62022CJ0116
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
21 септември 2023 година (
*1
)
Съдържание
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
Б. Германското право
II. Досъдебната процедура
III. По иска
А. По първото твърдение за нарушение, а именно неопределяне на специални защитени зони
1. Доводи на страните
2. Съображения на Съда
Б. По второто твърдение за нарушение, а именно неопределяне на консервационни цели
1. Доводи на страните
2. Съображения на Съда
а) По довода относно неприемането на подробни консервационни цели за 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността
б) По довода за обща и структурна практика консервационните цели да се определят по начин, противоречащ на изискванията, предвидени в член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията
В. По третото твърдение за нарушение, а именно неопределяне на необходимите консервационни мерки
1. Доводи на страните
2. Съображения на Съда
По съдебните разноски
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Околна среда —Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 — Неопределяне на специални защитени зони — Неопределяне на консервационни цели — Липсващи или недостатъчни консервационни мерки — Административна практика“
По дело C‑116/22
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 18 февруари 2022 г.,
Европейска комисия, представлявана от C. Hermes и M. Noll-Ehlers,
ищец,
срещу
Федерална република Германия, представлявана от J. Möller и A. Hoesch,
ответник,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: A. Prechal, председател на състава, M. L. Arastey Sahún (докладчик), F. Biltgen, N. Wahl и J. Passer, съдии,
генерален адвокат: T. Ćapeta,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 20 април 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия моли Съда да установи, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си:
–
по член 4, параграф 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г. (ОВ L 158, 2013 г., стр. 193) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“), тъй като не е определила за специални защитени зони 88 територии от 4606‑те територии от значение за Общността, намиращи се в Алпийския, Континенталния и Атлантическия биогеографски регион и включени в списъците, утвърдени с Решение 2004/69/ЕО на Комисията от 22 декември 2003 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списък с обекти от значение за Общността в Алпийския биогеографски район (ОВ L 14, 2004 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 150), с Решение 2004/798/ЕО на Комисията от 7 декември 2004 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списъка с обекти от значение за Общността за Континенталния биогеографски регион (ОВ L 382, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 12, стр. 99) и с Решение 2004/813/ЕО на Комисията от 7 декември 2004 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списъка с обекти от значение за Общността за Атлантическия биогеографски регион (ОВ L 387, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 13, стр. 5), актуализирани съответно с Решение 2008/218/ЕО на Комисията от 25 януари 2008 година за приемане на първи актуализиран списък на обектите от значение за Общността в Алпийския биогеографски регион съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета (ОВ L 77, 2008 г., стр. 106), с Решение 2008/25/ЕО на Комисията от 13 ноември 2007 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на първи актуализиран списък с обекти от значение за Общността в Континенталния биогеографски район (ОВ L 12, 2008 г., стр. 383) и с Решение 2008/23/ЕО на Комисията от 12 ноември 2007 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на първи актуализиран списък с обекти от значение за Общността в Атлантическия биогеографски район (ОВ L 12, 2008 г., стр. 1) (наричани по-нататък „процесните територии от значение за Общността“),
–
по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, тъй като за 88 от процесните 4606 територии не е посочила никакви консервационни (природозащитни) цели и освен това при определянето на консервационни цели следва обща и структурна практика, която не отговаря на правните изисквания в тази разпоредба,
–
по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тъй като за 737 от процесните 4606 територии не е посочила никакви консервационни мерки и освен това при определянето на консервационни мерки следва обща и структура практика, която не отговаря на правните изисквания в тази разпоредба.
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
2
Трето, осмо и десето съображение от Директивата за местообитанията гласят:
„като има предвид, че основната цел на настоящата директива е да популяризира опазването на биологичното разнообразие, като се съобразява с икономическите, социалните, културните и регионалните изисквания, […] настоящата директива допринася за общата цел на устойчивото развитие; като има предвид, че опазването на биологичното разнообразие може в определени случаи да изисква поддържането или дори насърчаването на определени човешки дейности.
[…]
като има предвид, че е подходящо във всяка определена територия да се въведат необходимите мерки, свързани с поставените цели на опазването;
[…]
като има предвид, че трябва да бъде направена [подходяща] оценка на плановете и проектите, които могат да имат значителен ефект за целите на опазването, поставени с определянето на дадена територия за защитена“.
3
Съгласно член 1 от тази директива:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
л)
специална защитена зона означава територия от значение за Общността, определена от държавите членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, в която се провеждат мероприятията, необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които тя е определена;
[…]“.
4
Член 3, параграфи 1 и 2 от посочената директива предвижда:
„1.   Изгражда се единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.
Мрежата „Натура 2000“ обхваща също така специални защитени зони, класифицирани от държавите членки в изпълнение на Директива 79/409/ЕИО [на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 103, 1979 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77)].
2.   Всяка държава членка дава своя принос за изграждането на „Натура 2000“ в съответствие с намиращите се на нейната територия типове естествени местообитания и местообитания на видовете, посочени в параграф 1. За тази цел всяка държава членка определя в съответствие с [член] 4 териториите за специални защитени зони, като взема предвид посочените в параграф 1 цели“.
5
Член 4 от същата директива гласи:
„1.   Въз основа на критериите, установени в приложение III (етап 1), и съответната научна информация всяка държава членка представя списък на териториите, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания от приложение I и местни видове от приложение II, които обитават тези територии. При животинските видове, изискващи големи местообитания, тези територии отговарят на местата в естествената област на разпространение на тези видове, които притежават физическите и биологичните елементи от решаващо значение за техния живот и размножаване. За видовете водни животни, изискващи големи местообитания, такива райони се предлагат само ако може ясно да се разграничи такова място, което да притежава физическите и биологичните елементи от решаващо значение за живота и размножаването на тези видове. Където е подходящо, държавите членки предлагат и евентуалното осъвременяване на този списък в светлината на резултатите от надзора, посочен в член 11.
В срок от 3 години след нотифицирането на настоящата директива този списък се изпраща на Комисията заедно с информация за отделните територии. Тази информация включва картографско представяне на територията, нейното обозначение, географско положение, големина, както и данните, произтичащи от критериите, посочени в приложение III (етап 1), и се представя във формат, установен от Комисията, съгласно процедурата, установена в член 21.
2.   Въз основа на установените в приложение III (етап 2) критерии и в рамките на девет[те,] посочени[…] в член 1, буква в), iii) биогеографски региони, както и [на] цялата територия, посочена в член 2, параграф 1, Комисията в съгласие с държавите членки съставя от списъците на държавите членки проектосписък на териториите от значение за Общността, в който се идентифицират територии с един или повече типове приоритетни естествени местообитания или с един или повече [приоритетни] видове.
Държавите членки, при които териториите с едно или повече приоритетни естествени местообитания или с един или повече приоритетни видове заемат площ повече от 5 % от суверенната територия, могат в съгласие с Комисията да внесат предложение за по-гъвкаво прилагане на изложените в приложение III (етап 2) критерии за избор на всички територии от значение за Общността, намиращи се върху тяхната територия.
Списъкът на териториите, избрани като територии от значение за Общността, в който се идентифицират териториите с един или повече типове приоритетни естествени местообитания или с един или повече приоритетни видове, се приема от Комисията съгласно процедурата, установена в член 21.
3.   Списъкът, посочен в параграф 2, се изготвя в срок шест години след публикуването на настоящата директива.
4.   Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване.
5.   След включване на дадена територия в списъка, посочен в параграф 2, трета алинея, тя подлежи на разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4“.
6
Съгласно член 6, параграфи 1—3 от Директивата за местообитанията:
„1.   [За специалните защитени зони д]ържавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от [нормативно], административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.
