62023TJ1081_EXT
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
23 юли 2025 година (
*1
)
„Обществени поръчки за услуги — Процедура за възлагане на обществени поръчки — Трансевропейски услуги в областта на телематиката между администрациите — Разширение от ново поколение (TESTA‑ng II Ext) — Директива 2014/24/ЕС — Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 — Решение за изменение на действащ договор без публикуване на ново обявление за обществена поръчка — Непредвидими обстоятелства — Жалба за отмяна — Процесуална легитимация — Лично засягане — Допустимост“
По дело T‑1081/23,
BT Global Services Belgium, установено в Махелен (Белгия), представлявано от V. Dor, A. Lepièce и M. Vilain XIIII, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от L. André, M. Илкова и S. Romoli,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се от: R. da Silva Passos, председател, T. Pynnä (докладчик) и H. Cassagnabère, съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид изложеното в съдебното заседание от 27 февруари 2025 г.,
постанови настоящото
Решение (
1
)
[…]
От правна страна
По допустимостта
22
Комисията твърди, че жалбата е недопустима поради липса на процесуална легитимация на жалбоподателя, и по-конкретно поради липса на лично засягане по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
[…]
31
В случая обжалваното решение е обявление за изменение на обществена поръчка, публикувано в притурката към Официален вестник на Европейския съюз.
32
Обжалваното решение не е адресирано до жалбоподателя и не представлява подзаконов акт с общо приложение, поради което следва да се провери дали засяга пряко и лично жалбоподателя.
33
На първо място, що се отнася до това дали жалбоподателят е пряко засегнат от обжалваното решение, следва да се припомни, че предвиденото в член 263, четвърта алинея ДФЕС изискване съответното физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, предполага кумулативно изпълнение на две условия, а именно тази мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 21 февруари 2024 г., Inivos и Inivos/Комисия, T‑38/21, EU:T:2024:100, т. 60 и цитираната съдебна практика).
34
Следва да се провери дали в случая на жалбоподателя всяко едно от тези две условия е изпълнено.
35
Първо, следва да се прецени дали обжалваното решение поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя.
36
В това отношение следва да се установи, че обжалваното решение окончателно лишава жалбоподателя от възможността да участва в съответната процедура. То следователно пряко поражда последици за правното положение на жалбоподателя. При това последният осъществява дейност по изпълнение на съответната поръчка.
37
Второ, обжалваното решение изменя обществена поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026 окончателно, незабавно и задължително. Тъй като поражда правни последици, без да се налага приемане на други мерки, второто от посочените в точка 33 по-горе условия е изпълнено.
38
От това следва, че обжалваното решение засяга пряко жалбоподателя. Това впрочем не се оспорва от Комисията.
39
На второ място, що се отнася до това дали жалбоподателят е лично засегнат от обжалваното решение, от постоянната съдебна практика следва, че субектите, които не са адресати на дадено решение, могат да твърдят, че са лично засегнати само ако решението се отнася до тях поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин, както адресата на решението (вж. решение от 21 февруари 2024 г., Inivos и Inivos/Комисия, T‑38/21, EU:T:2024:100, т. 68 и цитираната съдебна практика).
40
С оглед на цитираната в точка 39 по-горе съдебна практика трябва следователно да се провери дали обжалваното решение засяга жалбоподателя било поради някои присъщи за него качества, било поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица.
41
В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че когато решението засяга група лица, които са определени или са били определяеми към момента на приемане на този акт в зависимост от присъщи за членовете на групата критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг икономически оператори (вж. решение от 21 февруари 2024 г., Inivos и Inivos/Комисия, T‑38/21, EU:T:2024:100, т. 70 и цитираната съдебна практика).
42
В областта на обществените поръчки Съдът е постановил, че от разпоредбите на Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1), следва, че ефективната съдебна защита изисква неуспелите оференти да разполагат с реална възможност да предявят правата си по съдебен ред (вж. в този смисъл определение на заместник‑председателя на Съда от 22 ноември 2022 г., Telefónica de España/Комисия, C‑478/22 P(R), EU:C:2022:914, т. 47).
