61994C0209
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 23. november 1995 (
*1
)
Indhold
A — Indledende bemærkninger
B — Drøftelse
1. Burde sagen have været antaget til realitetsbehandling?
1.1. Formaliteten for så vidt angår annullationspåstanden
1.1.1. Er appellanterne individuelt berørt?
1.1.2. Er appellanterne umiddelbart berørt?
1.2. Formaliteten for så vidt angår påstandene vedrørende ansvar uden for kontraktforhold
1.3. Kan appellen forkastes ved kendelse?
2. Realiteten
2.1. Realiteten for så vidt angår annullationspåstanden
2.1.1. Tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
2.1.2. Tilsidesættelse af traktaten
2.1.3. Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
2.1.4. Beskyttelse af den berettigede forventning
2.1.5. Magtfordrejning
2.1.6. Subsidiaritetsprincippet
2.2. Realiteten for så vidt angår påstandene vedrørende erstatning uden for kontraktforhold
C — Forslag til afgørelse
A — Indledende bemærkninger
1.
Denne sag er en appelsag indbragt til prøvelse af en kendelse afsagt af Retten i Første Instans, hvorved der blev truffet bestemmelse om afvisning af en sag, som tre virksomheder, der bortskaffer affald, havde anlagt mod Rådet. De tre virksomheder er Buralux SA, Satrod SA og Ourry SA, der sammen gennemfører transport mv. af affald fra Tyskland til Frankrig.
2.
Buralux, der er en luxembourgsk virksomhed, har i denne forbindelse siden 1989 indgået aftaler med en række kommuner og »Landkreise« i Tyskland om indsamling, transport og deponering af husholdningsaffald. De fleste af aftalerne havde en løbetid på fem år. De indeholdt vilkår om mulighed for forlængelse. Ourry skulle transportere, eller udføre, affaldet til Frankrig, hvor det blev deponeret på en losseplads, der blev drevet af Satrod.
3.
I august 1992 kom det frem, at der i Frankrig ulovligt var blevet deponeret hospitalsaffald, der stammede fra Tyskland, og som det var blevet oplyst var husholdningsaffald. Den franske miljøminister gennemførte herefter, ved dekret nr. 92-798 af 18. august 1992, et forbud mod indførsel til Frankrig af husholdningsaffald. Dette dekret ændrede og supplerede et tidligere dekret, dekret nr. 90-267 af 23. marts 1990, »om indførsel, udførsel og transit af affald, der forårsager gener«. Efter det nye dekret gælder der kun følgende to undtagelser:
1)
Der kan ske indførsel af affald, såfremt dette er et led i en plan vedrørende bortskaffelse af affald.
2)
Foreligger der ikke en sådan plan, kan der ske indførsel i overensstemmelse med aftaler indgået mellem Frankrig og det pågældende land, der ønsker at udføre affald.
Ifølge appellanterne foreligger der ingen sådan aftale mellem Frankrig og Tyskland. I øvrigt foreligger der praktisk taget heller ikke nogen planer vedrørende bortskaffelse af affald, hvorfor man kan gå ud fra, at det ikke længere er muligt at indføre affald fra Tyskland. Dette betyder, at appellanterne ikke længere er i stand til at opfylde de aftaler, de har indgået med de tyske kommuner og »Landkreise«.
4.
Den 1. februar 1993 udstedte Rådet en forordning om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (
1
). Denne forordning blev navnlig udstedt under henvisning til EØF-traktatens artikel 130 S. Hvad nærmere angår overførsel af affald mellem medlemsstaterne kan disse i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), forbyde indførsel af affald. Den nævnte bestemmelse lyder således:
»For at iværksætte principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan i overensstemmelse med direktiv 75/442/EØF kan medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaten træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod overførsel af affald eller systematisk at gøre indsigelse herimod. Sådanne foranstaltninger skal straks meddeles Kommissionen, der underretter de øvrige medlemsstater« (
2
).
5.
I henhold til artikel 44, stk. 2, skulle forordningen anvendes 15 måneder efter offentliggørelsen, dvs. med virkning fra den 6. maj 1994.
6.
Den 6. april 1993 anlagde Buralux, Satrod og Ourry sag ved Domstolen med følgende påstande:
—
Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93 annulleres.
—
Fællesskabet tilpligtes at betale sagsøgerne erstatning i anledning af ansvar uden for kontraktforhold, hvorved erstatningskravene er opgjort til 22760000 ECU for Buralux, 6676000 ECU for Satrod og 3166000 ECU for Ourry.
7.
Rådet nedlagde følgende påstande:
—
Sagen afvises for så vidt angår annullationspåstanden.
—
Subsidiært frifindes Rådet for annullationspåstanden.
—
Rådet frifindes for erstatningspåstanden.
Sagen blev af Domstolen henvist til Retten i Første Instans.
8.
Ved kendelse af 17. maj 1994 afviste Retten sagen for så vidt angår begge de omhandlede påstande. Retten antog, at annullationspåstanden måtte afvises fra realitetsbehandling, da appellanterne ikke kunne anses for individuelt berørt. Retten bemærkede, at den omtvistede ordning måtte antages alene at berøre de pågældende kategorier af retssubjekter på generel og abstrakt måde, og at appellanterne derfor kun var berørt i deres objektive egenskab af erhvervsdrivende på området for forvaltning og transport af affald på samme måde, som ordningen berører enhver anden erhvervsdrivende i den samme situation. Retten tog ikke stilling til spørgsmålet om, hvorvidt appellanterne var umiddelbart berørt. Retten afviste ligeledes sagen for så vidt angår erstatningspåstanden, idet appellanterne ikke kunne antages at have fremlagt nogen dokumentation med hensyn til størrelsen af deres erstatningskrav, hverken i stævningen eller i replikken. Retten fandt, at der herved var sket en manglende iagttagelse af artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement, hvorefter det, ligesom tilfældet er med artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, er et krav, at stævningen indeholder en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene.
9.
Den 15. juli 1994 har appellanterne iværksat appel til prøvelse af kendelsen. Appellanterne har nedlagt følgende påstande:
—
Den af Retten i Første Instans den 17. maj 1994 afsagte kendelse ophæves i det omfang, den af appellanterne anlagte sag blev afvist for så vidt angår såvel annullationspåstanden som påstanden vedrørende ansvar uden for kontraktforhold.
—
Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i Rådets forordning nr. 259/93 af 1. februar 1993 annulleres.
—
Det fastslås, at der påhviler Fællesskabet et ansvar uden for kontraktforhold.
—
Appellanterne tilkendes følgende erstatninger:
—
22760000 ECU for så vidt angår Buralux
—
6676000 ECU for så vidt angår Satrod
—
3166000 ECU for så vidt angår Ourry.
10.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Der træffes ved begrundet kendelse for så vidt angår annullationspåstanden afgørelse om afvisning af appellen og for så vidt angår påstandene om erstatning afgørelse om afvisning eller forkastelse af appellen som åbenbart savnede grundlag.
