62021CC0137
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
15 päivänä joulukuuta 2022 (
1
)
Asia C-137/21
Euroopan parlamentti
vastaan
Euroopan komissio
Laiminlyöntikanne – Asetus (EU) 2018/1806 – Luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään – Luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske – Vastavuoroisuuden periaate – Velvollisuus antaa delegoitu säädös viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä 12 kuukaudeksi Amerikan yhdysvaltojen kansalaisten osalta
I Johdanto
1.
Tällä laiminlyöntikanteella Euroopan parlamentti vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Euroopan komissio ei ole noudattanut EUT-sopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut asetuksen (EU) 2018/1806 (
2
) 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua delegoitua säädöstä.
2.
Totean, että komissiolla on harkintavaltaa sen suhteen, ryhtyykö se parlamentin vaatimiin toimiin vai ei, ja osoitan, että parlamentin laiminlyöntikanne on nostettu kohtuullisessa ajassa mutta että komissio on määritellyt kantansa SEUT 265 artiklassa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty. Toissijaisesti tarkastelen komission laiminlyöntiä aineellisesti.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Asetus (EY) N:o 539/2001
3.
Asetuksen (EY) N:o 539/2001 (
3
) 1 artiklan 4 kohdassa säädettiin ennen sen muuttamista seuraavaa:
”Jos jokin liitteessä II luetelluista kolmansista maista alkaa vaatia viisumin jonkin jäsenvaltion kansalaisilta, sovelletaan seuraavia sääntöjä, tämän kuitenkaan rajoittamatta [unionin] tämän kolmannen maan kanssa tekemän viisumivapaussopimuksen soveltamista:
a)
jäsenvaltio voi ilmoittaa kirjallisesti komissiolle ja neuvostolle, että kolmas maa on alkanut soveltaa viisumipakkoa;
b)
jos tällainen ilmoitus tehdään, jäsenvaltioiden velvollisuus vaatia asianomaisen kolmannen maan kansalaisilta viisumi otetaan käyttöön tilapäisesti 30 päivän kuluttua mainitun ilmoituksen tekemisestä, jollei neuvosto etukäteen määräenemmistöllä päätä toisin;
c)
neuvosto julkaisee tiedon viisumipakon tilapäisestä käyttöönotosta [Euroopan unionin] virallisessa lehdessä ennen sen voimaantuloa;
d)
komissio tutkii neuvoston tai jäsenvaltion pyynnön, jonka tarkoituksena on, että komissio tekee ehdotuksen tämän asetuksen liitteiden muuttamisesta siten, että asianomainen kolmas maa lisätään liitteeseen I ja poistetaan liitteestä II;
e)
jos kolmas maa kumoaa päätöksensä viisumipakon soveltamisesta ennen kuin neuvosto hyväksyy tämän asetuksen liitteisiin tehtävän tällaisen muutoksen, asianomainen jäsenvaltio ilmoittaa kumoamisesta välittömästi kirjallisesti komissiolle ja neuvostolle;
f)
tämä ilmoitus julkaistaan neuvoston toimesta [Euroopan unionin] virallisessa lehdessä. Asianomaisen kolmannen maan kansalaisilta poistetaan tilapäinen viisumipakko seitsemän päivän kuluttua tämän ilmoituksen julkaisemisesta. »
4.
Asetuksen N:o 1289/2013 (
4
) 1 artiklan 1 kohdan a alakohdalla muutettiin 9.1.2014 alkaen asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohtaa seuraavasti:
”Jos jokin liitteessä II mainittu kolmas maa soveltaa vähintään yhden jäsenvaltion kansalaisiin viisumipakkoa, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
– –
d)
komissio ottaa e, f tai h alakohdan mukaisia jatkotoimia harkitessaan huomioon niiden toimenpiteiden tulokset, joita asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut viisumivapauden varmistamiseksi kyseisen kolmannen maan kanssa, b alakohdan mukaisesti toteutetut toimenpiteet ja viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisen kolmannen maan ulkosuhteiden kannalta;
– –
f)
jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 24 kuukauden kuluessa a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta julkaisemispäivästä, komissio hyväksyy 4 b artiklan mukaisesti delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti 12 kuukauden ajaksi liitteen II soveltaminen asianomaisen kolmannen maan kansalaisten osalta. Delegoidussa säädöksessä vahvistetaan päivämäärä, joka on ajanjaksolla 90 päivää sen voimaantulosta ja jona liitteen II soveltamisen keskeytys tulee voimaan, ottaen huomioon jäsenvaltioiden konsulaateissa käytettävissä olevat resurssit, ja muutetaan liitettä II vastaavasti. Tämä muutos tehdään lisäämällä asianomaisen kolmannen maan nimen kohdalle alaviite, jossa ilmoitetaan, että kyseistä kolmatta maata koskeva viisumivapaus keskeytetään, ja täsmennetään keskeyttämiskausi.
Siitä päivästä lukien, jona liitteen II soveltamisen keskeytys tulee voimaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisten suhteen tai jona delegoidun säädöksen vastustamisesta on ilmoitettu 4 b artiklan 5 kohdan mukaisesti, tätä kolmatta maata koskevat e alakohdan nojalla hyväksytyt täytäntöönpanosäädökset lakkaavat olemasta voimassa.
Jos komissio tekee h alakohdassa tarkoitetun säädösehdotuksen, tämän alakohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua keskeyttämiskautta jatketaan kuudella kuukaudella. Mainitussa alakohdassa tarkoitettua alaviitettä muutetaan vastaavasti.
Näiden keskeyttämiskausien aikana sen kolmannen maan kaikilla kansalaisilla, joita delegoitu säädös koskee, on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan soveltamista;
– – »
B
Asetus 2018/1806
5.
Asetus N:o 539/2001 kumottiin ja korvattiin asetuksella N:o 2018/1806 18.12.2018 alkaen, jolloin viittauksia asetukseen N:o 539/2001 pidetään viittauksina asetukseen N:o 2018/1806 ja niitä on luettava viimeksi mainitun asetuksen liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti. (
5
)
6.
Asetuksen 2018/1806 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa määritetään ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi, sekä ne kolmannet maat, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, arvioimalla tapauskohtaisesti eri perusteita, jotka liittyvät muun muassa laittomaan maahanmuuttoon, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, taloudellisiin etuihin erityisesti matkailun ja ulkomaankaupan kannalta sekä unionin ulkosuhteisiin näiden kolmansien maiden kanssa erityisesti ihmisoikeuksiin ja perusvapauksiin liittyvien seikkojen sekä alueelliseen yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvien seikkojen osalta. ”
7.
Kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jos jokin liitteessä II mainittu kolmas maa soveltaa vähintään yhden jäsenvaltion kansalaisiin viisumipakkoa, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
a)
30 päivän kuluessa siitä, kun kyseinen kolmas maa on ottanut käyttöön viisumipakon, asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava asiasta kirjallisesti Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle.
Kyseisessä ilmoituksessa on:
i)
mainittava viisumipakon täytäntöönpanopäivämäärä sekä niiden matkustusasiakirjojen ja viisumien tyypit, joita se koskee;
ii)
oltava yksityiskohtainen selvitys alustavista toimenpiteistä, joita asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut viisumivapauden varmistamiseksi kyseisen kolmannen maan kanssa sekä kaikki asiaankuuluvat tiedot.
Komissio julkaisee kyseisen ilmoituksen viipymättä Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja mainitsee viisumipakon täytäntöönpanopäivämäärän sekä niiden matkustusasiakirjojen ja viisumien tyypit, joita se koskee.
