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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . La corte d' appello di Colmar vi ha sottoposto due questioni pregiudiziali relative una alla libertà di prestazioni di servizi, l' altra alla libertà di stabilimento degli avvocati, nell' ambito di una controversia i cui tratti salienti sono i seguenti .
2 . Cittadino francese e tedesco, il sig . Gullung esercitava come notaio nel dipartimento dello Haut-Rhin dal settembre 1947 al marzo 1966, quando, in seguito a procedimenti e sanzioni disciplinari, lasciava la professione .
3 . In un primo tempo il Gullung chiedeva l' iscrizione nell' albo dei consulenti giuridici, negatagli dal tribunale di Marsiglia, e successivamente dalla corte di appello di Aix-en-Provence, con sentenza 27 novembre 1978, in quanto egli non possedeva i necessari requisiti di moralità, identici a quelli prescritti per gli avvocati . Il Gullung chiedeva quindi l' iscrizione nell' albo degli avvocati di Mulhouse . Il locale consiglio dell' ordine respingeva la domanda con decisione 19 giugno 1979 confermata con sentenza 19 novembre 1979 della corte d' appello di Colmar, basata su motivi inerenti alla moralità del ricorrente . Il ricorso proposto avverso detta sentenza di conferma veniva respinto dalla corte di cassazione il 7 febbraio 1980 .
4 . Mentre presentava infruttuosamente dette domande in Francia, il Gullung, dopo aver ricevuto un diniego d' iscrizione al foro di Friburgo, si iscriveva all' albo degli avvocati di Offenburg il 22 agosto 1979 . Egli apriva quindi, per usare l' espressione del giudice a quo, uno "studio di consulenza giuridica" in Mulhouse, facendo uso di una carta intestata in cui figurava in particolare la dicitura "studio d' avvocato e di consulente ".
5 . In seguito a ciò il consiglio dell' ordine di Mulhouse adottava una delibera che vietava agli avvocati del foro locale di prestare assistenza, nei casi contemplati dalla direttiva del Consiglio 22 marzo 1977 e dal decreto francese di recipimento 22 marzo 1979, ad ogni avvocato che non possedesse i requisiti di moralità prescritti, e in particolare al Gullung . Questi proponeva contro detta decisione un ricorso che la corte d' appello di Colmar respingeva con sentenza 17 maggio 1982 . Nel corso del 1985, d' accordo con un avvocato patrocinante dinanzi a detta corte, il Gullung si presentava per difendere una parte civile dinanzi alla chambre d' accusation della stessa corte d' appello . Successivamente i consigli dell' ordine di Colmar e di Saverne adottavano decisioni analoghe a quella adottata precedentemente dal consiglio dell' ordine di Mulhouse . Il Gullung impugnava le due decisioni dinanzi alla corte d' appello di Colmar, la quale vi sottopone due questioni pregiudiziali .
6 . La prima verte sul se la persona cittadina di due Stati membri, in quanto possiede la doppia cittadinanza, ammessa alla professione d' avvocato in uno di questi Stati, possa invocare la direttiva del consiglio delle Comunità europee 22 marzo 1977, n . 77/249, intesa a facilitare l' esercizio effettivo della libera prestazione di servizi da parte degli avvocati, al fine di prestare i servizi di cui trattasi nel territorio dell' altro Stato membro nel quale un giudice nazionale le abbia vietato l' accesso alla professione d' avvocato per motivi inerenti alla dignità, all' onorabilità e alla probità . Vi si chiede, più in generale, se la suddetta direttiva non trovi un limite nell' ordine pubblico nazionale . La seconda questione riguarda il se lo stabilimento, a norma dell' art . 52 del trattato, di un avvocato cittadino di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro presupponga la sua iscrizione ad un albo del paese ospitante qualora l' iscrizione sia prescritta dalle leggi di quest' ultimo Stato . In caso negativo, vi si chiede di stabilire se un avvocato cittadino di uno Stato membro, stabilito in un altro Stato membro senza essere tuttavia iscritto all' albo in questo Stato, possa far valere la predetta direttiva .
