetagelse, eller hvis overførslen ikke finder sted inden udløbet af den i tredje afsnit omhandlede frist på seks uger, må personen ikke længere frihedsberøves. […]
4.   For så vidt angår betingelserne og garantierne for frihedsberøvede personer for at sikre overførselsprocedurerne til den ansvarlige medlemsstat finder artikel 9, 10 og 11 i direktiv [2013/33] anvendelse.«
Nederlandsk ret
Vw
15
Det fremgår af artikel 59, stk. 1, litra a), i wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (udlændingeloven af 2000) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 495), som ændret med virkning fra den 31. december 2011 med henblik på gennemførelse af direktiv 2008/115 i nederlandsk ret (herefter »Vw«), at statssekretæren kan frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der ikke har lovligt ophold, med henblik på den pågældendes udsendelse fra det nederlandske område, såfremt den offentlige orden og den nationale sikkerhed kræver det.
16
Vw’s artikel 59 fastsætter, at udlændinge, på hvilke forordning nr. 604/2013 finder anvendelse, under overholdelse af denne forordnings artikel 28 kan frihedsberøves med henblik på deres overførsel til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning om international beskyttelse, som er blevet indgivet på nederlandsk område.
17
Vw’s artikel 59b bestemmer, at visse tredjelandsstatsborgere, der har anmodet om opholdstilladelse, kan frihedsberøves, såfremt det er nødvendigt for at fastslå ansøgerens identitet eller nationalitet eller for at fastlægge andre forhold, som er nødvendige for vurderingen af ansøgningen, navnlig hvis der er risiko for, at ansøgeren forsvinder.
18
Vw’s artikel 91, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Såfremt [Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), når den træffer afgørelse som appeldomstol,] skønner, at et klagepunkt ikke vil kunne medføre en annullation, kan den begrænse sig til at foretage denne vurdering i sin afgørelses præmisser.«
19
Vw’s artikel 94 er affattet på følgende måde:
»1.   Når [statssekretæren] har truffet en afgørelse om en af de i artikel […] 59, 59a og 59b omhandlede frihedsberøvende foranstaltninger, underretter denne senest den 28. dag efter meddelelsen af denne afgørelse den [kompetente ret], medmindre udlændingen allerede selv har anlagt søgsmål. Så snart retten er blevet underrettet, anses udlændingen for at have anlagt søgsmål til prøvelse af afgørelsen om iværksættelse af en frihedsberøvende foranstaltning. Formålet med søgsmålet er ligeledes at opnå erstatning.
[…]
4.   Retten fastsætter straks datoen for det forberedende retsmøde med henblik på bevisoptagelse. Retsmødet finder sted senest på 14. dagen fra modtagelsen af stævningen eller underretningen. […]
[…]
6.   Såfremt retten finder, at anvendelsen eller gennemførelsen af foranstaltningen er i strid med denne lov, eller såfremt den efter at have afvejet alle de interesser, der er på spil, konstaterer at foranstaltningen ikke er begrundet, tager den søgsmålet til følge. I dette tilfælde beordrer retten foranstaltningen ophævet eller gennemførelsesvilkårene ændret.
[…]«
Awb
20
Artikel 8:69 i wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) (lov om fastsættelse af generelle forvaltningsretlige bestemmelser (den almindelige forvaltningslov)) af 4. juni 1992 (Stb. 1992, nr. 315) fastsætter i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »Awb«):
»1.   Retten træffer afgørelse på grundlag af stævningen, de fremlagte dokumenter samt det, der er fremkommet under den indledende undersøgelse af sagen og retsmødet med henblik på bevisoptagelse.
2.   Retten supplerer af egen drift de retlige anbringender.
3.   Retten kan af egen drift supplere de faktiske omstændigheder.«
21
Awb’s artikel 8:77 er sålydende:
»1.   Følgende fremgår af den skriftlige afgørelse:
[…]
b. begrundelsen for afgørelsen
[…]«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Procedurerne vedrørende B og C (C-704/20)
22
B, der er algerisk statsborger, gav udtryk for sin hensigt om at indgive en ansøgning om international beskyttelse i Nederlandene. Ved afgørelse af 3. juni 2019 frihedsberøvede statssekretæren ham i henhold til Vw’s artikel 59b med henblik på at fastslå hans identitet og fastlægge de forhold, der var nødvendige for behandlingen af denne ansøgning.
23
B anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch, Nederlandene).
24
Ved dom af 18. juni 2019 tog den nævnte ret – uden at tage stilling til de anbringender, der var blevet fremsat til støtte for søgsmålet – dette søgsmål til følge med den begrundelse, som B ikke havde gjort gældende, at statssekretæren ikke havde handlet med den nødvendige omhu. Retten anordnede derfor den frihedsberøvende foranstaltning over for B ophævet og tilkendte ham erstatning.
25
C er statsborger i Sierra Leone. Ved afgørelse af 5. juni 2019 frihedsberøvede statssekretæren ham i henhold til Vw’s artikel 59a med henblik på hans overførsel til Italien i medfør af forordning nr. 604/2013.
