61974C0002
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRI MAYRAS
της 28ης Μαΐου 1974 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Εισαγωγή
Η οικονομική ολοκλήρωση, που επιχειρεί να πραγματώσει βασικά η Συνθήκη της Ρώμης, συνεπάγεται την ανάπτυξη των συναλλαγών μέσα σε μία ενιαία αγορά, καθώς και την ελεύθερη κυκλοφορία προϊόντων και ανθρώπων. Ανοίγει στις επιχειρήσεις και στους εργαζομένους ένα πεδίο δράσεως που εκτείνεται σ' ολόκληρη την Κοινότητα, αυξάνει τον αριθμό των επιχειρηματικών σχέσων και συμβάλλει, με τον τρόπο αυτό, στη διάσπαση του πολύ στενού πλέον εθνικού πλαισίου.
Απαιτεί, συνεπώς, όχι μόνο την κατάργηση κάθε περιορισμού στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στο εσωτερικό αυτής της Κοινότητας, αλλά και την πραγματική αναγνώριση του δικαιώματος όλων των υπηκόων των κρατών μελών να εγκατασταθούν σε άλλο κράτος μέλος και να ασκήσουν εκεί, υπό τους ίδιους με τους ημεδαπούς όρους, τις επαγγελματικές τους δραστηριότητες, είτε αυτές είναι βιομηχανικές είτε εμπορικές είτε γεωργικές είτε ελευθέριες.
Αντίστοιχη της οικονομικής ολοκλήρωσης είναι, προφανώς, η ανάπτυξη των νομικών σχέσεων, δηλαδή η αύξηση και η διαφοροποίηση των υπηρεσιών των οποίων έχουν ανάγκη ιδιώτες και επιχειρήσεις, τόσο στον τομέα της παροχής νομικών συμβουλών, όσο και στον τομέα της δικαστικής επιλύσεως των διαφορών.
Πρέπει ακόμα να μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να προσφύγουν ελεύθερα στις υπηρεσίες αυτές και να επιλέξουν, ασχέτως ιθαγενείας, τους νομικούς που θεωρούν καλύτερα καταρτισμένους για να τους παράσχουν νομικές συμβουλές ή να υπερασπιστούν τα συμφέροντά τους. Λόγω της εκπαιδεύσεως και των προσόντων τους, των παραδόσεων και των επαγγελματικών κανόνων που τους διέπουν, οι δικηγόροι είναι προεχόντως οι πλέον ικανοί να ανταποκριθούν στις ανάγκες αυτές και να αναλάβουν την ευθύνη αυτή σε κοινοτική κλίμακα.
Υπό το πρίσμα, όμως, αυτό επιβάλλεται η άσκηση του επαγγέλματός τους να μην εξαρτάται από προϋποθέσεις ιθαγενείας· αντιθέτως, πρέπει να είναι δυνατή η εγγραφή στους εθνικούς δικηγορικούς συλλόγους δικηγόρων από άλλα κράτη μέλη.
Πώς λοιπόν να μην προκαλεί κάποια έκπληξη το γεγονός ότι δεν έχει ακόμα υλοποιηθεί η ελευθερία εγκαταστάσεως των δικηγόρων ή, πολύ περισσότερο, ότι τους αμφισβητείται το δικαίωμα αυτό;
Το πρόβλημα αυτό, πράγματι, που αφορά την ερμηνεία των άρθρων 52 και 55 της Συνθήκης της Ρώμης, περιλαμβάνεται στα προβλήματα εκείνα τα οποία, από τότε που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη, έχουν προκαλέσει τις πιο ζωηρές αντιγνωμίες και τις πιο έντονες διαφορές μεταξύ δικηγορικών συλλόγων και μεταξύ εθνικών κυβερνήσεων, με αποτέλεσμα να έχει παραλύσει η δράση των κοινοτικών οργάνων και να μην έχει ληφθεί, μέχρι στιγμής, κανένα θετικό μέτρο για την ελευθέρωση του δικηγορικού επαγγέλματος σε κοινοτικό επίπεδο.
Γι' αυτό το λόγο αποτελεί ευτύχημα το γεγονός ότι το Conseil d'État του Βελγίου, μέσω της διαδικασίας του άρθρου 177, δίνει σήμερα τη δυνατότητα στο Δικαστήριο να αποφανθεί, επιτέλους, επί του ερωτήματος αυτού και να θέσει ένα τέρμα στην αβεβαιότητα που επικρατεί τόσα χρόνια.
I — Καθορισμός του προβλήματος — Πραγματικά περιστατικά
Ο JEAN REYNERS γεννήθηκε στις Βρυξέλλες, στις 19 Μαΐου 1931, από ολλανδούς γονείς, από μακρού εγκατεστημένους στο Βέλγιο, και ανατράφηκε στη χώρα αυτή όπου και πραγματοποίησε τις σπουδές του, λαμβάνοντας, το 1957, το βελγικό δίπλωμα του διδάκτορος νομικής. Στη χώρα αυτή εξακολουθεί να κατοικεί.
Διατήρησε, όμως, την αρχική του ιθαγένεια έτσι ώστε, όταν θέλησε να ασκήσει το δικηγορικό επάγγελμα στο Βέλγιο, προσέ κρουσε στο νομικό κώλυμα που απέρρεε από την ιθαγένεια αυτή.
Πράγματι, από το 1919, κανείς δεν μπορεί να εγγραφεί στον Εθνικό Δικηγορικό Σύλλογο του Βελγίου αν δεν έχει τη βελγική ιθαγένεια.
Το άρθρο 248 του Code judiciaire (δικαστικού κώδικα) που δημοσιεύτηκε το 1967, διατήρησε την απαίτηση αυτή παρέχοντας, όμως, στο Βασιλιά το δικαίωμα να επιτρέπει εξαιρέσεις υπό προϋποθέσεις που θα καθορίζει διάταγμα εκδιδόμενο κατόπιν γνωμοδοτήσεως του Εθνικού Δικηγορικού Συλλόγου.
Βάσει αυτής της νομοθετικής διατάξεως, το Βασιλικό Διάταγμα της 24ης Αυγούστου 1970, ορίζει, στο άρθρο 1, εδάφιο 3, ότι δεν απαιτείται η βελγική ιθαγένεια για την εγγραφή στο Δικηγορικό Σύλλογο, υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι η νομοθεσία της χώρας καταγωγής του αλλοδαπού υποψηφίου ή διεθνής σύμβαση προβλέπει την αμοιβαιότητα.
Στην περίπτωση, όμως, του REYNERS, καίτοι συντρέχουν οι λοιπές προϋποθέσεις που προβλέπει το διάταγμα αυτό, εφόσον ο υποψήφιος κατοικεί στο Βέλγιο περισσότερο από τρία χρόνια και δεν έχει ποτέ εγγραφεί σε αλλοδαπό δικηγορικό σύλλογο, δεν συντρέχει η ρήτρα της αμοιβαιότητας.
Πράγματι, μέχρι στιγμής τουλάχιστον, η νομοθεσία της χώρας του, δηλαδή η νομοθεσία των Κάτω Χωρών, προβλέπει ότι για την άσκηση του δικηγορικού επαγγέλματος απαιτείται η ολλανδική ιθαγένεια .εξάλλου, σύμβαση που συνήφθη μεταξύ Βελγίου και Κάτω Χωρών, στις 12 Δεκεμβρίου 1968, σχετική με την άσκηση του δικηγορικού επαγγέλματος, αναφέρεται μόνο στην παροχή υπηρεσιών των δικηγόρων και δεν ρυθμίζει την εγκατάστασή τους στη μία ή την άλλη χώρα.
Ο REYNERS άσκησε, κατά συνέπεια, αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Conseil d'État των Βρυξελλών με την οποία ζητεί την ακύρωση του άρθρου 1, εδάφιο 3 του Βασιλικού Διατάγματος, επικαλούμενος παράβαση των άρθρων 52 έως 58 της Συνθήκης της Ρώμης. Υποστήριξε ότι ο όρος της ιθαγενείας ή της αμοιβαιότητας αντιβαίνει, κατά τη γνώμη του, προς τις διατάξεις της Συνθήκης και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν εφαρμόζεται στους υπηκόους των κρατών μελών της Κοινότητας.
