61987CC0045_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con il presente ricorso, la Commissione vi chiede di dichiarare che, consentendo l' inserimento nel fascicolo di gara di un contratto d' appalto di lavori pubblici relativo all' approvvigionamento idrico del distretto di Dundalk di una clausola a norma della quale le tubature da utilizzare debbono essere state certificate conformi ad una norma irlandese e rifiutando di esaminare un' offerta vertente sull' utilizzazione di tubature prive di tale attestazione, l' Irlanda è venuta meno ai suoi obblighi derivanti dall' art . 30 del trattato CEE ( in prosieguo : l' "art . 30 "), e dall' art . 10 della direttiva 71/305/CEE del Consiglio, del 26 luglio 1971, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici ( in prosieguo : la "direttiva ") ( 1 ).
2 . Il promotore dell' operazione, denominata "progetto di miglioramento dell' approvvigionamento idrico del distretto di Dundalk", è il Dundalk Urban District Council . L' appalto controverso, nell' ambito di questo progetto d' insieme, porta il n . 4 . Esso riguarda la costruzione di una condotta destinata a portare l' acqua dalla sorgente del fiume Fane sino ad un impianto di depurazione e, di lì, nella rete di distribuzione preesistente . Nel capitolato d' oneri del contratto d' appalto, la clausola 4.29 stabiliva che "le condotte pressurizzate in cemento-amianto devono essere certificate conformi alla prescrizione tecnica irlandese 188:1975, in applicazione dello Irish Standard Mark Licensing Scheme dell' Istituto di ricerca industriale e normalizzazione . Tutti i collettori in cemento-amianto devono avere uno strato bituminoso all' interno ed all' esterno . Tali strati vanno applicati in fabbrica per immersione ." A seguito di un reclamo di un' impresa di lavori pubblici irlandese, la società Walls, di cui era stata scartata una delle offerte, estremamente competitiva, in quanto contemplava l' utilizzazione di tubature spagnole Uralita prive della certificazione richiesta, la Commissione avviava la procedura di cui all' art . 169 del trattato CEE .
3 . Occorre innanzitutto circoscrivere l' ambito giuridico della discussione che vi consentirà di determinare se l' Irlanda è venuta meno a taluni obblighi comunitari .
4 . La Commissione ritiene che l' inadempimento debba valutarsi, in particolare, alla luce degli obblighi derivanti dall' art . 10 della direttiva . Pur ricordando che, a norma dell' art . 3, n . 5, della direttiva, le sue norme non si applicano, in particolare, agli appalti aggiudicati dai servizi di produzione, di erogazione e di trasporto di acqua, la Commissione rileva che l' Irlanda, avendo fatto riferimento alla pubblicazione obbligatoria stabilita da tale direttiva per pubblicare il bando dell' appalto controverso nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, è tenuta a rispettare l' insieme delle sue disposizioni e specificamente il suo art . 10, n . 2 . Tale disposizione vieta in linea di massima, nelle clausole degli appalti disciplinati dalla direttiva, "l' indicazione di marche, brevetti o tipi, o quella di un' origine o di una produzione determinata ": tuttavia tale indicazione accompagnata dalla menzione "o equivalente" è autorizzata .
5 . E pacifico che il contratto d' appalto controverso, che si concretizzava in una serie di lavori diretti a migliorare l' approvvigionamento idrico di Dundalk, apparteneva così ad una categoria di appalti sottratti all' ambito di applicazione della direttiva e che, sotto questo profilo, l' Irlanda non era a priori tenuta a conformarsi alle sue norme . Si sostiene però che tale Stato membro si è volontariamente assoggettato a tale disciplina .
6 . Sembrerebbe che la pubblicazione del bando dell' appalto controverso alle condizioni stabilite dalla direttiva sia stato inizialmente collegato al progetto dell' Irlanda di sollecitare una partecipazione comunitaria al finanziamento dei lavori . Tale progetto non ha avuto seguito, ma la Commissione vorrebbe veder accertato che, qualora uno Stato membro proceda, di propria iniziativa, alla pubblicazione di un bando di gara d' appalto nelle forme contemplate dalla direttiva, ciò debba comportare, per una sorta di rispetto dell' apparenza, l' applicazione di tutte le sue disposizioni .
7 . Di fronte a tali argomenti, che hanno ricevuto il sostegno della Spagna, condivido il punto di vista dell' Irlanda e ritengo che debba prevalere la lettera, perfettamente chiara, delle disposizioni che escludono i contratti di appalto relativi alla produzione, al trasporto e all' erogazione dell' acqua dall' ambito di applicazione della direttiva . Tali disposizioni non sono state munite, dal legislatore comunitario, di alcun correttivo in base al quale le autorità aggiudicatrici possano volontariamente sottoporre le proprie gare d' appalto ad una disciplina giuridica che ad esse a priori non si applica . Non ritengo che voi possiate, in via giurisprudenziale, trarre dalle forme di pubblicazione di un bando di gara d' appalto conseguenze che il legislatore comunitario, che ha prescritto tali forme, non ha stabilito .
8 . Né la Commissione né la Spagna hanno reso veramente esplicita l' interpretazione giuridica che porterebbe a consentire, senza base testuale, agli Stati membri di cancellare unilateralmente gli effetti dell' art . 3, n . 5, della direttiva e non è stato fatto alcun richiamo in questo senso alla giurisprudenza di codesta Corte .
9 . Certo, si può comprendere la necessità di tutelare il convincimento eventualmente maturato da parte di operatori economici a seguito della pubblicazione di un bando nella Gazzetta ufficiale delle Comunità . Mi sembra però che, in presenza di una presa di posizione molto netta del legislatore comunitario circa l' esclusione di taluni contratti d' appalto dall' ambito di applicazione della direttiva, un correttivo, apportato in via giurisprudenziale, nel senso di un assoggettamento alle disposizioni di quest' ultima su base volontaria, presenterebbe l' inconveniente di introdurre un equivoco quanto all' interpretazione di norme di una direttiva, laddove attualmente non ne esistono . Parecchie vostre sentenze, al riguardo, hanno sottolineato la necessità, per gli Stati membri, di non porre gli operatori in una situazione di incertezza attraverso contraddizioni di norme di legge o di regolamento ( 2 ). Tale necessità, a mio parere, si impone a fortiori sul piano delle norme propriamente comunitarie e impedisce, nella fattispecie, di rendere oscuro il senso, perfettamente chiaro, dell' art . 3, n . 5, della direttiva .