26
C anlagde sag til prøvelse af den nævnte afgørelse ved rechtbank den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch).
27
Ved dom af 19. juni 2019 forkastede denne ret de af C fremsatte anbringender som ugrundede, men den tog søgsmålet til følge med den begrundelse, at statssekretæren ikke havde tilrettelagt hans overførsel til Italien med den nødvendige omhu. Retten anordnede derfor den frihedsberøvende foranstaltning over for C ophævet og tilkendte ham erstatning.
28
Statssekretæren har iværksat appel ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) til prøvelse af de domme, der er nævnt i nærværende doms præmis 24 og 27. Sidstnævnte ret ønsker, at Domstolen udtaler sig om det synspunkt, som B og C har fremført, og som visse nederlandske retsinstanser tilslutter sig, hvorefter EU-retten forpligter retsinstanserne til af egen drift at prøve alle de betingelser, som en frihedsberøvelsesforanstaltning skal opfylde for at være lovlig.
29
Hvad netop angår EU-retten har den forelæggende ret indledningsvis konstateret, at B og C havde lovligt ophold i Nederlandene, da de blev frihedsberøvet. Samtidig med, at den nævnte ret følgelig er af den opfattelse, at de bestemmelser angående frihedsberøvelse, der er relevante i det foreliggende tilfælde, er dem, som er indeholdt i direktiv 2013/33 og forordning nr. 604/2013, har denne ret ønsket, at der også tages hensyn til direktiv 2008/115 i forbindelse med behandlingen af det forelagte spørgsmål.
30
Den nævnte ret har dernæst forklaret, at enhver frihedsberøvelse, som er fastsat ved disse EU-retlige instrumenter, i Nederlandene henhører under forvaltningsretten, der principielt ikke tillader de nederlandske retsinstanser af egen drift at efterprøve, om den pågældende frihedsberøvelsesforanstaltning opfylder lovlighedsbetingelser, hvis tilsidesættelse ikke er blevet gjort gældende af den berørte part. Den eneste undtagelse fra dette princip vedrører prøvelsen af overholdelsen af ufravigelige retsgrundsætninger såsom de ufravigelige retsgrundsætninger om kompetence og om adgang til domstolsprøvelse.
31
Den forelæggende ret har anført, at betingelserne for, at en frihedsberøvelsesforanstaltning over for en tredjelandsstatsborger er lovlig, er talrige. Disse vedrører bl.a. tilbageholdelse af den pågældende, kontrol af dennes identitet, nationalitet og opholdsret, den pågældendes ret til konsulær, juridisk og sproglig bistand, vedkommendes ret til forsvar, forekomsten af en risiko for, at den pågældende flygter eller unddrager sig kontrol, udsigten til en udsendelse eller en overførsel af vedkommende, den omhu, som statssekretæren har udvist, undertegnelsen og datoen for vedtagelsen af denne frihedsberøvelsesforanstaltning samt spørgsmålet om, hvorvidt frihedsberøvelsesforanstaltningen er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
32
Den forelæggende ret har skønnet, at der ikke af EU-retten følger en forpligtelse til at foretage en prøvelse af egen drift af alle disse betingelser for lovlighed. Det fremgår af dom af 7. juni 2007, van der Weerd m.fl. (C-222/05 – C-225/05, EU:C:2007:318), at EU-retten ikke forpligter retsinstansen til, i forbindelse med en sag om en forvaltningsakts lovlighed, at gennemføre en prøvelse af egen drift af overholdelsen af de EU-retlige regler, medmindre disse indtager en plads i EU’s retsorden, der kan sammenlignes med de ufravigelige regler, eller det er umuligt for parterne at gøre et anbringende om tilsidesættelse af EU-retten gældende i den pågældende sag. Betingelserne for frihedsberøvelse har imidlertid ifølge den forelæggende ret ikke samme rang som de nationale ufravigelige regler, og i Nederlandene er det muligt for en udenlandsk statsborger at fremsætte anbringender om tilsidesættelse af lovlighedsbetingelserne for den frihedsberøvelsesforanstaltning, som den pågældende er omfattet af.
33
I medfør af princippet om procesautonomi har medlemsstaterne ret til at forbyde de nationale retsinstanser af egen drift at gøre faktiske omstændigheder eller anbringender gældende i forbindelse med den retslige prøvelse af de frihedsberøvelsesforanstaltninger, der er blevet vedtaget over for tredjelandsstatsborgere.
34
Dette forbud er ikke i strid med effektivitetsprincippet, idet disse tredjelandsstatsborgere har hurtig og gratis adgang til domstolsprøvelse og kan fremsætte alle de anbringender, de måtte ønske.
35
Det nævnte forbud er heller ikke i strid med ækvivalensprincippet. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at dens fortolkning af rækkevidden af Awb’s artikel 8:69, stk. 2 og 3, vedrører samtlige administrative procedurer og ikke specifikt dem, der vedrører frihedsberøvelsesforanstaltninger. I henhold til denne fortolkning indebærer artiklens stk. 2, at retsinstansen skal oversætte de af borgeren fremsatte anbringender til juridisk sprog, og artiklens stk. 3, at retsinstansen kan undlade at henholde sig til de faktiske omstændigheder, således som disse er blevet fremlagt af parterne. Det forventes imidlertid af parterne, at de fremlægger umiddelbare beviser, idet retsinstansen efterfølgende kan forsøge at supplere disse, f.eks. ved at indkalde vidner.
