USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (devátého senátu)
7. července 2016(*)
„Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky na dodávky – Směrnice 2004/18/ES – Článek 1 odst. 9 – Pojem ‚veřejnoprávní subjekt‘ – Nemocniční zařízení zřízené za účelem dosahování zisku, jehož kapitál je zcela soukromý – Příjmy plynoucí z více než 50 % nebo 30 % z úhrad ze systému veřejného zdravotního pojištění za poskytování zdravotních služeb – Článek 7 písm. b) – Odhadovaná hodnota zakázky – Nedosažení prahové hodnoty – Nepochybný přeshraniční zájem – Nedostatek informací – Článek 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora – Zjevná nepřípustnost“
Ve věci C‑129/15,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Administrativen sad Sofia-grad (správní soud pro Sofii-město, Bulharsko) ze dne 4. března 2015, došlým Soudnímu dvoru dne 16. března 2015, v řízení
H. M.
proti
Agencija za daržavna finansova inspekcija (ADFI),
SOUDNÍ DVŮR (devátý senát),
ve složení C. Lycourgos, předseda senátu, E. Juhász (zpravodaj) a C. Vajda, soudci,
generální advokát: H. Saugmandsgaard Øe,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout usnesením s odůvodněním v souladu s čl. 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora,
vydává toto
Usnesení
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), ve znění nařízení Komise (EU) č. 1251/2011 ze dne 30. listopadu 2011 (Úř. věst. L 319, s. 43) (dále jen „směrnice 2004/18“).
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu, v němž proti sobě stojí pan H. M., ředitel soukromého nemocničního zařízení, a Agencija za daržavna finansova inspekcija (státní agentura pro finanční kontrolu, Bulharsko), jehož předmětem je zákonnost správní sankce uložené panu H. M. touto agenturou.
Právní rámec
Unijní právo
3        Bod 2 odůvodnění směrnice 2004/18 uvádí:
„Zadávání zakázek sjednaných v členských státech jménem státu, regionálních nebo místních orgánů a jiných veřejnoprávních subjektů musí dodržovat zásady Smlouvy, zejména […] [zásadu] volného pohybu zboží, [zásadu] svobody usazování a [zásadu] svobodného poskytování služeb a […] [zásady] z nich [odvozené], jako je zásada rovného zacházení, zásada zákazu diskriminace, zásada vzájemného uznávání, zásada proporcionality a zásada transparentnosti. Pro veřejné zakázky, které převyšují určitou hodnotu, je žádoucí, aby byla vypracována ustanovení zavádějící na úrovni Společenství koordinaci vnitrostátních zadávacích řízení těchto zakázek, jež by byla založena na těchto zásadách, aby zajistila jejich účinnost a zaručila otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži. Tato koordinační ustanovení by proto měla být vykládána v souladu s výše uvedenými pravidly a zásadami, jakož i s dalšími pravidly Smlouvy.“
4        Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v odstavci 9 stanoví:
„ ‚Veřejnými zadavateli‘ se rozumí stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním či více takovými orgány nebo jedním či více veřejnoprávními subjekty.
‚Veřejnoprávním subjektem‘ se rozumí jakýkoli subjekt:
a)      založený nebo zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb obecného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu;
b)      který má právní subjektivitu a
c)      je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty; nebo je těmito orgány řízen; nebo je v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty.
Demonstrativní seznamy veřejnoprávních subjektů a kategorií těchto subjektů, které splňují kritéria uvedená v druhém pododstavci písm. a), b) a c), jsou uvedeny v příloze III. Členské státy pravidelně Komisi oznamují veškeré změny ve svých seznamech.“
5        Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Částky prahových hodnot pro veřejné zakázky“, stanoví prahové odhadované hodnoty, od kterých musí být veřejná zakázka zadána v souladu s pravidly této směrnice, přičemž prahová hodnota zakázek na dodávky zadávaných jinými veřejnými zadavateli než ústředními orgány státní správy byla v době, kdy nastaly skutkové okolnosti věci v původním řízení, 200 000 eur.
6        Článek 9 téže směrnice, nadepsaný „Metody výpočtu odhadované hodnoty veřejných zakázek, rámcových dohod a dynamických nákupních systémů“, stanoví:
„[...]
