62024CJ0568
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (sedmého senátu)
16. dubna 2026 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Zadávání veřejných zakázek – Směrnice 2014/24/EU – Článek 18 – Zásady upravující zadávání veřejných zakázek – Rovné zacházení a transparentnost – Článek 42 – Technické specifikace – Posuzovací pravomoc veřejného zadavatele – Definice potřeby – Odkaz na určitý typ či výrobu – Případy, kdy musí být takový odkaz doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘ “
Ve věci C‑568/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Curtea de Apel Cluj (Odvolací soud v Kluži, Rumunsko) ze dne 17. června 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 23. srpna 2024, v řízení
Sof Medica SA
proti
Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca,
SOUDNÍ DVŮR (sedmý senát),
ve složení: F. Schalin, předseda senátu, M. Gavalec (zpravodaj) a Z. Csehi, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Sof Medica SA: L. Duţu, avocată,
–
za českou vládu: L. Halajová, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,
–
za estonskou vládu: H. Hirsik a M. Kriisa, jako zmocněnkyně,
–
za litevskou vládu: K. Dieninis a E. Kurelaitytė, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: A. Biolan a G. Wils, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 odst. 1 bodu 13, čl. 18 odst. 1, čl. 42 odst. 1 až 4 a článku 49 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Sof Medica SA a Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca (Okresní nemocnice urgentního příjmu v Kluži-Napoce, Rumunsko) (dále jen „nemocnice“) ve věci zadání veřejné zakázky touto nemocnicí na pořízení chirurgického robota splňujícího určité technické specifikace.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 74 a 92 směrnice 2014/24 uvádějí:
„(74)
Technické specifikace vypracované veřejnými kupujícími musí umožňovat, aby byly veřejné zakázky otevřeny hospodářské soutěži a aby bylo dosaženo cílů udržitelnosti. Za tímto účelem by mělo být možné podávat nabídky, které budou odrážet rozmanitost technických řešení, norem a technických specifikací na trhu, včetně těch, které byly vypracovány na základě kritérií výkonnosti týkajících se životního cyklu a udržitelnosti produkčního procesu, pokud jde o stavební práce, dodávky a služby.
V důsledku toho by měly být technické specifikace vypracovány tak, aby se zabránilo umělému omezování hospodářské soutěže prostřednictvím požadavků, které upřednostňují konkrétní hospodářský subjekt kopírováním klíčových vlastností dodávek, služeb nebo stavebních prací, které tento hospodářský subjekt obvykle nabízí. Vypracování technických specifikací tak, aby stanovovaly požadavky na výkon a funkci, obecně umožňuje, aby bylo tohoto cíle dosaženo co nejlépe. Provozní a výkonnostní požadavky jsou rovněž vhodným prostředkem podpory inovací v oblasti zadávání veřejných zakázek a měly by být využívány v nejširší možné míře. Odkazuje-li se na evropskou normu nebo na vnitrostátní normu, neexistuje-li norma evropská, měli by veřejní zadavatelé posoudit i nabídky založené na rovnocenných ujednáních. Prokázání rovnocennosti požadovaným štítkem by mělo být povinností hospodářského subjektu.
Za účelem prokázání rovnocennosti by mělo být možné od uchazeče požadovat, aby poskytl doklad potvrzený třetí stranou. V případech, kdy nebude mít dotčený hospodářský subjekt přístup k těmto osvědčením či zkušebním protokolům, nebo pokud nebude možné, aby je získal včas, by však mělo být možné povolit jiné vhodné doklady, například technickou dokumentaci výrobce, jestliže tím dotčený hospodářský subjekt prokáže, že stavební práce, dodávky nebo služby splňují požadavky nebo kritéria stanovená v technických specifikacích, kritéria pro zadání nebo podmínky plnění veřejné zakázky.
[…]
(92)
Veřejní zadavatelé by měli při posuzování nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou vymezit ekonomická a kvalitativní kritéria spojená s předmětem veřejné zakázky, která za tímto účelem použijí. Tato kritéria by tudíž měla umožňovat srovnávací posouzení úrovně plnění, kterou jednotlivé nabídky nabízejí, s ohledem na předmět veřejné zakázky, jak je vymezen v technických specifikacích. V souvislosti s nejlepším poměrem mezi cenou a kvalitou tato směrnice stanoví demonstrativní výčet možných kritérií pro zadání, která zahrnují environmentální a sociální aspekty. Veřejní zadavatelé by měli být podněcováni k volbě kritérií, jež jim umožní pořídit stavební práce, dodávky a služby vysoké kvality, které dokonale vyhovují jejich potřebám.
Volbou kritérií pro zadání veřejné zakázky by zadavatel neměl získat neomezenou volnost a tato kritéria by měla zajišťovat možnost účinné a spravedlivé hospodářské soutěže a být doprovázena podmínkami, jež umožňují účinně ověřit informace, které uchazeči předložili.
Pro určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky by rozhodnutí o zadání veřejné zakázky nemělo být založeno výhradně na jiných než nákladových kritériích. Kvalitativní kritéria by proto měla být doplněna o kritérium založené na nákladech, jímž by mohla být v závislosti na volbě veřejného zadavatele buď cena, nebo přístup vycházející z nákladové efektivnosti, jako například náklady životního cyklu. Kritéria pro zadání by nicméně neměla mít vliv na uplatňování vnitrostátních pravidel upravujících odměňování za určité služby nebo stanovujících pevné ceny za určité dodávky.“
4
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v odstavci 1 bodě 13 stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí následující definice:
[…]
13.
