61996CJ0232_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-232/96,
Repubblica francese, rappresentata dalla signora C. de Salins, vicedirettore alla direzione «Affari giuridici» del ministero degli Affari Esteri, e dal signor F. Pascal, chargé de mission presso la stessa direzione, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata di Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor X. Lewis, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto il parziale annullamento della decisione della Commissione 10 aprile 1996, 96/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19),
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta dai signori C. Gulmann, presidente di sezione, M. Wathelet (relatore), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: S. Alber
cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 4 febbraio 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 24 marzo 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte l'8 luglio 1996 la Repubblica francese, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, ha chiesto il parziale annullamento della decisione della Commissione 10 aprile 1996, 96/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19; in prosieguo: la «decisione impugnata»), con riferimento alla parte in cui vi si rifiuta di porre a carico del FEAOG l'importo di 76 041 440 FF a titolo di provvedimenti di intervento nel settore delle carni bovine, nonché la somma di 84 061 488 FF a titolo di provvedimenti d'intervento in materia di pubblico ammasso di cereali.
Sulla correzione finanziaria in tema di misure d'intervento nel settore delle carni bovine
2 Le norme fondamentali dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine sono dettate dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805 (GU L 148, pag. 24). L'art. 6 del detto regolamento autorizza la Commissione a prendere misure in vista del mantenimento dei prezzi sui mercati della Comunità. Il regolamento n. 805/68 è stato modificato, in particolare, dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 marzo 1989, n. 571 (GU L 61, pag. 43; in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), che è la versione applicabile al periodo di cui trattasi nel caso di specie (esercizi 1992 e 1993).
3 Fino al 1989 esisteva un sistema di acquisto automatico all'intervento allorché i prezzi scendevano al di sotto di talune soglie, con la conseguenza che quantitativi molto elevati venivano acquistati dagli organismi d'intervento a prezzi superiori a quelli di mercato.
4 Nel 1989, per rimediare a tale disfunzione, è stata varata una riforma. Pur mantenendo l'acquisto automatico in caso di calo molto sensibile dei prezzi, è stato instaurato un sistema di acquisti tramite gara, in modo che i quantitativi acquistati e i prezzi pagati non eccedessero quanto necessario a un sostegno accettabile del mercato.
5 A tal fine, in forza dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 805/68, il Consiglio fissa una volta all'anno un prezzo d'intervento. Allorché i prezzi di mercato nella Comunità sono inferiori a talune percentuali del prezzo d'intervento, gli organismi d'intervento di uno o più Stati membri possono, alle condizioni fissate all'art. 6, acquistare talune categorie, qualità o gruppi di qualità di carni bovine originarie della Comunità.
6 Gli acquisti si effettuano mediante gare. Ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 805/68 essi non possono superare un quantitativo di 220 000 tonnellate all'anno per tutta la Comunità.
7 Tuttavia, ai sensi dell'art. 6, n. 5, del regolamento in oggetto, in caso di calo molto sensibile dei prezzi è istituita una procedura in base alla quale tutte le offerte uguali o inferiori all'80% del prezzo d'intervento sono accettate e non sono imputate al quantitativo massimo di cui all'art. 6, n. 1 (procedura detta della «rete di sicurezza»).
8 Ai sensi dell'art. 6, n. 6, del regolamento n. 805/68, le gare devono garantire la parità di accesso di tutti gli interessati e sono bandite sulla base di un capitolato d'oneri.
9 Come risulta dall'art. 6, n. 7, del regolamento n. 805/68, le modalità di applicazione del sistema d'intervento sono adottate dalla Commissione, che decide altresì, sentito un comitato di gestione, l'apertura e la sospensione delle gare. Nel periodo che qui interessa, tali modalità erano definite dal regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859, recante modalità d'applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni (GU L 91, pag. 5).
10 Risulta inoltre dall'art. 7 del regolamento n. 859/89 che la decisione di procedere ad acquisti mediante gara è pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il sabato o il martedì che precede la data di scadenza del primo termine di presentazione delle offerte. Ai sensi dell'art. 8 dello stesso regolamento, durante il periodo in cui la gara è aperta il termine per la presentazione delle offerte scade ogni secondo e quarto mercoledì del mese alle ore 12 (ora di Bruxelles).
11 Ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 859/89, che è al centro della lite:
«1.
L'offerente può partecipare all'aggiudicazione soltanto se si impegna per iscritto a rispettare le varie disposizioni relative agli acquisti in causa.
2.
Gli interessati partecipano all'aggiudicazione presso l'organismo di intervento degli Stati membri dove essa è aperta consegnando l'offerta scritta dietro scontrino di ricevuta oppure mediante qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con avviso di ricevuta accettato dall'organismo di intervento. Essi possono presentare soltanto un'offerta per categoria e aggiudicazione.
3.
Nell'offerta devono figurare:
a)
il nome e l'indirizzo dell'offerente;
b)
il quantitativo offerto di prodotti della o delle categorie di cui nell'avviso di aggiudicazione, espressi in tonnellate;
c)
il prezzo proposto per 100 kg di prodotti della qualità R 3 (...);
d)
il centro o i centri di intervento dove l'offerente intende consegnare il prodotto.
(...)».
