62002CC0184_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inhoud
I – Inleiding
II – Juridisch kader
III – Ontvankelijkheid
A – Zaak C‑184/02
B – Zaak C‑223/02
IV – Ten gronde
A – Bevoegdheid van de Gemeenschap
1. Middelen met betrekking tot het doel van de richtlijn, misbruik van bevoegdheid en de rechtsgrondslagen
a) Het doel van de richtlijn (derde middel in zaak C‑184/02)
i) Ontvankelijkheid
ii) Gegrondheid
b) De vraag betreffende misbruik van bevoegdheid en de wettigheid van de gekozen rechtsgrondslagen (eerste middel in zaak C‑223/02)
i) Artikel 137, lid 2, EG
ii) Artikel 71 EG
iii) Gebruik van een niet noodzakelijke rechtsgrondslag
2. De bepalingen met betrekking tot het midden‑ en kleinbedrijf (vierde middel in zaak C‑223/02)
a) Artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG
b) Artikel 157, lid 1, EG
3. Conclusie
B – Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening (eerste en derde middel in zaak C‑184/02 en derde middel in zaak C‑223/02) en het evenredigheidsbeginsel (tweede middel in zaak C‑223/02)
1. Inleidende opmerkingen
a) Afzonderlijke of gemeenschappelijke beoordeling?
b) Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening
c) Bewijslast en verdeling van de bewijslast
2. De voorwaarden voor de wettigheid van een ingreep in een fundamenteel recht
a) De evenredigheid in het algemeen
b) Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening in het bijzonder
c) De evenredigheid van de ingreep
i) Doel van de richtlijn
ii) Geschiktheid
iii) Noodzakelijkheid
iv) Het adequate karakter
3. Conclusie
C – Het algemene gelijkheidsbeginsel (tweede middel in zaak C‑184/02)
1. Het algemene gelijkheidsbeginsel
2. Artikel 74 EG
D – De motiveringsplicht (vierde middel in zaak C‑184/02 en vijfde middel in zaak C‑223/02)
V – Kosten
VI – Conclusie
I – Inleiding
1. In deze twee zaken gaat het om een door het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland ingesteld beroep tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen(2) (hierna: „richtlijn”). Het Hof dient zich in deze zaak niet alleen te buigen over een reeks van middelen, maar ook over bepaalde, deels nieuwe, problemen met betrekking tot de ontvankelijkheid van beide beroepen.
II – Juridisch kader
2. De onderhavige zaken hangen om te beginnen samen met verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer,(3) waarin hoofdzakelijk de rij‑ en rusttijden van bestuurders in loondienst en zelfstandige bestuurders worden geregeld.
3. Voorts moet richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd(4) worden genoemd. Deze richtlijn regelde onder andere de dagelijkse en wekelijkse rusttijden, de pauzes, de maximale wekelijkse arbeidstijd, de jaarlijkse vakantie en de duur van de nachtarbeid, waarbij bepaalde sectoren, zoals het wegvervoer, waren uitgesloten. Genoemde richtlijn is van toepassing verklaard op, onder andere, het wegvervoer bij richtlijn 2000/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 2000 tot wijziging van richtlijn 93/104 van de Raad betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd om de van deze richtlijn uitgesloten sectoren en activiteiten te bestrijken.(5) De zogenaamde „mobiele werknemers” waren echter nog steeds uitgesloten van de bepalingen betreffende de dagelijkse en wekelijkse rusttijden, de pauzes en de duur van nachtarbeid.
4. Richtlijn 2002/15 heeft op haar beurt de genoemde regelingen aangevuld en stelt regels vast met betrekking tot de maximale wekelijkse arbeidstijd, pauzes, rusttijden en nachtarbeid.
5. Artikel 1, dat het doel van de richtlijn omschrijft, luidt als volgt:
„Deze richtlijn heeft ten doel minimumvoorschriften inzake de organisatie van de arbeidstijd vast te stellen, om de veiligheid en de gezondheid van personen die een mobiele werkzaamheid in het wegvervoer uitoefenen beter te beschermen, de verkeersveiligheid te verhogen en de mededingingsvoorwaarden beter op elkaar af te stemmen.”
6. Artikel 2 bakent het toepassingsgebied van de richtlijn af en bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing op mobiele werknemers van in een lidstaat gevestigde ondernemingen die deelnemen aan wegvervoersactiviteiten die vallen onder verordening (EEG) nr. 3820/85 of, zo niet, onder de AETR-overeenkomst.
Onverminderd de bepalingen van de volgende alinea wordt deze richtlijn van toepassing op zelfstandige bestuurders op 23 maart 2009.
Uiterlijk twee jaar vóór deze datum legt de Commissie het Europees Parlement en de Raad een verslag voor. In dit verslag worden de gevolgen geanalyseerd van de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van het toepassingsgebied van deze richtlijn voor de verkeersveiligheid, de concurrentievoorwaarden, de beroepsstructuur en de sociale aspecten. De situatie in de onderscheiden lidstaten van de structuur van de vervoersindustrie en van de werkomstandigheden in het wegvervoer wordt hierbij in rekening genomen. Op basis van dit verslag dient de Commissie een voorstel in dat ertoe strekt:
– ofwel de voorwaarden vast te leggen voor opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van deze richtlijn met betrekking tot bepaalde zelfstandige bestuurders die niet deelnemen aan wegvervoersactiviteiten in andere lidstaten en die, om objectieve redenen, gebonden zijn door plaatselijke beperkingen, zoals een afgelegen ligging, lange binnenlandse afstanden en scherpe mededinging,
– ofwel zelfstandige bestuurders niet in het toepassingsgebied van de richtlijn op te nemen.”
7. Artikel 3 bevat omschrijvingen van de gehanteerde begrippen. Onder a) wordt het begrip „arbeidstijd” gedefinieerd. Punt 2 daarvan luidt:
„in het geval van zelfstandige bestuurders geldt dezelfde definitie voor de periode tussen het begin en het einde van het werk, waarin de zelfstandige bestuurder op de werkplek is, ter beschikking van de klant staat en zijn taken of activiteiten uitoefent, andere dan algemeen administratief werk dat niet direct verband houdt met het specifieke vervoer in kwestie.
Als arbeidstijd worden niet aangemerkt, de pauzes van artikel 5, de rusttijden van artikel 6, alsmede, – onverminderd de wetgeving van de lidstaten of afspraken tussen de sociale partners op grond waarvan dergelijke perioden moeten worden gecompenseerd of beperkt – de onder b) bedoelde beschikbaarheidstijd.”
8. Onder e) wordt het begrip „zelfstandige bestuurder” omschreven als volgt:
„eenieder wiens voornaamste beroepsactiviteit erin bestaat met een communautaire vergunning of een andere beroepsbevoegdheid om dit vervoer te verrichten, tegen vergoeding personen of goederen over de weg te vervoeren en die gerechtigd is om voor eigen rekening te werken en die niet aan een werkgever gebonden is door een arbeidsovereenkomst of enige andere arbeidsrechtelijke ondergeschiktheidsrelatie, die de bedoelde activiteiten vrij kan organiseren, wiens inkomsten rechtstreeks afhankelijk zijn van de gemaakte winst en die vrij is om individueel of in samenwerking met andere zelfstandige bestuurders handelsbetrekkingen met verscheidene klanten te onderhouden.
Ter fine van deze richtlijn gelden voor bestuurders die niet aan deze criteria voldoen, dezelfde plichten en rechten als die welke in deze richtlijn voor werknemers zijn vastgesteld.”
III – Ontvankelijkheid
A – Zaak C‑184/02
9. De Raad en het Parlement betwisten de ontvankelijkheid van het door het Koninkrijk Spanje ingestelde beroep, omdat in het aanvankelijke verzoekschrift enkel de Raad als verweerder wordt genoemd. Pas bij brief met de aanduiding „fe de erratas” heeft het Koninkrijk Spanje verzocht om wijziging van de eerste bladzijde, zodat ook het Parlement als verweerder wordt aangeduid.
10.
De redenering van het Koninkrijk Spanje kan om te beginnen in zoverre worden gevolgd dat de richtlijn reeds in het aanvankelijke verzoekschrift als een handeling van het Parlement en de Raad tezamen wordt aangemerkt. Hierbij gaat het evenwel om de omschrijving van het voorwerp van het geschil, dat wil zeggen de ingevolge artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof (hierna: „Reglement voor de procesvoering”) noodzakelijke inhoud van het verzoekschrift.
11. Naast dit vereiste is er evenwel nog het voorschrift van artikel 38, lid 1, sub b, van het Reglement voor de procesvoering, dat het verzoekschrift „de aanduiding van de partij tegen wie het verzoekschrift is gericht” dient te bevatten. Dit voorschrift moet echter niet in die zin worden opgevat dat slechts één verweerder mag worden vermeld. Artikel 21 van het Statuut-EG van het Hof bepaalt immers dat het verzoekschrift „de aanduiding van de partij of partijen tegen wie het verzoekschrift is gericht” dient te bevatten, zodat derhalve sprake kan zijn van meerdere verweerders.
12. Zowel de Raad als het Parlement wijst er bijgevolg terecht op, dat de door het Koninkrijk Spanje bestreden handeling door deze twee instellingen overeenkomstig de medebeslissingsprocedure van artikel 251 EG is vastgesteld en dat in een dergelijk geval het verzoekschrift dan ook beide instellingen die de handeling hebben vastgesteld als verweerder dient te vermelden.
13. Het is duidelijk dat het aanvankelijke verzoekschrift niet aan dit vereiste voldoet. Bijgevolg moet worden nagegaan, of de aan het Hof verzonden brief enkel als rectificatie of „corrigendum”, dan wel als een brief strekkend tot herstel van een verzuim in het verzoekschrift moet worden aangemerkt.
14. Om te beginnen moet in het onderhavige geval de vraag worden beantwoord, of het louter gaat om een rectificatie of „corrigendum”, zoals de verbetering van schrijffouten. Laatstgenoemde categorie omvat bijvoorbeeld de correctie van een onjuiste weergave van getallen in de bestreden handeling. Behalve dit voorbeeld dat het voorwerp van het geschil betreft, kunnen ook voorbeelden met betrekking tot de partijen worden genoemd. Zo kan de aanduiding van een partij als „Europese Commissie” zonder meer worden vervangen door de juiste aanduiding „Commissie van de Europese Gemeenschappen”. Dergelijke correcties zijn zonder meer geoorloofd, ook wanneer zij verder gaan dan het enkel verbeteren van schrijffouten.
