62024CC0418
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
R. NORKUS
представено на 9 октомври 2025 година (
1
)
Дело C‑418/24 [Obadal] (
i
)
TJ
срещу
Comunidad de Madrid,
при участието на:
Ministerio Fiscal
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания)
„Преюдициално запитване — Социална политика — Директива 1999/70/ЕО — Рамково споразумение за срочната работа — Срочни трудови договори в публичния сектор — Работничка на срочен договор на временно нает държавен служител, използван за заемане на вакантно работно място — Клауза 5 — Мерки за предотвратяване на злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения — Преобразуване на договорите в договори за неопределено време — Национална съдебна практика, която не допуска такова преобразуване, но предвижда „договор за неопределено време без постоянно назначение“ с предоставяне на обезщетение — Ефективни, възпиращи и пропорционални санкционни мерки — Полезно действие на клауза 5 от Рамковото споразумение“
Съдържание
I. Въведение
А. Правна уредба
1. Правото на Съюза
2. Испанското право
а) Конституцията
б) Законодателство относно срочните трудови договори
1) Статут на работниците
2) Закон за основния статут на служителите в публичната администрация (EBEP)
3) Закон 20/2021
4) Закони за държавния бюджет за 2017 г. и за 2018 г.
Б. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
II. Анализ
А. Относно обхвата на преюдициалните въпроси и тяхното преформулиране
Б. Предварителни бележки относно съдържанието и обхвата на клауза 5 от Рамковото споразумение
1. Относно двата вида мерки: превантивни и санкционни
2. Относно разграничаването на режимите, които се прилагат по отношение на мерките за предотвратяване и за санкциониране
В. Относно принципа, установен в съдебната практика, според който националните органи следва да приемат ефективни, възпиращи и пропорционални санкционни мерки, за да се гарантира полезното действие на Директива 1999/70
1. Трябва ли със санкционната мярка да се обезщетява напълно претърпяната от съответния работник вреда?
2. Трябва ли мярката да гарантира достъп на работника до стабилна заетост?
3. Трябва ли мярката да позволява ангажиране на личната отговорност на служителите в администрацията?
Г. Относно наличието на мерките, надлежно санкциониращи злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори
1. Представлява ли преобразуването на последователните срочни договори „в договор за неопределено време без постоянно назначение“ подходяща санкционна мярка?
2. Съществуват ли в националния правов ред други ефективни, възпиращи и пропорционални мерки, чиято цел е да се санкционира злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори?
а) Относно компенсаторното обезщетение, равняващо се на това, предвидено за лицата, уволнени поради икономическа криза, или за незаконно уволнение
1) Кратък преглед на съдебната практика
2) Преценка
б) Относно режима на отговорност
1) Кратък преглед на съдебната практика
2) Преценка
в) Относно процедурите за подбор
1) Кратък преглед на съдебната практика
2) Преценка
III. Заключение
I. Въведение
1.
Съответства ли на клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа национална съдебна практика, която не признава на „работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“ качеството на „договорно нает работник на постоянен трудов договор“ в публичния сектор, понятие, което е конструкция, създадена в испанската съдебна практика? (
2
) Има ли в националния правов ред други мерки за надлежно санкциониране на злоупотребата, която произтича от използването от публичната администрация на последователни срочни трудови договори по смисъла на тази клауза? Такива са по същество въпросите, поставени на Съда от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) в рамките на настоящото преюдициално запитване, което е относно тълкуването на посочената клауза.
2.
Централно място в тези въпроси отново е отредено на една от отдавнашните социални тревоги на Европейския съюз, а именно закрилата на работниците, назначени за определено време, от злоупотреби. Всъщност предвидените в Рамковото споразумение разпоредби за минимална защита имат за цел да предотвратят поставянето на работниците в несигурно положение (
3
), а поради това и тяхната уязвимост поради факта, че за продължителен период са наети по срочен договор (
4
). Всъщност съществува опасност тази категория работници и служители по време на съществена част от професионалната си кариера да бъдат лишени от ползите от стабилността на заетостта, която обаче, както следва от Рамковото споразумение, е важен елемент от закрилата на работниците (
5
).
3.
От влизането в сила на Рамковото споразумение на 10 юли 1999 г. Съдът многократно е бил сезиран с искане за тълкуването му (
6
), по-специално в контекста на делата във връзка със съответствието на клауза 5 от това рамково споразумение на националните мерки, целящи да санкционират злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори (
7
).
4.
По-конкретно, в решение Márquez Samohano, постановено през 2014 г., Съдът за първи път среща понятието „договор за неопределено време без постоянно назначение“ (
8
), тъй като това понятие е създадено от запитващата юрисдикция поради липсата на законова възможност на работниците и служителите, които са пострадали от злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори в публичния сектор, да бъде признато качеството на „договорно наети служители с постоянно назначение“ (
9
).
5.
Към днешна дата, въпреки последователните реформи, приети след 2014 г. от Кралство Испания, които показват усилията, положени за осигуряване на съответствието на нейната национална правна уредба на Рамковото споразумение, относителният дял на временната заетост в публичния сектор е много голям, като според запитващата юрисдикция той е близо 30 %. Към датата на заседанието по настоящото дело пред Съда се установи, че този относителен дял в целия испански публичен сектор е 32,8 %, което означава, че на практика една трета от работещите в този сектор имат срочен договор.
6.
В неотдавнашните решения Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
10
) и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
11
) се разглежда същата проблематика. Всъщност, тъй като прилагането на тези решения според запитващата юрисдикция е довело до „много и различни“ тълкувания от националните юрисдикции, Съдът отново е призван да внесе уточнения, които да позволят на тази юрисдикция да разреши спора в главното производство.
А. Правна уредба
1.
Правото на Съюза
7.
Особено значение по настоящото дело, освен член 2, първа алинея от Директива 1999/70, имат клауза 1, буква б) и клауза 5 от Рамковото споразумение.
2.
Испанското право
а)
Конституцията
8.
Член 14 от Constitución española (Испанската конституция, наричана по-нататък „Конституцията“) гласи, че испанците „са равни пред закона и не се допуска дискриминация, основана на произход, раса, пол, религия, убеждения или каквото и да е друго условие или обстоятелство, свързано с личността или общественото положение“.
9.
Член 23, параграф 2 от Конституцията предвижда, че гражданите „имат право на равен достъп до публични функции и длъжности при спазване на законовите изисквания“.
10.
Член 103, параграф 3 от Конституцията предвижда по-специално, че законът определя статута на държавните служители и урежда достъпа до публичната служба в съответствие с принципите за заслугите и способностите.
б)
Законодателство относно срочните трудови договори
1) Статут на работниците
11.
Член 15, параграф 3 от texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (преработен текст на Закона за статута на работниците), одобрен с Real Decreto Legislativo 2/2015 (Кралски законодателен декрет 2/2015) от 23 октомври 2015 г. (
12
) в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство (наричан по-нататък „Статутът на работниците“), гласи, че „[с]рочните договори, сключени в нарушение на закона, се считат за договори за неопределено време“.
12.
Член 15, параграф 5 от Статута на работниците гласи:
„Без да се засягат разпоредбите [на параграф] 1, буква а) [и на параграфи] 2 и 3 от настоящия член, работниците или служителите, наети на работа със или без прекъсване над 24 месеца за период от 30 месеца на една и съща длъжност или на различни длъжности в едно и също предприятие или група от предприятия в рамките на най-малко два срочни трудови договора, било то пряко или чрез предприятие, осигуряващо временна работа, и при еднакви или различни договорни условия за определен срок, придобиват качеството на работници или служители на трудов договор за неопределено време. […]“.
13.
Петнадесетата допълнителна разпоредба към Статута на работниците, която се отнася до „прилагането на ограниченията в срока на договорите за определена работа или услуга и за последователните договори в публичната администрация“, уточнява, че нарушаването на тези ограничения в „публичните администрации и […] публичните органи, които са свързани с тях или зависят от тях“, не е пречка за „прилагането на конституционните принципи на равенство, заслуги и способности за достъп до публична служба и не възпрепятства задължението за заемане на въпросните длъжности чрез обичайните процедури в съответствие с разпоредбите, предвидени в приложимата правна уредба“, за да може „работникът да запази заеманата от него длъжност, докато тя не бъде заета чрез прилагане на горепосочените процедури, което бележи края на трудовото правоотношение, освен ако работникът не получи достъп до публична служба след успешно преминаване на съответната процедура за подбор“.
2) Закон за основния статут на служителите в публичната администрация (EBEP)
14.
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (консолидиран текст на Закона за основния статут на служителите в публичната администрация), одобрен с Real Decreto Legislativo 5/2015 (Кралски законодателен декрет 5/2015) от 30 октомври 2015 г. (
13
), в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство (наричан по-нататък „EBEP“), е изменен по-специално с Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Кралски декрет-закон 14/2021 за спешни мерки за намаляване на временната заетост в публичната администрация) от 6 юли 2021 г. (
14
) и с Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Закон 20/2021 за спешни мерки за намаляване на временната заетост в публичната администрация) от 28 декември 2021 г. (
15
)
15.
Член 8 от EBEP предвижда:
„1.   Служители в публичната администрация са лицата, които заемат платена длъжност в службите на публичната администрация и действат в обществена полза.
2.   Служителите в публичната администрация са разпределени в следните категории:
a)
постоянни държавни служители;
b)
временни държавни служители;
c)
договорно наети служители, в това число постоянен персонал, на срочни и безсрочни договори;
d)
помощен персонал“.
16.
Съгласно член 11, параграфи 1 и 3 от EBEP:
„1.   „Договорно нает служител“ е всяко лице, което по силата на трудов договор, сключен в писмена форма, независимо от условията за назначаване, предвидени в трудовото право, е на служба, за която получава възнаграждение от публичната администрация. В зависимост от срока си договорът може да бъде постоянен, безсрочен или срочен.
[…]
3.   Процедурите за подбор на персонал са публични и във всички случаи се уреждат от принципите на равнопоставеност, заслуги и способности. Случаите на служителите на срочен трудов договор се уреждат и от принципа на бързина, за да се отговори на изрично обосновани съображения за необходимост и неотложност“.
17.
Член 55, параграф 1 от EBEP предвижда:
„Всички граждани имат право да бъдат назначени на работа в публичната администрация в съответствие с конституционните принципи на равнопоставеност, заслуги и способности, с разпоредбите на настоящия правилник и с другите норми в действащото право“.
18.
Член 70 от EBEP, озаглавен „Обявяване на работа в публичната администрация“, предвижда:
„1.   Нуждите от човешки ресурси, за които са отпуснати бюджетни средства и които трябва да бъдат удовлетворени с назначаването на нов персонал, се отразяват в обявление за свободни длъжности в публичната администрация или се удовлетворяват чрез друг подобен механизъм за управление на запълването на нуждите от персонал, което предполага организирането на съответните процедури за подбор за въпросните длъжности, предвиждащи допълнителни [10 %], и определянето на максималните срокове за публикуване на обявленията. При всички положения обявяването на свободните длъжности в публичната администрация или прилагането на подобния на него механизъм трябва да се осъществи в тригодишен срок, който не подлежи на удължаване.
2.   Обявлението за свободни длъжности в публичната администрация или подобният механизъм, одобрен(о) всяка година от ръководните органи на публичната администрация, се публикува в съответния официален вестник.
[…]“.
19.
Член 1, параграф 3 от Закон 20/2021 въвежда седемнадесетата допълнителна разпоредба в EBEP. Тази седемнадесета допълнителна разпоредба предвижда:
„1.   Публичните администрации са длъжни да следят за спазването на разпоредбите от настоящия статут и особено да следят за избягването на каквито и да е нередности при назначаването на договорно наети служители на срочен договор и при назначаването на временни държавни служители.
В съответните си области публичните администрации също насърчават разработването на критерии за действие, които да позволят да се гарантира спазването на настоящата допълнителна разпоредба, както и съгласувано действие на различните компетентни органи във връзка с персонала.
2.   За допуснатите в тази област неправомерни действия във всички публични администрации се носи отговорност в съответствие с действащата правна уредба.
3.   Нищожни по право са всички действия, пактове, споразумения или административни разпоредби, както и мерките, приети в приложение или в изпълнение на същите, чието съдържание води пряко или косвено до неспазване от страна на администрацията на максималната продължителност на изпълнението на служебните задължения като срочно нает служител.
4.   При неспазване на максималната продължителност на изпълнението на служебните задължения съответното временно длъжностно лице има право на финансово обезщетение, равняващо се на фиксираното възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, като периодите под една година се изчисляват пропорционално на отработените месеци, в рамките на 12 месечни заплати. Правото на това обезщетение възниква към датата на ефективното преустановяване на изпълнението на служебните задължения и размерът му е свързан единствено с назначаването, станало причина за неизпълнението на задълженията. Право на обезщетение не възниква при прекратяване на трудовото правоотношение поради дисциплинарно нарушение или доброволно напускане.
