62006TJ0402_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑402/06,
Regatul Spaniei,
reprezentat inițial de J. M. Rodríguez Cárcamo și ulterior de A. Rubio González, abogados del Estado,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene,
reprezentată inițial de A. Steiblytė și de L. Escobar Guerrero și ulterior de A. Steiblytė și de S. Pardo Quintillán, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei C(2006) 5105 a Comisiei din 20 octombrie 2006 de reducere a contribuției financiare acordate din Fondul de coeziune pentru opt proiecte puse în aplicare pe teritoriul comunității autonome Catalonia (Spania),
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnii J. Azizi (raportor), președinte, și S. Frimodt Nielsen și doamna M. Kancheva, judecători,
grefier: domnul J. Palacio González, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 12 și 13 noiembrie 2012,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
Cadrul juridic
A – Dispoziții privind Fondul de coeziune
1. Articolul 158 CE prevede următoarele:
„În scopul promovării unei dezvoltări armonioase a întregii Comunități, aceasta își dezvoltă și desfășoară acțiunea care conduce la consolidarea coeziunii sale economice și sociale.
Comunitatea urmărește, în special, reducerea decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare a diferitor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor sau insulelor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale.”
2. În temeiul articolul 161 al doilea paragraf CE:
„Fondul de coeziune, constituit de Consiliu […] contribuie financiar la realizarea de proiecte în domeniul mediului și în acela al rețelelor transeuropene de infrastructură a transporturilor.”
3. Fondul de coeziune a fost creat prin Regulamentul (CE) nr. 1164/94 al Consiliului din 16 mai 1994 de creare a Fondului de coeziune (JO L 130, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune”).
4. Articolul 4 din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, în versiunea sa modificată, prevede cuantumurile resurselor financiare care vor putea fi afectate proiectelor eligibile pentru sprijinul din Fondul de coeziune în perioada 2000-2006.
5. Articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/1994 privind Fondul de coeziune, cu modificările ulterioare, prevede că nivelul ajutorului comunitar acordat de Fondul de coeziune este cuprins între 80 și 85 % din cheltuielile publice sau asimilabile.
6. Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, în versiunea modificată, prevede:
„Proiectele finanțate din Fondul [de coeziune] trebuie să fie conforme cu dispozițiile tratatelor, cu instrumentele adoptate în conformitate cu acestea și cu politicile comunitare, inclusiv cele care privesc protecția mediului, transporturile, rețelele transeuropene, concurența și atribuirea contractelor de achiziții publice.” [traducere neoficială]
7. Articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune prevede, în versiunea modificată, printre altele, următoarele:
„Fără a aduce atingere responsabilității Comisiei privind execuția bugetului general al Comunităților Europene, statele membre își asumă responsabilitatea, în primă instanță, pentru controlul financiar al proiectelor. În acest scop, statele membre adoptă, printre altele, următoarele măsuri:
(a) verifică dacă sistemele de gestionare și control au fost instituite și sunt puse în aplicare astfel încât să asigure o utilizare eficientă și corectă a fondurilor comunitare;
[…]
(c) se asigură că proiectele sunt gestionate în conformitate cu reglementările comunitare aplicabile și că fondurile puse la dispoziția lor sunt utilizate în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare;
(d) certifică faptul că declarațiile privind cheltuielile, prezentate Comisiei, sunt exacte și că acestea rezultă din sisteme contabile bazate pe documente justificative verificabile;
(e) previn și identifică neregularitățile; în conformitate cu reglementările, informează Comisia cu privire la acestea și la evoluția procedurilor administrative și judiciare […];
[…]
(g) cooperează cu Comisia pentru a asigura o utilizare a fondurilor comunitare, în conformitate cu principiul bunei gestionări financiare;
(h) recuperează sumele pierdute ca urmare a unei neregularități constatate, aplicând, dacă este cazul, dobândă de întârziere.” [traducere neoficială]
8. Normele privind gestionarea Fondului de coeziune sunt detaliate în anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, cu modificările ulterioare.
9. Articolul H din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, cu modificările ulterioare, prevede următoarele:
„Corecții financiare
(1) În cazul în care, după ce a efectuat verificările necesare, Comisia conchide că:
(a) aplicarea unui proiect nu justifică nici în parte, nici în totalitate sprijinul acordat, inclusiv atunci când nu sunt respectate unele dintre condițiile prevăzute în decizia de acordare a sprijinului, și mai ales o modificare importantă care afectează natura sau condițiile de punere în aplicare a proiectului pentru care nu a fost solicitată aprobarea Comisiei sau
(b) există o neregulă cu privire la ajutorul acordat de Fond[ul de coeziune], iar statul membru nu a luat măsurile corective necesare,
Comisia suspendă sprijinul alocat proiectului în cauză și solicită, indicând motivele, ca statul membru să își prezinte observațiile într‑un anumit termen.
În cazul în care statul membru contestă observațiile formulate de Comisie, statul membru este invitat la o audiere la Comisie, în cursul căreia cele două părți se străduiesc să ajungă la un acord cu privire la observațiile și concluziile la care trebuie să se ajungă.
(2) Înainte de expirarea termenului stabilit de Comisie, cu respectarea procedurii aplicabile, în lipsa unui acord și ținând seama de observațiile eventuale ale statului membru, Comisia decide, într‑un termen de trei luni:
(a) reducerea avansului prevăzut la articolul D alineatul (2) sau
(b) efectuarea corecțiilor financiare necesare, cu alte cuvinte desființarea în totalitate sau în parte a sprijinului acordat proiectului.
Aceste decizii trebuie să respecte principiul proporționalității. La stabilirea cuantumului corecției, Comisia ține seama de natura neregularității sau de modificarea și întinderea impactului financiar potențial al eventualelor deficiențe ale sistemelor de gestiune sau de control. Orice reducere sau desființare a sprijinului determină recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat.
(3) Orice sumă pentru care se solicită recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat trebuie să fie restituită Comisiei. Sumele nerestituite sunt majorate cu dobânzi de întârziere, potrivit modalităților adoptate de Comisie.
(4) Comisia adoptă norme detaliate de punere în aplicare a alineatelor (1), (2) și (3) și le comunică spre informare statelor membre și Parlamentului European.” [traducere neoficială]
10. Articolele 17-21 din Regulamentul (CE) nr. 1386/2002 al Comisiei din 29 iulie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94 al Consiliului privind sistemele de gestionare și de control pentru asistența acordată din Fondul de coeziune și procedura de efectuare a corecțiilor financiare (JO L 201, p. 5, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 67, denumit în continuare „Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002”) precizează obiectul și domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune și cuprind dispoziții detaliate privind procedura care trebuie respectată pentru aplicarea corecțiilor în privința asistenței primite din Fondul de coeziune începând cu 1 ianuarie 2000.
11. Articolul 17 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 prevede, printre altele, următoarele:
„(1) Valoarea corecțiilor financiare efectuate de Comisie în temeiul articolului H alineatul (2) din anexa II la [Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune] pentru nereguli individuale sau sistemice se evaluează, ori de câte ori acest lucru este posibil și fezabil, pe baza dosarelor individuale și este egală cu cuantumul cheltuielilor imputate în mod eronat Fondului [de coeziune], ținându‑se seama de principiul proporționalității.
(2) În cazul în care nu este posibil sau fezabil să se cuantifice cu exactitate valoarea cheltuielilor nejustificate sau în care ar fi disproporționat să se anuleze integral cheltuiala în cauză și, în consecință, Comisia efectuează corecțiile financiare prin extrapolare sau pe o bază forfetară, aceasta procedează după cum urmează:
(a) în cazul extrapolării, utilizează un eșantion reprezentativ de operațiuni cu caracteristici omogene;
(b) în cazul unei baze forfetare, evaluează gravitatea încălcării reglementărilor și anvergura și implicațiile financiare ale deficiențelor din sistemul de gestionare și control care au condus la neregula constatată.
[…]”
12. Articolul 18 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 prevede, printre altele, următoarele:
„(1) Termenul în care statul membru respectiv poate răspunde unei solicitări emise în temeiul articolului H alineatul (1) primul paragraf din anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1164/94 pentru a‑și prezenta observațiile este de două luni, cu excepția cazurilor justificate corespunzător în care Comisia poate stabili un termen mai lung.
(2) În cazul în care Comisia propune corecții financiare prin extrapolare sau pe o bază forfetară, statului membru i se oferă posibilitatea să demonstreze, printr‑o examinare a dosarelor în cauză, că amploarea reală a neregulii a fost mai redusă decât cea estimată de către Comisie. De comun acord cu Comisia, statul membru poate limita amploarea examinării la o proporție corespunzătoare sau la un eșantion din dosarele respective.
Cu excepția cazurilor întemeiate corespunzător, termenul acordat pentru această examinare nu depășește o perioadă suplimentară de două luni după termenul de două luni menționat la alineatul (1). Rezultatele unei astfel de examinări sunt analizate conform procedurii prevăzute în articolul H alineatul (1) al doilea paragraf din anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1164/94. Comisia ține cont de orice dovezi prezentate de statul membru în aceste termene.
(3) Ori de câte ori statul membru ridică obiecțiuni cu privire la observațiile Comisiei și are loc o audiere în temeiul articolului H alineatul (1) al doilea paragraf din anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1164/94, perioada de trei luni în care Comisia poate să adopte o decizie în temeiul articolului H alineatul (2) din anexa II la regulamentul în cauză se calculează de la data audierii.”
13. Conform articolului 23, Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 a intrat în vigoare la 7 august 2002.
14. Orientările privind principiile, criteriile și baremele indicative care trebuie aplicate de către serviciile Comisiei pentru determinarea corecțiilor financiare prevăzute la articolul H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 de creare a Fondului de coeziune din 29 iulie 2002 [C(2002) 2871] (denumite în continuare „Orientările din 2002”) detaliază criteriile și principiile generale utilizate în practică de Comisia Comunităților Europene pentru determinarea respectivelor corecții financiare.
Dispozițiile relevante privind achizițiile publice
15. Reglementarea de referință în materia achizițiilor publice, care este relevantă în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune (a se vedea punctul 6 de mai sus), este constituită, pe de o parte, din Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări (JO L 199, p. 54, denumită în continuare „Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări”) și, pe de altă parte, din Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50, denumită în continuare „Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii”).
16. Potrivit articolului 1 litera (b) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, printre altele:
„În sensul prezentei directive:
[…]
(b) «autorități contractante» înseamnă statul, colectivitățile teritoriale, organismele de drept public, asociațiile formate din una sau mai multe dintre aceste colectivități sau unul sau mai multe organisme de drept public.
«Organism de drept public» înseamnă orice organism:
– constituit pentru a îndeplini în mod expres cerințe de interes general, de altă natură decât industrial sau comercial
și
– care are personalitate juridică
și
– a cărui activitate este finanțată în cea mai mare parte de stat, de colectivitățile teritoriale sau de alte organisme de drept public sau a cărui gestionare face obiectul controlului acestora din urmă sau al cărui consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere este alcătuit din membri numiți în proporție de peste 50 % de către stat, de colectivitățile teritoriale sau de alte organisme de drept public.
[…]” [traducere neoficială]
17. Articolul 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, care reglementează criteriile de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, prevede printre altele:
„(1) Criteriile pe baza cărora autoritatea contractantă atribuie contractele sunt:
(a) numai prețul cel mai scăzut;
(b) în cazul în care atribuirea se face ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, diverse criterii în funcție de contractul în cauză: de exemplu prețul, termenul de execuție, costurile de funcționare, rentabilitatea, valoarea tehnică.
(2) În cazul prevăzut la alineatul (1) [litera (b),] autoritatea contractantă menționează în caietul de sarcini sau în anunțul de participare toate criteriile de atribuire pe care intenționează să le utilizeze, dacă este posibil în ordinea descrescătoare a importanței lor.
[…]
(4) În cazul în care, pentru un anumit contract, sunt prezentate oferte care par anormal de scăzute în raport cu prestația, autoritatea contractantă, înainte de a putea respinge respectivele oferte, solicită, în scris, detalii privind elementele ofertei pe care le consideră relevante și verifică elementele menționate anterior, ținând seama de dovezile furnizate.
[…]” [traducere neoficială]
18. Criteriile de atribuire relevante privind achizițiile publice de servicii sunt definite, printre altele, la articolele 36 și 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
19. Potrivit articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii:
„(1) Fără a aduce atingere actelor cu putere de lege și actelor administrative de drept intern privind remunerarea anumitor servicii, criteriile pe baza cărora autoritățile contractante atribuie contractele de achiziții publice pot fi:
(a) fie, în cazul în care contractul se atribuie ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, diverse criterii în funcție de obiectul contractului de achiziții publice în cauză: de exemplu calitatea, valoarea tehnică, caracterul estetic și funcțional, serviciile postvânzare și asistența tehnică, data livrării și termenul de livrare sau de execuție, prețul;
(b) fie numai prețul cel mai scăzut.
(2) În cazul în care contractul trebuie atribuit ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, autoritatea contractantă menționează în caietul de sarcini sau în anunțul de participare criteriile de atribuire pe care intenționează să le utilizeze, dacă este posibil în ordinea descrescătoare a importanței lor.” [traducere neoficială]
20. Potrivit articolului 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii:
„În cazul în care, pentru un anumit contract, sunt prezentate oferte care par anormal de scăzute în raport cu serviciile prestate, autoritatea contractantă, înainte de a putea respinge respectivele oferte, solicită, în scris, detalii privind elementele ofertei pe care le consideră relevante și verifică aceste elemente, ținând seama de dovezile furnizate.
Autoritatea contractantă poate lua în considerare dovezi privind economia prestării de servicii, soluțiile tehnice adoptate, condițiile excepțional de favorabile de care dispune ofertantul pentru prestarea serviciului sau originalitatea proiectului ofertantului.
În cazul în care documentele referitoare la contract prevăd atribuirea în favoarea prețului cel mai scăzut, autoritatea contractantă este obligată să comunice Comisiei respingerea ofertelor considerate prea scăzute.” [traducere neoficială]
Istoricul cauzei
Proiectele vizate
21. Prin mai multe decizii adoptate între 2002 și 2004, Comisia a acordat ajutoare în temeiul Fondului de coeziune pentru opt proiecte puse în aplicare pe teritoriul comunității autonome Catalonia (Spania).
22. Proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058 privește extinderea stației de epurare din Besos în scopul tratării biologice secundare a apelor uzate și al tratării nămolurilor provenind din regiunea Barcelona [ajutor acordat prin Decizia C(2002) 1767 din 6 august 2002 (denumită în continuare „decizia de acordare”)], a cărei administrare este încredințată Depuradora del Baix Llobregat SA (denumită în continuare „Depurbaix”).
23. Celelalte șapte proiecte sunt gestionate de Agencia Catalana del Agua (Agenția Catalană a Apei, denumită în continuare „ACA”) și de Agencia de Residuos de Cataluña (Agenția pentru Deșeuri din Catalonia, denumită în continuare „ARC”), ambele controlate de Comunidad Autónoma de Cataluña. Este vorba despre următoarele proiecte:
– proiectul cu numărul de referință 2003.ES.16.C.PE.005 privind infrastructurile de canalizare din micile aglomerări urbane din Catalonia [ajutor acordat prin Decizia C(2003) 4384 din 19 noiembrie 2003];
– proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.054 privind epurarea, tratarea nămolurilor și reutilizarea apelor reziduale urbane din Catalonia [ajutor acordat prin Decizia C(2002) 3519 din 29 noiembrie 2002, modificat prin Decizia C(2005) 1523 din 17 mai 2005];
– proiectul cu numărul de referință 2000.ES.16.C.PE.112 privind canalizarea și epurarea bazinului hidrografic al Ebrului: Monzón, Caspe și bazinele interioare ale Cataloniei [ajutor acordat prin Decizia C(2000) 4325, modificat prin Decizia C(2004) 597 din 20 februarie 2004];
– proiectul cu numărul de referință 2002.ES.16.C.PE.006 privind desalinizarea apei de mare în delta Torderei [ajutor acordat prin Decizia C(2003) 1543 din 6 mai 2003];
– proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.055 privind construirea și adaptarea infrastructurilor de tratare a reziduurilor municipale din Catalonia [ajutor acordat prin Decizia C(2002) 1766 din 6 august 2002];
– proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.057 privind tratarea reziduurilor municipale din regiunile Urgell, Palars Jussà și Conca de Barbera, din Catalonia [ajutor acordat prin Decizia C(2003) 1478 din 29 aprilie 2003];
– proiectul cu numărul de referință 2002.ES.16.C.PE.041 privind realizarea și ameliorarea rețelei de infrastructuri de tratare a reziduurilor în municipalitățile din Catalonia [ajutor acordat prin Decizia C(2002) 4660 din 20 decembrie 2002].
