62019CJ0254
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
9. září 2020 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Článek 6 odst. 3 – Působnost – Pojmy ‚projekt‘ a ‚schválení‘ – Odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu pro chráněnou lokalitu – Rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba platnosti povolení k výstavbě terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu – Původní rozhodnutí založené na vnitrostátním právním předpisu, kterým nebyla řádně provedena směrnice 92/43“
Ve věci C‑254/19,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím High Court (Vrchní soud, Irsko) ze dne 13. března 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 26. března 2019, v řízení
Friends of the Irish Environment Ltd
proti
An Bord Pleanála
za přítomnosti:
Shannon Lng Ltd,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, M. Safjan, L. Bay Larsen, C. Toader a N. Jääskinen, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Friends of the Irish Environment Ltd F. Loguem, solicitor, J. Kennym, BL, a J. Devlinem, SC,
–
za An Bord Pleanála B. Mageem, solicitor, F. Valentinem, BL, et N. Butler, SC,
–
za Evropskou komisi C. Hermesem a M. Noll-Ehlersem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 30. dubna 2020,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102, dále jen „směrnice o přírodních stanovištích“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Friends of the Irish Environment Ltd a An Bord Pleanála (vnitrostátní orgán územního plánování, Irsko, dále jen „vnitrostátní orgán“) ohledně rozhodnutí posledně uvedeného orgánu, jímž k desetileté lhůtě původně stanovené dřívějším rozhodnutím poskytl dodatečnou pětiletou lhůtu k výstavbě terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice o přírodních stanovištích
3
Článek 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích stanoví:
„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“
Směrnice EIA
4
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst 2014, L 124, s. 1) (dále jen „směrnice EIA“), ve svém čl. 1 odst. 2 písm a) první odrážce definuje pojem „záměr“ tak, že se jím rozumí „provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl“.
5
Podle čl. 1 odst. 2 písm. c) této směrnice se „povolením“ rozumí „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru“.
Irské právo
6
Článek 40 odst. 1 Planning and Development Act 2000 (zákon o územním plánování a rozvoji z roku 2000) ve znění rozhodném pro spor ve věci v původním řízení (dále jen „PDA 2000“) stanoví:
„S výhradou odstavce 2 pozbývá povolení udělené rozhodnutím podle této části účinnosti po uplynutí příslušného období (aniž je dotčena platnost čehokoli z toho, co bylo učiněno před uplynutím tohoto období)
a)
pro celý projekt, pokud projekt, jehož se povolení týká, není v uvedeném období zahájen, a
b)
pro ty části projektu, které nebyly v tomto období dokončeny, pokud byl projekt v tomto období zahájen.“
7
Článek 42 PDA 2000 stanoví, že na žádost se prodlouží doba platnosti územního rozhodnutí, pokud byly na základě územního rozhodnutí již provedeny rozsáhlé práce v době, která byla původně stanovena, a pokud bude projekt dokončen v přiměřené době, nebo případě, že existovaly důvody obchodní, hospodářské nebo technické povahy, které žadatel nemohl ovlivnit a které buď zásadním způsobem působily proti zahájení stavebního projektu, nebo provádění významných stavebních prací. V posledně uvedeném případě však prodloužení doby platnosti nemůže být povoleno, pokud od data vydání územního rozhodnutí došlo k významným změnám cílů územního plánování, takže projekt by již nebyl v souladu s řádným územním plánováním a udržitelným rozvojem dané oblasti. Dále je nezbytné, aby nenastal rozpor mezi projektem a „ministerskými pokyny“.
8
Článek 42 PDA 2000 dále upřesňuje, že pokud projekt nebyl zahájen, musí se místní orgán územního plánování přesvědčit, že před vydáním územního rozhodnutí bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, nebo odpovídající posouzení, nebo případně obě tato posouzení. Navíc dodatečná doba platnosti nesmí překročit pět let a žádost o prodloužení doby platnosti může být podána pouze jednou.
9
Článek 50 PDA 2000 stanoví, že platnost kladného územního rozhodnutí lze napadnout pouze soudní žalobou podanou ve lhůtě osmi týdnů, která může být za určitých konkrétních okolností prodloužena
10
Článek 146 B PDA 2000 zavádí zvláštní řízení umožňující změnit povolení projektu týkajícího se strategické infrastruktury.
