62018CJ0465
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
19. prosinca 2019. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda poslovnog nastana – Prodaja ljekarne u okviru postupka nadmetanja – Nacionalno zakonodavstvo – Pravo prvokupa za zaposlenike ljekarne koja se prodaje”
U predmetu C‑465/18,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 31. svibnja 2018., koju je Sud zaprimio 16. srpnja 2018., u postupku
AV,
BU
protiv
Comune di Bernareggio,
uz sudjelovanje:
CT,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: M. Vilaras, predsjednik vijeća, S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe i N. Piçarra (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: G. Hogan,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 3. srpnja 2019.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za osobe AV i BU, E. Beacco i A. Barletta, avvocati,
–
za Comune di Bernareggio, F. Pintucci, avvocato,
–
za osobu CT, G. Pini, avvocato,
–
za Europsku komisiju, L. Malferrari, H. Støvlbæk i L. Armati, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. listopada 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 45., 49. do 56. i 106. UFEU‑a kao i članaka 15. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između osoba AV i BU, s jedne strane, i Comune di Bernareggio (općina Bernareggio, Italija), s druge strane, u vezi s odlukom o dodjeli vlasništva nad općinskom ljekarnom farmaceutu koji je u njoj zaposlen, nakon što je ostvario svoje pravo prvokupa predviđeno nacionalnim pravom.
Pravni okvir
3
Članak 9. legge n. 475 – Norme concernenti il servizio farmaceutico (Zakon br. 475 o farmaceutskim uslugama) od 2. travnja 1968. (GURI br. 107 od 27. travnja 1968., str. 2638.), kako je izmijenjen, određuje:
„Općina može steći vlasništvo polovice ljekarni koje se oslobode i onih novoosnovanih slijedom izmjene plana raspodjele ljekarni (pianta organica). Ljekarnama čiji su vlasnici općine može se upravljati, u skladu sa Zakonom br. 142 od 8. lipnja 1990. [...]”
4
Članak 12. Zakona br. 475 od 2. travnja 1968. o farmaceutskim uslugama predviđa:
„1.   Prijenos vlasništva ljekarne može se dopustiti nakon tri godine od njegova stjecanja.
2.   Prijenos se može izvršiti samo u korist farmaceuta koji je već bio vlasnik ili za kojega je u okviru prethodnog natječaja utvrđeno da ispunjava potrebne uvjete;
[...]
11.   Prijenos vlasništva ljekarni ne smatra se pravno valjanim u pogledu svih učinaka prijenosa ako prijenos prava na upravljanje ljekarnom nije popraćen prijenosom poslovne cjeline, pod prijetnjom opoziva.”
5
Legge n. 362 – Norma di riordino del settore farmactico (Zakon br. 362 o uređenju reorganizacije farmaceutskog sektora) od 8. studenoga 1991. (GURI br. 269 od 16. studenoga 1991., str. 3., u daljnjem tekstu: Zakon br. 362/1991), kako je izmijenjen, u članku 4., naslovljenom „Postupci natječaja”, određuje:
„1.   Regije i autonomne pokrajine Trente i Bolzano svake neparne godine prije ožujka organiziraju dodjelu slobodnih ili novoosnovanih ljekarni koje su pojedincima na raspolaganju za upravljanje putem natječaja na temelju kvalifikacija i ispita, na pokrajinskoj razini.
2.   Na natječaj iz stavka 1. mogu se prijaviti punoljetni državljani države članice [Unije] koji raspolažu svojim građanskim i političkim pravima i koji su upisani u registar kvalificiranih farmaceuta, a koji u trenutku isteka roka za podnošenje prijava još nisu navršili šezdeset godina.”
6
Članak 7. tog zakona, naslovljen „Vlasništvo i upravljanje ljekarnom”, predviđa:
„1.   Upravljanje privatnim ljekarnama rezervirano je za fizičke osobe, u skladu s odredbama na snazi, kao i za društva osoba i zadruge s ograničenom odgovornosti.
[...]
