62024CJ0588
SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 15. januarja 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Konkurenca – Člen 101 TFUE – Prepoved omejevalnih sporazumov – Postopki za ugotavljanje kršitev pravil konkurenčnega prava, ki jih vodijo nacionalni organi, pristojni za konkurenco – Spoštovanje razumnega roka – Rok za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitve – Nacionalna ureditev, ki nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, omogoča, da enostransko podaljša ta rok zaradi okoliščin, ki povzročijo razširitev predmeta tega postopka ali števila zadevnih podjetij – Splošno načelo pravice do dobrega upravljanja – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Načelo učinkovitega sodnega varstva – Pravica podjetij do obrambe – Načelo učinkovitosti“
V zadevi C‑588/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 26. avgusta 2024, ki je na Sodišče prispela 10. septembra 2024, v postopku
Imballaggi Piemontesi Srl
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
ob udeležbi
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi J. Passer, predsednik senata, M. L. Arastey Sahún (poročevalka), predsednica petega senata, in D. Gratsias, sodnik,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Imballaggi Piemontesi Srl E. R. Desana, M. E. Musumeci in T. S. Musumeci, avvocati,
–
za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
za italijansko vlado S. Fiorentino, agent, skupaj z A. Jacoangelijem in L. Realijem, avvocati dello Stato,
–
za grško vlado K. Boskovits, agent,
–
za portugalsko vlado C. Alves, P. Barros da Costa in A. Nogueira, agenti,
–
za Evropsko komisijo E. Rousseva in P. Tomassi, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter člena 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Imballaggi Piemontesi Srl in Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (organ za varstvo konkurence in trga, Italija) v zvezi s sankcijami, ki jih je zadnjenavedeni naložil družbi Imballaggi Piemontesi zaradi protikonkurenčnega omejevalnega sporazuma.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pogodba DEU
3
Člen 101(1) PDEU določa:
„Kot nezdružljivi s skupnim trgom so prepovedani vsi sporazumi med podjetji, sklepi podjetniških združenj in usklajena ravnanja, ki bi lahko prizadeli trgovino med državami članicami in katerih cilj oziroma posledica je preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence na skupnem trgu […].“
Listina
4
Člen 41 Listine, naslovljen „Pravica do dobrega upravljanja“, določa:
„1.   Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije [Evropske u]nije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.
2.   Ta pravica vključuje predvsem:
(a)
pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene;
[…]
(c)
obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži.
[…]“
5
Člen 47 Listine, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, določa:
„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.
Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. […]
[…]“
Italijansko pravo
Zakon št. 287/90
6
Člen 1 legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (zakon št. 287 o sprejetju pravil v zvezi z varstvom konkurence in trga) z dne 10. oktobra 1990 (GURI št. 240 z dne 13. oktobra 1990, str. 3) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 287/90), naslovljen „Področje uporabe in povezava s pravom [Unije]“, v odstavku 4 določa:
„Pravila, zajeta s tem naslovom, se razlagajo na podlagi načel prava [Unije] na področju konkurence.“
7
Člen 12 tega zakona, naslovljen „Preiskovalna pooblastila“, v odstavku 1c določa:
„V postopkih v zvezi s kršitvami členov 101 ali 102 PDEU ali členov 2 ali 3 tega zakona, vključno z izvajanjem pooblastil iz tega poglavja II s strani [AGCM], se upoštevajo splošna načela prava Unije in [Listine].“
8
Člen 14 navedenega zakona, naslovljen „Preiskava“, v odstavku 1 določa:
„[AGCM] ob domnevnih kršitvah člena 101 ali 102 PDEU oziroma člena 2 ali 3 tega zakona v razumne roku opravi preiskavo ter zadevna podjetja in subjekte obvesti o začetku preiskave. Imetniki ali pravni zastopniki podjetij in subjektov imajo pravico do izjave osebno ali prek posebnega pooblaščenca v roku, določenem ob obvestitvi, in možnost, da predstavijo svoja stališča in mnenja v kateri koli fazi preiskave ter da podajo ponovno izjavo pred zaključkom preiskave.“
Uredba predsednika republike št. 217/98
9
Člen 6 decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (uredba predsednika republike št. 217 o pravilih za preiskovalne postopke v pristojnosti organa za varstvo konkurence in trga) z dne 30. aprila 1998 (GURI št. 158 z dne 9. julija 1998) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba predsednika republike št. 217/98), naslovljen „Začetek preiskave“, v odstavku 3 določa:
„V sklepu o začetku preiskave morajo biti navedeni bistveni elementi domnevnih kršitev, rok za zaključek postopka, oseba, ki vodi postopek, služba, pri kateri je mogoč vpogled v procesne akte, ter rok, v katerem lahko zainteresirana podjetja in subjekti uveljavljajo pravico do izjave iz člena 14(1) [zakona št. 287/90].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
10
AGCM je s sklepom z dne 22. marca 2017 začel preiskovalno fazo postopka za ugotavljanje kršitev na podlagi člena 14 zakona št. 287/90 (v nadaljevanju: zadevni preiskovalni postopek) zoper 19 družb, med katerimi je bila tudi družba Imballaggi Piemontesi, da bi ugotovil morebitne kršitve člena 101 PDEU zaradi njihovega sodelovanja pri domnevnem omejevalnem sporazumu na trgu valovitega kartona v polah, imenovanem „omejevalni sporazum o kartonu“. V tem sklepu je bilo določeno, da je rok za zaključek tega preiskovalnega postopka 31. maj 2018.
