62019CC0441
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 2. júla 2020 (
1
)
Vec C‑441/19
TQ
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Článok 5 písm. a) – Článok 6 ods. 1 a 4 – Článok 8 ods. 1 – Článok 10 – Návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Rozhodnutie o návrate – Odsun maloletých osôb bez sprievodu – Overenie existencie primeraného prijímacieho zariadenia v štáte pôvodu – Rozlišovanie na základe veku maloletej osoby – Rozhodnutie o návrate bez následných opatrení na odsun – Dôsledky“
I. Úvod
1.
V prejednávanej veci, ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, sa Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi, Holandsko) obracia na Súdny dvor s tromi prejudiciálnymi otázkami týkajúcimi sa výkladu článkov 4, 21 a 24 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), článku 5 písm. a), článku 6 ods. 1 a 4, článku 8 ods. 1 a článku 10 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (
2
), ako aj článku 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (
3
).
2.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi TQ, maloletou osobou bez sprievodu, ktorý je neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretej krajiny, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (štátny tajomník pre bezpečnosť a spravodlivosť, Holandsko, ďalej len „štátny tajomník“) vo veci rozhodnutia o návrate prijatého voči tejto maloletej osobe. Svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania chce vnútroštátny súd v podstate objasniť, či je v súčasnosti platná správna prax v Holandsku týkajúca sa zaobchádzania s maloletými osobami bez sprievodu, ktoré nemajú právo na medzinárodnú ochranu, v súlade s právom Únie.
3.
Prejednávaná vec umožní Súdnemu dvoru spresniť rozsah povinností členských štátov voči tejto kategórii zraniteľných osôb, a to najmä povinnosti zabezpečiť, aby každá maloletá osoba bez sprievodu bola vrátená jej rodinnému príslušníkovi, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu. Súdny dvor by tak mal pripomenúť význam najlepšieho záujmu maloletej osoby pri prijímaní správnych rozhodnutí, ktoré majú vplyv na stav jej pobytu. Súdny dvor bude musieť tiež dbať na to, aby politika zavedená Úniou v oblasti odsunu a repatriácie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, nebola ohrozená z hľadiska efektívnosti, najmä v čase značného nárastu migračných tokov do Európy. Keďže efektívnosť inej významnej politiky Únie, a to azylovej politiky, sa posudzuje podľa úspešného priznania ochrany tým, ktorí ju najviac potrebujú, výklad príslušných ustanovení, ktorý poskytne Súdny dvor, musí Únii a jej členským štátom umožniť vyčleniť osobné a materiálne zdroje potrebné na zabezpečenie ich potrieb.
II. Právny rámec
A.
Právo Únie
1. Charta
4.
Článok 21 ods. 1 Charty uvádza:
„Zakazuje sa akákoľvek diskriminácia najmä z dôvodu pohlavia, rasy, farby pleti, etnického alebo sociálneho pôvodu, genetických vlastností, jazyka, náboženstva alebo viery, politického alebo iného zmýšľania, príslušnosti k národnostnej menšine, majetku, narodenia, zdravotného postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie.“
5.
Podľa článku 24 Charty:
„1.   Deti majú právo na takú ochranu a starostlivosť, ktorá je potrebná pre ich blaho. Môžu slobodne vyjadrovať svoje názory. Tieto názory sa berú do úvahy pri otázkach, ktoré sa ich týkajú, s prihliadnutím na ich vek a vyspelosť.
2.   Pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, sa musia v prvom rade brať do úvahy najlepšie záujmy dieťaťa.“
2. Smernica 2008/115
6.
Odôvodnenie 22 smernice 2008/115 uvádza:
„V súlade s Dohovorom OSN o právach dieťaťa z roku 1989 by pri vykonávaní tejto smernice mal byť pre členské štáty prvoradým hľadiskom ‚najlepší záujem dieťaťa‘. V súlade s Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd by malo byť prvoradým hľadiskom pri vykonávaní tejto smernice rešpektovanie rodinného života.“
7.
Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet úpravy“, stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
8.
Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, v odseku 1 stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.“
9.
Článok 3 bod 9 tej istej smernice obsahuje túto definíciu:
„Na účely tejto smernice:
…
9.
‚zraniteľné osoby‘ sú maloletí [maloleté osoby – neoficiálny preklad], maloletí bez sprievodu [maloleté osoby bez sprievodu – neoficiálny preklad], osoby so zdravotným postihnutím, staršie osoby, tehotné ženy, slobodní rodičia s maloletými deťmi a osoby, ktoré boli vystavené mučeniu, znásilneniu alebo iným závažným formám psychického, fyzického alebo sexuálneho násilia.“
10.
Článok 5 smernice 2008/115, nazvaný „Zákaz vyhostenia alebo vrátenia, najlepšie záujmy dieťaťa, rodinný život a zdravotný stav“, stanovuje:
„Pri vykonávaní tejto smernice členské štáty zoberú náležite do úvahy:
a)
najlepšie záujmy dieťaťa,
b)
rodinný život,
c)
zdravotný stav dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny,
a dodržiavajú zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“
11.
Článok 6 tejto smernice, nazvaný „Rozhodnutie o návrate“, v odsekoch 1 a 4 stanovuje:
„1.   Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
…
4.   Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.“
12.
Článok 8 uvedenej smernice, nazvaný „Odsun“, v odseku 1 uvádza:
„Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.“
13.
Článok 9 tej istej smernice, nazvaný „Odklad odsunu“, v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty odložia odsun:
…
b)
počas trvania pozastavenia udeleného v súlade s článkom 13 ods. 2.“
14.
Článok 10 smernice 2008/115, nazvaný „Návrat a odsun maloletých osôb bez sprievodu“, stanovuje:
„1.   Pred rozhodnutím o vydaní rozhodnutia [Pred prijatím rozhodnutia – neoficiálny preklad] o návrate maloletej osoby bez sprievodu poskytnú príslušné orgány, ktoré nie sú orgánmi, ktoré vo veci návratu konajú, primeranú pomoc s náležitým prihliadaním k najlepším záujmom dieťaťa.
2.   Pred odsunom maloletej osoby bez sprievodu z územia členského štátu sa orgány tohto členského štátu ubezpečia, že táto osoba bude vrátená členovi rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu.“
3. Smernica 2011/95
15.
Článok 1 smernice 2011/95, nazvaný „Účel“, uvádza:
„Účelom tejto smernice je stanoviť normy pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva byť pod medzinárodnou ochranou, pre jednotné postavenie utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a pre obsah poskytovanej ochrany.“
16.
Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenia pojmov“, uvádza pod písmenom f):
„f)
‚osoba oprávnená na doplnkovú ochranu‘ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátneho občianstva, ktorá nie je oprávnená ako utečenec, ale vzhľadom ku ktorej boli preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba by v prípade, keď by bola vrátená do svojej krajiny pôvodu alebo v prípade osoby bez štátneho občianstva do krajiny svojho doterajšieho pobytu, čelila reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15, a na ktorú sa neuplatňuje článok 17 ods. 1 a 2 a ktorá nemôže prijať alebo v dôsledku takéhoto rizika odmieta ochranu tejto krajiny.“
17.
Článok 15 uvedenej smernice týkajúci sa predpokladov na získanie doplnkovej ochrany, nazvaný „Vážne bezprávie“, stanovuje:
„Vážne bezprávie pozostáva:
a)
z trestu smrti alebo popravy, alebo
b)
z mučenia alebo neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo potrestania žiadateľa v krajine pôvodu, alebo
c)
z vážneho a individuálneho ohrozenia života občana alebo osoby z dôvodu všeobecného násilia [ohrozenia života alebo osoby civilistu na základe neselektívneho násilia – neoficiálny preklad] v situáciách medzinárodného alebo vnútroštátneho ozbrojeného konfliktu.“
4. Smernica 2013/33/EÚ
18.
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (
4
), obsahuje ustanovenia v oblasti azylu.
19.
Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
d)
‚maloletá osoba‘ je osoba mladšia ako 18 rokov, ktorá je štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti;
e)
‚maloletá osoba bez sprievodu‘ je maloletá osoba, ktorá prichádza na územie členských štátov bez sprievodu dospelej osoby, ktorá je za ňu zodpovedná, či už podľa práva alebo praxe príslušného členského štátu, pokiaľ sa skutočne nenachádza v opatere takejto osoby; patrí sem aj maloletá osoba, ktorá je ponechaná bez sprievodu potom, ako vstúpila na územie členských štátov;
…“
20.
Článok 24 tejto smernice, nazvaný „Maloleté osoby bez sprievodu“, v odseku 3 uvádza:
„S vyhľadávaním rodinných príslušníkov maloletej osoby bez sprievodu začnú členské štáty čo najskôr po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu, v prípade potreby aj s pomocou medzinárodných alebo iných príslušných organizácií, pričom chránia najlepšie záujmy tejto maloletej osoby bez sprievodu. …“
B.
Holandské právo
21.
§ 14 ods. 1 wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (zákon o celkovej rekodifikácii zákona o cudzincoch) z 23. novembra 2000 (Stb. 2000, č. 495, ďalej len „zákon o cudzincoch z roku 2000“) uvádza:
„Príslušný minister je oprávnený:
a)
žiadosti o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú vyhovieť, zamietnuť ju alebo ju odmietnuť bez preskúmania;
…
e)
z úradnej moci udeliť povolenie na pobyt na určitú dobu alebo predĺžiť jeho dobu platnosti;
…“
22.
§ 64 tohto zákona stanovuje:
„Odsun sa odloží, pokiaľ zdravotný stav cudzinca alebo jeho rodinného príslušníka neumožňuje, aby cestovali.“
23.
§ 3.6a Vreemdelingenbesluit 2000 (vyhláška o cudzincoch z roku 2000) stanovuje:
„1.   V prípade zamietnutia prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú z dôvodu azylu možno napriek tomu z úradnej moci udeliť povolenie na oprávnený pobyt na dobu určitú, a to:
a)
cudziemu štátnemu príslušníkovi, ktorého odsun by bol v rozpore s článkom 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, alebo
b)
cudzincovi, ktorý je obeťou ohlasovateľom, obeťou alebo svedkom ohlasovateľom obchodovania s ľuďmi, a to v rámci obmedzenia súvisiaceho s dočasnými humanitárnymi dôvodmi v súlade s § 3.48 ods. 1 písm. a), b) alebo c).
