62019CC0015
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 16. januarja 2020 (
1
)
Zadeva C‑15/19
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA
proti
Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri.
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (Italija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Okolje – Odpadki – Direktiva 1999/31 – Odlagališča – Stroški odlagališč odpadkov – Obstoječa odlagališča – Časovna uporaba direktive – Sprememba plačil za odstranjevanje, prvotno določenih v pogodbi – Prepoved retroaktivnosti – Pravna varnost – Varstvo zaupanja v pravo – Sorazmernost“
I. Uvod
1.
V pravu o odpadkih je določeno, da morajo stroške ravnanja z odpadki načeloma nositi prvotni imetniki odpadkov. Vendar pa, ali iz tega izhaja, da lahko upravljavec odlagališča od podjetja, ki je odpadke odložilo v preteklosti, naknadno zahteva dodatna plačila, če se stroški obratovanja odlagališča zaradi sprejetja Direktive o odlagališčih (
2
) povečajo?
2.
To vprašanje se zastavlja v obravnavanem postopku, ker je v Direktivi o odlagališčih, sprejeti leta 1999, določeno vsaj tridesetletno upravljanje odlagališča po zaprtju, pred tem pa je bilo za zadevno odlagališče na nacionalni ravni določeno zgolj desetletno upravljanje po zaprtju.
3.
Za odgovor na to vprašanje je treba zadevne določbe Direktive o odlagališčih obravnavati glede na prepoved retroaktivnosti ter glede na načela pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in sorazmernosti.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva o odlagališčih
4.
V uvodnih izjavah 25 in 26 Direktive o odlagališčih je pojasnjena njena časovna uporaba:
„(25)
ker naj bi za odlagališča, ki so bila zaprta pred dnevom prenosa te direktive, ne veljale določbe te direktive o zapiranju;
(26)
ker naj bi se prihodnji pogoji za obratovanje obstoječih odlagališč uredili s predpisi, zato da se v določenem obdobju sprejmejo potrebni ukrepi za prilagoditev takih odlagališč tej direktivi na podlagi načrta prilagoditve odlagališča“.
5.
Na stroške upravljanja po zaprtju se nanaša uvodna izjava 29 Direktive o odlagališčih:
„ker naj bi se sprejeli ukrepi za zagotovitev, da plačilo za odlaganje odpadkov na odlagališče pokriva vse stroške, povezane z gradnjo in obratovanjem objektov in naprav, vključno, kolikor je mogoče, s finančnim zavarovanjem ali enakovrednim ukrepom, ki ga mora zagotoviti upravljavec odlagališča, in tudi ocenjene stroške zaprtja odlagališča, vključno z upravljanjem po zaprtju“.
6.
Dovoljenje za odlagališče ureja člen 8(a) Direktive o odlagališčih:
„[…] pristojni organ ne izda dovoljenja za odlagališče, če ni zagotovljeno:
[…]
(iv)
da je ali bo prosilec s finančnim zavarovanjem ali s temu enakovrednim ukrepom na podlagi pogojev in načinov, o katerih se odločijo države članice, pred začetkom odlaganja ustrezno ukrepal za zagotovitev, da se izpolnijo vse obveznosti (vključno s tistimi, ki se nanašajo na upravljanje po zaprtju) iz dovoljenja, izdanega po določbah te direktive, in da se upoštevajo postopki zapiranja iz člena 13. To zavarovanje se zadrži ali temu enakovreden ukrep izvaja, dokler tako zahteva vzdrževanje odlagališča in njegovo upravljanje po zaprtju v skladu s členom 13(d). […]“
7.
Člen 10 Direktive o odlagališčih se nanaša na stroške odlaganja odpadkov:
„Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se vsi stroški, povezani z gradnjo in obratovanjem odlagališča, vključno, kolikor je mogoče, s stroški finančnega zavarovanja ali enakovrednega ukrepa iz člena 8(a)(iv), ter ocenjeni stroški zaprtja odlagališča in upravljanja po zaprtju za obdobje najmanj 30 let krijejo s plačilom, ki ga zaračuna upravljavec za odlaganje kakršne koli vrste odpadkov na tem odlagališču. […]“
8.
Postopek zaprtja odlagališča in upravljanja po zaprtju je predmet člena 13 Direktive o odlagališčih:
„Države članice sprejmejo ukrepe:
(a)
[…]
(b)
da se, v skladu z dovoljenjem [in če je primerno,] šteje, da je odlagališče ali njegov del dokončno zaprt, šele ko je pristojni organ izvedel končni pregled na odlagališču, ko je ocenil vsa poročila, ki jih je predložil upravljavec, in ko je sporočil upravljavcu, da je zaprtje odobreno. To v nobenem primeru ne zmanjšuje odgovornosti upravljavca, določene s pogoji za dovoljenje;
(c)
da je upravljavec, v skladu z dovoljenjem in če je primerno, po dokončnem zaprtju odlagališča odgovoren za njegovo vzdrževanje, spremljanje in nadzorovanje pri upravljanju po zaprtju, dokler to zahteva pristojni organ, ob upoštevanju časa, v katerem bi bilo lahko odlagališče nevarno.
