61985CC0352_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1 . Με Διάταξη της 30ής Οκτωβρίου 1985, το πρώτο τμήμα του Gerechtshof της Χάγης σάς ερωτά αν οι διατάξεις που διέπουν στην Ολλανδία την καλωδιακή διανομή τηλεοπτικών προγραμμάτων προερχομένων από άλλα κράτη μέλη συμβιβάζονται προς τους κοινοτικούς κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών .
Τα πραγματικά περιστατικά . Στις 26 Ιουλίου 1984, ο ολλανδός Υπουργός Προνοίας, Υγιεινής και Πολιτισμού εξέδωσε τη λεγόμενη Kabelregeling, απόφαση δηλαδή που ρυθμίζει τη διανομή μέσω καλωδίου των ραδιοτηλεοπτικών προγραμμάτων . Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της εν λόγω πράξεως ορίζει ότι
"επιτρέπεται η χρήση συστήματος κεραίας για τη μετάδοση ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών προγραμμάτων προοριζομένων για το (( ολλανδικό )) κοινό, (( μεταξύ άλλων )) όταν πρόκειται
...
c ) για προγράμματα που προσφέρονται από το εξωτερικό με συνδέσεις μέσω καλωδίων, μέσω ραδιοκυμάτων ή μέσω δορυφόρων, από φορέα ή ομάδα φορέων που διανέμουν το πρόγραμμα στη χώρα εγκαταστάσεως μέσω πομπού ραδιοκυμάτων ή καλωδιακού δικτύου, ή για λογαριασμό τέτοιων φορέων, υπό την προϋπόθεση :
- ότι το πρόγραμμα δεν περιέχει διαφημιστικά μηνύματα προοριζόμενα ειδικά για το ολλανδικό κοινό
- ότι το πρόγραμμα δεν περιέχει υποτίτλους στα ολλανδικά, χωρίς σχετική υπουργική άδεια ".
Η δυνατότητα δηλαδή εισαγωγής στις Κάτω Χώρες αλλοδαπών τηλεοπτικών προγραμμάτων περιορίζεται από δύο απαγορεύσεις . Η πρώτη, απόλυτου χαρακτήρα, αφορά τη διαφήμιση η δεύτερη, που μπορεί να καμφθεί διά της διοικητικής οδού, αφορά τη χρήση υποτίτλων στη γλώσσα της χώρας . 'Οπως θα δούμε καλύτερα στη συνέχεια, αυτές οι "συνθήκες εισαγωγής" ισχύουν κυρίως για τα ξένα τηλεοπτικά προγράμματα που μεταδίδονται μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας, όπως ισχύουν για τη μετάδοση δικτύων αγγλικής ή γαλλικής γλώσσας σαν το Sky Channel, το Super Channel ή την ΤV 5 .
'Ετσι λοιπόν, διαβλέποντας στην παρατεθείσα διάταξη εμπόδιο στην παραγωγή εμπορικών αγγελιών προοριζομένων για το ολλανδικό κοινό, η Bond van Adverteerders ( ένωση διαφημιστών, στο εξής : ΒVΑ ) και άλλες 15 ενώσεις διαφημιστικών γραφείων κατέφυγαν στον πρόεδρο του Arrondissementsrechtbank της Χάγης ζητώντας, ως ασφαλιστικό μέτρο, την αναστολή των πιο πάνω απαγορεύσεων . Προς τούτο, οι αιτούντες υποστήριξαν ότι οι απαγορεύσεις αυτές συνιστούν παράβαση του άρθρου 59 και επομένων της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 10 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης περί προασπίσεως των δικαιωμάτων του ανθρώπου .
Με Διάταξη της 7ης Ιουνίου 1985, ο επιληφθείς δικαστής έκρινε την απαγόρευση διαφημίσεως απολύτως σύμφωνη προς τις αρχές του κοινοτικού δικαίου, ενώ ανέστειλε την εφαρμογή της απαγόρευσης παραθέσεως υποτίτλων . Κρίνοντας κατ' έφεση, το Gerechtshof διατήρησε την ισχύ των μέτρων που είχαν διαταχθεί πρωτοδίκως, πριν όμως αποφανθεί οριστικώς, έκρινε αναγκαίο να υποβάλει στο Δικαστήριό μας εννέα προδικαστικά ερωτήματα, που άπτονται διαφόρων πτυχών της Kabelregeling, οι οποίες καθιστούν προβληματική τη συμφωνία της τελευταίας προς το κοινοτικό δίκαιο . Λέγω ευθύς αμέσως ότι τα ερωτήματα αυτά είναι στρυφνά διατυπωμένα και ότι δεν θα ήταν χρήσιμο να παρατεθούν ή να συνοψιστούν, πριν διερωτηθούμε προηγουμένως πώς οι εθνικές και η κοινοτική έννομη τάξη επιλύουν εκάστη τα πλείστα όσα προβλήματα που τίθενται από την ανάπτυξη της τηλεδιανομής .
Και μια τελευταία πληροφορία που έλαβα όταν αυτές οι προτάσεις είχαν ήδη συνταχθεί . Στις 14 Δεκεμβρίου 1987, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου μας προσφυγή βάσει του άρθρου 169 κατά του Ολλανδικού Δημοσίου και του προσάπτει ότι, θεσπίζοντας διατάξεις που απαγορεύουν την ελεύθερη κυκλοφορία των διαφημιστικών μηνυμάτων προερχομένων από άλλα κράτη μέλη και προοριζομένων για το ολλανδικό κοινό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης . Η προσφυγή πρωτοκολλήθηκε με τον αριθμό 370/87 .
2 . Η περιγραφή της ολλανδικής ρύθμισης των mass media πλην του Τύπου είναι δεινό έργο . Υπενθυμίζω ότι, πριν μερικά χρόνια, σε διεθνή συνάντηση που έγινε στο 'Αμστερνταμ, ο ειδικός στον οποίο ανατέθηκε το καθήκον αυτό προσπάθησε να δώσει μια συνολική εικόνα αρχίζοντας την ομιλία του με την παραπομπή στο παραμύθι της ωραίας κοιμωμένης του δάσους :
"A fantastic story, full of good and bad fairies, a castle where everyone is fast asleep, whilst outside everything is being overgrown by a thorn hedge with branches as thick as cables" ( μια φανταστική ιστορία, γεμάτη από νεράιδες και μάγισσες, ένας πύργος όπου όλοι κοιμούνται βαθιά, ενώ έξω τα πάντα είναι καλυμμένα από έναν αγκαθωτό φράκτη με κλαριά χοντρά σαν καλώδια ) ( Arnolds, από το Cable Television, Media and Copyright Law Aspects, Deventer, 1983, σ . 13 ).
'Οσο για μένα, θα αρχίσω πιο πεζά, λέγοντας ότι, ψηφίζοντας το νόμο πλαίσιο για τη ραδιοφωνία και την τηλεόραση ( Omroepwet, Stbl . 1967, 176 ), το κοινοβούλιο των Κάτω Χωρών θέλησε βασικά να θεσπίσει ένα μη εμπορικό και πλουραλιστικό σύστημα : τέτοιο δηλαδή, ώστε οι αναρίθμητες πολιτικές, πολιτιστικές και θρησκευτικές συνιστώσες της ολλανδικής κοινωνίας - που αποτελεί έναν οργανισμό εύρωστο, αλλά και από τους πιο πολύμορφους της Ευρώπης - να μπορούν να έχουν πρόσβαση στα βασικά αυτά μέσα επικοινωνίας . Στην επιδίωξη αυτών των στόχων κατατείνουν οι κανόνες που διέπουν τη διαφήμιση και το δικαίωμα εκπομπής ή, όπως επίσης λέγεται, το δικαίωμα χρήσεως κεραίας .
Το δικαίωμα αυτό απονέμεται κατά πρώτο λόγο στο Nederlandse Omroepstichting ( Ολλανδικό 'Ιδρυμα Ραδιοφωνίας Τηλεοράσεως, στο εξής : ΝΟS ), οργανισμό δημοσίου δικαίου που έχει το καθήκον να συντονίζει τα προγράμματα ( υπάρχουν σήμερα στην Ολλανδία δύο τηλεοπτικά δίκτυα σε εθνικό επίπεδο ), να πραγματοποιεί εκπομπές γενικού ενδιαφέροντος ( όπως το τηλεοπτικό δελτίο ειδήσεων ) και να εκπροσωπεί στο εξωτερικό την ολλανδική ραδιοτηλεόραση . Το κεφάλαιο ΙΙ, παράγραφος 1, ωστόσο, παρέχει το δικαίωμα εκπομπής και σε άλλους φορείς ( τους λεγόμενους omroeporganisaties ), στα πολιτικά κόμματα που εκπροσωπούνται στο κοινοβούλιο και - σε μικρότερο βαθμό, κατόπιν δηλαδή παραχωρήσεως άδειας από τον αρμόδιο υπουργό - σε ομάδες θρησκευτικού χαρακτήρα ( εκκλησίες και θρησκευτικές οργανώσεις ) ή εκφράζουσες περιφερειακά συμφέροντα .
Βάσει των άρθρων 34 και 11, όλοι οι προεκτεθέντες φορείς είναι ελεύθεροι να επιλέγουν τη μορφή και το περιεχόμενο των προγραμμάτων που θέλουν να εκπέμπουν, με έναν όμως συγκεκριμένο περιορισμό : οι εκπομπές τους δεν πρέπει να περιέχουν διαφημιστικά μηνύματα . Η απαγόρευση αυτή, εξάλλου, δεν σημαίνει ότι η ολλανδική τηλεόραση στερείται παντελώς διαφημίσεων πράγματι, κατά το άρθρο 50, οι διαφημίσεις ανατίθενται στο Stichting Etherreclame ( ίδρυμα ραδιοτηλεοπτικής διαφημίσεως, στο εξής : SΤΕR ), δημόσιο οργανισμό απολύτως αυτόνομο από τους κατόχους δικαιώματος εκπομπής .
Το SΤΕR, προφανώς, δεν παράγει το ίδιο τα "σποτ", αλλά περιορίζεται στο να πωλεί το χρόνο, του οποίου κατέχει το μονοπώλιο, στους παραγγελείς των επιχειρήσεων που τα παράγουν . Μπορεί επομένως να λεχθεί ότι ο καθένας έχει το δικαίωμα να μεταδίδει εμπορικές αγγελίες στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, αρκεί να περάσει από τη "στενωπό" του SΤΕR και να συμμορφώνεται με τους αυστηρούς όρους που θέτει ο Omroepwet ( η διαφήμιση απαγορεύεται τις Κυριακές και τις θρησκευτικές εορτές, υπόκειται σε χρονικούς περιορισμούς, δεν μπορεί να αφορά προϊόντα καπνού, δεν μπορεί να διακόπτει μια εκπομπή, κλπ .). Προσθέτω ότι οι εισπράξεις του SΤΕR περιέρχονται στο κράτος . Αυτό, με τη σειρά του, τις διανέμει υπό μορφή επιδοτήσεων στα πρόσωπα που απαριθμούνται στην παράγραφο 1 του κεφαλαίου ΙΙ και, κατά ένα μικρό τμήμα, στα όργανα του Τύπου .
'Οσον αφορά τους οικονομικούς πόρους του συστήματος, σημειώνω ότι οι εθνικοί και περιφερειακοί ραδιοτηλεοπτικοί φορείς χρηματοδοτούνται κατά 70 % από το προϊόν των εισπράξεων των τελών που καταβάλλουν οι χρήστες και κατά 30 % από τα έσοδα του SΤΕR . Την είσπραξη των τελών ρυθμίζει ειδικός νόμος ( Wet op de omroepbijdragen, Stbl . 1968, 687 ), του οποίου η αναγνωρισμένη αποτελεσματικότητα οφείλεται στην ευρύτατη χρήση της καλωδιακής διανομής που κάνουν οι ολλανδοί τηλεθεατές . Από το Groningen μέχρι το Maastricht, με άλλα λόγια, οι πελαργοί σχεδόν δεν βρίσκουν πλέον κεραίες για να κουρνιάσουν .
Το ευρύ αυτό δίκτυο διανομής μπορεί μεν να απομακρύνει τους πελαργούς, διευκολύνει όμως την ανέλεγκτη είσοδο προγραμμάτων προερχομένων από το εξωτερικό . 'Ολοι ξέρουμε ότι, μέχρι πριν μερικά χρόνια, αλλοδαπή τηλεόραση μπορούσε να δει, στις Κάτω Χώρες αλλά και αλλαχού, μόνο όποιος διέθετε κεραία κατάλληλη να συλλαμβάνει τα ερτζιανά κύματα : μόνο δηλαδή οι κάτοικοι των παραμεθορίων περιοχών που βρίσκονται στη λεγόμενη "φυσική ζώνη" λήψεως . Με την εισαγωγή των τεχνητών δορυφόρων τηλεπικοινωνίας, η δυνατότητα λήψεως αλλοδαπών εκπομπών επεκτάθηκε άρδην και θα επεκταθεί ακόμα περισσότερο, όταν τεθούν σε λειτουργία οι δορυφόροι τηλεμεταδόσεως . Σήμερα, πάντως, αρκεί να διοχετευθούν τα σήματα που προέρχονται από δορυφόρο στα κανάλια του δικτύου καλωδιακής διανομής, για να μπορούν αμέσως όλοι οι συνδρομητές του δικτύου να δουν προγράμματα εκπεμπόμενα ακόμη και από πολύ μακρινούς τόπους . Ακριβώς ενόψει αυτής της νέας πραγματικότητας, η κυβέρνηση της Χάγης, ανησυχώντας για τον έλεγχό της επί της εθνικής τηλεοπτικής αγοράς, αποφάσισε να θεσπίσει την Kabelregeling .
'Οπως προκύπτει από την αιτιολογική της έκθεση, η ρύθμιση αυτή δεν απαγορεύει γενικώς την είσοδο των αλλοδαπών τηλεοπτικών προγραμμάτων αντιθέτως, οι διατάξεις της ξεκινούν από το δεδομένο ότι οι τεχνολογίες στις οποίες μόλις αναφέρθηκα καθιστούν το φαινόμενο αυτό αναπόφευκτο . Ο νομοθέτης θέλησε μάλλον να εμποδίσει "την έμμεση δημιουργία στις Κάτω Χώρες εμπορικού προγράμματος τηλεδιανομής (( ικανού )) να ασκήσει αθέμιτο ανταγωνισμό στην εγχώρια ραδιοφωνία και τηλεόραση" ( σημείο ΙΙ, στοιχείο c ), η υπογράμμιση είναι δική μου ).