10 . Ecco perché ritengo che la direttiva non possa applicarsi, nel caso di specie, al contratto d' appalto di cui è causa e, di conseguenza, che non occorra esaminare come, nella presente controversia, l' Irlanda sarebbe venuta meno ad obblighi sanciti da tale normativa .
11 . Pertanto, sembra che il comportamento dell' Irlanda possa essere valutato solo alla luce degli obblighi derivanti dall' art . 30 del trattato .
12 . Ora, anche a questo riguardo, l' Irlanda ritiene che il disposto di tale articolo non possa riguardare i fatti contestati dalla Commissione e che, pertanto, il ricorso di quest' ultima non si basi su alcun valido fondamento .
13 . Tale posizione poggia su un ragionamento apparentemente semplice . All' Irlanda viene contestata la non conformità al diritto comunitario di un aspetto dell' aggiudicazione di un appalto di lavori pubblici . Orbene, la materia delle aggiudicazioni sarebbe disciplinata da norme che applicano gli articoli del trattato relativi alla libera prestazione dei servizi . Quindi, il comportamento dell' Irlanda, secondo la vostra giurisprudenza, non può essere valutato alla luce delle norme del trattato relative alla libera circolazione delle merci . L' Irlanda fa valere appunto la vostra sentenza 22 marzo 1977, Iannelli / Meroni, secondo la quale
"la sfera d' applicazione dell' art . 30, per quanto ampia, non comprende tuttavia gli ostacoli contemplati da altre disposizioni specifiche del trattato" ( 3 ).
14 . Prima di valutare la pertinenza del punto di vista irlandese, occorre fare qualche precisazione . Le aggiudicazioni degli appalti di lavori pubblici formano oggetto della precitata direttiva . Tale normativa si basa in particolare sugli artt . 59, 2° comma, e 66 del trattato . Un appalto di lavori pubblici dovrebbe quindi essere considerato come una prestazione di servizi e qualsiasi censura relativa ad una clausola di un contratto del genere dovrebbe essere esaminata alla luce delle esigenze della libera prestazione dei servizi . Ogni clausola infatti, indipendentemente dal suo oggetto, sarebbe semplicemente l' accessorio di tale prestazione . Così, in materia di ostacoli contemplati da disposizioni specifiche del trattato, ai sensi della vostra sentenza Iannelli, l' art . 30 non può essere fatto valere .
15 . Per completezza, osservo che, seguendo tale ragionamento, si dovrebbe giungere alla conclusione che ogni ricerca di violazione degli obblighi derivanti dal trattato sarebbe vana nella presente controversia . All' impossibilità di principio di far valere gli obblighi sanciti dall' art . 30, si aggiungerebbe l' effetto della specifica disposizione della direttiva ( 4 ) che esclude dal suo ambito di applicazione, in particolare, gli appalti di lavori pubblici relativi all' approvvigionamento idrico . Rientrando, ratione materiae, nell' ambito di applicazione delle norme del trattato relative alla libera prestazione dei servizi, gli appalti in materia idrica esulano dalle norme della direttiva che li applica alla luce di un' eccezione stabilita da quest' ultima .
16 . Così come la Commissione e la Spagna, non trovo convincenti tali argomenti .
17 . Occorre innanzitutto ricordare in quali termini si pone, secondo la vostra giurisprudenza, il problema della delimitazione dell' ambito di applicazione dell' art . 30 rispetto a quello di altre norme del trattato . Nella sentenza 3 marzo 1988, Bergandi, avete dichiarato che l' art . 30
"riguarda, in maniera generale, tutti i provvedimenti che ostacolano le importazioni e che non sono già specificamente considerati da altre disposizioni del trattato" ( 5 ).
Ciò mostra chiaramente che l' art . 30 deve cedere il passo solo in presenza di disposizioni che riguardano specificamente i "provvedimenti che ostacolano le importazioni" in un caso determinato . Ora, come ha osservato l' avvocato generale Sir Gordon Slynn nelle sue conclusioni nella causa Cinéthèque SA, le norme del trattato relative alla libera prestazione dei servizi hanno tutte come scopo
"di eliminare i provvedimenti i quali riservino al cittadino di un altro Stato membro un trattamento più rigoroso ovvero lo pongano in una situazione di diritto o di fatto svantaggiosa rispetto a quella in cui si trova il cittadino nazionale" ( 6 ).
Esse non riguardano quindi specificamente provvedimenti che ostacolano le importazioni . Sotto questo profilo, è di conseguenza già consentito dubitare del fatto che l' esistenza di una prestazione di servizi comporti, in linea di principio, l' inapplicabilità dell' art . 30 nei confronti di provvedimenti che, nell' ambito di tale prestazione, ostacolino le importazioni .
18 . In realtà, l' esame della vostra giurisprudenza porta a constatare che, in maniera generale, essa testimonia chiaramente la preoccupazione di colpire, attraverso l' art . 30, il maggior numero di ostacoli alle importazioni di merci .
19 . Se ne trova una prima espressione nelle sentenze in cui, a fronte di un processo di fabbricazione di beni materiali, vi basate sull' art . 60 del trattato per far entrare in gioco la qualificazione di prestazione di servizi solo in via subordinata rispetto a quella di merce ( 7 ).
20 . Un' illustrazione ancora più probante dell' efficacia attrattiva dell' art . 30 è fornita dalla vostra giurisprudenza sul problema della sua applicazione alle operazioni rientranti nell' ambito di applicazione delle norme sugli aiuti . Va ricordato che nella precitata sentenza Iannelli, avete dichiarato che :
"gli aiuti di cui agli artt . 92 e 93 del trattato non rientrano, di per sé, nella sfera di applicazione del divieto delle restrizioni quantitative all' importazione e delle misure di effetto equivalente sancito dall' art . 30; tuttavia eventuali modalità di un aiuto non necessarie al suo oggetto o al suo funzionamento e contrarie al suddetto divieto possono essere, per tale motivo, considerate incompatibili con detta disposizione" ( 8 ).
