Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées
le 13 novembre 2025 (1)
Affaire C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
en présence de :
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[demande de décision préjudicielle formée par la
Riigikohus (Cour suprême, Estonie)]
« Renvoi préjudiciel – Élections européennes – Acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil – Élections des membres du Parlement européen – Obligation de verser un dépôt de garantie électoral – Exclusion de certains candidats de la possibilité de se présenter aux élections en raison du non‑versement du dépôt de garantie – Montant du dépôt de garantie
s’élevant à cinq fois le salaire mensuel minimum – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 17, paragraphe 1, et article 39, paragraphe 2 – Proportionnalité
dudit dépôt de garantie »
I.      Introduction
1.        L’expression « joindre le geste à la parole » est couramment utilisée pour s’assurer de la réalité des intentions d’une personne. Mais dans quelle mesure peut‑on recourir à l’obligation de verser un dépôt de garantie pour apprécier le caractère sérieux de la candidature d’une personne aux élections au Parlement européen ?
2.        Cette question
est soulevée dans le cadre d’une procédure de contrôle de constitutionnalité dans laquelle le parti politique Erakond Eestimaa Rohelised (Parti vert estonien, Estonie) conteste la constitutionnalité d’une disposition de la loi électorale estonienne –
qui impose
à tous les candidats souhaitant se présenter aux élections européennes de verser un
dépôt de garantie d’un certain montant – devant la Riigikohus (Cour suprême, Estonie), la juridiction de renvoi dans la présente affaire.
3.        Plus précisément, l’article 29, paragraphe 5, de l’Euroopa Parlamendi valimise seadus (loi sur l’élection au Parlement européen, ci-après l’« EPVS ») dispose qu’un parti politique ou un candidat indépendant est tenu de verser un montant s’élevant à cinq fois le salaire mensuel minimum en vigueur pour chaque personne ayant déposé sa candidature, ce qui correspond à quarante-cinq fois le salaire mensuel minimum en vigueur pour la liste complète d’un parti.
II.    Les faits de la procédure au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour
4.        Le 20 avril 2024, le Parti
vert estonien, partie requérante au principal, a présenté à la Vabariigi Valimiskomisjon (commission électorale de la République, ci‑après la « commission électorale ») une liste de neuf candidats aux élections au Parlement européen du 9 juin 2024.
5.        Par décision
no 103 du 29 avril 2024, la commission électorale a enregistré deux des neuf candidatures du Parti vert. Elle a toutefois refusé, par décision n° 102 adoptée le même jour, les sept candidatures restantes de ce parti au motif qu’il n’avait pas présenté une copie de l’ordre de paiement attestant le versement du dépôt de garantie pour ces sept personnes restantes, conformément à l’article 29, paragraphe 5, de l’EPVS (2).
6.        Le 2 mai 2024, la requérante a introduit un recours contre la décision no 102 devant la Riigikohus (Cour suprême) lui demandant : i) de déclarer inconstitutionnel l’article 29, paragraphe 5, de l’EPVS ; ii) d’annuler la décision no 102, et iii) d’ordonner à la commission électorale d’inscrire tous les candidats désignés par la requérante sur la liste de candidats aux élections au Parlement européen. La commission électorale a maintenu sa position et conclu au rejet du recours.
7.        Par décision du 6 mai 2024, la Riigikohus (Cour suprême) a jugé qu’il y avait lieu d’apprécier la constitutionnalité de l’article 29, paragraphe 5, de l’EPVS et que l’affaire était susceptible de requérir un examen de la compatibilité de cette disposition avec le droit de l’Union. Elle a appelé à la cause le Riigikogu (Parlement estonien), l’Õiguskantsler (chancelier de la justice), le Justiitsminister (ministre de la Justice), le ministre représentant le gouvernement, et la commission électorale en qualité de parties intéressées à la procédure, invitant toutes les parties concernées à lui présenter des observations.
8.        Dans l’exposé de son renvoi préjudiciel, la juridiction de renvoi souligne le fait que la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, sur le fondement de l’article 223, paragraphe 1, TFUE et de l’article 8 de l’acte électoral (3), que les États membres demeurent en principe compétents pour réglementer la procédure électorale
relative aux élections au Parlement européen (4).
9.        La juridiction de renvoi estime en outre que l’obligation de verser un dépôt de garantie pour les élections au Parlement européen n’est pas, en soi, incompatible avec le droit de l’Union, dès lors que cette obligation poursuit l’objectif légitime de décourager les candidatures fantaisistes, ce qui réduit le nombre de votes perdus et
garantit une utilisation adéquate des fonds publics.
10.      La juridiction de renvoi reconnaît néanmoins que l’obligation
de dépôt de garantie ne saurait être à ce point excessive qu’elle constitue une barrière infranchissable empêchant de se présenter aux élections, car une telle restriction serait disproportionnée et pourrait menacer l’émergence de forces politiques suffisamment représentatives et/ou porter atteinte au principe du pluralisme (5).
11.      Eu égard à ces considérations, la Riigikohus (Cour suprême) s’interroge sur la proportionnalité de l’obligation
de dépôt de garantie prévue à l’article 29 de l’EPVS et, en conséquence, sur la compatibilité de cette obligation avec le droit de l’Union.
