62008CC0254
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. április 23. (
1
)
C-254/08. sz. ügy
Futura Immobiliare srl Hotel Futura és társai
kontra
Comune di Casoria
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem — 2006/12/EK irányelv — 15. cikk, a) pont — A hulladékártalmatlanítás költségeinek nem a hulladék tényleges termelése alapján történő felosztása — A szennyező fizet elvvel való összeegyeztethetőség”
I – Bevezetés
1.
A jelen eljárásban azt kell tisztázni, hogy a hulladékokra vonatkozó jognak a szennyező fizet elve mennyiben korlátozza a tagállamok mérlegelési mozgásterét azon szabályok meghatározása során, hogy hogyan oszlanak meg a települési hulladék ártalmatlanításának a költségei. Számos hoteltársaság vitatja ugyanis a hulladék rájuk háruló ártalmatlanítás költségeit, mivel úgy vélik, hogy e költségek nem felelnek meg a hulladéktermelésüknek.
II – A jogi háttér
A – A hulladékról szóló irányelv
2.
A szennyező fizet elvét a hulladékokról szóló, 2006. április 5-i 2006/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
2
) (a továbbiakban: hulladékokról szóló keretirányelv) 15. cikke mondja ki:
„A »szennyező fizet« elvvel összhangban a hulladékártalmatlanítással kapcsolatban felmerülő költségeket az alábbiak viselik:
—
a hulladékbirtokos, aki a hulladékot átadja egy hulladékgyűjtőnek vagy a 9. cikk értelmében vett vállalkozásnak; és/vagy
—
az előző birtokosok vagy azon termék gyártója, amelyből a hulladék származik.”
3.
Ez a rendelkezés azonos a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelv (
3
) 15. cikkével, amely irányelvet az összes módosításával együtt a 2006/12 irányelv foglalta egységes szerkezetbe. A 20. cikk az előző és az új irányelv közötti átmenetet szabályozza:
„A 75/442/EGK irányelv hatályát veszti, a III. melléklet B. részében említett irányelveknek a nemzeti jogba történő átültetésére vonatkozó határidőkkel kapcsolatos tagállami kötelezettségek sérelme nélkül.
A hatályon kívül helyezett irányelvre való hivatkozásokat erre az irányelvre való hivatkozásként kell értelmezni, a IV. mellékletben foglalt megfelelési táblázattal összhangban.”
4.
A III. melléklet B. rész megnevezi a 75/442 irányelv, valamint az azt módosító irányelvek átültetésére rendelkezésre álló határidőket.
5.
A 2006/12 irányelv a 21. cikk alapján a kihirdetését követő huszadik napon, vagyis 2006. május 17-én lépett hatályba.
6.
Időközben elfogadták a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19-i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
4
), amely a hulladékokról szóló keretirányelvet hatályon kívül helyezi. A 2008/98 irányelv 14. cikke a hulladékártalmatlanítás költségeire vonatkozóan hasonló szabályt tartalmaz, amely azonban nem foglal magában minden előző termékbirtokost, akitől a hulladék származik.
B – Az olasz jog
7.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben az irányadó olasz jogot lényegében a következőképpen írják le:
8.
A mostanáig hatályban lévő jogszabályok, vagyis az 507. sz. Decreto Legislativo (
5
) (törvényerejű rendelet) 58. és azt követő cikkei alapján a településeknek a szilárdhulladék-ártalmatlanítási szolgáltatás után éves hulladékadót kell kivetniük. Ezen adó kivetésének alapja a településen található helyiségek és nem fedett területek használata vagy birtoklása. Az adó mértékét az adóztatandó terület és az épület használata alapján becsült hulladéktermelési együttható alapján számítják ki.
9.
E szabályozás helyébe egy díjrendszert kell léptetni, amelynek az alapjait elsősorban a 22/1997. sz. Decreto Legislativo (
6
) 49. cikke határozta meg, és időközben a 152/2006. sz. Decreto Legislativo (
7
) 238. cikke szabályozta. A rendszer részleteit a 158/1999. sz. Decreto del Presidente della Repubblica (
8
) határozta meg. Különösen, a díj egyrészt a szolgáltatás fő költségeinek a fedezésére irányuló olyan fix részből áll, amelyet az elfoglalt vagy birtokolt ingatlan alapterülete alapján határoznak meg, és másrészt egy olyan változó részből áll, amely arányos a leadott hulladék mennyiségével.
10.
A díjrendszer alkalmazását azonban mindig elhalasztották, különösen a 296/2006. sz. törvény 1. cikkének (184) bekezdésével.
III – A tényállás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
11.
Az alapügyben a Nápoly közelében található Casoria település különböző hoteltársaságai vitatják azon adó kiszámításának módját, amelyet a hulladékártalmatlanításért kell fizetniük. 2006-ban ez az adó a hotelek esetében nyolcszorosa és 2007-ben kilencszerese volt az összehasonlítható magánháztartások által fizetendő adónak.