‚zadávací dokumentací‘ se rozumějí všechny dokumenty vypracované veřejným zadavatelem nebo na něž veřejný zadavatel odkazuje, aby popsal či určil prvky veřejné zakázky nebo řízení, mezi něž patří oznámení o zahájení zadávacího řízení, předběžné oznámení, pokud je použito jako výzva k účasti v soutěži, technické specifikace, popisná dokumentace, navrhované smluvní podmínky, formát dokumentů předkládaných zájemci a uchazeči, informace o obecných povinnostech a jakékoli další dokumenty“.
5
Článek 18 uvedené směrnice, nadepsaný „Zásady zadávání veřejných zakázek“, v odstavci 1 stanoví:
„Veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásady rovného zacházení a nediskriminace a postupují transparentním a přiměřeným způsobem.
Zadávací řízení na veřejné zakázky nelze koncipovat se záměrem vyloučit je z oblasti působnosti této směrnice nebo uměle zúžit hospodářskou soutěž. Hospodářská soutěž se považuje za uměle zúženou, pokud je zadávací řízení na veřejnou zakázku koncipováno se záměrem bezdůvodně zvýhodňovat nebo znevýhodňovat určité hospodářské subjekty.“
6
Článek 29 téže směrnice, nadepsaný „Jednací řízení s uveřejněním“, v odstavci 1 stanoví:
„V jednacím řízení může kterýkoli hospodářský subjekt jako odpověď na výzvu k účasti v soutěži, jež obsahuje informace uvedené v příloze V části B a C, podat žádost o účast tím, že předloží informace pro výběr na základě kvalifikace požadované veřejným zadavatelem.
Veřejný zadavatel v zadávací dokumentaci vymezí předmět veřejné zakázky pomocí popisu svých potřeb a požadovaných vlastností dodávek, stavebních prací nebo služeb, jež mají být dodány, a stanoví kritéria pro zadání veřejné zakázky. Zároveň uvede, které prvky popisu představují minimální požadavky, jež musí splňovat všechny nabídky.
Poskytnuté informace musí být dostatečně přesné, aby hospodářským subjektům umožnily zjistit povahu a rozsah veřejné zakázky a rozhodnout se, zda podají žádost o účast v zadávacím řízení.
[…]“
7
Článek 42 směrnice 2014/24, nadepsaný „Technické specifikace“, stanoví:
„1.   Technické specifikace vymezené v bodě 1 přílohy VII se uvádějí v zadávací dokumentaci. V technické specifikaci se stanoví požadované vlastnosti stavebních prací, služeb nebo dodávky.
Tyto vlastnosti mohou rovněž odkazovat na konkrétní výrobní proces nebo metodu poskytování požadovaných stavebních prací, dodávek nebo služeb nebo na konkrétní proces spojený s jinou fází jejich životního cyklu, a to i tehdy, kdy uvedené faktory nejsou součástí jejich věcné podstaty, za podmínky, že souvisejí s předmětem veřejné zakázky a jsou přiměřené k její hodnotě i cílům.
[…]
2.   Technické specifikace musí hospodářským subjektům poskytovat rovný přístup k zadávacímu řízení a nesmějí vytvářet neodůvodněné překážky pro otevření veřejné zakázky hospodářské soutěži.
3.   Aniž jsou dotčena právně závazná vnitrostátní technická pravidla, jsou-li v souladu s právem Unie, musí být technické specifikace formulovány jedním z následujících způsobů:
a)
formou požadavků na výkon nebo funkci, včetně vlastností z hlediska vlivu na životní prostředí, pokud jsou tyto parametry dostatečně přesné, aby umožnily uchazeči určit předmět veřejné zakázky a veřejnému zadavateli zadat veřejnou zakázku;
b)
odkazem na technické specifikace a, v pořadí podle významu, na vnitrostátní normy přejímající evropské normy, evropská technická schválení, obecné technické specifikace, mezinárodní normy nebo jiný technický referenční systém vypracovaný evropskými normalizačními subjekty nebo – pokud tyto neexistují – na vnitrostátní normy, vnitrostátní technická schválení nebo vnitrostátní technické specifikace týkající se projektování, výpočtu a realizace stavebních prací a použití dodávek; každý odkaz je doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘;
c)
formou požadavků na výkon nebo funkci uvedených v písmenu a) s odkazem na technické specifikace uvedené v písmenu b) jako prostředek pro předpoklad shody s takovými požadavky na výkon nebo funkci;
d)
odkazem na technické specifikace uvedené v písmenu b) pro určité vlastnosti a odkazem na požadavky na výkon nebo funkci uvedené v písmenu a) pro ostatní vlastnosti.
4.   Není-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, nesmějí technické specifikace odkazovat na určité provedení nebo zdroj nebo konkrétní postup, který je příznačný pro výrobky nebo služby poskytované určitým hospodářským subjektem, nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to mělo za důsledek zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků. Takový odkaz je výjimečně povolen, pokud není možný dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu veřejné zakázky podle odstavce 3. Takový odkaz musí být doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘.
