62024CJ0418
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
14. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – socialpolitik – direktiv 1999/70/EF – rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP – tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i den offentlige sektor – § 5 – foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold – ændring af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset kontrakt – national lovgivning, som ikke tillader en sådan ændring, men fastsætter andre foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere et sådant misbrug – effektive, afskrækkende og forholdsmæssige sanktionsforanstaltninger«
I sag C-418/24 [Obadal] (
i
),
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) ved afgørelse af 30. april 2024, indgået til Domstolen den 12. juni 2024, i sagen
TJ
mod
Comunidad de Madrid,
procesdeltager:
Ministerio Fiscal,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene F. Biltgen, K. Jürimäe og L. Arastey Sahún samt dommerne S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (refererende dommer), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger og R. Frendo,
generaladvokat: R. Norkus,
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. juni 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
TJ ved abogados J. Salvador Rebolleda og Á. Santalices Romero,
–
Comunidad de Madrid ved letrado A. Caro Sánchez,
–
Ministerio Fiscal ved E. Carrascoso López og L.M. López Sanz-Aránguez, som befuldmægtigede,
–
den spanske regering ved A. Gavela Llopis og A. Pérez-Zurita Gutiérrez, som befuldmægtigede,
–
den italienske regering ved S. Fiorentino, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato L. Fiandaca,
–
Europa-Kommissionen ved I. Galindo Martín, D. Recchia og N. Ruiz García, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 9. oktober 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af § 5 i rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der blev indgået den 18. marts 1999 (herefter »rammeaftalen«), og som er knyttet som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT 1999, L 175, s. 43).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem TJ og Comunidad de Madrid (den selvstyrende region Madrid, Spanien) vedrørende kvalificeringen af det arbejdsforhold, hvorved TJ er knyttet til denne offentlige forvaltning.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 1999/70
3
Artikel 2, stk. 1, i direktiv 1999/70 fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme nærværende direktiv [og] skal træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at de til enhver tid kan nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv. [...]«
Rammeaftalen
4
Andet afsnit i indledningen til denne rammeaftale har følgende ordlyd:
»Parterne bag denne aftale erkender, at ansættelseskontrakter af tidsubegrænset varighed er – og fortsat vil være – den ansættelsesform, der sædvanligvis anvendes mellem arbejdsgivere og arbejdstagere. De erkender ligeledes, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter i visse tilfælde opfylder såvel arbejdsgivernes som arbejdstagernes behov.«
5
Punkt 6 og 8 i de generelle betragtninger til rammeaftalen er affattet således:
»6.
Tidsubegrænsede ansættelseskontrakter, der er den sædvanlige ansættelsesform, bidrager til at sikre livskvaliteten for de berørte arbejdstagere og at fremme produktiviteten.
[...]
8.
Tidsbegrænsede ansættelseskontrakter er i visse sektorer, inden for visse erhverv og ved visse former for aktiviteter en beskæftigelsesform, der passer både arbejdsgivere og arbejdstagere.«
6
Rammeaftalens § 5 med overskriften »Bestemmelser om misbrug« bestemmer følgende:
»1.
For at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold fastsættes, medmindre der allerede findes tilsvarende retsregler, bestemmelser af medlemsstaterne – efter høring af arbejdsmarkedets parter i henhold til national lovgivning, kollektive aftaler eller praksis – og/eller af arbejdsmarkedets parter, hvorved der tages hensyn til behovene inden for bestemte sektorer og/eller blandt bestemte kategorier af arbejdstagere, og som regulerer et eller flere af følgende forhold:
a)
objektive omstændigheder, der kan begrunde en fornyelse af sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold
b)
den maksimale samlede varighed af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller arbejdsforhold
c)
antallet af gange, sådanne kontrakter eller ansættelsesforhold kan fornyes.
2.
Medlemsstaterne – efter høring af arbejdsmarkedets parter – og/eller arbejdsmarkedets parter fastsætter, hvor det er hensigtsmæssigt, under hvilke betingelser tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold er at anse som:
a)
»flere på hinanden følgende«
b)
tidsubegrænsede kontrakter eller ansættelsesforhold.«
Spansk ret
Forfatningen
7
Artikel 23, stk. 2, i Constitución española (den spanske forfatning, herefter »forfatningen«) bestemmer, at borgerne »har ret til adgang til offentlige hverv og funktioner på lige vilkår i overensstemmelse med de ved lov fastsatte krav«.