2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания [и местообитанията] на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от [оценката на] въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
Б.
Германското право
7
Съгласно член 22 от Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Закон за защита на природата и опазване на ландшафта) от 29 юли 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 2542, наричан по-нататък „Федералният закон за защита на природата“):
„(1)   Поставянето на природни и ландшафтни части под защита се извършва чрез декларация. В декларацията се определят обектът на защита, целта на защитата, необходимите за постигането на същата задължения и забрани и, доколкото е нужно, мерките за поддържане, развитие и възстановяване, или се съдържат необходимите за това разрешения. Защитените зони могат да бъдат разделени на зони, ползващи се със защита, степенувана според съответната защитна цел; тези зони могат да включват и необходимата за защитата околна среда.
(2)   Освен ако не е предвидено друго в параграфи 2a и 2b, формата и процедурата за поставяне под защита, отчитането на пороците във формата и процедурата и възможността за тяхното отстраняване, както и запазването в сила на съществуващите декларации относно защитените природни и ландшафтни части се уреждат от правото на провинцията. Поставянето под защита може да е и на надрегионално равнище.
[…]“.
8
Член 33 от този закон предвижда:
„(1)   Забранява се всяко изменение или обезпокояване, което може да доведе до значително влошаване на състоянието на елементи на територия по „Натура 2000“, които са от решаващо значение за консервационните цели или защитната цел. Компетентният орган за защита на природата и опазване на ландшафта може при условията по член 34, параграфи 3—5 да допусне изключения от забраната по първото изречение и от забраните по член 32, параграф 3.
(1а)   В териториите по „Натура 2000“ се забранява изграждането на съоръжения:
1. за хидравлично раздробяване на шистови, глинени, мергелни или въглищни скали с цел проучване или добив на природен газ,
2. за подземно съхраняване на руднични води, резултат от мерките по точка 1.
В тези случаи член 34 не се прилага.
[…]“.
9
Член 34 от посочения закон предвижда:
„(1)   Преди разрешаването или изпълнението на проект същият подлежи на оценка за въздействието му върху консервационните цели за територия от „Натура 2000“, когато поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти може да окаже значително влияние върху територията и не служи непосредствено за управлението ѝ. […]
(2)   Проектът се забранява, ако при оценката на въздействието се установи, че той може сериозно да увреди елементи на тази територия, които са от решаващо значение за консервационните цели или защитната цел.
(3)   Като изключение от параграф 2 такъв проект може да бъде разрешен или изпълнен само
1. ако е необходим поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително такива от социален или икономически характер, и
2. ако няма друга разумна алтернатива, при която преследваната с проекта цел може с никакво или незначително увреждане да се постигне на друго място.
[…]“.
10
Член 65, параграф 1 от същия закон има следния текст:
„Собствениците и другите ползватели на поземлени имоти са длъжни да търпят действието на мерките за защита на природата и за опазване на ландшафта, основани на разпоредбите на настоящия закон, на правните предписания, издадени или прилагани съгласно настоящия закон, или на екологичното законодателство на провинциите, стига да не се засяга по недопустим начин ползването на съответния поземлен имот. Това няма отношение към прилагането на по-строгите правила, предвидени на равнище провинция“.
II. Досъдебната процедура
11
С решения 2004/69, 2004/798 и 2004/813 Комисията утвърждава списъци с територии от значение за Общността съответно в Алпийския, Континенталния и Атлантическия биогеографски район. Тези списъци са актуализирани съответно с решения 2008/218, 2008/25 и 2008/23.
12
Шестгодишният срок за определянето на тези територии за специални защитени зони съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията изтича най-късно на 25 януари 2014 г.
13
С писма от 13 юни 2012 г. и 17 февруари 2014 г. Комисията иска от Федерална република Германия информация за напредъка при определянето на специалните защитени зони в съответствие с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, както и за приемането на необходимите консервационни мерки в съответствие с член 6 от тази директива.
14
Въз основа на отговора на Федерална република Германия от 26 юни 2014 г. Комисията преценява, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по посочените в предходната точка разпоредби и на 27 февруари 2015 г. ѝ изпраща официално уведомително писмо.
15
На 26 януари 2019 г. Комисията изпраща на Федерална република Германия допълнително официално уведомително писмо.
16
След като се запознава с отговора, който тази държава членка дава с писма от 26 април и 11 юни 2019 г., на 13 февруари 2020 г. Комисията издава мотивирано становище на основание член 258, първа алинея ДФЕС, в което твърди, че тази държава членка не е изпълнила по-специално задълженията си по член 4, параграф 4 и член 6 от Директивата за местообитанията:
–
тъй като не е определила 129 от процесните 4606 територии от значение за Общността за специални защитени зони,
–
тъй като общо и структурно не е установила достатъчно подробни, специфични за процесните територии от значение за Общността и необходими консервационни цели и консервационни мерки.
17
По молба на Федерална република Германия Комисията с писмо от 12 март 2020 г. удължава до 13 юни 2020 г. срока за отговор на мотивираното становище.
18
С писмо от 12 юни 2020 г. Федерална република Германия уведомява Комисията, че всички специални защитени зони са определени, с изключение на намиращите се в провинция Долна Саксония, че по отношение на 88‑те липсващи територии в тази провинция процедурата ще приключи преди края на 2022 г. и че липсващите консервационни мерки за 737 територии ще бъдат допълнени до 2023 г. Що се отнася до правните изисквания във връзка с консервационните цели и консервационните мерки, тази държава членка потвърждава несъгласието си с оценката на Комисията.
19
След като преценява, че по този начин Федерална република Германия не е приела мерките, които са необходими, за да изпълни задълженията си по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, на 18 февруари 2022 г. Комисията предявява разглеждания понастоящем иск.
III. По иска
20
В подкрепа на иска си Комисията излага три твърдения за нарушения, като първите две са за нарушение на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, а третото — за нарушение на член 6, параграф 1 от същата. Тя твърди, първо, че 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността не са били определени за специални защитени зони, второ, че за въпросните 88 територии не са били определени консервационни цели и че за определянето на консервационни цели Федерална република Германия следва обща и структурна практика, която не отговаря на изискванията на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, и трето, от една страна, че за 737 от процесните 4606 територии от значение за Общността не са били определени достатъчни консервационни мерки, и от друга страна, че за определянето на консервационни мерки Федерална република Германия следва обща и структурна практика, която не отговаря на изискванията на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.
21
Федерална република Германия иска предявеният иск да бъде отхвърлен.
А.
По първото твърдение за нарушение, а именно неопределяне на специални защитени зони
1. Доводи на страните
22
С първото си твърдение за нарушение Комисията упреква Федерална република Германия, че не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, тъй като не е определила за специални защитени зони в провинция Долна Саксония 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността.
23
Тази институция счита, че практиката на Съда, и в частност решения от 27 февруари 2003 г., Комисия/Белгия (C‑415/01, EU:C:2003:118, т. 22 и 23), и от 14 октомври 2010 г., Комисия/Австрия (C‑535/07, ECLI:EU:C:2010:602, т. 64), отнасяща се до специалните защитени зони, предвидени в Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г. (наричана по-нататък „Директивата за птиците“), е приложима в настоящия случай предвид консервационните цели, предвидени с Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. Съгласно тази съдебна практика специалните защитени зони трябвало да бъдат определени с неоспорима задължителна сила, както и с необходимите специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност.
