62001CC0294_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af tre fællesskabsdirektiver:
– Rådets direktiv 92/46/EØF af 16. juni 1992 om sundhedsbestemmelser for produktion og afsætning af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter (2), som ændret ved Rådets direktiv 94/71/EF af 13. december 1994 (3) (herefter »direktiv 92/46«)
– Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler (4), som ændret ved Rådets direktiv 89/395/EØF af 14. juni 1989 (5) (herefter »direktiv 79/112«), og
– Rådets direktiv 89/396/EØF af 14. juni 1989 om angivelser af eller mærker til identifikation af et bestemt levnedsmiddelparti (6) .
2. Tribunale civile di Bologna (Italien) spørger, om anvendelsen af disse tre direktiver er til hinder for, at de italienske myndigheder fastsætter en holdbarhedsperiode på fire dage for mælk pasteuriseret ved høj temperatur.
I – Relevante retsregler
A – Fællesskabsretlige bestemmelser
3. I direktiv 92/46 fastsættes sundhedsbestemmelser for produktion og afsætning af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter. Direktivet blev udstedt på grundlag af EØF-traktatens artikel 43 (senere EF-traktatens artikel 43 og efter ændring nu artikel 37 EF) og har til formål at sikre en rationel udvikling af mælkesektoren (7), at sikre beskyttelse af folkesundheden (8) og at bidrage til etableringen af det indre marked (9) .
4. I direktivets artikel 5 bestemmes, at medlemsstaterne påser, at varmebehandlet konsummælk kun afsættes, hvis den opfylder visse betingelser, hvilke bl.a. er anført i bilag C til direktiv 92/46.
5. Kapitel I i bilag C omhandler krav for fremstilling af varmebehandlet mælk. I afsnit A, nr. 4, litra a), ii), bestemmes:
»Pasteuriseret mælk skal […] give en negativ fosfataseprøve og en positiv peroxydaseprøve; det er dog tilladt at fremstille pasteuriseret mælk, der giver en negativ peroxydaseprøve, såfremt der anføres »højpasteuriseret« eller lignende på etiketten.«
6. Kapitel III i bilag C indeholder forskrifter vedrørende indpakning og emballering af produktet. I henhold til kapitlets afsnit 5 skal der på den varmebehandlede mælks emballage angives den form for varmebehandling, den rå mælk har fået, datoen for den seneste varmebehandling, og for pasteuriseret mælk den temperatur, ved hvilken produktet skal opbevares.
7. I kapitel IV, afsnit B, i bilag C fastsættes visse betingelser for etikettering. Det bestemmes, at etiketteringen med forbehold af bestemmelserne i direktiv 79/112 tydeligt skal bære påskrifter om den sidste anvendelsesdato eller datoen for mindste holdbarhed, for så vidt angår mælkebaserede produkter, hvori der kan udvikles mikroorganismer.
8. I direktiv 79/112 fastsættes regler om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger. Direktivet blev udstedt på grundlag af EØF-traktatens artikel 100 (senere EF-traktatens artikel 100 og efter ændring nu artikel 94 EF) og har til formål at fjerne de hindringer for den frie omsætning af varerne, som skyldes forskelle mellem de nationale lovgivninger, og dermed bidrage til det fælles markeds funktion (10) .
9. I direktivets artikel 3, stk. 1, nr. 4, bestemmes, at mærkning af levnedsmidler skal omfatte »dato for den mindste holdbarhed« eller, for levnedsmidler, som er meget letfordærvelige, »sidste anvendelsesdato«.
10. I henhold til artikel 9 og 9a i direktiv 79/112 er datoen for den mindste holdbarhed den dato, til og med hvilken et levnedsmiddel bevarer sine specifikke egenskaber under de rette opbevaringsforhold. Den skal angives som følger: »mindst holdbar til …« eller »mindst holdbar til og med …«.
11. Derimod skal et levnedsmiddels sidste anvendelsesdato følge efter udtrykket »sidste anvendelsesdato« og omfatte dag, måned og eventuelt år. Efter disse oplysninger skal følge en beskrivelse af de opbevaringsbetingelser, der skal overholdes.
12. I direktiv 89/396 fastsættes regler om angivelser af eller mærker til identifikation af et bestemt levnedsmiddelparti. Direktivet blev udstedt på grundlag af EØF-traktatens artikel 100 A (senere EF-traktatens artikel 100 A og efter ændring nu artikel 95 EF) og har til formål at sikre bedre oplysning om varernes identitet, navnlig i tilfælde, hvor varerne frembyder en fare for forbrugernes sundhed (11) .
B – Nationale bestemmelser
13. Indtil 1997 var lov nr. 169 af 3. maj 1989 (12), »Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino«, den grundlæggende lov, der i Italien regulerede behandling og markedsføring af komælk.
