61995CC0334_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nel presente procedimento il Finanzgericht di Amburgo ha interrogato la Corte di giustizia su una questione pregiudiziale relativa alla validità del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (1) (in prosieguo: il «regolamento sul latte»), che prevede restituzioni all'esportazione per il latte contenuto nelle preparazioni alimentari prodotte sulla base di caffè, ma non per quello contenuto nelle preparazioni alimentari prodotte sulla base di estratti di caffè. Inoltre il giudice a quo ha sollevato la questione della possibilità di adottare provvedimenti provvisori a norma del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (2) (in prosieguo: il «regolamento doganale»), nonché della possibilità di proporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia in relazione a decisioni su provvedimenti provvisori.
La normativa rilevante
2 Il regolamento sul latte contiene le seguenti disposizioni di interesse per il caso:
«Articolo 17
1. Nella misura necessaria per consentire l'esportazione dei prodotti (...) sulla base dei prezzi di tali prodotti (...) nel commercio internazionale, la differenza tra questi prezzi e i prezzi della Comunità può essere coperta da una restituzione all'esportazione».
L'allegato del regolamento sul latte specifica i prodotti che possono ricevere restituzioni all'esportazione per il contenuto in latte e latticini:
«Allegato
Codice NC
Designazione delle merci
(...)
(...)
ex 2101 10
Preparazioni a base di caffè
(...)
(...)»
3 All'epoca che interessa il procedimento, all'allegato I del regolamento (CEE) 23 luglio 1987, n. 2658, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (3) (in prosieguo: la «tariffa doganale»), risulta quanto segue:
Codice NC
Designazione delle merci
Aliquota dei dazi
Unità
supplementare
autonomi
(%)
o prelievi (AGR)
convenzionali
(%)
1
2
3
4
5
(...)
2101 10
2101 10 11
2101 10 19
2101 10 91
2101 10 99
(...)
(...)
-
Estratti, essenze e concentrati di caffè e preparazioni a base di questi estratti, essenze o concentrati, o a base di caffè:
- - Estratti, essenze e concentrati:
- - -
con un tenore, in peso, di materia secca proveniente dal caffè uguale o superiore a 95%
- - -
altri
- - Preparazioni:
- - -
non contenenti materie grasse provenienti dal latte, né proteine del latte, né saccarosio, né isoglucosio, né glucosio, né amido o fecola, o contenenti in peso meno di 1,5% di materie grasse provenienti dal latte, meno di 2,5% di proteine del latte, meno di 5% di saccarosio o d'isoglucosio, meno di 5% di glucosio o di amido o fecola
- - -
altri
(...)
30
30
30
20,8
(...)
18
18
18
13+
MOB
(...)
-
-
-
-
(...)
4 Le note esplicative del Consiglio di cooperazione doganale concernenti il regime armonizzato di descrizione e di nomenclatura delle merci, conosciuto come il «regime armonizzato», dettano, per quanto riguarda la posizione 2101, ciò che segue:
«2101 (...)
Questa voce comprende:
1. Estratti, essenze e concentrati di caffè (...) Essi si presentano allo stato liquido o in polvere e sono generalmente molto concentrati. In questo gruppo rientra soprattutto il caffè in polvere, cioè il caffè sottoposto ad infusione e poi disidratato oppure il caffè sottoposto ad infusione e poi congelato prima di essere torrefatto
(...)
3. Preparazioni a base degli estratti, essenze e concentrati dei paragrafi 1 e 2. Si tratta di preparazioni a base di estratti, essenze o concentrati di caffè (...) [eccettuate quelle che si ottengono aggiungendo caffè (...) ad altre sostanze], (...) fra cui gli estratti ecc. ai quali siano stati aggiunti, durante la preparazione, amido o altri idrati di carbonio.
4. Preparazioni a base di caffè (...) Questi prodotti comprendono tra l'altro:
a. pasta di caffè, composta da caffè torrefatto macinato, grassi vegetali, ecc., e a volte altri componenti (...)
(...)»
5 Il regolamento doganale contiene le seguenti disposizioni rilevanti per il presente procedimento:
«Titolo I
Disposizioni generali
Capitolo 1
Campo d'applicazione e definizioni di base
Articolo 1
La normativa doganale è costituita dal presente codice e dalle disposizioni di applicazione adottate a livello comunitario o nazionale. Il codice si applica, fatte salve le disposizioni specifiche adottate in altri settori:
- agli scambi tra la Comunità e i paesi terzi;
(...)
Titolo IV
Destinazioni doganali
(...)
Capitolo 2
Regimi doganali (...)
