61974J0070
I sag 70/74,
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, repræsenteret af Jean-Pierre Delahousse, chefrådgiver ved Kommissionens juridiske tjeneste, og Gianluigi Campogrande, medlem af Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos sin juridiske rådgiver, Pierre Lamoureux, 4, boulevard Royal,
sagsøger
mod
RÅDET FOR DE EUROPÆISKE FAELLESSKABER, repræsenteret af Jean-Louis Dewost, generaldirektør for Rådets juridiske tjeneste, bistået af Antonio Sacchettini, rådgiver ved Rådets juridiske tjeneste, og med valgt adresse i Luxembourg hos J.N. van den Houten, generaldirektør for Den europæiske Investeringsbanks juridiske tjeneste, 2, place de Metz,
sagsøgt
angående annullation af Rådets beslutning af 22. og 23. juli 1974, hvorved Rådet afslog enhver fornyet tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemændene ved De europæiske Fællesskaber,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: præsidenten R. Lecourt, afdelingsformændene J. Mertens de Wilmars (refererende) og Mackenzie Stuart, dommerne A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore, H. Kutscher, M. Sørensen og A. O'Keeffe,
generaladvokat: G. Reischl
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Sagsfremstilling
De faktiske omstændigheder og parternes anbringender under skriftvekslingen kan sammenfattes således:
I — De faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb
1.
I henhold til artikel 65, stk. 1 i tjenestemandsvedtægten undersøger Rådet hvert år på grundlag af en rapport fra Kommissionen lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Fællesskaberne, og samtidig undersøger den, om en tilpasning af vederlagene er rimelig inden for rammerne af Fællesskabernes økonomiske og sociale politik. Der skal særligt tages hensyn til eventuelle forhøjelser af det offentliges lønninger samt nødvendigheden af nyansættelse. I tilfælde af en væsentlig ændring i leveomkostningerne træffer Rådet, i henhold til samme bestemmelses stk. 2, inden for en frist på højst to måneder afgørelse om tilpasning af justeringskoefficienten, og eventuelt om dette skal ske med tilbagevirkende kraft
Ved denne årlige undersøgelse tages der hensyn ikke blot til forøgelsen af leveomkostningerne men også til stigningen i købekraften inden for Fællesskabet, således at tjenestemændene ikke blot sikres, at købekraften af deres vederlag bevares, men tillige, at der sker en reel forbedring af deres lønninger som følge af og parallelt med højnelsen af den almindelige levestandard i Fællesskabet Da der ikke fandtes en anerkendt metode til at måle udviklingen i denne købekraft, gav fastsættelsen af de afgørende kriterier hvert år anledning til vanskeligheder og uenighed, hvorfor Rådet under sin 192. samling den 20. og 21. marts 1972 vedtog en resolution, hvorved det forpligtede sig til forsøgsvis og for en periode på tre år fra 1. juli 1972 til 30. juni 1975 at fastsætte niveauet for forhøjelsen af Fællesskabernes lønninger inden for en gaffel, der bestod af to indikatorer, der angav udviklingen i det offentliges lønninger i medlemsstaterne:
—
en såkaldt »særlig« indikator, som tor et nærmere fastsat udsnit af tjenestemænd afspejler udviklingen i den nominelle gennemsnitsløn i forhold til stigningen i leveomkostningerne, og
—
en indikator for »lønmassen pr. person« i den offentlige administration, som den er opført i de nationale regnskaber.
Disse to indikatorer for Fællesskabet udarbejdes på grundlag af det vejede gennemsnit af de oplysninger, som fremgår af de tilsvarende nationale indikatorer. De italienske tal synes at indgå i denne sammenvejning med 28 %, for så vidt angår Fællesskabet bestående af De Seks.
I den samme resolution tremhævedes det endvidere, at beregningen af den særlige indikator skulle ske »efter den hidtil benyttede fremgangsmåde men med følgende forbedringer:
—
bedre harmonisering af de af de forskellige nationale forvaltninger anvendte beregningsmetoder;
—
inddeling af de forskellige statistiske oplysninger efter de fire kategorier A, B, C og D;
—
hver delegation skal oplyse Kommissionen om bestanddelene i det offentliges lønsystem i hjemlandet og om alle ændringer i disse bestanddele:
—
Kommissionen oplyses om alle enkeltheder i beregningen af de årlige indekstal for det offentliges lønninger;
—
er Kommissionen i tvivl angående et eller andet element, som skal indgå i indekstallet for det offentliges lønninger, tager den kontakt med de pågældende delegationer, som tilstiller den de ønskede oplysninger.«
2.
Ved anvendelsen af dette system viste det sig, at Fællesskabets særlige indikator, som angav en gennemsnitsstigning i de nationale lønningers købekraft på 3,6 % i tidsrummet 1971/72, afslørede en stigning på 7,3 % i 1972/73. Ved efterforskningen af grunden til denne forskel viste det sig, at det særlige italienske indekstal fra det ene tidsrum dl det andet havde foretaget et voldsomt spring, nemlig på 30,4 %, som var slået igennem på Fællesskabets særlige indekstal. Grunden hertil er, at den italienske særlige indikator for det første tidsrum kun byggede på grundlønningerne og visse faste ydelser, mens der i lønningerne for det følgende tidsrum blev medregnet en hel række tillæg, som ikke tidligere havde været taget i betragtning, idet den økonomiske ordning for de italienske tjenestemænd var blevet ændret ved dekret nr. 748 af 30. juni 1972 og lov af 15. november 1973. Det fremgår af disse regler og af to skrivelser fra det italienske Ministero del Tesoro, at de offentligt ansatte i Italien før den 1. december 1972 og den 1. januar 1973 oppebar en hel række ydelser betegnet som »godtgørelser, kompensationer, præmier, dagpenge, merbetaling, tillæg og honorarer og hvad de ellers benævnes«, for arbejde udført i egenskab af statstjenestemænd, som blev udbetalt over statsbudgettet men figurerede i særlige offentlige regnskaber eller hos forvaltningsorganer uden for budgettet
Alle disse forskellige vederlag, som bidrog til udviklingen af købekraften af vederlagene i den italienske offentlige forvaltning, og som derfor var af betydning for beregningen af lønmassen, var imidlertid ikke taget i betragtning ved udarbejdelsen af den særlige indikator, som kun byggede på grundlønningerne og kun en delaf biydelserne.