Procedura administrativă
24. În perioada 6-10 octombrie 2003, Comisia a efectuat o misiune de audit în Spania având ca obiect controlul proiectului de extindere a stației de epurare a fluviului Besos, administrat de Depurbaix, precum și verificarea sistemelor de gestiune și de control, astfel cum au fost create de autoritățile catalane în cadrul Fondului de coeziune.
25. La 27 ianuarie 2004, Comisia a adresat autorităților spaniole un raport care identifica neregularități care afectau proiectele în cauză, astfel cum fuseseră constatate cu ocazia misiunii de audit. Aceste neregularități priveau, pe de o parte, lipsa eligibilității cheltuielilor imputate de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor” în certificatele de cheltuieli și, pe de altă parte, nerespectarea de către autoritățile catalane a unor norme ale Uniunii Europene în materie de achiziții publice în cadrul celor șapte proiecte vizate la punctul 23 de mai sus.
26. În urma unui schimb de scrisori cu autoritățile spaniole, Comisia a propus o corecție financiară pentru fiecare dintre proiectele în cauză și a invitat respectivele autorități la o audiere. În cursul audierii din 27 și 28 iunie 2006, autoritățile spaniole au solicitat un termen de trei săptămâni pentru a furniza elemente de probă suplimentare. Comisia a stabilit acest termen la 21 iulie 2006. Comisia a primit aceste elemente de probă la 25 iulie 2006.
Decizia atacată
27. La 20 octombrie 2006, Comisia a adoptat Decizia C(2006) 5105 de reducere a contribuției financiare acordate din Fondul de coeziune pentru cele opt proiecte vizate la punctele 22 și 23 de mai sus (denumită în continuare „decizia atacată”), care a fost notificată Regatului Spaniei la 23 octombrie 2006.
28. În decizia atacată, Comisia a afirmat că a identificat, cu ocazia misiunii sale de audit, neregularități în legătură, pe de o parte, cu lipsa eligibilității anumitor cheltuieli și, pe de altă parte, cu nerespectarea de către autoritățile spaniole a anumitor norme ale Uniunii de reglementare a atribuirii de contracte de achiziții publice (punctul 15 din decizia atacată).
29. În ceea ce privește proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058, Comisia a arătat că a identificat, în cadrul contractelor între administrația centrală a statului spaniol și Depurbaix, cheltuieli neeligibile denumite „taxă de conducere a lucrărilor”, care consta în adăugarea unui cuantum forfetar de 4 % la costul lucrărilor. Potrivit Comisiei, acest cuantum forfetar trebuia să fie calificat drept cheltuieli generale sau administrative neeligibile în temeiul punctului 2 penultima liniuță din secțiunea IV din anexa IV la decizia de acordare (punctul 17 din decizia atacată).
30. În ceea ce privește celelalte șapte proiecte, Comisia a constatat neregularități din cauza nerespectării de către ACA și ARC a normelor Uniunii în materie de achiziții publice. În scopul acordării tuturor contractelor de achiziții publice de lucrări în cauză, aceste organisme ar fi utilizat criterii de atribuire neconforme cu articolul 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări. De asemenea, toate contractele de achiziții publice de servicii ar fi fost atribuite cu încălcarea articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii (punctul 18 din decizia atacată).
31. Astfel, în primul rând, Comisia a considerat că aplicarea de către ACA, în cadrul atribuirii proiectelor în cauză, a criteriului capacității experienței în lucrări anterioare nu era conformă cu normele menționate, întrucât acest criteriu nu se referea la obiectul contractului în cauză. În această privință, Comisia a precizat că trebuia să se distingă în mod clar criteriile de capacitate, pertinente pentru selectarea ofertanților, de criteriile de atribuire, destinate să determine oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Potrivit Comisiei, deși experiența în lucrări anterioare poate fi considerată un criteriu de selecție calitativ pertinent, aceasta nu ar fi, în schimb, admisibilă drept criteriu care vizează să stabilească oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, cu riscul de a aduce atingere principiului egalității de tratament [punctul 18 și punctul 24 litera (b) din decizia atacată].
32. În al doilea rând, Comisia a considerat că utilizarea atât de către ACA, cât și de către ARC a metodei prețului mediu drept criteriu de atribuire pentru determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic aducea atingere articolului 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, în cazul achizițiilor de lucrări, și articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, în cazul achizițiilor de servicii. Această metodă ar fi de natură să penalizeze, în caz de egalitate a tuturor celorlalte criterii, ofertele mai puțin scumpe în raport cu alte oferte mai apropiate de media calculată, astfel încât aplicarea sa ar fi contrară principiului egalității de tratament [punctul 18 și punctul 24 litera (c) din decizia atacată].
33. În al treilea rând, Comisia a arătat că directivele în materie de achiziții publice impun, în cazul unor oferte anormal de scăzute, prevederea unei proceduri contradictorii cu ofertanții pentru a le permite să justifice „viabilitatea” ofertei lor. Or, nici ACA și nici ARC nu ar fi respectat o astfel de procedură, ceea ce ar fi contrar articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, pentru contractele de achiziții publice de lucrări, și articolului 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, pentru contractele de achiziții publice de servicii [punctul 24 litera (d) din decizia atacată].
34. Comisia a considerat astfel că, întrucât declarațiile de cheltuieli ale autorităților spaniole conțineau cheltuieli neeligibile și existau carențe de control din partea lor, aplicarea de corecții financiare era justificată și adecvată (punctul 25 din decizia atacată).
35. În această privință, Comisia a declarat că, în general, consideră adecvată aplicarea de corecții forfetare ansamblului cheltuielilor declarate în cadrul unui proiect atunci când constată, în sistemele de gestiune și de control, carențe grave care determină încălcări la scară largă ale reglementării în vigoare sau când constată încălcări individuale. Coeficientul specific care trebuie aplicat ar depinde de gravitatea carenței identificate și ar putea fi revizuit în sens crescător în caz de încălcare repetată. Comisia a apreciat totuși că, în speță, o corecție financiară aplicabilă ansamblului proiectelor ar reprezenta o penalitate disproporționată (punctul 26 din decizia atacată).
36. În consecință, în ceea ce privește „cheltuielile indirecte” neeligibile, facturate de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor”, Comisia a constatat că respectivele cheltuieli fuseseră imputate în privința a trei proiecte administrate de Depurbaix, al căror cuantum total se ridica, la momentul misiunii de audit din octombrie 2003, la 9 298 055 de euro. Potrivit Comisiei, acest fapt demonstrează o carență a sistemului de gestiune și de control creat de Ministerul Mediului spaniol. Prin urmare, Comisia a decis, având în vedere principiul proporționalității, aplicarea unei corecții financiare de 2 % din cofinanțarea (de 85 %) acordată proiectului cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058, al cărei cuantum l‑a stabilit la 2 324 414 euro (punctul 27 din decizia atacată).
37. În ceea ce privește proiectele administrate de ACA și de ACR, Comisia a constatat că criteriul experienței unor lucrări anterioare și metoda prețului mediu figurau în mod sistematic în contractele în cauză. Prin urmare, Comisia a solicitat autorităților catalane să procedeze la o evaluare a ofertanților contract cu contract, ceea ce autoritățile menționate au făcut. Pentru contractele a căror valoare depășea pragurile din Directivele 92/50 și 93/37, metoda prețului mediu a fost înlocuită cu o metodă liniară de evaluare a prețurilor care atribuia cel mai bun scor ofertei celei mai reduse și scorul minim ofertei celei mai ridicate. Pe de altă parte, criteriul experienței în lucrări anterioare a fost eliminat din evaluarea tehnică și a fost efectuată o nouă ponderare a criteriilor tehnic și economic. Pentru contractele a căror valoare se situa sub pragul din directivele menționate, noua evaluare se baza pe o linearizare a prețurilor, iar criteriul experienței în lucrări anterioare a fost menținut în evaluarea tehnică (punctul 28 din decizia atacată).
38. În temeiul noilor evaluări ale autorităților catalane, Comisia a adoptat o corecție financiară pe proiect echivalentă cu 100 % din diferența în termeni de cofinanțare a Uniunii între ofertele reținute și cele recalculate contract cu contract. Pentru cele șapte proiecte în cauză, Comisia a stabilit cuantumul global al corecției financiare la 4 490 021 de euro (punctul 28 din decizia atacată).
39. Comisia a concluzionat astfel că cuantumul de 6 814 435 de euro trebuia să fie considerat că a fost declarat în mod nejustificat și trebuia, în consecință, să fie restituit de Regatul Spaniei (punctul 32 din decizia atacată).
Procedura și concluziile părților
40. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 27 decembrie 2006, Regatul Spaniei a introdus prezenta acțiune.
41. Regatul Spaniei solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
42. Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
43. Prin scrisoarea din 5 ianuarie 2012, în temeiul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, Tribunalul, pe de o parte, a invitat Regatul Spaniei să depună anumite documente și, pe de altă parte, a adresat în scris întrebări Regatului Spaniei și Comisiei, invitându‑le să răspundă în scris. Părțile au dat curs acestor măsuri de organizare a procedurii în termenele acordate.
44. Întrucât judecătorul raportor a fost împiedicat să facă parte din complet, președintele Tribunalului a reatribuit, la 22 martie, cauza unui alt judecător raportor și a desemnat, în aplicarea articolului 32 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, un alt judecător pentru a completa compunerea camerei.
45. Prin scrisoarea din 18 iulie 2012, în temeiul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regula mentul de procedură, Tribunalul a adresat în scris întrebări Regatului Spaniei și Comisiei, invitându‑le să răspundă în scris. Părțile au dat curs acestor măsuri de organizare a procedurii în termenele acordate.
46. Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera întâi) a decis deschiderea procedurii orale.
47. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 12 și 13 noiembrie 2012. În ședință, Tribunalul a decis să mențină deschisă procedura orală și, în temeiul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură, a invitat părțile să prezinte, în termen de trei săptămâni, anumite documente și informații cu privire la care le‑a invitat să depună observații, aspect consemnat în procesul‑verbal de ședință.
48. Întrucât documentele și informațiile, precum și observațiile menționate au fost primite în termenele stabilite, Tribunalul a dispus închiderea procedurii orale la 28 ianuarie 2013.
În drept
Rezumatul motivelor de anulare
49. În susținerea acțiunii formulate, Regatul Spaniei invocă patru motive, al doilea și al treilea motiv fiind invocate cu titlu subsidiar.
50. Prin intermediul primului motiv, subdivizat în trei aspecte, Regatul Spaniei susține, în esență, că decizia atacată este viciată de o interpretare greșită și de o aplicare eronată a Directivei 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a Directivei 92/50 privind achizițiile publice de servicii în ceea ce privește procedurile de cerere de ofertă având ca obiect cele șapte proiecte gestionate de ACA și de ARC.
51. Prin intermediul celui de al doilea motiv, invocat cu titlu subsidiar, Regatul Spaniei susține existența unei încălcări a principiului proporționalității în sensul articolului H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune la stabilirea corecției financiare privind proiectele menționate.
52. Prin intermediul celui de al treilea motiv, invocat cu titlu subsidiar, Regatul Spaniei susține existența unei încălcări a dreptului la apărare, a unor norme fundamentale de procedură, precum și a principiului „bunei administrări”.
53. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Regatul Spaniei invocă o încălcare a articolului 17 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 din cauza lipsei unor veritabile neregularități, precum și, în subsidiar, o încălcare a principiului proporționalității la stabilirea corecției financiare privind proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058 administrat de Depurbaix.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea Directivei 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a Directivei 92/50 privind achizițiile publice de servicii
Observații introductive
54. În cadrul primului motiv, Regatul Spaniei contestă concluzia care figurează în decizia atacată, potrivit căreia criteriile aplicate de ACA și de ARC pentru a atribui contractele de achiziții publice privind cele șapte proiecte vizate la punctul 23 de mai sus nu erau conforme cu normele Uniunii în materia achizițiilor publice și în special cu articolul 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și cu articolul 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii. Prin intermediul primului aspect, Regatul Spaniei susține că decizia atacată este eronată întrucât consideră că aplicarea metodei prețului mediu era contrară normelor menționate și principiului egalității de tratament. Prin intermediul celui de al doilea aspect, Regatul Spaniei arată că decizia menționată este întemeiată pe o interpretare eronată a articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a articolului 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, în ceea ce privește tratamentul ofertelor anormal de scăzute. Prin intermediul celui de al treilea aspect, Regatul Spaniei susține că decizia menționată se întemeiază pe o interpretare eronată a articolului 30 alineatele (1) și (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a articolului 36 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, în ceea ce privește, în cadrul aprecierii ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, aplicarea criteriului experienței în lucrări anterioare.
55. Înainte de a aprecia aceste diferite critici, trebuie amintite caracteristicile principale ale procedurilor de cerere de ofertă administrate de ACA și de ARC pentru a atribui contractele privind cele șapte proiecte în cauză.
56. În scopul procedurilor menționate, ACA și ARC au decis să aplice criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic în locul criteriului prețului celui mai scăzut [a se vedea articolul 30 alineatul (1) literele (a) și (b) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolul 36 alineatul (1) literele (a) și (b) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii]. Astfel, potrivit caietelor de sarcini întocmite de ACA și de ARC, contractele în cauză trebuiau să fie atribuite potrivit criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, care trebuia să fie apreciată cu aplicarea anumitor metode și pe baza anumitor parametri economici și tehnici, fiecăruia dintre aceștia fiindu‑i atribuit un coeficient de ponderare.
57. Printre metodele și parametrii economici relevanți figura metoda prețului mediu, a cărei aplicare de către autoritatea contractantă era efectuată în trei faze. Într‑o primă fază, fiecare ofertă era comparată cu bugetul de care autoritatea contractantă dispunea pentru contractul în cauză, denumit preț de bază, determinat în prealabil de o societate de inginerie independentă, în urma unui studiu de piață. Aplicarea metodei prețului mediu în această fază consta în calcularea „scăderii” (Bi), ca procentaj de reducere, a ofertei fiecărui ofertant în raport cu prețul de bază, potrivit ecuației „Bi = (preț de bază – ofertă)/preț de bază”. Dacă oferta era inferioară prețului de bază, se considera că ofertantul a operat o „scădere pozitivă” (Bi > 0). În schimb, dacă oferta era superioară prețului de bază (Bi < 0), se considera că ofertantul a efectuat o „creștere”. Într‑o a doua fază, media scăderilor efectuate de fiecare ofertant, desemnată „scădere medie” (Bm), a fost calculată. În mod analog, a fost determinată „scăderea temerară” (Bt), care desemna procentajul de reducere începând de la care oferta era considerată lipsită de credibilitate, fie pentru că nu se putea considera în mod rezonabil ca proiectul să poată fi realizat la un astfel de preț, fie pentru că prețul era atât de redus încât prestațiile propuse nu erau susceptibile să atingă o calitate tehnică minimă. Într‑o a treia fază, a fost aplicată o formulă matematică pentru a atribui puncte diferitor oferte.