Upravljavec uradno obvesti pristojni organ o vseh pomembnih škodljivih vplivih na okolje, ki jih razkrijejo postopki nadzora, in upošteva odločbo pristojnega organa o naravi in času potrebnih sanacijskih ukrepov;
(d)
da je, v skladu z dovoljenjem in če je primerno, upravljavec odlagališča odgovoren za spremljanje in analiziranje odlagališčnega plina in izcednih voda z odlagališča ter režima podtalnice v bližini odlagališča v skladu s Prilogo III, dokler pristojni organ meni, da bi bilo odlagališče lahko nevarno za okolje, in brez vpliva na kakršno koli zakonodajo Skupnosti ali zakonodajo držav članic glede odgovornosti imetnika odpadkov.“
9.
Uporabo Direktive o odlagališčih za obstoječa odlagališča ureja člen 14 Direktive o odlagališčih:
„Države članice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da odlagališča, ki ob prenosu te direktive že imajo dovoljenja ali že delujejo, ne smejo več obratovati, razen če se čim prej in najpozneje v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1), izvedejo naslednji koraki:
(a)
v enem letu od […] [16. julija 2001] upravljavec odlagališča pripravi in predloži pristojnemu organu v odobritev načrt prilagoditve odlagališča skupaj s podrobnostmi, navedenimi v členu 8 in vsemi sanacijskimi ukrepi, za katere meni, da bodo potrebni za izpolnitev zahtev te direktive, razen zahtev iz točke 1 Priloge I;
(b)
po predložitvi načrta prilagoditve odlagališča pristojni organi sprejmejo dokončno odločbo, ali se obratovanje lahko nadaljuje na podlagi omenjenega načrta prilagoditve in te direktive. Države članice v skladu s členom 7(g) in členom 13 sprejmejo potrebne ukrepe za čimprejšnje zaprtje odlagališč, ki jim v skladu s členom 8 ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnje obratovanje;
(c)
na podlagi odobrenega načrta prilagoditve odlagališča pristojni organ dovoli potrebna dela in določi prehodno obdobje za izvedbo načrta. Vsa obstoječa odlagališča izpolnjujejo zahteve te direktive razen zahtev iz točke 1 Priloge I v osmih letih po […] [16. juliju 2001]“.
2. Direktiva o odpadkih
10.
Ko je bila izdana sporna arbitražna odločba, so bile temeljne določbe prava Unije s področja odpadkov določene v Direktivi o odpadkih iz leta 2008, (
3
) vendar pa so bile ustrezne določbe vsebovane že v starejših različicah te direktive. (
4
)
11.
Člen 13 trenutno veljavne Direktive o odpadkih vsebuje temeljno obveznost zagotavljanja varstva pri ravnanju z odpadki, ki je bila prej določena v členu 4:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju […].“
12.
Člen 14(1) Direktive o odpadkih vsebuje načelo, da plača povzročitelj obremenitve, ki je bilo prej določeno v členu 11, nato pa v členu 15:
„V skladu z načelom, da plača povzročitelj obremenitve, stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov.“
B.
Italijanska zakonska uredba št. 36/2003
13.
V členu 15(1) Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (
5
) (zakonska uredba z dne 13. januarja 2003, št. 36, o prenosu Direktive Sveta 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih) so določena plačila za odlagališče:
„Plačilo za odlaganje odpadkov na odlagališču mora kriti stroške izgradnje in obratovanja odlagališča, stroške finančnega zavarovanja in ocenjene stroške zaprtja odlagališča ter stroške upravljanja po zaprtju za obdobje, ki je navedeno v členu 10(1)(i)“.
14.
Člen 17(3) te zakonske uredbe vsebuje rok za prilagoditev obstoječih odlagališč novim zahtevam:
„V roku šestih mesecev od datuma začetka veljavnosti te uredbe imetnik dovoljenja iz odstavka 1 ali, z njegovim pooblastilom, upravljavec odlagališča, predloži pristojnemu organu načrt prilagoditve odlagališča za uskladitev z določbami te uredbe, vključno s finančnimi zavarovanji iz člena 14.“
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
15.
Družba Azienda Municipale Ambiente spa (AMA), ki je podjetje mesta Rim, in Consorzio Laziale Rifiuti (Consorzio), upravljavec odlagališča Malagrotta, sta sklenila „pogodbo o javnem naročilu storitev“ z dne 26. januarja 1996 o odstranjevanju odpadkov. Predmet te pogodbe je bilo upravljanje odlagališča po zaprtju v obdobju desetih let po zaprtju odlagališča.
16.
Potem ko je bilo z Direktivo o odlagališčih in z zakonsko uredbo št. 36/2003 upravljanje odlagališča Malagrotta po njegovem zaprtju podaljšano na vsaj trideset let, so se prihodnja plačila za odlaganje prilagodila glede na daljše obdobje upravljanja po zaprtju.
17.
Poleg tega je bilo družbi AMA z arbitražno odločbo z dne 8. februarja 2012 naloženo, da mora družbi Consorzio za obdobje pred prilagoditvijo plačil zaradi daljšega upravljanja povrniti dodatne stroške v višini 76 milijonov EUR.
18.
Corte d’Appello di Roma (pritožbeno sodišče v Rimu, Italija) je arbitražno odločbo potrdilo. Zoper to sodbo je družba AMA pri Corte superma di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) vložila kasacijsko pritožbo.
19.