12.
A felperesek azzal érvelnek, hogy a hoteltársaságok esetében megállapított adó a magánháztartások esetében alkalmazott adóhoz képest aránytalanul magas, és azt a hulladéktermelési kapacitás helyett a jövedelmezőségük alapján számítják, anélkül hogy figyelembe vennék a szobák kihasználtságát, a vendéglátó ipari szolgáltatások meglétét, a tevékenység szezonális jellegét vagy a nem lakott, szolgáltatások számára fenntartott területeket.
13.
A Campania régió közigazgatási bírósága ezért a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Összeegyeztethető-e a hulladékokról szóló 75/442/EGK tanács irányelv 11. cikkével – jelenleg a 91/156/EGK irányelv 1. cikkével történő módosítást követően a 15. cikk – és a szennyező fizet elvvel az 1993. évi 507. sz. törvényerejű rendelet 58. és azt követő cikkeiben, valamint ennek hatályát az 1999. évi 158. sz. köztársasági elnöki rendelet 11. cikke és azt követő módosításai, valamint a 2006. évi 296. sz. törvény 1. cikke (184) bekezdésének értelmében meghosszabbító átmeneti rendelkezésekben foglalt nemzeti szabályozás, amely adójogi rendszer fennmaradásáról rendelkezik a hulladékártalmatlanítási szolgáltatás költségeinek fedezése céljából, és elhalasztja egy olyan, díjalapú rendszer bevezetését, amelyben a szolgáltatás költségeit a hulladékot termelő és átadó személyek viselik?”
14.
Az eljárásban a Casoria település, az Olasz Köztársaság és az Európai közösségek Bizottsága terjesztett elő írásbeli észrevételeket. Szóbeli eljárásra nem került sor.
IV – Jogi értékelés
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatósága és értelmezése
15.
A Casoria település és az olasz kormány helyesen utalnak arra, hogy a Bíróságnak nem feladata, hogy az EK 234. cikk szerinti eljárásban ítélkezzék nemzeti törvényi rendelkezéseknek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről. A Bíróságnak azonban megvan a hatásköre arra, hogy a közösségi jogból adódó minden olyan értelmezési kérdést eldöntsön, ami lehetővé teheti, hogy a nemzeti bíróság ítélkezzen az összeegyeztethetőségről. (
9
)
16.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első ránézésre arra irányul, hogy a szennyező fizet elvével ellentétes-e a hulladékártalmatlanítási költségek adó formájában történő fedezése. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis azt kérdezi, hogy az adójellegű rendszert (sistema di carattere fiscale) fel kell-e váltani a díjalapú rendszerrel (sistema tariffario).
17.
Nem szükséges azonban tisztázni, hogy e rendszereket az olasz jog hogy határozza meg részleteiben. Az alapügyek lényegében sokkal inkább azt a kérdést vetik fel, hogy milyen mértékben követelheti meg egy hulladéktermelő, hogy a hulladékártalmatlanításért rá kiszabott összegek az által leadott hulladékkal, és ne a vállalkozásának a jövedelmezőségével legyenek arányosak.
18.
Ez az alapvető különbség a két költségfedezési rendszer között is: az eddig még nem alkalmazott, hulladékdíjakról szóló új olasz szabályozás a díj összegét egyértelműben határozza meg a leadott hulladék alapján, mint a hulladékadóról szóló hatályban lévő szabályozás.
19.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést tehát úgy kell értelmezni, hogy az annak a tisztázására irányul, hogy a hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikkével ellentétes-e egy olyan szabályozás, amely alapján a hulladékártalmatlanítás díját a használt terület és a hulladéktermelő jövedelmezősége alapján, és nem a ténylegesen termelt hulladék mennyisége alapján számítják ki.
20.
Mivel így az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés értelme elég világosnak tűnik, az olasz kormány állításával ellentétben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elégtelen indokolás miatt sem elfogadhatatlan. (
10
)
B – A hulladékokról szóló keretirányelv időbeli alkalmazhatósága
21.
Casoria település úgy véli, hogy a 2006/12 keretirányelv még nem alkalmazandó a 2006. és 2007. évet érintő alapügyekben. Az átültetés határideje 2008-ig tartott.
22.
A hulladékokról szóló 2006/12 keretirányelv átültetésnek azonban nincs határideje. A hulladékokról szóló 2006/12 keretirányelv 20. cikkének (1) bekezdése alapján a 75/442 irányelv hatályát veszti, és (2) bekezdéséből egyértelműen kiderül, hogy a IV. mellékletben szereplő megfelelőségi táblázat alapján a 2006/12 keretirányelv rendelkezései annak helyébe lépnek.
23.
Ezáltal azonban nem változott a jog háttér. Sokkal inkább az általában alkalmazandó rendelkezések világosabb meghatározásáról van szó. (
11
) A hulladékokról szóló új keretirányelv a hatálybalépésével ezért hivatalosan a korábban hatályban lévő rendelkezések helyébe lépett, és alkalmazandó lett.
