61978C0100
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
PRESENTADAS EL 1 DE FEBRERO DE 1979 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia en el caso de autos versa sobre la interpretación de una de las normas «que prohíben la acumulación» del Reglamento (CEE) no 1408/71 relativo a la Seguridad Social de los trabajadores migrantes: concretamente de la contenida en el apartado 3 del artículo 79, disposición incluida en el Capítulo dedicado especialmente a las prestaciones familiares por hijos a cargo de titulares de pensiones.
El demandante en el litigio principal, Sr. Rossi, de nacionalidad italiana, había trabajado desde 1948 hasta 1958, primero en Italia como agricultor y posteriormente en Bélgica como obrero. Al haber contraído una enfermedad profesional, se le concedió a partir de 1964 una pensión de invalidez, que le es abonada por la institución belga competente para tal tipo de prestaciones.
Además de la pensión, el Sr. Rossi también percibió en Bélgica, hasta febrero de 1973, subsidios familiares por sus dos hijas. Sin embargo, a partir de marzo de 1973, se suspendió el pago de los subsidios debido a que la mujer del demandante ejercía en Italia una actividad profesional que le daba derecho, según la institución belga, a percibir de la correspondiente institución italiana los subsidios por hijos a cargo.
En vista de lo cual, la Sra. Rossi solicitó al Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) que le abonase los subsidios de que se trata. Pero el INPS, mediante resolución de 13 de abril de 1976, denegó la solicitud, basándose en que «la condición de cabeza de familia, en lo relativo a los subsidios familiares correspondientes a los hijos, se reconoce al padre y no puede ser transmitida a ninguna otra persona por el hecho de que el padre sea inválido o esté en el paro».
Al encontrarse frente a resoluciones denegatorias por parte de ambas instituciones de previsión, el Sr. Rossi recurrió ante el tribunal du travail de Charleroi, el cual, mediante resolución de 19 de abril de 1978, planteó al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
El hecho de que la legislación italiana no autorice a que, a efectos de percepción de subsidios familiares, se transmita a la esposa la condición de cabeza de familia cuando el marido sea beneficiario de una pensión o de una renta (Fonds des maladies professionnelles) a cargo de otro Estado miembro, ¿convierte en inoperante la aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Reglamento no 1408/71? En otras palabras, ¿deberá la institución belga asumir la carga del pago de los subsidios familiares aun cuando se tenga un derecho en Italia como consecuencia del ejercicio de una actividad profesional por un miembro de la familia del pensionista o del beneficiario de la renta, pero tal derecho resulte imperfecto a causa de una particularidad de la legislación italiana?
2)
Si se admite que la posición de la autoridad italiana ha dejado de ser legítima en el momento actual en virtud del principio de la igualdad de derechos del hombre y de la mujer, ¿no deberá la institución belga abonar la diferencia con respecto a la cuantía de los subsidios familiares italianos, a fin de salvaguardar los derechos causados en virtud de la legislación del país del último empleo y de evitar, así, desigualdades de trato entre trabajadores que han debido cumplir los mismos requisitos para obtener la pensión o la renta?»
2.
Para comprender el alcance del apartado 3 del artículo 79 del Reglamento no 1408/71, es menester ante todo tener en cuenta las normas con arreglo a las cuales se conceden las prestaciones por hijos a cargo de titulares de pensiones o de rentas (apartado 2 del artículo 77). Cuando, como sucede en el caso de autos, la pensión o la renta sea debida en virtud de la legislación de un solo Estado miembro, las prestaciones serán concedidas «según la legislación del Estado miembro que sea competente en relación con la pensión o la renta» [letra a)]. Pero, más adelante, el apartado 3 del artículo 79 dispone que, cuando los hijos tengan derecho a prestaciones o a subsidios familiares ante la legislación de otro Estado miembro, como consecuencia del ejercicio de una actividad profesional, «el derecho a las prestaciones debidas en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 y en los artículos 77 y 78 quedará suspendido».
