61999CC0118_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Denna talan om ogiltigförklaring avser rättsenligheten av en schablonmässig korrigering i samband med kommissionens beslut om avslut av räkenskaperna avseende utgifter för räkenskapsåret 1995 som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (nedan EUGFJ).
II - Sakomständigheter och yrkanden
2 Genom beslut 1999/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter för räkenskapsåret 1995 som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ har kommissionen inte godkänt ett belopp om 567 733 352 FRF som den franska regeringen bland andra utgifter har deklarerat inom ramen för 1994 års skörd. Detta beslut föregicks av följande kontakter mellan myndigheterna.
3 Genom en skrivelse av den 18 maj 1994 kritiserade kommissionen den franska regeringens beslut att vid beviljande av kompensationsutbetalningar i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor(1) inte beakta att ansökningarna skall åtföljas av hänvisningar som gör det möjligt att identifiera de arealer som är föremål för ansökningarna. Kommissionen ansåg att artikel 6.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem(2) härigenom har åsidosatts.
4 Efter ett flertal sammanträden och skriftväxlingar mellan kommissionen och Frankrike påpekade kommissionen genom en skrivelse av den 9 juli 1997 att den redan 1993 anmärkte på handläggningen av ofullständiga ansökningar. Handläggningen av ofullständiga ansökningar har inte heller kunnat uppvägas av en fördubbling av kontrollerna under 1994, även om dessa åtgärder har medfört att risken för att EUGFJ skulle komma att förorsakas en förlust förblivit låg. Eftersom de fastställda oegentligheterna enbart avser vissa särskilda element av kontrollsystemet och risken för att EUGFJ skulle förorsakas en förlust därför skulle uppskattas som låg, avsåg kommissionen att vid avslutet av räkenskaperna schablonmässigt utesluta 2 procent av de utgifter som Frankrike har deklarerat från den gemenskapliga finansieringen. Kommissionen påpekade emellertid att avdraget även skulle kunna komma att bli större om viktiga element i kontrollsystemet hotades att åsidosättas och om risken för att EUGFJ skulle förorsakas en förlust till följd härav skulle anses hög. För ett sådant resultat talade bland annat den dåliga kvaliteten på de kontroller som genomförts på plats. Personalen har inte haft tillräcklig utbildning och fjärrkontroller har enbart genomförts i ett fåtal fall.
5 Genom en skrivelse av den 11 maj 1998 meddelade kommissionen Frankrike sin slutgiltiga ståndpunkt i enlighet med kommissionens beslut 94/442/EG om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid EUGFJ.(3) Den accepterade ökningen av antalet kontroller på plats till 10 procent i stället för de 5 procent som föreskrivs i artikel 6.3 i förordning nr 3887/92 som kompensation för att det saknades hänvisningar som gjorde det möjligt att identifiera berörda arealer. Den kritiserade emellertid bristerna på de genomförda platskontrollerna. Personalen var inte tillräckligt utbildad och därför har några noggrannare mätningar av arealerna inte genomförts. Vidare har vägar och kanter inte dragits av från arealerna och protokollen över kontrollerna har varit oprecisa och ofullständiga. Inte heller har åtgärder för användning av fjärranalys vid kontroller vidtagits. På grund av de undermåliga kontrollerna och svårigheten med att utföra en extrapolering på grundval av de åsidosättanden som har fastställts under senare år skulle en schablonmässig beräkning i enlighet med arbetsdokument nr VI/216/93 företas. I konsekvens härmed meddelades att ett belopp på 567 733 352 FRF inte skulle godkännas vid räkenskapsavslutet, vilket motsvarar en schablonmässig korrigering om 2 procent.
6 Till följd av denna skrivelse hänsköt Frankrike rendet till förlikningsorganet. I sin slutrapport av den 23 november 1998 kom organet fram till att beredningen av målet hade försvårats av att kommissionen ändrat sin motivering. Den undermåliga kvaliteten på platskontrollerna hade enbart åberopats i andra hand under åren 1994-1997, trots att kommissionen i detta avseende stödde sig på de kontroller som genomförts 1994. Trots den systematiskt fastställda bristen vore en extrapolering på hela det franska territoriet problematisk, eftersom bristerna varierar från ett jordbruksföretag till ett annat och endast ett fåtal jordbruksföretag har undersökts. Senare och mera omfattande kontroller hade inte bekräftat de fastställda bristerna. Det föreliggande fallet visar begränsningarna med att använda en schablonmässig beräkning av korrigeringen. Härvid föreligger alltid en risk för över- eller undervärdering av den skada som har orsakats genom den fastställda oegentligheten.