8
Forfatningens artikel 103, stk. 3, fastsætter bl.a., at reglerne for tjenestemænd fastsættes ved lov, og at adgangen til offentlig ansættelse reguleres ved lov i overensstemmelse med principperne om fortjeneste og kompetence.
Lov om arbejdstageres rettigheder
9
Artikel 15, stk. 3, i Ley del Estatuto de los Trabajadores (lov om arbejdstageres rettigheder), i den affattelse, der følger af Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kongeligt lovdekret nr. 2/2015 om godkendelse af den konsoliderede tekst til lov om arbejdstageres rettigheder), af 23. oktober 2015 (BOE nr. 255 af 24.10.2015, s. 100224), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (herefter »lov om arbejdstageres rettigheder«), bestemmer, at »tidsbegrænsede kontrakter, der er indgået i strid med loven, er at anse for tidsubegrænsede kontrakter«.
10
Artikel 15, stk. 5, i lov om arbejdstageres rettigheder bestemmer følgende:
»Arbejdstagere, der med eller uden afbrydelse i en periode på 30 måneder har været ansat i mere end 24 måneder i den samme eller i forskellige stillinger inden for samme virksomhed eller samme koncern, og som har indgået mindst 2 tidsbegrænsede kontrakter, uanset om der er tale om direkte ansættelse eller ansættelse gennem et vikarbureau, og uanset om samme eller forskellige kontraktvilkår for midlertidig ansættelse har fundet anvendelse, skal anses for at være fastansatte, medmindre andet er fastsat i denne artikels stk. 1, litra a), og stk. 2 og 3. [...]«
11
I 15. tillægsbestemmelse til lov om arbejdstageres rettigheder, der vedrører »[a]nvendelse af tidsbegrænsninger for varigheden af kontrakter vedrørende en bestemt opgave eller ydelse og flere på hinanden følgende kontrakter i de offentlige forvaltninger«, er det præciseret, at manglende overholdelse af disse begrænsninger i »de offentlige forvaltninger og [...] offentlige organer, som har en tilknytning til eller hører under disse«, ikke må hindre »anvendelsen af de forfatningsmæssige principper om lighed, fortjeneste og kompetence i forbindelse med adgang til ansættelse i den offentlige sektor og derfor ikke berører pligten til at besætte de omhandlede stillinger gennem de almindelige procedurer i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat i den gældende lovgivning«, således at »arbejdstageren bevarer sin stilling, indtil den besættes i overensstemmelse med de ovenfor nævnte procedurer, på hvilket tidspunkt ansættelsesforholdet ophører, medmindre den pågældende arbejdstager bliver offentligt ansat efter at have bestået den relevante udvælgelsesprocedure«.
EBEP
12
Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (kongeligt lovdekret nr. 5/2015 om godkendelse af den konsoliderede tekst til lov om vedtægten for offentligt ansatte) af 30 oktober 2015 (BOE nr. 261 af 31.10.2015, s. 103105), i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (herefter »EBEP«), er blevet ændret ved bl.a. Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (lov nr. 20/2021 om hasteforanstaltninger til nedbringelse af midlertidig ansættelse i den offentlige sektor) af 28. december 2021 (BOE nr. 312 af 29.12.2021, herefter »lov nr. 20/2021«).
13
EBEP’s artikel 8 fastsætter følgende:
»1.   Offentligt ansatte er personer, som udøver en beskæftigelse mod vederlag i de offentlige forvaltninger i det offentliges interesse.
2.   Offentligt ansatte opdeles i:
a)
tjenestemænd
b)
ikkefastansatte medarbejdere
c)
kontraktansatte, uanset om der er tale om fastansat personale, ansatte med tidsubegrænset ansættelse eller ansatte med tidsbegrænset ansættelse
d)
hjælpepersonale.«
14
EBEP’s artikel 11, stk. 1 og 3, fastsætter følgende:
»1.   Ved kontraktansat forstås enhver, som i henhold til en ansættelseskontrakt, der er indgået skriftligt i en hvilken som helst arbejdsretligt fastsat ansættelsesform, udfører ydelser mod vederlag betalt af en offentlig forvaltning. Alt efter kontraktens varighed kan denne være fast, tidsubegrænset eller tidsbegrænset.