24
В писмената си защита Федерална република Германия поддържа, че между датата, на която Комисията е изпратила мотивираното становище, и 31 март 2022 г. е определила за специални защитени зони и последните процесни територии от значение за Общността. Само пет от тях все още не били определени за специални защитени зони и трябвало да бъдат извадени от списъците с територии при следващите актуализации на тези списъци в съответствие с член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
25
В допълнение Федерална република Германия посочва, че във всичките си редакции след 4 април 2002 г. член 33 от Федералния закон за защита на природата предвижда законова защита, която важи за всички съобщени на Комисията и включени в списък съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за местообитания територии от значение за Общността, преди те конкретно да бъдат определени за специални защитени зони. Тази държава членка поддържа, че в 88‑те територии, които според Комисията не са определени за специални защитени зони, съответно е забранено съгласно споменатия член 33 всяко изменение или обезпокояване, което може да доведе до значително влошаване на състоянието на тези територии, и че в съответствие с член 34 от същия закон плановете или проектите по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията подлежат на проверка от гледна точка на въздействието им върху околната среда.
2. Съображения на Съда
26
В самото начало следва да се припомни, че член 3, параграф 2 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да допринесат за изграждането на мрежата „Натура 2000“ в съответствие с намиращите се на съответните им територии типове естествени местообитания, посочени в приложение I към тази директива, и местообитания на видовете, посочени в приложение II към нея, като за тази цел всяка определи територии за специални защитени зони в съответствие с член 4 от същата директива и след приключване на установената в нея процедура.
27
Процедурата за определяне на територии за специални защитени зони, така както е предвидена в член 4 от Директивата за местообитанията, протича на четири етапа. Съгласно параграф 1 от този член всяка държава членка предлага списък на територии, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания и местните видове, които ги обитават, и този списък се изпраща на Комисията (първи етап). В съответствие с параграф 2 от посочения член Комисията в съгласие с държавите членки съставя от списъците на държавите членки проектосписък на териториите от значение за Общността (втори етап). Въз основа на този проектосписък Комисията приема списъка на избраните територии (трети етап). Съгласно параграф 4 от същия член, ако дадена територия е приета за територия от значение за Общността, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на даден тип естествено местообитание или на даден вид и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ (четвърти етап) (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 45 и цитираната съдебна практика).
28
От една страна, Федерална република Германия не оспорва, че към датата, на която е изтекъл срокът за отговор на мотивираното становище, а именно 13 юни 2020 г., не са били формално определени за специални защитени зони всичките 88 от процесните територии от значение за Общността. Тя обаче изтъква, че между датата, на която Комисията е изпратила мотивираното становище, и 31 март 2022 г. е определила за специални защитени зони последните процесни територии от значение за Общността, така че само пет от тези територии все още не били определени за специални защитени зони.
29
В това отношение следва да се припомни, че видно от постоянната съдебна практика, наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на съответната държава членка към момента на изтичане на срока, даден в мотивираното становище, а последващи промени не се вземат предвид от Съда (решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите), C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 82 и цитираната съдебна практика).
30
От друга страна, Федерална република Германия изтъква факта, че от 2002 г. членове 33 и 34 от Федералния закон за защита на природата предвиждат законова защита, която важи за всички съобщени на Комисията и включени в списък съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за местообитания територии от значение за Общността, преди те конкретно да бъдат определени за специални защитени зони.
31
Като посочва обаче, че германската правна уредба предоставя защита на всички съобщени на Комисията и включени в списък съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за местообитания територии от значение за Общността, преди те конкретно да бъдат определени за специални защитени зони, Федерална република Германия признава, че към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, все още не е била определила тези територии за специални защитени зони.
32
Освен това следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на директивите трябва да се въвеждат с неоспорима задължителна сила и с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 48 и цитираната съдебна практика).
33
В случая следва да се констатира, че националната правна уредба, на която се позовава Федерална република Германия, не е в годна да изпълни предвиденото в член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията специфично задължение за формално определяне на територии от значение за Общността за специални защитени зони.
34
Всъщност изпълнението на това задължение е необходим етап за режима на предвидената в тази директива защита на местообитанията и видовете.
35
Към това задължение се добавят и задълженията за определяне на природозащитните цели в съответствие с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията и за установяване на консервационните мерки в съответствие с член 6, параграф 1 от тази директива (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 53 и цитираната съдебна практика).
36
Задължението за държавите членки да приемат необходимите консервационни мерки с цел защита на специалните защитени зони, което е предвидено в член 6 от Директивата за местообитанията, е различно от формалното задължение за тези държави, предвидено в член 4, параграф 4 от тази директива, да определят териториите от значение за Общността като специални защитени зони (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Защита на специалните защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 54).
37
При това положение следва да се приеме, че като не е определила за специални защитени зони 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
38
Следователно първото твърдение за нарушение трябва да се приеме за основателно.
Б.
По второто твърдение за нарушение, а именно неопределяне на консервационни цели
1. Доводи на страните
39
С второто си твърдение за нарушение Комисията упреква Федерална република Германия, от една страна, че в разрез с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията тя не е публикувала подробни консервационни цели за 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността. От друга страна, тази институция поддържа, че общо и структурно практиката, която германските органи следват при определянето на консервационните цели, е в противоречие с предвидените в тази разпоредба изисквания, доколкото, първо, тези цели не съдържат количествени и измерими елементи, второ, Федерална република Германия не прави разграничение между целта за „възстановяване“ и целта за „опазване“ на защитаваните обекти и трето, определяните от тази държава членка консервационни цели не са правнозадължителни за третите лица.
40
На първо място, наличието на задължение за определяне на подробни консервационни цели за всяка територия от значение за Общността в максимален срок от шест години Комисията извежда от тълкуването, което Съдът дава на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията в решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция (C‑849/19, EU:C:2020:1047, т. 46—52).
41
Комисията поддържа, че доколкото не посочва тези консервационни цели преди определянето на съответната територия за специална защитена зона, Федерална република Германия не е посочила въпросните цели за всички процесни територии от значение за Общността, които не са били определени за специални защитени зони. Всъщност тази държава членка потвърдила, че за териториите от провинция Долна Саксония общите консервационни цели щели да бъдат дефинирани при поставянето на териториите под защита чрез определянето им за специални защитени зони и впоследствие евентуално конкретизирани при планирането на управлението на въпросните територии.
42
На второ място, що се отнася до общото и структурно неизпълнение на задълженията във връзка с посочването на консервационни цели, Комисията изтъква, първо, че посочените от Федерална република Германия консервационни цели не съдържат количествени и измерими елементи, даващи цифров израз на конкретния принос, който защитената територия трябва да има за постигането, на национално равнище, на благоприятно консервационно състояние на съответното местообитание или вид. Същото важало и за консервационните цели в плановете за управление, на които се позовава Федерална република Германия в хода на досъдебната фаза на производството.
43
В това отношение Комисията отбелязва като пример, че за многобройните територии на провинция Бавария, където се среща типът местообитание 6510 „Низинни сенокосни ливади (Alopecurus pratensis, Sanririba officinalis)“, за територията DE 5630‑371 с типа местообитание „Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach“ и за територията DE 8020‑341, „Ablach, Baggerseen und Waltere Moor“, в която обитава вид 1032 „речна седефена мида (Unio crassus)“, вътрешната правна уредба определя консервационните цели за съответните местообитания и видове твърде общо и без да посочва никакъв количествен или измерим елемент.
44
Директивата за местообитанията обаче предвиждала благоприятното консервационно състояние на видовете и на типовете местообитания да се дефинира въз основа на количествено определяни характеристики, като например заеманата от естественото местообитание площ, в съответствие с член 1, буква д), първо тире от Директивата за местообитанията, или динамиката на популацията на вида, в съответствие с член 1, буква и), първо тире от тази директива.