Družba AMA trdi, da je pritožbeno sodišče predpis o prenosu Direktive o odlagališčih razlagalo tako, da so bili z njim obdobje upravljanja odlagališča po zaprtju in s tem povezani stroški razširjeni tudi na odpadke, ki so bili na odlagališču že odloženi. Uporaba členov 15 in 17 zakonske uredbe št. 36/2003 tudi za obstoječa odlagališča je po njenem mnenju v nasprotju z načeloma varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti, prepovedjo retroaktivnosti ter načelom razumnosti. Družba AMA je družbi Consorzio v preteklih letih že plačala zneske, ki bistveno presegajo dodatne stroške, ki jih slednja uveljavlja. Potrditev sodbe bi poleg tega lahko ogrozila njeno finančno stabilnost.
20.
Zato vrhovno kasacijsko sodišče Sodišču postavlja ta vprašanja:
„1.
Ali je razlaga pritožbenega sodišča, ki je retroaktivno uporabilo člena 15 in 17 zakonske uredbe št. 36/2003 – s katerima se navedene določbe [prava Unije] prenašajo v nacionalno pravo – tako da se tam določene obveznosti, zlasti v delu, ki določa podaljšanje upravljanja po zaprtju z deset na trideset let, brezpogojno uporabljajo za obstoječa odlagališča, ki že imajo dovoljenje za obratovanje, v skladu s členoma 10 in 14 Direktive o odlagališčih?
2.
Ali je razlaga pritožbenega sodišča – zlasti glede na vsebino členov 10 in 14 Direktive o odlagališčih, ki pozivata države članice, naj sprejmejo ‚ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se vsi stroški, povezani z gradnjo in obratovanjem odlagališča, vključno, kolikor je mogoče, s stroški finančnega zavarovanja ali enakovrednega ukrepa iz člena 8(a)(iv), ter ocenjeni stroški zaprtja odlagališča in upravljanja po zaprtju za obdobje najmanj 30 let krijejo s plačilom, ki ga zaračuna upravljavec za odlaganje kakršne koli vrste odpadkov na tem odlagališču‘, in ‚ukrepe za zagotovitev, da odlagališča, ki ob prenosu te direktive že imajo dovoljenja ali že delujejo‘, lahko obratujejo še naprej – v skladu z navedenimi predpisi, glede na to, da je to sodišče člena 15 in 17 zakonske uredbe št. 36/2003 uporabilo za obstoječa odlagališča, ki že imajo dovoljenje za obratovanje, čeprav člen 17 pri izvajanju tako določenih obveznosti, tudi v zvezi z navedenimi odlagališči, izvedbene ukrepe omejuje na določitev prehodnega obdobja in ne določa nobenega ukrepa za omejitev posledičnega finančnega učinka podaljšanja na ‚imetnika‘?
3.
Ali je razlaga pritožbenega sodišča v skladu s členoma 10 in 14 Direktive o odlagališčih, glede na to, da je to sodišče zgoraj navedena člena 15 in 17 zakonske uredbe št. 36/2003 uporabilo za obstoječa odlagališča, ki že imajo dovoljenje za obratovanje, tudi glede finančnih posledic, ki izhajajo iz tako določenih obveznosti in zlasti iz podaljšanja upravljanja po zaprtju z deset na trideset let, tako da v skladu s to razlago te posledice bremenijo ‚imetnika‘ in je upravičena sprememba in peius tarif, določenih v pogodbah, ki urejajo dejavnost odstranjevanja odpadkov?
4.
Ali je razlaga pritožbenega sodišča v skladu s členoma 10 in 14 te Direktive, glede na to, da je to sodišče zgoraj navedena člena 15 in 17 zakonske uredbe št. 36/2003 uporabilo za obstoječa odlagališča, ki že imajo dovoljenje za obratovanje, tudi glede finančnih posledic, ki izhajajo iz tako določenih obveznosti in zlasti iz podaljšanja upravljanja po zaprtju z deset na trideset let, tako da se – za njihovo določitev – upoštevajo ne le odpadki, odloženi po začetku veljavnosti izvedbenih določb, ampak tudi tisti, ki so bili odloženi prej?“
21.
Družba Azienda Municipale Ambiente, družba Consorzio Laziale Rifiuti in Evropska komisija so predložile pisna stališča. Vendar sta se ustne obravnave dne 27. novembra 2019 udeležili le družba AMA in Komisija.
IV. Pravna presoja
22.
Pred obravnavanjem vprašanj kasacijskega sodišča bom na kratko preučila, ali so dopustna.
A.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
23.
Družba Consorzio meni, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker naj vprašanja za odločitev v zadevi v glavni stvari ne bi bila upoštevna. Ta vprašanja zlasti niso bila predmet pritožbenega postopka, zato ne bi mogla postati predmet postopka pred vrhovnim kasacijskim sodiščem.
24.
Res je, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten, le če so vprašanja, predložena Sodišču, upoštevna pri odločitvi v sporu v glavni stvari.
25.
Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso predpostavlja upoštevnost vprašanj v zvezi z razlago prava Skupnosti, ki jih je zastavilo nacionalno sodišče v normativnem in dejanskem okviru, ki ga opredeli v okviru lastne odgovornosti in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša. Zavrnitev predloga nacionalnega sodišča je mogoča, samo če je jasno, da zahtevana razlaga prava Skupnosti nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore. (
6
)
26.
Zato ni naloga Sodišča, da preizkusi, ali so vprašanja za predhodno odločanje v skladu z italijanskim postopkovnim pravom upoštevna pri odločitvi v zadevi v glavni stvari.
27.
Z vidika prava Unije pa je upoštevnost vprašanj očitna: pravica, ki je bila priznana družbi Consorzio, temelji na tem, da je vsaj arbitražno sodišče menilo, da se je v skladu z Direktivo o odlagališčih odgovornost družbe AMA za upravljanje odlagališča Malagrotta po njegovem zaprtju podaljšala z deset na trideset let.
