62023CJ0146
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 25 lutego 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zamrożenie lub obniżenie wynagrodzeń w krajowej służbie publicznej – Środki adresowane konkretnie do sędziów – Artykuł 2 TUE – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Obowiązki państw członkowskich polegające na ustanowieniu środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Zasada niezawisłości sędziowskiej – Kompetencja władz ustawodawczej i wykonawczej państw członkowskich do określania zasad ustalania wynagrodzenia sędziów – Możliwość wprowadzenia odstępstwa od tych zasad – Warunki
W sprawach połączonych C‑146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] i C‑374/23 [Adoreikė] (
i
)
mających za przedmiot dwa wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Sąd Rejonowy w Białymstoku (Polska) (C‑146/23) i przez Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie, Litwa) (C‑374/23) postanowieniami z dnia 10 marca 2023 r. i z dnia 1 czerwca 2023 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio, w dniach 10 marca i 13 czerwca 2023 r., w postępowaniach:
XL
przeciwko
Sądowi Rejonowemu w Białymstoku (C‑146/23)
oraz
SR,
RB
przeciwko
Lietuvos Respublika (C‑374/23),
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, N. Jääskinen, D. Gratsias i M. Gavalec (sprawozdawca), prezesi izb, E. Regan, J. Passer, Z. Csehi i O. Spineanu-Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: A.M. Collins,
sekretarz: M. Siekierzyńska, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 marca 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
XL osobiście,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna oraz S. Żyrek, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu litewskiego – K. Dieninis, S. Grigonis oraz V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – K. Herrmann, A. Steiblytė oraz P. Van Nuffel, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 czerwca 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a także art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2
Wnioski te zostały złożone w ramach sporów: w sprawie C‑146/23 między sędzią XL a Sądem Rejonowym w Białymstoku (Polska), a w sprawie C‑374/23 między dwiema sędziami – SR i RB – a Lietuvos Respublika (Republiką Litewską), w przedmiocie wysokości wynagrodzenia.
Ramy prawne
Prawo polskie
3
Artykuł 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczący niezawisłości sędziów, stanowi:
„1.   Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
2.   Sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
3.   Sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów”.
4
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r., nr 98, poz. 1070), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym w sprawie C‑146/23 (zwana dalej „p.u.s.p.”), zawiera art. 91, dotyczący wynagrodzenia sędziów, który jest zredagowany następująco:
„[…]
§ 1c.   Podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej»Monitor Polski« przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 1998 r., nr 162, poz. 1118), z zastrzeżeniem § 1d.
§ 1d.   Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1c, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w dotychczasowej wysokości.
§ 2.   Wynagrodzenie zasadnicze sędziego określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, o której mowa w § 1c. Stawki wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach sędziowskich oraz mnożniki, służące do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego sędziów w poszczególnych stawkach, określa załącznik do ustawy.
[…]
§ 6.   W związku z pełnioną funkcją sędziemu przysługuje dodatek funkcyjny.
§ 7.   Wynagrodzenie sędziów różnicuje ponadto dodatek za długoletnią pracę, wynoszący, począwszy od szóstego roku pracy, 5 % wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym roku o 1 %, aż do osiągnięcia 20 % wynagrodzenia zasadniczego.
[…]”.
5
Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2445, zwanej dalej „ustawą okołobudżetową na rok 2022”):
„1.   W roku 2022 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c [p.u.s.p.], stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
2.   Podstawę, o której mowa w ust. 1, zwiększa się o kwotę 26 zł [około 6 euro].
3.   Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia sędziego określonej w art. 91 § 1c [p.u.s.p.], w roku 2022 za podstawę tę przyjmuje się przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zwiększone o 26 zł.
4.   Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o wynagrodzeniu sędziego, w roku 2022 za wynagrodzenie to przyjmuje się wynagrodzenie naliczone zgodnie z ust. 1 i 2”.
6
Artykuł 8 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666, zwanej dalej „ustawą okołobudżetową na rok 2023”) stanowił:
„1.   W roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 § 1c [p.u.s.p.], stanowi kwota w wysokości 5444,42 zł [około 1274 euro].
2.   Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia sędziego określonej w art. 91 § 1c [p.u.s.p.], w roku 2023 za podstawę tę przyjmuje się kwotę w wysokości 5444,42 zł”.
Prawo litewskie
7
Artykuł 3 Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (ustawy o wynagrodzeniach sędziów Republiki Litewskiej) z dnia 6 listopada 2008 r. (Žin. 2008, nr 131‑5022, zwanej dalej „ustawą o wynagrodzeniach sędziów”), w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym, przewidywał, że wynagrodzenie sędziów jest obliczane na podstawie stawki bazowej wynagrodzenia polityków sprawujących funkcje państwowe, sędziów, urzędników państwowych, urzędników służby cywilnej i pracowników instytucji finansowanych przez państwo i gminy, ustalanej na dany rok przez parlament Republiki Litewskiej na wniosek rządu tego państwa członkowskiego. Wspomniana stawka bazowa nie mogła być niższa od stawki bazowej z poprzedniego roku, poza wypadkiem powołania się na wyjątkowe okoliczności. Należało ją ustalać z uwzględnieniem średniej rocznej stopy inflacji za rok poprzedni, obliczanej na podstawie krajowego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, poziomu minimalnego miesięcznego wynagrodzenia oraz wpływu innych czynników oddziałujących na poziom i zmiany przeciętnego wynagrodzenia w sektorze publicznym.
8
W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o wynagrodzeniach sędziów wynagrodzenie sędziów sądów powszechnych i wyspecjalizowanych składało się z płacy zasadniczej, z dodatku stażowego za lata pracy w sektorze publicznym, ze świadczenia pieniężnego za pracę i pozostawanie w gotowości do pracy w dni odpoczynku i dni ustawowo wolne od pracy, a także za zastępstwa, oraz z dodatku za zwiększenie obciążenia pracą.
9
Wynagrodzenie sędziów apygardos teismai (sądów regionalnych, Litwa) było obliczane poprzez zastosowanie do wynagrodzenia zasadniczego mnożnika, który na podstawie tytułu II załącznika do tej ustawy w przypadku tych sędziów wynosił 17,2.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑146/23
10
W dniu 4 grudnia 2003 r. XL został powołany na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Suwałkach (Polska). Od dnia 3 kwietnia 2007 r. pełni on służbę w Sądzie Rejonowym w Białymstoku. Jego wynagrodzenie zasadnicze składa się z podstawy wynagrodzenia zasadniczego pomnożonej przez mnożnik 2,5 oraz z dodatku stażowego wynoszącego 20 % wynagrodzenia zasadniczego. Podstawa jego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wynosiła 5050,48 PLN (około 1181 EUR) w roku 2022 i 5444,42 PLN (około 1274 EUR) w roku 2023.
