62018CC0634
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 22 januari 2020 (
1
)
Zaak C‑634/18
Prokuratura Rejonowa w Słupsku
tegen
JI
[verzoek van de Sąd Rejonowy w Słupsku (rechter in eerste aanleg Słupsk, Polen) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2004/757/JBZ – Minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel – Werkingssfeer – Artikel 2, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, onder a) – Persoonlijk gebruik – Grote hoeveelheden drugs – Legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen”
1.
Nullum crimen nulla poena sine lege scripta, praevia, certa et stricta. De bewoordingen van deze spreuk, waarin een heldere regel en een fundamenteel beginsel tot uitdrukking worden gebracht, namelijk dat zowel het strafbare feit als de straf door de wet moet worden omschreven, blijven niettemin voortdurend uitlegging vereisen. (
2
)
2.
In het onderhavige geval verzoekt de Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny [rechter in eerste aanleg Słupsk (14e strafkamer), Polen] om advies voor de uitlegging van kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (
3
). In wezen is de vraag van de verwijzende rechter of een onder het nationale recht vallende situatie waarin het begrip „grote hoeveelheden drugs” – wat krachtens artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 als een strafverzwarende omstandigheid wordt gezien – niet door nationale wetgeving, maar door de nationale rechters op grond van een individuele beoordeling wordt bepaald, verenigbaar is met dat kaderbesluit en het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. Om deze vraag te beantwoorden moet het Hof eerst de vraag bespreken of het bevoegd is om prejudiciële vragen te beantwoorden in gevallen die het bezit van drugs voor persoonlijk gebruik betreffen, een situatie die zich ingevolge artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit buiten de werkingssfeer van dit kaderbesluit bevindt, en of het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) hier van toepassing is. (
4
)
Toepasselijke bepalingen
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
3.
In artikel 7, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) wordt bepaald dat „[n]iemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.”
Unierecht
Verdrag betreffende de Europese Unie
4.
In artikel 31, lid 1, onder e), van het Verdrag betreffende de Europese Unie in de versie die van toepassing was toen kaderbesluit 2004/757 werd aangenomen, wordt bepaald dat gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken „het geleidelijk aannemen van maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel” omvat. Op grond van artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag is de Raad, indien hij met eenparigheid van stemmen op initiatief van een lidstaat of van de Europese Commissie handelt, bevoegd om kaderbesluiten aan te nemen „voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Deze kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Zij hebben geen rechtstreekse werking”.
Handvest
5.
Artikel 49 van het Handvest weerspiegelt artikel 7, lid 1, EVRM en bouwt daarop voort. Het luidt:
„1.   Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing.
2.   Dit artikel staat niet de berechting en bestraffing in de weg van iemand die schuldig is aan een handelen of nalaten dat ten tijde van het handelen of nalaten een misdrijf was volgens de door de volkerengemeenschap erkende algemene beginselen.
[…]”
6.
Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen „gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie […] alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten”. In artikel 52, lid 3, van het Handvest wordt bepaald: „Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door [het EVRM] aan worden toegekend. […]”
Kaderbesluit 2004/757
7.
In kaderbesluit 2004/757 wordt onder meer het volgende overwogen: „De illegale drugshandel vormt een bedreiging voor de gezondheid, de veiligheid en de levenskwaliteit van de burgers van de Europese Unie, alsook voor de wettige economie, de stabiliteit en de veiligheid van de lidstaten.” (
5
)„Het is noodzakelijk minimumvoorschriften betreffende de elementen van de strafbare feiten van illegale handel in drugs en in precursoren aan te nemen, die als grondslag kunnen dienen voor een gemeenschappelijke aanpak op het niveau van de Unie van de bestrijding van die handel.” (
6
) De Europese Unie zou zich moeten concentreren „op de ernstigste drugsmisdrijven”, terwijl „het feit dat bepaalde gedragingen met betrekking tot persoonlijk gebruik niet onder de werkingssfeer van [kaderbesluit 2004/757] vallen, […] niet een richtsnoer van de Raad [vormt] voor de wijze waarop de lidstaten die andere gevallen in hun nationale wetgeving zouden moeten regelen”. (
7
)„De door de lidstaten voorziene straffen, met inbegrip van vrijheidsstraffen, dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn. Om de straf te bepalen, dient rekening te worden gehouden met feitelijke gegevens, zoals de hoeveelheden en de aard van de verhandelde drugs en de vraag of het strafbare feit in het kader van een criminele organisatie is gepleegd.” (
8
)„De doeltreffendheid van de geleverde inspanningen ter bestrijding van de illegale drugshandel, hangt voornamelijk af van het nader tot elkaar brengen van de nationale maatregelen ter uitvoering van dit kaderbesluit”. (
9
)
8.
Artikel 2 luidt als volgt:
„1.   Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de volgende opzettelijke gedragingen bestraft worden wanneer daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is:
a)
het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in- of uitvoeren van drugs;
b)
het kweken van papavers, cocaplanten of cannabisplanten;
c)
het in bezit hebben of aankopen van drugs met het oog op een van de onder a) genoemde activiteiten;
d)
het vervaardigen, vervoeren of distribueren van precursoren in de wetenschap dat ze zullen worden gebruikt voor het illegaal produceren of vervaardigen van drugs.
2.   De in lid 1 beschreven gedragingen vallen niet onder dit kaderbesluit wanneer de betrokkenen uitsluitend beogen te voorzien in hun persoonlijk gebruik als omschreven in het nationale recht.”
9.
Artikel 4 luidt als volgt:
1.   Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 2 en 3 bedoelde feiten worden strafbaar gesteld met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.
Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2 bedoelde feiten worden strafbaar gesteld met een maximumstraf van ten minste 1 tot 3 jaar gevangenis.
2.   Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2, lid 1, onder a), b) en c), bedoelde feiten worden strafbaar gesteld met een maximumstraf van ten minste 5 tot 10 jaar gevangenisstraf, in elk van de volgende gevallen:
a)
het strafbare feit betreft grote hoeveelheden drugs;
[…]”
Nationaal recht
10.
In artikel 62 van de ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (Poolse wet van 29 juli 2005 tot bestrijding van drugsverslaving; hierna: „wet tot bestrijding van drugsverslaving”) is bepaald:
„1.   Eenieder die in strijd met de bepalingen van deze wet in het bezit is van verdovende middelen of psychotrope stoffen wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar.
2.   Indien het strafbare feit bedoeld in lid 1 betrekking heeft op een aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen of psychotrope stoffen, wordt de dader bestraft met een gevangenisstraf van ten minste één en ten hoogste tien jaar.”
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
11.
De Prokuratura Rejonowa w Słupsku (parket van het openbaar ministerie Słupsk, Polen; hierna: „parket”) heeft vervolging ingesteld tegen JI omdat hij onder meer: i) op 7 november 2016 in het bezit was van een aanzienlijke hoeveelheid psychotrope stoffen in de vorm van amfetamine met een totaal nettogewicht van 10,73 gram en verdovende middelen in de vorm van cannabis met een totaal gewicht van 16,07 gram, hetgeen het strafbare feit van artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving oplevert, en ii) op 28 november 2016 in het bezit was van verdovende middelen in de vorm van cannabis met een nettogewicht van 2,00 gram en psychotrope stoffen in de vorm van amfetamine met een nettogewicht van 0,49 gram, wat het strafbare feit van artikel 62, lid 1, van diezelfde wet oplevert.
