62000CC0246_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante el presente recurso la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al establecer un procedimiento de registro de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros y al calcular su período de validez a partir de la fecha de su expedición, el Reino de los Países Bajos ha incumplido la obligación de reconocimiento recíproco que le incumbe en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción. La Comisión solicita también la declaración de que ese Estado miembro ha incumplido sus obligaciones al adoptar disposiciones que no se ajustan a las previstas por esa Directiva, en materia de edad mínima exigida para la conducción, por una parte, y de examen médico, por otra.
I. El marco jurídico
A. La normativa comunitaria
2. Los permisos fueron objeto de una primera armonización al adoptarse la Primera Directiva 80/1263/CEE. Ésta estaba dirigida a contribuir a la mejora de la seguridad en la carretera y a facilitar la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquél en el que pasaron un examen de conducción o que se desplacen dentro de la Comunidad Económica Europea.
Con ese fin, la Directiva 80/1263 aproximó algunas reglas nacionales, en especial en lo que atañe a la clasificación de los vehículos en categorías, a los sistemas nacionales de expedición de los permisos y a los requisitos para su validez. Definió un modelo comunitario de permiso, instauró un sistema de reconocimiento recíproco de esos permisos y previó el canje de éstos cuando sus titulares trasladaran su residencia o su lugar de trabajo de un Estado miembro a otro.
3. La Directiva 80/1263 fue derogada por la Directiva 91/439, que abre una nueva etapa en la armonización de las disposiciones nacionales, en particular en lo que se refiere a los requisitos para la expedición de los permisos y a la clasificación de los vehículos. Así, el artículo 6 de la Directiva 91/439 fija las condiciones de edad mínima para la expedición del permiso en función de las categorías de vehículos de que se trate. El artículo 7 de la misma Directiva añade que la expedición del permiso está sometida a los requisitos de haber aprobado determinadas pruebas, cumplir determinadas normas médicas y tener la residencia normal o demostrar la calidad de estudiante durante un período mínimo de 6 meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso.
4. Por otra parte, la Directiva 91/439 suprime la obligación de canje del permiso prevista por la Directiva 80/1263 en caso de traslado de la residencia normal a otro Estado miembro, pues esa obligación se había convertido en un obstáculo a la libre circulación de personas, en razón de los progresos alcanzados en el marco de la integración europea. No obstante, la Directiva autoriza el canje de permiso en determinados supuestos.
5. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 sienta el principio según el cual «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente». No obstante, su apartado 3 prevé que, cuando el titular de un permiso establezca su residencia normal en un Estado miembro diferente de aquél que haya expedido el permiso, el Estado miembro de acogida podrá aplicar sus disposiciones nacionales en materia fiscal, de control médico, así como de duración de validez del permiso, y podrá indicar en el permiso las menciones indispensables para la gestión de éste.
En el mismo sentido, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 dispone que, sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de acogida podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje de dicho permiso.
6. La Directiva fue modificada en varias ocasiones, en particular por la Directiva 96/47/CE. Ésta ofrece a los Estados miembros la facultad de expedir permisos conforme a un modelo, definido en su anexo I bis, distinto del previsto en el anexo I de la Directiva 91/439. Los Estados miembros pueden, pues, optar entre ajustarse a un modelo tradicional en papel o a un modelo más avanzado en policarbonato del tipo empleado en las tarjetas bancarias y de crédito.
B. La normativa nacional
7. La normativa esencial de los Países Bajos en materia de permisos está recogida en la Wegenverkeerswet (Ley sobre la circulación en carretera), y en el Reglement Rijbewijs (Reglamento para la aplicación de la WVW).
8. El artículo 107, apartado 1, de la WVW exige que el conductor de un vehículo esté en posesión de un permiso expedido por las autoridades neerlandesas.
9. No obstante, el artículo 108, apartado 1, letra h), de la misma Ley establece un régimen especial en favor de los conductores que sean titulares de un permiso expedido por otro Estado miembro cuando aquéllos residan en los Países Bajos. En efecto, la obligación de poseer un permiso neerlandés para conducir en el territorio nacional no les es aplicable durante un determinado período, que varía según que el titular haya realizado o no el registro de su permiso en los Países Bajos. En caso de registro, ese período es igual al de la validez del permiso en los Países Bajos. A falta de registro, ese período equivale a un año a partir del establecimiento del interesado en los Países Bajos.