Sezione 4
Esportazione
Articolo 161
1. Il regime dell'esportazione permette alle merci comunitarie di uscire dal territorio doganale della Comunità.
L'esportazione comporta l'applicazione delle formalità previste all'atto dell'uscita, comprese misure di politica commerciale e, all'occorrenza, dei dazi all'esportazione.
2. Ad esclusione [di determinate merci] (...) qualsiasi merce comunitaria destinata ad essere esportata deve essere vincolata al regime dell'esportazione.
(...)
Titolo VIII
Diritto di ricorso
Articolo 243
1. Chiunque ha il diritto di proporre ricorso contro le decisioni prese dall'autorità doganale, concernenti l'applicazione della normativa doganale, quando esse lo riguardino direttamente e individualmente.
E' parimenti legittimata a proporre ricorso, quando sia decorso inutilmente il termine di cui all'art. 6, paragrafo 2, la persona che ha chiesto all'autorità doganale una decisione sull'applicazione della normativa doganale.
Il ricorso è introdotto nello Stato membro in cui la decisione è stata presa o sollecitata.
2. Il ricorso può essere esperito:
a) in una prima fase, dinanzi all'autorità doganale designata a tale scopo dagli Stati membri;
b) in una seconda fase, dinanzi ad un'istanza indipendente, che può essere un'autorità giudiziaria o un organo specializzato equivalente, in conformità delle disposizioni vigenti negli Stati membri.
Articolo 244
La presentazione di un ricorso non sospende l'esecuzione della decisione contestata.
Tuttavia, l'autorità doganale può sospendere, in tutto o in parte, l'esecuzione della decisione quando abbia fondati motivi di dubitare della conformità della decisione impugnata alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato.
Quando la decisione impugnata abbia per effetto l'applicazione di dazi all'importazione o di dazi all'esportazione, la sospensione dell'esecuzione è subordinata all'esistenza o alla costituzione di una garanzia. Tuttavia non si può esigere detta garanzia qualora, a motivo della situazione del debitore, ciò possa provocare gravi difficoltà di carattere economico o sociale (...)».
La causa dinanzi al giudice nazionale e le questioni pregiudiziali
6 La Krüger GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Krüger») produce un prodotto semifinito per cappuccino detto «Cappuccino Tasse», preparato con estratti di caffè e contenente fra l'altro latte scremato. Nel 1993, la Krüger ha ottenuto restituzioni all'esportazione per il latte scremato e il latte scremato in polvere contenuto nel prodotto da essa esportato per un importo complessivo di 89 411 DM (46 155 ECU), dei quali essa ha trasferito ai suoi acquirenti 68 457,02 DM (35 338 ECU).
7 Con lettera 3 febbraio 1994 la Krüger chiedeva allo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas di spiegarle per quali motivi la società da essa controllata non avesse ottenuto restituzioni all'esportazione per il medesimo prodotto. Con lettera 11 febbraio 1994 il convenuto comunicava alla ricorrente che le restituzioni all'esportazione erano previste soltanto per il latte scremato presente nelle preparazioni a base di caffè, non per quello presente nelle preparazioni a base di estratti di caffè.
8 Con decisione 30 maggio 1994 lo Hauptzollamt chiedeva pertanto il rimborso delle restituzioni all'esportazione per l'ammontare di 89 411 DM, che erano state pagate alla ricorrente in occasione delle esportazioni di «Cappuccino Tasse» nel 1993, con la motivazione che la somma era stata erroneamente pagata in quanto il prodotto era una preparazione a base di estratti di caffè, e non una preparazione a base di caffè.
9 Con lettera 30 giugno 1994 la Krüger presentava opposizione, sulla quale non si è ancora deciso.
10 Il 18 luglio 1994 la ricorrente chiedeva la sospensione dell'esecuzione dell'avviso di ripetizione. Il convenuto respingeva questa istanza con provvedimento del 3 agosto 1994.
11 La Krüger presentava allora istanza al Finanzgericht di Amburgo per ottenere che fosse sospesa l'esecuzione dell'avviso di ripetizione. All'udienza del 21 settembre 1995 il Finanzgericht di Amburgo ha deciso, richiamandosi all'art. 244 del codice doganale, di accogliere la richiesta della ricorrente sulla sospensione, con la motivazione che è dubbia la validità del regolamento sul latte. Il Finanzgericht di Amburgo ha dato l'autorizzazione di impugnare la decisione con cui è stata sospesa l'esecuzione dell'avviso di ripetizione, e ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il regolamento (CEE) n. 804/68, in combinato disposto con il suo allegato, come modificato dal regolamento (CEE) n. 374/92, sia in contrasto con l'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato CE, e sia per questo invalido nella parte in cui non concede una restituzione all'esportazione per il latte e per i latticini contenuti nelle preparazioni alimentari della sottovoce 2101 10 della Nomenclatura combinata che vengono prodotte a base di estratti, essenze o concentrati di caffè.
