62022CC0011
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 23. marts 2023 (
1
)
Sag C-11/22
Est Wind Power OÜ
mod
AS Elering
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland))
»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – støtte til vedvarende energi – retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 – punkt 19, (44) og punkt 126, fodnote 66 – opførelse af en vindmøllepark – begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« – begrebet »projektets påbegyndelse««
Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af punkt 19 (44) og punkt 126, fodnote 66, i retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020 (herefter »retningslinjerne af 2014«) (
2
).
2.
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem selskabet Est Wind Power OÜ (herefter »EWP«), der er producent af energi fra vedvarende energikilder, og Elering, den estiske myndighed med ansvar for tildeling af støtte til vedvarende energi, angående lovligheden af en afgørelse truffet af AS Elering, der fastslog, at det aktuelle stadium på et projekt til opførelse af en vindmøllepark, der udføres af EWP, ikke opfylder kravene i den nationale lovgivning, der giver EWP mulighed for at opnå støtte til vedvarende energi til opførelse af den planlagte vindmøllepark på grundlag af en støtteordning, der er indført af den estiske regering.
3.
I henhold til Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse fokusere på en vurdering af det første og det ottende præjudicielle spørgsmål, der vedrører fortolkningen af begrebet »projektets påbegyndelse« og begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« for det første som omhandlet i punkt 19 (44) og punkt 126, fodnote 66, i retningslinjerne af 2014, og for det andet 42. betragtning til afgørelsen af 6. december 2017 om ændringer af den estiske støtteordning til fordel for vedvarende energikilder og kraftvarmeproduktion (statsstøtte SA.47354) (
3
), der begge udgør betingelser, som skal være opfyldt for at få tildelt den omhandlede støtte.
Retsforskrifter
EU-retten
Retningslinjerne af 2014
4.
Punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014 indeholder følgende definition:
»»[P]rojektets påbegyndelse«: enten påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet eller det første bindende tilsagn om køb af udstyr eller indgåelse af andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel, alt efter hvad der indtræffer først. Køb af grunde og forberedende arbejde såsom indhentning af tilladelser og indledende gennemførlighedsundersøgelser betragtes ikke som en påbegyndelse af projektet. […]«
5.
I disse retningslinjers punkt 50 præciseres:
»Efter Kommissionens opfattelse har støtten ingen tilskyndelsesvirkning for støttemodtageren, hvis arbejdet på projektet allerede var påbegyndt, inden støttemodtageren ansøgte de nationale myndigheder om støtte. I sådanne tilfælde, hvor støttemodtageren påbegynder gennemførelsen af projektet, før der ansøges om støtte, vil enhver støtte, der ydes til det pågældende projekt, ikke blive betragtet som forenelig med det indre marked.«
6.
De nævnte retningslinjers punkt 126 fastsætter bl.a.:
»[…]
Fra [den] 1. januar 2017 gælder følgende betingelser:
Støtten ydes efter en udbudsprocedure på basis af klare, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier (66) […]«
7.
Fodnote 66 til punkt 126 i retningslinjerne lyder som følger:
»Anlæg, der påbegyndte deres virksomhed før den 1. januar 2017 og havde modtaget en bekræftelse på støtten inden denne dato, kan tildeles støtte på grundlag af den ordning, der var gældende på tidspunktet for bekræftelsen.«
Afgørelsen af 2017
8.
42.-44. betragtning til afgørelsen af 2017 har følgende ordlyd:
»(42)
Fodnote 66 i [retningslinjerne af 2014] kan anses for en gennemførelse af retsprincippet om beskyttelse af den berettigede forventning og er nært knyttet til kravet om statsstøttes tilskyndelsesvirkning. Dette betyder konkret, at de myndigheder, som tildeler støtten, skal anse de producenter, hvis projekt den 1. januar 2017 befandt sig på et udviklingstrin, hvor det med yderst høj sandsynlighed ville kunne fuldføres, for at være eksisterende producenter, således at de skal tildeles støtte i henhold til den eksisterende støtteordning (berettiget forventning). Dette forudsætter i det mindste, at bygherren har indhentet den nødvendige nationale tilladelse til at gennemføre projektet og har et retskrav på at udnytte den grund, hvor projektet skal udvikles.
(43)
Definitionen af begrebet »projektets påbegyndelse« i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014] giver yderligere oplysninger i denne henseende. De myndigheder, der tildeler støtten, skal derfor læse og fortolke fodnote 66 i [retningslinjerne af 2014] på denne baggrund. Kommissionen skal i denne forbindelse bemærke, at medlemsstaterne via deres kompetente myndigheder fortsat er ansvarlige for, at støtteforanstaltninger gennemføres korrekt.
(44)
Såfremt den myndighed, der tildeler støtten, finder, at arbejdet vedrørende et specifikt projekt er påbegyndt, som omhandlet i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014], før den 1. januar 2017, er Kommissionen af den opfattelse, at denne vurdering vedrører projektet som sådan.«
Estisk ret
9.
