62023CJ0181_RES
Дело C‑181/23
Европейска комисия
срещу
Република Малта
Решение на Съда (голям състав) от 29 април 2025 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 20 ДФЕС — Гражданство на Съюза — Член 4, параграф 3 ДЕС — Принцип на лоялно сътрудничество — Принцип на взаимно доверие между държавите членки — Предоставяне на гражданство на държава членка — Особено отношение на солидарност и лоялност — Въвеждане на програма за предоставяне на гражданство срещу инвестиции — Натурализация в замяна на предварително определени плащания или инвестиции — Търговски характер на схемата за натурализация, сродна с „търгуване“ с гражданството на Съюза“
Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Гражданство на държава членка — Компетентност съответно на Съюза и на държавите членки — Граници — Условията за придобиване и загубване на гражданство — Включване в компетентността на държавите членки — Нарушение на правото на Съюза при упражняване на компетентността на държавите членки в областта на предоставяне на гражданство
(вж. т. 81—83)
Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Гражданство на държава членка — Предоставяне на гражданство на държава членка — Принцип на лоялно сътрудничество — Принцип на взаимно доверие между държавите членки — Особено отношение на солидарност и лоялност между държава членка и нейните граждани — Въвеждане на програма за предоставяне на гражданство срещу инвестиции — Натурализация в замяна на предварително определени плащания или инвестиции — Търговски характер на схемата за натурализация, сходен с „търгуване“ с гражданството на Съюза“ — Неизпълнение на задължения
(член 2, член 3, параграф 2, член 4, параграф 3 и членове 10 и 11 ДЕС; членове 20—24 ДФЕС)
(вж. т. 84—121; т. 1 от диспозитива)
Резюме
Сезиран с иск за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът, заседаващ в голям състав, констатира, че Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 20 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС, като е въвела и приложила програма за предоставяне на гражданство срещу инвестиции, която въвежда трансакционна процедура по натурализация в замяна на предварително определени плащания или инвестиции и по този начин е сходна с търговия с гражданство на държава членка, а оттам и с гражданство на Европейския съюз.
Законът за малтийското гражданство (
1
) урежда придобиването, отнемането и отказа от малтийско гражданство, като в член 10 от този закон установява условията за обикновена натурализация. С изменение на този закон от 2013 г. успоредно с процедурата, предвидена в член 10, параграф 1 от Закона за малтийското гражданство, се дава възможност на молителя да получи удостоверение за натурализация чрез участие в „програма за индивидуални инвеститори“, която се урежда от отделни условия и процедури. Тази програма за предоставяне на гражданство срещу инвестиции е изменена през 2020 г. (наричана по-нататък „Програмата за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г.“).
Съгласно малтийската правна уредба относно гражданството, предмет на жалбата (
2
), може да се издаде удостоверение за натурализация като гражданин на Малта на чужденец или на лице без гражданство, който/което е оказал(о) изключителни услуги на Република Малта. Такива услуги могат да се изразяват в различен принос, включително инвестиционни услуги. Условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може даден инвеститор да подаде молба за представяне на малтийско гражданство, са, първо, плащане на вноска от 600000 или 750000 евро в полза на малтийското правителство, второ, придобиване на жилищен недвижим имот с минимална стойност 700000 евро или наемане на такъв имот за годишен наем от най-малко 16000 евро за срок от най-малко пет години, трето, дарение в размер на най-малко 10000 евро на благотворителна неправителствена организация или дружество, четвърто, законно пребиваване в Малта за срок от 36 месеца, като този срок може да бъде намален, ако молителят направи допълнителна вноска, и пето, получаване на потвърждение за допустимост на съответния инвеститор и разрешение за подаване на молба за натурализация.
В рамките на досъдебната процедура Комисията отбелязва, че такива програми за предоставяне на гражданство срещу инвестиции могат да се считат за използване на общото постижение, което е гражданството на Съюза в нарушение на принципа на лоялно сътрудничество между нея и Съюза. В отговора си на официалното уведомително писмо от октомври 2020 г. Република Малта посочва, че е преразгледала правната уредба, приложима за предоставянето на малтийско гражданство. В допълнително официално уведомително писмо Комисията посочва, че програмата за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г. не е отстранила търговския характер на програмата за гражданство срещу инвестиции от 2014 г.
На 2 март 2022 г. Република Малта спира програмата си за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г. за руски и белоруски граждани, като запазва действието ѝ за гражданите на други трети страни.
Тъй като счита, че програмите за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2014 г. и 2020 г., прилагани от Република Малта, са несъвместими с правото на Съюза, Комисията образува производство за установяване на неизпълнение на задължения, което се отнася само до програмата от 2020 г., като се позовава на едно-единствено основание — нарушение на член 20 ДФЕС и на член 4, параграф 3 ДЕС.
Съображения на Съда
Съдът припомня най-напред, че съгласно член 9 ДЕС и член 20, параграф 1 ДФЕС всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Съгласно посочените разпоредби гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство.
Той посочва по-нататък, че макар съгласно международното право определянето на условията за предоставяне и загубване на гражданство на държава членка да е от компетентността на всяка държава, тази компетентност трябва да се упражнява при спазване на правото на Съюза.
В този контекст нито текстът на Договорите, нито тяхната структура позволяват от тях да се изведе воля от авторите им, що се отнася до предоставянето на гражданство на държава членка, да предвидят изключение от задължението за спазване на правото на Съюза, според което само значителните нарушения на ценностите и целите на Съюза да водят до нарушение на правото на Съюза при упражняването на компетентността на държавите членки в тази област. Такова изключение не би могло да се допусне, тъй като би наподобявало ограничаване на действието на предимството на правото на Съюза, което е негова съществена характеристика и следователно част от конституционната рамка на Съюза.
