62022CJ0116
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 21 września 2023 r. (
*1
)
Spis treści
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
B. Prawo niemieckie
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
III. W przedmiocie skargi
A. W przedmiocie pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony
1. Argumentacja stron
2. Ocena Trybunału
B. W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego, dotyczącego ustalenia celów ochrony
1. Argumentacja stron
2. Ocena Trybunału
a) W przedmiocie argumentu dotyczącego braku przyjęcia szczegółowych celów ochrony dla 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty
b) W przedmiocie argumentu dotyczącego ogólnej i strukturalnej praktyki ustalania celów ochrony w sposób sprzeczny z wymogami przewidzianymi w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej
C. W przedmiocie trzeciego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku ustalenia koniecznych środków ochronnych
1. Argumentacja stron
2. Ocena Trybunału
W przedmiocie kosztów
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Artykuł 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 – Brak wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony – Brak określenia celów ochrony – Brak środków ochronnych lub ich niewystarczający charakter – Praktyka administracyjna
W sprawie C‑116/22
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 18 lutego 2022 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali C. Hermes i M. Noll‑Ehlers, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec, którą reprezentowali J. Möller i A. Hoesch, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Prechal, prezes izby, M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), F. Biltgen, N. Wahl i J. Passer, sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznik generalnej na posiedzeniu w dniu 20 kwietnia 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które spoczywają na niej na podstawie:
–
art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7), zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”), ponieważ nie wyznaczyła ona jako specjalnych obszarów ochrony 88 terenów z 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty położonych w regionach biogeograficznych alpejskim, kontynentalnym i atlantyckim, które zostały umieszczone w wykazach sporządzonych w ramach decyzji Komisji 2004/69/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. przyjmującej na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny (Dz.U. 2004, L 14, s. 21), w ramach decyzji Komisji 2004/798/WE z dnia 7 grudnia 2004 r. przyjmującej na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz.U. 2004, L 382, s. 1) oraz w ramach decyzji Komisji 2004/813/WE z dnia 7 grudnia 2004 r. przyjmującej, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty (Dz.U. 2004, L 387, s. 1), uaktualnionych, odpowiednio, decyzją Komisji 2008/218/WE z dnia 25 stycznia 2008 r. przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny (Dz.U. 2008, L 77, s. 106), decyzją Komisji 2008/25/WE z dnia 13 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz.U. 2008, L 12, s. 383) oraz decyzją Komisji 2008/23/WE z dnia 12 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na atlantycki region biogeograficzny (Dz.U. 2008, L 12, s. 1) (zwanych dalej „omawianymi terenami mającymi znaczenie dla Wspólnoty”);
–
art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, ponieważ dla 88 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty Republika Federalna Niemiec nie ustaliła żadnego rodzaju celów ochrony, a ponadto w celu ustalania celów ochrony stosuje ona ogólną i strukturalną praktykę, która nie spełnia wymogów prawnych określonych w tym przepisie; i
–
art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, ponieważ dla 737 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty Republika Federalna Niemiec nie ustaliła żadnego rodzaju środków ochronnych, a ponadto w celu ustalania środków ochronnych stosuje ona ogólną i strukturalną praktykę, która nie spełnia wymogów prawnych określonych w tym przepisie.
I. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
2
W motywach trzecim, ósmym i dziesiątym dyrektywy siedliskowej wskazano:
„uznając za główny cel niniejszej dyrektywy wspieranie zachowania różnorodności biologicznej przy uwzględnieniu wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych, niniejsza dyrektywa przyczynia się do realizacji ogólnego celu polegającego na trwałym rozwoju; zachowanie takiej różnorodności biologicznej może w niektórych przypadkach wymagać utrzymania lub wręcz pobudzania działalności człowieka;
[…]
jest właściwe, aby na każdym wyznaczonym obszarze wprowadzić konieczne środki, przy uwzględnieniu realizowanych celów w dziedzinie ochrony;
[…]
należy dokonać odpowiedniej oceny każdego planu lub programu mogącego mieć istotny wpływ na cele w zakresie ochrony terenu, który został wyznaczony lub też zostanie wyznaczony w przyszłości”.
3
Zgodnie z art. 1 owej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
l)
specjalny obszar ochrony: oznacza teren mając[y] znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej i/lub umowy, na którym są stosowane konieczne środki ochronne w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych i/lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony;
[…]”.
4
Artykuł 3 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.
Sieć Natura 2000 obejmie specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą [Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1)]”.
2.   Każde państwo członkowskie bierze udział w tworzeniu »Natury 2000« proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde państwo członkowskie wyznacza, zgodnie z art. 4, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1”.
5
Artykuł 4 przedmiotowej dyrektywy stanowi:
„1.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. W przypadku gatunków zwierząt rozmieszczonych na dużych obszarach te tereny odpowiadają miejscom w obrębie naturalnego zasięgu tych gatunków, w których występują fizyczne lub biologiczne czynniki istotne dla ich życia i reprodukcji. W przypadku gatunków wodnych, o zasięgu obejmującym duże obszary, te tereny zostaną zaproponowane tylko tam, gdzie istnieje dający się jednoznacznie określić obszar, na którym występują fizyczne i biologiczne czynniki istotne dla ich życia i reprodukcji. W stosownych przypadkach państwa członkowskie proponują przyjęcie [dostosowanie] wykazu terenów w świetle wyników nadzoru określonego w art. 11.
[…] wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu. Taka informacja obejmuje mapę terenu, jego nazwę, lokalizację, wielkość oraz dane wynikające z zastosowania kryteriów wymienionych w załączniku III (etap I), przedstawione na formularzu określonym przez Komisję zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 21.
2.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z dziewię[ciu] regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt (iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa członkowskie, w których tereny obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5 % ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3.   Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4.   Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności »Natury 2000« oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.
5.   Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.
6
Zgodnie z art. 6 ust. 1–3 dyrektywy siedliskowej:
„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu [które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania], a które może na nie [na ów teren] w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń [celów] jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub [to] przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłyną one niekorzystnie na [integralność] dan[ego] terenu[u] oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
B.
Prawo niemieckie
7
Zgodnie z § 22 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (federalnej ustawy o ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu) z dnia 29 lipca 2009 r. (BGBl. 2009 I, s. 2542) (zwanej dalej „federalną ustawą o ochronie przyrody”):
„(1)   Objęcie ochroną części przyrody i krajobrazu następuje w drodze oświadczenia. W oświadczeniu określa się przedmiot ochrony, cel ochrony, nakazy i zakazy konieczne do osiągnięcia tego celu ochrony, i, w razie potrzeby, środki zachowania, rozwoju i odtworzenia lub zawiera upoważnienia konieczne w tym zakresie. Obszary ochrony mogą zostać podzielone na strefy korzystające ze stopniowej ochrony w zależności od realizowanego celu ochrony; strefy te mogą obejmować również otoczenie konieczne do ochrony.
(2)   O ile ust. 2a i 2b nie stanowią inaczej, forma i procedura objęcia ochroną, uwzględnianie uchybień formalnych i proceduralnych oraz możliwość ich usunięcia, jak również dalsze obowiązywanie istniejących oświadczeń dotyczących chronionej części przyrody i krajobrazu, są uregulowane w prawie poszczególnych krajów związkowych. Objęcie ochroną może mieć miejsce także na szczeblu transregionalnym.
[…]”.
8
Paragraf 33 tej ustawy przewiduje:
„(1)   Wszelkie zmiany i niepokojenie, które mogą prowadzić do istotnego pogorszenia obszaru Natura 2000 w jego częściach istotnych dla celów utrzymania lub ochrony, są niedopuszczalne. Organ właściwy w zakresie ochrony przyrody i zachowania krajobrazu może, na warunkach przewidzianych w § 34 ust. 3–5, zezwolić na odstępstwa od zakazu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, oraz od zakazów w rozumieniu § 32 ust. 3.
(1a)   Na obszarach Natura 2000 zakazana jest budowa instalacji w następujących celach:
1. do szczelinowania hydraulicznego skał łupkowych, iłowych lub marglowych bądź w pokładach węgla pod ciśnieniem w celu poszukiwania lub wydobycia gazu ziemnego;
2. do podziemnego magazynowania wód złożowych występujących w związku ze środkami, o których mowa w pkt 1.
Paragraf 34 nie znajduje zastosowania w tym zakresie.
[…]”.
9
Paragraf 34 wspomnianej ustawy przewiduje:
„(1)   Przed wydaniem pozwolenia na przedsięwzięcie lub jego wykonaniem należy przeprowadzić ocenę jego skutków dla celów ochrony obszaru Natura 2000, jeżeli oddzielnie lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami może ono w istotny sposób oddziaływać na dany obszar i nie służy bezpośrednio zagospodarowaniu tego obszaru […].
