61997CC0253_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 El presente caso versa sobre la legalidad de varias correcciones de los gastos financiados por el FEOGA (1) efectuadas en perjuicio de la República Italiana. Se trata tanto de correcciones analíticas como de correcciones a tanto alzado de entre el 2 % y el 10 % en un total de 12 partidas diferentes.
2 En la Decisión 97/333/CE (2) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión declaró, en particular, que las siguientes cantidades no podían ser imputadas al FEOGA:
A. 17.361.126.678 ITL en concepto de gastos de financiación anticipada en el sector de la carne de vacuno debido a la insuficiencia de los controles, la utilización de etiquetas falsas y la transformación de carne previamente cocida;
B. 2.686.311.350 ITL en relación con la retirada ilegal de tierras de cultivo de la producción;
C. 76.987.797 ITL en concepto de gastos de almacenamiento público debido a la insuficiencia de los controles;
D. 911.895.729 ITL en concepto de gastos de almacenamiento de azúcar debido a la insuficiencia de los controles;
E. 22.731.751.579 ITL (3) en concepto de ayudas al consumo para el aceite de oliva debido a irregularidades en el procedimiento administrativo de retirada de la autorización a las empresas de envasado de aceite de oliva.
F. 8.155.895.000 ITL en concepto de gastos derivados de la destilación obligatoria debido a las indicaciones erróneas acerca de las cantidades que debían destilarse;
G. 2.165.691.000 ITL en relación con el reembolso de los gastos de almacenamiento privado de los excedentes de vino debido a las indicaciones erróneas acerca de las cantidades excedentarias;
H. 3.382.118.227 ITL en relación con el reembolso de los gastos derivados del abandono definitivo de tierras de cultivo vitícolas debido a la insuficiencia de los controles;
I. 5.771.993.000 ITL en relación con ajustes contables relativos a las existencias en almacén de carne de vacuno no deshuesada efectuados con ocasión de la declaración de los gastos anuales por no haber tenido en cuenta las pérdidas cuantitativas producidas durante el almacenamiento; (4)
L. 243.553.000 ITL en relación con la deducción anticipada de las pérdidas cuantitativas previsibles de carne de vacuno deshuesada debido a la deducción sistemática de dichas pérdidas sin ulterior comprobación;
M. 778.000.000 de ITL como consecuencia del pago con retraso, fuera de plazo, de compras de intervención de carne de vacuno deshuesada;
N. 27.804.654.011 ITL en concepto de primas por ovinos y caprinos debido al carácter inadecuado de la gestión y los controles.
II. Pretensiones de las partes
3 Mediante su recurso, el Gobierno italiano solicita en algunos casos la plena anulación y en otros una reducción de las correcciones aplicadas. Basa estas pretensiones, fundamentalmente, en el carácter desproporcionado de las cantidades correspondientes con respecto al riesgo al que estuvo expuesto el FEOGA, en las dificultades de interpretación de las disposiciones comunitarias, en la existencia de controles suficientes, en la acumulación de correcciones analíticas y correcciones a tanto alzado, en la inexistencia de responsabilidad en relación con determinadas deficiencias, en los errores de cálculo cometidos por la Comisión, en el hecho de que tan sólo existieran irregularidades meramente formales y en las mejoras introducidas entretanto en el sistema de control.
4 El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
Anule la Decisión de la Comisión [C(97) 1180 final], de 23 de abril de 1997, en la medida en que excluye las cantidades anteriormente mencionadas (5) de la liquidación de cuentas de la República Italiana de los gastos financiados por el FEOGA en el ejercicio de 1993.
5 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la demandante.
6 La Comisión justifica las correcciones aplicadas fundamentalmente por la insuficiencia de los controles y la existencia de infracciones de las disposiciones comunitarias.
7 Al resto de las alegaciones de las partes sobre las respectivas partidas concretas me referiré, en la medida en que sea necesario, en el marco de la definición de postura.
III. Definición de postura
A. Financiación anticipada en el sector de la carne de vacuno
Observación preliminar
8 El sistema de financiación anticipada de restituciones a la exportación consiste fundamentalmente en que los pagos pueden efectuarse antes de que los productos transformados o las mercancías se sometan al control aduanero. No obstante, en ese caso debe garantizarse que dichos productos o mercancías se exportarán dentro de un plazo determinado. Pueden generarse riesgos para el sistema de financiación anticipada en relación, en particular, con el almacenamiento (sustitución de los productos o mercancías), los datos sobre las cantidades, el incumplimiento de las disposiciones vigentes y, por último, la propia exportación.
9 Por ello, las autoridades aduaneras nacionales competentes están obligadas a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la vigilancia y control de las mercancías y productos sometidos al sistema de financiación anticipada hasta que abandonen el territorio aduanero de la Comunidad. (6) En consecuencia, los exportadores de productos y mercancías deben aportar documentos que acrediten, respectivamente, la importación y la exportación, los transportes y controles, y el almacenamiento de los mismos. Las autoridades aduaneras deben estar en condiciones de identificar y localizar en todo momento con precisión las mercancías o productos durante el período de financiación anticipada.
Alegaciones de las partes
10 El Gobierno italiano no niega la existencia de deficiencias y lagunas en los controles, pero sostiene que éstas sólo justifican correcciones por un importe total del 2 %, y no del 5 % como las aplicadas por la Comisión.
11 El Gobierno italiano afirma que, en conjunto, las correcciones son desproporcionadas con respecto a las irregularidades descubiertas. Asegura que el escaso número de controles efectuados no entrañó ningún riesgo significativo para el FEOGA. Además, sostiene que el hecho de que la carne de vacuno de que se trata fuera cocida con anterioridad al control aduanero no constituye más que un error meramente formal, que en todo caso no supone ningún riesgo de pérdidas para el FEOGA. Por otro lado, el Gobierno italiano afirma que las disposiciones comunitarias pertinentes son poco claras, algo que a su entender no debe perjudicar a la República Italiana. Además, los correspondientes procedimientos (de control) han sido modificados entretanto en consecuencia. De ello se deduce en resumen, en su opinión, que una corrección del 5 % es desproporcionada.
12 La principal crítica que formula la Comisión se refiere a los controles insuficientes efectuados por las autoridades aduaneras italianas con ocasión de la entrada de la carne en su territorio y durante el período de almacenamiento. Según afirma, la Comisión ya se refirió a dichas deficiencias con ocasión de las inspecciones que llevó a cabo entre 1988/1989 y 1992/1993. Las mejoras no fueron apreciables hasta mayo de 1995; con ocasión del último control significativo a efectos del presente asunto, llevado a cabo a finales de 1993 y principios de 1994, se volvieron a detectar todas las antiguas deficiencias. Así, no siempre fue posible comprobar que las cantidades sometidas al sistema de financiación anticipada existían y eran conformes con la normativa. En consecuencia, no puede excluirse una sustitución de las mercancías o una modificación de las cantidades. Se comprobó que existían notables diferencias en los controles entre los diferentes distritos aduaneros. A algunos almacenes sólo tenían acceso los inspectores aduaneros, mientras que a otros el acceso era libre. Los controles insuficientes se deben también, según la Comisión, a la falta de claridad en la articulación de las competencias entre las autoridades aduaneras y el Istituto nazionale per le conserve alimentari (Instituto nacional para las conservas alimenticias; en lo sucesivo, «INCA»). Entre el despacho aduanero y la transformación o almacenamiento en la empresa no se efectuaba ningún control, tampoco tras la salida de las mercancías del almacén. Además, el INCA tan sólo verifica los aspectos relacionados con la higiene de los alimentos, pero no los relativos al cumplimiento de las normas en materia de financiación anticipada. Por lo que respecta a la cocción de la carne de vacuno antes de su transformación, está prohibida porque una vez cocida ya no es posible determinar las características del producto de origen. En relación con la cuestión de las etiquetas, la Comisión señala que en un caso una empresa había encargado y colocado ella misma las etiquetas de control, resultando que dichas etiquetas no coincidían con las de las autoridades de control. Por lo demás, la Comisión controló empresas que en conjunto comercializan un 57,31 % de las mercancías para las cuales se solicitó una financiación anticipada.