11
I tak, XL otrzymywał miesięczne wynagrodzenie w wysokości 15151,44 PLN (około 3544 EUR) za miesiące od lipca do listopada 2022 r., 15033,51 PLN (około 3517 EUR) za grudzień 2022 r. oraz 16333,26 PLN (około 3821 EUR) za styczeń 2023 r.
12
Gdy pracodawca poinformował go – na jego wniosek – że gdyby jego wynagrodzenie zostało obliczone zgodnie z art. 91 § 1c p.u.s.p., wówczas za okres od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. otrzymałby on tytułem wynagrodzenia kwotę o 10000 PLN (około 2339 EUR) wyższą, XL wystąpił przeciwko Sądowi Rejonowemu w Białymstoku z powództwem o zapłatę tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Powództwo zostało wniesione do tego samego sądu, który jest też sądem odsyłającym.
13
Sąd ten przypomina przede wszystkim, że z wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., Associaçao Sindical dos Juizes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 42–45), wynika, iż poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze wykonywanych przez sędziów zadań stanowi nieodłączną gwarancję niezawisłości sędziowskiej. Sąd ten uważa, że gwarancji tej należy przestrzegać również wtedy, gdy zmiany przepisów krajowych dotyczących ustalania wynagrodzeń sędziów powodują faktyczne pogorszenie sytuacji materialnej sędziów skutkiem trwałego obniżenia poziomu ich wynagrodzeń.
14
Sąd odsyłający podkreśla następnie, że art. 91 § 1c p.u.s.p. przewiduje, że wynagrodzenie zasadnicze sędziów na dany rok jest ustalane obiektywnie na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale poprzedniego roku, ogłoszonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
15
Dodaje on, że ten mechanizm ustalania wynagrodzenia zasadniczego sędziów był ostatnio zmieniany, i to trzykrotnie. I tak, na rok 2021 wynagrodzenie zasadnicze zostało ustalone w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale roku „n – 2”, mianowicie roku 2019, a nie w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale roku „n – 1”, to jest roku 2020, co skutkowało „zamrożeniem” waloryzacji wynagrodzenia sędziów. Na rok 2022 przyjęto przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2020 r., zwiększone o 26 PLN. Wreszcie na rok 2023 wynagrodzenie sędziów zostało obliczone nie na podstawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r., lecz na podstawie kwoty bazowej określonej przez polskiego ustawodawcę.
16
Sąd odsyłający podkreśla, że rząd polski uzasadniał te zmiany sytuacją gospodarczą Polski spowodowaną w roku 2021 pandemią COVID-19, a w roku 2023 – zarówno tą pandemią, jak i inwazją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Żadnego szczególnego powodu nie wskazano natomiast w odniesieniu do roku 2022.
17
Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego (Polska), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (Polska) oraz Krajowa Rada Sądownictwa (zwana dalej „KRS”) wnieśli do Trybunału Konstytucyjnego (Polska) trzy odrębne wnioski o stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. W tych trzech wnioskach podnoszono zasadniczo, że artykuł ten narusza gwarancje zapewniające sędziom wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu, zasadę niezawisłości sędziowskiej, a także zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa. Wspomniany artykuł przewiduje bowiem metodę wynagrodzenia zasadniczego sędziów sprzeczną z ich prawem do pobierania wynagrodzenia ustalanego na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależnych od arbitralnej decyzji władzy ustawodawczej, i odpowiadającego godności ich urzędu. Ponieważ kwota bazowa wynagrodzenia sędziów jest ustalana corocznie przez ustawodawcę, przyjęty model kształtowania tego wynagrodzenia staje się do pewnego stopnia nieprzewidywalny. Ponadto, chociaż „zamrożenie” wynagrodzeń miało zostać wprowadzone czasowo, to jego utrzymanie w 2023 r. wskazuje na zamysł trwałego zmniejszania wysokości wynagrodzenia sędziów, z naruszeniem art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wreszcie jakiekolwiek wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej może być dokonywane jedynie wyjątkowo i musi stanowić wynik zgodnego działania władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej.
18
Sąd odsyłający, który uważa, że jako pracodawca XL nie jest on uprawniony do odstąpienia od stosowania kwestionowanych polskich przepisów, podziela argumenty przedstawione w poprzednim punkcie. Naruszenia niezawisłości sędziowskiej w tym przypadku upatruje on w trwałym w perspektywie ostatnich trzech lat „zamrożeniu” waloryzacji wynagrodzeń sędziów i w faktycznym odstąpieniu w 2023 r. od przewidzianego w art. 91 § 1c p.u.s.p. mechanizmu ustalania wynagrodzenia sędziów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego. Sąd odsyłający uważa, że ta trwała, powtarzalna i konsekwentna zmiana wysokości wynagrodzenia sędziów jest nieuzasadniona w świetle stabilnej sytuacji finansów publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej i zmierza do podporządkowania niezależnej i niezawisłej władzy sądowniczej, tak aby działała ona w sposób arbitralny i uznaniowy stosownie do politycznych uwarunkowań władzy wykonawczej i ustawodawczej.
19
Podobnie jak XL, sąd odsyłający uważa, że wyroki z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), i z dnia 7 lutego 2019 r., Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106), nie mają przełożenia na niniejszą sprawę, ponieważ w tym przypadku odstępstwo od stosowania mechanizmu ustalania wynagrodzenia sędziów jest trwałe, a nie czasowe, jak w sprawach zakończonych tamtymi wyrokami, oraz ponieważ dotyczy ono głównie sędziów, co nie miało miejsca w tamtych sprawach.