11
Článek 146 B PDA 2000 stanoví:
„[…]
3)   Pokud [vnitrostátní orgán územního plánování] rozhodne, že změna –
[…]
b)
je podstatou změnou, určí, zda i) provede změnu, ii) provede změnu podmínek předmětného územního plánování, […] která je odlišná od změny uvedené v žádosti […] nebo iii) odmítne provedení změny.
4)   Před přijetím rozhodnutí podle odst. 3 písm. b) [vnitrostátní orgán územního plánování] určí, zda rozsah a povaha a) změny požadované na základě odst. 1 a b) jakékoli jiné změny, kterou zamýšlí na základě odst. 3 písm. b) ii) jsou takové povahy, že pokud by změna byla provedena, mohla by mít významné dopady na životní prostředí (a v této souvislosti [vnitrostátní orgán územního plánování] musí přijmout konečné rozhodnutí ohledně povahy každé takto zamýšlené změny).“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
12
Vnitrostátní orgán povolil dne 31. března 2008 záměr výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu na jižním břehu ústí řeky Shannon v hrabství Kerry (Irsko). V tomto povolení bylo uvedeno, že stavební práce musí být realizovány nejpozději do deseti let (dále jen „původní povolení“).
13
Tento záměr měl být uskutečněn na hranici dvou lokalit, které jsou nyní součástí soustavy Natura 2000, a sice: zvláštní oblast ochrany dolního toku řeky Shannon (kód lokality IE0002165) a zvláště chráněná oblast řek Shannon a Fergus (kód lokality IE0004077).
14
Předkládající soud připomíná, že k datu udělení původního povolení Soudní dvůr v rozsudku ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko (C‑418/04, EU:C:2007:780), judikoval, že do irské právní úpravy nebyla řádně provedena směrnice o přírodních stanovištích zejména v tom, jak vyplývá z bodů 230 a 231 uvedeného rozsudku, že odpovídající posouzení vlivů podle této směrnice bylo postaveno naroveň posouzení vyžadovanému směrnicí Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248).
15
Podle předkládajícího soudu původní povolení neodkazovalo na směrnici o přírodních stanovištích ani na ony dvě chráněné lokality, které mohou být ovlivněny projektem, o nějž se jedná ve věci v původním řízení, a neobsahovalo ani úplné, přesné a konečné zjištění nebo závěry umožňující odstranit jakoukoliv důvodnou vědeckou pochybnost o účincích plánovaných prací.
16
V září roku 2017 výstavba uvedeného terminálu stále nebyla započata a stavebník podal k vnitrostátnímu orgánu na základě článku 146 B PDA 2000 žádost o prodloužení platnosti stavebního povolení. Při této příležitosti uvedl, že zpoždění v zahájení stavebních prací bylo důsledkem zejména změny politiky Irska v oblasti přístupu k vnitrostátní plynovodní síti a obecně důsledkem hospodářské situace této země. Žádost, která byla podána vnitrostátnímu orgánu, nepředpokládala žádnou věcnou změnu díla.
17
Platnost původního povolení vypršela dne 31. března 2018, aniž byly realizovány jakékoli stavební práce.
18
Vnitrostátní orgán dne 13. července 2018 poskytl stavebníkovi dodatečnou pětiletou dobu k realizaci projektu výstavby terminálu, tj. lhůtu do 31. března 2023 (dále jen „povolení dotčené ve věci v původním řízení“).
19
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vnitrostátní orgán provedl při této příležitosti posouzení vlivů na životní prostředí a dospěl k závěru, že prodloužení doby realizace posuzovaného stavebního projektu nemá žádný významný dopad na životní prostředí.
20
Povolení dotčené ve věci v původním řízení bylo napadeno Friends of the Irish Environment u High Court (Vrchní soud, Irsko).
21
High Court (Vrchní soud) byl za těchto okolností toho názoru, že ve věci v původním řízení vyvstávají obtíže související s výkladem unijního práva, a proto se rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je rozhodnutí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí nutno považovat za schválení projektu, a použije se tedy čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích?
