62020CJ0379
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 2 września 2021 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Decyzja nr 1/80 – Artykuł 13 – Klauzula standstill – Nowe ograniczenie – Prawo małoletnich dzieci pracownika tureckiego do łączenia rodzin – Przesłanka dotycząca wieku – Wymóg istnienia szczególnych powodów dla skorzystania z prawa do łączenia rodzin – Nadrzędny wzgląd interesu ogólnego – Udana integracja – Proporcjonalność
W sprawie C‑379/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 sierpnia 2020 r., w postępowaniu:
B
przeciwko
Udlændingenævnet,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: J.-C. Bonichot, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawczyni), wiceprezes Trybunału, L. Bay Larsen, C. Toader i M. Safjan, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Hogan,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu B – C. Friis Bach Ryhl i T. Ryhl, advokater,
–
w imieniu rządu duńskiego – J. Nymann-Lindegren i M. Wolff, w charakterze pełnomocników, tych zaś wspierał R. Holdgaard, advokat,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – D. Martin i L. Grønfeldt, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją. Rada Stowarzyszenia została powołana na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego dnia 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy B, obywatelem Turcji, a Udlændingenævnet (komisją odwoławczą ds. cudzoziemców, Dania) w przedmiocie oddalenia przez tę komisję wniosku B o wydanie mu zezwolenia na pobyt w Danii w ramach łączenia rodzin.
Ramy prawne
Prawo Unii
Decyzja nr 1/80
3
Artykuł 13 decyzji nr 1/80 stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
4
Zgodnie z art. 14 tej decyzji:
„1.   Przepisy niniejszej sekcji stosuje się z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.
2.   Sekcja ta nie narusza praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa krajowego lub umów dwustronnych zawartych między Turcją i państwami członkowskimi Wspólnoty w zakresie, w jakim przewidziano w nich korzystniejszy system dla ich obywateli.”
Dyrektywa 2003/86/WE
5
Artykuł 4 ust. 6 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12) stanowi:
„W drodze odstępstwa państwa członkowskie mogą zażądać, aby wnioski dotyczące łączenia rodziny nieletnich dzieci były przedkładane przed ukończeniem 15. roku życia, zgodnie z istniejącym ustawodawstwem na dzień wykonania niniejszej dyrektywy. Jeżeli wniosek zostanie złożony po ukończeniu 15. roku życia, państwa członkowskie, które postanowią zastosować to odstępstwo, zezwolą na wjazd i pobyt takich dzieci na podstawie innej niż łączenie rodziny”.
Prawo duńskie
6
Paragraf 9 ust. 1 pkt 2 Udlændingeloven (ustawy o cudzoziemcach), w brzmieniu nadanym lov nr. 427 (ustawą nr 427) z dnia 9 czerwca 2004 r., stanowi:
„Dokument pobytowy może zostać wydany na wniosek:
[…]
2)
małoletniemu, który nie ukończył 15. roku życia i nie pozostaje w związku małżeńskim, i jest dzieckiem osoby zamieszkałej na stałe w Danii lub jej małżonka, jeżeli dziecko to przebywa u osoby wykonującej władzę rodzicielską i nie założyło poprzez stałe pożycie swej własnej niezależnej rodziny i jeżeli osoba zamieszkała w Danii:
[…]
e)
posiada dokument pobytowy na czas nieokreślony lub dokument pobytowy z możliwością stałego pobytu.
[…]”.
7
Paragraf 9c ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu nadanym lov nr. 567 (ustawą nr 567) z dnia 18 czerwca 2012 r., stanowi:
„Dokument pobytowy może zostać wydany cudzoziemcowi na wniosek, jeżeli przemawiają za tym bardzo szczególne powody, w tym wzgląd na konieczność zachowania jedności rodziny, oraz jeżeli cudzoziemiec ten nie ukończył 18. roku życia, wzgląd na najwyższy interes dziecka”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
8
B jest obywatelem Turcji urodzonym w dniu 5 sierpnia 1994 r. w Turcji. W dniu 31 stycznia 2012 r. złożył do Udlændingestyrelsen (urzędu ds. cudzoziemców, Dania) wniosek o wydanie dokumentu pobytowego w Danii w celu dołączenia, w ramach łączenia rodzin, do ojca, F, pracownika tureckiego mieszkającego legalnie w tym państwie członkowskim od dnia 13 października 2003 r.
9
Decyzją z dnia 6 listopada 2012 r. urząd ds. cudzoziemców oddalił ten wniosek na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 i § 9c ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach ze względu na to, że B, mający ponad 15 lat w dniu złożenia wniosku, nie wykazał, że bardzo szczególne powody, odnoszące się w szczególności do jedności rodziny i najwyższego interesu dziecka, uzasadniają wydanie mu dokumentu pobytowego na podstawie tego przepisu.