7 . Prima di esaminare dette questioni, cercherò di stabilire l' eventuale incidenza della doppia cittadinanza dell' interessato . Nelle sentenze Knoors e Auer avete ammesso che ogni cittadino comunitario poteva invocare, anche nei confronti del proprio Stato, disposizioni relative alla libertà di stabilimento, in base al principio generale di non discriminazione sancito dall' art . 7 del trattato .
8 . Siffatto principio deve necessariamente essere applicato nel caso del cittadino di due Stati membri, nei confronti di ciascuno degli Stati interessati . Tuttavia occorre anche che la situazione di cui trattasi non sia puramente interna . A questo proposito, se si tratta, come nella fattispecie, di far valere, nei confronti di uno Stato membro, gli effetti dello stabilimento in un altro Stato membro, il collegamento con le disposizioni del diritto comunitario è evidente .
9 . Così, un cittadino comunitario non può essere escluso dal godimento delle libertà contemplate dal diritto comunitario primario o derivato per il fatto di essere cittadino dello Stato nei confronti del quale intende far valere le disposizioni di cui trattasi, qualora la situazione considerata comporti i necessari elementi di "estraneità ".
I - La prestazione di servizi
10 . Ferme restando dette considerazioni, la prima questione riguarda pertanto la possibilità, per un cittadino come sopra descritto di far valere la direttiva n . 77/249/CEE in uno Stato membro in cui l' accesso alla professione d' avvocato gli sia stato negato da un giudice per motivi di moralità .
11 . Innanzitutto ricordo il tenore della vostra giurisprudenza relativa, in materia di prestazione di servizi, ai requisiti stabiliti dalle leggi nazionali . A questo proposito, nelle sentenze Webb e Commissione / Repubblica federale di Germania avete considerato che :
"qualsiasi disciplina nazionale che si applichi ai cittadini di ( lo Stato membro ospitante ) e si riferisca normalmente ad un' attività permanente delle imprese stabilite in tale Stato" non può ipso facto essere integralmente applicata ad "attività di carattere temporaneo esercitate da imprese aventi sede in altri Stati membri ".
Nelle stesse sentenze avete peraltro ricordato che eventuali restrizioni della libertà di prestazione di servizi possono essere istituite :
"(...) solamente da norme 'giustificate dal pubblico interesse e obbligatorie nei confronti di tutte le persone ' (...) che esercitino la propria attività sul territorio di tale Stato" ( lo Stato ospitante ),
e nella sentenza Commissione / Repubblica federale di Germania avete precisato che :
"le suddette condizioni devono essere obiettivamente necessarie al fine di assicurare l' osservanza delle norme professionali e di garantire la tutela degli interessi da queste perseguita ".
Sono così stabiliti tre presupposti per la compatibilità di qualsiasi restrizione della libertà di prestazioni con il trattato : tutela del pubblico interesse, non discriminazione ed osservanza del principio di proporzionalità .
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12 . Ricordo anche i principi enunciati nella sentenza Van Binsbergen in cui, a proposito della prestazione di servizi del procuratore, avete rilevato che
"non si possono tuttavia considerare incompatibili con il trattato i requisiti specifici che il prestatore deve possedere in forza di norme sull' esercizio della sua professione - norme in tema d' organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità - giustificate dal pubblico interesse ed obbligatorie nei confronti di chiunque risieda nello Stato ove la prestazione è effettuata ".
13 . Ricordati questi principi generali, passo ad esaminare la direttiva n . 77/249 che, nell' art . 4, n . 1, così dispone :
"Le attività relative alla rappresentanza e alla difesa di un cliente in giudizio o dinanzi alle autorità pubbliche sono esercitate in ogni Stato membro ospitante alle condizioni previste per gli avvocati stabiliti in questo Stato, ad esclusione di ogni condizione di residenza o d' iscrizione ad un' organizzazione professionale nello stesso Stato ".
Il n . 2 dello stesso articolo precisa che :
"nell' esercizio delle predette attività, l' avvocato rispetta le regole professionali dello Stato ". 11 .