(2)   Jeżeli z oceny skutków przedsięwzięcia wynika, że może ono prowadzić do istotnego pogorszenia się stanu obszaru w jego częściach istotnych dla celów utrzymania lub ochrony, jest ono niedopuszczalne.
(3)   W drodze odstępstwa od ust. 2 można wydać pozwolenie na przedsięwzięcie lub je wykonać tylko wtedy, gdy
1. jest to konieczne z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym; i
2. nie istnieje inna rozsądna alternatywa, która pozwalałaby osiągnąć cel przyświecający danemu przedsięwzięciu w innym miejscu, nie powodując zakłóceń lub powodując mniejsze zakłócenia.
[…]”.
10
Paragraf 65 ust. 1 rzeczonej ustawy ma następujące brzmienie:
„Właściciele i inne podmioty uprawnione do używania nieruchomości są obowiązani tolerować środki służące ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu oparte na przepisach niniejszej ustawy, przepisach prawnych, które zostały wydane lub mają nadal zastosowanie na podstawie niniejszej ustawy, bądź na prawie krajów związkowych o ochronie przyrody, jeżeli nie wpływa to w nieakceptowalny sposób na używanie danej nieruchomości. Pozostaje to bez uszczerbku dla dalej idących uregulowań krajów związkowych”.
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
11
W decyzjach 2004/69, 2004/798 i 2004/813 Komisja sporządziła wykazy terenów mających znaczenie dla Wspólnoty występujących w regionach biogeograficznych, odpowiednio, alpejskim, kontynentalnym i atlantyckim. Wykazy te zostały uaktualnione, odpowiednio, w decyzjach 2008/218, 2008/25 i 2008/23.
12
Termin sześciu lat na wyznaczenie tych terenów jako specjalnych obszarów ochrony zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej upłynął najpóźniej w dniu 25 stycznia 2014 r.
13
Pismami z dnia 13 czerwca 2012 r. i z dnia 17 lutego 2014 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o udzielenie informacji na temat stanu zaawansowania wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej oraz o przyjęcie koniecznych środków ochronnych zgodnie z art. 6 tej dyrektywy.
14
Mając na uwadze odpowiedź Republiki Federalnej Niemiec z dnia 26 czerwca 2014 r., Komisja uznała, że państwo to uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na podstawie przepisów wskazanych w poprzednim punkcie, i skierowała do niego w dniu 27 lutego 2015 r. wezwanie do usunięcia uchybienia.
15
W dniu 26 stycznia 2019 r. Komisja wystosowała do Republiki Federalnej Niemiec dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia.
16
Zbadawszy odpowiedź udzieloną przez to państwo członkowskie w pismach z dnia 26 kwietnia i 11 czerwca 2019 r., Komisja wydała w dniu 13 lutego 2020 r. uzasadnioną opinię na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE i zarzuciła temu państwu, że uchybiło ono w szczególności zobowiązaniom, które ciążą na nim na podstawie art. 4 ust. 4 i art. 6 dyrektywy siedliskowej:
–
ponieważ nie wyznaczyło ono jako specjalnych obszarów ochrony 129 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty; i
–
ponieważ nie ustaliło ono w sposób ogólny i strukturalny wystarczająco szczegółowych celów ochrony i środków ochronnych, właściwych i koniecznych dla omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
17
Na wniosek Republiki Federalnej Niemiec Komisja pismem z dnia 12 marca 2020 r. przedłużyła termin na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię do dnia 13 czerwca 2020 r.
18
Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. Republika Federalna Niemiec poinformowała Komisję, że wszystkie specjalne obszary ochrony zostały wyznaczone, z wyjątkiem tych znajdujących się w kraju związkowym Dolna Saksonia, że postępowanie zostanie zamknięte przed końcem roku 2022 w odniesieniu do 88 brakujących terenów znajdujących się w tym kraju związkowym oraz że środki ochronne brakujące dla 737 terenów zostaną uzupełnione do roku 2023. Jeśli chodzi o wymogi prawne w zakresie celów ochrony i środków ochronnych, to owo państwo członkowskie potwierdziło, że nie zgadza się z oceną Komisji.
19
Uznając, że Republika Federalna Niemiec nie podjęła zatem działań wymaganych w celu wywiązania się ze zobowiązań ciążących na niej na podstawie art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, Komisja wniosła w dniu 18 lutego 2022 r. skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
III. W przedmiocie skargi
20
Na poparcie skargi Komisja podnosi trzy zarzuty, z których dwa pierwsze dotyczą naruszenia art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, a trzeci – naruszenia art. 6 ust. 1 tej dyrektywy. Twierdzi ona, po pierwsze, że 88 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie zostało wyznaczonych jako specjalne obszary ochrony, po drugie, że cele ochrony nie zostały ustalone w odniesieniu do owych 88 terenów oraz że przy ustalaniu celów ochrony Republika Federalna Niemiec stosuje ogólną i strukturalną praktykę, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, i po trzecie, że z jednej strony wystarczające środki ochronne nie zostały ustalone dla 737 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, a z drugiej strony przy ustalaniu środków ochronnych Republika Federalna Niemiec stosuje ogólną i strukturalną praktykę, która nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
21
Republika Federalna Niemiec wnosi o oddalenie tej skargi.
A.
W przedmiocie pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony
1. Argumentacja stron
22
W ramach pierwszego zarzutu szczegółowego Komisja podnosi, że Republika Federalna Niemiec naruszyła zobowiązania, które ciążą na niej na podstawie art. 4. ust. 4 dyrektywy siedliskowej, gdyż nie wyznaczyła jako specjalnych obszarów ochrony w kraju związkowym Dolna Saksonia 88 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
23
Instytucja ta uważa, że orzecznictwo Trybunału, w szczególności wyroki: z dnia 27 lutego 2003 r., Komisja/Belgia (C‑415/01, EU:C:2003:118, pkt 22, 23), a także z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 64), dotyczące specjalnych obszarów ochrony, o których mowa w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7), zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), można zastosować w niniejszej sprawie ze względu na cele ochrony przewidziane w dyrektywach siedliskowej i ptasiej. Na podstawie tego orzecznictwa specjalne obszary ochrony należy wyznaczyć z niepodważalną mocą wiążącą, jak również z wymaganą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby uczynić zadość wymogowi pewności prawa.
24
W odpowiedzi na skargę Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że w okresie od dnia wysłania przez Komisję uzasadnionej opinii do dnia 31 marca 2022 r. wyznaczyła ona jako specjalne obszary ochrony ostatnie omawiane tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. Tylko pięciu ze wspomnianych terenów nie wyznaczono ciągle jako specjalnych obszarów ochrony i powinny one zostać usunięte z wykazów terenów w ramach kolejnych aktualizacji tych wykazów zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.
25
Tytułem uzupełnienia Republika Federalna Niemiec wskazuje, że we wszystkich swoich wersjach obowiązujących od dnia 4 kwietnia 2002 r. § 33 federalnej ustawy o ochronie przyrody przewiduje ochronę prawną wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które zostają zgłoszone Komisji i umieszczone w wykazie zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, zanim zostaną one konkretnie wyznaczone jako specjalne obszary ochrony. Państwo to utrzymuje, że w związku z tym na 88 terenach, które Komisja określa jako tereny niewyznaczone jako specjalne obszary ochrony, zgodnie ze wspomnianym § 33 zabronione są wszelkie zmiany i niepokojenie mogące prowadzić do istotnego pogorszenia tych terenów oraz że zgodnie z § 34 tej ustawy należy zbadać plany lub przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w świetle ich skutków dla środowiska.
2. Ocena Trybunału
26
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w art. 3 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zobowiązano państwa członkowskie do brania udziału w tworzeniu sieci Natura 2000 proporcjonalnie do występowania na ich terytoriach typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy i siedlisk gatunków wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy oraz do wyznaczenia w tym celu, zgodnie z art. 4 tej dyrektywy i po przeprowadzeniu postępowania ustanowionego w tej dyrektywie, terenów stanowiących specjalne obszary ochrony.
27
Procedura wyznaczania terenów stanowiących specjalne obszary ochrony określona w art. 4 dyrektywy siedliskowej przebiega w czterech etapach. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych i które gatunki są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują, a wykaz ten zostaje przekazany Komisji (etap pierwszy). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu Komisja w porozumieniu z każdym państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty na wykazach sporządzonych przez państwa członkowskie (etap drugi). Na podstawie tego projektu wykazu Komisja przyjmuje wykaz wybranych terenów (etap trzeci). Zgodnie z ust. 4 przedmiotowego artykułu po zatwierdzeniu danego terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zainteresowane państwo członkowskie możliwie najszybciej i w maksymalnym terminie sześciu lat wyznacza ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony typu siedliska przyrodniczego lub gatunku, a także dla spójności sieci Natura 2000 (etap czwarty) [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo].