§ 59 i elektrituruseadus (loven om elektricitetsmarkedet) (Riigi Teataja af 30.6.2020, herefter »elmarkedsloven«) med overskriften »Støtte« bestemte i den affattelse, der var gældende indtil den 31. oktober 2021:
»(1)   Producenten har ret til at modtage den i denne paragraf omhandlede støtte fra transmissionssystemoperatøren: 1) til produktion af elektricitet, når den til dette formål har anvendt anlæg til produktion af vedvarende energi, hvis nettoydelse ikke overstiger 125 MW.
[…]
(2)   Transmissionsoperatøren udbetaler støtte til producenten efter ansøgning fra denne:
[…]
(21)   Støtten i henhold til denne paragrafs stk. 2 udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TFUE], der ydes i overensstemmelse med retningslinjerne af [2014], og på grundlag af afgørelsen af [2017].
(22)   Der kan kun ansøges om støtten i henhold til denne paragrafs stk. 2 til energi fra et produktionsanlæg med en elkapacitet på mindre end 1 MW af en producent, der for så vidt angår investeringsprojektet vedrørende dette produktionsanlæg har påbegyndt arbejdet senest den 31. december 2016, idet producenten har foretaget mindst én af følgende handlinger:
1)
har påbegyndt elproduktionen
2)
har påbegyndt arbejdet på det pågældende investeringsprojekt
3)
har indgået en bindende forpligtelse til at købe udstyr til opførelsen af et produktionsanlæg
4)
har indgået enhver anden forpligtelse, som gør investeringsprojektet irreversibelt, med undtagelse af køb af den grund, hvorpå produktionsanlægget er placeret, indhentelse af tilladelser og forberedende arbejde, der ikke er en del af de forpligtelser, som gør investeringsprojektet irreversibelt.
(23)   Når producenten anmoder transmissionssystemoperatøren om en vurdering af, hvorvidt projektet er i overensstemmelse med betingelserne i denne paragrafs stk. 22, skal denne vurdering foretages inden for 90 dage efter anmodningens modtagelse.
[…]«
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
10.
Med henblik på opførelse af en vindmøllepark bestående af 28 vindmøller med en samlet ydelse på 64,4 MW i Päite-Vaivina beliggende i Toila kommune (Estland) har EWP foretaget følgende skridt: Den 27. april 2004 indgik dette selskab en tilslutningsaftale med transmissionssystemoperatøren Elering og afholdt i denne forbindelse tilslutningsudgifter på 522813,93 EUR; i løbet af 2008 opførte EWP vindmålemaster på stedet og afholdt i denne forbindelse udgifter på 212002,15 EUR; ved en aftale af 11. maj 2010 erhvervede EWP bygningsrettighederne til de 28 grunde, hvorpå den planlagte vindmøllepark skulle opføres.
11.
Den 19. januar 2016 offentliggjorde kommunalbestyrelsen i Toila planlægningsvilkårene for vindmølleparken, og den 4. februar 2016 ansøgte EWP om byggetilladelse. Den 20. april 2016 afviste forsvarsministeriet at godkende byggeplanerne for vindmølleparken, og ved afgørelse af 26. april 2016 afviste kommunalbestyrelsen i Toila at meddele den krævede byggetilladelse. Efter dette afslag påklagede EWP disse afgørelser om afslag.
12.
Den 29. september 2020 anmodede EWP Elering om en vurdering i henhold til elmarkedslovens § 59, stk. 23, af foreneligheden af det planlagte investeringsprojekt med de i elmarkedslovens § 59, stk. 22, anførte betingelser. I sin vurdering af 13. april 2021 fastslog Elering, at projektet ikke opfylder betingelserne i denne bestemmelse, og at EWP derfor ikke kan kvalificeres som »eksisterende producent« i den nationale lovgivnings forstand.
13.
Den 13. maj 2021 anlagde EWP søgsmål ved Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland), den forelæggende ret, med påstand om ophævelse af den pågældende vurdering og om, at Elering tilpligtes at foretage en fornyet vurdering af EWP’s ansøgning.
14.
Den forelæggende ret har oplyst, at den i forbindelse med hovedsagen i medfør af artikel 29, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589 (
4
) anmodede Kommissionen om en udtalelse vedrørende fortolkningen af 42. betragtning til afgørelsen af 2017 og navnlig vedrørende begrebet »eksisterende producent« heri.
15.
Kommissionen svarede ved udtalelse af 17. januar 2020, at 42. betragtning til afgørelsen af 2017 skal fortolkes således, at bestemmelsen kræver, at »bygherren har indhentet den nødvendige nationale tilladelse til at gennemføre projektet og har et retskrav på at udnytte den grund, hvor projektet skal udvikles« pr. 1. januar 2017. Kommissionen tilføjede, at disse to betingelser sammen med et af de tre alternativer, der er anført i punkt 19 (44), første punktum, i retningslinjerne af 2014, skal være opfyldt, for at virksomheden kan anses for at være en »eksisterende producent« og dermed kan modtage statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til afgørelsen af 2017.
16.