11
Navedeni preiskovalni postopek je bil s sklepom z dne 5. julija 2017 razširjen na tri druge družbe zaradi njihovega sodelovanja v tem domnevnem kartelu in na štiri družbe, med katerimi je bila tudi družba Imballaggi Piemontesi, ker so v nasprotju s členom 101 PDEU sodelovale pri drugem domnevnem kartelu na trgu embalaže, imenovanem „omejevalni sporazum o embalaži“.
12
S sklepom z dne 5. decembra 2017 je bil zadevni preiskovalni postopek razširjen še na dve drugi družbi zaradi njunega sodelovanja v domnevnem omejevalnem sporazumu o kartonu in na osem drugih družb zaradi njihovega sodelovanja v domnevnem omejevalnem sporazumu o embalaži.
13
Rok za zaključek tega preiskovalnega postopka, ki je bil sprva določen na 31. maj 2018, je bil s sklepom z dne 31. januarja 2018 podaljšan na 31. december 2018.
14
Zadevni preiskovalni postopek je bil s sklepom z dne 9. maja 2018 razširjen na štiri druge družbe zaradi njihovega sodelovanja v domnevnem omejevalnem sporazumu o kartonu in na dve drugi družbi zaradi njunega sodelovanja v domnevnem omejevalnem sporazumu o embalaži.
15
S sklepom z dne 31. oktobra 2018 je bil ta postopek preiskave na eni strani ponovno razširjen na tri druge družbe zaradi njihovega sodelovanja pri domnevnem omejevalnem sporazumu o kartonu in na šest drugih družb zaradi njihovega sodelovanja pri domnevnem omejevalnem sporazumu o embalaži.
16
Na drugi strani je bil predmet navedenega postopka preiskave razširjen tudi na ugotovitev, prvič, morebitnih ravnanj, katerih namen je bil omejiti ali nadzorovati proizvodnjo valovitega kartona, drugič, usklajene opredelitve cenika za leto 2004, in tretjič, glede trga embalaže, razdelitve strank v okviru morebitnih javnih razpisov, ki so jih te objavile, v nasprotju s členom 101 PDEU.
17
Nazadnje, s tem sklepom z dne 31. oktobra 2018 je bil rok za zaključek istega preiskovalnega postopka drugič podaljšan in določen na 19. julij 2019.
18
Sklep o zaključku zadevnega preiskovalnega postopka je bil sprejet 17. julija 2019. AGCM je s tem sklepom ugotovil, da je družba Imballaggi Piemontesi sodelovala v omejevalnem sporazumu o kartonu, in tej družbi naložil globo v višini 6.147.746 EUR.
19
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) je s sodbo z dne 24. maja 2021 tožbo družbe Imballaggi Piemontesi zoper navedeni sklep zavrnilo.
20
Ta družba je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki je s sodbo z dne 1. marca 2023 tej pritožbi in tožbi na prvi stopnji ugodil, vendar le v delu, v katerem se je nanašala na znesek globe.
21
Družba Imballaggi Piemontesi je pri istem sodišču vložila predlog za obnovo postopka, končanega s sodbo z dne 1. marca 2023. Consiglio di Stato (državni svet), ki je predložitveno sodišče, je v okviru tega pravnega sredstva vložil ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
22
Predložitveno sodišče navaja, da je bil zadevni preiskovalni postopek izjemno zapleten, ker se je nanašal na ugotovitev dveh omejevalnih sporazumov, ki sta v nasprotju s členom 101 PDEU, in sicer omejevalnega sporazuma o kartonu in omejevalnega sporazuma o embalaži, ter da sta se število podjetij, na katera se je nanašal ta preiskovalni postopek, in njegov predmet sčasoma povečala. Zato je bilo treba rok za zaključek dvakrat podaljšati, da bi se po eni strani zagotovilo pravilno in učinkovito izvajanje zakonskih nalog AGCM, katerih namen je varstvo svobodne konkurence na podlagi členov 101 in 102 PDEU, in da bi se po drugi strani zagotovila pravica do obrambe podjetij, na katera se je navedeni preiskovalni postopek prvotno nanašal, in podjetij, na katera je bil ta postopek razširjen.
