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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il giudice a quo, l' Arrondissementsrechtbank di Amsterdam, pone due quesiti pregiudiziali relativi all' interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3820 (1).
Il primo quesito inerisce all' interpretazione dell' art. 2 del regolamento, che definisce il campo di applicazione della relativa normativa. In sostanza, si tratta di stabilire se un trasporto:
- che è prestato da un veicolo immatricolato in uno Stato membro,
- e che si svolge in parte all' interno della Comunità ed in parte nel territorio di un paese terzo non firmatario dell' accordo europeo relativo al lavoro degli equipaggi dei veicoli che effettuano trasporti internazionali su strada (AETS) (2),
sia soggetto, per il tragitto intracomunitario, all' applicazione del regolamento, ovvero della legislazione nazionale dello Stato membro d' immatricolazione.
Il secondo quesito riguarda viceversa l' interpretazione dell' art. 8, n. 1, del regolamento, e segnatamente della nozione di "periodo di 24 ore" stabilita dalla norma ai fini del calcolo del "periodo di riposo giornaliero minimo".
I fatti
I due quesiti sono stati posti in relazione ad una procedura penale avviata, in Olanda, nei riguardi dell' impresa di trasporto Van Swieten. In esito ad accertamenti svolti dall' amministrazione nazionale, era infatti risultato che, per taluni percorsi, svolti in parte all' esterno della comunità, i conducenti non avevano rispettato il periodo di riposo prescritto.
Dopo la condanna intervenuta in primo grado, il giudice di appello ha ritenuto che sussistessero dei dubbi circa l' applicabilità del regolamento comunitario n. 3820/85 e circa il significato dell' art. 8, n. 1, del regolamento medesimo e, precisamente, circa il modo di calcolare il periodo di riposo giornaliero minimo che ciascun conducente deve osservare. Il giudice ha quindi sospeso il giudizio, chiedendo alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale sui due punti suindicati.
Sul campo di applicazione del regolamento n. 3820/85
2. Nella specie, come accennato, si tratta di un trasporto, effettuato da un veicolo immatricolato in Olanda, che si è svolto in parte in Svizzera. Quest' ultima non figura fra i firmatari dell' accordo AETS. La questione posta è se un tale trasporto, parzialmente effettuato all' esterno della Comunità, rientri nell' ambito di applicazione del regolamento n. 3820/85, quale definito dall' art. 2 del regolamento medesimo.
3. La norma contempla tre ipotesi:
a) trasporto effettuato "all' interno della Comunità" (art. 2, n. 1): in quest' ipotesi si applicano le norme del regolamento;
b) trasporto internazionale in provenienza da, a destinazione di o in transito per paesi terzi che sono parti contraenti all' accordo AETS (art. 2, n. 2, primo trattino): in quest' ipotesi si applica l' accordo AETS per l' intero tragitto, a condizione che il veicolo sia immatricolato in uno Stato membro ovvero in uno dei paesi terzi considerati;
c) trasporto internazionale in provenienza da, a destinazione di o in transito per paesi terzi che non sono parti all' accordo AETS (art. 2, n. 2, secondo trattino): in quest' ipotesi si applica egualemente l' accordo, alla sola parte comunitaria del tragitto e a condizione che il veicolo sia immatricolato in uno dei paesi terzi considerati.
4. E' pacifico che la situazione oggetto della causa non rientri nelle ipotesi sub b) e c): non in quella sub b), in quanto la Svizzera non è parte dell' accordo AETS; e neanche in quella sub c), atteso che il veicolo di cui trattasi è immatricolato in uno Stato membro. Ne consegue che l' accordo AETS è in ogni caso inapplicabile.
5. Può ritenersi che il caso di specie rientri nell' ambito dell' ipotesi sub a) e che, pertanto, sia soggetto alle norme del regolamento, ovvero si deve ritenere che sia del tutto estraneo a quest' ultimo e che sia, di conseguenza, regolato dalla sola legislazione dello Stato membro di immatricolazione?
6. La risposta a tale quesito dipende ovviamente dall' interpretazione accordata all' art. 2, n. 1, del regolamento, e più precisamente all' espressione "all' interno della Comunità" ivi contemplata.
7. Della norma sono state fornite due diverse letture.
Secondo una prima interpretazione, restrittiva, l' art. 2, n. 1, con l' espressione dianzi citata intenderebbe limitare l' applicazione del regolamento ai soli trasporti effettuati interamente nella Comunità.
