62022CJ0066_RES
Predmet C-66/22
Infraestruturas de Portugal SAiFutrifer Indústrias Ferroviárias SA
protiv
Toscca – Equipamentos em Madeira Lda
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 21. prosinca 2023.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24/EU – Članak 57. stavak 4. prvi podstavak točka (d) – Javna nabava u sektoru prijevoza – Direktiva 2014/25/EU – Članak 80. stavak 1. – Fakultativne osnove za isključenje – Obveza prenošenja – Sporazumi koje je sklopio gospodarski subjekt kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja – Nadležnost javnog naručitelja – Utjecaj ranije odluke tijela za zaštitu tržišnog natjecanja – Načelo proporcionalnosti – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Načelo dobre uprave – Obveza obrazlaganja”
Usklađivanje zakonodavstava – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Dodjela ugovora – Razlozi za isključenje iz sudjelovanja u nabavi – Obveza prenošenja – Doseg
(Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 57. st. 4. podst. 1.)
(t. 49.-58.)
Usklađivanje zakonodavstava – Provedba postupaka javne nabave u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga – Direktiva 2014/25 – Dodjela ugovora – Kvalifikacija i kvalitativan odabir – Primjena osnova za isključenje i kriterija za odabir predviđenih Direktivom 2014/24 – Obveza prenošenja – Doseg
(Direktiva 2014/25 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 80. st. 1. podst. 3.)
(t. 59.-61.)
Usklađivanje zakonodavstava – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Dodjela ugovora – Razlozi za isključenje iz sudjelovanja u nabavi – Sklapanje sporazuma od strane gospodarskog subjekta s ciljem narušavanja tržišnog natjecanja – Nacionalni propis koji ograničava mogućnost isključenja ponuditeljeve ponude zbog postojanja ozbiljnih indicija o njegovu postupanju koje može narušiti pravila tržišnog natjecanja – Isključenje koje je ograničeno na postupak javne nabave u okviru kojeg je došlo do te vrste postupanja – Nedopuštenost
(Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 57. st. 4. podst. 1. t. (d))
(t. 67.-72. i t. 1. izreke)
Usklađivanje zakonodavstava – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Dodjela ugovora – Razlozi za isključenje iz sudjelovanja u nabavi – Sklapanje sporazuma od strane gospodarskog subjekta s ciljem narušavanja tržišnog natjecanja – Nacionalni propis koji samo nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja povjerava ovlast odlučivanja o isključenju gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave zbog povrede pravila tržišnog natjecanja – Nedopuštenost
(Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 57. st. 4. podst. 1. t. (d))
(t. 74.-80., 82.-84. i t. 2. izreke)
Usklađivanje zakonodavstava – Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga – Direktiva 2014/24 – Dodjela ugovora – Razlozi za isključenje iz sudjelovanja u nabavi – Sklapanje sporazuma od strane gospodarskog subjekta s ciljem narušavanja tržišnog natjecanja – Odluka javnog naručitelja o pouzdanosti gospodarskog subjekta donesena primjenom te osnove za isključenje – Primjena načela dobre uprave – Obveza obrazlaganja
(Direktiva 2014/24 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 57. st. 4. podst. 1. t. (d))
(t. 87.-91. i t. 3. izreke)
Kratak prikaz
Društvo Toscca gospodarski je subjekt koji je podnio ponudu u okviru postupka javne nabave koji je društvo Infraestruturas de Portugal organiziralo za kupnju vijaka i pragova od borova drva koji su tretirani kreozotom namijenjenih sektoru željezničke infrastrukture, u okviru kojeg je ugovor dodijeljen društvu Futrifer. Budući da je društvo Toscca podnijelo tužbu za poništenje protiv te odluke o dodjeli i da je ta tužba odbijena, ono je podnijelo žalbu Tribunalu Central Administrativo Norte (Središnji upravni sud za regiju Sjever, Portugal). Taj je sud donio presudu kojom je prihvatio tu žalbu i naložio društvu Infraestruturas de Portugal da društvu Toscca dodijeli ugovor. Tu je presudu zbog nedostatka u obrazloženju ukinuo Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovni upravni sud, Portugal), koji je predmet vratio Središnjem upravnom sudu za regiju Sjever. Taj je sud donio drugu presudu kojom je potvrdio rješenje iz prve presude.
Društva Infraestruturas de Portugal i Futrifer protiv te druge presude podnijela su žalbe pred Vrhovnim upravnim sudom, koji je sud koji je uputio zahtjev. On navodi da je 2019. Autoridade da Concorrência (tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, Portugal) naložio društvu Futrifer plaćanje novčane kazne zbog povrede prava tržišnog natjecanja u okviru postupaka javne nabave koje je 2014. i 2015. organizirao isti javni naručitelj.