Διαπιστώνοντας ότι η επίλυση της διαφοράς εξαρτάται από την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, το Conseil d'État υπέβαλε δύο προδικαστικά ερωτήματα.
Με το πρώτο, το ανώτατο βελγικό δικαστήριο, ζητεί να διευκρινιστούν οι «δραστηριότητες που συνδέονται σ' ένα κράτος μέλος, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας», κατά την έννοια του άρθρου 55 της Συνθήκης. Το άρθρο αυτό έχει την έννοια ότι σε ό, τι αφορά ένα επάγγελμα όπως το δικηγορικό εξαιρούνται από την εφαρμογή του κεφαλαίου 2 της Συνθήκης εκείνες μόνο οι δραστηριότητες, οι οποίες συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, ή ότι εξαιρείται το ίδιο το επάγγελμα επειδή η άσκησή του περιλαμβάνει δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας;
Το δεύτερο ερώτημα αφορά το άρθρο 52 της Συνθήκης για το οποίο ερωτάται αν, μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, αποτελεί διάταξη που ισχύει άμεσα, έστω και εάν ελλείπουν οι οδηγίες που προβλέπουν τα άρθρα 54, παράγραφος 2, και 57, παράγραφος 1 της εν λόγω Συνθήκης. Θεωρώ λογικότερο να εξετάσω πρώτα το τελευταίο αυτό ζήτημα διότι αναφέρεται στον καθορισμό της φύσεως, σε σχέση με τη θεωρία του άμεσου αποτελέσματος, του κανόνα αρχής που θέτει το άρθρο 52, για να καθοριστεί κατόπιν η έκταση της εξαιρέσεως που συνιστά το άρθρο 55.
II — Άμεση ισχύς του άρθρου 52
Η εξέταση αυτή πρέπει, φυσικά, να στηριχθεί στα δεδομένα της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα του κοινοτικού δικαίου και, μετά την υπόμνηση των κριτηρίων που επιτρέπουν το χαρακτηρισμό μιας διατάξεως της Συνθήκης ως ισχύουσας άμεσα στις έννομες τάξεις των κρατών μελών, να ερευνήσει αν το άρθρο 52 ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που απαιτεί το Δικαστήριο.
Ως αναπόσπαστο τμήμα του ισχύοντος στις εσωτερικές έννομες τάξεις δικαίου, οι άμεσα ισχύοντες κοινοτικοί κανόνες παρέχουν στους ιδιώτες το δικαίωμα να τους επικαλούνται ενώπιον των δικαστηρίων, κατά το γράμμα της αποφάσεως της 6ης Οκτωβρίου 1970 (GRAD, υπόθεση 9/70, REC. 1970, σ. 825), είτε για να διεκδικήσουν δικαιώματα είτε για να προστατέψουν τα συμφέροντά τους είτε, τέλος, όπως συμβαίνει στην παρούσα περίπτωση, για να αποδείξουν ότι δεν μπορεί να τους αντιταχθεί νομίμως μια εθνική νομοθετική διάταξη ασυμβίβαστη με κοινοτικό κανόνα.
Στο Δικαστήριο εναπόκειται να κρίνει, μετά από προδικαστικό ερώτημα που υποβάλλει, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177, το εθνικό δικαστήριο ενώπιον του οποίου ένας διάδικος επικαλείται κοινοτικό κανόνα, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν ο κανόνας αυτός, βάσει των διατάξεών του, της όλης του οικονομίας, των συμφραζομένων του και του πνεύματος της Συνθήκης, μπορεί να παράγει άμεσα αποτελέσματα στις σχέσεις μεταξύ του κράτους μέλους προς το οποίο απευθύνεται και των υπηκόων του.
1.
Η πρώτη προϋπόθεση που συνάγεται από την νομολογία: ο κανόνας πρέπει να έχει επαρκή σαφήνεια και ακρίβεια.
Αναμφίβολα ο χαρακτήρας αυτός μπορεί να αναγνωριστεί στο άρθρο 52 με το οποίο επιχειρείται κατάργηση των περιορισμών στην ελεύθερη εγκατάσταση των υπηκόων κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και το οποίο διευκρινίζει ότι η ελευθερία αυτή περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και διαχείριση επιχειρήσεων.
Η διάταξη αυτή απαγορεύει, κατά συνέπεια, στα κράτη να επιβάλλουν στους κοινοτικούς υπηκόους που επιθυμούν να ασκήσουν ένα επάγγελμα, ιδίως ελευθέριο, στο έδαφός τους όρους αυστηρότερους από εκείνους που επιβάλλονται στους ίδιους τους υπηκόους τους.
Ασφαλώς η χρησιμοποιούμενη ορολογία δεν είναι απολύτως επιτυχής: δεν πρόκειται τόσο για ελευθερία εγκαταστάσεως όσο για το δικαίωμα ίσης μεταχειρίσεως στην περίπτωση επαγγελματικής εγκαταστάσεως, δηλαδή για απαγόρευση κάθε φανερής ή συγκεκαλυμμένης διακρίσεως στηριζόμενης στην ιθαγένεια.
Παρά ταύτα, όμως, ο κανόνας αυτός είναι απολύτως σαφής.
Αντιστοιχεί, εξάλλου, στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των μισθωτών εργαζομένων, που θέτει το άρθρο 48, η οποία, σύμφωνα με το εδάφιο 2 του εν λόγω άρθρου «συνεπάγεται την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας».
Ποιος, όμως, θα μπορούσε να αμφισβητήσει το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 48, το οποίο στηρίζει και εμπνέει όλη τη νομολογία του Δικαστηρίου τη σχετική με την απασχόληση των διακινουμένων εργαζομένων;
Το άρθρο 52 πρέπει, εξάλλου, να συνδυαστεί με το άρθρο 53, κατά το οποίο «τα κράτη μέλη δεν εισάγουν νέους περιορισμούς για την εγκατάσταση στην επικράτειά τους υπηκόων άλλων κρατών μελών».
Πρόκειται για ρήτρα «STAND STILL» (ακινητοποίησης), δηλαδή για απαγόρευση επιδεινώσεως, με μέτρα περισσότερο περιοριστικά ή εισάγοντα διακρίσεις, της καταστάσεως που προϋπήρχε, σε κάθε κράτος μέλος, κατά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης.
Το Δικαστήριο αναγνώρισε ρητώς ότι ο κανόνας αυτός ισχύει άμεσα με την απόφασή του, της 25ης Ιουλίου 1964 (COSTA κατά ENEL, υπόθεση 6/64, RECUEIL 1964, σ. 1162 και επ.).
Αλλά το άρθρο 52, λόγω της φύσεως και του περιεχομένου του, είναι εντελώς όμοιο με το άρθρο 53.
Θα έπρεπε μήπως να θεωρηθεί ότι στην τελευταία αυτή διάταξη αναγνωρίστηκε άμεσο αποτέλεσμα επειδή περιορίζεται να επιβάλει στα κράτη μέλη υποχρέωση αποχής, μη ενέργειας, ενώ το άρθρο 52 επιβάλλει στις εθνικές αρχές τη θετική υποχρέωση να παύσουν να εφαρμόζουν κάθε νομοθετικό, κανονιστικό ή διοικητικό μέτρο που θα μπορούσε να παρακωλύσει την εγκατάσταση των κοινοτικών υπηκόων;
Η αντίρρηση αυτή θα έπρεπε να απορριφθεί. Κατά το σαφέστερο δυνατό τρόπο το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι μπορούν να ισχύουν άμεσα εκείνες οι διατάξεις της Συνθήκης που επιβάλλουν στα κράτη μέλη υποχρέωση θετικής ενέργειας. Στην απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1970 (SACE, υπόθεση 33/70, RECUEIL 1970, σ. 1213), το Δικαστήριο τόνισε ότι η υποχρέωση που στηρίζεται στα άρθρα 9 και 13, παράγραφος 2 της Συνθήκης και που αφορά την κατάργηση ορισμένων φόρων ισοδυνάμων με δασμούς αποτελέσματος, ισχύει άμεσα στις σχέσεις μεταξύ του εν λόγω κράτους μέλους και των υπηκόων του.