43
Съображение 17 от Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година за изменение на директиви 89/665/ЕИО и 92/13/ЕИО на Съвета с оглед повишаване на ефективността на процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки (ОВ L 335, 2007 г., стр. 31) освен това предвижда, че „[п]роцедурите за преразглеждане следва да бъдат достъпни поне за всяко лице, което има или което е имало интерес от спечелването на дадена поръчка и което е било или би могло да бъде увредено от твърдяно нарушение“.
44
При особените обстоятелства, при които възлагащият орган използва процедурата на договаряне без предварително публикуване на обявление за обществена поръчка, операторът, който не е бил поканен да участва в тази процедура, въпреки че е бил в състояние да изпълни приложените от възлагащия орган критерии за подбор на предприятията, на които да изпрати покана за представяне на оферти, трябва да се разглежда като принадлежащ към ограничен кръг конкуренти, които са можели да представят оферта, ако са били поканени да участват в процедурата (решение от 21 февруари 2024 г., Inivos и Inivos/Комисия, T‑38/21, EU:T:2024:100, т. 71).
45
В случая обжалваното решение е обявление за изменение на обществена поръчка. Следователно жалбоподателят не може да докаже, както би могъл да направи в случай на процедура на договаряне без предварително публикуване на обявление за обществена поръчка, че е бил в състояние да изпълни приложените от възлагащия орган критерии за подбор на предприятията, на които да изпрати покана за представяне на оферти, и следователно, че принадлежи към ограничен кръг конкуренти, които са можели да представят оферта, ако са били поканени да участват в процедурата.
46
При все това обаче, първо, жалбоподателят е участвал в обявената през 2011 г. ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка DIGIT/R2/PR/2011/039, озаглавена „Защитени трансевропейски услуги в областта на телематиката между администрациите — Ново поколение (TESTA‑ng)“. Освен това жалбоподателят е участвал и в ограничената процедура за възлагане на обществена поръчка DIGIT/A3/PR/2019/RP/010, озаглавена „Трансевропейски услуги в областта на телематиката между администрациите (TESTA)“, чието изпълнение му е възложено (вж. т. 3 и 5 по-горе) Независимо че, както посочва и Комисията, не би могло да се приеме за сигурно, че ще спечели и следващата такава обществена поръчка, жалбоподателят, както самият той отбелязва, е единственият спечелил последната проведена открита процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги, свързани с мрежата TESTA.
47
Второ, съществува тясна връзка между обществената поръчка DIGIT/A3/PR/2019/RP/010, която е спечелена от жалбоподателя, и обществената поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026, която е изменена с обжалваното решение. Всъщност целта на обществената поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026 е да се осигури непрекъснатост на услугите, свързани с мрежата TESTA, до преминаването към нов изпълнител след приключването на процедурата DIGIT/A3/PR/2019/RP/010 (вж. т. 6 по-горе).
48
Трето, съществува пряка връзка между отмяната на процедурата за възлагане на обществена поръчка DIGIT/A3/PR/2019/RP/010, която жалбоподателят е спечелил, и приемането на обжалваното решение, с което се изменя обществената поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026. Всъщност Комисията мотивира приемането на обжалваното решение с непредвидими обстоятелства, а именно постановените от юрисдикциите на Съюза определения от 1 април 2022 г., Telefónica de España/Комисия (T‑170/22 R, непубликувано), от 22 юли 2022 г., Telefónica de España/Комисия (C‑478/22 P(R)‑R, непубликувано, EU:C:2022:598), и от 14 март 2023 г., Telefónica de España/Комисия (C‑141/23 P(R)‑R, непубликувано, EU:C:2023:292), довели до отмяна на процедурата за възлагане на обществена поръчка DIGIT/A3/PR/2019/RP/010 и до невъзможност за преминаване към нова мрежа или за придобиване на нова напълно работеща мрежа към момента на изтичане на договора (вж. т. 18 по-горе).
49
Това фактическо положение разграничава жалбоподателя от всички останали лица и съгласно съдебната практика, цитирана в точка 39 по-горе, позволява той да бъде индивидуализиран.
50
В писмената си дуплика и в съдебното заседание Комисията твърди, че жалбоподателят би бил процесуално легитимиран да подаде жалба срещу обжалваното решение, ако преди това беше оспорил решението за възлагане на обществена поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026. Този довод трябва да се отхвърли. Всъщност, независимо дали е подал жалба срещу това решение, жалбоподателят е индивидуализиран от описаното в точки 46—48 по-горе фактическо положение.
