61992CC0353_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les présentes conclusions concernent deux affaires connexes dans lesquelles la République hellénique conteste la validité de règlements. Dans la première de ces affaires (C-353/92), elle demande l' annulation du règlement (CEE) n 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (ci-après "règlement du Conseil") (1). Dans la seconde (C-385/92), elle demande l' annulation du règlement (CEE) n 2294/92 de la Commission, du 31 juillet 1992, portant modalités d' application du régime de soutien aux producteurs des graines oléagineuses visées au règlement (CEE) n
1765/92 du Conseil (ci-après "règlement de la Commission") (2).
2. Il nous faut signaler ici que, quoique, dans les requêtes introduites par lui, le gouvernement hellénique demande l' annulation du règlement du Conseil et du règlement de la Commission en général, il ressort avec évidence de l' argumentation qu' il y développe que, dans le fond, il ne conteste la validité de ces règlements que dans la mesure où ils s' appliquent aux producteurs de graines de soja.
Antécédents du litige
3. Le règlement du Conseil institue un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, en particulier les céréales, les oléagineux et les protéagineux. Les graines de soja figurent parmi les graines oléagineuses visées par les dispositions de ce règlement (3). Le règlement du Conseil met en oeuvre la réforme de la politique agricole commune décidée le 21 mai 1992. Il prévoit un régime de soutien différent de celui qui était en vigueur précédemment et avait été instauré par le règlement (CEE) n
3766/91 du Conseil, du 12 décembre 1991, instaurant un régime de soutien pour les producteurs des graines de soja, de colza et navette et de tournesol (4).
4. Le deuxième considérant du règlement du Conseil définit son objectif fondamental:
"... pour garantir un meilleur équilibre du marché, il convient d' instituer un nouveau régime de soutien ... le meilleur moyen d' atteindre cet objectif est de rapprocher les prix communautaires de certaines cultures arables des prix du marché mondial et de compenser la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels par un paiement compensatoire aux producteurs qui sèment ces produits ... ".
5. En conformité avec cet objectif, le règlement du Conseil institue un système de paiements compensatoires au bénéfice des producteurs communautaires. Son titre premier détermine les conditions dans lesquelles ces producteurs peuvent solliciter un paiement compensatoire. Ce paiement est fixé à l' hectare et est régionalisé (5).
6. Le paiement compensatoire ne peut être accordé que pour une superficie ne dépassant pas une superficie de base régionale. Celle-ci est établie en tant que nombre moyen d' hectares d' une région qui, en 1989, 1990 et 1991, ont été consacrés à des cultures arables ou, le cas échéant, mis en jachère conformément à un régime d' aides publiques. Par "région", on entend un État membre ou une région à l' intérieur d' un État membre, au choix de l' État membre concerné (6). Au lieu d' un système de superficies de base régionales, un État membre peut appliquer un système de superficies de base individuelles pour tout son territoire. Ce système prévoit qu' une superficie de base est établie pour chaque exploitation en tant que moyenne des hectares qui, en 1989, 1990 et 1991, ont été consacrés à des cultures arables ou mis en jachère conformément à un régime d' aide publique (7).
7. Le paiement compensatoire est versé en vertu d' un "régime général", ouvert à tous les producteurs, ou d' un "régime simplifié", ouvert aux petits producteurs (8). Ces derniers peuvent opter soit pour le régime général soit pour le régime simplifié. Les petits producteurs sont définis comme étant ceux qui font une demande de paiement compensatoire pour une superficie qui n' excède pas celle qui serait nécessaire pour produire 92 tonnes de céréales s' ils atteignaient le rendement moyen en céréales calculé pour leur région, ou, dans le cas des États membres qui appliquent le système des superficies de base individuelles, dont la superficie de base individuelle n' excède pas cette superficie (9).
8. Les producteurs demandant le paiement compensatoire en vertu du régime général sont tenus de geler une partie des terres de leur exploitation moyennant une compensation (10). Le régime simplifié n' implique aucune obligation de gel de terres, mais le paiement compensatoire est versé au taux applicable aux céréales quelles que soient les cultures effectivement réalisées (11). Le taux applicable aux céréales est nettement moins élevé que celui applicable aux graines oléagineuses (12).
9. L' article 10, qui joue un rôle primordial dans la présente procédure, est formulé dans les termes suivants:
"1. Les paiements compensatoires pour les céréales et les cultures protéagineuses ainsi que la compensation au titre de l' obligation de gel sont versés entre le 16 octobre et le 31 décembre suivant la récolte.
2. Pour pouvoir bénéficier du paiement compensatoire, un producteur doit, au plus tard le 15 mai précédant la récolte en cause:
- avoir mis la semence en terre,
- avoir introduit une demande.
... "
10. Le règlement de la Commission définit les modalités d' application aux producteurs de graines oléagineuses du régime de soutien institué par le règlement du Conseil. L' article 2 du règlement de la Commission indique que le paiement compensatoire prévu par le règlement du Conseil est attribué uniquement aux superficies consacrées aux oléagineux, faisant l' objet d' une demande déposée auprès de l' autorité compétente à la date fixée par l' État membre et entièrement ensemencées au plus tard pour cette date. L' article 2 signale aussi que la date en question ne peut dépasser celle mentionnée à l' annexe I. Cette dernière désigne le 15 mai précédant la campagne de commercialisation comme date limite applicable pour l' ensemencement et le dépôt des demandes en ce qui concerne l' ensemble des graines oléagineuses et notamment les graines de soja.
11. Il existe deux modes de culture des graines de soja: culture principale et culture secondaire. La culture secondaire précède ou suit la culture principale d' une autre espèce et dure de deux à cinq mois. Lorsqu' elle précède une culture principale, elle a essentiellement pour but de préparer la terre en vue de cette culture principale. Lorsqu' elle la suit, elle bénéficie des engrais déjà présents dans le sol.
12. Il semble que, en Grèce, la meilleure période pour la culture des graines de soja se situe entre le 20 avril et le 15 juillet et que la culture secondaire débute après le 15 mai. Il n' est pas contesté que les producteurs grecs de graines de soja sont tous des petits producteurs au sens du règlement du Conseil. Ils ont, donc, la faculté de participer soit au régime général soit au régime simplifié institué par ce règlement.
13. Dans sa requête dirigée contre le Conseil, le gouvernement hellénique affirme que, puisque, en vertu de l' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil, un producteur ne peut bénéficier du paiement compensatoire que s' il a mis la semence en terre au plus tard le 15 mai, la culture secondaire de graines de soja est exclue en Grèce du bénéfice de ce paiement compensatoire. Le gouvernement hellénique soutient que, dans la mesure où il exige du producteur de graines de soja qu' il ait mis la semence en terre et introduit sa demande au plus tard le 15 mai pour avoir droit au paiement compensatoire, le règlement du Conseil est invalide pour les motifs suivants: défaut de motivation, violation du principe de non-discrimination, violation de l' article 39 du traité, violation du principe de la protection de la confiance légitime et violation du principe de la préférence communautaire.