Secondo altra interpretazione, viceversa, la norma avrebbe riguardo a qualsiasi trasporto che si svolge in tutto o in parte nella Comunità (sempre che, ovviamente, il trasporto medesimo non rientri in una delle due specifiche disposizioni previste dall' art. 2, n. 2).
8. Ritengo che questa seconda interpretazione sia da accogliere, sulla base di argomenti di indole teleologica e sistematica.
Al riguardo va anzitutto rilevato che il regolamento mira ad armonizzare alcune condizioni di trasporto ed in particolare talune prescrizioni di carattere sociale destinate a garantire la sicurezza del traffico stradale e la salute dei conducenti. In altre parole, il regolamento, che peraltro sostituisce una normativa già contenuta in un precedente regolamento del 1969 (3), instaura, nell' ambito della Comunità, un regime uniforme che prende il posto delle singole regolamentazioni nazionali.
In questa prospettiva, in vista del conseguimento degli obiettivi che gli sono propri, il regolamento intende chiaramente disciplinare qualsiasi servizio di trasporto che abbia luogo all' interno della CEE e cioè qualsiasi tragitto intracomunitario, senza che abbia alcuna rilevanza le circostanza che detto tragitto sia o meno parte di un più ampio percorso che abbia toccato anche paesi terzi.
Una diversa interpretazione pregiudicherebbe l' effetto utile del regolamento in quanto sottrarrebbe al regime comunitario, sottoponendole alle diverse norme nazionali, prestazioni di trasporto che sono effettuate nella Comunità e che, pertanto, debbono essere sottoposte a disposizioni sociali uniformi onde assicurare pari condizioni di concorrenza fra le imprese di trasporto.
9. Che l' interpretazione qui sostenuta sia l' unica coerente con la logica del regolamento è poi confermato dal fatto che già nel precedente regolamento del 1969 risultava pacifico che la normativa comunitaria dovesse applicarsi ai trasporti comprendenti un tratto di percorso extracomunitario. Giusta l' art. 2, il regolamento n. 543/69 si applicava infatti "ai trasporti su strada, per il percorso o il tratto di percorso effettuato all' interno della Comunità". Ora, le diverse modifiche apportate col tempo all' art. 2 hanno inteso semplicemente coordinare l' applicazione del regolamento comunitario con le disposizioni dell' accordo AETS, ma non hanno certo inteso ridurre, in mancanza per giunta di un' esplicita indicazione in tal senso, la sfera di applicazione del regime comunitario rispetto ad ipotesi che non rientrano comunque nell' ambito dell' accordo AETS.
Sul periodo di riposo giornaliero di cui all' art. 8, n. 1, del regolamento n. 3820/85.
10. L' art. 8, n. 1, del regolamento stabilisce che "in un periodo di 24 ore" il conducente osservi un "periodo di riposo giornaliero minimo di 11 ore consecutive" (riducibili in presenza di determinati presupposti).
11. La questione interpretativa posta è relativamente semplice. Ancora una volta, due sono le letture possibili. Secondo la prima, ciascun "periodo di 24 ore" contemplato dall' art. 8, n. 1, ha un momento di inizio predefinito (inizio fisso) e costituisce un periodo a sé stante. Il primo di tali periodi comincia alla fine del riposo settimanale; terminato il "primo periodo di 24 ore", ne comincia un secondo, poi un terzo e così via fino al successivo riposo settimanale. Il nucleo di tale interpretazione consiste in ciò che il rispetto del riposo giornaliero di 11 ore dev' essere verificato all' interno di ciascun "periodo di 24 ore" singolarmente considerato. In altre parole, quando comincia un nuovo periodo non si dovrà tener conto di quello che si è verificato nell' ambito del periodo precedente (criterio definito della tabula rasa).
Una delle possibili conseguenze pratiche del criterio dell' inizio fisso è quella di consentire al conducente di effettuare due "periodi di guida" (4) consecutivi, collocati, rispettivamente, l' uno alla fine di un "periodo di 24 ore" e l' altro all' inizio del successivo "periodo di 24 ore". Una tale situazione non comporterebbe una violazione dell' art. 8, giacché all' interno di ciascun "periodo di 24 ore", singolarmente considerato, il conducente rispetta l' obbligo del riposo giornaliero. Ciò nonostante, nella misura in cui, in base al principio della tabula rasa, non si tiene conto di quanto avvenuto nel periodo immediatamente precedente, può verificarsi che, a cavallo di due "periodi di 24 ore", il conducente resti alla guida del veicolo per un arco di tempo anche molto prolungato.
