ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
2 de outubro de 2024 (*)
« Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos do processo administrativo relativos a uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado — Recusa de acesso — Exceções relativas à proteção de processos judiciais e de objetivos de atividades de inquérito — Presunção geral de confidencialidade — Interesse público superior — Dever de fundamentação »
No processo T‑606/23,
Sara Soares, residente no Porto (Portugal), representada por S. Gemas Donário, advogada,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por M. Burón Pérez e K. Herrmann, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen, presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu (relatora), juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos,
visto as partes não terem requerido a marcação de audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo e tendo sido decidido, em aplicação do artigo 106.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, julgar o recurso prescindindo da fase oral do processo,
profere o presente
Acórdão
1        Com o seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a recorrente, Sara Soares, pede a anulação da Decisão C(2023) 4938 final da Comissão, de 17 de julho de 2023 (a seguir «decisão controvertida»), que lhe recusou o acesso a documentos que fazem parte do processo administrativo da Comissão relativo à Decisão C(2020) 8550 final da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49).
Antecedentes do litígio
2        Em 19 de julho de 2022, a recorrente apresentou à Comissão, com base no Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), um pedido de acesso a documentos (a seguir «pedido inicial de acesso»). Com esse pedido, a recorrente pretendia obter acesso a 17 documentos que fazem parte do processo administrativo relativo ao procedimento de controlo dos auxílios de Estado no processo SA.21259.
3        Por Decisão de 2 de agosto de 2022, este pedido foi parcialmente deferido, na medida em que a Comissão concedeu acesso a um dos 17 documentos pelo mesmo já ser do domínio público.
4        Não tendo tomado posição quanto ao acesso a um dos 17 documentos que a recorrente pretendia obter, a saber, a ata de uma reunião que teve lugar em 9 de março de 2007 entre a Comissão e as autoridades portuguesas (a seguir «Ata de 9 de março de 2007»), a Comissão adotou uma posição sobre o mesmo, tendo recusado o respetivo acesso por decisão separada de 12 de agosto de 2022, notificada à recorrente em 6 de setembro de 2022.
5        Por carta de 22 de agosto de 2022, a recorrente apresentou à Comissão um pedido confirmativo de acesso através do qual reiterava o seu pedido inicial de acesso no que respeita a nove dos documentos aos quais o acesso foi recusado pela Decisão de 2 de agosto de 2022. A ata de 9 de março de 2007 não fazia parte desse pedido.
6        Por carta de 23 de setembro de 2022, a recorrente apresentou à Comissão um pedido confirmativo adicional de acesso, reiterando, assim, o seu pedido de acesso à ata de 9 de março de 2007.
7        Através da decisão controvertida, foi recusado o acesso aos nove documentos objeto do pedido confirmativo de acesso de 22 de agosto de 2022.
8        Nesta decisão, a Comissão declarou que os documentos solicitados faziam parte do processo administrativo no processo SA.21259, relativo a um procedimento em matéria de auxílios de Estado. Desta circunstância a Comissão deduziu que o acesso aos documentos solicitados devia ser recusado por estes estarem abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade segundo a qual a divulgação de documentos de um inquérito relativo a auxílios de Estado prejudicaria a proteção de objetivos de atividades de inquérito, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Esta presunção aplicar‑se‑ia independentemente da questão de saber se um pedido de acesso a documentos diz respeito a documentos relativos a um processo em matéria de auxílios de Estado já encerrado ou pendente.
9        Além disso, a Comissão observou que, no momento da adoção da decisão controvertida, ainda estava em curso um processo de recurso relativo à Decisão C(2020) 8550 final, adotada na sequência do procedimento administrativo no processo SA.21259. Tendo constatado que os documentos solicitados continham elementos essenciais para esse litígio em curso, a Comissão concluiu que existia um risco de a sua divulgação afetar negativa e seriamente os processos judiciais, pelo que o acesso a esses documentos devia ser recusado também com base no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
10      Por último, a Comissão salientou que considerava que a recorrente não tinha demonstrado que a divulgação dos documentos solicitados se impunha por um interesse público superior com uma acuidade particular, nem que essa divulgação contribuiria especificamente para assegurar os interesses invocados.
Pedidos das partes
11      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão controvertida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
12      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
13      Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca três fundamentos, relativos, respetivamente, a uma violação dos princípios que regem o acesso aos atos das instituições da União, a uma aplicação errada das exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, e a uma violação do dever de fundamentação.
