62024TJ0188_RES
Sprawa T‑188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (druga izba) z dnia 9 lipca 2025 r.
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Postępowanie administracyjne – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Artykuł 20 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 – Przedmiot i cel kontroli – Obowiązek uzasadnienia – Poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze – Ochrona życia prywatnego – Kontrola sądowa
Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola zgodności z prawem – Kryteria – Decyzja Komisji nakazująca przeprowadzenie kontroli – Niezgodność z prawem następująca w procesie wykonania tej decyzji – Brak wpływu na zgodność z prawem decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli
(art. 263 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 19, 20)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Obowiązek wskazania przedmiotu i celu kontroli – Obowiązek przedstawienia precyzyjnego określenia rynku – Brak – Obowiązek dokonania kwalifikacji prawnej domniemanych naruszeń – Brak – Obowiązek wskazania podejrzewanego okresu naruszenia – Brak
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 24–48)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Prawo do nienaruszalności miru domowego – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Obowiązek posiadania przez Komisję poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać naruszenie – Obowiązek ujawnienia tych poszlak – Brak
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 51–58, 74–84)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Jasne wskazanie poważnych poszlak pozwalających podejrzewać naruszenie – Kontrola sądowa
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 78–84)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Prawo do nienaruszalności miru domowego – Obowiązek posiadania przez Komisję poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać naruszenie – Treść poszlak uzasadniających decyzję w sprawie kontroli – Jawne oświadczenia składane przez przedsiębiorstwo mające na celu zasugerowanie głównym konkurentom przyjęcia strategii cenowych – Poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze świadczące o koordynacji cen w trakcie podstawowego okresu naruszenia – Brak poszlak o wystarczająco poważnym charakterze dotyczących okresu wcześniejszego – Naruszenie prawa do nienaruszalności miru domowego
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 106–154, 190)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienie kontrolne Komisji – Skarga na decyzję nakazującą przeprowadzenie kontroli – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Granice – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Ryzyko zatajenia lub zniszczenia dowodów – Niezbędny charakter kontroli
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
(zob. pkt 156–158, 162–172, 176, 177)
Streszczenie
Sąd stwierdził częściową nieważność decyzji Komisji Europejskiej (
1
) nakazującej Compagnie générale des établissements Michelin (zwanej dalej „Michelin”) poddanie się kontroli, która dotyczyła jej ewentualnego udziału w porozumieniach lub praktykach antykonkurencyjnych w sektorze produkcji opon. Czyniąc to Sąd przypomniał kryteria pozwalające na ocenę poważnego charakteru poszlak mogących stanowić podstawę takiej decyzji
W dniu 10 stycznia 2024 r., podejrzewając istnienie praktyk antykonkurencyjnych w zakresie koordynacji cen pomiędzy głównymi producentami opon w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), Komisja wydała w toku dochodzenia prowadzonego z urzędu decyzję nakazującą Michelin poddanie się kontroli (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 (
2
) w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji, który określa uprawnienia Komisji do przeprowadzania kontroli.
W okresie od stycznia do marca 2024 r. Komisja przeprowadziła kontrolę w pomieszczeniach Michelin. W tym kontekście Komisja przystąpiła do wizytacji biur, zebrania sprzętu (komputerów przenośnych, telefonów komórkowych, tabletów, zewnętrznych nośników pamięci), przesłuchania kilka osób i skopiowania zawartości zebranego sprzętu.
W skardze do Sądu Michelin wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, powołując się, po pierwsze, na naruszenie obowiązku uzasadnienia, a po drugie, na naruszenie prawa do nienaruszalności miru domowego.
Ocena Sądu
Na wstępie Sąd odnotował, że niektóre argumenty skarżącej odnoszą się do przebiegu kontroli przeprowadzonej przez Komisję w wykonaniu zaskarżonej decyzji. W tym względzie Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwo nie może powoływać się na niezgodność z prawem postępowania kontrolnego w celu zakwestionowania zgodności z prawem aktu, na podstawie którego Komisja przeprowadziła rzeczoną kontrolę.