2) Se una violazione del divieto di discriminazioni osti alla ripetizione di una restituzione all'esportazione concessa per il latte o per i latticini contenuti nelle preparazioni alimentari di cui alla sottovoce 2101 10 della Nomenclatura combinata, prodotte a base di estratti di caffè.
3) Se l'art. 244 del regolamento (CEE) n. 2913/92 (codice doganale) si applichi alla sospensione dell'esecuzione di decisioni con le quali si chiede il rimborso di una restituzione all'esportazione.
4) In caso di soluzione affermativa della questione n. 3, se la sospensione dell'esecuzione nei casi in cui è dubbia la validità delle disposizioni di diritto comunitario che sono alla base della decisione con cui si chiede il rimborso venga giudicata in base all'art. 244 del codice doganale, oppure in base ad altri criteri e a quali.
5) In caso di soluzione negativa della questione n. 3, in base a quali criteri si debba valutare la sospensione dell'esecuzione nei casi in cui è dubbia la validità delle disposizioni di diritto comunitario che sono alla base della decisione con cui si chiede il rimborso.
6) Se l'art. 177, secondo comma, del Trattato CE debba essere interpretato nel senso che esso esclude che il ricorso sia autorizzato dal Finanzgericht ai sensi dell'art. 128, terzo comma, seconda frase, in combinato disposto con l'art. 115, secondo comma, n. 1, del Finanzgerichtsordnung (codice di procedura dei tribunali competente in materia tributaria) nei casi come quello in esame».
La prima questione
12 Con la prima questione pregiudiziale il giudice a quo chiede se la circostanza che si concedono restituzioni all'esportazione al latte o ai latticini presenti in preparazioni a base di caffè, ma non al latte o ai latticini presenti in preparazioni a base di estratti di caffè, costituisca una violazione del divieto di qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità, previsto dall'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato, con la conseguenza che il regolamento sul latte non sarebbe valido.
13 La Krüger sostiene che il regolamento sul latte viola l'art. 40, n. 3, secondo comma, in quanto due prodotti identici o simili vengono trattati diversamente senza motivo. Entrambi i prodotti sono utilizzati come prodotti alimentari o come prodotti semifiniti nell'industria alimentare. I consumatori non distinguono tra le bevande preparate con estratti di caffè e quelle preparate con caffè tostato. La scelta da parte dell'industria alimentare tra le materie prime e i prodotti semifiniti testé menzionati dipende esclusivamente dal loro prezzo. In relazione alla vendita all'ingrosso l'ammontare della restituzione all'esportazione gioca un ruolo importante, e la disparità di trattamento tra i prodotti preparati con caffè e quelli preparati con estratti di caffè comporta quindi una distorsione della concorrenza. La disparità di trattamento non è teorica, in quanto vi sono, secondo la ricorrente, prodotti preparati sulla base di caffè con l'aggiunta di latte ai quali viene concessa la restituzione.
14 La Commissione e il Consiglio sostengono che non si tratta di prodotti identici e hanno rinviato in proposito alla Note esplicative del Consiglio di cooperazione doganale che, come esempi di prodotti a base di caffè oppure di estratti di caffè, indicano rispettivamente il caffè presentato in forma solida (pasta di caffè) e il caffè in polvere. Il contenuto, il processo di fabbricazione e il prezzo sono diversi. Inoltre i prodotti a base di caffè vengono serviti in certi tipi di stabilimenti, mentre i prodotti a base di estratti di caffè vengono serviti in altri tipi di stabilimenti. I prodotti a base di caffè hanno un gusto diverso dai prodotti a base di estratti di caffè e lasciano un fondo quando vengono consumati; essi non possono dunque sostituire prodotti a base di estratti di caffè.
Il valore del latte scremato o del latte scremato in polvere nelle preparazioni a base di estratti di caffè è inoltre modesto rispetto al prezzo complessivo di questi prodotti. Il rischio che i produttori sostituiscano il latte scremato o il latte scremato in polvere con un altro prodotto è quindi molto limitato e non si è perciò ritenuto opportuno estendere la restituzione all'esportazione al latte scremato o al latte scremato in polvere contenuto nelle preparazioni a base di estratti di caffè. Il valore del latte scremato o del latte scremato in polvere nelle preparazioni a base di caffè rappresenta invece una percentuale importante del loro prezzo globale, ed è perciò stato ritenuto opportuno concedere restituzioni all'esportazione a tali prodotti.
L'Association des fabricants de café soluble des pays de la CEE (Acfasole, Parigi), la Fédération européenne des associations de torréfacteurs de café (EUCA, Bruxelles) e il Kaffeerösterverband, Amburgo, hanno informato la Commissione che attualmente non vengono fabbricati prodotti sulla base di caffè con l'aggiunta di latte o latticini.
