61993CC0187_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Parlamentet nedlagt paastand om annullation af Raadets forordning (EOEF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvaagning af og kontrol med overfoersel af affald inden for, til og fra Det Europaeiske Faellesskab (1) (herefter benaevnt "forordningen"). Forordningen blev udstedt i henhold til traktatens artikel 130 S, men ifoelge Parlamentet burde den have vaeret udstedt i henhold til artikel 100 A og 113. Kongeriget Spanien er indtraadt i sagen til stoette for Raadets paastande.
2. Paa det tidspunkt, da forordningen blev udstedt, kraevedes det efter artikel 100 A, at samarbejdsproceduren skulle foelges, mens artikel 130 S kun indeholdt bestemmelse om, at Parlamentet skulle hoeres. Der er derfor ingen tvivl om, at i det mindste for saa vidt som soegsmaalet vedroerer artikel 100 A, er det anlagt med henblik paa at sikre Parlamentets befoejelser, og det kan derfor i henhold til Domstolens praksis (2) fremmes til paakendelse i realiteten.
3. Forordningen har baade et "internt" og et "eksternt" aspekt. Heri ligger, at visse af forordningens bestemmelser omhandler overfoersler af affald inden for Faellesskabet, mens andre regulerer overfoersler mellem medlemsstater og tredjelande eller transit af affald udefra gennem Faellesskabets omraade og bestemt for et tredjeland.
4. Hvis Parlamentet har ret i, at de bestemmelser i forordningen, der omhandler de interne aspekter, skal udstedes i henhold til artikel 100 A og ikke artikel 130 S, maa der gives Parlamentet medhold, og det er i saa fald ikke noedvendigt at tage stilling til Parlamentets anbringende om, at artikel 113 er den korrekte hjemmel for de eksterne aspekter. Tilsvarende er forholdet det, at hvis Parlamentet ikke har ret i sine anbringender vedroerende artikel 100 A, saaledes at artikel 130 S ogsaa skal vaere hjemmel, er det unoedvendigt at tage stilling til, om artikel 113 ogsaa skal vaere hjemmel. Faellesskabet kan naturligvis udoeve kompetence udadtil i henhold til artikel 130 S (3). Da det i henhold til artikel 113 end ikke kraeves, at Parlamentet hoeres, kan Parlamentets befoejelser ikke tilsidesaettes, saafremt artikel 113 ikke er angivet som hjemmel (4).
5. Det er derfor kun noedvendigt at se naermere paa de interne aspekter ved forordningen. I det foelgende vil jeg foerst naevne de relevante bestemmelser og derefter undersoege, om den korrekte hjemmel for bestemmelserne er artikel 130 S eller artikel 100 A.
Forordningen
6. Et vigtigt skridt i udviklingen af en generel affaldspolitik i Faellesskabet var Raadets resolution af 7. maj 1990 (5). I henhold til resolutionen kraevedes der navnlig en aendring af Raadets direktiv 75/442/EOEF om affald (6) og af Raadets direktiv 84/631/EOEF, som omhandler kontrol med overfoersler af farligt affald (7). Saaledes hedder det i resolutionens punkt 11, at Raadet:
"MENER, at transport af affald boer begraenses til det mindst mulige, og at forebyggelse af affald ved kilden og etableringen af det ... omhandlede bortskaffelsesnet vil kunne spille en meget vigtig rolle i denne forbindelse
understreger, at transport af affald skal kontrolleres paa passende maade
opfordrer Kommissionen til at forelaegge Raadet forslag om aendring af direktiv 84/631/EOEF ..."
7. Direktiv 75/442 blev derefter aendret ved et efterfoelgende direktiv (8). I stedet for blot at aendre direktiv 84/631 besluttede Raadet imidlertid at erstatte direktivet med en forordning, nemlig den forordning, der omtvistes i denne sag. I betragtningerne til forordningen forklares det, at formaalet med den er at erstatte direktiv 84/631, idet man ville tage hensyn til Faellesskabets undertegnelse af Basel-konventionen af 22. marts 1989 (9), til artikel 39 i den fjerde Lomé-konvention (10) og til OECD-Raadets beslutning om kontrol med graenseoverskridende overfoersler af affald til nyttiggoerelse (11).
8. I betragtningerne til forordningen hedder det videre, at de nationale ordninger om overvaagning af og kontrol med affaldsoverfoersler skal opfylde visse minimumskriterier, og at overvaagningen af og kontrollen med overfoersler af affald skal tilrettelaegges paa en saadan maade, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljoekvaliteten. Det hedder derefter:
"i artikel 5, stk. 1, i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (12) fastslaas det, at et integreret og passende net af affaldsbortskaffelsesanlaeg, som medlemsstaterne skal oprette ved passende foranstaltninger, ... skal saette Faellesskabet som helhed i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for saerlige faciliteter til bestemte typer affald; i artikel 7 i det omhandlede direktiv stilles der krav om udarbejdelse af affaldshaandteringsplaner, ... der skal meddeles Kommissionen, og det fastsaettes, at medlemsstaterne kan traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshaandtering ..."
