62023TO0244
ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
26 ottobre 2023 (
*1
)
«Ricorso per carenza – Diritto istituzionale – Piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania – Obbligo di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 4 del protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione – Qualità di ricorrente privilegiato – Ricorso manifestamente infondato in diritto»
Nella causa T‑244/23,
Eugen Tomac, residente in Bruxelles (Belgio), rappresentato da R. Duta, avvocato,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea,
convenuto,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da R. da Silva Passos (relatore), presidente, S. Gervasoni e I. Reine, giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
ha emesso la seguente
Ordinanza
1
Con il suo ricorso fondato sull’articolo 265 TFUE, il sig. Eugen Tomac, ricorrente, chiede al Tribunale, in sostanza, da un lato, di dichiarare che il Consiglio dell’Unione europea si è illegittimamente astenuto dall’adottare provvedimenti per decidere sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania e, dall’altro, di riconoscergli la qualità di ricorrente privilegiato e quindi qualsiasi altro diritto, rimedio o azione in tale contesto.
Fatti
2
L’acquis di Schengen, menzionato all’articolo 1, che rinvia all’allegato A, della decisione 1999/435/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, che definisce l’acquis di Schengen ai fini della determinazione, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull’Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l’acquis (GU 1999, L 176, pag. 1), è un corpus normativo volto alla graduale eliminazione dei controlli alle frontiere comuni negli Stati membri dello spazio Schengen.
3
Il Trattato di Amsterdam ha allegato al Trattato UE e al Trattato CE il protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea (GU 1997, C 340, pag. 93). Successivamente, il protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea, allegato al Trattato UE (GU 2008, C 115, pag. 290), è stato allegato al Trattato di Lisbona (GU 2010, C 83, pag. 290).
4
In particolare, per quanto riguarda la Romania, l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 29; in prosieguo: il «protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione»), dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 203), prevede quanto segue:
«1.   Le disposizioni dell’acquis di Schengen (...) integrato nell’ambito dell’Unione europea e gli atti basati su detto acquis o ad esso altrimenti connessi, elencati nell’allegato II così come gli altri atti di tale tipo adottati prima dell’adesione sono vincolanti e si applicano [nella Repubblica di Bulgaria] e [in] Romania dalla data di adesione.
2.   Le disposizioni dell’acquis di Schengen integrate nell’ambito dell’Unione europea e gli atti basati su detto acquis o ad esso altrimenti connessi non rientranti nel paragrafo 1, pur essendo vincolanti per la [Repubblica di] Bulgaria e la Romania dalla data di adesione, si applicano in ciascuno di tali Stati solo in virtù di una decisione europea, adottata dal Consiglio a tal fine, dopo aver verificato, conformemente alle procedure di valutazione Schengen applicabili, il rispetto dei necessari requisiti per l’applicazione di tutte le parti dell’acquis in questione in tale Stato.
Il Consiglio adotta la sua decisione, previa consultazione del Parlamento europeo, deliberando all’unanimità dei suoi membri che rappresentano i governi degli Stati membri in relazione ai quali sono già state attuate le disposizioni di cui al presente paragrafo e del rappresentante del governo dello Stato membro in relazione al quale occorre attuare tali disposizioni. (…)».
5
A seguito della sua adesione all’Unione, il 1o gennaio 2007, la Romania ha adottato, tra il 2009 e il 2011, una serie di misure nell’ambito delle procedure di valutazione Schengen, con l’obiettivo di soddisfare i criteri necessari ai fini della piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen.
6
Il 29 settembre 2010 e l’8 luglio 2011 la Presidenza del Consiglio ha elaborato, e successivamente modificato, un primo progetto di decisione del Consiglio sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen nella Repubblica di Bulgaria e in Romania, vale a dire il progetto n. 14142/10, divenuto progetto n. 14142/1/10 (in prosieguo: il «progetto n. 14142/10»).