I lyset af denne udtalelse finder den forelæggende ret det nødvendigt at få yderligere vejledning vedrørende begreberne »projektets påbegyndelse«, »arbejdet på investeringsprojektet«, »andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel«, og »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« som omhandlet i punkt 19 (44) og punkt 126 i retningslinjerne af 2014 og vedrørende de heraf følgende krav for en national forvaltning for så vidt angår vurderingen af sandsynligheden for, at et investeringsprojekt fuldføres.
17.
På denne baggrund har Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig første alternativ under begrebet »projektets påbegyndelse« i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014], nemlig »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet«, fortolkes således, at dette betegner påbegyndelsen af arbejdet, uanset hvilket investeringsprojekt det er forbundet med, eller kun betegner påbegyndelsen af et arbejde, der har sammenhæng med anlæggelsen af det investeringsprojekt, hvormed der skal produceres energi fra vedvarende [energi]kilder?
2)
Skal Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig første alternativ under begrebet »projektets påbegyndelse« i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014], nemlig »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet«, fortolkes således, at den kompetente myndighed i medlemsstaten i en situation, hvor den har konstateret, at arbejdet i forbindelse med en investering er påbegyndt, i henhold til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning desuden skal vurdere investeringsprojektets udviklingstrin og sandsynligheden for, at dette investeringsprojekt fuldføres?
3)
Såfremt det forrige spørgsmål besvares bekræftende, kan andre objektive omstændigheder, f.eks. verserende retssager, som hindrer fortsættelsen af investeringsprojektet, da tages i betragtning ved vurderingen af investeringsprojektets udviklingstrin?
4)
Har det i den foreliggende sag betydning, at Den Europæiske Unions Domstol i dom af 5. marts 2019, Eesti Pagar (C-349/17, EU:C:2019:172), i præmis 61 og 68 har fastslået, at den eventuelle eksistens af en tilskyndelsesvirkning ikke kan anses for at være et kriterium, der er klart og enkelt at anvende for de nationale myndigheder, eftersom efterprøvelsen heraf kræver, at der i hver enkelt sag foretages komplekse økonomiske vurderinger, og at et sådant kriterium følgelig ikke er i overensstemmelse med kravet om, at kriterierne for anvendelsen af en undtagelse er klare og lette at anvende for de nationale myndigheder?
5)
Såfremt det forrige spørgsmål besvares bekræftende, skal Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig fodnote 66 til punkt 126 i [retningslinjerne af 2014], sammenholdt med disses punkt 19 (44), da fortolkes således, at den nationale myndighed ved vurderingen af kriteriet om arbejdets påbegyndelse ikke skal foretage en økonomisk vurdering af investeringsprojektet i hver enkelt sag?
6)
Såfremt det forrige spørgsmål besvares bekræftende, skal Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig sidste alternativ under begrebet [»projektets påbegyndelse«] i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014], nemlig »indgåelse af andre forpligtelser, som gør investeringen irreversibel«, da fortolkes således, at enhver anden forpligtelse – med undtagelse af køb af grunde og forberedende arbejde (såsom indhentelse af en byggetilladelse) – gør investeringen irreversibel, uafhængigt af omkostningerne ved den indgåede forpligtelse?
7)
Skal Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig begrebet »påbegyndelsen af arbejdet« i punkt 19 (44) i [retningslinjerne af 2014], fortolkes således, at de ufravigelige betingelser for påbegyndelsen af arbejdet er eksistensen af en brugsret for producenten til grunden og en national tilladelse til at gennemføre investeringsprojektet?
8)
Såfremt det forrige spørgsmål besvares bekræftende, skal begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« da fortolkes i lyset af den nationale lovgivning, og kan der i denne henseende kun være tale om en tilladelse, på grundlag af hvilken byggearbejdet i forbindelse med investeringsprojektet gennemføres?«
18.
EWP, Elering, den estiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter har desuden afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 12. januar 2023.
Bedømmelse
Formaliteten vedrørende det første til det sjette præjudicielle spørgsmål
19.
Der skal indledningsvis ses nærmere på den formalitetsindsigelse, som Kommissionen har rejst med hensyn til de seks første præjudicielle spørgsmål.
20.
Kommissionen har gjort gældende, at i betragtning af det svar, der bør gives på det syvende og det ottende præjudicielle spørgsmål, bør det første til det sjette præjudicielle spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling, eller de er under alle omstændigheder uden betydning.
21.
Kommissionen har anført, at 42. betragtning til afgørelsen af 2017 som en af betingelserne for tildeling af støtte kræver, at producenten for at blive anset for en »eksisterende producent« pr. 1. januar 2017 skal have indhentet den nødvendige nationale tilladelse til at gennemføre projektet, og har et retskrav på at udnytte den grund, hvor projektet skal udvikles. Det er ifølge Kommissionen imidlertid ikke tilfældet i denne sag. For så vidt som det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at EWP på dette tidspunkt ikke havde den tilladelse fra de estiske myndigheder, der var nødvendig for at kunne opføre den omhandlede vindmøllepark. Ifølge Kommissionen er en af betingelserne i afgørelsen af 2017 som følge heraf ikke opfyldt, hvorfor det første til det sjette præjudicielle spørgsmål er uden relevans.