2.
Το δεύτερο κριτήριο της άμεσης ισχύος στηρίζεται στον ανεπιφύλακτο χαρακτήρα του κοινοτικού κανόνα, η εκτέλεση του οποίου δεν πρέπει να εξαρτάται από καμία ουσιαστική αίρεση.
Και από αυτήν την άποψη επίσης, θα ήταν χρήσιμη η σύγκριση του άρθρου 52 με το άρθρο 48 διότι, καίτοι η άρση των περιορισμών για την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων πρέπει να γίνει προοδευτικά κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου που προβλέπει η Συνθήκη, το άρθρο 52 προβλέπει, με παρόμοια διατύπωση, ότι η ελεύθερη κυκλοφορία πρέπει να έχει διασφαλιστεί το αργότερο κατά τη λήξη της ίδιας αυτής περιόδου. Καμία όμως από τις διατάξεις αυτές δεν συνοδεύεται από αίρεση που θα μπορούσε να ματαιώσει την άμεση ισχύ τους.
Πράγματι, ο κανόνας της ίσης με τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως, ο οποίος προκύπτει τόσο από το άρθρο 48, σε ό, τι αφορά τους μισθωτούς εργαζομένους, όσο και από το άρθρο 52, όσον αφορά την ανάληψη και άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, δεν γνωρίζει άλλους περιορισμούς, εκτός από εκείνους που δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, ασφαλείας και δημοσίας υγείας, δυνάμει της παραγράφου 3 του άρθρου 48 και του άρθρου 56 της Συνθήκης.
Τέτοιου είδους επιφυλάξεις, που προβλέπονται περιοριστικώς δεν επηρεάζουν το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων αυτών (βλέπε π.χ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 1972, MARSMAN, υπόθεση 44/72, RECUEIL 1972, σ. 1243), όπως άλλωστε και οι εξαιρέσεις που προβλέπει, αφενός μεν, η παράγραφος 4 του άρθρου 48, προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση, αφετέρου δε, το άρθρο 55 προκειμένου περί δραστηριοτήτων που συνδέονται, σε ένα κράτος μέλος, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Οι διατάξεις αυτές περιορίζουν, βεβαίως, το πεδίο εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως αλλά δεν επηρεάζουν την άμεση ισχύ τους.
3.
Απομένει μια τρίτη προϋπόθεση. Ο κοινοτικός κανόνας πρέπει να είναι τέλειος· πρέπει να είναι αφεαυτού επαρκής. Η εφαρμογή του δεν πρέπει, συνεπώς, να εξαρτάται από τη θέσπιση μεταγενέστερων μέτρων που θα μπορούσαν να λάβουν, ασκώντας διακριτική εξουσία εκτιμήσεως, είτε τα κοινοτικά όργανα είτε τα κράτη μέλη.
Ως προς αυτή την προϋπόθεση διατύπωσαν ορισμένοι αμφιβολίες για το άμεσο αποτέλεσμα του άρθοου 52.
Τι συμβαίνει στην πραγματικότητα;
Το άρθρο 52 αρχίζει ως εξής: «Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων … οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως … καταργούνται προοδευτικώς κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου.»
Παραπέμπει, συνεπώς, στο άρθρο 54, το οποίο καθορίζει τη διαδικασία σύμφωνα με την οποία οι κοινοτικές αρχές καλούνται να θεσπίσουν τις διατάξεις που απαιτούνται για την πραγματική εφαρμογή της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
Πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ότι η εφαρμογή του άρθρου 52 εξαρτάται από την θέσπιση των κοινοτικών αυτών μέτρων.
Ποια είναι τα μέτρα αυτά;
Κατ' αρχάς, ένα γενικό πρόγραμμα εκδιδόμενο ομοφώνως από το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και γνωμοδοτήσεως της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής και της Συνελεύσεως, προ της λήξεως του πρώτου σταδίου. Σκοπός του προ γράμματος αυτού είναι να καθορίσει, για κάθε κατηγορία δραστηριοτήτων, τους γενικούς όρους για την πραγματοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και να καθορίσει, επίσης, τα στάδιά της.
Το γενικό αυτό πρόγραμμα εκδόθηκε από το Συμβούλιο το Δεκέμβριο του 1961, εντός δηλαδή της προθεσμίας που είχε προβλεφθεί. Κατανέμει σε κατηγορίες τις διάφορες δραστηριότητες, τάσσει προθεσμίες για την ελευθέρωσή τους, καθορίζει, ιδίως, εκείνους τους περιορισμούς που πρέπει να αρθούν, θέτει τις γενικές προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να πραγματοποιηθεί η ελευθέρωση.
Με τη θέσπιση, όμως, του προγράμματος αυτού δεν περατούται η παρέμβαση των κοινοτικών αρχών, διότι η παράγραφος 2 του άρθρου 54 επιβάλλει, επίσης, στο Συμβούλιο να εκδώσει σειρά οδηγιών και η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου περιλαμβάνει, σ' ό, τι αφορά τους στόχους της ενέργειάς του, ορισμένες οδηγίες οι οποίες, εξάλλου, δεν εξαντλούν τελείως το θέμα.
Στην πράξη όμως, καίτοι για ορισμένες κατηγορίες δραστηριοτήτων θεσπίστηκαν οι οδηγίες αυτές με αποτέλεσμα να επιτευχθεί η ελευθέρωσή τους, χωρίς αμφιβολία, για άλλες δραστηριότητες, το Συμβούλιο δεν εκπλήρωσε το έργο που του είχε ανατεθεί και δεν έλαβε τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 54, πριν από την λήξη της μεταβατικής περιόδου.
Δεδομένου ότι η μεταβατική αυτή περίοδος έληξε την 1η Ιανουαρίου 1970, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 52 ισχύει άμεσα, παρά την αδράνεια του Συμβουλίου, σε ορισμένους τουλάχιστον από τους τομείς που χρειαζόταν η παρέμβασή του.
Αυτό είναι το ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί.
Εκείνο που θεωρώ αποφασιστικό στοιχείο είναι ότι το άρθρο 52 επιτακτικά ορίζει ότι η άρση όλων των περιορισμών στην ελεύθερη εγκατάσταση πρέπει να έχει επιτευχθεί μέχρι τη λήξη της μεταβατικής περιόδου. Αυτή, εξάλλου, η επιταγή δεν αποτελεί διατύπωση εξαιρετική μέσα στη Συνθήκη.
Υπάρχουν πολλά παραδείγματα διατάξεων που έχουν την ίδια διατύπωση, είτε πρόκειται για την κατάργηση των μεταξύ κρατών μελών δασμών κατά την εισαγωγή (άρθρο 13) και κατά την εξαγωγή (άρθρο 16), είτε πρόκειται για την απαγόρευση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να επιβαρύνουν άμεσα ή έμμεσα τα προϊόντα άλλων κρατών μελών με εσωτερικούς φόρους, οποιασδήποτε φύσεως, μεγαλύτερους από εκείνους που βαρύνουν τα ομοειδή εγχώρια προϊόντα. Στις διάφορες αυτές περιπτώσεις, οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη πρέπει να εκπληρωθούν προοδευτικά: «κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου», όπως ορίζει το άρθρο 13, ή «μέχρι το τέλος του πρώτου σταδίου», όπως ορίζει το άρθρο 16, ή ακόμα «το αργότερο στην αρχή του δευτέρου σταδίου», όπως επιβάλλει το άρθρο 95, εδάφιο 3.