12 Ai sensi dell'art. 9, n. 4, lett. c), del detto regolamento, l'offerente deve provare di aver costituito una cauzione di aggiudicazione prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte mentre, conformemente all'art. 9, nn. 5 e 6, l'offerta non può essere ritirata dopo la chiusura del termine di presentazione delle offerte e deve essere assicurata la riservatezza delle stesse.
13 Risulta dall'art. 7 del regolamento n. 859/89 che, all'apertura della gara, può essere fissato un prezzo minimo, al di sotto del quale le offerte non possono essere accettate, e dall'art. 8 che gli organismi d'intervento trasmettono le offerte alla Commissione entro le 24 ore successive alla fine del termine di presentazione delle offerte.
14 L'art. 11, n. 1, del regolamento n. 859/89 prevede che, tenuto conto delle offerte ricevute per ogni gara e dopo aver sentito il comitato di gestione, la Commissione fissa un prezzo massimo di acquisto; se richiesto da circostanze particolari, può essere fissato un prezzo diverso per Stato membro o regione di Stato membro in funzione dei prezzi medi di mercato rilevati. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, può anche essere deciso di non tenere la gara, mentre, a norma del n. 3, se il totale dei quantitativi offerti a un prezzo uguale o inferiore al prezzo massimo supera i quantitativi che possono essere acquistati, i quantitativi aggiudicati possono essere ridotti applicando un coefficiente di riduzione.
15 L'art. 12 del regolamento n. 859/89 dispone che l'offerta è rifiutata se il prezzo proposto è superiore al prezzo massimo fissato e, ai sensi dell'art. 10, n. 2, la cauzione è interamente svincolata qualora l'offerta non sia accettata.
16 Come risulta dall'art. 13 del regolamento n. 859/89, in caso di accettazione dell'offerta la cauzione è interamente svincolata se il quantitativo consegnato rappresenta almeno il 95% del quantitativo offerto. Se il quantitativo consegnato è compreso tra l'85% e il 95% del quantitativo offerto, la cauzione resta acquisita agli organismi d'intervento proporzionalmente al quantitativo mancante, salvo il caso di forza maggiore. In tutti gli altri casi, essa resta totalmente acquisita agli organismi d'intervento, salvo il caso di forza maggiore.
17 L'imposizione di una cauzione mira a porre fine alla prassi delle offerte sopravvalutate.
18 Peraltro, ai sensi dell'art. 12, n. 2, del regolamento n. 859/89, i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione non sono trasmissibili. Inoltre l'organismo d'intervento deve, a norma dell'art. 15, versare all'aggiudicatario il prezzo indicato nella sua offerta.
19 Successivamente ai fatti di causa, il regolamento n. 859/89 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CEE) della Commissione 1, settembre 1993, n. 2456, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, riguardo alle misure generali e alle misure speciali d'intervento nel settore delle carni bovine (GU L 225, pag. 4). L'art. 9 del regolamento n. 859/89 è stato sostituito da una disposizione dettagliata relativa alle persone autorizzate a depositare un'offerta, l'art. 11, ai sensi del quale:
«1. Le offerte possono essere presentate solamente:
a)
dagli stabilimenti di macellazione del settore bovino riconosciuti ai sensi della direttiva 64/433/CEE e che non fruiscono di una deroga a norma dell'articolo 2 della direttiva 91/498/CEE del Consiglio, qualunque sia il loro statuto giuridico, e
b)
dai commercianti di bestiame o carni che vi fanno eseguire la macellazione per proprio conto e che sono iscritti in un pubblico registro con un numero distinto.
2.
Gli interessati partecipano alla gara presso l'organismo d'intervento degli Stati membri dove essa è aperta depositando l'offerta scritta dietro ricevuta di ritorno, oppure inviandola con un qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con ricevuta di ritorno accettato dall'organismo d'intervento.
Le offerte sono presentate separatamente a seconda del tipo di gara.
3.
Ciascun interessato può presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
Ogni Stato membro accerta che gli interessati siano tra loro indipendenti dal punto di vista della direzione, del personale e della gestione.
Qualora esistano seri indizi del contrario, oppure che un'offerta non corrisponde alla realtà economica, l'ammissibilità dell'offerta stessa è subordinata alla presentazione, da parte dell'offerente, di adeguate prove del rispetto delle disposizioni del secondo comma.
Ove si constati che un interessato ha presentato più di una domanda, tutte le domande sono inammissibili.
4.
(...)».
20 Infine, l'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), impone agli Stati membri di accertare la regolarità e la realtà delle operazioni finanziate dal FEAOG, di prevenire e perseguire le irregolarità e di recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze. L'art. 8, n. 2, dello stesso regolamento dispone che le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o organismi degli Stati membri non sono sopportate dalla Comunità.
21 In ragione di un concorso di circostanze [malattia della mucca pazza (ESB), riunificazione tedesca, guerra del Golfo, evoluzione delle relazioni con l'Europa dell'Est, ecc.], il mercato comunitario delle carni bovine ha conosciuto dal 1990 al 1992 una crisi senza precedenti, che ha condotto, a partire dall'esercizio 1991, a un aumento costante delle spese di bilancio della Comunità. Gli acquisti all'intervento di carni bovine della Comunità sono così passati da 540 000 tonnellate nel 1987 a 1 030 000 tonnellate nel 1991, pari a un aumento del 90,7% nell'arco di quattro anni.
