61963C0106(01)
Schlußanträge des Generalanwalts Herrn Karl Roemer
vom 20. Mai 1965
Gliederung
Seite
Sachverhalt
Rechtliche Würdigung
I. Zur Zulässigkeit der Klagen
1. Sind die Kläger individuell betroffen?
2. Sind die Kläger unmittelbar betroffen?
II. Zur Hauptsache
1. Verletzung wesentlicher Formvorschriften
2. Vertragsverletzung
a) Definition der Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 22 der Verordnung Nr. 19
aa) Kann Artikel 22 nur in Katastrophenfällen angewandt werden?
bb) Kann Artikel 22 angewandt werden zur Korrektur einer fehlerhaften Entscheidung der Kommission?
b) Sind die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 22 im vorliegenden Fall gegeben?
aa) Zu den maßgeblichen Maispreisen
bb) War für Januar 1964 mit einem Angebotsdruck auf dem deutschen Maismarkt zu rechnen?
cc) Waren Auswirkungen auf den deutschen Gerstemarkt zu befürchten?
dd) Welche Gerstemengen waren für Januar 1964 auf dem Markt zu erwarten?
c) Andere Streitfragen
aa) Verletzung von Artikel 22 Absatz 2 Unterabsatz 2
bb) Zur Zulässigkeit eines rückwirkenden Einfuhrstops
cc) Wurde der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mißachtet?
3. Ermessensmißbrauch
III. Zusammenfassung und Ergebnis
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Zum Sachverhalt des Verfahrens, das uns heute beschäftigt, verweise ich auf meine Schlußanträge vom 16. Juni 1964 und, soweit danach neue Gesichtspunkte aufgetreten sind, auf den Sitzungsbericht des Herrn Berichterstatters.
Es geht um eine Entscheidung der Kommission vom 3. Oktober 1963 (veröffentlicht im Amtsblatt vom 11. Oktober 1963, S. 2479), in der ausgesprochen wurde, die von der Bundesrepublik Deutschland am 1. Oktober 1963 gemäß Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 ergriffene Schutzmaßnahme könne aufrecht erhalten werden bis zum 4. Oktober 1963.
Über die dagegen eingereichten Klagen der Getreide-Import-Gesellschaft und der Töpfer KG wurde dem Antrag der Kommission entsprechend zunächst unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit schriftlich und mündlich verhandelt. Ich selbst habe den Streitstoff insofern ausführlich gewürdigt in der öffentlichen Sitzung vom 16. Juni 1964. Mein Eindruck war damals letzten Endes, über die Klagezulässigkeit könne zuverlässig nur geurteilt werden nach Erörterung des gesamten Prozeßstoffes, weil mir Argumente aus dem Fond verknüpft zu sein schienen mit den Problemen der Zulässigkeit.
Demgemäß hat der Gerichtshof am 25. Juni 1964 beschlossen, die Entscheidung über die von der Kommission erhobene prozeßhindernde Einrede dem Endurteil vorzubehalten.
In der regulären Fortsetzung des Verfahrens kam es zu einer gründlichen schriftlichen und mündlichen Erörterung aller Streitfragen, die sich um den Erlaß und die Genehmigung der von der Bundesrepublik getroffenen Schutzmaßnahme ranken.
Wie wir sehen, beharrt die Kommission auf ihrem Standpunkt, die Klagen seien als unzulässig abzuweisen. Nur hilfsweise hat sie zum Fond den Antrag gestellt, die Klagen als unbegründet zurückzuweisen. — Umgekehrt halten die Kläger an ihrer Auffassung fest, die Zulässigkeit der Klagen könne ebensowenig angezweifelt werden wie ihre Begründetheit.
Rechtliche Würdigung
Wenn ich jetzt zum zweiten Mal in diesem Verfahren Stellung nehme, so werde ich zunächst abermals auf die aufgeworfenen Zulässigkeitsfragen eingehen, diesmal im Lichte der zusätzlichen Ausführungen, die von den Parteien nach dem 16. Juni 1964 gemacht wurden. — Ich möchte aber sogleich betonen, daß ich unabhängig vom Ergebnis der Zulässigkeitserwägungen auch zum Fond Stellung nehmen werde. Dazu fühle ich mich verpflichtet, weil eine Rechtsprechung zur Frage der Zulässigkeit noch nicht existiert, soweit sie abhängt von dem im vorliegenden Fall bedeutsamen Kriterium des unmittelbaren Betroffenseins.
I. Zur Zulässigkeit der Klagen
Am Bearbeitungsschema für die Zulässigkeitsfragen hat sich nichts geändert: da wir es mit einer Entscheidung zu tun haben, die an einen Mitgliedstaat gerichtet ist, können nur zwei Probleme interessieren:
—
sind die Kläger individuell betroffen?
—
sind sie unmittelbar betroffen von der angegriffenen Entscheidung?
1. Zum individuellen Betroffensein
In meinen Schlußanträgen vom 16. Juni 1964 bin ich zu der Überzeugung gekommen, die besonderen Umstände des vorliegenden Falles verlangten die Anerkennung des individuellen Betroffenseins der Kläger. Die Gründe dafür brauche ich jetzt nicht zu wiederholen.
Nach der Fortsetzung des Verfahrens hat der Vertreter der Kommission zu dieser Frage erneut Erklärungen abgegeben. Sie zwingen mich dazu, jetzt einige ergänzende Ausführungen zu meiner früheren Darstellung zu machen.
Einmal hält es die Kommission für unzulässig, dem Umstand besondere Bedeutung beizumessen, daß ab 2. Oktober 1963 neue Frei-Grenze-Preise für Maiseinfuhren aus Frankreich in die Bundesrepublik gegolten haben. Nach ihrer Ansicht besteht keine rechtliche Beziehung zwischen diesem Vorgang und der von der Bundesrepublik getroffenen und von der Kommission genehmigten Schutzmaßnahme, er stelle im Hinblick auf die Schutzmaßnahme eine rein zufällige Veränderung dar. — Diese Formulierungen müssen befremdlich wirken auf den, der die Einzelheiten der Ereignisse kennt, die sich ab 1. Oktober 1963 in Brüssel, Frankfurt und Bonn abgespielt haben. Aus dem Geschehensablauf wird deutlich, daß sehr wohl ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen den verschiedenen nationalen und supranationalen Maßnahmen béstand, was nicht anders sein kann, weil sie alle in der gleichen Ursache, in der unrichtigen Festsetzung des Frei-Grenze-Preises für Maiseinfuhren aus Frankreich wurzeln. Die Kommission zog für ihren Kompetenzbereich die Konsequenz in Form einer Abänderung der ursprünglichen Preisfestsetzung, der betroffene Mitgliedstaat — so der äußere Anschein — tat das seine zur Verhinderung schädlicher Auswirkungen unter Rückgriff auf Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 und die Kommission wiederum gab dazu ihre notwendige Zustimmung. — Aber auch ohne einen solchen sachlichen Zusammenhang wäre es meines Erachtens angezeigt, bei der Prüfung der Klagebefugnis die verschiedenartige Rechtssituation zu berücksichtigen, die am 1. Oktober einerseits und an den folgenden Tagen andererseits bestanden hat. Für die Frage des Betroffenseins genügt nämlich die Feststellung, daß aus irgendwelchen objektiven Gründen die Interessenlage eines Klägers sich erheblich von der anderer beteiligter Interessenten unterscheidet und ihn damit im Sinne von Artikel 173 des Vertrages individualisiert. — Ich bleibe deshalb dabei: Ein besonderer Kreis von Betroffenen läßt sich schon mit Rücksicht auf die unterschiedliche Preissituation vom 1. Oktober 1963 und 2. Oktober 1963 ermitteln.
