62022TJ0307_RES
Mål T‑307/22
A2B Connect BV m.fl.
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 26 mars 2025
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier och tillfälligt upphävande av tillstånd att sända sådant innehåll – Tillfälligt förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Rådets befogenhet – Yttrandefrihet och informationsfrihet – Proportionalitet – Motiveringsskyldighet”
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med tanke på situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Domstolsprövning av lagenligheten – Räckvidd – Bestämmelse med allmän giltighet som avser en individuell restriktiv åtgärd – Omfattas
(Artiklarna 24.1, 29 och 40 FEU; artiklarna 263 fjärde stycket och 275 andra stycket FEUF; rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/351 och (Gusp) 2022/884, artikel 4g.1 och 4g.3; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3 samt 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 23–33)
Institutionernas rättsakter – Beslut – Särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) – Unionens befogenhet i fråga om Gusp – Räckvidd – Beslut om åtgärder som direkt kan förändra enskildas rättsliga ställning – Omfattas – Rådets definition av syftet med de restriktiva åtgärderna – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Tillåtet – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – En nationell tillsynsmyndighets behörighet att vidta sanktioner – Saknar betydelse
(Artiklarna 24.1, 29 och 40 FEU; artiklarna 263 fjärde stycket och 275 andra stycket FEUF; rådets beslut 2014/512/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/351 och (Gusp) 2022/884, artikel 4g.1 och 4g.3; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3 samt 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 44–54)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med tanke på situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Domstolsprövning av lagenligheten – Räckvidd – Talan om ogiltigförklaring – Rättsakt som ger verkningar åt ett unionsbeslut som antagits inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Unionsdomstolens behörighet – Omfattas
(Artikel 215 FEUF; rådets förordningar nr 833/2014, 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 61 och 62)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Allmänna tillämpningsbestämmelser – Huruvida en motivering som begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den är tillåten
(Artikel 29 FEU; artiklarna 215 och 296 andra stycket FEUF; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3., 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 70–73, 76–81 och 85)
Grundläggande rättigheter – Yttrandefrihet – Stadfäst såväl i stadgan om de grundläggande rättigheterna som i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna – Samma innebörd och räckvidd – Den skyddsnivå som säkerställs genom stadgan står inte i strid med det skydd som garanteras i nämnda konvention
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 11)
(se punkterna 102, 103 och 105–107)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Begränsning av yttrandefriheten – Tillåtet – Villkor – Begränsningen ska vara föreskriven i lag – Begrepp – Rättsakter med allmän giltighet som har tydliga och förutsebara rättsliga grunder i unionsrätten – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 11 och 52.1; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3., 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 104 och 111–115)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Begränsning av yttrandefriheten – Tillåtet – Villkor – Begränsningen ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i yttrandefriheten – Begrepp – Rättsakter av tillfällig och reversibel karaktär som inte äventyrar yttrandefriheten i sig – Omfattas
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 11 och 52.1; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3., 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 116–118, 120 och 121)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Begränsning av yttrandefriheten – Tillåtet – Villkor – Eftersträvande av ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen – Begrepp – Skydd av unionens allmänna ordning och säkerhet – Bevarande av internationell fred och säkerhet – Omfattas
(Artiklarna 3.1, 5 och 21.2 c FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 11 och 52.1; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3, 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 122 och 123)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits mot vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa medier – Förbud mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som produceras av eller sänds från vissa medier – Begränsning av yttrandefriheten – Tillåtet – Villkor – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Åsidosättande – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 11 och 52.1; rådets förordningar nr 833/2014, artikel 2f.1 och 2f.3., 2022/350 och 2022/879)
(se punkterna 124–135)
Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Talan väckt mot rådets förordningar om antagande av restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Ukraina – Grund avseende åsidosättande av yttrandefriheten och informationsfriheten för användare av en internetleverantörs tjänster – Omöjlighet för den berörda operatören att göra gällande sina användares rätt till yttrandefrihet och informationsfrihet
(Artikel 263 FEUF)
(se punkterna 136–140)
Resumé
Tribunalen har genom sin dom ogillat talan om ogiltigförklaring av de rättsakter varigenom rådet förbjuder alla operatörer inom Europeiska unionen att sända, tillåta eller möjliggöra sändningar från de juridiska personer, enheter eller organ som anges i bilagan till dessa rättsakter, av innehåll eller att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som sänds av dessa. (
1
) Detta mål har gett tribunalen tillfälle att uttala sig gällande villkoren för erkännande av sin behörighet för att pröva lagligheten av beslut som antas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), i förhållande till de parter som påförs dessa förbud.