23
To sodišče navaja, da nobena določba prava Unije ali nacionalnega prava ne določa prekluzivnega roka za zaključek upravnih postopkov za ugotovitev obstoja protikonkurenčnega omejevalnega sporazuma.
24
V nacionalnem pravu naj najdaljše trajanje preiskovalnega postopka ne bi bilo določeno. Člen 6(3) uredbe predsednika republike št. 217/98 naj bi namreč določal, da mora biti v sklepu o začetku preiskave med drugim naveden rok za zaključek preiskovalnega postopka, s čimer je AGCM podeljena diskrecijska pravica, ki mu omogoča, da si glede na zapletenost vsakega postopka rok določi povsem avtonomno.
25
Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba šteti, da je rok za zaključek, naveden v sklepu o začetku preiskave, prekluziven, ali pa mora AGCM, kot meni to sodišče, imeti možnost, da ta rok enostransko podaljša z obrazloženim aktom, če nastopijo okoliščine, zaradi katerih je preiskava bolj zapletena, kot je sprva predvidel ta organ.
26
V zvezi s tem navedeno sodišče poudarja, prvič, da rok za zaključek postopka v členu 6(3) uredbe predsednika republike št. 217/98 ni opredeljen kot prekluziven.
27
Drugič, upoštevati naj bi bilo treba sodno prakso, ki izhaja iz sodbe Consiglio di Stato (državni svet) z dne 29. maja 2018 in v skladu s katero ima AGCM poleg pristojnosti, da za vsak primer posebej avtonomno določi rok, potreben za zaključek preiskovalnega postopka, tudi pooblastilo, da med preiskavo ponovno opredeli njegovo trajanje, če to stori pred iztekom prvotno določenega roka za zaključek in z ustrezno obrazloženim aktom.
28
Consiglio di Stato (državni svet) naj bi v nekaterih sodbah v zvezi s postopki, ki jih vodijo drugi nacionalni organi za kontrolo in nadzor, ugotovil, da so roki za zaključek, določeni z nacionalno ureditvijo, ki se uporablja za vsakega od teh organov, prekluzivni. Vendar predložitveno sodišče poudarja, da to ne velja za postopke, ki jih vodi AGCM na področju konkurence in za katere v uredbi predsednika republike št. 217/98 ni določen rok, v katerem mora biti preiskovalni postopek zaključen, ampak je njegova določitev prepuščena presoji AGCM glede na zapletenost vsake zadeve.
29
Tretjič, predložitveno sodišče se sklicuje na točko 28 sodbe z dne 28. februarja 2013, Preveritev Arango Jaramillo in drugi/EIB (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), iz katere izhaja, da je treba „razumnost“ roka, ki ga ima institucija za sprejetje zadevnega akta, kadar trajanje postopka z določbo prava Unije ni določeno, presojati na podlagi vseh okoliščin posamezne zadeve, zlasti glede na interese strank v sporu, zapletenost zadeve in ravnanje zadevnih strank. Navaja, da je Sodišče v točki 29 te sodbe tudi razsodilo, da razumnosti roka ni mogoče opredeliti s sklicevanjem na abstraktno določeno natančno zgornjo mejo, ampak jo je treba v vsaki posamezni zadevi presoditi na podlagi okoliščin zadeve.
30
Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da je iz točke 105 sodbe Splošnega sodišča z dne 27. junija 2012, Bolloré/Komisija (T‑372/10, EU:T:2012:325), razvidno, prvič, da je prekoračitev razumnega roka lahko razlog za razglasitev ničnosti odločbe, v kateri so bile ugotovljene kršitve, le če je bila s kršitvijo tega načela kršena pravica zadevnih podjetij do obrambe, in drugič, da – razen v tem specifičnem primeru – nespoštovanje obveznosti sprejetja odločitve v razumnem roku ne vpliva na veljavnost upravnega postopka.
