62009CC0543_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
SPIS TREŚCI
I –Wprowadzenie2
II –Ramy prawne3
A –Prawo Unii3
1.Uwagi ogólne3
2.Dyrektywy4
a)Dyrektywa o usłudze powszechnej4
b)Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej7
c)Dyrektywa 2002/778
B –Prawo krajowe9
III –Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym11
IV –Postępowanie przed Trybunałem13
V –Argumenty stron13
A –W przedmiocie pytania pierwszego13
B –W przedmiocie pytania drugiego14
VI –Ocena prawna15
A –Pytanie pierwsze15
1.Przedmiot obowiązku udostępnienia danych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej16
a)Wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zgodnie z jego brzmieniem16
b)Wykładnia systematyczna art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej16
c)Wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w oparciu o jej cele18
d)Wniosek19
2.Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie stanowi pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych20
3.Obowiązek państw członkowskich poszanowania uprawnień krajowych organów regulacyjnych21
a)Kompetencje krajowych organów regulacyjnych na rynku spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach23
b)Obowiązek udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji jako krajowy środek wpływający na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych24
c)Ocena zgodności z dyrektywą środków krajowych wpływających na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych25
d)Wnioski30
B –Pytanie drugie31
VII –Wnioski37
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Bundesverwaltungsgericht (zwany dalej: „sądem krajowym”) zwraca się zgodnie z art. 267 TFUE do Trybunału z dwoma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (zwanej dalej: „dyrektywą o usłudze powszechnej”)(2) oraz dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (zwanej dalej: „dyrektywą o prywatności i łączności elektronicznej”)(3) .
2. W swoich pytaniach prejudycjalnych sąd krajowy zmierza w istocie do wyjaśnienia przesłanek i zakresu ustanowionego w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej obowiązku przedsiębiorstw przydzielających numery telefonu abonentom (zwanych dalej: „przedsiębiorstwami telefonicznymi”) udostępnienia danych abonentów dla celów świadczenia usług spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach.
3. Pytania te powstają w kontekście sporu prawnego pomiędzy Deutsche Telekom AG (zwaną dalej: „skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym”) i Republiką Federalną Niemiec (zwaną dalej: „pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym”), reprezentowaną przez Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (federalną agencję do spraw energii elektrycznej, gazu, telekomunikacji, poczty i kolei, zwaną dalej: „Federalną Agencją Sieci”). Ten spór prawny dotyczy zgodności z prawem decyzji Federalnej Agencji Sieci, w której zobowiązała ona skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym w ramach postępowania pojednawczego do udostępnienia na wniosek, pod określonymi bliżej warunkami, posiadanych przez nią danych abonentów w celu świadczenia publicznie dostępnych usług spisów abonentów także wówczas gdy abonenci albo ich operatorzy telefoniczni zamierzali udostępniać te dane wyłącznie poprzez jedno albo więcej określonych przedsiębiorstw, a przedsiębiorstwo składające taki wniosek nie należy do takich „uprawnionych” przedsiębiorstw.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii (4)
1. Uwagi ogólne
4. Od połowy lat 80‑tych prawodawca unijny zmierzał do kontrolowanego otwierania i liberalizacji krajowych rynków telekomunikacyjnych. W pierwszym etapie, rozciągającym się od lat 80‑tych do 2002 r., Rada oraz Komisja wydały szereg dyrektyw. Dyrektywy (liberalizacyjne) wydane przez Komisję zmierzały przy tym do otwierania tych rynków. Dyrektywy (harmonizacyjne) Parlamentu Europejskiego i Rady(5) miały natomiast przyczynić się do ujednolicenia rozbieżnych krajowych przepisów w dziedzinie telekomunikacji.
5. Te ramy regulacyjne łączności elektronicznej zostały w 2002 r. zastąpione nowymi, składającymi się w istocie z jednej dyrektywy ramowej(6) i czterech dyrektyw szczególnych(7) Parlamentu Europejskiego i Rady, a także jednej dyrektywy Komisji (w dziedzinie ochrony konkurencji)(8) . Do czterech szczególnych dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady zaliczają się dyrektywy o usłudze powszechnej oraz o prywatności i łączności elektronicznej, których dotyczy niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
2. Dyrektywy
a) Dyrektywa o usłudze powszechnej
6. Dyrektywa o usłudze powszechnej zastąpiła dyrektywę 98/10(9) oraz część dyrektywy 97/33(10) .
7. Motyw 11 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi:
„Informacja o numerach telefonicznych i biuro numerów stanowią istotne narzędzie dostępu do publicznie dostępnych usług telefonicznych i są częścią obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Użytkownicy i konsumenci chcą pełnych spisów numerów telefonicznych oraz biur numerów obejmujących wszystkich spisanych abonentów telefonicznych i ich numerów (włączając numery stacjonarne i komórkowe) i chcą, aby te informacje były przedstawiane w sposób nieuprzywilejowany. Dyrektywa 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym zapewnia abonentom prawo do prywatności w odniesieniu do umieszczania ich danych osobowych w publicznie dostępnych spisach abonentów”.
8. Zgodnie z motywem 35 dyrektywy o usłudze powszechnej:
„Zapewnienie usług biura numerów oraz spisów abonentów już jest otwarte dla konkurencji. Przepisy niniejszej dyrektywy uzupełniają przepisy dyrektywy 97/66/WE dając abonentom prawo do umieszczania ich danych osobowych w drukowanym lub elektronicznym spisie abonentów. Wszyscy usługodawcy, którzy przypisują numery telefoniczne swoim abonentom są zobowiązani udostępnić odnośne informacje w sposób uczciwy, uwzględniający koszty i niedyskryminacyjny”.
9. Artykuł 5 dyrektywy o usłudze powszechnej zatytułowany „Biura numerów i spisy abonentów telefonicznych” brzmi:
„1. Państwa członkowskie zapewnią, żeby:
a) udostępniono użytkownikom końcowym, co najmniej jeden pełny spis abonentów telefonicznych w formie zatwierdzonej przez odnośne władze, spis może być w postaci drukowanej lub elektronicznej, lub w obu postaciach, oraz aby aktualizowano go regularnie, co najmniej raz w roku;
b) zapewniono wszystkim użytkownikom końcowym, włączając użytkowników płatnych publicznych automatów telefonicznych, co najmniej jedno pełnozakresowe biuro numerów.
2. Spisy wymienione w ust. 1 obejmują, z zastrzeżeniem przepisów art. 11 dyrektywy 97/66/WE, wszystkich abonentów publicznie dostępnych usług telefonicznych.
3. Państwa członkowskie zapewnią, aby przedsiębiorstwa świadczące usługi określone w ust. 1 stosowały zasadę niedyskryminacji wobec informacji dostarczonej im przez inne przedsiębiorstwa”.
10. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów(11) zmieniła art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w ten sposób, że zawarte tam odesłanie do art. 11 dyrektywy 97/66 zostało zastąpione przez odesłanie do art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej. Zmiana ta ma jedynie charakter doprecyzowujący. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej odesłania do dyrektywy 97/66 należy uważać za odesłania do dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej.
11. Artykuł 25 dyrektywy o usłudze powszechnej zatytułowany „Pomoc telefonisty/telefonistki i biura numerów” brzmi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają abonentom publicznie dostępnych sieci telefonicznych prawo do posiadania swojego zapisu w publicznie dostępnym spisie abonentów, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. a).
2. P aństwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie przedsiębiorstwa, które przypisują numery telefoniczne abonentom spełniały wszystkie, w granicach rozsądku, wymagania udostępnienia, dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, ważnych informacji w uzgodnionym formacie i na uczciwych, obiektywnych, zorientowanych na koszty i niedyskryminacyjnych warunkach.
3. Państwa członkowskie zapewniają wszystkim użytkownikom końcowym korzystającym z podłączenia do publicznej sieci telefonicznej możliwość dostępu do usług telefonisty/telefonistki i biura numerów zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b).
[...]
5. Ustępy 1‑4 stosuje się z zastrzeżeniem wymagań ustawodawstwa Wspólnoty dotyczącego ochrony danych osobowych i prywatności oraz, w szczególności, art. 11 dyrektywy 97/66/WE”.
12. Dyrektywa 2009/136 zmieniła art. 25 ust. 1, 3 i 5 dyrektywy o usłudze powszechnej w następujący sposób:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby abonenci publicznie dostępnych usług telefonicznych mieli prawo do figurowania w publicznie dostępnym spisie abonentów, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. a), oraz aby informacje o nich zostały udostępnione dostawcom usług biura numerów lub spisu abonentów zgodnie z ust.2.
[...]
3. Państwa członkowskie zapewniają wszystkim użytkownikom końcowym publicznie dostępnej usługi telefonicznej możliwość dostępu do usług biura numerów. Krajowe organy regulacyjne mogą nakładać obowiązki i warunki na przedsiębiorstwa kontrolujące dostęp użytkowników końcowych do usług biura numerów, zgodnie z przepisami art. 5 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie). Takie obowiązki i warunki są obiektywne, sprawiedliwe, niedyskryminacyjne i przejrzyste.
[…]
5. Ustępy 1‑4 stosuje się z zastrzeżeniem wymogów zawartych w przepisach wspólnotowych dotyczących ochrony danych osobowych i prywatności oraz, w szczególności, art. 12 dyrektywy 2002/58/WE (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej)”.
13. W motywie 38 dyrektywy 2009/136 zmiana ta została wyjaśniona w następujący sposób:
„Usługi biura numerów powinny być – i często są – świadczone w warunkach konkurencji rynkowej, zgodnie z art. 5 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej. Środki hurtowe zapewniające umieszczenie danych użytkownika końcowego (zarówno sieci stacjonarnych, jak i ruchomych) w bazach danych powinny przestrzegać gwarancji ochrony danych osobowych, w tym art. 12 dyrektywy 2002/58/WE (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej). Aby użytkownicy końcowi mogli odnieść pełną korzyść z konkurencji, w tym, aby ostatecznie umożliwić zniesienie regulacji na poziomie detalicznym dla tych usług oraz umożliwić udostępnianie ofert w zakresie usług spisu abonentów na rozsądnych i przejrzystych warunkach, należy zapewnić zorientowane na koszty dostarczanie tych danych dostawcom usług, wraz z umożliwieniem państwom członkowskim ustanowienia scentralizowanego mechanizmu przekazywania dostawcom usług udostępniania spisu abonentów kompleksowych informacji zbiorczych oraz zapewnienia dostępu do sieci na rozsądnych i przejrzystych warunkach”.
b) Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej
14. Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej zastąpiła dyrektywę 97/66(12) .
15. Według motywu drugiego tej dyrektywy:
„Niniejsza dyrektywa dąży do poszanowania fundamentalnych praw i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności przez Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W szczególności niniejsza dyrektywa zmierza do zapewnienia pełnego poszanowania praw określonych w art. 7 i 8 tej Karty”.
16. Motywy 38 i 39 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„38. Spisy abonentów usług łączności elektronicznej są szeroko dystrybuowane i dostępne publicznie. Prawo do prywatności osób fizycznych i uzasadniony interes osób prawnych wymaga, aby abonenci mieli możliwość ustalenia, czy ich dane osobowe są publikowane w spisach abonentów, a jeśli tak, to które z nich. Dostawcy publicznych spisów abonentów powinni informować abonentów o umieszczeniu ich w tych spisach, o celach spisu i każdym możliwym wykorzystaniu wersji elektronicznej publicznych spisów abonentów, szczególnie przy pomocy dostępnej w oprogramowaniu funkcji wyszukiwania takiej jak wyszukiwanie zwrotne pozwalające użytkownikom spisu ustalenie nazwiska (nazwy) i adresu abonenta wyłącznie na podstawie numeru telefonu.
