62024CJ0364
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
5. februar 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – udsætning af genetisk modificerede organismer (GMO’er) – foranstaltninger, der skal forhindre utilsigtet forekomst af GMO’er i miljøet– direktiv 2001/18/EF – artikel 26c, stk. 1 og 3 – forordning (EF) nr. 1829/2003 – gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/321 – forbud mod dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs i Italien – gyldighed – frie varebevægelser – artikel 34 TEUF og 114 TEUF – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – artikel 16 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«
I de forenede sager C-364/24 og C-393/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 14. maj 2024, indgået til Domstolen den 17. maj 2024, og af Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) ved afgørelse af 7. maj 2024, indgået til Domstolen den 5. juni 2024, i sagerne
Giorgio Fidenato i eget navn og i egenskab af ejer af landbrugsbedriften In Trois
mod
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste
procesdeltagere:
WX i eget navn og i egenskab af ejer af landbrugsbedriften Li Pocis de WX
og
Giorgio Fidenato i eget navn og i egenskab af ejer af landbrugsbedriften In Trois
mod
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, F. Biltgen, og dommerne I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (refererende dommer) og M. Bošnjak,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Giorgio Fidenato i eget navn og i egenskab af ejer af landbrugsbedriften In Trois ved avvocato G. Martorana,
–
den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Di Benedetto og af procuratore dello Stato G. Lillo,
–
den græske regering ved E. Leftheriotou og A. Vasilopoulou, som befuldmægtigede,
–
den franske regering ved P. Chansou, B. Fodda og B. Travard, som befuldmægtigede,
–
den luxembourgske regering ved A. Germeaux og T. Schell, som befuldmægtigede,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér og K. Szíjjártó, som befuldmægtigede,
–
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
–
Europa-Parlamentet ved W. Kuzmienko og M. Menegatti, som befuldmægtigede,
–
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Moore, P. Pecheux og S. Scarpa Ferraglio, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved C. Biz, F. Castilla Contreras og I. Galindo Martín, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. juni 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører vurderingen af gyldigheden af artikel 26b og 26c i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/18/EF af 12. marts 2001 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer og om ophævelse af Rådets direktiv 90/220/EØF (EFT 2001, L 106, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/412 af 11. marts 2015 (EUT 2015, L 68, s. 1) (herefter »direktiv 2001/18«), samt gyldigheden og fortolkningen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/321 af 3. marts 2016 om tilpasning af det geografiske anvendelsesområde for dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs (Zea mays L.) (MON-ØØ81Ø-6) (EUT 2016, L 60, s. 90), på baggrund af artikel 3 TEU, artikel 2 TEUF, 3 TEUF, 18 TEUF, 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF, artikel 16, 21 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet samt artikel 34 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer (EUT 2003, L 268, s. 1).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem Giorgio Fidenato, en landbruger, og de italienske myndigheder vedrørende gennemførelsen af foranstaltninger til destruktion og nedgravning af genetisk modificerede majsplanter (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (herefter »genetisk modificeret MON 810-majs«) og pålæggelse over for Giogio Fidenato af en administrativ bøde på 50000 EUR for at have dyrket sådanne planter.
Retsforskrifter
Folkeretten
3
Ved Rådets afgørelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (EFT 1994, L 336, s. 1), godkendte Rådet for Den Europæiske Union overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO), undertegnet i Marrakesh den 15. april 1994, samt de aftaler, der er indeholdt i bilaget til denne overenskomst (herefter »WTO-aftalerne«).
EU-retten
Direktiv 2001/18
4
Artikel 1 i direktiv 2001/18 med overskriften »Formål« fastsætter:
»Formålet med dette direktiv er i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet at foretage en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt at beskytte menneskers sundhed og miljøet i forbindelse med:
–
udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer [herefter »GMO’er«] i ethvert andet øjemed end markedsføring i Fællesskabet
–
markedsføring af [GMO’er], der udgør eller indgår i produkter, i Fællesskabet.«
5
Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Generelle forpligtelser« har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, at der træffes alle nødvendige foranstaltninger for at undgå uønskede virkninger på menneskers sundhed og miljøet som følge af udsætning eller markedsføring af GMO’er. GMO’er må kun udsættes eller markedsføres i overensstemmelse med enten del B eller del C.
[...]«
6
Direktivets artikel 22 med overskriften »Fri omsætning« fastsætter:
»Medlemsstaterne kan ikke forbyde, begrænse eller forhindre markedsføring af GMO’er, der udgør eller indgår i produkter, og som opfylder kravene i dette direktiv, jf. dog artikel 23.«
7
Samme direktivs artikel 23, som har overskriften »Beskyttelsesklausul«, bestemmer:
»1.   Hvis en medlemsstat som følge af nye eller supplerende oplysninger, der er fremkommet efter, at tilladelsen er givet, og som påvirker miljørisikovurderingen, eller som følge af revurdering af eksisterende oplysninger på grundlag af ny eller supplerende videnskabelig viden har begrundet formodning om, at en GMO, der udgør eller indgår i produkter, og som er blevet behørigt anmeldt, og hvortil der er givet skriftlig tilladelse i henhold til dette direktiv, udgør en risiko for menneskers sundhed eller miljøet, kan denne medlemsstat midlertidigt begrænse eller forbyde brug og/eller salg af den pågældende GMO som eller i produkter på sit område.
Medlemsstaten sikrer, at der i tilfælde af alvorlig risiko træffes nødforanstaltninger som f.eks. suspension af eller stop for markedsføringen, og at offentligheden informeres.
Medlemsstaten underretter straks [Europa-]Kommissionen og de øvrige medlemsstater om de foranstaltninger, der er truffet i henhold til denne artikel, og angiver årsagerne hertil, idet den forelægger sin revurdering af miljørisikovurderingen med angivelse af, hvorvidt betingelserne for tilladelsen skal ændres eller tilladelsen inddrages, og hvordan dette skal ske, og i givet fald de nye eller supplerende oplysninger, som afgørelsen er baseret på.
2.   Inden 60 dage efter datoen for modtagelse af de af medlemsstaten fremsendte oplysninger træffes der afgørelse om den foranstaltning, som den pågældende medlemsstat har truffet efter forskriftsproceduren i artikel 30, stk. 2. Ved beregning af fristen på 60 dage medregnes ikke tidsrum, hvor Kommissionen afventer yderligere oplysninger, som den har anmodet anmelderen om, eller afventer en udtalelse fra den eller de videnskabelige komitéer, der er blevet hørt. Det tidsrum, hvor Kommissionen afventer udtalelsen fra den eller de videnskabelige komitéer, må ikke overstige 60 dage.
Tilsvarende medregnes ikke det tidsrum, som Rådet anvender til at træffe afgørelse efter forskriftsproceduren i artikel 30, stk. 2.«
8
Artikel 26b i direktiv 2001/18 med overskriften »Dyrkning« fastsætter:
»1.   Under tilladelsesproceduren for en given GMO eller ved fornyelsen af tilladelsen kan en medlemsstat kræve, at det geografiske anvendelsesområde i den skriftlige tilladelse eller i tilladelsen tilpasses, med det resultat, at dyrkning skal være udelukket på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område. Kravet meddeles Kommissionen senest 45 dage fra datoen for videresendelse af vurderingsrapporten, jf. dette direktivs artikel 14, stk. 2, eller fra modtagelsen af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets udtalelse, jf. artikel 6, stk. 6, og artikel 18, stk. 6, i forordning [nr. 1829/2003]. Kommissionen forelægger straks medlemsstatens krav for anmelderen/ansøgeren og de øvrige medlemsstater. Kommissionen gør kravet offentligt tilgængeligt i elektronisk form.
2.   Inden 30 dage efter, at Kommissionen har forelagt dette krav, kan anmelderen/ansøgeren tilpasse eller bekræfte det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning.
Foreligger der ikke en bekræftelse, foretages tilpasningen af det geografiske anvendelsesområde i anmeldelsen/ansøgningen i den skriftlige tilladelse udstedt i henhold til dette direktiv og, hvor det er relevant, den afgørelse, der er udstedt i henhold til artikel 19 i dette direktiv, samt den beslutning om tilladelse, der er vedtaget i henhold til artikel 7 og 19 i forordning [nr. 1829/2003].
Den skriftlige tilladelse udstedt i henhold til dette direktiv og, når det er relevant, den afgørelse, der er udstedt i henhold til artikel 19 i dette direktiv, samt den beslutning om tilladelse, der er vedtaget i henhold til artikel 7 og 19 i forordning [nr. 1829/2003], udstedes derefter på grundlag af det tilpassede geografiske anvendelsesområde for anmeldelsen/ansøgningen.