14. Denne lov definerer karakteristika for »pasteuriseret mælk« og »pasteuriseret frisk mælk«. Desuden bestemmer lovens artikel 5, stk. 3, at betegnelsen af mælketypen ifølge disse definitioner samt holdbarhedsdatoen skal være anført på emballagen. I samme bestemmelse fastsættes, at holdbarhedsdatoen ikke kan overstige fire dage efter emballeringen.
15. Derimod indeholder lov nr. 169/89 ingen specifikke bestemmelser om mælk pasteuriseret ved høj temperatur. Ifølge forelæggelseskendelsen (13) fremstilles denne type mælk ved hjælp af et særligt pasteuriseringssystem (system med dampinfusion), som gør det muligt at give mælken en holdbarhed på 15-20 dage efter emballeringen. I teknisk forstand er mælk pasteuriseret ved høj temperatur en mælk, der giver en negativ peroxydaseprøve.
16. I italiensk lov er mælk pasteuriseret ved høj temperatur kun omhandlet af dekret nr. 54 af 14. januar 1997 fra republikkens præsident (14) om gennemførelse af direktiv 92/46/EØF og 92/47/EØF (15) .
17. I overensstemmelse med kapitel I i bilag C til direktiv 92/46 bestemmer dekret nr. 54/97, at pasteuriseret mælk skal give en positiv peroxydaseprøve, og at det er tilladt at fremstille pasteuriseret mælk, der giver en negativ peroxydaseprøve, såfremt der anføres »højpasteuriseret« eller lignende på etiketten.
II – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
18. Selskabet Granarolo SpA (16) er etableret i Bologna (Italien). Det markedsfører her under navnet »Più Giorno« mælk pasteuriseret ved høj temperatur, som er fremstillet i Tyskland for selskabet.
19. Ved afgørelse af 11. februar 2000 pålagde Bologna Kommune Granarolo en bøde på 1 119,16 EUR (2 167 000 ITL) for overtrædelse af artikel 5, stk. 3, i lov nr. 169/89. De italienske myndigheder konstaterede, at der på »Più Giorno«-mælkens emballage var angivet en holdbarhedsperiode på otte dage i stedet for de i loven fastsatte fire dage.
20. Granarolo indbragte afgørelsen for Tribunale civile di Bologna. Selskabet gjorde gældende, at den anfægtede afgørelse var uforenelig med direktiv 92/46, 79/112 og 89/396.
21. I forelæggelseskendelsen bemærker Tribunale civile di Bologna, at de italienske myndigheder fortolkede retten således, at mælk pasteuriseret ved høj temperatur henhørte under definitionen af »pasteuriseret mælk« i lov nr. 169/89. De italienske myndigheder anvendte derfor logisk den i loven fastsatte holdbarhedsperiode på fire dage på den af Granarolo importerede mælk pasteuriseret ved høj temperatur.
22. Tribunale civile di Bologna ønsker efterprøvet, om de italienske myndigheders fortolkning er forenelig med fællesskabsretten.
III – Det præjudicielle spørgsmål
23. Retten har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan anvendelsen af Rådets direktiv 92/46 […] (gennemført i Italien ved dekret [nr. 54/97]), sammenholdt med direktiv 89/395 og 89/396 […] (gennemført i Italien ved lovbekendtgørelse nr. 109 af 27.1.1992), begrænses ved nationale bestemmelser (her artikel 5, stk. 3, i [lov nr. 169], læst i sammenhæng med samme lovs artikel 3), der (ifølge den fortolkning, der er lagt til grund i denne sag) for mælk pasteuriseret ved høj temperatur (en [mælke]type, som er omhandlet og reguleret ved direktiv 92/46/EØF og ved dekret [nr. 54/97]) fastsætter en sidste holdbarhedsdato på fire dage efter emballeringen?«
IV – Indledende bemærkninger
24. Det fremgår af sagsakterne (17), at Granarolo efter de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen har flyttet produktionen til Italien. Under den mundtlige forhandling har selskabet forklaret, at »Più Giorno«-mælken nu fremstilles i Italien, men at de italienske myndigheder fortsat pålægger selskabet sanktioner (bøder og konfiskation) med den begrundelse, at mærkningen af dets produkter ikke er i overensstemmelse med lov nr. 169/89.
25. Granarolo søger derfor en ordning, der gør det muligt at løse begge selskabets problemer. For det første ønsker det mulighed for at markedsføre sine i Tyskland fremstillede produkter med en holdbarhedsperiode, som er længere end fire dage. For det andet ønsker det også mulighed for at markedsføre sine italienske produkter med en anvendelsesperiode, som er længere end fire dage. Granarolo søger således en løsning, som ikke kun finder anvendelse på grænseoverskridende forhold (som tvisten i hovedsagen), men også, og navnlig, på rent interne forhold.