15. Het Parlement en de Raad zijn dienaangaande van mening dat het in casu gaat om een rectificatie in het verzoekschrift. Volgens hen laat artikel 38, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering een rectificatie evenwel enkel toe, wanneer het verzoekschrift niet beantwoordt aan de voorwaarden in de leden 3 tot en met 6. In het onderhavige geval beantwoordt het verzoekschrift evenwel niet aan een van de voorwaarden van lid 1.
16. De redenering van het Parlement kan worden gevolgd voorzover de brief strekt tot toevoeging van een andere verweerder. In het onderhavige geval is dus meer aan de hand. Er is sprake van een wijziging van het aanvankelijke verzoekschrift zelf en niet van een van de in de leden 3 tot en met 6 vermelde gevallen van herstel van een verzuim. Dit wordt ook bevestigd door Spanje.
17. Tegen de kwalificatie van de brief van de Spaanse regering als eenvoudigweg een „corrigendum” pleit ten slotte het feit dat deze brief uitsluitend betrekking heeft op een wijziging van het voorblad, terwijl de rest van het verzoekschrift, in het bijzonder het voorwerp van het geschil, ongewijzigd blijft. Ook in de publicatie in het Publicatieblad
wordt enkel de Raad als verweerder vermeld.
18. Het is evenwel niet het opschrift van een brief van verzoeker dat doorslaggevend is, maar de inhoud hiervan. Anders zou verzoeker zelf de brief juridisch kunnen kwalificeren. Dit zou ertoe leiden dat het verzoekschrift onder het mom van een correctie van een schrijffout zou kunnen worden gewijzigd.
19. Vóór de ontvankelijkheid van het verzoekschrift pleit dat het in het licht van het voorwerp van het geschil moet worden uitgelegd. Uit de desbetreffende vermelding kon reeds in het aanvankelijke verzoekschrift worden afgeleid dat het om een handeling van het Parlement en de Raad gaat. Verder is in het onderhavige geval geen sprake van vervanging van een verweerder door een andere verweerder, noch van de eerste vermelding van een verweerder, maar enkel van de vermelding van een tweede verweerder. Deze heeft bovendien de bestreden handeling mede vastgesteld.
20. Waar het Koninkrijk Spanje erop wijst dat het verzoekschrift ook aan het Parlement is betekend en dat daarmee diens rechten van de verdediging zijn gewaarborgd, kunnen hieruit weliswaar conclusies worden getrokken met betrekking tot de handelwijze van het Hof, maar een antwoord op de fundamentele vraag naar de ontvankelijkheid van wijzigingen van het verzoekschrift wordt daarmee nog niet gegeven.
21. Een bijkomend argument tegen de ontvankelijkheid van het door het Koninkrijk Spanje ingestelde beroep kan worden ontleend aan een andere rectificatiebepaling. Zo voorziet artikel 38, lid 2, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering enkel in de mogelijkheid van herstel van verzuimen bestaande in het niet voldoen aan de in lid 2, eerste en tweede alinea, opgenomen voorwaarden.
22. Uit een algehele beschouwing van de in artikel 38 uitdrukkelijk geregelde herstelmogelijkheden volgt derhalve, dat enkel in het herstel van het verzuim van inachtneming van de in de leden 2 tot en met 6 opgenomen voorwaarden uitdrukkelijk is voorzien.
23. Enerzijds zou men hieruit de conclusie kunnen trekken dat herstel van andere verzuimen niet mogelijk is. Anderzijds zou men echter net zo goed kunnen betogen dat de rectificatiebepalingen op analoge wijze op niet‑uitdrukkelijk geregelde gevallen van toepassing zijn.
24. Aangezien de brief van de Spaanse regering strekte tot aanwijzing van een tweede verweerder, moet ten slotte ook de vraag worden beantwoord of het onderhavige geval als een aanvulling van een memoire kan worden behandeld. Artikel 41, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering staat zelfs uitdrukkelijk aanvullingen van het verzoekschrift toe. Tegen de toepassing van deze regeling op het onderhavige geval pleit evenwel dat aanvullingen slechts ontvankelijk zijn, indien het aanvankelijke verzoekschrift aan de minimumvoorschriften van het Reglement voor de procesvoering voldoet. Bijgevolg moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen aanvullingen en herstel van verzuimen. Bovendien moet een aanvulling bij repliek plaatsvinden.
25. Alles afwegende kan evenwel worden geconcludeerd dat het verzoekschrift, althans in zijn aanvankelijke versie, beantwoordt aan de eisen van het Reglement voor de procesvoering, en dat het beroep ontvankelijk is.
B – Zaak C‑223/02
26. In de door de Republiek Finland aanhangig gemaakte procedure betwisten het Parlement en de Commissie de ontvankelijkheid van het beroep op grond dat het verzoekschrift met betrekking tot het voorwerp van het geschil en de vorderingen van verzoekster niet voldoet aan de vereisten van artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering. Finland verzoekt namelijk slechts om nietigverklaring van de richtlijn voorzover deze zelfstandige bestuurders betreft, zonder uitdrukkelijke vermelding van de nietig te verklaren bepalingen.
27. Bijgevolg moet worden nagegaan, of het verzoekschrift op dit punt beantwoordt aan de vereisten van artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering.
28. Met betrekking tot het vereiste van nauwkeurigheid van het verzoekschrift betoogt de Commissie dat uit het verzoekschrift niet duidelijk blijkt of enkel die bepalingen nietig verklaard moeten worden die uitdrukkelijk het begrip „zelfstandige bestuurder” vermelden, dan wel tevens een reeks van andere, eveneens op deze groep personen van toepassing zijnde bepalingen.
29. Noch uit het Statuut-EG van het Hof, noch uit het Reglement voor de procesvoering blijkt evenwel dat de bepalingen waarvan de nietigverklaring wordt verzocht, uitdrukkelijk in het verzoekschrift moeten worden vermeld. Een verzoekschrift is ook voldoende nauwkeurig wanneer het voorwerp van het geschil op andere wijze is bepaald of kan worden bepaald.
30. Het door de Republiek Finland ingediende verzoekschrift beantwoordt aan dit vereiste, aangezien het voorwerp van het geschil in zoverre duidelijk bepaald is dat het verzoek betrekking heeft op een duidelijk afgebakend deel van het toepassingsgebied van de richtlijn, namelijk de „zelfstandige bestuurders”.
31. Dat het hierbij gaat om een duidelijk omschreven onderdeel van de richtlijn blijkt uit de richtlijn zelf, die specifiek voor dit onderdeel een eigen regeling bevat. Zo bepaalt artikel 2, lid 1, tweede alinea, dat de richtlijn „van toepassing [wordt] op zelfstandige bestuurders op 23 maart 2009”. Het in het voorwerp van het geschil vermelde deel van de richtlijn kan derhalve duidelijk worden bepaald.
32. Voorts moet tevens het door het Parlement en de Commissie aangevoerde argument worden afgewezen, dat het verzoekschrift het aan het Hof overlaat om de nietig te verklaren bepalingen vast te stellen. Dit hoeft het Hof niet te doen, indien het het beroep in de omvang van het verzoekschrift toewijst en de richtlijn in de verzochte mate nietig verklaart.
33. De door een dergelijke gedeeltelijke nietigverklaring bewerkstelligde wijziging van de richtlijn door het Hof verschilt niet wezenlijk van een nietigverklaring van uitdrukkelijk gespecificeerde artikelen van een richtlijn. Ook het laatstgenoemde geval komt neer op een wijziging van de richtlijn.
34. Een toewijzing van het door de Republiek Finland ingestelde beroep doet evenmin afbreuk aan de bevoegdheden van het Parlement en de Raad. Als instellingen waarvan de nietigverklaarde handeling afkomstig is, blijven zij immers gebonden aan de verplichting van artikel 233 EG om „de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie”.
35. Ten slotte moet ook het argument worden afgewezen, dat de toewijzing van het beroep ertoe zou leiden dat de richtlijn met betrekking tot zelfstandige bestuurders nooit in werking treedt. Een dergelijk gevolg van een arrest in een procedure tot nietigverklaring van een richtlijn vloeit uitsluitend voort uit de bijzondere situatie dat het voorwerp van het geschil nog niet van toepassing zijnde regelingen betreft. In de regel hebben nietigverklaringsarresten zelfs nog ingrijpender gevolgen: zij leiden tot nietigverklaring van een regeling ex tunc.
36. Hieruit volgt dat het door de Republiek Finland ingestelde beroep ontvankelijk is.
IV –
Ten gronde
A – Bevoegdheid van de Gemeenschap
37. Het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland betwisten de richtlijn om te beginnen op grond dat de Gemeenschap niet bevoegd is de regelingen vast te stellen die deze richtlijn met betrekking tot zelfstandige bestuurders vaststelt.
1. Middelen met betrekking tot het doel van de richtlijn, misbruik van bevoegdheid en de rechtsgrondslagen
a) Het doel van de richtlijn (derde middel in zaak C‑184/02)
38. Het Koninkrijk Spanje acht de richtlijn juridisch gebrekkig, aangezien zij een tweeledig doel beoogt, namelijk het waarborgen van de gezondheid en veiligheid van bestuurders enerzijds en de verbetering van de verkeersveiligheid anderzijds, terwijl dit dubbele doel niet door de richtlijn kan worden bereikt, omdat zij zuiver sociale voorschriften bevat, te weten voorschriften met betrekking tot de levens‑ en arbeidsomstandigheden van bestuurders.
39. Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de richtlijn niet de rijtijden van de bestuurders, maar de arbeidstijd regelt, onder andere de maximale wekelijkse arbeidstijd. Aangezien de verordening strengere bepalingen bevat, onder andere met betrekking tot de pauzes en de wekelijkse arbeidstijd, kan de richtlijn niet bijdragen tot de verkeersveiligheid. Bovendien is de ingreep die de arbeidsduurregeling met betrekking tot zelfstandige bestuurders betekent, niet gerechtvaardigd.
i) Ontvankelijkheid
40. In haar hoedanigheid van interveniënte ter ondersteuning van de conclusies van de Raad en het Parlement werpt de Commissie de vraag op naar de ontvankelijkheid van de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde grief. Spanje bestrijdt immers geen van de twee rechtsgrondslagen, maar heeft enkel kritiek op de door de richtlijn nagestreefde doelen. Indien het, zoals Spanje betoogt, om een sociale regeling gaat, zou artikel 137 EG als rechtsgrondslag hebben volstaan. Aangezien in dat geval geen andere wetgevingsprocedure had moeten worden gekozen, is er geen sprake van een procedureel verzuim.