12.      Dans ces circonstances, la Riigikohus (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 17, paragraphe 1, première phrase, et l’article 39, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [(ci‑après la « Charte »)], lus en combinaison avec son article 52, paragraphe 1, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à l’obligation de verser, en vue de la participation aux élections au Parlement européen, un dépôt de garantie dont le montant s’élève à [5] fois le salaire mensuel minimum
en vigueur pour chaque personne ayant déposé sa candidature et à [45] fois le salaire mensuel minimum en vigueur pour la liste complète d’un parti politique ? »
13.      En même temps, la Riigikohus (Cour suprême) a sursis, par décision
du 14 mai 2024, à l’exécution de la décision no 102 jusqu’au prononcé d’un arrêt mettant fin à l’instance et elle a ordonné à la commission électorale de réexaminer la question de l’enregistrement des sept candidatures restantes du Parti vert.
14.      Par décision no 105 du 14 mai 2024, la commission électorale a inscrit les sept candidats dont la candidature avait été initialement rejetée, de sorte que ceux‑ci ont pu se présenter aux élections au Parlement européen du 9 juin 2024.
15.      Lors de ces élections, le Parti vert a recueilli 0,62 % de l’ensemble des suffrages exprimés et il n’a donc obtenu aucun siège au Parlement européen (6).
16.      Les gouvernements estonien et néerlandais ainsi que la Commission européenne et le Parlement européen ont présenté des observations écrites à la Cour.
17.      Une audience s’est tenue le 3 juillet 2025, au cours de laquelle les gouvernements estonien, grec et néerlandais ainsi que la Commission et le Parlement ont avancé des arguments oraux.
III. Analyse
18.      Ce qui était initialement, en 1952, l’Assemblée commune de la Communauté européenne du charbon et de l’acier a rapidement été renommé « Assemblée parlementaire européenne » pour finalement devenir le « Parlement européen » en 1962. Au départ, les membres du Parlement européen était désignés par le parlement national de chaque État membre. Cela a changé après l’adoption de l’acte électoral en 1976, lequel, conformément au principe du suffrage universel, a conféré à chaque citoyen de l’Union le droit d’élire ses représentants au Parlement européen. Les premières élections directes ont été organisées en juin 1979 et l’importance du Parlement en tant qu’institution représentant les citoyens de l’Union n’a fait qu’augmenter depuis lors.
19.      À l’heure actuelle, le Parlement est, avec le Conseil de l’Union européenne, le principal organe législatif de l’Union,
garantissant le respect dans celle‑ci du principe de démocratie représentative consacré à l’article 10 TUE.
20.      L’acte électoral n’établit pas de procédure uniforme pour l’élection des membres du Parlement européen (7). Il prévoit seulement que, dans chaque État membre, les membres du Parlement européen sont élus au scrutin, de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel, chaque État membre étant autorisé à introduire le scrutin de liste préférentiel (8).
21.      L’article 8 de l’acte électoral dispose que c’est aux États membres qu’il appartient de réglementer la procédure électorale et de prévoir les conditions régissant l’élection au Parlement européen, pourvu que les dispositions nationales concernées ne portent pas globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin.
22.      En adoptant de telles dispositions, les États membres s’acquittent
de l’obligation qui leur incombe en vertu de l’article 14, paragraphe 3, TUE et de l’article 1er, paragraphe 3, de l’acte électoral prévoyant que les membres du Parlement européen sont élus au suffrage universel direct, libre et secret pour un mandat de cinq ans (9).
23.      La législation nationale régissant le droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen devrait donc être interprétée en ce sens qu’elle met en œuvre le droit de l’Union, de sorte que cette législation est soumise à la Charte en vertu de l’article 51, paragraphe 1, de
celle‑ci.
24.      Dans cette perspective, la question de la juridiction de renvoi, qui concerne l’article 39 de la Charte lu en combinaison avec l’article 52, paragraphe 1, de celle‑ci, doit être comprise en ce sens qu’elle vise à savoir si la réglementation nationale en cause, qui soumet les candidats souhaitant se présenter aux élections au Parlement européen à une obligation de dépôt de garantie, porte une atteinte disproportionnée au droit d’éligibilité des citoyens de l’Union aux élections au Parlement européen (section A). La partie de la question relative à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte – qui garantit le droit de propriété – devrait être examinée séparément
(section B).
A.      La violation de l’article 39 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 52, paragraphe 1, de celle‑ci
25.      Par une partie de sa question, la juridiction de renvoi demande si l’article 39 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 52, paragraphe 1, de celle‑ci, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition de la législation estonienne qui subordonne la possibilité de se présenter aux élections au Parlement européen à la condition de verser une somme d’argent non négligeable qui ne peut être remboursée que dans certaines circonstances. En substance, la juridiction de renvoi demande si la
limitation du droit d’éligibilité que comporte une telle législation peut se justifier par le fait que cette limitation est proportionnée à l’objectif visant à écarter les candidatures fantaisistes et à contribuer à une plus grande représentativité de l’organe élu.
26.      La requérante au principal soutient que l’obligation
de
verser un dépôt de garantie prévue à l’article 29, paragraphe 5, de l’EPVS est disproportionnée, de sorte qu’elle comporte une ingérence dans le droit d’éligibilité des candidats.
27.      Pour sa part, le Parlement européen considère que, en principe, le fait de subordonner à une condition économique la possibilité de se présenter comme candidat est, en soi, contraire au principe du suffrage universel.