10. Según el artículo 109, apartado 1, de la WVW, los permisos son válidos en los Países Bajos durante:
- 10 años a partir de la fecha de su expedición, cuando en esa fecha el titular tuviera menos de 60 años;
- el período que reste hasta la fecha en la que el titular cumplirá 70 años, cuando éste tenía más de 60 años y menos de 65 años en la fecha de expedición del permiso, y
- 5 años a partir de la fecha de expedición del permiso cuando en ésta el titular ya había cumplido 65 años.
11. El procedimiento neerlandés de registro de los permisos se desarrolla de la siguiente forma. El titular del permiso debe ante todo cumplimentar un formulario al que adjunta determinados documentos y dirigirlo al alcalde del municipio en el que está empadronado. El alcalde lo remite a su vez a un organismo público competente para la inscripción centralizada de los permisos en un registro destinado a tal fin. Este organismo comprueba seguidamente la identidad del solicitante, usualmente citándole en persona, y verifica la validez del permiso y la concurrencia de los requisitos exigidos para el registro. En ese momento determina la duración del reconocimiento en los Países Bajos del permiso registrado.
12. El artículo 177, apartado 1, de la WVW dispone que la conducción sin permiso, con permiso caducado o con uno que no se ajuste a los requisitos legales, es punible con sanciones penales, a saber, pena de prisión de dos meses o una multa.
II. El procedimiento administrativo previo
13. Mediante escritos de 22 de marzo de 1994 y 25 de octubre de 1995, el Reino de los Países Bajos comunicó a la Comisión un conjunto de proyectos legislativos y reglamentarios dirigidos a adaptar su normativa a la Directiva 91/439. A pesar de que la Comisión manifestó varias objeciones frente a esos proyectos, estos últimos condujeron a la adopción de la WVW y del Reglamento de aplicación de la WVW.
14. Después de un intercambio de escritos entre las autoridades neerlandesas y la Comisión, ésta les requirió el 17 de junio de 1997 para que presentaran sus observaciones sobre los cuerpos normativos citados.
15. Como sea que las observaciones presentadas por el Reino de los Países Bajos en respuesta al escrito de requerimiento no eran satisfactorias a juicio de la Comisión, ésta le dirigió un dictamen motivado el 7 de diciembre de 1998.
III. El recurso
16. La Comisión interpuso el presente recurso mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de junio de 2000. La Comisión alega cuatro motivos contra el Reino de los Países Bajos.
17. En primer lugar, la Comisión estima que el procedimiento de registro de los permisos existente en los Países Bajos es contrario al principio de reconocimiento recíproco enunciado en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, en la medida en que es aplicable a los titulares de permisos expedidos por otros Estados miembros.
18. En segundo lugar, según la Comisión, ese principio se opone también a que la fecha de expedición de los permisos expedidos por otros Estados miembros sea considerada como la fecha inicial de su período de validez en los Países Bajos.
19. En tercer lugar, la Comisión destaca que la edad mínima fijada por la normativa neerlandesa para la conducción de vehículos de la categoría D no corresponde a la dispuesta por el artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 91/439.
20. En último lugar, la Comisión señala que la normativa neerlandesa no prevé ningún examen médico periódico para los conductores del grupo 2, en contra de lo exigido por el anexo III, 4, de la Directiva 91/439.
21. Estos dos últimos motivos no son rebatidos por el Reino de los Países Bajos. Limitaré, pues, el objeto de mis conclusiones al examen de los dos primeros motivos, a la vez que propongo por lo demás la estimación del recurso.