2)
Má na zodpovězení první otázky vliv kterákoli z následujících skutečností?
a)
Kladné územní rozhodnutí (jehož doba platnosti má být prodloužena) bylo vydáno na základě ustanovení vnitrostátního práva, které řádně neprovádělo směrnici o přírodních stanovištích, neboť tyto právní předpisy nesprávně ztotožňovaly odpovídající posouzení pro účely směrnice o přírodních stanovištích s posouzením vlivů na životní prostředí pro účely směrnice [85/337].
b)
Původní kladné územní rozhodnutí neuvádí, zda byla žádost o vydání územního rozhodnutí vyřízena v rámci 1. nebo 2. fáze ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, a neobsahuje ‚úplná, přesná a konečná zjištění a závěry, na jejichž základě by byla odstraněna jakákoli důvodná vědecká pochybnost ohledně účinků prací, které byly zamýšleny [v dotčené oblasti]‘, jak je požadováno v rozsudku ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko (404/09, EU:C:2011:768).
c)
Původní doba platnosti územního rozhodnutí vypršela, a v důsledku toho územní rozhodnutí pozbylo účinnosti pro celý stavební projekt. Na základě územního rozhodnutí nelze provádět žádné práce na projektu, dokud nebude rozhodnuto o prodloužení doby jeho platnosti.
d)
Na základě územního rozhodnutí nebyly nikdy provedeny žádné práce na projektu.
3)
V případě kladné odpovědi na první otázku: K jakým aspektům musí přihlédnout příslušný orgán při provádění šetření v rámci fáze 1 podle čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích? Je například příslušný orgán povinen přihlédnout k některým nebo všem z následujících aspektů: i) zda došlo k nějakým změnám v navrhovaných stavebních pracích a využití; ii) zda došlo k nějaké změně ohledně ochrany životního prostředí, např. pokud jde o vyhlášení evropských lokalit od vydání územního rozhodnutí; iii) zda nastaly nějaké relevantní změny ve vědeckých poznatcích, např. aktuálnější průzkumy týkající se kvalifikovaných zájmů evropských lokalit?
Anebo je příslušný orgán povinen posoudit dopady celého plánovaného projektu na životní prostředí?
4)
Je třeba rozlišovat mezi i) územním rozhodnutím, které stanoví lhůtu pro trvání činnosti (provozní fázi), a ii) územním rozhodnutím, které stanoví pouze lhůtu, během níž mohou probíhat stavební práce (stavební fáze), ale za předpokladu, že stavební práce budou dokončeny v této lhůtě, není stanovena žádná lhůta pro trvání dané činnosti nebo provozu?
5)
Do jaké míry, pokud vůbec, je povinnost vnitrostátního soudu vykládat právní předpisy v co největším možném rozsahu v souladu s ustanoveními směrnice o přírodních stanovištích a [Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1, dále jen ‚Aarhuská úmluva‘)], podmíněna povinností stran sporu tyto interpretační problémy výslovně namítnout? Konkrétně, pokud vnitrostátní právo upravuje dva rozhodovací postupy, přičemž pouze jeden z nich zajišťuje soulad se směrnicí o přírodních stanovištích, je vnitrostátní soud povinen vykládat vnitrostátní právo tak, že lze uplatnit pouze ten rozhodovací postup, který je v souladu se směrnicí o přírodních stanovištích, bez ohledu na to, že se strany sporu konkrétně takového výkladu výslovně nedovolávaly?
6)
a)
Jestliže odpověď na druhou otázku písm. 2 a) zní tak, že je třeba zkoumat, zda kladné územní rozhodnutí (jehož doba platnosti má být prodloužena) bylo vydáno na základě ustanovení vnitrostátního práva, které řádně neprovádělo směrnici o přírodních stanovištích, je vnitrostátní soud povinen neuplatnit pravidlo vnitrostátního procesního práva, které brání navrhovateli, aby vznesl námitku zpochybňující platnost předchozího územního rozhodnutí (jehož doba platnosti již skončila) v souvislosti s následnou žádostí o vydání povolení?
b)
Je takové pravidlo vnitrostátního procesního práva neslučitelné s povinností zjednat nápravu, která byla nedávno potvrzena rozsudkem ze dne 17. listopadu 2016ve věci Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882)?“
K předběžným otázkám
K první a druhé předběžné otázce
22
Okolnosti uvedené v bodech a) až d) druhé předběžné otázky jsou následující: Původní povolení bylo uděleno na základě vnitrostátní právní úpravy, kterou nebyla správně provedena směrnice o přírodních stanovištích; toto povolení neodkazovalo na uvedenou směrnici ani neobsahovalo úplné, přesné a konečné zjištění nebo závěry umožňující odstranit jakoukoliv důvodnou vědeckou pochybnost o dopadech plánovaných prací; uvedené povolení přestalo vyvolávat právní účinky uplynutím lhůty, která v něm byla stanovena pro tyto práce, a tyto práce nebyly započaty.