51
Следователно доводът на Комисията, че жалбата е недопустима поради липсата на процесуална легитимация на жалбоподателя, и по-точно поради липсата на лично засягане, трябва да се отхвърли и жалбата трябва да се приеме за допустима.
[…]
По същество
[…]
По първото основание, с което се твърди нарушение на член 72, параграф 1, буква в) от Директива 2014/24 и на член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046
[…]
– По първата част от първото основание
80
С първата част от първото си основание жалбоподателят твърди нарушение на член 72, параграф 1, буква в), подточка i) от Директива 2014/24, който има същия текст като член 172, параграф 3, буква б), подточка i) от Регламент 2018/1046. По същество жалбоподателят твърди, че изменението не се е налагало поради обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди.
81
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 72, параграф 1, буква в), подточка i) от Директива 2014/24 и член 172, параграф 3, буква б), подточка i) от Регламент 2018/1046 договор за поръчка може да бъде изменен без провеждането на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, когато „необходимостта от изменение е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди“, и когато са изпълнени някои други посочени в същите разпоредби условия, които не са предмет на първата част на първото основание.
82
Съображение 109 от Директива 2014/24 гласи:
„Възможно е възлагащите органи да бъдат изправени пред външни обстоятелства, които не са могли да предвидят, когато са възлагали поръчката, по-специално когато изпълнението ѝ обхваща дълъг период от време. В тези случаи е необходима известна степен на гъвкавост за адаптиране на поръчката към тези обстоятелства без провеждането на нова процедура за възлагане на обществена поръчка. Понятието за непредвидени обстоятелства се отнася за обстоятелства, които не биха могли да бъдат предвидени въпреки достатъчно надлежната подготовка на първоначалното възлагане на поръчка от възлагащия орган при отчитане на наличните средства, естеството и характеристиките на конкретния проект, добрите практики в съответната област и необходимостта да се осигури подходящо съотношение между ресурсите, изразходвани за подготовката на възлагането на поръчката, и нейната предвидена стойност […]“.
83
Също така от самия текст на съображение 109 от Директива 2014/24 следва, че понятието за непредвидени обстоятелства се отнася за външни обстоятелства, които не биха могли да бъдат предвидени към момента на възлагане на поръчката, въпреки достатъчно надлежната подготовка на първоначалното възлагане на поръчка от възлагащия орган при отчитане на наличните средства, естеството и характеристиките на конкретния проект, добрите практики в съответната област и необходимостта да се осигури подходящо съотношение между ресурсите, изразходвани за подготовката на възлагането на поръчката, и нейната предвидена стойност (решение от 7 декември 2023 г., Община Разград, C‑441/22 и C‑443/22, EU:C:2023:970, т. 68).
84
В случая обществената поръчка DIGIT/A3/PN/2019/026 е обявена на 26 юни 2019 г. и е възложена на 29 май 2020 г. (вж. т. 6 по-горе).
85
Обжалваното решение предвижда:
„Редица събития извън контрола на възлагащия орган (като например пандемията от COVID‑19 и трите последователно постановени определения на съдилищата на [Съюза] — съответно на 1 април 2022 г., 22 юли 2022 г. и 14 март 2023 г. — разпореждащи спиране на процедурата по подписване на рамковия договор), които в крайна сметка водят до отмяната на TESTA RP през април 2023 г., правят невъзможно преминаването към нова мрежа/изграждането на напълно работеща нова мрежа към момента на изтичане на рамковия договор. В този контекст е очевидно, че прекратяването на процедурата за възлагане на обществена поръчка представлява изключително обстоятелство, което добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди преди подписването на рамковия договор. Необходимостта да се продължи да се работи с настоящата мрежа TESTA‑ng, докато не се въведе друго напълно работещо решение, води до промените, описани в раздел VII.2.1)“.
86
При подготовката на съответната обществена поръчка, обявена през юни 2019 г., и към момента на възлагането ѝ през май 2020 г. Комисията не е можела да предвиди нито едно от външните обстоятелства, посочени в обжалваното решение, а именно нито степента на сериозност на пандемията от COVID‑19, която тогава тъкмо е била обявена, нито постановяването на припомнените в точки 8—15 по-горе съдебни решения, което прави разглеждания случай необичаен.
