Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
5 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia C‑149/25
I Fly Aeroporikes Ypiresies AE,
Cycladesair Aviation GmbH,
ja
Greenair Aviation GmbH
vastaan
Archi Politikis Aeroporias (APA),
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE ja
Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE
(Ennakkoratkaisupyyntö – Symvoulio tis Epikrateias (ylin hallintotuomioistuin, Kreikka))
Ennakkoratkaisupyyntö – Lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen unionin lentoasemilla – Koordinoidut lentoasemat ja aikatauluneuvonnan alaiset lentoasemat – Kokonaan näkölentosääntöjen (Visual Flight Rules, VFR) mukaisesti liikennöityjen lentojen jättäminen lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen ulkopuolelle – Jäsenvaltioiden toimivalta täydentää lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevaa sääntelyä – Asetus (ETY) N:o 95/93 – Valtuus antaa paikallisia ohjeita koordinoiduilla lentoasemilla – 5 artiklan 1 kohdan a alakohta, 5 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 5 kohta – Asetus (EY) N:o 1008/2008 – Valtuus antaa kansallisia sääntöjä koordinoiduilla lentoasemilla – 19 artiklan 1 kohta – Jäsenvaltioille asetettu rajoitus, joka koskee aikatauluneuvonnan alaisten lentoasemien käytölle VFR-lentoihin asetettavia rajoituksia
1.        Archi Politikis Aeroporias (siviili-ilmailuviranomainen, Kreikka) antoi vuonna 2023 lähtö- ja saapumisaikojen(2) jakamista Kreikan lentoasemilla koskevia kansallisia sääntöjä. Kyseisissä säännöissä jätettiin näkölentosääntöjen mukaisesti liikennöitävät lennot (jäljempänä VFR-lennot)(3) lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle sekä koordinoiduilla että aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla.
2.        Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko jäsenvaltioilla toimivalta antaa asetusta (ETY) N:o 95/93(4) ja asetusta (EY) N:o 1008/2008(5) täydentäviä sääntöjä. Jos jäsenvaltiot ovat tältä osin toimivaltaisia, se tiedustelee, onko niillä oikeus laajentaa koordinoituihin lentoasemiin sovellettava lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmä kattamaan aikatauluneuvonnan alaiset lentoasemat.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Asetus N:o 95/93
3.        Asetuksen 2 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a)      ’lähtö- ja saapumisajalla’ tarkoitetaan koordinaattorin tämän asetuksen mukaisesti antamaa lupaa käyttää lentoliikenteen harjoittamiseen tarvittavaa koordinoidun lentoaseman koko lentoasemainfrastruktuuria laskeutumista tai lentoon lähtöä varten tiettynä päivänä ja kellonaikana, jonka koordinaattori on jakanut tämän asetuksen mukaisesti;
– –
g)      ’koordinoidulla lentoasemalla’ tarkoitetaan lentoasemaa, jossa lentoliikenteen harjoittajalla tai millä tahansa muulla ilma-aluksen käyttäjällä on oltava laskeutumista tai lentoon lähtöä varten koordinaattorin myöntämä lähtö- tai saapumisaika, lukuun ottamatta valtion ilma-alusten lentoja, hätätilanteen vuoksi tehtäviä laskuja sekä humanitaarisia avustuslentoja;
– –
i)      ’aikatauluneuvonnan alaisella lentoasemalla’ tarkoitetaan lentoasemaa, jolla on olemassa sellainen ruuhkautumisvaara tiettyinä aikoina päivästä, viikosta tai vuodesta, joka voidaan todennäköisesti selvittää lentoliikenteen harjoittajien vapaaehtoisella yhteistyöllä, ja jolle on nimetty aikatauluneuvoja helpottamaan sellaisten lentoliikenteen harjoittajien toimintaa, jotka toimivat tai aikovat toimia kyseisellä lentoasemalla;
– –
m)      ’koordinointiparametreillä’ tarkoitetaan kaiken lentoasemalla kunkin koordinointijakson aikana lähtö- ja saapumisaikojen jakamista varten käytettävissä olevan kapasiteetin ilmaisemista toiminnallisessa muodossa siten, että otetaan huomioon kaikki lentoasemainfrastruktuurin ja sen eri alajärjestelmien toimintakykyyn vaikuttavat tekniset, toiminnalliset ja ympäristöön liittyvät tekijät”.
4.        Asetuksen 3 artiklassa (”Lentoasemien yhteensovittamisen ehdot”) säädetään seuraavaa:
”1. a)            Jäsenvaltio on velvollinen nimeämään lentoaseman aikatauluneuvonnan alaiseksi tai koordinoiduksi ainoastaan tämän artiklan säännösten mukaisesti.
b)      Jäsenvaltio saa nimetä lentoaseman koordinoiduksi ainoastaan 3 kohdan säännösten mukaisesti.
– –
3.      Vastuullisen jäsenvaltion on varmistettava, että lentoaseman hallintoelin tai muu toimivaltainen elin suorittaa perusteellisen kapasiteettitutkimuksen lentoasemalla, jota ei ole nimetty aikatauluneuvonnan alaiseksi tai koordinoiduksi, tai aikatauluneuvonnan alaisella lentoasemalla, kun kyseinen jäsenvaltio pitää sitä tarpeellisena tai kuuden kuukauden kuluessa:
i)      lentoliikenteen harjoittajien, joiden osuus on enemmän kuin puolet lentoaseman toiminnasta, tai lentoaseman hallintoelimen esittämästä kirjallisesta pyynnöstä, kun nämä katsovat, että kapasiteetti on riittämätön todelliselle tai suunnitellulle toiminnalle tiettyinä ajanjaksoina, tai
ii)      komission esittämästä pyynnöstä etenkin tilanteessa, jossa lentoasema on tosiasiallisesti vain niiden lentoliikenteen harjoittajien käytettävissä, joille on jaettu lähtö- tai saapumisaikoja, tai jossa lentoliikenteen harjoittajilla ja erityisesti uusilla tulokkailla on vakavia ongelmia saada laskeutumis- ja lentoonlähtömahdollisuuksia kyseiseltä lentoasemalta.
Tutkimuksen on perustuttava yleisesti hyväksyttyihin menetelmiin, ja siinä on määritettävä kapasiteetin puutteet ottaen huomioon kyseiseen lentoasemaan sovellettavat ympäristöön liittyvät rajoitteet. Tutkimuksessa on tarkasteltava mahdollisuuksia lisätä kapasiteettia uuden tai muutetun infrastruktuurin tai toiminnallisten tai muunlaisten muutosten avulla sekä tarkasteltava suunniteltua aikataulua ongelmien ratkaisemiseksi. Tutkimus on saatettava ajan tasalle, jos tämän artiklan 5 kohtaa on sovellettu, tai aina kun lentoasemalla tehdään muutoksia, jotka vaikuttavat merkittävästi kapasiteettiin ja sen käyttöön. Sekä tutkimus että sen pohjana oleva menetelmä on saatettava niiden osapuolten saataville, jotka ovat pyytäneet tutkimusta, sekä pyynnöstä muille osapuolille, joita asia koskee. Tutkimus on toimitettava komissiolle samaan aikaan.
– –
5.      Jos kapasiteettiongelmia esiintyy vähintään yhdellä aikataulukaudella, jäsenvaltion on varmistettava, että lentoasema nimetään koordinoiduksi asiaankuuluviksi ajanjaksoiksi, ainoastaan jos:
a)      puutteet ovat niin vakavia, että lentoasemalla ei voida välttää huomattavia viivästyksiä, ja
b)      ongelmia ei voida ratkaista lyhyellä aikavälillä.
– –”.