Meddeles et krav Kommissionen, jf. denne artikels stk. 1, efter datoen for videresendelsen af vurderingsrapporten, jf. dette direktivs artikel 14, stk. 2, eller efter modtagelsen af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritets udtalelse, jf. artikel 6, stk. 6, og artikel 18, stk. 6, i forordning [nr. 1829/2003], forlænges de tidsfrister, der er fastsat i dette direktivs artikel 15 for at udstede den skriftlige tilladelse eller, alt efter omstændighederne, i artikel 7 og 19 i forordning [nr. 1829/2003] for at forelægge komitéen et udkast til den beslutning, der skal vedtages, med en enkelt periode på 15 dage uanset antallet af medlemsstater, der fremkommer med et sådant krav.
3.   Hvis der ikke fremsættes et krav, jf. denne artikels stk. 1, eller hvis anmelderen/ansøgeren har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning, kan en medlemsstat vedtage foranstaltninger, der på hele eller dele af sit område begrænser eller forbyder dyrkningen af en GMO eller af en gruppe af GMO’er defineret ved afgrøde eller egenskab, til hvilke der tidligere er givet tilladelse i overensstemmelse med del C i dette direktiv eller forordning [nr. 829/2003], forudsat at sådanne foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-retten, begrundede, forholdsmæssige og ikkediskriminerende og i tillæg hertil er baseret på tungtvejende grunde, som f.eks. vedrører:
a)
miljøpolitiske mål
b)
fysisk planlægning
c)
arealanvendelse
d)
socioøkonomiske virkninger
e)
undgåelse af GMO-forekomst i andre produkter, jf. dog artikel 26a
f)
landbrugspolitiske mål
g)
offentlig orden.
Disse grunde kan gøres gældende hver for sig eller i kombination, med undtagelse af grunden i litra g), der ikke kan gøres gældende alene, afhængigt af de særlige omstændigheder i den medlemsstat, den region eller det område, hvor disse foranstaltninger skal gælde, men må under ingen omstændigheder stride mod den miljørisikovurdering, som er udført i medfør af dette direktiv eller forordning [nr. 1829/2003].
4.   En medlemsstat, der agter at vedtage foranstaltninger i henhold til stk. 3 i denne artikel, meddeler først Kommissionen et udkast til disse foranstaltninger og de påberåbte grunde. Denne meddelelse kan finde sted, før GMO-tilladelsesproceduren i henhold til del C i dette direktiv eller i henhold til forordning [nr. 829/2003] er tilendebragt. I en periode på 75 dage, som begynder fra datoen for meddelelsen, gælder følgende:
a)
[D]en berørte medlemsstat afstår fra at vedtage og gennemføre disse foranstaltninger.
b)
[D]en berørte medlemsstat sikrer, at aktører afholder sig fra at dyrke den pågældende GMO eller de pågældende GMO'er, […]
c)
Kommissionen kan fremsætte de bemærkninger, den finder hensigtsmæssige.
Ved udløb af perioden på 75 dage, som omhandlet i første afsnit, kan den berørte medlemsstat for hele tilladelsens gyldighedsperiode og fra datoen for EU-tilladelsens ikrafttræden vedtage foranstaltningerne enten i den oprindeligt foreslåede form eller som ændret for at tage hensyn til eventuelle ikkebindende bemærkninger fra Kommissionen. Disse foranstaltninger meddeles straks til Kommissionen, de andre medlemsstater og indehaveren af tilladelsen.
Medlemsstaterne gør alle sådanne foranstaltninger offentligt tilgængelige for alle berørte aktører, herunder landbrugere.
5.   Hvis en medlemsstat ønsker, at hele eller en del af dens område, der tidligere var udelukket i medfør af stk. 2, bliver reintegreret i det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen, kan den fremsætte en anmodning herom til den kompetente myndighed, der udstedte den skriftlige tilladelse i henhold til dette direktiv, eller til Kommissionen, hvis den pågældende GMO er blevet tilladt i henhold til forordning [nr. 1829/2003]. Den kompetente myndighed, der har udstedt den skriftlige tilladelse, eller i givet fald Kommissionen, ændrer det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen eller i beslutningen om tilladelse i overensstemmelse hermed.
6.   Med henblik på en tilpasning af det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen til en GMO i henhold til stk. 5:
a)
for en GMO, til hvilken der er givet tilladelse i henhold til dette direktiv, ændrer den kompetente myndighed, der har udstedt den skriftlige tilladelse, det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen i overensstemmelse hermed og underretter Kommissionen, medlemsstaterne og indehaveren af tilladelsen, når dette er tilendebragt
b)
for en GMO, til hvilken der er givet tilladelse i henhold til forordning [nr. 1829/003], ændrer Kommissionen beslutningen om tilladelse i overensstemmelse hermed uden at anvende proceduren i artikel 35, stk. 2, i nævnte forordning. Kommissionen giver medlemsstaten og indehaveren af tilladelsen meddelelse herom.
7.   Har en medlemsstat tilbagekaldt foranstaltninger, der er truffet i henhold til stk. 3 og 4, underretter den straks Kommissionen og de øvrige medlemsstater herom.
8.   Foranstaltninger, der vedtages i henhold til denne artikel, berører ikke den frie bevægelighed for tilladte GMO’er, der udgør eller indgår i produkter.«
9
Artikel 26c i direktiv 2001/18 med overskriften »Overgangsforanstaltninger« bestemmer:
»1.   Fra den 2. april 2015 til den 3. oktober 2015 kan en medlemsstat kræve, at det geografiske anvendelsesområde i en anmeldelse/ansøgning eller i en tilladelse, som er indgivet/meddelt i henhold til dette direktiv eller forordning [nr. 1829/2003] inden den 2. april 2015, tilpasses. Kommissionen forelægger straks medlemsstatens krav for anmelderen/ansøgeren og de øvrige medlemsstater.
2.   Hvis anmeldelsen/ansøgningen er under behandling, og anmelderen/ansøgeren ikke har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige anmeldelse/ansøgning inden for 30 dage fra meddelelsen af det krav, der er omhandlet i nærværende artikels stk. 1, tilpasses det geografiske anvendelsesområde i anmeldelsen/ansøgningen i overensstemmelse hermed. Den skriftlige tilladelse udstedt i henhold til dette direktiv og i givet fald den afgørelse, der er udstedt i henhold til artikel 19 i dette direktiv, samt den beslutning om tilladelse, der er vedtaget i henhold til artikel 7 og 19 i forordning [nr. 1829/2003] udstedes derefter på grundlag af det tilpassede geografiske anvendelsesområde for anmeldelsen/ansøgningen.
3.   Hvis der allerede er meddelt tilladelse, og indehaveren af tilladelsen ikke har bekræftet det geografiske anvendelsesområde for tilladelsen senest 30 dage efter meddelelsen af det i nærværende artikels stk. 1 nævnte krav, tilpasses tilladelsen i overensstemmelse hermed. For en skriftlig tilladelse i henhold til dette direktiv ændrer den kompetente myndighed det geografiske anvendelsesområde i tilladelsen i overensstemmelse hermed og underretter Kommissionen, medlemsstaterne og indehaveren af tilladelsen, når dette er tilendebragt. For en tilladelse meddelt i henhold til forordning [nr. 1829/2003] ændrer Kommissionen beslutningen om tilladelse i overensstemmelse hermed uden at anvende proceduren i artikel 35, stk. 2, i nævnte forordning. Kommissionen giver medlemsstaten og indehaveren af tilladelsen meddelelse herom.
4.   Hvis der ikke er fremsat et krav, jf. nærværende artikels stk. 1, eller hvis en anmelder/ansøger eller, alt efter tilfældet, en indehaver af en tilladelse har bekræftet det geografiske anvendelsesområde i sin oprindelige ansøgning eller, alt efter tilfældet, tilladelse, finder artikel 26b, stk. 3-8, tilsvarende anvendelse.
5.   Nærværende artikel berører ikke dyrkningen af godkendte GMO-frø og godkendt planteformeringsmateriale, der var plantet lovligt, før dyrkningen af GMO’en blev begrænset eller forbudt i medlemsstaten.