14      Há que começar por examinar o terceiro fundamento, em seguida o segundo fundamento e, por último, o primeiro fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
15      A recorrente entende que a decisão controvertida está insuficientemente fundamentada.
16      Por um lado, esta decisão contém apenas indicações genéricas e estereotipadas e não permite identificar os motivos de recusa concretamente invocados nem o modo como a Comissão teve em consideração os diferentes interesses em causa. Por conseguinte, a recorrente não estava em condições de verificar se os documentos solicitados se inseriam no domínio abrangido pelas exceções ao direito de acesso aos documentos invocadas pela Comissão e se a necessidade de proteção era real.
17      Por outro lado, a decisão controvertida não contém uma fundamentação individualizada para cada documento, mas uma fundamentação conjunta para os documentos solicitados, sem diferenciação em função, nomeadamente, da natureza, do teor e da origem desses documentos.
18      A Comissão considera que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
19      Importa recordar que o dever de fundamentação é um princípio geral do direito da União, consagrado no artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 41.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir a «Carta»), segundo o qual qualquer ato jurídico adotado pelas instituições da União deve ser fundamentado. Esta obrigação implica que as instituições da União revelem de forma clara e inequívoca o raciocínio do autor do ato, de modo a permitir, por um lado, aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada a fim de fazerem valer os seus direitos e, por outro, ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 6 de fevereiro de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Comissão, T‑485/18, EU:T:2020:35, n.° 19 e jurisprudência referida).
20      Assim, no contexto da aplicação das disposições do Regulamento n.° 1049/2001, considerou‑se que o dever de uma instituição fundamentar a sua decisão que recusa o acesso a um documento tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se a decisão está devidamente fundamentada ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade e, por outro, permitir ao juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão. O alcance deste dever depende da natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado (v. Acórdão de 6 de fevereiro de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Comissão, T‑485/18, EU:T:2020:35, n.° 20 e jurisprudência referida).
21      No caso vertente, é forçoso reconhecer que a decisão controvertida está suficientemente fundamentada.
22      Com efeito, dela resulta inequivocamente, em primeiro lugar, que a recusa oposta à recorrente se baseou nas exceções ao direito de acesso aos documentos relativas à proteção de processos judiciais e às atividades de inquérito previstas no artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, em segundo lugar, que a Comissão expôs os motivos pelos quais essas exceções se aplicavam e, em terceiro e último lugar, que se baseou em presunções gerais de confidencialidade para demonstrar que todos os documentos solicitados estavam abrangidos pelas referidas exceções. A decisão controvertida também permite compreender que a Comissão considerava que, devido à aplicabilidade de tais presunções, nem a identificação nem a apreciação individual dos documentos solicitados eram necessárias. Além disso, resulta desta decisão que, segundo a Comissão, a recorrente não tinha identificado nem um interesse público superior suscetível de impor a divulgação dos documentos solicitados, nem motivos que demonstrassem uma acuidade particular que tivesse prevalecido sobre as razões justificativas da recusa de acesso. Por último, a recorrente também não demonstrou que a divulgação desses documentos contribuiria especificamente para assegurar os interesses invocados.
23      Por outro lado, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, uma vez que este tem que ver com a legalidade substantiva do ato controvertido. Com efeito, o caráter eventualmente errado da fundamentação não implica que esta fundamentação não exista (v. Acórdão de 26 de outubro de 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, EU:T:2011:634, n.° 52 e jurisprudência referida).
24      A este respeito, há que observar que, ao sustentar que a Comissão devia ter demonstrado que cada um dos documentos solicitados estava efetivamente abrangido pelas presunções gerais de confidencialidade que invocou e ter procedido a um exame concreto e individual dos documentos solicitados, a recorrente procura pôr em causa o mérito da fundamentação adotada pela Comissão quanto à aplicabilidade dessas presunções e às consequências jurídicas daí decorrentes.
25      De resto, esta argumentação confunde‑se com a invocada em apoio do segundo fundamento e será examinada no âmbito do tratamento deste último.
26      Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente, sem prejuízo do exame do mérito da fundamentação da decisão controvertida, que será efetuado nos n.os 36 a 75, infra.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001
27      A recorrente reconhece que o acesso a documentos relacionados com um processo judicial em curso, como os articulados das partes, os documentos mencionados nesses articulados ou ainda a documentação subjacente, pode ser recusado em aplicação de presunções gerais de confidencialidade. Todavia, para justificar a aplicação dessa exceção ao direito de acesso aos documentos, prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, a instituição em causa é obrigada a demonstrar as razões pelas quais a divulgação dos documentos solicitados prejudicaria concreta e efetivamente o interesse protegido.