8.   Prijenos prava vlasništva privatne ljekarne dopušten je tri godine nakon što nadležno tijelo izda odgovarajuće odobrenje, osim u slučajevima predviđenima u stavcima 9. i 10.
[...]”
7
U skladu s člankom 12. stavkom 2. Zakona br. 362/1991, naslovljenim „Prijenos vlasništva ljekarni kojima upravlja općina”, „u slučaju prijenosa vlasništva općinske ljekarne, radnici imaju pravo prvokupa te se na njih primjenjuju odredbe članka 7.”.
8
Na temelju prve alineje članka 2112. Codice civile (Građanski zakonik), „u slučaju prijenosa poduzeća, radni odnos se nastavlja s preuzimateljem, a radnik i dalje zadržava sva prava koja proizlaze iz tog odnosa”.
Glavni postupak i prethodno pitanje
9
Pozivom od 31. siječnja 2014. općina Bernareggio pokrenula je postupak nadmetanja u svrhu prodaje općinske ljekarne.
10
Poziv za nadmetanje predviđao je, među ostalim, da će se dozvola izdana za tu ljekarnu dodijeliti ponudi koja sadržava najvišu cijenu, počevši od početne vrijednosti ugovora u iznosu od 580000 eura.
11
Također je bilo navedeno da će, na temelju članka 12. Zakona br. 362/1991, prijenos vlasništva ljekarne privremenom uspješnom ponuditelju biti uvjetovan time da općinsko poduzeće koje upravlja ljekarnama Vimercatea (Italija) i farmaceuti koji su njegovi radnici na neodređeno vrijeme i koji udovoljavaju zakonskim zahtjevima ne ostvare prava prvokupa.
12
Ponuda osoba AV i BU pokazala se ekonomski najpovoljnijom, tako da su one bile imenovane privremenim uspješnim ponuditeljima.
13
Odlukom od 12. svibnja 2014. ugovor je, međutim, dodijeljen osobi CT, farmaceutu zaposlenom u općinskom poduzeću koje upravlja ljekarnama u Vimercatu. Unatoč tomu što nije sudjelovao u postupku nadmetanja, tom je farmaceutu dana prednost, primjenom članka 12. stavka 2. Zakona br. 362/1991.
14
Osobe AV i BU pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Lombardia (Okružni upravni sud u Lombardiji, Italija) podnijele su tužbu za poništenje te odluke, ističući da je članak 12. stavak 2. Zakona br. 362/1991 protivan načelima slobodnog tržišnog natjecanja i jednakog postupanja, predviđenima pravom Unije. Oni su, među ostalim, tvrdili da pravo prvokupa u korist farmaceuta zaposlenih u općinskoj ljekarni, predviđeno tom odredbom, nije opravdano jer su prava potonjih u slučaju privatizacije ljekarne zaštićena na temelju članka 2112. Građanskog zakonika, koji prenosi Direktivu Vijeća 2001/23/EZ od 12. ožujka 2001. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na zaštitu prava zaposlenika kod prijenosa poduzeća, pogona ili dijelova poduzeća ili pogona (SL 2001., L 82, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 151.).
15
Nakon odbijanja njihove tužbe za poništenje, osobe AV i BU sudu koji je uputio zahtjev podnijele su žalbu na odluku o odbijanju. Taj sud navodi da se slaže s očitovanjima tužitelja o neusklađenosti prava prvokupa o kojem je riječ s pravom Unije.
16
Sud koji je uputio zahtjev, temeljeći se na sudskoj praksi Suda, kao prvo ističe da pravila o tržišnom natjecanju koja se primjenjuju u slučaju dodjele noosnovanih ljekarni, u slučaju prijenosa vlasništva ili običnog upravljanja općinskom ljekarnom mogu biti podložna ograničenjima koja su opravdana važnim zahtjevima u pogledu zaštite javnog interesa, dok se nacionalnim propisom o kojem je riječ u biti ne nastoji zaštititi sektorske ekonomske interese (vidjeti u tom smislu presude od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija, C‑531/06, EU:C:2009:315 i od 16. veljače 2012., Costa i Cifone, C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80).