21 . Ora, in sentenze recenti, la possibilità di applicare l' art . 30 a talune modalità di aiuto è sancita in maniera ancora più netta . Così, il 7 maggio 1985, pronunciandovi in una causa Commissione / Francia, avete affermato che
"gli artt . 92 e 94 non possono in nessun caso servire ad eludere le norme del trattato relative alla libera circolazione delle merci"
e che
"il fatto che una misura nazionale possa essere eventualmente qualificata come un aiuto ai sensi dell' art . 92 non è pertanto un motivo sufficiente per esentarla dal divieto di cui all' art . 30" ( 9 ).
Una formulazione analoga figura nella vostra sentenza 5 giugno 1986, Commissione / Italia ( 10 ).
22 . In definitiva, le ipotesi in cui, fino ad ora, avete ritenuto che l' applicazione di talune disposizioni del trattato escluda che l' art . 30 possa essere fatto valere si limitano a quelle riguardanti "gli ostacoli di natura fiscale o di effetto equivalente" ( 11 ), il che corrisponde bene alla precitata frase della sentenza Bergandi ( 12 ).
23 . E quindi lecito dedurre dalla vostra giurisprudenza che il fatto che una situazione sia disciplinata, globalmente, da talune disposizioni del trattato non impedisce in tutti i casi che l' uno o l' altro aspetto di tale situazione possa dar luogo all' applicazione dell' art . 30 . Più precisamente, l' esistenza di una prestazione di servizi non sembra escludere una valutazione della compatibilità di talune sue modalità con l' art . 30 .
24 . Tale impressione può solo essere rafforzata a seguito della lettura della sentenza Sacchi del 30 aprile 1974 . In tale occasione, avete dichiarato che, mentre
"la trasmissione di messaggi televisivi, compresi quelli aventi carattere pubblicitario, è soggetta, come tale, alle norme del trattato relative alle prestazioni di servizi",
per contro
"gli scambi aventi ad oggetto materiali di ogni genere, riproduzioni sonore, films, strumenti ed altri prodotti usati per la diffusione dei messaggi televisivi sono soggetti alle norme relative alla libera circolazione delle merci" ( 13 ).
25 . La vostra giurisprudenza, chiarita da quest' ultima sentenza, consente dunque di ritenere che, se un appalto di lavori pubblici costituisce una prestazione di servizi, i materiali utilizzati per effettuare quest' ultima rientrano nell' ambito di applicazione dell' art . 30 .
26 . A sostegno di questa tesi, che a mio parere riflette semplicemente principi sanciti dalla vostra giurisprudenza, vorrei esporre una considerazione ispirata dai dati giuridici particolari della presente controversia . Gli argomenti della Repubblica d' Irlanda portano, così mi pare, a ridurre sensibilmente l' efficacia di talune norme fondamentali del trattato, quelle relative alla libera circolazione delle merci . Dire che tutte le modalità di un appalto di lavori pubblici rientrano esclusivamente nella sfera di applicazione delle norme del trattato concernenti la libera prestazione dei servizi mentre la direttiva di applicazione di tali norme nel settore degli appalti di lavori pubblici esclude dal suo ambito di applicazione gli appalti relativi all' energia e all' acqua, significa, in definitiva, rendere inefficace la libera circolazione nei confronti di materiali di notevole rilevanza . Non posso pensare che una situazione del genere abbia potuto entrare nelle previsioni degli autori del trattato . Non posso neppure immaginare che il legislatore comunitario, autore della direttiva, abbia avuto la volontà o addirittura il potere di eludere così parzialmente le norme fondamentali del trattato relative alla libera circolazione .
27 . Ritengo quindi che l' interpretazione delle norme del trattato relative alla libera circolazione delle merci e alla libera prestazione dei servizi, per quanto attiene all' articolazione dei rispettivi ambiti di applicazione, non debba comportare né l' inefficacia, nei confronti di correnti di scambio molto rilevanti, di una norma fondamentale di cui è stato da voi sancita l' efficacia diretta ( 14 ) né l' invalidità di una normativa comunitaria .
28 . Per inciso, è lecito d' altro canto osservare che talune norme della direttiva, ad esempio l' art . 10, danno essenzialmente attuazione alla libera circolazione delle merci, il che mostra bene come non tutte le modalità di un appalto di lavori pubblici rientrino esclusivamente nell' ambito di applicazione delle norme relative alla libera prestazione .
29 . Ciò mi convince definitivamente del fatto che non vanno condivisi gli argomenti addotti dalla Repubblica d' Irlanda e che ora occorre quindi valutare il comportamento contestato dalla Commissione alla luce degli obblighi che incombono a tale Stato membro in forza dell' art . 30 del trattato CEE . In altri termini, il problema è quello di stabilire se il comportamento dell' Irlanda nella controversia a voi sottoposta corrisponda alla definizione classica di misura di effetto equivalente, contenuta nella vostra sentenza Dassonville ( 15 ).
30 . Oggetto della discussione è l' inserimento nel fascicolo di gara dell' appalto controverso della clausola 4.29 in quanto essa stabilisce che i tubi o condotte debbono essere certificati conformi alla norma irlandese 188:1975 . La norma di cui trattasi, detta IS 188, è stata adottata nel 1975 dall' Institute for Industrial Research and Standards ( IIRS ), organo tecnico e pluridisciplinare creato in Irlanda da una legge del 1961 in particolare al fine di elaborare norme, di pubblicarle e di applicare sistemi di certificazione . Tali due ultime attività sono state riprese a partire dal 1° gennaio 1985 da un altro organo operante a nome dell' IIRS, la National Standards Authority of Ireland ( NSAI ). La conformità ad una norma è per lo più certificata dall' apposizione di un marchio denominato "Irish Standard Mark" ed è il rilascio da parte della NSAI di un "Irish Standard Mark Licence" che autorizza un fabbricante ad apporre il marchio sui propri prodotti .