Definición de postura
13 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a las Administraciones nacionales vigilar el cumplimiento exacto de las disposiciones comunitarias. Así, del artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 729/70 (7) se desprende, como el Tribunal de Justicia ha señalado ya en varias ocasiones, que los Estados miembros tienen la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control. (8)
14 Asimismo, el Tribunal de Justicia ha señalado que el FEOGA financia únicamente las intervenciones realizadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (9) A este respecto, corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. (10) Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados en el Estado miembro interesado. (11)
15 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión mediante meras alegaciones que no estén apoyadas por elementos destinados a demostrar la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas en cuanto al establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. (12)
16 En el presente caso, el Gobierno italiano no niega, en principio, la existencia de deficiencias y lagunas en los controles. Por ello, cabe considerar que la República Italiana no creó un sistema de controles administrativos e inspecciones que pudiera garantizar que las operaciones financieras eran conformes con las disposiciones comunitarias. Ahora bien, cuando no existe un sistema de este tipo o el sistema implantado permite albergar dudas sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos para el reembolso de los gastos de que se trate, la Comisión está facultada para denegar el reconocimiento de determinados gastos del Estado miembro interesado. (13)
17 Por tanto, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 únicamente permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, en particular aquellos que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados. (14)
18 Por tanto, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de ello. (15)
19 Además, según jurisprudencia reiterada, la Comisión habría podido denegar la financiación de la totalidad de los gastos afectados por las infracciones, en lugar de tratar de precisar las consecuencias financieras de los incumplimientos de las autoridades italianas de control.
20 En el presente caso, la Comisión consideró apropiada una corrección a tanto alzado por un importe total del 5 %. A este respecto, se remitió a las tablas contenidas en el denominado Informe Belle. En dicho informe, se propone, remitiéndose a los artículos 2, 3 y 8 del Reglamento nº 729/70, una reducción de la liquidación global en tres posibles porcentajes:
- el 2 % de los gastos en caso de que la deficiencia detectada se limite a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor;
- el 5 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido notable;
- el 10 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.
21 Por tanto, los criterios determinantes son la eficacia del sistema de control, el alcance de las deficiencias y la estimación de los perjuicios que puedan derivarse para el FEOGA.
22 Así pues, en el presente caso incumbía a la República Italiana probar que se cumplían los requisitos para imputar los gastos al FEOGA o que sólo estaba justificada una corrección menor.
23 En este contexto, procede señalar, en primer lugar, que no se discute que el sistema de control presentaba deficiencias considerables. Tal y como ha señalado la Comisión a este respecto -sin que tampoco la República Italiana lo haya negado-, la falta de claridad en el reparto de competencias entre las autoridades italianas competentes dio lugar a una situación en la que durante el almacenamiento y transformación de la carne de vacuno no se realizaba ningún control del cumplimiento de las normas en materia de financiación anticipada. Los controles efectuados en las empresas por el INCA se referían únicamente a los aspectos relacionados con la higiene de los alimentos. Asimismo, hay que reconocer que la Comisión tiene razón cuando alega que la cocción de la carne de vacuno con anterioridad al control aduanero se llevó a cabo en contra de lo establecido en las disposiciones comunitarias vigentes. Efectivamente, una vez efectuada la cocción ya no es posible comprobar las características del producto de origen. Algo similar sucede en relación con la cuestión del etiquetado de la carne de vacuno. También a este respecto existen considerables deficiencias de control, probadas precisamente por el hecho de que algunas empresas consiguieran utilizar etiquetas propias que no se correspondían con las etiquetas normalmente utilizadas por las autoridades de control. Por lo demás, lo importante no es el número de controles por muestreo efectuados por la Comisión, sino la frecuencia y la eficacia de los controles de los que es responsable la República Italiana. Así pues, dado que en conjunto cabe afirmar que las numerosas deficiencias existentes afectan al sistema en su conjunto, de acuerdo con las directrices establecidas en el Informe Belle se justifica una corrección del 5 %.
24 Las mejoras a las que se refiere la República Italiana no se introdujeron hasta mayo de 1995, aunque el marco jurídico de las mismas fue aprobado ya en 1993. En esta medida, dichas mejoras no pueden tomarse en consideración para la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1993.
25 En virtud de todas las consideraciones expuestas, procede desestimar el primer motivo del recurso.
B. Retirada plurianual de tierras de la producción
Observación preliminar
26 El régimen de ayudas con el que se pretende promover la retirada de tierras de cultivos herbáceos de la producción («set aside») se estableció mediante el artículo 1 bis del Reglamento (CEE) nº 797/85. (16) Con arreglo a dicha disposición, puede beneficiarse de dicho régimen cualquier tierra de cultivo herbáceo, sin distinción de cultivo, a condición de que haya sido realmente cultivada durante un período de referencia que se deberá determinar. Por tanto, dicha medida consiste en que las tierras utilizadas hasta entonces para el cultivo dejan de cultivarse. El elemento determinante para tener derecho a la ayuda era que las tierras hubieran sido efectivamente cultivadas durante el período de referencia, con la consecuencia de que otras tierras no podían beneficiarse de la ayuda. En el caso de Italia, el período de referencia lo constituía la campaña agraria 1987/1988.
Alegaciones de las partes
27 Mediante su segundo motivo, la República Italiana solicita la anulación de las correcciones aplicadas, y únicamente con carácter subsidiario su reducción. Funda su pretensión en la supuesta ambigüedad del concepto «barbecho». A este respecto, afirma que el FEOGA entiende por «barbecho» el «barbecho tradicional», mientras que los productores y funcionarios de los servicios agrícolas italianos incluyen en dicho concepto también el «barbecho cubierto». (17) Este tipo de barbecho lo practican fundamentalmente los agricultores sicilianos, y a juicio del Gobierno italiano la Comisión se equivoca al minorar los fondos destinados al mismo. Según el Gobierno italiano, las autoridades competentes aseguraron a la Comisión que dicha modalidad de barbecho se venía aplicando desde hacía mucho tiempo. Añade que la reducción de los fondos ya es ilegal debido a la ambigüedad de la normativa. Además, en el caso del barbecho se aplica el principio de rotación, de modo que sólo una parte de las tierras de cultivo se vieron afectadas por el mismo, y no necesariamente aquellas tierras para las que se concedió la ayuda.
28 La Comisión se remite a sus alegaciones formuladas en el asunto C-242/96, (18) en el que se planteó la misma problemática, si bien en relación con el ejercicio de 1992. A su entender, en aquel asunto se puso de manifiesto que las autoridades competentes no tenían conocimiento de la normativa pertinente, en virtud de la cual las tierras que podían beneficiarse de las ayudas debían cultivarse durante el período de referencia. Además, afirma que los agricultores sicilianos directamente afectados contradijeron, con ocasión de la visita efectuada en sus explotaciones, las explicaciones de las autoridades italianas según las cuales la técnica del barbecho tradicional había dejado de ser una práctica agrícola corriente. Por el contrario, dicha técnica sigue practicándose.
Definición de postura
29 En el Informe de Síntesis se señala que los controles efectuados por los servicios del FEOGA pusieron de manifiesto que, en Sicilia, durante el período de referencia, muchas de las tierras que, conforme a la normativa sobre retirada plurianual de la producción, debían ser retiradas, eran tierras en barbecho tradicional. Además, las inspecciones realizadas demostraron que las autoridades italianas no habían comprobado el carácter subvencionable de las tierras bajo este punto de vista. Por tanto, el objetivo de la normativa, consistente en reducir la producción, sólo se alcanzó parcialmente. La Comisión practicó una corrección financiera del 5 % de los gastos declarados por Sicilia, en lugar del 10 % que había propuesto inicialmente, también sobre la base del Informe de Síntesis del órgano de conciliación.
30 Tal y como ya señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto C-242/96, (19) debe señalarse, en primer lugar, que el Gobierno italiano no niega que no verificó si las tierras supuestamente retiradas se habían cultivado antes realmente o si, por lo menos, se habían cultivado en el marco del barbecho modificado. Además, el Gobierno italiano tampoco ha podido aportar en el presente caso ningún elemento de prueba que apoye la tesis de la sustitución de la práctica del barbecho tradicional por la del denominado «barbecho cubierto». También en el presente caso procede remitirse a los datos recogidos en el marco de la red de información contable agrícola creada a escala comunitaria, (20) que muestran que esa práctica aún era corriente en 1986 y 1987. También de las explicaciones de los agricultores directamente afectados, que contradicen a las de las autoridades italianas, se deduce que en Sicilia sigue practicándose el barbecho tradicional, que no puede acogerse, sin embargo, a las ayudas.