7 Det omtvistade beslutet delgavs den franska regeringen den 12 februari 1999. Frankrike har, genom ansökan av den 5 april 1999 som inkom till domstolen den 12 april 1999, väckt talan häremot.
8 Den franska regeringen har gjort gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Den av kommissionen företagna schablonmässiga beräkningen av det belopp som skall dras av står inte i proportion till hur allvarlig den fastställda oegentligheten är. Majoriteten av ansökningarna har åtföljts av hänvisningar som gör det möjligt att identifiera berörda arealer, och i de fall där det vid kontroller har konstaterats att dylika hänvisningar saknades begärdes de systematiskt in.
9 Avdraget är även oproportionerligt såtillvida att avsaknaden av hänvisningar inte omöjliggör att målet om införande av effektiva kontroller, som följer av förordning nr 3887/92, uppnås. Dessutom har inte heller införandet av det integrerade administrations- och kontrollsystemet fördröjts härigenom. Slutligen har inte heller effektiviteten av de kontroller som genomförts 1994 påverkats negativt.
10 Slutligen skulle denna fråga kunna anstå, eftersom kommissionens omtvistade beslut enbart är baserat på kritiken av den undermåliga kvaliteten på genomförda platskontroller. I detta hänseende påpekar den franska regeringen inledningsvis att rådets förordning nr 1765/92 och kommissionens förordning nr 3877/92 år 1994 enbart hade tillämpats två gånger. I detta inledningsskede hade bristfälliga kontroller fastställts även i andra medlemsstater. Detta borde kommissionen ha beaktat när den beslutade om den schablonmässiga korrigeringen i enlighet med vad som föreskrivs på sidan 12 i dokumentet VI/5330/97 av den 23 december 1997, "Riktlinjer avseende beräkningen av avdraget vid förberedelse av räkenskapsavslutet för EUGFJ".
11 Vidare kritiserar den franska regeringen kommissionen för att den har baserat kritiken av de undermåliga platskontrollerna på enbart ett ringa antal egna kontroller. År 1994 kontrollerades enbart åtta jordbruksföretag i två departement av totalt 11 656 jordbruksföretag som erhållit stöd. Detta motsvarar endast 2,28 procent av de ansökningar om stöd som har gjorts i Frankrike inom ramen för förordning nr 1756/92, 1,79 procent av de arealer som erhållit stöd och 3,91 procent av de utbetalade stöden. De fastställda bristerna kan därför inte extrapoleras på hela Frankrike.
12 Att använda en schablonmässig beräkning resulterar i föreliggande fall i ett oproportionerligt stort avdrag. Detta motsvarar att det fastställdes att de gemenskapsrättsliga reglerna har åsidosatts i 12 procent av de kontrollerade arealerna. Under senare år har emellertid andelen oegentligheter aldrig varit högre än 1 procent av de kontrollerade arealerna. År 1995 låg procenttalet på 0,54 procent, 1996 på 0,93 procent och 1997 på 0,61 procent.
13 Enligt den franska regeringen är det möjligt att genom en extrapolering av de åsidosättanden som konstaterades under åren 1995, 1996 och 1997 konkret fastställa den skada som åsidosättandet 1994 förorsakade. Den beräknar på detta sätt ett möjligt avdrag på 44,3 miljoner FRF. Den anser att kommissionens schablonmässiga beräkning är oskälig även av denna anledning.
14 Genom ett beslut av den 18 november 1999 tilläts Finland att intervenera till stöd för Frankrikes yrkanden. Jämte åsidosättandet av proportionalitetsprincipen har den finländska regeringen även gjort gällande bristfällig motivering, åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och effektivitetsprincipen. Enligt denna regering är motiveringen bristfällig i två avseenden. I ett avseende därför att man genom det omtvistade beslutet inte kan sluta sig till på vilka grunder avdraget har skett och i ett annat avseende eftersom det inte framkommer varför kommissionen har företagit en schablonmässig beräkning och inte utrett den faktiska förlust som uppstått. Skyddet för berättigade förväntningar har åsidosatts såtillvida att kommissionen under målets gång har motiverat avdraget olika, inledningsvis med att de ansökningar som har handlagts har varit ofullständiga, senare med att kontrollerna varit undermåliga. Slutligen framför den finländska regeringen kritik avseende att ett schablonmässigt avdrag, på grund av effektivitetsprincipen, enbart torde få användas i undantagsfall, eftersom samarbetet mellan medlemsstater och kommissionen på sikt skulle kunna försvåras, vilket därmed skulle motverka ett effektivt genomförande av lagstiftningen.