5.      [...]
b)      Může-li záměr na získání podobných dodávek vést k současnému zadání zakázek ve formě oddělených částí, bere se pro účely čl. 7 písm. a) a b) v úvahu celková odhadovaná hodnota všech těchto částí.
Je-li souhrnná hodnota částí rovna prahové hodnotě stanovené v článku 7 nebo je vyšší, použije se tato směrnice pro zadání každé části.
Veřejní zadavatelé se však mohou odchýlit od tohoto ustanovení v případě částí, jejichž odhadovaná hodnota bez DPH je nižší než 80 000 [eur], za předpokladu, že celková hodnota těchto částí není vyšší než 20 % celkové hodnoty všech částí.
[...]
7.      V případě veřejných zakázek na dodávky nebo na služby, které jsou pravidelné povahy nebo které mají být obnovovány během daného období, se odhadovaná hodnota zakázky vypočte na základě:
a)      buď celkové skutečné hodnoty po sobě jdoucích zakázek stejného druhu zadaných během předchozích dvanácti měsíců nebo předchozího finančního roku, pokud možno přizpůsobené odhadovaným změnám v množství nebo hodnotě během dvanácti měsíců následujících po první zakázce;
b)      nebo celkové odhadované hodnoty po sobě jdoucích zakázek zadaných během dvanácti měsíců následujících po první dodávce nebo během účetního období, je-li delší než dvanáct měsíců.
Výběr metody použité pro výpočet odhadované hodnoty veřejné zakázky nesmí být proveden s úmyslem vyloučit ji z oblasti působnosti této směrnice.
[...]“
Bulharské právo
7        Zakon za obštestvenite porački (zákon o veřejných zakázkách, DV č. 28, ze dne 6. dubna 2004), ve znění účinném v době skutkových okolností věci v původním řízení, v čl. 7 bodu 4 stanovil:
„Veřejnými zadavateli jsou:
[...]
3.      Veřejnoprávní subjekty“.
8        Článek 8 odst. 1 tohoto zákona stanovil:
„V případě splnění požadavků podle tohoto zákona jsou veřejní zadavatelé povinni vyhlásit zadávací řízení na veřejnou zakázku;
[...]
3)      Je-li veřejný zadavatel kolektivním subjektem nebo právnickou osobou, vykonává pravomoci uvedené v odstavci 2 osoba zastupující uvedený kolektivní subjekt nebo právnickou osobu.“
9        Ustanovení § 1 bodu 21 doplňujících ustanovení k uvedenému zákonu uvádělo:
„ ‚Veřejnoprávním subjektem‘ se rozumí právnická osoba, která byla bez ohledu na svoji obchodní či průmyslovou povahu založena nebo zřízena za účelem uspokojování potřeb obecného zájmu a splňuje jednu z následujících podmínek:
a)      je financována z více než 50 % ze státního rozpočtu, rozpočtu sociálního zabezpečení daného státu nebo Národní zdravotní pojišťovny, obecních rozpočtů nebo veřejnými zadavateli ve smyslu čl. 7 bodu 1 nebo 3;
b)      v jejím správním nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována veřejnými zadavateli ve smyslu čl. 7 bodu 1 nebo 3;
c)      její řízení podléhá dohledu ze strany veřejných zadavatelů ve smyslu čl. 7 bodu 1 nebo 3; o takový dohled se jedná v případě, že určitá osoba může jakýmkoliv způsobem uplatňovat rozhodující vliv na činnost jiné osoby.
Za veřejnoprávní subjekty se považují rovněž zdravotnická zařízení, která jsou obchodními společnostmi a více než 30 % jejich příjmů za předchozí rok je hrazeno ze státního rozpočtu, obecního rozpočtu nebo rozpočtu Národní zdravotní pojišťovny.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
10      Pan H. M. je ředitelem nemocničního zařízení, které je zaregistrováno jako obchodní společnost s ručením omezeným, přičemž základní kapitál do společnosti vložila jediná soukromá osoba, jež má rovněž postavení fyzické osoby-podnikatele. Při kontrole činnosti tohoto zařízení zjistil kontrolor příslušného orgánu finanční kontroly na základě faktur od různých dodavatelů, že tomuto zařízení byl v období od 10. ledna 2012 do 19. prosince 2012 dodán zdravotnický spotřební materiál v celkové hodnotě 339 052,76 bulharských leva (BGN) bez daně z přidané hodnoty, aniž dotčené nemocniční zařízení, které nebylo v rejstříku veřejných zakázek zapsáno jako veřejný zadavatel, vyhlásilo v průběhu roku 2012 zadávací řízení na veřejné zakázky. Bylo rovněž zjištěno, že v průběhu roku 2011 plynulo 66,27 % příjmů tohoto zařízení z úhrad poskytovaných Národní zdravotní pojišťovnou, která je veřejným zadavatelem ve smyslu zákona o veřejných zakázkách.
