DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
3 juin 2024 (*)
« Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Incompétence du Tribunal – Défaut d’affectation individuelle – Acte réglementaire comportant des mesures d’exécution – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑543/23,
Igor Albertovich Kesaev,
demeurant à Usovo (Russie), représenté par Mes R. Moeyersons et A. De Jonge, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. B. Driessen et Mme S. Van Overmeire, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. D. Spielmann, président, T. Tóth et S. L. Kalėda (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Igor Albertovich Kesaev, demande l’annulation de la décision (PESC) 2023/1094 du Conseil, du 5 juin 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 146, p. 20), et du règlement (UE) 2023/1089 du Conseil, du 5 juin 2023, modifiant le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 146, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).
Antécédents du litige
2        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
3        Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16). Le même jour, il a adopté, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) no 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
4        Le 24 février 2022, le président de la Fédération de Russie a annoncé une opération militaire en Ukraine et les forces armées russes ont commencé à attaquer l’Ukraine.
5        Le 25 février 2022, le Conseil a adopté une deuxième série de mesures restrictives.
6        Le 8 avril 2022, par la décision (PESC) 2022/582, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 110, p. 55), et le règlement d’exécution (UE) 2022/581, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3), le Conseil a inscrit le nom du requérant sur les listes annexées, respectivement, à la décision 2014/145 et au règlement no 269/2014, au titre du critère prévu à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 50, p. 1), et à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1). Depuis, les mesures prises à l’encontre du requérant sur ces listes ont été renouvelées à plusieurs reprises.
7        Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté les actes attaqués, par lesquels il a, en particulier, modifié les critères d’inscription, prévus, respectivement, à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 et à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014, sur les listes annexées, respectivement, à la décision 2014/145 et au règlement no 269/2014.
8        L’article 1er
de la décision 2023/1094 a remplacé le texte de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 par le texte suivant :
« g) à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine ; ou »
9        L’article 1er
du règlement 2023/1089 a remplacé le texte de l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014, en substance, par un texte identique à celui énoncé à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, tel que modifiée par la décision 2023/1094.
10      Le 13 septembre 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1767, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 226, p. 104), et le règlement d’exécution (UE) 2023/1765, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3), par lesquels il a maintenu le nom du requérant sur les listes annexées, respectivement, à la décision 2014/145 et au règlement no 269/2014, au titre du critère d’inscription modifié par les actes attaqués.
Conclusions des parties
11      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
12      Dans son exception d’irrecevabilité soulevée au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. Par ailleurs, en vertu de l’article 129 du règlement de procédure, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal peut, à tout moment, d’office, les parties entendues, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée sur les fins de non-recevoir d’ordre public.
14      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
15      Le Conseil excipe de l’irrecevabilité du présent recours au motif que le requérant n’est pas destinataire des actes attaqués et que ceux-ci ne l’affectent pas individuellement et comportent des mesures d’exécution.
Sur le chef de conclusions visant l’annulation de la décision 2023/1094
16      Le requérant demande l’annulation de la décision 2023/1094, en ce qu’elle modifie le critère d’inscription visé à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145.
17      Il convient d’examiner d’office si les conclusions en annulation de la décision 2023/1094 sont portées devant une juridiction compétente pour en connaître. En effet, dans la mesure où la question de la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne pour connaître d’un litige est d’ordre public, une telle question peut à tout moment de la procédure être examinée, même d’office, par le juge de l’Union (voir arrêt du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, point 25 et jurisprudence citée).
18      À cet égard, il y a lieu de relever que la décision 2023/1094 a été adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE, qui est une disposition relative à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) au sens de l’article 275 TFUE.
19      En application de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et de l’article 275, premier alinéa, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ainsi que les actes adoptés sur le fondement de ces dispositions. En revanche, d’une part, tant l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE que l’article 275, second alinéa, TFUE prévoient que la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour contrôler le respect de l’article 40 TUE. D’autre part, l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE attribue à la Cour de justice de l’Union européenne la compétence pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, TFUE. Cette dernière disposition prévoit la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne pour se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions du Conseil, adoptées sur le fondement des dispositions relatives à la PESC, qui prévoient des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales (arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 60).
20      Par conséquent, il convient de vérifier si les dispositions de la décision 2023/1094 prévoient des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE.
21      À cet égard, en ce qui concerne les actes adoptés sur le fondement des dispositions relatives à la PESC, c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément aux termes de l’article 275, second alinéa, TFUE et de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union (arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 57 ; voir, également, arrêt du 17 février 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil, T‑14/14 et T‑87/14, EU:T:2017:102, point 37 et jurisprudence citée).
22      Des mesures de portée générale ne constituent pas des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. Cela est notamment le cas lorsque des dispositions prévoient des mesures dont le champ d’application est déterminé par référence à des critères objectifs et que ces mesures ne ciblent pas des personnes physiques ou morales identifiées, mais s’appliquent de manière générale (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, points 97 et 98).
23      La décision 2023/1094 modifie l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2014/145, relatif à des restrictions en matière d’admission sur le territoire de l’Union, et l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145, prévoyant les critères d’inscription sur la liste des personnes physiques ou morales, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives annexée à la décision 2014/145.