23
Z toho vyplývá zejména to, že předkládající soud vychází z předpokladu, že ve věci v původním řízení původnímu povolení nepředcházelo posouzení důsledků pro lokalitu, které by bylo v souladu s tím, co vyžaduje ustanovení čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích.
24
Je tedy třeba mít za to, že podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je to, zda rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba, která byla původně stanovena pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, musí být považováno za schválení projektu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, jestliže původnímu povolení nepředcházelo posouzení důsledků pro dotčenou lokalitu v souladu s tímto ustanovením, toto povolení přestalo vyvolávat účinky uplynutím lhůty, která v něm byla stanovena pro tyto stavební práce, a tyto práce nebyly zahájeny.
25
Článek 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích stanoví posuzovací postup, jehož účelem je s pomocí předchozí kontroly zajistit, aby plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, byl schválen pouze tehdy, když nebude mít nepříznivý účinek na celistvost této lokality (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 117 a citovaná judikatura).
26
V tomto ohledu je třeba připomenout, že skutečnost, že projekt, jehož environmentální posouzení je zpochybňováno, se nenachází v dotčených oblastech Natura 2000, ale mimo ně, jak tomu je podle všeho ve věci v původním řízení, nijak nevylučuje použitelnost požadavků ustanovení čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích. Jak totiž vyplývá ze znění tohoto ustanovení, mechanismu ochrany životního prostředí, který je v něm stanoven, podléhá „[j]akýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv“ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. dubna 2017, Komise v. Německo, C‑142/16, EU:C:2017:301, bod 29).
27
Uvedené ustanovení rozlišuje dvě fáze v jím stanoveném postupu posuzování. První fáze, o níž se hovoří v první větě tohoto ustanovení, vyžaduje, aby členské státy provedly odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu pro chráněnou lokalitu, pokud existuje pravděpodobnost, že tento plán nebo tento projekt bude mít na tuto lokalitu významný vliv. Druhá fáze, uvedená v druhé větě, která nastupuje po zmíněném odpovídajícím posouzení, podmiňuje schválení takového plánu nebo projektu tím, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, s výhradou ustanovení čl. 6 odst. 4 směrnice o přírodních stanovištích (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, body 118 a 119).
28
Zaprvé pro účely posouzení, zda se rozhodnutí, které prodlužuje lhůtu stanovenou v původním povolení pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, jehož výstavba nebyla zahájena, týká „projektu“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že je možné v této souvislosti přihlédnout k pojmu „záměr“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice EIA (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 122 a citovaná judikatura).
29
Navíc vzhledem k tomu, že definice pojmu „záměr“ vyplývající ze směrnice EIA je užší než definice vyplývající ze směrnice o přírodních stanovištích, Soudní dvůr judikoval, že pokud činnost spadá pod směrnici EIA, musí a fortiori spadat do působnosti směrnice o stanovištích (rozsudek ze dne 7. listopadu 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment a další, C‑293/17 a C‑294/17, EU:C:2018:882, bod 65, a rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 123).
30
Z toho vyplývá, že pokud je činnost považována za záměr ve smyslu směrnice EIA, může představovat projekt ve smyslu směrnice o přírodních stanovištích (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 124 a citovaná judikatura).
31
Definice pojmu „záměr“ v čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice EIA v první odrážce přitom uvádí provádění stavebních prací nebo výstavb[u] jiných zařízení nebo děl a v druhé odrážce jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin.
32
Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že výraz „záměr“ odpovídá zvláště vzhledem ke znění čl. 1 odst. 2 písm. a) první odrážce směrnice EIA pracím nebo zásahům měnícím fyzický stav daného místa (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 62 a citovaná judikatura).
33
V projednávaném případě rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba stanovená původně pro výstavbu terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, jehož výstavba nebyla zahájena, splňuje tato kritéria, a musí být proto považováno za prodloužení týkající se „záměru“ ve smyslu směrnice EIA.
34
Takové rozhodnutí proto musí být rovněž považováno za rozhodnutí o „projektu“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích.