28.      Contrairement à ces positions, et sous réserve de quelques variations, les gouvernements qui sont intervenus devant la Cour, ainsi que la Commission, estiment que le montant du dépôt de garantie exigé par la législation nationale en cause au principal n’est pas disproportionné.
1.      Les limitations du droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen
29.      L’article 39 de la Charte garantit à tout citoyen de l’Union le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen, reconnaissant le caractère fondamental de ces droits.
30.      Le droit d’éligibilité aux élections européennes pourrait être interprété comme étant l’expression de l’exigence selon laquelle les membres du Parlement européen doivent être élus au suffrage universel, telle qu’elle est prévue à l’article 14, paragraphe 3, TUE et réitérée à l’article 39, paragraphe 2, de la Charte (10). En outre, les citoyens de l’Union
peuvent exercer ce droit dans l’État membre où ils résident, et pas nécessairement dans l’État membre dont ils ont la nationalité. Cette question n’est toutefois pas en cause dans la présente affaire (11).
31.      Les parties à la présente procédure ne contestent pas le fait que le droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen soit limité par une réglementation nationale qui subordonne l’exercice de ce droit à une condition pécuniaire telle que celle en cause en l’espèce. Partant, la question soulevée par la présente affaire consiste à déterminer si une telle limitation peut être justifiée.
32.      En vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, les droits peuvent être limités pour autant que la limitation en cause soit prévue par la loi et qu’elle respecte le contenu essentiel desdits droits. Pour qu’une telle limitation soit acceptable, la réglementation limitant les droits doit poursuivre des objectifs d’intérêt général reconnus comme étant légitimes par l’Union et être proportionnée à ces objectifs (12).
33.      En l’espèce, il est clair que la limitation en cause est prévue par la loi. Il s’agit de l’EPVS.
34.      Il est en outre constant que la limitation respecte le contenu essentiel du droit d’éligibilité,
puisqu’elle ne remet pas en cause ce droit en tant que tel.
35.      Il reste à examiner de façon plus approfondie si les objectifs d’intérêt général avancés pour justifier la limitation en cause sont légitimes au regard du droit de l’Union (titre 2) et si la réglementation, telle qu’elle a été conçue, est appropriée (titre 3) et nécessaire (titre 4) pour atteindre les objectifs qu’elle poursuit.
2.      L’objectif légitime d’intérêt général
36.      Pour déterminer si la limitation d’un droit garanti par le droit de l’Union – en l’occurrence, le droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen – est justifiée, il convient d’abord d’apprécier si les objectifs, tels qu’ils ont été identifiés par le droit national, que poursuit cette limitation sont légitimes du point de vue de l’ordre juridique de l’Union.
37.      Comme l’a indiqué la juridiction de renvoi, et comme l’a confirmé le gouvernement estonien à l’audience, l’obligation
de dépôt de garantie vise à décourager les candidatures fantaisistes et à accroître le sens des responsabilités des candidats. Le fait de décourager les candidatures fantaisistes réduit le nombre de votes perdus aux élections et améliore la corrélation entre les résultats de celles‑ci et la véritable volonté
des électeurs. Le droit des électeurs à une représentation effective et le caractère représentatif de l’organe de représentation sont ainsi garantis. L’obligation
de dépôt de garantie vise également, à titre accessoire, à empêcher l’usage inapproprié des fonds publics, comme les dépenses engagées par l’État pour organiser les élections ou les frais consacrés à la couverture des débats dans les médias publics (13).
38.      Les débats qui ont eu lieu à l’audience ont montré que l’on pouvait identifier deux objectifs légitimes différents selon l’interprétation qui est donnée à l’expression « candidat fantaisiste ».
39.      D’une part, cette expression peut être comprise comme faisant référence à un individu qui n’a pas véritablement l’intention d’être élu au Parlement européen. Les élections au Parlement européen ont pour objectif de faire élire des personnes qui représenteront fidèlement la volonté de l’électorat dans l’exercice de leurs fonctions de membres du Parlement européen et dans la prise de décision relative aux politiques de l’Union. Par conséquent, les candidats qui souhaitent se présenter aux élections pour devenir membres de cette institution à d’autres fins, telles que la promotion personnelle ou la poursuite d’intérêts purement nationaux ou commerciaux, ne sont pas des candidats « sérieux ».
40.      Si, par les termes « candidat fantaisiste », l’on entend un candidat dont les intentions ne sont pas sérieuses, le fait de le dissuader de se présenter aux élections au Parlement européen devrait être admis comme objectif légitime au niveau de l’Union. Le fait d’empêcher un tel candidat de se présenter aux élections permet par ailleurs de prévenir la mauvaise utilisation des fonds publics nécessaires pour couvrir les dépenses consacrées à l’organisation des élections (14).
41.      D’autre part, les termes « candidat fantaisiste » peuvent être interprétés comme faisant référence à un candidat qui, d’emblée, n’a aucune chance d’obtenir suffisamment de voix pour être élu au Parlement européen.
42.      Lorsqu’il justifiait son propre système de dépôt de garantie, le gouvernement néerlandais a utilisé le terme « fantaisiste » ou « non sérieux » pour qualifier les candidats qui n’ont aucune chance réelle d’être élus. Les votes exprimés pour
ces candidats sont considérés comme des « votes perdus » car ils ne contribuent pas à l’élection d’un membre de l’organe de représentation. Par conséquent, selon ce gouvernement, un système qui exclut d’emblée lesdits candidats permet d’obtenir un organe élu plus représentatif de l’électorat (15).
