Predmet T-462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda i BCP África, SGPS, Lda
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 6. studenoga 2024.
„Državne potpore – Slobodna zona Madeire – Program potpora koji je proveo Portugal – Odluka o neusklađenosti programa s odlukama C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final kojom se taj program proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i nalaže povrat potpora isplaćenih na temelju tog programa – Obveza obrazlaganja – Pojam ‚postojeća potpora’ u smislu članka 1. točke (b) podtočke ii. Uredbe (EU) 2015/1589 – Nepostojanje odstupanja od uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili očuvanje radnih mjesta u autonomnoj regiji Madeiri – Načelo dobre uprave – Načelo lojalne suradnje – Legitimna očekivanja – Pravna sigurnost”
1.      Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka kojom je utvrđena nespojivost potpore s unutarnjim tržištem – Obveza obrazlaganja – Doseg – Utvrđivanje korisnika potpore – Uzimanje u obzir konteksta i svih pravnih pravila kojima se uređuje područje
(članak 296. UFEU-a)
(t. 25.-40.)
2.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Kvalifikacija kao postojeće potpore – Tumačenje načina provedbe programa potpora – Elementi koji se moraju uzeti u obzir – Tekst odluke o odobrenju, sadržaj obavijesti dotične države članice i dodatni podaci
(čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (c))
(t. 56., 58., 66., 67.)
3.      Potpore koje dodjeljuju države – Zabrana – Odstupanja – Prijava plana potpore – Dužnost suradnje države članice koja traži izuzeće
(čl. 4. st. 3. UEU-a; čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 659/1999, uv. izj. 6.)
(t. 57., 92.)
4.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Mjera kojom se mijenja postojeći program potpora – Provedba sustava odstupajući od jednog od uvjeta utvrđenih u Komisijinoj odluci o odobrenju – Odstupanje o kojem Komisija nije valjano obaviještena – Izmjena koja utječe na bit sustava – Kvalifikacija nove potpore
(čl. 108. st. 3. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 1. t. (b) podt. ii. i (c))
(t. 70.-83., 93., 97.)
5.      Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Komisijino ispitivanje prijavljenog programa potpore – Načelo dobre uprave – Obveza dužne pažnje i nepristranosti – Doseg
(čl. 108. st. 3. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.)
(t. 89.-91.)
6.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Povreda načela legitimnih očekivanja – Nepostojanje
(čl. 108. st. 3. UFEU-a)
(t. 102.-109.)
7.      Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite i nespojive potpore – Povreda načela pravne sigurnosti – Nepostojanje
(članak 107. UFEU-a)
(t. 111.-117.)
Kratak prikaz
Opći sud odbio je tužbu koju su podnijela dva društva protiv odluke Europske komisije(1) kojom su određene potpore isplaćene poduzetnicima sa sjedištem na otoku Madeiri na temelju prethodno odobrenog programa proglašene nespojivima s unutarnjim tržištem i kojom se nalaže njihov povrat(2). U tom kontekstu Opći je sud osobito pojasnio opseg informacija koje države članice moraju dostaviti prilikom prijave mjere potpore Komisiji kako bi joj omogućile da provede svoje ispitivanje s dužnom pažnjom, s obzirom na zahtjeve svojstvene načelu lojalne suradnje.
Kako bi promicala regionalni razvoj i raznolikosti gospodarske strukture otoka Madeire, Portugalska Republika uspostavila je program potpora u korist ograničenog područja na tom otoku, nazvanog Slobodna zona Madeire (u daljnjem tekstu: ZFM).
Taj program, koji je Europska komisija prvotno odobrila 1987. kao spojivu regionalnu potporu, izmijenjen je 2002. Komisija je 2007. odobrila treći program koji je ponovno izmijenjen 2013.(3) (u daljnjem tekstu: Program III.).
Program III., kako ga je odobrila Komisija, imao je oblik smanjenja poreza na dobit pravnih osoba u odnosu na dobit od djelatnosti koje se stvarno i fizički obavljaju u Madeiri, oslobođenja od plaćanja općinskih i lokalnih poreza te oslobođenja od plaćanja poreza na promet nekretnina za osnivanje društva u ZFM-u do najvećih iznosa potpore na temelju gornjih granica utvrđenih ovisno o broju radnih mjesta koja je korisnik očuvao.