20
W tych okolicznościach Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 [TUE], określający wartości, na których opiera się Unia Europejska, z odniesieniem do poszanowania państwa prawnego, oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE] w związku z art. 47 [Karty], odnoszące się do zapewnienia przez państwa członkowskie skutecznej ochrony prawnej osadzającej się na prawie dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu, należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które celem ograniczenia wydatków budżetowych powodują odstąpienie od mechanizmu ustalania wynagrodzenia sędziów na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależnych od arbitralnej ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawczej, oraz skutkują trwałym obniżeniem poziomu wynagrodzeń sędziów, naruszając konstytucyjne gwarancje zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu i zakresowi ich obowiązków oraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez niezależne sądy i niezawisłych sędziów?”.
21
W odpowiedzi na wniosek Trybunału o udzielenie informacji w przedmiocie w szczególności ewentualnego wpływu na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r. (sprawa K 1/23), którym stwierdzono niezgodność art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sąd odsyłający wskazał, że zamierza on podtrzymać ten wniosek, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie zbadał zgodności tego art. 8 z zasadą niezawisłości sędziowskiej zapisaną w ust. 1 tego art. 178. Ponadto wyrok ów dotyczy wyłącznie ustawy okołobudżetowej na rok 2023, podczas gdy spór w postępowaniu głównym wymaga również ustalenia, czy z zasadą tą jest zgodna ustawa okołobudżetowa na rok 2022.
Sprawa C‑374/23
22
SR i RB są sędziami Vilniaus apygardos teismas (sądu regionalnego w Wilnie, Litwa). Wniosły one skargę do Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie), który jest sądem odsyłającym, o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej Republiki Litewskiej w celu uzyskania zapłaty odszkodowania w kwocie 74286,09 EUR w przypadku SR i w kwocie 95620,17 EUR w przypadku RB. Twierdzą one, że ustalenie ich wynagrodzenia zależy od woli politycznej władz wykonawczej i ustawodawczej i że narusza to między innymi konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej.
23
SR i RB podnoszą zarzut braku mechanizmu prawnego umożliwiającego sądowi lub sędziemu zobowiązanie władz wykonawczej i ustawodawczej do ustanowienia godnego wynagrodzenia, opartego na krajowych wskaźnikach ekonomicznych i odpowiadającego odpowiedzialności związanej z obowiązkami sędziów, a także nałożonym na nich surowym ograniczeniom, między innymi co do podejmowania innej pracy.
24
Republika Litewska podnosi natomiast, że planowanie budżetu państwa, a w szczególności wysokości wynagrodzenia urzędników państwowych i pracowników sektora publicznego, należy do prerogatyw rządu przewidzianych w konstytucji Republiki Litewskiej. Ponadto stawka bazowa wynagrodzeń tych urzędników i pracowników jest, jak twierdzi ten rząd, ustalana stosownie do zasobów i zobowiązań finansowych państwa, a zatem państwo nie mogło podwyższyć tej stawki bazowej szybciej, niż to uczyniło. Ponadto w latach 2018–2023 wspomniana stawka bazowa była regularnie podwyższana i miała bezpośredni wpływ na wynagrodzenia w sektorze prywatnym i na przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, jak również znaczący wpływ na wzrost funduszu wynagrodzeń sądów. Wreszcie wspomniane państwo członkowskie wskazuje, że system wynagrodzeń sędziów jest objęty zakresem wyłącznego uznania konstytucyjnego państwa oraz jego instytucji.
25
Sąd odsyłający wskazuje, że na podstawie art. 3 ustawy o wynagrodzeniach sędziów w związku z załącznikiem do niej wynagrodzenie sędziów apygardos teismai (sądów regionalnych) jest obliczane poprzez zastosowanie do stawki bazowej, wynoszącej 181 EUR w 2022 r. i 186 EUR 2023 r., współczynnika płacowego, który wynosi 17,2 i który – poza przypadkiem sędziów apylinkės teismai (sądów rejonowych, Litwa) – nie zmienił się od dnia 1 października 2013 r.
26
Zauważa on, że bez uwzględnienia dodatku stażowego wynagrodzenie sędziów apygardos teismai (sądów regionalnych) wynosiło 2440,85 EUR (brutto) w roku 2008 i 2362 EUR (brutto) w roku 2021, ze względu na zmiany podatkowe wprowadzone w 2019 r. I tak, choć wydaje się, że wynagrodzenie sędziów wzrosło o około 8 % w ciągu 13 lat, to jednak w rzeczywistości spadło ono o 3,2 % w ujęciu nominalnym ze względu na same te zmiany podatkowe. Ponadto od końca 2021 r. wynagrodzenie sędziów zmniejsza się, zbliżając się do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W pierwszym kwartale 2022 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło bowiem 1729,90 EUR, podczas gdy średnie miesięczne wynagrodzenie sędziego wynosiło 3113,20 EUR. Ponadto sędziowie podlegają dość rygorystycznym obowiązkom, polegającym między innymi na nienagannym zachowaniu, wykonywaniu obowiązków za takie samo wynagrodzenie miesięczne niezależnie od obciążenia pracą i niepodejmowaniu innych zajęć, z wyjątkiem działalności dydaktycznej i twórczej.
27
Sąd odsyłający wyjaśnia ponadto, że zgodnie z zaleceniami dotyczącymi maksymalnej wysokości honorarium zasądzanego w sprawach cywilnych za świadczenie pomocy prawnej przez adwokata lub aplikanta adwokackiego, zatwierdzonymi w 2004 r. przez ministra sprawiedliwości Republiki Litewskiej i litewską radę adwokacką, kwota wynagrodzenia brutto za godzinę pracy adwokata wynosi 179,9 EUR, podczas gdy kwota wynagrodzenia brutto za godzinę pracy sędziego apygardos teismas (sądu regionalnego, Litwa), bez dodatku stażowego, wynosi około 20 EUR. Taki rozziew stanowi dyskryminację sędziów, sprzeczną z zasadą równości oraz z art. 2 TUE, względem prawników wykonujących porównywalne zawody.
28
Sąd odsyłający zauważa wreszcie, że z wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), wynika, że niezawisłość sędziowska wymaga, by wynagrodzenie sędziów krajowych było ustalane na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależnych od arbitralnej ingerencji władz wykonawczej i ustawodawczej, a poziom wynagrodzenia sędziów powinien odpowiadać wadze pełnionych przez nich funkcji, co w tym przypadku nie ma miejsca.
29
W tym kontekście sąd ten wskazuje, że ma on za zadanie ustalić, czy krajowy system wynagradzania sędziów, który zależy bezpośrednio od woli politycznej władz ustawodawczej i wykonawczej, jest zgodny z prawem Unii i zapewnia poszanowanie wartości chronionych przez art. 2 TUE oraz zasady niezawisłości sędziowskiej zagwarantowanej w art. 47 Karty.