31 . Secondo un documento, in data 27 ottobre 1986, proveniente dalla NSAI e allegato al controricorso dell' Irlanda, le caratteristiche geometriche della norma IS 188 distinguono i tubi fabbricati in conformità a quest' ultima da altri tubi che, come quelli della ditta Uralita, rispondono alle prescrizioni della norma internazionale ISO 160, non essendo quindi in causa le caratteristiche fisiche e meccaniche . Più precisamente, la norma IS 188 si riferisce a diametri "esterni", vale a dire comprendenti lo spessore dei tubi, mentre la norma ISO 160 si riferisce a diametri "interni", non comprendenti tale spessore .
32 . Bisogna ancora aggiungere che la norma internazionale ISO 160, a cui si conformano i tubi fabbricati dalla Uralita, è stata adottata dall' organizzazione internazionale di normalizzazione, una federazione mondiale di organismi nazionali di normalizzazione, e che essa è stata approvata, in seno a quest' ultima, dai comitati membri di nove paesi appartenenti oggi alla CEE : Repubblica federale di Germania, Danimarca, Spagna, Francia, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito . Per quanto riguarda quest' ultimo, tuttavia, si deve osservare che esso pratica una norma BS 486 che le autorità irlandesi, e in particolare la NSAI, considerano equivalente alla IS 188 .
33 . L' esigenza di conformità alla norma IS 188 è stata sancita, nella clausola controversa, a pena di irricevibilità delle offerte, come risulta chiaramente dalla risposta della Repubblica d' Irlanda al primo quesito da voi rivoltole . Essa ha infatti precisato che, secondo una "prassi corrente", l' ingegnere consulente del distretto urbano di Dundalk aveva scartato l' offerta della ditta Walls basata sull' utilizzazione dei tubi Uralita a seguito di una riunione da cui era emerso "che le tubature proposte non erano conformi alla clausola 4.29 del capitolato d' oneri", mentre tali tubature "non sono state esaminate in questa fase ". La Repubblica d' Irlanda vi ha precisato che tale "prassi corrente" consisteva "nello specificare le norme in base alle quali i materiali devono essere fabbricati, (( mentre )) tali condizioni figurano in un capitolato d' oneri prima che la gara d' appalto sia bandita . Quando le offerte sono poi esaminate, l' ingegnere consulente esige la prova che le condizioni siano soddisfatte ".
34 . Dal contenuto della norma IS 188 e dalla funzione che essa svolge attraverso il suo inserimento nei contratti d' appalto di lavori pubblici, emerge abbastanza chiaramente che siffatto inserimento è tale da ostacolare le importazioni di tubi in Irlanda . Se si tiene conto, come hanno giustamente fatto osservare la Commissione e la Spagna, che i contratti di appalto di lavori pubblici sono il canale privilegiato, se non esclusivo, di smercio dei tubi del tipo di quelli considerati nella presente controversia, diventa evidente che l' esigenza di conformità ad una norma nazionale, posta in uno Stato membro a pena di irricevibilità delle offerte, è tale da ostacolare l' importazione nel territorio di tale Stato dei tubi fabbricati in altri Stati membri . Tale giudizio è rafforzato dalla constatazione che la procedura di omologazione, in Irlanda, dei tubi fabbricati in un altro Stato membro non è puramente formale . Un fabbricante di tubi può ottenere la licenza che gli consente di apporre lo Irish Standard Mark che certifica la conformità alla norma IS 188 solo se fabbrica i suoi prodotti in conformità alle prescrizioni di tale norma, come mostra il rifiuto di omologazione opposto alla Uralita dalla NSAI nel dicembre 1986 . Di conseguenza, dei tubi legalmente prodotti e messi in commercio in uno Stato membro e per il resto conformi ad una norma internazionale non possono essere messi in commercio in Irlanda . Per avere accesso al mercato irlandese i fabbricanti devono modificare la loro produzione .
35 . Di conseguenza mi sembra che l' inserimento, nel bando di gara di un appalto di lavori pubblici, di una clausola che richiede la conformità delle tubature ad una norma nazionale come la IS 188 ostacoli indirettamente, ma sicuramente, le importazioni di tubature fabbricate in altri Stati membri .
36 . L' Irlanda ha addotto un certo numero di argomenti per contestare che la condizione di conformità alla norma IS 188, figurante nel bando di gara di un appalto di lavori pubblici, possa ostacolare le importazioni di tubature . Essa ha precisato che tale condizione non costituiva una "normativa commerciale" ai sensi della vostra giurisprudenza Dassonville e che i fabbricanti di tubature degli altri Stati membri avevano ogni possibilità di farsi rilasciare dalla NSAI la licenza che autorizza l' apposizione, sui loro prodotti, dello Irish Standard Mark che attesta la conformità alla norma IS 188 .
37 . Si può rispondere, innanzitutto, che, secondo la vostra sentenza De Peijper del 20 maggio 1976 ( 16 ), una prassi può ricadere sotto il divieto dell' art . 30 . Il ragionamento dell' Irlanda consiste però, in realtà, nell' asserire che le clausole dei bandi di gara negli appalti di lavori pubblici non possono, per definizione, essere considerate come riguardanti le importazioni e che il diritto per un fabbricante di far entrare i suoi prodotti in uno Stato membro non può essere pregiudicato dal contenuto di tali clausole . Orbene, su questo punto, è chiaro che non esistono, in pratica, per prodotti quali le tubature, canali di commercializzazione diversi dall' utilizzazione nell' ambito di lavori, essenzialmente pubblici . Pertanto, la condizione di conformità alla norma IS 188, che dissuade gli imprenditori dall' inserire nelle loro offerte l' impiego di materiali non conformi, ostacola, certo indirettamente, ma in maniera quasi assoluta, la loro importazione .