43.      En effet, dans les systèmes électoraux
de type proportionnel recourant au vote unique transférable, les suffrages exprimés pour les candidats qui n’ont pas recueilli une majorité suffisante pour obtenir un siège au parlement (les votes dits « perdus ») sont répartis entre les autres candidats qui ont été élus au parlement (16).
44.      Même si ces votes ne sont pas nécessairement « perdus » du point de vue des électeurs, ceux‑ci ayant exprimé leurs préférences politiques de sorte que lesdits votes contribuent à comprendre le climat politique d’une société, ils peuvent néanmoins être considérés comme problématiques si on les envisage au regard de l’objectif de produire un organe élu plus représentatif.
45.      Je ne suis pas convaincue que la réduction du nombre de « votes perdus » par la mise à l’écart de candidats avant les élections contribue nécessairement à l’obtention de résultats électoraux plus représentatifs, dès lors que les électeurs qui n’ont pas pu voter pour « leur » candidat, mais ont seulement eu la possibilité de voter pour ceux qui ont pu se présenter, ne sont pas véritablement représentés par les parlementaires élus. Soit ils votent pour le candidat qu’ils considèrent comme étant leur « deuxième choix », soit, comme souvent, ils votent contre la « pire option ».
46.      Néanmoins, étant donné qu’il n’est pas possible en pratique d’obtenir un organe élu pleinement représentatif, le fait de tenter de réduire le nombre de « votes perdus » est généralement accepté comme étant un objectif légitime lors de l’organisation d’élections.
47.      La Cour européenne des droits de l’homme (ci‑après la « Cour EDH ») a reconnu le caractère légitime d’un tel objectif (17).
48.      En vertu de l’article 10 TUE, le fonctionnement de l’Union est fondé sur la notion de démocratie représentative. Le fait de veiller à ce que le Parlement européen soit véritablement représentatif, dans toute la mesure du possible, des citoyens de l’Union est donc conforme à l’une des valeurs fondamentales de l’Union, à savoir la démocratie, ainsi qu’il ressort de l’article 2 TUE (18).
49.      Par conséquent, l’objectif de réduire le nombre de « votes perdus » en dissuadant les candidats qui ne bénéficient pas d’un soutien suffisant du public de se présenter aux élections, afin d’obtenir un organe plus représentatif, pourrait être reconnu comme étant légitime dans l’Union (19).
50.      Il faut ensuite examiner si l’obligation pécuniaire, qui ne prévoit le remboursement du dépôt de garantie que si le candidat atteint le seuil de 5 % de l’ensemble des suffrages exprimés, est appropriée et nécessaire. Cette obligation pécuniaire doit s’apprécier
au regard de chacun des deux objectifs légitimes identifiés : a) la dissuasion des candidats non sérieux, et b) l’obtention d’un organe élu plus représentatif grâce à la réduction du nombre de votes perdus.
3.      Le caractère approprié
a)      Le caractère approprié de l’obligation de dépôt de garantie pour atteindre l’objectif de dissuader les candidats non sérieux
51.      L’obligation pécuniaire, qui ne prévoit le remboursement que si une liste parvient à recueillir 5 % de tous les suffrages exprimés, est‑elle une méthode appropriée pour écarter les candidats dont les intentions ne sont pas réellement sérieuses lorsqu’ils se présentent aux élections au Parlement européen (les candidats non sérieux) ?
52.      À mon avis, cette question appelle une réponse négative.
53.      Bien que j’aie conscience que l’argent soit
souvent un moyen d’obtenir certains résultats, je ne pense pas qu’une obligation pécuniaire puisse constituer une mesure
appropriée pour garantir le caractère sérieux d’une candidature à une élection politique. Une telle obligation permet de filtrer les candidats en fonction de leurs avoirs personnels ou des avoirs de l’organisation ou du parti qui les soutient et ne se fonde pas sur le caractère sérieux des candidatures.
54.      Une obligation pécuniaire telle que celle imposée par le droit estonien favorise inévitablement les candidats aisés et les partis politiques bien ancrés ; les nouveaux candidats et les mouvements politiques émergents sont particulièrement désavantagés, puisqu’ils doivent assumer à la fois les frais de campagne et le risque de perdre le montant versé. Cet obstacle pécuniaire constitue une barrière à l’entrée de candidats sérieux issus de milieux modestes et limite l’émergence de convictions politiques diverses, en ce qu’il fait en sorte que le champ politique demeure acquis aux groupes établis. À l’inverse, une telle obligation pécuniaire n’empêchera pas un candidat aisé, mais opportuniste, de se présenter aux élections.
55.      La pratique a montré que l’argent n’empêchait pas les « candidats de papier » de se présenter aux élections : comme le souligne la juridiction de renvoi, lors de précédentes élections au Parlement européen organisées en Estonie, certains candidats indépendants n’ont obtenu que 48 ou 55 voix en dépit du fait qu’ils aient versé le dépôt de garantie (20).
56.      Une obligation pécuniaire n’est donc pas une mesure appropriée pour écarter les candidats non sérieux. Une telle obligation filtre plutôt les candidats sur la base de la richesse.
