62021CC0568
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. M. COLLINS
van 9 maart 2023 (
1
)
Zaak C‑568/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
in tegenwoordigheid van:
E.,
S.,
en hun minderjarige kinderen
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Artikel 2, onder l) – Begrip ‚verblijfstitel’ – Door een lidstaat afgegeven diplomatieke identiteitskaart – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer – Voorrechten en immuniteiten – Recht om op het grondgebied van de ontvangende lidstaat te verblijven”
I. Inleiding
1.
In deze conclusie wordt ingegaan op de vraag of diplomatieke identiteitskaarten die op grond van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, gesloten te Wenen op 18 april 1961 (hierna: „Verdrag van Wenen”) (
2
), door een lidstaat zijn afgegeven aan derdelanders die personeelslid zijn van een diplomatieke vertegenwoordiging in die lidstaat, verblijfstitels zijn in de zin van artikel 2, onder l), van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna: „Dublin III-verordening”) (
3
), met als gevolg dat die lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van door houders van die titels ingediende verzoeken om internationale bescherming.
II. Dublin III-verordening
2.
De overwegingen 4 en 5 van de Dublin III-verordening luiden als volgt:
„(4)
In de conclusies van Tampere werd ook aangegeven dat het [gemeenschappelijk Europees asielstelsel] op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.
(5)
Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.”
3.
In artikel 1 van de Dublin III-verordening, met als opschrift „Voorwerp”, is bepaald dat „[i]n deze verordening […] de criteria en instrumenten [worden] vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten is ingediend (hierna ‚de verantwoordelijke lidstaat’ genoemd)”.
4.
In het kader van de Dublin III-verordening is het begrip „verblijfstitel” in artikel 2, onder l), gedefinieerd als „een door de autoriteiten van een lidstaat afgegeven machtiging waarbij het een onderdaan van een derde land of een staatloze wordt toegestaan op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, met inbegrip van de documenten waarbij personen worden gemachtigd zich op het grondgebied van die lidstaat op te houden in het kader van een tijdelijke beschermingsmaatregel of in afwachting van de tenuitvoerlegging van een verwijderingsmaatregel die tijdelijk door bepaalde omstandigheden niet kan worden uitgevoerd, echter met uitzondering van visa en verblijfsvergunningen die zijn afgegeven tijdens de periode die nodig is om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen in de zin van deze verordening of tijdens de behandeling van een verzoek om internationale bescherming of een aanvraag voor een verblijfsvergunning”.
5.
Volgens artikel 7, lid 1, van de Dublin III-verordening zijn „[d]e in dit hoofdstuk vastgestelde criteria aan de hand waarvan de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald, […] van toepassing in de volgorde waarin zij voorkomen in de tekst”.
6.
Artikel 12, lid 1, en artikel 14 van de Dublin III-verordening bevatten de relevante criteria. Artikel 12 van die verordening, dat als opschrift „Afgifte van verblijfstitels of visa” heeft, bepaalt in lid 1 dat „[w]anneer de verzoeker houder is van een geldige verblijfstitel, […] de lidstaat die deze titel heeft afgegeven, verantwoordelijk [is] voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming”. Artikel 14 van de Dublin III-verordening, „Visumvrijstelling”, luidt als volgt:
„1.   Indien een onderdaan van een derde land of een staatloze het grondgebied betreedt van een lidstaat waar hij niet visumplichtig is, is de betrokken lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
2.   Het in lid 1 bedoelde beginsel is niet van toepassing indien de onderdaan van het derde land of de staatloze zijn verzoek om internationale bescherming indient in een andere lidstaat waar hij evenmin visumplichtig is voor de toegang tot het grondgebied. In dat geval is die andere lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.”
7.
Artikel 29, lid 1, eerste alinea, van de Dublin III-verordening bepaalt het volgende:
„De verzoeker […] wordt […] van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat [overgedragen] uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
8.
De personen die in casu om internationale bescherming verzoeken (hierna: „verzoekers”) zijn een gezin dat bestaat uit derdelanders. De man werkte op de ambassade van zijn land van oorsprong in lidstaat X. De man, vrouw en twee kinderen genoten voorrechten en immuniteiten uit hoofde van het Verdrag van Wenen en ontvingen diplomatieke identiteitskaarten van het ministerie van Buitenlandse Zaken van die lidstaat. Na een aantal jaar vertrok het gezin uit lidstaat X en verzocht het om internationale bescherming in Nederland. (
4
)
9.