Esta disposición que prohíbe la acumulación responde a la misma función que la norma análoga contenida en el artículo 76, que se refiere a los trabajadores y a los desempleados. En efecto, el artículo 76 prevé que «el derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares debidos en virtud de lo dispuesto en los artículos 73 o 74, será suspendido en el supuesto de que el ejercicio de una actividad profesional origine también derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan los miembros de la familia». Tal como ha observado la Comisión, la diferencia entre las dos normas es insignificante: ambas se refieren al supuesto de duplicidad del derecho a subsidios familiares como consecuencia del trabajo efectuado en otro Estado miembro.
Una vez expuesto lo anterior, considero que los principios de Derecho que este Tribunal de Justicia sentó en el asunto Ragazzoni, referido directamente al artículo 76 (sentencia de 20 de abril de 1978, 134/77, Ragazzoni, Rec. p. 963), facilitan los criterios necesarios para interpretar asimismo el apartado 3 del artículo 79 y dar adecuada respuesta a la primera cuestión prejudicial planteada por el Juez a quo. En el asunto citado, el Tribunal de Justicia declaró que la suspensión del derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares, prevista en el artículo 76 del Reglamento no 1408/71, no resulta aplicable cuando el padre trabaje en el extranjero en otro Estado miembro y cuando la madre, aun ejerciendo una actividad laboral por cuenta ajena en el país de residencia de los restantes miembros de la familia, no haya causado derecho a los subsidios familiares en virtud de la legislación de dicho país, o porque la condición de cabeza de familia sólo se reconozca al padre o porque no se reúnan los requisitos de los que depende la atribución a la madre del derecho a percibir los subsidios.
En el caso que nos ocupa, el hecho de que los lugares de residencia del padre y de la madre sean diversos o coincidan carece de relevancia, habida cuenta de que el padre es titular de una pensión. En efecto, como hemos visto, el apartado 3 del artículo 79 se limita a establecer los requisitos para que los hijos den derecho a prestaciones o a subsidios familiares en virtud de la legislación de un Estado miembro (que también puede ser el Estado de residencia del pensionista), como consecuencia del ejercicio de una actividad profesional (normalmente, aunque no necesariamente, por parte de la madre). El punto decisivo es, pues, el de si se ha causado o no derecho a los subsidios familiares por hijos a cargo con arreglo a la legislación del Estado donde se lleve a cabo la actividad profesional de la madre, como consecuencia de dicha actividad; en caso negativo, resulta evidente que no tiene lugar la suspensión prevista en el apartado 3 del artículo 79.
Hemos visto que, con arreglo a las normas italianas aplicables en el momento de la solicitud de la Sra. Rossi al INPS, el derecho a los subsidios familiares por hijos a cargo no se concedía con respecto al trabajo ejercido por la madre, debido al hecho de que la condición de cabeza de familia tan sólo se le reconocía al padre. Posteriormente, en virtud de la Ley no 903, de 9 de diciembre de 1977 (que entró en vigor el 18 de diciembre de 1977), se reconoció alternativamente la posibilidad de conceder subsidios familiares en favor de la mujer trabajadora. Lo anterior implica, naturalmente, la necesidad de una solicitud de la interesada, así como de una declaración del cónyuge manifestando su voluntad de renunciar a los subsidios con respecto a las mismas personas de la familia cuando también él tenga derecho y las esté percibiendo. Hasta que tales requisitos no se cumplan en la práctica, no se podrá decir que la mujer trabajadora tenga derecho a percibir los subsidios por hijos a cargo: se realiza, pues, la hipótesis negativa anteriormente configurada a efectos de la aplicación del apartado 3 del citado artículo 79.
3.
La segunda cuestión prejudicial planteada por el tribunal de Charleroi parte del supuesto de que la posición del Istituto Italiano di Previdenza Sociale «ha dejado de ser legítima en el momento actual por ser contraria al principio de la igualdad de derechos del hombre y de la mujer». Es verdad que este supuesto ya ha sido superado como consecuencia de la ya señalada modificación legislativa en Italia, modificación que hoy permitiría a la Sra. Rossi -si presentase una nueva solicitud al INPS— obtener los subsidios familiares por hijos a cargo. Pero precisamente por este motivo -así como por el interés general de la argumentación- creo que conviene responder también a la segunda cuestión prejudicial planteada por el Juez a quo.