6.   Foranstaltninger, der vedtages i henhold til nærværende artikel, berører ikke den frie bevægelighed for tilladte GMO’er, der udgør eller indgår i produkter.«
10
Artikel 33 i direktiv 2001/18 med overskriften »Sanktioner« har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne fastsætter de sanktioner, der skal anvendes ved overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
Direktiv 2015/412
11
Følgende fremgår af 6.-8., 16. og 27. betragtning til direktiv 2015/412:
»(6)
Erfaringen viser, at dyrkning af GMO’er er et spørgsmål, der arbejdes mere indgående med på medlemsstatsplan. Spørgsmål vedrørende markedsføring og import af GMO’er bør fortsat reguleres på EU-plan for at opretholde det indre marked. I forbindelse med dyrkning kan der imidlertid være behov for større fleksibilitet i visse situationer, idet der er tale om et emne med en stærk national, regional og lokal dimension, i betragtning af sammenhængen med arealanvendelse, lokale landbrugsstrukturer og beskyttelse eller opretholdelse af habitater, økosystemer og landskaber. I overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) har medlemsstaterne mulighed for at vedtage juridisk bindende retsakter, der begrænser eller forbyder dyrkning af GMO’er på deres område, efter at GMO’er er blevet tilladt til markedsføring på EU-markedet. En sådan fleksibilitet må dog ikke have en negativ indvirkning på den fælles tilladelsesprocedure, navnlig evalueringsprocessen, der primært gennemføres af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet […]
(7)
For at begrænse eller forbyde dyrkningen af GMO’er har nogle medlemsstater tidligere tyet til anvendelsen af beskyttelsesklausulerne og beredskabsforanstaltninger i henhold til artikel 23 i [direktiv 2001/18] og artikel 34 i forordning [nr. 1829/2003] som følge af enten nye eller supplerende oplysninger, der er fremkommet, efter at tilladelsen er givet, og som påvirker miljørisikovurderingen, eller som følge af revurdering af eksisterende oplysninger. Andre medlemsstater har gjort brug at meddelelsesproceduren i artikel 114, stk. 5 og 6, […]TEUF, der kræver, at der forelægges nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet. Beslutningsprocessen har desuden vist sig at være særlig vanskelig for så vidt angår dyrkningen af GMO’er i lyset af tilkendegivelsen af nationale bekymringer, som ikke alene vedrører spørgsmål i forbindelse med GMO’ers sikkerhed for sundheden eller miljøet.
(8)
I denne forbindelse forekommer det hensigtsmæssigt i overensstemmelse med nærhedsprincippet at give medlemsstaterne større fleksibilitet til at beslutte, hvorvidt de ønsker at dyrke GMO’er på deres område, uden at det påvirker risikovurderingen i ordningen med EU-tilladelser til GMO’er under eller efter tilladelsesproceduren, og uafhængigt af de foranstaltninger, som medlemsstater, der dyrker GMO’er, er berettiget eller forpligtet til at træffe ved anvendelse af [direktiv 2001/18] for at forhindre utilsigtet forekomst af GMO’er i andre produkter. Det vil sandsynligvis lette tilladelsesprocessen for GMO’er, hvis medlemsstaterne får denne mulighed, og samtidig vil det sandsynligvis sikre forbrugernes, landbrugernes og virksomhedernes valgfrihed, samtidig med at der skabes større klarhed for de berørte parter om dyrkningen af GMO’er i Unionen. Dette direktiv bør derfor bidrage til et velfungerende indre marked.
[...]
(16)
De begrænsninger eller forbud, der vedtages i henhold til dette direktiv, bør vedrøre dyrkningen og ikke den frie bevægelighed for og import af genetisk modificerede frø og genetisk modificeret planteformeringsmateriale, der udgør eller indgår i produkter og høstprodukter heraf, og bør ydermere være i overensstemmelse med traktaterne, navnlig princippet om ikkeforskelsbehandling mellem nationale og ikkenationale produkter, proportionalitetsprincippet og artikel 34 [TEUF], artikel 36 [TEUF] og artikel 216, stk. 2, […] TEUF.
[...]
(27)
Bestemmelserne i artikel 26b og 26c i [direktiv 2001/18] gælder med forbehold af artikel 23 i samme direktiv samt artikel 34 i forordning [nr. 1829/2003].«
Gennemførelsesafgørelse 2016/321
12
Ved gennemførelsesafgørelse 2016/321, der er støttet på direktiv 2001/18 og navnlig direktivets artikel 26c, stk. 3, tog Kommissionen i overensstemmelse med denne artikel de krav til efterretning, hvorved 19 medlemsstater, herunder Den Italienske Republik, i henhold til denne bestemmelse ønskede, at dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs blev forbudt på hele eller en del af deres område. Indehaveren af tilladelsen, som disse krav var blevet fremsat over for, anmodede ikke om bekræftelse af den oprindelige geografiske rækkevidde af sin tilladelse og gav således sit samtykke til tilpasningen af denne.
Forordning nr. 1829/2003
13
Artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 med overskriften »Beredskabsforanstaltninger« fastsætter:
»Hvis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, eller hvis der på baggrund af en udtalelse fra [Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet] i henhold til artikel 10 eller artikel 22, opstår et behov for omgående at suspendere eller ændre en tilladelse, træffes der foranstaltninger efter procedurerne i artikel 53 og 54 i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EF) nr. 178/2002 [af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT 2002, L 31, s. 1)].«
Italiensk ret
Lovdekret nr. 224/2003
14
Artikel 35a i decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/EF concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (lovdekret nr. 224 – gennemførelse af direktiv 2001/18/EF om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer) af 8. juli 2003 (GURI nr. 194 af 22.8.2003), som ændret ved decreto legislativo n. 227 (lovdekret nr. 227) af 14.november 2016 (GURI nr. 288 af 10.12.2016) (herefter »lovdekret nr. 224/2003«) med overskriften »Sanktioner vedrørende afsnit III-a« bestemmer:
»1.   Medmindre forholdet udgør en lovovertrædelse, anvendes en administrativ bøde på mellem 25000 og 75000 EUR over for enhver, der overtræder
a)
de forbud mod dyrkning, som er blevet indført ved den tilpasning af det geografiske anvendelsesområde, der i de fastsatte tilfælde er indført ved en af følgende foranstaltninger:
1)
den tilladelse, der er meddelt af [Kommissionen] i henhold til artikel 7 og 19 i [forordning nr. 1829/2003]
2)
den tilladelse, der er meddelt af den kompetente nationale myndighed i en medlemsstat i medfør af artikel 15, 17 og 18 i [direktiv 2001/18]
3)
den tilladelse, der er meddelt af den i artikel 2, stk. 1, nævnte kompetente nationale myndighed i henhold til artikel 18, stk. 1, og, såfremt forudsætningerne herfor er opfyldt, den beslutning, der er truffet af den samme myndighed i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3
b)
de forbud mod dyrkning, som er blevet indført i henhold til artikel 26c, stk. 6
c)
de midlertidige forbud mod plantning af den pågældende GMO eller de pågældende GMO’er, som er fastsat i artikel 26c, stk. 5, litra b), og artikel 26e, stk. 3.
2.   Lovovertræderen pålægges ved påbud den accessoriske administrative sanktion om suspension i op til seks måneder af den tilladelse til dyrkning af GMO’er, som er meddelt ved markedsføringstilladelserne.
3.   Enhver, der overtræder forbuddene i stk. 1, har pligt til at destruere de GMO-afgrøder, der er ulovligt plantet, og til at genoprette markarealernes oprindelige status for egen regning og solidarisk med ejeren af markarealet og indehaverne af rettigheder i forbindelse med tinglige eller personlige rettigheder over arealet, såfremt disse personer forsætligt eller ved uagtsomhed er skyldige i overtrædelsen på grundlag af de undersøgelser, som de organer, der har kontrolansvaret, har gennemført kontradiktorisk med de pågældende personer. Den i stk. 4 nævnte myndighed anordner foranstaltninger, som er nødvendige hertil, og fastsætter den respektive frist, efter udløbet af hvilken myndigheden iværksætter foranstaltningerne på vegne af de forpligtede personer og inddriver de udlagte beløb.
[...]«
Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-364/24
15
Giorgio Fidenato, der ejer landbrugsvirksomheden In Trois, som har hjemsted i Arba i provinsen Pordenone (Italien), såede i 2021 genetisk modificerede MON 810-majsplanter.
16
Den 8. september 2021 blev der gennemført et kontrolbesøg med henblik på at afsløre forekomst af GMO’er på Giorgio Fidenatos jorder. Ved denne lejlighed erklærede denne sidstnævnte, at han udelukkende havde sået genetisk modificeret majs med henblik på forskning, og at denne praksis ville fortsætte, »indtil spørgsmålet om lovligheden af direktiv [2015/412] var blevet forelagt Den Europæiske Unions Domstol til afgørelse«.
17
Ved afgørelse af 14. oktober 2021 mindede Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministeren for landbrugs-, fødevare- og skovbrugspolitik, Italien) den berørte om, at dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs i henhold til gennemførelsesafgørelse 2016/321 var forbudt på området i de medlemsstater, der havde fremsat krav derom, herunder Italien, og pålagde på grundlag af artikel 35a i lovdekret nr. 224/2003 den pågældende at destruere de afgrøder af denne majssort, som vedkommende ulovligt havde plantet, inden for fem dage ved knusning og nedgravning samt at genoprette arealerne.
18
Da Giorgio Fidenato ikke efterkom dette påbud, destruerede ansatte ved Corpo forestale dello Stato (statens skovvæsen, Italien) selv de pågældende afgrøder den 19. oktober 2021.