…
4.   Povolenie na pobyt sa udelí na základe prvého uplatniteľného dôvodu uvedeného v odseku 1.
…“
24.
Podľa bodu B8/6.2.1. Vreemdelingencirculaire 2000 (obežník o cudzincoch z roku 2000):
„Povolenie na oprávnený pobyt na dobu určitú možno udeliť z úradnej moci bez ďalšieho preskúmania, ak sú splnené tieto podmienky:
–
cudzinec má v čase podania prvej žiadosti o povolenie na pobyt menej ako 15 rokov,
–
cudzinec poskytol vierohodné vyhlásenia o svojej totožnosti, štátnej príslušnosti, svojich rodičoch a ďalších rodinných príslušníkoch,
–
z vyhlásení cudzinca vyplýva, že nemá žiadneho rodinného príslušníka ani inú osobu, ktorá by mu mohla poskytnúť primerané prijatie a ku ktorej by bol možný jeho návrat,
–
cudzinec v priebehu konania nesťažoval vyšetrovanie týkajúce sa možností prijatia v krajine pôvodu alebo v inej krajine,
–
je všeobecne známe, že v krajine pôvodu alebo v inej krajine, do ktorej by sa cudzinec mohol oprávnene vrátiť, nie je vo všeobecnosti možné primerané prijatie a predpokladá sa, že takéto prijatie nebude zabezpečené ani v blízkej budúcnosti. V takejto situácii sa predpokladá, že Dienst Terugkeer en Vertrek [Úrad ministerstva spravodlivosti pre návrat a odchod, Holandsko] nebude schopný nájsť v lehote troch rokov primeranú formu prijatia.“
III. Skutkové okolnosti, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
25.
TQ uviedol, že sa narodil 14. februára 2002 v Guinei.
26.
Podľa opisu v žiadosti o azyl už od mladého veku žil so svojou tetou v Sierra Leone. TQ po smrti svojej tety nadviazal kontakt s mužom z Nigérie, ktorý ho priviedol do Európy. V Amsterdame (Holandsko) bol obeťou obchodovania s ľuďmi a sexuálneho zneužívania, v dôsledku čoho v súčasnosti trpí vážnymi psychickými problémami.
27.
TQ, maloletá osoba bez sprievodu, podal žiadosť o povolenie na pobyt na dobu určitú pre žiadateľa o azyl na základe zákona o cudzincoch z roku 2000.
28.
Rozhodnutím z 23. marca 2018 štátny tajomník zamietol túto žiadosť ako nedôvodnú, pričom z úradnej moci rozhodol, že TQ neprináleží povolenie na pobyt na dobu určitú podľa § 14 ods. 1 zákona o cudzincoch z roku 2000 v spojení s § 3.6a vyhlášky o cudzincoch z roku 2000. Týmto rozhodnutím bolo umožnené dočasne odložiť vrátenie TQ na hranicu v súlade s § 64 zákona o cudzincoch z roku 2000 najviac na šesť mesiacov alebo v prípade rozhodnutia z úradnej moci na kratšie obdobie, kým nebude k dispozícii posudok Bureau Medische Advisering (Úrad lekárskeho poradenstva ministerstva bezpečnosti a spravodlivosti, Holandsko) na účely overenia, či jeho zdravotný stav umožňuje jeho odsun.
29.
TQ podal 16. apríla 2018 proti uvedenému rozhodnutiu žalobu na Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
30.
Rozhodnutím z 18. júna 2018 štátny tajomník nepriznal TQ odklad jeho vrátenia na hranicu zo zdravotných dôvodov a uložil mu povinnosť odchodu v lehote štyroch týždňov. TQ podal proti tomuto rozhodnutiu sťažnosť, ku ktorej sa štátny tajomník ku dňu podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania ešte nevyjadril.
31.
Vnútroštátny súd uvádza, že zákon o cudzincoch z roku 2000 stanovuje, že pri posudzovaní prvej žiadosti o azyl sa v prípade cudzinca, ktorý nemôže získať postavenie utečenca alebo doplnkovú ochranu, z úradnej moci preskúma, či mu má byť vydané povolenie na pobyt. Tento zákon tiež stanovuje, že rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o azyl sa považuje za rozhodnutie o návrate.
32.
Pokiaľ ide o maloleté osoby bez sprievodu mladšie ako 15 rokov, obežník o cudzincoch z roku 2000 stanovuje povinnosť vykonať šetrenie týkajúce sa primeraného prijatia v krajine návratu. V prípade neexistencie takéhoto prijatia sa maloletej osobe bez sprievodu udelí riadne povolenie na pobyt (politika nazývaná „buitenschuld‑beleid“).
33.
V prejednávanej veci vnútroštátny súd zastáva názor, že TQ nemôže získať postavenie utečenca ani doplnkovú ochranu. Pokiaľ ide o riadne povolenie na pobyt, tento súd uvádza, že TQ podal žiadosť o azyl vo veku 15 rokov a štyri mesiace. V takom prípade holandské právo ukladá právnu povinnosť opustiť územie členských štátov bez uistenia sa o existencii primeraného prijatia v krajine pôvodu alebo inde mimo Únie.
34.
Vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o relevantnosti tohto rozlišovania medzi maloletými osobami mladšími ako 15 rokov a staršími ako 15 rokov, pričom sa odvoláva na najlepší záujem dieťaťa. Vzhľadom na článok 3 smernice 2008/115, ktorý kvalifikuje maloleté osoby bez sprievodu ako „zraniteľné osoby“, tento súd zastáva názor, že normotvorca Únie nemohol mať v úmysle zrušiť požiadavku poskytovania pomoci s náležitým zohľadnením najlepšieho záujmu dieťaťa po prijatí rozhodnutia o návrate.
35.
V prejednávanej veci TQ tvrdí, že nevie, kde bývajú jeho rodičia a ani to, či by ich pri svojom návrate dokázal spoznať. Nepozná žiadneho iného člena svojej rodiny a ani nevie, či existujú. Nemôže sa vrátiť do svojej krajiny pôvodu, pretože tam nevyrastal, nikoho tam nepozná a nehovorí jazykom používaným v tejto krajine. TQ uviedol, že za svoju rodinu považuje pestúnsku rodinu, s ktorou býva v Holandsku.
36.
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v prípade rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o azyl je pobyt takéhoto žiadateľa na území Holandska neoprávnený. Úrad pre návrat a odchod, ktorý je zodpovedný za návrat osoby v takejto situácii, pravidelne viedol s TQ pohovory s cieľom pripraviť ho na návrat do krajiny pôvodu, čo viedlo k zhoršeniu jeho psychických problémov.
37.
Vnútroštátny súd ďalej uvádza, že pokiaľ sa neuskutoční šetrenie týkajúce sa existencie prijímacieho zariadenia, štátny tajomník nepristúpi k odsunu žiadateľa o azyl, ak je maloletý. Zdá sa teda, že štátny tajomník v praxi čaká na to, aby žiadateľ o azyl dovŕšil vek osemnásť rokov, a stal sa tak právne plnoletým, v dôsledku čoho šetrenie uvedené v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 už nebude potrebné.
38.
Podľa vnútroštátneho súdu nemôže štátny tajomník uložiť povinnosť návratu, čím rozhodne, že predĺženie pobytu je neoprávnené, ak následne neprijme žiadne opatrenie na odsun a čaká len na to, kým sa žiadateľ stane plnoletým.
39.
Vnútroštátny súd dodáva, že Raad van State (Štátna rada, Holandsko) nikdy neodpovedala na právne otázky, ktoré vyvoláva prejednávaná vec, ani nepoložila takéto otázky Súdnemu dvoru prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
40.
Za týchto podmienok Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Majú sa článok 10 smernice [2008/115] v spojení s článkami 4 a 24 [Charty], odôvodnenie 22 a článok 5 písm. a) smernice [2008/115], ako aj článok 15 smernice [2011/95] vykladať v tom zmysle, že členský štát sa predtým, než maloletej osobe bez sprievodu uloží povinnosť návratu, musí ubezpečiť, a na tento účel vykonať vyšetrovanie, že v krajine pôvodu v každom prípade v zásade existuje a je dostupná primeraná možnosť prijatia?
2.
Má sa článok 6 ods. 1 smernice [2008/115] v spojení s článkom 21 Charty vykladať v tom zmysle, že členský štát pri priznávaní oprávneného pobytu na svojom území nie je oprávnený rozlišovať podľa veku maloletej osoby bez sprievodu, ak je preukázané že táto osoba nemôže získať postavenie utečenca ani doplnkovú ochranu?
3.
a)
Má sa článok 6 ods. 4 smernice [2008/115] vykladať v tom zmysle, že ak si maloletý bez sprievodu nesplní povinnosť návratu a členský štát neprijal a ani neprijme žiadne konkrétne opatrenia na účely odsunu, je potrebné pozastaviť povinnosť návratu, a teda priznať právo na pobyt?
b)
Má sa článok 8 ods. 1 smernice [2008/115] vykladať v tom zmysle, že ak bolo voči maloletej osobe bez sprievodu vydané rozhodnutie o návrate bez toho, aby sa následne prijali opatrenia na odsun dovtedy, kým táto maloletá osoba bez sprievodu nedovŕši vek 18 rokov, je potrebné považovať to za porušenie zásady lojálnej spolupráce a zásady lojálnosti…?“
IV. Konanie na Súdnom dvore
41.
Návrh na začatie prejudiciálneho konania z 12. júna 2019 bol doručený v ten istý deň do kancelárie Súdneho dvora.
42.
Vnútroštátny súd navrhol, aby Súdny dvor prejednal návrh na začatie prejudiciálneho konania v rámci naliehavého konania podľa článku 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
43.
Rozhodnutím Súdneho dvora z 27. júna 2019 bol tento návrh po vypočutí generálneho advokáta zamietnutý.
