62023CC0047
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 5 de septiembre de 2024 (
1
)
Asunto C‑47/23
Comisión Europea
contra
República Federal de Alemania
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — “Infracción sistémica y persistente” — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Admisibilidad de la prueba relativa a situaciones concretas que no han sido objeto de deliberaciones en el procedimiento administrativo previo — Artículo 6, apartado 2 — Medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales — Ausencia de tales medidas — Tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 — “Prados pobres de siega de baja altitud” y “Prados de siega de montaña” — Artículo 4, apartado 1 — Obligación de los Estados miembros de proponer una lista de lugares que alberguen tipos de hábitats naturales — Falta de actualización regular de la información relativa a dichos lugares»
I. Introducción
1.
De conformidad con la Directiva sobre los hábitats, (
2
) que, junto con la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres, (
3
) constituye la piedra angular de la política de biodiversidad de la Unión Europea, la mayoría de las obligaciones impuestas a los Estados miembros se refieren a la protección o a la conservación de lugares específicos. Cuando un Estado miembro incumple estas obligaciones respecto de un único lugar, dicho incumplimiento puede bastar para que la Comisión Europea recurra al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 TFUE. (
4
) No obstante, cuando se observa el mismo incumplimiento no respecto de un único lugar, sino de varios, la Comisión puede considerar que resulta excesivamente difícil (o incluso imposible) iniciar procedimientos paralelos cada vez que se produzca tal incumplimiento. En cambio, puede concluir que estas situaciones concretas son el reflejo de una política o una práctica extendida del Estado miembro de que se trate que infringe en sí misma el Derecho de la Unión. En tal caso, puede ejercitar una única acción ante el Tribunal de Justicia, sobre la base de una «infracción sistémica y persistente» del Derecho de la Unión. (
5
)
2.
En el presente procedimiento, la Comisión sostiene que la República Federal de Alemania no ha impedido, «de manera general y estructural», en múltiples lugares situados en su territorio, el deterioro de dos tipos de hábitats naturales, a saber, el tipo de hábitat natural 6510 (Prados pobres de siega de baja altitud) y el tipo de hábitat natural 6520 (Prados de siega de montaña), cuya protección trata de garantizar la Directiva sobre los hábitats. Además, aduce que dicho Estado miembro también ha incumplido, «de manera general y estructural», la obligación de actualizar con regularidad los datos relativos a los lugares que albergan esos tipos de hábitats.
3.
Al utilizar la expresión «de manera general y estructural», la Comisión alega pues ante el Tribunal de Justicia que la República Federal de Alemania es responsable de una «infracción sistémica y persistente» de dos disposiciones esenciales de la referida Directiva.
4.
En tal contexto, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de examinar, en primer lugar, la admisibilidad de las pruebas relativas a lugares presentadas por la Comisión por primera vez ante el Tribunal de Justicia y que no han sido objeto de deliberaciones durante el procedimiento administrativo previo y, en segundo lugar, los criterios jurídicos que deben guiar la apreciación del Tribunal de Justicia en cuanto a si la Comisión ha cumplido con la carga de la prueba que le incumbe y ha demostrado efectivamente la existencia de una «infracción sistémica y persistente».
5.
A petición del Tribunal de Justicia, mi análisis se centrará en estas dos cuestiones.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
6.
Con arreglo al artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, «las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario».
7.
El artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. […] Los Estados miembros propondrán, llegado el caso, la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.
La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. Dicha información incluirá un mapa del lugar, su denominación, su ubicación, su extensión, así como los datos resultantes de la aplicación de los criterios que se especifican en el Anexo III (etapa 1) y se proporcionará de acuerdo con un formulario que elaborará la Comisión con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 21.»
8.
En virtud del artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.»
B. Derecho alemán
9.
La normativa nacional pertinente es la Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Ley Federal de Protección de la Naturaleza y Conservación del Paisaje), de 29 de julio de 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542; en lo sucesivo, «Ley Federal de Protección de la Naturaleza»).
10.
A tenor del artículo 30 de dicha Ley:
«[…]
(2) Quedan prohibidas las acciones que puedan provocar la destrucción o el deterioro significativo de los siguientes hábitats:
[…]
7.   Los prados pobres de siega de baja altitud y los prados de siega de montaña, en el sentido del anexo I de la [Directiva sobre los hábitats] […]
(3) Previa solicitud, podrán concederse excepciones a las prohibiciones establecidas en el apartado 2, siempre y cuando el deterioro pueda compensarse.»
11.
El artículo 33, apartado 1, de la Ley Federal de Protección de la Naturaleza dispone:
«Quedan prohibidas todas las modificaciones y alteraciones que puedan provocar un deterioro significativo de un lugar Natura 2000 en sus elementos esenciales para los objetivos de conservación o de protección. La autoridad competente en materia de protección de la naturaleza y conservación del paisaje podrá, en las condiciones previstas en el artículo 34, apartados 3 a 5, conceder excepciones a la prohibición establecida en la primera frase […]».
12.
El artículo 34 de la citada Ley establece:
«(1)   Antes de cualquier autorización o ejecución de un proyecto, deberá llevarse a cabo una evaluación de sus repercusiones sobre los objetivos de conservación de un lugar Natura 2000 cuando, ya sea individualmente o conjuntamente con otros planes y proyectos, pueda afectar de manera significativa al lugar y no sirva directamente para la gestión del lugar. […]
(2)   Si de la evaluación de las repercusiones se desprende que el proyecto puede causar daños graves a dicho lugar en sus elementos esenciales para los objetivos de conservación o el objetivo de protección, se prohibirá el proyecto.
(3)   Como excepción a lo dispuesto en el apartado 2, dicho proyecto podrá ser autorizado o ejecutado únicamente:
1. cuando sea necesario por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica;
2. si no existe otra alternativa razonable que permita alcanzar el resultado perseguido por el proyecto en otro lugar sin causar ningún perjuicio o perjuicios de menor importancia.
[…]»
III. Procedimiento administrativo previo
13.
El 7 de mayo de 2018, la Comisión, tras constatar un deterioro de los lugares geográficos que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 (Prados pobres de siega de baja altitud) y 6520 (Prados de siega de montaña) en el territorio alemán, remitió una solicitud de información a la República Federal de Alemania.
14.
A la luz de la respuesta de la República Federal de Alemania, de 12 de octubre de 2018, la Comisión consideró que dicho Estado miembro había infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al no adoptar, de manera sistemática, medidas apropiadas para evitar el deterioro de los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en los lugares geográficos designados. El 26 de julio de 2019, la Comisión envió un escrito de requerimiento a la República Federal de Alemania.
15.
En su escrito, la Comisión indicó que se había producido una pérdida de superficie en numerosos lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en Alemania. También señaló que no se había adoptado ninguna medida jurídica vinculante para garantizar un control adecuado de esos lugares ni para protegerlos de la sobrefertilización y la siega prematura.
16.
Asimismo, reprochaba a la República Federal de Alemania haber infringido sistemáticamente el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats, por no haber actualizado con regularidad los formularios normalizados de datos (FND) presentados a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en la Decisión de Ejecución de la Comisión, de 11 de julio de 2011, relativa a un formulario de información sobre un espacio Natura 2000 (
6
) (en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución de 2011»).
17.
El 26 de noviembre de 2019, la República Federal de Alemania respondió al escrito de requerimiento de la Comisión y rechazó las imputaciones que en él se formulaban.
18.