5.   При неспазване на максималната продължителност на изпълнението на служебните задължения временните договорно наети служители имат право да получат предвиденото в настоящия параграф финансово обезщетение, независимо от възможността за получаване на специалното обезщетение, дължимо за неизпълнение на задълженията съгласно специалната правна уредба в областта на трудовото право.
Това обезщетение съответства евентуално на разликата между максималния размер на фиксираното възнаграждение за 20 дни за прослужена година в рамките на 12 месечни заплати и обезщетението, което служителят би имал право да получи при прекратяване на договора му, като периодите под една година се изчисляват пропорционално на прослужените месеци. Правото на това обезщетение възниква, считано от датата на ефективното преустановяване на изпълнението на служебните задължения и размерът му е свързан единствено с договора, който е довел до неизпълнението на задължения. Когато това обезщетение се присъжда от съда, сумите се компенсират. Право на описаното обезщетение не възниква, ако трудовото правоотношение се прекратява поради дисциплинарно уволнение, признато за основателно, или поради доброволно напускане“.
3) Закон 20/2021
20.
Член 2 от Закон 20/2021, озаглавен „Процес на стабилизиране на срочната заетост“, предвижда:
„1.   За целите на стабилизирането на срочната заетост и в допълнение към разпоредбите на член 19, параграф 1, точка 6 от Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (Закон 3/2017 за общия държавен бюджет за 2017 г.) от 27 юни 2017 г. (
16
) и на член 19, параграф 1, точка 9 от Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (Закон 6/2018 за общия държавен бюджет за 2018 г.) от 3 юли 2018 г. (
17
) се разрешава допълнителен процент, т.нар. „процент на стабилизиране“ [(„tasa de estabilización“)], срочни трудови договори на работници и служители да бъдат превърнати в трудови договори за неопределено време за предвидени в бюджета щатни длъжности, които към 31 декември 2020 г. са били заемани поне три години без прекъсване от работник или служител на срочен трудов договор, независимо дали са били включени в списъците на длъжностите, щатните разписания или други форми на организация на човешките ресурси в различните публични администрации.
Без да се засяга първата преходна разпоредба, длъжностите, включени в процеса на стабилизиране на заетостта по член 19, параграф 1, точка 6 от Закон 3/2017 за общия държавен бюджет за 2017 г. и по член 19, параграф 1, точка 9 от Закон 6/2018 за общия държавен бюджет за 2018 г., се включват в процеса на стабилизиране на заетостта по предходната алинея, ако са били включени в съответните предложения за работа за стабилизиране в публичния сектор и за тях не е отправена покана за представяне на кандидатури към датата на влизане в сила на настоящия закон или за тях е била отправена такава покана, но след приключването на процедурата за подбор са останали незаети.
2.   Обявленията за работа в приложение на процеса на стабилизиране по параграф 1 и на новия процес на стабилизиране се одобряват и публикуват в релевантните официални вестници преди 1 юни 2022 г., като се съгласуват от компетентните публични администрации.
Обявленията за конкурси за процедурите за подбор за заемане на свободните работни места в публичния сектор се публикуват преди 31 декември 2022 г.
Тези процедури за подбор приключват до 31 декември 2024 г.
3.   Процентът на назначени на срочни трудови договори работници и служители трябва да бъде под [8 %] от щатните длъжности.
4.   Прилагането на тези процедури за подбор, които при всички обстоятелства следва да гарантират спазването на принципите на свобода на конкуренцията, на равенство, заслуги, способности и публичност, може да бъде предмет на преговори във всяка област на компетентност на общата държавна администрация, автономните общности и местните власти, като Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Комисия за съгласуване на заетостта в публичния сектор, Испания)] може да предприема мерки за съгласуване на тези процедури между различните публични администрации.
Без да се засягат възможни разпоредби от правната уредба относно публичната служба за всяка отделна администрация или специални разпоредби, подборът се извършва чрез конкурс по документи и с изпит, като [40 %] от общата оценка се формира на етапа на подбора по документи, през който преобладаващо значение се придава на опита в службата, класа, категорията или на равностойната релевантна квалификация, като при подбора с изпит задачите може да не са елиминационни в рамките на колективното договаряне по член 37, параграф 1, буква c) от [EBEP].
Механизмите за мобилност или вътрешно повишаване преди заемането на длъжностите са съвместими с процесите за стабилизиране на срочната заетост, ако това е предвидено в специфичните секторни разпоредби или в разпоредбите на всяка администрация.
5.   В тези процедури задължително трябва да се предлагат щатни длъжности, заети от персонал на срочен трудов договор, и осъществяването им в никакъв случай не може да води до увеличаване на разходите или на персонала.
6.   Временните държавни служители или членовете на персонала на срочен трудов договор, чиито договори администрацията прекратява поради това, че са претърпели неуспех в процедурата за подбор за стабилизиране, докато са били на служба в това си качество, имат право на финансова компенсация, равняваща се на фиксираното възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, като периодите на заетост под една година се изчисляват пропорционално на прослужените месеци, но не повече от 12 месечни заплати.
За договорно наетия персонал за определено време това обезщетение съответства на разликата между, от една страна, фиксирано възнаграждение за не повече от 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати, и от друга страна, обезщетението, което работникът или служителят може да претендира при прекратяването на договора му, като периодите под една година се изчисляват пропорционално на прослужените месеци. Когато обезщетението се присъжда от съд, сумите се компенсират.
Ако кандидатът не участва в процедурата за подбор за стабилизиране, той няма право на каквото и да е финансово обезщетение.
7.   За да се позволи проследяване на предлагането, публичните органи удостоверяват в Министерството на финансите и на държавната служба чрез Държавния секретариат по бюджета и разходите установената бройка на заетите със срочни трудови договори щатни длъжности във всяка област“.
4) Закони за държавния бюджет за 2017 г. и за 2018 г.
21.
Четиридесет и третата допълнителна разпоредба от Закон 6/2018 за общия държавен бюджет за 2018 г., в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, която заменя тридесет и четвъртата допълнителна разпоредба от Закон 3/2017 за общия държавен бюджет за 2017 г., предвижда по-специално, че качеството на работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение може да се предостави само със съдебно решение. Тази четиридесет и трета допълнителна разпоредба предвижда, че „неправомерните действия“, извършени в областта на временното назначаване от „компетентните органи в областта на персонала във всяка публична администрация и в структурите, съставляващи изпълнителните звена на публичната служба“, ангажират отговорността на „компетентните в областта на персонала органи в съответствие с действащата правна уредба във всяка от публичните администрации“.
Б. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
22.
TJ изпълнява функциите по полагане на грижи за деца в публично учебно заведение като договорно нает служител, считано от 2 март 2016 г. Оттогава трудовото ѝ правоотношение се основава на шест последователни срочни договора, чието предназначение е да се заеме вакантна длъжност или да се замести работник. Последният от тези договори е сключен на 8 септември 2017 г. (
18
).
23.
На 19 юли 2021 г. TJ предявява иск пред Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (Социален съд № 13, Мадрид, Испания) за обявяване на трудовото ѝ правоотношение за постоянно или при условията на евентуалност — за трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение. С решение от 13 март 2023 г. искът е частично уважен и трудовото правоотношение е квалифицирано като „трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение“, тъй като е продължило във времето повече от три години, без работодателят да е запълнил длъжността, заемана от жалбоподателката в главното производство, в съответствие с националната правна уредба.
24.
Подадената от TJ въззивна жалба е отхвърлена, поради което тя подава касационна жалба за уеднаквяването на съдебната практика пред Tribunal Supremo (Върховен съд), който в случая е запитващата юрисдикция. Според TJ трудовото ѝ правоотношение би трябвало да се квалифицира като „постоянно трудово правоотношение“.
25.
Според запитващата юрисдикция би следвало, най-напред, Съдът да даде разяснения, за да се определи дали испанската правна уредба съответства на клауза 5 от Рамковото споразумение. Тази правна уредба, така както е тълкувана в нейната практика, ограничава признаването на статута на „работник с постоянно назначение“ в публичния сектор до лицата, които получават достъп до заетост в публичния сектор, след като са се представили успешно в процедура за подбор в съответствие с принципите на равенство, заслуги и способности. Тя обаче определя като „трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение“ правоотношението на временно нает работник, назначен, без да е преминал през такава процедура, при което e злоупотребeно с използването на последователни срочни трудови договори.
26.
Тази юрисдикция счита, че това е така, поради предвидените в националното право мерки и правния режим във връзка с понятието „договор за неопределено време без постоянно назначение“, режим, който е въведен от посочената юрисдикция в отговор на злоупотребите с временната заетост в публичния сектор, преди да бъде включен от законодателя в испанската правна уредба.
27.
При това положение, поради различно тълкуване и прилагане от испанските юрисдикции на тези мерки и на този правен режим с оглед на тяхното съответствие на клауза 5 от Рамковото споразумение, по-специално след постановяването на решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, Съдът ще трябва да разсее съществуващите във връзка с това съмнения.
28.
След това запитващата юрисдикция посочва причините, поради които тя счита, че правният режим относно трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение, както и цялата испанска правна уредба са в съответствие с тази клауза 5.
29.
В това отношение тя уточнява, първо, че тъй като достъпът до заетостта в испанската публична сфера има постоянен характер, той трябва да зачита принципите на равенство, заслуги и способности, както са предвидени в Конституцията, и то, за да се гарантира на всички граждани на Съюза достъп до тази заетост при условия на равенство и недопускане на дискриминация в съответствие член 45 ДФЕС и членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Впрочем тези принципи били приложими по отношение както на длъжностните лица, така и на договорно наетия персонал. Поради това не било възможно да се придаде статут на „работник с постоянно назначение“ в публичния сектор на лице, което не е преминало успешно процедурите за подбор, зачитащи тези принципи. Затова, ако трябвало да се предостави статут на „персонал с постоянно назначение“ на всеки договорно нает персонал със статут на „персонал за неопределено време без постоянно назначение“, това би освободило администрацията от задължението да организира тези процедури, което обаче би лишило другите граждани на Съюза от правото да участват в посочените процедури.
30.
Второ, запитващата юрисдикция подчертава, че правното понятие „работник за неопределено време без постоянно назначение“ е било разработено в собствената ѝ практика като отговор на злоупотребите, свързани с временната заетост в публичния сектор. Това разрешение произтича от липсата на законова възможност да се признае на работниците, по отношение на които е злоупотребено с използването на последователни срочни договори, статут на „договорно нает работник с постоянно назначение“, след като тези работници не са получили достъп до заетост в публичния сектор чрез процедура за подбор, съответстваща на принципите на равенство, заслуги и способности. Така, когато се установи злоупотреба при използването на последователни срочни договори, нередовното трудово правоотношение се преобразува в „трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение“, и то, считано от датата на първоначалното наемане на работа.
31.
Правните последици от това били, че договорното отношение се запазва, докато мястото не бъде окончателно заето чрез предвидената в испанския закон административна процедура. След като работното място бъде заето, трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение се прекратява с изплащането на обезщетение, съответстващо на възнаграждението за 20 дни за всяка прослужена година, до 12 месечни заплати. Съответният работник не би имал право на това обезщетение, ако последователните срочни договори са били законосъобразни и не е имало злоупотреба при използването им, което доказвало, че посоченото обезщетение не е независимо от всякакви съображения, свързани със законосъобразния характер или наличието на злоупотреба при използването на тези договори. Ако Съдът прецени, че същото обезщетение не е подходяща мярка за предотвратяване и санкциониране на злоупотребата при използване на последователни срочни договори, запитващата юрисдикция иска да установи дали изплащането на максималното законно обезщетение, което е в сила, предвидено за случаите на незаконно уволнение на работниците с постоянно назначение, а именно обезщетение, съответстващо на възнаграждението за 30 дни за всяка прослужена година в рамките на 24 месечни заплати, може да бъде такава мярка.
32.
Трето, запитващата юрисдикция допълва, от една страна, че работникът по договор за неопределено време без постоянно назначение се ползва от същите права, както работниците с постоянно назначение, за всички аспекти на трудовото правоотношение, що се отнася по-специално до възнаграждението и професионалното израстване. От друга страна, тази юрисдикция отбелязва, че в точка 73 от своето решение Instituto Madrileño Съдът, изглежда, приема, че преобразуването на трудовото правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение би могло да бъде мярка, подходяща за санкциониране на злоупотребата при използването на срочните трудови договори.
33.
Четвърто, запитващата юрисдикция посочва, че не споделя анализа на запитващата юрисдикция по делото, по което е постановено решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, съгласно който испанското право не предвиждало по отношение на договорите за неопределено време без постоянно назначение каквато и да било национална мярка за предотвратяване и санкциониране на злоупотребата при използването на тези договори. Според нея квалифицирането на трудовото правоотношение като „трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение“ представлява такава мярка и следователно може да се счита за „еквивалентна и подходяща правна мярка“ по смисъла на клауза 5 от Рамковото споразумение.
34.