12.
Vast staat dat de verdovende middelen die JI bezat voor persoonlijk gebruik waren. In de loop van de op de feiten volgende strafrechtelijke procedure heeft JI alle hem ten laste gelegde strafbare feiten bekend.
13.
De Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny merkt op dat kaderbesluit 2004/757 geen omschrijving bevat van het begrip „grote hoeveelheden drugs”. Ook in het nationale recht wordt de in artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving gebruikte term „een aanzienlijke hoeveelheid” drugs niet omschreven. De verwijzende rechter legt uit dat de rechtspraak heeft geprobeerd te voorzien in die leemte door criteria te ontwikkelen om te bepalen of de hoeveelheid drugs „aanzienlijk”, „onaanzienlijk” of „gewoon” is. Deze criteria betreffen het gewicht (in gram, kilogram, ton of aantal porties), het soort verdovende middelen (hard- dan wel softdrugs) en het beoogde gebruik (commerciële doeleinden of persoonlijk gebruik). Het begrip „aanzienlijke hoeveelheid” drugs blijft echter vaag en wordt door verschillende nationale rechters anders ingevuld. De verwijzende rechter geeft verscheidene voorbeelden van uiteenlopende uitlegging van dat begrip in de nationale rechtspraak. (
10
)
14.
Op grond daarvan betwijfelt de verwijzende rechter of die rechtspraak verenigbaar is met het in artikel 7 EVRM opgenomen legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. De verwijzende rechter merkt ook op dat het feit dat het begrip „grote hoeveelheden drugs” niet op Unieniveau is omschreven, maar blijkbaar aan het oordeel van de lidstaten wordt overgelaten, ertoe kan leiden dat burgers van de Europese Unie afhankelijk van de lidstaat waarin zij wonen anders worden behandeld.
15.
De verwijzende rechter merkt op dat deze problemen reeds zijn behandeld door de Trybunał Konstytucyjny (grondwettelijk hof, Polen), die in een uitspraak van 14 februari 2012 verklaarde dat artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving wat betreft het aan „een aanzienlijke hoeveelheid” van een stof gerelateerde bestanddeel van het strafbare feit verenigbaar is met de Poolse grondwet.
16.
Tegen deze achtergrond stelt de verwijzende rechter het Hof de volgende prejudiciële vragen:
„1)
Moet de Unierechtelijke norm van artikel 4, lid 2, onder a), gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder c), van kaderbesluit [2004/757] aldus worden opgevat dat deze bepaling zich er niet tegen verzet dat het begrip ‚een aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen’ telkenmale door de nationale rechter wordt uitgelegd op grond van een beoordeling per geval, en vereist een dergelijke beoordeling niet dat er een geobjectiveerd criterium wordt toegepast, in het bijzonder dat wordt vastgesteld dat de dader in het bezit is van drugs voor het verrichten van de handelingen in de zin van artikel 4, lid 2, onder a), van dit kaderbesluit, namelijk om drugs te produceren, aan te bieden, te koop te stellen, te distribueren, te verhandelen of af te leveren, ongeacht de voorwaarden?
2)
Zijn de voorzieningen in rechte die noodzakelijk zijn om de doeltreffendheid en de doelmatigheid te waarborgen van de Unierechtelijke normen in kaderbesluit [2004/757], en met name in artikel 4, lid 2, onder a), gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder c), daarvan – gelet op het feit dat de [wet tot bestrijding van drugsverslaving] geen precieze omschrijving van het begrip ‚een aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen’ bevat en de uitlegging van deze kwestie overlaat aan het discretionaire oordeel van de rechtsprekende formatie die in een concrete zaak uitspraak doet – toereikend om Poolse burgers de doeltreffende bescherming te garanderen die voortvloeit uit de Unierechtelijke normen tot vaststelling van de minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel?
3)
Is de nationale wettelijke norm van artikel 62, lid 2, van de [wet tot bestrijding van drugsverslaving] verenigbaar met het Unierecht en, in het bijzonder, met artikel 4, lid 2, onder a), gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, onder c), van kaderbesluit [2004/757] en, zo ja, is de wijze waarop het begrip ‚aanzienlijke hoeveelheid psychotrope stoffen en verdovende middelen’ wordt opgevat door de Poolse nationale rechters in strijd met de Unierechtelijke regel dat er een zwaardere straf dreigt voor wie zich met het oog op de handelingen bedoeld in artikel 2, lid 1, onder c), van kaderbesluit [2004/757] schuldig heeft gemaakt aan het bezit van een grote hoeveelheid drugs?
4)
Verzetten de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie (artikel 14 [EVRM] en de artikelen 20 en 21 [van het Handvest], gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, [VEU]) zich niet tegen artikel 62, lid 2, van de [wet tot bestrijding van drugsverslaving], welke voorziet in een zwaardere straf voor het bezit van een – volgens de Poolse nationale rechters – aanzienlijke hoeveelheid psychotrope stoffen en verdovende middelen?”
17.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door het parket, door de Tsjechische, de Nederlandse, de Poolse, de Spaanse en de Zweedse regering en door de Commissie. Ter terechtzitting van 2 oktober 2019 hebben het parket, de Poolse, de Spaanse en de Zweedse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
Beoordeling
Bevoegdheid van het Hof
18.
Het parket betoogt dat het Hof niet bevoegd is om de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden, omdat zij betrekking hebben op de uitlegging van nationaal recht, namelijk van artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving, en op de verenigbaarheid van die bepaling met kaderbesluit 2004/757.
19.
Wat dit betreft is het vaste rechtspraak dat het Hof ingevolge artikel 267 VWEU niet bevoegd is om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van nationaal recht. Het Hof is enkel bevoegd om bepalingen van het recht van de Unie te onderzoeken. (
11
) Wel kan het Hof de nationale rechter alle voor de uitlegging van bepalingen van het recht van de Unie relevante criteria verschaffen, die van nut kunnen zijn om over de werking van bepalingen van nationaal recht te oordelen. Voorts staat het het Hof geheel vrij om de vragen te herformuleren en op die wijze de verwijzende rechter een uitlegging van de bepalingen van het Unierecht te verschaffen waarmee hij het aanhangige geschil gemakkelijker kan oplossen. (
12
)
20.
In casu betreffen de vragen de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757. Om te bepalen of de onderhavige zaak zich binnen het bereik van het recht van de Europese Unie bevindt, is het eveneens nodig om een uitlegging te verschaffen van artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit. De prejudiciële vragen zijn derhalve op het eerste gezicht ontvankelijk.
21.
De Commissie stelt dat het onderhavige geval buiten de werkingssfeer van Kaderbesluit 2004/757 valt. Uit de door de verwijzende rechter gepresenteerde feiten blijkt dat JI drugs voor persoonlijk gebruik in bezit had. Ingevolge artikel 2, lid 2, valt zulk gedrag buiten de werkingssfeer van kaderbesluit 2004/757.
