61997CC0189_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Frågan är om rådet, genom att jämte artikel 43 i EG-fördraget åberopa artikel 228.3 första stycket, men inte det andra stycket i denna punkt enligt vilket Europaparlamentets samtycke krävs, som rättslig grund för att anta rådets förordning (EG) nr 408/97 av den 24 februari 1997 om ingående av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och den Islamiska republiken Mauretanien (nedan kallad Mauretanien) om samarbete om havsfiske och om fastställande av tillämpningsföreskrifter för avtalet(1) (nedan den omtvistade förordningen), har kränkt parlamentets rättigheter. Detta är i huvudsak frågan som skall utredas för att jag skall kunna uttala mig om huruvida talan om ogiltigförklaring av nämnda förordning som parlamentet, med stöd av konungariket Spanien, har väckt mot rådet är välgrundad.
2 Innan det skall undersökas om Europaparlamentets invändningar mot giltigheten av den omtvistade förordningen är välgrundade, skall det erinras om det huvudsakliga syftet med det med Mauretanien slutna avtalet och det sätt på vilket tvisten mellan rådet och parlamentet utvecklats.
3 Avtalet med Mauretanien, som ingicks för en period av fem år räknat från den 1 augusti 1996, tillförsäkrar fartyg från gemenskapen fiskemöjligheter i de vatten som lyder under Mauretaniens suveränitet eller jurisdiktion mot en total ekonomisk ersättning från gemenskapen.
4 Den nämnda ersättningen är uttryckt i ett protokoll som bifogas avtalet, i vilket beloppet fastställs på följande vis:
första året: 55 160 000 ECU andra året: 54 360 000 ECU tredje året: 53 560 000 ECU fjärde året: 52 160 000 ECU femte året: 51 560 000 ECU,
vilket ger en total summa på 266,8 miljoner ECU.
5 Avtalet, som ingicks efter uppsägningen från Mauretaniens sida av ett tidigare avtal, har varit föremål för två förslag från kommissionen till rådet av den 9 september 1996. Det ena förslaget gällde rådets beslut om provisorisk tillämpning av avtalet, antaget av rådet den 26 november 1996, och det andra avsåg rådets förordning om ingående av avtalet.
6 Det senare förslaget, grundat på fördraget "och särskilt artiklarna 43 och 228.3 andra stycket", förutsatte parlamentets samtycke. Rådet har dock hört parlamentet med stöd av fördraget "och särskilt artikel 43 i förening med artikel 228.2 och 228.3 första stycket", det vill säga med uteslutande av parlamentets samtycke till förmån för ett yttrande.
7
Parlamentets behöriga utskott, till vilket förslaget till förordning lämnats, förklarade sig vara välvilligt inställt till ingåendet av det föreslagna avtalet, förutsatt en återgång till den rättsliga grund som föreslagits av kommissionen, enligt vilken parlamentets samtycke krävs. Utskottet gjorde bedömningen att avtalet medförde betydande budgetmässiga följder för gemenskapen i den mening som avses i artikel 228.3 andra stycket i EG-fördraget.
8 Den 28 november 1996 antog parlamentet ett "beslut om förslaget till rådets förordning om ingående av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Islamiska republiken Mauretanien om samarbete i fråga om havsfiske och om fastställande av tillämpningsföreskrifter för avtalet"(2). Parlamentet ersatte den av rådet angivna rättsliga grunden med artikel 228.3 andra stycket och gav sitt samtycke till avtalet i fråga.
9 Den 24 februari 1997 antog rådet förordning nr 408/97 och angav åter som rättslig grund artikel 228.3 första stycket samt hänvisade till "Europaparlamentets yttrande".
10 Efter en genomgång av dessa händelser har jag kommit fram till de invändningar som parlamentet framför. Invändningarna är två till antalet, och enligt parlamentet avser båda åsidosättandet av väsentliga formföreskrifter och skall betraktas som kränkningar av parlamentets rättigheter, enligt artikel 173 tredje stycket i EG-fördraget.
11 Den första invändningen avser åsidosättande av artikel 228.3 andra stycket i EG-fördraget som skulle ha valts som rättslig grund för den omtvistade förordningen i stället för artikel 228.3 första stycket.
12 Den andra invändningen avser åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget genom bristen på motivering som visar skälen till varför rådet har ansett sig kunna, i motsats till vad kommissionen föreslog, endast höra parlamentet och sedan anta förordningen med hänvisning till dess yttrande, utan att ta hänsyn till det faktum att parlamentet menat att avge sitt samtycke.
13 Med tanke på att rådet hävdar att talan inte kan prövas vad avser den andra invändningen är det denna som i första hand skall granskas.