22.
Selv om det skal anføres, at det ikke er bestridt, at den »[nødvendige] nationale tilladelse [til at gennemføre projektet]« udgør en af de nødvendige forudsætninger for, at en investor kan kvalificeres som »eksisterende producent« med henblik på at modtage støtte i henhold til den estiske statsstøtteordning, må det fastslås, at hverken afgørelsen af 2017 eller retningslinjerne af 2014 definerer dette begreb og heller ikke præciserer, hvilken type »national tilladelse« der kræves (hvilket i øvrigt er årsagen til den forelæggende rets anmodning om afklaring af, hvilken type tilladelse der kræves, som er genstand for det syvende og det ottende præjudicielle spørgsmål).
23.
For så vidt som spørgsmålet om fortolkningen af begrebet »national tilladelse« fortolkes modstridende af parterne uden at være blevet endeligt afgjort, er jeg følgelig af den opfattelse, at det første til det sjette spørgsmål vedrørende definitionen af det væsentligste kriterium for tildeling af støtten fortsat er relevante, og at Kommissionens formalitetsindsigelse derfor bør forkastes.
Realiteten
Indledende bemærkninger
24.
Med de otte præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at fortolke retningslinjerne af 2014 med henblik på at fastslå, om det var med rette, at den kompetente nationale myndighed, dvs. transmissionssystemoperatøren Elering, afslog at anerkende EWP som »eksisterende producent« pr. 31. december 2016, hvorved en status som sådan havde gjort det muligt for EWP at opnå støtte i henhold til den gamle støtteordning, der blev erstattet fra den 1. januar 2017.
25.
Det skal i denne forbindelse påpeges, at afgørelsen af 2017 bestemmer, at støtte til producenter af vedvarende energi i Estland fra den 1. januar 2017 vil blive ydet efter en udbudsprocedure. Der er imidlertid fastsat en undtagelse i den estiske ordning, for så vidt som forpligtelsen til at anvende en udbudsprocedure for at kunne yde støtte ikke gælder for »[a]nlæg, der påbegyndte deres virksomhed før den 1. januar 2017 og havde modtaget en bekræftelse på støtten inden denne dato«.
26.
Med de præjudicielle spørgsmål tager den forelæggende ret netop sigte på at få afklaret anvendelsesområdet for denne undtagelse.
27.
Inden min bedømmelse anser jeg det, henset til betydningen for de spørgsmål, som Domstolen skal træffe afgørelse om, for nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om rækkevidden af retningslinjerne af 2014 og deres bindende karakter i forbindelse med den foreliggende sag, der blev drøftet i retsmødet.
28.
Det skal i denne henseende anføres, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at det alene er Kommissionen, der underlagt Unionens retsinstansers efterprøvelse er kompetent til at træffe afgørelse om støtteforanstaltningernes forenelighed med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, TEUF. Kommissionen råder i denne forbindelse over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger. Kommissionen kan som led i udøvelsen af sit skøn vedtage vejledende regler med henblik på at fastsætte de kriterier, som den påtænker at lægge til grund for sin vurdering af medlemsstaternes påtænkte støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked (
5
).
29.
Ifølge en lige så fast praksis er de retningslinjer, som Kommissionen vedtager i form af meddelelser, principielt udelukkende bindende for denne institution i forbindelse med udøvelsen af dens skønsbeføjelser og kan ikke skabe selvstændige retlige forpligtelser for medlemsstaterne (
6
). På statsstøtteområdet er det således alene de afgørelser, som Kommissionen har vedtaget, der har bindende virkning for medlemsstaterne, som er forpligtet til at sikre, at disse overholdes.
30.
Det skal imidlertid fastslås, at afgørelsen af 2017 er støttet på retningslinjerne af 2014 og udtrykkeligt henviser hertil, hvilket giver dem bindende karakter. De betingelser, der er opregnet i retningslinjerne af 2014, er i afgørelsen af 2017 gentaget og angivet som kriterier for foreneligheden, hvorfor disse betingelser er en integrerende del af denne afgørelse, således at Kommissionen kræver, at de overholdes af Republikken Estland (
7
).
31.
Det fremgår i øvrigt klart af både afgørelsen af 2017 og af den estiske regerings indlæg, at Republikken Estland har tilpasset sin statsstøtteordning til de rammer, der er udstukket i retningslinjerne af 2014, således at betingelserne for tildeling af den omhandlede støtte er om ikke identiske, så i det mindste i overensstemmelse med retningslinjerne af 2014 (
8
). Når en medlemsstat anmelder et påtænkt statsstøtteprojekt, der er i overensstemmelse med retningslinjerne, tager en medlemsstat således sigte på at »sikre« sig, at Kommissionen vil erklære den anmeldte støtte for forenelig med artikel 107, stk. 3, TEUF, for så vidt som retningslinjerne bevirker, at Kommissionen har pålagt sig selv en begrænsning ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse (
9
).
32.