28
Z jednej strony Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje, że do dnia, w którym upłynął termin na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię, to jest dnia 13 czerwca 2020 r., wskazanych 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie zostało formalnie wyznaczone jako specjalne obszary ochrony. Niemniej twierdzi ona, że w okresie od dnia wysłania przez Komisję uzasadnionej opinii do dnia 31 marca 2022 r. wyznaczyła ona jako specjalne obszary ochrony ostatnie omawiane tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, tak że tylko pięć z owych terenów ciągle jeszcze nie zostało wyznaczonych jako specjalne obszary ochrony.
29
W tym względzie wystarczy przypomnieć, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, że wystąpienie uchybienia należy oceniać z punktu widzenia sytuacji danego państwa członkowskiego w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii oraz że Trybunał nie może brać pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym [wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo].
30
Z drugiej strony Republika Federalna Niemiec powołuje się na okoliczność, że §§ 33 i 34 federalnej ustawy o ochronie przyrody przewidują od roku 2002 ochronę prawną wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zgłoszonych Komisji i umieszczonych w wykazie zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, zanim zostaną one konkretnie wyznaczone jako specjalne obszary ochrony.
31
Otóż wskazując, że uregulowanie niemieckie zapewnia ochronę wszystkim terenom mającym znaczenie dla Wspólnoty zgłoszonym Komisji i umieszczonym w wykazie zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, zanim zostaną one konkretnie wyznaczone jako specjalne obszary ochrony, Republika Federalna Niemiec przyznaje, że w chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii nie wyznaczyła ona jeszcze tych terenów jako specjalnych obszarów ochrony.
32
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy dyrektywy należy wprowadzić w życie z niepodważalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością wymaganą dla spełnienia wymogu pewności prawa [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo].
33
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że uregulowanie krajowe, na które powołuje się Republika Federalna Niemiec, nie może spełnić konkretnego obowiązku przewidzianego w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej polegającego na formalnym wyznaczeniu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty jako specjalnych obszarów ochrony.
34
Takie wyznaczenie stanowi bowiem niezbędny etap w ramach systemu ochrony siedlisk i gatunków przewidzianego w tej dyrektywie.
35
Ów obowiązek uzupełniają obowiązki określenia celów ochrony zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej i ustanowienia środków ochronnych na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo].
36
Obowiązek przyjęcia przez państwa członkowskie koniecznych środków ochronnych w celu ochrony specjalnych obszarów ochrony, który został przewidziany w art. 6 dyrektywy siedliskowej, jest odmienny od formalnego obowiązku, określonego w art. 4 ust. 4 tej dyrektywy, wyznaczenia przez te państwa terenów mających znaczenie dla Wspólnoty stanowiących specjalne obszary ochrony [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo].
37
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie wyznaczając jako specjalnych obszarów ochrony 88 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
38
Pierwszy zarzut szczegółowy należy zatem uwzględnić.
B.
W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego, dotyczącego ustalenia celów ochrony
1. Argumentacja stron
39
W drugim zarzucie szczegółowym Komisja, po pierwsze, zarzuca Republice Federalnej Niemiec, że z naruszeniem art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej nie opublikowała ona szczegółowych celów ochrony dla 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Po drugie, instytucja ta utrzymuje, że z ogólnego i strukturalnego punktu widzenia stosowana przez władze niemieckie praktyka ustalania celów ochrony jest sprzeczna z wymogami przewidzianymi w tym przepisie, gdyż nie tylko cele te nie zawierają elementów ilościowych i wymiernych, ale także Republika Federalna Niemiec nie przewiduje rozróżnienia między celem „odtworzenia” i celem „zachowania” przedmiotów podlegających ochronie, a co więcej, cele ochrony ustalone przez to państwo członkowskie nie są prawnie wiążące wobec osób trzecich.
40
W pierwszej kolejności – Komisja wywodzi istnienie obowiązku ustalenia szczegółowych celów ochrony dla każdego terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty w maksymalnym terminie sześciu lat z wykładni art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej dokonanej przez Trybunał w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 46–52).
41
Komisja utrzymuje, że ze względu na okoliczność, iż Republika Federalna Niemiec nie ustala tych celów ochrony przed wyznaczeniem terenu jako specjalnego obszaru ochrony, to owo państwo członkowskie nie ustaliło owych celów dla wszystkich omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które nie zostały wyznaczone jako specjalne obszary ochrony. Państwo to potwierdziło bowiem, że dla terenów położonych w kraju związkowym Dolna Saksonia ogólne cele ochrony zostaną określone w ramach ochrony terenów poprzez ich wyznaczenie jako specjalnych obszarów ochrony i następnie, w stosownym wypadku, zostaną one zaktualizowane w ramach planowania zagospodarowania tych terenów.
42
W drugiej kolejności, w odniesieniu do ogólnego i strukturalnego uchybienia zobowiązaniom dotyczącym celów ochrony, Komisja twierdzi, po pierwsze, że cele ochrony ustalone przez Republikę Federalną Niemiec nie zawierają elementów ilościowych i wymiernych, przedstawiających w liczbach konkretny udział, jaki chroniony teren ma mieć w osiągnięciu właściwego stanu ochrony na poziomie krajowym dla danego siedliska lub gatunku. To samo odnosi się do celów ochrony zawartych w planach zagospodarowania, na które powołała się Republika Federalna Niemiec na etapie poprzedzającym wniesienie skargi.
43
W tym względzie Komisja podnosi tytułem przykładu, że dla wielu terenów położonych w kraju związkowym Bawaria, gdzie występuje typ siedliska 6510 „Nizinne łąki kośne (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)”, dla terenu DE 5630‑371 obejmującego typ siedliska „Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach” oraz dla terenu DE 8020‑341 „Ablach, Baggerseen und Waltere Moor”, na którym występuje gatunek 1032 „Skójka gruboskorupowa (Unio crassus)”, w uregulowaniu krajowym ustalono cele ochrony dla siedlisk i gatunku, o których mowa, przy użyciu bardzo ogólnych sformułowań i bez wskazania żadnego ilościowego lub wymiernego elementu.
44
Zdaniem Komisji dyrektywa siedliskowa przewiduje definicję właściwego stanu ochrony gatunków i typów siedlisk na podstawie cech, które należy określić ilościowo, takich jak „obszar [powierzchnia]”, jaką zajmuje siedlisko przyrodnicze zgodnie z art. 1 lit. e) tiret pierwsze dyrektywy siedliskowej lub „dynamika liczebności populacji” gatunku zgodnie z art. 1 lit. i) tiret pierwsze tej dyrektywy.
45
Komisja twierdzi, że w związku z tym państwa członkowskie uzgodniły z nią w ramach komitetu, o którym mowa w art. 20 dyrektywy siedliskowej, że określą wartości referencyjne wskazujące na próg, którego osiągnięcie wskazuje na właściwy stan ochrony danego typu siedliska lub gatunku na poziomie krajowym.
46
To właśnie w stosunku do tych wartości referencyjnych należy następnie w ramach celów ochrony określić konkretny udział, jaki dany teren musi wnieść w celu osiągnięcia krajowej wartości referencyjnej.
47
Tytułem przykładu Komisja podnosi, że w sprawozdaniu rocznym za rok 2012, sporządzonym na podstawie art. 17 dyrektywy siedliskowej, Republika Federalna Niemiec ustaliła właściwy stan ochrony gatunku roślinnego „Cykuta (Oenanthe conioides)”, jeśli chodzi o liczebność populacji na poziomie krajowym, za pomocą wartości referencyjnej wynoszącej co najmniej 5025 osobników. Niemniej owo państwo nie przewidziało ujętych ilościowo celów ochrony dla każdego z dziewięciu terenów, na których występuje ten gatunek. W związku z tym właściwy stan ochrony owego gatunku nie jest zapewniony, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
48
W opinii tej instytucji powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w fakcie, że dane za okres 2013–2018 przekazane Komisji przez Republikę Federalną Niemiec zgodnie z art. 17 dyrektywy siedliskowej świadczą o tym, iż około 80 % typów siedlisk gatunków chronionych w Niemczech podlega nadal niewłaściwej ochronie, mimo że znajdują się one w znacznej części w strefach chronionych. Jeśli chodzi o gatunki chronione, stosunek gatunków podlega nadal niewłaściwej ochronie stale wzrasta od roku 2001.
49
Ponadto środki ochronne przyjęte zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej powinny odpowiadać ujętym ilościowo i wymiernym celom.