38 . Quanto alla possibilità, per i fabbricanti degli altri Stati membri, di conformarsi alla norma IS 188, ho già precisato che essa va considerata, in realtà, come un obbligo, nei loro confronti, di modificare la loro produzione e di rinunciare quindi a smerciare in Irlanda le tubature legalmente prodotte e messe in commercio nei loro paesi d' origine . Essa non è quindi la negazione dell' ostacolo ma la sua dimostrazione e la situazione così interpretata mi sembra del tutto simile a quelle che, secondo la vostra giurisprudenza "Cassis de Dijon" ricadono nell' ambito di applicazione dell' art . 30 .
39 . Quest' ultimo riferimento consente d' altro canto di respingere un argomento sottostante secondo cui la conformità alla norma IS 188 sarebbe richiesta indipendentemente dall' origine geografica dei materiali . Infatti la stessa giurisprudenza ammette che provvedimenti che si applicano indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati possono essere vietati ai sensi dell' art . 30 . Ne consegue, come precisava Sir Gordon Slynn nelle sue precitate conclusioni, che costituisce un' infrazione all' art . 30 un provvedimento che,
"benché non riguardi direttamente l' importazione in sé e per sé, ma si riferisca tanto alle merci nazionali quanto alle merci importate, (...) obbliga il produttore o il distributore ad adottare misure che si aggiungono a quelle da lui adottate normalmente e legalmente per lo smercio dei propri prodotti e che rendono l' importazione più difficile, di guisa che le importazioni possono essere limitate e i produttori nazionali sono in pratica protetti ".
40 . Come potete constatare, i termini utilizzati sembrano esattamente adattati ai fatti in esame nella presente controversia .
41 . In questa prima serie di argomenti difensivi, l' Irlanda ha infine addotto una specie di indivisibilità degli appalti di lavori pubblici che vieterebbe di valutare la compatibilità di una clausola specifica con l' art . 30 nei limiti in cui la coerenza dell' insieme delle clausole del contratto d' appalto considerato potrebbe trovarsi pregiudicata . Tale tesi si confonde in realtà con quella, addotta per contestare la pertinenza dell' art . 30 ad una modalità di una prestazione di servizi, a cui ho già risposto e non sembra necessario tornare su questo punto .
42 . Giungiamo così ad una fase della discussione in cui si deve esaminare se vi siano "esigenze imperative" ai sensi della vostra giurisprudenza "Cassis de Dijon", tali da giustificare l' obbligo di conformità alla norma IS 188 .
43 . La Repubblica d' Irlanda sostiene essenzialmente che "l' interesse o il valore" che la norma è diretta a tutelare consiste in un "elevato livello qualitativo e in una uniformità di modelli nel tipo di condotte nonché in una capacità di adeguarsi in maniera efficace alle condizioni irlandesi e all' infrastruttura preesistente" ( 17 ).
44 . Ci si può chiedere se ciò consenta di ritenere che nel provvedimento considerato sussista il perseguimento di un interesse generale che giustifichi la sua necessità .
45 . Senza negare i problemi tecnici di compatibilità tra reti di approvvigionamento idrico da costruire e reti preesistenti o tra le tubature utilizzate e i materiali accessori, ad esempio giunti, mi sembra che le preoccupazioni connesse, supponendo che esse presentino il carattere di interesse generale richiesto dalla vostra giurisprudenza, non rendano necessario un provvedimento così restrittivo, nei confronti delle importazioni, come la condizione di conformità delle tubature alla norma IS 188 .
46 . Infatti, e questa osservazione mi sembra valida per la maggior parte delle obiezioni tecniche sollevate nella presente controversia, il semplice svolgimento della procedura di aggiudicazione, con l' esame dettagliato delle offerte, è sufficiente per consentire di valutare gli eventuali inconvenienti tecnici dell' una o dell' altra modalità di un' offerta e le loro conseguenze economiche, nonché per scoprire incompatibilità di materiali . Osservo, nella presente controversia, che il Dundalk Urban District Council, ha fatto ricorso ad una procedura che prevedeva la possibilità di soppesare i vantaggi e gli inconvenienti delle offerte sotto vari profili . Infatti, il bando di gara pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee precisava che l' appalto sarebbe stato assegnato all' impresa che avesse presentato l' offerta ritenuta "economicamente più vantaggiosa (...) sotto il profilo dei prezzi, termini di ultimazione, pregi tecnici e costi di gestione ". Ciò dimostra appunto che il ricorso ad una procedura di aggiudicazione che consenta di valutare le offerte sotto vari aspetti basta a tutelare gli interessi fatti valere dall' Irlanda .
47 . Così, la condizione di conformità delle tubature alla norma IS 188 appare del tutto eccessiva per la tutela di interessi che potevano essere salvaguardati senza adottare un provvedimento di ostacolo alle importazioni, attraverso lo svolgimento normale di una procedura di aggiudicazione del tipo testé richiamato, e che si applicava appunto nella fattispecie di cui è causa .
48 . A titolo subordinato, la Repubblica d' Irlanda ha fatto valere motivi che, ai sensi dell' art . 36 del trattato CEE, giustificherebbero la restrizione alle importazioni apportata dal provvedimento controverso . Più precisamente, l' Irlanda ha innanzitutto asserito che era essenziale per la tutela della salute della popolazione di Dundalk e dintorni che non vi fosse alcun ritardo nel miglioramento dell' approvvigionamento idrico .
49 . Per valutare tale argomento, si deve ricordare che, secondo la vostra giurisprudenza,
"è (...) esclusa dalla deroga di cui all' art . 36 qualsiasi normativa o prassi nazionale qualora la salute e la vita delle persone possano essere tutelate con pari efficacia (( da )) provvedimenti di minore pregiudizio per gli scambi intracomunitari" ( 18 ).
50 . Qui ancora è chiaro che, nello svolgimento della procedura di aggiudicazione, il Dundalk Urban District Council era perfettamente in grado di tener conto, nella scelta dell' offerta "economicamente più vantaggiosa", degli imperativi di tutela della salute pubblica collegati al termine di esecuzione dei lavori e di non dar seguito alle offerte che, per l' uno o l' altro motivo tecnico, avrebbero comportato un termine di esecuzione non soddisfacente . Di conseguenza, la preoccupazione di evitare un ritardo nell' esecuzione dei lavori non rendeva necessario un provvedimento così restrittivo delle importazioni come la condizione di conformità alla norma IS 188 e la deroga dell' art . 36 non può quindi essere validamente fatta valere al riguardo .
