61994CJ0159_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-159/94,
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard B. Wainwright og juridisk konsulent Hendrik van Lier, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoeger,
stoettet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister David Anderson, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient,
mod
Den Franske Republik ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Jean-Marc Belorgey, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 8 B, boulevard Joseph II,
sagsoegt,
stoettet af
Irland ved Chief State Solicitor Michael A. Buckley, som befuldmaegtiget, bistaaet af John D. Cooke, SC, og barrister Jennifer Payne, og med valgt adresse i Luxembourg paa Irlands Ambassade, 28, route d'Arlon,
intervenient,
angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik ved at indfoere enerettigheder vedroerende import og eksport af gas og elektricitet har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30, 34 og 37,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (refererende dommer), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón,
generaladvokat: G. Cosmas
justitssekretaerer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 7. maj 1996 af Kommissionen ved Richard B. Wainwright og Hendrik van Lier, af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved barrister Nicholas Green, af Den Franske Republik ved afdelingschef Marc Perrin de Brichambaut, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og Jean-Marc Belorgey, samt af Irland ved Paul Gallagher, SC, og Jennifer Payne,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. november 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. juni 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Franske Republik ved at indfoere enerettigheder vedroerende import og eksport af gas og elektricitet har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30, 34 og 37.
2 Artikel 1 i den franske lov nr. 46-628 af 8. april 1946 om nationalisering af elektricitet og gas (JORF af 9.4.1946, herefter »1946-loven«) bestemmer foelgende:
»Med bekendtgoerelsen af naervaerende lov nationaliseres
1. produktion, transport, distribution, import og eksport af elektricitet
2. produktion, transport, distribution, import og eksport af braendselsgas.«
3 I medfoer af artikel 2 og 3 i 1946-loven overdrages ledelsen af de nationaliserede elektricitets- og gasvirksomheder til offentlige industri- og handelsvirksomheder ved navn henholdsvis Électricité de France (EDF), Service National, og Gaz de France (GDF), Service National.
4 Det fremgaar af 1946-loven og af akterne i sagen, at nationaliseringen af elektricitets- og gassektorerne ikke medfoerte, at EDF og GDF overtog samtlige de i lovens artikel 1 naevnte opgaver som de eneste erhvervsdrivende. Dette var imidlertid tilfaeldet med hensyn til import og eksport.
5 For saa vidt angaar elektricitetssektoren var dette endvidere tilfaeldet med hensyn til transporten, som EDF varetager som eneberettiget med hjemmel i en koncessionsaftale, der blev indgaaet med staten den 27. november 1958 for en varighed af 75 aar. I henhold til artikel 8 i 1946-loven blev visse elproducerende virksomheder eller anlaeg holdt uden for nationaliseringen. Af en samlet elektricitetsproduktion i Frankrig i 1993 paa 450,6 TWh (terawatttimer) blev saaledes 26,8 TWh ikke produceret af de centraler, der drives af EDF eller drives under dennes kontrol. Ved artikel 23 i 1946-loven blev der ligeledes givet tilladelse til, at de kommunale forsyningstjenester, der fandtes paa tidspunktet for nationaliseringen, fortsat kan bestaa, og disse varetager efter oplysningerne i sagen distributionen af ca. 6% af den elektricitet, der forbruges i Frankrig.
6 For saa vidt angaar gas foretages transporten gennem hoejtryksledningsnettet - der anvendes ved levering til distributoerer og til industrivirksomheder, som forsynes direkte - i henhold til koncessioner, der er udstedt af staten for en periode paa 30 aar. GDF er den vigtigste koncessionshaver, men der findes to andre koncessionshavere, hvoraf den ene forsyner tolv franske departementer og den anden driver et saerligt ledningsnet. Distributionen til de endelige forbrugere gennem lavtryksledningsnettet sker paa grundlag af koncessioner, der er udstedt af kommunerne for en periode, som almindeligvis er 30 aar. Det fremgaar af sagen, at GDF er den stoerste koncessionshaver, og at kun 4% af distributionen varetages af gasvirksomhederne. GDF er ikke gasproducent.
7 Da Kommissionen fandt, at enerettighederne vedroerende import og eksport af elektricitet og gas, som 1946-loven har forbeholdt staten og henlagt til offentlige virksomheder, er uforenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37, anmodede den ved skrivelse af 9. august 1991 i medfoer af traktatens artikel 169 den franske regering om at fremsaette sine bemaerkninger vedroerende det paatalte traktatbrud inden for en frist paa to maaneder.
8 Ved skrivelse af 10. oktober 1991 bestred den franske regering, at der forelaa et traktatbrud, og gjorde navnlig gaeldende, at opretholdelsen af enerettigheder for EDF og GDF til import og eksport var berettiget saavel i medfoer af EF-traktatens artikel 36 som efter artikel 90, stk. 2.
9 Den 26. november 1992 rettede Kommissionen en begrundet udtalelse til den franske regering, hvori den afviste de af den franske regering fremfoerte argumenter og navnlig gjorde gaeldende, at undtagelserne i henhold til traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2, ikke var anvendelige i sagen.
10 Den franske regering fastholdt sin opfattelse ved skrivelse af 25. januar 1993, og Kommissionen har herefter anlagt naervaerende sag.
11 Ved kendelse af 14. december 1994 har Domstolens praesident givet Irland tilladelse til at indtraede til stoette for Den Franske Republiks paastande; ved kendelse af samme dato har praesidenten givet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande.
Formaliteten
12 Selv om den franske regering ikke formelt har paastaaet sagen afvist, har den anfoert, at det er tvivlsomt, om Kommissionens soegsmaal kan antages til realitetsbehandling, idet Kommissionen foerst i staevningen har diskuteret de argumenter, som den franske regering havde fremfoert i sine bemaerkninger til aabningsskrivelsen under henvisning til traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2.
13 Den franske regering har navnlig anfoert, at Kommissionen i den begrundede udtalelse blot bemaerkede, at formaalet at sikre energiforsyningen ikke kunne paaberaabes for at begrunde enerettighederne til import af elektricitet, mens den i staevningen har accepteret, at dette kan vaere tilfaeldet, idet den dog har gjort gaeldende, at der findes foranstaltninger, der er mindre restriktive for samhandelen, og som samtidig goer det muligt at opfylde dette formaal. Mens Kommissionen endvidere i den begrundede udtalelse simpelt hen afviste, at traktatens artikel 90, stk. 2, finder anvendelse i sagen - med den begrundelse, at bestemmelsen alene vedroerer adfaerden hos de virksomheder, der omhandles i samme artikels stk. 1 - har den i staevningen til sidst erkendt, at det i Domstolens praksis antages, at medlemsstaterne med hjemmel i denne bestemmelse paa visse betingelser kan tildele de i stk. 2 omhandlede virksomheder enerettigheder, som er til hinder for overholdelsen af konkurrencereglerne, og den har foelgelig undersoegt, om disse betingelser faktisk er opfyldt i naervaerende sag.