45
В рамките на комитета, посочен в член 20 от Директивата за местообитанията, държавите членки съответно се договорили с Комисията да определят референтни стойности, показващи прага, при който на национално равнище е постигнато благоприятно консервационно състояние за тип местообитание или за вид.
46
С оглед на тези референтни стойности впоследствие следвало посредством консервационните цели да се определи конкретният принос, който дадена територия трябва да има за постигането на националната референтна стойност.
47
Например в националния си доклад за 2012 г., изготвен на основание член 17 от Директивата за местообитанията, Федерална република Германия определила благоприятното консервационно състояние на растителния вид „Бучиниш (Oenanthe conioides)“, що се отнася до големината на популацията на национално равнище, с референтна стойност от най-малко 5025 индивида. Същевременно тази държава членка не предвидила количествено определени консервационни цели за всяка от деветте територии, в които се среща този вид. Следователно в разрез с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията не било гарантирано благоприятно консервационно състояние за посочения вид.
48
Този извод се потвърждавал от факта, че данните за периода 2013—2018 г., изпратени от Федерална република Германия на Комисията в съответствие с член 17 от Директивата за местообитанията, показвали, че около 80 % от защитените типове местообитания и видове в Германия все още са в неблагоприятно консервационно състояние, макар в голяма степен да се намират в защитени зони. Що се отнася до защитените видове, от 2001 г. насетне делът на видовете в неблагоприятно консервационно състояние дори постоянно нараствал.
49
Освен това консервационните мерки, приемани съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, следвало да съответстват на количествено определени и измерими цели.
50
Оценката на въздействието на даден проект върху околната среда, по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, също трябвало да се извърши във връзка с количествено определени консервационни цели. Всъщност отрицателните последици за тези цели можели да бъдат изключени със сигурност само ако последните са достатъчно конкретизирани посредством количествени елементи.
51
Освен това определените от Федерална република Германия консервационни цели, с които просто се предвиждало подобряване на консервационното състояние на защитения обект в съответната територия, не позволявали да се отчита фактът, че за постигането на националната референтна стойност тази територия трябва да има конкретен принос, а именно, например, някои количествено определени увеличения на площта.
52
В това отношение, извън примера с растителния вид „Бучиниш (Oenanthe conioides)“, Комисията споменава местообитание 6510 „Низинни сенокосни ливади“ (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis), намиращо се в неблагоприятно консервационно състояние. Германската референтна стойност за това местообитание предвиждала необходимостта да се осигури по-голяма защитена площ, а именно увеличаване на защитената площ с поне 10 %. Същевременно германската оценъчна рамка не споменавала площта като оценъчен критерий, като посочвала единствено качествените критерии, което не било достатъчно, за да се осигури въпросното увеличение на защитената площ.
53
Във връзка с оценката на въздействието на даден проект върху околната среда, по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, Комисията посочва два примера, а именно този с вида „Венерина пантофка (Cypripedium calceolus)“ на територия DE 5232‑301 „Edelmannsberg“ и този с тип местообитание 6110 „Скални варовикови или базофилни тревни съобщества“ на територия DE 5231‑301.
54
В това отношение оценка на въздействието на даден проект върху околната среда, основаваща се на евентуално неблагоприятно консервационно състояние на съответния вид или местообитание във въпросната територия, би довела до извода, че проект, който не утежнява неблагоприятното състояние, може да бъде приет. Това обаче би било в противоречие с целта на Директивата за местообитанията, в случай че консервационното състояние като цяло е неблагоприятно на национално равнище и че въпросната територия би трябвало да има конкретен положителен принос за постигането на благоприятно консервационно състояние на национално равнище, а този принос е застрашен с дадения проект. В такъв случай само количествено определена консервационна цел би могла да гарантира установяването, на национално равнище, на цялостно благоприятно консервационно състояние.
55
Според Комисията това изискване да се посочат количествено определени и измерими консервационни цели не е непропорционално. Всъщност държавите членки действали именно по този начин. По-специално Фламандският регион (Белгия) определил референтна стойност от 2150 допълнителни хектара за тип местообитание 1130 „Естуари“, за да постигне за него благоприятно консервационно състояние. Що се отнася до съответните територии, тези количествено определени референтни стойности били отразени в количествено определени консервационни цели.
56
Второ, Комисията поддържа, че с дефинираните в Германия консервационни цели не се прави разграничение между целта за „възстановяване“ и целта за „опазване“ на защитаваните обекти, и онагледява тази липса на разграничение, споменавайки някои територии, а именно територия DE 7537‑301 „Isarauen von Unterföhring bis Landshut“, територия DE 2751‑302 „Große Hölle“ и територия DE 2710‑331 „Wolfmeer“ за типа местообитание 91D0 „Гори върху тресавища и блата“.
57
С оглед на решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция (C‑849/19, EU:C:2020:1047, т. 57), това разграничение обаче било необходимо, за да се гарантира, че консервационните цели са достатъчно специфични.
58
В това отношение Комисията посочва, че консервационните мерки, с които се цели да се запази състоянието на защитения обект, същностно се различават от тези, с които се цели неговото възстановяване. Първите гарантирали, че за защитения обект се запазва съществуващото положение, докато вторите изисквали значително по-интензивни усилия за възстановяването му, а именно, например, създаването на нови площи за съответния тип местообитание. Затова консервационните цели, въз основа на които трябва да бъдат разработени консервационните мерки, трябвало ясно да сочат дали целта, която се преследва, е възстановяване или опазване на защитавания обект.
59
Разграничението между целта за „възстановяване“ и целта за „опазване“ на защитавания обект било също от решаващо значение за оценката на въздействието на проектите върху околната среда, по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Въпросът дали даден проект може да окаже значително влияние върху определена територия, зависел по-специално от това дали консервационните цели за тази територия са насочени към нейното възстановяване или опазване.
60
Освен това изискването за такова разграничение не било непропорционално, след като някои държави членки, например Кралство Белгия, са направили такова разграничение в националната си правна уредба.
61
Трето, Комисията твърди, че консервационните цели, които са конкретизирани само на равнище планове за управление, не са правнозадължителни за третите лица. Като пример, член 4, параграф 2 от Bayerische Natura 2000-Verordnung (Правилник „Натура 2000“ на провинция Бавария) от 12 юли 2006 г. (GVBl., стр. 524) предвиждал, че плановете за управление не създават задължения за поземлените собственици и ползватели. От интегрирания план за управление на устието на река Елба (Германия) ставало ясно, че той няма задължително правно действие за поземлените собственици и че не налага никакво пряко задължение на частноправните субекти. Също така властите в провинции Саксония и Бранденбург потвърдили, че приетите на тяхна територия планове за управление не са задължителни за частноправните субекти.
62
Комисията обаче припомня общото изискване разпоредбите на директивите да се въвеждат с неоспорима задължителна сила и с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност (решение от 27 февруари 2003 г., Комисия/Белгия, C‑415/01, EU:C:2003:118, т. 21).
63
Тъй като държавите членки разполагат със значителна свобода на преценка в това отношение, нямало никаква пречка тези цели на първо време да бъдат общо дефинирани в национален акт, с който дадена територия се определя за специална защитена зона, и след това да бъдат конкретизирани в план за управление. За да се изпълни обаче изискването за правна сигурност, правните инструменти, уточняващи консервационните цели на всеки от тези етапи, следвало да са задължителни за третите лица.