22 Secondo la Commissione, talune imprese avrebbero allora presentato diverse offerte nel corso di una stessa gara. Nella sua relazione di sintesi per l'esercizio 1992 scriveva quanto segue:
«Francia
L'organismo pagatore competente, Ofival, ha accettato tutte le offerte a condizione che fossero presentate da un'entità giuridica distinta, come evidenziato dal suo numero individuale "Sirene". L'Ofival non ha cercato di stabilire se vi fossero collegamenti tra i partecipanti e, poiché né l'offerta né i documenti di presa in consegna indicavano il luogo della macellazione, in molti casi tale controllo sarebbe comunque risultato inutile. Le autorità francesi non hanno quindi controllato i requisiti imposti dall'articolo 9, paragrafo 2 del regolamento n. 859/89.
Nel suo esame dei documenti di acquisto e della documentazione di aggiudicazione il FEAOG ha notato che:
- le offerte da parte di società diverse spesso recavano lo stesso indirizzo, numero di telefono e di fax e in alcuni casi erano state firmate dalla stessa persona;
- le fatture spedite da varie società all'Ofival per il pagamento spesso erano numerate progressivamente, sebbene di aspetto leggermente diverso;
- le consegne in eccedenza nel quadro del contratto di una società (per le quali non è dovuto alcun pagamento ai sensi dell'articolo 13, paragrafo 4 del regolamento n. 859/89) erano state trasferite sul contratto di un'altra società che non aveva potuto consegnare tutti i quantitativi previsti, evitando così l'eventuale perdita della cauzione di acquisto;
- i prezzi proposti con le varie offerte spesso seguivano un modello che indicava un certo grado di speculazione della parte interessata.
Il FEAOG conclude che l'Ofival era pienamente consapevole del fatto che molte offerte erano collegate tra di loro, ma non ha fatto alcuno sforzo per prevenire l'accettazione di tali offerte né rifiutandole né sottoponendo i possibili abusi all'attenzione dei servizi della Commissione. Inoltre, il FEAOG ritiene che i prezzi e i quantitativi offerti da tali società collegate rivelano un elemento di speculazione sui prezzi. Infine, i trasferimenti di quantitativi consegnati in eccesso ai contratti di altre società (che sono stati individuati dal FEAOG soltanto nei casi in cui erano stati commessi errori amministrativi e/o contabili, e che normalmente non sarebbero stati individuati) indicano una violazione consapevole della normativa che vieta il pagamento delle consegne in eccesso e dispone la confisca della cauzione per le consegne in difetto.
Si propongono rettifiche finanziarie al tasso forfettario del 2% applicabile alla spesa del 1992».
23 Secondo la Commissione queste prassi erano espressamente vietate dalla normativa comunitaria vigente in materia e assolutamente incompatibili con la finalità del regime dell'intervento. Nella sua relazione di sintesi la Commissione ha constatato una violazione degli artt. 9, n. 2 (deposito di una sola offerta per offerente e per gara), 12, n. 2 (divieto di cedere i diritti e gli obblighi derivanti dall'aggiudicazione), 9, n. 4, lett. c) (costituzione della cauzione da parte dell'offerente stesso), e 15, n. 1 (pagamento all'aggiudicatario), del regolamento n. 859/89.
24 La Commissione riteneva che gli offerenti avessero adottato tali prassi al fine di vendere all'intervento la maggior quantità possibile di carne a prezzi il più possibile elevati, contemporaneamente riducendo di molto il rischio di perdere le cauzioni versate. A suo parere, in caso di consegna di un quantitativo inferiore a quello da consegnare, la suddivisione di un'offerta in varie offerte consentiva infatti di onorare quanto meno una parte di esse, recuperando così le relative cauzioni.
25 In risposta alla Commissione, secondo la quale le autorità nazionali competenti sarebbero dovute intervenire per porre fine a tali prassi, le autorità francesi hanno replicato che il regolamento n. 859/89 non le autorizzava ad intervenire in quanto le offerte promanavano da persone giuridiche distinte.
26 La questione è stata sottoposta all'organismo di conciliazione istituito su iniziativa della Commissione con decisione 1, luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45).
27 L'organismo di conciliazione ha dichiarato di non poter affermare con certezza che la procedura di gara seguita dagli Stati membri fosse in contrasto con il regolamento n. 859/89. Ha rilevato che, in ogni caso, era stato giudicato necessario precisare le norme contenute nel regolamento n. 859/89. L'organismo di conciliazione ha sottolineato altresì che la Commissione non aveva reagito alla prassi degli Stati membri prima del 1993.
28 Nonostante le conclusioni dell'organismo di conciliazione, la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
29 A sostegno del ricorso, la Repubblica francese deduce tre motivi, vertenti rispettivamente sulla legittimità della prassi seguita in tale Stato membro, sull'insussistenza di un danno per il FEAOG e sulla violazione del principio di proporzionalità. Il secondo e il terzo motivo saranno esaminati congiuntamente.
Sulla legittimità della prassi seguita in Francia
30 Con il suo primo motivo il governo francese sostiene che la prassi in base alla quale qualunque persona giuridica poteva proporsi come offerente nel corso del periodo di cui trattasi era lecita. Nel 1991 e nel 1992, infatti, non vi era alcun fondamento giuridico che autorizzasse i competenti enti nazionali a rifiutare le offerte avanzate da persone giuridiche distinte per il fatto che queste ultime non erano indipendenti da altri offerenti.