19
Giorgio Fidenato anlagde sag til prøvelse af afgørelsen af 14. oktober 2021 ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (den regionale forvaltningsdomstol for Friuli-Venezia Giulia, Italien), hvorunder han bl.a. gjorde gældende, at det påbud om destruktion af afgrøder og om genoprettelse af arealer, som var blevet rettet til ham, var ulovligt, idet det var blevet udstedt på grundlag af regler, der selv var i strid med den primære EU-ret. Endvidere forudsætter den omstændighed, at der foreligger en markedsføringstilladelse udstedt i henhold til forordning nr. 1829/2003, ifølge Giorgio Fidenato, at det pågældende GMO-produkt ikke frembyder nogen konkret fare for sundheden eller miljøer. Det er således uforståeligt, at EU-lovgiver har tilladt, at denne tilladelses geografiske rækkevidde alene efter krav fra en medlemsstat kan tilpasses, uden at denne medlemsstat skal give nogen begrundelse herfor.
20
Da Giorgio Fidenato ikke fik medhold, har han iværksat appel til prøvelse af dommen afsagt af Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (den regionale forvaltningsdomstol for Friuli-Venezia Giulia) ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret.
21
Denne ret ønsker oplyst, om den mulighed, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18 for at opnå et forbud mod dyrkning af GMO’er på deres område, uden at disse medlemsstater med henblik herpå skal fremlægge nogen begrundelse for eller bevis for en konkret fare, som det pågældende GMO-produkt, for hvilket der er opnået en markedsføringstilladelse, kan udgøre for sundheden eller miljøet, er i overensstemmelse med den primære EU-ret, navnlig med det indre markeds grundlæggende friheder som fortolket af Domstolen i dom af 13. september 2017, Fidenato m.fl. (C-111/16, EU:C:2017:676), samt i kendelse af 23. november 2017, Fidenato m.fl. (C-107/16, EU:C:2017:900), og mere generelt proportionalitetsprincippet. Den nævnte ret er af den opfattelse, at artikel 26b og 26c er i strid med andre bestemmelser i dette direktiv, nærmere bestemt dets artikel 22 og 23, og at den eventuelle ugyldighed af nævnte artikel 26b og 26c kan påvirke gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321.
22
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen dette præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er artikel 26b og 26c i [direktiv 2001/18] […] forenelige med artikel 34 i forordning [nr. 1829/2003], med artikel 3 TEU, med artikel 2 TEUF, 3 TEUF, 26 TEUF, 34 TEUF, 35 TEUF og 36 TEUF samt med [chartrets] artikel 16 og 52 […]?
2)
Hvis det foregående spørgsmål besvares benægtende: Har den forelæggende ret, som følge af, at det fastslås, at artikel 26c i [direktiv 2001/18] ikke er forenelig med trinhøjere bestemmelser i EU-traktaten og EUF-traktaten, beføjelse til at undlade at anvende gennemførelsesafgørelse [2016/321], som blev vedtaget på grundlag af denne artikel, eller til at erklære den for virkningsløs?«
Sag C-393/24
23
Ved påbud af 19. juni 2023 udstedt af direktøren for Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (generaldirektoratet for anerkendelse af kontrol-, certificerings- og forbrugerbeskyttelsesorganer, Italien) under Dipartimentio dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualitá e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (centralinspektoratets afdeling for beskyttelse af kvalitet og bekæmpelse af svig på området for landbrugsfødevarer, Italien), der blev udstedt på grundlag af artikel 35a i lovdekret nr. 224/2003, blev Giorgio Fidenato pålagt administrative bøder på samlet 50000 EUR for at have overtrådt forbuddet mod at dyrke genetisk modificeret MON 810-majs i Italien. Disse bøder vedrørte for den ene halvdels vedkommende såningen af denne majssort, der blev dyrket i provinsen Udine (Italien), og for den anden halvdels vedkommende såning af den nævnte majssort, der blev dyrket i provinsen Pordenone (Italien).
24
Giorgio Fidenato har anlagt sag ved Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) til prøvelse af dette påbud, for så vidt som det vedrørte et beløb på 25000 EUR svarende til den bøde, som han var blevet pålagt for såning af genetisk modificeret MON 810-majs, som var blevet dyrket i denne provins. Den pågældende anlagde et lignende søgsmål ved Tribunale di Pordenone (retten i Pordenone, Italien) for så vidt angår et beløb på 25000 EUR svarende til den bøde, som han var blevet pålagt for såning af denne majssort, som var blevet dyrket i denne anden provins.
25
I forbindelse med den sag, der er anlagt ved Tribunale di Udine (retten i Udine), som er den forelæggende ret, ønsker denne ret oplyst, om artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18 er gyldige i lyset af bl.a. reglerne i den primære EU-ret om de frie varebevægelser, friheden til at oprette og drive egen virksomhed og forbuddet mod forskelsbehandling samt WTO-aftalerne. Den har navnlig anført, at artikel 22 i direktiv 2001/18 fastsætter, at medlemsstaterne ikke kan forbyde, begrænse eller forhindre markedsføring af GMO’er, der udgør eller indgår i produkter, og som opfylder kravene i dette direktiv. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 kunne vedtages på grundlag af artikel 114 TEUF, der vedrører foranstaltninger, som har til formål at forbedre det indre markeds funktion.
26
I tilfælde af, at artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18 er ugyldige, ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorledes forbuddet i gennemførelsesafgørelse 2016/321, som forekommer den uklar, og som ifølge den nævnte ret ikke angiver grundene til tilpasningen af den geografiske rækkevidde af tilladelsen vedrørende genetisk modificeret MON 810-majs, skal fortolkes. Den forelæggende ret er ligeledes i tvivl om gyldigheden af denne afgørelse og har rejst spørgsmålet om, hvorvidt de afgørelser, der træffes i henhold til artikel 26c i direktiv 2001/18, skal støttes på de samme grunde som dem, der er anført i dette direktivs artikel 26b, stk. 3.
27
På denne baggrund har Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»[…]
1)
Er bestemmelserne i [direktiv 2015/412], som indsatte artikel 26b og 26c i [direktiv 2001/18/] og hvorefter en medlemsstat kan kræve, at »det geografiske anvendelsesområde i den skriftlige tilladelse eller i tilladelsen tilpasses, med det resultat, at dyrkning skal være udelukket på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område«, og efterfølgende [gennemførelsesafgørelse 2016/321] forenelige med princippet om ikkeforskelsbehandling mellem nationale og ikkenationale produkter, proportionalitetsprincippet samt artikel 34 [TEUF], artikel 36 [TEUF] og artikel 216, stk. 2, TEUF?
2)
Er bestemmelserne i direktiv [2015/412], som indsatte artikel 26b og 26c i [direktiv 2001/18,] og hvorefter en medlemsstat kan kræve, at »det geografiske anvendelsesområde i den skriftlige tilladelse eller i tilladelsen tilpasses, med det resultat, at dyrkning skal være udelukket på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område«, og efterfølgende [gennemførelsesafgørelse 2016/321] forenelige med [chartrets] artikel 16 og 52 […]?
3)
Er bestemmelserne i [direktiv 2015/412], som indsatte artikel 26b og 26c i [direktiv 2001/18,] og hvorefter en medlemsstat kan kræve, at »det geografiske anvendelsesområde i den skriftlige tilladelse eller i tilladelsen tilpasses, med det resultat, at dyrkning skal være udelukket på hele eller en del af den pågældende medlemsstats område«, og efterfølgende [gennemførelsesafgørelse 2016/321] forenelige med artikel 18 TEUF og artikel 21 i chartret, idet princippet om ikkeforskelsbehandling er en af grundpillerne i Unionens retsorden?
I bekræftende fald:[…]
4)
[s]kal [gennemførelsesafgørelse 2016/321 da] fortolkes således, at krav om begrænsninger i udøvelsen af retten til at dyrke genetisk modificeret MON 810-majs kun er tilladte og forenelige med [EU- og EUF-traktaten], såfremt de er baseret på de grunde, som er omhandlet i artikel 26b, stk. 3, litra a)-g), i [direktiv 2001/18], eller er disse begrænsninger i kraft af overgangsforanstaltningerne i artikel 26c i direktiv [2001/18] også tilladt af andre grunde, herunder af økonomisk karakter, som kan afvige fra medlemsstat til medlemsstat?
[…]
5)
Er [gennemførelsesafgørelse 2016/321] […] gyldig i lyset af den samlede lovgivning om GMO’er på EU’s fællesmarked og ikke til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer det i afgørelsen fastsatte forbud?«
De præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
28
Hvad angår muligheden for at realitetsbehandle de forelagte spørgsmål skal der mindes om, at det udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retten, er Domstolen således principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. dom af 21.4.1988, Pardini_338/85, EU:C:1988:194, præmis 8, og af 22.10.2024, Kolin Inspecaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, præmis 36).
29
Det forholder sig kun anderledes, hvis det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af gyldigheden af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. dom af 13.7.2000, Idéal Tourisme, C-36/99, EU:C:2000:405, præmis 20, og af 30.4.2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
30
I denne forbindelse skal en anmodning om præjudiciel afgørelse bl.a. afvises, når det klart fremgår, at proceduren i henhold til artikel 267 TEUF er blevet anvendt i strid med sit formål og i virkeligheden har til formål at få Domstolen til at træffe afgørelse ved hjælp af en konstrueret tvist (jf. i denne retning dom af 8.11.1990, Gmurzynska-Bscher, C-231/89, EU:C:1990:386, præmis 23, og af 26.4.2012, DR og TV2 Danmark, C-510/10, EU:C:2012:244, præmis 22).