36
Den forelæggende ret har endvidere anført, at de garantier, der specifikt er fastsat på frihedsberøvelsesområdet ved direktiv 2018/115, direktiv 2013/33 og forordning nr. 604/2013, er blevet gennemført af den nederlandske lovgiver, navnlig i Vw’s artikel 94. Denne bestemmelse sikrer nemlig, at enhver frihedsberøvelsesforanstaltning er underlagt domstolsprøvelse.
37
På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Gælder der i henhold til EU-retten, særligt artikel 15, stk. 2, i [direktiv 2008/115] og artikel 9 i [direktiv 2013/33], sammenholdt med [chartrets] artikel 6 […], en pligt til prøvelse af egen drift, således at retten er forpligtet til på eget initiativ (ex officio) at bedømme, om alle betingelser for frihedsberøvelse er opfyldt, herunder betingelser, hvis opfyldelse udlændingen ikke har bestridt, selv om den pågældende havde mulighed herfor?«
Proceduren vedrørende X (C-39/21)
38
X er en marokkansk statsborger, der er født i 1973. Ved afgørelse af 1. november 2020 frihedsberøvede statssekretæren ham på grundlag af Vw’s artikel 59, stk. 1, litra a), som udgør en del af de bestemmelser, hvorved direktiv 2008/115 er blevet gennemført i nederlandsk ret. Denne frihedsberøvelsesforanstaltning var begrundet i beskyttelsen af den offentlige orden, eftersom der fandtes en risiko for, at X ville unddrage sig kontrol og forhindre sin udsendelse.
39
Ved dom af 14. december 2020 frifandt rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) statssekretæren i det af X anlagte søgsmål til prøvelse af den nævnte frihedsberøvelsesforanstaltning.
40
Den 8. januar 2021 anlagde X sag ved rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch) til prøvelse af opretholdelsen af den nævnte frihedsberøvelsesforanstaltning. Til støtte for sit søgsmål har han gjort gældende, at der ikke er udsigt til udsendelse inden for en rimelig frist.
41
Den forelæggende ret har præciseret, at den kun skal bedømme lovligheden af denne opretholdelse for perioden efter den 8. december 2020. Lovligheden af frihedsberøvelsen af X i perioden forud for denne dato blev nemlig bedømt i den nævnte rets dom af 14. december 2020.
42
Den forelæggende ret ønsker præciseringer med hensyn til de krav, der følger af EU-retten, og som vedrører intensiteten af domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsesforanstaltningers lovlighed.
43
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at de søgsmål, der anlægges af tredjelandsstatsborgere til prøvelse af frihedsberøvelsesforanstaltninger vedtaget af statssekretæren, henhører under nederlandsk forvaltningsret, og at Awb’s artikel 8:69, stk. 1, forpligter de retsinstanser, der behandler sådanne søgsmål, til at træffe afgørelse på grundlag af disse søgsmål, de fremlagte dokumenter, den forudgående bevisoptagelse og behandlingen af sagen i retsmødet.
44
En sådan regel er ganske vist nuanceret af nævnte artikels stk. 2 og 3, hvorefter retsinstansen af egen drift supplerer de retlige anbringender og af egen drift kan supplere de faktiske omstændigheder. Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har imidlertid anlagt en særligt streng fortolkning af disse stykker, hvorefter retsinstansernes eneste beføjelse til at foretage en prøvelse af egen drift består i at efterprøve overholdelsen af reglerne om kompetence, om adgang til domstolsprøvelse og om retten til en retfærdig rettergang. Inden for rammerne af realitetsbehandlingen af en frihedsberøvelsesforanstaltnings lovlighed er det således forbudt for retsinstanserne at rejse retlige eller faktiske omstændigheder af egen drift. Dette forbud finder i lige så høj grad anvendelse, når den berørte person er en sårbar person, såsom en mindreårig.
45
Den forelæggende ret har anført, at såfremt en retsinstans, ved hvilken der er anlagt et søgsmål til prøvelse af en frihedsberøvelsesforanstaltning, alligevel rejser retlige eller faktiske omstændigheder af egen drift, iværksætter statssekretæren systematisk appel til prøvelse af retsinstansens dom ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) og får altid medhold.
46
Den forelæggende ret har præciseret, at den i det foreliggende tilfælde med hensyn til den periode, der startede den 8. december 2020, er i besiddelse af et mødereferat på en halv side og en tilsynsrapport dateret den 8. januar 2021 i form af en formular med angivelse af de konkrete foranstaltninger, som de nederlandske myndigheder har truffet med henblik på den berørte persons udsendelse.