64
Задължителната сила на правните инструменти, определящи консервационните цели, била необходима и за да се гарантира ефективността на оценката на въздействието на даден проект върху околната среда съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Ако тези инструменти нямат задължителна сила, националните органи нямало да могат да посочат като основание за отказа си да издадат разрешение за проект опасността от засягане на консервационните цели.
65
В писмената си защита Федерална република Германия възразява, на първо място, че между датата, на която Комисията е изпратила мотивираното становище, и 31 март 2022 г. е определила процесните територии от значение за Общността за специални защитени зони и е посочила специфични за тези територии консервационни цели, без да се броят няколко територии, които предстояло да бъдат извадени от списъка с територии. Съответно транспонирането на Директивата за местообитанията в това отношение вече било завършено.
66
На второ място, предприетите от Федерална република Германия действия във връзка с транспонирането на тази директива на национално равнище не представлявали общо и структурно неизпълнение на задължения.
67
В това отношение, първо, в член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, на който се позовава Комисията, не се говорело за консервационни цели. Последните били споменати само в съображения 8 и 10 от тази директива. Посоченият член просто задължавал държавите членки да установят приоритетите според, от една страна, важността на териториите за опазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на тип естествено местообитание или вид и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и от друга страна, застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване.
68
Доколкото адресат на Директивата за местообитанията са всички държави членки, превес би трябвало да има нейното най-малко обременително тълкуване, ако то е достатъчно за постигането на целите ѝ (вж. в този смисъл решение от 12 ноември 1969 г., Stauder_29/69, EU:C:1969:57, т. 3 и 4).
69
Що се отнася до консервационните цели, от практиката на Съда било видно, че правният режим на защита, от който следва да се ползват специалните защитени зони по Директива 79/409, не предполага тези цели да трябва да са конкретизирани за всеки отделен вид (решение от 14 октомври 2010 г., Комисия/Австрия, C‑535/07, EU:C:2010:602, т. 65 и цитираната съдебна практика).
70
Федерална република Германия не оспорва, че съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията трябва да се установи връзка между, от една страна, консервационните цели и от друга страна, представляващите интерес видове и типове местообитания в специалната защитена зона. Германската правна уредба обаче не установявала такава връзка.
71
За сметка на това, макар в решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция (C‑849/19, EU:C:2020:1047, т. 55), Съдът да е постановил с оглед на изискването за правна сигурност, че консервационните цели трябва да са достатъчно специфични, от това все пак не следвало, че те трябва да са количествено определени и измерими.
72
Било възможно да се определят количествени и измерими консервационни цели за някои видове и за някои типове местообитания, но определянето на подобни цели не било подходящо като общо изискване.
73
На първо място, чисто количественият подход, основан на площта на типовете местообитания, не можел да отрази състоянието им и следователно трябвало да се съчетае с използването на качествени критерии.
74
На следващо място, количественият подход не бил подходящ по-специално за сложните типове местообитания или за динамичните защитени зони, когато някои елементи на сложните местообитания или различни типове местообитания в защитената зона непрекъснато променят естеството си и взаимодействат помежду си.
75
Накрая, количествените консервационни цели, които се отнасят съответно до отделни специални защитени зони, не били в съответствие с изискването за кохерентност на „Натура 2000“ и не отчитали съществуването на екологични връзки в рамките на тази мрежа.
76
Това ставало ясно именно от националните референтни стойности, установени за растителния вид „Бучиниш (Oenanthe conioides)“, който е ендемичен вид за устието на река Елба, с изключително динамично сложно местообитание. Местата за растеж на този вид можели да бъдат приспособявани постоянно и популацията на същия вид търпяла значителни колебания в естествената си еволюция, без това обаче да застрашавало консервационното ѝ състояние. Освен това районът на разпространение на този вид бил обхванат от множество специални защитени зони, които били свързани помежду си и чиито популации си взаимодействали. Количественият принос на всяка специална защитена зона за запазването на посочения вид като цяло съответно също значително варирал, без с това цялостно да се променяло консервационното състояние.
77
Следователно количествени референтни стойности за вида „Бучиниш (Oenanthe conioides)“ можело да бъдат установявани само за биогеографския регион като цяло, а не за отделни специални защитени зони.
78
Що се отнася до докладите, посочени в член 17 от Директивата за местообитанията, и до комитета, предвиден в член 20 от тази директива, Федерална република Германия поддържа, че референтните стойности, установени от държавите членки за целите на определянето на благоприятно консервационно състояние, не са задължителни за тези държави.
79
Всъщност тази директива не предвиждала задължение за установяването на такива референтни стойности.
80
Освен това изготвеният от държавата членка в съответствие с член 17 от Директивата за местообитанията доклад се отнасял не конкретно до положението в различните специални защитени зони, а до това на цялата ѝ територия.
81
Федерална република Германия добавя, че благоприятното консервационно състояние, което трябва да се постигне съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, се отнася не до различните специални защитени зони, намиращи се на територията на държавите членки, а до цялата европейска територия, на която се прилага правото на Съюза.
82
Що се отнася до член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тази разпоредба, за разлика от член 2, параграф 1 и член 4 от същата директива, се основавала не на общата цел за опазване или възстановяване, в благоприятно консервационно състояние, на съответните видове или типове местообитания, а конкретно на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания, включени в приложение I към посочената директива, и на видовете, включени в приложение II към нея. Въпросните изисквания трябвало да се определят главно качествено, а само в отделни случаи — количествено.
83
В противоречие с практиката на Съда, установена с решения от 29 януари 2004 г., Комисия/Австрия (C‑209/02, EU:C:2004:61, т. 24), и от 10 ноември 2016 г., Комисия/Гърция (C‑504/14, EU:C:2016:847, т. 9 и 10), бил доводът на Комисията, че оценки на въздействието на даден проект върху околната среда, по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, които се отнасят само до общите консервационни цели или до информацията в стандартния формуляр с данни, не са в съответствие с целта на Директивата за местообитанията.
84
Така в решение от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежка гора) (C‑441/17, EU:C:2018:255, т. 116), Съдът установил критериите за въпросните оценки абстрактно, а не в зависимост от количествено определени индивидуални цели.
85
Второ, въпросът дали консервационните цели се постигат чрез опазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на даден тип естествено местообитание или на вид зависел от съответното действително състояние на специалната защитена зона, което било обект на естествени колебания и на външни човешки влияния, и по-специално от предходните опазващи или възстановителни мерки.
86
Ако, както отбелязва Комисията, самите консервационни цели трябва да се разграничават според това дали трябва да се постигат чрез опазване или възстановяване на защитаваните обекти, тогава при всяка действителна промяна в степента на съхраняване на видовете и естествените местообитания в специалната защитена зона, би следвало да се изменя съответната консервационна цел, и то за всеки вид и за всеки тип местообитание.
87
По-специално в динамичните местообитания като устието на река Елба, където е налице растителният вид „Бучиниш (Oenanthe conioides)“, можело да се наложи консервационните цели многократно да бъдат приспособявани към промените в условията на околната среда.
88
Следователно германската практика по транспониране на Директивата за местообитанията, а именно да се предписва целево състояние и да се задължават властите да постигнат това състояние във всеки отделен случай чрез опазващи или възстановителни мерки, напълно осигурявала полезното действие на тази директива, и в частност осъществяването на целта, предвидена в член 2, параграф 2 от нея, а именно запазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от значение за Общността.
89
Дали даден проект може да окаже значително влияние върху дадена територия, по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, зависело не от направения в миналото формален избор какви да са консервационните цели за територията — за възстановяване или пък за опазване, а от конкретните условия, съществуващи на територията към момента, в който се поставя въпросът за оценката на въздействието на проекта върху околната среда.