7
Con risoluzione dell’8 giugno 2011 sul progetto n. 14142/10 (GU 2012, CE 380, pag. 160), il Parlamento europeo ha preso posizione a favore di tale progetto.
8
Con conclusioni del 9 giugno 2011 sul completamento del processo di valutazione dello stato di preparazione della Romania ad attuare tutte le disposizioni dell’acquis di Schengen (9166/3/11 REV 3), la formazione «Valutazione Schengen» del Gruppo di lavoro del Consiglio per gli affari Schengen ha preso atto del completamento delle procedure di valutazione Schengen relativamente alla Romania. Constatando che in Romania erano soddisfatti i requisiti in tutti i settori dell’acquis di Schengen, esso ha concluso che il Consiglio poteva adottare la decisione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
9
Sebbene il 24 giugno 2011 fosse stato concordato che la decisione relativa all’adesione della Romania allo spazio Schengen avrebbe dovuto essere adottata entro settembre 2011, il Consiglio ha tuttavia rinviato il voto sull’adozione di tale decisione a una riunione del 22 settembre 2011.
10
Con risoluzione del 13 ottobre 2011 sull’adesione della Bulgaria e della Romania a Schengen (GU 2013, CE 94, pag. 13), il Parlamento ha ribadito il suo sostegno all’adesione della Romania all’area Schengen. Esso ha invitato il Consiglio ad adottare le misure necessarie a tal fine.
11
Il progetto n. 14302/3/11 di decisione del Consiglio, del 7 dicembre 2011, elaborato dalla Presidenza del Consiglio, non è stato oggetto di votazione del Consiglio in una riunione del 9 dicembre 2011.
12
Con risoluzione dell’11 dicembre 2018 sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Bulgaria e Romania: abolizione dei controlli alle frontiere interne terrestri, marittime e aeree (GU 2020, C 388, pag. 18), il Parlamento ha esortato il Consiglio, da un lato, a presentare quanto prima un nuovo progetto di decisione sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, sulla base del progetto n. 14142/10 e, dall’altro, ad adottare, mediante un unico atto giuridico, una decisione immediata ai fini dell’abolizione dei controlli alle frontiere interne.
13
Successivamente, la Commissione europea ha confermato che la Romania soddisfaceva i requisiti necessari affinché le disposizioni dell’acquis di Schengen fossero considerate applicabili in tale Stato e ha invitato il Consiglio ad adottare le misure necessarie a tal fine, in una prima comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio del 2 giugno 2021, intitolata «Strategia per uno spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne pienamente funzionante e resiliente» [COM(2021) 277 final], e poi in una seconda comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 24 maggio 2022, intitolata «Relazione sullo stato di Schengen 2022» [COM(2022) 301 final].
14
Con risoluzione del 18 ottobre 2022 sull’adesione della Romania e della Bulgaria allo spazio Schengen (GU 2023, C 149, pag. 11), il Parlamento ha nuovamente invitato il Consiglio a compiere tutti i passi necessari per adottare una decisione sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania entro la fine del 2022.
15
Una relazione di esperti del 21 ottobre 2022, elaborata, sotto l’egida della Commissione, nell’ambito di una missione di accertamento su base volontaria in Bulgaria e Romania sull’applicazione dell’acquis di Schengen e dei suoi sviluppi dal 2011 (13906/22), ha confermato le conclusioni delle procedure di valutazione completate nel 2011. Secondo detta relazione, inoltre, la Romania aveva attuato l’acquis e i suoi strumenti e ne aveva perfino rafforzato l’applicazione in tutti i settori. In una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 16 novembre 2022, intitolata «Rafforzare Schengen con la piena partecipazione della Bulgaria, della Romania e della Croazia allo spazio senza controlli alle frontiere interne» [COM(2022) 636 final], la Commissione ha rinnovato l’invito al Consiglio ad ammettere l’adesione della Romania allo spazio Schengen.
16
Il 29 novembre 2022, sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, la Presidenza del Consiglio ha elaborato il progetto n. 15218/22 di decisione del Consiglio relativa alla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Bulgaria e Romania (in prosieguo: il «progetto n. 15218/22»).