5.        Asetuksen 4 artiklassa (”Aikatauluneuvoja ja koordinaattori”) säädetään seuraavaa:
”1.      – – aikatauluneuvonnan alaisesta tai koordinoidusta lentoasemasta vastaavan jäsenvaltion on varmistettava, että [aikatauluneuvoja tai lentoaseman koordinaattori] nimetään – –.
– –
4.      Aikatauluneuvojan on toimittava lentoliikenteen harjoittajien neuvonantajana ja suositeltava vaihtoehtoisia lähtö- ja/tai saapumisaikoja, kun ruuhkautuminen vaikuttaa todennäköiseltä.
5.      Ainoastaan koordinaattori vastaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta. Koordinaattorin on jaettava lähtö- ja saapumisajat tämän asetuksen säännösten mukaisesti ja huolehdittava siitä, että lähtö- ja saapumisaikoja voidaan kiireellisissä tapauksissa jakaa myös virka-ajan ulkopuolella.
– –”.
6.        Asetuksen 5 artiklassa (”Koordinointikomitea”) säädetään seuraavaa:
”1.      Vastuullisen jäsenvaltion on varmistettava, että koordinoidulle lentoasemalle perustetaan koordinointikomitea. – –.
Koordinointikomitean tehtävänä on:
a)      antaa koordinaattorille ja/tai jäsenvaltiolle ehdotuksia tai neuvoja
– –
–        8 artiklan 5 kohdassa säädetyistä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista tai jaettujen lähtö- ja saapumisaikojen käytön valvontaa koskevista paikallisista ohjeista ottaen huomioon muun muassa mahdolliset ympäristönäkökohdat,
– –
3.      – – Kuka tahansa koordinointikomitean jäsen voi tehdä ehdotuksen 8 artiklan 5 kohdan mukaisista paikallisista ohjeista. Koordinointikomitean on koordinaattorin pyynnöstä käsiteltävä ehdotettuja lähtö- ja saapumisaikojen jakamista – – koskevia paikallisia ohjeita”.
7.        Asetuksen 6 artiklassa (”Koordinointiparametrit”) säädetään seuraavaa:
”1.      Vastuullisen jäsenvaltion on varmistettava, että koordinoidulla lentoasemalla lähtö- ja saapumisaikojen jakamisessa käytettävät parametrit määritetään kaksi kertaa vuodessa ottaen huomioon kaikki keskeiset tekniset, toiminnalliset ja ympäristöön liittyvät rajoitteet sekä niiden muutokset.
Tämä määritys perustuu lentoliikenteen vastaanottomahdollisuuksien puolueettomaan tarkasteluun, jossa otetaan huomioon lentoasemalla harjoitettavan liikenteen eri muodot, koordinointijaksona todennäköisesti tapahtuva ilmatilan ruuhkautuminen sekä kapasiteettitilanne.
Parametrit on toimitettava lentoaseman koordinaattorille hyvissä ajoin ennen lähtö- ja saapumisaikojen alustavaa jakamista aikataulukokouksia varten.
– –”.
8.        Asetuksen 8 artiklassa (”Lähtö- ja saapumisaikojen jakamismenettely”) säädetään seuraavaa:
”– –
5.      Koordinaattorin on myös otettava huomioon muut lentoliikennealan vahvistamat maailmanlaajuiset tai yhteisönlaajuiset säännöt ja ohjeet sekä koordinointikomitean ehdottamat ja kyseisestä lentoasemasta vastaavan jäsenvaltion tai muun toimivaltaisen elimen hyväksymät paikalliset ohjeet sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ja ohjeet eivät vaikuta koordinaattorin aseman riippumattomuuteen, ovat yhteisön lainsäädännön mukaisia ja tähtäävät lentoasemakapasiteetin käytön tehostamiseen. – –.
– –”.
2.     Asetus N:o 1008/2008
9.        Asetuksen 15 artiklassa (”Yhteisön sisäisen lentoliikenteen harjoittaminen”) säädetään seuraavaa:
”1.      Yhteisön lentoliikenteen harjoittajilla on oltava oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä.
– –”.
10.      Asetuksen 19 artiklassa (”Liikenteen jakaminen lentoasemien välillä ja liikenneoikeuksien käyttö”) säädetään seuraavaa:
”1.      Liikenneoikeuksien käyttämisessä noudatetaan julkaistuja kansallisia, alueellisia ja paikallisia sekä yhteisön sääntöjä, jotka koskevat turvallisuutta, turvatoimia, ympäristönsuojelua sekä ilma-alusten lähtö- ja saapumisaikojen jakamista.
– –”.
B       Kreikan oikeus. Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista Kreikan lentoasemilla koskevat kansalliset säännöt(6)
11.      Päätöksen 2 §:ssä (”Lentotoiminta koordinoiduilla tai aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla”) säädetään seuraavaa:
”1.      Lentotoiminta koordinoiduilla lentoasemilla tai aikatauluneuvonnan alaisiksi nimetyillä lentoasemilla ei ole sallittua ilman hyväksyttyä lähtö- tai saapumisaikaa (lentoasemaluokasta riippuen). – –.(7)
2.      Tämän pykälän 1 momentin säännöksiä ei sovelleta seuraaviin lentotyyppeihin: [a)] kokonaan näkölentosääntöjen (VFR) mukaisesti liikennöitävät lennot, [b)] vaihtoehtoiselle lentoasemalle teknisten tai sääolojen vuoksi ohjattavat lennot, [c)] humanitaariset avustuslennot, [d)] etsintä- ja pelastustehtävään kuuluvat lennot, [e)] sairaankuljetuslennot, [f)] valtion ilma-alusten lennot ja [g)] sotilaslennot.
Edellä mainitut lentotyypit voidaan poistaa poikkeusten luettelosta, ja niitä voidaan rajoittaa, jos ne vaikuttavat kyseisen lentoaseman moitteettomaan toimintaan. Näissä tapauksissa muutokset hyväksyttäviin poikkeuksiin tehdään noudattaen paikallisia sääntöjä vaikutustenarvioinnin, sidosryhmien kuulemisen ja asiaankuuluvan koordinointikomitean hyväksynnän jälkeen.
– –
6.      Tilapäislentojen suorittamiseksi osapuolten on edellä esitetyn lisäksi tutustuttava Kreikan ilmailukäsikirjaan (Aeronautical Information Publications, AIP) sekä koordinoitujen ja aikatauluneuvonnan alaisten lentoasemien NOTAM (Notices to Airmen, ilmailijoille annettavat tiedotteet) ‑tiedotteisiin ja voimassa oleviin paikallisiin sääntöihin (esim. PPR – ennakkolupa vaaditaan ‑säännöt, PNR – ennakkoilmoitus vaaditaan ‑säännöt) tai muihin vastaaviin sääntöihin.”
II     Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
12.      I Fly Aeroporikes Ypiresies AE- (jäljempänä I Fly), Cycladesair Aviation GmbH- ja Greenair Aviation GmbH ‑yhtiöt allekirjoittivat 30.7.2023 puitesopimuksen Cycladic Project ‑nimisen liiketoimintahankkeen kehittämisessä tehtävästä yhteistyöstä.
13.      Hankkeessa otetaan huomioon, että Egeanmeren saarilla liikennöivät lentoliikenteen harjoittajat tarjoavat ainoastaan lentoja, joihin kuuluu välilasku mantereen lentoasemilla. Hankkeen liiketoimintasuunnitelman mukaan käyttäjille aiotaan tarjota matkustusvaihtoehto saarten välillä ympärivuotisesti liikennöitävillä suorilla reittilennoilla.