31
Hvad for det første angår realiteten i tvisterne i hovedsagerne fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse i sag C-364/24, at Giorgio Fidenato anførte, at han havde til hensigt at fortsætte såningen af genetisk modificeret MON 810-majs i forskningsøjemed, indtil Domstolen har udtalt sig om lovligheden af direktiv 2015/412. Europa-Parlamentet har heraf udledt, at tvisterne i hovedsagerne er blevet kunstigt konstrueret af den berørte part, og at anmodningerne om præjudiciel afgørelse af denne grund skal afvises.
32
Det fremgår imidlertid ikke klart af de oplysninger, som Domstolen råder over, at parterne i hovedsagen forinden blev enige om at anmode Domstolen om at træffe afgørelse på grundlag af en konstrueret tvist, til forskel fra, hvad der var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 16. december 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302) (jf. analogt dom af 13.7.2000, Idéal tourisme, C-36/99, EU:C:2000:405, præmis 22, og af 26.4.2012, DR og TV2 Danmark, C- 510/10, EU:C:2012:244, præmis 22). Som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, fremgår det nemlig ikke, at Gianfranco Fidenato har handlet efter aftale med de nationale myndigheder, som har pålagt ham administrative sanktioner, hvis rigtighed der ikke hersker tvivl om.
33
Hvad for det andet angår den tvivl, som den franske regering har givet udtryk for med hensyn til relevansen af de forelagte spørgsmål, for så vidt som de vedrører gyldigheden af artikel 26b og artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18, henset til genstanden for tvisterne i hovedsagerne, fremgår det af de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning om forbud mod dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs, som vedrørte en allerede meddelt tilladelse, blev truffet på grundlag af overgangsbestemmelserne i dette direktivs artikel 26c, stk. 1 og 3. Disse spørgsmål kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører dette direktivs artikel 26b og direktivets artikel 26c, stk. 2 og 4, der, henset til de oplysninger, som Domstolen råder over, ikke synes at finde anvendelse på tvisterne i hovedsagerne.
34
Hvad endelig for det tredje angår indholdet af anmodningerne om præjudiciel afgørelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, som nu afspejles i artikel 94, litra a) og b), i Domstolens procesreglementet, at det af hensyn til behovet for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål. Som det er anført i procesreglementets artikel 94, litra c), er det i denne henseende endvidere et krav, at anmodningen om præjudiciel afgørelse fremstiller grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (jf. i denne retning dom af 26.1.1993, Telemarsicabruzzo m.fl., C-320/90 – C-322/90, EU:C:1993:26, præmis 6, og af 1.8.2025, Tiberis Holding, C-514/23, EU:C:2025:597, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
35
I det foreliggende tilfælde har den italienske og den græske regering gjort gældende, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse ikke indeholder alle de oplysninger, der kræves i henhold til procesreglementets artikel 94. I sag C-393/24 har den italienske regering navnlig gjort gældende, at den forelæggende ret ikke specifikt har redegjort for grundene til, at den er i tvivl om gyldigheden af artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18.
36
Det må imidlertid konstateres, at anmodningerne om præjudiciel afgørelse på trods af en undertiden kortfattet begrundelse vedrørende visse aspekter som helhed indeholder tilstrækkelige oplysninger til, at Domstolen kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål. Det forholder sig kun anderledes for så vidt angår spørgsmålet, om de bestemmelser, hvis gyldighed der hersker tvivl om, er forenelige med artikel 2 TEUF og 3 TEUF, idet den forelæggende ret i sag C-364/24 ikke i forelæggelsesafgørelsens begrundelse har anført, hvorledes den ordning, der er indført ved direktiv 2015/412, kan være i strid med disse artikler.
37
Det følger af det ovenstående, at de forelagte spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører artikel 26b og artikel 26c, stk. 2 og 4, i direktiv 2001/18 og vurderingen af gyldigheden af dette direktivs artikel 26c, stk. 1 og 3, på baggrund af artikel 2 TEUF og 3 TEUF.
Realiteten
38
Indledningsvis bemærkes, at direktiv 2015/412 i artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18 indførte en ordning, der på to forskellige måder gør det muligt for medlemsstaterne at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO’er på hele eller en del af deres område.
39
For det første kan hver medlemsstat i henhold til dette direktivs artikel 26b, stk. 1 og 2, under proceduren for tilladelse til eller fornyelse af tilladelsen til en given GMO kræve, at dyrkning af denne GMO udelukkes på hele eller en del af dens område. Kommissionen meddeler dette krav til anmelderen/ansøgeren om tilladelsen samt til de øvrige medlemsstater og gør det offentligt tilgængeligt. Hvis anmelderen/ansøgeren ikke inden for en frist på 30 dage har bekræftet det geografiske anvendelsesområde for tilladelsen, som denne oprindeligt havde ansøgt om, gennemfører Kommissionen tilpasningen af det geografiske anvendelsesområde i overensstemmelse med den berørte medlemsstats krav.
40
For det andet gælder, at når en medlemsstat ikke har fremsat noget krav under proceduren for tilladelse til eller fornyelse af tilladelse til en GMO, eller anmelderen/ansøgeren har bekræftet det geografiske anvendelsesområde for sin oprindelige ansøgning, kan hver medlemsstat i henhold til artikel 26b, stk. 3 og 4, i direktiv 2001/18 træffe foranstaltninger til at forbyde eller begrænse dyrkningen af en GMO eller en gruppe af GMO’er på hele eller en del af sit område. De pågældende foranstaltninger skal være i overensstemmelse med EU-retten, være begrundede, forholdsmæssige og ikke-diskriminerende og skal være begrundet i en eller flere tungtvejende grunde, såsom dem, der er opregnet i dette direktivs artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g). De kan kun vedtages efter en forudgående procedure, som giver Kommissionen mulighed for at fremsætte sine bemærkninger, og de skal meddeles Kommissionen, de øvrige medlemsstater og indehaveren af tilladelsen.
41
Den ordning, der er fastsat i artikel 26b i direktiv 2001/18, er i det væsentlige gentaget i dette direktivs artikel 26c om overgangsforanstaltninger, som gjorde det muligt for medlemsstaterne mellem den 2. april 2015 og den 3. oktober 2015, alt efter omstændighederne, at kræve en tilpasning af den geografiske rækkevidde af en ansøgning om tilladelse, der er indgivet før den 2. april 2015, eller af en tilladelse, der er udstedt før denne dato.
Det første spørgsmål i sag C-364/24 samt det første til det tredje spørgsmål og den første del af det femte spørgsmål i sag C-393/24, for så vidt som de vedrører gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18
42
Med det første spørgsmål i sag C-364/24, det første til det tredje spørgsmål og den første del af det femte spørgsmål i sag C-393/24, som skal behandles samlet, ønsker de forelæggende retter nærmere bestemt oplyst, om artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 er i overensstemmelse med den primære EU-ret, nærmere bestemt artikel 3 TEU, artikel 18 TEUF, 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF, 114 TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF, og chartrets artikel 16, 21 og 52 samt proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
Gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af artikel 3 TEU, artikel 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF og 114 TEUF samt proportionalitetsprincippet
43
De forelæggende retter er i første række i tvivl om gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 i forhold til de primærretlige regler, der regulerer det indre markeds funktion og nærmere bestemt de frie varebevægelser.
44
Eftersom artikel 3 TEU og artikel 26 TEUF kun er nævnt af den forelæggende ret i sag C-364/24, for så vidt som det i disse bestemmelser er anført, at Unionen er baseret på oprettelsen af det indre marked, kræver de ikke en særskilt analyse i forhold til analysen vedrørende artikel 34 TEUF – 36 TEUF og 114 TEUF samt proportionalitetsprincippet.
45
Det skal indledningsvis bemærkes, at de frie varebevægelser mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i EU-retten, som har fundet udtryk i forbuddet i artikel 34 TEUF mod kvantitative indførselsrestriktioner samt alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne (dom af 21.12.2023, CDIL, C-96/22, EU:C:2023:1025, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
46
Dette forbud omfatter enhver foranstaltning truffet af medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre varer med oprindelse i andre medlemsstater adgang til markedet i en medlemsstat, selv om en sådan foranstaltning hverken har til formål eller til følge, at varer fra andre medlemsstater behandles mindre gunstigt (dom af 21.12.2023, CDIL, C-96/22, EU:C:2023:1025, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis). Den finder ligeledes anvendelse på foranstaltninger, der udgår fra EU-institutionerne (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 45).