[...]
3.   Udvælgelsesprocedurerne for kontraktansatte er offentlige og i alle tilfælde baseret på principperne om lighed, fortjeneste og kompetence. Procedurerne for kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse er ligeledes underlagt princippet om hurtig sagsbehandling med henblik på at tilgodese udtrykkeligt begrundede hensyn til nødvendighed og uopsættelighed.«
15
EBEP’s artikel 55, stk. 1, bestemmer følgende:
»Alle borgere har ret til adgang til at søge ansættelse i den offentlige sektor i overensstemmelse med de forfatningsmæssige principper om lighed, fortjeneste og kompetence, bestemmelserne i denne vedtægt og i retsordenen i øvrigt.«
16
EBEP’s artikel 70 fastsætter følgende:
»1.   Ved behov for menneskelige ressourcer, der finansieres med budgetmidler, og som skal dækkes ved rekruttering af nyt personale, skal stillinger besættes gennem opslag om ansættelse i det offentlige eller gennem et lignende forvaltningsinstrument til dækning af personalebehovet, hvilket indebærer, at der skal afholdes udvælgelsesprocedurer svarende til de påtænkte stillinger, forhøjet med op til 10%, og fastsættes en seneste frist for offentliggørelsen af meddelelserne herom. Opslaget om ansættelse i det offentlige eller det lignende instrument skal under alle omstændigheder gennemføres inden for tre år uden mulighed for forlængelse.
2.   Opslaget om ansættelse i det offentlige eller det lignende instrument, der hvert år godkendes af den offentlige forvaltnings ledende organer, offentliggøres i den relevante tidende.
[...]«
17
Ved artikel 1, stk. 3, i lov nr. 20/2021 blev der indsat en ny 17. tillægsbestemmelse til EBEP. Denne 17. tillægsbestemmelse fastsætter følgende:
»1.   De offentlige forvaltninger har ansvaret for at sikre, at bestemmelserne i denne vedtægt overholdes, og søger navnlig at undgå enhver form for retsstridighed i forbindelse med ansættelser af kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse og udnævnelser af ikkefastansatte medarbejdere.
[...]
2.   Retsstridige handlinger i forbindelse hermed vil medføre, at der ifaldes ansvar i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte offentlige forvaltninger.
3.   Enhver retsakt, pagt, aftale eller administrativ bestemmelse samt foranstaltninger, der er truffet i medfør eller til gennemførelse heraf, og hvis indhold direkte eller indirekte medfører, at forvaltningen ikke overholder den maksimale varighed af tjenesten som kontraktansat med tidsbegrænset ansættelse, er uden retsvirkning.
[...]
5.   For kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse giver manglende overholdelse af den maksimale varighed af tjenesten ret til den økonomiske godtgørelse, der er omhandlet i dette stykke, uden at dette berører den godtgørelse, der eventuelt skal betales for misligholdelse af de specifikke arbejdsretlige regler.
Denne godtgørelse svarer i givet fald til forskellen mellem det maksimale beløb på 20 dages løn pr. tjenesteår, dog højst 12 måneders løn, og den erstatning, som den ansatte ville kunne oppebære ved ophævelse af kontrakten, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder. Retten til denne godtgørelse opstår fra datoen for den faktiske udtræden af tjenesten, og dens størrelse beregnes alene ud fra den kontrakt, der har givet anledning til misligholdelsen. Såfremt denne godtgørelse tilkendes ad rettens vej, udgør den det beløb, som retten fastsætter.
Der opstår ingen ret til den beskrevne godtgørelse, hvis ansættelsesforholdet ophører som følge af en disciplinær afskedigelse, der er anerkendt som berettiget, eller ved frivillig opsigelse.«
Lov nr. 20/2021
18
Artikel 2 i lov nr. 20/2021 med overskriften »Proces for overgang til fast stilling ved tidsbegrænset ansættelse« fastsætter følgende:
»1.   Ud over bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, nr. 6, i Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(lov nr. 3/2017 om statens almindelige budget for 2017) af 27. juni 2017 (BOE nr. 153 af 28.6.2017, s. 53787)] og i artikel 19, stk. 1, nr. 9, i Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(lov nr. 6/2018 om statens almindelige budget for 2018) af 3. juli 2018 (BOE nr. 161 af 4.7.2018, s. 66621)] tillades med denne lov en tillægskvote for overgang til fast stilling ved tidsbegrænset ansættelse omfattende stillinger af strukturel karakter, der er fastsat i budgettet, og som har været uafbrudt og tidsbegrænset besat i mindst de tre år, der gik forud for den 31. december 2020, uanset om disse stillinger er medtaget på stillingsfortegnelserne, bemandingsskemaerne eller andre former for organisering af menneskelige ressourcer, der anvendes i de enkelte offentlige forvaltninger, eller ej.