Op 31 juli 2019 deelde de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: „Staatsecretaris”) verzoekers mee dat hij van oordeel was dat lidstaat X krachtens artikel 12, lid 1 of lid 3, van de Dublin III-verordening verantwoordelijk was voor de behandeling van hun verzoeken.
10.
Op 30 augustus 2019 heeft lidstaat X de overnameverzoeken van de Staatssecretaris afgewezen omdat hij verzoekers noch verblijfstitels, noch visa had verstrekt, aangezien zij uitsluitend op basis van hun diplomatieke status in die lidstaat hadden verbleven. Verzoekers waren lidstaat X en Nederland binnengekomen met diplomatieke paspoorten die door hun land van oorsprong waren afgegeven en hadden dus geen visum nodig. Krachtens artikel 14, lid 2, van de Dublin III-verordening was Nederland dus verantwoordelijk voor de behandeling van hun verzoeken.
11.
Op 11 september 2019 heeft de Staatssecretaris lidstaat X verzocht om de overnameverzoeken opnieuw in overweging te nemen. De Staatssecretaris was op basis van het handboek van lidstaat X inzake diplomatieke voorrechten en immuniteiten van mening dat de diplomatieke identiteitskaarten die lidstaat X had afgegeven, verblijfstitels waren. Krachtens artikel 12, lid 1, van de Dublin III-verordening ligt de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de verzoeken bij lidstaat X.
12.
Op 25 september 2019 heeft lidstaat X de overnameverzoeken aanvaard.
13.
De Staatssecretaris heeft bij besluiten van 29 januari 2020 geweigerd de verzoeken om internationale bescherming in behandeling te nemen.
14.
Verzoekers hebben tegen die besluiten beroep ingesteld. Zij voerden voor de rechtbank Den Haag (Nederland) aan dat lidstaat X niet verantwoordelijk is voor de behandeling van hun verzoeken omdat zij hun verblijfsrecht in die lidstaat ontleenden aan het Verdrag van Wenen. De diplomatieke identiteitskaarten die lidstaat X had afgegeven zijn declaratoir en bevestigen dit dus.
15.
De rechtbank Den Haag heeft dit beroep gegrond verklaard. Zij heeft de besluiten van de Staatssecretaris nietig verklaard op grond dat de diplomatieke identiteitskaarten niet kunnen worden beschouwd als een toestemming tot verblijf in lidstaat X, aangezien verzoekers al over een verblijfsrecht in die lidstaat beschikten op grond van het Verdrag van Wenen. De kaarten waren voor dat recht declaratoir, en niet constitutief. De Staatssecretaris was derhalve verplicht hun verzoeken in behandeling te nemen.
16.
Tegen die uitspraak heeft de Staatssecretaris hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland).
17.
De verwijzende rechter is van oordeel dat noch de tekst, noch de context van artikel 2, onder l), van de Dublin III-verordening een voldoende duidelijke definitie van het begrip „verblijfstitel” bevat. In die verordening is niet uitdrukkelijk vermeld dat het om een naar nationaal recht afgegeven titel moet gaan. Hoewel het moet gaan om een door de autoriteiten van een lidstaat gegeven toestemming om te verblijven op het grondgebied van die lidstaat, wordt niet gepreciseerd wat deze toestemming moet inhouden. De rechtspraak van het Hof werpt ook geen licht op de kwestie. Het Verdrag van Wenen verplicht de staten die daarbij partij zijn om diplomatiek personeel en hun gezinsleden toe te staan op hun grondgebied te verblijven. Het ligt niet binnen de bevoegdheden van de ontvangende staat om toestemming te verlenen of te weigeren voor het verblijf van diplomaten op zijn grondgebied. (
5
)
18.
Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moet artikel 2, aanhef en onder l, van de [Dublin III-verordening] aldus worden uitgelegd dat een door een lidstaat op grond van het [Verdrag van Wenen] verstrekte diplomatieke kaart een verblijfstitel in de zin van die bepaling is?”
19.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie.
IV. Beantwoording van de prejudiciële vraag
A.
Ontvankelijkheid
20.
De Oostenrijkse regering voert aan dat het verzoek op basis van de informatie waarover zij beschikt, mogelijk niet-ontvankelijk is. Hoewel lidstaat X de overnameverzoeken op 25 september 2019 heeft ingewilligd, vond de overname van verzoekers niet plaats binnen zes maanden na die datum. Krachtens artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening is Nederland dus verantwoordelijk voor de behandeling van de verzoeken, is het hoger beroep van de Staatssecretaris niet ter zake dienend en hoeft de voorgelegde vraag niet meer te worden beantwoord. (
6
)
21.