50
Zdaniem Komisji ocenę skutków przedsięwzięcia dla środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej należy także przeprowadzać w związku z ujętymi ilościowo celami ochrony. Negatywny wpływ na te cele można bowiem wykluczyć z pewnością tylko wtedy, gdy zostały one wystarczająco określone za pomocą wymiernych elementów.
51
Ponadto cele ochrony ustalone przez Republikę Federalną Niemiec, które ograniczają się do przewidzenia poprawy jakości stanu ochrony przedmiotu objętego ochroną na danym terenie, nie pozwalają zdaniem Komisji uwzględnić okoliczności, że aby osiągnąć krajową wartość referencyjną, teren ten musi wnieść konkretny wkład, czyli przykładowo w postaci pewnego ujętego ilościowo wzrostu powierzchni.
52
W tym względzie poza przykładem dotyczącym gatunku roślinnego „Cykuta (Oenanthe conioides)” Komisja powołuje się na siedlisko 6510 „Nizinne łąki kośne (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)”, które podlega nadal niewłaściwej ochronie. Niemiecka wartość referencyjna dla tego siedliska przewiduje konieczność zapewnienia większej powierzchni ochrony, a mianowicie jej wzrost o co najmniej 10 %. Niemieckie ramy ocenne nie wspominają o powierzchni jako kryterium oceny i jest w nich mowa wyłącznie o kryteriach jakościowych, co nie jest wystarczające do zapewnienia wspomnianego wzrostu powierzchni ochrony.
53
Jeśli chodzi o ocenę skutków przedsięwzięcia dla środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, Komisja wymienia dwa przykłady, a mianowicie gatunek „obuwik pospolity (Cypripedium calceolus)”, występujący na terenie DE 5232‑301 „Edelmannsberg”, i typ siedliska 6110 „Murawy na skrasowiałych lub zasadochłonnych skałach wapiennych”, występujący na terenie DE 5231‑301.
54
W tym względzie ocena skutków przedsięwzięcia dla środowiska, oparta na ewentualnie niewłaściwym stanie ochrony danego gatunku lub siedliska na rozpatrywanym terenie, prowadzi zdaniem Komisji do wniosku, że przedsięwzięcie to, które nie pogarsza tego niewłaściwego stanu, może zostać zaakceptowane. Byłoby to jednak sprzeczne z celem dyrektywy siedliskowej, w przypadku gdy stan ochrony jest globalnie niewłaściwy na poziomie krajowym i gdy dany teren powinien mieć konkretny pozytywny udział w osiągnięciu właściwego stanu na poziomie krajowym, gdyż ten udział zostaje podważony przez dane przedsięwzięcie. W takim przypadku jedynie ujęty ilościowo cel ochrony może zagwarantować uzyskanie globalnie właściwego stanu ochrony na poziomie krajowym.
55
Zdaniem Komisji ten wymóg ustalania celów ochrony w sposób liczbowy i wymierny nie jest nieproporcjonalny. Państwa członkowskie rzeczywiście postępują w ten sposób. W szczególności Region Flamandzki (Belgia) ustalił wartość referencyjną obejmującą 2150 dodatkowych hektarów dla typu siedliska 1130 „Estuaria”, aby osiągnąć właściwy dla niego stan ochrony. Jeśli chodzi o rozpatrywane tereny, te ujęte liczbowo wartości referencyjne przekładają się na ujęte ilościowo cele ochrony.
56
Po drugie, Komisja utrzymuje, że cele ochrony ustalone w Niemczech nie dokonują rozróżnienia między celem „odtworzenia” a celem „zachowania” przedmiotów podlegających ochronie, i ilustruje ten brak rozróżnienia, wymieniając niektóre tereny, a mianowicie teren DE 7537‑301 „Isarauen von Unterföhring bis Landshut”, teren DE 2751‑302 „Große Hölle” i teren DE 2710‑331 „Wolfmeer” dla typu siedliska 91D0 „Bory i lasy bagienne”.
57
Tymczasem w świetle wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 57) rozróżnienie to jest konieczne do zapewnienia wystarczająco konkretnego charakteru celów ochrony.
58
W tym względzie Komisja wskazuje, że środki ochronne, które mają na celu zachowanie stanu chronionego przedmiotu, różnią się zasadniczo od środków, które mają na celu jego odtworzenie. Pierwsze z nich zapewniają utrzymanie status quo co do chronionego przedmiotu, podczas gdy te drugie wymagają znacznie bardziej intensywnych wysiłków, aby odtworzyć chroniony przedmiot, to jest na przykład utworzenia nowych powierzchni danego typu siedliska. W konsekwencji cele ochrony, na podstawie których należy opracować środki ochronne, powinny jasno wskazywać, czy realizowanym celem jest odtworzenie, czy też zachowanie chronionego przedmiotu.
59
Zdaniem Komisji rozróżnienie między celem „odtworzenia” i celem „zachowania” przedmiotu podlegającego ochronie jest również decydujące dla oceny skutków przedsięwzięć dla środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Kwestia, czy dane przedsięwzięcie może w istotny sposób oddziaływać na dany teren, zależy między innymi od kwestii, czy cele ochrony terenu służą jego odtworzeniu lub jego zachowaniu.
60
Ponadto w opinii tej instytucji wymóg takiego rozróżnienia nie jest nieproporcjonalny, gdyż niektóre państwa członkowskie, w tym Belgia, dokonały takiego rozróżnienia w swoich uregulowaniach krajowych.
61
Po trzecie, Komisja twierdzi, że cele ochrony, które są określone tylko na poziomie planów zagospodarowania, nie są prawnie wiążące w stosunku do osób trzecich. Tytułem przykładu § 4 ust. 2 Bayerische Natura 2000‑Verordnung (rozporządzenia kraju związkowego Bawaria – Natura 2000) z dnia 12 lipca 2006 r. (GVBl. s. 524) przewiduje, że plany zagospodarowania nie tworzą obowiązków dla właścicieli gruntów i prywatnych posiadaczy zezwolenia na wypas. Z planu zagospodarowania przyjętego dla ujścia Łaby (Niemcy) wynika zatem, że nie ma on wiążących skutków prawnych wobec właścicieli gruntów i że nie nakłada on żadnych bezpośrednich obowiązków na osoby prywatne. Podobnie władze krajów związkowych Saksonia i Brandenburgia potwierdziły, że plany zagospodarowania uchwalone na ich terytoriach nie są wiążące dla osób prywatnych.
62
Tymczasem Komisja przypomina ogólny wymóg wprowadzenia w życie przepisów dyrektywy z niepodważalną mocą wiążącą oraz z wymaganą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby uczynić zadość wymogowi pewności prawa (wyrok z dnia 27 lutego 2003 r., Komisja/Belgia, C‑415/01, EU:C:2003:118, pkt 21).
63
Jako że państwa członkowskie dysponują znacznym zakresem uznania w tym względzie, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by te cele były najpierw ustalane w sposób ogólny w akcie krajowym w sprawie wyznaczenia specjalnego obszaru ochrony i następnie były konkretyzowane w ramach planu zagospodarowania. Jednak aby uczynić zadość wymogowi pewności prawa, instrumenty prawne określające cele ochrony na każdym z tych etapów powinny być wiążące wobec osób trzecich.
64
Zdaniem Komisji moc wiążąca instrumentów prawnych określających cele ochrony jest również konieczna, aby zapewnić skuteczne wdrożenie oceny skutków przedsięwzięcia dla środowiska zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. W braku mocy wiążącej takich instrumentów władze krajowe nie byłyby w stanie uzasadnić oddalenia wniosku o wydanie pozwolenia na realizację danego przedsięwzięcia ze względu na ryzyko naruszenia celów ochrony.
65
W odpowiedzi na skargę Republika Federalna Niemiec podniosła w pierwszej kolejności, że w okresie między dniem wysłania przez Komisję uzasadnionej opinii a dniem 31 marca 2022 r. wyznaczyła ona omawiane tereny mające znaczenie dla Wspólnoty jako specjalne obszary ochrony i ustaliła konkretne cele ochrony dla tych terenów, z wyjątkiem kilku terenów, w odniesieniu do których jest przewidziane ich wykreślenie z wykazów terenów. W tych okolicznościach transpozycja dyrektywy siedliskowej jest w tym względzie obecnie zakończona.
66
W drugiej kolejności Republika Federalna Niemiec twierdzi, że działania podjęte przez nią w ramach transpozycji tej dyrektywy na poziomie krajowym nie stanowią ogólnego i strukturalnego uchybienia.