[…]“
8
Článek 46 této směrnice, nadepsaný „Rozdělení veřejných zakázek na části“, v odstavci 1 druhém pododstavci stanoví:
„S výjimkou veřejných zakázek, jejichž rozdělení se stalo povinným na základě odstavce 4 tohoto článku, uvedou veřejní zadavatelé hlavní důvody pro rozhodnutí o zadání veřejné zakázky bez rozdělení na části; toto odůvodnění je součástí zadávací dokumentace nebo samostatné zprávy podle článku 84.“
9
Článek 49 uvedené směrnice, nadepsaný „Oznámení o zahájení zadávacího řízení“, stanoví:
„Oznámení o zahájení zadávacího řízení se užívají jako prostředek výzvy k účasti v soutěži u všech zadávacích řízení, aniž je dotčen čl. 26 odst. 5 druhý pododstavec a článek 32. Oznámení o zahájení zadávacího řízení musí obsahovat informace uvedené v příloze V části C a musí být uveřejněno v souladu s článkem 51.“
10
Příloha V směrnice 2014/24, nadepsaná „Informace, jež mají být uvedeny v oznámeních“, obsahuje část C, která vyjmenovává informace, jež mají být uvedeny v oznámeních o zahájení zadávacího řízení. Bod 30 této části zní takto:
„Další důležité informace.“
11
Příloha VII této směrnice, nadepsaná „Definice některých technických specifikací“, v bodě 1 stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
1.
‚technickými specifikacemi‘ rozumí:
[…]
b)
v případě veřejných zakázek na dodávky nebo služby specifikace v dokumentu, které definují požadované vlastnosti výrobku nebo služby, například úroveň kvality, úroveň vlivu na životní prostředí a klima, uzpůsobení pro všechny požadavky (včetně přístupnosti pro osoby s postižením) a posouzení shody, výkon, užitné vlastnosti, bezpečnost nebo rozměry, včetně požadavků týkajících se obchodního názvu výrobku, terminologie, symbolů, přezkoušení a zkušebních metod, balení, značení a štítkování, návodu k použití, výrobních postupů a metod v jakékoli fázi životního cyklu dodávky nebo služby a postupů posuzování shody“.
Rumunské právo
12
Článek 2 Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (zákon č. 98/2016 o veřejných zakázkách) ze dne 19. května 2016 (Monitorul Oficial al României, část I, č. 390 ze dne 23. května 2016) v odstavci 2 stanoví:
„Zásady, na nichž je založeno zadávání veřejných zakázek a organizace výběrových řízení, jsou následující:
a)
nediskriminace;
b)
rovné zacházení;
c)
vzájemné uznávání;
d)
transparentnost;
e)
proporcionalita;
f)
odpovědnost.“
13
Článek 50 zákona č. 98/2016 stanoví:
„1.   Veřejní zadavatelé nesmí navrhovat strukturu zakázek ani jejich prvky s cílem vyhnout se použití ustanovení tohoto zákona nebo uměle omezit hospodářskou soutěž.
2.   Ve smyslu odstavce 1 se za umělé omezení hospodářské soutěže považuje, pokud jsou zakázka nebo její prvky navrhnuty nebo strukturovány tak, že neoprávněně zvýhodňují nebo znevýhodňují určité hospodářské subjekty.“
14
Článek 155 tohoto zákona v odstavcích 1, 2 a 6 stanoví:
„1.   Technické specifikace jsou stanoveny v zadávací dokumentaci a vymezují požadované vlastnosti stavebních prací, služeb nebo dodávek, které jsou předmětem zakázky.
2.   Vlastnosti uvedené v odstavci 1 se mohou rovněž vztahovat ke konkrétnímu postupu nebo metodě provádění stavebních prací, výroby výrobků nebo poskytování požadovaných služeb nebo ke konkrétnímu postupu v jiné fázi jejich životního cyklu, i když tyto prvky nejsou součástí věcného obsahu dodávek, stavebních prací nebo služeb, které mají být zadány, za předpokladu, že tyto vlastnosti souvisejí s předmětem veřejné zakázky/rámcové dohody a jsou přiměřené její hodnotě a cílům.
[…]
6.   Technické specifikace musí umožňovat všem hospodářským subjektům rovný přístup k zadávacímu řízení a nesmí vytvářet neodůvodněné překážky pro zajištění účinné hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty.“
15
Článek 156 uvedeného zákona v odstavcích 2 až 4 stanoví:
„2.   Není-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, nesmějí technické specifikace odkazovat na určité provedení nebo zdroj nebo konkrétní postup, který je příznačný pro výrobky nebo služby poskytované určitým hospodářským subjektem, nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to mělo za důsledek zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků.
3.   Bez ohledu na ustanovení odstavce 2 je vymezení technických specifikací prostřednictvím specifikace prvků uvedených v odstavci 2 povoleno ve výjimečných případech, kdy není možné dostatečně přesně a srozumitelně popsat předmět zakázky podle ustanovení odstavce 1; v takových případech se specifikace prvků uvedených v odstavci 2 doplní slovy ‚nebo rovnocenný‘.
4.   Pokud veřejný zadavatel stanoví technické specifikace podle ustanovení odst. 1 písm. b), nesmí odmítnout nabídku z důvodu, že nabízené stavební práce, výrobky nebo služby nejsou v souladu s technickými specifikacemi, na které je odkazováno, pokud uchazeč ve své nabídce jakýmkoli vhodným způsobem prokáže, že nabízená řešení rovnocenným způsobem splňují požadavky stanovené technickými specifikacemi.“
16
Článek 1 metodických pravidel připojených k Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (rozhodnutí vlády č. 395/2016 o schválení metodických pravidel pro uplatňování ustanovení o zadávání veřejné zakázky/rámcové dohody uvedených v zákoně č. 98/2016 o zadávání veřejných zakázek) ze dne 2. června 2016 (Monitorul Oficial al României, část I, č. 423 ze dne 6. června 2016), stanoví:
„1.   V procesu zadávání veřejných zakázek se každá situace, pro kterou neexistuje výslovná právní úprava, vykládá s ohledem na zásady stanovené v čl. 2 odst. 2 [zákona č. 98/2016].