Пето и последно, запитващата юрисдикция отбелязва, че Закон 20/2021, който предвижда процес на стабилизиране на заетостта в публичния сектор, въвежда в испанското право специални законодателни мерки, по-специално за да не бъде организирането на процедури за подбор независимо от каквито и да е съображения във връзка със злоупотребата при използването на последователни срочни договори. Въпреки че тези процедури са открити за кандидати, които не са пострадали от злоупотреба, в рамките на тези процедури законодателят придал определящо значение на предишния опит и на времето, посветено от съответните работници на срочен договор на изпълнението на техните задачи, което компенсирало по подходящ начин злоупотребите, като същевременно улеснявало окончателния им достъп до длъжността в качеството на „постоянно назначен работник“. Този закон въвел и една нова национална разпоредба, която предвижда режим на отговорност на публичната администрация при неспазване на тези мерки.
35.
При тези условия Tribunal Supremo (Върховен съд) с акт от 30 май 2024 г., постъпил в Съда на 12 юни 2024 г., решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Основен въпрос. Допуска ли клауза 5 от Рамковото споразумение съдебна практика, която — защитавайки принципите на равенство, заслуги и способности, както и на недискриминация при свободното движение на работници — отказва да признае на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение качеството на постоянно назначени работници в публичния сектор?
2)
При условията на евентуалност. При утвърдителен отговор на предходния въпрос: може ли признаването на правото на обезщетение с възпиращ характер при прекратяването на трудовото правоотношение на работника на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение да се счита за подходяща мярка за предотвратяване и евентуално за санкциониране на злоупотребата с последователното използване на срочни трудови договори в публичния сектор съгласно клауза 5 от Рамковото споразумение?“.
36.
Запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа настоящото дело по реда на бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник на Съда. Искането е отхвърлено с определение на председателя на Съда от 4 септември 2024 г., Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717). С оглед на естеството на делото обаче и на значението на повдигнатите от него въпроси е взето решение в приложение на член 53, параграф 3 от своя Процедурен правилник Съдът да разгледа настоящото дело с предимство.
37.
На 8 януари 2025 г. испанското правителство иска по силата на член 16, параграф 3 от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът да заседава в голям състав по настоящото дело.
38.
Писмени становища пред Съда представят TJ, Ministerio Fiscal (Прокуратура, Испания), испанското правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание от 24 юни 2025 г. същите тези страни и заинтересовани лица, както и италианското правителство и Comunidad Autónoma de Madrid (Автономна област Мадрид, Испания), които не са представили писмени становища, отговарят на поставените от Съда въпроси, на които трябва да се отговори устно.
II. Анализ
А. Относно обхвата на преюдициалните въпроси и тяхното преформулиране
39.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална съдебна практика, която, за да гарантира конституционни принципи, а именно принципите на равенство, заслуги, способности и на недопускане на дискриминация, както и свободното движение на работници или също принципите на равенство и на недопускане на дискриминация, закрепени съответно в член 45 ДФЕС и в членове 20 и 21 от Хартата на основните права, не признава статут на „постоянно назначени работници“ в публичния сектор на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение. При утвърдителен отговор на този първи въпрос с втория си въпрос посочената юрисдикция по същество иска да се установи дали същата клауза 5 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда изплащането на обезщетение, като определя двоен таван на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение, и то в момента на прекратяването на трудовото им правоотношение.
40.
Преди да пристъпя към анализа на тези два въпроса, считам, че ще бъде от полза да изложа няколко съображения относно техния обхват, за да посоча причините, поради които смятам, че е уместно те да бъдат преформулирани.
41.
Най-напред, тъй като двата преюдициални въпроса са неразривно свързани, предлагам на Съда да ги разгледа заедно, въпреки че вторият въпрос е поставен само в случай на утвърдителен отговор на първия въпрос.
42.
След това, независимо че поради формулировката на първия въпрос може да се предполага, че запитващата юрисдикция има предвид само съответствието на клауза 5 от Рамковото споразумение на липсата на възможност да се признае качеството на „постоянно назначени работници“ на „работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“, считам че с оглед на данните, които се съдържат в акта за преюдициално запитване, обхватът на този въпрос включва и разглеждането на съответствието с тази клауза на други национални мерки, които запитващата юрисдикция, както и испанското правителство, Прокуратурата и Автономна област Мадрид считат за подходящи мерки за санкциониране на злоупотребата при използването на последователни срочни договори. Всъщност считам, че за да се анализира това съответствие, следва да се вземат предвид всички мерки, предвидени в националния правов ред, както са описани от запитващата юрисдикция.
43.
На последно място, според Съда, за да може национална правна уредба като разглежданата в главното производство испанска правна уредба, тълкувана от Tribunal Supremo (Върховен съд), която забранява в публичния сектор преобразуването на поредица от срочни трудови договори в трудов договор за неопределен срок като разглежданите в споровете по главните производства договори за неопределен срок без постоянно назначение, да се счита за съответстваща на Рамковото споразумение, във вътрешния правов ред на съответната държава членка трябва да има в посочената област друга ефективна мярка, за да не се допусне и ако е необходимо, да се санкционира злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори (
19
).
44.
В случая спорът в главното производство пред запитващата юрисдикция между TJ и Автономна област Мадрид е относно квалификацията на трудовото правоотношение между заинтересованото лице и тази публична администрация. От акта за запитване се установява, че TJ работи там повече от девет години, на основание на шест последователни срочни договора, използвани за заемането на вакантни длъжности или за заместването на работници. В случая на TJ испанското правосъдие е признало наличието на злоупотреба с последователни срочни договори и трудовото ѝ правоотношение е квалифицирано пред първата инстанция и във въззивното производство като „трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение“. Пред запитващата юрисдикция TJ поддържа, че това трудово правоотношение трябва да се обяви за постоянно.
45.
Следователно от акта за запитване, както и от преписката, с която разполага Съдът, се установява, че в случая действително е имало злоупотреба при използването на последователни срочни договори.
46.
При тези условия следва преюдициалните въпроси да се разбират в смисъл, че запитващата юрисдикция по същество иска да установи, както посочва самата тя, дали в съответствие с изискванията на клауза 5 от Рамковото споразумение испанският правов ред, както е представен в акта за запитване, предвижда мерки, за да бъде надлежно санкционирана злоупотребата с последователни срочни договори.
47.
За да бъде даден полезен отговор на този въпрос, най-напред ще изложа няколко предварителни бележки относно съдържанието и обхвата на клауза 5 от Рамковото споразумение с оглед на постоянната практика на Съда (раздел Б). След това, преди да определя критериите, които позволяват да се счита, че дадена мярка, с която се цели да се санкционира злоупотребата с последователни срочни договори, представлява „ефективна, възпираща и пропорционална санкция“ в съответствие с тази клауза (раздел Г), ще припомня принципа от съдебната практика, съгласно който националните органи трябва да приемат такива мерки, за да гарантират полезното действие на тази клауза (раздел В). Доколкото в случая действително е имало злоупотреба с последователни срочни договори, ще разгледам съответствието с тази клауза на националните мерки, предвидени, за да се санкционира надлежно злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения. Накрая въз основа на изводите от този анализ, с оглед на изложеното ще предложа отговор на този въпрос, така както беше преформулиран (раздел Д).
48.
От друга страна, следва да се отбележи, както се установява от въведението към настоящото заключение, че Съдът вече се е произнасял многократно относно разглежданата национална правна уредба, основавайки се на отдавнашна съдебна практика във връзка по-специално с мерките за надлежно санкциониране на злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения, на която се основават и постановените наскоро решения Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Поради това при прегледа, който ще направя в следващите редове, от съображения за икономия ще изложа единствено относимите елементи от тази съдебна практика и ще се опитам да избягвам ненужните повторения в текста, като направя поредица от кръстосани позовавания.
Б. Предварителни бележки относно съдържанието и обхвата на клауза 5 от Рамковото споразумение
49.
В следващите редове искам по-специално да припомня връзката между точка 1 и точка 2, буква б) от клауза 5 от Рамковото споразумение, както тя се установява от практиката на Съда, като разгранича видовете предвиждани мерки и приложимите към тях различни режими.
1.
Относно двата вида мерки: превантивни и санкционни
50.
Държа преди всичко да припомня, че от втора алинея от преамбюла на Рамковото споразумение, от точки 6 и 8 от Общите положения в това рамково споразумение, както и от утвърдената съдебна практика следва, че стабилната заетост е предвидена в полза на работниците като основен елемент от тяхната закрила, докато само при наличието на определени обстоятелства срочните трудови договори могат да отговарят на нуждите както на работодателите, така и на работниците (
20
).
51.
След това, от клауза 1 от Рамковото споразумение се установява, че целта му е по-специално да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения. Клауза 5 от Рамковото споразумение е насочена към постигането на тази цел, а именно да се ограничи последователното използване на срочни трудови договори или правоотношения, считани за възможен източник на злоупотреби във вреда на работниците или служителите, като се предвидят някои разпоредби за минимална закрила с оглед предотвратяване на поставянето на наетите лица в несигурно положение (
21
).
52.
Тази рамка включва два различни вида мерки, по отношение на които се прилагат отделни режими. Следователно държавите членки са длъжни в съответствие с клауза 5, точка 1 от това рамково споразумение да приемат мерки за предотвратяване на „злоупотребата[,] която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения“. Когато обаче вече е имало злоупотреба с тези договори, в съответствие по-специално с точка 2, буква б) от тази клауза трябва да е възможно да се приложат мерки за надлежно санкциониране на такава злоупотреба (
22
).
2.
Относно разграничаването на режимите, които се прилагат по отношение на мерките за предотвратяване и за санкциониране
53.
На първо място, що се отнася до клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, тази разпоредба включва задължението („да приемат като ефективна и обвързваща“) за държавите членки да въведат една или повече от мерките, изброени в букви а)—в), когато във вътрешното право на съответната държава членка няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребата (
23
). В това отношение държавите членки разполагат със свобода на преценка, тъй като могат да изберат да използват една или няколко от посочените в тази разпоредба мерки или също съществуващи еквивалентни правни мерки, и то същевременно по начин, който отчита нуждите на специфичните сектори и/или категории работници. Съдът приема, че „по този начин клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение определя обща цел за държавите членки, изразяваща се в предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, като същевременно им предоставя свобода на избор по отношение на начините за нейното постигане[,] стига да не поставят под въпрос целта или полезния ефект на Рамковото споразумение“ (
24
).
54.
На второ място, както следва от текста на клауза 5, точка 2, буква б) от Рамковото споразумение, само „когато е подходящо“, държавите членки и/или социалните партньори действат в съответствие с тази разпоредба, като определят „при какви условия срочните трудови договори или правоотношения […] се приемат за [такива] с неопределена продължителност“. Ето защо посочената разпоредба, която е от особено значение по настоящото дело (
25
), „предоставя на държавите членки възможността да предвидят, че злоупотребата води до преквалифициране [или преобразуване] на трудовия договор в трудово правоотношение за неопределено време“ (
26
). Както установява Съдът в постоянната си практика, в същата тази разпоредба се предвижда изрично тази мярка, санкционираща такива злоупотреби, без обаче тя да бъде наложена като задължение за държавите членки (
27
).
55.
Доколкото обаче нито Директива 1999/70, нито Рамковото споразумение предвижда приемането на конкретни санкционни мерки — ефективни, възпиращи и пропорционални, Съдът установява в практиката си такова изискване, за да се гарантира полезното действие на тази директива (
28
). Поради това той многократно припомня, че когато правото на Съюза не предвижда специфични санкции в случай като разглеждания на все пак констатирани злоупотреби, националните органи следва да приемат мерки, които трябва да бъдат не само пропорционални, но и достатъчно ефикасни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение (
29
). Съдът добавя, че следователно запитващата юрисдикция трябва да прецени доколко условията за прилагане, както и ефективното прилагане на националната правна уредба и националната съдебна практика ги превръщат в адекватна мярка за санкциониране на злоупотребите при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения (
30
).
В. Относно принципа, установен в съдебната практика, според който националните органи следва да приемат ефективни, възпиращи и пропорционални санкционни мерки, за да се гарантира полезното действие на Директива 1999/70
56.
Най-напред държа да припомня, че установеният в съдебната практика принцип, според който „националните органи следва да приемат мерки, които трябва да бъдат не само пропорционални, но и достатъчно ефикасни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение“, е твърдо възприет в постоянната и утвърдена съдебна практика, в която Съдът се основава на няколко принципа на правото на Съюза (
31
).
57.
В тази практика Съдът посочва, от една страна, че държавите членки са длъжни да изберат в рамките на предоставената им с член 288, трета алинея ДФЕС свобода най-подходящите форми и средства, за да се гарантира полезното действие на директивите, с оглед на техния предмет (
32
). От друга страна, той добавя, че ако при липсата на правна уредба на Съюза по въпроса редът и условията за прилагането на тези норми попадат във вътрешния правов ред на държавите членки по силата на принципа за процесуалната автономия на последните, те все пак не трябва да са по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), нито да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (
33
).
58.