14.      Edellä mainitut kolme yhtiötä osallistuivat Cycladic Project ‑hankkeeseen seuraavasti:
–        Kaupallinen lentoliikenteen harjoittaja I Fly, jolla oli voimassa oleva liikennelupa ja Ypiresia Politikis Aeroporiasin (siviili-ilmailuvirasto, Kreikka) 9.12.2022 myöntämä lentotoimintalupa (AOC GR-046), vastasi hankkeen operatiivisesta osuudesta.
–        Matkatoimistopalvelujen tarjoaja Cycladesair Aviation vastaa hankkeen kaupallisesta osuudesta huolehtimalla varaustoiminnasta ja muista sen liitännäispalveluista.
–        Cycladesair Aviationin emoyhtiö Greenair Aviation vuokrasi kolmea yksimoottorista kiinteäsiipistä Cessna 208 B ‑ilma-alusta, joilla I Fly liikennöi Cycladic Project ‑hankkeen lentoyhteyksiä. Kyseisillä ilma-aluksilla on lupa liikennöidä VFR-lentoja.
15.      Kyseiset kolme yhtiötä esittivät 5.10.2023 Kreikan toimivaltaiselle elimelle(8) ehdotuksen osallistumisesta lähtö- ja saapumisaikojen jakamismenettelyyn kesän 2024 koordinointijaksolla Mykonoksen, Santorinin, Chanián, Rodoksen, Kithiran, Kosin, Heraklionin ja Pároksen koordinoiduilla lentoasemilla.
16.      Siviili-ilmailuviranomaisen johtaja antoi 30.10.2023 riidanalaisen päätöksen.
17.      Kansallinen lentojen koordinointivirasto ilmoitti 3.11.2023 I Fly ‑yhtiölle, että sen pyyntöjä, jotka koskivat lähtö- ja saapumisaikojen jakamista Chanián, Rodoksen, Kithiran, Kosin, Mykonoksen, Santorinin, Heraklionin ja Pároksen koordinoiduilla lentoasemilla, ei voitu hyväksyä. Virasto väitti, että riidanalaisen päätöksen 2 §:n 2 momentin a alakohdan mukaan VFR-lennot jäävät lähtö- ja saapumisaikojen jakamisvelvoitteen soveltamisalan ulkopuolelle.
18.      Asianomaiset yhtiöt nostivat 28.12.2023 kanteen Symvoulio tis Epikrateiasissa (ylin hallintotuomioistuin, Kreikka). Ne väittivät lähinnä riidanalaisen päätöksen 2 §:n 2 momentin a alakohdan rikkovan asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohtaa ja 8 artiklan 1 kohtaa.
19.      Kannetta vastustivat yhtiöt, joiden tehtäväksi Kreikan valtio on antanut Kreetan, Manner-Kreikan ja Jooniansaarten alueen lentoasemien sekä Egeanmeren alueen alueellisten lentoasemien hallinnoinnin ja toiminnan.(9)
20.      Nämä koordinoitujen ja aikatauluneuvonnan alaisten lentoasemien hallinnoinnista vastaavat yhtiöt väittävät, että riidanalaisen päätöksen 2 §:n 2 momentin a alakohdassa jätetään perustellusti VFR-lennot lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle. Niiden mukaan lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen VFR-lennoille vaikeuttaisi niiden vastuulla olevien lentoasemien toiminnan asianmukaista suunnittelua ja hallinnointia, koska kyseiset lennot ovat luonteensa vuoksi alttiita sääolosuhteista johtuvalle viivästymis- ja peruuntumisriskille.
21.      Myös siviili-ilmailuviranomainen pitää perusteltuna VFR-lentojen jättämistä lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle. Asetuksen N:o 95/93 8 artiklan 5 kohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat antaa ”paikallisia ohjeita” muiden sellaisten sääntöjen käyttöön ottamiseksi, joilla helpotetaan lentoasemien kapasiteettiongelmia. Lisäksi asetuksen N:o 793/2004 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat jättää soveltamatta asetusta N:o 95/93 lentoliikenteen harjoittajiin, jotka liikennöivät VFR-lentoihin käytettäviä ilma-aluksia.
22.      Näin ollen Symvoulio tis Epikrateias on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko asetuksen N:o 95/93, sellaisena kuin se on muutettuna, säännöksiä – erityisesti 2 artiklan a, g ja i alakohtaa, 3, 4, 8 ja 10 artiklaa sekä 14 artiklan 1 kohtaa, tulkittuina myös asetuksen N:o 1008/2008 15 artiklan 1 kohdan (jossa vahvistetaan yhteisön lentoliikenteen harjoittajien oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan [(jäljempänä perusoikeuskirja)] 16 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa – tulkittava siten, että niissä vahvistetaan yksinomaan ja tyhjentävästi lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja ehdot koordinoiduilla lentoasemilla ja että ne ovat siten esteenä kansallisille säännöksille, joilla
–        yhtäältä suljetaan kokonaan näkölentosääntöjen mukaisesti liikennöivät lentoliikenteen harjoittajat lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle, ja
–        toisaalta laajennetaan lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää kattamaan myös lentoasemat, jotka on nimetty aikatauluneuvonnan alaisiksi?
2)      Vai onko edellä mainittuja asetuksen N:o 95/93 säännöksiä – tulkittuina muun muassa asetuksen N:o 793/2004 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen (jossa säädetään, että lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat säännöt eivät koske erityistoimintoja, jos tähän ei ole tarvetta) ja asetuksen N:o 1008/2008 19 artiklan 1 kohdan (jossa säädetään mahdollisuudesta antaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevia kansallisia sääntöjä) valossa – tulkittava siten, että niissä annetaan jäsenvaltioille valtuudet täsmentää kyseisen asetuksen sääntöjä siten, että niillä
–        yhtäältä kielletään lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen kokonaan näkölentosääntöjen mukaisesti liikennöiville lentoliikenteen harjoittajille,
–        toisaalta laajennetaan lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää kattamaan myös lentoasemat, jotka on nimetty aikatauluneuvonnan alaisiksi?”
III  Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
23.      Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 19.2.2025.
24.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet I Fly, Cycladesair Aviation ja Greenair Aviation (kaikki kolme yhteisesti), Fraport, Italian ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio.
25.      Unionin tuomioistuin ei pitänyt istuntoa asianosaisten kuulemiseksi tarpeellisena.
IV     Asian tarkastelu
A       Alustava huomautus
26.      Paremman käsityksen saamiseksi riita-asiasta on syytä esittää lyhyesti joitakin alustavia huomautuksia.
1.     Lentoaseman organisointi
27.      Kansainvälisen ilmakuljetusliiton (IATA) hyväksymissä lentoasemien lähtö- ja saapumisaikoja koskevissa maailmanlaajuisissa ohjeissa (Worldwide Airport Slot Guidelines)(10) määritetään kolme lentoasemien tasoa niiden ruuhkautumisen perusteella. Kullakin tasolla on eri järjestelmä infrastruktuurikapasiteetin jakamiseksi lentoasemaa käyttävien lentoliikenteen harjoittajien välillä laskeutumista ja lentoonlähtöä varten:
–        Tasolla 1 ei edellytetä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista eikä koordinointia.
–        Tasolla 2 on niin kutsuttu aikatauluneuvoja, joka suosittelee aikatauluja.
–        Tasolla 3 edellytetään, että koordinaattori jakaa lähtö- ja saapumisajat.