Αυτό είναι επομένως το πολιτικό έρεισμα του κανόνα - του άρθρου 4, παράγραφος 1 - που παρέθεσα στην αρχή . Για την εφαρμογή των απαγορεύσεών της, ωστόσο, η Kabelregeling διακρίνει τα αλλοδαπά προγράμματα που εκπέμπονται μέσω ραδιοκυμάτων από εκείνα που μπορούν να ληφθούν μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας . Τα πρώτα, μολονότι μπορούν να συλληφθούν και/ή να αναμεταδοθούν στην Ολλανδία καλωδιακώς ή, στο εγγύς μέλλον, με δορυφόρο μεταδόσεως, προορίζονται αρχικά μόνο για το κοινό του κράτους προελεύσεως, στο οποίο μεταδίδονται άλλωστε μέσω ραδιοκυμάτων δεν περιέχουν επομένως μηνύματα προοριζόμενα για τον ολλανδό θεατή . Επομένως, είναι άσκοπο να υποβληθούν σε περιορισμούς, έστω και αν βρίθουν από διαφημιστικές αγγελίες . Για να δώσω ένα παράδειγμα, τίποτε δεν εμποδίζει την ενδεχομένως ενδιαφερόμενη επιχείρηση καλωδιακής διανομής να αναμεταδίδει και να διανέμει στην Ολλανδία τα προγράμματα που μεταδίδει στην Ιταλία η RΑΙ και τα networks του Berlusconi ή στη Γαλλία η Antenne 2 και η ΤF 1 .
Αντιθέτως, τα αλλοδαπά προγράμματα "που δεν μπορούν να ληφθούν μέσω ραδιοκυμάτων" ( βλέπε την προαναφερθείσα αιτιολογική έκθεση, σημείο Ι ) δεν μπορούν να εισάγονται ελεύθερα . Πρόκειται, κυρίως, για εκπομπές που μεταδίδονται μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας με το λεγόμενο σύστημα "point-to-point ". Να πώς λειτουργεί αυτό το τελευταίο . Σε ένα τηλεοπτικό σταθμό κείμενο στο έδαφος του κράτους Α παράγεται ορισμένο πρόγραμμα οι εικόνες του όμως, αντί να μεταδοθούν μέσω ραδιοκυμάτων σε τρίτους, εγκλείονται σε σήμα που στέλνεται απευθείας στο δορυφόρο Χ, ο οποίος με τη σειρά του το μεταδίδει σε μια επιχείρηση καλωδιακής διανομής εγκατεστημένη στο έδαφος του κράτους Β . Η επιχείρηση αυτή φροντίζει έπειτα να εντάξει το πρόγραμμα στο δίκτυο διανομής της και οι ίδιες εικόνες θα εμφανιστούν στην οθόνη του συνδρομητή που θα συντονίσει τη συσκευή του στο αντίστοιχο κανάλι .
Η περιγραφείσα μορφή επικοινωνίας είναι απλή, κλειστή και αυτάρκης, σε βαθμό που να θυμίζει την εικόνα της μονάδας του Leibniz . Γι' αυτόν όμως ακριβώς το λόγο - και πέρα από κάθε μεταφορική έννοια, διότι ακριβώς καθιστά δυνατή, χωρίς προβλήματα ταυτόχρονης μετάδοσης, την παραγωγή εκπομπών προοριζομένων για αποδέκτες διαφορετικής γλώσσας από εκείνη της χώρας στην οποία παράγονται - η Kabelregeling υπάγει την είσοδο τέτοιων εκπομπών στη διττή απαγόρευση του άρθρου 4 και για τους ίδιους λόγους οι εκκαλούντες της κύριας δίκης επιθυμούν να τις χρησιμοιήσουν ως μέσο μετάδοσης των διαφημίσεών τους .
Ολοκληρώνω την ανάλυση του ολλανδικού συστήματος, αναφέροντας δύο νομοθετικές εξελίξεις που σημειώθηκαν μεν μετά τα υπό κρίση πραγματικά περιστατικά, αλλά είναι ασφαλώς ενδιαφέρουσες . Με υπουργική απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1985, η επίδικη διάταξη τροποποιήθηκε "ώστε να επιτρέψει τη νόμιμη διανομή στα ολλανδικά δίκτυα ... του ευρωπαϊκού προγράμματος στο οποίο συμμετέχουν ... το ΝΟS και οι άλλοι αλλοδαποί δημόσιοι οργανισμοί ραδιοτηλεοράσεως" ( βλέπε την αιτιολογική έκθεση της κυβέρνησης που συνοδεύει την απόφαση ). Το πρόγραμμα που προσφέρεται μέσω δορυφορικής συνδέσεως πρέπει να πληροί τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο στοιχείο c ) σε αντίθεση όμως προς τα προγράμματα στα οποία αναφέρεται αυτό, δεν πρέπει κατ' ανάγκη να εκπέμπονται από το κράτος ( την Ελβετία ) στο οποίο εδρεύει η ένωση που αποτελείται από τους οργανισμούς που το προωθούν . Η παρέκκλιση - αναφέρει ακόμα η έκθεση - οφείλεται στον ιδιάζοντα χαρακτήρα αυτής της ένωσης και στη φύση αυτού καθαυτού του προγράμματος, που θέλει "να χρησιμεύσει ως μέσο μεταδόσεως της ευρωπαϊκής σκέψης και παιδείας ".
Δεύτερον, πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά τις πληροφορίες που μας παρέσχε κατά τη διάρκεια της δίκης η ολλανδική κυβέρνηση, η Kabelregeling θα αντικατασταθεί σύντομα από τον Mediawet ( νόμο για τα μέσα μαζικής ενημέρωσης ). Το σχετικό νομοσχέδιο αφήνει ελεύθερη τη χρήση υποτίτλων και κάμπτει τον τωρινό απόλυτο χαρακτήρα της απαγόρευσης της διαφήμισης . Ο αλλοδαπός σταθμός τίθεται πράγματι προ του διλήμματος : είτε να απόσχει της μεταδόσεως διαφημιστικών μηνυμάτων απευθυνομένων ειδικά για το ολλανδικό κοινό, είτε να συμμορφωθεί προς τους κανόνες που ορίζει ο νόμος ( παραδείγματος χάρη, το ανώτατο όριο διάρκειας των "σποτ ").
3 . Ας έρθουμε τώρα να εξετάσουμε την κοινοτική ρύθμιση, που εν προκειμένω εμπεριέχεται σε δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου και μόνο : Sacchi και Debauve . Πράγματι, οι αποφάσεις Coditel I και ΙΙ έχουν μεν ως αντικείμενο την τηλεόραση, υπό ένα πρίσμα όμως - την προστασία των δικαιωμάτων του δημιουργού - ξένο προς τα προβλήματα που ανακύπτουν στην υπό κρίση διαφορά ( απόφαση της 18ης Μαρτίου 1980 στην υπόθεση 62/79, Racc . σ . 881, και απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1982 στην υπόθεση 262/81, Συλλογή σ . 3381 ).
Στην απόφαση Sacchi ( της 30ής Απριλίου 1974 στην υπόθεση 155/73, Racc . σ.409, σκέψεις 6 και 7 ), το Δικαστήριο δέχτηκε ότι, "ελλείψει ρητής διατάξεως ... της Συνθήκης ..., η μετάδοση τηλεοπτικών μηνυμάτων, περιλαμβανομένων και των εχόντων διαφημιστικό χαρακτήρα, υπόκειται, ως τοιαύτη, στους ... κανόνες ... περί παροχής υπηρεσιών . Αντιθέτως, ... εμπίπτουν στους κανόνες περί ... κυκλοφορίας των εμπορευμάτων οι συναλλαγές που έχουν ως αντικείμενο κάθε φύσεως υλικά, υποθέματα ήχου, ταινίες και άλλα προϊόντα που χρησιμεύουν στη διάδοση των τηλεοπτικών μηνυμάτων ". Για να κατανοηθεί το περιεχόμενο της αρχής που διατυπώνεται εδώ, είναι χρήσιμο να υπομνηστεί ότι, κατά το άρθρο 60 της Συνθήκης, "ως υπηρεσίες νοούνται οι παροχές που κατά κανόνα προσφέρονται αντί αμοιβής" και ότι, υπό τους περιορισμούς του άρθρου 56, τα άρθρα 59 και 62 απαγορεύουν τους περιορισμούς στην κυκλοφορία των υπηρεσιών προκειμένου περί κοινοτικών πολιτών εγκατεστημένων σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο διαμένει ο αποδέκτης της παροχής .
'Ενα βήμα μπρος προς την ελεύθερη κυκλοφορία των τηλεοπτικών προγραμμάτων συντελέστηκε με την απόφαση Debauve ( της 18ης Μαρτίου 1980 στην υπόθεση 52/79, Racc . σ . 833, σκέψεις 8 και 9 ). Είχε τεθεί το ζήτημα αν συμβιβαζόταν προς το κοινοτικό δίκαιο η βελγική ρύθμιση που απαγόρευε την αναμετάδοση διαφημιστικών μηνυμάτων αλλοδαπής προέλευσης από εγχώριες επιχειρήσεις καλωδιακής διανομής, καίτοι θεωρούσε επιτρεπτή την απευθείας λήψη των ίδιων μηνυμάτων στις παραμεθόριες ζώνες για να επιλυθεί το πρόβλημα αυτό, έπρεπε πρώτ' απ' όλα να διευκρινιστεί αν το άρθρο 59 και επόμενα της Συνθήκης εφαρμόζονται και για τα προγράμματα που μεταδίδονται καλωδιακώς . Το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υπήρχε λόγος να "επιφυλαχθεί διαφορετική μεταχείριση στη μετάδοση ... μηνυμάτων μέσω τηλεδιανομής" πρόσθεσε ωστόσο ότι οι κανόνες περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών "δεν (( μπορούν )) ... να εφαρμοστούν σε δραστηριότητες των οποίων όλα τα ουσιώδη στοιχεία περιορίζονται τοπικά στο εσωτερικό ενός μόνο κράτους" ( η υπογράμμιση είναι δική μου ).
Γιατί αυτή η διευκρίνιση; Οι λόγοι της δεν μπορούν να γίνουν κατανοητοί χωρίς να γίνει αναφορά στη συζήτηση που προκάλεσε κατά τη διαδικασία το ερώτημα που σας είχε υποβληθεί . Η γερμανική κυβέρνηση υποστήριξε τότε ότι "η Συνθήκη δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη ... να εμποδίζουν, στο έδαφος (( επί του οποίου ασκούν την κυριαρχία τους )), τη μετάδοση διαφημιστικών μηνυμάτων ... (( μέσω ραδιοκυμάτων )) ή μέσω καλωδίων, έστω και όταν η λήψη των μηνυμάτων (( αυτών )) ..., που εκπέμπονται από αλλοδαπούς σταθμούς, είναι δυνατή στο εν λόγω έδαφος ". Και τούτο διότι, στις περιπτώσεις που "η διάσχιση των συνόρων αποτελεί ... αναπόφευκτη συνέπεια ... μιας εκπομπής που προορίζεται μόνο για το εθνικό έδαφος, δεν (( μπορεί )) να γίνει λόγος για παροχή υπηρεσιών προοριζόμενη για τους πολίτες άλλου κράτους", αποκλείεται δε η εφαρμογή του άρθρου 59 .
Στον εκπρόσωπο της κυβερνήσεως του Λουξεμβούργου η άποψη αυτή δεν φάνηκε αποδεκτή, διότι αφήνει έξω από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας τα προγράμματα που προέρχονται από μικρές χώρες ή που εισέρχονται σ' αυτές και που, γι' αυτό το λόγο είναι "καταδικασμένα" να διασχίσουν τα εθνικά σύνορα . Από την άλλη πλευρά, ο βελγικός τηλεοπτικός οργανισμός παρατήρησε ότι η υπηρεσία την οποία παρέχει ο τηλεδιανομέας τεχνικώς διαφέρει από εκείνη του σταθμού και συνίσταται "στη λήψη της μετάδοσης (( από το εξωτερικό, την οποία στη συνέχεια )) αναμεταδίδει ... στους τηλεθεατές ". Είναι όμως προφανές ότι, αν αυτοί διαμένουν στη "φυσική ζώνη λήψεως" τοω σταθμού και λαμβάνουν απευθείας το σήμα του, η μεσολάβηση του διανομέα δεν επηρεάζει την κυκλοφορία του μηνύματος . Αν, αντιθέτως, αυτοί δεν ζουν στην εν λόγω ζώνη, μπορεί να θεωρηθεί ότι η υπηρεσία του σταθμού έχει κατά "φυσικό" τρόπο εξαντληθεί και δεν χρειάζεται πλέον να γίνει έναντι αυτού επίκληση του άρθρου 59 η παροχή του διανομέα καθίσταται έτσι "νέα παροχή υπηρεσίας ... συγκεκριμένη και οριοθετημένη, διότι συνεπάγεται αμοιβή καταβαλλόμενη από το θεατή" ( η υπογράμμιση είναι δική μου ).
Το παρατεθέν χωρίο της απόφασης του Δικαστηρίου αποτελεί, λοιπόν, απάντηση σ' αυτές τις απόψεις . Το αν για τη διατύπωσή του οι δικαστές έλαβαν υπόψη όλα τα δεδομένα του προβλήματος, και ιδίως τις αντιρρήσεις του Λουξεμβούργου, δεν μπορεί να λεχθεί με βεβαιότητα όπως όμως θα δούμε στη συνέχεια, έστω και στο πλαίσιο μιας εντελώς διαφορετικής προβληματικής, σύντομα την υπερέβησαν, ώστε να δεχτούν τελικά μια ερμηνεία κατά διαφορετικό τρόπο ελαστική και φιλελεύθερη του άρθρου 59 .
