61994CC0157_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I fire sager, som jeg af logiske grunde skal behandle under ét, har Kommissionen nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at de sagsoegte medlemsstater ved at meddele enerettigheder til indfoersel (for Den Franske Republiks, Kongeriget Spaniens og Den Italienske Republiks vedkommende, til udfoersel) af elektricitet (og for Den Franske Republiks vedkommende, af naturgas) har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler dem i medfoer af EF-traktatens artikel 30, 34 og 37 (eller, for Kongeriget Nederlandenes vedkommende, i medfoer af artikel 30 og 37), samt, for Kongeriget Spaniens vedkommende, desuden i medfoer af artikel 48 i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, herefter »tiltraedelsesakten«).
Der er i de paagaeldende sager blevet indgivet interventionsbegaering af Det Forenede Kongerige, som stoetter sagsoegerens paastande, af Irland, som stoetter de sagsoegtes paastande, og endelig af Den Franske Republik, som paastaar Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik og Kongeriget Nederlandene frifundet.
En simpel beskrivelse af genstanden for de anlagte sager er tilstraekkelig til at paavise den ekstraordinaere interesse, som er forbundet med de hermed rejste problemer. Domstolen opfordres til paa energiomraadet at fortolke og anvende traktatens artikel 30, 34 og 37 (men, som der vil blive redegjort naermere for, desuden artikel 90, stk. 2) og opfordres dermed i virkeligheden til, for maaske foerste gang paa en saa direkte maade, at afgoere, om den i visse (hvis ikke de fleste) medlemsstater fremherskende opfattelse af begrebet offentlig tjenesteydelse, i hvert fald med hensyn til visse af dets afgoerende aspekter, er forenelig med det grundlaeggende princip om frie varebevaegelser.$
I - De faellesskabsretlige bestemmelser
1 Selv om traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab i dens oprindelige affattelse (1) ikke indeholdt saerlige bestemmelser herom, optog spoergsmaalet op oprettelse af et faelles energimarked Faellesskabet paa et meget tidligt tidspunkt. Allerede i 1964 var medlemsstaternes regeringer ved »protokol til aftale vedroerende energiproblemer« (2) enedes om noedvendigheden af at skabe et faelles marked for energisektoren og havde i samme protokol i store traek fastlagt de elementer, der skulle danne grundlag for denne politik samt de maalsaetninger, der skulle forfoelges. Den 18. december 1968 fremsendte Kommissionen en skrivelse til Raadet med titlen »Foerste orientering med henblik paa en faellesskabspolitik paa energiomraadet«, der var det foerste forsoeg paa i detaljer at fastlaegge rammen for en faelles energipolitik, at beskrive de vaesentligste problemer, som den rejste, og at opregne de instrumenter, som Faellesskabets institutioner havde til raadighed med henblik paa at loese problemerne.
2 Disse foerste skridt forblev laenge uden resultat. Problemet blev foerst taget op igen langt senere, og dette efter at Europa, sammen med den oevrige verden, havde oplevet de to energikriser i 1973 og 1979. Det nye afsaet var, at artikel 8 A blev indsat i traktaten ved den europaeiske faelles akt: udsigten til et faelles indre marked pr. 31. december 1992 bragte omgaaende spoergsmaalet om oprettelse af det indre energimarked paa dagsordenen. Blot faa maaneder efter undertegnelsen af den europaeiske faelles akt og endda foer dennes ikrafttraedelse, vedtog Raadet i sin resolution af 16. september 1986 (3) som maal for Faellesskabets energipolitik bl.a. [punkt 5, litra d)] »en bedre integration, uden hindringer for samhandelen, af det indre energimarked med henblik paa at forbedre forsyningssikkerheden, nedbringe omkostningerne og styrke den oekonomiske konkurrenceevne«. Kommissionen offentliggjorde den 2. maj 1988 et arbejdsdokument med titlen »Det indre energimarked« (4), hvori den efter at have understreget, at oprettelsen af det indre energimarked bl.a. indebaerer en strengere anvendelse af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser, udtrykkeligt anfoerte, at det i lyset af disse bestemmelser er noedvendigt at foere kontrol med monopolerne paa ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas.
3 Samtidig tog Kommissionen er raekke lovinitiativer for gennem harmoniseringsregler at fjerne i hvert fald nogle af hindringerne for oprettelse af det indre energimarked. Saaledes udstedte Raadet direktiv 90/377/EOEF af 29. juni 1990 om en faellesskabsprocedure med hensyn til gennemsigtigheden af prisen paa gas og elektricitet til den endelige forbruger i industrien (5), direktiv 90/547/EOEF af 29. oktober 1990 om transit af elektricitet gennem de overordnede net (6) og direktiv 91/296/EOEF af 31. maj 1991 om transit af naturgas gennem de overordnede net (7).
4 Anvendelsesomraadet for de forslag til direktiver, som Kommissionen fremsatte den 24. februar 1992, er langt bredere. Det mest ambitioese element i disse forslag - der ifoelge deres betragtninger udgoer den anden fase, efter vedtagelsen af de ovenfor under punkt 3 naevnte direktiver, for oprettelse af det indre elmarked (8) og naturgasmarked (9) - er indfoerelse af et regelsaet for overdragelse, under en raekke betingelser og begraensninger, til elektricitets- og naturgasproducenter og disses kunder (eller i hvert fald nogle af disse) af retten til adgang til saavel de i medlemsstaterne eksisterende net, hvorigennem elektriciteten eller naturgassen transporteres fra produktionsstederne til distributoererne eller til de endelige forbrugere (transportnet), som til de i medlemsstaterne eksisterende net, hvorigennem de ovennaevnte energiformer leveres af distributoererne til de endelige forbrugere (distributionsnet). Tanken med reglerne i direktivforslagene er helt klart foelgende: anerkendelse af producenternes, distributoerernes og de endelige forbrugeres ret til adgang til transport- og distributionsnettene (uden hvilke det naturligvis ikke er muligt at handle med elektricitet og naturgas) udgoer en noedvendig forudsaetning for indfoerelse af vilkaar for en virkelig konkurrence paa elektricitets- og naturgasomraadet, eftersom denne anerkendelse goer det muligt at forsyne distributoeren eller den endelige forbruger direkte fra en producent efter eget valg, paa et hvilket som helst sted i Faellesskabet, uanset hvor producenten er etableret. Det er imidlertid lige saa klart, at i de medlemsstater, som har indfoert eneret til adgang til transport- og distributionsnettene, ville en anerkendelse af en lignende ret indebaere en aendring af grundlaeggende principper for organisering og drift af energisektoren, lige fra sikring af nettene til en langsigtet planlaegning af energibehovet. Under disse omstaendigheder er det ikke saa maerkeligt, at Kommissionens forslag, i den form hvori de i mellemtiden var kommet til at foreligge (10), fortsat paa tidspunktet for den mundtlige forhandling i de foreliggende sager var genstand for forhandlinger i Raadet (11).
5 Hvad har de foreliggende sager at goere med udsigten til oprettelse af det indre energimarked? Kommissionen har nedlagt paastand om, at det fastslaas, at uanset forloebet af arbejdet med udfaerdigelse af regler i afledt ret for elektricitets- og naturgassektoren, er de sagsoegte medlemsstater forpligtet til at ophaeve visse af deres nationale retsforskrifter vedroerende disse sektorer, nemlig dem, hvormed der er meddelt eneret til indfoersel (for Frankrigs, Spaniens og Italiens vedkommende tillige udfoersel) af elektricitet, og (for Frankrigs vedkommende) af naturgas. Kommissionen har anfoert, at disse regler er i strid med traktaten, dels artikel 30 og 34 (ifoelge hvilke det ikke er tilladt at indfoere kvantitative indfoersels- og udfoerselsrestriktioner mellem medlemsstaterne saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning), dels artikel 37, stk. 1, der bestemmer foelgende: »Medlemsstaterne tilpasser gradvis de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket fra overgangsperiodens udloeb. Denne artikels bestemmelser finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler.« Under denne synsvinkel er det betegnende, at Kommissionen har anset det for hensigtsmaessigt, i praeamblen til hvert enkelt forslag til de ovenfor omtalte direktiver, at anfoere, at det »ikke (beroerer) anvendelsen af traktatens bestemmelser«. Saafremt Kommissionen faar medhold i de foreliggende sager, vil de sagsoegte medlemsstater, for fuldt ud at kunne opfylde Domstolens dom, vaere forpligtet til at afskaffe eller i hvert fald at foretage radikale aendringer af ogsaa de oevrige enerettigheder, som er indfoert i de paagaeldende sektorer. Et for Kommissionen gunstigt udfald af tvisten ville i yderste - og vigtigste - konsekvens vaere, at de sagsoegte medlemsstater blev forpligtet til, paa den ene eller anden maade, at sikre de distributoerer eller endelige forbrugere, som maatte oenske at indfoere eller udfoere elektricitet eller naturgas, adgang til de relevante transport- eller distributionsnet. Det er Kommissionens opfattelse, at en af de vaesentligste hindringer (hvis ikke den vaesentligste) for oprettelse af det indre energimarked, dermed vil vaere fjernet.
II - Formaliteten
6 Den Franske Republik (der paa dette punkt har understreget, at »den henholder sig til Domstolens afgoerelse«) har rejst spoergsmaal om formaliteten i den sag, som Kommission har anlagt mod den, og har anfoert dels, at med hensyn til visse argumenter, som den havde fremfoert forud for sagens indbringelse for Domstolen, havde Kommissionen ikke taget begrundet stilling andetsteds end i staevningen, dels, at denne stillingtagen under alle omstaendigheder afviger fra den, som Kommissionen havde fremfoert i sin begrundede udtalelse, og dels, at Kommissionen dermed har tilsidesat formaalet med proceduren i henhold til traktatens artikel 169 og saaledes har kraenket den sagsoegte medlemsstats ret til at forsvare sine synspunkter. Den franske regering har navnlig anfoert foelgende:
a) I sit svar paa aabningsskrivelsen havde den franske regering anfoert, at monopolerne paa ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas havde til formaal at sikre landets energiforsyning og dermed var begrundet i hensyn til »den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand. For saa vidt angik elektricitet, afviste Kommissionen i sin begrundede udtalelse, at man kunne paaberaabe sig denne bestemmelse, og den begrundede sin opfattelse med, at en ophaevelse af de omhandlede monopoler ikke kunne indebaere en risiko for forsyningssikkerheden. Ikke desto mindre har den franske regering endvidere anfoert, at argumentationen i staevningen for saa vidt angaar dette spoergsmaal er ganske anderledes, eftersom Kommissionen dels anerkender behovet for central styring af elforsyningssystemet, dels mener, at forsyningssikkerheden kan varetages ved hjaelp af mindre indgribende midler end indfoersels- og udfoerselsmonopoler. Med hensyn til naturgas har Kommissionen for Domstolen bestridt sammenhaengen mellem indfoerselsmonopol og forsyningssikkerhed, og den har fremfoert argumenter, hvoraf nogle (en relativt stor produktion i Faellesskabet af gas, mangel paa mellemfristede alternative afsaetningsmuligheder for de lande, der eksporterer gas til Faellesskabet, Frankrigs afhaengighed af gas, der er mindre end dets afhaengighed af olie, som frit kan indfoeres) ikke var blevet fremfoert foer sagens indbringelse for Domstolen.
b) Den franske regering havde i sit svar paa aabningsskrivelsen endvidere paaberaabt sig traktatens artikel 90, stk. 2, og anfoert, at de omhandlede monopoler var berettigede, naar man tager i betragtning, at de organer, som havde faaet monopolerne, havde faaet overdraget at forvalte tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse. I den begrundede udtalelse er denne argumentation blevet tilbagevist med henvisning til, at den naevnte bestemmelse ikke kan paaberaabes i det foreliggende tilfaelde, fordi den udelukkende vedroerer den adfaerd, der udvises af de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder; alligevel - anfoerer den sagsoegte medlemsstat - er det foerst i staevningen, at Kommissionen har anerkendt, at traktatens artikel 90, stk. 2, giver medlemsstaterne befoejelse til at meddele ovennaevnte virksomheder enerettigheder, der begraenser eller, i visse tilfaelde, udelukker konkurrence under forudsaetning af, at dette er noedvendigt for at udfoere den saerlige opgave, som disse virksomheder er tildelt, og Kommissionen henviser udfoerligt til de kriterier, der goer det muligt at fastslaa, om denne betingelse er opfyldt eller ej.
Disse argumenter fra den franske regerings side maa efter min mening forkastes.
7 Som Domstolen ofte har udtalt (12), har proceduren i henhold til traktatens artikel 169 til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter. Den begrundede udtalelse, som afslutter denne procedure, skal paa allermest entydige og fyldestgoerende vis definere tvistens genstand: den skal nemlig indeholde samtlige de oplysninger, der er noedvendige for, at den beroerte medlemsstat kan forstaa det faktiske (13) og retlige (14) grundlag, som Kommissionen stoetter sig paa i sin opfattelse af, at den paagaeldende stat har tilsidesat sine forpligtelser. Hvis den begrundede udtalelse opfylder disse krav, kan den af Kommissionen anlagte sag antages til realitetsbehandling, uanset om argumentationen, hvad enten denne vedroerer faktum (relaterer sig til de faktiske omstaendigheder, der danner grundlag for den situation eller den adfaerd, som Kommissionen betragter som en tilsidesaettelse af den paagaeldende medlemsstats forpligtelser) eller jus (angaar fortolkningen af de faellesskabsretlige bestemmelser, som Kommissionen betragter som tilsidesat), er blevet udvidet i forhold til argumentationen i den begrundede udtalelse; det er naturligvis paakraevet, at denne udvidelse af argumentationen ikke bestaar i en underforstaaet aendring eller udvidelse af tvistens retlige og faktiske baggrund, saaledes som denne er fastslaaet i den begrundede udtalelse (15).
8 I den foreliggende sag hverken aendrer eller udvider de forskelle mellem den begrundede udtalelse og staevningen, som den franske regering har henvist til, tvistens genstand, saaledes som denne er fastlagt under den administrative procedure: essensen i den tilsidesaettelse, som goeres gaeldende mod Den Franske Republik, er under saavel en faktisk (opretholdelse af offentlige myndigheders enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas) som en retlig synsvinkel (tilsidesaettelse af traktatens artikel 30, 34 og 37) den samme baade i den begrundede udtalelse og i staevningen, hvorfor den beroerte medlemsstat ikke har vaeret afskaaret fra under den administrative procedure effektivt at fremfoere sine synspunkter vedroerende de vaesentlige punkter i tvisten. Det forholder sig nemlig som foelger:
a) Hvad angaar den franske regerings argument vedroerende noedvendigheden af at sikre forsyningen som begrundelse for under hensyn til traktatens artikel 36 at overdrage enerettigheder til indfoersel af elektricitet og naturgas, er kernen i Kommissionens argumentation (afvisning af den franske regerings argumentation under paaberaabelse af, at forsyningen kan sikres med andre, for indfoerslen mindre restriktive foranstaltninger) med tilstraekkelig tydelighed anfoert i den begrundede udtalelse. I staevningen praeciseres denne argumentation blot for saa vidt angaar elektricitet, i form af en redegoerelse for de elementer, som Kommissionen mener udgoer »forsyningssikkerhed«, og i form af formuleringen af det standpunkt, at intet af disse elementer vil blive beroert af en ophaevelse af de anfaegtede enerettigheder, og, for saa vidt angaar naturgas, i form af en paaberaabelse af visse faktiske omstaendigheder med hensyn til den situation, der hersker paa det paagaeldende marked.
b) Hvad angaar den franske regerings argument vedroerende traktatens artikel 90, stk. 2, er det korrekt, at mens Kommissionen i den begrundede udtalelse kun har fremfoert, at denne bestemmelse ikke vedroerer statslige foranstaltninger, der strider mod traktatens artikel 30, 34 og 37, men derimod traktatstridig adfaerd fra de virksomheders side, som er anfoert i artikel 90, stk. 1, er det i staevningen desuden anfoert, at selv om det antages, at artikel 90, stk. 2, kan begrunde statslige foranstaltninger, der strider mod traktatens artikel 30 ff., skal det endvidere efter en kontrol af disse foranstaltninger i lyset af proportionalitetsprincippet kunne paavises, at de er noedvendige for udfoerelsen af en saerlig opgave, der er tildelt den virksomhed, som foranstaltningen er moentet paa. Sidstnaevnte argument (der ganske vist kun fremsaettes subsidiaert: det synspunkt, som Kommissionen havde formuleret i den begrundede udtalelse, udgoer ogsaa i staevningen Kommissionens hovedargument for en afvisning af den franske regerings paaberaabelse af artikel 90, stk. 2) aendrer ikke det retlige eller faktiske grundlag for den tilsidesaettelse, som den sagsoegte medlemsstat angiveligt har gjort sig skyldig i, og det tilsidesaetter heller ikke paa anden vis sidstnaevntes kontradiktionsret, idet det netop har til formaal at modgaa et argument, som denne medlemsstat selv havde fremfoert. I oevrigt havde den sagsoegte medlemsstat i sit svar paa den begrundede udtalelse henvist til spoergsmaalet om, i hvilket omfang de anfaegtede enerettigheder var noedvendige for udfoerelsen af den saerlige opgave, som var blevet overdraget til de virksomheder, der havde faaet disse monopoler, og den slog fast (jf. s. 15 i det naevnte processkrift), at »kontrol med transaktioner er teknisk og oekonomisk noedvendig med henblik paa fuldfoerelse af disse opgaver«. Heraf foelger, at selv om Kommissionen ikke kunne beroere spoergsmaalet i staevningen uden foerst at have henvist til det i sin begrundede udtalelse, kan det ikke antages, at den har tilsidesat den sagsoegte medlemsstats ret til kontradiktion, for saa vidt som denne medlemsstat allerede under den administrative procedure havde fremfoert, at det naevnte spoergsmaal udgjorde en del af tvisten (16).
9 Foer jeg gaar over til at undersoege realiteten i de anlagte sager, finder jeg det hensigtsmaessigt ganske kort at beroere endnu et spoergsmaal.
Den spanske regering har i sit svarskrift i sag C-160/94 anfoert, at under hensyn til de forskelligartede politikker, som medlemsstaterne foerer paa energiomraadet, og de mange typer organisatoriske loesninger, de har valgt, er det en forudsaetning for oprettelsen af et virkeligt indre marked paa energiomraadet (navnlig elsektoren), at der sker en harmonisering eller aendring af reglerne paa dette omraade i de enkelte medlemsstater, samt herudover, at der findes loesning paa de tekniske problemer, som er knyttet til en frigivelse af samhandelen med elektricitet. Den spanske regering har endvidere anfoert, at med henblik paa oprettelse af et indre marked paa energiomraadet under disse omstaendigheder, er ivaerksaettelse af relevante lovgivningsmaessige initiativer en metode, som er langt at foretraekke frem for en ekstrem og ukontrollerbar frigivelse af markedet som den, der tilstraebes med de paagaeldende sager. Saa meget desto mere, konkluderer den spanske regering, fremgaar det af betragtningerne i Kommissionens forslag til Raadets direktiv om faelles regler for det indre marked for elektricitet (naevnt ovenfor i punkt 4), at en fuldstaendig frigivelse af dette marked efter Kommissionens opfattelse kun kan gennemfoeres gradvis.
10 Den Franske Republik har udtrykt tvivl om formaalet med den sag, der er anlagt mod den: i svarskriftet i sag C-159/94 har den anfoert, at sagen alene vedroerer enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og gas, mens disse sektorer er saaledes organiseret i Frankrig, at en ophaevelse af disse enerettigheder uden ophaevelse af andre enerettigheder (navnlig eneretten til transport) er fuldstaendig meningsloes. Det er ud fra denne betragtning karakteristisk, tilfoejer den franske regering, at i de direktivforslag, som Kommissionen har fremsat med henblik paa indfoerelse af faelles regler for det indre marked for elektricitet og naturgas, betragtes ind- og udfoerselsordningen ikke isoleret, men i tilknytning til samtlige oevrige parametre i de paagaeldende sektorer. Den Italienske Republik har ogsaa fremfoert tilsvarende overvejelser i sine bemaerkninger til Det Forenede Kongeriges interventionsindlaeg i den sag, som Kommissionen har anlagt mod den.
11 Hvis det antages, at den ovennaevnte tvivl vedroerende hensigtsmaessigheden af de foreliggende sager indebaerer, at det maa antages, at sagerne ikke kan antages til realitetsbehandling, boer der ikke gives medhold i argumentationen. Ifoelge fast praksis tilkommer det ikke Domstolen, inden for rammerne af den institutionelle ligevaegt i henhold til traktaten, at tage stilling til, hvilke maal der forfoelges med en traktatbrudssag i henhold til traktatens artikel 169; det tilkommer alene Kommissionen at vurdere, om der boer anlaegges en traktatbrudssag ved Domstolen, og en saadan sag er undergivet objektive regler (17). Ud fra denne betragtning kan Kommissionens forslag til direktiver om indfoerelse af faelles regler paa elektricitets- og naturgasomraadet i oevrigt ikke faa nogen indflydelse: hverken den omstaendighed, at de relevante forhandlinger blev fortsat i Raadet paa det tidspunkt, hvor disse sager blev anlagt, eller indholdet i de droeftede reguleringer fritager medlemsstaterne fra at opfylde eventuelle forpligtelser, de maatte have i medfoer af de bestemmelser, der fortsat gaelder for de paagaeldende sektorer, indtil de regler, der forhandles om, traeder i kraft (18).
III - Realiteten
A - Artikel 30, 34 og 37
a) Er energiformer som elektricitet og naturgas »varer«?
12 Ifoelge Domstolens praksis skal udtrykket »varer« forstaas bredt, saaledes som det er anvendt i traktatens afsnit I. Domstolen har saaledes i dom af 10. december 1968, Kommissionen mod Italien, udtalt, at der ved begrebet »varer« i traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser skal forstaas »produkter, hvis vaerdi kan maales i penge, og som i sig selv kan vaere genstand for omsaetning« (19). I dom af 9. juli 1992, Kommissionen mod Belgien (20), besvarede Domstolen spoergsmaalet om, hvorvidt ikke-genanvendeligt affald er »varer« i ovennaevnte forstand, bekraeftende, idet den udtalte (praemis 26), at »genstande, som transporteres over en graense som led i kommercielle transaktioner, er omfattet af artikel 30, uanset transaktionernes art«.
13 Det er sandt, at de saerlige fysiske kendetegn ved elektricitet og naturgas ville kunne berettige visse forbehold overfor, i hvilket omfang disse energiformer er »varer« eller »genstande« efter den naevnte fortolkning og dermed omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, 34 og 37 (21). Domstolen synes ikke at naere denne tvivl. I dommen i sagen Costa mod ENEL (22) antog Domstolen indirekte, at elektricitet var omfattet af anvendelsesomraadet for de traktatbestemmelser, der vedroerer ophaevelse af kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Dette standpunkt blev udtrykkeligt bekraeftet ved dommen i Almelo m.fl.-sagen (23). I denne doms praemis 28 anfoeres nemlig, at »elektricitet saavel ifoelge faellesskabsretten som ifoelge national ret er en vare efter traktatens artikel 30«, hvilket ifoelge samme praemis ligeledes kan udledes af den omstaendighed, at elektricitet anses for en vare i forbindelse med Faellesskabets toldnomenklatur.
14 Den Italienske Republik, som er den eneste af de sagsoegte medlemsstater, der rejser tvivl om, hvorvidt elektricitet falder ind under begrebet »varer«, har anfoert, at den naevnte praemis i Almelo-dommen var formuleret uden tilstraekkelig analyse af elektricitets fysiske kendetegn og af de omstaendigheder, hvorunder den produceres, transporteres, distribueres og forbruges. Den Italienske Republik har anfoert, at en mere tilbundsgaaende undersoegelse af disse elementer foerer til den konklusion, at ind- og udfoersel af elektricitet er aktiviteter, der er omfattet af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser snarere end af bestemmelserne om frie varebevaegelser: elektricitet er en immateriel genstand, den kan ikke oplagres og har ingen selvstaendig oekonomisk eksistens, eftersom den kun er til nytte i kraft af sine anvendelsesformaal; dertil kommer, at ind- og udfoersel af elektricitet bestaar i enkle handlinger forbundet med administration af det paagaeldende net, der noedvendigvis maa anses for omfattet af begrebet »tjenesteydelser«. Den italienske regering har desuden anfoert, at det af Schindler- og ERT-dommene kan udledes, at aktiviteter, der bestaar i ind- eller udfoersel af en vare, og som finder sted med det ene formaal at erlaegge en bestemt tjenesteydelse, udgoer en integreret del heraf og derfor ikke falder ind under anvendelsesomraadet for bestemmelserne om frie varebevaegelser. Den Italienske Republik har tilfoejet, at den omstaendighed, at det i italiensk ret er fundet noedvendigt at indfoere bestemmelser, hvormed det fastsaettes, at elektricitet, i fiktiv retlig forstand, betragtes som »loesoere«, netop viser, at betegnelsen af elektricitet som en »vare« slet ikke er indlysende.
15 Denne argumentation kan ikke tiltraedes. Uanset aarsagerne til, at der i italiensk ret er indfoert udtrykkelige bestemmelser om, at elektricitet skal kvalificeres som »loesoere«, forbliver det et faktum, at i henhold til faellesskabsretten - saerligt naar henses til, at kvalificeringen af begrebet »tjenesteydelse«, saaledes som det direkte fremgaar af traktatens artikel 60, er subsidiaer i forhold til kvalificeringen af begrebet »vare« (24) - er eksistensen af en tjenesteydelse, uden hvilken godet ikke kan anvendes, ikke et tilstraekkeligt element til, at godet kan anses for ikke at vaere en vare, selv om godet trods alt for de kontraherende parter er transaktionens primaere genstand. Ud fra denne betragtning skal det bemaerkes, at paa trods af de saerlige kendetegn ved elektricitet, kan denne energiform vaere (dvs. er i praksis) genstand for samhandel, hvori de kontraherende parter (som f.eks. distributoer eller endelig forbruger) opfatter elektricitet som et gode, der ikke blot vedbliver med fuldt ud at have en selvstaendig eksistens i forhold til de forskelligartede aktiviteter, der er noedvendige for at producere, transportere, distribuere eller forbruge dette gode, men ogsaa som et element, der i forhold til disse aktiviteter indtager en primaer stilling over for en sekundaer.