Sodann macht die Kommission geltend, es sei nicht angängig, einen engeren Kreis von Betroffenen dadurch zu gewinnen, daß man auf die Tatsache der Einreichung von Lizenzanträgen abstelle. Unmittelbar betroffen seien die Importeure durch die staatlichen Maßnahmen; bei ihrem Erlaß sei nicht bestimmbar gewesen, wer von ihnen betroffen werde, da sie zum Teil auf die Zukunft gerichtet waren und da Ungewißheit über ihre Geltungsdauer bestanden habe.
Ich möchte der Kommission auch insofern nicht folgen. In Wirklichkeit ist die Frage des Betroffenseins im Hinblick auf den angegriffenen Akt, also im Hinblick auf die Genehmigung der Kommission zu beantworten, die sich bezog auf eine von der Bundesregierung getroffene Maßnahme. Im Zeitpunkt ihres Erlasses war durchaus bestimmbar, welche Unternehmen Anträge auf Importlizenzen eingereicht hatten. Diese Personen sind meines Erachtens in besonderer Weise betroffen, weil die Antragstellung mit bestimmten rechtlichen bindenden finanziellen Lasten verknüpft ist und im allgemeinen unmittelbar nach der Stellung des Antrags der Abschluß von Handelsverträgen erfolgt. Sie in der Frage des Betroffenseins solchen Personen gleichzustellen, die nur potentiell als Importeure in Betracht kommen konnten, erscheint mir jedenfalls nicht vertretbar.
Somit sehe ich, was das individuelle Betroffensein angeht, keinen Anlaß, den Standpunkt meiner Schlußanträge vom 16. Juni 1964 zu revidieren. — Dieses Kriterium ist nicht geeignet, die Zurückweisung der Klagen zu rechtfertigen.
2. Zum unmittelbaren Betroffensein
Was die Frage des unmittelbaren Betroffenseins angeht, so habe ich in den früheren Schlußanträgen prinzipiell die Ansicht vertreten, die Unmittelbarkeit sei dort zu verneinen, wo ein Gemeinschaftsakt zur Entfaltung seiner Rechtswirkungen gegenüber den Gemeinschaftsbürgern angewiesen ist auf vermittelnde nationale Ermessensakte. Um einen derartigen Sachverhalt handele es sich bei der Anwendung der Schutzklausel von Artikel 22 der Verordnung Nr. 19, jedenfalls soweit nicht von Seiten der Kommission die Änderung oder Beseitigung der staatlichen Maßnahmen angeordnet werde. Auch könne im Prinzip der Umstand keine Rolle spielen, daß die Ermächtigung der Kommission dem staatlichen Hoheitsakt nachfolgte.
An dieser Auffassung halte ich nach erneuter Erörterung der Zulässigkeitsfragen fest. Die abweichende Ansicht der Kläger beruht vorwiegend auf der irrtümlichen Charakterisierung des Ermächtigungsaktes der Kommission, dem die Wirkung einer definitiven Sanktionierung der nationalen Maßnahmen zukommen soll. Nach meiner Überzeugung behält aber der Mitgliedstaat selbst nach Erteilung der Genehmigung durch die Kommission seine volle Handlungsfreiheit in dem Sinn, daß er die verhängte Schutzmaßnahme wieder aufheben kann, etwa aus Gründen des nationalen Verfassungsrechts oder wenn bei einer späteren Prüfung an der Ernsthaftigkeit der Marktgefährdung Zweifel aufkommen. Diese staatliche Handlungsfreiheit ist das entscheidende Element beim Zusammenwirken der Kommission mit den nationalen Instanzen, und aus diesem Grunde können die von den Klägern gebrachten Vergleiche mit dem nationalen Zivilrecht (Genehmigung der Verfügung eines nicht Berechtigten, Genehmigung der Erklärung eines nicht vertretungsberechtigten Vertreters) keinen Argumentationswert haben.
Nun schien allerdings nach den Einlassungen der Kläger zum Antrag der Kommission auf Vorabentscheidung über die Zulässigkeit der Klagen nicht mit völliger Gewißheit festzustehen, ob sich in unserem Fall die ineinandergreifenden Handlungen nationaler und übernationaler Instanzen in das erwähnte rechtliche Schema einordnen lassen. Es war die Rede von einem bewußten Zusammenwirken, von Abmachungen der beteiligten Behörden, also von Vorgängen, die weit über das hinausreichen, was von der Kommission als normales (und nicht zu beanstandendes) Zusammenspiel nationaler und supranationaler Instanzen (etwa zum Zwecke gegenseitiger Information) angesehen wird. Ein derartiges Zusammenwirken könnte sich aus der Verfolgung gemeinsamer sachfremder Ziele erklären, nämlich der Korrektur eines Verwaltungsfehlers, für dessen Entstehung beide Seiten Verantwortung tragen und an dessen Beseitigung daher beide Teile interessiert sein müssen. Ein solches Zusammenwirken in verbindlicher Form müßte die Frage aufwerfen, ob hier von einem Ermessensbereich und einer Handlungsfreiheit nationaler Behörden noch die Rede sein kann, und zwar gleichgültig, ob man rechtlich verbindliche oder nur politisch bindende Abmachungen annimmt, da ja die Wirkung für die betroffenen Marktbürger in beiden Fällen dieselbe ist.