31 En consecuencia, procede desestimar asimismo el segundo motivo del recurso.
C. Reembolso de los gastos de almacenamiento
Observación preliminar
32 Este motivo versa sobre la cuestión de la legalidad de las correcciones aplicadas en el marco del reembolso de los gastos de almacenamiento de azúcar en el período comprendido entre el 15 de octubre de 1992 y el 31 de diciembre de 1992.
33 La organización común de mercados en el sector del azúcar está regulada mediante el Reglamento (CEE) nº 1785/81. (21) El artículo 8 de este Reglamento prevé un régimen de compensación de los gastos de almacenamiento para determinados tipos de azúcar producidos a partir de remolacha o de caña de origen comunitario. Dichos gastos son reembolsados a los tenedores del producto sobre la base de un tipo a tanto alzado único para toda la Comunidad. El régimen se financia mediante las cotizaciones percibidas de los productores de azúcar sobre las cantidades producidas por cada uno de ellos, cuyo tipo es también único para toda la Comunidad.
34 Las modalidades de aplicación están fijadas por el Reglamento (CEE) nº 1358/77. (22) El artículo 2 de dicho Reglamento determina los beneficiarios del reembolso y el artículo 3 prevé que éste será concedido por el Estado miembro en cuyo territorio se encuentre el azúcar almacenado. Se trata de los fabricantes que disfruten de una cuota de base, de los refinadores, de los organismos de intervención y también de los moledores, aglomeradores, fabricantes de azúcares cande y comerciantes especializados y autorizados, siempre que sean propietarios del azúcar o de los jarabes almacenados. Además, dado que el reembolso no puede concederse sin posibilidad de control, el artículo 3 exige además la autorización previa de los almacenes por el Estado en cuyo territorio se encuentren.
35 El cálculo del reembolso debe efectuarse sobre la base de los extractos mensuales de las cantidades almacenadas, utilizando para ello la media aritmética de las cantidades que estén almacenadas a principios y a finales del mes de que se trate. El importe del reembolso se fija luego teniendo en cuenta los gastos de financiación, los gastos de seguro y los gastos específicos de almacenamiento.
36 La cotización que se debe percibir de cada fabricante de azúcar por las cantidades producidas debe fijarse de tal modo que, para una campaña azucarera, la suma previsible de las cotizaciones sea igual a la suma previsible de los reembolsos. Este principio subyacente al sistema se expresa con el concepto de «neutralidad financiera». Cuando, para una campaña azucarera, la suma de las cotizaciones percibidas no sea igual a la suma de los reembolsos efectuados, la diferencia debe trasladarse a una campaña posterior.
37 La cotización que debe percibirse se calcula del siguiente modo: a la suma de los reembolsos previsibles para la campaña azucarera de que se trate se le suman o restan, según el caso, las cantidades trasladadas de campañas anteriores; el resultado obtenido se divide luego por la cantidad previsible de azúcar a la que se haya dado salida durante dicha campaña azucarera y que se haya producido en el marco de las cuotas máximas.
38 Debido a la complejidad del mecanismo, también fue necesario prever las medidas y procedimientos de control indispensables para su buen funcionamiento, principalmente la limitación de la autorización de los almacenes en función de las posibilidades de control y de contabilidad, habida cuenta de la diversidad del origen del azúcar que puede ser almacenado por un mismo interesado. Por último, de conformidad con el artículo 19 del Reglamento (CEE) nº 1998/78 (23) todos los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para la aplicación de dicho Reglamento. En particular, deben determinar los procedimientos de control que resulten necesarios.
39 Para el ejercicio de 1993, la Comisión aplicó una corrección financiera a tanto alzado del 10 %.
Alegaciones de las partes
40 A este respecto, el Gobierno italiano solicita la anulación de las correcciones, y sólo con carácter subsidiario su reducción. También en este contexto se remite a sus observaciones en el asunto C-242/96. (24) A su entender, la corrección del 10 % aplicada por la Comisión no está justificada, ya que, por un lado, el ejercicio de 1993 de que se trata fue un período de transición, dado que la Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (Agencia estatal para las intervenciones en el mercado agrícola; en lo sucesivo, «AIMA») se hizo cargo de la gestión del sistema, que hasta entonces era competencia de la Cassa Conguaglio Zucchero, así como de los controles que hasta entonces realizaban los Uffici tecnici imposta di fabbricazione. Además, se estableció un sistema de gestión para los comerciantes especializados que funciona eficazmente y establece fuertes sanciones en caso de infracción. Dichos comerciantes están obligados a llevar un registro sometido al control de la Administración municipal. Por último, debe tenerse en cuenta asimismo que el sistema de cotizaciones en el ámbito del almacenamiento dio lugar, en el período comprendido entre el 1 de julio de 1992 y el 30 de junio de 1993, a que en total se abonaran unas cotizaciones superiores a las ayudas que se recibieron. En tales circunstancias, ningún operador económico declara unas existencias excesivamente elevadas.
41 A juicio de la Comisión, un sistema de control administrativo como el existente en Italia no basta para satisfacer las exigencias del régimen de reembolso de los gastos de almacenamiento. En particular, un sistema de control de este tipo no es conforme con el artículo 19 del Reglamento nº 1998/78 cuando se comprueba que no se efectuó ningún control sobre el terreno entre los comerciantes especializados ni entre otros almacenistas. Según la Comisión, hubiera sido necesario efectuar verificaciones periódicas en los almacenes con el fin de contrastar los datos que figuran en los registros con las existencias reales, algo que no se hizo. En particular, no se efectuó ningún control físico; por ejemplo, durante la producción sólo se utilizaron contadores automáticos. Pero precisamente en esa fase hubiera sido necesario efectuar controles rigurosos para excluir cualquier manipulación entre diferentes tipos de azúcar. Además, del principio de neutralidad financiera se desprende que todo el sistema debe considerarse a nivel comunitario, y no a nivel de los productores o de los Estados miembros. En consecuencia, la objeción formulada por la República Italiana, según la cual los productores pagaron más de lo que recibieron, no puede prosperar. Para la Comisión es prácticamente imposible realizar por sí misma todos los controles. Para la realización de dichos controles, deben tenerse en cuenta demasiados factores, como por ejemplo la fecha exacta del inicio de la actividad de la empresa, las facturas antedatadas o posdatadas y los pagos escalonados. La Comisión afirma que el Estado miembro en cuyo territorio ejerce su actividad la empresa es competente para efectuar los controles. Por lo que respecta a los comerciantes especializados, procede señalar que no pagan cotizaciones, como los productores de azúcar. En consecuencia, es perfectamente posible que tengan interés en declarar cantidades elevadas pero no necesariamente exactas.
Definición de postura
42 En primer lugar, debe señalarse que, al no haber efectuado controles sobre el terreno entre los comerciantes especializados durante el período examinado por la Comisión, la República Italiana ha incumplido las obligaciones de control que le incumben en virtud de la normativa comunitaria. Esto se demuestra, en particular, por el hecho de que si bien dichos comerciantes debían llevar un registro, no se comprobó la veracidad de los datos allí contenidos mediante inspecciones en los correspondientes almacenes.
43 Si se interpreta la exigencia de control, tal como se desprende del artículo 19 del Reglamento nº 1998/78, a la luz de la obligación de cooperación leal con la Comisión que tienen los Estados miembros, establecida en el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), se desprende que los Estados miembros están obligados a establecer un sistema de controles administrativos y de controles sobre el terreno que garantice la conformidad de las medidas financieras con la legislación comunitaria. (25) Pero si, como ocurre en el presente asunto, no existe tal sistema o si el sistema establecido suscita dudas acerca de la observancia de los requisitos aplicables para poder obtener el reembolso de los gastos en cuestión, la Comisión está facultada para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado. (26)
44 También debe desestimarse la alegación del Gobierno italiano según la cual existe una relación entre las cotizaciones pagadas por los fabricantes de azúcar y los reembolsos de los gastos de almacenamiento.