A. Sobre el primer motivo relativo al procedimiento de registro de los permisos
1. Las alegaciones de las partes
22. La Comisión indica que los permisos expedidos por un Estado miembro a personas que residen en los Países Bajos desde hace más de un año dejan de ser reconocidos en ese país a menos que hayan sido registrados durante ese período. Esas personas están, pues, sistemáticamente obligadas a registrar sus permisos en el plazo fijado, para continuar disfrutando del derecho a conducir en el territorio de ese Estado miembro. Por otro lado, la Comisión señala que las formalidades de registro impuestas en los Países Bajos son prácticamente tan gravosas como las propias de un canje de permiso, cuando por el contrario la Directiva 91/439 ha prohibido expresamente a los Estados miembros establecer un procedimiento de esa naturaleza en sus relaciones recíprocas.
23. Esta situación es incompatible con el principio de reconocimiento recíproco de los permisos que se expresa en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439. En efecto, después de un año de residencia en los Países Bajos, el reconocimiento de los permisos expedidos por otro Estado miembro ya no es automático, sino que está sometido al cumplimiento de diversas formalidades de registro.
24. Además, el procedimiento controvertido no puede justificarse por las reglas del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, que prevén que cuando el titular de un permiso de conducción establezca su residencia normal en un Estado miembro diferente de aquél que haya expedido el permiso, el Estado miembro de acogida podrá aplicarle sus disposiciones nacionales en materia fiscal, de control médico, así como de duración de validez del permiso, y podrá indicar en el permiso las menciones indispensables para la gestión de éste. Según la Comisión, estas reglas deben ser interpretadas estrictamente ya que prevén una excepción al principio de reconocimiento recíproco de los permisos. Recuerda que, antes incluso de la entrada en vigor de la Directiva 80/1263, el Tribunal de Justicia afirmó en la sentencia de 28 de noviembre de 1978, Choquet, que las limitaciones al derecho de conducir un vehículo en la Comunidad con un permiso originario de un Estado miembro sólo son admisibles, en relación con las reglas del Tratado en materia de libre circulación de las personas, si pueden ser razonablemente justificadas por las necesidades de la seguridad de la circulación por carretera. Pues bien, no ocurre así en el presente asunto.
25. La Comisión añade que las sanciones penales incurridas en los Países Bajos en caso de inobservancia del procedimiento discutido no cumplen el requisito de proporcionalidad exigido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos.
26. El Gobierno neerlandés destaca por su parte que no existe un sistema de registro común a la Comunidad o coordinado entre los Estados miembros. Es, por tanto, indispensable establecer un sistema de registro nacional para comprobar la validez de los permisos presentados con ocasión de los controles en carretera, conforme a los objetivos de seguridad en la carretera y de lucha contra el fraude pretendidos por la Directiva 91/439.
27. En efecto, sólo un sistema de esa clase permite a las fuerzas del orden comprobar sobre el terreno la conformidad de los permisos exhibidos con los datos registrados, en especial en lo que atañe a su período de validez y a la existencia de sanciones que pueden afectar a su eficacia. Además, la consulta inmediata de los datos registrados es indispensable para controlar la validez de los permisos expedidos antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439, ya que éstos no responden a un modelo uniforme de fácil identificación. Más aún, el establecimiento de un sistema de registro permite anotar determinados datos necesarios para la gestión de los permisos, sin que se produzca la imposibilidad material de anotar esos datos en los permisos con formato de tarjeta de policarbonato.
28. En otros términos, el sistema de registro discutido es el único medio para que el Estado miembro de acogida aplique efectivamente a los titulares de permisos expedidos por otro Estado miembro las disposiciones nacionales en materia de período de validez de los permisos y de sanciones, conforme a los artículos 1, apartado 3, y 8, apartado 2, de la Directiva 91/439.
29. Por otra parte, el Gobierno neerlandés afirma que el principio de reconocimiento recíproco se limita a prohibir un procedimiento de canje de permisos, pero no uno de registro. Esta interpretación está confirmada por la declaración formulada por el Consejo de la Unión Europea y la Comisión al adoptar la Directiva 91/439, que figura en el acta correspondiente. Es más, un permiso expedido por un Estado miembro sigue siendo válido y reconocido en los Países Bajos, aunque no haya sido registrado. La falta de registro sólo produce como efecto que el permiso no habilita ya a su titular para conducir en el territorio neerlandés.
