62022CJ0602_RES
Zaak C‑602/22 P
ABLV Bank AS, in liquidatie
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 11 december 2025
„Hogere voorziening – Economisch en monetair beleid – Bankenunie – Verordening (EU) nr. 806/2014 – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Artikel 7 – Taakverdeling binnen het GAM – Artikel 18 – Afwikkelingsprocedure – Voorwaarden – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) om geen afwikkelingsregeling vast te stellen – Bevoegdheid van de GAR”
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen – Exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad – Voorwaarde – Niet voldaan aan de cumulatieve voorwaarden om een afwikkelingsprocedure in te leiden
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, leden 1 tot en met 6)
(zie punten 71‑84)
Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Delegatie – Voorwaarden – Delegatie van besluitvormingsbevoegdheid aan agentschappen – Delegatietypen en gevolgen – Delegatie van nauwkeurig omschreven uitvoeringsbevoegdheden – Geen merkbare verandering in de geraakte bevoegdheden – Delegatie van een discretionaire bevoegdheid die een ruime beoordelingsmarge inhoudt met betrekking tot fundamentele kwesties op het betrokken beleidsterrein – Potentiële overdracht van verantwoordelijkheid
(Art. 290 VWEU)
(zie punten 87‑90)
Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Delegatie – Voorwaarden – Delegatie van besluitvormingsbevoegdheid aan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Vaststelling van een afwikkelingregeling door de GAR – Ruime beoordelingsbevoegdheid – Rechtsvoorschriften die een overdracht van verantwoordelijkheid van de Commissie aan de GAR voorkomen
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, leden 1 tot en met 7)
(zie punten 91, 92, 97, 99)
Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Voorbereidende handelingen – Besluit tot vaststelling van een afwikkelingsregeling door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Inwerkingtreding – Geen teweegbrenging van bindende rechtsgevolgen – Daarvan uitgesloten – Goedkeuringsbesluit van de Commissie, of van de Raad van de Europese Unie, die de inhoud van die regeling definitief maakt – Daaronder begrepen
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, leden 1 tot en met 8, en art. 30, leden 1 en 2)
(zie punten 94, 96)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Erkenning door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechterlijke toetsing van besluiten van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Toetsing die beperkt is tot de controle of de feiten materieel juist zijn en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling – Schending – Geen
(Art. 263 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 129‑132)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vaststelling van een afwikkelingregeling – Voorwaarden – Inaanmerkingneming van de omstandigheden die er de oorzaak van zijn dat een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen – Uitgesloten
(Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 58 en art. 18, leden 1 en 4)
(zie punt 156)
Samenvatting
Het Hof (Grote kamer) spreekt zich in hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van 6 juli 2022, ABLV Bank/GAR (T‑280/18, EU:T:2022:429), dat het afwijst, voor het eerst uit over de bevoegdheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (hierna: „GAR”) tot het aannemen van een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen.
Verzoekster, ABLV Bank AS, is een in Letland gevestigde kredietinstelling en de moedermaatschappij van de ABLV-groep. ABLV Bank Luxembourg SA is een in Luxemburg gevestigde kredietinstelling en een van de dochterondernemingen van de ABLV-groep. Verzoekster is haar enige aandeelhouder. Die twee instellingen werden elk als een „belangrijke entiteit” aangemerkt en stonden als zodanig onder toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB) in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) (
1
).
Op 13 februari 2018 heeft het United States Department of the Treasury (ministerie van Financiën van de Verenigde Staten van Amerika) een ontwerpmaatregel bekendgemaakt waarmee verzoekster zou worden aangewezen als een instelling die een groot witwasrisico vormt. Na die bekendmaking kon verzoekster niet langer betalingen in Amerikaanse dollar verrichten. De ECB heeft de Finanšu un kapitāla tirgus komisija (commissie financiële en kapitaalmarkten, Letland) en de Commission de surveillance du secteur financier (commissie voor toezicht op de financiële sector, Luxemburg) verzocht om de betalingen van de financiële verplichtingen van respectievelijk verzoekster en ABLV Bank Luxembourg op te schorten. Op 23 februari 2018 is de ECB tot de conclusie gekomen dat verzoekster en ABLV Bank Luxembourg faalden of waarschijnlijk zouden falen. Bij twee besluiten van 23 februari 2018, betreffende respectievelijk verzoekster en ABLV Bank Luxembourg, heeft de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) zich aangesloten bij de conclusie van de ECB dat die kredietinstellingen faalden of waarschijnlijk zouden falen, maar zich op het standpunt gesteld dat een afwikkelingsmaatregel ten aanzien van die instellingen niet noodzakelijk was in het algemeen belang. (
2
)
Beoordeling door het Hof
Wat de door rekwirante gestelde onjuiste rechtsopvatting betreft waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven bij de uitlegging van artikel 18 van verordening nr. 806/2014 door het middel af te wijzen dat de GAR niet bevoegd was tot het aannemen van een formeel besluit om geen afwikkelingsregeling in de zin van die bepaling vast te stellen, herinnert het Hof er in de eerste plaats aan dat volgens zijn vaste rechtspraak inzake de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
3
)
Allereerst is in artikel 18 van die verordening bepaald (
4
) dat de GAR met betrekking tot met name de als belangrijk beschouwde financiële instellingen en groepen slechts een afwikkelingsregeling vaststelt indien hij tot het besluit komt dat aan de voorwaarden van die verordening (
5
) is voldaan, te weten, ten eerste, het falen of waarschijnlijk zullen falen van de betrokken entiteit of groep, ten tweede, het ontbreken van alternatieve maatregelen voor afwikkeling en, ten derde, de noodzaak van afwikkeling in het algemeen belang.