Σε νομοθετικό επίπεδο, το μόνο που έχει να προσφέρει το κοινοτικό δίκαιο είναι μια πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου ( ΕΕ C 179 της 17.7.1986, σ . 4 ), στην οποία χρησιμοποιείται το περιεχόμενο της "Τηλεόρασης χωρίς σύνορα", ενός πράσινου βιβλίου το οποίο δημοσίευσε η Επιτροπή στις 23 Μαΐου 1984 . Σκοπός αυτής της οδηγίας είναι "η εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας ... όλων των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων που είναι σύμφωνες με τη νομοθεσία του κράτους μέλους από το οποίο προέρχονται ". Προς τούτο, το άρθρο 21, αριθμός 1, ορίζει την έννοια της ραδιοτηλεοπτικής μετάδοσης, περιλαμβάνοντας σ' αυτήν την πρώτη μετάδοση την αναμετάδοση μέσω καλωδίου ή μέσω ραδιοκυμάτων ή μέσω δορυφόρου, σε κωδικοποιημένη ή μη μορφή, ραδιοφωνικών ή τηλεοπτικών προγραμμάτων προοριζομένων για το κοινό . Οι μεταδόσεις διακρίνονται, στη συνέχεια, σε δύο κατηγορίες . "Εσωτερικές μεταδόσεις" είναι "οι πρώτες μεταδόσεις από δημόσιες ή ιδιωτικές επιχειρήσεις που ασχολούνται με τις μεταδόσεις στην επικράτεια ενός κράτους μέλους, συμπεριλαμβανομένων και των μεταδόσεων που προορίζονται (( αποκλειστικά )) για το κοινό άλλων κρατών μελών" διασυνοριακές είναι οι "εσωτερικές μεταδόσεις οι οποίες είναι δυνατόν να ληφθούν από το κοινό άλλου κράτους μέλους είτε απευθείας είτε με αναμετάδοση, ακόμη και στις περιπτώσεις όπου η αναμετάδοση αυτή πραγματοποιείται από επιχείρηση εγκατεστημένη στην επικράτεια του ... κράτους" αυτού .
4 . Αφού, λοιπόν, αποσαφηνίστηκε, ως προς τα δύο σκέλη του, το εθνικό και το κοινοτικό, το νομοθετικό πλαίσιο του προβλήματός μας, μπορούν να γίνουν κατανοητά τα ερωτήματα που έθεσε το Gerechtshof της Χάγης . Από εννέα που ήσαν, μπορούν να μειωθούν στα εξής έξι :
α ) Πρέπει τα αλλοδαπά τηλεοπτικά προγράμματα που δεν μπορούν να ληφθούν μέσω ραδιοκυμάτων και που διανέμονται καλωδιακώς στο εθνικό έδαφος να χαρακτηρίζονται ως μία ή περισσότερες παροχές υπηρεσιών που δεν συντελούνται ως προς όλα τους τα ουσιώδη στοιχεία σε ένα μόνο κράτος μέλος;
β ) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα : Συμβιβάζεται προς το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ η ρύθμιση κράτους μέλους που εξαρτά τη μετάδοση προγραμμάτων που προσφέρονται κατά τον προαναφερθέντα τρόπο από το εξωτερικό από την προϋπόθεση ότι δεν περιέχουν διαφημιστικά μηνύματα και υποτίτλους στη γλώσσα του κράτους, όταν τέτοια προϋπόθεση δεν προβλέπεται, ή δεν προβλέπεται κατά τον ίδιο τρόπο, για ανάλογα εγχώρια προγράμματα;
γ ) Για την επίλυση του προβλήματος αυτού, έχει σημασία το γεγονός ότι οι εμπορικές αγγελίες που περιέχονται στα εγχώρια προγράμματα μπορούν να μεταδίδονται μόνον υπό τον έλεγχο εθνικού φορέα, ο οποίος κατέχει από το νόμο το μονοπώλιο του τηλεοπτικού χρόνου διαφημίσεως και του οποίου τα έσοδα προορίζονται σχεδόν εξ ολοκλήρου για τη χρηματοδότηση της λειτουργίας των εγχωρίων ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών και του Τύπου;
δ ) Για να θεωρηθεί σύμφωνη προς το άρθρο 59 και επόμενα της Συνθήκης, πρέπει η προαναφερθείσα εθνική ρύθμιση, εκτός του να μην εισάγει διακρίσεις, να είναι και ανάλογη προς τους σκοπούς που επιδιώκει και δικαιολογημένη από λόγους γενικής φύσεως;
ε ) Μπορούν από την άποψη αυτή να θεωρηθούν ως ισχυρές δικαιολογίες οι ανάγκες : 1 ) να διαφυλαχθεί η πλουραλιστική και μη εμπορική φύση του ραδιοτηλεοπτικού συστήματος; 2 ) να εμποδιστεί η έκθεση των εγχωρίων τηλεοπτικών προγραμμάτων στον αθέμιτο ανταγωνισμό των αλλοδαπών προγραμμάτων;
ς ) Δεσμεύουν, στην περίπτωση αυτή, η αρχή της αναλογικότητας και τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται από την κοινοτική έννομη τάξη ( ειδικότερα, η ελευθερία εκφράσεως και πληροφορήσεως ) απευθείας τα κράτη μέλη;"
5 . Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις οι εκκαλούντες της κύριας δίκης, οι κυβερνήσεις της Χάγης, του Παρισιού, της Βόννης και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων . Μόνον ο γάλλος εκπρόσωπος δεν μετέσχε και στην επ' ακροατηρίου συζήτηση . Πρέπει, ευθύς αμέσως, να σημειωθεί ότι, με εξαίρεση τον τελευταίο και τον ολλανδό ομόλογό του, οι μετασχόντες στη συζήτηση διακρίνουν στις απαγορεύσεις που καθιερώνει η επίδικη διάταξη πρόθεση εισαγωγής διακρίσεων . Η γερμανική κυβέρνηση υποστηρίζει, ωστόσο, ότι τέτοιου είδους περιορισμοί μπορούν να δικαιολογούνται από το δημόσιο συμφέρον της διαφύλαξης του πλουραλισμού και του μη εμπορικού χαρακτήρα του τηλεοπτικού συστήματος . Αντίθετης άποψης είναι η Επιτροπή .
Ας εξετάσουμε, λοιπόν, το πρώτο ερώτημα . Το παραπέμπον δικαστήριο σας ερωτά αν, στην περίπτωση τηλεοπτικών προγραμμάτων που δεν μπορούν να ληφθούν μέσω ραδιοκυμάτων και που μεταδίδονται μέσω καλωδίου σε άλλο κράτος μέλος, υφίστανται περισσότερες από μία παροχές υπηρεσιών, των οποίων τα ουσιώδη στοιχεία δεν περιορίζονται όλα στο έδαφος του εν λόγω κράτους . 'Οπως είναι προφανές, η έμφαση δίνεται στις λέξεις "ουσιώδη στοιχεία", τα οποία - όπως θυμόσαστε - χρησιμοποίησε το Δικαστήριο στην απόφαση Debauve, ανάγοντάς τες σε κριτήριο διακρίσεως μεταξύ των εγχωρίων και των διασυνοριακών δραστηριοτήτων ή, αν προτιμάτε, θέτοντάς τες ως ορόσημο μεταξύ του εκτός της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών πεδίου και εκείνου εντός του οποίου εφαρμόζονται οι σχετικές διατάξεις .
Η γαλλική κυβέρνηση δεν φαίνεται να κατάλαβε το σκοπό του ερωτήματος . Δεδομένου ότι η πιστοποίηση του αν τα ουσιώδη στοιχεία ορισμένης δραστηριότητας "περιορίζονται .. εντός ενός μόνο κράτους μέλους" ανήκει στην αρμοδιότητα του εθνικού δικαστή, παρατηρεί ότι το άρθρο 4 αφορά "προγράμματα προσφερόμενα από το εξωτερικό ... (( και περιέχοντα )) μηνύματα ειδικά προοριζόμενα για το ολλανδικό κοινό", για να συναγάγει ότι ο δικαστής της Χάγης εντόπισε στην υπό κρίση διαφορά την ύπαρξη ενός ουσιώδους στοιχείου κειμένου εκτός του κράτους του και, συνεπώς δικαιολογούντος την εφαρμογή του άρθρου 59 . Αν όμως είχαν έτσι τα πράγματα, δεν θα γινόταν αντιληπτό για ποιο λόγο ερωτά εμάς το Gerechtshof . Είναι πάντως σαφές ότι, στο πλαίσιο αυτού του ερωτήματος τουλάχιστον, το ενδιαφέρον του εθνικού δικαστηρίου δεν εντοπίζεται στο ότι τα ( διαφημιστικά ) μηνύματα που προέρχονται από το εξωτερικό προορίζονται για τους τηλεθεατές της χώρας : εκείνο που έχει ανάγκη να μάθει είναι αν τα αλλοδαπά τηλεοπτικά προγράμματα point-to-point, εμπορικού ή μη περιεχομένου, αποτελούν παροχές υπηρεσιών αφορώσες το κοινοτικό δίκαιο .
Απαντούν, αντιθέτως, στην ουσία του ερωτήματος, έστω και αν διαφέρουν σημαντικά μεταξύ τους, οι απόψεις των άλλων μετασχόντων . Κατά τη γνώμη της ΒVΑ, οι απαγορεύσεις της Kabelregeling έχουν ως αντικείμενο τρεις τουλάχιστον παροχές, που πληρούν όλες τις προϋποθέσεις των άρθρων 59 και 60 της Συνθήκης . Οι δύο πρώτες ανάγονται στον αλλοδαπό σταθμό και εκτελούνται η μία υπέρ της επιχειρήσεως τηλεδιανομής σε άλλο κράτος μέλος ( εκπομπή τηλεοπτικών μηνυμάτων εν γένει ) και η άλλη προς το συμφέρον του ολλανδού διαφημιζόμενου ( εκπομπή αλλοδαπών διαφημιστικών μηνυμάτων ). Η τρίτη παροχή είναι η της επιχείρησης καλωδιακής διανομής, η οποία διανέμει για το κοινό των Κάτω Χωρών το πρόγραμμα και τις διαφημίσεις που προέρχονται από το εξωτερικό ( μετάδοση αλλοδαπών προγραμμάτων ).
Πιο λιτή είναι η κυβέρνηση της Βόννης : τα μηνύματα που μεταδίδονται με το σύστημα point-to-point - ισχυρίζεται - αναλύονται σε δύο μόνο υπηρεσίες, εκ των οποίων τη μία παρέχει ο αλλοδαπός σταθμός και την άλλη ο τηλεδιανομέας . Διεθνικό χαρακτήρα έχει μόνο η πρώτη, μολονότι είναι προφανές ότι η ελεύθερη κυκλοφορία της μπορεί να βλαβεί από τους περιορισμούς που ενδεχομένως επιβάλλονται στη δεύτερη . Η Επιτροπή ξεκινάει από ανάλογη αφετηρία, καταλήγει όμως σε πολύ διαφορετικά αποτελέσματα . Καταρχήν, οι υπηρεσίες είναι δύο : αυτή που συντελείται ως προς όλα της τα στοιχεία εντός μιας μόνης χώρας, την οποία παρέχει ο διανομέας στους δικούς του συνδρομητές, και εκείνη του αλλοδαπού σταθμού . Η παροχή την οποία εκτελεί αυτός ο τελευταίος, ωστόσο, συνίσταται στην παραγωγή ενός προγράμματος που προσφέρεται στους θεατές άλλου κράτους μέλους : μπορεί επομένως να λεχθεί ότι η παροχή αυτή απορροφά τη δραστηριότητα της επιχείρησης καλωδιακής διανομής και απολήγει στη δημιουργία μιας μόνης υπηρεσίας . Ο προφανής διεθνικός χαρακτήρας που τη διακρίνει θα έγκειται, συνεπώς, στην ικανότητά της να φτάνει "από το σταθμό εκπομπής μέχρι το συνδρομητή ".
Με τις απόψεις αυτές που συνόψισα η ολλανδική κυβέρνηση διαφωνεί σε όλη την έκταση : κατ' αυτήν, η υπό κρίση υπηρεσία είναι μεν μία και μόνη, συνίσταται όμως στη δραστηριότητα της επιχείρησης καλωδιακής διανομής, εφόσον δε αναπτύσσεται εξ ολοκλήρου στο εθνικό έδαφος, εκφεύγει των κανόνων της Συνθήκης . Πράγματι, αντικείμενο της Kabelregeling είναι αποκλειστικά η τηλεδιανομή, οι δε απαγορεύσεις του άρθρου 4 εφαρμόζονται ειδικά σε μηνύματα που, μη μπορώντας να ληφθούν στα ραδιοκύματα, φτάνουν στο κοινό μόνο μέσω καλωδίων . Ο κανόνας αυτός επιδρά δηλαδή σε μια κατάσταση, στην οποία ο διανομέας λαμβάνεται όχι ως μεσολαβητής στη μετάδοση ενός προγράμματος που έχει ήδη εκπεμφθεί, αλλά ως σταθμός που προσφέρει πρωτογενώς το πρόγραμμα αυτό η κατάσταση δε αυτή έχει ως αποτέλεσμα ο τρόπος που του παραδίδεται το μήνυμα - μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας ή, όπως είναι επίσης πιθανό να συμβεί, με την παράδοση μιας σφραγισμένης βιντεοκασέτας, η οποία περιλαμβάνει εγγεγραμμένο το προς μετάδοση πρόγραμμα - να είναι γι' αυτόν ένα στοιχείο με μικρή ή και χωρίς σημασία .
Τις παρατηρήσεις αυτές επιρρωννύει και ένα επιχείρημα εξ αντιδιαστολής . Ας υποτεθεί ότι σε ορισμένη ζώνη του εθνικού εδάφους, στην οποία υπάρχει ενδιαφέρον για το αλλοδαπό πρόγραμμα, δεν υπάρχουν διανομείς ή, αν υπάρχουν, δεν έχουν άλλα διαθέσιμα κανάλια . Κανείς δεν θα πεί, όπως ωστόσο θα το υπαγόρευε η λογική της γερμανικής άποψης, ότι σε μια τέτοια περίπτωση η παροχή του αλλοδαπού σταθμού υπόκειται, λίγο πολύ, σε θεμιτό "περιορισμό" θα διαπιστωθεί, αντιθέτως, ότι η παροχή αυτή εμποδίζεται από μια πραγματική κατάσταση που ισχύει σ' αυτόν τον τομέα της αγοράς .