57.      Étant donné que, à mon sens, le droit estonien en cause ne répond pas au critère du caractère approprié au regard de l’objectif de dissuader les candidats non sérieux, il n’y a pas lieu d’examiner son caractère nécessaire.
b)      Le caractère approprié de l’obligation de dépôt de garantie pour atteindre l’objectif de réduire le nombre de « votes perdus »
58.      Même si
l’obligation pécuniaire ne constitue pas un moyen approprié d’écarter les candidats non sérieux, elle dissuadera néanmoins certains candidats « fantaisistes » de se présenter aux élections, en particulier ceux qui ne pensent pas avoir une chance d’obtenir un siège, quand bien même ils ne seront pas tous dissuadés. Cela pourrait donc conduire à une diminution du nombre de « votes perdus ».
59.      L’on pourrait admettre que la capacité à récolter des fonds pour verser un dépôt de garantie, en particulier lorsque celui‑ci est combiné
avec un seuil de remboursement bas, mais significatif, puisse être interprétée comme manifestant un certain niveau de soutien du public.
60.      Étant donné que l’argent est souvent utilisé dans nos sociétés comme un moyen pragmatique
de vérifier l’engagement d’une personne, l’incapacité d’un candidat à récolter, auprès de quelque source que ce soit (un parti politique, des donateurs indépendants, la plateforme d’une organisation non‑gouvernementale, etc.), les fonds nécessaires pour constituer un dépôt de garantie raisonnable témoigne du fait que les aptitudes organisationnelles fondamentales, le réseau ou l’engagement nécessaires pour élaborer une campagne sérieuse font défaut, de sorte que ce candidat sera probablement à l’origine de « votes perdus » au‑delà du simple fait qu’il est sous‑financé.
61.      Dans cette perspective, l’exclusion des candidats qui ne sont pas en mesure de constituer un dépôt de garantie pourrait être un moyen de réduire le nombre de candidats qui n’obtiendront probablement pas un nombre suffisant de suffrages.
62.      Par conséquent, à mon sens, une obligation pécuniaire pourrait être considérée comme une mesure appropriée pour atteindre l’objectif de réduire le nombre de « votes perdus » et d’obtenir ainsi un organe élu plus représentatif.
63.      La prochaine étape consistera à examiner si un dépôt de garantie pécuniaire, tel que celui imposé par le droit estonien en cause, est effectivement nécessaire pour atteindre cet objectif.
4.      La nécessité de l’obligation de dépôt de garantie
64.      Dans son code de bonne conduite en matière électorale, la Commission de Venise n’a pas considéré le dépôt de garantie comme un moyen inacceptable de réduire le nombre de votes perdus. Elle a toutefois souligné qu’« [il] doit être [remboursé] si le candidat ou le parti dépasse un certain nombre de suffrages [et que] son montant et le nombre de suffrages requis pour le remboursement ne doivent pas être excessifs » (21).
65.      Un dépôt de garantie et/ou un seuil de remboursement de celui‑ci excessivement élevés pourrait conduire à l’exclusion de candidats issus de groupes marginalisés, de nouveaux mouvements politiques ou de personnes à faibles revenus qui, bien qu’il soit peu probable qu’ils obtiennent un siège, sont susceptibles de porter des revendications politiques véritablement importantes et non représentées ainsi que de recueillir un nombre respectable de suffrages. En excluant ces voix sous‑représentées, le système a pour effet que ces suffrages ne sont jamais pris en compte ou exprimés lors des scrutins.
66.      De même, une obligation de dépôt de garantie excessivement stricte pourrait empêcher l’émergence de nouveaux partis, en dépit de l’importance incontestable des partis politiques pour la participation démocratique (22). Cela irait à l’encontre du principe fondamental du pluralisme politique garanti par le droit de l’Union.
67.      Par conséquent, ainsi que l’énonce la Cour EDH, l’État qui exige un dépôt de garantie doit trouver un équilibre approprié, voire délicat (23).
68.      Pour conclure, l’on pourrait donc considérer qu’un montant ou un seuil excessifs
ne sont pas nécessaires pour garantir la représentativité.
a)      La législation estonienne prévoit‑elle un montant et un seuil excessifs ?
69.      Le montant du dépôt de garantie exigé par le droit estonien en cause au principal pour pouvoir participer aux élections européennes semble constituer une charge assez lourde.
70.      Premièrement, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, au moment de l’introduction du recours au principal, l’obligation pécuniaire en cause représentait 215 % du salaire mensuel brut moyen estonien et qu’il s’élevait à 3,17 fois le salaire mensuel médian par candidat.
71.      Une obligation pécuniaire d’un tel niveau fait peser une charge significative sur les avoirs d’une personne moyenne.
72.      Deuxièmement, même si seule une petite minorité d’États membres subordonne la possibilité de se présenter aux élections au Parlement européen à la condition de s’acquitter d’une obligation pécuniaire (24),
le montant relatif exigé par ces États membres peut servir de comparateur pour apprécier la nécessité du montant exigé par la législation estonienne en cause.
73.      Aux fins de cette comparaison, je vais confronter l’obligation de dépôt de garantie établie par l’Estonie avec celle prévue par les Pays‑Bas, un État membre qui est intervenu devant la Cour et qui impose également une obligation pécuniaire. Le gouvernement néerlandais a confirmé à l’audience que l’obligation de dépôt de garantie imposée par le droit néerlandais pour pouvoir se présenter aux élections au Parlement européen poursuivait les mêmes objectifs légitimes que ceux mentionnés à l’article 29 de l’EPVS, à savoir la dissuasion des candidats fantaisistes, la prévention de la mauvaise utilisation des fonds publics et la lutte contre les votes perdus (25).