14. Dans son mémoire en défense, le Conseil fait valoir que la date du 15 mai prévue par l' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil ne s' applique qu' aux producteurs de céréales et de cultures protéagineuses. C' est l' article 2 du règlement de la Commission, combiné avec l' annexe I à ce même règlement, qui fixe la date pour laquelle le producteur de graines oléagineuses doit avoir mis la semence en terre et introduit sa demande s' il veut bénéficier du paiement compensatoire. Le Conseil en conclut que le recours que le gouvernement hellénique a introduit à son encontre doit être rejeté comme irrecevable. A titre subsidiaire, le Conseil soutient que les moyens sur lequel le gouvernement hellénique fonde son recours doivent être rejetés.
15. La Commission, qui est intervenue à l' appui des conclusions du Conseil, soutient aussi, en se fondant sur des arguments analogues à ceux du Conseil, que le recours du gouvernement hellénique doit être rejeté comme irrecevable ou, en tout cas, comme non fondé.
16. Dans sa requête dirigée contre la Commission, le gouvernement hellénique demande l' annulation du règlement de la Commission pour le cas où ce serait ce dernier et non le règlement du Conseil qui aurait fixé la date du 15 mai pour les graines oléagineuses.
17. Le gouvernement hellénique reproduit l' argumentation qu' il a développée dans sa requête dirigée contre le Conseil et indique qu' elle vaut mutatis mutandis pour le règlement de la Commission. Il soutient aussi que l' article 4 du règlement de la Commission, qui prévoit qu' une parcelle de culture ne peut faire l' objet de plus d' une demande de paiement compensatoire prévu au règlement du Conseil pour la même campagne de commercialisation, est invalide au motif que le règlement du Conseil n' a pas habilité la Commission à adopter cette disposition.
18. Nous examinerons d' abord la question de savoir si l' obligation de mettre la semence en terre et d' introduire la demande au plus tard le 15 mai est imposée aux producteurs de graines de soja par le règlement du Conseil ou par celui de la Commission.
La date du 15 mai
19. La date du 15 mai est fixée, comme nous l' avons vu (13), par l' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil. Cependant, l' article 10 doit s' interpréter en fonction de la totalité de son libellé. L' article 10, paragraphe 1 vise les paiements compensatoires pour les céréales et les cultures protéagineuses, mais il ne dit rien des paiements compensatoires pour les graines oléagineuses. Bien que l' article 10, paragraphe 2 parle, en termes généraux, du "paiement compensatoire", il est manifeste qu' il vise le seul paiement compensatoire pour les céréales et les cultures protéagineuses. C' est l' article 11 qui traite du paiement compensatoire pour les graines oléagineuses. Cet article, cependant, ne fixe pas de date, mais laisse à la Commission le soin de fixer la date par une mesure d' exécution ultérieure (14). C' est le règlement de la Commission qui constitue cette mesure.
20. Le règlement de la Commission, pour sa part, ne fixe de date que pour les producteurs relevant du régime général: l' article 2, paragraphe 1, sous b), qui est la seule disposition pertinente en la matière, limite expressément l' attribution du paiement compensatoire aux superficies "s' inscrivant dans le régime général visé à l' article 2, paragraphe 5, sous a), du règlement (CEE) n
1765/92". Il est impossible d' interpréter le règlement de la Commission comme fixant une date applicable aux producteurs participant au régime simplifié.
21. A notre avis, l' énigme s' explique de la manière suivante. Les producteurs de graines oléagineuses participant au régime simplifié ont droit au paiement compensatoire prévu pour les céréales. Ils entrent donc dans le champ d' application de l' article 10 du règlement du Conseil, qui doit être interprété comme s' appliquant non seulement aux producteurs de céréales, mais aussi à ceux des producteurs de graines oléagineuses répondant aux conditions d' obtention du paiement compensatoire prévu pour les céréales. (On notera que l' article 10 parle des "paiements compensatoires pour les céréales (15)" et non des paiements compensatoires à verser aux producteurs de céréales.) L' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil fixe donc la date du 15 mai pour les producteurs de graines oléagineuses participant au régime simplifié. Le règlement de la Commission fixe la même date pour les producteurs relevant du régime général.
22. Il en résulte qu' on ne peut accepter l' argument du Conseil et de la Commission selon lequel le recours du gouvernement hellénique contre le Conseil doit être rejeté au motif que l' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil ne s' applique pas aux producteurs de graines de soja. Il y a lieu d' examiner à la fois le recours introduit à l' encontre du règlement du Conseil et celui introduit à l' encontre du règlement de la Commission, puisque chacun de ces règlements s' applique à une catégorie distincte de producteurs de graines de soja.
Le contexte législatif
23. Avant d' examiner les moyens d' annulation que fait valoir le gouvernement hellénique, il est utile de résumer l' évolution de la législation communautaire relative à la production de graines de soja.
24. En 1962, dans le cadre de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (Dillon Round), la Communauté a accepté que les graines de soja en provenance de pays tiers soient importées en franchise de droits sur le marché communautaire. A cette époque, la production communautaire de graines de soja était très limitée, mais, à la suite de cette décision, les producteurs communautaires ont été mis en concurrence directe avec les producteurs des pays tiers.
25. En raison de cette concurrence et dans le but d' encourager la production de graines de soja dans la Communauté, le Conseil a adopté des mesures de soutien. La première d' entre elles a été le règlement (CEE) n
1900/74 du Conseil, prévoyant des mesures spéciales pour les graines de soja (16), qui décidait la fixation d' un prix d' objectif. Lorsque le prix d' objectif valable pour une campagne de commercialisation était supérieur au prix moyen du marché mondial, une aide égale à la différence entre ces deux prix était accordée aux producteurs communautaires. Le régime de soutien institué par le règlement n
1900/74 a été remplacé par celui introduit par le règlement (CEE) n 1614/79 (17). En vertu de ce règlement, une aide était octroyée aux personnes ayant passé avec les producteurs de graines de soja un contrat prévoyant le paiement au producteur d' un prix au moins égal au prix minimal fixé par ce même règlement. Le règlement n
1614/79 a été remplacé par le règlement (CEE) n
1491/85 du Conseil, du 23 mai 1985 (18), qui prévoyait un régime de soutien similaire.
26. Le règlement n
3766/91 (19) a instauré un nouveau régime de soutien pour les producteurs de graines de soja, de colza et navette et de tournesol. L' adoption de ce règlement est étroitement liée à la réforme générale de la politique agricole commune décidée le 21 mai 1992. Il est nécessaire de jeter un bref coup d' oeil sur les raisons qui ont conduit à cette réforme.
27. Lorsque la politique agricole commune a été créée en 1962, un de ses objectifs principaux était de parvenir à l' autosuffisance en matière de produits alimentaires, les États membres étant, à cette époque, déficitaires pour la plupart de ces produits. En conséquence de cette politique, la production communautaire est devenue excédentaire, ce qui a entraîné une considérable majoration des coûts budgétaires. Malgré l' accroissement de la production, le revenu des producteurs n' a que très peu progressé au cours de la période 1975-1989 et, durant la même période, le volume de la population active agricole a régressé de 35 % dans la Communauté (20). Considérant cette évolution, la Commission faisait observer en 1991 que les "mécanismes de la PAC, tels qu' ils fonctionnent actuellement, ne sont plus en mesure d' atteindre certains objectifs assignés à la politique agricole par l' article 39 (21)". Pour éviter l' accumulation de stocks et une croissance excessive de la dépense, la Commission a fait de la maîtrise de la production "dans la mesure nécessaire à l' équilibre des marchés" un objectif-clé de la politique agricole commune du futur (22).
