62022TJ0371_RES
Дело T‑371/22
Marco Montanari
срещу
EUCAP Sahel Niger
Решение на Общия съд (девети състав) от 17 юли 2024 година
„Обща външна политика и политика на сигурност — Мисия EUCAP Sahel Niger — Командировани национални служители — Психически тормоз — Отхвърляне на искане за обезщетение — Жалба за отмяна — Липса на правен интерес — Недопустимост — Извъндоговорна отговорност — Право на зачитане на достойнството — Членове 1 и 31 от Хартата на основните права — Процедура по медиация — Липса на съобщаване на доклада на медиатора — Липса на прилагане на препоръките на медиатора — Право на добра администрация — Член 41 от Хартата на основните права — Задължение за полагане на грижа — Неимуществени вреди — Имуществени вреди — Причинно-следствена връзка“
Обща външна политика и политика на сигурност — Компетентност на съда на Съюза — Актове, които гражданска мисия на Европейския съюз е приела в областта на управлението на персонала — Актове, които са свързани със служители, командировани от държави членки — Актове, които имат за цел да се отговори на нуждите на мисията на ниво театър на операциите — Включване
(член 19, параграф 1 ДЕС, членове 263 и 268 ДФЕС, член 340, втора алинея ДФЕС, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 7, параграфи 1 и 2 от Решение 2012/392/ОВППС на Съвета)
(вж. т. 44—49)
Иск за обезщетение — Самостоятелност по отношение на жалбата за отмяна — Граници — Иск, който цели да се постигне същият резултат като търсения с жалбата за отмяна — Недопустимост
(членове 263 и 268 ДФЕС, член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 61—63)
Иск за обезщетение — Предмет — Искане за обезщетение за вреди, които не се дължат на ответната институция или орган — Недопустимост
(член 268 ДФЕС)
(вж. т. 70)
Иск за обезщетение — Самостоятелност по отношение на жалбата за отмяна — Граници — Иск за обезщетение за вреди, причинени от окончателно решение за отказ да се започне административно разследване на тормоз — Иск за обезщетение, с който не се иска оттегляне, отмяна или изменение на това окончателно решение — Липса на просрочие на иска за обезщетение
(членове 263 и 268 ДФЕС, член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 91—98)
Иск за обезщетение — Извъндоговорна отговорност — Давностен срок — Изтичане на давността, което не е абсолютна процесуална пречка
(член 268 ДФЕС, член 46 и член 53, първа алинея от Статута на Съда)
(вж. т. 105)
Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Условие, което не е необходимо в съдебните спорове със служители на граждански мисии на Европейския съюз — Обхват — Приложимост към национални служители, командировани в мисия от държави членки
(членове 268 и 270 ДФЕС, член 340, втора алинея ДФЕС, членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)
(вж. т. 113—118 и 225)
Обща външна политика и политика на сигурност — Граждански мисии на Европейския съюз — Персонал — Обжалване пред съда на Съюза — Жалба на командирован национален служител — Приложимост на някои разпоредби от Правилника — Допустимост —Условие — Поставяне на съответния служител при изпълнение на задълженията му на ниво театър на операциите в положение, сравнимо с това на командирован от институциите и подчинен на Правилника служител
(член 20 от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 12а от Правилника за длъжностните лица, Решение 2012/392/ОВППС на Съвета)
(вж. т. 123—129 и 224)
Обща външна политика и политика на сигурност — Граждански мисии на Европейския съюз — Персонал — Отказ за провеждане на административно разследване по оплаквания на член на персонала за психически тормоз — Съдебен контрол — Обхват — Задължение за отчитане на целия релевантен фактически контекст
(Решение 2012/392/ОВППС на Съвета)
(вж. т. 136)
Обща външна политика и политика на сигурност — Граждански мисии на Европейския съюз — Персонал — Задължение на администрацията за оказване на съдействие — Обхват — Задължение на администрацията да разглежда исканията за съдействие в областта на психическия тормоз и да уведомява подателя на искането за действията си по неговото искане — Обхват — Представяне на начало на доказателство — Отхвърляне на искането на жалбоподателя за образуване на административно разследване — Нарушение на задължението за оказване на съдействие
(член 1 и член 31, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, членове 12а и 24 от Правилника за длъжностните лица, член 6, параграфи 2 и 3 от Решение 2012/392/ОВППС на Съвета)
(вж. т. 137—141, 152, 159, 160, 178—179, 194—200, 214—217, 219, 223, 231 и 267—269)
Обща външна политика и политика на сигурност — Граждански мисии на Европейския съюз — Персонал — Искане за съдействие във връзка с твърдение за психически тормоз — Принцип на добра администрация — Обхват — Решение за отказ за образуване на административно разследване след доклад на медиатор — Липса на съобщаване на жалбоподателя на констатациите и препоръките на медиатора — Нарушение на правото на изслушване
(член 41, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 251—261)