I betragtningerne bemaerkes det dernaest, at det er noedvendigt at anvende forskellige procedurer afhaengigt af affaldets art og bestemmelse, herunder om det er bestemt til bortskaffelse eller nyttiggoerelse, og det hedder videre:
"... inden overfoerslerne finder sted, skal de anmeldes til de kompetente myndigheder ... saaledes at disse myndigheder kan traeffe alle noedvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljoeet, herunder muligheden for at goere begrundet indsigelse mod overfoerslen.
... medlemsstaterne boer vaere i stand til at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og nationalt plan ° i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF ° ved at traeffe foranstaltninger, der er i overensstemmelse med traktaten, i form af et generelt eller delvist forbud mod eller systematisk indsigelse mod overfoersler af affald til bortskaffelse, undtagen naar det drejer sig om farligt affald, der fremstilles i saa smaa maengder i afsendelsesmedlemsstaten, at oprettelse af nye specialiserede bortskaffelsesanlaeg inden for denne stat ville vaere uoekonomisk ..."
De resterende betragtninger omhandler enten de eksterne aspekter ved forordningen eller visse mindre vigtige spoergsmaal, som f.eks. tilbagetagelse af affald og ulovlig transport. Som allerede naevnt er det i denne sag ikke noedvendigt at se naermere paa de eksterne aspekter ved forordningen.
9. Det formaal, der er naevnt i betragtningerne, vedroerer saaledes udelukkende hensynet til miljoebeskyttelse og til beskyttelse af menneskers sundhed, der begge omtales i traktatens artikel 130 R, stk. 1, som formaal, der er et led i Faellesskabets miljoepolitik. Dette punkt staar i modsaetning til direktiv 84/631, som forordningen som allerede naevnt skulle erstatte. I betragtningerne til det direktiv hedder det nemlig, at:
"... forskelle mellem ... bestemmelser om bortskaffelse af farligt affald ... kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion; der er navnlig forskelle mellem de procedurer, der gaelder for overvaagning og kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald inden for Faellesskabet; der boer derfor foretages den i artikel 100 i traktaten naevnte indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne" (13).
Direktivet blev foelgelig udstedt med hjemmel i traktatens artikel 100 og 235. Det maa dog bemaerkes, at da direktivet blev udstedt, indeholdt traktaten endnu ikke saerlige bestemmelser vedroerende foranstaltninger paa det miljoemaessige omraade. Inden ikrafttraedelsen af den europaeiske faelles akt var forholdet saaledes det, at naar der blev truffet foranstaltninger med henblik paa beskyttelse af miljoeet, som ikke havde forbindelse med det faelles marked, blev de truffet med hjemmel i traktatens artikel 235. Naar de vedroerte det faelles marked, blev de udstedt med hjemmel i baade artikel 100 og artikel 235.
10. De bestemmelser i forordningen, der er relevante i denne sag, findes i afsnit I (artikel 1 og 2), der har overskriften "Anvendelsesomraade og definitioner", i afsnit II (artikel 3-12), der har overskriften "Overfoersler af affald mellem medlemsstater", og i afsnit III (artikel 13), der har overskriften "Overfoersler af affald inden for en medlemsstat".
11. Artikel 1 bestemmer, at forordningen finder anvendelse paa overfoersel af affald inden for, til og fra Faellesskabet, bortset fra de overfoersler, der er opregnet i artikel 1, stk. 2. Imidlertid er overfoersler af affald, der udelukkende er bestemt til nyttiggoerelse, og som er opfoert i bilag II, i de fleste tilfaelde ikke omfattet af visse af forordningens bestemmelser: se artikel 1, stk. 3. Bilag II omfatter den "groenne liste" af ufarligt affald, mens den "orange liste" i bilag III og den "roede liste" i bilag IV omfatter farligt affald (14).
12. Artikel 2 indeholder definitioner af en raekke af de begreber, der anvendes i forordningen. Jeg skal navnlig fremhaeve, at begreberne "affald", "bortskaffelse" og "nyttiggoerelse" har samme betydning som dem, der er defineret i artikel 1 i direktiv 75/442, som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF (15). Saaledes betyder "nyttiggoerelse" enhver form og metode, der er anfoert i bilag II B til direktivet, som omfatter en raekke specifikke former for genvinding, regenerering og videreudnyttelse.
13. Som allerede naevnt omhandler forordningens afsnit II overfoersler af affald mellem medlemsstater. Der sondres mellem affald til bortskaffelse (kapitel A) og affald til nyttiggoerelse (kapitel B). (Bestemmelserne i kapitel C vedroerer overfoersel af affald til bortskaffelse og nyttiggoerelse mellem medlemsstater med transit gennem tredjelande). Mens bestemmelserne i kapitel A generelt omfatter affald til bortskaffelse, finder bestemmelserne i kapitel B kun anvendelse paa affald, der er opregnet i den "orange liste" i bilag III, og, med visse aendringer, paa andre former for affald, der ikke er opfoert i bilag II (se artikel 10). Endvidere omfatter kravet om oplysninger i artikel 11 affald, der er opfoert i bilag II.