58. În marea majoritate a contractelor atribuite de ACA, „scăderea” efectuată de fiecare dintre oferte (Bi) era comparată fie cu „scăderea medie” (Bm), fie cu o „scădere corectată”. „Scăderea corectată” consta în general în aplicarea unui factor de corecție „scăderii medii”, majorând‑o cu cinci puncte procentuale. Potrivit Regatului Spaniei, această corecție avea ca scop evitarea situației în care oferte care prezintă o „scădere” superioară „scăderii medii”, dar care corespund prețului de bază și care au o calitate tehnică ridicată, sunt dezavantajate de faptul că ceilalți ofertanți au prezentat oferte prea ridicate. Ofertanții care au prezentat oferte superioare prețului de bază, a căror „scădere” era, așadar, negativă, nu obțineau niciun punct. În schimb, ofertanții care au prezentat oferte egale sau inferioare prețului de bază, a căror „scădere” era, așadar, „pozitivă”, au fost tratați în modul următor. În primul rând, ofertele a căror „scădere” depășea „scăderea temerară”, și anume ofertele foarte scăzute și dotate cu o „scădere pozitivă” foarte importantă, nu obțineau niciun punct pentru calitatea lor economică. În al doilea rând, ofertele care prezentau o „scădere” inferioară „scăderii medii” (eventual corectate) obțineau un număr de puncte crescător pe măsură ce se apropiau de „scăderea medie”. În al treilea rând, ofertelor a căror „scădere” era superioară „scăderii medii” (eventual corectate), dar inferioară „scăderii temerare”, respectiv inferioare prețului de bază și superioare „scăderii medii”, dar care nu erau excesiv de scăzute, li se atribuia un număr de puncte crescător pe măsură ce se apropiau de „scăderea medie” și se îndepărtau de „scăderea temerară”. Cu alte cuvinte, acestor oferte li se aloca un număr de puncte descrescător pe măsură ce se îndepărtau de „scăderea medie” și se apropiau de „scăderea temerară”.
59. În ceea ce privește contractele atribuite de ARC, în mod analog, într‑o primă fază, fiecare ofertă era comparată cu prețul de bază pentru a determina „scăderea” efectuată de fiecare ofertant. Ofertele care depășeau prețul de bază erau eliminate. În ceea ce privește ofertele egale sau inferioare acestui preț, și anume cele care prezentau o „scădere pozitivă”, „scăderea medie” și „scăderea temerară” erau calculate apoi potrivit unor modalități identice cu cele aplicate de ACA, pentru a atribui puncte diferitor oferte potrivit formulei următoare. În primul rând, 15 puncte erau acordate ofertelor care prezentau o „scădere zero”, cu alte cuvinte cele al căror preț coincidea cu prețul de bază (Bi = 0). În al doilea rând, ofertele care prezentau o „scădere pozitivă” și inferioară „scăderii temerare” obțineau între 15 și 30 puncte, numărul de puncte crescând pe măsură ce se apropiau de „scăderea temerară” și se îndepărtau de „scăderea zero”. În al treilea rând, scăderile superioare „scăderii temerare” obțineau un număr descrescător de puncte, mergând de la 30 la zero, pe măsură ce se îndepărtau de „scăderea temerară”. Astfel, oferta egală sau inferioară valorii a 90 % din oferta căreia îi corespundea „scăderea temerară” era excesiv de scăzută, astfel încât nu obținea niciun punct începând cu acest prag. Potrivit Regatului Spaniei, „pierderea de puncte” dincolo de acest prag era superioară celei corespunzătoare scăderilor care se situau între zero și „scăderea temerară”, pentru a penaliza ofertele excesiv de scăzute.
Cu privire la primul aspect al primului motiv, întemeiat pe o încălcare a principiului egalității de tratament, precum și a articolului 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii
60. În cadrul primului aspect al primului motiv, Regatul Spaniei contestă faptul că aplicarea metodei prețului mediu este contrară principiului egalității de tratament, precum și articolului 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
61. Toți ofertanții ar fi fost tratați în același mod. Aceștia ar fi fost informați în prealabil cu privire la criteriile de eligibilitate și de atribuire a contractelor în cauză, inclusiv cu privire la aplicarea metodei prețului mediu, și ar fi primit un tratament analog în cursul evaluării ofertelor. Potrivit Regatului Spaniei, chiar dacă la momentul prezentării ofertelor ofertanții nu cunoșteau prețul mediu, aceștia cunoșteau prețul de bază, astfel cum era specificat în caietul de sarcini și în anunțul de participare și determinat pornind de la un studiu de piață, care era publicat și era, așadar, accesibil ofertanților în acest stadiu. Pe de altă parte, metoda prețului mediu ar fi fost aplicată în mod egal ansamblului ofertelor, indiferent de originea lor. Regatul Spaniei precizează că a identificat, printre cele 173 de contracte în cauză, 25 de contracte care fuseseră atribuite ofertei celei mai puțin oneroase, de altfel inferioară celei care ar fi rezultat din aplicarea metodei liniare de evaluare a prețurilor impuse de Comisie. În 78 de cazuri, oferta reținută ar fi fost aceeași ca și cea care ar fi fost identificată prin metoda liniară menționată. Aceste exemple ar demonstra printre altele că este eronată afirmația Comisiei potrivit căreia metoda prețului mediu nu ar garanta atribuirea contractului ofertantului care a propus cel mai bun raport între calitate și preț, ci numai celui care a oferit cel mai bun raport între calitate și prețul mediu. Regatul Spaniei adaugă, în esență, că aplicarea de către autoritatea contractantă a unui criteriu matematic, precum pragul de anomalie al „scăderii temerare”, întemeiat pe media ofertelor primite, a fost recunoscută de jurisprudență. Determinarea unui astfel de prag ar servi în special la „ponderarea” măsurii în care o ofertă respectă metoda prețului mediu și, în mod indirect, criteriile care garantează calitatea și viabilitatea tehnică a proiectului.
62. În subsidiar, Regatul Spaniei susține că, chiar dacă se presupune că există o inegalitate de tratament, ceea ce nu ar fi cazul, aceasta ar fi justificată de motive obiective. Faptul că autoritățile contractante au atribuit ofertelor cu preț redus un număr de puncte variabil sau egal cu zero ar avea ca scop tocmai protejarea interesului public și asigurarea viabilității tehnice a proiectelor în cauză, ofertele la un preț excesiv de scăzut fiind de natură să compromită executarea corectă a lucrărilor. În ceea ce privește ofertele la prețuri ridicate, superioare celor propuse de ceilalți ofertanți și care se situează, așadar, peste „scăderea medie”, numărul de puncte ar fi redus în mod gradual, cu scopul de a proteja interesele financiare ale Uniunii. În sfârșit, Regatul Spaniei repune în discuție caracterul adecvat al metodei liniare de evaluare a prețurilor, impusă de Comisie, care nu ar fi nici mai eficace și nici nu ar proteja mai bine interesele financiare ale Uniunii decât metoda prețului mediu. Dimpotrivă, aplicarea sa ar conduce la reținerea unor oferte mai oneroase decât cele care fuseseră reținute de ARC și de ACA în temeiul metodei prețului mediu, ceea ce Comisia însăși ar fi recunoscut în cursul audierii din 27 și din 28 iunie 2006.
63. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea primului aspect al primului motiv.
64. Tribunalul amintește, mai întâi, jurisprudența constantă care a recunoscut că Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări au ca scop esențial protejarea intereselor operatorilor economici stabiliți într‑un stat membru care doresc să ofere bunuri sau servicii autorităților contractante stabilite într‑un alt stat membru și, în acest scop, excluderea atât a riscului de a li se acorda preferință ofertanților naționali la atribuirea unui contract, cât și a posibilității ca o autoritate contractantă publică să se lase ghidată de alte considerente decât cele economice. Obiectivul primordial al directivelor menționate este astfel asigurarea concurenței pentru contractele de achiziții publice de lucrări și de servicii. Astfel, deschiderea către concurența în cadrul Uniunii potrivit procedurilor prevăzute de directivele menționate este cea care garantează că nu există riscuri de favoritism din partea autorităților publice (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 27 noiembrie 2001, Lombardini și Mantovani, C‑285/99 și C‑286/99, Rec., p. I‑9233, punctele 35 și 36 și jurisprudența respectiv citată).
65. În plus, în procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, atât de lucrări, cât și de servicii, autoritatea contractantă are obligația să respecte principiul egalității de tratament al ofertanților, astfel cum rezultă de altfel în mod expres din articolul 3 alineatul (2), din articolul 27 alineatul (4) și din articolul 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 24 ianuarie 2008, Lianakis și alții, C‑532/06, Rep., p. I‑251, punctul 33) și din articolul 22 alineatul (4), din articolul 30 alineatul (4) al patrulea paragraf și din articolul 31 alineatul (1) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări (Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctul 37).
66. Mai precis, principiul egalității de tratament între ofertanți, care nu este decât o expresie specifică a principiului egalității de tratament (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 13 octombrie 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Rec., p. I‑8585, punctele 46 și 48 și jurisprudența citată, Hotărârea Tribunalului din 12 martie 2008, European Service Network/Comisia, T‑332/03, nepublicată în Repertoriu, punctul 72) și care are drept obiectiv favorizarea dezvoltării unei concurențe corecte și efective între întreprinderile participante la o achiziție publică, impune ca toți ofertanții să dispună de aceleași șanse în elaborarea ofertelor lor și presupune, prin urmare, ca acestea să fie supuse acelorași condiții pentru toți concurenții (Hotărârea Curții din 29 aprilie 2004, Comisia/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Rec., p. I‑3801, punctul 110). Astfel, autoritatea contractantă este obligată, în fiecare fază a unei proceduri de cerere de ofertă, să respecte principiul egalității de tratament al ofertanților (Hotărârea Tribunalului din 17 decembrie 1998, Embassy Limousines & Services/Parlamentul European, T‑203/96, Rec., p. II‑4239, punctul 85) și aceștia trebuie să se afle pe o poziție de egalitate atât în momentul în care își pregătesc ofertele, cât și în momentul în care acestea sunt evaluate de către autoritatea contractantă (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 16 decembrie 2008, Michaniki, C‑213/07, Rep., p. I‑9999, punctul 45, și Hotărârea Curții din 17 februarie 2011, Comisia/Cipru, C‑251/09, nepublicată în Repertoriu, punctul 39 și jurisprudența citată).
67. Pe de altă parte, principiul egalității de tratament implică, printre altele, o obligație de transparență, pentru a permite autorității contractante să se asigure de respectarea sa (a se vedea Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctul 38, și Hotărârea Comisia/Cipru, punctul 66 de mai sus, punctul 38 și jurisprudența citată). Principiul transparenței, care constituie corolarul principiului egalității de tratament, are ca scop, în esență, să garanteze că este înlăturat riscul de favoritism și de arbitrar din partea autorității contractante (Hotărârea Comisia/CAS Succhi di Frutta, punctul 66 de mai sus, punctul 111), precum și să garanteze controlul imparțialității procedurilor de atribuire (a se vedea Hotărârea Parking Brixen, punctul 66 de mai sus, punctul 49 și jurisprudența citată). Acesta presupune formularea clară, exactă și neechivocă în anunțul de participare sau în caietul de sarcini a tuturor condițiilor și modalităților procedurii de atribuire, astfel încât, pe de o parte, să permită tuturor ofertanților informați în mod rezonabil și care dau dovadă de o diligență normală să înțeleagă conținutul exact al acestora și să le interpreteze în același fel și, pe de altă parte, să dea posibilitatea autorității contractante să verifice efectiv dacă ofertele candidaților corespund criteriilor care guvernează contractul în cauză (Hotărârea Comisia/CAS Succhi di Frutta, punctul 66 de mai sus, punctul 111). În sfârșit, principiile egalității de tratament și transparenței constituie baza directivelor privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. Obligația autorităților contractante de a asigura respectarea acestora corespunde chiar esenței acestor directive (a se vedea Hotărârea Michaniki, punctul 66 de mai sus, punctul 45 și jurisprudența citată).
68. În lumina acestor principii trebuie apreciate, în continuare, criticile invocate de Regatul Spaniei în cadrul primului aspect al primului său motiv.
69. În scopul atribuirii contractelor privind cele șapte proiecte vizate la punctul 23 de mai sus, autoritățile catalane au ales să aplice criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic în temeiul articolului 36 alineatul (1) litera (a) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și al articolului 30 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, ținând seama atât de criterii economice, cât și tehnice. Or, în decizia atacată, Comisia a repus în discuție legalitatea, conform acestor dispoziții și principiului egalității de tratament, a luării în considerare, în cadrul determinării ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, a metodei prețului mediu, a cărei funcționare este expusă la punctele 57-59 de mai sus, pentru motivul că aplicarea sa ar avea drept efect penalizarea, în caz de egalitate a tuturor celorlalte criterii, a ofertelor cu prețul mai scăzut în raport cu altele care s‑ar apropia de media calculată [punctul 24 litera (c) din decizia atacată].
70. În ceea ce privește pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament, trebuie amintit, cu titlu introductiv, că este cert că, înainte de prezentarea ofertelor lor, ofertanții erau informați atât despre aplicarea metodei prețului mediu, cât și despre prețul de bază al întregului proiect, astfel cum se specifica în caietul de sarcini și în anunțul de participare. Nu este mai puțin adevărat că, în acest stadiu al procedurii de cerere de ofertă, ofertanții nu puteau cunoaște prețul mediu, întrucât acesta trebuia să fie calculat, ca medie aritmetică a procentajelor de „scăderi” în raport cu prețul de bază al tuturor ofertelor admise, numai după primirea ofertelor menționate pentru contractul în cauză.
71. În această privință, trebuie amintit că autoritățile contractante sunt supuse unei obligații de transparență care are ca scop, în esență, să garanteze că este înlăturat riscul de favoritism și de arbitrar din partea lor. În special, atunci când atribuirea unui contract depinde de determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, în sensul articolului 30 alineatul (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări sau al articolului 36 alineatul (2) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, autoritatea contractantă trebuie să definească și să precizeze, în caietul de sarcini, criteriile de atribuire aplicabile. Aceste dispoziții urmăresc astfel să garanteze respectarea egalității de tratament și a transparenței în stadiul evaluării ofertelor în vederea atribuirii contractului (a se vedea prin analogie Hotărârea Curții din 21 iulie 2011, Evropaïki Dynamiki/EMSA, C‑252/10 P, nepublicată în Repertoriu, punctul 29).
72. În plus, deși jurisprudența nu a recunoscut o interdicție totală și absolută pentru autoritatea contractantă de a preciza mai în detaliu, după expirarea termenului de prezentare a ofertelor, un criteriu de atribuire a contractului care a fost în prealabil adus la cunoștința ofertanților, nu este mai puțin adevărat că o astfel de determinare posterioară nu este posibilă decât cu respectarea strictă a trei condiții cumulative. În primul rând, această determinare a posteriori
nu trebuie să modifice criteriile de atribuire a contractului definite în caietul de sarcini sau în anunțul de participare; în al doilea rând, nu trebuie să conțină elemente care, în cazul în care ar fi fost cunoscute la momentul pregătirii ofertelor, ar fi putut influența această pregătire și, în al treilea rând, nu trebuie să fi fost adoptată luând în considerare elemente de natură să aibă un efect discriminatoriu față de unul dintre ofertanți (a se vedea în acest sens Hotărârea Lianakis și alții, punctul 65 de mai sus, punctul 43 și jurisprudența citată, și Hotărârea Evropaïki Dynamiki/EMSA, punctul 71 de mai sus, punctele 32 și 33).