41. De Commissie heeft in zoverre gelijk, dat de toevoeging van een tweede rechtsgrondslag moet worden aangemerkt als een vergissing bij de visa van een communautaire handeling, die niet tot de onregelmatigheid leidt van de voor de vaststelling van die handeling toepasselijke procedure.(6)
42. Het derde middel van het Koninkrijk Spanje kan evenwel op grond van de inhoud van de aangevoerde grieven in die zin worden opgevat dat de rechtsgrondslagen van de richtlijn als onjuist moeten worden aangemerkt, omdat de richtlijn enkel een sociale doelstelling nastreeft.
ii) Gegrondheid
43. Op het eerste gezicht ligt het voor de hand om het derde middel van het Koninkrijk Spanje tezamen met het middel van de Republiek Finland ontleend aan misbruik van bevoegdheid te onderzoeken. Zoals de Spaanse regering ter terechtzitting echter uitdrukkelijk heeft gepreciseerd, heeft dit middel geen betrekking op de keuze van de rechtsgrondslag maar op het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening (zie dienaangaande de overwegingen onder B).
b) De vraag betreffende misbruik van bevoegdheid en de wettigheid van de gekozen rechtsgrondslagen (eerste middel in zaak C‑223/02)
44. De Republiek Finland stelt dat geen van de twee rechtsgrondslagen, te weten noch artikel 71 EG noch artikel 137, lid 2, EG, toereikend is als rechtsgrondslag voor de richtlijn. Weliswaar kunnen maatregelen ten behoeve van de verkeersveiligheid op artikel 71 EG worden gebaseerd, maar volgens haar heeft de richtlijn een ander doel, namelijk de bescherming van de gezondheid en de veiligheid op de werkplek. Dienaangaande vormt artikel 137 EG de juiste rechtsgrondslag. Deze bepaling laat evenwel geen vaststelling van regels voor zelfstandigen toe, zoals de richtlijn doet. De hierin opgenomen voorschriften inzake de arbeidstijden van zelfstandige bestuurders ontberen bijgevolg een rechtsgrondslag.
45. Gelet op de in de richtlijn opgenomen regelingen met betrekking tot de maximale wekelijkse arbeidstijd, de rusttijden en de nachtarbeid concludeert de Republiek Finland dat de richtlijn niet de rijtijden maar de arbeidstijd regelt. Volgens haar houdt de arbeidstijd, in tegenstelling tot de rijtijden, echter geen enkel verband met de verkeersveiligheid. Voorts ziet de richtlijn op activiteiten die geen verband houden met de verkeersveiligheid.
46. Daarnaast blijkt uit artikel 2, lid 1, dat ten tijde van de vaststelling van de richtlijn de gevolgen van de beperking van de arbeidstijd voor de verkeersveiligheid nog niet waren onderzocht. Overigens bestaat er geen enkel onderzoek waaruit blijkt dat de verkeersveiligheid door andere factoren dan de rijtijd wordt beïnvloed. De richtlijn kan evenmin verhinderen dat de vermoeidheid het gevolg is van activiteiten die niet onder de arbeidstijd in de zin van de richtlijn vallen.
47. Ook het met de richtlijn nagestreefde doel van de onderlinge afstemming van de mededingingsvoorwaarden kan volgens Finland niet met op artikel 71 EG gebaseerde maatregelen worden bereikt. Per slot van rekening bepaalt dit voorschrift dat de doelstellingen van het gemeenschappelijke verkeersbeleid „met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer” dienen te worden gerealiseerd.
48. Met betrekking tot het betoog van de Republiek Finland moet worden opgemerkt dat het in deze zaak niet kan gaan om de vraag of de communautaire wetgever een bepaalde doelstelling mag nastreven, maar om de vraag of de communautaire wetgever de bestreden handeling op de juiste rechtsgrondslag heeft gebaseerd. De met de richtlijn nagestreefde doelen zijn daarbij slechts één aspect.
49. Volgens vaste rechtspraak mag de keuze van de rechtsgrondslag, in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap, niet alleen afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet zij berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn.(7) Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.(8)
50. De bestreden richtlijn streeft ingevolge artikel 1 ervan meerdere doelstellingen na: in de eerste plaats bescherming van de veiligheid en gezondheid van personen die een mobiele werkzaamheid in het wegvervoer uitoefenen; in de tweede plaats verhoging van de verkeersveiligheid en, in derde plaats, onderlinge afstemming van de mededingingsvoorwaarden.
51. Deze doelstellingen dienen te worden verwezenlijkt door de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de indeling van de arbeidstijd. De in de richtlijn vastgelegde voorschriften, in het bijzonder die in de artikelen 4 tot en met 7 ervan, betreffende de maximale wekelijkse arbeidstijd, de pauzes, rusttijden en nachtarbeid, zijn dus de ter verwezenlijking van deze doelstellingen gekozen middelen.
52. De communautaire wetgever heeft de richtlijn gebaseerd op artikel 71 EG en artikel 137, lid 2, EG, dat wil zeggen op twee rechtsgrondslagen, waarbij de ene betrekking heeft op het vervoersbeleid en de andere op het sociale beleid.
i) Artikel 137, lid 2, EG
53. Artikel 137, lid 2, EG verleent de Raad de bevoegdheid om met het oog op het bepaalde in artikel 137, lid 1, EG op bepaalde gebieden minimumvoorschriften vast te stellen. Artikel 137, lid 1, eerste streepje, EG noemt onder andere de verbetering van het arbeidsmilieu ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers.
54. Dat de bestreden richtlijn deze doelstelling nastreeft, staat in de onderhavige zaak buiten kijf en wordt door de verzoekende partijen zelfs bevestigd. Aangezien de richtlijn evenwel ook voor zelfstandige bestuurders geldt, rijst de vraag of artikel 137 EG uitsluitend als rechtsgrondslag kan dienen voor maatregelen die betrekking hebben op werknemers of ook voor maatregelen die zelfstandigen betreffen.
55. Het Parlement acht de opneming van zelfstandigen in de richtlijn toelaatbaar en staaft dit met diverse handelingen die zowel op werknemers als op zelfstandigen van toepassing zijn. De zienswijze van het Parlement kan in zoverre worden aanvaard dat artikel 137 EG volstaat als rechtsgrondslag voor mobiele werknemers.
56. Wat de door het Parlement aangehaalde handelingen betreft, moet evenwel om te beginnen in principiële zin worden opgemerkt dat het feit dat een bepaalde praktijk in het verleden is gevolgd, nog niet betekent dat zij daarom rechtmatig is. Het Parlement heeft zijn opvatting ook niet kunnen onderbouwen met arresten waarin het Hof deze handelwijze uitdrukkelijk als rechtmatig heeft aangemerkt, bijvoorbeeld door een daartoe strekkend beroep tot nietigverklaring te verwerpen of door in het kader van een prejudiciële procedure de geldigheid van een handeling vast te stellen.
57. Met betrekking tot de door het Parlement onder meer genoemde richtlijn 92/29/EEG(9) moet verder worden opgemerkt, dat volgens artikel 2, punt 1, sub b, ervan „[e]lke lidstaat de nodige maatregelen [neemt] om ervoor te zorgen dat [...] bij de vaststelling van de aan boord mee te nemen hoeveelheden geneesmiddelen en verplegingsartikelen rekening wordt gehouden [...] met het aantal werknemers ”.(10) Ook de overwegingen van de considerans van deze richtlijn verwijzen herhaaldelijk naar de gezondheid en veiligheid van werknemers .
58. Met betrekking tot het argument dat ook de huidige praktijk betreffende de vaststelling van sociale voorschriften voor zelfstandigen vóór de wettigheid van de in casu gekozen rechtsgrondslagen pleit, herinner ik eraan dat de verruiming van verordening (EEG) nr. 1408/71(11) – in tegenstelling tot de door het Parlement geschetste praktijk – op basis van artikel 235 EG-Verdrag (thans artikel 308 EG) heeft plaatsgevonden.
59. Met betrekking tot de draagwijdte van artikel 137 EG ten aanzien van zelfstandigen moet om te beginnen worden gewezen op de bewoordingen van artikel 137, lid 1, EG, waarin werknemers uitdrukkelijk worden vermeld. Dit is, wat er ook zij van de door de Commissie terecht aangevoerde verschillen, het geval in de afzonderlijke taalversies, in het bijzonder de Finstalige versie.
60. Artikel 137 EG heeft betrekking op werknemers en sluit daarmee aan bij de in het primaire recht, in het bijzonder de artikelen 39 EG en 43 EG, gemaakte onderscheid tussen zelfstandigen en werknemers.
61. Ten slotte moet met betrekking tot het argument ontleend aan het ontbreken van wetenschappelijk onderzoek naar de gevolgen van bepaalde activiteiten voor de gesteldheid van de bestuurders, in de eerste plaats het door de Commissie aangehaalde onderzoek worden genoemd. In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak van het Hof dat „de wetgevende activiteit van de Gemeenschap, in het bijzonder op het gebied van de sociale politiek, niet [kan] worden beperkt tot gevallen waarin is aangetoond dat een dergelijke actie wetenschappelijk gerechtvaardigd is”.(12)
62. „De ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis is overigens niet de enige reden waarom de gemeenschapswetgever kan beslissen de communautaire wetgeving aan te passen, aangezien hij in de uitoefening van de beoordelingsvrijheid waarover hij ter zake beschikt, eveneens rekening kan houden met andere overwegingen [...]”.(13)
63. Uit het voorgaande volgt dat artikel 137 EG geen deugdelijke rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van voorschriften op sociaal gebied die voor zelfstandige bestuurders gelden. Hierna zal ik bijgevolg stilstaan bij de vraag, of de regelingen van de richtlijn die niet onder artikel 137 EG vallen, op artikel 71 EG kunnen worden gebaseerd.
ii) Artikel 71 EG
64. De richtlijn behoort naar haar inhoud niet tot de technische of productgebonden, maar tot de organisatorische of persoonsgerelateerde harmonisatievoorschriften.
65. Volgens de rechtspraak van het Hof kan de gemeenschapswetgever met op artikel 71 EG gebaseerde maatregelen ook gebieden regelen die betrekking hebben op zowel het sociaal beleid als de verkeersveiligheid.(14)
66. Zoals de Commissie en het Parlement terecht opmerken, vormt de richtlijn in zoverre een aanvulling op verordening nr. 3820/85 dat deze laatste slechts één van de oorzaken van negatieve beïnvloeding van de verkeersveiligheid, namelijk te lange rijtijden, wil voorkomen.