Υπό το φως αυτών των παρατηρήσεων - συνεχίζουν οι Κάτω Χώρες - ο ισχυρισμός ότι υπάρχει μία μόνη διασυνοριακή παροχή, η οποία προεκτείνεται από το σταθμό μέχρι το συνδρομητή, είναι εντελώς εκτός πραγματικότητας . Στο τεχνικό επίπεδο, η άποψη αυτή ξεχνά ότι, χωρίς τη μεσολάβηση της επιχείρησης καλωδιακής διανομής, το πρόγραμμα που εκπέμπεται από δορυφόρο τηλεπικοινωνιών θα παρέμενε αθέατο . Από οικονομική άποψη, έπειτα, η μεσολάβηση αυτή διακρίνεται σαφώς από τη δραστηριότητα του σταθμού, όπως αποδεικνύει το γεγονός ότι η επιχείρηση μπορεί να μεταδώσει το πρόγραμμα μόνο με τη συναίνεση των προσώπων στα οποία ανήκουν τα δικαιώματα του δημιουργού . Από νομική, τέλος, άποψη, είναι πρόδηλον ότι μεταξύ του σταθμού και του συνδρομητή δεν υπάρχουν, ούτε και έμμεσα, σχέσεις νομικώς ενδιαφέρουσες . Πράγματι, ο συνδρομητής καταβάλλει τα τηλεοπτικά τέλη μόνο στο διανομέα, από τον οποίον ο σταθμός δεν εισπράττει κανένα ποσό .
Για τη φύση που πρέπει να αποδοθεί στην ( ανα)μετάδοση μέσω καλωδίου μηνυμάτων point-to-point έχει εκφραστεί και η θεωρία του δικαίου, με επιχειρήματα που πλησιάζουν πολύ εκείνα που προβάλλει η Επιτροπή . Κατά τον Ivo Schwartz, παραδείγματος χάρη, το μόνο στοιχείο του θέματός μας που έχει σημασία από κοινοτική άποψη είναι ότι η εκπομπή προέρχεται από κράτος μέλος και λαμβάνεται σε άλλη χώρα που ανήκει στην ΕΟΚ . Ο τρόπος με τον οποίο τα σήματα διασχίζουν τα σύνορα μεταξύ δύο κρατών δεν έχει καμιά σημασία ειδικότερα δε το έργο του διανομέα, ο οποίος δεν αλλοιώνει τα περιεχόμενο της αρχικής εκπομπής, αλλά περιορίζεται στο να τη μεταδώσει, συνιστά μια απλή και βοηθητική "προέκτασή" της .
Είναι τελικά θεμιτός ο ισχυρισμός ότι η υπηρεσία την οποία παρέχει ένας σταθμός χάριν των συνδρομητών ενός διανομέα που είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος λαμβάνει τη μορφή παροχής πληρούσας τις προϋποθέσεις των άρθρων 59 και 60, εφόσον είναι ενιαία, διασυνοριακή και αμειβόμενη . Ως προς τον τελευταίο αυτό χαρακτηρισμό - προσθέτει ο Schwartz -, η περίσταση ότι οι συνδρομητές αμείβουν μόνο την τοπική επιχείρηση καλωδιακής διανομής μπορεί να προκαλέσει κάποιες απορίες . Πρόκειται όμως για αμφιβολίες που αίρονται σύντομα, αν ληφθεί υπόψη : α ) ότι το άρθρο 60 δεν επιβάλλει το διεθνικό χαρακτήρα της αμοιβής, ούτε απαιτεί την πληρωμή της υπηρεσίας από όλους τους αποδέκτες της β ) ότι ο σταθμός ανταμείβεται, εν πάση περιπτώσει, από τους θεατές του κράτους στο οποίο είναι εγκατεστημένος (" Radiodiffusion et traite CEE", από τη Revue du Marche commun, 1986, σ . 387 ).
6 . Καμιά από τις θέσεις αυτές δεν μου φαίνεται πειστική . 'Οπως θα φανεί καθαρά πιο κάτω, το εγγενές τους ελάττωμα έγκειται στο ότι δεν αναδεικνύουν προσηκόντως τη φύση του τηλεοπτικού μηνύματος και στην επίδραση που έχουν ασκήσει στην έννοια της μετάδοσης οι τεχνολογίες που έχουν πρόσφατα αναπτυχθεί στον εν λόγω τομέα .
Αναγνωρίζω ότι η κυβέρνηση της Χάγης στηρίζεται σε στοιχεία και προσκομίζει επιχειρήματα ικανά να φωτίσουν ορισμένες πτυχές του προβλήματος που μας απασχολεί . Είναι αλήθεια, παραδείγματος χάρη ότι, για να εμπίπτουν στην Kabelregeling, πρέπει να προορίζονται για τους ολλανδούς θεατές όχι τα αλλοδαπά προγράμματα αυτά καθαυτά, αλλά τα διαφημιστικά μηνύματα που ενδεχομένως περιλαμβάνουν είναι επίσης αλήθεια ότι στους ίδιους θεατές τα προγράμματα αυτά μεταδίδονται όχι μέσω ραδιοκυμάτων, αλλά μέσω καλωδίου από ολλανδική επιχείρηση, η οποία τα συλλαμβάνει μέσω δορυφόρου είναι επομένως αλήθεια ότι δεν εμφανίζονται στις οθόνες των Κάτω Χωρών αφού τις έχει κατ' ανάγκη δει και καταβάλει αμοιβή το εθνικό κοινό . Η κριτική που ασκεί δηλαδή η Ολλανδία στη θεωρία της προεκτεινόμενης υπηρεσίας ή της ενιαίας διασυνοριακής παροχής είναι απολύτως επιτυχής . Η θεωρία αυτή, πράγματι, σημαίνει ότι, μολονότι πληρώνεται από τους εθνικούς θεατές, η εκπομπή αποβλέπει σε αλλοδαπό κοινό, κατ' επέκταση δε ορίζει τη δραστηριότητα του διανομέα ως επικουρική . Μόλις τώρα όμως ελέχθη ότι τα αξιώματα περί του προορισμού και περί της πληρωμής του προγράμματος δεν ανταποκρίνονται πάντα στην αλήθεια δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, στην περίπτωση τουλάχιστον των εκπομπών που λαμβάνονται μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας, η συμβολή του διανομέα είναι για τον αληθή αποδέκτη του μηνύματος, δηλαδή το συνδρομητή, εξίσου απαραίτητη όσο και η παροχή την οποία εκπληρώνει ο σταθμός .
'Εναντι όμως της ολλανδικής άποψης δεν είναι μόνο η άποψη της Επιτροπής που υστερεί . Πιο τρωτές ακόμη φαίνονται η άποψη της ΒVΑ, στην οποία θα έπρεπε να συσταθεί η χρήση του ξυραφιού του Occam ( entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem ), και η άποψη της γερμανικής κυβέρνησης, η οποία επαναλαμβάνει τη λεγόμενη θεωρία της "συνδιείσδυσης", την οποία προέβαλε ο Waelbroeck κατά τη συζήτηση των υποθέσεων Debauve και Coditel I . Αυτή ξεχνά, πράγματι, τη λογική ακολουθία που βρίσκεται στο επίκεντρο της ολλανδικής συλλογιστικής : το να λες ότι ο ρόλος που διαδραματίζει ο διανομέας έγκειται σε μια εξ ολοκλήρου εσωτερική υπηρεσία ισοδυναμεί με το να υποστηρίζεις ότι ο φορέας αυτός δεν είναι μεσολαβητής ασχολούμενος με την αναμετάδοση, αλλά αληθής σταθμός . Μια απαγόρευση διαφημίσεως όμως, νοούμενη ως περιορισμός της δυνατότητας εκπομπής, δεν μπορεί προφανώς παρά να εφαρμοστεί κατά τρόπο ενιαίο, δηλαδή άσχετο προς την "ιθαγένεια" του προγράμματος το οποίο μεταδίδει ο διανομέας τούτο δεν εμποδίζει να καταστεί η απαγόρευση αυτή εμπόδιο ικανό να έχει αθέμιτες επιπτώσεις στην υπηρεσία που παρέχει ο αλλοδαπός σταθμός .
Δεν είναι λιγότερο ευάλωτη, εξάλλου, η αντίθετη άποψη την οποία - όπως θυμόσαστε - υποστηρίζει η κυβέρνηση του Παρισιού . Στηριζόμενοι στη διατύπωση του άρθρου 4 (" προγράμματα προερχόμενα από το εξωτερικό "), για να ορίσουμε ως διασυνοριακή τη δραστηριότητα του διανομέα, αποφεύγουμε μεν την αντίφαση στην οποία υποπίπτει η κυβέρνηση της Βόννης, τούτο όμως με το τίμημα ότι δεν λαμβάνουμε υπόψη ότι, έναντι του αποδέκτη του μηνύματος, ο διανομέας περιορίζεται στο να διεκπεραιώσει το έργο της μετάδοσης . Με άλλα λόγια, εκτός του ότι παρανόησε τη σημασία του ερωτήματος που μας απηύθυνε το Gerechtshof, η Γαλλία δεν καταφέρνει, όπως άλλωστε ούτε η Επιτροπή ούτε η Γερμανία, να μεταφράσει σε όρους νομικά ικανοποιητικούς ολόκληρη την πραγματικότητα του υπό εξέταση φαινομένου .
Πρέπει, λοιπόν, να απαντήσουμε στο δικαστή της Χάγης όπως μας υποδεικνύουν οι Κάτω Χώρες; Απάντησα ήδη όχι . Παρά το βάρος της επιχειρηματολογίας της, η άποψη περί ενιαίας εσωτερικής παροχής προσφέρεται σε τριών τύπων κριτικές :
1 ) θέτει μεταξύ παρενθέσεων το γεγονός ότι η επιχείρηση καλωδιακής διανομής μεταδίδει μήνυμα το οποίο έχει λάβει, όπως μαρτυρεί και η ίδια η έκφραση "point-to point", μέσω ενός ή περισσοτέρων συνόρων
2 ) αντιφάσκει προς το νέο άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο d ), της Kabelregeling, το οποίο, κατά παρέκκλιση του προηγούμενού του στοιχείου c ), επιτρέπει την εκπομπή από και προς τις Κάτω Χώρες ευρωπαϊκού προγράμματος μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας, αναγνωρίζοντας έτσι ότι το πρόγραμμα αυτό έχει καθαυτό, χωρίς δηλαδή την παρέμβαση του διανομέα, διασυνοριακό χαρακτήρα
3 ) αρνείται στις μεταδόσεις που πραγματοποιούνται μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας - στον τύπο μηνύματος δηλαδή που σήμερα επικρατεί σε σημαντικό τμήμα της Ευρώπης - την ελευθερία κυκλοφορίας την οποία, έστω και εντός των ορίων που οφείλονται στην έλλειψη κοινοτικής εναρμόνισης, εγγυάται το Δικαστήριο από το 1974 για τα τηλεοπτικά προγράμματα γενικώς .
7 . Και λοιπόν; Λοιπόν, εγώ νομίζω, δεν έχουμε παρά να επανέλθουμε στο ερώτημα του Gerechtshof και να διερωτηθούμε προκαταρκτικώς αν, υπό το πρίσμα των άρθρων 59 και 60, το τηλεοπτικό μήνυμα αποτελεί παροχή ενιαία ή ενδεχομένως διαιρετή σε δύο ή περισσότερες αυτοτελείς παροχές . Ας ξεκαθαρίσουμε πρώτ' απ' όλα το ζήτημα από μερικές πιθανές ασάφειες . 'Οπως υπέμνησα στην ενότητα 3, η υπόθεση 52/79 αφορούσε τηλεοπτικά προγράμματα που διανέμονταν μέσω καλωδίου σε θεατές διαμένοντες εκτός της "φυσικής ζώνης λήψεως" του σταθμού . Επειδή όμως εκπέμπονταν αρχικά μέσω των ερτζιανών κυμάτων, τα προγράμματα εκείνα μπορούσαν να ληφθούν από σημαντικό τμήμα του κοινού και γι' αυτόν ακριβώς το λόγο το Δικαστήριο έκρινε ορθό να επιφυλάξει στην τηλεδιανομή τη μεταχείριση της οποίας απολαύει η κοινή μετάδοση τηλεοπτικών μηνυμάτων . Στη δική μας περίπτωση, αντιθέτως, τα προγράμματα μεταδίδονται μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας και δεν μπορούν να συλληφθούν μέσω των κυμάτων δεν είναι επομένως δυνατό να εφαρμοστεί εδώ κατά γράμμα η απόφαση Debauve .
'Οσον αφορά, έπειτα, το κριτήριο του "ουσιώδους στοιχείου", είναι αλήθεια, όπως υποστηρίζει και η γαλλική κυβέρνηση, ότι το Δικαστήριο άφησε για τον εθνικό δικαστή το έργο να πιστοποιήσει τα πραγματικά περιστατικά που αναφέρονται στον τόπο και τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνεται η παροχή της υπηρεσίας . Πολύ διαφορετικό όμως είναι το πρόβλημα να οριστεί από ποια στοιχεία αποτελείται μια υπηρεσία ή, για να είμαστε ακριβέστεροι, πότε σε ένα έργο σύνθετο ως εκ της δομής του και των υποκειμένων που συμμετέχουν σ' αυτό εφαρμόζεται η έννοια αυτή . Μπορεί, παραδείγματος χάρη, να συμβεί μια ορισμένη δραστηριότητα, καίτοι αναλύεται σε πλείονες συντρέχουσες παροχές, ομοειδείς ( ή διαφορετικές ) και εκπληρωτέες στο έδαφος διαφόρων κρατών, να θεωρείται ενιαία : έτσι, η μεταφορά μιας εφημερίδας από το τυπογραφείο της στο Λονδίνο προς τα περίπτερα του 'Αμστερνταμ μπορεί να νοηθεί ως μία μόνη υπηρεσία, έστω και αν για την παροχή της συνεργάζονται τουλάχιστον τρεις ταχυδρομικές υπηρεσίες σε δύο διαφορετικά κράτη μέλη . Είναι εξίσου δυνατόν όμως η ίδια δραστηριότητα να νοηθεί ως άθροισμα παροχών αναλόγων μεν, αλλά ανεξαρτήτων μεταξύ τους, διότι ακριβώς αναπτύσσονται από πλείονα πρόσωπα και σε πλείονες τόπους .