39. Obowiązek informowania abonentów o celu(-ach) spisu abonentów, w których mają być umieszczone ich dane osobowe powinien być nałożony na stronę zbierającą dane w celu takiego umieszczenia w spisie. W przypadku gdy dane będą mogły być przekazywane jednej lub więcej osób trzecich, abonent powinien zostać poinformowany o takiej możliwości oraz o odbiorcy lub kategoriach możliwych odbiorców. Każde przekazanie danych powinno mieć miejsce tylko pod warunkiem że dane nie zostaną wykorzystane do celów innych niż cele, dla których zostały zebrane. Jeżeli strona zbierająca dane od abonenta lub strona trzecia, której dane zostały przekazane, zamierza wykorzystać dane w innym celu, ponowna zgoda abonenta musi być uzyskana przez stronę zbierającą dane lub przez stronę trzecią, której dane zostały przekazane”.
17. Artykuł 12 tej dyrektywy zatytułowany „Spisy abonentów” brzmi:
„1. Państwa członkowskie zapewniają, że abonenci są informowani w sposób wolny od opłat oraz przed umieszczeniem ich danych w spisach abonentów, o celu(-ach) spisów abonentów wydawanych w formie druku lub elektronicznej, publicznie dostępnych lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach, w których ich dane osobowe mogą się znajdować oraz o wszelkich dalszych możliwościach wykorzystania na podstawie funkcji wyszukiwania znajdującej się w wersji elektronicznej spisu.
2. Państwa członkowskie zapewniają, że abonenci posiadają możliwość ustalenia czy ich dane osobowe znajdują się w publicznym spisie abonentów, a jeżeli tak, to które, w zakresie, w jakim te dane są niezbędne do celu spisu abonentów określonego przez dostawcę spisu abonentów i sprawdzania, poprawiania lub wycofywania tych danych. Zastrzeżenie numeru, sprawdzanie, poprawianie lub wycofywanie danych osobowych ze spisu abonentów jest wolne od opłat.
3. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby dla jakiegokolwiek celu publicznego spisu abonentów innego niż przeszukiwanie danych do kontaktu osób, na podstawie podania ich nazwiska oraz, w miarę potrzeb, minimalnej ilości innych danych identyfikacyjnych, wymagana była dodatkowa zgoda abonentów.
4. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się do abonentów będących osobami fizycznymi. Państwa członkowskie zapewniają również, że w ramach prawa wspólnotowego i obowiązującego ustawodawstwa krajowego, uzasadnione interesy abonentów innych niż osoby fizyczne, w odniesieniu do ich umieszczenia w publicznych spisach abonentów, posiadają wystarczającą ochronę”.
c) Dyrektywa 2002/77
18. Artykuł 5 dyrektywy 2002/77 zatytułowany „Usługi informacyjne” brzmi:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie prawa wyłączne i/lub specjalne w odniesieniu do tworzenia i świadczenia usług informacyjnych na ich terytorium, włącznie z publikacją książek telefonicznych, jak i usługami informacji telefonicznej, zostały uchylone”.
B – Prawo krajowe
19. Paragraf 47 Telekommunikationsgesetz (ustawy o prawie telekomunikacyjnym, zwanej dalej: „ustawą o telekomunikacji”) zatytułowany „Udostępnianie danych abonentów” ma następujące brzmienie:
„1. Każde przedsiębiorstwo świadczące publiczne usługi telekomunikacyjne i przyznające numery telefonu użytkownikom końcowym jest zobowiązane do udostępnienia na wniosek każdego przedsiębiorstwa danych abonentów dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów zgodnie z ust. 2 zdanie czwarte oraz z uwzględnieniem znajdujących zastosowanie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Przekazanie danych ma nastąpić niezwłocznie i na warunkach niedyskryminacyjnych.
2. Dane abonentów to dane opublikowane zgodnie z § 104 w spisie abonentów. Należą do nich obok numeru także podlegające publikacji dane takie jak nazwisko, adres i dodatkowe informacje takie jak zawód, branża, sposób podłączenia i współużytkownicy w zakresie, w jakim dane te są przedsiębiorstwu dostępne. Należą do nich także wszystkie informacje, podłączenia, przyporządkowania i klasyfikacje przetworzone zgodnie z odpowiednim stanem techniki i z zachowaniem znajdujących zastosowanie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych w formie stosownej do potrzeb końcowego użytkownika, które są potrzebne dla celów udostępniania tych danych poprzez świadczenie publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów zgodnie ze zdaniem pierwszym. Dane te muszą być w sposób kompletny pod względem treści, jak i technicznie opracowane w taki sposób, aby mogły one zostać zgodnie z obecnym stanem techniki bez trudności włączone w formie przyjaznej odbiorcy do biura numerów albo odpowiedniej informacyjnej bazy danych.
3. W przypadku wystąpienia sporów pomiędzy przedsiębiorstwami dotyczących praw i obowiązków wynikających z ust. 1 i 2, § 133 stosuje się odpowiednio.
4. Za udostępnianie danych abonentów można pobierać opłatę; podlega ona z reguły następczemu uregulowaniu zgodnie z § 38 ust. 2 do 4. Takie wynagrodzenie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia zgodnie z § 31 jedynie w przypadku, gdy przedsiębiorstwo dysponuje na rynku usług dla odbiorców końcowych istotną siłą rynkową”.
20. Paragraf 104 ustawy o telekomunikacji zatytułowany „Spisy abonentów” brzmi:
„Abonenci mogą figurować poprzez swoje nazwisko, adres i dodatkowe informacje takie jak zawód, branża i sposób podłączenia w publicznie dostępnych drukowanych albo elektronicznych spisach, o ile sobie tego życzą. Abonenci mogą przy tym określić, jakie informacje mają być w tych spisach publikowane. Na życzenie abonenta należy umieścić w spisie współużytkowników, o ile oni się na to zgadzają”.
21. Paragraf 105 ustawy o telekomunikacji zatytułowany „Udostępnianie informacji” brzmi:
„1. Informacje dotyczące numerów telefonu zawartych w spisie abonentów są udostępniane zgodnie z ograniczeniami zawartymi w § 104 oraz w ust. 2 i 3.
2. Informacja telefoniczna dotycząca numerów telefonu abonentów może zostać udzielona wyłącznie w sytuacji gdy zostali oni we właściwy sposób poinformowani o tym, że mogą się sprzeciwić podawaniu ich numerów telefonu, oraz jeśli nie skorzystali z tego prawa do sprzeciwu. Informacje wychodzące poza numer telefonu dotyczące danych udostępnionych zgodnie z § 104 mogą zostać udzielone wyłącznie w sytuacji, gdy abonent zgodził się na udostępnianie informacji w większym zakresie.
3. Podanie telefonicznie nazwiska albo nazwiska i adresu abonenta, w przypadku którego znany jest tylko numer telefonu, jest dopuszczalne, jeśli abonent figurujący w spisie abonentów, po uzyskaniu informacji od swojego usługodawcy co do możliwości wniesienia sprzeciwu, nie wniósł takiego sprzeciwu.
4. Sprzeciw zgodnie z ust. 2 zdanie pierwsze albo zgodnie z ust. 3, lub zgodę zgodnie z ust. 2 zdanie drugie należy niezwłocznie umieścić w danych klientów usługodawcy i operatora zgodnie z ustępem 1, które są podstawą spisu abonentów. Obowiązują one również innych usługodawców od momentu, kiedy mogli oni powziąć we właściwy sposób wiadomość, że sprzeciw albo zgoda są zawarte w spisach abonentów usługodawcy i operatora zgodnie z ust. 1”.
22. Paragraf 133 ust. 1 ustawy o telekomunikacji zatytułowany „Inne spory pomiędzy przedsiębiorstwami” brzmi:
„Jeśli w związku z obowiązkami wynikającymi z tej ustawy albo na podstawie tej ustawy powstaną spory pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi operatorami publicznych sieci telekomunikacyjnych albo świadczącymi publiczne usługi telekomunikacyjne, Beschlusskammer [izba decyzyjna Federalnej Agencji Sieci], w braku innych przepisów ustawowych, na wniosek strony, po wysłuchaniu uczestników podejmuje wiążącą decyzję. Izba rozstrzyga spór w terminie najwyżej czterech miesięcy od chwili wniesienia skargi przez jednego z uczestników sporu”.
III – Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
23. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym jest przedsiębiorstwem telekomunikacyjnym, umożliwiającym użytkownikom końcowym dostęp do publicznej sieci telefonicznej poprzez łącze telefoniczne analogowe albo ISDN oraz korzystanie z niej na potrzeby rozmów telefonicznych. Jako operator sieci przydziela ona abonentom numery telefonów. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym prowadzi również ogólnokrajowe usługi biura numerów, oraz internetowe biuro numerów. Ponadto wydaje ona poprzez swoje spółki zależne spisy abonentów. Potrzebne do tego dane skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym utrzymuje w bazie danych abonentów. Baza ta zawiera nie tylko dane klientów skarżącej, lecz również dane abonentów innych dostawców usług telefonicznych, w szczególności tych, którzy sami nie wydają spisów abonentów oraz którzy w celu spełnienia oczekiwań ich klientów co do figurowania w spisie wykorzystują na podstawie umowy spisy skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym.
24. Baza danych skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym składa się ze spisu „publicznego” i „niepublicznego”. Spis „publiczny” składa się z danych, co do których ani zainteresowany abonent, ani jego operator telefoniczny nie wyrazili sprzeciwu wobec udostępnienia w spisach konkurujących usługodawców. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym udostępnia te dane także innym przedsiębiorstwom w celu publikacji w ich spisach abonentów i poprzez usługi biura numerów. Dalsze dane ze spisu „niepublicznego” odnoszą się wyłącznie do usług skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym. Zawierają one dane, które zainteresowany abonent albo jego operator życzy sobie udostępniać jedynie poprzez skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym, a ponadto dane wyszukane przez służby informacyjne skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, a także pozyskane przez wydawcę książek telefonicznych, tzw. dane wydawcy.
25. Do przedsiębiorstw, którym zostały odpłatnie udostępnione dane abonentów znajdujące się w spisie publicznym, zaliczają się GoYellow GmbH, a także Telix AG, interwenienci w postępowaniu przed sądem krajowym (zwani dalej: „interwenientami w postępowaniu przed sądem krajowym”), prowadzący internetowe albo telefoniczne biuro numerów. Po tym, jak pomiędzy tymi przedsiębiorstwami a skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym doszło do sporu dotyczącego zakresu obowiązku udostępnienia danych, interwenienci w postępowaniu przed sądem krajowym zwrócili się do Federalnej Agencji Sieci o przeprowadzenie postępowania pojednawczego, mając na celu zobowiązanie skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym do udostępnienia im jednorazowo wszystkich dostępnych jej danych abonentów dopuszczonych do publikacji poprzez usługę biura numerów oraz do umożliwienia im następnie aktualizacji tych danych w każdym dniu roboczym.
26. Decyzją z dnia 11 września 2006 r. Federalna Agencja Sieci zobowiązała skarżącą do udostępnienia interwenientom pod bliżej określonymi warunkami także tych danych abonentów, które zgodnie z wolą abonentów albo ich operatorów telefonicznych mogą być publikowane jedynie przez jedno lub więcej określonych przedsiębiorstw. Podstawą tej decyzji był § 47 ustawy o telekomunikacji. Dalej idący wniosek interwenientów w postępowaniu przed sądem krajowym został przez Agencję odrzucony. Nie było bowiem powodu, aby uważać, że skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym systematycznie naruszała swoje obowiązki w tym zakresie.
27. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym wniosła skargę przeciwko nałożonemu na nią zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji obowiązkowi udostępniania danych w zakresie, w jakim dotyczył on danych abonentów innych przedsiębiorstw telefonicznych (zwanych dalej: „danymi obcymi”). Verwaltungsgericht oddalił tę skargę. W dopuszczonej przez Verwaltungsgericht rewizji skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że decyzja Federalnej Agencji Sieci wydana na podstawie § 47 ustawy o telekomunikacji jest niezgodna z prawem w zakresie, w jakim rozciąga się na dane abonentów innych operatorów telefonicznych. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym domaga się odpowiednio uchylenia decyzji Federalnej Agencji Sieci z dnia 11 września 2006 r. poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim nałożony na nią obowiązek rozciąga się na dane abonentów innych operatorów publicznych usług komunikacji głosowej. Pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym, a także interwenienci w postępowaniu przed sądem krajowym domagają się oddalenia rewizji.
28. Zdaniem sądu krajowego rewizja skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym jest zgodnie z prawem wewnątrzkrajowym bezzasadna. Skarga przeciwko decyzji Federalnej Agencji Sieci jest wprawdzie dopuszczalna, pozostaje jednak zgodnie z kryteriami prawa krajowego bezskuteczna co do istoty. Sąd krajowy ma jednak wątpliwości co do tego, czy ciążący na skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji obowiązek udostępniania danych abonentów usługodawcom spisów abonentów i usług biura numerów, rozciągający się na dane obce i nieuzależniony od zgody lub braku sprzeciwu abonenta lub jego operatora jest zgodny z prawem Unii.
29. W związku z powyższym sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami:
„1. Czy art. 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) należy interpretować w ten sposób, że zezwala on państwom członkowskim na zobowiązanie przedsiębiorstw przydzielających numery telefonu abonentom do udostępnienia danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, w celu zapewnienia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, o ile przedsiębiorstwo to takie dane posiada?
2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie:
Czy art. 12 dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) należy interpretować w ten sposób, że nałożenie powyższego obowiązku przez krajowych ustawodawców zależne jest od udzielenia przez innych operatorów telefonicznych lub ich abonentów zgody na przekazanie danych albo przynajmniej od niewyrażenia przez nich wobec tego sprzeciwu?”
IV – Postępowanie przed Trybunałem
30. Postanowienie odsyłające z dnia 28 października 2009 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 22 grudnia 2009 r. W postępowaniu pisemnym uwagi na piśmie przedstawili skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym, interwenienci w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy Zjednoczonego Królestwa i Republiki Włoskiej, a także Komisja Europejska. W rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. wzięli udział przedstawiciele skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, pozwanej w postępowaniu przed sądem krajowym, interwenientów w postępowaniu przed sądem krajowym, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji.
V – Argumenty stron
A – W przedmiocie pytania pierwszego
31. Zdaniem Komisji na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie zezwala państwom członkowskim na zobowiązanie przedsiębiorstw przydzielających numery telefonów do udostępnienia danych innych abonentów, którym to przedsiębiorstwo nie przydzieliło numerów telefonu, dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów nawet, jeśli przedsiębiorstwo to takie dane posiada.
32. Rozstrzygająca jest okoliczność, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczący udostępniania danych odnosi się jedynie do tych przedsiębiorstw, które przydzieliły numery telefonu. Wynika z tego, że „ważne informacje” podlegające obowiązkowi udostępnienia obejmują jedynie dane związane z przypisaniem numerów telefonu przez dane przedsiębiorstwo. Dalej idący obowiązek przedsiębiorstw telefonicznych udostępnienia wszystkich posiadanych przez nie danych, zawierających także informacje dotyczące abonentów innych przedsiębiorstw telefonicznych, nie jest objęty tym przepisem w świetle jego brzmienia i jego celu. Nie ma ponadto żadnego innego przepisu w tych ramach regulacyjnych, który mógłby służyć za podstawę prawną dla takiego dalej idącego obowiązku.
33. Rząd Zjednoczonego Królestwa
podnosi podobny argument, że szeroka wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej sprzeciwiałaby się brzmieniu, systematyce i celowi tej dyrektywy. Przewidziany tam obowiązek udostępnienia rozciąga się zatem wyłącznie na ważne informacje dotyczące własnych abonentów przedsiębiorstwa przydzielającego numery telefonów. Ponadto państwa członkowskie nie mogą nałożyć na przedsiębiorstwa telefoniczne dalej idących obowiązków udostępniania danych.
34. Także skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym
podnosi na wstępie, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie zobowiązuje państw członkowskich do wprowadzenia obowiązku udostępniania obcych danych. Stwierdzenie to nie rozstrzyga jednak jeszcze, czy państwa członkowskie są uprawnione do wprowadzenia takiej regulacji przez prawo unijne. Pytanie pierwsze zmierza zatem do wyjaśnienia, czy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej ogranicza uprawnienia państw członkowskich do nakładania dodatkowych obowiązków na przedsiębiorstwa telefoniczne. Biorąc szczególnie pod uwagę orzecznictwo Trybunału w przedmiocie dyrektyw 98/10, 2002/19 i 2002/22, a także brzmienie, cele i strukturę normatywną dyrektyw 2002/21 i 2002/22 na to ostatnie pytanie należy w konsekwencji odpowiedzieć twierdząco.
35. Pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym
dochodzi natomiast w ramach gramatycznej, historycznej, systematycznej i teleologicznej wykładni art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej do wniosku, że ustanowiony w nim obowiązek udostępniania obejmuje lub może obejmować zasadniczo także przedmiotowe w niniejszej sprawie dane obce. Także zdaniem rządu włoskiego – uwzględniając brzmienie i systematykę dyrektywy o usłudze powszechnej – na pytanie pierwsze należy udzielić w konsekwencji odpowiedzi twierdzącej.
36. Do tego samego wniosku dochodzą interwenienci w postępowaniu przed sądem krajowym, zgodnie z którym art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mogą zobowiązać przedsiębiorstwo do udostępnienia wszystkich posiadanych przez nie danych abonentów dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów.
B – W przedmiocie pytania drugiego
37. Zdaniem Komisji art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca krajowy może nałożyć na przedsiębiorstwa telefoniczne obowiązek udostępnienia danych obcych jedynie w takim zakresie, w jakim zainteresowani abonenci zostali poinformowani o takiej możliwości udostępnienia. Jeśli abonenci wyraźnie sprzeciwili się takiemu udostępnieniu, nie jest ono dopuszczalne. Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa
każda publikacja danych abonenta w dalszym spisie abonentów wymaga zgody zainteresowanej osoby.
38. Pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym
dochodzi natomiast w ramach gramatycznej, historycznej, systematycznej i teleologicznej wykładni art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej do wniosku, że udostępnienie obcych danych przez przedsiębiorstwo telefoniczne nie jest zależne od tego, czy zainteresowany użytkownik końcowy lub zobowiązane do udostępnienia przedsiębiorstwo telefoniczne udzieliło wcześniej zgody lub nie zgłosiło sprzeciwu.
39. Także zdaniem interwenientów w postępowaniu przed sądem krajowym
operatorowi telefonicznemu i jego abonentom nie przysługuje prawo do sprzeciwienia się udostępnieniu ich danych opublikowanych w spisie abonentów osobom trzecim dla celów świadczenia usług biura numerów i spisów abonentów albo do ograniczenia publikacji ich danych do określonego spisu abonentów, albo określonego biura numerów.
40. Do tego samego wniosku dochodzi rząd włoski, którego zdaniem art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy interpretować w ten sposób, że nałożenie na przedsiębiorstwa telefoniczne przez państwo członkowskie obowiązku udostępnienia danych obcych nie zależy od tego, że abonent zgodził się na udostępnienie danych albo przynajmniej mu się nie sprzeciwił. Dotyczy to sytuacji, w której spis abonentów albo biuro numerów, którego utworzenie się planuje, zmierza do tego samego celu, w odniesieniu do którego abonent wyraził zgodę na włączenie własnych danych do spisu abonentów wydanego przez jego operatora.
VI – Ocena prawna
A – Pytanie pierwsze
41. W swoim pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej sprzeciwia się przepisowi krajowemu, zgodnie z którym przedsiębiorstwa telefoniczne są zobowiązane nie tylko do udostępnienia danych swoich klientów dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, lecz także do udostępnienia posiadanych przez nie danych obcych.
42. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy na wstępie zbadać, czy opisany w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej obowiązek udostępnienia danych ciążący na przedsiębiorstwach telefonicznych rozciąga się także na posiadane przez nie dane obce. Ponieważ na pytanie to należy moim zdaniem udzielić odpowiedzi przeczącej, należy w dalszej kolejności zbadać, czy art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej reguluje wyczerpująco obowiązek przedsiębiorstw telefonicznych udostępnienia danych, a jeśli nie, czy inne przepisy w ramach regulacyjnych łączności elektronicznej mogą zakazywać państwom członkowskim nałożenia na przedsiębiorstwa telefoniczne obowiązku udostępnienia danych obcych.
1. Przedmiot obowiązku udostępnienia danych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej
a) Wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zgodnie z jego brzmieniem
43. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie przedsiębiorstwa, które przypisują numery telefoniczne abonentom, spełniały we właściwej formie wszystkie, w granicach rozsądku, wymagania udostępnienia ważnych informacji dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów.
44. Wnioskując ze struktury zdania, podlegające obowiązkowi udostępnienia „ważne informacje” odnoszą się do abonentów, którym przedsiębiorstwa zobowiązane do udostępnienia danych przypisują numery telefoniczne. „Abonentem” jest zgodnie z art. 2 lit. k) dyrektywy 2002/21 jakakolwiek osoba prawna lub fizyczna, która jest stroną umowy z podmiotem udostępniającym publicznie usługi łączności elektronicznej o świadczeniu takich usług. Odpowiednio podlegające obowiązkowi udostępnienia „ważne informacje” odnoszą się do osób fizycznych lub prawnych, które są związane umową z przedsiębiorstwem podlegającym obowiązkowi udostępnienia danych.
45. Wykładnia art. 25 ust. 2 na podstawie jego brzmienia i struktury zdania wskazuje zatem, że obowiązek udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne odnosi się do danych własnych klientów, którym przypisały one numery telefoniczne.
b) Wykładnia systematyczna art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej
46. Wynik wykładni językowej art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej potwierdza wykładnia oparta o systematykę tej dyrektywy.
47. W kontekście ram regulacyjnych łączności elektronicznej dyrektywa o usłudze powszechnej odnosi się przede wszystkim do relacji pomiędzy operatorami sieci łączności elektronicznej i operatorami usług łączności elektronicznej oraz klientami. W tym zakresie dyrektywa ta zmierza do trzech głównych celów, przy czym każdy z nich jest przedmiotem odrębnego rozdziału.
48. Dyrektywa o usłudze powszechnej zmierza po pierwsze
do celu zapewnienia w każdym państwie członkowskim dla użytkownika końcowego minimalnego zestawu usług łączności o oznaczonej jakości, dostępnych dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich usytuowania geograficznego, oraz o przystępnych cenach. Ten minimalny zestaw usług, określony jako „usługa powszechna”(13) unormowany został w rozdziale 2 dyrektywy o usłudze powszechnej (art. 3 do 15) i obejmuje uregulowane w art. 5 udostępnienie przynajmniej jednego pełnego spisu abonentów telefonicznych i przynajmniej jednego pełnozakresowego biura numerów. Dyrektywa o usłudze powszechnej zmierza po drugie
do celu zapewnienia pod określonymi warunkami określonego poziomu konkurencji na rynkach detalicznych, na których ze względu na obecność operatora o istotnej sile rynkowej nie istnieje skuteczna konkurencja. W tym celu rozdział 3 dyrektywy o usłudze powszechnej (art. 16 do 19) zawiera wymogi dotyczące wydania środków regulacyjnych przez krajowe organy regulacyjne. Dyrektywa o usłudze powszechnej zawiera także po trzecie elementy odnoszące się do ochrony konsumentów. W tym celu rozdział 4 (art. 20 do 31) zawiera szereg wymogów dotyczących ochrony interesów i praw użytkowników końcowych.