Wie mir scheint, kann insofern jetzt Klarheit gewonnen werden durch die loyale und vollständige Ausbreitung der genauen Vorgänge vom 1. Oktober 1963 durch die Kommission. Daraus entnehmen wir zwar, daß häufige telefonische und fernschriftliche Kontakte zwischen den Beamten der Einfuhr- und Vorratsstelle des Bundesernährungsministeriums und der Kommission stattgefunden haben, nachdem zu erkennen war, wie sehr die Festsetzung eines Abschöpfungsbetrages Null von den wirklichen Preisverhältnissen am 1. Oktober 1963 abwich. Auch ist nicht zu leugnen, daß eine gewisse Initiative von den Beamten der Kommission ausging im Sinne einer Anregung an die Beamten des Bundesernährungsministeriums. — Mehr jedoch als einerseits der Vorschlag und andererseits die Zusage, die Möglichkeit einer Anwendung der Schutzklausel des Artikels 22 zu prüfen, ist bei diesen Gesprächen nicht festzustellen, insbesondere ist nicht eine Zusage von seiten der Beamten der Kommission zu erkennen, die Anwendung der Schutzklausel werde durch die Kommission sanktioniert. Dies ist nicht verwunderlich, denn in dem fraglichen Zeitpunkt (Telefongespräch von 15.30 Uhr) bestand bei den Beamten der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission noch die Absicht, rückwirkend auf den Beginn des 1. Oktober 1963 einen neuen Frei-Grenze-Preis für Maiseinfuhren in die Bundesrepublik aus Frankreich festzusetzen, eine Maßnahme, die die Anwendung der Schutzklausel überflüssig gemacht hätte. Erst nachdem die Schutzmaßnahme von seiten der deutschen Stellen bereits beschlossen war — sie wurde telefonisch gegenüber der Einfuhrstelle vor 15.30 Uhr angeordnet und fernschriftlich 16.05 Uhr bestätigt —, erfuhren die Beamten der Generaldirektion Landwirtschaft und über sie die Beamten des Bundesernährungsministeriums, daß wegen Bedenken der Rechtsabteilung der Kommission eine rückwirkende Festsetzung des Frei-Grenze-Preises nicht erfolge. Endlich darf nicht verkannt werden, daß die Erörterungen, an denen Beamte der Kommission beteiligt waren, keine verbindliche Wirkung also keinen Entscheidungscharakter hatten. Eine Maßnahme, wie die hier angegriffene, steht nur dem Kollegium der Kommission zu. Sie allein kann verbindliche Akte erlassen, während die Tätigkeit ihrer Beamten nur vorbereitende Natur hat und als solche die Kommission nicht binden kann.
Somit läßt sich der ursprünglich mögliche Eindruck, es hätten irgendwelche verbindliche Abmachungen zwischen den nationalen Stellen und der Kommission schon vor Anwendung der Schutzklausel stattgefunden, nicht bestätigen. Nach meinem Konzept bleibt es folglich bei der Feststellung, daß es an einem unmittelbaren Betroffensein der Kläger fehlt und daß die Klagen deshalb als unzulässig zurückzuweisen sind.
Aus Gründen der Objektivität sehe ich mich aber veranlaßt einzuräumen, daß die so gewonnene Folgerung als extrem angesehen werden kann. Ich bin mir dessen bewußt, daß Sie die tatsächlichen Elemente anders werten und zu einem anderen Ergebnis gelangen können. Namentlich könnten Sie auf die chronologische Reihenfolge der verschiedenen nationalen und übernationalen Akte abstellen und der nachfolgenden Genehmigung der Kommission den Charakter einer unmittelbar auf die Gemeinschaftsbürger sich auswirkenden und für sie verbindlichen Maßnahme zuerkennen, wenn von ihrem Standpunkt aus gesehen Gewißheit dafür vorhanden ist, daß der ermächtigte Staat von der erteilten Genehmigung Gebrauch macht.
Obwohl ich der Überzeugung bin, daß die tatsächlichen Gegebenheiten eine solche Würdigung und Deduktion nicht erlauben, darf ich für den Fall einer abweichenden Auslegung die folgenden subsidiären Ausführungen machen:
II. Zur Hauptsache
Was die Begründetheit der Klagen angeht, so sind mehrere Gruppen von Angriffsmitteln zu unterscheiden. Eine erste umfaßt angebliche Formfehler, sodann wird Vertragsverletzung geltend gemacht (unrichtige Interpretation von Artikel 22 der Verordnung Nr.. 19, Fehlen der tasächlichen Voraussetzungen für seine Anwendung), und schließlich soll die Kommission einen Ermessensmißbrauch begangen haben.
1. Verletzung wesentlicher Formvorschriften
Zum ersten Vorwurf sind zwei Vorbemerkungen am Platze.
—
Er umfaßt nach der von den Klägern gegebenen Darstellung Rügen, die meines Erachtens eindeutig unter den Begriff der Vertragsverletzung zu subsumieren sind. Ich will das jetzt nicht näher belegen, sondern einfach so verfahren, daß die entsprechenden Angriffsmittel im Zusammenhang mit dem Vorwurf der Vertragsverletzung behandelt werden.
—
Ferner haben die Kläger unter dem Stichwort „Verletzung wesentlicher Formvorschriften“ Rügen vorgetragen, die sich auf die Nichtbeachtung von Form- und Verfahrensregeln durch die Instanzen der Bundesrepublik Deutschland beziehen. Sie wären zu prüfen anhand des nationalen Verwaltungs- und Staatsrechts. Sie sollen zu der Feststellung führen, die Kommission habe sich durch ihre Genehmigung eine staatliche Maßnahme zu eigen gemacht, die nach dem nationalen Recht unwirksam ist.
Demgegenüber steht nach dem System der Verordnung Nr. 19 fest, daß die Kommission sich nicht die Maßnahme der deutschen Stellen zu eigen gemacht haben kann. Sie hatte nichts anderes zu tun und hat nichts anderes getan als eine Stellungnahme abzugeben zu einer staatlichen Maßnahme aufgrund des Gemeinschaftsrechts. — Entsprechend bemißt sich die Überprüfungspflicht des Gerichtshofes. Seine Aufgabe besteht nur darin, die Beachtung des Gemeinschaftsrechts durch die Kommission zu kontrollieren, und sein Annullierungsurteil kann sich nur darauf stützen, die Normen des Gemeinschaftsrechts seien verletzt.
Folgende Fragen sind daher aus dem vorliegenden Prozeß auszuklammern:
—
Wurde die nationale Schutzmaßnahme tatsächlich von der Bundesregierung ergriffen oder von anderen, nach deutschem Recht nicht kompetenten Stellen? (Wie die Kommission zu Recht hervorhebt, genügt für sie insofern die Feststellung, daß ihr die Schutzmaßnahme von einer zuständigen nationalen Instanz notifiziert wurde.)
—
Wurde nach nationalem Recht für die Schutzmaßnahme die richtige Rechtsform (nämlich die einer Rechtsverordnung) gewählt?
—
Hat die Bundesregierung die ergriffene Schutzmaßnahme ordnungsgemäß mit Gründen versehen und veröffentlicht?
—
Hat die Bundesregierung die genaue Uhrzeit angegeben für das Inkrafttreten der Schutzmaßnahme und für ihre Notifizierung an die Kommission der EWG?