Supongamos, pues, que una madre trabajadora haya causado derecho a los subsidios familiares por hijos a cargo con arreglo a la legislación italiana. ¿Podrá el padre, en tal caso, exigir que la institución belga abone la diferencia entre el importe de los subsidios que correspondan en virtud de la legislación italiana y el importe, eventualmente mayor, que corresponda con arreglo a la legislación belga? En otros términos, la suspensión prevista por el citado apartado 3 del artículo 79 del Reglamento no 1408/71, ¿será siempre y necesariamente total, o podrá ser parcial en el caso de que sea menor el importe de los subsidios percibidos con cargo al otro Estado miembro en donde la madre realiza su trabajo?
Sobre tal cuestión, se han propuesto soluciones diversas en las diferentes intervenciones en el presente procedimiento.
Según el Gobierno belga, ninguna disposición del Reglamento no 1408/71 confiere derecho a un complemento de subsidios familiares a cargo de un país distinto del obligado a efectuar el pago de los subsidios.
En cambio, el demandante en el litigio principal mantiene que, como el pago de los subsidios por hijos a cargo está comprendido en el ámbito del artículo 77 del citado Reglamento, la aplicación del apartado 3 del artículo 79 no puede suponer que el contenido del derecho a los subsidios quede reducido por efecto de la aplicación de una disposición menos favorable de la legislación del país donde la madre realiza su trabajo. Por lo demás, no queda claro si, en opinión del demandante, la obligación de abonar el complemento de los subsidios se basa en la legislación belga o en el Derecho comunitario.
Más clara en este punto es la posición asumida por la Comisión en la vista. La Comisión, que inicialmente había mantenido la misma tesis que el Gobierno belga, posteriormente mantuvo que el apartado 3 del artículo 79 no podía suponer obstáculo alguno para la aplicación de la normativa belga más favorable, haciendo referencia al último párrafo del artículo 60 del Real Decreto de 19 de diciembre de 1939, en virtud del cual «si les allocations familiales dues á un autre titre sont inférieures á celles dont l'octroi est prévu par la présente loi, la personne qui est en droit d'invoquer celle-ci peut prétendre à la différence».
Por último, según la tesis mantenida por el Gobierno italiano, el apartado 3 del artículo 79, que presupone que el derecho a los subsidios familiares por hijos a cargo se regula por la legislación del Estado que haya de pagar la pensión o la renta [en virtud de la letra a) del apartado 2 del artículo 77], no puede conducir en ningún caso a la aplicación pura y simple de una disposición menos favorable de la legislación del país en donde la madre realice su trabajo. Por consiguiente, añade el Gobierno italiano, el apartado 3 del artículo 79 debe interpretarse en el sentido de que la suspensión será total o parcial, según que el importe de los subsidios vinculados a la pensión sea igual (o inferior) o, por el contrario, sea superior al importe de los subsidios abonados por el otro Estado miembro.
4.
A favor de la tesis mantenida por el Gobierno belga se podría invocar un argumento literal. El apartado 3 del artículo 79 habla de «suspensión» sin adjetivos, de manera que parecería lógico deducir de ello que dicho artículo quiere referirse únicamente a la suspensión total. Según el referido argumento, pues, el Reglamento prevé la aplicación alternativa de las dos legislaciones en juego, con independencia de las posibles consecuencias perjudiciales para los derechos causados por el trabajador, y no admite la aplicación -por llamarla de alguna manera— complementaria de las dos legislaciones a fin de salvaguardar tales derechos.
A este argumento puramente formal se le puede oponer, sin embargo, que la letra de la norma no excluye una interpretación diferente, más conforme con los principios generales del sistema comunitario, interpretación que dos buenos argumentos nos inducen a preferir.
Señalaré, en primer lugar, que entre los objetivos del Reglamento no 1408/71 se encuentra, como afirma su séptimo considerando, el de dar aplicación al artículo 51 del Tratado, de manera adecuada para «asegurar a los trabajadores que se desplacen dentro de la Comunidad los derechos y beneficios adquiridos», sin que, por otra parte, las normas del Reglamento «puedan entrañar acumulaciones injustificadas». Por lo tanto, si bien es verdad que la normativa comunitaria en materia de Seguridad Social de los trabajadores migrantes se preocupa de evitar los enriquecimientos injustificados de los trabajadores por efecto de la concurrencia de legislaciones diversas, también es cierto que entre sus objetivos no figura el de determinar y hacer aplicable, en los supuestos de conflictos de leyes, una sola legislación con exclusión de todas las demás, aun cuando ello cause perjuicio a los derechos causados por los trabajadores.