El 30 de octubre de 2020, la Comisión dirigió un dictamen motivado a la República Federal de Alemania en el que reiteraba sus imputaciones.
19.
En su respuesta de 30 de diciembre de 2020, la República Federal de Alemania indicó que las imputaciones de la Comisión carecían de fundamento.
20.
El 31 de enero de 2023, la Comisión decidió incoar un procedimiento por incumplimiento contra la República Federal de Alemania ante el Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 258 TFUE, párrafo segundo.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21.
Mediante demanda, presentada el 31 de enero de 2023, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6, apartado 2, y 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats por lo que respecta a los tipos de hábitats naturales 6510 (Prados pobres de siega de baja altitud) y 6520 (Prados de siega de montaña), puesto que, «de manera general y estructural»,
–
no ha adoptado medidas apropiadas para evitar el deterioro de dichos tipos de hábitat en los lugares geográficos designados que los albergan, y
–
no ha proporcionado a la Comisión datos actualizados con regularidad acerca de dichos lugares.
–
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
22.
La República Federal de Alemania, habiendo sido debidamente notificada de la demanda, presentó escrito de contestación el 17 de abril de 2023. Solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso en su totalidad.
–
Condene en costas a la Comisión.
23.
El Tribunal de Justicia instó a las partes en el presente asunto a presentar una segunda ronda de observaciones escritas. Los días 30 de mayo de 2023 y 10 de julio de 2023 se presentaron los respectivos escritos de réplica y dúplica.
24.
Ambas partes estuvieron representadas en la vista celebrada el 6 de marzo de 2024.
V. Análisis
25.
La Directiva sobre los hábitats tiene el objetivo de «favorecer el mantenimiento de la biodiversidad», (
7
) garantizando para ello que cada Estado miembro contribuya a la constitución de Natura 2000 (red europea de espacios naturales protegidos) en función de la representación que tengan en sus respectivos territorios los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies que se enumeran en los anexos I y II de dicha Directiva. Con tal fin, los Estados miembros están obligados, de conformidad con el artículo 4 de la citada Directiva y al término del procedimiento en ella previsto, (
8
) a designar los lugares que alberguen tales hábitats naturales y especies como «zonas especiales de conservación». (
9
)
26.
Con respecto a estas zonas, los Estados miembros deben adoptar tres categorías de medidas, a saber, medidas de conservación, medidas preventivas y medidas compensatorias, contempladas, respectivamente, en los apartados 1, 2 y 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats. El presente asunto versa sobre la segunda categoría de medidas, esto es, las medidas preventivas (artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva).
27.
Los tipos de hábitats naturales 6510 (Prados pobres de siega de baja altitud) y 6520 (Prados de siega de montaña), que constituyen el objeto del presente asunto, son dos de los tipos de hábitats que figuran en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats que pueden estar presentes en «zonas especiales de conservación». (
10
) Ambos se describen como prados de siega ricos en especies, que pueden verse dañados por prácticas de explotación intensiva (como la siega prematura o la sobrefertilización). (
11
)
28.
En mi opinión, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se desprende que los Estados miembros no solo deben evitar adoptar medidas que tengan un impacto ecológico negativo en «zonas especiales de conservación» (obligación negativa), sino también adoptar medidas apropiadas para evitar los daños, naturales o causados por el hombre, en los hábitats naturales, así como la alteración apreciable de las especies para las que se designaron tales zonas (obligación positiva). (
12
) En otras palabras, el objetivo de dicha disposición consiste, en esencia, en evitar cualquier daño futuro a esos hábitats o especies existentes en «zonas especiales de conservación». Sin embargo, no especifica qué medidas de protección deben adoptarse a este respecto.
29.
En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de aclarar que la expresión «medidas apropiadas» utilizada en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats indica que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación a la hora de aplicar dicho precepto. (
13
) El Tribunal de Justicia ha subrayado que esta disposición impone a los Estados miembros una obligación de resultado, que se corresponde con el objetivo perseguido en el marco de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, de conformidad con el artículo 191 TFUE, apartado 1, de conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, así como con el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, enunciado en el artículo 191 TFUE, apartado 2. (
14
)
30.
Una vez realizadas estas observaciones preliminares, procede recordar que, como he expuesto en la introducción anterior, mediante la primera imputación, la Comisión alega que, puesto que la República Federal de Alemania no ha adoptado medidas adecuadas para evitar el deterioro de un número significativo de lugares situados en su territorio que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 (por no haber adoptado medidas preventivas), ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats «de manera general y estructural». Mediante su segunda imputación, la Comisión aduce que el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva impone a los Estados miembros la obligación de actualizar con regularidad los datos relativos a las «zonas especiales de conservación» en los FND elaborados conforme a la Decisión de Ejecución de 2011. Considera que la República Federal de Alemania ha incumplido esta obligación de la misma «manera general y estructural» en lo que atañe a los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520.
31.
Para empezar, procede recordar las particularidades de las «infracciones sistémicas y persistentes» (sección A). A continuación, expondré las razones por las que las pruebas relativas a lugares mencionados por la Comisión por primera vez ante el Tribunal de Justicia pueden ser admisibles para demostrar la existencia de una «infracción sistémica y persistente» (sección B). Por último, precisaré los criterios jurídicos que deben guiar la apreciación del Tribunal de Justicia en cuanto a si la Comisión ha cumplido con la carga de la prueba que le incumbe en tal contexto, antes de examinar las dos imputaciones formuladas en el presente asunto respecto de tales criterios (sección C).
A. Observaciones preliminares sobre el concepto de «infracción sistémica y persistente»
32.
Como ya he indicado en la introducción, el concepto de «infracción sistémica y persistente» es pertinente cuando la Comisión se basa en situaciones concretas de incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión para hacer valer de manera más amplia que el Estado miembro de que se trate ha incumplido dichas obligaciones de manera «generalizada y persistente». La posibilidad de que la Comisión formule este tipo de imputación conlleva una serie de beneficios prácticos, pues permite a dicha institución ahorrar tiempo y recursos al iniciar un procedimiento único ante el Tribunal de Justicia en lugar de ejercitar varias acciones que tengan por objeto incumplimientos aislados. Como ha señalado parte de la doctrina, ello permite una aplicación más eficaz del Derecho de la Unión. (
15
)
33.
Por otra parte, si un Estado miembro ha cometido tal «infracción sistémica y persistente» del Derecho de la Unión, debe, en mi opinión, no solo subsanar los incumplimientos específicos invocados por la Comisión, sino adoptar un cambio general de sus prácticas. En otras palabras, ha de identificar la fuente o el origen de la «infracción sistémica y persistente», con el fin de remediar no solo los «síntomas», sino también la propia «enfermedad». (
16
) A mi parecer, el Tribunal de Justicia se refirió a este requisito cuando afirmó que «la circunstancia de que se hayan subsanado las deficiencias existentes en un caso determinado no tiene necesariamente como consecuencia el final de la actitud general y continuada de dichas autoridades, de la que dan fe las deficiencias específicas de esa índole». (
17
)
34.
El Tribunal de Justicia introdujo el concepto de «infracción sistémica y persistente» en la sentencia Comisión/Irlanda. (
18
) En ella, señaló dos características particulares. En primer lugar, declaró que, para probar tal infracción, basta con que la Comisión demuestre la existencia de una práctica administrativa contraria al Derecho de la Unión. En otras palabras, no es necesario que la fuente de la infracción sea un acto legislativo o reglamentario adoptado por el Estado miembro de que se trate. En segundo lugar, las infracciones particulares invocadas por la Comisión no deben ser hechos aislados, sino parte de un patrón de incumplimiento.