Invändningen rörande bristen på motivering
14 Parlamentet gör gällande att hänvisningen till artikel 228.3 första stycket i EG-fördraget i den omtvistade förordningens ingress, utan någon som helst förklaring till valet av denna rättsliga grund i stället för artikel 228.3 andra stycket, utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter enligt artikel 190 i EG-fördraget och en kränkning av parlamentets rättigheter.
15 Domstolen har vid två tillfällen, i domarna av den 13 juli 1995(3) och av den 18 juni 1996(4), ansett att en talan om ogiltigförklaring som väckts av parlamentet inte kan tas upp till prövning i det fall den grundas på ett åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget, eftersom parlamentet inte i tillräcklig grad har kunnat visa hur ett sådant åsidosättande, med antagande om att det blivit fastställt, skulle kunna kränka parlamentets rättigheter. Mot denna bakgrund har parlamentet ansträngt sig för att fastställa existensen av ett samband mellan ett åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget och dess rättigheter.
16 Parlamentet anser att detta samband ligger i att dess deltagande i beslutsprocessen har minskat på grund av att rådet ändrat den rättsliga grunden i förhållande till förslaget från kommissionen. Parlamentet gör även gällande att det aktuella fallet innehåller särskilda omständigheter som hänför sig till betydelsen av motivering när det gäller att placera sig rätt i förhållande till de olika situationer som utpekas i artikel 228 i EG-fördraget och till de krav som principen om insyn uppställer då institutionerna fattar beslut. Parlamentet framhåller i detta avseende den totala avsaknaden av insyn till följd av den bristande motiveringen av rådets val. Detta skiljer sig från det val som de två andra institutionerna har gjort, vilket rådet påpekat också saknade motivering.
17 Parlamentets resonemang förefaller dock inte övertygande då jag har svårt att se hur det faktum att rådet utan förklaring åberopade en bestämmelse enligt vilken parlamentet endast behövde höras, skulle kunna kränka parlamentets rättigheter. Om det finns något i rådets uppförande som eventuellt kränker parlamentets rättigheter, är det ändå valet av den rättsliga grunden snarare än den som föreskriver parlamentets samtycke. Huruvida detta val skulle erfordra en motivering eller inte vad avser försvaret av parlamentets rättigheter förefaller mig betydelselöst.
18 Det är för övrigt klart att parlamentet inte vid något tillfälle har kunnat känna den minsta tveksamhet om vilka skäl som legat till grund för att rådet valde ett stycke före ett annat i artikel 228.3 i EG-fördraget. Faktum är att ett avtal såsom avtalet om fiske med Mauretanien kunde, med hänsyn till dess natur och syfte, endast erfordra parlamentets samtycke om det hade betydande budgetmässiga följder. Anledningen för rådet att grunda sig på det första stycket i den tredje punkten visade, såvitt man kan se, att det kravet i rådets ögon i det aktuella fallet inte var uppfyllt.
19 Förvisso hade det kanske varit att föredra att domstolen i sina ovannämnda domar hade formulerat sig så att alla samband mellan ett åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget och en kränkning av parlamentets rättigheter klart hade uteslutits, i stället för användandet av en formulering enligt vilken parlamentet i det aktuella fallet inte hade styrkt existensen av ett sådant samband. Hur det nu än är med den saken gör jag bedömningen att rådet har rätt att yrka att domstolen skall underkänna yrkandet avseende ett åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget.
Invändningen rörande valet av rättslig grund
20 Parlamentets andra invändning, det vill säga den som avser det felaktiga valet av rättslig grund för den omtvistade förordningen, utgör å andra sidan inget problem vad gäller frågan om upptagande till prövning, eftersom det inte kan bestridas att rådets tillämpning av en bestämmelse som föreskriver ett yttrande från parlamentet i stället för parlamentets samtycke står i direkt relation till frågan om omfattningen av parlamentets rättigheter.
21 Även om det inte har gjorts uttryckligen som en grund för avvisning, har rådet fört fram det faktum att den aktuella tvisten är rent teoretisk då parlamentet, genom att det har givit sitt samtycke, tillkännagivit att det har godkänt avtalets innehåll.
22 Om man förstår rådet rätt förebrår det parlamentet för att utnyttja de skiljaktiga synsätten på tolkningen av artikel 228.3 i EG-fördraget, vilket har uppdagats vid ingåendet av avtalet med Mauretanien, som en ursäkt för att få domstolen att för framtiden definiera de kriterier som bör användas för att identifiera avtal som har betydande budgetmässiga följder.