15 Il Consiglio ha inoltre osservato che la disparità di trattamento, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, può essere constatata soltanto raffrontando concretamente gli effetti reali del trattamento distinto di due gruppi di imprenditori e non sulla base di deduzioni puramente teoriche dalle disposizioni di una data normativa. La Krüger non ha però dimostrato l'esistenza di imprenditori che ricevano un trattamento più favorevole del suo. Risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee che l'eventuale intercambiabilità dei prodotti non esclude che trattamenti diversificati possano essere giustificati.
16 Va sottolineato che un'analisi linguistica del testo della sottovoce 2101 10 della tariffa doganale dimostra che si fa una chiara distinzione tra le preparazioni «a base di estratti, essenze o concentrati» di caffè, da una parte, e le preparazioni «a base di caffè», dall'altra. Questa distinzione risulta testualmente dalla ripetizione delle parole «a base di» dopo la congiunzione «o». Nel periodo di cui trattasi non è stato ritenuto necessario classificare ciascuno di questi prodotti in una distinta sottovoce della tariffa doganale, anzi, ripartendo le preparazioni fra le voci 2101 10 91 e 2101 10 99 si è preferito operare una ripartizione in senso trasversale fra questi due principali gruppi di preparazioni.
17 Secondo quanto dichiarato dal Consiglio e dalla Commissione, al momento della stesura del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, il legislatore comunitario ha ritenuto opportuno concedere restituzioni all'esportazione per il latte contenuto in preparazioni «a base di caffè» dal momento che il valore del latte in tali preparazioni era relativamente alto. Non avrebbe invece ritenuto opportuno prevedere restituzioni all'esportazione per il latte contenuto in preparazioni «a base di estratti, essenze o concentrati» di caffè, in quanto il suo valore in tali prodotti era relativamente più basso.
18 Dal momento che nella tariffa doganale non figurano sottovoci distinte per preparazioni «a base di estratti, essenze o concentrati» di caffè, da una parte, e per preparazioni «a base di caffè», dall'altra, il regolamento sul latte non poteva, dal punto di vista della tecnica legislativa, contenere un semplice riferimento ad una determinata voce della tariffa doganale. E' stato quindi necessario precisare nella redazione del regolamento, quando è fatto riferimento alla sottovoce doganale interessata ovvero alla sottovoce 2101 10, che soltanto il latte contenuto in preparazioni «a base di caffè» aveva diritto ad un aiuto e si è contemporaneamente provveduto a ricordare che la suddetta sottovoce era interessata solo parzialmente, inserendo prima della sottovoce il termine «ex» per indicare che si trattava di una categoria di prodotti estratta dalla suddetta voce doganale.
19 Il fatto che siano esistiti anteriormente o esistano o esisteranno prodotti contenenti latte, preparati sulla base di caffè, e irrilevante. In via di principio ci si potrebbe immaginare prodotti di tale tipo, per esempio ad uso di macchine espresso. Non vi è nessun motivo di dubitare della correttezza della considerazione del Consiglio e della Commissione circa il fatto che il valore del latte nelle preparazioni «a base di estratti, essenze o concentrati» di caffè sia inferiore al valore del latte nelle preparazioni «a base di caffè». I motivi di tale differenza di valore non sono stati approfonditi. La differenza potrebbe forse dipendere dal fatto che il valore del caffè nel prodotto che contiene latte deve essere più alto, a parità di tutte le altre condizioni, quando il prodotto è preparato «sulla base di estratti, essenze o concentrati», rispetto a quando invece la preparazione è avvenuta «sulla base di caffè», in quanto per ottenere estratti, essenze e concentrati è necessaria una lavorazione del caffè.
20 E' irrilevante nel presente contesto che in seguito la nomenclatura combinata sia stata modificata dal regolamento (CEE) della Commissione 20 dicembre 1994, n. 3115 (4), cosicché ora esistono due sottovoci (5), rispettivamente per le preparazioni a base di estratti di caffè e per altre preparazioni. Questo regolamento è entrato in vigore il 1, gennaio 1995, mentre lo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas, l'11 febbraio 1994, aveva già stabilito che non vi era alcuna ragione di concedere restituzioni per i prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di estratti di caffè. Secondo la mia opinione, non vi è alcuna base per ritenere che la decisione dello Hauptzollamt di Amburgo-Jonas fosse influenzata dalle modifiche della tariffa doganale, poste in atto dal regolamento del 20 dicembre 1994.
21 Va poi valutato se il fatto che si concedano restituzioni ai prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di caffè, ma non ai prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di estratti di caffè, dia luogo ad una discriminazione ai sensi dell'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato.