22.
Ter terechtzitting waren het parket en de Poolse, de Spaanse en de Zweedse regering het met de opmerking van de Commissie eens.
23.
Uit de formulering van artikel 2, lid 2, kan inderdaad worden afgeleid dat het bezit van drugs voor iemands „persoonlijk gebruik” niet binnen de werkingssfeer van kaderbesluit 2004/757 valt en dat het het nationale recht is waarmee zulk gedrag wordt geregeld (en bestraft). De uitsluiting van bepaalde vormen van gedrag met betrekking tot persoonlijk gebruik van de werkingssfeer van het kaderbesluit vormt echter, zoals wordt uitgelegd in overweging 4 van het kaderbesluit, niet een richtsnoer van de Raad voor de wijze waarop de lidstaten die andere gevallen in hun nationale recht zouden moeten regelen.
24.
Aldus verklaarde de Poolse regering ter terechtzitting dat in de wet tot bestrijding van drugsverslaving, waarmee kaderbesluit 2004/757 in nationaal recht werd omgezet, bij het vaststellen of het bezit van drugs een strafbaar feit is geen onderscheid wordt gemaakt tussen bezit voor persoonlijk gebruik en bezit voor andere doeleinden. Zo wordt in artikel 62, lid 1 (bezit van verdovende middelen kan worden gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar), en lid 2 (bezit van een aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen kan worden bestraft met een gevangenisstraf van één tot tien jaar), het bezit van drugs onafhankelijk van het doel ervan strafbaar gesteld. Door het bezit van drugs op die wijze te behandelen reikt artikel 62 van de wet tot bestrijding van drugsverslaving tot buiten de werkingssfeer van het in bezit hebben van drugs in de zin van artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit en betreft het ook het bezit van drugs voor persoonlijk gebruik.
25.
De door de Poolse regering verschafte informatie bevestigt aldus dat het nationale recht het bezit van drugs voor persoonlijk gebruik op dezelfde wijze behandelt als het bezit van drugs in verband met de bij artikel 2, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2004/757 strafbaar gestelde drugshandel. (
13
) Bovendien is het ingevolge het Poolse recht alleen mogelijk om een strafrechtelijke procedure voor het bezit van drugs voor persoonlijk gebruik stop te zetten als de betrokken hoeveelheid drugs „onaanzienlijk” is.
26.
Het is vaste rechtspraak dat het Hof bevoegd is om uitspraak te doen over verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffende bepalingen van het Unierecht in situaties waarin de feiten van de gevallen waarover de nationale rechters zich buigen buiten de directe werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar bepalingen van het Unierecht toepasselijk zijn ingevolge het binnenlandse recht, wanneer daarin voor interne situaties voor dezelfde benadering als die van het Unierecht is gekozen. (
14
) In die omstandigheden heeft de Unie er immers stellig belang bij dat ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst de overgenomen bepalingen of begrippen van Unierecht op uniforme wijze worden uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moeten vinden. (
15
)
27.
Onder voorbehoud van de noodzakelijke verificatie van de feiten door de nationale rechter, dunkt me dat deze rechtspraak hier van toepassing is. Met de wet tot bestrijding van drugsverslaving is kaderbesluit 2004/757 in nationale wetgeving omgezet. Door artikel 62 van die wet is de benaderingswijze uit het Unierecht ook van toepassing op situaties die anders buiten de werkingssfeer van het kaderbesluit zouden vallen. Met name worden strafbare feiten waarbij „aanzienlijke hoeveelheden verdovende middelen” zijn betrokken, in artikel 62, lid 2, van die wet als strafverzwarende omstandigheden aangemerkt. Ik ga ervan uit dat dat begrip de omzetting in nationaal recht is van het begrip „grote hoeveelheden drugs” in artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757. Bezit voor persoonlijk gebruik wordt op dezelfde wijze omschreven en strafbaar gesteld als bezit binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 1, onder c), van het kaderbesluit.
28.
De bestanddelen van die strafbare feiten worden in het kaderbesluit bepaald en moeten daarom, als begrippen uit het Unierecht, uniform worden uitgelegd. Het kaderbesluit geeft geen omschrijving van „grote hoeveelheden drugs”. Het is derhalve aan het Hof om de betekenis van dat begrip waar nodig te verhelderen, teneinde toekomstige verschillen bij de uitlegging ervan te voorkomen.
29.
Bovendien volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de bindende aard van kaderbesluiten tot gevolg heeft dat de nationale autoriteiten, met inbegrip van nationale rechters, verplicht zijn om het nationale recht uit te leggen in overeenstemming met het Unierecht. De nationale rechter die bij de toepassing van zijn nationale recht tot uitlegging daarvan moet overgaan, moet dit zo veel mogelijk doen in het licht van de bewoordingen en het doel van het kaderbesluit, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. (
16
)
30.
Ter terechtzitting heeft de Spaanse regering betoogd dat het begrip „grote hoeveelheden drugs” in artikel 4, lid 2, onder a), van het kaderbesluit irrelevant is wanneer drugs in bezit zijn voor persoonlijk gebruik. In het kader van de onderhavige procedure wijs ik die stelling van de hand. De reden daarvoor is dat de nationale wetgever de keuze heeft gemaakt om bezit voor persoonlijk gebruik en bezit voor de handel op dezelfde wijze te behandelen. Daarom is de uitlegging van wat „grote hoeveelheden drugs” zijn in beide situaties relevant.
31.
De Spaanse en de Zweedse regering hebben aangevoerd dat de in het arrest Ullens de Schooten (
17
) uiteengezette beginselen niet op het onderhavige geval van toepassing zijn, omdat er geen behoefte is aan een uniforme uitlegging van begrippen waarvan de Europese wetgever vond dat daarvan in het kader van een kaderbesluit geen omschrijving behoefde te worden gegeven. Het beginsel dat Unierecht op uniforme wijze moet worden uitgelegd is echter ook van toepassing op de uitlegging van bepalingen van kaderbesluiten. (
18
) In de gevallen dat een bepaling van Unierecht lidstaten enige beoordelingsvrijheid laat bij de toepassing ervan, is een gezaghebbende en uniforme uitlegging van de betekenis van die bepaling van het Unierecht een essentieel vertrekpunt voor het bepalen van de grenzen van die beoordelingsvrijheid.
32.
Het is in elk geval vaste rechtspraak dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechters uitsluitend aan de nationale rechter is om met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van elk concreet geval zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van het vonnis, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer vragen van nationale rechters betrekking hebben op de uitlegging van een bepaling van Unierecht, is het Hof dus in beginsel verplicht daarop te antwoorden. (
19
)
33.
Gelet hierop ben ik van mening dat het Hof bevoegd is om de voorgelegde vragen te beantwoorden.
Toepasselijkheid van het Handvest
34.
De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van verscheidene artikelen van het Handvest om te bepalen of de door de verwijzende rechter beschreven nationaalrechtelijke situatie verenigbaar is met het Unierecht.
35.
De Commissie geeft in haar schriftelijke opmerkingen blijk van twijfel of het Handvest in casu van toepassing is. Zij is van mening dat met artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving geen Unierecht ten uitvoer wordt gebracht.