2.   V průběhu zadávacího řízení je veřejný zadavatel povinen přijmout veškerá nezbytná opatření, aby zabránil vzniku situací, které by mohly vést ke střetu zájmů nebo vyloučení, omezení či narušení hospodářské soutěže.
3.   Pokud veřejný zadavatel zjistí, že nastala situace uvedená v odstavci 2, je povinen odstranit účinky vyplývající z této okolnosti tím, že v souladu se svými pravomocemi případně přijme nápravná opatření ke změně, ukončení, odvolání nebo zrušení úkonů, které ovlivnily řádný průběh zadávacího řízení nebo s ním souvisejících činností.
[…]“
17
Článek 20 odst. 10 těchto metodických pravidel stanoví:
„Zadávací dokumentace musí obsahovat technické specifikace představující požadavky, předpisy, charakteristiky technické povahy umožňující objektivně popsat každou dodávku a každou službu nebo stavební práce způsobem odpovídajícím potřebám veřejného zadavatele.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
18
Dne 23. února 2024 zveřejnila nemocnice jakožto veřejný zadavatel otevřené zadávací řízení s názvem „Dodávka, instalace a uvedení do provozu chirurgického robota 2“ v odhadované hodnotě 25400000 rumunských lei (RON) (přibližně 5000000 eur).
19
Nemocnice předtím zahájila tržní konzultaci týkající se chirurgického robota, který je předmětem tohoto zadávacího řízení, z níž vyplynulo, že existují dva typy chirurgických robotů s podobnými funkcemi, a sice robot monoblokového typu (robotická ramena mají jednotné uspořádání) a robot modulárního typu (robotická ramena mají individuální uspořádání), a dále že byli identifikováni nejméně tři výrobci robotů modulárního typu.
20
V zadávací dokumentaci uvedeného zadávacího řízení nemocnice uvedla technické specifikace dotyčného chirurgického robota takto „Modulární a mobilní chirurgické zařízení obsluhované robotem s nejméně čtyřmi moduly s nezávislými robotickými rameny a certifikovanou použitelností alespoň pro následující specializace: všeobecná chirurgie, gynekologie, urologie, hrudní chirurgie. Zařízení musí být možné umístit na operační sál bez nutnosti zvláštních úprav a umožnit hybridní přístup k [chirurgickému] zákroku s rychlým přechodem z klasické laparoskopické chirurgie na roboticky asistovanou chirurgii a zpět podle potřeby kdykoli během [chirurgického] zákroku. Zařízení musí být možné používat nepřetržitě“.
21
Společnost Sof Medica měla jakožto dodavatel chirurgických robotů monoblokového typu za to, že tyto technické specifikace porušují zásady zadávání veřejných zakázek stanovené v článcích 2, 50, 155 a 156 zákona č. 98/2016, jejichž cílem je provedení článků 18 a 42 směrnice 2014/24, neboť zvýhodňují pouze chirurgické roboty modulárního typu. Společnost Sof Medica tak navrhla, aby Tribunalul Cluj (Soud v Kluži, Rumunsko) uložil veřejnému zadavateli, aby zrušil uvedené technické specifikace, které jsou diskriminační, stanovil určité minimální požadavky pro zajištění transparentního řízení založeného na účinné hospodářské soutěži a pokud nebude možné zadávací dokumentaci opravit, zrušil dotyčné zadávací řízení.
22
Nemocnice namítala, že pořízení chirurgického robota modulárního typu je odůvodněno několika konkrétními skutečnostmi. Vzhledem k tomu, že se nemocnice skládá ze starých budov, je třeba zohlednit logistické kapacity operačních sálů, které jsou malé, nutnost přesouvat zdravotnické vybavení mezi těmito sály v závislosti na potřebách a urgentních případech, jakož i počet operačních sálů a jejich uspořádání. Uspořádání těchto sálů by vyžadovalo robota s flexibilní konfigurací přizpůsobenou dostupnému prostoru, s omezenou hmotností a plochou půdorysu, což by neodpovídalo vlastnostem robota monoblokového typu.
23
Rozsudkem ze dne 22. března 2024 Tribunalul Cluj (Soud v Kluži) zamítl žalobu společnosti Sof Medica jako zčásti bezpředmětnou a zčásti neopodstatněnou.
24
Společnost Sof Medica podala proti tomuto rozsudku odvolání ke Curtea de Apel Cluj (Odvolací soud v Kluži, Rumunsko), který je předkládajícím soudem.
25
Tento soud má tři druhy pochybností, pokud jde o prostor pro uvážení, který má veřejný zadavatel při vypracování technických specifikací.
26
V první řadě si klade otázku, zda s ohledem na zásadu transparentnosti uvedenou v čl. 18 odst. 1 směrnice 2014/24 ve spojení s článkem 49 této směrnice může veřejný zadavatel vyloučit uchazeče na základě technických specifikací odůvodněných „objektivní potřebou“, pokud byla uchazeči oznámena až po zveřejnění dotyčné zadávací dokumentace v rámci soudního řízení.
27
Ve druhé řadě si předkládající soud klade otázku, zda čl. 42 odst. 1, odst. 3 písm. b) a odst. 4 směrnice 2014/24 může být vykládán v tom smyslu, že omezující povaha vyplývající ze všech požadavků uvedených v rámci technických specifikací zadávacího řízení, která vyžaduje uvedení slov „nebo rovnocenný“ v této zadávací dokumentaci, musí být posuzována s přihlédnutím ke všem požadavkům uvedeným v této dokumentaci.