31 L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 859/89 si limiterebbe infatti ad enunciare il principio secondo cui ogni offerente può presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
32 Le autorità francesi avrebbero varato ed attuato le disposizioni nazionali volte a garantire l'osservanza di tale principio, proprio
della procedura di gara. In tale Stato membro ogni offerente dovrebbe comprovare di rappresentare un'entità giuridica distinta onde evitare che la stessa impresa presenti più offerte per categoria e per gara.
33 Soltanto con il regolamento n. 2456/93 - che, successivamente al periodo che qui interessa, ha abrogato il regolamento n. 859/89 - sarebbero stati presi in considerazione i vincoli eventualmente intercorrenti tra i diversi offerenti. L'art. 11, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 2456/93 sarebbe stato infatti la prima disposizione a imporre che gli offerenti siano reciprocamente indipendenti.
34 Secondo il governo francese l'autorità nazionale ha verificato di volta in volta che i vari offerenti costituissero effettivamente persone giuridiche distinte. Al contrario, non è mai stato controllato se i vari offerenti appartenessero a uno stesso gruppo, in quanto non ve ne era la necessità né esisteva un fondamento giuridico in proposito.
35 Tale governo sostiene, in proposito, che se la Commissione ritenesse davvero che l'identità e l'ubicazione geografica degli offerenti garantiscono efficacia alla procedura di gara, essa avrebbe dovuto rendere possibile una trasmissione di tali dati mediante il programma informatico comunitario
IDES, cosa attualmente non prevista. Tale programma informatico è stato infatti creato affinché la Commissione, sulla base di quesiti posti agli Stati membri, possa stabilire il prezzo d'acquisto e i quantitativi ammessi all'intervento.
36 La Commissione delinea una distinzione tra il termine «offerente», che ricorre all'art. 9, n. 1, del regolamento n. 859/89, e la nozione di «interessati» di cui al n. 2. Mentre l'offerente sarebbe semplicemente colui che presenta l'offerta, il termine «interessati» ricomprenderebbe una realtà più ampia. A suo parere, il divieto imposto dall'art. 9, n. 2, del regolamento in oggetto agli offerenti di depositare più di un'offerta per gara e per categoria verrebbe privato di qualunque efficacia se fosse possibile allo stesso interessato presentare più offerte per il tramite di offerenti in apparenza giuridicamente distinti, ma in realtà collegati fra loro.
37 Occorre rammentare anzitutto l'imperativo della certezza del diritto, il quale implica che ogni normativa deve consentire agli interessati di riconoscere con esattezza l'estensione degli obblighi ch'essa impone (v., in tal senso, sentenza 15 dicembre 1987, causa 348/85, Danimarca/Commissione, Racc. pag. 5225, punto 19). La Commissione non può pertanto optare, al momento della liquidazione dei conti FEAOG, per un'interpretazione che, discostandosi dal senso comune delle parole impiegate, non si impone (v., in tal senso, sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85, Danimarca/Commissione, Racc. pag. 169, punti 15 e 16).
38 A tal proposito l'art. 9, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 859/89 si limita a prevedere che gli interessati possono presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara. Il testo di tale norma non può pertanto suffragare l'interpretazione propugnata dalla Commissione secondo la quale, in ragione di un diverso significato delle parole «interessati» e «offerenti», questi ultimi potrebbero depositare soltanto un'offerta per gara qualora facciano parte di uno stesso gruppo.
39 Soltanto dal momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 2456/93 la normativa comunitaria contiene disposizioni sui rapporti fra gli offerenti. Avallare l'interpretazione dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 859/89 proposta dalla Commissione si tradurrebbe in un'applicazione retroattiva dell'art. 11 del regolamento n. 2456/93.
40 Il motivo dedotto dal governo francese non è tuttavia atto a determinare l'annullamento della decisione impugnata, giacché essa è sufficientemente motivata da altri elementi di fatto e di diritto.
41 In effetti, la relazione di sintesi del FEAOG per l'esercizio 1992 ha rilevato che consegne in eccedenza nell'ambito del contratto di una società erano state trasferite sul contratto di un'altra società che non aveva potuto consegnare la totalità dei quantitativi previsti e che un raffronto sistematico degli indirizzi e dei numeri di telefono, di telex e di fatture aveva consentito di accertare che molte offerte individuali provenivano dalla stessa fonte (pagg. 123 e 124).
42 Tali elementi erano atti a destare seri sospetti circa un'elusione del divieto, imposto agli offerenti, di depositare più di un'offerta per gara e per categoria, mediante il deposito, da parte di prestanome, di offerte provenienti in realtà da un solo operatore. Tenuto conto della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri nell'ambito della politica agricola comune, tali indizi avrebbero richiesto, da parte di questi ultimi, ispezioni e controlli.
43 La gestione del finanziamento del FEAOG compete infatti, principalmente, alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. Tale sistema, fondato sulla fiducia fra le autorità nazionali e comunitarie, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione; controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere. Soltanto gli organismi d'intervento sono in grado di fornire i dati necessari alla fissazione di un prezzo massimo di acquisto e, se del caso, di un coefficiente di riduzione, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno (v., in tal senso, sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punto 11).
44 Essendosi astenuta dal procedere a tali indagini, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 (v. sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Racc. pag. I-2283, punti 16-18).