35.
Las sentencias dictadas desde entonces han tenido por objeto una situación en la que la Comisión solicitaba, en paralelo, que se declarase que se habían incumplido disposiciones específicas del Derecho de la Unión en situaciones
concretas, identificadas de manera específica, y que esas disposiciones habían sido incumplidas debido a una práctica general contraria al Derecho de la Unión, ejemplificada por las situaciones específicas mencionadas. (
19
)
36.
El presente asunto se distingue de la jurisprudencia anterior en la medida en que la Comisión solicita (que yo sepa, por primera vez) únicamente que el Tribunal de Justicia declare que las autoridades alemanas competentes han llevado a cabo una práctica general contraria a los artículos 6, apartado 2, y 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. Dicha institución se basa en situaciones concretas, identificadas de manera específica, únicamente con el objetivo de ilustrar tal incumplimiento general, es decir, no con la finalidad de obtener del Tribunal de Justicia una declaración particular de la infracción de las citadas disposiciones en cada una de esas situaciones. En consecuencia, si el Tribunal de Justicia hubiere de declarar que la República Federal de Alemania ha infringido efectivamente, «de manera general y estructural», los artículos 6, apartado 2, y 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no podría solicitar posteriormente que se impusieran sanciones a dicho Estado miembro si este no subsana cada una de esas situaciones. Solo podría hacerlo si hubiera solicitado que se declare que tales disposiciones han sido infringidas en cada supuesto de incumplimiento.
37.
A parte de esta diferencia, considero que los requisitos expuestos en el punto 34 de las presentes conclusiones deben aplicarse, en el caso de autos, del mismo modo que se hizo en asuntos anteriores.
38.
Hechas estas observaciones, procederé a exponer los motivos por los que, en el contexto de una infracción supuestamente «sistémica y persistente», la Comisión puede, con carácter general, presentar ante el Tribunal de Justicia ejemplos adicionales de la práctica supuestamente infractora, aun cuando dichos ejemplos no hayan sido objeto de deliberaciones en el procedimiento administrativo previo.
B. Admisibilidad de «ejemplos adicionales» de la práctica infractora que no han sido objeto de deliberaciones en el procedimiento administrativo previo
1.
Alegaciones de las partes
39.
La República Federal de Alemania observa que, en la demanda, la Comisión alega que se ha producido una pérdida de superficie en 596 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y en 88 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520. Precisa, sin embargo, que, en su dictamen motivado, la Comisión solo menciona, respectivamente, 497 y 86 lugares. Por tanto, sostiene que la demanda de la Comisión es inadmisible en la medida en que se refiere a 101 lugares que no se incluyen en el dictamen motivado (en lo sucesivo, «lugares en cuestión»).
40.
La República Federal de Alemania precisa que el objeto de un recurso por incumplimiento queda delimitado por el dictamen motivado de la Comisión. Por tanto, considera que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el citado dictamen. (
20
) En su opinión, los hechos o imputaciones que no se hayan comunicado durante el procedimiento administrativo previo no pueden ser invocados en apoyo del recurso.
41.
La Comisión rebate estas alegaciones. Aduce que las pruebas relativas a los lugares en cuestión son complementarias a las ya presentadas en el procedimiento administrativo previo por lo que respecta a otros lugares y resultan, en consecuencia, admisibles.
2.
Apreciación
42.
Según reiterada jurisprudencia relativa a la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión demostrar en cada caso el incumplimiento de la obligación concreta impuesta por el Derecho de la Unión. Dicha institución debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia del incumplimiento, sin poder modificar el objeto del litigio, que debe estar delimitado por las imputaciones formuladas en el procedimiento administrativo previo. (
21
) De lo anterior se deduce que la Comisión no puede pretender que se declare un incumplimiento específico del Derecho de la Unión en relación con una situación determinada que no se haya mencionado en el procedimiento administrativo previo. (
22
) En efecto, una imputación tan específica debe alegarse necesariamente en la fase administrativa previa con objeto de que el Estado miembro interesado pueda subsanar la situación concreta que ha sido denunciada o formular adecuadamente las alegaciones que en su defensa estime pertinentes.
43.
Sin embargo, en el presente asunto, la Comisión ha señalado desde el principio ante el Tribunal de Justicia que las situaciones concretas que menciona en la demanda son ejemplos de la «infracción sistémica y persistente» de los artículos 6, apartado 2, y 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats por parte de la República Federal de Alemania.
44.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha dejado meridianamente claro que, en tal contexto, no puede excluirse, en principio, la aportación de pruebas adicionales con las que se pretende sustentar tal afirmación ante el Tribunal de Justicia. En efecto, en tal situación, la Comisión no modifica el objeto del litigio, sino que se limita a precisar sus imputaciones iniciales en su recurso mediante la aportación de datos adicionales que acrediten el carácter general y continuado del incumplimiento alegado. (
23
)
45.
Estas declaraciones se remontan a la sentencia Comisión/Irlanda, (
24
) que ya he mencionado en el punto 34 de las presentes conclusiones, en la que el Tribunal de Justicia concluyó que Irlanda no había adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la correcta aplicación de determinadas disposiciones de la Directiva sobre residuos vigentes en ese momento. (
25
) El Tribunal de Justicia declaró que la Comisión podía referirse válidamente en su recurso, como ejemplos del incumplimiento general por parte de Irlanda de las obligaciones que le incumbían con arreglo a la citada Directiva, y a pesar de que no se hubieran mencionado durante el procedimiento administrativo previo, a los hechos relativos a determinados vertidos ilegales de residuos en grandes cantidades, a veces peligrosos, en el Condado de Wicklow (Irlanda), de los que tuvo conocimiento tras haber emitido su dictamen motivado. (
26
) El Tribunal de Justicia no exigió a la Comisión que demostrara que tales ejemplos no se produjeron hasta después de la adopción del dictamen motivado. (
27
) Tampoco obligó a la Comisión a demostrar que no pudo haber descubierto o conocido tales hechos antes de adoptar el dictamen motivado. (
28
)
46.
De la aplicación de esta lógica al presente asunto resulta, en mi opinión, que los datos relativos a los 101 lugares que la Comisión no había incluido en el dictamen motivado son admisibles, aun cuando dicha institución ya tuviera acceso a ellos durante la fase administrativa previa. En efecto, a mi juicio, basta con que estos datos hubieran sido puestos en conocimiento de la Comisión, de buena fe, tras la emisión del dictamen motivado y se hayan presentado como ilustraciones o ejemplos adicionales del incumplimiento «sistémico y persistente» alegado por dicha institución.
47.
Para zanjar esta cuestión, debo subrayar, no obstante, que la posibilidad de que la Comisión introduzca estos nuevos ejemplos o ilustraciones del incumplimiento «sistémico y persistente» de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión ante el Tribunal de Justicia es ciertamente amplia, pero no ilimitada. Constituiría un abuso de procedimiento que la Comisión pudiera invocar solo algunos ejemplos durante el procedimiento administrativo previo y después recurrir al Tribunal de Justicia para denunciar un conjunto de infracciones, constituido no solo por esos pocos ejemplos, sino también por muchos otros, pues ello haría excesivamente difícil para el Estado miembro interesado rebatir los argumentos de dicha institución. (
29
) En mi opinión, debe trazarse una línea entre la «mera aclaración» de las imputaciones iniciales de un recurso —que, como he señalado, el Tribunal de Justicia ha admitido expresamente como posibilidad— y las situaciones en las que la presentación de ejemplos adicionales podría en realidad constituir un abuso de procedimiento, lo que, afortunadamente, no sucede en el presente asunto.