28.      Unionin oikeudessa ei säännellä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista tason 1 lentoasemilla (asetuksessa N:o 95/93 niitä kutsutaan ”lentoasemiksi, joita ei ole nimetty aikatauluneuvonnan alaisiksi tai koordinoiduiksi”). Näihin lentoasemiin sovelletaan kunkin maan yleistä siviili-ilmailulainsäädäntöä ja kansainvälisiä ohjeita.(11)
29.      Asetuksella N:o 95/93 sitä vastoin säännellään unionissa tason 3 (”koordinoitujen”) lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää ja vapaaehtoista yhteistyöjärjestelyä, joka koskee pääsyä tason 2 (”aikatauluneuvonnan alaisille”) lentoasemille.
2.     Lentoasemien yhteensovittaminen
30.      Asetuksen N:o 95/93 3 artiklassa säädetään lentoasemien yhteensovittamisen ehdot:
–        1 kohdassa säädetään velvollisuudesta nimetä lentoasema koordinoiduksi, jos kyseisessä artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
–        3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion on suoritettava lentoaseman perusteellinen kapasiteettitutkimus, kun kyseinen jäsenvaltio pitää sitä tarpeellisena, tai lentoliikenteen harjoittajien, joiden osuus on enemmän kuin puolet lentoaseman toiminnasta, tai lentoaseman hallintoelimen pyynnöstä, ”kun nämä katsovat, että kapasiteetti on riittämätön todelliselle tai suunnitellulle toiminnalle tiettyinä ajanjaksoina”. Komissio voi myös pyytää jäsenvaltiota suorittamaan kyseisen analyysin.
–        5 kohdassa vahvistetaan edellytykset lentoaseman nimittämiselle koordinoiduksi kapasiteettiongelmien vuoksi.
3.     Lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmä
31.      Asetuksen N:o 95/93 8 artiklassa säädetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamismenettelystä. Ne jaetaan lähtö- ja saapumisaikojen poolista niitä hakeneille lentoliikenteen harjoittajille lupina käyttää lentoaseman infrastruktuuria laskeutumista ja lentoon lähtöä varten sinä aikataulukautena, jonka ajaksi niitä on pyydetty. Lähtö- ja saapumisaikojen poolia säännellään saman asetuksen 10 artiklassa.(12)
4.     Ennakkoratkaisupyynnön sanamuoto
32.      Olen komission ja Kreikan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että molemmissa ennakkoratkaisukysymyksissä esitetään todellisuudessa sama kysymys, jonka sanamuoto on ensimmäisessä kysymyksessä kielteinen ja toisessa myönteinen. Tämä kysymys puolestaan koskee kahta eri ongelmaa:
–        ensinnäkin sitä, onko jäsenvaltioilla asetusta N:o 95/93 ja asetusta N:o 1008/2008 sovellettaessa harkintavaltaa, jonka nojalla ne voivat jättää VFR-lennot lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle koordinoiduilla lentoasemilla
–        toiseksi sitä, voivatko jäsenvaltiot soveltaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevia yhteisiä sääntöjä aikatauluneuvonnan alaisiin lentoasemiin.
B       VFR-lennot koordinoiduilla lentoasemilla
33.      Symvoulio tis Epikrateias on lähtökohtaisesti taipuvainen hyväksymään kantajina olevien yhtiöiden vaatimuksen siitä, että VFR-lentojen jättäminen lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle koordinoiduilla lentoasemilla on kumottava. Se myöntää silti, että on perusteltua vähintäänkin epäillä tämän väitteen olevan itsestään selvä.
34.      Se päättelee seuraavaa:
–        Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koordinoiduilla lentoasemilla säännellään lähtökohtaisesti systemaattisella ja tyhjentävällä tavalla asetuksessa N:o 95/93. Kyseisessä asetuksessa säädetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmästä koordinoiduilla lentoasemilla, eikä jäsenvaltioilla ole lupa lisätä siihen poikkeuksia eikä täydentää sitä.
–        Asetuksessa N:o 95/93 ei suljeta VFR-lentoja sen soveltamisalan ulkopuolelle. Näin ollen toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole oikeutta hyväksyä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevia kansallisia toimia tähän luokkaan kuuluvien lentojen osalta.
–        Se, että VFR-lennot on Kreikan kansallisessa lainsäädännössä jätetty kokonaan lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle lennon teknisten ominaisuuksien perusteella, voi loukata puolueettomuuden, syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteita, joita asetuksen N:o 95/93 johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan noudatetaan unionin oikeudessa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen osalta.
–        Riidanalaisen päätöksen 2 §:n 2 momentin a alakohta on Symvoulio tis Epikrateiasin mukaan siis kumottava siltä osin kuin siinä jätetään VFR-sääntöjen mukaisesti liikennöivät lentoliikenteen harjoittajat kokonaan lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle koordinoiduilla kansallisilla lentoasemilla.
–        Koska unionin tuomioistuin ei ole lausunut tästä kysymyksestä, on kuitenkin epävarmaa, voivatko jäsenvaltiot toteuttaa asetuksen N:o 95/93 kansallisia täytäntöönpanotoimia antamalla yksityiskohtaisempia säännöksiä lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta koordinoiduilla lentoasemilla.
1.     Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat poikkeukset koordinoiduilla lentoasemilla
35.      Kantajina olevat yhtiöt väittävät koordinoidun lentoaseman määritelmän (asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohta) merkitsevän, että liikennöintiluvan saaneilla lentoliikenteen harjoittajilla on oikeus saada lähtö- ja saapumisaika.
36.      Koordinoidulle lentoasemalle laskeutuminen tosin edellyttää lähtökohtaisesti lähtö- ja saapumisajan myöntämistä, koska ”lentoliikenteen harjoittajalla on pääsy koordinoidulle lentoasemalle ainoastaan, jos sille on myönnetty lähtö- tai saapumisaika”.(13)
37.      Tämä olettama vahvistetaan asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohdassa siltä osin kuin siinä yhdistetään koordinoidun lentoaseman määritelmä lentokoneiden laskeutumista tai lentoon lähtöä varten myönnettäviin lähtö- ja saapumisaikoihin.(14)
38.      Asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohdassa säädetään kuitenkin, että lähtö- ja saapumisaikojen myöntämisedellytys ei koske ”valtion ilma-alusten lentoja, hätätilanteen vuoksi tehtäviä laskuja sekä humanitaarisia avustuslentoja”. Kantajina olevat yhtiöt ja Kreikan hallitus ovat eri mieltä näiden poikkeusten ulottuvuudesta eli siitä, onko kyseessä tyhjentävä vai pelkästään ohjeellinen luettelo.
39.      Nähdäkseni asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohdassa säädetyillä poikkeuksilla tarkoitetaan erityistilanteita, joita on kohdeltava ensisijaisina. Jos hyväksytään se, ettei kyseessä oleva luettelo ole tyhjentävä (kuten asetuksen N:o 793/2004 viidennestä perustelukappaleesta voitaisiin päätellä),(15) sitä voitaisiin laajentaa kattamaan vain lennot, joiden ominaispiirteet vastaavat kyseisessä säännöksessä mainittuja ominaispiirteitä.
40.      Tämä ei koske VFR-lentoja, joilla kantajina olevat yhtiöt suunnittelevat harjoittavansa säännöllistä reittiliikennettä. Kyseiset lennot eivät ominaispiirteidensä vuoksi kuulu edes analogian perusteella niihin tilanteisiin – pikemminkin erityistilanteisiin – joissa laskeutuminen koordinoidulle lentoasemalle tai lentoon lähteminen sieltä ilman myönnettyä lähtö- tai saapumisaikaa on asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g alakohdan mukaan sallittua.