31
V tem okviru naj bi morala zadevna podjetja dovolj natančno dokazati, da so imela težave pri obrambi pred trditvami Evropske komisije, in podrobno navesti, za katere dokumente oziroma pričevanja naj ne bi mogla več zaprositi, in razloge, zaradi katerih bi to lahko ogrozilo njihovo obrambo.
32
Predložitveno sodišče trdi, da v obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da družba Imballaggi Piemontesi ni dokazala, zakaj je bilo s podaljšanjem roka za zaključek zadevnega preiskovalnega postopka poseženo v izvrševanje njene pravice do obrambe. Nasprotno, odločitev o tem podaljšanju naj bi bila sprejeta za to, da bi se omogočila kontradiktorna razprava z zadevnimi podjetji in s tem polno izvrševanje njihove pravice do obrambe v zvezi s subjektivno in objektivno razširitvijo tega postopka, in sicer novimi okoliščinami, ki so nastopile med navedenim postopkom. Predložitveno sodišče se pridružuje mnenju AGCM, ki je štelo, da bi prepoved podaljšanja sprva določenega roka za zaključek v tako zapletenih zadevah povzročila sistemsko tveganje, da bi ravnanja, ki pomenijo kršitve konkurenčnega prava Unije, ostala nekaznovana, kar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti.
33
Nazadnje to sodišče poudarja, da tudi če bi bilo treba šteti, da je rok za zaključek preiskovalnega postopka, ki ga je AGCM določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, prekluziven, bi ta organ izgubil le svojo pristojnost za sankcioniranje, ne pa svoje „pristojnosti za zagotavljanje skladnosti“, in sicer pristojnosti za ugotavljanje omejevalnih sporazumov in za prepoved zadevnim podjetjem, da v prihodnje ravnajo podobno.
34
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali člena 41 in 47 [Listine] ter člen [6] [EKČP] nasprotujejo ureditvi, kot je nacionalna ureditev nadzora nad sporazumi o omejevanju svobodne konkurence, ki za izvajanje pristojnosti za sankcioniranje in brez poseganja v izvajanje pristojnosti za zagotavljanje skladnosti ne določa izrecno, da je rok za zaključek postopka, ki ga je [AGCM] določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, prekluziven, in tako temu organu omogoča, da ta rok za zaključek enostransko podaljša z obrazloženim aktom, če nastopijo okoliščine, ki povzročijo razširitev predmeta ali kroga oseb, na katere se nanaša ugotovitveni postopek?“
Vprašanje za predhodno odločanje
35
Najprej je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča (sodba z dne 17. julija 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, točka 22). S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena (glej sodbi z dne 28. novembra 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, točka 18, in z dne 4. septembra 2025, (Izvrševanje kazenske sankcije na podlagi ENP), C‑305/22, EU:C:2025:665, točka 88).
36
Na prvem mestu je treba poudariti, da predložitveno sodišče v obravnavanem primeru kot določbi prava Unije, ki po njegovem mnenju zahtevata razlago, opredeljuje člena 41 in 47 Listine.
37
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je področje uporabe Listine, kar zadeva delovanje držav članic, opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine uporabljajo za države članice, kadar te izvajajo pravo Unije, ta določba pa potrjuje ustaljeno sodno prakso, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne (glej sodbi z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, točka 19, in z dne 6. marca 2025, D. K. (Razrešitev sodnika), C‑647/21 in C‑648/21, EU:C:2025:143, točka 38).
38
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da se spor o glavni stvari nanaša na nacionalno ureditev rokov, ki veljajo za fazo preiskave v postopku, ki ga nacionalni organ, pristojen za konkurenco, vodi za izvajanje konkurenčnega prava Unije, natančneje člena 101 PDEU.
39
V teh okoliščinah nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari pomeni izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. Listina se torej uporablja za spor o glavni stvari.
40
Na drugem mestu, ker se vprašanje za predhodno odločanje nanaša tudi na člen 6 EKČP, je treba opozoriti, da čeprav so – kot potrjuje člen 6(3) PEU – temeljne pravice, ki so vsebovane v EKČP, kot splošna načela del prava Unije in čeprav člen 52(3) Listine določa, da sta vsebina in obseg pravic iz Listine, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija, ta konvencija, dokler Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije (sodba z dne 18. aprila 2024, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, točka 50 in navedena sodna praksa).
41
V teh okoliščinah je Sodišče presodilo, da je treba pravo Unije razlagati in veljavnost aktov Unije preizkusiti z vidika temeljnih pravic, ki jih zagotavlja Listina (sodba z dne 18. aprila 2024, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, točka 51 in navedena sodna praksa).