[...]
2.   De opslag om stillinger, der gennemfører de processer for overgang til fast stilling, som er omhandlet i stk. 1, og den nye proces for overgang til fast stilling godkendes og offentliggøres i de relevante officielle tidender inden den 1. juni 2022 og koordineres af de kompetente offentlige forvaltninger.
Meddelelser om udvælgelsesprocedurer til besættelse af de stillinger, der er omfattet af opslag om stillinger i det offentlige, offentliggøres inden den 31. december 2022.
Disse udvælgelsesprocedurer afsluttes inden den 31. december 2024.
3.   Antallet af stillinger besat af personer med tidsbegrænset ansættelse skal være under 8% af de strukturelle stillinger.
4.   Gennemførelsen af disse udvælgelsesprocedurer, som i alle tilfælde sikrer overholdelse af principperne om fri konkurrence, lighed, fortjeneste, kompetence og offentlighed, kan være genstand for forhandlinger inden for hvert område af den almindelige statslige forvaltning, de selvstyrende regioner og de lokale myndigheder, og Comisión de Coordinación del Empleo Público [(kommissionen for koordinering af offentlig ansættelse, Spanien)] kan træffe foranstaltninger for at gøre det muligt at koordinere gennemførelsen af disse procedurer mellem de forskellige offentlige forvaltninger.
[...]
6.   Ikkefastansatte medarbejdere eller kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse, hvis ansættelsesforhold med forvaltningen ophører, fordi de pågældende ikke har bestået udvælgelsesprocessen med henblik på overgang til fast stilling, mens de var ansat i denne egenskab, har ret til en økonomisk godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder, dog højst 12 måneders løn.
For kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse svarer denne godtgørelse til forskellen mellem på den ene side højst 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn og på den anden side den godtgørelse, som arbejdstageren kan gøre krav på som følge af opsigelsen af dennes kontrakt, idet perioder på under 1 år beregnes pro rata i forhold til de tilbagelagte måneder. Såfremt godtgørelsen tilkendes ad rettens vej, udgør den det beløb, som retten fastsætter.
Såfremt ansøgeren ikke deltager i udvælgelsesprocessen med henblik på overgang til fast stilling, får denne under ingen omstændigheder ret til nogen form for økonomisk godtgørelse.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
19
TJ har siden den 2. marts 2016 varetaget børnepasningsopgaver ved en offentlig uddannelsesinstitution som kontraktansat. Hendes ansættelsesforhold har været baseret på seks på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, alle indgået til besættelse af en ledig stilling eller erstatning af en arbejdstager. Den sidste af disse kontrakter blev indgået den 8. september 2017.
20
Den 19. juli 2021 anlagde TJ sag ved Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (domstol nr. 13 i arbejds- og socialretlige sager i Madrid, Spanien) med påstand om, at det blev fastslået, at hendes ansættelsesforhold var en fastansættelse eller subsidiært et tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse.
21
Ved dom af 13. marts 2023 gav denne domstol TJ delvist medhold i søgsmålet, idet den kvalificerede hendes ansættelsesforhold som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, eftersom det var blevet forlænget gennem mere end tre år, uden at arbejdsgiveren i overensstemmelse med den spanske lovgivning havde besat den stilling, der blev bestridt af hende.
22
Ved dom af 27. november 2023 forkastede Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (afdelingen for arbejds- og socialretlige sager ved den øverste regionale domstol i Madrid, Spanien) den appel, som TJ havde iværksat. TJ har herefter iværksat appel ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), der er den forelæggende ret, hvorved hun har gjort gældende, at hendes ansættelsesforhold skal kvalificeres som en »fastansættelse«.