2.     Jäsenvaltioiden toimivalta täydentää asetuksen N:o 95/93 sääntelyä
41.      Komission mukaan(16) asetuksessa N:o 95/93 ei tehdä mitään eroa VFR- ja IFR-lentojen lähtö- ja saapumisaikojen välillä. Lähtö- ja saapumisajan (2 artiklan a alakohta), koordinoidun lentoaseman (2 artiklan g alakohta) ja lentoliikenteen harjoittajan (2 artiklan f alakohta) määritelmissä tai muissakaan asetuksen säännöksissä ei ole tältä osin eroavaisuuksia.
42.      Onko jäsenvaltioilla edellä vahvistamieni lähtökohtien perusteella harkintavaltaa täydentää asetuksen N:o 95/93 sääntelyä siinä määrin, että VFR-lennot jätetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle?
43.      Unionin tuomioistuin on yleisesti ottaen antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden ”toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa”.(17)
44.      Näin ollen ”määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa, sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa”.(18)
45.      Asetukseen N:o 95/93 asetuksella N:o 793/2004 tehtyjen muutosten jälkeen järjestelmään on pyritty tuomaan tiettyä joustavuutta, kuten viimeksi mainitun asetuksen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta selvästi ilmenee. Sen mukaan ”lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat säännöt eivät koske erityistoimintoja, esimerkiksi helikopteriliikenteen harjoittamista, jos tähän ei ole tarvetta”.
46.      Vastaavasti useissa asetukseen N:o 95/93 sisällytetyissä säännöksissä sallitaan jäsenvaltioiden mukauttaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää:
–        Lähtö- ja saapumisaikojen jakamismenettelyä koskevan 8 artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”koordinaattorin on myös otettava huomioon muut lentoliikennealan vahvistamat maailmanlaajuiset tai yhteisönlaajuiset säännöt ja ohjeet sekä koordinointikomitean ehdottamat ja kyseisestä lentoasemasta vastaavan jäsenvaltion tai muun toimivaltaisen elimen hyväksymät paikalliset ohjeet sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ja ohjeet eivät vaikuta koordinaattorin aseman riippumattomuuteen, ovat yhteisön lainsäädännön mukaisia ja tähtäävät lentoasemakapasiteetin käytön tehostamiseen”.(19)
–        Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa viitataan paikallisten ohjeiden laatimiseen, koska sen mukaan koordinointikomitean tehtävänä on muun muassa ”antaa koordinaattorille ja/tai jäsenvaltiolle ehdotuksia tai neuvoja – – 8 artiklan 5 kohdassa säädetyistä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista – – koskevista paikallisista ohjeista”.(20)
–        Asetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan ”– – kuka tahansa koordinointikomitean jäsen voi tehdä ehdotuksen 8 artiklan 5 kohdan mukaisista paikallisista ohjeista. Koordinointikomitean on koordinaattorin pyynnöstä käsiteltävä ehdotettuja lähtö- ja saapumisaikojen jakamista – – koskevia paikallisia ohjeita – –. Koordinointikomitean kokouspöytäkirja on toimitettava asianomaiselle jäsenvaltiolle, ja siitä on käytävä ilmi komitean eri jäsenten kannat”.(21)
47.      Vetoaminen lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskeviin paikallisiin ohjeisiin osoittaa, että kunkin jäsenvaltion viranomaiset voivat tehdä mukautuksia näiden lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmään juuri sen vuoksi, että ne tuntevat paremmin lentoasemiensa erityispiirteet.
48.      Toinen esimerkki lähtö- ja saapumisaikojen joustavasta jakamisesta sisältyy asetukseen N:o 1008/2008. Sen 15 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”yhteisön lentoliikenteen harjoittajilla on – – oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä”, ja 19 artiklan 1 kohdassa, että ”liikenneoikeuksien käyttämisessä noudatetaan julkaistuja kansallisia, alueellisia ja paikallisia sekä yhteisön sääntöjä, jotka koskevat turvallisuutta, turvatoimia, ympäristönsuojelua sekä ilma-alusten lähtö- ja saapumisaikojen jakamista”.(22)
49.      Edellä juuri mainittujen säännösten sanamuoto viittaa siis siihen, että asetuksissa N:o 95/93 ja N:o 1008/2008 sallitaan jäsenvaltioiden täydentää kansallisilla tai paikallisilla säännöillä unionin sääntelyä, joka koskee lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koordinoiduilla lentoasemilla.
50.      Tätä jäsenvaltioille annettua toimivaltaa on kuitenkin jossain määrin rajoitettu. Tähän viitataan asetuksen N:o 95/93 8 artiklan 5 kohdassa: koordinaattori ottaa paikalliset ohjeet huomioon ”sillä edellytyksellä, että nämä – – ohjeet eivät vaikuta koordinaattorin aseman riippumattomuuteen, ovat yhteisön lainsäädännön mukaisia ja tähtäävät lentoasemakapasiteetin käytön tehostamiseen”.
51.      Tässä yhteydessä ei ole aiheellista vedota perusoikeuskirjan 16 artiklaan.(23) Elinkeinovapautta (jota voidaan lisäksi rajoittaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan perusteella) ei loukata silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset vahvistavat lentoasemien kaltaisten julkisten infrastruktuurien käyttöä koskevan oikeudellisen järjestelmän ja ottavat käyttöön objektiiviset kriteerit, joita sovelletaan samalla tavalla kaikkiin toimijoihin ja jotka muodostavat lentoasemilla voimassa olevan toimintakehyksen. Riidanalainen päätös ei vaikuta lentoliikenteen harjoittajien vapauteen tehdä omia päätöksiä tai toteuttaa omaa liiketoimintapolitiikkansa tämän toimintakehyksen puitteissa.
a)     Riidanalaisen päätöksen luonne
52.      Kuuluuko riidanalainen päätös, siltä osin kuin siinä jätetään VFR-lennot lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle koordinoiduilla lentoasemilla, asetuksessa N:o 95/93 säädettyihin koordinointiparametreihin tai täydentäviin kansallisiin sääntöihin?
53.      Komission mukaan VFR-lentojen ulkopuolelle jättämistä voidaan pitää yhtenä asetuksen N:o 95/93 6 artiklassa säädetyistä koordinointiparametreistä. Kyseisen artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että koordinoidulla lentoasemalla ”lähtö- ja saapumisaikojen jakamisessa käytettävät parametrit määritetään kaksi kertaa vuodessa ottaen huomioon kaikki keskeiset tekniset, toiminnalliset ja ympäristöön liittyvät rajoitteet – –”.
54.      Mielestäni riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan määritellä koordinointiparametrejä teknisten, toiminnallisten ja ympäristöön liittyvien rajoitteiden perusteella vaan noudatetaan sen sijaan erilaista logiikkaa. Sen 2 §:ssä säännellään yleisesti ja kaikkien Kreikan koordinoitujen lentoasemien osalta VFR-lentojen jättämistä lähtö- ja saapumisaikojen jakamismenettelyn ulkopuolelle sillä perusteella (kuten jäljempänä esitän), että on epävarmaa, pystyvätkö tällaiset lennot noudattamaan annettuja lähtö- ja saapumisaikoja huonoissa sää- tai näkyvyysolosuhteissa.
55.      Tätä taustaa vasten ymmärrettynä riidanalaisesta päätöksestä voidaan nähdäkseni todeta seuraavaa:
–        Toistan, ettei siinä nojauduta asetuksen N:o 95/93 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen keskeisten teknisten, toiminnallisten ja ympäristöön liittyvien rajoitteiden ilmenemiseen.
–        Siinä ei noudateta asetuksen N:o 95/93 2 artiklan m alakohdan määritelmää, jonka mukaan koordinointiparametrit liittyvät kaiken tietyllä lentoasemalla käytettävissä olevan kapasiteetin ilmaisemiseen toiminnallisessa muodossa.