Zieht man all dies vom Prozeßstoff des Verfahrens ab, so bleibt im vorliegenden Zusammenhang nur der Vorwurf, die angegriffene Entscheidung sei nicht ausreichend begründet.
Im einzelnen machen die Kläger dazu geltend, Absatz 5 der Entscheidungserwägungen enthalte lediglich eine Wiederholung des Wortlautes von Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19. Die Begründung gebe nicht die Anzahl der eingereichten Lizenzanträge an sowie ihre Gesamttonnage und sie stelle keine Mengenvergleiche an. Auch sei in ihr nichts zu finden über Einkaufspreise für Mais in Frankreich und im Januar 1964 vermutlich geltende Verkaufspreise, d.h. es fehle an Angaben über Art und Umfang der befürchteten Marktstörung. Schließlich werde nicht begründet, warum weniger einschneidende Maßnahmen (Repartierung) als unzulänglich angesehen wurden.
Tatsächlich entsteht bei der Lektüre der Entscheidungsbegründung zumindest der Eindruck, daß sie außerordentlich knapp gehalten ist. Sie beschränkt sich auf die Feststellung, „sehr erhebliche Mengen Anträge“ seien am 1. Oktober 1963 bei der Einfuhr- und Vorratsstelle eingegangen, woraus sich die Gefahr ergeben habe, daß im Januar 1964 „erhebliche Mengen von Mais“ in die Bundesrepublik zu Preisen eingeführt worden wären, die „erheblich unter dem Schwellenpreis“ lagen, weil am 1. Oktober 1963 ein Abschöpfungsbetrag nicht vorgesehen war. Die Aussetzung der Erteilung von Lizenzen könne daher als die geeignetste Schutzmaßnahme angesehen werden.
Angesichts dieser wenigen und wenig präzisen Erwägungen muß es zweifelhaft erscheinen, ob dem Gerichtshof damit, was ja durch die Begründung einer Entscheidung geschehen soll, die Ausübung seiner Rechtskontrolle ermöglicht wird (vgl. Rechtssache 24/62 RsprGH IX 155). Auch kann darauf hingewiesen werden, daß es der Gerichtshof in der Rechtssache 24/62 für notwendig gehalten hat, im Hinblick auf angeblich bestehende Produktionsüberschüsse Angaben über Ausmaß und Entwicklung der für die Brennweinherstellung geeigneten Weinproduktion in der Gemeinschaft zu verlangen.
Andererseits ist einzuräumen, daß im selben Urteil betont wurde, es seien in der Entscheidungsbegründung nur Erklärungen zu geben, die die wichtigsten rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen zum Verständnis des Gedankenganges der Verwaltungsbehörde enthalten. Entsprechend hat der Gerichtshof in der Rechtssache 34/62 eine Begründung nicht beanstandet, obwohl — ohne Zahlenangaben — nur allgemein die Rede war von einem den Sätzen des gemeinsamen Zolltarifs entsprechenden Preisniveaus für Obst, von angemessenen Preisen anderer Obstsorten etc (
1
).
Man wird daraus vielleicht auf eine Tendenz der Rechtsprechung schließen dürfen, den Begründungszwang nicht zu überspannen, namentlich wenn Entscheidungen (wie im Falle des Artikels 22 der Verordnung Nr. 19) in einem Dringlichkeitsverfahren ergehen, obwohl sich dagegen immerhin anführen ließe, daß auch bei dringlichen Akten von bestimmten Werten ausgegangen werden muß und daß die Darlegung dieser Werte in der Begründung die Redaktion einer Entscheidung kaum aufhalten kann.
Trotz der schweren Bedenken, die ich soeben angedeutet habe und die sich vervollständigen ließen durch einen Hinweis auf die fehlende Begründung zur Wahl des Mittels beim Erlaß der Schutzmaßnahme, will ich aber nicht die Aufhebung der Entscheidung wegen Formfehlers vorschlagen, sondern auch die weiteren vorgebrachten Angriffsmittel einer Prüfung unterziehen.
2. Vertragsverletzung
Mit dem Vorwurf der Vertragsverletzung wurde uns eine Reihe von Rügen unterbreitet, die sich am zweckmäßigsten in drei Abschnitte untergliedern lassen.
—
Einmal ist zu überlegen, ob die Kommission eine rechtlich zutreffende Interpretation der Voraussetzungen für die Anwendung der Schutzklausel des Artikels 22 gegeben hat.
—
Sodann ist zu prüfen, ob diese Voraussetzungen tatsächlich vorlagen.
—
Schließlich wären Bemerkungen fällig zu der Wahl der Mittel, die als Schutzmaßnahmen in Betracht kommen sowie zu deren zulässiger Tragweite.
a) Definition der Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 22
aa)
Gemäß Artikel 22 der Verordnung Nr. 19 können, wenn in einem Mitgliedstaat infolge der Durchführung der Maßnahmen zur schrittweisen Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide der Markt aufgrund der Einfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht wird, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden könnten, während der Übergangszeit hinsichtlich der Einfuhr dieser Erzeugnisse von dem betroffenen Mitgliedstaat die erforderlichen Schutzmaßnahmen ergriffen werden.
Die Kläger wünschen diese Vorschrift eng interpretiert zu sehen, da es sich um eine Ausnahmebestimmung handele. Sie soll nach ihrer Ansicht nur in Katastrophenfällen zur Anwendung gelangen.
Es wird sich jedoch zeigen — die Kommission hat insoweit einen überzeugenden Nachweis geführt —, daß mit dieser Deutung der Artikel 22 praktisch unanwendbar würde.
Auszugehen ist von folgenden Überlegungen. Es muß sich um Störungen handeln, die durch Einfuhren hervorgerufen werden und die die Ziele von Artikel 39 des Vertrages gefährden könnten. Von diesen Zielen scheiden — wie die Kommission zu Recht unterstreicht — aus die unter den Buchstaben d und e genannten (Sicherstellung der Versorgung; Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen), weil sie nicht gefährdet, sondern eher gefördert werden durch billige Einfuhren. Es kann sich also nur um die Ziele der Marktstabilisierung und der Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung mit Hilfe angemessener Erzeugerpreise handeln. — Andererseits steht nach dem System der Verordnung Nr. 19 für die wichtigsten Getreidearten (unter ihnen die Gerste, für welche eine Störung befürchtet wurde) fest, daß staatliche Stellen zu Interventionskäufen inländischen Getreides verpflichtet sind, wenn die Erzeugerpreise unter das Niveau der Interventionspreise absinken. Die Kommission folgert daraus zu Recht, es könne für die Produzenten solcher Getreidearten gar nie eine andere Gefährdung als die des Absinkens der Preise auf das Niveau der Interventionspreise eintreten. Konsequenterweise müßten ernsthafte Störungen im Sinne von Artikel 22 schon dann angenommen werden, wenn solche Preiseinbrüche zu befürchten seien und wenn erhebliche Getreidemengen davon betroffen würden.