Jos kolmas maa päättää poistaa viisumipakon ennen tämän alakohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan päättymistä, ilmoitusta ei tehdä tai se perutaan, eikä tietoja julkaista;
b)
välittömästi a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetun ilmoituksen julkaisemispäivän jälkeen komissio ryhtyy asianomaista jäsenvaltiota kuultuaan toimenpiteisiin kyseisen kolmannen maan viranomaisiin nähden erityisesti politiikan, talouden ja kaupan alalla viisumivapauden palauttamiseksi tai käyttöönottamiseksi ja tiedottaa näistä toimista viipymättä Euroopan parlamentille ja neuvostolle;
c)
jos kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 90 päivän kuluessa a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta julkaisemispäivästä ja kaikista b alakohdan mukaisesti toteutetuista toimenpiteistä huolimatta, asianomainen jäsenvaltio voi pyytää komissiota keskeyttämään asianomaisen kolmannen maan tiettyjä kansalaisten ryhmiä koskevan viisumivapauden. Jos jäsenvaltio tekee tällaisen pyynnön, sen on tiedotettava asiasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle;
d)
komissio ottaa e, f tai h alakohdan mukaisia jatkotoimia harkitessaan huomioon niiden toimenpiteiden tulokset, jotka jäsenvaltio on toteuttanut viisumivapauden varmistamiseksi kyseisen kolmannen maan kanssa, b alakohdan mukaisesti toteutetut toimenpiteet ja viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisen kolmannen maan ulkosuhteiden kannalta;
e)
jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa, viimeistään kuuden kuukauden kuluessa a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta julkaisemispäivästä ja sen jälkeen enimmillään kuuden kuukauden välein sellaisen kokonaiskauden puitteissa, joka ei voi jatkua yli päivämäärän, jona f alakohdassa tarkoitettu delegoitu säädös tulee voimaan tai jona sitä vastustetaan, komissio
i)
hyväksyy asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan täytäntöönpanosäädöksen, jolla asianomaisen kolmannen maan tiettyihin kansalaisten ryhmiin sovellettu viisumivapaus keskeytetään tilapäisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi. Tässä täytäntöönpanosäädöksessä vahvistetaan päivämäärä, joka on ajanjaksolla 90 päivää sen voimaantulosta ja jona viisumivapauden keskeytys tulee voimaan, ottaen huomioon jäsenvaltioiden konsulaateissa käytettävissä olevat resurssit. Komissio voi seuraavia täytäntöönpanosäädöksiä hyväksyessään jatkaa tätä keskeyttämiskautta enintään kuuden kuukauden pituisilla lisäkausilla ja muuttaa kyseisen kolmannen maan kansalaisten ryhmiä, joiden osalta viisumivapaus keskeytetään.
Nämä täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Keskeyttämiskausien aikana täytäntöönpanosäädöksessä tarkoitetun kolmannen maan kaikilla kansalaisten ryhmillä on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 artiklan soveltamista; tai
ii)
antaa 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle komitealle kertomuksen, jossa arvioidaan tilannetta ja ilmoitetaan syyt, miksi se päätti olla keskeyttämättä viisumivapautta, ja ilmoittaa asiasta Euroopan parlamentille ja neuvostolle.
Kertomuksessa otetaan huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten d alakohdassa tarkoitetut tekijät. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat käydä poliittisen keskustelun kertomuksen perusteella;
f)
jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 24 kuukauden kuluessa a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta julkaisemispäivästä, komissio hyväksyy 10 artiklan mukaisesti delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti 12 kuukauden ajaksi viisumivapaus asianomaisen kolmannen maan kansalaisten osalta. Delegoidussa säädöksessä vahvistetaan päivämäärä, joka on ajanjaksolla 90 päivää sen voimaantulosta ja jona viisumivapauden keskeytys tulee voimaan, ottaen huomioon jäsenvaltioiden konsulaateissa käytettävissä olevat resurssit, ja muutetaan liitettä II vastaavasti. Tämä muutos tehdään lisäämällä asianomaisen kolmannen maan nimen kohdalle alaviite, jossa ilmoitetaan, että kyseistä kolmatta maata koskeva viisumivapaus keskeytetään, ja täsmennetään keskeyttämiskausi.
– –
h)
jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa kuuden kuukauden kuluessa f alakohdassa tarkoitetun delegoidun säädöksen voimaantulosta, komissio voi tehdä säädösehdotuksen tämän asetuksen muuttamisesta kyseistä kolmatta maata koskevan viittauksen siirtämiseksi liitteestä II liitteeseen I;
– – »
8.
Amerikan yhdysvallat kuuluu asetuksen 2018/1806 liitteessä II olevaan ”luettelo[on] kolmansista maista, joiden kansalaisia viisumipakko ei koske näiden ylittäessä jäsenvaltion ulkorajat, kun kyse on kokonaiskestoltaan enintään 90 päivän oleskelusta minkä tahansa 180 päivän jakson aikana”.
III Asian tausta
9.
Komissio esitti 12.4.2016 tiedonannon, jossa arvioitiin tilannetta, jossa viisumipolitiikka ei ole tiettyjen kolmansien maiden kanssa vastavuoroinen. (
6
) Niiden tiedonannossa nimettyjen maiden joukossa, joiden osalta vastavuoroinen viisumivapaus puuttui edelleen, olivat Yhdysvallat.
10.
Tämän jälkeen komissio esitti kuusi seurantatiedonantoa tilanteesta. (
7
) Joulukuun 2017 tiedonannon jälkeen ainoa jäljellä oleva tapaus, jossa vastavuoroisuus ei vielä toteutunut, koski edelleen Yhdysvaltoja, joihin matkustamiseksi Bulgarian tasavallan, Kroatian tasavallan, Kyproksen tasavallan ja Romanian kansalaisilta edellytettiin edelleen viisumia.
11.
Ottaen huomioon Amerikan yhdysvaltojen kyseisten jäsenvaltioiden kansalaisille asettaman velvoitteen parlamentti kehotti 2.3.2017 antamassaan päätöslauselmassa (
8
) komissiota toimimaan SEUT 265 artiklan mukaisesti antamalla asetuksen N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1289/2013, 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti Yhdysvaltojen ja Kanadan kansalaisten lyhytaikaista oleskelua koskeva viisumivapaus vastavuoroisuusehdon noudattamatta jättämisen vuoksi.
12.
Vastauksena tähän toimintakehotukseen komissio määritteli 2.5.2017 antamassaan tiedonannossa (
9
) kantansa 2.3.2017 annettuun päätöslauselmaan ja katsoi, että delegoidun säädöksen antaminen Yhdysvaltojen ja Kanadan kansalaisten viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä olisi haitallista eikä edistäisi kaikkien unionin kansalaisten viisumivapaata matkustamista koskevan tavoitteen saavuttamista.
13.
Parlamentti kehotti 22.10.2020 antamallaan uudella päätöslauselmalla (
10
) komissiota toisen kerran toimimaan SEUT 265 artiklan mukaisesti antamalla asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti lyhytaikaista oleskelua koskeva viisumivapaus Amerikan yhdysvaltojen kansalaisten osalta, koska Amerikan yhdysvallat on asettanut viisumipakon Bulgarian, Kroatian, Kyproksen ja Romanian kansalaisille.
14.
Komissio toisti 22.12.2020 antamassaan tiedonannossa (
11
) syyt, joiden vuoksi se ei katsonut tuolloin tarpeelliseksi antaa asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua delegoitua säädöstä.
IV Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten väitteet
15.
Parlamentti nosti 4.3.2021 jättämällään kannekirjelmällä laiminlyöntikanteen unionin tuomioistuimessa, koska se katsoi, että asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaan komissio ei voi jättää antamatta delegoitua säädöstä, jos tällaisen säädöksen antamisen edellytykset täyttyvät.
16.
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, että komissio on rikkonut perussopimusta, koska se ei ole antanut asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaista delegoitua säädöstä, ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17.
Komissio vaatii kanteen hylkäämistä ja parlamentin velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18.
Komissio esitti oikeudenkäyntiväitteen 18.5.2021 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla. Parlamentti esitti huomautuksensa tästä oikeudenkäyntiväitteestä 28.6.2021.
19.
Unionin tuomioistuin päätti 21.9.2021, että komission oikeudenkäyntiväite käsitellään pääasian yhteydessä.
20.