15 Frankrike har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara beslut 1999/187/EG i den mån det innebär ett avdrag på 2 procent av de utgifter som skall finansieras av gemenskapen.
16 Finland har anslutit sig till detta yrkande.
17 Kommissionen har yrkat
1) att talan skall ogillas och
2) att Frankrike skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
18 Kommissionen anser att det omtvistade beslutet är proportionerligt. Den har inledningsvis anfört att identifieringen av de jordbruksarealer som har erhållit kompensationsutbetalningar är en utomordentligt viktig del av det integrerade administrations- och kontrollsystemet. Det är lika viktigt att platskontroller genomförs effektivt.
19 Ett schablonmässigt avdrag skall, enligt kommissionen, alltid företas när, som i föreliggande fall, den faktiska förlust som orsakats av de fastställda oegentligheterna inte kan fastställas. Den faktiska förlusten för gemenskapernas budget har på grund av de bristfälliga kontrollerna under året 1994 inte kunnat fastställas. Därför har den varit tvungen att företa ett schablonmässigt avdrag på 2 procent. Med 2 procent av de debiterade utgifterna har den använt den lägst tillåtna koefficienten.
20 Kommissionen tillbakavisar möjligheten att extrapolera på grundval av de oegentligheter som har fastställts under åren 1995-1997. Detta tillvägagångssätt strider mot principen om att ett avslut av räkenskaperna skall omfatta ett år, varvid varje budgetår skall slutredovisas oberoende av de föregående och de kommande åren. Dessutom kan de oegentligheter som har konstaterats ett år inte utan vidare överföras på andra år.
21 Beslutet är inte heller bristfälligt motiverat. Inom ramen för avslutet av räkenskaperna för EUGFJ är det enligt fast rättspraxis tillräckligt om den berörda medlemsstaten har deltagit i förberedelserna av beslutet och därför känner till de skäl som ligger bakom detta.
22 Inte heller har skyddet för berättigade förväntningar åsidosatts. Skrivelsen av den 11 maj 1998, vilken är avgörande i det föreliggande målet, innehåller kritik mot den undermåliga kvaliteten på de genomförda platskontrollerna, på vilket det omtvistade beslutet baseras. Redan vid sammanträdet den 24 oktober 1997 framfördes denna kritik uttryckligen till den franska regeringen.
23 Förlikningsorganets ståndpunkt (se ovan punkt 6) är i enlighet med artikel 1.2 i kommissionens beslut 94/442/EG inte bindande för den.(4)
III - Tillämpliga bestämmelser
24 Enligt artikel 5.2 b i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(5) skall räkenskapsavslutet för EUGFJ upprättas av kommissionen för respektive budgetår. Enligt artikel 5.2 c i denna förordning i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995(6) skall kommissionen fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på den fastställda överensstämmelsen är. Härvid skall kommissionen i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats. Enligt artikel 2.2 i förordning nr 1287/95 får en vägran att bevilja finansiering enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 inte avse utgifter som har uppgivits under ett budgetår före den 16 oktober 1992, detta dock utan att det påverkar att beslut om godkännande för budgetår som föregår denna förordnings ikraftträdande, alltså före den 16 oktober 1995, skall tillämpas. Således är artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 tillämplig vad avser räkenskapsavslutet 1994, vilket föreliggande mål handlar om.
25 Enligt artikel 1.2 b i förordning nr 729/70 finansierar EUGFJ, garantisektionen, interventioner i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden. Till dessa interventioner hör, enligt artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor,(7) också de kompensationsutbetalningar som har beviljats enligt artikel 2 i denna förordning. Enligt artikel 10.3 i förordningen krävs det att ansökan åtföljs av hänvisningar som gör det möjligt att identifiera de berörda arealerna som är föremål för ansökan om kompensationsutbetalningar.
26 Detta stödsystem genomförs i enlighet med de tillämpningsföreskrifter som anges i kommissionens förordning nr 3887/92. Enligt artikel 4.1 i denna förordning skall ansökningar om arealstöd innehålla alla nödvändiga uppgifter och särskilt uppgifter som möjliggör identifiering av jordbruksföretagets samtliga jordbruksskiften, dess areal, lokalisering och användning. Enligt artikel 6.1 i förordningen skall den administrativa kontrollen och platskontrollerna genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda. Enligt artikel 6.2 skall dubbelkontroller av de jordbruksskiften som anmälts genomföras för att säkerställa att stöd inte oberättigat beviljats två gånger under samma kalenderår. Platskontrollerna skall, enligt bestämmelsens punkt 3, minst omfatta 5 procent av ansökningarna om arealstöd.