47
Når der således foreligger hindringer for samhandelen, eller det er sandsynligt, at sådanne hindringer vil opstå i fremtiden, fordi medlemsstaterne har truffet eller er ved at træffe forskellige foranstaltninger med hensyn til en vare eller en varekategori, således at der sikres forskellige beskyttelsesniveauer, indeholder artikel 114 TEUF en bemyndigelse for EU-lovgiver til at gribe ind og vedtage de nødvendige foranstaltninger under overholdelse af dels artikel 114, stk. 3, TEUF, dels de retsprincipper, der er nævnt i EUF-traktaten eller udledt af retspraksis, bl.a. proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
48
Domstolen har allerede fastslået, at henset til det skøn, som EU-lovgiver råder over med hensyn til den mest hensigtsmæssige metode for indbyrdes tilnærmelse med henblik på at opnå det ønskede resultat, kan de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af artikel 114 TEUF, afhængigt af de faktiske omstændigheder bestå i at forpligte samtlige medlemsstater til at tillade markedsføring af den eller de pågældende varer, at knytte visse betingelser til en sådan forpligtelse til at tillade markedsføring eller helt at forbyde, midlertidigt eller permanent, markedsføring af den eller de bestemte varer (jf. i denne retning dom af 3.12.2019, Den Tjekkiske Republik mod Parlamentet og Rådet, C-482/17, EU:C:2019:1035, præmis 60 og 61).
49
I det foreliggende tilfælde blev direktiv 2015/412, som indsatte artikel 26b og artikel 26c i direktiv 2001/18, vedtaget på grundlag af artikel 114 TEUF i lighed med direktiv 2001/18, der selv blev vedtaget på grundlag af artikel 95 EF, nu artikel 114 TEUF. Denne artikel 114 TEUF sætter EU-lovgiver i stand til at vedtage foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.
50
Artikel 1 i direktiv 2001/18 bestemmer således, at dette direktiv i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet har til formål at foretage en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt at beskytte menneskers sundhed og miljøet i forbindelse med »udsætning i miljøet af [GMO’er] i ethvert andet øjemed end markedsføring i [Unionen]« og »markedsføring af genetisk modificerede organismer, der udgør eller indgår i produkter, i [Unionen]«.
51
Hvad nærmere bestemt angår dette direktivs artikel 26b og 26c, i hvilken sammenhæng den ordning, der er fastsat i direktivets artikel 26c, stk. 1 og 3, skal ses, skal det bemærkes, at disse bestemmelser indfører en fælles ordning, der fastsætter betingelserne for, at en medlemsstat kan forbyde dyrkning af en GMO eller en gruppe af GMO’er på hele eller en del af sit område og er dermed omfattet af begrebet »foranstaltning med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser« som omhandlet i TEU.
52
Hvad angår overholdelsen af de frie varebevægelser og proportionalitetsprincippet ved de foranstaltninger, der træffes på grundlag af artikel 114 TEUF, bemærkes, at EU-lovgiver må indrømmes et vidt skøn inden for et område, hvor denne skal træffe valg af politisk, økonomisk og social karakter og foretage komplekse vurderinger, således som det er tilfældet med hensyn til markedsføring og dyrkning af GMO’er. Det er kun i det tilfælde, at en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institutioner forfølger, at den vil kunne kendes ulovlig (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 50).
53
Hvad angår det formål, der forfølges med EU-lovgivningen om GMO’er, bestemmer artikel 1 i direktiv 2001/18 og artikel 1 i forordning nr. 1829/2003, at denne lovgivning tilsigter at sikre beskyttelsen af sundheden og miljøet samt af forbrugerinteresser, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.
54
Det fremgår af sjette og ottende betragtning til direktiv 2015/412, at EU-lovgiver med vedtagelsen af artikel 26b og 26c i direktiv 2001/18, samtidig med at den fortsatte med at regulere spørgsmål vedrørende markedsføring og import af GMO’er med henblik på at opretholde det indre marked, i overensstemmelse med nærhedsprincippet og inden for de rammer, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, TEUF, nærmere bestemt har ønsket at give medlemsstaterne større fleksibilitet med hensyn til dyrkning af GMO’er, idet der er »tale om et emne med en stærk national, regional og lokal dimension, i betragtning af sammenhængen med arealanvendelse, lokale landbrugsstrukturer og beskyttelse eller opretholdelse af habitater, økosystemer og landskaber«. Det fremgår imidlertid også af disse betragtninger, at denne fleksibilitet ikke må have en negativ indvirkning på den fælles tilladelsesprocedure for markedsføring af GMO’er, der er baseret på en vurdering af risikoen for menneskers sundhed og miljøet.
55
Ved herved at tillade, at dyrkning af en GMO eller en gruppe af GMO’er ved hjælp af en klar og forudsigelig ordning kan udelukkes på hele eller en del af en medlemsstats område, har EU-lovgiver ligeledes, således som det i det væsentlige fremgår af syvende betragtning til direktiv 2015/412, haft til hensigt at lette beslutningsprocessen vedrørende dyrkning af GMO’er. Visse medlemsstater har nemlig tidligere med henblik på at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO'er gjort brug af de beskyttelsesklausuler og de beredskabsforanstaltninger, der er fastsat i henholdsvis artikel 23 i direktiv 2001/18 og artikel 34 i forordning nr. 1829/2003. Andre medlemsstater har gjort brug af meddelelsesproceduren i artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF.
56
Henset til disse formål forekommer den ordning, der er indført ved artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, ikke at være åbenbart uhensigtsmæssig.
57
Det skal nemlig for det første bemærkes, at det fremgår af artikel 26c, stk. 6, i direktiv 2001/18, at de foranstaltninger, der træffes i henhold til denne artikel 26c, herunder de forbudsforanstaltninger, der vedtages på grundlag af dette direktivs artikel 26c, stk. 1 og 3, er begrænset til dyrkning af GMO’er, eftersom disse foranstaltninger ikke må berøre »den frie bevægelighed for tilladte GMO’er, der udgør eller indgår i produkter«. Som generaladvokaten har anført i punkt 75 i forslaget til afgørelse, berører forbuddet mod denne dyrkning således dels ikke de erhvervsdrivendes ret til at importere produkter, der indeholder GMO’er. Dels berører dette forbud ikke forbrugernes valgfrihed, idet de fortsat kan forbruge produkter fra dyrkning af den pågældende GMO, hvis de ønsker det, uanset i hvilken medlemsstat de har bopæl.
58
For det andet er vedtagelsen af foranstaltninger om forbud mod dyrkning af GMO’er på grundlag af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 betinget af et stiltiende samtykke fra indehaveren af tilladelsen til den pågældende GMO i form af denne sidstnævntes manglende indsigelse mod et krav fra en medlemsstat om tilpasning af den geografiske rækkevidde af tilladelsen til de pågældende frø inden for en frist på tredive dage fra meddelelsen af dette krav. Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 78 i forslaget til afgørelse, kan de rettigheder, som indehaveren har i henhold til de pågældende varers frie bevægelighed, ikke anses for at være berørt af den eventuelle hindring for denne frihed, som følger af anvendelsen af disse bestemmelser, når indehaveren udtrykkeligt har givet sit samtykke.
59
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 81 i forslaget til afgørelse, er den frie bevægelighed for frø af GMO’er desuden betinget af, at der er opnået en tilladelse til markedsføring af sådanne produkter eller bestanddele, der indgår deri, og denne frihed er begrænset til de snævre rammer for denne tilladelse. Det følger heraf, at når den geografiske rækkevidde af en sådan tilladelse er blevet begrænset med indehaverens stiltiende samtykke, således at dyrkningen af frø af GMO’er forbydes på hele eller en del af en medlemsstats område, kan landbrugerne ikke påberåbe sig rettigheder, som de har i henhold til de frie varebevægelser, med henblik på at unddrage sig dette forbud.
60
For det tredje giver artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 ved at give medlemsstaterne mulighed for at opnå et forbud mod dyrkning af en GMO på hele eller en del af deres område i mangel af konsensus herom disse medlemsstater større fleksibilitet til at træffe de valg, som de finder hensigtsmæssige i forbindelse med dyrkning af GMO’er, samtidigt med at den ensartede procedure for vurdering af risiciene for sundheden og miljøet ved GMO’er, der gennemføres på EU-plan, opretholdes. I dette perspektiv, og således som det fremgår af sjette betragtning til direktiv 2015/412, forbliver spørgsmålene vedrørende markedsføring og import af GMO’er, herunder vurderingen af de risici, som disse sidstnævnte kan udgøre for sundheden og miljøet, reguleret på EU-plan for at opretholde det indre marked.
61
For det fjerde gør den ordning, der er indført ved disse bestemmelser, det muligt at lette tilladelsesproceduren for GMO’er og bidrager til aktørernes retssikkerhed i overensstemmelse med de formål, der er nævnt i denne doms præmis 53.