16 Hverken Schindler- eller ERT-dommen, som den italienske regering har paaberaabt sig, indeholder elementer, der kan aendre denne opfattelse. Schindler-dommen (25) blev afsagt ud fra faktiske omstaendigheder, som paa afgoerende vis afviger fra omstaendighederne i naervaerende sag: et praejudicielt spoergsmaal, hvormed den nationale ret oenskede oplyst, om et lotteri, i hvert fald delvis, faldt ind under anvendelsesomraadet for artikel 30, i det omfang hvor der forudsaettes forsendelse og omsaetning i en anden medlemsstat af materielle genstande, besvarede Domstolen benaegtende med en bemaerkning om (praemis 22), at disse aktiviteter ikke kunne betragtes som uafhaengige af det lotteri, de vedroerte, og som var en »tjenesteydelse« i traktatens forstand, eftersom de ikke i sig selv var et maal, men alene skulle goere det muligt for indbyggerne i indfoerselsmedlemsstaten at deltage i lotteriet (26). Forskellene mellem den aktivitet, som Schindler-dommen omhandlede, og en aktivitet, der bestaar i ind- eller udfoersel af elektricitet med henblik paa distribution eller forbrug, er efter min opfattelse indlysende. For sidstnaevnte aktivitets vedkommende, er maalet med den paagaeldende handel erhvervelse eller levering af elektricitet, og forbliver ogsaa et maal i sig selv, uden at det paavirkes det mindste af den omstaendighed, at den beroerte part eventuelt, for at gennemfoere det, skal vaere modtager af tjenesteydelser, erlagt mod vederlag. Endelig udtalte Domstolen i ERT-dommen (27), efter i praemis 14 at have erindret om og dermed bekraeftet Sacchi-dommen (28), at samhandelen med enhver form for produkter, som anvendes ved spredning af fjernsynsudsendelser, er undergivet bestemmelserne om frie varebevaegelser, og fastslog derefter (praemis 15 og 16), at en eneret til at indfoere materiel og produkter, som er noedvendige for udsendelserne, som samme virksomhed har faaet, kun udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, hvis den er direkte eller indirekte diskriminerende over for indfoerte produkter. Den opfattelse, hvorefter en eneret til indfoersel af varer, der er meddelt med det formaal at udoeve eneret til at erlaegge tjenesteydelser, ikke i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion (en opfattelse, hvis betydning jeg vender tilbage til, jf. punkt 65, nedenfor), kan under ingen omstaendigheder anses for umiddelbart at udelukke en aktivitet, der bestaar i ind- eller udfoersel af en vare, hvis erhvervelse eller overdragelse er forbundet med erlaeggelse af en tjenesteydelse, eller som forudsaetter denne, fra anvendelsesomraadet for bestemmelserne om frie varebevaegelser, naar, som det er tilfaeldet med ind- og udfoersel af elektricitet, den naevnte erhvervelse eller overdragelse er maal, der fuldt ud bevarer deres selvstaendige eksistens i forhold til den naevnte tjenesteydelse (29).
17 Heraf foelger, at elektricitet og naturgas er »varer« omfattet af traktatens afsnit I, og aktiviteter som ind- og udfoersel af disse energiformer falder ind under anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser.
b) Er opretholdelse af de paagaeldende enerettigheder en tilsidesaettelse af artikel 30, 34 og 37?
aa) Forholdet mellem artikel 30 og 34 og mellem artikel 30 og 37
18 Eftersom Kommissionen har nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at de sagsoegte medlemsstater har tilsidesat deres forpligtelser i henhold til saavel artikel 30 (og, for Frankrigs, Spaniens og Italiens vedkommende, tillige artikel 34) som artikel 37, rejser der sig straks spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 30 og 34 og mellem artikel 30 og 37: kan de omhandlede enerettigheder fortolkes som en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 og 34 som af artikel 37, eller skal spoergsmaalet om disse enerettigheders forenelighed med traktaten, naar henses til det saerlige kendetegn ved artikel 37, afgoeres alene med sidstnaevnte bestemmelse som maalestok?
19 Der er naturligvis ikke foerste gang, at Domstolen stilles over for spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 37 og andre bestemmelser i traktaten. Allerede i midten af 1960'erne anfoerte generaladvokat Gand i sit forslag til afgoerelse i Albatros-sagen (30), at en besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal, som var forelagt Domstolen, og som vedroerte problemet, om dels artikel 30, 31, 32 og 33, dels artikel 37 i 1959, der var tidspunktet for hovedsagens faktiske omstaendigheder, efter en noejagtig fortolkning ipso jure fordrede en ophaevelse af de nationale foranstaltninger, som faldt ind under disse bestemmelsers anvendelsesomraade, og forudsatte en praecisering af forholdet mellem artikel 37 og de oevrige bestemmelser i traktatens kapitel om ophaevelse af kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne. Generaladvokaten anfoerte, at der var to mulige loesninger: enten skulle de i artikel 37 omhandlede statslige handelsmonopoler undersoeges enkeltvis for de elementer, de indeholdt, med henblik paa en vurdering heraf i lyset af artikel 30-36, eller ogsaa skulle artikel 37 anses for den eneste, der regulerer spoergsmaalet om statslige handelsmonopoler. Ifoelge samme forslag ville loesning nummer to ikke fuldstaendig udelukke anvendelse af reglerne i artikel 30-36, men den ville medfoere, at de blev anvendt ved hjaelp af artikel 37 og i det omfang, denne bestemmelse vedroerte og henviste til de naevnte regler. Generaladvokaten gik ind for loesning nummer to, idet han mente, at de ved artikel 30 og 34 forbudte kvantitative indfoersels- og udfoerselsrestriktioner var en af de former, som den med eksistensen og udoevelsen af et statsligt handelsmonopol forbundne »forskelsbehandling ... med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar« kunne antage; denne forskelsbehandling skal ophaeves ifoelge artikel 37. I sin dom af 4. februar 1965 tog Domstolen imidlertid ikke stilling til spoergsmaalet. Den udtalte nemlig, at traktaten ikke indebaerer, at alle de kontrolforanstaltninger ved indfoersel, som var gaeldende paa dens ikrafttraedelsestidspunkt, skulle afskaffes oejeblikkeligt, men indeholder derimod et forbud mod enhver ny restriktion eller forskelsbehandling, en pligt til gradvis at afskaffe de gaeldende restriktioner og former for forskelsbehandling samt et krav om deres fuldstaendige forsvinden senest ved udloebet af overgangsperioden, og den udtalte endvidere, at »det skal heller ikke i naervaerende sag undersoeges, om anvendelsen af artikel 37 paa statslige monopoler udelukker, at enhver anden bestemmelse i kapitlet om ophaevelse af de kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne kan finde anvendelse, da virkningen af de to fortolkninger er ens inden for rammerne af de retlige omstaendigheder, som civilretten har beskrevet«.
20 En betragtning som den af generaladvokaten i Albatros-sagen formulerede, har ogsaa generaladvokat Reischl formuleret i sit forslag til afgoerelse i sag 45/75, Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels (31), hvori der, i forbindelse med en national afgift paa indfoerte og indenlandske varer omfattet af et handelsmonopol, var stillet praejudicielle spoergsmaal om en fortolkning dels af traktatens artikel 37, dels af traktatens artikel 95 om forbud mod indfoerelse af nationale afgifter paa varer indfoert fra andre lande, som er hoejere end de afgifter, der paalaegges lignende indenlandske varer. Generaladvokaten indtog det standpunkt (32), at det ikke var noedvendigt at fortolke artikel 95, idet han udtalte, at »i tilfaelde af en vurdering af monopolafgifter ... [er] artikel 37 den eneste relevante maalestok, da artikel 37 i forhold til artikel 95 maa vaere en lex specialis«, og til stoette for sit standpunkt paaberaabte han sig dommen af 16. december 1970, Cinzano (33), hvori en tvist vedroerende afgifter paa indfoersel af varer, som i indfoerselslandet var omfattet af et monopol, udelukkende blev afgjort paa grundlag af artikel 37 og dennes forbud mod forskelsbehandling. I dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels valgte Domstolen imidlertid en anden loesning (34): Den undersoegte foerst den omtvistede afgift i lyset af artikel 95 og efter at have fastslaaet, at denne bestemmelse, under visse betingelser, ikke udelukker den paagaeldende afgift, foretog den en undersoegelse af selve afgiften i lyset af traktatens artikel 37 og fastslog (praemis 21), at »den omstaendighed, at en national foranstaltning opfylder kravene i artikel 95, medfoerer ikke, at den er lovlig i relation til de oevrige traktatbestemmelser«, og at det derfor skulle undersoeges, om den omtvistede afgift - uanset at den overholder forskrifterne i artikel 95 - alligevel, eftersom den er forbundet med eksistensen og funktionen af et statsligt handelsmonopol, indebar en forskelsbehandling til skade for forsynings- og afsaetningsvilkaarene som omhandlet i artikel 37.
21 Paa datoen for afsigelsen af dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels, blev ogsaa dommen i Miritz-sagen (35) afsagt, hvori Domstolen besvarede en raekke praejudicielle spoergsmaal, hvoraf det foerste vedroerte fortolkningen - i forhold til en afgift indfoert af en medlemsstat paa indfoerte varer - af traktatens artikel 12 om fjernelse af told ved ind- og udfoersel mellem medlemsstaterne samt af afgifter med tilsvarende virkning, mens de to andre spoergsmaal vedroerte fortolkningen, i forhold til samme afgift, af traktatens artikel 37. Paa dette punkt fulgte Domstolen generaladvokat Trabucchi's forslag og besvarede det foerste spoergsmaal uden at beskaeftige sig med artikel 12, som spoergsmaalet direkte henviste til, idet den fastslog (praemis 5), at »eftersom [den omtvistede afgift] efter sin sammenhaeng og karakter er knyttet til den tyske spiritusmonopolordning, skal svaret paa det foerste spoergsmaal soeges i artikel 37, som saerlig omhandler tilpasningen af de statslige monopoler« (36). Domstolen udtalte desuden (praemis 8), at eftersom artikel 37, stk. 1, ikke kun vedroerer de kvantitative restriktioner, men forbyder enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar, gaelder det forbud, som den indeholder, ikke kun for de ind- og udfoersler, som monopolet direkte angaar, men omfatter ogsaa enhver disposition, som staar i forbindelse med dets eksistens, og som indvirker paa samhandelen mellem medlemsstater med bestemte varer, uanset om disse er underlagt monopolet, og saaledes omfatter afgifter, som medfoerer en forskelsbehandling til skade for indfoerte varer i forhold til de indenlandske produkter, der er underlagt monopolet. Paa dette grundlag fastslog Domstolen, at den i artikel 37, stk. 1, omhandlede forpligtelse for medlemsstaterne har til formaal at sikre overholdelsen af den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser, »isaer ved, at told og afgifter med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne ophaeves«, og at en afgift af den omtvistede art, som er indfoert efter traktatens ikrafttraedelse, er i strid med standstill-reglen i artikel 37, stk. 2.
22 Kan dommene i henholdsvis sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels og Miritz-sagen opfattes som forenelige? Ved foerste oejekast synes det ikke at vaere tilfaeldet, thi i foerstnaevnte sag undersoegte Domstolen en afgift paa indfoerte varer, der i indfoerselsstaten var omfattet af et statsmonopol, foerst i lyset af artikel 95, og dernaest i lyset af artikel 37, mens den i sidstnaevnte sag, der drejede sig om en afgift paa indfoerte varer, underlagt et statsligt handelsmonopol, udelukkende undersoegte afgiften i lyset af artikel 37, som blev anset for en saerbestemmelse. Alligevel mener jeg ikke, at de to maader at anskue spoergsmaalet om forholdet mellem artikel 37 og andre tilsvarende traktatbestemmelser paa, noedvendigvis er uforenelige. I Miritz-dommen har Domstolen tilsyneladende antaget, at anvendelsen paa en indfoert vare af en afgift, der udgoer en »afgift med tilsvarende virkning som told«, som omhandlet i artikel 12, noedvendigvis, under den yderligere forudsaetning, at afgiften er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, er en forbudt »forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, som omhandlet i traktatens artikel 37, stk. 1, og at denne bestemmelse, der saerligt vedroerer statslige handelsmonopoler, er den eneste anvendelige i det paagaeldende tilfaelde. I Rewe-Zentrale-dommen antog Domstolen, at den afgift, som de praejudicielle spoergsmaal vedroerte, under visse betingelser var forenelig med artikel 95, og den foretog derefter en undersoegelse af, om afgiften alligevel, under en anden synsvinkel, var en »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, der er forbudt i henhold til artikel 37. Domstolen fik saaledes ikke lejlighed til (og heri ligger, mener jeg, forskellen fra Miritz-dommen) at undersoege, om en afgift paa indfoerte varer, som strider mod artikel 95, noedvendigvis, under den yderligere forudsaetning, at den er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, er en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar, som er forbudt i henhold til artikel 37, og om det i saa fald kun er sidstnaevnte bestemmelse, der skal betragtes som tilsidesat.
23 I hvert fald er det klart, at Domstolen i den senere dom af 13. marts 1979, sag 119/78, Peureux II (37), som blev afsagt i en sag om et praejudicielt spoergsmaal vedroerende bl.a. fortolkningen af artikel 37 og andre traktatbestemmelser om frie varebevaegelser - selv om den bekraeftede (praemis 27), at artikel 37 er en specialregel - fastslog, at en bestemmelse i national ret (forbud mod raffinering af raavarer fra andre medlemsstater med henblik paa fremstilling af produkter omfattet et statsligt handelsmonopol, mens dette forbud ikke beroerte raavarer produceret paa nationalt omraade), samtidig udgjorde dels en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i artikel 30's forstand, dels en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar i artikel 37, stk. 1's forstand. Dvs. at den anskuelse, der var valgt i Miritz-dommen (undersoegelse af en national foranstaltning, som er knyttet til funktionen af et statsmonopol alene i lyset af artikel 37), blev opgivet. En tilsvarende loesning blev ogsaa valgt i senere domme, nemlig dommen af 21. juni 1983, sag 90/82, Kommissionen mod Frankrig (38), og dommen af 13. december 1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland (39), hvori Domstolen fastslog (henholdsvis i praemis 27 og 50), at en national regel var en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 som artikel 37, stk. 1.
24 Domstolen synes saaledes at antage, at en national foranstaltning kan udgoere en tilsidesaettelse af saavel artikel 30 (og/eller artikel 34) som artikel 37. Jeg mener imidlertid, at anvendelsesomraaderne for dels artikel 30 og/eller artikel 34, dels artikel 37 overlapper hinanden paa en saadan maade, at naar der er tale om en given national foranstaltnings forenelighed med disse bestemmelser, boer spoergsmaalet vaere genstand for en samlet undersoegelse, hvis udgangspunkt af metodiske hensyn boer vaere en undersoegelse af, om betingelserne for anvendelse af artikel 37 er opfyldt, dvs. en kontrol af, i hvilket omfang den paagaeldende nationale foranstaltning kan betragtes som en integreret del af et statsligt handelsmonopols saerlige funktion (40). Saafremt dette spoergsmaal besvares benaegtende, skal den naermere undersoegelse naturligvis udelukkende foretages i lyset af artikel 30 og/eller artikel 34. Saafremt det derimod konstateres, at betingelserne for den principielle anvendelse af artikel 37 er opfyldt, boer det undersoeges, om den paagaeldende foranstaltning er en »forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, som er forbudt i henhold til denne bestemmelse.
25 Adskillelsen af anvendelsesomraaderne for artikel 37, paa den ene side, og artikel 30 og 34, paa den anden side, bemaerkes netop paa dette punkt. Domstolen har flere gange fastslaaet (41), at artikel 37, stk. 1, ved at forbyde »enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere« har til formaal fra overgangsperiodens udloeb (42) at fjerne alle de eventuelle hindringer, som eksistensen af statslige handelsmonopoler i medlemsstaterne kunne indebaere for de frie varebevaegelser, og at de lige konkurrencevilkaar for medlemsstaternes oekonomi derved bevares. Som det klart fremgaar af retspraksis (43), indtages den dominerende stilling blandt de naevnte hindringer af de nationale foranstaltninger, der er en integreret del af de naevnte statslige monopolers eksistens, og som udgoer kvantitative ind- eller udfoerselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, i den i artikel 30 og 34 forudsatte betydning (44). Heraf foelger, at saafremt Domstolen fastslaar, at den omhandlede nationale foranstaltning er en kvantitativ restriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning, er den, som genstand for artikel 30 eller 34, ipso facto tillige i strid med forbuddet i artikel 37.
26 Der er kun én mulighed for at undgaa, at en saadan foranstaltning automatisk falder ind under forbuddet i artikel 37, stk. 1: Det skal fremfoeres og godtgoeres, at dens indfoerelse er begrundet i et af de i traktatens artikel 36 naevnte hensyn. Det er denne loesning, som den logiske sammenhaeng i traktatens kapitel om ophaevelse af kvantitative restriktioner - og som artikel 37 er indeholdt i - fordrer: i modsat fald ville en national foranstaltning, der, selv om den har karakter af kvantitativ restriktion eller foranstaltning med tilsvarende virkning, ville kunne begrundes i et af de hensyn, der er anfoert i artikel 36, vaere i strid med traktaten alene af den grund, at den er knyttet til funktionen af et statsligt monopol; imidlertid er der intet fortolkningselement, som kan begrunde den opfattelse, at en saadan foranstaltning kan vaere omfattet af to forskellige regelsaet, alt efter om der foreligger tilknytning til et statsmonopol eller ej. Denne opfattelse foelger efter min mening ogsaa Domstolens praksis: i dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland (fodnote 39) blev den antagelse, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 37, stk. 1 (praemis 50), formuleret efter en afvisning (praemis 47, 48 og 49) af et argument fra den sagsoegte stat om, at opretholdelsen af den paagaeldende foranstaltning (der, som det direkte kan udledes af praemis 42-46, ifoelge Domstolen tillige var i strid med artikel 30) var begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed, dvs. hensyn omtalt i artikel 36 (45). Jeg finder det imidlertid hensigtsmaessigt at paapege, at en paaberaabelse af sidstnaevnte artikel, efter min opfattelse, ikke ville kunne ske med henblik paa at begrunde »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, der ikke er kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning i artikel 30 og 34's forstand (46). Den modsatte udlaegning ville vaere i strid med det i retspraksis adskillige gange fastslaaede behov for en snaever fortolkning af artikel 36, der, i kraft af at den indebaerer en undtagelse fra den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser, ikke kan begrunde indfoerelse af andre foranstaltninger end dem, der er anfoert i artikel 30 og 34 (47).
27 Ovenstaaende redegoerelse danner udgangspunkt for min undersoegelse i de foelgende punkter af, for det foerste, om de anfaegtede enerettigheder er en integreret del af statslige handelsmonopolers saerlige funktion [jf. litra bb) nedenfor], og, for det andet, om disse rettigheder indebaerer forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar [jf. litra cc), nedenfor]. I denne anden fase af undersoegelsen vil jeg for det foerste [under litra cc) 1] undersoege, om de foreliggende enerettigheder udgoer kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning, og derefter [under litra cc) 2], om indfoerelse af disse foranstaltninger kan begrundes i henhold til traktatens artikel 36.
bb) Er de anfaegtede enerettigheder knyttet til statslige handelsmonopolers saerlige funktion?
28 Det fremgaar af ordlyden af artikel 37, stk. 1, at der ved anvendelsen i bestemmelsen af udtrykket »statslige handelsmonopoler«, refereres til en ordning inden for hvis rammer statslige myndigheder kan kontrollere eller lede eller endog oeve indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne gennem et organ oprettet i dette oejemed eller gennem et monopol (48). For at der kan foreligge et »statsligt handelsmonopol«, skal der saaledes vaere tale om en forening af to elementer:
a) et organisk element, der kan bestaa enten i oprettelse, ved en suveraen statslig akt og under en hvilken som helst juridisk form (49), af et ad hoc- »organ« med rettigheder af monopolmaessig karakter, hvis mest typiske form er de forskellige enerettigheder (50), eller i overdragelse af saadanne rettigheder til en anden person, saasom en privat virksomhed eller et lokalt forvaltningsorgan (51).
b) et funktionelt element, der bestaar i de statslige myndigheders mulighed for at oeve indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet gennem de ovennaevnte »organer« eller myndigheder, hvilken indflydelse i henhold til artikel 37, stk. 1, andet afsnit, kan bestaa i styring eller kontrol, de jure eller de facto, af indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne eller paavirkning heraf paa anden vis, direkte eller indirekte, men under alle omstaendigheder med maerkbar virkning. For at kunne oeve en saadan indflydelse, skal de naevnte »organer« eller andre organisationer i henhold til dommen i sagen Costa mod ENEL (anfoert i fodnote 22) »dels gaa ud paa omsaetning af en handelsvare, som kan vaere genstand for konkurrence og samhandel mellem medlemsstaterne, og dels vaere af reel betydning for denne samhandel«.
Foreligger disse to elementer i de foreliggende sager? Og kan de omtvistede enerettigheder i bekraeftende fald betragtes som vaerende en del af de i de sagsoegte medlemsstater eksisterende statslige handelsmonopoler?
i) Nederlandene
29 Artikel 34 i den nederlandske »Elektriciteitswet« af 16. november 1989 (lov om regulering af produktion, indfoersel, transport og salg af elektricitet, Staatsblad 535, herefter »EW«), bestemmer foelgende:
»1. Import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning maa kun foretages af det hertil udpegede selskab.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse paa import af elektricitet med en spaending paa under 500 V.«
Ifoelge samme lovs artikel 37 maa elektricitet, som ikke er indfoert af det i artikel 34, stk. 1, naevnte selskab, ikke leveres til andre personer.
Ved ministeriel bekendtgoerelse af 20. marts 1990 (Staatscourant af 22.3.1990) er Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven NV (herefter »SEP«) blevet udpeget som en virksomhed med ret til at indfoere elektricitet bestemt til offentlig forsyning.
30 Kommissionen har af de i punkt 29 naevnte bestemmelser udledt, at den eneret til indfoersel af elektricitet bestemt til offentlig forsyning, som SEP har, og som sagen mod Kongeriget Nederlandene vedroerer, udgoer et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37, stk. 1's forstand.
31 Den nederlandske regering har derimod anfoert, at traktatens artikel 37 ikke finder anvendelse af foelgende grunde:
- Den omtvistede eneret er ikke af monopolmaessig karakter, idet de endelige forbrugere, saaledes som det fremgaar ved en sammenholdelse af EW's artikel 34, stk. 1, og artikel 37, stk. 1, ogsaa har ret til at indfoere elektricitet under den forudsaetning, at den elektricitet, de indfoerer, alene skal tjene til at daekke deres eget behov.
- Selv om det antages, at SEP's eneret er et »statsmonopol«, ville det alligevel ikke vaere et statsligt »handels«-monopol, eftersom SEP ikke driver sin virksomhed ud fra kommercielle kriterier.
32 Denne argumentation er grundloes. Det er rigtigt, at det fremgaar af en sammenstilling af de ovennaevnte artikler i EW, at de enkelte forbrugere kan indfoere elektricitet, forudsat at den indfoerte elektricitet bliver forbrugt af dem selv. Det fremgaar endog af EW's artikel 47, at disse forbrugere under visse betingelser er sikret ret til at transportere den elektricitet, de indfoerer, gennem de eksisterende net, der principielt er bestemt til at varetage den offentlige forsyning. Dette element fjerner imidlertid ikke den monopolmaessige karakter af SEP's eneret: de oevrige virksomheder, ud over SEP (og navnlig de eksisterende distributionsvirksomheder i elsektoren, der ifoelge svarskriftet udgoer ca. 40), har absolut ingen ret til at udoeve en konkret oekonomisk aktivitet, dvs. ingen ret til at indfoere elektricitet med henblik paa forsyning af de endelige forbrugere.
33 Men selv om det antages, at sektoren for indfoersel af elektricitet i Nederlandene boer vaere genstand for en overordnet anskuelse uden at tage i betragtning, om den indfoerte elektricitet er bestemt til importoerens forbrug eller til videre distribution til de endelige forbrugere, har SEP's eneret, i sagens natur, en saa afgoerende indflydelse paa indfoerslen, at den ogsaa under denne antagelse maa anses for at have monopolmaessig karakter.
Jeg mener nemlig, at det er aabenbart, at en forbruger, for at forholde sig til den mulighed, at han kan faa opfyldt sit elektricitetsbehov gennem direkte indfoersel, skal have et saa stort forbrug, at det dels kan anvendes som et argument for at opnaa en gunstigere pris, dels kan muliggoere en afskrivning af transportudgifterne. Jeg mener ikke, at det er at gaa for langt at betragte det som givet, at denne forbrugerkreds er begraenset, og at det store flertal af forbrugere ikke i praksis har andet alternativ end at aftage elektricitet gennem det offentlige forsyningsnet (52). Paa baggrund heraf giver den eneret til indfoersel, der er meddelt SEP, som netop vedroerer elektricitet til offentlig forsyning, de statslige myndigheder i Nederlandene mulighed for, gennem SEP, »at oeve maerkbar indflydelse paa« indfoerslen af elektricitet, hvoraf foelger, at der er tale om et statsligt monopol i traktatens artikel 37, stk. 1's forstand (53).
34 Den nederlandske regerings argument om, at SEP ikke anvender kommercielle kriterier i sin virksomhedsudoevelse, er i oevrigt aldeles irrelevant for, om det paagaeldende statslige monopol kan betragtes som et handelsmonopol. I denne forbindelse er det tilstraekkeligt at konstatere (jf. ogsaa punkt 28, ovenfor), at monopolet for SEP, som omfatter indfoersel af en vare, nemlig elektricitet, goer det muligt maerkbart at paavirke samhandelen med denne vare inden for Faellesskabet.
35 Eneretten til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning, som SEP har i Nederlandene, er paa baggrund af ovenstaaende »et statsligt handelsmonopol«, som dermed er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 37, stk. 1.
ii) Italien
36 I Italien blev elektricitetssektoren nationaliseret ved lov nr. 1643 af 6. december 1962 (GURI nr. 316 af 12.12.1962), hvorved »Ente nazionale per l'energia elettrica« (herefter »ENEL«) blev oprettet. Denne offentlige virksomhed, der fik overdraget de industrivirksomheder, som drev virksomhed inden for elektricitetssektoren, fik ved artikel 1, stk. 1, i lov nr. 1643 til opgave at producere, indfoere, udfoere, transportere, transformere, distribuere og saelge elektricitet over hele Italien, uanset hvilken oprindelse den har.
ENEL's rettigheder blev naermere praeciseret ved lovdekret nr. 342 af 18. marts 1965 (GURI nr. 104 af 26.3.1965). Lovdekretets artikel 20 forbyder udtrykkeligt andre virksomheder end ENEL at indfoere, udfoere og handle med elektricitet samt at foretage leverancer for tredjemaends regning.
37 Ved en raekke yderligere bestemmelser (artikel 133 ff. i den faelles lov nr. 1775 af 11.12.1933, som senere aendret ved lov nr. 127 af 26.1.1942 og lov nr. 606 af 19.7.1959) er det yderligere foreskrevet, at der for indfoersel eller udfoersel af elektricitet kraeves en tilladelse, som udstedes af ministeren for offentlige arbejder paa bestemte betingelser (underskud i den indenlandske produktion for importens vedkommende, overskud i den indenlandske produktion for eksportens vedkommende osv.). Kommissionen har i staevningen (under paaberaabelse af oplysninger, som den italienske regering er fremkommet med) anfoert, at ENEL, paa tidspunktet for staevningens indlevering, i henhold til en tilladelse udstedt i 1989 med udloeb den 31. december 1997 havde ret til aarligt at indfoere eller udfoere op til 30 000 TWh (terawattime = 1 mia. kWh) med en tolerancemargen paa +/- 20% fra eller til de europaeiske lande, der graenser op til Italien.
38 Paa baggrund af ovenstaaende kan det fastslaas, at ENEL's eneret til indfoersel og udfoersel af elektricitet, som Kommissionens soegsmaal mod Den Italienske Republik vedroerer, er genstand for et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37's forstand: Gennem det organ, der ved lov er oprettet som indehaver af denne eneret, kan de statslige myndigheder kontrollere ind- og udfoersel af elektricitet fra og til de oevrige medlemsstater.
iii) Frankrig
39 Artikel 1 i den franske lov nr. 46-628 af 8. april 1946 om nationalisering af elektricitet og gas (JORF af 9.4.1946, herefter »1946-loven«) bestemmer foelgende:
»Med bekendtgoerelsen af naervaerende lov nationaliseres:
1. produktion, transport, distribution, import og eksport af elektricitet
2. produktion, transport, distribution, import og eksport af braendselsgas.«
I medfoer af samme lovs artikel 2 og 3 overdrages ledelsen af de nationaliserede elektricitets- og gasvirksomheder til offentlige industri- og handelsvirksomheder ved navn »Électricité de France (EDF), Service National« og »Gaz de France (GDF), Service National« (herefter henholdsvis »EDF« og »GDF«).