22 Per stabilire se esiste una discriminazione, occorre in via di principio decidere se le preparazioni a base di estratti di caffè con l'aggiunta di latte o di prodotti lattieri possano essere sostituite con preparazioni a base di caffè con l'aggiunta di latte o di prodotti lattieri. La Corte di giustizia dispone di pochi elementi per pronunciarsi a tale proposito, né giova il fatto che probabilmente non vengano fabbricati nel momento attuale prodotti a base di caffè con l'aggiunta di latte o prodotti lattieri. La Krüger non ha indicato un prodotto concreto che possa costituire il punto di partenza per un'analisi delle possibilità di sostituzione. A mio parere, non è tuttavia necessario discutere se un prodotto possa sostituire l'altro.
23 Come prima rilevato, si può presumere che il valore del latte o dei prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di estratti di caffè ecc. rappresenti una percentuale relativamente più bassa del prezzo finale rispetto a quello del latte o dei prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di caffè. Come precisato dal Consiglio e dalla Commissione, il rischio che il latte venga sostituito con un altro prodotto è tanto più alto, quanto più alta è la percentuale rappresentata dal costo del latte nel prezzo del prodotto finito. Per questo è stato ritenuto necessario prevedere restituzioni all'esportazione solo per i prodotti lattieri contenuti nelle preparazioni a base di caffè. A mio giudizio, questo è un motivo obiettivo per il diverso trattamento applicato alle preparazioni a base di caffè, da un lato, e a quelle a base di estratti di caffè, dall'altro.
24 Per questi motivi, propongo alla Corte di giustizia delle Comunità europee di risolvere la prima questione pregiudiziale nel senso che l'esame compiuto alla luce dei fatti presentati e di quanto emerso nel corso della causa non ha evidenziato elementi che possano porre in dubbio la validità del regolamento sul latte.
La seconda questione
25 Con la seconda questione pregiudiziale il giudice a quo desidera sapere se la mancata ottemperanza al divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato implichi che non si può esigere il rimborso delle restituzioni all'esportazione per il latte e i prodotti lattieri contenuti in alimenti preparati sulla base di estratti di caffè.
26 Tale questione presuppone che, nel risolvere la prima questione pregiudiziale, sia stata accertata una violazione dell'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato. Tuttavia, come sopra riportato, tale violazione non sussiste. Non vi è dunque motivo di affrontare la seconda questione.
La terza questione
27 Con la terza questione pregiudiziale il giudice a quo chiede a questa Corte se l'art. 244 del codice doganale si applichi alla sospensione dell'esecuzione di provvedimenti coi quali viene ripetuta una restituzione all'esportazione.
28 La Krüger sostiene che spetta alle autorità doganali, in applicazione della disciplina doganale, ad esempio dell'art. 243, n. 1, del regolamento doganale, decidere sulla restituzione all'esportazione. Il codice doganale all'art. 1, primo comma, si limita invero a definire come normativa doganale il codice stesso e le disposizioni di applicazione, ma il relativo campo di applicazione è definito all'art. 1, secondo comma, come il settore degli scambi tra la Comunità e paesi terzi di merci coperte dai trattati comunitari. Le restituzioni all'esportazione, riguardando necessariamente esportazioni di merci verso paesi terzi, ricadono nel campo d'applicazione del codice doganale. Gli artt. 161 e 162 del codice doganale confermano che il diritto doganale copre anche la procedura di esportazione. La procedura riguardante le restituzioni all'esportazione costituisce parte integrante della procedura di esportazione o per lo meno è ad essa direttamente collegata ed è dunque ricompresa nella normativa doganale in senso lato.
29 La Commissione e lo Hauptzollamt sostengono che è possibile sospendere l'esecuzione in conformità dell'art. 244 del regolamento doganale solo per il campo d'applicazione materiale del codice doganale, cioè per i dazi all'importazione e all'esportazione. La ripetizione di restituzioni all'esportazione indebitamente concesse non rientra in tale campo di applicazione.
30 La Commissione ha inoltre sostenuto che le restituzioni all'esportazione sono basate su disposizioni specifiche delle rispettive organizzazioni di mercato. Nel linguaggio del codice doganale si parla di «disposizioni specifiche adottate in altri settori» (cfr. art. 1). Il fatto che l'erogazione delle restituzioni dipenda dall'effettiva esportazione e quindi dipenda dalla procedura di esportazione di cui agli artt. 161 e 162 del codice doganale non comporta un ampliamento del campo di applicazione materiale del codice doganale. L'art. 244, n. 2, del codice doganale può giustificare la sospensione dell'esecuzione di una decisione soltanto quando vi siano fondati motivi di dubbio sulla conformità della stessa alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato, e non quando si dubiti della validità del diritto comunitario che costituisce la base della decisione. Inoltre, questi criteri per la sospensione dell'esecuzione valgono, stando alla lettera, solo per le autorità doganali. L'art. 244 non contempla invece alcun criterio per la sospensione decisa da un tribunale o da un organo equivalente [cfr. art. 243, n. 2, lett. b)]. L'art. 244 non può quindi costituire una regola generale per provvedimenti d'urgenza.