11      Vzhledem k tomu, že měl uvedený kontrolor za to, že uvedené nemocniční zařízení je veřejnoprávním subjektem ve smyslu § 1 bodu 21 písm. c) druhého pododstavce doplňujících ustanovení k zákonu o veřejných zakázkách, dospěl k závěru, že ředitel uvedeného zařízení v rozporu se svou povinností nevyhlásil zadávací řízení na veřejné zakázky. Proto na základě aktu ze dne 12. července 2013 konstatoval, že se dopustil správního deliktu proti příslušným ustanovením zákona o veřejných zakázkách. V návaznosti na tento akt byla uvedenému řediteli na základě příslušného ustanovení tohoto zákona uložena pokuta ve výši 3 000 BGN. Ředitel podal proti této sankci žalobu k příslušnému soudu, jenž tuto žalobu zamítl. Pan H. M. proto podal opravný prostředek k předkládajícímu soudu.
12      Předkládající soud uvádí, že podstatou sporu v původním řízení je otázka, zda nemocniční zařízení, jehož základní kapitál je zcela soukromý a mezi jehož zdroje příjmů patří rovněž úhrady z Národní zdravotní pojišťovny jako protiplnění za služby, které poskytuje, je veřejným zadavatelem. V této souvislosti je podle jeho názoru třeba určit, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava, o níž se jedná ve věci v původním řízení, může zavést dodatečná kritéria k těm, která jsou definována v čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18, což by v případě kladné odpovědi rozšířilo kategorii osob, jež mají povinnost vyhlásit zadávací řízení na veřejné zakázky.
13      Pokud jde o otázku, jež je předmětem sporu v původním řízení, předkládající soud uvádí, že příjmy příslušného nemocničního zařízení, který plynou z Národní zdravotní pojišťovny a jsou veřejnými zdroji, představovaly v průběhu finančního roku 2011 více než 66 % příjmů tohoto zařízení. Podle § 1 bodu 21 prvního pododstavec písm. a) doplňujících ustanovení k zákonu o veřejných zakázkách je tedy třeba uvedené zařízení bez ohledu na formu vlastnictví považovat za veřejného zadavatele. Tento závěr je nevyhnutelný nejen z důvodu značného podílu veřejných prostředků na příjmech tohoto zařízení, ale také z důvodu, že zdravotní služby, které poskytuje, jsou činností v obecném zájmu.
14      Kromě toho se podle názoru předkládajícího soudu definice v čl. 1 bodu 9 směrnice 2004/18 značně liší od definice v zákoně o veřejných zakázkách. Zatímco podle kritérií definovaných v čl. 1 odst. 9 písm. a) až c) uvedené směrnice se o veřejnoprávní subjekt jedná v případě, že jsou tato kritéria splněna kumulativně, podle tohoto zákona je jako veřejnoprávní subjekt definován každý subjekt, který splňuje alespoň jedno z obdobných kritérií. Mimoto na rozdíl od ustanovení směrnice 2004/18 skutečnost, že má subjekt průmyslovou nebo obchodní povahu, nevylučuje, aby mohl být považován za veřejnoprávní subjekt ve smyslu bulharského práva.
15      Zejména § 1 bod 21 písm. c) druhého pododstavce doplňujících ustanovení k zákonu o veřejných zakázkách je zjevně v rozporu s kritérii stanovenými směrnicí 2004/18, jelikož část věty „je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty“ uvedená v čl. 1 odst. 9 druhém pododstavci písm. c) téže směrnice vyžaduje financování více než 50 %, což je výrazně nad prahovou hodnotu 30 % stanovenou vnitrostátním právem.