23
Den forelæggende ret har anført, at dom af 22. februar 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl. (C-59/22, C-110/22 og C-159/22, EU:C:2024:149), hvori Domstolen udtalte sig om bl.a. de forpligtelser, der følger af rammeaftalens § 5, er blevet anvendt forskelligt af de spanske domstole, som er blevet forelagt tvister, der – såsom den i hovedsagen omhandlede – vedrører kvalificeringen af et ansættelsesforhold i situationer, der er kendetegnet ved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
24
Ifølge den forelæggende ret, der – således som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse – har kompetence til at ensrette den fortolkning og anvendelse af de eksisterende arbejdsretlige bestemmelser, som samtlige de spanske retsinstanser har anlagt – vil det være hensigtsmæssigt, at Domstolen foretager præciseringer, således at den forelæggende ret med henblik på en løsning af tvisten i hovedsagen kan afgøre, om den spanske lovgivning, således som den er fortolket i dens praksis, er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5.
25
I denne henseende har den forelæggende ret for det første præciseret, at denne lovgivning begrænser anerkendelse af status som »fastansat« i den offentlige sektor til personer, der får adgang til offentlig ansættelse efter at have bestået en udvælgelsesprocedure i overensstemmelse med principperne om lighed, fortjeneste og kompetence som fastsat i forfatningen samt lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Disse principper finder i øvrigt anvendelse på såvel tjenestemænd som kontraktansatte. Desuden kan adgang til status som »fastansat« i den offentlige sektor i strid med de nævnte principper føre til, at statsborgere fra andre medlemsstater fratages muligheden for at få adgang til beskæftigelse i det offentlige på samme vilkår som dem, der finder anvendelse på spanske statsborgere, hvilket ville indebære en tilsidesættelse af arbejdskraftens frie bevægelighed som fastsat i artikel 45 TEUF.
26
Den nævnte lovgivning kvalificerer til gengæld forholdet mellem den offentlige forvaltning og en person, der er ansat uden en udvælgelsesprocedure og ved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« fra datoen for den berørte persons oprindelige ansættelse.
27
For det andet har den forelæggende ret anført, at denne kvalificering har den retsvirkning, at kontraktforholdet opretholdes, indtil den stilling, som den pågældende bestrider, besættes endeligt gennem en udvælgelsesprocedure. Desuden har en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse de samme rettigheder som fastansatte arbejdstagere med hensyn til alle aspekter af ansættelsesforholdet, såsom løn og forfremmelse.
28
På det tidspunkt, hvor denne stilling endeligt besættes gennem en udvælgelsesprocedure, ophører det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse, hvilket giver anledning til betaling af en godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn. Den pågældende arbejdstager vil ikke have ret til denne godtgørelse, hvis anvendelsen af de på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter var lovlig og ikke udtryk for misbrug, hvilket viser, at den nævnte godtgørelse ikke kan anses for at være uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af disse kontrakter er lovlig eller udgør misbrug.
29
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at godtgørelsen på 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn svarer til den godtgørelse, der er fastsat i spansk ret ved opsigelse af en ansættelseskontrakt af objektive grunde, der følger af virksomhedens behov, hvilket kan være til hinder for, at denne godtgørelse anses for at udgøre en passende foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter. Hvis dette er tilfældet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om betaling af den maksimale lovbestemte godtgørelse, der er fastsat i spansk ret for uberettiget afskedigelse, nemlig en godtgørelse svarende til 33 dages løn pr. tjenesteår op til højst 24 måneders løn, kan udgøre en sådan passende foranstaltning.
30
Ifølge den forelæggende ret er den retlige ordning, der gælder for begrebet »tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse«, således som denne er beskrevet i nærværende doms præmis 26-28, og som er udviklet i dens retspraksis, i overensstemmelse med rammeaftalens § 5, for så vidt som denne retlige ordning fastsætter foranstaltninger, der har til formål at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
31
Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at lov nr. 20/2021 indeholder andre foranstaltninger, der har til formål at forhindre og sanktionere misbrug.
32
For det første er der ved denne lov, der fastsætter en proces med henblik på overgang til fast stilling ved offentlig ansættelse, indført specifikke foranstaltninger i spansk ret, navnlig for at afholdelsen af udvælgelsesprocedurer ikke er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter udgør misbrug. Disse procedurer er ganske vist åbne for ansøgere, der ikke har været udsat for misbrug af sådanne kontrakter, men lovgiver lægger i forbindelse med procedurerne afgørende vægt på den tidligere erfaring, som de pågældende personer med tidsbegrænset ansættelse har, og på, hvor lang tid i tjenesten de har varetaget deres opgaver, hvilket udgør en passende kompensation for misbruget og samtidig gør det lettere for dem endeligt at opnå ansættelse i stillingen som »fastansat«.