44.
TQ, belgická a holandská vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky v lehote stanovenej v článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie.
45.
Opatrením na zabezpečenie priebehu konania zo 17. marca 2020 Súdny dvor položil holandskej vláde otázky, na ktoré mala odpovedať písomne. Písomné pripomienky k otázkam, ktoré sú predmetom uvedených opatrení na zabezpečenie priebehu konania, boli predložené v stanovenej lehote.
V. Právna analýza
A.
Úvodné poznámky
46.
Maloleté osoby bez sprievodu sú čoraz častejším javom na vonkajších hraniciach Únie. (
5
) Veľký počet maloletých prichádza každý rok na územie členských štátov bez svojich rodičov alebo ustanoveného opatrovníka, pričom žiadajú o medzinárodnú ochranu. (
6
) Vzhľadom na ich zraniteľnosť spojenú okrem iného s právnou nespôsobilosťou, neprítomnosťou referenčných osôb, nedostatkom vyspelosti a s chýbajúcimi prostriedkami na živobytie, si maloleté osoby bez sprievodu vyžadujú osobitnú pozornosť zo strany príslušných orgánov v hostiteľskom členskom štáte. (
7
) Normotvorca Únie, ktorý si bol vedomý tejto situácie, prijal viacero legislatívnych aktov v oblasti azylu a prisťahovalectva, ktoré obsahujú ustanovenia zohľadňujúce osobitosti tejto kategórie osôb. (
8
) K týmto aktom sa pridávajú rôzne výkladové akty prijaté Komisiou a špecializovanými európskymi agentúrami (
9
), ktorých cieľom je poskytnúť vnútroštátnym orgánom praktické usmernenia o správnom uplatňovaní vyššie uvedených právnych aktov v ich príslušnom kontexte.
47.
Hoci sa smernica 2008/115 uplatňuje na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, vrátane maloletých bez sprievodu, obsahuje aj právne ustanovenia, ktoré vnútroštátnym orgánom ukladajú osobitné povinnosti, ktoré musia tieto orgány nevyhnutne dodržiavať, akou je povinnosť stanovená v článku 10 ods. 2 tejto smernice, podľa ktorej „pred odsunom maloletej osoby bez sprievodu z územia členského štátu sa orgány tohto členského štátu ubezpečia, že táto osoba bude vrátená členovi rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu“. V dôsledku citlivosti prípadov týkajúcich sa práv maloletých utečencov a ich skutkovej zložitosti môže byť niekedy pre vnútroštátne orgány ťažké s istotou určiť, či si riadne splnili svoje povinnosti vyplývajúce z práva Únie. Nesprávny výklad rozsahu povinnosti uloženej dotknutým právom Únie môže prípadne viesť k zavedeniu správnej praxe na vnútroštátnej úrovni, ktorá sa zdá byť nezlučiteľná s právom Únie. V takom prípade je kľúčovou úlohou Súdneho dvora, aby prostredníctvom výkladu relevantných ustanovení objasnil rozsah uvedenej povinnosti, a tým umožnil vnútroštátnym orgánom napraviť svoju správnu prax.
48.
Domnievam sa, že v prejednávanej veci je Súdny dvor konfrontovaný s takouto situáciou, keďže vnútroštátny súd kladie niekoľko základných otázok týkajúcich sa povinnosti uloženej v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115. Tento súd neskrýva svoje pochybnosti týkajúce sa spôsobu, akým holandské orgány plnia túto povinnosť, a preto žiada Súdny dvor o výklad tohto ustanovenia. Ako už bolo uvedené v úvode týchto návrhov, vnútroštátny súd svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania žiada Súdny dvor, aby spresnil, v ktorom štádiu konania pred vnútroštátnymi orgánmi je potrebné vykonať šetrenie, ktorým sa má zistiť existencia primeraných podmienok prijatia v štáte návratu. Vnútroštátny súd chce tiež vedieť, či členský štát môže uskutočňovať rozlišovanie na základe veku, ktoré obmedzuje povinnosť vykonať uvedené šetrenie na prípady týkajúce sa maloletých osôb mladších ako 15 rokov. Napokon vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby rozhodol o súlade a právnych dôsledkoch vnútroštátnej správnej praxe, ktoré zjavne upustila od konkrétnych opatrení na odsun maloletej osoby bez sprievodu napriek skutočnosti, že vo vzťahu k nej bolo prijaté rozhodnutie o návrate. Tieto otázky preskúmam v poradí, v akom ich predložil vnútroštátny súd.
B.
O prvej prejudiciálnej otázke
49.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či sa členský štát pred uložením povinnosti návratu maloletej osobe bez sprievodu musí ubezpečiť, že v krajine pôvodu v zásade existuje primeraná možnosť prijatia.
50.
S cieľom odpovedať na túto otázku je potrebné preskúmať článok 10 smernice 2008/115 prostredníctvom výkladových metód, ktoré sa používajú v judikatúre Súdneho dvora, a to najmä doslovného, systematického a teleologického výkladu. (
10
)
51.
Na úvod by som chcel poznamenať, že v zásade by bolo možné na základe jednoduchého doslovného a samostatného výkladu článku 10 smernice 2008/115 predpokladať, že povinnosť, ktorú táto smernica ukladá orgánom členského štátu, aby sa ubezpečili, že maloletá osoba bez sprievodu „bude vrátená členovi rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v štáte návratu“, sa uplatňuje výlučne vtedy, ak už bolo prijaté rozhodnutie o návrate a vnútroštátne orgány pristúpia k odsunu maloletej osoby.
52.
Možno totiž tvrdiť, že článok 10 smernice 2008/115 rozlišuje dve rôzne kategórie povinností uplatniteľných v rôznych štádiách konania, konkrétne v štádiu prijatia rozhodnutia o návrate a v štádiu odsunu, pričom každé z nich je v príslušnom poradí upravené v odsekoch 1 a 2. Na základe takéhoto výkladu by bolo možné tvrdiť, že povinnosť ubezpečiť sa, že v štáte návratu existuje primeraná možnosť prijatia, je uvedená iba v odseku 2, ktoré je ustanovením zameraným len na štádium odsunu.
53.
Som však presvedčený, že takýto výklad článku 10 smernice 2008/115 by bol nesprávny, pretože by nezohľadňoval ďalšie nevyhnutné výkladové prvky, ktoré uvediem nižšie v rámci svojej analýzy.
54.
Z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 jasne vyplýva, že vyššie uvedená povinnosť vzniká pred odsunom maloletej osoby, z čoho vyplýva, že členský štát musí v prípade potreby splniť túto povinnosť v predchádzajúcom štádiu konania, či dokonca v čase, keď sa bude rozhodovať o tom, či je alebo nie je potrebné nariadiť návrat maloletej osoby. Inak povedané, znenie tohto ustanovenia v žiadnom prípade neumožňuje dospieť k záveru, že je postačujúce, ak sa vnútroštátne orgány ubezpečia, že v štáte návratu existujú primerané podmienky prijatia, v priebehu konania o odsune.
55.
V prospech výkladu v tomto zmysle svedčia podľa môjho názoru čisto logické dôvody, a to tým viac, že nie je jasné, prečo by mal členský štát v čase prijatia rozhodnutia o návrate nebrať do úvahy taký dôležitý skutkový aspekt, akým je neexistencia primeraného prijatia v krajine pôvodu, a odložiť túto úlohu až do posledného štádia konania. Prijať rozhodnutie o návrate s plným vedomím, že v krajine pôvodu neexistuje možnosť žiadneho primeraného prijatia, by znamenalo prijatie rozhodnutia, o ktorom je už od začiatku známe, že ho nebude možné ihneď vykonať, lebo inak by došlo k porušeniu práva Únie, a to najmä základných práv zaručených každej osobe, voči ktorej sa vedie konanie o odsune a repatriácii.
56.
Vzhľadom na uvedené treba mať na pamäti, že cieľom ustanovenia uvedeného v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 je chrániť maloletú osobu bez sprievodu, keďže bráni tomu, aby bola vystavená neistému osudu v jej krajine pôvodu. Potreba chrániť takúto osobu, pokiaľ možno v počiatočnom štádiu konania, vyplýva z jej kvalifikácie ako „zraniteľnej osoby“ výslovne uznanej v článku 3 bode 9 smernice 2008/115, na ktorú som poukázal vo svojich úvodných poznámkach. (
11
)
57.
Povinnosť ochrany, ktorá prislúcha členským štátom, má osobitný význam v prípadoch, keď maloletá osoba po tom, čo neúspešne požiadala o azyl, môže čeliť reálnemu riziku neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania vo svojej krajine pôvodu v zmysle článku 15 smernice 2011/95. Chcel by som pripomenúť, že viaceré ustanovenia práva EÚ v oblasti azylu a prisťahovalectva odrážajú záväzok rešpektovať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia, a to napríklad článok 19 ods. 2 Charty, článok 78 ods. 1 ZFEÚ a článok 5 smernice 2008/115.
58.
V tomto kontexte treba poznamenať, že podľa odôvodnenia 2 smernice 2008/115 je cieľom tejto smernice zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách „pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských [základných – neoficiálny preklad] práv a dôstojnosti“ (
12
). Tento cieľ je prevzatý aj v článku 1 smernice 2008/115, keďže toto ustanovenie uvádza, že spoločné normy a postupy stanovené touto smernicou sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín „v súlade so základnými právami [uznanými v práve Únie a medzinárodnom práve] vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv“ (
13
).
59.
Podľa môjho názoru je zjavné, že článok 10 smernice 2008/115 nie je možné vykladať bez toho, aby sa zohľadnili ďalšie ustanovenia uplatniteľné v prejednávanej veci, ktorých cieľom je chrániť práva maloletej osoby bez sprievodu, akým je právo uvedené v článku 5 písm. a) smernice 2008/115. Toto ustanovenie, ktoré sa nachádza v kapitole I smernice 2008/115 obsahujúcej „všeobecné ustanovenia“, ktoré sa majú uplatňovať za každých okolností, stanovuje, že členské štáty pri vykonávaní tejto smernice náležite zohľadnia najlepšie záujmy dieťaťa. (
14
) Ako podrobnejšie vysvetlím nižšie (
15
), určenie najlepšieho záujmu dieťaťa vychádza z individuálneho posúdenia, ktoré zohľadňuje viaceré faktory týkajúce sa jeho situácie, vrátane podmienok prijatia v štáte návratu.