23 Att detta har varit parlamentets mål med att väcka den aktuella talan förefaller mig mycket troligt, men det är inget som vi skall beakta vidare. Så snart parlamentet agerar för att försvara sina rättigheter skall parlamentet, i likhet med andra institutioner, visa att det har ett berättigat intresse att agera. Å andra sidan är det upp till domstolen, och endast denna, att besluta om det finns skäl eller inte att avgöra det mycket konkreta problemet rörande den omtvistade förordningens giltighet, och att uppställa kriterier för att identifiera avtal som har betydande budgetmässiga följder, vilka institutionerna kan rätta sig efter i framtiden.
24 Som parlamentet, rådet och konungariket Spanien, intervenient, är eniga om, gäller frågan som ställs i talan huruvida avtalet om fiske med Mauretanien från 1996 skall anses ha "betydande budgetmässiga följder för gemenskapen" i den mening som avses i artikel 228.3 andra stycket i EG-fördraget.
25 Innan vi undersöker parternas argument vill jag erinra om innehållet i artikel 228 eller i vart fall dess tre första punkter.
"1. När detta fördrag föreskriver att avtal skall ingås mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella organisationer skall kommissionen ge rekommendationer till rådet, som skall bemyndiga kommissionen att inleda de förhandlingar som behövs. Kommissionen skall föra dessa förhandlingar i samråd med de särskilda kommittéer som rådet har tillsatt för att biträda kommissionen i dess uppgift och inom ramen för de direktiv som rådet kan komma att utfärda för kommissionen.
När rådet utövar de befogenheter som det har tillerkänts enligt denna punkt skall rådet besluta med kvalificerad majoritet utom i de fall som avses i punkt 2 andra meningen, där det krävs enhällighet.
2. Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på detta område, skall avtalen ingås av rådet genom beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta enhälligt om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om ett sådant avtal som avses i artikel 238.
3. Med undantag för sådana avtal som avses i artikel 113.3 skall rådet ingå avtal efter att ha hört Europaparlamentet, och detta även om avtalet omfattar ett område där interna regler skall antas enligt förfarandet i artikel 189b eller 189c. Europaparlamentet skall avge sitt yttrande inom den tid som rådet får bestämma med hänsyn till hur brådskande ärendet är. Om ett yttrande inte har avgetts inom denna tid, får rådet fatta beslut.
Med avvikelse från föregående stycke krävs Europaparlamentets samtycke för ingåendet av sådana avtal som avses i artikel 238, andra avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas, sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen samt sådana avtal som medför ändring av en rättsakt som har antagits enligt förfarandet i artikel 189b.
Rådet och Europaparlamentet får i brådskande fall komma överens om den tid inom vilken samtycke skall ges."
26 Till stöd för sitt påstående enligt vilket avtalet om fiske från år 1996, med tanke på de belopp som gemenskapen skall överföra till Mauretanien, omfattas av begreppet avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen, för parlamentet i sin ansökan fram en hel serie faktorer som det anser bör styra tolkningen av det nämnda begreppet.
27 Parlamentet börjar således med att påminna om att fördraget om Europeiska unionen, från vilket den aktuella lydelsen av artikel 228 är hämtad, är menat att förstärka parlamentets makt inom området för internationella avtal som ingås av gemenskapen och att främja demokratiseringen av Europeiska unionen.
28 Hädanefter gäller att parlamentet skall yttra sig över alla avtal som skall ingås av gemenskapen. Denna regel har två undantag. Det ena gäller avtal som avses i artikel 113 i EG-fördraget och är "negativt" i den meningen att parlamentet inte deltar i förfarandet. Det andra undantaget gäller avtal som avses i artikel 228.3 andra stycket och är "positivt" i den meningen att parlamentets deltagande är utökat och att dess samtycke krävs. Enligt parlamentet kommer dess interna befogenhet framledes att ha sin motsvarighet på det externa planet. Utifrån synsättet att demokratiseringen av institutionernas funktionssätt skall förstärkas, anför parlamentet vidare att artikel 228 i EG-fördraget skall tolkas mot bakgrund av en komparativ studie av konstitutionell rätt, av vilken följer att godkännande av parlamentet i flertalet av gemenskapens medlemsstater är nödvändigt för ingående av internationella avtal som har budgetmässiga följder och att de senare i de flesta fall inte ens behöver vara betydande.
29 Med ett liknande tankesätt gör parlamentet gällande att betydelsen av dess deltagande i budgetprocessen såsom representant för folket förbjuder en restriktiv tolkning av begreppet avtal som har betydande budgetmässiga följder, då ett sådant avtal kräver ett förfarande som genom nödvändigheten av parlamentets samtycke ger det en betydande roll.