30. Finalmente, el Gobierno neerlandés alega que las sanciones penales ya no son aplicadas, desde aproximadamente 1990, a los conductores cuyos permisos no estén registrados. Más aún, la normativa nacional discutida ha sido modificada para sustituir esas sanciones penales por sanciones administrativas. Esta nueva regulación debe entrar en vigor al comienzo del año 2003.
31. El Gobierno español, que interviene en apoyo del Reino de los Países Bajos, considera también que la obligación de registro es compatible con el principio de reconocimiento recíproco y está justificada por las reglas del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439.
32. En apoyo de esa afirmación, el Gobierno español expone que la aplicación de las disposiciones nacionales en materia de renovación de permiso requiere necesariamente que el Estado miembro de acogida tenga conocimiento de la existencia de los permisos expedidos por otro Estado miembro y utilizados en su territorio. Añade que el registro de los antecedentes del conductor es indispensable para aplicarle una sanción adecuada, pues la determinación de ésta depende en la mayor parte de casos de la existencia o no de reincidencia. Finalmente, ese Gobierno opina que los meros controles en carretera y vías públicas son insuficientes para garantizar la aplicación de las disposiciones nacionales del Estado miembro de acogida en la materia, ya que los titulares de permisos expedidos por otro Estado miembro no acatan siempre los requerimientos de exhibición del permiso por parte de las fuerzas del orden y pueden así eludir todo control de la validez del permiso.
2. Apreciación
33. La Comisión no pone en discusión, en general, el principio mismo del registro de los permisos expedidos por otro Estado miembro. Esta posición fue destacada con claridad en sus observaciones escritas sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de España y, después, en la vista.
34. Lo que se debate en este asunto es la naturaleza específica del procedimiento de registro existente en los Países Bajos. Este procedimiento especial es censurado en varios aspectos a causa de su carácter obligatorio y sistemático, de las molestias por las formalidades administrativas que requiere y de la gravedad de las sanciones que lo acompañan.
35. El presente recurso suscita dos problemas sucesivos. Ante todo, se trata de determinar si el procedimiento de registro existente en los Países Bajos es compatible con el principio de reconocimiento recíproco de los permisos enunciado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439. Si no lo es, será entonces preciso examinar si ese procedimiento puede estar justificado por las reglas del artículo 1, apartado 3, de la misma Directiva.
a) Sobre la compatibilidad del procedimiento de registro con el principio de reconocimiento recíproco enunciado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439
36. El Gobierno neerlandés sostiene que un permiso expedido por otro Estado miembro sigue siendo válido y reconocido en los Países Bajos, aunque no haya sido registrado. El único efecto de la falta de registro es que ese permiso ya no habilita a su titular para conducir en el territorio neerlandés. Al igual que a la Comisión, me es difícil comprender el razonamiento del Gobierno neerlandés. En efecto, me parece cierto que, en virtud de la normativa nacional discutida, un permiso expedido por un Estado miembro ya no es válido ni reconocido en los Países Bajos si no ha sido registrado en el plazo fijado.
37. Como destaca la Comisión, parece que la normativa neerlandesa equivale a someter el mantenimiento del reconocimiento en el territorio de los Países Bajos de los permisos expedidos por otro Estado miembro, pasado un año desde el inicio de la residencia, al cumplimiento de las formalidades de registro.
38. Una normativa nacional como ésa se revela más restrictiva de lo que indica la redacción de las reglas del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, a cuyo tenor «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente». En efecto, estas reglas adoptan una formulación general favorable al reconocimiento recíproco de los permisos, sin someterlo a ningún requisito específico. Así fue destacado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Skavani y Chryssanthakopoulos, antes citada, al señalar que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 prevé el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, de los permisos expedidos por los Estados miembros. En la sentencia de 29 de octubre de 1998, Awoyemi, el Tribunal de Justicia añadió que esas disposiciones imponen a los Estados miembros una obligación clara y precisa de reconocimiento de los permisos de conducir de modelo comunitario y que los Estados destinatarios de la Directiva 91/439 no disponen de ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para atenerse a esa exigencia. De ello dedujo el Tribunal de Justicia que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 tiene efecto directo.