Nakon nadzora navedenog programa za 2012. i 2013., Komisija je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 3. UFEU-a.
Po završetku tog postupka Komisija je odlukom od 4. prosinca 2020. utvrdila da se Program III., kako ga provodi Portugal, bitno razlikuje od programa odobrenog odlukama iz 2007. i 2013. Komisija je taj program okvalificirala kao „novu potporu” koja je provedena nezakonito i nespojiva je s unutarnjim tržištem te je stoga naložila da se osigura njezin povrat od korisnika.
Tužitelji Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda i BCP África, SGPS, Lda, društva su za upravljanje društvenim udjelima (u daljnjem tekstu: SGPS) korisnici Programa III. Podnijeli su tužbu za poništenje Odluke 2022/1414 u dijelu u kojem se odnosi na njih.
Ocjena Općeg suda
U prilog svojoj tužbi tužitelji osobito prigovaraju Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava time što je uključila SGPS-ove u korisnike obuhvaćene obvezom povrata u slučaju nepoštovanja uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta u autonomnoj regiji Madeiri (u daljnjem tekstu: ARM). Naime, oni tvrde da, u skladu s odstupanjem koje je sastavni dio Programa III., o čemu je obaviještena Komisija, SGPS-ovi nisu podlijegali tom uvjetu, tako da potpora koja im je isplaćena nije bila „nova potpora”, već „postojeća potpora” koja odgovara potpori koju je Komisija odobrila odlukama iz 2007. i 2013..
Opći je sud najprije podsjetio na to da kvalifikacija Programa III. kao „zatečene potpore” ili „nove potpore”, kako je proveden u korist SGPS-ova, ne ovisi samo o samom tekstu odluka o odobrenju koje je donijela Komisija, nego i o sadržaju prijave koju je izvršila dotična država članica kao i o dodatnim informacijama koje je ona dostavila nakon zahtjeva za dostavu dodatnih informacija. U tom okviru također valja uzeti u obzir postupanje te države članice prilikom prijave programa, s obzirom na njezinu dužnost suradnje s Komisijom.
U ovom slučaju, iz cijele prijave Programa III., osobito 2006. (u daljnjem tekstu: obavijest iz 2006.), kao i iz naknadne korespondencije između Komisije i portugalskih tijela, proizlazi da je predmetno odstupanje spomenuto samo u pravnim osnovama koje su priložene prijavi, osobito u odredbi nacrta zakonodavne uredbe o statusu poreznih olakšica dostavljenoj Komisiji(4). S druge strane, to odstupanje nije navedeno ni u obrascu obavijesti ni u priloženom memorandumu s objašnjenjima.
Uzimajući u obzir tekst predmetne odredbe kao i obrazloženje priopćenog nacrta zakonodavne uredbe, Komisija je mogla razumno smatrati da su, kao i svi poduzetnici koji su se pozivali na Program III., SGPS-ovi bili podvrgnuti uvjetu stvaranja ili zadržavanja radnih mjesta u ARM-u. Osim toga, iz memoranduma s objašnjenjima koji je priložen uz obavijest iz 2006. kao i, među ostalim, iz obrazloženja priopćenog nacrta zakonodavne uredbe proizlazi da je namjera portugalskih tijela bila obvezati sve poduzetnike koji se žele koristiti Programom III. da otvore ili zadrže radna mjesta u ARM-u.