Tutkittavaksi ottamisen osalta komissio toteaa, että se on pätevästi määritellyt kantansa vastauksena parlamentin kehotukseen hyväksymällä 22.12.2020 annetun tiedonannon, jolla vastataan kyseiseen kehotukseen. Se väittää, että esittämällä vuonna 2020 toisen, samansisältöisen toimintakehotuksen kuin vuonna 2017 parlamentti on kiertänyt SEUT 265 artiklan mukaisen kanteen nostamiselle asetetun määräajan, jonka noudattaminen on ehdoton prosessinedellytys. Se lisää, että jos parlamentin tulkinnan mukaan komissio oli velvollinen antamaan delegoidun säädöksen jo vuonna 2017, ei voi olla kyse toisesta toimintakehotuksesta käytetyn diplomaattisen tien tulosten vuoksi eikä myöskään jatkuvasta laiminlyönnistä, joka oikeuttaisi kanteen nostamisen kohtuullisessa ajassa vuoden 2020 aikana.
21.
Parlamentti sitä vastoin katsoo, että komissio ei ole määrittänyt kantaansa SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska se on vain toistanut aiempien tiedonantojensa osia. Lisäksi parlamentti toteaa, että sen toinen toimintakehotus voidaan ottaa tutkittavaksi, koska komissio on syyllistynyt jatkuvaan laiminlyöntiin ja koska toinen kehotus poikkeaa sisällöltään ensimmäisestä. Parlamentti lisäsi, että vaalien jälkeen sen kokoonpano oli muuttunut kyseisten kahden päätöslauselman välillä.
22.
Asiakysymyksen osalta parlamentti katsoo, että asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa ei anneta komissiolle harkintavaltaa sen suhteen, antaako se delegoidun säädöksen vai ei, eikä tämän Yhdysvaltojen kansalaisten viisumivapauden keskeyttämistä koskevan delegoidun säädöksen antamisajankohdan valinnan suhteen, jos kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset täyttyvät. Parlamentin mukaan ainoa edellytys toimenpiteisiin ryhtymiselle on objektiivinen edellytys, joka liittyy 24 kuukauden määräajan kulumiseen asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn ilmoituksen julkaisemisesta. Tätä ainoata edellytystä ei kyseenalaisteta kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, jota ei voida pitää delegoidun säädöksen antamisen edellytyksenä, sillä muutoin kyseenalaistettaisiin contra legem komission velvollisuus antaa delegoitu säädös 24 kuukauden määräajassa ja riistettäisiin parlamentin ja neuvoston rooli vastavuoroisuusmekanismin täytäntöönpanossa keskeyttämällä tämä mekanismi ensimmäisessä vaiheessa. Parlamentti lisää, että komissio ei voi vapautua toimintavelvollisuudestaan sillä perusteella, että asianomaiset jäsenvaltiot eivät ole pyytäneet delegoidun säädöksen antamista.
23.
Komissio väittää, että ehdotonta toimintavelvoitetta ei ole, koska asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetään edellytys, jonka mukaan komissio ottaa huomioon asianomaisen jäsenvaltion toteuttamien toimenpiteiden vaikutukset, kun se harkitsee uusia toimenpiteitä kyseisen artiklan e, f tai h alakohdan nojalla, toimet, joita se on toteuttanut poliittisella, taloudellisella ja kaupallisella alalla viisumivapauden palauttamiseksi tai käyttöön ottamiseksi, sekä seuraukset, joita viisumivapauden keskeyttämisellä on unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteisiin kyseisen kolmannen maan kanssa. Tämä tulkinta on yhdenmukainen asetuksen 2018/1806 7 artiklan sanamuodon kanssa ja sen 21 jäsenvaltion aikomuksen kanssa, joka ilmaistiin, kun annettiin asetus (EY) N:o 1289/2013, jolla vastavuoroisuusmekanismi otettiin käyttöön. Se lisää, että diplomaattisen tien käyttäminen on tuottanut tulosta Puolan ja Kroatian kansalaisten osalta ja että yksikään niistä jäsenvaltioista, joita asia edelleen koskee, ei ole pyytänyt komissiota hyväksymään kyseistä delegoitua säädöstä.
V Asian arviointi
A
Alustavia huomautuksia
24.
Tämän kanteen käsittelemiseksi on mielestäni tarpeen tarkastella yleistä kysymystä asetuksen 2018/1806 tulkinnasta siltä osin kuin on kyse komission toimintamarginaalista, jos se turvautuu kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädettyyn vastavuoroisuusmekanismiin. Tämä tulkinta nimittäin mahdollistaa niiden komission esittämien oikeudenkäyntiväitteiden ymmärtämisen, jotka liittyvät yhtäältä siihen, että kanne on nostettu myöhässä, koska parlamentti oli jo aiemmin vuonna 2017 esittänyt toimintakehotuksen, joka oli sisällöltään hyvin samankaltainen kuin se, johon nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa on vedottu, ja toisaalta siihen, että komissio oli määritellyt kannan, jolla laiminlyöntimenettely päätettiin.
25.
Muistutan, että asetuksessa 2018/1806, jossa otetaan tältä osin huomioon asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohtaan asetuksella N:o 1289/2013 tehdyt parannukset, säädetään porrastetuista toimenpiteistä tilanteessa, jossa kolmas maa vaatii viisumia kaikkien tai joidenkin jäsenvaltioiden kansalaisilta, vaikka sen omilla kansalaisilla on viisumivapaus kaikkiin jäsenvaltioihin: kyseessä on vastavuoroisuusmekanismi.
26.
Ensimmäinen mahdollinen toimenpide on se, että komissio antaa täytäntöönpanosäädöksen, jolla keskeytetään viisumivapaus kyseisen kolmannen maan tiettyjen kansalaisryhmien osalta kuudeksi kuukaudeksi, joka voidaan uusia. (
12
)
27.
Toinen mahdollinen toimenpide on se, että komissio antaa delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään viisumivapaus kaikkien kyseisen kolmannen maan kansalaisten osalta kahdentoista kuukauden ajaksi. (
13
)
28.
Jos viisumi vaaditaan edelleen kuuden kuukauden kuluttua tämän delegoidun säädöksen voimaantulosta, komissio voi esittää lainsäädäntöehdotuksen asetuksen 2018/1806 muuttamiseksi, jotta kyseisen kolmannen maan nimi voidaan siirtää kyseisen asetuksen liitteessä II olevasta viisumivapaiden maiden luettelosta kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon maista, joihin sovelletaan viisumipakkoa. (
14
)
29.
Harkintavalta, joka komissiolla on, kun se hyväksyy delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään 12 kuukaudeksi kaikkien kolmansien maiden kansalaisten viisumivapaus, perustuu asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuotoon, jossa säädetään, että harkitessaan kyseisen artiklan e, f tai h alakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamista komissio ottaa huomioon:
–
niiden toimenpiteiden vaikutukset, jotka asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut varmistaakseen viisumivapauden kyseisen kolmannen maan kanssa
–
toimenpiteet, joihin on ryhdytty kyseisen kolmannen maan viranomaisiin nähden erityisesti poliittisella, taloudellisella ja kaupallisella alalla viisumivapauden palauttamiseksi tai käyttöön ottamiseksi, (
15
) ja
–
viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteille kyseisen kolmannen maan kanssa.
30.
Komissio katsoo, että asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodosta seuraa, että sillä on harkintavaltaa, koska sen on otettava huomioon nämä kolme seikkaa edellytyksenä sille, että se voi antaa delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään viisumivapaus 12 kuukaudeksi kaikkien kyseisen kolmannen maan kansalaisten osalta.
31.
Parlamentti puolestaan katsoo, että asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan soveltaminen ei edellytä mitään ennakkoehtoa ja että komissiolla on harkintavaltaa ainoastaan siinä, milloin viisumivapauden keskeyttämisestä annettu delegoitu säädös tulee voimaan, ja että siinä on otettava huomioon jäsenvaltioiden konsulaattien resurssit.
32.