C. Sobre la carga de la prueba que incumbe a la Comisión cuando invoca la existencia de una «infracción sistémica y persistente»
48.
Por regla general, cuando la Comisión alega la existencia de una infracción «sistémica y persistente» de las disposiciones de una directiva, debe demostrar, en primer lugar, que el Estado miembro en cuestión ha incumplido una obligación derivada del Derecho de la Unión en varias situaciones concretas, identificadas de manera específica. En segundo lugar, la Comisión debe demostrar de modo suficiente en Derecho, mediante alegaciones y datos suficientemente precisos, claros y detallados, que esas situaciones son, en efecto, representativas, o ilustrativas, de una práctica general y persistente contraria a tal obligación. (
30
)
49.
De ello se sigue que la Comisión no puede eximirse, con el pretexto de reprochar al Estado miembro un incumplimiento general y persistente de las obligaciones que este tiene en virtud del Derecho de la Unión, de cumplir esa obligación de aportar la prueba del incumplimiento reprochado sobre la base de datos concretos ni basarse en meras presunciones o causalidades esquemáticas. (
31
) Al mismo tiempo, como ha señalado la Abogada General Ćapeta, (
32
) no es necesario que dicha institución demuestre o que el Tribunal de Justicia valore la existencia de un incumplimiento respecto de cada uno de los lugares de que se trata (en el presente asunto, los lugares que albergan los tipos de hábitats 6510 y 6520 en el territorio alemán). Como ya he expuesto, basta con que la Comisión demuestre un patrón de incumplimiento, que esté presente en varias situaciones concretas, identificadas de manera específica, que sean representativas, o ilustrativas, de la infracción alegada y que permitan concluir que existe un posible incumplimiento respecto de otras situaciones que no han sido examinadas específicamente por la Comisión.
50.
A diferencia de las alegaciones «clásicas» de infracción, la carga de la prueba que incumbe a la Comisión cuando alega una «infracción sistémica y persistente» debe cumplir dos requisitos, a saber, no solo ha de demostrar que, en determinadas situaciones concretas, identificadas de manera específica, no se han cumplido las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, sino que además debe demostrar (como requisito adicional), que esas situaciones concretas son, en efecto, representativas, o ilustrativas, de una práctica general y persistente contraria a tales obligaciones.
51.
En las siguientes secciones explicaré más detalladamente y examinaré estos requisitos legales en relación con las dos imputaciones formuladas por la Comisión.
1.
Sobre la primera imputación relativa a la «infracción sistémica y persistente» del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats
a)
Alegaciones de las partes
52.
Mediante la primera imputación, la Comisión afirma que la República Federal de Alemania se abstuvo, «de manera general y estructural», de adoptar medidas apropiadas para evitar el deterioro de los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en «zonas especiales de conservación» de su territorio, infringiendo así el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
53.
A este respecto, la Comisión alega, en primer lugar, que el deterioro de estos tipos de hábitats puede deducirse del Grünland-Report (Informe sobre las superficies de pastos) de 2014 de la Bundesamt für Naturschutz (Oficina Federal de Protección de la Naturaleza, Alemania) y de los informes presentados por la República Federal de Alemania, de conformidad con el artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, correspondientes a los períodos 2001 a 2006, 2007 a 2012 y 2013 a 2018. Afirma asimismo que la superficie de las «zonas especiales de conservación» que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en el territorio alemán está reduciéndose. A su juicio, una pérdida de superficie constituye un «deterioro» en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
54.
La Comisión observa que llevó a cabo un análisis comparativo de los datos contenidos en los FND que dicho Estado miembro elaboró y presentó ante ella con arreglo a lo dispuesto en la Decisión de Ejecución de 2011. Precisa que de este análisis se desprende que, entre 2006 y 2017, se perdió más del 50 % de la superficie en más del 30 % de los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520. Esta pérdida de superficie afecta, en su opinión, a 596 de los 2027 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y a 88 de los 295 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520. Señala que dichos lugares están repartidos por todo el territorio alemán.
55.
La Comisión añade que, contrariamente a lo que alega la República Federal de Alemania, no era necesaria una evaluación global de todos los lugares que albergan los tipos de hábitats 6510 y 6520, puesto que el deterioro de determinadas zonas no puede compensarse con mejoras en otras.
56.
Además, subraya que, si bien la República Federal de Alemania reconoce parte de las pérdidas de superficie (977,44 hectáreas del tipo de hábitat natural 6510 y 110,49 hectáreas del tipo de hábitat natural 6520), dicho Estado miembro también sostiene que (parte de) las otras pérdidas de superficie detectadas por la Comisión no son «pérdidas reales», sino el resultado de la corrección de «errores científicos» o de errores debidos a i) la clasificación errónea de determinados sitios como «zonas especiales de conservación» y ii) estimaciones que «viciaron» el cálculo inicial del perímetro de los lugares pertinentes realizado en 2006. Estos errores representan 6476,61 hectáreas de 347 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y 1322,16 hectáreas de 75 lugares que albergan el tipo de hábitat 6520. La Comisión no acepta estas justificaciones. Sostiene que tenía derecho a basarse en los datos facilitados por la República Federal de Alemania en los FND presentados en 2006 y en los años sucesivos para efectuar su análisis comparativo.
57.
En cualquier caso, la Comisión alega que las pérdidas de superficie que detectó son demasiado importantes para ser el resultado de meras correcciones. En efecto, en más del 50 % de los lugares examinados por dicha institución, entre el 60 % y el 100 % de la superficie de 2006 se había perdido en 2017.
58.
En segundo lugar, la Comisión aduce que el deterioro de los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en Alemania se debe a la falta sistemática de un control adecuado y regular de esos lugares por las autoridades alemanas competentes. Según la Comisión, un Estado miembro cuyas autoridades no efectúen un control regular y específico de las «zonas especiales de conservación» incumple necesariamente las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Opina que la frecuencia con la que deben efectuarse los controles depende de lo que sea necesario para evitar el deterioro.
59.
La Comisión añade que el deterioro de los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en el territorio alemán se debe también al hecho de que la República Federal de Alemania no ha adoptado medidas jurídicamente vinculantes para proteger las «zonas especiales de conservación». Afirma que la República Federal de Alemania adopta un enfoque contractual para garantizar la protección de la naturaleza. A juicio de la Comisión, este enfoque no es suficiente para evitar la siega prematura o la sobrefertilización en los lugares que albergan los citados tipos de hábitats.
60.
La República Federal de Alemania rechaza las alegaciones de la Comisión y sostiene que no ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
61.
En primer lugar, aduce que la Comisión no podía concluir, sobre la base de una evaluación global de los lugares de que se trata, que las pérdidas de superficie en los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en Alemania son tan significativas que demuestran la existencia de una infracción «sistémica y persistente» de la citada disposición. Según dicho Estado miembro, la Comisión centró su análisis comparativo en un número limitado de lugares, cuya superficie es relativamente reducida. A su juicio, si la Comisión hubiera llevado a cabo una evaluación global de todos los lugares que albergan esos tipos de hábitats naturales, en lugar de limitarse a una parte de ellos, habría constatado una pérdida de superficie de solo el 4,27 % por lo que respecta a los lugares que albergan el tipo de hábitat 6520 y un aumento de superficie del 5,22 % en lo que atañe a los lugares que albergan el tipo de hábitat 6510, puesto que la pérdida de superficie de ciertas zonas se compensa con el aumento de otras.
