62019CJ0928_RES
Cauza C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 2 septembrie 2021
„Recurs – Drept instituțional – Politica socială – Articolele 154 și 155 TFUE – Dialog social între partenerii sociali la nivelul Uniunii Europene – Informare și consultare a funcționarilor și a angajaților din administrația guvernelor centrale ale statelor membre – Acord încheiat între partenerii sociali – Cerere comună a părților semnatare ale acestui acord de a‑l pune în aplicare la nivelul Uniunii – Refuz al Comisiei Europene de a prezenta Consiliului Uniunii Europene o propunere de decizie – Gradul de control jurisdicțional – Obligația de motivare a deciziei de refuz”
Politica socială – Acord privind politica socială – Acorduri între partenerii sociali – Punere în aplicare printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei – Puterea de inițiativă a Comisiei – Domeniu de aplicare – Cerere comună a părților semnatare – Obligația Comisiei de a prezenta Consiliului o propunere de decizie – Inexistență – Autonomia partenerilor sociali – Lipsa incidenței
[art. 17 TUE; art. 151 primul paragraf, art. 152 primul paragraf, art. 154 și art. 155 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 33, 34, 40, 44-49, 60-64 și 71)
Comisia – Competențe – Punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate între partenerii sociali – Puterea de inițiativă a Comisiei – Exercitare cu respectarea principiilor atribuirii competențelor și echilibrului instituțional
[art. 12 alin (2) și art. 17 alin. (2) TUE; art. 155 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctul 48)
Comisia – Competențe – Punere în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate între partenerii sociali – Puterea de inițiativă a Comisiei – Competența Comisiei de a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere – Întinderea acestei competențe – Lipsa incidenței naturii legislative a unei astfel de propuneri
[art. 155 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 87 și 88)
Politica socială – Acord privind politica socială – Acorduri între partenerii sociali – Punere în aplicare printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei – Puterea de inițiativă a Comisiei – Marja de apreciere a Comisiei – Control jurisdicțional – Limite
[art. 17 TUE; art. 155 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 95, 96 și 98)
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Decizie a Comisiei privind refuzul de a prezenta Consiliului o propunere de punere în aplicare a acordurilor încheiate între partenerii sociali
(art. 296 TFUE)
(a se vedea punctele 108, 109, 111 și 112)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Condiții – Asigurări precise din partea administrației – Puterea de inițiativă a Comisiei în cadrul punerii în aplicare la nivelul Uniunii a acordurilor încheiate între parteneri sociali – Comunicări publicate în prealabil de această instituție în materie de politică socială – Angajament explicit și univoc privind exercitarea respectivei competențe – Inexistență
[art. 155 alin. (2) TFUE]
(a se vedea punctele 127-129)
Rezumat
Recurs EPSU: Comisia nu este obligată să dea curs cererii partenerilor sociali de punere în aplicare, la nivelul Uniunii, a acordului pe care l‑au încheiat
Curtea confirmă hotărârea Tribunalului și amintește marja de apreciere de care dispune Comisia pentru a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere vizând o astfel de punere în aplicare în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE
În aprilie 2015, Comisia Europeană a lansat o consultare privind eventuala extindere a domeniului de aplicare al mai multor directive referitoare la informarea și consultarea lucrătorilor (
1
) la funcționarii și la angajații din administrația centrală a statelor membre. Câteva luni mai târziu, în cadrul acestei consultări, doi parteneri sociali, Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (Delegația Sindicatelor din Administrația Națională și Europeană) (DSANE) și Employeurs de l’administration publique européenne (Angajatorii din Administrația Publică Europeană) (EAPE), au încheiat un acord de stabilire a unui cadru general care prevede informarea și consultarea funcționarilor și a angajaților din aceste administrații naționale. Părțile la acord au solicitat ulterior Comisiei să prezinte Consiliului Uniunii Europene o propunere de decizie de punere în aplicare, la nivelul Uniunii, a acordului respectiv, în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE (
2
). Prin decizia din 5 martie 2018 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), Comisia le‑a respins cererea.
În mai 2018, EPSU, asociație care regrupează organizații sindicale europene reprezentative ale lucrătorilor din serviciile publice și care a contribuit la crearea DSANE, a atacat decizia la Tribunal, solicitând anularea acesteia. Tribunalul a respins acțiunea (
3
), considerând că articolul 155 alineatul (2) TFUE nu obligă instituțiile Uniunii să dea curs unei cereri comune prezentate de părțile semnatare ale unui acord și prin care se urmărește punerea în aplicare a acestui acord la nivelul Uniunii. După ce a stabilit că decizia atacată ar trebui să facă obiectul unui control limitat, Tribunalul a considerat că această decizie respectă obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE și că motivele contestate din decizia menționată erau întemeiate.
Sesizată cu un recurs formulat de EPSU, Curtea, reunită în Marea Cameră, confirmă hotărârea Tribunalului, amintind marja de apreciere recunoscută Comisiei în acest domeniu și controlul jurisdicțional limitat referitor la astfel de decizii.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește, mai întâi, interpretarea literală a articolului 155 alineatul (2) TFUE, Curtea arată că această dispoziție nu conține nicio indicație cu privire la o eventuală obligație a Comisiei de a prezenta Consiliului o propunere de decizie. Formulele imperative utilizate în mai multe versiuni lingvistice urmăresc astfel numai să exprime caracterul exclusiv al celor două proceduri alternative prevăzute de această dispoziție, una dintre ele fiind o procedură specifică ce conduce la adoptarea unui act al Uniunii.