45 Es cierto que el sistema de compensación se basa efectivamente en el principio de la neutralidad financiera, en el sentido de que las cotizaciones percibidas deben ser equivalentes a los reembolsos efectuados. Así se desprende, por un lado, del artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 1358/77 y, por otro, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (27) Ese equilibrio debe alcanzarse, sin embargo, a escala comunitaria, y no en el Estado miembro o en la empresa interesada. (28)
46 También debe señalarse que los operadores económicos que pagan las cotizaciones no son necesariamente los mismos que los que obtienen el reembolso. Así, por ejemplo, los comerciantes especializados reciben un reembolso sin tener que pagar cotizaciones. Además, tampoco en el caso de los fabricantes coinciden automáticamente los dos importes, cuando éstos se fijan en función de las cuotas de producción que se les atribuyen y de la duración del almacenamiento.
47 Por estas razones, los Estados miembros deben establecer procedimientos de control adecuados para comprobar si se han producido gastos de almacenamiento que confieran derecho a reembolso. La inexistencia de tales controles o sus lagunas podría, efectivamente, permitir a algunos operadores económicos obtener el reembolso de gastos ficticios, lo que, evidentemente, daría lugar a distorsiones de la competencia. Éstas perjudicarían especialmente a los operadores económicos de otros Estados miembros en los que el sistema de control fuese conforme con las exigencias de la normativa comunitaria. (29)
48 Habida cuenta de las deficiencias comprobadas, relativas a elementos fundamentales del sistema de control o a la ejecución de controles esenciales para garantizar la regularidad de los gastos, la Comisión podía concluir, sin incurrir en un error de apreciación, que en conjunto existía un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.
49 En consecuencia, la corrección del 10 % acordada por la Comisión no resulta injustificada. Por tanto, procede desestimar el tercer motivo de recurso.
D. Reembolso de los gastos de almacenamiento de azúcar
50 Esta sección se refiere a la misma problemática que la tratada en la sección C (puntos 32 a 49 supra), si bien para el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1993.
51 A este respecto, la Comisión practicó correcciones a tanto alzado por importe del 2 %. La argumentación de las partes es en lo esencial la misma que se ha expuesto en la sección C. Según la Comisión, tampoco durante este período realizó la AIMA ningún control, ya que los controles no empezaron a realizarse hasta julio de 1993, si bien debían retrotraerse a enero de 1993. La diferencia en la cuantía de las correcciones aplicadas para los períodos anterior y posterior al 1 de enero de 1993 fue explicada por la Comisión en la vista por el hecho de que parecían vislumbrarse mejoras en el sistema de control y la Comisión deseaba mostrar al Estado miembro, en el marco de su facultad de apreciación discrecional, su deferencia a este respecto.
52 El modo de proceder de la Comisión no puede objetarse, ya que la República Italiana no ha podido demostrar, en particular, errores manifiestos de apreciación de la Comisión. Las correcciones no constituyen, tal y como ha señalado la Comisión, una sanción por no haber tomado medidas de control, sino que tan sólo pretenden disminuir el riesgo creado para el FEOGA.
53 Por lo demás, en relación con la legalidad de las correcciones practicadas procede remitirse a las consideraciones formuladas en la sección C (puntos 42 a 49 supra).
54 Por tanto, también el cuarto motivo de recurso del Gobierno italiano debe desestimarse.
E. Ayuda al consumo para el aceite de oliva
Observación preliminar
55 Con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 136/66/CEE, (30) cuando el precio indicativo de la producción menos la ayuda a la producción sea superior al precio representativo de mercado para el aceite de oliva, se concederá una ayuda al consumo de aceite de oliva. Dicha ayuda es en ese caso igual a la diferencia entre estos dos precios. Con arreglo al artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 3089/78, (31) los Estados miembros deben establecer «[...] un sistema de control que garantice que el producto para el que se haya solicitado la ayuda cumple las condiciones para beneficiarse de la misma [...]».
56 Con arreglo al artículo 8, dicha ayuda se paga «[...] cuando el organismo de control designado por el Estado miembro en el que se haya envasado el aceite haya comprobado que se han respetado las condiciones para la concesión de la ayuda. No obstante, la ayuda podrá anticiparse tan pronto como se presente la solicitud de la misma siempre que se preste una fianza suficiente».
57 Con arreglo al artículo 1 del Reglamento nº 3089/78, únicamente puede concederse una ayuda al consumo para el aceite de oliva a las empresas de envasado de aceite de oliva autorizadas. El artículo 2 de dicho Reglamento establece los requisitos para la concesión de una autorización de este tipo. Con arreglo al artículo 3 del Reglamento, la autorización se retirará cuando deje de cumplirse alguno de los requisitos para obtener la autorización. Los artículos 7 y 8 de dicho Reglamento se refieren al sistema de control que debe establecerse, que ha de garantizar que el producto para el que se haya solicitado la ayuda cumpla las condiciones para beneficiarse de la misma.
58 Los requisitos para el pago anticipado se establecen en el Reglamento (CEE) nº 2677/85. (32) Con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicho Reglamento, los controles deben efectuarse en presencia de las autoridades competentes y los resultados deben comunicarse al organismo encargado del pago, si bien también este organismo debe realizar controles para garantizar que existe el derecho a la ayuda. Con arreglo al artículo 12 de dicho Reglamento, deberá retirarse la autorización y, por ende, el derecho a la ayuda, cuando se declaren cantidades que superen en al menos un 20 % las cantidades controladas para las que se haya reconocido el derecho a la ayuda. (33)
59 A este respecto, la Comisión aplicó inicialmente una corrección analítica por importe de 10.610.940.125 ITL, más una corrección a tanto alzado adicional por importe del 2 %.
Alegaciones de las partes
60 El Gobierno italiano alega, en primer lugar, que la Comisión no debería haber aplicado una corrección a tanto alzado además de la corrección analítica. A su entender, es evidente que una vez aplicada una corrección analítica ya no está justificado deducir además importes a tanto alzado. Por lo que respecta a la corrección analítica, el Gobierno italiano alega que la Comisión cometió un error de cálculo. Tomó como base de las correcciones, erróneamente, todas las cantidades pagadas, sin deducir previamente las cantidades ya recuperadas. Además, se incluyeron cantidades que ya se habían concedido antes de que se formularan las objeciones. Por ello, el Gobierno italiano sostiene que el cálculo corregido arroja un importe de tan sólo 7.147.758.628 ITL (en lugar de 10.610.940.125 ITL).
61 Tampoco la corrección a tanto alzado está justificada para el Gobierno italiano. Las objeciones sólo afectaban a 55 empresas en total (menos del 10 % del total); respecto a 33 se había procedido a la devolución íntegra, y sólo respecto a 22 había cantidades pendientes de recuperación. Habida cuenta además de que tan sólo en el 4 % de todos los perceptores de ayudas se detectaron irregularidades, el Gobierno italiano considera que ya no era necesario aplicar una corrección a tanto alzado, en la medida en que dichas irregularidades ya quedaban cubiertas por la corrección analítica. Con carácter subsidiario, el Gobierno italiano alega que también el cálculo de la corrección del 2 % es erróneo, ya que no se tuvieron en cuenta todas las cantidades recibidas o recuperadas.
62 En la vista, el Gobierno italiano alegó además que, para el cálculo de la corrección financiera que aplicó, la Comisión también había incluido cantidades que no habían superado el límite del 20 %, para las que, por tanto, no debía retirarse la autorización. En concreto, según el Gobierno italiano se trata de dos casos bien definidos, de modo que los cálculos de la Comisión eran erróneos en esa medida.
63 La Comisión funda su actuación, en particular, en el hecho de que las inspecciones que realizó pusieron de manifiesto la existencia de deficiencias en los controles y de irregularidades en el proceso de retirada de la autorización. Según sostiene, en principio es posible aplicar una corrección a tanto alzado junto con una corrección analítica. Afirma que en la normativa pertinente no existe ninguna disposición que prohíba tal actuación. El riesgo para el FEOGA sólo pudo calcularse con exactitud en el caso de algunas empresas, de modo que las correcciones a tanto alzado se referían a los demás riesgos derivados de las deficiencias detectadas en los procedimientos seguidos por las autoridades italianas.