49. Z systematycznego punktu widzenia art. 25 znajduje się w rozdziale 4, a zatem w rozdziale dyrektywy o usłudze powszechnej koncentrującym się na interesach użytkowników końcowych. W tym kontekście art. 25 ust. 1 odnosi się do pozycji prawnej abonenta publicznie świadczonych usług telefonicznych, któremu należy przyznać prawo do włączenia do pełnego spisu abonentów. Także art. 25 ust. 3 i 4 odnoszą się do pozycji użytkowników końcowych, którym należy umożliwić dostęp do usługi biura numerów (ust. 3) oraz dostęp do usługi biura numerów w innych państwach członkowskich (ust. 4).
50. Jakkolwiek art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie odnosi się bezpośrednio do abonentów, lecz prima facie wydaje się jedynie normować obowiązek udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne, z jego systematycznej pozycji wynika, że także ten ustęp w pierwszej kolejności dotyczy pozycji prawnej abonenta w relacji do przedsiębiorstwa telefonicznego, z którym zawarł on umowę. Patrząc z tej perspektywy, państwa członkowskie zobowiązane są zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zapewnić, aby przedsiębiorstwa telefoniczne udostępniały ważne informacje dotyczące ich abonentów na wniosek dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów.
51. Istotna wskazówka co do prawidłowości tej systematycznej analizy wynika ze zmiany art. 25 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej wprowadzonej dyrektywą 2009/136. W nowym brzmieniu art. 25 ust. 1 obok prawa abonenta publicznie dostępnych usług telefonicznych do włączenia do spisu abonentów przewiduje obecnie ponadto, że abonenci posiadają także prawo do tego, aby ich dane były udostępnione dla celów świadczenia usług biura numerów i spisów abonentów zgodnie z art. 25 ust. 2. W ten sposób opisany w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej obowiązek przedsiębiorstw telefonicznych udostępnienia własnych danych abonentów dla celów świadczenia usług biura numerów i spisów abonentów został przeformułowany w postaci prawa tego abonenta, a co za tym idzie wyraźnie potwierdzony.
c) Wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w oparciu o jej cele
52. Motywy dyrektywy o usłudze powszechnej nie zawierają wiele informacji co do tego, do jakich celów zmierza opisany w art. 25 ust. 2 obowiązek udostępnienia danych. W tym względzie motyw 35 stwierdza jedynie, że wszyscy usługodawcy, którzy przypisują numery telefoniczne swoim abonentom, są zobowiązani udostępnić odnośne informacje w sposób uczciwy, uwzględniający koszty i niedyskryminacyjny.
53. Z ogólnej analizy dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, że prawodawca unijny poprzez obowiązek udostępnienia danych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zmierzał do dwóch głównych celów.
54. Z jednej strony, ten obowiązek udostępnienia danych zmierza do zapewnienia, by minimalny zakres usług, który należy zagwarantować zgodnie z art. 5 ust. 1 jako usługę powszechną, mógł zostać w praktyce utworzony na rynku publicznie dostępnych spisów abonentów. Poprzez nałożony na przedsiębiorstwa telefoniczne obowiązek udostępnienia na wniosek ważnych informacji dotyczących ich klientów zostaje zapewniona możliwość utworzenia przynajmniej jednego pełnego spisu abonentów(14) .
55. Z drugiej strony, obowiązek udostępnienia danych gwarantuje wykonanie ustanowionego obecnie wyraźnie w art. 25 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej prawa abonenta do przekazania jego danych usługodawcom usług biura numerów i spisów abonentów w celu utworzenia niezbędnych do tego celu zasobów danych.
56. Te dwa główne cele wymagają, aby przedsiębiorstwa telefoniczne udostępniały ważne informacje dotyczące własnych abonentów, zgodnie z wymogami art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, na wniosek dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług spisów abonentów. Dla osiągnięcia tych celów nie jest jednak konieczne, aby przedsiębiorstwa telefoniczne były zobowiązane także do udostępnienia na wniosek posiadanych przez nie danych obcych dla celów świadczenia usług spisów abonentów.
57. Zdaniem pozwanej w postępowaniu przed sądem krajowym prawodawca unijny w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zmierzał również do stworzenia funkcjonującej konkurencji na rynku usługodawców spisów abonentów i usług biura numerów. Ten cel wymaga dokonywania takiej wykładni obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej, aby rozciągał się on również na dane obce posiadane przez te przedsiębiorstwa. Zrównoważone struktury konkurencji można bowiem jego zdaniem uzyskać w tej dziedzinie jedynie w sytuacji gdy świadczący takie usługi będą mieli dostęp do danych w sposób prosty, skuteczny i kompletny. Warunki te nie byłyby spełnione poprzez pozyskiwanie poszczególnych danych od szeregu przedsiębiorstw telefonicznych.
58. Ten argument pozwanego w postępowaniu przed sądem krajowym nie jest przekonujący.
59. Jakkolwiek nie jest sporne, że ramy regulacyjne łączności elektronicznej zmierzają również do tego, aby użytkownik końcowy mógł w pełnym zakresie korzystać z konkurencji na rynku usług biura numerów, ten ogólny cel nie uzasadnia jednak proponowanej przez pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym wykładni art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. W tym kontekście decydująca jest mianowicie okoliczność, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie zalicza się do przepisów, które w kontekście ogólnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej w konkretny sposób zmierzają do wspierania i gwarantowania zrównoważonych struktur konkurencji na rynku usług biura numerów.
60. Co prawda także obowiązek udostępnienia danych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej ograniczony do własnych abonentów może wpłynąć pozytywnie na konkurencję na rynku świadczenia usług biura numerów, ponieważ w ten sposób wszyscy usługodawcy spisów abonentów i usług biura numerów uzyskują możliwość stworzenia kompletnych zasobów danych. Jednakże tę wspierającą konkurencję funkcję należy uznać za zasadniczo pożądany skutek uboczny, który w ramach teleologicznej wykładni art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej musi ustąpić miejsca dwóm powyżej wymienionym celom głównym.
61. Wobec powyższego także teleologiczna wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej potwierdza wniosek, że jedynie własne dane abonentów przedsiębiorstw telefonicznych należy uznać za podlegające obowiązkowi udostępnienia danych w rozumieniu tego przepisu.
d) Wniosek
62. Wykładnia art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zgodnie z jego brzmieniem, systematyką i celem prowadzi do wniosku, że opisany w nim obowiązek udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne rozciąga się jedynie na ważne informacje dotyczące abonentów, którym te przedsiębiorstwa telefoniczne przypisały numery telefoniczne.
2. Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie stanowi pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych
63. Z moich powyższych rozważań wynika, że przedsiębiorstwa telefoniczne zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zasadniczo nie muszą być zobowiązane do udostępnienia posiadanych przez nie danych obcych. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy państwa członkowskie na mocy tego przepisu nie mogą wprowadzić ustawowego obowiązku udostępnienia takich danych obcych, należy wyjaśnić, jaki stopień harmonizacji prawodawca unijny zamierzał osiągnąć poprzez art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Jeśli przepis ten miał dokonać pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne, nie byłoby mianowicie dozwolone wprowadzenie albo utrzymanie ustawowego obowiązku udostępnienia danych obcych, wychodzącego poza wymogi dyrektywy.
64. Moim zdaniem art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie ma na celu pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne(15) .
65. Jak już stwierdziłam powyżej, jeden z głównych celów obowiązku udostępnienia danych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej polega na zapewnieniu możliwości stworzenia w praktyce minimalnego zakresu usług, który należy zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej zagwarantować na rynku świadczonych publicznie usług spisu abonentów i biura numerów.
66. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej państwa członkowskie zapewniają, aby użytkownikom końcowym udostępniono co najmniej
jeden pełny spis abonentów telefonicznych oraz co najmniej
jedno pełnozakresowe biuro numerów. Z brzmienia tego przepisu wynika bezpośrednio, że stanowi to minimalny wymóg, który państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać. Państwa członkowskie w konsekwencji mogą co do zasady wydawać dalej idące przepisy mające na celu zapewnienie oferty większej liczby pełnych spisów abonentów albo pełnozakresowych biur numerów na odpowiednich rynkach detalicznych.
67. Przy szczególnym uwzględnieniu systematycznego związku pomiędzy art. 5 ust. 1 i art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej kwalifikacja art. 5 ust. 1 jako przepisu mającego na celu harmonizację w minimalnym zakresie determinuje z konieczności odpowiedź na pytanie, czy art. 25 ust. 2 dokonuje pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne.
68. Skoro państwa członkowskie zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej mogą wprowadzić warunki ramowe dla udostępnienia użytkownikom końcowym przez różnych usługodawców większej liczby pełnych spisów abonentów lub pełnozakresowych biur numerów, systematyczna i teleologiczna wykładnia dyrektywy o usłudze powszechnej prowadzi do wniosku, że przepisy krajowe państw członkowskich mogą w tym celu z zasady również wykraczać poza wymogi zawarte w art. 25 ust. 2.
69. Poprzez wprowadzenie omawianego w postępowaniu przed sądem krajowym obowiązku udostępnienia danych obcych przez przedsiębiorstwa telefoniczne, Republika Federalna Niemiec skorzystała właśnie z tego zakresu prawodawczego uznania. Poprzez wprowadzenie tego obowiązku zmierzała mianowicie, przy uwzględnieniu szczególnych cech niemieckiego rynku detalicznego spisów abonentów, do stworzenia środowiska rynkowego, w którym występowanie wielu usługodawców spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych poprzez biura numerów miało być zdecydowanie ułatwione(16) .
70. Wobec powyższego dochodzę do wniosku, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie dokonuje pełnej harmonizacji obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne.
3. Obowiązek państw członkowskich poszanowania uprawnień krajowych organów regulacyjnych
71. Kwalifikacja obowiązku udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne opisanego w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej jako przepisu dokonującego minimalnej harmonizacji oznacza, że państwa członkowskie zasadniczo są uprawnione do wydawania dalej idących środków. O ile państwa członkowskie korzystają z tego zakresu prawodawczego uznania, są one jednak nadal zobowiązane do przestrzegania pozostałych wymogów i przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej, a także innych dyrektyw stanowiących ramy regulacyjne łączności elektronicznej.
72. W związku z tym zobowiązane są one również przestrzegać m.in. wymogów zawartych w art. 3 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie przy przyjmowaniu przepisów dotyczących zapewnienia usługi powszechnej zobowiązane są przestrzegać zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Na mocy tego przepisu państwa członkowskie podejmą starania w celu minimalizacji naruszeń rynku z zachowaniem poszanowania interesu publicznego. W niniejszym postępowaniu nie zostały jednak podniesione żadne argumenty, które mogłyby wskazywać na nieprzestrzeganie tych wymogów w kontekście ustanowienia obowiązku udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji.
73. W odniesieniu do wprowadzenia krajowego obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji powstaje w szczególności pytanie – biorąc pod uwagę stanowiące podstawę postępowania przed sądem krajowym okoliczności faktyczne – czy ustawodawca krajowy poprzez wydanie tego środka naruszył niezgodnie z dyrektywą uprawnienia, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym w kontekście ram regulacyjnych łączności elektronicznej na rynku detalicznym spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych poprzez biura numerów(17) .
74. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy na wstępie przedstawić zadania i kompetencje krajowych organów regulacyjnych na tym rynku detalicznym oraz rozważyć, w jaki sposób wprowadzenie obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji wpływa na te kompetencje. Następnie zajmę się kwestią tego, pod jakimi warunkami państwa członkowskie mogą wpływać na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych, oraz czy Republika Federalna Niemiec poprzez wprowadzenie obowiązku udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji naruszyła obowiązujące w tym zakresie wymogi prawa unijnego.
a) Kompetencje krajowych organów regulacyjnych na rynku spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach
75. W przedmiocie zadań i kompetencji krajowych organów regulacyjnych w kontekście ram regulacyjnych łączności elektronicznej Trybunał w swoim wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom(18) stwierdził, że dyrektywa ramowa ustanawia zharmonizowane ramy prawne dla regulacji usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej oraz towarzyszących urządzeń i usług oraz określa zadania krajowych organów regulacyjnych.
76. W związku z tym świadczenie publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów należy uznać za „usługi towarzyszące” w rozumieniu dyrektywy ramowej(19), których regulacja należy do krajowych organów regulacyjnych w wykonaniu kompetencji przyznanych dyrektywą ramową oraz dyrektywą o usłudze powszechnej.
77. Uprawnienia organów regulacyjnych w odniesieniu do wydania środków regulacyjnych na rynkach detalicznych usług biura numerów i spisów abonentów ustanowione zostały w istocie w art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej(20) .
78. Zgodnie z art. 17 ust. 1 krajowe organy regulacyjne nałożą właściwe obowiązki regulacyjne na przedsiębiorstwa określone jako mające zgodnie art. 14 dyrektywy ramowej znaczącą siłę rynkową na danym rynku detalicznym, ustalonym zgodnie z art. 15 dyrektywy ramowej w przypadku gdy, w wyniku analizy rynkowej przeprowadzonej zgodnie z art. 16 stwierdzą, że dany rynek detaliczny nie jest skutecznie konkurencyjny, oraz gdy dojdą do wniosku, że obowiązki nałożone na mocy dyrektywy 2002/19 nie skutkowałyby osiągnięciem celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21.
79. Artykuł 17 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej stanowi w związku z tym m.in., że obowiązki nałożone na mocy ust. 1 tego artykułu opierają się na naturze zidentyfikowanego problemu i są proporcjonalne do celów ustanowionych w art. 8 dyrektywy ramowej oraz są w ich świetle uzasadnione.
80. Z tych rozważań wynika, że krajowe organy regulacyjne, które z zachowaniem odpowiednich wymogów dyrektywy stwierdzą, że rynek detaliczny spisów abonentów i usług biura numerów nie jest skutecznie konkurencyjny, mogą lub muszą nałożyć na przedsiębiorstwa mające znaczącą siłę rynkową na tym rynku odpowiednie obowiązki regulacyjne.
b) Obowiązek udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji jako krajowy środek wpływający na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych
81. Moim zdaniem nie można rozsądnie podważyć, że nałożenie ustawowego obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji wpływa na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych.
82. W związku z tym sąd krajowy w ramach swojej analizy historii powstawania oraz pozycji systematycznej § 47 ustawy o telekomunikacji wskazuje na to, że ustawodawca wprowadzając obowiązek udostępnienia danych obcych miał najwyraźniej na względzie model skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym jako przedsiębiorstwa zintegrowanego wertykalnie, które samo tworzy dane poprzez przypisywanie klientom numerów telefonicznych oraz ponadto świadczy usługi spisów abonentów i biura numerów(21) .
83. Zdaniem sądu krajowego cel normatywny § 47 ustawy o telekomunikacji nakazuje ponadto rozumieć go w ten sposób, że ustanowiony w nim obowiązek udostępnienia danych obcych nie zmierza jedynie do przestrzegania minimalnych wymogów zapewnienia usługi powszechnej. Motywy ustawodawcy należy rozumieć w ten sposób, że poprzez obowiązek udostępnienia zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji umożliwione ma zostać świadczenie usług spisów abonentów i biura numerów wychodzące poza ofertę danej sieci czy usługodawcy. W tym celu należy osiągnąć nie tylko cele przepisów o usłudze powszechnej, lecz również cele regulacyjne § 2 ust. 2 ustawy o telekomunikacji(22) . Do tych celów należy zapewnienie zrównoważonej konkurencji i promowanie trwałych konkurencyjnych rynków telekomunikacyjnych w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych oraz urządzeń i usług towarzyszących, w obszarach zarówno wiejskich, jak i zurbanizowanych(23) .
84. W ramach swojej teleologicznej wykładni § 47 ustawy o telekomunikacji sąd krajowy dochodzi w tym kontekście do wniosku, że obowiązek udostępnienia danych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji stanowi instrument aktywnego wspierania konkurencji, a co za tym idzie, wychodzi poza czysty instrument kontroli nadużyć. Ustawodawca miał na celu zniesienie przeszkód ograniczających konkurencję nie tylko w zakresie absolutnie koniecznym, lecz również tak dalece, jak to możliwe(24) .
85. W kontekście tych wywodów sądu krajowego jest wyraźnie widoczne, że obowiązek udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji należy uznać za strukturalną ingerencję w rynki detaliczne spisów abonentów i usług biura numerów, która ma na celu stworzenie na tych rynkach zrównoważonych struktur konkurencyjnych. Jeśli ten cel zostanie osiągnięty, warunki ustanowione w art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczące ewentualnej późniejszej działalności krajowych organów regulacyjnych na tym rynku nie mogą już wystąpić. Do tych warunków zalicza się bowiem m.in. brak skutecznej konkurencji na odpowiednim rynku detalicznym(25) . W tym sensie niemiecki ustawodawca poprzez wprowadzenie obowiązku udostępnienia danych obcych aktywnie wpłynął na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych.
c) Ocena zgodności z dyrektywą środków krajowych wpływających na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych
86. W świetle moich powyższych rozważań należy stanąć na stanowisku, że wprowadzenie obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji wpływa na zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych.
87. Jakkolwiek zasadniczo nie można wykluczyć, że także krajowy ustawodawca może występować jako krajowy organ regulacyjny(26), akta sprawy nie zawierają żadnej wskazówki co do tego, że niemiecki ustawodawca w przypadku wydania § 47 ustawy o telekomunikacji działał jako krajowy organ regulacyjny.
88. W konsekwencji należy poniżej wyjaśnić, czy i ewentualnie pod jakimi warunkami ustawodawca krajowy w kontekście wspólnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej może ingerować w sposób normatywny w zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych.
89. Moim zdaniem, zapadłe już w tej dziedzinie wyroki Trybunału należy rozumieć w ten sposób, że państwa członkowskie nie mogą bezpośrednio
wykonywać albo ograniczać uprawnień, które zgodnie z dyrektywami w sprawie wspólnych ram regulacyjnych usług łączności elektronicznej należy przyznać krajowym organom regulacyjnym. Nie wynika z tego jednak, że państwa członkowskie nie mogą wykonywać pozostałych im kompetencji już wówczas gdy środki krajowe wydane w wykonaniu tych kompetencji mogą pośrednio wpływać na uprawnienia krajowych organów regulacyjnych(27) .
90. Przykładu na to, że dyrektywy w sprawie wspólnych ram regulacyjnych usług łączności elektronicznej nie zezwalają państwom członkowskim na bezpośrednią ingerencję w przyznane krajowym organom regulacyjnym uprawnienia dostarcza wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom z dnia 3 grudnia 2009 r.(28) . W tym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał rozstrzygał o zgodności z prawem Unii przepisu krajowego, zgodnie z którym określone rynki zostały zasadniczo wyjęte spod regulacji krajowych organów regulacyjnych a zakres uznania krajowych organów regulacyjnych przy wykonywaniu pozostających im kompetencji regulacyjnych na tych rynkach został ograniczony. Ponieważ przepis ten w konsekwencji prowadził do tego, że kompetencje, jakie należy przyznać krajowym organom regulacyjnym zgodnie z dyrektywami 2002/19, 2002/21 i 2002/22, zostały ograniczone niezgodnie z przepisami dyrektyw, Trybunał stwierdził naruszenie odpowiednich przepisów tych dyrektyw.
91. Także wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii z dnia 6 października 2010 r.(29) należy w konsekwencji rozumieć w ten sposób, że nie jest dozwolona bezpośrednia ingerencja państw członkowskich w uprawnienia, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym. W tym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał rozstrzygał o zgodności z dyrektywami przepisu ustawowego, w którym stwierdzono m.in., że każdą sytuację deficytu, powstałą w przedsiębiorstwie w wyniku świadczenia określonej usługi powszechnej, należy zakwalifikować jako „niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw” w rozumieniu art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej, a w konsekwencji uzasadnia ona roszczenia odszkodowawcze na korzyść danego przedsiębiorstwa zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej. Przepis ten był problematyczny przede wszystkim z tego powodu, że art. 12 i 13 dyrektywy o usłudze powszechnej przyznawały krajowym organom regulacyjnym daleko idące uprawnienia w kontekście obliczania i finansowania „niesprawiedliwego obciążenia przedsiębiorstw” zobowiązanych do świadczenia usługi powszechnej.
92. Na tle szczegółowej analizy omawianych przepisów krajowych Trybunał podniósł na wstępie, że prawodawca unijny w art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej nie zmierzał do ustanowienia warunków, pod którymi krajowe organy regulacyjne mogą dojść do wniosku, że świadczenie usługi powszechnej stanowi ewentualnie niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstwa. W konsekwencji ustawodawca krajowy ma możliwość przyjęcia kryteriów, na podstawie których krajowe organy regulacyjne stwierdzają, czy konkretne obciążenie jest niesprawiedliwe w rozumieniu art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej(30) . Kryteria te muszą jednak z jednej strony odpowiadać obowiązującym wymogom dyrektywy o usłudze powszechnej(31) . Z drugiej strony ustawodawca krajowy nie może posunąć się tak daleko, aby określić niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw podlegające odszkodowaniu w sposób ryczałtowy zamiast krajowych organów regulacyjnych i bez uwzględnienia warunków ustanowionych w dyrektywie o usłudze powszechnej(32) . Ponieważ ustawodawca belgijski nie przestrzegał tych wymogów, Trybunał ostatecznie stwierdził naruszenie dyrektywy o usłudze powszechnej.
93. Jakkolwiek Trybunał uznał w tym wyroku za zasadniczo zgodne z dyrektywą o usłudze powszechnej stanowienie przez ustawodawcę krajowego dla krajowych organów regulacyjnych kryteriów ustalania „niesprawiedliwego obciążenia przedsiębiorstw” w rozumieniu art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej, wyszedł on jednak z podstawowego założenia, że państwa członkowskie wykonują w ten sposób kompetencje przysługujące im w ramach dyrektywy o usłudze powszechnej. W tym kontekście Trybunał potwierdził w konsekwencji w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii, że ustawodawca krajowy może wykonywać pozostające mu kompetencje do konkretyzacji zagadnienia „niesprawiedliwego obciążenia przedsiębiorstw” w rozumieniu art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej z uwzględnieniem przewidzianych tą dyrektywą granic, bez wykonywania przy tym w sposób bezpośredni uprawnień krajowych organów regulacyjnych. Jako że ustawodawca belgijski nie przestrzegał tych wymogów, Trybunał w konsekwencji stwierdził naruszenie dyrektywy.
94. W związku z tym państwa członkowskie zgodnie z orzecznictwem Trybunału mają ponadto zapewnić, aby krajowe organy regulacyjne były w stanie pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym wykonywać zadania, które im przysługują zgodnie z dyrektywą ramową i dyrektywą o usłudze powszechnej(33) .