—
Subsidiært forkastes appellen.
—
Mere subsidiært forkastes appellen for så vidt angår annullationspåstanden og påstandene vedrørende erstatning.
—
I alle tre tilfælde tilpligtes appellanterne at betale sagens omkostninger.
11.
Domstolen har i medfør af procesreglementets artikel 120 besluttet, at der skal træffes afgørelse om appellen, uden at retsforhandlingerne omfatter et mundtligt stadium.
B — Drøftelse
1. Burde sagen have været antaget til realitetsbehandling?
1.1. Formaliteten for så vidt angår annullationspåstanden
12.
Appellanterne har gjort gældende, at den af Retten i Første Instans afsagte kendelse bør ophæves, idet der er blevet anlagt en forkert vurdering vedrørende retsvirkningerne af den omtvistede forordning, herunder navnlig artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i).
13.
Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93 fastlægger ikke blot nogle rammer, inden for hvilke medlemsstaterne kan gribe ind, bestemmelsen indeholder også bemyndigelse til konkrete foranstaltninger som f.eks. forbud mod overførsel af affald. Dette har så vidtgående følger for appellanterne, at de ikke længere er i stand til at udøve deres hidtidige virksomhed. Sagt med andre ord, medlemsstaterne tillægges herved så vidtrækkende beføjelser, at appellanterne er umiddelbart berørt.
14.
Bestemmelserne i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93 har også en konkret karakter derved, at de retter sig mod de virksomheder, der gennemfører overførsel af affald. Der sondres herved ikke mellem farligt og ufarligt affald, og der gælder heller ikke nogen særlige vilkår for at kunne bringe bestemmelserne i anvendelse. Appellanterne må herefter være individuelt og umiddelbart berørt af den omtvistede ordning.
15.
Appellanterne er i realiteten de eneste virksomheder, der transporterer affald fra Tyskland til Frankrig. I øvrigt understøttes dette af, at appellanterne er de eneste virksomheder, med hvilke tyske kommuner og »Landkreise« har indgået aftaler. Det kan på dette grundlag nøjagtig fastlægges, hvilke virksomheder forordningen angår, således at disse virksomheder er individuelt berørt. Dette gælder så meget mere, når henses til, at formålet med forordningen netop er at skabe retsvirkninger for disse virksomheder. Der kan derfor ikke være nogen tvivl om, at appellanterne må sidestilles med adressaterne for en beslutning.
16.
At appellanterne også er umiddelbart berørt, fremgår af, at formålet med forordning nr. 259/93 alene var at understøtte den tidligere franske, mod traktaten stridende, ordning, der forbød indførsel af affald, og som berørte appellanterne umiddelbart.
17.
Appellanterne har navnlig gjort gældende, at Retten ikke har taget stilling til de argumenter, appellanterne havde fremført på grundlag af dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen (
3
). Appellanterne anfører, at Domstolen i denne sag under omstændigheder, der svarede til de foreliggende, antog et annullationssøgsmål til realitetsbehandling.
18.
Rådet har heroverfor gjort gældende, at Retten i Første Instans har truffet en korrekt afgørelse. Rådet er enig med Retten i, at den omtvistede forordning udelukkende fastlægger de rammer, inden for hvilke medlemsstaterne kan gribe ind. Appellanterne kan ikke være berørt, idet forordningen alene er rettet til medlemsstaterne og ikke til enkelte erhvervsdrivende. Det er derfor ganske udelukket, at appellanterne kan være individuelt berørt.
19.
Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), er en normativ bestemmelse, der — hvilket også fremgår af dens affattelse — skaber retsvirkninger for enhver erhvervsdrivende, herunder fremtidige erhvervsdrivende.
20.
Appellanterne kan ikke være umiddelbart berørt, da senere afgørelser i medlemsstaterne er en forudsætning for, at der kan skabes retsvirkninger i forhold til appellanterne. Der skabes først retsvirkninger i forhold til enkelte virksomheder i det øjeblik, medlemsstaterne træffer bestemmelse om en af de foranstaltninger, de er bemyndiget til at gennemføre, idet det herved gælder, at medlemsstaterne råder over vide skønsmæssige beføjelser.
21.
Hvad angår dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen er det med føje, at Retten i Første Instans ikke nærmere har undersøgt de argumenter, appellanterne fremførte på dette grundlag. De principper, der fremgår af dommen, kan ikke finde anvendelse i nærværende sag. Når sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen blev antaget til realitetsbehandling, var det udelukkende på grund af en række særlige omstændigheder, der ikke foreligger her.
22.
Det savner endvidere grundlag, at det eneste formål med den omtvistede forordning var en efterfølgende »legalisering« af den traktatstridige franske lovgivning. Den omtvistede bestemmelse blev foreslået af rådsformandskabet med Kommissionens samtykke i lyset af dommen af 9. juli 1992 (
4
). Der var spørgsmål om at give medlemsstaterne mulighed for af miljøbeskyttelseshensyn at træffe bestemmelse om visse former for foranstaltninger, herunder navnlig foranstaltninger, der begrænsede indførslen af affald.
23.
Udgangspunktet for undersøgelsen af, hvorvidt annullationspåstanden bør antages til realitetsbehandling, må nødvendigvis være EØF-traktatens artikel 173, stk. 2. Denne bestemmelse lyder således:
»Enhver fysisk eller juridisk person kan på samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som, skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt.«
Sagt med andre ord, når man — som her — står over for en forordning, kan denne anfægtes af visse retssubjekter, såfremt disse er umiddelbart og individuelt berørt.
1.1.1. Er appellanterne individuelt berørt?
24.
En i sædvanlig form truffet beslutning skaber ingen vanskeligheder, idet den indeholder en angivelse af, hvilke adressater den er rettet til. Vanskeligheden opstår, når der er tale om en forordning, som er affattet i generelle og abstrakte vendinger. Appellanterne gør gældende, at de i denne sag er individuelt berørt, idet den omtvistede ordning retter sig til virksomheder, der gennemfører overførsel af affald hen over grænserne. Appellanterne er i realiteten de eneste virksomheder på dette område, hvorfor det navnlig er dem, forordningen retter sig til. Appellanterne er berørt i ganske særlig grad, da den omtvistede ordning har særligt alvorlige følger for dem, nemlig derved, at de er blevet nødsaget til at indstille deres tidligere aktivitet.
25.
For at appellanterne kan anses for individuelt berørt, er det ifølge Domstolens faste praksis (
5
) ikke tilstrækkeligt, at forordningen er udtryk for et indgreb over for appellanternes interesser, at de pågældende virksomheders antal eller identitet kan fastlægges, og at de er de eneste, som den omtvistede ordning finder anvendelse på, såfremt ordningen anvendes på grundlag af objektive faktiske og retlige omstændigheder, der er fastlagt i forordningen, og som er relevante i forhold til dens formål. Selv om den omtvistede forordning derfor finder anvendelse på appellanterne, følger det ikke i sig selv heraf, at appellanterne er individuelt berørt, navnlig for så vidt appellanterne kun er berørt i deres objektive egenskab af importører.