28
Ve třetí a poslední řadě si předkládající soud dále klade otázku, zda v případě kladné odpovědi na otázky uvedené v bodech 26 a 27 tohoto rozsudku mohou být zásady rovného zacházení a nediskriminace uvedené v čl. 18 odst. 1 této směrnice vykládány v tom smyslu, že omezující povaha technických specifikací musí být posuzována ve vztahu k „objektivní potřebě“, které se veřejný zadavatel dovolává před datem zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení a dotyčné zadávací dokumentace.
29
Za těchto podmínek se Curtea de Apel Cluj (Odvolací soud v Kluži) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být zásada transparentnosti stanovená v čl. 18 odst. 1 směrnice [2014/24] ve spojení s článkem 49 a čl. 2 odst. 1 bodem 13 této směrnice vykládána v tom smyslu, že brání vyloučení uchazeče na základě určitých technických specifikací, které jsou odůvodněny ‚objektivní potřebou‘, kterou veřejný zadavatel stanoví až po zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení a zadávací dokumentace?
2)
Lze ustanovení čl. 42 [odst.] 1, odst. 3 písm. b) a odst. 4 směrnice 2014/24/EU vykládat v tom smyslu, že posouzení omezující povahy technických specifikací, což by vyžadovalo uvedení slov ‚nebo rovnocenný‘ v zadávací dokumentaci, se provádí rovněž prostřednictvím kumulativní analýzy všech požadavků zadávací dokumentace?
3)
Je-li odpověď na první dvě otázky kladná, lze zásadu rovného zacházení a zásadu nediskriminace, které jsou upraveny v čl. 18 odst. 1 směrnice 2014/24, vykládat v tom smyslu, že posouzení omezující povahy technických specifikací musí být spojeno s ‚objektivní potřebou‘ veřejného zadavatele před zveřejněním oznámení o zahájení zadávacího řízení a zadávací dokumentace?“
Řízení před Soudním dvorem
30
Předkládající soud požádal, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána ve zrychleném řízení podle článku 105 jednacího řádu Soudního dvora.
31
Tato žádost byla zamítnuta usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 13. prosince 2024, Sof Medica (C‑568/24, EU:C:2024:1055).
K předběžným otázkám
K první a třetí otázce
32
Podstatou první a třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 18 odst. 1 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 42 odst. 1 a 2, jakož i článkem 49 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že zásady transparentnosti a rovného zacházení uvedené v tomto čl. 18 odst. 1 brání tomu, aby v rámci veřejné zakázky na dodávky veřejný zadavatel vyloučil nabídku uchazeče na základě technických specifikací, aniž ke dni zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení byly tyto specifikace objektivně odůvodněny v zadávací dokumentaci ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 13 uvedené směrnice.
33
V první řadě je třeba uvést, že čl. 2 odst. 1 bod 13 směrnice 2014/24 pouze definuje pojem „zadávací dokumentace“ jako všechny dokumenty vypracované veřejným zadavatelem nebo na něž veřejný zadavatel odkazuje, aby popsal či určil prvky veřejné zakázky nebo řízení, mezi něž patří oznámení o zahájení zadávacího řízení a technické specifikace.
34
Toto ustanovení však mlčí o tom, zda je dotyčný veřejný zadavatel ke dni zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení povinen uvést objektivní důvody, na nichž je technická specifikace založena.
35
Ve druhé řadě je třeba uvést, že článek 49 směrnice 2014/24 v podstatě pouze uvádí, že oznámení o zahájení zadávacího řízení se užívá jako prostředek výzvy k účasti v soutěži, musí obsahovat informace uvedené v příloze V části C a musí být uveřejněno v souladu s článkem 51 této směrnice. I když tato část C, nadepsaná „Informace, jež mají být uvedeny v oznámeních“, vyjmenovává řadu informací, které mají být poskytnuty, neuvádí mezi těmito informacemi povinnost uvést objektivní důvody, na nichž je technická specifikace založena.
36
Zatřetí z čl. 42 odst. 1 směrnice 2014/24 vyplývá, že technické specifikace, které jsou definovány v bodě 1 přílohy VII této směrnice, jsou uvedeny v zadávací dokumentaci a definují požadované vlastnosti dodávek. Pokud jde o veřejné zakázky na dodávky nebo služby bod 1 písm. b) této přílohy VII definuje technické specifikace jako specifikace v dokumentu, které definují požadované vlastnosti výrobku nebo služby, například úroveň kvality, úroveň vlivu na životní prostředí a klima, uzpůsobení pro všechny požadavky (včetně přístupnosti pro osoby s postižením) a posouzení shody, výkon, užitné vlastnosti, bezpečnost nebo rozměry, včetně požadavků týkajících se obchodního názvu výrobku, terminologie, symbolů, přezkoušení a zkušebních metod, balení, značení a štítkování, návodu k použití, výrobních postupů a metod v jakékoli fázi životního cyklu dodávky nebo služby a postupů posuzování shody. Ze znění tohoto čl. 42 odst. 1 ani ze znění tohoto bodu 1 písm. b) však nevyplývá, že veřejný zadavatel je povinen objektivně odůvodnit technické specifikace, které vypracoval.