Ik begrijp uit de verwijzingsbeslissing dat toen de Staatssecretaris het hoger beroep bij de Raad van State instelde, hij verzocht om een voorlopig bevel tot opschorting van de termijn van zes maanden zoals bepaald in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening. De verwijzende rechter heeft dat verzoek op 24 maart 2020 toegewezen. Hieruit volgt dat het geding tussen de partijen voor de verwijzende rechter nog bestaat en dat de prejudiciële verwijzing derhalve ontvankelijk is. (
7
)
B.
Ten gronde
1. Samenvatting van de standpunten van partijen
22.
De verwijzende rechter komt tot twee mogelijke uitleggingen. Een diplomatieke kaart is een verblijfstitel in de zin van artikel 2, onder l), van de Dublin III-verordening en lidstaat X is dus verantwoordelijk voor de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming. Een diplomatieke kaart is geen verblijfstitel in die zin, en Nederland is dus verantwoordelijk voor de behandeling van de verzoeken.
23.
De Nederlandse regering en de Commissie verdedigen de eerste uitlegging. Zij voeren aan dat de definitie van „verblijfstitel” in de Dublin III-verordening voldoende breed is om diplomatieke identiteitskaarten te omvatten. Zij gaan daarvoor uit van de door het Hof gegeven uitlegging van de artikelen 12 tot en met 14 van die verordening volgens welke de toepassing van de verschillende criteria die zijn opgenomen in die bepalingen, het in het algemeen mogelijk moet maken om de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een door een derdelander ingediend verzoek om internationale bescherming toe te wijzen aan de lidstaat die aan de oorsprong ligt van de binnenkomst of het verblijf van deze derdelander op het grondgebied van de lidstaten.
24.
De Commissie is er niet van overtuigd dat diplomatieke identiteitskaarten declaratoir – en niet constitutief – zijn, omdat de staten die partij zijn bij het Verdrag van Wenen over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de personen die zij op hun grondgebied toelaten als diplomatiek personeel. Zij kunnen bepaalde personen bijvoorbeeld persona non grata of niet-aanvaardbaar verklaren. Hoe dan ook zou het in strijd zijn met het doel van de Dublin III-verordening als een lidstaat die een derdelander als lid van het diplomatiek personeel heeft aanvaard, niet verplicht zou zijn om het verzoek om internationale bescherming van die derdelander te behandelen.
25.
De Nederlandse regering is van mening dat de diplomatieke identiteitskaarten declaratoir zijn voor de rechten in artikel 39 van het Verdrag van Wenen, waaronder het recht om in lidstaat X te verblijven, maar dat die rechten uiteindelijk worden ontleend aan de besluiten van lidstaat X en van het land van oorsprong van verzoekers om partij te worden bij het Verdrag van Wenen en diplomatieke betrekkingen aan te knopen. Het is in die context dat lidstaat X het verblijf van verzoekers op zijn grondgebied heeft toegestaan, onverminderd zijn beoordelingsmarge om hen persona non grata of niet-aanvaardbaar te verklaren. Dit geeft het belang aan van de rol die lidstaat X heeft gespeeld bij de toestemming voor verzoekers om op zijn grondgebied verblijven.
26.
Verzoekers en de Oostenrijkse regering verdedigen de tweede uitlegging, zij het via verschillende benaderingen. Verzoekers baseren zich op een uitspraak van de Raad van State waarin is geoordeeld dat leden van het diplomatiek personeel en hun gezinsleden hun geprivilegieerde status rechtstreeks aan het Verdrag van Wenen ontlenen en dat deze status niet afhankelijk is van het bezit van een document. (
8
) Het verblijfsrecht van verzoekers in lidstaat X wordt evenzeer rechtstreeks aan het Verdrag van Wenen ontleend, en een diplomatieke identiteitskaart vormt louter het bewijs van een bestaand verblijfsrecht. Krachtens het Verdrag van Wenen kan de ontvangende staat, op enkele zeer beperkte uitzonderingen na, het verblijfsrecht van een diplomaat niet intrekken. Daaruit volgt dat de ontvangende staat dat recht niet kan verlenen. Zij wijzen er ook op dat diplomaten zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. (
9
)
27.
De Oostenrijkse regering voert aan dat een diplomatieke identiteitskaart de voorrechten en immuniteiten bewijst die leden van het diplomatiek personeel krachtens het Verdrag van Wenen genieten. Die voorrechten en immuniteiten behelzen geen recht van binnenkomst of verblijf in de ontvangende staat. Krachtens het Verdrag van Wenen afgegeven diplomatieke identiteitskaarten zijn dus geen verblijfstitels in de zin van artikel 2, onder l), van de Dublin III-verordening. Zij wijst erop dat veel lidstaten, waaronder Oostenrijk, diplomatiek personeel verplichten een inreisvisum aan te vragen, dat, als het wordt afgegeven, daadwerkelijk een machtiging vormt om in die lidstaat te verblijven.
2. Beoordeling
28.
Ik zal eerst ingaan op de juridische context waarin lidstaat X de diplomatieke identiteitskaarten van verzoekers heeft afgegeven. Vervolgens zal ik het betoog van de partijen over de rechtspraak van het Hof inzake het verblijfsrecht van burgers van de lidstaten bespreken en onderzoeken of die rechtspraak relevant is in de onderhavige context. Tot slot zal ik de tekst en context van de relevante bepalingen van de Dublin III-verordening beoordelen, om tot de slotsom te komen dat deze bepalen hoe de voorgelegde vraag moet worden beantwoord.
a) De diplomatieke identiteitskaarten van verzoekers
29.
Het Verdrag van Wenen is een internationale overeenkomst die door de lidstaten en derde landen in het kader van hun soevereine bevoegdheid inzake diplomatieke betrekkingen is ondertekend en geratificeerd. Het regelt niet de betrekkingen met de Europese Unie, die geen partij is bij dit verdrag. (
10
)
30.
De staten die partij zijn bij het Verdrag van Wenen zijn overeengekomen het personeel van diplomatieke vertegenwoordigingen bepaalde voorrechten en immuniteiten toe te kennen teneinde „de handhaving van internationale vrede en veiligheid, alsmede vriendschappelijke betrekkingen tussen de volkeren” te bevorderen. „Het doel van deze voorrechten en immuniteiten is niet personen te bevoorrechten, doch te verzekeren dat diplomatieke zendingen als vertegenwoordigers der staten doelmatig functioneren”. (
11
)
31.
Zoals de Oostenrijkse regering aangeeft, verleent het Verdrag van Wenen diplomatiek personeel niet uitdrukkelijk het recht om het grondgebied van een ontvangende staat binnen te komen en er te verblijven, en kunnen de staten die partij zijn bij dat verdrag procedures invoeren om met dergelijke kwesties om te gaan. Redelijkerwijs kan evenwel worden aangenomen dat het doelmatig functioneren van diplomatieke vertegenwoordigingen vereist dat het personeel van een vertegenwoordiging toestemming krijgt om het grondgebied van de ontvangende staat niet alleen binnen te komen, maar er ook te verblijven. (
12
)
32.
Dat recht is niet absoluut. Het Verdrag van Wenen laat de staten die partij zijn bij dat verdrag een aanmerkelijke beoordelingsmarge met betrekking tot de identiteit van de personen en het aantal personen dat zij aanvaarden als leden van het diplomatiek personeel en de duur van hun aanwezigheid na beëindiging van hun werkzaamheden. (
13
)
33.
Lidstaat X heeft het Verdrag van Wenen ondertekend, en heeft het in de jaren 1990 geratificeerd. Uit de omstandigheden in de onderhavige zaak blijkt duidelijk dat lidstaat X en het land van oorsprong van verzoekers diplomatieke betrekkingen hebben opgezet die onder dat verdrag vallen. Lidstaat X heeft er dus mee ingestemd het personeel van die diplomatieke vertegenwoordiging de voorrechten en immuniteiten van het Verdrag van Wenen te verlenen met het oog op het doelmatig functioneren van die vertegenwoordiging, zonder afbreuk te doen aan de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid zoals beschreven in het voorgaande punt van deze conclusie.
34.
In de verwijzingsbeslissing is vermeld dat de diplomatieke identiteitskaarten in kwestie de volgende informatie bevatten: „diplomatic identity card, mission, surname, given names, date of birth, personal code, position, date of issue, date of expiry and holder’s signature”. Ook de status wordt vermeld. Het nationale dossier bevat geen kopie van de aan verzoekers verstrekte kaarten.
35.
De Nederlandse regering verwijst naar het handboek inzake diplomatieke voorrechten en immuniteiten van lidstaat X (
14
), dat vermeldt dat een diplomatieke identiteitskaart de in het Verdrag van Wenen beschreven voorrechten en immuniteiten verleent. Het vormt de rechtsgrondslag voor het verblijf van leden van het diplomatieke personeel en hun gezinsleden in die lidstaat. Samen met een paspoort geeft het de houder het recht de Schengenlanden binnen te komen en daar te reizen. (
15
)
36.
Lidstaat X heeft ook een document gepubliceerd dat een voorbeeld bevat van de diplomatieke identiteitskaarten die deze lidstaat afgeeft. (
16
) Dat voorbeeld heeft de benaming „diplomatieke identiteitskaart” en bevat links een foto van de houder. De zijde waarop de foto te vinden is, bevat de in punt 34 van deze conclusie beschreven informatie. Op de achterzijde is vermeld dat de kaart de houder het recht geeft om in lidstaat X te verblijven tot de kaart vervalt en om, wanneer de kaart samen met een geldig reisdocument wordt overgelegd, het grondgebied van de Schengenlanden binnen te komen. In het document met het voorbeeld van de kaart wordt uitgelegd dat op de achterzijde van de kaart informatie vermeld is over de voorrechten van de houder.
37.
In tegenstelling tot wat de Oostenrijkse regering aanvoert, blijkt uit het voorgaande dat verzoekers’ diplomatieke identiteitskaarten hun verblijfsrecht in lidstaat X voor de op de kaarten vermelde periode staven, overeenkomstig het Verdrag van Wenen. (
17
)
b) Rechtspraak van het Hof over verblijfsrechten en verblijfstitels
38.
Verzoekers beroepen zich naar analogie op de rechtspraak van het Hof, volgens welke het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks wordt toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. De afgifte van een verblijfstitel aan een onderdaan van een lidstaat moet niet worden beschouwd als een handeling die rechten doet ontstaan (een constitutief document), maar als een handeling die de individuele positie van een onderdaan van een andere lidstaat uit het oogpunt van de bepalingen van Unierecht vaststelt (of overeenkomstig die rechtspraak in het Engels: „serving to prove”) (een declaratoir document). (
18
) Zij zijn van mening dat deze rechtspraak kan worden toegepast op de situatie van derdelanders in het kader van het Verdrag van Wenen, dat de diplomatieke identiteitskaarten van verzoekers louter declaratoir zijn voor rechten die zij reeds genoten uit hoofde van dat verdrag, en dat de autoriteiten van lidstaat X aan hen derhalve geen verblijfstitels hebben afgegeven voor de toepassing van de Dublin III-verordening.
39.
In dat verband is het dienstig te kijken naar een van de eerste arresten waarin dit Hof zich heeft gebogen over de bron van het recht van onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven, te weten het arrest Royer. (
19
)
40.
Het Hof heeft daarin geoordeeld dat het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks wordt toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. Dit recht bestaat dus onafhankelijk van de afgifte van een verblijfsvergunning door de bevoegde autoriteit van een lidstaat. De afgifte van deze verblijfsvergunning is derhalve niet te beschouwen als een rechtscheppende handeling, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een onderdaan van een andere lidstaat ten opzichte van de bepalingen van het Unierecht vaststelt (of overeenkomstig dat arrest in het Engels: „constitute proof”). Het Hof merkte vervolgens op dat de lidstaten volgens richtlijn 68/360/EEG (
20
) verplicht waren het recht van verblijf op hun grondgebied toe te kennen aan personen die de in die richtlijn genoemde documenten konden overleggen, waarbij het verblijfsrecht werd „vastgesteld” door een verblijfskaart. De relevante bepalingen van die richtlijn hadden dus ten doel de praktische toepassingsregels voor de uitoefening van de rechtstreeks door het Verdrag toegekende rechten te geven. Daaruit volgde dat het verblijfsrecht door de autoriteiten van de lidstaten moest worden toegekend aan eenieder die onder een van de in de richtlijn genoemde categorieën viel en zulks door overlegging van de gespecifieerde documenten ook kon bewijzen. Aangezien het ging om de uitoefening van een krachtens het Verdrag zelf verkregen recht, kon het enkele nalaten van de wettelijke formaliteiten voor de toegang niet op zich worden beschouwd als een aantasting van de openbare orde en veiligheid die een uitwijzingsbesluit zou kunnen rechtvaardigen. (
21
)
41.
Uit deze rechtspraak komen twee belangrijke punten naar voren.
42.
Aangezien de contexten op juridisch en feitelijk vlak verschillen, kunnen, ten eerste, de vaststellingen van het Hof inzake de rechten die onderdanen van lidstaten aan de Verdragen ontlenen in de context van de rechtsorde van de Unie en de toepassing van de doctrine van de rechtstreekse werking, niet naar analogie worden toegepast op de voorrechten en immuniteiten die derdelanders uit hoofde van het Verdrag van Wenen genieten binnen de rechtsorde van een specifieke lidstaat.
43.
Ten tweede heeft het Hof ten aanzien van een situatie waarin bepaalde lidstaten de rechten van onderdanen van een lidstaat onterecht hadden ingeperkt, geoordeeld dat die rechten rechtstreeks aan de Verdragen zijn ontleend en bestaan ongeacht de afgifte van een verblijfsvergunning. Dat is in casu niet het geval. In casu is niet betoogd dat er een verschil bestaat tussen de rechten die verzoekers, direct of indirect, ontlenen aan het Verdrag van Wenen en de rechten waarvan het genot met de diplomatieke identiteitskaarten wordt aangetoond of die verzoekers anderszins genieten.
44.
In het licht van het voorgaande ben ik van oordeel dat het feit dat wordt bepaald of de diplomatieke identiteitskaarten van verzoekers declaratoir dan wel constitutief zijn in de zin van het arrest Royer, niet bijdraagt tot de beantwoording van de aan het Hof voorgelegde vraag, te weten of die kaarten verblijfstitels zijn in de zin van artikel 2, onder l), van de Dublin III-verordening. Bovendien geeft de hiernavolgende letterlijke en contextuele analyse aan dat het niet noodzakelijk is dit te bepalen.
c) Letterlijke en contextuele analyse van artikel 2, onder l), en artikel 12, lid 1, van de Dublin III-verordening
45.
Volgens de tekst van artikel 2, onder l), en artikel 12, lid 1, van de Dublin III-verordening geeft de autoriteit van een lidstaat die van oordeel is dat een derdelander of een staatloze op zijn grondgebied mag verblijven daartoe een machtigingsdocument af. Dat is precies wat lidstaat X heeft gedaan door diplomatieke identiteitskaarten af te geven aan verzoekers. (
22
)
46.
Uit de tekst van voornoemde bepalingen blijkt niet dat machtigingen die worden afgegeven op grond van het feit dat die lidstaat partij is bij een internationale overeenkomst zoals het Verdrag van Wenen, of krachtens relevante nationale wetgeving ter uitvoering daarvan, zijn uitgesloten van de definitie van „verblijfstitels”. In tegenstelling tot wat verzoekers aanvoeren, is het evenmin van belang of het document kan worden omschreven als declaratoir dan wel constitutief en/of dat het qua vorm of inhoud verschilt van de verblijfstitels die aan anderen worden afgegeven, bijvoorbeeld aan burgers of ingezetenen van lidstaat X. In de Dublin III-verordening wordt niet verwezen naar dergelijke overwegingen.
47.
Die uitlegging van de tekst van deze bepalingen strookt met de context waarin zij voorkomen. De Dublin III-verordening beoogt een duidelijke en hanteerbare methode vast te stellen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor een verzoek om internationale bescherming. (
23
) Het strookt met dat doel dat alle documenten die de lidstaten afgeven om personen te machtigen op hun grondgebied te verblijven, moeten worden aangemerkt als verblijfstitels in de zin van artikel 2, onder l), van die verordening. Die uitlegging strookt dus ook met de opvatting van het Hof over de doelstellingen die met de Dublin III-verordening worden nagestreefd. (
24
)
48.
De Nederlandse regering en de Commissie wijzen er tevens op dat verzoekers de sterkste band hebben met lidstaat X. Zij zijn het grondgebied van de lidstaten binnengekomen ten behoeve van de diplomatieke betrekkingen tussen hun land van oorsprong en lidstaat X, waarin zij meerdere jaren hebben gewerkt en gewoond.
49.
De opvatting dat lidstaat X verantwoordelijk is voor de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming, strookt met de rechtspraak van het Hof over de Dublin III-verordening, waarin wordt beoogd de volgende drie uitkomsten te waarborgen. Ten eerste, dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van verzoeken rust bij de lidstaat die aan de oorsprong ligt van de binnenkomst of het verblijf van een derdelander op het grondgebied van de lidstaten. Ten tweede, dat rekening moet worden gehouden met de rol die lidstaat X heeft gespeeld bij de aanwezigheid van verzoekers op dat grondgebied. Ten derde, dat in een ruimte van vrij verkeer iedere lidstaat ten opzichte van alle andere lidstaten verantwoordelijk is voor zijn handelingen met betrekking tot de toegang en het verblijf van derdelanders. Iedere lidstaat moet op grond van de beginselen van solidariteit en loyale samenwerking dan ook de gevolgen van zijn handelingen dragen. (
25
)
50.
Zoals zowel de verwijzende rechter als de Nederlandse regering opmerkt, zou een andere uitlegging betekenen dat derdelanders in de situatie van verzoekers, die voorrechten en immuniteiten genieten uit hoofde van het Verdrag van Wenen, kunnen kiezen in welke lidstaat zij een verzoek om internationale bescherming indienen, terwijl anderen, wier verblijfstitels een andere rechtsgrondslag hebben, die keuze niet hebben. Dat zou indruisen tegen de uniforme instrumenten en de criteria ter bepaling van de verantwoordelijke lidstaat, die met de Dublin III-verordening worden nagestreefd. (
26
) Het is niet van belang dat slechts een klein aantal mensen zich in verzoekers’ situatie bevindt.
51.
Tot slot ben ik er niet van overtuigd dat het feit dat diplomaten zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2003/109 van invloed is op deze slotsom. Die richtlijn beoogt personen die, zoals degenen die een juridische status hebben krachtens het Verdrag van Wenen, niet de bedoeling hebben zich duurzaam op het grondgebied van de lidstaten te vestigen, uit te sluiten van de werkingssfeer ervan. (
27
) Dat belet de lidstaten niet deze personen verblijfstitels in de zin van artikel 2, onder l), van de Dublin III-verordening te verstrekken.
V. Conclusie
52.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Raad van State als volgt te beantwoorden:
„Artikel 2, onder l), van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend
moet aldus worden uitgelegd dat
een diplomatieke identiteitskaart die is afgegeven op grond van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, gesloten te Wenen op 18 april 1961, een verblijfstitel in de zin van die bepaling is.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	United Nations Treaty Series, deel 500, blz. 95.
(
3
)	PB 2013, L 180, blz. 31.
(
4
)	Om de identiteit van verzoekers te beschermen, zijn hun nationaliteit en de lidstaat van hun diplomatieke vertegenwoordiging niet vermeld in de verwijzingsbeslissing. De lidstaat van hun diplomatieke vertegenwoordiging wordt aangeduid met lidstaat X. In deze conclusie wordt die aanpak nagevolgd.
(
5
)	Volgens de verwijzende rechter ontleent diplomatiek personeel zijn recht om in Nederland te verblijven rechtstreeks aan het Verdrag van Wenen en niet aan het nationale recht.
(
6
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 24 november 2020, Openbaar Ministerie (Valsheid in geschrifte) (C‑510/19, EU:C:2020:953, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Zie naar analogie arresten van 26 juli 2017, A.S. (C‑490/16, EU:C:2017:585, punten 56‑60), en 25 oktober 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 46). Ik spreek mij niet uit over de rechtmatigheid van de opschorting krachtens de Dublin III-verordening.
(
8
)	Uitspraak van 27 maart 2008 van de Raad van State (NL:RVS:2008:BC8570).
(
9
)	PB 2004, L 16, blz. 44. Zie artikel 3, lid 2, onder f), van die richtlijn.
(
10
)	Arrest van 22 maart 2007, Commissie/België (C‑437/04, EU:C:2007:178, punt 33).
(
11
)	Verdrag van Wenen, tweede en vierde overweging.
(
12
)	Zie Denza, E., Diplomatic Law – Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 4e uitg., Oxford University Press, 2016, blz. 50: „Although entitlement to enter and remain in the territory of the receiving State is not explicitly spelt out as a privilege in the [Vienna Convention], it is in practice regarded as flowing from Article 7 and given effect in domestic immigration law in so far as this is necessary in some States.” („Hoewel het recht om het grondgebied van de ontvangende staat binnen te komen en er te verblijven niet uitdrukkelijk als voorrecht vermeld is in het [Verdrag van Wenen], wordt er in de praktijk van uitgegaan dat het voortvloeit uit artikel 7 en wordt het in sommige lidstaten in het interne immigratierecht in de mate van het noodzakelijke toegepast”). (voetnoot weggelaten) In artikel 7 van het Verdrag van Wenen is bepaald dat de zendstaat met inachtneming van de vermelde punten van voorbehoud, vrij is in het aanstellen van de personeelsleden van de zending.