28      Por outro lado, a Comissão invocou erradamente a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativa à proteção de objetivos de atividades de inquérito. É certo que os documentos solicitados se referiam a um procedimento conduzido pela Comissão em matéria de auxílios de Estado, no processo SA.21259. Todavia, a sua divulgação não era suscetível de prejudicar as atividades de inquérito, uma vez que a instrução neste processo foi encerrada com a adoção da Decisão C(2020) 8550 final.
29      Esta conclusão não pode ser posta em causa pela alegada necessidade de proteger os processos judiciais em curso, a saber, no caso vertente, os diferentes recursos que foram interpostos da Decisão C(2020) 8550 final.
30      Com efeito, o acesso aos documentos em causa dependeria de acontecimentos incertos se se admitisse que a proteção de atividades de inquérito pudesse ser invocada após o encerramento do procedimento administrativo em causa pelo facto de a decisão adotada no seu termo ser objeto de recurso, cujo resultado poderia eventualmente levar a Comissão a reabrir o procedimento administrativo.
31      Pelas mesmas razões, a recorrente considera que a recusa de conceder acesso aos documentos relacionados com um processo judicial pendente é contrária ao direito dos cidadãos à transparência e compromete a eficácia da fiscalização da legalidade do poder público exercido. Tal recusa pode, além disso, violar o princípio da igualdade de armas no âmbito dos processos judiciais e os direitos de defesa, conferindo uma vantagem processual irregular à Comissão.
32      Na realidade, segundo a recorrente, a circunstância de a Decisão C(2020) 8550 final ser objeto de processos judiciais em curso milita a favor do acesso aos documentos solicitados. Com efeito, ela é mandatária de 25 beneficiários dos auxílios individuais pagos em aplicação do regime de auxílios cuja ilegalidade e incompatibilidade foram declaradas por essa decisão. Os documentos solicitados permitir‑lhe‑iam melhor verificar a legalidade da referida decisão, nomeadamente no âmbito dos recursos interpostos pelos seus clientes.
33      Não obstante, no caso vertente, a recorrente considera que o pedido de acesso aos documentos não é motivado pelas suas necessidades enquanto mandatária dos beneficiários do auxílio acima referido. Com efeito, a divulgação dos documentos solicitados impõe‑se não pelos seus interesses privados, mas por um interesse público superior que deve prevalecer sobre os interesses protegidos ao abrigo do artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.
34      Vários elementos permitem concluir pela existência desse interesse, nomeadamente, as consequências económicas da Decisão C(2020) 8550 final que impõe a restituição dos auxílios individuais pagos em aplicação do Regime III, conforme aplicado, os princípios da transparência e da liberdade de informação que devem guiar a atividade administrativa da Comissão, bem como o facto de o direito de acesso aos documentos reforçar a confiança dos cidadãos nas atividades da Administração.
35      A Comissão considera que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
36      Importa salientar que a Comissão invocou, em simultâneo, as exceções ao direito de acesso aos documentos relativas à proteção, por um lado, de processos judiciais e, por outro, de atividades de inquérito, previstas, respetivamente, no artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001. Antes de mais, há que analisar os argumentos apresentados pela recorrente para contestar a aplicação, no caso vertente, da exceção relativa à proteção de atividades de inquérito.
37      A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 15.°, n.° 3, TFUE, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições da União, sob reserva dos princípios e das condições estabelecidos nos termos da legislação da União. Por outro lado, este mesmo direito é reconhecido no artigo 42.° da Carta.
38      Cumpre também recordar que o Regulamento n.° 1049/2001 visa, como referem o seu considerando 4 e o seu artigo 1.°, conferir ao público um direito de acesso aos documentos que seja o mais amplo possível. Resulta também do referido regulamento, designadamente do seu considerando 11 e do seu artigo 4.°, que estabelecem um regime de exceções a este respeito, que este direito está submetido a certos limites que se baseiam em razões de interesse público ou privado (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.° 35 e jurisprudência referida). Uma vez que estas exceções derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma restritiva (v. Acórdão de 13 de julho de 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, n.° 63 e jurisprudência referida).