73. În prezenta cauză, trebuie să se constate că aplicarea metodei prețului mediu presupunea necesitatea de a determina a posteriori
un element esențial, chiar decisiv pentru decizia de atribuire a contractelor, și anume prețul mediu cu care toate ofertele trebuiau să fie comparate după recepționarea lor de către autoritatea contractantă. Prin urmare, în lipsa cunoașterii acestui preț mediu, în stadiul prezentării ofertelor lor, ofertanții erau privați de un element care, dacă ar fi fost cunoscut înainte, ar fi fost în mod deosebit de natură să influențeze această pregătire, în sensul celei de a doua condiții amintite la punctul 72 de mai sus, întrucât le‑ar fi permit să își mărească șansele de a obține maximul de puncte conform criteriilor expuse la punctele 58 și 59 de mai sus. În schimb, necunoașterea acestui element îi împiedica să își adapteze ofertele respective la evaluarea ofertelor menționate. Dimpotrivă, lipsa de transparență în legătură cu prețul mediu a determinat o situație de concurență „irațională” pentru ofertanții cei mai competitivi care, dacă voiau să își păstreze șansele de a obține contractul, se vedeau constrânși să prezinte o ofertă la un preț mai ridicat în raport cu cel pe care ar fi putut să îl prezinte, și anume o ofertă cu un preț corespunzător mediei previzibile a prețului ansamblului ofertelor, iar nu oferta cu prețul cel mai scăzut. În aceste condiții, Comisia a considerat în mod întemeiat, în decizia atacată, că aplicarea metodei prețului mediu era contrară articolului 30 alineatele (1) și (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
74. Regatul Spaniei nu poate repune în discuție această apreciere prin invocarea punctului 70 din Hotărârea Lombardini și Mantovani (punctul 64 de mai sus), ale cărei elemente de fapt și juridice nu sunt comparabile cu cele ale prezentei spețe. Desigur, potrivit acestei hotărâri, faptul că un prag de anomalie care rezultă dintr‑un calcul întemeiat în esență pe media ofertelor prezentate în cadrul unei achiziții publice nu este cunoscut de ofertanți la momentul la care își prezintă oferta, întrucât nu este determinat decât după depunerea ansamblului ofertelor, nu este de natură să afecteze compatibilitatea acestui prag de anomalie cu Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări (Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctele 68-70). Cu toate acestea, respectivul prag de anomalie viza identificarea și înlăturarea ofertelor anormal de scăzute în sensul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, ceea ce constituie un motiv absolut de respingere a unei oferte, deși, în prezenta cauză, metoda prețului mediu ar viza un element esențial, chiar decisiv, destinat să stabilească oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic drept criteriu de atribuire a contractului relevant, pe care ofertanții nu îl cunoșteau la momentul pregătirii și al prezentării ofertelor lor. Trebuie precizat în plus, pe de o parte, că o jurisprudență constantă a recunoscut că dreptul Uniunii se opune excluderii din oficiu din contractele de achiziții publice de lucrări a unor oferte determinate potrivit unui criteriu matematic și, pe de altă parte, că, deși dreptul Uniunii nu se opune, în principiu, utilizării unui criteriu matematic în scopul determinării ofertelor anormal de scăzute, totuși situația este aceasta numai în măsura în care rezultatul la care conduce aplicarea acestui criteriu nu este intangibil, iar cerința unei verificări contradictorii a acestor oferte conform articolului 30 alineatul (4) din directiva menționată este respectată (a se vedea în acest sens Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctul 73).
75. Pe de altă parte, este cert că aplicarea metodei prețului mediu putea conduce la o situație în care, dacă celelalte condiții, în special tehnice, sunt identice, o ofertă la un preț mai ridicat putea obține mai multe puncte pentru calitatea sa economică decât o altă ofertă mai scăzută, în special atunci când prima ofertă se apropia mai mult de prețul mediu sau, în cazul achizițiilor publice gestionate de ARC, de prețul corespunzător „scăderii temerare”.
76. În această privință, trebuie amintit că, deși articolul 36 alineatul (1) litera (a) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii – și, în mod analog, articolul 30 alineatul (1) litera (b) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări – lasă autorității contractante alegerea criteriilor de atribuire a contractului pe care intenționează să le rețină, această alegere nu poate privi totuși numai criterii care vizează identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 17 septembrie 2002, Concordia Bus Finland, C‑513/99, Rec., p. I‑7213, punctul 59 și jurisprudența citată). Or, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic poate fi definită ca fiind aceea dintre diferitele oferte depuse care prezintă cel mai bun raport între calitate și preț, ținând seama de criteriile justificate de obiectul contractului (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Tribunalului din 6 iulie 2005, TQ3 Travel Solutions Belgium/Comisia, T‑148/04, Rec., p. II‑2627, punctul 48). În consecință, atunci când autoritățile contractante aleg să atribuie contractul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, acestea trebuie să evalueze ofertele pentru a o identifica pe aceea care prezintă cel mai bun raport între calitate și preț [a se vedea prin analogie Hotărârea Curții din 10 mai 2012, Comisia/Țările de Jos, C‑368/10, punctul 86, privind considerentul (46) al treilea paragraf din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116)].
77. Deși oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic nu este întotdeauna cea care are prețul cel mai scăzut, trebuie să se constate că, în condiții de perfectă egalitate a ofertelor în privința tuturor celorlalte criterii pertinente, inclusiv tehnice, o ofertă mai puțin oneroasă trebuie să fie considerată în mod necesar, din punct de vedere economic, ca fiind mai avantajoasă decât o ofertă mai scumpă. Or, într‑o astfel de situație, aplicarea metodei prețului mediu, care ar avea drept rezultat atribuirea contractului unei oferte mai scumpe decât o alta, nu poate fi calificată drept conformă cu criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.
78. Celelalte argumente invocate de Regatul Spaniei nu sunt de natură să infirme această apreciere.
79. În primul rând, argumentul întemeiat pe faptul că autoritățile contractante ar fi ponderat în mod egal criteriile economice, inclusiv cel al prețului mediu, și criteriile tehnice trebuie să fie respins ca inoperant. Astfel, acest argument nu contrazice faptul că, în prezenta cauză, metoda prețului mediu constituia un criteriu esențial, dacă nu chiar decisiv, pentru determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ceea ce putea avea ca rezultat, în special, în condiții de egalitate perfectă a ofertelor în privința tuturor celorlalte criterii, atribuirea contractului unei oferte mai scumpe decât alta (a se vedea punctele 75-77 de mai sus).
80. În al doilea rând, tot inoperant este și argumentul potrivit căruia metoda prețului mediu se aplica ansamblului ofertanților, indiferent de naționalitatea lor, acest argument neinfirmând constatarea potrivit căreia aplicarea metodei menționate este incompatibilă cu criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic (a se vedea punctele 73-77 de mai sus).
81. În al treilea rând, existența unui instrument de „corecție” a „scăderii medii” care conduce la atribuirea a cinci puncte suplimentare ofertelor cu o calitate tehnică ridicată (a se vedea punctul 58 de mai sus) nu este de natură să justifice aplicarea metodei prețului mediu. În această privință, Regatul Spaniei s‑a limitat să susțină că era vorba despre o corecție unilaterală efectuată de autoritatea contractantă în cadrul evaluării anumitor oferte despre care considera că prezentau o calitate tehnică ridicată, cu excluderea în special a ofertelor calificate drept excesiv de scăzute. Or, în lipsa precizării criteriilor de apreciere care permit o astfel de corecție, ceea ce este în sine contrar principiului transparenței și interdicției de a acorda autorității contractante o libertate necondiționată de alegere pentru atribuirea contractului unui ofertant (a se vedea Hotărârea Concordia Bus Finland, punctul 76 de mai sus, punctul 61 și jurisprudența citată), o astfel de justificare nu poate fi primită.
82. În al patrulea rând, trebuie de asemenea să fie respins ca inoperant argumentul potrivit căruia, în cadrul mai multor proceduri de cerere de ofertă, contractul ar fi fost atribuit, cu toate acestea, ofertantului care a prezentat oferta cel mai puțin oneroasă, această împrejurare în sine nefiind de natură să demonstreze că metoda prețului mediu era conformă principiului transparenței și dispozițiilor articolului 30 alineatele (1) și (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și ale articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
83. În al cincilea rând, trebuie să fie respins argumentul, invocat în subsidiar, potrivit căruia o eventuală inegalitate de tratament ar fi justificată de motive obiective privind obiectivul de a proteja interesul public și interesele financiare ale Uniunii și necesitatea de a garanta viabilitatea tehnică a proiectelor. În această privință, este suficient să se constate că acordarea unui contract unui ofertant care a prezentat o ofertă mai scumpă decât o altă ofertă, care este, cu toate acestea, echivalentă, este în sine contrară interesului public și inaptă să protejeze interesele financiare ale Uniunii.
84. În al șaselea rând, fără a aduce atingere considerațiilor expuse la punctele 122 și 123 de mai jos, argumentul întemeiat pe caracterul inadecvat al metodei liniare de evaluare a prețurilor impuse de Comisie nu este nici el de natură să infirme incompatibilitatea metodei prețului mediu cu principiul transparenței și cu dispozițiile articolului 30 alineatele (1) și (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și ale articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și trebuie, prin urmare, să fie respins ca inoperant.
85. Având în vedere considerațiile ce precedă, prin urmare, este necesar să se concluzioneze că aplicarea metodei prețului mediu este contrară principiului transparenței, precum și articolului 30 alineatele (1) și (2) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolului 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și că primul aspect al prezentului motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea aspect al primului motiv, întemeiat pe o interpretare eronată a articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a articolului 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, în ceea ce privește ofertele anormal de scăzute
86. Regatul Spaniei susține că decizia atacată este ilegală întrucât concluzionează, la punctul 24 litera (d), că sistemul de atribuire utilizat de ACA și de ARC este incompatibil cu articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și cu articolul 37 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii. Chiar dacă articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări prevede o procedură în contradictoriu de verificare a ofertelor pe care autoritatea contractantă intenționează să le respingă ca anormal de scăzute, în prezenta cauză această dispoziție ar fi inaplicabilă, întrucât metoda prețului mediu nu ar prevedea o astfel de respingere, chiar de facto, a ofertelor anormal de scăzute. În aceste condiții, în cadrul examinării ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ACA și ARC nu ar fi avut obligația de a pune în aplicare procedura în contradictoriu prevăzută la articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și la articolul 37 primul și al doilea paragraf din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
87. Comisia solicită respingerea argumentelor Regatului Spaniei și, prin urmare, a acestui aspect al primului motiv.
88. Tribunalul amintește mai întâi că, potrivit articolului 30 alineatul (4) primul paragraf din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, „[î]n cazul în care, pentru un anumit contract, sunt prezentate oferte care par anormal de scăzute în raport cu prestația, autoritatea contractantă, înainte de a putea respinge respectivele oferte, solicită, în scris, detalii privind elementele ofertei pe care le consideră relevante și verifică elementele menționate anterior, ținând seama de dovezile furnizate”. Potrivit celui de al doilea paragraf al aceluiași articol, „[a]utoritatea contractantă poate lua în considerare dovezi referitoare la economia procedeului de construcție, la soluțiile tehnice adoptate sau la condițiile excepțional de favorabile de care dispune ofertantul pentru execuția lucrărilor ori la originalitatea proiectului propus de ofertant”. Articolul 37 primul și al doilea paragraf din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, în afară de faptul că se referă la prestarea de servicii, este redactat într‑un mod aproape identic.
89. În această privință, jurisprudența a precizat că Consiliul a prevăzut o procedură precisă și detaliată de verificare a ofertelor care par anormal de scăzute pentru a permite ofertanților care au prezentat oferte deosebit de scăzute să dovedească faptul că aceste oferte sunt serioase și pentru a asigura astfel deschiderea sectorului achizițiilor publice de lucrări (Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctul 48).
90. În consecință, articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări presupune în mod necesar aplicarea unei proceduri de verificare în contradictoriu a ofertelor care au fost considerate anormal de scăzute de autoritatea contractantă, impunând acesteia obligația, după ce a luat cunoștință de ansamblul ofertelor și înainte de a decide atribuirea contractului, de a solicita mai întâi în scris precizări privind elementele ofertei suspectate de anomalie care au cauzat în mod concret îndoieli din partea sa și de a aprecia apoi această ofertă în lumina justificărilor furnizate de ofertantul în cauză ca răspuns la cererea menționată. Astfel, este esențial ca fiecare ofertant care este suspectat că a prezentat o ofertă anormal de mică să dispună de posibilitatea de a‑și susține punctul de vedere în mod util în această privință, oferindu‑i‑se posibilitatea de a prezenta orice justificări cu privire la diferitele elemente ale ofertei sale la un moment – situat în mod necesar după deschiderea tuturor plicurilor – la care ia cunoștință nu numai de pragul de anomalie aplicabil contractului în cauză și de faptul că oferta sa pare anormal de mică, ci și de punctele precise care au suscitat întrebări din partea autorității contractante (Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctele 51 și 53).
91. Interpretarea care precedă este singura care este conformă atât literei, cât și scopului articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări. Astfel, pe de o parte, din însuși textul dispoziției menționate, redactate în termeni imperativi, reiese că revine autorității contractante sarcina, în primul rând, de a identifica ofertele suspecte, în al doilea rând, de a permite întreprinderilor în cauză să demonstreze caracterul serios al acestora, solicitându‑le precizările pe care le consideră oportune, în al treilea rând, de a aprecia relevanța explicațiilor furnizate de persoanele interesate și, în al patrulea rând, de a lua o decizie cu privire la admiterea sau la respingerea ofertelor menționate. Prin urmare, nu este posibil să se considere că cerințele inerente caracterului contradictoriu al procedurii de verificare a ofertelor anormal de scăzute, în sensul articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, au fost respectate decât în măsura în care toate etapele astfel descrise au fost îndeplinite succesiv. Pe de altă parte, existența unei dezbateri contradictorii efective, plasată într‑un moment util în procedura de examinare a ofertelor, între autoritatea contractantă și candidat constituie o cerință fundamentală a directivei, în vederea evitării arbitrariului din partea autorității contractante și a garantării unei concurențe sănătoase între întreprinderi (Hotărârea Lombardini și Mantovani, punctul 64 de mai sus, punctele 54-57).
92. În prezenta cauză, din descrierea sistemelor de atribuire în cauză, astfel cum a fost furnizată de însuși Regatul Spaniei, reiese că atât contractele atribuite de ACA, cât și cele atribuite de ARC prevedeau determinarea unui prag denumit „scădere temerară”, care desemna procentul de reducere a prețului de la care se considera că oferta este lipsită de credibilitate (a se vedea punctul 57 de mai sus). De aici rezultă de asemenea că, în cazul contractelor atribuite de ACA, ofertanții care prezentaseră o ofertă a cărei scădere depășea „scăderea temerară” nu primeau niciun punct pentru calitatea economică. De asemenea, în cazul contractelor atribuite de ARC, o ofertă egală sau inferioară față de aproximativ 90 % din oferta căreia i‑ar corespunde „scăderea temerară” era considerată excesiv de scăzută, astfel încât nu primea niciun punct începând cu acest prag.
93. Este de asemenea cert că sistemele de atribuire în cauză nu prevedeau nicio procedură care să permită unui ofertant care a prezentat o ofertă a cărei scădere depășea „scăderea temerară” să invoce în mod util punctul său de vedere și să furnizeze justificări privind diferitele elemente ale ofertei sale.
94. Având în vedere cele ce precedă, argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia dispozițiile prevăzute la articolul 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și la articolul 37 primul și al doilea paragraf din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii nu ar fi aplicabile în speță nu poate fi primit. Chiar dacă sistemele de atribuire menționate nu prevedeau respingerea automată a ofertelor a căror scădere depășea „scăderea temerară”, nu este mai puțin adevărat că ofertele considerate prea scăzute nu primeau niciun punct pentru calitatea lor economică. Or, astfel cum a fost confirmat de părți în ședință și de documentele prezentate apoi de Regatul Spaniei, determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic trebuia realizată pe baza a două criterii principale, și anume calitatea economică și calitatea tehnică, a căror pondere exactă varia, desigur, în funcție de proiecte și de contracte. În plus, ținând seama de importanța relativă a calității economice, care era deseori de 50 %, atribuirea a zero puncte pentru această calitate trebuia în mod necesar să aibă drept consecință respingerea ofertei în cauză, întrucât, chiar dacă se presupune că aceasta justifica acordarea numărului maxim de puncte pentru calitatea tehnică (ponderată de asemenea la 50 %), ofertantul nu putea obține niciodată un număr total de puncte care să îi permită să îi fie atribuit contractul. De aici rezultă că acordarea a zero puncte unei astfel de oferte produce același rezultat ca și respingerea unei oferte ca fiind anormal de scăzută. În sfârșit, astfel cum afirmă însuși Regatul Spaniei în cadrul descrierii sistemelor de atribuire în cauză, această metodă, întemeiată pe pragul „scăderii temerare”, este ghidată de același spirit ca și cel care stă la baza articolului 30 alineatul (4) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și a articolului 37 primul și al doilea paragraf din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, și anume acela de a evita atribuirea contractului unui ofertant al cărui preț propus este disproporționat de scăzut în raport cu prestația oferită și nu este susceptibil să asigure buna sa executare sau calitatea tehnică minimă cerută (a se vedea punctul 57 de mai sus).