67
W tym względzie zdaniem tego państwa członkowskiego, po pierwsze, art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, na który powołuje się Komisja, nie zawiera odniesienia do celów ochrony. O celach tych jest mowa tylko w motywach 8 i 10 wspomnianej dyrektywy. W owym artykule ograniczono się do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku ustalenia priorytetowych działań w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, danego typu siedliska przyrodniczego lub gatunku, a także do celów spójności „Natury 2000” oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.
68
Jako że dyrektywa siedliskowa jest adresowana do wszystkich państw członkowskich, pierwszeństwo należy przyznać najmniej uciążliwej wykładni, jeżeli jest ona wystarczająca do zapewnienia jej celów (zob. podobnie wyrok z dnia 12 listopada 1969 r., Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, pkt 3, 4).
69
Jeżeli chodzi o cele ochrony, z orzecznictwa Trybunału wynika, że status prawny ochrony, z którego powinny korzystać obszary specjalnej ochrony, o których mowa w dyrektywie 79/409, nie oznacza, że cele te muszą być wyszczególnione dla każdego gatunku rozpatrywanego osobno (wyrok z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje, że zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej należy ustanowić związek między celami ochrony a gatunkami i typami siedlisk występującymi na specjalnym obszarze ochrony będącym przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Otóż uregulowanie niemieckie ustanawia taki związek.
71
Natomiast choć w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 55) Trybunał orzekł – w świetle wymogu pewności prawa – że cele ochrony muszą być wystarczająco konkretne, to nie wynika z niego jednak, że muszą być one ujęte ilościowo i wymierne.
72
Zdaniem tego państwa członkowskiego choć ujęte ilościowo i wymierne określenie celów ochrony dla niektórych gatunków i dla niektórych typów siedlisk jest możliwe, takie określenie nie jest jednak odpowiednie jako ogólny wymóg.
73
Przede wszystkim państwo to twierdzi, że czysto ilościowe podejście, oparte na powierzchni typów siedlisk, nie może odzwierciedlać stanu danych obszarów i musi iść w parze ze stosowaniem kryteriów jakościowych.
74
Następnie podnosi ono, że podejście ilościowe nie jest dostosowane w szczególności do złożonych typów siedlisk lub dynamicznych obszarów ochrony, gdy pewne elementy złożonych siedlisk lub różnych typów siedlisk występujących w obrębie obszaru ochrony ciągle zmieniają swój charakter i wchodzą ze sobą w interakcje.
75
Wreszcie Republika Federalna Niemiec twierdzi, że ilościowe cele ochrony odnoszące się odpowiednio do poszczególnych specjalnych obszarów ochrony nie są zgodne z wymogiem spójności „Natury 2000” i nie uwzględniają istnienia związków ekologicznych w obrębie tej sieci.
76
Zdaniem tego państwa członkowskiego wynika to właśnie z krajowych wartości referencyjnych ustalonych dla gatunku roślinnego „Cykuta (Oenanthe conioides)”, który jest gatunkiem endemicznym dla ujścia Łaby, obejmującego złożone, wysoce dynamiczne siedlisko. Tereny, na których rośnie ten gatunek, mogą być stale dostosowywane i populacja tego gatunku podlega istotnym wahaniom w jego naturalnym rozwoju, co jednak nie zagraża stanowi jego ochrony. Ponadto gatunek ten występuje na wielu specjalnych obszarach ochrony, które są ze sobą powiązane i których populacje wzajemnie na siebie oddziałują. W związku z tym ilościowy wkład każdego specjalnego obszaru ochrony w ochronę wspomnianego gatunku jako całości również podlega znacznym wahaniom, co nie wpływa na zmianę ogólnego stanu ochrony.
77
Wartości referencyjne ujęte ilościowo dla gatunku „Cykuta (Oenanthe conioides)” mogą zatem zostać ustalone tylko dla regionu biogeograficznego jako całości, a nie dla poszczególnych specjalnych obszarów ochrony.
78
Jeśli chodzi o sprawozdania, o których mowa w art. 17 dyrektywy siedliskowej, oraz o komitet przewidziany w art. 20 tej dyrektywy, Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że ustalenie przez państwa członkowskie wartości referencyjnych w celu określenia właściwego stanu ochrony nie ma skutku wiążącego wobec tych państw.
79
W opinii tego państwa dyrektywa ta nie przewiduje bowiem obowiązku ustalania takich wartości referencyjnych.
80
Ponadto sprawozdanie sporządzone przez państwo członkowskie zgodnie z art. 17 dyrektywy siedliskowej dotyczy nie konkretnie sytuacji na różnych specjalnych obszarach ochrony, lecz sytuacji w odniesieniu do całego terytorium danego państwa członkowskiego.
81
Republika Federalna Niemiec dodaje, że właściwy stan ochrony, jaki należy osiągnąć zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, odnosi się nie do różnych specjalnych obszarów ochrony występujących na terytorium państw członkowskich, lecz do całego terytorium europejskiego, gdzie ma zastosowanie prawo Unii.
82
Jeśli chodzi o art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, zdaniem tego państwa przepis ten – w odróżnieniu od art. 2 ust. 1 i art. 4 tej dyrektywy – opiera się nie na ogólnym celu zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony danych gatunków lub typów siedlisk, lecz w sposób konkretny na wymogach ekologicznych typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do owej dyrektywy lub gatunków wymienionych w załączniku II do tej dyrektywy. Owe wymogi powinny być ustalane głównie w sposób jakościowy i jedynie w indywidualnych przypadkach także w sposób ilościowy.
83
W opinii tego państwa członkowskiego argument Komisji, zgodnie z którym ocena skutków przedsięwzięcia dla środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, odnosząca się wyłącznie do ogólnych celów ochrony, a wręcz do informacji zawartych w standardowym formularzu danych, nie jest zgodna z celem dyrektywy siedliskowej, pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroków: z dnia 29 stycznia 2004 r., Komisja/Austria (C‑209/02, EU:C:2004:61, pkt 24); a także z dnia 10 listopada 2016 r., Komisja/Grecja (C‑504/14, EU:C:2016:847, pkt 9, 10).
84
Także w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 116) Trybunał miał określić kryteria przedmiotowej oceny w sposób abstrakcyjny, a nie na podstawie ujętych ilościowo indywidualnych celów.
85
Po drugie, kwestia, czy cele ochrony zostały osiągnięte poprzez zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, danego typu siedliska przyrodniczego lub gatunku, zależy – zdaniem tego państwa – od rzeczywistego stanu danego specjalnego obszaru ochrony, który to stan podlega naturalnym wahaniom oraz zewnętrznemu wpływowi człowieka i zależy w szczególności od wcześniejszych środków zachowania lub odtworzenia.
86
Jeśli, jak zauważa Komisja, same cele ochrony powinny być różnicowane w zależności od tego, czy mają one zostać osiągnięte poprzez zachowanie lub odtworzenie przedmiotów podlegających ochronie, przy okazji każdej faktycznej zmiany stopnia ochrony gatunków i siedlisk przyrodniczych występujących na danym specjalnym obszarze ochrony, należałoby zmienić odpowiedni cel ochrony, i to w odniesieniu do każdego gatunku i każdego typu siedliska.
87
W szczególności w siedliskach dynamicznych, takich jak ujście Łaby, gdzie występuje gatunek roślinny „Cykuta (Oenanthe conioides)”, zachodziłoby ryzyko, że cele ochrony będą musiały być wielokrotnie dostosowywane do rozwoju uwarunkowań środowiskowych.
88
Wobec tego niemiecka praktyka w zakresie transpozycji dyrektywy siedliskowej, która polega na wytyczeniu docelowego stanu i zobowiązaniu poszczególnych organów do osiągnięcia tego stanu w każdym konkretnym przypadku za pomocą środków zachowania lub odtworzenia, czyni w pełni zadość skuteczności (effet utile) tej dyrektywy, a w szczególności celowi przewidzianemu w jej art. 2 ust. 2, który służy zapewnieniu lub odtworzeniu, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz dzikich gatunków zwierząt i roślin mających znaczenie dla Wspólnoty.
89
Kwestia, czy przedsięwzięcie może w istotny sposób oddziaływać na dany teren w rozumieniu w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, zależy nie od formalnego wyboru dokonanego w przeszłości, przypisującego założeniom ochrony danego terenu cel w postaci odtworzenia lub zachowania, lecz od konkretnych warunków panujących na danym terenie w chwili, gdy pojawia się kwestia oceny skutków tego przedsięwzięcia dla środowiska.
90
Po trzecie, w odpowiedzi na argument Komisji, zgodnie z którym cele ochrony powinny być zawarte w aktach prawnych wiążących wobec osób trzecich, Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że cele te są z racji ich natury skierowane do właściwych organów krajowych.