35
Jak však podotkla generální advokátka v bodě 32 svého stanoviska, pokud musí být zejména vzhledem ke své opakovanosti, povaze nebo vzhledem k podmínkám provádění určité činnosti považovány za jedinou operaci, lze je pokládat za jeden a tentýž projekt ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, osvobozený od nového postupu posuzování podle tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. ledna 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, bod 47 a 48, jakož i rozsudek ze 7. listopadu 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment a další, C‑293/17 a C‑294/17, EU:C:2018:882, body 78 a 80).
36
V daném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že povolení dotčené v původním řízení se týká projektu, který je totožný s tím, který byl původně povolen.
37
Z toho však nelze vyvodit, že takové povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, z tohoto samotného důvodu nepodléhalo čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích.
38
Na rozdíl od věcí, v nichž byly vydány rozsudky připomenuté v bodě 35 tohoto rozsudku, není totiž předmětem takového povolení prodloužení povolení opakované činnosti, která je již provozována, nýbrž má umožnit realizaci projektu, který byl, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a zejména z popisu irského právního rámce, předmětem prvního povolení, jež zaniklo, aniž došlo k zahájení plánovaných prací.
39
Z toho vyplývá, že tento „projekt“ podléhá požadavkům čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, a to ostatně nezávisle na tom, zda toto ustanovení muselo být dodrženo při přijímání původního povolení.
40
Zadruhé je třeba určit, zda takové povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, představuje „schválení“ tohoto projektu ve smyslu tohoto ustanovení.
41
Vnitrostátní orgán takový přístup odmítá s tím, že by měly být splněny dvě podmínky, a sice založení práva na realizaci projektu a předmětem by měla být samotná podstata projektu. V projednávané věci nejsou podle vnitrostátního orgánu tyto dvě podmínky splněny; v případě první podmínky z toho důvodu, že výstavba terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu mohla být zahájena od vydání původního povolení, a v případě druhé podmínky z toho důvodu, že povolení dotčené ve věci v původním řízení jen prodlužuje dobu výstavby projektu, aniž jej mění.
42
V této souvislosti je důležité připomenout, že pokud směrnice o přírodních stanovištích nedefinuje podmínky, za kterých orgány „schválí“ určitý projekt podle čl. 6 odst. 3 této směrnice, je pro vymezení smyslu těchto pojmů relevantní pojem „povolení“ uvedený v čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice EIA (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 142).
43
Článek 1 odst. 2 směrnice EIA vymezuje pojem „povolení“ jako rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.
44
Ačkoli vnitrostátní orgán tvrdí opak, z rozsudku ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12), který cituje na podporu svého argumentu, nevyplývá, že „schválením“ ve smyslu tohoto ustanovení může být pouze rozhodnutí měnící původně schválený projekt. Z bodů 44 až 47 uvedeného rozsudku totiž vyplývá, že tím, co vedlo Soudní dvůr k závěru, že rozhodnutí umožňující pokračování činnosti nahradilo nejen znění, ale rovněž samotnou podstatu původního povolení, a že toto rozhodnutí bylo tedy novým povolením, bylo konstatování zániku původního povolení a skutečnosti, že k pokračování v provozování činnosti bylo potřeba nové povolení.
45
Jak přitom vyplývá z předkládacího rozhodnutí, původní povolení přestalo vyvolávat účinky uplynutím lhůty deseti let, která jím byla stanovena, a žádné práce již nemohly být provedeny. Z toho vyplývá, že po uplynutí této lhůty původní povolení zaniklo, a tedy nebylo změněno povolením dotčeným ve věci v původním řízení, nýbrž jím bylo nahrazeno.
46
Okolnost, že projekt dotčený ve věci v původním řízení mohl být realizován na základě původního povolení je v tomto ohledu irelevantní.
47
Z toho vyplývá, že takové povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, skutečně představuje nové povolení ve smyslu směrnice EIA, a je tudíž i „schválením“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích.
48
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první a druhou položenou otázku odpovědět, že rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba deseti let stanovená původně pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu musí být považováno za schválení projektu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, jestliže původní povolení tohoto projektu zaniklo a přestalo vyvolávat právní účinky po uplynutí lhůty, kterou stanovilo pro tyto práce, a tyto nebyly zahájeny.