37
V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že v rámci formulace technických specifikací zakázky má veřejný zadavatel široký prostor pro uvážení, jelikož dokáže nejlépe určit, jaké dodávky potřebuje a jaké požadavky je třeba splnit v zájmu dosažení požadovaných výsledků (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. října 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, body 29 a 30, jakož i ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 42).
38
Veřejní zadavatelé však musí v souladu s článkem 42 odst. 2 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 18 odst. 1 této směrnice zajistit, aby technické specifikace poskytovaly hospodářským subjektům rovný přístup k zadávacímu řízení a nevytvářely neodůvodněné překážky pro otevření veřejných zakázek hospodářské soutěži (rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 42).
39
Soudní dvůr poukázal na to, že zásady rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti mají zásadní důležitost, pokud jde o technické specifikace, vzhledem k nebezpečí diskriminace spojenému s jejich volbou nebo způsobem, jakým jsou formulovány (rozsudek ze dne 25. října 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, bod 34).
40
V témže duchu z bodu 74 směrnice 2014/24 vyplývá, že technické specifikace by měly být vypracovány tak, aby se zabránilo umělému omezování hospodářské soutěže prostřednictvím požadavků, které upřednostňují konkrétní hospodářský subjekt kopírováním klíčových vlastností dodávek, které tento hospodářský subjekt obvykle nabízí. Podle tohoto bodu 74 odůvodnění by totiž „mělo být možné podávat nabídky, které budou odrážet rozmanitost technických řešení, norem a technických specifikací na trhu […]“.
41
Dodržení těchto požadavků je o to důležitější, pokud jsou technické specifikace formulovány obzvláště podrobně. Čím jsou technické specifikace podrobnější, tím je totiž vyšší riziko, že budou zvýhodněny výrobky určitého výrobce (rozsudek ze dne 25. října 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, bod 37).
42
Míra podrobnosti technických specifikací tak musí být rovněž v souladu se zásadou proporcionality, což znamená analyzovat, zda je tato míra podrobnosti nezbytná k dosažení sledovaných cílů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, bod 41).
43
Článek 18 odst. 1 směrnice 2014/24 ani čl. 42 odst. 1 a 2 této směrnice však nevyžadují výklad zásad transparentnosti a rovného zacházení v tom smyslu, že by byl veřejný zadavatel povinen ke dni zveřejnění dotyčného oznámení o zahájení zadávacího řízení uvést objektivní důvody, na nichž jsou založeny technické specifikace, které stanovil.
44
Zásada transparentnosti totiž vyžaduje, aby byly všechny podmínky a postupy zadávacího řízení jasně, přesně a jednoznačně vyjádřeny v oznámení o zahájení zadávacího řízení nebo v zadávací dokumentaci zaprvé, aby mohli všichni přiměřeně informovaní uchazeči, kteří postupují s běžnou řádnou péčí, pochopit jejich přesný rozsah a vykládat je stejným způsobem, a zadruhé, aby veřejný zadavatel mohl skutečně ověřit, zda nabídky uchazečů odpovídají kritériím, kterými se dotčená zakázka řídí (rozsudek ze dne 10. května 2012, Komise v. Nizozemsko, C‑368/10, EU:C:2012:284, bod 109 a citovaná judikatura). Zásada transparentnosti se tedy omezuje na požadavek, aby zadávací dokumentace byla jasná, přesná a jednoznačná, aniž je od veřejných zadavatelů vyžadováno, aby ke dni zveřejnění dotyčného oznámení o zahájení zadávacího řízení konkrétně uvedli všechny objektivní důvody, na nichž je založena každá technická specifikace uvedená v zadávací dokumentaci. Posledně uvedený požadavek se naproti tomu vztahuje k dodržování zásady proporcionality, takže veřejný zadavatel musí být schopen odůvodnit, proč je míra podrobnosti dotyčných technických specifikací nezbytná k dosažení sledovaných cílů.
45
Z výše uvedeného vyplývá, že zásada transparentnosti uvedená v čl. 18 odst. 1 směrnice 2014/24 neukládá veřejnému zadavateli povinnost poskytnout objektivní odůvodnění, které podle něj vysvětluje obsah technických specifikací obsažených v dotyčné zadávací dokumentaci.
46
Ve čtvrté řadě je tento výklad potvrzen systematikou směrnice 2014/24. Pokud totiž unijní normotvůrce měl v úmyslu, aby veřejný zadavatel v zadávací dokumentaci uvedl důvody odůvodňující některou z vlastností nebo podmínek týkajících se zadání zakázky nebo zadávacího řízení, stanovil to výslovně. Tak je tomu například v případě čl. 46 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, který stanoví povinnost veřejného zadavatele uvést hlavní důvody pro rozhodnutí nerozdělit veřejnou zakázku na části, nebo v případě čl. 29 odst. 1 druhého pododstavce uvedené směrnice, který stanoví, že pokud se veřejný zadavatel rozhodne použít jednací řízení s uveřejněním, musí v zadávací dokumentaci vymezit předmět dotyčné veřejné zakázky pomocí popisu svých potřeb a požadovaných vlastností dodávek, stavebních prací nebo služeb, jež mají být dodány.