67. De richtlijn richt zich daarentegen ook op andere voor de verkeersveiligheid nadelige factoren. Aangezien deze niet alleen samenhangen met het besturen van motorvoertuigen, dat wil zeggen dat de veiligheid ook bij naleving van de verordening nog steeds in het geding is, moest ook rekening worden gehouden met andere activiteiten die tot oververmoeidheid van de bestuurders kunnen leiden.
68. Uit de rechtspraak valt af te leiden dat niet alleen rijtijden als arbeidstijd moeten worden aangemerkt, maar ook andere activiteiten die het besturen kunnen beïnvloeden.(15) Derhalve voorziet de richtlijn in een beperking van de arbeidstijd, die verder gaat dan de rijtijd.
69. Dat er een dergelijk verband bestaat tussen de maatregelen betreffende de arbeidstijd enerzijds en de gezondheid en de veiligheid van de werknemers anderzijds, staat volgens de rechtspraak van het Hof buiten kijf.(16) Zo „kan de tijd die een bestuurder heeft benut om zich te begeven naar de plaats waar hij een met een tachograaf uitgerust voertuig overneemt, het rijden beïnvloeden, aangezien de vermoeidheid van de bestuurder erdoor zal worden vergroot.”(17)
70. De regeling van de arbeidstijd waarin de richtlijn voorziet, moet bijgevolg als een maatregel ter verhoging van de verkeersveiligheid in de zin van artikel 71, lid 1, sub c, EG worden beschouwd.
71. Zoals uit artikel 1 ervan volgt, is de richtlijn van toepassing op „personen die een mobiele werkzaamheid in het wegvervoer uitoefenen”, zonder dat hierbij een onderscheid naar hun arbeidsrechtelijk statuut wordt gemaakt.
72. Het Parlement en de Commissie benadrukken terecht dat het verschil in arbeidsrechtelijk statuut wat de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen betreft, geen rol mag spelen. Risico’s met betrekking tot de rijvaardigheid bestaan immers ongeacht of iemand als werknemer dan wel als zelfstandige een voertuig bestuurt.(18)
73. Wat de doelstelling van een betere onderlinge afstemming van de mededingingsvoorwaarden betreft, ook dergelijke maatregelen kunnen in artikel 71 EG hun rechtsgrondslag vinden. Zo men lid 1, sub c, hiervan niet als toereikende rechtsgrondslag zou aanmerken, dan komt in elk geval lid 1, sub d, hiervan in aanmerking. Volgens deze bepaling kan de gemeenschapswetgever immers „alle overige dienstige bepalingen” vaststellen.
74. De bevoegdheidsgrondslag in artikel 71, lid 1, sub d, EG is – als algemene bepaling – dermate ruim geformuleerd dat zij ook een deugdelijke grondslag vormt voor de vaststelling van de in de richtlijn opgenomen regelingen.
75. Het feit dat een maatregel als de litigieuze richtlijn verschillende doelstellingen nastreeft die op verschillende rechtsgrondslagen kunnen worden gebaseerd, namelijk op artikel 71, lid 1, sub c en d, EG, pleit niet tegen de wettigheid van de richtlijn, aangezien het geoorloofd is om verschillende maatregelen in één handeling te combineren.
iii) Gebruik van een niet noodzakelijke rechtsgrondslag
76. Uit het voorgaande volgt dat de richtlijn, voorzover het de zelfstandige bestuurders betreft, enkel in artikel 71 EG haar rechtsgrondslag had kunnen vinden. Volgens de rechtspraak van het Hof kan het hanteren van een niet noodzakelijke rechtsgrondslag onwettig zijn.(19) Aangezien het in de onderhavige procedure evenwel om de rechtsgrondslag voor zelfstandige bestuurders gaat, maar de voor deze categorie niet noodzakelijke rechtsgrondslag van artikel 173 EG noodzakelijk kan zijn voor mobiele werknemers, behoeft in casu niet langer bij deze vraag te worden stilgestaan. Immers, de noodzaak van artikel 137 EG als rechtsgrondslag voor mobiele werknemers vormt geen onderwerp van geschil.
2. De bepalingen met betrekking tot het midden‑ en kleinbedrijf (vierde middel in zaak C‑223/02)
77. De Republiek Finland betoogt met haar vierde middel dat het Parlement en de Raad door de opneming van zelfstandige bestuurders in de richtlijn de bepalingen – tot bescherming van het midden‑ en kleinbedrijf (MKB) – van artikel 137, lid 2, tweede volzin, EG en artikel 157 EG hebben geschonden. Volgens haar raken de in de richtlijn opgenomen beperkingen voornamelijk deze categorie van bedrijven, omdat zij hun concurrentievermogen ten opzichte van grote ondernemingen verzwakken. Grote ondernemingen beschikken namelijk over werknemers die hun gehele arbeidstijd aan het besturen van een voertuig kunnen wijden en niet, zoals zelfstandige bestuurders, ook nog andere taken behoeven uit te voeren. Voorts vormt de richtlijn een drempel voor starters in het MKB. Hiermee verandert de sector ten voordele van grote ondernemingen.
a) Artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG
78. Om te beginnen moet, zoals ook de Commissie heeft gedaan, worden gewezen op de beperkte betekenis van artikel 137, lid 2, eerste alinea, EG voor de litigieuze richtlijn. Immers, de in de tweede volzin hiervan opgenomen verplichting heeft slechts betrekking op richtlijnen die uitsluitend op artikel 137 EG zijn gebaseerd. Nu de richtlijn evenwel mede in artikel 71 EG haar grondslag vindt, kan aan artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG slechts een beperkte werking worden toegekend.
79. Aangezien de Republiek Finland enkel de opneming van zelfstandige bestuurders in de richtlijn aanvecht en de richtlijn op dit punt uitsluitend op artikel 71 EG kan worden gebaseerd, is artikel 137, lid 2, EG in deze samenhang in het geheel niet van toepassing.
80. Dit betekent dat niet hoeft te worden stilgestaan bij de normatieve betekenis van artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG. Voor het geval het Hof evenwel van oordeel mocht zijn dat de richtlijn ook met betrekking tot zelfstandige bestuurders aan artikel 137, lid 2, EG dient te worden getoetst, moet hieronder de normatieve betekenis ervan worden vastgesteld.
81. In de versie die in casu van toepassing is, bepaalt artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG dat richtlijnen geen administratieve, financiële en juridische verplichtingen dienen op te leggen die de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen belemmeren.
82. Dienaangaande rijst de vraag of deze bepaling uitsluitend programmatisch van aard is dan wel of zij verder strekt dan dat en een normatieve inhoud heeft die de gemeenschapswetgever bindt.
83. Op grond van de formulering van de Duitse versie („sollen keine [...] vorschreiben”) kan worden verdedigd dat geen of slechts in geringe mate sprake is van normatieve werking. In de Duitse doctrine overheerst dan ook de mening dat artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG enkel programmatisch van aard is.
84. Daarentegen pleiten de andere taalversies vóór een normatieve werking. Dit geldt in het bijzonder voor de versies in de Romaanse talen,(20) alsmede voor de Deense, de Zweedse en de Engelse versie.(21) Ook de Griekse(22) en de Finse(23) versie kunnen op grond van het gebruik van de aantonende wijs, die in het gemeenschapsrecht pleegt te worden gebezigd, in die zin worden opgevat. Doch zelfs wanneer men aan artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG een normatieve werking toekent, is deze zeer beperkt. Dit voorschrift noemt immers slechts enkele maatregelen, zoals financiële en juridische verplichtingen, die de vrije beroepsuitoefening in voorkomend geval zouden kunnen beïnvloeden, waarbij het als gevolg van de formulering „oprichting en ontwikkeling” van kleine en middelgrote ondernemingen, kan gaan om beide componenten van deze vrijheid, namelijk de toegang tot een economische activiteit en de uitoefening daarvan. Een betekenis die verder reikt dan het algemene beginsel van het recht op vrije beroepsuitoefening komt artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG naar alle waarschijnlijkheid niet toe.
85. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof(24) met betrekking tot artikel 118 A, lid 2, tweede alinea, EG-Verdrag – de voorloper van artikel 137, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG – verzet deze bepaling zich hoe dan ook niet tegen de vaststelling van voor het MKB dwingende maatregelen. Dit dient ook voor de in casu in geding zijnde vervoerssector te gelden.
86. Aangezien de richtlijn rekening houdt met de gevolgen die de daarbij ingevoerde arbeidstijdregeling voor het MKB kan hebben, voldoet zij aan een andere in de aangehaalde rechtspraak genoemde voorwaarde.
87. Zo blijkt uit de arbeidstijdregeling van artikel 3, sub a, punt 2, van de richtlijn, waarnaar het Parlement verwijst, dat algemeen administratief werk dat „niet direct verband houdt met het specifieke vervoer in kwestie” niet tot de arbeidstijd wordt gerekend. Deze uitzondering betreft evenwel juist zelfstandigen en daarmee ook de voor het MKB kenmerkende activiteiten. Andere activiteiten die zowel door zelfstandigen als door niet‑zelfstandigen worden uitgeoefend, dienden daarentegen wegens de gevolgen daarvan voor de met de richtlijn nagestreefde doelstellingen tot de arbeidstijd te worden gerekend.
88. Voorts moet worden gewezen op het door het Parlement genoemde voordeel voor het MKB. Dit houdt in dat zelfstandige bestuurders met betrekking tot hun niet onder de arbeidstijd vallende activiteiten niet zijn onderworpen aan de voor werknemers geldende arbeidsrechtelijke beperkingen, terwijl voor de in grote ondernemingen ten behoeve van administratieve werkzaamheden ingezette werknemers bijkomende voorschriften gelden.
89. Ten slotte wijs ik nog op het Verdrag van Amsterdam, waarin eveneens een tekst met betrekking tot het MKB is opgenomen: De door de gouvernementele conferentie aanvaarde „26 e
verklaring ad artikel 118, lid 2, van het Verdrag tot Oprichting van de Europese Gemeenschap”, waarin is bepaald dat „de Gem eenschap niet voornemens is om, wanneer zij minimumvoorschriften voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers vaststelt, de werknemers in kleine en middelgrote ondernemingen te discrimineren op een manier die niet door de omstandigheden wordt gerechtvaardigd”. Ook hieruit kan evenwel geen normatieve grens worden afgeleid die aan de geldigheid van de litigieuze richtlijn in de weg staat.
b) Artikel 157, lid 1, EG
90. Artikel 157, lid 1, tweede alinea, tweede streepje, EG bepaalt dat het optreden van de Gemeenschap erop is gericht een gunstig klimaat voor het ontplooien van initiatieven en voor de ontwikkeling van ondernemingen in de gehele Gemeenschap, met name van het midden‑ en kleinbedrijf, te bevorderen.