51 . L' Irlanda ha altresì sostenuto che le condizioni della norma IS 188 in materia di rivestimento bituminoso sono basate sull' esigenza di garantire la salute e la sicurezza delle persone che utilizzano l' acqua potabile che scorre nelle tubature, garantendo tale rivestimento la mancanza di contatto tra l' acqua e le fibre di amianto delle tubature di cemento .
52 . La Commissione ha obiettato che solo le fibre di amianto bianco erano utilizzate nella fabbricazione delle tubature e che esso, a differenza dell' amianto blu, non presentava alcun rischio per la salute . Essa ha aggiunto che il rivestimento formava oggetto di una condizione distinta nel fascicolo di gara e che la Uralita aveva offerto di fornire tubature fabbricate su tale base .
53 . Al riguardo, osservo che la prescrizione relativa al rivestimento bituminoso è facoltativa nell' ambito della norma di cui trattasi . Secondo la prescrizione 2.3 . di quest' ultima, quale riprodotta all' allegato II del ricorso della Commissione, i tubi sono rivestiti di una soluzione di bitume raffinato "se l' acquirente lo richiede al momento dell' ordine", e "possono essere utilizzati altri rivestimenti su cui l' acquirente e il fabbricante si siano messi d' accordo ". Quanto alla clausola 4.29 del fascicolo di gara di cui trattasi, essa constava di tre frasi . La prima poneva la condizione di conformità dei tubi di cemento-amianto alla norma IS 188, la seconda precisava che tutti i tubi dovevano essere rivestiti da "uno strato bituminoso all' interno ed all' esterno", la terza precisava che tale rivestimento doveva essere applicato in fabbrica per immersione .
54 . Senza entrare in una discussione sulle qualità comparative dell' amianto bianco e dell' amianto blu, ritengo che l' argomento dell' Irlanda non possa essere accolto . Rilevo, innanzitutto, che la Commissione ha considerato la clausola 4.29 solo in quanto richiedeva la conformità dei tubi alla norma IS 188, non in quanto prescriveva la necessità del rivestimento bituminoso . Osservo poi che la risposta della Repubblica d' Irlanda al primo quesito da voi rivoltole, nell' ambito della fase scritta del procedimento, chiarita dal resoconto ufficioso, ma non contestato dall' Irlanda ( 19 ), della riunione 24 giugno 1986 in cui l' ingegnere consulente del Dundalk Urban District Council ha respinto l' offerta della Walls, dimostra che il problema se le tubature Uralita fossero o meno rivestite di bitume non rientrava nella discussione sulla conformità alla norma . L' offerta basata sulle tubature Uralita è stata palesemente scartata sulla base della mera constatazione formale che il fabbricante non era nel novero delle imprese che avevano ottenuto l' Irish Standard Mark Licence e che, di conseguenza, i suoi prodotti non erano conformi alla norma IS 188, indipendentemente dalla questione del rivestimento . Infine, ricordo che, secondo la NSAI, le differenze tra tubature conformi all' IS 188 e tubature conformi all' ISO 160 sono unicamente geometriche . Ritengo pertanto che la condizione di conformità alla norma IS 188, quale concepita e praticata dalla Repubblica d' Irlanda, e criticata dalla Commissione, sia distinta dalla natura del rivestimento dei tubi e che vadano quindi prese in considerazione le giustificazioni relative alla rilevanza di tale rivestimento per la salute pubblica .
55 . Dalle osservazioni che precedono risulta che l' obbligo di conformità alla norma IS 188 non poggia su esigenze imperative ai sensi della vostra giurisprudenza "Cassis de Dijon", e che esso non può essere giustificato in base all' art . 36 . Mi chiedo se voi possiate pertanto accertare un inadempimento della Repubblica d' Irlanda agli obblighi che ad essa incombono in forza dell' art . 30 . Una risposta affermativa presuppone che siano chiariti due punti emersi in udienza .
56 . Il primo riguarda il carattere "statale" del provvedimento .
57 . La vostra giurisprudenza fornisce un certo numero di esempi di inadempimenti contestati a Stati membri per fatti imputabili a enti pubblici territoriali . Così l' Italia ha potuto essere ritenuta inadempiente ai propri obblighi a seguito dell' adozione, da parte della regione Sicilia, di norme di legge incompatibili con un regolamento comunitario ( 20 ), o della mancata pubblicazione, da parte del comune di Milano, di un bando di gara d' appalto nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, in violazione della direttiva 71/305/CEE ( 21 ). Inadempimenti sono stati altresì constatati nei confronti del Belgio a seguito dell' applicazione, da parte dei comuni di Bruxelles e di Auderghem, di una condizione di cittadinanza per l' accesso a taluni impieghi dell' amministrazione comunale ( 22 ) in violazione dell' art . 48 del trattato CEE o dell' adozione, da parte di parecchi comuni, di regolamenti fiscali contrari al protocollo sui privilegi e immunità delle Comunità europee ( 23 ).
58 . Non ho tuttavia trovato traccia, nella giurisprudenza, di inadempimenti di Stati membri agli obblighi derivanti dall' art . 30 in relazione al comportamento di un ente pubblico territoriale . Avete invece accertato un inadempimento del genere da parte dell' Irlanda a seguito dell' attività di un ente di diritto privato agente per conto del governo ( 24 ). Si può ancora osservare che, per la definizione di una nozione vicina, quella di tassa di effetto equivalente, avete ritenuto, in una sentenza pronunciata in via pregiudiziale, che il fatto che un contributo sia riscosso da un ente autonomo di diritto pubblico anziché dallo Stato è irrilevante ai fini della qualificazione, dato che il divieto di cui all' art . 13, n . 2, del trattato "è collegato esclusivamente agli effetti di tali oneri, non già alle modalità di riscossione" ( 25 ).