Η επιλογή μεταξύ της πρώτης και της δεύτερης θεώρησης - και μεταξύ των σημαντικά αποκλινουσών συνεπειών που απορρέουν απ' αυτές στο νομικό επίπεδο - είναι ένα έργο στο οποίο δεν μπορεί να μην αποδυθεί το Δικαστήριο . Στο παράδειγμα που ανέφερα, θα κρίνατε πιθανότατα ότι η παροχή μέσω της οποίας η λονδρέζικη εφημερίδα φτάνει στο 'Αμστερνταμ είναι αδιαίρετη (( βλέπε, εξάλλου, άρθρο 34 της Σύμβασης της Γενεύης της 15ης Μαΐου 1956, περί της συμβάσεως διεθνούς οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων ( CΜR ) )). Στην περίπτωση όμως του τηλεοπτικού μηνύματος;
Ως γνωστόν, για το φαινόμενο αυτό διαθέτουμε δύο ορισμούς, αμφότερους παρεχόμενους από κείμενα σχετικά με το δίκαιο του δημιουργού : τη Σύμβαση της Διεθνούς Ενώσεως Τηλεπικοινωνιών ( 1947 ), η οποία το ορίζει ως "εκπομπή προοριζόμενη να ληφθεί απευθείας από το κοινό", και τη Σύμβαση της Ρώμης περί προστασίας των καλλιτεχνών, ερμηνευτών και εκτελεστών, των παραγωγών φωνογραφημάτων και των οργανισμών εκπομπής ραδιοκυμάτων ( 1961 ), η οποία το αναφέρει ως "μετάδοση ... μέσω ραδιοηλεκτρικών κυμάτων ... με σκοπό τη λήψη από το κοινό ". Προκειμένου όμως για τις εκπομπές point-to-point - που, όπως ξέρουμε, δεν λαμβάνονται από το κοινό αλλά από τις επιχειρήσεις καλωδιακής διανομής - οι διατυπώσεις αυτές εμφανίζονται ανεπαρκείς και δεν ειναι τυχαίο ότι οι ειδικοί που ασχολούνται με τα δικαιώματα επί των αΰλων αγαθών διερωτώνται αν υποχρεούται να αμείβει τον δημιουργό ο σταθμός από τον οποίο πηγάζει το σήμα ή το δίκτυο διανομής, το οποίο μεταδίδει το σήμα αυτό για τους θεατές ( βλέπε Cohen Jehoram, "Legal Issues of Satellite Television in Europe", από τη Revue Internationale du droit d' auteur, 1984, σ . 146 και επ .). Πρέπει, εξάλλου, να προστεθεί ότι, εφόσον το διεθνές δίκαιο του δημιουργού διέπεται από την αρχή της εδαφικότητας, οι εννοιολογικές κατηγορίες που έχουν αναπτυχθεί σ' αυτό τον κλάδο του δικαίου δεν μπορούν να εφαρμοστούν απευθείας στο θέμα που μας απασχολεί .
Καλή βάση αφετηρίας για την έρευνα που προτίθεμαι να κάνω αποτελούν αντιθέτως οι σκέψεις 6 και 8 της αποφάσεως Sacchi . Με αυτές το Δικαστήριο έκρινε ότι "το τηλεοπτικό μήνυμα (( αποτελεί )) ως εκ της φύσεώς (( του )) παροχή υπηρεσιών", άρα "η μετάδοσή (( του )) ... υπόκειται, ως τοιαύτη, στους (( οικείους )) κανόνες της Συνθήκης ". Η διαβεβαίωση φαίνεται κοινότοπη στην πραγματικότητα όμως, αν αναλυθεί, ούτως ειπείν, σε αργή κίνηση, αναδεικνύεται η πυκνότητα των νοημάτων της .
Το μήνυμα αποτελεί ως εκ της φύσεώς του παροχή υπηρεσιών . Ωραία : ποιων όμως υπηρεσιών και κυρίως τι είδους παροχή; Ας αρχίσουμε με την παρατήρηση ότι, ως προς τη φύση του, το περιεχόμενο ή, αν προτιμάτε, η ουσία του φαινομένου είναι η ταυτόχρονη και εξ αποστάσεως εκπομπή εικόνας και ήχου : εκπομπή, επιπλέον, που δεν μπορεί να κατατμηθεί σε τμήματα που να αντιπροσωπεύει το καθένα κλάσμα της αξίας του όλου . Υπ' αυτό το πρίσμα, επομένως, το μήνυμα αποτελεί μια παροχή ενιαία και αδιαίρετη . Μια υπηρεσία ωστόσο δεν αποτελείται μόνο από τη φύση της όπως το λέει και η λέξη, πρέπει να υπηρετεί, δηλαδή να έχει χρησιμότητα . Το δε μήνυμα είναι χρήσιμο στο μέτρο που μεταδίδεται και η μετάδοση, που είναι η διαδικασία μέσω της οποίας μεταδίδεται, δεν μπορεί να μη μετέχει του ενιαίου και αδιαίρετου που χαρακτηρίζουν τη φύση του . Αν έτσι έχουν τα πράγματα, από την άλλη πλευρά, τα τεχνικά μέσα που καθιστούν δυνατή αυτή τη διαδικασία ( τα ερτζιανά κύματα χθες, οι δορυφόροι τηλεπικοινωνίας που συνδέονται με μονάδες καλωδιακής διανομής σήμερα, οι δορυφόροι απευθείας τηλεμετάδοσης αύριο ) και ο αριθμός των υποκειμένων που συμβάλλουν σ' αυτήν δεν έχουν καμιά σημασία . Το μόνο που μετράει είναι το να εξελιχθεί η διαδικασία μέχρι τέλους, το να αναπτύξει το μήνυμα στο ακέραιο τη χρησιμότητά του καταλήγοντας στους φυσικούς του αποδέκτες : τους θεατές . Την εκπομπή και τη μετάδοση ακολουθεί έτσι η λήψη, η οποία δεν μεταβάλλει σε τίποτε τους όρους του προβλήματος, πλην του ότι προσθέτει στο ενιαίο και το αδιαίρετο το στοιχείο της διεθνικότητας, στην περίπτωση που οι θεατές διαμένουν σε διαφορετικό κράτος από εκείνο από το οποίο εκπέμφθηκε το μήνυμα .
Το συμπέρασμα που προκύπτει από αυτές τις παρατηρήσεις πλησιάζει με εκείνα της Επιτροπής και της σχετικής βιβλιογραφίας . Αποφεύγει όμως εκείνες τις πλευρές τους που ορθώς επικρίνει η Ολλανδία : το αξίωμα δηλαδή ότι το πρόγραμμα ηθελημένα απευθύνεται σε κοινό εκτός συνόρων και την αντίληψη περί του ρόλου που διαδραματίζει ο διανομέας ως "επικουρικός" συντελεστής της μετάδοσης point-to-point . Θα μπορούσα επομένως να σταματήσω σ' αυτό το σημείο . Πιστεύω ωστόσο ότι στο πρόβλημα προσήκει μια λύση που να είναι ταυτόχρονα πιο κοινοτική και τέτοια που να λαμβάνει υπόψη όχι μόνο το παρόν, αλλά και το μέλλον : ένα μέλλον - όπως είπα ήδη - στο οποίο το κύριο ή και το αποκλειστικό μέσο μετάδοσης θα είναι οι δορυφόροι τηλεμετάδοσης .
8 . Για να εφαρμόζονται σ' αυτήν τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης - έχει επανειλημμένα λεχθεί - η παροχή υπηρεσιών πρέπει να είναι διασυνοριακή και να γίνεται "κατά κανόνα" αντί αμοιβής . Η δεύτερη προϋπόθεση δηλαδή δεν είναι κατηγορηματική, όσον αφορά δε συγκεκριμένα τα τηλεοπτικά μηνύματα, την έχει μάλιστα αγνοήσει η νομολογία σας : έτσι, στην απόφαση Debauve, το Δικαστήριο επέστησε μεν την προσοχή του εθνικού δικαστή στο ότι η παροχή δεν πρέπει να συντελείται εξ ολοκλήρου εντός ενός μόνο κράτους, δεν τον κάλεσε όμως να εξετάσει αν στην εκπλήρωσή της αντιστοιχεί η καταβολή αμοιβής εκ μέρους του αποδέκτη της . Προσοχή, όμως : επισημαίνοντας αυτά τα στοιχεία, δεν θέλω επ' ουδενί να παραγνωρίσω ότι τα διάφορα υποκείμενα που μετέχουν στην εκπομπή-μετάδοση-λήψη ενός μηνύματος - ο εκπέμπων σταθμός, ο διαφημιζόμενος, ο κύριος του δορυφόρου, η επιχείρηση καλωδιακής διανομής, ο τηλεθεατής - επιδιώκουν οικονομικό σκοπό με άλλα λόγια η παροχή έχει περιουσιακό περιεχόμενο . Θέλω μόνο να πω ότι, διότι ακριβώς τα διακυβευόμενα συμφέροντα είναι πολλαπλά, η περιουσιακή φύση της παροχής δεν αίρεται αν, όπως συμβαίνει στην περίπτωσή μας, μεταξύ του πρώτου και του τελευταίου από τα υποκείμενα που απαρίθμησα δεν λαμβάνει χώρα μετακίνηση χρήματος . Κατά την άποψή μου, αντίθετα, η φύση αυτή μπορεί να παραμένει ακέραια ακόμη και αν ελλείπει παντελώς η αμοιβή ( όπως στην περίπτωση προγραμμάτων αγαθοεργίας, στα οποία συμμετέχουν φημισμένοι αθλητές και ηθοποιοί : βλέπε όμως, υπέρ της αντίθετης άποψης, Schwartz, όπ.π ., σ . 394, και γενικό εισαγγελέα Warner στις προτάσεις του στην υπόθεση Debauve ).
Η προϋπόθεση της διεθνικότητας απαιτεί μια πιο σύνθετη ανάλυση . 'Οπως τόνισα στην ενότητα 3, μετά τη νύξη που περιεχόταν στην απόφαση Debauve, ότι η δραστηριότητα πρέπει να ασκείται τουλάχιστον εν μέρει εκτός ενός μόνου κράτους, το Δικαστήριο επεξεργάστηκε μια αντίληψη περί παροχής που δεν εξαρτάται πλέον αυστηρά από τη διάσχιση των συνόρων, αλλά που στρέφεται σ' αυτό καθαυτό το περιεχόμενο της υπηρεσίας ως δραστηριότητας που χρησιμεύει και για τους πολίτες κρατών μελών διαφορετικών από εκείνο στο οποίο διαμένει ο παρέχων την υπηρεσία . 'Εχω κατά νουν φυσικά την απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 1984 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 286/82 και 26/83 ( Luisi και Carbone, Συλλογή σ . 377 ). Η παροχή υπηρεσιών - διαβάζω - μπορεί να περιλαμβάνει "μετακίνηση είτε του παρέχοντος την υπηρεσία που μεταβαίνει στο κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένος ο αποδέκτης, είτε του αποδέκτη που μεταβαίνει στο κράτος εγκαταστάσεως του παρέχοντος την υπηρεσία . Ενώ η πρώτη από τις ανωτέρω περιπτώσεις αναφέρεται ρητά (( στα άρθρα 59 και 60 )) ..., η δεύτερη περίπτωση αποτελεί το αναγκαίο συμπλήρωμα της πρώτης, το οποίο ανταποκρίνεται στο στόχο ελευθερώσεως κάθε αμειβόμενης δραστηριότητας που δεν καλύπτεται από την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων και των κεφαλαίων" ( σκέψη 10, η υπογράμμιση είναι δική μου ).
Με αυτή την απόφαση, νομίζω, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι, για να τύχει εφαρμογής το άρθρο 59 και επόμενα, η παροχή δεν πρέπει απαραιτήτως να διασχίζει σύνορα, αλλά μπορεί κάλλιστα να υλοποιείται ως προς όλα της τα στοιχεία εντός των ορίων ενός μόνου κράτους μέλους . Εγώ δε, όταν ανέπτυξα τις προτάσεις μου στις προαναφερθείσες υποθέσεις, υποστήριξα, αναφερόμενος ειδικά στον τουρισμό, στην ιατρική μέριμνα και στην εκπαίδευση, ότι οι κανόνες περί ελεύθερης κυκλοφορίας απευθύνονται όχι μόνο στους παρέχοντες, αλλά και στους αποδέκτες των υπηρεσιών . Ο σκοπός όμως, τον οποίο επιδιώξαμε σ' εκείνη την υπόθεση - η ελευθέρωση των κινήσεων όλων των δραστηριοτήτων που κείνται εκτός της σφαίρας των άρθρων 30, 48 και 67 - δεν μπορεί να μην καταλαμβάνει και το τηλεοπτικό μήνυμα . Σε σύγκριση προς τους τομείς δραστηριότητας που μόλις ανέφερα, πράγματι, η μόνη διαφορά που εμφανίζει αυτή η υπηρεσία είναι ότι δεν υποχρεώνει σε μετακίνηση ούτε τον παρέχοντα ούτε τον αποδέκτη την εμφανίζει δε μόνο και μόνο διότι το αδιαίρετό της και η ιδιότητά της να μπορεί να λαμβάνεται σε ζώνες όλο και μακρινότερες από το κράτος εκπομπής την καθιστούν μια παροχή που δεν είναι ούτε εσωτερική ούτε διασυνοριακή, αλλά - και τούτο είναι το τελικό συμπέρασμα της έρευνάς μου - μια παροχή χωρίς σύνορα .