40 Som det fremgaar af disse bestemmelser, er de enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas, som naervaerende sag mod Den Franske Republik vedroerer, og som udoeves af offentlige organer, hvorigennem de statslige myndigheder kan kontrollere samhandelen inden for Faellesskabet med de naevnte varer, statslige handelsmonopoler, som derved er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 37.
iv) Spanien
41 Artikel 1, stk. 1, i den spanske lov nr. 49/1984 af 26. december 1984 om samordnet drift af det nationale elektricitetssystem (BOE nr. 311 og 312, s. 5466, herefter »1984-loven«) bestemmer foelgende:
»Den samordnede drift af det nationale elektricitetssystem gennem hoejspaendingsledninger er en statslig tjeneste, der har til formaal at drive systemet i bedst mulig overensstemmelse med de opgaver og aktiviteter, der omhandles i lovens artikel 2. Denne offentlige tjeneste varetages af et statsligt selskab i overensstemmelse med bestemmelserne i naervaerende lov og gennemfoerelsesbestemmelserne til denne.«
Ovennaevnte offentlige tjenesteopgaver og aktiviteter er anfoert i artikel 2, stk. 1, og omfatter bl.a.:
»...
e) varetage driften og vedligeholdelsen ... af alle internationale forbindelser ...
...
i) gennemfoere internationale samhandelstransaktioner, der anses for hensigtsmaessige for at sikre forsyningen med elektrisk energi, for at nedbringe de nationale produktionsomkostninger eller, hvor dette er begrundet i nationale hensyn, tildele den enkelte virksomhed den andel, der tilkommer den i forbindelse med denne internationale samhandel, samt kontrollere gennemfoerelsen af denne samhandel.«
Ved kongeligt dekret nr. 91/1985 af 23. januar 1985 (BOE nr. 24, s. 448, herefter »det kongelige dekret af 1985«), der er udstedt i henhold til 1984-loven, blev disse opgaver og aktiviteter overfoert til det statslige selskab »Red Eléctrica de España« (herefter »Redesa«) (54).
42 Kommissionen har anfoert, at det klart fremgaar af den naevnte bestemmelse i 1984-loven, at der i Spanien findes et statsligt handelsmonopol i traktatens artikel 37's forstand, eftersom ind- og udfoersel af elektricitet ifoelge disse bestemmelser er genstand for enerettigheder, overdraget til det statslige selskab Redesa, hvorigennem de statslige myndigheder kontrollerer samhandelen med dette produkt inden for Faellesskabet.
43 Kongeriget Spanien har heroverfor anfoert, at den foreliggende sag, hvori der er nedlagt paastand om, at det fastslaas, at enerettighederne i Spanien til ind- og udfoersel af elektricitet strider mod traktatens artikel 30, 34 og 37 samt mod tiltraedelsesaktens artikel 48, i sin helhed er baseret paa unoejagtige forudsaetninger, idet de bestemmelser, som Kommissionen har paaberaabt sig, ikke giver Redesa enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet. Den sagsoegte medlemsstat har naermere anfoert foelgende:
- Allerede ved kongeligt dekret af 12. december 1924 blev det bestemt, at elektricitetsforsyning havde karakter af en offentlig tjeneste. Den eneste konsekvens heraf var dog, at i medfoer af samme dekret skulle de nationale myndigheder fastsaette tariffer for elektricitet. Desuden blev hverken produktion eller distribution af elektricitet henfoert under statens enekompetence; de fortsatte med at vaere aktiviteter, der blev udfoert af et stort antal virksomheder underlagt en ordning med administrativ tilladelse.
- Den omstaendighed, at der er et stort antal virksomheder i elektricitetssektoren, skabte problemer, bl.a. med hensyn til forsyningssikkerheden over for forbrugerne, og fordi der derved opstod store overskud, hvis administration belastede produktionsomkostningerne. For at imoedegaa disse problemer blev »den samordnede drift af det nationale elektricitetssystem gennem hoejspaendingsledninger«, i 1984-loven (artikel 1, stk. 1) gjort til en offentlig tjeneste, hvis udoevelse blev overdraget til et statsligt selskab. Det anfoeres i indledningen til 1984-loven, som den sagsoegte medlemsstat har paaberaabt sig, at det ikke var lovgivers hensigt med denne regulering at overlade det til et statsligt selskab at udfoere samtlige de aktiviteter, som private selskaber beskaeftiget med produktion og distribution af elektricitet hidtil have udfoert. Formaalet med bestemmelsen havde blot vaeret at indfoere en samarbejdsordning for de enkelte virksomheder paa den ene side og det statslige selskab paa den anden, hvilket skulle ske, uden at det beroerte hverken ejerstatus i de private virksomheder eller friheden til brug og administration af disses anlaeg, for derved, gennem indfoerelse af faelles kriterier for rentabilitet og rationel administration i produktions- og distributionskanalerne, at opnaa stoerst mulig forsyningssikkerhed og at gennemfoere de af den til enhver tid siddende regerings energipolitiske maalsaetninger.
- Med henblik paa at faa systemet med »samordnet drift« til at fungere, blev den naevnte statslige virksomhed tillagt forskellige befoejelser, som bl.a. omfattede foelgende:
1) Drift og vedligeholdelse af hoejspaendingsnettet (hvorigennem elektriciteten transporteres fra produktionsstederne til de steder, hvor den modtages af distributionsselskaberne, der derefter gennem lavspaendingsnet transmitterer den videre til de endelige forbrugere) samt drift og vedligeholdelse af de elementer i hoejspaendingsnettet, hvorved det forbindes med de tilsvarende net i andre lande [artikel 2, stk. 1, litra e), i 1984-loven].
2) Befoejelser inden for international handel med elektricitet [artikel 2, stk. 1, litra i), i samme lov], i medfoer af hvilke Redesa efter den spanske regerings opfattelse opnaar simpel mulighed for at foretage indgreb i denne sektor.
Disse indgreb kan enten bestaa i, at Redesa selv indfoerer og udfoerer elektricitet, naar dette skoennes formaalstjenligt af hensyn til forsyningssikkerheden eller for at nedbringe omkostningerne for indenlandsk produktion af elektricitet, eller i, at Redesa, naar det er noedvendigt af hensyn til nationale interesser, fastslaar, i hvilket omfang hver enkelt af virksomhederne i denne sektor skal deltage i den internationale handel og i kontrollen med overholdelsen af de paagaeldende afgoerelser. Den spanske regering mener ikke, at Redesa's mulighed for, naar denne virksomhed selv anser det for formaalstjenligt, at ind- eller udfoere elektricitet beroerer de private virksomheders ret til at goere det samme; denne ret kan kun begraenses, saafremt der er tale om »hensyn til nationale interesser«, ved at det naevnte statslige selskab fastslaar, i hvilket omfang hver enkelt af virksomhederne skal tage del i den internationale samhandel. Den spanske regering har tilfoejet, at det i hvert fald siger sig selv, at naar de private virksomheder skal udoeve denne ret, skal det i hvert enkelt tilfaelde kontrolleres, om de noedvendige tekniske forudsaetninger er opfyldt, saaledes at den konkrete aktivitet bestaaende i ind- eller udfoersel af elektricitet (der kun kan finde sted ved hjaelp af elementer i det internationale hoejspaendingsnet, hvis drift i henhold til 1984-loven paahviler Redesa) ikke indebaerer nogen risiko for elektricitetsforsyningen.
Den spanske regering har paa baggrund af ovenstaaende anfoert, at hverken den bogstavelige eller den indholdsmaessige fortolkning af de bestemmelser, Kommissionen paaberaaber sig, kan danne grundlag for den opfattelse, at Redesa har enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet.
44 Jeg finder Kommissionens argumentation paa dette punkt lidet overbevisende.
45 Dens opfattelse af, at Redesa - paa trods af, at der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse om meddelelse af saadanne rettigheder til dette statslige selskab - skulle besidde eneret til ind- og udfoersel af elektricitet, stoetter sig foerst og fremmest paa, at det paagaeldende statslige selskab paa den ene side foretager en »samordnet drift« af det nationale elsystem, der er karakteriseret som en offentlig tjeneste, og paa den anden side goer brug af landets hoejspaendingsnet, herunder alle elementer i dette ledningsnets internationale forbindelse. Imidlertid mener jeg, at hverken det ene eller det andet af ovennaevnte elementer er tilstraekkeligt til at antage, at Redesa er forbeholdt eneret til ind- og udfoersel, navnlig i betragtning af den praecisering, som den sagsoegte medlemsstat har foretaget med hensyn til den noejagtige betydning af udtrykket »samordnet drift« og med hensyn til formaalet med 1984-loven.
46 Som den spanske regering har anfoert (uden paa dette punkt at vaere modsagt af Kommissionen), eksisterede der, hverken foer eller efter at 1984-loven traadte i kraft, eneret til produktion og distribution af elektricitet i Spanien. Paa denne baggrund kan overdragelsen til Redesa af en »samordnet drift« af det nationale elektricitetssystem under ingen omstaendigheder fortolkes saaledes, at der er tale om en skjult nationalisering af dette system i dets helhed og om en overdragelse til dette statslige selskab af enerettigheder til, uden undtagelse, at udoeve samtlige dermed forbundne aktiviteter, herunder dem, der er knyttet til ind- og udfoersel af elektricitet (55).
47 Paa den anden side er den blotte omstaendighed, at Redesa har faaet overdraget at drive og vedligeholde den internationale forbindelse til det nationale transmissionsnet, ikke noedvendigvis tilstraekkelig til at drage den konklusion, at dette selskab har faaet overdraget enerettigheder til ind- og udfoersel, eftersom overdragelsen ikke rent teknisk goer det muligt for andre virksomheder at foretage ind- og udfoersel af elektricitet (56). Dette gaelder saa meget desto mere, som artikel 2, stk. 1, litra i), i 1984-loven indeholder bestemmelse om regulerende indgreb fra Redesa under visse forudsaetninger for saa vidt angaar den maade, hvorpaa de oevrige virksomheder tager del i den internationale samhandel med elektricitet, et indgreb, der forudsaetter, at disse virksomheder principielt kan udoeve en saadan aktivitet (57).
48 Med henblik paa at godtgoere eksistensen af de anfaegtede enerettigheder, har Kommissionen endvidere paaberaabt sig, at den spanske regering ikke har anfoert noget konkret tilfaelde, hvori en privat virksomhed har ind- eller udfoert elektricitet til eller fra Spanien, og den har tilfoejet, at ifoelge dens oplysninger er der ingen andre virksomheder end Redesa, som ind- eller udfoerer elektricitet. Med hensyn til denne argumentation er det tilstraekkeligt at bemaerke, at den omstaendighed, at er ikke foreligger oplysninger om ind- eller udfoersel af elektricitet, ikke alene kan udgoere et bevis for, at der foreligger saadanne enerettigheder (58).
Hvis det derudover antages, at Kommissionen ved at henvise til ovennaevnte mangel paa oplysninger i virkeligheden haevder, at forudsaetningerne for anvendelse af traktatens artikel 37, paa trods af manglen paa en udtrykkelig bestemmelse i 1984-loven om overdragelse til Redesa af enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet, er opfyldt i det foreliggende tilfaelde, fordi de statslige myndigheder rent faktisk er i stand til, gennem dette statslige selskab, de facto at kontrollere samhandelen inden for Faellesskabet, ville argumentationen, selv efter denne udlaegning, vaere uantagelig. Jeg mener nemlig, at for at bevise, at de spanske myndigheder de facto kontrollerer indfoerslen og udfoerslen af elektricitet i traktatens artikel 37, stk. 1, andet afsnits forstand, ville det ikke vaere tilstraekkeligt, at Kommissionen (som paa dette punkt har bevisbyrden) paaberaabte sig mangel paa oplysninger med hensyn til, om der foregik en saadan samhandel. Derimod ville det vaere et krav, at Kommissionen paaberaabte sig elementer, hvoraf det i det mindste fremgik, at de relevante bestemmelser i 1984-loven blev brugt som grundlag for en handling (eksempelvis afvisning af ansoegningen), i kraft af hvilken ind- og udfoersel af elektricitet ville vaere umulig for andre end Redesa.
49 Endelig har Kommissionen paaberaabt sig, at den spanske regering i sit svar paa den begrundede udtalelse har anfoert, at lovforslaget, der dengang var under behandling (og som efter naervaerende sags anlaeg har erstattet 1984-loven, jf. fodnote 54), udtrykkeligt indeholdt bestemmelse om, at andre virksomheder, ud over Redesa, paa visse betingelser og under visse begraensninger kunne indfoere og udfoere elektricitet. Det, som Kommissionen heraf raesonnerer sig frem til, forekommer mig yderst uholdbart. Man kan ikke af den omstaendighed, at en nyere bestemmelse udtrykkeligt anerkender retten til at udoeve en oekonomisk aktivitet ved tillige at fastsaette forudsaetningerne for dens udoevelse, a contrario udlede, at aktiviteten var fuldstaendig forbudt under den tidligere gaeldende ordning, naar denne konklusion, som i det foreliggende tilfaelde, ikke finder grundlag i noget andet fortolkningselement.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694C0157.1
50 Paa baggrund af ovenstaaende mener jeg, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der i Spanien eksisterer enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet. Heraf foelger, at i denne sag, hvormed det oenskes fastslaaet, at Kongeriget Spanien ved at indfoere saadanne rettigheder har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler det i medfoer af en raekke bestemmelser i traktaten og tiltraedelsesaktens artikel 48, boer den sagsoegte medlemsstat foerst og fremmest af denne grund frifindes i det hele (59).
cc) Udgoer de omtvistede rettigheder forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar?
51 Af de aarsager, som jeg har redegjort for ovenfor (punkt 24 ff.), vil jeg i de foelgende punkter undersoege, om de anfaegtede enerettigheder udgoer kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning som indfoerselsrestriktioner [jf. punkt 1), nedenfor], og dernaest om deres indfoerelse kan berettiges paa grundlag af traktatens artikel 36 [jf. litra 2), nedenfor].
1) Udgoer de anfaegtede rettigheder kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning?
i) Enerettighederne til indfoersel
52 Kommissionen har anfoert, at de enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og (for Frankrigs vedkommende) naturgas, der bestaar i de sagsoegte medlemsstater (60), kan vaere til hinder for samhandelen inden for Faellesskabet og derved udgoere foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 30's forstand, eftersom:
- producenter i andre medlemsstater ikke har mulighed for at saelge elektricitet eller naturgas til andre koebere i de sagsoegte medlemsstater end dem, der er indehavere af enerettighederne, og
- erhvervsdrivende i de sagsoegte medlemsstater (f.eks. distributoerer) eller (for Italiens, Frankrigs og Spaniens vedkommende) forbrugere ikke har mulighed for at vaelge en elektricitets- eller naturgasleverandoer i en anden medlemsstat.
53 Jeg mener, at Kommissionens standpunkt har solidt grundlag i Domstolens praksis.
54 Den foerste af aarsagerne hertil fremgaar af den allerede naevnte (jf. fodnote 36) Manghera-dom. Denne dom blev afsagt i en praejudiciel sag, hvorunder det foerste spoergsmaal vedroerte problemet, om der i forbindelse med »tilpasningen« af statslige handelsmonopoler i medfoer af traktatens artikel 37, stk. 1, skulle ske en ophaevelse af de eksisterende enerettigheder til indfoersel fra andre medlemsstater. Domstolen besvarede spoergsmaalet bekraeftende (praemis 13) efter at have udtalt, at den naevnte bestemmelser havde til formaal at sikre overholdelsen af den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser i hele faellesmarkedet »isaer ved at kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne ophaeves« (praemis 9), at »denne maalsaetning ville ikke kunne gennemfoeres, hvis der i en medlemsstat med et handelsmonopol ikke var sikret fri bevaegelighed for andre medlemsstaters tilsvarende varer som for varer, der falder ind under statsmonopolet« (praemis 10), og at et statsligt handelsmonopols eneret til indfoersel, naar henses til ovenstaaende, er en forskelsbehandling i forhold til Faellesskabets eksportoerer, hvilket er forbudt i medfoer af artikel 37, stk. 1 (praemis 12). Jeg mener, at opbygningen af denne argumentation kun efterlader ringe tvivl med hensyn til den omstaendighed, at en eneret til indfoersel, der er knyttet til funktionen af et statsligt handelsmonopol, ifoelge Manghera-dommen er forbudt i medfoer af den naevnte traktatbestemmelse, netop fordi den udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion (61). Ud fra denne betragtning er det karakteristisk, at generaladvokat Warner i sit forslag til afgoerelse i sagen gik ind for den betragtning, at traktatens artikel 37 foreskriver ophaevelse af enerettighederne til indfoersel, idet han bl.a. pegede paa, at denne bestemmelse forbyder ikke blot faktisk, men ogsaa potentiel forskelsbehandling, hvilket efter generaladvokatens opfattelse fordrer en fortolkning af den paagaeldende bestemmelse paa en maade, der svarer til grundlaget for Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44) for saa vidt angaar betydningen af udtrykket »foranstaltning med tilsvarende virkning« (62).
55 Hvis den noejagtige betydning af Manghera-dommen virkelig er, at enerettigheder til indfoersel er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, staar denne vurdering paa ingen maade alene. Tvaertimod knytter den sig til Domstolens faste praksis, hvorefter foranstaltninger, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan vaere til hinder for samhandelen i Faellesskabet, ogsaa omfatter enhver national regel eller praksis, der medfoerer, at importstroemmen paavirkes paa en saadan maade, at kun visse erhvervsdrivende kan foretage indfoersel, mens andre udelukkes herfra (63).
56 Man kunne imidlertid formulere det synspunkt, at Domstolens afgoerelse i Manghera-sagen er knyttet til den omstaendighed, at indehaveren af eneretten til indfoersel af tobak, som det praejudicielle spoergsmaal vedroerte, tillige havde faaet eneret til at fremstille samme produkt i den paagaeldende medlemsstat; dvs. at den negative paavirkning af samhandelen inden for Faellesskabet, som eneretten til indfoersel havde, efter denne opfattelse skulle kunne tilskrives en »naturlig« tendens hos indehaveren af eneretten til at begunstige distributionen af sine egne produkter frem for tilsvarende indfoerte produkter. Jeg skal understrege, at en saadan fortolkning af Manghera-dommen hverken bekraeftes af ordlyden af Domstolens afgoerelse (ingen af dommens praemisser stoetter tilsyneladende den opfattelse, at Domstolens standpunkt ville have vaeret anderledes, hvis indehaveren af den anfaegtede eneret til indfoersel ikke samtidig havde vaeret indehaver af en eneret til fremstilling) eller af den i punkt 55 anfoerte retspraksis for saa vidt angaar nationale foranstaltninger, der begraenser kredsen af personer, som maa foretage indfoersel fra andre medlemsstater.
57 Hvordan det end forholder sig, kan en saadan tvivl imidlertid efter min opfattelse ikke begrundes efter dommen af 19. marts 1991 i sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen (64). Denne dom blev afsagt i en sag, som Den Franske Republik havde anlagt med paastand om annullation af visse bestemmelser i Kommissionens direktiv 88/301/EOEF (65), der var udstedt i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3. En af de bestemmelser, som Frankrig paastod annulleret, var direktivets artikel 2, i henhold til hvilken de medlemsstater, der indroemmer virksomheder enerettigheder til bl.a. indfoersel af terminaludstyr »soerger for, at disse rettigheder ophaeves«. Som det fremgaar af praeamblen til direktivet, var det begrundet med, at Kommissionen mente, at opretholdelse af de naevnte enerettigheder - ud over de oevrige traktatbestemmelser - ville indebaere en tilsidesaettelse af artikel 30, fordi (jf. tredje betragtning til direktivet) det »kan i praksis medfoere og medfoerer ofte hindringer for indfoerslen fra andre medlemsstater«. Den sagsoegende medlemsstat havde anfoert, at bl.a. artikel 2 skulle annulleres, fordi Kommissionen fejlagtigt havde antaget, at de enerettigheder, som bestemmelsen vedroerte, var traktatstridige. Domstolen, som tog udgangspunkt (praemis 33) i den klassiske formulering i Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44), konkluderede derimod, at Kommissionen med rette havde antaget, at de i bestemmelsen omhandlede enerettigheder til indfoersel af (samt handel med) terminaludstyr var i strid med traktatens artikel 30, fordi (praemis 36) disse rettigheder »kan ... hindre samhandelen inden for Faellesskabet«. Domstolen stoetter sin antagelse paa en konstatering af, at paa grund af eksistensen af de naevnte enerettigheder »har de erhvervsdrivende ingen mulighed for at faa forbrugerne til at koebe deres produkter« (praemis 34) samt paa den iagttagelse, at naar man tager i betragtning, at de konkrete produkter er kendetegnet af mange forskellige produkttyper med forskellige tekniske egenskaber, »er det ikke godtgjort, at monopolindehaveren er i stand til at tilbyde hele skalaen af eksisterende modeller paa markedet og at informere kunderne om samtlige terminalers opbygning og funktion samt at garantere deres kvalitet« (praemis 35). Domstolen erkender saaledes de anfaegtede enerettigheders restriktive egenskaber (herunder enerettigheder til indfoersel) for samhandelen i Faellesskabet uden at mene, at spoergsmaalet om, i hvilket omfang indehaverne af enerettigheder tillige er producenter af de paagaeldende produkter, paavirker vurderingens udfald, og den konstaterer blot, at disse rettigheder for udbuddets vedkommende hindrer de erhvervsdrivende i at udbyde deres produkter til samtlige forbrugere, og for efterspoergslens vedkommende hindrer forbrugerne i at faa adgang til det samlede udvalg af produkter paa det paagaeldende marked.
58 Paa baggrund af denne retspraksis boer de enerettigheder til indfoersel af elektricitet og naturgas, som de af Kommissionen anlagte sager vedroerer (uanset, om de organer, der har faaet overdraget dem, tillige er producenter af de paagaeldende produkter (66)), betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner: disse rettigheder fratager de erhvervsdrivende (producenter eller distributoerer) muligheden for at udbyde de naevnte produkter til samtlige deres potentielle kunder i de sagsoegte medlemsstater og hindrer dem (hvilket er medaljens bagside) i at koebe disse produkter af erhvervsdrivende efter eget valg, hvorved de, ved at begraense kredsen af personer, som de kan handle med, oever negativ indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet.
59 For at gendrive ovennaevnte konklusion har de sagsoegte medlemsstater i en foerste raekke af argumenter anfoert, at de anfaegtede enerettigheder til indfoersel ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, fordi de hverken har til formaal eller til foelge at indfoere forskelsbehandling mellem indfoerte og indenlandsk fremstillede produkter, idet netop de handelsbetingelser (transport- og afsaetningsmaade, prisfastsaettelse osv.), som ogsaa gaelder for tilsvarende indenlandsk fremstillede produkter, anvendes paa indfoert elektricitet og naturgas. Den italienske, den franske og den spanske regering har naermere bestemt anfoert, at naar det gaelder en vurdering af, om en national foranstaltning er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, er spoergsmaalet, om den paagaeldende foranstaltning har til formaal eller til foelge at indfoere forskelsbehandling, blevet et afgoerende kriterium efter dommen i sagen Keck og Mithouard (67), hvorefter nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, »forudsat at saadanne nationale bestemmelser finder anvendelse paa alle de beroerte erhvervsdrivende, der udoever virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade«.
60 Den naevnte praemis i dommen i sagen Keck og Mithouard er konklusionen paa en argumentation med udgangspunkt (praemis 11) i Dassonville-dommen (anfoert i fodnote 44), hvorefter enhver foranstaltning, der direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Paa dette grundlag og stillet over for en national bestemmelse, der indebar forbud mod videresalg med tab, udtalte Domstolen (praemis 12), at »formaalet ... ikke er at regulere samhandelen med varer mellem medlemsstaterne«, og den bemaerkede (praemis 15), at ifoelge den i fodnote 40 naevnte Rewe-Zentral-dom (»Cassis de Dijon«-dommen) forstaas ved foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 30, regler om, hvilke betingelser varer fra andre medlemsstater skal opfylde, uanset om saadanne regler anvendes uden forskel paa alle varer, og den konkluderede tvaertimod, at anvendelse paa varer fra andre medlemsstater af nationale regler, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke - efter den i Dassonville-dommen forudsatte betydning - kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, forudsat at de i praemis 15 naevnte betingelser er opfyldt. Den franske regering udleder af denne raekke argumenter, a) at spoergsmaalet om anvendelse af traktatens artikel 30 kun opstaar for to kategorier af nationale foranstaltninger (dvs. de, der vedroerer de betingelser, som de indfoerte varer skal opfylde, og de, der begraenser eller forbyder visse former for salg), og, b) at da de anfaegtede enerettigheder under ingen omstaendigheder kan antages at hoere til i den foerste af ovennaevnte kategorier, boer spoergsmaalet, om de er foranstaltninger med tilsvarende virkning, undersoeges med udgangspunkt i de kriterier, Domstolen udledte i dommen i sagen Keck og Mithouard med hensyn til bestemmelser, der forbyder eller begraenser visse former for salg: hvis de saaledes finder ens anvendelse paa alle erhvervsdrivende og oever ens paavirkning paa samhandelen med indfoerte og indenlandsk fremstillede varer, boer de antages at vaere forenelige med traktatens artikel 30.
61 Denne argumentation kan ikke tiltraedes, foerst og fremmest fordi den ikke tager hoejde for, at det fremgaar af selve dommen i sagen Keck og Mithouard (praemis 12), at der findes endnu en type foranstaltninger, der kan anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning: de foranstaltninger, der har til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne. De kriterier, paa grundlag af hvilke det skal undersoeges, om disse foranstaltninger er eller ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 30, paavirkes paa ingen maade af Domstolens vurdering af, om denne artikel kan anvendes paa nationale bestemmelser om forbud mod eller begraensninger af visse former for salg. Hvis Domstolen af de grunde, der er anfoert i praemis 17 i dommen i sagen Keck og Mithouard, har antaget, at disse sidstnaevnte bestemmelser i princippet ikke kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, forbliver det et aabent spoergsmaal for saa vidt angaar nationale foranstaltninger, der direkte vedroerer samhandelen inden for Faellesskabet, og det boer i hvert enkelt tilfaelde, ogsaa efter dommen i sagen Keck og Mithouard, undersoeges ud fra den definition paa en foranstaltning med tilsvarende virkning, som er givet i Dassonville-dommen (68). Eftersom de anfaegtede enerettigheder til indfoersel, som er direkte tilknyttet betingelserne og forudsaetningerne for de sagsoegte medlemsstaters udenrigshandel, frem for alt er »foranstaltninger, som har til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne«, er den omstaendighed, at de (af de i punkt 58 anfoerte grunde) i hvert fald potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, tilstraekkelig til, at de kan betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, uden at det derudover, som de sagsoegte medlemsstater med urette har anfoert, er noedvendigt at sammenligne de betingelser, som samhandelen med indfoerte og indenlandsk fremstillede produkter er underlagt.