62.
La República Federal de Alemania añade que es cierto que los FND de 2006 contienen estimaciones y errores científicos, que posteriormente fueron corregidos. Considera, por ello, que la superficie de los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 registrada en esos FND ulteriores es significativamente inferior a la de los FND de 2006. En opinión de dicho Estado miembro, las «pérdidas reales» de superficie solo representan 977,44 hectáreas (de 81 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510) y 110,49 hectáreas (de 15 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520). Afirma que estas cifras son insuficientes para demostrar la existencia de una infracción «sistémica y persistente».
63.
La República Federal de Alemania alega asimismo que el Informe sobre las superficies de pastos de 2014 de la Oficina Federal de Protección de la Naturaleza y los informes presentados, de conformidad con el artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, correspondientes a los períodos 2001 a 2006, 2007 a 2012 y 2013 a 2018, se limitan a confirmar que ha habido una pérdida de superficie. Sin embargo, no indican que dicha pérdida sea suficientemente significativa para demostrar la existencia de una «infracción sistémica y persistente».
64.
En segundo lugar, la República Federal de Alemania está de acuerdo con la Comisión en que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros una obligación de control. No obstante, alega que incumbe a los Estados miembros determinar las modalidades de dicho control. Considera que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats solo establece una obligación de resultado, a saber, evitar el deterioro de los hábitats naturales y de especies, y no detalla qué medidas específicas deben adoptarse a tal fin.
65.
A este respecto, la República Federal de Alemania aduce que los Estados miembros también son libres para decidir qué medidas preventivas desean adoptar. Señala que en Alemania corresponde a las autoridades competentes decidir en cada caso el contenido de tales medidas, sobre la base de un enfoque contractual flexible. A su juicio, aunque este enfoque no permite garantizar que no se produzca ningún deterioro, suele ser eficaz e implica un control regular.
b)
Apreciación
66.
La República Federal de Alemania y la Comisión concurren en que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a alcanzar un determinado resultado, a saber, evitar el deterioro de los hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva y la alteración de las especies que figuran en su anexo II, mediante la adopción de «medidas apropiadas».
67.
A este respecto, he de recordar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar que, aun cuando una disposición de una directiva no precise el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que se alcanza el resultado que persigue, vincula a los Estados miembros en cuanto a dicho resultado. (
33
) El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats reúne esas características. Impone una obligación clara de resultado (evitar el deterioro), sin detallar el contenido concreto de las «medidas apropiadas» que deben adoptarse a tal fin.
68.
Habida cuenta de los dos requisitos que he expuesto en el punto 50 de las presentes conclusiones, de ello se deduce, en mi opinión, que, para demostrar que la República Federal de Alemania ha infringido esta disposición «de manera general y estructural», la Comisión debe demostrar, en primer lugar, la existencia de un incumplimiento, por parte de la República Federal de Alemania, de la obligación de evitar el deterioro, contrario al objetivo perseguido con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en varias situaciones concretas, identificadas de manera específica (esto es, en los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en Alemania). En segundo lugar, con arreglo al que he denominado «requisito adicional», propio de las «infracciones sistémicas y persistentes», debe demostrar que tales incumplimientos son representativos, o ilustrativos, de la infracción «sistémica y persistente» de la citada disposición por parte de dicho Estado miembro.
1) Sobre el primer requisito, relativo al incumplimiento de la obligación de evitar el deterioro en varias situaciones concretas, identificadas de manera específica
69.
Para empezar, considero que, en el presente asunto, la Comisión puede cumplir las obligaciones que le incumben en materia de carga de la prueba por lo que respecta al primer requisito, sin tener que determinar la causa exacta del deterioro que ha afectado supuestamente a los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en Alemania. En efecto, como ya he indicado anteriormente, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece la obligación de evitar el deterioro, sea cual sea la causa de este (natural, humana o una mezcla de ambas). Las pérdidas de biodiversidad en los lugares examinados por la Comisión pueden estar relacionadas con fenómenos diversos, que la Comisión no está obligada a identificar o cuantificar. No obstante, la Comisión sí debe demostrar, en primer lugar, que se ha producido un deterioro (cualquiera que sea su motivo o causa) y, en segundo lugar, que el Estado miembro afectado ha adoptado medidas que corrían el riesgo de provocar tal deterioro o que no ha adoptado medidas que habrían podido evitarlo. En efecto, mientras que, por ejemplo, el mero hecho de que se haya producido un deterioro de las «zonas especiales de conservación» derivado del cambio climático no basta para demostrar una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado medidas para limitar los efectos del cambio climático sí podría ser suficiente.
70.
En este sentido, debo añadir que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la actitud tolerante de un Estado miembro respecto de situaciones en las que no se cumplen las disposiciones de una directiva o respecto de la persistencia de una situación de degradación del medio ambiente durante un período prolongado sin que intervengan las autoridades competentes puede revelar por sí misma un problema administrativo que, si presenta suficientemente los caracteres de generalidad y de continuidad, puede llevar a la conclusión de que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación de que disponen para alcanzar el resultado previsto. (
34
) Como tales, tanto las acciones como las omisiones (o aceptación tácita) de un Estado miembro son pertinentes para demostrar la existencia de una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
71.
He de señalar asimismo que el Tribunal de Justicia ha precisado que basta con que la Comisión demuestre la existencia de una probabilidad o de un riesgo de que dicha acción u omisión ocasione (u omita evitar) un deterioro de los hábitats que figuran en el anexo I de la Directiva o una alteración apreciable de las especies que figuran en su anexo II. En efecto, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la acción o la omisión del Estado miembro de que se trate y un deterioro o una alteración apreciables de los hábitats o especies en cuestión. (
35
)
72.
En lo tocante a la situación fáctica que constituye el objeto del presente asunto, procede recordar, en primer lugar, que la República Federal de Alemania no discute la apreciación de la Comisión de que dicho Estado miembro no ha adoptado, a nivel nacional, medidas de conservación jurídicamente vinculantes para evitar, en los lugares de que se trata, el deterioro de los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520, puesto que ha adoptado un enfoque contractual para garantizar la «protección de la naturaleza».
73.
En segundo lugar, la Comisión afirma que 596 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y 89 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520 en Alemania han sufrido una pérdida de superficie que constituye un «deterioro» en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. La República Federal de Alemania rechaza estas apreciaciones. Reconoce, sin embargo, que sí se produjo una pérdida de superficie en 89 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 (81 tras las correcciones oportunas (
36
) y según se confirmó en la vista) y en 15 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520 (16 tras las correcciones oportunas (
37
) y 15 según se confirmó en la vista) en su territorio (en lo sucesivo, «pérdidas de superficie reconocidas»). Además, dicho Estado miembro admite que no puede aportar ninguna justificación o explicación válida respecto de algunas otras pérdidas de superficie señaladas por la Comisión en su análisis comparativo (en lo sucesivo, «pérdidas de superficie no justificadas»). Estas pérdidas representan un total de 9853,38 hectáreas distribuidas en más de 200 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y 249,78 hectáreas distribuidas en 24 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520. (
38
)
74.