Diesen Standpunkt halte ich für richtig. Er kann nicht erschüttert werden durch einen Hinweis auf Artikel 22 Absatz V und den Versuch, daraus einen Gegenschluß für die übrigen Absätze dieser Bestimmung zu ziehen. Denn wenn schon für die Zeit nach Ablauf der Übergangszeit bei erheblichen Einfuhren aus dritten Ländern die Notwendigkeit, durch die Interventionsstellen größere Käufe vornehmen zu lassen, als ernstliche Störung anerkannt wird, so muß dies erst recht für die Übergangszeit gelten, während welcher von der Landwirtschaft in der Gemeinschaft Anpassungsanstrengungen erwartet werden, die mit finanziellen Belastungen verbunden sind. Damit aber erscheint es ausgeschlossen, die Anwendung von Artikel 22 reinen Katastrophenfällen vorzubehalten. Es muß — mehr ist für den Augenblick nicht zu sagen — ein geringeres Maß an Gefährdung und Störung ausreichend sein.
bb)
Gleichfalls zur rechtlichen Interpretation von Artikel 22 werfen die Kläger die Frage auf, ob seine Anwendung erwogen werden könne zur Korrektur der Auswirkungen einer fehlerhaften Entscheidung der Kommission (hier der falschen Festsetzung des Frei-Grenze-Preises für französischen Mais).
Auch in diesem Punkt möchte ich der Kommission recht geben. Artikel 22 ist in seinem Wortlaut ganz allgemein gehalten, wenn er bestimmt, es müsse infolge der Durchführung von Maßnahmen zur schrittweisen Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide zu ernsthaften Störungen gekommen sein. Darunter können Sachverhalte fallen, in denen durch Fehler bei der Preisermittlung durch nationale oder übernationale Stellen falsche Daten für das Abschöpfungssystem geliefert werden mit der Folge einer Zunahme von Importen zu niedrigen Preisen. Wie die Kommission treffend hervorhebt, sind solche Fälle gerade im komplizierten System der gemeinsamen Marktordnungen nicht auszuschließen. Würde man hier auf die Anwendung des Artikels 22 verzichten, so wäre ein ausreichender Schutz der nationalen — vorläufig nur beschränkt integrierten — Agrarmärkte tatsächlich nicht zu erreichen. Auf Artikel 22 kann demnach auch zurückgegriffen werden, wenn ein Irrtum oder Fehler im Spiel der Marktmechanismen vorgekommen ist, was uns die Prüfung der Frage erspart, ob in unserem Fall ein solcher Fehler als Ursache für mögliche Störungen gegeben war.
b) Lagen die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 22 tatsächlich vor?
Überlegen wir uns sodann, wie es im gegenwärtigen Verfahren mit der Anwendung der Schutzklausel in tatsächlicher Hinsicht bestellt ist.
Wir begeben uns damit allerdings auf ein Gebiet wirtschaftlicher Erwägungen, für das a priori angezweifelt werden muß, ob die sich stellenden Fragen letzten Endes ohne Zuhilfenahme von Experten gelöst werden können. Immerhin ist aber der Versuch zu unternehmen, anhand der uns vorliegenden Werte ein Bild über den Sachverhalt zu gewinnen.
Ich darf zunächst noch einmal die entscheidende Erwägung der Kommission in Erinnerung bringen. Sie sagt: Die billige Einfuhr erheblicher (nämlich den deutschen Bedarf übersteigender) Mengen Mais im Januar 1964 — auf diesen Monat sollten die beantragten Lizenzen lauten — habe die Gefahr eines Angebotsdruckes und eines Absinkens des Maispreises mit sich gebracht. Infolgedessen sei damit zu rechnen gewesen, daß der Verbrauch von Gerste auf Mais abgelenkt worden wäre mit entsprechenden Preiseinbrüchen auf dem Gerstemarkt, die zu erheblichen Interventionskäufen deutscher Gerste geführt hätten.
aa)
Die erste Streitfrage lautet daher: Wäre tatsächlich im Januar 1964 Mais zu einem Preis in die Bundesrepublik eingeführt worden, der ungefähr DM 70, so die Angaben der Kommission — unter dem deutschen Schwellenpreis für Januar 1964 (DM 434,50 — vgl. Anlage 2 der Verordnung zur Änderung der Zweiten Durchführungsverordnung Getreide vom 19. Juli 1963) gelegen hätte, und wären diese Einfuhren vorgenommen worden mit Lizenzen, deren Erteilung am 1. Oktober 1963 unter anderem von den Klägern beantragt worden war?
Die Kommission beruft sich für ihre Ansicht auf eine Auskunft der deutschen Einfuhr- und Vorratsstelle vom 1. Oktober 1963, auf ihr bekannt gewordene, vom 30. September 1963 datierende Notierungen Hamburgischer Firmen für französischen Mais cif Duisburg, zu verladen im November und Dezember 1963, auf Notierungen Hamburgischer Importeure ab 8. Oktober 1963 für im Dezember 1963 zu verladenden französischen Mais sowie auf den von der Klägerin zu 2 vorgelegten Schiedsspruch, der nach Nichterfüllung eines Kaufvertrages erging und aus dem ähnliche Zahlen zu gewinnen seien.
Die Kläger weisen demgegenüber (mit Beweiserbieten) auf ihre eigenen Preisabmachungen hin, die zum Teil wesentlich höher gelegen hätten, auf Angaben des Deutschen Getreidekontors sowie auf die Tatsache, daß infolge der starken Nachfrage nach französischem Mais am 1. Oktober 1963 ein Preisanstieg zu verzeichnen gewesen sei (wogegen die Kommission allerdings auf die französische Rekordernte 1963 und auf die französischen Ausfuhrüberschüsse hinweist, die zu einem späteren Absinken des Preises hätten führen müssen).
Aus diesem Prozeßvorbringen kann vielleicht der Eindruck gewonnen werden, daß die Preisangaben der Kommission in der Größenordnung zumindest nicht erheblich von der Wirklichkeit abweichen. Eine präzise Beurteilung der Streitfrage, die für das Verfahren sicher bedeutsam ist, erscheint mir jedoch nicht möglich. Damit wäre ein Punkt aufgezeigt, für den eine weitere Aufklärung mit Hilfe einer Preisexpertise anzustreben wäre. Ich werde die Untersuchung jedoch nicht hier abbrechen, sondern für ihren weiteren Fortgang unterstellen, daß die Preise für Importmais im Januar 1964, so wie die Kommission es angenommen hat, erheblich unter dem deutschen Schwellenpreis gelegen hätten, wäre den Lizenzanträgen stattgegeben worden.
bb)
Die zweite Streitfrage lautet dahin, ob wirklich bei Zulassung der am 1. Oktober 1963 beantragten Maisimporte im Januar 1964 mit einem den deutschen Maisbedarf überschießenden Angebot zu rechnen war, also mit Mengen, die eine Beeinflussung des Gerstemarktes wahrscheinlich machten.