28. La Commission a jugé que les céréales, les protéagineux et les oléagineux étaient des cultures arables en faveur desquelles devait être instauré un régime commun de soutien. Cependant, le régime de soutien existant pour les graines de soja s' était révélé incompatible avec les obligations imposées à la Communauté par l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. Dans le but de satisfaire à ces obligations, le Conseil a adopté le règlement n
3766/91, qui ne devait s' appliquer que jusqu' à l' introduction d' un régime de soutien intégré applicable aux producteurs de céréales, de protéagineux et d' oléagineux (23).
29. Le régime de soutien institué par le règlement n 3766/91 permettait aux producteurs communautaires de demander à bénéficier d' un système régionalisé de paiements directs. L' article 4, paragraphe 2, indiquait que, pour avoir droit à un paiement, le producteur devait, au plus tard à la date fixée pour la région en question, avoir semé les graines et avoir déposé une demande. Le règlement contenait une disposition spécifique concernant la culture secondaire des graines de soja. L' article 4, paragraphe 7, indiquait que, par dérogation, les producteurs qui envisageaient de cultiver des graines de soja comme culture dérobée pouvaient introduire leur demande pour le 30 mai, pourvu que les autres exigences de ce même article soient satisfaites. Le règlement n
3766/91 prévoyait aussi des superficies maximales garanties. Si la superficie consacrée à la culture d' une graine oléagineuse excédait la superficie maximale garantie, les paiements directs correspondants étaient réduits proportionnellement.
30. Le règlement n
3766/91 ne valait que pour la campagne de commercialisation 1992/1993. Le règlement du Conseil attaqué en l' espèce, qui a remplacé le règlement n 3766/91 et a supprimé le système des superficies maximales garanties, a introduit un régime de soutien intégré pour les céréales, les cultures protéagineuses et les graines oléagineuses.
31. On notera qu' il existe certaines différences fondamentales entre, d' une part, le régime de soutien basé sur des paiements compensatoires institué par le règlement du Conseil et, d' autre part, les régimes de soutien des prix instaurés par les règlements antérieurs. Ces différences sont les suivantes:
- le rendement individuel des producteurs n' est pas pris en considération aux fins de l' octroi du paiement compensatoire;
- l' aide n' est pas accordée automatiquement, mais uniquement à la suite d' une demande déposée par le producteur, et
- l' aide est accordée dès que les graines ont été semées, quels que soient les résultats de la récolte; les régimes précédents ne permettaient l' octroi de l' aide que lors de la commercialisation de la production.
32. Le principe qui est à la base du régime de soutien institué par le règlement du Conseil veut que le paiement compensatoire ne puisse être versé qu' une fois par an pour une superficie donnée. Cela ressort du dix-septième considérant de ce règlement et est aussi confirmé par l' article 4 du règlement de la Commission, indiquant qu' une parcelle de culture ne peut pas faire l' objet de plus d' une demande de paiement compensatoire pour la même campagne de commercialisation.
33. Le règlement du Conseil attaqué en l' espèce a été récemment modifié par les règlements (CE) nos 231/94 (24) et 232/94 (25) du Conseil. Ce dernier règlement a été adopté afin de mettre en oeuvre un accord concernant les graines oléagineuses conclu par la Communauté européenne avec les États-Unis dans le cadre de l' Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (26). Cet accord fait référence à un groupe spécial du GATT, qui a estimé que le régime communautaire de soutien en faveur des graines oléagineuses avait pour conséquence de réduire la valeur des concessions tarifaires que la Communauté avait octroyées aux États-Unis. En conformité avec les termes de cet accord, le règlement n 232/94 prévoit l' établissement de superficies maximales garanties pour les paiements concernant les graines oléagineuses et exclut du régime de soutien la culture d' une variété déterminée de graines de tournesol. Les règlements nos 231/94 et 232/94 s' appliquent à partir de la campagne de commercialisation 1994/1995 et sont sans rapport direct avec la présente procédure.
34. Venons-en maintenant à l' examen des questions qui divisent les parties.
35. Comme nous l' avons vu, dans sa requête dirigée contre la Commission, le gouvernement hellénique reprend les moyens d' annulation qu' il allègue dans sa requête dirigée contre le Conseil et indique qu' ils valent mutatis mutandis à l' égard du règlement de la Commission. Il soutient aussi que l' article 4 de ce règlement est invalide au motif que, en l' adoptant, la Commission a outrepassé ses pouvoirs.
36. Dans son mémoire en défense, la Commission soutient que le recours doit être rejeté comme irrecevable, dans la mesure où le gouvernement hellénique ne précise pas les moyens d' annulation sur lesquels sa demande est basée, mais se borne à reproduire les moyens invoqués dans sa requête dirigée contre le Conseil. Nous ne pouvons nous rallier à cet argument. Le recours introduit par le gouvernement hellénique à l' encontre de la Commission définit adéquatement la question litigieuse et les moyens sur lesquels il est fondé. Il ne peut être rejeté au motif que les moyens allégués par le gouvernement hellénique sont identiques à ceux allégués dans sa requête dirigée contre le Conseil. Puisque la date pour laquelle le producteur doit avoir mis la semence en terre et introduit sa demande afin de pouvoir bénéficier du paiement compensatoire est fixée par le règlement du Conseil pour une catégorie de producteurs de graines de soja et par le règlement de la Commission pour une autre catégorie de producteurs de graines de soja, la méthode adoptée par le gouvernement hellénique, consistant à contester les deux règlements, s' avère justifiée.
37. Nous examinerons d' abord les moyens concernant à la fois le règlement du Conseil et celui de la Commission. Nous analyserons ensuite le moyen tiré du prétendu excès de pouvoir de la Commission.
38. Rappelons que les moyens d' annulation concernant à la fois le règlement du Conseil et celui de la Commission sont les suivants: défaut de motivation, violation du principe de non-discrimination, violation de l' article 39 du traité, violation du principe de la protection de la confiance légitime et violation du principe de la préférence communautaire.
Défaut de motivation
39. Le gouvernement hellénique soutient que le règlement du Conseil est invalide parce que dépourvu de motivation. Il indique qu' un des objectifs de ce règlement est de compenser, par l' octroi d' un paiement compensatoire aux producteurs, la perte de revenu résultant de la réduction des prix institutionnels. Cependant, les producteurs semant les graines après le 15 mai ne peuvent bénéficier du paiement compensatoire. D' après le gouvernement hellénique, l' exclusion de ces producteurs va à l' encontre de l' objectif fondamental du règlement du Conseil, qui est de garantir le revenu de l' ensemble des producteurs affectés par la réduction des prix institutionnels; ce règlement devrait donc indiquer les motifs spécifiques expliquant la nécessité d' exclure les producteurs semant les graines après le 15 mai.
40. Le gouvernement hellénique soutient aussi, sur la base des arguments rappelés ci-avant, que le règlement de la Commission est invalide parce que dépourvu de motivation.