31 Vorrei sottolineare che l'art. 243, n. 1, del codice doganale sancisce che chiunque ha il diritto di proporre ricorso contro le decisioni prese dall'autorità doganale concernenti l'applicazione della normativa doganale, quando esse lo riguardino direttamente e individualmente. L'art. 244 sancisce inoltre che il ricorso non ha effetto sospensivo della decisione, ma che l'autorità doganale può sospendere l'esecuzione della decisione impugnata, quando abbia fondati motivi di dubitare della sua conformità alla normativa doganale, o si debba temere un danno irreparabile per l'interessato.
32 Risulta espressamente da tali disposizioni che quanto è possibile sospendere è l'esecuzione delle decisioni relative all'applicazione della normativa doganale. Ai sensi dell'art. 1 del codice doganale la normativa doganale è costituita dal codice stesso e dalle relative disposizioni di applicazione. La normativa doganale riguarda l'esazione di dazi all'importazione e all'esportazione. Le restituzioni all'esportazione comportano l'erogazione di denaro e quindi concettualmente non sono né dazi né tasse. Una decisione relativa alla ripetizione di restituzioni all'esportazione non viene del resto presa sulla base della normativa doganale, quanto piuttosto sulla base di disposizioni concernenti le restituzioni all'esportazione nel relativo mercato. La condizione per la sospensione dell'esecuzione di cui all'art. 244, n. 2, in base al quale debbono esistere fondati motivi per dubitare della conformità della stessa alla normativa doganale, non può quindi essere soddisfatta in cause concernenti la ripetizione di restituzioni all'esportazione.
33 Per il resto sono d'accordo con quanto sostenuto dalla Commissione.
34 Propongo quindi alla Corte di risolvere la terza questione pregiudiziale nel senso che l'art. 244 del codice doganale non può essere applicato alla ripetizione di restituzioni all'esportazione.
La quarta questione
35 La quarta questione pregiudiziale, così come formulata, va risolta solo qualora risulti dalla soluzione della terza questione che occorre interpretare l'art. 244 del codice doganale nel senso che esso disciplina la sospensione delle decisioni circa la ripetizione di restituzioni all'esportazione. Rimandando alla soluzione da me proposta per la terza questione pregiudiziale, non ritengo necessario affrontare la quarta.
La quinta questione
36 Con tale questione il giudice a quo desidera in realtà sapere su quale base un tribunale nazionale può sospendere l'esecuzione di una decisione, quando esistano dubbi circa la validità del diritto comunitario che è alla base della decisione.
37 La Commissione ha rimandato ai principi generali, che la Corte di giustizia ha sviluppato nella sua giurisprudenza, circa la sospensione dell'esecuzione di un atto nazionale adottato in forza di un regolamento comunitario [v., sentenze della Corte 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (6), e 9 novembre 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e a. (I) (7)]. La Commissione è dell'avviso che non vi sia ragione di adattare tale giurisprudenza all'art. 244 del codice doganale. Questa disposizione prevede la possibilità di sospensione, quando vi siano dubbi di validità o si tema un danno irreparabile. Può forse essere giustificato attribuire ai tribunali nazionali competenze tanto estese in campo doganale, ma è escluso farlo in tutti gli ambiti. Per assicurare alle istituzioni comunitarie il diritto alla difesa, i presupposti per l'adozione di misure provvisorie ai sensi delle citate sentenze devono essere integrati esigendo che il diritto nazionale consenta di esprimersi all'istituzione comunitaria che ha adottato l'atto la cui validità è posta in dubbio.
38 La Krüger sostiene che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, può farsi un'applicazione analogica dell'art. 244 del codice doganale. La procedura di esportazione è strettamente collegata con la procedura concernente le restituzioni all'esportazione e senza un'applicazione analogica si creerebbe nel diritto comunitario una lacuna che implicherebbe una discriminazione.
39 Nella sentenza Atlanta, la Corte di giustizia ha precisato le condizioni perché un giudice nazionale possa disporre provvedimenti provvisori in ordine ad un atto adottato in esecuzione di un regolamento comunitario. Un giudice nazionale può, secondo la giurisprudenza della Corte concedere provvedimenti provvisori qualora:
«- tale giudice nutra gravi riserve sulla validità dell'atto comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto contestato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile;
- il giudice nazionale tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità;
- nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un'ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi».