39      Ao abrigo da exceção invocada pela Comissão, prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
40      Para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi pedida, não basta, em princípio, que esse documento diga respeito a uma atividade mencionada no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001. A instituição em causa deve também fornecer explicações quanto à questão de saber de que modo o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista nesse artigo (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.° 36 e jurisprudência referida).
41      Todavia, foi reconhecido que a instituição da União em causa se pode basear, a este respeito, em presunções gerais que se apliquem a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes se podem aplicar a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.° 37 e jurisprudência referida).
42      É facto assente que o pedido de acesso a documentos que, no caso vertente, a recorrente apresentou à Comissão diz respeito a documentos que fazem parte do processo administrativo relativo ao procedimento de controlo dos auxílios de Estado que a Comissão conduziu no processo SA.21259.
43      A este respeito, resulta da jurisprudência que há que reconhecer a existência de uma presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos do processo administrativo nos procedimentos de controlo dos auxílios estatais prejudicaria, em princípio, a proteção de objetivos de atividades de inquérito (v. Acórdãos de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão, T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08, EU:T:2010:511, n.os 70 e 87 e jurisprudência referida, e de 2 de março de 2022, Huhtamaki/Comissão, T‑134/20, não publicado, EU:T:2022:100, n.° 32 e jurisprudência referida).
44      A recorrente não contesta o princípio da presunção geral de confidencialidade dos documentos relativos aos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado. Em contrapartida, sustenta que tal presunção não é aplicável no caso vertente pelo facto de, no momento da apresentação do seu pedido inicial de acesso, o procedimento administrativo no processo SA.21259 já ter sido encerrado com a adoção da Decisão C(2020) 8550 final. Por este motivo, a recorrente entende que a Comissão cometeu um erro de direito quando invocou a exceção ao direito de acesso aos documentos relativa à proteção de objetivos de atividades de inquérito, prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
45      A este respeito, importa recordar que a apreciação do mérito da aplicação de uma das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 deve ser feita tendo em conta os factos existentes à data da adoção da decisão que recusa o acesso aos documentos com base nessa exceção. Com efeito, resulta de jurisprudência constante que a legalidade de um ato da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data em que o ato foi adotado (v. Acórdão de 28 de setembro de 2022, Agrofert/Parlamento, T‑174/21, EU:T:2022:586, n.° 66 e jurisprudência referida).
46      Há, também, que recordar que a divulgação dos documentos do processo administrativo nos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado é suscetível de prejudicar a proteção de atividades de inquérito relativas a um procedimento de aplicação do artigo 108.° TFUE, mesmo encerrado, quando esteja pendente um recurso jurisdicional interposto da decisão quanto ao mérito. Esta solução explica‑se pela tomada em consideração da possibilidade de a Comissão, em função do resultado do processo judicial, retomar as suas atividades para efeitos de adoção eventual de uma nova decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de julho de 2016, Sea Handling/Comissão, C‑271/15 P, não publicado, EU:C:2016:557, n.os 44 e 45, e de 29 de setembro de 2021, TUIfly/Comissão, T‑619/18, não publicado, EU:T:2021:627, n.os 50 e 51 e jurisprudência referida).
47      No caso vertente, o processo de inquérito no processo SA.21259 foi encerrado com a adoção da Decisão C(2020) 8550 final. Todavia, a legalidade desta última foi contestada no âmbito de uma série de recursos de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE. À data da adoção da decisão controvertida, ou seja, em 17 de julho de 2023, a grande maioria desses recursos, entre os quais os interpostos por empresas representadas pela recorrente, estava ainda pendente no Tribunal Geral.
48      Daqui resulta que a Comissão podia considerar, sem cometer um erro de direito, que, no caso vertente, os documentos solicitados estavam abrangidos pela exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, ainda que o procedimento administrativo no processo SA.21259 já estivesse encerrado.
49      Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação da recorrente segundo a qual a recusa de acesso aos documentos relativos a um procedimento administrativo em matéria de auxílios de Estado já encerrado é contrária ao direito dos cidadãos à transparência, compromete a eficácia da fiscalização da legalidade do poder público exercido e viola o princípio da igualdade de armas, bem como os direitos de defesa.