IV - Rättslig bedömning
27 Mot bakgrund av de redovisade sakomständigheterna kan det inledningsvis konstateras att parterna är eniga om att de platskontroller som de franska myndigheterna genomförde 1994 inte var tillräckliga och att artikel 6 i förordning nr 3887/92 i det avseendet har åsidosatts. Den franska regeringen påpekar visserligen att kommissionen i juli 1994 endast hade kontrollerat åtta jordbruksföretag i två departement. Den franska regeringen bestrider emellertid inte att det därvid konstaterades brister avseende de platskontroller som de franska myndigheterna hade genomfört. Regeringen kritiserar enbart det relativt låga antal kontroller som genomförts av kommissionen såtillvida att kommissionen, enligt regeringens mening, har beräknat den omtvistade finansiella korrigeringen på grundval av en extrapolering av resultatet av dessa kontroller. Den kritiserar således inte den finansiella korrigeringen i princip utan enbart vad gäller dess storlek.
28 Den franska regeringen har inte heller påstått att platskontrollerna i andra departement inte har varit behäftade med de brister som har fastställts av kommissionen. Enligt kommissionen, vilket inte har bestridits av Frankrike, saknade de personer som hade i uppdrag ett genomföra platskontrollerna utbildning för denna uppgift. Den franska regeringen har inte gjort gällande att denna strukturella brist inte har varit för handen i andra områden. Även om de kontroller som genomförts av kommissionen endast avsåg ett lågt antal av jordbruksföretagen, kan man därför utgå från att de var representativa för de kontroller som de franska myndigheterna genomfört.
29 Ostridig är även kommissionens befogenhet att som straff för detta åsidosättande i enlighet med artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 besluta om att utgifter, som har debiterats av Frankrike skall undantas från gemenskapens finansiering. Tvistigt är endast storleken på detta avdrag, som Frankrike anser vara oproportionerligt.
30 Enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 skall kommissionen fastställa de belopp som skall undantas med beaktande av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall härvid å ena sidan beakta överträdelsens natur och betydelse och å andra sidan, den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
31 Åsidosättandet av gemenskapsrätten består i den undermåliga kvaliteten på de platskontroller som har genomförts av de franska myndigheterna. Parterna tvistar om huruvida det är fråga om ett betydande åsidosättande eller inte.
32 Beviljandet av kompensationsbetalningar enligt förordning nr 1765/92 är en subvention. Gemenskapernas utgifter skall vederbörligen kontrolleras för att förebygga eller upptäcka missbruk. I en av sina första skrivelser i detta ärende, daterad den 18 maj 1994, har kommissionen för den franska regeringen uttryckligen påpekat betydelsen av den administrativa kontrollen, som kräver föreläggande av arealbevis, samt platskontrollerna. I det avseendet avser det fastställda åsidosättandet en väsentlig aspekt i samband med att kompensationsutbetalningar beviljas.
33 I föreliggande fall är det vidare av betydelse att kommissionen, i samband med att den förberedde det omtvistade avdraget, fastställde att Frankrike hade åsidosatt artikel 10.3 i förordning nr 1765/92. Frankrike har nämligen inte beaktat att ansökningarna skall åtföljas av arealhänvisningar. Ett sådant bevismaterial över de arealer som har beviljats subventioner är emellertid viktigt för att identifiera de berörda arealerna och för att undvika dubbla utbetalningar. Parterna enades om att kompensera denna brist, som fastställts redan 1993, med en förstärkning av platskontrollerna. Även om det omtvistade beslutet inte längre motiveras med denna oegentlighet, bör denna omständighet dock inte lämnas åt sidan. När redan ansökningshandlingarna inte gör det möjligt att identifiera de berörda arealerna och de administrativa kontrollerna därmed försvåras spelar platskontrollerna en allt viktigare roll för att bekämpa att subventionerna missbrukas. På grund härav anser sig domstolen tvungen att komma fram till resultatet att de otillräckliga platskontrollerna skall anses utgöra ett betydande åsidosättande av de gemenskapsrättsliga föreskrifterna.
34 Därmed återstår det att ta ställning till den andra faktorn som kommissionen skall beakta vid beräkningen av avdraget, den ekonomiska förlust som gemenskapen har förorsakats. Den franska regeringen anser att beräkningen av förlusten kunde och skulle ha gjorts genom en extrapolering av fastställda åsidosättanden under åren 1995-1997. Kommissionen vitsordar ansatsen, enligt vilken det principiellt sett skall försökas att konkret beräkna förlusten för EUGFJ och enbart när detta inte är möjligt skall en schablonmässig beräkning företas. Den bestrider emellertid att en konkret beräkning varit möjlig i föreliggande fall och motiverar detta med de bristfälliga platskontrollerna. Det bör därför först utredas om det i föreliggande fall var möjligt att beräkna den förlust som förorsakats EUGFJ till följd av de fastställda oegentligheterna genom en extrapolering av de åsidosättanden som fastställts under åren 1995-1997.