14. Det er derfor noedvendigt at se naermere paa de bestemmelser, der vedroerer henholdsvis affald til bortskaffelse og affald til nyttiggoerelse, og saerligt haefte sig ved forskellene mellem de to former for affald, for at man kan fastlaegge, hvilken traktatbestemmelse der er den korrekte hjemmel for forordningen, ogsaa i lyset af Domstolens praksis, som jeg vil vende tilbage til nedenfor.
15. Baade for affald til bortskaffelse og affald til nyttiggoerelse er der indfoert en bindende anmeldelsesprocedure med hensyn til overfoersel af affaldet. Anmeldelsen foretages ved hjaelp af et ledsagedokument, der udstedes af den kompetente myndighed i afsendelsesmedlemsstaten. Anmelderen skal udfylde ledsagedokumentet og fremlaegge naermere angivne oplysninger og skal indgaa en kontrakt med modtageren af affaldet. Dokumentet sendes til modtagermedlemsstaten med kopier til de kompetente afsendelses- og transitmyndigheder samt til modtageren. Med hensyn til affald til bortskaffelse er modtagermedlemsstaten ansvarlig for at meddele tilladelse til overfoerslen; som allerede naevnt modtager afsendelses- og transitmedlemsstaten imidlertid ogsaa meddelelse om overfoerslen og kan goere indsigelse. For saa vidt angaar affald til nyttiggoerelse kan afsendelses-, modtager- og transitmedlemsstaten goere indsigelse mod en overfoersel, selv om der ikke kraeves en udtrykkelig tilladelse.
16. Med hensyn til affald til bortskaffelse bestemmer artikel 5, stk. 1, at:
"Overfoerslen maa foerst finde sted, naar anmelderen har faaet tilladelse hertil fra den kompetente bestemmelsesmyndighed."
For saa vidt angaar affald til nyttiggoerelse er der derimod mulighed for, at de beroerte myndigheder stiltiende kan samtykke. Saaledes bestemmer artikel 8, stk. 1:
"Hvis der ikke er gjort indsigelse, kan overfoerslen foretages, naar fristen paa tredive dage er udloebet. Stiltiende samtykke udloeber dog senest et kalenderaar efter den paagaeldende dato."
Den paagaeldende frist paa tredive dage er den, der i artikel 7, stk. 2, er fastsat med hensyn til bestemmelses-, afsendelses- og transitmyndighedernes mulighed for at goere indsigelse.
17. Der er andre vaesentlige forskelle mellem de bestemmelser, der gaelder for affald til bortskaffelse, og dem, der gaelder for affald til nyttiggoerelse.
18. Med hensyn til affald til bortskaffelse bestemmer artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i):
"For at ivaerksaette principperne om naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og paa nationalt plan i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF kan medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaten traeffe foranstaltninger med henblik paa helt eller delvis at nedlaegge forbud mod overfoersel af affald eller systematisk at goere indsigelse herimod. Saadanne foranstaltninger skal straks meddeles Kommissionen, der underretter de oevrige medlemsstater."
Derudover hedder det i artikel 4, stk. 3, litra b):
"De kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder kan under hensyntagen til geografiske forhold eller behovet for specialanlaeg til bestemte typer affald goere begrundet indsigelse mod den paataenkte overfoersel, hvis den ikke er i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF, isaer artikel 5 og 7:
i) for at gennemfoere princippet om tilstraekkelig egenkapacitet paa faellesskabsplan og nationalt plan
ii) i tilfaelde, hvor anlaegget skal bortskaffe affald fra en naermere kilde, og den kompetente myndighed har prioriteret dette affald
iii) for at sikre, at overfoerslerne foretages i overensstemmelse med affaldshaandteringsplanerne."
I henhold til artikel 4, stk. 3, litra c), kan de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder desuden goere indsigelse af visse andre grunde, navnlig hvis den paataenkte overfoersel ikke er i overensstemmelse med nationale retsforskrifter om miljoebeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse.
19. For saa vidt angaar affald til nyttiggoerelse bestemmer artikel 7, stk. 4, litra a), derimod blot:
"De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan goere begrundet indsigelse mod den paataenkte overfoersel:
° paa grundlag af direktiv 75/442/EOEF, saerlig artikel 7
eller
° saafremt overfoerslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljoebeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse
..."
og af visse andre grunde, som ogsaa kan paaberaabes af transitmedlemsstaten [se artikel 7, stk. 4, litra b)].
20. Med hensyn til affald til nyttiggoerelse kan der mod en paataenkt overfoersel saaledes kun goeres indsigelse af grunde, som vedroerer den konkrete overfoersel. For saa vidt angaar affald til bortskaffelse kan medlemsstaterne derimod indfoere generelle eller delvise forbud eller konsekvent rejse indsigelse, forudsat at saadanne foranstaltninger er i overensstemmelse med traktaten.