26. Granarolo bestrider således ikke lov nr. 169/89 med henvisning til artikel 28 EF og 30 EF. Selskabet gør i stedet gældende, at lovens artikel 5, stk. 3, er uforenelig med direktiv 92/46, 79/112 og 89/396.
27. På denne baggrund skal jeg først undersøge anmodningen om præjudiciel afgørelse i lyset af direktiv 92/46 og 79/112 (afsnit V herunder). Jeg skal derefter angive årsagerne til, at jeg mener, sagen også bør undersøges i lyset af artikel 28 EF og 30 EF (afsnit VI herunder).
V – Direktiv 92/46 og 79/112
28. Den nationale ret ønsker med sit spørgsmål oplyst, om direktiv 92/46, 79/112 og 89/396 er til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat på mælk pasteuriseret ved høj temperatur anvender en national lovgivning, som fastsætter en sidste anvendelsesdato på fire dage efter produktets emballering (18) .
29. For at besvare dette spørgsmål skal jeg i overensstemmelse med Domstolens fortolkningsmetoder (19) undersøge direktivernes ordlyd, opbygning og formål.
A – Ordlyden af direktiv 92/46 og 79/112
30. Med hensyn til ordlyden af direktiv 92/46 og 79/112 er det ubestridt, at de ikke indeholder bestemmelser, der fastsætter en sidste anvendelsesdato for pasteuriseret mælk eller andre mælkeprodukter. Det er ligeledes ubestridt, at disse direktiver ikke indeholder bestemmelser, der regulerer måden, hvorpå sidste anvendelsesdato for mælkeprodukter eller levnedsmidler fastsættes.
31. På denne baggrund kan fortolkningen ud fra ordlyden af direktiv 92/46 og 79/112 ikke medføre, at bestemmelsen om en holdbarhedsperiode på fire dage for mælk pasteuriseret ved høj temperatur ikke finder anvendelse.
32. I modsætning til Granarolo og den tyske regering mener jeg, at denne fortolkning bekræftes af den generelle opbygning af direktiv 92/46 og 79/112.
B – Opbygningen af direktiv 92/46 og 79/112
33. Som anført fastsættes der i direktiv 92/46 sundhedsbestemmelser for produktion af mælk og mælkebaserede produkter.
34. Direktivets krav omfatter alle etaper i fremstillingen af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter. Således fastsætter direktiv 92/46 først betingelser for godkendelse af rå mælk til behandlings- og forarbejdningsvirksomheder (20) . Disse betingelser omhandler dyresundheden, hygiejneforskrifter for bedriften og personalet samt hygiejneforskrifter for malkning, indsamling af rå mælk og transport heraf til behandlings- eller forarbejdningsvirksomheden.
35. Derefter fastsætter direktiv 92/46 generelle betingelser for autorisation af behandlings- og forarbejdningsvirksomheder samt de hygiejniske forhold for lokaler, materiel og personale i disse virksomheder (21) . Endvidere fastsætter direktivet krav for fremstilling af varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter (22) samt forskrifter for indpakning, emballering og etikettering af produkterne (23) . Endelig fastsætter direktivet til sidst betingelser for oplagring og transport af produkterne (24) samt bestemmelser vedrørende sundhedskontrol og tilsyn (25) .
36. Direktiv 92/46 regulerer således alle etaper af mælkens fremstillingsproces, lige fra dyrenes sundhed til transporten af produkterne til de forskellige salgssteder.
37. Derimod regulerer direktiv 92/46 på ingen måde de faser, der ligger efter fremstillingen og afsætningen af produkterne. Direktivet fastsætter ingen krav med hensyn til afsætning og forbrug af produkterne.
38. Produkternes holdbarhedsdato vedrører netop en etape, som ligger efter fremstillingen. Selv om denne dato navnlig fastsættes på baggrund af måden, hvorpå produktet fremstilles (26), vedrører den ikke desto mindre betingelserne for, hvordan produktet kan (eller bør) forbruges, efter at det er fremstillet og afsat.
39. Under disse omstændigheder henhører fastsættelsen af en sidste anvendelsesdato for varmebehandlet mælk ikke under anvendelsesområdet for direktiv 92/46.
40. Det samme må konstateres med hensyn til direktiv 79/112.
41. Som anført fastsætter dette direktiv krav vedrørende mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger.
42. Det er imidlertid ubestridt, at direktiv 79/112 kun indeholder formelle regler. Direktivet fastsætter nærmere regler for mærkning (27), en liste over obligatoriske angivelser (28) samt eventuelt den måde, hvorpå disse angivelser bør formuleres (29) . Derimod indeholder direktivet ingen regler vedrørende disse angivelsers materielle indhold (30) .