35 De åsidosättanden som fastställts de kommande åren 1995, 1996 och 1997 skulle kunna ge en uppfattning om storleksordningen av de oegentligheter som hade fastställts i Frankrike. Det är emellertid tveksamt om detta indicium är tillräckligt för att användas som beräkningsunderlag för ett avdrag i samband med avslutet av räkenskaperna för EUGFJ.
36 Mot bakgrund av rättspraxis beträffande kommissionens befogenhet att besluta om korrigering av de utgifter som skall ersättas, och angående bevisbördans placering när det gäller den faktiska ekonomiska förlusten som har förorsakats gemenskapen, förefaller det emellertid som om detta indicium måste betraktas som otillräckligt. Enligt domstolens fasta rättspraxis får kommissionen enligt artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 enbart belasta EUGFJ med belopp som har utbetalats i enlighet med tillämpliga föreskrifter. "I de fall då gemenskapsrätten endast tillåter att ett bidrag utbetalas under förutsättning att de särskilda bevis- och kontrollformaliteterna är uppfyllda, är ett bidrag som har utbetalats genom ett åsidosättande av denna föreskrift inte förenligt med gemenskapsrätten och de därmed förbundna utgifterna får därför inte belasta EUGFJ."(8) På grund härav kommer praxis fram till resultatet att kommissionen i ett dylikt fall inte har "något annat val än att undanta samtliga tveksamma utgifter från finansiering".(9)
37 I sin dom i målet 347/85(10) fastställde domstolen för övrigt att kommissionen, om den inte undantar samtliga utgifter som berörts av åsidosättandet, bör fastställa de ekonomi skall effekterna av det rättsstridiga handlandet med hjälp av beräkningar. Beräkningarna skall vara baserade på en uppskattning av situationen som den skulle ha varit på det berörda området om åsidosättandet inte hade inträffat. I ett sådant fall har emellertid den stat, som kräver att beslutet om undantag från finansiering skall ogiltigförklaras, bevisbördan för att beräkningen är oriktig. Denna rättspraxis har senare bekräftats särskilt efter antagandet av "Riktlinjer angående beräkningen av avdraget vid förberedelser inför räkenskapsavslutet för EUGFJ", arbetsdokumentet VI/216/93 av den 3 juni 1993, och arbetsdokumentet VI/5330/97 av den 23 december 1997 (nedan kallade riktlinjerna).(11)
38 Av denna rättspraxis följer inledningsvis att kommissionen i det föreliggande fallet till och med skulle haft befogenhet att vägra att samtliga utgifter för kompensationsutbetalningarna skulle belasta EUGFJ. Den franska regeringen har bevisbördan för att utgifterna är rättmätiga. Vad avser storleken på de utgifter som har orsakats av de otillräckliga kontrollerna har Frankrike presenterat siffror som är resultatet av de kontroller som utförts för året 1994. Eftersom dessa kontroller emellertid var bristfälliga kan dessa siffror inte vara en tillförlitlig utgångspunkt vid beräkningen av den ekonomiska förlust som förorsakats gemenskapen.
39 Hänvisningen till de kommande åren utgör inte heller ett säkert beräkningsunderlag. En sådan hänvisning kan nämligen enbart resultera i en principiell storleksordning av fastställda åsidosättanden. Det resulterar inte i några uppgifter avseende året 1994. De mindre oegentligheter som har fastställts de senare åren möjliggör inte någon säker beräkning i efterhand för året 1994, vilket hade varit nödvändigt för att konkret kunna fastställa förlusten. Det är fullkomligt möjligt att några oegentligheter inte hade uppstått under de senare åren - eller åtminstone i väsentligt mindre omfattning - eftersom Frankrike genom skriftväxling med kommissionen var medvetet om de bristfälliga kontrollerna. Frankrike medger självt att det till en början uppstod en del problem vid införandet av det integrerade administrations- och kontrollsystemet. Detta tyder emellertid på att antalet oegentligheter under 1994 de facto kan ha varit högre än under de kommande åren 1995, 1996 och 1997. I det avseendet är den beräkningsmetod som den franska regeringen har föreslagit inte heller säkrare än den schablonmässiga beräkningsmetod som kommissionen har använt. Den senare metoden är även den baserad på en uppskattning av den förlust som uppstått på grund av risken för att gemenskapen skulle förorsakas en ekonomisk förlust till följd av de fastställda oegentligheterna. Den metod som kommissionen har använt överensstämmer vidare med artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 eftersom kommissionen beaktar hur allvarlig den fastställda oegentligheten är. Enligt den metod som Frankrike har föreslagit beaktas denna aspekt inte över huvud taget utan enbart resultatet, det vill säga summan av de åsidosättanden som fastställts. Därmed kan det utgås från att Frankrike inte förebringat bevisning om att den risk som uppstått för att EUGFJ skulle förorsakas en ekonomisk förlust kunde beräknats konkret.