24.
Nem szükséges itt meghatározni, hogy az alkalmazandó szabályozás kérdését másképp kellene-e megítélni, ha a hatályon kívül helyezett irányelvet objektíve módosították volna. Az itt szóban forgó szennyező fizet elvének a tartalmát mindenesetre nem érinti.
C – A hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikkéről
25.
A hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikke szabályozza a hulladékártalmatlanítás költségeinek a viselését. Az első francia bekezdés alapján azt a szennyező fizet elvnek megfelelően a hulladékbirtokos viseli, aki a hulladékot átadja egy hulladékgyűjtőnek, vagy annak a vállalkozásnak, amely biztosítja annak ártalmatlanítását. Ezután a második francia bekezdés az előző birtokosokat, vagy azon termék gyártóját nevezi meg, amelyből a hulladék származik.
26.
Az EK 249. cikkel összhangban a tagállamok – miközben a forma és az eszköz megválasztása a hatáskörükben marad – kötelesek az irányelv által kitűzött cél elérésére, különösen ami a hulladékártalmatlanításhoz kapcsolódó költségek viselését illeti. Következésképpen a Commune de Mesquer ügyben hozott ítélet alapján kötelesek biztosítani, hogy nemzeti jogrendszerük lehetővé tegye vagy a korábbi birtokosoknak, vagy azon termék gyártójának, amelyből a hulladék származik, az említett költségek viselésére kötelezését. (
12
)
27.
A hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikke tehát először is bizonyos mérlegelési jogkörről rendelkezik annak meghatározását illetően, hogy kinek kell a hulladékártalmatlanítás költségeit viselni. A rendelkezés szövege korlátozza azon személyek körét, akiket ez a költség terhel, azonban azt nem határozza meg véglegesen. Másodszor mérlegelési jogkör áll fenn az átültetés formájának és az eszközeinek a megválasztása tekintetében.
28.
A jelen ügyben csak az a hulladékbirtokos jön számításba, aki a hulladékot átadja egy hulladékgyűjtőnek, vagy annak a vállalkozásnak, amely biztosítja annak ártalmatlanítását. Annak, hogy azon termék gyártóját, amelyből a hulladék származik, mennyiben terhelik a hulladékártalmatlanítás költségei, nincs különösebb jelentősége a jelen ügyben. (
13
)
29.
Kérdés azonban, hogy a hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikkének vezérelve, vagyis a szennyező fizet elve, lehetővé teszi-e azt, hogy a hulladékártalmatlanítás költségeit a használt terület és a hulladéktermelő jövedelmezősége alapján, és ne a ténylegesen termelt hulladék alapján számítsák ki.
1. A szennyező fizet elvének a lényege
30.
A szennyező fizet elve az EK 174. cikk (2) bekezdésének megfelelően a közösségi környezetpolitika alapelve. Azt jelenti, hogy az fizeti a szennyezés ártalmatlanításának a költségeit, aki azt okozta.
31.
A környezetvédelem szempontjából a szennyező fizet elvének mindenekelőtt azért van jelentősége, mert a szennyezőt arra ösztönzi, hogy elkerülje a környezetszennyezést. (
14
) Amennyiben ezt az elvet, amint a hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikkében szerepel, nem a környezetszennyező magatartás tilalmának, hanem költségszabályozásnak a formájában valósítják meg, a szennyező eldöntheti, hogy a szennyezést megszünteti, illetve csökkenti vagy ehelyett viseli annak az ártalmatlanítási költségeit. (
15
)
32.
Ezenkívül a szennyező fizet elve a környezetszennyezés költségeinek az igazságos felosztására is irányul. A költségek nem másokat, különösen nem a közösséget terhelik, vagy e költségeket nem hagyják figyelmen kívül, hanem arra terhelik, aki a szennyezésért felelős. (
16
) A Bíróság ezért állapította meg, hogy a szennyező fizet elv az arányosság elvének egy kifejeződése. (
17
) Aránytalan lenne ugyanis a hulladékártalmatlanítás költségeit arra hárítani, aki nem termelte a hulladékot.
33.
A költségfelosztás elveként a szennyező fizet elve egyszerre az arányosság elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének a kifejeződése. Ez utóbbi megköveteli, hogy hasonló helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható. (
18
) A szennyező fizet elve alapján az okozás ténye a meghatározó kritérium valamely helyzet összehasonlíthatóságának, valamint a hulladékártalmatlanításra vonatkozó kifizetési kötelezettség igazolásának. Ily módon értelmezve ezen elv biztosítja a tisztességes versenyt is, amennyiben azt a vállalkozásokra következetesen és egyformán alkalmazzák. (
19
)
34.