36.
In artikel 51, lid 1, van het Handvest wordt bepaald dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
37.
Uit vaste rechtspraak volgt dat „de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten. In zoverre heeft het Hof reeds eraan herinnerd dat het een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, niet aan het Handvest kan toetsen. Wanneer daarentegen een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, moet het Hof, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of deze regeling verenigbaar is met de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert”. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat „de door het Handvest gewaarborgde grondrechten [dus] moeten […] worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, zodat er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden. Wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden.”„Wanneer daarentegen een juridische situatie niet binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid.” (
20
) Met het begrip „ten uitvoer brengen van het Unierecht” in de zin van artikel 51 van het Handvest wordt aldus verondersteld dat „er tussen een Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel een verband bestaat dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere”. (
21
)
38.
Het is duidelijk dat het Hof niet kan oordelen over de uitlegging van het kaderbesluit zonder daarbij rekening te houden met het Handvest, wat primair Unierecht is. (
22
) Zoals ik in punten 26 tot en met 28 supra heb uiteengezet, is met artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving de in artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 bepaalde strafverzwarende omstandigheid betreffende „grote hoeveelheden drugs” omgezet in nationaal recht. Het is derhalve duidelijk dat die bepaling nationale wetgeving is die „binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt”: het is zelfs het vehikel waarmee Polen „het Unierecht [ten uitvoer brengt]” (in dit geval het kaderbesluit) in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
39.
De uitspraak die het Hof zal doen over de uitlegging van artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 in het licht van het Handvest zal (uiteraard) de uitlegging van artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving bepalen met betrekking tot personen die beschuldigd worden van het bezit van een „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen” voor de handel. Het behoeft geen betoog dat een lidstaat in die context verplicht is om zich te voegen naar de door het Handvest gewaarborgde grondrechten. Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat het vaste rechtspraak is dat door Protocol nr. 30 bij de Verdragen (
23
) de toepasbaarheid van het Handvest in Polen niet ter discussie wordt gesteld en dat het evenmin is bedoeld om de Poolse Republiek vrijstelling te verlenen van de verplichting om de bepalingen van het Handvest na te leven. (
24
)
40.
Het kaderbesluit, het zij nog maar eens gezegd, heeft alleen betrekking op „de ernstigste drugsmisdrijven” (
25
) en houdt zich aldus wel met de handel bezig, maar niet met consumptie voor persoonlijk gebruik. Wat het eerstgenoemde betreft wordt de verdachte beschermd door de voorwaarde dat de uitlegging die aan de strafverzwarende omstandigheid in verband met „grote hoeveelheden drugs” wordt gegeven, aan het Handvest moet voldoen. In artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving wordt echter, zoals we hebben gezien, geen enkel onderscheid gemaakt tussen bezit voor persoonlijk gebruik en bezit voor de handel. Het was de keuze van de nationale wetgever om de twee situaties op precies dezelfde manier te behandelen.
41.
Kan het tegen deze achtergrond juridisch juist zijn dat terwijl artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving een bedoeling moet hebben die verenigbaar is met het Handvest, wanneer iemand op grond van het artikel wordt beschuldigd van een van „de ernstigste drugsmisdrijven” (de strafverzwarende omstandigheid met betrekking tot drugshandel), exact dezelfde bepaling een andere (per hypothese niet met het Handvest verenigbare) bedoeling kan hebben wanneer zij wordt gebruikt om iemand te vervolgen voor een minder ernstig strafbaar feit, namelijk het bezit van dezelfde hoeveelheid drugs voor persoonlijk gebruik?
42.
Het zal uiteindelijk aan de nationale rechter zijn om in het licht van zowel het nationale grondwettelijk recht als de eisen van het EVRM een antwoord op die vraag te geven. Ik beperk mij tot twee opmerkingen.
43.
Ten eerste zou een dergelijke uitkomst volgens mij zowel vreemd als ongepast zijn. Onmiddellijk dienen zich vragen aan betreffende de samenhang en evenredigheid van een dergelijke behandeling in het kader van de strafwet, en betreffende het probleem van de rechtszekerheid als één enkele wetstekst twee totaal andere betekenissen heeft, naargelang de tekst wordt gebruikt voor de vervolging van i) het bezit van grote hoeveelheden drugs voor de handel of ii) het bezit van grote hoeveelheden drugs voor persoonlijk gebruik. Om die reden verwerp ik de optie dat een dergelijk onderscheid vanuit juridisch oogpunt correct is.
44.
Ten tweede is het duidelijk dat dit Hof de nationale rechter aanwijzingen moet geven over een met het Handvest verenigbare uitlegging van artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757. Anders zal de nationale rechter niet in staat zijn om het geval dat hij voor zich heeft op te lossen.
Prejudiciële vragen
45.
De vier prejudiciële vragen kunnen het beste samen worden behandeld. In essentie wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757, in samenhang met artikel 2, lid 1, onder c), van datzelfde besluit en met de respectievelijk in de artikelen 20, 21 en 49 van het Handvest vervatte beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en de legaliteit inzake delicten en straffen, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die de strafverzwarende omstandigheid in verband met „grote hoeveelheden drugs” niet definieert aan de hand van een objectief criterium (zoals het doel van het bezit van de drugs), maar de uitlegging van dat begrip overlaat aan de individuele beoordeling per geval door de nationale rechterlijke instanties.
Uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de strafverzwarende omstandigheid met betrekking tot het bezit van grote hoeveelheden drugs tot het bezit van drugs voor doeleinden die niet worden opgesomd in kaderbesluit 2004/757
46.
Artikel 2, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2004/757 betreft „het in bezit hebben of aankopen van drugs” om een van de activiteiten te ondernemen die zijn vermeld op de (uitgebreide) lijst in artikel 2, lid 1, onder a). (
26
) In artikel 4, lid 2, onder a), van het kaderbesluit wordt een strafverzwarende omstandigheid geïntroduceerd, die „[wordt] strafbaar gesteld met een maximumstraf van ten minste 5 tot 10 jaar gevangenisstraf”, wanneer bij de strafbare feiten die worden omschreven in artikel 2, lid 1, onder a), b) en c), „grote hoeveelheden drugs” betrokken zijn. Met artikel 2, lid 2, worden gedragingen die worden genoemd in artikel 2, lid 1, buiten de werkingssfeer van het kaderbesluit gehouden als „de betrokkenen” met die gedragingen uitsluitend beogen te voorzien in hun persoonlijk gebruik als omschreven in het nationale recht. (
27
)
47.
De lidstaten behouden echter de vrijheid om het bezit van grote hoeveelheden drugs voor persoonlijk gebruik als een strafverzwarende omstandigheid te behandelen. Het kaderbesluit bepaalt dat er „minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel” in worden vastgesteld. (
28
) De lidstaten kunnen dus per definitie verder gaan dan die minimumvoorwaarden.
48.