45 Questa disposizione, che, nel settore agricolo, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CE, stabilisce infatti i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri devono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie d'intervento agricolo finanziate dal FEAOG nonché alla lotta contro le frodi e le irregolarità connesse a tali operazioni (v. sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a., Racc. pag. 1503, punto 13). Essa impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, anche qualora lo specifico atto comunitario non preveda espressamente l'adozione dell'una o dell'altra misura di controllo (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17).
46 D'altronde, il FEAOG non solo ha ritenuto sussistere una violazione dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 859/89. Ha sostenuto altresì che le prassi rammentate al punto 41 della presente sentenza trasgredivano il divieto di cessione dei diritti e degli obblighi derivanti dall'aggiudicazione (art. 12, n. 2, del regolamento n. 859/89), l'obbligo per ogni offerente di costituire una cauzione [art. 9, n. 4, lett. c)] nonché quello di ricevere personalmente il pagamento (art. 15) (pagg. 123 e 124 della relazione di sintesi).
47 Sollevando tali addebiti il FEAOG contestava agli offerenti francesi di essere venuti meno al principio dell'indipendenza delle offerte - essenziale per la regolarità e l'efficacia di ogni procedura di gara - sotteso tanto alle citate disposizioni del regolamento n. 859/89 quanto agli artt. 9, n. 6, di quest'ultimo (riservatezza delle offerte) e 6, n. 6, del regolamento n. 805/68 (parità di accesso per tutti gli interessati). Se tale principio non impedisce che società diverse di uno stesso gruppo prendano parte simultaneamente a una gara, esso osta tuttavia a che queste stesse società si accordino sui termini e sulle condizioni delle offerte che esse depositano rispettivamente, pena una distorsione dello svolgimento della procedura.
48 Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo dev'essere respinto.
Sull'insussistenza di un danno per il FEAOG e sulla violazione del principio di proporzionalità
49 Con il secondo e il terzo motivo il governo francese sostiene che la dimostrazione, da parte della Commissione, dell'interesse presunto degli operatori a presentare offerte multiple ha carattere puramente teorico e non ha alcun nesso con la presentazione di tali offerte.
50 Inoltre, volendo rimanere nell'ottica della Commissione, potrebbe dimostrarsi l'esistenza di tali speculazioni sull'anticipazione della fissazione del coefficiente di riduzione, mediante «offerte multiple», se un numero considerevole di cauzioni fossero state incamerate da parte degli organismi nazionali d'intervento. Orbene, l'Ofival ha incamerato complessivamente solo due cauzioni nel corso degli esercizi finanziari 1990, 1991, 1992 e 1993.
51 Il governo francese contesta del pari il fatto che l'eventuale prassi di offerte multiple impedisca alla Commissione di valutare l'esatta situazione in cui si trova il mercato. A tale proposito, l'organismo di conciliazione, in allegato alla sua relazione finale, ha affermato quanto segue:
«Risulterebbe che, anteriormente alla modifica della regolamento nel 1993 e malgrado la prassi delle "offerte multiple", la Commissione è sempre rimasta padrona della situazione, fissando ad un livello adeguato le qualità e i prezzi ammessi all'intervento».
52 In via subordinata, il governo francese sostiene che sia sproporzionata la rettifica vertente sul 2% dell'insieme delle spese del FEAOG nell'ambito dell'ammasso pubblico di carni, in quanto non sussiste rischio di perdita per il fondo comunitario.
53 Occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati (sentenze 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245, punto 8; causa 18/76, Germania/Commissione, Racc. pag. 343, punto 7, e 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 14).
54 Se spetta quindi alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne (v., in tal senso, sentenza 12 luglio 1984, causa 49/83, Lussemburgo/Commissione, Racc. pag. 2931, punto 30).
55 Nella fattispecie, emerge dai punti 41 e 46 della presente sentenza che la Commissione ha provato la violazione, da parte della Repubblica francese, di varie norme comunitarie in materia agricola.
56 Inoltre, essa ha chiarito come il comportamento illecito degli offerenti francesi abbia potuto determinare una valutazione erronea del mercato da parte delle autorità comunitarie, atta a indurre all'acquisto di quantitativi eccessivi di carne bovina, eventualmente a prezzi più elevati. Ciò facendo, essa ha dimostrato la probabilità che si sia verificato un danno per il bilancio comunitario. Di più non si potrebbe esigere dalla Commissione, considerato che essa non può procedere a controlli sistematici e che l'analisi della situazione esistente su un dato mercato dipende dalle informazioni raccolte dagli Stati membri (v. sentenza 10 novembre 1993, Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 17).
57 Per parte sua, il governo francese non è stato in grado di dimostrare che il comportamento di cui si è reso responsabile non aveva causato aumenti delle spese del FEAOG.
58 Infine, tenuto conto della rilevanza delle norme violate nonché della probabilità di perdite o addirittura di frodi ai danni del bilancio comunitario, l'importo non ammesso dalla Commissione, limitato al 2% delle spese in questione, non può essere considerato eccessivo e sproporzionato (v. sentenza 14 settembre 1995, causa C-49/94, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I-2683, punto 22).