Εκείνο δηλαδή που για την Επιτροπή ( ας θυμηθούμε το πράσινο βιβλίο της 23ης Μαΐου 1984 ) έχει την αξία σχεδίου ή συνθήματος αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, πραγματικό στοιχείο ήδη υπαρκτό και ορατό απ' όλους . Οι συνέπειες που απορρέουν απ' αυτό είναι προφανείς . Για να απολαύει της κοινοτικής προστασίας, το τηλεοπτικό μήνυμα πρέπει να πληροί μία μόνη προϋπόθεση : να έχει εκπεμφθεί από κράτος μέλος της Κοινότητας σύμφωνα με τους κανόνες αυτού . Από κει και πέρα δεν επιτρέπεται να του επιβληθούν άλλες προϋποθέσεις . 'Οπως μια εφημερίδα ή ένα περιοδικό που εκδίδονται στη Γαλλία ( παραδείγματος χάρη, η Monde ή το Canard Enchaine ) και όπως ένας εργαζόμενος ιταλικής ιθαγένειας ( παραδείγματος χάρη, ο συνδικαλιστής Rutili ) μπορούν να κινούνται ελεύθερα σε όλο το κοινοτικό έδαφος, έτσι και ένα τηλεοπτικό μήνυμα βρετανικής προελεύσεως ( παραδείγματος χάρη, τα ITN News του Super Channel ) πρέπει να μπορεί να κυκλοφορεί χωρίς εμπόδια από το Λονδίνο στις Las Palmas ή στο Ηράκλειο, ανεξάρτητα από το μέσο μεταφοράς που επιλέγει ο παραγωγός του .
Σ' αυτή την κατεύθυνση άλλωστε προσανατολίζεται και η πρόταση οδηγίας στην οποία αναφέρθηκα στην ενότητα 3 : κύριος σκοπός της, πράγματι, είναι "η εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Κοινότητας όλων των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων που είναι σύμφωνες με τη νομοθεσία του κράτους μέλους από το οποίο προέρχονται ". Θα αντιλέξει κάποιος ότι το άρθρο 21 διακρίνει μεταξύ εσωτερικών και διασυνοριακών μεταδόσεων η περίσταση αυτή όμως - καίτοι επικριτέα για τις ασάφειες που μπορεί να προκαλέσει - έχει μικρή σημασία, αν είναι αληθές ότι οι σχετικοί ορισμοί αφορούν ουσιαστικά μόνο τις εσωτερικές εκπομπές και έχουν αποκλειστικά σημασία για τη ρύθμιση της διαφήμισης και την προστασία του δικαιώματος του δημιουργού ( βλέπε πάντως τις τροπολογίες αριθ . 63 και 64 που επέφερε στη διάταξη αυτή η Νομική Επιτροπή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, έκθεση Barzanti, 8 Δεκεμβρίου 1987, έγγρ . συνεδρ . 1987-1988, αριθ . Α 2-0246/87 ).
Μια τελευταία σκέψη . Το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα πιστεύω ότι δεν είναι μόνο σύμφωνο με την τεχνική και τη νομική πραγματικότητα του τηλεοπτικού μηνύματος συνάδει ακόμη περισσότερο από κάθε άλλο με τη φιλοσοφία στην οποία θεμελιώνεται το κοινοτικό οικοδόμημα και κυρίως η αναγνώριση των "τεσσάρων μεγάλων ελευθεριών ". Για το ζήτημα αυτό αφήνω το λόγο στον Martin Seidel, γενικό εισηγητή στο Συνέδριο FΙDΕ του 1984 . Στους υποστηρικτές της άποψης ότι το άρθρο 56 της Συνθήκης επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαγορεύουν τη μετάδοση αλλοδαπών προγραμμάτων, αν φοβούνται ότι ο πολλαπλασιασμός τους μπορεί να βλάψει την εκπλήρωση του έργου που έχει ανατεθεί στην εγχώρια τηλεόραση, απάντησε ως εξής : "Η πρόσβαση των κοινοτικών πολιτών στα πολιτιστικά προγράμματα άλλων κρατών μελών δεν περιορίζεται ... στις περιπτώσεις στις οποίες αυτοί ασκούν το ... δικαίωμά τους να κυκλοφορούν ελεύθερα και μεταβαίνουν στο κράτος μέλος του οποίου ο ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός προσφέρει μια πολιτιστική υπηρεσία . Είναι σύμφωνο προς τους σκοπούς της Κοινότητας να είναι τα εγχώρια πολιτιστικά προϊόντα ..., απ' όποιον οργανισμό και αν παρέχονται, προσιτά σε όλους σε ολόκληρη την Κοινότητα . Αν η συνδιείσδυση και η ολοκλήρωση των πολιτισμών μέσω της ανταλλαγής εμπορευμάτων ( βιβλίων, περιοδικών, ταινιών, μόδας ), του τουρισμού και της ελεύθερης κυκλοφορίας των καλλιτεχνών ... δεν εγείρουν ανησυχίες, το ίδιο πρέπει να ισχύει και για την ... τηλεδιανομή ως φορέα πολιτισμού" ( FΙDΕ, Europe and the Media, The Hague, 1984, σ . 20 ).
Στο πρώτο ερώτημα πρέπει επομένως να απαντήσουμε ότι, κατά την έννοια των άρθρων 59 και 60 της Συνθήκης, το πρόγραμμα που εκπέμπεται εντός κράτους μέλους από τον εξουσιοδοτημένο ή τους εξουσιοδοτημένους τηλεοπτικούς οργανισμούς πρέπει να θεωρείται ως ενιαία παροχή υπηρεσίας, έστω και αν στους θεατές ενός άλλου κράτους φτάνει μέσω δορυφόρου και διανέμεται μέσω καλωδίου .
9 . Με τα ερωτήματα από β ) έως ε ), το Gerechtshof θέλει να πληροφορηθεί, πρώτον, αν, ενόψει της υπάρξεως μονοπωλίου σαν αυτού που διαχειρίζεται το SΤΕR, οι απαγορεύσεις διαφημίσεως και παραθέσεως υποτίτλων, τις οποίες προβλέπει η Kabelregeling για τα αλλοδαπά τηλεοπτικά προγράμματα, συμβιβάζονται με την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων δεύτερον, και εφόσον γίνει δεκτό ότι συμβιβάζονται, αν πρέπει οι απαγορεύσεις αυτές να θεωρηθούν ανάλογες προς το σκοπό για τον οποίο επιβλήθηκαν ή αν, εν πάση περιπτώσει, δικαιολογούνται από λόγους γενικού συμφέροντος, όπως είναι η προστασία των εγχωρίων προγραμμάτων από τον αλλοδαπό αθέμιτο ανταγωνισμό και η διαφύλαξη του μη εμπορικού χαρακτήρα και του πλουραλισμού που χαρακτηρίζουν το τηλεοπτικό σύστημα των Κάτω Χωρών .
Η απάντηση που δίνει στα ερωτήματα αυτά η ολλανδική κυβέρνηση είναι προφανώς καταφατική . Εφόσον κατά το νόμο κανένας εγχώριος ή αλλοδαπός οργανισμός δεν μπορεί να προβάλλει διαφημίσεις χωρίς να περάσει μέσω του SΤΕR, η σχετική απαγόρευση εφαρμόζεται αδιακρίτως, ίσως το πολύ να διορθώνει μια κατάσταση σαφώς δυσμενή για τους ολλανδικούς οργανισμούς . Πράγματι, κατά κανόνα οι αλλοδαποί σταθμοί, τα προγράμματα των οποίων μεταδίδονται στις Κάτω Χώρες μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας, είναι ιδιωτικές επιχειρήσεις και, χωρίς να έχουν την παραμικρή υποχρέωση να υπηρετούν ανάγκες δημόσιου χαρακτήρα, είναι κερδοσκοπικού χαρακτήρα . Αντιθέτως, προς εξασφάλιση του μη εμπορικού και πλουραλιστικού χαρακτήρα του συστήματος, οι omroeporganisaties και οι εξομοιούμενοι προς αυτούς όμιλοι δεν μπορούν να εισπράττουν έσοδα εμπορικής προελεύσεως, αλλά χρηματοδοτούνται από το Δημόσιο, το οποίο προς το σκοπό αυτό αντλεί και από τα έσοδα του SΤΕR . Αν δηλαδή δεν υπήρχε ο επίμαχος περιορισμός, οι αλλοδαποί σταθμοί θα μπορούσαν να μεταδίδουν μέσω καλωδίου όσες διαφημίσεις ήθελαν και να χρησιμοποιούν ελεύθερα τα σχετικά έσοδα οι εγχώριοι οργανισμοί, αντιθέτως, θα συνέχιζαν να λειτουργούν με πλαίσιο μη εμπορικό και υποκείμενο σε αυστηρούς ελέγχους .
Δεν μπορεί να λεχθεί ότι τα στοιχεία διακρίσεων τα εισάγει το μονοπώλιο του SΤΕR πράγματι, αν είναι αληθές ότι όλοι - άρα και οι αλλοδαποί σταθμοί - πρέπει να απευθύνονται σ' αυτό τον οργανισμό για να προωθήσουν τις διαφημίσεις τους μέσω των ερτζιανών κυμάτων, δεν γίνεται αντιληπτό κατά ποιο τρόπο η εφαρμογή του ίδιου κανόνα στα "αλλοδαπά προγράμματα που παρέχονται μέσω δορυφόρου στους ολλανδούς τηλεδιανομείς, για να τα μεταδώσουν ... στα εγχώρια δίκτυα" μπορεί να οδηγήσει σε άνιση μεταχείριση . Τέλος, ούτε ο κανόνας περί υποτίτλων εισάγει διακρίσεις . Η άδεια του αρμόδιου υπουργού αποσκοπεί μάλλον στην πρόληψη της καταστρατηγήσεως της απαγορεύσεως της διαφημίσεως επιβάλλοντας δηλαδή την υποχρέωση λήψεως άδειας, ο νομοθέτης είχε υπόψη τη δυνατότητα αγγελίες που δεν απευθύνονται στο ολλανδικό κοινό να καθίστανται κατανοητές σ' αυτό και να κατευθύνονται τελικά σ' αυτό με το να παρεμβάλλονται σε προγράμματα φέροντα υποτίτλους στη γλώσσα της χώρας .
Εφόσον, λοιπόν, αποκρούστηκε και η μομφή περί εισαγωγής διακρίσεων - συνεχίζει η κυβέρνηση της Χάγης -, οι απαγορεύσεις της Kabelregeling δεν χρήζουν περαιτέρω εξετάσεως . Ως εκ περισσού, ωστόσο, μπορεί να τονιστεί ότι το επίδικο μέτρο θεσπίστηκε για να εξασφαλιστεί στους πολίτες των Κάτω Χωρών μια πληροφόρηση ανοικτή σε όλες τις συνιστώσες της κοινωνίας τους και ότι, σε αντιστοιχία προς τη σημασία του γενικού αυτού συμφέροντος, οι κανόνες του δεν περιέχουν τίποτε το υπέρμετρο πράγματι, ως γνωστόν, με την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1985 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 60 και 61/84 ( Cinetheque και λοιποί, Συλλογή σ . 2605 ), το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι οι στόχοι πολιτιστικής πολιτικής τους οποίους επιδιώκουν τα κράτη μέλη αποτελούν λόγο που μπορεί να δικαιολογήσει περιοριστικά μέτρα, ακόμη και συνοδευόμενα από οικονομικούς και δημοσιονομικούς μηχανισμούς . Ας προστεθεί ότι η Kabelregeling κάθε άλλο παρά αποβλέπει στο να εμποδίσει τον ανταγωνισμό αντιθέτως, ο ανταγωνισμός θα νοθευόταν αν οι ολλανδοί διανομείς μπορούσαν να μεταδίδουν προγράμματα προερχόμενα από το εξωτερικό χωρίς να υπόκεινται στους περιορισμούς στους οποίους υπόκειται η εγχώρια ραδιοτηλεόραση στον τομέα της διαφήμισης .
Για τις λοιπές παρεμβάσεις μίλησα ήδη στην ενότητα 5 . Ενώ η κυβέρνηση του Παρισιού συντάσσεται με τα ολλανδικά επιχειρήματα, η ΒVΑ και η Επιτροπή θεωρούν ότι οι υπό κρίση απαγορεύσεις συνιστούν διάκριση, είναι υπερβολικές σε σχέση με τα συμφέροντα στην προστασία των οποίων αποσκοπούν και δεν δικαιολογούνται πάντως απ' αυτά . Η γερμανική κυβέρνηση βρίσκεται, ούτως ειπείν, στα μισά του δρόμου . Θεωρεί ότι οι διατάξεις της Kabelregeling εισάγουν διακρίσεις παρατηρεί όμως γενικώς ότι οι περιορισμοί που αποσκοπούν στην εξασφάλιση του πλουραλισμού απόψεων στον κόσμο της τηλεόρασης πρέπει να θεωρείται ότι καλύπτονται από τη ρήτρα περί δημοσίας τάξεως ή ότι, εν πάση περιπτώσει, είναι επιτρεπτό να θεσπίζονται προς το δημόσιο συμφέρον . Η Γερμανία διαπιστώνει εξάλλου ότι κανένα κράτος μέλος δεν αφήνει την οργάνωση του τηλεοπτικού συστήματος έρμαιο της ελεύθερης λειτουργίας των δυνάμεων της οικονομίας .
10 . Ας αρχίσουμε με την εξέταση των ερωτημάτων β ) και γ ). Υπενθυμίζω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης παράγουν άμεσα αποτελέσματα και απαγορεύουν κάθε είδους διάκριση . Καταλαμβάνουν, επομένως, όχι μόνον την άνιση μεταχείριση που στηρίζεται προδήλως στην ιθαγένεια του παρέχοντος και στην καταγωγή της παροχής, αλλά και εκείνη που αποκρύπτει το σκοπό αυτό εμπνεόμενη από κριτήρια φαινομενικά ουδέτερα ( αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1981 στην υπόθεση 279/80, Webb, Συλλογή σ . 3305, σκέψη 14 της 3ης Φεβρουαρίου 1982 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 62 και 63/81, Seco κατά Evi, Συλλογή σ . 223, σκέψη 8 της 4ης Δεκεμβρίου 1986 στην υπόθεση 205/84, Επιτροπή κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας, Συλλογή σ . 3755, σκέψη 25 ).