40 Come sopra menzionato, l'art. 244 del codice doganale non trova applicazione per quanto riguarda la ripetizione di restituzioni all'esportazione versate erroneamente. La riscossione di dazi e tasse presso i cittadini e il rimborso ai cittadini di tasse indebitamente riscosse, a mio avviso, hanno un carattere ben diverso dalla corresponsione di restituzioni all'esportazione e dalla ripetizione di restituzioni che i cittadini abbiano ricevuto erroneamente, e questa differenza si avverte anche quando si tratta delle condizioni per sospendere l'esecuzione di queste decisioni.
41 A mio avviso, il giudice a quo avrebbe perciò dovuto esaminare la richiesta della Krüger di sospendere l'esecuzione della decisione di ripetizione sulla base dei criteri che la Corte di giustizia ha stabilito nella sua giurisprudenza, da ultimo nella causa C-465/93, Atlanta, citata.
42 La Commissione sostiene che un giudice nazionale non può valutare gli effetti delle misure provvisorie in relazione all'interesse della Comunità senza l'assistenza delle istituzioni comunitarie e che le condizioni poste nella giurisprudenza devono perciò essere integrate esigendo che il giudice nazionale dia all'istituzione comunitaria che ha adottato l'atto la cui validità è dubbia la possibilità di pronunciarsi.
43 Come risulta dalla citata sentenza Atlanta, perché un giudice nazionale possa disporre misure provvisorie in relazione a un atto nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario, è necessario che esso prenda nel debito conto l'interesse della Comunità. Il motivo di questa condizione è indicato nei punti 42-45 della sentenza Atlanta. Dal punto 43 risulta che il giudice nazionale, per soddisfare l'obbligo di tener conto dell'interesse della Comunità, deve innanzi tutto verificare se l'atto comunitario controverso non venga ad essere privato di ogni effetto utile in difetto di un'applicazione immediata.
44 I giudici nazionali si sono visti riconoscere dalla giurisprudenza della Corte una competenza assai estesa in materia di misure provvisorie. Essi devono esercitarla con ponderatezza e riserbo. Non è naturalmente nemmeno del tutto escluso che in certi casi possa essere opportuno che il giudice nazionale, se il suo ordinamento processuale prevede tale possibilità, si rivolga, ad esempio, alla Commissione per ricevere più ampie informazioni sulle motivazioni di una decisione. Tuttavia, in generale, sarebbe probabilmente più opportuno per il giudice nazionale chiedere alle parti in causa - in sede penale al pubblico ministero - di raccogliere le necessarie informazioni sulla posizione delle istituzioni comunitarie su una determinata questione, se ciò è necessario affinché esso possa valutare l'interesse della Comunità. Una causa come la presente non mi sembra essere adatta per precisare in quale modo i giudici nazionali debbano garantire che l'interesse della Comunità venga tenuto nel debito conto.
45 Su questa base propongo alla Corte di giustizia di risolvere la questione come segue: un giudice nazionale può sospendere l'esecuzione di un atto amministrativo nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario, solo qualora:
- tale giudice nutra gravi riserve sulla validità dell'atto comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto contestato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile;
- il giudice nazionale tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità;
- nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un'ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi.
La sesta questione
46 Con la sesta questione la ricorrente chiede se l'art. 177, secondo comma, del Trattato vada interpretato nel senso che esso non permette che un giudice che abbia sospeso l'esecuzione di un atto amministrativo nell'ambito di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, autorizzi un ricorso sulla sospensione.
47 La Commissione sostiene che l'obbligo di proporre una questione pregiudiziale in relazione con una decisione su misure provvisorie non è violato dall'autorizzazione a ricorrere contro tale decisione. Qualora infatti il giudice d'appello annulli la decisione che concede misure provvisorie, viene meno il fondamento stesso dell'obbligo di rinvio. Né l'autorizzazione a presentare ricorso fa venir meno il diritto di introdurre una questione pregiudiziale. Secondo la giurisprudenza tedesca una causa nella quale venga sollevata una questione pregiudiziale riveste sempre una fondamentale importanza di principio, il che comporta l'obbligo di concedere l'autorizzazione a presentare ricorso avverso una decisione concernente misure provvisorie. Il regolamento di procedura del Finanzgerichtsordnung permette quindi una verifica presso un tribunale superiore dei presupposti per l'adozione di misure provvisorie, e questo va a favore del diritto comunitario.
48 Debbo sottolineare che un giudice nazionale che disponga misure provvisorie a causa di dubbi circa la validità del diritto comunitario, secondo la giurisprudenza della Corte (v. da ultimo, sentenza Atlanta, citata) è obbligato a proporre alla Corte una questione pregiudiziale al riguardo, nella misura in cui una tale questione pregiudiziale non sia già stata presentata.