30 Rådets skyldighet att inhämta parlamentets samtycke när det gäller att ingå ett avtal som innebär en ändring av en rättsakt som antagits i enlighet med medbeslutandeförfarandet syftar till att säkerställa parlamentets handlingsutrymme i egenskap av lagstiftare. I likhet härmed syftar kravet på parlamentets samtycke till avtal som har betydande budgetmässiga följder till att säkerställa parlamentets handlingsutrymme i egenskap av budgetmyndighet.
31 Efter att ha definierat det sammanhang inom vilket tolkningen av begreppet avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen skall göras, företar parlamentet en undersökning av de tidigare fall som kan åberopas för att avgöra tvisten som uppstått i samband med avtalet med Mauretanien.
32 Parlamentet för först fram sina ansträngningar för att tillsammans med rådet och kommissionen komma fram till en acceptabel tolkning av det kontroversiella begreppet och av det rättegångshinder som rådet åberopat. Parlamentet har vidare erinrat om att skiljaktigheten i uppfattning i förhållande till rådet går långt tillbaka, före avtalet med Mauretanien, eftersom parlamentet i tre följande fall begärde att få avge ett samtycke, vilket rådet vägrade: avtalet UNRWA från år 1993 omfattande utgifter uppgående till 93 miljoner ECU fördelade över tre år, avtalet om fiske med Grönland från år 1994 omfattande utgifter på 232 200 000 ECU fördelade på sex år och avtalet UNRWA från år 1996 omfattande 105 900 000 ECU fördelade på tre år.
33 Endast fiskeavtalet med konungariket Marocko från år 1996, omfattande 500 miljoner ECU fördelade över fyra år, har varit föremål för en begäran från rådet om parlamentets samtycke. Trots parlamentets ansträngningar att finna en överenskommelse med rådet om en definition av kriterierna för att säkerställa en konfliktlös tillämpning av artikel 228.3 andra stycket, har rådet envisats med att ge denna bestämmelse en tolkning som parlamentet inte har kunnat acceptera då denna tolkning inskränkt dess möjligheter att deltaga i beslutsprocessen genom samtycke, och parlamentet har därför slutligen beslutat väcka talan för att få de relevanta kriterierna fastställda.
34 Utan att göra anspråk på att vara uttömmande har parlamentet angett tre kriterier:
- ett första "grundat på den fleråriga karaktären av de berörda utgifterna",
- ett andra "grundat på andelen av utgiften i förhållande till utgifter av samma karaktär inom den berörda budgetposten",
- ett tredje "grundat på ökningen av utgifterna jämfört med det tidigare avtalet".
35 De två första kriterierna förefaller ha en särskild betydelse för parlamentet, eftersom de har samband med den inskränkning av handlingsutrymmet såväl för budgetmyndigheten som för gemenskapen som sådan, som ingående av externa åtaganden kan föra med sig.
36 Tillämpade på fiskeavtalet med Mauretanien leder dessa tre kriterier enligt parlamentet tydligt till konstaterandet att det är ett avtal som har betydande budgetmässiga följder.
37 Förutom att utbetalningarna sträcker sig över fem år, utgör de ifrågavarande summorna, såsom erinrats om ovan, enligt parlamentets beräkningar över 20 procent av budgetposten B7-800 kallad "Internationella avtal avseende fiske" och motsvarar en ökning på 225 procent i jämförelse med de belopp som utbetalats till Mauretanien år 1995, det sista året då det tidigare avtalet med samma stat gällde.
38 Parlamentet preciserar ännu en gång att dessa betydande budgetmässiga följder visar sig på ett mycket konkret sätt vad gäller budgeten för år 1996, genom behovet att förstärka den berörda budgetposten genom överföringar av krediter från andra budgetkapitel. Parlamentet insisterar även, i synnerhet i sin replik, på nödvändigheten av att ge artikel 228.3 andra stycket en ändamålsenlig verkan såsom framgår av fördraget om Europeiska unionen.
39 Ur parlamentets synvinkel innebär rådets vägran att anse fiskeavtalet som ett avtal som kräver parlamentets samtycke för att kunna ingås, att denna bestämmelse endast blir tillämplig i exceptionella fall och förlorar sin ändamålsenliga verkan, trots att den är ett uttryck för gemenskapens obestridliga vilja att knyta parlamentet, som är en del av budgetmyndigheten, närmare utvecklingen av gemenskapens yttre förbindelser.
40 Rådet anför en helt motsatt argumentation till vilken intervenienten ansluter sig. Rådet understryker för det första att dess vägran att deltaga i en arbetsgrupp som skall komma fram till en interinstitutionell överenskommelse om definitionen på begreppet avtal, som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen, inte kan anses vara ett brott mot skyldigheten till lojalt samarbete mellan institutionerna, eftersom ingåendet av sådana överenskommelser inte på något sätt är obligatoriskt. Andra metoder för att uppnå samstämmighet, i synnerhet en progressiv utveckling av en praxis genom specifika uppgörelser, framstår som bättre lämpade. Rådet motsätter sig därefter alla försök att föra in synpunkter i debatten, hämtade från medlemsstaternas konstitutionella rätt, för en tolkning av artikel 228.3 andra stycket.