64 A este respecto, la Comisión alega asimismo que durante diez años ha habido problemas de interpretación y de reparto de competencias entre las autoridades italianas. Para el Ministerio de Industria, la retirada de la autorización constituía una sanción que llevaba aparejada la imposición de multas y sanciones administrativas por parte del «Instituto de Represión del Fraude». (34) De acuerdo con este planteamiento, la retirada de la autorización tan sólo constituía un acto formal de imposición de una multa. Así, desde 1990 se han sometido al Ministerio de Industria un total de 688 expedientes de retirada de la autorización, de los que, sin embargo, tan sólo se llegó a proceder a la misma en el caso de 24 empresas. Por el contrario, el Ministerio de Agricultura consideraba que la AIMA era la autoridad competente para los controles y la retirada de la autorización. Ésta podía actuar independientemente de la imposición previa de multas y sanciones administrativas, es decir, decidir de manera autónoma la retirada. De estos problemas se ocupó un comité interministerial por primera vez en 1995. Como dicho comité no obtuvo ningún resultado, hubo que esperar hasta mayo de 1996 para que el Consejo de Estado reconociera al Ministerio de Industria como autoridad competente. Según la Comisión, durante todos estos años se produjeron pérdidas reales para el FEOGA, que también debían cubrirse mediante la corrección a tanto alzado. De acuerdo con la práctica habitual, ratificada asimismo por la jurisprudencia, las correcciones financieras a tanto alzado recaen siempre sobre los gastos totales declarados por el Estado miembro de que se trate a efectos de la liquidación de cuentas. La Comisión afirma que se tuvieron en cuenta las cantidades recuperadas hasta la fecha de cierre de la liquidación de cuentas. Por ello, considera que deben desestimarse las alegaciones del Gobierno italiano.
65 Por lo que respecta al pretendido error en el cálculo debido a la no consideración del límite del 20 %, la Comisión opina que la alegación formulada por el Gobierno italiano en la vista es extemporánea, dado que no había sido formulada con anterioridad, por lo que dicha Institución no ha tenido la posibilidad de defenderse contra la misma. En sus escritos, la Comisión señaló que había tenido en cuenta para sus cálculos las disposiciones pertinentes, y que había aplicado la «norma del 20 %» ya para el ejercicio de 1993 (16 de octubre de 1992 a 15 de octubre de 1993).
Definición de postura
66 El Gobierno italiano no discute sustancialmente la alegación referida a la existencia de deficiencias y lagunas en los controles y en el procedimiento de retirada de la autorización. En cambio, invoca la existencia de errores en los cálculos efectuados por la Comisión para la fijación de las correcciones financieras.
67 Por lo que respecta a la aplicación paralela y por tanto simultánea de correcciones analíticas y a tanto alzado, procede señalar que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, (35) la Comisión debe esforzarse, cuando decida no denegar la imputación al FEOGA de la totalidad de los gastos afectados por la infracción, en determinar las consecuencias financieras de la actuación ilegal mediante cálculos. Estos cálculos deben basarse en la apreciación de la situación que se hubiera producido en el mercado de no haberse cometido la infracción.
68 De conformidad con las disposiciones vigentes, la Comisión sólo puede imputar al FEOGA los importes que hayan sido pagados de acuerdo con las normas establecidas. Cualquier otro importe y, en particular, los importes que hayan sido indebidamente pagados, deben correr por cuenta del Estado miembro. En consecuencia, según reiterada jurisprudencia, la Comisión puede denegar incluso la financiación de la totalidad de los gastos afectados por las infracciones, en lugar de intentar precisar el impacto financiero de las infracciones de las autoridades de control.
69 De ello se desprende que, en el caso de que el riesgo al que se vio expuesto el FEOGA no quede cubierto únicamente mediante correcciones analíticas, debe quedar margen para la aplicación de correcciones a tanto alzado adicionales. Sería contrario al sistema de financiación del FEOGA el que, en caso de que existan razones para aplicar una corrección analítica, otras pérdidas o riesgos que no puedan determinarse de un modo tan claro recayeran sobre el FEOGA. Ello tampoco sería conforme con la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia.
70 En consecuencia, en principio no hay nada que objetar al hecho de que se apliquen simultáneamente correcciones analíticas y a tanto alzado.
71 Por lo que respecta a la alegación del Gobierno italiano según la cual la Comisión incurrió en un error al tener en cuenta, para el cálculo de la corrección analítica, todas las cantidades pagadas y, por tanto, también operaciones correspondientes a ejercicios anteriores, procede desestimar tal imputación.
72 Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, (36) la Comisión debe tener en cuenta todas las cantidades pagadas y deducir únicamente los fondos eventualmente ya recuperados hasta la fecha de cierre del ejercicio de que se trate. Esto es exactamente lo que hizo la Comisión en el presente caso, al considerar en el cálculo los gastos que le habían sido declarados. En cambio, la Comisión no debía ni podía tener en cuenta las cantidades no recuperadas dentro del plazo correspondientes al ejercicio de 1993.
73 Por lo que respecta a la imputación referida al incumplimiento de la «norma del 20 %» por parte de la Comisión en el cálculo de las correcciones que aplicó, procede señalar que la formulación de dicha alegación en la vista debe declararse inadmisible por estar fuera de plazo. El Gobierno italiano no formuló esta imputación hasta la vista, a pesar de que los hechos a que se refiere ya eran conocidos durante el procedimiento escrito. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, (37) debe desestimarse por extemporánea una alegación de este tipo cuando, con semejante conducta, se prive a la parte o a las partes demandadas de la posibilidad de defenderse.
74 Así pues, el Gobierno italiano no ha podido probar la existencia de ningún error de cálculo por lo que respecta a las correcciones analíticas.
75 También en relación con las correcciones a tanto alzado se llega a la misma conclusión. La Comisión tomó como base de sus cálculos, acertadamente, las cantidades totales que le habían sido comunicadas, teniendo en cuenta, sin embargo, las cantidades reclamadas recibidas hasta la respectiva fecha de referencia. También si se consideran las deficiencias detectadas en el marco del procedimiento administrativo y de los controles, por lo demás no discutidas por el Gobierno italiano, resulta justificada una corrección a tanto alzado por importe del 2 % de los gastos. Dado que se tardó nada menos que diez años en resolver el litigio de competencias entre las autoridades italianas y que, con ello, durante ese período no fue posible llevar a cabo ningún control eficaz, debe considerarse que se pusieron de manifiesto deficiencias que, en conjunto, entrañaban un riesgo de pérdidas para el Fondo.
76 Por lo demás, procede señalar que la suma de las correcciones aplicadas en este ámbito por la Comisión -una corrección analítica y una corrección adicional a tanto alzado del 2 %- no llega a una única corrección a tanto alzado del 5 %, que habida cuenta de las deficiencias de control también hubiera podido estar justificada.
77 Así pues, procede desestimar asimismo este motivo de recurso del Gobierno italiano.
F. Destilación obligatoria
Observación preliminar
78 La destilación obligatoria se introdujo porque se consideró la medida más eficaz para reabsorber los excedentes de vino de mesa del mercado. (38) Por ello, en el artículo 39, apartado 1, del Reglamento nº 822/87 se establece que, cuando, para una campaña vitícola, el mercado de los vinos de mesa y de los vinos aptos para la obtención de vinos de mesa presente una situación de grave desequilibrio se decidirá la destilación obligatoria de vino de mesa. Corresponde a la Comisión fijar las cantidades que deban entregarse para la destilación obligatoria con objeto de eliminar los excedentes de producción y de establecer así una situación normal del mercado, en particular en lo que se refiere a los niveles de las disponibilidades previsibles de fin de campaña y a los precios. A continuación, la cantidad total que deba destilarse se divide entre las diferentes regiones de producción de la Comunidad reagrupadas por Estados miembros. Posteriormente, la cantidad que deba destilarse se divide entre los diferentes productores de vino de mesa de cada región de producción. A tal efecto, los Estados miembros deben comunicar a la Comisión las cantidades de vino de mesa producidas en cada región de producción delimitada. En función de tales comunicaciones se procede a fijar la cantidad total que debe destilarse en la Comunidad. No obstante, los plazos para efectuar las comunicaciones no pueden exceder del 15 de febrero de la respectiva campaña. Con arreglo al Reglamento (CEE) nº 3929/87, (39) los productores de vino están obligados a presentar cada año una declaración de cosecha a las autoridades competentes designadas por los Estados miembros. Con arreglo al apartado 2 del artículo 6 de dicho Reglamento, los Estados miembros deben evaluar el rendimiento por hectárea de la producción de vinos de mesa obtenido en su territorio y comunicar a la Comisión los resultados de dicha evaluación hasta el 20 de enero distinguiendo las diferentes clases de rendimientos.