47
Den nævnte ret er af den opfattelse, at det er umuligt af så kortfattede sagsakter at udlede alle de faktiske omstændigheder, der er relevante for bedømmelsen af, om opretholdelsen af den pågældende frihedsberøvelsesforanstaltning er lovlig. Retten har anført, at den i hovedsagen navnlig ønsker oplyst, om de nederlandske myndigheder behørigt har undersøgt muligheden for at anvende en mindre indgribende foranstaltning. Den ønsker ligeledes oplyst, hvilke tjenester der findes i faciliteten for frihedsberøvede med henblik på at hjælpe X med den afhængighedslidelse, som han lider af, og som han har nævnt i sit søgsmål.
48
Da den forelæggende ret ikke er beføjet til af egen drift at efterprøve sådanne forhold, finder den, at den er frataget muligheden for at bedømme, om opretholdelsen af den pågældende frihedsberøvelsesforanstaltning er lovlig på grundlag af samtlige relevante forhold. En sådan situation vil kunne betragtes som værende uforenelig med den grundlæggende ret til adgang til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, så meget desto mere som det ikke er muligt at iværksætte appel til prøvelse af de domme, der vedrører opretholdelsen af frihedsberøvelsesforanstaltningerne. For at retsbeskyttelsen kan være effektiv i denne type sager, er det ifølge den forelæggende ret nødvendigt, at den påkendende retsinstans er i stand til fuldt ud at sikre overholdelse af den grundlæggende ret til frihed, som er fastsat i chartrets artikel 6.
49
Den nævnte ret har endvidere anført, at der med hensyn til den i Awb’s artikel 8:77, stk. 1, litra b), fastsatte begrundelsespligt findes en undtagelse, der er fastsat i Vw’s artikel 91, stk. 2, og hvorefter Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), når den træffer afgørelse i appelsager til prøvelse af domme angående frihedsberøvelse, kan tage stilling i en forkortet begrundelse, der i det væsentlige begrænser sig til at angive, at den berørte person ikke har gjort nogen begrundede klagepunkter gældende.
50
Ifølge den forelæggende ret fratager en sådan undtagelse de berørte personer deres ret til adgang til effektive retsmidler. Chartrets artikel 47 bør efter den nævnte rets opfattelse fortolkes således, at adgangen til domstolsprøvelse på det udlændingeretlige område også omfatter retten til en begrundet afgørelse om realiteten fra den domstol, der træffer afgørelse i anden og sidste instans.
51
På denne baggrund har rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Må medlemsstaterne[,] henset til [chartrets] artikel 47 […], sammenholdt med dette charters artikel 6 og 53 og på baggrund af […] artikel 15, stk. 2, litra b), [i direktiv 2008/115], […] artikel 9, stk. 3, [i direktiv 2013/33] og […] artikel 28, stk. 4, [i forordning nr. 604/2013,] udforme den retslige procedure, hvorved en af myndighederne iværksat frihedsberøvelse af en udlænding kan anfægtes, således, at det er retten forbudt ex officio at undersøge [og at bedømme] alle aspekter af frihedsberøvelsens lovlighed […], og[, hvis det] under [en ex officio-undersøgelse] fastslå[s], at frihedsberøvelsen er ulovlig, […] med det samme [at] bringe denne ulovlige frihedsberøvelse til ophør og bestemme, at udlændingen straks skal sættes på fri fod? Såfremt [Domstolen] finder, at en sådan national ordning er uforenelig med EU-retten, betyder dette da også, at såfremt udlændingen begærer sig sat på fri fod, er retten altid forpligtet til ex officio aktivt og grundigt at undersøge og bedømme alle relevante faktiske omstændigheder og elementer vedrørende frihedsberøvelsens lovlighed?
2)
Skal [det første spørgsmål,] henset til chartrets artikel 24, stk. 2, sammenholdt med […] artikel 3, nr. 9), [i direktiv 2008/115], […] artikel 21 [i direktiv 2013/33] og […] artikel 6 [i forordning nr. 604/2013], besvares anderledes, hvis den af myndighederne frihedsberøvede udlænding er mindreårig?
3)
Følger det af retten til et effektivt retsmiddel som garanteret i chartrets artikel 47, sammenholdt med chartrets artikel 6 og […] 53, og på baggrund af […] artikel 15, stk. 2, litra b), [i direktiv 2008/115], […] artikel 9, stk. 3, [i direktiv 2013/33] og […] artikel 28, stk. 4, [i forordning nr. 604/2013], at retten i hver instans, såfremt udlændingen anmoder om at få frihedsberøvelsen ophævet og blive sat på fri fod, skal forsyne enhver afgørelse vedrørende denne anmodning med en behørig materiel begrundelse, såfremt retsmidlet i øvrigt er udformet således, som det er tilfældet i denne medlemsstat? Såfremt Domstolen finder, at en national retspraksis, hvorefter retten i anden og således sidste instans kan nøjes med at træffe en afgørelse uden nogen materiel begrundelse herfor, er uforenelig med EU-retten, i betragtning af den måde, som dette retsmiddel i øvrigt er udformet på i denne medlemsstat, betyder dette da, at en sådan beføjelse for den ret, der i anden og således sidste instans træffer afgørelse i asylsager og almindelige udlændingesager, også må anses for at være uforenelig med EU-retten i betragtning af udlændingens sårbare stilling, den ikke uvæsentlige betydning af udlændingeretlige procedurer og konstateringen af, at disse procedurer som en undtagelse fra alle øvrige forvaltningsprocedurer med hensyn til retsbeskyttelse yder udlændingen de samme ringe processuelle garantier som proceduren for administrativ frihedsberøvelse? Skal disse spørgsmål, henset til chartrets artikel 24, stk. 2, besvares anderledes, såfremt den udlænding, der ved en ret anfægter en af myndighederne truffet udlændingeretlig afgørelse, er mindreårig?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
52
I henhold til artikel 107, stk. 1, i Domstolens procesreglement kan Domstolen efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift undergive en præjudiciel forelæggelse, hvorved der rejses et eller flere spørgsmål vedrørende de områder, der henhører under området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, den præjudicielle hasteprocedure.