Ezért vélte úgy a Bíróság, hogy egyrészt összeegyeztethetetlen a szennyező fizet elvvel, ha a hulladék létrehozásában érintett személyek kibújhatnak a keretirányelvben előírt pénzügyi kötelezettségeik alól (
20
), másrészt hogy senki nem kötelezhető olyan szennyezés ártalmatlanításához kapcsolódó költségek viselésére, amelyhez nem járult hozzá. (
21
) Bár a Bíróság ez utóbbi megállapítását eredetileg a vízszennyezéssel kapcsolatban tette, az átültethető a hulladékártalmatlanításra is.
35.
Ebből azt a következtetés vonom le, hogy nem kell senkinek a más által termelt hulladék ártalmatlanításának a költségeit viselnie (
22
), más hulladéktermelő így mentesülne ugyanis a szennyező fizet elve alapján fennálló kötelezettségei alól.
36.
Mindezek után a szennyező fizet elvét lehetne a költségfelosztás pontos szabályaként érteni, amely körülbelül megfelel a szerződésen kívüli felelősség jogában az okozat kritériumának. (
23
)
2. A települési hulladék ártalmatlanítása költségeinek a szabályozásáról
37.
A hulladékártalmatlanítás költségeire vonatkozó jelen szabályozás első ránézésre ellentétesnek tűnik a szennyező fizet elvvel, mivel az adó mértéke nem feltétlenül egyezik meg az adófizető által termelt hulladék gyűjtésének és ártalmatlanításának a tényleges költségeivel. A települési hulladék ártalmatlanítása olyan költségfelosztási rendszerének a megállapítása érdekében, amely pontosan megfelel a hulladék mennyiségének, a leadott hulladékot, valamint az ez által keletkező költségeket regisztrálni kellene, és a hulladéktermelőnek kellene kiszámlázni. A hulladéktermelés elkerülésének ösztönzése viszonylag nagy mértékű lenne, mivel a hulladék mennyiségének minden csökkentése költségspóroláshoz vezetne.
38.
Kérdéses azonban, hogy a pontos költségelszámolási modellt kell-e a települési hulladék ártalmatlanítására alkalmazni.
39.
A települési hulladék a jelenkori életmódunknak előre látható következménye. Nagy mennyiségben főleg végső fogyasztók és kisebb vállalkozások termelik. Az egyes esetekben felmerülő költségek jellemző módon korlátozottak. A települési hulladék ártalmatlanításának ezért „tömegek ügye” jellege van. Már ez igazolhatná a költségek nem pontos elszámolás, hanem átalányjellegű szabályozás útján való felosztását.
40.
Ehhez hozzájárul még az, hogy a pontos elszámolás nagyobb ráfordítással jár. Nyilvánvalóan viszonylag kisebb volna a költségfelosztásra való ráfordítás, ha például a szemeteszsákokat csak az utcán gyűjtenék össze, és minden lakó ezért egységes díjat fizetne. A hulladék mennyiségének pontosabb ellenőrzése nagy valószínűség szerint további beruházásokat követelne meg, és magasabb működési költségekkel járna.
41.
A valamivel nagyobb ráfordítással járó rendszerek nagyjából a hulladék mennyiségén alapulnak, amelyekben például különleges szemeteszsákokat vagy szabványosított kukákat díj ellenében rendelkezésre bocsátanak. A továbbfejlesztett rendszerekben a termelt hulladékot a gyűjtésnél lemérik, amit figyelembe vesznek a díjbeszedéskor.
42.
Ráadásul figyelembe lehetne venni a hulladék összetételét is. Ez azonban még jobban növelné a ráfordítást, különösen speciális mérőeszközök vagy a hulladék vizuális vizsgálatán keresztül. Különösen, a háztartási hulladék összetételének alaposabb vizsgálata ezen túlmenően érintené a hulladéktermelő magánszféráját. A hulladék ugyanis lehetővé teszi az életmódra való következtetést.
43.
További nehézségek merülnek fel a hulladékártalmatlanítás költségeinek pontos felosztását illetően a lakóházaknál és a több háztartást magában foglaló létesítményeknél. Míg az egylakásos családi házak egy háztartás hulladékát teszik ki a közös gyűjtésből, a többlakásos lakóházak esetében a hulladékot jellemző módon együtt gyűjtik. A hulladék mennyiségéhez való egyes hozzájárulások további intézkedéseket követelnének meg a házkezelőség keretében belül.
44.
Amint a Bizottság helyesen állítja, ebben az összefüggésben azt is figyelembe kell venni, hogy a leadott hulladék csökkentésére való erős ösztönzés illegális ártalmatlanításhoz is vezethet. A hulladéktermelők megpróbálhatják, hogy idegen gyűjtőrendszereket kihasználva szabaduljanak meg a hulladéktól (például a szomszéd vagy nyilvános konténerek használata), vagy rosszabb esetben a természetben helyezzék el azokat. (
24
)
45.
Végül figyelembe kell venni, hogy a települési hulladék ártalmatlanítása megköveteli hulladékgyűjtési és -ártalmatlanítási rendszerek rendelkezésre állását.
46.