95. În aceste condiții, dat fiind că sistemele de atribuire ale autorităților catalane nu prevedeau nicio procedură de verificare contradictorie a ofertelor care erau considerate atât de scăzute încât nu le era atribuit niciun punct pentru calitatea lor economică și că, prin urmare, aceste sisteme nu ofereau posibilitatea ofertanților în cauză să își invoce în mod util punctul de vedere și să furnizeze justificări privind diferitele elemente ale ofertelor lor, este necesar să se concluzioneze că Comisia a considerat în mod întemeiat că aceste sisteme încălcau articolul 30 alineatul (4) primul și al doilea paragraf din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolul 37 primul și al doilea paragraf din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii.
96. În consecință, trebuie constatat că Comisia nu a săvârșit nicio eroare la punctul 24 litera (d) din decizia atacată și că al doilea aspect al primului motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al treilea aspect al primului motiv, referitor la aplicarea criteriului experienței în lucrări anterioare pentru determinarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic
97. Prin intermediul celui de al treilea aspect al primului motiv, Regatul Spaniei contestă aprecierea Comisiei expusă la punctul 18 și la punctul 24 litera (b) din decizia atacată, potrivit căreia criteriul experienței în lucrări anterioare nu ar fi admisibil drept criteriu care determină alegerea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic și ar încălca articolul 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și articolul 36 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii. Regatul Spaniei apreciază în esență că, anterior anului 2002, nu exista încă o jurisprudență consolidată care să considere că utilizarea criteriului menționat era contrară dreptului Uniunii, astfel încât, până în acest stadiu, respectiva utilizare nu trebuia să fie calificată drept ilegală . Astfel, după această clarificare jurisprudențială, ACA ar fi încetat să îl aplice.
98. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea celui de al treilea aspect al prezentului motiv.
99. Tribunalul amintește, mai întâi, că articolul 23 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii prevede că atribuirea contractelor se face pe baza criteriilor prevăzute la articolele 36 și 37 din aceeași directivă, ținând seama de articolul 24, după verificarea respectării cerințelor pentru prestatorii de servicii care nu au fost respinși în temeiul articolului 29, realizată de autoritățile contractante conform criteriilor prevăzute la articolele 31 și 32. De asemenea, articolul 18 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări prevede că atribuirea contractului se face pe baza criteriilor prevăzute la articolele 30-32 din aceeași directivă, ținând seama de dispozițiile articolului 19 din această directivă, după verificarea respectării cerințelor de către întreprinzătorii care nu au fost excluși în temeiul articolului 24, efectuată de autoritățile contractante în conformitate cu criteriile de capacitate economică, financiară și tehnică menționate la articolele 26 și 27.
100. Apoi, s‑a hotărât constant că, deși aceste directive nu exclud, în principiu, posibilitatea ca verificarea respectării cerințelor de către ofertanți și atribuirea contractului să aibă loc simultan, nu este mai puțin adevărat că este vorba despre două operațiuni distincte și că acestea sunt guvernate de norme diferite (a se vedea în acest sens, pentru contractele de achiziții publice de lucrări, Hotărârea Curții din 20 septembrie 1988, Beentjes, 31/87, Rec., p. 4635, punctele 15 și 16, și, pentru contractele de achiziții publice de servicii, Hotărârea Lianakis și alții, punctul 65 de mai sus, punctul 26).
101. Verificarea respectării cerințelor de către ofertanți este efectuată, astfel, de autoritățile contractante în conformitate cu criteriile de capacitate economică, financiară și tehnică (denumite „criterii calitative de selecție”) menționate la articolele 31 și 32 din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și la articolele 26 și 27 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări. În schimb, atribuirea contractului se întemeiază pe criteriile enumerate la articolul 36 alineatul (1) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și, respectiv, la articolul 30 din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări, și anume fie prețul cel mai scăzut, fie oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic (a se vedea, pentru contractele de achiziții publice de lucrări, Hotărârea Beentjes, punctul 100 de mai sus, punctele 17 și 18, și, pentru contractele de achiziții publice de servicii, Hotărârea Lianakis și alții, punctul 65 de mai sus, punctele 27 și 28).
102. Or, deși este adevărat că, în cazul alegerii ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, criteriile care pot fi reținute de autoritățile contractante nu sunt enumerate în mod limitativ la articolul 36 alineatul (1) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări și că aceste dispoziții lasă, așadar, la libera alegere a autorităților contractante criteriile de atribuire a contractului pe care intenționează să le rețină, nu este mai puțin adevărat că această alegere nu poate avea drept obiect decât criteriile care au ca scop identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Prin urmare, sunt excluse dintre criteriile de atribuire acele criterii care nu au în vedere identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, ci sunt fundamental asociate cu evaluarea capacității ofertanților de a executa contractul în cauză (a se vedea Hotărârea Lianakis și alții, punctul 65 de mai sus, punctele 29 și 30 și jurisprudența citată).
103. Trebuie să se constate că criteriul experienței în lucrări anterioare, astfel cum a fost reținut de ACA drept criteriu de atribuire, privește capacitatea ofertanților de a executa contractul și nu are, așadar, calitatea de criteriu de atribuire în sensul articolului 36 alineatul (1) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și al articolului 30 alineatul (1) din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări (a se vedea în acest sens Hotărârea Lianakis și alții, punctul 65 de mai sus, punctul 31). În consecință, Comisia a considerat în mod întemeiat la punctul 18 și la punctul 24 litera (b) din decizia atacată că, în prezenta cauză, acest criteriu nu putea fi utilizat drept criteriu de atribuire în cadrul procedurilor de cerere de ofertă în cauză, ceea ce de altfel Regatul Spaniei nu contestă.
104. În ceea ce privește argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia Comisia nu ar avea dreptul de a constata o astfel de neregularitate până la clarificarea de către jurisprudență a problemei de drept vizate la punctul 102 de mai sus, este suficient să se amintească faptul că interpretarea dată de Curte unei dispoziții de drept al Uniunii se limitează la lămurirea și la precizarea semnificației și a sferei acesteia, astfel cum ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la momentul intrării sale în vigoare. Rezultă că dispoziția astfel interpretată poate fi și trebuie să fie aplicată chiar și raporturilor juridice născute și constituite înaintea pronunțării hotărârii în cauză, iar Curtea poate numai cu titlu excepțional, în temeiul principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să limiteze posibilitatea persoanelor interesate de a invoca o dispoziție pe care Curtea a interpretat‑o în scopul de a pune în discuție raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Aceste considerații se aplică instituțiilor Uniunii atunci când acestea sunt, la rândul lor, chemate să aplice dispozițiile de drept al Uniunii care fac obiectul unei interpretări ulterioare a Curții (Hotărârea Tribunalului din 12 februarie 2008, BUPA și alții/Comisia, T‑289/03, Rep., p. II‑81, punctul 159).
105. În aceste condiții, Regatul Spaniei nu poate susține că o eventuală absență a jurisprudenței consolidate anterior anului 2002 privind interdicția de a utiliza criteriul experienței drept criteriu de atribuire ar avea drept efect că utilizarea acestui criteriu poate fi considerată legală până la acest moment.
106. În plus și în orice caz, este necesar să se respingă argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia jurisprudența anterioară nu permitea să se înțeleagă că utilizarea criteriului experienței drept criteriu de atribuire era contrară normelor relevante în materia achizițiilor publice. Astfel, distincția între criteriile de selecție calitativă și criteriile de atribuire decurg în mod direct din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii și din Directiva 93/37 privind achizițiile publice de lucrări (a se vedea în special capitolele 2 și 3 din titlurile VI din aceste directive). În plus, principiul potrivit căruia verificarea respectării cerințelor de către ofertanți și atribuirea contractului sunt două operațiuni distincte guvernate de norme distincte a fost deja recunoscut în anul 1988, în Hotărârea Beentjes (punctul 100 de mai sus, punctul 16). În această hotărâre, Curtea a precizat de asemenea că criteriul experienței specifice pentru lucrarea care urmează să fie efectuată constituia un criteriu legitim de capacitate tehnică în vederea verificării capacității întreprinzătorilor (punctul 37 din hotărârea menționată).
107. Pe de altă parte, în Hotărârea din 17 septembrie 2002, Concordia Bus Finland, punctul 76 de mai sus (punctul 59), Curtea a precizat că, întrucât o ofertă se raportează în mod necesar la obiectul contractului, criteriile de atribuire care pot fi reținute trebuie să aibă și ele legătură cu obiectul contractului. De aici rezultă că criteriile de atribuire utilizate de autoritățile contractante trebuie să fie criterii obiective legate în mod direct și exclusiv de caracteristicile ofertei și de calitățile intrinseci ale unui produs sau ale unui serviciu, iar nu de capacitatea ofertanților. În ceea ce privește în mod specific criteriul experienței anterioare, în Hotărârea din 26 februarie 2002, Esedra/Comisia (T‑169/00, Rec., p. II‑609, punctul 158), Tribunalul a decis că evaluarea calității ofertelor trebuie să fie făcută pe baza ofertelor propriu‑zise, iar nu pornind de la experiența dobândită de ofertanți în relațiile cu autoritatea contractantă cu ocazia unor contracte anterioare sau pe baza unor criterii de selecție, cum ar fi capacitatea tehnică a candidaților, care au fost deja verificate în faza de selecție a candidaturilor și care nu puteau fi luate din nou în considerare în scopul comparării ofertelor (Hotărârea TQ3 Travel Solutions Belgium/Comisia, punctul 76 de mai sus, punctul 86). De asemenea, în Hotărârea din 19 iunie 2003, GAT (C‑315/01, Rec., p. I‑6351, punctul 66), Curtea a reafirmat că un element privind experiența unui ofertant, cum ar fi o listă de referințe privind identitatea și numărul clienților anteriori, nu oferea nicio indicație care să permită identificarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic și nu putea, prin urmare, să constituie un criteriu de atribuire. În aceste împrejurări, Regatul Spaniei nu poate invoca numai Hotărârea Tribunalului din 25 februarie 2003, Strabag Benelux/Consiliul (T‑183/00, Rec., p. II‑135, punctele 75-79), și Hotărârea Renco/Consiliul (T‑4/01, Rec., p. II‑171, punctul 68), care erau de natură să conducă la o interpretare diferită.
108. Celelalte argumente invocate de Regatul Spaniei nu pot infirma aprecierea care precedă.
109. În primul rând, în măsura în care Regatul Spaniei reproșează Comisiei un comportament contradictoriu întrucât a publicat ea însăși, chiar după anul 2002, anunțuri de participare în care experiența ofertantului făcea parte dintre criteriile de atribuire, acest argument, nesusținut în rest, trebuie să fie respins ca inoperant, întrucât o astfel de eventuală ilegalitate nu le justifică pe cele săvârșite în speță în contractele gestionate de ACA.
110. În al doilea rând, trebuie respins ca inoperant și argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia utilizarea criteriului experienței în lucrări anterioare nu ar fi avut niciun efect asupra alegerii ofertanților câștigători, o asemenea eventuală împrejurare nefiind de natură să repună în discuție aprecierea precedentă cu privire la existența unei neregularități constatate de Comisie. Astfel, constatarea unei ilegalități în punerea în practică sau în aplicarea directivelor în cauză nu poate depinde de eventualele consecințe de fapt ale unui astfel de comportament ilegal.
111. În al treilea rând, în ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime, este necesar să se arate că aceasta a fost invocată de Regatul Spaniei numai în replică și că, în consecință, în lipsa justificării și a contestării din partea sa în ședință, trebuie să fie respinsă ca tardivă și inadmisibilă în sensul articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură. În orice caz, în susținerea criticii sale, Regatul Spaniei nu a invocat nicio asigurare precisă, necondiționată și concordantă în sensul jurisprudenței (Hotărârea Tribunalului din 4 februarie 2009, Omya/Comisia, T‑145/06, Rep., p. II‑145, punctul 117) care să poată justifica constatarea unei încălcări a principiului protecției încrederii legitime în privința sa.
112. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că Regatul Spaniei nu a stabilit că decizia atacată era afectată de o eroare prin faptul că Comisia a considerat că contractele atribuite de ACA nu erau conforme normelor relevante ale Uniunii în materia achizițiilor publice pentru motivul că includeau criteriul experienței în lucrări anterioare printre criteriile de atribuire.
113. În aceste condiții, al treilea aspect al primului motiv și, prin urmare, primul motiv în ansamblul său trebuie să fie respinse.
Cu privire la al doilea motiv, invocat în subsidiar, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității în sensul articolului H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune
114. Prin intermediul celui de al doilea motiv, invocat în subsidiar, Regatul Spaniei invocă o încălcare a principiului proporționalității, astfel cum este consacrat la articolul 5 al treilea paragraf CE și la articolul H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune. Regatul Spaniei contestă în special punctul 32 din decizia atacată, întrucât impune restituirea sumei de 4 490 021 de euro, „declarată în mod necorespunzător” pentru proiectele ACA și ARC, precum și punctul 28 din decizia menționată, potrivit căruia Comisia propune „o corecție financiară pe proiect echivalentă cu 100 % din diferența, în termeni de asistență comunitară, între ofertele selectate și cele recalculate pentru fiecare contract”.
115. În primul rând, Regatul Spaniei susține că metoda liniară de evaluare a prețurilor impusă de Comisie nici nu este mai adecvată, nici nu protejează mai bine interesele financiare ale Uniunii și nici nu asigură o respectare mai strictă a normelor pertinente în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice decât metoda prețului mediu. Aplicarea metodei liniare ar fi condus, în anumite cazuri, la reținerea unui preț superior sau egal cu cel al ofertelor reținute de ACA și de ARC prin recurgerea la metoda prețului mediu. Or, pentru a aprecia în mod corect impactul financiar al pretinsei neregularități, ar fi trebuit să fie luate în considerare toate contractele în cauză, inclusiv cele pentru care decizia ACA sau ARC de a aplica această din urmă metodă ar fi implicat o economie pentru Uniune. Astfel, corecția financiară netă, care ia în considerare atât rezultatele pozitive, cât și negative, ar fi trebuit să se ridice la 2 895 884,80 euro pentru ACA și la 112 900,52 euro pentru ARC. Cererea de restituire a 4 490 021 de euro cu titlu de cuantum „declarat în mod necorespunzător” ar încălca, așadar, principiul proporționalității.
116. În al doilea rând, Regatul Spaniei apreciază că, bazându‑se pe metoda liniară de evaluare a prețurilor, Comisia ar fi trebuit să corecteze noua ponderare a importanței respective a criteriilor tehnic și economic. Or, noua ponderare vizată la punctul 28 din decizia atacată nu ar ține seama decât de eliminarea criteriului experienței. Potrivit Regatului Spaniei, astfel, deși ACA și ARC aleseseră să acorde „scorul” cel mai ridicat, în temeiul calității economice, ofertei celei mai puțin oneroase, acestea nu ar fi menținut ponderarea între criteriile tehnic și economic, ci ar fi acordat în mod necesar o importanță mai mare criteriului tehnic. Întrucât metoda prețului mediu urmărea tocmai să garanteze viabilitatea tehnică a ofertelor prezentate, o nouă ponderare ar fi fost indispensabilă. În schimb, menținerea ponderii inițiale ar fi determinat o „denaturare tehnică” și nu ar fi garantat că oferta reținută este într‑adevăr cea mai bună din punct de vedere tehnic și, prin urmare, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic.
