Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
DEANA SPIELMANNA
od 13. studenoga 2025.(1)
Predmet C-523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal,
protiv
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal de Cuentas (Revizorski sud, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Upravljanje javnim sredstvima u kontekstu pokreta za neovisnost Katalonije – Postupak za utvrđenje računovodstvene odgovornosti – Usklađenost Organskog zakona 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji s pravom Unije – Članak 325. UFEU-a – Zaštita financijskih interesa Unije – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Nadležnost Suda – Rok od najviše dva mjeseca za primjenu amnestije – Pravo na saslušanje tužitelja u javnom interesu – Neprekidanje postupka i obvezno ukidanje mjera privremene pravne zaštite u slučaju upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku”
Sadržaj
I.
Uvod
II.
Pravni okvir
A.
Pravo Unije
B.
Španjolsko pravo
1.
Ustav
2.
Organski zakon 2/1982 o TCU-u
3.
Zakon 7/1988 o funkcioniranju TCU-a
4.
Organski zakon 6/1985 o pravosudnom sustavu
5.
Zakon 1/2000 o građanskom postupku
6.
LOA
III.
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
IV.
Analiza
A.
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku: je li TCU „sud” u smislu članka 267. UFEU-a?
B.
O prethodnim pitanjima
1.
Uvodna očitovanja: Amnestija i pravo Unije
2.
Postojanje utjecaja na financijske interese Unije (prvo, treće, četvrto i peto pitanje)
a)
Prvo pitanje
b)
Treće, četvrto i peto pitanje
3.
Spojivost LOA-e s vladavinom prava (drugo, šesto, sedmo i osmo pitanje)
a)
Nadležnost Suda
b)
Dopuštenost
c)
Meritum
1)
Uvodna očitovanja
2)
Drugo pitanje
3)
Sedmo pitanje
4)
Šesto i osmo pitanje
V.
Zaključak
I.      Uvod
1.        Riječ „amnestija” dolazi od grčke riječi ἀμνηστία (amnēstía), koja podrazumijeva ideju zaborava(2), kao i riječ „amnezija”, s kojom dijeli istu etimologiju(3). Ali tu se usporedba završava: amnezija je nehotično iskustvo, bolest, poremećaj pamćenja, koji je ponekad posljedica potiskivanja proživljenog. S druge strane, amnestija je rezultat političkog odabira, odabira zaborava – koji je ni slučajan ni nehotičan nego, naprotiv, namjeran i pravne prirode. Riječ je o kolektivnom oprostu, koji dodjeljuje suverena vlast, obično za kazneno djelo počinjeno protiv države(4). Riječ je o smirivanju sukoba nastalih zbog događaja koji su stvorili politički i društveni jaz među stanovništvom o kojemu je riječ te o „okretanju stranice(5)”.
2.        Međutim, amnestija je složena mjera koja, donesena s ciljem oprosta za kaznena djela, može biti instrument nekažnjivosti. Donošenje mjere amnestije stoga otvara osjetljivu raspravu: predstavlja li ona kršenje jednakosti suprotno ideji pravde(6)? Ili je riječ o izrazu pravde do kojeg „dolazi nakon(7)” društvenih sukoba?
3.        Cortes Generales (španjolski parlament) donio je 10. lipnja 2024. Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Organski zakon 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji) (u daljnjem tekstu: LOA)(8). Materijalno i vremensko područje primjene LOA-e obuhvaća djela koje dovode do kaznene i upravne odgovornosti odnosno odgovornosti u području javnih sredstava, a poduzete su u sklopu referenduma o neovisnosti Katalonije kao i djela poduzeta u kontekstu katalonskog pokreta za neovisnost.
4.        Ne može se zanijekati da je LOA dovela do intenzivnih i burnih rasprava među političarima, institucijama, u okviru pravosudnog sustava, u akademskoj zajednici te općenito u španjolskom društvu.
5.        Pravno gledano, pitanje zakonitosti LOA-e nedavno je postavljeno, u okviru postupka po ustavnoj tužbi, Tribunalu Constitucional (Ustavni sud, Španjolska). S izuzetkom dviju njezinih odredbi, potonji je proglasio LOA-u usklađenom s Constituciónom española (španjolski Ustav) (u daljnjem tekstu: Ustav)(9) u presudi od 26. lipnja 2025.(10).
6.        U tom kontekstu, Tribunal de Cuentas (Revizorski sud, Španjolska) (u daljnjem tekstu: TCU) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na usklađenost određenih odredbi kojima se uređuje dodjela predmetne amnestije sa zaštitom financijskih interesa Unije, predviđenom, među ostalim, člankom 325. UFEU-a, i načelom djelotvorne sudske zaštite iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
7.        Ovaj predmet, koji ima nezanemarive ustavne posljedice za pravo Unije, pružit će Sudu priliku da se izjasni o nesporno novom pitanju njegova sudskog nadzora zakona o amnestiji koji je donijela jedna od država članica Unije i opsega takvog nadzora.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
8.        U ovom su predmetu relevantni članci 267. i 325. UFEU-a, članak 23. Statuta Suda Europske unije te članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a i članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
B.      Španjolsko pravo
1.      Ustav
9.        U članku 136. Ustava određuje se:
„1.      [TCU] je najviše tijelo zaduženo za nadzor proračunskog i gospodarskog upravljanja državom i javnim sektorom.
On izravno odgovara Cortesu Generales [španjolskom parlamentu] te obavlja zadaće koje mu potonji delegira, a tiču se revizije općeg državnog proračuna.
2.      Proračun države i javnog sektora podnosi se [TCU-u] koji nad njim provodi reviziju.
[TCU], ne dovodeći u pitanje vlastite nadležnosti, dostavlja Cortesu Generales [španjolskom parlamentu] godišnje izvješće u kojem, prema potrebi, navodi povrede koje smatra počinjenima te utvrđene odgovornosti.
3.      Članovi [TCU-a] jednako su neovisni i nesmjenjivi te podliježu istim pravilima o nespojivosti.
4.      Sastav, ustrojstvo i zadaće [TCU-a] uređuju se organskim zakonom.”
2.      Organski zakon 2/1982 o TCU-u
10.      U članku 5. Leya Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (Organski zakon 2/1982 o TCU-u) od 12. svibnja 1982. (u daljnjem tekstu: LOTCU)(11) određuje se da „[TCU] svoje zadaće obavlja potpuno neovisno i uz poštovanje pravnog poretka”.
11.      U članku 15. LOTCU-a na sljedeći se način definira opseg sudskih nadležnosti u području javnih sredstava:
„1.      Sudski postupci u području javnih sredstava, koji su u nadležnosti [TCU-a], provode se u pogledu računa koje moraju voditi osobe koje primaju, kontroliraju, upravljaju, čuvaju, koriste se ili raspolažu javnom imovinom, sredstvima ili dobrima.
2.      Sudska nadležnost u području javnih sredstava obuhvaća ta sredstva odnosno javna dobra, kao i dodatne obveze koje su preuzete kao jamstvo za njihovo upravljanje.”
12.      U članku 17. LOTCU-a propisuje se:
„1.      Sudska nadležnost u području javnih sredstava obvezna je i neprenosiva, isključiva i neograničena.
2.      Ona obuhvaća, isključivo u svrhu ispunjavanja dodijeljenih zadaća, razmatranje i donošenje odluke o prethodnim i incidentalnim pitanjima, osim onih kaznenopravne naravi, ako predstavljaju nužan preduvjet za utvrđivanje odgovornosti u području javnih sredstava te ih se izravno tiču.
3.      Donesena odluka nema učinaka izvan područja nadležnosti u pitanjima javnih sredstava.”
3.      Zakon 7/1988 o funkcioniranju TCU-a
13.      U stavcima 1. i 3. članka 49. Leya 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Zakon 7/1988 o funkcioniranju TCU-a) od 5. travnja 1988. (u daljnjem tekstu: LFTCU)(12) propisuje se:
„1.      Revizorski sud razmatra zahtjeve za utvrđenje odgovornosti koji se, na temelju financijskih izvještaja koje moraju dostaviti svi oni koji upravljaju javnim sredstvima ili dobrima, podnose protiv potonjih zbog namjerno počinjene teške povrede ili grupe nepažnje, na štetu tih sredstava ili dobara, djelima ili propustima koji su u suprotnosti sa zakonima kojima se uređuje proračunski i računovodstveni sustav, a koji se primjenjuju na subjekte javnog sektora ili, ako je primjenjivo, na osobe ili subjekte koji primaju bespovratna sredstva, kredite, jamstva ili drugu pomoć iz tog sektora. On odlučuje o supsidijarnoj odgovornosti samo kada se izravna odgovornost, koja je prethodno prijavljena ali ne i utvrđena, odnosi na računovodstvena pitanja.
[...]
3.      Ako djelo predstavlja kazneno djelo u smislu članka 18. stavka 2. [LOTCU-a], sudac ili sud pred kojim se vodi postupak suzdržava se od odlučivanja o računovodstvenoj odgovornosti koja iz toga proizlazi i upoznaje [TCU] s okolnostima spora kako bi on utvrdio iznos štete prouzročene novčanim sredstvima ili javnim dobrima.”
14.      U članku 67. LFTCU-a određuje se:
„1.      U svrhu osiguranja računovodstvenih odgovornosti koje bi se mogle utvrditi u sudskim postupcima pred [TCU-om], Ministerio Fiscal [Državno odvjetništvo, Španjolska], Letrado de l’État [državna pravna služba] ili zakonski zastupnik oštećenog subjekta u javnom sektoru može zatražiti privremeno oduzimanje imovine tuženih u postupku utvrđivanja računovodstvene odgovornosti u slučajevima i pod uvjetima predviđenima u Zakoniku o građanskom postupku, pri čemu se ne može zahtijevati polaganje bilo kakvog jamstva.
2.      U tu svrhu, radnje navedene u člancima 45. i 47. ovog zakona, u okviru kojih je privremeno određen iznos za koji postoji računovodstvena odgovornost, smatraju se dostatnim temeljem za privremeno oduzimanje imovine.
3.      Ako je privremeno oduzimanje imovine zatraženo i naloženo prije podnošenja tužbe, mora se potvrditi ako je ta radnja dopunjena u odgovarajućem sudskom postupku ili, kada je primjenjivo, u očitovanjima Državnog odvjetništva.”
15.      U skladu s člankom 74. stavkom 1. LFTCU-a:
„U sudskom postupku reintegro por alcance [postupak nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima], ne dirajući time u propisane postupke u kojima se donosi odgovarajuća deklaratorna presuda, vodi se računa o sljedećem:
1a.      Djela su ograničena isključivo na slučajeve pronevjere ili malverzacija pod uvjetima utvrđenim u ovom zakonu.
[...]”
4.      Organski zakon 6/1985 o pravosudnom sustavu
16.      U članku 418. stavku 11. Leya Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Organski zakon 6/1985 o pravosudnom sustavu) od 1. srpnja 1985. (u daljnjem tekstu: LOPJ)(13) propisuje se da neopravdano kašnjenje u pokretanju ili vođenju postupka ili predmeta pred sucem ili tijelom sudbene vlasti predstavlja tešku povredu u obavljanju njegovih dužnosti, ako nije riječ o vrlo teškoj povredi.
5.      Zakon 1/2000 o građanskom postupku
17.      U skladu s člankom 216. Leya 1/2000 de Enjuiciamiento Civil (Zakon 1/2000 o građanskom postupku) od 7. siječnja 2000. (u daljnjem tekstu: LEC), u njegovoj verziji koja se primjenjuje na glavni postupak(14):
„U predmetima koji se pred njima vode, građanski sudovi odlučuju na temelju činjenica, dokaza i zahtjeva stranaka, osim ako zakonom nije drukčije propisano u posebnim slučajevima.”
18.      Članak 434. LEC-a glasi:
„1.      Presuda se donosi u roku od [20] dana od dana završetka postupka.
2.      Ako se u roku za donošenje presude te u skladu s odredbama sljedećih članaka odrede konačne mjere, rok za donošenje presude se prekida.
[...]”
19.      U članku 435. LEC-a određuje se:
„1.      Sud može rješenjem odrediti konačne mjere izvođenja dokaza samo na zahtjev stranke, u skladu sa sljedećim pravilima:
1a.      Konačno se ne izvode dokazi koje su stranke mogle predložiti u propisanom obliku, uključujući dokaze koji su mogli biti predloženi nakon naznake koju sud daje strankama u skladu s člankom 429. stavkom 1.
2a.      Ako iz razloga neovisnih o volji stranke koja ga je predložila nije izveden neki od dopuštenih dokaza.
3a.      Također se dopuštaju i izvode relevantni i korisni dokazi koji se odnose na nove činjenice ili činjenice o kojima postoje nova saznanja, predviđene u članku 286.
2.      Iznimno, sud može, bilo po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke, naložiti da se ponovno podnesu pravodobno istaknuti dokazi o relevantnim činjenicama, ako prethodno izvedeni dokazi nisu prihvaćeni zbog okolnosti koje su već prestale i ne ovise o volji ili pažnji stranaka, pod uvjetom da postoje ozbiljni razlozi za vjerovanje da će se novim radnjama sa sigurnošću utvrditi te činjenice.
U tom slučaju te okolnosti i razloge valja detaljno iznijeti u rješenju o određivanju mjera.”
20.      U skladu s člankom 436. LEC-a:
„1.      Mjere na temelju odredbi prethodnih članaka poduzimaju se u roku od 20 dana i na datum koji u tu svrhu, prema potrebi, odredi Letrado de la Administración de Justicia [tajnik], u skladu s pravilima propisanima u ovom zakonu za dokaze odnosne vrste. Nakon njihova poduzimanja, stranke imaju rok od pet dana za ulaganje podneska u kojem sažimaju i ocjenjuju dobivene rezultate.
2.      Rok za donošenje presude ponovno počinje teći istekom roka koji je strankama određen za ulaganje podneska iz prethodnog stavka.”