În continuare, în ceea ce privește interpretarea sa contextuală și teleologică, Curtea analizează această dispoziție în cadrul competențelor conferite Comisiei prin tratate și în special prin articolul 17 TUE, al cărui alineat (1) atribuie acestei instituții misiunea de a promova interesul general al Uniunii și al cărui alineat (2) îi recunoaște puterea de inițiativă legislativă generală. Curtea concluzionează că articolul 155 alineatul (2) TFUE conferă Comisiei o competență specifică, care se înscrie în cadrul rolului care îi este atribuit prin articolul 17 alineatul (1) TUE și care constă în aprecierea oportunității de a face o propunere Consiliului pe baza unui acord încheiat între partenerii sociali în vederea punerii sale în aplicare la nivelul Uniunii. O altă interpretare ar avea ca rezultat să se acorde prioritate doar intereselor partenerilor sociali semnatari ai unui acord în detrimentul funcției de promovare a interesului general al Uniunii, cu care este învestită Comisia. Autonomia partenerilor sociali, consacrată la articolul 152 primul paragraf TFUE și care trebuie luată în considerare în cadrul dialogului social promovat ca obiectiv al Uniunii prin articolul 151 primul paragraf TFUE, nu repune în discuție această concluzie. Existența acestei autonomii, ce caracterizează etapa de negociere a unui eventual acord între partenerii sociali, nu înseamnă că Comisia trebuie să prezinte în mod automat Consiliului o propunere de decizie de punere în aplicare la nivelul Uniunii a unui asemenea acord la cererea lor, întrucât aceasta ar însemna să se recunoască partenerilor sociali o putere proprie de inițiativă, care nu le aparține.
Curtea arată în plus că problema naturii legislative a actelor juridice adoptate în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE, ridicată de EPSU, este distinctă de cea a competenței pe care o deține Comisia pentru a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere în temeiul acestei dispoziții și că întinderea acestei competențe a Comisiei este aceeași, indiferent dacă actul este sau nu de natură legislativă.
Pe de altă parte, în ceea ce privește problematica gradului de control jurisdicțional al deciziei în litigiu, Curtea amintește că Comisia dispune de o marjă de apreciere pentru a decide cu privire la oportunitatea de a prezenta Consiliului o propunere în temeiul articolului 155 alineatul (2) TFUE. Date fiind aprecierile complexe pe care trebuie să le facă Comisia în acest sens, controlul jurisdicțional privind acest tip de decizii este limitat. O astfel de limitare se impune în special atunci când instituțiile Uniunii sunt puse în situația, precum în speță, să ia în considerare interese potențial divergente și să ia decizii care implică alegeri politice ținând seama de considerații de ordin politic, economic și social.
În sfârșit, reclamanta a invocat o pretinsă încălcare a încrederii legitime, considerând că Comisia s‑a îndepărtat de la comunicările sale anterioare publicate în materie de politică socială. În această privință, Curtea arată că, desigur, adoptând norme de conduită și anunțând, prin publicarea acestora, că le va aplica din acel moment în privința cazurilor la care se referă acestea, o instituție se autolimitează în exercitarea puterii sale de apreciere. Cu toate acestea, nu se poate considera, în lipsa unui angajament explicit și univoc din partea Comisiei, că aceasta s‑ar fi autolimitat în speță în exercitarea acestei competențe prevăzute de o dispoziție de drept primar prin faptul că s‑a angajat să examineze exclusiv anumite considerații specifice înainte de a‑și prezenta propunerea, transformând astfel această competență discreționară în competență nediscreționară atunci când sunt întrunite anumite condiții.
Astfel, Curtea confirmă că Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept prin faptul că a respins în totalitate recursul introdus de EPSU.
(
1
)	Directiva 98/59/CE a Consiliului din 20 iulie 1998 privind apropierea legislațiilor statelor membre cu privire la concedierile colective (JO 1998, L 225, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 5, p. 95), Directiva 2001/23/CE a Consiliului din 12 martie 2001 privind apropierea legislației statelor membre referitoare la menținerea drepturilor lucrătorilor în cazul transferului de întreprinderi, unități sau părți de întreprinderi sau unități (JO 2001, L 82, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 6, p. 20) și Directiva 2002/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2002 de stabilire a unui cadru general de informare și consultare a lucrătorilor din Comunitatea Europeană – Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei privind reprezentarea lucrătorilor (JO 2002, L 80, p. 29, Ediție specială, 05/vol. 6, p. 120).
(
2
)	În esență, din această dispoziție rezultă că acordurile încheiate între parteneri sociali la nivelul Uniunii sunt puse în aplicare în conformitate cu procedurile și practicile proprii acestora și statelor membre sau, în domeniile aflate sub incidența articolului 153 (și anume domeniile care țin de politica socială), la cererea comună a părților semnatare, printr‑o decizie a Consiliului la propunerea Comisiei.
(
3
)	Hotărârea din 24 octombrie 2019, EPSU și Goudriaan/Comisia (T‑310/18, EU:T:2019:757).