K třetí otázce
49
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je získat v případě kladné odpovědi na první položenou otázku upřesnění podmínek, za nichž se požadavek odpovídajícího posouzení důsledků pro danou lokalitu stanovený v čl. 6 odst. 3 první větě směrnice o stanovištích vztahuje na takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení. Přeje si zejména zjistit, zda příslušný orgán musí zohlednit případné změny učiněné v pracích, které byly původně povoleny, a v plánovaném využití, jakož i vývoj „environmentálního kontextu“ a vědeckého poznání od původního povolení. Předkládající soud se dále táže, zda příslušný orgán musí posoudit důsledky pro lokalitu s ohledem na celý projekt.
50
Jak bylo připomenuto v bodě 27 tohoto rozsudku, čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích rozlišuje dvě fáze v jím stanoveném postupu posuzování, přičemž první fáze, o níž se hovoří v první větě tohoto ustanovení, vyžaduje, aby členské státy provedly odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu pro chráněnou lokalitu, pokud existuje pravděpodobnost, že tento plán nebo tento projekt bude mít na tuto lokalitu významný vliv (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 119 a citovaná judikatura).
51
S ohledem zvláště na zásadu předběžné opatrnosti se má za to, že takové nebezpečí existuje, pokud na základě nejlepších vědeckých poznatků v dané oblasti nelze vyloučit, že plán nebo projekt může ovlivnit cíle ochrany této lokality. Posouzení zmíněného nebezpečí musí být provedeno zejména ve světle zvláštních vlastností a environmentálních podmínek lokality dotčené takovým plánem nebo projektem (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 134).
52
Odpovídající posouzení důsledků plánu nebo projektu znamená, že před jeho schválením musí být s přihlédnutím k nejlepším vědeckým poznatkům v dané oblasti identifikovány všechny stránky plánu nebo projektu, které mohou samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty ovlivnit cíle ochrany této lokality. Příslušné vnitrostátní orgány činnost povolí pouze pod podmínkou, že se ujistily, že nebude mít škodlivý dopad na celistvost této lokality. Tak je tomu tehdy, jestliže z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost o tom, že takové dopady neexistují (rozsudek ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 120 a citovaná judikatura).
53
Posouzení provedené podle čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích nelze tedy považovat za odpovídající, pokud je mezerovité a neobsahuje úplné, přesné a konečné zjištění a závěry, na jejichž základě by byla odstraněna jakákoli důvodná vědecká pochybnost o účincích prací, které byly zamýšleny v chráněné lokalitě (rozsudek ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 100).
54
Je důležité doplnit, že je třeba rovněž zohlednit posouzení případně provedená v rámci dřívějších povolení, aby se předešlo tomu, že tentýž projekt bude podroben několika environmentálním posouzením pokrývajícím všechny požadavky směrnice o stanovištích (obdobně viz rozsudek ze dne 10. září 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 55, jakož i rozsudek ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Bruxelles a další, C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 42).
55
Avšak zohlednění takovýchto starších posouzení při přijímání rozhodnutí o takovém povolení, jímž se prodlužuje doba výstavby projektu, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, může vyloučit nebezpečí významného dopadu na chráněnou lokalitu pouze tehdy, pokud tato posouzení obsahují úplné, přesné a konečné závěry umožňující odstranit jakoukoli důvodnou vědeckou pochybnost o účincích prací, a pod podmínkou, že nedošlo k vývoji relevantních environmentálních a vědeckých poznatků, projekt nebyl změněn a neexistují jiné plány nebo projekty, které by bylo třeba vzít v potaz.
56
Z toho vyplývá, že je na příslušném orgánu, aby posoudil, zda takovému povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, kterým se prodlužuje doba, která byla původně stanovená v prvním povolení pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, musí předcházet odpovídající posouzení důsledků stanovené v čl. 6 odst. 3 první větě směrnice o stanovištích a případně, zda se toto posouzení musí týkat celého projektu, nebo jeho části, přičemž musí zohlednit zejména jak případně provedené starší posouzení, tak vývoj relevantních environmentálních a vědeckých poznatků a rovněž případnou změnu projektu nebo existenci jiných plánů nebo projektů.
57
V daném případě z předkládacího rozhodnutá vyplývá, že projekt výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu měl být realizován v blízkosti dvou chráněných lokalit a že původnímu povolení nepředcházelo posouzení, které by obsahovalo úplné, přesné a konečné závěry umožňující odstranit jakoukoli důvodnou vědeckou pochybnost o účincích plánovaných prací na tyto chráněné lokality.