In overweging 4 van het kaderbesluit wordt de nuttige opmerking gemaakt dat „het feit dat bepaalde gedragingen met betrekking tot persoonlijk gebruik niet onder de werkingssfeer van […] [kaderbesluit 2004/757] vallen, […] niet een richtsnoer van de Raad [vormt] voor de wijze waarop de lidstaten die andere gevallen in hun nationale wetgeving zouden moeten regelen.” Die overweging weerspiegelt de ontstaansgeschiedenis van het kaderbesluit. Het Europees Parlement introduceerde artikel 2, lid 2, als amendement op het voorgestelde kaderbesluit om uitdrukking te geven aan het subsidiariteitsbeginsel. Het gaf daarbij de toelichting dat het amendement inhield dat als lidstaten dat wilden, zij persoonlijk gebruik strafbaar konden stellen, maar dat het kaderbesluit daartoe geen verplichting bevatte. (
29
) Met deze analyse stem ik in. Het staat de lidstaten dus vrij om het bezit van drugs voor persoonlijk gebruik strafbaar te stellen en de bestanddelen van dat strafbare feit en de eraan verbonden sancties te bepalen.
49.
Ik kom daarom tot de conclusie dat artikel 2, lid 1, onder c), en lid 2, en artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 er niet aan in de weg staan dat de lidstaten de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de strafverzwarende omstandigheid met betrekking tot het bezit van grote hoeveelheden drugs voor de handel, zoals in voormelde bepalingen omschreven, uitbreiden tot drugsbezit dat niet onder de in dat kaderbesluit genoemde strafbare feiten valt.
Het begrip „grote hoeveelheden drugs” in artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 en de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en legaliteit inzake delicten en straffen
50.
Staat de uitlegging van het in artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 gebezigde begrip „grote hoeveelheden drugs” in het licht van deze beginselen in de weg aan een situatie waarin de uitdrukking waarmee dat begrip in nationaal recht wordt omgezet, niet door de wetgever wordt omschreven, maar per afzonderlijk geval door de nationale rechterlijke instanties wordt uitgelegd?
51.
In kaderbesluit 2004/757 wordt geen omschrijving gegeven van het in artikel 4, lid 2, onder a), vermelde begrip „grote hoeveelheden drugs”, dat een van de verzwarende omstandigheden is die tot zwaardere straffen leidt voor de strafbare feiten waarvan de bestanddelen in het kaderbesluit worden bepaald.
52.
Het doel van kaderbesluit 2004/757 is om minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot de bestanddelen van en de sancties op strafbare feiten op het gebied van de illegale drugshandel. (
30
) Toentertijd werden kaderbesluiten gebruikt om wetten en regelingen in de lidstaten op de desbetreffende rechtsgebieden dichter bij elkaar te brengen. Zulke besluiten waren bindend voor wat betreft het te bereiken resultaat, maar de keuze van vorm en methode werd aan de lidstaten gelaten. (
31
)
53.
In kaderbesluit 2004/757 wordt dus slechts als minimumvereiste aan de lidstaten opgedragen om een strafverzwarende omstandigheid in hun strafrecht op te nemen, waarbij de keuze van vorm en methoden aan hun eigen oordeel wordt overgelaten. Van de lidstaten wordt ook gevraagd dat zij waarborgen dat de straffen voor zulke strafbare feiten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. (
32
) Overweging 9 vormde daarnaast een stimulans voor de lidstaten om de doeltreffendheid te waarborgen van de inspanningen om de illegale drugshandel aan te pakken.
54.
De stukken die in dit geding aan het Hof zijn overgelegd, hadden voor het Hof slechts beperkt nut bij de vaststelling van wat de „grote hoeveelheden drugs” zijn die leiden tot de in artikel 4, lid 2, onder a), van het kaderbesluit geformuleerde strafverzwarende omstandigheid. Met de nodige terughoudendheid geef ik hier ter verheldering de volgende gedachten in overweging, zodat het begrip een zekere concrete betekenis krijgt.
55.
Ten eerste kan voor een deel worden vastgesteld wat een „grote hoeveelheid” is door te zien naar het tegenovergestelde: de kleine hoeveelheid drugs waarvan mag worden aangenomen dat zij dient voor de persoonlijke behoeften van degene die ze bezit. Een voorraad waar iemand voor op zijn hoogst een paar weken genoeg aan heeft, is geen „grote hoeveelheid”. Omgekeerd, hoeveelheden waar een individuele verslaafde voor een jaar genoeg aan heeft, zijn wel grote hoeveelheden en kunnen op de reële mogelijkheid duiden dat de drugs geen persoonlijk gebruik dienen, maar bedoeld zijn voor de handel.
56.
Ten tweede lijkt het mij logisch om te concluderen dat iemand in het bezit van „grote hoeveelheden drugs” is als de gevonden drugs uit veel verschillende drugs bestaan die elk in een bescheiden hoeveelheid aanwezig zijn dan wel uit een zeer aanzienlijke hoeveelheid van één enkel verdovend middel. Wederom wijzen beide fenomenen volgens mij meer in de richting van bezit voor de handel dan bezit voor persoonlijk gebruik.
57.
Ten derde denk ik dat het relevanter is om als meeteenheid voor „hoeveelheid” uit te gaan van de „dosis” die van een bepaald verdovend middel nodig is om in een roes te geraken dan van het gewicht. Verschillende drugs leiden tot verschillende psychotrope effecten. Personen die beschikken over de voor de bestrijding van de drugshandel vereiste technische deskundigheid, zullen aanvaardbare richtlijnen kunnen opstellen over wat voor veelgebruikte drugs onder „dosis” moet worden verstaan en de richtlijnen kunnen uitbreiden wanneer er (helaas) nieuwe drugs worden ontwikkeld. Hoeveel een „grote hoeveelheid” is, zal daarmee vergelijkbaar zijn (voor verschillende soorten drugs) als het wordt uitgedrukt in het aantal dosissen, maar wanneer gemeten in termen van gewicht kan er voor onderscheiden verdovende middelen sprake zijn van sterk verschillende hoeveelheden.
58.
Tegen die achtergrond hebben de lidstaten een behoorlijke keuzevrijheid bij het vaststellen van de exacte waarden waarmee zij het begrip „grote hoeveelheden drugs” op hun grondgebied invullen. Zij moeten echter waarborgen dat de toepassing van het strafrecht in redelijke mate voorzienbaar (
33
) is, en dat de doeltreffendheid van het kaderbesluit niet in gevaar komt.
59.
De verwijzende rechter merkt op dat als gevolg van de keuzevrijheid die de lidstaten hebben bij de omzetting van het begrip „grote hoeveelheden drugs”, verschillende regelingen kunnen gelden in het strafrecht in de verschillende lidstaten. Bovendien kan het gebrek aan nauwkeurigheid in de onderhavige nationale wetgeving ertoe leiden dat personen die ongeveer dezelfde strafbare feiten begaan een uiteenlopende behandeling krijgen. (
34
)
60.
Wat de eerste vraag van de verwijzende rechter betreft, is het niet de bedoeling van kaderbesluit 2004/757 om de toepasselijke bepalingen betreffende de bestanddelen van strafbare feiten en de straffen op het betrokken gebied geheel te harmoniseren. Daaruit volgt dat verschillen tussen de nationale omzettingsmaatregelen niet kunnen worden geacht de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie te schenden. (
35
)
61.