6.      LOA
21.      U članku 1. LOA-e, naslovljenom „Objektivno područje primjene”, određuje se:
„1.      Amnestiju je moguće odobriti za sljedeća djela koja dovode do kaznene ili upravne odgovornosti odnosno odgovornosti u području javnih sredstava, a koja su počinjena u okviru glasovanja održanih u Kataloniji 9. studenoga 2014 i 1. listopada 2017., za njihovu pripremu ili posljedice, pod uvjetom da su počinjena od 1. studenoga 2011. do 13. studenoga 2023., kao i sljedeća djela počinjena u tom razdoblju u kontekstu takozvanog postupka osamostaljenja Katalonije, iako nisu povezana s navedenim glasovanjima ili su počinjena nakon njihova održavanja:
a)      djela počinjena s namjerom zahtijevanja, promicanja ili nastojanja da se Katalonija odcijepi ili osamostali, kao i djela koja su pridonijela postizanju tih ciljeva.
[...]
Smatra se da su tim slučajem obuhvaćena i djela koja su osobno ili na razini institucija počinjena kako bi se širila namjera osamostaljenja, prikupile informacije i stekla znanja o sličnim iskustvima ili postiglo da drugi javni ili privatni subjekti podrže osamostaljenje Katalonije.
Isto tako, smatraju se obuhvaćenima i ona djela, izravno ili neizravno povezana s takozvanim postupkom osamostaljenja koji se provodi u Kataloniji ili s njezinim predvodnicima u okviru tog postupka, koja su počinile osobe koje su očito ili dokazano pružale pomoć, surađivale, na neki način savjetovale, zastupale, poduzimale zaštitne ili sigurnosne mjere za osobe odgovorne za postupanja na koja se odnosi prvi podstavak ove točke ili koje su u tu svrhu prikupljale informacije.
b)      Djela koja su s namjerom sazivanja, promicanja ili provedbe glasovanja održanih u Kataloniji 9. studenoga 2014. i 1. listopada 2017. počinile osobe koje za to nisu ovlaštene ili čije je sazivanje ili održavanje proglašeno nezakonitim, kao i djela koja su pridonijela postizanju tog cilja.
[...]
c)      Neposluh, neovisno o njegovoj prirodi, remećenje javnog reda i mira, napad na vlast, njezine javne i državne službenike ili otpor, odnosno djela počinjena s namjerom da se omogući održavanje javnih glasovanja na koje se odnosi točka (b) ovog članka ili njihove posljedice, kao i bilo koje djelo koje se smatra kaznenim djelom i koje je počinjeno s istom namjerom.
U svakom slučaju, obuhvaćena su […] bilo koja druga djela koja uključuju donošenje ili izvršenje zakona, pravnih pravila ili odluka koja su počinila tijela javne vlasti ili javni službenici s namjerom da omoguće, potiču ili pridonesu održavanju javnih glasovanja na koje se odnosi točka (b) ovog članka.
[...]
2.      Djela koja dovode do kaznene ili upravne odgovornosti odnosno odgovornosti u području javnih sredstava i za koja je amnestija odobrena na temelju stavka 1. ovog članka amnestiraju se neovisno o njihovu stupnju izvršenja, uključujući pripremne radnje, i neovisno o obliku autorstva ili sudjelovanja.
3.      Djela s kojima je započeto prije 1. studenoga 2011. smatraju se obuhvaćenima područjem primjene ovog Zakona samo ako su dovršena nakon tog datuma.
Djela s kojima je započeto prije 13. studenoga 2023. također se smatraju obuhvaćenima područjem primjene ovog Zakona iako su dovršena nakon tog datuma.
4.      Ne smatra se bogaćenjem primjena javnih sredstava u svrhe predviđene točkama (a) i (b) ako, neovisno o njezinoj usklađenosti s pravnim poretkom, svrha nije bila stjecanje osobne imovinske koristi.”
22.      U članku 2. LOA-e, naslovljenom „Isključenja”, propisuje se:
„U svakom slučaju, iz područja primjene amnestije predviđene člankom 1. isključuju se:
[...]
e)      djela koja se smatraju kaznenim djelima usmjerenima protiv financijskih interesa Unije.”
23.      U stavku 3. članka 8. LOA-e, naslovljenog „Učinci na građanskopravnu odgovornost i odgovornost u području javnih sredstava”, navodi se:
„Ukidaju se mjere privremene pravne zaštite donesene u fazi prije pokretanja sudskog postupka ili u fazi prvostupanjskog postupka i predviđene u člancima 47. i 67. [LFTCU-a].”
24.      U skladu s člankom 10. LOA-e, naslovljenim „Hitan postupak čijoj se obradi daje prednost”:
„Zadaću primjene amnestije u svakom slučaju imaju pravosudna, upravna ili računovodstvena tijela utvrđena u ovom Zakonu, koja hitno i preferencijalno donose relevantne odluke u skladu s ovim Zakonom, neovisno o fazi upravnog ili sudskog postupka odnosno postupka u području javnih sredstava o kojem je riječ.
Odluke se donose u roku od najviše dva mjeseca, ne dovodeći u pitanje kasnije pravne lijekove, koji nemaju suspenzivne učinke.”
25.      U stavku 3. članka 13. LOA-e, naslovljenog „Postupak u području javnih sredstava”, određuje se:
„Ako je postupak za utvrđenje odgovornosti u području javnih sredstava koji se vodi pred [TCU-om] u fazi prvostupanjskog ili žalbenog postupka, nadležna tijela tog suda, nakon saslušanja Državnog odvjetništva i subjekata iz javnog sektora kojima je nanesena šteta umanjenjem javnih sredstava ili trezorskih zapisa povezanih s djelima za koja je odobrena amnestija, donose odluku i oslobađaju tužene fizičke ili pravne osobe od odgovornosti u području javnih sredstava ako se ti subjekti tomu nisu usprotivili.”
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
26.      Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (građansko i kulturno udruženje „Katalonsko civilno društvo) (u daljnjem tekstu: SCC) i Državno odvjetništvo podnijeli su 17. veljače 2022. odnosno 13. travnja 2022. sudu koji je uputio zahtjev tužbu za utvrđenje računovodstvene odgovornosti nazvanu „reintegro por alcance” (postupak nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima)(15).
27.      U okviru svojih tužbi oni zahtijevaju da se tuženici, s jedne strane, proglase odgovornima za štetu na javnoj imovini Generalitata de Catalunya (Regionalna samouprava Katalonije, Španjolska) (u daljnjem tekstu: Generalitat) koju su tužitelji procijenili na 5 309 807,02 eura odnosno 3 429 342,43 eura i da im se, s druge strane, naloži povrat tih iznosa.
28.      Konkretno, tuženicima se stavlja na teret trošenje financijskih sredstava Generalitata na, s jedne strane, održavanje nezakonitog referenduma o samoodređenju Katalonije 1. listopada 2017. i, s druge strane, promicanje neovisnosti Katalonije na međunarodnom planu u razdoblju od 2011. do 2017. godine.
29.      Rješenjem od 9. rujna 2022. sud koji je uputio zahtjev utvrdio je vrijednost spora na 5 309 807,02 eura. Budući da su tužitelji odustali od postupka u pogledu određenih troškova u ukupnom iznosu od 336 143,34 eura, koji se stavljaju na teret samo tuženiku JMA, koji je bio predmet postupka isključivo na inicijativu Državnog odvjetništva, i to samo u pogledu tog dijela troškova, taj je sud proglasio obustavljenim postupak u odnosu na njega.
30.      Troškovi o kojima je riječ u glavnom postupku su sljedeći:
–        Troškovi pripreme i provedbe takozvanog referenduma „o neovisnosti” održanog 1. listopada 2017. u Autonomnoj zajednici Kataloniji. Ti troškovi u biti obuhvaćaju sljedeće stavke: (1)
troškove nabave softvera i računalnih aplikacija koje omogućuju koordinaciju sudjelovanja volontera u organizaciji referenduma; (2) izdatke za oglašavanje; (3) troškove uspostave registra birača sa sjedištem u inozemstvu; (4) izdatke za postavljanje plakata; (5) troškove nabave materijala potrebnog za održavanje referenduma (glasački listići, popi birača, pozivi za članove izbornih povjerenstava); (6) izdatke koji proizlaze iz korištenja javnim prostorima za referendum; (7) izdatke povezane s kampanjama koje se tiču imidža Generalitata u inozemstvu; (8) troškove povezane s pozivom zastupnicima u Europskom parlamentu da posjete Kataloniji u danima prije referenduma; (9) troškove povezane sa sudjelovanjem međunarodnih stručnjaka i promatrača.
–        Izdaci učinjeni u vezi s takozvanim „vanjskim djelovanjem” Generalitata u proračunskom razdoblju od 2011. do 2017. godine. Ti troškovi u biti obuhvaćaju sljedeće stavke: (1) izdatke Secretaríje d’Acció Exterior i Unió Europea (Tajništvo Generalitata za vanjsko djelovanje i Europsku uniju, Španjolska) u vezi s naručivanjem izvješća o međunarodnim ugovorima kojih je Kraljevina Španjolska stranka; 2. troškove različitih delegacija Generalitata u inozemstvu; (3) izdatke Conseja de Diplomacia Pública de Cataluña (Vijeće za javnu diplomaciju Katalonije, Španjolska) učinjene radi promicanja procesa osamostaljenja: (i.) internacionalizacija sporta („sportska diplomacija”); (ii) financiranje izvješćâ o nacionalnom samoodređenju u Europskoj uniji; (iii.) zapošljavanje osoblja; (iv.) sklapanje ugovora kako bi se osigurala sredstva potrebna za promicanje neovisnosti Katalonije u inozemstvu; (v.) dodjela bespovratnih sredstava određenim subjektima u tu svrhu.
31.      U istražnoj fazi postupka odobrene su mjere privremene pravne zaštite koje su se sastojale od polaganja osiguranja u iznosu od 4 146 274,97 eura za troškove nastale radi provedbe nezakonitog referenduma o neovisnosti Katalonije te od uspostave bankovnog jamstva u visini od 5 422 411,10 eura za izdatke učinjene u vezi s takozvanim „vanjskim djelovanjem” Generalitata u proračunskom razdoblju od 2011. do 2017. godine.
32.      Okolnosti o kojima je riječ u glavnom postupku također su bile ili su trenutačno predmet različitih postupaka pred španjolskim kaznenim sudovima kako bi se utvrdila kaznena odgovornost optuženika. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je u slučaju „istih djela” nadležnost u području javnih sredstava usklađena s postupanjem kaznenog suda na način da će se potonji – ako se utvrdi da ta „ista djela” čine kazneno djelo – suzdržati od postupanja u vezi s odgovornošću u području javnih sredstava proizišlom iz tih djela te će proslijediti potrebne informacije sudu koji je uputio zahtjev.
33.      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su španjolski kazneni sudovi već donijeli pravomoćnu odluku u pogledu kategorije izdataka povezanih s pripremom i provedbom nezakonitog referenduma o neovisnosti Katalonije. Kad je riječ o kategoriji izdataka navedenih u tužbama koje se tiču „vanjskog djelovanja” Generalitata u proračunskom razdoblju od 2011. do 2017. godine, još je uvijek u tijeku postupak pred Juzgadom de Instrucción n.º 13 de Barcelona (Istražni sud br. 13 u Barceloni, Španjolska) i Juzgadom de Instrucción n.º 18 de Barcelona (Istražni sud br. 18 u Barceloni, Španjolska).
34.      Glavni postupak je nastavljen, a ročište je održano 29. svibnja 2024.
35.      LOA je stupila na snagu 11. lipnja 2024.
36.      Prilikom ispitivanja primjenjivosti tog zakona na glavni postupak i, prema tome, eventualnog prestanka računovodstvene odgovornosti tuženikâ koji bi iz toga proizišao, sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti navedenog zakona s pravom Unije.
37.      U tim je okolnostima TCU odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li Uredbu Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica[(16)], članak 325. UFEU-a (načelo učinkovite i odvraćajuće borbe protiv prijevare i svih drugih nezakonitih djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije) kao i članak 4. stavak 3. UEU-a (načelo lojalne suradnje), tumačiti na način da im se protivi prestanak odgovornosti u području javnih sredstava utvrđen u članku 1. stavku 1. točkama (a) [do] (c), članku 1. stavcima 2. [do] 4. i članku 2. točki (e) [LOA-e], uzimajući u obzir da navodne odgovornosti u području javnih sredstava, čije se utvrđenje traži u predmetnom postupku nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima (nazvanom reintegro por alcance) br. B-180/21, uključuju ‚usmjerenost protiv financijskih interesa Unije’: (i.) u slučaju da Sud ‚usko protumači’ pojam ‚zaštita financijskih interesa Unije’ (što podrazumijeva samo djelatnosti nezakonitog upravljanja javnim sredstvima Unije) i (ii.) u slučaju da Sud ‚široko protumači’ taj pojam (što također podrazumijeva djelatnosti nezakonitog upravljanja javnim sredstvima neke države članice, ali kojima se uzrokuje stvarna ili potencijalna šteta za proračun Unije)?
2.      U slučaju da Sud ‚usko protumači’ pojam ‚zaštita financijskih interesa Unije’, treba li [članak 2. i članak 19.] stavak 1. drugi podstavak UEU-a te članak 47. [Povelje] tumačiti na način da im se protivi članak 10. [LOA-a], s obzirom na to da je prekluzivni rok od dva mjeseca za donošenje odluke koji se utvrđuje u toj odredbi protivan pravu svake osobe na suđenje ‚u razumnom roku’ uz odgovarajuća jamstva te podrazumijeva ‚vanjski pritisak’ na sud, u slučaju kada prije odlučivanja o primjeni [LOA-e] u predmetnom postupku br. B-180/21 treba provesti neku vrstu konačnog izvođenja dokaza o podrijetlu (nacionalni proračun ili proračun Unije) ili namjeni (promicanje neovisnosti Katalonije izvan Španjolske tijekom razdoblja od 2011. do 2017.) javnih sredstava upotrijebljenih za podmirenje troškova navedenih u podnescima tužiteljâ?
3.      Treba li članak 325. UFEU-a i Uredbu br. 2988/95, u vezi s člankom 47. Povelje i člankom 6. [Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda], tumačiti na način da im se protive odredbe članka 13. stavka 3. in fine [LOA-e], uzimajući u obzir da se navedenom odredbom ništa ne predviđa (postupak, postupovno pitanje itd.) za slučaj da stranke koje su podnijele tužbu u području javnih sredstava (što su u predmetnom postupku br. B-180/21 subjekt SCC i Državno odvjetništvo) u prvostupanjskom postupku osporavaju oslobođenje od odgovornosti u području javnih sredstava, nego se njome samo zahtijeva da se tomu ne usprotive subjekti u javnom sektoru kojima je nanesena šteta (u ovom slučaju Generalitat, koji se čak nije ni pojavio pred sudom kako bi podnio tužbu u području javnih sredstava te je stoga isključen iz postupka)?