En segundo lugar, el Reglamento no 1408/71 únicamente puede interpretarse a la luz de los principios contenidos en el artículo 51 del Tratado en materia de Seguridad Social, y, con carácter más general, «a la luz de su espíritu y de los objetivos del Tratado» (véase la sentencia de 29 de septiembre de 1976, Brack, 17/76, Rec. p. 1429, apartado 19). Ahora bien, este Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar que «no se alcanzaría, sino que sería ignorado el objetivo de los artículos 48 a 51 del Tratado si el trabajador, para hacer uso de la libre circulación que se le garantiza, hubiese de sufrir la pérdida de los derechos ya causados en uno de los países miembros, sin que los mismos fuesen sustituidos por prestaciones cuando menos equivalentes» (sentencia de 15 de julio de 1964, Van der Veen, 100/63, Rec. p. 1105). En el mismo sentido pueden citarse las sentencias de 9 de junio de 1964, Nonnenmacher (92/63, ↔ Rec. p. 557); de 10 de diciembre de 1969, Caisse d'assurance vieillese des travailleurs salariés de París (34/69, - Rec. p. 597), y de 25 de noviembre de 1975, Caisse de pensión des employés privés (50/75, Rec. p. 1473).
Quisiera recordar aún, de modo particular, la sentencia de 21 de octubre de 1975, Petroni (24/75, ↔ Rec. p. 1149), en donde el Tribunal de Justicia declaró que el apartado 3 del artículo 46 resulta incompatible con el artículo 51 del Tratado, en la medida en que impone una limitación a la acumulación de dos prestaciones causadas en diferentes Estados miembros reduciendo el importe de una prestación causada únicamente en virtud de la legislación nacional.
A su vez, la sentencia de 13 de julio de 1976, Triches (19/76, Rec. p. 1243), confirmó que «las medidas que el Consejo adopte de conformidad con el artículo 51 no deben tener como efecto el de privar a un trabajador migrante de un derecho causado en virtud únicamente de la legislación del Estado miembro en el que haya trabajado».
En los años más recientes, esta tendencia no ha hecho sino consolidarse, como lo demuestran, entre otras, las sentencias de 3 de febrero de 1977, Strehl (62/76, Rec. p. 211), y de 13 de octubre de 1977, Manzoni (112/76, Rec. p. 1647).
5.
Las consideraciones que acabo de exponer me inducen a rechazar la tesis del Gobierno belga. En efecto, la interpretación que éste mantiene resulta claramente incompatible tanto con el espíritu y los objetivos del Reglamento no 1408/71 como con los principios que se deducen de los artículos 48 a 51 del Tratado (y, en particular, con el principio según el cual los trabajado-res no pueden recibir, por efecto de las normas del citado Reglamento que prohíben la acumulación, un trato menos favorable que el que les conceda la legislación nacional de un Estado miembro determinado).
Quedan entonces dos interpretaciones posibles de la norma objeto de examen. Según una primera interpretación, el apartado 3 del artículo 79 no prejuzga la aplicación de eventuales normas nacionales más favorables, que prevean el abono de cantidades complementarias cuando el importe de los subsidios familiares abonados en otro Estado miembro sea inferior al de los subsidios que correspondan en el Estado que concede la pensión. Según la otra interpretación, en cambio, el Derecho comunitario regula de un modo completo y autónomo (es decir, independientemente de las legislaciones nacionales implicadas) el caso de la acumulación acompañada de una diversidad entre los importes de los subsidios familiares en los dos países, reconociendo al trabajador el derecho a percibir de la institución obligada a abonarle la pensión, con carácter complementario, la diferencia entre ambas cantidades.