Следователно според Съда, когато е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, за надлежно санкциониране на тази злоупотреба и за заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза трябва да може да се приложи мярка, предоставяща ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците (
34
). Всъщност според самия текст на член 2, първа алинея от Директива 1999/70 държавите членки трябва „да предприемат всички необходими мерки, които им позволяват да могат по всяко време да гарантират постигането на наложените от [тази] директива резултати“ (
35
), независимо дали чрез преобразуването на тези правоотношения в трудови договори с неопределена продължителност, или чрез предоставянето на обезщетение за вреди (
36
).
59.
Що се отнася до тази съдебна практика, мисля, че ще бъде от полза да изложа следните две съображения.
60.
На първо място, задавам си въпроси относно естеството на резултатите, наложени от Директива 1999/70, както е тълкувана от Съда, когато, както в случая, вече е налице злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения. Макар от практиката на Съда ясно да се установява, че целта на изискването да се гарантира постигане на наложените от тази директива резултати, е държавите членки да предвидят мерки, представляващи ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците, от една страна, и от друга страна, да ги прилагат за „надлежното санкциониране на злоупотреба[та] и за заличаването на последиците от нарушението на правото на Съюза“, считам, че остава да се уточни точното съдържание на всяко от тези две условия (
37
).
61.
Във връзка с това би могло да се изтъкне, че първото условие се отнася до санкционни мерки stricto sensu, налагани на извършителите на злоупотребата — по-специално мерки с наказващ и/или дисциплинарен характер, докато второто условие визира компенсаторни мерки, предвидени в полза на пострадалия от злоупотребата работник.
62.
По-точно, що се отнася до алтернативното или кумулативното естество на тези две условия, свързването им чрез съюза „и“ предполага, че те имат кумулативен характер. От това следва, че само когато посочените условия са налице, дадена национална мярка съдържа ефективните и равностойни гаранции за изискваната от правото на Съюза закрила на работниците. С оглед на това, въпреки че използването на този съюз потвърждава задължителния характер на тези две условия, считам по-специално, че условието относно заличаването на последиците от нарушението на правото на Съюза е „основанието за съществуването“ на Директива 1999/70 и на Рамковото споразумение. Поради това според мен то трябва да се ползва с предимство (
38
). С други думи, приемането на санкционни възпиращи мерки по отношение на извършителите на злоупотребата (наказващ характер) не може да бъде достатъчно при липсата на мерки, насочени към действителното заличаване на последиците за пострадалия от тази злоупотреба (компенсаторен характер), по-специално чрез пълно поправяне на претърпените от работника вреди.
63.
На второ място, следва да се постави и въпросът за точния момент, в който е нарушено правото на
Съюза: на какъв етап може да се счита, че е нарушено Рамковото споразумение?
64.
Във връзка с това ми се струва ясно, както се установява по същество от посочената по-горе практика на Съда (
39
), че такова нарушаване е налице от момента, в който работникът постоянно и трайно осъществява задачи в публичната администрация, които попадат в рамките на обичайната ѝ дейност, и че продължителността на трудовите договори или правоотношения, по които той е страна, превишава техния максимален общ срок или броя на разрешените подновявания, както са предвидени в националната правна уредба в приложение на клауза 5, точка 1, букви б) и в) от Рамковото споразумение, или също когато подновяването на такива трудови договори или правоотношения не е обективно обосновано с оглед на клауза 5, точка 1, буква a) от това рамково споразумение (
40
).
65.
Поради това според мен не може да се приеме, че нарушаването на Рамковото споразумение настъпва единствено в момента на прекратяването на трудовия договор за неопределено време без постоянно назначение поради заемане на съответното работно място, пенсионирането на работника или неговото уволнение, нито дори в момента, в който е установена злоупотребата.
66.
След това уточнение сега остава да се определи какви са критериите, които позволяват да се приеме, че дадена мярка, чиято цел е да се санкционира злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори, представлява „ефективна, възпираща и пропорционална санкционна мярка“ в съответствие с клауза 5 от Рамковото споразумение. Относно критериите, които позволяват да се приеме, че дадена санкционна мярка е ефективна, възпираща и пропорционална
67.
От решение Santoro се установява по същество, че за да бъдат ефективни, възпиращи и пропорционални, националните мерки, приети в приложение на клауза 5 от Рамковото споразумение, може по-специално да предвиждат предоставянето на подходящо обезщетение за пострадалия от злоупотребата работник, наред с възможността той да бъде и напълно обезщетен за претърпяната вреда, както и със санкционен механизъм за отговорната администрация (
41
).
68.
Предвид тези съображения, бих искал да обърна внимание на важен проблем по настоящото дело. Става въпрос за определяне на критериите, които позволяват да се прецени дали дадена ефективна, възпираща и пропорционална санкционна мярка съответства на клауза 5 от Рамковото споразумение. Във връзка с това ще използвам понятието „санкционна мярка“, както го използва Съдът в практиката си, като визирам санкциите в широк смисъл, тоест обхващащи както компенсаторния, така и наказателния аспект на мярката.
1.
Трябва ли със санкционната мярка да се обезщетява напълно претърпяната от съответния работник вреда?
69.
Що се отнася до решение Santoro, във връзка със санкционните мерки в широк смисъл следва да се отбележи, на първо място, че както се установява от него, пълното обезщетяване на претърпените от работника вреди представлява един от критериите, които позволяват да се приеме, че дадена санкционна мярка е ефективна, възпираща и пропорционална в съответствие с клауза 5 от Рамковото споразумение.
70.
Наистина Съдът уточнява, че нито принципът на пълно обезщетяване на всички вреди, нито този на пропорционалност налага плащане на наказателно обезщетение. Всъщност тези принципи изискват от държавите членки да предвидят подходящо поправяне на вредите, което е по-голямо от чисто символичното обезщетение, но не надхвърля пълното възстановяване на тези вреди (
42
). Съдът обаче посочва също, че изплащането на лихва съгласно приложимите национални правила е абсолютно необходим компонент на обезщетяването, което позволява заличаването на последиците от злоупотребата (
43
), по-специално в най-тежките случаи (
44
).
71.
Поради това, както подчертава Комисията в отговор на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание, обезщетяването на претърпените от работника вреди не може да има таван, ако трябва да компенсира по подходящ начин всички случаи на злоупотреба, включително най-тежките (
45
). Всъщност очевидно е, че определянето на таван предварително ограничава размера на обезщетението на равнище, което не е непременно пропорционално на тежестта на нарушението, по-специално на неговата продължителност, и по този начин има опасност да придаде на това обезщетение чисто символичен характер, което не съответства на изискването на Съда да се гарантира ефективна, възпираща и пропорционална санкционна мярка. Освен това при пълното поправяне на вредите, претърпени в резултат на злоупотребата при използването на последователни срочни договори през дълъг период, не може да не се вземат предвид аспекти като изминалото време, които всъщност може да намалят тяхната стойност (
46
).
72.
Всъщност, макар държавите членки да разполагат със свобода на преценка, за да приемат своите мерки, това не променя факта, че съвкупността от мерките, тоест самата система, трябва да бъде ефективна, за да съответства на клауза 5 от Рамковото споразумение. Поради това, тъй като единствено запитващата юрисдикция е компетентна да тълкува и да прилага националната правна уредба, тя следва да тълкува тази правна уредба, доколкото е възможно, така че да гарантира спазването на принципа на ефективност.
73.
На последно място, в решение Santoro Съдът постановява по-специално, че „като се имат предвид трудностите относно доказването на загубването на възможност, […] презумпция — целяща да гарантира на работник, който поради злоупотребата с последователни срочни трудови договори е загубил възможности за работа, заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза — може да отговаря на изискването за ефективност“ (
47
). Обратно, механизъм на компенсация, при който работникът би бил длъжен да докаже евентуалната загуба на възможности, би задължил този работник да представи доказателство, което, ако не е невъзможно, то най-малкото е много трудно да се осигури, по-специално поради неравните сили на страните по правоотношението, както и поради несигурността, произтичаща от злоупотребата при използване на последователни срочни договори. Такова изискване би засегнало ефективността на такъв механизъм. От изложеното следва, че механизмът за обезщетяване на работника по съдебен ред, лишен от каквото и да е облекчаване на доказателствената тежест, също не съответства на изискванията на Рамковото споразумение.
2.
Трябва ли мярката да гарантира достъп на работника до стабилна заетост?
74.
Както беше посочено по-горе, целта на Рамковото споразумение е да се предотврати поставянето на наетите по трудово правоотношение в несигурно положение, а оттам и дестабилизирането им, предизвикано от продължителното използване на последователни срочни трудови договори. Стабилната заетост е основен елемент на закрилата на работниците.
75.
Във връзка с това от практиката на Съда следва, че правна уредба, която предвижда императивна норма, съгласно която в случай на злоупотреба със срочни трудови договори като договорите за неопределено време без постоянно назначение тези договори се преобразуват в трудови правоотношения за неопределен срок, може да включва мярка за ефективно санкциониране на подобна злоупотреба и следователно трябва да се счита за съвместима с клауза 5 от Рамковото споразумение (
48
).
76.
Струва ми се обаче важно да уточня, че за да може такова преобразуване да се счита само по себе си за ефективна мярка, то трябва да настъпи в разумен срок (
49
). Поради това не може да се приеме, че тази мярка е достатъчна за работник, който е бил страна по последователни срочни трудови договори за особено дълго време, като 10, 20 или дори 30 години.
77.
От изложеното следва, че преобразуването на срочен трудов договор в договор за неопределено време само по себе си не може да бъде ефективна мярка за компенсиране на вредите, претърпени от пострадалия от злоупотребата работник, по-специално в най-тежките случаи, при които националните юрисдикции установяват нарушаване на клауза 5 от Рамковото споразумение през дълъг период от време (
50
).
3.
Трябва ли мярката да позволява ангажиране на личната отговорност на служителите в администрацията?
78.
Ясно е, че санкционна мярка, която позволява да се ангажира личната отговорност на служителите в публичната администрация, може да представлява възпираща мярка. Още повече че, както подчертава Комисията както в писменото, така и в устното си становище, мярка, насочена към заличаване на последиците от злоупотреба — чрез предоставяне на фиксирано обезщетение или чрез обезщетяване по съдебен ред — би обременила, обратно на начина, по който това става в частния сектор, държавната хазна, така че личната отговорност и санкцията няма да бъдат свързани.
79.
Поради това, както Комисията, признавам, че система за лична отговорност на служителите в администрацията би могла да представлява относим инструмент в рамките на система, съдържаща други достатъчно възпиращи, ефективни и пропорционални санкции. При всяко положение, за да бъде такава система ефективна, тя трябва да е конкретна, предвидима и приложима на практика. Тя не трябва да се ограничава просто до абстрактна или чисто теоретична възможност.
80.
Следователно, макар, както посочва Съдът, нито принципът на пълно обезщетяване на всички вреди, нито принципът на пропорционалност да налагат плащане на наказателно обезщетение, не виждам никакво принципно съображение национална система от мерки в рамките на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, да не обхваща едновременно пълното обезщетяване на претърпените от работника вреди, възможността да се претендира заплащане на обезщетение за вреди, както и въвеждането на механизъм за лична отговорност на служителите в администрацията. Според мен е ясно, че не може да се счита, че национална система, в която използването на последователни срочни договори продължава да бъде широко разпространено, се основава на ефективни, възпиращи и пропорционални санкционни мерки. Запитващата юрисдикция следва да провери това.
81.
Поради това именно с оглед на тези съображения ще пристъпя към анализа на съответствието на мерките, предвидени от испанския правов ред, както са описани от запитващата юрисдикция, чиято цел е да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения, с клауза 5 от Рамковото споразумение.
Г. Относно наличието на мерките, надлежно санкциониращи злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори
82.
TJ изтъква, от една страна, че поради временния си характер статутът на „работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“ само продължава положение на временна заетост, без да съответства на целите на Директива 1999/70. Поради това този статут не позволявал нито обезщетяване за претърпените от съответния работник вреди, нито приравняването му от гледна точка на правата, с които той разполага, на постоянния персонал, доколкото посоченият статут запазвал нестабилността на заетостта в нарушение на клауза 5 от Рамковото споразумение. Следователно договорът за неопределено време без постоянно назначение не би могъл да се счита за ефективна, пропорционална и достатъчно възпираща санкционна мярка.
83.
От друга страна, що се отнася до условията за достъп до временна заетост, TJ поддържа, че би било неточно да се твърди, че конституционните принципи — а именно принципите на равенство, на заслуги и на способности — не са били спазени при назначаването на временния персонал. Така, за да получи достъп до временна заетост в администрацията, съответният персонал трябвало да се представи успешно в процедура за подбор, в която трябвало да докаже квалификациите си и заслугите си (
51
).
84.
За да определя дали испанският правов ред предвижда мерки, годни да санкционират надлежно злоупотребата при използването на последователни срочни договори, първо ще разгледам преобразуването на тези видове трудови договори или правоотношения в трудово правоотношение „за неопределено време без постоянно назначение“ и след това ще анализирам другите мерки, предвидени в разглежданата национална правна уредба, както ги представя запитващата юрисдикция, с оглед на практиката на Съда (
52
).