Minusta vaikuttaa siltä, että toisin kuin parlamentti väittää, asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan d ja f alakohdasta yhdessä luettuina ilmenee selvästi, että komissiolla on kahdessa suhteessa harkintavaltaa, vaikka kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan f alakohdassa todetaan, että ”komissio hyväksyy – – delegoidun säädöksen”. Mitä tulee delegoituun säädökseen turvautumisen periaatteeseen, komission on ennen tällaisen säädöksen antamista otettava huomioon 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa mainitut seikat, ja toisaalta se voi siirtää delegoidun säädöksen voimaantuloa, joka on 90 päivän kuluessa sen voimaantulosta, jotta se voi ottaa huomioon konsulaattien resurssit, kuten parlamentti toteaa.
33.
Vastavuoroisuusmekanismin ensimmäisessä vaiheessa asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan e alakohdan ii alakohdassa säädetäänkin, että jos komissio päättää olla keskeyttämättä viisumivapautta tiettyjen kansalaisryhmien osalta kuuden kuukauden ajaksi, se toimittaa kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle komitealle kertomuksen, jossa se ottaa huomioon kaikki asiaankuuluvat seikat, mukaan lukien kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa mainitut seikat.
34.
Lisäksi tämän vastavuoroisuusmekanismin, johon liittyy täytäntöönpanosäädöksen tai delegoidun säädöksen antaminen viisumivapauden keskeyttämisestä tietyksi ajaksi, kehittämisolosuhteet asetuksen (EY) N:o 539/2001 vuoden 2011 kuluessa käynnistetyn tarkistusmenettelyn aikana (
16
) puoltavat myös sitä, että viisumivapaus ei keskeytyisi automaattisesti.
35.
Näistä delegoiduista säädöksistä tai täytäntöönpanosäädöksistä, jotka vastaavat vastavuoroisuusmekanismin ensimmäistä tai toista vaihetta, ei ollut säädetty vuoden 2011 ehdotuksessa, jonka luonnoksen perusteluissa todettiin ainoastaan, että asetuksen N:o 539/2001 ”alkuperäiseen vastavuoroisuusmekanismiin sisältyi jo tiettyä automatiikkaa: tapauksista, joihin ei liity vastavuoroisuutta, ei ollut pakollista ilmoittaa; asianomainen jäsenvaltio voi päättää vapaasti ilmoittamisesta. Mutta jos ilmoitus tehtiin, jäsenvaltioiden oli pakko asettaa viisumipakko kyseisen kolmannen maan kansalaisille tilapäisesti ja automaattisesti 30 päivän kuluessa ilmoituksen tekemisestä, jollei neuvosto päättänyt toisin. Tätä automatiikkaa pidettiin alkuperäisen vastavuoroisuusmekanismin heikkoutena, ja siitä luovuttiin vuonna 2005 haitallisuutensa vuoksi. Ei ole syytä uskoa, että se olisi nyt tehokkaampi. Nykyisen vastavuoroisuusmekanismin, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2005, katsotaan kaiken kaikkiaan olevan tehokas, ja vastavuoroisuuden puuttuminen on vähentynyt huomattavasti. Jäljellä olevat tilanteet, joissa vastavuoroisuus puuttuu, ovat pääasiassa tapauksia, joissa kolmannet maat katsovat, että jotkin jäsenvaltiot eivät täytä näiden kolmansien maiden kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuja viisumivapauden objektiivisia kriteerejä”. (
17
) Näin ollen komissio on asetuksen N:o 539/2001 tarkistusmenettelyn aikana selvästi puoltanut sitä, että automatiikkaa ei edelleenkään ole, ja ehdottanut tämän asetuksen 1 artiklan 4 kohdan c alakohdan muuttamista yksinomaan Lissabonin sopimuksen seurausten huomioon ottamiseksi.
36.
Neuvostossa käydyissä keskusteluissa syntyi ajatus siitä, että komissio voisi asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä tai tietyn ajan kuluttua omasta aloitteestaan antaa täytäntöönpanosäädöksen, jolla viisumivapaus keskeytetään vastavuoroisuuden perusteella ja ottaen huomioon unionin ulkosuhteisiin kohdistuvat seuraukset, mikä vastaa sisällöltään lopulta hyväksytyn vastavuoroisuusmekanismin ensimmäistä vaihetta. (
18
)
37.
Komissio vahvisti tuolloin, että viisumivapauden automaattinen keskeyttäminen olisi haitallista, ja eräät jäsenvaltiot esittivät erilaisia näkemyksiä. Esimerkiksi eräs jäsenvaltio piti tätä kompromissiehdotusta mielenkiintoisena, koska se osoitti jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta ulkomaailmaan nähden. Erään toisen jäsenvaltion mielestä komission kertomus ei voi olla riittävä signaali kolmannelle maalle, ja komissio olisi velvoitettava löytämään ratkaisu joko viisumiasioissa tai muulla alalla, kuten kaupan tai liikenteen alalla. Eräs jäsenvaltio kritisoi lähestymistapaa liian pitkäksi ja monimutkaiseksi. (
19
)
38.
Itse asiassa asetuksen N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1289/2013, 1 artiklan 4 kohdan d alakohta, jossa säädetään, että komission on otettava huomioon tietyt tekijät ennen kuin se ryhtyy tiettyihin toimenpiteisiin, sekä vastavuoroisuusmekanismin jakaminen kolmeen vaiheeseen ovat pohjimmiltaan seurausta tarkistuksista, jotka kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta teki vuoden 2011 ehdotuksen käsittelyn aikana esittelijän analyysin perusteella, (
20
) jonka mukaan vastavuoroisuusmekanismin toiminta ei ollut tyydyttävää. (
21
) Parlamentin ulkoasiainvaliokunta, jolta pyydettiin lausuntoa, otti kuitenkin 24.11.2011 kantaa vastavuoroisuusmekanismin kehittämistä koskevan kysymyksen osalta nykytilanteen säilyttämisen puolesta ja hyväksyi komission alkuperäisen kannan. (
22
)
39.
Näistä keskusteluista käy ilmi, että kannat vastavuoroisuusmekanismista, sen automaattisuudesta, sen vaiheista, komission antamien säädösten luonteesta, niiden antamiselle asetettavista määräajoista ja mahdollisuudesta aloittaa neuvotteluja muilla aloilla olivat hyvin erilaisia.
40.
Näiden seikkojen valossa on tärkeää panna merkille, miten ensinnäkin asetuksen (EY) N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan d alakohdan sanamuoto on kehittynyt parlamentin tekemästä tarkistuksesta, jossa todetaan ainoastaan, että ”harkitessaan muita toimenpiteitä komissio ottaa huomioon toimenpiteiden vaikutukset”, lopulliseen muotoonsa, joka on seuraavanlainen: ” komissio ottaa e, f tai h alakohdan mukaisia jatkotoimia harkitessaan huomioon niiden toimenpiteiden tulokset”.
41.
Toiseksi on otettava huomioon 21 jäsenvaltion asetuksen N:o 1289/2013 hyväksymisen yhteydessä antama lausuma, jossa ne totesivat, että asetuksen N:o 539/2001 ”muuttamisella saattaa erityisesti vastavuoroisuusmekanismin (1 artiklan 1 kohta) ja myös keskeyttämislausekkeen (1 artiklan 2 kohta) osalta olla kauaskantoisia vaikutuksia unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteisiin. Haluamme sen vuoksi korostaa, että asiaankuuluvien säännösten mukaisesti asiaankuuluvien unionin toimielinten edellytetään ennen ehdotusten tai päätösten tekemistä tutkivan tarkoin mahdollisia haitallisia poliittisia vaikutuksia, joita tällaisista ehdotuksista tai päätöksistä saattaa aiheutua niin unionin kuin sen jäsenvaltioiden ulkosuhteille, ja ottavan nämä vaikutukset huomioon. Tämä koskee erityisesti ulkosuhteita strategisten kumppanien kanssa. Näkemyksemme mukaan neuvoston olisi omalta osaltaan varmistettava, että nämä velvoitteet täytetään kaikilta osin”. (
23
)
42.