91
W każdym wypadku w Niemczech cele ochrony w ścisłym znaczeniu tego wyrażenia są zawarte w rozporządzeniach dotyczących stref ochrony, a zatem w prawie materialnym, które jest prawnie wiążące erga omnes. Ponadto cele te są również określone w planach zagospodarowania i rozwoju i są one narzucane w sposób wystarczająco wiążący osobom trzecim. Zgodnie bowiem z § 34 federalnej ustawy o ochronie przyrody, która transponuje do prawa niemieckiego art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, osoby trzecie nie mogą wprowadzić w życie żadnego planu lub przedsięwzięcia ani podjąć działania mogącego naruszyć cele ochrony, zaś osoby trzecie będące właścicielami obszarów położonych na specjalnym obszarze ochrony powinny tolerować środki zachowania lub odtworzenia w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy siedliskowej, gdy podmioty prawa publicznego wprowadzają w życie te środki.
92
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że o ile specjalny obszar ochrony wymaga nie tylko środków zakazujących, aby osiągnąć cel ochrony ustalony podczas jego wyznaczania, ale także skuteczne środki zachowania lub odtworzenia stanu ochrony chronionego elementu, o tyle rozporządzenia dotyczące obszarów ochrony zawierają – zgodnie z § 22 ust. 1 zdanie drugie federalnej ustawy o ochronie przyrody – odpowiednie upoważnienie dla właściwych organów zezwalające na wprowadzenie w życie tych środków, gdyż § 65 tej ustawy zobowiązuje prywatne osoby trzecie do tolerowania takich środków.
93
W związku z tym nawet jeśli plan zagospodarowania lub rozwoju nie jest sam w sobie wiążący dla osób trzecich, zawarte w nim określone bardziej szczegółowo cele ochrony są z powodu tej sytuacji prawnej pośrednio wiążące również dla osób trzecich i można się na nie wobec nich powołać.
94
W replice Komisja twierdzi, że Republika Federalna Niemiec nienależycie ograniczyła swoje środki ochronne w znacznym stopniu do utrzymania status quo i nie wykorzystała w pełni potencjału obszarów ochrony, aby uzyskać właściwy stan ochrony. Jej zdaniem 67 z 82 typów siedlisk wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej występujących w Niemczech w kontynentalnym regionie biogeograficznym znajduje się w stanie ochrony„niewłaściwym-nieodpowiednim” lub „niewłaściwym-złym”. Jeden z powodów tego rozwoju sprzecznego z celem tej dyrektywy tkwi w tym, że Republika Federalna Niemiec systematycznie nie ujmuje ilościowo celów ochrony. W zakresie, w jakim są bowiem konieczne zwiększenie powierzchni lub wzrost liczebności populacji, jedynie cele ochrony określające jasno ilościowo udział danego obszaru w tej ochronie zapewnią, że środki podjęte na każdym obszarze wniosą wiarygodny wkład w stworzenie właściwego stanu ochrony.
95
Komisja utrzymuje, że wcale nie twierdzi, iż cechy, które mają zostać ujęte ilościowo, jak na przykład powierzchnia lub struktura populacji, są jedynymi kryteriami pozwalającymi ustalić cele ochrony. Cele jakościowe, takie jak niektóre parametry dotyczące wartości nowych obszarów, które mają zostać utworzone, powinny być bowiem brane pod uwagę uzupełniająco. Jeśli chodzi o spójność sieci ochrony, to właśnie ujęte ilościowo cele zapewniają w wiarygodny sposób udział każdego terenu w osiągnięciu właściwego stanu ochrony w całej sieci.
96
Jeśli chodzi o państwa członkowskie, które przewidziały ujęte ilościowo cele ochrony, Komisja przedstawia przykład praktyki stosowanej w Bułgarii, na Litwie oraz w Rumunii.
97
Komisja podkreśla, że tak niejasne cele ochrony jak te ustalone w Niemczech, które nie określają nawet, czy służą one odtworzeniu, czy zachowaniu właściwego stanu ochrony chronionego elementu, nie zapewniają skuteczności (effet utile) dyrektywy siedliskowej. W każdym wypadku należy przynajmniej wymagać, by cele ochrony ustalały zamierzony rezultat, a mianowicie odtworzenie lub zachowanie stanu ochrony przedmiotów podlegających ochronie, i wskazywały dokładne parametry w tym względzie.
98
Jeśli chodzi o obowiązek tolerowania przez osoby trzecie środków zagospodarowania zgodnie z § 65 federalnej ustawy o ochronie przyrody, zdaniem Komisji dotyczy on wyłącznie wykonywania środków ochronnych przewidzianych w przepisach ustawowych. Tymczasem, jak przyznaje Republika Federalna Niemiec, plany zagospodarowania nie stanowią właśnie przepisów ustawowych w rozumieniu tego artykułu. Ponadto wykonanie tych środków jest – zgodnie z tą ustawą – uzależnione od warunku, że korzystanie z terenu nie będzie utrudnione w nadmierny sposób. Ograniczenie to nie pozwala zapewnić, że cele ochrony ustalone w planach zagospodarowania zostaną wprowadzone w życie.
99
Jeśli chodzi o ochronę przyrody w drodze umów, osobom trzecim nie można narzucić zawarcia umów, w związku z czym realizacja celów ochrony zależy tylko od woli zawarcia takich umów przez właścicieli gruntów.
100
W duplice Republika Federalna Niemiec twierdzi, że należy wprowadzić w życie długoterminowe procedury, aby osiągnąć właściwy stan ochrony danego siedliska przyrodniczego lub danego gatunku i zastosować środki ochronne konieczne w tym celu, gdyż może upłynąć pewien czas, zanim będzie można stwierdzić jasno widoczną poprawę. Nawet jeśli, jak podnosi Komisja, stan terenów mających znaczenie dla Wspólnoty i specjalnych obszarów ochrony pogorszył się w Niemczech, nie można stąd wyciągnąć żadnych wniosków co do wymogów prawnych dotyczących celów ochrony.
101
Ponadto domniemany wysoki wzrost stosunku gatunków pozostających w niewłaściwym stanie ochrony w Niemczech ma być skutkiem zmiany liczb dóbr podlegających ochronie ocenionych w ramach sprawozdania sporządzonego przez to państwo członkowskie.
102
Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że cele ochrony przewidziane w planach zagospodarowania i instrumentach zapewniających ochronę umowną przyrody służą uszczegółowieniu i doprecyzowaniu już uciążliwych celów ochrony, o których mowa w rozporządzeniach dotyczących obszarów chronionych. Cele te są wiążące na szczeblu administracyjnym i doprecyzowują kryteria przewidziane w związku z celami ochrony w rozporządzeniach dotyczących obszarów chronionych, mających zastosowanie w ramach oceny skutków wywieranych na środowisko przez projekty przedstawiane przez osoby trzecie. Ponadto w ramach ochrony przyrody w drodze umowy wspomniane cele są również wiążące dla stron umowy.
103
Jeśli chodzi o § 65 federalnej ustawy o ochronie przyrody – wbrew temu, co utrzymuje Komisja – paragraf ten nie ma na celu jedynie stosowania środków określonych w przepisach ustawowych, lecz odnosi się do stosowania środków „opartych na przepisach [tej] ustawy, przepisach prawnych, które zostały wydane lub mają zastosowanie na podstawie [owej] ustawy, bądź na prawie krajów związkowych o ochronie przyrody”. Ów paragraf przewiduje mający szeroki zakres obowiązek przestrzegania środków wynikających z przepisów prawnych, przy czym nie jest konieczne, by same te środki były bezpośrednio przewidziane w przepisach prawnych.
104
Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec rozporządzenia krajowe dotyczące obszarów chronionych nie przewidują jedynie środków zakazu, aby osiągnąć cel ochrony przyświecający wyznaczeniu tych obszarów jako obszarów ochrony, lecz upoważniają również właściwe organy do podejmowana koniecznych skutecznych środków służących ochronie lub odtworzeniu. Owe rozporządzenia dotyczące obszarów chronionych stanowią część „praw[a] krajów związkowych o ochronie przyrody” w rozumieniu § 65 ust. 1 zdanie pierwsze federalnej ustawy o ochronie przyrody bądź – o ile chodzi o rozporządzenia dotyczące obszarów chronionych – przepisy prawne poświęcone wyłącznie niemieckiej strefie ekonomicznej, wydane na podstawie owej ustawy. W związku z tym cele ochrony i środki ochronne podejmowane przez właściwe organy mają niezaprzeczalnie wiążący charakter.
2. Ocena Trybunału
a) W przedmiocie argumentu dotyczącego braku przyjęcia szczegółowych celów ochrony dla 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty
105
Choć w treści art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej nie wymieniono wyraźnie obowiązku ustalenia celów ochrony, to jednak przepis ten zawiera wymóg, by właściwe organy danego państwa członkowskiego przy wyznaczaniu specjalnego obszaru ochrony ustaliły priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony typu siedliska przyrodniczego. Otóż ustalenie tych priorytetowych działań oznacza, że owe cele ochrony zostały już ustalone [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo].