14 Den franske regering har anfoert, at Kommissionen hermed vedroerende to afgoerende spoergsmaal i sagen i vidt omfang har aendret opfattelse efter den begrundede udtalelse og dermed hverken har taget hensyn til formaalet med den administrative procedure, saaledes som denne er fastlagt i traktatens artikel 169, stk. 1, eller mere generelt til den kritiserede medlemsstats ret til kontradiktion.
15 Det bemaerkes, at formaalet med den administrative procedure, der er foreskrevet i traktatens artikel 169, er at give medlemsstaten lejlighed til at begrunde sin opfattelse eller, alt efter omstaendighederne, at give den mulighed for frivilligt at efterkomme traktatens krav. En forskriftsmaessig gennemfoerelse af denne procedure udgoer saaledes en vaesentlig garanti, ikke blot med henblik paa at beskytte den paagaeldende medlemsstat, men ogsaa med henblik paa at sikre, at en eventuel efterfoelgende retssag har en klart afgraenset tvist som genstand (jf. Domstolens kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 17).
16 For at bedoemme, om soegsmaalet kan admitteres, er det derfor noedvendigt at undersoege forloebet af den administrative procedure.
17 Kommissionen har i aabningsskrivelsen anfoert, at Den Franske Republik ikke laengere i forhold til de andre medlemsstater kunne opretholde enerettigheder til import og eksport inden for el- og gassektoren, som efter Kommissionens opfattelse var uforenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37.
18 Den franske regering har i sit svar herpaa anfoert en raekke saavel oekonomiske som juridiske argumenter til stoette for opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder. Den har navnlig gjort gaeldende, at opretholdelsen af disse rettigheder var berettiget i medfoer af traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2.
19 I den begrundede udtalelse er Kommissionen ikke gaaet ind i droeftelsen vedroerende de oekonomiske aspekter, men har derimod koncentreret sig om de juridiske betragtninger, paa grundlag af hvilke den fortsat mente, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder var uforenelig med artikel 30, 34 og 37. Med hensyn til traktatens artikel 36 anfoerte Kommissionen, at det paahvilede den sagsoegte medlemsstat at fremlaegge bevis for, at tildelingen af enerettigheder til import og eksport af elektricitet og gas var det mindst restriktive middel, som staten raadede over med henblik paa at garantere forsyningssikkerheden, hvilket er det eneste hensyn, der kan tages i betragtning i henhold til denne artikel. Med hensyn til artikel 90, stk. 2, udtalte Kommissionen blot, at denne bestemmelse ikke fandt anvendelse paa statslige foranstaltninger i strid med traktatens artikel 30, 34 og 37.
20 I sine skriftlige bemaerkninger til den begrundede udtalelse har den franske regering uddybet de oekonomiske saavel som juridiske argumenter, som den tidligere havde fremfoert. Den henledte navnlig opmaerksomheden paa konsekvenserne af Kommissionens opfattelse, som ved den fremfoerte kritik af visse aspekter i de franske el- og gassektorers struktur anfaegter en struktur, der tilfredsstillende tilgodeser maalene med den nationale energipolitik, hvor der paa naervaerende tidspunkt ikke findes nogen faellesskabspolitik, som kunne erstatte den.
21 Den franske regering har endvidere understreget, at det er noedvendigt at tage hensyn til den enkelte medlemsstats saerlige situation, naar der foretages en kritisk undersoegelse af de saerlige elementer i denne struktur, som enerettighederne vedroerende import og eksport udgoer. Den har endelig givet en detaljeret beskrivelse af det franske system som bevis for, at disse enerettigheder er noedvendige for udfoerelsen af de opgaver vedroerende offentlig tjeneste, der er paalagt henholdsvis EDF og GDF.
22 Kommissionen har i staevningen, ligesom i den begrundede udtalelse, i det vaesentlige blot gentaget sine juridiske argumenter. For saa vidt angaar traktatens artikel 90, stk. 2, har den fastholdt sin opfattelse, hvorefter denne bestemmelse ikke kan paaberaabes med henblik paa at begrunde en statslig foranstaltning, der er uforenelig med traktatens artikel 30, 34 og 37. Den har kun subsidiaert - og paa baggrund af dom af 19.5.1993 (sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533), og af 27. april 1994 (sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477), begge afsagt efter Kommissionens begrundede udtalelse - behandlet spoergsmaalet om, hvorvidt betingelserne for anvendelse af artikel 90, stk. 2, saaledes som den er fortolket af Domstolen, var opfyldt i naervaerende sag.
23 Vedroerende dette sidste spoergsmaal har Kommissionen imidlertid blot gjort gaeldende, at den franske regering under alle omstaendigheder ikke havde bevist, at der, hvis markedet blev aabnet, var risiko for, at importoererne og eksportoererne af elektricitet og gas ville »skumme floeden« ved at koncentrere sig om de mest indbringende aktiviteter og overlade de mindst indbringende til EDF og GDF, og heller ikke, at en saadan risiko kunne true EDF's og GDF's oekonomiske eksistens, eller at der ikke var andre foranstaltninger, der var mindre hindrende for samhandelen, og som tillige gjorde det muligt at sikre opfyldelsen af de paagaeldende forpligtelser, som f.eks. offentlig stoette eller udligning af de omkostninger, der er forbundet med forpligtelserne til offentlig tjeneste, mellem EDF og GDF paa den ene side og importoererne og eksportoererne paa den anden side.
24 Det maa herefter for det foerste fastslaas, at Kommissionens klagepunkter kun vedroerer opretholdelsen af EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport, idet Kommissionen dog udtrykkeligt har forbeholdt sig sin stilling med hensyn til de andre bestanddele af el- og gassektorernes struktur i Frankrig.
25 For det andet bemaerkes, at Kommissionen finder, at saafremt enerettighederne til import og eksport kendes uforenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37, maa den franske regering fuldt ud baere bevisbyrden for, at opretholdelsen af disse rettigheder kan begrundes med hjemmel i enten artikel 36 eller i artikel 90, stk. 2.