53
I sag C-39/21 har rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), anmodet om anvendelse af den nævnte procedure, eftersom X var frihedsberøvet og derfor ikke på fri fod på det tidspunkt, hvor denne retsinstans indgav anmodningen om præjudiciel afgørelse.
54
Den 25. februar 2021 besluttede Domstolens Femte Afdeling på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten at efterkomme denne anmodning om anvendelse af den præjudicielle hasteprocedure i sag C-39/21.
55
På grund af den delvise sammenhæng mellem sag C-704/20 og sag C-39/21 besluttede den nævnte afdeling af egen drift også at anvende denne procedure i sag C-704/20.
56
Afdelingen besluttede desuden at henvise disse sager til Domstolen med henblik på deres fordeling til Store Afdeling.
57
De nævnte sager er endvidere blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.
58
Den 31. marts 2021 meddelte rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), Domstolen, at den ved mellemafgørelse af 26. marts 2021 havde bragt frihedsberøvelsen af X til ophør.
59
På baggrund af denne oplysning fastslog Domstolen, at de fastsatte betingelser for at anvende den præjudicielle hasteprocedure ikke længere var opfyldt, og traf afgørelse om, at sag C-704/20 og sag C-39/21 skulle behandles i henhold til den almindelige procedure.
60
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), meddelte efterfølgende Domstolen, at den ved afgørelse af 26. april 2021 havde tilkendt X erstatning med den begrundelse, at hans frihedsberøvelse var ulovlig, og at den havde påført ham skade. Den nævnte ret har imidlertid, mens den afventer Domstolens svar på dens præjudicielle spørgsmål, udsat afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt X har ret til en forhøjet erstatning.
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
61
Der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 19.5.2022, Spetsializirana prokuratura (Sag mod en tiltalt på flugt), C-569/20, EU:C:2022:401, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
62
I sag C-39/21 er den problematik omkring frihedsberøvelse af en mindreårig, hvortil rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), har henvist i sit andet præjudicielle spørgsmål, imidlertid af hypotetisk karakter. Det fremgår nemlig utvetydigt af forelæggelsesafgørelsen i den nævnte sag, at X, der er født i 1973, og som derfor er myndig, er den eneste person, der er berørt af den procedure, som har givet anledning til denne præjudicielle forelæggelse.
63
En besvarelse af det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 ville derfor ikke være til nogen nytte for den forelæggende ret med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen i denne sag, men svare til, at Domstolen skulle afgive et responsum. Det følger heraf, at det andet præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
64
Hvad i øvrigt angår det tredje præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt i sag C-39/21, skal det bemærkes, at dette i det væsentlige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den nationale retsinstans, der i givet fald træffer afgørelse i en appelsag vedrørende prøvelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltnings lovlighed, kan nøjes med at give en kortfattet begrundelse.
65
Således som det fremgår af de oplysninger, der er sammenfattet i nærværende doms præmis 40 og 48, og som hidrører fra forelæggelsesafgørelsen i sag C-39/21, træffer rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), afgørelse i første og sidste instans om opretholdelsen af den frihedsberøvelsesforanstaltning, som X har været omfattet af.
66
Selv om den nævnte ret ganske vist med sine bemærkninger, som er sammenfattet i nærværende doms præmis 49 og 50, har anført, at nederlandsk ret gør det muligt at iværksætte appel ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at spørgsmålet om rækkevidden af sidstnævnte retsinstans’ begrundelsespligt i en sådan situation er rent hypotetisk inden for rammerne af den sag, der verserer for rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (retten i første instans i Haag, tingstedet ’s-Hertogenbosch), og som i første og sidste instans vedrører opretholdelsen af den pågældende frihedsberøvelsesforanstaltning.
67
Følgelig ville Domstolens besvarelse af det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 ikke være begrundet i et behov, som er uløseligt forbundet med en effektiv afgørelse af den tvist, der verserer for den forelæggende ret i den nævnte sag (jf. i denne retning dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
68
Det skal endvidere præciseres, at uanset den delvise sammenhæng mellem sag C-704/20 og sag C-39/21 og uanset afgørelsen om at forene disse to sager kan det tredje spørgsmål, der er forelagt i sag C-39/21, ikke behandles i forbindelse med behandlingen af anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-704/20.