60.
Článkom 5 písm. a) smernice 2008/115 sa do práva Únie v oblasti prisťahovalectva preberá povinnosť uvedená v článku 24 Charty, ktorá spočíva v poskytovaní ochrany a starostlivosti potrebnej pre blaho detí, (
16
) ako aj v zabezpečení toho, aby sa pri všetkých opatreniach prijatých orgánmi verejnej moci alebo súkromnými inštitúciami, ktoré sa týkajú detí, v prvom rade zohľadňoval najlepší záujem dieťaťa. Okrem toho treba pripomenúť, že Únia podľa článku 3 ods. 3 ZEÚ podporuje ochranu práv dieťaťa. Vzhľadom na dôležitosť, akú právo Únie zjavne pripisuje ochrane dieťaťa, keďže túto ochranu zakotvuje aj v primárnom práve, treba článok 5 písm. a) smernice 2008/115 vykladať vzhľadom na vyššie uvedené ustanovenia vyššej právnej sily.
61.
Na úrovni medzinárodného práva článok 3 ods. 1 Dohovoru o právach dieťaťa (
17
), ktorý bol navyše ratifikovaný všetkými členskými štátmi Únie, stanovuje, že „záujem dieťaťa musí byť prvoradým hľadiskom pri akejkoľvek činnosti týkajúcej sa detí, nech už uskutočňovanej verejnými alebo súkromnými zariadeniami sociálnej starostlivosti, súdmi, správnymi alebo zákonodarnými orgánmi“ (
18
). Podľa článku 12 ods. 2 uvedeného dohovoru „sa dieťaťu [musí poskytnúť] možnosť, aby sa vypočulo v každom súdnom alebo správnom konaní, ktoré sa ho dotýka“ (
19
), čo zahŕňa aj každé konanie o návrate maloletej osoby bez sprievodu. Treba teda konštatovať, že hoci samotná Únia nie je zmluvnou stranou tohto dohovoru, vnútorné právo Únie verne odráža jeho ustanovenia, (
20
) čím umožňuje členským štátom dodržiavať prijaté záväzky pri vykonávaní práva Únie, a teda – čo je osobitne dôležité na účely prejednávanej veci – aj smernice 2008/115, ktorej výklad má Súdny dvor poskytnúť.
62.
Dôležitosť ochrany práv dieťaťa v oblasti prisťahovalectva sleduje aj judikatúra Súdneho dvora. (
21
) Ako Súdny dvor pripomenul v rozsudku vo veci Parlament/Rada (
22
), ktorý sa týkal výkladu smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (
23
), členské štáty pri vykonávaní práva Únie „náležito zohľadnia najlepšie záujmy maloletých detí“. Pripomenutie, že základné práva sa musia rešpektovať aj vtedy, keď právo Únie priznáva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy, je podľa môjho názoru relevantné na účely prejednávanej veci z dôvodu, že smernica 2008/115 tiež umožňuje prijatie opatrení na prebratie prostredníctvom zákonov alebo správnych opatrení, pričom podrobne nešpecifikuje spôsob, akým majú členské štáty splniť povinnosť vyplývajúcu z článku 10 ods. 2 tejto smernice.
63.
Vzhľadom na dôležitosť, akú právo Únie spája s ochranou maloletej osoby bez sprievodu, sa mi zdá nemysliteľné, že by normotvorca mohol mať v úmysle uložiť členským štátom povinnosť overiť si až v štádiu odsunu, či existujú primerané podmienky prijatia v štáte návratu. S cieľom účinne zabezpečiť ochranu najlepšieho záujmu dieťaťa sa mi zdá skôr potrebné vykonať takéto overenie v každom relevantnom štádiu konania, a to aj v čase, keď sa prijíma rozhodnutie o návrate.
64.
Domnievam sa, že ustanovenie uvedené v článku 24 ods. 3 smernice 2013/33 potvrdzuje tento výklad, keďže stanovuje, že „s vyhľadávaním rodinných príslušníkov maloletej osoby bez sprievodu začnú členské štáty čo najskôr po podaní žiadosti o medzinárodnú ochranu, v prípade potreby aj s pomocou medzinárodných alebo iných príslušných organizácií, pričom chránia najlepšie záujmy tejto maloletej osoby bez sprievodu“ (
24
). Hlavné závery, ktoré možno vyvodiť z analýzy tohto ustanovenia, sú podľa môjho názoru nasledujúce.
65.
V prvom rade pre najlepší záujem maloletého
je najprospešnejšie, keď je zaručená celistvosť rodiny, (
25
) čo napokon vyplýva z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115, ktorý výslovne uvádza možnosť vrátenia „členovi rodiny“. Tento záver potvrdzujú aj konštatovania Súdneho dvora v rozsudku Parlament/Rada, v ktorom Súdny dvor zdôraznil dôležitosť zlúčenia rodiny pre migrujúce dieťa z dôvodu, že mu umožňuje viesť „rodinný život“. (
26
) Súdny dvor sa na tento účel opieral o judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva týkajúcu sa práva na rešpektovanie rodinného života v zmysle článku 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“). (
27
) Pre úplnosť by som chcel doplniť konštatovania Súdneho dvora odkazom na rozsudok vo veci Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgicko (
28
), ktorý vydal Európsky súd pre ľudské práva niekoľko mesiacov po rozsudku Parlament/Rada a v ktorom tento súd dospel k záveru, že v priebehu konania o návrate došlo k porušeniu článku 8 EDĽP z dôvodu, že Belgické kráľovstvo neprijalo primerané opatrenia na zabezpečenie zlúčenia rodiny s maloletou osobou v jej krajine pôvodu. Napokon chcem poznamenať, že pokiaľ ide rozsudok Parlament/Rada, Súdny dvor nevynechal príležitosť odkázať na článok 7 Charty, hoci v tom čase nebol právne záväzný, v ktorom je zakotvené právo každého na rešpektovanie svojho rodinného života. (
29
)
66.
V prípadoch, keď maloletá osoba bez sprievodu nemá rodinu alebo nemožno nájsť žiadneho rodinného príslušníka v jej krajine pôvodu, článok 10 ods. 2 smernice 2008/115 stanovuje alternatívy, konkrétne vrátenie „ustanovenému opatrovníkovi“ alebo do „primeraného prijímacieho zariadenia“. Je zrejmé, že cieľom týchto alternatív je v konečnom dôsledku zabezpečiť ochranu maloletej osoby bez sprievodu tým, že riešia prípadnú neexistenciu rodinných väzieb. Zástupcovia osobitne určení zákonom a špecializované sociálne inštitúcie tak preberajú zodpovednosť za starostlivosť o blaho dieťaťa, ktorá vo všeobecnosti prináleží rodine.
67.
V druhom rade treba poznamenať, že vnútroštátne orgány musia zohrávať úlohu už v počiatočnom štádiu azylového konania, teda od okamihu „podania žiadosti o medzinárodnú ochranu“, čo logicky vedie takmer súčasne k vzniku povinnosti ubezpečiť sa, že v štáte návratu existujú primerané podmienky prijatia.
68.
Judikatúra Súdneho dvora poskytuje viacero indícií na podporu výkladu, ktorý uprednostňuje podľa možností čo najskoršie posúdenie primeraných podmienok prijatia v krajine pôvodu na základe príslušných šetrení. Ako Súdny dvor uviedol v rozsudku vo veci Boudjlida (
30
), neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny má „právo vyjadriť pred prijatím rozhodnutia o návrate, ktoré sa ho týka, svoj názor na oprávnenosť svojho pobytu a prípadné uplatnenie článku 5 a článku 6 ods. 2 až 5… smernice [2008/115], ako aj na podrobnosti týkajúce sa jeho návratu“ (
31
). Podľa Súdneho dvora členské štáty pri vykonávaní smernice 2008/115 musia riadne zohľadniť najlepší záujem dieťaťa a rodinný život, (
32
) čo vzhľadom na pôsobnosť tejto smernice zahŕňa aj štádiá, ktoré predchádzajú odsunu, vrátane prijatia rozhodnutia o návrate. Z toho vyplýva, že „ak príslušný vnútroštátny orgán zamýšľa prijať rozhodnutie o návrate, musí nevyhnutne dodržať povinnosti stanovené článkom 5 smernice 2008/115 a v tejto súvislosti vypočuť dotknutú osobu“ (
33
). V tejto súvislosti „dotknutej osobe prislúcha pri svojom výsluchu spolupracovať s príslušným vnútroštátnym orgánom tak, aby mu poskytla všetky relevantné informácie o svojej osobnej a rodinnej situácii, a najmä informácie, ktoré by mohli odôvodniť, aby nebolo prijaté rozhodnutie o návrate“ (
34
). Z tohto rozsudku jasne vyplýva, že úvahy spojené s najlepším záujmom dieťaťa môžu prípadne viesť k „neprijatiu rozhodnutia o návrate“ zo strany vnútroštátneho orgánu. (
35
) Zdá sa teda, že Súdny dvor vychádza z predpokladu, že posúdenie najlepšieho záujmu dieťaťa sa má vykonať ešte pred samotným prijatím rozhodnutia o návrate osoby. Keďže existencia primeraných podmienok prijatia v krajine pôvodu rozhodujúcim spôsobom ovplyvňuje toto posúdenie, treba ju považovať za jeden z viacerých faktorov, ktoré vnútroštátne orgány musia zohľadniť v čase rozhodovania o tom, či je alebo nie je potrebné nariadiť návrat maloletej osoby.
69.