90
Трето, в отговор на довода на Комисията, че консервационните цели трябва да са включени в задължителни за третите лица правни актове, Федерална република Германия поддържа, че поради естеството си тези цели са адресирани към компетентните национални органи.
91
Във всеки случай в Германия консервационните цели в тесен смисъл се съдържали в правилниците относно защитените зони и следователно в материалните закони, които имат задължително правно действие erga omnes. Освен това тези цели били конкретизирани и в управленските и устройствените планове и наложени, с достатъчна задължителност, на трети лица. Всъщност съгласно член 34 от Федералния закон за защита на природата, с който в германското право се транспонира член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, третите лица не можели да осъществяват никакви планове или проекти, нито да предприемат действия, които могат да засегнат консервационните цели, а третите лица, собственици на площи в специални защитени зони, трябвало да се търпят действието на прилаганите от публичните органи опазващи или възстановителни мерки по смисъла на член 6, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията.
92
Доколкото специалната защитена зона изисква не само забранителни мерки за постигане на посочената при нейното определяне консервационна цел, но и ефективни мерки за опазване или възстановяване на консервационното състояние на защитения елемент, правилниците относно защитените зони оправомощавали, в съответствие с член 22, параграф 1, второ изречение от Федералния закон за защита на природата, компетентните органи да прилагат тези мерки, а член 65 от този закон задължавал третите частни лица да търпят действието на подобни мерки.
93
Затова, макар даден управленски или устройствен план сам по себе си да не бил задължителен за третите лица, съдържащите се в него конкретизирани консервационни цели поради това законово положение били косвено задължителни и за третите лица и били противопоставими на същите.
94
В писмената си реплика Комисията твърди, че Федерална република Германия необосновано е ограничила консервационните си мерки до голяма степен до запазване на съществуващото положение и не е използвала напълно потенциала на защитените зони, за да установи благоприятно консервационно състояние. Всъщност 67 от 82-та вида местообитания в приложение I към Директивата за местообитанията, които се срещали в Германия в Континенталния биогеографски регион, били в „неблагоприятно-неподходящо“ или „неблагоприятно-лошо“ консервационно състояние. Една от причините за това противно на целта на тази директива развитие се кореняла във факта, че Федерална република Германия системно не определяла количествени консервационни цели. Всъщност, доколкото е нужно увеличаване на площите и популациите, единствено консервационни цели, които ясно определят количествено приноса на дадена зона в това отношение, гарантирали, че взетите във всяка зона мерки имат надежден принос за установяването на благоприятно консервационно състояние.
95
Комисията поддържа, че изобщо не твърди, че характеристиките, които трябва да се определят количествено, като площта или структурата на популацията, са единствените критерии за установяването на консервационните цели. Всъщност качествените цели, като някои параметри във връзка със стойността на новосъздаваните площи, трябвало да бъдат като допълнение взети предвид. Що се отнася до кохерентността на защитната мрежа, именно количествено определените консервационни цели гарантирали по надежден начин приноса на всяка територия за цялата мрежа.
96
Що се отнася до държавите членки, предвидили количествено определени консервационни цели, Комисията дава като пример практиката в България, Литва и Румъния.
97
Комисията подчертава, че толкова неясни консервационни цели като установените в Германия, с които дори не се определя към възстановяване или опазване на благоприятното консервационно състояние на защитен елемент са насочени, не гарантират полезното действие на Директивата за местообитанията. Във всеки случай било необходимо поне да се изисква консервационните цели да определят преследвания резултат, а именно възстановяване или опазване на консервационното състояние на защитаваните обекти, и точните параметри в това отношение.
98
Що се отнася до задължението на третите лица да търпят действието на управленските мерки съгласно член 65 от Федералния закон за защита на природата, според Комисията то се отнася единствено до изпълнението на предвидени в законодателни разпоредби консервационни мерки. Както обаче признавала Федерална република Германия, плановете за управление не представлявали точно законодателни разпоредби по смисъла на споменатия член. Освен това съгласно посочения закон изпълнението на тези мерки било обвързано с условието ползването на поземления имот да не е недопустимо възпрепятствано. Това ограничение не давало възможност да се гарантира изпълнението на определените в плановете за управление консервационни цели.
99
Що се отнася до защитата на природата по договорен път, не можело да се изисква от третите лица да сключват договори, така че постигането на консервационните цели зависело единствено от волята на поземлените собственици да сключат такива договори.
100
В писмената си дуплика Федерална република Германия възразява, че за да се постигне благоприятно консервационно състояние на естествено местообитание или вид и за да се приложат необходимите за това консервационни мерки, трябва да се проведат дългосрочни процедури, като следователно е възможно да мине известно време, преди да се констатират отчетливи подобрения. Макар, както отбелязва Комисията, състоянието на териториите от значение за Общността и на специалните защитени зони да се е влошило в Германия, от това не можело да се направи никакъв извод относно правните изисквания, свързани с консервационните цели.
101
Освен това твърдяното значително увеличение на дела на видовете в неблагоприятно консервационно състояние в Германия било последица от промяна в броя на защитаваните обекти, оценени в изготвения от тази държава членка доклад.
102
Федерална република Германия поддържа, че консервационните цели, предвидени в плановете за управление и инструментите за договорна защита на природата, служат за подробно описване и допълнително уточняване на вече задължителните консервационни цели, предвидени в правилниците относно защитените зони. Тези цели били задължителни на административно равнище и уточнявали критериите, предвидени във връзка с консервационните цели в правилниците относно защитените зони и приложими при оценката на въздействието върху околната среда на представени от трети лица проекти. Освен това в рамките на защитата на природата по договорен път въпросните цели били задължителни и за договарящите страни.
103
Що се отнася до член 65 от Федералния закон за защита на природата, противно на поддържаното от Комисията, този член се отнасял до прилагането не само на определени в законодателни разпоредби мерки, но и на мерки, „основани на разпоредбите на [този] закон, на правните предписания, издадени или прилагани съгласно [посочения] закон, или на екологичното законодателство на провинциите“. Въпросният член предвиждал широкообхватно задължение за спазване на мерките, произтичащи от законови разпоредби, без да е необходимо самите мерки да са пряко предвидени в законови разпоредби.
104
Националните правилници относно защитените зони не само предвиждали забранителни мерки за постигането на защитната цел, преследвана с определянето на тези зони за защитени зони, а оправомощавали и компетентните органи да вземат необходимите ефективни опазващи или възстановителни мерки. Тези правилници относно защитените зони от своя страна представлявали „екологично законодателство на провинциите“ по смисъла на член 65, параграф 1, първо изречение от Федералния закон за защита на природата или, доколкото ставало въпрос за правилници относно защитените зони, правни предписания, посветени изключително на германската икономическа зона и приети въз основа на посочения закон. Следователно консервационните цели и консервационните мерки, приети от компетентните органи, безспорно имали задължителен характер.
2. Съображения на Съда
а) По довода относно неприемането на подробни консервационни цели за 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността
105
Макар в текста на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията да не се споменава изрично задължението за определяне на природозащитни цели, тази разпоредба все пак изисква при определянето на специалната защитена зона компетентните органи на съответната държава членка да установяват приоритетите според важността на тези територии за опазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на даден тип местообитание. Установяването на тези приоритети обаче предполага вече да са били определени природозащитните цели (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 64 и цитираната съдебна практика).