10
W dniu 5 stycznia 2017 r. B wniósł odwołanie od tej decyzji do Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministerstwa ds. cudzoziemców i integracji, Dania), które decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. przekazało je do urzędu ds. cudzoziemców, wnosząc o zbadanie, czy B może korzystać z prawa pobytu na podstawie decyzji nr 1/80.
11
Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. urząd ds. cudzoziemców, opierając się na wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), uznał, że nie ma potrzeby ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego przez B.
12
B zaskarżył tę decyzję do Udlændingenævnet (komisji odwoławczej ds. cudzoziemców, Dania). Decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. komisja ta utrzymała w mocy decyzję urzędu ds. cudzoziemców z dnia 5 lipca 2017 r.
13
W dniu 5 stycznia 2017 r. B wniósł do Københavns Byret (sądu rejonowego w Kopenhadze, Dania) skargę o nakazanie urzędowi ds. cudzoziemców przyznania mu prawa pobytu w Danii na podstawie prawa Unii. W dniu 15 grudnia 2017 r. sąd ten przekazał sprawę do Østre Landsret (sądu apelacyjnego regionu wschodniego, Dania), jako że prawo krajowe upoważnia sądy pierwszej instancji do przekazania sądom apelacyjnym spraw dotyczących zasadniczych kwestii prawnych, aby orzekły one w pierwszej instancji.
14
Wychodząc z założenia, podobnie jak strony postępowania głównego, że granica wieku przewidziana w § 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, która została obniżona w 2004 r. z 18 do 15 lat, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ograniczenie takie może być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, na który powołuje się komisja odwoławcza ds. cudzoziemców, polegającym na zapewnieniu udanej integracji obywateli państw trzecich.
15
W tym względzie sąd ten wskazuje w pierwszej kolejności, że przesłanka związana z granicą wieku może ułatwić integrację dziecka w jednym z państw członkowskich. Przybycie dziecka w jak najmłodszym wieku do Danii sprzyja bowiem – w opinii tego sądu – jego integracji w tym państwie członkowskim z tego względu, że wówczas spędziłoby tam zasadniczą część swojego dzieciństwa i odebrałoby tam zasadniczą część edukacji szkolnej i wychowania.
16
W drugiej kolejności sąd odsyłający zauważa, że § 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach należy interpretować w związku z § 9c ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wynika z tego zdaniem tego sądu, że granica wieku przewidziana w § 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie stanowi przesłanki bezwzględnej, ponieważ na podstawie § 9c ust. 1 pkt 1 tej ustawy dokument pobytowy może zostać wydany również dziecku w wieku poniżej 18 lat, pod warunkiem że przemawiają za tym bardzo szczególne powody związane w szczególności z jednością rodziny i najwyższym interesem dziecka.
17
W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 13 decyzji [nr 1/80] stoi na przeszkodzie wprowadzeniu i stosowaniu nowego uregulowania krajowego, w myśl którego połączenie rodziny między aktywnym gospodarczo obywatelem Turcji, który zgodnie z prawem przebywa w odnośnym państwie członkowskim, a jego dzieckiem, które ukończyło 15. rok życia, opiera się na założeniu, że za takim łączeniem przemawiają bardzo szczególne powody, takie jak względy związane z zachowaniem jedności rodziny i [najwyższym] interesem dziecka?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
18
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy obniżający z 18 do 15 lat granicę wieku dla złożenia przez dziecko pracownika tureckiego zamieszkującego legalnie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wniosku o łączenie rodziny stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu, a jeśli tak, to czy taki przepis może być uzasadniony celem polegającym na zapewnieniu udanej integracji zainteresowanych obywateli państw trzecich.
19
W tym względzie należy przypomnieć, że wspomniana w art. 13 decyzji nr 1/80 klauzula standstill zakazuje w sposób generalny wprowadzania jakiegokolwiek nowego środka krajowego, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywatela tureckiego ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym wymogom bardziej restrykcyjnym niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w stosunku do danego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
20
Z utrwalonego orzecznictwa wynika w szczególności, że uregulowanie krajowe zaostrzające warunki łączenia rodzin pracowników tureckich legalnie zamieszkujących w danym państwie członkowskim w stosunku do warunków mających zastosowanie w chwili wejścia w życie w tym państwie członkowskim decyzji nr 1/80 stanowi „nowe ograniczenie”, w rozumieniu art. 13 tej decyzji, korzystania przez tych obywateli tureckich ze swobodnego przepływu pracowników we wspomnianym państwie członkowskim (wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
21
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że § 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który obniżył z 18 do 15 lat granicę wieku dla złożenia przez małoletnie dzieci wniosku o łączenie rodziny, został wprowadzony po dniu wejścia w życie decyzji nr 1/80 w Danii i że w dziedzinie łączenia rodzin przepis ten zaostrzył przesłanki regulujące pierwsze przyjęcie na terytorium duńskim dzieci obywateli tureckich zamieszkujących legalnie w tym państwie członkowskim w porównaniu z warunkami obowiązującymi w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80 w tym państwie członkowskim.