21. Domstolens dom i sagen om affald i Wallonien (16) kan give en ide om, hvilke foranstaltninger der vil vaere forenelige med traktaten. Her havde Kommissionen anlagt traktatbrudssag mod Belgien til proevelse af en foranstaltning, de regionale vallonske myndigheder havde truffet, og hvorefter det ikke var tilladt at anvende vallonske bortskaffelsesanlaeg med hensyn til affald overfoert fra andre medlemsstater. For saa vidt angik farligt affald, der var omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 84/631, fastslog Domstolen, at et saadant generelt forbud var i strid med direktivet, hvorefter der kun kunne fremsaettes begrundede indsigelser med hensyn til bestemte overfoersler. Med hensyn til affald, der ikke var omfattet af direktivets anvendelsesomraade, fandtes forbuddet imidlertid at vaere foreneligt med traktatens artikel 30. Domstolen henviste navnlig til, at der i regionen Wallonien var begraensede muligheder for at modtage affald, og at der havde vaeret en usaedvanlig massiv tilstroemning af affald fra andre omraader i Faellesskabet (17).
22. Forholdet er saaledes det, at med hensyn til affald til bortskaffelse, som tidligere var omfattet af direktiv 84/631, kan medlemsstaterne efter forordningen fastsaette begraensninger, som ikke tidligere var tilladt i henhold til direktivet. Medlemsstaternes behov for at have en saadan befoejelse er en foelge af den nye holdning til affaldsforvaltning, der er kommet til udtryk i den aendrede version af direktiv 75/442 (som jeg for nemheds skyld blot vil kalde "affaldsdirektivet"). Som allerede naevnt skal medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, oprette "et integreret og tilstraekkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved ... Faellesskabet som helhed [saettes] i stand til selv at bortskaffe sit affald og goere det muligt for de enkelte medlemsstater hver isaer at naa dette maal ...", og i henhold til artikel 7 skal de udarbejde planer for haandtering af affaldet og traeffe de noedvendige foranstaltninger for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med disse planer. Det er klart, at alt efter de konkrete omstaendigheder kan saadanne foranstaltninger omfatte et helt eller delvis forbud mod affald, der importeres med henblik paa bortskaffelse. Forordningen er saaledes paa ingen maade en fuldstaendig harmonisering af bestemmelserne om overfoersel af affald og kan for saa vidt endog (som det hedder i en kommentar til forordningen) betragtes som en "organiseret renationalisering" inden for omraadet (18).
23. Med hensyn til affald til nyttiggoerelse er forholdet derimod det samme i henhold til forordningen som i henhold til direktiv 84/631, dvs. at der kun kan goeres begrundede indsigelser, som vedroerer konkrete overfoersler. I henhold til forordningen kan medlemsstaterne saaledes ikke indfoere generelle restriktioner med hensyn til overfoersler af affald til nyttiggoerelse. Selv med hensyn til affald til nyttiggoerelse er saadanne restriktioner imidlertid ikke helt udelukket. Traktatens artikel 130 T, som aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union, bestemmer:
"Beskyttelsesforanstaltninger, som vedtages i henhold til artikel 130 S, er ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger skal vaere forenelige med denne traktat. De meddeles Kommissionen."
Det konkrete omfang af denne befoejelse er maaske ikke helt klar i praksis. Det kan saaledes vaere uvist, hvornaar foranstaltninger, som en medlemsstat vedtager, skal betragtes som strengere udformninger af faellesskabsforanstaltninger, og hvornaar de derimod maa anses for foranstaltninger af en helt anden karakter og dermed som foranstaltninger, der ikke er tilladt i henhold til artikel 130 T (19). I den foreliggende sag kan det imidlertid haevdes, at en medlemsstat under konkrete omstaendigheder vil kunne indfoere strengere restriktioner med hensyn til overfoersler af affald, der kan nyttiggoeres, f.eks. ved at indfoere et totalt eller delvist forbud mod saadanne overfoersler. Et saadant forbud skal nu meddeles Kommissionen, som derefter vil undersoege, om det er foreneligt med traktatens artikel 30.
24. Baade med hensyn til affald til bortskaffelse og affald til nyttiggoerelse bestemmes det i forordningen, at bestemmelses-, afsendelses- og transitmedlemsstaten kan fastsaette naermere betingelser med hensyn til transport af affald inden for deres omraade. Bortset fra betingelser, som bestemmelsesmedlemsstaten fastsaetter med hensyn til affald til bortskaffelse, maa saadanne betingelser imidlertid ikke vaere strengere end dem, der kraeves for tilsvarende overfoersler, som udelukkende foretages inden for deres omraade: se naermere forordningens artikel 4, stk. 2, litra a) og d), og artikel 7, stk. 3.
25. Det skal ogsaa bemaerkes, at kapitel C (artikel 12) i afsnit II giver tredjelande, der er transitlande, ret til at rejse indsigelse.
26. Bestemmelserne i afsnit III omhandler overfoersler af affald inden for en medlemsstat. Artikel 13 bestemmer, at medlemsstaterne skal etablere en passende ordning for overvaagning af og kontrol med overfoersler af affald inden for deres omraade. Ordningen skal tilgodese behovet for sammenhaeng med den ordning, der indfoeres ved forordningen. Navnlig kan en medlemsstat anvende den paagaeldende ordning paa rent indenlandske overfoersler.