43. Således bestemmer direktiv 79/112 f.eks. med hensyn til ingredienslisten, at mærkning af levnedsmidler skal omfatte en »ingrediensliste« (31) . Det fastsættes, i hvilke tilfælde denne angivelse kan udelades (32), begrebet »ingrediens« defineres (33), og det præciseres, hvorledes ingredienser skal angives (34) . Derimod bestemmer direktiv 79/112 ikke, hvilke ingredienser der skal indgå i sammensætningen af levnedsmidlerne (35) .
44. Ligeledes fastsætter artikel 3, stk. 1, i direktiv 79/112, at mærkning af levnedsmidler skal omfatte »dato for den mindste holdbarhed« eller »sidste anvendelsesdato« for let fordærvelige levnedsmidler. I artikel 9 og 9a defineres begrebet »dato for den mindste holdbarhed«, og det præciseres, hvorledes denne angivelse skal udformes. Derimod fastsætter direktiv 79/112 på ingen måde denne datos materielle indhold. Direktivet indeholder ingen regel, som gør det muligt direkte eller indirekte at fastsætte mindste holdbarhedsdato for levnedsmidler.
45. Det fremgår af disse forskellige forhold, at fastsættelsen af en sidste anvendelsesdato ikke henhører under anvendelsesområdet for direktiv 92/46 og 79/112.
46. Ligesom Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (36) mener jeg, at denne udelukkelse er bevidst. Visse forhold tyder faktisk på, at fællesskabslovgiver forsætligt har undladt at tage stilling til spørgsmålet om sidste anvendelsesdato for produkter, der er omhandlet af direktiv 92/46 og 79/112.
47. For det første var det praktisk umuligt at fastsætte en sidste anvendelsesdato for levnedsmidler i direktiv 79/112. Som anført i tredje betragtning til direktivet, fastsætter det »generelle og horisontale [regler], der gælder for alle levnedsmidler, som bringes i omsætning«. Det var derfor utænkeligt, at lovgiver kunne fastsætte en sidste anvendelsesdato for samtlige levnedsmidler, som bringes i omsætning i medlemsstaterne.
48. For det andet skal jeg anføre, at direktiv 92/46 indeholder ekstremt detaljerede bestemmelser på flere områder. Det fastsættes f.eks., at »personer beskæftiget med malkningen skal vaske hænder, umiddelbart inden malkningen påbegyndes, og holde dem så rene som muligt, så længe de er beskæftiget hermed« (37), og at «[r]å bøffelmælk[,] når den anvendes til fremstilling af mælkebaserede produkter[, skal have et] kimtal ved 30° C (pr. ml) < 1 000 000 [, idet dette tal angiver det konstaterede geometriske] gennemsnit i en periode på to måneder med mindst to prøver pr. måned« (38), og endvidere, at »[t]anke, junger og andre beholdere, der anvendes til transport af pasteuriseret mælk, skal […] vaskes, rengøres og desinficeres umiddelbart efter hver brug og om fornødent inden fornyet brug« (39) .
49. I betragtning af disse kravs nøjagtighed er det indlysende, at hvis lovgiver havde ønsket at fastsætte en sidste anvendelsesdato for rå mælk, varmebehandlet mælk eller mælkebaserede produkter, ville der være indført udtrykkelige bestemmelser herom i direktiv 92/46 (40) .
50. Endelig skal jeg ligesom Kommissionen (41) fremhæve, at et produkts sidste anvendelsesdato generelt ikke kun fastsættes på baggrund af objektive forhold (såsom råvarernes kvalitet, fremstillingsmetoden og emballagens karakteristika) men også på baggrund af subjektive forhold (såsom klimaforholdene, produktets opbevaringsbetingelser samt forbrugernes vaner og forventninger).
51. Følgelig skal et levnedsmiddels sidste anvendelsesdato ikke nødvendigvis stemme overens med den objektive holdbarhed, som fremstillingsmetoden sikrer. De kompetente myndigheder kan beslutte at ændre denne dato på baggrund af forhold, som er særlige for deres territorium eller fællesskab. Det følger også heraf, at sidste anvendelsesdato for et levnedsmiddel kan være forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, og endog fra region til region.
52. Det fremgår af disse forskellige forhold, at fastsættelsen af en sidste anvendelsesdato ikke henhører under anvendelsesområdet for direktiv 92/46 og 79/112. Med andre ord har disse to direktiver ikke til formål at bestemme sidste anvendelsesdato for levnedsmidler.
C – Formålet med direktiv 92/46 og 79/112
53. Under den mundtlige forhandling har Granarolo udtrykkeligt erkendt, at direktiv 92/46 ikke indeholder elementer, der gør det muligt at fastsætte en holdbarhedsdato for mælk pasteuriseret ved høj temperatur.
54. Granarolo har imidlertid trods denne konstatering anført, at direktiv 92/46 var til hinder for anvendelsen af lov nr. 169/89 på mælk pasteuriseret ved høj temperatur.