33
For det andet blev der ved den nævnte lov ligeledes indført en ny tillægsbestemmelse i EBEP, som fastsætter en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger i tilfælde af manglende overholdelse af navnlig bestemmelserne om ansættelse af kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse.
34
På denne baggrund har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Principalt. Er en retspraksis, [der] med henblik på at [forene arbejdskraftens frie bevægelighed med overholdelsen af] lighedsprincippet, princippet om fortjeneste, princippet om kompetence [og princippet om forbud mod forskelsbehandling hindrer anerkendelse af] status som fastansatte i den offentlige sektor for ikkefastansatte arbejdstagere med tidsubegrænset ansættelse, i strid med rammeaftalens § 5 [...]?
2)
Subsidiært. Såfremt det [første] spørgsmål besvares bekræftende, kan en erstatning med afskrækkende virkning til den ikkefastansatte arbejdstager med tids[u]begrænset ansættelse på tidspunktet for opsigelsen af vedkommendes ansættelsesforhold da anses for at være en passende foranstaltning til at forhindre og eventuelt sanktionere det misbrug, der følger af anvendelsen af flere på hinanden følgende midlertidige ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold som omhandlet i rammeaftalens § 5?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
35
Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende sag undergives den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement.
36
Ved kendelse afsagt den 4. september 2024, Obadal (C-418/24, EU:C:2024:717), har Domstolens præsident afslået denne anmodning. Domstolens præsident har imidlertid vurderet, at sagens karakter og betydningen af de spørgsmål, som den rejser, berettiger, at Domstolen pådømmer den forud for andre i medfør af procesreglementets artikel 53, stk. 3.
37
Den 8. januar 2025 har den spanske regering i henhold til artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol anmodet om, at Domstolen sættes som stor afdeling.
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
38
Det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, og navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (jf. dom af 29.11.1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, præmis 26, og af 2.12.2025, Russmedia Digital og Inform Media Press, C-492/23, EU:C:2025:935, præmis 44).
39
I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at som følge af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter er det arbejdsforhold, hvorved TJ er knyttet til den selvstyrende region Madrid, blevet kvalificeret som et »tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse«. I denne sammenhæng tager den forelæggende rets spørgsmål sigte på en afgørelse af, om den nationale lovgivning og retspraksis vedrørende begrebet »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« er i overensstemmelse med de krav, der følger af rammeaftalens § 5, nemlig om denne lovgivning og praksis indeholder passende foranstaltninger med henblik på at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold i den offentlige sektor.
40
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at den nationale lovgivning, som fortolket i national retspraksis, er til hinder for, at arbejdstagere såsom TJ, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, anerkendes som »fastansatte« i den offentlige sektor. Den finder imidlertid, at denne retspraksis er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5, eftersom en sådan arbejdstagers ansættelsesforhold kvalificeres som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, og at denne kvalificering udgør en foranstaltning, der gør det muligt at sanktionere dette misbrug. Desuden indeholder den nationale lovgivning ifølge den forelæggende ret andre foranstaltninger, der forfølger samme formål, som f.eks. at der på tidspunktet for arbejdsforholdets ophør skal betales en godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn eller en godtgørelse svarende til 33 dages løn pr. tjenesteår op til 24 måneders løn. Blandt disse andre foranstaltninger er også de foranstaltninger, der er fastsat ved lov nr. 20/2021, nemlig en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger og afholdelse af udvælgelsesprocedurer.
41
Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at der henset til dels Domstolens besvarelse af de spørgsmål, der blev forelagt i den sag, der gav anledning til dom af 22. februar 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl. (C-59/22, C-110/22 og C-159/22, EU:C:2024:149), dels den forskellige anvendelse af denne dom ved de spanske domstole, der er blevet forelagt tvister vedrørende kvalificeringen af et ansættelsesforhold i tilfælde af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter i den offentlige sektor, såsom tvisten i hovedsagen, fortsat er tvivl om, hvorvidt samtlige de foranstaltninger, der er nævnt i den foregående præmis, er i overensstemmelse med rammeaftalens § 5.