4.      Treba li načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, u vezi s člankom 325. UFEU-a i Uredbom br. 2988/95, tumačiti na način da im se protivi članak 1. stavak 1. točke (a) [do] (c) [LOA-e], u vezi s odredbama njegova članka 1. stavaka 2. [do] 4., s obzirom na to da objektivno, osobno i vremensko područje primjene tog zakona nije dovoljno jasno i precizno utvrđeno, što bi moglo dovesti do toga da u predmetnom postupku br. B-180/21 sud utvrdi prestanak odgovornosti u području javnih sredstava proizišlih iz postupanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije i koja zapravo nisu predviđena područjem primjene navedenog zakona?
5.      Treba li članke 20. i 21. Povelje tumačiti na način da im se protivi članak 1. stavak 1. točke (a) [do] (c)      [LOA-e], u vezi s člankom 1. stavcima 2. [do] 4. te preambulom tog zakona, s obzirom na to da nedovoljno jasno i precizno utvrđeno područje primjene navedenog zakona, koje bi moglo dovesti do neopravdanog prestanka odgovornosti u području javnih sredstava, također može dovesti do situacija diskriminacije i nejednakosti u odnosu na osobe čija je odgovornost u području javnih sredstava utvrđena u drugim postupcima nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima (nazvanima reintegro por alcance), koji se odnose na činjenice nastale na istom teritorijalnom području (Autonomna zajednica Katalonija) i unutar razdoblja obuhvaćenog vremenskim područjem primjene tog zakona?
6.      Treba li [članak 2. i članak 19.] stavak 1. drugi podstavak UEU-a te članak 47. Povelje tumačiti na način da im se protive odredbe članka 8. stavka 3. [LOA-e], kojim se predviđa jednosmjerno i obvezno ukidanje mjera privremene pravne zaštite a da se sudu ne ostavlja nikakva margina prosudbe, za razliku od onoga što je slučaj s ostalim postupcima nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima (nazvanima reintegro por alcance), u kojima se, u skladu s upućivanjem iz [LFTCU-a], primjenjuju opća pravila o mjerama privremene pravne zaštite propisana u [LEC-u]?
7.      Treba li [članak 2. i članak 19.] stavak 1. drugi podstavak UEU-a te članak 47. Povelje i članak 6. [Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda] tumačiti na način da im se protive odredbe članka 13. stavka 3. [LOA-e] (oslobođenje od odgovornosti u području javnih sredstava u prvostupanjskom postupku), s obzirom na to da se tom odredbom ne predviđa prethodno saslušanje tužitelja u javnom interesu (iako on ima aktivnu procesnu legitimaciju ex lege u postupku u području javnih sredstva) niti se sudu omogućuje da odlučuje u slučajevima u kojima tuženik tvrdi da nije sudjelovao u djelima koja mu se stavljaju na teret, uzimajući u obzir da tužitelj u javnom interesu u predmetnom postupku br. B-180/21 sudjeluje kao sutužitelj i da neki tuženici tvrde da nisu sudjelovali u djelima?
8.      Treba li [članak 2. i članak 19. stavak 1.] drugi podstavak UEU-a te članak 47. Povelje, konkretno u vezi s odredbama članka 267. UFEU-a i članka 23. stavka 1. Statuta Suda [Europske unije] (Protokol br. 3 uz UFEU), tumačiti na način da se suspenzivnom učinku upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku i djelotvornosti konačne odluke Suda protive [članak 8. stavak 3., članak 10. i članak 13.] stavak 3. [LOA-e], u vezi s odredbama njegove preambule (dio V. deseti i jedanaesti odjeljak), kojima se nalaže potpuna djelotvornost tog zakona, čime se odgovor na upućena prethodna pitanja lišava korisnog učinka te se povređuju načela nadređenosti i izravnog učinka prava Unije?”
38.      Pisana očitovanja podnijeli su SCC, Državno odvjetništvo, tuženici ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP i RFB, CPC, ACO, LPG, MAB i JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML i EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM i ARMG, španjolska vlada i Europska komisija. Izlaganja tih stranaka saslušana su na raspravi održanoj 15. srpnja 2025.
IV.    Analiza
39.      Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Kao prvo, razmotrit ću prigovor prema kojem TCU nema svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU-a, zbog čega se tvrdi da je ovaj zahtjev za prethodnu odluku nedopušten. Kao drugo, ispitat ću je li i pod kojim uvjetima prestanak odgovornosti u području javnih sredstava u okviru primjene LOA-e u skladu sa zaštitom financijskih interesa Unije iz članka 325. UFEU-a. Kao treće, nakon što ocijenim nadležnost Suda za ispitivanje Zakona o amnestiji u svjetlu te odredbe i dopuštenost pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, osvrnut ću se na pitanja koja se tiču usklađenosti određenih odredbi LOA-e s načelom djelotvorne sudske zaštite utvrđenim u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a.
A.      Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku: je li TCU „sud” u smislu članka 267. UFEU-a?
40.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, kako bi odredio je li tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, a što je pitanje koje je isključivo obuhvaćeno pravom Unije, Sud provjerava jesu li određeni uvjeti ispunjeni, primjerice je li tijelo utemeljeno na zakonu, je li ono stalno, je li njegova nadležnost obvezna, provodi li kontradiktorni postupak, primjenjuje li pravna pravila te je li neovisno(17).
41.      U svojim pisanim očitovanjima većina tuženika u glavnom postupku dvoji o tome udovoljava li TCU zahtjevu neovisnosti.
42.      Valja podsjetiti na to da taj zahtjev sadržava vanjski i unutarnji aspekt. Unutarnji aspekt povezan je s „nepristranošću” i ima za cilj osiguranje jednake distance naspram stranaka spora i njihovih pripadajućih interesa u odnosu na predmet spora. Tim se aspektom zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje svakog interesa u rješavanju spora osim isključivo primjene pravnih pravila. Stoga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam „neovisnost”, svojstven zadaći suđenja, implicira prije svega da je predmetno tijelo, u odnosu na ono koje je donijelo odluku koja je predmet postupka, „treća” strana(18). Kad se tijelu podnosi pravno sredstvo protiv odluke koju su donijele službe javne uprave, to se tijelo ne može smatrati trećom stranom u odnosu na dotičnu upravu ako je s njom organizacijski i funkcionalno povezano.
43.      U ovom je slučaju nesporno da istražne radnje u postupku nadoknađivanja neopravdanih manjkova protiv osoba kojima je povjereno upravljanje javnim sredstvima provode istražitelji imenovani iz redova TCU-ovih službenika odnosno iz redova službenika raspoređenih u pokrajini u kojoj su predmetna djela izvršena(19). Međutim, smatram, kao i Komisija, da utvrđenje prema kojem su ti javni službenici imenovani za provođenje istražnih radnji te u tom smislu mogu poduzeti određene mjere i primijeniti odgovarajuće postupke kako bi istražili činjenice i navodne počinitelje ne može dovesti u pitanje zaključak da je TCU treća strana, s obzirom na to da navedeni istražitelji ne sudjeluju u pravosudnoj aktivnosti u užem smislu. Ako ne postoji takvo preklapanje dužnosti, mora se priznati neovisnost TCU-a, promatrana s njezina unutarnjeg aspekta(20).
44.      S tim u vezi ističem da se u članku 24. LFTCU-a predviđa, među ostalim, to da članovi TCU-a obavljaju svoje dužnosti u skladu s načelima nepristranosti i dostojanstva koja su im svojstvena. Dužni su se izuzeti iz svih predmeta koji se tiču subjekata u kojima su obavljali upravljačke, savjetodavne ili administrativne funkcije ili s kojima su održavali bilo kakve interesne odnose – izravno ili putem članova svoje obitelji.
45.      Budući da je TCU stoga „sud” u smislu članka 267. UFEU-a, ovaj zahtjev za prethodnu odluku treba proglasiti dopuštenim.
B.      O prethodnim pitanjima
1.      Uvodna očitovanja: Amnestija i pravo Unije
46.      Amnestija obično znači odricanje države od njezine ovlasti progona, osude za kaznena djela i, kada je primjenjivo, izvršenja kazni predviđenih za takva djela (ius puniendi)(21). Ona se također može sastojati od toga da se država suzdrži od izricanja ili izvršenja sankcija ili novčanih kazni za kaznena djela porezne prirode ili, kao u ovom slučaju, od pozivanja na izvanugovornu odgovornost svojih službenika i dužnosnika za štetu nanesenu javnoj imovini. Najmanji zajednički nazivnik tih različitih oblika amnestije izvršavanje je suverenih ovlasti koje pripadaju isključivo državi.
47.      Na zakonodavnoj razini Unije, amnestija se pojavljuje u više akata sekundarnog prava.
48.      U članku 3. stavku 1. točki 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica(22)među razlozima za obvezno neizvršavanje europskog uhidbenog naloga nalazi se i slučaj u kojem je kazneno djelo zbog kojega je izdan taj nalog predmet amnestije u državi članici izvršenja, a ta je država nadležna za progon tog kaznenog djela u skladu sa svojim kaznenim pravom. Isto tako, u članku 10. stavku 1. točki (d) Direktive 2011/99/EU o europskom nalogu za zaštitu(23)među razlozima za nepriznavanje tog naloga nalazi se slučaj u kojem ta zaštita proizlazi iz izvršenja sankcije ili mjere koja je, u skladu s pravom države izvršiteljice obuhvaćena amnestijom, i odnosi se na djelo ili postupanje koje ulazi u njenu nadležnost sukladno tom pravu.
49.      U članku 39. stavku 1. točki (c) Uredbe (EU) 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO)(24) određuje se da, kada je kazneni progon u skladu s pravom države članice delegiranog europskog tužitelja koji vodi predmet postao nemoguć, amnestija odobrena osumnjičeniku ili okrivljeniku jedan je od razloga na temelju kojih stalno vijeće može odbaciti predmet pokrenut protiv takve osobe(25).
50.      Naposljetku, u drugim instrumentima kojima se primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja u okviru pravosudne suradnje u kaznenim stvarima predviđa se da amnestiju mogu odobriti i država izdavateljica i država izvršiteljica(26).
51.      Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije želio poštovati isključivu nadležnost država članica u području amnestije. Ograničio se na to da prizna njezino postojanje i uzme je u obzir u instrumentima pravosudne suradnje, bez usklađivanja njezina sadržaja ili uvjeta njezine dodjele.
52.      Na razini sudske prakse, najprije valja uputiti na presudu Suda u predmetu AB i dr. (Povlačenje amnestije)(27).
53.      Prvim pitanjem postavljenim u tom predmetu od Suda se tražilo da se izjasni o usklađenosti s načelom ne bis in idem(28) izdavanja europskog uhidbenog naloga protiv osobe protiv koje se vodi kazneni progon koji je prvotno prekinut pravomoćnom sudskom odlukom donesenom na temelju amnestije i ponovno pokrenut nakon donošenja zakona kojim se ta amnestija povlači i ukida navedena sudska odluka. U pogledu vlastite nadležnosti Sud je smatrao nespornim da se glavni postupak odnosio na kaznena djela koja nisu usklađena pravom Unije i da se potonjim ne uređuju uvođenje i povlačenje amnestije. Međutim, proglasio se nadležnim jer se to pitanje nije odnosilo na tumačenje nacionalnog zakonodavstva koje se odnosi na ta kaznena djela ili tu amnestiju, nego na tumačenje načela ne bis in idem u okviru postupka izdavanja europskog uhidbenog naloga koji je obuhvaćen materijalnim i vremenskim područjem primjene Okvirne odluke 2002/584(29).
54.      Suprotno tomu, Sud se proglasio nenadležnim u pogledu trećeg pitanja postavljenog u tom predmetu. Pozvan da se izjasni o usklađenosti s nizom odredbi primarnog prava Unije nacionalnog propisa kojim se nadzor ustavnog suda ograničava samo na ocjenu usklađenosti zakona kojim se povlači amnestija s nacionalnim ustavom, bez ocjene usklađenosti s pravom Unije, Sud je ocijenio da takav postupak ne ulazi u područje primjene tog prava i stoga nije u njegovoj nadležnosti(30).
55.      Osim toga, valja uputiti na presudu Suda u predmetu koji se odnosio na poreznu amnestiju uvedenu u Talijanskoj Republici(31). Iz te presude je vidljivo da su, na temelju nacionalnog zakonodavstva kojim se uspostavlja ta amnestija, porezni obveznici koji nisu poštovali svoje obveze u području PDV-a u čitavom nizu poreznih razdoblja mogli konačno izbjeći te obveze kao i sankcije koje se izriču u slučaju njihova nepoštovanja plaćanjem paušalnog iznosa umjesto iznosa proporcionalnog ostvarenom prometu. Budući da se relevantnim odredbama tog nacionalnog zakonodavstva stoga predviđalo opće i neselektivno odricanje od provjere oporezivih transakcija izvršenih tijekom navedenih poreznih razdoblja, Sud je ocijenio da te odredbe oduzimaju sadržaj člancima 2. i 22. Šeste direktive 77/388/EEZ, čime se ugrožava njezin koristan učinak(32).
56.      Ukratko, Sud je amnestiju ispitao s obzirom na odredbu sekundarnog prava Unije u kojoj se ona spominje odnosno s obzirom na moguću povredu ciljeva i/ili korisnog učinka predmetnih odredbi sekundarnog prava.
2.      Postojanje utjecaja na financijske interese Unije (prvo, treće, četvrto i peto pitanje)
a)      Prvo pitanje
57.      Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 325. UFEU-a(33) prestanak odgovornosti koji predviđa LOA za djela koja nisu kaznena djela a usmjerena su protiv financijskih interesa Unije, kao što su djela u području javnih sredstava, ako ne postoji izravna veza između tih djela i stvarnog ili mogućeg smanjenja prihoda stavljenih na raspolaganje proračunu Unije(34).