17
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da je pravo prvokupa pravo prednosti na sklapanje ugovora koje se dodjeljuje određenim kategorijama osoba i koje za cilj ima, istodobno s ostvarenjem privatnog interesa tih osoba, ostvarenje interesa mnogo općenitijeg dosega. Iz njegove sudske prakse stoga proizlazi da, kada je riječ o pravu prvokupa iz članka 12. stavka 2. Zakona br. 362/1991, prednost koja se daje radniku polazi od interesa koji proizlaze iz zahtjeva za najboljim upravljanjem farmaceutskim uslugama (presuda Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija), peto vijeće, br. 5329 od 5. listopada 2005.). Ta je zakonska odredba polazila od ideje da farmaceut koji je već bio zaposlen u ljekarni koja je predmet prodaje nudi jamstvo kontinuiteta te da može iskoristiti već stečeno iskustvo u upravljanju njome.
18
Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra, s jedne strane, da je jamstvo kontinuiteta koje nudi održavanje radnog odnosa zaposlenih farmaceuta već na učinkovit način osigurano člankom 2112. talijanskog Građanskog zakonika, kojim se prenosi Direktiva 2001/23, na takav način da je pravo prvokupa predviđeno u članku 12. stavku 2. Zakona br. 362/1991 suvišno.
19
S druge strane, smatra da bi se vrednovanje profesionalnog iskustva moglo osigurati na druge načine, poput mehanizma dodjele dodatnih bodova farmaceutima zaposlenima u ljekarnama u okviru postupka nadmetanja. Osim toga, on izražava sumnju u pogledu činjenice da profesionalno iskustvo stečeno u općinskoj ljekarni zaslužuje takvo vrednovanje. U tom pogledu taj sud naglašava da je profesija farmaceuta uređena profesija i da se prijenos ljekarne može provoditi samo u korist farmaceuta upisanog u registar farmaceuta koji već ispunjava uvjete za stjecanje ljekarne ili ima najmanje dvije godine profesionalnog iskustva. Isto tako, na temelju iskustva farmaceuta zaposlenog u općinskoj ljekarni ne može se izvesti nikakav zaključak o sposobnosti tog zaposlenika da upravlja ljekarnom.
20
Sud koji je uputio zahtjev također smatra da pravo prvokupa predviđeno u članku 12. stavku 2. Zakona br. 362/1991 koje predstavlja bezuvjetno pravo prednosti nije opravdano, i to tim više što uopće ne uzima u obzir stvarne indicije koje svjedoče o dobrom upravljanju ljekarnom ni iskustvu koje su zaposlenici općinske ljekarne konkretno stekli.
21
Iz toga zaključuje da je to pravo prvokupa neproporcionalno jer se ne temelji ni na jednom kriteriju sposobnosti. On u tom okviru temelj pronalazi u sudskoj praksi Suda prema kojoj različito ocjenjivanje profesionalnog iskustva koje su stekli državljani Unije u svrhu sudjelovanja u natječajima predstavlja povredu članka 45. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 12. svibnja 2005., Komisija/Italija, C‑278/03, EU:C:2005:281, t. 22.).
22
Isto tako, Sud je presudio da uređenje i upravljanje u farmaceutskoj djelatnosti mogu biti opravdani u svrhu zaštite zdravlja, ali pod uvjetom da učinci nacionalnog propisa ne prelaze ono što je nužno za ostvarivanje takvog cilja (vidjeti u tom smislu presude od. 10. ožujka 2009., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 44., 46. i 47. i od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 25., 27. i 28.).
23
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da predmetni spor ima prekogranični doseg, s obzirom na to da svaki građanin Unije koji ispunjava stručne zahtjeve iz članka 4. stavka 2. Zakona br. 362/1991 može sudjelovati u postupku nadmetanja. Ističe, osim toga, da se Direktivom br. 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL 2005., L 255, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 125.), kako je izmijenjena Direktivom br. 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća, o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL 2013., L 354, str. 132.), dopušta primjena načela uzajamnog priznavanja stručnih kvalifikacija za profesiju farmaceuta.