55. Granarolo mener, at de italienske myndigheders fortolkning »uundgåeligt [indebærer] en begrænsning af retsvirkningen og den fuldstændige gennemførelse af fællesskabsretten« i den italienske retsorden (42) . Efter Granarolos opfattelse er det formålsløst, at direktiv 92/46 giver private erhvervsdrivende mulighed for at producere en ny type mælk (mælk pasteuriseret ved høj temperatur), hvis en medlemsstat på nationalt plan kan fortsætte med at anvende en lovgivning, som bestemmer, at mælken skal markedsføres med en anvendelsesperiode på fire dage. Granarolo tilføjer, at lov nr. 169/89 afholder italienske og udenlandske erhvervsdrivende fra i Italien at foretage de nødvendige investeringer med henblik på at fremstille den mælk pasteuriseret ved høj temperatur, som er omhandlet i direktiv 92/46.
56. Jeg mener ikke, at dette argument kan tiltrædes.
57. Som Kommissionen har fremhævet, har direktiv 92/46 ikke til formål at give private erhvervsdrivende mulighed for at fremstille en ny type mælk. Det har heller ikke til formål at fremme afsætning i de forskellige medlemsstater af mælk pasteuriseret ved høj temperatur eller at fremme økonomiske investeringer i Det Europæiske Fællesskab.
58. Hovedformålet med direktiv 92/46 er at sikre et højt niveau for beskyttelsen af folkesundheden (43) . Direktivet fastsætter regler, der gør det muligt at sikre, at de produkter, der afsættes i de forskellige medlemsstater, overholder alle relevante krav vedrørende sundhed, kvalitet og fødevaresikkerhed. Ud fra dette synspunkt er direktiv 92/46 begrænset til at fastsætte de krav, der skal overholdes, for at mælk pasteuriseret ved høj temperatur kan afsættes lovligt.
59. Når dette er sagt, skal jeg indrømme, at et sekundært formål med direktiv 92/46 er gradvis at skabe betingelserne for det indre marked (44) . Direktivet tilsigter at sikre den frie bevægelighed for de produkter, som er fremstillet i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte sundhedsnormer.
60. Jeg mener imidlertid ikke, at dette formål alene kan udelukke anvendelsen af lov nr. 169/89 på mælk pasteuriseret ved høj temperatur (45) .
61. Det fremgår nemlig klart af det anførte (46), at direktiv 92/46, ligesom direktiv 79/112, ikke regulerer metoden til fastsættelse af produkternes sidste anvendelsesdato. Denne holdbarhedsperiode er ikke omfattet af den harmonisering, direktiverne gennemfører. Heraf følger, at medlemsstaterne på fællesskabsrettens nuværende stadium har kompetence til at vedtage foranstaltninger vedrørende fastsættelse af sidste anvendelsesdato for de produkter, der er omhandlet af direktiv 92/46, såfremt de er i overensstemmelse med traktatens almindelige bestemmelser, navnlig artikel 28 EF og 30 EF.
VI – Artikel 28 EF og 30 EF
62. I denne forbindelse finder jeg, at artikel 28 EF og 30 EF har relevans for afgørelsen af tvisten i hovedsagen.
63. Det er nemlig ubestridt, at de italienske myndigheder i denne sag har forbudt afsætning af produkter, som er lovligt fremstillet i en anden medlemsstat, Forbundsrepublikken Tyskland. Tvisten i hovedsagen er derfor omfattet af traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser. På baggrund af en fortolkning af disse bestemmelser kunne den forelæggende ret desuden fastslå, at den bøde, der blev pålagt Granarolo, var ulovlig (47) .
64. Under henvisning til fast praksis (48) skal jeg derfor foreslå, at Domstolen fortolker artikel 28 EF og 30 EF.
65. Vedrørende sagens realitet skal jeg påpege, at Domstolen siden Keck og Mithouard-dommen (49) har sondret mellem nationale foranstaltninger vedrørende produkters karakteristika og nationale foranstaltninger vedrørende bestemte former for salg.
66. Hvad angår den første kategori af foranstaltninger er det Domstolens opfattelse, at artikel 28 EF i mangel af en harmonisering af lovgivningerne forbyder de hindringer for handelen inden for fællesskabet, der følger af, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), og dette uanset om sådanne regler anvendes uden forskel på nationale og importerede produkter (50) .
67. Hvad angår den anden kategori af nationale foranstaltninger er det derimod Domstolens opfattelse, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg, og som bringes i anvendelse på varer fra andre medlemsstater, ikke udgør en hindring i den i Dassonville-dommen anvendte betydning (51), forudsat at sådanne nationale bestemmelser finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde (52) .