28.
Zato je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
B.
Vprašanja, ki jih je predložilo vrhovno kasacijsko sodišče
29.
Kasacijsko sodišče želi izvedeti, ali člena 10 in 14 Direktive o odlagališčih nasprotujeta razlagi ustreznih italijanskih izvedbenih določb, v skladu s katerimi lahko upravljavci odlagališč za podaljšanje upravljanja odlagališča po njegovem zaprtju z deset na trideset let od imetnikov odpadkov, ki so odpadke odložili v preteklosti, naknadno zahtevajo dodatna plačila.
30.
Dvomi zlasti, da je uporaba daljše obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju združljiva s prepovedjo retroaktivnosti ter načeli pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in sorazmernosti, zato je Sodišču predložilo štiri vprašanja.
31.
Namen prvega vprašanja je ugotoviti, ali se za obstoječa odlagališča, ki že imajo dovoljenje za obratovanje, brezpogojno uporabljajo obveznosti iz členov 10 in 14 Direktive o odlagališčih, zlasti v delu, ki določa podaljšanje upravljanja po zaprtju z deset na trideset let. Prav tako se s četrtim vprašanjem sprašuje, ali je treba podaljšano upravljanje uporabiti tudi za odpadke, ki so bili odloženi pred začetkom veljavnosti izvedbenih določb. Najprej bom v delih, v katerih se nanašata na upravljavca odlagališča, preučila ti dve vprašanji.
32.
Del četrtega vprašanja, ki se nanaša na imetnika odpadkov, pa bom glede tega, ali se morajo na podlagi Direktive o odlagališčih za odlaganje odpadkov naknadno zaračunati dodatna plačila, preučila skupaj z drugim in tretjim vprašanjem. Drugo vprašanje se namreč nanaša na to, ali je bila Italija zavezana določiti pravila za omejitev naknadnih terjatev za dodatna plačila do predhodnih imetnikov odpadkov. Predmet tretjega vprašanja je učinek prenosa členov 10 in 14 Direktive o odlagališčih na obstoječe pogodbe, ki sta jih sklenila upravljavec odlagališča in predhodni imetnik odpadkov.
1. Uporaba obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju za obstoječa odlagališča in že odložene odpadke
33.
Prvo in četrto vprašanje se nanašata na uporabo obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju za odlagališča, ki so ob začetku uporabe Direktive o odlagališčih že bila v uporabi.
a) Obveznost upravljanja odlagališča po zaprtju za obstoječa odlagališča
34.
Uporaba Direktive o odlagališčih za obstoječa odlagališča je predmet člena 14. Države članice v skladu s tem členom sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da odlagališča, ki ob prenosu te direktive (16. julij 2001) že imajo dovoljenja ali že delujejo, ne smejo več obratovati, razen če se najpozneje v osmih letih (do 16. julija 2009) izvedejo določeni koraki.
35.
V zvezi z obstoječimi odlagališči imajo države članice na podlagi člena 14(b) Direktive o odlagališčih dve možnosti za izpolnitev svojih obveznosti. Bodisi odobrijo nadaljnje obratovanje ob upoštevanju Direktive o odlagališčih bodisi v skladu s členoma 7(g) in 13 sprejmejo potrebne ukrepe za čimprejšnje zaprtje odlagališč, za katera ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnje obratovanje. (
7
)
36.
Če je bilo obratovanje odobreno po 16. juliju 2009 – tako kot očitno v obravnavanem primeru – (
8
) mora obstoječe odlagališče v skladu s členom 14(c) Direktive o odlagališčih najpozneje po izteku prehodnega obdobja izpolnjevati zahteve te direktive, razen zahtev iz točke 1, Priloge I. Slednje se nanašajo na lokacijo odlagališča, zato v obravnavani zadevi niso upoštevne.
37.
Obveznosti upravljanja odlagališč po zaprtju pa se v skladu s členom 13(c) Direktive o odlagališčih v celoti uporabljajo najpozneje po izteku prehodnega obdobja. Upravljavec mora upravljanje po zaprtju v skladu s tem opravljati tako dolgo, kolikor to zahteva pristojni organ ob upoštevanju časa, v katerem bi bilo lahko odlagališče nevarno. Za stroške mora upravljavec v skladu s členom 8(a)(iv) do konca upravljanja po zaprtju zagotavljati finančno zavarovanje.
38.
Upravljavčeve obveznosti upravljanja po zaprtju bi sicer veljale tudi, če odlagališče ne bi več obratovalo, ampak bi se pred iztekom prehodnega obdobja zaprlo. Kajti tudi v tem primeru člen 14(b) Direktive o odlagališčih napotuje na člen 13.
39.
Tako že iz besedila Direktive o odlagališčih izrecno izhaja, da so upravljavci odlagališč, ki so obratovala ob izteku roka za prenos 16. julija 2001, zavezani k temu, da odlagališče upravljajo po zaprtju, dokler ni varno. Iz tega so, kot je navedeno v uvodni izjavi 25, izključena zgolj odlagališča, ki so bila zaprta že pred tem.
b) Razširitev obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju na stare odpadke
40.