42
Under disse omstændigheder skal det lægges til grund, at den forelæggende ret med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om rammeaftalens § 5 skal fortolkes således dels, at den er til hinder for en national lovgivning, som fortolket i national retspraksis, der som en foranstaltning, der tager sigte på at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, fastsætter en ændring af disse kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, dels at en række foranstaltninger i form af betaling af faste godtgørelser, der er underlagt et dobbelt loft, ved dette ansættelsesforholds ophør, en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger og afholdelse af udvælgelsesprocedurer udgør passende foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere sådanne misbrug.
43
Det følger af fast retspraksis, at rammeaftalens § 5, stk. 1, pålægger medlemsstaterne et overordnet formål, der består i at forhindre misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, idet de overlades et valg med hensyn til midlerne til at opnå dette formål, forudsat at de ikke skader formålet og den effektive virkning af rammeaftalen (jf. i denne retning dom af 15.4.2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, præmis 70, og af 4.9.2025, Pelavi, C-253/24, EU:C:2025:660, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
44
Som Domstolen har præciseret, foreskriver rammeaftalen ikke en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter skal ændres til en tidsubegrænset kontrakt. Rammeaftalens § 5, stk. 2, overlader det nemlig i princippet til medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for, hvornår tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og ansættelsesforhold skal anses for tidsubegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold. Det følger heraf, at rammeaftalen ikke foreskriver betingelserne for at gøre brug af tidsubegrænsede kontrakter (dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl., C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 81 og 91, og af 4.9.2025, Pelavi, C-253/24, EU:C:2025:660, præmis 56).
45
Rammeaftalens § 5 foreskriver heller ikke særlige sanktioner for det tilfælde, at der konstateres misbrug. I et sådant tilfælde påhviler det de nationale myndigheder at vedtage foranstaltninger, der ikke alene skal være forholdsmæssige, men tillige tilstrækkelig effektive og afskrækkende med henblik på at sikre, at de regler, der er fastsat i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft, og således at den effektive virkning af denne aftale dermed sikres (dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl., C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 93 og 94, og af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C-282/19, EU:C:2022:3, præmis 81 og deri nævnte retspraksis).
46
Når et misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold har fundet sted, skal en foranstaltning, der på effektiv og tilsvarende vis sikrer beskyttelsen af arbejdstagerne, kunne finde anvendelse, således at misbruget sanktioneres behørigt, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres. Medlemsstaterne skal nemlig ifølge selve ordlyden af artikel 2, stk. 1, i direktiv 1999/70 »træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for, at de til enhver tid kan nå de resultater, der er foreskrevet i dette direktiv« (dom af 4.7.2006, Adeneler m.fl., C-212/04, EU:C:2006:443, præmis 102, og af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C-282/19, EU:C:2022:3, præmis 84 og deri nævnte retspraksis).
47
Det følger af Domstolens praksis, at den omhandlede medlemsstats interne retsorden, for at nationale bestemmelser – efter omstændighederne som fortolket i national retspraksis – hvorved det i den offentlige sektor forbydes at ændre flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til en tidsubegrænset kontrakt, kan anses for at være i overensstemmelse med rammeaftalen, skal indeholde andre effektive foranstaltninger for denne sektor, hvorved misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter forhindres og eventuelt sanktioneres (dom af 7.9.2006, Marrosu og Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, præmis 49, og af 7.4.2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienske fredsdommeres status), C-236/20, EU:C:2022:263, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
48
Det skal i denne henseende bemærkes, at det ikke tilkommer Domstolen at tage stilling til fortolkningen af bestemmelser i national ret, idet denne opgave påhviler de kompetente nationale domstole, der bør afgøre, om kravene i rammeaftalens § 5 er opfyldt, og om virkningen af denne bestemmelse er sikret ved den nationale lovgivning, således som denne er fortolket af de nationale domstole (jf. i denne retning dom af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C-282/19, EU:C:2022:3, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
49
Det tilkommer således den forelæggende ret at vurdere, i hvilket omfang betingelserne for anvendelse og effektiv gennemførelse af de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser udgør passende foranstaltninger, nemlig effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger, med henblik på at misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold behørigt sanktioneres, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten elimineres (jf. i denne retning dom af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C-282/19, EU:C:2022:3, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
50
Domstolen kan imidlertid i en præjudiciel forelæggelsessag om nødvendigt give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den forelæggende ret i dens vurdering (dom af 13.1.2022, MIUR og Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C-282/19, EU:C:2022:3, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
Ændring af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«
51
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at når en spansk offentlig forvaltning misbruger flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, kvalificerer den nationale ret, der behandler tvisten mellem den pågældende arbejdstager og denne forvaltning, disse kontrakter som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« som en foranstaltning til sanktionering af et sådant misbrug. En sådan kvalificering af ansættelsesforholdet mellem de berørte parter har virkning fra datoen for arbejdstagerens oprindelige ansættelse og kan kun anerkendes ved en retsafgørelse.