50      Com efeito, um acesso generalizado, com base no Regulamento n.° 1049/2001, aos documentos referentes ao processo administrativo relativo ao procedimento de controlo dos auxílios de Estado, mesmo encerrado, seria suscetível de prejudicar o equilíbrio que o legislador da União quis assegurar, no Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9), entre a obrigação do Estado‑Membro e, sendo caso disso, a vontade dos terceiros de comunicar à Comissão informações comerciais eventualmente sensíveis com o fim de permitir a esta a apreciação da compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, por um lado, e a garantia de proteção reforçada que corresponde, a título de sigilo profissional e de segredo comercial, às informações transmitidas à Comissão, por outro (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.° 44 e jurisprudência referida).
51      Se outras pessoas além do Estado‑Membro em causa no procedimento de controlo de um auxílio de Estado, que é o único habilitado nos termos da regulamentação sobre os auxílios de Estado a aceder aos documentos do processo, estivessem em condições de obter o acesso aos documentos com base no Regulamento n.° 1049/2001, o regime instituído por esta regulamentação seria posto em causa (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.os 40 e 45 e jurisprudência referida).
52      Por outro lado, é sem razão que a recorrente sustenta que a Comissão não demonstrou os motivos pelos quais a divulgação dos documentos solicitados prejudicaria concreta e efetivamente os interesses protegidos invocados na decisão controvertida.
53      A este respeito, resulta da jurisprudência referida nos n.os 40 e 41, supra, que, no caso vertente, incumbia efetivamente à Comissão explicar de que modo o acesso aos documentos solicitados teria podido prejudicar concreta e efetivamente as atividades de inquérito no processo SA.21259. Todavia, daqui também resulta que foi sem cometer um erro de direito que, no âmbito do pedido de acesso apresentado pela recorrente, que dizia respeito a documentos relativamente aos quais não se contesta que faziam parte do procedimento administrativo que conduziu à Decisão C(2020) 8550 final, a Comissão se baseou numa presunção geral de confidencialidade relacionada com a exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 relativa à proteção de atividades de inquérito.
54      Com efeito, segundo a jurisprudência, embora os documentos solicitados façam parte do processo administrativo da Comissão relativo a um procedimento de controlo de um auxílio de Estado, o facto de pertencerem ao processo administrativo é suficiente para lhes conferir o benefício da presunção geral de confidencialidade referida no n.° 43, supra (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.° 61, e de 2 de março de 2022, Huhtamaki/Comissão, T‑134/20, não publicado, EU:T:2022:100, n.° 36).
55      Aliás, a este respeito o Tribunal Geral notou que, para a aplicação de tal presunção geral de confidencialidade, o exame prima facie dos documentos em causa não pode obrigar a Comissão a proceder ao exame concreto e individual desses documentos nem a verificar se há outras razões válidas para não divulgar nenhuma parte destes (v., neste sentido, Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.° 63, e de 2 de março de 2022, Huhtamaki/Comissão, T‑134/20, não publicado, EU:T:2022:100, n.° 42).
56      Com efeito, resulta de jurisprudência constante que o reconhecimento de uma presunção geral segundo a qual a divulgação de documentos de uma certa natureza seria, em princípio, prejudicial à proteção de um dos interesses enumerados no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 permite que a instituição em questão trate um pedido global e lhe responda da maneira correspondente (v. Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.° 31 e jurisprudência referida).
57      Por conseguinte, foi com razão que a Comissão invocou a presunção geral em relação aos documentos do processo administrativo relativo ao procedimento de controlo dos auxílios de Estado no processo SA.21259 para recusar a divulgação dos documentos solicitados.
58      Todavia, há que salientar que as presunções gerais reconhecidas pela jurisprudência no que diz respeito a certas categorias de documentos, entre as quais a presunção relativa aos documentos relativos a um procedimento de auxílios de Estado, não excluem a possibilidade de demonstrar que um dado documento cuja divulgação é requerida não está coberto por tal presunção ou que existe, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 2, última parte do período, do Regulamento n.° 1049/2001, um interesse público superior que imponha a divulgação (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.° 62).
59      No que respeita à eventual existência de um interesse público superior suscetível de impor a divulgação dos documentos solicitados, há que observar que, segundo a jurisprudência, cabe a quem alega a existência de um interesse público superior invocar, em concreto, as circunstâncias que impõem a divulgação dos documentos em causa (v. Acórdão de 7 de setembro de 2023, Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, n.° 74 e jurisprudência referida).