Mając to na uwadze, Michelin zwróciła uwagę na przebieg kontroli jedynie w celu zilustrowania braku jasności lub precyzji uzasadnienia lub zakresu ingerencji dozwolonej w decyzji nakazującej jej poddanie się kontroli. Wobec tego, to pod tym kątem Sąd dokonał oceny argumentów podniesionych dla uzasadnienia zarzutów nieważności zaskarżonej decyzji.
Sąd zbadał w pierwszej kolejności zarzut, zgodnie z którym zaskarżona decyzja nie spełniała obowiązku uzasadnienia, do którego odnosi się art. 296 TFUE. Przypomniał on przede wszystkim, że uzasadnienie aktów Unii, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt. Nie jest natomiast wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także – uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę.
W dziedzinie konkurencji rozporządzenie nr 1/2003 przyznaje Komisji uprawnienia kontrolne w celu umożliwienia jej realizacji zadania polegającego na ochronie rynku wewnętrznego przed zakłóceniami konkurencji oraz na karaniu ewentualnych naruszeń reguł konkurencji na tym rynku. Z art. 20 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że decyzje Komisji w sprawie kontroli powinny wskazywać przede wszystkim przedmiot i cel kontroli. Ten szczególny obowiązek uzasadniania stanowi zasadniczy wymóg mający nie tylko wykazać, że planowana ingerencja w obrębie danych przedsiębiorstw jest uzasadniona, ale także – umożliwić im określenie zakresu ich obowiązku współpracy przy jednoczesnym zachowaniu ich prawa do obrony.
Jednakże pod warunkiem, że decyzja o przeprowadzeniu kontroli zawiera istotne elementy wskazane powyżej, nie jest koniczne by zawierała dokładne określenie rynku właściwego, precyzyjną kwalifikację prawną podejrzewanych naruszeń lub wskazanie okresu, w którym naruszenia miały zostać popełnione. Skoro bowiem kontrole zapoczątkowują dochodzenie, w momencie ich przeprowadzania Komisja nie posiada jeszcze dokładnych informacji potrzebnych do wydania konkretnej opinii prawnej oraz musi dopiero sprawdzić zasadność swoich podejrzeń, jak i znaczenie zaistniałych okoliczności.
To w świetle tych zasad Sąd przeanalizował twierdzenia Michelin, zgodnie z którymi użycie w zaskarżonej decyzji wyrażeń „i/lub”, „w szczególności”, „w tym” i „co najmniej” czyni zakres przedmiotowy i czasowy podejrzewanego naruszenia niejednoznacznym, nieuzasadnionym lub nieracjonalnym.
Sąd zwraca uwagę, że użycie spójnika rozłącznego „lub” w opisie formy, jaką przyjęła podejrzewana koordynacja (porozumień między przedsiębiorstwami lub uzgodnionych praktyk) nie pociąga za sobą dla skarżącej szczególnych konsekwencji, ponieważ prawidłowa kwalifikacja prawna podejrzewanej koordynacji porozumień między przedsiębiorstwami lub uzgodnionej praktyki zależy bowiem od oceny okoliczności, której nie można wymagać w chwili sporządzania decyzji o przeprowadzeniu kontroli.
Jeśli chodzi o użycie wyrażeń „w szczególności” lub „w tym” w celu opisania podejrzeń Komisji, posłużenie się nimi ułatwia zrozumienie wskazówek, których są one częścią, mianowicie koordynacji cen, „w szczególności cen hurtowych” i wymiany szczególnie chronionych informacji handlowych „w tym za pośrednictwem powszechnie dostępnych kanałów”. Sformułowania te pozwalają skarżącej lepiej określić, co jest jej zarzucane. Ilustrują one treść podejrzanej koordynacji, wyjaśniając jednocześnie, że przedstawione ilustracje nie stanowią wyczerpujących wskazówek co do przedmiotowego zakresu podejrzewanego naruszenia.
Wreszcie, wskazując, że zachowanie rozpoczęło się „co najmniej” w podstawowym okresie naruszenia i że dowody wskazują na wcześniejszą koordynację „co najmniej” w okresie wcześniejszym, Komisja z własnej inicjatywy przedstawiła pewne wskazówki dotyczące czasowego wymiaru podejrzewanej koordynacji. Wskazania te, będące częścią uzasadnienia pozwalają uznać, że skarżąca nie znalazła się w sytuacji, w której nie miała możliwości jasnego zrozumienia podejrzeń Komisji, a tym samym, że została pozbawiona możliwości pełnej ochrony swego prawa do obrony.