En el caso de autos, tanto una interpretación como la otra llevan a reconocer al trabajador el derecho a percibir un complemento de subsidios de la institución belga. Sin embargo, en términos generales, se debe considerar que el derecho al complemento será reconocido o excluido en función de que la legislación del Estado que abona subsidios más elevados prevea o no el derecho del trabajador a percibir el complemento. En la legislación belga está prevista esta prestación complementaria, pero en otras legislaciones puede no existir una disposición específica del referido tenor, con la consecuencia de que el trabajador únicamente tendrá derecho a la cantidad complementaria si se considera al ordenamiento jurídico comunitario como fuente inmediata de dicho derecho.
Está claro que la interpretación sugerida por la Comisión permite que sigan existiendo casos en los que, precisamente por efecto de la aplicación del apartado 3 del artículo 79, el trabajador no podría conservar los derechos causados en el Estado en el que hubiese desempeñado su actividad, habiendo de recibir por ello un trato menos favorable.
Semejante conclusión no me parece conforme con la finalidad del apartado 3 del artículo 79, interpretado a la luz de los principios generales recordados anteriormente. En efecto, la función del apartado 3 del artículo 79 es la de eliminar el riesgo de una plena aplicación acumulativa de dos regímenes nacionales; pero no creo que para conseguir este resultado sea necesario llegar hasta el extremo de sacrificar los derechos causados, que son compatibles con la aplicación de la norma que prohíbe las acumulaciones. Antes al contrario, los principios generales imponen una conciliación entre la exigencia de evitar la acumulación y la de garantizar la observancia de los derechos causados.
En el mismo sentido se orienta el principio de la igualdad de trato de los trabajadores que han debido cumplir los mismos requisitos para obtener la pensión. En efecto, tal principio se vería comprometido si se admitiese que, en el ámbito de la Seguridad Social, un trabajador puede ser sometido a un trato menos favorable en relación con los demás trabajadores que hayan desempeñado la misma actividad en el Estado que concede la pensión, por el mero hecho de que el ordenamiento de otro Estado miembro prevea el abono de subsidios de la misma naturaleza y por la misma causa, aunque de un importe inferior.
Así pues, si éstas son las líneas con arreglo a las que debe entenderse la normativa comunitaria sobre la acumulación, me parece que no es posible adherirse a una tesis que reduce el apartado 3 del artículo 79 a una norma de conflicto y que no tiene en cuenta la necesidad de garantizar en todo caso al trabajador el trato más favorable y la protección de los derechos causados.
Soy, pues, de la opinión de que resulta preferible una interpretación que permita armonizar el apartado 3 del artículo 79 con los principios generales, es decir, aquella que reconoce a la disposición que se examina la función de suspender en su totalidad el abono de subsidios familiares por hijos a cargo por parte de la institución que concede al padre la pensión tan sólo cuando el importe de los subsidios sea igual o menor al importe de los subsidios abonados en el país donde la madre desempeña su actividad laboral; pero que dicha suspensión deberá ser meramente parcial cuando el importe de los primeros subsidios sea superior a la de los segundos.
6.
En virtud de todo lo expuesto propongo que, en lo relativo a las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal du travail de Charleroi mediante resolución de 19 de abril de 1978, el Tribunal de Justicia declare lo siguiente:
1)
Con arreglo al apartado 3 del artículo 79 del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, la suspensión del derecho a subsidios familiares por hijos a cargo de un padre que sea beneficiario de una pensión con arreglo a la legislación de un Estado miembro no resulta aplicable cuando la madre no haya causado derecho a esos mismos subsidios en virtud de la legislación de otro Estado miembro por ejercer una actividad profesional, porque la condición de cabeza de familia tan sólo se reconozca al padre o, en cualquier caso, porque no se reúnan los requisitos de las que depende la atribución a la madre del derecho a percibir los subsidios.
2)
Cuando los subsidios familiares por hijos a cargo vinculados a una pensión con arreglo al artículo 77 del Reglamento no 1408/71 del Consejo sean de un importe superior al de los subsidios abonados en el país donde la madre ejerce una actividad profesional, el titular de la pensión tiene derecho a percibir, a pesar de la suspensión dispuesta por el apartado 3 del artículo 79 de dicho Reglamento, una cantidad complementaria igual a la diferencia entre el importe más elevado de los subsidios previstos por la legislación del Estado que debe abonar la pensión y el importe más reducido de los subsidios abonados en el otro país miembro.
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*1
)	Lengua original: italiano.