58.      U članku 2. točki (e) LOA-e iz njezina područja primjene izričito se isključuju „radnje koje su kvalificirane kao kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Europske unije”. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iz tumačenja a contrario tog članka proizlazi da je nacionalni zakonodavac, ograničavajući isključenje samo na djela kaznene prirode, prešutno smatrao da radnje koje dovode do odgovornosti u području javnih sredstava, uređene člankom 1. stavkom 1. točkama (a) do (c) navedenog zakona, u vezi sa stavcima 2. do 4. istog članka, mogu biti obuhvaćene amnestijom.
59.      Uvodno valja podsjetiti na to da članak 325. stavak 1. UFEU-a obvezuje države članice da pomoću odvraćajućih i djelotvornih mjera suzbijaju prijevare i sva druga nezakonita djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije.
60.      Kad je riječ o izrazu „sva nezakonita djelovanja”, nesporno je to da izraz „nezakonita djelovanja” uobičajeno obuhvaća ponašanja koja nisu u skladu sa zakonom, a uporaba pridjeva „sva” upućuje na to da su njime bez razlike obuhvaćena sva ta ponašanja. S obzirom na važnost zaštite financijskih interesa Unije, koja je njezin cilj, pojam „nezakonita djelovanja” ne može se, uostalom, usko tumačiti. Stoga takav pojam osobito obuhvaća svako djelo korupcije javnih službenika ili svaku njihovu zlouporabu položaja i ovlasti koji mogu nanijeti štetu financijskim interesima Unije(35).
61.      Nema nikakve sumnje da su djelovanja o kojima je riječ u glavnom postupku, odnosno djela pronevjere javnih sredstava počinjena u razdoblju od 2011. do 2017. godine, obuhvaćena tim pojmom „nezakonita djelovanja”.
62.      Kad je riječ o pojmu „financijski interesi” Unije, on obuhvaća, u skladu sa sudskom praksom, ne samo prihode koji su stavljeni na raspolaganje proračunu Unije, nego i rashode tog proračuna(36). U ovom slučaju, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne navodi se nijedan element koji bi ukazivao na to da su upotrijebljena sredstva iz proračuna Unije odnosno sredstva kojima ona upravlja ili kojima se upravlja u njezino ime.
63.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Sud je također široko tumačio zaštitu financijskih interesa Unije. On smatra da takvo tumačenje podrazumijeva da su sva nezakonita djelovanja koja uzrokuju štetu javnoj imovini obuhvaćena člankom 325. stavkom 1. UFEU-a, i to neovisno o podrijetlu ili namjeni sredstava koja su predmet takvog djelovanja.
64.      To se stajalište uvelike temelji na presudi Euro Box. Valja podsjetiti na to da je u predmetu u kojem je donesena ta presuda Sudu, među ostalim, postavljeno pitanje o usklađenosti s člankom 325. stavkom 1. UFEU-a nacionalnog propisa i prakse prema kojima su apsolutno ništave presude u području korupcije i utaje PDV‑a koje (u prvom stupnju) nisu donijela sudska vijeća specijalizirana za to područje ili (u žalbenom postupku) sudska vijeća čiji su svi članovi odabrani ždrijebom, tako da predmete u području korupcije i utaje PDV‑a treba preispitati u prvom i/ili drugom stupnju. Kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, neka od tih kaznenih djela korupcije, koja su počinili visoki dužnosnici rumunjske vlade, nisu se odnosila na europska sredstva.
65.      On tvrdi da je Sud, međutim, ocijenio da je, s obzirom na glavni cilj sprečavanja nekažnjivosti prijevare i korupcije, na nacionalnom zakonodavcu da izmijeni svoje propise i zajamči da postupovno uređenje koje se primjenjuje na progon i sankcioniranje kaznenih djela prijevare usmjerenih protiv financijskih interesa Unije kao i kaznenih djela korupcije općenito nije uređeno na način da zbog sebi svojstvenih razloga predstavlja sustavnu opasnost od nekažnjivosti radnji koje čine takva kaznena djela.
66.      Uvjeren sam da se na tom utvrđenju ne može temeljiti zaključak da su kaznena djela koja se ne odnose na sredstva Unije također obuhvaćena područjem primjene članka 325. stavka 1. UFEU-a.
67.      Točno je da je u predmetu u kojem je donesena presuda Euro Box zahtjev koji se odnosi na učinkovitu i odvraćajuću prirodu sankcija za kaznena djela usmjerena protiv financijskih interesa Unije doveo do obveze nacionalnog zakonodavca da izmijeni postupovno uređenje koje se primjenjuje na progon i sankcioniranje ne samo kaznenih djela prijevare usmjerenih protiv financijskih interesa Unije nego i kaznenih djela korupcije općenito.
68.      Međutim, razlog tomu bila je posebnost tog predmeta. Kao što je to Sud naveo, kad je riječ o Rumunjskoj, obvezu borbe protiv korupcije koja je usmjerena protiv financijskih interesa Unije dopunjuju obveze koje je ta država prihvatila prilikom pristupanja i koje su provedene donošenjem Odluke 2006/928/EZ(37). Mjerila koja se Rumunjska stoga obvezala ispuniti obvezujuća su za tu državu članicu te tako ona podliježe posebnoj obvezi da se postignu ta mjerila i poduzmu odgovarajuće mjere u svrhu njihova ispunjavanja u što kraćem roku te je dužna izuzeti iz provedbe svaku mjeru koja može ugroziti ispunjavanje tih mjerila.
69.      Stoga, prema mišljenju Suda, obveza djelotvorne borbe protiv korupcije, osobito protiv korupcije na visokoj razini, koja proizlazi iz mjerila koja su iznesena u Prilogu Odluci 2006/928, u vezi s posebnim obvezama Rumunjske, nije ograničena samo na slučajeve korupcije kojima se nanosi šteta financijskim interesima Unije, nego se odnosi na korupciju općenito(38). Iz toga slijedi da obveza rumunjskog zakonodavca da predvidi primjenu učinkovitih i odvraćajućih sankcija za kaznena djela korupcije općenito ne proizlazi iz širokog tumačenja članka 325. stavka 1. UFEU-a, nego iz zahtjevâ sadržanih u Odluci 2006/928.
70.      Do danas nije donesena istovjetna odluka u odnosu na Kraljevinu Španjolsku, tako da se ne može smatrati da španjolski zakonodavac podliježe obvezi istog sadržaja poput one navedene u prethodnoj točki.
71.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, široko tumačenje zaštite financijskih interesa Unije također proizlazi iz sudske prakse u području potpora koje se financiraju sredstvima Unije. Taj sud u biti navodi da iz presude ANAS(39) proizlazi da ispunjenje trećeg uvjeta za postojanje „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 7. Uredbe (EZ) br. 1083/2006(40), odnosno uvjeta koji se odnosi na postojanje štete za opći proračun Unije, ne zahtijeva dokazivanje postojanja točno određenog financijskog učinka na proračun Unije. Naime, povreda primjenjivih pravila predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe ako se ne može isključiti mogućnost da je utjecala na proračun predmetnog fonda(41).
72.      U tom pogledu navedeni sud napominje da su pojedina djela pronevjere sredstava počinjena s ciljem promicanja odcjepljenja Katalonije i da bi se, da je ono ostvareno, smanjio bruto nacionalni dohodak (BND) Španjolske. To bi pak dovelo do smanjenja prihoda koje je ta država članica dužna staviti na raspolaganje proračunu Unije na temelju Odluke 2007/436/EZ, Euratom(42). Slijedom navedenog, sud koji je uputio zahtjev smatra da se ne može isključiti da su radnje o kojima je riječ u glavnom postupku potencijalno nanijele štetu financijskim interesima Unije.
73.      Prije ispitivanja tog argumenta, čini mi se potrebnim dopuniti relevantni pravni okvir analize ovog slučaja.
74.      U skladu sa sudskom praksom Suda, države članice dužne su, radi osiguranja zaštite „financijskih interesa Unije”, poduzeti, među ostalim, potrebne mjere kako bi zajamčile djelotvorno ubiranje vlastitih sredstava(43), kao što su prihodi od carina Zajedničke carinske tarife i prihodi od primjene jedinstvene stope na usklađenu osnovicu PDV-a(44). Taj se zaključak temelji na utvrđenju postojanja izravne veze između ubiranja prihoda i raspoloživosti odgovarajućih sredstava za proračun Unije s obzirom na to da svaki propust u ubiranju tih prihoda može dovesti do smanjenja tih sredstava(45).
75.      Sud koji je uputio zahtjev podsjeća, među ostalim, na to da iz sudske prakse proizlazi da šteta nanesena proračunu Unije može biti isključivo potencijalna. Konkretno, Sud je naveo da čak i nepravilnosti koje nemaju nikakav konkretan financijski utjecaj mogu ozbiljno ugroziti financijske interese Unije, s obzirom na to da članak 325. stavak 1. UFEU-a može obuhvaćati ne samo djela koja stvarno uzrokuju gubitak za proračun Unije, nego i pokušaj počinjenja tih djela(46).
76.      Iako potonja sudska praksa pokazuje široko tumačenje zaštite financijskih interesa Unije, prema mojem mišljenju, na temelju nje nije moguće utvrditi izravnu vezu između nezakonitih djelovanja o kojima je riječ u glavnom postupku i vlastitih sredstava Unije.
77.      Naime, ta nezakonita djelovanja ne odnose se na sustav stavljanja na raspolaganje vlastitih sredstava uspostavljen Odlukom 2007/436. S jedne strane, pronevjerena sredstva nisu bila predmet obveze stavljanja na raspolaganje proračunu Unije na temelju te odluke. S druge strane, tuženici iz glavnog postupka nisu bili zaduženi za prikupljanje tih sredstava i njihovo stavljanje na raspolaganje tom proračunu.
78.      Osim toga, smatrati da je poveznica koju je utvrdio sud koji je uputio zahtjev – prema kojoj bi predmetna nezakonita djelovanja potencijalno nanijela štetu financijskim interesima Unije jer bi smanjenje španjolskog BND-a dovelo do smanjenja doprinosa te države članice proračunu Unije – dovoljno izravna, imalo bi za posljedicu neopravdano proširenje područja obuhvaćenog pravom Unije.
79.      Dva primjera koja je Komisija navela u svojim pisanim očitovanjima u tom mi se pogledu čine posebno slikovitima.
80.      Kao prvo, to bi tumačenje dovelo do zaključka da vrlo velik broj situacija u kojima na iznos prihoda stavljenih na raspolaganje proračunu Unije mogu utjecati političke odluke, uglavnom nacionalne, utječe na financijske interese Unije. Primjerice, ako država članica odluči, na temelju članka 50. UEU-a, povući se iz Unije, kao što je to nedavno učinila Ujedinjena Kraljevina, trebalo bi smatrati da je takva odluka usmjerena protiv financijskih interesa Unije i da stoga nije u skladu s člankom 325. UFEU-a
(47).
81.      Kao drugo, navedeno tumačenje moglo bi podrazumijevati da bi svako nezakonito djelovanje nacionalnih tijela zaduženih za javna sredstva koje može utjecati na BND države članice moglo biti potencijalno usmjereno protiv financijskih interesa Unije što bi, ovisno o slučaju, opravdalo intervenciju Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) ili Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO). Prema mojem mišljenju, nema sumnje da bi takva intervencija bila neprimjereno zadiranje prava Unije u upravljanje javnim sredstvima država članica.
82.      S obzirom na iznesena razmatranja, predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori tako da se članku 325. UFEU-a ne protivi prestanak odgovornosti koji predviđa LOA za djela koja nisu kaznena djela a usmjerena su protiv financijskih interesa Unije, kao što su djela u području javnih sredstava, ako ne postoji izravna veza između tih djela i stvarnog ili mogućeg smanjenja prihoda stavljenih na raspolaganje proračunu Unije.
b)      Treće, četvrto i peto pitanje
83.      Kad je riječ o trećem, četvrtom i petom pitanju koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, valja istaknuti da se ona temelje na pretpostavci potvrdnog odgovora na prvo pitanje. Stoga smatram da Sud nije nadležan za davanje odgovora na ta pitanja.
3.      Spojivost LOA-e s vladavinom prava (drugo, šesto, sedmo i osmo pitanje)
84.      U nastavku ću razmotriti drugo pitanje koje je Sudu postavio sud koji je uputio zahtjev, sedmo pitanje i, zajedno, šesto i osmo pitanje.
85.      Ispitivanje merituma tih pitanja podrazumijeva da je prethodno utvrđeno, s jedne strane, da je članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a sam po sebi dovoljna poveznica s pravom Unije, tako da je Sud nadležan izjasniti se o tumačenju navedenih pitanja i, s druge strane, da ona ispunjavaju kriterije dopuštenosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda.
a)      Nadležnost Suda
86.      Od presude Associação Sindical dos Juízes Portugueses(48) nesporno je da na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a države članice moraju osigurati da tijela koja su, u svojstvu „suda”, u smislu prava Unije, dio njihova sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima djelotvorne sudske zaštite(49).
87.      Na taj je način područje primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a krajnje široko jer je cilj te odredbe njezina primjena na sva nacionalna tijela koja kao „sudovi” mogu odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije i koja stoga ulaze u područja obuhvaćena tim pravom(50). Drugim riječima, sama okolnost da je riječ o tijelu koje je nadležno za odlučivanje o tumačenju ili primjeni prava Unije dovoljna je da bi se ta odredba mogla uzeti u obzir.
88.      U članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a upućuje se na „područja obuhvaćena pravom Unije”, neovisno o situaciji u kojoj države članice provode to pravo, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.
Iz toga slijedi da područja koja su u isključivoj nadležnosti država članica nisu izvan područja primjene navedenog članka 19.
89.      Nije iznenađujuće da se još od prvih predmeta koji ulaze u okvir te sudske prakse to pitanje postavljalo s obzirom na ustrojstvo pravosuđa u državama članicama, što je područje u njihovoj isključivoj nadležnosti na temelju članka 4. stavka 2. UEU-a(51).
90.      Nakon što mu je postavljeno to osjetljivo pitanje, Sud je ocijenio da su države članice, iako je ustrojstvo njihova pravosuđa u njihovoj nadležnosti, pri izvršavanju te nadležnosti dužne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, osobito iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. U presudi Komisija/Poljska (Neovisnost Vrhovnog suda) on je također pojasnio da „time što od država članica zahtijeva da poštuju te obveze, Unija ni na koji način ne nastoji sama izvršavati navedenu nadležnost niti je prema tome [...] nastoji prisvojiti(52)”. Prema tome, Sud nije pokušao preoblikovati nacionalne pravne sustave prema posebnom sustavu ustrojstva pravosuđa jer je to u isključivoj nadležnosti država članica. On je samo ispitao pravila o ustrojstvu i načinu rada nacionalnih sudova s gledišta njihove usklađenosti s djelotvornom sudskom zaštitom, osobito s načelima neovisnosti i nepristranosti pravosuđa te s načelom zakonom prethodno ustanovljenog suda.