26.
Rådet har gjort gældende, at dette netop er tilfældet her. Appellanterne er ikke mere berørt end enhver anden erhvervsdrivende, der har aktiviteter inden for det pågældende område, eller som ønsker at have det. Det savner derfor grundlag, at forordningen skulle angå en bestemt kategori af retssubjekter. I øvrigt er forordningen rettet til samtlige medlemsstater, således at virksomheder i andre medlemsstater vil kunne være berørt på samme måde.
27.
En forudsætning for, at appellanterne kan anses for individuelt berørt, er ifølge Domstolens faste praksis (
6
), at der ved forordningen er sket en indgriben i deres retsstilling på grund af visse egenskaber, der er særlige for dem, eller på grund af faktiske omstændigheder, der adskiller dem fra alle andre og individualiserer dem på lignende måde som en adressat.
28.
Ifølge appellanterne er det navnlig de løbende aftaler med tyske kommuner og »Landkreise«, der adskiller dem fra alle andre erhvervsdrivende. Appellanterne gør herved gældende, at dette kriterium blev anvendt i dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen (
7
).
29.
Tvisten i denne sag havde rod i artikel 130, stk. 1, i akten vedrørende Grækenlands tiltrædelse. I henhold til denne bestemmelse kunne en medlemsstat ansøge om tilladelse til at anvende beskyttelsesforanstaltninger over for Grækenland. Dette gjorde Frankrig, som herefter fik tilladelse fra Kommissionen til i en vis periode at indføre restriktioner over for importen af bomuldsgarn fra Grækenland. Nogle græske virksomheder havde med franske kunder indgået kontrakter, der netop omfattede denne periode, og som virksomhederne ikke længere kunne opfylde. Sagen rejste det spørgsmål, om de pågældende virksomheder var individuelt berørt af Kommissionens beslutning.
30.
Domstolen udtalte i denne forbindelse, at det ikke var tilstrækkeligt, at virksomhederne var de betydeligste bomuldseksportører. Domstolen konkluderede dog, at virksomhederne var individuelt berørt, i det væsentlige ud fra den betragtning, at Kommissionen, da den traf den omtvistede beslutning, burde have inddraget spørgsmålet om de følgevirkninger, som de af Kommissionen godkendte beskyttelsesforanstaltninger ville få i Grækenland. Kommissionen måtte med andre ord antages at have truffet beslutningen i henseende til de græske virksomheder og med kendskab til de tidligere indgåede kontrakter.
31.
Det er tvivlsomt, om de principper, der fremgår af dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen, uden videre kan finde anvendelse i nærværende sag. I den tidligere sag var der tale om beskyttelsesforanstaltninger over for en enkelt medlemsstat, mens forholdet i nærværende sag er det, at den pågældende forordning er rettet til samtlige medlemsstater, og at de hjemlede foranstaltninger kan træffes over for enhver medlemsstat. Endvidere var Kommissionen forpligtet til at inddrage spørgsmålet om følgevirkningerne af sin beslutning på økonomien i vedkommende medlemsstat. I det foreliggende tilfælde har Rådet alene fastlagt nogle generelle rammer for de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan gennemføre. De respektive udgangspunkter har visse fælles kendetegn, idet luxembourgske virksomheder i denne sag indgik aftaler, der næsten alle var gældende på det tidspunkt, fra hvilket forordningen fandt anvendelse, og som ikke længere kunne gennemføres. Når henses til den tidligere angivne særlige situation, mener jeg dog ikke, at de principper, der fremgår af dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen, nødvendigvis kan finde anvendelse i denne sag.
32.
Jeg vil i denne forbindelse endvidere henvise til dommen i sagen Extramet Industrie mod Rådet (
8
). Konkret drejede sagen sig ganske vist om en antidumpingforordning, men Domstolen fremhævede udtrykkeligt, at rent bortset fra alle de kriterier i forbindelse med antidumpingsager, der gælder med hensyn til, hvornår nogen er individuelt berørt, kan en sagsøger også være individuelt berørt, såfremt den pågældende virksomheds erhvervsmæssige aktiviteter i meget vidt omfang afhænger af dens import, og såfremt den i væsentlig grad påvirkes af den omtvistede forordning. Domstolen bemærkede herudover i forbindelse med dette kriterium, at sagsøgeren i sagen var den betydeligste importør af det pågældende produkt (
9
).
33.
Baserer man sig på disse kriterier, kan man utvivlsomt gå ud fra, at appellanterne som følge af visse egenskaber, der er særlige for dem, adskiller sig fra alle øvrige berørte. Buralux er sammen med sine partnere den største importør, i hvert fald i henseende til Frankrig/Tyskland, og virksomheden rammes i særlig alvorlig grad af forordningen og af det heraf følgende forbud mod indførsel, idet Buralux ikke længere er i stand til at gennemføre sine løbende aftaler. Disse aftaler har næsten alle en løbetid ud over det tidspunkt, fra hvilket forordningen fandt anvendelse. Jeg mener herefter, at appellanterne er individuelt berørt.
34.
Appellanterne har yderligere gjort gældende, at det bør være muligt for de erhvervsdrivende at tage skridt til at beskytte deres legitime interesser, når deres stilling på markedet påvirkes i væsentlig grad. Appellanterne henviser herved til dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen (
10
), der angik en forordning, som tillagde klagende virksomheder proceduremæssige garantier, hvorefter de kunne fremsætte en begæring til Kommissionen om konstatering af en overtrædelse af fællesskabsretten. Domstolen antog, at sådanne virksomheder derfor også burde kunne indbringe søgsmål med henblik på en beskyttelse af deres legitime interesser.
35.
I nærværende sag er appellanterne dog ikke blevet tillagt garantier, som de senere kunne påberåbe sig i form af et søgsmål. De nævnte betragtninger kan derfor ikke skabe grundlag for en antagelse om adgang til at anlægge sag på grundlag af artikel 173, for så vidt appellanterne ikke dermed står ganske uden retsbeskyttelse. Appellanterne kan, således som Rådet med rette har anført, anlægge sag ved de nationale retsinstanser og herved i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse i medfør af EF-traktatens artikel 177 rejse spørgsmål om, hvorvidt den omtvistede ordning er forenelig med fællesskabsretten.
36.