1.
Представлява ли преобразуването на последователните срочни договори „в договор за неопределено време без постоянно назначение“ подходяща санкционна мярка?
85.
Първо ще отбележа, че Съдът вече е постановил, че клаузи 2 и 3 от Рамковото споразумение трябва да се тълкуват в смисъл, че работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение трябва да се счита за работник на срочен трудов договор по смисъла на това рамково споразумение и следователно за попадащ в приложното му поле. Съдът е постановил също, че клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че съдържащият се в тази разпоредба израз „използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения“ се отнася до положение, при което поради това, че съответната администрация не е организирала в определения срок процедура за подбор с цел окончателно запълване на длъжността, заемана от работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение, срочният договор, обвързващ този работник с тази администрация, е бил продължен по право (
53
).
86.
В случая запитващата юрисдикция посочва, от една страна, че работникът за неопределено време без постоянно назначение е работник, който има срочен трудов договор, тъй като от самото начало съществува предварително определена причина за прекратяване на трудовото правоотношение, чиято продължителност е обусловена от заемането на длъжността, и от друга страна, че несигурното продължаване във времето на трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение, което зависи от организирането и приключването на процедури за подбор с цел да бъде заета вакантната длъжност, може да се приравни за целите на Рамковото споразумение на автоматично продължаване на срочен трудов договор. Поради това според тази юрисдикция установеното от съдебната практика понятие „работник за неопределено време без постоянно назначение“ не противоречи на изложената в предходната точка от настоящото заключение съдебна практика (
54
), тъй като испанският правов ред е съвместим с правото на Съюза, без да е необходимо за целта да се прави тълкуване contra legem на националното право.
87.
Запитващата юрисдикция обяснява освен това, че понятието „работник за неопределено време без постоянно назначение“ е създадено поради липсата на законова възможност на работниците, пострадали от злоупотреба с последователни срочни договори, да бъде признат статут на „договорно наети служители с постоянно назначение“, именно поради изложените по-горе причини (
55
). Тази юрисдикция добавя, че преобразуването на последователните срочни договори в трудово правоотношение „за неопределено време без постоянно назначение“ с предоставянето на обезщетение в размер на възнаграждението за 20 дни за прослужена година в рамките на 12 месечни заплати отговаря по подходящ начин на изискванията на Рамковото споразумение.
88.
На първо място, струва ми се, че е важно да се припомни, че както следва от прочита на изложената по-горе съдебна практика (
56
), когато тълкува клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение, Съдът многократно постановява, че преобразуването на последователните срочни договори в трудов договор или правоотношение за неопределено време не е задължително за държавите членки. От това ясно личи, че той никога не е изисквал, нито дори е внушавал качеството „договорно нает служител с постоянно назначение“ (
57
), предвидено в член 8, параграф 2, буква c) от EBEP, или това на държавния служител, предвидено в този параграф 2, буква a), да се признае на работник в публичната администрация, без той преди това успешно да е преминал през процедурите за подбор или конкурсите, предвидени в съответствие с конституционните принципи на равенство, на заслуги и на способности. От само себе си се разбира, че Съдът очевидно и не поставя под въпрос тези принципи (
58
).
89.
Ето защо, обратно на твърденията на испанското правителство, изложени в писменото му становище, и доколкото за държавите членки няма задължение да преобразуват последователните срочни договори, както в случая — трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение в договор за неопределено време (договорно нает служител с постоянно назначение), считам, че повдигнатият от самата запитваща юрисдикция въпрос за евентуално тълкуване contra legem на националното право не се поставя.
90.
Що се отнася обаче до тази мярка и въз основа на добре установена постоянна съдебна практика, Съдът приема, че за да може национална правна уредба като разглежданата в главното производство испанска правна уредба, която не разрешава в публичния сектор такова преобразуване, да се счита за съответстваща на Рамковото споразумение, във вътрешния правов ред на съответната държава членка трябва да има в тази област друга ефективна мярка, която да позволява да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори (
59
).
91.
Запитващата юрисдикция посочва в акта си за преюдициално запитване, че от точка 73 от решение Instituto Madrileño се установява, че според Съда, доколкото по отношение на назначения в администрацията съгласно административното право персонал не съществува никаква друга равностойна мярка, която да осигурява ефективна защита — нещо, което запитващата юрисдикция e следвало да провери — приравняването на срочно наетия персонал към „работници на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“ би могло да бъде мярка, подходяща за санкциониране на злоупотребата при използването на срочните трудови договори и заличаване на последиците от нарушението на разпоредбите на Рамковото споразумение (
60
).
92.
Наистина Съдът прави тази констатация, след като уточнява в точка 72 от посоченото решение, че това би могло да е така, „ако запитващата юрисдикция установи, че в разглежданата в главното производство национална правна уредба не съществува никаква друга ефективна мярка, за да се предотвратят и санкционират евентуално установените злоупотреби спрямо работещите в публичния сектор, [доколкото] подобно положение [е от естество] да накърни целта и полезното действие на клауза 5 от Рамковото споразумение и поради това […] в разрез с тази клауза“ (курсивът е мой).
93.
Бих искал обаче да отбележа в това отношение, че използването на формата за условно наклонение „би могла“ в точка 73 от решение Instituto Madrileño свидетелства, че Съдът не е потвърдил, че приравняването на този срочно нает персонал към „работници на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“ е мярка, годна да санкционира злоупотребата при използването на срочни трудови договори и да заличи последиците от нарушаването на разпоредбите на Рамковото споразумение. Всъщност струва ми се, че съображението на Съда в посочената точка от решението предполага просто, че запитващата юрисдикция по делото, по което е постановено това решение, следва да направи проверка на обстоятелствата във връзка с тази мярка за преобразуване.
94.
Освен това, както правилно припомня Комисията, запитващата юрисдикция по делата, по които е постановено решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, вече си е задавала въпроси относно тези аспекти и е поискала от Съда да изясни направеното от него тълкуване. Поради това в същото съдебно решение Съдът уточнява практиката си относно понятието „работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“.
95.
На второ място, макар според запитващата юрисдикция понятието „работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“ да е отговор на злоупотребата при използване на срочните договори в публичния сектор, считам, че разгледано отделно, това преобразуване не може да бъде мярка, която санкционира надлежно такава злоупотреба при използване на срочните договори. Всъщност, както посочва самата запитваща юрисдикция и както отбелязва и Комисията в писменото си становище, тази мярка се изразява по-специално в преобразуване на редица срочни трудови договори в едно-единствено трудово правоотношение, но също срочно, чиято продължителност се определя по усмотрение на съответната публична администрация (
61
). Ето защо струва ми се, е очевидно, че не може да се санкционира, в широк смисъл на думата, злоупотреба при използване на срочните трудови договори чрез преобразуване на трудовото правоотношение в друг вид срочно правоотношение, тъй като това преобразуване само по себе си не позволява да се преустанови злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори, за да се отговори на нужди на публичната администрация, които изобщо не са временни, а могат да продължат да съществуват много години до действителното преустановяване на злоупотребата (
62
).
96.
От друга страна, в решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, постановено след изготвянето на акта за преюдициално запитване по настоящото дело, Съдът отново потвърждава, че срочните трудови договори не могат да бъдат подновявани за целите на постоянното и трайно осъществяване на задачи в съответната публична администрация, които попадат в рамките на обичайната дейност на съответния служител. Той отново счита, че такова подновяване е в пряко противоречие с предпоставката, на която се основава Рамковото споразумение (
63
).
97.
Това съображение не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че както посочва запитващата юрисдикция, в нейната практика правата на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение са приравнени на тези на постоянно назначения персонал, по-специално в областта на възнаграждение, професионално израстване или стимули, без да се засяга задължението на администрацията работодател да отправи покана за представяне на кандидатури в рамките на публичен конкурс за съответната длъжност. Всъщност, дори тази равностойност на правата да може само да подобри положението на работниците, които от години — дори от десетилетия — са в несигурно положение, като по този начин намали евентуални разлики в третирането на работници, изпълняващи еднакви функции, такава равностойност няма да им позволи да се ползват от стабилната заетост, предвидена от законодателя на Съюза като основен елемент от закрилата на работниците в Рамковото споразумение (
64
).
98.
Поради това ми се струва, че в случаите, при които от началото на трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение не е организиран никакъв конкурсен изпит, мълчаливо продължаване на този договор в продължение на още няколко години създава опасност от засягане на предмета, целта и полезното действие на Рамковото споразумение (
65
). Всъщност, както потвърждава Съдът, „такова ограничително тълкуване на понятието „последователни срочни трудови правоотношения“ би позволило, [от една страна,] да се наемат работници при несигурни условия в продължение на години“, и от друга страна, „би могло да доведе не само до това от закрилата на работниците, към която се стремят Директива 1999/70 и Рамковото споразумение, да бъдат изключени на практика голям брой срочни трудови правоотношения, като изпразни преследваната от тях цел от голяма част от нейното съдържание, но и да се допусне злоупотреба при използването на такива правоотношения от страна на работодателите, за да се задоволят постоянни и трайни нужди в областта на персонала“ (
66
). Освен това не следва да се забравя, че от правната и фактическата обстановка по делото се установява, че четиридесет и третата допълнителна разпоредба от Закон 6/2018 предвижда, че статут на работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение може да бъде признат само по силата на съдебно решение. Това задължително предполага, както в случая, пострадалият от злоупотребата работник да предяви установителен иск, за да му бъде признат статут на „работник на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение“.
99.
Поради това считам, че по принцип клауза 5 от Рамковото споразумение допуска национална съдебна практика като разглежданата в главното производство, която, за да гарантира принципи от конституционен порядък, а именно принципите на равенство, заслуги, способности и на недопускане на дискриминация, както и свободното движение на работници, не признава статут на „постоянен [договорно нает] служител“ в публичния сектор на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение, при условие обаче, че вътрешният правов ред съдържа в този сектор поне една друга ефективна мярка, която позволява да се предотврати и евентуално да се санкционира злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори.
100.
Поставя се обаче въпросът дали в испанския правов ред, както е представен от запитващата юрисдикция, съществуват други ефективни мерки, които позволяват да се санкционира злоупотребата.
2.
Съществуват ли в националния правов ред други ефективни, възпиращи и пропорционални мерки, чиято цел е да се санкционира злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори?
101.
От припомнената в точка 55 от настоящото заключение постоянна съдебна практика се установява, че клауза 5 от Рамковото споразумение не предвижда специфични санкции в хипотезата на установени злоупотреби. В такъв случай националните органи трябва да приемат пропорционални, ефективни и възпиращи мерки, за да гарантират пълната ефективност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение.
102.
В този контекст бих искал да припомня, че Съдът не следва да се произнася по тълкуването на разпоредби от вътрешното право, тъй като тази задача е поверена на компетентните национални юрисдикции, които трябва да определят дали изискванията на клауза 5 от Рамковото споразумение са изпълнени от разпоредбите на приложимата национална правна уредба. Все пак, когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът може евентуално да направи уточнения, от които да се ръководят посочените юрисдикции при осъществяваната от тях преценка (
67
).
103.
Поради това в изложението по-долу ще разгледам пропорционалния, ефективен и възпиращ характер на мерките, предвидени от испанския правов ред, с оглед на практиката на Съда и като взема предвид критериите, посочени в точки 67—81 от настоящото заключение.
а)
Относно компенсаторното обезщетение, равняващо се на това, предвидено за лицата, уволнени поради икономическа криза, или за незаконно уволнение
1) Кратък преглед на съдебната практика
104.
В началото бих искал да припомня, че в решения Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
68
) и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
69
), като се основава на постоянната съдебна практика (
70
), Съдът постановява, на първо място, че изплащането на обезщетение при прекратяване на договор, което „изобщо не е продиктувано от съображения, свързани със законосъобразността или наличието на злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори“, не позволява да се постигне преследваната с клауза 5 от Рамковото споразумение цел, изразяваща се в предотвратяване на тези злоупотреби. За да стигне до този извод, Съдът взема предвид констатацията на запитващите юрисдикции по тези дела, че съгласно испанското право фиксираното обезщетение се дължи на работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение при прекратяването на техните договори поради
заемането на тяхната длъжност, което предполага, че са участвали в процедурата за подбор и не са я преминали успешно или че не са взели участие в нея. Поради това той прави извод, че подобна мярка не изглежда годна да санкционира надлежно злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения и да заличи последиците от нарушаването на правото на Съюза, поради което сама по себе си не изглежда да представлява достатъчно ефективна и възпираща мярка, за да гарантира пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение, по смисъла на тази съдебна практика.
105.