74.      Aux Pays‑Bas, l’obligation
de verser un dépôt de garantie
pour pouvoir présenter une liste complète de candidats aux élections au Parlement européen est prévue
à
l’article H 12 de la Kieswet (loi électorale, Pays‑Bas) (26), qui impose le versement d’un dépôt de garantie de 11 250 euros pour chaque liste de candidats, quel que soit le nombre de candidats figurant sur celle‑ci. Le nombre maximal de candidats pouvant être inscrits sur une liste électorale aux Pays‑Bas pour le Parlement européen se situe actuellement entre 50 et 80 (27), ce qui correspond approximativement à 225 euros par candidat sur une liste complète – un montant considérablement inférieur aux 4 100 euros exigés pour chaque candidat sur une liste complète en vertu de l’article 29 de l’EPVS.
75.      Par conséquent, à supposer même que le nombre maximal de candidats pouvant figurer sur une liste aux Pays‑Bas soit identique à celui prévu en Estonie, à savoir neuf candidats, le montant total du dépôt de garantie ne s’élèverait toujours qu’à 1 250 euros par candidat sur une liste complète, soit près de 3,5 fois moins que l’obligation de dépôt de garantie en cause au principal.
76.      Troisièmement, l’Õiguskantsler (chancelier de Justice) a mis en rapport, devant la juridiction de renvoi, l’obligation pécuniaire avec le nombre minimal de membres que doit comporter un parti politique en Estonie. Compte tenu de ce nombre minimal (500), une liste complète impliquerait que chaque membre du parti doive s’acquitter d’un montant de 73,80 euros.
77.      À cet égard, ainsi que le souligne la juridiction de renvoi, l’obligation pécuniaire imposée pour pouvoir se présenter aux élections n’est pas la seule dépense que les partis et leurs candidats doivent engager, et les frais supportés pour se présenter à une élection ne sauraient épuiser l’intégralité de leur budget annuel.
78.      Enfin, même si l’organisation des élections nationales diffère considérablement de celle des élections européennes (28),
il convient de relever que l’obligation pécuniaire imposée aux candidats en vue de leur présentation aux élections au Parlement européen en Estonie est cinq fois plus restrictive que celle applicable aux candidats qui souhaitent se présenter aux élections au Riigikogu (le Parlement estonien).
79.      La nécessité de la réglementation estonienne devrait également s’apprécier au regard du seuil de remboursement du montant versé, même dans le cas où aucun siège n’a été obtenu.
80.      À cet égard, il y a une différence entre les élections nationales et les élections européennes. S’agissant de ces dernières, le seuil à atteindre pour pouvoir obtenir du budget de l’État le remboursement du dépôt de garantie est de 5 % du nombre total des votes exprimés à l’échelon national. En revanche, en ce qui concerne les élections nationales, un parti qui a recueilli au moins 2 % des suffrages au Riigikogu (le Parlement estonien) est en droit de bénéficier d’une dotation budgétaire de l’État au profit des partis politiques (29).
À proprement parler, le remboursement du versement initial effectué dans le cadre des élections nationales n’est soumis à aucune condition.
81.      Il n’apparaît pas avec évidence qu’un seuil aussi élevé pour le remboursement des frais de participation aux élections soit justifié comme étant nécessaire pour dissuader les candidats qui ne pensent pas avoir une chance d’obtenir un siège.
82.      En résumé, et sous réserve de l’appréciation exhaustive de la juridiction de renvoi, je considère que l’obligation pécuniaire en cause au principal, dont le montant s’élève à cinq fois le salaire mensuel minimum, combinée avec un seuil de 5 % applicable au remboursement de ce montant, dépasse les limites de ce qui est nécessaire pour réduire le nombre de « votes perdus ».
b)      Des solutions de substitution moins restrictives
83.      Une raison supplémentaire de considérer que la réglementation estonienne en cause n’est pas nécessaire pour dissuader les candidats qui ne disposent pas d’un soutien suffisant du public est qu’il peut exister d’autres moyens moins restrictifs du droit d’éligibilité pour atteindre le même objectif d’empêcher les candidats fantaisistes de se présenter.
84.      Faisant valoir que l’obligation de dépôt de garantie constitue une limitation disproportionnée du droit d’éligibilité, la requérante au principal a suggéré plusieurs solutions de substitution moins restrictives pour empêcher les candidatures fantaisistes. Ces solutions incluent la possibilité d’une exemption conditionnelle du dépôt de garantie ou le remplacement de la charge financière par des exigences non pécuniaires, telles que l’obligation de fournir un programme politique clair ou de présenter des signatures de soutien afin de démontrer le soutien populaire.
85.      Toutes ces solutions de substitution ont toutefois leurs écueils. Par exemple, comme l’indique le gouvernement estonien, la collecte de signatures fait peser une lourde charge organisationnelle et financière sur l’État et constitue une obligation dont il est tout autant difficile de s’acquitter pour certains candidats potentiels. D’un autre côté, et sous réserve des questions liées à la cybersécurité, la collecte des signatures et leur vérification pourraient aujourd’hui être assurées par voie électronique.