17
L’8 dicembre 2022 la formazione «Giustizia e affari interni» (GAI) del Consiglio si è riunita al fine di deliberare, nell’ambito della governance politica dello spazio Schengen (vale a dire del Consiglio Schengen) e delle attività non legislative, sul progetto n. 15218/22 iscritto al punto 3, lettera a), dell’ordine del giorno della riunione, che prevedeva la possibilità di chiedere una votazione ai fini di un’eventuale adozione. Nel corso di detta riunione, in mancanza dell’unanimità dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riguardo al progetto n. 15218/22, tale progetto non è stato adottato.
18
Il ricorrente è un deputato europeo di nazionalità rumena.
19
Con messaggio di posta elettronica del 15 dicembre 2022, il ricorrente ha chiesto alla direttrice generale GAI del Segretariato generale del Consiglio se potesse comunicargli i risultati della votazione sulla piena applicazione dell’acquis di Schengen in Romania, iscritta all’ordine del giorno della riunione del Consiglio dell’8 dicembre 2022, nonché il verbale di tale riunione o la relazione ad essa relativa.
20
Con messaggio di posta elettronica del 16 dicembre 2022, la direttrice generale GAI del Segretariato generale del Consiglio ha risposto al ricorrente che, effettivamente, nel corso di tale riunione, il progetto n. 15218/22 non era stato adottato e che, ai sensi degli articoli 8 e 9 del regolamento interno del Consiglio, trattandosi di deliberazioni su un atto non legislativo non accessibili al pubblico, i risultati delle votazioni non erano oggetto di divulgazione. Ella ha aggiunto che non era divulgato nemmeno il verbale relativo a tale procedura.
21
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2023, il ricorrente ha proposto, sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto all’annullamento della «decisione» del Consiglio dell’8 dicembre 2022 che comporta la mancata adozione del progetto n. 15218/22. Tale ricorso è stato registrato con il numero di ruolo T‑48/23.
22
Con lettera del 6 febbraio 2023, il ricorrente ha trasmesso a un ministro, membro della formazione GAI del Consiglio, una richiesta di agire rivolta al Consiglio, sul fondamento dell’articolo 265, secondo comma, TFUE, al fine di decidere sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione. A sostegno di tale richiesta, egli ha illustrato, in sostanza, i fatti della controversia e gli argomenti che aveva dedotto a sostegno del suo ricorso di annullamento nella causa T‑48/23. A questo proposito, egli ha fatto valere in particolare la violazione dei principi di uguaglianza, di non discriminazione e di leale cooperazione tra gli Stati membri. Ha inoltre aggiunto che, «poiché [era] dimostrato che la Romania soddisfaceva le condizioni della procedura di valutazione, la sua integrazione non poteva essere esclusa con il pretesto dell’opposizione ingiustificata di un unico Stato membro» e che il Consiglio «d[oveva] ignorare un’opposizione manifestamente ingiustificata ai sensi in particolare dell’articolo 4 del protocollo [dell’atto] di adesione della Romania all’Unione».
23
Con lettera del 13 aprile 2023, il direttore generale incaricato della politica generale e istituzionale del Consiglio (GIP) ha risposto al ricorrente. Egli gli ha ricordato il requisito dell’unanimità previsto all’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, la cui osservanza era necessaria ai fini dell’adozione di una decisione ai sensi di tale articolo. Gli ha poi spiegato che il progetto n. 15218/22 non aveva ricevuto il sostegno unanime dei rappresentanti degli Stati membri in questione nelle riunioni dell’8 e 9 dicembre 2022 e che, di conseguenza, i negoziati sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania proseguivano al fine di raggiungere l’unanimità richiesta dall’atto di adesione della Romania all’Unione.