En tercer lugar, la República Federal de Alemania no presenta ningún argumento convincente o prueba suficientemente precisa para refutar la tesis de la Comisión de que existe una probabilidad o un riesgo de que la falta de adopción, a nivel nacional, de medidas de conservación jurídicamente vinculantes haya podido causar las pérdidas de superficie reconocidas y no justificadas.
75.
A la luz de las anteriores consideraciones, teniendo en cuenta únicamente las pérdidas de superficie reconocidas y no justificadas, y sin que sea necesario considerar las pérdidas de superficie que la República Federal de Alemania atribuye a errores científicos u otros errores, opino que el Tribunal de Justicia ya puede concluir sin grandes dificultades que la República Federal de Alemania ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats en al menos 200 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y 24 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520.
76.
Una vez realizadas estas observaciones, pasaré a examinar si los ejemplos expuestos son suficientemente representativos (o ilustrativos), de la infracción «sistémica y persistente» de dicha disposición por la República Federal de Alemania (segundo requisito).
2) Sobre el segundo requisito, relativo al carácter representativo del incumplimiento
77.
Cabe recordar que, en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda, (
39
) el Abogado General Geelhoed afirmó que, para acreditar que un incumplimiento de un Estado miembro es «sistémico y persistente», se deben tomar en consideración las dimensiones de magnitud, tiempo y gravedad. La dimensión de magnitud se refiere al número de supuestos en que se ha declarado que se han incumplido las obligaciones de Derecho de la Unión de que se trate, así como a los indicios de que el incumplimiento es generalizado y a la probabilidad de que se siga produciendo. La dimensión de tiempo exige que la situación de incumplimiento haya existido durante un cierto período de tiempo después de que la obligación haya entrado en vigor. La dimensión de la gravedad alude al grado en que la situación real en el Estado miembro en cuestión difiere del resultado que debe conseguirse mediante la obligación de que se trate.
78.
Este análisis sirvió como base, en particular, a la Abogada General Ćapeta, en un contexto en el que la Comisión alegaba que Irlanda había incumplido «de manera sistémica y persistente» las obligaciones que le incumbían con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. (
40
) Dicha Abogada General señaló que las tres dimensiones son pertinentes para examinar si se cumple el criterio del carácter representativo, es decir, si las situaciones concretas en que se basa la Comisión son representativas, o ilustrativas, de una «infracción sistémica y persistente». Comparto esta opinión.
79.
En efecto, me parece que las tres dimensiones (magnitud, duración y gravedad) deben ser tomadas en cuenta por el Tribunal de Justicia al realizar tal apreciación, si bien no es preciso que se observen en la misma medida. Por ejemplo, las situaciones concretas invocadas por la Comisión pueden ser especialmente graves y numerosas, pero pueden no haber durado mucho tiempo; sin embargo, ello no obsta para que puedan ser «ilustrativas» de una «infracción sistémica y persistente». A la inversa, es posible que tales situaciones no sean numerosas, pero sí de tal gravedad y duración que únicamente se expliquen por la existencia de un defecto estructural. En otras palabras, las tres dimensiones constituyen un instrumento flexible y no una lista de elementos ineludibles.
80.
En cuanto a la primera dimensión (magnitud), debo señalar que, en el presente procedimiento, la República Federal de Alemania admite abiertamente una pérdida de superficie en 96 de los 2322 lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520 en el territorio alemán. En conjunto, dicho Estado miembro admite que el 4,13 % de todos los lugares que albergan esos tipos de hábitats naturales en su territorio han sufrido una pérdida de superficie desde 2006. Estoy de acuerdo en que este porcentaje no es muy elevado. Sin embargo, en primer lugar, estos lugares están repartidos por todo el territorio alemán, ya que están situados en diez estados federados diferentes (
41
) (para el tipo de hábitat natural 6510) y cinco estados federados diferentes (para el tipo de hábitat natural 6520). En segundo lugar, en al menos cinco lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520, la pérdida de superficie supera el 25 % de la superficie registrada en 2006. También pueden observarse pérdidas significativas (respecto de la superficie total de algunos lugares) en numerosos lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510.
81.
En tercer lugar, si bien es cierto que, en lo que atañe al tipo de hábitat natural 6510, las pérdidas reconocidas por la República Federal de Alemania únicamente representan 957,75 hectáreas, si también se tienen en cuenta las pérdidas respecto de las cuales dicho Estado miembro admite que no puede proporcionar ninguna justificación o explicación válidas, las pérdidas totales ascienden a 10811,13 hectáreas (casi el 60 % de lo que alega la Comisión). (
42
) Del mismo modo, en lo concerniente al tipo de hábitat natural 6520, las pérdidas expresamente reconocidas por la República Federal de Alemania solo representan 110,49 hectáreas. Sin embargo, si en la evaluación se incluyen las pérdidas para las que dicho Estado miembro no tiene una justificación o explicación válidas, las pérdidas totales pasan a ser de 360,27 hectáreas (alrededor del 20 % de lo alegado por la Comisión). (
43
)
82.
En mi opinión, estas cifras bastan para demostrar que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se ha incumplido en varios lugares, que, además de estar repartidos (en términos de distribución geográfica en el territorio alemán), también son lo suficientemente numerosos para poder concluir que es probable que la infracción siga produciéndose y que la práctica administrativa adoptada en Alemania para aplicar esta disposición es problemática en su conjunto.
83.
Es preciso añadir que, en el presente asunto, el recurso de la Comisión solo se refiere a dos tipos de hábitats naturales (a saber, los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520) y que las pruebas presentadas por dicha institución solo se refieren a lugares que albergan esos hábitats naturales. Por tanto, este asunto difiere del que dio lugar a la reciente sentencia Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), (
44
) en la que el Tribunal de Justicia desestimó las alegaciones de la Comisión basándose en que dichos ejemplos no eran «representativos» de todos los lugares de importancia comunitaria de que se trataba. En efecto, en dicha sentencia, el recurso se refería a 423 lugares de importancia comunitaria en Irlanda, que albergaban una gran variedad de hábitats y especies, mientras que la Comisión solo se basó en tres ejemplos de dichos hábitats y especies (las lagunas costeras, las turberas de cobertura y la náyade perlífera de agua dulce) para demostrar que las medidas de conservación adoptadas por Irlanda en esos sitios eran, de manera general, sistémica y persistente, de calidad insuficiente.
84.
En lo que atañe a las pruebas presentadas en el presente asunto, he de subrayar, en primer lugar, que no es realmente necesario, a mi juicio, que la Comisión demuestre que las situaciones concretas que invoca representan una parte «importante» o incluso «significativa» de todos los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520. Como he señalado, basta con que sean suficientemente numerosas para demostrar que el incumplimiento es generalizado o que es probable que siga produciéndose debido a una deficiencia en la práctica administrativa adoptada por el Estado miembro cuyos podrían prolongarse en el tiempo.
85.
En segundo lugar, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, la Comisión no está obligada a realizar una evaluación global y a analizar si las pérdidas de superficie sufridas en determinados lugares se compensan con el aumento en otros. A este respecto, cabe recordar, como ya se ha indicado, que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros la obligación de evitar el deterioro en cada uno de los lugares reconocidos como «zonas especiales de conservación». No les exige evitar el deterioro global de dichos lugares considerados en su conjunto. De haber sido así, la Comisión no habría podido alegar una infracción «sistémica y persistente» del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Habría podido solicitar simplemente que se declarase la existencia de una infracción de dicha disposición en un único supuesto (es decir, respecto de todos lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520, considerados en su conjunto).