41. L' article 190 du traité exige que les règlements, les directives et les décisions du Conseil et de la Commission fassent mention des motifs sur lesquels ils se fondent. En principe, la motivation doit faire apparaître d' une façon claire et non équivoque le raisonnement de l' autorité qui est l' auteur de l' acte concerné, mais l' étendue de la motivation requise dépend de la nature de cet acte et du contexte dans lequel il a été adopté (27). En ce qui concerne les actes d' application générale, notamment les règlements, il suffit que les motifs indiqués expliquent l' essentiel des mesures prises, sans que soit nécessaire une motivation spécifique à l' appui de tous les détails que peut comporter une telle mesure, dès lors que ceux-ci rentrent dans le cadre systématique de l' ensemble (28).
42. En l' espèce, le Conseil et la Commission indiquent que la règle exigeant que les semences aient été mises en terre et la demande de paiement compensatoire introduite pour le 15 mai répond à des nécessités pratiques. En particulier, elle facilite l' administration et la surveillance du régime de soutien. Contrairement à ce qu' affirme le gouvernement hellénique, elle ne va pas à l' encontre des objectifs du règlement du Conseil, mais fait partie intégrante du régime de soutien institué par ce règlement.
43. Il paraît évident que, pour assurer l' efficacité du système, il était nécessaire qu' une date limite soit fixée. Le Conseil et la Commission n' ont, cependant, pas expliqué pour quelles raisons la date du 15 mai a été choisie ni pourquoi la date du 30 mai fixée par le règlement n
3766/91 pour la culture secondaire des graines de soja a été avancée au 15 mai dans les règlements attaqués. Il semble que l' explication en soit la suivante. Le règlement n
3766/91 avait un caractère transitoire. Il introduisait un régime de soutien pour les graines oléagineuses et valait pour la seule campagne de commercialisation 1992/1993. A ce moment, les céréales et les cultures protéagineuses relevaient du régime de soutien traditionnel, dans le cadre duquel l' aide communautaire était proportionnelle à la quantité produite. Bien que le règlement n
3766/91 ait instauré un système de paiements directs analogue à celui prévu ultérieurement par le règlement du Conseil attaqué en l' espèce, il ne comportait pas tous les éléments du régime de soutien institué par ce règlement. Comme dans le cadre du régime de soutien applicable aux céréales et aux cultures protéagineuses, il permettait l' octroi d' une aide pour la culture principale comme pour la culture secondaire. Afin de faciliter le versement des paiements directs pour les cultures secondaires, il fixait la date limite au 30 mai. Puisque, cependant, en vertu du règlement du Conseil attaqué en l' espèce, le producteur ne peut solliciter l' aide que pour une seule culture, on pouvait raisonnablement opter pour la date antérieure du 15 mai.
44. Les règlements attaqués eux-mêmes ne fournissent aucune explication quant au choix de la date. Le dix-huitième considérant du règlement du Conseil est libellé dans les termes suivants:
"... il est nécessaire de fixer certaines conditions relatives à la demande de paiements compensatoires et de préciser la date de versement aux producteurs".
Ce considérant n' apporte aucune justification de la règle, formulée à l' article 10, paragraphe 2, du règlement du Conseil, exigeant que, pour pouvoir bénéficier du paiement compensatoire pour les céréales ou les graines protéagineuses, le producteur ait mis la semence en terre et introduit sa demande au plus tard le 15 mai. A la lumière de la jurisprudence de la Cour que nous avons mentionnée ci-avant, cependant, il est évident qu' il n' était pas nécessaire que le Conseil inclue dans le préambule une motivation spécifique à l' appui du choix d' une date déterminée, puisque la fixation de cette date constituait un détail rentrant dans le cadre systématique du règlement du Conseil dans son ensemble. De surcroît, le choix de la date du 15 mai peut aisément se comprendre du fait que le principe qui est à la base du régime de soutien institué par le règlement du Conseil veut que le paiement compensatoire ne puisse être versé qu' une seule fois par an pour une superficie donnée; les motifs expliquant l' adoption de ce système ressortent clairement du préambule. Par conséquent, on ne peut se rallier à l' idée selon laquelle la motivation du règlement du Conseil est insuffisante. En outre, la date du 15 mai ne s' applique qu' à titre de règle générale. Pour éviter que le choix de cette date n' ait des conséquences inéquitables, l' article 12, septième tiret, du règlement du Conseil habilite la Commission à la modifier pour certaines zones où les conditions climatiques exceptionnelles la rendent inapplicable.
45. Le préambule du règlement de la Commission ne contient aucun élément justifiant la règle exigeant que le producteur ait mis la semence en terre et introduit sa demande au plus tard le 15 mai. Cela ne veut, toutefois, pas dire que sa motivation soit insuffisante. Le règlement de la Commission met en oeuvre le règlement du Conseil. La Cour a reconnu que la motivation d' un règlement arrêté pour l' application d' un règlement de base peut être brève, si, lue en combinaison avec celle du règlement connexe, elle indique de manière suffisamment précise aux parties intéressées la préoccupation qui a conduit l' autorité concernée à adopter les modalités qui y sont contenues (29). Il s' ensuit que la motivation du règlement de la Commission est complétée par celle du règlement du Conseil et doit être lue en combinaison avec celle-ci.
46. De plus, le cinquième considérant du règlement de la Commission indique que certains critères doivent être communs au régime général et au régime simplifié. Cela explique pourquoi le règlement de la Commission fixe la même date que celui du Conseil. En outre, comme c' est le cas en ce qui concerne le règlement du Conseil, la date du 15 mai fixée par le règlement de la Commission ne vaut qu' à titre de règle générale. L' article 2, paragraphe 2, de ce règlement autorise des dérogations dans les cas où les circonstances climatiques ne permettent pas que les oléagineux soient semés avant le 15 mai. Contrairement, donc, à ce qu' affirme le gouvernement hellénique, le règlement de la Commission est pourvu d' une motivation suffisante.
47. Nous en concluons qu' il y a lieu d' écarter l' affirmation du gouvernement hellénique selon laquelle le règlement du Conseil et le règlement de la Commission sont invalides pour défaut de motivation.
Le principe d' égalité
48. Selon le gouvernement hellénique, la règle exigeant que, pour pouvoir bénéficier du paiement compensatoire, le producteur de graines de soja ait mis la semence en terre et introduit sa demande au plus tard le 15 mai va à l' encontre du principe d' égalité, tel que formulé, en particulier, par l' article 40, paragraphe 3, du traité, qui indique que l' organisation commune des marchés agricoles doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.
49. Le gouvernement hellénique fait valoir que, en raison des conditions climatiques régnant en Grèce et de la nature de son sol, la période la plus propice à la culture des graines de soja se situe, dans ce pays, entre le 20 avril et le 15 juillet. La règle exigeant que le producteur ait mis la semence en terre pour le 15 mai au plus tard exclut du paiement compensatoire, sur la base d' un critère arbitraire, les producteurs de graines de soja opérant en Grèce et dans d' autres régions où le climat et le sol sont similaires et où, en conséquence, l' ensemencement a lieu après cette date.
50. La Commission soutient que les exigences du principe d' égalité sont satisfaites dans la mesure où les producteurs n' ont droit au paiement compensatoire qu' une seule fois par an pour une superficie donnée. Si un producteur pouvait recevoir un paiement compensatoire pour toutes les cultures effectuées au cours de la même campagne de commercialisation, il en résulterait des inégalités. Dans les régions dont le climat et le sol sont favorables, un producteur pourrait procéder à deux ou même trois semis et recevoir chaque fois un paiement compensatoire. Par contre, dans les régions où le climat et le sol ne sont pas favorables, un producteur ne pourrait procéder qu' à un seul semis et, donc, ne pourrait recevoir qu' un seul paiement compensatoire.