Conclusioni del ricorrente
24
Il ricorrente chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:
–
dichiarare che il Consiglio si è illegittimamente astenuto dall’adottare tutti i provvedimenti per decidere sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione;
–
riconoscergli la qualità di ricorrente privilegiato e riservargli quindi tutti i diritti, mezzi e azioni in tale contesto;
–
condannare il Consiglio alle spese.
In diritto
25
Ai sensi dell’articolo 126 del regolamento di procedura del Tribunale, quando il ricorso è manifestamente irricevibile o manifestamente infondato in diritto, il Tribunale può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
26
Nel caso di specie il Tribunale ritiene di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa e decide, ai sensi di tale articolo, di statuire senza proseguire il procedimento.
27
A termini dell’articolo 265 TFUE:
«Qualora, in violazione dei trattati, [un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione] si astengano dal pronunciarsi, gli Stati membri e le altre istituzioni dell’Unione possono adire la Corte di giustizia dell’Unione europea per far constatare tale violazione. (…)
[Il ricorso per carenza] è ricevibile soltanto quando l’istituzione, l’organo o l’organismo in causa siano stati preventivamente richiesti di agire. Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta, l’istituzione, l’organo o l’organismo non hanno preso posizione, il ricorso può essere proposto entro un nuovo termine di due mesi.
Ogni persona fisica o giuridica può adire la Corte alle condizioni stabilite dai commi precedenti per contestare ad una istituzione, organo o organismo dell’Unione di avere omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere».
28
Occorre rammentare anzitutto che, secondo la giurisprudenza, il ricorso per carenza è subordinato all’esistenza di un obbligo di agire a carico dell’istituzione interessata, di modo che l’asserita omissione sia in contrasto con il Trattato (ordinanze del 6 luglio 1998, Goldstein/Commissione, T‑286/97, EU:T:1998:150, punto 24, e del 6 settembre 2011, Mugraby/Consiglio e Commissione, T‑292/09, non pubblicata, EU:T:2011:418, punto 34), e che una persona fisica o giuridica può adire il giudice dell’Unione in forza dell’articolo 265, terzo comma, TFUE solo al fine di far constatare che un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione si è astenuto, in violazione del Trattato, dall’adottare un atto, diverso da una raccomandazione o da un parere, di cui essa era la potenziale destinataria o che essa avrebbe potuto impugnare mediante ricorso d’annullamento (ordinanza del 27 novembre 2012, H‑Holding/Parlamento, T‑672/11, non pubblicata, EU:T:2012:628, punto 16).
29
Pertanto, in vista della pronuncia sulla fondatezza di una domanda per carenza compete al Tribunale verificare se, al momento della richiesta di agire rivolta all’istituzione, all’organo o all’organismo interessato ai sensi dell’articolo 265, secondo comma, TFUE, su tale istituzione, organo o organismo gravasse un obbligo di agire nel senso auspicato dal ricorrente nella richiesta di agire (v., in tal senso, ordinanza del 17 luglio 2020, Wagenknecht/Consiglio europeo, T‑715/19, EU:T:2020:340, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
30
Su questo punto, nella specie, occorre rilevare che l’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione non fissa alcun termine alla scadenza del quale una decisione del Consiglio ai sensi di tale articolo deve essere adottata o deve essere considerata adottata (v. punto 4 supra).
31
Inoltre, dall’impianto sistematico del suddetto articolo e, in particolare, dalla votazione ivi prevista nonché dal requisito dell’unanimità posto dallo stesso si evince che i rappresentanti dei governi degli Stati membri in questione non sono tenuti ad adottare in ogni circostanza una decisione ai sensi di detta disposizione, bensì che, a tal riguardo, essi dispongono al contrario di un potere discrezionale che esclude il diritto dei singoli di esigere dagli stessi, e quindi dal Consiglio, che, al momento delle deliberazioni su un progetto di decisione, essi prendano posizione in un senso determinato [v., in tal senso e per analogia, sentenze del 14 febbraio 1989, Star Fruit/Commissione, 247/87, EU:C:1989:58, punto 11, e del 5 settembre 2023, Parlamento/Commissione (Esenzione dal visto per i cittadini degli Stati Uniti), C‑137/21, EU:C:2023:625, punti da 57 a 62].