30
W tych okolicznościach Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wartości demokracji, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka i sprawiedliwości, na które powołano się w art. 2 TUE, oraz postanowienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że przyznają one władzy ustawodawczej i wykonawczej państw członkowskich niczym nieskrępowaną i wyłączną swobodę określania, w drodze ustawodawstwa krajowego, wynagrodzenia sędziów na poziomie, który zależy wyłącznie od woli władzy ustawodawczej i wykonawczej?
2)
Czy postanowienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a także art. 47 [Karty], który dotyczy w szczególności niezawisłości sądownictwa, należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one państwom członkowskim na wprowadzanie, w drodze ustawodawstwa krajowego, przepisów określających wynagrodzenie sędziów na poziomie niższym niż ustalone przez państwo wynagrodzenie lub honorarium otrzymywane przez przedstawicieli innych zawodów prawniczych?”.
Postępowanie przed Trybunałem
31
Postanowieniem Trybunału z dnia 23 stycznia 2024 r. sprawy C‑146/23 i C‑374/23 zostały połączone do celów ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
W przedmiocie właściwości Trybunału oraz dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑374/23
32
W uwagach na piśmie rząd litewski podnosi w pierwszej kolejności, że Trybunał nie ma właściwości do wydania orzeczenia w przedmiocie pytań przedłożonych przez sąd odsyłający, ponieważ prawo Unii nie reguluje ani poziomu wynagrodzenia sędziów krajowych, ani zasad ustalania, obliczania lub wypłaty tego wynagrodzenia.
33
W rzeczywistości argument ten wiąże się jednak z wykładnią wskazanych przez sąd odsyłający w jego pytaniach postanowień prawa pierwotnego Unii. Wykładnia tych postanowień należy zaś w sposób oczywisty do właściwości Trybunału, zgodnie z art. 267 TFUE. Mimo że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do ich kompetencji, to przy jej wykonywaniu państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii [zob. podobnie wyroki: z dnia 18 maja 2021 r., AsociaţiaForumul Judecătorilor din România i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 111; a także z dnia 9 stycznia 2024 r., G. i in. (Powoływanie sędziów polskich sądów powszechnych), C‑181/21 i C‑269/21, EU:C:2024:1, pkt 57, 58], w szczególności gdy decydują one o zasadach ustalania wynagrodzeń sędziów.
34
Ponadto, z materialnego punktu widzenia, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie do każdego sędziego lub sądu, który może rozstrzygać kwestie dotyczące wykładni lub stosowania prawa Unii, a więc wchodzące w zakres dziedzin objętych tym prawem w rozumieniu tego postanowienia (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2024 r., Hann-Invest i in., C‑554/21, C‑622/21 i C‑727/21, EU:C:2024:594, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest tak między innymi w przypadku obu skarżących w postępowaniu głównym w sprawie C‑374/23, występujących jako sędzie Vilniaus apygardos teismas (sądu regionalnego w Wilnie).
35
Wynika stąd, że pytania przedłożone w sprawie C‑374/23 należą do właściwości Trybunału.
36
W drugiej kolejności rząd litewski podnosi niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z uwagi na to, że przedłożone pytania nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym i z przedmiotem postępowania głównego, a tym samym wnioskowana wykładnia nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia tego sporu. I tak, rząd ten podkreśla, że w tym przypadku żaden przepis krajowy zmierzający konkretnie do obniżenia wynagrodzenia sędziów nie jest kwestionowany i że w odnośnym okresie wynagrodzenia litewskich sędziów stale wzrastały.
37
W tym względzie należy zauważyć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. Wynika stąd, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy i że jeżeli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, to Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego jest zatem możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 18 maja 2021 r., AsociaţiaForumul Judecătorilor din România i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 115, 116 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika tymczasem, że do sądu odsyłającego wpłynęła skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej skierowana przeciwko Republice Litewskiej, w której to skardze podnosi się zasadniczo, że uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące władzom ustawodawczej i wykonawczej tego państwa członkowskiego przy ustalaniu wynagrodzenia sędziów naruszają zasadę niezawisłości tych sędziów. W tym kontekście sąd odsyłający zmierza do ustalenia, do celów rozpatrzenia tej skargi, czy zasady określania tego wynagrodzenia, a także jego wysokość są zgodne z tą zasadą, która wynika z art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jak również z art. 47 Karty.
39
W konsekwencji odpowiedź na pytania postawione w sprawie C‑374/23, które dotyczą wykładni tych postanowień, okazuje się niezbędna, by umożliwić sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym.
40
Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑374/23 jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
41
Tytułem wstępu, w zakresie, w jakim pytanie drugie w sprawie C‑374/23 dotyczy wykładni art. 47 Karty, należy podkreślić, że uznanie prawa do skutecznego środka prawnego w określonym przypadku wymaga, by powołująca się na nie osoba dochodziła praw i wolności zagwarantowanych prawem Unii albo żeby wobec tej osoby toczyło się postępowanie karne stanowiące przejaw stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty [wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo].
42
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika jednak, by SR i RB spełniały którąś z tych przesłanek.
43
W związku z tym, zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty, jej art. 47 nie ma jako taki zastosowania w sprawie C‑374/23. Niemniej z uwagi na to, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, w dziedzinach objętych prawem Unii, skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty, to ostatnie postanowienie powinno być należycie uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE [wyroki: z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 44, 45; a także z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 36, 37].
44
Po takim uściśleniu pytania postawione w sprawach C‑146/23 i C‑374/23, które należy rozpatrzyć łącznie, trzeba rozumieć jako pytania zmierzające w istocie do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej stoi na przeszkodzie temu, by:
–
po pierwsze, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego określały w sposób dyskrecjonalny w uregulowaniach tego państwa członkowskiego zasady ustalania wynagrodzenia sędziów;
–
po drugie, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego wprowadziły odstępstwo od uregulowań tego państwa członkowskiego, które określają w sposób obiektywny zasady ustalania wynagrodzenia sędziów, poprzez zdecydowanie o mniejszym niż przewidziane w tych uregulowaniach zwiększeniu tego wynagrodzenia, a nawet o zamrożeniu lub obniżeniu wspomnianego wynagrodzenia.