79 De conformidad con el artículo 31 del Reglamento nº 822/87, antes del 10 de diciembre de cada año debe elaborarse un plan de previsiones para determinar las cantidades disponibles y estimar las necesidades de la Comunidad.
80 Este procedimiento permite determinar en cada caso las cosechas anuales y las existencias en almacén. Sobre la base de estos datos acerca de las cantidades existentes y esperadas de vino de mesa se determinan entonces las cantidades destinadas a la destilación obligatoria. El porcentaje del vino que debe destilarse se deriva de una escala progresiva en función de los rendimientos por hectárea.
81 Mediante el Reglamento (CEE) nº 129/93 (40) de 26 de enero de 1993, la Comisión fijó las cantidades correspondientes a cada Estado miembro -en el caso de Italia, se cifraron en 12.760.000 hectolitros- para la destilación obligatoria que debía efectuarse. A continuación, los Estados miembros debían distribuir dichas cantidades entre las diferentes regiones de producción y comunicar a la Comisión las cifras obtenidas en este caso hasta el 15 de febrero de 1993.
82 En el caso de Italia, la Comisión comprobó, para la campaña de 1993, que la cantidad de vino efectivamente destilado era inferior al vino que debía destilarse en un total de 1.285.000 hectolitros. En consecuencia, aplicó una corrección analítica por importe de 8.155.895.000 ITL.
Alegaciones de las partes
83 Aunque el Gobierno italiano no discute haber destilado en total 1.285.000 hectolitros menos de lo establecido, solicita sin embargo la anulación de las correcciones aplicadas. Según alega, el procedimiento requerido para la determinación de la escala prevé la colaboración entre los Estados miembros y la Comisión. En el marco de dicha colaboración, deben formularse, a partir de las cifras de producción registradas hasta el momento, previsiones para el período próximo correspondiente. En caso de que se cometa un error en dichas previsiones, el Gobierno italiano afirma que no puede imputarse automáticamente toda la responsabilidad por el mismo al Estado miembro. Dado que se trata únicamente de previsiones, y que la evolución real está sujeta a muchas fluctuaciones e imponderables, en opinión del Gobierno italiano debe excluirse cualquier responsabilidad del Estado miembro.
84 Con carácter subsidiario, se impugna el cálculo de las correcciones. Según el Gobierno italiano, dicho cálculo se efectuó sobre la base de los gastos de almacenamiento del vino no destilado. Sin embargo, sostiene que no existe necesariamente una relación entre la decisión de los productores de almacenar vino y la de destilarlo. Además, no podía tenerse en cuenta la totalidad del período de almacenamiento (la duración media del contrato se sitúa en el presente caso en nueve meses), sino únicamente dos meses (desde el 1 de julio hasta la destilación), dado que en todo caso hasta el 1 de julio podían liquidarse al FEOGA los gastos de almacenamiento. Además, el Gobierno italiano afirma que las cargas para el FEOGA fueron claramente inferiores en comparación con el ejercicio anterior, algo que la Comisión debería haber tenido en cuenta. Por otro lado, actualmente se realizan controles regulares, lo que a su entender hace que la correcciones resulten en conjunto injustificadas.
85 La Comisión se remite a la inexistencia de controles hasta el ejercicio de 1993/1994, y alega asimismo que la República Italiana no le transmitió dentro de los plazos establecidos los documentos exigidos en relación con los controles efectuados, las sanciones impuestas y las cantidades registradas de vinos espumosos y mosto. A su entender, está claro que se destiló muy poco y se almacenó demasiado vino, razón por la cual fue necesario celebrar muchos contratos de almacenamiento adicionales. En consecuencia, la Comisión considera que, en conjunto, las correcciones se aplicaron correctamente.
Definición de postura
86 En primer lugar, procede señalar que la República Italiana no discute las deficiencias de los controles ni los errores en las previsiones. Dado que se trata de elementos esenciales en el marco de la destilación obligatoria, en principio no parece injustificada la imputación de una corrección financiera a la República Italiana.
87 Está claro que las deficiencias del sistema de control son responsabilidad del Estado miembro de que se trate, de modo que la Comisión está facultada, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, (41) para imputar las cantidades indebidamente pagadas a los Estados miembros.
88 Por lo que respecta a las estimaciones referidas a los rendimientos de la cosecha, debe considerarse que sólo los productores y los Estados miembros son competentes a este respecto. Sólo ellos están en posesión de las cifras requeridas y pueden además, en su caso, verificarlas para ponerlas a disposición de la Comisión. En este sentido es cierto que el sistema de destilación obligatoria contempla una colaboración entre los Estados miembros y la Comisión, aunque sólo sea en la medida en que deben establecerse definitivamente los porcentajes de las cantidades que deben destilarse. A este respecto, la Comisión depende en gran medida de la colaboración de los Estados miembros. En caso de que se cometan errores en las estimaciones, dichos errores son de la exclusiva responsabilidad de los Estados miembros. No obstante, si como consecuencia de dichos errores se expone al FEOGA a eventuales pérdidas, la Comisión está facultada para denegar la financiación de la totalidad de los gastos, o bien para aplicar correcciones financieras.
89 En el presente caso, la Comisión optó por aplicar una corrección analítica que, en conjunto, no puede objetarse. La Comisión sólo podía calcular el eventual riesgo para el FEOGA sobre la base de los vinos que seguían almacenados. Tal vez no exista una relación directa entre las cantidades almacenadas y las cantidades de vino de mesa no destiladas, pero no vislumbro ninguna otra base de cálculo posible, y tampoco el Gobierno italiano ha podido aportar ninguna prueba de la existencia de errores de cálculo concretos.
90 Por lo que respecta a la imputación del Gobierno italiano según la cual la Comisión fijó las cantidades que debían destilarse antes del 15 de febrero de 1993 -es decir, antes de expirar la obligación de comunicación de los Estados miembros a la Comisión- mediante el Reglamento nº 129/93, de 26 de enero de 1993, procede señalar que en este último Reglamento se fijaron únicamente las cantidades correspondientes a cada Estado miembro. En cambio, los datos que los Estados miembros debían transmitir a la Comisión hasta el 15 de febrero de 1993 se referían al reparto de dichas cantidades entre las diferentes regiones de producción. Por tanto, la Comisión no necesitaba esperar hasta febrero de 1993 para fijar las cuotas nacionales, sino que ya podía hacerlo antes. La colaboración entre los Estados miembros y la Comisión para la determinación de las cantidades correspondientes a cada productor podía tener lugar después de la publicación de las obligaciones de los Estados miembros respecto a la destilación obligatoria. Por ello, la Comisión también aquí actuó correctamente.
91 En consecuencia, las correcciones financieras aplicadas por la Comisión fueron conformes con las normas establecidas, y procede desestimar también este motivo de recurso del Gobierno italiano.
G. Excedentes de vino depositados en almacenes privados
92 Se trata de una corrección comparable a la que acaba de abordarse en la sección F (puntos 78 y ss. supra), si bien para la campaña de 1991/1992.
93 La Comisión aplicó una corrección financiera por importe de 2.165.691.000 ITL por la no destilación de 319.000 hectolitros de vino de mesa. Las alegaciones de las partes coinciden a este respecto con las que ya se han expuesto en la sección F.
94 También a este respecto procede declarar, de acuerdo con lo que se ha expuesto en los puntos 86 a 91 supra, que la Comisión estaba facultada, en virtud de las deficiencias detectadas en el sistema de control administrativo, para aplicar una corrección financiera. El Gobierno italiano no ha podido probar que la Comisión cometiera errores en el cálculo del importe de la corrección.
95 En consecuencia, procede desestimar también este motivo de recurso.
H. Abandono definitivo de tierras de cultivo vitícola
Alegaciones de las partes
96 El Gobierno italiano alega que, si bien la Comisión redujo el importe de la corrección inicialmente propuesta, la corrección analítica finalmente aplicada es errónea. Según afirma, por un lado debería haberse aplicado, en el caso de la provincia de Agrigento, un porcentaje del 1,01 % en lugar del 3,09 %. A su entender, también la corrección por importe del 9,55 % de los gastos correspondientes a la provincia de Agrigento es errónea. Según afirma, sólo se concedieron ayudas por aquellos viñedos que efectivamente se habían cultivado originalmente, tal y como se deriva de los controles efectuados por las autoridades competentes. Las diferencias existentes entre los informes de control de las autoridades y los libros de los viticultores se deben a la inexactitud de estos últimos.