Tidligere afgoerelser vedroerende anvendelsesomraadet for artikel 100 A og 130 S
27. Domstolen har i to tidligere domme taget stilling til, om artikel 130 S eller artikel 100 A var den korrekte hjemmel for en foranstaltning.
28. I "Titandioxid"-sagen (20) havde Kommissionen nedlagt paastand om annullation af et direktiv om indbyrdes tilnaermelse af visse programmer med henblik paa at bringe forureningen af affald fra titandioxidindustrien til ophoer, idet direktivet efter Kommissionens opfattelse med urette var blevet udstedt i henhold til traktatens artikel 130 S (21). Domstolen bemaerkede foerst:
"Inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet kan en institutions valg af hjemmel for en retsakt ikke foretages alene paa grundlag af dens egen opfattelse med hensyn til det formaal, der soeges tilgodeset, men paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve ..." (22)
Domstolen understregede herefter, at:
"... direktivet baade med hensyn til formaal og indhold ... paa uadskillelig maade vedroerer baade miljoebeskyttelse og fjernelse af uligheder i konkurrencevilkaarene" (23).
Da en retsakt paa baggrund af karakteren af den samarbejdsprocedure, der er fastsat i artikel 100 A, ikke kunne udstedes i henhold til baade artikel 100 A og 130 S, var det noedvendigt at vaelge mellem de to artikler. Henset til ordlyden af artikel 130 R, stk. 2, og artikel 100 A, stk. 3, var den blotte omstaendighed, at direktivet forfulgte miljoebeskyttelsesformaal, ikke tilstraekkelig til, at det skulle udstedes i henhold til artikel 130 S. Domstolen konkluderede, at direktivet med urette var udstedt i henhold til artikel 130 S, og at det i stedet skulle have vaeret udstedt med hjemmel i artikel 100 A (24).
29. Paa grundlag af dommen i "Titandioxid"-sagen kan det saaledes konkluderes, at saafremt der med et direktiv i samme grad baade forfoelges formaal, der vedroerer det indre marked, og miljoebeskyttelsesformaal, er den korrekte hjemmel artikel 100 A. De to formaal maa imidlertid have samme vaegt. Dette blev klart i den foelgende sag vedroerende forholdet mellem artikel 100 A og 130 S.
30. I den foelgende sag, "affaldsdirektiv"-sagen (25), havde Kommissionen anfaegtet hjemmelen for direktiv 91/156, der som ovenfor naevnt aendrede direktiv 75/442 om affald (26). Kommissionen gjorde igen gaeldende, at direktivet skulle have vaeret udstedt med hjemmel i artikel 100 A og ikke i artikel 130 S. Domstolen gav imidlertid ikke Kommissionen medhold. Domstolen fastslog, at formaalet med direktivet ikke var at fremme den frie bevaegelighed for affald paa det indre marked, men snarere at begraense den ud fra princippet om, at affald boer bortskaffes naermest muligt det sted, hvor det produceres. Selv om direktivet i kraft af sine harmoniseringsbestemmelser havde betydning for det indre markeds funktion, var det kun accessorisk i forhold til det vaesentligste formaal, som var at beskytte miljoeet (27).
31. Dommen i "affaldsdirektiv"-sagen viser, at en retsakt, der har betydning for det indre marked, alligevel korrekt kan udstedes med hjemmel i artikel 130 S, forudsat at de miljoeformaal, der forfoelges med retsakten, er dens vaesentligste formaal. Der kan derfor sondres mellem det direktiv, der omtvistedes i denne sag, og det direktiv, "titandioxid"-sagen vedroerte. I sit forslag til afgoerelse i sidstnaevnte sag bemaerkede generaladvokat Tesauro:
"Det er ikke muligt i det anfaegtede direktiv at identificere en principal eller fremherskende bestanddel og en anden bestanddel, der blot er accessorisk eller sekundaer, men ... to bestanddele, der begge er vaesentlige og uadskillelige." (28)
I "affaldsdirektiv"-sagen var der derimod ikke tvivl om, at det miljoebeskyttelsesformaal, der forfulgtes med direktiv 91/156, maatte betragtes som den principale eller fremherskende bestanddel.
32. Dommen i "affaldsdirektiv"-sagen er saerlig relevant for den foreliggende sag. Der er en snaever sammenhaeng mellem det direktiv, der var sagsgenstand i den sag, og den retsakt, der omtvistes i sagen her. Som Raadet har fremhaevet i svarskriftet, er direktivet nu den grundlaeggende ramme for al faellesskabslovgivning om affald.
33. Som allerede naevnt er de foranstaltninger, der kan traeffes med henblik paa at begraense overfoersler af affald til bortskaffelse, jf. forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), en gennemfoerelse af principperne om "naerhed, prioritering af nyttiggoerelse og tilstraekkelig egenkapacitet ... i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF". Tilsvarende kan der i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, litra b), rejses begrundet indsigelse, saafremt de paataenkte overfoersler "ikke er i overensstemmelse med direktiv 75/442/EOEF, isaer artikel 5 og 7" (29). Med hensyn til affald til nyttiggoerelse kan der bl.a. rejses begrundet indsigelse mod paataenkte overfoersler "paa grundlag af direktiv 75/442/EOEF, saerlig artikel 7" (30). Som tidligere naevnt bestemmer direktivets artikel 7, at der skal udarbejdes planer for haandtering af affald, og der skal traeffes foranstaltninger for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med saadanne planer, og ifoelge artikel 5 skal der oprettes et net af bortskaffelsesfaciliteter i overensstemmelse med princippet om, at Faellesskabet selv skal bortskaffe sit affald.