Appellanterne har desuden fremført en lang række argumenter vedrørende den generelle tendens i retning af udvidet søgsmålsadgang (Parlamentets ret til at anlægge sag) og vedrørende det forhold, at en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af EF-traktatens artikel 177 skal indeholde angivelser vedrørende den pågældende sags faktiske omstændigheder. Disse argumenter kan dog ikke være af betydning for det spørgsmål, der skal tages stilling til her, idet adgangen til at indbringe annullationssøgsmål i det væsentlige beror på indholdet af EØF-traktatens artikel 173. Jeg har allerede indgående drøftet, hvilken fortolkning der må anlægges af denne bestemmelse, og hvornår borgerne kan anlægge sag.
37.
Jeg er herefter sammenfattende af den opfattelse, at appellanterne er individuelt berørt af den omtvistede ordning.
1.1.2. Er appellanterne umiddelbart berørt?
38.
Appellanterne har gjort gældende, at de også er umiddelbart berørt af artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93, idet der efter affattelsen af den omtvistede ordning ikke er knyttet nogen vilkår til gennemførelsen af de indgribende foranstaltninger, ordningen hjemler. Medlemsstaterne kan ganske enkelt og uden at skulle opfylde nogen betingelser fuldstændigt forbyde indførsel af affald. Det er ikke en gang nødvendigt at sondre mellem farligt affald og ufarligt affald. Da den omtvistede ordning ikke opstiller nogen hindringer for forbud mod indførsel af affald, vil medlemsstaterne ikke undlade at gøre brug af denne mulighed, hvorfor appellanterne også ud fra dette synspunkt er umiddelbart berørt.
39.
Appellanterne har endvidere henvist til bestemmelsen i forordningens artikel 44, stk. 2, hvorefter forordningen først finder anvendelse femten måneder efter offentliggørelsen, dvs. med virkning fra den 6. maj 1994. Appellanterne gør gældende, at forordningen siden sin ikrafttrædelse i februar 1993 på umiddelbar måde har haft følger for dem. Fra det nævnte tidspunkt gik de tyske kommuner bort fra at tænke på Frankrig med henblik på bortskaffelse af affald og inddrog i stedet tredjelande.
40.
Rådet har gjort gældende, at der kun kan være tale om, at nogen er umiddelbart berørt, såfremt den pågældende ordning uden videre påvirker vedkommendes forhold, uden at det er nødvendigt med en senere beslutning. Dette er ikke tilfældet her. Den omtvistede ordning i henhold til forordningen skaber kun retsvirkninger for de erhvervsdrivende, såfremt den pågældende medlemsstat gør brug af sin bemyndigelse, hvortil kommer, at medlemsstaterne herved er blevet indrømmet vide skønsmæssige beføjelser. Det er herefter udelukket, at appellanterne kan være umiddelbart berørt.
41.
I sin kendelse har Retten i Første Instans udtrykkeligt undladt at tage stilling til spørgsmålet, om appellanterne var umiddelbart berørt. Da appellanterne ikke kunne anses for individuelt berørt, var det ufornødent at undersøge dette spørgsmål. I dette forslag til afgørelse vil jeg dog foretage en sådan undersøgelse.
42.
Man må for det første spørge, om appellanterne allerede var berørt af den omtvistede ordning på tidspunktet for sagens anlæg, i april 1993, og om der forelå en retlig interesse, selv om forordningen først fandt anvendelse med virkning fra den 6. maj 1994. Da forordningen trådte i kraft allerede i februar 1993, måtte det på dette tidspunkt være muligt for appellanterne at anfægte forordningen. Appellanterne kunne dog kun gøre dette, forudsat at de var umiddelbart berørt. Denne betingelse vil være opfyldt, såfremt forordningen uden videre, dvs. uden at det var nødvendigt med en senere beslutning, ville finde anvendelse i maj 1994 i en form, hvorved appellanterne blev umiddelbart berørt. Det er netop på dette punkt, at der består en tvivl i sagen. Når appellanterne gør gældende, at forordningen umiddelbart har haft følgevirkninger for deres forhold fra ikrafttrædelsestidspunktet, må jeg hertil bemærke, at det var ved de franske bestemmelser, at der blev indført et principielt forbud mod indførsel af affald, hvilket førte til, at de tyske kommuner blev nødsaget til at søge løsninger i form af udførsel til andre lande. Og dette skete ikke først på tidspunktet for den omtvistede forordnings ikrafttrædelse, men allerede den 18. august 1992, da de pågældende franske bestemmelser trådte i kraft.
43.
I henhold til affattelsen af artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), er det i sidste instans medlemsstaterne, der træffer bestemmelse om, hvorvidt foranstaltninger skal indføres, og om disses art, »med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod overførsel af affald«. Selv om Domstolen annullerer den omtvistede bestemmelse, vil dette ikke umiddelbart have betydning for appellanternes forhold. Den franske lovgivning, der siden 1992 har forbudt indførsel, vil fortsat bestå.
44.
Appellanterne har ganske vist gjort gældende, at formålet med forordningen udelukkende har været efterfølgende at legitimere de franske bestemmelser. Men om dette kan man kun gisne. Selv om man går ud fra denne forudsætning, vil appellanterne imidlertid ikke kunne anses for umiddelbart berørt. Det er rigtigt, at Domstolen har antaget, at en sagsøger var umiddelbart berørt i en sag derved, at de nationale myndigheder forinden havde meddelt, at de agtede at træffe bestemte afgørelser, så snart de havde opnået den fornødne bemyndigelse fra Fællesskabets institutioner (
11
). Der var dog herved tale om en individuel afgørelse, som den pågældende medlemsstat havde anmodet om. Situationen i nærværende sag er en anden. Der er tale om en forordning, der er rettet til samtlige medlemsstater, og ikke kun til Frankrig. Af betydning er navnlig, at de franske bestemmelser forelå før tidspunktet for forordningens udstedelse, og at de allerede havde negative virkninger for appellanterne, før forordningen fandt anvendelse. Sagt med andre ord, Frankrig greb ind uden at afvente, at forordningen blev udstedt. Det må herefter fastslås, at appellanterne ikke kan anses for umiddelbart berørt.
45.
Annullationspåstanden vil herefter ikke kunne antages til realitetsbehandling.
1.2. Formaliteten for så vidt angår påstandene vedrørende ansvar uden for kontraktforhold
46.
I henhold til EF-traktatens artikel 178, sammenholdt med artikel 215, stk. 2, har Domstolen kompetence til at træffe afgørelse om erstatninger for skade forvoldt af Fællesskabets institutioner, her Rådet.
47.
Retten i Første Instans afviste også påstandene vedrørende erstatning, med den begrundelse, at hverken stævningen eller replikken kunne antages at indeholde nogen dokumentation med hensyn til erstatningskravenes størrelse. Dette var i strid med artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement, henholdsvis artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, hvorefter det er en forudsætning, at stævningen indeholder en angivelse af søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene.
48.