86.      Étant donné que l’Union européenne n’a pas adopté de réglementation portant une procédure uniforme pour les élections au Parlement européen dans tous les États membres, et compte tenu des différences de culture politique et autres qui existent entre ceux‑ci, je considère que les gouvernements doivent se voir reconnaître une large marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de mettre en balance les avantages et les désavantages des différentes mesures et de déterminer
laquelle est la solution la plus appropriée eu égard aux circonstances propres à l’État concerné.
87.      Une telle détermination ne saurait toutefois échapper totalement à un contrôle juridictionnel. Il appartient à la juridiction nationale
d’examiner si le gouvernement est en mesure de faire valoir des motifs raisonnables justifiant l’exclusion d’autres mesures, ou la combinaison de mesures différentes,
comme étant appropriées pour atteindre le même objectif.
88.      De manière générale, j’estime que, sous réserve de l’appréciation finale de la juridiction de renvoi, l’obligation pécuniaire en cause au principal comporte une limitation sévère du droit d’éligibilité, au regard tant de son montant que de son seuil de remboursement, alors qu’il est possible de mettre en œuvre des solutions de substitution qui peuvent être combinées avec cette obligation ou la remplacer.
89.      Par conséquent, même dans l’hypothèse où la Cour considérerait que la législation estonienne en cause est appropriée pour réduire le nombre de votes perdus, et donc pour améliorer la représentativité du Parlement européen, j’émets de sérieux doutes quant au
caractère nécessaire des mesures en cause pour atteindre cet objectif, sous réserve de la décision finale de la juridiction nationale.
B.      La violation du droit de propriété
90.      La juridiction de renvoi a également demandé si la législation en cause était conforme à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte.
91.      À mes yeux, l’obligation de versement en cause ne constitue pas une limitation du droit de propriété, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’apprécier la proportionnalité de cette limitation.
92.      J’ai conscience que la Cour EDH a reconnu l’existence d’une éventuelle violation de l’article 1er du protocole no 1 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans des affaires similaires, mais celles‑ci se rapportaient à des circonstances différentes qui ne sont pas tout à fait comparables à celles en cause au principal (30). Dans cette affaire, la Cour
EDH a considéré l’obligation de versement imposée pour pouvoir se présenter aux élections en cause comme un cautionnement (ou dépôt de garantie), qui n’avait pas été restitué à l’une des parties à ce litige.
93.      À mon avis, l’obligation de versement en cause
dans la présente affaire n’est pas un dépôt de garantie (bien qu’il s’agisse du terme utilisé pour la décrire), même si les candidats sont en droit d’obtenir le remboursement du montant versé (ou d’une partie de celui‑ci) dans certaines circonstances.
94.      Contrairement au dépôt de garantie qui est effectué dans le cadre d’un contrat de bail et qui est considéré comme la propriété du locataire avec de réelles garanties de remboursement, la législation nationale en cause au principal prévoit des conditions supplémentaires qui font que le remboursement
n’est pas effectivement garanti. Il s’agit plutôt d’un paiement conditionnel à l’origine d’une créance personnelle tendant à une restitution future, et non d’un droit de propriété acquis et continu sur les fonds concernés. Le droit de récupérer les fonds n’est donc qu’une créance potentielle et ne se voit pas automatiquement accorder la protection fondamentale réservée à la propriété.
95.      Par conséquent, comme le soutient le gouvernement néerlandais, je considère que l’article 17 de la Charte est dénué de pertinence en l’espèce.
IV.    Conclusion
96.      Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante à la question posée par la Riigikohus (Cour suprême, Estonie) :
L’article 39 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lu en combinaison avec son article 52, paragraphe 1,
doit être interprété en ce sens que l’imposition d’une obligation pécuniaire pour pouvoir se présenter aux élections au Parlement européen, qui est destinée à écarter les candidatures fantaisistes (non sérieuses), ne saurait être considérée comme une mesure appropriée pour atteindre cet objectif.
Une obligation pécuniaire peut être considérée comme appropriée pour atteindre l’objectif de réduire le nombre de « votes perdus » et d’assurer ainsi une plus grande représentativité de l’organe élu.
Toutefois, le montant de ce dépôt de garantie et le seuil de son remboursement ne devraient pas constituer une charge excessivement lourde ni, en conséquence, empêcher l’émergence de nouveaux partis politiques et de nouvelles idées politiques. Il appartient à la juridiction nationale d’apprécier si le montant de l’obligation pécuniaire et le seuil de remboursement imposés par la législation nationale ont atteint un équilibre acceptable.
1      Langue originale : l’anglais.
2      L’absence de présentation à la commission électorale d’une copie d’un ordre de paiement attestant le versement du dépôt de garantie constitue un motif de refus d’inscription d’un candidat conformément à l’article 31, paragraphe 3, de l’EPVS. La juridiction de renvoi indique que la législation nationale en cause ne prévoit pas la possibilité de dispenser un candidat du versement du dépôt de garantie.
3      Acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (JO 1976, L 278, p. 1), tel que modifié en dernier lieu par la décision (UE, Euratom) 2018/994 du Conseil, du 13 juillet 2018, modifiant l’acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (JO 2018, L 178, p. 1) (ci‑après l’« acte électoral »).
4      Elle se fonde sur l’arrêt du 19 décembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, ci‑après l’« arrêt Junqueras Vies », EU:C:2019:1115, point 69).