Iz svih tih elemenata proizlazi da portugalska tijela nikad nisu skrenula pozornost Komisije na činjenicu da se priopćeni nacrt zakonodavne uredbe mogao primijeniti na način da se njime omogućuje SGPS-ovima da se koriste Programom III. a da pritom ne podliježu uvjetu koji se odnosi na otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta u ARM-u. Stoga, obaviješću iz 2006. i naknadnom prepiskom, Portugalska Republika Komisiji nije dostavila sve potrebne informacije koje bi joj omogućile da, kao prvo, utvrdi postojanje odstupanja za SGPS-ove od tog uvjeta, zatim da ispita spojivost takvog odstupanja s UFEU-om i, naposljetku, da stvori mišljenje u tom pogledu, iako je odstupanje primjenjivo na SGPS-ove u praksi dovelo do toga da ti poduzetnici uživaju državne potpore dodijeljene u uvjetima koji su znatno povoljniji od onih predviđenih općim sustavom primjenjivim na druge poduzetnike.
Opći je sud također smatrao da tužitelji uzalud tvrde da je Komisija povrijedila pravo na dobru upravu time što nije provela savjesno ispitivanje prijave iz 2006.
Naime, portugalska tijela nisu omogućila Komisiji da sazna da joj je za potrebe ocjene podneseno odstupanje od uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta u ARM-u za SGPS-ove. Također nisu objasnile kako je to odstupanje bilo proporcionalno cilju koji se želi postići potporom i spojivo s unutarnjim tržištem, dok je uvjet za otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta bio uvjet za pristup Programu III., osobito zato što je služio kvantificiranju doprinosa cilju regionalnog razvoja kao i razine i proporcionalnosti dodijeljenih prednosti.
Stoga, ako je namjera portugalskih tijela bila da to odstupanje podvrgnu ocjeni Komisije, načelo lojalne suradnje koje im se nameće trebalo ih je navesti da u većoj mjeri skrene pozornost Komisije na postojanje takvog odstupanja, koje potiče sumnje u pogledu njegove spojivosti s unutarnjim tržištem i, slijedom toga, pruži objašnjenja u pogledu te spojivosti.
U tim okolnostima, Komisiji se ne može prigovoriti da je povrijedila načelo dobre uprave ili da je povrijedila svoju obvezu dužne pažnje time što nije uzela u obzir da se odredba o kojoj portugalska tijela nisu pružila objašnjenja može tumačiti na način da dopušta odstupanje od uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta u ARM-u.
Stoga, s obzirom na to da nije bila valjano prijavljena, ne može se smatrati da je odstupanje od uvjeta koji se odnosi na otvaranje ili zadržavanje radnih mjesta u ARM-u odobreno Odlukom iz 2007.
Takvo odobrenje može tim manje proizlaziti iz Odluke iz 2013. jer se u njoj navodi obveza Portugalske Republike da „ukida svaki povlašteni tretman subjekata poput [SGPS‑ova] kada je potvrđeno da se postupanjem s njima u okviru ZFM‑a stvarno dodjeljuje prednost u odnosu na portugalski opći sustav koji se primjenjuje na SGPS‑ove”.
Budući da se i drugi istaknuti tužbeni razlozi temelje na povredi Komisijine obveze obrazlaganja i povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti, s obzirom na to da su se također pokazali neutemeljenima, Opći sud je odbio tužbu u cijelosti.
1      Odluka Komisije (EU) 2022/1414 od 4. prosinca 2020. o programu potpore SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) koji je proveo Portugal u korist Zone Franca da Madeira (ZFM) – Sustav III. (SL 2022., L 217, str. 49.
2      Presuda koja je predmet ovog kratkog prikaza donosi se nakon odbijanja, koje je postalo konačno, cjelokupne tužbe za poništenje iste odluke koju je podnijela Portugalska Republika (presuda od 21. rujna 2022., Portugal/Komisija (Slobodna zona Madeire), T-95/21, EU:T:2022:567, potvrđena presudom Suda od 4. srpnja 2024., Portugal/Komisija (Slobodna zona Madeire), C-736/22 P, neobjavljena, EU:C:2024:579).
3      Odluka Komisije od 27. lipnja 2007. u predmetu N421/2006 i od 2. srpnja 2013. u predmetu SA.34160 (2011/N) (u daljnjem tekstu: odluke iz 2007. i 2013.).
4      Članak 34.°A stavak 5. Pravilnika o poreznim olakšicama koji je uključen u dostavljeni nacrt zakonodavne uredbe.