T‑244/23. sz. ügy
Eugen Tomac
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék végzése (negyedik tanács), 2023. október 26.
„Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – Intézményi jog – A schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazása – A Bolgár Köztársaság és Románia Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyv 4. cikke szerinti határozat elfogadására vonatkozó kötelezettség – Privilegizált felperesi minőség – Nyilvánvalóan minden jogi alapot nélkülöző kereset”
Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset – A Tanácsot terhelő eljárási kötelezettség – A schengeni vívmányok rendelkezéseinek valamely tagállamban történő teljes körű alkalmazásáról szóló határozat elfogadásának kötelezettsége abban az esetben, ha a Tanács tagjai nem egyhangúan szavaznak – Hiány – Nyilvánvalóan minden jogi alapot nélkülöző kereset
(EUMSZ 265. cikk, harmadik bekezdés)
(lásd: 28–36. pont)
Összefoglalás
A schengeni vívmányok(1) azon jogi normák összessége, amelyek célja a schengeni térséghez tartozó tagállamok közös határain történő ellenőrzések fokozatos megszüntetése.
Románia tekintetében a Románia Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló okmányhoz csatolt jegyzőkönyv(2) 4. cikkének 1. és 2. bekezdése lényegében úgy rendelkezik, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései és az azokon alapuló, illetve azokkal egyéb módon összefüggő, a II. mellékletben felsorolt jogi aktusok Bulgária és Románia vonatkozásában a csatlakozás időpontjától kezdődően kötelezőek, és azokat ezekben az államokban ettől az időponttól kezdődően alkalmazni kell. A 2. bekezdés kifejti, hogy az 1. bekezdésben nem említett rendelkezések és jogi aktusok, bár továbbra is kötelezőek maradnak, Bulgáriában és Romániában csak az Európai Unió Tanácsának erre vonatkozó határozatát követően alkalmazandók, miután a Tanács megvizsgálta, hogy az adott államban teljesülnek‑e a vívmányok valamennyi érintett részének alkalmazásához szükséges feltételek. A Tanács határozatát az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, azon tagállamok kormányait képviselő tagjainak egyhangú szavazatával hozza meg, amelyekben a schengeni vívmányok rendelkezéseit már hatályba léptették, illetve amelyben ezeket a rendelkezéseket hatályba kívánják léptetni.
Az Unióhoz való 2007. január 1‑jei csatlakozását követően Románia 2009 és 2011 között a schengeni értékelési eljárások keretében számos lépést tett annak érdekében, hogy teljesítse a schengeni vívmányok rendelkezéseinek teljes körű alkalmazásához szükséges kritériumokat.
A Tanács schengeni kérdésekkel foglalkozó (schengeni értékelési) munkacsoportja a Romániának a schengeni vívmányok valamennyi rendelkezésének végrehajtására való felkészültségét értékelő folyamat lezárásáról szóló 2011. június 9‑i következtetéseiben megállapította, hogy a Romániára vonatkozó schengeni értékelési eljárások lezárultak. Megállapította, hogy Románia a schengeni vívmányok valamennyi területén teljesítette a feltételeket, és arra a következtetésre jutott, hogy a Tanács meghozhatja a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdésében említett határozatot.
Ezt követően az Európai Bizottság megerősítette, hogy Románia teljesíti az ahhoz szükséges feltételeket, hogy a schengeni vívmányok rendelkezéseit ebben az államban alkalmazni lehessen, és felkérte a Tanácsot, hogy tegye meg az ehhez szükséges intézkedéseket. A Bizottság felügyelete alatt készített szakértői jelentés 2022. október 21‑én megerősítette a 2011‑ben lezárult értékelési eljárások következtetéseit. A jelentés azt is kimutatta, hogy Románia végrehajtotta a közösségi vívmányokat és annak eszközeit, sőt, minden területen megerősítette azok alkalmazását. A Bizottság ismételten felkérte a Tanácsot, hogy fogadja el Románia schengeni térséghez való csatlakozását.
2022. november 29‑én a Tanács elnöksége a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése alapján elkészítette a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló 15218/22. sz. tanácsi határozattervezetet. 2022. december 8‑án a Tanács bel‑ és igazságügyi formációjának (IB) ülésén a 15218/22. sz. tervezetet a tagállamok kormányai képviselőinek egyhangú szavazata hiányában nem fogadták el.