По-специално, в решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
71
) Съдът добавя, че обезщетение като предвиденото в член 2 от Закон 20/2021, който е предмет на разглеждане и по спора в главното производство, което определя две горни граници, а именно възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но общо не повече от 12 месечни заплати, не може да позволи нито пропорционално и ефективно обезщетяване в случаи на дългогодишни злоупотреби, нито подходящо и пълно поправяне на причинените с тези злоупотреби вреди. Поради това Съдът постановява, че клауза 5 от Рамковото споразумение не допуска „национална правна уредба, която предвижда изплащането на фиксирано обезщетение, равно на трудовото възнаграждение за 20 дни за всяка година трудов стаж, но не повече от една годишна заплата, на всеки работник, чийто работодател е злоупотребил с договори за неопределено време без постоянно назначение, продължавани последователно, когато изплащането на това обезщетение при прекратяване на договора не зависи от каквито и да било съображения, свързани със законосъобразността или наличието на злоупотреба при използването на тези договори“ (
72
).
106.
Не виждам причина, поради която да предложа на Съда да се произнесе в обратен смисъл. При все това в настоящото заключение ще направя преценка на мярката с оглед на някои елементи, както са уточнени от запитващата юрисдикция (
73
).
2) Преценка
107.
В случая, що се отнася до изплащането на обезщетение, запитващата юрисдикция обяснява, първо, че правното действие на преобразуването на последователните срочни трудови договори в трудово правоотношение за неопределено време без постоянно назначение се изразява в запазването на трудовото правоотношение до окончателното запълване на длъжността чрез административната процедура за подбор, предвидена в испанския закон. След приключването на тази процедура трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение ще бъде прекратено заедно с изплащането на обезщетение, равно на трудовото възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати.
108.
На следващо място, според същата юрисдикция не може да се счита, че това обезщетение не зависи от каквито и да било съображения във връзка със законосъобразността на тези трудови договори или правоотношения или с наличието на злоупотреба при използването им. Всъщност съответният работник би имал право на това обезщетение само ако е имало злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори и то е било незаконосъобразно.
109.
На последно място, запитващата юрисдикция иска да установи, ако Съдът счете, че същото обезщетение не е подходяща мярка за предотвратяване и санкциониране на злоупотребите, произтичащи от злоупотребите при използване на последователни срочни трудови договори, дали изплащането на максималното действащо законно обезщетение, съответстващо на това, което се изплаща при незаконните уволнения на работници на постоянен договор, равняващо се на трудовото възнаграждение за 30 дни за всяка прослужена година, но не повече от 24 месечни заплати, би могло да представлява такава мярка.
110.
Първо, както вече беше посочено, предвидените в Рамковото споразумение разпоредби за минимална закрила имат за цел да предотвратят поставянето на заетите по трудово правоотношение в несигурно положение и следователно тяхната уязвимост поради факта, че са наети на срочни договори за дълъг период от време. Поради това тази несигурност не произтича само от уволнението или от прекратяването на трудовото правоотношение на работника, пострадал от злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори, а всъщност от самата злоупотреба.
111.
Ако обаче трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение продължи да съществува дори до окончателното запълване на длъжността чрез предвидената в испанския закон административна процедура, не се спори, че разглежданата испанска правна уредба предвижда обезщетение само в момента на прекратяване на същото трудово правоотношение. Ето защо такова обезщетение в размер на трудовото възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати, изглежда повече като обезщетение за прекратяването на договора, отколкото като истинска санкция в широк смисъл за злоупотребата, от която е пострадал работникът (
74
).
112.
Второ, от този извод на Съда, произтичащ от посочената по-горе съдебна практика, че „изплащането на това обезщетение при прекратяване на договора не зависи от каквито и да било съображения, свързани със законосъобразността или наличието на злоупотреба при използването на тези договори“, и установяването му обективно може да се провери във всеки отделен случай с просто аритметично изчисление, следва ясно, че посоченото обезщетение не позволява да се гарантира пълното поправяне на вредите в най-тежките случаи на злоупотреба. Възможността за частично обезщетяване обаче не изглежда задоволителна с оглед на Рамковото споразумение. Напротив, обезщетението трябва да поправя изцяло претърпените от работника вреди поради злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори през целия период на злоупотребата.
113.
В случая на TJ няма прекратяване на договора. В този фактически контекст се поставя въпросът как това обезщетение, равно на трудовото възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати, би могло да породи възпиращ ефект и следователно как това обезщетение би могло да поправи вредите, причинени за повече от девет последователни години злоупотреба. С други думи, тази мярка не ми изглежда нито възпираща, нито обезщетителна.
114.
Трето, много важно е при определяне на обезщетението да се вземат предвид както началото на нарушаването на правото на Съюза, така и краят му. Както вече беше посочено, нарушаването на Рамковото споразумение започва от момента, в който работникът изпълнява постоянно и трайно задачи в публичната администрация, които попадат в рамките на нейната обичайна дейност, чиято продължителност надхвърля общия максимален срок на трудовото правоотношение, който в случая съгласно испанската правна уредба е три години. Освен това бих искал да припомня, че за да се приеме, че обезщетяването на претърпените от работника вреди представлява ефективна, възпираща и пропорционална санкционна мярка, то трябва да може да компенсира по подходящ начин всички случаи на злоупотреба, включително най-тежките, и поради това не трябва да бъде ограничено с таван.
115.
От това следва, че при изчисляване на обезщетението трябва да се взема предвид личното положение на пострадалия от злоупотребата работник. В някои случаи разглежданото обезщетение би могло да позволи пълно поправяне на причинените от злоупотребата вреди, в други случаи такова пълно поправяне се оказва явно невъзможно.
116.
Следователно по принцип може да се приеме, че нито изплащането на обезщетение, равно на трудовото възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати, нито на обезщетение, равно на трудовото възнаграждение за 30 дни за всяка прослужена година, но не повече от 24 месечни заплати, може да позволи, както Съдът вече е постановил, пропорционално и ефективно обезщетяване в случаи на дългогодишни злоупотреби или подходящо и пълно поправяне на причинените с тези злоупотреби вреди (
75
).
117.
Поради това споделям изцяло становището на Комисията, че нито работниците, които се пенсионират, напускат или са уволнени поради една или друга причина преди приключването на процедурата за подбор за стабилизиране, нито тези, които са назначени на длъжността след приключването на тази процедура, имат право на обезщетение, дори да са пострадали от злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори (
76
). Освен това не е доказано, че механизмът за обезщетяване на работника по съдебен ред, който съгласно испанското законодателство не е свързан с никакво облекчаване на доказателствената тежест (
77
), е реален, а не просто теоретичен.
118.
От изложеното следва, както посочва запитващата юрисдикция, че фактът, че съответният работник би имал право на това обезщетение само ако се приеме, че има злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори и то е незаконосъобразно, не е достатъчен, за да се счита, че тази мярка позволява да „се санкционира надлежно [з]лоупотребата и да се заличат последиците от нарушаването на правото на Съюза“ (курсивът е мой), като последният посочен резултат е първата цел на Директива 1999/70.
б)
Относно режима на отговорност
1) Кратък преглед на съдебната практика
119.
Що се отнася до режима на отговорност на публичната администрация, следва да си припомним решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Въпросът дали четиридесет и третата допълнителна разпоредба от Закона за държавния бюджет за 2018 г. и седемнадесетата допълнителна разпоредба от EBEP, въведена с Кралски декрет-закон 14/2021, съответстват на клауза 5 от Рамковото споразумение, е предмет на осмия и деветия въпрос по делата, по които е постановено това решение (
78
).
120.
Във връзка с това Съдът постановява в точки 113—114 от посоченото решение, че текстът на тези две разпоредби изглежда толкова двусмислен и абстрактен, че не ги прави съпоставими с италианския механизъм за отговорност на административните органи, на който Съдът се позовава в решение Santoro (
79
) и за който в съчетание с други ефективни и възпиращи мерки е постановено, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверките, които следва да извърши по делото, по което е постановено това решение, че може да обоснове съответствието на италианската правна уредба с клауза 5 от Рамковото споразумение. Поради това Съдът постановява, че тази клауза трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национални разпоредби, съгласно които „неправомерните действия“ ангажират отговорността на публичните администрации „в съответствие с действащата правна уредба във всяка от [тези] публични администрации“, когато тези национални разпоредби нямат ефективен и възпиращ характер, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на тази клауза.
2) Преценка
121.
В случая запитващата юрисдикция обяснява, че седемнадесетата допълнителна разпоредба, изменена със Закон 20/2021, предвижда режим на отговорност при неспазване на мерките относно стабилизирането и несменяемостта в областта на заетостта в публичния сектор, въведени в член 10 от EBEP. Така според тази юрисдикция съдържанието на тази реформа се засилва от факта, че „неправомерните действия при прилагането на член 10“ водят до възникването на отговорност „в съответствие с действащите разпоредби в отделните публични администрации“, което представлявало пропорционален, ефективен и възпиращ механизъм за изпълнението на задължението за предотвратяване на злоупотребите със срочната заетост на персонала в публичната администрация, в изпълнение на клауза 5 от Рамковото споразумение (
80
).
122.
В съдебното заседание Съдът прикани испанското правителство и Автономна област Мадрид да изложат основанията и разпоредбите от националното право, които обосновават по настоящото дело да не се приложи преценката в точки 112—114 от решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.
123.
В отговор на този въпрос испанското правителство посочва, като препраща към писменото си становище, че испанският правов ред предвижда разпоредби относно отговорността на публичната администрация при неизпълнение на задълженията ѝ в областта на наемането на договорно наети служители.
124.
Във връзка с това испанското правителство посочва в писменото си становище, първо, че четиридесет и третата допълнителна разпоредба от Закона за държавния бюджет за 2018 г. се засилва от седемнадесетата допълнителна разпоредба от EBEP след реформата, въведена със Закон 20/2021, тъй като тя предвижда режим на отговорност при неспазване на мерките относно процедурите за назначаване на договорно наети служители, въведени с член 11 от EBEP. Според това правителство посочената законодателна реформа засилва съдържанието на споменатата по-горе правна уредба, тъй като тя създавала пропорционален, ефективен и възпиращ механизъм, годен да гарантира спазването на задължението да се избягва злоупотребата при назначаването на временен персонал в публични администрации.
125.
След това същото правителство се позовава на член 94 и сл. от EBEP (
81
), както и на режима на дисциплинарната отговорност, приложим по отношение на длъжностните лица в държавната администрация (
82
). То отбелязва по-конкретно, че в областта на договорно наетите служители в публичния сектор националното законодателство определя понятието „тежко правонарушение“ по същество като нарушаване на правната уредба относно срочните и временните договори, по-специално когато те се използват в нарушение на закона (
83
).
126.
Накрая същото правителство посочва възможността да се предявяват искове за обезщетение пред социалните юрисдикции, което не изключва механизма на имуществената отговорност на публичните органи.
127.
В това отношение, първо, тъй като по настоящото дело, запитващата юрисдикция се позовава главно на същата национална правна уредба като разгледаната от Съда в точки 112—114 от решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, по принцип не виждам причина, поради която Съдът да трябва да се отклони от приетите съображения. С цялото дължимо уважение, от акта за запитване не се установява точното значение на израза „неправомерни действия“, за което Съдът вече си е задавал въпрос в рамките на това решение.
128.
Второ, установявам, че никакво подробно описание на режима на отговорност при неспазване на въведените в член 11 от EBEP мерки във връзка с процедурите за назначаване на договорно наети служители не може да се изведе от писмените становища, нито от изложените устно такива в съдебното заседание от испанското правителство, въпреки че то поддържа, че целта на тези мерки била да се засили съществуващата вече национална правна уредба.
129.
Напротив, представените от испанското правителство числа — след допитване до инспекцията по труда и социалната сигурност — съгласно които в испанската публична администрация през последните пет години били проведени повече от 1200 анкети, които довели до съставянето на 100 акта за нарушение, не са достатъчни, за да докажат ефективността на този режим (
84
). Във връзка с това, както вече посочих в точка 79 от настоящото заключение, даден режим на отговорност може да се счита за ефективен и възпиращ само ако е конкретен, предвидим и приложим. Той не би трябвало да се ограничава до обикновена абстрактна или чисто теоретична възможност. Нито актът за запитване обаче, нито преписката, с която Съдът разполага, позволява да се направи извод в този смисъл, което не беше доказано и по време на дебатите в хода на съдебното заседание. Всъщност в отговор на поставен от Съда въпрос в хода на това съдебно заседание Автономна област Мадрид твърди, че макар на теория да е възможно да се ангажира отговорността на администрацията, до момента не са ѝ известни никакво образувано срещу нея от инспекцията по труда производство за ангажиране на отговорността и никакво дисциплинарно производство, образувано срещу някого от нейните служители или длъжностни лица.
130.
Поради това считам, че твърде общото изложение на съдържанието на тези разглеждани национални разпоредби, а именно четиридесет и третата допълнителна разпоредба от Закона за държавния бюджет за 2018 г., засилена от седемнадесетата допълнителна разпоредба на EBEP, в резултат на осъществената със Закон 20/2021 реформа, не позволява на Съда да бъдат предоставени необходимите елементи, за да прецени дали с оглед на резултатите от проверка, направена от запитващата юрисдикция, санкциите, произтичащи от режима на отговорност на администрацията, предвиден в разглежданата правна уредба, могат да обосноват съответствието на тази правна уредба на клауза 5 от Рамковото споразумение.