87
Ето защо от член 72, параграф 1, буква в), подточка i) от Директива 2014/24 и от член 172, параграф 3, буква б), подточка i) от Регламент 2018/1046, разглеждани във връзка със съображение 109 от Директива 2014/24, следва, както посочва и Комисията, че пандемията от COVID‑19 и решенията, които Общият съд и Съдът постановяват в периода от април 2022 г. до март 2023 г. и с които разпореждат спиране на подписването на предходния рамков договор, могат да се считат за обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган не би могъл да предвиди по смисъла на тези разпоредби.
88
Освен това дължимата грижа, която възлагащият орган трябва да е положил при подготовката на първоначалната обществена поръчка, за да може да се позове на член 72, параграф 1, буква в), подточка i) от Директива 2014/24 или на член 172, параграф 3, буква б), подточка i) от Регламент 2018/1046, не изисква при подготовката на съответната обществена поръчка Комисията да е взела предвид произтичащата от тези непредвидими обстоятелства невъзможност за преминаване към нова мрежа или за изграждане на нова напълно работеща мрежа към момента на изтичане на рамковия договор.
89
С оглед на изложеното първата част от първото основание трябва да бъде отхвърлена.
– По втората част от първото основание
90
С втората част от първото си основание жалбоподателят твърди, че последващите изменения на първоначалната обществена поръчка нарушават член 72, параграф 1, буква в), подточка iii) от Директива 2014/24, тъй като целят да заобиколят същата директива.
91
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 72, параграф 1, буква в), подточка iii) от Директива 2014/24 евентуално увеличение на цената не трябва да превишава с повече от 50 % стойността на първоначалния договор, като „[т]ези последователни изменения не трябва да целят заобикаляне на [същата] директива“. Такова уточнение обаче не се съдържа в съответстващият на посочената разпоредба член 172, параграф 3, буква б), подточка ii) от Регламент 2018/1046.
92
Тъй като Директива 2014/24 не се прилага за Комисията, в случая не може да се установи нарушение на член 72, параграф 1, буква в), подточка iii) от Директива 2014/24.
93
Във всеки случай, както с основание твърди Комисията, смисълът на ограничението, предвидено в последното изречение на член 72, параграф 1, буква в), подточка iii) от Директива 2014/24, е да се предотвратят всякакви злоупотреби с тази разпоредба, избягвайки по-конкретно извършването от възлагащия орган на множество последователни изменения на обществена поръчка с цел да се заобиколят предвидените в Директива 2014/24 задължения. Следователно това ограничение се прилага за последващи изменения на даден договор. То не обхваща процедурите за възлагане на обществени поръчки.
94
В случая обаче Комисията е изменила договора само веднъж. Следователно втората част от първото основание трябва да се отхвърли.
[…]
По второто основание, с което се твърди нарушение на член 172, параграф 3, буква а) от Регламент 2018/1046
97
С второто си основание жалбоподателят твърди, че условията за изменение на обществената поръчка, предвидени в член 172, параграф 3, буква а) от Регламент 2018/1046, не са изпълнени. В обжалваното решение Комисията не уточнявала защо в случая тези условия не били изпълнени.
[…]
105
Най-напред следва да се отбележи, че обжалваното решение посочва като правни основания както член 172, параграф 3, буква а), така и член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046. Освен това то се позовава и на член 172, параграф 3, буква а) от Регламент 2018/1046 при условията на евентуалност (вж. т. 74 и 75 по-горе).
106
Всъщност в раздел VII.2.2 от обжалваното решение, озаглавен „Мотиви за изменението“, се посочва, че става въпрос за „[н]еобходимост от изменение, предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган/възложител не би могъл да предвиди“, предвидена в член 72, параграф 1, буква в) от Директива 2014/24 и с почти идентичен текст в член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046.
107
Следователно като основен мотив е посочено, че е налице хипотезата, предвидена в член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046. Освен това обжалваното решение указва член 172, параграф 3, буква а) от Регламент 2018/1046 като допълнително правно основание, като посочва, че „някои от необходимите изменения се основават и на член 172, параграф 3, [буква а)] от Регламент [2018/1046]“.