3.
Disse kendsgerninger medførte i første omgang, at Kommissionen i sit forslag til Rådet af 9. november 1973 ved beregningen af den særlige indikator for Fællesskabet ikke medtog den italienske særlige indikator, »idet denne har vist sig uegnet som udtryk for den stedfundne udvikling af købekraften i den italienske offentlige sektor«, og kun benyttede den italienske indikator for lønmassen. På dette grundlag nåede den til en gaffel på 1,2 % (Fællesskabets særlige indikator) — 3,2 % (Fællesskabets indikator for lønmassen) og foreslog en forhøjelse af lønningerne på 2,8 %. Da Rådet alligevel insisterede på et forslag, der tog hensyn til den italienske særlige indikator, bøjede Kommissionen sig, udarbejdede en gaffel på 7,3 % — 3,2 % og foreslog en forhøjelse af lønningerne på 3,5 %. Rådet vedtog på sit møde den 18. december 1973 en forhøjelse på 3,3 %, som med virkning fra den 1. juli 1973 blev konkretiseret i forordning nr. 2/74 af 28. december 1973 (EFT L 2 af 3. 1. 1974).
4.
Ved fremsendelsen af sit ændrede forslag til Rådet i skrivelse af 10. december 1973 gav Kommissionen udtryk for det synspunkt, at forslaget »ikke indeholder den fuldstændige godtgørelse for skadevirkningen af de forvrængninger, som ændringen af den italienske særlige indikator vil medføre«, og bad Rådet tage til efterretning, at den havde til hensigt at forelægge det forslag »til erstatning af det lidte tab«.
I sit møde den 18. december 1973 gav Rådet, samtidig med at det som nævnt fastsatte forhøjelsen til 3,3 %, udtryk for sin vilje til at undersøge Kommissionens mulige forslag »i en åben ånd«.
5.
Derpå fulgte en række forhandlinger, hvorunder Rådet udbad sig og opnåede udtalelser fra Jean Rey og Raymond Barre, forhenværende formand og næstformand for Kommissionen, og hvorunder sidstnævnte institution forelagde et forslag til forordning, som med tilbagevirkende kraft fastsatte en ny lønskala, dels for perioden fra 1. juli 1972 til 30. juni 1973 (art. 1, 2 og 3), og dels for tidsrummet efter 30. juni 1973 (art. 4, 5 og 6).
I sin 229. samling, den 22. og 23. juli 1974, afslog Rådet at følge dette forslag og besluttede at henholde sig dl »sin afgørelse af 18. december 1973«.
Kommissionen har den 19. september 1974 anlagt sag om annullation af denne afgørelse.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Parternes påstande
Kommissionen har nedlagt følgende påstand:
»Rådets beslutning af 22. og 23. juli 1974 om fornyet tilpasning af lønninger og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte ved De europæiske Fællesskaber annulleres«.
Rådet har nedlagt følgende påstand:
»Frifindelse, samt at Kommissionen tilpligtes at bære sagens omkostninger«.
III — Parternes søgsmålsgrunde, indsigelser og øvrige anbringender
Ifølge Kommissionen krænker den anfægtede beslutning dels artikel 65 i tjenestemandsvedtægten, for så vidt denne forpligter Rådet til at tage hensyn til eventuelle forhøjelser af nationale tjenestemænds lønninger, og dels grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning idet beslutningen af 20. og 21. marts 1972 er anvendt fejlagtigt ved gennemførelsen af vedtægtens artikel 65. Denne beslutning, der på længere sigt garanterer, at Fællesskabets og de nationale offendige sektorers lønninger udvikles parallelt, forpligter Rådet til at fastsætte tjenestemændenes årlige lønstigninger inden for en gaffel, som rigtigt beregnet er udtryk for stigningen i købekraften i den nationale offentlige forvaltning og er sammensat af Fællesskabets forbedrede særlige indikator og indikatoren for lønmassen pr. person. Hvis beslutninger om årlig tilpasning af lønningerne er truffet på grundlag af forkert beregnede særlige indikatorer, byder grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning Rådet at ændre disse beslutninger. Dette er så meget mere tilfældet, som Rådet altid har fastsat forhøjelserne ved den nedre grænse for den gaffel, der dannes af de to indikatorer.
Den anfægtede beslutning, som alene hviler på den — forkerte — forudsætning, at de særlige indikatorer er rigtigt beregnet, er ulovlig og bør annulleres.
I svarskriftet har Rådet først taget stilling til søgsmålsgrunden om, at tjenestemandsvedtægtens artikel 65 er krænket.
Det har i denne henseende anført, at den eneste forpligtelse, som nævnte bestemmelse pålægger det, er, at det faktisk skal foretage en årlig undersøgelse af lønningerne, men hvilke slutninger, der skal drages af denne undersøgelse, er overladt til dets frie skøn. Det er imidlertid ikke bestridt, at der faktisk har fundet en sådan undersøgelse sted i december 1973. Dette anbringende kan derfor ikke tages til følge.