26 Eftersom Kommissionens soegsmaal er afgraenset paa denne maade, overskrider det ikke rammerne for de klagepunkter, der angives i aabningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse. Det kan foelgelig antages til realitetsbehandling.
Spoergsmaalet, om enerettighederne til import og eksport er forenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37
27 Kommissionen har anfoert, at det statslige importmonopol, som EDF og GDF har, dels er til hinder for, at producenter fra andre medlemsstater kan saelge deres produktion i Frankrig til andre kunder end dette monopol, dels hindrer de potentielle kunder i Frankrig i frit at vaelge deres kilder til forsyning med elektricitet og gas, der hidroerer fra andre medlemsstater.
28 EDF's og GDF's enerettigheder til import begraenser derfor samhandelen mellem medlemsstater og er som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i strid med traktatens artikel 30. Disse rettigheder udgoer samtidig en forskelsbehandling som omhandlet i traktatens artikel 37, ikke alene i forhold til eksportoerer etableret i andre medlemsstater, men ogsaa i forhold til brugere, der er etableret i den paagaeldende medlemsstat.
29 Kommissionen har gjort gaeldende, at de samme betragtninger alt andet lige gaelder med hensyn til EDF's og GDF's enerettigheder til eksport. Indehaverne af saadanne rettigheder har naturligt tendens til at afsaette den indenlandske produktion paa hjemmemarkedet frem for at imoedekomme efterspoergslen fra andre medlemsstater, hvorfor saadanne rettigheder maa anses for diskriminerende i henhold til traktatens artikel 34 og 37.
30 Der skal foerst foretages en undersoegelse af argumenterne vedroerende artikel 37.
Traktatens artikel 37
31 Ifoelge artikel 37, stk. 1, skal medlemsstaterne gradvis tilpasse de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket fra overgangsperiodens udloeb. Denne forpligtelse finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne, og finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler.
32 Uden at kraeve afskaffelse af de naevnte monopoler foreskriver denne bestemmelse dermed betingelsesloest, at de skal tilpasses saaledes, at den anfoerte forskelsbehandling er udelukket fra overgangsperiodens udloeb (dom af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera m.fl., Sml. s. 91, praemis 5).
33 Som Domstolen allerede har fastslaaet i den naevnte dom i Manghera-sagen (praemis 12) og i dom af 13. december 1990 (sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 44), medfoerer enerettigheder vedroerende import i forhold til eksportoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, en forskelsbehandling, som er forbudt efter artikel 37, stk. 1. Det er nemlig kun afsaetningsvilkaarene for andre medlemsstaters erhvervsdrivende og leverandoerer, der paavirkes direkte af saadanne rettigheder.
34 Paa samme maade medfoerer enerettighederne vedroerende eksport i sagens natur en forskelsbehandling over for importoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, idet denne eneret kun beroerer forsyningsvilkaarene for de erhvervsdrivende eller forbrugerne i de andre medlemsstater.
35 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den franske regering erkender, at den indenlandske produktion baade hvad angaar elektricitet og gas i foerste raekke er forbeholdt brugerne i Frankrig. Det maa herefter antages, at EDF's og GDF's enerettigheder til eksport i hvert fald har til virkning, hvis ikke til formaal, saerligt at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet og eksporthandelen, hvorved der sikres det franske hjemmemarked en saerlig fordel (jf. hertil, for saa vidt angaar traktatens artikel 34, navnlig dom af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, praemis 12).
36 For saa vidt angaar enerettighederne til import har den franske regering anfoert, at elsektoren inden for Faellesskabet er praeget af en stor ensartethed med hensyn til de vilkaar, hvorunder samhandelen finder sted, og at de endelige forbrugere eller distributoererne ikke i nogen lande har et frit valg af leverandoer, og foelgelig er EDF ikke bedre stillet end de erhvervsdrivende i de andre medlemsstater, og det monopol, som virksomheden har, aendrer ikke til skade for disse erhvervsdrivende konkurrencevilkaarene i Frankrig sammenlignet med dem, der findes i de andre medlemsstater.
37 Ifoelge den franske regering gaelder den samme betragtning for gassektoren, for saa vidt som afsaetningsvilkaarene faktisk ligner hinanden i alle medlemsstaterne, selv om der i flere af dem ikke findes et lovbestemt importmonopol.
38 Dette anbringende, som bygger paa en sammenligning mellem den situation, der foreligger i staten med monopolet, og den, der foreligger i de andre medlemsstater, kan imidlertid ikke tiltraedes.
39 Som det nemlig blev fastslaaet af Domstolen i den tidligere naevnte dom i Manghera-sagen (praemis 9 og 10), ville maalet med traktatens artikel 37, stk. 1, ikke blive naaet, hvis der i en medlemsstat med et handelsmonopol ikke var sikret fri bevaegelighed for andre medlemsstaters varer, der svarer til dem, der falder ind under statsmonopolet.
40 Saafremt der i en medlemsstat er enerettigheder til import, har erhvervsdrivende fra andre medlemsstater ikke mulighed for at tilbyde deres varer til forbrugerne i den paagaeldende medlemsstat, som de selv har valgt, uafhaengigt af de vilkaar, som de er undergivet i deres oprindelsesmedlemsstat eller i andre medlemsstater.
Traktatens artikel 30, 34 og 36
41 Eftersom opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder vedroerende import og eksport saaledes er i strid med traktatens artikel 37, er det ikke laengere noedvendigt at undersoege, om disse rettigheder er i strid med artikel 30 og 34, og foelgelig heller ikke, om de eventuelt kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 36.
42 Det maa imidlertid endvidere undersoeges, om de anfaegtede enerettigheder kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, saaledes som det haevdes af den franske regering.
Begrundelser stoettet paa traktatens artikel 90, stk. 2
43 Der skal foerst foretages en undersoegelse af Kommissionens hovedargument, hvorefter traktatens artikel 90, stk. 2, ikke kan paaberaabes med henblik paa at begrunde statslige foranstaltninger, der er uforenelige med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser.
Spoergsmaalet, om traktatens artikel 90, stk. 2, finder anvendelse paa statslige foranstaltninger, der er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser
44 Traktatens artikel 90, stk. 1, forbyder generelt medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med EF-traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 6 og artikel 85-94 naevnte. Denne bestemmelse forudsaetter noedvendigvis, at medlemsstaterne kan tillaegge visse virksomheder enerettigheder og tildele dem et monopol.