Lisäksi katson, että komission muun muassa asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan muuttamisesta annetun asetuksen N:o 1289/2013 1 artiklan 1 kohdan a alakohdasta nostamassaan kumoamiskanteessa (
24
) puolustama kanta, jonka mukaan komissiolla ei ole juuri lainkaan harkintavaltaa delegoidun säädöksen antamisessa, minkä olisi pitänyt johtaa unionin lainsäätäjän valitsemaan täytäntöönpanosäädös, ei ole ratkaiseva tässä kanteessa.
43.
Unionin tuomioistuin katsoi, että tämä kysymys ei ole merkityksellinen sen määrittämiseksi, kuuluuko komission antama säädös SEUT 290 artiklan vai SEUT 291 artiklan soveltamisalaan. (
25
)
44.
Toisaalta, kun unionin tuomioistuin on vahvistanut, että asetuksen N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1289/2013, 1 artiklan 4 kohdan f alakohdan (josta on tullut asetuksen N:o 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohta) nojalla annettu säädös on delegoitu säädös, komissio voi käyttää unionin lainsäätäjän sille jättämää harkintavaltaa.
45.
Tämä komission harkintavalta on näin ollen otettava huomioon tutkimattajättämisperusteita arvioitaessa.
B
Tutkittavaksi ottaminen
46.
Komissio on esittänyt kaksi tutkimattajättämisperustetta, joista toinen koskee mahdollisuutta aloittaa toinen laiminlyöntimenettely silloin, kun ensimmäisen toimintakehotuksen jälkeen asiaa ei ole saatettu unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, ja toinen sitä, että se on määritellyt kantansa, mikä päättää menettelyn.
1. Mahdollisuus esittää uusi toimintakehotus sen jälkeen, kun ensimmäinen kehotus ei ole johtanut asian saattamiseen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi
47.
Ensinnäkin on kiistatonta, että 2.3.2017 ja 22.10.2020 annetut päätöslauselmat ovat identtisiä lukuun ottamatta kahta johdanto-osan kappaletta, jotka on lisätty jälkimmäiseen. (
26
) Jälkimmäisen päätöslauselman lisätyssä johdanto-osan ensimmäisessä kappaleessa (johdanto-osan kappale J) vain vahvistetaan päätöslauselmassa muualla esitettyjä perusteluja (jäsenvaltioiden välinen solidaarisuus, (
27
) parlamentin ja neuvoston oikeuksien riistäminen (
28
)) tarjoamatta mitään uutta perustelua. Toisessa lisätyssä johdanto-osan kappaleessa (johdanto-osan kappale K) vain muistutetaan komission tehtävästä perussopimusten valvojana ja vaarasta, että komission toimettomuus heikentää tätä tehtävää. Mielestäni tätä yleistä muistutusta ei voida pitää lisäargumenttina. Molemmissa päätöslauselmissa parlamentti siis arvostelee komissiota samasta laiminlyönnistä samoin perustein.
48.
Tältä osin ei ole laiminlyöntikanteen tutkittavaksi ottamisen kannalta merkitystä sillä, että parlamentin kokoonpano on muuttunut näiden kahden toimintakehotuksen välisenä aikana, koska kyseessä on institutionaalinen oikeussuojakeino, joka kuuluu sellaisenaan kullekin asianomaiselle toimielimelle.
49.
Lisäksi se, että komissiolla on, kuten jo totesin, toimintamarginaalia, ei anna mahdollisuutta soveltaa analogisesti unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jonka mukaan komission oli todettava syyllistyneen laiminlyöntiin, koska se ei ollut antanut delegoitua säädöstä, vaikka velvollisuus antaa tällainen säädös viimeistään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä säädöksessä mainittuun päivämäärään mennessä oli selkeä, täsmällinen ja ehdoton. (
29
)
50.
Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin perusti ratkaisunsa 16.12.2015 antamassaan tuomiossa Ruotsi v. komissio (
30
) asetuksen (EU) N:o 528/2012 (
31
) 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuotoon, jonka mukaan ”komissio hyväksyy 13 päivään joulukuuta 2013 mennessä 83 artiklan mukaisesti delegoituja säädöksiä, joilla täsmennetään tieteellisiä kriteerejä hormonitoimintaa häiritsevien ominaisuuksien määrittämiseksi”, ja toteaa, että ”kyseisestä säännöksestä käy nimenomaisesti ilmi, että komissiolla oli selkeä, täsmällinen ja ehdoton velvollisuus antaa delegoituja säädöksiä hormonitoimintaa häiritsevien ominaisuuksien määrittämistä koskevien tieteellisten kriteerien täsmentämisen osalta viimeistään 13.12.2013”. (
32
)
51.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa parlamentti vetoaa paradoksaalisesti tähän oikeuskäytäntöön moittiakseen komissiota sen toimimattomuudesta, mutta ei kuitenkaan tee mitään johtopäätöksiä siitä, että se itse luopui ensimmäisestä laiminlyöntimenettelystä tai jätti sen aloittamatta sen jälkeen, kun komissio oli vastannut sen kehotukseen toimia. Jos komissiolla olisi kuitenkin ollut velvollisuus toimia, koska tämä velvollisuus oli selkeä, täsmällinen ja ehdoton, parlamentin olisi pitänyt jatkaa laiminlyöntimenettelyä ja saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa määrätyssä määräajassa, koska muutoin sen uutta kehotusta toimia voitaisiin pitää kyseisen määräajan kiertämisenä.
52.
Koska toimimisvelvollisuus ei tässä tapauksessa ole selvä, täsmällinen ja ehdoton edellä mainituista syistä, on tutkittava ensinnäkin, onko kahden toimintakehotuksen välissä olevalla ajanjaksolla merkitystä kanteen tutkittavaksi ottamisen kannalta, ja toiseksi, oliko uusi toimintakehotus, joka on samankaltainen kuin aiempi, mahdollinen.
53.
Toimintakehotuksen määräajan osalta on ensinnäkin syytä esittää joitakin kronologisia muistutuksia.
54.
Asetuksen N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1289/2013, 1 artiklan 4 kohdan a alakohdan kolmannessa alakohdassa (josta on tullut asetuksen N:o 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan kolmas alakohta) säädetty julkaiseminen tapahtui 12.4.2014. (
33
) Kahden vuoden ajanjakso, jonka jälkeen komissio voi antaa delegoidun säädöksen asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan nojalla, on laskettava kyseisestä päivästä. Näin ollen komissio saattoi 11.4.2016 alkaen antaa delegoidun säädöksen.
55.
Komissio kuitenkin kehotti 12.4.2016 antamansa tiedonannon lopussa parlamenttia ja neuvostoa ”aloittamaan pikaisesti keskustelut ja ottamaan kantaa parhaaseen etenemistapaan – – tässä tiedonannossa esitetyn arvion perusteella. Parlamenttia – – ja neuvostoa pyydetään ilmoittamaan kantansa komissiolle viimeistään 12. heinäkuuta 2016”.
56.
Näin ollen komissio teki 24 kuukauden määräajan päätyttyä selväksi, ettei se aikonut antaa delegoitua säädöstä välittömästi, vaan se päinvastoin odotti parlamentin ja neuvoston kantaa asiaan ennen tiettyä päivämäärää.
57.
Komissio antoi 12.4.2016 annetun tiedonannon jatkotoimena 13.7.2016 ja 21.12.2016 kaksi uutta tiedonantoa, (
34
) joissa se raportoi diplomaattisista ponnisteluista viisumivapauden saamiseksi Yhdysvaltoihin asianomaisten jäsenvaltioiden kansalaisille.
58.
Vasta 2.3.2017 parlamentti äänesti ensimmäisestä päätöslauselmasta, joka sisälsi komissiolle osoitetun toimintakehotuksen delegoidun säädöksen antamiseksi.
59.
Muistutettakoon, että SEUT 265 artiklassa ei määrätä ajasta, joka saa kulua toimimattomuuden toteamisen ja toimintakehotuksen esittämisen välillä, jotta voidaan nostaa laiminlyöntikanne. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimivaltaiselle toimielimelle on kuitenkin esitettävä toimintakehotus kohtuullisen ajan kuluessa toimimattomuuden toteamisesta kanneoikeuden menettämisen uhalla. (
35
)
60.