58
Z toho jednak vyplývá, že nelze vyloučit, že takový projekt může mít významný vliv na uvedené lokality, a jednak, že takové okolnosti, jejichž ověření je na předkládajícím soudu, mohou vyžadovat, aby takovému povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, předcházelo odpovídající posouzení důsledků požadované čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Rovněž z toho vyplývá, že takové posouzení nemůže být pouhou aktualizací případného staršího posouzení, ale že musí spočívat v úplném posouzení důsledků celého projektu pro tyto lokality.
59
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na třetí položenou předběžnou otázku odpovědět tak, že je na příslušném orgánu, aby posoudil, zda rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba, která byla původně stanovena pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, jehož povolení zaniklo, musí být předmětem odpovídajícího posouzení důsledků stanoveného v čl. 6. odst. 3 směrnice o stanovištích, a případně, zda se toto posouzení musí týkat celého projektu, nebo jeho části, přičemž musí zohlednit zejména jak případně provedené starší posouzení, tak vývoj relevantních environmentálních a vědeckých poznatků a rovněž případnou změnu projektu nebo existenci jiných plánů nebo projektů. Toto posouzení důsledků musí být provedeno, pokud na základě nejlepších vědeckých poznatků v této oblasti nelze vyloučit, že plán nebo projekt bude mít dopad na cíle ochrany stanovené pro tuto lokalitu. Starší posouzení uvedeného projektu, provedené před přijetím původního povolení tohoto projektu, může vyloučit toto nebezpečí pouze tehdy, když obsahuje úplné, přesné a konečné závěry umožňující odstranit jakoukoli důvodnou vědeckou pochybnost o účincích prací, a pod podmínkou, že nedošlo k vývoji relevantních environmentálních a vědeckých poznatků, projekt nebyl změněn a neexistují jiné plány nebo projekty.
Ke čtvrté otázce
60
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda se odpověď na první až třetí otázku liší podle toho, zda povolení projektu ukládá lhůtu pro fázi provozu nebo pouze pro fázi realizace projektu, s výhradou, že dojde k dokončení prací v této lhůtě.
61
V této souvislosti je třeba uvést, že rozlišování mezi těmito dvěma typy povolení se jeví být irelevantním pro spor v původním řízení.
62
Vzhledem k tomu, že důvodem existence žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není vydávání konzultativních stanovisek k obecným nebo hypotetickým otázkám, ale potřeba skutečného vyřešení sporu (rozsudek ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny, C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 44 a citovaná judikatura), je třeba prohlásit čtvrtou otázku za nepřípustnou.
K páté otázce
63
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, do jaké míry je povinnost vnitrostátního soudu vykládat právní předpisy v co největším možném rozsahu v souladu s ustanoveními směrnice o přírodních stanovištích a Aarhuské úmluvy, podmíněna povinností stran sporu tyto interpretační problémy výslovně namítnout. Konkrétně, pokud vnitrostátní právo upravuje dva rozhodovací postupy, přičemž pouze jeden z nich je v souladu se směrnicí o přírodních stanovištích, předkládající soud se táže, zda je vnitrostátní soud povinen vykládat vnitrostátní právo tak, že lze uplatnit pouze konformní rozhodovací postup bez ohledu na to, že se strany sporu konkrétně takového výkladu výslovně nedovolávaly.
64
Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že je pouze na vnitrostátním soudu, který rozhoduje spor a musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 55 a citovaná judikatura).
65
Z toho plyne, že na otázky položené vnitrostátními soudy se vztahuje domněnka relevance a že Soudní dvůr smí rozhodnutí o těchto otázkách odmítnout pouze tehdy, pokud se jeví, že žádaný výklad nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na uvedené otázky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 56 a citovaná judikatura).
66
Je přitom třeba předeslat, že pátá položená otázka neuvádí s dostatečnou přesností ustanovení Aarhuské úmluvy, o jejichž výklad je žádáno.