Infine il n . 4, relativo alle attività stragiudiziali del prestatore, stabilisce in sostanza che quest' ultimo resta assoggettato alle condizioni e alle norme professionali dello Stato membro di provenienza fatto salvo il rispetto delle norme dello Stato ospitante, purché queste possano essere osservate da un prestatore non stabilito in detto Stato e purché la loro osservanza sia giustificata oggettivamente per garantire il corretto esercizio delle attività di avvocato, la dignità della professione e il rispetto delle incompatibilità .
14 . E necessario soffermarsi a lungo sulla dimensione deontologica "lato sensu" delle norme sulla professione forense? Nella dichiarazione di Perugia sui principi deontologici dei consigli degli ordini della CEE adottata il 16 settembe 1977 dalla Commissione consultiva dei consigli degli ordini della Comunità europea si afferma che "il buon esercizio dell' attività di cui trattasi ( la professione d' avvocato ) si può avere solo con la totale fiducia di ogni persona interessata . Qualsiasi norma deontologica si basa sin dall' origine sulla necessità di essere degni di questa fiducia ". Nello stesso documento si precisa che "il rapporto di fiducia non può esservi se vi siano dubbi sull' onestà, sulla probità, sulla rettitudine o sulla sincerità dell' avvocato ". E evidente che la moralità, che è al centro dei requisiti prescritti per l' esercizio della professione di cui si discute, costituisce un' esigenza "giustificata dal pubblico interesse" e "obiettivamente necessaria al fine di assicurare l' osservanza delle norme professionali e di garantire la tutela degli interessi da queste perseguita", per dirla con la citata giurisprudenza Webb e Commissione / Repubblica federale di Germania .
15 . E lecito obiettare che la direttiva prescrive l' osservanza delle condizioni e delle norme professionali al momento della realizzazione della prestazione di servizi, e che nella fattispecie si tratta di una valutazione giuridica relativa ad un comportamento pregresso? Siffatto argomento non mi sembra pertinente . Infatti la direttiva, imponendo l' osservanza delle norme professionali, postula implicitamente la capacità del prestatore di rispettare le suddette condizioni e norme . Pertanto, a meno che non si ammetta una moralità a geometria variabile dell' avvocato a seconda che egli si iscriva all' albo o presti servizi, la persona cui sia stato vietato l' accesso alla professione in uno Stato membro non può effettuare prestazioni, proprio perché non soddisfa le condizioni stabilite dalla direttiva .
16 . A questa interpretazione credo doveroso aggiungere due ulteriori osservazioni . In primo luogo potrebbe accadere che un cittadino comunitario si avvalga della libertà di prestazione di servizi per realizzare di fatto un vero e proprio stabilimento e per eludere quindi le norme professionali vigenti per quest' ultima ipotesi . In tal caso, la vostra giurisprudenza e in particolare le sentenze Van Binsbergen 12 e Commissione / Repubblica federale di Germania consentono alle autorità nazionali di
"(...) provvedere affinché un prestatore di servizi, la cui attività si svolga per intero o principalmente sul territorio di detto Stato, non possa utilizzare la libertà garantita dall' art . 59 allo scopo di sottrarsi alle norme sull' esercizio della sua professione la cui osservanza gli sarebbe imposta ove egli si stabilisse nello Stato in questione; una simile situazione deve infatti essere regolata dalle norme sul diritto di stabilimento e non dalle norme sulla prestazione di servizi ".
Non è sicuro che la decisione della causa principale richieda che si applichino detti principi : pertanto non vi suggerisco che di farvi espressamente riferimento . Tuttavia mi è parso necessario collocare le questioni sollevate nell' ambito generale della sfera d' applicazione rispettiva delle libertà interessate .
17 . In secondo luogo, nel caso di specie un giudice ha valutato i motivi che ostano all' accesso alla professione d' avvocato . Secondo me, non è di poco rilievo, conformemente al "diritto al giudice" sancito nella sentenza Johnston che i requisiti di moralità in materia possano essere assoggettati al sindacato giurisdizionale . L' osservanza di detto principio - occorre precisarlo - non significa affatto diffidenza nei confronti degli organi professionali degli Stati membri ma costituisce semplicemente un' esigenza giuridica superiore e la garanzia di una maggior serenità nell' attuazione delle libertà sancite dal trattato .