62
Det følger af ovenstående betragtninger, at artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 for det første ikke griber ind i de rettigheder, som de erhvervsdrivende kan udlede af de frie varebevægelser, for det andet ikke berører forbrugernes valgfrihed og for det tredje bidrager til et velfungerende indre marked som omhandlet i artikel 114 TEUF.
63
Den omstændighed, at artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18 ikke betinger forbuddet mod dyrkning af en GMO på grundlag af denne bestemmelse af nogen særlig begrundelse fra medlemsstaterne, kan ikke rejse tvivl om vurderingen i denne doms præmis 56, eftersom en sådan foranstaltning, således som det allerede er blevet anført, kun kan vedtages med stiltiende samtykke fra indehaveren af tilladelsen til de pågældende GMO’er. Når indehaveren af tilladelsen derimod modsætter sig tilpasningen af tilladelsens geografiske rækkevidde, kræver artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18, at de medlemsstater, der ønsker at forbyde dyrkning af en given GMO på hele eller en del af deres område, skal fremføre tungtvejende grunde til støtte for deres krav, såsom dem, der er anført i dette direktivs artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g).
64
Det skal endvidere bemærkes, at selv hvis det antages, at den ordning, der er indført ved artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, kan indebære visse restriktioner for de frie varebevægelser som omhandlet i artikel 34 TEUF, er sådanne restriktioner begrundet i de formål af almen interesse, der er nævnt i denne doms præmis 53-55, og tilsidesætter ikke proportionalitetsprincippet.
65
Det følger af samtlige disse forhold, at EU-lovgiver hverken har overskredet grænserne for den skønsmargen, som denne rådede over på grundlag af artikel 114 TEUF, eller indført en restriktion for de frie varebevægelser ved vedtagelsen af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18.
Gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af artikel 18 TEUF, chartrets artikel 21 og princippet om forbud mod forskelsbehandling
66
I anden række ønsker den forelæggende ret i sag C-393/24 oplyst, om artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 ved at tillade et forbud mod dyrkning af en GMO eller en gruppe af GMO’er på hele eller en del af medlemsstaternes område indfører en forskelsbehandling, der er i strid med artikel 18 TEUF og chartrets artikel 21, både mellem landbrugere i forskellige medlemsstater, alt efter om disse medlemsstater tillader eller forbyder dyrkning af GMO’er, og mellem landbrugere fra samme medlemsstat, der forbyder dyrkning af GMO’er, til skade for landbrugere, der ønsker at dyrke frø, som således er modificerede.
67
Hvad angår det første punkt skal det bemærkes, at bestemmelserne i chartrets artikel 21, stk. 2, som forbyder forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, svarer til bestemmelserne i artikel 18, stk. 1, TEUF og skal anvendes i overensstemmelse med disse bestemmelser (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Litauen m.fl. mod Parlamentet og Rådet (Mobilitetspakken), C-541/20-C-555/20, EU:C:2024:818, præmis 311 og den deri nævnte retspraksis). Det skal ligeledes bemærkes, at artikel 18 TEUF kun kan anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (dom af 20.6.2024, Faurécia, C-420/23, EU:C:2024:534, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis). Da princippet om forbud mod forskelsbehandling på området for de frie varebevægelser bl.a. er gennemført ved artikel 34 TEUF og 35 TEUF, er det i lyset af disse bestemmelser, at den forelæggende rets spørgsmål skal besvares.
68
I denne henseende må det imidlertid konstateres, således som det fremgår af 16. betragtning til direktiv 2015/412, at vedtagelsen af foranstaltninger om forbud mod dyrkning af GMO’er på grundlag af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 ikke indfører nogen sondring mellem indenlandske og udenlandske produkter. Det følger heraf, at det eventuelle forbud vedrørende dyrkning, der er fastsat i disse bestemmelser, finder anvendelse uden forskel, uanset hvor de pågældende frø stammer fra.
69
I øvrigt omfatter forbuddet mod forskelsbehandling ikke en eventuel forskellig behandling, der kan følge af forskelle mellem de regler, der finder anvendelse i de forskellige medlemsstater, for så vidt som disse regler påvirker alle de personer, der er omfattet af deres anvendelsesområde, på samme måde.
70
Henset til den vide skønsmargen, som EU-lovgiver råder over, når denne handler på et område, der indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når denne lovgiver skal foretage komplekse vurderinger, har den uden at overskride grænserne for sin skønsbeføjelse, og, således som generaladvokaten har anført i punkt 95 i forslaget til afgørelse, kunnet antage, at landbrugere i forskellige medlemsstater ikke befandt sig i en sammenlignelig situation, henset til den særlige karakter af dyrkning af GMO’er, der navnlig er forbundet med produktionsstedet og dette steds særlige karakter.
71
Under disse omstændigheder kan der ikke konstateres nogen forskelsbehandling mellem landbrugere i forskellige medlemsstater med den begrundelse, at visse af disse medlemsstater forbyder dyrkning af en given GMO på hele eller en del af deres område modsat andre medlemsstater.
72
Med hensyn til det andet punkt skal det bemærkes, at dyrkningen af GMO’er udviser særlige kendetegn, bl.a. på grund af de virkninger, den kan have på andre afgrøder, således at situationen for de landbrugere, der ønsker at dyrke en given GMO, ikke kan sammenlignes med situationen for de landbrugere, der ikke har givet udtryk for et sådant ønske. Der kan derfor ikke konstateres nogen forskelsbehandling mellem de førstnævnte og de sidstnævnte på grund af forbuddet mod dyrkning af denne GMO på hele eller en del af en medlemsstats område.
73
Det følger af det ovenstående, at gennemgangen af de forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er gennemført ved artikel 34 TEUF og 35 TEUF og sikret ved chartrets artikel 21.
Gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/52 på baggrund af chartrets artikel 16 og 52
74
Hvad i tredje række angår de forelæggende retters spørgsmål om gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af chartrets artikel 16 og 52 bemærkes, at friheden til at oprette og drive egen virksomhed i henhold til denne artikel 16 anerkendes i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis. Det fremgår af Domstolens praksis, at beskyttelsen i henhold til den pågældende artikel 16 omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence og navnlig tager sigte på det frie valg af medkontrahent (dom af 12.1.2023, TP (Audiovisuel redaktør til offentlig TV-station), C-356/21, EU:C:2023:9, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
75
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at tvisterne i hovedsagerne vedrører lovligheden af foranstaltninger om forbud mod dyrkning af GMO’er i en medlemsstat, der er truffet på grundlag af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18.
76
Eftersom de foranstaltninger, der træffes på grundlag af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, i modsætning til de foranstaltninger om forbud mod dyrkning af GMO’er, der er vedtaget efter proceduren i artikel 26c, stk. 2 og 4, i direktiv 2001/18, kun kan vedtages med stiltiende samtykke fra indehaveren af tilladelsen vedrørende den pågældende GMO, kan disse førstnævnte bestemmelser imidlertid ikke anses for at indebære et indgreb i denne indehavers frihed til at oprette og drive egen virksomhed.
77
Det samme gælder så meget desto mere for så vidt angår eventuelle brugere af GMO-frø, der er berørt af begrænsningen af den geografiske rækkevidde af den tilladelse, der oprindeligt blev ansøgt om, idet friheden til at oprette og drive egen virksomhed ikke giver tredjemand ret til at udøve en økonomisk aktivitet ved at gøre brug af produkter, hvis markedsføring eller anvendelse er blevet forbudt.
78
Under disse omstændigheder er det ikke nødvendigt at tage stilling til gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af chartrets artikel 52, eftersom en sådan analyse forudsætter, at de foranstaltninger om forbud mod dyrkning af en GMO, der er fastsat i denne artikel 26c, stk. 1 og 3, kan anses for restriktioner for friheden til at oprette og drive egen virksomhed.
79
Henset til det ovenstående ses artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 ikke at være i strid med chartrets artikel 16.
Gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af artikel 216, stk. 2, TEUF og WTO-aftalerne
80
I fjerde række ønsker den forelæggende ret i sag C-393/24 nærmere bestemt oplyst, om artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, for så vidt som bestemmelsen tillader visse medlemsstater at forbyde dyrkning af GMO’er på hele eller en del af deres område, er i strid med artikel 216, stk. 2, TEUF, hvortil der henvises i 16. betragtning til direktiv 2015/412, og som bestemmer, at aftaler indgået af Unionen er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne.
81
Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at dette spørgsmål nærmere bestemt vedrører WTO-aftalerne.
82
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, alene kan påberåbes til støtte for et søgsmål anlagt med påstand om annullation af en afledt EU-retsakt eller til støtte for en indsigelse om, at en sådan retsakt er ulovlig, såfremt denne aftales art og opbygning for det første ikke er til hinder herfor, og disse bestemmelser for det andet indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise. Det er således kun, når disse to betingelser er opfyldt samtidigt, at sådanne bestemmelser vil kunne påberåbes for Unionens retsinstanser med henblik på at tjene som kriterium for vurderingen af lovligheden af en EU-retsakt (jf. i denne retning dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis). Denne analyse gælder også for vurderingen af gyldigheden af en afledt EU-retsakt i forbindelse med en præjudiciel sag.