22
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
23
Należy zaś przypomnieć, że takie ograniczenie jest zakazane, chyba że wynika ono z ograniczeń, o których mowa w art. 14 decyzji nr 1/80, lub jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zamierzonego słusznego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
W tym względzie z akt sprawy znajdujących się w posiadaniu Trybunału wynika, że przepis krajowy będący przedmiotem postępowania głównego nie wchodzi w zakres ograniczeń, o których mowa w art. 14 decyzji nr 1/80.
25
Z akt tych wynika natomiast, że cel realizowany przez ten przepis polega w istocie na zagwarantowaniu udanej integracji obywateli państw trzecich w Danii.
26
Trybunał orzekł już, że taki cel może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego dla celów stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., A, C‑89/18, EU:C:2019:580, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
27
W konsekwencji należy zbadać, czy przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, który ogranicza łączenie rodzin małoletnich dzieci w wieku powyżej 15 lat, jest właściwy dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
28
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, odpowiedniego charakteru takiego przepisu dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu, z postanowienia odsyłającego wynika, że przepis krajowy będący przedmiotem postępowania głównego ma na celu uwzględnienie zdolności do integracji małoletnich dzieci pragnących skorzystać z prawa do łączenia rodzin. W tym względzie Trybunał uściślił już, że wiek stanowi jeden z czynników charakteryzujących osobistą sytuację dziecka, które mogą mieć wpływ na jego integrację w danym państwie członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 61). Integracja dzieci w przyjmującym państwie członkowskim jest bowiem ułatwiona, jeżeli przybywają one do tego państwa w jak najmłodszym wieku. Takie przybycie pozwala w szczególności zainteresowanym dzieciom na odbycie edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim oraz na uzyskanie znajomości języka niezbędnej dla ich integracji.
29
Ponadto należy zauważyć, że sam prawodawca Unii przewidział w dyrektywie 2003/86 uprawnienie państw członkowskich do ograniczenia łączenia rodzin małoletnich dzieci, które osiągnęły określony wiek. Mimo że dyrektywa ta nie znajduje zastosowania do Danii, należy zauważyć, jako element kontekstu, że art. 4 ust. 6 wspomnianej dyrektywy przewiduje, iż państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski o łączenie rodziny małoletnich dzieci zostały złożone przed ukończeniem przez nie 15. roku życia.
30
Należy zatem uznać, że przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego jest właściwy dla zagwarantowania zamierzonego celu.
31
Co się tyczy, w drugiej kolejności, proporcjonalnego charakteru przesłanki dotyczącej wieku, takiej jak przewidziana w § 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, należy zauważyć, że prawo duńskie przewiduje wyjątki od stosowania tego przepisu.
32
Sąd odsyłający wskazuje bowiem, że § 9c ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym dokument pobytowy może zostać wydany cudzoziemcowi, jeżeli przemawiają za tym bardzo szczególne powody, związane w szczególności z jednością rodziny, a jeżeli cudzoziemiec nie ukończył 18 lat – z najwyższym interesem dziecka, ma zastosowanie wówczas, gdy zezwolenie na pobyt nie może zostać wydane małoletniemu dziecku na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
33
Co za tym idzie, zezwolenie na pobyt może zostać również wydane małoletniemu dziecku w wieku powyżej 15 lat, jeżeli uzasadniają to względy jedności rodziny lub najwyższy interes dziecka. Właściwe organy krajowe są wówczas zobowiązane do dokonania indywidualnej oceny sytuacji dziecka i w każdym wypadku do uwzględnienia tych interesów.
34
Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że w praktyce na podstawie § 9c ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wydano liczne dokumenty pobytowe dzieciom w wieku powyżej 15 lat. Nie wydaje się zatem, aby istniała praktyka administracyjna polegająca na systematycznym oddalaniu tego typu wniosków o łączenie rodzin.
35
W tych okolicznościach przepis krajowy będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie jawi się jako wykraczający poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, czego zbadanie należy ostatecznie do sądu odsyłającego.
36
W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy obniżający z 18 do 15 lat granicę wieku dla złożenia przez dziecko pracownika tureckiego zamieszkującego legalnie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wniosku o łączenie rodziny stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu. Takie ograniczenie może jednak być uzasadnione celem polegającym na zagwarantowaniu udanej integracji zainteresowanych obywateli państw trzecich, o ile sposoby jego wprowadzenia w życie nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.
W przedmiocie kosztów
37
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy obniżający z 18 do 15 lat granicę wieku dla złożenia przez dziecko pracownika tureckiego zamieszkującego legalnie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wniosku o łączenie rodziny stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu tego przepisu. Takie ograniczenie może jednak być uzasadnione celem polegającym na zagwarantowaniu udanej integracji zainteresowanych obywateli państw trzecich, o ile sposoby jego wprowadzenia w życie nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: duński.