62 Grundloest er ogsaa det argument (som i forskellige varianter er fremfoert af alle de sagsoegte stater), hvorefter enerettighederne til indfoersel af elektricitet ikke begraenser samhandelen inden for Faellesskabet, fordi de organer, som er tillagt disse rettigheder, og som er forpligtet til at sikre elektricitetsforsyningen paa de mest rentable vilkaar, indfoerer elektricitet hver gang dette kraeves ud fra en sammenligning af, paa den ene side, de priser, som udenlandske producenter eller distributoerer tilbyder og, paa den anden side, kostprisen for den indenlandsk producerede elektricitet: Selv om indehaveren af eneretten indfoerer elektricitet, naar han skoenner, at de tilbudte priser er gunstige, er dette ikke tilstraekkeligt til at ophaeve den potentielt begraensende virkning af eneretten, eftersom ingen anden erhvervsdrivende eller forbruger (69), som kommer i direkte kontakt med erhvervsdrivende i andre medlemsstater, selv og ud fra sine egne behov og muligheder kan vurdere, om det kan betale sig at importere elektriciteten.
63 Da denne mulighed er udelukket, kan anbringendet om, at eksistensen af enerettigheder til indfoersel ikke har paavirket omfanget af indfoerslerne af elektricitet og naturgas til de sagsoegte, ikke tillaegges det hermed tilsigtede resultat. Selv om 15% af den samlede efterspoergsel paa elektricitet i Nederlandene ifoelge den nederlandske regering i 1993 blev daekket af indfoersler, selv om Italien ifoelge den italienske regering er det land, der indfoerer de stoerste maengder elektricitet i Europa, og selv om Frankrig ifoelge den franske regering noedvendigvis er den stoerste importoer af naturgas paa grund af en utilstraekkelig indenlandsk produktion, aendrer disse omstaendigheder alligevel ikke den faktiske omstaendighed, at enerettighederne til indfoersel kan paavirke den indfoersel, som ville kunne finde sted, hvis disse rettigheder ikke fandtes (70).
64 Den italienske regering har endvidere anfoert, at i henhold til ERT-dommen (anfoert i fodnote 27) vedroerende spoergsmaalet, om eneret til indfoersel af et produkt, hvis omsaetning var snaevert forbundet med levering af tjenesteydelser, var omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30, er det ikke nok at konstatere, at denne ret efter den i Dassonville-dommen forudsatte betydning kan begraense den paagaeldende samhandel med dette produkt inden for Faellesskabet, men det boer desuden paavises, at den resulterer i forskelsbehandling mellem indfoerte og indenlandsk fremstillede varer. Den italienske regering har anfoert, at dette netop er tilfaeldet med hensyn til eneretten til indfoersel af elektricitet, eftersom elektricitet, ogsaa selv om det antages, at elektricitet er en »vare« (hvilket den italienske regering afviser, jf. punkt 12 ff.), trods alt er en vare, hvis omsaetning er saa direkte knyttet til varens transportforhold, at den i sidste ende er omfattet af rammerne for den paagaeldende tjenesteydelse. Den franske regering har fremfoert en tilsvarende argumentation og antaget, at eksistensen af enerettigheder til indfoersel af elektricitet er knyttet til eksistensen af enerettigheder til transport af elektricitet.
65 Skal ERT-dommen fortolkes saaledes som den italienske og den franske regering haevder? I dommen udtales det foerst og fremmest (praemis 12), at faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der tildeles et fjernsynsmonopol paa grund af almene interesser. Den maade, hvorpaa et saadant monopol er opbygget og udoeves, maa dog ikke gribe ind i traktatens bestemmelser. Domstolen undersoegte naermere spoergsmaalet, om et fjernsynsmonopol var i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, og udtalte som anfoert ovenfor (punkt 16), at overdragelse af en eneret til indfoersel (eller udlejning eller distribution) af materiel og produkter, som er noedvendige for udoevelsen af den paagaeldende eneret til at udfoere en tjenesteydelse bestaaende i fjernsynsspredning, ikke er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, medmindre der er tale om, at »importerede produkter derved direkte eller indirekte diskrimineres i forhold til indenlandske produkter« (jf. dommens praemis 15 og 16). Jeg mener, at den noejagtige betydning af ERT-dommen er, at overdragelse til en indehaver af eneret til udfoerelse af en tjenesteydelse (hvilken ret ikke i sig selv er i strid med faellesskabsretten) af eneret til indfoersel af varer, der er noedvendige for at kunne udfoere den paagaeldende tjeneste, principielt ikke er en foranstaltning, som kan hindre den paagaeldende stats samhandel med de oevrige medlemsstater, eftersom en aktivitet, hvis udoevelse forudsaetter indfoersel af disse varer, under alle omstaendigheder udoeves (uden at dette som naevnt strider mod faellesskabsretten) af en person alene. Spoergsmaalet, om der foreligger tilsidesaettelse af traktatens artikel 30, vil derfor kun opstaa, hvis der bag det saakaldte »noedvendige« indfoerselsmonopol i den ovennaevnte forstand skjulte sig en forskelsbehandling til fordel for indenlandsk fremstillede varer. De enerettigheder til indfoersel af elektricitet, der gaelder i Italien og Frankrig, hoerer imidlertid til i en ganske anden ramme: Elektricitet, der indfoeres af organer, som har de paagaeldende enerettigheder, er naturligvis ikke bestemt til disse organers eget brug, men til brug for samtlige virksomheder og forbrugere i den paagaeldende medlemsstat. Heraf foelger, at der ikke foreligger de saerlige forhold, som bevirker, at den eneret, som er omhandlet i ERT-dommen, i princippet ikke paavirker samhandelen inden for Faellesskabet: ved at umuliggoere kontakt mellem erhvervsdrivende i de oevrige medlemsstater og disses talrige potentielle kunder i Italien og Frankrig, kan enerettigheder til indfoersel af elektricitet, saaledes som det allerede er udtalt adskillige gange, begraense samhandelen inden for Faellesskabet med denne vare. Denne konstatering er tilstraekkeligt til, at disse enerettigheder kan betegnes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner (71), hvorfor den italienske og den franske regerings argumentation om det modsatte, under paaberaabelse af ERT-dommen og af den snaevre forbindelse mellem enerettighederne til indfoersel af elektricitet og transportforholdene i landet, er grundloes (72).
ii) Enerettighederne til udfoersel
66 Er de oevrige foranstaltninger, som de foreliggende sager omhandler, dvs. enerettigheder til udfoersel (73), foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 34's forstand?
67 Det fremgaar af retspraksis med hensyn til denne traktatbestemmelse, at Domstolen sondrer mellem:
- foranstaltninger, som direkte indebaerer enten et forbud eller en kvantitativ udfoerselsrestriktion: disse foranstaltninger, der strengt taget er kvantitative restriktioner, antages helt klart at vaere i strid med artikel 34 (74).
- foranstaltninger, som direkte vedroerer betingelserne og forudsaetningerne for udfoersel uden udtrykkeligt af indebaere kvantitative udfoerselsrestriktioner: selv om der i domme om disse foranstaltningers forenelighed med traktaten ikke er tale om overvejelser af generel karakter, fremgaar det overordnet helt tydeligt af dommene, at disse foranstaltninger antages at vaere foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, der er forbudt i henhold til artikel 34, saafremt de antages, i det mindste potentielt, at kunne hindre samhandelen inden for Faellesskabet (75).
- foranstaltninger, som ikke direkte vedroerer den paagaeldende medlemsstats eksporthandel: disse foranstaltninger kan kun betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner, hvis det godtgoeres, at det drejer sig om »nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at de derved sikrer den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel« (76). Domstolen har saaledes udtalt, at nationale regler, der under daekke af bestemmelser, der anvendes ens paa saavel varer bestemt for udfoersel som varer bestemt for hjemmemarkedet, indirekte indfoerer forbud mod eller restriktioner for udfoersel, er i strid med traktatens artikel 34 (77).
68 De omhandlede enerettigheder, som direkte vedroerer vilkaarene for udfoersel af elektricitet og naturgas, hoerer helt klart til den anden af de ovennaevnte kategorier af foranstaltninger. Spoergsmaalet, om disse rettigheder er forenelige med traktatens artikel 34, boer derfor undersoeges med udgangspunkt i raesonnementet i den i fodnote 75 anfoerte retspraksis og ikke, som Kommissionen tilsyneladende foreslaar, paa baggrund af afgoerelsen i den i fodnote 76 naevnte Groenveld-dom, der som naevnt efter min opfattelse angaar nationale foranstaltninger, der ikke direkte vedroerer eksporthandelen. Heraf foelger, at den omstaendighed, at de omhandlede foranstaltninger, hvorefter retten til udfoersel er forbeholdt et eneste organ, fratager erhvervsdrivende eller forbrugere i andre medlemsstater muligheden for at overlade det til andre personer end de naevnte organer at varetage forsyningen, er tilstraekkelig til at antage, at disse foranstaltninger, som i hvert fald potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, udgoer foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative udfoerselsrestriktioner i traktatens artikel 34's forstand (78), uden at der derved, saaledes som den spanske regering tilsyneladende haevder, skal foretages en naermere undersoegelse af de vilkaar, der gaelder for handel med de paagaeldende varer inden for de sagsoegte medlemsstater. Desuden maa den italienske regerings argument om, at ENEL's eneret til udfoersel ikke har nogen faktisk virkning for udfoerslen, fordi Italien er et land med elektricitetsunderskud, forkastes; for at konstatere, at de anfaegtede rettigheder er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 34, er det tilstraekkeligt, at de kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, uden at det er noedvendigt at godtgoere, at disse foranstaltninger rent faktisk begraenser udfoerslerne (79). Af samme grund er den franske regerings anbringende om, at den franske udfoersel af elektricitet, der som anfoert af den franske regering paabegyndtes i 1981 og i 1993 udgjorde ca. 12% af den indenlandske produktion, ikke relevant, hvilket ogsaa gaelder anbringendet om, at den franske produktion af naturgas er ringe og stedse faldende; den franske regering har i oevrigt selv anfoert, at elektricitet og naturgas produceret i Frankrig fortrinsvis er bestemt for landets egne forbrugere, og at i betragtning heraf - og henset til den forpligtelse, som EDF og GDF, der er indehavere af enerettigheder, har til at sikre konstant forsyning med elektricitet og naturgas - kan »princippet i traktatens artikel 34 muligvis ikke overholdes i alle tilfaelde«.
2) Kan indfoerelsen af de omhandlede rettigheder begrundes i henhold til traktatens artikel 36?
69 De sagsoegte medlemsstater har anfoert, at hvis enerettighederne udgoer foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative ind- og udfoerselsrestriktioner, er de alligevel berettigede i henhold til artikel 36 og derfor forenelige med traktaten. Disse argumenter afspejler naturligvis de saerlige forhold, der hersker i hvert land, idet de dog samler sig omkring den opfattelse, at enerettighederne er begrundet i »hensynet til den offentlige sikkerhed« som omhandlet i traktatens artikel 36, fordi formaalet hermed er at sikre forsyningen med elektricitet og naturgas i de sagsoegte medlemsstater.
70 Denne argumentation er naturligvis inspireret af dommen i sagen Campus Oil m.fl. (80). I denne sag havde High Court of Ireland forelagt praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 30, 31 og 36 for at kunne afgoere, om en national ordning, som forpligtede importoerer af olieprodukter til at aftage en bestemt procentdel af de paagaeldende produkter og til priser fastsat af ministeren fra et statsejet raffinaderi i Irland, var forenelig med traktaten. Domstolen udtalte (praemis 20), at ordningen var en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, og undersoegte derefter, om de hensyn, der havde foert til reglens indfoerelse, var »hensyn til den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand. Paa dette punkt udtalte Domstolen (praemis 34), at »olieprodukter, paa grund af deres ganske saerlige vigtighed som energikilde i en moderne oekonomi, er af grundlaeggende betydning for en stats eksistens, idet ikke alene samfundsoekonomien, men i foerste raekke samfundsinstitutionerne og de livsvigtige offentlige tjenester samt endog befolkningens overlevelse er afhaengig heraf«, hvorfor »en afbrydelse af forsyningen med olieprodukter og de risici, der heraf opstaar for statens eksistens kan ... paa alvorlig maade bringe den offentlige sikkerhed i fare, som kan beskyttes med hjemmel i artikel 36«. Domstolen tilfoejede (praemis 35), at vel tager artikel 36 sigte paa at beskytte andre end rent oekonomiske interesser, og vel maa medlemsstaterne ikke unddrage sig virkningerne af de i traktaten hjemlede foranstaltninger under henvisning til oekonomiske vanskeligheder, der skyldes fjernelse af handelshindringerne inden for Faellesskabet, men i lyset af de alvorlige konsekvenser, som en afbrydelse af forsyningen med olieprodukter kan have for statens eksistens, foreligger der en situation, hvor »oensket om paa et hvilket som helst tidspunkt at raade over en sikker minimumsforsyning med olieprodukter raekker ud over rent oekonomiske betragtninger og saaledes kan udgoere et formaal, der daekkes af begrebet den offentlige sikkerhed«.
71 Det kan ikke betvivles, at de konstateringer, som de naevnte praemisser i Campus Oil-dommen er stoettet paa, ogsaa er gaeldende for elektricitet. Det er nemlig helt umuligt at forestille sig, at en moderne stat eller oekonomi skulle kunne fungere uden en konstant og vedvarende forsyning med elektricitet, der er forudsaetningen for opfyldelse af borgernes elementaere daglige behov. Skoent det er mindre aabenbart, er naturgassens betydning for staten, samfundet og oekonomien lige saa stor, i hvert fald for saa vidt angaar Frankrig, der er den eneste af de sagsoegte medlemsstater, som har indfoert enerettigheder til ind- og udfoersel af naturgas: som anfoert i svarskriftet blev Frankrigs behov i 1990 for primaere energiformer daekket af naturgas for 13%'s vedkommende. Uanset at specialister ifoelge samme processkrift er enige om, at forbruget af naturgas vil stige med 50% inden for de naeste 20 aar, er alene den omstaendighed, at naturgas allerede anvendes som primaer energikilde i den naevnte udstraekning i Frankrig, tilstraekkelig til at antage, at en sikring af naturgasforsyningen for dette lands vedkommende er et formaal, som er omfattet af begrebet offentlig sikkerhed i traktatens artikel 36's forstand.
72 Kommissionen har ikke bestridt den omstaendighed, at en sikring af elforsyningen, paa baggrund af Campus Oil-dommen, er et hensyn til den offentlige sikkerhed i traktatens artikel 36's forstand. Den har imidlertid paapeget, at Domstolen ikke har givet en noejagtig definition af begrebet »forsyningssikkerhed«, og den har anfoert, at det med hensyn til elsektoren daekker tre elementer, hvoraf ingen kan blive beroert af en ophaevelse af de anfaegtede enerettigheder. Kommissionen har anfoert, at disse tre elementer er: sikring af forsyning med de for elproduktionen noedvendige raavarer, sikring af tilstraekkelige maengder af elektricitet til at kunne imoedekomme efterspoergslen og endelig transportsikkerheden.
73 For saa vidt angaar det sidste element har Kommissionen naermere anfoert, at en ophaevelse af enerettighederne til ind- og udfoersel af elektricitet er helt forenelig med saavel indfoerelse eller opretholdelse af en central kontrol af det paagaeldende transportnet, saaledes at det til enhver tid kan sikres, at udbuddet noejagtig imoedekommer efterspoergslen, og saaledes at man kan afvaerge tekniske problemer, der kan skabe uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, som med indfoerelse af tekniske regler, som nettets brugere skal overholde for at sikre forsyningskvaliteten. De sagsoegte medlemsstater har ikke udtrykkeligt anfoert, at de anfaegtede enerettigheder er absolut noedvendige for at sikre transportnettet. I oevrigt er det karakteristisk, at - som naevnt i punkt 4, ovenfor - i det aendrede forslag til direktiv om faelles regler for det indre marked for elektricitet (jf. fodnote 56) foreligger der en situation, hvor reglerne om elproducenternes og -transportoerernes adgang til det paagaeldende transportnet eksisterer side om side med reglerne om et »ansvarligt transmissionsselskab«, som er ansvarlig for administrationen af ledningsnettet og sikrer dets normale funktion ved endog at have retten til at afvise en anmodning om adgang til nettet, saafremt de fastsatte betingelser ikke er opfyldt.
74 Den egentlige forskel mellem Kommissionens og medlemsstaternes standpunkter er saaledes i det vaesentlige spoergsmaalet, om en ophaevelse af de omhandlede enerettigheder kan paavirke forsyningen med de for elproduktionen noedvendige raavarer eller kan indebaere en risiko for sikringen af de maengder, der behoeves for til enhver tid at imoedekomme efterspoergslen.
75 Kongeriget Nederlandene anfoerer herom foelgende:
- For paa lang, men ogsaa paa mellemlang sigt at sikre, at de i dette land til raadighed vaerende maengder af elektricitet i tilstraekkeligt omfang imoedekommer efterspoergslen, indeholder den naevnte (punkt 29 ff.) lov EW bestemmelse om et planlaegningssystem paa nationalt plan vedroerende elproduktion. Hvert andet aar udarbejder SEP (der har eneret til indfoersel af elektricitet til offentlig distribution) i samarbejde med de elproducerende selskaber og det organ, der repraesenterer distributionsselskaberne, den saakaldte Elektriciteitsplan (E-plan), i henhold til hvilken der sker en fastsaettelse af den produktionskapacitet, som er noedvendig for at imoedekomme de naeste 10 aars forventede samlede efterspoergsel paa elektricitet i Nederlandene. E-planen, der skal godkendes af Finansministeriet, paalaegger saavel produktions- som distributionsselskaberne bestemte forpligtelser, hvis overholdelse tillige kan kraeves sikret ad rettens vej. Produktionsselskaberne er saaledes forpligtet til at lade de i E-planen fastsatte nye produktionsenheder opfoere og at holde dem i drift. Principielt er hvert selskab dog forpligtet til at levere distributionsselskabet i dets omraade hele den elektricitetsmaengde, som dette maatte oenske, mens hver distributionsvirksomhed er forpligtet til principielt af levere hele den elektricitetsmaengde, forbrugerne i deres omraade oensker. Der bestaar saaledes et snaevert indbyrdes afhaengighedsforhold mellem udarbejdelsen af E-planen og paalaeggelsen af de naevnte gensidige forpligtelser: distributionsselskabernes forpligtelse til at levere elektricitet til forbrugerne kan kun paalaegges dem, hvis produktionsselskaberne producerer tilstraekkelige maengder af elektricitet; for at produktionsselskaberne skal kunne overholde deres forpligtelse til fuldt ud at imoedekomme efterspoergslen fra distributionsselskaberne, skal de paa den anden side vaere sikret en garanti for, at de producerede maengder aftages fuldt ud.
- Kongeriget Nederlandene har anfoert, at spoergsmaalet, om indfoerelse af den anfaegtede eneret til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning kan begrundes i henhold til traktatens artikel 36 (81), boer undersoeges i henseende til det ovenfor beskrevne system i dets helhed samt til de risici, som produktion af stoerre maengder elektricitet end de, der kan aftages, indebaerer. Hvis distributionsselskaberne frit kunne indfoere store maengder af elektricitet, ville der opstaa store overskud af elektricitet med en saa stor oekonomisk byrde for produktionen til foelge, at forsyningssystemet ville vaere i fare for at bryde sammen; administrationsomkostningerne vedroerende disse overskud ville blive overvaeltet af producenterne paa de endelige forbrugere med det resultat, at der ville opstaa forskellige omraadebetingede tariffer. Fri indfoersel af elektricitet ville desuden skabe en saadan usikkerhed med hensyn til de faktiske omstaendigheder, som E-planen bygger paa, at det ville vaere umuligt at paalaegge distributions- og produktionsselskaberne at levere elektricitet, ligesom det ville vaere umuligt at paalaegge sidstnaevnte selskaber at lade nye produktionsenheder opfoere.
76 Den italienske regering har anfoert, at enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet tilsigter at sikre forsyningen, hvilket sikrer dels det nationale elforsyningssystems optimale funktion, dels ikke blot en konstant elforsyning, men ogsaa forsyning af elektricitet til gunstige og stabile priser.
- Den italienske regering har for det foerste anfoert, at Italien traditionelt er importoer af energi, idet landets behov for elektricitet for ca. 17%'s vedkommende daekkes af elektricitet indfoert fra udlandet og for ca. 65,4%'s vedkommende af elektricitet produceret af ENEL med ligeledes indfoert kulbrinte som raavare. For at daekke behovet for indfoert elektricitet og kulbrinte indgaar ENEL langtidskontrakter (for perioder paa 7 eller 8 aar) med det formaal mest muligt at begraense de negative virkninger af svingningerne i vekselkurserne eller af energikriser, som de politiske forhold eventuelt maatte medfoere. For at kunne forpligte sig over for sine leverandoerer over saa lange perioder skal ENEL imidlertid, med saa stor noejagtighed som muligt, kende den efterspoergsel, som skal imoedekommes. Lige saa noedvendigt er det at kunne foretage en noejagtig vurdering af den fremtidige efterspoergsel, saaledes at der kan ske en korrekt planlaegning af produktions- og transportkapaciteten, eftersom denne planlaegning, i lyset af den tid, der kraeves for at opfoere en ny produktionsenhed eller en ny transportlinje (ca. 7 aar), ikke kan vaere andet end langsigtet. En ophaevelse af de anfaegtede enerettigheder ville goere det umuligt at foretage en noejagtig vurdering af den fremtidige efterspoergsel, og det ville indebaere en risiko for forsyningssikkerheden, eftersom ENEL i saa fald ikke vil kunne sikre den maengde elektricitet, som garanterer det nationale elforsyningssystems optimale funktion.
- For saa vidt angaar sikring af elektricitet til acceptable og stabile priser har den italienske regering anfoert, at ENEL foelger en faelles prispolitik i hele landet, hvilket lader sig goere gennem en udligning af de hoeje omkostninger ved elforsyning til forbrugere i afsides beliggende eller vanskeligt tilgaengelige egne med det overskud, der opnaas ved elforsyning til storforbrugere. Hvis enerettighederne til ind- og udfoersel derimod blev ophaevet, ville storforbrugerne, hvoraf de fleste endda er etableret i egne ikke langt fra landets graenser, henvende sig til udenlandske producenter, hvorved den beskrevne udligningseffekt ville blive udhulet, og der ville ske stigning af gennemsnitsprisen paa elektricitet, som netop ville beroere de forbrugere, der enten grundet lavt forbrug eller grundet etableringssted ikke ville kunne faa glaede af ophaevelsen af enerettighederne og muligheden for at henvende sig til udenlandske producenter for at faa daekket deres behov for elektricitet.
77 Den franske regering har anfoert, at forsyningssikkerhed efter Campus Oil-dommen ikke kun skal opfattes som sikring af den energi, der er noedvendig for at efterkomme efterspoergslen uafhaengigt af prisen og de vilkaar, den distribueres under, for en saadan opfattelse bidrager ikke med andet til et lands befolkning og oekonomi end sikkerhed i noedsituationer og kan resultere i alvorlige oekonomiske problemer, hvis omkostningerne til energi stiger vaesentligt. Den franske regering er derfor af foelgende opfattelse:
- For at sikre forsyningssikkerheden i en stat er det ikke tilstraekkeligt at sikre de noedvendige primaere energiformer uden at hense til deres art og den pris, som de afsaettes til paa markedet, men det er noedvendigt at fastlaegge en politik, med hensyn til hvilken energiform der boer anvendes, dens oprindelse og de noedvendige investeringer.
- En ophaevelse af de omhandlede monopoler paa ind- og udfoersel af elektricitet ville goere det umuligt at fastlaegge og udoeve en politik paa ovennaevnte omraader, idet det vil blive fuldstaendig umuligt for EDF og de oevrige producenter at forudse den fremtidige efterspoergsel. Under saadanne omstaendigheder vil producenterne foretraekke at foretage investeringer, som sikrer det hurtigst mulige afkast snarere end at paatage sig risikoen ved at foretage store investeringer med en langt laengere afskrivningstid. I praksis vil dette for Frankrigs vedkommende betyde, at man ophoerer med at bruge atomenergi som raavare til produktion af elektricitet, og at man gaar over til produktionsenheder med naturgas som raavare, hvilket kan indebaere en eventuel risiko, hvis man tager i betragtning, at der i dette land anvendes naturgas, som for over 90%'s vedkommende er indfoert.
Den franske regering har tilfoejet, at en ophaevelse af enerettighederne til ind- og udfoersel goer det umuligt at foretage langsigtede forudsigelser med hensyn til efterspoergslen paa elektricitet, hvorfor en ophaevelse vil vaere til hinder for en tilpasning af den nationale produktionskapacitet til landets behov og vil indebaere en risiko for forsyningssikkerheden, idet det eneste tilbagevaerende alternativ, som vil vaere saerdeles dyrt, ville vaere opretholdelse af hensyn til sikkerheden af produktionskapaciteten paa et niveau over de behov, som vil blive kraevet opfyldt.
78 Med hensyn til naturgas har den franske regering anfoert foelgende:
- Eftersom produktion og handel i produktionslandene som regel kontrolleres af nationale monopoler, kan kun en storimportoer, som er sikker paa den efterspoergsel, som han paa langt sigt skal efterkomme, forhandle med disse monopoler under oekonomisk tilfredsstillende vilkaar, som sikrer forsyningen.
- Kun en saadan importoer er i stand til at indgaa de for forsyningssikkerheden noedvendige langsigtede kontrakter med producenterne, isaer fordi producenterne ofte kraever deltagelse i bekostelige investeringsprogrammer for at indgaa saadanne kontrakter.
- I tilfaelde af, at enerettighederne til ind- og udfoersel af naturgas blev ophaevet, ville de erhvervsdrivende vende sig til markeder, der tilbyder de bedste kortsigtede priser, for at styrke deres stilling i forhold til konkurrenternes. Hvis man gik bort fra de langsigtede kontrakter og dermed undlod at deltage i investeringer i produktionslandene, ville det skabe risiko for en afbrydelse i forsyningen, som ville fremkalde mistillid hos forbrugerne over for naturgas og tilbagevenden til andre energikilder, fortrinsvis olie. Dvs. at den franske energipolitik vil have slaaet fejl, for saa vidt angaar en af dens vigtigste maalsaetninger, nemlig at opnaa en saa stor spredning som muligt af energikilderne.
79 Endelig har den spanske regering anfoert, at reglerne i den spanske lovgivning, hvoraf Kommission mener at kunne uddrage, at der er tale om enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet (82), i hvert fald kan begrundes i henhold til traktatens artikel 36, eftersom disse regler indeholder bestemmelse om, at Redesa foretager en »samordnet drift« af det nationale elsystem, og derved sigter paa, i saa hoej grad som muligt, at nedbringe gennemsnitsprisen paa elektricitet og i sidste ende ogsaa paa den pris, som forbrugeren kommer til at betale.
80 Denne argumentation fra de sagsoegte medlemsstaters side rejser umiddelbart et spoergsmaal af stoerste vigtighed: Forholder det sig saaledes, at foranstaltninger, som en medlemsstat traeffer paa det energipolitiske omraade og naermere bestemt inden for elsektoren, kun betragtes som indfoert af »hensyn til den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand, naar de tilsigter at sikre en minimumsproduktion af elektricitet eller naturgas, uden hvilke staten og oekonomien ikke kan fungere og borgernes elementaere behov ikke kan opfyldes, eller gaelder det ogsaa foranstaltninger, der tilsigter at tilbyde disse energiformer paa de mest optimale betingelser med hensyn til de dermed forbundne udbudstjenesters priser og kvalitet? Er der med andre ord tale om, at foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative ind- eller udfoerselsrestriktioner, truffet paa de foreliggende omraader, kun kan betragtes som indfoert af »hensyn til den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand, naar de har til formaal at sikre de noedvendige minimumsmaengder af elektricitet og naturgas, eller gaelder det ogsaa, naar de har til formaal at tilbyde disse energiformer under optimale betingelser?