12. Un esempio, tratto dalla memoria del governo britannico, consente di chiarire meglio il significato di quanto appena esposto. Si faccia l' ipotesi di un periodo di 24 ore che comincia alle ore 8 di lunedì, dopo la fine del periodo di riposo settimanale. Se il conducente, dopo mezz' ora di guida, inizia il periodo di riposo giornaliero di 11 ore (riposo che dura pertanto dalle 8.30 alle 19.30 di lunedì), può ritenersi che egli abbia rispettato (per il primo periodo di 24 ore) la prescrizione in materia di riposo giornaliero sancita dall' art. 8, n. 1. A questo punto, il conducente (osservando le condizioni relative alla durata della guida ed alle interruzioni di cui agli articoli 6, n. 1, e 7 del regolamento) potrà guidare per 10 ore, dalle 19.30 di lunedì sino alle 7 del mattino seguente (10 ore di guida + 1 ora e mezza d' interruzione). Alle ore 8 di martedì inizia il secondo periodo di 24 ore. Se si segue il criterio della tabula rasa, il conducente potrà effettuare un nuovo periodo di guida di 10 ore, con le interruzioni prescritte, prima di iniziare, alle 19.30 di martedì, il secondo periodo di riposo di 11 ore.
13. In quest' ipotesi, la condizione posta dall' art. 8, n. 1, sarebbe formalmente soddisfatta, atteso che, nel secondo periodo di 24 ore, compreso fra le 8.00 di martedì e le 8.00 di mercoledì, il conducente avrà comunque osservato un periodo di riposo giornaliero di 11 ore. Ciò nonostante, il criterio della tabula rasa produce un effetto perverso, in quanto consente al conducente, come risulta dall' esempio descritto, di guidare per un arco di tempo di 24 ore, dalle 19.30 di lunedì alle 19.30 di martedì, senza prevedere alcun periodo di riposo; inoltre, sempre in questo esempio, il conducente si troverebbe alla guida effettiva del veicolo per un periodo di 20 ore, con delle interruzioni intermittenti di 4 ore.
14. Secondo l' altra interpretazione, viceversa, i periodi di 24 ore all' interno dei quali deve osservarsi il riposo di 11 ore non hanno un momento di inizio prestabilito, bensì cominciano alla fine del periodo di riposo (giornaliero o settimanale) precedente (inizio flessibile). Tornando all' esempio dianzi formulato, è facile dimostrare che l' applicazione del criterio dell' inizio flessibile dà luogo a conseguenze molto diverse da quelle derivanti dal criterio dell' inizio fisso. In pratica, il conducente che ha guidato dalle 19.30 di lunedì alle 7 di martedì non potrà effettuare un ulteriore periodo di guida sino alle 19.30 di martedì. Conformemente al criterio dell' inizio flessibile, infatti, il "periodo di 24 ore" di cui all' art. 8, n. 1, comincia a decorrere dalla fine del precedente riposo (vale a dire dalle 19.30 di lunedì); ne consegue che, dopo aver guidato sino alle 7.00 del martedì, il conducente dovrà necessariamente cessare la guida ed osservare un nuovo periodo di riposo di 11 ore onde conformarsi a quanto stabilito dall' art. 8, n. 1; in caso contrario si troverebbe ad aver compiuto un periodo di 24 ore (dalle 19.30 di lunedì alle 19.30 di martedì) interamente alla guida, il che è appunto vietato dall' art. 8, n. 1.
15. Fra le due interpretazioni, la seconda mi sembra senz' altro preferibile, alla luce sia delle finalità della norma sia della sistematica del regolamento.
L' art. 8, n. 1, e più in generale il regolamento in cui si inserisce, intende, fra l' altro, garantire la sicurezza del traffico stradale, nonché migliorare le condizioni di lavoro dei conducenti. In questa prospettiva, l' art. 8, n. 1, dispone che, in un arco di tempo di 24 ore, almeno 11 ore siano di riposo. La norma vuole con ciò assicurare che vi sia un' alternanza giornaliera fra guida e riposo tale da evitare che il conducente si trovi alla guida del veicolo in condizioni di stanchezza psico-fisica e dunque in condizioni tali da mettere a repentaglio la sicurezza propria ed altrui.
Questa disposizione persegue dunque la stessa finalità degli articoli 6 e 7 del regolamento, rispettivamente relativi alla durata dei periodi di guida fra due periodi di riposo giornaliero ed alle interruzioni durante i periodi di guida.