47
V páté a poslední řadě by výklad, který by byl v rozporu s výkladem uvedeným v bodě 45 tohoto rozsudku, mohl narušit rovnováhu, o kterou unijní normotvůrce usiloval mezi právy a povinnostmi uchazečů a právy a povinnostmi veřejných zadavatelů. Vedlo by to totiž k požadavku, aby veřejný zadavatel podrobně odůvodnil každý konkrétní požadavek informacemi, jež se týkají potřeb, které se snaží uspokojit, a na jejichž základě vypracoval technické specifikace. V určitých případech by taková povinnost uvést odůvodnění vedla k tomu, že by dotyčnému veřejnému zadavateli vznikla obzvláště velká, ba dokonce nepřiměřená administrativní zátěž a byl by zpochybněn široký prostor pro uvážení, který je mu přiznán při určování jeho potřeb a v rámci formulace technických specifikací veřejné zakázky.
48
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na první a třetí otázku odpovědět tak, že čl. 18 odst. 1 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 42 odst. 1 a 2 a článkem 49 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že zásady transparentnosti a rovného zacházení uvedené v tomto čl. 18 odst. 1 nebrání tomu, aby v rámci veřejné zakázky na dodávky veřejný zadavatel vyloučil nabídku uchazeče na základě technických specifikací, aniž ke dni zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení byly tyto specifikace objektivně odůvodněny v zadávací dokumentaci ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 13 uvedené směrnice.
Ke druhé otázce
49
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 42 odst. 1, odst. 3 písm. b) a odst. 4 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel může v technických specifikacích veřejné zakázky na dodávky chirurgického robota stanovit požadavky týkající se modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem této veřejné zakázky, aniž jsou tyto požadavky doprovázeny slovy „nebo rovnocenný“.
50
Úvodem je třeba uvést, že v rámci zadávacího řízení na veřejné zakázky na dodávky má formulace technických specifikací v souladu s čl. 42 odst. 1 směrnice 2014/24 ve spojení s bodem 1 písm. b) přílohy VII této směrnice za cíl vymezit požadované vlastnosti dotyčných dodávek, jako je zejména výkon, užitné vlastnosti dotyčného výrobku a bezpečnost nebo jeho rozměry. Technické specifikace v rozsahu, v němž určují tyto vlastnosti, vymezují, jak vyplývá z bodu 92 odůvodnění uvedené směrnice, samotný předmět dotyčné veřejné zakázky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 40).
51
Článek 42 odst. 3 směrnice 2014/24 taxativně vyjmenovává metody formulace technických specifikací, které musí být uvedeny v zadávací dokumentaci, aniž stanoví hierarchii mezi těmito metodami (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, body 29 a 30, jakož i citovaná judikatura).
52
Veřejný zadavatel proto může rozhodnout o vypracování technických specifikací formou požadavků na výkon nebo funkci podle čl. 42 odst. 3 písm. a) této směrnice. Může se rovněž rozhodnout odkazovat na vnitrostátní normy přejímající evropské normy, evropská technická schválení, obecné technické specifikace, mezinárodní normy nebo jiný technický referenční systém vypracovaný evropskými normalizačními subjekty nebo – pokud tyto neexistují – na vnitrostátní normy, vnitrostátní technická schválení nebo vnitrostátní technické specifikace týkající se projektování, výpočtu a realizace stavebních prací a použití dodávek v souladu s tímto čl. 42 odst. 3 písm. b). Může ještě provést kombinaci těchto dvou metod v souladu s uvedeným čl. 42 odst. 3 písm. c) a d). Pokud veřejný zadavatel formuluje technické specifikace v souladu s metodou stanovenou v témže čl. 42 odst. 3 písm. b), musí být každý odkaz na posledně uvedené ustanovení doprovázen slovy „nebo rovnocenný“.
53
V projednávané věci je přitom třeba uvést, že technické specifikace týkající se dotčené zakázky, jak jsou uvedeny v bodě 20 tohoto rozsudku, podle všeho nejsou formulovány v souladu s metodou stanovenou v čl. 42 odst. 3 písm. b) směrnice 2014/24, takže se toto ustanovení nepoužije.
54
Je však třeba ještě uvést, že čl. 42 odst. 4 první věta této směrnice v zásadě zakazuje zahrnout do technických specifikací odkaz na „určité provedení nebo zdroj nebo konkrétní postup, který je příznačný pro výrobky […] poskytované určitým hospodářským subjektem“ nebo na „typy nebo určit[ou] […] výrobu, pokud by to mělo za důsledek zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků“. Takové odkazy totiž nepřispívají k otevření dotyčné veřejné zakázky hospodářské soutěži, ale mají spíše za následek její omezení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, body 48 a 49).
55
Z tohoto „zásadního“ zákazu však existují dvě výjimky. Zaprvé čl. 42 odst. 4 druhá věta směrnice 2014/24 stanoví, že veřejný zadavatel může výjimečně do zadávací dokumentace obsahující technické specifikace zahrnout odkaz uvedený v tomto čl. 42 odst. 4, pokud – jak v podstatě stanoví tato druhá věta – požadavky na výkon nebo funkci uvedené v souladu s čl. 42 odst. 3 písm. a) této směrnice nebo specifikace uvedené v souladu s čl. 42 odst. 3 písm. b) uvedené směrnice nebo kombinace obojího samy o sobě neumožňují dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu veřejné zakázky. V takovém případě musí veřejný zadavatel v souladu s čl. 42 odst. 4 třetí větou téže směrnice připojit k tomuto odkazu slova „nebo rovnocenný“ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 50).