95. Zakaz bezpośredniej ingerencji w kompetencje krajowych organów regulacyjnych nie oznacza jednak, że państwa członkowskie nie mogą przyjmować w ogóle żadnych środków umożliwiających wywieranie wpływu na pracę organów regulacyjnych oraz wykonywanie ich kompetencji na nadzorowanych przez nie rynkach. Należy raczej stanąć na stanowisku, że krajowe środki, które dotyczą uprawnień krajowych organów regulacyjnych są dopuszczalne jedynie pośrednio . W ogólnych wspólnych ramach łączności elektronicznej oraz we współoddziaływaniu prawa Unii i prawa krajowego kompetencje państw członkowskich i krajowych organów regulacyjnych zazębiają się bowiem w wielu dziedzinach(34) w taki sposób, że pośrednia ingerencja państw członkowskich w kompetencje krajowych organów regulacyjnych w kontekście wspólnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej jest nie tylko dopuszczalna, lecz wręcz programowa.
96. Tę analizę potwierdził wyrok w sprawie Telekomunikacja Polska(35) . W tym orzeczeniu w trybie prejudycjalnym Trybunał rozstrzygał o tym, czy dyrektywy w sprawie wspólnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej sprzeciwiają się krajowemu przepisowi ustawowemu, który zakazuje uzależniania zawarcia umowy o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych – włącznie z udostępnianiem podłączenia do publicznej sieci telekomunikacyjnej – od tego, że abonent zawrze umowę o świadczenie dalszych usług. Sporne było w szczególności, czy stanowiło to niedopuszczalną ingerencję w uprawnienia krajowych organów regulacyjnych. Ten przepis krajowy zakazywał bowiem określonej praktyki przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, chociaż krajowe organy regulacyjne również mogły – przy spełnieniu przesłanek art. 15 i nast. dyrektywy ramowej oraz art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej – wprowadzić środki regulacyjne przeciwko tej praktyce.
97. Zdaniem Trybunału sporny środek krajowy nie stanowił sprzecznej z dyrektywą ingerencji w uprawnienia, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym. W tym względzie stwierdził on z jednej strony, że nie zachodziła bezpośrednia ingerencja w te uprawnienia krajowych organów regulacyjnych(36) . Z drugiej strony podkreślił, że omawiany środek krajowy miał na celu lepszą ochronę konsumenta w jego stosunkach z operatorem usług telekomunikacyjnych, przy czym dyrektywa ramowa i dyrektywa o usłudze powszechnej nie przewidują pełnej harmonizacji aspektów prawa ochrony konsumenta(37) .
98. Dalszych wskazówek na zgodność z prawem Unii pośredniej krajowej ingerencji w kompetencje, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym dostarczają motywy dyrektywy 2009/136, zmieniającej m. in. art. 25 dyrektywy o usłudze powszechnej. W przedmiocie świadczenia usług spisu abonentów w motywie 38 wskazano wyraźnie, że aby użytkownicy końcowi (zarówno sieci stacjonarnych, jak i ruchomych) mogli odnieść pełną korzyść z konkurencji, w tym, aby ostatecznie umożliwić zniesienie regulacji na poziomie detalicznym dla tych usług oraz umożliwić udostępnianie ofert w zakresie usług spisu abonentów na rozsądnych i przejrzystych warunkach, należy zapewnić zorientowane na koszty dostarczanie tych danych dostawcom usług, wraz z umożliwieniem państwom członkowskim ustanowienia scentralizowanego mechanizmu przekazywania dostawcom usług udostępniania spisu abonentów kompleksowych informacji zbiorczych oraz zapewnienia dostępu do sieci na rozsądnych i przejrzystych warunkach.
99. W tym motywie 38 wyrażony został jednoznacznie pogląd prawodawcy unijnego, że państwa członkowskie w zakresie obowiązywania dyrektywy o usłudze powszechnej mogą wydawać środki krajowe dla ułatwienia udostępniania danych klientów przedsiębiorstwom świadczącym usługi spisu abonentów, w celu umożliwienia pośredniego
zniesienia regulacji na poziomie detalicznym dla tych usług.
100. Wobec powyższego dochodzę do wniosku, że dyrektywy dotyczące wspólnych ram regulacyjnych łączności elektronicznej zakazują bezpośredniej ingerencji państw członkowskich w uprawnienia, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym. Pośrednia ingerencja państw członkowskich w zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych jest natomiast dozwolona.
101. W kontekście tych wymogów odpowiedź na pytanie o zgodność omawianego w postępowaniu przed sądem krajowym obowiązku udostępnienia danych obcych wedle § 47 ustawy o telekomunikacji z dyrektywą o usłudze powszechnej zależy w konsekwencji od tego, czy ustanowienie tego obowiązku udostępnienia danych obcych przez ustawodawcę krajowego należy uznać za bezpośrednią ingerencję w kompetencje, które należy przyznać krajowym organom regulacyjnym. Zależy to w dalszej kolejności od celów obowiązku udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji, a także od jego ukształtowania w kontekście krajowego rynku detalicznego spisów abonentów i usług biura numerów.
102. Jeśli niemiecki ustawodawca poprzez obowiązek udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji zmierzał do wydania środka skierowanego przeciwko jednemu albo wielu przedsiębiorstwom aktywnym na rynku detalicznym spisów abonentów i usług biura numerów, ponieważ na rynku tym nie występowała skuteczna konkurencja, a przedsiębiorstwa te dysponowały znaczącą siłą rynkową, a co za tym idzie wejście na rynek innych usługodawców był utrudniony, środek ten należy uznać za bezpośrednią, a w związku z tym niedopuszczalną ingerencję w kompetencje krajowych organów regulacyjnych. W takim przypadku, poprzez ustanowienie omawianego obowiązku udostępnienia danych obcych, ustawodawca niemiecki wykonałby bowiem bezpośrednio kompetencje przysługujące zgodnie z art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej – z zachowaniem przewidzianych tam warunków – krajowym organom regulacyjnym.
103. Jeśli natomiast Republika Federalna Niemiec, poprzez ustanowienie obowiązku udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji, wprowadziła w obiektywny i ogólny sposób warunki ramowe dla dalszego ułatwiania udostępniania danych klientów przedsiębiorstwom świadczącym usługi spisów abonentów i usług biura numerów, zachodzi pośrednia, a więc dopuszczalna ingerencja w zakres kompetencji krajowych organów regulacyjnych.
104. Ustalenie celów obowiązku udostępnienia danych obcych zgodnie z § 47 ustawy o telekomunikacji oraz ocena ich ukształtowania w kontekście krajowego rynku detalicznego spisów abonentów i usług biura numerów należy w niniejszym kontekście do sądu krajowego.
d) Wnioski
105. Wobec powyższego na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu takiemu jak § 47 ustawy o telekomunikacji, zgodnie z którym przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu abonentom zobowiązane są do udostępnienia posiadanych przez nie danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, w celu zapewnienia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów.
106. Wydanie takiego przepisu przez ustawodawcę krajowego stanowi jednak niezgodną z dyrektywą ingerencję w uprawnienia, które należy przyznać zgodnie z dyrektywą o usłudze powszechnej krajowym organom regulacyjnym, jeśli obowiązek ten został wprowadzony z zamiarem oddziałania na jedno lub wiele przedsiębiorstw aktywnych na rynku detalicznym usług spisów abonentów i usług biura numerów, ponieważ posiada ono lub posiadają one znaczącą siłę rynkową, w związku z czym wejście na rynek innych usługodawców jest utrudnione, a na rynku tym nie występuje skuteczna konkurencja. Ustalenie, czy przepis krajowy ma taki cel i kształt, należy do sądu krajowego.
B – Pytanie drugie
107. W swoim pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do ustalenia zgodności przepisu krajowego z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem krajowym przedsiębiorstwa telefoniczne, do których zwrócono się o udostępnienie posiadanych przez nie danych abonentów innych operatorów dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług spisów abonentów i biura numerów, są zobowiązane do udostępnienia tych danych także wówczas gdy zainteresowani abonenci lub przedsiębiorstwa telefoniczne, które przypisały numery telefonu, nie wyrazili zgody na takie udostępnienie albo wręcz się mu sprzeciwili.
108. W ten sposób sąd krajowy zmierza po pierwsze do ustalenia, czy abonentom w kontekście ram regulacyjnych łączności elektronicznej przysługuje prawo wydania zgody lub wyrażenia sprzeciwu wobec udostępnienia ich danych osobowych dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług spisów abonentów i biura numerów. Sąd krajowy pyta ponadto, czy przedsiębiorstwa, które przydzieliły abonentom numery telefonu, mogą odmówić udostępnienia tych danych abonentów dla celów włączenia ich do spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach.
109. Punktem wyjścia dla udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie jest art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Zgodnie z tym przepisem spisy abonentów dostępne publicznie lub uzyskiwane w telefonicznej informacji o numerach obejmują wszystkich abonentów publicznie dostępnych usług telefonicznych, z zastrzeżeniem przepisów art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej(38) .
110. To odesłanie do art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej potwierdza, że aspekty prawa ochrony danych przy tworzeniu spisów abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach należy oceniać przede wszystkim na podstawie tej dyrektywy, a nie na podstawie „ogólnej” dyrektywy o ochronie danych 95/46(39) . W stosunku do „ogólnej” dyrektywy o ochronie danych 95/46 dyrektywę o prywatności i łączności elektronicznej należy uważać mianowicie za lex specialis, mającą pierwszeństwo przed ogólną dyrektywą o ochronie danych w wyraźnie regulowanych przez nią dziedzinach(40) .
111. Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej państwa członkowskie zapewniają, że abonenci są informowani w sposób wolny od opłat oraz przed umieszczeniem ich danych w spisach abonentów, o celu(-ach) spisów abonentów wydawanych w formie druku lub elektronicznej, publicznie dostępnych lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach, w których ich dane osobowe mogą się znajdować oraz o wszelkich dalszych możliwościach wykorzystania na podstawie funkcji wyszukiwania znajdującej się w wersji elektronicznej spisu.
112. Zgodnie z art. 12 ust. 2 państwa członkowskie zapewniają, że abonenci posiadają możliwość ustalenia, czy ich dane osobowe znajdują się w publicznym spisie abonentów, a jeżeli tak, to które, w zakresie, w jakim te dane są niezbędne do celu spisu abonentów określonego przez dostawcę spisu abonentów i sprawdzania, poprawiania lub wycofywania tych danych. Zastrzeżenie numeru, sprawdzanie, poprawianie lub wycofywanie danych osobowych ze spisu abonentów jest zgodnie z tym przepisem wolne od opłat.
113. Zgodnie z art. 12 ust. 4, ust. 1 i 2 tego przepisu dotyczą abonentów będących osobami fizycznymi. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie zapewniają również, że, w ramach prawa Unii i obowiązującego ustawodawstwa krajowego, uzasadnione interesy abonentów innych niż osoby fizyczne, w odniesieniu do ich umieszczenia w publicznych spisach abonentów, posiadają wystarczającą ochronę.
114. Z wymogów art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w związku z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej wynika zatem z jednej strony, że abonenci będący osobami fizycznymi mogą również samodzielnie zadecydować o umieszczeniu ich danych w publicznie dostępnych spisach abonentów. W tym celu muszą oni najpierw zostać poinformowani o celu danego spisu abonentów oraz dostępnych funkcjach wyszukiwania. Po umieszczeniu tych danych w publicznie dostępnym spisie abonenci mogą ponadto w sposób wolny od opłat zadecydować, że ich dane zostaną wycofane.
115. Z drugiej strony z art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej w związku z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej wynika jednoznacznie, że przedsiębiorstwa, które przydzieliły abonentom numery telefonu, nie mogą w związku z tym wywierać żadnego wpływu na decyzję o tym, czy – i w jakim zakresie – dane osobowe ich abonentów zostaną umieszczone w spisach abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach.