24
U tom pogledu podsjeća na sudsku praksu Suda iz koje proizlazi da, iako su svi elementi spora okolnosti unutar države članice, ostaje činjenica da predmetni propis može proizvesti učinke koji nisu ograničeni unutar te države članice jer se ne može isključiti da su državljani s poslovnim nastanom u drugim državama članicama bili ili su zainteresirani za otvaranje ili preuzimanje ljekarni u navedenoj državi članici (vidjeti u tom smislu presudu od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 40).
25
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se načelima slobode poslovnog nastana, nediskriminacije, jednakog postupanja, zaštite tržišnoga natjecanja i slobode kretanja radnika iz članaka 45., 49. do 56. i 106. UFEU‑a i iz članaka 15. i 16. Povelje te zahtjevima proporcionalnosti i razumnosti, svojstvenima tim načelima, nacionalni propis poput onoga iz članka 12. stavka 2. Zakona br. 362/1991, koji, u slučaju prijenosa vlasništva općinske ljekarne, daje pravo prvokupa zaposlenicima te ljekarne?”
Uvodna očitovanja
O relevantnoj odredbi prava Unije
26
Najprije valja pojasniti koje odredbe prava Unije koje spominje sud koji je uputio zahtjev u svojem prethodnom pitanju mogu biti relevantne za rješavanje spora u glavnom postupku.
27
U tom kontekstu, najprije valja navesti da je stjecanje ljekarne, time što omogućuje obavljanje gospodarske djelatnosti na temelju stabilnog aranžmana na neodređeno vrijeme, obuhvaćeno područjem primjene članka 49. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od. 30. studenoga 1995., Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 39. i od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 23. i 24.).
28
Iz toga proizlazi da se ni članak 45. UFEU‑a, kojim se jamči sloboda kretanja radnika, ni članak 56. UFEU‑a, koji se odnosi na slobodu pružanja usluga, ne primjenjuju u glavnom postupku.
29
Nadalje, kada je riječ o primjeni članaka 15. i 16. Povelje, s obzirom na to da priznaju prava koja su predmet odredaba u Ugovorima Unije, kao što je to članak 49. UFEU‑a u glavnom postupku, moraju se izvršavati, u skladu s člankom 52. stavkom 2. Povelje, „pod uvjetima i u granicama određenima [tim Ugovorima]”.
30
Naposljetku, što se tiče članka 106. UFEU‑a, kao što to navodi nezavisni odvjetnik u točki 33. svojeg mišljenja, na temelju elemenata iz spisa podnesenog Sudu ne može se zaključiti da se glavni postupak izravno ili neizravno odnosi na upravljanje javnim ili privatnim poduzećima kojima je država članica dodijelila posebna ili isključiva prava ili na poduzetnike koji su zaduženi za upravljanje uslugama od općeg gospodarskog interesa ili koje imaju obilježje monopola koji ostvaruje prihod u skladu s člankom 106. UFEU‑a.
31
Stoga valja utvrditi da, s obzirom na pitanja suda koji je uputio zahtjev, samo članak 49. UFEU‑a može biti relevantan za rješavanje spora u glavnom postupku.
Dopuštenost
32
Ako su svi elementi glavnog postupka ograničeni na unutarnja pitanja jedne države članice, dok se odredbe UFEU‑a u području sloboda kretanja u načelu ne primjenjuju na potpuno unutarnju situaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 47.), valja ispitati dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.
33
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se, unatoč tomu što su svi elementi spora ograničeni na unutarnja pitanja jedne države članice, zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje odredaba Ugovora o temeljnim slobodama može proglasiti dopuštenim jer se nije moglo isključiti da su državljani s poslovnim nastanom u drugim državama članicama bili ili mogli biti zainteresirani za korištenje tim slobodama prilikom izvršavanja djelatnosti na državnom području države članice koja je donijela dotični propis i, prema tome, da je taj propis, koji se bez razlike primjenjuje na nacionalne državljane i na državljane drugih država članica, mogao proizvesti učinke koji nisu bili ograničeni na tu državu članicu (presude od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 40.; od 5. prosinca 2013., Venturini i dr., C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, t. 25. i 26. i od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 50.).