Εγώ, λοιπόν, νομίζω ότι στην αμφισβητούμενη ρύθμιση το φαινόμενο της συγκεκαλυμμένης διάκρισης βρίσκει ένα αντιπροσωπευτικό παράδειγμα . Πράγματι, από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο c ), της Kabelregeling προκύπτει ότι οι απαγορεύσεις τού να περιέχουν "διαφημιστικά μηνύματα προοριζόμενα ειδικά για το ολλανδικό κοινό" και "υποτίτλους στα ολλανδικά" ισχύουν για τα "προγράμματα που προσφέρονται από το εξωτερικό" μέσω δορυφόρου τηλεπικοινωνίας και μπορούν να ληφθούν από τους θεατές της χώρας μόνο μέσω καλωδίου ανάλογες απαγορεύσεις δεν προβλέπονται, αντιθέτως, ούτε και καθ' οιονδήποτε τρόπο επιβάλλονται για τα προγράμματα των εγχωρίων τηλεοπτικών οργανισμών . Ασφαλώς, οι οργανισμοί αυτοί υποχρεούνται να μη μεταδίδουν με δική τους πρωτοβουλία εμπορικές αγγελίες εφόσον όμως είναι εξίσου αληθές ότι οι μεταδόσεις των δύο εγχωρίων δικτύων περιέχουν τέτοιες αγγελίες, η υποχρέωση αυτή και η περίσταση ότι η προώθηση των διαφημίσεων ανατίθεται μονοπωλιακώς σε δημόσιο φορέα παρίστανται σαφώς ως στερούμενες σημασίας .
Στερούνται - εννοείται - σημασίας ως προς την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών ο λόγος δεν είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτός . Οι επίδικες απαγορεύσεις δεν έχουν ως αντικείμενο τη δραστηριότητα ή τους τρόπους χρηματοδοτήσεως των διαφόρων σταθμών, αλλά αποσκοπούν στο να αποκλείσουν από τις ολλανδικές οθόνες σημαντικό τμήμα του οπτικοακουστικού υλικού, του οποίου τη μετάδοση καθιστούν δυνατή οι νέες τεχνολογίες . Με άλλα λόγια, απαγορεύοντας τη λήψη των διαφημιστικών "σποτ" που είτε προορίζονται για τους καταναλωτές των Κάτω Χωρών, είτε καθίστανται κατανοητά σ' αυτούς μέσω των υποτίτλων, οι κανόνες της Kabelregeling τους εμποδίζουν επίσης να βλέπουν και να ακούουν προγράμματα προσφερόμενα από το εξωτερικό μέσω δορυφόρου . Αυτό το αναγνωρίζει άλλωστε και ο ίδιος ο ολλανδός νομοθέτης η έκθεση που συνοδεύει το επίμαχο μέτρο αναφέρει πράγματι ότι "γενικώς, (( οι απαγορεύσεις του άρθρου 4 επιδιώκουν να αποτρέψουν )) την έμμεση δημιουργία στις Κάτω Χώρες εμπορικού προγράμματος τηλεδιανομής ... (( ικανού )) να ασκήσει αθέμιτο ανταγωνισμό στην εγχώρια ραδιοφωνία και τηλεόραση" ( το χωρίο αυτό παρατίθεται πιο πάνω στην ενότητα 2, η υπογράμμιση είναι δική μου ).
'Οσο επιμελώς συγκεκαλυμμένη και αν είναι, μια δυσμενής διάκριση γίνεται τελικά αντιληπτή . 'Οπως όμως είδαμε, αυτό δεν αρκεί για να φέρει το άρθρο 4 σε αντίθεση προς το κοινοτικό δίκαιο . Δυνάμει της παραπομπής την οποία περιέχει το άρθρο 66 της Συνθήκης, ο "αλλοδαπός υπήκοος" μπορεί πράγματι να υπαχθεί σε "ειδικό καθεστώς", αν αυτό απαιτείται από λόγους δημοσίας τάξεως ( άρθρο 56, παράγραφος 1 ) δεν υπάρχει δε αμφιβολία ότι η γενική αυτή ρήτρα είναι καταρχήν αρκετά ευρεία ώστε να περικλείει και τη διαφύλαξη ενός πλουραλιστικού και μη εμπορικού τηλεοπτικού συστήματος μέσω της χρηματοδοτήσεως των ραδιοτηλεοπτικών φορέων .
Ορθώς, λοιπόν, αντελήφθη το ζήτημα η Γερμανία; Δεν το νομίζω . Εκείνο όμως που πείθει περί αυτού δεν είναι το γεγονός ότι το άρθρο 56 κάνει λόγο για διάκριση εις βάρος υπηκόου, ενώ στην παρούσα περίπτωση η διαφορετική ρύθμιση θίγει υπηρεσία . Το Δικαστήριο, είναι αλήθεια, δεν έχει κρίνει ακόμη ( ενώ είχε την ευκαιρία να το πράξει στην υπόθεση Debauve ) αν ο κανόνας μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, εκτός του παρέχοντος, αναφέρεται και στην παροχή η Επιτροπή όμως και η εγκριτότερη σχετική βιβλιογραφία ( Schwartz, όπ.π ., σ . 398 Tizzano, "Regolamentazione radiotelevisiva italiana e diritto comunitario", από το Foro italiano, 1986, V, σ . 464, αριθ . 8 ) ευνοούν αυτή την ερμηνεία η οποία, καίτοι βιάζει ελαφρώς το γράμμα της διατάξεως, είναι ασφαλώς η πλέον σύμφωνη με τη ratio legis και σέβεται περισσότερο τα διακυβευόμενα συμφέροντα .
Ο λόγος που με ωθεί να απορρίψω τη γερμανική άποψη έγκειται αλλού και συγκεκριμένα στην άκρα αυστηρότητα με την οποία, μετά μακρά και επίπονη εξέλιξη, το Δικαστήριο κατέληξε να εννοεί την έννοια της δημοσίας τάξεως . Υπαινίσσομαι συγκεκριμένα τις αποφάσεις Bouchereau ( της 27ης Οκτωβρίου 1977 στην υπόθεση 30/77, Racc . σ . 1999, σκέψη 35 ) και Adoui και Cornuaille ( της 18ης Μαΐου 1982 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 115 και 116/81, Συλλογή σ . 1665, σκέψη 9 ). Με την πρώτη κρίνατε ότι, για να δικαιολογείται η επιβολή ορίων στην ελεύθερη μετακίνηση, επίκληση της παρεκκλίσεως αυτής χωρεί μόνον όταν συντρέχει "πραγματική και αρκετά σοβαρή απειλή που θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας" με τη δεύτερη προσθέσατε ότι η συμπεριφορά την οποία επιδεικνύει ένας κοινοτικός πολίτης στο έδαφος άλλου κράτους μέλους δεν μπορεί να θεωρηθεί τόσο επίμεμπτη ώστε να νομιμοποιεί περιορισμούς του δικαιώματος διαμονής του, αν το ίδιο κράτος δεν θεσπίζει ανάλογης δραστικότητας κατασταλτικά μέτρα για την ίδια αυτή συμπεριφορά, όταν την επιδεικνύει δικός του πολίτης .
Υπό το φως, λοιπόν, του διττού αυτού κριτηρίου, δεν κρίνω αναγκαίο να περιγράψω και να υποβάλω στο "κόσκινο" της κριτικής τις πολιτικοκοινωνικές αξίες τις οποίες θέλει να προστατεύσει η αμφισβητούμενη ρύθμιση για λόγους δημοσίας τάξεως . 'Εχω ήδη πει επανειλημμένα ότι η ολλανδική τηλεόραση δεν είναι απαλλαγμένη διαφημίσεων . Αντιθέτως, τα προγράμματα των εγχωρίων δικτύων, αν δεν διακόπτονται από τα "σποτ" που διανέμονται μέσω του SΤΕR, περιέχουν τουλάχιστον παρεμβολές απ' αυτά και δεν μπορεί ασφαλώς να λεχθεί ότι αυτά στερούνται υποτίτλων διότι τους το απαγορεύει κάποια διάταξη . Για να χρησιμοποιήσω τη γλώσσα της απόφασης Adoui, τα διαφημιστικά μηνύματα που περιέχονται στις μεταδόσεις που φτάνουν από δορυφόρο και μέσω καλωδίου υφίστανται "καταστολή" με μέτρα τα οποία η Ολλανδία δεν θεσπίζει για τα "σποτ" εγχώριας καταγωγής . Είναι πράγματι προφανές ότι τα όρια που θέτει ο Omroepwet - καίτοι πολύ αυστηρά, και ορθώς - δεν συγκρίνονται σε αυστηρότητα με τις απαγορεύσεις της Kabelregeling .
Θα αντιτείνει όμως κανείς : η ανάλυση αυτή ξεχνάει ότι, για να εξασφαλιστεί στο τηλεοπτικό σύστημα ο επιδιωκόμενος πλουραλιστικός χαρακτήρας, ο ίδιος ο Omroepwet προβλέπει τη δημόσια χρηματοδότηση των οργανισμών που είναι εξουσιοδοτημένοι να μεταδίδουν προγράμματα και ότι οι σχετικοί πόροι αντλούνται από πηγή στο σχηματισμό της οποίας δεν συμβάλλουν οι αλλοδαποί σταθμοί και οι επιχειρήσεις καλωδιακής διανομής . Η παρατήρηση δεν είναι ανακριβής . Ξεχνάει όμως και αυτή με τη σειρά της ότι, όπως είδαμε στην ενότητα 2, με τους εν λόγω πόρους - τα έσοδα δηλαδή του SΤΕR από την πώληση χρόνου διαφημίσεως - επιδοτούνται οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί κατά το 25-30 %: σε βαθμό δηλαδή πολύ περιορισμένο για να τους καθιστά απαραίτητους για τη διαφύλαξη της ανεξαρτησίας τους .
Για να επανέλθω στην Kabelregeling, μου φαίνεται επομένως λογικό να συναγάγω ότι με τη διαφύλαξη του πλουραλισμού οι περιορισμοί της έχουν αμυδρότατη σχέση, η οποία μάλλον εξανεμίζεται ολοσχερώς . 'Ο,τι και να λένε οι Κάτω Χώρες, ξέρουμε ήδη με βεβαιότητα ότι τους υπαγόρευσε σε σημαντικό βαθμό η πρόθεση υπερασπίσεως των εγχωρίων προγραμμάτων από τον ανταγωνισμό των "ολλανδικών" προγραμμάτων που προέρχονται από το εξωτερικό και αυτός ακριβώς ο κατ' εξοχήν οικονομικός στόχος είναι που αποκλείει τελικά να εφαρμοστεί επ' αυτών η ρήτρα του άρθρου 56 . Πράγματι, όπως αναφέρεται και στην απόφαση Sacchi, τα κράτη μέλη μπορούν να προστατεύουν τις τηλεοπτικές τους μεταδόσεις από τον αλλοδαπό ανταγωνισμό ακόμη και ιδρύοντας μονοπώλιο, πάντα όμως και μόνο "για λόγους .... μη οικονομικού χαρακτήρα" ( σκέψη 14, η υπογράμμιση είναι δική μου ).
11 . Εφόσον τα ερωτήματα δ ) και ε ) σας υποβλήθηκαν μόνο για την περίπτωση - που εγώ νομίζω ότι δεν συντρέχει - που θα κρίνατε ότι οι απαγορεύσεις της Kabelregeling εφαρμόζονται χωρίς διακρίσεις, θα τα εξετάσω μόνο και μόνο για να συμμορφωθεί προς την πρακτική που επιβάλλει στο γενικό εισαγγελέα να λαμβάνει θέση επί όλων των πτυχών της υπόθεσης που του έχει ανατεθεί . Το Gerechtshof ενδιαφέρεται να γνωρίζει αν μια εθνική ρύθμιση που περιορίζει τη μετάδοση των διαφημιστικών μηνυμάτων πρέπει να τελεί σε αναλογία προς τους σκοπούς για τους οποίους τη θέσπισε ο νομοθέτης και να δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος . Οι τελευταίοι συμπίπτουν εν μέρει με εκείνους που, προς δικαιολόγηση των υπό κρίση περιορισμών, η κυβέρνηση της Βόννης προβάλλει και υπό τη διαφορετική σκοπιά της δημοσίας τάξεως : την προάσπιση του πλουραλιστικού και μη εμπορικού χαρακτήρα του τηλεοπτικού συστήματος και την προστασία των εγχωρίων προγραμμάτων από τον αθέμιτο ανταγωνισμό των αλλοδαπών σταθμών .
Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά, όπως τα συνόψισα παραπάνω, πρέπει να στηριχτεί σε δύο παραδοχές . Η πρώτη είναι γενικής φύσεως και μπορεί να διατυπωθεί ως εξής : έστω και αν η εφαρμογή του άρθρου 59 και επομένων της Συνθήκης δεν εξαρτάται από την εναρμόνιση των εθνικών ρυθμίσεων στον οικείο τομέα, η έλλειψη ενιαίας ρυθμίσεως και η ιδιάζουσα φύση ορισμένων τομέων δραστηριότητας μπορούν να οδηγήσουν στο να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο ένας νόμος που υποβάλλει τον παρέχοντα υπηρεσίες σε περιοριστικό καθεστώς . Η παρέκκλιση, ωστόσο, επιτρέπεται μόνον αν οι εθνικές διατάξεις επιβάλλονται σε "κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση" που δρα στο έδαφος του κράτους όπου παρέχονται οι υπηρεσίες και αν δικαιολογούνται από το "γενικό συμφέρον" το τελευταίο, με τη σειρά του, δεν πρέπει να "διασφαλίζεται" ήδη "από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου έχει την εγκατάστασή του" πρέπει ακόμη το γενικό αυτό συμφέρον να μην μπορεί να προστατευθεί μέσω "λιγότερο δραστικών μέτρων" ( βλέπε τελευταία την απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986 στην υπόθεση 205/84, όπ.π ., σκέψη 27, και τις εκεί παραπομπές στην προηγούμενη νομολογία ).