Vzhľadom na uvedené súhlasím s názorom Komisie, podľa ktorého povinnosť stanovená v článku 5 písm. a) smernice 2008/115 znamená, že vnútroštátne orgány musia pri prijímaní rozhodnutia o návrate zohľadniť rad faktorov, (
36
) akými sú vek maloletého, jeho osobitná zraniteľnosť ako maloletej osoby bez sprievodu a ako obete obchodovania s ľuďmi, umiestnenie maloletého do pestúnskej starostlivosti v čase prijatia rozhodnutia o návrate, jeho sociálne prostredie a duševné zdravie, možná prítomnosť jeho rodinných príslušníkov v krajine návratu a vo všeobecnosti dostupnosť primeraných prijímacích zariadení v krajine návratu. (
37
) Príslušné orgány musia tieto faktory posúdiť tak, ako existujú v čase, keď zamýšľajú prijať rozhodnutie o návrate. Iba celkové posúdenie na základe týchto faktorov umožní určiť najlepší záujem dieťaťa a prijať rozhodnutie v súlade s požiadavkami smernice 2008/115.
70.
Som presvedčený o tom, že výklad článku 10 ods. 2 smernice 2008/115, ktorý ukladá členským štátom povinnosť vykonať takéto overenie v každom relevantnom štádiu konania a nielen v čase realizácie odsunu, najlepšie zodpovedá najlepšiemu záujmu maloletej osoby, a to tým viac, že tento záujem sa môže meniť v závislosti od okolností. (
38
) Ako príklad treba uviesť, že šetrenie vedené pred prijatím rozhodnutia o možnom práve na pobyt, ktoré preukázalo primerané podmienky na návrat, spravidla odôvodňuje prijatie zodpovedajúceho rozhodnutia. Tieto podmienky sa však môžu časom výrazne a dokonca aj nepriaznivo zmeniť, čo bráni vykonaniu uvedeného rozhodnutia. S cieľom vyriešiť prípadné zhoršenie podmienok prijatia je nevyhnutné, aby bolo konanie dostatočne flexibilné, čím by oprávňovalo príslušné orgány na vykonanie nevyhnutného overenia v kritických momentoch. Vzhľadom na uvedené by som chcel upozorniť na skutočnosť, že samotný Súdny dvor v rozsudku vo veci Gnandi (
39
) pripomenul, že „členské štáty sú povinné dotknutým osobám umožniť odvolať sa na všetky zmeny okolností, ktoré nastali po prijatí… rozhodnutia o návrate a ktoré by mohli mať významný vplyv na posúdenie situácie dotknutej osoby so zreteľom na smernicu 2008/115 a obzvlášť jej článok 5“ (
40
). Z tohto rozsudku vyvodzujem, že Súdny dvor si je vedomý toho, že iba flexibilné vedenie konania, ktoré umožňuje vykonať overenia v každom relevantnom štádiu, zaručí náležité zohľadnenie najlepšieho záujmu dieťaťa.
71.
V prípade nepriaznivého vývoja okolností považujem za primerané pozastaviť účinky rozhodnutia o návrate alebo odložiť jeho výkon, aby sa predišlo situácii, ktorá by mohla porušovať základné práva maloletej osoby bez sprievodu. A naopak sa môže stať, že neexistencia primeraných podmienok na návrat maloletej osoby si vyžaduje, aby rozhodnutie o návrate nebolo vôbec prijaté, prinajmenšom pokiaľ ešte neboli nájdené primerané prijímacie zariadenia. Pokiaľ však najlepší záujem maloletej osoby odôvodňuje návrat do krajiny pôvodu a neexistuje žiadna prekážka, ktorá by bránila takémuto rozhodnutiu, čo je scenár, ktorý tiež môže nastať, je potrebné pristúpiť k odsunu maloletého. Rôznymi možnosťami, ktoré môžu nastať v priebehu azylového konania, sa budem zaoberať v rámci analýzy tretej prejudiciálnej otázky.
72.
Na základe tejto analýzy treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 10 ods. 2 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice a s prihliadnutím na článok 24 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že orgány členského štátu sa pred uložením povinnosti návratu maloletej osobe bez sprievodu musia ubezpečiť, že v krajine návratu existuje pre túto osobu primeraná možnosť prijatia.
C.
O druhej prejudiciálnej otázke
73.
Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či členský štát môže na účely povolenia pobytu maloletej osobe bez sprievodu na svojom území uskutočňovať rozlišovanie na základe jej veku, ak sa stanoví, že táto maloletá osoba nemôže získať ani postavenie utečenca, ani doplnkovú ochranu.
74.
V tejto súvislosti je potrebné na úvod pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora z požiadaviek jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a pôsobnosť, si v zásade vyžaduje v celej Európskej únii samostatný a jednotný výklad. (
41
) Vzhľadom na uvedené treba konštatovať, že samotné právo Únie v oblasti azylu a prisťahovalectva vymedzuje pojem „maloletá osoba“, čo podľa môjho názoru vylučuje akýkoľvek odkaz na vnútroštátne právo.
75.
Treba totiž poznamenať, že podľa článku 2 písm. d) smernice 2013/33 je tento pojem vymedzený ako osoba mladšia ako 18 rokov, ktorá je štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti. Smernica 2013/33 teda nestanovuje žiadne rozlišovanie medzi maloletými osobami na základe veku. To isté platí pre smernicu 2008/115, o výklad ktorej vnútroštátny súd žiada Súdny dvor. Okrem toho možno uviesť, že podľa odôvodnenia 21 smernice 2008/115 „členské štáty by mali vykonávať túto smernicu bez diskriminácie z dôvodu… veku“ (
42
). Táto požiadavka konkretizuje na úrovni sekundárneho práva zákaz akejkoľvek diskriminácie z dôvodu veku stanovený v článku 21 Charty, ktorá, ako uviedol Súdny dvor v rozsudku vo veci Kücükdeveci, má s odkazom na článok 6 ods. 1 ZEÚ rovnakú právnu silu ako Zmluvy. (
43
)
76.
Vzhľadom na dosť jasný právny rámec sa mi zdá takmer nemysliteľné, aby sa správna prax, ktorá vedie k menej priaznivému zaobchádzaniu s kategóriou maloletých osôb vymedzenou na základe veku ako s inou kategóriou, mohla považovať za prax, ktorá je v súlade s právom Únie, (
44
) pokiaľ túto prax nie je možné odôvodniť objektívnymi dôvodmi. Vyžaduje sa teda preskúmanie predmetnej správnej praxe, najmä jej spôsobu fungovania a príslušných dôvodov, a to na základe informácií, ktorá vyplývajú zo spisu.
77.
Pokiaľ ide o predmetnú správnu prax, je potrebné poznamenať, že údajné nesplnenie povinnosti zo strany vnútroštátnych orgánov vykonať potrebné overenia, pokiaľ ide o existenciu primeranej možnosti prijatia v krajine pôvodu, predstavuje menej priaznivé zaobchádzanie s maloletými osobami bez sprievodu vo veku 15 rokov a viac, keďže sa nepodniklo žiadne úsilie na zabezpečenie toho, aby tieto maloleté osoby vyrastali v prostredí, ktoré zaručuje ich bezpečnosť po návrate. Táto okolnosť môže mať negatívny vplyv na ich osobný rozvoj. Na pochopenie dôsledkov takéhoto nesplnenia si treba uvedomiť, že vnútroštátnym orgánom je pridelená úloha, ktorú by maloletá osoba bez sprievodu nemohla vykonať z dôvodu svojej zraniteľnosti, ako to správne uvádza vnútroštátny súd.
78.
Maloletá osoba bez sprievodu mladšia ako 15 rokov môže využívať podporu zo strany príslušných orgánov pri hľadaní svojej rodiny alebo aspoň primeraných prijímacích zariadení, čím tieto orgány prispievajú k jej integrácii v krajine pôvodu. Naopak maloletá osoba, ktorá má 15 a viac rokov, musí očakávať, že sa bude musieť vrátiť bez takejto perspektívy. Hoci predmetná správna prax nestanovuje okamžitý návrat jednotlivca, keďže jeho pobyt na území členského štátu je tolerovaný až do dosiahnutia plnoletosti, možno sa domnievať, že jeho situácia bude znevýhodnená z dôvodu, že pri svojom návrate do krajiny pôvodu nebude mať žiadnu referenčnú osobu alebo prijímacie zariadenie, ktoré by mu mohlo poskytnúť skutočnú možnosť integrácie.
79.
Pokiaľ ide o dôvody odôvodňujúce takéto rozdielne zaobchádzanie, musím konštatovať, že podľa informácií poskytnutých holandskou vládou sa rozlišovanie zakladá na skutočnosti, že azylové konanie v Holandsku trvá spravidla tri roky. Holandská vláda uvádza, že v Holandsku bol prijatý osobitný režim pobytu s cieľom neponechať maloleté osoby v neistote týkajúcej sa ich pobytu dlhšie ako tri roky a poskytnúť im perspektívu do budúcnosti. Podľa tohto osobitného režimu sa právo na oprávnený pobyt priznáva žiadateľovi o azyl, ktorý je na konci trojročného obdobia ešte maloletý. Preto pokiaľ ide o udelenie takéhoto práva na pobyt, prichádzajú do úvahy len deti mladšie ako 15 rokov. Z toho vyplýva podmienka, ktorá stanovuje, že maloletá osoba musí mať v čase podania prvej žiadosti o pobyt menej ako 15 rokov.
80.
Ako vysvetľuje holandská vláda, vnútroštátne orgány vykonajú posúdenie situácie maloletej osoby z hľadiska tohto osobitného režimu pobytu po prijatí rozhodnutia, že jej neprináleží povolenie na základe azylu. Vo výnimočných situáciách, a to z dôvodu najlepšieho záujmu dieťaťa, môže maloletá osoba bez sprievodu už v tom čase spĺňať predpoklady na udelenie povolenia na pobyt tak, aby sa zabránilo neoprávnenému pobytu. Potom by už malo byť jasné, že počas obdobia troch rokov nemôže byť voči maloletej osobe bez sprievodu vydané rozhodnutie o návrate. Na maloleté osoby staršie ako 15 rokov v čase ich prvej žiadosti o pobyt sa naďalej uplatňuje bežný režim. Podľa holandskej vlády však pre tieto osoby môže prichádzať do úvahy nárok na iné postavenie, ktoré im priznáva právo na pobyt a ktoré sa uplatňuje na neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nemôžu opustiť Holandsko bez toho, aby to viedlo k vzniku ich zodpovednosti.