91. Volledigheidshalve moet met betrekking tot het MKB ook artikel 157, lid 3, EG moeten worden vermeld, volgens hetwelk de Gemeenschap bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van lid 1 door middel van haar beleid en optreden uit hoofde van andere bepalingen van dit Verdrag. Wat deze twee bepalingen betreft, rijst de vraag of zij eigenlijk wel op de litigieuze richtlijn van toepassing zijn. Weliswaar kan artikel 157, lid 3, EG op het eerste gezicht als een schakelbepaling worden opgevat, krachtens welke ook andere, niet onder de titel „Industrie” vallende handelingen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van lid 1 dienen bij te dragen, maar het effect van deze verplichting om deze doelstellingen in acht te nemen is uiteraard beperkt.
92. De in lid 1 vermelde doelstellingen beogen immers een bepaald doel. Zo verwijst de openingszin van de opsomming van de doelstellingen in artikel 157, lid 1, tweede alinea, EG („Hiertoe”) naar de eerste alinea van artikel 157, lid 1, EG.
93. Artikel 157, lid 1, eerste alinea, EG(25) heeft evenwel duidelijk slechts betrekking op het concurrentievermogen van de industrie en niet op dat van andere economische sectoren, zoals de transportsector.
94. In dit verband moet het door Finland aangevoerde argument worden onderzocht, dat het wegvervoer een onmisbaar onderdeel vormt van de voor de activiteiten van ondernemingen noodzakelijke infrastructuur. Dit argument behelst een oordeel over de economische betekenis van het wegvervoer in het algemeen, maar doet niet af aan het feit dat artikel 157 EG geen toetsingscriterium voor de litigieuze richtlijn is.
3. Conclusie
95. De grieven van de Republiek Finland betreffende de rechtsgrondslag van de richtlijn en schending van de bepalingen inzake het midden‑ en kleinbedrijf dienen bijgevolg te worden afgewezen.
B – Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening (eerste en derde middel in zaak C‑184/02 en derde middel in zaak C‑223/02) en het evenredigheidsbeginsel (tweede middel in zaak C‑223/02)
96. De door het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland aangevoerde schending van het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening vertoont een aantal punten van overeenkomst met de door Finland aangevoerde schending van het evenredigheidsbeginsel. Volgens Finland is sprake van een schending van het bepaalde in artikel 5, derde alinea, EG, dat het optreden van de Gemeenschap niet verder dient te gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken.
1. Inleidende opmerkingen
a) Afzonderlijke of gemeenschappelijke beoordeling?
97. De middelen overlappen elkaar in zoverre dat in het kader van het onderzoek van de schending van het recht op vrije beroepsuitoefening ook moet worden ingegaan op de evenredigheid (accessoire of inherente evenredigheidstoets).
98. Bijgevolg rijst de vraag of een „dubbele evenredigheidstoets” dient plaats te vinden, met andere woorden of ook een beoordeling in het licht van het zelfstandige evenredigheidsbeginsel dient plaats te vinden.
99. Men zou namelijk kunnen betogen dat bij de toetsing aan een fundamenteel recht de subjectief-rechtelijke functie van de evenredigheid, dat wil zeggen het waarborgen van rechtsbescherming, wellicht de hoofdrol speelt, terwijl een separate beoordeling van de evenredigheid objectief-rechtelijk van aard is. In het laatste geval dient de evenredigheid ter begrenzing van de bevoegdheid van de instellingen en vindt er, met andere woorden, een rechtstreeks onderzoek plaats van de beoordelingsvrijheid van de instelling waarvan de handeling afkomstig is.
100. Een dergelijk onderscheid naar de functie van het evenredigheidsbeginsel is in de rechtspraak van het Hof evenwel niet te vinden, aangezien het Hof bij de beoordeling van de evenredigheid in het kader van een gestelde schending van fundamentele rechten uitgaat van de objectief-rechtelijke functie, zodat hieraan geen argument voor een afzonderlijke beoordeling kan worden ontleend.
101. Ook het feit dat de argumenten die de Republiek Finland met betrekking tot de schending van het evenredigheidsbeginsel heeft aangevoerd gedeeltelijk afwijken van die van het Koninkrijk Spanje, kan niet aan een gemeenschappelijke beoordeling worden tegengeworpen.
102. Doorslaggevend is evenwel vooral dat het voorwerp van onderzoek in beide gevallen hetzelfde is: de opneming van zelfstandige bestuurders in de werkingssfeer van de richtlijn. Aangezien niet alleen het doel van de bestreden regeling hetzelfde is, maar ook de betrokken belangen en de nadelige invloed daarop, zou ook de toetsing aan de verschillende voorwaarden van de evenredigheid in wezen tot hetzelfde resultaat moeten leiden.
103. Gelet op het voorgaande lijkt een dubbele toetsing van de inhoud van de richtlijn aan het evenredigheidsbeginsel niet noodzakelijk.
b) Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening
104. Met betrekking tot de door Spanje en Finland aangevoerde schending van het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening moet worden verwezen naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke dit fundamentele recht tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht behoort.
105. Behalve op het recht op vrije beroepsuitoefening beroept Spanje zich ook op de vrijheid van handel of op de ondernemingsvrijheid („libertad de empresa”). Het Hof mag dan bij tijd en wijle de begrippen ondernemingsvrijheid(26) of fundamenteel recht van de vrijheid van handel(27) hebben gebezigd, maar dit kan niet als een ander recht dan het recht op vrije beroepsuitoefening of op vrije uitoefening van economische activiteiten(28) worden uitgelegd, maar enkel als een afwijkend gebruik van begrippen.
c) Bewijslast en verdeling van de bewijslast
106. Alvorens de conformiteit van de richtlijn met de fundamentele rechten inhoudelijk te onderzoeken, moet evenwel eerst worden stilgestaan bij de door het Koninkrijk Spanje ter sprake gebrachte verdeling van de bewijslast. In dit verband moet het standpunt van Spanje dat de verzoekende partij enkel de ingreep en de verwerende instelling de rechtvaardiging daarvan dient aan te tonen, worden afgewezen. Een dergelijke verdeling vindt geen enkele steun in het gemeenschapsrecht. Zij is daarentegen in tegenspraak met het algemene beginsel, zoals dat voortvloeit uit het in het Verdrag neergelegde en in het Statuut en het Reglement voor de procesvoering uitgewerkte stelsel van rechtsbescherming bij beroepen tot nietigverklaring, dat de verzoekende partij de door haar gestelde schending van het recht moet aantonen.
107. Aangezien het Koninkrijk Spanje niet alleen beweert dat in een fundamenteel recht is ingegrepen, maar ook dat dit is geschonden, moet Spanje deze schending ook in voldoende mate aantonen.
108. Hetzelfde geldt voor de door de Republiek Finland aangevoerde onevenredigheid van de richtlijn. Zo blijkt uit de toetsingspraktijk van het Hof dat het met betrekking tot wetgevende handelingen, in het bijzonder die welke door het Parlement en de Raad zijn vastgesteld, van het vermoeden van evenredigheid uitgaat.
109. Ten slotte volgt, ten aanzien van beroepen tot nietigverklaring in het algemeen, uit een arrest van het Hof dat het aan de verzoekende partij staat om de onjuistheid aan te tonen van een juridische kwalificatie door de communautaire instelling waarvan de handeling wordt bestreden.(29)
2. De voorwaarden voor de wettigheid van een ingreep in een fundamenteel recht
a) De evenredigheid in het algemeen
110. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, dat handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(30)
b) Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening in het bijzonder
111. Om te beginnen moet ervan worden uitgegaan dat de vrije beroepsuitoefening „geen absolute gelding” toekomt, maar „in relatie tot h[aar] sociale functie [moet] worden beschouwd. De vrijheid van beroepsuitoefening kan dus aan beperkingen worden onderworpen, mits dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.”(31)
112. In de eerste plaats moet worden nagegaan, of de richtlijn een ingreep vormt in het recht van zelfstandige bestuurders op vrije beroepsuitoefening, dat wil zeggen in het door dit fundamentele recht beschermde gebied. Indien dit het geval is, moet in de tweede plaats worden stilgestaan bij de rechtvaardiging van een dergelijke ingreep. Ontbreekt de rechtvaardiging, dan is de ingreep onwettig en is dus het fundamentele recht geschonden.
113. Met betrekking tot de door het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland aangevoerde ingreep in het recht op vrije beroepsuitoefening moet worden vastgesteld, dat de invoering van een arbeidstijdregeling, in het bijzonder de maximale wekelijkse arbeidstijd, een daadwerkelijke wijziging van de concurrentiepositie inhoudt, aangezien een dergelijke beperking voorheen niet bestond. Zoals de Republiek Finland immers terecht betoogt, vormt de factor arbeid ook voor zelfstandigen, naast kapitaal, een essentiële productiefactor. De arbeidstijdregeling beperkt de betrokken bestuurders in die zin dat de hun ter beschikking staande rijtijd begrensd wordt.
114. De verplichting tot registratie van de arbeidstijd wordt als een bijkomende ingreep gezien. Dienaangaande rijst de vraag, of deze verplichting eigenlijk wel een ingreep in het beschermingsgebied van het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening vormt. Zelfs wanneer hierin een ingreep werd gezien, zou deze verplichting, gelet op de betrekkelijk geringe beperkingen die ermee gepaard gaan, in elk geval als evenredig moeten worden aangemerkt.
115. De richtlijn raakt echter in elk geval niet de kern van het recht op vrije beroepsuitoefening, aangezien zij enkel ziet op de wijze van uitoefening van een dergelijk recht zonder het bestaan van dit recht zelf in gevaar te brengen. De richtlijn leidt er immers niet toe dat de economische activiteit van zelfstandige bestuurders wordt uitgesloten.
116. Uit het voorgaande volgt dat de ingreep die met de richtlijn plaatsvindt, het recht op vrije beroepsuitoefening van zelfstandige bestuurders niet in zijn kern aantast.
117. Het Parlement en de Raad konden zich op het standpunt stellen dat ter bereiking van het doel van de verkeersveiligheid ook voor zelfstandige bestuurders een arbeidstijdregeling diende te gelden. Bijgevolg zijn de in de richtlijn opgenomen beperkingen van de arbeidstijd niet „kennelijk ongeschikt”(32), gelet op het met de litigieuze rechtshandeling nagestreefd doel.
118. Indien men zich beperkt tot een bij het onderzoek van wetgevende handelingen niet ongebruikelijke marginale toetsing, dat wil zeggen indien men ervan uit gaat dat een ingreep niet „kennelijk ongeschikt”(33) mag zijn, is elke verdere toetsing aan de evenredigheid overbodig.