81 Selv om de centrale spoergsmaal i Campus Oil-sagen ikke blev rejst under praecis disse forudsaetninger, efterlader den maade, hvorpaa Domstolen behandlede dem i dommen, ingen tvivl om, hvilket svar der boer gives paa det spoergsmaal, jeg netop har redegjort for. I praemis 34 i Campus Oil-dommen udtalte Domstolen nemlig, at en afbrydelse af forsyningen med olieprodukter og de risici, der deraf opstaar for statens eksistens, kan paa alvorlig maade bringe den offentlige sikkerhed i fare, mens den i den foelgende praemis udtalte, at oensket om paa et hvilket som helst tidspunkt at raade over en sikker minimumsforsyning raekker ud over rent oekonomiske betragtninger og saaledes kan udgoere et formaal, der daekkes af begrebet den offentlige sikkerhed. Paa dette grundlag udtalte Domstolen endvidere (praemis 47 og 51), at en medlemsstat, hvis forsyning med olieprodukter fuldstaendigt eller naesten fuldstaendigt er afhaengig af indfoersler, principielt kan paaberaabe sig hensynet til den offentlige sikkerhed i medfoer af traktatens artikel 36 og saaledes kraeve, at importoererne daekker en bestemt andel af deres efterspoergsel ved koeb hos et raffinaderi i denne stat og til priser fastsat af vedkommende minister. De maengder af olieprodukter, der omfattes af en saadan ordning, maa ikke overstige de forsyningsmaengder, der som minimum kraeves af hensyn dels til driften af medlemsstatens vaesentlige offentlige tjenester, dels af hensyn til befolkningens overlevelse. De naevnte praemisser i Campus Oil-dommen goer det efter min opfattelse aabenbart, at denne dom er et saerdeles varsomt og velovervejet skridt: Domstolen antager paa den ene side, at en foranstaltning, der har til formaal at sikre forsyningen af olieprodukter, principielt kan vaere berettiget af hensyn til den offentlige sikkerhed, men paa den anden side understreger den gentagne gange og med eftertryk, at for at en foranstaltning skal kunne betragtes som sigtende paa forsyningssikkerheden i den anfoerte betydning, skal den have til formaal at sikre det eksistensminimum, uden hvilket selve statens eksistens ville blive bragt i fare, og det ville vaere umuligt at opfylde befolkningens elementaere behov.
82 Jeg mener, at en saa snaever opfattelse er den eneste, der er forenelig med artikel 36, som er en bestemmelse, der indfoerer en undtagelse fra et grundlaeggende princip i traktaten. Hvis man antog, at der med foranstaltninger til sikring af forsyningen med en bestemt energiform, der er noedvendig for statens og oekonomiens funktion, menes ikke blot foranstaltninger, der har til formaal at sikre et eksistensminimum, men ogsaa foranstaltninger, der har til formaal at skabe forsyningsvilkaar, som er gunstige med hensyn til omkostninger, kvalitet og rationel administration, ville der aabne sig en naesten ubegraenset ramme for mulige undtagelser fra princippet om de frie varebevaegelser; foranstaltninger, som direkte eller indirekte ville vaere forbundet med vilkaarene for produktion af og handel med denne energiform og, i sidste ende, alle foranstaltninger, som vedroerer den energipolitiske sektor i den paagaeldende medlemsstat, ville kunne betragtes som forbundet med »hensynet til den offentlige sikkerhed«. Et saadant resultat ville imidlertid i praksis svare til at lade energipolitik vaere et saerligt unikt hensyn, paa grundlag af hvilket undtagelser fra traktatens artikel 30 og 34 kunne begrundes.
83 Under denne synsvinkel boer de sagsoegte medlemsstaters argumentation om, at indfoerelsen af de anfaegtede enerettigheder er begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed, forkastes. Naar regler, der ikke saerligt og direkte har til formaal at sikre minimumsforsyning med elektricitet og naturgas, ikke kan betragtes som knyttet til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i traktatens artikel 36's forstand, kan det nemlig ikke antages, at opretholdelsen af de omhandlede enerettigheder har hjemmel i denne bestemmelse med den begrundelse, at deres ophaevelse ville indebaere en risiko for den eksisterende mekanisme, hvorigennem der skabes tariffer, som er betalelige for gennemsnitsforbrugeren, eller som er ens i hele landet (saaledes som samtlige de sagsoegte medlemsstater har anfoert), den »optimale drift af det nationale elsystem« (som anfoert af den italienske regering) eller endelig gennemfoerelsen af en medlemsstats energipolitiske maalsaetninger gennem en spredning af denne stats energikilder og dens investeringspolitik (som anfoert af den franske regering).
84 Grundloese er efter min opfattelse ogsaa de argumenter, hvormed den nederlandske, den italienske og den franske regering har haevdet, at enerettighederne til ind- og udfoersel er begrundet i henhold til traktatens artikel 36, fordi det uden disse rettigheder ikke er muligt at foretage en effektiv planlaegning af den for den fremtidige efterspoergsel noedvendige udvidelse af produktionskapaciteten. Det kan naturligvis ikke betvivles, at udformning og udmoentning af en national energipolitik uden en mellem- og langsigtet planlaegning er umulig, navnlig i en sektor som elsektoren, hvor den, der har beslutningsansvaret, er bundet af de ganske saerlige kendetegn for elektricitet (afhaengighed af ledningsnettet, hvis sikkerhed til enhver tid kraever fuldstaendig ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, manglende lagringsmuligheder). Jeg forstaar ogsaa, hvad de naevnte medlemsstater har anfoert om, at en ophaevelse af enerettigheder til indfoersel, og dermed eksistensen af indfoersler foretaget af enkeltstaaende erhvervsdrivende, efter al sandsynlighed ville resultere i, at der opstaar overskud af elektricitet, eftersom den mellem- og langsigtede planlaegning af produktionen i saa fald ville vaere foregaaet under hensyntagen til den efterspoergsel, som ville komme fra disse sidstnaevnte erhvervsdrivende. Imidlertid forklarer hverken den nederlandske, den italienske eller den franske regering overbevisende, hvorfor fremkomsten af disse overskud skulle indebaere en risiko for forsyningssikkerheden, dvs. for sikringen af den minimumsforsyning, der er noedvendig for at beskytte den offentlige sikkerhed. Nederlandenes argumenter herom vedroerer de oekonomiske konsekvenser af fremkomsten af overskud (83) samt disses negative konsekvenser for effektiviteten af det i landet gaeldende planlaegningssystem, mens den franske regering har anfoert, at en opretholdelse af sikkerhedshensyn af produktionskapaciteten paa et hoejere niveau end de behov, der faktisk skal opfyldes, er en for dyr loesning, og den italienske regering har blot anfoert, at fremkomsten af overskud hindrer ENEL i at sikre »det nationale elforsyningssystems optimale drift« (84). Hverken den italienske eller den franske regering redegoer i oevrigt for aarsagerne til, at det nationale planlaegningssystem ikke skulle kunne sikre minimumsforsyningen med elektricitet (og for Frankrigs vedkommende: med naturgas) uden de i Italien og Frankrig gaeldende enerettigheder til udfoersel. Naermere bestemt er der ingen forklaring paa, hvorfor en sikring af den naevnte minimumsforsyning ikke skulle kunne opnaas ved indfoerelse af en begraensning eller et forbud mod udfoersel foretaget af enkeltstaaende erhvervsdrivende, hver gang en bestemt eksportaktivitet eventuelt indebar en risiko for raadigheden over de maengder, der udgoer et minimum for beskyttelse af den offentlige sikkerhed.
c) Konklusion
85 Paa baggrund af ovenstaaende mener jeg, at det boer anerkendes, at den i Nederlandene eksisterende eneret til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning, at de i Italien eksisterende enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet, og at de i Frankrig eksisterende enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet og naturgas er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative ind- og udfoerselsrestriktioner, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 30, henholdsvis artikel 34, og at de dermed indebaerer en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaarene mellem statsborgerne i medlemsstaterne, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 37, stk. 1.
B - Artikel 90, stk. 2
a) Kan artikel 90, stk. 2, begrunde en undtagelse fra traktatbestemmelserne om frie varebevaegelser?
86 Subsidiaert har de sagsoegte medlemsstater anfoert, at selv om de anfaegtede enerettigheder antages at vaere omfattet af artikel 30, 34 og 37, kan de alligevel betragtes som forenelige med traktaten i henhold til artikel 90, stk. 2. I denne bestemmelse er fastsat foelgende: »Virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse ... er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen maa ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse«. Ifoelge de sagsoegte medlemsstaters argumenter er enerettighederne blevet tildelt virksomheder, »der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse«, og en ophaevelse af dem ville hindre opfyldelsen af den saerlige opgave, som er blevet betroet disse virksomheder.
87 Kommissionen har afvist disse argumenter og anfoert, at den paagaeldende traktatbestemmelse ikke kan danne grundlag for statslige foranstaltninger, som er uforenelige med bestemmelserne om frie varebevaegelser. Kommissionen stoetter hovedsagelig denne opfattelse paa den ovennaevnte dom i sagen Campus Oil. Under denne sag (der som naevnt vedroerte fortolkningen af traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser i relation til en national regel, der paalagde importoerer en forpligtelse til at koebe en bestemt maengde hos et raffinaderi i denne stat) havde den graeske regering med henvisning til artikel 90, stk. 2, anfoert, at »et raffinaderi er en virksomhed af almen oekonomisk interesse, og at et saadant foretagende ... ikke har mulighed for at konkurrere med de store olieselskaber, uden at der traeffes saerlige forholdsregler til dets fordel«. I dommens praemis 19 indtog Domstolen foelgende standpunkt til spoergsmaalet: »... artikel 90, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, afstaar fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser. Artiklens stk. 2 har til formaal at fastlaegge de betingelser, hvorunder saerlig de virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er omfattet af traktatens bestemmelser. Imidlertid fritager denne bestemmelse ikke den medlemsstat, der har overdraget en virksomhed en saadan opgave, fra forbuddet mod at traeffe foranstaltninger til fordel for denne virksomhed med henblik paa at beskytte dens aktivitet, der i strid med traktatens artikel 30 hindrer indfoersler fra andre medlemsstater«.
88 Hvis det standpunkt, som Domstolen indtog i den sidste saetning i den anfoerte praemis i Campus Oil-dommen, kan forklares ud fra den paagaeldende bestemmelses placering blandt traktatens konkurrencebestemmelser og ud fra hensynet til, at der ikke aabnes op for andre afvigelser fra bestemmelserne om frie varebevaegelser end dem, der er fastsat i artikel 36, efterlod denne praemis dog spoergsmaal med hensyn til denne vurderings forenelighed med selve ordlyden af bestemmelsen. Efter formuleringen af princippet om, at virksomheder, der har faaet til opgave at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underkastet samtlige regler i traktaten, indeholder artikel 90, stk. 2, nemlig bestemmelse om, at det er muligt at fravige disse regler, faar saa vidt som der ikke sker forskelsbehandling af virksomhederne. Det fremgaar i oevrigt direkte af dette sidste afsnit i den fortolkede bestemmelse, at foranstaltninger, der er omfattet af dens anvendelsesomraade, eventuelt direkte kan beroere ikke blot principperne om sund konkurrence, men ogsaa samhandelen inden for Faellesskabet (85).
89 Uanset ovenstaaende er det standpunkt, som Domstolen indtog i Campus Oil-sagen, imidlertid ikke blevet bekraeftet i senere retspraksis.
I dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen (anfoert i fodnote 64) beskrev Domstolen (praemis 12) formaalet med traktatens artikel 90, stk. 2, saaledes: »Formaalet med artikel 90, stk. 2, der under visse omstaendigheder goer det muligt at fravige traktatens generelle regler, er at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at faellesmarkedets enhed bevares« (min fremhaevelse). Endnu mere entydig er dommen af 10. december 1991, Merci convenzionali porto di Genova (86). I besvarelse af et praejudicielt spoergsmaal, om en virksomhed og/eller et havneselskab maa antages at vaere en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, jf. traktatens artikel 90, stk. 2, og hvor en anvendelse paa disse virksomheder af visse traktatbestemmelser (bl.a. artikel 30) kunne hindre opfyldelsen af de saerlige opgaver, der er blevet betroet dem, udtalte Domstolen (praemis 27), at det ikke fremgik af indlaeggene for Domstolen, at havnearbejde har en saadan almindelig oekonomisk interesse, at det adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter, og den udtalte, at »selv om dette maatte vaere tilfaeldet, ville en anvendelse af traktatens bestemmelser, navnlig reglerne om konkurrence og fri bevaegelighed, vaere til hinder for opfyldelsen af saadanne opgaver« (min fremhaevelse). Endelig tillader artikel 90, stk. 2, ifoelge dommen af 19. maj 1993, Corbeau (87) (praemis 14), efter den rette fortolkning, medlemsstaterne at indroemme virksomheder, som de overdrager udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eksklusive rettigheder, der kan begraense anvendelsen af traktatens konkurrenceregler, i det omfang en begraensning af konkurrencen - eller en udelukkelse af enhver konkurrence - fra andre erhvervsdrivendes side er noedvendig for, at de virksomheder, der er indroemmet eksklusive rettigheder, kan udfoere de saerlige opgaver, som er betroet dem. En tilsvarende afgoerelse blev truffet i den i fodnote 23 naevnte Almelo-dom (praemis 46). Ved - ligesom i disse domme - at anerkende medlemsstaternes mulighed for under fravigelse af artikel 90, stk. 2, at indfoere bestemmelser ikke blot om begraensning, men eventuelt ogsaa om fuldstaendig udelukkelse af konkurrencen, mener jeg, at Domstolen bekraefter den konklusion, som denne bestemmelses ordlyd umiddelbart leder frem til, nemlig at medlemsstaterne principielt ved at fravige bestemmelsen har mulighed for at indfoere foranstaltninger, der afviger ikke blot fra bestemmelserne om beskyttelse af konkurrencen, men ogsaa fra de oevrige traktatbestemmelser (88).
90 De sagsoegte medlemsstater kunne derfor i princippet paaberaabe sig traktatens artikel 90, stk. 2, med henblik paa at begrunde de omhandlede enerettigheder. Tilbage staar naturligvis at undersoege, om de betingelser er opfyldt, hvorunder det ifoelge denne bestemmelse er muligt at formulere den antagelse, at de naevnte rettigheder, paa trods af, at de strider mod artikel 30, 34 og 37, alligevel er lovlige, naar henses til traktatens opbygning (89). Paa denne baggrund vil det nedenfor, under litra b), blive undersoegt saerskilt for hver af de sagsoegte medlemsstater, om en offentlig myndighed har givet indehaverne af de omhandlede enerettigheder til opgave at udfoere en offentlige tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, og i bekraeftende fald, om anvendelse af de relevante traktatbestemmelser, dvs. artikel 30, 34 og 37, i de foreliggende tilfaelde hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er blevet betroet dem. Derefter vil det under litra c) - for det tilfaeldes skyld, at opfyldelsen af den naevnte opgave fordrer en undtagelse fra de paagaeldende traktatbestemmelser - blive undersoegt, om ikke undtagelserne alligevel boer antages at paavirke samhandelen inden for Faellesskabet i en saadant omfang, at det er til skade for Faellesskabets interesser.
b) Har indehaverne af de omhandlede enerettigheder faaet overdraget udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse? Hindrer anvendelsen af reglerne om frie varebevaegelser i bekraeftende fald opfyldelsen af den saerlige opgave, som de er blevet betroet?
aa) Nederlandene
91 Som allerede anfoert (jf. punkt 29, ovenfor) er SEP ved ministeriel bekendtgoerelse af 20. maj 1990 blevet udpeget som den eneste virksomhed med ret til at indfoere elektricitet til Nederlandene til offentlig forsyning (forudsat at det ikke drejer sig om elektricitet med en spaending paa under 500 V). I henhold til artikel 2 i Elektriciteitswet (EW) forholder det sig saaledes, at en virksomhed, der har faaet den naevnte eneret, samt virksomheder, der faar tilladelse til at opfoere eller drive elproducerende enheder bestemt til offentlig forsyning, »er forpligtet til i faellesskab at soerge for, at det nationale elforsyningssystem fungerer tilfredsstillende med de lavest mulige omkostninger og paa en for samfundet forsvarlig maade«. Jeg mener ikke, at det kan bestrides, at SEP i kraft af denne bestemmelse faar tildelt at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand. Selv om dette begreb -r henses til den naevnte bestemmelses specielle karakter -al fortolkes snaevert (90), har elektricitet en saadan betydning for en moderne stat og samfundsoekonomi samt for opfyldelsen af borgernes grundlaeggende behov, at befoejelser som dem, SEP har faaet overdraget ved den naevnte bestemmelse i EW, boer betragtes som det maaske mest typiske eksempel paa en tjenesteydelse, hvis effektive administration ikke vedroerer en bestemt personkreds alene, men alle borgere under ét. Det fremgaar af den gentagne gange naevnte Almelo-dom (jf. praemis 47), at Domstolen betragter det som indlysende, at en virksomhed, der er blevet paalagt at sikre elforsyning i en del af landet, har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse (91).
92 Kommissionen har ikke bestridt, at SEP har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Ved sin beslutning 91/50 (92), som blev vedtaget paa begaering af lokale nederlandske elforsyningsselskaber vedroerende den omstaendighed, at SEP og et regionalt elvaerk havde overtraadt traktatens artikel 85 og 86, udtalte Kommissionen (betragtning 40), at SEP hovedsagelig under hensyn til artikel 2 i EW, faktisk havde til opgave at udfoere »tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse« (93). Derimod betvivler Kommissionen, i hvilket omfang den eneret til indfoersel, som SEP har faaet tildelt, er noedvendig for udfoerelsen af den saerlige opgave, som dette selskab er blevet tildelt. Med hensyn til dette spoergsmaal har Kommissionen anfoert, at SEP i hvert faldt ikke har faaet til opgave at distribuere elektricitet til de endelige forbrugere, og den har anfoert, at den nederlandske regering skal godtgoere, at en ophaevelse af den paagaeldende eneret ville resultere i, at indfoerselsaktiviteterne ville blive koncentreret i de mest indbringende aktiviteter, at dette ville indebaere en risiko for SEP's oekonomiske overlevelse og, at der ikke var nogen alternativer til sikring af SEP's opfyldelse af de forpligtelser, dette selskab havde til at udfoere en offentlig tjenesteydelse.
93 Med hensyn til den nederlandske regerings argumentation vedroerende det her undersoegte spoergsmaal boer man koncentrere sig om foelgende punkt: ifoelge EW's artikel 2 paalaegges SEP en forpligtelse til at soerge for drift af det nationale elforsyningssystem med de lavest mulige omkostninger. Som det i oevrigt kan udledes af ovenstaaende punkt 14 ff. samt punkt 113 i svarskriftet, er alle de regler i EW, som vedroerer spoergsmaalet om fastsaettelse af tariffer for elektricitet, underlagt det princip, at det nationale elforsyningssystems driftsomkostninger skal overvaeltes ensartet paa samtlige forbrugere. Med henblik paa anvendelsen af dette princip findes der i EW en bestemmelse om en mekanisme, inden for hvilken SEP tildeles den centrale rolle. Det drejer sig om foelgende mekanisme: Omkostningerne ved de eksisterende fire elproduktionsselskaber er for 90%'s vedkommende genstand for en faelles administration. Disse virksomheder leverer deres samlede elproduktion til SEP til en fast pris, fastsat af SEP i henhold til de ved produktionen anvendte raavarer. Til disse priser laegger SEP sine egne udgifter til vedligeholdelse af det nationale transportnet og til indfoersel af elektricitet, hvorefter elektriciteten tilbageleveres til produktionsselskaberne efter den tarif, som er fremkommet ved addition, og som kaldes »national basistarif« (LBT). Produktionsselskaberne laegger 10% af de produktionsomkostninger, som ikke er genstand for faelles administration, til LBT og leverer elektriciteten til distributionsselskaberne efter den ved additionen fremkomne tarif, som kaldes »regional basistarif« (RBT), og som ligger inden for de til enhver tid fastsatte oevre graenser. Endelig leverer distributionsselskaberne elektriciteten til forbrugerne efter tariffer, som ikke kan overstige visse oevre graenser, der varierer alt efter forbrugerkategori. Inden for denne ordning bestaar SEP's opgave altsaa i gennem fastsaettelse af den »nationale basistarif« at integrere omkostningerne ved den nationale produktion, transporten gennem hoejspaendingsnettet og indfoerslen, i elprisen, saaledes at der opnaas en ligelig fordeling mellem samtlige forbrugere i landet af den oekonomiske byrde, som det nationale elforsyningssystems driftsomkostninger udgoer, og som under alle omstaendigheder skal holdes paa et saa lavt niveau som muligt.
94 Den nederlandske regering har anfoert, at SEP's saerlige opgave ikke vil kunne opfyldes, hvis man ophaever den omhandlede eneret til indfoersel. Som anfoert i svarskriftets punkt 34 ville den omstaendighed, at en stor del af den i Nederlandene producerede elektricitet i saa fald ville forblive uforbrugt, i sidste ende (aabenbart i lyset af manglen paa lagringsmuligheder og fremkomsten af overskud til senere distribution til forbrugerne) (94) foere til oegede omkostninger ved indenlandsk elproduktion, hvilket udelukkende ville vaere til byrde for distributionsvirksomhederne, der fortsat skal have leveret elektricitet fra det nationale elforsyningssystem og i sidste ende, gennem disse virksomheder, for deres kunder (de endelige forbrugere), hvoraf de fleste, grundet deres lave forbrug, i oevrigt ikke er i stand til at indfoere elektricitet udelukkende til eget forbrug fra udlandet ved at goere brug af den i EW fastsatte mulighed.
95 Af parternes argumentation fremgaar det, at de stiller sig forskelligt paa et vaesentligt punkt: Kommissionen har anfoert, at for at det kan antages, at den omhandlede eneret er begrundet i medfoer af artikel 90, stk. 2, skal det under alle omstaendigheder godtgoeres, at dens ophaevelse forstyrrer SEP's finansielle ligevaegt. Den nederlandske regering har heroverfor anfoert, at det derimod er tilstraekkeligt at godtgoere, at en ophaevelse af eneretten goer det umuligt at overholde et af de principper, der regulerer det nationale elforsyningssystem, og som enerettens indehaver skal overholde. Den omstaendighed, at uenigheden mellem parterne foerst og fremmest angaar dette punkt, fremgaar klart af replikken og duplikken. I replikken har Kommissionen understreget (jf. punkt 35 og 36), at den mener, at eftersom SEP ikke har faaet overdraget at levere elektricitet til de endelige forbrugere, er dette selskab ikke paalagt de forpligtelser, der er anfoert i praemis 48 i Almelo-dommen, som udelukkende vedroerer en distributionsvirksomhed, og den har tilfoejet (punkt 38 og 39), at den nederlandske regerings argument om, at den omhandlede eneret er noedvendig, for at SEP kan udfoere sin opgave med en retfaerdig fordeling af driftsomkostningerne ved det nationale elforsyningssystem, ikke i det foreliggende tilfaelde kan tillaegges det tilsigtede resultat, fordi behovet for, at samtlige elforbrugere deltager i afholdelse af udgifterne til opretholdelse af den indenlandske produktionskapacitet, ikke er en grund, der kan berettige paaberaabelse af traktatens artikel 90, stk. 2. Den nederlandske regering har i duplikken (punkt 66 og 67) anfoert, at for at begrunde den omhandlede eneret paa grundlag af sidstnaevnte bestemmelse, er det ikke noedvendigt at bevise, at dens ophaevelse vil forstyrre SEP's finansielle ligevaegt; men det er derimod tilstraekkeligt at godtgoere, at en ophaevelse forandrer de grundlaeggende principper, som ledelsen af det nationale elforsyningssystem bygger paa, og hvis drift SEP delvis varetager.
96 Jeg mener, at Kommissionens opfattelse af de hensyn, der kan begrunde undtagelser fra traktaten i medfoer af artikel 90, stk. 2, er alt for snaever. Jeg underkender naturligvis ikke den omstaendighed, at bestemmelsens specielle karakter fordrer, at den fortolkes og anvendes med saerlig omhu. Ikke desto mindre mener jeg, at eftersom bestemmelsen ifoelge sin ordlyd udtrykkeligt tillader undtagelser fra traktaten, i det omfang dette er noedvendigt for udfoerelsen af den saerlige opgave, som er blevet betroet en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, boer den antages at have til formaal at sikre ikke blot den naevnte virksomheds finansielle ligevaegt (95), hvilket er en minimumsbetingelse for opfyldelsen af den saerlige opgave, den er blevet betroet, men derudover at sikre de oevrige for opfyldelsen af denne opgave noedvendige betingelser som helhed. Det er tilstraekkeligt, at opgaven ikke falder uden for den kompetence og det ansvarsomraade, der kan betragtes som forbundet med udfoerelsen af en »tjenesteydelse af almindelige oekonomisk interesse«, saaledes som dette udtryk skal forstaas i faellesskabsretten. I dette spoergsmaal er det naturligvis altid Domstolen, der har det sidste ord.
97 Kan den eneret til indfoersel, som SEP er tildelt, paa denne baggrund begrundes i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2? Jeg mener, at dette spoergsmaal boer besvares bekraeftende. Principperne om at holde omkostningerne ved elproduktion paa det lavest mulige niveau og om ligelig fordeling mellem forbrugerne af produktionsomkostningerne og driftsudgifterne i det hele taget vedroerende elforsyningssystemet, er efter min opfattelse affoedt af det samme raesonnement, som gaelder for udfoerelse en af »tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse«: en oekonomisk aktivitet, hvis resultater per definition vedroerer borgerne som helhed (saaledes som det foerst og fremmest er tilfaeldet for elektricitets vedkommende) eller i hvert fald bredere samfundsgrupper, skal udfoeres under hensyn til bl.a. behovet for at minimere omkostningerne (96) og behovet for at sikre visse elementaere former for solidaritet mellem dem, der har eller kan have fordel af udoevelsen af denne aktivitet (97). I det foreliggende tilfaelde er opfyldelsen af de naevnte behov overladt til SEP, der er indehaver af den anfaegtede eneret, og den nederlandske regering har anfoert - efter min mening overbevisende - at en ophaevelse af denne ret, uanset at den ikke truer SEP's finansielle ligevaegt, alligevel vil hindre opfyldelsen af denne »saerlige opgave« af de aarsager, der er redegjort for ovenfor (punkt 94).
98 Kan opgaven imidlertid opfyldes ved andre midler? Kommissionen har besvaret dette spoergsmaal bekraeftende og (jf. replikken, punkt 40) som mulige alternativer henvist til oprettelsen af en »fond beregnet til at finansiere opfyldelsen af en offentlig tjenestes forpligtelser«, indgaaelse af »kontrakter om offentlige tjenester« eller indfoerelse af et gebyr for adgang til ledningsnettet. Jeg mener, at de to foerste af disse alternative forslag bygger paa saa generelle vilkaar, at det ikke kan afgoeres, om en eventuel vedtagelse heraf rent faktisk ville sikre SEP's fuldstaendige opfyldelse af forpligtelserne med hensyn til at opnaa de lavest mulige produktionsomkostninger og en ligelig fordeling af det nationale forsyningssystems driftsudgifter. For saa vidt angaar det tredje af de foreslaaede alternativer, erindrer jeg om, at det oenskede alternativ skal vaere mindre begraensende for samhandelen inden for Faellesskabet end den omhandlede eneret. Hvis det gebyr, importoerer af elektricitet til offentlig forsyning skal betale for at anvende det nationale transportnet, fastsaettes paa et saadant niveau, at importoeren derved maa baere omkostningerne ved den indenlandske produktion af elektricitet noejagtig paa samme maade som en distributionsvirksomhed, der fortsaetter med at faa leveret elektricitet i Nederlandene, vil den mulige konkurrencefordel, som elektricitet produceret uden for Nederlandene eventuelt vil kunne opnaa paa det konkurrencemaessige plan paa grund af den laveste pris, fuldstaendig forsvinde, og formaalet med at fjerne hindringerne for denne vares frie bevaegelighed ville ikke blive opfyldt.