68. I denne sag henhører lov nr. 169/89 til den første kategori af foranstaltninger. Lovens § 5, stk. 3, omhandler de angivelser, der skal forefindes på emballage til pasteuriseret mælk, dvs. de karakteristika, der udtrykkeligt nævnes i Keck og Mithouard-dommen (præsentation og mærkning af produkter). Den omtvistede bestemmelse kan derfor ikke betegnes som en »form for salg« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den ovennævnte retspraksis.
69. Det er ligeledes ubestridt, at lov nr. 169/89 finder anvendelse uden forskel på indenlandsk fremstillede og importerede varer. Under den mundtlige forhandling har Granarolo forklaret, at de italienske myndigheder, efter at produktionen var flyttet til Italien, fortsatte med at anvende de samme forbudsforanstaltninger (bøder og konfiskation), som de havde anvendt på den mælk, der blev fremstillet i Tyskland.
70. Selv om den finder anvendelse uden forskel på mælk fremstillet i Italien og mælk fremstillet i Tyskland, udgør lov nr. 169/89 imidlertid en hindring for de frie varebevægelser. Denne foranstaltning medfører nemlig, at importørerne er nødt til at udforme præsentationen af deres produkter forskelligt, alt efter hvor de skal markedsføres, og dermed afholde ekstra emballageudgifter. I henhold til Domstolens praksis (53) er en sådan foranstaltning derfor omfattet af anvendelsesområdet for artikel 28 EF.
71. Endelig skal jeg nu undersøge, om anvendelsen af lov nr. 169/89 kan begrundes i hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed (54) .
72. I henhold til Domstolens faste praksis (55) påhviler det i hver sag de nationale myndigheder at godtgøre, at de pågældende bestemmelser er nødvendige for at beskytte forbrugernes sundhed, og at de står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
73. I denne sag har den italienske regering ikke fremført nogen argumenter, som giver anledning til at konkludere, at anvendelsen af lov nr. 169/89 på mælk pasteuriseret ved høj temperatur er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Tværtimod fremgår det af de øvrige oplysninger i sagen, at en sådan anvendelse ligger ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte befolkningens sundhed.
74. I sin forelæggelseskendelse fremhæver Tribunale civile di Bologna, at den grundlæggende egenskab ved mælk pasteuriseret ved høj temperatur rent teknisk er, at den har en længere holdbarhed end pasteuriseret frisk mælk og traditionel pasteuriseret mælk. Ifølge den forelæggende ret kan det pasteuriseringssystem, der anvendes ved fremstillingen af mælk pasteuriseret ved høj temperatur, give mælken et shelf life på 15-20 dage efter emballeringen (56) . Den forelæggende ret tilføjer desuden, at anvendelsen af den holdbarhedsperiode på fire dage, som er fastsat i lov nr. 169/89, er »uden relevans for mælk pasteuriseret ved høj temperatur, for hvilken der for tiden findes ny teknologi, som sikrer, at mælken får større holdbarhed« (57) .
75. Da ingen af de parter, der har afgivet indlæg, har bestridt disse oplysninger, mener jeg, at Domstolen kan konkludere, at kravet i § 5, stk. 3, i lov nr. 169/89 er uforholdsmæssigt i forhold til det tilsigtede mål. Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå, at artikel 28 EF og 30 EF er til hinder for anvendelsen af lov nr. 169/89 på den mælk pasteuriseret ved høj temperatur, som Granarolo importerede fra Tyskland.
VII – Afsluttende bemærkninger
76. Det er ubestridt, at ovennævnte løsning ikke løser alle Granarolos vanskeligheder.
77. Artikel 28 EF har nemlig til formål at fjerne hindringer for import af varer og ikke at sikre, at indenlandske varer behandles på samme måde som importerede varer (58) . Den løsning, jeg foreslår, indebærer derfor kun, at anvendelsen af lov nr. 169/89 på mælk pasteuriseret ved høj temperatur fra andre medlemsstater forbydes. Derimod kan de italienske myndigheder fortsætte med at anvende en holdbarhedsperiode på fire dage på mælk pasteuriseret ved høj temperatur, som er fremstillet på italiensk territorium.
78. Som Granarolo har fremhævet, fører denne løsning til »omvendt forskelsbehandling«, eftersom indenlandske produkter som følge af Domstolens dom behandles mindre fordelagtigt end importerede produkter.
79. Som bekendt fremgår det af Domstolens praksis (59), at omvendt forskelsbehandling ikke er omfattet af fællesskabsrettens anvendelsesområde. Domstolen har således – efter sin egen opfattelse – ikke kompetence til at gribe ind i sådanne situationer (60) .
80. Jeg bemærker imidlertid, at de nationale myndigheder på grund af Domstolens holdning forsøger at finde andre løsninger. Visse myndigheder har således fastlagt det princip (i lovgivningen eller i retspraksis), at indenlandske produkter og statsborgere skal være omfattet af samme behandling, som i medfør af fællesskabsretten finder anvendelse på produkter og statsborgere fra andre medlemsstater.