117. În al treilea rând, potrivit Regatului Spaniei, există mijloace mai puțin constrângătoare pentru a apăra interesele financiare ale Uniunii decât aplicarea unei corecții financiare de 100 %. Comisia nu ar fi respectat punctul 2.3 din Orientările din 2002, potrivit căruia o astfel de corecție nu este avută în vedere decât dacă deficiențele constatate în sistemul de gestiune și de control sau neregularitatea în cauză sunt „atât de grave încât conduc la o nerespectare totală a reglementării [Uniunii]”, determinând astfel ca toate plățile să fie nejustificate. Or, în prezenta cauză, o astfel de nerespectare „completă” ar fi absentă, mai ales ținând seama de caracterul minim al denaturării rezultând din aplicarea de către ACA și ARC a metodei prețului mediu. De aici ar rezulta că Comisia a încălcat principiul proporționalității, o corecție financiară adecvată care ține seama de o nouă ponderare a criteriilor tehnice și economice trebuind să se ridice la 976 000 de euro.
118. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea prezentului motiv.
119. Tribunalul amintește că principiul proporționalității, astfel cum este consacrat la articolul 5 CE, face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii și că impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru atingerea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când se poate alege între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2007, Italia/Comisia, T‑308/05, Rec., p. II‑5089, punctul 153 și jurisprudența citată). În special, din perspectiva principiului proporționalității, încălcarea obligațiilor a căror respectare prezintă o importanță fundamentală pentru buna funcționare a unui sistem al Uniunii poate fi sancționată prin pierderea unui drept conferit de reglementarea Uniunii, precum dreptul la o contribuție financiară (Hotărârea Tribunalului din 26 septembrie 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comisia, T‑199/99, Rec., p. II‑3731, punctele 134 și 135, și Hotărârea Tribunalului din 19 noiembrie 2008, Grecia/Comisia, T‑404/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 89).
120. Potrivit articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, valoarea corecțiilor financiare efectuate de Comisie în temeiul articolului H alineatul (2) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune pentru nereguli individuale sau sistematice se evaluează, ori de câte ori acest lucru este posibil și fezabil, pe baza dosarelor individuale și este egală cu cuantumul cheltuielilor imputate în mod eronat Fondului de coeziune, ținându‑se seama de principiul proporționalității. Potrivit articolului 17 alineatului (2) din același regulament, în cazul în care nu este posibil sau fezabil să se cuantifice cu exactitate valoarea cheltuielilor nejustificate sau în care ar fi disproporționat să se anuleze integral cheltuielile în cauză, Comisia poate efectua corecțiile financiare prin extrapolare sau pe o bază forfetară.
121. Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit punctului 28 din decizia atacată, pentru a determina corecțiile financiare pentru cele șapte proiecte gestionate de ACA și de ARC, Comisia decisese, pe de o parte, înlocuirea metodei prețului mediu cu metoda liniară de evaluare a prețurilor, care atribuia cel mai bun scor ofertei celei mai scăzute, și, pe de altă parte, eliminarea criteriului experienței din evaluarea tehnică. În temeiul noilor evaluări pregătite de autoritățile catalane, Comisia a propus apoi o corecție financiară pe proiect, echivalentă cu 100 % din diferența, în termeni de asistență a Uniunii, dintre ofertele selectate și cele recalculate pentru fiecare contract.
122. Astfel, trebuie să se constate că, în speță, conform articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, cuantumul total al corecției financiare a fost calculat individual pentru fiecare dintre contractele în cauză ținând seama de metoda liniară de evaluare a prețurilor și eliminând criteriul experienței din evaluarea tehnică, și că Comisia nu s‑a bazat pe o extrapolare sau pe o bază forfetară. În plus, din răspunsurile părților la întrebările scrise și orale ale Tribunalului rezultă că, cu ocazia noii ponderări a criteriilor tehnice și economice în ceea ce privește piețele menționate, Comisia nu a modificat importanța respectivă a acestor criterii astfel cum a fost reținută în scopul ponderării lor inițiale.
123. În ceea ce privește prima critică a Regatului Spaniei, potrivit căreia metoda liniară de evaluare a prețurilor impusă de Comisie nici nu este mai adecvată, nici nu protejează mai bine interesele financiare ale Uniunii și nici nu asigură o respectare mai strictă a normelor pertinente în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice decât metoda prețului mediu, trebuie amintit că Regatul Spaniei își întemeiază această critică în special pe susținerea potrivit căreia aplicarea respectivei metode liniare a condus, în anumite cazuri, la reținerea unor oferte mai oneroase decât cele reținute efectiv în temeiul metodei prețului mediu. Or, în această privință, Comisia a indicat, fără să fie contrazisă în mod expres cu privire la acest aspect de Regatul Spaniei, că aceste rezultate se datorau abandonării, în cadrul noii evaluări a ofertelor, a criteriului tehnic al experienței anterioare. Pe de altă parte, trebuie să se arate că Regatul Spaniei nu demonstrează nici în ce mod metoda liniară de evaluare a prețurilor ar fi contrară normelor Uniunii în materie de achiziții publice, nici din ce motiv aplicarea sa ar conduce Comisia la adoptarea unor corecții financiare care încalcă principiul proporționalității. În special, ținând seama de faptul că, în temeiul metodei liniare de evaluare a prețurilor, cel mai bun scor este atribuit ofertei celei mai scăzute, Regatul Spaniei nu a explicat în mod convingător dacă și în ce condiții metoda respectivă ar fi putut să aibă drept consecință, în caz de egalitate a tuturor celorlalte criterii, selectarea unei oferte al cărei preț era superior prețului unei oferte care ar fi fost reținută pentru același contract prin aplicarea metodei prețului mediu.
124. În măsura în care, în același context, Regatul Spaniei reproșează Comisiei că nu a ținut cont de economiile invocate pentru bugetul Uniunii rezultând din faptul că, în privința anumitor contracte, ACA sau ARC au reținut oferte mai puțin oneroase decât cele care ar fi fost alese în temeiul metodei liniare de evaluare a prețurilor, impusă de Comisie, este suficient să se arate că nu este posibil să fie luate în considerare, în cadrul calculului corecțiilor financiare, astfel de pretinse economii care rezultă tocmai din aplicarea metodei prețului mediu. Astfel, chiar dacă se presupune că astfel de economii există, acestea au fost obținute cu încălcarea normelor relevante ale Uniunii în materia achizițiilor publice (a se vedea punctele 71-77 de mai sus). Or, un stat membru ale cărui autorități au înființat un sistem de atribuire ilegal nu poate invoca în beneficiul său o asemenea practică ilegală.
125. În această privință, trebuie să se precizeze că, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 1 din Orientările din 2002, obiectivul corecțiilor financiare este restabilirea situației, astfel încât 100 % din cheltuielile care fac obiectul unei cereri de cofinanțare din Fondul de coeziune să fie în conformitate cu reglementarea națională și cu cea a Uniunii aplicabile în domeniu. Astfel, în temeiul principiului conformității, consacrat la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune, numai cheltuielile efectuate în conformitate cu normele pertinente sunt suportate din bugetul Uniunii. În consecință, îndată ce Comisia constată existența unei încălcări a dispozițiilor dreptului Uniunii în cadrul plăților efectuate de un stat membru, precum cea în speță bazată pe aplicarea metodei prețului mediu, este obligată să rectifice calculele prezentate de acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 13 iulie 2011, Grecia/Comisia, T‑81/09, nepublicată în Repertoriu, punctul 63 și jurisprudența citată).
126. Reiese din cele de mai sus că prima critică trebuie să fie respinsă.
127. Regatul Spaniei nu a susținut nici cea de a doua critică, potrivit căreia Comisia ar fi trebuit să procedeze la o nouă ponderare a importanței relative a criteriilor economic și tehnic, în special pentru motivul că metoda prețului mediu urmărea să garanteze viabilitatea tehnică a ofertelor prezentate și să rețină cea mai bună ofertă din punct de vedere tehnic și, prin urmare, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic. Astfel, pe de o parte, nu s‑a dovedit că utilizarea metodei prețului mediu, care este în sine contrară normelor relevante ale Uniunii în materia achizițiilor publice (a se vedea punctele 70-76 de mai sus), era o metodă care asigura în mod specific viabilitatea tehnică a proiectelor în cauză și făcea indispensabilă o nouă ponderare a criteriilor tehnic și economic. Pe de altă parte, Regatul Spaniei nu a stabilit că prejudiciul adus intereselor financiare ale Uniunii de utilizarea metodei prețului mediu, întrucât permitea, în condiții de egalitate a ofertelor în privința tuturor celorlalte criterii, atribuirea contractului unei oferte mai scumpe decât alta, putea fi compensat printr‑un pretins câștig al calității sale tehnice.
128. Or, revine statului membru sarcina de a invoca și de a demonstra că, la noua evaluare a ofertelor sau la stabilirea corecțiilor financiare, în afara eliminării sau a înlocuirii criteriilor de evaluare ilicite în temeiul reglementării Uniunii – și anume, în speță, eliminarea criteriului experienței în lucrări anterioare și înlocuirea metodei prețului mediu cu cea a evaluării liniare a prețurilor –, este necesar să se aducă modificări suplimentare criteriilor de evaluare pertinente și că modificările menționate sunt, la rândul lor, conforme cu această reglementare. În prezenta cauză, este cert că Comisia a respectat ponderile inițiale respective ale criteriilor tehnic și economic cu privire la toate contractele în cauză, iar Regatul Spaniei nu a stabilit că o altă ponderare ar fi trebuit sau ar fi putut să fie efectuată în mod legal în scopul stabilirii corecțiilor financiare.
129. În consecință, cea de a doua critică trebuie de asemenea să fie respinsă.
130. În ceea ce privește cea de a treia critică, întemeiată pe faptul că Comisia nu ar fi respectat Orientările din 2002 și ar fi impus corecții financiare disproporționate, trebuie amintit că, adoptând reguli de conduită administrativă prin care se urmărește producerea de efecte față de terți, precum Orientările menționate, și anunțând, pe calea publicării, în speță pe internet, faptul că urmează să le aplice din momentul respectiv la cazurile vizate de acestea, instituția menționată procedează la o autolimitare a exercitării puterii sale de apreciere și nu ar putea să se dezică de aceste reguli decât cu riscul de a fi sancționată, dacă este cazul, pentru încălcarea principiilor generale de drept, cum ar fi principiul egalității de tratament, principiul securității juridice sau acela al protecției încrederii legitime. Nu poate fi exclusă, așadar, posibilitatea ca, în anumite condiții și în funcție de conținutul acestora, astfel de reguli de conduită cu un domeniu de aplicare general să poată produce efecte juridice și ca, în special, administrația să nu se poată abate de la acestea într‑un caz anume fără a invoca rațiuni care să fie compatibile cu principiile generale de drept, cum ar fi principiul egalității de tratament sau principiul protecției încrederii legitime, cu condiția ca o astfel de abordare să nu contravină altor norme de drept al Uniunii cu forță juridică superioară (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Curții din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri și alții/Comisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P și C‑213/02 P, Rec., p. I‑5425, punctele 209-211, și Hotărârea Tribunalului din 7 noiembrie 2007, Germania/Comisia, T‑374/04, Rep., p. II‑4431, punctul 111 și jurisprudența citată).
131. Or, trebuie să se constate că numai în raport cu corecții financiare punctul 2.3 din Orientările din 2002 prevede că o corecție financiară de 100 % poate fi avută în vedere atunci când deficiențele constatate în sistemul de gestiune și de control sau neregularitatea în cauză sunt „atât de grave încât conduc la o nerespectare totală [de către statul membru în cauză] a reglementării [Uniunii]”, determinând astfel ca toate plățile să fie nejustificate. Cu toate acestea, în prezenta cauză, astfel cum reiese în mod explicit din cuprinsul punctului 28 din decizia atacată, Comisia nu a aplicat o corecție forfetară, ci a calculat corecția financiară pe baza unor cuantumuri concrete determinate pentru fiecare dintre contractele în cauză (a se vedea punctul 122 de mai sus). Astfel, conform articolului 17 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, potrivit căruia „valoarea corecțiilor financiare efectuate de Comisie […] este egală cu cuantumul cheltuielilor imputate în mod eronat Fondului” de coeziune, decizia atacată se referă aici la o corecție de „100 % din diferența” dintre fiecare din ofertele reținute și cele recalculate pentru fiecare contract, iar nu la o corecție forfetară, astfel încât cea de a treia critică a Regatului Spaniei este inoperantă.
132. În aceste condiții, cea de a treia critică și, prin urmare, al doilea motiv în integralitatea sa trebuie să fie respinse.
Cu privire la al treilea motiv, invocat în subsidiar, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, a unor norme fundamentale de procedură, precum și a articolului H din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune din cauza unei atingeri aduse principiului „bunei administrări”
133. Prin intermediul celui de al treilea motiv, invocat în subsidiar, Regatul Spaniei susține că decizia atacată este viciată de o încălcare a dreptului la apărare, a unor norme fundamentale de procedură și a principiului „bunei administrări”, întrucât Comisia ar fi omis să țină seama de conținutul audierii din 27 și 28 iunie 2006, precum și de observațiile pe care reprezentanții autorităților catalane le formulaseră cu această ocazie. Or, la această audiere, Comisia însăși ar fi recunoscut că metoda liniară de evaluare a prețurilor provoca denaturări, aplicarea sa conducând, în anumite cazuri, la selectarea unor oferte mai costisitoare decât cele efectiv reținute de ACA și de ARC și ar fi indicat că, din acest motiv, era dispusă să efectueze o corecție financiară „netă”. În această privință, Comisia nu poate susține că atât observațiile scrise, cât și orale ale autorităților catalane fuseseră prezentate în afara termenului, cu riscul de a lipsi audierea de esența sa și de scopul său esențial. În consecință, Comisia ar fi încălcat o normă fundamentală de procedură potrivit articolul H din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune. De asemenea, având în vedere comportamentul contradictoriu al Comisiei între poziția sa din cursul audierii din 27 și 28 iunie 2006 și cea reținută în final în decizia atacată, Comisia ar fi încălcat dreptul la apărare al autorităților catalane. În special, dacă decizia atacată ar fi luat în considerare argumentele expuse de autoritățile menționate cu această ocazie, a căror temeinicie ar fi fost recunoscută de Comisie, aceasta ar fi ajuns la un rezultat mai favorabil, și anume o corecție financiară „netă”. În sfârșit, procedând astfel, Comisia ar fi adus atingere de asemenea principiului „bunei administrări”, pe care are obligația să îl respecte, în calitatea sa de gardian al dreptului Uniunii.
134. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea prezentului motiv.
135. Tribunalul amintește că articolul H din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune coroborat cu articolul 18 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 prevede o procedură în contradictoriu între Comisie și statul membru privind neregularitățile pe care Comisia le identifică în cursul verificărilor sale ale proiectelor cofinanțate de Fondul de coeziune. În cadrul acestei proceduri, potrivit articolului H alineatul (1) al doilea paragraf, „[î]n cazul în care statul membru contestă observațiile formulate de Comisie, [acesta] este invitat la o audiere […], în cursul căreia cele două părți se străduiesc să ajungă la un acord cu privire la observațiile și [la] concluziile la care trebuie să se ajungă”. În plus, articolul H alineatul (2) primul paragraf litera (b) prevede că, „[î]nainte de expirarea termenului stabilit de Comisie, cu respectarea procedurii aplicabile, în lipsa unui acord și ținând seama de observațiile eventuale ale statului membru, Comisia decide, într‑un termen de trei luni […] efectuarea corecțiilor financiare necesare, cu alte cuvinte desființarea în totalitate sau în parte a sprijinului acordat proiectului”. Pe de altă parte, pentru ca o audiere privind corecțiile financiare avute în vedere de Comisie să nu fie lipsită de sens, aceasta trebuie să permită o dezbatere în contradictoriu cu privire la toate punctele în litigiu și toate punctele dezbătute în cursul acesteia trebuie să fie luate în considerare de Comisie (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Curții din 18 septembrie 2003, Regatul Unit/Comisia, C‑346/00, Rec., p. I‑9293, punctul 70).