42
Načelo učinkovitega sodnega varstva je splošno načelo prava Unije, ki je danes razvidno iz člena 47 Listine. Ta člen 47 v pravu Unije zagotavlja varstvo, dodeljeno s členom 6(1) in členom 13 EKČP. Zato se je treba sklicevati le na navedeni člen 47 (sodba z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, točka 54 in navedena sodna praksa).
43
Na tretjem mestu, v zvezi s členom 41 Listine je treba opozoriti, da iz tega člena jasno izhaja, da se ta člen ne nanaša na države članice, ampak izključno na institucije, organe, urade in agencije Unije (sodba z dne 22. septembra 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság in drugi, C‑159/21, EU:C:2022:708, točka 34 in navedena sodna praksa).
44
Ker pa se predložitveno sodišče sprašuje o spoštovanju razumnega roka v okviru postopkov na področju konkurenčnega prava Unije, ki jih vodijo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, je treba tudi opozoriti, da pravica do dobrega upravljanja, določena v členu 41 Listine, odraža splošno načelo prava Unije, ki velja za države članice, kadar izvajajo to pravo (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság in drugi, C‑159/21, EU:C:2022:708, točka 35 in navedena sodna praksa).
45
Iz sodne prakse Sodišča je prav tako razvidno, da je spoštovanje razumnega roka pri vodenju upravnih postopkov na področju konkurenčne politike splošno načelo prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točka 35 in navedena sodna praksa), ki je v členu 41(1) Listine poleg tega povzeto kot sestavni del pravice do dobrega upravljanja.
46
Nazadnje, na četrtem mestu, v predlogu za sprejetje predhodne odločbe je navedeno tudi načelo učinkovitosti.
47
V teh okoliščinah je treba šteti, da želi predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člen 101 PDEU ob upoštevanju splošnega načela pravice do dobrega upravljanja, člena 47 Listine in načela učinkovitosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotavljanje protikonkurenčnega ravnanja, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ne določa izrecno, da je rok za zaključek preiskovalne faze tega postopka, ki ga je ta organ določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, prekluziven, tako da lahko navedeni organ z obrazloženimi akti ta rok enostransko podaljša, če nastopijo okoliščine, ki povzročijo razširitev predmeta navedenega postopka ali števila podjetij, na katera se ta postopek nanaša.
48
V zvezi s tem morajo države članice – ker ni posebnih predpisov Unije v zvezi s procesnimi roki, ki jih imajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, za ugotavljanje kršitev konkurenčnega prava Unije in sankcioniranje teh kršitev – določiti in uporabiti nacionalna postopkovna pravila na tem področju (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, točka 43 in navedena sodna praksa; v nadaljevanju: sodba Caronte & Tourist).
49
Vendar morajo države članice to pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije. Ob upoštevanju načela učinkovitosti ne smejo praktično onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja prava Unije in morajo prav na področju konkurenčnega prava zagotoviti, da pravila, ki jih oblikujejo ali uporabljajo, ne vplivajo na učinkovito uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU (sodba Caronte & Tourist, točka 44 in navedena sodna praksa).
50
Tako morajo biti nacionalna pravila, ki določajo postopkovne roke za nacionalne organe, pristojne za konkurenco, pri ugotavljanju kršitev in nalaganju sankcij, oblikovana tako, da se vzpostavi ravnotežje med cilji zagotavljanja pravne varnosti in zagotovitve obravnave zadev v razumnem roku kot splošnih načel prava Unije, na eni strani, ter dejanskim in učinkovitim izvajanjem členov 101 PDEU in 102 PDEU, na drugi strani, zaradi spoštovanja javnega interesa, katerega namen je preprečiti izkrivljanje delovanja notranjega trga s sporazumi ali praksami, ki škodujejo konkurenci (glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 49).
51
Pri ugotavljanju, ali nacionalna ureditev rokov spoštuje takšno ravnotežje, je treba upoštevati zlasti trajanje zadevnega roka in vsa podrobna pravila za njegovo uporabo, kot so datum, od katerega začne ta rok teči, podrobna pravila o začetku njegovega teka in tista o njegovem zadržanju ali pretrganju (sodba Caronte & Tourist, točka 47 in navedena sodna praksa).
52
Upoštevati je treba tudi posebnosti zadev s področja konkurenčnega prava in natančneje okoliščino, da te zadeve načeloma terjajo izvedbo zapletene dejanske in ekonomske analize (sodba Caronte & Tourist, točka 48 in navedena sodna praksa).