Освен това съгласно член 3, параграф 2 ДЕС Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници. Освен правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, които имат всички граждани на Съюза, те се ползват и с политически права (
3
), които гарантират участието им в демократичния живот на Съюза, включително правото да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейски парламент, както и в общинските избори в държавата членка, в която пребивават гражданите, при същите условия като гражданите на тази държава.
Именно с оглед на тези различни права Съдът вече е постановил, от една страна, че разпоредбите относно гражданството на Съюза са сред основните разпоредби на Договорите, които се вписват в специфична за Съюза система, са структурирани така, че да допринесат за осъществяването на процеса на интеграция, който е причината за съществуването на самия Съюз и последователно са неразделна част от неговата конституционна рамка, и от друга страна, че статутът на гражданин на Съюза е основният статут на гражданите на държавите членки.
В този смисъл гражданството на Съюза е един от основните конкретни изрази на солидарността, която е в основата на самия процес на интеграция. Следователно то спада към идентичността на Съюза като собствен правен ред, приет от държавите членки на реципрочна основа.
Освен това, по силата на принципа за лоялното сътрудничество, утвърден в член 4, параграф 3 ДЕС, всяка държава членка следва да се въздържа от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.
Следователно упражняването на компетентността на държавите членки в областта на определянето на условията за предоставяне на гражданство на държава членка не е неограничено. Гражданството на Съюза всъщност се основава на общите ценности, посочени в член 2 ДЕС, и на взаимното доверие между държавите членки, че нито една от тях не упражнява тази компетентност по начин, който би бил явно несъвместим със самата същност на гражданството на Съюза.
В това отношение Съдът припомня практиката си, съгласно която основанието за връзката на гражданството на дадена държава членка се корени в особеното отношение на солидарност и лоялност между тази държава и нейните граждани, както и във взаимността на правата и задълженията.
Що се отнася до установяването на такова особено отношение на солидарност и лоялност, определянето на условията за предоставяне на гражданство на държава членка безспорно не е от компетентността на Съюза, а от компетентността на всяка държава членка, която разполага с широка свобода на преценка при избора на приложимите критерии. Тези критерии обаче трябва да се прилагат при спазване на правото на Съюза.
Държава членка обаче явно нарушава изискването за такова особено отношение, когато създава и прилага програма за натурализация, основана на процедура на трансакция между същата държава членка и лицата, подали молба за предоставяне на гражданство, която е сходна с търговия с предоставянето на статут на гражданин на държава членка, а оттам и със статута на гражданин на Съюза.
Освен това държавите членки са длъжни да признаят последиците, свързани с предоставянето на гражданство на дадено лице от друга държава членка с оглед на упражняването на правата и свободите, произтичащи от правото на Съюза. Натурализация чрез трансакция, предоставена в замяна на предварително определени плащания, следователно противоречи не само на принципа на лоялно сътрудничество, но и може да постави под въпрос взаимното доверие, което е в основата на това изискване за признаване. Това доверие се корени в предпоставката, че предоставянето на гражданство на държава членка се основава на особено отношение на солидарност и лоялност, обосноваващо предоставянето на права, произтичащи по-специално от статута на гражданин на Съюза.
В случая, първите три условия, поставени от програмата за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г., сочат, че плащанията или инвестициите в предварително определени минимални размери имат решаващо място в посочената програма, като подсказват, че последната е сходна с търговия с гражданство на държава членка след процедура по трансакция. Тази квалификация може да бъде поставена под въпрос от другите условия за предоставяне на малтийско гражданство по посочената програма, по-специално условието, свързано с проверката на допустимостта на молителя. Последното условие всъщност цели по същество да гарантира, че прилагането на програмата за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г. не засяга някои цели от обществен интерес на Република Малта, по-специално обществената сигурност и националната сигурност на тази държава членка, както и нейната репутация във вътрешен и външен план, а не да прецени дали положението на молителя обосновава предоставянето на малтийско гражданство. Впрочем схемата за предоставяне на гражданство срещу инвестиции от 2020 г. е публично представена от Република Малта като предлагаща главно предимствата, произтичащи от гражданството на Съюза, и по-специално правото на свободно движение и пребиваване в другите държави членки. Това представяне допринася да се установи, че с посочената програма тази държава членка е въвела процедура по трансакция, сходна с търговия с гражданство на държава членка, като се е възползвала от правата, свързани с качеството на гражданин на Съюза, за да насърчи тази процедура.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (Закон за малтийското гражданство (глава 188 от законите на Малта).
(
2
)	Член 10, параграф 9 от Закона за малтийското гражданство, изменен с Maltese Citizenship (Amendment № 2) Act (Act XXXVIII от 2020 г.) (Закон за изменение № 2 на Закона за малтийското гражданство (Закон № XXXVIII от 2020 г.) (The Malta Government Gazette, бр. 20,452 от 31 юли 2020 г.), и Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (Наредбата от 2020 г. за предоставяне на гражданство за изключителни услуги (подзаконови нормативни актове 188.06 от законите на Малта) (The Malta Government Gazette, бр. 20,524 от 20 ноември 2020 г.).
(
3
)	Посочени в членове 10 и 11 ДЕС и конкретизирани в членове 20, 22 и 24 ДФЕС.