Извъндоговорна отговорност — Условия — Причинно-следствена връзка — Неимуществени вреди, причинени от отказа на гражданска мисия на Европейския съюз да проведе административно разследване във връзка с оплаквания за психически тормоз от страна на служител — Решение, опорочено поради нарушения на задължението за съдействие и на правото на добра администрация — Наличие на причинно-следствена връзка — Граници — Вреди, частично причинени от небрежното поведение на служителя — Конфликт, който е възникнал между мисията и този служител по вина отчасти на последния
(член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 286—290 и 310—320)
Извъндоговорна отговорност — Условия — Вреда — Задължение на увреденото лице да докаже, че е положило разумно старание да ограничи размера на вредата
(член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 301 и 302)
Извъндоговорна отговорност — Условия — Причинно-следствена връзка — Финансова вреда, която член на персонала на гражданска мисия на Европейския съюз е претърпял поради оставката си — Решение на мисията, с което се отказва провеждането на административно разследване на жалби за психически тормоз — Причина, поради която основно е настъпила вредата и която не се изразява в действия на мисията — Липса на причинно-следствена връзка в случая
(член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 303—308)
Резюме
Като уважава частично иск за извъндоговорна отговорност, предявен от г‑н Montanari, бивш командирован национален служител към мисията на Европейския съюз по линия на общата политика за сигурност и отбрана в Нигер (наричана по-нататък „мисията“), Общият съд за първи път приема, че мисията носи отговорност за действията на командващия гражданските операции (наричан по-нататък „командващият ГО“), който е подчинен на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД).
През април 2015 г. жалбоподателят е командирован от италианското правителство в мисията като политически съветник.
През март 2017 г. той подава първа жалба за тормоз срещу началника на отдел „Преса и публична информация“ на мисията, след което подава втора жалба срещу последния и срещу ръководителя на мисията за нелоялно поведение с оглед на авторитета на мисията и за допусната в противоречие с със задължението за полагане на грижа груба небрежност.
През юли 2017 г. жалбоподателят иска от командващия ГО да образува разследване по твърдения за тормоз срещу ръководителя на мисията и неговия заместник. На същата дата ръководителят на мисията отправя предупреждение до жалбоподателя за неуважително държание по време на среща. По инициатива на командващия ГО е определен медиатор, на когото е възложено да разгледа случая на място и да изготви доклад.
През ноември 2017 г. ръководителят на мисията отхвърля искането на жалбоподателя за оправдаване на неправомерно отсъствие и му отправя второ предупреждение. Тогава жалбоподателят отправя и до командващия ГО искане за образуване на разследване за тормоз от страна на ръководителя на мисията и неговия заместник.
С решение от 10 април 2018 г. командващият ГО окончателно отхвърля искането на жалбоподателя за образуване на административно разследване.
В този контекст жалбоподателят сезира Общия съд, от една страна, с жалба за отмяна на решението на мисията, с което се отхвърля искането му за обезщетение за имуществените, физическите и неимуществените вреди, настъпили в резултат на психически тормоз и нарушения на правото на добра администрация и на задължението за полагане на грижа, и от друга страна, с иск за обезщетение.
Съображения на Общия съд
Най-напред, по отношение на компетентността си Общият съд припомня, че мисията е създадена с Решение 2012/392 (
1
), за да подкрепи изграждането на капацитет на нигерските участници, свързани със сигурността в борбата с тероризма и организираната престъпност. Мисията се състои предимно от персонал, командирован от държавите членки, институциите на Съюза или Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) (
2
). Съгласно член 7, параграф 2 от Решение 2012/392 държавата членка, институцията на Съюза или ЕСВД съответно носят отговорност за всякакви искове, свързани с командироването, и за предприемането на действия срещу същия служител.
При все това обаче, първо, от съдебната практика относно разпоредби, уреждащи дейността на други мисии по линия на общата външна политика и политика на сигурност и формулирани по аналогичен или дори идентичен начин с този на Решение 2012/392, следва, че тъй като служителите, командировани от държавите членки, и тези, командировани от институциите на Съюза, се подчиняват на едни и същи правила, що се отнася до упражняването на техните функции на ниво театър на операциите, съдът на Съюза е компетентен да осъществява контрол за законосъобразност на актовете за управление на личния състав, които са свързани с командированите от държавите членки служители и чийто предмет е да отговарят на нуждите на тези мисии на ниво театър на операциите.