Vaikka on selvää, että ensimmäinen toimintakehotus esitettiin kohtuullisessa ajassa, parlamentti ei ryhtynyt sen jälkeen mihinkään toimiin vaan tyytyi komission 2.5.2017 antamaan tiedonantoon, (
36
) jossa muistutettiin tehdyistä diplomaattisista ponnisteluista ja saavutetuista tuloksista ja todettiin, että delegoidun säädöksen antaminen ”olisi toistaiseksi haitallista eikä edistäisi viisumivapaan matkustamisen tavoitteen saavuttamista kaikille [unionin] kansalaisille”. Näin ollen parlamentti hyväksyi – ainakin epäsuorasti – diplomaattisen tien valitsemisen ongelman ratkaisemiseksi. Onko tämä diplomaattisen tien hyväksyminen delegoidun säädöksen antamisen sijasta kuitenkaan lopullista?
61.
Jos rajoitutaan vain aikakysymykseen, minusta näyttää siltä, että käsiteltävässä tapauksessa voidaan ottaa huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan kantajaa ei voida moittia siitä, että se ei ole toiminut kohtuullisessa ajassa, jos osapuolet olivat koko kyseisen ajanjakson ajan usein yhteydessä toisiinsa, niin että kantajalla oli syytä uskoa, että ongelma ratkaistaisiin myönteisesti. (
37
)
62.
Vastaavasti unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt 26 tai 47 kuukauden kuluttua valtiontukikantelun tekemisestä esitetyt toimintakehotukset, joten se on katsonut, että komission hitaus näiden kantelujen tutkimisessa ei ole voinut aiheuttaa kantajille ajallista haittaa. (
38
)
63.
Jos perusteluissa ei oteta huomioon 2.3.2017 annettua ensimmäistä toimintakehotusta, parlamentin kanteessa mainitun 12.4.2016 päivätyn tiedonannon ja 22.10.2020 annetun päätöslauselman välisen yli neljän ja puolen vuoden ajanjakson voitaisiin katsoa käsiteltävän asian erityisolosuhteet huomioon ottaen mahdollistavan vielä laiminlyöntikanteen nostamisen. Näitä hyvin erityisiä olosuhteita olisivat tässä tapauksessa komission valitsema diplomaattinen tie, jonka vaikutusta voidaan arvioida vasta melko pitkän ajan kuluessa; tämän tien hyväksyminen, koska parlamentti ei nostanut laiminlyöntikannetta vuonna 2017; säännölliset kolmikantakokoukset, joilla oli positiivisia vaikutuksia tietyille unionin kansalaisille; komission säännölliset tiedonannot parlamentille ja neuvostolle työn edistymisestä sekä vuonna 2020 alkanut COVID-19-pandemia, joka teki transatlanttisen matkustamisen mahdottomaksi.
64.
Toiseksi olisin taipuvainen olemaan samaa mieltä siitä, että oikeutta laiminlyöntikanteen nostamiseen ei menetetä etenkään tilanteessa, jossa kehotus toimia seuraa ensimmäistä kehotusta, jota ei ole seurannut kanteen nostaminen yli kolmeen ja puoleen vuoteen tässä nimenomaisessa tilanteessa.
65.
Parlamentin ensimmäistä yritystä ei todellakaan voida pitää implisiittisenä luopumisena oikeudesta nostaa laiminlyöntikanne myöhemmässä vaiheessa, kun otetaan huomioon käsiteltävän asian erityinen asiayhteys, sillä kuten olen jo selittänyt, diplomaattinen tie viisumivapauskysymyksen ratkaisemiseksi on pitkä.
66.
Itse asiassa olisi mahdollista mennä vielä pidemmälle ja pitää lähtökohtana arvioitaessa sitä, onko kehotus toimia annettu kohtuullisessa ajassa, jokaista uutta tiedonantoa, jossa komissio ilmoittaa parlamentille ja neuvostolle, että se pitää delegoidun säädöksen antamista haitallisena ja valitsee mieluummin diplomaattisen tien.
67.
Näin ollen olen sitä mieltä, että toinen toimintakehotus on voitu toteuttaa kohtuullisessa ajassa, kun otetaan huomioon käsiteltävän asian erityispiirteet, jotka on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohdassa, riippumatta siitä, tarkastellaanko aikaa, joka on kulunut ensimmäisestä toimintakehotuksesta, vai aikaa, joka on kulunut komission 23.3.2020 antamasta viimeisimmästä tiedonannosta (
39
) ennen tätä toista toimintakehotusta.
2. Kannan määrittelyn olemassaolo
68.
Toiseksi on kysyttävä, voidaanko komission 22.12.2020 antamaa tiedonantoa pitää SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna kannan määrittelynä.
69.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että toimielin, jota on kehotettu toimimaan, on toteuttanut kantajan tahtomasta toimenpiteestä poikkeavan toimenpiteen, ei merkitse toimimatta jättämistä. (
40
)
70.
Tässä tapauksessa se, että komissio on antanut tiedonannon, jossa se kannattaa diplomaattisen tien käyttämistä delegoidun säädöksen antamisen sijasta, voi merkitä kannan määrittelyä, jonka vuoksi käsiteltävänä olevaa kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi.
71.
Unionin tuomioistuin on todennut, että toimielimen, jota on kehotettu toimimaan, ei tarvitse antaa SEUT 288 artiklassa tarkoitettua unionin toimea, jotta kannan määrittely olisi pätevä ja jotta laiminlyöntikanne jätettäisiin tutkimatta. (
41
) Tässä tarkoituksessa kaikkia kyseisen toimielimen hyväksymiä toimenpiteitä voidaan tarvittaessa pitää kannan määrittelynä. Sillä edellytyksellä, että 22.12.2020 annettu tiedonanto täyttää aineelliset edellytykset sille, mitä voidaan pitää kannan määrittelynä, nyt käsiteltävässä asiassa se, että kyseinen tiedonanto ei muodoltaan ole primaarioikeudessa säädetty toimi, ei riitä laiminlyöntikanteen nostamisen edellytysten täyttymiseksi. (
42
)
72.
Siltä osin kuin on kyse ”kannan määrittelyksi” luonnehtimisen aineellisista edellytyksistä, unionin tuomioistuin on tulkinnut erityisen laajasti, mitä kannan määrittelyllä tarkoitetaan SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä on syytä tehdä kaksi huomautusta.
73.
Yhtäältä se, että toimielin, jota on kehotettu toimimaan, on aloittanut päätöksentekoprosessin saattamatta sitä välttämättä päätökseen, merkitsee silti kannan määrittelyä ja saa aikaan sen, että laiminlyöntikanne on jätettävä tutkimatta. (
43
) Käsiteltävänä olevassa tapauksessa sitä, että komissio antoi 22.12.2020 annetun tiedonannon ennen kuin se mahdollisesti antaisi delegoidun säädöksen, voidaan pitää osana koko kannan määrittelyprosessia, ja sitä voidaan tarvittaessa, kyseisen tiedonannon sisällöstä riippuen, pitää SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna kannan määrittelynä.
74.
Toisaalta myös osittainen tai välillinen kannan määrittely on SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu kannan määrittely. (
44
) Toisin sanoen, jos toimielin, jonka on tarkoitus antaa säädös, sääntelee tilannetta vain osittain tai välillisesti mutta ei tarjoa täydellistä ratkaisua, tätä pidetään silti kannan määrittelynä, koska kyseistä säädöstä voidaan täydentää myöhemmin. Siitä riippuen, miten 22.12.2020 annetun tiedonannon sisältöä tulkitaan, on mahdollista, että vaikka tiedonannossa käsitellään viisumivapauden keskeyttämiskysymystä vain välillisesti tai osittain esittämättä siihen täsmällistä ratkaisua, laiminlyöntikannetta ei voida ottaa tutkittavaksi.
75.
Haluaisin lisätä kaksi tähän tapaukseen liittyvää seikkaa, joita pidän tärkeinä.