91.      U ovom predmetu, koji se odnosi na drugo područje usko povezano s državnim suverenitetom, odnosno na odobravanje amnestije, to rasuđivanje treba u cijelosti preuzeti.
92.      Stoga, nakon što podsjeti na to da je amnestija u isključivoj nadležnosti država članica, Sud bi trebao navesti da su one ipak prilikom donošenja zakona o amnestiji dužne poštovati zahtjeve djelotvorne sudske zaštite koji proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
93.      Važno je dodati da ispitivanje takvog zakona s obzirom na tu odredbu ne bi ni na koji način značilo oduzeti državama članicama njihovu isključivu nadležnost u pitanjima amnestije. Dovoljno je, ilustracije radi, uzeti u obzir da su odredbe u kojima se navodi cilj koji nastoji postići nacionalni zakonodavac i odredbe koje se odnose na razgraničenje materijalnog i vremenskog područja primjene navedenog zakona nužno isključene iz sudskog nadzora koji Sud provodi na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
94.      Više nema sumnje, u ovoj fazi, da je TCU tijelo koje u svojstvu „suda” može odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije. Iz toga slijedi da postupak koji se pred njim vodi mora udovoljiti zahtjevima djelotvorne sudske zaštite u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
95.      Sud je stoga nadležan za ispitivanje drugog, šestog, sedmog i osmog pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev s obzirom na tu odredbu.
b)       Dopuštenost
96.      Kad je riječ o dopuštenosti pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev, uvodno moram napomenuti da sam, kao i nezavisni odvjetnik M. Bobek, uvjeren u to da prag dopuštenosti u odnosu na članak 19. stavak 1. UEU-a nije i ne mora biti viši od uobičajenog. Naime, u toj je odredbi već sadržan poprilično visok materijalni prag za njegovu povredu(53).
97.      Drugim riječima, prag dopuštenosti mora se, prema mojem mišljenju, utvrditi u skladu s općim načelima kojima se uređuje dopuštenost prethodnih pitanja u smislu sudske prakse Suda.
98.      U tom pogledu valja podsjetiti na to da u okviru mehanizma suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljenog člankom 267. UFEU-a zahtijevana prethodna odluka treba biti „potrebna” kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućila „da donese presudu” u predmetu o kojem odlučuje(54).
99.      Sud je tako naveo da i iz teksta i iz strukture članka 267. UFEU‑a proizlazi da je pretpostavka za odlučivanje u prethodnom postupku, među ostalim, činjenica da se pred nacionalnim sudovima stvarno vodi spor u kojem ti sudovi trebaju donijeti odluku koja može uzimati u obzir presudu donesenu u prethodnom postupku. U okviru takvog postupka treba dakle postojati „poveznica” između tog spora i odredbi prava Unije čije se tumačenje traži, „poput one da je to tumačenje objektivno potrebno za odluku koju sud koji je uputio zahtjev treba donijeti(55)”.
100. Osim toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar zakonodavnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju presumpciju relevantnosti. Odbijanje Suda da odluči o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo u slučaju kad je očito da zahtijevano tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, kad je problem hipotetske naravi ili kad Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima koji su mu potrebni da bi pružio koristan odgovor na postavljena pitanja(56).
101. Kad je riječ o drugom prethodnom pitanju postavljenom u ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev smatra da, čak i ako Sud odgovori na prvo pitanje smatrajući da je potrebno dokazati da su sredstva Unije korištena za počinjenje djela o kojima je riječ u glavnom postupku kako bi utvrdio „usmjerenost protiv financijskih interesa Unije” u smislu članka 325. UFEU-a, bio bi dužan primijeniti amnestiju na ta djela, bez mogućnosti donošenja, u tako kratkom roku kao što je onaj od dva mjeseca, mjera izvođenja dokaza čiji je cilj provjeriti postojanje povrede te odredbe.
102. Međutim, iako sud koji je uputio zahtjev na taj način aludira na europsko podrijetlo predmetnih sredstava, što nacionalni kazneni sudovi nisu utvrdili, što stranke u glavnom postupku nisu istaknule i što se možda nikad neće ni utvrditi, valja istaknuti da je Sud već naveo da nisu hipotetska prethodna pitanja koja svjedoče o tome da sud koji ih je postavio ne može utvrditi povredu prava Unije jer mu to ne dopušta nacionalno postupovno pravo(57). Prema mojem mišljenju, takav je slučaj s drugim pitanjem u ovom predmetu.
103. Kad je riječ o šestom i osmom prethodnom pitanju, ona se tiču odredbi LOA-e kojima se nacionalnim sudovima nalaže da u roku od dva mjeseca donesu odluku o oslobođenju od odgovornosti u području javnih sredstava i da ukinu mjere privremene pravne zaštite, iako Sud, kojemu je upućen zahtjev za prethodnu odluku, tu odluku još nije donio. Međutim, čini mi se da na taj način zatraženo tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a odgovara objektivnoj potrebi u pogledu odluke koju treba donijeti sud koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da buduća presuda u prethodnom postupku može utjecati na odluku o ukidanju ili održavanju mjera privremene pravne zaštite.
104. Stoga smatram da drugo, šesto i osmo pitanje upućeno Sudu u ovom predmetu treba smatrati dopuštenima.
105. Kad je riječ o sedmom prethodnom pitanju, ono se odnosi na odredbu LOA-e u kojoj se propisuje da odluku o oslobođenju tuženih fizičkih i pravnih osoba od odgovornosti u području javnih sredstava donosi sud koji je uputio zahtjev i to, s jedne strane, nakon saslušanja Državnog odvjetništva i oštećenih subjekata u javnom sektoru, uz isključenje subjekta koji je podnio tužbu u javnom interesu i, s druge strane, bez mogućnosti ocjene dokaza kako bi se utvrdilo jesu li tuženici u glavnom postupku počinili djela za koja se traži utvrđenje njihove odgovornosti.
106. Priznajem da bi se dopuštenost tog pitanja mogla, na prvi pogled, činiti dvojbenom.
107. Naime, za razliku od ostalih prethodnih pitanja, ono nije postavljeno iz perspektive neovisnosti pravosuđa, nego poštovanja prava na saslušanje sutužitelja (SCC) i prava obrane tuženika. Nadalje, nijedan element spisa ne pokazuje da su te stranke istaknule povredu tih prava u glavnom postupku.
108. Međutim, s obzirom na širok pristup koji zagovaram i koji sam pojasnio u prethodnim točkama, čini mi se da sedmo pitanje također valja smatrati dopuštenim.
109. Naime, valja pojasniti da sudsku praksu navedenu u točki 100. ovog mišljenja valja razumjeti na način da nije moguće Sudu uputiti sva prethodna pitanja, čak i ona hipotetska, koja bi si sud mogao postaviti tijekom postupka koji se odnosi na usklađenost njegova nacionalnog prava s pravom Unije, a da se time ne dovede u pitanje zahtjev u pogledu postojanja veze između postavljenih pitanja i odluke koju treba donijeti u sporu koji se vodi pred nacionalnim sudom. Čini mi se, međutim, da sedmo pitanje ne pripada toj kategoriji pitanja.
110. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da drugo, sedmo, šesto i osmo pitanje koje je Sudu postavio sud koji je uputio zahtjev treba proglasiti dopuštenima.
c)      Meritum
1)      Uvodna očitovanja
111. Prije razmatranja merituma različitih pitanja postavljenih u ovom predmetu s obzirom na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, potrebno je iznijeti nekoliko elemenata koji se odnose na sadržaj zaštite koju pruža ta odredba.
112. U presudi ASJP, Sud je ocijenio, s jedne strane, da se člankom 19. UEU‑a konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a i, s druge strane, da načelo učinkovite pravne zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, predstavlja opće načelo prava Unije koje je sada potvrđeno člankom 47. Povelje(58). Potonje utvrđenje navelo je Sud da u kasnijoj presudi utvrdi da članak 47. Povelje treba „uzeti u obzir” u svrhu tumačenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a(59).
113. Odnos između tih dviju odredbi, koji je ključan za definiranje materijalnog sadržaja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, Sud shvaća na sljedeći način: „dok članak 47. Povelje pridonosi poštovanju prava na djelotvornu sudsku zaštitu svake osobe koja se u određenom slučaju poziva na pravo koje ima na temelju prava Unije, cilj članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a je osigurati da sustav pravnih lijekova koji svaka država članica utvrđuje, jamči djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenim pravom Unije(60)”.
114. Prema mišljenju Suda, priznavanje prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje u određenom slučaju pretpostavlja, među ostalim, to da se osoba koja se na njega poziva – poziva na prava ili slobode zajamčene pravom Unije. To pravo odgovara obvezi država članica iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a da uspostave sustav pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije(61).
115. Na taj se način članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a odnosi na elemente sustava pravnih lijekova koje je uspostavila država članica, a ne na elemente povezane s konkretnim slučajevima ili pojedinačnim situacijama, kao što je to slučaj s člankom 47. Povelje. Prva je odredba upućena državama članicama, dok se drugom odredbom građanima Unije dodjeljuje određeno pravo. To je razlog zbog kojeg, prema mišljenju Suda, pravu zajamčenom člankom 47. Povelje „odgovara” obveza država članica koja proizlazi iz navedenog članka 19.
116. Iz toga slijedi da obveza koja proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a podrazumijeva ne samo to da, s organske točke gledišta, tijela koja mogu tumačiti ili primijeniti pravo Unije ispunjavaju zahtjeve vezane uz svojstvo „suda”, poput zahtjeva neovisnosti, nepristranosti i „zakonom prethodno ustanovljenog suda”, nego i to da su, s postupovne točke gledišta, pred njima osigurana različita jamstva koja se odnose na „pošteno suđenje”.
117. To tumačenje potkrepljuje novija sudska praksa Suda. U presudama Komisija/Poljska(Sustav stegovnih mjera za suce)(62) i PT(63), Sud je pojasnio da je poštovanje prava na pošteno suđenje i prava obrane jedan od elemenata koji čine sastavni dio temeljnog načela djelotvorne sudske zaštite iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
118. Točno je da se u prvoj presudi pitanje poštovanja tih prava smatralo akcesornim pitanju poštovanja zahtjeva neovisnosti predmetnog tijela. Naime, Poljskoj se prigovara povreda obveze koja se tiče postupovnih pravila kojima se, prema mišljenju Komisije, ograničavaju prava sudaca protiv kojih je stegovni postupak pokrenut da ih stegovni sud stvarno sasluša i da se koriste učinkovitom obranom pred potonjim. Budući da se nalaze u kontekstu sustava stegovnih mjera s nedostacima koje je iznio Sud, ta su pravila, prema njegovu mišljenju, mogla dodatno povećati opasnost od upotrebe sustava stegovnih mjera koji se primjenjuje na suce kao sustava političkog nadzora nad sadržajem sudskih odluka. Ograničenja prava obrane koja proizlaze iz navedenih postupovnih pravila ugrožavaju na taj način neovisnost sudaca(64).
119. Međutim, iz druge presude proizlazi to da povreda prava obrane sama po sebi može dovesti do povrede članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. U predmetu u kojem je donesena ta presuda bila je riječ o odredbi nacionalnog prava kojom se, u kaznenom postupku pokrenutom protiv više okrivljenika zbog njihova sudjelovanja u istom zločinačkom udruženju, sudsko odobrenje sporazuma o rješavanju predmeta sklopljenog između jednog od okrivljenika i državnog odvjetništva tijekom sudske faze tog postupka uvjetovalo suglasnošću svih ostalih okrivljenika.
120. Ključno je da je Sud svoj odgovor temeljio na utvrđenju da je načelo djelotvorne sudske zaštite povrijeđeno kada se sudska odluka temelji na činjenicama i dokumentima o kojima same stranke ili jedna od njih nisu imale spoznaja i o kojima stoga nisu bile u mogućnosti zauzeti stajalište. Sud je stoga zaključio da ne postoji povreda s obzirom na to da je cilj predmetne odredbe upravo zajamčiti prava obrane okrivljenicima kojima se, s obzirom na to da nisu priznali svoju krivnju, mora suditi u kasnijem kaznenom postupku, uzimajući u obzir informacije o njima koje bi se mogle pronaći u sporazumu o rješavanju predmeta i izjave koje bi kao svjedok mogao dati okrivljenik koji je priznao krivnju(65).
121. Smatram da iz razmotrene sudske prakse proizlazi to da je materijalni sadržaj članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a istovjetan onome članka 47. Povelje(66). Mišljenja sam, međutim, da je povredu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a moguće utvrditi samo ako su navodne neusklađenosti dovoljno ozbiljne ili su sistemske prirode(67). Kako bi se utvrdilo je li to doista tako, dijelim mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka prema kojem je „[k]ljučno pitanje [...] može li (jednokratni ili ponavljajući) problem o kojem se raspravlja pred Sudom ugroziti pravilno funkcioniranje nacionalnog pravosudnog sustava, čime bi se ugrozila sposobnost dotične države članice da pojedincima ponudi dostatne pravne lijekove(68)”.
122. S obzirom na upravo iznesena razmatranja, sada ću ispitati meritum pitanja koja je sud koji je uputio zahtjev postavio Sudu.
2)      Drugo pitanje
123. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 19. UEU-a u vezi s člankom 47. Povelje nacionalna odredba poput članka 10. stavka 2. drugog podstavka LOA-e, u skladu s kojom se svaka odluka o primjeni amnestije u određenom predmetu mora donijeti u roku od najviše dva mjeseca, s obzirom na to da navedeni rok nacionalnom sucu ne omogućuje donošenje potrebnih mjera izvođenja dokaza kako bi utvrdio čine li sredstva koja su predmet počinjenja djela koja ispituje, a koja dovode do odgovornosti u području javnih sredstava, sredstva Unije.
124. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, rok od najviše dva mjeseca koji je utvrđen u članku 10. stavku 2. drugom podstavku LOA-e protivan je na taj način sudskoj praksi Suda kojom se zabranjuje da suci budu izloženi „vanjskim pritiscima” koji mogu dovesti u pitanje njihovu neovisnost. Naime, taj rok onemogućuje nadležnom nacionalnim sudu donošenje mjera izvođenja dokaza, predviđenih u člancima 435. i 436. LEC-a („Konačne mjere”), kojima je cilj, među ostalom, utvrditi nacionalno ili europsko podrijetlo javnih sredstava koja su predmet počinjenja djela koja mogu dovesti do odgovornosti u području javnih sredstava. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je na taj način doveden u situaciju da sustavno primjenjuje na djela koja mogu biti usmjerena protiv financijskih interesa Unije.
125. Valja podsjetiti na to da u skladu s načelom diobe vlasti koje karakterizira funkcioniranje vladavine prava neovisnost sudova mora osobito biti zajamčena u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast(69).
126. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, jamstva neovisnosti i nepristranosti koja se zahtijevaju na temelju prava Unije iziskuju postojanje pravila – osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja dužnosti kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i razrješenje njegovih članova – koja omogućuju da se kod građana otkloni bilo kakva legitimna sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese(70).
127. S tim u vezi važno je da su suci zaštićeni od intervencija ili vanjskih pritisaka koji bi mogli ugroziti njihovu neovisnost. Kao što to napominje sud koji je uputio zahtjev, pravila koja se primjenjuju na status sudaca i na izvršavanje njihove dužnosti suca moraju osobito omogućiti isključenje ne samo svakog izravnog utjecaja, u obliku uputa, nego i posrednijih oblika utjecaja koji mogu usmjeriti odluke dotičnih sudaca i time otkloniti dojam njihove neovisnosti ili nepristranosti, što može ugroziti povjerenje koje navedene osobe moraju imati u pravosuđe u demokratskom društvu i vladavini prava(71).
128. Ako se taj pristup iz sudske prakse primijeni na ovaj slučaj, postupovna odredba kao što je članak 10. stavak 2. drugi podstavak LOA-e može predstavljati neizravan utjecaj koji može usmjeriti odluke dotičnih sudova i tako povrijediti zahtjev neovisnosti koji proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. Želim pojasniti da utvrđenje takve povrede zahtijeva ne samo to da je rok koji se navodi u predmetnoj nacionalnoj postupovnoj odredbi prekratak, nego i da je obvezujuće naravi. Ako je tako, taj bi rok mogao onemogućiti tim sudovima donošenje svih mjera izvođenja dokaza koje su potrebne da bi se provjerilo treba li sredstva koja su u ovom slučaju pronevjerena smatrati sredstvima Unije.
129. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je učinak amnestije po definiciji poništavanje ili sprečavanje sudskih odluka ili postupaka. Obično je proglašava zakonodavna vlast te se odnosi na određenu kategoriju djela počinjenih u određenom razdoblju. U tom kontekstu sudovi su dužni primjenjivati zakonodavstvo kojim se uređuje odobravanje amnestije na pojedinačne slučajeve. Međutim, kao što je to Europska komisija za demokraciju putem prava (u daljnjem tekstu: Venecijanska komisija) u biti potvrdila u svojem mišljenju o nacrtu španjolskog zakona o amnestiji(72), amnestija je usklađena s načelom diobe vlasti ako se njome ne oduzimaju ovlasti dodijeljene pravosuđu. Drugim riječima, kako je sama Venecijanska komisija navela u svojem mišljenju o odredbama koje se tiču političkih zatvorenika sadržanima u gruzijskom zakonu o amnestiji(73), s tim je načelom usklađen postupak u kojem je pravosuđe, na temelju odluke gruzijskog parlamenta, ovlašteno odlučiti ispunjavaju li određene osobe opće kriterije za provedbu amnestije koje je utvrdio taj parlament.
130. U okviru mehanizma prethodnog postupka, na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni je li rok prekratak i obvezujućeg karaktera. Međutim, kako bi mu se dao koristan odgovor, želim naglasiti sljedeće.
131. Španjolska vlada je u svojim pisanim očitovanjima kao i na raspravi pojasnila da je rok iz članka 10. stavka 2. drugog podstavka LOA-e samo indikativan, s obzirom na to da je donošenje svih odluka predviđenih u tom članku 10. u svakom slučaju uvjetovano time da sud ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu amnestije. Nijedna zainteresirana osoba nije dostavila dokaze koji bi mogli opovrgnuti to tumačenje.
132. Čak i ako bi se rok od najviše dva mjeseca koji je propisan u članku 10. stavku 2. drugom podstavku LOA-e mogao smatrati prekratkim, čini se da se zainteresirane osobe slažu oko toga da suci koji ne poštuju taj rok podliježu stegovnoj odgovornosti na temelju članka 418. stavka 11. LOPJ-a
. U tom pogledu napominjem da se u tom članku neopravdano kašnjenje u pokretanju ili vođenju postupka ili predmeta pred sucem ili tijelom sudbene vlasti proglašava teškom povredom, ako nije riječ o vrlo teškoj povredi(74). Drugim riječima, ne čini se da puko nepoštovanje navedenog roka dovodi do izricanja stegovnih sankcija(75), što svjedoči o indikativnoj prirodi tog roka.  Tako bi se članak 10. stavak 2. drugi podstavak LOA-e mogao tumačiti u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, na način da španjolski sudovi smiju prekoračiti rok od najviše dva mjeseca za primjenu amnestije kada nije riječ o „neopravdanom kašnjenju” u smislu članka 418. stavka 11. LOPJ-a, kao u slučaju donošenja mjera izvođenja dokaza.
133. S obzirom na sva ta razmatranja, predlažem Sudu da na drugo pitanje odgovori tako da se članku 19. UEU-a stavku 1. drugom podstavku UEU-a protivi nacionalna odredba poput članka 10. stavka 2. drugog podstavka LOA-e, u skladu s kojom se svaka odluka o primjeni amnestije u određenom predmetu mora donijeti u roku od najviše dva mjeseca, kada taj rok, prekluzivnog karaktera, onemogućuje nacionalnom sudu donošenje potrebnih mjera izvođenja dokaza kako bi utvrdio čine li sredstva koja su predmet počinjenja djela koja ispituje, a koja dovode do odgovornosti u području javnih sredstava, sredstva Unije.
3)      Sedmo pitanje
134. Sedmo pitanje nacionalnog suda sastoji se od dva dijela.
135. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati protivi li se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a(76) nacionalna odredba kao što je članak 13. stavak 3. LOA-e jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže da prije donošenja odluke o oslobođenju od odgovornosti tuženih fizičkih ili pravnih osoba saslušaju isključivo subjekte iz javnog sektora kojima je nanesena šteta umanjenjem javnih sredstava povezanim s djelima za koja je odobrena amnestija i Državno odvjetništvo, isključujući stranke koje su podnijele tužbu u javnom interesu. Kao drugo, taj sud u biti pita protivi li se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a u vezi s člankom 47. Povelje nacionalna odredba poput članka 13. stavka 3. LOA-e jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže donošenje navedene odluke o oslobođenju od odgovornosti a da im pritom ne ostavlja mogućnost da ocijene dokazna sredstva kako bi utvrdili je li tuženik počinio djela za koja se zahtjeva utvrđenje njegove odgovornosti u području javnih sredstava.
136. Kad je riječ o prvom dijelu tog pitanja, najprije valja podsjetiti na to da je u glavnom postupku oštećeni subjekt u javnom sektoru (Generalitat) isključen iz postupka jer nije podnio tužbu u za to određenom roku. SCC i Državno odvjetništvo jedini su zatražili, kao sutužitelji u glavnom postupku, utvrđenje odgovornosti u području javnih sredstava.
137. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, obveza saslušanja subjekata u javnom sektoru i Državnog odvjetništva, uz isključenje drugog tužitelja u glavnom postupku, može povrijediti prava obrane te stranke kao sastavnog dijela prava na djelotvornu sudsku zaštitu u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. Točnije, taj sud ističe povredu načela jednakosti oružja i kontradiktornosti, kao i povredu prava na saslušanje.
138. Kad je riječ o pravu na saslušanje, valja podsjetiti na to da ono jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese(77). Nadalje, Sud je ocijenio da bi bilo nespojivo s tim pravom donijeti sudsku odluku na temelju činjenica i dokumenata o kojima same stranke ili jedna od njih nisu imale saznanja i o kojima stoga nisu mogle zauzeti stajalište(78).
139. Prema tome, nacionalna odredba kao što je članak 13. stavak 3. LOA-e nije usklađena s pravom na saslušanje ako stranka koja je podnijela tužbu u javnom interesu nije imala saznanja i stoga nije mogla zauzeti stajalište o činjenicama i dokumentima na kojima se temelji odluka o oslobođenju tuženih fizičkih i pravnih osoba od odgovornosti u području javnih sredstava.
140. Kad je riječ o načelu jednakosti oružja, ono podrazumijeva obvezu da se svakoj stranci pruži razumna mogućnost da iznese svoje stajalište, uključujući dokaze, u uvjetima koji je u odnosu na protivnu stranku ne stavljaju u znatno slabiji položaj. To načelo tako jamči jednakost prava i obveza tih stranaka u pogledu, među ostalim, pravila koja uređuju izvođenje dokaza i kontradiktornu raspravu pred nadležnim sudom(79).
141. Kad je riječ o načelu kontradiktornosti, ono općenito uključuje pravo stranaka u postupku da iznesu stajalište o činjenicama i dokumentima na kojima će se temeljiti sudska odluka kao i da rasprave dokaze i očitovanja podnesene pred sudom i pravne argumente koje sudovi uzimaju u obzir po službenoj dužnosti, na kojima namjeravaju temeljiti svoju odluku. Naime, za zadovoljavanje zahtjeva koji se odnose na pravo na pošteno suđenje važno je da stranke mogu kontradiktorno raspravljati o činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka(80).
142. Međutim, odredba kao što je članak 13. stavak 3. LOA-e, kojom se nacionalnim sudovima nalaže da saslušaju isključivo subjekte iz javnog sektora kojima je nanesena šteta umanjenjem javnih sredstava povezanim s djelima za koja je odobrena amnestija, isključujući stranke koje su podnijele tužbu u javnom interesu, nije usklađena s načelima jednakosti oružja i kontradiktornosti jer sprečava te stranke da kontradiktorno raspravljaju o činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka.
143. Na sudu je koji je uputio zahtjev i koji je jedini nadležan za tumačenje nacionalnog prava da provjeri treba li, čak i ako se stranka koja je podnijela tužbu u javnom interesu ne pojavljuje u tekstu članka 13. stavka 13. LOA-e, tu odredbu ipak tumačiti na način da se toj stranci priznaje pravo na saslušanje(81).
144. Argument španjolske vlade koji se temelji na prirodi predmetne tužbe ni na koji način ne može dovesti u pitanje zaključak do kojeg sam došao. U svojim pisanim očitovanjima ta vlada napominje da je uređenje instituta actio popularis, poput onog o kojem je riječ u ovom slučaju, u isključivoj nadležnosti država članica, pod uvjetom da se poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Španjolska vlada tvrdi da stoga ne postoji nijedno temeljno načelo ili pravo, osobito u pravu Unije, koje bi zahtijevalo da se stranka koja je podnijela tu tužbu u javnom interesu sasluša prije donošenja odluke kojom se završava postupak. Smatram da uopće nije potrebno podsjećati na to da se ta nadležnost, iako isključivo pripada državama članicama, treba izvršavati u skladu s pravom Unije, točnije u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz prava na saslušanje i načela kontradiktornosti i jednakosti oružja, kako su sažeti u prethodnim točkama ovog mišljenja.
145. Kad je riječ o drugom dijelu tog pitanja, valja istaknuti da je pravni mehanizam koji kritizira sud koji je uputio zahtjev svojstven svakoj amnestiji. Ako se utvrdi da su predmetna postupanja obuhvaćena područjem primjene amnestije, sud kojem je podnesena tužba ne može nastaviti s razmatranjem predmeta koji se pred njim vodi. On mora donijeti odluku o završetku postupka na način koji dovodi do brisanja predmeta(82).
146. Pod pretpostavkom da sud koji je uputio zahtjev na taj način izražava sumnju u usklađenost članka 13. stavka 3. LOA-e s pravima obrane, s obzirom na to da se navedenom odredbom ne predviđa mogućnost tuženika u glavnom postupku da se odreknu pogodnosti amnestije, dovoljno je navesti da se čini da taj zakon od sudova ne zahtijeva da navedenim strankama priznaju takvu mogućnost odricanja.
147. S obzirom na ta razmatranja, a imajući u vidu prvi dio sedmog pitanja, predlažem Sudu da odgovori tako da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a protivi nacionalna odredba kao što je članak 13. stavak 3. LOA-e jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže da prije donošenja odluke o oslobođenju od odgovornosti tuženih fizičkih ili pravnih osoba saslušaju isključivo subjekte iz javnog sektora kojima je nanesena šteta umanjenjem javnih sredstava povezanim s djelima za koja je odobrena amnestija, isključujući stranke koje su podnijele tužbu u javnom interesu.
148. Kad je riječ o drugom dijelu tog pitanja, predlažem da se odgovori tako da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a ne protivi nacionalna odredba poput članka 13. stavka 3. LOA-e jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže donošenje odluke o oslobođenju tuženih fizičkih ili pravnih osoba od odgovornosti u području javnih sredstava a da se tim sudovima pritom ne ostavlja mogućnost da ocijene dokazna sredstva kako bi utvrdili jesu li one počinile djela za koja se zahtjeva utvrđenje njihove odgovornosti u području javnih sredstava.
4)      Šesto i osmo pitanje
149. Svojim šestim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a nacionalna odredba kao što je članak 8. stavak 3. LOA-e, kojim se predviđa obvezno ukidanje mjera privremene pravne zaštite koje su sudovi donijeli u fazi istrage ili prvostupanjskog postupka.
150. Svojim osmim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protive li se članku 2. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a, članku 47. Povelje, članku 267. UFEU-a i članku 23. prvom stavku Statuta Suda Europske unije (Protokol br. 3 uz UFEU)nacionalne odredbe kao što su članak 8. stavak 3., članak 10. i članak 13. stavak 3. LOA-e jer se tim odredbama oduzima koristan učinak odgovoru na svako prethodno pitanje, protivno načelu nadređenosti i izravnog učinka prava Unije.