Til støtte for en ophævelse af Rettens kendelse på dette punkt har appellanterne gjort gældende, at de må have krav på erstatning for den skade, Rådet har forvoldt dem, idet appellanterne anfører, at der kan tilkendes erstatning, også selv om skaden endnu ikke kan opgøres (nærmere bestemt når det er blevet tilstrækkeligt godtgjort, at skaden vil indtræffe og er forudsigelig). Ifølge Buralux, Satrod og Ourry var dette tilfældet her. Appellanterne har under appelsagen gjort gældende, at skaden uden vanskeligheder kan opgøres på grundlag af samtlige de af appellanterne fremlagte fakturaer, idet disse sammenlagt vil kunne angive omsætningen hos Buralux og selskabets underleverandører, som nu er nul. Det er på grundlag af disse oplysninger, at appellanterne angiveligt har beregnet skadens størrelse.
49.
Rådet har gjort gældende, at de af appellanterne fremlagte dokumenter ikke i tilstrækkelig grad kan tjene til en opgørelse af skaden. En fastlæggelse af omsætningen på grundlag af fakturaer kan kun være én (ganske vist vigtig) faktor blandt flere andre, men det er åbenbart, at omsætningen aldrig kan repræsentere størrelsen af en lidt skade. Hertil kommer, at ingen af de af appellanterne fremlagte dokumenter indeholder oplysninger, der gør det muligt at foretage en vurdering af skadens omfang, og at appellanterne udelukkende har fremlagt kontrakter og fakturaer, men ikke angivet nogen periode eller beregningsmetode i forbindelse med opgørelsen af kravene. Rådet henviser også i denne forbindelse til, at forordningen først fandt anvendelse fra 1994.
50.
Da man under en appelsag må gå ud fra de faktiske omstændigheder, som Retten i Første Instans har lagt til grund, må det forudsættes, at appellanterne med undtagelse af enkelte fakturaer og kontrakter ikke har fremlagt nogen dokumentation, på grundlag af hvilken det er muligt at opgøre en skade.
51.
Jeg behøver ikke at redegøre nærmere for grundene til, at nogle fakturaer, uden nogen angivelse af den pågældende periode og af den anvendte beregningsmetode, ikke er tilstrækkelig til at kunne opgøre en skade. Selv om man går ud fra, at virksomhedernes omsætning kan bestemmes på grundlag af de pågældende fakturaer, burde appellanterne være fremkommet med mere fuldstændige og detaljerede forklaringer med henblik på at godtgøre, at den omsætning, de ikke længere har, repræsenterer den skade, de er blevet forvoldt.
52.
For så vidt appellanterne har gjort gældende, at der kan indbringes et erstatningssøgsmål, uden at det er nødvendigt straks at opgøre skaden, bemærker jeg, at dette ikke er tilfældet her. I visse konkrete tilfælde er en sagsøger ikke forpligtet til at afvente, at det bliver muligt at opgøre skaden, før der indbringes et erstatningssøgsmål. Dette gælder imidlertid ikke her. Det måtte som udgangspunkt være muligt at opgøre skaden. Appellanterne har da også angivet nogle konkrete beløb. Hvad appellanterne har undladt at fremlægge, er en detaljeret skadesopgørelse. Det er derfor ikke alene umuligt at afgøre, om der er blevet forvoldt en skade, der virkelig repræsenterer det angivne beløb, som følge af den utilstrækkelige karakter af de af appellanterne fremlagte oplysninger er det også umuligt at opgøre nogen skade overhovedet. Følgelig kan der heller ikke gives appellanterne medhold for så vidt angår påstandene vedrørende et ansvar for Rådet uden for kontraktforhold.
53.
Det må herefter fastslås, at det var med føje, at Retten i Første Instans afviste de pågældende to led af appellanternes påstande fra realitetsbehandling, hvorfor appellen bør forkastes.
1.3. Kan appellen forkastes ved kendelse?
54.
Rådet har gjort gældende, at appellen for så vidt angår annullationspåstanden åbenbart må afvises i medfør af artikel 119 i Domstolens procesreglement, idet påstanden i sig selv åbenbart ikke kan antages til realitetsbehandling. Hvad angår påstandene vedrørende erstatning anfører Rådet, at der bør træffes afgørelse i medfør af procesreglementets artikel 119, da det i forbindelse med disse påstande er åbenbart, at appellen må afvises eller forkastes, idet påstandene åbenbart må afvises fra realitetsbehandling eller åbenbart savner grundlag. Subsidiært har Rådet nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
55.
Dette giver mig anledning til følgende bemærkninger: Såfremt Rådet har ret i, at annullationspåstanden åbenbart må afvises fra realitetsbehandling, må der i appelsagen på dette punkt træffes afgørelse om, at appellen skal forkastes som åbenbart savnende grundlag, men ikke om afvisning som følge af åbenbare formalitetsmangler. Appellen må afvises, såfremt det uden videre er klart, at appellanterne ikke med rette har kunnet iværksætte appel (f.eks. for så vidt appelfristen allerede måtte være udløbet). Rådet har imidlertid ikke anført noget i den retning. Der er ikke tale om åbenbare formalitetsmangler i forbindelse med appellen, men alene om, at de i første instans nedlagte påstande må afvises fra realitetsbehandling. Når dette er tilfældet, må appellen forkastes.
56.
Af samme grund kan jeg heller ikke se, hvorfor appellen bør afvises som følge af åbenbare formalitetsmangler for så vidt angår påstandene vedrørende erstatning uden for kontraktforhold.
57.
Jeg mener i det hele taget ikke, at det vil være på sin plads i sagen at gøre brug af artikel 119 i Domstolens procesreglement. Der foreligger ikke åbenbare formalitetsmangler i forbindelse med de i første instans nedlagte påstande. Som det vil være fremgået, har jeg først efter en ret grundig undersøgelse, navnlig i lyset af dommene i sagerne Piraiki-Patraiki og Extramet, kunnet nå frem til, at påstandene må afvises fra realitetsbehandling.
58.
Det af Rådet subsidiært anførte vedrørende realiteten i appellen forekommer mig heller ikke ganske klart. Rådet har i første række henvist til artikel 51 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen. Ifølge denne bestemmelse kan appel kun støttes på, at Retten savner kompetence, at der er begået rettergangsfejl, eller at Retten har overtrådt fællesskabsretten. Rådet gør gældende, at det ikke klart fremgår af det af appellanterne under appelsagen anførte, hvilke anbringender appellanterne støtter appellen på. Man må dog gå ud fra, at appellanterne alene støtter sig på, at Retten skulle have truffet afgørelse i strid med fællesskabsretten. I så fald følger det af det tidligere anførte, at appellanternes argumenter vedrørende formaliteten savner grundlag. Dette er baggrunden for Rådets subsidiære påstand om, at Domstolen bør forkaste appellen. Der må formentlig herved forstås, at for så vidt der ikke bør ske nogen undersøgelse med hensyn til rettergangsfejl og kompetence, er forholdet det, at fastslås det, at det af appellanterne anførte vedrørende spørgsmålet om antagelse til realitetsbehandling af appellanternes påstande savner grundlag, følger det uden videre heraf, at appellen må forkastes.