99 Jeg mener, at man kan konkludere, at selv om den omhandlede eneret til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning er en forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion og tillige en forbudt forskelsbehandling af statsborgerne i medlemsstaterne med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaarene, er dens overdragelse til SEP berettiget, fordi det er noedvendigt, at denne virksomhed opfylder de saerlige opgaver, den er blevet betroet i forbindelse med sin udfoerelse af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse.
bb) Italien
100 Det er allerede naevnt (jf. punkt 36, ovenfor), at lov nr. 1643 af 6. december 1962 overlod ENEL opgaven med at udfoere produktions- indfoersels- og udfoersels-, transport-, transformerings-, distributions- og salgsaktiviteter i hele Italien for saa vidt angaar elektricitet uanset dennes oprindelse. Paa denne baggrund kan det ikke bestrides, at ENEL har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand. Kommissionen bestrider ikke direkte dette faktum, men den har anfoert, at den italienske regering ikke har godtgjort, at de enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet, der er overdraget til ENEL, er noedvendige for opfyldelsen af de saerlige forpligtelser, der paahviler denne virksomhed i forbindelse med dens udfoerelse af opgaven.
101 Den italienske regering har heroverfor anfoert, at en ophaevelse af enerettighederne ville goere det umuligt at opfylde den saerlige opgave, som ENEL er blevet betroet, naermere bestemt forpligtelsen til at forsyne forbrugerne med elektricitet til priser holdt paa et lavt niveau, saaledes at landet sikres en jaevn udvikling. I duplikken har den italienske regering anfoert (punkt 8 og 9), at denne forpligtelse, som ENEL er paalagt i henhold til artikel 1 i ovennaevnte lov nr. 1643 af 1962, som fortolket af Corte costituzionale, opfyldes ved opfoerelse og drift af et komplet elforsyningssystem, hvorigennem det er muligt at udligne tabs- og overskudsgivende omraader. Den italienske regering har anfoert, at en ophaevelse af ENEL's enerettigheder imidlertid ville resultere i foelgende: de fleste storforbrugere ville henvende sig til udenlandske leverandoerer (eftersom flere af storforbrugerne endda befinder sig i de norditalienske omraader, hvilket taler for et saadant skift, og fordi disse omraader ikke ligger langt fra landets graenser) og derved fratage ENEL dets hovedkilde til udligning af elforsyningsomkostningerne, der er saerlig hoeje som foelge af behovet for at sikre en stabil forsyning af samtlige forbrugere, herunder de, der er etableret i isolerede eller vanskeligt tilgaengelige egne. Behovet for at udligne disse tab ville foere til en stigning i gennemsnitsprisen paa elektricitet, hvilket ville beroere de forbrugere, som, enten paa grund af et lavt forbrug eller paa grund af den omstaendighed, at de er etableret i omraader, hvorfra det er umuligt eller oekonomisk urentabelt at henvende sig til udenlandske leverandoerer, ikke har noget alternativ til at faa leveret elektricitet fra ENEL (jf. tillige punkt 8 i svarskriftet, navnlig s. 16 i den franske oversaettelse, samt punkt 6 i duplikken).
102 Denne argumentation fra den italienske regerings side finder jeg, for saa vidt angaar den del, der sigter paa at begrunde opretholdelsen af enerettighederne til indfoersel af elektricitet, overbevisende. Paa baggrund af, hvad Domstolen har udtalt i de ovennaevnte domme Corbeau (praemis 15 ff.) og Almelo (praemis 48 og 49), kan bestraebelsen paa, i forbindelse med udfoerelse af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, saa vidt muligt at anvende ens tariffer i hele landet »uden hensyn til de saerlige omstaendigheder i forbindelse med og loensomheden af hver enkelt ekspedition« (98), vaere betinget af, at der indfoeres en mekanisme med sigte paa »udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsomraader« (99), hvis behov for rentabel drift kan begrunde en undtagelse fra traktatens bestemmelser i medfoer af artikel 90, stk. 2. En ophaevelse af ENEL's eneret til indfoersel kan imidlertid under normale omstaendigheder af de af den italienske regering anfoerte grunde vaere til hinder for den udligningsmekanisme, efter hvilken ENEL udjaevner resultaterne fra rentable og mindre rentable omraader, hvori den driver virksomhed. Denne mulighed finder jeg tilstraekkelig til at begrunde den tilsidesaettelse af traktaten, som opretholdelsen af eneretten indebaerer. Hvad Kommissionen i oevrigt har anfoert om, at ENEL's saerlige opgave ville kunne opfyldes med andre midler, maa afvises, foerst og fremmest fordi Kommissionens alternative forslag er saa generelt beskrevet (oekonomisk tilskud til daarligt stillede forbrugere, oprettelse af en »National Stoettefond«), at det ikke kan afgoeres, om de fuldt ud ville kunne sikre opfyldelsen af den paagaeldende saerlige opgave.
103 Den italienske regering har derimod ikke fremfoert nogen overbevisende elementer, der kan forklare, hvorfor en ophaevelse af eneretten til udfoersel af elektricitet skulle vaere til hinder for opfyldelsen af den omtalte eller nogen anden saerlig opgave, som ENEL er blevet betroet (100).
104 Det kan konkluderes, at opretholdelsen af ENEL's eneret til indfoersel af elektricitet - selv om den er en forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion og tillige en forbudt forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaarene - kan begrundes ud fra noedvendigheden af, at ENEL opfylder den saerlige opgave, den er blevet betroet i forbindelse med udfoerelsen af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Derimod kan bevarelsen af samme virksomheds eneret til udfoersel af elektricitet, som er en tilsidesaettelse af artikel 34 og 37, ikke begrundes ud fra denne noedvendighed.
cc) Frankrig
i) Enerettighederne vedroerende elektricitet
105 Det kan ikke bestrides, at EDF, som ved lov nr. 46-628 af 9. april 1946 har faaet til opgave at administrere de nationaliserede elselskaber, er en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Ikke desto mindre er parterne uenige om det noejagtige indhold af EDF's forpligtelser i forbindelse med udfoerelsen af dette hverv. Af de mange argumenter, begge parter er fremkommet med vedroerende dette spoergsmaal, er det kun de argumenter, der omhandler det retlige grundlag for og omfanget af EDF's forpligtelser - hvis opfyldelse ifoelge den franske regerings argumentation ville blive hindret af en ophaevelse af de omhandlede enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet - der er af interesse for udfaldet af naervaerende sag.
106 Af alt det, der er anfoert i svarskriftet og i duplikken, kan det udledes, at den franske regering mener, at en ophaevelse af de naevnte rettigheder ville goere det umuligt for EDF at opfylde foelgende forpligtelser: 1) forpligtelsen til at overholde princippet om ligebehandling af kunderne, 2) forpligtelsen til at levere elektricitet til de lavest mulige priser, 3) forpligtelsen til at udoeve virksomhed med den mindst mulige miljoebelastning, og 4) forpligtelsen til at bidrage til gennemfoerelse af statens fysiske planlaegningspolitik (101).
107 Den franske regering har anfoert, at EDF's forpligtelse til at overholde princippet om ligebehandling af kunderne ifoelge artikel 24 i koncessionsvilkaarene, som efter godkendelse ved dekret udgoer en del af koncessionskontrakten af 27. november 1958 mellem staten paa den ene side og EDF paa den anden side (jf. bilag 4 til svarskriftet). Ved denne kontrakt fik EDF overdraget at drive det overordnede elforsyningsnet (RAG), dvs. det hoejspaendingsnet, der forbinder alle elproduktionssteder (herunder ogsaa internationale forbindelser, hvorigennem der foregaar indfoersel af elektricitet), dels med lavspaendingsnet, hvorigennem elektriciteten leveres af distributionstjenesterne og -virksomhederne til de endelige forbrugere, dels med de forbrugere, som faar leveret elektriciteten direkte fra hoejspaendingsnettet. I henhold til artikel 24 i koncessionsvilkaarene (der efter den franske regerings opfattelse bestaar i en saerlig afart af lighedsprincippet, der, efter Conseil constitutionel's praksis har forfatningsmaessig gyldighed og, efter Conseil d'État's faste praksis forbinder samtlige offentlige tjenester) er EDF, som den, der har faaet overdraget at drive det overordnede forsyningsnet, forpligtet til fuldt ud at overholde lighedsprincippet i forhold til alle kunderne.
108 Kommissionen har ikke bestridt, at EDF er underkastet den naevnte forpligtelse. Tvaertimod mener den, at det hverken fremgaar af de koncessionsvilkaar, der udgoer en del af koncessionsaftalen af 27. november 1958, eller af noget andet element, at EDF har nogen saerlig forpligtelse til at levere elektricitet til de lavest mulige priser. Den franske regering har ikke desto mindre paaberaabt sig artikel 20 og 22 i de naevne koncessionsvilkaar, der har overskriften henholdsvis »Tilpasning af maksimumstariffer« og »AEndring af maksimumspriser«. Selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt paalaegger EDF en forpligtelse til at udforme sine tariffer paa det lavest mulige niveau, mener jeg alligevel, at de som helhed bygger paa dette princip, idet de fastsaetter de vilkaar, hvorpaa det er muligt at haeve de tariffer, som EDF leverer elektricitet til (102). Heraf foelger, at Kommissionens argument om, at EDF ikke er paalagt den her undersoegte forpligtelse, maa forkastes.
109 Endelig kan Kommissionen heller ikke gives medhold i den argumentation, hvormed den bestrider, i hvor stort omfang EDF har faaet overdraget en »saerlig opgave« i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand, paa omraadet for miljoebeskyttelse og fysisk planlaegningspolitik. Det er korrekt, at den franske regering ikke i sit svarskrift naevner noget konkret retligt grundlag for EDF's forpligtelser paa disse to omraader. I duplikken er der imidlertid en henvisning (punkt 35) til bestemmelserne i den mellem staten og EDF indgaaede »contrat de plan« (jf. fodnote 102) for perioden 1993-1996 (103), hvormed EDF nemlig paalaegges konkrete forpligtelser saavel inden for miljoebeskyttelse (artikel 6) som inden for fysisk planlaegningspolitik (artikel 11) (104).
110 Af hvilke grunde vil en ophaevelse af de omhandlede enerettigheder ifoelge den franske regering hindre EDF i at opfylde de naevnte forpligtelser?
Med hensyn til forpligtelsen til at overholde princippet om ligebehandling af EDF's kunder og forpligtelsen til at levere elektricitet til de lavest mulige priser, har den franske regering anfoert foelgende. Hvis eneretten til indfoersel ophaeves, ville EDF's kunder (navnlig de stoerste) henvende sig til udenlandske forsyningskilder, som pr. definition kunne tilbyde mere konkurrencedygtige priser end EDF, og den omstaendighed, at EDF derfor vil blive udelukket fra at benytte disse forsyningskilder, vil resultere i, at gennemsnitsprisen paa elektricitet leveret af EDF ville stige, eftersom EDF fastsaetter en »fast tarif« for elektricitet inden for rammerne af prisfastsaettelsesmekanismen med driftsomkostninger ved levering af elektricitet, hvad enten elektriciteten er indenlandsk produceret eller indfoert fra udlandet.
Hvad i oevrigt angaar EDF's opfyldelse af sine forpligtelser inden for miljoebeskyttelse og fysisk planlaegningspolitik har den franske regering anfoert, at tabet af de kunder, som vil henvende sig til udenlandske forsyningskilder, vil fjerne EDF's indtaegtsgrundlag, der er en forudsaetning for opfyldelsen af disse forpligtelser.
111 Jeg finder den franske regerings argumentation overbevisende for saa vidt angaar den del, der vedroerer den omstaendighed, at EDF i tilfaelde af en ophaevelse af eneretten til indfoersel ikke kan opfylde sine forpligtelser til at levere elektricitet til den lavest mulige pris og ikke kan sikre en ligebehandling af kunderne. En ophaevelse af eneretten til indfoersel kan nemlig, som anfoert af den franske regering, under normale omstaendigheder foere til en stigning i gennemsnitsprisen paa elektricitet, der desuden (medmindre tarifferne forbliver uaendrede med risiko for, at EDF's finansielle ligevaegt forstyrres) vil bebyrde netop de forbrugere, der fortsat faar leveret elektricitet fra EDF, mens de forbrugere, der faar opfyldt deres behov ved hovedsagelig at henvende sig til udenlandske forsyningskilder, altid under paaberaabelse af princippet om den offentlige tjenestes almengyldige karakter vil kunne henvende sig til hjemmemarkedet, naar priserne paa udenlandsk elektricitet ikke laengere er attraktive. Kommissionens argument om, at de forbrugere, der eventuelt henvender sig til udenlandske forsyningskilder, netop er de, der grundet deres stoerrelse nyder godt af saerlige tariffer, der ligger under dem, som anvendes over for de oevrige forbrugere, kan efter min mening ikke oeve indflydelse i det foreliggende tilfaelde; en fastsaettelse paa baggrund af objektive kriterier - og efter en vurdering af konsekvenserne for EDF's finansielle ligevaegt - af saerlige tariffer for visse forbrugerkategorier er en lovformelig fravigelse af lighedsprincippet, men det samme kan ikke antages, naar visse forbrugere med deres eget behov som eneste kriterium henvender sig til udenlandske forsyningskilder, hvorved det bliver umuligt at undgaa en oeget oekonomisk byrde for de oevrige.
112 Tvaertimod mener jeg, at den franske regering ikke har godtgjort, at en ophaevelse af eneretten til indfoersel vil faa en saadan indflydelse paa EDF's opfyldelse af sine forpligtelser med hensyn til miljoebeskyttelse og fysisk planlaegningspolitik, saaledes at opretholdelse af denne eneret kan finde grundlag i traktatens artikel 90, stk. 2. Tabet af de kunder, som vil henvende sig til udenlandske forsyningskilder, kan ikke efter min mening betragtes som et element, der direkte og uafvendeligt medfoerer, at EDF ikke kan opfylde sine forpligtelser paa de naevnte omraader.
113 Endelig har den franske regering ikke anfoert noget argument for saa vidt saerlig angaar EDF's eneret til udfoersel, og hvoraf det fremgaar, hvorfor en ophaevelse af denne ret skulle hindre EDF i at opfylde de umiddelbart ovennaevnte forpligtelser, som den franske regering har opregnet i replikkens punkt 36.
114 Det kan konkluderes, at en opretholdelse af EDF's eneret til indfoersel af elektricitet - paa trods af, at det er en forbudt foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion og tillige en forbudt forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar - er berettiget ud fra noedvendigheden af, at EDF opfylder den saerlige opgave, den har faaet overdraget i forbindelse med sin udoevelse af en offentlig tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Derimod er der heri intet, der berettiger en opretholdelse af den eneret til udfoersel af elektricitet, som denne virksomhed har faaet, og som indebaerer en tilsidesaettelse artikel 34 og 37.
ii) Enerettighederne vedroerende naturgas
115 Kommissionen har ikke bestridt, at GDF er en virksomhed, der har faaet overdraget en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Imidlertid bestrider den det noejagtige indhold af de saerlige forpligtelser, som GDF har i forbindelse med sin udfoerelse af denne tjenesteydelse samt noedvendigheden af at bevare de enerettigheder til ind- og udfoersel, som GDF har faaet med henblik paa at opfylde disse forpligtelser.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694C0157.2
116 Den franske regering har for det foerste anfoert (jf. punkt 20 i svarskriftet), at GDF ikke blot er indehaver af de omhandlede enerettigheder, men tillige har faaet overdraget opgaven med saavel transportfasen som distributionsfasen med hensyn til naturgas. Transport af naturgas gennem hoejtryksnet til levering enten til distributoerer eller industrivirksomheder, der faar leveret naturgas direkte fra hoejtryksnettet, er genstand for en statskoncession. Der er tre koncessionerede selskaber: GDF og to andre selskaber, hvoraf det ene betjener tolv departementer og det andet leverer en konkret ydelse. Distributionen til de endelige forbrugere gennem lavtryksnettet er genstand for overdragelse fra kommunerne. Hovedkoncessionshaveren er GDF, men en andel paa 4% af distributionen varetages af femten andre offentlige virksomheder.
117 Den franske regering har endvidere anfoert, at de forpligtelser, der paahviler GDF, er defineret i koncessionsvilkaarene, der udgoer en del af koncessionsaftalen. Naermere bestemt er der tale om, at de formelle vilkaar ved koncession af transportopgaven, som er godkendt ved dekret efter hoering af Conseil d'État, og som sammen med de eventuelle tilpasninger i hvert enkelt tilfaelde ledsager hver enkelt koncessionskontrakt (jf. bilag VIII til duplikken), paalaegger koncessionshaveren en forpligtelse til at soerge for konstant naturgasforsyning (artikel 19) og en forpligtelse til at behandle sine kunder ens (artikel 23) (105). De formelle koncessionsvilkaar om overdragelse af distributionsarbejdet, som er godkendt ved dekret og udgoer en del af de enkelte koncessionskontrakter (jf. bilag IX, i replikken), paalaegger koncessionshaveren at sikre forsyning af naturgas til enhver person, der anmoder om en saadan ydelse (artikel 17), at sikre konstant levering (artikel 19) samt i enhver henseende at behandle alle sine kunder ens, uanset, hvem de er (artikel 21) (106).
118 Med hensyn til den indflydelse, som en ophaevelse af de omhandlede enerettigheder oever paa GDF's opfyldelse af de naevnte forpligtelser, har den franske regering henvist til sin argumentation vedroerende anvendelsen af traktatens artikel 36 (jf. punkt 78, ovenfor) og anfoert foelgende: Eftersom produktion og handel som regel kontrolleres af nationale monopoler i de lande, der producerer naturgas, er GDF for at kunne opfylde sin forpligtelse til konstant at levere naturgas tvunget til at indgaa kontrakter, der vedroerer saerlig store maengder, og som indebaerer, at GDF paa lang sigt maa paatage sig ofte byrdefulde forpligtelser (»take or pay«-klausuler, deltagelse i meget dyre investeringsprogrammer). Hvis den anfaegtede eneret til indfoersel ophaeves, vil GDF kun kunne kompensere for tabet af de kunder, som ved at indgaa kortsigtede kontrakter med udenlandske leverandoerer opnaar bedre priser end de, som GDF tilbyder (medmindre tarifferne forbliver de samme, hvorved GDF's oekonomiske stabilitet bringes i fare), ved at haeve de tariffer, der anvendes over for de forbrugere, som forbliver kunder hos GDF. Selv om den franske regering har fremfoert denne argumentation for at godtgoere, at en ophaevelse af enerettighederne goer det umuligt for GDF at opfylde sin forpligtelse til konstant levering, viser den efter min opfattelse, at GDF i tilfaelde af en ophaevelse af eneretten til indfoersel afskaeres fra at kunne opfylde en anden af sine forpligtelser, nemlig den, der indebaerer ligebehandling af kunderne (107), hvis det tilmed tages i betragtning, at de af GDF's kunder, som ville henvende sig til udenlandske leverandoerer for at faa opfyldt deres behov til bedre priser end de indenlandske, altid ville bevare retten til, under paaberaabelse af princippet om den offentlige tjenestes almengyldige karakter, atter at henvende sig til GDF, naar som helst de maatte finde det hensigtsmaessigt.
119 I den franske regerings argumentation er der derimod intet, der paa saerlig eller tilstraekkelig entydig vis vedroerer den eventuelle indflydelse, som en ophaevelse af eneretten til udfoersel af naturgas maatte have paa GDF's opfyldelse af sine forpligtelser.
120 Det kan konkluderes, at selv om opretholdelsen af GDF's enerettighed til indfoersel af naturgas er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion samt en forbudt forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaarene, er den begrundet i hensynet til noedvendigheden af at udfoere den saerlige opgave, som GDF har faaet overdraget inden for rammerne af udfoerelsen af en offentlig tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse. Derimod foreligger der intet lovligt grundlag for saa vidt angaar en tilsidesaettelse af artikel 34 og 37 gennem opretholdelse af samme virksomheds eneret til udfoersel af naturgas.
dd) Spanien
121 For fuldstaendighedens skyld skal jeg i de foelgende punkter undersoege, om enerettighederne i Spanien til ind- og udfoersel af elektricitet ville kunne betragtes som noedvendige for opfyldelsen af den saerlige opgave, det statslige selskab Redesa har faaet overdraget, i tilfaelde af, at de bestemmelser i spansk lovgivning, som Kommissionen paaberaaber sig, indfoerer saadanne rettigheder (108).
122 Det er aabenbart, at Redesa, som har faaet overdraget opgaven med en »samordnet drift« af det nationale elektricitetssystem, er blevet betroet udfoerelsen af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand. Alligevel har Kommissionen bestridt, at de enerettigheder, som den mener er overdraget til den naevnte statslige selskab, er noedvendige for opfyldelsen af denne saerlige opgave.
123 I svarskriftet (jf. s. 34 og 35, i den franske oversaettelse) har den spanske regering med hensyn til dette spoergsmaal anfoert foelgende: 1) i henhold til artikel 2, stk. 1, i lov nr. 49/1984 om samordnet drift af det nationale elektricitetssystem er Redesa forpligtet til inden for rammerne af udfoerelsen af en offentlig tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, som den har faaet overdraget, at soerge for, at forsyningen af hjemmemarkedet med elektricitet sker til de lavest mulige priser og paa en saadan maade, at der skabes sikkerhed for og kvalitet i leveringen, og 2) en frigoerelse af den internationale samhandel med elektricitet ville »oeve indflydelse« paa forsyningssikkerheden og »hindre« forsyningen af hjemmemarkedet til en gennemsnitlig minimumspris, idet det eneste resultat heraf ville vaere, at »priserne ville blive presset i vejret«. Imidlertid praeciseres det ikke, hvorfor en ophaevelse af de enerettigheder, som er genstand for Kommissionens soegsmaal, skulle faa det anfoerte resultat.
124 I lyset af denne udefinerbare argumentation fra den spanske regerings side med hensyn til tilstedevaerelse af kriterierne for anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 2, mener Kommission, at enerettighederne ikke ville kunne finde grundlag i den naevnte traktatbestemmelse.
c) Paavirker de omhandlede enerettigheder udviklingen i samhandelen i en saadan grad, at det strider mod Faellesskabets interesser?
125 Tilbage staar at undersoege et sidste spoergsmaal: er de enerettigheder til indfoersel, der gaelder i Nederlandene, Italien og Frankrig, og som i henhold til ovennaevnte redegoerelse kan begrundes i noedvendigheden af at opfylde den saerlige opgave, som rettighedshaverne har faaet overdraget, alligevel ikke forenelige med traktatens ordning, fordi de ikke opfylder den i traktatens artikel 90, stk. 2, andet afsnit, fastsatte betingelse, saaledes at forstaa, at de paavirker udviklingen i samhandelen i en grad, der strider mod Faellesskabets interesser?
126 Ordlyden af artikel 90, stk. 2, andet afsnit, (navnlig brugen af udtrykkene »udviklingen i samhandelen« og verbet »paavirkes«) leder efter min opfattelse frem til den konklusion, at traktatens forfattere med denne bestemmelse har oensket at afvaerge anvendelsen af den specielle bestemmelse i artikel 90, stk. 2, vedroerende foranstaltninger, som, ud over at kunne faa restriktiv virkning for samhandelen inden for Faellesskabet, i praksis faar saadanne restriktive virkninger og tilmed i en saadan udstraekning, at der i praksis ikke eksisterer samhandel inden for Faellesskabet paa det paagaeldende omraade (109).
127 Jeg mener ikke, at de oplysninger, Domstolen har faaet under sagen, aabner mulighed for den antagelse, at de anfaegtede enerettigheder i praksis ver en saadan indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet med elektricitet og naturgas. For det foerste boer det understreges, at de sagsoegte medlemsstater har paaberaabt sig elementer (hvis noejagtighed Kommissionen ikke har bestridt), hvoraf det fremgaar, at paa trods af eksistensen af de anfaegtede enerettigheder til indfoerslen, kan den indfoersel, som disse rettigheders indehavere foretager, slet ikke negligeres. Dvs.:
- Indehaveren af den omhandlede eneret i Nederlandene har i de seneste aar importeret 15% af den samlede elektricitetsmaengde, som leveres gennem det offentlige forsyningssystem (jf. den nederlandske regerings svarskrift, punkt 26 og 123).
- De maengder af elektricitet, som er blevet indfoert til Italien (hvis energimaessige afhaengighed udgoer 80,5% af det samlede behov), steg i 1993 med 11,6% i forhold til 1992, og naaede derved op paa 40 mia. kWh, hvilket ifoelge den italienske regering svarer til den samlede produktion i et land som OEstrig (jf. den italienske regerings svarskrift, punkt 1; i duplikkens punkt 4, har den italienske regering tilfoejet, at 17% af det totale elektricitetsbehov i 1994 blev opfyldt ved indfoersel).
- Den franske regering har anfoert (jf. svarskriftet, punkt 13), at samhandelen med elektricitet svarede til naesten 10% af det samlede forbrug i de tolv medlemsstater.
- Den franske regering har saerligt for saa vidt angaar naturgas anfoert, at Frankrigs behov herfor for 90%'s vedkommende opfyldes af indfoersel, samt at 14% af landets forsyning med naturgas i 1992 blev daekket af indfoersel fra Nederlandene (jf. svarskriftet, side 24 og 27).
128 Uanset disse oplysninger har den omstaendighed, at der i Nederlandene, Italien og Frankrig eksisterer enerettigheder, ikke paavirket udviklingen i samhandelen i en saadan grad, at det beroerer Faellesskabets interesser, hvilket ogsaa fremgaar af indledningen til Raadets direktiver 90/547/EOEF og 91/296/EOEF om transit af elektricitet, henholdsvis naturgas gennem de overordnede net (110). I sjette betragtning til direktivet om transit af elektricitet gennem de overordnede net er nemlig anfoert foelgende: »... mellem de overordnede net i de europaeiske lande foregaar der en udveksling af elektrisk energi, hvis betydning vokser fra aar til aar«. Tilsvarende er ogsaa indholdet af ottende betragtning til direktivet om transit af naturgas gennem de overordnede net (111).
d) Konklusion
129 Paa baggrund af ovenstaaende er en opretholdelse af de i Nederlandene, Italien og Frankrig eksisterende enerettigheder til indfoersel af elektricitet og naturgas i lyset af artikel 90, stk. 2, foreneligt med traktatens system. En opretholdelse af de i Italien og Frankrig eksisterende enerettigheder til udfoersel af elektricitet og naturgas er derimod i strid med traktatens artikel 34 og 37.
IV - Forslag til afgoerelse
Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen at fastslaa foelgende:
»1) I sag C-157/94, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene:
- Kongeriget Nederlandene frifindes.
- Kommissionen betaler Kongeriget Nederlandenes omkostninger.
- Den Franske Republik, Irland og Det Forenede Kongerige betaler deres egne omkostninger.
2) I sag C-158/94, Kommissionen mod Italien:
- Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktatens artikel 34 og 37, ved at opretholde enerettigheder til udfoersel af elektricitet.