Dienaangaande zij er met betrekking tot de eerste voorwaarde op gewezen dat uit verordening nr. 806/2014 (
6
) blijkt dat de ECB pas na raadpleging van de GAR beoordeelt of de betrokken entiteit of groep faalt of waarschijnlijk zal falen (hierna: „beoordeling”), waarbij de GAR een beoordeling in die zin enkel kan vaststellen nadat hij de ECB van zijn voornemen op de hoogte heeft gesteld en de ECB niet zelf binnen drie kalenderdagen na ontvangst van die informatie een beoordeling in die zin vaststelt. Een dergelijke beoordeling van de ECB heeft tot gevolg dat de procedure van artikel 18 van die verordening wordt ingeleid en dat de GAR dus de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van die verordening moet onderzoeken. (
7
) Die bepaling voorziet derhalve in de bevoegdheid van de GAR om die voorwaarden te onderzoeken in alle gevallen waarin de afwikkelingsprocedure wordt ingeleid op basis van de beoordeling van de ECB, dan wel in voorkomend geval op basis van de beoordeling van de GAR zelf, ook al zijn in die bepaling geen uitdrukkelijke aanwijzingen opgenomen over het gevolg van die procedure wanneer de GAR van oordeel is dat niet aan die voorwaarden is voldaan. Voorts stellen de bepalingen van verordening nr. 806/2014 (
8
) de inwerkingtreding van de afwikkelingsregeling weliswaar afhankelijk van de bevestiging ervan door de Commissie, bij gebreke van bezwaren van de Commissie of de Raad, maar is er van een dergelijke deelname van de Commissie en de Raad geen sprake wanneer er geen afwikkelingsregeling wordt vastgesteld, waarbij die vaststelling in dat geval de laatste stap van de in die verordening bedoelde afwikkelingsprocedure vormt.
Wat vervolgens de context betreft, wijst het Hof er ten eerste op dat op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 806/2014 niet kan worden uitgesloten dat de GAR bevoegd is tot het aannemen van een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen. Ofschoon er verschillen bestaan tussen de taalversies van die bepaling, herinnert het Hof eraan dat volgens vaste rechtspraak een zuiver letterlijke uitlegging van een of meerdere taalversies van een Unierechtelijke tekst niet kan prevaleren boven alle andere taalversies, omdat de uniforme toepassing van de bepalingen van Unierecht vereist dat deze worden uitgelegd in het licht van, onder meer, de in alle talen opgestelde versies. Ten tweede wordt in overweging 33 van verordening nr. 806/2014 gepreciseerd dat de GAR alle „besluiten betreffende de afwikkelingsprocedure” moet voorbereiden en deze, voor zover mogelijk, ook aannemen, waaruit blijkt dat de Uniewetgever de soorten besluiten die de GAR in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme dient vast te stellen, ruim heeft opgevat.
Wat ten slotte de door verordening nr. 806/2014 nagestreefde doelstellingen betreft, blijkt uit de overwegingen ervan (
9
) dat die verordening ertoe strekt om via de invoering van een eenvormig en gecentraliseerd besluitvormingsproces voor afwikkeling sneller en doeltreffender tot een besluit te kunnen komen bij afwikkelingen in de bankenunie, met name om de afloop van het falen van een bank beter te kunnen voorspellen, de financiële stabiliteit te handhaven, de continuïteit van de essentiële financiële diensten te waarborgen en deposanten te beschermen. Een beoordeling door de ECB dat de betrokken entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen (
10
) heeft tot gevolg dat de procedure van artikel 18 van die verordening wordt ingeleid en dat de GAR dus de voorwaarden van die bepaling moet onderzoeken.