Второ, жалбоподателят повдига въпрос, свързан със законосъобразността на актове за управление на личния състав в дейности на ниво театър на операциите, а не въпроси, свързани с командироването по смисъла на член 7, параграф 2 от Решение 2012/392. Поради това повдигнатото от мисията възражение за липса на компетентност е отхвърлено.
Общият съд разглежда по-нататък отделните възражения за недопустимост.
Той по-конкретно припомня, че жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако жалбоподателят има правен интерес от отмяната на обжалвания акт. Наличието на такъв интерес изисква самата отмяна на акта да води до правни последици и резултатът от жалбата да може да донесе полза за жалбоподателя. Последният следва да докаже правния си интерес.
Съгласно постоянната съдебна практика искът за обезщетение по член 340, втора алинея ДФЕС е въведен като самостоятелен способ за защита. Така исканията, отнасящи се за отмяна на отказ на институция, орган, служба или агенция на Съюза да признае право на обезщетение на жалбоподател по членове 268 и 340 ДФЕС или за установяване от Общия съд на задължението на съответната институция, орган, служба или агенция да признае наличието на такова право, целят установяване на задължението на съответната институция, орган, служба или агенция за поправяне на вредите и трябва да бъдат отхвърлени като недопустими, тъй като поначало жалбоподателят няма правен интерес да прави такива искания наред с искането си за обезщетение.
В случая Общият съд отхвърля като недопустими предявените от жалбоподателя искания за отмяна, тъй като последният не е доказал интереса си да иска, наред с обезщетението, и отмяна на решението на мисията за отхвърляне на третото искане за обезщетение.
В крайна сметка Общият съд отхвърля едно по едно всички повдигнати от мисията възражения за недопустимост.
Така, на първо място, Общият съд констатира, че действията, за които жалбоподателят упреква мисията (по-специално недопускането му до някои срещи и отправеното му предупреждение), и твърдените от него нарушения на мисията (по-специално неразглеждане в разумен срок на жалбите и сигналите му), са свързани съответно с упражняването от ръководителя на мисията и от командващия ГО на предоставените им с Решение 2012/392 правомощия и следователно с изпълнението на мандата на мисията, за което същата носи отговорност съгласно член 13, параграф 4 от това решение.
На второ място, Общият съд подчертава, че иск за обезщетение трябва да се обяви за недопустим, ако в действителност цели оттегляне, отмяна или изменение на влязло в сила индивидуално решение и ако уважаването му би довело до пълно или частично обезсилване на правните последици на това решение. Освен това като недопустим трябва да се отхвърли и иск, с който се претендира присъждане на обезщетение, но не се цели обезщетяване на причинени от неправомерни действия или бездействия вреди, а изменение на спорния акт.
В случая в становището си жалбоподателят не предявява искане за непарично обезщетение, изразяващо се в образуване на предварително разследване или дисциплинарно производство срещу ръководителя на мисията и неговия заместник, равносилно на искане за отмяна на решението от 10 април 2018 г. От това следва, че окончателният характер на това индивидуално решение не може да бъде пречка за допустимостта на жалбата.
На последно място, Общият съд констатира, че повдигнатото от мисията възражение за недопустимост, изведено от изтекла петгодишна или четиригодишна давност, не е изложено достатъчно точно, за да може да се прецени неговата основателност.
По същество Общият съд припомня, че преди всичко извъндоговорната отговорност на Съюза може да се ангажира само ако лицето, което счита, че е претърпяло вреда, докаже наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, която предоставя права на частноправни субекти. Предвид обаче завишената отговорност на Съюза, когато той действа като работодател, самото установяване на незаконосъобразно действие е достатъчно, за да се счита за изпълнено първото от трите условия, необходими за ангажиране на отговорността на Съюза за вреди, причинени на негови длъжностни лица и други служители поради нарушение на правото на Съюза в областта на публичната служба, и че поради това не е необходимо да се разглежда дали е налице „достатъчно съществено“ нарушение на правна норма, която предоставя права на частноправни субекти. Макар положението на националните служители, командировани в мисията от държавите членки, да не се урежда от Правилника, за тях все пак продължават да се прилагат същите правила като приложимите за служителите, които са командировани от институциите на Съюза и чието положение се урежда от Правилника, що се отнася до упражняването на функциите им на ниво театър на операциите. Следователно самото установяване на незаконосъобразност е достатъчно, за да се приеме за изпълнено първото от трите условия, необходими за ангажиране на отговорността на Съюза за вредите, причинени на командирован в мисията национален служител при упражняването на функциите му на ниво театър на операциите.