Rådet har dernæst taget stilling til anbringendet om, at grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning er krænket ved anvendelsen af vedtægtens artikel 65, fordi Rådet skulle have afslået at foretage de nødvendige tilpasninger, da det viste sig, at den særlige indikator var fejlagtig; sagsøgte har principalt gjort gældende, at den særlige indikator faktisk ikke var behæftet med de påståede fejl.
Først og fremmest er det ifølge Rådet ubestrideligt, at de nye italienske oplysninger, som blev meddelt Kommissionen sidst i 1973, korrekt er kommet til udtryk i Fællesskabets særlige indikator på 7,3 % og taget i betragtning i Rådets beslutning af 18. december 1973 og i forordningen af 28. december s.å. Det eneste spørgsmål, der stadig er omstridt, er, om den særlige indikator for 1971/72, der blev anvendt ved forordningen af 9. august 1973 ved tilpasningen af vederlagene for 1. juli 1972 til 30. juni 1973 (EFT L 223 af 11. 8. 1973), skulle være behæftet med fejl, fordi den til dels byggede på en fejlagtig italiensk indikator.
Ifølge Rådet er dette ikke tilfældet Beregningen af den italienske indikator var sket på korrekt måde og i overensstemmelse med resolutionen af 20. og 21. marts 1972, idet denne resolution bestemmer, at den særlige indikator (Fællesskabets) udarbejdes af De europæiske Fællesskabers statistiske kontor »efter den hidtil benyttede fremgangsmåde«, hvilket er en henvisning til en betænkning fra Rådets Vedtægtsudvalg, som var godkendt den 25. og 27. juli 1966 af de faste repræsentanter, og hvorefter begrebet »lønninger«, forstået som lønninger i medlemsstaternes offentlige sektor, med henblik på anvendelsen af vedtægtens artikel 65, skal omfatte »alle ydelser, der har karakter af vederlag, og som betales på en almindelig og varig måde i henhold til en forordningsmæssig hjemmel«.
Denne definition udelukker tillæg og godtgørelser til særlige grupper af tjenestemænd, eller hvad dermed må ligestilles, i anledning af lejlighedsvise udgifter og arbejdsydelser, hvortil netop må henregnes de udeladte bestanddele af den italienske særlige indikator for 1971/72. Så snart disse bestanddele imidlertid i henhold til italienske lovbestemmelser af 30. juni 1972 og 15. november 1973 var blevet inkorporeret i lønningerne og følgelig havde fået en almindelig og vang karakter, blev der taget hensyn til dem ved beregningen af indikatoren for 1972/73. Denne beregning er altså i begge tilfælde sket i overensstemmelse med Kriterierne i beslutningen af 20. og 21. marts 1972.
Rådet anerkender, at den italienske særlige indikator ikke var fuldstændigt repræsentativ for ændringerne i købekraften af det offentliges lønninger i denne stat, men dette er tilfældet med ethvert indeks. Der gælder i et vist omfang det samme med hensyn til indikatorerne fra de andre medlemsstater, og det er i øvrigt af denne grund, at den ved udtalelsen af 20. og 21. marts 1972 indførte ordning foreskriver, at der skal anvendes to indikatorer, og at den kun er vedtaget forsøgsvis for et tidsrum af tre år, hvorefter den skal gøres til genstand for en kritisk undersøgelse.
Ved at kritisere Fællesskabets særlige indikator for ikke at være repræsentativ kritiserer Kommissionen faktisk den ved beslutningen af 20. og 21. marts 1972 indførte ordning og ikke den måde, hvorpå Rådet som udøvende myndighed anvender denne ordning. Denne kritik kan kun tages til følge gennem en politisk beslutning, der jo vil blive truffet ved forsøgsperiodens udløb.
Det er ud fra de samme overvejelser, at Raymond Barre, efter en forespørgsel fra Rådets formand, med fuld berettigelse har kunnet fastslå i sin udtalelse af 14. juni 1974, at »man kan ikke sige, at den italienske særlige indikator før 1973 var behæftet med fejl, da den indtil ændringen af lov nr. 734 ikke kunne sammensættes på anden måde«.
Subsidiært har sagsøgte gjort gældende, at såfremt Domstolen skulle finde, at en korrekt beregning af den særlige indikator ikke er tilstrækkelig til at fritage det for enhver forpligtelse, der følger af grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning, ønsker det at påpege, at det i vidt omfang har opfyldt disse forpligtelser.
Den langvarige gennemgang af Kommissionens forslag, udtalelserne fra Rey og Barre og forslaget fra Rådets formandskab i tilslutning til Barres udtalelse om »af billighedsgrunde« at lægge 2 % til den almindelige forhøjelse på 3,3 %, som var fastsat den 18. december 1973, hvilket forslag blev forkastet af Rådet den 23. juli 1974, viser, at Rådet har overholdt den forpligtelse til fornyet undersøgelse, som følger af grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning.
Man kan ikke gå så langt som til at fortolke grundsætningen om beskyttelse af den berettigede forventning således, at den indeholder en pligt for sagsøgte til med tilbagevirkende kraft at erstatte en indikator, som ér fundet fejlagtig, med en anden, der betragtes som mere repræsentativ, thi dette ville være at gå videre, end det var Rådets hensigt, da det vedtog sin beslutning af 20. og 21. marts 1972.