Svojom presudom, donesenom u velikom vijeću, Sud najprije odlučuje o postojanju obveze država članica da prenesu fakultativne osnove za isključenje predviđene direktivama 2014/24 (
1
) i 2014/25 (
2
). Nadalje, on pojašnjava uvjete za izvršavanje nadležnosti javnih naručitelja za isključenje gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave zbog nepouzdanosti zbog povrede prava tržišnog natjecanja do koje je došlo izvan predmetnog postupka javne nabave. Naposljetku pojašnjava obvezu javnih naručitelja da obrazlože odluku o pouzdanosti gospodarskog subjekta s obzirom na fakultativnu osnovu za isključenje u vezi sa sudjelovanjem takvog subjekta u sporazumima kojima se narušava tržišno natjecanje, predviđenu Direktivom 2014/24.
Ocjena Suda
Sud se najprije izjašnjava o pitanju imaju li države članice obvezu prenijeti u svoje nacionalno pravo fakultativne osnove za isključenje navedene u Direktivi 2014/24 (
3
) kao i u odredbi Direktive 2014/25 koja upućuje na te osnove.
Što se tiče, s jedne strane, fakultativnih osnova za isključenje predviđenih Direktivom 2014/24, Sud ističe da, suprotno onomu što proizlazi iz nekih njegovih presuda (
4
), države članice imaju obvezu prenijeti te osnove u svoje nacionalno pravo. Ta obveza podrazumijeva da one moraju predvidjeti ili mogućnost ili obvezu javnih naručitelja da primijene navedene osnove. Naime, kao prvo, iz teksta odredbe Direktive 2014/24 o fakultativnim osnovama za isključenje proizlazi da javni naručitelji imaju izbor odlučiti hoće li ili neće isključiti gospodarski subjekt iz postupka javne nabave zbog neke od tih osnova, osim ako države članice odluče tu mogućnost isključenja pretvoriti u obvezu. Slijedom toga, kako ti javni naručitelji ne bi bili lišeni barem mogućnosti primjene tih osnova za isključenje, država se članica ne može suzdržati od uključivanja tih razloga u svoje nacionalno zakonodavstvo kojim se prenosi Direktiva 2014/24. Kao drugo, to tumačenje potvrđuje i kontekst odredbe o fakultativnim osnovama za isključenje, koja je u suprotnosti s drugim odredbama te direktive koje državama članicama nude izbor za prenošenje tih odredbi ili ne. U tom pogledu Sud naglašava da se izbor koji je državama članicama prepušten u pogledu uvjeta primjene fakultativnih osnova za isključenje (
5
) ne može proširiti na prenošenje tih osnova u nacionalno pravo. Kao treće, što se tiče cilja koji se nastoji postići Direktivom 2014/24 u vezi s fakultativnim osnovama za isključenje, Sud naglašava da je zakonodavac Unije namjeravao samo javnim naručiteljima povjeriti zadaću ocjene integriteta i pouzdanosti gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupku javne nabave i, prema potrebi, isključiti subjekte koje smatraju nepouzdanima.
S druge strane, kad je riječ o Direktivi 2014/25 (
6
), Sud naglašava da države članice moraju, na temelju svoje obveze prenošenja članka 80. stavka 1. prvog podstavka te direktive, predvidjeti barem mogućnost da javni naručitelji uključe, među pravila i kriterije za isključenje koji se primjenjuju u postupcima javne nabave obuhvaćenima područjem primjene navedene direktive, fakultativne osnove za isključenje predviđene Direktivom 2014/24, ne dovodeći u pitanje eventualnu odluku navedenih država koja se sastoji u nametanju obveze tim subjektima da te osnove uključe među te kriterije.
Nakon tih pojašnjenja, Sud se, kao prvo, izjašnjava o fakultativnoj osnovi za isključenje u vezi sa sklapanjem sporazuma gospodarskog subjekta radi narušavanja tržišnog natjecanja, predviđenoj Direktivom 2014/24 (
7
). Sud je presudio da se toj osnovi protivi nacionalni propis koji ograničava mogućnost isključenja ponuditeljeve ponude zbog postojanja ozbiljnih indicija o njegovim postupanjima koja mogu narušiti pravila o tržišnom natjecanju u postupku javne nabave u okviru kojeg je ta vrsta postupanja nastala. Naime, takvo ograničenje ne proizlazi iz teksta odredbe kojom se predviđa ta osnova za isključenje. Osim toga, iz konteksta te odredbe (
8
) proizlazi da Direktiva 2014/24 javnim naručiteljima u svakom trenutku postupka omogućuje da isključe ili da države članice od njih zahtijevaju da isključe gospodarski subjekt ako se pokaže da se gospodarski subjekt, s obzirom na djela počinjena ili propuštena bilo prije ili tijekom postupka, nalazi u nekoj od situacija na koje se odnose osnove za isključenje iz te direktive. Takvo tumačenje te odredbe omogućuje javnom naručitelju da se uvjeri u integritet i pouzdanost svakog od gospodarskih subjekata koji se mogu dovesti u pitanje ne samo u slučaju sudjelovanja takvog subjekta u protutržišnim postupanjima u okviru predmetnog postupka nego i u slučaju sudjelovanja tog subjekta u takvim ranijim postupanjima.