34. Som Domstolen understregede i dommen i "affaldsdirektiv"-sagen, er formaalet med saadanne dispositioner ikke at fremme den frie bevaegelighed for affald. Formaalet er derimod, at saadanne overfoersler soeges begraenset mest muligt, saaledes at hensynet til beskyttelsen af miljoeet tilgodeses (31). Med det samme formaal for oeje er der ved forordningen indfoert en ensartet anmeldelsesprocedure, hvorved medlemsstaterne saettes i stand til at overvaage overfoersler af affald i overensstemmelse med deres haandteringsplaner. Mindst et af de vaesentligste formaal med forordningen er saaledes at gennemfoere en retsakt, der, som Domstolen fastslog, med rette var udstedt med hjemmel i artikel 130 S.
Parlamentets anbringender
35. Parlamentet har anfoert, at forordningen har to principale formaal, nemlig at regulere overfoerslen af affald inden for Faellesskabet og at regulere den eksterne handel med affald, dvs. handel med affald mellem Faellesskabet og tredjelande. Som allerede naevnt kan de eksterne aspekter omkring forordningen lades ude af betragtning i forbindelse med sagen her.
36. Efter Parlamentets opfattelse kan en retsakt, der regulerer overfoersel af affald inden for Faellesskabet, kun udstedes med hjemmel i traktatens artikel 100 A. Parlamentet er naturligvis enig i, at der med forordningen ogsaa forfoelges miljoebeskyttelsesformaal. Parlamentet har imidlertid understreget, at (som Domstolen fremhaevede i "titandioxid"-dommen) den omstaendighed, at der med en retsakt forfoelges miljoebeskyttelsesformaal, ikke i sig selv er tilstraekkelig til, at den falder ind under artikel 130 S (32).
37. Ifoelge Parlamentet maa der sondres mellem formaalene i henhold til forordningen og formaalene i henhold til direktivet om affald. Selv om Parlamentet erkender, at formaalet med direktivet er at begraense og ikke at fremme overfoersler af affald, har forordningen efter Parlamentets opfattelse et andet formaal end det, der forfoelges med direktivet, idet formaalet med forordningen er at fremme de overfoersler af affald, som i forhold til de restriktioner, der blev indfoert ved direktivet, alligevel er tilladt.
38. I replikken gaar Parlamentet tilsyneladende endnu videre, idet det har anfoert, at en retsakt kan falde ind under artikel 100 A, selv om den ikke fremmer den frie bevaegelighed paa det indre marked. Det ser ud til, at det efter Parlamentets opfattelse er tilstraekkeligt, at retsakten regulerer varebevaegelser mellem medlemsstaterne, og at det ikke er noedvendigt, at den faktisk fremmer saadanne bevaegelser.
39. Parlamentet har ogsaa anfoert, at forordningens afsnit III ikke indeholder nogen bestemmelser, som bevirker, at forordningen falder uden for anvendelsesomraadet for artikel 100 A. Selv om det paagaeldende afsnit alene omhandler overfoersler af affald inden for den enkelte medlemsstat, kan dets bestemmelser betragtes som accessoriske i forhold til den ordning, der indfoeres i henhold til afsnit II. Under alle omstaendigheder paalaegger bestemmelserne i afsnit III ikke medlemsstaterne nogen forpligtelser ud over dem, de allerede har i henhold til direktivet om affald.
40. Efter min opfattelse har Parlamentet ret i, at bestemmelserne i afsnit III ikke i sig selv ville bevirke, at forordningen ikke er omfattet af artikel 100 A. Kravet om, at der skal indfoeres en passende ordning for indenlandske overfoersler, der er sammenhaengende med den ordning, der er fastsat i afsnit II, kan utvivlsomt betragtes som underordnet i forhold til de oevrige krav, der er fastsat i forordningen, for en indenlandsk ordning, som maatte fastlaegge herfra helt forskellige procedurer, ville kunne svaekke faellesskabsreglernes gennemslagskraft. Jeg kan derfor ikke tiltraede det argument, Raadet har fremfoert i svarskriftet, hvorefter de krav, der er fastsat i afsnit III, ikke paa nogen maade bidrager til den harmonisering, der er tilvejebragt ved forordningen.