Die Kommission geht aus von einem normalen Einfuhrbedarf an Mais in Höhe von 80000 — 90000 Tonnen pro Monat. Dem stellt sie gegenüber die tatsächlichen Einfuhren in der Zeit von Juli bis September 1963 (419000 Tonnen) und die Tatsache, daß für die Zeit von Oktober bis Dezember 1963 Lizenzen für eine Gesamtmenge von 133000 Tonnen erteilt worden waren, was insgesamt auf eine normale Bedarfsdeckung bis Ende des Jahres 1963 schließen lasse. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, daß für die Monate Oktober bis Dezember 1963 noch ungenutzte Einfuhrlizenzen vorhanden gewesen seien und daß mit der Stellung weiterer Anträge für diesen Zeitraum zu rechen war. Alles in allem habe man deshalb annehmen müssen, daß nicht nur die auf die Einfuhranträge vom 1. Oktober 1963 zu erwartenden rund 125000 Tonnen, sondern auch andere zusätzliche Maisimporte für Januar 1964 zu einem beträchtlichen Angebotsdruck geführt hätten.
Die Kläger halten es demgegenüber nicht für zulässig, von einer monatlichen Importdurchschnittsmenge in Höhe von 80000 — 90000 Tonnen auszugehen, weil diese Zahlen gewonnen worden seien aus einem Zeitraum (vor dem Wirtschaftsjahr 1961/62), für den noch nationale quantitative Einfuhrrestriktionen bestanden hätten. Nach Aufhebung dieser Regelungen im Rahmen des Gemeinsamen Marktes sei eine erhebliche Zunahme der Importe zu verzeichnen, die sich aus der Steigerung des Fleischverbrauchs, insbesondere des Verbrauchs an Geflügel in der Bundesrepublik erkläre.
Meines Erachtens dürfte die prinzipielle Stichhaltigkeit dieses Einwandes nicht zu bestreiten sein. Der Gerichtshof sollte sich daher nur an die Importzahlen der Wirtschaftsjahre 1961/62 und folgende halten. Aus den dazu von der Kommission vorgelegten Tabellen entnehmen wir, daß die Maiseinfuhr im Wirtschaftsjahr 1963/64 rund 1,7 Millionen Tonnen betragen hat, was einen monatlichen Durchschnitt von rund 140000 Tonnen ergibt und daß für dieses Wirtschaftsjahr von irgendwelchen schädlichen Auswirkungen auf den Markt der in der Bundesrepublik erzeugten Gerste nicht die Rede war. Aus den Zahlen für das Jahr 1964/65 kann sogar ein Monatsdurchschnitt an Maisimporten in Höhe von rund 170000 Tonnen entnommen werden. Auch für das Wirtschaftsjahr 1961/62 liegen die monatlichen Durchschnittszahlen erheblich über den von der Kommission angegebenen Werten (nämlich bei rund 120000 Tonnen). — Aus alledem kann ein erster Schluß dahin gezogen werden, daß Importe in Höhe von rund 125000 Tonnen (in der amtlichen Notifizierung ist nur von 86000 Tonnen die Rede), wie sie im Monat Januar 1964 nach den am 1. Oktober 1963 eingereichten Anträgen zu erwarten waren, keine in dem von der Kommission angenommenen Umfang beängstigende Größe darstellen.
Dazu kommt aber noch folgendes. Es ist, wie die Kläger unterstreichen, sicher nicht richtig, zu den am 1. Oktober 1963 beantragten Lizenzen einfach diejenigen Importmengen zu addieren, die normalerweise monatlich in die Bundesrepublik eingehen. Tatsächlich gibt es auf dem Getreidemarkt eine weitreiçhende Markttransparenz, gewährleistet u.a. durch die monatliche Veröffentlichung der insgesamt beantragten Einfuhrlizenzen, durch die Mitteilungen der Getreidebörse und durch private Informationen, eine Markttransparenz, die es den Importeuren erlaubt, ihre Dispositionen im eigenen Geschäftsbetrieb zeitlich abzustimmen und in Einklang zu bringen mit den Dispositionen von Konkurrenten. Daß dies auch nach Erteilung der beantragten Lizenzen für den Monat Januar 1964 geschehen wäre, kann schon deshalb angenommen werden, weil die Antragsteller des 1. Oktober 1963 nach den Angaben der Kommission ungefähr zwei Drittel aller Getreideimporte in die Bundesrepublik besorgen. Wirtschaftliche Vernunft hätte ihnen sicher geboten, durch eine gemäßigte Dosierung zusätzlicher Importe für den Monat Januar 1964 sich die günstigen Geschäftsmöglichkeiten zu erhalten, die sie mit der Erlangung abschöpfungsfreier Lizenzen vom 1. Oktober 1963 gehabt hätten. Auch kann davon ausgegangen werden, daß gegebenenfalls ein Angebotsdruck durch eine gewisse Lagerhaltung vermindert worden wäre, die ja gerade dann nicht als unerträgliche Belastung empfunden wird, wenn günstige Einkaufsmöglichkeiten ausgenützt werden können.
Dies alles berechtigt, wie ich glaube, zu erheblichen Zweifeln an der Richtigkeit der These der Kommission, bei Erteilung der am 1. Oktober 1963 beantragten Lizenzen wäre mit einem erheblichen Angebotsdruck auf dem Maismarkt der Bundesrepublik im Januar 1964 zu rechnen gewesen.
cc)
Unterstellt man aber die Exaktheit der Prognose der Kommission, so wäre ferner der Frage nachzugehen, ob gefährliche Äuswirkungen auf den Gerstemarkt der Bundesrepublik zu befürchten waren mit der Folge eines erheblichen Absinkens der Preise für einheimische Gerste.