2022. december 15‑én a felperes, egy román állampolgárságú európai parlamenti képviselő azt kérte a Tanács Főtitkárságától, hogy közölje vele a schengeni vívmányok Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló szavazás eredményét, valamint az ülés jegyzőkönyvét vagy az arról szóló jelentést. A Tanács Főtitkársága 2022. december 16‑án azt válaszolta a felperesnek, hogy az említett ülésen a 15218/22. sz. tervezetet valójában nem fogadták el, és hogy a Tanács eljárási szabályzatának megfelelően, mivel nem jogalkotási aktusról folytatott nem nyilvános tanácskozásról van szó, a szavazások eredményét egyáltalán nem tették közzé. Hasonlóan jártak el az említett eljárás jegyzőkönyvével kapcsolatban is.
2023. február 6‑án a felperes keresetet terjesztett a Törvényszék elé többek között a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadásáról szóló, 2022. december 8‑i tanácsi „határozat” megsemmisítése iránt (T‑48/23. sz. ügy).
Ugyanezen a napon a felperes az EUMSZ 265. cikk második bekezdése alapján a Tanácshoz intézett, eljárásra való felkérést küldött egy miniszternek – aki a Tanács bel‑ és igazságügyi formációjának tagja – annak érdekében, hogy Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdésére tekintettel hozzon határozatot a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról. 2023. április 13‑án a Tanács általános és intézményi politikáért felelős főigazgatója válaszolt a felperesnek, és emlékeztette arra, hogy a 15218/22. sz. tervezet nem kapta meg az érintett tagállamok képviselőinek egyhangú támogatását, és hogy a tárgyalások a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyvben előírt egyhangúság eléréséig folytatódnak.
A felperes ezt követően intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Törvényszékhez, amely többek között annak megállapítására irányult, hogy a Tanács jogellenesen mulasztotta el az ahhoz szükséges lépések megtételét, hogy elfogadásra kerüljön a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése szerinti, a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló határozat (T‑244/23. sz. ügy).
A Törvényszék, két végzésben, az első keresetet részben mint nyilvánvalóan elfogadhatatlant, részben a hatáskör nyilvánvaló hiánya miatt (T‑48/23. sz. ügy), a másodikat pedig mint nyilvánvalóan minden jogi alapot nélkülözőt (T‑244/23. sz. ügy) elutasítja. E két ügy tétje a jogvita tárgyának jelentőségéhez kapcsolódik, amely a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazására vonatkozó határozat Tanács általi elfogadására vonatkozik. Ezenkívül e két ügy lehetőséget ad a Törvényszéknek arra, hogy egy megsemmisítés iránti kereset és egy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset keretében első alkalommal értelmezze a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdését.
A Törvényszék álláspontja
A megsemmisítés iránti keresetet illetően (T‑48/23. sz. ügy) a Törvényszék megvizsgálja, hogy a jelen esetben a 15218/22. sz. tervezet Tanács általi el nem fogadása az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül‑e. E tekintetben, a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő, a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése szerinti teljes körű alkalmazásáról szóló tanácsi határozat elfogadását illetően a Törvényszék kifejti, hogy a schengeni értékelési eljárások befejezése csupán az e cikkben előírt eljárás egyik szakasza. Ehhez a szakaszhoz a Parlamenttel folytatott konzultációnak kell társulnia, amelyet a Tanács határozatának elfogadása követ. A Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikke 2. bekezdésének második albekezdéséből mindenekelőtt az tűnik ki, hogy ilyen tanácsi határozat csak akkor jöhet létre, tehát csak akkor válthat ki kötelező joghatást a felperesre nézve, ha azt egyhangúan elfogadják a Tanácsnak a tagállamok kormányait képviselő tagjai, amelyek tekintetében a schengeni vívmányok rendelkezései már hatályba léptek, másrészt Románia, vagyis azon tagállam kormányának képviselője is, amelyben e rendelkezéseknek hatályba kell lépniük.
Márpedig a jelen esetben a Törvényszék hangsúlyozza, hogy e képviselők 15218/22. sz. tervezetre vonatkozó szavazását illetően nem sikerült elérni a szükséges egyhangúságot. A Törvényszék megjegyzi továbbá, hogy Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése nem állapít meg olyan határidőt, amelynek lejárta után a tanácsi határozatot el kell fogadni, vagy elfogadottnak kell tekinteni. Így az említett cikkben előírt többi szakasz eredménye vagy valamely uniós intézmény bármely állásfoglalása nem kötheti ezeket a képviselőket, illetve az alapján nem feltételezhető, hogy a fentebb felidézett feltételek mellett az ilyen határozat hivatalos elfogadása előtt állást foglaltak volna. Ezenkívül a 15218/22. sz. tervezetre vonatkozó szavazás nem vonja maga után a korábbi, befejezett szakaszok visszavonását és a teljes eljárás újrakezdését.