Domstolens ræsonnement i dommen af 5. juni 1973 (sag nr. 81/72, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1973, 575) er netop bygget på, at det var Rådets hensigt at binde sig til at iagttage bestemte kriterier ved anvendelsen af vedtægtens artikel 65. Da Rådet havde understreget, at ordningen var forsøgsmæssig, og forkyndt, at det ville tage den op til vurdering efter tre års anvendelse, kunne det ikke samtidig have i sinde at ændre ordningen i løbet af forsøgsperioden, hver gang en »forbedring« af indekstallenes repræsentativitet syntes mulig. Den af Kommissionen forsvarede opfattelse underkender fuldstændigt det frie skøn, som Rådet har i henhold til Domstolens dom.
Endelig har Rådet anført, at i betragtning af dets frie skøn kan det ikke lægges til last, at det altid har fastsat satsen for forhøjelsen »i den nederste ende af gaflen«.
I replikken har Kommissionen fastslået, at den er enig med Rådet, når dette hævder, at det omstridte problem er, om og i hvilket omfang den anvendte indikator har været i overensstemmelse med beslutningen af 20. og 21. marts 1972. Den erklærer, at den hverken vil anfægte Rådets frie skøn i henhold til vedtægtens artikel 65, eller at den i beslutningen af 20. og 21. marts 1972 udformede metode var af forsøgsmæssig karakter.
Den forpligtelse, som den bebrejder Rådet for ikke at have efterkommet, er forpligtelsen til at tage hensyn til den faktiske torhøjelse, der er konstateret i medlemsstaterne. Da der er tale om en konstatering af faktiske omstændigheder, er der ikke plads for nogen fri vurdering eller udøvelse af et frit skøn. Rådet er bundet af forpligtelsen til at tage hensyn til en korrekt faktisk omstændighed, idet dets beslutning ellers vil være ulovlig. Hvis en fejl påvirker beregningen af de i medlemsstaterne indtrufne forhøjelser, skal det påny undersøge de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for dets beslutning, og træffe de nødvendige foranstaltninger til en fornyet tilpasning af lønningerne.
Kommissionen har anerkendt, at der bortset herfra stadig mangler en afgørelse af, om de forhøjelser, der skyldes biydelserne, skulle være taget i betragtning ved beregningen af den særlige indikator.
Sagsøgeren har gennemgået Barres beretning og har understreget, at denne anså det for givet, at udviklingen i den italienske særlige indikator ikke tidligere afspejlede den virkelige lønudvikling i den italienske offendige sektor, og sagsøger har herved anført, at det er urigtigt, at beslutningen af 20. og 21. marts 1972 skal forstås således, at den kun gælder for godtgørelser, der oppebæres af samtlige tjenestemænd (almindelighedskriteriet) og ikke for ydelser af lejlighedsvis karakter (varighedskriteriet). Betænkning nr. R/468/66 af 17. maj 1966 fra Rådets vedtægtsudvalg, hvorefter begrebet »lønninger« omfatter alle ydelser, der har karakter af vederlag, og som udbetales på en almindelig og varig måde i henhold til en forordningsmæssig hjemmel, indeholder faktisk den præcisering, at der kun her er tale om en arbejdsmetode »til undersøgelse af udviklingen i det offentliges lønninger«, og at det ikke kan være til hinder for, at udvalgene »i påkommende tilfælde lægger vægt på andre faktorer end den nævnte metodes«.
Sagsøgeren finder herefter, at en masse, der svarer til 30 % af den købekraft, der indeholdes i vederlagene i en medlemsstats offentlige sektor end ikke før beslutningen af 20. og 21. marts 1972, kunne holdes uden for beregningen af udviklingen i det offentliges lønninger på nationalt plan, da denne masse i det mindste må anses for en af de nævnte »andre faktorer«.
Også selv om systemet fra 1966 udelukkende var baseret på ydelser af almindelig og varig art, ville det i øvrigt have været mere korrekt at fortolke almindelighedskriteriet på den måde, at det henviser til det gennemsnitsbeløb, som summen af de nævnte ydelser indbragte for den enkelte nationale tjenestemand. Det resultat, der på denne måde ville være fremkommet, ville faktisk have ligget langt nærmere de virkelige forhold, thi den ubestridelige forskel mellem den særlige indikator og indikatoren for lønmassen viser, at den pågældende medlemsstat i adskillige år har ladet udviklingen i købekraften i sin offentlige sektor omme til udtryk ved hjælp af biydelser til lønnen i stedet for dennes grundydelser.
I øvrigt var det formålet med beslutningen af 20. og 21. marts 1972, at systemet skulle ændres i forhold til, hvad det havde været tidligere, thi det var netop Rådets hensigt kun at tage hensyn til de grundydelser i de nationale lønninger, som havde givet anledning til uoverensstemmelser mellem Rådet og personalet. Det er af denne grund, at den tidligere rubrik »udvikling i det offentliges lønninger« er blevet til »udvikling i vederlagenes øbekraft«, og at man har indført en pligt for hver enkelt delegation til at underrette Kommissionen om bestanddelene i det lønsystem, der anvendes i dens offentlige sektor, og om enhver ændring af disse bestanddele med henblik på en forbedret beregning af indekset for lønudviklingen i medlemsstaternes offentlige sektorer i forhold til den hidtil anvendte metode. Også indførelsen af et nyt kontrolindeks, nemlig indikatoren for lønmassen pr. person, som ligeledes er et mål for den gennemsnitlige udvikling af lønningerne som helhed, er udtryk for ønsket om ikke at overse de forhøjelser, der konstateres i biydelserne til vederlaget
Kommissionen må derfor fastslå, at de årlige beslutninger om tilpasning af lønningerne til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Fællesskaberne har været truffet på grundlag af forkert beregnede indikatorer, hvad der har bevirket en overvurdering af de italienske tal for 1973 og en undervurdering for 1972, og Rådet burde derfor have foretaget en fornyet tilpasning af lønningerne for de pågældende perioder under hensyn til rigtigt udarbejdede indikatorer.