59 . Malgrado l' assenza di un precedente giurisprudenziale, non vedo un motivo che giustifichi, a priori, il fatto che in materia di inadempimento degli obblighi dell' art . 30 uno Stato membro non risponda dei provvedimenti adottati da uno dei suoi enti pubblici territoriali . Il principio classico, che emerge dalla vostra sentenza 5 maggio 1970, Commissione / Belgio ( 26 ), secondo il quale "la responsabilità di uno Stato membro ai sensi dell' art . 169 sussiste indipendentemente dall' organo dello Stato la cui azione od inerzia ha dato luogo alla trasgressione", sembra dover essere interpretato in maniera generale .
60 . Inoltre, il coinvolgimento dello Stato non è stato veramente contestato nella presente controversia . L' affermazione della Commissione secondo cui il ministero dell' ambiente irlandese deve approvare la stipulazione dei contratti d' appalto è stata confermata all' udienza dal rappresentante della Repubblica d' Irlanda e quest' ultimo ha aggiunto che, sotto questo profilo, esisteva "impegno" e "partecipazione" da parte dello Stato . Tuttavia la migliore illustrazione del ruolo attivo dello Stato nella situazione di cui è causa è forse data dalla precisazione, fornita in udienza dal rappresentante del Regno di Spagna e non contestata, secondo cui il 1° luglio 1987 il Ministero irlandese dell' ambiente avrebbe inviato alle autorità locali una circolare contenente istruzioni quanto alla maniera di redigere bandi di gara per i lavori pubblici . Detta circolare, al cui contenuto non è probabilmente estranea la presente controversia, dimostra chiaramente il potere di impulso mantenuto dallo Stato .
61 . Il secondo punto da chiarire è relativo ad alcune delle caratteristiche che deve presentare una prassi statale per ricadere nell' ambito di applicazione dell' art . 30 . Nella sentenza 9 maggio 1985, Commissione / Francia, voi sottolineate che
"una prassi amministrativa, per costituire una misura vietata dall' art . 30, dev' essere in certa misura costante e generale" ( 27 ).
62 . Ora, ci si può chiedere se l' inserimento, in un determinato fascicolo di gara, di una clausola che imponga la conformità di tubature alla norma IS 188 presenti le caratteristiche richieste, secondo tale sentenza, per costituire una misura vietata dall' art . 30 . Apparentemente, considerando nel suo ricorso l' inserimento della clausola 4.29 nel fascicolo relativo al "Dundalk Water Augmentation Scheme, Contract n° 4", la Commissione vi ha invitato a pronunciarvi su un provvedimento particolare e non su una prassi sufficientemente costante e generale . Si può quindi essere tentati, con un' interpretazione molto restrittiva di talune delle condizioni poste dalla vostra giurisprudenza, di concludere per il rigetto della domanda .
63 . Una conclusione del genere mi sembra tuttavia che comporti un' applicazione formale, ma inesatta, di tali condizioni . Infatti, il vostro requisito di costanza e generalità perché una prassi ricada nell' ambito di applicazione dell' art . 30 significa che uno Stato membro non dev' essere portato a rispondere di un provvedimento isolato . Ciò del resto può spiegare l' assenza di una giurisprudenza che accerti un inadempimento all' art . 30 a seguito di comportamenti di enti pubblici territoriali . Le competenze di questi ultimi non consentono loro normalmente di emanare norme o di attuare prassi che producano effetti sulle importazioni . Tali enti pubblici sono, al massimo, in grado di compiere atti isolati che non possono, di norma, costituire inadempimenti degli obblighi dell' art . 30 .
64 . Ora nel caso di specie ci si trova in una situazione molto diversa . La condizione di conformità alla norma IS 188 presenta appunto i caratteri della costanza e della generalità nella Repubblica d' Irlanda, come quest' ultima ha riconosciuto precisando che si trattava di una "prassi generalmente seguita in materia di contratti d' appalto di lavori pubblici in Irlanda" ( 28 ). L' inserimento della clausola litigiosa non era quindi un atto isolato, ma l' espressione, in un caso particolare, di una prassi generale e altresì l' indizio rivelatore di tale prassi agli occhi delle istituzioni comunitarie .
65 . Ecco perché l' accertamento di un inadempimento mi sembra possibile, nella presente controversia, senza forzare veramente, per il resto, i termini della vostra giurisprudenza .
66 . Infatti, dopo aver menzionato, nella precitata sentenza 9 maggio 1985, la condizione di una prassi "in certa misura costante e generale", avete aggiunto che tale carattere generale doveva
"essere valutato in modo diverso a seconda che ci si riferisca ad un mercato sul quale siano presenti numerosi operatori economici o ad un mercato (...) sul quale operino soltanto poche imprese",
nel qual caso
"il comportamento adottato dall' amministrazione nazionale nei confronti di una sola impresa può già costituire una misura incompatibile con l' art . 30" ( 29 ).
67 . Mi sembra possibile ispirarsi, nella presente controversia, a questa mitigazione dei requisiti di costanza e di generalità . Come ho già detto, si può ritenere che gli appalti di lavori pubblici del tipo di quello in esame siano il principale canale di smercio delle tubature di cemento-amianto . Orbene, l' indizione di appalti di certe dimensioni non è quotidiana e ciascuno di essi riveste importanza, quanto alle possibilità di smercio, sotto un duplice profilo . Ciascun appalto rappresenta, in sé stesso, un progetto di commercializzazione per dei produttori e, a seconda delle dimensioni dell' appalto, un ostacolo alle importazioni provocato in tale occasione può produrre immediatamente conseguenze significative . Si deve però ritenere che l' ostacolo provocato per un determinato appalto produca altresì conseguenze nei confronti degli appalti successivi, quindi dei futuri progetti di commercializzazione, nei limiti in cui, forti di una prima esperienza, gli imprenditori di lavori pubblici siano propensi ad escludere, nelle loro offerte, l' utilizzazione di materiali importati .
68 . Pertanto, tenuto conto della rilevanza degli effetti che può comportare sulle importazioni a breve e medio termine un solo appalto di lavori pubblici, ritengo che un ostacolo provocato in occasione di un appalto del genere possa costituire un inadempimento ai sensi dell' art . 30 . Gli elementi della fattispecie sottoposta al vostro esame mi sembrano rientrare perfettamente in questo quadro d' esame e giustificare un accoglimento da parte vostra della domanda della Commissione .