51. En réponse, le gouvernement hellénique indique qu' il ne prétend pas que la règle selon laquelle un producteur ne peut bénéficier que d' un seul paiement compensatoire par campagne de commercialisation pour une superficie donnée soit contraire au principe d' égalité. Ce qu' il veut dire, c' est que les producteurs qui sèment les graines après le 15 mai sont exclus du paiement compensatoire et, donc, victimes d' une discrimination par rapport à ceux qui sèment avant cette date.
52. A notre avis, on ne peut se rallier à cette argumentation, pour les raisons suivantes.
53. Il est exact que la fixation d' une date précise pour l' ensemble de la Communauté peut affecter les divers producteurs de manière différente. Cela ne signifie cependant pas que cette mesure soit contraire au principe d' égalité. Le principe général d' égalité, dont l' article 40, paragraphe 3, est une expression particulière, fait obstacle à ce que des situations comparables fassent l' objet d' un traitement différent, à moins que cette différence de traitement ne soit objectivement justifiée. Il ne s' oppose pas à ce que le législateur communautaire adopte un critère d' application générale. La définition d' une politique agricole commune exige l' adoption de règles communes. Le fait que l' introduction d' une mesure donnée dans le cadre de l' organisation commune du marché puisse affecter les divers producteurs de manière différente selon la nature particulière de leur production ou en fonction des conditions locales ne peut être considéré comme constitutif d' une discrimination interdite par l' article 40, paragraphe 3, du traité, dès lors que la mesure concernée est basée sur des critères objectifs, adaptés aux besoins du fonctionnement global de l' organisation commune de marché (30).
54. Le principe d' égalité ne requiert pas non plus qu' une mesure communautaire ne puisse jamais avoir d' incidence négative pour un producteur individuel ou un groupe déterminé de producteurs. La Cour a jugé qu' une réglementation communautaire pouvait traiter un producteur moins favorablement que d' autres, si cette différence de traitement était justifiée dans l' intérêt à la fois de la sécurité juridique et de l' efficacité de la réglementation en question (31).
55. Si le gouvernement hellénique considère que la fixation de la date limite au 15 mai comporte une violation du principe d' égalité, il lui incombe d' apporter des éléments de preuve établissant la discrimination alléguée. Ceux qu' il a produits dans le cadre de la présente affaire ne permettent pas de justifier le bien-fondé de ses affirmations.
56. Il est manifeste que les producteurs grecs ne sont pas totalement exclus du bénéfice du paiement compensatoire. Puisque la période la plus propice pour la culture des graines de soja se situe, en Grèce, entre le 20 avril et le 15 juillet, les producteurs grecs peuvent prétendre au paiement compensatoire, pourvu qu' ils mettent la semence en terre et introduisent leur demande entre le 20 avril et le 15 mai. Le gouvernement hellénique n' a pas expliqué pourquoi il était particulièrement difficile pour les producteurs grecs de procéder à l' ensemencement dans les limites de cette période.
57. Comme nous l' avons déjà vu, la date limite du 15 mai n' a pas une valeur absolue. Les articles 12, septième tiret, du règlement du Conseil et 2, paragraphe 2, du règlement de la Commission prévoient des dérogations pour le cas où des circonstances climatiques exceptionnelles rendent les dates normales inapplicables. Si un producteur grec de graines de soja n' est pas en mesure de mettre la semence en terre pour le 15 mai, en raison de circonstances climatiques exceptionnelles, il peut profiter de ces dispositions.
58. Dans une lettre du 9 mars 1993, annexée au mémoire en duplique de la Commission, le gouvernement hellénique a sollicité de cette dernière le report au 30 juin de la date limite d' introduction des demandes de paiement compensatoire dans le cas des producteurs semant les graines de soja à titre de culture secondaire. Cependant, le gouvernement hellénique n' a fourni aucune raison justifiant une telle mesure, quoique la Commission l' y ait invité.
59. Le gouvernement hellénique fait valoir que, puisque la culture secondaire des graines de soja commence en Grèce après le 15 mai, cette culture est exclue du bénéfice du paiement compensatoire. Il n' a, toutefois, fourni aucune preuve établissant l' existence, en cette matière, d' une discrimination pénalisant les producteurs grecs par rapport à ceux des autres États membres. La culture secondaire n' est pas une pratique propre à la Grèce; elle est répandue dans toute la Communauté. La Commission souligne, sans être contredite par le gouvernement hellénique, que, tandis que, en Grèce, la culture secondaire des graines de soja ne concerne que 2 800 hectares, elle porte, en Italie, sur 180 000 hectares.
60. En tout état de cause, le fait que la culture secondaire soit exclue du bénéfice du paiement compensatoire ne peut pas être considéré, en lui-même, comme impliquant une violation du principe d' égalité. Puisqu' un producteur n' a droit au paiement compensatoire qu' une seule fois par an pour une superficie donnée, il ne peut recevoir un tel paiement à la fois pour la culture principale et pour la culture secondaire. Le gouvernement hellénique n' a pas démontré qu' un producteur grec n' était pas en mesure d' achever pour le 15 mai le semis correspondant à la culture principale et de recevoir un paiement compensatoire pour celle-ci. Il n' a pas non plus établi qu' il serait plus profitable à un producteur grec de recevoir un paiement compensatoire pour sa culture secondaire de graines de soja que pour sa culture principale.
61. On pourrait dire qu' un producteur grec procédant, à titre de culture principale, à des semis n' entrant pas dans le champ d' application du règlement du Conseil peut souhaiter semer des graines de soja à titre de culture secondaire et qu' il n' est pas en mesure de le faire avant le 15 mai. Cependant, il est possible qu' il puisse se prévaloir des exceptions prévues par les articles 12, septième tiret, du règlement du Conseil ou 2, paragraphe 2, du règlement de la Commission. En tout cas, on pourrait très bien affirmer qu' un producteur qui sème, à titre de culture principale, des graines n' entrant pas dans le champ d' application du règlement du Conseil le fait à ses propres risques. Il ne peut espérer être mis sur le même pied, en ce qui concerne le paiement compensatoire, qu' un producteur qui sème, à titre de culture principale, des graines entrant dans le champ d' application de ce règlement.
62. Nous en concluons que le recours du gouvernement hellénique doit être rejeté dans la mesure où il est fondé sur une violation du principe d' égalité.
Violation de l' article 39 du traité
63. Le gouvernement hellénique soutient que le règlement du Conseil et celui de la Commission sont incompatibles avec l' article 39 du traité, qui définit les objectifs de la politique agricole commune. Il souligne que, d' après l' article 39, paragraphe 1, sous b), un des objectifs de cette politique est d' assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l' agriculture. Le gouvernement hellénique fait valoir que la fixation de la date limite du 15 mai va à l' encontre de cet objectif, au motif que les producteurs qui procèdent à l' ensemencement après le 15 mai ne peuvent bénéficier du paiement compensatoire et, en conséquence, souffrent d' une réduction de leur revenu équivalant quasiment à 50%. Selon le gouvernement hellénique, la nécessité de poursuivre les autres objectifs de la politique agricole commune définis par l' article 39 ne justifie pas une réduction aussi substantielle du revenu des producteurs.