119. Mijns inziens moet echter in de onderhavige zaak de evenredigheid nader worden onderzocht. Het Hof heeft namelijk in een andere zaak, na tot de slotsom te zijn gekomen dat de betrokken handeling de kern van het recht op vrije beroepsuitoefening niet aantastte, het onderzoek voortgezet en onderzocht of de met deze bepalingen nagestreefde doelstellingen het algemeen belang dienden en of de bepalingen geen onevenredige ingreep in de situatie van de betrokkenen, dat wil zeggen de zelfstandige bestuurders, betekenden.(34)
c) De evenredigheid van de ingreep
120. Aantastingen van beschermde rechtsbelangen, zoals de vrije beroepsuitoefening, zijn gerechtvaardigd wanneer zij evenredig zijn. Hiertoe moeten zij (1) een doelstelling van algemeen belang nastreven, (2) geschikt zijn voor de verwezenlijking van die doelstelling, (3) hiervoor noodzakelijk en (4) adequaat zijn.
121. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de richtlijn niet de arbeidstijd van alle in de vervoersector werkzame zelfstandigen regelt, maar enkel de arbeidstijd van de zelfstandigen die als zelfstandig bestuurder werkzaam zijn.
i) Doel van de richtlijn
122. Bijgevolg moet in de eerste plaats worden nagegaan, of de bepalingen van de richtlijn een doel van algemeen belang nastreven. De Commissie, de Raad en het Parlement wijzen in dit opzicht op de verkeersveiligheid, alsmede de bescherming van de veiligheid en de gezondheid.
123. De vierde overweging van de considerans en, meer in het bijzonder, artikel 1 van deze rich tlijn noemen deze doeleinden uitdrukkelijk. Volgens de bewoordingen hiervan heeft de richtlijn ten doel minimumvoorschriften inzake de organisatie van de arbeidstijd vast te stellen, de veiligheid en de gezondheid van personen die een mobiele werkzaamheid in het wegvervoer uitoefenen beter te beschermen, de verkeersveiligheid te verhogen en de mededingingsvoorwaarden beter op elkaar af te stemmen.
124. Dit zijn ontegenzeglijk doelstellingen van algemeen belang of doelstellingen die het algemeen belang dienen.
ii) Geschiktheid
125. Met betrekking tot de vraag of de in de richtlijn opgenomen regelingen geschikt zijn om de in artikel 1 ervan genoemde doelstellingen te verwezenlijken, moet ervan worden uitgegaan dat de beperking van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen, bijdraagt tot de veiligheid op de door hen bereden wegen, alsmede tot zowel hun eigen veiligheid en gezondheid als die van andere weggebruikers.
126. Wat echter voor mobiele werknemers geldt, moet ook voor zelfstandige bestuurders gelden. Immers, tussen beide categorieën van personen bestaat geen enkel onderscheid wat hun „mobiele werkzaamheden” betreft. Dat mobiele werknemers een ander juridisch statuut hebben, speelt op het gebied van de verkeersveiligheid geen enkele rol.
iii) Noodzakelijkheid
127. Bij de vraag of de bepalingen waarin de richtlijn voorziet noodzakelijk zijn, moet worden nagegaan of deze noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het door de richtlijn nagestreefde doel, dan wel of er minder vergaande, maar evenzo doeltreffende middelen zijn. Gekeken moet dus worden of er alternatieve regelingen zijn en wat deze inhouden.
128. Dienaangaande heeft de Republiek Finland betoogd dat een beperking van de rijtijd zoals voorgeschreven door verordening nr. 3820/85 afdoende is en dat een ingrijpender beperking van de arbeidstijd niet noodzakelijk is. Bovendien dient volgens haar de naleving van verordening nr. 3820/85 nauwgezetter te worden gecontroleerd.
129. Het argument van Finland dat de richtlijn niet noodzakelijk is voor zelfstandige bestuurders omdat deze geen bescherming behoeven in het kader van hun relatie met een werkgever, moet in elk geval van de hand worden gewezen. De richtlijn streeft immers met betrekking tot de zelfstandige bestuurders geen doelstellingen van sociaal beleid, maar doelstellingen op het gebied van de verkeersveiligheid na.
130. Ook al is het niet moeilijk om beperkingen die enkel de rijtijd betreffen als minder vergaand aan te merken, het blijft de vraag of dergelijke gematigde beperkingen, zoals die welke in verordening nr. 3820/85 zijn opgenomen, net zo doeltreffend zijn als de beperkingen van de arbeidstijd waarin de richtlijn voorziet.
131. Aangezien het werk van zowel mobiele werknemers als van zelfstandige bestuurders zich niet beperkt tot de onder verordening nr. 3820/85 vallende activiteiten en hun overige activiteiten van invloed zijn op de persoonlijke staat van de bestuurder en daarmee op de verkeersveiligheid, zijn de in deze verordening opgenomen beperkingen ontoereikend.
132. Met betrekking tot het doel van een betere onderlinge afstemming van de mededingingsvoorwaarden is de Republiek Finland van mening, dat de richtlijn op geen enkele wijze preciseert hoe dit doel moet worden verwezenlijkt. De Commissie benadrukt terecht dat juist de opneming van zelfstandige bestuurders in de richtlijn noodzakelijk is voor de verwezenlijking van dit doel. Zouden voor zelfstandige bestuurders andere voorschriften gelden dan voor mobiele werknemers, dan bestaat het gevaar dat de voor mobiele werknemers geldende voorschriften door een wijziging van hun juridisch statuut worden omzeild.
iv)
Het adequate karakter
133. De vraag of de voor zelfstandige bestuurders geldende regelingen adequaat zijn, komt in essentie neer op een afweging van de met deze regelingen gepaard gaande beperkingen en de eruit voortvloeiende voordelen, dat wil zeggen het nagestreefde doel. Hiertoe moet om te beginnen worden nagegaan, wat de betrokken rechtsbelangen zijn en welk gewicht daaraan toekomt.
134. Afgezien van een betere onderlinge afstemming van de mededingingsvoorwaarden heeft de richtlijn de verkeersveiligheid en daarmee de bescherming van het leven en de gezondheid van alle weggebruikers, en niet alleen van de betrokken bestuurders, tot doel.
135. Wat wordt aangetast, is de vrije – immers tot nu toe in de tijd minder beperkte – economische activiteit van zelfstandige bestuurders. De mate van deze aantasting kan echter, zoals uit de analyse van de ingreep is gebleken, niet als buitengewoon groot worden aangemerkt. Dit volgt onder andere uit het feit dat niet alle activiteiten van een zelfstandige bestuurder als arbeidstijd worden beschouwd en bijgevolg beperkt zijn. Zo bepaalt artikel 3, sub a, punt 2, van de richtlijn dat „algemeen administratief werk” niet bij de wekelijkse arbeidstijd wordt gerekend. Dit zijn echter juist werkzaamheden die kenmerkend voor ondernemers zijn.
136. Tijdens de procedure is dienaangaande gewezen op verschillen tussen de taalversies en op het feit dat de Nederlandse, de Zweedse en de Finse versie niet de toevoeging bevatten dat het om lopende
(„gerade ausgeführten”), transportwerkzaamheden gaat. Wat dit betreft, moet worden opgemerkt dat deze versies in zoverre overeenkomen dat zij spreken van het vervoer „in kwestie”. In de meeste taalversies is daarentegen sprake van transporten die „onderweg zijn”, dat wil zeggen werkzaamheden die gaande zijn. Dit verschil is evenwel zonder juridische betekenis, aangezien beide groepen van taalversies een precisering bevatten die op hetzelfde neerkomt.
137. Er is nog een ander element dat ervoor pleit dat de regelingen met betrekking tot de zelfstandige bestuurders adequaat zijn. Volgens de rechtspraak hangt de beoordeling van de evenredigheid van een bepaling mede af van de vraag, of zij rekening houdt met de situatie van de betrokken marktdeelnemers.(35)
138. De litigieuze richtlijn voldoet aan die voorwaarde, aangezien het Parlement en de Raad in zoverre met de zelfstandige bestuurders rekening hebben gehouden dat zij voor hen in een latere datum van inwerkingtreding hebben voorzien.
139. Wat het gewicht betreft van het nagestreefde doel, dat wil zeggen van het beschermde rechtsbelang, gaat het om het rechtsbelang dat in het gemeenschapsrecht op de allereerste plaats komt, namelijk het leven en de gezondheid van mensen. Het Hof laat met betrekking tot de bescherming van de gezondheid niet alleen een ruime beoordelingsvrijheid aan de lidstaten, maar geeft ook blijk van grote terughoudendheid in zijn toetsing van communautaire maatregelen op het gebied van de bescherming van de gezondheid van consumenten(36) en de productveiligheid.(37)
140. Het Hof geeft juist in die gevallen blijk van terughoudendheid bij zijn beoordeling, waarin het gaat om de toetsing van desbetreffende gemeenschapshandelingen, aangezien het Parlement en de Raad op dat gebied over een normatieve beoordelingsbevoegdheid beschikken.(38) Het Hof heeft op het gebied van het vervoersbeleid uitdrukkelijk verklaard:
„Eveneens is het vaste rechtspraak, dat voor de rechterlijke toetsing van de in het vorige punt vermelde voorwaarden, de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid over een ruime normatieve bevoegdheid beschikt om passende gemeenschappelijke regels vast te stellen.”(39)
141. Alles overziende moet worden geconcludeerd dat de bepalingen met betrekking tot de zelfstandige bestuurders niet onevenredig zijn.
3. Conclusie
142. Gelet op het voorgaande moet worden geconstateerd dat het Parlement en de Raad met de vaststelling van deze richtlijn noch het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening, noch het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden. Het eerste en het derde middel in zaak C‑184/02, alsmede het tweede en het derde middel in zaak C‑223/02 moeten derhalve als ongegrond worden afgewezen.
C – Het algemene gelijkheidsbeginsel (tweede middel in zaak C‑184/02)
143. Het tweede middel van het Koninkrijk Spanje heeft betrekking op schending van het beginsel van gelijke behandeling, dat wil zeggen het algemene gelijkheidsbeginsel, en schending van artikel 74 EG.