69
Det skal i denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af den i artikel 267 TEUF fastsatte præjudicielle forelæggelsesprocedure udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som er ansvarlig for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere såvel nødvendigheden som relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen (dom af 6.10.2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Denne faste retspraksis ville blive tilsidesat, såfremt Domstolen skulle acceptere at besvare et præjudicielt spørgsmål, hvorved den retsinstans, der har forelagt det, ikke anmoder om en fortolkning af EU-retten med henblik på at afgøre den sag, som verserer for den, men ønsker at supplere en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af en anden retsinstans.
70
Det følger heraf, at det tredje præjudicielle spørgsmål i sag C-39/21 heller ikke kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
71
Med det spørgsmål, der er forelagt i sag C-704/20, og det første spørgsmål i sag C-39/21, som skal behandles samlet, ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt oplyst, om artikel 15, stk. 2 og 3, i direktiv 2008/115, artikel 9, stk. 3 og 5, i direktiv 2013/33 og artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at en retslig myndigheds prøvelse af overholdelsen af de af EU-retten følgende betingelser for, at frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger er lovlig, skal føre denne myndighed til af egen drift at konstatere en eventuel manglende opfyldelse af en lovlighedsbetingelse, som ikke er blevet påberåbt af den pågældende person.
72
I denne henseende skal det for det første bemærkes, at enhver frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, hvad enten den anordnes i henhold til direktiv 2008/115 i forbindelse med en tilbagesendelsesprocedure som følge af ulovligt ophold, i henhold til direktiv 2013/33 i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse eller i henhold til forordning nr. 604/2013 i forbindelse med overførsel af en ansøger om en sådan beskyttelse til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af vedkommendes ansøgning, udgør et alvorligt indgreb i den ret til frihed, der er fastsat i chartrets artikel 6 (jf. i denne retning dom af 15.3.2017, Al Chodor, C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 40, og af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse), C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 105).
73
Således som det er fastsat i artikel 2, litra h), i direktiv 2013/33, består en frihedsberøvelsesforanstaltning nemlig i at indespærre en person på et særligt sted. Det fremgår af denne bestemmelses ordlyd og tilblivelseshistorie og af den sammenhæng, hvori bestemmelsen – hvis rækkevidde i øvrigt kan overføres til det i direktiv 2008/115 og i forordning nr. 604/2013 indeholdte begreb »frihedsberøvelse« – indgår, at en frihedsberøvelse pålægger den pågældende person permanent at forblive i et afgrænset og lukket område, hvorved personen isoleres fra resten af befolkningen og berøves sin bevægelsesfrihed (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 217-225).
74
Formålet med frihedsberøvelsesforanstaltningerne som omhandlet i direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 og forordning nr. 604/2013 er imidlertid ikke retsforfølgning eller bekæmpelse af strafbare handlinger, men gennemførelsen af de mål, der forfølges med disse instrumenter på området for henholdsvis tilbagesendelse, behandling af ansøgninger om international beskyttelse og overførsel af tredjelandsstatsborgere.
75
Henset til alvoren af dette indgreb i den ret til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, og henset til vigtigheden af denne ret, er der opstillet strenge rammer for den beføjelse, som indrømmes de kompetente nationale myndigheder til at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere (jf. i denne retning dom af 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl., C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, præmis 83 og 86 og den deri nævnte retspraksis). En frihedsberøvelsesforanstaltning kan således kun iværksættes eller forlænges under overholdelse af de generelle og abstrakte regler, som fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor (jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 62).
76
De generelle og abstrakte regler, der fastsætter betingelserne for frihedsberøvelse som fælles EU-standarder, er indeholdt i artikel 15, stk. 1, artikel 15, stk. 2, andet afsnit, og artikel 15, stk. 4-6, i direktiv 2008/115, i artikel 8, stk. 2 og 3, og artikel 9, stk. 1, 2 og 4, i direktiv 2013/33 samt i artikel 28, stk. 2-4, i forordning nr. 604/2013. Disse regler berører ikke de regler, der er indeholdt i andre bestemmelser i disse instrumenter, og som præciserer betingelserne for frihedsberøvelse i visse situationer, der ikke er relevante i hovedsagerne, såsom bestemmelserne om frihedsberøvelse af mindreårige.
77
De nævnte regler, der er fastsat i direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 og forordning nr. 604/2013, og de bestemmelser i national ret, som gennemfører disse, udgør de standarder, der følger af EU-retten, og som fastsætter betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed, herunder i lyset af chartrets artikel 6.
78
Navnlig kan den pågældende tredjelandsstatsborger – således som det præciseres i artikel 15, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2008/115, artikel 8, stk. 2, i direktiv 2013/33 og artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 604/2013 – ikke frihedsberøves, når en mindre indgribende foranstaltning kan anvendes effektivt.
79
Når det viser sig, at de betingelser for frihedsberøvelsens lovlighed, der er blevet identificeret i nærværende doms præmis 77, ikke var eller ikke længere er opfyldt, skal den pågældende person – således som EU-lovgiver i øvrigt udtrykkeligt har anført i artikel 15, stk. 2, fjerde afsnit, og artikel 15, stk. 4, i direktiv 2008/115 samt artikel 9, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 2013/33 – omgående løslades.