5      À cet effet, la juridiction de renvoi cite l’arrêt de la Cour EDH du 28 mars 2006, Soukhovetski c. Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 72 et 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (consulté pour la dernière fois le 11 novembre 2025).
7      La possibilité de le faire existe toutefois en vertu de l’article 223 TFUE.
8      Article 1er de l’acte électoral.
9      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, point 33).
10      Voir, à cet égard, arrêt Junqueras Vies, point 86.
11      Voir, à cet égard, article 22, paragraphe 1, TFUE et article 39, paragraphe 1, de la Charte. Voir arrêt du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑808/21, EU:C:2024:962, point 123) :
« en ce qui concerne l’objectif de l’article 22 TFUE, cet article vise [...] à conférer aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité le droit de participation au processus électoral démocratique de cet État membre. Ce droit s’étend [...] à la participation à ce processus par le droit de vote et d’éligibilité aux niveaux européen et local ». Pour une conclusion similaire, voir arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, point 121).
12      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, points 46 à 48).
13      Voir point 39 du résumé en langue anglaise du renvoi préjudiciel et point 57 de la version en langue française de ce renvoi préjudiciel.
14      Ainsi que le gouvernement estonien l’a relevé à l’audience, et ainsi qu’il ressort du renvoi préjudiciel, le droit estonien exige que tous les candidats à une élection bénéficient des mêmes possibilités de s’exprimer. Par conséquent, les organismes de service public de radio-télévision sont tenus de veiller à ce que tous les partis et tous les candidats indépendants se présentant aux élections au Parlement européen se voient offrir les mêmes possibilités d’exposer leurs points de vue de manière appropriée et à titre gratuit.
15      Voir, à cet égard, points 18 et 19 des observations écrites du gouvernement néerlandais.
16      Il en va de même des modes de scrutin proportionnels qui, à l’instar du système estonien, recourent à la méthode D’Hondt pour répartir les « votes perdus ».
17      Voir Cour EDH, 28 mars 2006, Soukhovetski c. Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 61 et 62).
18      Voir, à cet égard, arrêts du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑808/21, EU:C:2024:962, points 114 à 116), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963, points 112 à 114). Voir, également, arrêt Junqueras Vies (point 63 et jurisprudence citée).
19      Il me semble toutefois problématique de lutter contre les « votes perdus » en se fondant sur une détermination selon laquelle certains programmes n’ont aucune chance réelle d’obtenir suffisamment de suffrages. Limiter le droit d’éligibilité d’un candidat en faisant valoir que son programme politique est « fantaisiste » pour cette raison risque de faire porter des jugements de valeur arbitraires sur les manifestes politiques des partis. Ainsi que le Parlement européen le relève
dans ses observations écrites, c’est
en fin de compte
aux électeurs que revient le pouvoir d’apprécier les mérites d’une plateforme
politique.
20      Point 22 du résumé en langue anglaise du renvoi préjudiciel.
21      Voir, en ce sens, Conseil de l’Europe : Commission de Venise, « Code de bonne conduite en matière électorale », point 1.3. (vi.), disponible à l’adresse suivante : https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/CodeGoodPractice_FRA.pdf.
22      Sur l’importance des partis politiques pour la démocratie européenne, voir arrêts du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑808/21, EU:C:2024:962), et du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Voir Cour EDH, 28 mars 2006, Soukhovetski c. Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67). Dans cette affaire, la Cour EDH était convaincue que le régime de cautionnement (ou de dépôt de garantie) électoral adopté par les institutions politiques ukrainiennes au moment des faits constituait un compromis acceptable entre ces intérêts concurrents.
24      Parlement européen : Département thématique C, Droits des citoyens et affaires constitutionnelles, et Lehmann W., Les élections européennes : législation de l’Union, dispositions nationales et participation civique –
Étude réalisée pour la commission AFCO, édition révisée, 2014, p. 17, disponible à l’adresse suivante : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_FR.pdf ; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, « Le régime électoral », disponible à l’adresse suivante :
https://www.cvce.eu/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.
25      Le gouvernement néerlandais a indiqué à l’audience que le nombre de « votes perdus » au cours de la dernière série d’élections parlementaires ne représentait que 2 % du nombre total des votes exprimés.
26      Cette disposition prévoit que, « s’agissant des élections à la seconde chambre [des États généraux], un dépôt de garantie de [11 250] euros […] sera versé à l’État pour chaque groupe de listes ». L’article Y 2 de cette loi confirme que « les membres du Parlement européen sont élus […] dans le respect des dispositions de la Partie II relative à l’élection des membres de la seconde chambre des États généraux ». La version en langue anglaise de ce texte est disponible à l’adresse suivante : https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Le gouvernement estonien indique que le montant plus élevé de l’obligation pécuniaire pour pouvoir se présenter aux élections au Parlement européen se justifie par le fait que la liste de candidats est plus courte et que ces élections visent à attribuer un nombre de sièges moins important.
29      C’est ce qui ressort de l’article 127
de l’Erakonnaseadus (loi sur les partis), tel qu’il est cité dans le renvoi préjudiciel, comme l’a confirmé le gouvernement estonien à l’audience.
30      Voir, notamment, Cour EDH, 11 janvier 2007, Parti conservateur russe des entrepreneurs et autres c. Russie (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, § 94 à 97).