60      O interesse público superior suscetível de impor a divulgação de um documento não tem necessariamente de ser distinto dos princípios subjacentes ao Regulamento n.° 1049/2001. Todavia, a exposição de considerações de ordem puramente geral não basta para provar que um interesse público superior se sobrepõe aos motivos que justificam a recusa de divulgação dos documentos em causa (v. Acórdãos de 7 de setembro de 2023, Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, n.° 75 e jurisprudência referida, e de 15 de setembro de 2016, Herbert Smith Freehills/Conselho, T‑710/14, EU:T:2016:494, n.os 68 e 69 e jurisprudência referida).
61      Há que observar que a argumentação apresentada pela recorrente na sua petição e no seu pedido confirmativo de acesso de 22 de agosto de 2022 não preenche os requisitos estabelecidos nos n.os 59 e 60, supra.
62      Primeiro, a recorrente refere que o direito de acesso aos documentos reforça a confiança dos cidadãos na Administração Pública, e princípios gerais, nomeadamente, os princípios da transparência e da liberdade de informação, que, em seu entender, permitem concluir pela existência de um interesse público superior.
63      No entanto, considerações tão genéricas que, na verdade, se referem todas ao princípio da transparência não podem ser suscetíveis de demonstrar que esse princípio, no presente caso, apresentava uma acuidade particular que poderia ter prevalecido sobre as razões justificativas da recusa de divulgação dos documentos em causa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.° 131).
64      Segundo, a recorrente alega que as consequências económicas resultantes da recuperação de um auxílio ordenada por uma decisão da Comissão constituem um interesse público superior.
65      Todavia, a petição não contém nenhum motivo suscetível de corroborar esta alegação. Com efeito, a recorrente limita‑se a fornecer apenas algumas indicações, retiradas de dois artigos de imprensa, sobre o número de beneficiários e o montante total dos auxílios a recuperar em aplicação da Decisão C(2020) 8550 final, bem como sobre a importância económica da Zona Franca da Madeira. Do mesmo modo, o pedido confirmativo de acesso de 22 de agosto de 2022, apresentado no anexo A.1. da petição, apenas permite compreender que a recorrente considera que a divulgação dos documentos solicitados poderia ser útil, no futuro, para a concessão dos auxílios de Estado na Região Autónoma da Madeira.
66      É forçoso constatar que considerações tão genéricas não podem, enquanto tais, prevalecer sobre as razões justificativas da recusa de divulgação dos documentos em causa (v., por analogia, Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 93, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.° 105).
67      Além disso, a recorrente não se pode basear nas consequências económicas sofridas pelos beneficiários dos auxílios em questão devido à sua recuperação para demonstrar a existência de um interesse público superior. Consequências desta natureza não podem constituir um interesse deste tipo (v., neste sentido, Acórdão de 29 de setembro de 2021, TUIfly/Comissão, T‑619/18, não publicado, EU:T:2021:627, n.° 48 e jurisprudência referida).
68      Por último, mesmo admitindo que a utilidade dos documentos solicitados para a concessão dos auxílios no futuro possa constituir um interesse público superior, a recorrente não expôs, todavia, os motivos que permitissem considerar que esse interesse deveria prevalecer sobre as exceções ao direito de acesso a documentos invocadas pela Comissão na decisão controvertida.
69      Terceiro, a recorrente afirma na sua petição que não baseou os fundamentos invocados em apoio do seu pedido de acesso aos documentos solicitados na necessidade de obter elementos que sustentem a sua defesa. Daqui resulta que, em princípio, a recorrente não pretendia invocar os direitos de defesa das empresas que representava nos diferentes recursos interpostos da Decisão C(2020) 8550 final enquanto interesse público superior.
70      Em todo o caso, essa argumentação estaria condenada ao fracasso.
71      Com efeito, resulta da jurisprudência que o facto de os documentos cujo acesso é solicitado poderem permitir que o requerente faça valer de uma melhor forma os seus argumentos no âmbito de um recurso de anulação não constitui um «interesse público superior» que imponha a sua divulgação, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, mas um interesse «privado» que não se encontra abrangido por esta disposição (v. Acórdão de 9 de novembro de 2023, XC/Comissão, C‑527/21 P, não publicado, EU:C:2023:850, n.° 81 e jurisprudência referida).
72      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro quando declarou que a recorrente não demonstrou a existência de um interesse público superior que impusesse a divulgação dos documentos solicitados.
73      Resulta do exposto que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente na parte em que diz respeito à violação do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001.