39. En este aspecto la Directiva 91/439 se diferencia con nitidez de la Directiva 80/1263 que derogó. En efecto, ésta preveía en su artículo 8, apartado 1, que al término de un año de residencia normal en un Estado miembro distinto del que expidió el permiso, el mantenimiento del reconocimiento de éste estaba supeditado a la obtención de un canje de permiso. Ningún requisito de esta clase está previsto por la Directiva 91/439. El legislador comunitario atendió además en los considerandos de esa Directiva a excluir expresamente ese requisito de canje de permiso.
40. A mi parecer, aunque la Directiva no excluye expresamente el procedimiento de registro, como es el existente en los Países Bajos (a diferencia del caso del canje de permiso), lo excluye implícita y necesariamente. Varias razones apoyan esta tesis.
41. En primer lugar, las formalidades exigidas para el registro son casi tan gravosas como las previstas para un canje de permiso. Ciertamente, como ha destacado el Gobierno neerlandés, el procedimiento discutido puede cumplimentarse sin gastos ni plazo limitado, al contrario de lo que sucede para un canje de permiso. No obstante, se ha de tener presente que se exigen numerosos documentos para el registro, lo que requiere previamente la realización de diversas gestiones administrativas que se añaden a la del registro propiamente dicho, que en general supone, previa citación, un desplazamiento para presentarse a los servicios competentes.
42. En segundo lugar, importa destacar que, al solicitar el registro, la normativa neerlandesa exige la presentación de documentos acreditativos de que el titular del permiso ha residido al menos 185 días en el país de expedición o ha estado matriculado durante al menos 6 meses en un centro de enseñanza o una universidad de ese país. Esta exigencia no puede admitirse puesto que se inserta en el marco de un control que duplica el que necesariamente han realizado al respecto las autoridades expedidoras del permiso, conforme a las reglas del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 91/439. Esta formalidad específica es contraria a la concepción misma del sistema establecido por esa Directiva, consistente en definir reglas comunes de expedición de permisos y en atribuir al Estado miembro expedidor la competencia exclusiva para garantizar la observancia de esas reglas. Este análisis puede asimilarse al adoptado por el Tribunal de Justicia acerca de determinadas restricciones de las libertades garantizadas por el Tratado.
43. En tercer lugar, la normativa neerlandesa dispone que la conducción con un permiso no registrado es punible con sanciones penales, a saber, una pena de prisión de dos meses o una multa. Poco importa que la normativa tipificadora de sanciones tan rigurosas haya sido derogada por una normativa nueva, que actualmente carece de medidas de ejecución, o que la normativa de que se trata no sea efectivamente aplicada en virtud de una mera práctica administrativa. En efecto, según jurisprudencia reiterada la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia . La falta de adopción durante ese plazo de medidas que permitan la aplicación de la nueva normativa nacional que se invoca puede suscitar inquietudes incompatibles con el principio de seguridad jurídica en la medida en que dicha situación no permite a los beneficiarios del principio de reconocimiento recíproco de los permisos, enunciado por las reglas de efecto directo del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, conocer con plenitud y facilidad sus derechos . Además, según jurisprudencia reiterada, la incompatibilidad de la legislación nacional con las disposiciones del Tratado, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que aquéllas que deben modificarse. De ello se infiere que las simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado.
44. De esas consideraciones resulta que la Directiva 91/439 se propuso indudablemente excluir el establecimiento de un sistema de registro de los permisos, como el existente en los Países Bajos.