45
W tej kwestii należy zauważyć, że ani art. 2, ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani też żadne inne postanowienie prawa Unii nie narzucają państwom członkowskim konkretnego modelu konstytucyjnego regulującego stosunki i interakcje pomiędzy poszczególnymi organami państwowymi, w szczególności w odniesieniu do definicji i rozgraniczenia ich kompetencji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia jest obowiązana szanować tożsamość narodową państw członkowskich, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Jednak przy wyborze odpowiedniego modelu konstytucyjnego państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania się do wymogów wynikających dla nich z prawa Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo].
46
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem przypomnianym w pkt 33 niniejszego wyroku, o ile organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do ich kompetencji, o tyle przy wykonywaniu tej kompetencji mają one obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, a w szczególności z art. 2, jak również z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE [zob. podobnie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo]. Dotyczy to między innymi sytuacji, gdy decydują one o zasadach ustalania wynagrodzeń sędziów.
47
Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, powierza sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej, którą jednostki wywodzą z tego prawa. W tym celu kwestią kluczową jest zachowanie niezależności takich organów [zob. podobnie wyrok z 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie), C‑824/18, EU:C:2021:153, pkt 108, 115 i przytoczone tam orzecznictwo].
48
Wymóg niezawisłości sądów, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi bowiem w zakres istoty prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego (wyroki: z dnia 11 lipca 2024 r., Hann-Invest i in., C‑554/21, C‑622/21 i C‑727/21, EU:C:2024:594, pkt 49; a także z dnia 29 lipca 2024 r., Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, pkt 46).
49
Pojęcie niezawisłości sądów oznacza między innymi, że dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowany komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Obok nieusuwalności członków danego organu poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze wykonywanych przez nich zadań stanowi nieodłączną gwarancję niezawisłości sędziowskiej (wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 44, 45; a także z dnia 7 lutego 2019 r., Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, pkt 66).
50
Ściślej rzecz biorąc, zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władz ustawodawczej i wykonawczej [wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 124; z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 54; a także z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 42].
51
Jednak sam fakt, że władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego są zaangażowane w ustalanie wynagrodzenia sędziów, nie może jako taki stworzyć zależności sędziów od tych władz ani wzbudzić wątpliwości co do niezawisłości lub bezstronności tych sędziów. Jak podkreśliła Komisja Europejska w uwagach na piśmie, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych, gdy opracowują budżet i starają się znaleźć kompromis między różnymi pozycjami wydatków publicznych. Ten szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych obejmuje metodę obliczania tych wydatków, między innymi wynagrodzeń sędziów. Krajowe władze ustawodawcza i wykonawcza znajdują się bowiem w najlepszym położeniu, by uwzględnić szczególny kontekst społeczno-gospodarczy państwa członkowskiego, w jakim należy opracować ten budżet i zagwarantować niezawisłość sędziowską.
52
Niemniej krajowe przepisy dotyczące wynagrodzenia sędziów nie mogą prowadzić do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 56, 57).
53
Do tych celów karty, raporty i inne dokumenty sporządzone przez Radę Europy lub podlegające systemowi Organizacji Narodów Zjednoczonych mogą dostarczyć istotnych wskazówek przy wykładni prawa Unii w obliczu przepisów krajowych przyjętych w tej dziedzinie.
54
Co się tyczy w pierwszej kolejności zasad ustalania wynagrodzeń sędziów, istotne jest, po pierwsze, by zgodnie z zasadą pewności prawa zasady te były określone ustawą, która może przewidywać udział partnerów społecznych, w szczególności organizacji reprezentujących danych sędziów. W tym kontekście przejrzystość procesu legislacyjnego przyczynia się do zagwarantowania niezawisłości sędziowskiej.
55
W tym względzie pkt 11 „Podstawowych zasad dotyczących niezależności wymiaru sprawiedliwości”, przyjętych w dniu 6 września 1985 r. przez siódmy kongres Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zapobiegania przestępczości i postępowania z przestępcami, który odbył się w Mediolanie w dniach 26 sierpnia – 6 września 1985 r., przewiduje, że odpowiednie wynagrodzenie sędziów powinno być „zagwarantowane ustawą”. Podobnie rekomendacja nr CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, dotycząca sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności, przyjęta w dniu 17 listopada 2010 r. (zwana dalej „rekomendacją Komitetu Ministrów Rady Europy z 2020 r.”), przewiduje w pkt 53, że „[r]egulacje dotyczące wynagradzania sędziów powinny być uregulowane w ustawie”.
56
Ponadto zasada niezawisłości sędziowskiej odczytywana w związku z zasadą pewności prawa wymaga, by zasady ustalania wynagrodzenia sędziów były obiektywne, przewidywalne, stabilne i przejrzyste, tak aby wykluczyć wszelką arbitralną interwencję władz ustawodawczej i wykonawczej danego państwa członkowskiego.
57
Po drugie, jak wskazano w pkt 49 niniejszego wyroku, pobieranie przez sędziów wynagrodzenia, którego poziom odpowiada wadze wykonywanych przez nich zadań, stanowi nieodłączną gwarancję ich niezawisłości.
58
W tym względzie z wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, pkt 70, 71, 73), wynika, że poziom wynagrodzenia sędziów powinien być wystarczająco wysoki, z uwzględnieniem kontekstu społeczno-gospodarczego danego państwa członkowskiego, by zapewnić im niezależność ekonomiczną mogącą chronić ich przed ryzykiem, że ewentualne interwencje lub naciski zewnętrzne mogłyby zaszkodzić neutralności wydawanych przez nich orzeczeń. Tak więc poziom tego wynagrodzenia powinien móc ochronić sędziów przed ryzykiem korupcji.
59
W pkt 54 rekomendacji Komitetu Ministrów z 2010 r. wskazano, że „[w]ynagrodzenie sędziego powinno być współmierne do jego zawodu i odpowiedzialności oraz powinno chronić go przed pokusą przekupstwa”. W pkt 57 uzasadnienia tej rekomendacji uściślono, że „[o]dpowiedni poziom wynagrodzenia jest kluczowym elementem walki z przekupstwem sędziów i ma na celu ich ochronę przed możliwymi naciskami” [tłumaczenie nieoficjalne].