Wat betreft de tweede vraag vereisen volgens vaste rechtspraak de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie dat behoudens objectieve rechtvaardiging vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld. (
36
)
62.
In de onderhavige zaak blijkt niet uit de aan het Hof verstrekte gegevens dat vergelijkbare situaties door de wet tot bestrijding van drugsverslaving verschillend worden behandeld. Evenmin vormt het feit dat nationale rechters een zekere vrijheid hebben bij de uitlegging van nationaal recht op zich een schending van die beginselen.
63.
De door de verwijzende rechter geschetste situatie moet echter worden benaderd vanuit de invalshoek van het in artikel 49 van het Handvest neergelegde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. Het Handvest is van toepassing omdat één enkele bepaling in het nationale recht (artikel 62, lid 2, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving) zowel dient ter omzetting van artikel 4, lid 2, onder a), van het kaderbesluit als betrekking heeft op situaties (bezit voor persoonlijk gebruik) die buiten de werkingssfeer van dat besluit vallen (zie punten 36 e.v. supra).
64.
De verwijzende rechter spreekt zijn twijfel uit of een situatie waarin het nationale recht het begrip „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen” niet definieert en de rechtspraak dat begrip niet altijd op dezelfde wijze uitlegt, verenigbaar is met dat beginsel.
65.
De Poolse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen bevestigd dat het nationale recht inderdaad geen omschrijving geeft van „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen”. De Poolse regering stelt dat de rechterlijke instanties daardoor in staat worden gesteld om rekening te houden met de relevante omstandigheden van elk afzonderlijk geval, wat essentieel is om goed te kunnen beoordelen of er sprake was van een „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen”. Daarbij moeten de nationale rechters de beginselen toepassen die volgen uit de rechtspraak van de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen). Ter terechtzitting verwees de Poolse regering naar rechtspraak van 23 september 2009 van die rechter, waarin bepaalde richtsnoeren werden gegeven om te beoordelen of de omstandigheden in een bepaald geval wezen op een „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen”.
66.
Het beginsel dat delicten en straffen door de wet omschreven moeten worden en de daaruit voortvloeiende voorwaarden met betrekking tot voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en het ontbreken van terugwerkende kracht zijn van het hoogste belang zowel in de rechtsorde van de Europese Unie als in de nationale rechtsorden. Dat beginsel is neergelegd in artikel 49 van het Handvest, maar vormt ook een deel van de grondwettelijke tradities die de lidstaten gemeenschappelijk hebben. (
37
)
67.
Ingevolge artikel 52, lid 3, van het Handvest heeft het in het artikel 49 van het Handvest gewaarborgde recht dezelfde betekenis en werkingssfeer als het door het EVRM gewaarborgde recht, waarbij is inbegrepen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). (
38
)
68.
Ingevolge het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen moeten bepalingen in de strafwet voldoen aan bepaalde eisen ten aanzien van toegankelijkheid en voorzienbaarheid, zowel wat de omschrijving van het strafbare feit als de vaststelling van de sanctie betreft. (
39
)
69.
Het aan dat beginsel inherente vereiste van nauwkeurigheid van de toepasselijke wet houdt in dat de delicten en de daarop gestelde straffen duidelijk in de wet moeten worden omschreven. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, indien nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven uitlegging, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. (
40
)
70.
Het EHRM heeft verklaard dat „als gevolg van het beginsel dat wetten algemeen toepasselijk moeten zijn, de bewoordingen van een wet niet altijd nauwkeurig zijn. Dat betekent dat het onvermijdelijk is dat veel wetten in meer of mindere mate vaag zijn geformuleerd, en dat de uitlegging en toepassing ervan afhankelijk is van de praktijk. Dientengevolge is er in elk rechtsstelsel, hoe duidelijk wettelijke bepalingen – inclusief strafrechtelijke bepalingen – ook zijn geformuleerd, altijd een onvermijdelijk element van rechterlijke uitlegging. Er zal altijd behoefte bestaan aan verheldering van twijfelpunten en aan aanpassing aan veranderende omstandigheden. Hoewel zekerheid zeer wenselijk is, kan het bovenmatige starheid met zich brengen, en moet de wet gelijke tred met veranderende omstandigheden kunnen houden. Ook als de betrokken persoon in een mate die redelijk is in de gegeven omstandigheden deskundig juridisch advies moet inwinnen om de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen, kan een wet nog steeds aan de voorwaarde van voorzienbaarheid voldoen.” (
41
) Bovendien „hangt het niveau van nauwkeurigheid dat wordt verlangd van binnenlandse wetgeving, die in elk geval niet in elke eventualiteit kan voorzien, in aanzienlijke mate af van de inhoud van de betrokken regeling, de aangelegenheden die de regeling bestrijkt en de status van degenen die de regeling aangaat.” (
42
)
71.
Dienaangaande wordt in de rechtspraak van dit Hof het standpunt ingenomen dat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen „niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de geleidelijke verfijning van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid langs de weg van rechterlijke uitlegging verbiedt, zolang die uitlegging redelijkerwijs kan worden voorzien”. (
43
)
72.
Uit de zojuist aangehaalde rechtspraak volgt dat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen het volgende verlangt: i) de wet moet delicten en de daaraan verbonden straffen duidelijk omschrijven; ii) de wet moet toegankelijk en voorzienbaar zijn; iii) het feit dat bepaalde bepalingen rechterlijke uitlegging vereisen betekent niet automatisch dat niet aan deze vereisten is voldaan (dit geldt ook voor strafrechtelijke zaken); iv) het niveau van nauwkeurigheid dat van de nationale wetgeving wordt verlangd, hangt in aanzienlijke mate af van de aard en de context van die wetgeving; v) hieruit volgt dat waar bijvoorbeeld de aard van grondwettelijke bepalingen een minder hoog niveau van nauwkeurigheid rechtvaardigt (
44
), het strafrecht, dat vaak tot zware gevangenisstraffen kan leiden, een hoger niveau van nauwkeurigheid vereist; vi) geleidelijke verfijning van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid door middel van rechterlijke uitlegging is toegestaan, mits deze uitlegging redelijkerwijs voorzienbaar is; vii) de justitiabele moet echter in staat zijn om te beoordelen (met behulp van deskundig juridisch advies in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is) wat de gevolgen van een bepaalde handeling kunnen zijn en voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld.
73.
Naar mijn mening omvat dat laatste punt ook de beoordeling van de mate waarin men mogelijk strafrechtelijk aansprakelijk is, en in het bijzonder of er verzwarende omstandigheden in aanmerking genomen zullen worden die zwaardere straffen met zich mee kunnen brengen, en hoe zwaar die straffen dan zijn.
74.
Het is aan de nationale rechter om na te gaan of in de door hem beschreven situatie, waarin het begrip „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen” niet door de wet tot bestrijding van drugsverslaving wordt omschreven, maar door de rechterlijke instanties in elk individueel geval wordt uitgelegd, de justitiabele in staat is om te weten voor welke handelingen of nalatigheden hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld en hoe ver die aansprakelijkheid reikt.
75.