41. Raadet har ogsaa anfoert, at forordningen i hoejere grad indeholder regler om den fysiske overfoersel af affald end regler om erhvervsmaessige transaktioner. Efter min opfattelse ville dette dog ikke i sig selv medfoere, at forordningen ikke kan vaere en retsakt, der vedroerer det indre marked. Der kan ikke handles med varer over landegraenserne, uden at de fysisk transporteres mellem medlemsstaterne; dette er en af de vaesentligste forskelle mellem varer og tjenesteydelser. Heraf foelger, at en retsakt, hvorved der gennemfoeres en harmonisering af de betingelser, paa hvilke varer kan transporteres mellem medlemsstaterne, meget vel kan betragtes som en retsakt, der fremmer det indre marked.
42. Alligevel har Parlamentet efter min opfattelse ikke godtgjort, at forordningen skulle have vaeret udstedt med hjemmel i artikel 100 A og ikke artikel 130 S. Det er utvivlsomt rigtigt, at forordningen i kraft af dens bestemmelser om ensartede regler for overfoersel af affald inden for Faellesskabet vil have gunstige virkninger for det indre marked. Allerede den omstaendighed, at der findes saadanne harmoniserede regler, vil bidrage til at goere det lettere for de erhvervsdrivende og traekke i retning af, at konkurrencevilkaarene bliver de samme i forskellige medlemsstater. Som allerede naevnt kan en retsakt imidlertid korrekt udstedes med hjemmel i artikel 130 S, selv om den ogsaa har betydning for det indre markeds funktion. Det afgoerende spoergsmaal er jo, om de miljoeformaal, der forfoelges med retsakten, er dens principale eller vaesentlige formaal (33).
43. I modsaetning til, hvad Parlamentet har anfoert, kan en retsakt imidlertid ikke antages at forfoelge et formaal, der vedroerer det indre marked, blot fordi den omhandler varebevaegelser mellem medlemsstaterne: se naermere herom i dommen i "affaldsdirektiv"-sagen (34). Det er derimod afgoerende, om det overordnede formaal med retsakten er at fremme og ikke begraense saadanne bevaegelser. Som Raadet har understreget, er det i den foreliggende sag aabenbart, at det overordnede formaal med forordningen er, at overfoersler af affald skal forhindres.
44. Naturligvis kan de frie varebevaegelser fremmes gennem retsakter, hvorved det forhindres, at naermere angivne varer kan cirkulere; det er typisk paa den maade, formaalet med de retsakter, der vedroerer det indre marked, naas. F.eks. vil den frie bevaegelighed for alkali-mangan-batterier blive fremmet ved en retsakt, hvorved det sikres, at det i alle medlemsstater forbydes at markedsfoere batterier, der indeholder en bestemt maengde kviksoelv. En saadan restriktion indfoeres med henblik paa, at batterier, hvis kviksoelvindhold ikke er for hoejt, kan cirkulere frit paa det indre marked (35). De foranstaltninger, der er truffet ved forordningens afsnit II, er imidlertid ikke af en saadan art. Formaalet med forordningen er ikke at fastlaegge de egenskaber ved affald, som kan medfoere, at affald kan cirkulere frit paa det indre marked; formaalet er derimod at tilvejebringe et harmoniseret system af procedurer, hvorved overfoersler af affald kan forhindres og kontrolleres i overensstemmelse med national ret og med de krav, der er fastlagt i direktivet om affald.
45. Efter min opfattelse er forholdet saaledes det, at ethvert formaal efter forordningen, der vedroerer det indre marked, er subsidiaert i forhold til forordningens hovedformaal, der er at begraense overfoersler af affald ud fra hensynet til beskyttelse af miljoeet.
46. I og med, at der med forordningen forfoelges det formaal, tilsigter den utvivlsomt ogsaa at sikre, at de fastsatte restriktioner i mindst muligt omfang griber ind i det indre markeds funktion. Saaledes hedder det i nr. 1 i Raadets resolution om affaldspolitik, at "harmonisering paa faellesskabsniveau boer fremmes og bringes i overensstemmelse med udviklingen af det indre marked ..." (36). Som jeg allerede har bemaerket, vil indfoerelsen af en ensartet anmeldelsesprocedure i sig selv have en gunstig virkning paa det indre marked. Navnlig bevirker bestemmelsen om en "stiltiende samtykke"-procedure med hensyn til affald til nyttiggoerelse, at der fastlaegges en streng frist for at rejse indsigelser, hvilket helt klart er i de beroerte erhvervsdrivendes interesse (37). Endnu engang er forholdet det, at betingelsen om, at der skal fremsaettes begrundede indsigelser mod overfoersler af saadanne former for affald, under visse omstaendigheder kan begraense en medlemsstats muligheder for at fastsaette generelle restriktioner med hensyn til saadanne overfoersler (38). Jeg skal ogsaa minde om, at forordningen er til hinder for forskelsbehandling med hensyn til de betingelser, der gaelder for indenlandske og graenseoverskridende overfoersler (39).
47. Det kan derfor ikke afvises, at da der med forordningen forfoelges miljoebeskyttelsesformaal, tilsigter den ogsaa at forhindre konkurrenceforvridning og at fremme saadanne overfoersler af affald, som er i overensstemmelse med miljoebeskyttelsesformaal. Det er imidlertid aabenbart, at saadanne formaal er helt sekundaere i forhold til forordningens hovedformaal. Det siger saaledes sig selv, at en retsakt, som er en gennemfoerelse af Faellesskabets miljoepolitik, i videst muligt omfang maa goere det paa en maade, som er i overensstemmelse med Faellesskabets oevrige politikker. Det ville imidlertid vaere ulogisk at haevde, at en saadan retsakt skal udstedes med hjemmel i traktatens artikel 100 A, blot fordi den er i overensstemmelse med denne artikel.