Kommissionen har endelig forkastet Rådets anbringende om, at der skulle fremgå af de oplysninger, som den italienske delegation har meddelt vedtægtsudvalget, at 30,4 %-forhøjelsen af den italienske indikator for 1973 for 55 %'s vedkommende skyldes virkningerne af »omstruktureringen« af den italienske offentlige sektor og for 44 %'s vedkommende stigningen i leveomkostningerne og indførelsen af den nye udligningsgodtgørelse, en ydelse, der efter Rådets egen udtalelse ikke har kunnet efterprøves. Satsen på 30,4 % afspejler udmærket den virkelige udvikling i de italienske offentlige lønningers købekraft, thi stigningen i leveomkostningerne er allerede fratrukket dette tal.
Til slut har Kommissionen fremhævet, at det er betegnende for Rådets stadige tilbøjelighed til både at fjerne sig fra anden i det forlig, som beslutningen af 20. og 21. marts 1972 er udtryk for, og fra det mål, som man tilstræbte, at det altid har fastsat forhøjelserne i den nedre ende af gaflen for de to indikatorer.
I duplikken har Rådet anført, at det er i overensstemmelse med definitionen af begrebet »offentlige lønninger« i dokumentet af 17. maj 1966, som blev udarbejdet af Rådets vedtægtsudvalg og godkendt af De faste Repræsentanters Komité, at de omstridte italienske løntillæg ikke har været indregnet i den italienske særlige indikator før ændringen af de italienske tjenestemænds lønsystem.
Det har gjort gældende, at det afsnit i nævnte dokument, som Kommissionen henviser til, og hvorefter »andre faktorer« kan tages i betragtning, simpelthen viser, at Rådet anerkender, at Kommissionen i et vist omfang er frit stillet med hensyn til at begrunde sine forslag. Det har bestemt ikke på forhånd villet binde sig yderligere ud over de definitioner, som er opstillet i nævnte dokument
Kommissionens understregning af, at en lønmasse, der svarer til omkring 30 % af de offentlige vederlags købekraft i en medlemsstat, ikke kan holdes uden for beregningen af den udvikling, der sker i de nationale offentlige sektorers lønninger, er en stiltiende appel til moralske betragtninger og ikke en holdbar juridisk besvarelse af det egendige spørgsmål, der går ud på, om en bestemt definition af egrebet »offentlige lønninger« er lagt til grund ved beregningen af særlige indikatorer. For tiden før beslutningen af 20. og 21. marts 1972 er det uden for al tvivl, at det var i overensstemmelse med begrænsningen af de »offentlige lønninger« til »vederlag, der udbetales på almindelig og varig måde«, at de omtvistede godtgørelser ikke blev medtaget i det italienske indeks.
Rådet har bestridt, at dette snævre begreb ved beslutningen af 20. og 21. marts 1972 skulle være erstattet med et videre »købekraft« -begreb. De ændringer og tilpasninger, som Kommissionen henviser til, giver intet argument til støtte for denne opfattelse. Den forpligtelse, der er pålagt de enkelte delegationer til at underrette Kommissionen, medfører på ingen måde, at Rådet skal tage alle de lønbestanddele, der er meddelt Kommissionen, i betragtning. I øvrigt kan der ikke sluttes noget af, at der indføres en indikator for lønmassen pr. person, der kan have et helt andet grundlag, eftersom Rådet må fastsætte forhøjelsen af lønningerne inden for den gaffel, der udgøres af de to indikatorer.
Hvad angår ændringen af rubrikken »udvikling i det offentliges lønninger« til »udvikling i vederlagenes købekraft« betyder denne blot, at Rådets årlige beslutning for fremtiden ikke længere bygger alene på den særlige indikator for det offentliges lønninger men tillige på indikatoren for lønmassen, hvis grundlag er videre.
Kommissionen begår altså en fejl og forveksler delen med helheden ved at hævde, at den særlige indikator i sig selv må være repræsentativ for udviklingen i købekraften.
Endelig har Rådet afvist, at det skulle have truffet sin beslutning uden at have indhentet de fornødne oplysninger. Efter en mere end seks måneder lang undersøgelse af sagsakterne, efter at have indhentet to sagkyndige erklæringer og efter at have godtgjort, at indikatoren var rigtigt beregnet, ville en gennemgang i enkeltheder af årsagerne til forhøjelsen på 30,4 % have været uden interesse.
Rådet har endnu en gang understreget, at det er vigtigt at sondre mellem på den ene side de fejl, der begås ved bestemmelsens anvendelse, og som berører beslutningens gyldighed, og på den anden side det valgte systems ufuldstændighed, der først kan afhjælpes ved forsøgsperiodens udløb.
Domstolen har ved skriftvekslingens afslutning stillet flere spørgsmål, hvortil parterne har fremlagt skriftlige svar i retsmødet den 30. april 1975.
Domstolen har først spurgt, om parterne er enige i, at den påståede fejl i den særlige indikator ikke kunne påvirke lønfastsættelsen for 1973/74, idet en ændring af indikatoren kun vil bevirke, at den særlige indikator på 7,3 bliver lavere. Hvilken interesse er der i så fald knyttet til søgsmålet med hensyn til nævnte tidsrum?
I sit svar har Rådet anført, at Kommissionen faktisk ikke. har nogen interesse i at anlægge sag mod Rådets beslutning om tilpasningen af lønningerne for 1973/74.