81.
Súhlasím s pochybnosťami, ktoré vyjadril vnútroštátny súd, pokiaľ ide o dodržanie povinnosti vyplývajúcej z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 vnútroštátnou správnou praxou, ktorá sa na účely rozlišovania na základe veku medzi členmi skupiny jednotlivcov, hoci sa všetci títo členovia nachádzajú v rovnakej situácii, opiera o jednoduchú domnienku spojenú s údajnou maximálnou dĺžkou azylového konania. S jednotlivcami sa zjavne zaobchádza rozdielne, hoci neexistuje nijaký rozumný dôvod na takéto rozlišovanie, pokiaľ týmto dôvodom nie je zámer zjednodušiť prácu vnútroštátnych orgánov. Zdá sa totiž, že toto rozlišovanie má v podstate za cieľ predvídateľným spôsobom prispôsobiť stav pobytu maloletých osôb bez sprievodu účinkom holandského práva, ktoré zvýhodňuje maloleté osoby mladšie ako 15 rokov v porovnaní so staršími. Ako uvádza vnútroštátny súd, tejto kategórii maloletých osôb do 15 rokov sa priznáva právo na pobyt, ak sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu alebo ak nemôžu opustiť územie Holandska. Tieto maloleté osoby získajú právo na pobyt počas ich neplnoletosti a nemožno rozhodnúť o ich návrate ani vrátení na hranicu, pokiaľ sa šetrenie uvedené v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 neuskutočnilo alebo neprinieslo výsledok. Naopak, pokiaľ ide o maloleté osoby bez sprievodu staršie ako 15 rokov, predmetná správna prax zjavne skôr podnecuje vnútroštátne orgány k tomu, aby upustili od potreby vykonať šetrenia, čo im dokonca umožňuje nevykonať odsun maloletej osoby, kým nedosiahne plnoletosť. Domnievam sa, že veková hranica 15 rokov bola výslovne stanovená vnútroštátnymi orgánmi ako údajne jasné a spoľahlivé kritérium na to, aby bolo možné presne určiť, ako sa má postupovať v každom jednotlivom prípade.
82.
Okrem toho, že takýto prístup nemá žiadnu oporu v smernici 2008/115, som presvedčený, že predstavuje vážne riziká v súvislosti s jej správnym uplatňovaním, čo sú riziká, ktoré treba preskúmať nižšie.
83.
V prvom rade má tento prístup za následok oslabenie ochrany, ktorú majú členské štáty poskytovať maloletým osobám bez sprievodu na základe medzinárodného práva a práva Únie. V rozsahu, v akom vnútroštátne orgány upustia od splnenia svojich povinností vyplývajúcich z článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 v prospech väčšej administratívnej predvídateľnosti, konajú v rozpore s cieľom vymedzeným v Zmluvách, ktorým je starostlivosť o blaho dieťaťa. Ak si samotné vnútroštátne orgány neoveria existenciu primeraných podmienok prijatia v štáte návratu, znamená to, že v konečnom dôsledku ukladajú túto zodpovednosť maloletej osobe bez sprievodu, v rozpore s tým, čo stanovuje vyššie uvedené ustanovenie.
84.
V druhom rade takýto prístup znemožňuje dosiahnutie cieľa zaviesť „účinnú politiku odsunu a repatriácie“ založenú na spoločných normách, ako sa uvádza v odôvodneniach 2 a 4 smernice 2008/115. Táto smernica podľa článkov 6 a 8 vyžaduje, aby členské štáty prijali rozhodnutie o návrate „každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území“, ako aj „všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate“ (
45
). Ako podrobnejšie uvediem v rámci mojej analýzy tretej prejudiciálnej otázky, vnútroštátna politika tzv. „tolerovanej prítomnosti“ vo vzťahu k neoprávnene sa zdržiavajúcim štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorá je spojená so zhovievavou, či dokonca ľahostajnou správnou praxou zo strany vnútroštátnych orgánov, môže ohroziť riadne fungovanie práva Únie v oblasti azylu a prisťahovalectva. Táto politika má za následok vytvorenie „šedej zóny“ protiprávnosti, ktorá umožňuje predĺžený pobyt maloletých migrantov na území členského štátu bez ohľadu na existenciu rozhodnutia o návrate. Takýto prístup podľa môjho názoru poškodzuje právnu istotu a je v rozpore s cieľom sledovaným smernicou 2008/115, ktorý spočíva v zabezpečení toho, aby sa stav pobytu migrantov čo najskôr objasnil prostredníctvom správneho alebo súdneho rozhodnutia v zmysle článku 3 bodu 4 uvedenej smernice a aby v prípade potreby vnútroštátne orgány bezodkladne prijali konkrétne vykonávacie opatrenia. V dôsledku toho treba takýto prístup považovať za nezlučiteľný s požiadavkami práva Únie v rozsahu, v akom bráni účinnému uplatňovaniu smernice 2008/115.
85.
Z uvedeného vyplýva, že správna prax, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá zaobchádza s maloletými osobami bez sprievodu rozdielne v závislosti od ich veku, najmä pokiaľ ide o povinnosť ubezpečiť sa, že krajina pôvodu im v zásade ponúka primeranú možnosť prijatia, nie je odôvodnená objektívnymi dôvodmi. Preto predstavuje diskrimináciu zakázanú právom Únie.
86.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku tak, že článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 sa vzhľadom na článok 21 Charty má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členským štátom uskutočňovať na účely povolenia pobytu maloletej osobe bez sprievodu na svojom území rozlišovanie na základe jej veku, ak sa stanoví, že táto maloletá osoba nemôže získať postavenie utečenca ani doplnkovú ochranu.
D.
O tretej prejudiciálnej otázke
87.
Tretia prejudiciálna otázka spája dve otázky, ktoré preskúmam oddelene. Treťou otázkou písm. a) chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či členské štáty môžu prijať rozhodnutie o návrate maloletej osoby bez sprievodu bez toho, aby následne prijali opatrenia na odsun. Tretia otázka písm. b) sa týka určenia, či je členský štát, ktorý neprijal žiadne konkrétne opatrenie na odsun, povinný pozastaviť povinnosť návratu a z tohto dôvodu povoliť pobyt maloletej osoby bez sprievodu, ktorá si dobrovoľne nesplní povinnosť návratu.
1. Tretia otázka písm. a)
88.
Pokiaľ ide o tretiu otázku písm. a), treba najskôr pripomenúť, že cieľom smernice 2008/115, tak ako vyplýva z jej odôvodnení 2 a 4, je zavedenie „účinnej politiky odsunu a repatriácie“. Táto smernica podľa jej článku 1 stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré každý členský štát uplatní pri vrátení neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. (
46
)
89.
Ďalej treba poznamenať, že článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 v prvom rade stanovuje povinnosť členských štátov vydať „rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území“ (
47
). Podľa judikatúry Súdneho dvora, ak sa totiž „zistí, že ide o neoprávnený pobyt, vnútroštátne príslušné orgány musia na základe tohto článku a bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5 tohto článku, vydať
rozhodnutie o návrate“ (
48
).
90.
Ako vyplýva zo znenia článku 9 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (
49
), právo zostať v členskom štáte stanovené v tomto ustanovení zaniká prijatím rozhodnutia na prvom stupni, ktorým rozhodujúci orgán žiadosť o medzinárodnú ochranu zamietne. Ak dotknutej osobe nebolo udelené právo alebo povolenie na pobyt na inom právnom základe, obzvlášť na základe článku 6 ods. 4 smernice 2008/115, ktoré by umožnilo neúspešnému žiadateľovi splniť podmienky vstupu alebo pobytu v dotknutom členskom štáte, má toto rozhodnutie o zamietnutí za následok, že od jeho prijatia už žiadateľ tieto podmienky nespĺňa, takže jeho pobyt sa stáva neoprávneným. (
50
)
91.
Okrem toho Súdny dvor uviedol, že ak bolo voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vydané rozhodnutie o návrate, ale tento si povinnosť návratu nesplnil, či už v lehote, ktorá sa mu poskytla na dobrovoľný odchod, alebo ak sa mu lehota na tento účel neposkytla, článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členským štátom, aby „na účely zabezpečenia účinnosti konaní o návrate prijali všetky opatrenia, ktoré sú potrebné na vykonanie odsunu“ dotknutej osoby, a síce podľa článku 3 bodu 5 tejto smernice pristúpili k fyzickému transportu z predmetného členského štátu. (
51
)
92.
Navyše Súdny dvor vyhlásil, že z „povinnosti zachovávať lojálnosť“ zo strany členských štátov a z „požiadaviek efektívnosti“ pripomenutých najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115 vyplýva, že povinnosť uložená členským štátom v článku 8 tejto smernice, aby v prípadoch uvedených v prvom odseku tohto článku pristúpili k odsunu uvedeného štátneho príslušníka, musí byť splnená „bez zbytočného odkladu“ (
52
). Podľa najnovšej judikatúry sú členské štáty dokonca oprávnené vykonať odsun „bezodkladne“ po splnení podmienok. (
53
)
93.
V tomto kontexte netreba zabúdať ani na to, že podľa článku 8 ods. 4 smernice 2008/115 môžu členské štáty použiť na odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa odsunu bráni, ako poslednú možnosť „donucovacie opatrenia“, (
54
) pokiaľ sú tieto opatrenia primerané a použitie sily neprekročí rozumnú mieru. (
55
)
94.
Napokon treba uviesť skutočnosť, že Súdny dvor členským štátom pripomenul, aby sa zdržali uplatňovania právnej úpravy, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice a tým ju zbaviť potrebného účinku. (
56
) Z tohto dôvodu Súdny dvor konštatoval, že smernica 2008/115 bráni akejkoľvek vnútroštátnej úprave, ktorá znemožňuje „uplatnenie spoločných noriem a postupov“ stanovených v tejto smernici, napríklad oddialením alebo iným narušením návratu. (
57
)
95.