Forslag til afgoerelse
48. Efter min opfattelse kan Parlamentets paastande saaledes ikke tages til foelge. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, boer Parlamentet derfor paalaegges sagens omkostninger, idet Kongeriget Spanien som intervenient dog boer baere sine egne omkostninger, jf. artikel 69, stk. 4.
49. Sammenfattende vil jeg herefter foreslaa, at:
"1) Raadet frifindes.
2) Parlamentet paalaegges at betale Raadets omkostninger.
3) Kongeriget Spanien baerer som intervenient sine egne omkostninger."
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) ° EFT L 30, s. 1. Den franske titel paa forordningen omhandler kun overfoersel af affald til og fra Faellesskabet ( ... des transferts de déchets à l' entrée et à sortie de la Communauté européenne ). Den engelske titel er imidlertid en mere praecis gengivelse af forordningens indhold ( ... shipments of waste within, into and out of the European Community ).
(2) ° Se sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. 1990 I, s. 2041 ( Parlamentets kompetence til at rejse annullationssoegsmaal ). Se nu bestemmelsen i traktatens artikel 173, stk. 3, som aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union.
(3) ° Se navnlig traktatens artikel 130 R, stk. 4 (tidligere artikel 130 R, stk. 5).
(4) ° Jf. sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet ( Radioaktiv kontaminering af levnedsmidler ), Sml. 1991 I, s. 4529, praemis 20.
(5) ° Raadets resolution af 7.5.1990 om affaldspolitik (EFT C 122, s. 2).
(6) ° EFT L 194, s. 39.
(7) ° Raadets direktiv 84/631/EOEF af 6.12.1984 om overvaagning af og kontrol inden for Faellesskabet med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald (EFT L 326, s. 31).
(8) ° Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18.3.1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald (EFT L 78, s. 32).
(9) ° Se Raadets afgoerelse 93/98/EOEF af 1.2.1993 om indgaaelse paa Faellesskabets vegne af konventionen om kontrol med graenseoverskridende overfoersel af farligt affald og bortskaffelsen heraf (Basel-konventionen) (EFT L 39, s. 1).
(10) ° Se Raadets og Kommissionens afgoerelse 91/400/EKSF, EOEF af 25.2.1991 om indgaaelse af fjerde AVS/EOEF-konvention (EFT L 229, s. 1).
(11) ° Paris, den 30.3.1992.
(12) ° Jf. ovenfor i fodnote 6; aendret ved det ovenfor i fodnote 8 naevnte direktiv 91/156.
(13) ° Se fjerde betragtning til direktivet.
(14) ° Disse lister er baseret paa OECD-Raadets beslutning af 30.3.1992, se ovenfor i fodnote 11.
(15) ° Omtalt ovenfor i fodnote 6 og 8.
(16) ° Sag 2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. 1992 I, s. 4431.
(17) ° Se dommens praemis 20 og 21 samt 31 og 32.
(18) ° Se Geradin i European Law Review, bind 18 (1993), paa s. 426.
(19) ° Se Kraemer i Groeben/Thiesing/Ehlermann Kommentar zum EWG-Vertrag (fjerde udgave, Baden-Baden 1991), s. 4004 og 4005.
(20) ° Sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1991 I, s. 2867.
(21) ° Raadets direktiv 89/428/EOEF af 21.6.1989 om fastsaettelse af naermere regler for indbyrdes tilnaermelse af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik paa at bringe den til ophoer (EFT L 201, s. 56).
(22) ° Dommens praemis 10.
(23) ° Dommens praemis 13.
(24) ° Se dommens praemis 21-25.
(25) ° Dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939.
(26) ° Jf. ovenfor i fodnote 8.
(27) ° Se dommens praemis 18, 19 og 20 og ogsaa den ovenfor i fodnote 4 naevnte sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet.
(28) ° Se den ovenfor i fodnote 20 naevnte titandioxid -sag, Sml. I, paa s. 2885.
(29) ° Se ovenfor under punkt 18.
(30) ° Se punkt 19.
(31) ° Se den ovenfor i fodnote 25 naevnte dom i affaldsdirektiv -sagen, praemis 10 og 15.
(32) ° Se ovenfor under punkt 28.
(33) ° Se ovenfor i punkt 31.
(34) ° Naevnt ovenfor i fodnote 25.
(35) ° Se Raadets direktiv 91/157/EOEF af 18.3.1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (EFT L 78, s. 38), navnlig artikel 3 og 9.
(36) ° Raadets resolution af 7.5.1990, omtalt ovenfor i fodnote 5; (min fremhaevelse).
(37) ° Se ovenfor under punkt 16.
(38) ° Se ovenfor under punkt 20 og 23.
(39) ° Se ovenfor under punkt 24.