40 Om kommissionen hade befogenhet att besluta om ett schablonmässigt avdrag inställer sig nästa fråga, huruvida den uppskattade summan på 2 procent av de utgifter som debiterats, eller 567,7 miljoner FRF, är proportionerlig.
41 Mot bakgrund av ovannämnd rättspraxis, enligt vilken kommissionen har befogenhet att besluta om att avdrag skall ske för alla utgifter för vilka bristfälliga kontroller har fastställts, kan man principiellt sett inte kritisera den för att ha handlat oproportionerligt, när den i stället för att undanta samtliga utgifter enbart undantar 2 procent av denna summa. I detta fall använde sig kommissionen av en mindre omfattande metod än vad den rättsligt hade möjlighet till.
42 Enligt rättspraxis är gränsen nådd först när den berörda medlemsstaten visar att de riktlinjer som använts är godtyckliga eller oskäliga.(12) Följaktligen skall det utredas om Frankrike antingen har förebringat bevisning om att kostnaderna för EUGFJ till följd av otillräckliga kontroller inte ökade, eller ökade i mindre utsträckning än vad kommissionen har antagit, eller om att riktlinjerna är godtyckliga och oskäliga.
43 Enligt vad som redan klargjorts har Frankrike inte förebringat bevisning om att utgifterna faktiskt enbart ökade i mindre omfattning än vad kommissionen har antagit. Enligt fast rättspraxis har en medlemsstat bevisbördan för att utgifterna är ersättningsgilla. Anledningen härtill är att medlemsstaten förskotterar pengarna och räknar av dessa förskotteringar, varför alla fakta står till medlemsstatens förfogande för att motbevisa en beräkning som har uppställts av kommissionen.(13) Denna placering av bevisbördan verkar skälig och betvivlas heller inte av den franska regeringen.
44 Endast den finska regeringen framför kritik avseende en bristfällig motivering och menar att kommissionen måste redogöra för varför den inte har gjort en konkret, utan en schablonmässig beräkning.
45 Denna invändning kan inte godtas, eftersom kommissionen i sin skrivelse av den 11 maj 1998 redogjorde för varför det, enligt kommissionens mening, inte var möjligt att göra en beräkning på det sätt som den franska regeringen föreslår, varför en schablonmässig beräkning av avdraget gjordes. Omfattningen av den motivering som krävs enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) är beroende av den ifrågavarande rättsaktens slag och det sammanhang, i vilket den har utfärdats.(14) Enligt fast rättspraxis, "när det gäller det särskilda sammanhang, i vilket utarbetande av beslut avseende avslut av räkenskaper tillkommer, måste motiveringen till ett beslut anses vara tillräcklig då den stat, till vilken det är riktat har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet".(15)
46 Mot bakgrund av denna praxis skall även den finska regeringens argument om att det omtvistade beslutet är allmänt bristfälligt motiverat underkännas. Skriftväxling mellan kommissionen och Frankrike under åren 1994 till 1998 styrker att Frankrike har varit nära knutet till utarbetandet av det omtvistade beslutet. Särskilt i skrivelsen av den 11 maj 1998 motiverar kommissionen avdraget med otillräckliga kontroller. Frankrike kände till denna motivering och det är till och med ostridigt mellan parterna att kommissionen senare avstod från den ursprungliga kritiken av handläggningen av ofullständiga ansökningar. Då det i föreliggande fall inte föreligger några omständigheter som rättfärdigar en avvikelse från åberopad rättspraxis, skall det utgås från att det omtvistade beslutet är tillräckligt motiverat. Rättspraxis kräver inte att tredje man skall kunna sätta sig in i beslutet.
47 Följaktligen skall den finska uppfattningen, enligt vilken kommissionen skall redogöra för varför den gör ett schablonmässigt avdrag, också underkännas av den anledningen att den skulle leda till en omkastad bevisbörda. Eftersom medlemsstaterna förfogar över alla beräkningar som krävs och eftersom kommissionen vid upprättandet av räkenskapsavslutet för EUGFJ skall beakta vad medlemsstaterna har deklarerat, vore det inte sakligt korrekt att låta bevisbördan övergå på kommissionen.