59.
For så vidt det af Rådet på dette punkt anførte virkelig skal forstås på denne måde, kan jeg tilslutte mig, at appellen må forkastes (dog ikke subsidiært, idet appellen ikke kan afvises, jf. ovenfor, punkt 55 og 56).
60.
Jeg vil nu undersøge realiteten i de omhandlede påstande for det tilfælde, at Domstolen ikke følger mit forslag og antager, at påstandene kan antages til realitetsbehandling.
2. Realiteten
61.
Rådet har i sit skriftlige indlæg i appelsagen ud over enkelte bemærkninger om realiteten for så vidt angår påstandene vedrørende erstatning (disse bemærkninger optræder dog i afsnittet om formaliteten) alene subsidiært — for det tilfælde, at Domstolen antager, at påstandene bør antages til realitetsbehandling — fremsat nogle bemærkninger vedrørende realiteten.
62.
Rådet anfører, at Domstolen i så fald ikke bør hjemvise sagen til Retten i Første Instans, men selv træffe afgørelse i medfør af artikel 54 i statutten. De indgivne processkrifter giver tilstrækkeligt grundlag for at træffe en afgørelse. Rådet har ikke yderligere redegjort for sin opfattelse med hensyn til, hvorvidt der er grundlag for erstatningspåstandene i realiteten. Rådet har blot henvist til sine processkrifter for Retten i Første Instans og anført, at disse indeholder en udtømmende redegørelse for spørgsmålet om realiteten, idet det fremgår, at påstandene vedrørende erstatning åbenbart må afvises fra realitetsbehandling eller åbenbart savner grundlag. Under alle omstændigheder fremgår det af den anden subsidiære påstand, at Rådet er af den opfattelse, at begge led af påstandene savner grundlag.
63.
Appellanterne, som har gjort gældende, at der bør gives dem medhold i påstandene, anfører ligeledes, at det vil være ønskeligt ikke at hjemvise sagen til Retten i Første Instans. Min opfattelse er den, at Domstolen selv bør træffe afgørelse, såfremt en sådan afgørelse er nødvendig.
2.1. Realiteten for så vidt angår annulationspåstanden
64.
Med hensyn til realiteten for så vidt angår annullationspåstanden har appellanterne fremsat flere anbringender.
2.1.1. Tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
65.
Til støtte for, at den omtvistede ordning er ugyldig, idet den ikke er blevet tilstrækkeligt begrundet, har appellanterne gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, som omfatter kravene i henhold til EF-traktatens artikel 190. Denne bestemmelse opstiller en forpligtelse til at begrunde forordninger, direktiver og beslutninger. Appellanterne anfører, at forordning nr. 259/93 ikke er blevet tilstrækkeligt begrundet, idet den angivne begrundelse er selvmodsigende. På den ene side er det angivet, at spørgsmålet om overførsel af affald hen over grænserne bør være reguleret af fællesskabsretten med henblik på at skabe grundlag for en tilstrækkelig kontrol, men på den anden side er medlemsstaternes beføjelser blevet udvidet betydeligt, idet de nu helt generelt kan forbyde transport af affald.
66.
Rådet har gjort gældende, at det savner grundlag for appellanterne at anføre, at den nævnte selvmodsigelse består. Det fremgår af tiende betragtning til forordningen, at medlemsstaterne kan forbyde overførsel af affald med henblik på at iværksætte princippet om tilstrækkelig egenkapacitet.
67.
Den omstændighed, at begge de pågældende målsætninger er nævnt i betragtningerne, indebærer herved ikke nødvendigvis, at der ved betragtningerne ikke forfølges indbyrdes modstridende målsætninger. Jeg kan dog ikke se, at betragtningerne skulle indeholde nogen selvmodsigelse. Selv om medlemsstaterne tillægges bemyndigelse til fuldstændigt at forbyde indførsel af affald, må det tages i betragtning, at dette skal ske »i overensstemmelse med traktaten«. Medlemsstaterne står med andre ord ikke fuldstændigt frit for så vidt angår de pågældende ordningers nærmere udformning. Formålet fra Rådets side har været at virkeliggøre princippet om tilstrækkelig egenkapacitet ved hjælp af et net af affaldsbortskaffelsesanlæg (
12
). Kontrollen fra Fællesskabets side med overførsel af affald er på ingen måde i strid med denne målsætning. Så længe der ikke er sket nogen virkeliggørelse af princippet om tilstrækkelig egenkapacitet for så vidt angår bortskaffelse af affald, og så længe den enkelte medlemsstat ikke er i stand til på sit område at sikre en bortskaffelse af affald hidrørende herfra, vil der ske overførsel af affald hen over grænserne. For at sikre det højst mulige beskyttelsesniveau i forhold til miljøet og menneskers sundhed er det nødvendigt, at sådanne overførsler underlægges en fællesskabsretlig kontrol. Følgelig må forordningen anses for tilstrækkeligt begrundet, ligesom begrundelsen ikke kan antages at indeholde selvmodsigelser.
2.1.2. Tilsidesættelse af traktaten
68.
Appellanterne har herom gjort gældende, at affald må anses for en vare (også selv om der er tale om varer med en negativ værdi). Følgelig må traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser også finde anvendelse på affald. Der sker en tilsidesættelse af disse bestemmelser, for så vidt medlemsstaterne nu ved ensidige beslutninger kan lukke deres grænser for affald fra nabolande. Med henblik på virkeliggørelsen af principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet burde man ikke have grebet til foranstaltninger, der er uforenelige med traktaten.
69.
Rådet har gjort gældende, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (
13
), som appellanterne har henvist til, har fastslået, at affald må anses for en vare af særegen karakter, der kan begrunde restriktioner i forhold til de frie varebevægelser. I øvrigt kan den omtvistede ordning ikke stride mod traktaten, da det er et krav, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer, skal være forenelige med traktaten.
70.
Det fremgår af den nævnte dom, som både appellanterne og Rådet har henvist til, at affald skal anses for en vare, og at bestemmelserne om de frie varebevægelser derfor finder anvendelse på affald (
14
). Den i sagen omtvistede bestemmelse, dvs. artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93, indeholder dog alene hjemmel for medlemsstaterne til at begrænse overførsel af affald »i overensstemmelse med traktaten«. Følgelig kan der ikke ved bestemmelsen være sket nogen tilsidesættelse af traktaten.
71.