45. En contra de lo alegado por el Gobierno neerlandés, esta conclusión no se desvirtúa por la declaración controvertida. En efecto, en una reiterada jurisprudencia el Tribunal de Justicia ha afirmado que una declaración que figure en un acta de una reunión del Consejo, en la que haya sido adoptada una disposición de Derecho derivado, no puede ser tenida en cuenta para interpretarla, cuando el contenido de dicha declaración no figure de algún modo en el texto de la disposición de que se trate y que, por consiguiente, no tiene ningún alcance jurídico. Pues bien, así ocurre en este asunto. En efecto, el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, al que se refiere la declaración controvertida, no contiene ninguna regla sobre el «registro de los datos de los permisos de conducción». El único procedimiento previsto es la indicación de menciones en el permiso. La utilización de este medio se limita a las menciones indispensables para la gestión del permiso. Su objeto y sus modalidades se precisan en los anexos I, 4, de la Directiva 91/439, y I bis, 4, de la Directiva 96/47. Estas reglas tienden a delimitar los supuestos en los que el Estado miembro de acogida puede proceder a la indicación de menciones en el permiso. Esta lógica no se refleja en la declaración controvertida ya que ésta menciona de modo general el registro de los datos de los permisos, sin restricción alguna acerca de la naturaleza y la utilidad de los datos que se registren.
46. Por lo demás, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia estimara que el contenido de la declaración controvertida se refleja en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, merece destacarse que esa declaración no faculta necesariamente a los Estados miembros para establecer cualquier sistema de registro de los permisos, en particular el existente en los Países Bajos. En efecto, así como podría admitirse que un Estado miembro establezca un sistema de registro, con formalidades reducidas y sin sanciones, con fines estadísticos por ejemplo, me parece difícil, en cambio, admitir el sistema existente en los Países Bajos, habida cuenta de su oposición al principio de reconocimiento recíproco.
47. Dado que el procedimiento de registro existente en los Países Bajos es, a mi juicio, contrario al principio de reconocimiento recíproco enunciado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, el problema que se plantea es examinar si ese procedimiento puede ser justificado por las reglas del artículo 1, apartado 3, de la misma Directiva.
b) Sobre la posibilidad de justificar el procedimiento de registro al amparo del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439
i) Sobre la aplicación de las disposiciones nacionales del Estado miembro de acogida en materia de período de validez de los permisos
48. En la sentencia Canal Satélite Digital, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que, cuando una directiva no prevé disposiciones sobre los mecanismos administrativos para el cumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de esa directiva, esos Estados pueden establecer un procedimiento administrativo con ese fin, pero deben respetar en todo caso las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado.
49. A mi parecer, esa jurisprudencia es aplicable al presente asunto en relación con el ejercicio de las facultades que confiere al Estado miembro de acogida el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439. En efecto, esa Directiva no prevé un procedimiento administrativo que permita a aquel Estado aplicar sus disposiciones nacionales en materia de duración de validez de los permisos a los titulares de permisos expedidos por otro Estado miembro. Ni el artículo 1, apartado 3, ni el anexo I, 4, de la Directiva 91/439 prevén que el período de validez de los permisos pueda ser indicado en el permiso en concepto de mención indispensable para su gestión. El Reino de los Países Bajos está pues autorizado para establecer un procedimiento administrativo destinado a ejercitar la facultad que le confiere el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, es decir, para aplicar sus disposiciones nacionales en materia de duración de validez de los permisos. No obstante, al establecerlo debe respetar las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. Debe, por tanto, examinarse la conformidad a Derecho del procedimiento neerlandés de registro sobre este extremo.
50. En la sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus, el Tribunal de Justicia declaró que «los artículos 48 y 52 [del Tratado] se oponen a cualquier medida nacional [...] que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, [...] de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado». El Tribunal de Justicia recordó que «ello es así salvo si dicha medida persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y se justifica por razones imperiosas de interés general [...], pero, en tal caso, también sería necesario que la aplicación de la normativa nacional de que se trata sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo».
51. A mi parecer, el procedimiento de registro existente en los Países Bajos pertenece a esta categoría de medidas nacionales restrictivas. En efecto, en la sentencia Skanavi y Chryssanthakopoulos, antes citada, el Tribunal de Justicia destacó que «las normativas que regulan la expedición y el reconocimiento mutuo de los permisos de conducción por los Estados miembros tienen una influencia a la vez directa e indirecta sobre el ejercicio de los derechos garantizados por las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios». En ese sentido, el Tribunal de Justicia señaló que «teniendo en cuenta la importancia de los medios de transporte individuales, la posesión de un permiso de conducción debidamente reconocido por el Estado miembro de acogida puede tener una incidencia sobre el ejercicio efectivo, por parte de las personas sujetas al Derecho comunitario, de un gran número de actividades profesionales, por cuenta propia o por cuenta ajena, y más en general de la libertad de circulación». Habida cuenta de esas consideraciones generales, del carácter gravoso del procedimiento neerlandés de registro y de las sanciones que lo acompañan, ese procedimiento nacional puede entorpecer o hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales comunitarios de la libertad de establecimiento o de la libre circulación de personas.