Denna dom avser en rad restriktiva åtgärder som unionen har antagit till följd av den militära aggression som Ryska federationen inledde mot Ukraina den 24 februari 2022. Sökandena, som är etablerade i Nederländerna och vars namn inte finns upptagna i de förteckningar som bilagts de omtvistade rättsakterna, är leverantörer av internetanslutningstjänster för enskilda eller företag.
Till stöd för sin talan har sökandena gjort gällande att rådet saknar behörighet att anta de angripna rättsakterna och att rätten till yttrande- och informationsfrihet (
2
) samt rätten till god förvaltning (
3
), vilka garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), har åsidosatts.
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövade ex officio frågan huruvida den var behörig att pröva lagenligheten av de angripna rättsakterna och fann för det första att det endast fanns anledning att pröva lagenlighet av de angripna förordningarna. Tribunalen erinrar inledningsvis om att det enligt artikel 275 andra stycket FEUF är den individuella karaktären hos de rättsakter som antas på grundval av bestämmelser som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) som medför en möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna. Ett beslut om restriktiva åtgärder kan anses vara individuellt om den berörda personen anges vid namn i detta beslut. I den mån sökandenas namn varken anges i själva beslutet 2014/512, i dess ändrade lydelse, eller i dess bilaga IX, i dess ändrade lydelse, kan de angripna besluten inte anses utgöra restriktiva åtgärderna gentemot sökandena. De aktuella restriktiva åtgärderna måste anses ha en allmän giltighet för sökandena, i den mån dessa sökande omfattas av den allmänna och abstrakta kategori av ”operatörer” som förbjuds att sända innehåll som härrör från ”de juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga IX” i beslut 2014/512, i dess ändrade lydelse, men en individuell giltighet i förhållande till de sistnämnda.
Sökandena kan således inte med framgång göra gällande att de aktuella restriktiva åtgärderna är individuella med avseende på de medier som identifierats i beslut 2014/512, i dess ändrade lydelse, som argument för att tribunalen ska vara behörig att pröva deras talan om ogiltigförklaring. Tribunalen ska däremot säkerställa en fullständig kontroll av lagenligheten av sådana unionsrättsakter, såsom de angripna förordningarna, som har antagits med stöd av artikel 215 FEUF.
Vad för det andra gäller rådets befogenhet att anta de berörda förordningarna erinrar tribunalen dels om att villkoret, enligt artikel 215.2 FEUF, för att rådet ska anses ha befogenhet att anta de angripna förordningarna är att det är behörigt att anta de angripna besluten, vilka ger rådet denna befogenhet, dels att unionen i sina förbindelser med resten av världen ska främja sina värden och intressen och bidra till att skydda sina medborgare, fred, säkerhet och strikt iakttagande av internationell rätt. Tribunalen påpekar även att unionen i sina förbindelser med den övriga världen ska främja sina värderingar och intressen samt bidra till skydd av sina medborgare (
4
), till fred, säkerhet, samt till strikt efterlevnad av internationell rätt. Det följer av bestämmelserna i artiklarna 21, 23, 24.1, 25 och 28.1 första stycket FEU, jämförda med artikel 29 FEU, att begreppet ”unionens inställning” ska ges en vid tolkning. Beslut som direkt kan förändra enskildas rättsställning kan således antas med stöd av artikel 29 FEU. Rådet förfogar dessutom över ett stort handlingsutrymme när det fastställer föremålet för de restriktiva åtgärder som unionen antar på området för Gusp. Rådet kan således inte kritiseras för att det, ställd inför den internationella kris som framkallats av Ryska federationens aggression mot Ukraina, ansåg att ändamålsenliga åtgärder för att svara på det allvarliga hotet mot freden vid unionens gränser och kränkningen av internationell rätt även kunde inbegripa ett tillfälligt förbud mot att sända innehåll från vissa mediekanaler, som finansieras via den ryska statsbudgeten, eftersom de stöder nämnda aggression genom kontinuerlig och samordnad propaganda riktade till det civila samhället i unionen och i grannländerna. Rådet kunde därmed även förbjuda marknadsföring av varor eller tjänster i innehåll som produceras eller sänds av de angivna medierna.