Kommissionen har svaret, at søgsmålet ikke sigter mod, at de særlige indikatorer vedrørende fastsættelsen af lønningerne for 1972/73 og 1973/74 skal rettes, men mod at Rådets beslutning af 22.23. juli 1974 annulleres, for så vidt den alene bygger på den, urigtige, forudsætning, at de nævnte indikatorer er i overensstemmelse med principperne i beslutningerne af 20./21. marts 1972. Kommissionen har interesse i at få fastslået, at der er fejl i indikatoren på 7,3 %, for at kunne anfægte Rådets påstand om, at selv den særlige indikator for 1972/73 var rigtigt beregnet Kommissionen hævder dog, at en formindskelse af indikatoren på 7,3 % ikke nødvendigvis fjerner forudsætningerne for den forhøjelse på 3,3 %, der lev besluttet den 18. december 1973.
Dernæst har Domstolen bedt Kommissionen om at præcisere, hvilke dele af de omtvistede lønninger, der før ændringen ved dekret nr. 748 af 30. juni 1972 fra Republikkens præsident og lov nr. 734 af 15. november 1973 blev ladt ude af betragtning ved beregningen af den italienske særlige indikator, og som derefter blev medregnet i kraft af ændringen. Kommissionen har besvaret dette spørgsmål ved at henvise til, at det efter den nugældende lovgivning er vanskeligt at udfinde de lønbestanddele og biydelser, som er indgået i beregningen af den særlige indikator. Derfor har den tilstillet Domstolen en liste, udarbejdet på grundlag af det italienske statsbudget, over de grupper af biydelser, som de forskellige italienske ministerier udbetalte før ændringen.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 28. maj 1975.
Præmisser
1
I denne sag er der nedlagt påstand om, at den beslutning angående niveauet for vederlagene til tjenestemænd og øvrige ansatte ved Fællesskaberne, der indeholdes i referatet fra Rådets møde den 22. og 23. juli 1974, annulleres i det omfang Rådet besluttede, at der for lønperioderne 1. juli 1972 til 30. juni 1973 og 1. juli 1973 til 30. juni 1974 ikke burde ske en fornyet tilpasning af de vederlag, som oprindelig var fastsat ved Rådets forordning nr. 2188/73 af 9. august 1973 (EFT L 223 af 11. 8. 1973) og 2/74 af 28. december 1973 (EFT L 2 af 3. 1. 1974);
2
sagsøgeren har anført, at da Rådet har nægtet påny at tilpasse disse vederlag, uanset at der har været fejl i de årlige særlige indikatorer, som havde været anvendt ved deres fastsættelse, har det krænket både artikel 65 i vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte ved Fællesskaberne og reglen om beskyttelse af tjenestemændenes og de øvrige ansattes berettigede forventning for så vidt angår anvendelsen af Rådets tidligere vedtagne beslutning af 20. og 21. marts 1972.
3
I henhold til artikel 65, stk. 1, 2. afsnit i tjenestemandsvedtægten undersøger Rådet samtidig med den årlige undersøgelse af lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Fællesskaberne, om en tilpasning af vederlagene er rimelig inden for rammerne af Fællesskabernes økonomiske og sociale politik, og der skal særligt tages hensyn til eventuelle forhøjelser af det offentliges lønninger i medlemsstaterne samt nødvendigheden af nyansættelse;
4
det er anerkendt, at disse tilpasninger ikke blot havde til formål at justere lønningerne i forhold til stigningen i leveomkostningerne men også, at tjenestemændene og de øvrige ansatte skulle nyde godt af den forhøjelse af indkomstniveauet, som blev konstateret i Fællesskabet;
5
ifølge stk. 1, 1. afsnit i samme artikel 65 skal denne undersøgelse ske på grundlag af et fælles indeks for lønudviklingen i medlemsstaterne udarbejdet af De europæiske Fællesskabers statistiske kontor i overensstemmelse med de enkelte medlemsstaters statistiske kontorer;
6
indtil 1972 blev der til dette formål anvendt en særlig indikator for Fællesskabet udarbejdet på grundlag af et vejet gennemsnit af de nationale særlige indikatorer, og som for en bestemt gruppe tjenestemænd skulle afspejle den nominelle løns gennemsnitlige udvikling i forhold til stigningen i leveomkostningerne;
7
for at afhjælpe den uenighed, som den nævnte årlige undersøgelse gav anledning til, navnlig hvad angår omfanget af stigningen i de nationale vederlags købekraft, vedtog Rådet den 20. og 21. marts 1972 et »system for tilpasning af lønningerne«, hvorved det forpligtede sig til for en forsøgsperiode på tre år fra 1. juli 1972 til 30. juni 1975 at fastsætte niveauet for den reelle forhøjelse af fællesskabslønningerne inden for en gaffel, formet dels af den hidtil benyttede men nu forbedrede særlige indikator og dels af en såkaldt indikator for lønmassen pr. person i de offentlige forvaltninger, som denne offentliggøres i nationalregnskaberne, og som skal afspejle udviklingen i de samlede vederlag og andre ydelser, som tilstås nationale tjenestemænd i de enkelte medlemsstater;
8
på grundlag af en særlig indikator på 3,6 % og en indikator for lønmassen på 3,9 %, beregnet af De europæiske Fællesskabers statistiske kontor, fastsatte Rådet for lønperioden 1972/73 lønstigningen til 3,65 %;
9
for lønperioden 1973/74 fastsatte det denne stigning til 3,3 % på grundlag af en særlig indikator på 7,3 % og en indikator for lønmassen på 3,2 %.