136. Trebuie să se constate că, în prezenta cauză, în cursul audierii din 27 și 28 iunie 2006 privind neregularitățile constatate de Comisie în cadrul proiectelor în cauză, reprezentanții autorităților catalane au avut posibilitatea de a‑și expune punctul de vedere, inclusiv cel privind pretinsa necesitate de a proceda la o corecție financiară „netă”, neregularitățile invocate și corecțiile financiare avute în vedere de Comisie cu privire la toate proiectele în cauză, ceea ce s‑a menționat într‑un proces‑verbal întocmit de serviciile Comisiei și s‑a comunicat ulterior Reprezentanței Permanente a Regatului Spaniei prin scrisoarea din 8 septembrie 2006. Din procesul‑verbal menționat rezultă de asemenea că Comisia, după ce a apreciat argumentele expuse de reprezentanții autorităților catalane, a concluzionat că nu se impunea modificarea poziției sale inițiale. Rezultă că, în cadrul audierii menționate, Comisia a permis o dezbatere în contradictoriu cu privire la toate punctele în litigiu, ceea ce, de altfel, Regatul Spaniei nu contestă și că aceasta a luat în considerare observațiile prezentate de autoritățile catalane cu această ocazie.
137. În consecință, se impune respingerea criticii Regatului Spaniei potrivit căreia Comisia ar fi încălcat normele fundamentale de procedură prin golirea de sens a audierii prevăzute la articolul H alineatul (2) primul paragraf litera (b) din anexa II la Regulamentul nr. 1164/94 privind Fondul de coeziune coroborat cu articolul 18 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002.
138. Regatul Spaniei nu poate invoca nici încălcarea dreptului la apărare pentru motivul că Comisia s‑ar fi comportat în mod contradictoriu între poziția sa în cursul audierii și cea reținută în final în decizia atacată, această afirmație nefiind susținută de nicio dovadă și negăsind niciun sprijin în procesul‑verbal menționat anterior. În plus, nu rezultă nici din dosar, nici din decizia atacată că Comisia a respins ca tardive observațiile scrise prezentate de autoritățile spaniole în urma audierii din 27 și 28 iunie 2006. În orice caz, însuși Regatul Spaniei recunoaște că respectivele observații nu aduceau elemente noi, ci doar confirmau în scris elementele expuse în cursul audierii. Prin urmare, trebuie respinsă și critica întemeiată pe încălcarea dreptului la apărare.
139. În sfârșit, critica întemeiată pe pretinsa încălcare a principiului „bunei administrări”, al cărei conținut astfel cum Regatul Spaniei ar dori să i‑l atribuie rămâne vag, se limitează la o trimitere generală la celelalte argumente dezvoltate în cadrul prezentului motiv, astfel încât trebuie de asemenea să fie respinsă.
140. În consecință, al treilea motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 17 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 din cauza absenței unor veritabile neregularități, precum și, în subsidiar, pe încălcarea principiului proporționalității în determinarea corecției financiare privind proiectul gestionat de Depurbaix
Observație preliminară
141. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Regatul Spaniei contestă corecția financiară privind proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058 gestionat de Depurbaix. În cadrul unui prim aspect, Regatul Spaniei repune în discuție existența unei neregularități cu privire la neeligibilitatea cheltuielilor privind prelevarea numită „taxă de conducere a lucrărilor”. În cadrul unui al doilea aspect, invocat în subsidiar, Regatul Spaniei invocă încălcarea principiului proporționalității în determinarea corecției financiare.
Cu privire la primul aspect al celui de al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 17 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002
– Reamintirea argumentelor părților
142. Regatul Spaniei contestă pretinsa neregularitate sistemică bazată, potrivit opiniei Comisiei, pe faptul că „taxa de conducere a lucrărilor” acoperă cheltuieli generale sau administrative ale Depurbaix, neeligibile în temeiul deciziei de acordare.
143. Regatul Spaniei susține, în esență, că decizia de acordare distinge patru cazuri, după cum lucrările sunt realizate fie de către terți, fie de agenți ai administrației, fie de organismul responsabil cu punerea în aplicare a proiectului, fie de administrația publică. În cazul în care lucrările sunt efectuate de organismul responsabil cu punerea în aplicare a proiectului, diferit de administrația publică, cum ar fi, în prezenta cauză, Depurbaix, nu ar fi obligatoriu să se recurgă la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice. Astfel, în ceea ce privește lucrările de planificare și de concepere a proiectelor, de gestiune și de supraveghere, precum și de pregătire a terenului și de construcție, decizia de acordare ar distinge clar între ipoteza potrivit căreia organismul responsabil procedează la punerea în aplicare prin propriile sale mijloace, fără a apela la agenți ai administrației, și ipoteza potrivit căreia astfel de agenți participă la punerea în aplicare. Depurbaix, o societate comercială constituită cu unicul scop de a executa proiectul căruia i‑a fost acordat un sprijin financiar și care nu are altă activitate decât punerea în aplicare a proiectului menționat, nu ar avea obligația să respecte o procedură publică de atribuite a contractelor de achiziții publice, în măsura în care aceasta realizează lucrările menționate anterior cu propriile mijloace și în care își exercită funcțiile de control financiar, de supraveghere financiară și fizică și de prevenire a neregularităților, chiar dacă, în acest din urmă caz, apelează la personalul administrației. Regatul Spaniei precizează, pe baza facturilor, că suma forfetară de 4 % din costurile lucrărilor constituie contrapartida activității de conducere a lucrărilor exercitată de Depurbaix, precum și a activităților obligatorii de control, de supraveghere și de prevenire, astfel încât nu poate fi calificată drept cheltuieli administrative sau generale neeligibile. Astfel, activitățile eligibile efectuate de Depurbaix ar intra în sfera fie a „remunerației pentru intervenția în construcție”, fie a „compensării cheltuielilor de control financiar, de supraveghere financiară și fizică și de prevenire a neregularităților”, fie a „compensării cheltuielilor de gestiune și de supraveghere a proiectelor”, fie a „compensării cheltuielilor de comunicare și de publicitate”.
144. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea prezentului motiv.
– Reamintirea conținutului deciziei atacate și a celui al deciziei de acordare
145. Tribunalul amintește că, în ceea ce privește proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058, gestionat de Depurbaix, s‑a arătat, în esență, la punctul 17 din decizia atacată, că Comisia identificase cheltuieli efectuate în contul unei „taxe de conducere a lucrărilor” care consta în adăugarea la costurile lucrărilor a unui cuantum forfetar de 4 % și că aceste lucrări trebuiau să fie calificate drept neeligibile pentru motivul că era vorba despre cheltuieli generale sau administrative în temeiul punctului 2 penultima liniuță din secțiunea IV din anexa IV la decizia de acordare. Astfel, din dosar reiese că, potrivit punctului VII din Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix (Regulamentul de atribuire a contractelor al consiliului de administrație al Depurbaix, denumit în continuare „regulamentul de atribuire a contractelor”), aceasta avea dreptul de a factura întreprinderii selectate, în cadrul executării contractelor de punere în aplicare a lucrărilor, un cuantum forfetar de până la 4 % din costul total al lucrărilor, fără TVA, cu titlu de contribuție la cheltuielile sale de întreținere și de structură.
146. În plus, punctul 2 din secțiunea IV din anexa IV la decizia de acordare, care este intitulată „Participarea administrației publice”, prevede, printre altele, următoarele:
„Atunci când agenți ai administrației publice participă la activitățile vizate la punctul 1 litera (a) din prezenta secțiune, Comisia poate considera eligibile […] cheltuielile […] care respectă criteriile următoare:
[…]
– sarcinile care trebuie puse în aplicare în temeiul acestui contract nu trebuie să acopere funcții administrative generale, astfel cum sunt definite la punctul 1 din secțiunea IX;
[…]”
147. Secțiunea II, intitulată „Definiții și concepte de bază” din anexa IV la decizia de acordare definește la punctul 1 organismul responsabil cu punerea în aplicare a proiectului. Potrivit punctului 1 menționat litera (a), printre altele, „[î]n proiectele subvenționate de Fondul de coeziune, prin «organism responsabil cu punerea în aplicare» se înțelege organismul public sau privat care este responsabil cu organizarea contractelor referitoare la proiecte”. Potrivit punctului 1 litera (b) „[a]cest organism va fi desemnat drept beneficiarul final al asistenței financiare din Fondul de coeziune”. În plus, punctul 2 din secțiunea II amintită definește conceptul „administrație publică”, care cuprinde trei niveluri, și anume administrația centrală (nivelul național), administrația regională și administrația locală.
148. Definiția noțiunii „cheltuieli” este expusă la punctul 5 litera (a) primul paragraf din secțiunea II din anexa IV la decizia de acordare, potrivit căruia cheltuielile trebuie „să corespundă unor plăți certificate și realizate efectiv de organismul responsabil cu punerea în aplicare a proiectului, pe baza facturilor plătite sau a unor documente contabile cu valoare probatorie echivalentă”. În plus, din cuprinsul punctului 5 litera (b) din secțiunea II din anexa IV la decizia de acordare rezultă că, în cazul în care un proiect generează încasări, cheltuielile pot să corespundă în mod excepțional facturilor certificate și că, în acest caz, este necesară obținerea acordului prealabil al Comisiei.
149. Secțiunea III din anexa IV la decizia de acordare stabilește „principalele categorii de cheltuieli eligibile”, și anume cele privind planificarea și conceperea, cumpărarea terenurilor, pregătirea terenului unde vor fi realizate lucrările, edificarea și construcția, mașinile și echipamentele instalate în mod permanent în cadrul proiectului și măsurile privind gestiunea proiectului. Pe de altă parte, secțiunea IV din anexa IV la decizia de acordare, intitulată „Planificarea și conceperea proiectelor”, prevede la punctul 1 litera (a), printre altele: „[c]heltuielile care decurg din planificarea, expertiza și conceperea proiectelor sunt, în general, eligibile […], cu condiția să aibă legătură cu proiectul”.
150. Secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare, intitulată „Cheltuieli administrative”, precizează la punctul 1 litera (a) că, „[î]n general, nu este posibil să se obțină sprijin pentru cheltuielile suportate de administrațiile publice, inclusiv salariile funcționarilor naționali, regionali și locali, cu excepția cheltuielilor certificate în mod corespunzător care au fost efectuate în temeiul obligației de a exercita controale financiare și activități de supraveghere financiară și fizică și de prevenire a neregularităților”.
151. În sfârșit, secțiunea X din anexa IV la decizia de acordare, intitulată „Alte tipuri de cheltuieli”, prevede că, „[î]n general, cheltuielile privind gestiunea și supravegherea proiectelor sunt eligibile […] și le vor fi aplicate dispozițiile indicate la punctele 1 și 2 din secțiunea IV”.
152. Având în vedere elementele expuse mai sus, este necesar, prin urmare, să se aprecieze, în primul rând, dacă Depurbaix constituie sa u nu constituie o „administrație publică” în sensul punctului 2 din secțiunea II din anexa IV la decizia de acordare; în al doilea rând, dacă „taxa de conducere a lucrărilor”, care consta în adăugarea la costurile lucrărilor a unui cuantum forfetar de până la 4 %, trebuie sau nu trebuie să fie calificată drept „cheltuială suportată de o administrație publică” și, în al treilea rând, presupunând că aceasta este situația, dacă este vorba totuși de „cheltuieli certificate în mod corespunzător care au fost efectuate în temeiul obligației de a exercita controale financiare și activități de supraveghere financiară și fizică și de prevenire a neregularităților” în sensul punctului 1 din secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare.
– Cu privire la calitatea de administrație publică a Depurbaix
153. Reiese din dosar că Depurbaix este o sociedad mercantil estatal (societate comercială publică), în al cărei capital statul spaniol și ACA dețin participații de 85 % și, respectiv, de 15 % și care, în temeiul legislației spaniole relevante, este reglementată de dreptul privat. În plus, conform punctului 3 din anexa I la decizia de acordare, Depurbaix este organismul responsabil de punerea în aplicare a proiectului de extindere a stației de epurare din Besos, în scopul tratării biologice secundare a apelor uzate și a tratării nămolurilor provenind din regiunea Barcelona (proiect cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058) și, prin urmare, beneficiarul final al asistenței financiare din Fondul de coeziune.
154. Astfel cum susține în mod întemeiat Comisia în răspunsurile la întrebările scrise și orale ale Tribunalului, Depurbaix trebuie nu numai să fie calificat drept „organism de drept public” în sensul articolului 1 litera (b) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, ci și să fie asimilat unei administrații publice în sensul condițiilor de eligibilitate enunțate în decizia de acordare.
155. Astfel, pentru ca un organism să poată fi considerat drept organism de drept public în sensul articolului 1 litera (b) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, astfel cum a fost interpretat de jurisprudență, trebuie să fie îndeplinite trei condiții cumulative. În primul rând, acest organism trebuie să fie înființat pentru obiectivul specific de a satisface nevoi de interes general care nu au un caracter industrial sau comercial; în al doilea rând, acesta trebuie să aibă personalitate juridică și, în al treilea rând, trebuie să depindă strâns de stat, de colectivitățile teritoriale sau de alte organisme de drept public (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 15 ianuarie 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria și alții, C‑44/96, Rec., p. I‑73, punctele 20 și 21, și Hotărârea Curții din 1 februarie 2001, Comisia/Franța, C‑237/99, Rec., p. I‑939, punctele 40 și 41). În plus, jurisprudența a precizat că noțiunea „autoritate contractantă”, inclusiv noțiunea „organism de drept public”, trebuie să primească o interpretare funcțională (Hotărârea Curții din 13 decembrie 2007, Bayerischer Rundfunk și alții, C‑337/06, Rep., p. I‑11173, punctul 37).
156. Trebuie să se arate că Depurbaix îndeplinește cele trei condiții cumulative menționate anterior. Astfel, potrivit convenției de administrare directă nr. 2 din 11 decembrie 2001, încheiată între Ministerul Mediului spaniol și Depurbaix, Depurbaix este o întreprindere publică înființată de Consiliul de Miniștri spaniol cu scopul de a „asigura gestiunea directă a construcției și/sau a exploatării unor lucrări publice hidraulice” privind epurarea apelor reziduale din Baix Llobregat. Din al doilea considerent al aceleiași convenții rezultă că, prin Decretul‑lege nr. 3 din 26 februarie 1993, aceste lucrări au fost declarate ca fiind de interes general. Trebuie să se concluzioneze de aici că Depurbaix a fost înființată pentru obiectivul specific de a satisface nevoi de interes general care nu au un caracter industrial sau comercial, și anume, în prezenta cauză, un caracter de protecție a mediului, în sensul primei dintre condițiile vizate la punctul 155 de mai sus. Pe de altă parte, este cert că Depurbaix dispune de personalitate juridică în calitate de societate pe acțiuni, al cărei capital este deținut în exclusivitate de autoritățile publice, și anume în proporție de 85 % de statul spaniol, pe de o parte, și în proporție de 15 % de ACA, care depinde de administrația Comunidad Autónoma de Cataluña, pe de altă parte, ceea ce demonstrează în același timp legătura sa strânsă cu statul spaniol și cu una dintre regiunile sale autonome. În consecință, a doua și a treia condiție vizate la punctul 155 de mai sus sunt, de asemenea, îndeplinite.
157. În consecință, contrar opiniei Regatului Spaniei, în calitate de organism de drept public în sensul articolului 1 litera (b) din Directiva 92/50 privind achizițiile publice de servicii, Depurbaix trebuie să fie calificată drept „autoritate contractantă” în temeiul aceleiași directive, cu consecința că este supusă obligației de a respecta procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice astfel cum sunt prevăzute de această directivă.