Keďže Súdny dvor zdôraznil povinnosť prijať všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, pričom pripomenul požiadavku efektívnosti a povinnosť zachovávať lojálnosť, je podľa môjho názoru zrejmé, že členský štát na účely odsunu nemôže jednoducho len čakať na to, kým maloletá osoba dosiahne zákonnú plnoletosť.
96.
Ako som už vysvetlil v pripomienkach týkajúcich sa druhej prejudiciálnej otázky (
58
), domnievam sa, že správna prax, ktorou členský štát obchádza povinnosť overiť, či v krajine pôvodu maloletej osoby bez sprievodu existuje primeraná možnosť prijatia, pričom napriek existencii rozhodnutia o návrate sa radšej rozhodne tolerovať jej neoprávnený pobyt, až kým maloletá osoba nedosiahne plnoletosť, vedie prinajmenšom počas predĺženého obdobia k vytvoreniu šedej zóny protiprávnosti. Takýto prístup podľa môjho názoru poškodzuje právnu istotu a je nezlučiteľný s cieľom sledovaným smernicou 2008/115, ktorý spočíva v zabezpečení toho, aby sa stav pobytu migrantov čo najskôr objasnil prostredníctvom správneho alebo súdneho rozhodnutia v zmysle článku 3 bodu 4 uvedenej smernice a aby v prípade potreby vnútroštátne orgány bez zbytočného odkladu prijali konkrétne vykonávacie opatrenia.
97.
Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že napriek tomu môžu existovať okolnosti odôvodňujúce pozastavenie alebo aspoň odklad výkonu rozhodnutia o návrate, keďže podľa článku 5 písm. a) smernice 2008/115 členské štáty musia pri vykonávaní tejto smernice „[zobrať] náležite do úvahy najlepšie záujmy [maloletej osoby]“. Pozastavenie alebo odklad výkonu rozhodnutia o návrate sú však podľa môjho názoru odôvodnené iba vtedy, ak sa po prijatí rozhodnutia o návrate zmení situácia v štáte návratu, takže členský štát už nie je schopný zaručiť, že maloletá osoba bude odovzdaná členovi jej rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v súlade s článkom 10 ods. 2 smernice 2008/115. Týmto aspektom sa budem zaoberať v rámci analýzy tretej otázky písm. b).
98.
Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že členské štáty nemôžu prijať rozhodnutie o návrate maloletej osoby bez sprievodu bez toho, aby následne prijali opatrenia na odsun.
2. Tretia otázka písm. b)
99.
Svojou treťou otázkou písm. b) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je členský štát, ktorý neprijal žiadne konkrétne opatrenie na odsun, povinný pozastaviť povinnosť návratu a z tohto dôvodu povoliť pobyt maloletej osoby bez sprievodu, ktorá si dobrovoľne nesplní povinnosť návratu.
a) Všeobecné pravidlo vyžadujúce, aby členské štáty prijali všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate
100.
Ako už bolo uvedené, článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 stanovuje všeobecné pravidlo, že „členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate“. Znenie tohto ustanovenia, ako aj výklad, ktorý v súvislosti s týmto ustanovením podal Súdny dvor a ktorý je pripomenutý vyššie, sú také jasné, že podľa môjho názoru nevyvolávajú žiadne dôvodné pochybnosti. Z tohto hľadiska je nemysliteľné, aby členské štáty mohli byť oprávnené zdržať sa prijatia konkrétnych opatrení na odsun pod hrozbou nesplnenia si povinností vyplývajúcich z práva Únie.
101.
Pre úplnosť je potrebné v tomto kontexte uviesť, že skutočnosť, že niektoré členské štáty nepristúpia vo všetkých prípadoch k okamžitému odsunu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, môže mať viacero dôvodov, a to najmä rôzne ťažkosti spojené s konaniami o odsune, napríklad nedostatok potrebných zamestnancov, nedostatok spolupráce zo strany žiadateľov o azyl alebo krajín pôvodu, pokiaľ ide o zistenie totožnosti, získanie cestovných dokladov, (
59
) preukázanie primeraných podmienok prijatia, ako aj ťažkosti súvisiace so šetrením vo vzdialenejších krajinách. Je teda zrejmé, že niektoré z uvedených faktorov sú mimo výlučnej kontroly členských štátov. V dôsledku toho sa mi nezdá odôvodnené predpokladať, že akékoľvek omeškanie pri výkone rozhodnutia o návrate je nevyhnutne spôsobené nečinnosťou členských štátov.
102.
Ako správne poznamenala Komisia vo svojich písomných pripomienkach, právo Únie v závislosti od konkrétneho prípadu stanovuje výnimočne alternatívy k odsunu, ktoré budú vysvetlené nižšie. Výhodou týchto alternatív je, že prispievajú k právnej istote a poskytujú perspektívu maloletej osobe bez sprievodu, čím sa výrazne odlišujú od správnej praxe skúmanej v týchto návrhoch vzhľadom na jej zlučiteľnosť s právom Únie.
b) Povinnosť pozastaviť výkon rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia
103.
Podľa článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice a článkom 24 Charty sú členské štáty povinné pozastaviť výkon rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia. Ako bolo konštatované v analýze prvej prejudiciálnej otázky, najlepší záujem dieťaťa je potrebné náležite zohľadniť v každom relevantnom štádiu konania. (
60
) Navyše, ako som už uviedol, z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že úvahy spojené s najlepším záujmom dieťaťa môžu viesť k tomu, že vnútroštátne orgány sa musia niekedy „zdržať“ prijatia rozhodnutia o návrate. (
61
) Podľa môjho názoru tento záver platí o to viac pre rozhodnutie prijať vykonávacie opatrenia, keďže odsun, vymedzený v článku 3 ods. 5 smernice 2008/115 ako fyzický transport z členského štátu, predstavuje posledné štádium v konaní upravenom týmto aktom.
104.
Je zrejmé, že možnosti, ktoré majú členské štáty k dispozícii na to, aby ovplyvnili situáciu jednotlivca, ktorý bol odsunutý, sú veľmi obmedzené, ak sa tento jednotlivec už nachádza vo svojej krajine pôvodu. Nemožno vylúčiť, že konanie o návrate dospeje do takmer nezvratného bodu, napríklad ak s ním príslušné orgány stratia kontakt. Riziko porušenia základných práv dieťaťa je preto vyššie v štádiu odsunu, najmä ak ide o zraniteľnú osobu. Vzhľadom na uvedené zastávam názor, že normotvorca Únie si je plne vedomý tohto rizika, keďže povinnosť uvedená v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 je formulovaná tak, že navodzuje nevyhnutnú podmienku (pred odsunom; sa ubezpečia, že táto osoba bude vrátená), ktorú musia príslušné orgány splniť predtým, ako budú môcť prejsť do posledného štádia konania. Inými slovami, nesplnenie tejto podmienky sa musí z právneho hľadiska chápať ako faktor, ktorý bráni odsunu. Z toho vyplýva, že pokiaľ vnútroštátne orgány nemajú istotu, že sú splnené primerané podmienky v štáte návratu, nemôžu vykonať rozhodnutie o návrate. Domnievam sa, že vzhľadom na takúto právnu nemožnosť by pre vnútroštátne orgány bolo najsprávnejšie pozastaviť rozhodnutie o návrate.
c) Možnosť udeliť samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt
105.
Článok 6 ods. 4 smernice 2008/115 členským štátom umožňuje z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt. Podľa tohto ustanovenia má priznanie takéhoto práva na pobyt za následok, že sa neprijme rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt. Treba uviesť, že toto ustanovenie odkazuje na možnosť ponechanú členským štátom, ale neukladá im žiadnu povinnosť v tomto zmysle. (
62
)
106.
Keďže článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členskému štátu povinnosť zvoliť si medzi možnosťou udeliť povolenie alebo právo na pobyt a možnosťou začať konanie o návrate, bolo by vhodné, ako to navyše odporúča príručka o návrate (
63
) vypracovaná Komisiou, stanoviť jasné pravidlá týkajúce sa právneho postavenia maloletých osôb bez sprievodu, ktoré umožnia buď prijatie rozhodnutia o návrate a jeho výkon, alebo priznanie práva na pobyt v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou. Členské štáty by sa mali snažiť zabezpečiť dostupnosť konaní o určení postavenia pre maloleté osoby bez sprievodu, ktoré nie sú vrátené. Takýto prístup môže obmedziť šedé zóny a posilniť právnu istotu všetkých zúčastnených strán. Navyše navrhovaný prístup predstavuje trvalé riešenie s cieľom poskytnúť maloletým osobám normálny a stabilný život v dlhodobom horizonte.
107.
Z vyššie uvedenej analýzy vyplýva, že členské štáty sú povinné pozastaviť vykonanie rozhodnutia o návrate, ak v krajine pôvodu neexistuje primeraná možnosť prijatia. Členské štáty môžu z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt.
108.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem odpovedať na tretiu prejudiciálnu otázku tak, že článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý vydal rozhodnutie o návrate voči maloletej osobe bez sprievodu, musí po uplynutí lehoty na dobrovoľný odchod prijať všetky opatrenia na odsun potrebné na vykonanie tohto rozhodnutia a nemôže jednoducho len čakať na to, kým maloletý bez sprievodu dosiahne plnoletosť. Pozastavenie alebo odklad výkonu rozhodnutia o návrate zo strany členského štátu sú odôvodnené iba vtedy, ak sa po prijatí rozhodnutia o návrate zmení situácia v štáte návratu, takže členský štát už nie je schopný zaručiť, že maloletá osoba bude odovzdaná členovi jej rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v súlade s článkom 10 ods. 2 smernice 2008/115. Podľa článku 6 ods. 4 smernice 2008/115 členské štáty môžu z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt.
VI. Návrh
109.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (súd v Haagu, zasadajúci v ’s‑Hertogenboschi, Holandsko), takto:
1.
Článok 10 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice a s prihliadnutím na článok 24 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že orgány členského štátu sa pred uložením povinnosti návratu maloletej osobe bez sprievodu musia ubezpečiť, že v krajine návratu existuje pre túto osobu primeraná možnosť prijatia.