Το Δικαστήριο χωρίς δισταγμό δέχτηκε ότι, μετά την πάροδο της προθεσμίας που καθορίζεται σε κάθε περίπτωση, οι κανόνες που θεσπίζουν οι διατάξεις αυτές άρχισαν να ισχύουν άμεσα.
Αυτά έκρινε το Δικαστήριο σχετικά με το άρθρο 95, με την απόφασή του της 16ης Ιουνίου 1966 (LUTTICKE ΚΑΤΑ HAUPTZOLLAMT, υπόθεση 57/65, Recueil 66, σ. 302).
Ακόμη μεγαλύτερη βαρύτητα έχουν οι σκέψεις της αποφάσεως της 17ης Δεκεμβρίου 1970 (προαναφερθείσα υπόθεση SACE), στις οποίες το Δικαστήριο τονίζει, σε σχέση με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ότι «καίτοι αποτελούσε έργο της Επιτροπής να καθορίσει το ρυθμό που έπρεπε να ακολουθηθεί, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, για την κατάργηση των φόρων ισοδυνάμου αποτελέσματος με εισαγωγικούς δασμούς, ωστόσο, από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 13 προκύπτει ότι οι φόροι αυτοί έπρεπε, εν πάση περιπτώσει, να έχουν πλήρως καταργηθεί το αργότερο κατά τη λήξη της προαναφερθείσας περιόδου συνεπώς, από της λήξεως της περιόδου αυτής, το άρθρο 9 πρέπει να παράγει αφεαυτού πλήρη αποτελέσματα».
Προεκτείνοντας το συλλογισμό του το Δικαστήριο δέχεται ότι «το άρθρο 9, σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2 συνεπάγεται, το βραδύτερο μέχρι το τέλος της μεταβατικής περιόδου, σαφή και ρητή απαγόρευση εισπράξεως των εν λόγω φόρων, απαγόρευση που δεν συνοδεύεται από καμία επιφύλαξη των κρατών να εξαρτήσουν την εφαρμογή της από την έκδοση πράξεως του εσωτερικού δικαίου ή από την παρέμβαση των κοινοτικών οργάνων η απαγόρευση αυτή μπορεί, λόγω της φύσεως της, να παράγει άμεσα αποτελέσματα στις έννομες σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των υπηκόων τους».
Η απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 1971 (EUNOMIA, υπόθεση 18/71, RECUEIL 1971, σ. 811) δίδει, σε ό, τι αφορά την προοδευτική κατάργηση των εξαγωγικών δασμών και των φόρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, ακριβώς την ίδια λύση.
Η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε πρόσφατα με την απόφαση της 19ης Ιουνίου 1973 (CAPOLONGO, υπόθεση 77/72, RECUEIL 1973, σ. 623).
Αυτό αποτελεί πρώτη και σημαντική ένδειξη που νομίζω ότι μπορεί, χωρίς δυσκολία, να μεταφερθεί στην περίπτωση του άρθρου 52 και να συμβάλλει, με ανάλογες σκέψεις, στην αναγνώριση ότι η διάταξη αυτή μπορεί να παράγει άμεσα αποτελέσματα χωρίς να χρειάζονται, για την εκτέλεσή της, ενδιάμεσες πράξεις είτε των κοινοτικών οργάνων είτε των κρατών μελών.
Παρατηρείται, πράγματι, ότι μοναδικός σκοπός της διατυπώσεως με την οποία αρχίζει το άρθρο 52: «στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων…», είναι να αναφερθεί στη διαδικασία σύμφωνα με τη οποία πρέπει κατ' αρχήν να γίνει η προοδευτική κατάργηση των περιορισμών. Δεν έχει, βεβαίως, ως αποτέλεσμα ούτε να εξαρτήσει νομικώς την κατάργηση αυτή από την θέσπιση των οδηγιών που προβλέπει το άρθρο 54, ούτε να ματαιώσει την προθεσμία που σαφώς και δεσμευτικώς έταξαν οι συντάκτες της Συνθήκης για την υλοποίησή της.
Πράγματι, στις περιπτώσεις που έκριναν σκόπιμο να αποφασίσουν διαφορετικά, οι συντάκτες της Συνθήκης το διατύπωσαν ρητώς. Όπως στην ειδική περίπτωση των ιατρικών, παραϊατρικών και φαρμακευτικών επαγγελμάτων για τα οποία, δυνάμει του άρθρου 57, παράγραφος 3, «η προοδευτική άρση των περιορισμών προϋποθέτει το συντονισμό των όρων ασκήσεώς τους στα διάφορα κράτη μέλη».
Παρίσταται για μια ακόμη φορά χρήσιμο να συγκριθεί το άρθρο 52 με το άρθρο 53. Ήδη ανέφερα ότι το περιεχόμενο των δύο αυτών διατάξεων είναι, κατ' ουσία, όμοιο· σκοπός και των δύο είναι να απαγορευθεί στα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε ό, τι αφο ρά την ανάληψη και άσκηση μισθωτών δραστηριοτήτων εκ μέρους των κοινοτικών υπηκόων, «ρυθμίσεις αυστηρότερες από εκείνες που ισχύουν για τους ημεδαπούς» (προαναφερθείσα απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, COSTA κατά ENEL). Η μόνη διαφορά μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων έγκειται στο γεγονός ότι το άρθρο 53, δηλαδή η απαγόρευση επιβολής νέων περιορισμών, εφαρμόζεται από τον χρόνο που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη, ενώ το άρθρο 52, που επιβάλλει την άρση των υπαρχόντων περιορισμών, αρχίζει να έχει έννομες συνέπειες από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου.
Πρέπει, τέλος, να εξεταστεί αν αναθέτοντας στο Συμβούλιο να θεσπίσει ορισμένες οδηγίες για την εφαρμογή του άρθρου 52, οι συντάκτες της Συνθήκης του αναγνώρισαν περιθώριο διακριτικής εξουσίας, κατά τρόπον ώστε η πραγματική υλοποίηση των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο αυτό να είναι δυνατή μόνο με τη λήψη των μέτρων αυτών.
Θεωρώ, αντιθέτως, όπως και η κρατούσα στην επιστήμη γνώμη (RAMBOW — THE END OF THE TRANSITIONAL PERIOD — CMLR 1968/69· SCHRANS — SEW 1970 σ. 253· MEGRET — LE DROIT DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE EUROPEENNE, τόμος 3, 1971, σ. 90), ότι το Συμβούλιο, όπως εξάλλου και τα κράτη μέλη, διέθετε δεσμία αρμοδιότητα και ότι ήταν νομικώς υποχρεωμένο να προβεί στην άρση όλων των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως που στηρίζονται στην ιθαγένεια, είτε αμέσων είτε συγκεκαλυμμένων.
Χωρίς αμφιβολία είχε, αφενός μεν, την εξουσία να αποφασίσει το ρυθμό σύμφωνα με τον οποίο έπρεπε να πραγματοποιηθεί η ελευθέρωση των διαφόρων κατηγοριών δραστηριοτήτων — όπως, εξάλλου, προβλέπεται στο γενικό πρόγραμμα — και μπορούσε, αφετέρου, να καθορίσει τους τρόπους επιτεύξεως της πραγματικής υλοποιήσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
Το άρθρο, όμως, 52 επέβαλε, εν πάση περιπτώσει, μία υποχρέωση επιτεύξεως ορισμένου αποτελέσματος, η οποία έπρεπε να πραγματοποιηθεί σε συγκεκριμένη ημερομηνία. Το Συμβούλιο δεν είχε την εξουσία ούτε να αντιπαρέλθει την υποχρέωση αυτή ούτε να μεταβάλει το περιεχόμενό της.