18 . L' interpretazione della direttiva che vi suggerisco mi sembra escludere il ricorso alla nozione d' ordine pubblico . Infatti, qualora un cittadino comunitario non possa avvalersi della direttiva relativa alla prestazione di servizi perché non soddisfa le condizioni da essa stabilite, non occorre rifarsi alla deroga contemplata dall' art . 56 del trattato cui rinvia l' art . 66 .
II - La libertà di stabilimento
19 . Lo stabilimento di un avvocato presuppone l' iscrizione all' albo qualora questa sia prescritta dalle leggi dello Stato membro? Al fine di precisare l' oggetto di questa questione, rievocherò prima di tutto un argomento affrontato da vari intervenienti nel corso della fase scritta e all' udienza : quello dello stabilimento in quanto "consulente" giuridico in uno Stato membro di un avvocato stabilito in un altro Stato membro . Nelle sue osservazioni scritte la Commissione ha accennato espressamente a questo tipo di situazione . Nella fase orale ha però sottolineato che siffatta ipotesi era estranea alle questioni sottopostevi . E un punto di vista che condivido pienamente, con riguardo tanto alle circostanze della causa principale quanto al modo con cui le questioni sono state formulate dalla corte d' appello di Colmar .
20 . Infatti la causa principale è sorta a proposito di attività di difesa e di rappresentanza in giudizio, caratteristiche dell' avvocato . Inoltre il giudice a quo si riferisce allo stabilimento di un avvocato in base all' art . 52 del trattato di Roma . Pertanto non mi sembra affatto giustificato ampliare l' ambito della vostra pronunzia in modo da ricomprendervi il punto di cui trattasi, senza per questo sottovalutarne l' importanza .
21 . A questo proposito mi limito quindi a segnalare che provo qualche perplessità dinanzi alla tesi del governo del Regno Unito . Detta tesi consiste nel distinguere fra avvocato in senso ampio, "membro della professione giuridica", e avvocato nel senso "francese" del termine, per concludere che il primo è esonerato dall' iscrizione all' albo qualora intenda svolgere la sola attività di consulenza, col suo titolo d' origine . Qualora siffatto problema vi fosse sottoposto, non mancherei di osservare che, secondo l' art . 1, n . 2, della direttiva 22 marzo 1977, si intende per avvocato ogni persona abilitata ad esercitare le proprie attività professionali con una delle seguenti denominazioni : avocat, advocaat, advokat, Rechtsanwalt, barrister, solicitor, avvocato, advocate . Orbene, questa è la definizione comunitaria dell' avvocato, abbozzata in materia di prestazioni di servizi . Pertanto, nello stato attuale del diritto comunitario, dubiterei fortemente dell' opportunità e della pertinenza di prescindere da dette nozioni quando si tratti di stabilimento . Lo stabilimento dell' avvocato col titolo d' origine per prestare consulenza senza iscrizione all' albo, basando giuridicamente la pretesa in tal senso sulla mancanza di monopolio del diritto in taluni Stati membri, non mancherebbe di provocare incertezza, confusione e addirittura la disgregazione dei sistemi vigenti, attraverso una sorta di trasferimento della legge personale, sicuramente del tutto estraneo a qualsiai procedimento d' integrazione basato sul principio del trattamento nazionale . Fatte queste precisazioni, resta da esaminare la questione di principio sottopostavi dalla corte d' appello di Colmar circa il requisito dell' iscrizione all' albo per lo stabilimento degli avvocati .
22 . Conformemente alla vostra costante giurisprudenza, inaugurata con la sentenza Reyners, in mancanza di direttive contemplate dagli artt . 54, n . 2, e 57, n . 1, del trattato, ci si deve basare sul solo art . 52 il quale, nel secondo comma, stabilisce che la libertà di stabilimento si esercita
"(...) alle condizioni definite dalla legislazione del paese di
stabilimento nei confronti dei propri cittadini ".