Die Antwort darauf hängt in erster Linie ab von dem Umfang, in dem Mais und Gerste als Futtermittel austauschbar sind. — Prinzipiell dürfte die Austauschbarkeit nicht anzuzweifeln sein, sie wird auch von den Klägern nicht bestritten. Ihren Ausdruck findet sie in den Mischungsverhältnissen, die bei Futtergetreide und Futtermitteln anzutreffen sind und die, wie die Kommission nachgewiesen hat, in den verschiedenen Ländern der Gemeinschaft erheblich schwanken. Sieht man sich dazu die von der Kommission auf Seite 26 ihrer Duplik gelieferten Zahlen an, so ist nicht zu leugnen, daß der Maisanteil an der gesamten Verfütterung in der Bundesrepublik beträchtlich unter dem der Nachbarländer Belgien und Niederlande liegt, woraus geschlossen werden kann, Futtermais habe in der Bundesrepublik gegenüber den anderen Futtergetreidearten noch einen erheblichen aktiven Verdrängungsspielraum. — Daß diese Vermutung andererseits für die Zwecke unserer Untersuchung nicht überbewertet werden darf, haben die Kläger eindeutig belegt. Sie geben zu bedenken, Futtermais werde größtenteils veredelt, d.h. zu Mischfutter verarbeitet. Für die Futtermittelfabriken lägen aber relativ konstante Mischwerte über längere Zeiträume hin tatsächlich fest, weil das deutsche Futtermittelgesetz entsprechende Bestimmungen enthalte (
2
). Ein überraschendes und kurzfristiges Überangebot an Mais könne deshalb nicht dazu führen, daß der Gersteanteil im Mischfutter erheblich zurückgedrängt wird.
Für die Beurteilung der These der Kommission bedeutet dies: Auch bei einer erheblichen Zunahme der Maisimporte im Januar 1964 konnte nur in einem beschränkten Umfang damit gerechnet werden, daß der Markt für einheimische Gerste berührt würde.
dd)
Schließlich gehört es zur Vollständigkeit der Untersuchung, sich einen Begriff zu machen von den Gerstemengen, die im Januar 1964 auf dem Markt der Bundesrepublik Deutschland zu erwarten waren und für die eine Verdrängungsgefahr allenfalls bestehen konnte.
Der Streit geht in diesem Punkte weniger um die Mengen als um die Sorten. Die Kläger vertreten nämlich den Standpunkt, auf dem Markt erscheine zu dieser Jahreszeit im wesentlichen nur noch Braugerste. Sie sei zur Verfütterung nicht geeignet oder werde doch aus preislichen Gründen nicht verfüttert, so daß es insofern an einer Austauschbarkeit mit Mais fehle. Die Kommission dagegen ist der Meinung, im Januar komme vor allem Wintergerste (d.h. Futtergerste) auf den Markt, es werde darüber hinaus aber auch Sommergerste, also Braugerste, wenigstens zu 50 % verfüttert. — Diesen Streit zu entscheiden sehe ich nach den wenigen uns zur Verfügung stehenden Daten keine Möglichkeit.
Es dürfte darauf indessen auch nicht ankommen. Selbst wenn man von den Zahlen der Kommission ausgeht, ist nämlich eine bedrohliche Situation für den Gerstemarkt nicht zu erkennen. Die Kommission erklärt lediglich, für die Zeit nach dem 1. Januar 1964 sei noch mit einem Gersteangebot aus inländischer Erzeugung in Höhe von rund 300000 Tonnen zu rechnen gewesen. Folglich wäre nicht diese Menge insgesamt, sondern nur ein Bruchteil davon im Januar 1964 zum Verkauf gekommen (vielleicht Mengen — rund 40000 Tonnen —, welche die Kläger für richtig halten unter Berufung auf die Monatsberichte des Bundesernährungsministeriums). Berücksichtigt man außerdem (was die Kläger unwidersprochen vorgetragen haben), daß die einheimische Gersteerzeugung für den deutschen Bedarf nicht ausreicht, sondern erhebliche Importe (jährlich rund 400000 Tonnen) notwendig sind, eine Tatsache, die dem Gerstepreis eine steigende Tendenz verleihe, daß also Maisimporte im Januar 1964 nicht nur einen Druck auf den Markt einheimischer Gerste ausgeübt hätten, sondern auch auf den von Import-Gerste, dann ergibt sich bei einem Gesamtabsatz inländischer Gerste in Höhe von rund 2000000 Tonnen ein „bedrohter“ Anteil, für den von einer „ernsthaften Marktstör ung“ im Sinne von Artikel 22 nicht die Rede sein kann.
Ich fasse die tatsächlichen Betrachtungen zusammen:
Auch wenn ein mit genauen Zahlen belegbares Urteil nach dem gegenwärtigen Streitstand nicht möglich ist, lassen sich doch so viele Gesichtspunkte gegen die Stichhaltigkeit der von der Kommission gegebenen Beurteilung aufzeigen, daß die Anwendung der Schutzklausel des Artikels 22 als aus tatsächlichen Gründen nicht gerechtfertigt angesehen werden muß. — Zumindest dürfte es nach den uns vorliegenden Werten ausgeschlossen sein, die Anwendung der Schutzklausel gutzuheißen, womit die Notwendigkeit einer Expertise erwiesen wäre, wenn man nicht der von mir vorgeschlagenen Bewertung der tatsächlichen Elemente folgen will.
c) In Anbetracht dieses Ergebnisses glaube ich es vertreten zu können, auf die übrigen Streitfragen des Prozesses nur noch kursorisch einzugehen.
aa)
So dürften Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht aus dem Umstand herzuleiten sein, daß die Kommission es unterlassen hat, den ermächtigten Mitgliedstaat zu Verhandlungen mit dem betroffenen Exportstaat anzuhalten. Artikel 22 Absatz 2 Unterabsatz 2 bestimmt zwar, ein Mitgliedstaat, der Schutzmaßnahmen anwendet, müsse bereit sein, sofort Verhandlungen im Hinblick auf vorläufige Abmachungen einzuleiten, damit verhindert wird, daß die Exporteure einen zu großen oder vermeidbaren Schaden erleiden. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung liegt jedoch allenfalls eine Pflicht der Mitgliedstaaten vor, und zwar eine Pflicht, die nur unter bestimmten Voraussetzungen und zum Zwecke der Abschwächung der Wirkungen einer Schutzmaßnahme zur Entstehung gelangt. Daß die Kommission in solchen Fällen quasi automatisch initiativ werden müßte, läßt sich meines Erachtens nicht sagen und dies um so weniger, wenn in tatsächlicher Hinsicht feststeht, daß Beschwerden über die mangelnde Verhandlungsbereitschaft der Bundesrepublik von Exporteuren oder Beschwerden des Mitgliedstaates, dem sie angehören, nicht vorgebracht wurden.