60
Tak więc wynagrodzenie sędziów może różnić się w zależności od ich stażu pracy i rodzaju powierzonych im funkcji. Powinno jednak w każdym razie być odpowiednie do znaczenia wykonywanych przez nich zadań.
61
Ocena odpowiedniego charakteru wynagrodzenia sędziów zakłada uwzględnienie, oprócz zwykłego wynagrodzenia zasadniczego, różnych dodatków i świadczeń pieniężnych, jakie otrzymują oni między innymi z tytułu stażu pracy lub powierzonych im funkcji, ale również ewentualnego zwolnienia ze składek na ubezpieczenie społeczne.
62
Ponadto odpowiedni charakter wynagrodzenia sędziego należy oceniać, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 49 opinii, z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej, społecznej i finansowej danego państwa członkowskiego. Z tej perspektywy stosowne jest porównanie przeciętnego wynagrodzenia sędziów z przeciętnym wynagrodzeniem w tym państwie, co w szczególności podkreślono w sprawozdaniu z oceny europejskiego systemu sądowniczego, które zostało przedstawione w 2020 r. przez Europejską Komisję na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) (s. 68).
63
Ponadto, jak również wynika z tego sprawozdania (s. 67), by zagwarantować niezawisłość sędziów i, szerzej, jakość wymiaru sprawiedliwości w państwie prawnym, „[w] politykach w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości należy też brać pod uwagę wynagrodzenia otrzymywane przez osoby wykonujące inne zawody prawnicze, tak aby urząd sędziego był atrakcyjny dla wysoko wykwalifikowanych prawników” [tłumaczenie nieoficjalne]. Nie sposób jednak wyprowadzić stąd wniosku, że zasada niezawisłości sędziowskiej stoi na przeszkodzie temu, by wynagrodzenie sędziów zostało ustalone na poziomie niższym niż przeciętne wynagrodzenie osób wykonujących inne zawody prawnicze, w szczególności wykonujących wolny zawód, takich jak adwokaci, jeżeli sytuacja tych osób jest oczywiście odmienna od sytuacji sędziów.
64
Po trzecie, zasady ustalania wynagrodzenia sędziów powinny móc podlegać skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie danego państwa członkowskiego.
65
W drugiej kolejności, jeżeli chodzi o możliwość wprowadzenia przez krajowe władze ustawodawczą i wykonawczą odstępstwa od uregulowań krajowych, które określają w sposób obiektywny zasady ustalania wynagrodzenia sędziów, poprzez zdecydowanie o mniejszym niż przewidziane w tych uregulowaniach zwiększeniu tego wynagrodzenia, a nawet o zamrożeniu lub obniżeniu kwoty wspomnianego wynagrodzenia, przyjęcie takich środków stanowiących odstępstwo również powinno spełniać pewną liczbę wymogów.
66
Po pierwsze, środek stanowiący odstępstwo, taki jak ten wspomniany w punkcie poprzedzającym, powinien – podobnie jak przepisy ogólne dotyczące ustalania wynagrodzenia sędziów, od których odstępstwo środek ten stanowi – być przewidziany ustawą. Ponadto zasady wynagradzania sędziów przewidziane w tym środku stanowiącym odstępstwo powinny być obiektywne, przewidywalne i przejrzyste.
67
Po drugie, wspomniany środek stanowiący odstępstwo powinien być uzasadniony celem interesu ogólnego, takim jak wymóg zlikwidowania nadmiernego deficytu budżetowego w rozumieniu art. 126 ust. 1 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 46; z dnia 7 lutego 2019 r., Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, pkt 67).
68
Jednakże, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 60 opinii, możliwość powołania się przez państwo członkowskie na tego rodzaju wymóg nie oznacza z góry wszczęcia przeciwko temu państwu postępowania na podstawie protokołu nr 12 w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do traktatów UE i FUE.
69
Względy budżetowe, które uzasadniały przyjęcie środka stanowiącego odstępstwo od przepisów ogólnych w dziedzinie wynagrodzeń sędziów, powinny być jasno wyszczególnione. Ponadto, z zastrzeżeniem wyjątkowych, należycie uzasadnionych okoliczności, środki te nie powinny dotyczyć konkretnie jedynie członków sądów krajowych i powinny wpisywać się w ramy bardziej ogólne, mające spowodować, że w realizowanym wysiłku budżetowym będzie uczestniczyć szersza zbiorowość członków krajowej służby publicznej (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 49; z dnia 7 lutego 2019 r., Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, pkt 67).
70
W tej kwestii w pkt 54 rekomendacji Komitetu Ministrów z 2010 r. przewidziano, że „[s]pecjalne środki powinny zostać wprowadzone w celu uniknięcia cięć pensji wymierzonych w sędziów”. Jednakże, jak uściślono w pkt 57 uzasadnienia tej rekomendacji, „[ś]rodek mający na celu uniknięcie cięć pensji sędziów nie stoi na przeszkodzie obniżeniu pensji wpisującemu się w ramy polityk publicznych zmierzających do ogólnego obniżenia pensji pracowników sfery publicznej”.
71
I tak, gdy państwo członkowskie przyjmuje środki wprowadzające ograniczenia budżetowe, które uderzają w jego urzędników i innych pracowników sfery publicznej, może ono – w społeczeństwie cechującym się solidarnością, jak podkreślono w art. 2 TUE – zdecydować o stosowaniu tych środków również do krajowych sędziów.
72
Po trzecie, zgodnie z zasadą proporcjonalności, która stanowi zasadę ogólną prawa Unii [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 31], środek stanowiący odstępstwo, taki jak ten, o którym mowa w pkt 65 niniejszego wyroku, powinien być odpowiedni do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu interesu ogólnego, a także ograniczony do tego, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu, i nie być nieproporcjonalny w stosunku do tego celu, co zakłada wyważenie znaczenia wspomnianego celu oraz wagi ingerencji w zasadę niezawisłości sędziowskiej.
73
W tym kontekście środek tego rodzaju, jeżeli okazuje się odpowiedni do realizacji celu interesu ogólnego, o którym mowa w pkt 67 niniejszego wyroku, powinien jednak pozostawać środkiem wyjątkowym i czasowym w tym znaczeniu, że nie powinien być stosowany dłużej niż przez okres niezbędny do realizacji zamierzonego prawnie uzasadnionego celu, takiego jak likwidacja nadmiernego deficytu budżetowego.
74
Ponadto wpływ rzeczonego środka na wynagrodzenie sędziów nie powinien być nieproporcjonalny do zamierzonego celu.