74      Daqui também resulta que já não há que examinar a procedência do segundo fundamento na parte em que diz respeito a uma alegada violação do referido artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão. Com efeito, para que a decisão controvertida seja juridicamente procedente, basta que uma das exceções que a Comissão invocou para recusar o acesso aos documentos pedidos o tenha sido legitimamente (v., neste sentido, Acórdão de 25 de novembro de 2020, Bronckers/Comissão, T‑166/19, EU:T:2020:557, n.° 78 e jurisprudência referida).
75      Em face de todo o exposto, há que julgar o segundo fundamento improcedente na íntegra.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos princípios em matéria de acesso aos atos das instituições
76      A recorrente alega que os documentos aos quais pediu acesso estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1049/2001, nomeadamente do artigo 2.°, n.° 3, do artigo 3.°, alínea a), e do artigo 4.°, n.os 4 e 5, do referido regulamento. Todas estas disposições visam os documentos na posse de uma instituição na aceção deste regulamento, independentemente da questão de saber quem é o seu autor, desde que digam respeito a um domínio de atividade da União Europeia. O âmbito de aplicação do mesmo regulamento abrange, portanto, os documentos elaborados por um terceiro ou por um Estado‑Membro quando esses documentos estão, como no caso vertente, na posse da Comissão.
77      Além disso, a recorrente sustenta que os documentos solicitados não podem ser excluídos do direito de acesso aos documentos por força do artigo 15.°, n.° 3, quarto parágrafo, TFUE, segundo o qual o Tribunal de Justiça da União Europeia só fica sujeito ao regime de acesso aos documentos das instituições, previsto no primeiro parágrafo da mesma disposição, na medida em que exerça funções administrativas. Com efeito, esta disposição visa apenas documentos de natureza jurisdicional, como documentos relativos à atividade judiciária do Tribunal Geral. Deve ser interpretada de forma estrita, tendo em conta, nomeadamente, a exigência de interpretação ampla do princípio do acesso aos documentos e, mais genericamente, do princípio da abertura, consagrado em várias disposições dos Tratados UE e FUE, bem como da Carta.
78      Por outro lado, a recorrente alega que, por força das exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, é certo que uma instituição pode recusar a divulgação dos documentos abrangidos pelo âmbito de aplicação do referido regulamento. No caso vertente, a Comissão invocou, assim, as exceções previstas neste artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, relativas à proteção, respetivamente, de processos judiciais e de objetivos de atividades de inquérito. Todavia, os documentos solicitados devem ser divulgados quando um interesse superior o imponha. Neste contexto, há que ter em conta a economia geral do artigo 15.°, n.° 3, TFUE e os seus objetivos.
79      Ao invocar o artigo 1.°, n.° 2, TUE, o artigo 42.° da Carta e o artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, a recorrente sustenta que existe um interesse geral em que o público tenha acesso aos documentos das instituições, em particular quando esse acesso lhe permita preparar a sua defesa contra uma decisão da Comissão que se afigure lesiva para os particulares. Tal preparação constitui um interesse público superior que impõe a divulgação dos documentos em causa.
80      A Comissão considera que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
81      Há que salientar que, com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega que os documentos solicitados estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1049/2001, o que a Comissão não contesta. É forçoso constatar que nada de diferente decorre da decisão controvertida. Pelo contrário, resulta da mesma que a Comissão, tendo aplicado o regime de exceções previsto no artigo 4.°, n.° 2, do referido regulamento, constatou, implícita, mas necessariamente, que os documentos em questão estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento.
82      De resto, a própria recorrente reconhece que a Comissão se baseou nas exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.
83      Nestas condições, a recorrente não pode sustentar que a decisão controvertida viola o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, que define o âmbito de aplicação deste último.
84      Por outro lado, a recorrente não tem razão quando alega que a decisão controvertida padece de um erro, uma vez que, tendo em conta o interesse público superior de preparar a sua defesa contra uma decisão da Comissão, esta última deveria ter concedido acesso aos documentos solicitados.
85      Esta argumentação diz respeito à aplicação das exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 e confunde‑se com os argumentos invocados em apoio da segunda parte do segundo fundamento da petição. Assim, pelos motivos já evocados nos n.os 59, 60 e 69 a 71, supra, não pode ser acolhida.
86      Por conseguinte, há que julgar o primeiro fundamento improcedente.
87      Resulta do exposto que deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
88      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      Sara Soares é condenada a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Svenningsen
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 2 de outubro de 2024.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
S. Papasavvas
*      Língua do processo: português.