I øvrigt er der i henhold til EF-traktaten mulighed for at gennemføre restriktioner over for de frie varebevægelser. I dommen i sagen Kommissionen mod Belgien fastslog Domstolen således udtrykkeligt, at restriktioner over for den frie bevægelighed for så vidt angår affald var tilstrækkeligt begrundet i »tvingende miljøbeskyttelseshensyn«. Domstolen antog på dette grundlag, at der ikke i den nævnte sag på dette punkt var tale om nogen forskelsbehandling, uanset at de pågældende foranstaltninger kun var rettet mod affald fra andre medlemsstater. Det måtte følge af princippet om udbedring af miljøskader fortrinsvis ved kilden, at der kan indføres forskellige vilkår for affald, alt efter hvor det stammer fra, hvorfor Domstolen fastslog, at det ikke var udtryk for forskelsbehandling at indføre foranstaltninger over for affald fra andre medlemsstater, der således ikke blev bortskaffet på produktionsstedet (
15
). Den omtvistede ordning kan herefter ikke være udtryk for en tilsidesættelse af traktaten.
2.1.3. Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
72.
Appellanterne har gjort gældende, at Rådet ved den omtvistede ordning har tilsidesat proportionalitetsprincippet. De negative følgevirkninger for appellanterne (konkurs) er uforholdsmæssige og går ud over, hvad en sædvanlig risiko for en erhvervsdrivende må omfatte. Rådet ville have kunnet indføre en mindre vidtrækkende ordning, f.eks. en ordning med forudgående anmeldelse af påtænkte transporter.
73.
Rådet har gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse blot er et supplement til de talrige regler, der allerede var gældende for så vidt angår bortskaffelse af affald. Rådet har endvidere gjort, hvad der var muligt med henblik på at forhindre uforholdsmæssige følgevirkninger, og det er den franske regering, og ikke Rådet, der er ansvarlig for den i sagen forvoldte skade.
74.
Ved undersøgelsen af, om proportionalitetsprincippet er blevet overholdt, må der sondres mellem henholdsvis det spørgsmål, om den omtvistede foranstaltning var hensigtsmæssig, og spørgsmålet om, hvorvidt den var nødvendig. Ingen af parterne har gjort gældende, at foranstaltningen ikke skulle være hensigtsmæssig. Det forholder sig anderledes med hensyn til foranstaltningens nødvendighed. Appellanterne har herom gjort gældende, at Rådet kunne have valgt en mindre vidtrækkende ordning, nemlig en ordning med forudgående anmeldelse af påtænkte transporter. En sådan ordning ville dog ikke kunne anses for egnet med henblik på virkeliggørelsen af princippet om tilstrækkelig egenkapacitet. Transporter ville fortsat finde sted.
75.
Over for det af appellanterne anførte, hvorefter disse rammes af den omtvistede ordning på en måde, som går ud over, hvad der er omfattet af den sædvanlige risiko for en erhvervsdrivende, har Rådet med rette gjort gældende, at dette må tilskrives den franske lovgivning. Den omtvistede ordning indeholder alene bestemmelse om, at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod overførsel af affald. Medlemsstaterne har dermed flere forskellige muligheder for at gribe ind. Det er således op til medlemsstaterne, hvilke nærmere foranstaltninger der skal gennemføres, ligesom det henhører under medlemsstaterne at vurdere spørgsmålet om konsekvenserne heraf i forhold til proportionalitetsprincippet. Endvidere er medlemsstaterne forpligtet til at sikre, at de foranstaltninger, som de gennemfører, er forenelige med traktaten. Artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), skaber derfor ikke hjemmel til at træffe bestemmelse om uforholdsmæssige foranstaltninger. Endelig bemærker jeg, at forordningen først fandt anvendelse femten måneder efter sin ikrafttrædelse, således at de pågældende virksomheder efter forordningen fik mulighed for at tilpasse sig de ændrede forhold. Det kan herefter ikke antages, at den omtvistede ordning er uforholdsmæssig.
2.1.4. Beskyttelse af den berettigede forventning
76.
Appellanterne har herom gjort gældende, at borgerne må kunne forvente, at Fællesskabet ikke træffer bestemmelse om foranstaltninger i strid med princippet om de frie varebevægelser. Man må endvidere kunne forvente, at Fællesskabet ikke ændrer holdning med hensyn til miljøbeskyttelse.
77.
Rådet gjorde heroverfor gældende, at den omtvistede ordning endnu ikke fandt anvendelse og gav de pågældende tilstrækkelig lang tid (femten måneder) til at tilpasse sig de ændrede forhold.
78.
Om det af appellanterne anførte vil jeg i første række bemærke, at Fællesskabet som allerede nævnt ikke har truffet bestemmelse om en foranstaltning, der strider mod princippet om de frie varebevægelser. Ud over den tilstrækkelige frist til at tilpasse sig, som Rådet også har henvist til, bør der nævnes endnu et forhold. Ved artikel 5, stk. 1, i direktiv 75/442/EØF om affald, i 1991-versionen (
16
), havde Rådet allerede fastlagt målsætningen om en tilstrækkelig egenkapacitet for så vidt angår bortskaffelse af affald. Dette indebar, at man fra dette tidspunkt måtte forvente, at transport af affald hen over grænserne i større og større grad ville blive underlagt restriktioner, og at bortskaffelse af affald mere og mere ville ske lokalt. Appellanterne kan derfor ikke med rette gøre gældende, at de måtte kunne forvente, at Fællesskabet ikke ændrede holdning med hensyn til miljøbeskyttelse, og at det fortsat ville være muligt at indføre husholdningsaffald. For det første ventede Fællesskabet ikke til 1993, før det ændrede holdning med hensyn til miljøbeskyttelse, og for det andet kunne appellanterne ikke forvente, at det fortsat ville være muligt at overføre affald i samme omfang som tidligere. Følgelig kan appellanterne ikke have haft nogen berettiget forventning.
2.1.5. Magtfordrejning
79.
Kun meget få af de forhold, som appellanterne i nærværende forbindelse har henvist til, har virkelig begrebslig sammenhæng med magtfordrejning. Der foreligger magtfordrejning, såfremt den pågældende retsakt forfølger et andet formål end den angivne, dvs. når retsakten tjener til at fremme en subjektivt set retsstridig målsætning.
80.
Når henses til denne definition, er det eneste relevante argument fra appellanternes side det, hvorved de søger at godtgøre, at Rådets eneste formål med den omtvistede forordning var at fremme en enkelt medlemsstats interesser, nemlig Frankrigs, og at foretage en efterfølgende legitimering af det retsstridige franske deleret, i stedet for at indføre en generel ordning vedrørende bortskaffelse af affald.
81.
Rådet har anført, at den pågældende ordning blev foreslået af rådsformandskabet med Kommissionens samtykke og i lyset af den dom, Domstolen allerede havde afsagt i sagen Kommissionen mod Belgien, idet formålet var at give medlemsstaterne mulighed for af miljøbeskyttelseshensyn at indføre restriktioner i forhold til de frie varebevægelser. Endvidere er forordningen rettet til samtlige medlemsstater, hvorfor den ikke kan have haft den funktion at godkende en national ordning med tilbagevirkende gyldighed.