В този контекст, като разглежда последователно твърдените от жалбоподателя нарушения, Общият съд приема, на първо място, че жалбоподателят има основание да твърди, че като не е провела административно разследване по твърденията му за психически тормоз, мисията е нарушила член 1 и член 31, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и член 12а от Правилника.
За да стигне до този извод, що се отнася най-напред до приложимостта на разпоредбите на Правилника, и по-специално на член 12а, параграф 3 от него, който съдържа определение за психически тормоз, Общият съд отбелязва, че по силата на принципа на равно третиране е длъжен към положението на жалбоподателя да приложи по аналогия разпоредбите на Правилника, които се отнасят до психическия тормоз и функционалната защита на длъжностните лица и на срочно наетите или договорно наетите служители, както и съдебната практика по тези разпоредби. Всъщност разликата в положението на служителите, командировани в мисията от държавите членки, и това на тези, командировани от институциите, обективно не може да бъде основание при упражняване на функциите си на ниво театър на операциите и следователно в сходно положение първите да не се ползват в същата степен и от същите правила за защита от психически тормоз като вторите.
По-нататък, Общият съд припомня, че когато е подадено искане за съдействие и то е придружено от prima facie доказателства за твърдените факти, сезираният орган (
3
) трябва да отговори с необходимата бързина и грижа. Той следва да вземе подходящите мерки в сътрудничество с подалото жалбата длъжностно лице, като извърши административно разследване, за да установи фактите, във връзка с които е подадена жалбата, и с оглед на резултатите от разследването да предприеме нужните мерки като образуването на дисциплинарно производство срещу обвиненото лице, когато администрацията установи в резултат от административното разследване, че е налице психически тормоз.
В случая, първо, Общият съд счита, че взетото през май 2017 г. решение на ръководителя на мисията да не допуска жалбоподателя до срещите на щаба не би могло само по себе си да се разглежда като улика за психически тормоз спрямо жалбоподателя. Всъщност съгласно член 6, параграфи 2 и 3 от Решение 2012/392 ръководителят на мисията осъществява командване и контрол над персонала, екипите и звената от участващите в мисията държави и дава инструкции на целия персонал на мисията с цел ефективното ѝ провеждане на мястото на операцията, като поема нейната координация и всекидневно управление. Освен това администрацията разполага с широко право на преценка при организиране на службите си.
Второ, Общият съд отбелязва, че при липсата на обосновка от страна на мисията за късното изпращане на първото предупреждение както с оглед на предвидения в член 11 от Кодекса за поведение срок (
4
), така и с оглед на момента на настъпване на фактите, послужили като основание за това предупреждение, и при липсата на данни относно точната дата, на която ръководителят на мисията е узнал за сигнала на жалбоподателя от юли 2017 г., уведомяването за това предупреждение по-малко от един час след отправяне на сигнала може да се счита за прекомерно или укоримо. Всъщност то може да се тълкува в смисъл, че има за цел да накаже жалбоподателя за посочения сигнал, противно на изискванията, предвидени в член 7 от Кодекса за поведение (
5
), и следователно, разгледано самостоятелно, представлява улика за психически тормоз.
Трето, с оглед на конкретните обстоятелства по приемането на 27 юли 2017 г. от отдел „Човешки ресурси“ на мисията (наричан по-нататък „отделът „ЧР“) на решение за възобновяване на процедурата за оценка на жалбоподателя — а именно в деня, следващ отпътуването на медиатора, без да се изчака заключението на същия и повече от девет месеца преди крайния срок на командироването на жалбоподателя — е прекомерно или укоримо.
Всъщност мисията не обосновава мотивите, поради които отдел „ЧР“ е предприел това административно действие на тази дата, след като от член 7 от приложение IX към OPLAN (
6
), който се отнася до човешките ресурси, следва, че процедурата за оценяване на служителите, които желаят подновяване на командироването си в мисията, трябва да се проведе при подаване на искане в този смисъл и най-късно три месеца преди крайния срок на командироването. Освен това принципът на добра администрация, закрепен в член 41 от Хартата, и член 7 от Кодекса за поведение налагат задължение в такива случаи да се действа с предпазливост.