64. Le gouvernement hellénique fait aussi référence à l' article 39, paragraphe 1, sous d), d' après lequel un des objectifs de la politique agricole commune est de garantir la sécurité des approvisionnements. Il interprète cette disposition comme signifiant que, lorsqu' elles adoptent des mesures concernant l' agriculture, les institutions communautaires doivent s' assurer que, pour les produits agricoles concernés, la Communauté est autosuffisante, au moins dans une certaine mesure. Il fait valoir que, si on exclut du paiement compensatoire les producteurs procédant à l' ensemencement après le 15 mai, on les décourage de poursuivre cette production et on contribue ainsi à réduire la production communautaire de graines de soja, qui est déjà loin de suffire aux besoins de la Communauté. Il en conclut que le règlement du Conseil et celui de la Commission vont à l' encontre des objectifs définis par l' article 39, paragraphe 1, sous b) et d), ainsi qu' à l' encontre de l' objectif défini par l' article 39, paragraphe 1, sous c), consistant dans la stabilisation des marchés.
65. En outre, le gouvernement hellénique fait référence à l' article 39, paragraphe 2, qui indique que, dans l' élaboration de la politique agricole commune, il sera tenu compte du caractère particulier de l' activité agricole, découlant de la structure sociale de l' agriculture. Il fait valoir que, conformément à cette disposition, la politique agricole commune doit inclure des mesures visant à réduire les inégalités entre gros et petits producteurs. Les producteurs grecs semant les graines de soja après le 15 mai sont des petits producteurs et, si on les empêche de bénéficier du paiement compensatoire, il en résulte une réduction de leur revenu. Par contre, les gros producteurs ne pâtissent pas d' une telle réduction de revenu. Il s' ensuit, selon le gouvernement hellénique, que le régime de soutien institué par le règlement du Conseil, loin de réduire les inégalités entre petits et gros producteurs, contribue à les accroître.
66. A notre avis, on ne peut se rallier à cette argumentation. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, les institutions communautaires disposent d' un large pouvoir d' appréciation en matière de politique agricole commune (32). Elles doivent s' efforcer de concilier les éventuelles contradictions entre les objectifs définis à l' article 39, considérés séparément, et, le cas échéant, accorder une prééminence temporaire à tel ou tel d' entre eux (33). Cependant, elles ne peuvent poursuivre isolément la réalisation d' un de ces objectifs au point de rendre impossible la réalisation des autres (34).
67. La Cour a jugé aussi que les objectifs de la politique agricole commune doivent être conçus de façon à permettre aux institutions communautaires de s' acquitter de leurs responsabilités en tenant compte des évolutions survenues dans le domaine de l' agriculture et dans l' ensemble de l' économie (35). Lorsqu' elles adoptent des mesures concernant l' agriculture, les institutions communautaires doivent donc tenir compte des conditions du marché. Elles doivent aussi prendre en considération l' internationalisation des marchés et la libéralisation du commerce mondial. Le but ultime du régime de soutien institué par le règlement du Conseil est de garantir un meilleur équilibre du marché et de rapprocher les prix communautaires des prix du marché mondial (36). Compte tenu des obligations assumées par la Communauté dans le cadre de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et du fait que les producteurs des pays tiers sont en mesure de vendre du soja dans la Communauté à des prix plus bas, ces objectifs ne peuvent être considérés comme contraires à ceux de la politique agricole commune, même s' ils ont pour effet de réduire la production communautaire de graines de soja. Il n' est pas exact non plus que le régime de soutien institué par le règlement du Conseil ne tienne pas compte des intérêts des producteurs. Ce règlement prévoit des paiements compensatoires calculés de manière à garantir, dans la mesure du possible, un revenu suffisant au producteur. Compte tenu des conditions du marché, qui rendent la production communautaire de soja non concurrentielle, on ne peut exiger des institutions communautaires qu' elles soutiennent cette production dans le seul but de maintenir le revenu des producteurs à son niveau existant.
68. Nous ne pouvons accepter l' interprétation que donne le gouvernement hellénique de l' article 39, paragraphe 1, sous d). Il est exact qu' un des objectifs de la politique agricole commune est de garantir la sécurité des approvisionnements. Cependant, contrairement à ce qu' affirme le gouvernement hellénique, l' article 39 n' exige pas que la Communauté soit autosuffisante.
69. Le gouvernement hellénique n' a pas établi que, au mépris de l' article 39, paragraphe 2, la date limite du 15 mai contribuait à accroître les inégalités entre petits et gros producteurs. Comme nous l' avons déjà dit, il n' a pas démontré que les producteurs grecs, qui sont de petits producteurs, ne pouvaient procéder à l' ensemencement avant le 15 mai. De surcroît, même s' il est vrai que les producteurs qui, en Grèce, sèment les graines de soja après le 15 mai sont de petits producteurs, il est possible que tel ne soit pas le cas dans d' autres États membres. Le régime de soutien institué par le règlement du Conseil prend en considération le fait que les gros et les petits producteurs ne se trouvent pas dans la même situation et prévoit, pour les uns et pour les autres, des traitements différents. Les petits producteurs peuvent solliciter le paiement compensatoire dans le cadre du régime simplifié, non accessible aux gros producteurs, sans se voir imposer l' obligation de geler une partie de leurs terres.
70. Nous en concluons que le moyen allégué par le gouvernement hellénique concernant la violation des objectifs de la politique agricole commune doit être rejeté.
Le principe de la protection de la confiance légitime
71. Le gouvernement hellénique fait valoir que la règle exigeant que le producteur ait mis la semence en terre avant le 15 mai est contraire au principe de la protection de la confiance légitime. Il souligne que, de 1974 à la date de l' adoption du règlement du Conseil, un certain nombre de mesures communautaires qui avaient pour but de soutenir financièrement la production de graines de soja ne prenaient pas en considération la date de l' ensemencement. Il fait valoir que la règle exigeant que le producteur ait mis la semence en terre avant le 15 mai va à l' encontre de la politique constamment suivie par les institutions communautaires pendant dix-sept ans et que, par conséquent, elle est contraire au principe de la protection de la confiance légitime.
72. Cet argument ne nous paraît pas convaincant. Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, bien que le principe de la protection de la confiance légitime s' inscrive parmi les principes fondamentaux de l' ordre juridique communautaire, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d' une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d' appréciation des institutions communautaires (37). Il en est spécialement ainsi dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés, dont l' objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (38). Les opérateurs économiques ne sauraient donc invoquer un droit acquis au maintien d' un avantage résultant pour eux de la mise en place de l' organisation commune des marchés et dont ils ont bénéficié à un moment donné (39). Il s' ensuit que les mesures communautaires qui, antérieurement à l' adoption du règlement du Conseil, avaient pour but de soutenir financièrement la production de graines de soja ne peuvent être, pour les producteurs, la source d' une confiance légitime dans le maintien par la Communauté d' un soutien de la production ne tenant aucun compte de la date de l' ensemencement.
73. Comme nous l' avons vu, le règlement n
3766/91 comportait une disposition spécifique concernant la culture secondaire de graines de soja. L' article 4, paragraphe 7, indiquait que les producteurs qui envisageaient de cultiver des graines de soja comme culture dérobée pouvaient introduire pour le 30 mai une demande de paiement direct.