34
Također valja pojasniti da, kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, u tom slučaju Sud, kojem se nacionalni sud obratio u kontekstu potpuno unutarnje situacije, ne može, s obzirom na to da mu je taj sud samo naveo činjenicu da se dotični nacionalni propis bez razlike primjenjuje na državljane dotične države članice i na državljane drugih država članica, utvrditi da je zahtjev za prethodno tumačenje o temeljnim slobodama potreban za rješavanje spora koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev. Konkretni elementi koji omogućuju utvrđenje veze između, s jedne strane, predmeta odnosno okolnosti spora koji se odnose na potpuno unutarnju situaciju i, s druge strane, odredaba Ugovora moraju, naime, proizlaziti iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (presuda od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 54.).
35
Sud koji je uputio zahtjev u predmetu u glavnom postupku navodi da je vrijednost općinske ljekarne koja je predmet postupka nadmetanja 580000 eura. Također ističe da predmet ima prekogranični karakter, s obzirom na to da je, na temelju članka 4. stavka 2. Zakona br. 362/1991, stjecanje ljekarne dostupno svim građanima Unije koji raspolažu traženim profesionalnim kvalifikacijama. Također dodaje da Direktiva 2005/36, kako je izmijenjena Direktivom 2013/53, propisuje uzajamno priznavanje profesionalnih kvalifikacija farmaceuta.
36
Stoga je zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće) dopušten.
O prethodnom pitanju
37
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 49. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera kojom se farmaceutima zaposlenima u općinskoj ljekarni daje bezuvjetno pravo prvokupa u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja.
38
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, treba ispitati predstavlja li pravo prvokupa, predviđeno člankom 12. stavkom 2. Zakona br. 362/1991, ograničenje slobode poslovnog nastana i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se to ograničenje opravdati važnim razlozima u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 22. i 25.).
39
Kad je riječ, kao prvo, o postojanju ograničenja slobode poslovnog nastana, valja podsjetiti na to da se članku 49. UFEU‑a protivi svaka nacionalna mjera koja, iako se primjenjuje bez diskriminacije na temelju državljanstva, može otežati ili učiniti manje privlačnim izvršavanje slobode poslovnog nastana državljana Unije (presuda od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 22.).
40
U tom pogledu, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 47. svojeg mišljenja, uzimajući u obzir vrijeme i novac koje zahtijeva sudjelovanje u postupku nadmetanja, bezuvjetno pravo prvokupa farmaceuta koji su zaposleni u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje može odvratiti farmaceute koji potječu iz drugih država članica od sudjelovanja u takvom postupku.
41
Takav se zaključak to više nameće što činjenica predstavljanja ekonomski najpovoljnije ponude ne jamči da će mu ugovor biti dodijeljen. Naime, farmaceut koji je zaposlen u općinskoj ljekarni može ostvariti svoje pravo prvokupa tako da se uskladi s ekonomski najpovoljnijom ponudom a da pritom nije sudjelovao u navedenom postupku nadmetanja i, prema tome, kupiti ljekarnu.
42
Iz toga proizlazi da bezuvjetno pravo prvokupa dodijeljeno farmaceutima koji su zaposleni u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja, time što daje prednost svakom farmaceutu koji je zaposlen u općinskoj ljekarni, teži odvraćanju odnosno sprečavanju farmaceuta iz drugih država članica da steknu stalnu poslovnu jedinicu za obavljanje svoje profesionalne djelatnosti na talijanskom državnom području.
43
Posljedično, takvo pravo prvokupa predstavlja ograničenje slobode poslovnog nastana, zajamčene člankom 49. UFEU‑a.
44
Kada je, kao drugo, riječ o postojanju opravdanja za to ograničenje, valja utvrditi, kao prvo, ima li nacionalna mjera legitiman cilj (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 25.).