Την ίδια υποχρέωση επιτεύξεως ορισμένου αποτελέσματος υπέχουν, υπό τους αυτούς όρους, τα κράτη μέλη, η δε παράλειψη του Συμβουλίου να λάβει ορισμένα από τα προβλεπόμενα μέτρα εφαρμογής, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, δεν τους παρέχει το δικαίωμα να αντιταχθούν στην αρχή που θεσπίζει το άρθρο. Βεβαίως, όπως ανέφερα, το άρθρο αυτό δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τις προϋποθέσεις αναλήψεως και ασκήσεως των μη μισθωτών δραστηριοτήτων, υπό τον όρο, τουλάχιστον, ότι θα διασφαλίζουν στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, στον τομέα αυτό, μεταχείριση ίση με εκείνη των ημεδαπών.
Σε ό, τι αφορά τα ειδικά μέτρα που προβλέπει το άρθρο 57, ιδίως την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων ή το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών των σχετικών με την ανάληψη και άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, αυτά αποτελούν ένα χρήσιμο βεβαίως συμπλήρωμα για την πρακτική υλοποίηση της ίσης μεταχειρίσεως, αλλά δεν νομίζω ότι συνιστούν αναγκαία νομική προϋπόθεση.
Η άμεση ισχύς του άρθρου 52 δεν εξαρτάται από τα μέτρα αυτά, εκτός από την ειδι κή περίπτωση των ιατρικών και φαρμακευτικών επαγγελμάτων.
Θεωρώ, συνεπώς, αφενός μεν, ότι το γεγονός ότι η Συνθήκη προβλέπει τη λήψη, υπό μορφή οδηγιών του Συμβουλίου, μέτρων για την υλοποίηση των στόχων του άρθρου 52 δεν αρκεί για να αποκλειστεί το άμεσο. αποτέλεσμα της εν λόγω διατάξεως· αφετέρου, η λήξη της μεταβατικής περιόδου αποτελεί την αφετηρία της άμεσης ισχύος της διατάξεως αυτής, έστω και αν δεν είχαν ακόμα εκδοθεί οι εν λόγω οδηγίες ή ορισμένες εξ αυτών.
Δεν διστάζω να προτείνω την ερμηνεία αυτή, πολύ περισσότερο επειδή στη διαφορά που εκκρεμεί ενώπιον του Conseil d'État του Βελγίου τίθεται, κατά κάποιο τρόπο υπό καθαρή μορφή, το πρόβλημα της ίσης μεταχειρίσεως στην πράξη, απολύτως συνδεδεμένο με την προϋπόθεση της ιθαγενείας. Νομίζω ότι προκύπτει σαφώς από το άρθρο 52, που γεννά δικαιώματα υπέρ των κοινοτικών υπηκόων, ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν νομίμως, σε ό, τι αφορά την ανάληψη μη μισθωτής δραστηριότητας, όπως αυτή του δικηγόρου, να εφαρμόσουν σε υπηκόους άλλων κρατών μελών, οι οποίοι πληρούν, εξάλλου, τις προϋποθέσεις κατοικίας και διπλώματος που απαιτεί η εθνική νομοθεσία, τέτοια προϋπόθεση ιθαγενείας ή αμοιβαιότητας, χωρίς να παραβιάσουν την ισότητα μεταχειρίσεως που συνιστά αυτό καθαυτό το θεμέλιο της διατάξεως αυτής της Συνθήκης.
III — Ερμηνεία του άρθρου 55 της Συνθήκης
Προχωρώ τώρα στην ερμηνεία του άρθρου 55 το οποίο θεσπίζει, ως γνωστόν, παρέκκλιση από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως, εξαιρώντας από το πεδίο εφαρμογής του, σ' όλα τα κράτη μέλη, τις δραστηριότητες οι οποίες συνδέονται, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημο σίας εξονσίας.
1.
Δύο αντίθετες απόψεις υποστηρίζονται σχετικά και χωρίς έκπληξη διαπιστώνεται ότι οι αντιθέσεις που εκδηλώθηκαν από τότε που υπογράφηκε η Συνθήκη επαναλαμβάνονται σήμερα στις παρατηρήσεις που κατέθεσαν, στο πλαίσιο της παρούσας υπόθεσης, οι κυβερνήσεις των έξι κρατών μελών της Κοινότητας καθώς και ο εθνικός δικηγορικός σύλλογος του Βελγίου και η Επιτροπή.
Σύμφωνα με τη μία άποψη, με την εξαίρεση από την ελευθερία εγκαταστάσεως των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, οι συντάκτες της Συνθήκης θέλησαν να εξαιρέσουν από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 52 ορισμένα επαγγέλματα στο σύνολό τους.
Κατά την άλλη άποψη, η εξαίρεση αφορά μόνο ορισμένες δραστηριότητες χωρίς όμως τα επαγγέλματα στα οποία εμπίπτουν οι αρμοδιότητες αυτές να εξαιρούνται στο σύνολό τους από την ελευθερία εγκαταστάσεως, τουλάχιστον εφόσον μπορούν να απομονωθούν από την κανονική άσκηση των επαγγελμάτων αυτών.
Για να διαλέξω μεταξύ των δύο αυτών αντιθέτων απόψεων νομίζω ότι πρέπει να τοποθετηθεί, πρώτα, το άρθρο 55 στο γενικό πλαίσιο των διατάξεων του τίτλου 3, κεφάλαιο 2 της Συνθήκης που αφορούν το δικαίωμα εγκαταστάσεως. Παρατηρείται, κατ' αρχάς, ότι η αρχή που διατυπώνει το άρθρο 52 είναι η ελευθερία εγκαταστάσεως, δηλαδή το δικαίωμα των κοινοτικών υπηκόων να αναλάβουν και να ασκήσουν un αισθωτές δραστηριότητες υπό τους ίδιους με τους ημεδαπούς όρους.
Συνεπώς, όπως και η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, που διασφαλίζει το άρθρο 48, το δικαίωμα εγκαταστάσεως αποτελεί μία από τις διατάξεις κλειδιά της Συνθήκης. Θεσπίζει μία θεμελιώδη ελευθερία υπέρ των υπηκόων των κρατών μελών.
Κατά συνέπεια, καθόσον το άρθρο 55 προβλέπει εξαίρεση από την ελευθερία αυτή, πρέπει να ερμηνευθεί συσταλτικώς.
Εξάλλου, πολύ πρόσφατα το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να αποφανθεί ως προς την έκταση της παραγράφου 4 του άρθρου 48, επίσης διάταξη που προβλέπει εξαίρεση· η διάταξη αυτή αφορά τους μισθωτούς εργαζομένους και μοιάζει με το άρθρο 55, καθόσον αποκλείει τους εν λόγω εργαζομένους από θέσεις της δημοσίας διοικήσεως.
Το Δικαστήριο προέβη στην πλέον συσταλτική ερμηνεία καθώς έκρινε ότι «λαμβανομένου υπόψη του θεμελιώδους χαρακτήρα που έχουν, μέσα στο πλαίσιο της Συνθήκης, οι αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας και της ίσης μεταχειρίσεως των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, δεν πρέπει να προσδοθεί στις εξαιρέσεις που αποδέχεται η παράγραφος 4 του άρθρου 48 διάσταση που να υπερβαίνει το σκοπό για τον οποίο εισήχθη αυτή η ρήτρα εξαιρέσεως».
—
απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 1974 (SOTGIU, υπόθεση 152/73). Νομίζω ότι το ίδιο πνεύμα πρέπει να καθοδηγήσει το Δικαστήριο κατά την ερμηνεία του άρθρου 55.
Επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη και ένας ακόμη παράγοντας: οι κανόνες της Συνθήκης πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο ενιαίο . το πεδίο ενεργείας τους πρέπει να είναι το ίδιο σ' όλα τα κράτη μέλη. Συνεπώς, από την έκφραση «δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας» πρέπει να διαμορφωθεί μία έννοια κοινοτική.
Δηλαδή, καίτοι κάθε κράτος μέλος διατηρεί το δικαίωμα να θεσπίζει κανόνες για την οργάνωση, στο έδαφός του, ορισμένης δραστηριότητας έτσι ώστε αυτή να μετέχει στην άσκηση δημοσίας εξουσίας, η έννοια αυτή πρέπει να ορίζεται με τον ίδιο τρόπο σ' ολόκληρη την Κοινότητα.
Η δημοσία εξουσία είναι αυτή που πηγάζει από την κυριαρχία, από το IMPERIUM του κράτους . παρέχει το δικαίωμα σ' αυτόν που την ασκεί να κάμει χρήση προνομιακών δικαιωμάτων που εκφεύγουν του κοινού δικαίου, κυριαρχικών προνομίων και εξουσιών καταναγκασμού έναντι των πολιτών. Συνεπώς, η δυνατότητα συμμετοχής στην άσκηση της εξουσίας αυτής μπορεί να παρασχεθεί μόνο από το ίδιο κράτος, απευθείας ή κατόπιν εξουσιοδοτήσεως που παρέχεται σε ορισμένα πρόσωπα, έστω και αν δεν ανήκουν στην δημόσια διοίκηση.
Από την άποψη αυτή το άρθρο 55 πρέπει να συγκριθεί με την παράγραφο 4 του άρθρου 48, σκοπός της οποίας, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα υπόθεση SOTGIU, είναι να δώσει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να περιορίσουν την είσοδο αλλοδαπών εργαζομένων σε ορισμένες θέσεις της δημοσίας διοικήσεως, που συνδέονται με την άσκηση κρατικών εξουσιών. Ο σκοπός του άρθρου 54 είναι πολύ παραπλήσιος: αποβλέπει στο να αποκλείσει τους υπηκόους άλλων κρατών μελών από μη μισθωτές δραστηριότητες, η άσκηση των οποίων συνεπάγεται την εκ μέρους τους χρήση προνομίων αυτής της φύσεως.
Σκοπίμως οι συντάκτες της Συνθήκης χρησιμοποίησαν τον όρο «δραστηριότητες» στο άρθρο 55.
Θέλησαν να διακρίνουν σαφώς μεταξύ «δραστηριοτήτων» και «επαγγελμάτων», όπως ιδίως προκύπτει από το άρθρο 57, η τρίτη παράγραφος του οποίου αναφέρεται ειδικώς στα ιατρικά και φαρμακευτικά επαγγέλματα, ενώ η δεύτερη παράγραφος διαλαμβάνει γενικώς περί μη μισθωτών δραστηριοτήτων. Το ίδιο παρατηρείται και με το άρθρο 60, εδάφιο 2 το οποίο ομιλεί για «δραστηριότητες των ελευθέρων επαγγελμάτων».
Η διάκριση αυτή δεν οφείλεται μόνο στο γεγονός ότι, λαμβανομένων υπόψη των διαφορών που υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών ως προς τον ορισμό, τη διάρθρωση και τα καθήκοντα των ανεξαρτήτων επαγγελμάτων, ήταν ασφαλώς δύσκολο να σχηματιστεί ένας κοινός για όλα τα κράτη ορισμός του «επαγγέλματος».
Εξηγείται και από τη βούληση να εξαιρεθούν από το δικαίωμα εγκαταστάσεως μόνο οι δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας και όχι τα επαγγέλματα.
Η παρεμβολή της φράσεως «έστω και περιστασιακά» ενισχύει, κατά τη γνώμη μου, την ερμηνεία αυτή. Η άσκηση ενός επαγγέλματος καλύπτει, γενικώς, ορισμένο αριθμό αυτοτελών δραστηριοτήτων, από τις οποίες άλλες είναι ουσιώδεις, άλλες δε έχουν χαρακτήρα παρεπόμενο, συμπληρωματικό, ή ακόμα και απλώς περιστασιακό.
Καθόσον μία από τις δραστηριότητες αυτές, έστω και αν ασκείται περιστασιακά, συνδέεται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, εξαιρείται, για τον λόγο αυτό από την ελευθερία εγκαταστάσεως. Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι η εξαίρεση επεκτείνεται σ' ολόκληρο το επάγγελμα.
Αν αυτή ήταν η βούληση των συντακτών της Συνθήκης, δεν θα είχαν παραλείψει να το εκφράσουν ρητώς.
Εξάλλου, αν η εξαίρεση του άρθρου 55 εφαρμοζόταν σ' ολόκληρα επαγγέλματα θα προσδιδόταν στο άρθρο αυτό, σύμφωνα με την έκφραση που χρησιμοποίησε το Δικαστήριο στην απόφαση SOTGIU, έκταση η οποία θα υπερέβαινε το σκοπό για τον οποίο εισήχθη η ρήτρα αυτή.
Μόνο στην περίπτωση που η άσκηση ορισμένου επαγγέλματος συνδέεται αδιάσπαστα με μία δραστηριότητα που εμπίπτει στο άρθρο αυτό, θα μπορούσε η εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο να επεκταθεί σ' ολόκληρο το επάγγελμα.
Τέλος, είναι χρήσιμο να υπομνησθεί ότι, κατόπιν εκθέσεως της επιτροπής νομικών υποθέσεων, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με ψήφισμα της 17ης Ιανουαρίου 1972, ετάχθη υπέρ της συσταλτικής ερμηνείας του άρθρου 55 και τόνισε ότι μόνο οι δραστηριότητες που συνδέονται με την πραγματική άσκηση δημοσίας εξουσίας εξαιρούνται από την ελευθερία εγκαταστάσεως, ενώ τα επαγγέλματα, στο πλαίσιο των οποίων ασκούνται οι δραστηριότητες, απολαύουν της ελευθερίας αυτής.
2.
Υπό τα δεδομένα αυτά, πώς πρέπει να κριθούν οι δραστηριότητες των δικηγόρων σε σχέση με το άρθρο 55;
Τονίζω δραστηριότητες και όχι επάγγελμα και ήδη με την προκαταρκτική αυτή παρατήρηση απορρίπτω επιχείρημα που προέβαλε ο Εθνικός Δικηγορικός Σύλλογος του Βελγίου και επανέλαβε η Κυβέρνηση του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου στις παρατηρήσεις της.
Υποστηρίχθηκε ότι οι συντάκτες της Συνθήκης δεν είχαν ποτέ τη βούληση να περιλάβουν το δικηγορικό επάγγελμα στην ελευθερία εγκαταστάσεως. Αυτό προκύπτει ιδίως από τις απόψεις που διατύπωσαν, στις αρχές του 1957, οι επικεφαλής των αντιπροσωπειών στην διακυβερνητική διάσκεψη που συνήλθε για την προετοιμασία της Συνθήκης της Ρώμης, καθώς και από δηλώσεις που έγιναν κατά τις συζητήσεις σε ορισμένα εθνικά κοινοβούλια όταν επρόκειτο να επικυρωθεί η Συνθήκη.
Αλλά, κύριοι, τα ίδια τα κράτη που υπέγραψαν τη Συνθήκη της Ρώμης απέκλεισαν κάθε προσφυγή στις προπαρασκευαστικές εργασίες, είναι δε πολύ αμφίβολο το κατά πόσο οι μη συμπίπτουσες άλλωστε επιφυλάξεις και δηλώσεις μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν πραγματικές προπαρασκευαστικές εργασίες. Εξάλλου, δυνάμει της πράξεως προσχωρήσεως, οι εργασίες αυτές δεν μπορούν να αντιταχθούν στα νέα κράτη μέλη της διευρυμένης Κοινότητας.
Κυρίως, όμως, το ίδιο το Δικαστήριο επανειλημμένα απέκλεισε τη χρησιμοποίηση τέτοιας μεθόδου ερμηνείας, λαμβάνοντας κυρίως υπόψη το περιεχόμενο και τους σκοπούς των διατάξεων της Συνθήκης.
Ούτε, όμως, το άρθρο 52, το πεδίο εφαρμογής του οποίου εκτείνεται στο σύνολο των μη μισθωτών δραστηριοτήτων, ούτε το άρθρο 55, το οποίο, όπως ανέφερα, δέχεται μία μόνο περιορισμένη εξαίρεση από την ελευθερία εγκαταστάσεως, περιέχουν στοιχεία που θα μπορούσαν να δώσουν λαβή στη σκέψη ότι η ίση μεταχείριση δεν εφαρμόζεται στο δικηγορικό επάγγελμα.
Στις περιπτώσεις που οι συντάκτες της Συνθήκης θέλησαν να ρυθμίσουν κατά τρόπο ξεχωριστό ορισμένα επαγγέλματα, εξαρτώντας την ελευθέρωση των δραστηριοτήτων από τον προηγούμενο συντονισμό των όρων ασκήσεώς τους στα κράτη μέλη, δεν παρέλειψαν να το εκφράσουν ρητώς. Αυτή είναι η περίπτωση, εξάλλου μοναδική καθόσον γνωρίζω, των ιατρικών και φαρμακευτικών επαγγελμάτων.
Κατά μείζονα λόγο, για τον πλήρη αποκλεισμό ορισμένου επαγγέλματος από το άρθρο 52 θα έπρεπε να υπάρχει ρητή διάταξη.
Πρέπει, συνεπώς, να γίνει δεκτό, σύμφωνα με την ερμηνεία που θεωρώ ορθή, ότι στην εξαίρεση του άρθρου 55 εμπίπτουν εκείνες μόνο οι δραστηριότητες των δικηγόρων οι οποίες συνδέονται, σε ένα κράτος μέλος, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Το καθεστώς των δικηγόρων και ο καθορισμός των καθηκόντων τους, που συνδέονται με την δικαστική διάρθρωση, εξακολουθούν να ρυθμίζονται από τις εθνικές νομοθεσίες. Δεν μπορεί, συνεπώς, να αγνοηθεί το γεγονός ότι το γενικής φύσεως ερώτημα που υπέβαλε το Conseil d'État του Βελγίου πρέπει να εξεταστεί σε απόλυτη συνάρτηση με τις δραστηριότητες των δικηγόρων του Βελγίου. Ωστόσο, θα πρέπει να επεκταθεί, τουλάχιστον σε ορισμένα ση μεία, η έρευνά μας και να υπογραμμισθούν ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά των κατά παράδοση δραστηριοτήτων των δικηγόρων, όπως αυτές απαντώνται στα διάφορα κράτη μέλη.
Οι δραστηριότητες αυτές πρέπει να διακριθούν, αφενός μεν, στην παροχή νομικών συμβουλών και, αφετέρου, στην παράσταση και εκπροσώπηση ενώπιον των δικαστηρίων.
Είναι αυτονόητο ότι η πρώτη από τις δραστηριότητες αυτές δεν συνδέεται καθόλου με την άσκηση δημοσίας εξουσίας. Σε ορισμένες χώρες μέλη είναι, εξάλλου, ελεύθερη, εκτός από την Γερμανία και, υπό επιφύλαξη, τη Γαλλία σύμφωνα με την πρόσφατη νομοθεσία σχετικά με τη χρήση του τίτλου του conseiller juridique (νομικού συμβούλου).
Την δραστηριότητα αυτή ασκούν συχνά τα μέλη ορισμένων ελεύθερων νομικών επαγγελμάτων. Μπορούν ακόμα να την ασκήσουν έμμισθοι νομικοί που εργάζονται σε επιχείρηση ή σε όμιλο επιχειρήσεων.
Είναι μήπως διαφορετική η περίπτωση της Εκπροσωπήσεως και της υπερασπίσεως ενώπιον των δικαστηρίων;
Βεβαίως, από την άποψη αυτή, οι δικηγόροι είναι επίκουροι της δικαιοσύνης. Κατά κανόνα έχουν την αποκλειστικότητα της αγορεύσεως ενώπιον των δικαστηρίων. Συνδέονται με τους πελάτες τους βάσει της πληρεξουσιότητας που τους παρέχεται. Η πολιτική και η ποινική δικονομία καθορίζουν το ρόλο τους και τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μετέχουν στη δίκη. Τέλος, μπορούν να διοριστούν αυτεπαγγέλτως και να τους ανατεθεί η επικουρία ή η δικαστική αρωγή.
Καμία όμως από τις πιο πάνω σκέψεις δεν μπορεί νομίζω να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι με τις δραστηριότητες αυτές οι δικηγόροι μετέχουν στην άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Με τις δραστηριότητες αυτές οι δικηγόροι συνεργάζονται με την δημοσία υπηρεσία απονομής της δικαιοσύνης, αλλά δεν αποκτούν κανένα προνόμιο δημοσίας εξουσίας.
Καίτοι αναμφισβήτητα η εξουσία επιλύσεως των διαφορών που διαθέτουν οι δικαστές αποτελεί μέρος της δημοσίας εξουσίας, της εξουσίας του κράτους από το οποίο απευθείας πηγάζει, οι δικηγόροι, καθόσον αφορά τη δική της συμμετοχή, διευκολύνουν την άσκηση της εξουσίας αυτής, προσφέρουν στο δικαστήριο συνεργασία για την οποία η ανεξαρτησία τους, οι γνώσεις τους και η δεοντολογία που τους διέπει, τους καθιστούν ιδιαίτερα κατάλληλους. Δεν μετέχουν όμως, οι ίδιοι στην άσκηση της δικαστικής εξουσίας.
Το μονοπώλιο αγορεύσεως που διαθέτουν και το οποίο, εξάλλου, δεν είναι απόλυτο διότι προβλέπονται ορισμένες εξαιρέσεις απ' αυτό, ιδίως ενώπιον των κοινωνικού χαρακτήρα δικαστηρίων, δεν μπορεί, επίσης, να εξομοιωθεί με προνόμιο δημοσίας εξουσίας. Συνιστά απλώς εγγύηση για τους διαδίκους ότι θα έχουν την επικουρία ενός ικανού και υπεύθυνου επαγγελματία στον οποίο αναθέτουν την υπεράσπιση των ιδιαίτερων συμφερόντων τους. Καθήκον του δικηγόρου δεν είναι να υπερασπιστεί το συμφέρον της δημοσίας εξουσίας.
Στην περίπτωση δε που του ανατίθεται μια τέτοια αποστολή, αυτό γίνεται είτε υπό την ιδιότητα του μέλους ενός ανεξάρτητου επαγγέλματος που το κράτος επέλεξε για την υπεράσπιση του δημοσίου συμφέροντος είτε, επειδή ανήκει σ' ένα σώμα που αποτελεί μέρος της δημοσίας διοικήσεως, όπως συμβαίνει με τους Avocati dello Stato στην Ιταλία. Στη δεύτερη, όμως, αυτή περίπτωση δεν ασκεί πλέον ελεύθερο επάγγελμα . συνεπώς, η περίπτωσή του δεν υπάγεται στο άρθρο 55, αλλά στο άρθρο 48, παράγραφος 4 της Συνθήκης.
Σ' ό, τι αφορά το έργο της καλούμενης postulation, το οποίο μέχρι προσφάτως είχε ανατεθεί στη Γαλλία στους avoues, βοηθητικούς δικαστικούς υπαλλήλους, κατόχους ενός λειτουργήματος, διορισμένους από την Κυβέρνηση (κατάσταση που εξακολουθεί, εξάλλου, να ισχύει για τους avoués στο Cour d'Appel και τους avocats στο Conseil d'État και στο Cour de Cassation), αποβλέπει αποκλειστικά στη διασφάλιση της κανονικής διεξαγωγής της διαδικασίας . δεν παρέχει στους δικηγόρους αυτούς κανένα προνόμιο που να εκφεύγει του κοινού δικαίου.
Τέλος, ο αυτεπάγγελτος διορισμός και το ευεργέτημα πενίας δεν προέρχονται από την άσκηση δημοσίας εξουσίας. Αντιθέτως, πρόκειται, για βάρη, για υποχρεώσεις, που επιβάλλονται στους δικηγόρους με σκοπό την υπεράσπιση των δικαιωμάτων των πολιτών.