1. Het algemene gelijkheidsbeginsel
144. Met betrekking tot de gestelde schending van het algemene gelijkheidsbeginsel betoogt het Koninkrijk Spanje dat de situatie van de zelfstandige bestuurders verschilt van die van mobiele werknemers, aangezien eerstgenoemden bijkomende werkzaamheden hebben te verrichten, zoals het onderhandelen over contracten, het behartigen van financiële belangen en het voeren van een boekhouding. Voorts hebben zij geen vast inkomen en genieten zij niet dezelfde bescherming als werknemers. Bovendien kunnen mobiele werknemers al hun arbeidstijd aan het rijden besteden. Bijgevolg worden zelfstandige bestuurders door de richtlijn alleen maar opgezadeld met lasten, zonder dat hier rechten tegenover staan. Ten slotte ontmoedigt de richtlijn de oprichting van kleine transportondernemingen. Door de opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van de richtlijn worden zij gelijkgesteld met mobiele werknemers. Hiermee worden verschillende situaties op dezelfde wijze behandeld, terwijl daarvoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat.
145. Voor de beantwoording van de vraag of de richtlijn het algemene gelijkheidsbeginsel schendt, moet worden uitgegaan van de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.(40)
146. Om te beginnen moet derhalve worden nagegaan, of het te onderzoeken feitencomplex binnen de werkingssfeer van het algemene gelijkheidsbeginsel valt. Vervolgens moeten referentiegroepen worden gevormd en de behandeling daarvan worden onderzocht. Ten slotte moet worden stilgestaan bij de vraag, of er een rechtvaardiging is voor de gelijke behandeling van ongelijke groepen.
147. Met betrekking tot de werkingssfeer moet worden opgemerkt dat aan de voorwaarden voor zowel de personele werkingssfeer – het gaat om communautaire ondernemers – als voor de materiële werkingssfeer – toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht – is voldaan.
148. Wat de te vergelijken groepen betreft, gaat het om zelfstandige bestuurders aan de ene en mobiele werknemers aan de andere kant.
149. Van schending van het algemene gelijkheidsbeginsel zou sprake zijn, indien deze twee groepen, hoewel verschillend, gelijk werden behandeld en deze behandeling objectief niet gerechtvaardigd was.
150. Doorslaggevend is evenwel niet dat de twee groepen in alle opzichten, maar enkel op het gebied dat het voorwerp van de regeling is, gelijk moeten zijn
151. Zelfstandige bestuurders en mobiele werknemers vertonen zowel overeenkomsten als verschillen. Tot de verschillen behoren bijvoorbeeld het arbeidsrechtelijke statuut van de werknemers en de voor ondernemers kenmerkende taken.
152. Zoals de Commissie en de Raad betogen, bevinden zowel zelfstandige bestuurders als mobiele werknemers zich evenwel in dezelfde situatie, voorzover beide groepen mobiele werkzaamheden uitvoeren in de transportsector.
153. Ten aanzien van het betoog van het Koninkrijk Spanje dat dit enkel de toepassing van dezelfde bepalingen met betrekking tot de rijtijden, maar niet met betrekking tot de arbeidstijd rechtvaardigt, moet worden benadrukt dat dit argument van de onjuiste vooronderstelling uitgaat, dat uitsluitend bepaalde activiteiten, namelijk rijtijden, in de tijd beperkt dienen te worden. De gemeenschapswetgever heeft zich evenwel tot doel gesteld om ook andere activiteiten die worden uitgevoerd door personen die mobiele werkzaamheden in de vervoersector uitoefenen, in de tijd te beperken.
154. Zelfstandige bestuurders zijn echter niet alleen met betrekking tot het rijden vergelijkbaar met mobiele werknemers, maar ook met betrekking tot andere activiteiten, zoals laden en lossen, reiniging en onderhoud.
155. Wat de activiteiten betreft die een zelfstandige bestuurder als ondernemer uitoefent, bevindt deze zich evenwel niet in dezelfde situatie als een mobiele werknemer. In zoverre gelden voor hem echter ook andere voorschriften. De Commissie, de Raad en het Parlement wijzen terecht op artikel 3, sub a, punt 2, van de richtlijn, krachtens hetwelk bepaalde activiteiten niet als arbeidstijd worden aangemerkt.
156. Teneinde rekening te kunnen houden met de bijzondere situatie van zelfstandige bestuurders bepaalt de richtlijn in artikel 2, lid 1, tweede en derde alinea, dat de Commissie de gevolgen analyseert van de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van het toepassingsgebied van deze richtlijn voor onder andere de verkeersveiligheid, de concurrentievoorwaarden en de beroepsstructuur. Dit onderzoek dient de Commissie en vervolgens de Raad en het Parlement in staat te stellen de voorwaarden vast te leggen voor de opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van de richtlijn.
157. Het standpunt van Spanje dat de richtlijn verschillende situaties gelijk behandelt, is derhalve onjuist. Zelfstandige bestuurders en mobiele werknemers worden immers enkel gelijk behandeld voorzover zij zich in een vergelijkbare situatie bevinden.
158. Bijgevolg hoeft niet afzonderlijk te worden ingegaan op de vraag, of de gelijke behandeling van verschillende situaties gerechtvaardigd is.
159. Dat een verschillende behandeling van zelfstandige bestuurders en mobiele werknemers rechtens toelaatbaar is en momenteel zelfs reeds plaatsvindt, blijkt uit de opmerking van het Koninkrijk Spanje dat in Spanje een langere wekelijkse arbeidstijd voor zelfstandige bestuurders geldt als gevolg van het feit dat voor mobiele werknemers op grond van een collectieve arbeidsovereenkomst striktere regelingen gelden.
2. Artikel 74 EG
160. Met betrekking tot de door Spanje aangevoerde schending van artikel 74 EG moet om te beginnen bij de normatieve inhoud van deze bepaling worden stilgestaan. Volgens deze bepaling moet elke in het kader van het Verdrag genomen maatregel op het gebied van de vrachtprijzen en vervoersvoorwaarden rekening houden met de economische situatie van de vervoerders.
161. Deze bepaling richt zich ontegenzeglijk tot de instellingen van de Gemeenschap en derhalve ook tot het Parlement en de Raad als gemeenschapswetgever.
162. Met artikel 74 EG moet worden voorkomen dat een maatregel uitsluitend de belangen van weggebruikers of andere openbare belangen dient.
163. Ten aanzien van de inhoud van de in artikel 74 verankerde verplichting kan men zich evenwel de vraag stellen, of deze verplichting enkel ziet op maatregelen die rechtstreeks betrekking hebben op vrachtprijzen en vervoersvoorwaarden, of ook op maatregelen die k ostenverhogend werken en zodoende gevolgen hebben voor de rentabiliteit van transportondernemingen, dat wil zeggen die indirect de prijzen beïnvloeden.
164. Zelfs wanneer men met Spanje van mening zou zijn dat ook maatregelen zijn beoogd die indirecte gevolgen hebben voor de vervoersprijzen, moet niettemin worden benadrukt dat artikel 74 EG geen absolute werking heeft maar een afweging van de met een maatregel nagestreefde doelen voorschrijft. Dit blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 74 EG, volgens welke „rekening [moet worden ge]houden met de [...] toestand”. Het betreft hier dus louter een afwegingsverplichting.
165. De richtlijn voldoet hieraan in het bijzonder doordat zij in artikel 2, lid 1, derde alinea, de Commissie voorschrijft om een verslag voor te leggen waarin de gevolgen worden geanalyseerd van de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van het toepassingsgebied van deze richtlijn voor de verkeersveiligheid, de concurrentievoorwaarden, de beroepsstructuur en de sociale aspecten.
166. Zoals de Commissie terecht benadrukt, getuigt ook de definitie van arbeidstijd in artikel 3, sub a, punt 2, ervan dat rekening is gehouden met de bijzondere situatie van de vervoerders.
167. Bijgevolg moet het middel ontleend aan artikel 74 EG als ongegrond worden afgewezen.
D – De motiveringsplicht (vierde middel in zaak C‑184/02 en vijfde middel in zaak C‑223/02)
168. Het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland beroepen zich tevens op schending van de in artikel 253 EG opgenomen motiveringsplicht.
169. Volgens het Koninkrijk Spanje zijn er wezenlijke vormvoorschriften geschonden, aangezien de richtlijn geen passende motivering van de opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van deze richtlijn bevat. Spanje is van mening dat de achtste overweging van de considerans met betrekking tot de tijdelijke uitsluiting van zelfstandige bestuurders onduidelijk en, wat de relevante omstandigheden betreft, niet overtuigend is.
170. Volgens de Republiek Finland ontbreekt het niet alleen aan een motivering van de opneming van zelfstandige bestuurders, maar ook aan een omschrijving van de problemen die de richtlijn beoogt op te lossen, zoals de verschillende mededingingsvoorwaarden.
171. Om te beginnen moet worden ingegaan op het argument van het Parlement dat de motivering van het oorspronkelijke voorstel ook voor de definitief vastgestelde handeling blijft gelden, voorzover beide inhoudelijk overeenkomen.
172. Met de Republiek Finland ben ik van mening dat de definitieve versie van een handeling de motivering dient te bevatten. Dit volgt reeds uit de bewoordingen van artikel 253 EG („richtlijnen [...] die door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk worden aangenomen, [...] worden met redenen omkleed”). Hieruit volgt namelijk dat de motivering in de door de instellingen vastgestelde versie moet zijn opgenomen. Met betrekking tot de desbetreffende voorstellen van de Commissie schrijft artikel 253 EG voor, dat hiernaar in de vastgestelde handeling moet worden verwezen. Deze verwijzing komt evenwel niet in de plaats van een motivering.
173. Volgens vaste rechtspraak hangt de omvang van de motiveringsplicht af van de aard van de betrokken handeling. In het geval van handelingen van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen.(41)
174. De bestreden richtlijn bevat in de eerste twee overwegingen van de considerans ervan een beschrijving van de algemene rechtssituatie en, in de elfde en twaalfde overweging van de considerans, een motivering die specifiek ingaat op de noodzaak van beperking van de nachtarbeid.
175. Bijgevolg geeft de richtlijn een samenhangende en toereikende beschrijving van de algemene situatie die tot haar vaststelling heeft geleid.(42)
176. De richtlijn voldoet echter ook aan het vereiste dat de door de Gemeenschap met deze handeling nagestreefde doeleinden dienen te worden vermeld. Volgens de vierde overweging van de considerans bestaan deze doeleinden in het waarborgen van de veiligheid van het vervoer en de gezondheid en veiligheid van de betrokkenen. Deze betrokkenen komen vervolgens in de zesde, zevende en achtste overweging van de considerans aan de orde, waarbij de twee groepen, mobiele werknemers en zelfstandige bestuurders, afzonderlijk worden vermeld. Weliswaar wordt de definitie van het begrip arbeidstijd enkel met betrekking tot mobiele werknemers afzonderlijk gemotiveerd, maar dit kan worden verklaard door het feit dat de opneming van zelfstandige bestuurders pas later – op basis van een verslag van de Commissie – diende plaats te vinden. Bovendien gelden vanaf het moment van de toepassing van de richtlijn op zelfstandigen ook voor deze groep dezelfde voorschriften. Hiermee heeft evenwel ook de vierde overweging van de considerans, waarin de doelen van de richtlijn worden vermeld, op hen betrekking.