bb)
Auch würde ich entgegen der Meinung der Kläger prinzipiell keine Bedenken dagegen haben, daß im Rahmen von Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 ein Einfuhrstop, wie am 1. Oktober 1963 gegen 15 Uhr geschehen, verhängt wird und dies mit einer gewissen Rückwirkung, gesehen vom Zeitpunkt der Anordnung der nationalen Maßnahme an. — Dagegen spricht nicht die in Artikel 22 Absatz 2 Unterabsatz 3 gebrauchte Formulierung, die Kommission entscheide in dem Bestreben, den Schutz zwischen den Mitgliedstaaten nicht zu erhöhen, weil sie offenbar nicht zu verstehen ist im Hinblick auf die normale Regelung der Verordnung Nr. 19, sondern im Hinblick auf die vor ihrem Inkrafttreten bestehenden nationalen Systeme (wozu bemerkt werden muß, daß die frühere deutsche Marktordnung für Getreide, wie die Kommission nachgewiesen hat, mit ihrer Preis- und Mengenschleuse einen stärkeren Schutz ermöglichte, als es bei der Anwendung der Schutzklausel im vorliegenden Fall erreicht wurde). — Dagegen spricht gleichfalls nicht Artikel 22 Absatz 5, der eine Aussetzung der Lizenzerteilung nur vorsieht bei Marktstörungen bestimmter Art, hervorgerufen nach Ablauf der Übergangszeit aufgrund von Einfuhren aus dritten Ländern, denn diese Bestimmung hat offensichtlich nicht den Sinn, für Einfuhren aus dritten Ländern im allgemeinen besondere Regeln zu schaffen, vielmehr will sie lediglich klarstellen, daß nach Ablauf der Übergangszeit Schutzmaßnahmen nur noch gegenüber dritten Ländern ergriffen werden können. — Dagegen ist schließlich auch nicht Artikel 18 der Verordnung Nr. 19 ins Feld zu führen, soweit er davon spricht, im Handel zwischen den Mitgliedstaaten sei mit der Anwendung der innergemeinschaftlichen Abschöpfungsregelung unvereinbar die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung, denn Artikel 18 meint den Regelfall, während Artikel 22 als Schutzklausel in Notfällen einzugreifen hat.
Ich vertrete jedoch die Auffassung, daß derartige weitreichende und entscheidende Maßnahmen wie ein rückwirkender Einfuhrstop auf extreme Notfälle zu beschränken sind, in denen jede andere Maßnahme versagt. Nach dem was zu den tatsächlichen Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 22 ausgeführt wurde, dürfte der vorliegende Fall sicher nicht zu derartigen Notsituationen zu rechnen sein.
cc)
Damit ist zugleich der Vorwurf angerührt, die Kommission habe bei der Genehmigung der deutschen Schutzmaßnahme den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Wie die Kläger richtig unterstreichen, ergibt sich dieses Prinzip aus der in Artikel 22 Absatz 1 verwendeten Formulierung „erforderliche“ Schutzmaßnahmen sowie aus dem allgemeinen Gebot, Abweichungen von einer Regelsituation stets auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken.
Nun sehe ich zwar nicht, daß seine Beachtung im vorliegenden Fall Veranlassung geben mußte, die angebliche Bedrohung des Mais- und Gerstemarktes im Januar 1964, die ja in erster Linie aus der Tatsache abgeleitet wurde, daß für die am 1. Oktober 1963 beantragten Importlizenzen keine Abschöpfung erhoben werden durfte, aufzufangen durch Vereinbarungen der deutschen Einfuhr- und Vorratsstelle mit den Importeuren über die Einhaltung eines bestimmten Verkaufspreises, denn derartige Abmachungen stellen für die Verwaltungspraxis ungewöhnliche Vorgänge dar, und außerdem konnten sich Schwierigkeiten ergeben im Hinblick auf die wirksame Absicherung ihrer Erfüllung, von der ja letzten Endes ihr vorbeugender Wert abhängt.
Es ist aber nach dem uns erkennbaren Bild der Wirtschaftslage nicht auszuschließen, daß andere, weniger einschneidende Maßnahmen als Importsperren — etwa eine Repartierung der beantragten Lizenzen oder Ankäufe von Mais durch die Vorratsstelle — zur Verhinderung einer drohenden Marktstörung ausgereicht hätten.
Auch in der Wahl der Mittel bei der Anwendung der Schutzklausel und in der Bestimmung ihrer Tragweite könnte also — was jetzt nur anzudeuten war — ein zusätzlicher Grund dafür gesehen werden, die Entscheidung der Kommission zu annullieren.
3. Ermessensmißbrauch
Bliebe nach alledem noch ein Wort zum Vorwurf des Ermessensmißbrauchs zu sagen.
Er ist m.E. unhaltbar, soweit geltend gemacht wird, die Kommission habe einen Fehler der deutschen Verwaltungsstellen decken wollen, welche die Freigrenzepreisentscheidung der Kommission, gültig für die Zeit vom 1.—6. Oktober 1963, irrtümlich gedeutet hätten. Wie wir im Verfahren gehört haben, lag ein solcher Irrtum der deutschen Stellen nicht vor, vielmehr hat tatsächlich der in der Entscheidung der Kommission im Hinblick auf Maiseinfuhren aus Frankreich enthaltene Strich Abschöpfungsfreiheit bedeutet und nicht die Anordnung, abschöpfungsfreie Lizenzen nicht zu erteilen.
Auch im übrigen konnte das Verfahren nicht die Überzeugung begründen, die Kommission habe sich beim Erlaß ihrer Entscheidung von sachfremden Zwecken — etwa der Unterstützung deutscher fiskalischer Anliegen, der Vermeidung einer angemessenen Fehlerkorrektur oder der Absicherung gegen Regreßansprüche deutscher Stellen — leiten lassen. Eine gewisse Vermutung für das Vorhandensein solcher Intentionen könnte nur dann angenommen werden, wenn offensichtlich die Voraussetzungen für die Anwendung der Schutzklausel nicht vorgelegen hätten, wovon aber nach allen durchgeführten Untersuchungen nicht die Rede sein kann.
Daher könnte dieser Klagegrund nicht durchgreifen.
III. Zusammenfassung und Ergebnis
Lassen Sie mich für die Schlußanträge zusammenfassen: Nach meiner Überzeugung kann auch eine vollständige Erörterung des Streitstoffes nicht zu der Feststellung führen, die Kläger seien unmittelbar von der angegriffenen Entscheidung betroffen. Ihre Klagen müssen deshalb als unzulässig zurückgewiesen werden. Dies ist mein Hauptantrag. — Für den Fall, daß der Gerichtshof insoweit meiner Ansicht nicht folgt, müßte den Klägern in der Hauptsache allerdings recht gegeben werden, da die Voraussetzungen für den Erlaß von Schutzmaßnahnen nicht vorlagen. Zumindest bedürfte dieser Punkt einer zusätzlichen Aufklärung mit Hilfe einer Expertise, ehe ein Urteil zugunsten der Kommission möglich erscheint. — Die Kostenentscheidung des Urteils müßte nach meinem Hauptantrag wegen Unzulässigkeit der Klagen gegen die Kläger lauten.
(
1
)	RsprGH IX 314 f.
(
2
)	Gesetz vom 22. Dezember 1926, in der Fassung der Veröffentlichung im BGBl. III, 1963, S. 43.