45
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se pravom prvokupa dodijeljenim zaposlenima u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja nastoji osigurati bolje upravljanje farmaceutskim uslugama, s jedne strane, jamčeći kontinuitet radnog odnosa zaposlenih farmaceuta te, s druge strane, vrednovanjem iskustva upravljanja koje su oni stekli.
46
Takav cilj, s obzirom na to da je povezan s ciljem zaštite javnog zdravlja, izričito navedenim u članku 52. stavku 1. UFEU‑a, može opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana. Također je presuđeno da se ograničenje slobode poslovnog nastana može opravdati ciljem koji je usmjeren na osiguravanje sigurne i kvalitetne opskrbe stanovništva lijekovima, koji predstavlja važan razlog u općem interesu (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2013., Venturini i dr., C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, t. 40. i 41.).
47
Stoga, kao drugo, valja ispitati je li ograničenje slobode poslovnog nastana, koje predstavlja bezuvjetno pravo prvokupa farmaceuta koji su zaposleni u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja, prikladno za ostvarenje cilja kojem se teži i, ako je to potrebno, prekoračuje li to ograničenje ono što je nužno za postizanje navedenog cilja, odnosno postoje li mjere koje manje ograničavaju slobodu zajamčenu člankom 49. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 25. i 52.).
48
Što se tiče kontinuiteta radnog odnosa kako bi se osiguralo bolje upravljanje farmaceutskim uslugama, on se ne može smatrati prikladnim za osiguranje cilja zaštite javnog zdravlja.
49
Naime, sud koji je uputio zahtjev ističe da je cilj očuvanja prava zaposlenika općinske ljekarne u slučaju njezine prodaje načelno osiguran primjenom članka 2112. Građanskog zakonika, kojim se prenosi Direktiva 2001/23.
50
Kada je riječ o vrednovanju profesionalnog iskustva stečenog kako bi se osiguralo bolje upravljanje farmaceutskim uslugama, iz elemenata spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da bezuvjetno pravo prvokupa farmaceuta zaposlenih u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja uvodi neoborivu predmnjevu prema kojoj su ti zaposlenici u najboljem položaju da upravljaju kao vlasnici navedenom ljekarnom. Takvo pravo prvokupa ne počiva ni na kakvoj konkretnoj ocjeni stvarno stečenog iskustva, kvaliteti pružene usluge ni dužnostima koje se konkretno obavljaju u općinskoj ljekarni. Stoga se ne može smatrati prikladnim za postizanje cilja zaštite javnog zdravlja.
51
U svakom slučaju, valja istaknuti da se, prema nacionalnom pravu, prodaja ljekarne može provoditi samo u korist farmaceuta upisanog u registar farmaceuta koji je već ispunio uvjete za stjecanje ljekarne ili ima najmanje dvije godine profesionalnog iskustva. Uz to što je profesija farmaceuta uređena, ti uvjeti kao takvi nude određena jamstva koja se odnose na profesionalnu sposobnost potencijalnih stjecatelja općinske ljekarne. Osim toga, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, takav cilj vrednovanja profesionalnog iskustva može se postići manje ograničavajućim mjerama, kao što je dodjeljivanje dodatnih bodova u okviru postupka nadmetanja u korist ponuditelja koji dokažu da imaju iskustva u upravljanju ljekarnom.
52
Stoga valja zaključiti da bezuvjetno pravo prvokupa dodijeljeno farmaceutima zaposlenima u općinskoj ljekarni u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja, u dijelu u kojem se njime želi osigurati najbolje upravljanje farmaceutskim uslugama, pod pretpostavkom da se na djelotvoran način nastoji postići cilj zaštite javnog zdravlja, ne može jamčiti ostvarenje tog cilja i, u svakom slučaju, prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje.
53
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera kojom se farmaceutima zaposlenima u općinskoj ljekarni daje bezuvjetno pravo prvokupa u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja.
Troškovi
54
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
Članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera kojom se farmaceutima zaposlenima u općinskoj ljekarni daje bezuvjetno pravo prvokupa u slučaju njezine prodaje u postupku nadmetanja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski