61988J0357
RETSMØDERAPPORT
i sag C-357/88 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
Sagsøgeren i hovedsagen, Oberhausener Kraftfutterwerk Wilhelm Hopermann GmbH, fremstiller foderstoffer og er dermed underlagt EF's særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner.
Tvisten i hovedsagen vedrører nogle partier ærter og hestebønner (varepartierne nr. 83815-83824), for hvilke sagsøgeren har ansøgt om støtte på 166127 DM. Vedrørende produkternes ankomst til sagsøgerens virksomhed indgav denne en række meddelelser til sagsøgte i hovedsagen, Bundesanstalt für landwirtschaftliche Mariaordnung. Ifølge disse meddelelser ankom produkterne til virksomheden mellem marts og juni 1983. I meddelelserne anførte sagsøgeren, ved afmærkning med et kryds, at meddelelserne tillige skulle betragtes som anmodninger om anbringelse under kontrol. Hverken meddelelserne eller støtteansøgningerne var dog dateret. Samtlige udfyldte formularer indgik til sagsøgte den 8. juli 1983. Sagsøgte afslog at yde den ansøgte støtte med den begrundelse, at den skriftlige underretning om produkternes ankomst til virksomheden, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, ikke var sket på dagen for de pågældende varers ankomst til sagsøgerens virksomhed.
Det er ubestridt, at sagsøgeren har overholdt bestemmelsen i førnævnte forordnings artikel 22, stk. 1, hvorefter anmodningen om anbringelse under kontrol og støtteansøgningen skal indgives samtidig.
Ved kendelse af 10. november 1988 har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 udsat sagen på Domstolens besvarelse af følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er det en betingelse for at opnå støtte, at fristen for meddelelsen om produktets ankomst til virksomheden er overholdt, jf. artikel 18, stk. 1, i Kommissionens forordning nr. 2192/82 af 6. august 1982 (EFT L 233, s. 5), henholdsvis artikel 18 som affattet ved Kommissionens forordning nr. 3322/82 af 10. december 1982 (EFT L 351, s. 27)?«
Den nationale ret er af den opfattelse, at forpligtelsen til at give meddelelse om produktets ankomst til virksomheden ikke skal betragtes som en isoleret forskrift. Først med denne meddelelse begynder den frist på 30 dage at løbe, inden for hvilken der skal indgives anmodning om anbringelse under kontrol (artikel 18, stk. 3a, andet og tredje punktum, i forordning nr. 2192/82); vægtbestemmelse og prøveudtagning finder sted ved produkternes ankomst (artikel 18, stk. 1); den til forarbejdning indrømmede frist på 150 dage begynder at løbe fra den dato, hvor der indgives anmodning om anbringelse under kontrol (artikel 20, stk. 1).
Vedrørende spørgsmålet, om det af forvaltningstekniske grunde er begrundet at tillægge overholdelsen af fristen om meddelelsen vedrørende produkternes ankomst betydning som en betingelse for erhvervelse af en ret, forstået som en præklusiv frist, har den nationale ret anført, at forordningerne nr. 3322/82 og nr. 1956/83 har anerkendt nødvendigheden af at indrømme virksomhederne en frist, der først var fastsat til 30 dage og derefter forlænget til 80 dage, mellem meddelelsen om produkternes ankomst til virksomheden og afgørelsen vedrørende deres forarbejdning (anmodning om anbringelse under kontrol). Denne foranstaltning indgår i forordningernes ordning, da tidspunktet for anmodningen om anbringelse under kontrol må anses for det afgørende tidspunkt, fra hvilket virksomheden er forpligtet til at forarbejde produkterne, og fra hvilket tidspunkt det må undersøges, om der forelå de materielretlige forudsætninger for at opnå støtte (artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 2192/82).
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af sagsøgeren, ved advokaterne Modest, Giindisch, Landry & Partnere, Hamburg, og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Jürgen Grunwald, Kommissionens Juridiske Tjeneste.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse og at henvise sagen til Tredje Afdeling.
II — Relevante retsforskrifter
I henhold til artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1431/82 af 18. maj 1982 om fastsættelse af særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (EFT L 162, s. 28) ydes der støtte for produkter, der er høstet i Fællesskabet, og som anvendes til fremstilling af foder. I henhold til artikel 3, stk. 3, første led, ydes støtten kun til sådanne aftagere af de nævnte produkter, der »opfylder de nødvendige betingelser for at være støtteberettigede«.
I henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 5, og artikel 4 har Rådet udstedt forordning nr. 2036/82 af 19. juli 1982 om fastsættelse af almindelige regler vedrørende særforanstaltninger for ærter, bønner og hestebønner (EFT L 219, s. 1). I henhold til artikel 5, stk. 1, i sidstnævnte forordning ydes støtten til enhver person, der anvender disse produkter, forudsat at vedkommende hos det kompetente nationale organ indgiver en ansøgning samt et bevis for, at producenten for den af ham leverede mængde mindst har fået mindsteprisen, og forudsat at »den i dette bevis omhandlede mængde, efter at være bragt under kontrol, faktisk anvendes i den virksomhed, hvori anvendelsen skal ske«. Artikel 3, stk. 4, definerer begrebet »anbragt under kontrol« således:
»Den handling, der foretages af medlemsstatens kompetente organ hos brugeren på dennes anmodning, og som omfatter bestemmelse af kvantiteten og kvaliteten af de produkter, der skal anvendes til konsum eller foder«.
Desuden bestemmer artikel 14, stk. 1, at »det påhviler de medlemsstater, hvor produkterne anvendes, at indføre et kontrolsystem, som sikrer, at kun støtteberettigede produkter får adgang til støtten«.
Artikel 11, stk. 2, bestemmer endvidere:
»Produkternes vægt fastslås, og der udtages prøver, når produkterne ankommer til de bedrifter, hvor de faktisk skal anvendes.«
I henhold til artikel 3, stk. 7, i forordning nr. 1431/82 har Kommissionen udstedt forordning nr. 2192/82. Da de pågældende produkter ankom til sagsøgerens virksomhed mellem marts og juni 1983, skal der henvises til — da denne forskrift finder anvendelse i denne sag — at artikel 18, stk. 1 og 3a, i sidstnævnte forordning, som affattet ved artikel 1, stk. 7 og 8, i forordning nr. 3322/82 om anden ændring af forordning nr. 2192/82 på det pågældende tidspunkt var affattet således:
»1.
Den pågældende underretter senest ved produkternes ankomst til virksomheden skriftligt medlemsstatens kompetente organ herom.
3a.
Den i stk. 1 omhandlede oplysning gælder som ansøgning om anbringelse under kontrol. Den pågældende kan dog udsætte anbringelsen under kontrol af et produkt, der er ankommet til virksomheden, såfremt den faktiske anvendelse af det pågældende samlede produkt i virksomheden endnu ikke er fastsat. I dette tilfælde gives der pågældende en frist på 30 arbejdsdage til at meddele medlemsstatens kompetente organ, hvilken mængde der rent faktisk ønskes anbragt under kontrol og dermed anvendt i virksomheden, og hvilken mængde, der skal sendes videre. Anbringelsen under kontrol kan under ingen omstændigheder finde sted efter produktets faktiske anvendelse«.
Som anført i den sjette betragtning til forordning nr. 3322/82 har denne ophævet kravet om samtidig indgivelse af meddelelsen om produkternes ankomst til virksomheden og anmodningen om anbringelse under kontrol samt indrømmet de erhvervsdrivende en yderligere frist til at fastsætte de mængder, der faktisk skal anbringes under kontrol og anvendes i virksomhederne.
Kommissionens forordning nr. 1956/83 af 15. juli 1983 om syvende ændring af forordning nr. 2192/82 (EFT L 192, s. 26) forlængede fristen i den nævnte artikel 18, stk. 3a, fra 30 til 80 arbejdsdage.
Ifølge artikel 29, stk. 2, første og andet led, i forordning (EØF) nr. 2192/82, som ændret ved artikel 1, stk. 13, i forordning nr. 3322/82, udbetales støtten til den bruger, som har indgivet ansøgning, under forudsætning af, at brugeren til det af medlemsstaten udpegede organ har indgivet certifikat for, at producenten mindst har fået mindsteprisen, og at det kontrollerende organ har kontrolleret, at den i certifikatet angivne mængde faktisk er blevet anvendt inden 150 dage efter datoen for indgivelsen af anmodningen om anbringelse under kontrol.
Endelig bestemmer artikel 22, stk. 1, i forordning nr. 2192/82, som ændret ved artikel 1, stk. 11, i forordning nr. 3322/82 følgende:
»1.
Den i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2036/82 omhandlede støtteansøgning indgives af den pågældende i den medlemsstat, hvor produkterne faktisk skal anvendes, senest på dagen for indgivelsen af anmodningen om anbringelse under kontrol.
Hvis støtteansøgningen indgives den første arbejdsdag efter indgivelsen af anmodningen om anbringelse under kontrol, betragtes støtteansøgningen dog som indgivet samme dag som anmodningen om anbringelse under kontrol.«
III — Indlæg for Domstolen
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at de eneste betingelser, som virksomheden skal opfylde for at opnå støtte for bælgfrugter, er de betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2036/82, og at betingelserne er opfyldt i dette tilfælde. Det er nemlig ubestridt i hovedsagen, at sagsøgeren har indgivet et certifikat, der attesterer betaling af mindsteprisen til producenten, og at den deri angivne mængde faktisk er blevet anvendt.
Sagsøgeren har anført, at overholdelsen af en frist, der kan være påkrævet eller hensigtsmæssig for kontrollen med støtten, kun er foreskrevet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2192/82. Da det imidlertid drejer sig om en kommissionsforordning om gennemførelsesbestemmelser, kan den ikke i forhold til betingelserne i artikel 5 i den førnævnte rådsforordning opstille yderligere betingelser, der begrænser ydelsen af støtte. I øvrigt viser den omstændighed, at forordning nr. 2192/82 indtil 1. juni 1983 er blevet ændret seks gange, hvilke praktiske vanskeligheder der er opstået både for myndighederne og de erhvervsdrivende ved indførelsen af den omhandlede støtteordning. De hyppige ændringer af den omtvistede fristordning tillader ikke, at fristen skal betragtes som en præklusiv frist eller som en betingelse for ydelse af støtten. Det kan heller ikke hævdes, at den omhandlede frists karakter af præklusiv frist kan udledes af artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 2192/82, da denne bestemmelse blot gentager betingelserne for støtte i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2036/82 med en let ændret ordlyd.
Sagsøgeren gør endvidere gældende, at man når til samme konklusion ved anvendelse af proportionalitetsprincippet. Formålet med støtten til bælgfrugter, nemlig at sikre producenterne en tilstrækkelig pris, samt afsætningen af dyre bælgfrugter på det indenlandske marked, nås, når de to hovedforpligtelser i henhold til artikel 5 i forordning nr. 2036/82 er opfyldt. Det er derfor retsstridigt — fordi det er uforholdsmæssigt — at knytte den strenge sanktion, der består i ikke at yde støtte, til den manglende overholdelse af en klar biforpligtelse, der er pålagt ud fra rent administrative hensyn, såsom forpligtelsen til at give meddelelse til interventionsorganet ved produkternes ankomst til virksomheden.
Til støtte for dette anbringende har sagsøgeren henvist til Domstolens praksis, således som den bl. a. fremgår af dommene af 20. februar 1979, SA Buitoni mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (122/78, Sml. s. 677), og af 21. juni 1979, Atalanta Amsterdam BV mod Produktschap voor Vee en Vlees (240/78, Sml. s. 2137). I sag 122/78 havde Domstolen betegnet den fastsatte sanktion for manglende overholdelse af fristen for fremlæggelse af bestemte bevismidler som uforholdsmæssig. Selv om Kommissionen i betragtning af de ulemper, som en forsinket fremlæggelse af bevisligheder indebærer, var beføjet til at fastsætte en sådan frist, kunne den for den manglende overholdelse af denne frist kun fastsætte en sanktion, der ramte de retsundergivne mindre hårdt end den sanktion, der indebar total fortabelse af den stillede sikkerhed, og som var bedre afpasset efter de praktiske virkninger af en sådan undladelse. I sag 240/78 havde Domstolen fastslået, at en bestemmelse i en forordning fra Kommissionen, hvorefter den stillede sikkerhed fortabtes ved forsinket fremsendelse af bevisdokumenterne for oplagring af svinekød, på grund af sin automatik var i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som den ikke tillod at afpasse sanktionen efter graden af manglende opfyldelse af kontraktsforpligtelser eller grovheden af tilsidesættelsen af de nævnte forpligtelser.
Kommissionen har for det første anført, at i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1431/82 ydes støtten kun til sådanne aftagere, der »opfylder de nødvendige betingelser for at være støtteberettigede«. Kommissionen har anført, at til disse betingelser hører i medfør af artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 2192/82 forpligtelsen til at give det kompetente organ meddelelse om produkternes ankomst til virksomheden. Ifølge Kommissionen skal vedkommende erhvervsdrivende opfylde denne forpligtelse på selve dagen for produkternes ankomst, således at der i henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2036/82 ved den nævnte ankomst kan ske vægtbestemmelse og prøveudtagning, der gør det muligt at kontrollere kvalitet og vandindhold.
Kommissionen henviser endvidere til, at såfremt vedkommende ikke gør brug af den mulighed, der består i henhold til artikel 18, stk. 3a, i forordning nr. 2192/82 for at anbringe produkterne under kontrol inden for en frist af 30 arbejdsdage, gælder meddelelsen om produkternes ankomst samtidig som anmodning om anbringelse under kontrol. Når den pågældende erhvervsdrivende derimod anvender muligheden for udskydelse, er meddelelsen om produkternes ankomst afgørende for det tidspunkt, fra hvilket den ovennævnte supplerende frist begynder at løbe.
Ifølge Kommissionens opfattelse udgør meddelelsen om produkternes ankomst i begge tilfælde en bindende forpligtelse, hvis manglende overholdelse umuliggør en forskriftsmæssig gennemførelse af støtteproceduren. I det foreliggende tilfælde må det fastslås, at meddelelserne ifølge sagsøgerens vilje og ud fra indholdet af de dokumenter, som sagsøgeren har udfyldt, samtidig skulle gælde som en anmodning om anbringelse under kontrol. Som meddelelser om produkternes ankomst og anmodning om anbringelse under kontrol indeholdt de udaterede dokumenter, der tilgik sagsøgte den 8. juli 1983, dog urigtige oplysninger, eftersom de pågældende produkter ikke ankom til sagsøgerens virksomhed den 8. juli 1983, men mellem marts og juni 1983. Efter Kommissionens opfattelse var en kontrol af produkternes kvalitet og vandindhold herefter ikke mulig.
Kommissionen kommer derfor til det resultat, at en sådan faktisk og retlig situation ikke gør det muligt at påberåbe sig en anvendelse af proportionalitetsprincippet.
J. C. Moitinho de Almeida
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: tysk.