74. Nous ne voyons cependant pas en quoi cette disposition peut servir la thèse défendue en l' espèce par le gouvernement hellénique. Pour les motifs que nous avons indiqués ci-avant, il est impossible de prétendre que les producteurs de graines de soja semant après le 15 mai sont justifiés, sur la base de l' article 4, paragraphe 7, du règlement n
3766/91, à placer leur confiance légitime dans l' obtention d' un paiement compensatoire dans le cadre du nouveau régime de soutien institué par le règlement du Conseil attaqué en l' espèce. En outre, il était évident que le régime introduit par le règlement n
3766/91 avait un caractère purement transitoire. Comme l' indiquait son cinquième considérant, il ne devait demeurer en vigueur que "tant qu' une approche intégrée pour le soutien des producteurs de grandes cultures, comme le propose la Commission, n' est pas appliquée".
75. De surcroît, comme la Commission le souligne, le règlement du Conseil n' avait pas d' effet rétroactif ni n' était d' application immédiate. Il a été publié au journal officiel daté du 1er juillet 1992 et est entré en vigueur à cette date. Le régime de soutien qu' il instituait s' appliquait à partir de la campagne de commercialisation 1993/1994. Les États membres et leurs producteurs ont donc été informés du nouveau régime de soutien bien avant sa mise en application.
76. Nous en concluons que l' affirmation du gouvernement hellénique selon laquelle le règlement du Conseil et celui de la Commission impliquent une violation du principe de la protection de la confiance légitime doit être rejetée.
Le principe de la préférence communautaire
77. Le gouvernement hellénique soutient que le règlement du Conseil et celui de la Commission doivent être annulés au motif qu' ils sont contraires au principe de la préférence communautaire. Il affirme que les producteurs communautaires de graines de soja sont défavorisés sur le plan de la concurrence par rapport aux producteurs des pays tiers, qui sont en mesure d' offrir leurs produits sur le marché communautaire à des prix inférieurs. Selon le gouvernement hellénique, le Conseil est tenu d' accorder aux producteurs communautaires le soutien financier requis afin d' empêcher qu' ils ne subissent une perte de revenu, compte tenu de leur position concurrentielle sur le marché.
78. A notre avis, il n' est pas nécessaire de déterminer si, lorsqu' il invoque le principe de la préférence communautaire, le gouvernement hellénique entend affirmer que les producteurs communautaires doivent bénéficier d' un traitement préférentiel par rapport aux producteurs des pays tiers ou, seulement, qu' ils ne doivent pas pâtir d' un traitement moins favorable. Le gouvernement hellénique se plaint essentiellement de ce que la perte de revenu subie par les producteurs grecs ne fasse pas l' objet d' une compensation financière suffisante. Il n' est donc pas nécessaire de procéder à une comparaison directe entre leur situation et celle des producteurs des pays tiers. De plus, l' objet du présent litige est la compensation destinée aux producteurs communautaires plutôt que la situation comparée des produits communautaires et des produits originaires de pays tiers.
79. En tout cas, si l' argumentation du gouvernement hellénique doit être comprise comme signifiant que le droit communautaire requiert que la préférence soit donnée aux produits communautaires, cette proposition nous paraît contestable. Il nous paraît que la préférence communautaire, quoiqu' elle soit parfois regardée comme constituant un principe juridique, est plutôt une question politique. Il est exact que dans une affaire antérieure (arrêt du 13 mars 1968, Beus (40), il apparaît que la Cour a considéré le principe de la préférence communautaire comme un des "principes du traité". Cependant, il semble qu' elle ait déduit ce principe de la disposition très spécifique contenue dans l' article 44, paragraphe 2, du traité, qui prévoyait que les prix minimaux, permis par l' article 44, paragraphe 1, du traité au cours de la période de transition, "ne doivent pas être appliqués de manière à faire obstacle au développement d' une préférence naturelle entre les États membres". Il paraît contestable que cette disposition puisse servir de fondement à un principe général de la préférence communautaire. De plus, dans le cadre de l' affaire concernée, la partie demanderesse se plaignait non pas de ce que ce principe était violé, mais, au contraire, de ce que la disposition communautaire en cause favorisait indûment les intérêts des producteurs communautaires et la Cour est parvenue à la conclusion selon laquelle "cette disposition, considérée en son ensemble, dénote le souci de n' assurer la protection des producteurs communautaires que dans des limites raisonnables". Cet arrêt donne à penser que le droit communautaire ne fait pas obstacle à ce que le législateur communautaire adopte une politique donnant, dans certaines limites, la préférence aux producteurs communautaires. Il ne prouve pas que le législateur communautaire doive accorder cette préférence.
80. Dans des affaires ultérieures, le principe de la préférence communautaire paraît généralement avoir été invoqué dans le contexte particulier d' arrangements transitoires de divers types. C' est ainsi qu' il l' a été dans le contexte de l' introduction d' une organisation commune de marché, où, lors du passage du système des marchés nationaux à une organisation commune, les échanges intracommunautaires pouvaient être désavantagés par rapport aux échanges avec des pays tiers (41). De même, dans un certain nombre d' affaires (42), la Cour a interprété certaines dispositions des actes d' adhésion visant spécifiquement à assurer le respect du principe de la préférence communautaire dans les échanges entre la Communauté, dans sa composition initiale, et les nouveaux États membres, avant l' intégration complète de ces derniers à l' organisation commune des marchés agricoles (43).
81. Ce n' est que dans cette mesure limitée que la préférence communautaire peut être juridiquement reconnue, même si, comme on le sait, la structure de la plupart des organisations communes a, dans la pratique, favorisé les produits communautaires. Bien que la Cour ait reconnu la légitimité de la préférence communautaire en tant qu' élément de la politique agricole commune, elle n' a pas traité cette préférence communautaire comme une exigence légale dont la violation entraînerait l' invalidité de l' acte législatif concerné. Elle a simplement admis que, dans certaines circonstances, il n' était pas interdit de donner la préférence à la production communautaire (44).
82. A notre avis, donc, ni l' article 39 du traité ni aucun autre principe ou aucune autre disposition du droit communautaire n' exigent, d' une manière générale, que la préférence soit donnée aux producteurs communautaires. De plus, une telle exigence de portée générale serait difficile à concilier avec la volonté des États membres, affirmée dans le préambule et l' article 110 du traité, de contribuer à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux. En tout état de cause, l' article 39 ne peut être interprété comme rendant la préférence communautaire obligatoire dans des circonstances où elle serait incompatible avec les obligations internationales de la Communauté. Celles-ci peuvent, dans certaines conditions, non seulement priver la préférence communautaire de tout caractère obligatoire, mais encore la rendre illégale. Il n' est pas nécessaire de décider si tel est ou non le cas en l' espèce. Il suffit d' indiquer que le droit communautaire n' exige pas du législateur communautaire qu' il donne la préférence aux produits communautaires.