Questo principio del trattamento nazionale, di cui la stessa sentenza Reyners ha sottolineato il
"carattere fondamentale, nel sistema del trattato"
mira a porre in una parità di situazione cittadini comunitari e cittadini nazionali dinanzi alle leggi dello Stato ospitante . Parità che esclude evidentemente qualsiasi ulteriore requisito qualsiasi discriminazione diretta o dissimulata basata sulla cittadinanza e qualsiasi esigenza che privi la libertà di stabilimento del suo contenuto effettivo .
23 . Così, nella sentenza Thieffry avete precisato che il rifiuto di far produrre "effetti civili" ad un diploma riconosciuto equivalente dall' autorità universitaria dello Stato ospitante costituiva una restrizione discriminatoria . Così nella sentenza Klopp avete considerato che la norma nazionale detta dell' "unicità dello studio legale" non poteva indurre le autorità dello Stato ospitante ad imporre l' abbandono dello stabilimento d' origine .
24 . Fatte salve queste precisazioni, il principio è che "l' esercizio di questa" ( la professione d' avvocato ) "resta disciplinato dal diritto dei vari Stati membri ".
A questo proposito nella sentenza Thieffry vi siete riferiti all'
"applicazione delle norme nazionali che disciplinano la professione, giustificate dal pubblico interesse, vale a dire le norme in tema di organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità",
che devono conciliarsi con la libertà di stabilimento . Questo rilievo, che figurava già nella sentenza Van Binsbergen in materia di prestazioni di servizi, costituisce sicuramente il criterio in base al quale si deve valutare la conformità al trattato delle norme nazionali . Esaminiamo pertanto, alla luce di detto criterio, il problema dell' iscrizione obbligatoria ad un ordine professionale .
25 . Innanzitutto osservo che nella sentenza Auer II, relativa alla professione di veterinario - per la quale, è vero, una direttiva menzionava più volte detta iscrizione - avete considerato che :
"le disposizioni legislative degli Stati membri che prescrivono l' iscrizione obbligatoria all' ordine professionale non sono (...), di per sé, incompatibili con il diritto comunitario",
dopo aver precisato che :
"l' iscrizione o l' affiliazione obbligatoria ad un' organizzazione o ad un ente professionale (...) devono essere considerate come lecite, in relazione al fatto che mirano a garantire la moralità ed il rispetto dei principi deontologici, nonché il controllo disciplinare dell' attività dei veterinari, quindi esigenze meritevoli di tutela" 22 .
26 . Questo riconoscimento di principio degli ordini professionali da parte del diritto comunitario non è affatto contraddetto dalla sentenza AMS in cui, pronunciandovi sulla riservatezza della corrispondenza fra cliente e avvocato, avete rilevato che la suddetta tutela
"ha come contropartita la disciplina professionale, imposta e controllata nell' interesse generale dalle istituzioni a ciò autorizzate"
27 . Infine, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente nella causa principale, non è dato rinvenire nella sentenza Klopp alcun argomento a favore di una libertà di stabilimento esente dall' obbligo d' iscrizione . Infatti, dopo aver ricordato il principio del trattamento nazionale, avete osservato che, in mancanza di norme comunitarie,
"ciascun Stato membro è libero di disciplinare l' esercizio della professione d' avvocato"
Quindi, tenuto conto delle "particolarità" di detta professione, avete riconosciuto
"(...) allo Stato membro ospitante il diritto, nell' interesse della buona amministrazione della giustizia, di pretendere dagli avvocati iscritti a un albo nel proprio territorio che essi esercitino la loro attività in modo da mantenere un contatto sufficiente con i loro clienti e con i giudici e rispettino le norme deontologiche" ( 1 )
28 . Non ritengo si faccia violenza alla vostra sentenza leggendovi, invece dell' asserita "delegificazione", l' affermazione della compatibilità col trattato dell' iscrizione all' albo . Infatti avete ivi esposto le ragioni d' essere dell' esigenza di detta iscrizione . Per di più, determinando la sfera d' applicazione, con riguardo alla libertà di stabilimento, delle norme nazionali d' accesso alla professione d' avvocato, non avete disgiunto, a proposito dell' iscrizione all' albo, siffatta condizione, stabilita dalla legge nazionale, dallo stesso stabilimento .