177. Zoals voorts de Commissie terecht heeft opgemerkt, had de uitsluiting van zelfstandige bestuurders afzonderlijk moeten worden gemotiveerd. Zoals uit verordening nr. 3820/85 blijkt, plegen regelingen in de vervoersector immers mede zelfstandige bestuurders te omvatten.
178. Een verdergaande, meer gedetailleerde motivering is niet vereist. Immers, volgens vaste rechtspraak „is [het] [...] niet noodzakelijk, dat alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn, in de motivering worden vermeld”.(43)
179. Aangezien het nagestreefde doel, wat de wezenlijke kenmerken ervan betreft, uit de richtlijn blijkt, zou het te ver gaan om een specifieke motivering te verlangen.(44) Aangezien het gaat om een richtlijn, en dus om een handeling van algemene strekking, waren het Parlement en de Raad voorts niet verplicht om in de motivering nadere gegevens te vermelden.(45)
180. Uit het in de vaste rechtspraak verder nog genoemde criterium dat in de motivering duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld tot uiting moet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen,(46) mag men niet afleiden dat de zelfstandige bestuurders het criterium vormen voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de motivering.
181. Het doel van de rechtspraak met betrekking tot de motiveringsplicht, namelijk waarborging van de rechtsbescherming, pleit ertegen dat in het geval van een richtlijn de afzonderlijke justitiabelen als „belanghebbenden” moeten worden beschouwd. Wat richtlijnen betreft, zijn voor particulieren de mogelijkheden van rechtsbescherming evenwel zeer beperkt.(47)
182. Zoals het Parlement terecht benadrukt, is de bestreden handeling immers een richtlijn, die volgens artikel 249 EG tot de lidstaten is gericht. Zo gezien zijn zij belanghebbenden ten aanzien van de maatregel. De zelfstandige bestuurders kunnen slechts ten aanzien van de omzettingsmaatregel van de betrokken lidstaat als belanghebbende worden beschouwd.
183. Verder pleit het feit dat Spanje en Finland als lidstaten nauw betrokken waren bij de wetgevingsprocedure, tegen het stellen van al te strikte eisen aan de motivering. Het Hof gaat in een dergelijk geval immers ervan uit dat de lidstaten „de redenen kennen die aan deze handeling ten grondslag liggen”.(48)
184. Het middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht moet derhalve als ongegrond worden afgewezen.
V – Kosten
185. Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Parlement en de Raad zulks hebben gevorderd en het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in de kosten worden verwezen. Volgens lid 4, eerste alinea, van dit Reglement draagt de Commissie, die is tussengekomen, haar eigen kosten.
VI – Conclusie
186. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) De beroepen worden verworpen.
2) Het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland worden verwezen in de kosten.
3) De Commissie draagt haar eigen kosten.”
(1) .
(2)  –	PB L 80, blz. 35.
(3)  –	PB L 370, blz. 1.
(4)  –	PB L 307, blz. 18.
(5)  –	PB L 195, blz. 41.
(6)  –	Arresten van 27 september 1988, Commissie/Raad (165/87, Jurispr. blz. 5545, punt 19), en 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 98).
(7)  –	Arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 11); 11 juni 1991, Commissie/Raad (C‑300/89, Jurispr. blz. I‑2867, punt 10); 30 januari 2001, Spanje/Raad (C‑36/98, Jurispr. blz. I‑779, punt 58), en 4 april 2000, Commissie/Raad (C‑269/97, Jurispr. blz. I‑2257, punt 43).
(8)  –	Arrest Spanje/Raad, punt 58; arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, punt 10, en 4 april 2000, Commissie/Raad, punt 43 (alle aangehaald in voetnoot 7).
(9)  –	Richtlijn van de Raad van 31 maart 1992 betreffende de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid ter bevordering van een betere medische hulpverlening aan boord van schepen (PB L 113, blz. 19).
(10)  –	Cursivering van mij.
(11)  –	Verordening (EEG) nr. 1390/81 van de Raad van 12 mei 1981 houdende uitbreiding van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, tot zelfstandigen en hun gezinsleden (PB L 143, blz. 1).
(12)  –	Arrest van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑84/94, Jurispr. blz. I‑5755, punt 39).
(13)  –	Arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (aangehaald in voetnoot 6, punt 80).
(14)  –	Arrest van 28 november 1978, Schumalla (97/78, Jurispr. blz. 2311, punt 5).
(15)  –	Zie arrest van 9 juni 1994, Michielsen en GTS (C‑394/92, Jurispr. blz. I‑2497, punten 14 en 19).
(16)  –	Arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 12, punt 38).
(17)  –	Arrest van 18 januari 2001, Skills Motor Coaches e.a. (C‑297/99, Jurispr. blz. I‑573, punt 25).
(18)  –	Op dit aspect zal ik bij het onderzoek van de andere middelen nog nader ingaan.
(19)  –	Arrest van 11 september 2003, Commissie/Raad (C‑211/01, Jurispr. blz. I‑8913).
(20)  –	Deze luiden: „évitent”, „evitano”, „evitarán” en „devem evitar”.
(21)  –	Deze luiden: „skal”, „skall” en „shall avoid imposing”.
(22)  –	„Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.”
(23)  –	„Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.”
(24)  –	Arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 12, punt 44).
(25)  –	„De Gemeenschap en de lidstaten dragen er zorg voor dat de omstandigheden nodig voor het concurrentievermogen van de industrie van de Gemeenschap aanwezig zijn.”
(26)  –	Arrest van 22 april 1999, Kernkraftwerke Lippe-Ems/Commissie (C‑161/97 P, Jurispr. blz. I‑2057, punt 101).
(27)  –	Arresten van 14 mei 1974, Nold/Commissie (4/73, Jurispr. blz. 491, punt 14), en 7 februari 1985, ADBHU (240/83, Jurispr. blz. 531, punt 9).
(28)  –	Arrest van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Suckerfabrik Soest (C‑143/88 en C‑92/89, Jurispr. blz. I‑415, punt 77).
(29)  –	Arrest van 20 november 2003, Oostenrijk/Commissie (C‑356/01, Jurispr. blz. I‑14061, punten 52 en 53).
(30)  –	Arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, Jurispr. blz. I‑4023, punt 13); 16 december 1999, UDL (C‑101/98, Jurispr. blz. I‑8841, punt 30), en 12 maart 2002, Omega Air (C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 62).
(31) –	Arrest Nold/Commissie (aangehaald in voetnoot 27, punt 14); arresten van 11 juli 1989, Schräder (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15); 13 juli 1989, Wachauf (5/88, Jurispr. blz. 2609, punt 18); 10 januari 1992, Kühn (C‑177/90, Jurispr. blz. I‑35, punt 16); 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C‑280/93, Jurispr. blz. I‑4973, punt 78); 13 december 1994, SMW Winzersekt (C‑306/93, Jurispr. blz. I‑5555, punt 22); 17 oktober 1995, Fishermen's Organisations e.a. (C‑44/94, Jurispr. blz. I‑3115, punt 55), en 28 april 1998, Metronome Musik (C‑200/96, Jurispr. blz. I‑1953, punt 21).
(32)  –	Arrest SMW Winzersekt (aangehaald in voetnoot 31, punt 27).
(33)  –	Ibidem, punt 27.
(34)  –	Ibidem, punt 31. In dit arrest past het Hof uiteindelijk het door mij in casu afgewezen, minder strikte criterium toe.
(35)  –	Arrest SMW Winzersekt (aangehaald in voetnoot 31, punt 28).
(36)  –	Arrest Fedesa e.a. (aangehaald in voetnoot 30).
(37)  –	Arrest van 9 augustus 1994, Duitsland/Raad (C‑359/92, Jurispr. blz. I‑3681).
(38)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad (C‑233/94, Jurispr. blz. I‑2405), en arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 12).
(39) – Arrest Omega Air (aangehaald in voetnoot 30, punt 63) en arrest van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, Jurispr. blz. I‑4475, punt 23); zie ook arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 12, punt 58), met betrekking tot het sociaal beleid.
(40) –	Arrest SMW Winzersekt (aangehaald in voetnoot 31, punt 30); arresten van 7 juli 1993, Spanje/Commissie (C‑217/91, Jurispr. blz. I‑3923, punt 37), en 13 april 2000, Karlsson e.a. (C‑292/97, Jurispr. blz. I‑2737, punt 39).
(41)  –	Arresten van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑150/94, Jurispr. blz. I‑7235, punten 25 en 26), en 7 november 2000, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑168/98, Jurispr. blz. I‑9131, punt 62).
(42)  –	Zie arresten Omega Air (aangehaald in voetnoot 30, punt 48) en Luxemburg/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 41, punten 63 en 64).
(43)  –	Arresten van 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie (C‑350/88, Jurispr. blz. I‑395, punt 16, en de aldaar aangehaalde rechtspraak), en 17 oktober 1995, Nederland/Commissie (C‑478/93, Jurispr. blz. I‑3081, punt 49).
(44) –	Arresten Omega Air (aangehaald in voetnoot 30, punt 47), Luxemburg/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 41, punten 62 en 66) en Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 41, punten 25 en 26); arresten van 4 februari 1997, België/Commissie (C‑71/95, C‑155/95 en C‑271/95, Jurispr. blz. I‑687, punt 53), en 22 januari 1986, Eridania ( 250/84, Jurispr. blz. 117, punt 38).
(45)  –	Zie arresten Verenigd Koninkrijk/Raad (aangehaald in voetnoot 41, punt 32) en Delacre e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 43, punten 15 en 16), en arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C‑180/96, Jurispr. blz. I‑2265, punt 70).
(46) –	Arresten België/Commissie (aangehaald in voetnoot 44, punt 53) en Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 43, punt 48), en arrest van 14 juli 1994, Griekenland/Raad (C‑353/92, Jurispr. blz. I‑3411, punt 19).
(47)  –	Arrest van 12 november 1998, Italië/Raad (C‑352/96, Jurispr. blz. I‑6937, punt 40).
(48)  –	Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 43, punt 50), en arrest van 22 juni 1993, Duitsland/Commissie (C‑54/91, Jurispr. blz. I‑3399).