45 Artikel 90, stk. 2, bestemmer, at virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem, dog forudsat, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
46 I dom af 6. juli 1982 (forenede sager 188/80, 189/80 og 190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 12) har Domstolen fastslaaet, at artikel 90 kun vedroerer de virksomheder, hvis adfaerd staterne har et saerligt ansvar for paa grund af deres indflydelse paa virksomhederne, og at bestemmelsen dels klart udtrykker, at de naevnte virksomheder - med de undtagelser der fremgaar af stk. 2 - er undergivet samtlige traktatens bestemmelser, dels paalaegger medlemsstaterne at overholde disse bestemmelser i forhold til de naevnte virksomheder.
47 I lyset af det anfoerte maa artikel 90, stk. 1, fortolkes saaledes, at den tilsigter at forhindre, at medlemsstaterne udnytter deres forbindelser med de omhandlede virksomheder til at omgaa forbuddene i andre bestemmelser i traktaten, som retter sig direkte til dem, som f.eks. forbuddene i artikel 30, 34 og 37, idet de forpligter eller tilskynder virksomhederne til at udvise en adfaerd, der, hvis den forekom hos medlemsstaterne, ville vaere i strid med disse bestemmelser.
48 Paa denne baggrund fastsaetter artikel 90, stk. 2, de betingelser, hvorunder virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, undtagelsesvis kan fritages fra traktatens bestemmelser.
49 Det fremgaar af artikel 90, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, saaledes som disses raekkevidde er bestemt i det foregaaende, at stk. 2 kan paaberaabes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, enerettigheder, der navnlig er i strid med traktatens artikel 37, i det omfang opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af saadanne rettigheder, og forudsat at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
50 Herefter skal de argumenter undersoeges, som Kommissionen subsidiaert har fremfoert til stoette for, at betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 90, stk. 2, ikke er opfyldt i denne sag.
Begrebet »saerlige opgaver« i traktatens artikel 90, stk. 2
51 Kommissionen bestrider ikke, at EDF og GDF kan anses for virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand.
52 Kommissionen mener imidlertid, at det isaer fremgaar af den tidligere naevnte Corbeau-dom (praemis 16), at den omhandlede bestemmelse kun giver hjemmel for foranstaltninger, der er i strid med traktaten, for saa vidt som de er noedvendige for, at den paagaeldende virksomhed kan opfylde sin opgave af almindelig oekonomisk interesse paa acceptable oekonomiske vilkaar, og derfor kun, saafremt selve virksomhedens oekonomiske eksistens uden disse foranstaltninger ville vaere truet.
53 Artikel 90, stk. 2, giver mulighed for at goere undtagelse fra traktatens regler, og bestemmelsen skal derfor fortolkes snaevert. Den snaevre fortolkning af bestemmelsens anvendelsesomraade, som Kommissionen har argumenteret for, kan imidlertid ikke tiltraedes.
54 For det foerste fremgaar det af selve ordlyden af artikel 90, stk. 2, at der kan goeres undtagelse fra traktatens bestemmelser, naar undtagelserne er noedvendige for opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse.
55 For det andet har Domstolen i dom af 19. marts 1991 (sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 12) fastslaaet, at formaalet med artikel 90, stk. 2, der under visse omstaendigheder goer det muligt at fravige traktatens generelle regler, er at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at faellesmarkedets enhed bevares.
56 Under hensyn til medlemsstaternes saaledes beskrevne interesse kan de, naar de fastsaetter de tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udfoere, ikke vaere afskaaret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske maal og forsoege at virkeliggoere disse ved hjaelp af de forpligtelser og begraensninger, som de paalaegger de naevnte virksomheder.
57 Det bemaerkes endvidere, at Domstolen i den tidligere naevnte Almelo-dom (praemis 48) har fastslaaet, at der er tale om en opgave af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand, naar en lokal elforsyningsvirksomhed paa hele koncessionsomraadet uafbrudt skal sikre elforsyningen til samtlige forbrugere, lokale elforsyningsvirksomheder eller endelige brugere i de til enhver tid oenskede maengder, til ensartede priser og paa betingelser, som kun kan variere paa grundlag af objektive kriterier, der gaelder for samtlige kunder.
58 Tilsvarende har Kommissionen allerede i beslutning 91/50/EOEF af 16. januar 1991 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/32.732 - IJsselcentrale m.fl.) (EFT L 28, s. 32) anerkendt, at en virksomhed, hvis hovedopgave er at sikre en paalidelig og effektiv drift af den indenlandske offentlige elforsyning med saa lave omkostninger som muligt og paa en samfundsmaessigt forsvarlig maade, udfoerer tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse i artikel 90, stk. 2's forstand.
59 Det maa herefter fastslaas, at det er tilstraekkeligt for, at traktatens regler ikke finder anvendelse paa en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i henhold til traktatens artikel 90, stk. 2, at anvendelsen af disse regler retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige forpligtelser, som paahviler denne virksomhed. Det er ikke noedvendigt, at selve virksomhedens eksistens er truet.
Definitionen af de saerlige opgaver, som er betroet EDF og GDF
60 Den franske regering har anfoert, at EDF og GDF ved retsforskrifter af forskellig art er blevet paalagt at sikre landets forsyning med elektricitet og gas under overholdelse af forskellige forpligtelser til offentlig tjeneste og at medvirke aktivt til gennemfoerelse af statens miljoepolitik og politik vedroerende fysisk planlaegning.
61 Den franske regering har naevnt foelgende forpligtelser til offentlig tjeneste: Forpligtelsen til at levere til alle kunder, for EDF's vedkommende overalt i landet og for GDF's vedkommende inden for de omraader, selskabet forsyner; forpligtelsen til at sikre en kontinuerlig forsyning; forpligtelsen til at tilstraebe de mest konkurrencedygtige priser og de laveste omkostninger for samfundet; samt forpligtelsen til at sikre ligebehandling af kunderne.
62 Den franske regering har gjort gaeldende, at en ophaevelse af EDF's og GDF's enerettigheder ville forhindre en behoerig opfyldelse af mange af, hvis ikke alle, disse forpligtelser og goere det vanskeligere eller ligefrem umuligt for disse virksomheder at yde de bidrag, der paahviler dem, til miljoebeskyttelse og fysisk planlaegning.