16      V tomto kontextu se Administrativen sad Sofia-grad (správní soud pro Sofii-město, Bulharsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Je třeba subjekt-obchodní společnost považovat za veřejnoprávní subjekt ve smyslu čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18 jen proto, že více než 30 % jeho příjmů z činnosti v předchozím roce plynulo ze zdravotní činnosti hrazené Národní zdravotní pojišťovnou za podmínek skutečné hospodářské soutěže s jinými zdravotnickými zařízeními?
2)      Je třeba poskytování zdravotních služeb za podmínek skutečné hospodářské soutěže ze strany soukromých obchodních společností, které byly založeny za účelem dosahování zisku, považovat za ‚uspokojování potřeb obecného zájmu‘ ve smyslu čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18?
3)      Musí být čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18 vykládán v tom smyslu, že brání ustanovení § 1 bodu 21 doplňujících ustanovení k zákonu o veřejných zakázkách, podle kterého ke kvalifikaci subjektu jako ‚veřejnoprávního subjektu‘ stačí, když je splněno jedno z kritérií odpovídající kumulativním kritériím stanoveným ve směrnici?“
K předběžným otázkám
17      Článek 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že v případě zjevného nedostatku pravomoci nebo zjevné nepříslušnosti Soudního dvora k projednání určité věci, nebo je-li určitá žádost nebo určitý návrh zjevně nepřípustný, může Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta kdykoli rozhodnout usnesením s odůvodněním, aniž by pokračoval v řízení.
18      Toto ustanovení je třeba použít v projednávané věci.
19      Podle ustálené judikatury se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnutí o otázce položené vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jedná-li se o hypotetický problém nebo také nedisponuje-li Soudní dvůr skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 6. listopadu 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, bod 29 a citovaná judikatura).
20      Je třeba připomenout, že zvláštní postupy stanovené unijními směrnicemi o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek se použijí pouze na zakázky, jejichž hodnota překračuje prahovou hodnotu výslovně stanovenou v každé z těchto směrnic. Pravidla těchto směrnic se nepoužijí na zakázky, jejichž hodnota nedosahuje prahové hodnoty stanovené těmito směrnicemi (rozsudek ze dne 15. května 2008, SECAP a Santorso, C‑147/06 a C‑148/06, EU:C:2008:277, bod 19).
21      Jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, nemocničnímu nařízení, o které se jedná ve věci v původním řízení, je vytýkáno, že mu byl v období od 10. ledna 2012 do 19. prosince 2012 dodán zdravotnický spotřební materiál v celkové hodnotě 339 052,76 BGN bez daně z přidané hodnoty, aniž tyto dodávky byly předmětem zadávacího řízení na veřejné zakázky.
22      Vzhledem k tomu, že podle údajů Evropské centrální banky byl směnný kurz eura k bulharskému leva po celou tuto dobu ve výši 1,9558, dosáhla souhrnná hodnota těchto dodávek částky 173 357,58 eura. Spis předložený Soudnímu dvoru kromě toho neobsahuje žádnou informaci o počtu těchto transakcí, částky každé z nich ani počtu dodavatelů, s nimiž byly tyto transakce uzavřeny.
23      Jak vyplývá z bodu 5 tohoto usnesení, částka stanovená v čl. 7 písm. b) směrnice 2004/18 jako prahová hodnota pro účely použití této směrnice na zakázky na dodávky se v průběhu sporného období v původním řízení rovnala 200 000 eur. Z toho vyplývá, že i kdyby bylo možné vzít v úvahu souhrnnou částku všech dodávek provedených během tohoto období, této prahové hodnoty by nebylo dosaženo.
24      V každém případě by ve věci v původním řízení bylo možné vzít pro účely výpočtu prahové hodnoty stanovené v článku 7 směrnice 2004/18 v úvahu souhrnnou částku všech provedených dodávek pouze, pokud by byly splněny podmínky stanovené v článku 9 této směrnice, a zejména v jeho odstavci 5 písm. b), jakož i v odstavci 7. Předkládající soud přitom neposkytl žádné informace, z kterých by mohlo vyplývat, že by tomu tak bylo.
25      Vzhledem k tomu, že tyto podmínky nebyly splněny, je třeba částku každé z těchto dodávek posuzovat odděleně a individuálně, a z tohoto důvodu se hodnoty jednotlivých zakázek dotčených v původním řízení nutně nacházejí na výrazně nižší úrovni, než je uvedená prahová hodnota.