Tym samym zgodnie z art. 296 TFUE motywy zaskarżonej decyzji pozwalały skarżącej poznać uzasadnienie przyjętego aktu, a Sądowi dokonać jego kontroli. Uzasadnienie to, zgodnie z art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, wskazuje również przedmiot i cel kontroli w sposób wystarczający.
W drugiej kolejności Sąd rozpoznał zarzut dotyczący naruszenia prawa skarżącej do nienaruszalności miru domowego.
Rozpoczął od przypomnienia, że osoba prawna może powoływać się na to prawo, które wpisuje się w kontekst ochrony życia prywatnego. Wymóg ochrony przed arbitralnymi lub nieproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby stanowi bowiem ogólną zasadę prawa Unii, wyrażoną w art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). Artykuł 52 ust. 1 Karty precyzuje w tym względzie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z tego prawa muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tego prawa, jak również zasadę proporcjonalności.
W praktyce decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli powinna mieć na celu zebranie dokumentacji koniecznej do sprawdzenia rzeczywistego charakteru i zakresu konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, na temat których Komisja dysponuje już informacjami stanowiącymi poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze pozwalające podejrzewać naruszenie reguł konkurencji. Dysponowanie takimi poszlakami stanowi więc warunek sine qua non, aby Komisja mogła nakazać kontrolę na mocy art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
Ponadto od momentu gdy uzasadnienie decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli ogranicza zakres uprawnień przyznanych urzędnikom Komisji, mogą oni poszukiwać jedynie dokumentów dotyczących przedmiotu kontroli. Taka decyzja nie może zatem być sformułowana w sposób, który rozszerzałby ten zakres poza to, co wynika z poszlak o wystarczająco poważnym charakterze, którymi dysponuje Komisja w chwili jej wydania.
Dokonawszy tych przypomnień Sąd zbadał, czy zaskarżona decyzja ma charakter arbitralny, jak twierdzi skarżąca.
W tym względzie wskazał on przede wszystkim, że decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli nie musi koniecznie zawierać wszystkich informacji, którymi dysponuje Komisja na tym etapie dochodzenia, ponieważ należy zachować równowagę między ochroną skuteczności dochodzenia a ochroną prawa do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa.
Komisja powinna zatem wskazać w decyzji o przeprowadzeniu kontroli, z możliwie największą dokładnością, podejrzenia, które zamierza zweryfikować, czyli to, co jest poszukiwane i dowody które powinny stać się przedmiotem kontroli. Nie można jednak wymagać od niej również sprecyzowania poszlak, to znaczy informacji, które skłoniły ją do rozważenia hipotezy naruszenia art. 101 TFUE.
W niniejszej sprawie nie można zatem zarzucać Komisji, że wskazała, iż „dyspon[owała] informacjami” i „dowodami” dotyczącymi podejrzewanej koordynacji lub niektórych jej aspektów bez podania większej ilości wskazówek dotyczących charakteru lub formy tych dowodów, czy nawet szczegółów odnoszących się do ich daty i autora.
Sąd przeanalizował następnie wystarczająco poważny charakter poszlak przedstawionych przez Komisję w celu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Sąd zauważył na wstępie, że gdy przedsiębiorstwo będące adresatem decyzjio przeprowadzeniu kontroli przedstawia pewne dowody podające w wątpliwość wystarczająco poważny charakter poszlak, którymi dysponowała Komisja, Sąd powinien zbadać te poszlaki i dokonać kontroli ich wystarczająco poważnego charakteru.
Pełna kontrola sądowa zgodności z prawem wykonywana a posteriori, pozwala uzupełnić brak wcześniejszego nakazu sądu i zapewnić zgodność środka kontroli z prawem podstawowym do nienaruszalności miru domowego. Nie ma ona na celu wyjaśnienia, czy odpowiednie poszlaki pozwalają na ustalenie, a nie tylko podejrzenie, istnienia podejrzewanego zachowania antykonkurencyjnego, ponieważ kwestia ta jest jeszcze przedwczesna na tym etapie dochodzenia.