53
Poleg tega morajo države članice zaradi določitve razumnih časovnih okvirov postopkov, ki jih zaradi sankcioniranja protikonkurenčnih praks vodijo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, v skladu z načelom pravne varnosti vzpostaviti dovolj natančen, jasen in predvidljiv sistem rokov, da se lahko vpletene osebe natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki so jim z zadevnimi pravili naložene, in v skladu z njimi ukrepajo (sodba Caronte & Tourist, točka 49 in navedena sodna praksa).
54
Poleg tega lahko države članice pri določanju procesnih rokov na področju ugotavljanja kršitev in naložitve sankcij s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, določijo ne le splošna pravila o zastaranju, ki veljajo za celoten postopek za ugotavljanje kršitev, ampak po potrebi tudi roke, ki določajo okvire poteka posameznih faz tega postopka (glej v tem smislu sodbo Caronte & Tourist, točka 51).
55
Glede teh rokov lahko države članice odločijo, da jih ti organi ne smejo določiti abstraktno in splošno, ampak za vsak primer posebej glede na zapletenost vsakega postopka za ugotavljanje kršitev, če so nacionalna pravila o navedenih rokih v skladu z zahtevami iz točk od 50 do 53 te sodbe (glej po analogiji sodbo Caronte & Tourist, točka 51).
56
V zvezi z možnostjo podaljšanja roka za zaključek preiskovalne faze, ki ga je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, je treba opozoriti, prvič, da je Sodišče razsodilo, da morajo imeti nacionalni organi, pristojni za konkurenco, za učinkovito izpolnjevanje obveznosti izvajanja prava Unije na področju konkurence možnost, da pritožbam, ki jih obravnavajo, dodelijo različne stopnje prednosti, pri čemer v zvezi tem razpolagajo s širokim poljem proste presoje (sodba Caronte & Tourist, točka 57 in navedena sodna praksa).
57
Ni pa mogoče izključiti, da mora nacionalni organ, pristojen za konkurenco, glede na prednost, ki jo je treba dati enemu ali več tekočim postopkom za ugotavljanje kršitev, začasno odložiti preiskavo v drugem postopku za ugotavljanje kršitev in torej tudi rok za zaključek njegove preiskovalne faze.
58
Drugič, kot je razvidno iz točke 52 te sodbe, zadeve s področja konkurenčnega prava Unije načeloma terjajo izvedbo zapletene dejanske in ekonomske analize. Tako bi se lahko v številnih primerih, ki so zelo zapleteni, izkazalo za nujno, da se za izvedbo take analize sprejmejo številni preiskovalni akti in ukrepi, ki nujno podaljšujejo trajanje postopka za ugotavljanje kršitev (glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 56).
59
Tretjič, Sodišče je štelo, da lahko nacionalna ureditev zastaranja, ki iz razlogov, ki so značilni za to ureditev, sistematično ovira naložitev učinkovitih in odvračilnih sankcij za kršitve konkurenčnega prava Unije, praktično onemogoči ali čezmerno oteži uporabo konkurenčnih pravil. Zato je odločilo, da nacionalna ureditev, ki določa zastaralni rok, katerega uporaba je glede na visoko zapletenost zadev s področja konkurenčnega prava lahko pomenila sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve tega prava, ni v skladu z načelom učinkovitosti (sodba Caronte & Tourist, točka 73 in navedena sodna praksa)
60
S tega vidika bi lahko prepoved nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, da podaljša rok za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitev, ovirala naložitev učinkovitih in odvračilnih sankcij za kršitve člena 101 ali 102 PDEU.
61
Taka prepoved bi namreč temu organu lahko preprečila izvedbo preiskave, ki bi zajemala vse vidike protikonkurenčnega ravnanja, saj bi ga zavezovala, da odločitev sprejme na podlagi potencialno nepopolnih elementov, in sicer zato, da ne bi izgubil možnosti sankcioniranja podjetij, ki jim je bil sprva sporočen rok za zaključek. Rezultat tega bi bilo tveganje nekaznovanosti nekaterih dejanj, ki pomenijo kršitve navedenih členov, in/ali nekaznovanosti ravnanj nekaterih drugih podjetij, ki so prav tako sodelovala pri teh kršitvah, vendar niso bila predmet postopka za ugotavljanje kršitev od njegovega začetka.
62
Iz tega sledi, da morajo imeti nacionalni organi, pristojni za konkurenco – kadar se to izkaže za potrebno, da bi lahko naložili učinkovite in odvračilne sankcije za kršitve konkurenčnega prava Unije – možnost, da podaljšajo rok za zaključek preiskovalne faze tega postopka.