41 Rådet påminner om att gemenskapens konstruktion är särpräglad, vilket innebär att det är förbjudet att överföra nationell maktfördelning på gemenskapens område och att institutionerna endast kan agera, såsom framgår av artikel 4.1 i EG-fördraget, inom gränsen för de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget.
42 Rådet ifrågasätter likaledes, med stöd av domstolens dom av den 9 augusti 1994(5), alla försök att definiera parlamentets befogenheter inom området för yttre förbindelser genom en analogi med dess interna befogenhet vad gäller lagstiftning eller budget. Rådet uppmärksammar bland annat i denna fråga att artikel 228.3 andra stycket i sig själv förkastar alla försök i denna riktning, eftersom det enligt bestämmelsen endast krävs samtycke från parlamentet för avtal som innehåller bestämmelser som faller inom området för parlamentets medbeslutanderätt om avtalet innefattar en förändring av en rättsakt som antagits enligt förfarandet i artikel 189b i fördraget.
43 Ur rådets synvinkel införs genom artikel 228.3 andra stycket i EG-fördraget ett undantag till regeln i det första stycket i samma bestämmelse, enligt vilket parlamentet, vad gäller ingåendet av internationella avtal av gemenskapen, endast ombeds att avge ett yttrande. Detta antyder att, i likhet med alla undantag, denna bestämmelse skall tolkas strikt. Enligt rådet är endast det av vikt som har stor betydelse, och ur denna synvinkel framstår de kriterier som framförts av parlamentet som fullständigt olämpliga.
44 Rådet förkastar, med hänsyn till principen om en årlig budget, kriteriet enligt vilket hänsyn skall tas till den fleråriga karaktären av gemenskapens finansiella åtaganden och ifrågasätter kriteriet avseende betydelsen av de aktuella belopp som påförts budgetposten av det skälet att budgetposterna saknar den fasthet och stabilitet som är det enda som skulle möjliggöra att man hänvisar till dem. Rådet förnekar relevansen hos kriteriet som avser en ökning av de aktuella beloppen i förhållande till tidigare åtaganden, med erinran om att inte ens en dubblering skulle kunna ge betydelse åt något som är obetydligt. Den enda omständighet som rådet anser kan åberopas för att identifiera avtal som har betydande budgetmässiga följder är den totala summan av utgifter som är inskrivna i gemenskapens budget. I förhållande till detta belopp, vilket uppgår till över 82 miljarder ECU för 1997 års budget, kan avtalet om fiske med Mauretanien inte betraktas som medförande betydande utgifter, eftersom detta inte utgör mer än 0,07 procent av budgeten.
45 Mot förebråelsen som skulle kunna göras mot rådet för att förta den ändamålsenliga verkan av artikel 228.3 andra stycket uppställer rådet det faktum att det var i fullständig enighet såväl med kommissionen som med parlamentet om att fiskeavtalet med kungadömet Marocko, som medförde en utgift på 500 miljoner ECU över fyra år, vilket motsvarade 0,15 procent av gemenskapens budget för år 1996, med tanke på dess betydande budgetmässiga följder skulle vara föremål för parlamentets samtycke.
46 Dessa två motstående ställningstaganden, vilka har fördelen av att vara klara, skiljer sig från kommissionens tvetydiga ställningstagande. Denna har förvisso inte bedömt som nödvändigt att intervenera i den aktuella tvisten, även om den efter att ha förslagit rådet att begära parlamentets samtycke har kunnat ge intrycket av att ha en fast inställning vad avser tolkningen av begreppet avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen. Genom tillämpning av artikel 21 andra stycket i stadgan för EG-domstolen har kommissionen blivit ombedd att förklara skälen till ett sådant förslag, då den inte hade givit det i fallet med de tre andra avtalen, för vilka parlamentet, utan att ha kunnat övertyga rådet om riktigheten i sitt ställningstagande, gjorde anspråk på rätten att ge sitt samtycke. Kommissionens svar är nu något förbryllande, eftersom den menar att dess ställningstagande i fallet med fiskeavtalet med Mauretanien styrdes av politiska överväganden i det att genomförandet av detta avtal skulle nödvändiggöra överföringar av krediter i budgetposten B7-800, för vilka parlamentets godkännande såsom budgetmyndighet krävdes.