–        Sitä voidaan pitää pikemminkin asetuksen N:o 1008/2008 19 artiklan 1 kohtaan sisältyvän toimivallan nojalla annettuna kansallisena sääntönä, johon aiemmin viittasin. Kyseisen säännöksen nojalla liikenneoikeuksien käyttämisessä noudatetaan kansallisia, alueellisia ja paikallisia sekä yhteisön sääntöjä, jotka koskevat muun muassa lähtö- ja saapumisaikojen jakamista.
56.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, onko riidanalainen päätös ylemmäntasoinen kuin Kreikan lentoasemien paikalliset ohjeet – mikä olisi loogista – ja onko se näin ollen ensisijainen kyseisiin ohjeisiin nähden.
57.      Jos vahvistetaan paikallisten ohjeiden toissijaisuus riidanalaiseen päätökseen nähden, koordinaattorin on otettava ohjeet huomioon asetuksen N:o 95/93 8 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi puolestaan selvittää, ovatko kansallisen säännön muodostavat paikalliset ohjeet unionin oikeuden mukaisia ja onko niiden tarkoituksena lentoasemakapasiteetin käytön tehostaminen.
b)     VFR-lentoja koskevan rajoituksen perusteet
58.      Sen perusteella, että Kreikan valtio voi lähtökohtaisesti asetuksessa N:o 1008/2008 annetun toimivallan nojalla antaa riidanalaisen päätöksen, on selvitettävä, ovatko lähtö- ja saapumisaikojen myöntämistä VFR-lennoille koskevat rajoitukset, sellaisina kuin ne ilmenevät kyseisestä päätöksestä, oikeutettuja.
59.      Kreikan siviili-ilmailuviranomaisen mukaan
–        VFR-lentojen ottaminen koordinoidun tai aikatauluneuvonnan alaisen lentoaseman lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmään haittaisi sekä lentoaseman moitteetonta toimintaa että lähtö- ja saapumisaikoja käyttävien IFR-lentojen liikennöintiä
–        lentäjän suorittamaan maaston visuaaliseen havainnointiin perustuvilla VFR-lennoilla on suurempi riski viivästyä tai peruuntua huonojen sää- tai näkyvyysolosuhteiden vuoksi
–        VFR-lentojen mahdolliset viivästykset tai peruutukset vaikuttavat kielteisesti IFR-lentojen liikennöintiin laskeutumis-, pysäköinti- ja lentoonlähtövaiheissa, minkä seurauksena lentomittareita käyttävät lentoliikenteen harjoittajat eivät voi noudattaa saamiensa lähtö- ja saapumisaikojen mukaisia aikatauluja.
–        VFR-lentojen liikennöinti on joka tapauksessa edelleen mahdollista Fraportin PPR – ennakkolupa vaaditaan ‑ohjeiden mukaisesti:(24) lentoliikenteen harjoittaja voi 14 päivää ennen suunnitellun lennon ajankohtaa
pyytää koordinoidun lentoaseman pitäjältä lupaa käyttää sen infrastruktuuria,
jolloin sääennusteet voidaan tehdä luotettavasti.
60.      Useimmat ennakkoratkaisumenettelyn osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että VFR-lentojen jättäminen lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle Kreikan koordinoiduilla lentoasemilla johtuu siitä, että kyseiset lennot edellyttävät hyviä sääolosuhteita. IFR-lentoihin verrattuna VFR-lennot viivästyvät tai ne joudutaan peruuttamaan paljon todennäköisemmin, jos tapahtuu muutoksia, joiden vuoksi näitä lentoja ei voida turvallisesti toteuttaa.
61.      Lentojen viivästyminen tai peruuttaminen haittaa lentoaseman moitteetonta toimintaa, koska lentoasema ja sen ilmatila ruuhkautuvat ja muiden lentojen laskeutuminen ja lentoon lähtö viivästyvät, mikä viime kädessä rajoittaa lentoaseman käytettävissä olevaa toimintakapasiteettia.
62.      Kreikan hallitus(25) nojautuu erityisesti täytäntöönpanoasetuksen N:o 923/2012 liitteessä 1 olevaan 5 jaksoon (”Näkösääolosuhteet, näkölentosäännöt, erityis-VFR- ja mittarilentosäännöt”) sisältyvässä SERA.5005-säännössä esitettyyn perusteluun, joka koskee VFR-lentojen erilaista kohtelua IFR-lentoihin verrattuna. Kyseisessä säännössä vahvistetaan yhdenmukaistetut näkölentosäännöt erityisesti näkyvyyttä ja etäisyyttä pilvestä koskevien minimien, sääolosuhteista johtuvien rajoitusten ja yölentoja koskevien erityisten rajoitusten osalta.
63.      Kaikki viittaa nimittäin siihen, että riidanalaisessa päätöksessä hyväksytyn kaltaisen toimenpiteen toteuttamiseen voi olla perusteltuja syitä. Komissio korostaa aiheellisesti, että ruuhkaisilla lentoasemilla (eli koordinoiduilla lentoasemilla, jotka eivät riittämättömän kapasiteetin vuoksi voi täyttää kaikkia lähtö- tai saapumisaikapyyntöjä) on ratkaisevan tärkeää käyttää lentoasemakapasiteettia mahdollisimman tehokkaasti. Koska sää- ja näkyvyysolosuhteet vaikuttavat merkittävästi VFR-lentoihin, niiden viivästyminen tai peruuttaminen on hyvin paljon todennäköisempää IFR-lentoihin verrattuna. Vastaavasti lähtö- ja saapumisaikojen antaminen VFR-lennoille voisi haitata koordinoitujen lentoasemien tehokasta käyttöä IFR-lentojen vahingoksi.(26)
64.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on käytettävissään kaikki merkitykselliset tiedot, on kuitenkin arvioitava, onko riidanalaisessa päätöksessä säädetty rajoitus perusteltu yleiseen etuun liittyvistä syistä ja onko se oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden niiden lentoasemien olosuhteiden vuoksi, joilla kantajina olevat yhtiöt pyysivät lähtö- ja saapumisaikojen jakamista.
65.      Viimeiseksi on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä ei täysin evätä VFR-lentojen pääsyä Kreikan koordinoiduille lentoasemille, sillä sen mukaan tätä varten on mahdollista hakea etukäteen lupaa, toisin sanoen siinä esitetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskeva vaihtoehtoinen ratkaisu.(27)
66.      Kyseessä oleva mekanismi ei varmastikaan vastaa kantajina olevien yhtiöiden kaupallisia etuja,(28) mutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, onko se oikeasuhteisuutta koskevien perusteiden mukainen. On yritettävä saada keskenään tasapainoon kyseisten yhtiöiden oikeus käyttää ruuhkaisten lentoasemien (koordinoidut lentoasemat) infrastruktuureja lentoliikenteen harjoittamiseen ja mahdollisimman tehokkaan pääsyn varmistaminen näihin samoihin infrastruktuureihin.
C       VFR-lennot aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla
67.      Molempien ennakkoratkaisukysymysten jälkimmäinen osa koskee mahdollisuutta laajentaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmä kattamaan aikatauluneuvonnan alaiset lentoasemat.
68.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voiko siviili-ilmailuviranomainen soveltaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää myös aikatauluneuvonnan alaisiin lentoasemiin.
69.      Fraport toteaa, että koska kantajina olevat yhtiöt väittivät liikennöivänsä lentoja ainoastaan Chanián, Rodoksen, Kithiran, Kosin, Mykonoksen, Santorinin, Heraklionin ja Pároksen (jotka on kaikki nimetty koordinoiduiksi lentoasemiksi) lentoasemien välillä, lähtö- ja saapumisaikojen jakamista aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla koskeva kielto ei vaikuta niihin.