80
Dette er bl.a. tilfældet, når det konstateres, at tilbagesendelsesproceduren, proceduren for behandling af ansøgningen om international beskyttelse eller overførselsproceduren alt efter tilfældet ikke længere gennemføres med den nødvendige omhu.
81
Hvad for det andet angår den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som tredjelandsstatsborgere, der er blevet frihedsberøvet af en medlemsstat, er tillagt, fremgår det af fast retspraksis, at medlemsstaterne i medfør af chartrets artikel 47 skal sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af de individuelle rettigheder, som følger af Unionens retsorden (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 142).
82
Hvad angår frihedsberøvelse er de fælles EU-standarder for domstolsbeskyttelse indeholdt i artikel 15, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2008/115 og artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33. Sidstnævnte bestemmelse finder i medfør af artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013 ligeledes anvendelse i forbindelse med de af forordningen regulerede overførselsprocedurer.
83
Ifølge disse bestemmelser, som på det omhandlede område udgør udmøntningen af den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret i chartrets artikel 47 (dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 289), skal hver medlemsstat, når afgørelsen om frihedsberøvelse er blevet truffet af en administrativ myndighed, enten ex officio eller efter anmodning fra den pågældende person foreskrive en »hurtig« domstolsprøvelse af denne frihedsberøvelses lovlighed.
84
Hvad angår opretholdelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltning opstiller artikel 15, stk. 3, i direktiv 2008/115 og artikel 9, stk. 5, i direktiv 2013/33, som på grundlag af artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013 ligeledes finder anvendelse inden for rammerne af de ved denne forordning regulerede overførselsprocedurer, et krav om, at afgørelsen vurderes på ny, eller er genstand for en periodisk fornyet vurdering. I henhold til disse bestemmelser skal en sådan fornyet vurdering finde sted »med passende mellemrum« og vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed fortsat er opfyldt. I tilfælde af frihedsberøvelse som omhandlet i direktiv 2013/33 eller forordning nr. 604/2013 skal disse periodiske fornyede vurderinger i alle tilfælde foretages af en retslig myndighed, og direktiv 2008/115 pålægger en sådan myndighed at foretage en fornyet vurdering i tilfælde af forlængelse af frihedsberøvelsen.
85
Eftersom EU-lovgiver uden undtagelse kræver, at et tilsyn med opfyldelsen af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed finder sted »med passende mellemrum«, er den kompetente myndighed forpligtet til at foretage det nævnte tilsyn af egen drift, også selv om den berørte part ikke anmoder herom.
86
Som det fremgår af disse bestemmelser set under ét, har EU-lovgiver ikke begrænset sig til at fastsætte fælles materielle standarder, men har ligeledes indført fælles processuelle regler, der har til formål at sikre, at der i hver medlemsstat findes en ordning, som gør det muligt for den kompetente retslige myndighed, i givet fald efter en prøvelse af egen drift, at løslade den pågældende person, så snart det viser sig, at frihedsberøvelsen af den pågældende ikke eller ikke længere er lovlig.
87
For at en sådan beskyttelsesordning effektivt sikrer overholdelsen af de strenge betingelser, som en i direktiv 2008/115, direktiv 2013/33 eller forordning nr. 604/2013 omhandlet frihedsberøvelsesforanstaltning skal opfylde for at være lovlig, skal den kompetente retslige myndighed være i stand til at træffe afgørelse om enhver faktisk og retlig omstændighed, der er relevant for efterprøvelsen af denne lovlighed. Med henblik herpå skal den nævnte myndighed kunne tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de beviser, som den administrative myndighed, der traf afgørelse om den oprindelige frihedsberøvelse, påberåbte sig. Den skal ligeledes kunne tage hensyn til de faktiske omstændigheder, beviser og bemærkninger, som den berørte person eventuelt har gjort gældende, fremlagt eller fremsat for den. Den skal desuden være i stand til at indhente enhver anden oplysning, som er relevant for dens afgørelse, såfremt den måtte finde det nødvendigt. De beføjelser, som den retslige myndighed er tillagt inden for rammerne af en prøvelse, kan i intet tilfælde være afgrænset til udelukkende at omfatte de oplysninger, der er blevet fremlagt af den administrative myndighed (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 62 og 64, og af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn, C-519/20, EU:C:2022:178, præmis 65).
88
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 95 i forslaget til afgørelse, forholder det sig således, at den kompetente retslige myndighed, henset til vigtigheden af retten til frihed, henset til grovheden af det indgreb i denne ret, som frihedsberøvelse af personer af andre grunde end retsforfølgning eller bekæmpelse af strafbare handlinger udgør, og henset til kravet om et højt domstolsbeskyttelsesniveau, som gør det muligt at efterkomme det tvingende behov for at løslade en sådan person, når betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed ikke eller ikke længere er opfyldt – hvilket krav er fremhævet i de fælles standarder, som EU-lovgiver har fastsat – skal tage hensyn til samtlige forhold, navnlig af faktisk karakter, der bringes til dens kendskab, og som suppleret eller præciseret i forbindelse med processuelle foranstaltninger, som den måtte anse for nødvendige at træffe på grundlag af den nationale ret, og den skal på grundlag af disse forhold i givet fald konstatere en tilsidesættelse af en lovlighedsbetingelse hidrørende fra EU-retten, selv når denne tilsidesættelse ikke er blevet gjort gældende af den berørte person. Denne forpligtelse berører ikke den forpligtelse, som den retslige myndighed, der således af egen drift skal gøre en sådan lovlighedsbetingelse gældende, har til at opfordre hver af parterne til at udtale sig om denne betingelse i overensstemmelse med kontradiktionsprincippet.