Még ha a hulladéktermelő kivételesen a hulladékot maga is hasznosítaná, például komposztáláson keresztül, alapvetően sem érdeke, sem lehetősége nincs minden hulladékát megfelelő módon ártalmatlanítani. Sok településen ráadásul nagy mennyiségű háztartási hulladékot termelnek. Jelentős környezeti problémától kellene tartani, ha a hulladékot nem gyűjtenék rendszeres időközönként, és ha azt azonnal nem hasznosítanák vagy ártalmatlanítanák szakszerűen.
47.
Ezért kell a tagállamoknak a hulladékokról szóló keretirányelv 5. cikke alapján integrált és megfelelő hulladékártalmatlanító hálózatot létrehozniuk (és fenntartaniuk), figyelembe véve az elérhető legjobb technológiákat, amelynek költsége elfogadható. Egy ilyen hálózat akkor megfelelő, ha kielégítő kapacitással rendelkezik a várható hulladékmennyiség befogadására.
48.
Ezzel szükségessé válik egy hulladékgyűjtési rendszer felállítása. A hulladékokról szóló keretirányelv ugyan nem követeli meg kifejezetten egy ilyen rendszer felállítását, az a gyakorlatban azonban nélkülözhetetlen.
49.
A hulladékártalmatlanítási létesítmények felállítása és karbantartása nem közvetlenül a ténylegesen termelt hulladék mennyiségtől függ. Különösen, amikor a hulladék mennyisége jelentősen csökken, azonban a már létrehozott létesítményeket továbbra is finanszírozni kell, a költségek még inkább elválhatnak a hulladék mennyiségétől.
50.
Egy ilyen rendszer az egyén számára akkor is előnyt jelent, ha csak kevés vagy semmiféle olyan hulladékot nem termel, amelyet ártalmatlanítani kell. Hagyatkozhat ugyanis arra, hogy ha kivételesen mégis hulladékot termel, attól a hálózaton keresztül megszabadulhat. Ez a lehetőség már önmagában igazolhat meghatározott körülmények között bizonyos költség-hozzájárulást. A ténylegesen termelt hulladék mennyiségén alapuló költségszabályozások ezért gyakran olyan alapdíjat írnak elő, amelyen keresztül a hulladékártalmatlanítási rendszerhez való hozzáférést fizettetik meg. Hasonló finanszírozási modelleket szintén használnak más, hálózathoz kötött szolgáltatások esetében is, bár az alapdíjak nélküli tarifák ott sincsenek kizárva.
51.
Összefoglalóan meg kell tehát állapítani, hogy nyugodtan fennállhatnak olyan okok, amelyek alapján a települési hulladék ártalmatlanítására vonatkozó költségszabályozást nem az egyes hulladéktermelők által okozott költségek pontos elszámolására kell alapítani.
3. A szennyező fizet elv alkalmazásának rugalmasságáról
52.
Kérdéses azonban, hogy a hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikke alapján alkalmazandó szennyező fizet elve lehetővé teszi-e ezen okok figyelembevételét.
53.
A Bíróság elismeri, hogy a szennyező fizet elv átültetésénél fennáll bizonyos rugalmasság. Az elv a költségviselés kötelezettségét ugyanis részben nem az okozáshoz, hanem ahhoz a tényhez köti, hogy a szennyező a hulladék vagy a szennyezés keletkezéséhez hozzájárult. (
25
)
54.
Ennek megfelel az, hogy nem követelnek meg pontos költségelszámolást, hanem egy olyan csoporthoz való tartozást vesznek alapul, amely együttesen felelős a környezetszennyezésért. Ez nyilvánvalóan megfelel a szennyező fizet elvnek, amely ugyan megállapítja, hogy a csoport minden tagja hozzájárult a szennyezéshez, az ahhoz való egyes hozzájárulások és az abból adódó költségek nem állapíthatók meg pontosan. Ugyanígy a valamennyi csoporttagot érintő kockázat együttes viselése lehet a csoportfelelősség kifejeződése is, amint azt Bíróság a tengeri olajszennyezések esetében elismerte. (
26
)
55.
A szennyező fizet elve még rugalmasabb átültetésének a jogi alapja véleményem szerint az arányosság elve. Az arányosság elve a közösségi jog általános elvei közé tartozik (
27
), amelyekre a tagállamoknak a közösségi jog átültetésének és alkalmazásának során figyelemmel kell lenniük. (
28
)
56.
Az arányosság elvének megfelelően valamely intézkedés nem lépheti túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges az általa elérni kívánt jogszerű célok megvalósításához. Így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé kényszerítőt kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest. (
29
)
57.