52. Es cierto que esta medida nacional restrictiva, que es indistintamente aplicable a los nacionales neerlandeses y a los de los demás Estados miembros, se justifica por razones imperativas de interés general relativas a la seguridad en carretera. No obstante, en mi opinión, es una medida desproporcionada, pues va más allá de lo necesario para lograr ese objetivo. Varias razones apoyan esta opinión.
53. En primer lugar, el Estado miembro de acogida puede aplicar correctamente, con ocasión de los controles en carretera, sus disposiciones nacionales en materia de período de validez de los permisos, sin que sea indispensable establecer un sistema de registro como el existente en los Países Bajos. En efecto, con ocasión de esos controles las fuerzas del orden pueden razonablemente calcular por sí mismas el período de validez de los permisos que se les exhiben. Les basta, en el estado actual de la normativa neerlandesa, contar 10 años desde la fecha de expedición, que necesariamente es mencionada en los permisos expedidos conforme al modelo comunitario.
54. En contra de lo alegado por el Gobierno neerlandés, esta situación se da tanto para los permisos expedidos en papel como para los expedidos en policarbonato. En efecto, la fecha de expedición de los permisos se enumera como una de las menciones obligatorias en los anexos I, 2, de la Directiva 91/439 (para los permisos en papel) y I bis, 2, de la Directiva 96/47 (para los permsios en policarbonato). Por tanto, no es indispensable, con ocasión de los controles en carretera, consultar un registro para conocer el período de validez de los permisos y cerciorarse de la observancia de la normativa nacional en la materia.
55. Es verdad que no ocurre necesariamente así para todos los permisos, más concretamente para los que fueron expedidos antes del 1 de enero de 1986, esto es, antes de la expiración del plazo de adaptación a la Directiva 80/1263, mediante la que se estableció un modelo comunitario de permiso que exigía la mención de la fecha de expedición. No obstante, la posible falta de esa mención en los permisos expedidos antes del 1 de enero de 1986 no puede justificar la obligación de registro de todos los permisos, sin distinción entre los expedidos antes o después del 1 de enero de 1986.
56. En segundo lugar, no me convence la tesis según la cual, para aplicar sus disposiciones en materia de período de validez de los permisos, el Estado miembro de acogida se ve en la necesidad de imponer un procedimiento de registro con el fin de indicar sistemáticamente ese dato y cerciorarse de que los titulares procedan a la renovación de sus permisos en los plazos debidos.
ii) Sobre la indicación en el permiso de las menciones indispensables para su gestión
57. Según el Gobierno neerlandés, el establecimiento de un sistema de registro es técnicamente necesario a causa de la imposibilidad de indicar menciones en los permisos en policarbonato. Ahora bien, ello no es así. En efecto, el anexo I bis, 3, de la Directiva 96/47 prevé la posiblidad de indicar menciones en los permisos en policarbonato, al igual que la prevé el anexo I, 4, de la Directiva 91/439 para los permisos en papel. Por tanto, las menciones, como la de las infracciones graves cometidas en el territorio del Estado miembro de acogida, pueden ser indicadas en toda clase de permisos. Al igual que la Comisión, pienso que esas menciones pueden ser efectivamente indicadas con ocasión de la comprobación o de la sanción de una infracción, sin que sea absolutamente necesario establecer un sistema de registro como el existente en los Países Bajos.
58. Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que el procedimiento de registro de los permisos existente en los Países Bajos es contrario al principio de reconocimiento recíproco enunciado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 y no puede justificarse al amparo de las reglas del apartado 3 del mismo artículo. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia la estimación de este motivo.