в)
Относно процедурите за подбор
1) Кратък преглед на съдебната практика
131.
Ще припомня, че в решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid Съдът постановява, че клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда организирането на процедури за постоянно назначение на срочните длъжности чрез покани за представяне на кандидатури за запълване на работните места, заемани от работниците на срочен трудов договор, сред които и работниците на трудов договор за неопределено време без постоянно назначение, когато това организиране не зависи от каквито и да било съображения, свързани със злоупотребата при използването на тези срочни трудови договори (
85
).
132.
За да достигне до този извод, Съдът уточнява в точки 117 и 118 от това решение, че макар организирането на процедури за подбор да предоставя на работниците, назначени при условията на злоупотреба в рамките на последователни срочни трудови правоотношения, възможност да се опитат да получат достъп до стабилна заетост, тъй като по принцип те могат да участват в тези процедури, посоченото обстоятелство не може да освободи държавите членки от задължението да предвидят адекватна мярка, за да санкционират надлежно злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори и правоотношения. Всъщност такива процедури, чийто изход освен това е неясен, по принцип са достъпни и за кандидатите, които не са пострадали от такава злоупотреба. Поради това Съдът добавя, че тъй като организирането на такива процедури не е продиктувано от каквито и да било съображения, свързани със злоупотребата при използването на срочни трудови договори, то не изглежда от естество да санкционира надлежно злоупотребата при използването на такива трудови правоотношения и да заличи последиците от нарушението на правото на Съюза. Ето защо изглежда, че то не позволява да се постигне целта на клауза 5 от Рамковото споразумение.
2) Преценка
133.
В случая от акта за запитване се установява, че през последните години са приети различни правила във връзка със стабилизирането или несменяемостта на временни работни места, като една от целите им е била да се приведат в съответствие с правилата положенията, възникнали в резултат на злоупотреба със срочни договори. По-точно, запитващата юрисдикция обяснява, че Закон 20/2021, който предвижда процес на стабилизиране на заетостта в публичния сектор, въвежда в испанското право специфични законодателни мерки, по-специално за да не бъде организирането на процедури за подбор независимо от всякакви съображения във връзка със злоупотребата с последователни срочни договори. Всъщност законодателят придал в рамките на тези процедури определящо значение на предишния опит и на прослуженото от съответните временни работници време, през което са изпълнявали служебните си задължения, което компенсирало по подходящ начин злоупотребите, като същевременно улеснявало окончателния им достъп до длъжността като „постоянен работник“ (
86
).
134.
В този контекст се поставят най-малко два въпроса: възможно ли е да се смята за ефективна, възпираща и пропорционална санкционна мярка обикновеното зачитане от публичната администрация на наложените ѝ законови задължения, за да отговори на структурните нужди от персонал? Организирането на конкурси, за да бъдат заети постоянните длъжности, дори в контекста на „процес на стабилизиране на заетостта“, предвиден от разглежданата правна уредба, не спада ли към законово организационно и желателно изискване в публичния сектор?
135.
За да им се отговори, е достатъчно да се отбележи, че макар целта на въведените със Закон 20/2021 нови законодателни мерки, които предвиждат процес на стабилизиране на заетостта в публичния сектор, да е да се предотврати злоупотребата с последователни срочни договори, факт е, както Съдът вече е постановил, че само задължението за организиране на процедури за подбор с цел окончателно заемане на длъжностите, временно заети от работници на срочни трудови договори, както и на точно определени срокове за тази цел, не позволява да се гарантира, че такива процедури се организират действително. Такова законодателство не изглежда годно да предотврати злоупотребата от страна на съответния работодател при използването на последователни срочни трудови правоотношения, нито, което е важно по настоящото дело, да санкционира надлежно злоупотребата при използването на такива трудови правоотношения и да
заличи последиците от нарушението на правото на Съюза, тъй като прилагането му не би имало никакви отрицателни последици за този работодател (
87
).
136.
Освен това споделям становището, изложено от Комисията в съдебното заседание, че разглежданите процедури за подбор са замислени от законодателя по-скоро като допълваща мярка, целяща да поправи съществуващо положение на злоупотреба (
88
).
137.
В това отношение, що се отнася до организирането на процедури за подбор като санкционна мярка, съответстваща на клауза 5 от Рамковото споразумение, като прилаганата в испанската съдебна практика или предвидената в член 2 от Закон 20/2021, отбелязвам, че Съдът е уточнил, че макар провеждането на процедури за подбор да предоставя възможност на работниците или служителите, работили в резултат на злоупотреба в рамките на последователни срочни трудови договори или правоотношения, да се опитат да получат достъп до стабилна заетост, тъй като по принцип те могат да участват в тези процедури, посоченото обстоятелство не може да освободи държавите членки от задължението да предвидят адекватна мярка, за да санкционират надлежно злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори и правоотношения.
138.
Всъщност такива процедури, чийто изход освен това не е сигурен, са открити и за кандидати, които не са пострадали от подобна злоупотреба. Поради това Съдът постановява, че провеждането на процедури за подбор, предвидено от националната съдебна практика или в член 2 от Закон 20/2021, освен ако проверката, която запитващата юрисдикция трябва да извърши, не установи друго, не би могло да се счита за надлежна санкция за злоупотребата при използването на такива трудови договори или правоотношения и че ще заличи последиците от нарушението на правото на Съюза (
89
).
139.
Придаването от испанския законодател на определящо значение на предходния опит и на времето, посветено от съответните работници на срочен договор на изпълнението на техните задачи, безспорно е от естество да гарантира стабилност на заетостта на пострадалите от злоупотребата със срочни трудови договори. Сама по себе си обаче тази мярка не е достатъчна, когато нарушение на клауза 5 от Рамковото споразумение продължи през дълъг период (
90
). Тя не може да бъде достатъчна и когато, макар тази мярка да улеснява достъпа до стабилност на заетостта, като признава определящо значение на предходния опит и на времето, посветено от работниците на срочен договор, съответният работник не успее в конкурса.
140.
В случая от отговора на Автономна област Мадрид на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, се установява, че TJ е участвала в една от тези процедури за стабилизиране на заетостта в публичния сектор, в резултат на което тя е получила място за длъжностно лице, което заема от 25 април 2025 г. Запитващата юрисдикция все пак трябва да прецени дали този достъп до стабилността на заетостта може да заличи всички последици от злоупотребата, от която тя е пострадала.
III. Заключение
141.
С оглед на предходните съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) преюдициални въпроси, както следва:
„Клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/EО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (ЕОS), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNIЕО) и Европейския център на предприятията с държавно участие (ЕОEP),
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национална съдебна практика като разглежданата в главното производство, която, за да гарантира редица конституционни принципи, тоест принципите на равенство, заслуги, способности и на недопускане на дискриминация, не признава статут на „договорно наети работници с постоянно назначение“ в публичния сектор на работниците на договор за неопределено време без постоянно назначение, при условие че вътрешният правов ред предвижда в този сектор поне една друга ефективна мярка, която позволява да се избегне и евентуално да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори.
За да бъде дадена санкционна мярка ефективна, възпираща и пропорционална, с цел да гарантира пълната ефективност на нормите, приети в приложение на клауза 5 от това рамково споразумение, тя трябва да предвижда, от една страна, система, която позволява пълно поправяне на вредите, претърпени от работника поради злоупотребата с последователни срочни трудови договори, като при изчисляване на размера на обезщетението взема предвид тежестта на нарушението, включително неговата продължителност, и от друга страна, механизъм на санкции за отговорната публична администрация, който да бъде достатъчно конкретен, предвидим и приложим и който не може да се сведе до обикновена абстрактна или чисто теоретична възможност.
За да може дадена санкционираща мярка, която предвижда преобразуването на последователните срочни договори в трудов договор или правоотношение за неопределено време, да се счита сама по себе си за ефективна, възпираща и пропорционална, тя трябва да се приложи в разумен срок, за да гарантира пълната ефективност на приетите в приложение на тази клауза 5 норми.
Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали, с оглед на предходните критерии, националната правна уредба действително предвижда ефективни, възпиращи и пропорционални мерки, позволяващи да се санкционира ефективно злоупотребата с последователни срочни договори“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
i
)	Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
(
2
)	Рамково споразумение, сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/EО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (ЕОS), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNIЕО) и Европейския център на предприятията с държавно участие (ЕОEP) (ОВ, L 175, 1999 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
(
3
)	Вж. по-специално в този смисъл решения от 4 юли 2006 г., Adeneler и др. (C‑212/04, наричано по-нататък решение Adeneler, EU:C:2006:443, т. 63), от 15 април 2008 г., Impact (C‑268/06, наричано по-нататък решение Impact, EU:C:2008:223, т. 88), и от 23 април 2009 г., Angelidaki и др. (C‑378/07—C‑380/07, наричано по-нататък решение Angelidaki, EU:C:2009:250, т. 73).
(
4
)	Точка 6 от общите положения от Рамковото споразумение гласи, че трудовите договори с неопределена продължителност са общата форма на трудови правоотношения и допринасят за качеството на живот на работниците, и подобряват резултатите.
(
5
)	Вж. решение от 22 ноември 2005 г., Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, т. 64).
(
6
)	Към момента на изготвянето на настоящото заключение Съдът вече е постановил 43 решения и определения, чийто предмет са преюдициални запитвания с език на производството испански, като по 11 от тези дела е представено заключение на генерален адвокат.
(
7
)	Вж. по-специално решения Adeneler, Angelidaki, от 10 март 2011 г., Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129), от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др. (C‑103/18 и C‑429/18, наричано по-нататък решение Sanchez Ruiz, EU:C:2020:219), от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор) (C‑760/18, EU:C:2021:113), от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, наричано по-нататък решение Instituto Madrileño, EU:C:2021:439), от 24 юни 2021 г., Obras y Servicios Públicos и Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), и от 13 януари 2022 г., MIUR и Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
(
8
)	Решение от13 март 2014 т., Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
(
9
)	Същата година Европейската комисия образува производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС срещу Кралство Испания за неправилно транспониране на Директива 1999/70 [INFR(2014)4334]. Според посочената институция това производство, което все още е висящо, свидетелства за сложността и мащабите на проблема.
(
10
)	Вж. решение от 22 февруари 2024 г. (C‑59/22, C‑110/22 и C‑159/22, наричано по-нататък „решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid“).
(
11
)	Решение от 13 юни 2024 г. (C‑331/22 и C‑332/22, наричано по-нататък „решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia“).
(
12
)	BOE, бр. 255 от 24 октомври 2015 г., стр. 100224.
(
13
)	BOE, бр. 261 от 31 октомври 2015 г., стр. 103105.
(
14
)	BOE, бр. 161 от 7 юли 2021 г., стр. 80375.
(
15
)	BOE, бр. 312, от 29 декември 2021 г.; наричан по-нататък „Закон 20/2021“.
(
16
)	BOE, бр. 153 от 28 юни 2017 г., стр. 53787.
(
17
)	BOE, бр. 161 от 4 юли 2018 г., стр. 66621.
(
18
)	В съдебното заседание за изслушване на устните състезания се установява, че макар първият договор, въз основа на който TJ е била назначена от Автономна област Мадрид, да е бил за договорно нает служител, последната длъжност, която е заемала, е съответствала на длъжност за временно длъжностно лице с цел да се осигури заемането на вакантно работно място (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Във връзка с това вж. бележка под линия 80 от настоящото заключение.
(
19
)	Вж. в този смисъл решения Consejería de Presidencia, Jusсticia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 127 и цитираната съдебна практика). Вж. в този смисъл и решения от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (наричано по-нататък „решение Marrosu и Sardino, EU:C:2006:517, т. 49), и от 7 март 2018 г., Santoro (C‑494/16, наричано по-нататък решение Santoro, EU:C:2018:166, т. 34).
(
20
)	Вж. по-специално решения Adeneler (т. 62), от 3 юли 2014 г., Fiamingo и др. (C‑362/13, C‑363/13 и C‑407/13, наричано по-нататък решение Fiamingo, EU:C:2014:2044, т. 55), от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др. (C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13, наричано по-нататък решение Mascolo, EU:C:2014:2401, т. 73), от 14 септември 2016 г., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, т. 27), и Sánchez Ruiz (т. 54).
(
21
)	Вж. по-специално в този смисъл решения Adeneler (т. 63), от 13 септември 2007 г., Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, т. 26 и цитираната съдебна практика), и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 44 и 45 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Относно този принцип, изведен от съдебната практика, и неговия произход вж. точки 55—64 от настоящото заключение.
(
23
)	Изброените в клауза 5, букви a)—в) от Рамковото споразумение три мерки са свързани съответно с обективни причини, които оправдават подновяването на такива трудови договори или правоотношения, с максималната обща продължителност на тези последователни срочни трудови договори или правоотношения и с броя на техните подновявания. Вж. по-специално решение Mascolo (т. 74 и цитираната съдебна практика).