Obveznost upravljanja odlagališča po zaprtju ne razlikuje izrecno med odpadki, ki so bili oddani in odloženi pred oziroma po izteku roka za prenos. Kot se lahko razbere iz četrtega vprašanja, se je zato mogoče vprašati, ali se ta obveznost ob upoštevanju pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti nanaša izključno na odpadke, ki so bili oddani in odloženi pozneje.
41.
Vendar pa je, kot je družba Consorzio v primeru odlagališča Malagrotta nazorno razložila, takšno razlikovanje praktično skorajda neizvedljivo, saj se stari in novi odpadki na odlagališču pomešajo in skupaj predstavljajo tveganja, ki naj bi se preprečevala z upravljanjem odlagališča po zaprtju. Zato mora upravljanje po zaprtju praviloma vključevati celotno odlagališče.
42.
Lahko si predstavljamo zgolj, da bi se iz obveznosti upravljanja po zaprtju, določene v Direktivi o odlagališčih, lahko izvzeli jasno zamejeni deli odlagališča, ki po izteku roka za prenos niso več obratovali in pri katerih ni mogoče, da bi prišlo do medsebojnega vpliva z deli, ki še naprej obratujejo.
43.
Vendar bi za te dele praviloma veljale vsaj zahteve različnih različic Direktive o odpadkih, ki so se uporabljale od leta 1977. Zato bi morale države članice zagotoviti, da se ne ogroža zdravje ljudi in ne škodi okolju, (
9
) upoštevati pa bi bilo treba tudi načelo, da obremenitve plača povzročitelj. (
10
) Vendar pa imajo države članice široko polje proste presoje, kako organizirati potrebno upravljanje odlagališč po zaprtju in porazdelitev stroškov. (
11
)
44.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje ničesar, na podlagi česar bi bilo mogoče sklepati, da gre v zadevi v glavni stvari za takšne stare dele. Nasprotno, družba Consorzio trdi, da so bili različni deli tesno vzajemno povezani. Zato se Sodišču ni treba izreči, pod katerimi pogoji se za določene starejše dele obstoječega odlagališča Direktiva o odlagališčih ne uporablja več, in lahko za nadaljnjo razpravo predpostavlja, da gre za upravljanje po zaprtju odlagališča, ki je po izteku roka za prenos Direktive o odlagališčih obratovalo.
c) Prepoved retroaktivnosti ter načela pravne varnosti, varstva zaupanj v pravo in sorazmernosti
45.
Vendar družba AMA in vrhovno kasacijsko sodišče dvomita, da je uporaba obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju združljiva s prepovedjo retroaktivnosti ter načeli pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in sorazmernosti.
46.
Načeli pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo sta del pravnega reda Unije. Zato ju morajo institucije Unije in prav tako države članice pri izvrševanju pooblastil, ki jim jih podeljujejo direktive Unije, spoštovati. (
12
)
47.
Za zagotovitev spoštovanja teh načel je treba materialnopravne predpise Unije razlagati tako, da se na položaje, nastale pred začetkom njihove veljavnosti, („situations acquises“) nanašajo samo, če iz njihovega besedila, ciljev ali strukture jasno izhaja, da jim je treba pripisati tak učinek. (
13
) Načelo pravne varnosti namreč na splošno nasprotuje temu, da bi akt Skupnosti začel veljati, preden je objavljen. Drugače je lahko le izjemoma, če to zahteva cilj, ki se mu sledi, in se upravičeno pričakovanje prizadetih dovolj upošteva. (
14
)
48.
Vendar pa se novo pravilo uporabi neposredno za prihodnje učinke položaja, ki je nastal v obdobju veljavnosti starega pravila. (
15
) Uporaba načela varstva zaupanja v pravo se namreč ne sme razširiti do takega obsega, da bi na splošno oviralo uporabo novega pravila za prihodnje učinke položajev, ki so nastali pred tem. (
16
)
49.
Obveznost upravljanja po zaprtju za odlagališča, ki so ob izteku roka za prenos Direktive o odlagališčih še obratovala, je takšen primer, v katerem novo pravilo velja za prihodnje učinke položaja, ki je nastal v obdobju veljavnosti starega pravila.
50.
Ta obveznost tudi ni v nasprotju z načelom sorazmernosti. Spremljanje tveganj zaprtega odlagališča ustreza cilju visoke ravni zaščite, ki je določen v členu 3(3) PEU, členu 37 Listine in členu 191(2) PDEU. Obveznost upravljanja odlagališča po zaprtju lahko ta cilj spodbuja in milejše sredstvo se ne ponuja.
51.
Nazadnje je tudi primerno, da se ta obveznost naloži upravljavcu odlagališča. Z upravljanjem odlagališča ustvarja dohodke in odlagališče praviloma najbolje pozna. Poleg tega uvedba obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju z Direktivo o odlagališčih ni bila presenetljiva, temveč je ta obveznost navsezadnje izhajala že iz različnih različic Direktive o odpadkih, ki so se uporabljale od leta 1977.
d) Vmesni predlog
52.
Na prvo vprašanje in četrto vprašanje v delu, v katerem se nanaša na upravljavca odlagališča, je treba zato odgovoriti, da je treba upravljavca odlagališča v skladu s členi 10, 13 in 14 Direktive o odlagališčih, ki je obratovalo ob izteku roka za prenos te direktive, zavezati k zagotavljanju vsaj tridesetletnega upravljanja odlagališča po zaprtju. Praviloma pri tem ni mogoče razlikovati med odpadki, odloženimi po izteku roka za prenos te direktive, in odpadki, odloženimi pred tem.