70.      On totta, että ensi näkemältä kysymyksen tämä osa on hypoteettinen, koska kantajina olevat yhtiöt olivat kiinnostuneita mahdollisuudesta käyttää koordinoitujen lentoasemien infrastruktuuria.
71.      Rajoittamalla kantajina olevien yhtiöiden mahdollisuutta liikennöidä säännöllisiä kaupallisia lentoja, jotka laskeutuvat aikatauluneuvonnan alaisille lentoasemille tai lähtevät lentoon niiltä, voitaisiin kuitenkin evätä kokonaan mahdollisuus päästä kyseisille lentoasemille, jolloin koordinoitujen lentoasemien käyttöä koskeva ongelma jäisi ratkaisematta. Tältä osin kyseisillä yhtiöillä on asiavaltuus riitauttaa aikatauluneuvonnan alaisiin lentoasemiin sovellettava järjestelmä, ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on vastattava tähän vaatimukseen.(29)
72.      Analyysiä, jonka olen tehnyt VFR-lentojen jättämisestä jakamisjärjestelmän ulkopuolelle koordinoiduilla lentoasemilla, voidaan soveltaa vain kyseisen tyyppisiin lentoasemiin. Aikatauluneuvonnan alaisia lentoasemia koskeva tilanne on huomattavan erilainen.
73.      Asetuksen N:o 95/93 2 artiklan i alakohdassa määritellään aikatauluneuvonnan alaisen lentoaseman peruspiirteet seuraavasti: sillä tarkoitetaan lentoasemaa, jolla on olemassa ”sellainen ruuhkautumisvaara tiettyinä aikoina päivästä, viikosta tai vuodesta, joka voidaan – – selvittää lentoliikenteen harjoittajien vapaaehtoisella yhteistyöllä, ja jolle on nimetty aikatauluneuvoja helpottamaan sellaisten lentoliikenteen harjoittajien toimintaa, jotka toimivat tai aikovat toimia kyseisellä lentoasemalla”.
74.      Tietyt seikat oikeuttavat aikatauluneuvonnan alaisten lentoasemien ja koordinoitujen lentoasemien erilaisen kohtelun:
–        Lentoaseman kapasiteetti. Koordinoidulla lentoasemalla enimmäiskapasiteetti on saavutettu tai sen saavuttaminen on hyvin lähellä. Aikatauluneuvonnan alaisella lentoasemalla ruuhkautuminen on väliaikaista ja kysyntä on hetkittäin suurta, mutta hallittavissa.
–        Asiasta vastaava viranomainen. Koordinoiduilla lentoasemilla koordinaattori: ”ainoastaan koordinaattori vastaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta”.(30) Aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla aikatauluneuvoja, joka pikemminkin välittää kuin neuvoo ja jonka tehtävänä on toimia ”lentoliikenteen harjoittajien neuvonantajana ja [suositella] vaihtoehtoisia lähtö- ja/tai saapumisaikoja, kun ruuhkautuminen vaikuttaa todennäköiseltä”.(31)
–        Suunnittelu: Koordinoiduilla lentoasemilla suunnittelu on tarkkaa ja edellyttää pitkän aikavälin ennusteita.(32) Aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla se on joustavampaa ja sitä voidaan mukauttaa kysyntään.
–        Lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen. Koordinoiduilla lentoasemilla se on pakollista (ilman lähtö- ja saapumisaikojen jakamista liikennöinti ei lähtökohtaisesti ole mahdollista). Aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla lähtö- ja saapumisaikoja ei sitä vastoin jaeta, sillä lentoasemainfrastruktuurin käyttö on joustavaa ja aikataulujen muuttaminen on helpompaa.(33)
–        Hakemus ja lentosuunnitelmien vahvistaminen. Koordinoiduilla lentoasemilla lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen edellyttää virallisen hakemuksen esittämistä tiettyinä ajanjaksoina, jotka koordinaattori määrää ja vahvistaa. Aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla lentoliikenteen harjoittaja ainoastaan ilmoittaa tekemänsä lentosuunnitelman ja aikatauluneuvoja suosittaa siihen mukautuksia ruuhkautumisen välttämiseksi.(34)
75.      Nämä erot, jotka ovat itsessään merkityksellisiä, oikeuttavat näiden kahden erityyppisen lentoaseman erilaisen kohtelun.
76.      Olennaista on joka tapauksessa se, että pääosin asetuksen N:o 95/93 5 ja 8 artiklassa ja asetuksen N:o 1008/2008 19 artiklassa säädetty oikeudellinen järjestelmä antaa jäsenvaltioille normatiiviset valtuudet antaa kansallisia sääntöjä ja paikallisia ohjeita vain koordinoitujen lentoasemien osalta.
77.      Kreikan hallitus myöntää itse nimenomaisesti, että asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g ja i alakohdan mukaan jäsenvaltioilla ei ole harkintavaltaa laajentaa koordinoituihin lentoasemiin sovellettavaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää kattamaan aikatauluneuvonnan alaisia lentoasemia.(35)
78.      Vastaavasti komissio väittää, että asetuksessa N:o 95/93 ei säädetä mahdollisuudesta laajentaa lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmä kattamaan aikatauluneuvonnan alaisia lentoasemia. Viimeksi mainitun tyyppisillä lentoasemilla järjestelyistä sovitaan ensisijaisesti vapaaehtoisesti lentoliikenteen harjoittajien kesken, tarvittaessa aikatauluneuvojan avulla.(36)
79.      Yhdyn komission ja Kreikan hallituksen näkemykseen. Näin ollen riidanalaisen päätöksen kaltainen päätös ylittää rajat, jotka unionin lainsäätäjä on asettanut jäsenvaltioiden mahdollisuudelle täydentää unionin lainsäädäntöä aikatauluneuvonnan alaisten lentoasemien osalta.
V       Ratkaisuehdotus
80.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Symvoulio tis Epikrateiasille seuraavasti:
Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18.1.1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 95/93, sellaisena kuin se on muutettuna 21.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 793/2004, 2 artiklan a, g ja i alakohtaa, 3, 4, 6, 8, 10 artiklaa ja 14 artiklan 1 kohtaa sekä lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 19 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että
–        niissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus antaa kansallisia sääntöjä ja paikallisia ohjeita, joilla täydennetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koordinoiduilla lentoasemilla koskevia unionin säännöksiä erityisesti siten, että kokonaan näkölentosääntöjen (Visual Flight Rules, VFR) mukaisesti liikennöivät lentoliikenteen harjoittajat jätetään lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmän ulkopuolelle
–        kansallisten sääntöjen ja paikallisten ohjeiden, jotka täydentävät lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koordinoiduilla lentoasemilla koskevia unionin säännöksiä, on oltava puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteiden mukaisia lentoasemainfrastruktuureihin pääsyn osalta
–         kansallisilla säännöillä ja paikallisilla ohjeilla ei voida laajentaa koordinoitujen lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen jakamisjärjestelmää kattamaan aikatauluneuvonnan mukaisia lentoasemia.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
2      Kansainvälisessä lentoliikenteessä niistä käytetään yleensä nimitystä ”slots” (suomeksi slotit).
3      Näkölentosääntöjen (Visual Flight Rules, VFR) mukaisesti liikennöitäviä lentoja ja mittarilentosääntöjen (Instrument Flight Rules, IFR) mukaisesti liikennöitäviä lentoja säännellään yhteisistä lentosäännöistä, lennonvarmistuspalveluja ja ‑menetelmiä koskevista operatiivisista säännöksistä sekä täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 1035/2011 ja asetusten (EY) N:o 1265/2007, (EY) N:o 1794/2006, (EY) N:o 730/2006, (EY) N:o 1033/2006 ja (EU) N:o 255/2010 muuttamisesta 26.9.2012 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 923/2012 (EUVL 2012, L 281, s. 1) liitteessä olevassa 5 jaksossa.