56
Jak zadruhé vyplývá ze slovního spojení „[n]ení-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky“, obsaženého v první větě čl. 42 odst. 4 směrnice 2014/24, odkazy uvedené v tomto ustanovení mohou být učiněny rovněž tehdy, je-li to legitimní s ohledem na předmět veřejné zakázky. Tento případ, který se liší od případu stanoveného v tomto čl. 42 odst. 4 druhé větě, je třeba chápat jako okolnost, která veřejnému zadavateli umožňuje vyloučit samotnou použitelnost normativního obsahu tohoto odstavce 4, který obsahuje zásadní zákaz stanovený v jeho první větě, výjimku z tohoto zákazu stanovenou v druhé větě uvedeného odstavce 4 a požadavek stanovený ve třetí větě tohoto odstavce připojit v případě použitelnosti této výjimky slova „nebo rovnocenný“ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 51).
57
Z toho vyplývá, že pokud je takový odkaz, jako je odkaz uvedený v čl. 42 odst. 4 směrnice 2014/24, odůvodněn předmětem dotyčné veřejné zakázky, může být vložen do technických specifikací, aniž se uplatní zákaz uvedený v první větě tohoto ustanovení nebo podmínky stanovené v jeho druhé a třetí větě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 52).
58
Tento případ, na který odkazují slova „[n]ení-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky“, musí být vykládán restriktivně, neboť jinak by byl ohrožen cíl otevření veřejných zakázek hospodářské soutěži, takže se vztahuje pouze na situace, kdy požadavek týkající se typu výrobku nebo rozměrů tohoto výrobku nevyhnutelně vyplývá z předmětu veřejné zakázky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. ledna 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, bod 53).
59
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda nemocnice může platně uložit požadavky týkající se modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem dotyčné veřejné zakázky, aniž jsou tyto požadavky doprovázeny slovy „nebo rovnocenný“.
60
V projednávané věci, i když v konečném důsledku přísluší předkládajícímu soudu, aby aplikoval pravidla uvedená v článku 42 směrnice 2014/24, jak je vykládá Soudní dvůr, může Soudní dvůr poskytnout vodítka za účelem určení, v jakém rozsahu se tato pravidla mohou na takové požadavky použít.
61
Předkládající soud se konkrétně táže na požadavky uvedené v zadávací dokumentaci, které se týkají modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem dotyčné veřejné zakázky. V tomto ohledu je třeba mít za to, že se tyto požadavky týkají „typu“ výrobku nebo „určité výroby“, které mohou mít „za důsledek zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků“ ve smyslu čl. 42 odst. 4 první věty směrnice 2014/24, jelikož uvedené požadavky vedou k vyloučení podniků, které dodávají chirurgické roboty monoblokového typu nebo chirurgické roboty modulárního typu, které překračují maximální hmotnost nebo plochu půdorysu stanovené v této zadávací dokumentaci.
62
Je však na tomto předkládajícím soudu, aby ověřil, zda v souladu s čl. 156 odst. 2 zákona č. 98/2016, jehož cílem je provést čl. 42 odst. 4 první větu směrnice 2014/24, požadavky uvedené v předchozím bodě nevyhnutelně vyplývají z předmětu dotyčné veřejné zakázky. Přísluší mu tak ověřit, zda jsou tyto požadavky spojeny s rozměry a uspořádáním operačních sálů, které podle uvedené zadávací dokumentace musí být bez „nutnosti zvláštních úprav“. Dospěje-li uvedený předkládající soud po tomto přezkumu k závěru, že uvedené požadavky nevyhnutelně vyplývají z předmětu veřejné zakázky, může veřejný zadavatel takové požadavky zavést, aniž by tyto požadavky byly doprovázeny slovy „nebo rovnocenný“.
63
S výjimkou případů, kdy takové požadavky, jako jsou požadavky dotčené ve věci v původním řízení, které se týkají modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem dotyčné veřejné zakázky, nevyhnutelně vyplývají z předmětu této veřejné zakázky, nemůže veřejný zadavatel uložit tyto požadavky bez přidání slov „nebo rovnocenný“.
64
S ohledem na výše uvedené důvody je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 42 odst. 1 a 4 směrnice 2014/24 musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel nemůže v technických specifikacích veřejné zakázky na dodávky chirurgického robota stanovit požadavky týkající se modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem této veřejné zakázky, aniž jsou tyto požadavky doprovázeny slovy „nebo rovnocenný“, ledaže s ohledem na zadávací dokumentaci uvedené požadavky nevyhnutelně vyplývají z předmětu uvedené veřejné zakázky.
K nákladům řízení
65
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 18 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES ve spojení s čl. 42 odst. 1 a 2 a článkem 49 směrnice 2014/24
musí být vykládán v tom smyslu, že
zásady transparentnosti a rovného zacházení uvedené v tomto čl. 18 odst. 1 nebrání tomu, aby v rámci veřejné zakázky na dodávky veřejný zadavatel vyloučil nabídku uchazeče na základě technických specifikací, aniž ke dni zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení byly tyto specifikace objektivně odůvodněny v zadávací dokumentaci ve smyslu čl. 2 odst. 1 bodu 13 uvedené směrnice.
2)
Článek 42 odst. 1 a 4 směrnice 2014/24
musí být vykládán v tom smyslu, že
veřejný zadavatel nemůže v technických specifikacích veřejné zakázky na dodávky chirurgického robota stanovit požadavky týkající se modulární a mobilní povahy, hmotnosti, plochy půdorysu, jakož i nakládání s rameny chirurgického robota, který je předmětem této veřejné zakázky, aniž jsou tyto požadavky doprovázeny slovy „nebo rovnocenný“, ledaže s ohledem na zadávací dokumentaci uvedené požadavky nevyhnutelně vyplývají z předmětu uvedené veřejné zakázky.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: rumunština.