10
ved en undersøgelse af årsagerne til, at Fællesskabets særlige indikator fra det ene år til det andet var steget så hastigt, konstaterede Kommissionen, at den italienske særlige indikator mellem de to tidsrum havde foretaget et spring på omkring 30 %, der havde givet sig udslag i Fællesskabets særlige indikator;
11
denne pludselige forhøjelse skyldtes, at i det første af de to tidsrum byggede den italienske særlige indikator kun på grundlønninger og visse almindelige og varige ydelser med udelukkelse af en hel række særlige tillæg, som henhørte under særlige offentlige regnskaber eller forvaltningsorganer uden for budgettet, men som blev. udbetalt til store grupper af tjenestemænd, mens disse biydelser for det følgende tidsrum i vidt omfang blev optaget i lønningerne i tilslutning til en ændring og omstrukturering af lønsystemet i den italienske offentlige sektor i henhold til et lovdekret af 30. juni 1972 og en lov af 15. november 1973;
12
det ser ud til, at vurderingen af lønningerne i den italienske offentlige sektor før den ovenfor omtalte ændring for en stor del, hvor stor er omstridt af parterne, er sket uden hensyntagen til de nævnte biydelser;
13
heraf udledte Kommissionen, at denne omstridte lønmasse, som efter dens opfattelse gennemsnitligt udgjorde 30 % af grundlønningerne, allerede før ændringen i 1972/73 skulle have været i betragtning ved udarbejdelsen af den italienske særlige indikator og følgelig også ved udarbejdelsen af Fællesskabets særlige indikator;
14
en sådan rettelse skulle ikke blot medføre, at den særlige indikator (7,3 %) til fastsættelse af lønniveauet fra 1. juli 1973 ville blive lavere, men også at den særlige indikator (3,6) for lønniveauet fra 1. juli 1972 ville blive højere;
15
ifølge sagsøgeren skulle denne rettelse ikke få indflydelse på lønniveauet for lønperioden 1973/74, men den bør medføre, at tilpasningen for perioden 1972/73 ændres;
16
efter at Rådet var blevet underrettet om disse overvejelser, forpligtede det sig den 18. december 1973, hvor det fastsatte lønningerne for tidsrummet 1973/74, til »i en åben ånd at undersøge« de forslag, som Kommissionen havde i sinde at forelægge det i den henseende;
17
ved den anfægtede beslutning bestemte det imidlertid, at der ikke var anledning til at foretage den af Kommissionen foreslåede rettelse;
18
sagen rejser det spørgsmål, om de af Kommissionen anførte omstændigheder har bevirket, at den særlige indikator er blevet behæftet med en sådan mangel, at dens opretholdelse udgør en krænkelse af vedtægtens artikel 65 og af grundsætningen om den berettigede forventning hos de pågældende tjenestemænd, for så vidt angår Rådets korrekte anvendelse af sin beslutning af 20. og 21. marts 1972;
19
disse, to søgsmålsgrunde er indbyrdes forbundne og bør behandles samtidig;
20
faktisk har Rådet ved sin beslutning af 20. og 21. marts 1972 villet binde sig til for et bestemt tidsrum at overholde visse kriterier med henblik på gennemførelsen af artikel 65, særligt ved at forpligte sig til at fastsætte forhøjelsen af vederlagene inden for en gaffel, formet af de to ovenfor beskrevne indikatorer under hensyn til forhøjelsen af de nationale vederlags købekraft;
21
ved dom af 5. juni 1973 i sag nr. 81/72 (Sml. 581) har Domstolen anerkendt, at dette system er en lovlig udøvelse af det frie skøn, som Rådet har i henhold til artikel 65, og at det forpligter denne institution for det tidsrum, den har fastlagt;
22
det er altså med føje, at Kommissionen har anført, at Rådet ikke kan påberåbe sig sit frie skøn, som det selv har reguleret, for at unddrage sig denne forpligtelse;
23
det bør derfor undersøges, således som begge parter i øvrigt har anerkendt, om og i hvilket omfang den anvendte særlige indikator var i overensstemmelse med den regel, som Rådet havde opstillet ved sin beslutning af 20. og 21. marts 1972.
24
Denne beslutning foreskriver, at nævnte indikator skal udarbejdes på grundlag af »indekset for udviklingen af det offentliges lønninger i medlemsstaterne i det forløbne år, beregnet af De europæiske Fællesskabers statistiske kontor efter den metode, »som hidtil er benyttet, men med visse forbedringer««;
25
denne metode var forud blevet fastlagt af Rådets vedtægtsgruppe i en betænkning, som blev godkendt af de faste repræsentanters udvalg på dets møde den 25. til den 29. juli 1966;
26
ifølge denne betænkning bør der ved bestemmelsen af lønbegrebet »tages hensyn til alle ydelser, der har karakter af vederlag, og som betales på almindelig og varig måde i henhold til en forordningsmæssig hjemmel«;
27
de i beslutning af 20. og 21. marts 1972 omhandlede forbedringer tager sigte på en bedre harmonisering af de beregningsmetoder, der anvendes af de forskellige nationale forvaltninger, og en mere fuldstændig underretning af Kommissionen, men berører ikke grundlaget for den tidligere fastlagte metode;
28
samme betænkning tillagde klart Kommissionen mulighed for i påkommende tilfælde at fremlægge andre faktorer til vurdering, end der følger af den vedtagne metode, men den opretholder Rådets frihed med hensyn til, hvorvidt de skal tages i betragtning;
29
det er desuden ikke afslaget på at tage hensyn til »andre faktorer«, der i øvrigt ikke er nærmere beskrevet, som Kommissionen angriber, men derimod den snævre fortolkning, som Rådet efter Kommissionens mening giver begrebet »lønninger«.