75
Po czwarte, ochrona niezawisłości sędziów wymaga, by mimo stosowania wobec nich środka wprowadzającego ograniczenie budżetowe – nawet gdyby środek taki wiązał się z istnieniem poważnego kryzysu gospodarczego, społecznego i finansowego – poziom wynagrodzenia sędziów wciąż odpowiadał wadze wykonywanych przez nich zadań, aby zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 49 niniejszego wyroku byli oni chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić niezależności ich osądu i wpływać na ich rozstrzygnięcia.
76
Po piąte, środek stanowiący odstępstwo, taki jak ten, o którym mowa w pkt 65 niniejszego wyroku, powinien móc podlegać skutecznej kontroli sądowej w warunkach wspomnianych w pkt 64 niniejszego wyroku.
77
Mimo że w ramach postępowania przewidzianego w art. 267 TFUE nie jest zadaniem Trybunału stosowanie przepisów prawa Unii w określonej sprawie, może on – w celu udzielenia sądom odsyłającym użytecznej odpowiedzi – dostarczyć im wskazówek wyprowadzonych z akt spraw w postępowaniach głównych, jak również z będących w jego dyspozycji uwag na piśmie, które to wskazówki umożliwią tym sądom wydanie wyroku (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 czerwca 1991 r., Newton, C‑356/89, EU:C:1991:265, pkt 10; z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C‑83/14, EU:C:2015:480, pkt 71; a także z dnia 7 listopada 2024 r., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, pkt 85).
78
W sprawie C‑146/23 sąd odsyłający powinien zweryfikować, czy – jak twierdził przed Trybunałem rząd polski – środki stanowiące odstępstwo od art. 91 § 1c p.u.s.p., które miały zastosowanie w latach 2022 i 2023, odpowiadały celowi interesu ogólnego polegającemu na zmianie przeznaczenia środków budżetowych w kontekście pandemii COVID‑19, agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę i wynikającego stąd bezprecedensowego wzrostu cen energii.
79
Jako że art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2022 i art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 dotyczyły konkretnie wynagrodzeń sędziów, tego rodzaju środki należy w pierwszym rzędzie postrzegać jako środki mogące naruszać niezawisłość sędziowską. Jednakże, ze względów przedstawionych w pkt 69 i 70 niniejszego wyroku oraz w świetle informacji przedstawionych przez rząd polski przed Trybunałem, nie sposób wykluczyć – czego sprawdzenie jest jednak zadaniem sądu odsyłającego – że środki te, mimo iż są adresowane konkretnie do sędziów, wpisują się w ramy szerszych zmian, dotyczących wynagrodzeń innych kategorii urzędników lub pracowników sfery publicznej. W szczególności, zgodnie z tymi informacjami, wspomniane środki mogłyby zmierzać faktycznie do odroczonego zastosowania wobec sędziów ograniczeń budżetowych, które w latach poprzednich zastosowano wobec innych kategorii urzędników lub pracowników sfery publicznej.
80
Okazuje się zresztą – z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający – że oba przepisy krajowe wskazane w punkcie poprzedzającym miały zastosowanie jedynie przez rok. Wydaje się zatem, że środki dotyczące wynagrodzenia, których dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, mają charakter wyjątkowy i czasowy, co zdaje się znajdować potwierdzenie w fakcie, że mechanizm obliczania wynagrodzeń przewidziany w art. 91 p.u.s.p. nie został uchylony i – jak zauważyły rząd polski i Komisja na rozprawie przed Trybunałem – został zastosowany ponownie w 2024 r.
81
Ponadto z akt, którymi dysponuje Trybunał, wynika – wciąż z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający – że środki te nie skutkowały pozbawieniem XL prawa do pobierania wynagrodzenia odpowiadającego, z uwzględnieniem kontekstu gospodarczego, społecznego i finansowego odnośnego państwa członkowskiego oraz przeciętnego wynagrodzenia w tym państwie, wadze wykonywanych przez niego zadań. Mimo że środki te mogły oznaczać pewną utratę siły nabywczej XL, nie wydaje się bowiem – zgodnie z informacjami zawartymi w tych aktach – by spowodowały one obniżenie jego wynagrodzenia, które zostało zamrożone w roku 2021, a wzrosło o 4,37 % w 2022 r. i o 7,8 % w 2023 r. Zresztą rząd polski i Komisja podkreśliły, że jeżeli doliczyć różne dodatki, jak również zwolnienie ze składek na ubezpieczenie społeczne, z którego korzystają polscy sędziowie, a które oznacza oszczędność w wysokości blisko 14 % wynagrodzenia brutto, to wynagrodzenie tych sędziów w tym okresie pozostawało trzykrotnie wyższe niż przeciętne wynagrodzenie w Polsce.
82
Wreszcie wystąpienie przez Sąd Rejonowy w Białymstoku z odesłaniem prejudycjalnym w sprawie C‑146/23 jest wystarczające, by zaświadczyć o możliwości skutecznej kontroli sądowej środków dotyczących wynagrodzeń w sprawie w postępowaniu głównym.
83
Tak więc, i z zastrzeżeniem weryfikacji, których powinien dokonać sąd odsyłający, nie okazuje się, by art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2022 i art. 8 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 naruszyły wymogi wynikające z zasady niezawisłości sędziowskiej wynikającej z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE.
84
Jeżeli chodzi o sprawę C‑374/23, to po pierwsze, z informacji udzielonych przez sąd odsyłający wynika, że ustalenie wynagrodzenia sędziów apygardos teismai (sądów regionalnych) ma podstawę ustawową, mianowicie art. 3 ustawy o wynagrodzeniach sędziów, która to podstawa przewiduje, że stawka bazowa tego wynagrodzenia jest ustalana corocznie przez władze ustawodawczą i wykonawczą na poziomie, który nie może być niższy niż w roku poprzednim i który powinien uwzględniać szereg obiektywnych kryteriów, takich jak roczna stopa inflacji za rok poprzedni, będąca pochodną krajowego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, poziom minimalnego miesięcznego wynagrodzenia oraz wpływ innych czynników oddziałujących na poziom i zmiany przeciętnego wynagrodzenia w sektorze publicznym. Po drugie, w świetle tych elementów, i z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, zasady te okazują się obiektywne, przewidywalne, stabilne i przejrzyste.