- I oevrigt frifindes Den Italienske Republik.
- Hver part betaler sine egne omkostninger.
3) I sag C-159/94, Kommissionen mod Den Franske Republik:
- Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktatens artikel 34 og 37, ved at opretholde enerettigheder til udfoersel af elektricitet og naturgas.
- I oevrigt frifindes Den Franske Republik.
- Hver part betaler sine egne omkostninger.
4) I sag C-160/94, Kommissionen mod Kongeriget Spanien:
- Kongeriget Spanien frifindes.
- Kommissionen betaler Kongeriget Spaniens omkostninger.
- Den Franske Republik, Irland og Det Forenede Kongerige betaler deres egne omkostninger.«
(1) - Efter ikrafttraedelsen af traktaten om Den Europaeiske Union indeholder traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab to bestemmelser vedroerende energisektoren: det bestemmes i artikel 3, litra t), at med de i artikel 2 naevnte maal for oeje skal Faellesskabets virke bl.a. indebaere foranstaltninger paa energiomraadet, mens det i artikel 129 B, stk. 1, bestemmes, at Faellesskabet skal bidrage til oprettelse og udvikling af transeuropaeiske net bl.a. paa energiinfrastrukturomraadet. Det bemaerkes, at i henhold til en erklaering bilagt slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, skulle spoergsmaalet om medtagelse i traktaten af et afsnit vedroerende energiomraadet droeftes paa grundlag af en rapport, som Kommissionen skulle fremlaegge senest i 1996.
(2) - Protokol til aftale vedroerende energiproblemer indgaaet mellem De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater under den 94. samling i Det europaeiske Kul- og Staalfaellesskabs saerlige Ministerraad i Luxembourg den 21.4.1964 (JO 1964, s. 1099).
(3) - Raadets resolution af 16.9.1986 om nye energipolitiske maal for Faellesskabet frem til 1995 og konvergensen mellem medlemsstaternes politik (EFT C 241, s. 1).
(4) - KOM(88) 238 endelig udg.
(5) - EFT L 185, s. 16.
(6) - EFT L 313, s. 30.
(7) - EFT L 147, s. 37.
(8) - Forslag til Raadets direktiv om faelles regler for det indre marked for elektricitet, EFT C 65, s. 4.
(9) - Forslag til Raadets direktiv om faelles regler for det indre marked for naturgas, EFT C 65, s. 14.
(10) - EFT 1994 C 123, s. 1 og 26.
(11) - Efter den mundtlige forhandling er udviklingen accelereret voldsomt med det resultat, at Raadet (energi) under sit moede i Luxembourg den 20.6.1996 har vedtaget en »faelles holdning« vedroerende principperne og vilkaarene for den gradvise oprettelse af det faelles elektricitetsmarked. Raadet har under et senere moede forbeholdt sig at undersoege spoergsmaalet om aabningen af de nationale markeder for naturgas. I henhold til den naevnte »faelles holdning« (der skulle sendes til Europa-Parlamentet til fornyet behandling) er hovedpunkterne i det direktiv, der skal vedtages, foelgende (jf. »Résumé de la position commune du Conseil« i Europe/Documents, nr. 1993, 10.7.1996):
a) Ved udloebet af fristen for gennemfoerelse af direktivets bestemmelser i national ret, skal medlemsstaterne aabne den del af deres marked for konkurrence, som efter et faellesskabsgennemsnit svarer til den maengde elektricitet, der forbruges af kunder, hvis aarlige forbrug overstiger 40 GWh, hvilken andel er beregnet til gennemsnitligt at svare til 22,66% af de nationale markeder. Fra den 1.1.2000 nedsaettes graensen paa 40 GWh til 20 GWh, og fra den 1.1.2003 til 9 GWh.
b) Med hensyn til regulering af adgangen til transport- og distributionsnettet, kan medlemsstaterne vaelge mellem foelgende to metoder:
i) »Adgang til nettet paa baggrund af forhandlinger«: Producenter og visse forbrugere (defineret efter kriterier fastsat af medlemsstaten) foerer forhandlinger med nettets administrator om deres adgang til det paagaeldende net med henblik paa indgaaelse af en kontrakt mellem dem om levering af elektricitet. Administratoren kan naegte adgang til nettet, saafremt der ikke er tilstraekkelig kapacitet.
ii) »Eneopkoeber«: Medlemsstaterne udpeger en juridisk person som eneopkoeber af elektricitet paa det omraade, som nettet daekker. I dette tilfaelde skal medlemsstaterne sikre dels, at prisen for adgang til nettet fastsaettes ud fra objektive kriterier, dels, at forbrugere, der opfylder de af medlemsstaterne fastsatte kriterier, i visse tilfaelde kan indgaa aftaler om levering af elektricitet. »Eneopkoeberen« kan naegte adgang til nettet eller naegte at koebe elektricitet, saafremt der ikke er tilstraekkelig transport- eller distributionskapacitet.
c) Forbrugere, hvis aarlige forbrug overstiger 100 GWh, skal under alle omstaendigheder vaere blandt dem, der faar ret til at indgaa aftaler om levering af elektricitet i henhold til en af de anfoerte metoder (og som dermed i praksis faar gavn af de nationale markeders aabning for konkurrence).
d) For at undgaa uligevaegt i forbindelse med markedernes aabning for konkurrence, skal der i direktivet indsaettes en saerlig bestemmelse med tidsbegraenset gyldighed, i henhold til hvilken det ikke kan forbydes, at der indgaas kontrakt om levering af elektricitet med en forbruger, der har ret til at indgaa lignende kontrakter i en anden medlemsstat, naar denne forbruger opfylder de i begge medlemsstater fastsatte kriterier; saafremt kontrakten ikke kan opfyldes som foelge af forskelle i maaden, hvorpaa de naevnte kriterier fastsaettes i de to medlemsstater, kan Kommissionen paa visse betingelser kraeve den opfyldt.
e) Medlemsstaterne skal kunne paalaegge de virksomheder, der driver forretning i elsektoren, forpligtelser svarende til en offentlig myndigheds for saa vidt angaar forsyningssikkerhed, levering, kvalitet og priser for den leverede elektricitet, samt miljoebeskyttelse.
(12) - Jf. f.eks. kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 16, dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 15, af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, praemis 13, og af 31.1.1984, sag 74/82, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 317, praemis 13.
(13) - Jf. dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 5 ff., af 11.7.1984, sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793, praemis 5 ff., af 14.7.1988, sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, praemis 9 ff., og af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1, praemis 11 ff.
(14) - Jf. dom af 7.5.1987, sag 186/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 2029, praemis 11 ff., af 28.11.1991, sag C-198/90, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5799, praemis 13 ff., og af 31.3.1992, sag C-52/90, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 2187, praemis 23 ff.
(15) - I lyset heraf boer man forstaa indholdet af praemis 14 i dom af 18.5.1995, sag C-57/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1249, ifoelge hvilken det, for at udbedre mangler, som Domstolen havde fastslaaet i en tidligere dom under en af Kommissionen anlagt sag - der blev afvist, fordi paastandene var forskellige fra paastandene i den begrundede udtalelse - »var tilstraekkeligt, at Kommissionen indgav en staevning, som var baseret paa de samme klagepunkter, anbringender og argumenter som den begrundede udtalelse ...« (min fremhaevelse). Jf. endvidere dom af 27.4.1993, sag C-375/90, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2055. Ifoelge denne dom havde Kommissionen under den administrative procedure fremfoert, at de graeske myndigheder havde tilsidesat en faellesskabsforordning, fordi de, efter en kontrol af et parti koed efter metode A, hvorved det var blevet konstateret, at koedet opfyldte hygiejnekravene i den paagaeldende forordning, foretog endnu en kontrol efter metode B, som i henhold til forordningen kun kan anvendes, saafremt kontrollen efter metode A enten ikke har fundet sted eller har vist, at de kontrollerede varer ikke opfylder hygiejnekravene i forordningen. Den Hellenske Republik haevdede, saavel under den administrative procedure som for Domstolen, at den udelukkende havde fulgt metode B. Kommissionen bestred ikke dette, men haevdede foerst over for Domstolen, at de graeske myndigheder under alle omstaendigheder var forpligtet til foerst at foelge metode A. Domstolen udtalte, at denne »argumentation« ikke kunne tages i betragtning, fordi ud over den omstaendighed, at den ikke havde vaeret fremfoert under den skriftlige forhandling, var den heller ikke blevet fremfoert under den administrative procedure. Det er saaledes aabenbart, at tvistens genstand vaesentligt aendrede sig ved fremfoerelsen af den omtalte »argumentation«; mens man i foerste omgang antog, at Den Hellenske Republik havde fulgt metode B, mens metode A allerede var blevet brugt, fremfoerte Kommissionen derefter, at tilsidesaettelsen bestod i manglende anvendelse af metode A (jf. tillige punkt 16 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse i sagen).
(16) - Jf. domme af 12.3.1987, sag 176/84, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1193, praemis 12 ff., navnlig praemis 20, og sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1227, praemis 13 ff., navnlig praemis 23.
(17) - Jf. f.eks. dom af 21.6.1988, sag 415/85, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 3097, praemis 9.
(18) - Jf. dom af 1.6.1994, sag C-317/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2039, praemis 5, og af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, praemis 7.
(19) - Sag 7/68, Sml. 1965-1968, s. 541, org. ref.: Rec. s. 617.
(20) - Sag C-2/90, Sml. I, s. 4431.
(21) - For saa vidt navnlig angaar artikel 37 skal jeg erindre om, at ifoelge Domstolens faste praksis fremgaar det saavel af denne bestemmelses placering i traktatens kapitel om ophaevelse af kvantitative restriktioner, som af den anvendte terminologi, at denne bestemmelse vedroerer handel med varer og ikke erlaeggelse af tjenesteydelser (jf. dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 10, af 28.6.1983, sag 271/81, Mialocq, Sml. s. 2057, praemis 8, af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, praemis 10, af 27.10.1993, forenede sager C-46/90 og C-93/91, Lagauche m.fl., Sml. I, s. 5267, praemis 33, og af 7.12.1995, sag C-17/94, Gervais m.fl., Sml. I, s. 4353, praemis 35).
(22) - Dom af 15.7.1964, sag 6/64, Sml. 1954-1964, s. 531, org. ref.: Rec. s. 1141.
(23) - Dom af 27.4.1994, sag C-393/92, Sml. I, s. 1477.
(24) - Jf. f.eks. dom af 11.7.1985, forenede sager 60/84 og 61/84, Cinéthèque, Sml. s. 2605, praemis 10, og af 30.4.1991, sag C-239/90, Boscher, Sml. I, s. 2023, praemis 7-10.
(25) - Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Sml. I, s. 1039.
(26) - Jf. herom tillige dom af 5.10.1994, sag C-55/93, Van Schaik, Sml. I, s. 4837, praemis 12, 13 og 14.
(27) - Dom af 18.6.1991, sag C-260/89, Sml. I, s. 2925.
(28) - Anfoert i fodnote 21.
(29) - Jf. dom af 22.9.1988, sag 45/87, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4929. I denne sag havde Kommissionen nedlagt paastand om, at Domstolen skulle fastslaa, at Irland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 30, ved i en meddelelse om udbud vedroerende udfoerelse af offentlige bygge- og anlaegsarbejder at tillade indsaettelse af en klausul om, at de materialer, som skulle anvendes ved kontraktens opfyldelse, skulle vaere i overensstemmelse med de irske tekniske specifikationer. Irland anfoerte for Domstolen, at den omtvistede kontrakt ikke vedroerte salg af varer, men udfoerelse af arbejder, hvorved den faldt ind under traktatens anvendelsesomraade vedroerende fri erlaeggelse af tjenesteydelser, og at klausulerne vedroerende de materialer, der skulle anvendes, var rent accessoriske. Domstolen afviste denne argumentation og udtalte (praemis 17), at »det forhold, at en offentlig bygge- og anlaegskontrakt vedroerer en tjenesteydelse, kan derfor ikke bevirke, at en begraensning med hensyn til materialevalget, som er optaget i en meddelelse om udbud, ikke er omfattet af forbudsbestemmelserne i artikel 30«.
(30) - Dom af 4.12.1965, sag 20/64, Sml. 1965-1968, s. 3, org. ref.: Rec. s. 39.
(31) - Sml. 1976, s. 181.
(32) - A.st., s. 207.
(33) - Sag 13/70, Sml. 1970, s. 221, org. ref.: Rec. s. 1089.
(34) - Jf. navnlig praemis 19 ff.
(35) - Dom af 17.2.1976, sag 91/75, Sml. s. 217.
(36) - Det bemaerkes, at dommen af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera, Sml. s. 91, hvormed en national foranstaltning bestaaende i at meddele et statsligt monopol eneret til import af en bestemt vare, udelukkende blev undersoegt i lyset af artikel 37 uden udtrykkelig henvisning til traktatens artikel 30, ikke kan antages at vaere afsagt paa samme grundlag som Miritz-dommen, foerst og fremmest fordi det praejudicielle spoergsmaal, som der blev truffet afgoerelse om, alene vedroerte fortolkningen af artikel 37.
(37) - Sml. s. 975.
(38) - Sml. s. 2011.
(39) - Sml. I, s. 4747.
(40) - Jf. dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649, praemis 7, af 13.3.1979, sag 86/78, Peureux I, Sml. s. 897, praemis 35, af 6.10.1987, sag 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, Sml. s. 3883, praemis 7, af 11.3.1992, forenede sager C-78/90 - C-83/90, Compagnie Commerciale de l'Ouest m.fl., Sml. I, s. 1847, praemis 36, og af 14.12.1995, sag C-387/93, Banchero II, Sml. I, s. 4663, praemis 29.
(41) - Jf. Manghera-dommen, anfoert i fodnote 36 (praemis 9), Miritz-dommen, anfoert i fodnote 35 (praemis 8), dom af 13.3.1979, sag 91/78, Hansen II, Sml. s. 935, praemis 13, og af 7.6.1983, sag 78/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1955, praemis 11, dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, anfoert i fodnote 39 (praemis 42), og dommen i sagen Banchero II, anfoert i fodnote 40 (praemis 27).
(42) - Som Domstolen udtalte i dommen i sagen Hansen II, anfoert i fodnote 41 (praemis 8), ophoerer reglen i artikel 37 ikke med at gaelde efter udloebet af den overgangsperiode, inden for hvilken der skulle ske en gradvis tilpasning af de statslige handelsmonopoler. Derimod fortsaetter den, ogsaa efter dette tidspunkt, med at vaere »sedes materiae« for saa vidt angaar forbud mod opretholdelse eller indfoerelse af foranstaltninger forbundet med disse monopoler, der bestaar i »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«.
Den naevnte overgangsperiode udloeb for Den Franske Republiks, Den Italienske Republiks og Kongeriget Nederlandenes vedkommende, den 31.12.1969 (artikel 8 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, nu artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab).
For Spaniens vedkommende er der i tiltraedelsesaktens artikel 48 fastsat foelgende:
»1. Med forbehold af stk. 2 og 3 i denne artikel tilpasser Kongeriget Spanien fra den 1. januar 1986 gradvis de statslige handelsmonopoler, som er omfattet af EOEF-traktatens artikel 37, stk. 1, i givet fald under hensyntagen til EOEF-traktatens artikel 90, stk. 2, saaledes at det senest den 31. december 1991 sikres, at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket.
2. Fra den 1. januar 1986 ophaever Kongeriget Spanien al eneret til udfoersel.
3. For saa vidt angaar de varer, der er opfoert paa listen i bilag V, ophaeves eneretten til indfoersel senest den 31. december 1991. Afskaffelsen af denne eneret gennemfoeres ved gradvis aabning fra den 1. januar 1986 af importkontingenter for varer fra de nuvaerende medlemsstater ...
Kongeriget Spanien forhoejer kontingenternes stoerrelse paa de betingelser, der er anfoert i det i foerste afsnit omhandlede bilag.
4. ...«
Elektricitet er ikke opfoert paa den liste i bilag V, som er omtalt i artikel 48, stk. 3, ovenfor.
(43) - Jf. Manghera-dommen, anfoert i fodnote 36 (praemis 9), dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels, anfoert i fodnote 31 (praemis 26), dommen i sagen Peureux I, anfoert i fodnote 40 (praemis 30), dommen i sagen Kommissionen mod Italien, anfoert i fodnote 41 (praemis 11), og dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, anfoert i fodnote 39 (praemis 42).
(44) - Konstateringen af, at foranstaltninger, der udgoer kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning som omtalt i artikel 30 og 34, noedvendigvis ogsaa udgoer »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar« i henhold til artikel 37, stk. 1, virker indlysende for saa vidt angaar foranstaltninger, der indebaerer en direkte forskelsbehandling mellem importerede og indenlandske varer. Er det lige saa indlysende, naar det drejer sig om foranstaltninger, der, uanset om de anvendes uden forskel paa importerede og indenlandske varer, alligevel, i medfoer af dommen af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5, betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, fordi de, i hvert fald direkte eller indirekte kan hindre samhandelen i Faellesskabet?
Et bekraeftende svar paa dette spoergsmaal finder ikke blot grundlag i artikel 37, stk. 2 og 3, hvoraf det fremgaar, at der er direkte forbindelse mellem forbuddet mod »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar« og forbuddene i artikel 30 og 34, men det er ogsaa det eneste svar, der er i overensstemmelse med formaalet med artikel 37, stk. 1, der i henhold til ordlyden bestaar i en sikring af den grundlaeggende regel om frie varebevaegelser gennem fjernelse af samtlige de hindringer, der er forbundet med funktionen af statslige handelsmonopoler. Ud fra denne betragtning er det betegnende, at i den i fodnote 41 naevnte dom i sagen Kommissionen mod Italien, der blev afsagt i en sag, som Kommissionen havde anlagt for at faa fastslaaet, at opretholdelse af en given national foranstaltning var i strid med artikel 37, udtalte Domstolen, at den omtvistede foranstaltning blev anvendt uden forskel paa indenlandske og importerede varer, og undersoegte (praemis 12 ff.) ikke blot om foranstaltningen, paa trods af det naevnte kendetegn, kunne indebaere forskelsbehandling, men ogsaa om den i almindelighed »ved at begraense importen af ... varer kan virke ... konkurrencefordrejende, og dermed hindre samhandelen inden for Faellesskabet« (jf. endvidere afsnit III B i generaladvokat Rozès' forslag til afgoerelse i sagen).
Kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er imidlertid ikke de eneste former for »forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar«, der forbydes i artikel 37, stk. 1. Som det fremgaar af de i punkt 19 ff. naevnte domme, kan anvendelsesomraadet for dette forbud tillige omfatte foranstaltninger som indfoerelse af afgifter og told i artikel 12's forstand (jf. Miritz-dommen, anfoert i fodnote 35), eller indfoerelse af afgiftsmaessig forskelsbehandling i traktatens artikel 95's forstand (jf. Peureux I-dommen, anfoert i fodnote 40) under forudsaetning af, at de udgoer en integreret del af statslige handelsmonopolers saerlige funktion, men det kan desuden omfatte andre nationale foranstaltninger, uanset om de er omfattet af anvendelsesomraadet for en anden traktatbestemmelse (jf. dommen i sagen Rewe-Zentrale des Lebensmittel-Grosshandels, anfoert i fodnote 31, navnlig praemis 21).
Dvs. at artikel 37, stk. 1, har dobbelt funktion: paa den ene side fastsaetter den, for at fjerne enhver tvivl, at de grundlaeggende forbud i traktaten, som f.eks. i artikel 12, 30, 34 eller 95, tillige gaelder foranstaltninger, der er knyttet til statslige monopolers funktion, og paa den anden side indeholder den et generelt forbud mod alle andre former for forskelsbehandling, som funktionen af et saadant monopol vil kunne indebaere.
(45) - Jf. endvidere punkt 5 i generaladvokat Roemer's forslag til afgoerelse i sag 82/71, SAIL, Sml. 1972, s. 43, org. ref: Rec. s. 119.
(46) - Jf. eksempler paa saadanne foranstaltninger i fodnote 44.
(47) - Jf. dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, praemis 12, af 28.1.1981, sag 32/80, Kortmann, Sml. s. 251, praemis 11, af 14.6.1988, sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, praemis 32, og af 2.5.1990, sag C-111/89, Bakker Hillegom, Sml. I, s. 1735, praemis 8.
(48) - Jf. dom af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, praemis 13, Almelo-dommen, anfoert i fodnote 23 (praemis 29), og dommen i sagen Banchero II, anfoert i fodnote 40 (praemis 26).
(49) - Den generelle karakter af udtrykket »organ« viser klart, at artikel 37, stk. 1, skal fortolkes saaledes, at det omfatter alle typer organisationsformer for statsmonopoler i medlemsstaterne, uanset den juridiske form, de har efter national ret (jf. generaladvokat Lagrange's forslag til afgoerelse i sagen Costa mod ENEL (anfoert i fodnote 22) samt punkt 32 og 33 i generaladvokat Da Cruz Vilaça's forslag til afgoerelse i Bodson-sagen, anfoert i fodnote 48).
(50) - Hvad angaar den omstaendighed, at enerettigheder foerst og fremmest er monopolrettigheder, jf. f.eks. Rewe-Zentrale-dommen, anfoert i fodnote 40 (praemis 7).
(51) - Angaaende dette spoergsmaal, jf. Bodson-dommen, anfoert i fodnote 48 (praemis 13).
(52) - Den nederlandske regering er tilsyneladende enig i rigtigheden af disse betragtninger. I svarskriftet, hvori den redegoer for sine synspunkter med hensyn til, at ophaevelsen af den omtvistede eneret ville medfoere en forhoejelse af prisen paa elektricitet produceret i Nederlandene, der vil blive overvaeltet paa distributionsselskaberne og derigennem paa de endelige forbrugere, anfoerer den (jf. s. 14 i den franske oversaettelse), at de fleste af disse endelige forbrugere, paa trods af deres lovhjemlede mulighed for selv at importere elektricitet direkte, »grundet deres lave forbrug ikke har noget alternativ med hensyn til leveringskilden«.
(53) - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, anfoert i fodnote 39, hvori Domstolen udtalte (praemis 41), at en medlemsstats eneret til at indfoere og handle med oliemaengder svarende til 65% af efterspoergslen, tillaegger den paagaeldende stat befoejelse til, i medfoer af saavel dens ret til indfoersel som dens ret til samhandel, maerkbart at paavirke indfoerslerne af olieprodukter, og de udgoer derfor et statsmonopol i artikel 37's forstand.
(54) - Som Kommissionen har anfoert i duplikken, er der, efter at sagen mod Kongeriget Spanien er blevet anlagt, udstedt lov nr. 40/1994 af 30.12.1994 om det nationale elektricitetssystem (BOE nr. 313 af 31.12.1994). Ved denne lov, som traadte i kraft den 20.1.1995, blev 1984-loven ophaevet. Denne nyere lov paavirker naturligvis ikke naervaerende sag: ved den sag, der er anlagt med henvisning til traktatens artikel 169, har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at den paagaeldende stat har tilsidesat sine forpligtelser, og at den ikke har bragt dette traktatbrud til ophoer inden for den frist, som Kommissionen havde fastsat i sin begrundede udtalelse. Heraf foelger, at det ved undersoegelsen af denne sag, som Kommissionen har anlagt mod Kongeriget Spanien, er den nationale lovramme, der var gaeldende ved udloebet af den frist, den sagsoegte medlemsstat havde faaet til at efterkomme den begrundede udtalelse (jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Graekenland, anfoert i fodnote 39, praemis 40, og dom af 17.11.1992, sag C-105/91, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 5872, praemis 21), der skal henses til.
(55) - Som den spanske regering har anfoert i sit svarskrift, har Consejo de Estado (som i henhold til den spanske forfatnings artikel 107 er regeringens hoejeste raadgivende organ) i en udtalelse afgivet paa den spanske regerings anmodning, og paa baggrund af regeringens svar paa Kommissionens begrundede udtalelse, formuleret det standpunkt, at saafremt der ikke gaelder en udtrykkelig regel paa omraadet, kan 1984-loven ikke fortolkes saaledes, at den indebaerer overdragelse af eneret til ind- og udfoersel af elektricitet. Indirekte kan det imidlertid udledes af Kommissionens staevning (jf. punkt 36), at Consejo de Estado's opfattelse tilsyneladende stoetter sig paa det fortolkningsprincip, ifoelge hvilket en retsregel, i det omfang dens ordlyd goer det muligt, skal fortolkes saaledes, at den er forenelig med den regel, der gaelder det relevante materiale, og som har overordnet, formel gyldighed. I det foreliggende tilfaelde har Consejo de Estado tilsyneladende accepteret (igen ifoelge staevningen), at, naar henses til den spanske forfatning, navnlig artikel 38 (hvormed der indfoeres frihed til at udoeve oekonomisk virksomhed) og artikel 128 (som giver mulighed for, at fortrinsvis den offentlige sektor udoever visser oekonomiske aktiviteter under den forudsaetning, at dette er lovbestemt), kan overdragelse af eneret, der er et indgreb i den ovennaevnte grundlovssikrede frihed og indebaerer, at den offentlige sektor forbeholdes visse aktiviteter, ikke fortolkningsmaessigt udledes uden udtrykkelig lovbestemmelse herom. Kommissionen bekraefter paa dette punkt sit standpunkt om, at ind- og udfoersel af elektricitet ved 1984-loven, paa trods af dens mangel paa en udtrykkelig henvisning til eneretten, er forbeholdt den offentlige sektor (naermere bestemt Redesa).
(56) - Det bemaerkes, at i det aendrede forslag til direktiv om faelles regler for det indre marked for elektricitet (anfoert i fodnote 10) foreligger reglerne i artikel 21 om fri adgang for producenter og transportoerer af elektricitet til nettet sammen med reglerne i artikel 9 om »det ansvarlige transmissionsselskab«, som, i henhold til denne bestemmelse, ikke blot »har til opgave at styre energistroemmene paa nettet«, og at »opretholde et sikkert, paalideligt og effektivt transmissionsnet«, men ogsaa kan naegte adgang til nettet, saafremt de i artikel 21, stk. 3, naevnte betingelser er opfyldt. Endvidere er det karakteristisk, at Kommissionen i sagen mod Den Franske Republik anerkender noedvendigheden af en central kontrol med et nationalt elektricitetssystem og tilfoejer, at »fjernelse af de eksklusive rettigheder til ind- og udfoersel ville ikke forhindre medlemsstaterne i at overlade det ansvarlige transmissionsselskab visse centrale kontrolfunktioner« (jf. staevningens punkt 29).
(57) - Jf. derimod et tilfaelde, hvori det blev fastslaaet, at en national bestemmelse indeholdt et »indirekte med dog utvivlsomt forbud«, i dom af 7.2.1985, sag 173/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 491, praemis 7.
(58) - Jf. f.eks. dom af 20.3.1990, sag C-62/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 925, praemis 37, hvori Domstolen udtalte, at »i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 paahviler det imidlertid ... Kommission at godtgoere, at det paastaaede traktatbrud foreligger, og Kommissionen kan ikke paaberaabe sig nogen formodning som bevis for, at en medlemsstat har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten«.