63
Vendar tako podaljšanje tega roka za zaključek načeloma ne bi smelo povzročiti prekoračitve razumnega roka, v katerem se mora končati navedena faza postopka za ugotavljanje kršitev.
64
V zvezi s tem je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da je treba razumnost roka za sprejetje akta presojati na podlagi vseh okoliščin posamezne zadeve, zlasti glede na interese strank v sporu, zapletenost zadeve in ravnanje zadevnih strank (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2013, Preveritev Arango Jaramillo in drugi/EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, točka 28 in navedena sodna praksa).
65
Vendar seznam meril ni izčrpen in presoja razumnosti roka ne terja sistematične preučitve zadevnih okoliščin glede na vsako merilo, kadar se trajanje postopka zdi upravičeno glede na eno izmed njih. Tako lahko zapletenost zadeve na prvi pogled upraviči predolgo trajanje (sodba z dne 25. januarja 2007, Sumitomo Metal Industries in Nippon Steel/Komisija, C‑403/04 P in C‑405/04 P, EU:C:2007:52, točka 117 in navedena sodna praksa).
66
Sodišče je tudi pojasnilo, da razumnosti roka ni mogoče opredeliti s sklicevanjem na abstraktno določeno natančno zgornjo mejo, ampak jo je treba v vsaki posamezni zadevi presoditi na podlagi okoliščin zadeve (sodba z dne 28. februarja 2013, Preveritev Arango Jaramillo in drugi/EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, točka 29 in navedena sodna praksa).
67
Splošneje, podaljšanje roka za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitev ne bi smelo povzročiti kršitve temeljnih pravic zadevnih podjetij. Država članica mora namreč pri izvajanju svoje procesne avtonomije zagotoviti ne le polni učinek konkurenčnega prava Unije ter pregona in kaznovanja njegovih kršitev, ampak tudi spoštovanje temeljnih pravic, med katerimi je pravica podjetij, zoper katera se vodijo postopki za ugotavljanje kršitev, do obrambe (glej v tem smislu sodbo Caronte & Tourist, točka 62 in navedena sodna praksa).
68
V tem okviru je treba opozoriti, da pravica do dobrega upravljanja vključuje obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži (sodba z dne 24. novembra 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 in C‑226/19, EU:C:2020:951, točka 34 in navedena sodna praksa), pri čemer je ta obveznost – ker je njen namen zadevni osebi omogočiti seznanitev z razlogi za individualni ukrep, ki posega v njen položaj – tudi korelat načela spoštovanja pravice do obrambe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, točka 57 in navedena sodna praksa).
69
Zato je treba, na prvem mestu, zadevno podjetje o podaljšanju roka za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitev v skladu z načelom pravne varnosti iz točke 53 te sodbe in zahtevo po predvidljivosti, ki iz njega izhaja, obvestiti čim prej, vsekakor pa pred iztekom podaljšanega roka za zaključek. Poleg tega mora biti v sklepu o podaljšanju določen novi rok za zaključek te preiskovalne faze.
70
V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo pravne varnosti, katerega korelat je načelo varstva legitimnih pričakovanj, med drugim zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da so njihovi učinki predvidljivi, zlasti če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja. Poleg tega pravica uveljavljanja načela varstva zaupanja v pravo zajema vsakega posameznika, ki je v položaju, v katerem mu je pristojni organ s tem, da mu je dal natančna zagotovila, vzbudil utemeljena pričakovanja (sodba z dne 17. oktobra 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, točki 50 in 51 ter navedena sodna praksa).
71
Družba Imballaggi Piemontesi se v pisnem stališču sklicuje na načelo varstva legitimnih pričakovanj, da bi utemeljila, da AGCM ne bi smel podaljšati roka za zaključek zadevnega preiskovalnega postopka. Vendar brez poseganja v preverjanje, ki ga bo opravilo predložitveno sodišče, iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, ni razvidno, da bi ta družba od tega organa prejela zagotovila, da roka za zaključek, določenega v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, ni mogoče podaljšati.
72
Na drugem mestu, podaljšanje roka za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitev mora biti ustrezno obrazloženo z nastopom okoliščin, zaradi katerih je preiskava bolj zapletena, kot je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, predvidel ob določitvi tega roka.