59 Alla luce delle considerazioni che precedono, il secondo e il terzo motivo vanno respinti.
Sulla correzione relativa alle misure d'intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico di cereali
60 Ai sensi dell'art. 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 281, pag. 1), gli organismi d'intervento hanno l'obbligo di acquistare i cereali loro offerti purché le offerte soddisfino a certe condizioni, segnatamente quantitative e qualitative.
61 Il regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1992, n. 689, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d'intervento (GU L 74, pag. 18), dispone, segnatamente, quanto segue:
- che i cereali siano di qualità sana, leale e mercantile, privi di odori, di parassiti vivi, e rispondenti a determinati requisiti qualitativi (art. 2);
- che ogni offerta all'intervento contenga il nome dell'offerente, il cereale offerto, il luogo di ammasso del cereale offerto, il centro d'intervento per il quale è effettuata l'offerta, la quantità, le caratteristiche principali e l'anno di raccolta (art. 3, n. 1);
- che la presa in consegna da parte dell'organismo d'intervento abbia luogo solo dopo accertati i quantitativi e le caratteristiche in ordine all'intera partita, per la merce consegnata al magazzino d'intervento (art. 3, n. 4);
- che la qualità dei cereali sia accertata su un campione rappresentativo (art. 3, n. 5);
- che la quantità possa essere accertata tramite la contabilità di magazzino per le merci prese in consegna nel magazzino medesimo (art. 3, n. 6);
- che sia compilata per ciascuna offerta una bolletta di presa in consegna (art. 3, n. 8);
- che l'organismo d'intervento verifichi almeno una volta all'anno la qualità del prodotto ammassato (art. 5).
62 In attuazione dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 729/70, il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) 27 novembre 1990, n. 3492, che determina gli elementi da prendere in considerazione nei conti annuali per il finanziamento, da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «Garanzia», delle misure d'intervento di magazzinaggio pubblico (GU L 337, pag. 3). Tale regolamento prevede, in particolare, all'art. 3, primo comma, che gli organismi d'intervento provvedono a compilare un inventario per ciascun prodotto oggetto di interventi comunitari. Le norme che disciplinano tale inventario sono fissate dal regolamento (CEE) della Commissione 14 marzo 1990, n. 618 (GU L 67, pag. 21). La procedura di ispezione relativa ai cereali, volta a stabilire l'inventario, si trova all'allegato III del suddetto regolamento. Gli artt. 3 e 4 stabiliscono che tale inventario deve essere oggetto di verifiche e di controlli in loco da parte dell'organismo d'intervento.
63 A seguito di controlli vertenti sulla verifica degli ammassi d'intervento di cereali in Francia, effettuati nel corso dei mesi di giugno e di luglio 1993, la Commissione informava le autorità francesi, con lettera 20 settembre 1993, che i suoi servizi aveva constatato otto tipi di manchevolezze nel funzionamento del sistema di gestione del regime d'intervento. Tali manchevolezze riguardavano
- il controllo sulla qualità delle scorte al momento dell'entrata in deposito;
- l'identificazione delle scorte in deposito, segnatamente la differenziazione delle scorte soggette ad altri regimi;
- la contabilità tardiva dei movimenti delle scorte;
- l'impossibilità di disporre di una situazione precisa delle scorte, in ogni magazzino, ad una certa data al momento dei controlli;
- la mancata disponibilità di inventari fisici, previsti invece dalla legislazione comunitaria, nonché di inventari contabili, in sede, al momento dei controlli;
- il carattere insoddisfacente della contabilità di magazzino presso gli ammassatori;
- l'inadeguatezza all'intervento di taluni magazzini [impossibilità di misurazione, passerelle inesistenti o pericolose, esposizione alle intemperie (...)];
- la difficoltà di individuazione delle planimetrie e delle dimensioni dei magazzini.
64 Con tale lettera la Commissione annunciava che i risultati della sua ispezione avrebbero potuto ripercuotersi finanziariamente in sede di liquidazione dei conti per l'esercizio 1993.
65 Con lettera 8 aprile 1994 la Commissione esprimeva la sua soddisfazione in merito ai miglioramenti che le autorità francesi proponevano di attuare. Dopo aver attirato l'attenzione delle autorità francesi sul capitolo E della nota allegata alla lettera, relativa alle rettifiche, nonché sul commento finale, la Commissione annunciava che non sarebbero state inflitte sanzioni finanziarie complessive, in particolare grazie ai miglioramenti apportati al sistema di gestione.
66 In detto capitolo E, la Commissione confermava invece che mancavano quantitativi immagazzinati, segnatamente in violazione ai requisiti posti con il regolamento n. 689/92, particolarmente all'art. 3, n. 6, e che tali quantitativi avrebbero dovuto essere rimborsati al FEAOG al valore previsto dal regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1990, n. 3597, relativo alle norme contabili per misure d'intervento implicanti l'acquisto, il magazzinaggio e la vendita di prodotti agricoli da parte degli organismi d'intervento (GU L 350, pag. 43).
67 Inoltre, concludendo, si attirava l'attenzione delle autorità francesi
«(...) sul fatto che, secondo insistenti voci che circolano nel settore, si opererebbero sostituzioni tra prodotti immagazzinati e cereali di mercato, in particolare in sede di vendita di quantitativi immagazzinati all'intervento».
«Se dovesse risultare», proseguiva la Commissione, «che tali voci sono fondate, occorrerà far luogo a rettifiche finanziarie quanto mai severe, e si richiederà l'adozione di sanzioni nei riguardi degli operatori e/o dei depositari».