A szennyező fizet elv átültetése során a tagállamoknak különösen a különböző szabályozási lehetőségek előnyeit és hátrányait kell mérlegelniük. Ilyen keretek között a fenti megfontolásokat lehet és kell figyelembe venni. Ezen értékelés eredménye nagymértékben függ a helyi adottságoktól, mint a földrajzi feltételek, a település jellege, a hulladékgyűjtés fennálló rendszereinek fejlettségi szintje vagy az illegális hulladéklerakás kockázatainak az értékelése. Jelentősége van továbbá annak, hogy az egyes költségek pontos meghatározásától a gyakorlatban elvárható-e, hogy a költségterhelésben megfelelő módon érzékelhető különbségekhez vezessen, vagy hogy az egyes hulladéktermelőknek a nagyobb ráfordítással járó hulladékfelügyelet ellenére éppen olyan sokat vagy a felügyeleti költségek miatt a korábbinál még többet kell-e fizetniük.
58.
Az előzetes értékelés ezért komplex, prognózisra alapított határozatokat kíván meg. E tekintetben a tagállamok elvileg tág értékelési és szervezési jogkörrel (mérlegelési jogkör) rendelkeznek. (
30
) Azonban téves az olasz kormány és a Commune de Casoria azon felfogása, miszerint a hulladékokról szóló keretirányelv 15. cikke túl pontatlan ahhoz, hogy az egyének annak megsértésére hivatkozhassanak. A tagállamok tág mérlegelési jogkörének ugyan az a következménye, hogy egy ilyen megsértés valószínűtlen, azonban ha az illetékes hatóságok túllépik ezt a jogkörüket, az egyén hivatkozhat a közösségi jog e megsértésére.
59.
Valamely megsértés megállapításának érdemi kritériuma az, hogy az illetékes hatóságok nyilvánvalóan félreismerik-e a szennyező fizet elv követelményeit. Egy összetett értékelést általában csak akkor lehet megkérdőjelezni, ha nincs ésszerű alap. (
31
) Azonban mivel a szennyező fizet elv megvalósításáról van szó, nem elegendő bármiféle ésszerű mérlegelés, hanem a releváns tényező az, hogy fennáll-e egy, a hulladéktermelőnek a termeléshez való hozzájárulásával való ésszerű kapcsolat.
60.
A jelen olasz költségszabályozást ezen az alapon kell értékelni.
4. A területhasználatról mint felosztási tényezőről
61.
Az alkalmazandó olasz jog szerint a költség-hozzájárulás mértéke egyrészt a helyiségek, és nem fedett területek használatának mértékén, és másrészt a használat módja szerinti hulladéktermelési kapacitás alapján becsült tényezőn alapul.
62.
E tényezők önmagukban nem nyújtanak nyilvánvaló kifogási alapot. A használt terület nagysága és a használat módja főszabály szerint lehetővé tesz egy elfogadható feltételezést a várható hulladékmennyiségre vonatkozóan, különösen amikor megfelelő tapasztalati értékek állnak rendelkezésre.
63.
Ezek ugyan szabványosított költségszabályozáshoz vezetnek, amely a tényleges hulladékmennyiséget nem veszi figyelembe, az illetékes tagállami hatóságok a pontos költségterhelés előnyeinek és hátrányainak a mérlegelése során juthatnak arra az eredményre, hogy ezt a rendszert részesítik előnyben.
5. A jövedelmezőség figyelembevételéről
64.
Ezzel azonban még nincs megállapítva, hogy a felperes hoteltársaságok költség-hozzájárulása nem vitatható. Az ugyanis meghatározóan a terület használata módjának megfelelően becsült együtthatón alapul. Ez 2006-ban nyolcszor és 2007-ben kilencszer akkora volt, mint a magánhasználatú területekre vonatkozó együttható. E becslés alapjával kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság csak azt közölte, hogy a felperes hoteltársaságok a nemzeti eljárásban előadták, hogy az együttható nem a hulladéktermelési kapacitáson, hanem a jövedelmezőségükön alapul.
65.
A hulladéktermelők jövedelmezősége nincs közvetlen kapcsolatban az általa termelt hulladéknak a mennyiségével. Nincs ugyan kizárva, hogy a jövedelmező vállalkozások különösen sok hulladékot termelnek, azonban az ellenkező feltevésre ugyanez érvényes. Valószínűleg a nagy jövedelmezőség a környezettudatos magatartás gyümölcse.
66.
A jövedelmezőség szociális szempontból sem igazolhat magasabb hozzájárulásokat. A szennyező fizet elv arra irányul, hogy valamennyi társadalmi réteg úgy alakítsa a magatartását, hogy a környezetet a lehető legkevésbé károsítsa. Ezért ezzel az elvvel összeegyeztethetetlen lenne, ha meghatározott csoportokat nagyobb rászorultság vagy kisebb teljesítőképesség miatt mentesítenének az általuk okozott környezetszennyezéshez kapcsolódó költségek alól. Ez azonban nem zárja ki, hogy e költségeket – különösen amennyire a környezetszennyezés ez életvitel elkerülhetetlen része – az esetleges szociális támogatási intézkedések értékelése során figyelembe vegyék, mivel ezáltal a szennyező fizet elv ösztönző funkciója biztosítva lenne.