47 Ett liknande erkännande visar ganska väl att den, visserligen rättsliga, tvist som domstolen skall avgöra, omges av politiska konflikter. Det förefaller mig även som om det bästa sättet att lösa tvisten är att helt pragmatiskt, utan hänsyn till debatten, vilken det för övrigt är fullständigt legitimt att föra, med hänsyn till krav på demokrati och de befogenheter som institutionen, i sin egenskap av representant för folket gör gällande att inneha, utgå från själva ordalydelsen i bestämmelsen i vars tolkning lösningen till tvisten ligger. Jag skall därför undersöka vilken bokstavlig tolkning som kan göras av artikel 228.3 andra stycket i fördraget.
48 Rådet har refererat till en ordbok som vanligtvis används i de fransktalande länderna, Le Petit Robert, enligt vilken betydande är "det som är värt att noteras, uppmärksammas". Ordboken tillägger även: "betydande är det som är värt att uppskatta, viktigt, märkbart".
49 Enligt ordboken Le Petit Larousse är betydande det som är "värt att notera, viktigt, anmärkningsvärt".
50 De andra språkversionerna av stycket i fråga är avfattade enligt följande:
- "Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen"; - "agreements having important budgetary implications";
- "som har betydelige budgetmaessige virkninger for Faellesskabet";
- "accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes";
- "sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon";
- "óé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò";
- "comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal";
- "accordi che hanno repercussioni finanziere considerevoli";
- "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben";
- "acordos com consequências orçamentais significativas";
- "sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen".
51 Ingen av dessa språkversioner innehåller ett uttryck som är svagare än det franska uttrycket "notable". Vissa använder ett starkare uttryck. Ordet som motsvarar det franska "important", som använts i flera av dessa versioner, förefaller mig utgöra en sorts gemensam nämnare i alla språkversionerna och ger den bästa uppfattningen om den avsedda styrkan i ordet.
52 Är denna tolkning bekräftad av de lärdomar man kan dra av det sammanhang i vilket det hänvisas till avtal som har betydande budgetmässiga följder. Vilken är omfattningen av andra avtal, för vilka samma krav på samtycke från parlamentet uppställs i artikel 228.3 andra stycket.
53 I denna bestämmelse återfinns först de avtal som framgår av artikel 238, som har till syfte att skapa en "associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden". Dessa avtal täcker vanligtvis så gott som samtliga ekonomiska sektorer. De har som syfte att förverkliga en zon med frihandel, det vill säga en tullunion. Deras giltighetstid är inte begränsad i tiden, och i vissa fall innehåller de även en anspelning på en möjlig anslutning.
54 Vad gäller "andra avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas" är de ganska närstående associationsavtal. De är i de allra flesta fall ingångna med länder som befinner sig i en övergångsfas mellan planekonomi och marknadsekonomi eller med utvecklingsländer som ännu inte kan utsätta samtliga sina ekonomiska sektorer för fri konkurrens, vilket är karaktäristiskt för en frihandelszon.
55 Dessa två kategorier avtal har gemensamt - förutom deras strikt budgetmässiga konsekvenser för gemenskapen, vilka kan variera starkt - att de, dels genom sin art och genom intensiteten i de band som skapas med tredje länder, har stark politisk genklang och inleder en tillnärmningsprocess avsedd att utvecklas, dels har en betydande ekonomisk inverkan i hela eller delar av gemenskapen genom att de ger upphov till att marknader öppnas.
56 Slutligen, vad gäller "sådana avtal som medför ändring av en rättsakt som har antagits enligt förfarandet i artikel 189b", berör de direkt gemenskapens interna funktion. Eftersom den berörda rättsakten har antagits tillsammans med parlamentet gäller det nödvändigtvis en rättsakt av stor betydelse, som rådet inte i förhållande till ett tredjeland kan åta sig att ändra utan att dessförinnan ha erhållit samtycke från medupphovsmannen till denna rättsakt, parlamentet.
57 Avtal som har betydande budgetmässiga följder kan således likställas med andra avtal med betydande räckvidd. Som en motsats är avtal om fiske begränsade till en enda sektor och de är inte ingångna för mer än några år. Det förefaller således som om avtal om fiske, för att kunna göra anspråk på att ha samma betydelse som de andra typerna av avtal med avseende på deras budgetmässiga följder, skall ha en ganska utpräglad inverkan på gemenskapens budget.
58 Mot denna tolkning kan man inte, vilket erkänns av parterna själva, i brist på tillräcklig tillämpning, ställa en annan tolkning av begreppet betydande, som skulle ha gjorts gällande vid genomförandet av parlamentets, rådets och kommissionens gemensamma förklaring om införande av ett samarbetsförfarande av den 4 mars 1975 som är hänförlig till gemenskapsakter med allmän giltighet "som har betydande finansiella följder".