Απομένει, συνεπώς, η συμμετοχή σε δικηγορικό σύλλογο, τοπικό ή εθνικό, το διοικητικό συμβούλιο του οποίου αποφασίζει για τις αιτήσεις εγγραφής στο μητρώο του συλλόγου, διαθέτει την εξουσία θεσπίσεως εσωτερικών κανόνων, καθώς και πειθαρχική εξουσία.
Τα προνόμια, όμως, αυτά του συλλόγου δεν είναι προνόμια των δικηγόρων. Αποτελούν προνόμια του οργάνου στο οποίο ο νομοθέτης έχει αναθέσει τη διοίκηση του επαγγέλματος, είναι δε γνωστό ότι και η οργάνωση άλλων ελευθερίων επαγγελμάτων δεν διαφέρει σε πολλές χώρες της κοινής αγοράς, όπως των ιατρών, των φαρμακοποιών, των κτηνιάτρων, των αρχιτεκτόνων, ή ακόμα των λογιστών.
Συνεπώς, καίτοι τα συντεχνιακά όργανα διαθέτουν ορισμένα προνόμια που εκφεύγουν του κοινού δικαίου, στο μέτρο που τους έχουν παραχωρήσει οι εθνικές νομοθεσίες, μπορεί να θεωρηθεί ότι συνδέονται με την άσκηση της εξουσίας αυτής εκείνοι μόνο οι επαγγελματίες οι οποίοι εκλέγονται από τους συναδέλφους τους μέλη των εν λόγω οργάνων.
Το ερώτημα που θα μπορούσε, συνεπώς, να τεθεί είναι αν ένας δικηγόρος ασκεί, έστω και περιστασιακά, δραστηριότητα που εμπίπτει στο άρθρο 55, υπό την ιδιότητα του μέλους του διοικητικού συμβουλίου του δικηγορικού συλλόγου.
Αντιθέτως, η απλή εγγραφή του στο μητρώο δεν συνεπάγεται βεβαίως τη συνέπεια αυτή.
Δεν νομίζω, επίσης, ότι η συμμετοχή των δικηγόρων στην εκλογή του προέδρου και των μελών του διοικητικού συμβουλίου του συλλόγου μπορεί να θεωρηθεί ότι συνδέεται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Διαφορετική είναι η περίπτωση δικηγόρου που καλείται να συμπληρώσει τη σύνθεση δικαστηρίου, όπως προβλέπει ιδίως ο βελγικός κώδικας δικαστηρίων και η νομοθεσία άλλων κρατών μελών. Πρόκειται, όμως, τότε πράγματι για δικηγορική δραστηριότητα; Ανερχόμενος στην έδρα δίπλα στους δικαστές, αποβάλλει στην πραγματικότητα τη δικηγορική του ιδιότητα. Καθίσταται, προς στιγμή, δικαστής και υπό την ιδιότητα αυτή, ως μέλος του δικαστηρίου, συμμετέχει στην άσκηση δημοσίας εξουσίας.
Θα μπορούσε, συνεπώς, να υποστηριχθεί ότι η δυνατότητα που έχουν οι δικηγόροι να συμπληρώνουν τη σύνθεση δικαστηρίου θα έπρεπε να περιοριστεί μόνο στους ημεδαπούς, όπως εξάλλου, τη δυνατότητα αυτή είχαν, π.χ. στη Γαλλία, μόνο οι άνδρες δικηγόροι την εποχή που οι γυναίκες δεν γίνονταν ακόμη δεκτές στο δικαστικό σώμα.
Εν πάση περιπτώσει, έστω και αν θεωρηθεί ως δραστηριότητα που εμπίπτει στο άρθρο 55, η περιστασιακή αυτή συμμετοχή στη δικαστική εξουσία — και όχι μόνο η επικουρική συμβολή στην άσκηση της εξουσίας αυτής — δεν είναι αποκλειστικά προνόμιο των δικηγόρων: σε ορισμένες χώρες, έμποροι καλούνται να μετάσχουν στην σύνθεση εμποροδικείων, εργαζόμενοι και εργοδότες στη σύνθεση εργατοδικείων στη Γαλλία επίσης κτηματίες και αγροτοεργάτες ή επίμορτοι αγρολήπτες μετέχουν στη σύνθεση αγροτοδικείων ίσης εκπροσωπήσεως.
Για τον ίδιο λόγο δεν νομίζω ότι η δυνατότητα που αναγνωρίζουν ορισμένες εθνικές νομοθεσίες στους δικηγόρους να καθίστανται απευθείας μέλη του δικαστικού σώματος μετά από ορισμένο χρόνο ασκήσεως του επαγγέλματός τους, δεν πρέπει να θεωρηθεί ως δραστηριότητα που συνδέεται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας επειδή, στην περίπτωση διορισμού τους ως δικαστών, οι δικηγόροι αποβάλλουν την ιδιότητα του μέλους ελευθερίου επαγγέλματος.
Από τα εκτεθέντα δεν φάνηκε πόσο αντίθετο είναι το δικηγορικό επάγγελμα με την άσκηση δημοσίας εξουσίας;
Ένα από τα πιο ουδιώδη χαρακτηριστικά του επαγγέλματος αυτού είναι, ως γνωστό, η ανεξαρτησία του:
—
Ανεξαρτησία του ίδιου του δικηγόρου και ανεξαρτησία του συλλόγου στον οποίο ανήκει έναντι των αρχών —, και ποιος θα επιχειρούσε, σε οποιοδήποτε από τα κράτη μέλη μιας Κοινότητας που στηρίζεται στο δίκαιο, να αμφισβητήσει την ανεξαρτησία αυτή που έντονα διακηρύσσουν και με ζήλο υπερασπίζονται οι δικηγορικοί σύλλογοι.
Το γεγονός ότι κατά την άσκηση της ευγενούς αποστολής τους οι δικηγόροι προσφέρουν στην υπηρεσία της δικαιοσύνης μία ανεκτίμητη συμβολή και υπόκεινται, για το λόγο αυτό, σε αυστηρές υποχρεώσεις, σε επιτακτικούς επαγγελματικούς κανόνες και σε δεσμεύσεις ενίοτε βαριές δεν μεταβάλλει κατά τίποτα το γεγονός ότι ασκούν ελευθέριο επάγγελμα, το οποίο υπόκειται, συνεπώς, στην αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως που προβλέπει το άρθρο 52 της Συνθήκης της Ρώμης και από την οποία το άρθρο 55 δεν προβλέπει παρά μια αυστηρώς περιορισμένη εξαίρεση.
Προτείνω, συνεπώς, στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
1)
Το άρθρο 52 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας αναπτύσσει, σε ό, τι αφορά την απαγόρευση κάθε διακρίσεως που στηρίζεται στην ιθαγένεια, άμεσα αποτελέσματα στις σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και των πολιτών τους και γεννά υπέρ των ιδιωτών δικαιώματα που τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν.
2)
Κατά την έννοια του άρθρου 55 της Συνθήκης εξαιρούνται από την ελευθερία εγκαταστάσεως, η υλοποίηση της οποίας αποτελεί τον κύριο στόχο του άρθρου 52, εκείνες μόνο οι δραστηριότητες οι οποίες, συνδεόμενες, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, συνεπάγονται χρήση προνομίων δημοσίας εξουσίας που εκφεύγουν του κοινού δικαίου . το γεγονός ότι παρόμοιες δραστηριότητες μπορούν να ασκηθούν στο πλαίσιο ελευθερίου επαγγέλματος, όπως το δικηγορικό, δεν είναι ικανό να εξαιρέσει το επάγγελμα αυτό από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 52, εφόσον τουλάχιστον μπορούν να αποχωριστούν οι δραστηριότητες αυτές από την κανονική άσκησή του.
(
*1
)	Γλώσσα του προωοτύπσυ: η γαλλική.