Η δεύτερη παραδοχή αφορά την ειδική εκείνη υπηρεσία που αποτελούν τα τηλεοπτικά μηνύματα . Η ικανότητά τους να κυκλοφορούν ελεύθερα στον κοινοτικό χώρο αναγνωρίστηκε, όπως ξέρουμε, ήδη το 1974 και εγώ υποστήριξα, στην ενότητα 8, ότι το δικαίωμα αυτό ουδόλως επηρεάζεται από το μέσο διά του οποίου αυτά κυκλοφορούν . Η απόφαση Debauve, ωστόσο, διαλαμβάνει ότι "η μετάδοση διαφημιστικών μηνυμάτων ... υπόκειται, στα (( διάφορα )) κράτη μέλη, σε πολύ διαφορετικά νομικά καθεστώτα, τα οποία ποικίλλουν από την απόλυτη σχεδόν απαγόρευση ... μέχρι την ευρεία ελευθερία ... Εφόσον ελλείπει η εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών ... στην αρμοδιότητα που έχει καταλειφθεί σε έκαστο κράτος μέλος εναπόκειται ... να ρυθμίσει, να περιορίσει ή ακόμη και να απαγορεύσει ολοσχερώς την τηλεοπτική διαφήμιση στο έδαφός του για λόγους δημοσίου συμφέροντος . Το ίδιο ισχύει και αν τέτοιοι περιορισμοί ή απαγορεύσεις επεκτείνονται στην τηλεοπτική διαφήμιση που προέρχεται από άλλα κράτη μέλη, αρκεί αυτοί να εφαρμόζονται πράγματι και υπό τις ίδιες προϋποθέσεις στους εγχώριους τηλεοπτικούς οργανισμούς" ( σκέψεις 13 και 15, η υπογράμμιση είναι δική μου ).
Η απόφαση Debauve ανάγεται στο 1980 . Μεταβλήθηκε η κατάσταση που περιγράφεται στο πρώτο μέρος του χωρίου που παρέθεσα; Σε κάποιο βαθμό, ναι και τούτο όχι μόνο λόγω της τεχνικής προόδου που κατέστησε δυνατή τη λήψη αλλοδαπών τηλεοπτικών προγραμμάτων σε όλες σχεδόν της χώρες της Κοινότητας . Κατά τα τελευταία επτά χρόνια, παραδείγματος χάρη, ορισμένα συστήματα, που άλλοτε στηρίζονταν σε ένα αυστηρό δημόσιο μονοπώλιο, άνοιξαν στον ανταγωνισμό ιδιωτικών εταιριών οι οποίες, με τη σειρά τους ( όπως έγινε με την πασίγνωστη περίπτωση του καναλιού "To 5 "), δεν αποκλείουν τη συμμετοχή επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη . Στον τομέα της διαφήμισης, έπειτα, τα ίδια ή και άλλα συστήματα έχουν αποκτήσει κώδικες δεοντολογίας ή θα το πράξουν στα επόμενα χρόνια βάσει της σύστασης R(84)3, την οποία ενέκρινε στις 23 Φεβρουαρίου 1984 η επιτροπή των υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης . Είναι όμως γεγονός ότι αυτή η διαδικασία της "deregulation" και επιβολής αυτοπειθαρχίας εμφανίζεται μέχρι τώρα περιθωριακή ( οι μόνες εθνικές αγορές που έχουν καταληφθεί απ' αυτήν σε κάποια έκταση είναι η ιταλική και, εδώ και κάποιο χρόνο, η γαλλική ) όπως δε αποδεικνύει το γεγονός ότι πρόταση οδηγίας αναγγέλθηκε μόλις το περασμένο έτος, η απόσταση που μας χωρίζει από την επέλευση ενός κοινού τηλεοπτικού καθεστώτος είναι πιθανότατα μακρότατη .
Με άλλα λόγια, οι παρατηρήσεις που έκανε το Δικαστήριο στην σκέψη 13 της απόφασης Debauve εξακολουθούν από πολλές απόψεις να ισχύουν και, αν έτσι έχουν τα πράγματα, μου φαίνεται προφανές ότι για τα διαφημιστικά μηνύματα εξακολουθούν να ισχύουν οι δεκτικές εφαρμογής ενδείξεις που περιέχονται στη σκέψη 15, καθώς και στην απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986 . Η νομοθεσία ενός κράτους που ρυθμίζει την εγχώρια τηλεοπτική διαφήμιση και εξαρτά, στο πλαίσιο αυτό, από ειδικές προϋποθέσεις την είσοδο των εμπορικών αγγελιών που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη θα πρέπει, επομένως, να θεωρηθεί συμβιβαζόμενη προς τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης, αν : α ) αποσκοπεί στην προστασία γενικού ( ή δημοσίου ) συμφέροντος β ) μεταχειρίζεται ίσα όλες τις παροχές του τομέα, ανεξάρτητα από την καταγωγή τους ή από την ιθαγένεια και τον τόπο εγκαταστάσεως αυτών που τις παρέχουν γ ) επιδιώκει το στόχο της με κανόνες που τελούν σε αναλογία προς αυτόν . Αν τώρα, ως "γενικό συμφέρον" νοηθεί το πλέγμα των ηθικοπολιτικών αρχών που τροφοδοτούν μια κρατική κοινότητα, δεν μπορεί να μην αναγνωριστεί ότι η υπεράσπιση της μη εμπορικής και πλουραλιστικής φύσης ενός τηλεοπτικού συστήματος με μέτρα εφαρμοζόμενα κατά τρόπο μη ενέχοντα μεν διακρίσεις, αλλά περιοριστικά, εμπίπτει σ' αυτή την έννοια ή, καλύτερα, εμπίπτει σ' αυτήν καταρχήν, όπως καταρχήν ( και χωρίς τον όρο της αδιάκριτης εφαρμογής ) καλύπτεται από τη συναφή έννοια της δημόσιας τάξης ( πιο πάνω, ενότητα 10 ).
Γιατί αυτή η επιφύλαξη; Δεδομένου ότι το περιεχόμενό της είναι πρακτικά απεριόριστο, η ρήτρα του γενικού συμφέροντος προσφέρεται σε κάθε είδους καταχρήσεις . 'Οπως αποδεικνύεται από τις αποφάσεις που ανέφερα, το Δικαστήριο έχει, επομένως, την τάση να την εφαρμόζει με πολλή προσοχή και, ειδικότερα, να δέχεται την εξαιρετική της λειτουργία μόνον όταν η διαφορά μεταξύ των καθεστώτων στα οποία υπάγεται ορισμένη υπηρεσία στα διάφορα κράτη μέλη είναι τόσο μεγάλη, ώστε να φαίνεται πρώωρη - άρα επιζήμια για το γενικό συμφέρον της Κοινότητα - η απολύτως ελεύθερη κυκλοφορία της . Αν όμως η παρατήρηση αυτή είναι ακριβής, εγώ πιστεύω ότι υπάρχει ένα ασφαλές κριτήριο, στο οποίο πρέπει να καταφεύγουμε όταν υπάρχουν αμφιβολίες για το αν είναι θεμιτή η επίκληση αυτής της ρήτρας προς στήριξη συγκεκριμένων περιοριστικών κανόνων : να εξετάζεται αν αυτή στηρίζεται, τουλάχιστον εν μέρει, σε οικονομικές θεωρήσεις . Αν στηρίζεται, οι κανόνες αυτοί βρίσκονται ασφαλώς σε σύγκρουση με την κοινοτική οικονομική τάξη, της οποίας η ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο ( βλέπε, άλλωστε, σκέψη 14 της απόφασης Sacchi, που παρατίθεται στο τέλος της προηγούμενης ενότητας στο πλαίσιο ανάλογου προβληματισμού ).
Στην περίπτωση της Kabelregeling οι θεωρήσεις αυτές ταιριάζουν τέλεια . Είναι αλήθεια ότι μεταξύ των στόχων της, καίτοι σε πολύ δευτερεύουσα θέση, συγκαταλέγεται η διαφύλαξη του πλουραλιστικού χαρακτήρα του τηλεοπτικού συστήματος είναι όμως επίσης αληθές ότι οι απαγορεύσεις του άρθρου 4, κατά το μέτρο ακριβώς που προσπαθούν να πλήξουν τον ανταγωνισμό των "ολλανδικών" προγραμμάτων που παράγονται στο εξωτερικό, βασίζονται σε εθνικά δημόσια συμφέροντα οικονομικής φύσεως και, γι' αυτό, ασυμβίβαστα προς τους κανόνες της Συνθήκης . Ούτε αλλάζει η κατάσταση για το λόγο ότι ο ανταγωνισμός αυτός είναι, όπως ισχυρίζεται η κυβέρνηση της Χάγης, "αθέμιτος ". Αθέμιτος είναι αναμφισβήτητα κατά το μέτρο που τα "σποτ" που περιέχονται στα εν λόγω προγράμματα δεν είναι σύμφωνα με τους κανόνες που ισχύουν για τα εγχώρια διαφημιστικά μηνύματα . Κατά του κινδύνου αυτού, όμως, δεν είναι επιτρεπτό να αντιδρούμε με προγραφές τα μόνα αποδεκτά μέσα θεραπείας είναι ο διοικητικός έλεγχος και η πρόβλεψη δραστικών χρηματικών κυρώσεων .
12 . Με το τελευταίο ερώτημα επιδιώκεται να προσδιοριστεί αν η αρχή της αναλογικότητας και τα θεμελιώδη δικαιώματα που αναγνωρίζονται από την κοινοτική έννομη τάξη ( και ειδικότερα η ελευθερία εκφράσεως και το δικαίωμα ενημερώσεως ) δεσμεύουν απευθείας τα κράτη μέλη . Ως προς το πρώτο σημείο παραπέμπω στα όσα μόλις προανέφερα : τα κράτη μέλη που θέλουν να θέσουν όρια στην άσκηση ορισμένων δραστηριοτήτων για λόγους δημοσίου συμφέροντος οφείλουν να απέχουν της λήψεως μέτρων που δεν είναι αυστηρώς αναγκαία για την προστασία του εν λόγω συμφέροντος ( αποφάσεις της 26ης Νοεμβρίου 1975 στην υπόθεση 39/75, Coenen κατά Sociaal-Economische Raad, Racc . σ . 1547, σκέψεις 11 και 12, και της 4ης Δεκεμβρίου 1986, όπ.π ., σκέψη 29 ).
Διαφορετικά όμως πρέπει να αντιμετωπιστεί το ζήτημα των θεμελιωδών δικαιωμάτων . Αναφερόμενο στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση περί προασπίσεως των δικαιωμάτων του ανθρώπου και στηριζόμενο στις αξίες που είναι κοινές στα συντάγματα των διαφόρων κρατών μελών, το Δικαστήριο εγγυάται "το σεβασμό (( τους )) ... στο συγκεκριμένο τομέα του κοινοτικού δικαίου" αποκλείει όμως τη δυνατότητά του να ελέγχει βάσει αυτών νόμους "οι οποίοι, όπως εν προκειμένω, εμπίπτουν στο πεδίο κρίσεως του εθνικού νομοθέτη" ( απόφαση της 11ης Ιουλίου 1985, όπ.π ., σκέψη 26, και Tizzano, όπ.π ., σ . 468 επ .). Σ' αυτό το επίπεδο, όπως υποστηρίζει γνωστός γερμανός νομικός, το μόνο που μπορούμε να περιμένουμε είναι να επηρεαστούν οι έννομες τάξεις των κρατών μελών από τη νομολογία σας μέσω ενός "dialectical development ": εφόσον το κοινοτικό δίκαιο διεισδύει απευθείας στα εσωτερικά συστήματα, είναι πράγματι μάλλον απίθανο οι εθνικοί δικαστές, όταν ερμηνεύουν τους νόμους του κράτους τους υπό το φως μιας θεμελιώδους ελευθερίας, να υπολειφθούν των "standards" που έχει δεχθεί το Δικαστήριο ( Frowein, "Fundamental Human Rights as a Vehicle of Legal Integration in Europe", από τους Cappelletti Seccombe Weiler, Integration through Law, Europe and the American Federal Experience, vol . I, Book 3, Berlin-New York, 1986, σ . 302 ).
13 . Βάσει των σκέψεων που προηγήθηκαν, σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε προδικαστικώς με Διάταξη της 30ής Οκτωβρίου 1985 το Gerechtshof της Χάγης, στο πλαίσιο της υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιόν του μεταξύ Bond van Adverteerders και λοιπών και Ολλανδικού Δημοσίου .
"Τα τηλεοπτικά προγράμματα που εκπέμπονται εντός ενός κράτους μέλους από τον εγκεκριμένο τηλεοπτικό οργανισμό ή από τους εγκεκριμένους τηλεοπτικούς οργανισμούς πρέπει, ως εκ της φύσεώς τους, να θεωρούνται, κατά την έννοια των άρθρων 59 και 60 της Συνθήκης, ως ενιαίες και αδιαίρετες παροχές υπηρεσιών τούτο δε, ακόμη και αν τα προγράμματα αυτά λαμβάνονται από τους τηλεθεατές άλλου κράτους μέλους μέσω δικτύου καλωδιακής τηλεδιανομής συνδεδεμένου με δορυφόρο τηλεπικοινωνίας .
Οι διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους που εξαρτά τη μετάδοση προγραμμάτων που προσφέρονται κατά τον προαναφερθέντα τρόπο από το εξωτερικό από την προϋπόθεση ότι δεν περιλαμβάνουν διαφημιστικά μηνύματα και υποτίτλους στη γλώσσα του κράτους, ενώ τέτοιες προϋποθέσεις δεν προβλέπονται, και πάντως όχι με την ίδια αποτελεσματικότητα, για ανάλογα εγχώρια προγράμματα .
Το γεγονός ότι τα διαφημιστικά μηνύματα που περιλαμβάνονται στα εγχώρια προγράμματα μπορούν να μεταδίδονται μόνο υπό τον έλεγχο δημοσίου οργανισμού, στον οποίο ο νόμος αναθέτει το μονοπώλιο της διαθέσεως του χρόνου διαφημίσεως, και ότι τα έσοδα του εν λόγω οργανισμού προορίζονται σχεδόν εξ ολοκλήρου για τη χρηματοδότηση της λειτουργίας εγχωρίων ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών και του Τύπου δεν αναιρεί ούτε μετριάζει το ασυμβίβαστο της ρυθμίσεως αυτής με τις διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ."
(*) Μετάφραση από τα ιταλικά .