Excès de pouvoir
83. Le gouvernement hellénique soutient que l' article 4 du règlement de la Commission, qui dispose qu' une parcelle de culture ne peut pas faire l' objet de plus d' une demande de paiement compensatoire pour la même campagne de commercialisation, est invalide. Il fait valoir que cet article 4 n' est fondé sur aucune disposition spécifique du règlement du Conseil et que, en l' adoptant, la Commission a outrepassé les pouvoirs qui lui étaient conférés par ce règlement. Le gouvernement hellénique se réfère aussi à la proposition de la Commission qui a conduit à l' adoption du règlement du Conseil (45). Cette proposition de règlement comportait un seizième considérant, qui n' a pas été retenu dans le texte finalement adopté par le Conseil. Selon ce considérant, "aucune aide ne devrait être accordée pour une seconde culture suivant ou précédant la culture principale". Le gouvernement hellénique soutient que l' article 4 du règlement de la Commission introduit un principe analogue à celui que contenait ce considérant de la proposition de la Commission et qui a été exclu du texte final du règlement du Conseil.
84. Les arguments invoqués par le gouvernement hellénique sont fallacieux. Comme nous l' avons déjà vu, le régime de soutien institué par le règlement du Conseil est fondé sur le principe voulant que le paiement compensatoire ne puisse être versé qu' une seule fois par an pour une superficie donnée. Cela est indiqué expressément dans le dix-septième considérant de ce règlement et ce principe est sous-jacent aux dispositions de celui-ci. Il n' est donc pas exact que l' article 4 du règlement de la Commission, qui met en oeuvre le même principe, sorte du cadre du règlement du Conseil. Il n' est pas exact non plus que l' article 4 réintroduise le principe envisagé par la proposition de la Commission, principe selon lequel aucune aide communautaire ne devait être accordée pour une culture secondaire. L' article 4 prévoit que le paiement compensatoire ne peut être versé qu' une seule fois par an pour une superficie donnée, mais il n' exclut pas la culture secondaire du bénéfice du paiement compensatoire. En principe, il est loisible à un producteur de solliciter le paiement compensatoire pour une culture secondaire plutôt que pour une culture principale.
85. Nous en concluons donc que l' argument du gouvernement hellénique selon lequel l' article 4 du règlement de la Commission est invalide doit être rejeté.
Conclusion
86. Nous estimons donc que:
- dans l' affaire C-353/92,
1) le recours doit être rejeté;
2) le gouvernement hellénique doit être condamné aux dépens exposés par le Conseil; la Commission, en qualité de partie intervenante, doit supporter ses propres dépens;
- dans l' affaire C-385/92,
1) le recours doit être rejeté;
2) le gouvernement hellénique doit être condamné aux dépens exposés par la Commission.
(*) Langue originale: l' anglais.
(1) - JO L 181, p. 12.
(2) - JO L 221, p. 22.
(3) - Voir annexe I au règlement n
1765/92.
(4) - JO L 356, p. 17; voir les points 26 et suivants ci-après.
(5) - Article 2, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n 1765/92.
(6) - Article 2, paragraphe 2, deuxième alinéa.
(7) - Article 2, paragraphe 3.
(8) - Article 2, paragraphe 5.
(9) - Article 8, paragraphe 2.
(10) - Article 2, paragraphe 5.
(11) - Article 8, paragraphe 3.
(12) - Voir articles 4 et 5.
(13) - Voir le texte de l' article 10, cité au point 9 ci-avant.
(14) - Voir article 11, paragraphes 3 et 6.
(15) - Article 10, paragraphe 1.
(16) - JO L 201, p. 5.
(17) - JO L 190, p. 8.
(18) - JO L 151, p. 15. Voir aussi le règlement (CEE) n 2194/85 du Conseil, du 25 juillet 1985, arrêtant les règles générales relatives aux mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 204, p. 1).
(19) - Voir point 3 ci-avant.
(20) - Voir Commission, Évolution et avenir de la politique agricole commune, Bulletin des Communautés européennes, supplément n
5/91, p. 9.
(21) - Ibid.
(22) - Op. cit., p. 12.
(23) - Voir le cinquième considérant du règlement (CEE) n 3766/91, cité au point 74 ci-après et aussi la brochure Évolution et avenir de la politique agricole commune, citée à la note 20, p. 26.
(24) - JO L 30, p. 2.
(25) - JO L 30, p. 7. Voir aussi le règlement (CE) n 243/94 de la Commission, modifiant le règlement de la Commission attaqué en l' espèce (JO L 30, p. 41).
(26) - Voir décision 93/355/CEE du Conseil (JO L 147, p. 25).
(27) - Arrêts du 30 septembre 1982, Amylum/Conseil (108/81, Rec. p. 3107, point 19) et du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C-350/88, Rec. p. I-395, points 15 et 16).
(28) - Arrêts du 12 juillet 1979, Italie/Conseil (166/78, Rec. p. 2575, point 8) et du 13 octobre 1992, Portugal et Espagne/Conseil (C-63/90 et C-67/90, Rec. p. I-5073, point 16).
(29) - Arrêt du 27 septembre 1979, Eridania (230/78, Rec. p. 2749, points 15 et 16).
(30) - Voir arrêt du 9 juillet 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301, point 34).
(31) - Arrêts du 17 mai 1988, Erpelding (84/87, Rec. p. 2647, point 30) et du 10 janvier 1992, Kuehn (C-177/90, Rec. p. I-35, point 18).
(32) - Arrêts du 11 mars 1987, Rau/Commission (279/84, 280/84, 285/84 et 286/84, Rec. p. 1069, point 34) et du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, précité, point 32.
(33) - Arrêts du 24 octobre 1973, Balkan (5/73, Rec. p. 1091, point 24) et du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil (203/86, Rec. p. 4563, point 10).
(34) - Arrêt du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmuehle/Conseil et Commission, (197/80 à 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec. p. 3211, point 41).
(35) - Arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil (68/86, Rec. p. 855, point 10) et du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 26).
(36) - Voir règlement n 1765/92, deuxième considérant, précité (point 4).
(37) - Voir arrêt du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, précité, point 33, et du 15 juillet 1982, Edeka (245/81, Rec. p. 2745, point 27).
(38) - Arrêt Delacre e.a./Commission, précité, et du 16 mai 1979, Tomadini (84/78, Rec. p. 1801, point 22).
(39) - Arrêts Delacre e.a., précité, point 34, et du 27 septembre 1979, Eridania, précité, point 22.
(40) - 5/67, Rec. p. 125, 147.
(41) - Arrêt du 15 septembre 1982, Kind/CEE (106/81, Rec. p. 2885).
(42) - Voir, par exemple, les arrêts du 11 juillet 1978, Union française de céréales (6/78, Rec. p. 1675) et du 20 octobre 1987, Espagne/Conseil et Commission (119/86, Rec. p. 4121).
(43) - Voir article 55, paragraphe 6, de l' acte relatif à l' adhésion à la Communauté économique européenne et à la Communauté européenne de l' énergie atomique du royaume de Danemark, de l' Irlande, du royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord (JO 1972, L 73) et article 85, paragraphe 4, de l' acte relatif aux conditions d' adhésion à la Communauté économique européenne et à la Communauté européenne de l' énergie atomique du royaume d' Espagne et de la République portugaise (JO 1985, L 302, p. 23).
(44) - Voir, par exemple, les arrêts du 22 janvier 1976, Balkan-Import-Export (55/75, Rec. p. 19, point 15) et du 26 mars 1987, Approvisionnement des Avirons (58/86, Rec. p. 1525, point 9).
(45) - COM(91) 379 final, JO 1991, C 303, p. 1.