67.
Ezáltal meg kell állapítani, hogy ez a jövedelmezőség a szennyező fizet elv végrehajtásának nyilvánvalóan alkalmatlan kritériuma.
6. Az előadott egyéb kritériumokról
68.
A felperes hoteltársaságok az alapeljárásban azt követelték, hogy vegyék figyelembe a szobák kihasználtságát, a vendéglátó-ipari szolgáltatások meglétét, a tevékenység szezonális jellegét vagy a nem lakott, szolgáltatások számára fenntartott területeket.
69.
E kritériumok valószínűleg lehetővé teszik, hogy a várható hulladékmennyiségre vissza lehessen következtetni, és ezért azok nem lennének nyilvánvalóan alkalmatlanok a szennyező fizet elv megvalósításához. Azonban nem lenne nyilvánvalóan téves e kritériumok alkalmazásának a mellőzése sem. Ezért ezeket nem feltétlenül kell a költség-hozzájárulások értékelése során figyelembe venni.
V – Végkövetkeztetések
70.
Mindezek alapján azt javasolom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre az alábbi választ adja:
„A hulladékokról szóló 2006/12/EK irányelv 15. cikkében meghatározott szennyező fizet elvet úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, amely az egyénekre nyilvánvalóan nem megfelelő hulladékártalmatlanítási költségeket ró, mivel azok semmiféle ésszerű kapcsolatban nem állnak a hulladéktermeléssel.”
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	HL L 114., 9. o.
(
3
)	HL L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o.; a legutóbb a Bizottságot az EK-Szerződés 251. cikkében említett eljárásnak megfelelően elfogadott jogi aktusokban megállapított végrehajtási hatásköreinek gyakorlása során segítő bizottságokkal kapcsolatos rendelkezéseknek az 1999/468/EK tanácsi határozathoz történő hozzáigazításáról szóló, 2003. szeptember 29-i 1882/2003/EK európai parlamenti és tanács rendelet (HL L 284., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 447. o.) módosította.
(
4
)	HL L 312., 3. o.
(
5
)	A GURI 1993. december 9-i 288. számának 108. számú supplemeto ordinariója, amelyet később több alkalommal szemmel láthatóan módosítottak.
(
6
)	A GURI 1997. február 15-i 38. számának, 33. számú supplemento ordinariója.
(
7
)	A GURI 2006. április 14-i 88. számának 96. számú supplemento ordinariója.
(
8
)	A GURI 1999. június 4-i 129. számának 107. számú supplemento ordinariója.
(
9
)	Lásd többek között a C-134/95. sz., USSL no 47 di Biella ügyben 1997. január 16-án hozott ítélet (EBHT 1997., I-195. o.) 17. pontját; a C-37/96. és C-38/96. sz., Sodiprem és társai egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 1998., I-2039. o.) 22. pontját; a C-9/99. sz. Échirolles Distribution ügyben hozott ítélet (EBHT 2000., I-8207. o.) 15. és azt követő pontjait; a C-60/05. sz., WWF Italia és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-5083. o.) 18. pontját és a C-439/06. sz. Citiworks-ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I-3913. o.) 21. pontját.
(
10
)	Lásd a C-295/05. sz. Asemfo-ügyben 2007. április 19-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-2999. o.) 32. és azt követő pontjait; a C-467/05. sz. Dell’Orto-ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., I-5557. o.) 41. és azt követő pontjait és a C-345/06. sz. Heinrich-ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I-1659. o.). 30. és azt követő pontjait.
(
11
)	Lásd a hulladékokról szóló keretirányelv (1) preambulumbekezdését.
(
12
)	A C-188/07. sz. Commune de Mesquer ügyben 2008. június 24-én hozott ítélet (EBHT 2008., I-4501. o.) 80. pontja.
(
13
)	Lásd e tekintetben a C-188/07. sz. Commune de Mesquer ügyben 2008. március 13-án előterjesztett indítványom (EBHT 2008., I-4501. o.) 122. és az azt követő pontjait.
(
14
)	Lásd a környezetvédelem területén a költségterhelésről és a hatóságok intézkedéseiről szóló, 1975. március 3-i 75/436/Euratom, CECA, EGK ajánlás (HL L 194., 1. o.) mellékletének 1. pontját.
(
15
)	Lásd a fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott 75/436 ajánlás melléklete 4. pontjának b) pontját.
(
16
)	Jacobs főtanácsnoknak a C-126/01. sz. GEMO-ügyre vonatkozó 2002. április 30-i indítványának (EBHT 2003., I-13769. o.) 60. pontja. Lásd továbbá a fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott 75/436 ajánlás mellékletének 2. pontját.
(
17
)	A C-293/97. sz., Standley és társai ügyben 1999. április 29-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-2603. o.). 52. pontja.