76.
Ensinnäkin 2.3.2017 annetun ensimmäisen toimintakehotuksen jälkeen parlamentti tyytyi komission 2.5.2017 antamaan tiedonantoon (
45
) eikä nostanut asiassa laiminlyöntikannetta unionin tuomioistuimessa. Näin ollen se hyväksyi ainakin implisiittisesti, että tämä tiedonanto vastaa kannan määrittelyä.
77.
Toiseksi on olemassa ennakkotapaus, jossa kantaja nosti laiminlyöntikanteen komissiota vastaan, koska tämä ei antanut asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdassa säädettyä delegoitua säädöstä.
78.
Komission vastaus, jota kantaja piti epätyydyttävänä, perustui kolmeen seikkaan. Komissio väitti ensinnäkin, että se oli antanut useita kertomuksia ja tiedonantoja jäsenvaltioiden kansalaisten viisumivapauden vastavuoroisuudesta monien kolmansien maiden osalta ja että se oli myös aktiivisesti pyrkinyt varmistamaan tällaisen rajoittamattoman vastavuoroisuuden Amerikan yhdysvaltojen kanssa. Toiseksi se väitti, että se ei ollut vastuussa rajoituksista, jotka koskivat kantajan pääsyä Yhdysvaltoihin, ja että kantajan tilanne ei parane Yhdysvaltojen kansalaisia koskevan viisumivapauden poistamisen seurauksena. Lopuksi komissio katsoi, että mahdollista tulevaa laiminlyöntikannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, koska pyydetty delegoitu toimi ei koskenut suoraan ja erikseen kantajaa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli näin ollen määrittänyt kannan, jonka vuoksi kantajan laiminlyöntikannetta ei voitu ottaa tutkittavaksi. (
46
)
79.
Näin ollen on selvää, että tässä tapauksessa komissio määritti 22.12.2020 antamassaan tiedonannossa SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun kannan, jonka mukaan se pitää edelleen ensisijaisena diplomaattista tietä vastavuoroisuuden saamiseksi Amerikan yhdysvalloilta, ja että pyydetyn delegoidun säädöksen antaminen olisi haitaksi viisumivapauden saamiselle kaikille unionin kansalaisille, jotka haluavat matkustaa kyseiseen maahan.
80.
Näistä syistä katson, että parlamentin laiminlyöntikannetta ei voida ottaa tutkittavaksi.
C
Laiminlyönnin olemassaolo
81.
Minusta näyttää kuitenkin tarpeelliselta tutkia toissijaisesti sitä aineellista kysymystä, onko komissio syyllistynyt laiminlyöntiin vai ei.
82.
Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 32–45 kohdassa esitin, katson, että komissiolla on asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohtaan perustuvan säädöksen antamisen osalta harkintavaltaa. Tätä harkintavaltaa rajaavat kyseisen artiklan d alakohdassa esitetyt kolme kriteeriä.
83.
Sitä, onko komissio syyllistynyt laiminlyöntiin, on siis tarkasteltava näiden kolmen kriteerin perusteella.
84.
Ensimmäinen kriteeri on komission velvollisuus ottaa huomioon niiden toimenpiteiden vaikutukset, jotka asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut varmistaakseen viisumivapauden kyseisen kolmannen maan kanssa.
85.
22.12.2020 annettu tiedonanto on erityisen kattava tässä suhteessa, ja siinä todetaan, että neljälle jäsenvaltiolle, joita edelleen koskee Yhdysvaltoihin matkustavien kansalaisten viisumipakko, on nyt laadittu räätälöidyt työsuunnitelmat, joissa määritellään toimenpiteet, jotka kunkin jäsenvaltion on toteutettava noudattaakseen Yhdysvaltojen viisumivapausohjelmaa.
86.
Lisäksi komissio esittelee kunkin jäsenvaltion viisumihakemusten hylkäysprosentin ja Amerikan yhdysvaltojen kannalta ensisijaisen tärkeiden turvallisuusvaatimusten kehitystä.
87.
Toinen kriteeri on velvollisuus ottaa huomioon Amerikan yhdysvaltojen kanssa erityisesti poliittisella, taloudellisella ja kaupallisella alalla toteutetut toimet viisumivapauden palauttamiseksi tai käyttöön ottamiseksi.
88.
Yhtäältä komissio raportoi yksityiskohtaisesti kolmesta kahdenvälisestä kokouksesta tai kolmikantakokouksesta vuoden 2020 aikana ja täsmentää, että toukokuussa 2020 pidetty kahdenvälinen kokous pidettiin ministeritasolla.
89.
Toisaalta komissio toteaa 22.12.2020 antamassaan tiedonannossa, että Yhdysvalloissa vaalien jälkeisen siirtymäkauden vuoksi ja odotettaessa uuden hallinnon perustamista uuden presidentin virkaanastujaisten jälkeen, jotka oli määrä pitää 20.1.2021, komissio joutui rajoittumaan siihen, että se laati yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) kanssa ehdotuksen uudeksi transatlanttiseksi asialistaksi, jossa muistutetaan transatlanttisten suhteiden merkityksestä.
90.
Näin komissio perustelee poliittisella tasolla toteutettuja toimia, joilla on pyritty saamaan viisumivapaus neljälle viimeiselle jäsenvaltiolle. Toisaalta komission unionin tuomioistuimelle toimittamissa kirjelmissä tästä kysymyksestä esittämillä toteamuksilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko kyseessä laiminlyönti vai ei, koska ne esitettiin vasta sen jälkeen, kun komissio oli määritellyt kantansa parlamentin toimintakehotuksen johdosta.
91.
Kolmas kriteeri koskee viisumivapauden keskeyttämisen vaikutuksia unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteisiin Amerikan yhdysvaltojen kanssa.
92.
Toisin kuin 12.4.2016 annetussa tiedonannossa, jossa käsiteltiin hyvin yksityiskohtaisesti viisumivapauden keskeyttämisen seurauksia ja vaikutuksia unionin kansalaisiin ja yrityksiin, 22.12.2020 annetussa tiedonannossa ainoastaan viitataan ensin mainittuun tiedonantoon taustaa käsittelevässä osassa. Tämän jälkeen komissio toteaa päätelmissään, että se ottaa huomioon, että Yhdysvaltojen kansalaisten viisumivapauden keskeyttämisellä ”olisi merkittäviä kielteisiä vaikutuksia useilla politiikan aloilla ja sektoreilla ja että se heikentäisi transatlanttista yhteistyötä ja ulkosuhteita strategisen kumppanin kanssa. Se voisi myös vaarantaa kaikkien muiden Yhdysvaltoihin matkustavien EU:n kansalaisten viisumivapauden, jos Yhdysvallat päättäisi soveltaa sitä, mitä se on toistuvasti ilmoittanut, nimittäin sitä, että pelkkä se, että komissio antaisi delegoidun säädöksen, jolla keskeytettäisiin viisumivapauden soveltaminen Yhdysvaltojen kansalaisiin, johtaisi välittömästi Yhdysvaltojen vastatoimiin eli viisumipakon palauttamiseen kaikille EU:n kansalaisille”. On syytä huomata, että tämä uhka viisumipakon palauttamisesta liittyy jo pelkästään siihen, että komissio antaa delegoidun säädöksen, ei sen voimaantuloon, joka edellyttää, että parlamentti ja neuvosto eivät vastusta sitä. (
47
)
93.
Näin ollen katson, että komissio on riittävällä tavalla osoittanut, että se on noudattanut asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohdan säännöksiä. Tästä seuraa, että laiminlyöntikanne on hylättävä asiakysymyksen osalta, jos unionin tuomioistuin katsoo, että laiminlyöntikanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
VI Ratkaisuehdotus
94.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
–
Ensisijaisesti kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi.
–
Toissijaisesti kanne hylätään.
–
Euroopan parlamentti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 14.11 2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2018, L 303, s. 39).
(
3
)	Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15.3.2001 annettu neuvoston asetus (EUVL 2001, L 81, s. 1).