2. Stroški upravljanja odlagališča po zaprtju
53.
Od obveznosti upravljavca odlagališča za upravljanje odlagališča po zaprtju je treba ločiti odgovornost za stroške upravljanja po zaprtju, ki jih vrhovno kasacijsko sodišče omenja v drugem in tretjem vprašanju ter četrtem vprašanju v delu, ki se nanaša na položaj imetnikov odpadkov. Ti stroški naj bi v skladu z načelom, da obremenitve plača povzročitelj, prešli na imetnike odpadkov, ki odpadke za odlaganje oddajo na odlagališču. Ta porazdelitev stroškov temelji na členu 10 Direktive o odlagališčih (o tem v točki a), vendar pa je vprašljivo, ali velja tudi za odpadke, ki so bili oddani pred iztekom roka za prenos Direktive o odlagališčih (o tem v točki b).
a) Normativna vsebina člena 10 Direktive o odlagališčih
54.
Kot izhaja iz uvodne izjave 29 Direktive o odlagališčih, morajo države članice v skladu s členom 10 sprejeti ukrepe za zagotovitev, da se s plačilom za odlaganje odpadkov na odlagališče krijejo vsi stroški, povezani z gradnjo in obratovanjem odlagališča. (
17
)
55.
Ta zahteva je izraz načela, da obremenitve plača povzročitelj. To pomeni – kot je Sodišče v zvezi z različnimi različicami Direktive o odpadkih že presodilo – (
18
) da morajo strošek odstranjevanja odpadkov nositi imetniki teh odpadkov. (
19
) Uporaba načela, da obremenitve plača povzročitelj, je del cilja Direktive o odlagališčih, ki je v skladu z njenim členom 1(1) izpolnjevanje zahtev Direktive o odpadkih, zlasti njenega člena 4, ki državam članicam med drugim nalaga, da sprejmejo potrebne ukrepe za spodbuditev preprečevanja ali zmanjšanja nastajanja odpadkov. (
20
)
56.
Stroški, navedeni v členu 10 Direktive o odlagališčih, izrecno vključujejo ocenjene stroške zaprtja odlagališča in upravljanja po zaprtju za obdobje najmanj trideset let.
57.
To ureditev je bilo treba v skladu s členom 14(c) Direktive o odlagališčih za obstoječa odlagališča, ki so še naprej obratovala, uporabljati najpozneje z iztekom prehodnega roka, saj so od tega trenutka za ta odlagališča veljale zahteve te direktive. Plačilo za odlaganje odpadkov na obstoječa odlagališča bi torej od takrat moralo vključevati upravljanje po zaprtju.
b) Naknadno povišanje plačil za odlaganje odpadkov
58.
Z ugotovitvijo obveznosti upravljanja odlagališča po zaprtju in obsega plačil od trenutka uporabe člena 10 Direktive o odlagališčih za obstoječa odlagališča pa še ni odločeno, ali se lahko plačila za prejšnja obdobja naknadno povečajo za stroške daljšega upravljanja odlagališča po zaprtju.
59.
Člena 10 in 14 Direktive o odlagališčih v zvezi s tem ne vsebujeta nobenega izrecnega pravila. Nasprotno, člen 14(c) zahteva le, da morajo odlagališča, ki še naprej obratujejo, zahteve te direktive izpolniti do izteka prehodnega roka.
60.
Če obstoječe odlagališče preneha obratovati in se zapre, člen 14(b) Direktive o odlagališčih napotuje zgolj na člena 7(g) in 13, ne pa na člen 10. Vendar pa ni mogoče domnevati, da se lahko upravljanje po zaprtju, potrebno v skladu s členom 13(c), pri teh odlagališčih načeloma konča prej kot pri odlagališčih, ki še naprej obratujejo. Pristojni organi lahko ugotovijo celo, da je odlagališče nevarno dalj kot trideset let, tako da upravljanje odlagališča po zaprtju v skladu s členom 13(c) traja dalj časa.
61.
Torej določbe Direktive o odlagališčih – v nasprotju z mnenjem Komisije – ne določajo izrecno, da imetniki odpadkov, ki so odpadke na odlagališču oddali v preteklosti, za to pa plačali plačilo, ki ne zadostuje za kritje ocenjenih stroškov upravljanja odlagališča najmanj trideset let po zaprtju, naknadno plačajo dodatno plačilo za kritje primanjkljaja.
62.
Vendar pa načelo, da obremenitve plača povzročitelj, govori v prid temu, da se takšnim imetnikom odpadkov naložijo tudi ti dodatni stroški. To načelo v Direktivi o odlagališčih v zvezi s členom 10 sicer ni izrecno omenjeno, vendar pa je v skladu s členom 191(2) PDEU temeljno načelo okoljskega prava Unije, torej ga je pri njegovi razlagi treba obvezno upoštevati.
63.
Poleg tega je bilo že pred sprejetjem Direktive o odlagališčih v različnih različicah Direktive o odpadkih določeno, da imetniki odpadkov, ki svoje odpadke predajo podjetju, ki odpadke odstranjuje, v skladu z načelom, da obremenitve plača povzročitelj, nosijo stroške za odstranjevanje odpadkov. (
21
)
64.
Če bi Italija te določbe pravilno prenesla in hkrati sprejela potrebne ukrepe za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju (člen 4 prej veljavnih različic Direktive o odpadkih), bi se s plačili za odstranjevanje odpadkov tudi že v preteklosti zadostno krili stroški upravljanja odlagališča po zaprtju.