I den foreliggende sag skal det i øvrigt nævnes, at såfremt de bestemmelser i retningslinjerne, som Kommissionen i afgørelsen af 2017 angav som kriterier for godkendelse af den tildelte støtte ikke har bindende virkning over for Republikken Estland, vil det i dette tilfælde være ensbetydende med at lægge til grund, at den ikke er bundet af afgørelsen af 2017 og dermed kan unddrage sig forpligtelserne i henhold hertil, hvilket er en løsning, der helt åbenbart ikke er forenelig med Domstolens faste praksis, som anført i punkt 29 i dette forslag til afgørelse.
33.
Den omstændighed, at den forelæggende ret i ordlyden af de præjudicielle spørgsmål ikke (direkte) har henvist til punkterne i afgørelsen af 2017, der henviser til bestemmelserne i retningslinjerne af 2014, men i stedet til sidstnævnte, kan i øvrigt ikke rejse tvivl om ovenstående konstateringer og ej heller på nogen måde om formaliteten med hensyn til den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål.
Det første præjudicielle spørgsmål
34.
Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorledes det første alternativ under begrebet »projektets påbegyndelse« i punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014, nemlig »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet«, skal fortolkes.
35.
Henset til den omstændighed, at EWP allerede havde opført vindmålemaster og udført de nødvendige tilslutninger, ønskes det med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om sådanne arbejder udgør »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet« som omhandlet i ovennævnte bestemmelse, således som EWP har gjort gældende, eller om dette begreb alene betegner påbegyndelsen af arbejdet på anlæggene til produktion af vedvarende energi og dermed i det foreliggende tilfælde vindmøllerne, således som Elering og den estiske regering har gjort gældende (
10
).
36.
Det skal indledningsvis påpeges, at definitionen i punkt 19 (44), første punktum, i retningslinjerne af 2014, der er gentaget i 36. betragtning til afgørelsen af 2017, ikke gør det muligt at identificere den type arbejder, der er omfattet af udtrykket »arbejdet på investeringsprojektet«, og ej heller at fastslå en minimumsgrænse for så vidt angår omkostningerne, over hvilken de udførte arbejder bør anses for at opfylde betingelserne med henblik på tildeling af støtte.
37.
Det skal imidlertid erindres, at begrebet »projektets påbegyndelse«, således som det fremgår af 42. betragtning til afgørelsen af 2017, gør det muligt at fastslå, hvorvidt bygherren kunne anses for at være »eksisterende producent« af vedvarende energi pr. 1. januar 2017. For ifølge denne betragtning at kunne anses for »eksisterende producent« skulle projektet på dette tidspunkt befinde sig »på et udviklingstrin, hvor det med yderst høj sandsynlighed (
11
) ville kunne fuldføres«. Det præciseres i samme betragtning, at en investor, der opfylder betingelserne for en kvalificering som »eksisterende producent«, skal tildeles støtte på grundlag af den eksisterende støtteordning, navnlig af hensyn til »princippet om beskyttelse af den berettigede forventning« (
12
).
38.
Det skal i øvrigt fremhæves, at den estiske statsstøtteordning har til formål at sikre, at kun en specifik kategori af producenter kan kvalificeres som »eksisterende producenter« med henblik på undtagelsesvis at modtage støtte på grundlag af den gamle ordning uden at være undergivet den nye udbudsordning, idet en sådan undtagelse i øvrigt bidrager til at lette overgangen fra den gamle til den nye ordning (
13
).
39.
Det fremgår ligeledes af 42. betragtning til afgørelsen af 2017, at formålet med de ændringer, som Republikken Estland foretog af sin statsstøtteordning (og som blev godkendt af Kommissionen i denne afgørelse), herunder ændringerne vedrørende begrebet »eksisterende producent«, netop tog sigte på at sidestille producenter af vedvarende energi, der allerede var aktive på markedet, med en vis kategori af producenter, der med meget stor sandsynlighed ville indtræde på markedet, henset til det aktuelle stade af (allerede udførte) arbejder og de garantier, som de nationale myndigheder allerede havde opnået i denne forbindelse.
40.
I lyset af disse betragtninger er jeg af den opfattelse, at den af EWP foreslåede fortolkning, hvorefter alene den omstændighed, at arbejdet på EWP’s investeringsprojekt er påbegyndt, er tilstrækkelig til at blive kvalificeret som »eksisterende producent« med henblik på at modtage støtte i henhold til afgørelsen af 2017.
41.
Selv om det ikke er bestridt, at de arbejder, som EWP har udført, rent faktisk udgør en af de nødvendige etaper i den planlagte vindmølleparks opførelse og funktion, forholder sig ikke desto mindre således, at den af EWP fremførte fortolkning er vanskelig at forene med betingelserne for tildeling af støtte, således som de fremgår af afgørelsen af 2017.
42.
Den fortolkning, som EWP har gjort gældende, vil for det første føre til en udvidelse af begrebet »eksisterende producent«, for hvilken der ikke er belæg i denne afgørelse, eftersom den bevirker en sidestilling af producenter, hvis projekter befandt sig på et tidligt stadium, og for hvilke der (pr. 31.12.2016) ikke forelå nogen garanti for, at de blev afsluttet, med producenter, der allerede var aktive på markedet (og dem, hvis indtræden på markedet var umiddelbart forestående). EWP’s fortolkning vil imidlertid gøre det muligt for enhver producent at opnå tildeling af statsstøtte, uanset karakteren af det udførte arbejde og de allerede foretagne investeringer.