81. Det lader til, at den italienske forfatningsdomstol netop fastlagde et sådant princip i dom nr. 443 af 30. december 1997 (61) .
82. Som bekendt fastslog Domstolen nemlig i dommen i sagen 3 Glocken m.fl. (62), at artikel 28 EF og 30 EF var til hinder for den italienske lovgivning om pastaprodukter, som forbød salg af pastaprodukter fremstillet af blød hvede eller af en blanding af blød og hård hvede. I overensstemmelse med sin praksis præciserede Domstolen omhyggeligt, at »det spørgsmål, der er omtvistet, er den omstændighed, at loven om pastaprodukter også omfatter indførte produkter, og at det ikke ifølge fællesskabsretten kan kræves, at lovgiver ændrer loven for så vidt angår italienske producenter af pastaprodukter« (63) . Ikke desto mindre synes den italienske forfatningsdomstol i sin dom af 30. december 1997 at have fundet, at en sådan omvendt forskelsbehandling af indenlandske producenter og producenter i andre EF-lande ikke kunne tillades, fordi den indebar en tilsidesættelse af det princip om ligebehandling, som er fastsat i artikel 3 i den italienske forfatning (64) .
83. Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at den forelæggende ret undersøger, om det af den italienske forfatningsdomstol udledte princip kan overføres på denne sag. Hvis dette er tilfældet, kan Tribunale civile di Bologna anvende den valgte løsning under anvendelse af artikel 28 EF og 30 EF på mælk pasteuriseret ved høj temperatur, som er fremstillet af Granarolo på italiensk territorium.
VIII – Forslag til afgørelse
84. På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at give følgende svar på Tribunale civile di Bolognas anmodning om præjudiciel afgørelse:
»1) Rådets direktiv 92/46/EØF af 16. juni 1992 om sundhedsbestemmelser for produktion og afsætning af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter, som ændret ved Rådets direktiv 94/71/EF af 13. december 1994, samt Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler, som ændret ved Rådets direktiv 89/395/EØF af 14. juni 1989, er ikke til hinder for, at myndighederne i en medlemsstat på mælk pasteuriseret ved høj temperatur anvender en national lovgivning, som fastsætter en sidste anvendelsesdato på fire dage efter produktets emballering.
2) Derimod er artikel 28 EF og 30 EF til hinder for, at en sådan lovgivning anvendes på mælk pasteuriseret ved høj temperatur fra andre medlemsstater, når det er godtgjort, at den metode, der anvendes til fremstilling af denne mælk, sikrer en holdbarhedsperiode på 15-20 dage efter produktets emballering.«
(1) .
(2)
–	EFT L 268, s. 1.
(3)
–	EFT L 368, s. 33.
(4)
–	EFT 1979 L 33, s. 1.
(5)
–	EFT L 186, s. 17.
(6)
–	EFT L 186, s. 21.
(7)
–	Anden betragtning.
(8)
–	Fjerde betragtning.
(9)
–	Femte og syvende betragtning.
(10)
–	Første og anden betragtning.
(11)
–	Tredje betragtning.
(12)
–	GURI nr. 180 af 11.5.1989, s. 1996 (herefter »lov nr. 169/89«).
(13)
–	S. 5-7. Jf. også det skriftlige indlæg fra sagsøgeren i hovedsagen, afsnit 2, litra a).
(14)
–	Almindeligt tillæg til GURI nr. 59 af 12.3.1997, s. 1200 (herefter »dekret nr. 54/97«).
(15)
–	Rådets direktiv 92/47/EØF af 16.6.1992 om betingelserne for indrømmelse af midlertidige og begrænsede undtagelser fra Fællesskabets specifikke sundhedsbestemmelser for produktion og afsætning af mælk og mælkebaserede produkter (EFT L 268, s. 33).
(16)
–	Herefter »Granarolo«.
(17)
–	Jf. forelæggelseskendelsen (s. 10); Granarolos skriftlige indlæg (s. 13 og 14); Granarolos anmodning om fremskyndelse af den mundtlige forhandling indgivet den 18.6.2002 (s. 2) og Granarolos mundtlige indlæg.
(18)
–	Selv om det er nævnt i forelæggelseskendelsen, forekommer direktiv 89/396 ikke at være relevant for besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål. Direktivets eneste bestemmelse om sidste anvendelsesdato for levnedsmidler er således artikel 5, som bestemmer, at »[når] datoen for mindsteholdbarhed eller sidste anvendelsesdato indgår i mærkningen, behøver levnedsmidlet ikke at være ledsaget af […] oplysninger [til identifikation af det parti, levnedsmidlet tilhører], såfremt denne dato er anført ukodet og mindst omfatter dag og måned i nævnte rækkefølge«. Bortset fra denne artikel indeholder direktiv 89/396 ingen bestemmelser, som direkte eller indirekte vedrører holdbarhedsdatoen for mejeriprodukter. Jeg skal derfor alene undersøge direktiv 92/46 og 79/112.