116. Przedsiębiorstwa te zobowiązane są ponadto zasadniczo do poszanowania decyzji przysługujących ich abonentom o zamieszczeniu ich danych w publicznie dostępnych spisach. Ze szczególnym uwzględnieniem systematycznego związku pomiędzy art. 5 i art. 25 dyrektywy o usłudze powszechnej należy bowiem przyjąć, że także obowiązek udostępnienia danych ciążący na przedsiębiorstwach telefonicznych zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej obwarowany jest zastrzeżeniem wynikającym z wymogów prawa ochrony danych na podstawie art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, co zostało wyraźnie potwierdzone w art. 25 ust. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej(41) . Ta sama zasada powinna obowiązywać w odniesieniu do krajowego obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji, który wychodzi poza obowiązek udostępnienia danych przewidziany w art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej. Także ten obowiązek udostępnienia danych służy bowiem utworzeniu pełnozakresowych usług biura numerów oraz spisów abonentów w rozumieniu art. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej i podlega w konsekwencji wymogom art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej.
117. Z tych rozważań wynika, że przedsiębiorstwo telefoniczne, do którego zgodnie z wymogami art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej lub § 47 ustawy o telekomunikacji zwrócono się o udostępnienie posiadanych przez nie danych abonentów dla celów publikacji w publicznie dostępnych spisach abonentów, jest również zobowiązane do przestrzegania art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej. Zgodnie z tym przepisem to przedsiębiorstwo telefoniczne może przychylić się do wniosku o udostępnienie danych jedynie w zakresie, w jakim wyrażona została jasna zgoda zainteresowanych abonentów na takie udostępnienie ich danych w tym publicznie dostępnym spisie abonentów.
118. W kontekście okoliczności faktycznych będących podstawą postępowania w sprawie przed sądem krajowym należy w związku z tym wyjaśnić, czy abonenci mogą ograniczyć swoją zgodę na umieszczenie ich danych osobowych w spisach abonentów dostępnych publicznie lub uzyskiwanych w telefonicznej informacji o numerach do jednego określonego usługodawcy, albo czy pod określonymi warunkami należy rozciągnąć zgodę na włączenie ich danych do konkretnego publicznie dostępnego spisu abonentów na inne publicznie dostępne spisy abonentów tego samego rodzaju.
119. W tym zakresie brzmienie art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej nie prowadzi do jednoznacznych wniosków. Motywy 38 i 39 tej dyrektywy zawierają jednak jednoznaczne wskazówki w przedmiocie granic swobody decyzji, jaką należy zgodnie z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej przyznać abonentom, którzy chcą umieścić swoje dane w publicznie dostępnym spisie abonentów, w odniesieniu do wyboru sposobu udostępniania.
120. Motyw 38 zawiera stwierdzenie, że abonenci mogą określać, czy ich dane osobowe są publikowane w spisach abonentów. Motyw 39 wyjaśnia, że przedsiębiorstwa, które gromadzą dane abonentów dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług spisów abonentów zobowiązane są poinformować abonentów o celu lub celach tych spisów. Udostępnianie tych danych abonentów osobom trzecim jest zgodnie z tym motywem możliwe jedynie w sytuacji gdy abonent zostaje poinformowany o takiej możliwości oraz o odbiorcy lub kategoriach możliwych odbiorców oraz pod warunkiem że dane nie zostaną wykorzystane do celów innych niż cele, dla których zostały zebrane. Jeżeli strona zbierająca dane od abonenta lub strona trzecia, której dane zostały przekazane, zamierza wykorzystać dane w innym celu, zgodnie z tym motywem konieczna jest ponowna zgoda abonenta.
121. Główny przekaz tych motywów polega na tym, że abonentom przysługuje podjęcie decyzji, czy ich dane zostaną udostępnione w publicznie dostępnym spisie abonentów, oraz że należy ich w tym celu uprzednio poinformować o celu lub celach tego spisu abonentów. Jeśli usługodawcy takich spisów abonentów lub podmioty gromadzące takie dane mogą zgromadzone dane udostępnić osobom trzecim w tym samym celu, w którym te dane zostały zebrane, abonenci muszą zostać poinformowani o tej możliwości udostępnienia z podaniem odbiorcy lub kategorii odbiorców. Prawo sprzeciwu przysługujące abonentom wobec takiego udostępnienia nie zostało tam poruszone. Jedynie w sytuacji gdy dane mają zostać udostępnione w innym celu, należy uzyskać ponowne zezwolenie.
122. Z tych motywów wynika w związku z tym, że zgodnie z wolą prawodawcy unijnego zasadniczo do abonenta należy decyzja, czy jego dane zostaną umieszczone w określonym celu w publicznie dostępnym spisie. W związku z tym ta zgoda odnosi się jednak przede wszystkim do celu publikacji danych w publicznie dostępnym spisie, nie zaś do usługodawcy tego spisu. Wyjaśnia to, dlaczego abonent zgodnie z brzmieniem motywu 39 musi zostać jedynie poinformowany, jeśli jego dane mogą zostać udostępnione w tym samym celu osobie trzeciej, zaś ponowna zgoda musi zostać wyrażona jedynie w przypadku gdy odbiorca tych danych chce ich użyć w innym celu.
123. Wyrażone w tych motywach przekonania wskazują, że art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy rozumieć w ten sposób, iż abonentom wprawdzie zasadniczo przysługuje prawo podjęcia decyzji o tym, czy ich dane osobowe zostaną umieszczone w publicznie dostępnym spisie abonentów, zgoda ta nie może jednak zostać arbitralnie ograniczona do jednego określonego usługodawcy. Jeśli zatem na rynku występuje wielu podobnych usługodawców spisów abonentów i spisy te mają ten sam cel i podobne funkcje wyszukiwania, abonenci nie mogą w konsekwencji ograniczyć swojej zgody w sposób arbitralny do jednego z tych usługodawców.
124. Taka wykładnia poparta jest systematyczno-teleologiczną analizą art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej w ogólnym kontekście ram regulacyjnych łączności elektronicznej.
125. Celem art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej jest ochrona prywatności osób fizycznych oraz uprawnionych interesów osób prawnych w odniesieniu do udostępniania ich danych w publicznie dostępnych spisach abonentów. Cel ten musi zostać pogodzony z ustanowionym w art. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej zadaniem udostępnienia przynajmniej jednego kompletnego spisu abonentów i przynajmniej jednego pełnozakresowego biura numerów, a także z przewidzianym w tym celu obowiązkiem udostępnienia danych ciążącym na przedsiębiorstwach telefonicznych zgodnie z art. 25 ust. 2 tej dyrektywy.
126. Jeśli swoboda decydowania o udostępnieniu danych, którą należy przyznać abonentom byłaby tak dalece idąca, że mogliby oni wyrazić zgodę na udostępnienie ich danych w publicznie dostępnym spisie jednego usługodawcy i jednocześnie odmówić zgody na dalsze udostępnienie w spisie mającym ten sam cel i porównywalne funkcje wyszukiwania równoważnego konkurenta, osiągnięcie celu ustanowionego w art. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej udostępnienia przynajmniej jednego dostępnego publicznie bezpośrednio lub poprzez usługę biura numerów spisu abonentów byłoby poważnie zagrożone. W przypadku gdy w określonym państwie członkowskim na rynku występowałoby wielu usługodawców publicznie dostępnych spisów abonentów i abonenci niezależnie od identyczności celu tych spisów oraz równoważności ich usługodawców mogliby podjąć decyzję o udostępnieniu ich danych jedynie w jednym spisie, żaden z tych usługodawców nie mógłby zagwarantować udostępnienia kompletnego spisu abonentów.
127. Wobec tych rozważań dochodzę do wniosku, że art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej należy rozumieć w ten sposób, że zgoda abonentów na umieszczenie ich danych osobowych w dostępnym publicznie bezpośrednio lub poprzez usługę biura numerów spisie abonentów określonego usługodawcy musi obejmować także umieszczenie tych danych w mających ten sam cel i podobne funkcje wyszukiwania spisach równoważnych usługodawców, o ile abonenci zostaną poinformowani o występowaniu tych usługodawców i możliwości udostępnienia ich danych w tych dodatkowych spisach.
128. Ta wykładnia art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej jest ponadto zgodna z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, do których konkretyzacji ma się przyczyniać ta dyrektywa(42) . Jak bowiem Trybunał potwierdził jeszcze ostatnio w wyroku w sprawie Volker i Markus Schecke(43), ustanowione w art. 8 ust. 1 Karty prawo podstawowe do ochrony danych osobowych, pozostające w ścisłym związku z ustanowionym w art. 7 Karty prawem podstawowym do poszanowania życia prywatnego, nie ma charakteru bezwzględnego. Prawo to musi raczej być rozważane, a w konsekwencji także interpretowane, w świetle jego społecznej funkcji.
129. Reasumując dochodzę do wniosku, że przedsiębiorstwa telefoniczne, do których zwrócono się zgodnie z wymogami art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej lub § 47 ustawy o telekomunikacji o wydanie posiadanych przez nie danych abonentów, zobowiązane są do przestrzegania wymogów prawa ochrony danych osobowych zawartych w art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej. Zgodnie z tym przepisem abonenci są uprawnieni do podjęcia decyzji, czy ich dane zostaną umieszczone w spisie abonentów dostępnym publicznie lub uzyskiwanym w telefonicznej informacji o numerach. Jeśli jednak abonent zdecyduje się na udostępnienie swoich danych w takim spisie, nie ma on możliwości zgodnie z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej wydania zgody lub wyrażenia sprzeciwu wobec udostępnienia tych danych równoważnym usługodawcom publicznie dostępnych spisów abonentów lub usług biura numerów o tym samym celu i podobnych funkcjach wyszukiwania, o ile został on poinformowany o tej możliwości udostępnienia i odbiorcy lub kategorii ewentualnych odbiorców(44) oraz o ile dane te nie będą przez odbiorców używane w innych celach niż te, dla których zostały udostępnione przez abonenta.
130. Wobec powyższego na pytanie drugie należy udzielić odpowiedzi, że przepis krajowy, zgodnie z którym przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu abonentom są zobowiązane do udostępnienia na wniosek danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, jest zgodny z art. 12 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, o ile zostanie zapewnione, że abonenci zostaną poinformowani o tym obowiązku udostępnienia danych usługodawcom publicznie dostępnych spisów abonentów, jak również o kręgu usługodawców takich spisów oraz o zawartości, celu i funkcjach wyszukiwania tych spisów, a także o ile wyrażą oni zgodę na udostępnienie ich danych w tych spisach. Jeśli na rynku występuje wielu równoważnych usługodawców takich publicznie dostępnych spisów abonentów, a spisy te mają ten sam cel i podobne funkcje wyszukiwania, abonenci nie mogą ograniczyć swojej zgody na udostępnienie w sposób arbitralny do jednego z tych usługodawców.
VII – Wnioski
131. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne Bundesverwaltungsgericht w następujący sposób:
1) Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu takiemu jak § 47 ustawy o telekomunikacji, zgodnie z którym przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu abonentom zobowiązane są do udostępnienia posiadanych przez nie danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, w celu zapewnienia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów.
Wydanie takiego przepisu przez ustawodawcę krajowego stanowi jednak niezgodną z dyrektywą ingerencję w uprawnienia, które należy przyznać zgodnie z dyrektywą 2002/22 krajowym organom regulacyjnym, jeśli obowiązek ten został wprowadzony z zamiarem oddziałania na jedno lub wiele przedsiębiorstw aktywnych na rynku detalicznym usług spisów abonentów i usług biura numerów, ponieważ posiada ono lub posiadają one znaczącą siłę rynkową, w związku z czym wejście na rynek innych usługodawców jest utrudnione, a na rynku tym nie występuje skuteczna konkurencja. Ustalenie, czy przepis krajowy ma taki cel i kształt, należy do sądu krajowego.