63 Kommissionen har gjort gaeldende, at blandt de forpligtelser til offentlig tjeneste, som den franske regering har anfoert, kan kun de, der foelger af lov- eller forvaltningsbestemmelser, henfoeres til de saerlige opgaver i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand, der er betroet EDF og GDF.
64 Kommissionen finder under alle omstaendigheder, at kravene vedroerende miljoebeskyttelse og fysisk planlaegning ikke kan hoere til de saerlige opgaver, der er betroet EDF og GDF, for saa vidt som saadanne krav mere eller mindre generelt paahviler alle erhvervsdrivende.
65 Det bemaerkes, at det er rigtigt, at for at en virksomhed kan antages at have faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse i traktatens artikel 90, stk. 2's forstand, skal dette vaere sket ved en retsakt udstedt af en offentlig myndighed (jf. dom af 21.3.1974, sag 127/73, BRT, Sml. s. 313, praemis 20, og af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen m.fl., Sml. s. 803, praemis 55).
66 Det er dog ikke dermed et krav, at der er tale om en lov eller en administrativ retsakt. Domstolen har saaledes allerede anerkendt, at en virksomhed kan have faaet overdraget udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse ved en offentligretlig koncession (jf. Almelo-dommen, a.st., praemis 47). Dette gaelder saa meget mere, naar saadanne koncessioner er blevet meddelt med henblik paa naermere at fastlaegge de forpligtelser, der paahviler virksomheder, som ved lov har faaet overdraget udfoerelsen af en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse.
67 Det maa indledningsvis fastslaas, at dette er situationen for EDF og GDF. Disse skal i medfoer af artikel 36 i 1946-loven i deres egenskab af offentlige virksomheder, som har faaet overfoert de nationaliserede el- og gaskoncessioner, overholde bestemmelserne i de gaeldende koncessionsvilkaar. Staten, kommunerne og i givet fald tredjemaend bevarer alle de rettigheder, der foelger af disse koncessionsvilkaar og af alle andre aftaler. I oevrigt bestemmer artikel 37 i 1946-loven, at standardvilkaar for koncessioner fastsaettes i bekendtgoerelser udstedt af forvaltningsmyndighederne.
68 Det maa endvidere fastslaas, at betingelsen for, at forpligtelser, der er paalagt en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, kan anses for at hoere til de saerlige opgaver, som er betroet den, er, at de har en forbindelse med formaalet med den paagaeldende tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, og at deres formaal er umiddelbart at medvirke til at fremme denne interesse.
69 Dette kan ikke vaere tilfaeldet med forpligtelser vedroerende miljoe og fysisk planlaegning, der paahviler virksomheder, der har til opgave at forsyne landet med elektricitet og gas, medmindre der er tale om forpligtelser, som er saerlige for disse virksomheder og deres aktiviteter.
70 Den franske regering har imidlertid ikke i svarskriftet angivet nogen konkret forpligtelse af denne art for EDF eller GDF, men har blot uden yderligere enkeltheder anfoert, at disse to virksomheders deltagelse i landets miljoepolitik og fysiske planlaegningspolitik raekker videre end blot at overholde de bestemmelser, der gaelder for alle.
71 Det skal dog bemaerkes, at det foelger af Domstolens praksis (jf. Almelo-dommen, a.st., praemis 49), at der kan tages hensyn til saadanne forpligtelser eller begraensninger ved bedoemmelsen af, i hvilket omfang undtagelserne fra traktatens regler, som skal begrundes, er noedvendige, for at virksomheden kan udfoere den opgave af almindelig interesse, som den er blevet betroet.
72 For saa vidt angaar forpligtelserne til offentlig tjeneste, der er anfoert af den franske regering, bemaerkes, at Kommissionen i replikken har anerkendt, at koncessionsvilkaarene, der findes som bilag til den i praemis 5 i naervaerende dom naevnte aftale, der blev indgaaet den 27. november 1958 mellem staten og EDF vedroerende koncession til EDF paa det almindelige ledningsnet til forsyning med elektrisk energi, udtrykkeligt naevner forpligtelsen til at levere til alle kunder (artikel 10), til at sikre en kontinuerlig forsyning (artikel 11) og til at overholde princippet om ligebehandling af kunderne (artikel 24).
73 Kommissionen har imidlertid bestridt, at EDF's forpligtelse til at tilstraebe de mest konkurrencedygtige priser og de laveste omkostninger for samfundet ogsaa fremgaar af de naevnte koncesssionsvilkaar.
74 For saa vidt angaar GDF har Kommissionen anfoert, at den franske regering i al almindelighed har henvist til de gaeldende koncessioner og koncessionsvilkaar uden at anfoere saerlige bestemmelser i disse.
75 For saa vidt angaar EDF's angivelige forpligtelse til at tilstraebe de mest konkurrencedygtige priser og de laveste omkostninger, bemaerkes, at koncessionsvilkaarene, der er bilag til EDF's koncessionsaftale, i artikel 17 fastsaetter maksimumspriser, der er differentieret efter omraaderne og de saerlige forsyningsvilkaar, saaledes som de defineres i artikel 24.
76 I henhold til artikel 20 i koncessionsvilkaarene er koncessionshaveren berettiget til at aendre maksimumspriserne med henblik paa at tilpasse dem til udviklingen i kostpriserne som foelge af strukturaendringer vedroerende enten produktionen eller forbruget af energi, dog at det herved navnlig forudsaettes, at det samlede provenu, som de aendrede priser forventes at indbringe for hele landet, ikke overstiger det provenu, som priserne indbragte foer aendringerne, og at der mellem to aendringer efter hinanden mindst skal vaere et tidsinterval paa et aar.
77 Artikel 22 i koncessionsvilkaarene bestemmer, at maksimumspriserne kan aendres efter anmodning fra staten eller koncessionshaveren. Der er bl.a. mulighed for aendringer, hvis en aendring paa det oekonomiske eller tekniske omraade, som koncessionshaveren ikke har indflydelse paa, og som der ikke er taget hoejde for i bestemmelserne om prisaendringer paa grund af inflationen, skaber en uligevaegt mellem koncessionshaverens udgifter og indtaegter - i begge retninger - der set i forhold til den enhver tid gaeldende koncession er maerkbar og vedvarende, og hvis indfoerelsen af nye produktions-, transport- eller distributionsmetoder maerkbart og varigt forbedrer driftsvilkaarene for koncessionen.