106
Така, като взема предвид едновременно контекста и целта на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, Съдът приема, че макар от тази разпоредба да следва, че определянето на специалните защитени зони и определянето на приоритетите в областта на опазването трябва да се извършват възможно най-бързо и във всеки случай не по-късно от шест години от момента, в който дадена територия е приета за територия от значение за Общността в рамките на процедурата по параграф 2 от този член, този срок се прилага и за установяването на природозащитните цели, тъй като те са необходими за определянето на тези приоритети и следователно трябва да предхождат определянето им (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 65 и цитираната съдебна практика).
107
Следва да се добави, че само специфичните и точни цели могат да се квалифицират като „природозащитни цели“ по смисъла на Директивата за местообитанията (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 66 и цитираната съдебна практика).
108
В случая Федерална република Германия признава, че към момента на изтичането на срока за отговор на мотивираното становище, а именно 13 юни 2020 г., не е определила във вътрешното право подробни консервационни цели за 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността, които Комисията е посочила във връзка с второто си твърдение за нарушение.
109
При това положение следва да се приеме, че като не е дефинирала подробни консервационни цели за всички тези 88 територии, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
б) По довода за обща и структурна практика консервационните цели да се определят по начин, противоречащ на изискванията, предвидени в член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията
110
Що се отнася до довода на Комисията, че Федерална република Германия е възприела обща и структурна практика, при която консервационните цели се определят по начин, противоречащ на изискванията на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, следва да се припомни, че без да се засяга задължението на Комисията да докаже това, което е в нейна тежест да докаже, априори нищо не пречи тя едновременно да установи неизпълнение на разпоредби от Директивата за местообитанията поради поведението на органите на държавата членка във връзка с конкретни положения, определени по конкретен начин, и неизпълнение на въпросните разпоредби поради обстоятелството, че тези органи са възприели обща практика, която им противоречи, като посочените конкретни положения евентуално представляват пример за тази практика (решения от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия, C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 27, и от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 165).
111
Когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които е видно, че органите на държава членка са възприели трайна и продължителна практика, която е в противоречие с разпоредбите на директива, задача на държавата членка е да оспори подробно и по същество така предоставените данни и произтичащите от тях последици (решения от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия, C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 47, и от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 166).
112
В същото време, имайки предвид задължението ѝ да докаже твърдяното неизпълнение, Комисията не може под претекст, че упреква съответната държава членка в общо и трайно неизпълнение на задълженията, които последната има съгласно правото на Съюза, да се освободи от задължението да докаже твърдяното неизпълнение въз основа на конкретни обстоятелства, свидетелстващи за нарушение на конкретните посочени от нея разпоредби, и да се позове само на презумпции или на схематични причинно-следствени връзки (решения от 5 септември 2019 г., Комисия/Италия (Бактерия Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, т. 80, и от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 167).
113
В случая Комисията твърди, на първо място, че Федерална република Германия е възприела обща практика, при която консервационните цели се определят, без да се конкретизират количествените и измерими елементи, чрез които може да се установи конкретният принос, който защитената територия трябва да има, за да се постигне за съответното местообитание или вид благоприятно консервационно състояние на национално равнище.
114
В това отношение следва да се констатира, че несъмнено, както следва от съдебната практика, спомената в точка 107 от настоящото решение, консервационните цели не трябва да са формулирани общо, а трябва да са специфични и точни.
115
Следователно консервационните цели трябва да се определят въз основа на информация, основана на научна проверка на състоянието на видовете и техните местообитания в съответната територия. Всъщност, след като съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията в процедурата по определяне на територии за специални защитени зони териториите, предложени от държавите членки, се определят за такива зони въз основа на установените в приложение III към тази директива критерии и на съответната научна информация, подобна информация може също да гарантира специфичността и точността на консервационните цели.
116
Същевременно, както отбелязва генералният адвокат в точка 53 от заключението си, макар посочените от държава членка консервационни цели да трябва да позволяват да се провери дали консервационните мерки, основани на тези цели, са годни да постигнат желаното консервационно състояние на съответната територия, все пак необходимостта тези цели да бъдат количествено и измеримо формулирани, трябва да се преценява във всеки конкретен случай и в това отношение не може да се разглежда като общо задължение за държавите членки.
117
Всъщност, както по същество отбелязва Федерална република Германия в писмената си защита, количественият и измерим подход при определянето на консервационните цели може да се окаже неудачен за някои сложни местообитания и за някои динамични защитени зони, чиито елементи съществено варират в зависимост от външни екологични фактори или значително взаимодействат с други местообитания и защитени зони.
118
Следователно по принцип задача на Комисията е да докаже, че във всеки конкретен случай съответната държава членка е длъжна да формулира консервационните цели по количествен и измерим начин, за да гарантира желаното консервационно състояние на съответната територия.
119
В случая Комисията наистина е дала конкретни примери за територии, при които консервационните цели за съответните местообитания и видове не са формулирани по количествен и измерим начин.
120
От една страна обаче тези примери са дадени от Комисията, за да онагледят прилаганата от Федерална република Германия обща и структурна практика, която според тази институция е в противоречие с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
121
Така в петитума на исковата си молба Комисията не е поискала от Съда да установи, че като не е определила по количествен и измерим начин консервационни цели за местообитанията и видовете в териториите, посочени от тази институция като пример в исковата молба, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по посочената разпоредба.
122
От друга страна, предявеният иск се отнася до процесните 4606 територии от значение за Общността в Алпийския, Континенталния и Атлантическия регион.
123
Посочените региони обхващат голям брой територии, предмет на второто изложено от Комисията твърдение за нарушение, и видно от преписката, с която разполага Съдът, се отличават с голямо разнообразие от видове и местообитания.
124
В такъв случай, като се има предвид съдебната практика, спомената в точка 112 от настоящото решение, Комисията е трябвало да докаже, че примерите за видовете и местообитанията, изтъкнати от нея в подкрепа на това твърдение, което има за цел да се констатира общо и трайно неизпълнение на задълженията, произтичащи от Директивата за местообитанията, са представителни за всички процесни територии от значение за Общността (вж. по аналогия решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 170).
125
Дори обаче да се предположи, че Комисията действително е доказала, че консервационните цели за примерно посочените от нея територии трябва да са формулирани по количествен и измерим начин, за да се осигури желаното консервационно състояние на тези територии, достатъчно е да се отбележи, че нито в исковата молба, нито в писмената си реплика тази институция е доказала надлежно с достатъчно точни, ясни и подробни доводи и данни, че споменатите от нея примери за територии са представителни за всички процесни територии от значение за Общността, що се отнася до неправомерната липса на количествени мерки.
126
При това положение трябва да се отхвърли доводът на Комисията, че като е приела обща практика, при която консервационните цели се определят, без да се посочват количествени и измерими елементи, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
127
На второ място, Комисията поддържа, че практиката на Федерална република Германия, при която консервационните цели се определят, без да се прави разграничение между, от една страна, възстановяването на защитаваните обекти и от друга страна, опазването на тези обекти, противоречи на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията.
128
В това отношение, както бе припомнено в точка 106 от настоящото решение, член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията изисква при определянето на специалната защитена зона компетентните органи на съответната държава членка да установяват консервационните цели и приоритетите според важността на териториите за опазването или възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на тип местообитание.
129
Макар, както бе припомнено в точка 107 от настоящото решение, консервационните цели да трябва да са специфични и точни, това не променя факта, че нищо в Директивата за местообитанията не дава основание да се заключи, че държавите членки във всички случаи са длъжни още при формулирането на тези цели да правят разграничение между, от една страна, възстановяването на защитаваните обекти и от друга страна, опазването на тези обекти.