(
18
)	A C-292/97. sz., Karlsson és társai ügyben 2000. április 13-án hozott ítélet (EBHT 2000., I-2737. o.); 39. pontja; a C-344/04. sz., IATA és ELFAA ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-403. o.); 95. pontja; a C-300/04. sz., Eman és Sevinger ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-8055. o.) 57. pontja, valamint a C-227/04. P. sz., Lindorfer kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., I-6767. o.) 63. pontja.
(
19
)	A C-444/00. sz. Mayer Parry Recycling ügyben 2003. június 19-én hozott ítélet (EBHT 2003., I-6163. o.). 79. pontja. Lásd továbbá a fenti 14. lábjegyzetben hivatkozott 75/436 ajánlás mellékletének 1. pontját.
(
20
)	A Commune de Mesquer ügyben hozott ítélet (a fenti 12. lábjegyzet) 72. pontja.
(
21
)	A fenti 17. lábjegyzetben hivatkozott Standley és társai ügyben hozott ítélet 51. pontja.
(
22
)	Lásd a fenti 13. lábjegyzetben hivatkozott Commune de Mesquer ügyre vonatkozó indítványom 120. pontját.
(
23
)	Ez volt a kiindulási helyzet a C-1/03. sz., Van de Walle és társai ügyben 2004. szeptember 7-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-7613. o.) 54. és azt követő pontjaiban és a fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Commune de Mesquer ügyben hozott ítélet 69. és az azt követő pontjaiban: a szennyezések költségeinek egyes okozókra történő terhelése.
(
24
)	Ez a veszély nem ilyen formában áll fenn a szennyezések esetében, mint amelyekről a fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott Van de Walle ügyben és a fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Commune de Mesquer ügyben hozott ítéletben szó van.
(
25
)	A Standley-ügyben hozott ítélet (lásd a 17. lábjegyzetet) és a Commune de Mesquer ügyben hozott ítéletet (lásd a 12. lábjegyzetet).
(
26
)	A Commune de Mesquer ügyben hozott ítélet (lásd a 12. lábjegyzetet) 81. pontja.
(
27
)	A 25/07. sz. Köster, Berodt & Co. ügyben 1970. december 17-én hozott ítélet (EBHT 1970., 1161. o.) 21. és azt követő pontjai; a 137/85. sz., Maizena és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 1987., 4587. o.) 15. pontja; a C-331/88. sz., Fedese és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 1990., I-4023. o.) 13. pontja; a C-310/04. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-7285. o.) 97. pontja, és a C-37/06. és C-58/06. sz., Viamex Agrar Handel egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-69. o.) 33. pontja.
(
28
)	A C-2/92. sz. Bostock-ügyben 1994. március 24-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-955. o.) 16. pontja; a C-107/97. sz., Rombi und Arkopharma ügyben hozott ítélet (EBHT 2000., I-3367. o.) 65. pontja; a C-101/01. sz. Lindqvist-ügyben hozott ítélet (EBHT 2003., I-12971. o.) 87. pontja; a C-540/03. sz., Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT 2006., I-5769. o.) 105. pontja és a C-305/05. sz., Ordre des barreaux francophones et germanophone és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., I-5305. o.) 28. pontja. A hatodik HÉA-irányelv átültetésére és kiegészítésére vonatkozó nemzeti szabályoknak az arányosság elvéhez való kötésére tekintettel lásd többek között a C-286/94., C-340/95., C-401/95. és C-47/96. sz., Molenheide és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 1997., I-7281. o.) 48. pontját és a C-25/07. sz. Sosnowska-ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I-5129. o.) 23. pontját.
(
29
)	Lásd ebben az értelemben a 27. lábjegyzetben hivatkozott Köster, Berodt & Co. ügyben hozott ítélet 28. és 32. pontját, a Fedesa és társai ügyben hozott ítélet 13. pontját és a Viamex Agrar Handel ügyben hozott ítélet 35. pontját, valamint a 265/87. sz., Schräder HS Kraftfutter ügyben 1989. július 11-én hozott ítélet (EBHT 1989, 2237. o.) 21. pontját és a C-189/01. sz., Jippes és társai ügyben hozott ítélet (EBHT 2001., I-5689. o.) 81. pontját.
(
30
)	Lásd ebben az értelemben többek között a C-77/02. sz. Steinicke-ügyben 2003. szeptember 11-én hozott ítélet (EBHT 2003., I-9027. o.) 61. pontját és a C-144/04. sz. Mangold-ügyben hozott ítélet (EBHT 2005., I-9981. o.) 63. pontját, amelyek foglalkoztatáspolitikai célkitűzésekre vonatkoznak, és a Commune de Mesquer ügyben hozott ítéletre vonatkozó, a 13. lábjegyzetben hivatkozott indítványom 125. pontját.
(
31
)	A közösségi jogalkotó összetett értékelésével kapcsolatban lásd a Bíróság előtt folyamatban lévő C-558/07. sz., S.P.C.M. és társai ügyre vonatkozó, 2009. március 10-i indítványom 77. pontját és az arra vonatkozó megjegyzéseket.