86.
En cuanto a la segunda dimensión (duración), debo señalar que las cifras mencionadas por la Comisión se corresponden con las pérdidas del período comprendido entre 2006 y 2017. Por tanto, las pérdidas demostradas por esta institución no son puntuales, sino que se han prolongado durante un período de tiempo significativamente largo. El Informe sobre las superficies de pastos de 2014 de la Oficina Federal de Protección de la Naturaleza confirma una degradación global del estado de conservación de los prados de siega en Alemania desde 2007. Dicho informe señala que «los prados […] ya no se encuentran en buen estado en todo el territorio alemán. Ello se debe a una pérdida significativa de superficie y calidad. En comparación con […] 2007, la situación de algunas partes de los […] prados pobres de siega de baja altitud y de los prados de siega de montaña se ha deteriorado considerablemente». (
45
)
87.
En cuanto a la tercera dimensión (gravedad), que se refiere al grado en que la situación real del Estado miembro en cuestión difiere del resultado que debe conseguirse mediante la obligación de que se trate, procede recordar que, como he expuesto en el punto 28 de las presentes conclusiones, el objetivo del artículo 6, apartado 2, es evitar los daños naturales o causados por el hombre en los hábitats naturales, así como la alteración apreciable de las especies para las que se han designado «zonas especiales de conservación». A mi juicio, que la superficie de los lugares que albergan tales hábitats naturales disminuya a lo largo del tiempo compromete gravemente la consecución de dicho objetivo. Es más, me parece que la pérdida de superficie es una forma de «deterioro», en el sentido de dicha disposición, especialmente grave, dado su carácter irreversible.
88.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, estimo que la Comisión ha demostrado que la República Federal de Alemania ha cometido una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats de tal magnitud, duración y gravedad que puede considerarse «sistémica y persistente».
2.
Sobre la segunda imputación, relativa a la «infracción sistémica y persistente» del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats
a)
Alegaciones de las partes
89.
Mediante la segunda imputación, la Comisión alega que la República Federal de Alemania ha infringido el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, al abstenerse «de manera general y estructural» de proporcionar datos actualizados relativos a los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales 6510 y 6520. Según la Comisión, esta infracción afecta a 202 de los 596 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6510 y a 14 de los 88 lugares que albergan el tipo de hábitat natural 6520 en diez estados federados.
90.
A este respecto, la Comisión sostiene que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats exige a los Estados miembros proporcionar datos actualizados con regularidad relativos, en particular, a la superficie de cada «zona especial de conservación». Considera que, aunque tal obligación no se menciona expresamente en dicha disposición, se deriva de su interpretación contextual y teleológica. En efecto, es necesario que la Comisión disponga de información y de datos precisos sobre las «zonas especiales de conservación» para garantizar el cumplimiento de los objetivos de conservación detallados en el artículo 2 de la Directiva sobre los hábitats. Añade que la importancia de proporcionar tales datos actualizados con regularidad también se desprende del artículo 17 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a elaborar un informe cada seis años en el que deben detallar las disposiciones adoptadas y las mejoras realizadas en cada lugar.
91.
La Comisión recuerda, además, que el considerando 4 de la Decisión de Ejecución de 2011 dispone que «el contenido del Formulario Normalizado de Datos Natura 2000 debe actualizarse con regularidad en función de la mejor información disponible sobre cada espacio que conforma la red, de manera que la Comisión pueda desempeñar su función de coordinadora […]».
92.
La República Federal de Alemania rechaza estas alegaciones. Aduce que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats exige que los datos relativos a los lugares de que se trata se comuniquen solo una vez, a saber, cuando la Comisión elabora la lista de «zonas especiales de conservación». Señala que la disposición clave a la que están sujetas las comunicaciones posteriores que deben tener lugar entre dicha institución y los Estados miembros es el artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, y no el artículo 4, apartado 1, de esta.
93.
Dicho Estado miembro sostiene que el hecho de que la Decisión de Ejecución de 2011 mencione la importancia de actualizar la información «con regularidad» sin precisar el momento en el que deben llevarse a cabo tales actualizaciones confirma que la Directiva sobre los hábitats no contiene ninguna obligación específica a este respecto. Además, en su opinión, para identificar los lugares que sufren un deterioro, no es necesario actualizar con regularidad los datos contenidos en los FND. Añade que, en cualquier caso, los FND remitidos por la República Federal de Alemania se actualizan sistemáticamente. Sin embargo, afirma que la Comisión rechazó los FND de 2021 presentados por la República Federal de Alemania.
b)
Apreciación
94.
El principal punto de desacuerdo entre la Comisión y la República Federal de Alemania en el contexto de la segunda imputación se refiere a si el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a actualizar los datos relativos a las «zonas especiales de conservación», en el sentido de dicha Directiva. A este respecto, la Comisión reconoce que la citada disposición no recoge expresamente tal obligación.
95.
En efecto, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats establece, en términos inequívocos, que la lista de los lugares pertinentes debe remitirse a la Comisión «en el curso de los tres años siguientes a la notificación de [dicha] Directiva, junto con la información relativa a cada lugar». (
46
) A mi juicio, esta disposición solo obliga expresamente a los Estados miembros a comunicar información sobre los lugares pertinentes en un momento temporal concreto, a saber, antes de que sean expresamente reconocidos como «zonas especiales de conservación», y en el marco del procedimiento para su designación como tales. No me parece que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats permita deducir que los Estados miembros están obligados a actualizar con regularidad los datos relativos a las «zonas especiales de conservación», una vez designadas formalmente. En efecto, considero que el único objetivo de esta disposición es definir el procedimiento que deben seguir la Comisión y los Estados miembros para que se designen correctamente las «zonas especiales de conservación».
96.
Además, debo señalar que el artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats establece que los Estados miembros elaborarán un informe sobre la aplicación de las disposiciones que hayan adoptado en el marco de dicha Directiva «cada seis años». De nuevo, no me parece que esta disposición permita afirmar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros deben proporcionar todos los años datos actualizados sobre las «zonas especiales de conservación».
97.
Convengo con la Comisión en que el artículo 9 de la Directiva sobre los hábitats la obliga a «[evaluar] periódicamente la contribución de Natura 2000 a la realización de los objetivos a que se refieren los artículos 2 y 3» de dicha Directiva. Sobre la base de esta disposición, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución de 2011, cuyo considerando 4 dispone que «el contenido del Formulario Normalizado de Datos Natura 2000 debe actualizarse con regularidad en función de la mejor información disponible sobre cada espacio que conforma la red, de manera que la Comisión pueda desempeñar su función de coordinadora y cumplir la obligación que le impone el artículo 9 de la [Directiva sobre los hábitats] de evaluar periódicamente la contribución de Natura 2000 a la realización de los objetivos previstos en los artículos 2 y 3 de esa Directiva».
98.
No obstante, aun suponiendo que la obligación de los Estados miembros de actualizar con regularidad los datos de cada lugar calificado de «zona especial de conservación» estuviera prevista en el artículo 9 de la Directiva sobre los hábitats, ello no afectaría, en mi opinión, al hecho de que tal obligación no se deriva del artículo 4, apartado 1, de dicho instrumento.
99.