67
Z předkládacího rozhodnutí a písemného vyjádření předloženého Soudnímu dvoru kromě toho vyplývá, že tato otázka je pokládána proto, že předkládající soud si přeje upozornit na skutečnost, že vnitrostátní ustanovení, na jehož základě bylo přijato rozhodnutí o takovém povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, je vadné z toho důvodu, že existuje jiné ustanovení, a sice článek 42 PDA 2000, které pokud je vykládáno ve světle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, je v souladu s unijním právem. Avšak toto pochybení v použitém právu údajně nebylo žalobcem v původním řízení namítnuto, a proto nemůže být předkládajícím soudem zkoumáno z jeho vlastního podnětu.
68
Z toho vyplývá, že pátá položená otázka ve skutečnosti míří na to, zda je možné, aby se vnitrostátní soud opřel o výklad vnitrostátního ustanovení, který je konformní s unijním právem, aby konstatoval i bez návrhu rozpor jiného vnitrostátního ustanovení, které slouží jako základ pro povolení dotčené ve věci v původním řízení, s unijním právem.
69
Jak však generální advokátka uvedla v bodech 61 a 68 svého stanoviska, není zcela jasné, proč by měl předkládající soud usilovat o zjištění správného právního základu pro povolení dotčené ve věci v původním řízení, když by měl v každém případě konstatovat, že toto povolení bylo uděleno v rozporu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, přičemž je třeba ještě upřesnit, že ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr podle všeho vyplývá, že Friends of the Irish Environment ve skutečnosti tvrdila, že došlo k porušení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
70
Je třeba dodat, že z předkládacího rozhodnutí jednoznačně nevyplývá, zda irské právo zakazuje ve všech případech vnitrostátnímu soudu, aby se zabýval i bez návrhu právními důvody, které nebyly žalobcem uplatněny.
71
Za těchto podmínek Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na pátou otázku, která je proto nepřípustná.
K šesté otázce
72
Podstatou šesté otázky předkládajícího soudu je, zda v případě, že je na jeho druhou otázku pod písm. a) třeba odpovědět v tom smyslu, že použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích na takové povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, závisí na nedodržení tohoto ustanovení při vydání původního povolení, musí být unijní právo vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, které žalobci v rámci jeho žaloby, kterou napadá takové povolení, jako je povolení, o než se jedná ve věci v původním řízení, brání v tom, aby uplatnil z tohoto důvodu námitku protiprávnosti původně uděleného povolení. Táže se rovněž, zda je takové procesní ustanovení v souladu s povinností členských států zjednat nápravu porušení unijního práva.
73
Z odpovědí na první a druhou položenou otázku přitom vyplývá, že dodržení směrnice o stanovištích takovým povolením, jako je původní povolení, není relevantní pro účely posouzení toho, zda takové povolení, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, představuje schválení projektu ve smyslu čl. 6 odst. 3 této směrnice.
74
Z toho vyplývá, že na šestou otázku není namístě odpovídat.
K nákladům řízení
75
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba deseti let stanovená původně pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu musí být považováno za schválení projektu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, jestliže původní povolení tohoto projektu zaniklo a přestalo vyvolávat právní účinky po uplynutí lhůty, kterou stanovilo pro tyto práce, a tyto nebyly zahájeny.
2)
Je na příslušném orgánu, aby posoudil, zda rozhodnutí, jímž se prodlužuje doba, která byla původně stanovena pro realizaci projektu výstavby terminálu pro znovuzplyňování zkapalněného zemního plynu, jehož povolení zaniklo, musí být předmětem odpovídajícího posouzení důsledků stanoveného v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, a případně, zda se toto posouzení musí týkat celého projektu, nebo jeho části, přičemž musí zohlednit zejména jak případně provedené starší posouzení, tak vývoj relevantních environmentálních a vědeckých poznatků a rovněž případnou změnu projektu nebo existenci jiných plánů nebo projektů.
Toto posouzení důsledků musí být provedeno, pokud na základě nejlepších vědeckých poznatků v této oblasti nelze vyloučit, že plán nebo projekt bude mít dopad na cíle ochrany stanovené pro tuto lokalitu. Starší posouzení uvedeného projektu, provedené před přijetím původního povolení tohoto projektu, může vyloučit toto nebezpečí pouze tehdy, pokud obsahuje úplné, přesné a konečné závěry umožňující odstranit jakoukoli důvodnou vědeckou pochybnost o účincích prací, a pod podmínkou, že nedošlo k vývoji relevantních environmentálních a vědeckých poznatků, projekt nebyl změněn a neexistují jiné plány nebo projekty.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.