De hiërarchie, verbanden en wisselwerking tussen verschillende rechterlijke instanties worden bepaald door de rechtsorde van elke lidstaat. Tegen die achtergrond maak ik hier met enige schroom de volgende algemene opmerkingen die de verwijzende rechter kunnen ondersteunen bij de uitvoering van die taak.
76.
Uit de door de verwijzende rechter aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat de nationale rechtspraak in de periode van 1997 (dus voordat het kaderbesluit en de wet tot bestrijding van drugsverslaving waren aangenomen) tot 2012 een kwantitatief criterium toepaste om te bepalen wat „aanzienlijke hoeveelheden verdovende middelen” waren, welk criterium was afgeleid van het aantal personen voor wie de betroffen hoeveelheid drugs een eenmalige roes konden veroorzaken. Volgens de verwijzende rechter is de referentienorm echter variabel. (
45
) Nationale rechters vullen deze regels met verdere criteria aan. (
46
)
77.
De Poolse regering wees op de rol van de hogere rechterlijke instanties om toe te zien op de uniforme toepassing van het strafrecht. Zij vestigde de aandacht van het Hof op de vaste rechtspraak van de Sąd Najwyższy (van 2006 tot 2018) waarin het begrip „aanzienlijke hoeveelheden verdovende middelen” wordt omschreven door middel van één enkel kwantitatief criterium: een hoeveelheid die op hetzelfde moment voorziet in de behoefte van ten minste enkele tientallen verslaafden. Verder maakte zij ook melding van enige aanvullende of ondergeschikte criteria, zoals de massa van het product, de aard (soft of hard) en of het was bedoeld voor de handel of voor persoonlijk gebruik. De Sąd Najwyższy oordeelde in zijn vonnis van 23 september 2009 ook dat „een poging van de Sąd Najwyższy om een semiwettelijke omschrijving [van dat begrip] op te stellen zou neerkomen op een ongeautoriseerde uitoefening van het prerogatief van de wetgever” en dat „geen [enkele] door de Sąd Najwyższy opgestelde [modelomschrijving] alle mogelijke toekomstige situaties zou kunnen omvatten, gegeven de huidige snelheid van technologische ontwikkelingen (en de productie van nieuwe synthetische drugs, die nog gevaarlijker zijn voor het menselijk leven en de menselijke gezondheid, en met steeds kleinere hoeveelheden het gewenste effect teweeg kunnen brengen)”.
78.
De voortschrijdende ontwikkeling van het strafrecht door de rechtspraak is een goed verankerd en noodzakelijk onderdeel van de Europese rechtstraditie. (
47
) Dat is in het bijzonder het geval waar het omstandigheden betreft die te maken hebben met stoffen zoals drugs. Door de aard, variëteit, effecten en intrinsieke eigenschappen van verschillende soorten drugs is het moeilijk om een in alle situaties geldige omschrijving te maken van wat onder „grote hoeveelheden” van die stoffen moet worden verstaan. Zoals het EHRM heeft geoordeeld, „betekent de behoefte om bovenmatige starheid te vermijden en om gelijke tred met veranderende omstandigheden te houden dat het onvermijdelijk is dat veel wetten in meer of mindere mate vaag zijn geformuleerd”. De uitlegging en de toepassing van dergelijke wetten zijn afhankelijk van de praktijk. (
48
)
79.
Desondanks wordt naar mijn mening met een situatie waarin de bestaande rechtspraak van de lagere rechterlijke instanties een justitiabele niet in staat stelt om te weten of het bezit van een hoeveelheid drugs waarmee meerdere tientallen personen in een roes kunnen geraken, voldoende is als strafverzwarende omstandigheid, of dat alleen sprake is van dat strafbare feit als men een hoeveelheid in bezit heeft die voldoende is voor honderden (of zelfs duizenden) personen, niet voldaan aan het criterium van voorzienbaarheid. Dat zou boven het niveau van flexibiliteit uitgaan dat nodig is om bovenmatige starheid te vermijden en om gelijke tred te houden met veranderende omstandigheden. Als de feiten overeenstemmen met die welke de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing naar voren heeft gebracht, dan leidt het geharmoniseerde criterium dat door de rechtspraak van de Sąd Najwyższy tot stand zou zijn gekomen, naar mijn mening niet tot een redelijk voorzienbare toepassing van het strafrecht. De Sąd Najwyższy heeft ook aangegeven dat hij niet bereid is om het begrip „aanzienlijke hoeveelheid verdovende middelen” uitgebreider te omschrijven, omdat hij van oordeel is dat hij zich dan de rol van wetgever zou toe-eigenen. (
49
) In die omstandigheden is de onbeperkte uitlegging van geval tot geval door de nationale rechters van de verzwarende omstandigheid van wat een „aanzienlijke hoeveelheid” drugs is, niet verenigbaar met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.
80.
Mijn conclusie is derhalve dat de uitlegging van artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 in het licht van de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en legaliteit inzake delicten en straffen niet in de weg staat aan een situatie waarin de uitdrukking waarmee het begrip „grote hoeveelheden drugs” wordt omgezet in nationaal recht, niet wordt omschreven door de wetgever, maar wordt verhelderd door middel van uitlegging in de rechtspraak. Met die uitlegging moet de betrokken persoon echter in staat zijn om het bestaan en de omvang van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid te beoordelen wanneer hij in het bezit van een bepaalde hoeveelheid drugs wordt aangetroffen. Een uitlegging van geval tot geval van dat begrip door de nationale rechters op basis van een criterium dat geen redelijke mate van voorzienbaarheid en zekerheid biedt, is niet verenigbaar met het in artikel 49 van het Handvest neergelegde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. Het is aan de nationale rechter om te bepalen of dat inderdaad de situatie is die binnen zijn nationale rechtsorde bestaat.
Conclusie
81.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Sąd Rejonowy w Słupsku – XIV Wydział Karny gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„–
Artikel 2, lid 1, onder c), en lid 2, en artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel staan er niet aan in de weg dat de lidstaten de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de strafverzwarende omstandigheid met betrekking tot het bezit van grote hoeveelheden drugs voor de handel, zoals in voormelde bepalingen omschreven, uitbreiden tot drugsbezit dat niet onder de in dat kaderbesluit genoemde strafbare feiten valt.
–
De uitlegging van artikel 4, lid 2, onder a), van kaderbesluit 2004/757 in het licht van de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en legaliteit inzake delicten en straffen staat niet in de weg aan een situatie waarin de uitdrukking waarmee het begrip ‚grote hoeveelheden drugs’ wordt omgezet in nationaal recht, niet wordt omschreven door de wetgever, maar wordt verhelderd door middel van uitlegging in de rechtspraak. Met die uitlegging moet de betrokken persoon echter in staat zijn om het bestaan en de omvang van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid te beoordelen wanneer hij in het bezit van een bepaalde hoeveelheid drugs wordt aangetroffen. Een uitlegging van geval tot geval van dat begrip door de nationale rechters op basis van een criterium dat geen redelijke mate van voorzienbaarheid en zekerheid biedt, is niet verenigbaar met het in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. Het is aan de nationale rechter om te bepalen of dat inderdaad de situatie is die binnen zijn nationale rechtsorde bestaat.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Zie bijvoorbeeld mijn conclusie in de zaak IK (Uitvoering van een bijkomende straf), C‑551/18 PPU, EU:C:2018:890. Zie ook de conclusie van wijlen mijn hooggeachte collega-advocaat-generaal Bot in de zaak M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:564, punt 74, waarin eraan wordt herinnerd dat het beginsel dat strafbare feiten en sancties door de wet moeten worden omschreven, een van de essentiële beginselen van het hedendaagse strafrecht is, waarop in het bijzonder is gewezen door de Italiaanse criminoloog Cesare Beccaria, die de werken van Montesquieu [De l’Esprit des Lois (boek XI, hoofdstuk VI, „De la Constitution d’Angleterre”), 1748] aanhaalde in zijn beroemde verhandeling Over misdaden en straffen (1764).