2) Przepis krajowy, zgodnie z którym przedsiębiorstwa przydzielające numery telefonu abonentom są zobowiązane do udostępnienia na wniosek danych abonentów, którym przedsiębiorstwa te nie przydzieliły same numerów telefonu, dla celów świadczenia publicznie dostępnych usług biura numerów i spisów abonentów, jest zgodny z art. 12 dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej, o ile zostanie zapewnione, że abonenci zostaną poinformowani o tym obowiązku udostępnienia danych usługodawcom publicznie dostępnych spisów abonentów, jak również o kręgu usługodawców takich spisów oraz o zawartości, celu i funkcjach wyszukiwania tych spisów, a także o ile wyrażą oni zgodę na udostępnienie ich danych w tych spisach. Jeśli na rynku występuje wielu równoważnych usługodawców takich publicznie dostępnych spisów abonentów, a spisy te mają ten sam cel i podobne funkcje wyszukiwania, abonenci nie mogą ograniczyć swojej zgody na udostępnienie w sposób arbitralny do jednego z tych usługodawców”.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 108, s. 51.
(3)  –	Dz.U. L 201, s. 37.
(4)  –	W związku z określeniami używanymi w TUE i TFUE pojęcie „prawo unii” jest stosowane jako pojęcie zbiorcze na określenie prawa wspólnotowego i prawa unijnego. O ile w poniższym tekście mowa jest o poszczególnych postanowieniach prawa pierwotnego, o tyle przywoływane są postanowienia obowiązujące ratione temporis.
(5)  –	Przykładowo: dyrektywa 97/33/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 1997 r. w sprawie wzajemnych połączeń w telekomunikacji ze względu na zapewnienia usługi powszechnej oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP) (Dz.U. L 199, s. 32), dyrektywa 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym (Dz.U. 1998, L 24, s. 1), dyrektywa 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku (Dz.U. L 101, s. 24).
(6)  –	Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33).
(7)  –	Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, s. 7), dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. L 108, s. 21), dyrektywa o usłudze powszechnej (przywołana powyżej w przypisie 2), dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej (przywołana powyżej w przypisie 3).
(8)  –	Dyrektywa Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 249, s. 21).
(9)  –	Przywołana powyżej w przypisie 5.
(10)  –	Przywołana powyżej w przypisie 5.
(11)  –	Dz.U. L 337, s. 11. Zgodnie z art. 5 dyrektywy 2009/136 wchodzi ona w życia w następnym dniu po jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W związku z tym dyrektywa ta weszła w życie w dniu 19 grudnia 2009 r. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 państwa członkowskie zobowiązane są dokonać transpozycji dyrektywy do dnia 25 maja 2011 r.
(12)  –	Przywołana powyżej w przypisie 5.
(13)  –	Zobacz w tym względzie wyjaśnienie pojęcia „usługa powszechna” w art. 2 lit. j) dyrektywy 2002/21.
(14)  –	Cel ten był szczególnie jasno wyrażony w poprzedzającym przepisie art. 6 ust. 3 dyrektywy 98/10. Podkreślono tam, że ustanowiony w tym przepisie obowiązek udostępnienia danych przez przedsiębiorstwa telefoniczne służy m.in. zagwarantowaniu możliwości utworzenia pełnych spisów abonentów. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie C‑109/03 KPN Telecom, Zb.Orz. s. I‑11273, pkt 20.
(15)  –	W przedmiocie poprzedzającego przepisu art. 6 ust. 3 dyrektywy 98/10 Trybunał stwierdził już w ww. w przypisie 14 wyroku w sprawie KPN Telecom, pkt 35, że prawodawca unijny nie zmierzał do pełnej harmonizacji opisanego tam obowiązku udostępnienia danych, a w konsekwencji państwa członkowskie zachowują kompetencję do ustalenia, czy w szczególnych warunkach krajowych należy objąć obowiązkiem udostępnienia dodatkowe dane. W wyroku z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C‑522/08 Telekomunikacja Polska, Zb.Orz. s. I‑2079, pkt 29, Trybunał stwierdził ponadto ogólnie, że dyrektywa ramowa i dyrektywa o usłudze powszechnej nie przewidują pełnej harmonizacji aspektów ochrony konsumenta.
(16)  –	Zobacz pkt 83 i nast. niniejszej opinii.
(17)  –	Na rozprawie skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym również podniosła, że wprowadzenie obowiązku udostępnienia danych obcych takiego jak w § 47 ustawy o telekomunikacji stanowi niedozwolone naruszenie wyraźnie ustanowionego obecnie w Karcie Praw Podstawowych prawa podstawowego wolności przedsiębiorczości i prawa własności. Na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy nie można jednak wykazać wystąpienia takiego niedozwolonego naruszenia. W związku z tym sąd krajowy w swoim postanowieniu odsyłającym (pkt 23 i nast.) stwierdził w tym względzie wyraźnie, że przyznane prawa podstawowe wolności skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym w art. 14 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 2 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadniczej nie zostały naruszone w sposób nieproporcjonalny poprzez obowiązek przekazania wszystkich posiadanych przez nią danych, także jeśli chodzi o obce dane abonentów innych operatorów. Tym bardziej zdaniem sądu krajowego nie zachodzi naruszenie zasady równości zgodnie z art. 3 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadniczej.
(18)  –	Wyrok w sprawie C‑424/07, Zb.Orz. s I‑11431, pkt 53.
(19)  –	Zgodnie z art. 2 lit. ea) dyrektywy ramowej w brzmieniu zmienionym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniającą dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 337, s. 37) „usługi towarzyszące” oznaczają takie usługi związane z siecią lub usługami łączności elektronicznej, które umożliwiają lub wspierają dostarczanie usług za pośrednictwem tych sieci lub usług, lub które mogą służyć do tego celu. Zgodnie z tym przepisem należą do nich między innymi inne usługi, takie jak usługi identyfikacji, lokalizacji oraz sygnalizowania obecności użytkownika. Ta definicja prawna została wprowadzona dyrektywą 2009/140, która zgodnie ze swoim motywem 12 ma się m.in. przyczyniać do doprecyzowania określonych definicji i wyeliminowania niejednoznaczności.
(20)  –	We wcześniejszym brzmieniu dyrektywy 2002/22 art. 18 ustanawiał zadania regulacyjne krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu do minimalnego zestawu łączy dzierżawionych. Artykuł 19 zawierał wymogi dotyczące urzeczywistnienia wyboru i wyboru wstępnego dostawcy na rzecz użytkownika końcowego. Oba te przepisy zostały uchylone dyrektywą 2009/136. W przedmiocie uzasadnienia tej zmiany zob. motyw 19 i 20 dyrektywy 2009/136.
(21)  –	Postanowienie odsyłające, pkt 16.
(22)  –	Postanowienie odsyłające, pkt 15.
(23)  –	Paragraf 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o telekomunikacji, do którego sąd krajowy wyraźnie się odnosi w pkt 19 postanowienia odsyłającego.
(24)  –	Postanowienie odsyłające, pkt 22.
(25)  –	Zobacz w tym względzie art. 17 ust. 5 dyrektywy o usłudze powszechnej.
(26)  –	Wyrok z dnia 6 października 2010 r. w sprawie C‑389/08 Base i in., Zb.Orz. s. I‑9073, pkt 30.
(27)  –	Zobacz w tym względzie opinię rzecznika generalnego Cruza Villalóna z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie C‑389/08, wyrok przywołany powyżej w przypisie 26, pkt 46, w której argumentowano w podobny sposób, że ustawodawca krajowy posiada wprawdzie możliwość wydawania decyzji wpływających bezpośrednio na zadania krajowych organów regulacyjnych, może on jednak wydawać takie decyzje jedynie w sytuacji gdy nie przypisuje on sobie właściwości krajowych organów regulacyjnych, a decyzje te nie ograniczają ani nie wykluczają zadań, które zostały wyraźnie przyznane krajowym organom regulacyjnym przez dyrektywy.
(28)  –	Przywołany w przypisie 18.
(29)  –	Wyrok z dnia 6 października 2010 r. w sprawie C‑222/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑9017.
(30)  –	Tamże, pkt 44 i nast. oraz pkt 55 i nast.
(31)  –	Tamże, pkt 84.
(32)  –	Tamże, pkt 57 i nast.
(33)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 26 wyrok w sprawie Base i in., pkt 27 i nast.
(34)  –	To współwystępowanie kompetencji państw członkowskich i krajowych organów regulacyjnych ma miejsce w wielu przepisach dyrektywy o usłudze powszechnej, na przykład w art. 25 ust. 3 w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/136.
(35)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 15 wyrok w sprawie Telekomunikacja Polska.
(36)  –	Tamże, pkt 28.
(37)  –	Tamże, pkt 29. W tym względzie Trybunał wskazał na art. 20 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej, zgodnie z którym ustępy 2‑4 stosuje się, bez naruszania zasad wspólnotowych dotyczących ochrony konsumentów, a w szczególności dyrektywy 97/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 maja 1997 r. w sprawie ochrony konsumentów w przypadku umów zawieranych na odległość (Dz.U. L 144, s. 19) i dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich, oraz przepisów krajowych pozostających w zgodzie z prawem Wspólnoty. W ramach nowelizacji dyrektywy o usłudze powszechnej przez dyrektywę 2009/136 przepis ten został wykreślony z art. 20. W tym celu do art. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej został wprowadzony nowy ust. 4, zgodnie z którym przepisy tej dyrektywy dotyczące praw użytkowników końcowych stosuje się bez uszczerbku dla wspólnotowych przepisów o ochronie konsumenta, w szczególności dla przepisów dyrektywy 93/13/EWG i dyrektywy 97/7/WE, oraz przepisów krajowych zgodnych z prawem wspólnotowym.
(38)  –	W poprzednim brzmieniu art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zawarte jest odesłanie do art. 11 dyrektywy 97/66. Dyrektywa ta została uchylona dyrektywą o prywatności i łączności elektronicznej ze skutkiem od dnia 31 października 2003 r. (art. 19 ust. 1). Zgodnie z art. 19 akapit 2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej odesłania do dyrektywy 97/66 należy uważać za odesłania do tej dyrektywy. Dyrektywą 2009/136 brzmienie art. 5 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej zostało dostosowane do tego nowego stanu prawnego.
(39)  –	Dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz.U. L 281, s. 31.
(40)  –	Wynika to bezpośrednio z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej, a także z motywu 10 tej dyrektywy.
(41)  –	Zobacz w tym kontekście także art. 20 ust. 1 lit. c) dyrektywy o usłudze powszechnej w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/136, zgodnie z którym umowa, która ma być zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem telefonicznym a jego abonentami, powinna zawierać wyraźną decyzję abonenta w kwestii umieszczania bądź nieumieszczania jego danych osobowych w spisie abonentów, oraz dane, których to dotyczy. Podobnie zgodnie z art. 21 ust. 3 dyrektywy o usłudze powsze chnej w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/136 państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne mogły zobowiązać te przedsiębiorstwa telefoniczne do informowania abonentów o przysługującym im prawie do określenia, czy chcą, aby ich dane osobowe znalazły się w spisie abonentów, oraz o rodzajach danych, których to dotyczy.
(42)  –	Zobacz w tym względzie motyw 2 dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej.
(43)  –	Wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C‑92/09 i C‑93/09 Volker i Markus Schecke, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 47 i nast.
(44)  –	Skoro przedsiębiorstwa telefoniczne, podlegające zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej lub § 47 ustawy o telekomunikacji obowiązkowi udostępnienia danych abonentów usługodawcom publicznie dostępnych spisów abonentów, mogą spełnić ten obowiązek wyłącznie za zgodą zainteresowanych abonentów, są one zasadniczo zobowiązane poinformować albo zlecić poinformowanie abonentów o tym obowiązku udostępnienia danych lub danych obcych i w związku z tym ustalić, czy abonenci wyrażają zgodę na udostępnienie ich danych w celu publikacji w publicznie dostępnym spisie; zob. art. 20 ust. 1 lit. c) dyrektywy o usłudze powszechnej w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/136.