(
13
)	In het Verdrag van Wenen is bepaald dat de zendstaat zich ervan dient te overtuigen dat de ontvangende staat agrément heeft verleend ten aanzien van de persoon die de zendstaat voornemens is als hoofd van de zending van die staat te accrediteren; het agrément mag zonder opgave van redenen worden geweigerd (artikel 4). De ontvangende staat heeft tevens een beoordelingsmarge bij de benoeming van diplomatiek personeel dat de nationaliteit van die staat bezit (artikel 8, lid 2). De ontvangende staat kan te allen tijde en zonder dat hij zijn beslissing hoeft te motiveren aangeven dat een persoon tot persona non grata is verklaard of niet aanvaardbaar is (artikel 9). De ontvangende staat kan de omvang van de zending beperken en zo het aantal personeelsleden beperken (artikel 11). De ontvangende staat kan naar eigen inzicht bepalen welke termijn hij redelijk vindt voor een personeelslid van een zending om zijn grondgebied te verlaten nadat de taak van die persoon is beëindigd en gedurende welke termijn gezinsleden in deze staat mogen verblijven na het overlijden van een lid van de zending (artikel 39, leden 2 en 3). Recente gebeurtenissen hebben ruimschoots aangetoond dat deze beoordelingsmarge wordt toegepast. Op 7 april 2022 kondigde het ministerie van Buitenlandse Zaken van de Republiek Oostenrijk aan dat het zich genoodzaakt zag de diplomatieke status van drie leden van de ambassade van de Russische Federatie in Wenen en één lid van het consulaat-generaal van de Russische Federatie in Salzburg in te trekken. Deze personen hadden handelingen verricht die niet verenigbaar waren met hun diplomatieke status en waren naar aanleiding van die handelingen tot personae non grata verklaard krachtens artikel 9 van het Verdrag van Wenen en hun was gelast het Oostenrijkse grondgebied uiterlijk 12 april 2022 te verlaten.
(
14
)	Het Hof heeft dit document niet ontvangen; de huidige versie is beschikbaar op het internet.
(
15
)	Artikel 19, lid 2, en punt 4.3 van bijlage VII bij verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1).
(
16
)	Dit model van de kaart is bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 34, lid 1, onder e), van de Schengengrenscode en is overeenkomstig artikel 34, lid 2, daarvan bekendgemaakt in het Publicatieblad
van de Europese Unie. Het vorige model, waarschijnlijk de versie die werd gebruikt toen verzoekers in lidstaat X aankwamen, werd drie jaar voordien bekendgemaakt in het Publicatieblad. Voor de onderhavige zaak is er geen materieel verschil tussen beide versies.
(
17
)	Het lijkt erop dat verdragen en instrumenten naar internationaal recht volgens de primaire wetgeving van lidstaat X, die niet aan dit Hof is verstrekt maar beschikbaar is op het internet, de rechtsgrond vormen voor het tijdelijke verblijf van diplomatiek personeel in die lidstaat. Net zoals Nederland wordt lidstaat X doorgaans omschreven als een monistisch land, dat internationale verdragen die het heeft geratificeerd, aanvaardt als deel van het nationale recht zonder dat daartoe nationale wetgeving hoeft te worden ingevoerd.
(
18
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 23 maart 2006, Commissie/België (C‑408/03, EU:C:2006:192, punten 62 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 54). Zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak I (C‑195/16, EU:C:2017:374, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
19
)	Arrest van 8 april 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57). Zie ook richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77).
(
20
)	Richtlijn van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13).
(
21
)	Arrest van 8 april 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, punten 18‑40).
(
22
)	Zie naar analogie arrest van 26 juli 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586, punt 58). In de onderhavige zaak was het niet zo dat lidstaat X de aanwezigheid van verzoekers op zijn grondgebied louter tolereerde.
(
23
)	Overwegingen 4 en 5 van de Dublin III-verordening.
(
24
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 9 december 2021, BT (In het geding roepen van de verzekerde) (C‑708/20, EU:C:2021:986, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
25
)	Arresten van 21 december 2011, N. S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 79), en 26 juli 2017, Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586, punten 86‑88 en 91).
(
26
)	Zie naar analogie arrest van 2 april 2019, H. en R. (C‑582/17 en C‑583/17, EU:C:2019:280, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
27
)	Zie artikel 3, lid 2, onder f), van die richtlijn en de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294, punten 36‑39).