4      Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18.1.1993 annettu neuvoston asetus (EYVL 1993, L 14, s. 1). Tätä asetusta on muutettu mm. 21.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 793/2004 (EUVL 2004, L 138, s. 50).
5      Lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2008, L 293, s. 3).
6      Siviili-ilmailuviranomaisen johtajan päätöksellä nro 28893 hyväksytyt säännöt, 30.10.2023 (FEK B’ 6288/1.11.2023). Jäljempänä riidanalainen päätös.
7      Päätöksen nro 28893 2 §:n 1 momentin versio on korvattu siviili-ilmailuviranomaisen johtajan päätöksen nro 9329/12.3.2024 (FEK B’ 1784/19.3.2024) 1 momentilla.
8      Ethnikos Organismos Syntonismou Ptiseon (kansallinen lentojen koordinointivirasto, Kreikka).
9      Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas A AE ja Fraport Perifereiaka Aerodromia tis Elladas B AE. Käytän jäljempänä molemmista lyhyempää nimitystä ”Fraport”.
10      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf. 1 osa, 3, 4 ja 5 kohta. Jäljempänä IATA:n ohjeet.
11      IATA:n ohjeiden (1 jakso, 3.2.1 kohta) mukaan lentoyhtiöt voivat vapaasti suunnitella toimintansa näillä lentoasemilla, kunhan ne ilmoittavat toimintaohjelmansa.
12      Koordinoiduilla lentoasemilla käyttämättä jääneet lähtö- ja saapumisajat kerätään kunkin aikataulukauden päätteeksi lähtö- ja saapumisaikojen pooliin. Kyseiset lähtö- ja saapumisajat jaetaan uudelleen seuraavalla kaudella ensisijaisesti lentoyhtiöille, jotka käyttävät vähintään 80 prosenttia niille jaetuista lähtö- ja saapumisajoista (”vakiintuneet lähtö- ja saapumisajat”), ja vähintään puolet poolista varataan uusille toimijoille. Lyhyesti sanoen kyse on käyttämättä jätettyjen lähtö- ja saapumisaikojen palautus- ja uudelleenjakomekanismista, jonka tarkoituksena on edistää tehokkuuden ja avoimen kilpailun välistä tasapainoa.
13      Asetuksen N:o 793/2004 johdanto-osan 15 perustelukappale.
14      Kyseisen säännöksen mukaan koordinoidulla lentoasemalla tarkoitetaan lentoasemaa, jossa ”lentoliikenteen harjoittajalla tai millä tahansa muulla ilma-aluksen käyttäjällä on oltava laskeutumista tai lentoon lähtöä varten koordinaattorin myöntämä lähtö- tai saapumisaika – –”.
15      ”Lentoasemat, joilla kapasiteetin puute on vakava, olisi nimettävä koordinoiduiksi lentoasemiksi puolueettomien kriteerien perusteella sen jälkeen, kun on suoritettu kapasiteettitutkimus. Koordinoiduilla lentoasemilla tarvitaan yksityiskohtaisia sääntöjä sen varmistamiseksi, että avoimuuden, puolueettomuuden ja syrjimättömyyden periaatteita noudatetaan täysin. Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista koskevat säännöt eivät koske erityistoimintoja, esimerkiksi helikopteriliikenteen harjoittamista, jos tähän ei ole tarvetta.”
16      Komission kirjallisten huomautusten 17 kohta.
17      Tuomio 30.3.2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Ibidem, 19 kohta.
19      Kursivointi tässä.
20      Kursivointi tässä.
21      Kursivointi tässä.
22      Kursivointi tässä.
23      Ennakkoratkaisupyynnössä on kaksi hyvin lyhyttä viittausta perusoikeuskirjan 16 artiklaan eikä siinä selitetä, miksi kyseinen määräys voisi vaikuttaa riita-asian ratkaisuun.
24      Riidanalaisen päätöksen 2 §:n 6 momentissa säädetään tilapäislentojen liikennöintiin tarkoitetusta menettelystä.
25      Kreikan hallituksen kirjallisten huomautusten 28–30 kohta.
26      Komission kirjallisten huomautusten 27 ja 28 kohta. Komissio muistuttaa, että asetuksen N:o 95/93 8 artiklan 3 kohdan mukaan on niin, että ”jos kaikkia kyseisten lentoliikenteen harjoittajien lähtö- ja saapumisaikapyyntöjä ei voida täyttää, etusija annetaan kaupalliselle liikenteelle ja varsinkin reittiliikenteelle sekä tilauslentosarjoille. Jos samassa liikenneluokassa esitetään kilpailevia pyyntöjä, etusijalle on asetettava ympärivuotinen liikenne”.
27      Komission mukaan tämä vaihtoehtoinen menettely lähtö- ja saapumisaikojen jakamiseksi VFR-lennoille on otettu käyttöön toisessakin jäsenvaltiossa (Itävalta).
28      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tätä ennakkoratkaisupyynnön 11 kohdassa todettuaan ensin, että lennon liikennöimistä edeltävä 14 päivän määräaika ei riitä lentotoiminnan suunnitteluun. Se lisää, että koordinoidun lentoaseman pitäjän myöntävää vastausta lentoliikenteen harjoittajan pyyntöön ei missään tapauksessa voida pitää etukäteen varmana.
29      Ennakkoratkaisupyynnön 11 kohdassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa sen, ettei VFR-lennoille voida antaa lähtö- ja saapumisaikoja kaupallisen matkustajalentoliikenteen harjoittamiseksi Kreikan koordinoiduilla tai aikatauluneuvonnan alaisilla lentoasemilla, aiheuttavan yhteisen vahingon kantajina oleville yhtiöille, koska se vaarantaa niiden liiketoimintasuunnitelman täytäntöönpanon. Se myöntää selvästi kyseisten yhtiöiden intressin (ja näin ollen niiden asiavaltuuden) riitauttaa riidanalainen päätös kokonaisuudessaan.
30      Asetuksen N:o 95/93 4 artiklan 4 kohta.
31      Asetuksen N:o 95/93 4 artiklan 6 kohdan mukaan ”aikatauluneuvojan on valvottava, että lentoliikenteen harjoittajat noudattavat toiminnassaan niitä aikatauluja, joita heille on suositeltu” (kursivointi tässä).
32      Asetuksen N:o 95/93 6 artiklan 1 kohta. IATA:n ohjeiden 1 jakson 1.4.1 kohdan mukaan tason 2 lentoasemilla on olemassa ruuhkautumisvaara tiettyinä aikoina päivästä, viikosta tai kaudesta, ja se voidaan ratkaista mukauttamalla lentoliikenteen harjoittajien ja aikatauluneuvojan yhteisesti sopimia aikatauluja.
33      Asetuksen N:o 95/93 2 artiklan g ja i alakohta sekä 3, 8 a ja 8 b artikla. IATA:n ohjeiden 1 jakson 1.7.1 kohdan b alakohdan mukaan tason 2 lentoasemilla ei jaeta lähtö- ja saapumisaikoja.
34      Asetuksen N:o 95/93 4, 8 sekä 8 a ja 8 b artikla.
35      Kreikan hallituksen kirjallisten huomautusten 52 kohta.
36      Komission kirjallisten huomautusten 38 kohta.