65.
Z naknadno povečanimi plačili pa bi se načelo, da obremenitve plača povzročitelj, uresničevalo le še v bistveno manjšem obsegu. Ta bi sicer bila v skladu z odgovornostjo povzročiteljev za plačilo obremenitev, ki jo imajo imetniki odpadkov. Brez njihovega ravnanja odpadki navsezadnje sploh ne bi nastali. Vendar pa usmerjevalna vloga načela, da obremenitve plača povzročitelj, ne bi več prišla do izraza, saj imetniki odpadkov svojega ravnanja naknadno ne bi več mogli prilagoditi glede na resnične stroške odstranjevanja odpadkov.
66.
Vendar pa sta odločilni načeli varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti. Kot sem že razložila, je treba materialnopravne predpise Unije razlagati tako, da se na položaje, nastale pred začetkom njihove veljavnosti, („situations acquises“) nanašajo samo, če iz njihovega besedila, ciljev ali strukture jasno izhaja, da jim je treba pripisati tak učinek. (
22
)
67.
Obveznost imetnikov odpadkov, da naknadno plačajo dodatne stroške odstranjevanja odpadkov, s temi zahtevami ne bi bila združljiva.
68.
Prvič, besedilo, cilji in struktura Direktive o odlagališčih, zlasti člena 10 in 14, namreč niso dovolj jasni, da bi se lahko pravilu o stroških pripisal retroaktivni učinek.
69.
Hkrati pa je, drugič, za imetnika odpadkov, ki odpadke odda na odlagališču in za to plača zahtevana plačila, dejansko stanje zaključeno. Njegov položaj glede teh plačil ustreza položaju carinskega dolžnika, katerega carinski dolg je nastal pred začetkom veljavnosti novega materialnopravnega pravila, (
23
) in položaju prejemnika pomoči, ki je pomoč prejemal pred začetkom veljavnosti novega zakonika o pomoči. (
24
)
70.
To seveda ne izključuje, da je v pogodbi, ki sta jo sklenili družbi Consorzio in AMA, porazdelitev stroškov določena drugače. Lahko si predstavljamo, da so za primer dodatnih stroškov določene naknadne pravice upravljavca. Prav tako ne bi bilo presenetljivo, če bi družba Consorzio odlagališče upravljala za družbo AMA in bi torej bila družba AMA še naprej imetnik odpadkov. Vendar v teh primerih ne bi šlo za uporabo člena 10 Direktive o odlagališčih, temveč za razlago pogodbe, ki sta jo sklenili stranki in za katero Sodišče ni pristojno. Poleg tega predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje nikakršnih navedb o takšnem položaju.
71.
Nasprotno, glede položaja v obravnavanem primeru je treba domnevati, da upravljavec odlagališča, ki še naprej obratuje, pri takšni razlagi členov 10 in 14 Direktive o odlagališčih stroškov upravljanja odlagališča po zaprtju morda ne more pokriti s prejetimi plačili za odstranjevanje odpadkov. Ta bojazen zlasti obstaja, če je zadevna država članica Direktivo o odpadkih prenesla nezadostno, tako da pri odmeri stroškov odstranjevanja odpadkov upravljanje odlagališča po zaprtju prvotno ni bilo ustrezno upoštevano.
72.
Družba AMA sicer trdi, da bi za financiranje daljšega upravljanja odlagališča po zaprtju zadostovalo že povečanje plačil za prihodnje oddane odpadke, izvedeno po prenosu Direktive o odlagališčih. Vendar pa očitno vsaj nacionalna sodišča menijo, da ti dodatni dohodki ne zadostujejo. Ravno tako pa ni mogoče izključiti, da trg odlagališč ali preostalo trajanje obratovanja ne omogočata doseganja zadostnih dohodkov s povečanjem plačil.
73.
Za takšen primanjkljaj pa bi bil poleg države članice vsaj soodgovoren tudi upravljavec odlagališča, saj bi zaradi poznavanja odlagališča moral najbolje znati oceniti obseg potrebnega upravljanja odlagališča po zaprtju. Če bi lahko upravičeno menil, da bo zaradi stanja odlagališča načeloma zadostovalo zgolj desetletno upravljanje po zaprtju, bi nadaljnje upravljanje po zaprtju moralo predstavljati le še majhne stroške. Če pa je zaradi stanja odlagališča po desetih letih še vedno potrebno obsežno upravljanje po zaprtju, upravljavec odlagališča pri določitvi trajanja upravljanja po zaprtju ni izpolnil svojih obveznosti skrbnega ravnanja.
c) Vmesni predlog
74.
Na drugo in tretje vprašanje ter četrto vprašanje v delu, v katerem se nanaša na položaj imetnikov odpadkov, je zato treba odgovoriti, da v skladu s členoma 10 in 14 Direktive o odlagališčih ob upoštevanju tako prepovedi retroaktivnosti kot tudi načel pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo prejšnjim imetnikom odpadkov, ki so odpadke oddali na odlagališčih in plačali za to zahtevana plačila, ni upravičeno zaračunavati dodatnih plačil, kadar se pozneje trajanje upravljanja odlagališča po zaprtju podaljša in ta dodatni stroškovni dejavnik pri prvotnem plačilu še ni bil upoštevan.
V. Predlog
75.
Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori:
1.