(
3
)	PB 2004, L 335, blz. 8.
(
4
)	PB 2007, C 303, blz. 1.
(
5
)	Overweging 1.
(
6
)	Overweging 3.
(
7
)	Overweging 4.
(
8
)	Overweging 5.
(
9
)	Overweging 9.
(
10
)	Zie punt 76 en de voetnoten 45 en 46 infra.
(
11
)	Arrest van 21 juli 2011, Fuchs en Köhler, C‑159/10 en C‑160/10, EU:C:2011:508, punt 30.
(
12
)	Arrest van 5 maart 2009, Kattner Stahlbau, C‑350/07, EU:C:2009:127, punten 24 en 25.
(
13
)	Zie het Verdrag van 20 december 1988 van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (Treaty Series, deel 1582, blz. 95). Artikel 3, lid 2, van dit verdrag luidt: „Met inachtneming van haar grondwettelijke beginselen en de grondbeginselen van haar rechtsstelsel dient elke Partij de maatregelen te nemen die nodig zijn om, in overeenstemming met haar nationale wetgeving strafbaar te stellen, indien opzettelijk begaan: het bezit, de aankoop of de teelt van verdovende middelen of psychotrope stoffen voor persoonlijk gebruik in strijd met de bepalingen van het Verdrag van 1961, het Verdrag van 1961 zoals gewijzigd, of het Verdrag van 1971.” Zowel de Europese Unie als Polen is partij bij dat verdrag.
(
14
)	Zie in dat verband het arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
15
)	Arrest van 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a., C‑32/11, EU:C:2013:160, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
16
)	Arrest van 29 juni 2017, Popławski, C‑579/15, EU:C:2017:503, punt 31.
(
17
)	Arrest van 15 november 2016, C‑268/15, EU:C:2016:874.
(
18
)	Zie bijvoorbeeld het arrest van 24 mei 2016, Dworzecki, C‑108/16 PPU, EU:C:2016:346, punten 28 en 30.
(
19
)	Arrest van 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a., C‑32/11, EU:C:2013:160, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
20
)	Arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punten 19, 21, 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
21
)	Arrest van 6 oktober 2016, Paoletti e.a., C‑218/15, EU:C:2016:748, punt 14.
(
22
)	Zie artikel 6, lid 1, VEU: „De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in [het Handvest], dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.”
(
23
)	Protocol (Nr. 30) betreffende de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie op Polen en het Verenigd Koninkrijk. Artikel 1, lid 1, van dat protocol luidt: „Het Handvest verleent het Hof van Justitie van de Europese Unie noch enige rechterlijke instantie van Polen of het Verenigd Koninkrijk de bevoegdheid te bepalen dat de wetten, regelgeving of administratieve bepalingen, praktijken of maatregelen van Polen of het Verenigd Koninkrijk in strijd zijn met de grondrechten, vrijheden en beginselen die in het Handvest zijn herbevestigd.”
(
24
)	Arrest van 19 november 2019, A.K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook arrest van 21 december 2011, N.S. e.a., C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punten 119 en 120.
(
25
)	Overweging 4 van het kaderbesluit (zie punt 7 supra).
(
26
)	In de lijst zijn opgenomen „het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in- of uitvoeren van drugs”.
(
27
)	Een aantal in artikel 2, lid 1, onder a), genoemde activiteiten lijkt in elk geval onverenigbaar met bezit voor persoonlijk gebruik (aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, verhandelen, doorvoeren en vervoeren).
(
28
)	Zie ook overweging 3.
(
29
)	Verslag van het Europees Parlement over het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel, A5‑0095/2004, 23 februari 2004, blz. 6.
(
30
)	Artikel 31, lid 1, onder e), van het Verdrag betreffende de Europese Unie vormt een rechtsgrondslag voor de vaststelling van minimumvoorschriften op bepaalde gebieden van het strafrecht, waaronder de drugshandel. Zie ook overweging 3 van kaderbesluit 2004/757.
(
31
)	Artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zie ook arrest van 8 november 2016, Ognyanov, C‑554/14, EU:C:2016:835, punt 56.
(
32
)	Artikel 4, lid 1, van kaderbesluit 2004/757.
(
33
)	Zie de punten 66 e.v. infra.
(
34
)	Ik herinner eraan dat de sanctie voor illegaal bezit van verdovende middelen ingevolge artikel 62, lid 1, van de wet tot bestrijding van drugsverslaving „een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar” is, maar dat ingevolge artikel 62, lid 2, van dezelfde wet een strafbaar feit waarbij een „aanzienlijke hoeveelheid” drugs is betrokken tot „een gevangenisstraf van ten minste één en ten hoogste tien jaar” leidt (zie punt 10 supra).
(
35
)	Zie daarover arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, punt 59.
(
36
)	Arrest van 6 oktober 2009, Wolzenburg, C‑123/08, EU:C:2009:616, punt 63, en arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, punt 56.
(
37
)	Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 51‑53 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
38
)	Zie de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17).
(
39
)	Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak van het EHRM.
(
40
)	Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
41
)	EHRM, 15 juli 2014, Ashlarba tegen Georgië, CE:ECHR:2014:0715JUD004555408, § 34.
(
42
)	EHRM, 15 januari 2009, Vereniging van burgers van Radko en Paunkovski tegen de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, CE:ECHR:2009:0115JUD007465101, § 54.
(
43
)	Arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 167.
(
44
)	EHRM, 20 mei 1999, Rekvényi tegen Hongarije, CE:ECHR:1999:0520JUD002539094, § 34.
(
45
)	De cijfers die voor het Hof werden aangehaald varieerden van „ten minste enkele tientallen personen” tot „enkele honderden personen”, „enkele tienduizenden” of „2000 dosissen”.
(
46
)	Bijvoorbeeld, een hoeveelheid drugs die in de behoefte van ten minste enkele tientallen verslaafden kan voorzien, of de vaststelling of het sowieso mogelijk is om de hoeveelheid van de gevonden drug tot zich te nemen en of deze hoeveelheid, gezien het soort drug, tot een roes kan leiden.
(
47
)	EHRM, 21 oktober 2013, Del Río Prada tegen Spanje, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 93.
(
48
)	EHRM, 17 februari 2004, Maestri tegen Italië, CE:ECHR:2004:0217JUD003974898, § 26.
(
49
)	Zie punt 77 supra.