151. Iz pojašnjenja u pogledu šestog pitanja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da se usklađenost s pravom Unije obveznog ukidanja mjera privremene pravne zaštite smatra problematičnom s obzirom na prethodni postupak. Posljedično, čini mi se da je to pitanje „apsorbirano” u osmom pitanju, koje ima širi doseg.
152. Međutim, smatram da potonje pitanje valja preoblikovati, kako bi bilo jasnije.
153. Kad je riječ o nacionalnim odredbama koje su u njemu navedene, valja napomenuti da se u članku 8. stavku 3. LOA-e predviđa ukidanje mjera privremene pravne zaštite donesenih u fazi istrage ili prvostupanjskog postupka. Kao što je to već navedeno, u članku 10. stavku 2. drugom podstavku tog zakona određuje se da se odluke o primjeni amnestije moraju donijeti u roku od najviše dva mjeseca, dok se u njegovu članku 13. stavku 3. propisuje da TCU, nakon saslušanja Državnog odvjetništva i oštećenih subjekata iz javnog sektora, mora donijeti odluku o oslobođenju tuženih osoba od odgovornosti u području javnih sredstava, ako se ti subjekti tomu nisu usprotivili.
154. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, zajednička primjena tih odredbi mogla bi dovesti do obveze tog suda da donese odluku o oslobođenju od odgovornosti u području javnih sredstava i ukidanju mjera privremene pravne zaštite prije nego što Sud, prema potrebi, donese prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev smatra da se to može zaključiti iz desetog i jedanaestog stavka odjeljka V. preambule LOA-e, u kojima se zahtijeva da suci „bez odgode ukinu donesene mjere kojima se ograničavaju prava [...], čak i u slučaju eventualnog prekida tog postupka” (deseti stavak), pri čemu je formalno upozorenje o tome da je „[t]a odredba u skladu sa [...] zahtjevom za prethodnu odluku iz članka 267. [UFEU-a]” (jedanaesti stavak) nedovoljno da bi se zajamčio prekid postupka u slučaju podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku. Te su dvojbe istaknute kako bi se osigurala učinkovitost konačne odluke koju će Sud, prema potrebi, donijeti u odgovoru na prethodna pitanja postavljena u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
155. Prema mojem mišljenju, osmo pitanje stoga treba shvatiti na način da sud koji je uputio zahtjev pita protive li se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a, članku 267. UFEU-a i članku 23. prvom stavku Statuta Suda Europske unije (Protokol br. 3 uz UFEU)nacionalne odredbe kao što su članak 8. stavak 3., članak 10. i članak 13. stavak 3. LOA-e jer se tim odredbama nacionalnim sudovima nalaže donošenje odluke o oslobođenju od odgovornosti u području javnih sredstava i ukidanje mjera privremene pravne zaštite u roku od najviše dva mjeseca, čak i ako Sud, kojem je podnesen zahtjev za prethodnu odluku, još nije donio odluku.
156. Najprije podsjećam na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, člankom 267. UFEU-a uspostavlja dijalog između Suda i sudova država članica, čiji je cilj osigurati jedinstveno tumačenje prava Unije, omogućujući tako osiguranje njegove usklađenosti, njegova punog učinka i njegove autonomije kao i u konačnici posebne naravi prava uspostavljenog Ugovorima. Stoga presuda donesena u okviru tog postupka obvezuje nacionalni sud u pogledu tumačenja prava Unije radi rješavanja spora koji je pred njim pokrenut(83).
157. U članku 23. Statuta Suda Europske unije predviđa se da se u predmetima u kojima se vodi prethodni postupak odlukom nacionalnog suda kojom on upućuje zahtjev Sudu prekida postupak na nacionalnoj razini(84).
158. U svojim pisanim očitovanjima Komisija naglašava da iako članak 10. stavak 2. drugi podstavak LOA-e izričito ne isključuje mogućnost da nacionalni sud prekine dvomjesečni rok u razdoblju u kojem Sud razmatra zahtjev za prethodnu odluku, mjerodavni nacionalni zakonodavni kontekst, koji obilježava stavljanje izvan snage članka 43.a LEC-a, upućuje na to da mu se navedena mogućnost ne priznaje. Ako je to slučaj, jasno je da takvo pravilo nije usklađeno s odredbama prava Unije navedenima u prethodnim točkama ovog mišljenja. Naime, obveza koja je zakonodavnim putem nametnuta nacionalnim sudovima da donesu odluku o primjeni amnestije (s učincima pravomoćnosti) u prekluzivnom roku od dva mjeseca, pri čemu se ne dopušta prekid tog roka u slučaju da nacionalni sud podnese zahtjev za prethodnu odluku, tom sudu onemogućuje da postupi u skladu s odlukom koju Sud donese na kraju prethodnog postupka, čime se tom postupku oduzima svaki koristan učinak.
159. Kad je riječ o obveznom ukidanju prethodno donesenih mjera privremene pravne zaštite, predviđenih u članku 8. stavku 3. LOA-e, moram priznati da tumačenje desetog i jedanaestog podstavka odjeljka V. preambule tog zakona dovodi do zaključka da se njime nalaže ukidanje tih mjera privremene zaštite čak i u slučaju u kojem bi nacionalni postupak bio prekinut zbog podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku.
160. U tom pogledu dovoljno je podsjetiti na to da puna učinkovitost prava Unije, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, zahtijeva da sud pred kojim se vodi spor na koji se primjenjuje to pravo može odrediti privremene mjere kako bi zajamčio punu učinkovitost buduće sudske odluke. Naime, kad nacionalni sud koji je prekinuo postupak dok Sud ne odgovori na njegovo prethodno pitanje ne bi mogao odrediti privremene mjere do donošenja svoje presude nakon odgovora Suda, koristan učinak sustava ustanovljenog člankom 267. UFEU‑a bio bi umanjen(85). Iz toga slijedi da, ako to smatra potrebnim, nacionalni sud mora moći donijeti ili, ovisno o slučaju, održati na snazi mjere privremene pravne zaštite do donošenja svoje odluke nakon odgovora Suda na njegov zahtjev za prethodnu odluku.
161. Valja dodati da je potreba da se nacionalnim sudovima omogući postupanje u skladu s presudama koje je Sud donio u prethodnom postupku također obuhvaćena zahtjevom neovisnosti sudstva koji proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. Naime, u skladu sa sudskom praksom Suda, ovlast da se u trenutku primjene prava Unije u skladu s tom odlukom učini sve što je potrebno za izuzimanje iz primjene nacionalnog propisa ili prakse koji bi eventualno mogli onemogućiti puni učinak pravila prava Unije sastavni je dio dužnosti suda Unije čije je provođenje na nacionalnom sudu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredbi prava Unije iako izvršavanje te ovlasti predstavlja jamstvo svojstveno neovisnosti sudaca(86).
162. Naposljetku napominjem da španjolska vlada tvrdi da sud koji je uputio zahtjev treba predmetne nacionalne odredbe tumačiti u skladu s člankom 267. UFEU-a, tako da se, u slučaju upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, postupak može prekinuti a mjere privremene pravne zaštite održati na snazi sve dok su prekid postupka i te mjere nužni da bi se zajamčio koristan učinak odgovora Suda. Na sudu je koji je uputio zahtjev da utvrdi je li moguće takvo usklađeno tumačenje.
163. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da na šesto i osmo pitanje, kako su preoblikovani, odgovori tako da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a, članku 267. UFEU-a i članku 23. prvom stavku Statuta Suda Europske unije (Protokol br. 3 uz UFEU)protive nacionalne odredbe kao što su članak 8. stavak 3., članak 10. i članak 13. stavak 3. LOA-e jer se tim odredbama nacionalnim sudovima nalaže donošenje odluke o oslobođenju od odgovornosti u području javnih sredstava i ukidanje mjera privremene pravne zaštite, koje su određene u ranijoj fazi postupka, u roku od najviše dva mjeseca, čak i ako Sud, kojem je podnesen zahtjev za prethodnu odluku, još nije donio odluku.
V.      Zaključak
164. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Tribunal de Cuentas (Revizorski sud, Španjolska) odgovori na sljedeći način:
1.      Članak 325. UFEU-a treba tumačiti na način da mu se
ne protivi prestanak odgovornosti koji predviđa Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Organski zakon 1/2024 o amnestiji u svrhu institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji) od 10. lipnja 2024. za djela koja nisu kaznena djela a usmjerena su protiv financijskih interesa Unije, kao što su djela u području javnih sredstava, ako ne postoji izravna veza između tih djela i stvarnog ili mogućeg smanjenja prihoda stavljenih na raspolaganje proračunu Unije.
2.       Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a treba tumačiti na način da mu se
protivi nacionalna odredba poput članka 10. stavka 2. drugog podstavka Organskog zakona 1/2024 od 10. lipnja 2024., u skladu s kojom se svaka odluka o primjeni amnestije u određenom predmetu mora donijeti u roku od najviše dva mjeseca, kada taj rok, prekluzivnog karaktera, onemogućuje nacionalnom sudu donošenje potrebnih mjera izvođenja dokaza kako bi utvrdio čine li sredstva koja su predmet počinjenja djela koja ispituje, a koja dovode do odgovornosti u području javnih sredstava, sredstva Unije.
3.      Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a treba tumačiti na način da mu se:
–        protivi nacionalna odredba kao što je članak 13. stavak 3. Organskog zakona 1/2024 od 10. lipnja 2024. jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže da prije donošenja odluke o oslobođenju od odgovornosti tuženih fizičkih ili pravnih osoba saslušaju isključivo subjekte iz javnog sektora kojima je nanesena šteta umanjenjem javnih sredstava povezanim s djelima za koja je odobrena amnestija i Ministerio Fiscal (Državno odvjetništvo), isključujući stranke koje su podnijele tužbu u javnom interesu;
–        ne protivi nacionalna odredba poput članka 13. stavka 3. Organskog zakona 1/2024 od 10. lipnja 2024. jer se tom odredbom nacionalnim sudovima nalaže donošenje odluke o oslobođenju tuženih fizičkih ili pravnih osoba od odgovornosti u području javnih sredstava a da se tim sudovima pritom ne ostavlja mogućnost da ocijene dokazna sredstva kako bi utvrdili jesu li one počinile djela za koja se zahtjeva utvrđenje njihove odgovornosti u području javnih sredstava.
4.      Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, članak 267. UFEU-a i članak 23. prvi stavak Statuta Suda Europske unije (Protokol br. 3 uz UFEU) treba tumačiti na način da im se
protive nacionalne odredbe kao što su članak 8. stavak 3., članak 10. i članak 13. stavak 3. Organskog zakona 1/2024 od 10. lipnja 2024. jer se tim odredbama nacionalnim sudovima nalaže donošenje odluke o oslobođenju od odgovornosti u području javnih sredstava i ukidanje mjera privremene pravne zaštite, koje su određene u ranijoj fazi postupka, u roku od najviše dva mjeseca, čak i ako Sud, kojem je podnesen zahtjev za prethodnu odluku, još nije donio odluku.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Vidjeti Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Pariz, 1947., 3. izdanje, str. 550. do 560., br. 977 do 992., osobito str. 550., br. 977.
3      Taj se pojam, kao i pojam „amnezija”, sastoji od prefiksa α- (nepostojeći) i riječi μνήμη (mnêmê), koji na grčkom znači „sjećanje” ili „uspomena”.
4      Vidjeti definiciju pojma „amnezija” na platformi Oxford Constitutional Law, koja je dostupna na sljedećoj poveznici: https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Za opsežan povijesni razvoj amnestije vidjeti moje današnje mišljenje u povezanom predmetu C-666/24 Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Vidjeti Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livorno, 1764., poglavlje XLVI., naslovljeno „O pomilovanju”, osobito sljedeći odlomak: „[a]ko smatramo da je milosrđe vrlina zakonodavca, a ne provoditelja zakona, da treba sjati u zakoniku, a ne u pojedinačnim presudama; ako razmislimo tek onda kad smo pokazali ljudima da se zločini mogu oprostiti i da kazna nije njihov nužan slijed, tek onda kad smo u njima potakli nadu u nekažnjivost, pokazujući im muke kao čin nasilja, a ne pravde, kako uopće možemo željeti da suveren udijeli pomilovanje zločincima?” (odlomak koji su preveli Chaillou de Lisy, M., Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Pariz, 1773., dostupan na francuskom jeziku na sljedećoj poveznici: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf)
7      Vidjeti Hugo, V., Actes et paroles.
Depuis l’exil. 1871. – 1876., Hetzel, Pariz, sv. 6., poglavlje XXXII. naslovljeno „Amnestija u Senatu”, Govor Victora Hugoa, sjednica održana u ponedjeljak 22. svibnja 1876., str. 154. do 169., osobito sljedeći odlomak: „Gospodo, u vrijeme nesloge na pravdu se pozivaju sve strane. Ona nije ničija. Ona samo sebe poznaje. Božanski je slijepa na ljudske strasti. Čuvarica je svih i ničiji sluga. Ne miješa se u građanske ratove, ali prema njima nije ravnodušna i u njih ulazi. A znate li kada ulazi? Nakon svega. Dopušta rad prijekih sudova, a kada oni završe, ona začinje. Tada mijenja ime i naziva se milosrđem” (str. 157.).
8      BOE br. 141 od 11. lipnja 2024., str. 67764.
9      BOE br. 311 od 29. prosinca 1978., str. 29313.
10      Presuda 137/2025 Tribunala Constitucional (Ustavni sud), Pleno (BOE br. 183, od 31. srpnja 2025., str. 103781. (ES:TC:2025:137))
11      BOE br. 121 od 21. svibnja 1982., str. 13290.
12      BOE br. 84 od 7. travnja 1988., str. 10459.
13      BOE br. 157 od 2. srpnja 1985., str. 20632.
14      BOE br. 7 od 8. siječnja 2000., str. 575.
15      Riječ je o postupku za utvrđivanje odgovornosti osoba koje u okviru svojeg položaja upravljaju javnim sredstvima, u slučaju neopravdanog negativnog stanja računa odnosno manjka sredstava ili nepostojanja temelja za stanje računa kojima upravljaju.
16      SL 1995., L 312, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.)
17      Vidjeti presudu od 1. kolovoza 2025., Daka i dr. (C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 i C-493/23, EU:C:2025:592, t. 53. i navedena sudska praksa).