16. Ora, come rilevato giustamente dalla Commissione e dal governo britannico, il criterio dell' inizio fisso appare in contrasto con l' obiettivo perseguito dall' art. 8, nella misura in cui, come risulta dall' esempio precedente, tale criterio può consentire di restare alla guida (con le interruzioni prescritte) per un arco di tempo di 24 ore, senza alcun periodo di riposo giornaliero. Esso, pertanto, si tradurrebbe in un rispetto solo formale della norma, ma ne tradirebbe clamorosamente la finalità atteso che il conducente ben potrebbe non osservare quell' alternarsi regolare di guida e di riposo che costituisce lo scopo precipuo dell' art. 8, n. 1.
17. Vi è poi un' ulteriore considerazione. Il criterio dell' inizio fisso, permettendo al conducente di effettuare in modo consecutivo due periodi di guida (nell' esempio, dalle 19.30 di lunedì alle 7.00 di martedì e dalle 7.00 di martedì alle 19.30 dello stesso giorno), comporterebbe automaticamente anche una violazione dell' art. 6 del regolamento, che dispone che il periodo di guida giornaliero compreso fra due periodi di riposo non debba mai superare le 10 ore.
18. Ritengo pertanto che si debba accogliere il criterio dell' inizio flessibile, criterio che, facendo decorrere l' inizio del "periodo di 24 ore" non da un termine fisso, bensì dalla fine del precedente periodo di riposo, fa sì che sia rispettato nell' arco delle 24 ore un regolare equilibrio guida-riposo e che tale ritmo sia poi osservato per tutto il corso della settimana lavorativa.
19. Infine, un' ultima osservazione che, diversamente da quanto prospettato in alcune delle memorie presentate alla Corte, ci è sembrato più opportuno inquadrare nell' ambito della risposta al secondo quesito.
20. E' stato chiesto se nel calcolo delle ore di guida da effettuare per verificare se il conducente abbia o meno rispettato le disposizioni dell' art. 8, n. 1, debba tenersi conto della guida effettuata in paesi terzi.
21. A tale quesito ritengo debba rispondersi affermativamente. Dovrebbe invero ritenersi pacifico che la disciplina comunitaria contemplata dal regolamento si applichi alle infrazioni commesse (e constatate) all' interno della Comunità, il che si verifica allorché venga accertato dall' autorità di controllo che il conducente non ha osservato il periodo di riposo giornaliero disposto dall' art. 8, n. 1.
In questa prospettiva è irrilevante che una parte del comportamento costitutivo dell' infrazione sia stata compiuta al di fuori della Comunità; ciò che conta è che nella Comunità si sia completata la condotta (l' eccessiva durata del periodo di guida) prevista e sanzionata dal regolamento.
D' altra parte, una diversa soluzione sarebbe assolutamente illogica. L' art. 8, n. 1, stabilisce un limite preciso e uniforme per evitare che nella Comunità si trovino alla guida dei veicoli da trasporto conducenti affaticati per non aver osservato un sufficiente riposo; ora, da questo punto di vista è ininfluente che una parte della guida non sia stata effettuata nella Comunità: un conducente non è certo meno stanco per aver guidato per parte della giornata in Svizzera piuttosto che in Germania.
22. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere al giudice nazionale nei termini seguenti:
"1) Ai sensi dell' art. 2, n. 1, del regolamento n. 3820/85, il regolamento stesso si applica ai trasporti su strada effettuati mediante veicoli immatricolati in uno Stato membro, per la parte di percorso che ha luogo all' interno della Comunità, anche qualora il trasporto di cui trattasi si sia svolto in parte all' esterno della Communità.
2) Ai sensi dell' art. 8, n. 1, del regolamento n. 3820/85, per 'periodo di 24 ore' deve intendersi un periodo di tempo, di 24 ore, avente inizio a partire dalla fine del precedente periodo di riposo giornaliero o settimanale.
Onde verificare se, nell' arco di un 'periodo di 24 ore', un conducente abbia rispettato l' obbligo di riposo giornaliero disposto dall' art. 8, n. 1, del regolamento n. 3820/85, occorre tener conto anche della guida effettuata in paesi terzi".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) - Regolamento (CEE) n. 3820/85, relativo all' armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU 1985, L 370, pag. 1).
(2) - L' accordo è stato stipulato a Ginevra il 1º luglio 1970, nell' ambito della Commissione economica per l' Europa dell' ONU.
(3) - Regolamento (CEE) del Consiglio 25 marzo 1969, n. 543, relativo all' armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU 1969, L 77, pag. 49).
(4) - In base all' art. 6 del regolamento n. 3820/85, il periodo di guida che si svolge fra due periodi di riposo giornaliero (o fra un periodo di riposo giornaliero e un periodo di riposo settimanale) non deve, in linea di principio, superare le nove ore.