Het Hof is derhalve van oordeel dat indien artikel 18 van die verordening aldus wordt uitgelegd dat de GAR niet bevoegd is tot het aannemen van een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen wanneer hij tot de conclusie komt dat niet aan die voorwaarden is voldaan, er geen voldoende transparantie kan worden geboden over de afloop van de door de GAR na vaststelling van het falen of waarschijnlijk zullen falen van een entiteit gevoerde afwikkelingsprocedure en er dus evenmin een zekere voorspelbaarheid van de gevolgen van een dergelijk falen, met name wat de maatregelen betreft die na een dergelijke constatering zullen worden genomen, worden gewaarborgd. Dienaangaande wijst het Hof erop dat een dergelijke conclusie van de GAR dat niet aan die voorwaarden is voldaan, de laatste stap in de afwikkelingsprocedure vormt. (
11
) Omwille van de transparantie is het evenwel van belang dat de nationale bevoegde autoriteiten in kennis worden gesteld van de afloop van de door de GAR gevoerde afwikkelingsprocedure.
Volgens Hof heeft het Gerecht dan ook geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 18 van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat de GAR bevoegd is tot het aannemen van een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen wanneer hij tot de conclusie komt dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van die verordening.
In de tweede plaats is het Hof van oordeel dat aan die conclusie niet wordt afgedaan door zijn rechtspraak die voortvloeit uit de arresten van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), en 18 juni 2024, Commissie/GAR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520).
In dat verband brengt het Hof in herinnering dat de bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde regeling is gebaseerd op de vaststelling (
12
) dat de uitoefening van de afwikkelingsbevoegdheden deel uitmaakt van het afwikkelingsbeleid van de Unie dat alleen door de instellingen van de Unie kan worden bepaald, en dat er een beoordelingsmarge bestaat bij de vaststelling van elke afwikkelingsregeling, gelet op de aanzienlijke gevolgen ervan voor de financiële stabiliteit en de budgettaire soevereiniteit van de lidstaten en voor de Unie zelf. Om die redenen heeft de Uniewetgever het bovendien noodzakelijk geacht te voorzien in een passende deelname van de Raad en de Commissie, waardoor de noodzakelijke operationele onafhankelijkheid van de GAR zou worden versterkt en tegelijkertijd de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde beginselen van delegatie van bevoegdheden aan agentschappen zouden worden geëerbiedigd. (
13
)
Met betrekking tot artikel 18 van verordening nr. 806/2014 heeft het Hof me name geoordeeld dat de bepalingen ervan een overdracht van verantwoordelijkheid kunnen voorkomen. (
14
) Dat artikel geeft de GAR weliswaar de bevoegdheid om te beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden voor de vaststelling van een afwikkelingsregeling en om te bepalen welke instrumenten noodzakelijk zijn voor een dergelijke regeling, maar het maakt de Commissie of, in voorkomend geval, de Raad verantwoordelijk voor de definitieve beoordeling van de discretionaire aspecten van die regeling die onder het Uniebeleid inzake de afwikkeling van kredietinstellingen vallen. Die laatste aspecten houden een specifieke afweging in van verschillende doelstellingen en belangen, die verband houden met het waarborgen van de financiële stabiliteit van de Unie en de integriteit van de interne markt, het in aanmerking nemen van de begrotingssoevereiniteit van de lidstaten en de bescherming van de belangen van aandeelhouders en schuldeisers
Voorts merkt het Hof op ofschoon de GAR over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de wenselijkheid om een afwikkelingsprocedure in te leiden, is die bevoegdheid onderworpen aan objectieve criteria en voorwaarden die het werkterrein van de GAR afbakenen en betrekking hebben op zowel de voorwaarden als de afwikkelingsinstrumenten. Bovendien voorziet verordening nr. 806/2014 in de deelname van de Commissie en de Raad aan de procedure die leidt tot de vaststelling van een afwikkelingsregeling, die door de Commissie en, in voorkomend geval, door de Raad moet worden goedgekeurd om in werking te treden. (
15
)
Het Hof heeft aldus vastgesteld dat verordening nr. 806/2014 (
16
) weliswaar bepaalt dat de GAR verantwoordelijk is voor het opstellen en vaststellen van een afwikkelingsregeling, maar dat zij de GAR niet de bevoegdheid verleent om een handeling vast te stellen die autonome rechtsgevolgen sorteert, en heeft erop gewezen dat de goedkeuring van de Commissie in een dergelijke procedure een onmisbaar element vormt voor zowel de inwerkingtreding van een dergelijke regeling als de vaststelling van de inhoud ervan. Het Hof merkt evenwel op dat daaruit niet kan worden afgeleid dat het Hof heeft geoordeeld dat de GAR in geen geval bevoegd is om een handeling met autonome rechtsgevolgen vast te stellen. De overwegingen van het arrest van 18 juni 2024, Commissie/GAR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520), zijn namelijk bedoeld als rechtvaardiging voor de beoordeling dat een afwikkelingsregeling geen bindende rechtsgevolgen kan sorteren los van het goedkeuringsbesluit van de Commissie. Die overwegingen hebben enkel betrekking op de gevallen waarin een afwikkelingsregeling wordt vastgesteld.