97 La Comisión alega que los controles fueron insuficientes, y que además los libros de los viticultores son inexactos, tal y como se desprende sobre todo de los datos relativos a tierras de cultivo y tipos de viñas. El porcentaje invocado del 1,01 % no se refiere, sin embargo, al período controvertido en el presente asunto, correspondiente a la campaña 1991/1992, sino a los ejercicios 1992/1993. Por lo que respecta al segundo extremo, la República Italiana pagó ayudas para uvas de mesa que, sin embargo, con arreglo a la normativa comunitaria no podían acogerse a las mismas.
Definición de postura
98 Tal y como se desprende de las alegaciones de la Comisión, las correcciones financieras que aplicó son correctas. Por un lado, aplicó correctamente un porcentaje del 3,09 % para la campaña 1991/1992, mientras que para la campaña 1992/1993 debía aplicarse otro porcentaje, a saber, el 1,01 %. Por otro lado, no hay nada que objetar al hecho de que la Comisión no se hiciera cargo de los gastos correspondientes al abandono de tierras de cultivo vitícola dedicadas a variedades de uvas que, desde el punto de vista de la normativa comunitaria, no pueden acogerse a las ayudas.
99 Por lo tanto, dado que el Gobierno italiano pagó indebidamente ayudas por abandono de tierras de cultivo vitícola, la Comisión estaba facultada para deducir estas pérdidas para el FEOGA e imputárselas al Estado miembro. Además, el Gobierno italiano no ha podido probar la existencia de ningún error de cálculo de la Comisión en la determinación del importe de la corrección analítica.
100 Por esta razón, procede desestimar asimismo este motivo de recurso.
I. Ajustes contables relativos a las existencias en almacén de carne de vacuno sin deshuesar con ocasión de la declaración de los gastos anuales
Alegaciones de las partes
101 A este respecto, el Gobierno italiano alega que las cifras utilizadas para calcular la corrección financiera aplicada por la Comisión en relación con las pérdidas no declaradas (42) no sólo se referían al ejercicio de 1993, sino que se remontan a los ejercicios de 1991 y 1992. Ello se debe al almacenamiento de las mercancías y productos de que se trata durante un período superior a una campaña. Si se tiene en cuenta este extremo, se deduce que las pérdidas derivadas del almacenamiento no superaron lo permitido, y que las correcciones aplicadas fueron por tanto ilegales. Según el Gobierno italiano, las irregularidades detectadas fueron de naturaleza meramente formal, y no podían entrañar ningún riesgo de pérdidas para el FEOGA.
102 La Comisión alega que los controles efectuados indicaron que los gastos de almacenamiento fueron declarados sin tener en cuenta las pérdidas producidas durante el período de almacenamiento. Los controles llevados a cabo por la AIMA arrojaron unas pérdidas totales de 1.204.707 toneladas, lo que suponía una superación del límite de tolerancia de 829.717 toneladas. Las correcciones también debieron aplicarse de manera directa, ya que no pueden imputarse al FEOGA los gastos correspondientes a pagos irregulares y las pérdidas derivadas del almacenamiento deben computarse en el momento en que se producen. Además, la Comisión señala que en una inspección llevada a cabo por los servicios del FEOGA en junio de 1996 volvieron a detectarse las mismas deficiencias.
Definición de postura
103 Procede señalar una vez más que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, los Estados miembros están obligados a establecer un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que garanticen la conformidad de las medidas financieras de apoyo con la legislación comunitaria.
104 En esta medida también los Estados miembros o las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la responsabilidad de que las informaciones que deben presentar a la Comisión para la liquidación de un ejercicio sean correctas.
105 A este respecto, la Comisión obró correctamente al rechazar la pretensión del Gobierno italiano de no liquidar el ejercicio de 1993 hasta que se hubieran vaciado los almacenes en 1995 para poder determinar así las pérdidas registradas en los mismos. Según la Comisión, un sistema de control eficaz y previsor, como el que hubiera sido necesario para la aplicación de las disposiciones comunitarias, hubiera podido contribuir a evitar las anomalías producidas. Por ello, el Estado miembro debe asumir que, debido a las deficiencias de sus propios controles, se consideraran para el ejercicio de 1993 pérdidas de almacenamiento que posiblemente ya se habían producido en ejercicios anteriores. No obstante, el Gobierno italiano no ha podido demostrar que dichas pérdidas correspondían efectivamente a ejercicios anteriores. A este respecto, las meras alegaciones no bastan, ya que, en virtud de los principios en materia de la carga de la prueba, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, es el Estado miembro el que debe demostrar que la Comisión cometió errores en el cálculo de las correcciones aplicadas. Precisamente esto es lo que el Gobierno italiano no ha podido hacer.
106 En el presente caso tampoco se trata, tal y como el Gobierno italiano ha intentado explicar, de deficiencias puramente formales del sistema de control, ya que la Comisión ha podido demostrar, a este respecto, que en algunos casos no se efectuó ningún control. Dado que dichos controles constituyen una parte integrante fundamental del régimen de ayudas en el marco de las organizaciones comunes de mercado, la Comisión obró acertadamente al aplicar las correcciones financieras.
107 En consecuencia, la corrección acordada por la Comisión no está injustificada.
L. Deducción anticipada de las pérdidas cuantitativas previsibles de carne de vacuno deshuesada
Alegaciones de las partes
108 La República Italiana discute el hecho de que la Comisión no aceptara la deducción automática de las pérdidas cuantitativas previsibles por una cuantía de 0,1 kg por caja. En su opinión, si se parte de la base de un peso de cada caja de entre 25 y 30 kg, la deducción automática aplicada se sitúa claramente por debajo del límite de tolerancia permitido del 0,6 %.
109 La Comisión se remite a la necesidad de contar con cifras exactas también por lo que respecta a las pérdidas. En el momento de la venta no es posible, según explica, verificar el peso real, debiendo recurrirse a los datos que figuran en la etiqueta. Si estos datos no coinciden con el contenido real de la caja, ya no es posible realizar controles eficaces. Por otro lado, la Comisión observa que el método criticado fue eliminado en Italia a partir de 1993.
Definición de postura
110 Con arreglo al Reglamento (CEE) nº 147/91, (43) la indicación del peso real sirve para poder verificar la trayectoria seguida por las mercancías hasta los establecimientos comerciales.
111 La Comisión tiene razón al considerar, a este respecto, que una deducción automática de 0,1 kg por caja no es conforme con las normas. Si la finalidad de la indicación de las pérdidas consiste en determinar con mayor precisión la cantidad realmente existente, ello sólo puede conseguirse si se lleva a cabo una medición exacta. Aun cuando la deducción automática de las pérdidas aplicada por las autoridades italianas se sitúe por debajo del límite de tolerancia del 0,6 %, no puede excluirse que determinadas partidas presenten fluctuaciones considerables. No obstante, dichas fluctuaciones no quedaron documentadas y podrían quedar en última instancia a cargo del FEOGA.
112 Dado que el Estado miembro es responsable de la correcta aplicación de controles que permitan garantizar la regularidad de las ayudas financieras, la Comisión estaba facultada para aplicar las correcciones de que se trata.
113 En consecuencia, el Gobierno italiano no ha podido probar que las correcciones financieras aplicadas por la Comisión fueran ilegales, o que se calcularan erróneamente.
114 Por consiguiente, también este motivo de recurso debe desestimarse.
M. Pago extemporáneo de las compras de intervención de carne de vacuno deshuesada
115 La Comisión decidió aplicar una corrección financiera por importe de 778.000.000 de ITL en razón de que el organismo de intervención no había comprado las mercancías en el plazo de sesenta y cinco días a partir de su entrega. En opinión del Gobierno italiano, se trata únicamente de pequeños retrasos, que fueron necesarios debido a que el organismo de intervención competente (la AIMA) necesitaba asimismo el denominado certificado «antimafia» para proceder a la tramitación de las compras.
116 A este respecto, procede observar que, con arreglo al artículo 15 del Reglamento (CEE) nº 859/89, (44) las compras deben producirse en un plazo de cuarenta y cinco a sesenta y cinco días a partir de la entrega de la mercancía. Ahora bien, los gastos sólo pueden imputarse al FEOGA cuando se hayan cumplido la totalidad de las normas de procedimiento. En el presente caso se superaron los plazos establecidos al efecto, tal como ya sucedió en los ejercicios de 1991 y 1992, lo que el Gobierno italiano no niega.