30
Det er forkert, når Kommissionen fortolker udtrykket »betales på almindelig måde« som det »gennemsnitsbeløb, som summen af tillægsydelserne indbragte den enkelte nationale tjenestemand«;
31
det er faktisk med henblik på at afspejle denne sum, at indikatoren for lønmassen er blevet vedtaget ved siden af den særlige indikator, og med henblik på i påkommende tilfælde at afhjælpe dennes manglende repræsentativitet;
32
kriterierne om almindelighed og varighed for de vederlag og tillæg, der skal tages i betragtning ved beregningen af den særlige indikator, tager derimod sigte på at udelukke, at der i denne indikator indgår andet end rene lønydelser, som betales regelmæssigt til samtlige tjenestemænd i henhold til en lov- eller forordningsmæssig hjemmel;
33
det er altså en rigtig fortolkning af Rådets beslutning af 20. og 21. marts 1972, at den italienske særlige indikator beregnedes uden bielementer i det offentliges vederlag i den periode, hvor disse elementer endnu ikke var blevet inkorporeret i lønningerne;
34
det fremgår i øvrigt af de dokumenter, der er fremlagt af Kommissionen, at de nævnte tillæg, præmier, dagpenge og andre fordele, som føjer sig til lønnen, ifølge de forvaltningsmyndigheder, som udbetalte dem, udgjorde fra 11 til 49 % og i ét tilfælde endog 92 % af grundlønnen;
35
der var altså forbundet en vis usikkerhed med optagelsen af disse ydelsers gennemsnit i den særlige indikator, hvis formål netop er af afspejle udviklingen i et eller flere bestemte løntrin i den offentlige sektor, og denne indregning kunne i hvert fald ikke betragtes som den eneste rigtige fortolkning af begrebet den særlige indikator.
36
For så vidt vurderingen af vederlagene i den italienske offentlige sektor i højere grad byggede på disse tillægsydelser end på grundlønnen, er det klart, at den særlige indikator ikke fuldstændigt — i hvilken grad kan ikke afgøres, da tillæggene varierede fra den ene forvaltning til den anden — afspejlede den forhøjelse af købekraften, som de italienske tjenestemænd havde opnået;
37
det må imidlertid ikke lades ude af betragtning, at det i artikel 65 omhandlede fælles indeks fra 1972 ikke længere består af den særlige indikator alene;
38
tværtimod er det væsentligste indhold af beslutningen af 20. og 21. marts 1972, at dette fælles indeks skal beregnes på grundlag af en gaffel, der dannes af to indikatorer, hvoraf den anden, indikatoren for den samlede lønmasse pr. person, netop er kendetegnet ved, at den omfatter samtlige hoved- og bibestanddele i det samlede vedérlag til de offentligt ansatte i medlemsstaterne;
39
den ene af disse indikatorer, hvis sandhedsværdi nødvendigvis må være relativ på grund af de nationale ordningers sammensatte og indbyrdes forskellige karakter korrigeres således af den anden, og det er gennem deres samtidige anvendelse, at det fælles indekstal bliver tilstrækkelig repræsentativt.
40
Kommissionen har i denne henseende bemærket, at Rådet siden den 21. marts 1972 ved to lejligheder har holdt sig nærmest det laveste indikator.
41
Hvis Rådet under et fast system til justering af vederlagene, der forudsætter, at udviklingsgraden i de nationale lønninger skal fremgå af en sammenknytning af to indekstal, anvendte dette system således, at det systematisk og uden gyldig grund holdt sig til det laveste indekstal, ville det tilsidesætte et væsentligt led i det system, som det har villet binde sig til;
42
imidlertid har Rådet i sin beslutning af 20. og 21. marts 1972 udtrykkeligt understreget, at der i dette tilfælde var tale om et forsøgsvist vedtaget beregningssystem, der skulle gælde for et tidsrum af tre år, og hvis brugbarhed i løbet af det tredje år skulle gøres til genstand for en grundig undersøgelse med henblik på sådanne strukturelle tilpasninger, som måtte vise sig nødvendige;
43
under disse omstændigheder kan dets beslutning om at henholde sig til den laveste indikator i de to omstridte tidsrum hverken betragtes som et misbrug eller gøre en ændret beregning af de særlige indikatorer berettiget.
44
Det følger af de foregående betragtninger, at beregningen af Fællesskabets særlige indikator for de omstridte perioder er sket i overensstemmelse med de i beslutningen af 20. og 21. marts 1972 fastlagte kriterier;
45
det er desuden ikke godtgjort, at det i vedtægtens artikel 65 omhandlede fælles indeks, efter at være udarbejdet på grundlag af den samtidige anvendelse af de i den nævnte beslutning omhandlede to indikatorer, er så lidet repræsentativt, at det strider mod denne artikel;
46
sagsøgte vil derfor være at frifinde.
Vedrørende sagsomkostningerne
47
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2 skal den part, der taber sagen, pålægges sagsomkostningerne;
48
sagsøgeren har ikke fået medhold i sine søgsmålsgrunde.
På grundlag af disse præmisser,
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
idet den forkaster enhver videregående eller hermed uforenelig påstand:
1.
Sagsøgte frifindes, da søgsmålet savner fornødent grundlag.
2.
Sagsøgeren bærer sagens omkostninger.
Lecourt
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Pescatore
Rutscher
Sørensen
O'Keeffe
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. juni 1975.
A. Van Houtte
Justitssekretær
R. Lecourt
Præsident