Bovendien heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat bij de vaststelling van een afwikkelingsregeling een passende deelname van de Commissie en de Raad vereist is om een overdracht van verantwoordelijkheid te voorkomen, maar het heeft zich daarvoor gebaseerd op een combinatie van elementen die kenmerkend zijn voor de vaststelling van een dergelijke regeling door de GAR. Dergelijke elementen zijn evenwel niet aanwezig wanneer de GAR besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen.
In de eerste plaats heeft het Hof uit artikel 18, lid 6, van verordening nr. 806/2014 afgeleid dat de GAR met het oog op de vaststelling van een afwikkelingsregeling op discretionaire wijze twee afzonderlijke aspecten van de betrokken situatie moet beoordelen: het eerste heeft betrekking heeft op de voorwaarden voor de vaststelling van een dergelijke regeling (
17
) en het tweede op de vaststelling van de daarvoor noodzakelijke afwikkelingsinstrumenten (
18
) en, in voorkomend geval, op het aanspreken van het GAF. De vaststelling door de GAR van een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen, vereist enkel dat hij tot de slotsom komt dat niet is voldaan aan de cumulatieve voorwaarden voor de vaststelling van een dergelijke regeling, zodat hij niet hoeft te bepalen welke instrumenten noodzakelijk zouden zijn geweest voor de afwikkeling. Om van die instrumenten gebruik te maken, is een specifieke afweging van de verschillende eerder vermelde doelstellingen en belangen vereist.
De omvang van de discretionaire beoordelingen die de GAR dient te verrichten voor een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen, is dus noodzakelijkerwijs beperkter dan die om wel een dergelijke afwikkelingsregeling vast te stellen. De bevoegdheid van de GAR om te beoordelen of aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 is voldaan, is immers onderworpen aan objectieve criteria en voorwaarden die het werkterrein van de GAR afbakenen. (
19
)
In de tweede plaats kan een besluit om geen afwikkelingsregeling vast te stellen, in tegenstelling tot een afwikkelingsregeling, op zich niet tot gevolg hebben dat concrete maatregelen worden opgelegd of middelen worden vastgelegd, aangezien een dergelijk besluit er enkel toe leidt dat de door de GAR gevoerde afwikkelingsprocedure wordt beëindigd.
Gelet op een en ander moet rekwirantes betoog dat de uitlegging van artikel 18, lid 1, van die verordening, zoals die door het Gerecht bij het bestreden arrest is gegeven, geen steun vindt in de bewoordingen van die bepaling, noch in die verordening, en voorbijgaat aan de grenzen van de in die bepaling omschreven bevoegdheden van de GAR, zoals die voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof in de arresten van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), en 18 juni 2024, Commissie/GAR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520), ongegrond worden verklaard.
Aangezien het Hof voorts van oordeel is dat de andere door rekwirante aangevoerde argumenten en middelen moeten worden afgewezen, wijst het de hogere voorziening af.
(
1
)	Overeenkomstig verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).
(
2
)	In de zin van artikel 18 van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1; hierna: „GAM-verordening”).
(
3
)	Zie arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12), en 25 februari 2025, BSH Hausgeräte (C‑339/22, EU:C:2025:108, punt 27).
(
4
)	Artikel 18, leden 1 en 6.
(
5
)	Artikel 18, lid 1, onder a) tot en met c), van verordening nr. 806/2014.
(
6
)	Artikel 18, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014.
(
7
)	In die zin arrest van 6 mei 2021, ABVL Bank e.a./ECB (C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punt 67).
(
8
)	Artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014.
(
9
)	Overwegingen 2, 10 tot en met 12, 31, 58 en 122.
(
10
)	In de zin van artikel 18, lid 1, onder a), van verordening nr. 806/2014.
(
11
)	Artikel 18 van verordening nr. 806/2014.
(
12
)	In wezen in de overwegingen 24 en 26 van verordening nr. 806/2014.
(
13
)	Arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7). Zie ook in die zin arresten van 22 januari 2014, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑270/12, EU:C:2014:18), en 18 juni 2024, Commissie/GAR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, punt 69).
(
14
)	In de zin van de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7).
(
15
)	Arrest van 18 juni 2024, Commissie/GAR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, punt 77).
(
16
)	Artikelen 7 en 18.
(
17
)	Artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014.
(
18
)	Artikel 22, lid 2, van verordening nr. 806/2014.
(
19
)	Artikel 18, leden 1, 4 en 5, van verordening nr. 806/2014.