26      Je tedy třeba konstatovat, že se pravidla směrnice 2004/18 na zakázky na dodávky dotčené v původním řízení nevztahují. Mimoto z předkládacího rozhodnutí výslovně nevyplývá, že příslušná ustanovení bulharského práva obsahují přímý a bezpodmínečný odkaz na ustanovení této směrnice.
27      Je však třeba podotknout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora zadávání zakázek, které vzhledem ke své hodnotě nespadají do působnosti uvedené směrnice, nicméně podléhá základním pravidlům a obecným zásadám Smlouvy o FEU, zejména zásadě rovného zacházení a zásadě zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnosti transparentnosti, která z nich vyplývá, za předpokladu, že dotyčné zakázky mají nepochybný přeshraniční význam (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. května 2008, SECAP a Santorso, C‑147/06 a C‑148/06, EU:C:2008:277, body 20 a 21, ze dne 11. prosince 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další, C‑113/13, EU:C:2014:2440, body 45 a 46, ze dne 18. prosince 2014, Generali-Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, bod 32, jakož i ze dne 16. dubna 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, bod 16).
28      Pokud jde o objektivní kritéria, která mohou nasvědčovat existenci nepochybného přeshraničního významu, Soudní dvůr již rozhodl, že takovými kritérii mohou být zejména určitá hodnota dotčené zakázky ve spojení s místem provádění prací nebo technická povaha zakázky nebo specifické vlastnosti daných výrobků. Předkládající soud může při globálním posouzení existence nepochybného přeshraničního významu zohlednit rovněž stížnosti podané subjekty se sídlem v jiných členských státech, a to za podmínky, že bude ověřeno, že takové stížnosti jsou skutečné, nikoliv jen fiktivní (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. května 2008, SECAP a Santorso, C‑147/06 a C‑148/06, EU:C:2008:277, bod 31, jakož i ze dne 16. dubna 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, bod 20 a citovaná judikatura).
29      Je třeba konstatovat, že předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nepoukázal na žádné skutečnosti, které by Soudnímu dvoru umožnily získat poznatky o tom, zda ve věci v původním řízení existuje nepochybný přeshraniční význam. Je přitom třeba připomenout, že jak vyplývá z článku 94 jednacího řádu, musí být Soudnímu dvoru v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vylíčeny skutkové okolnosti, na kterých jsou otázky založeny, a vztah existující zejména mezi těmito skutkovými okolnostmi a těmito otázkami. Proto musí být zjištění nezbytných skutečností umožňujících ověření nepochybného přeshraničního významu – a obecně zjištění všech skutečností, jejichž provedení přísluší vnitrostátním soudům a závisí na nich použitelnost aktu sekundárního nebo primárního unijního práva – provedeno, než je věc předložena Soudnímu dvoru (rozsudky ze dne 11. prosince 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další, C‑113/13, EU:C:2014:2440, bod 47, jakož i ze dne 16. dubna 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, bod 18).
30      Zajisté existují případy, ve kterých Soudní dvůr může ze skutkových okolností obsažených v předkládacím rozhodnutí vyvodit případnou existenci nepochybného přeshraničního významu, aniž mu předkládající soud sdělil konkrétní informace v tomto ohledu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. prosince 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino“ a další, C‑113/13, EU:C:2014:2440, bod 48, jakož i ze dne 16. dubna 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, bod 19). V projednávaném případě má však Soudní dvůr vzhledem k absenci jakékoli informace této povahy v předkládacím rozhodnutí za to, že není schopen takovou existenci vyvodit.
31      Za těchto okolností není Soudní dvůr schopen poskytnout užitečnou odpověď na otázky, jež mu pokládá předkládající soud za účelem vyřešení sporu, který mu je předložen, což je cílem spolupráce stanovené v článku 267 SFEU.
32      Z toho vyplývá, že v souladu s čl. 53 odst. 2 jednacího řádu musí být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce prohlášena za zjevně nepřípustnou.
K nákladům řízení
33      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Administrativen sad Sofia-grad (správní soud pro Sofii-město, Bulharsko), rozhodnutím ze dne 4. března 2015, je zjevně nepřípustná.
Podpisy.
* Jednací jazyk: bulharština.