32
A questo proposito, occorre sottolineare che il direttore generale incaricato della GIP del Consiglio ha comunicato al ricorrente, correttamente, in risposta alla sua richiesta di agire del 6 febbraio 2023, che non poteva essere dato seguito alla sua domanda relativa all’adozione di una decisione sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania senza tenere conto della votazione che comporta la mancata adozione del progetto n. 15218/22, in quanto il Consiglio non poteva legittimamente ignorare la mancanza di unanimità dei rappresentanti degli Stati membri interessati, salvo violare, in caso contrario, i requisiti di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione. Pertanto, tale motivo giustificava la mancata adozione di una decisione in ossequio ai menzionati requisiti e, di conseguenza, la prosecuzione dei negoziati al riguardo (v. punto 23 supra).
33
Conseguentemente, si deve concludere che, nel momento in cui il ricorrente ha rivolto la richiesta di agire al Consiglio, non incombeva a tale istituzione alcun obbligo di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione. Al contrario, spettava al Consiglio agire nel rispetto del requisito dell’unanimità espressamente previsto all’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
34
Inoltre, occorre rilevare che, tenuto conto dell’elaborazione da parte della Presidenza del Consiglio dei progetti nn. 14142/10, 14302/3/11 e 15218/22, il Consiglio non si è astenuto, nell’esercizio delle sue competenze, dall’agire al fine di prendere, prima della proposizione del ricorso, tutti i provvedimenti necessari all’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, come successivamente richiesto, in sostanza, dal ricorrente.
35
Di conseguenza, è evidente che, rifiutando di dare seguito alla richiesta di agire formulata dal ricorrente, e a prescindere dalla questione se l’opposizione di uno Stato membro all’adozione del progetto di cui trattasi possa violare il principio di leale cooperazione tra Stati membri, il Consiglio, in ogni caso, non si è illegittimamente astenuto dall’agire conformemente all’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, che fa parte del diritto primario allo stesso modo del Trattati.
36
Ne consegue che il Consiglio, nella specie, non si è illegittimamente astenuto dal pronunciarsi ai sensi dell’articolo 265 TFUE. Pertanto, occorre concludere che il primo capo delle conclusioni volto, in sostanza, a far dichiarare la carenza del Consiglio alla luce dei suoi obblighi risultanti dall’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione deve essere respinto in quanto manifestamente infondato in diritto.
37
Inoltre, per quanto riguarda il secondo capo delle conclusioni, con cui il ricorrente chiede, in sostanza, che gli sia riconosciuta la qualità di ricorrente privilegiato, e che gli siano quindi riservati tutti i diritti, mezzi e azioni in tale contesto, occorre sottolineare che, secondo l’articolo 263, secondo comma, TFUE, la qualità di ricorrente privilegiato è riconosciuta esclusivamente a uno Stato membro, al Parlamento, al Consiglio o alla Commissione. In tali circostanze, detta qualità non può essere accordata, nella specie, al ricorrente.
38
Pertanto, il secondo capo delle conclusioni deve essere parimenti respinto in quanto manifestamente infondato in diritto.
39
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere integralmente respinto in quanto manifestamente infondato in diritto, senza che sia necessario notificarlo al Consiglio.
Sulle spese
40
Poiché la presente ordinanza è adottata prima della notifica dell’atto introduttivo del ricorso al Consiglio e prima che quest’ultimo possa aver sostenuto spese, è sufficiente decidere che il ricorrente si farà carico delle proprie spese, ai sensi dell’articolo 133 del regolamento di procedura.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
così provvede:
1)
Il ricorso è respinto in quanto manifestamente infondato in diritto.
2)
Il sig. Eugen Tomac si farà carico delle proprie spese.
Lussemburgo, 26 ottobre 2023
Il cancelliere
V. Di Bucci
Il presidente
R. da Silva Passos
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.