B. Sobre el segundo motivo relativo al cálculo del período de validez del los permisos
1. Las alegaciones de las partes
59. La Comisión señala que las autoridades neerlandesas aplican sus disposiciones nacionales en materia de período de validez de los permisos tomando como fecha de inicio la de su expedición, y no la fecha de establecimiento de su titular en el territorio nacional. Por esa causa, el principio de reconocimiento recíproco es letra muerta para numerosos titulares de permisos expedidos por los Estados miembros distintos del Reino de los Países Bajos. Tal es el caso, en particular, de los titulares de permisos expedidos más de 9 años antes de que se hayan establecido en los Países Bajos y hayan cumplido 60 años. En efecto, ya no pueden registrar sus permisos en el plazo fijado de un año, puesto que el plazo de validez de sus permisos, que es de 10 años en los Países Bajos, ha expirado. Están, pues, obligados a canjear sus permisos.
60. El Gobierno neerlandés destaca que la Directiva 91/439 faculta al Estado miembro de acogida para aplicar sus disposiciones nacionales en materia de período de validez de los permisos, sin precisar cuál es la fecha inicial que se ha de tener en cuenta. Añade que la fecha de inicio determinada en los Países Bajos se aplica indistintamente a los permisos neerlandeses y a los expedidos por otro Estado miembro, lo que permite garantizar la igualdad de trato entre sus titulares. En este aspecto, ese Gobierno sostiene, esencialmente, que la fijación de diferentes fechas de inicio para calcular el plazo de validez de un permiso en su territorio, según haya sido expedido por las autoridades neerlandesas (a partir de la fecha de su expedición) o por las de otro Estado miembro (a partir de la fecha de establecimiento del titular en los Países Bajos), generaría una «discriminación a la inversa», pues los titulares de permisos expedidos en los Países Bajos se hallarían en una situación desfavorable en comparación con la de los titulares de permisos expedidos por otro Estado miembro. Además, una normativa que hace correr el plazo de validez de los permisos expedidos por otro Estado miembro a partir de la fecha de su expedición, y no la de establecimiento de su titular en el territorio neerlandés, obedece a imperativos de control eficaz, de seguridad en carretera y de mejor lucha contra el fraude.
2. Apreciación
61. Al igual que la Comisión, estimo que la eficacia del principio de reconocimiento recíproco enunciado por el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 se opone a una normativa nacional, como la existente en los Países Bajos, que haga correr el plazo de validez de los permisos expedidos por otro Estado miembro a partir de la fecha de su expedición, y no a partir de la del establecimiento de sus titulares en los Países Bajos. En efecto, de los diferentes elementos, en particular estadísticos, aportados por la Comisión resulta que la normativa discutida produce el efecto de limitar de modo significativo la aplicación del principio de reconocimiento recíproco de los permisos.
62. A la vista de los datos obrantes en el procedimiento, no comparto la objeción alegada por el Gobierno neerlandés para oponerse a los argumentos de la Comisión en este aspecto. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que las situaciones de «discriminación a la inversa» no son tenidas en cuenta por el Derecho comunitario. Deben ser resueltas en el marco del sistema jurídico interno del Estado miembro de que se trate.
63. Además, en contra de lo alegado por el Gobierno neerlandés, la normativa discutida se revela desproporcionada en relación con los objetivos de mejor lucha contra el fraude y de seguridad en carretera que invoca para restringir la libre circulación de las personas.
64. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia la estimación de este motivo.
IV. Conclusión
65. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia:
1) Declarar que, al adoptar una normativa que impone al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro el registro de su permiso, en el plazo de un año desde la adquisición de su residencia en los Países Bajos, para continuar disfrutando del derecho a conducir en ese Estado, el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 20 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción.
2) Declarar que, al adoptar una normativa que prevé que el período de validez de dicho permiso corre a partir de la fecha de su expedición, el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439.
3) Declarar que, al no adoptar las disposiciones legislativas y reglamentarias previstas por el artículo 6, apartado 1, letra c), y por el anexo III, 4, de la Directiva 91/439, en materia de edad mínima exigida para la conducción, por una parte, y en materia de examen médico, por otra, el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva.
4) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.