106
Tym samym – i biorąc pod uwagę również kontekst i cele art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej – Trybunał uznał, iż o ile z tego przepisu wynika, że wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony i ustalenia priorytetowych działań w dziedzinie ochrony należy dokonać możliwie najszybciej, a w każdym razie nie później niż w ciągu sześciu lat od momentu, w którym teren mający znaczenie dla Wspólnoty został zatwierdzony w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, o tyle ustanowienie celów ochrony nie może także przekraczać tego terminu, ponieważ są one konieczne w celu ustalenia tych priorytetowych działań, a zatem powinny poprzedzać ustalenie tych działań [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo].
107
Należy dodać, że aby móc je uznać za „cele ochrony” w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, ustalone cele muszą być konkretne i precyzyjne [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo].
108
W niniejszym wypadku Republika Federalna Niemiec przyznaje, że w momencie upływu terminu do udzielenia odpowiedzi na uzasadnioną opinię, czyli w dniu 13 czerwca 2020 r., nie ustaliła ona w prawie krajowym szczegółowych celów ochrony dla 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, których to celów dotyczy drugi zarzut szczegółowy podniesiony przez Komisję.
109
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że nie definiując szczegółowych celów ochrony dla tych wskazanych 88 terenów, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
b) W przedmiocie argumentu dotyczącego ogólnej i strukturalnej praktyki ustalania celów ochrony w sposób sprzeczny z wymogami przewidzianymi w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej
110
W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec przyjęła ogólną i strukturalną praktykę polegającą na ustalaniu celów ochrony w sposób sprzeczny z wymogami przewidzianymi w art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, należy przypomnieć, że bez uszczerbku dla spoczywającego na Komisji ciężaru dowodu, nic a priori nie stoi na przeszkodzie temu, aby stwierdziła ona uchybienia przepisom dyrektywy siedliskowej z powodu przyjętej przez władze państwa członkowskiego postawy wobec konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji oraz uchybienia tym przepisom z powodu tego, że władze te przyjęły sprzeczną z nimi praktykę ogólną, którą w tym przypadku ilustrują owe konkretne sytuacje [wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 27; z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 165].
111
Gdy Komisja dostarcza wystarczającą ilość dowodów wskazujących, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego i merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji [wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia, C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 47; z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 166].
112
Jednocześnie, w świetle ciążącego na niej obowiązku wykazania zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia, Komisja nie może pod pozorem podniesienia wobec danego państwa członkowskiego ogólnego i ciągłego uchybienia zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy prawa Unii, zostać zwolniona z tego obowiązku dostarczenia dowodu na podnoszone uchybienie w oparciu o konkretne elementy znamionujące naruszenie konkretnych przepisów, na które Komisja się powołuje, i opierać się na zwykłych domniemaniach lub schematycznych związkach przyczynowych [wyroki: z dnia 5 września 2019 r., Komisja/Włochy (Bakteria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, pkt 80; z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 167].
113
W niniejszym przypadku Komisja twierdzi w pierwszej kolejności, że Republika Federalna Niemiec przyjęła ogólną praktykę, która polega na ustalaniu celów ochrony bez wskazania ilościowych i wymiernych elementów pozwalających ustalić konkretny udział, jaki chroniony teren ma mieć w osiągnięciu właściwego stanu ochrony na poziomie krajowym dla danego siedliska lub gatunku.
114
W tym względzie należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż – jak wynika z orzecznictwa wymienionego w pkt 107 niniejszego wyroku – cele ochrony nie mogą zostać wskazane w sposób ogólny, lecz muszą być konkretne i dokładne.
115
Cele ochrony muszą zatem zostać ustalone w świetle informacji opartych na analizie naukowej sytuacji gatunków i ich siedlisk na danym terenie. Jako że zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w toku procedury wyznaczania terenów jako specjalnych obszarów ochrony tereny proponowane przez państwa członkowskie muszą bowiem zostać wyznaczone na podstawie kryteriów ustalonych w załączniku III tej dyrektywy i istotnych informacji naukowych, takie informacje są również w stanie zagwarantować konkretność i dokładność celów ochrony.
116
Jednocześnie, jak wskazała rzecznik generalna w pkt 53 opinii, choć cele ochrony ustalone przez państwo członkowskie muszą umożliwić zweryfikowanie, czy za pomocą środków ochrony opartych na tych celach można osiągnąć pożądany stan ochrony danego terenu, nie zmienia to jednak faktu, że konieczność sformułowania tych celów w sposób ilościowy i wymierny należy zbadać w każdym konkretnym przypadku i nie można jej uznać za ogólny obowiązek spoczywający na państwach członkowskich.
117
Jak podniosła bowiem zasadniczo Republika Federalna Niemiec w odpowiedzi na skargę, ilościowe i wymierne podejście przy ustalaniu celów ochrony może okazać się nieodpowiednie dla niektórych złożonych siedlisk i niektórych obszarów ochrony o dynamicznym charakterze, których elementy ulegają znacznym zmianom w zależności od zewnętrznych czynników środowiska lub wchodzą w istotny sposób w interakcje z innymi siedliskami i obszarami ochrony.
118
Wobec powyższego na Komisji ciąży co do zasady obowiązek przedstawienia dowodu na to, że w każdym konkretnym przypadku dane państwo członkowskie jest zobowiązane sformułować cele ochrony w sposób ilościowy i wymierny, aby zapewnić pożądany stan ochrony danego terenu.
119
W niniejszym przypadku Komisja niewątpliwie przedstawiła konkretne przykłady terenów, dla których cele ochrony rozpatrywanych siedlisk i gatunków nie zostały sformułowane w sposób ilościowy i wymierny.
120
Niemniej jednak, po pierwsze, Komisja przedstawiła te przykłady, aby zilustrować ogólną i strukturalną praktykę Republiki Federalnej Niemiec, która w opinii tej instytucji jest sprzeczna z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
121
I tak w żądaniach przedstawionych w skardze Komisja nie wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie wspomnianego przepisu, z powodu braku ustalenia celów ochrony w sposób ilościowy i wymierny w odniesieniu do siedlisk i gatunków występujących na terenach wymienionych przez tę instytucję tytułem przykładu w skardze.
122
Po drugie, rozpatrywana skarga dotyczy 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, położonych w regionach biogeograficznych alpejskim, kontynentalnym i atlantyckim.
123
Wspomniane regiony obejmują dużą liczbę terenów będących przedmiotem drugiego zarzutu szczegółowego podniesionego przez Komisję oraz, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, charakteryzują się one dużą różnorodnością gatunków i siedlisk.
124
W takich okolicznościach, biorąc pod uwagę orzecznictwo wymienione w pkt 112 niniejszego wyroku, do Komisji należy wykazanie, że przykłady gatunków i siedlisk przedstawione przez tę instytucję na poparcie zarzutu szczegółowego zmierzającego do stwierdzenia ogólnego i strukturalnego uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy siedliskowej są reprezentatywne dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty [zob. analogicznie wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 170].
125
Jednak nawet przy założeniu, że Komisja faktycznie wykazała, iż cele ochrony terenów, na które się powołała tytułem przykładu, powinny były zostać sformułowane w sposób ilościowy i wymierny, aby zapewnić pożądany stan ochrony tych terenów, wystarczy stwierdzić, że ani w skardze, ani w replice instytucja ta nie wykazała w sposób wymagany prawem, za pomocą wystarczająco precyzyjnych, jasnych i szczegółowych argumentów i danych, że wymienione przez nią przykłady owych terenów są reprezentatywne dla ogółu omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, jeśli chodzi o niewłaściwy brak środków ilościowych.
126
W tych okolicznościach należy dojść do wniosku, że należy oddalić argument Komisji, według którego Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, przyjmując ogólną praktykę, która polega na ustalaniu celów ochrony bez wskazania ilościowych i wymiernych elementów.
127
W drugiej kolejności Komisja utrzymuje, że praktyka Republiki Federalnej Niemiec polegająca na ustalaniu celów ochrony bez dokonania rozróżnienia między z jednej strony odtworzeniem przedmiotów podlegających ochronie a z drugiej strony zachowaniem tych przedmiotów jest sprzeczna z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
128
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 106 niniejszego wyroku, art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wymaga, by właściwe organy danego państwa członkowskiego przy wyznaczaniu specjalnego obszaru ochrony ustaliły cele ochrony i priorytetowe działania w świetle znaczenia terenów dla zachowania lub odtworzenia we właściwym stanie ochrony typu siedliska przyrodniczego.