(19)
–	Jf., som et eksempel på fast retspraksis, den for nylig afsagte dom af 10.12.2002, sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 203.
(20)
–	Jf. bilag A.
(21)
–	Jf. bilag B.
(22)
–	Jf. bilag C, kapitel I og II.
(23)
–	Ibidem, kapitel III og IV.
(24)
–	Ibidem, kapitel V.
(25)
–	Ibidem, kapitel VI.
(26)
–	Jf. punkt 49 i nærværende forslag til afgørelse.
(27)
–	Artikel 2.
(28)
–	Artikel 3-14.
(29)
–	Ibidem.
(30)
–	Jf. herved dom af 13.6.1996, sag C-144/95, Maurin, Sml. I, s. 2909, præmis 10 og 11, samt generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse i denne sag (punkt 4).
(31)
–	Artikel 3, stk. 1, nr. 2.
(32)
–	Artikel 6, stk. 2.
(33)
–	Artikel 6, stk. 4.
(34)
–	Artikel 6, stk. 5-8, artikel 7 og 8.
(35)
–	Dette spørgsmål kan eventuelt behandles i et sektordirektiv om det pågældende levnedsmiddel (jf. f.eks. Rådets direktiv 79/693/EØF af 24.7.1979 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om marmelade og frugtgelé samt kastanjecreme (EFT L 205, s. 5)).
(36)
–	Jf. Kommissionens skriftlige indlæg (punkt 63).
(37)
–	Bilag A, kapitel III, afsnit C, nr. 1, litra b), første afsnit.
(38)
–	Bilag A, kapitel IV, afsnit B, nr. 1.
(39)
–	Bilag C, kapitel V, nr. 2, tredje led.
(40)
–	Jf. herved dom af 9.1.2003, sag C-257/00, Givane m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52.
(41)
–	Jf. Kommissionens skriftlige indlæg (punkt 59).
(42)
–	Jf. Granarolos skriftlige indlæg (s. 10).
(43)
–	Fjerde betragtning.
(44)
–	Femte og syvende betragtning.
(45)
–	Jf. analogt dom af 16.1.2003, sag C-12/00, Kommissionen mod Spanien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 51-70, og af 16.1.2003, sag C-14/00, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 43-67.
(46)
–	Jf. punkt 29-51 i nærværende forslag til afgørelse.
(47)
–	Jf. punkt 65-51 i nærværende forslag til afgørelse.
(48)
–	Jf. bl.a. dom af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, præmis 9, af 18.11.1999, sag C-107/98, Teckal, Sml. I, s. 8121, præmis 39, og af 16.1.2003, sag C-265/01, Pansard m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 34.
(49)
–	Dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097.
(50)
–	Sammesteds (præmis 15).
(51)
–	Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837.
(52)
–	Keck og Mithouard-dommen (præmis 16).
(53)
–	Jf. bl.a. dom af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923, præmis 11-14.
(54)
–	Det er nemlig dette argument, der ligger til grund for kravet i lovens § 5, stk. 3 (jf. forelæggelseskendelsen, s. 5).
(55)
–	Jf. f.eks. dom af 30.11.1983, sag 227/82, Van Bennekom, Sml. s. 3883, præmis 39 og 40, og af 14.7.1994, sag C-17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, præmis 15.
(56)
–	Jf. forelæggelseskendelsen (s. 6 og 7).
(57)
–	Ibidem (s. 5 og 6).
(58)
–	Jf. bl.a. dom af 23.10.1986, sag 355/85, Cognet, Sml. s. 3231, præmis 10, af 13.11.1986, sag 80/85 og 159/85, Edah, Sml. s. 3359, præmis 18, og af 18.2.1987, sag 98/86, Mathot, Sml. s. 809, præmis 7.
(59)
–	Jf. bl.a. dom af 13.3.1979, sag 86/78, Peureux, Sml. s. 897, Cognet-dommen (præmis 10-12), Edah-dommen (præmis 23) og Mathot-dommen (præmis 12).
(60)
–	M. Poiares Maduro argumenterer for den modsatte opfattelse i sin glimrende artikel »The Scope of European Remedies: The Case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination« i The Future of Remedies in Europe, Hart Publishing, USA, 2000 (s. 117).
(61)
–	Rivista di diritto internazionale, 1998 (s. 530).
(62)
–	Dom af 14.7.1988, sag 407/85, Sml. s. 4233.
(63)
–	Ibidem (præmis 25).
(64)
–	Jf. også vedrørende denne dom A. Della Chá: » Challenge of internal rules on grounds of reverse discrimination: an open issue « i Diritto del commercio internazionale, 2002 (s. 145 og 161).