43.
Som fastslået i punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse er det for det andet ikke tilstrækkeligt, at arbejdet på opførelsen af en vindmøllepark blot er påbegyndt, idet arbejdet skal være så fremskredent, at investeringen er gjort irreversibel, således at der er stor sandsynlighed for, at arbejdet fuldføres.
44.
Dette betyder dog efter min opfattelse, at begrebet »projektets påbegyndelse« ikke blot forudsætter, at alle forberedelserne har fundet sted (herunder indhentelse af byggetilladelse), men også en vurdering af omfanget af de påløbne omkostninger, de foretagne investeringer og de indgåede forpligtelser set i forhold til de samlede projektomkostninger. Selv om EWP har anfægtet Elerings vurderinger af den del af omkostningerne ved det arbejde, som EWP har gennemført, i forhold til de samlede omkostninger for det omhandlede projekt, er det mellem parterne ubestridt, at opførelsen af vindmøllerne (som i det foreliggende tilfælde end ikke er påbegyndt) udgør den væsentligste del af de samlede projektomkostninger (
14
).
45.
På baggrund af ovenstående betragtninger (og navnlig 42. betragtning til afgørelsen af 2017) er jeg af den opfattelse, at begrebet »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet« skal fortolkes således, at det i det foreliggende tilfælde betegner opførelsen af anlæggene til elproduktion.
46.
For det tredje skal det påpeges, at »forberedende arbejde såsom […] indledende gennemførlighedsundersøgelser« udtrykkeligt er udelukket fra definitionen af projektets påbegyndelse i punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014.
47.
Med forbehold af de faktiske konstateringer, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage i denne forbindelse, ser det ud til, at kendetegnene ved og formålet med et anlæg som vindmålemasterne (samt EWP’s skridt med henblik på at foretage de nødvendige tilslutninger) snarere ligner en »forundersøgelse«, der gør det muligt for den pågældende investor at afgøre, om den valgte beliggenhed er egnet til opførelse af en vindmøllepark, inden denne påbegynder det nødvendige arbejde med henblik på gennemførelsen af denne investering (
15
).
48.
De ovennævnte forhold synes imidlertid at tyde på, at EWP’s projekt den 1. januar 2017 ikke befandt sig på et udviklingstrin, hvor det med yderst høj sandsynlighed ville kunne fuldføres og skulle tildeles støtte i henhold til den eksisterende støtteordning som omhandlet i 42. betragtning til afgørelsen af 2017.
49.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at Den Europæiske Unions bestemmelser om statsstøtte, navnlig første alternativ under begrebet »projektets påbegyndelse« i punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014, nemlig »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet«, skal fortolkes således, at dette ikke betegner påbegyndelsen af arbejdet, uanset hvilket investeringsprojekt det er forbundet med, men kun betegner påbegyndelsen af arbejdet med opførelsen af de vindmøller, hvormed der skal produceres energi fra vedvarende energikilder.
Det ottende præjudicielle spørgsmål
50.
Med det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« skal fortolkes i lyset af den nationale lovgivning. Derudover ønsker den forelæggende ret at få præciseret, hvilken type tilladelse der kræves til opførelse af en vindmøllepark. Det forholder sig nærmere bestemt således, at selv om punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014 ikke specificerer, hvilken type tilladelse der kræves, kræver 42. betragtning til afgørelsen af 2017, at »bygherren har indhentet den nødvendige nationale tilladelse og har et retskrav på at udnytte den grund, hvor projektet skal udvikles« (
16
).
51.
Det skal for det første nævnes, at parterne i hovedsagen er uenige om, hvilket indhold der skal tillægges begrebet »national tilladelse«. På den ene side er Elering, den estiske regering og Kommissionen nemlig af den opfattelse, at den nationale tilladelse forudsætter en byggetilladelse, dvs. en tilladelse, der direkte giver ret til at opføre vindmølleparken. På den anden side er EWP af den opfattelse, at der ikke nødvendigvis skal være tale om den endelige tilladelse til etablering af alle dele af projektet, og at kriteriet vedrørende den nationale tilladelse i den foreliggende sag allerede er opfyldt som følge af, at der foreligger en arealanvendelsesplan, hvori vindmølleparken indgår.
52.
I mangel af præciseringer vedrørende den krævede type af tilladelse i afgørelsen af 2017 og af en harmonisering på EU-retligt plan skal det indledningsvis påpeges, at begrebet »national tilladelse« skal fortolkes i lyset af den nationale lovgivning. Det skal i denne forbindelse for det første nævnes, at det – som det fremgår af fast retspraksis – ikke tilkommer Domstolen at udtale sig om fortolkningen af nationale bestemmelser (
17
). For det andet skal det fremhæves, at den forelæggende ret er forpligtet til at overholde afgørelserne af 2017, når den udøver sit skøn (
18
).