(59) - Spoergsmaalet, om artikel 2, stk. 1, litra i), i 1984-loven indeholder bestemmelse om en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative ind- og udfoerselsrestriktioner, for saa vidt Redesa derved opnaar mulighed for, under de fastsatte forudsaetninger, at fastlaegge hver enkelt virksomheds deltagelse i den internationale handel med elektricitet, kan ikke undersoeges med udgangspunkt i naervaerende sag, der som sin genstand har at kortlaegge, i hvilket omfang Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser ved at indfoere enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet. En undersoegelse af det naevnte spoergsmaal ville vaere en utilladelig aendring af det faktiske grundlag for den paastaaede tilsidesaettelse fra den sagsoegte medlemsstats side, saaledes som tilsidesaettelsen er defineret i den begrundede udtalelse (jf. retspraksis anfoert i fodnote 13).
(60) - Jeg erindrer om, at der af de aarsager, jeg har redegjort for i punkt 41 ff., ikke efter min opfattelse eksisterer enerettigheder til ind- og udfoersel af elektricitet i Spanien. Alligevel vil det for forslagets fuldstaendigheds skyld blive taget for givet i den redegoerelse, der foelger, at de enerettigheder, som Kommissionens staevning referer til, faktisk eksisterer i alle medlemsstater.
(61) - Jeg mener, at ogsaa generaladvokat Rozès opfatter betydningen af de paagaeldende praemisser i Manghera-dommen saaledes i sit forslag til afgoerelse i sag 78/82, Kommissionen mod Italien (anfoert i fodnote 41).
(62) - Det bemaerkes, at det praejudicielle spoergsmaal, der blev truffet afgoerelse om ved Manghera-dommen, efter afgoerelsens noejagtige ordlyd at doemme, rejste spoergsmaal, om »handelsmonopolet ... skulle vaere tilpasset saaledes, at det ikke laengere var muligt at diskriminere eksportoerer fra Faellesskabet, saaledes at eneretten til import i forhold til de oevrige medlemsstater bortfaldt ...« (min fremhaevelse).
(63) - Jf. navnlig den generelle formulering i dom af 20.5.1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, praemis 13. Jf. endvidere dom af 26.2.1980, sag 94/79, Vriend, Sml. s. 327, navnlig praemis 10, hvori Domstolen udtalte, at en national regulering, hvorved en medlemsstat enten direkte eller gennem organer oprettet eller godkendt af det offentlige, bl.a. ogsaa forbyder, at personer, der ikke er tilsluttet et af de naevnte organer, indfoerer visse produkter, er uforenelig med traktatens artikel 30.
(64) - Sml. I, s. 1223.
(65) - Kommissionens direktiv 88/301/EOEF af 16.5.1988 om konkurrence paa teleterminalmarkederne (EFT L 131, s. 73).
(66) - Det skal imidlertid bemaerkes, at som det fremgaar af oplysningerne i sagen, er Redesa (der er indehaver af de enerettigheder, som ifoelge Kommissionen eksisterer i Spanien) ikke elproducent. I Nederlandene derimod kan SEP, der er indehaver af den i denne stat eksisterende eneret til indfoersel, betragtes som producent, saaledes som parterne har anfoert (jf. punkt 9 i replikken og punkt 44 i duplikken); ret til produktion tilkommer imidlertid paa visse betingelser ogsaa distributionsselskaber og private. I Italien har bl.a. ENEL ved den ovennaevnte bestemmelse i 1962-loven om nationalisering af elsektoren tillige faaet overdraget at producere elektricitet; ikke desto mindre foreligger der mulighed for, at andre personer (kommunale virksomheder, virksomheder, der producerer elektricitet til eget brug) kan producere elektricitet. I Frankrig producerer EDF elektricitet, men andre personer har ogsaa visse muligheder for at producere elektricitet (produktionsanlaeg, der ikke overstiger 8 000 kWa, produktion, der kontrolleres af lokale forvaltningsorganer ved anvendelse af byaffald som raavare mv.). GDF producerer ikke naturgas.
(67) - Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097, praemis 16.
(68) - Jf. retspraksis efter dommen i sagen Keck og Mithouard, dom af 20.9.1994, sag C-249/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4311, hvori Domstolen udtalte (praemis 28), at en national regel, ifoelge hvilken der stilles krav om forudgaaende tilladelse til indfoersel af visse varer, er i strid med traktatens artikel 30. Mere typisk er dommen af 5.10.1994 i sag C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, Sml. I, s. 5077, hvori Domstolen efter henvisning til Dassonville-dommen udtalte, at (praemis 29) »en medlemsstats bestemmelser, hvorefter private erhvervsdrivende, der indfoerer tyresaed fra en anden medlemsstat til medlemsstaten, er forpligtet til mod betaling at lade saeden opbevare paa et godkendt center, der har eneret til opbevaring og inseminering af saed, udgoer en ... hindring for importen«, fordi »dette krav, (der) gaelder for leddet umiddelbart efter importleddet og laegger en oekonomisk byrde paa importoererne, kan ... begraense omfanget af importen«. Dette raesonnement afspejler sig efter min mening ogsaa i dommen af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Ligur Carni m.fl., Sml. I, s. 6621, praemis 35-38, hvori Domstolen - atter under henvisning til Dassonville-dommen - udtalte, at en national regel, der paalaegger erhvervsdrivende, som indfoerer fersk koed til en kommune, at henvende sig til det kommunale slagteri for at overlade transporten og levering til det endelige bestemmelsessted til en lokal virksomhed, kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet og er derved en foranstaltning med tilsvarende virkning. Den omstaendighed, at den naevnte nationale bestemmelse ogsaa omhandlede varer importeret til en kommune fra andre omraader i samme medlemsstat, ophaever efter min mening ikke dens karakter af en »bestemmelse, som regulerer samhandelen mellem medlemsstaterne«, i det omfang den ogsaa direkte vedroerte de betingelser, som indfoersel af varer fra andre medlemsstater til den paagaeldende kommune kunne vaere omfattet af.
(69) - Som anfoert i punkt 29 ff. har de enkelte forbrugere i Nederlandene ret til at indfoere elektricitet direkte paa den betingelse, at den importerede elektricitet udelukkende anvendes til at daekke egne behov. SEP's eneret til indfoersel, som vedroerer elektricitet bestemt til offentlig distribution, fratager imidlertid distributionsselskaberne muligheden for selv at importere direkte.
(70) - Med hensyn til fastlaeggelsen af betydningen af udtrykket foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, er det i retspraksis fastslaaet, at »der ... ikke stilles krav om bevis for, at foranstaltninger faktisk begraenser indfoerslen af de omhandlede varer« (jf. dom af 16.12.1986, sag 124/85, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 3935, praemis 7, af 20.2.1975, sag 12/74, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 181, praemis 14, og af 24.11.1982, sag 249/81, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4005, praemis 25; jf. tillige dom af 13.3.1984, sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1299, praemis 20).
(71) - Den konstatering, at den i Italien eksisterende eneret til indfoersel er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, fjerner grundlaget for den italienske regerings argument om, at reglerne i Testo Unico nr. 1775 af 14.12.1933, som Kommissionen har paaberaabt sig i staevningen (jf. punkt 37, ovenfor), ikke har noget formaal efter oprettelsen af ENEL, og om, at de kvantitative restriktioner, der fremgaar af disse bestemmelser, derfor ikke laengere findes. Det bemaerkes dog, at de elementer, som Kommissionen paaberaaber sig som bevis for, at disse bestemmelser fortsat anvendes (at der eksisterer en bestemt retsakt, som blev udstedt i 1989, og som gaelder indtil 1997, hvormed der sker en begraensning af de maengder elektricitet, som ENEL aarligt kan indfoere og udfoere) modsiges ikke af den italienske regering i form af noget konkret argument. I svarskriftet er blot anfoert, at det for at opnaa importtilladelse til en bestemt maengde elektricitet er tilstraekkeligt, at ENEL indgiver ansoegning herom. I henhold til retspraksis (jf. f.eks. dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 9) udelukker artikel 30 imidlertid, at der paa samhandelen inden for Faellesskabet kan anvendes nationale regler, som kraever importtilladelser, uanset om dette krav kun er formelt.
(72) - Det er naturligvis et helt andet spoergsmaal [som vil blive undersoegt nedenfor under punkt 2)], om arten og betydningen af denne forbindelse kan berettige indfoerelse af de omtvistede enerettigheder til indfoersel i medfoer af traktatens artikel 36.
(73) - Jeg erindrer om, at Kommissionen har anfoert, at der i Italien og Spanien eksisterer enerettigheder til udfoersel af elektricitet, og at der i Frankrig eksisterer enerettigheder til udfoersel af saavel elektricitet som naturgas. Kommissionens soegsmaal mod Nederlandene rejser ikke spoergsmaal, om der eksisterer enerettigheder til udfoersel i Nederlandene.
(74) - Jf. dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 17 (en medlemsstats afslag paa at meddele eksporttilladelse), og af 23.11.1978, sag 7/78, Thomson m.fl., Sml. s. 2247 (eksportforbud).
(75) - Jf. dom af 15.12.1971, forenede sager 51/71-54/71, International Fruit Company m.fl., Sml. s. 331, praemis 8 og 9, org. ref.: Rec. s. 1107 (forpligtelse, i hvert fald formelt, til at ansoege om tilladelse til udfoersel eller overholdelse af tilsvarende procedure), af 3.2.1977, sag 53/76, Bouhelier, Sml. s. 197, navnlig praemis 16 (krav alene i forbindelse med udfoersel af visse produkter, om tilladelse eller attest vedroerende en vares overensstemmelse med visse specifikationer), af 16.3.1977, sag 68/76, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 515, praemis 14 og 15 (krav ved udfoersel af visse varer om en saerlig udfoerselserklaering), af 26.2.1980, Vriend (anfoert i fodnote 63, praemis 10), af 3.2.1983, sag 29/82, Van Luipen, Sml. s. 151, praemis 9 (mulighed for at kun visse erhvervsdrivende, som er medlemmer af en bestemt organisation oprettet eller kontrolleret af de statslige myndigheder, har mulighed for at udfoere visse varer), af 30.5.1991, sag C-110/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2659, navnlig praemis 24 (hindring eller begraensning, ved forskellige midler, af udfoersel af en bestemt vare for andre erhvervsdrivende end dem, der et medlemmer af et statsligt kontrolleret organ) og af 22.6.1994, sag C-426/92, Deutsches Milch-Kontor, Sml. I, s. 2757, navnlig praemis 42 (systematisk graensekontrol med henblik paa at konstatere et bestemt udfoert produkts sammensaetning og kvalitet). Det er efter min opfattelse betegnende, at Domstolen i to af de ovennaevnte afgoerelser, nemlig Bouhelier-dommen og Vriend-dommen (henholdsvis praemis 8 og 16) anvender den klassiske formulering fra Dassonville-dommen vedroerende de omtvistede nationale foranstaltninger.
(76) - Dom af 8.11.1979, sag 15/79, Groenveld, Sml. s. 3409, praemis 7.
(77) - Jf. dom af 10.3.1983, sag 172/82, Inter-Huiles m.fl., Sml. s. 555, af 9.2.1984, sag 295/82, Rhône-Alpes Huiles m.fl., Sml. s. 575, af 7.2.1985, sag 173/83, Kommissionen mod Frankrig (anfoert i fodnote 57) (organisering i en medlemsstat af en indsamlings- og afsaetningsordning for brugte mineralolier paa en saadan maade, at der derved indirekte indfoeres forbud mod udfoersel af disse produkter til en anden medlemsstat), af 6.10.1987, sag 118/86, Nertsvoederfabriek Nederland, Sml. s. 3883 (nationale bestemmelser, som ved at paalaegge producenter at afstaa affald fra slagtning af fjerkrae i hjemkommunen, indfoerer indirekte forbud mod udfoersel), og af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize, Sml. I, s. 3669 (national regel, hvorefter vin skal aftappes i dyrkningsomraadet og som derved indirekte indfoerer en begraensning af den maengde vin, der kan udfoeres paa fad til andre medlemsstater).
(78) - Jf. fortilfaelde, hvori foranstaltninger er blevet antaget at vaere omfattet af traktatens artikel 34, fordi de begraenser kredsen af personer med ret til at foretage udfoersel, de i fodnote 75 naevnte domme i sagerne Vriend, Van Luipen og Kommissionen mod Graekenland.
(79) - Jf. den i fodnote 70 naevnte retspraksis om foranstaltninger, der er omfattet af anvendelsesomraadet for artikel 30.
(80) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Sml. s. 2727.
(81) - Kongeriget Nederlandenes anbringende om, at den omtvistede eneret til indfoersel kan begrundes som vaerende »uomgaengeligt noedvendig«, jf. Cassis de Dijon-dommen, maa under alle omstaendigheder afvises. Som Kommissionen med rette har anfoert, kan man ikke paaberaabe sig, at en foranstaltning er »uomgaengeligt noedvendig«, medmindre det drejer sig om foranstaltninger, der uden forskelsbehandling anvendes paa saavel indenlandsk fremstillede som importerede produkter (jf. dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, praemis 13, og af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431, praemis 34); i det foreliggende tilfaelde vedroerer de omtvistede enerettigheder til indfoersel i kraft af deres formaal og art udelukkende indfoert elektricitet, saaledes som anfoert ovenfor (jf. navnlig punkt 61). Af samme aarsag maa den spanske regerings anbringende herom forkastes.
(82) - Det bemaerkes, at det er min opfattelse, at disse regler ikke indeholder bestemmelse om saadanne enerettigheder (jf. punkt 41 ff.).
(83) - I henhold til Campus Oil-dommen (praemis 36) forholder det sig saaledes, at, hvis det antages, at en national regel er begrundet i objektive omstaendigheder, der er i overensstemmelse med kravene til den offentlige sikkerhed, »udelukker den omstaendighed, at reglerne er af en saadan art, at man foruden hensynene til den offentlige sikkerhed tillige kan virkeliggoere andre formaal af oekonomisk natur, som medlemsstaten muligvis forfoelger, ikke anvendelsen af artikel 36«. I det foreliggende tilfaelde er en paaberaabelse af de rent oekonomiske konsekvenser af en ophaevelse af de omtvistede enerettigheder imidlertid naturligvis ikke tilstraekkelig for at betragte rettighederne som forenelige med traktaten, eftersom det i hvert fald ikke er bevist, at de er begrundet i hensyn til den offentlige sikkerhed i denne bestemmelses forstand.
(84) - Af disse grunde mutatis mutandus finder jeg ikke den italienske og den franske regerings argumentation overbevisende. De har anfoert, at en ophaevelse af enerettighederne ville fratage ENEL og GDF muligheden for at danne sig et noejagtigt billede af den efterspoergsel, som det bliver noedvendigt at daekke, hvorved de ville blive frataget muligheden for, ud fra den gunstige position, at forhandle indfoersel af store maengder elektricitet (for Italiens vedkommende) og naturgas (for Frankrigs vedkommende): der er ingen forklaring paa, hvorfor indfoersel, efter indgaaelse af »store kontrakter«, om maengder, som skulle vise sig stoerre end den i foerste omgang forudsete efterspoergsel, direkte eller indirekte skulle indebaere en risiko for en minimumsforsyning.
(85) - Jf. vedroerende muligheden for, at en medlemsstat kan paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, for at begrunde en foranstaltning, der fraviger traktatens artikel 37, afsnit VI i generaladvokat Rozès' forslag til afgoerelse i den i fodnote 41 naevnte sag, Kommissionen mod Italien.
(86) - Sag C-179/90, Sml. I, s. 5889.
(87) - Sag C-320/91, Sml. I, s. 2533.
(88) - Generaladvokat Darmon forstaar ogsaa Corbeau-dommens praemis 14 paa denne maade: i sit forslag til afgoerelse i den i fodnote 23 naevnte Almelo-sag naevner han (fodnote 111), at Domstolen, ved at anerkende medlemsstaternes mulighed for under fravigelse af traktatens artikel 90, stk. 2, at traeffe foranstaltninger, der helt udelukker konkurrence, tager afstand fra det standpunkt, den indtog i Campus Oil-dommens praemis 19.
(89) - Med hensyn til de betingelser, hvorunder det ifoelge artikel 90, stk. 2, er tilladt at fravige traktatens bestemmelser, jf. den i fodnote 86 anfoerte dom i sagen Merci convenzionali porto di Genova, praemis 26.
(90) - Jf. dom af 30.1.1974, sag 127/73, BRT, Sml. s. 51, praemis 19.
(91) - Det bemaerkes, at Almelo-dommen blev afsagt i en praejudiciel sag, hvorunder en nederlandsk ret i forbindelse med en voldgiftssag var blevet forelagt et spoergsmaal om gyldigheden af vilkaar i kontrakter indgaaet mellem regionale og lokale elforsyningsvirksomheder, og hvormed disse allerede foer EW's ikrafttraeden var blevet paalagt forbud mod import af elektricitet bestemt til offentlig forsyning.
(92) - Kommissionens beslutning 91/50/EOEF af 16.1.1991 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/32.732 - IJsselcentrale m.fl.) (EFT L 28, s. 32).
(93) - Den klage, som Kommissionens beslutning 91/50 omhandlede, vedroerte klausuler i en aftale indgaaet i 1986 (paa et tidspunkt, hvor EW altsaa endnu ikke var traadt i kraft) mellem de elproducerende selskaber og SEP. Klausulen indroemmede SEP eneret til ind- og udfoersel af elektricitet og paalagde de to parter at fastlaegge i forsyningsaftaler, som de indgik med elforsyningsselskaber, at disse hverken maatte ind- eller udfoere elektricitet. Kommissionen fandt, at den paagaeldende klausul var en tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 1, for saa vidt den havde til formaal og til foelge at begraense private virksomheders ind- og udfoersel. Kommissionen tog derimod ikke stilling til spoergsmaalet, om samme klausul var forenelig med traktaten, for saa vidt den forboed forsyningsselskaberne at indfoere elektricitet bestemt til offentlig forsyning. Ved i oevrigt at konstatere, at dette forbud var indfoert efter EW's ikrafttraeden i medfoer af denne lovs artikel 34, anfoerte Kommissionen (jf. betragtning 50 i beslutning 91/50), at den ikke skulle fastslaa, om en saadan konkurrencebegraensning var berettiget i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, fordi det »ville vaere ensbetydende med at foregribe spoergsmaalet om, hvorvidt den nye lov som saadan er forenelig med EOEF-traktaten«. Retten i Foerste Instans gav den 18.11.1992, sag T-16/91, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2417, ikke medhold i en sag anlagt til proevelse af beslutningen, men ved Domstolens dom af 19.10.1995, sag C-19/93 P, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3319, blev denne afgoerelse delvis ophaevet.
(94) - Med hensyn til dette saerlige kendetegn ved elektricitet, som har grundlaeggende betydning for forstaaelsen af de problemer, som produktion og handel med elektricitet affoeder, jf. bilag IV (s. 68, A.2) til Kommissionens arbejdsdokument (anfoert i fodnote 4) af 2.5.1988 med titlen »Det indre energimarked«, KOM(88) 238 endelig udg. Jf. endvidere punkt 2 i generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse i den gentagne gange anfoerte Almelo-sag.
(95) - Det er i dette lys, at artikel 90, stk. 2, anskues i dommene Corbeau (anfoert i fodnote 87, navnlig praemis 16 ff.) og Almelo (anfoert i fodnote 23, navnlig praemis 49).
(96) - Paa denne maade er der ikke tale om, at fremkomsten af elektricitetsoverskud, som af de ovennaevnte aarsager (punkt 84) indebaerer en risiko for forsyningen, hvorfor dette ikke kan vaere et »hensyn til den offentlige sikkerhed« i traktatens artikel 36's forstand. Imidlertid faar overskuddet betydning paa grund af den negative indflydelse, det kan have for elproduktionsomkostningerne, naar spoergsmaalet betragtes i lyset af traktatens artikel 90, stk. 2.
(97) - Man skal ikke glemme, at de virksomheder, som faar eneret til indfoersel af elektricitet til offentlig forsyning, i lyset af det grundlaeggende princip om elforsynings almengyldige karakter, der gaelder for forvaltning af virksomheder af almindelig oekonomisk interesse (jf. de gentagne gange anfoerte Corbeau- og Almelo-domme, henholdsvis praemis 15 og 48), uanfaegtet ville bevare deres ret til, naar som helst de maatte finde det hensigtsmaessigt, at henvende sig til det nationale forsyningssystem for at faa opfyldt deres behov.
(98) - Jf. Corbeau-dommen, praemis 15. Jf. endvidere Almelo-dommen, praemis 48 og 49.
(99) - Jf. Corbeau-dommen, praemis 17. Jf. endvidere Almelo-dommen, praemis 49.
(100) - Den italienske regering har anfoert, at det paahviler ENEL, foruden den saerlige opgave, som er indgaaende omtalt i teksten, at varetage samtlige de opgaver, der ifoelge Domstolens udtalelser i praemis 48 i Almelo-dommen er paalagt de virksomheder, der skal forsyne landet med elektricitet, at agitere for et rationelt energiforbrug samt en raekke saerlige forpligtelser inden for miljoebeskyttelse. Den italienske regering har imidlertid ikke anfoert nogen saerlige og tilstraekkeligt entydige argumenter, hvoraf det kunne udledes, hvorfor en ophaevelse af eneretten til ind- og/eller udfoersel skulle vaere til hinder for opfyldelsen af ovennaevnte forpligtelser.
Det bemaerkes endvidere, at den italienske regerings argumenter om, at de omhandlede enerettigheder har grundlag i traktatens artikel 130 A og 130 B, under alle omstaendigheder maa afvises. Disse bestemmelser, hvorefter Faellesskabet (naar det udformer og gennemfoerer politikker og aktioner samt gennemfoerer det indre marked) og medlemsstaterne (under udoevelse af deres oekonomiske politik) henser til behovet for at styrke den oekonomiske og sociale samhoerighed i Faellesskabet, kan ikke fortolkes saaledes, at de skaber grundlag for, at medlemsstaterne traeffer foranstaltninger, der tilsidesaetter grundlaeggende traktatbestemmelser som dem, der omhandler de frie varebevaegelser.
(101) - I duplikken (punkt 38) har den franske regering i et svar angaaende Kommissionens argumentation i replikken anfoert, at en ophaevelse af de omhandlede enerettigheder desuden ville goere det umuligt for EDF at overholde princippet om forsyningens almengyldighed. Imidlertid har den franske regering ikke fremfoert nogen saerlige og tilstraekkeligt konkrete argumenter, hvoraf det tydeligt fremgaar, hvorfor den mener, at en ophaevelse af enerettighederne skulle umuliggoere opfyldelsen af denne forpligtelse.
(102) - Den franske regering har ogsaa paaberaabt sig den saakaldte »contrat de plan« indgaaet for perioden 1993-1996 mellem staten og EDF, hvori det i artikel 2 er fastsat, at EDF og de offentlige myndigheder paatager sig en forpligtelse til at nedbringe de gaeldende tariffer med 1,25%. Det bemaerkes, at den naevnte »contrat de plan« efter min mening kan tages i betragtning i denne sag, idet den var traadt i kraft allerede paa det tidspunkt, som Domstolen efter fast praksis (jf. f.eks. dom af 17.11.1992, sag C-105/91, Kommissionen mod Graekenland, anfoert i fodnote 54, praemis 21, og af 1.6.1995, sag C-123/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1457, praemis 7) skal forholde sig til for at afgoere, om den af Kommissionen paastaaede tilsidesaettelse foreligger: den naevnte »contrat de plan« for perioden 1993-1996 gaelder nemlig helt aabenbart fra den 1.1.1993, paa hvilken dato to maaneders fristen, som Den Franske Republik havde faaet ved Kommissionen begrundede udtalelse af 26.11.1992, nemlig endnu ikke var udloebet.
(103) - Med hensyn til muligheden for at hense til den naevnte »contrat du plan« under denne sag, jf. fodnote 102.
(104) - Ifoelge retspraksis vedroerende spoergsmaal om anvendelse af traktatens artikel 90, stk. 2, skal udfoerelsen af en tjeneste af almindelig oekonomisk interesse vaere overdraget til en bestemt virksomhed ved en »retsakt udstedt af en offentlig myndighed« (jf. BRT-dommen, anfoert i fodnote 90 (praemis 20), dom af 14.7.1981, sag 172/80, Zuechner, Sml. s. 2021, praemis 7, og af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen m.fl., Sml. s. 803, praemis 55). Jeg mener ikke, at der er noget til hinder for, at ikke blot en ensidig hensigtserklaering i en lovgivnings- eller forvaltningsakt fra et organ, der udoever en offentlige befoejelse, men ogsaa en hensigtserklaering fra et saadant organ i forbindelse med et kontraktligt forhold, kan anses for en retsakt udstedt af en offentlig myndighed i ovennaevnte forstand, der overdrager udfoerelsen af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse til en bestemt virksomhed, eller som naermere fastsaetter de forpligtelser, der paahviler virksomheden under denne udfoerelse.
(105) - Det bemaerkes, at den bestemmelse, der i duplikken benaevnes som »artikel 23« i de formelle monopolvilkaar om koncessionering af opgaven med transport af naturgas, ikke er den samme som artikel 23 i kopien af de paagaeldende formelle monopolvilkaar, der udgoer bilag VIII til duplikken. Artikel 23 i denne tekst paalaegger ikke udtrykkeligt, saaledes som det fremgaar af den naevnte kopi, koncessionshaveren en forpligtelse til at behandle sine kunder ens.
(106) - I svarskriftet har den franske regering anfoert, at GDF tillige er forpligtet til at sikre levering af naturgas til den lavest mulige pris, mens den imidlertid ikke har anfoert, hvilken konkret hjemmel, der er for denne forpligtelse. Den franske regering har endvidere anfoert, at GDF er paalagt saerlige forpligtelser inden for miljoebeskyttelse og planlaegningspolitik. Som hjemmel herfor paaberaaber den sig imidlertid bestemmelser i tekster, der ikke kan tages i betragtning i naervaerende sag, enten fordi de er senere end den frist, den franske regering havde faaet ved Kommissionen begrundede udtalelse af 26.11.1992 (jf. tillige fodnote 102), eller fordi det ikke praeciseres, om de er senere end det relevante tidspunkt. Naermere bestemt: som hjemmel paa miljoebeskyttelsesomraadet paaberaaber den franske regering sig artikel 10, i de »nye formelle monopolvilkaar« for koncessionering af opgaven med distribution af naturgas, men det fremgaar hverken af duplikken (jf. punkt 41) eller af ordlyden af de naevnte »nye formelle monopolvilkaar« (jf. bilag X til duplikken), paa hvilket tidspunkt den traadte i kraft. Som hjemmel for GDF's forpligtelser inden for planlaegningspolitik paaberaaber den franske regering sig i oevrigt tekster (ministeriel bekendtgoerelse af 17.2.1993, som aendret ved cirkulaere af 5.5.1995, »contrat de plan« mellem staten og GDF for perioden 1994-1996), som ligger senere end ovennaevnte dato, der er afgoerende for den foreliggende sag.
(107) - Af de aarsager, som jeg har redegjort for i fodnote 105, mener jeg, at forpligtelsen til at behandle kunderne ens kun paalaegges GDF ifoelge artikel 21 i de formelle monopolvilkaar for koncessionering af opgaven med distribution af naturgas, men derimod ikke ifoelge artikel 23 i de formelle monopolvilkaar for koncessionering af transporten.
(108) - Jeg erindrer om, at disse regler efter min mening ikke indebaerer saadanne rettigheder (jf. punkt 41 ff.).
(109) - Jf. afsnit C i generaladvokat Rozès' forslag til afgoerelse i sag 78/82, Kommissionen mod Italien, anfoert i fodnote 41.
(110) - Naevnt i punkt 3, ovenfor.
(111) - Med hensyn til betydningen for samhandelen med elektricitet gennem overordnede sammenkoblede net, jf. tillige punkt 87 ff. og punkt 170 i generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse i den gentagne gange anfoerte Almelo-sag.