78 Kommissionen har gjort gaeldende, at disse bestemmelser kun vedroerer frivillige aendringer og ikke indeholder nogen saerlig forpligtelse til at tilstraebe de laveste omkostninger i forbindelse med gennemfoerelsen af koncessionshaverens normale virksomhed. Den har tillige anfoert, at det indgaar i maalsaetningen for enhver virksomhed at straebe efter en bedre oekonomisk effektivitet, hvorfor det er tvivlsomt, om dette kan hoere til de saerlige opgaver, der i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, er betroet en virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse.
79 Den franske regering har anfoert, at selv om de naevnte koncessionsvilkaar ikke udelukker prisforhoejelser, tilsigter de klart dels at knytte salgsprisen til kostprisen, dels at tilskynde koncessionshaveren til at nedbringe sine kostpriser ved at foelge den tekniske og oekonomiske udvikling.
80 Det bemaerkes, at de naevnte bestemmelser ufravigeligt fastsaetter de eneste omstaendigheder, hvorunder det er muligt at tilpasse eller aendre maksimumspriserne. I oevrigt forbyder de for hyppige aendringer, der ville resultere i hoejere samlede indtaegter for koncessionshaveren, og som foelgelig ville foere til en forhoejelse af de samlede omkostninger for samtlige forbrugere. Endvidere er prisforhoejelser kun tilladt for at modvirke en maerkbar og varig uligevaegt i driftsvilkaarene for koncessionen.
81 Imidlertid fremgaar det ikke, at de gaeldende maksimumspriser noedvendigvis er de lavest mulige priser. Heraf foelger, at hverken de fastsatte graenser for pristilpasninger eller for prisforhoejelser kan sikre, at maalet vedroerende de mest konkurrencedygtige priser og de laveste omkostninger naas.
82 Det bemaerkes endvidere, at artikel 22 i koncessionsvilkaarene i tilfaelde af en maerkbar og varig forbedring af driftsvilkaarene for koncessionen blot hjemler en almindelig adgang til at nedsaette maksimumspriserne.
83 Det foelger af det anfoerte, at de anbringender, som den franske regering har fremfoert, ikke giver tilstraekkeligt grundlag for at antage, at der paahviler EDF en forpligtelse til at tilstraebe de mest konkurrencedygtige priser og de laveste omkostninger for samfundet.
84 For saa vidt angaar GDF's forpligtelser til offentlig tjeneste er det rigtigt, saaledes som Kommissionen har anfoert, at den franske regering i svarskriftet faktisk blot har givet en almindelig opregning af disse uden at angive de konkrete retsgrundlag.
85 Den franske regering har dog i svarskriftet ogsaa angivet, at de opgaver, der er betroet GDF, er af samme art som EDF's opgaver, at disse opgaver foelger umiddelbart af 1946-loven, og at de forpligtelser til offentlig tjeneste, der paahviler GDF, saavel som dem, der er paalagt EDF, er optaget i koncessioner og koncessionsvilkaar, navnlig dem, der omhandles i 1946-lovens artikel 36.
86 I oevrigt havde den franske regering allerede under den administrative procedure understreget, at baade GDF og EDF ved 1946-loven fik status som koncessionar for offentlige tjenesteydelser og blev undergivet visse saerlige forpligtelser. I svaret paa aabningsskrivelsen havde den franske regering saaledes naevnt forpligtelserne vedroerende forsyning, ligebehandling, kontinuitet, tilpasning af driftsvilkaarene samt salg til den laveste pris. I svaret paa den begrundede udtalelse havde den franske regering praeciseret, at disse forpligtelser er omfattet af bestemmelser i koncessionsvilkaarene, der paahviler erhvervsdrivende, som varetager offentlige tjenesteydelser inden for transport og distribution.
87 Den omstaendighed, at den franske regering foerst i duplikken gav naermere oplysninger om den noejagtige ordlyd af bestemmelserne i de paagaeldende koncessionsvilkaar samt fremlagde de relevante bestemmelser, er herefter ikke til hinder for, at den kan paaberaabe sig de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er naevnt under naervaerende sag.
88 Paa grundlag af de fremlagte bestemmelser - nemlig vilkaarene for koncessionen vedroerende langdistancetransport af gas gennem ledninger med henblik paa levering af braendselsgas, som er godkendt ved dekret efter hoering af Conseil d'État, og som er knyttet til alle koncessionsaftaler med de tilpasninger, der er noedvendige i det enkelte tilfaelde, samt standardvilkaarene for kommunernes koncession til GDF vedroerende offentlig gasforsyning, som ligeledes er godkendt ved dekret med hjemmel i 1946-lovens artikel 37, og som er knyttet til de af kommunerne indgaaede koncessionsaftaler - kan det fastslaas, at der paahviler GDF forpligtelser til kontinuitet (artikel 19 i de respektive koncessionsvilkaar), til forsyning (artikel 17 i koncessionsvilkaarene vedroerende forsyning) og til ligebehandling af aftagerne (artikel 21 i koncessionsvilkaarene vedroerende forsyning).
89 Paa baggrund af det anfoerte skal det undersoeges, hvorvidt det er noedvendigt at opretholde EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport, dog kun med henblik paa de forpligtelser til offentlig tjeneste, der som paavist af den franske regering bestaar, nemlig forpligtelserne vedroerende levering, kontinuerlig forsyning og ligebehandling af kunder eller aftagere.
Spoergsmaalet, om EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport er noedvendige
90 Som anfoert af Domstolen i forbindelse med spoergsmaalet om sagens antagelse til realitetsbehandling har den franske regering allerede under den administrative procedure indgaaende forklaret grundene til, at en ophaevelse af EDF's og GDF's enerettigheder til import efter dens opfattelse vil medfoere, at disse to virksomheder ikke laengere vil vaere i stand til at varetage landets forsyning med elektricitet og gas under overholdelse af de omhandlede forpligtelser til offentlig tjeneste.
91 Den franske regering har for Domstolen reelt gentaget de anbringender, som den havde fremfoert under den administrative procedure. For saa vidt angaar EDF har den navnlig gjort gaeldende, at i tilfaelde af ophaevelse af enerettighederne til import og eksport vil nogle kunder overtage de mest konkurrencedygtige produktionskilder - nemlig dem, der menes at vaere billigere end den energi, der tilbydes af EDF - hvilket dels vil medfoere, at samtlige andre brugeres forsyningsomkostninger stiger, eller at virksomhedens oekonomiske og finansielle ligevaegt forstyrres, dels vil vaere i strid med princippet om ligebehandling. Endvidere vil det ikke vaere oekonomisk muligt at opretholde en leveringspligt for EDF i forhold til kunder, der selv har ret til at koebe fra andre.