2.
Článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 sa vzhľadom na článok 21 Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členským štátom uskutočňovať na účely povolenia pobytu maloletej osobe bez sprievodu na svojom území rozlišovanie na základe jej veku, ak sa stanoví, že táto maloletá osoba nemôže získať postavenie utečenca, ani doplnkovú ochranu.
3.
Článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý vydal rozhodnutie o návrate voči maloletej osobe bez sprievodu, musí po uplynutí lehoty na dobrovoľný odchod prijať všetky opatrenia na odsun potrebné na vykonanie tohto rozhodnutia a nemôže jednoducho len čakať na to, kým maloletý bez sprievodu dosiahne plnoletosť. Pozastavenie alebo odklad výkonu rozhodnutia o návrate zo strany členského štátu sú odôvodnené iba vtedy, ak sa po prijatí rozhodnutia o návrate zmení situácia v štáte návratu, takže členský štát už nie je schopný zaručiť, že maloletá osoba bude odovzdaná členovi jej rodiny, ustanovenému opatrovníkovi alebo do primeraného prijímacieho zariadenia v súlade s článkom 10 ods. 2 smernice 2008/115. Podľa článku 6 ods. 4 tejto smernice členské štáty môžu z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, samostatné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie poskytujúce právo na pobyt.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9.
(
4
)	Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96.
(
5
)	Pozri dokumenty Unaccompanied Minors in the Migration Process, Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) Varšava, 2010, s. 3, a VEGA Handbook: Children at aiports, Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex), Varšava, 2017, s. 7.
(
6
)	Pozri dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations, Agentúra Európskej únie pre základné práva (FRA), 2019, s. 3.
(
7
)	Pozri dokument Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standards and indicators, Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), 2018, s. 7.
(
8
)	Pokiaľ ide o stručný prehľad relevantných právnych aktov, pozri REQUEJO ISIDORO, M.: The protection of unaccompanied minors asylum‑seekers: between competent state and responsible state. In: CDT. Október 2017, Vol. 9, č. 2, s. 485 a nasl.
(
9
)	Konkrétne Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) a Agentúra Európskej únie pre základné práva (FRA).
(
10
)	Rozsudky z 26. septembra 2018, Baumgartner (C‑513/17, EU:C:2018:772, bod 23), a z 20. decembra 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, bod 20).
(
11
)	Pozri bod 46 vyššie.
(
12
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Pozri tiež rozsudky z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 38), a z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 31).
(
13
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
14
)	Pozri dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations, c. d., s. 7 a 23, z ktorého vyplýva, že článok 10 ods. 2 sa má vykladať v súlade s článkom 5 a odôvodnením 22 smernice 2008/115 v tom zmysle, že príslušné orgány musia v priebehu celého konania o návrate venovať prvoradú pozornosť najlepšiemu záujmu dieťaťa. Podľa agentúry FRA sa touto všeobecnou zásadou majú riadiť všetky kroky vedúce k odsunu maloletej osoby bez sprievodu.
(
15
)	Pozri bod 68 vyššie.
(
16
)	LEMKE, S.: Europäisches Unionsrecht (VON DER GROEBEN, SCHWARZE, HATJE). 7. vydanie. Baden‑Baden: 2015, článok 24 bod 11, s. 664, sa domnieva, že základné právo uvedené v článku 24 ods. 1 Charty je ohrozené, ak orgány, ktorým toto ustanovenie ukladá povinnosti, aktívne nekonajú a neposkytujú primeranú ochranu a starostlivosť v rozsahu, v akom je to nevyhnutné pre blaho dieťaťa.
(
17
)	Prijatý Valným zhromaždením Organizácie spojených národov 20. novembra 1989 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1577, s. 43).
(
18
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
19
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
20
)	Ako som uviedol v bode 35 návrhov, ktoré som predniesol vo veci Transportes Aéreos Portugueses (C‑74/19, EU:C:2020:135), niektoré paralely normatívnej povahy medzi medzinárodným právom a právom Únie možno chápať ako vyjadrenie spoločného právneho názoru.
(
21
)	Pozri, pokiaľ ide o význam práv dieťaťa vo všeobecnosti pre judikatúru Súdneho dvora, rozsudok zo 14. februára 2008, Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, bod 39).
(
22
)	Rozsudok z 27. júna 2006, Parlament/Rada (C‑540/03, ďalej len „rozsudok Parlament/Rada“, EU:C:2006:429, body 10, 37 a 57).
(
23
)	Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 6.
(
24
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
25
)	Dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations, c. d., s. 23, ako aj odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom (Ú. v. EÚ L 339, 2017, s. 83, ďalej len „príručka o návrate“), odporúčajú uprednostniť návrat k rodinnému príslušníkovi, pokiaľ to preukázateľne nie je v rozpore s najlepším záujmom dieťaťa.
(
26
)	Rozsudok Parlament/Rada (bod 69); pozri, pokiaľ ide o význam zlúčenia rodiny pre blaho migrujúceho dieťaťa, návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Hogan vo veci B. M. M. a B. S. (Zlúčenie rodiny – maloleté dieťa) (C‑133/19, EU:C:2020:222, body 1, 2, 43).
(
27
)	Rozsudok Parlament/Rada (bod 52 a nasl., ako aj citovaná judikatúra).
(
28
)	Rozsudok ESĽP, 12. októbra 2006, Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgicko, CE:ECHR:2006:0126DEC001317803.
(
29
)	Rozsudok Parlament/Rada (bod 58).
(
30
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431).
(
31
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 68). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
32
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 48).
(
33
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 49). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
34
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 50). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
35
)	Rozsudok z 11. decembra 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, bod 55). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
36
)	Najlepší záujem dieťaťa sa určuje prostredníctvom individuálneho posúdenia na základe multidisciplinárneho prístupu, v spolupráci s ustanoveným opatrovníkom maloletej osoby alebo príslušným orgánom na ochranu dieťaťa. Viaceré medzinárodné subjekty, akými sú Agentúra Organizácie Spojených národov pre utečencov, Výbor Organizácie Spojených národov pre práva dieťaťa a Detský fond Organizácie Spojených národov, prijali výkladové a operačné usmernenia. Viaceré dokumenty uverejnené európskymi agentúrami a uvádzané v týchto návrhoch poskytujú užitočný prehľad kritérií, ktoré majú vnútroštátne orgány zohľadniť v rámci takéhoto posúdenia.
(
37
)	Pozri príručku o návrate, s. 121 a 122.
(
38
)	Tento výklad je navyše v súlade s odporúčaním Agentúry Európskej únie pre základné práva, ktoré spočíva v pravidelnom prehodnocovaní najlepšieho záujmu maloletej osoby so zreteľom na vývoj konkrétneho prípadu (pozri dokument Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations, c. d., s. 12).
(
39
)	Rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
40
)	Rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 64). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
41
)	Rozsudky zo 7. augusta 2018, Bichat a i. (C‑61/17, C‑62/17 a C‑72/17, EU:C:2018:653, bod 29), a z 11. apríla 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, bod 36).
(
42
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
43
)	Rozsudok z 19. januára 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, bod 22).
(
44
)	Ako uvádza LAMONT, R.: Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. In: The UE
Charter of Fundamental Rights. Oxford, 2014, s. 672, článok 24, bod 24.23, Charta obsahuje okrem práv dieťaťa v článku 24 aj zákaz diskriminácie na základe veku v článku 21, čo podľa autora znamená, že je zakázaná akákoľvek diskriminácia maloletých (vo všeobecnosti). Podľa môjho názoru toto konštatovanie nevylučuje, aby sa osobitná kategória maloletých osôb vymedzená na základe veku (konkrétne maloletí, ktorí majú 15 a viac rokov), mohla odvolávať na tento zákaz s cieľom napadnúť zákonnosť vnútroštátneho ustanovenia (ktorým sa vykonáva právo Únie), ktoré má za následok, ako v prejednávanej veci, že sa s touto kategóriou maloletých osôb zaobchádza v podstate ako s plnoletými, keďže je zbavená ochrany zaručenej článkom 24 a konkretizovanej v článku 10 ods. 2 smernice 2008/115 v spojení s článkom 5 písm. a) tejto smernice.
(
45
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
46
)	Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 30).
(
47
)	Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 31), a z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 35). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
48
)	Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 32). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
49
)	Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60.
(
50
)	Pozri rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 41).
(
51
)	Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 33). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
52
)	Rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 34).
(
53
)	Rozsudok zo 16. januára 2018, E (C‑240/17, EU:C:2018:8, bod 50).
(
54
)	Možno však povedať, že existujú oprávnené dôvody na to, aby sa donucovacie opatrenia nepoužívali voči dieťaťu. Preto niektoré členské štáty zakazujú akýkoľvek nútený návrat maloletej osoby bez sprievodu (pozri v tomto zmysle DUMAS, P.: L’accès des mineurs non accompagnés à la protection dans les États membres de l’Union européenne. In: Revue trimestrielle de droit européen. 2013, č. 1, s. 35 a nasl.).
(
55
)	Rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 38 a 57).
(
56
)	Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 39); zo 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, bod 32), ako aj z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 39).
(
57
)	Rozsudky z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 40); zo 6. decembra 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, bod 35), ako aj z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 59).
(
58
)	Pozri bod 83 a nasl. vyššie.
(
59
)	Pozri dokument European Centre for Returns in brief, Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) Varšava, 2019, s. 2 a 5, z ktorého vyplýva, že účinnosť konaní o návrate závisí vo veľkej miere od spolupráce s krajinami pôvodu migrantov na účely identifikácie osôb, na ktoré sa vzťahujú rozhodnutia o návrate, vydávania cestovných dokladov a prijímania repatriantov v ich krajine. V tomto kontexte členské štáty, Komisia a Frontex spolupracujú s krajinami návratu.
(
60
)	Pozri body 63 a 69 vyššie.
(
61
)	Pozri bod 67 vyššie.
(
62
)	Pozri rozsudok z 5. júna 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, bod 88).
(
63
)	Pozri príručku o návrate, s. 121.