59 Allt talar alltså för att man med "betydande" menar "viktig". Det återstår att veta vad "viktig" skall ställas i förhållande till. Jag tror inte, i likhet med rådet, att budgetposten skulle kunna utgöra en lämplig ram för att mäta denna betydelse.
60 För det första kan budgetposten i sig inte ha mer än en liten betydelse. I det aktuella fallet innefattade budgetposten B7-800 "Internationella fiskeavtal" år 1996 betalningskrediter uppgående till ett belopp av 233 500 000 ECU, det vill säga 0,28 procent av den totala budgeten. För övrigt, vid sidan av de förändringar som budgetposterna kan genomgå av fullständigt legitima skäl och långt ifrån varje form av manipulation, förefaller de utgöra en ram inom vilken variationer, även av liten betydelse, kan framstå som betydande. Hur skulle det för övrigt bli med kriteriets betydelse vad avser en budgetpost i ett fall där ett mycket särpräglat avtal, av typen UNRWA-avtalen, med hänsyn till just särpräglingen skulle utgöra en egen budgetpost som per definition skulle omfatta 100 procent av krediterna?
61 Bör man göra bedömningen att den enda relevanta referensramen består av den totala summan av de i budgeten inskrivna utgifterna såsom rådet hävdar? Jag tycker att den del av budgeten som utgörs av utgifterna till följd av ett avtal (i det aktuella fallet 0,07 procent) alltid bör beaktas eller mer exakt, aldrig bör tappas ur sikte. Vikten av ett avtals budgetmässiga följder kanske inte endast kan bedömas i förhållande till gemenskapens totala budget för ett visst år, utan andra faktorer måste utan tvekan också beaktas. Dessa omständigheter kan emellertid inte vara tillräckliga för att betydande budgetmässiga följder skulle vara för handen, om beloppen i fråga utifrån en helhetsbedömning skall anses utgöra en obetydlig del av den totala budgeten.
62 Bland dessa andra faktorer, som man inte förefaller kunna avfärda systematiskt, återfinns helt klart utgifternas fleråriga karaktär eller mer exakt avtalets varaktighet, eftersom belopp som i sig själva har liten betydelse, sammanlagda under 10 eller 20 år, kan utgöra en totalsumma som förtjänar att beaktas. Avtalen om fiske är dock inte ingångna för en längre tid än fem år.
63 Det finns en annan storleksordning som befinner sig mellan den alltför snäva budgetposten och den totala budgeten, i förhållande till vilken man är benägen att räkna i promille snarare än i procent. Det är kapitel B7 som omfattar alla krediter avsedda för finansiering av gemenskapens yttre åtgärder. De siffror som figurerar i detta kapitel visar inte den totala insatsen inom området, eftersom exempelvis Europeiska utvecklingsfonden är finansierad genom medlemsstaternas budgetar. Genom att beakta krediterna som är förenade med ett visst avtal mot bakgrund av detta kapitel, undviker man enligt min åsikt lättare förebråelsen att man jämför det som på intet sätt är jämförbart, eftersom man kan resonera i förhållande till vad "utlandsaffärerna" kostar.
64 Under år 1996 uppgick betalningskrediterna i underavdelningen till B7 "Externa åtgärder" till 4 468 586 000 ECU och fiskeavtalen utgjorde således 5,22 procent. Avtalet med Mauretanien, för vilket betalningskrediter uppgående till 55 160 000 ECU var förutsedda för samma år, utgjorde därigenom 1,23 procent av krediterna anslagna till "Externa åtgärder".
65 Man skulle även kunna tänka sig, alltjämt för att göra bedömningar inom en lämplig ram, att sätta de utgifter som följer av ett avtal i förhållande till de krediter som är inskrivna i budgeten för de interna aspekterna av den politik i vilken det nämnda avtalet ingår. I det fall som vi uppehåller oss vid skulle det innebära en jämförelse mellan utgifterna som är förenade med avtalet med Mauretanien och dem som är avsatta för fiskesektorn i den del av budgeten som är hänförlig till Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket. Rådet informerar oss om att det i form av betalningskrediter avser 5,45 procent.
66 De två senare jämförelserna saknar säkert inte intresse i fallet med avtalet med Mauretanien, och jag tror att det hade varit oberättigat att förebrå rådet för att göra dessa jämförelser inom ramen för en mycket vidsträckt och ganska politisk tolkning av begreppet "betydande budgetmässiga följder" för att be parlamentet om dess samtycke. Jag gör dock bedömningen att rådet, rättsligt sett, inte var skyldigt att göra det med tanke på att en jämförelse med gemenskapens totala budget leder till den helt objektiva bedömningen, med hänvisning till rena siffror, att de budgetmässiga följderna av avtalet skall anses som föga betydande.