85
Jeżeli założyć, że zamiarem sądu odsyłającego jest podważenie odpowiedniego charakteru wynagrodzenia pobieranego przez SR i RB, to w pkt 62 niniejszego wyroku wskazano, że odpowiedni charakter wynagrodzenia sędziów należy oceniać, uwzględniając sytuację gospodarczą, społeczną i finansową danego państwa członkowskiego oraz porównując przeciętne wynagrodzenie sędziów z przeciętnym wynagrodzeniem w tym państwie.
86
I tak, jak wynika ze sprawozdania z oceny europejskiego systemu sądowniczego, które zostało przedstawione w 2022 r. przez CEPEJ (s. 80), w 2020 r. przeciętne wynagrodzenie brutto w przypadku sędziów litewskich na początku kariery wynosiło 2,1‑krotność przeciętnego wynagrodzenia brutto na Litwie, a w przypadku sędziów Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (sądu najwyższego Litwy) – 2,9‑krotność tego przeciętnego wynagrodzenia brutto.
87
Sąd odsyłający wspomina również o zmianach podatkowych wprowadzonych w 2019 r., które spowodowały obniżenie nominalnego wynagrodzenia tych sędziów. Jednak w braku jakiejkolwiek informacji na temat tych zmian w postanowieniu odsyłającym powołanie się na ich stosowanie wobec sędziów nie może samo w sobie wystarczyć, by stwierdzić istnienie naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej.
88
W konsekwencji, i z zastrzeżeniem weryfikacji, których powinien dokonać sąd odsyłający, nie okazuje się, by w sprawie C‑374/23 zasady ustalania wynagrodzenia pobieranego przez SR i RB w okresie rozpatrywanym w sprawie w postępowaniu głównym naruszały tę zasadę.
89
Wreszcie wystąpienie w tej sprawie przez Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalny sąd administracyjny w Wilnie) z odesłaniem prejudycjalnym jest wystarczające, by zaświadczyć o możliwości skutecznej kontroli sądowej środków dotyczących wynagrodzeń w rzeczonej sprawie.
90
W świetle ogółu powyższych rozważań na pytania postawione w sprawach C‑146/23 i C‑374/23 należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej nie stoi na przeszkodzie temu, by:
–
po pierwsze, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego ustalały wynagrodzenie sędziów, pod warunkiem że ustalanie to nie wchodzi w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz opiera się na zasadach, które:
–
są przewidziane ustawą,
–
są obiektywne, przewidywalne, stabilne i przejrzyste,
–
zapewniają sędziom poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze wykonywanych przez nich zadań, z uwzględnieniem kontekstu gospodarczego, społecznego i finansowego danego państwa członkowskiego oraz przeciętnego wynagrodzenia w tym państwie, oraz
–
mogą podlegać skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie rzeczonego państwa członkowskiego;
–
po drugie, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego wprowadziły odstępstwo od uregulowań krajowych, które określają w sposób obiektywny zasady ustalania wynagrodzenia sędziów, poprzez zdecydowanie o mniejszym niż przewidziane w tych uregulowaniach zwiększeniu tego wynagrodzenia, a nawet o zamrożeniu lub obniżeniu kwoty wspomnianego wynagrodzenia, pod warunkiem że taki środek stanowiący odstępstwo nie wchodzi w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz:
–
jest przewidziany ustawą,
–
ustala zasady wynagradzania, które są obiektywne, przewidywalne i przejrzyste,
–
jest uzasadniony celem interesu ogólnego zamierzonym w ramach środków, które, z zastrzeżeniem wyjątkowych, należycie uzasadnionych okoliczności, nie są adresowane konkretnie do sędziów, lecz w sposób bardziej ogólny dotyczą wynagrodzenia innych kategorii urzędników lub pracowników sfery publicznej,
–
jest niezbędny i ściśle proporcjonalny do realizacji tego celu, co oznacza, że pozostaje wyjątkowy i czasowy oraz nie narusza odpowiedniego charakteru wynagrodzenia sędziów w odniesieniu do wykonywanych przez nich zadań, oraz
–
może podlegać skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie danego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
91
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej nie stoi na przeszkodzie temu, by:
–
po pierwsze, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego ustalały wynagrodzenie sędziów, pod warunkiem że ustalanie to nie wchodzi w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz opiera się na zasadach, które:
–
są przewidziane ustawą,
–
są obiektywne, przewidywalne, stabilne i przejrzyste,
–
zapewniają sędziom poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze wykonywanych przez nich zadań, z uwzględnieniem kontekstu gospodarczego, społecznego i finansowego danego państwa członkowskiego oraz przeciętnego wynagrodzenia w tym państwie, oraz
–
mogą podlegać skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie rzeczonego państwa członkowskiego;
–
po drugie, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa członkowskiego wprowadziły odstępstwo od uregulowań krajowych, które określają w sposób obiektywny zasady ustalania wynagrodzenia sędziów, poprzez zdecydowanie o mniejszym niż przewidziane w tych uregulowaniach zwiększeniu tego wynagrodzenia, a nawet o zamrożeniu lub obniżeniu kwoty wspomnianego wynagrodzenia, pod warunkiem że taki środek stanowiący odstępstwo nie wchodzi w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz:
–
jest przewidziany ustawą,
–
ustala zasady wynagradzania, które są obiektywne, przewidywalne i przejrzyste,
–
jest uzasadniony celem interesu ogólnego zamierzonym w ramach środków, które, z zastrzeżeniem wyjątkowych, należycie uzasadnionych okoliczności, nie są adresowane konkretnie do sędziów, lecz w sposób bardziej ogólny dotyczą wynagrodzenia innych kategorii urzędników lub pracowników sfery publicznej,
–
jest niezbędny i ściśle proporcjonalny do realizacji tego celu, co oznacza, że pozostaje wyjątkowy i czasowy oraz nie narusza odpowiedniego charakteru wynagrodzenia sędziów w odniesieniu do wykonywanych przez nich zadań, oraz
–
może podlegać skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie danego państwa członkowskiego.
Lenaerts
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Lycourgos
Arastey Sahún
Jääskinen
Gratsias
Gavalec
Regan
Passer
Csehi
Spineanu-Matei
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 lutego 2025 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes
K. Lenaerts
(
*1
)	Języki postępowania: polski i litewski.
(
i
)	Sprawie tej została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.