68 A seguito di una nuova missione di controllo sull'ammasso pubblico di cereali condotta dal 27 giugno al 1, luglio 1994, la Commissione, con lettera 16 novembre 1994, confermava che in molti casi le autorità francesi non avevano posto rimedio alle lacune già riscontrate nel funzionamento del sistema di gestione, in particolare:
- al ritardo nella contabilizzazione delle scorte;
- a talune manchevolezze in sede di controllo;
- a manchevolezze relative alle condizioni di magazzinaggio e all'apposizione dei relativi cartelli;
- alla lacunosità della contabilità di magazzino.
69 Nel primo allegato alla suddetta lettera la Commissione affermava che avevano trovato conferma le voci relative alla mescolanza di cereali ben definiti con quelli acquistati all'intervento. In un secondo allegato, riferentesi ad un controllo delle scorte d'intervento nella zona di Orléans, si riportava la constatazione, compiuta dagli agenti della Commissione, che i silos recavano una quantità superiore a quella che di regola avrebbe dovuto trovarvisi immagazzinata. I servizi della Commissione ne deducevano che vi era stata mescolanza tra quantitativi di grano prefinanziato e quantitativi di grano, privato, del depositario.
70 La Commissione informava pertanto le autorità nazionali della predisposizione di rettifiche finanziarie in sede di liquidazione dei conti a far data dall'esercizio finanziario 1992. Con lettera 18 agosto 1995 la Commissione comunicava una proposta di rettifica finanziaria dell'ordine del 2% sulle spese totali d'intervento in forma di pubblico ammasso da parte del FEAOG, per un importo di 84 milioni di FF.
71 Le autorità francesi adivano allora l'organismo di conciliazione affinché tentasse di sanare le divergenze in merito alla suddetta questione.
72 Nella relazione provvisoria del 15 dicembre 1995 tale organismo rilevava che le autorità francesi non contestavano i fatti essenziali riportati dai controllori del FEAOG, anche se sussistevano divergenze di opinioni in merito alla veridicità o all'interpretazione di taluni accertamenti (punto 5). Esso opinava che le audizioni compiute non gli avessero consentito di determinare con certezza se le modifiche introdotte dalle autorità francesi soddisfacessero le richieste avanzate dai servizi della Commissione. Il suddetto organo sottolineava del pari che sembrava che i competenti servizi della Commissione avessero riesaminato a partire dalla fine del 1994 le loro precedenti conclusioni, considerate troppo favorevoli, e che avessero ritenuto che i miglioramenti apportati dalla Repubblica francese dopo la missione del 1993 giustificassero sì un'attenuazione della rettifica finanziaria relativa all'esercizio 1992, ma non la soppressione in toto di ogni rettifica.
73 Sulla base di tali elementi, l'organismo di conciliazione formulava la seguente valutazione:
«Non può che lamentarsi il fatto che i servizi della Commissione diano l'impressione di essere ritornati a posteriori sulle loro precedenti conclusioni, ciò che, anche in questo caso non può che corroborare l'osservazione dello Stato membro interessato relativa all'incertezza della procedura di liquidazione. E' esatto, però, che le osservazioni e le conclusioni di tali servizi potrebbero avere più solido fondamento se si basassero su di un esame approfondito del sistema attuato in Francia.
Essenzialmente, resta il fatto che le autorità francesi non contestano di aver dovuto sensibilmente modificare le loro precedenti procedure onde rispondere alle esigenze poste dalla Commissione e che i controlli comunitari hanno consentito di fare emergere diverse irregolarità, che le autorità francesi hanno ammesso e sanzionato».
74 Nella relazione di sintesi datata 26 gennaio 1996, l'organismo di conciliazione, dopo aver fatto riferimento alla suddetta relazione provvisoria, ha concluso nel senso che la rettifica finanziaria proposta dai servizi della Commissione non era priva di una sua giustificazione.
75 La decisione impugnata ha accolto la rettifica proposta del 2%, relativa a spese tecniche, spese finanziarie e altre, per un importo di 84 061 448 FF.
76 A sostegno del ricorso d'annullamento, il governo francese allega tre motivi, relativi rispettivamente alla conformità con la normativa comunitaria del sistema nazionale di gestione e di controllo, nonché alla violazione dei principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
Sulla conformità con la normativa comunitaria del sistema nazionale di gestione e di controllo
77 Il governo francese sostiene che il sistema nazionale di gestione e di controllo dei quantitativi nonché della qualità dei cereali ammessi all'intervento nel corso dell'esercizio finanziario 1992 era consono ai requisiti posti dalla normativa comunitaria.
78 In Francia, ogni capacità di magazzinaggio è soggetta ad autorizzazione sotto il profilo tecnico. Le capacità di ammasso sono riportate in un elenco tecnico degli immagazzinamenti gestito dall'Ufficio nazionale interprofessionale cereali. Tale ente, non possedendo proprie capacità di ammasso, fa ricorso a prestatori di servizi con i quali stipula contratti di deposito.
79 Ai sensi di tali contratti, i depositari sono responsabili nei casi in cui si riscontrino merci non previste nei contratti medesimi, o allorquando la qualità dei cereali non coincida con quella riscontrata in entrata. In caso di inosservanza dei relativi obblighi sono previste ammende che si aggiungono al rimborso degli aiuti all'ammasso indebitamente versati; le suddette ammende sarebbero applicate sistematicamente ed avrebbero carattere deterrente ai fini della prevenzione dello storno di merci o della mancata sorveglianza dei cereali immagazzinati.