С оглед на това разглежданото възобновяване на процедурата би могло да се тълкува като целящо отстраняването на жалбоподателя от мисията след края на командироването му, без да се изчакат предложенията на медиатора, поради което, разгледано самостоятелно, това решение представлява улика за психически тормоз.
Накрая, изпращането от отдел „ЧР“ на жалбоподателя на актуализирана справка за отпуските му в края на юли 2017 г. само по себе си не може да се разглежда като прекомерно или укоримо действие, представляващо улика за психически тормоз. Всъщност, без да се засяга задължението за полагане на дължима грижа, и по-специално задължението на мисията да действа с предпазливост до представянето на заключението на медиатора, членове 1 и 31 от Хартата, член 12а от Правилника, а в случая и разпоредбите на приложение IX към OPLAN и тези на Кодекса за поведение не задължават мисията да изключи жалбоподателя от процедурите си за управление на човешките ресурси само защото е подал сигнали за психически тормоз срещу ръководителя на мисията и неговия заместник.
Освен това Общият съд отбелязва, че като цяло работната среда, в която се вписват посочените от жалбоподателя деяния, се характеризира с намерението на ръководителя на мисията да се освободи от жалбоподателя, без обаче да приложи процедурата за прекратяване на командироването му, предвидена в член 8 от приложение IX към OPLAN.
На второ място, Общият съд установява, че жалбоподателят с основание твърди, че мисията е нарушила правото на добра администрация.
В това отношение Общият съд припомня, че при спор относно тормоз, засягащ длъжностни лица и служители на Съюза, лицето, подало жалба за тормоз, има право, за да може да изрази надлежно становище пред съответната институция, преди последната да вземе решение, да получи поне резюме на изявленията на обвиненото в тормоз лице и на различните свидетели, изслушани в производството по разследване, като при предоставянето на това резюме трябва евентуално да се спази принципът на поверителност. Това е така, доколкото тези изявления са били използвани в доклада, който е предоставен на органа, взел решение да не предприема никакви действия по жалбата, и който съдържа препоръките, на които последният е основал решението си.
В случая, след като през април 2018 г. отхвърля искането на жалбоподателя за образуване на административно разследване въз основа на представения в края на юли 2017 г. доклад на медиатора и имайки предвид съдържащата се в този доклад препоръка, командващият ГО е трябвало, преди да вземе решение, да гарантира спазването на правото на жалбоподателя да бъде изслушан, като му даде възможност да изрази становище по този доклад и евентуално да предостави допълнителна информация. Всъщност изслушването на жалбоподателя е могло да мотивира командващия ГО да формулира различни изводи, като например решение за провеждане на административно разследване.
След като приема, че жалбоподателят е доказал наличието на пряка и сигурна причинно-следствена връзка между твърдените неимуществени вреди и установените нарушения, Общият съд все пак установява, че поради небрежното си поведение жалбоподателят е бил един от главните участници в конфликтната ситуация, която е квалифицирал тормоз и която е довела до твърдените неимуществени вреди. Поради това Общият съд уважава частично искането му за обезщетение.
(
1
)	Решение 2012/392/ОВППС на Съвета от 16 юли 2012 година относно мисия на Европейския съюз по линия на ОПСО в Нигер (EUCAP Sahel Niger) (ОВ L 187, 2012 г., стр. 48).
(
2
)	Вж. член 7, параграф 1 от Решение 2012/392.
(
3
)	Съгласно член 90, параграф 1 от Правилника.
(
4
)	Член 11 от Кодекса за поведение и дисциплина за гражданските мисии на ЕС по линия на Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) (наричан по-нататък „Кодексът за поведение“) предвижда, че въз основа на доклад, установяващ евентуално нарушение, решението на органа, компетентен да предприеме последващи действия във връзка с това нарушение, което в случая може да бъде разгледано от органа като въпрос на управление, трябва да бъде взето в срок от десет работни дни.
(
5
)	Член 7, параграф 1 от Кодекса за поведение предвижда, че член на мисията, който съобщи за евентуално нарушение, не може да бъде санкциониран поради или вследствие на този сигнал, при условие че е действал разумно и добросъвестно.
(
6
)	Член 7 от приложение IX към преработения оперативен план на мисията (наричан по-нататък „OPLAN“), който се отнася до човешките ресурси, предвижда, че удължаването на срока на командироването на служител зависи от съгласието на ръководителя на мисията, което се дава въз основа на искане на съответния служител, направено три месеца преди изтичане на срока на текущото му командироване, и от изготвен от прекия му ръководител положителен доклад за оценка на работата му.