129
Choć, jak przypomniano w pkt 107 niniejszego wyroku, cele ochrony muszą być konkretne i dokładne, nie zmienia to faktu, że nic w dyrektywie siedliskowej nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że państwa członkowskie są zobowiązane we wszystkich przypadkach dokonać rozróżnienia między z jednej strony odtworzeniem przedmiotów podlegających ochronie a z drugiej strony zachowaniem tych przedmiotów już na etapie formułowania tych celów.
130
Jak bowiem zauważyła zasadniczo rzecznik generalna w pkt 94 i 95 opinii, rozróżnienie to może okazać się istotne na etapie ustalania konkretnych środków ochronnych, przy czym nie ma konieczności dokonywania takiego rozróżnienia w ramach ustalania celów ochrony.
131
W świetle powyższych rozważań należy oddalić argument Komisji, według którego Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, przyjmując ogólną praktykę, która polega na ustalaniu celów ochrony bez dokonania rozróżnienia między z jednej strony odtworzeniem przedmiotów podlegających ochronie a z drugiej strony zachowaniem tych przedmiotów.
132
W trzeciej kolejności Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec ustalenie celów ochrony, które nie są prawnie wiążące wobec osób trzecich, co jest niezgodne z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
133
W tym względzie należy stwierdzić, że – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 105 opinii – z uwagi na swój charakter cele ochrony służą temu, by zostały wprowadzone w życie za pomocą konkretnych środków ochronnych.
134
Aby bowiem zapewnić w sposób skuteczny ochronę środowiska, a mówiąc konkretniej, jak przewidziano w art. 2 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, aby zagwarantować zachowanie lub, w stosownym przypadku, odtworzenie we właściwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej, wspomniane środki ochronne muszą być przyjmowane przez państwa członkowskie jako instrumenty prawne mające moc wiążącą, w razie potrzeby między innymi wobec osób trzecich.
135
Natomiast nic w dyrektywie siedliskowej nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że aby zapewnić skuteczność środków ochronnych, same cele, na których są oparte te środki, muszą także być prawnie wiążące wobec osób trzecich. Należy dodać, że brak takiego wiążącego charakteru nie stoi w ogóle na przeszkodzie temu, by te cele mogły wywierać pośrednio wiążące skutki wobec osób trzecich, w szczególności służąc jako kryterium oceny na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w celu dokonania oceny skutków, jakie plan lub przedsięwzięcie może mieć dla chronionego terenu, gdyż taka ocena może faktycznie prowadzić do zakazu realizacji takiego planu lub przedsięwzięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Grace i Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, pkt 32).
136
Wobec powyższego należy oddalić argument Komisji, o którym mowa w pkt 132 niniejszego wyroku.
137
W konsekwencji drugi zarzut szczegółowy jest zasadny jedynie w zakresie, w jakim Republika Federalna Niemiec – z naruszeniem art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej – nie przyjęła szczegółowych celów dla wskazanych 88 terenów spośród omawianych 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
C.
W przedmiocie trzeciego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku ustalenia koniecznych środków ochronnych
1. Argumentacja stron
138
Komisja utrzymuje w replice, że Republika Federalna Niemiec naruszyła art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, ponieważ dla 737 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie ustaliła ona żadnego rodzaju środków ochronnych i w celu ustalania środków ochronnych stosuje ona ogólną praktykę, która nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie.
139
Praktyka tego państwa członkowskiego, która polega na opieraniu środków ochronnych na celach ochrony, które nie spełniają wymogów dyrektywy siedliskowej, powinna zdaniem Komisji zostać ukarana poprzez stwierdzenie ogólnego i strukturalnego uchybienia art. 6 ust. 1 przedmiotowej dyrektywy.
140
Wymóg ten, zgodnie z którym środki ochronne muszą opierać się na wystarczająco konkretnych celach ochrony, znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Grecja (C‑849/19, EU:C:2020:1047, pkt 48–52) i jest uzasadniony zarówno systematyką, jak i celami dyrektywy siedliskowej.
141
W odpowiedzi na skargę Republika Federalna Niemiec wskazała, że od momentu doręczenia uzasadnionej opinii poczyniła znaczne postępy oraz że na dzień 31 marca 2022 r. ustaliła konieczne środki ochronne dla 99 % specjalnych obszarów ochrony. Dla 45 obszarów brakujących w krajach związkowych Dolna Saksonia, Brandenburgia i Nadrenia‑Palatynat środki ochronne miały zostać – poza nielicznymi wyjątkami – określone w ciągu roku 2022.
142
Ponadto państwo to podnosi, że zarzucane mu ogólne i strukturalne uchybienie art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie odnosi się bezpośrednio do żadnego konkretnego środka ochronnego w Niemczech, lecz jest jedynie zarzutem wynikającym z drugiego zarzutu szczegółowego. Wobec tego, jako że drugi zarzut szczegółowy nie jest zasadny, to samo należałoby stwierdzić w odniesieniu do trzeciego zarzutu szczegółowego.
2. Ocena Trybunału
143
Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej dla każdego specjalnego obszaru ochrony państwa członkowskie są zobowiązane utworzyć konieczne środki ochrony, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy lub gatunków wymienionych w załączniku II do niej żyjących na danym obszarze [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 137 i przytoczone tam orzecznictwo].
144
Zobowiązania ciążące na państwach członkowskich na podstawie art. 6 dyrektywy siedliskowej, w tym obowiązek przyjęcia koniecznych środków ochronnych, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, muszą być skutecznie wdrażane za pomocą kompletnych, jednoznacznych i precyzyjnych środków [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 138 i przytoczone tam orzecznictwo].
145
W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie kwestionuje, że formalnie nie przyjęła na dzień 13 czerwca 2020 r., który odpowiada terminowi końcowemu ustalonemu do udzielenia odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji, środków ochronnych dla 737 omawianych terenów.
146
W odniesieniu do podniesionego przez Komisję argumentu, zgodnie z którym Republika Federalna Niemiec naruszyła art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, przyjmując w sposób ogólny i strukturalny środki ochronne oparte na celach ochrony, które nie spełniają wymogów określonych w tej dyrektywie, należy stwierdzić, że argument ten nawiązuje do przedmiotu drugiego zarzutu szczegółowego dotyczącego celów ochrony, jak zauważyło to państwo członkowskie, i powinien zostać oceniony tak jak ten zarzut.
147
Otóż, jak wynika z pkt 137 niniejszego wyroku, drugi zarzut szczegółowy jest zasadny tylko w zakresie, w jakim Republika Federalna Niemiec – z naruszeniem art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej – nie przyjęła szczegółowych celów dla 88 terenów spośród omawianych 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, ponieważ pozostałe argumenty Komisji przedstawione w ramach drugiego zarzutu szczegółowego i odnoszące się do cech celów ochrony przyjętych przez to państwo członkowskie zostały oddalone.
148
Należy zatem dojść do wniosku, że trzeci zarzut szczegółowy jest zasadny jedynie w zakresie, w jakim Republika Federalna Niemiec – z naruszeniem art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej – nie przyjęła środków ochronnych dla wskazanych 737 terenów spośród omawianych 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
149
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że:
–
nie wyznaczając jako specjalnych obszarów ochrony 88 terenów z 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej;
–
nie przyjmując szczegółowych celów ochrony dla wskazanych 88 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej;
–
nie przyjmując koniecznych środków ochronnych dla wskazanych 737 terenów spośród 4606 omawianych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej;
150
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
151
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania, a Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę w odniesieniu do większości swoich zarzutów, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie wyznaczając jako specjalnych obszarów ochrony 88 terenów z 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które zostały umieszczone w wykazie sporządzonym w ramach decyzji Komisji 2004/69/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. przyjmującej na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny, w ramach decyzji Komisji 2004/798/WE z dnia 7 grudnia 2004 r. przyjmującej na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny oraz w ramach decyzji Komisji 2004/813/WE z dnia 7 grudnia 2004 r. przyjmującej, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty, uaktualnionych, odpowiednio, decyzją Komisji 2008/218/WE z dnia 25 stycznia 2008 r. przyjmującą na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny, decyzją Komisji 2008/25/WE z dnia 13 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny oraz decyzją Komisji 2008/23/WE z dnia 12 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na atlantycki region biogeograficzny, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r.
2)
Nie przyjmując szczegółowych celów ochrony dla wskazanych 88 terenów spośród 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, o których mowa w pkt 1 sentencji, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 4 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2013/17.
3)
Nie przyjmując koniecznych środków ochronnych dla wskazanych 737 terenów spośród 4606 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, o których mowa w pkt 1 sentencji, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2013/17.
4)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
5)
Republika Federalna Niemiec pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.