130
Всъщност, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 94 и 95 от заключението си, това разграничение може да се окаже релевантно при определянето на конкретните консервационни мерки, без да е необходимо да се прави при дефинирането на консервационните цели.
131
С оглед на изложените по-горе съображения следва да се отхвърли доводът на Комисията, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, като е възприела обща практика, при която консервационните цели се определят, без да прави разграничение между, от една страна, възстановяването на защитаваните обекти и от друга страна, опазването на тези обекти.
132
На трето място, Комисията упреква Федерална република Германия, че в разрез с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията е определила консервационни цели, които не са правнозадължителни за третите лица.
133
В това отношение трябва да се отбележи, както прави генералният адвокат в точка 105 от заключението си, че консервационните цели предвид естеството си следва да бъдат изпълнявани посредством конкретни консервационни мерки.
134
Всъщност, за да се осигури ефективна защита на околната среда, и по-конкретно, както е посочено в член 2, параграф 2 от Директивата за местообитанията, за да се гарантира опазването или евентуално възстановяването, в благоприятно консервационно състояние, на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Европейския съюз, тези конкретни консервационни мерки трябва да се приемат от държавите членки под формата на правни инструменти със задължителна сила, ако е необходимо и за третите лица.
135
За сметка на това нищо в Директивата за местообитанията не дава основание да се заключи, че за да се гарантира ефективността на консервационните мерки, целите, на които се основават тези мерки, също трябва да са правнозадължителни за третите лица. Следва да се добави, че липсата на такъв задължителен характер по никакъв начин не е пречка тези цели косвено да породят задължителни последици за третите лица, особено доколкото служат като оценъчен критерий съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, за да се оцени въздействието, което даден план или проект може да окаже върху защитена територия, като такава оценка всъщност може да доведе до забрана за осъществяването на такъв план или проект (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2018 г., Grace и Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, т. 32).
136
Поради това доводът на Комисията, посочен в точка 132 от настоящото решение, следва да се отхвърли.
137
Второто твърдение за нарушение съответно е основателно само доколкото Федерална република Германия в разрез с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията не е приела подробни цели за всички 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността.
В.
По третото твърдение за нарушение, а именно неопределяне на необходимите консервационни мерки
1. Доводи на страните
138
В исковата си молба Комисията поддържа, че Федерална република Германия е нарушила член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тъй като за 737 от процесните 4606 територии от значение за Общността не е определила никакви консервационни мерки и че за определянето на консервационни мерки следва обща практика, която не отговаря на изискванията на тази разпоредба.
139
Практиката на тази държава членка да основава консервационните мерки на консервационни цели, които сами по себе си не отговарят на изискванията на Директивата за местообитанията, трябвало да бъде санкционирана с установяването на общо и структурно неизпълнение на член 6, параграф 1 от посочената директива.
140
Това изискване, съгласно което консервационните мерки трябва да се основават на достатъчно специфични консервационни цели, се потвърждавало от решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция (C‑849/19, EU:C:2020:1047, т. 48—52), и се обосновавало както със систематиката, така и с целта на Директивата за местообитанията.
141
В писмената си защита Федерална република Германия възразява, че след връчването на мотивираното становище е постигнала значителен напредък и че към 31 март 2022 г. е определила необходимите консервационни мерки за 99 % от специалните защитени зони. За липсващите 45 зони в провинции Долна Саксония, Бранденбург и Рейнланд-Пфалц през 2022 г. били, с няколко изключения, определени консервационни мерки.
142
Освен това общото и структурно неизпълнение на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, което Федерална република Германия била допуснала, априори не се отнасяло до никаква конкретна консервационна мярка в Германия, а било само твърдение, явяващо се продължение на второто твърдение за нарушение. Следователно, като се има предвид, че второто твърдение за нарушение не било основателно, третото оплакване също не можело да бъде основателно.
2. Съображения на Съда
143
Съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията за всяка специална защитена зона държавите членки трябва да определят необходимите консервационни мерки, които отговарят на екологичните изисквания за типовете естествени местообитания, включени в приложение I от тази директива, и видовете, включени в приложение II от същата директива, срещащи се на съответната територия (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 137 и цитираната съдебна практика).
144
Задълженията на държавите членки по член 6 от Директивата за местообитанията, включително задължението за приемане на необходимите консервационни мерки по параграф 1 от този член, трябва да се изпълняват ефективно и чрез пълни, ясни и точни мерки (решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 138 и цитираната съдебна практика).
145
В случая следва да се отбележи, че Федерална република Германия не оспорва, че към 13 юни 2020 г., датата, на която изтича крайният срок за отговор на мотивираното становище на Комисията, формално не е приела консервационни мерки за процесните 737 територии.
146
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод, че Федерална република Германия нарушава член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, приемайки общо и структурно консервационни мерки, основани на консервационни цели, които сами по себе си не отговарят на изискванията на тази директива, следва да се констатира, че както отбелязва тази държава членка, този довод се вписва в предмета на отнасящото се до консервационните цели второ твърдение за нарушение и съответно трябва да се оцени по същия начин.
147
Видно обаче от точка 137 от настоящото решение, второто твърдение за нарушение е основателно само доколкото Федерална република Германия в разрез с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията не е приела подробни цели за 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността, а останалите доводи на Комисията, изложени във връзка с второто твърдение за нарушение и отнасящи се до характеристиките на приетите от тази държава членка консервационни цели, са отхвърлени.
148
Ето защо следва да се заключи, че третото твърдение за нарушение е основателно само доколкото Федерална република Германия в разрез с член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не е приела консервационни мерки за всичките 737 от процесните 4606 територии от значение за Общността.
149
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че:
–
като не е определила за специални защитени зони 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията,
–
като не е приела подробни консервационни цели за всичките 88 от процесните 4606 територии от значение за Общността, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията и
–
като не е приела необходимите консервационни мерки за всичките 737 от процесните 4606 територии от значение за Общността, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от тази директива.
150
Отхвърля иска в останалата му част.
По съдебните разноски
151
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Федерална република Германия и нейният иск е уважен в основната си част, следва Федерална република Германия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1)
Като не е определила за специални защитени зони 88 от 4606‑те територии от значение за Общността, включени в списъка, утвърден с Решение 2004/69/ЕО на Комисията от 22 декември 2003 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списък с обекти от значение за Общността в Алпийския биогеографски район, с Решение 2004/798/ЕО на Комисията от 7 декември 2004 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списъка с обекти от значение за Общността за Континенталния биогеографски регион и с Решение 2004/813/ЕО на Комисията от 7 декември 2004 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на списъка с обекти от значение за Общността за Атлантическия биогеографски регион, актуализирани съответно с Решение 2008/218/ЕО на Комисията от 25 януари 2008 година за приемане на първи актуализиран списък на обектите от значение за Общността в Алпийския биогеографски регион съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета, с Решение 2008/25/ЕО на Комисията от 13 ноември 2007 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на първи актуализиран списък с обекти от значение за Общността в Континенталния биогеографски район и с Решение 2008/23/ЕО на Комисията от 12 ноември 2007 година за приемане съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета на първи актуализиран списък с обекти от значение за Общността в Атлантическия биогеографски район, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г.
2)
Като не е приела подробни консервационни цели за всичките 88 от 4606‑те територии от значение за Общността, посочени в точка 1 от диспозитива, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17.
3)
Като не е приела необходимите консервационни мерки за всичките 737 от 4606‑те територии от значение за Общността, посочени в точка 1 от диспозитива, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17.
4)
Отхвърля иска в останалата му част.
5)
Федерална република Германия понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.