49 Quest'obbligo deve anche valere per i giudici nazionali le cui decisioni possono essere oggetto di ricorso presso un'istanza superiore. La ragione di questo obbligo è che in realtà il giudice nazionale interviene temporaneamente su un atto comunitario allo scopo di assicurare che la decisione finale della Corte sull'interpretazione del diritto comunitario riceva pieno effetto. Se i giudici nazionali potessero disporre misure provvisorie circa una normativa nazionale adottata sulla base di un regolamento comunitario senza proporre una questione in merito alla Corte, in realtà si conferirebbe loro la facoltà di non rispettare la normativa comunitaria, senza che sia la Corte a pronunciarsi in via definitiva sulla validità dell'atto comunitario. Ne consegue che l'obbligo di proporre una questione pregiudiziale è collegato indissolubilmente all'adozione di misure provvisorie da parte di un giudice nazionale al riguardo di una normativa nazionale adottata sulla base del diritto comunitario. Qualora la decisione concernente misure provvisorie sia annullata in seguito ad impugnazione, decade anche il relativo obbligo di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte.
50 Su tali basi, propongo alla Corte di risolvere la sesta questione dichiarando che l'art. 177, n. 2, del Trattato CE va interpretato nel senso che esso non impedisce ad un giudice nazionale, che sospenda l'esecuzione di un atto nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario e sottoponga alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale sulla validità di tale regolamento in presenza di dubbio motivato al riguardo, di autorizzare un ricorso contro la decisione di sospensione.
Conclusione
51 Propongo pertanto alla Corte di giustizia di risolvere le questioni ad essa sottoposte dal Finanzgericht di Amburgo come segue:
«1) L'esame compiuto alla luce dell'ordinanza di rinvio e di quanto ulteriormente emerso nel corso del procedimento non ha evidenziato elementi che possano porre in dubbio la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, così come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 luglio 1996, n. 1587, sulla modifica del regolamento (CEE) n. 804/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
2) L'art. 244 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, così come modificato dal regolamento (CEE) del Parlamento e del Consiglio 19 dicembre 1996, n. 82/97, relativo alla modifica del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 2913/92, che istituisce un codice doganale comunitario, va interpretato nel senso che esso non si applica alla questione concernente la sospensione dell'esecuzione di decisioni relative alla ripetizione di restituzioni all'esportazione anteriormente pagate.
3) L'art. 189 del Trattato CE va interpretato nel senso che un giudice nazionale può sospendere l'esecuzione di un atto amministrativo nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario, solo se:
- tale giudice nutra gravi riserve sulla validità dell'atto comunitario e provveda direttamente ad effettuare il rinvio pregiudiziale, nell'ipotesi in cui alla Corte non sia già stata deferita la questione di validità dell'atto contestato;
- ricorrano gli estremi dell'urgenza, nel senso che i provvedimenti provvisori sono necessari per evitare che la parte che li richiede subisca un danno grave e irreparabile;
- il giudice nazionale tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità;
- nella valutazione di tutti questi presupposti, il giudice nazionale rispetti le pronunce della Corte o del Tribunale di primo grado in ordine alla legittimità del regolamento o un'ordinanza in sede di procedimento sommario diretta alla concessione, sul piano comunitario, di provvedimenti provvisori analoghi.
4) L'art. 177, n. 2, del Trattato CE va interpretato nel senso che esso non impedisce a un giudice nazionale, che sospenda l'esecuzione di un atto amministrativo nazionale adottato sulla base di un regolamento comunitario e sottoponga alla Corte una questione pregiudiziale sulla validità del regolamento in presenza di dubbio motivato al riguardo, di autorizzare un ricorso contro la decisione di sospensione».
(1) - GU L 148, pag. 13. Questo regolamento è stato modificato da ultimo dal regolamento (CE) del Consiglio 30 luglio 1996, n. 1587, sulla modifica del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 206, pag. 21).
(2) - GU L 302, pag. 1. Questo regolamento è stato modificato da ultimo dal regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 19 dicembre 1996, n. 82, sulla modifica del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2913/92 che istituisce un codice doganale comunitario (GU 1997, L 17, pag. 1).
(3) - GU L 256, pag. 1. Questo regolamento è stato modificato con il regolamento (CEE) della Commissione 14 luglio 1992, n. 2505,
relativo alla modifica degli allegati I e II del regolamento del Consiglio (CEE) n. 2658/87, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 267, pag. 1).
(4) - GU L 345, pag. 1.
(5) - Sottovoci 2101 10 92 e 2101 10 98.
(6) - Cause riunite C-143/88 e C-92/89 (Racc. pag. I-415).
(7) - Causa C-465/93 (Racc. pag. I-3761).