18      Vidjeti presudu od 21. siječnja 2020., Banco de Santander (C-274/14, u daljnjem tekstu: presuda Banco de Santander, EU:C:2020:17, t. 61. i 62. i navedena sudska praksa).
19      Vidjeti članak 26. stavke 1. i 2. LOTCU-a.
20      Vidjeti u tom smislu presudu Banco de Santander (t. 72. do 77.).
21      U presudi od 29. travnja 2021., X (Europski uhidbeni nalog– Ne bis in idem) (C-665/20 PPU, EU:C:2021:339, t. 93.), Sud je ocijenio da amnestija „općenito ima za cilj da dovede do prestanka kažnjivosti djela na koja se odnosi, s tom posljedicom da kazneno djelo više neće moći dati povoda kaznenom progonu te, ako je osuđujuća presuda već donesena, da će se njezino izvršenje obustaviti”.
22      Okvirna odluka Vijeća od 13. lipnja 2002. (SL 2002., L 190, str. 1. i ispravak 2013., L 222, str. 14.)
23      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL 2011., L 338, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 235.)
24      Uredba Vijeća od 12. listopada 2017. (SL 2017., L 283, str. 1.)
25      Važno je istaknuti s tim u vezi da je Sud već naglasio da je „zakonodavac Unije, definirajući postupke predviđene Uredbom 2017/1939, namjeravao uspostaviti mehanizam kojim se jamči barem jednak stupanj učinkovitosti prekograničnih istraga koje vodi EPPO kao što je to onaj stupanj koji proizlazi iz primjene postupaka predviđenih u okviru sustava pravosudne suradnje u kaznenim stvarima između država članica koji se temelji na načelima uzajamnog povjerenja i uzajamnog priznavanja” (vidjeti presudu od 21. prosinca 2023., G. K. i dr.(Ured europskog javnog tužitelja) (C-281/22, EU:C:2023:1018, t. 67.)).
26      Vidjeti članak 11. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2005/214/PUP od 24. veljače 2005. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na novčane kazne (SL 2005., L 76, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11, str. 69.); članak 13. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2006/783/PUP od 6. listopada 2006. o primjeni načela međusobnog priznavanja naloga za oduzimanje (SL 2006., L 328, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 54.); članak 19. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere koje uključuju oduzimanje slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji (SL 2008., L 327, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 111.) i članak 19. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija (SL 2008., L 337, str. 102.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 148.).
27      Presuda od 16. prosinca 2021. (C-203/20, u daljnjem tekstu: presuda AB, EU:C:2021:1016)
28      Kako je utvrđeno u članku 50. Povelje.
29      Presuda AB (t. 40. do 42.)
30      Presuda AB (t. 74. i 75.)
31      Presuda od 17. srpnja 2008., Komisija/Italija (C-132/06, EU:C:2008:412)
32      Šesta direktiva Vijeća od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstava država članica koja se odnose na poreze na promet – Zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnovica za razrezivanje (SL 1977, L 145, str. 1.). [neslužbeni prijevod]
33      Iako se sud koji je uputio zahtjev poziva i na članak 4. stavak 3. UEU-a, smatram da se odgovor Suda može ograničiti isključivo na članak 325. UFEU-a. Naime, kao što je to Sud istaknuo u presudi od 8. ožujka 2022., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Borba protiv prijevara umanjenjem vrijednosti) (C-213/19, EU:C:2022:167, t. 261.), „u pogledu obveza koje države članice imaju radi suzbijanja bilo koje prijevare ili drugih oblika nezakonitih djelovanja usmjerenih protiv financijskih interesa Unije, članak 325. stavak 3. UFEU‑a poseban je odraz općeg načela lojalne suradnje utvrđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a”. Potonja odredba stoga ne zahtijeva ispitivanje različito od onog koje se provodi na temelju članka 325. UFEU-a.
34      Prema mojem mišljenju, Uredba br. 2988/95, na koju se također poziva sud koji je uputio zahtjev, nije primjenjiva u ovom predmetu. Naime, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 2., njome predviđene mjere i kazne primjenjuju se isključivo na nepravilnosti koje proizlaze iz učinjene ili propuštene radnje „gospodarskog subjekta”. Međutim, čini se da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da tuženici u glavnom postupku nisu „gospodarski subjekti” u smislu navedene uredbe.
35      Presuda od 2. svibnja 2018., Scialdone (C-574/15, EU:C:2018:295, t. 45. i navedena sudska praksa).
36      Presuda od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19, u daljnjem tekstu: presuda Euro Box, EU:C:2021:1034, t. 183.)
37      Odluka Komisije od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (SL 2006., L 354, str. 56.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53.)
38      Vidjeti presudu Euro Box (t. 188. do 190.).
39      Presuda od 8. lipnja 2023. (C-545/21, EU:C:2023:451)
40      Uredba Vijeća od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.)
41      Vidjeti presudu od 8. lipnja 2023., ANAS (C-545/21, EU:C:2023:451, t. 38. i 39.).
42      Odluka Vijeća od 7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL 2007., L 163, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 15., str. 141.)
43      Presude od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, t. 32.) i od 5. lipnja 2018., Kolev i dr. (C-612/15, u daljnjem tekstu: presuda Kolev, EU:C:2018:392, t. 52.)
44      Vidjeti članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) Odluke 2007/436.
45      Vidjeti presude Kolev (t. 51.) i od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, t. 31.).
46      Vidjeti presudu Euro Box (t. 187.).
47      U tom pogledu valja podsjetiti da je, s obzirom na to da u Ugovoru ne postoji preciznija definicija državnog područja koje je pod suverenitetom država članica, na svakoj od njih da odredi veličinu i granice vlastitog državnog područja, u skladu s pravilima međunarodnog javnog prava. Vidjeti u tom smislu presudu od 1. kolovoza 2022., Navitours (C-294/21, EU:C:2022:608, t. 38.). Predmet u kojem je donesena ta presuda odnosio se na Moselle, rijeku koja – što je rijedak slučaj – ima status „kondominija”. Taj status proizlazi iz članka 25. Završnog akta Bečkog kongresa od 9. lipnja 1815., koji određuje da će, uz Moselle, i rijeke Sûre i Our, s obzirom na to da čine granicu, biti zajedničke objema susjednim silama. Ta je odredba potvrđena i dodatno precizirana u članku 27. Ugovora o granici između Kraljevine Nizozemske i Kraljevine Pruske, sklopljenog u Aachenu 26. lipnja 1816. te u članku 30. Ugovora o granicama koje su sklopile iste države u Kleveu 7. listopada 1816. (vidjeti u tom pogledu Caflisch, L., „Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux”, The Hague Academy Collected Courses Online/Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, sv. 219., 1989., str. 9. do 225., osobito str. 67. i 68.).
48      Presuda od 27. veljače 2018. (C-64/16, u daljnjem tekstu: presuda ASJP, EU:C:2018:117)
49      Vidjeti presudu ASJP (t. 37.).
50      Vidjeti presudu od 27. veljače 2025., Sinalov (C-16/24, EU:C:2025:116, t. 36.).
51      Vidjeti presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C-204/21, EU:C:2023:442, t. 263.).
52      Presuda od 24. lipnja 2019. (C-619/18, EU:C:2019:531, t. 52.)
53      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim i dr. (C-748/19 do C-754/19, EU:C:2021:403, t. 146.) Kao što ću pojasniti u točki 121. ovog mišljenja, taj poprilično visok materijalni prag sastoji se od sustavne prirode povrede.
54      Vidjeti presudu od 6. ožujka 2025., D. K. (Povlačenje suca s predmeta) (C-647/21 i C-648/21, EU:C:2025:143, t. 48. i navedena sudska praksa).
55      Vidjeti presudu od 9. siječnja 2024., G. i dr. (Imenovanje sudaca redovnih sudova u Poljskoj) (C-181/21 i C-269/21, EU:C:2024:1, t. 64. i 65. i navedena sudska praksa).
56      Vidjeti osobito presudu od 28. studenoga 2024., PT (Sporazum između državnog odvjetništva i počinitelja kaznenog djela) (C-432/22, u daljnjem tekstu: presuda PT, EU:C:2024:987, t. 64.).
57      Vidjeti presudu od 14. studenoga 2024., S. (Izmjena sudskog vijeća) (C-197/23, EU:C:2024:956, t. 42.).
58      Presuda ASJP (t. 32. i 35.)
59      Vidjeti presudu od 2. ožujka 2021., A. B. i dr. (Imenovanje sudaca Vrhovnog suda– Pravno sredstvo) (C-824/18, EU:C:2021:153, t. 143.).
60      Vidjeti presude od 20. travnja 2021., Repubblika (C-896/19, u daljnjem tekstu: presuda Repubblika, EU:C:2021:311, t. 52.) i od 1. kolovoza 2025., Royal Football Club Seraing (C-600/23, EU:C:2025:617, t. 73.).
61      Vidjeti presude Repubblika (t. 45.) i od 1. kolovoza 2025., Royal Football Club Seraing (C-600/23, EU:C:2025:617, t. 72.).
62      Presuda od 15. srpnja 2021. (C-791/19, EU:C:2021:596, t. 203.)
63      Točka 70. te presude
64      Presuda od 15. srpnja 2021., Komisija/Poljska
(Sustav stegovnih mjera za suce) (C-791/19, EU:C:2021:596, t. 213.)
65      Vidjeti presudu PT (t. 71. i 72.).
66      Vidjeti u tom smislu i presudu Repubblika (t. 39., 42. i 43.).
67      Vidjeti u tom pogledu Leloup, M., „The untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence”, German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, sv. 24., br. 6., 2023., str. 995. do 1010.
68      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim i dr. (C-748/19 do C-754/19, EU:C:2021:403, t. 148.)
69      Vidjeti osobito presudu Repubblika (t. 54.).
70      Vidjeti presudu od 3. srpnja 2025., Lita i Jeszek (C-646/23 i C-661/23, EU:C:2025:519, t. 62. i navedena sudska praksa).
71      Vidjeti osobito presudu od 18. svibnja 2021., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i dr. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19, EU:C:2021:393, t. 197.).
72      Venecijanska komisija, mišljenja br. 1167/2023 i br. 1168/2023 od 18. ožujka 2024. o zahtjevima vladavine prava u pogledu amnestija, posebno u vezi s nacrtom španjolskog parlamentarnog zakona „o Organskom zakonu o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji” (CDL-AD(2024)003, t. 81.)
73      Venecijanska komisija, mišljenje br. 710/2012 od 11. ožujka 2013. o odredbama koje se tiču političkih zatvorenika sadržanima u gruzijskom zakonu o amnestiji (CDL-AD(2013)009, t. 43. – 46.).
74      U oba slučaja dotični suci kaznit će se u skladu s člankom 420. tog zakona.
75      Vidjeti i mišljenja Venecijanske komisije br. 1167/2023 i 1168/2023 od 18. ožujka 2024. o zahtjevima vladavine prava u pogledu amnestija, posebno u vezi s nacrtom španjolskog parlamentarnog zakona „o Organskom zakonu o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji” (CDL-AD(2024)003, t. 105.), u kojima ta komisija u pogledu nacrta zakona iznosi sljedeće: „Članak 10. nacrta zakona o amnestiji predviđa preferencijalno i hitno razmatranje zahtjeva za primjenu zakona o amnestiji. Odgovarajuće odluke donose se ‚preferencijalno i hitno’, ‚u roku od najviše dva mjeseca’. Komisija u tom pogledu pozdravlja činjenicu da nema posljedica, uključujući stegovne sankcije, u slučaju nepoštovanja tog roka [...]”.
76      Iako se sud koji je uputio zahtjev poziva i na članak 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), podsjećam na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravom Unije ne uređuju odnosi između EKLJP-a i pravnih sustava država članica niti se određuje rezultat do kojeg nacionalni sud treba doći u slučaju konflikta između prava zajamčenih tom konvencijom i nacionalne pravne norme (vidjeti osobito presudu od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, t. 44.). Iz toga slijedi da je Sud nenadležan za tumačenje odredbi EKLJP-a.
77      Vidjeti presudu od 4. travnja 2019., OZ/EIB (C-558/17, EU:C:2019:289, t. 53. i navedena sudska praksa).
78      Vidjeti presudu od 26. rujna 2024., Energotehnica (C-792/22, EU:C:2024:788, t. 54. i navedena sudska praksa).
79      Vidjeti presudu od 30. siječnja 2024., Agencija „Patna infrastruktura” (Europsko financiranje cestovne infrastrukture) (C-471/22, EU:C:2024:99, t. 48. i navedena sudska praksa).
80      Vidjeti osobito presude od 17. prosinca 2009., Preispitivanje presude M/EMEA (C-197/09 RX-II, EU:C:2009:804, t. 41.) i od 16. listopada 2019., Glencore Agriculture Hungary (C-189/18, EU:C:2019:861, t. 62.).
81      Naime, napominjem da je Tribunal Constitucional (Ustavni sud) u nedavno donesenoj presudi u pogledu ustavnosti određenih odredbi LOA-e ocijenio da, ako bi se odredba članka 13. stavka 3. tog zakona shvatila na način da sud nije dužan saslušati stranku koja je podnijela tužbu u javnom interesu prije donošenja u njoj predviđene odluke o oslobođenju od odgovornosti, ta odredba ne bi bio usklađena s pravom obrane kako je utvrđeno u članku 24. Ustava. Međutim, navedeni sud nije proglasio tu odredbu neustavnom smatrajući da je ipak moguće tumačiti je u skladu s Ustavom. Vidjeti presudu 137/2025 Tribunala Constitucional (Ustavni sud), Pleno (BOE br. 183, od 31. srpnja 2025., str. 103781. (ES:TC:2025:137)).
82      Vidjeti Merle, R. i Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Pariz, 2001., 5. izdanje.
83      Vidjeti presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C-204/21, EU:C:2023:442, t. 274. i 275. i navedena sudska praksa).
84      Vidjeti presudu od 31. siječnja 2023., Puig Gordi i dr. (C-158/21, EU:C:2023:57, t. 29. i navedena sudska praksa).
85      Vidjeti presudu od 6. listopada 2021., W. Ż.(Vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove pri Vrhovnom sudu – imenovanje) (C-487/19, EU:C:2021:798, t. 142. i navedena sudska praksa).
86      Vidjeti presudu Euro Box (t. 257.).