82.
Jeg må tilslutte mig det af Rådet anførte, idet appellanternes argumenter kun er udtryk for formodninger, for så vidt appellanterne gør gældende, at Rådet ved den omtvistede ordning blot ville legitimere den allerede indførte franske ordning. En sådan efterfølgende legitimering er i øvrigt ikke mulig. Der kan ikke ved en forordning ske en godkendelse af en tidligere indført national ordning for så vidt angår perioden forud for udstedelsen af forordningen. Det er en sådan periode, der er tale om her, idet de negative virkninger for appellanterne fulgte af det franske forbud mod indførsel, der var blevet indført i 1992. Følgelig foreligger der ikke magtfordrejning.
2.1.6. Subsidiaritetsprincippet
83.
Appellanterne har gjort gældende, at den omtvistede forordning er blevet udstedt under tilsidesættelse af subsidiaritetsprincippet, nærmere bestemt derved, at der ikke er blevet taget hensyn til samtlige relevante kriterier i forbindelse med miljøbeskyttelse eller til forholdene i medlemsstaterne ved vurderingen af, hvorvidt en regulering i medlemsstaterne eller på fællesskabsplan ville være det mest ønskelige.
84.
Rådet har heroverfor gjort gældende, at der herved kun kan være tale om det i traktatens artikel 130 R, stk. 4, fastlagte subsidiaritetsprincip, og at dette ikke er udtryk for en trinhøjere retsregel til beskyttelse af borgerne i den i Domstolens praksis forudsatte betydning.
85.
Ser man lidt nærmere på appellanternes argumenter, fremgår det, at de i virkeligheden ikke redegør nærmere for, hvorledes der skulle være sket en tilsidesættelse af subsidiaritetsprincippet, idet appellanterne blot hævder dette uden at anføre noget til støtte herfor. Når appellanterne gør gældende, at spørgsmålet om, hvorvidt en regulering på området i medlemsstaterne eller på fællesskabsplan var det mest ønskelige, ikke blev nærmere vurderet i forbindelse med udstedelsen af forordningen, fremsætter appellanterne blot en påstand. De har intet nærmere anført til støtte for dennes rigtighed. Appellanterne har heller ikke gjort gældende, at det ville have været mere ønskeligt at regulere problemet i medlemsstaterne, idet appellanterne tværtimod flere gange har anført, at medlemsstaterne ikke bør tillægges for store beføjelser for så vidt angår restriktioner over for transport af affald. Appellanterne er med andre ord af den opfattelse, at der er tale om et problem, som bør reguleres på fællesskabsplan. Dette er netop, hvad Rådet har gjort. Selv om medlemsstaterne er blevet overladt et vist skøn, er der dog tale om en fællesskabsretlig ordning. Ordningen blev gennemført af Fællesskabet, den gælder alle medlemsstater, og den fastlægger ensartede regler og krav for samtlige medlemsstater. Endvidere skal de foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører, være forenelige med traktaten. Der kan derfor ikke herske tvivl om, at spørgsmålet om overførsel af affald er reguleret på fællesskabsplan. For så vidt appellanterne gør gældende, at medlemsstaterne er blevet tillagt en for stor kompetence på området, er der her tale om et argument, som, måske, vil kunne undersøges i lyset af spørgsmålet om en tilsidesættelse af traktaten, hvilket jeg allerede har undersøgt. Der kan under alle omstændigheder ikke på grundlag af det anførte regnes med nogen tilsidesættelse af subsidiaritetsprincippet.
86.
Det må herefter fastslås, at den under henvisning til EF-traktatens artikel 173 nedlagte annullationspåstand savner grundlag.
2.2. Realiteten for så vidt angår påstandene vedrørende erstatning uden for kontraktforhold
87.
Da det ikke har kunnet godtgøres, at Rådet ved at udstede den omtvistede forordning har gjort sig skyldig i noget retsstridigt forhold, må det fastslås, at der heller ikke er grundlag for påstandene vedrørende erstatning. Dette følger yderligere af, at der ingen årsagssammenhæng er mellem udstedelsen af forordningen og den ubestridelige skade, som appellanterne har lidt (dette svarer i øvrigt til det af Rådet anførte).
Sagens omkostninger
88.
I henhold til procesreglementets artikel 122, stk. 1, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt der ikke gives appellanterne medhold. Da dette er tilfældet her, bør der træffes afgørelse om sagens omkostninger. Ifølge procesreglementets artikel 118 finder procesreglementets artikel 69, stk. 2, første afsnit, anvendelse i appelsager. I henhold til artikel 69, stk. 2, første afsnit, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Appellanterne har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagens omkostninger.
C — Forslag til afgørelse
89.
Jeg skal herefter foreslå,
1)
at appellen forkastes
2)
at appellanterne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: tysk.
(
1
) – Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1.2.1993 (EFT L 30, s.l).
(
2
) – Råidets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som ændret ved direktiv 91/156/EØF af 18.3.1991 (EFT L 78, s. 32).
(
3
) – Dom af 17.1.1985, sag 11/82, Sml. s. 207.
(
4
) – Sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431.
(
5
) – Dom af 24.2.1987, sag 26/86, Deutz und Geldermann mod Rådet, Sml. s. 941, præmis 8, af 29.1.1985, sag 147/83, Binderer mod Kommissionen, Sml. s. 257, præmis 13, af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3463, præmis 11, af 30.9.1982, sag 242/81, Roquette Frères mod Rådet, Sml. s. 3213, præmis 7, af 14.7.1983, sag 231/82, Spijker mod Kommissionen, Sml. s. 2559, præmis 9 ff., og af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorruu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, præmis 18 ff.
(
6
) – Dommen i sagen Piraiki-Patraiki mod Kommissionen, a.st., præmis 11, dommen i sagen Spijker mod Kommissionen, a.st., præmis 8, dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, på s. 4.14, org. réf.: Rec. s. 197, på s. 238, dommen i sagen Deutz und Geldermann mod Rådet, a.st., præmis 9, og dommen i Codorniusagen, a.st., præmis 20.
(
7
) – A.st., jf. ovenfor, note 3.
(
8
) – Dom af 16.5.1991, sag C-358/89, Sml. I, s. 2501.
(
9
) – Dommen i sagen Extramet Industrie mod Rådet, a.st., præmis 16 og 17.
(
10
) – Dom af 28.1.1986, sag 169/84, Sml. s. 391, præmis 23.
(
11
) – Dom af 23.11.1971, sag 62/70, Bock mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 239, org. réf.: Rec. s. 897, præmis 7 og 8.
(
12
) – Syvende betragtning til forordning nr. 259/93.
(
13
) – A.st., prxmis 30 og 32 (note 4).
(
14
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, a.st., præmis 28.
(
15
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, a.st., præmis 30, 32, 34 og 36.
(
16
) – EFT L 194 (jf. note 2).