Tribunalen konstaterar i detta avseende att eftersom propaganda och desinformationskampanjer kan hota grundvalarna för ett demokratiskt samhälle och utgör en del av den moderna krigsarsenalen, bidrar de restriktiva åtgärderna i fråga även till unionens eftersträvande av de mål som den tilldelats genom artikel 3.1 och 3.5 FEU. Sådana handlingar utgjorde ett betydande och direkt hot mot unionens allmänna ordning och säkerhet. Rådets ingripanden har således en direkt koppling till Gusps syften, eftersom de syftar dels till att skydda unionens värden, dess grundläggande intressen, dess säkerhet, dess oberoende och dess integritet, dels till att bevara freden. (
5
)
Tribunalen understryker att den omständigheten att en nationell administrativ myndighet har befogenhet att vidta sanktionsåtgärder inte hindrar rådet från att utöva sin befogenhet att anta restriktiva åtgärder i syfte att tillfälligt och på ett reversibelt sätt förbjuda sändning av innehåll från vissa medier. De befogenheter som nationella administrativa myndigheter tilldelas enligt nationell lagstiftning har inte samma mål, grundas inte på samma antaganden eller samma värderingar och kan inte garantera samma resultat som ett enhetligt och omedelbart ingripande inom hela unionen av det slag som kan genomföras inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Tribunalen konstaterar slutligen att antagandet av de angripna rättsakterna inte kan ifrågasättas med hänvisning till unionens möjlighet att ingripa inom området för audiovisuella tjänster på grundval av andra kategorier av befogenheter som regleras genom EUF-fördraget (
6
). Genomförandet av den politik som avses i artiklarna 3–6 FEUF ska nämligen inte påverka tillämpningen av de förfaranden för respektive omfattning av institutionernas befogenheter som anges i fördragen för utövandet av unionsbefogenheterna inom Gusp (
7
).
Vad för det tredje gäller det påstådda åsidosättandet av rätten till god förvaltning konstaterar tribunalen att rådets motivering av de angripna förordningarna är tillräcklig. Tribunalen erinrar i detta avseende om att när det gäller bestämmelser med allmän giltighet kan motiveringen begränsas till att ange dels den helhetssituation som har lett fram till antagandet av dem, dels de allmänna mål som ska uppnås med dem. Enligt unionsrätten föreskrivs inte heller någon skyldighet för rådet att lämna ut handlingar gällande dess beslutsförfarande.
Vad för det fjärde och sista gäller det påstådda åsidosättandet av yttrandefriheten och informationsfriheten, i synnerhet friheten att sprida uppgifter, erinrar tribunalen om att de rättigheter och friheter som stadfästs i artikel 11 i stadgan inte är absoluta rättigheter, utan ska beaktas i förhållande till deras funktion i samhället. Även om det antas att sådana internetleverantörer som sökandena, ska anses ha en självständig rättighet att sprida uppgifter, och att det tillfälliga förbudet mot att bidra till spridning av det medieinnehåll som omfattas av de ifrågavarande restriktiva åtgärderna samt förbudet mot att marknadsföra varor eller tjänster i innehåll som sänds av dessa medier kan utgöra ett ingrepp i utövandet av denna rättighet, erinrar tribunalen om att begränsningar i utövandet av de rättigheter som stadfästs i stadgan kan tillåtas. (
8
)
I förevarande fall anser tribunalen, med hänsyn till arten av och syftet med de aktuella förbuden, att det var lämpligt att rådet uppmärksammade internetleverantörer, såsom sökandena, i likhet med något av sätten för överföring eller spridning av innehåll, i egenskap av aktörer som kan antas säkerställa att dessa förbud genomförs, och således får verkan, inom unionen.
Slutligen konstaterar tribunalen att sökandena till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kan åberopa den rätt som användarna av deras tjänster har att erhålla information, eftersom de inte själva innehar denna rätt.
(
1
)	Rådets beslut (Gusp) 2022/351 av den 1 mars 2022 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 65, 2022, s. 5), rådets förordning (EU) 2022/350 av den 1 mars 2022 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 65, 2022, s. 1), rådets beslut (Gusp) 2022/884 av den 3 juni 2022 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 153, 2022, s. 128), och rådets förordning (EU) 2022/879 av den 3 juni 2022 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 153, 2022, s. 53).
(
2
)	Artikel 11 i stadgan.
(
3
)	Artikel 41 i stadgan.
(
4
)	Artikel 3.5 FEU.
(
5
)	Artikel 21.2 a och c FEU.
(
6
)	Artikel 4.2 FEUF.
(
7
)	Enligt artikel 40 andra stycket FEU.
(
8
)	Artikel 52.1 i stadgan.