92 For saa vidt angaar gassektoren har den franske regering understreget, at saafremt GDF's enerettigheder vedroerende import og eksport blev ophaevet, ville de erhvervsdrivende for at forbedre deres konkurrenceevne vaere tilboejelige til at gaa ind paa de markeder, der tilbyder de bedste spotpriser, og opgive langfristede kontrakter, hvilket ville forhoeje risikoen for afbrydelse af landets forsyning med gas. Saafremt forpligtelsen til at garantere landets forsyningssikkerhed saavel som forpligtelsen til at levere til de forsynede omraader fortsat paahvilede GDF, ville virksomhedens finansielle ligevaegt noedvendigvis blive forstyrret, fordi virksomheder, der importerer direkte, kunne foretage spotindkoeb til meget lave priser, naar tiderne er normale, og i krisetilfaelde igen holde sig til GDF, som er forpligtet til at forsyne dem. Disse erhvervsdrivende ville saaledes have mulighed for at faa forsyninger paa gunstigere vilkaar end GDF ved hjaelp af kortfristede koeb og dermed konkurrere illoyalt med den offentlige virksomhed, som alene baerer de faste ekstraomkostninger, der er forbundet med en langfristet politik for forsyningssikkerhed, og som uvaegerligt ville blive overvaeltet paa GDF's kunder og noedvendigvis medfoere, at denne mister kunder.
93 Kommissionen har imidlertid valgt ikke at tage stilling til dette punkt og har i sine indlaeg koncentreret sig om de juridiske betragtninger, der er undersoegt ovenfor. Den har i oevrigt gjort gaeldende, at det paahviler den franske regering at bevise, at betingelserne for anvendelse af artikel 90, stk. 2, er opfyldt i naervaerende sag, og at den franske regering navnlig ikke har bevist, at ophaevelsen af de anfaegtede enerettigheder vil true EDF's og GDF's oekonomiske eksistens, og heller ikke, at der ikke findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, der goer det muligt at sikre overholdelsen af de omhandlede forpligtelser.
94 Det er klart, at eftersom der er tale om en undtagelse fra traktatens grundlaeggende regler, paahviler det den medlemsstat, som vil stoette ret paa traktatens artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt.
95 Som Domstolen imidlertid har fastslaaet i naervaerende doms praemis 53-59, er det i modsaetning til Kommissionens opfattelse ikke en forudsaetning for, at betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 90, stk. 2, er opfyldt, at den virksomhed, der har faaet overdraget at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, er truet paa sin oekonomiske eksistens. Det er tilstraekkeligt, at virksomheden, saafremt den ikke har de anfaegtede rettigheder, er hindret i at opfylde de saerlige opgaver, som er betroet den, saaledes som de naermere er fastlagt ved de forpligtelser til offentlig tjeneste, der paahviler den.
96 Det fremgaar endvidere af den tidligere naevnte Corbeau-dom (praemis 14, 15 og 16), at betingelserne for anvendelse af artikel 90, stk. 2, navnlig er opfyldt, hvis det er noedvendigt at opretholde disse rettigheder, for at den, der har dem, kan opfylde de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, som er betroet ham, paa acceptable oekonomiske vilkaar.
97 Det er imidlertid ubestrideligt, at saafremt enerettighederne til import og eksport ophaeves, vil nogle forbrugere koebe paa de udenlandske markeder, og nogle producenter og eksportoerer vil saelge deres produkter dér, naar priserne paa disse markeder henholdsvis er lavere og hoejere end dem, der anvendes af EDF og GDF. Muligheden herfor er faktisk et af hovedformaalene med aabningen af markedet.
98 I betragtning af de egenskaber, som elektricitet og gas har, og i betragtning af de betingelser, hvorunder de produceres, transporteres og distribueres, er det lige saa aabenbart, at en saadan aabning af markedet ville medfoere vaesentlige aendringer i de paagaeldende erhvervs funktion, navnlig for saa vidt angaar opfyldelsen af leveringspligten, pligten til at sikre en kontinuerlig forsyning og pligten til at ligebehandle kunder eller aftagere.
99 Kommissionen har i oevrigt ikke bestridt denne kendsgerning, men har blot generelt angivet visse foranstaltninger, der kunne vaere truffet som alternativer til de anfaegtede rettigheder, saasom stoetteforanstaltninger eller udligning af de omkostninger, der er forbundet med forpligtelserne til offentlig tjeneste.
100 Hvad Kommissionen saaledes har anfoert, tager imidlertid paa ingen maade hensyn til de saerlige omstaendigheder ved det nationale system for forsyning med elektricitet (navnlig betydningen af den atomkraftbaserede produktion) og med gas (navnlig manglen paa naturgasforekomster i Frankrig), som den franske regering har fremhaevet. Kommissionen har heller ikke konkret undersoegt, om de foranstaltninger, som den har foreslaaet, ville goere det muligt for EDF og GDF at opfylde de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, som de har faaet overdraget, under overholdelse af samtlige de forpligtelser og begraensninger, der er paalagt dem, og hvis rimelighed og lovlighed Kommissionen ikke har anfaegtet.
101 Selv om det er rigtigt, at det paahviler den medlemsstat, der paaberaaber sig artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne i henhold til denne bestemmelse er opfyldt, kan det ikke paa grundlag af denne bevisbyrde tillige kraeves, at medlemsstaten, naar den detaljeret redegoer for grundene til, at en opfyldelse paa oekonomisk acceptable vilkaar af opgaverne af almindelig oekonomisk interesse efter dens opfattelse ville blive hindret, saafremt de anfaegtede foranstaltninger blev ophaevet, derudover positivt skal bevise, at ingen anden taenkelig foranstaltning, som i sagens natur er teoretisk, kan goere det muligt at sikre opfyldelsen af disse opgaver paa de samme vilkaar.
102 Under en traktatbrudssag i medfoer af traktatens artikel 169 paahviler det nemlig Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, samt at fremlaegge de oplysninger for Domstolen, som er noedvendige for, at denne kan efterproeve, om der foreligger et traktatbrud (jf. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6).