89
I denne henseende kan det særligt ikke tillades, at domstolsprøvelsen i de medlemsstater, hvor afgørelser om frihedsberøvelse træffes af en administrativ myndighed, ikke omfatter en retslig myndigheds efterprøvelse – på grundlag af de forhold, der er nævnt i den foregående præmis i nærværende dom – af, om en lovlighedsbetingelse, hvis tilsidesættelse ikke er blevet gjort gældende af den pågældende person, er opfyldt, mens en retslig myndighed i de medlemsstater, hvor afgørelser om frihedsberøvelse skal træffes af en sådan myndighed, er forpligtet til af egen drift at foretage en sådan efterprøvelse på grundlag af disse forhold.
90
Den fortolkning, der er anlagt i nærværende doms præmis 88, sikrer, at domstolsbeskyttelsen af den grundlæggende ret til frihed effektivt garanteres i samtlige medlemsstater, hvad enten disse fastsætter en ordning, hvorefter afgørelsen om frihedsberøvelse træffes af en administrativ myndighed under domstolskontrol, eller en ordning, hvorefter denne afgørelse træffes direkte af en retslig myndighed.
91
Denne fortolkning afkræftes ikke af Domstolens praksis, hvortil Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har henvist, og hvorefter EU-retten, henset til princippet om, at initiativet til en tvist tilkommer parterne, ikke pålægger de nationale retsinstanser en forpligtelse til af egen drift at inddrage anbringender om tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser, når en stillingtagen til disse anbringender ville tvinge retsinstanserne til at overskride grænserne for tvisten, således som denne er blevet afgrænset af parterne, ved at lægge andre faktiske forhold og omstændigheder til grund end dem, som den part i sagen, der har interesse i, at disse bestemmelser anvendes, har fremført til støtte for sin påstand (jf. bl.a. dom af 14.12.1995, van Schijndel og van Veen, C-430/93 og C-431/93, EU:C:1995:441, præmis 21 og 22, af 7.6.2007, van der Weerd m.fl., C-222/05 – C-225/05, EU:C:2007:318, præmis 35 og 36, og af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 145).
92
De af EU-lovgiver indførte strenge rammer for frihedsberøvelse og opretholdelse af en frihedsberøvelsesforanstaltning fører nemlig til en situation, der ikke i enhver henseende kan sidestilles med en administrativ tvist, hvor initiativet til og afgrænsningen af tvisten tilkommer parterne.
93
Forpligtelsen for de retslige myndigheder, der har ansvaret for prøvelsen af frihedsberøvelsesforanstaltningers lovlighed, til på grundlag af de forhold, som er nævnt i nærværende doms præmis 88, af egen drift at gøre tilsidesættelsen af en af EU-retten følgende betingelse for en sådan foranstaltnings lovlighed gældende, gælder derfor uafhængigt af den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 91, og uafhængigt af det af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i lyset af dom af 7. juni 2007, van der Weerd m.fl. (C-222/05 – C-225/05, EU:C:2007:318, præmis 29-31), rejste spørgsmål om, hvorvidt de relevante retlige bestemmelser er ufravigelige.
94
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det spørgsmål, der er forelagt i sag C-704/20, og det første spørgsmål i sag C-39/21 besvares med, at artikel 15, stk. 2 og 3, i direktiv 2008/115, artikel 9, stk. 3 og 5, i direktiv 2013/33 og artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, skal fortolkes således, at en retslig myndigheds prøvelse af overholdelsen af de af EU-retten følgende betingelser for, at frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger er lovlig, skal føre den retslige myndighed til af egen drift og på grundlag af de oplysninger i sagsakterne, som den har fået kendskab til, som suppleret eller præciseret under den kontradiktoriske procedure for denne myndighed, at konstatere en eventuel manglende opfyldelse af en lovlighedsbetingelse, som ikke er blevet påberåbt af den pågældende person.
Sagsomkostninger
95
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for de forelæggende retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 15, stk. 2 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, artikel 9, stk. 3 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse samt artikel 28, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
en retslig myndigheds prøvelse af overholdelsen af de af EU-retten følgende betingelser for, at frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger er lovlig, skal føre den retslige myndighed til af egen drift og på grundlag af de oplysninger i sagsakterne, som den har fået kendskab til, som suppleret eller præciseret under den kontradiktoriske procedure for denne myndighed, at konstatere en eventuel manglende opfyldelse af en lovlighedsbetingelse, som ikke er blevet påberåbt af den pågældende person.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.