24      En particulier, la décision 2023/1094 modifie la définition du critère d’inscription sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives annexée à la décision 2014/145, prévu à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145.
25      Dès lors, la décision 2023/1094 se limite à prévoir des mesures de portée générale, qui ne sauraient être qualifiées de mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. En particulier, elle ne porte pas inscription du nom du requérant sur la liste des personnes physiques ou morales, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives annexée à la décision 2014/145.
26      Par conséquent, il y a lieu de rejeter les conclusions en annulation de la décision 2023/1094 comme étant portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Sur le chef de conclusions visant l’annulation du règlement 2023/1089
27      Le requérant demande l’annulation du règlement 2023/1089, en ce qu’il modifie le critère d’inscription visé à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014.
28      Il convient de rappeler que le Tribunal est compétent pour statuer sur un recours en annulation dirigé contre un règlement adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, qui donne effet à des décisions de l’Union arrêtées dans le contexte de la PESC. En effet, de tels règlements constituent des actes de l’Union adoptés sur le fondement du traité FUE à l’égard desquels les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu des traités, assurer un contrôle en principe complet de légalité [voir arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, point 21 et jurisprudence citée].
29      Le règlement 2023/1089 ayant été adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, qui régit les mesures restrictives adoptées par le Conseil dans le cadre de l’action extérieure de l’Union, le Tribunal est compétent pour connaître du chef de conclusions visant l’annulation de ce règlement.
30      S’agissant de la recevabilité d’un tel chef de conclusions, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
31      En l’espèce, tout d’abord, force est de constater que le règlement 2023/1089 constitue un acte de portée générale, dont le requérant n’est pas le destinataire. Ce dernier n’a donc pas qualité pour agir sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE.
32      Ensuite, il convient de vérifier si le requérant est directement et individuellement concerné par le règlement 2023/1089.
33      Le règlement 2023/1089 modifie la définition du critère d’inscription sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives annexée au règlement no 269/2014, figurant à l’article 3, paragraphe 1, sous g), de ce règlement. En revanche, il n’inscrit pas le nom du requérant sur la liste figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014. Dès lors, il n’affecte pas individuellement le requérant. L’une des conditions prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE n’étant pas remplie, le requérant n’a pas qualité pour agir sur le fondement de cette disposition.
34      Enfin, il y a lieu de vérifier si le règlement 2023/1089, en ce qu’il modifie le critère d’inscription prévu à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014, constitue un acte réglementaire qui concerne directement le requérant et qui ne comporte pas de mesures d’exécution.
35      À cet égard, il convient de relever que le règlement 2023/1089 est un acte réglementaire en ce que, d’une part, il a une portée générale et, d’autre part, il a été adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE et, partant, conformément à la procédure non législative prévue à cette dernière disposition [voir, par analogie, arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, point 92].
36      En outre, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’expression « qui ne comportent pas de mesures d’exécution », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, doit être interprétée à la lumière de l’objectif de cette disposition, qui consiste, ainsi qu’il ressort de sa genèse, à éviter qu’un particulier soit contraint d’enfreindre le droit pour pouvoir accéder à un juge. Or, lorsqu’un acte réglementaire produit directement des effets sur la situation juridique d’une personne physique ou morale sans requérir des mesures d’exécution, cette dernière risque d’être dépourvue d’une protection juridictionnelle effective si elle ne dispose pas d’une voie de recours devant le juge de l’Union aux fins de mettre en cause la légalité de cet acte réglementaire. En effet, en l’absence de mesures d’exécution, une personne physique ou morale, bien que directement concernée par l’acte en question, ne serait en mesure d’obtenir un contrôle juridictionnel de cet acte qu’après avoir violé les dispositions dudit acte en se prévalant de l’illégalité de celles-ci dans le cadre des procédures ouvertes à son égard devant les juridictions nationales (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 27, et du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 58).
37      La Cour a, par ailleurs, itérativement jugé que, aux fins d’apprécier si un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, il y a lieu de s’attacher à la position de la personne invoquant le droit de recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE (voir arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 61 et jurisprudence citée).
38      En l’espèce, il y a lieu de constater que, pour son application, le règlement 2023/1089 nécessite l’adoption d’une mesure d’exécution consistant, comme il ressort de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 tel que modifié, en l’inscription ou, après réexamen, le maintien de l’inscription du nom de la personne, de l’entité ou de l’organisme visé à l’annexe I dudit règlement. Partant, le règlement 2023/1089 ne constitue pas un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. L’une des conditions prévues par cette disposition n’étant pas remplie, le requérant n’a donc pas qualité pour agir sur le fondement de celle-ci.
39      Par conséquent, le requérant n’a pas qualité pour demander, sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, l’annulation du règlement 2023/1089, en ce que celui-ci modifie le critère d’inscription visé à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014.
40      Partant, le chef de conclusions visant l’annulation du règlement 2023/1089 doit être rejeté comme étant irrecevable.
Sur les dépens
41      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Igor Albertovich Kesaev est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 3 juin 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
D. Spielmann
*      Langue de procédure : le néerlandais.