Por consiguiente, considero que la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que la República Federal de Alemania haya infringido tal disposición. En consecuencia, procede desestimar la segunda imputación.
VI. Conclusión
100.
A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia:
–
Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido, de manera general y estructural, las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013.
–
Desestimar el recurso en todo lo demás.
–
Condenar a la Comisión Europea y a la República Federal de Alemania a cargar cada una con sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193).
(
3
)	Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/1010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo a la adaptación de las obligaciones de información en el ámbito de la legislación relativa al medio ambiente y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 166/2006 y (UE) n.o 995/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 2002/49/CE, 2004/35/CE, 2007/2/CE, 2009/147/CE y 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, los Reglamentos (CE) n.o 338/97 y (CE) n.o 2173/2005 del Consejo, y la Directiva 86/278/CEE del Consejo (DO 2019, L 170, p. 115).
(
4
)	En efecto, el artículo 258 TFUE permite a la Comisión incoar un procedimiento por incumplimiento cada vez que considere que un Estado miembro ha dejado de observar una de sus obligaciones con arreglo al Derecho de la Unión, sin que sea necesario hacer distinciones según la naturaleza o la importancia de la infracción (véase, a este respecto, la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C‑333/99, EU:C:2001:73, apartado 33).
(
5
)	Véanse ejemplos de «infracciones sistémicas y persistentes» de las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats en las sentencias de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Notificada con el número C(2011) 4892 (DO 2011, L 198, p. 39).
(
7
)	Véanse los considerandos de esta Directiva. Véase asimismo su artículo 2, apartado 1.
(
8
)	El procedimiento que regula la designación de lugares como «zonas especiales de conservación», establecido en el artículo 4 de dicha Directiva, comprende varias etapas. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares y esa lista se transmitirá a la Comisión. A continuación, la Comisión, basándose en las listas de los Estados miembros, redactará una «lista de lugares de importancia comunitaria». Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de «zona especial de conservación» lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años.
(
9
)	Véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 44. Véase también la definición de «zona especial de conservación» que figura en el artículo 1, letra l), de la Directiva sobre los hábitats.
(
10
)	Véase el anexo I de la Directiva sobre los hábitats.
(
11
)	Véase Comisión Europea, Dirección General de Medio Ambiente (ENV B.3), «Interpretation Manual of European Union Habitats — EUR 28» (Manual de interpretación de los hábitats naturales de la Unión Europea — EUR 28), abril de 2013, pp. 80 y 81 (disponible en la siguiente dirección: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
)	Véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartados 147 a 149 y jurisprudencia citada. Véase también la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780), apartado 204.
(
13
)	Véase la sentencia de 14 de enero de 2016, Grüne Liga Sachsen y otros (C‑399/14, EU:C:2016:10), apartados 36 y 40.
(
14
)	Véase la sentencia de 24 de junio de 2021, Comisión/España (Deterioro del espacio natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512), apartados 152 a 154.
(
15
)	Hamer, J., «General and persistent breach of EC Environmental Law», European Law Reporter, 2005, n.o 7‑8, pp. 324 a 327. Véase asimismo una exposición general sobre las «infracciones sistémicas y persistentes» en Prete, L., «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal, 2023, vol. 24, pp. 1011 a 1022. Como explica el autor, antes de que existiera la posibilidad de incoar un procedimiento sobre la base de una «infracción sistémica y persistente», la Comisión debía ejercitar una acción por cada situación de hecho contraria al Derecho de la Unión, lo cual se dilataba en el tiempo y tenía una eficacia limitada.
(
16
)	Véase asimismo Prete, L., mencionado en la anterior nota.
(
17
)	Véase la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676), apartado 75. Véase también, en apoyo de este punto de vista, Prete, L., «The systemic criterion in the use of infringement proceedings», German Law Journal, 2023, vol. 24, pp. 1011 a 1022.
(
18
)	Véase la sentencia de 26 de abril de 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Véase, en particular, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676), apartado 73 y jurisprudencia citada (el subrayado es mío). Para ejemplos más recientes en los que la Comisión ha solicitado que se proceda a ambas declaraciones, véanse las sentencias de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), y de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Véase la sentencia de 21 de marzo de 2019, Comisión/Polonia (C‑127/17, EU:C:2019:236), apartado 119.
(
21
)	Véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartado 141 y jurisprudencia citada.
(
22
)	Véase la sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250), apartado 37.
(
23
)	Ibidem.
(
24
)	Sentencia de 26 de abril de 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO 1975, L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO 1991, L 78, p. 32).
(
26
)	Véase la sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250), apartado 39.
(
27
)	Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia ha reconocido formalmente que el objeto de un recurso por incumplimiento supuestamente persistente puede ampliarse a hechos posteriores al dictamen motivado, siempre que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento [véase la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, apartado 76 y jurisprudencia citada].
(
28
)	A este respecto, he de añadir que, durante el procedimiento administrativo previo, la Comisión no dispone de facultades propias de investigación y, por lo que se refiere a la comprobación de la correcta aplicación en la práctica de las disposiciones nacionales destinadas a garantizar la ejecución efectiva de una directiva, depende en gran medida de los datos facilitados por los eventuales denunciantes, así como por el Estado miembro afectado [véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 142 y jurisprudencia citada].
(
29
)	Véase, por analogía, la jurisprudencia según la cual la duración excesiva del procedimiento administrativo previo puede constituir un vicio que da lugar a la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento cuando el comportamiento de la Comisión aumenta la dificultad de rebatir sus argumentos y puede violar, así, los derechos de defensa del Estado miembro interesado (véanse las sentencias de 12 de mayo de 2005, Comisión/Bélgica, C‑287/03, EU:C:2005:282, apartado 14 y jurisprudencia citada, y de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo, C‑33/04, EU:C:2005:750, apartado 76).
(
30
)	Véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartados 170 y 173.
(
31
)	Ibidem, apartados 165 a 167.
(
32
)	Véanse sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:90), punto 50.
(
33
)	Véase, por analogía, la sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250), apartado 168 y jurisprudencia citada.
(
34
)	Ibidem, apartado 133. Véase también la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676), apartado 79.
(
35
)	Véase la sentencia de 24 de junio de 2021, Comisión/España (Deterioro del espacio natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512), apartado 155 y jurisprudencia citada.
(
36
)	Véanse las columnas J‑1 y J‑11 del anexo B.4 presentado por la República Federal de Alemania.
(
37
)	Ibidem.
(
38
)	Véanse las columnas J‑3 y J‑31 del anexo B.4 presentado por la República Federal de Alemania.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, apartados 43 a 48.
(
40
)	Véanse sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:90), punto 106.
(
41
)	Estos diez estados federados son los siguientes: Brandemburgo, Baden-Württemberg, Bremen, Hesse, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia, Sarre, Sajonia-Anhalt y Turingia (véase la columna C del cuadro presentado por la República Federal de Alemania en el anexo B.4).
(
42
)	Véanse las columnas I‑1, J‑11 y J‑31 del cuadro presentado por la República Federal de Alemania en el anexo B.4.
(
43
)	Ibidem.
(
44
)	Véase la sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:524), apartados 168 a 175. Véase también, a este respecto, la sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687), apartados 122 a 125.
(
45
)	Véase el Informe sobre las superficies de pastos de 2014 de la Oficina Federal de Protección de la Naturaleza, p. 13, presentado por la Comisión como anexo A.2.
(
46
)	El subrayado es mío.