53.
Det skal i denne forbindelse erindres, at indhentelsen af den nationale tilladelse udgør en af betingelserne for, at en investor kan kvalificeres som »eksisterende producent« og dermed kan drage fordel af den gamle støtteordning, hvorved indhentelsen af denne tilladelse normalt ligger forud for det tidspunkt, hvor en begivenhed i tilknytning til de tre alternativer, der er anført i punkt 19, (44) i retningslinjerne af 2014, indtræffer.
54.
Nærmere bestemt anføres det i 42. betragtning til afgørelsen af 2017, at producenten pr. 1. januar 2017 skal have indhentet den nødvendige nationale tilladelse til gennemførelse af projektet (og at producenten har et retskrav på at udnytte den grund, hvor projektet skal udvikles). Det følger i øvrigt af sammenkædningen i dette punkt med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at de nationale tilladelser skal indhentes for at skabe en berettiget forventning til, at investeringsprojektet gennemføres. Det pågældende projekt skal med andre ord befinde sig på et stadium, hvor det med yderst høj sandsynlighed vil kunne fuldføres, idet der tages hensyn til både det aktuelle stadium af arbejdet og til de garantier, som de nationale myndigheder allerede har opnået i denne forbindelse.
55.
Det vil dermed i sidste ende tilkomme den forelæggende ret at vurdere, om de opstillede planlægningsvilkår for EWP’s vindmøllepark i henhold til national lovgivning var opfyldt pr. 31. december 2016, og navnlig om den byplan, som kommunalbestyrelsen i Toila offentliggjorde den 19. januar 2016, kan anses for tilstrækkelig til at fastslå, om EWP havde fået den nødvendige »nationale tilladelse« som omhandlet i 42. betragtning til afgørelsen af 2017.
56.
Det skal imidlertid præciseres, at det fremgår af den forelæggende rets konstateringer, at selv om byplanen accepterede gennemførelsen af projektet, idet den fastsatte visse af dets parametre, udgør denne plan kun et generelt dokument, der ikke i sig selv giver tilladelse til opførelsen af en vindmøllepark. Der ser nemlig desuden ud til at være nødvendigt med yderligere tilladelser, herunder byggetilladelsen, for at kunne udføre de forskellige arbejder, som vindmølleparken består af, deriblandt navnlig opførelsen af vindmøllerne (
19
).
57.
Henset til sammenkædningen i 42. betragtning til afgørelsen af 2017 af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og den krævede nationale tilladelse er jeg enig med Elering og den estiske regering i, at der ikke kan skabes en berettiget forventning hos en virksomhed med hensyn til gennemførelsen af et investeringsprojekt, eftersom det ikke er alle krav hidrørende fra national ret, der er opfyldt. Det er nemlig alene en stilling, der er opnået på lovlig vis, der kan være omfattet af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Som følge heraf kan dette princip ikke påberåbes, når en retsstilling ikke er opnået endeligt, eller når kun visse af de krævede retlige betingelser er opfyldt, mens andre ikke er. Dette princip beskytter i øvrigt ikke den blotte mulighed for eller udsigt til at erhverve en fremtidig rettighed, navnlig ikke når denne er undergivet yderligere betingelser, hvilket synes at være tilfældet i den foreliggende sag (eftersom lokalplanen tillod, at der efterfølgende kunne udstedes en byggetilladelse, men med forbehold af opnåelse af andre tilladelser).
58.
Den omstændighed, at forsvarsministeriet ifølge oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse den 20. april 2016 afviste at godkende byggeplanerne for vindmølleparken, og at kommunalbestyrelsen i Toila ved afgørelse af 26. april 2016 afviste at meddele byggetilladelse, tyder på, at der ikke forelå alle nødvendige nationale tilladelser som omhandlet i 42. betragtning til afgørelsen af 2017 (og at de, henset til de nævnte afslag, under alle omstændigheder ikke kunne foreligge) inden den 31. december 2016.
59.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det ottende spørgsmål således, at begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« skal defineres i lyset af den nationale lovgivning. Såfremt gennemførelsen af et investeringsprojekt indebærer, at der skal udføres arbejde, hvortil der kræves en byggetilladelse, kan den »nationale tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« i øvrigt kun være en byggetilladelse, dvs. en endelig tilladelse, i henhold til hvilken arbejdet udføres.
Forslag til afgørelse
60.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn, Estland) har forelagt, således:
»1)
Punkt 19 (44) i retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020
skal fortolkes således, at
det første alternativ under begrebet »projektets påbegyndelse«, nemlig »påbegyndelsen af arbejdet på investeringsprojektet«, skal fortolkes således, at dette ikke betegner påbegyndelsen af arbejdet, uanset hvilket investeringsprojekt det er forbundet med, men kun betegner påbegyndelsen af arbejdet med opførelse af de vindmøller, hvormed der skal produceres energi fra vedvarende energikilder.