69 . Ciò sanzionerebbe una situazione che, molto concretamente, sembra del tutto estranea ai principi di base della CEE . Infatti, si deve appunto considerare che in presenza di due sole ditte che hanno ottenuto l' Irish Standard Mark Licence per la norma IS 188, ossia una ditta irlandese, per le tubature di ogni dimensione, e una tedesca, per una dimensione precisa, si giunge di fatto, nella maggior parte dei casi, ad una designazione a priori della ditta irlandese come fornitrice delle tubature, ancor prima dell' esame delle offerte .
70 . Nel ricorso, la Commissione vi ha chiesto di accertare un inadempimento a carico della Repubblica d' Irlanda avendo essa consentito l' inserimento della clausola controversa nel contratto d' appalto di Dundalk "e, pertanto, rifiutando di esaminare ( o respingendo senza adeguata giustificazione )" un' offerta basata sull' utilizzazione di materiali conformi ad un' altra norma che dà garanzie equivalenti . Le risposte fornite dalla Commissione ai vostri quesiti, nell' ambito della fase scritta del procedimento nonché in udienza, non hanno permesso di determinare con tutta l' auspicabile chiarezza il senso della domanda formulata per quanto riguarda il rifiuto di esame dell' offerta o il suo rigetto senza giustificazione adeguata .
71 . Se questo capo della domanda è distinto e subordinato rispetto a quello riguardante l' inserimento della clausola controversa, occorre statuire al riguardo solo nel caso in cui non sia da voi accertato un inadempimento relativamente al principale capo della domanda . Ora, l' inadempimento, al riguardo, mi sembra abbastanza indiscutibile per dispensare dall' esame del capo subordinato della domanda e ritengo inoltre che i motivi che dovessero portarvi a concludere per l' assenza di inadempimento sul primo capo avrebbero necessariamente lo stesso effetto per quanto riguarda il secondo, in quanto in entrambi i casi viene fatta valere la violazione delle stesse norme comunitarie .
72 . Se, con la seconda parte della sua domanda, la Commissione considera, in realtà, una semplice applicazione del provvedimento contestato nella prima parte, potete allora riferirvi alla soluzione adottata nella vostra precitata sentenza 18 marzo 1986, Commissione / Belgio ( 30 ), dichiarando che non si tratta di censure distinte e che non occorre statuire separatamente al riguardo .
73 . Di conseguenza vi propongo :
1 ) di dichiarare che, inserendo nel fascicolo di gara relativo al "Dundalk Water Supply Augmentation Scheme, Contract n° 4", una clausola 4.29 che imponeva che le tubature di cemento-amianto per condotte forzate fossero certificate conformi alla norma irlandese IS 188:1975, la Repubblica d' Irlanda è venuta meno ai suoi obblighi a norma dell' art . 30 del trattato CEE;
2 ) di condannare la Repubblica d' Irlanda alle spese .
(*) Traduzione dal francese .
( 1 ) GU L 185 del 16.8.1971, pag . 5 .
( 2 ) In particolare, sentenza 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione / Francia, Racc . pag . 359 e sentenza 25 ottobre 1979, causa 159/78, Commissione / Italia, Racc . pag . 3247 .
( 3 ) Sentenza nella causa 74/76, Racc . 1977, pag . 557, punto 9 della motivazione .
( 4 ) Art . 3, n . 5, precitato .
( 5 ) Sentenza nella causa 252/86, Racc.00000, pag . 00000, punto 33 della motivazione .
( 6 ) Sentenza 11 luglio 1985, cause riunite 60 e 61/84, Racc . pag . 2605, in particolare pag . 2615 .
( 7 ) Sentenza 7 maggio 1985, causa 18/84, Commissione / Francia, Racc . pag . 1339, punto 12 della motivazione, e sentenza nelle cause riunite 60 e 61/84, Cinéthèque SA, precitata, punto 10 della motivazione .
( 8 ) Sentenza nella causa 74/76, precitata, punto 2 del dispositivo .
( 9 ) Sentenza nelle cause riunite 18/84 e 28/84, precitate, punto 13 della motivazione .
( 10 ) Sentenza nella causa 103/84, Racc . 1986, pag . 1759, punto 19 della motivazione .
( 11 ) Sentenza nella causa 74/76, precitata, punto 9 della motivazione .
( 12 ) Sentenza nella causa 252/86, precitata, punto 33 della motivazione .
( 13 ) Sentenza nella causa 155/73, Racc . 1974, pag . 409, punto 1 del dispositivo .
( 14 ) Sentenza nella causa 74/76, precitata, punto 1 del dispositivo .
( 15 ) Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Racc . 837, punto 5 della motivazione .
( 16 ) Sentenza nella causa 104/75, Racc . 1976, pag . 613 .
( 17 ) Controricorso, versione francese, pagg . da 22 a 23 .
( 18 ) Sentenza nella causa 104/75, precitata, punto 17 della motivazione .
( 19 ) Allegato III del ricorso della Commissione .
( 20 ) Sentenza 27 marzo 1984, causa 169/82, Racc . pag . 1603 .
( 21 ) Sentenza 10 marzo 1987, causa 199/85, Racc . 1987, pag . 1039 .
( 22 ) Sentenza 26 maggio 1982, causa 149/79, Racc . pag . 1845 .
( 23 ) sentenza 18 marzo 1986, causa 85/85, Racc . pag . 1149 .
( 24 ) Sentenza 24 novembre 1982, causa 249/81, Racc . pag . 4005 .
( 25 ) Sentenza 18 giugno 1975, causa 94/74, IGAV, Racc . pag . 699 .
( 26 ) Sentenza nella causa 77/69, Racc . 1970, pag . 237 .
( 27 ) Sentenza nella causa 21/84, Racc . 1985, pag . 1355 .
( 28 ) Controricorso ( versione francese ), pag . 16 .
( 29 ) Sentenza nella causa 21/84, precitata, punto 13 della motivazione .
( 30 ) Sentenza nella causa 85/85, precitata, punto 28 della motivazione .
FAp