48 Med avseende på riktlinjerna hävdar Frankrike under åberopande av förlikningsorganets rapport att det föreliggande fallet förtydligar gränserna för när en schablonmässig beräkning av avdraget är tillåten. Den franska regeringen har emellertid inte redogjort för huruvida en brist i riktlinjerna därmed är för handen. I det avseendet går kritiken inte utöver det enskilda fallet och visar inte att riktlinjerna principiellt sett är godtyckliga eller oskäliga. Mot bakgrund av rättspraxis skall även denna anmärkning underkännas.
49 Avdraget beräknas schablonmässigt i de fall, då det är omöjligt att utreda den faktiska förlusten för gemenskapsbudgeten. Efter det att kommissionen inledningsvis företog procentuella avdrag i varje enskilt fall övergick den 1993, efter kritik av den finansiella controllern, som ansåg att ett dylikt förfarande var oförenligt med likabehandlingsprincipen, till att företa tre kategorier av schablonmässiga avdrag, nämligen om 2 procent, 5 procent och 10 procent.(16) På begäran av Europaparlamentet lades en kategori om 25 procent till. Om Frankrike i föreliggande mål anser att det är oproportionerligt att använda den lägsta procentsatsen om 2 procent, och hävdar att fallet uppvisar gränserna för systemet med schablonmässiga avdrag, ger detta uttryck för att Frankrike är övertygat om att det är nödvändigt att de ackumuleringar som föreskrivs i riktlinjerna VI/216/93 och VI/5330/97 bör omarbetas. Denna omarbetning skall emellertid åstadkommas med politiska medel och inte på grundval av en omprövning av huruvida ett beslut av kommissionen är rättsenligt.
50 Det skall vidare påpekas att domstolen i fast rättspraxis har ansett en schablonmässig beräkning av avdraget vara förenlig med gemenskapsrätten.(17) Det föreliggande fallet innehåller inga element, som skulle kunna ge anledning att avvika härifrån. Avdraget med ett belopp om 2 procent av de deklarerade utgifterna skall därmed anses proportionerligt.
51 Avslutningsvis skall även den finska regeringens kritik beträffande skydd för berättigade förväntningar och effektivitetsprincipen tas upp. Det omtvistade beslutet åsidosätter inte principen om skydd för berättigade förväntningar. Visserligen hotade kommissionen ursprungligen med ett avdrag på grund av handläggningen av ofullständiga ansökningar. Kommissionen hänvisade emellertid redan genom skrivelsen av den 9 juli 1997 till den undermåliga kvaliteten på platskontrollerna som en möjlig grund för ett större avdrag än det avdrag som ursprungligen avsågs. Efter det att Frankrike hade förklarat sig vara berett att öka antalet platskontroller avstod kommissionen från att kritisera ofullständiga ansökningar och stödde sig därefter enbart på de undermåliga kontrollerna. Det omtvistade beslutet bygger uteslutande på denna kritik, vilket styrks av skrivelsen av den 11 maj 1998, som är ett formellt meddelande i enlighet med artikel 1.1 a i kommissionens beslut 94/442. Påståendet att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts skall därför underkännas, eftersom den franska regeringen muntligen och skriftligen har uppmärksammats på de olika anmärkningarna och därmed fanns det inte några skyddsvärda förväntningar som kunde åsidosättas.
52 Likaså är den finska regeringens tvivel, som härletts ur effektivitetsprincipen, omotiverad. Domstolen har ett flertal gånger fastställt att ett avdrag med ett belopp som motsvarar samtliga berörda utgifter är förenligt med gemenskapsrätten. Då kan emellertid inte ett avdrag med ett belopp om 2-10 procent av denna summa, så som det föreskrivs i riktlinjerna, motverka ett effektivt samarbete mellan de nationella myndigheterna och kommissionen, även om avdraget beräknas schablonmässigt. Det rör sig trots allt om mindre genomgripande åtgärder än de belopp av den totala summan som, enligt gemenskapsrätten, kan undantas från finansiering. Det belopp som undantas från finansiering är således proportionerligt.
53 Enbart av den anledningen att det kan vara till hjälp, bör därför ställning tas till kommissionens andra invändning, nämligen att en beräkning av avdraget på grundval av de åsidosättanden som har fastställts under de kommande åren åsidosätter principen om att räkenskaperna skall omfatta ett år. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 729/70 utgör EUGFJ en del av budgeten. De allmänna reglerna om räkenskaperna, däribland även principen om att de skall omfatta ett år, är därför tillämpliga.