2)
Retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020
skal fortolkes således, at
–
begrebet »national tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« skal defineres i lyset af den nationale lovgivning og samtidig være i overensstemmelse med de afgørelser, som Europa-Kommissionen har vedtaget på statsstøtteområdet
–
såfremt gennemførelsen af et investeringsprojekt indebærer, at der skal udføres arbejde, hvortil der kræves en byggetilladelse, kan den »nationale tilladelse til at gennemføre et investeringsprojekt« kun være en byggetilladelse, dvs. en endelig tilladelse, i henhold til hvilken arbejdet udføres.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2014, C 200, s. 1.
(
3
) – EUT 2018, C 121, s. 7.
(
4
) – Rådets forordning af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
5
) – Jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 37-39).
(
6
) – Jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 40), og af 15.12.2022, Veejaam og Espo (C-470/20, EU:C:2022:981, præmis 30).
(
7
) – Det skal i denne henseende præciseres, at både muligheden for at fastsætte en undtagelse fra den nye udbudsordning (beskrevet i 34. og 35. betragtning til afgørelsen af 2017) og betingelserne for tildeling af statsstøtte (definerede i 36.-44. betragtning til afgørelsen af 2017) er baseret på retningslinjerne af 2014.
(
8
) – Jf. eksempelvis 37. betragtning til afgørelsen af 2017, hvori Kommissionen fastslog, at definitionen af udtrykket »eksisterende producent« i den estiske lov er i overensstemmelse med begrebet »projektets påbegyndelse« ii punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014.
(
9
) – Uden at det er tilfældet i den foreliggende sag, skal det dog præciseres, at medlemsstaterne bevarer muligheden for at anmelde påtænkt statsstøtte, som ikke (eller ikke fuldt ud) opfylder de ved disse retningslinjer fastsatte kriterier, til Kommissionen, uden at dette nødvendigvis indebærer, at Kommissionen ikke vil godkende sådan påtænkt støtte. Jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 43), og af 15.12.2022, Veejaam og Espo (C-470/20, EU:C:2022:981, præmis 31).
(
10
) – Kommissionens opfattelse synes at ligge tæt på det standpunkt, som disse to parter har indtaget, uden at dette dog fremgår klart af dens mundtlige indlæg, idet denne institution i retsmødet hovedsageligt fokuserede mere abstrakt på kriterierne for tildeling af støtte i afgørelsen af 2017 uden at udtale sig konkret om den foreliggende sag. Af de grunde, der er anført i punkt 21 i dette forslag til afgørelse, har Kommissionen i øvrigt ikke indgivet et skriftligt indlæg vedrørende dette spørgsmål.
(
11
) – Min fremhævelse.
(
12
) – Jf. 42. betragtning til afgørelsen af 2017.
(
13
) – Jf. 34., 35. og 40. betragtning til afgørelsen fra 2017.
(
14
) – Elering har i denne forbindelse skønnet, at opførelsen og tilslutningen af vindmøllerne udgør næsten 80% af de samlede projektomkostninger.
(
15
) – Dette indebærer i det foreliggende tilfælde, at den pågældende investor finder frem til den mest fordelagtige geografiske placering under hensyntagen til det udvalgte steds morfologiske kendetegn og relevante vejrforhold med henblik på at opføre en vindmøllepark. Dette forudsætter imidlertid principielt, at en investor udforsker flere placeringer ved hjælp af vindmålemaster for at fastslå det ideelle sted til opførelse af en vindmøllepark og den mulige vindmølle på en udvalgt placering, uden at dette nødvendigvis er ensbetydende med, at der vil blive opført en vindmøllepark på hvert af de steder, hvor disse master oprindeligt blev bygget. De af EWP afholdte omkostninger bør således snarere sidestilles med faste og løbende udgifter og ikke med (irreversible) omkostninger i forbindelse med vindmølleparkens infrastruktur.
(
16
) – Indledningsvis skal det påpeges, at Domstolen alene er blevet anmodet om at tage stilling til dette spørgsmål, såfremt den finder, at det syvende præjudicielle spørgsmål skal besvares bekræftende. Et sådant svar synes imidlertid at fremgå direkte af teksten til afgørelsen af 2017. I denne forbindelse fremgår det af punkt 19 (44) i retningslinjerne af 2014, at køb af grund og indhentning af den »nationale tilladelse« henhører under det forberedende arbejde, og 42. betragtning til afgørelsen af 2017 kræver utvetydigt, at investor skal have ret til at udnytte grunden og være i besiddelse af den »nationale tilladelse« for at kunne kvalificeres som »eksisterende producent«.
(
17
) – Jf. i denne retning dom af 8.9.2022, Ametic (C-263/21, EU:C:2022:644, præmis 64).
(
18
) – Jf. i denne retning dom af 15.12.2022, Veejaam og Espo (C-470/20, EU:C:2022:981, præmis 26), og mit forslag til afgørelse Veejaam og Espo (C-470/20, EU:C:2022:430, punkt 24).
(
19
) – Dette element synes i øvrigt at være bekræftet af de omstændigheder, der førte til tvisten i hovedsagen, og navnlig både forsvarsministeriets afslag på at godkende byggeplanerne for vindmølleparken og afslaget fra kommunalbestyrelsen i Toila på at meddele EWP den ønskede byggetilladelse.