V skladu s členi 10, 13 in 14 Direktive 1999/31/ES o odlagališčih je treba upravljavca odlagališča, ki je obratovalo ob izteku roka za prenos te direktive, zavezati k zagotavljanju vsaj tridesetletnega upravljanja odlagališča po zaprtju. Praviloma pri tem ni mogoče razlikovati med odpadki, odloženimi po izteku roka za prenos te direktive, in odpadki, odloženimi pred tem.
2.
V skladu s členoma 10 in 14 Direktive o odlagališčih ob upoštevanju tako prepovedi retroaktivnosti kot tudi načel pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo prejšnjim imetnikom odpadkov, ki so odpadke oddali na odlagališčih in plačali za to zahtevana plačila, ni upravičeno zaračunavati dodatnih plačil, kadar se pozneje trajanje upravljanja odlagališča po zaprtju podaljša in ta dodatni stroškovni dejavnik pri prvotnem plačilu še ni bil upoštevan.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva Sveta 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlaganju odpadkov na odlagališčih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 228), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2011/97/EU z dne 5. decembra 2011 o spremembah Direktive 1999/31/ES v zvezi s posebnimi merili za skladiščenje kovinskega živega srebra, ki se šteje za odpadek (UL 2011, L 328, str. 49).
(
3
)	Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3; in popravek v UL 2019, L 32, str. 35).
(
4
)	Direktiva Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23) v različnih različicah in Direktiva 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9).
(
5
)	GURI št. 59 z dne 12. marca 2003, SO št. 40.
(
6
)	Sodba z dne 16. decembra 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, točka 67).
(
7
)	Sodbe z dne 16. julija 2015, Komisija/Bolgarija (C‑145/14, neobjavljena, EU:C:2015:502, točka 30); z dne 25. februarja 2016, Komisija/Španija (C‑454/14, neobjavljena, EU:C:2016:117, točka 59); z dne 28. novembra 2018, Komisija/Slovenija (C‑506/17, neobjavljena, EU:C:2018:959, točka 45), in z dne 21. marca 2019, Komisija/Italija (C‑498/17, EU:C:2019:243, točka 27).
(
8
)	Tako v sodbi z dne 15. oktobra 2014, Komisija/Italija (C‑323/13, neobjavljena, EU:C:2014:2290, točka 13).
(
9
)	Glej točko 11 zgoraj.
(
10
)	Glej točko 12 zgoraj.
(
11
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi (C‑254/08, EU:C:2009:479, točka 47 in naslednje).
(
12
)	Sodbe z dne 3. decembra 1998, Belgocodex (C‑381/97, EU:C:1998:589, točka 26); z dne 26. aprila 2005, Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, točka 32); z dne 10. septembra 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, točka 43), in z dne 10. decembra 2015, Veloserviss (C‑427/14, EU:C:2015:803, točka 30).
(
13
)	Sodbe z dne 12. novembra 1981, Meridionale Industria Salumi in drugi (od 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, točka 9); z dne 10. februarja 1982, Bout (21/81, EU:C:1982:47, točka 13); z dne 29. januarja 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, točka 49); z dne 6. oktobra 2015, Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, točka 50), in z dne 14. marca 2019, Textilis (C‑21/18, EU:C:2019:199, točka 30).
(
14
)	Sodbe z dne 25. januarja 1979, Racke (98/78, EU:C:1979:14, točka 20); z dne 13. novembra 1990, Fédesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točka 45); z dne 28. novembra 2006, Parlament/Svet (C‑413/04, EU:C:2006:741, točka 75), in z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovne kvote za sredozemsko mečarico) (C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 106).
(
15
)	Sodbe z dne 5. decembra 1973, SOPAD (143/73, EU:C:1973:145, točka 8); z dne 29. januarja 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, točka 49), in z dne 6. oktobra 2015, Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, točka 49).
(
16
)	Sodbe z dne 16. maja 1979, Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, točka 21); z dne 29. januarja 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, točka 55), in z dne 6. oktobra 2015, Komisija/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, točka 49).
(
17
)	Sodba z dne 25. februarja 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, točka 35).
(
18
)	Sodbe z dne 7. septembra 2004, Van de Walle in drugi (C‑1/03, EU:C:2004:490, točka 57), o Direktivi Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 23), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 3); z dne 24. junija 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, točka 71), o Direktivi 75/442, kakor je bila spremenjena z Odločbo Komisije 96/350/ES z dne 24. maja 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3 str. 59); z dne 16. julija 2009, Futura Immobiliare in drugi (C‑254/08, EU:C:2009:479, točki 44 in 45), o Direktivi 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL 2006, L 114, str. 9), in z dne 30. marca 2017, VG Čistoća (C‑335/16, EU:C:2017:242, točka 24), o Direktivi o odpadkih.
(
19
)	Sodba z dne 25. februarja 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, točka 36).
(
20
)	Sodba z dne 25. februarja 2010, Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, točka 36), še o Direktivi 75/442, kakor je bila spremenjena z Odločbo 96/350.
(
21
)	Glej točko 12 zgoraj.
(
22
)	Glej točki 46 in 47 zgoraj.
(
23
)	Glej sodbe z dne 7. septembra 1999, De Haan (C‑61/98, EU:C:1999:393, točke od 12 do 14); z dne 14. novembra 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, točke od 28 do 30), in z dne 23. februarja 2006, Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, točka 42).
(
24
)	Glej sodbo z dne 24. septembra 2002, Falck in Acciaierie di Bolzano/Komisija (C‑74/00 P in C‑75/00 P, EU:C:2002:524, točka 117).