67 Är parlamentets andra argument av sådan natur att de ställer denna slutsats i fråga? Låt mig först undanröja kritiken som skulle kunna göras mot att jag har antagit en restriktiv tolkning av artikel 228.3 andra stycket genom att notera att en tolkning som utgår från det använda begreppets bokstavliga betydelse och vilken stöder undersökningen av det sammanhang i vilket det ingår, varken är extensiv eller restriktiv utan helt enkelt objektiv.
68 Låt oss sedan granska de argument som enligt parlamentet kan hämtas från en komparativ studie av konstitutionell rätt och vilka, såsom erinrats om ovan, rådet bestrider att de i princip är prövningsbara. I min mening är rådets påpekande avgörande. Det är inte möjligt att tolka en gemenskapsinstitutions befogenheter, vilka det nu må vara, i ljuset av den befogenhet som en liknande institution har i vissa eller till och med i samtliga medlemsstater.
69 Domstolen, såsom institution skapad av de höga fördragsslutande parterna, regeringskonferensen och medlemsstaternas parlament, har uppenbart inte befogenhet att tilldela en annan gemenskapsinstitution befogenheter som den inte blivit tilldelad av de höga fördragsslutande. Domstolens uppdrag skall alltså vara begränsat till att klarlägga räckvidden av de rättigheter som de höga fördragsslutande skäligen velat tilldela parlamentet genom artikel 228.3 andra stycket.
70 Man skulle på likartat sätt kunna visa att parlamentets argument som antyder paralleller mellan interna och externa befogenheter strider mot det av fördraget fastställda institutionella systemet. Det faktum att parlamentet med tanke på rådets motargument inte har vidhållit dessa argument besparar mig detta. När det gäller nödvändigheten av att tilldela den omtvistade bestämmelsen en ändamålsenlig verkan är det tillräckligt att notera dels att denna nödvändighet inte kan ändra på vad som står i texten, dels att det skulle vara överdrivet inskränkt att säga att en bestämmelse skulle förlora sin ändamålsenliga verkan då den inte tillämpas ofta. Även om den inte skulle vara mer än ett skydd som förbjuder rådet att i gemenskapens namn och utan parlamentets samtycke ingå betydande finansiella åtaganden, vilka tungt belastar gemenskapsbudgeten, kan inte artikel 228.3 andra stycket för den sakens skull anses sakna all ändamålsenlig verkan.
71 Låt oss slutligen bortse från argumentet enligt vilket det skulle vara motsägelsefullt att anse, vilket parlamentet, rådet och kommissionen har gjort, att avtalet om fiske med konungariket Marocko väl överensstämde, trots att det endast motsvarade 0,15 procent av den totala budgeten, med begreppet avtal som har betydande budgetmässiga följder, även om så inte var fallet med avtalet med Mauretanien, vilket motsvarade 0,07 procent av samma budget.
72 Parlamentet har förklarat att det i förhållande till den totala budgeten, skulle vara väl förmätet att tillmäta en betydande karaktär åt det första och förneka samma karaktär åt det andra. På detta förefaller det vara tillräckligt att svara att det mellan utgifterna för avtalet med Mauretanien och utgifterna för avtalet med konungariket Marocko, råder ett förhållande som överstiger ett till två. Ett sådant förhållande kan inte anses som obetydligt. Jag tror att det vore helt felaktigt att anse att domstolen, genom att inte räkna avtalet med Mauretanien bland dem som har betydande budgetmässiga följder, skulle ha förkastat de tre institutionernas bedömning av år 1996 att avtalet med konungariket Marocko kunde anses som ett avtal med betydande budgetmässiga följder.
73 Jag har med mitt resonemang kommit till slutsatsen att avtalet om fiske från år 1996 med Mauretanien inte utgör ett avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen och att rådet inte har agerat rättsstridigt, genom att som rättslig grund för antagandet av förordning nr 408/97, ange fördraget "och särskilt dess artikel 43 i förening med dess artikel 228.2 och 228.3 första stycket".
Förslag till avgörande
74 Jag förslår alltså att domstolen skall
- avvisa talan såvitt den är grundad på ett åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget,
- ogilla talan i övrigt,
- förplikta Europaparlamentet att betala rättegångskostnaderna och konungariket Spanien att bära sin rättegångskostnad.
(1) - EGT L 62, s.1
(2) - EGT C 380, s. 20.
(3) - Dom av den 13 juli 1995 i mål C-156/93, Europaparlamentet mot kommissionen (REG 1995, s. I-2019).
(4) - Dom av den 18 juni 1996 i mål C-303/94, Europaparlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-2943).
(5) - Dom av den 9 augusti 1994 i mål C-327/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1994, s. I-3641).