80 Il governo francese contesta che le osservazioni compiute dalla Commissione, segnatamente nella nota acclusa alla lettera 20 settembre 1993, possano consentirle di concludere nel senso dell'esistenza di lacune che siano fonte di perdite per il FEAOG.
81 Talune osservazioni compiute dalla Commissione riguarderebbero infatti requisiti non posti dalla vigente normativa. Così, nessuna norma comunitaria impone il sequestro di scorte in tempo reale servendosi del sistema informatico della sede centrale dell'organismo d'intervento. Lo stesso vale per la sistematica apposizione di pannelli sui luoghi di magazzinaggio nonché per l'apposizione di sigilli a causa del considerevole aumento delle quantità ammesse all'intervento. Da ultimo, nessuna norma comunitaria preciserebbe le condizioni di tenuta della contabilità di magazzino degli enti depositari.
82 A tale proposito, occorre rilevare innanzitutto che, stando alle dichiarazioni dell'organo di conciliazione, le autorità francesi non contestano di aver dovuto sensibilmente modificare le loro precedenti procedure onde rispondere alle esigenze poste dalla Commissione e che i controlli comunitari hanno consentito di rilevare diverse irregolarità, ammesse e sanzionate dalle autorità francesi (v. punto 73 della presente sentenza).
83 Inoltre, occorre constatare che i miglioramenti annunciati dalle autorità francesi sono stati posti in essere unicamente a far data dall'esercizio 1993, dimodoché le irregolarità rilevate dalla Commissione nel corso dell'esercizio 1992 vanno considerate come un dato acquisito.
84 Da ultimo, per quanto riguarda i provvedimenti richiesti dalla Commissione e che non sarebbero previsti dalla vigente normativa, basta ricordare che l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, il quale definisce i principi ai quali la Comunità e gli Stati membri devono informare l'attuazione delle decisioni comunitarie di intervento agricolo finanziate dal FEAOG nonché la lotta contro le relative frodi e irregolarità (v. sentenza BayWa e a., citata, punto 13), impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, anche se la specifica normativa comunitaria in materia non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo (v. sentenza 12 giugno 1990, Germania/Commissione, citata, punti 16 e 17).
85 Visto quanto precede, occorre respingere il primo motivo.
Sulla violazione del principio della certezza del diritto
86 Con il secondo motivo il governo francese sostiene che la Commissione ha violato il principio di certezza del diritto nel ritornare sull'impegno, già preso con lettera 8 aprile 1994, di non trarre alcuna conseguenza finanziaria, in sede di liquidazione, dalle «voci insistenti che circolano nel settore [relative a] sostituzioni tra prodotti immagazzinati all'intervento e cereali di mercato, in particolare in sede di vendita di quantitativi immagazzinati all'intervento».
87 La Commissione contesta di aver preso l'impegno di fronte alle autorità francesi di non trarre alcuna conseguenza, in termini di rettifica finanziaria, dalle lacune constatate nel sistema di controllo. Essa afferma invece che la possibilità di una tale rettifica finanziaria fu espressamente evocata in sede di corrispondenza con le autorità francesi.
88 Anche senza dover necessariamente esaminare se tale presunto impegno, assunto dalla Commissione successivamente alla chiusura dell'esercizio di cui trattasi, di non imporre sanzioni finanziarie di carattere globale sia tale da mettere al riparo uno Stato membro dalle conseguenze pecuniarie delle sue inadempienze alla normativa agricola comunitaria, è sufficiente constatare che, secondo quanto emerge dai punti 65 e 67 della presente sentenza, tale impegno fu assunto in ogni caso fatta salva l'individuazione di sostituzioni di cereali acquistati in regime d'intervento con cereali privati. Orbene, la rettifica è stata decisa in seguito all'individuazione di sostituzioni da parte dei competenti servizi della Commissione, e ciò in presenza di rappresentanti dell'amministrazione nazionale e successivamente ad indagini, così come emerge dalla lettera della Commissione datata 16 novembre 1994.
89 Pertanto, occorre respingere il secondo motivo.
Sulla violazione del principio di proporzionalità
90 In via subordinata, il ricorrente asserisce che la decisione impugnata viola il principio di proporzionalità. A suo parere, la rettifica non poteva in ogni caso applicarsi alla voce di bilancio 10-13, concernente le perdite sulle scorte vendute, che sarebbero state interamente compensate con il regolamento n. 3597/90.
91 A tale proposito, occorre ricordare che, oltre al fatto che effettivamente mancavano quantitativi di scorte in regime d'intervento, la Commissione ha potuto accertare in via più generale l'esistenza di lacune nel sistema di controllo. Da tali lacune ben poteva paventarsi il rischio della mancanza di altri quantitativi, e quindi di perdite aggiuntive che non hanno potuto compensarsi ai sensi del regolamento n. 3597/90.
92 Occorre pertanto respingere il terzo motivo.
93 Visto quanto precede, occorre respingere il ricorso nel suo complesso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
94 A norma dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica francese è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
95 Il ricorso è respinto.
96 La Repubblica francese è condannata alle spese.