W odróżnieniu bowiem od dowodów popełnienia naruszenia, poszlaki będące podstawą decyzji o przeprowadzaniu kontroli nie muszą wykazywać istnienia ani treści naruszenia, gdyż w przeciwnym razie uprawnienia dochodzeniowe przyznane Komisji zostałyby pozbawione wszelkiej użyteczności. W związku z tym okoliczność, że przyjęte dowody mogą być przedmiotem rozbieżnych interpretacji, nie może stanowić przeszkody dla uznania ich za poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze, jeżeli tylko interpretacja preferowana przez Komisję wydaje się prawdopodobna.
Sąd podkreślił również, po pierwsze, że różnego rodzaju poszlaki uprawdopodabniające podejrzenie popełnienia naruszenia należy oceniać nie w oderwaniu od siebie, lecz jako jedną całość, ponieważ mogą one wzajemnie wzmacniać swą moc dowodową. Po drugie, niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst etapu wstępnego dochodzenia, to znaczy momentu, w którym Komisja nie zajęła jeszcze stanowiska w przedmiocie rzeczywistego charakteru podejrzewanego naruszenia a skarżąca korzysta z domniemania niewinności.
W niniejszej sprawie Komisja przedstawiła w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia i dowody, aby umożliwić Sądowi ustalenie, czy dysponowała ona poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze, by potwierdzić swoje podejrzenia i uzasadnić kontrolę, co ułatwiło kontrolę Sądu. W świetle tych okoliczności Sąd doszedł do wniosku, że Komisja dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze wyłącznie w odniesieniu do podejrzewanej koordynacji w podstawowym okresie naruszenia, ale nie w odniesieniu do wcześniejszego okresu wskazanego w zaskarżonej decyzji, której częściową nieważność należy zatem stwierdzić w tym zakresie.
Wreszcie Sąd oddalił zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności. Przypomniał on w tym względzie, że zasada ta stanowi jedną z ogólnych zasad prawa Unii, zgodnie z którą akty instytucji Unii nie wykraczają poza to, co jest odpowiednie i konieczne dla realizacji zamierzonych celów, przy czym jeżeli istnieje możliwość wyboru spośród wielu odpowiednich środków, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów.
Jeśli chodzi o decyzję nakazującą przeprowadzenie kontroli, zasada ta zakłada, że z planowanych środków nie wynikną nadmierne i niemożliwe do przyjęcia w stosunku do zakładanych celów niedogodności. W szczególności, wybór jakiego dokonuje Komisja pomiędzy żądaniem udzielenia informacji a kontrolą nakazaną w drodze decyzji, nie zależy od okoliczności takich jak szczególna powaga sytuacji, niezwykle pilny charakter czy konieczność zachowania absolutnej dyskrecji, ale od wymogów stosownego dochodzenia. Tym samym kiedy celem decyzji o przeprowadzeniu kontroli jest wyłącznie umożliwienie Komisji zebrania koniecznych dowodów pozwalających jej ocenić czy ewentualne doszło do naruszenia traktatu, decyzja taka nie narusza zasady proporcjonalności.
W niniejszym sprawie Komisja nie mogła wykluczyć ryzyka zatajenia lub zniszczenia poszukiwanych dowodów. Skarżąca tymczasem nie wykazała, z jednej strony, że zaskarżona decyzja nie była konieczna ze względu na brak ryzyka utraty dowodów lub możliwość zastosowania mniej dotkliwego środka, a z drugiej strony, że spowodowała nadmierne szkodliwe skutki.
W świetle powyższych uwag, wobec braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających na poparcie podejrzeń dotyczących okresu wcześniejszego w stosunku do podstawowego okresu naruszania, Sąd stwierdził w tym zakresie częściową nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na jej arbitralny charakter i naruszenie prawa skarżącej do poszanowania jej domu i komunikowania się. W pozostałym zakresie skargę oddalił.
(
1
)	Decyzja Komisji C(2024) 243 final z dnia 10 stycznia 2024 r. nakazująca Compagnie générale des établissements Michelin, jak również wszystkim spółkom kontrolowanym przez nią pośrednio lub bezpośrednio, poddanie się kontroli na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa AT.40863 Hoops).
(
2
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1).