83
Hvad angår WTO-aftalerne har Domstolen allerede præciseret, dels at disse aftaler efter deres karakter ikke skaber rettigheder for borgerne, som disse i medfør af EU-retten kan påberåbe sig direkte for de nationale domstole, dels at de nævnte aftaler efter deres art og opbygning principielt ikke udgør regler, henset til hvilke lovligheden af EU-institutionernes retsakter kan prøves (dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 70 og 71 og den deri nævnte retspraksis).
84
Der gælder kun noget andet i to undtagelsessituationer, som vedrører EU-lovgivers ønske om selv at begrænse sit råderum i anvendelsen af WTO-reglerne, og hvori Domstolen har anerkendt, at det i givet fald tilkom Unionens retsinstanser at prøve lovligheden af en EU-retsakt og de retsakter, der er vedtaget med henblik på dens anvendelse, henset til WTO-aftalerne. Det drejer sig for det første om det tilfælde, hvor Unionen har villet gennemføre en inden for rammerne af de WTO-aftalerne påtaget særlig forpligtelse og for det andet om det tilfælde, hvor den omhandlede EU-retsakt udtrykkeligt henviser til præcise bestemmelser i disse aftaler (jf. i denne retning dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 74 og 75 og den deri nævnte retspraksis).
85
I det foreliggende tilfælde fremgår det ikke, at EU-lovgiver med vedtagelsen af bestemmelserne i artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 har haft til hensigt at gennemføre en inden for rammerne af WTO-aftalerne påtaget særlig forpligtelse. I øvrigt henviser hverken dette direktiv eller direktiv 2015/412 udtrykkeligt til præcise bestemmelser i disse aftaler.
86
Det følger heraf, at artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 ikke kan anses for at være ugyldig på baggrund af artikel 216, stk. 2, TEUF og WTO-aftalerne.
Gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af artikel 34 i forordning nr. 1829/2003
87
I femte række ønsker den forelæggende ret i sag C-364/24 oplyst, om artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 er i overensstemmelse med artikel 34 i forordning nr. 1829/2003.
88
Det skal i denne henseende bemærkes, således som Kommissionen har fremhævet, at gyldigheden af bestemmelser i den afledte ret ikke kan undersøges på grundlag af regler på samme retlige niveau (dom af 15.4.2021, Nederlandene mod Rådet og Parlamentet, C-733/19, EU:C:2021:272, præmis 44).
89
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at undersøgelsen af det første spørgsmål i sag C-364/24 samt det første til det tredje spørgsmål og den første del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 på baggrund af artikel 3 TEU, artikel 18 TEUF, 26 TEUF, 34 TEUF – 36 TEUF, 114 TEUF og artikel 216, stk. 2, TEUF, chartrets artikel 16 og 21 samt princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
Det andet spørgsmål i sag C-364/24
90
Under hensyn til besvarelserne af det første spørgsmål i sag C-364/24 er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål i denne sag.
Det første til det tredje spørgsmål og den første del af det femte spørgsmål i sag C-393/24, for så vidt som de vedrører gyldigheden af gennemførelsesafgørelse 2016/321
91
Med det første til det tredje spørgsmål og den første del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 ønsker den forelæggende ret oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 er gyldig, for så vidt som den er vedtaget på grundlag af bestemmelser i den afledte ret, der selv er ugyldige.
92
Henset til besvarelsen af disse spørgsmål i nærværende doms præmis 89 vedrørende gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, på grundlag af hvilken gennemførelsesafgørelse 2016/321 blev vedtaget, har undersøgelsen af de nævnte spørgsmål intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af denne afgørelse.
Det fjerde spørgsmål i sag C-393/24
93
Med det fjerde spørgsmål i sag C-393/24 ønsker den forelæggende ret oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 skal fortolkes således, at det heri fastsatte forbud mod at dyrke frø af genetisk modificeret MON 810-majs kun kan støttes på en af de grunde, der er nævnt i artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/18, eller om det inden for rammerne af overgangsbestemmelserne i dette direktivs artikel 26c kan støttes på andre grunde.
94
Det forelagte spørgsmål skal omformuleres således, at det nærmere bestemt vedrører spørgsmålet om, hvorvidt artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 skal fortolkes således, at de afgørelser, som Kommissionen vedtager på grundlag af disse bestemmelser, skal være omfattet af en af de grunde, der er nævnt i dette direktivs artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g).
95
Som anført i denne doms præmis 38-41 gav artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 medlemsstaterne mulighed for i overgangsperioden mellem den 2. april og den 3. oktober 2015 at kræve et forbud mod dyrkning af GMO’er på hele eller en del af deres område uden at være forpligtet til at give en særlig begrundelse, idet et sådant krav kun kunne imødekommes med stiltiende samtykke fra indehaveren af tilladelsen til de pågældende GMO’er.
96
Det er kun ved et manglende krav fra en medlemsstat om forbud mod dyrkning eller i tilfælde af, at indehaveren af tilladelsen til de pågældende GMO’er gør indsigelse mod dette krav i form af en bekræftelse fra denne indehaver af den geografiske rækkevidde af den oprindeligt ansøgte tilladelse, at artikel 26c, stk. 4, i direktiv 2001/18 henviser til anvendelsen mutatis mutandis af dette direktivs artikel 26b, stk. 3. Denne sidstnævnte bestemmelse gør en medlemsstats vedtagelse af foranstaltninger, der begrænser eller forbyder dyrkning af en GMO eller en gruppe af GMO’er på hele eller en del af sit område i fraværet af samtykke fra indehaveren af tilladelsen til de pågældende GMO’er, betinget af, at disse foranstaltninger er i overensstemmelse med EU-retten, begrundede, forholdsmæssige og ikke-diskriminerende, og at de er baseret på tungtvejende grunde såsom dem, der er nævnt i det pågældende direktivs artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g).
97
Følgelig skal det fjerde spørgsmål i sag C-393/24 besvares med, at artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18 skal fortolkes således, at de afgørelser, som vedtages på grundlag af disse bestemmelser, og som ikke er underlagt nogen særlig begrundelse, ikke nødvendigvis skal henhøre under en af de grunde, der er anført i dette direktivs artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g).
Den anden del af det femte spørgsmål i sag C-393/24
98
Med den anden del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 ønsker den forelæggende ret oplyst, om gennemførelsesafgørelse 2016/321 skal fortolkes således, at denne forordning er til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer overtrædelsen af det heri fastsatte forbud.
99
I henhold til artikel 33 i direktiv 2001/18 fastsætter medlemsstaterne de sanktioner, der skal anvendes ved overtrædelse af de nationale bestemmelser, som er vedtaget i henhold til dette direktiv. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.
100
Selv om gennemførelsesafgørelse 2016/321 er blevet vedtaget af Kommissionen, drager denne afgørelse i det foreliggende tilfælde konsekvenserne i henhold til artikel 26c, stk. 3, i direktiv 2001/18 af de krav om tilpasning af den geografiske rækkevidde af tilladelsen til genetisk modificeret MON 810-majs, som flere medlemsstater har indgivet med henblik på at opnå et forbud mod dyrkning af denne majssort på hele eller en del af deres område, såfremt indehaveren af denne tilladelse ikke har gjort indsigelse. Da de pågældende nationale foranstaltninger er vedtaget i overensstemmelse med bestemmelserne i det pågældende direktiv, påhviler det medlemsstaterne i tilfælde af overtrædelse af disse bestemmelser at fastsætte sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, i overensstemmelse med artikel 33 i direktiv 2001/18.
101
Det følger af det ovenstående, at den anden del af det femte spørgsmål i sag C-393/24 skal besvares med, at gennemførelsesafgørelse 2016/321 skal fortolkes således, at afgørelsen ikke er til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer overtrædelsen af det heri fastsatte forbud.
Sagsomkostninger
102
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for de forelæggende retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 26c, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/18/EF af 12. marts 2001 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer og om ophævelse af Rådets direktiv 90/220/EØF, som ændret ved direktiv (EU) 2015/412 af 11. marts 2015, eller af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/321 af 3. marts 2016 om tilpasning af det geografiske anvendelsesområde for dyrkning af genetisk modificeret MON 810-majs (Zea mays L.) (MON-ØØ81Ø-6).
2)
Artikel 26c, stk. 1 og 3, i direktiv 2001/18, som ændret ved direktiv 2015/412,
skal fortolkes således, at
de afgørelser, som vedtages på grundlag af disse bestemmelser, og som ikke er underlagt nogen særlig begrundelse, ikke nødvendigvis skal henhøre under en af de grunde, der er anført i artikel 26b, stk. 3, første afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/18, som ændret ved direktiv 2015/412.
3)
Gennemførelsesafgørelse 2016/321
skal fortolkes således, at
denne afgørelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der sanktionerer overtrædelsen af det heri fastsatte forbud.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.