29 . Al termine di queste osservazioni, che m' inducono a suggerirvi di dichiarare che l' art . 52 del trattato non osta all' esigenza di cui trattasi, consentitemi di accennare brevemente ad alcune conseguenze concrete della soluzione contraria, che porta ad una distinzione fra gli avvocati nazionali, gli unici tenuti all' iscrizione, e i loro colleghi comunitari, esenti da detto obbligo all' atto dello stabilimento . Non si devono trascurare i pericoli di discriminazione che potrebbero derivare dalla distinzione fra "avvocato stabilito" e "avvocato iscritto ". In particolare, sempreché non ci si rassegni ad una perniciosa mancanza di controllo, sorgerebbero inevitabilmente serie difficoltà quando si trattasse di sanzionare persino i più elementari inadempimenti nello Stato di stabilimento . Infatti, come sarebbe possibile assoggettare a disciplina chi resta del tutto estraneo all' organizzazione professionale dello Stato ospitante? L' avvocato comunitario, sottratto alla tutela dell' ordine professionale per effetto di una soluzione apparentemente "liberatrice", dovrebbe quindi essere assoggettato ad un controllo statale diretto, in contrasto con le tradizioni d' indipendenza della professione, il cui godimento sarebbe così riservato ai soli nazionali? Sono pertanto manifesti i gravi inconvenienti che comporterebbe una soluzione non imposta né dal trattato né dalla vostra giurisprudenza .
30 . Data la soluzione che vi ho suggerito, non risulta necessario esaminare la questione formulata in subordine, per il caso di soluzione negativa, cioè di incompatibilità dell' obbligo d' iscrizione all' albo col trattato . A questo proposito mi limito a rilevare che sarebbe sorprendente che un avvocato stabilito invocasse le disposizioni della direttiva relativa alla prestazione di servizi . Infatti lo stabilimento riguarda necessariamente l' esercizio pieno e completo della professione . Nel caso dell' avvocato stabilito, porsi sotto la disciplina della prestazione di servizi sarebbe frutto di una totale confusione . Per di più non è lecito, per la stessa attività, invocare indifferentemente la disciplina della prestazione di servizi e quella dello stabilimento . L' applicazione dell' una esclude l' altra . A proposito della distinzione fra questi due tipi di situazioni, nella sentenza per la causa Commissione / Repubblica federale di Germania avete affermato che
"qualora un' impresa assicuratrice di uno Stato membro sia permanentemente presente in un altro Stato membro, ad essa si applicano le disposizioni del trattato sul diritto di stabilimento, anche se la sua presenza in quest' ultimo Stato non ha assunto la forma di una succursale o di un' agenzia, ma si manifesta tramite un semplice ufficio" ( 2 )
La chiarezza di siffatti principi rende inutile, in questa sede, ulteriori osservazioni, anche se limitate al richiamo alla vostra summenzionata giurisprudenza sull' uso indiretto della prestazione di servizi .
31 . Di conseguenza, vi suggerisco di dichiarare :
- Il cittadino di due Stati membri può avvalersi, nei confronti di ciascuno degli Stati interessati, di diritti scaturenti dal trattato e dal diritto derivato qualora la sua situazione presenti un fattore di collegamento con le disposizioni del diritto comunitario .
- Detto cittadino, stabilito in qualità d' avvocato in uno Stato membro, non può invocare, qualora non soddisfi le condizioni dalla stessa stabilite, la direttiva n . 77/249 intesa a facilitare la libera prestazione di servizi degli avvocati in uno Stato in cui l' accesso alla professione d' avvocato gli sia stato negato da un giudice per motivi di dignità, di onorabilità e di probità .
- L' art . 52 del trattato non osta a che uno Stato membro subordini al requisito dell' iscrizione all' albo, prescritto per i propri cittadini, lo stabilimento nel suo territorio, in qualità di avvocato, di un avvocato di un altro Stato membro .
(*) Traduzione dal francese .
( 1)24 Ibid ., punto 20, mia sottolineatura
( 2 ) 5 Punto 21 della sentenza precitata, mia sottolineatura