117 Dado que, en esa medida, se trata de deficiencias relativas a todo el sistema de control, esencial para garantizar la regularidad de los gastos, la Comisión estaba facultada para aplicar una corrección a tanto alzado del 10 %. Por otro lado, el Gobierno italiano no ha podido probar la existencia de ningún error de cálculo de la Comisión.
118 Así pues, también este motivo de recurso debe desestimarse.
N. Gestión y controles inadecuados de las primas por ovinos y caprinos
119 Se trata de una problemática sobre la que ya se pronunció el Tribunal de Justicia respecto al ejercicio de 1992 mediante la sentencia de 1 de octubre de 1998 en el asunto C-242/96. (45)
120 El artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3013/89 del Consejo (46) prevé la concesión de una prima a los productores de carne de ovino y de caprino en la medida necesaria para compensar la disminución de ingresos durante una campaña de comercialización. Ya durante las inspecciones efectuadas para verificar las solicitudes de primas relativas al ejercicio de 1992 se detectaron graves deficiencias en los procedimientos de control. En particular, los servicios del FEOGA señalaron los controles deficientes de los expedientes de solicitud, la falta de fiabilidad de algunos expedientes de inspección y la inexistencia de controles cruzados de los datos contenidos en las solicitudes con las comprobaciones hechas durante las inspecciones in situ.
121 De forma general, el Gobierno italiano no niega la existencia de deficiencias en los controles. Sin embargo, alega que desde entonces se han realizado amplias reformas administrativas, lo que tiene como consecuencia que entretanto existe un sistema de control eficaz que garantiza la correcta ejecución de las disposiciones comunitarias.
122 La Comisión funda su corrección a tanto alzado del 10 %, tal como ya hizo para el ejercicio de 1992, en las deficiencias que por entonces subsistían en el sistema de control. Aún en caso de que, como alega el Gobierno italiano, se hayan efectuado reformas, para el ejercicio de 1993 se detectaron las mismas deficiencias que en el ejercicio anterior. En consecuencia, las mejoras contempladas no habían surtido efecto todavía.
123 Dado que el Gobierno italiano no discute la existencia de deficiencias en el propio sistema de control, pero alega la introducción de mejoras significativas, se plantea la cuestión de si la corrección del 10 % aplicada por la Comisión está justificada o no. Teniendo en cuenta la gravedad y la magnitud de las irregularidades que seguían detectándose, así como el grado de ineficacia de los controles, existía un grave riesgo financiero para el FEOGA. En esta medida, no basta la mera afirmación del Gobierno italiano según la cual se han emprendido reformas, se ha llamado la atención de los organismos competentes sobre las irregularidades registradas y se hace un esfuerzo por intensificar los controles en general. Dado que, al menos para el ejercicio de 1993, subsistían las mismas deficiencias que ya se detectaron en 1992, desde el punto de vista de la cuantía la corrección financiera aplicada por la Comisión también está justificada.
124 De las consideraciones anteriores se desprende que ninguno de los motivos de recurso invocados por el Gobierno italiano está fundado y, por ello, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
125 A tenor de la primera frase del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
IV. Conclusión
126 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1. Desestime el recurso.
2. Condene en costas a la República Italiana.»
(1) - Se trata del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria.
(2) - Decisión de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30).
(3) - En este caso, la Comisión aplicó correcciones analíticas y a tanto alzado que sumaban en total la citada cantidad.
(4) - Con ello se quieren indicar al igual que en el punto L infra las pérdidas que normalmente se producen durante el almacenamiento o la transformación normal.
(5) - Se trata de las partidas enumeradas en los puntos A a N del punto 2 supra.
(6) - Véanse, en particular, los artículos 3 y 26 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 351, p. 1).
(7) - Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
(8) - Sentencias de 1 de octubre de 1998, Italia/Comisión (C-242/96, Rec. p. I-5863), apartado 114; de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283), apartados 16 a 18, y de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Rec. p. I-2321), apartado 23.
(9) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 58.
(10) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 58, con otras referencias.
(11) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 58, con otras referencias.
(12) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 59.
(13) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 59.
(14) - Sentencias de 10 de noviembre 1993, Países Bajos/Comisión (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartado 11, e Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 122.
(15) - Sentencia de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión (49/83, Rec. p. 2931), apartado 30.
(16) - Reglamento (CEE) nº 797/85 del Consejo, de 12 de marzo de 1985, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 93, p. 1; EE 03/34, p. 66), en la versión del Reglamento (CEE) nº 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988 (DO L 106, p. 28).
(17) - Dicha técnica, relacionada con tubérculos de otoño y primavera de cosecha temprana, consiste en mantener una cobertura vegetal durante períodos limitados y efectuar luego las labores normales de preparación de las tierras enterrando la vegetación producida.
(18) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra.
(19) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra.
(20) - Reglamento nº 79/65/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1965, por el que se crea una red de información contable agrícola sobre las rentas y la economía de las explotaciones agrícolas en la Comunidad Económica Europea (DO 1965, nº 109, p. 1859; EE 03/01, p. 147).
(21) - Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80)
(22) - Reglamento (CEE) nº 1358/77 del Consejo, de 20 de junio de 1977, por el que se establecen las normas generales de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 750/68 (DO L 156, p. 4; EE 03/12, p. 209).
(23) - Reglamento (CEE) nº 1998/78 de la Comisión, de 18 de agosto de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación del sistema de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar (DO L 231, p. 5; EE 03/14, p. 261).
(24) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra.
(25) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 116.
(26) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 116.
(27) - Sentencia de 15 de mayo de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Rec. p. 2039), apartado 26.
(28) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 118.
(29) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 120.
(30) - Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 1966, nº 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214). El apartado 1 del artículo 11 fue introducido mediante el Reglamento (CEE) nº 2210/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988 (DO L 197, p. 1).
(31) - Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100).
(32) - Reglamento (CEE) nº 2677/85 de la Comisión, de 24 de septiembre de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva (DO L 254, p. 5; EE 03/38, p. 10), modificado en último lugar mediante el Reglamento (CEE) nº 571/91 de la Comisión, de 8 de marzo de 1991 (DO L 63, p. 19).
(33) - A este respecto, se trata de la «norma del 20 %» establecida en el apartado 6 del artículo 12 del Reglamento nº 2677/85, introducido mediante el Reglamento nº 643/93.
(34) - Se trata del Istituto Repressione Frodi.
(35) - Sentencia de 24 de marzo de 1998, Reino Unido/Comisión (347/85, Rec. p. 1749), apartado 16.
(36) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 122.
(37) - Sentencias de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión (C-54/95, Rec. p. I-0000), apartado 28; de 17 de septiembre de 1998, Comisión/Bélgica (C-323/96, Rec. p. I-5063), apartado 38, y de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión (C-55/91, Rec. p. I-4813), apartado 40.
(38) - Véase el cuadragésimo cuarto considerando del Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1).
(39) - Reglamento (CEE) nº 3929/87 de la Comisión, de 17 de diciembre de 1987, relativo a las declaraciones de cosecha, de producción y de existencias de productos del sector vitivinícola (DO L 369, p. 59).
(40) - Reglamento (CEE) nº 129/93 de la Comisión, de 26 de enero de 1993, por el que se decide iniciar la destilación obligatoria contemplada en el artículo 29 del Reglamento (CEE) nº 822/87 del Consejo y se establecen casos de excepción a algunas de las normas de aplicación correspondientes durante la campaña 1992/1993 (DO L 18, p. 10).
(41) - Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra, apartado 122.
(42) - Se trata de las pérdidas de peso normales que se registran durante el almacenamiento o la transformación normal.
(43) - Reglamento (CEE) nº 147/91 de la Comisión, de 22 de enero de 1991, por el que se definen y fijan los límites de tolerancia aplicables a las pérdidas de cantidades de productos agrícolas almacenados en régimen de intervención pública (DO L 17, p. 9).
(44) - Reglamento (CEE) nº 859/89 de la Comisión, de 29 de marzo de 1989, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5).
(45) - El recurso interpuesto por la República Italiana fue desestimado también sobre este particular. Véase la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 8 supra.
(46) - Reglamento (CEE) nº 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino (DO L 289, p. 1).