103 I denne forbindelse bemaerkes, at formaalet med den i traktatens artikel 169 fastsatte administrative procedure er at give medlemsstaten lejlighed til at bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag og i givet fald begrunde sin stillingtagen (jf. herom dom af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, praemis 11). Det er netop dette, den franske regering har gjort, idet den allerede i sit svar paa Kommissionens aabningsskrivelse har anfoert en raekke argumenter til stoette for, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder kan vaere berettiget, navnlig i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2.
104 Den begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten (jf. navnlig dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 16). I naervaerende sag bestod de grunde, som Kommissionen anfoerte i denne forbindelse, i det vaesentlige i juridiske betragtninger, ifoelge hvilke de begrundelser, som den franske regering havde fremfoert, ikke var relevante.
105 Formaalet med et eventuelt soegsmaal fra Kommissionen er paa grundlag af den administrative procedure i detaljer at angive de klagepunkter, som Kommissionen anmoder Domstolen om at tage stilling til, og i alt fald kort at angive de retlige og faktiske forhold, som klagepunkterne stoettes paa (jf. navnlig den tidligere naevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland, a.st., praemis 28). I naervaerende sag har Kommissionen endvidere i det vaesentlige begraenset sig til rent retlige argumenter.
106 Naar sagens rammer er blevet fastlagt saaledes, maa Domstolens bedoemmelse begraenses til spoergsmaalet, om Kommissionen skal gives medhold i de juridiske anbringender, som den har fremfoert. Det tilkommer klart ikke Domstolen paa grundlag af nogle generelle bemaerkninger, der er fremsat i replikken, at foretage en bedoemmelse - hvori der noedvendigvis indgaar en vurdering af oekonomiske, finansielle og sociale spoergsmaal - af de foranstaltninger, som en medlemsstat maatte kunne traeffe for at sikre, at det nationale omraade forsynes med elektricitet og gas, at forsyningen er kontinuerlig, og at kunder og aftagere behandles lige.
107 Paa baggrund af det anfoerte og navnlig under hensyn til, at Domstolen ikke har tiltraadt den retsopfattelse, der laa til grund baade for Kommissionens begrundede udtalelse og for staevningen, kan Domstolen ikke inden for rammerne af naervaerende sag foretage en undersoegelse af, hvorvidt Den Franske Republik ved at opretholde EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport faktisk har overskredet graenserne for, hvad der er noedvendigt med henblik paa, at disse virksomheder paa oekonomisk acceptable vilkaar kan opfylde de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, der er betroet dem.
108 Det skal dog bemaerkes, at det endvidere er en betingelse for, at EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, kan undtages fra anvendelsen af traktatens regler, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
Paavirkningen af udviklingen af samhandelen inden for Faellesskabet
109 Den franske regering har i svarskriftet, uden at blive modsagt af Kommissionen, anfoert, at selv om de omhandlede rettigheder bestaar, er den franske elsektor blevet fuldt integreret i det europaeiske marked og har navnlig deltaget i udviklingen af samhandelen med energi mellem de overordnede net inden for Unionen for Koordinering af Produktion og Transport af Elektricitet i Europa (UCPTE), siden denne blev oprettet i 1951. Den har understreget, at denne samhandel mellem de overordnede net udgjorde naesten 10% af det samlede forbrug i De Tolv, og at den er den eneste, der er blevet reguleret ved faellesskabsbestemmelser, nemlig ved Raadets direktiv 90/547/EOEF af 29. oktober 1990 om transit af elektricitet gennem de overordnede net (EFT L 313, s. 30).
110 For saa vidt angaar gas har den franske regering anfoert, at i 1992 blev mere end 90% af det franske forbrug daekket ved import, hvoraf 14% kom fra Nederlandene, og har gjort gaeldende, at det ikke er GDF's enerettigheder til import, som hindrer yderligere indfoersler fra andre medlemsstater i Faellesskabet, men graenserne for eksportlandenes ressourcer og disse landes beliggenhed.
111 Kommissionen har i staevningen blot mindet om denne betingelse for anvendelse af traktatens artikel 90, stk. 2, og har i replikken uden naermere angivelser anfoert, at ophaevelsen af enerettighederne til import og eksport vil have til foelge at muliggoere og fremme udviklingen af samhandelen i Faellesskabets interesse.
112 Disse anbringender er imidlertid ikke tilstraekkelige til at bevise, at samhandelen med elektricitet og gas inden for Faellesskabet paa grund af EDF's og GDF's enerettigheder til import og eksport har udviklet sig og fortsat udvikler sig i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse.
113 I betragtning af den franske regerings forklaringer paahvilede det Kommissionen med henblik paa at bevise, at det paastaaede traktatbrud foreligger, under Domstolens kontrol at definere den interesse for Faellesskabet, i forhold til hvilken udviklingen i samhandelen skal vurderes. Det bemaerkes, at traktatens artikel 90, stk. 3, udtrykkeligt paalaegger Kommissionen at paase, at denne artikel bringes i anvendelse, og at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger, saafremt det er paakraevet.
114 I naervaerende sag var en saadan definition saa meget mere paakraevet, som de eneste faellesskabsretsakter, der direkte vedroerer samhandelen med elektricitet og gas, nemlig direktiv 90/547 og Raadets direktiv 91/296/EOEF af 31. maj 1991 om transit af naturgas gennem de overordnede net (EFT L 147, s. 37), udtrykkeligt fastslaar, henholdsvis i sjette og ottende betragtning, at der mellem de overordnede net og de overordnede hoejtryksgasnet i de europaeiske lande foregaar en udveksling af elektrisk energi og naturgas, hvis betydning vokser fra aar til aar.
115 Da Kommissionen udtrykkeligt har praeciseret, at dens soegsmaal alene vedroerer enerettighederne til import og eksport og ikke andre rettigheder, der bl.a. findes paa transport- og forsyningsomraadet, paahvilede det den herefter isaer at bevise, hvorledes det - naar der ikke findes en faelles politik paa det paagaeldende omraade - havde vaeret muligt at udvikle den direkte samhandel mellem producenter og forbrugere parallelt med udviklingen af samhandelen mellem de overordnede net, navnlig naar disse producenter og forbrugere ikke har ret til adgang til transport- og forsyningsnettene.
116 Det foelger i det hele af det anfoerte, at Den Franske Republik skal frifindes i den af Kommissionen anlagte sag.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
117 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer de medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Den Franske Republik frifindes.
2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sagens omkostninger.
3) Intervenienterne Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Irland baerer deres egne omkostninger.