73
V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da je bil zadevni preiskovalni postopek izjemno zapleten in da sta se tako število podjetij, na katera se je nanašal ta postopek, kot njegov predmet sčasoma razširila. Zaradi tega naj bi bil rok za zaključek navedenega postopka dvakrat podaljšan, prvič, da bi se zagotovilo učinkovito izvajanje nalog AGCM, in drugič, da bi se zagotovila pravica do obrambe podjetij, na katera se je ta postopek sprva nanašal, in podjetij, na katera je bil ta postopek razširjen. To sodišče mora preveriti, ali so bili sklepi o podaljšanju roka za zaključek zadevnega preiskovalnega postopka ustrezno utemeljeni z nastopom takih okoliščin.
74
Nazadnje, na tretjem mestu, veljati mora, da je podaljšanje roka za zaključek preiskovalne faze postopka za ugotavljanje kršitev v skladu z načelom učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine lahko predmet sodnega nadzora, da se preveri, ali je bil sklep o podaljšanju tega roka in določitvi novega roka za zaključek sprejet ob spoštovanju načela razumnega roka in pravice zadevnega podjetja do obrambe, s čimer se zahteva predvsem to, da je bilo to podjetje o tem sklepu pravočasno obveščeno in da je bil navedeni sklep ustrezno utemeljen z nastopom okoliščin, zaradi katerih je bila preiskava bolj zapletena, kot je nacionalni organ, pristojen za konkurenco, predvidel ob določitvi roka, ki se je podaljšal.
75
V obravnavanem primeru se zdi, da je obstoj takega sodnega nadzora dokazan, kot to izhaja iz predložitvene odločbe in pisnega stališča družbe Imballaggi Piemontesi, ki navaja, da je pred italijanskimi sodišči izpodbijala obe podaljšanji roka za zaključek zadevnega preiskovalnega postopka.
76
Dodati je še treba, da tudi če bi bilo v danem primeru s takim podaljšanjem kršeno načelo spoštovanja razumnega roka, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko kršitev tega načela upraviči razglasitev ničnosti sklepa, sprejetega ob koncu upravnega postopka, ki temelji na členih 101 ali 102 PDEU, le če krši tudi pravico zadevnega podjetja do obrambe (sodba z dne 4. oktobra 2024, Ferriere Nord/Komisija, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, točka 150 in navedena sodna praksa), in da mora v tem okviru to podjetje pravno zadostno dokazati, da je zaradi čezmernega trajanja upravnega postopka imelo težave pri obrambi pred trditvami organa, pristojnega za konkurenco (glej po analogiji sodbo z dne 29. marca 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Komisija in Komisija/ArcelorMittal Luxembourg in drugi, C‑201/09 P in C‑216/09 P, EU:C:2011:190, točka 118 in navedena sodna praksa).
77
Predložitveno sodišče pa navaja, da v sporu o glavni stvari družba Imballaggi Piemontesi ni dokazala, da je bilo s podaljšanjem roka za zaključek zadevnega preiskovalnega postopka poseženo v izvrševanje njene pravice do obrambe.
78
Nazadnje je treba pojasniti, da za možnost podaljšanja roka za zaključek postopkov za ugotavljanje kršitev členov 101 in 102 PDEU, ki jih vodijo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, vsekakor velja zgornja meja absolutnega zastaralnega roka, za katere določitev so ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti pristojne države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 37).
79
Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih razlogov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 101 PDEU ob upoštevanju splošnega načela pravice do dobrega upravljanja, člena 47 Listine in načela učinkovitosti razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotavljanje protikonkurenčnega ravnanja, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ne določa izrecno, da je rok za zaključek preiskovalne faze tega postopka, ki ga je ta organ določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, prekluziven, tako da lahko navedeni organ z obrazloženimi akti, ki so pod sodnim nadzorom, ta rok enostransko podaljša, če nastopijo okoliščine, ki povzročijo razširitev predmeta navedenega postopka ali števila podjetij, na katera se ta postopek nanaša, vendar le če tako podaljšanje ne povzroči prekoračitve razumnega roka, v katerem mora biti ta preiskovalna faza zaključena.
Stroški
80
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
Člen 101 PDEU ob upoštevanju splošnega načela pravice do dobrega upravljanja, člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in načela učinkovitosti
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotavljanje protikonkurenčnega ravnanja, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ne določa izrecno, da je rok za zaključek preiskovalne faze tega postopka, ki ga je ta organ določil v obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, prekluziven, tako da lahko navedeni organ z obrazloženimi akti, ki so pod sodnim nadzorom, ta rok enostransko podaljša, če nastopijo okoliščine, ki povzročijo razširitev predmeta navedenega postopka ali števila podjetij, na katera se ta postopek nanaša, vendar le če tako podaljšanje ne povzroči prekoračitve razumnega roka, v katerem mora biti ta preiskovalna faza zaključena.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.