(
4
)	Asetuksen N:o 539/2001 muuttamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 74).
(
5
)	Ks. tämän asetuksen 14 artikla.
(
6
)	Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Tilanne viisumipolitiikan alalla suhteessa tiettyihin kolmansiin maihin, jotka eivät noudata vastavuoroisuusperiaatetta, ja mahdolliset jatkotoimet” (COM(2016) 221 final), jäljempänä 12.4.2016 annettu tiedonanto.
(
7
)	Komission tiedonannot Euroopan parlamentille ja neuvostolle vastavuoroisuuden puuttumisesta 13.7.2016 (COM(2016) 481 final), 21.12.2016 (COM(2016) 816 final), 2.5.2017 (COM(2017) 227 final), 20.12.2017 (COM(2017) 813 final), 19.12.2018 (COM(2018) 855 final) ja 23.3.2020 (COM(2020) 119 final).
(
8
)	Euroopan parlamentin päätöslauselma asetuksen (EY) N:o 593/2001 1 artiklan 4 kohdan mukaisista komission velvoitteista viisumien vastavuoroisuuden alalla (2016/2986(RSP)), jäljempänä 2.3.2017 annettu päätöslauselma.
(
9
)	Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle komission kannan määrittelemisestä Euroopan parlamentin 2. päivänä maaliskuuta 2017 antamaan päätöslauselmaan komission velvoitteista viisumien vastavuoroisuuden alalla ja saavutetusta edistyksestä (COM(2017) 227 final).
(
10
)	Euroopan parlamentin päätöslauselma asetuksen (EU) 2018/1806 7 artiklan mukaisista viisumikohtelun vastavuoroisuuteen liittyvistä komission velvoitteista (2020/2605(RSP), jäljempänä 22.10.2020 annettu päätöslauselma.
(
11
)	Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle komission kannan määrittelemisestä viisumikohtelun vastavuoroisuuteen liittyvistä komission velvoitteista 22 päivänä lokakuuta 2020 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman johdosta ja asian käsittelyn tilanteesta (COM(2020) 851 final), jäljempänä 22.12.2020 annettu tiedonanto.
(
12
)	Asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan e alakohta.
(
13
)	Asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan f alakohta.
(
14
)	Asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan h alakohta.
(
15
)	Asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan b alakohta, jossa on viittaus näihin.
(
16
)	Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta, 24.5.2011 (KOM(2011) 290 lopullinen), jäljempänä vuoden 2011 ehdotus.
(
17
)	Vuoden 2011 ehdotus, s. 6.
(
18
)	Ks. viisumityöryhmän / sekakomitean (EU-Islanti/Norja ja Sveitsi/Liechtenstein) 7.2.2012 pidetyn kokouksen pöytäkirja, asiakirja 6807/12, saatavilla osoitteessa https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6807-2012-INIT/en/pdf, erityisesti ehdotettu muutos asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan c alakohtaan (s. 9).
(
19
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 18 mainittu pöytäkirja, erityisesti alaviite 1 (s. 8).
(
20
)	Ks. mietintö ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta (A7-0139/2013), saatavilla osoitteessa https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_FI.html#_section1.
(
21
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 20 mainittuun mietintöön sisältyvän parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmaluonnoksen perustelut: ”Varsinaisen vastavuoroisuuden osalta on selvää, että komission lausumista huolimatta nykyinen järjestelmä, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 851/2005, ei ole tehokas. Vaikka asetuksessa N:o 539/2001 alun perin säädettyä mekanismia ei ole tarpeen perustaa uudelleen, nykyistä mekanismia on tarkasteltava perusteellisesti uudelleen, jotta voidaan varmistaa jäsenvaltioiden yhtenäinen toiminta ja solidaarisuus. Muut näkökohdat, kuten unionin kauppasuhteet, eivät saisi vaarantaa yhteisen viisumipolitiikan peruspilareita.”
(
22
)	Ks. ulkoasiainvaliokunnan vuoden 2011 ehdotuksesta antama lausunto, joka sisältyy edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 19 mainittuun mietintöön.
(
23
)	Lausuma on saatavilla seuraavassa Internet-osoitteessa: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16088-2013-ADD-1-REV-1/fi/pdf.
(
24
)	Ks. 16.7.2015 annettuun tuomioon komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑88/14, EU:C:2015:499) johtanut asia.
(
25
)	Ks. tuomio 16.7.2015 komissio v. parlamentti ja neuvosto (C-88/14, EU:C:2015:499, 32 kohta).
(
26
)	Johdanto-osan J ja K kappaleet, joissa muistutetaan solidaarisuutta koskevista ja institutionaalisista näkökohdista, jotka johtuvat komission laiminlyönnistä.
(
27
)	Ks. 2.3.2017 ja 22.10.2020 annettujen päätöslauselmien johdanto-osan C kappale.
(
28
)	Ks. 2.3.2017 ja 22.10.2020 annettujen päätöslauselmien johdanto-osan E–G kappaleet.
(
29
)	Ks. tuomio 16.12.2015, Ruotsi v. komissio (T-521/14, ei julkaistu, EU:T:2015:976, 53 kohta).
(
30
)	T-521/14, ei julkaistu, EU:T:2015:976.
(
31
)	Biosidivalmisteiden asettamisesta saataville markkinoilla ja niiden käytöstä 22.5.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2012, L 167, s. 1).
(
32
)	Tuomio 16.12.2015, Ruotsi v. komissio (T-521/14, ei julkaistu, EU:T:2015:976, 53 kohta).
(
33
)	Komission toimittamat tiedot jäsenvaltioiden tekemistä ilmoituksista tapauksissa, joissa vastavuoroisuutta ei ole noudatettu, neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1289/2013 (EUVL 2014 C 111, s. 1), 1 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti.
(
34
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 7.
(
35
)	Ks. tuomio 6.7.1971, Alankomaat v. komissio (59/70, EU:C:1971:77, 19 kohta).
(
36
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 9.
(
37
)	Ks. tuomio 16.2.1993, ENU v. komissio (C-107/91, EU:C:1993:56, 24 kohta). Tämän tuomion antamiseen johtaneessa asiassa määräaika oli kuusitoista kuukautta.
(
38
)	Ks. tuomio 15.9.1998 Gestevisión Telecinco v. komissio (T-95/96, EU: T:1998:206, 80 kohta).
(
39
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 6.
(
40
)	Ks. tuomio 1.4.1993, Pesqueras Echebastar v. komissio (C-25/91, EU:C:1993:131, 12 kohta ja oikeuskäytäntö viittauksineen), ja tuomio 7.10.2009, Vischim v. komissio (T-420/05, EU:T:2009:391, 255 kohta ja oikeuskäytäntö viittauksineen).
(
41
)	Ks. tuomio 18.10.1979, GEMA v. komissio (125/78, EU:C:1979:237, 17 ja 18 kohta).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2012, kohdat 101 ja 102, s. 76–78.
(
43
)	Ks. tuomio 26.2.2003, CEVA v. komissio (T-344/00 ja T-345/00, EU:T:2003:40, 82–84 kohta).
(
44
)	Ks. tuomio 14.12.1962, Acciaierie San Michele ym. v. korkea viranomainen (5/62-11/62 ja 13/62-15/62, EU:C:1962:46, s. 881).
(
45
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 9.
(
46
)	Määräys 16.10.2017, Salehi v. komissio (T-773/16, ei julkaistu, EU:T:2017:739, 5 sekä 15–18 kohta).
(
47
)	Ks. asetuksen 2018/1806 10 artiklan 7 kohta: ” Edellä olevan 7 artiklan f alakohdan nojalla annettu delegoitu säädös tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei ole neljän kuukauden kuluessa siitä, kun asianomainen säädös on annettu tiedoksi Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ilmaissut vastustavansa sitä tai jos sekä Euroopan parlamentti että neuvosto ovat ennen mainitun määräajan päättymistä ilmoittaneet komissiolle, että ne eivät vastusta säädöstä. Euroopan parlamentin tai neuvoston aloitteesta tätä määräaikaa jatketaan kahdella kuukaudella. ”