Kao drugo, Sud naglašava da se fakultativnoj osnovi za isključenje u vezi sa sklapanjem sporazuma gospodarskog subjekta o narušavanju tržišnog natjecanja, predviđenoj Direktivom 2014/24, protivi nacionalni propis koji samo nacionalnom tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja povjerava ovlast odlučivanja o isključenju gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave zbog povrede pravila tržišnog natjecanja. Točno je da se, kada postoji poseban postupak uređen pravom Unije ili nacionalnim pravom koji se vodi protiv povreda prava tržišnog natjecanja i u kojem je nacionalno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja dužno provesti istrage u tu svrhu, javni naručitelj u okviru ocjene podnesenih dokaza u načelu mora osloniti na rezultat takvog postupka. U tom kontekstu, odluka takvog tijela kojom je utvrđena povreda prava tržišnog natjecanja i kojom je zbog tog razloga ponuditelju izrečena novčana kazna može biti osobito važna, tim više ako je ta sankcija popraćena privremenom zabranom sudjelovanja u postupcima javne nabave. Međutim, iako takva odluka može navesti javnog naručitelja da isključi tog gospodarskog subjekta iz predmetnog postupka javne nabave, nepostojanje takve odluke ne može ni spriječiti ni osloboditi javnog naručitelja od toga da provede takvu ocjenu. Ta se ocjena mora provesti s obzirom na načelo proporcionalnosti i uzimajući u obzir sve relevantne elemente kako bi se provjerilo je li opravdana primjena osnove za isključenje u vezi sa sklapanjem sporazuma gospodarskog subjekta radi narušavanja tržišnog natjecanja. Prema tome, nacionalni propis koji ocjenu integriteta i pouzdanosti ponuditeljâ veže za zaključke odluke nacionalnog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja koja se, među ostalim, odnosi na buduće sudjelovanje u postupku javne nabave ugrožava diskrecijsku ovlast koju javni naručitelj mora imati u okviru primjene fakultativnih osnova za isključenje predviđenih Direktivom 2014/24.
U skladu sa svojom analizom, Sud još pojašnjava da države članice u svojem zakonodavstvu ne mogu ograničiti opseg osnove za isključenje u vezi sa sudjelovanjem dotičnog gospodarskog subjekta u protutržišnim postupanjima.
Kao treće, Sud navodi da, u skladu s načelom dobre uprave, odluka javnog naručitelja o pouzdanosti gospodarskog subjekta, donesena primjenom fakultativne osnove za isključenje predviđene Direktivom 2014/24, u vezi sa sklapanjem sporazuma gospodarskog subjekta, mora biti obrazložena. Ta se obveza odnosi, s jedne strane, na odluke kojima javni naručitelj isključuje ponuditelja primjenom, među ostalim, takve fakultativne osnove za isključenje. S druge strane, javni naručitelj podliježe toj obvezi obrazlaganja ako utvrdi da se na ponuditelja odnosi jedna od fakultativnih osnova za isključenje, ali donosi odluku o neisključivanju, primjerice, zato što je isključenje neproporcionalna mjera. Naime, takva odluka utječe na pravni položaj drugih gospodarskih subjekata koji sudjeluju u predmetnom postupku javne nabave, koji moraju moći braniti svoja prava, prema potrebi, podnošenjem tužbe protiv nje.
(
1
)	Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.). Članak 57. stavak 4. prvi podstavak te direktive predviđa slučajeve u kojima javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt.
(
2
)	Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.). Članak 80. stavak 1. treći podstavak Direktive 2014/25 predviđa da, ako to države članice zatraže, objektivna pravila i kriteriji za isključenje usto uključuju osnove za isključenje navedene u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24 pod uvjetima koji su u njemu navedeni.
(
3
)	Konkretnije, u članku 57. stavku 4. prvom podstavku te direktive.
(
4
)	Presude od 19. lipnja 2019., Meca (C-41/18, EU:C:2019:507, t. 33.), od 30. siječnja 2020., Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, t. 34. i 40.) i od 3. lipnja 2021., Rad Service i dr. (C-210/20, EU:C:2021:445, t. 28.). Na temelju tih presuda države članice mogu odlučiti hoće li prenijeti osnove za isključenje navedene u toj odredbi.
(
5
)	Na temelju članka 57. stavka 7. Direktive 2014/24
(
6
)	Konkretnije, na temelju članka 80. stavka 1. trećeg podstavka te direktive
(
7
)	U skladu s člankom 57. stavkom 4. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2014/24, javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt ako javni naručitelji imaju dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da zaključe da je gospodarski subjekt sklopio sporazume s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja.
(
8
)	Osobito članka 57. stavka 5. drugog podstavka Direktive 2014/24