(
24
)	Вж. по-специално решения Impact (т. 70 и цитираната съдебна практика), Mascolo (т. 75 и 76), Santoro (т. 27 и 28) и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 46 и 48 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
25
)	Вж. точка 45 от настоящото заключение.
(
26
)	Вж. заключението на генерален адвокат Poiares Maduro по дело Marrosu и Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, т. 29 и 30).
(
27
)	Вж. по-специално в този смисъл решения Adeneler (т. 91), от 7 септември 2006 г., Vassallo (C‑180/04, наричано по-нататък решение Vassallo, EU:C:2006:518, т. 42), и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 124). Бих искал да отбележа, че в практиката си Съдът използва израза „санкционна мярка“ в широк смисъл, като по този начин визира както наказателния характер (санкцията stricto sensu), така и компенсаторния характер (заличаването на последиците от злоупотребата) на мярката, която държавите членки трябва да предвидят в приложение на Директива 1999/70. Във връзка с това вж. съображенията ми в точки 61 и 62 от настоящото заключение.
(
28
)	Такова изискване обаче е предвидено от законодателя на Съюза в други директиви в областта на социалното право. Вж. по-специално член 15 от Директива 2000/43/ЕО на Съвета от 29 юни 2000 година относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход (ОВ L 180, 2000 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 19, поправка OB L 36, 6.2.2014 г., стр. 22): „[…] [с]анкциите, които могат да включват изплащане на обезщетение на жертвата, трябва да бъдат ефективни, пропорционални и разубедителни“. Вж. и член 20 от Директива 2014/67/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (ОВ L 159, 2014 г., стр. 11): „[…] Предвидените санкции са ефективни, пропорционални и възпиращи“.
(
29
)	Вж. в този смисъл решения Adeneler (т. 94), Marrosu и Sardino (т. 51), Vassallo (т. 36), Sánchez Ruiz (т. 88) и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 103).
(
30
)	Вж. решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 71 и цитираната съдебна практика).
(
31
)	Вж. точка 55 от настоящото заключение. Курсивът е мой.
(
32
)	Вж. решение Adeneler (т. 93 и цитираната съдебна практика). Този общ въпрос от съдебната практика впоследствие намира израз в конкретния контекст на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение, чрез по-точната формулировка, според която тази разпоредба определя обща цел за държавите членки, изразяваща се в предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, като същевременно им предоставя свобода на избор по отношение на начините за нейното постигане, както бе припомнено в последното изречение от точка 53 от настоящото заключение.
(
33
)	Вж. по-специално решения Fiamingo (т. 62) и Mascolo (т. 78).
(
34
)	Вж. по-специално решения Fiamingo (т. 64), Mascolo (т. 79) и DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 69 и цитираната съдебна практика).
(
35
)	Вж. решения Adeneler (т. 102), Vassallo (т. 38), и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 104). Курсивът е мой.
(
36
)	Вж. в този смисъл решение Angelidaki (т. 160—166).
(
37
)	Всъщност, макар на френски език да е възможно понятието „санкция“ да има няколко значения, от текста на английски език на съдебната практика по този въпрос се установява още по-ясно, че Съдът действително прави разлика между две различни условия: „in order duly to punish that abuse and
nullify the consequences of the breach of EU law“, което потвърждава, че се визират както наказващите мерки, така и компенсаторните такива. Същото се отнася и за текста на немски език: „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“; на литовски език: „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“; на полски език: „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“, и на испански език: „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“. Курсивът е мой.
(
38
)	Всъщност мярка, чието предназначение е да санкционира злоупотребата, може да не бъде годна да заличи ефективно последиците от нея, и обратното. Поради това е важно да се разгледат националните мерки в своята цялост.
(
39
)	Вж. в този смисъл решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 80).
(
40
)	Както Съдът неколкократно припомня, понятието „последователни срочни трудови правоотношения“ не трябва да се тълкува ограничително, за да се избегне наемането на работници при несигурни условия в продължение на години. Всъщност има опасност ограничително тълкуване на практика да изключи от закрилата на работниците, която е цел на Директива 1999/70 и на Рамковото споразумение, голям брой срочни трудови правоотношения, като изпразни преследваната цел от голяма част от нейното съдържание. Вж. в този смисъл цитираната в точка 98 от настоящото заключение съдебна практика.
(
41
)	Вж. в този смисъл решение Santoro (т. 54).
(
42
)	Вж. решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 81 и 83 и цитираната съдебна практика).
(
43
)	Вж. по аналогия решение от 2 август 1993 г., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, т. 32).
(
44
)	Вж. бележка под линия 45 от настоящото заключение.
(
45
)	По-специално случаите, при които злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори продължава в период от 10, 20 или дори 30 години.
(
46
)	Вж. по аналогия решение от 2 август 1993 г., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, т. 31 и 32).
(
47
)	Точка 50 от това решение.
(
48
)	Вж. по-специално решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 128 и цитираната съдебна практика).
(
49
)	По-специално, в съдебното заседание за изслушване на устните състезания Комисията посочва, че това е така за частния сектор във връзка със срока, предвиден в член 15, параграф 5 от Статута на работниците. Във връзка с това вж. точка 12 от настоящото заключение.
(
50
)	Що се отнася до разглежданите процедури за подбор, предвидени като мерки, предназначени да предоставят на работника достъп до стабилна заетост, вж. точка 131 и сл. от настоящото заключение.
(
51
)	Във връзка с това TJ се позовава на член 10, параграф 2 и на член 61, параграф 4 от EBEP, в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство.
(
52
)	Вж. точки 23 и 44 от настоящото заключение.
(
53
)	Вж. решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 66 и 82 и диспозитива, точки 1 и 2).
(
54
)	Вж. бележка под линия 53 от настоящото заключение.
(
55
)	Вж. точки 29 и 30 от настоящото заключение. Курсивът е мой.
(
56
)	Вж. точки 50—54 от настоящото заключение.
(
57
)	Курсивът е мой.
(
58
)	Като се вземе предвид това, се поставя въпросът дали спазването на тези принципи не трябва да се преценява във всеки отделен случай. Всъщност в съдебното заседание се установи, че TJ е била назначена в рамките на административна процедура за подбор, предвидена от испанския закон за назначаване на договорно наети служители, в която би могло принципите на равенство, заслуги и способности да са били спазени, което запитващата юрисдикция следва да прецени.
(
59
)	Вж. в този смисъл решения Adeneler (т.105), Marrosu и Sardino (т. 49), Santoro (т. 34), от 7 април 2022 г., Ministero della Giustizia и др. (Статут на италианските мирови съдии) (C‑236/20, EU:C:2022:263, т. 62), и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 127). Вж. и точки 43 и 52 от настоящото заключение.
(
60
)	Според Комисията видимото противоречие, посочено от запитващата юрисдикция по настоящото дело, изглежда, произтича от факта, че докато запитващите юрисдикции, компетентни по социални въпроси, които единствено могат да използват понятието „работник за неопределено време без постоянно назначение“, считат това понятие за недостатъчна мярка [вж. решение Sánchez Ruiz (т. 102), и определение от 11 декември 2014 г., León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, т. 51)], запитващите юрисдикции, компетентни в областта на административните дела, изглежда, считат, че това понятие най-малкото представлява известно подобряване на положението на работниците, по отношение на които се прилага административното право, и търсят начин да транспонират това право [вж. решения от 14 септември 2016 г., Martínez Andrés и Castrejana López (C‑184/15 и C‑197/15, EU:C:2016:680), и Instituto Madrileño (т. 72 и 73)].
(
61
)	Вж. точка 30 и цитираната в точки 85, 90 и 96 от настоящото заключение съдебна практика. Вж. също решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 78).
(
62
)	По-специално, следва да се припомни, че по съединените дела, по които е постановено решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 77), не е бил организиран никакъв изпит за подбор от началото на трудовото правоотношение за неопределено време без постоянно назначение. По дело C‑59/22 това положение продължава 27 години, а по дело C‑110/22 жалбоподателят в главното производство е свързан със съответната администрация с договор за неопределено време без постоянно назначение
от 20 години.
(
63
)	Точки 52—54, 65, 66, 73 и 91 от това решение.
(
64
)	Вж. точка 50 и съдебната практика, цитирана в бележка под линия 20 от настоящото заключение.
(
65
)	Вж. в този смисъл решения Sánchez Ruiz (т. 61), Instituto Madrileño (т. 35) и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 78).
(
66
)	Вж. в този смисъл решения Adeneler (т. 85), Sánchez Ruiz (т. 62 и 63), Instituto Madrileño (т. 36 и 37) и Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 79 и 80).
(
67
)	Вж. по-специално решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 90 и 92 и цитираната съдебна практика).
(
68
)	Точки 105—107 от това решение.
(
69
)	Точки 79, 80 и 84 от това решение
(
70
)	Вж. по-специално решения от 21 ноември 2018 г., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, т. 94 и 95), и Instituto Madrileño (т. 74 и 75).
(
71
)	Точка 81 от това решение.
(
72
)	Вж. решение Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (т. 108). Вж. също решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 80 и 81).
(
73
)	Вж. точки 59—80 от настоящото заключение.
(
74
)	В съдебното заседание беше посочено, че това обезщетение съответства на предвиденото в Статута на работниците обезщетение при прекратяване на договора по обективни причини. Вж. по-специално решение от 21 ноември 2018 г., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, т. 17).
(
75
)	Вж. решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 81).
(
76
)	Вж. член 2, параграф 6, трета алинея от Закон 20/2021, цитиран в точка 20 от настоящото заключение.
(
77
)	Вж. точка 73 от настоящото заключение.
(
78
)	Точка 112 от това решение
(
79
)	Точка 52 от това решение.
(
80
)	От съображения за яснота ще отбележа, че член 10 от EBEP, който дори не е възпроизведен в акта за преюдициално запитване, се отнася, ако не греша, до временно наетите държавни служители (funcionarios interinos), а не относно договорно наетите служители (personal laboral), които са посочени в член 11 от EBEP. Поради това възниква въпросът дали този режим на отговорност за временните държавни служители, както е описан от запитващата юрисдикция в рамките на член 10 от EBEP, се прилага и по отношение на договорно наетите служители като TJ, в рамките на член 11 от EBEP, което запитващата юрисдикция следва да провери. При всички случаи ми се струва важно да се отбележи, че в отговор на въпрос на Съда Автономна област Мадрид изяснява, че към момента, в който TJ е подала молбата си за обявяване на трудовото ѝ правоотношение за постоянно пред първоинстанционната юрисдикция, тя е заемала длъжност на временен държавен служител с цел да бъде запълнено вакантно работно място (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Вж. във връзка с това бележка под линия 18 от настоящото заключение.
(
81
)	Според испанското правителство член 95, параграф 2, буква d) от EBEP определя като „много тежко дисциплинарно нарушение“„приемането на явно незаконни споразумения, които нанасят сериозна щета на администрацията или на гражданите“.
(
82
)	По-специално, според испанското правителство член 7, параграф 1, буква h) от Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Кралски декрет 33/1986 за одобряване на правилник за режима на дисциплинарната отговорност на длъжностните лица в държавната администрация) от 10 януари 1986 г. (BOE, бр. 15 от 17 януари 2017 г., стр. 2377) определя като „тежко нарушение“„[и]зготвянето на доклади и приемането на споразумения, които са явно незаконни, когато те причиняват вреда на администрацията или на гражданите и не представляват много тежко правонарушение“.
(
83
)	От писмените становища следва, че член 7, параграф 2 от texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (преработен текст на Закона относно правонарушенията и санкциите в социалната област), одобрен с Real Decreto Legislativo 5/2000 (Кралски законодателен декрет 5/2000) от 4 август 2000 г. (BOE, бр. 189 от 8 август 2000 г., стр. 15060) определя като тежко правонарушение „нарушаването на правната уредба за договорните условия, срочните договори и временните договори чрез използването им в нарушение на закона или по отношение на лица, на цели, на положения и на времеви ограничения, освен предвидените в закон, административен акт или колективен договор, когато тези въпроси могат да се решават чрез колективно договаряне. За тази цел се счита, че има правонарушение по отношение на всеки засегнат работник“.
(
84
)	Тези числа са представени от испанското правителство в съдебното заседание в отговор на въпрос, поставен от Съда.
(
85
)	Точка 121 от това решение.
(
86
)	Вж. точка 20 от настоящото заключение.
(
87
)	Вж. в този смисъл решение Sánchez Ruiz (т. 97).
(
88
)	Във връзка с това от отговора на испанското правителство на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, се установява, че вече са осъществени три извънредни процедури за стабилизиране. Според това правителство в рамките на последната процедура за стабилизиране, предвидена в Закон 20/2021, са установени 544151 временни длъжности, подлежащи на стабилизиране, от които 365714 вече са стабилизирани.
(
89
)	Вж. решение DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (т. 77).
(
90
)	Вж. точка 77 от настоящото заключение.