108
С други думи, тъй като измененията на договора могат да се основават само на обстоятелствата, предвидени в член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046 — имайки предвид, че при разглеждане на първото основание Комисията е установила наличието им в случая — второто основание, с което се твърди нарушение на член 172, параграф 3, буква а) от Регламент 2018/1046, трябва да се отхвърли като неотносимо.
По третото основание, с което се твърди нарушение на принципите на равно третиране и на прозрачност
109
С третото си основание жалбоподателят твърди, че като е увеличила максималния таван на поръчката по рамковото споразумение от 121,9 милиона евро на 160,9 милиона евро, без да проведе нова процедура за възлагане на обществена поръчка, Комисията е нарушила основните принципи на равенство, на конкуренция и на прозрачност, закрепени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 и в практиката на Съда.
[…]
113
Съображение 107 от Директива 2014/24 гласи:
„Необходимо е да се пояснят условията, при които изменения на договора за поръчка по време на неговото изпълнение налагат провеждането на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, като се отчита съдебната практика на [Съда] в тази област. Нова процедура за възлагане на обществена поръчка се изисква в случай на съществени изменения в първоначалната поръчка, по-специално в обхвата и съдържанието на взаимните права и задължения на страните, включително разпределението на правата върху интелектуална собственост. Такива изменения указват на намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на тази поръчка. Такъв е по-специално случаят, когато изменените условия биха повлияли на резултата от процедурата, ако бяха включени в първоначалната процедура.
Изменения в договора за поръчка, които водят до минимална промяна на стойността ѝ в рамките на определена стойност, следва винаги да бъдат възможни, без да се налага провеждането на нова процедура за възлагане на обществена поръчка. За тази цел и за да се осигури правна сигурност, в настоящата директива следва да се предвидят минимални прагове, под които не е необходимо провеждането на нова процедура по възлагане на обществена поръчка. Над тези прагове изменения на договора за поръчка следва да са възможни, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане, доколкото те отговарят на съответните условия, предвидени в настоящата директива“.
114
С други думи, Директива 2014/24 предвижда условията, при които измененията, направени в процедура за възлагане на обществена поръчка по време на изпълнението ѝ, не налагат провеждането на нова процедура за възлагане на обществена поръчка при спазване на принципите на равенство и прозрачност, припомнени в член 18, параграф 1 от същата директива. Същите съображения могат да се приложат по аналогия към Регламент 2018/1046.
115
В точки 68—72 от решение от 17 юни 2021 г., Simonsen & Weel (C‑23/20, EU:C:2021:490), цитирано от жалбоподателя, Съдът, първо, пояснява, че възлагащият орган, който първоначално е страна по рамковото споразумение, може да се ангажира само до определено максимално количество и/или максимална стойност и след като този праг бъде достигнат, посоченото споразумение изчерпва действието си. Такъв е настоящият случай, тъй като максималният размер на договора е определен на 121,9 милиона евро. (вж. т. 6 по-горе).
116
Второ, Съдът уточнява, че съгласно член 72 от Директива 2014/24 все пак се допускат изменения на рамковото споразумение, които не са съществени, тъй като изпълнението на тези условия може да гарантира спазването на принципите на прозрачност и на равно третиране, прогласени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24. Макар че по този начин Съдът, изглежда, се позовава на член 72, параграф 1, буква д) от Директива 2014/24 — който предвижда, че „[д]оговорите за поръчки и рамковите споразумения могат да бъдат изменяни без провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка в съответствие с настоящата директива […] когато измененията, независимо от стойността им, не са съществени“ — същите доводи могат да бъдат приложени по аналогия към положенията, предвидени в член 72, параграф 1, букви б) и в) от Директива 2014/24 и в член 172, параграф 3, букви а) и б) от Регламент 2018/1046.
117
В случая обаче при разглеждане на първото основание Комисията е установила, че действително са налице изключителните обстоятелства, предвидени в член 172, параграф 3, буква б) от Регламент 2018/1046. Следователно изменението на договора попада в едно от положенията, предвидени в член 172 от Регламент 2018/1046.
[…]
119
В този контекст не може да се установи нарушение на принципите на прозрачност и на равно третиране.
[…]
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда BT Global Services Belgium да заплати съдебните разноски.
da Silva Passos
Pynnä
Cassagnabère
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 23 юли 2025 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.