54 Principen om att budgeten skall beräknas för varje år är förankrad i artiklarna 199 och 202 i EG-fördraget (nu artiklarna 268 EG och 271 EG). Den innebär att budgeten skall godkännas för varje år.(18) I överensstämmelse med denna grundsats slås det i artikel 5.1 i förordning nr 729/70 fast att medlemsstaterna skall tillställa kommissionen årsredovisningar tillsammans med nödvändiga underlag. Om enbart de åsidosättanden som har fastställts under åren 1995, 1996 och 1997, och därmed storleken på avdraget, åberopas vid utredningen av den ekonomiska förlust som förorsakats gemenskapen till följd av de fastställda oegentligheterna, verkar detta inte stå i strid med att räkenskaperna skall omfatta ett år. Det handlar nämligen inte om att de brister som har fastställts de kommande åren och dessa bristers effekter för EUGFJ skall fastställas att avse år 1994. För den franska regeringens del handlar det endast om att använda dessa resultat för att ange en storleksordning för de avdrag som skall göras 1994 för de oegentligheter som har fastställts 1994. Denna ansats avser 1994 års utgifter och fastställda oegentligheter och kan därför inte vara ett åsidosättande av principen om att räkenskaperna skall omfatta ett år.
55 Resultatet kvarstår att kommissionens beslut 1999/187 är proportionerligt såtillvida att det förutser en finansiell korrigering med 2 procent av de utgifter som Frankrike har deklarerat för stöd som beviljats med tillämpning av förordning nr 1756/92, vilket motsvarar ett belopp på 567 733 352 FRF.
V - Rättegångskostnader
56 Enligt artikel 69 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Frankrike har tappat målet och kommissionen har framställt ett sådant yrkande, skall Frankrike ersätta rättegångskostnaderna.
VI - Förslag till avgörande
57 Mot bakgrund av ovan anförda omständigheter föreslår jag att domstolen skall
1) ogilla talan och
2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 181, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 20.
(2) - EGT L 391, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 107.
(3) - EGT L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78.
(4) - Artikel 1.2 i beslut 94/442 lyder:
"I senare skeden i förfarandet för räkenskapsavslutet
a) skall organets ståndpunkt inte föregripa kommissionens slutliga beslut om räkenskapsavslutet och inte påverka medlemsstatens rätt att inleda rättsliga förfaranden enligt artikel 173 i fördraget.
..."
(5) - EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23.
(6) - EGT L 125, s. 1.
(7) - Ovan fotnot 2.
(8) - Dom av den 8 januari 1992 i mål C-197/90, Italien mot kommissionen (REG 1992, s. I-1), punkt 38 och följande punkter, av den 25 maj 1993 i mål C-197/91, FAC (REG 1993, s. I-2639), punkt 16, och av den 4 juli 1996 i mål C-50/94, Grekland mot kommissionen (REG 1996, s. I-3331), punkt 26.
(9) - Domen i det ovan i fotnot 9 nämnda målet C-50/94, punkt 26.
(10) - Dom av den 24 mars 1988 i mål 347/85, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. 1749), punkt 15 och följande punkter. Se även generaladvokaten Darmons förslag till avgörande av den 3 oktober 1991 i mål C-197/90, Italien mot kommissionen (REG 1992, s. I-13), punkt 42.
(11) - Se domen i det ovan i fotnot 9 nämnda målet C-50/94, punkt 7 och följande punkter.
(12) - Se domen i det ovan i fotnot 9 nämnda målet C-50/94, punkt 28.
(13) - Dom av den 21 januari 1999 i mål C-54/95, Tyskland mot kommissionen (REG 1999, s. I-35), punkt 35.
(14) - Dom av den 22 april 1999 i mål C-28/94, Nederländerna mot kommissionen (REG 1999, s. I-1973), punkt 81.
(15) - Dom av den 18 maj 2000 i mål C-242/97, Belgien mot kommissionen (REG 2000, s. I-3421), punkt 95.
(16) - Se kommissionens dokument IV/216/93 av den 3 juni 1993, bilaga 2, s. 1.
(17) - Se domen i det ovan i fotnot 9 nämnda målet C-50/94, punkt 28.
(18) - Dom av den 31 mars 1992 i mål C-284/90, rådet mot parlamentet (REG 1992, s. I-2277), punkt 26. Se även generaladvokat Jacobs anmärkningar i sitt förslag till avgörande i detta mål (REG 1992, s. I-2298), punkt 23.