158. Rezultă de aici, de asemenea, că Depurbaix trebuie să fie considerată ca făcând parte integrantă din „administrația publică” în sensul punctului 1 litera (a) din secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare. Această apreciere este confirmată de clauza nr. 5.2.c a convenției de administrare directă nr. 2, care stabilește obligația Depurbaix ca, în scopul îndeplinirii sarcinii care îi este încredințată în cadrul convenției menționate, să încheie contracte cu terți privind executarea lucrărilor, cu respectarea dispozițiilor „legii privind contractele încheiate de administrațiile publice”. În plus, din primul și al doilea considerent al contractului din 14 iunie 2002 de punere în aplicare a proiectului în cauză rezultă că respectivul contract „formalizează mandatul” acordat de statul spaniol Depurbaix, la 30 noiembrie 2001, pentru a pune în aplicare lucrările privind extinderea stației de epurare din Besos în scopul tratării biologice a apelor uzate.
159. În consecință, nu poate fi primit argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia Depurbaix, în calitate de organism responsabil de punerea în aplicare a proiectului în cauză, ar fi distinct de administrația publică.
160. Pe de altă parte, rezultă că, potrivit punctului 1 litera (a) din secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare, în calitate de organism care face parte din „administrația publică”, Depurbaix nu poate obține o cofinanțare din Fondul de coeziune pentru „cheltuielile [sale] administrative”, cu excepția cazului în care este vorba despre „cheltuieli certificate în mod corespunzător care au fost efectuate în temeiul obligației de a exercita controale financiare și activități de supraveghere financiară și fizică și de prevenire a neregularităților”.
– Cu privire la caracterul eligibil al cheltuielilor suportate de Depurbaix în calitate de administrație publică
161. În ceea ce privește problema dacă „taxa de conducere a lucrărilor”, care consta în adăugarea la costul lucrărilor a unui cuantum forfetar de până la 4 %, trebuie sau nu trebuie să fie calificată drept „cheltuială suportată de o administrație publică”, trebuie amintit că Regatul Spaniei susține, în esență, că respectiva „taxă” nu corespunde unor cheltuieli generale sau administrative ale Depurbaix, ci constituie o remunerație pe care aceasta o primește în contrapartida anumitor servicii pretins furnizate în beneficiul întreprinderii selectate care a executat lucrările privind proiectul în cauză. Ca răspuns la o întrebare scrisă a Tribunalului, Regatul Spaniei a precizat, pe baza facturilor Depurbaix, că era vorba despre o „retribuție pentru realizarea de lucrări facultative de planificare, de conducere, de inspecție, de punere în funcțiune, de recepție și de lichidare a lucrărilor, precum și de lucrări de supraveghere a controlului calității și de studii”.
162. Totuși, această afirmație este repusă în discuție, pe de o parte, de punctul VII din regulamentul de atribuire a contractelor (punctul 145 de mai sus), potrivit căruia Depurbaix avea dreptul de a factura întreprinderii selectate un cuantum forfetar de până la 4 % din costul total al lucrărilor, fără TVA, cu titlu de „contribuție la cheltuielile sale de întreținere și de structură”, și, pe de altă parte, de punctul 2.4 litera (c) din contractul de punere în aplicare a proiectului în cauză din 14 iunie 2002, încheiat între Depurbaix și respectiva întreprindere selectată, potrivit căruia era vorba despre o „contribuție la cheltuielile generale ale Depurbaix, cum ar fi cele de supraveghere a controlului calității și de studii”, iar nu despre o compensare a unor costuri precis legate de servicii specifice de acest tip. Pe de altă parte, din facturile prezentate de Regatul Spaniei rezultă că Depurbaix facturase respectiva „taxă” în mod uniform și general în privința întreprinderii selectate, variind, desigur, coeficientul său între 3 și 4 % și indicând de fiecare dată, prin intermediul unei formule standardizate, că era destinată să compenseze „realizarea de lucrări facultative de planificare, de conducere, de inspecție, de punere în funcțiune, de recepție și de lichidare a lucrărilor, precum și de lucrări de supraveghere a controlului calității și de studii”, fără să detalieze totuși aceste servicii sau data prestării lor. Or, în aceste împrejurări, Regatul Spaniei nu poate repune în discuție domeniul de aplicare general și uniform al „taxei de conducere a lucrărilor”, al cărei obiect era amintit doar cu titlu pur general și abstract în facturile Depurbaix, susținând că urmărea o compensare a unor servicii specifice furnizate în favoarea întreprinderii selectate.
163. În aceste condiții, argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia cuantumul forfetar de 4 % corespunzător „taxei de conducere a lucrărilor” constituia o compensare a unor servicii specifice trebuie să fie respins.
164. În plus, chiar presupunând că respectivul cuantum forfetar reprezintă o remunerare a unor servicii specifice furnizate de Depurbaix și indiferent de natura concretă a acestor servicii, plățile efectuate de întreprinderea selectată cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor” nu sunt susceptibile să fie caracterizate drept cheltuieli eligibile suportate de administrațiile publice în sensul punctului 1 litera (a) din secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare. Având în vedere definiția noțiunii „cheltuieli” expusă la punctul 5 litera (a) primul paragraf din secțiunea II din anexa IV la decizia de acordare, potrivit căruia cheltuielile trebuie „să corespundă unor plăți certificate și realizate efectiv de organismul responsabil cu punerea în aplicare a proiectului, pe baza facturilor plătite sau a unor documente contabile cu valoare probatorie echivalentă”, cheltuielile eligibile trebuie să se bazeze în mod necesar pe astfel de „plăți”. În schimb, trebuie să se constate că încasări precum cele facturate și realizate de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor” nu intră în această definiție a „cheltuielilor”, ceea ce a determinat Comisia să le califice, la punctul 27 din decizia atacată, drept „cheltuieli indirecte facturate de Depurbaix”. Dimpotrivă, din cuprinsul punctului 5 litera (b) din secțiunea II din anexa IV la decizia de acordare rezultă că, în cazul în care un proiect generează încasări, cheltuielile nu pot corespunde decât în mod excepțional facturilor certificate și că este necesar să se obțină acordul prealabil al Comisiei, ceea ce nu a fost cazul în speță. Cu toate acestea, calificarea încasărilor realizate de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor” drept cheltuieli eligibile ar avea ca efect o dublă compensare a costurilor pretins legate de serviciile invocate, și anume, pe de o parte, prin plățile efectuate de întreprinderea selectată către Depurbaix în calitate de autoritate contractantă și administrație publică în sensul punctului 1 litera (a) din secțiunea IX din anexa IV la decizia de acordare și, pe de altă parte, prin asistența financiară din Fondul de coeziune. În sfârșit, Regatul Spaniei nu a reușit să explice în ședință motivul pentru care și pe ce temei juridic putea pretinde o dublă compensare a cheltuielilor efectuate în legătură cu astfel de servicii.
165. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că, în mod întemeiat, Comisia a considerat, la punctul 17 din decizia atacată, că cheltuielile cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor”, care consta în adăugarea la costurile lucrărilor a unei sume forfetare de până la 4 %, erau neeligibile pentru cofinanțare din Fondul de coeziune. În aceste condiții, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la obiectul diferitor servicii pretins furnizate de Depurbaix, precum și cu privire la eventualul lor caracter eligibil în sensul secțiunii III din anexa IV la decizia de acordare, neaplicabilă în speță.
166. În consecință, primul aspect al celui de al patrulea motiv trebuie să fie respins, în măsura în care invocă o încălcare a articolului 17 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002 pentru motivul absenței unei neregularități.
Cu privire la al doilea aspect al celui de al patrulea motiv, invocat cu titlu subsidiar și întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
167. În subsidiar, Regatul Spaniei susține că corecția financiară forfetară privind proiectul 2001.ES.16.C.PE.058 încalcă articolul 17 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, precum și principiul proporționalității. În cursul procedurii administrative, fără nicio justificare, Comisia și‑ar fi schimbat opinia și ar fi decis să aplice o corecție financiară forfetară. Or, în prezenta cauză, ar fi fost posibil să se procedeze la o cuantificare precisă și să se efectueze o corecție pe baza cuantumului astfel evaluat. Această corecție financiară ar fi trebuit să fie efectuată pe baza totalității cuantumurilor certificate până la data controlului, în conformitate cu propunerea Regatului Spaniei, astfel cum a fost anexată la cererea introductivă, iar nu pe baza unui cuantum forfetar.
168. Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei și solicită respingerea celui de al doilea aspect al prezentului motiv.
169. Tribunalul amintește că, la punctul 27 din decizia atacată, Comisia a arătat, în esență, că „cheltuielile indirecte” neeligibile, facturate de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor”, fuseseră imputate la trei proiecte administrate de Depurbaix, al căror cuantum total se ridica, la momentul misiunii de audit din octombrie 2003, la 9 298 055 de euro. Potrivit Comisiei, acest fapt demonstrează o carență a sistemului de gestiune și de control creat de Ministerul Mediului spaniol. Prin urmare, Comisia a decis, având în vedere principiul proporționalității, aplicarea unei corecții financiare (forfetare) de 2 % din cofinanțarea (de 85 %) acordată proiectului cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058, cu alte cuvinte un cuantum de 2 324 414 euro.
170. În temeiul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, Comisia poate întemeia corecții financiare pe o bază forfetară numai în cazul în care nu este posibil sau fezabil să se cuantifice cu exactitate valoarea cheltuielilor nejustificate sau în cazul în care ar fi disproporționat să se anuleze integral cheltuiala în cauză.
171. În această privință, este necesar să se amintească de asemenea că, prin Orientările din 2002, Comisia a adoptat norme de conduită administrativă prin care se urmărește producerea de efecte față de terți, a anunțat prin publicarea acestora că urmează să le aplice din momentul respectiv la cazurile vizate de acestea și și‑a autolimitat astfel exercitarea puterii sale de apreciere, inclusiv în scopul aplicării principiului proporționalității (a se vedea jurisprudența citată la punctul 130 de mai sus).
172. Potrivit punctului 2.3 din Orientările din 2002, Comisia consideră că este abilitată să procedeze la o corecție financiară (forfetară) maximă de 100 %, în cazul în care deficiențele constatate în sistemul de gestiune și de control sau neregularitatea în cauză sunt „atât de grave încât conduc la o nerespectare totală [de către statul membru în cauză] a reglementării [Uniunii]”, determinând astfel ca toate plățile să fie nejustificate. Cu toate acestea, Comisia aplică numai o corecție financiară (forfetară) minimă de 2 %, ținând seama de riscul inferior de pierdere pentru Fondul de coeziune și de natura mai puțin severă a deficienței, atunci când performanța în cazurile vizate este adecvată în raport cu elementele‑cheie ale sistemului, dar există o deficiență completă în ceea ce privește gestiunea unuia sau mai multor elemente accesorii.
173. În plus, la punctul 2.5 al doilea paragraf din Orientările din 2002, se precizează printre altele că „coeficientul de corecție trebuie [în mod normal] să fie aplicat părții din cheltuieli pentru care există un risc” și că, „atunci când deficiența rezultă din omisiunea autorităților în cauză de a adopta un sistem de control adecvat, corecția trebuie aplicată totalității cheltuielilor pentru care era impus sistemul de control menționat”. Potrivit aceluiași paragraf, „corecția se aplică în mod normal cheltuielilor în perioada examinată, cu titlu de exemplu un exercițiu contabil [, dar,] atunci când neregularitatea rezultă din deficiențe sistemice, care sunt în mod evident durabile și care afectează cheltuieli pe mai mulți ani, corecția se aplică ansamblului cheltuielilor declarate de statul membru pentru perioada în cursul căreia există deficiența sistemică până în luna în cursul căreia aceasta este remediată”.
174. Trebuie să se constate că, în prezenta cauză, Comisia a afirmat atât în decizia atacată, cât și în înscrisurile sale depuse la Tribunal, fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect de Regatul Spaniei, că reiese din datele furnizate chiar de autoritățile spaniole că, la data misiunii de audit, cuantumul cumulat facturat de Depurbaix cu titlu de „taxă de conducere a lucrărilor” pentru totalitatea proiectelor administrate de aceasta se ridica la mai mult de 9 milioane de euro. În special la punctul 27 din decizia atacată se precizează că Comisia a aplicat, având în vedere principiul proporționalității, procentajul de corecție financiară cel mai redus, și anume un coeficient de 2 %, astfel cum este prevăzut de punctul 2.3 din Orientările din 2002, și aceasta numai proiectului cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058. Potrivit explicațiilor furnizate de Comisie în înscrisurile sale, această abordare urmărea să țină seama, pe de o parte, de faptul că auditul fusese primul realizat în regiunea în cauză după intrarea în vigoare a Regulamentului de punere în aplicare nr. 1386/2002 și, pe de altă parte, de faptul că autoritățile spaniole retrăseseră certificatele totalității cheltuielilor corespunzătoare „taxei de conducere a lucrărilor” pentru toate proiectele administrate de Depurbaix. Aceste explicații nu au fost contrazise de Regatul Spaniei în cursul procesului.
175. Pe de altă parte, Regatul Spaniei nu a invocat niciun indiciu care ar fi de natură să demonstreze că, în prezenta cauză, Comisia ar fi încălcat principiul proporționalității sau normele de conduită pe care și le‑a impus în scopul respectării acestui principiu. Astfel, potrivit normelor menționate, limitarea corecției forfetare la procentajul minim de 2 %, precum și aplicarea sa limitată la un singur proiect de către Depurbaix erau, având în vedere neregularitatea constatată, penalitatea cea mai redusă care putea fi avută în vedere de Comisie. În aceste împrejurări, Regatul Spaniei nu poate invoca încălcarea principiului proporționalității. În plus, acesta nu a invocat niciun argument care urmărește să repună în discuție legalitatea normelor relevante din Orientările din 2002 în raport cu principiul menționat și nici nu a contestat faptul că slăbiciunea sistemului de gestiune și de control enunțat la punctul 27 din decizia atacată constituia o „deficiență completă în ceea ce privește gestiunea unuia sau a mai multor elemente accesorii” în sensul punctului 2.3 din Orientările din 2002.
176. În ceea ce privește argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia o corecție financiară trebuia să se bazeze pe totalitatea cuantumurilor certificate până la data controalelor efectuate de Comisie, iar nu pe un cuantum forfetar, este suficient să se arate că Regatul Spaniei nu a invocat niciun element de natură să susțină acest argument. Dimpotrivă, conform articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 1386/2002, Comisia era împuternicită să procedeze, precum în prezenta cauză, la o corecție forfetară limitată la proiectul cu numărul de referință 2001.ES.16.C.PE.058, pentru motivul că ar fi fost disproporționat să anuleze ansamblul cheltuielilor, inclusiv privind celelalte proiecte administrate de Depurbaix. În plus, din cuprinsul punctului 2.5 al doilea paragraf din Orientările din 2002 rezultă că coeficienții prevăzuți pentru a stabili corecțiile forfetare pentru anumite tipuri de neregularități se aplică în mod normal „părții din cheltuieli pentru care există un risc”, iar nu cuantumurilor certificate în etapa controlului. De asemenea, din punct de vedere temporal, dispoziția menționată mai prevede că corecția financiară se aplică în mod normal cheltuielilor în perioada examinată, cum ar fi un exercițiu contabil: prin urmare, Comisia nu era constrânsă, astfel cum pretinde Regatul Spaniei, să ia în considerare perioada până la momentul la care a efectuat controlul.
177. În aceste condiții, Regatul Spaniei nu poate imputa Comisiei încălcarea principiului proporționalității întrucât a omis să calculeze corecția forfetară în litigiu pe baza totalității cuantumurilor certificate până la data controlului.
178. În consecință, este necesar să se respingă de asemenea cel de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv și, prin urmare, acest motiv în ansamblul său.
179. Având în vedere toate considerațiile precedente, se impune respingerea în totalitate a prezentei acțiuni.
Cu privire la cheltuielile de judecată
180. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
181. Întrucât Regatul Spaniei a căzut în pretenții cu privire la toate motivele invocate și Comisia a solicitat obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, se impune ca Regatul Spaniei să fie obligat să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisie.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Regatul Spaniei suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.