A Törvényszék megállapítja, hogy a szükséges egyhangúság hiányában a Tanács egyáltalán nem hozott határozatot Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése értelmében, és hogy a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadását eredményező szavazás önmagában nem jelenti azt, hogy a Tanács megtagadná az ilyen határozat későbbi meghozatalát. Ennek megfelelően a 15218/22. sz. tervezet említett el nem fogadása nem tekinthető az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható aktusnak.(3) Ezenfelül ez a következtetés nem ellentétes az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való joggal, amelynek nem célja a Szerződésekben szabályozott bírósági felülvizsgálati rendszer, különösen pedig az uniós bíróságokhoz közvetlenül előterjesztett keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos szabályok módosítása.
Következésképpen a Törvényszék mint nyilvánvalóan elfogadhatatlant elutasítja a keresetet, amennyiben az a 15218/22. sz. tervezet Tanács szavazásán való el nem fogadásának megsemmisítésére irányul.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset (T‑244/23. sz. ügy) feltétele, hogy az érintett intézményt olyan eljárási kötelezettség terhelje, amely alapján az állított mulasztás ellentétes a Szerződéssel, és valamely természetes vagy jogi személy az EUMSZ 265. cikk harmadik bekezdése alapján csak annak megállapítása iránt fordulhat az uniós bírósághoz, hogy az Unió valamely intézménye, szerve vagy hivatala a Szerződés megsértésével olyan aktus elfogadását mulasztotta el – az ajánláson vagy véleményen kívül –, amelynek ő a potenciális címzettje, vagy amelyet megsemmisítés iránti keresettel megtámadhat.
Így a Törvényszék annak vizsgálatára törekszik, hogy a jelen ügyben a Tanácshoz intézett eljárásra való felkérés időpontjában a Tanács köteles volt‑e a felperes által javasolt módon eljárni. E tekintetben a Törvényszék megállapítja, hogy Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdése nem állapít meg olyan határidőt, amelynek lejárta után e cikk alapján a tanácsi határozatot el kellene fogadni, vagy elfogadottnak kellene tekinteni. Ezenkívül, mivel az említett cikk az érintett tagállamok kormányai képviselőinek egyhangúságát követeli meg, azok nem kötelesek minden körülmények között határozatot elfogadni, hanem éppen ellenkezőleg, olyan mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amely alapján kizárható, hogy magánszemélyek valamely határozattervezet megvitatása során egy bizonyos irányú állásfoglalásra kötelezzék őket és ezáltal a Tanácsot. E körülmények között a felperes eljárásra való felkérésére válaszolva a Tanács nem hagyhatta jogszerűen figyelmen kívül a 15218/22. sz. tervezetre vonatkozó szavazáson az érintett tagállamok képviselői részéről hiányzó egyhangúságot, hiszen ezzel megsértette volna a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdésében előírt feltételeket.
Következésképpen a felperes által a Tanácshoz intézett, eljárásra való felkérés időpontjában ezen intézményt semmilyen kötelezettség nem terhelte arra vonatkozóan, hogy a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikke alapján határozatot fogadjon el, éppen ellenkezőleg, a Tanácsnak az e cikkben kifejezetten előírt egyhangúsági követelményt tiszteletben tartva kell eljárnia, a jelen ügyben tehát nem mulasztotta el jogellenesen döntéshozatalt az EUMSZ 265. cikk értelmében.
Ennélfogva a Törvényszék a keresetet mint nyilvánvalóan minden jogi alapot nélkülözőt elutasítja, amennyiben az annak megállapítására irányul, hogy a Tanács a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének 2. bekezdéséből eredő kötelezettségei tekintetében mulasztást követett el.
1      Az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának megállapítása céljából a schengeni vívmányok meghatározásáról szóló, 1999. május 20‑i 1999/435/EK tanácsi határozat (HL 1999. L 176., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 136. o.) A. mellékletére utaló 1. cikkében említettek szerint.
2      A Bolgár Köztársaság és Románia csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmánynak (HL 2005. L 157., 203. o.) a Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyve (HL 2005. L 157., 29. o.; a továbbiakban: Románia uniós csatlakozási okmányának jegyzőkönyve).
3      Lásd analógia útján: 2004. július 13‑i Bizottság kontra Tanács ítélet (C‑27/04, EU:C:2004:436, 34. pont).