52
Den forelæggende ret har anført, at begrebet »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« er blevet indført ved retspraksis, under hensyntagen til at det i national ret er umuligt at tildele arbejdstagere, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, status som »kontraktansatte med fastansættelse«, da disse arbejdstagere ikke er blevet ansat i det offentlige efter en udvælgelsesprocedure, der overholder principperne om lighed, fortjeneste og kompetence, således som disse principper er fastsat i national ret, bl.a. i forfatningen.
53
Kvalificering som »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« har den retsvirkning, at den sidste tidsbegrænsede kontrakt, der er indgået mellem arbejdstageren og den pågældende offentlige forvaltning, ikke kan opsiges, således at kontraktforholdet mellem de berørte parter opretholdes, indtil den stilling, som den pågældende arbejdstager har varetaget, besættes endeligt ved en udvælgelsesprocedure. Som den forelæggende ret i det væsentlige har anført, ophører kontraktforholdet derfor ved indtrædelsen af en bestemt begivenhed, nemlig afslutningen af en udvælgelsesprocedure.
54
En arbejdstager, hvis ansættelsesforhold er blevet kvalificeret som et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, skal således anses for at være en »person med tidsbegrænset ansættelse« som omhandlet i rammeaftalen (jf. i denne retning dom af 22.2.2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C-59/22, C-110/22 og C-159/22, EU:C:2024:149, præmis 66), og det forhold, der knytter denne arbejdstager til den pågældende offentlige forvaltning, er derfor fortsat et tidsbegrænset ansættelsesforhold som omhandlet i rammeaftalen.
55
Domstolen har ligeledes fastslået, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at udtrykket »anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold« i denne bestemmelse omfatter en situation, hvor det tidsbegrænsede ansættelsesforhold, hvorigennem en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse er knyttet til en forvaltning, automatisk er blevet forlænget, fordi den pågældende forvaltning ikke inden for den fastsatte frist har afholdt en udvælgelsesprocedure med henblik på permanent besættelse af den stilling, der bestrides af denne arbejdstager (dom af 22.2.2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C-59/22, C-110/22 og C-159/22, EU:C:2024:149, præmis 82).
56
Det følger heraf, at ændring af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse« ikke forhindrer, at misbruget af sådanne kontrakter forlænges, eftersom kontraktforholdet mellem de berørte parter fortsat er af midlertidig karakter og således opretholder en usikker situation for den pågældende arbejdstager.
57
Det skal i denne henseende bemærkes, at rammeaftalens § 5 har til formål at gennemføre et af de formål, der forfølges med denne rammeaftale, nemlig at begrænse anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, der anses for at være en potentiel kilde til misbrug til skade for arbejdstagerne, idet den fastsætter bestemmelser om minimumsbeskyttelse med henblik på at undgå, at arbejdstagernes situation bliver usikker (jf. i denne retning dom af 19.3.2020, Sánchez Ruiz m.fl., C-103/18 og C-429/18, EU:C:2020:219, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
58
Som det fremgår af andet afsnit i indledningen og punkt 6 og 8 i de generelle betragtninger til rammeaftalen, udgør sikkerhed i ansættelsen nemlig et hovedelement i beskyttelsen af arbejdstagere, mens det kun er i visse tilfælde, at tidsbegrænsede ansættelseskontrakter opfylder såvel arbejdsgivernes som arbejdstagernes behov (dom af 19.3.2020, Sánchez Ruiz m.fl., C-103/18 og C-429/18, EU:C:2020:219, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
59
Under disse omstændigheder kan en national foranstaltning, der er vedtaget ved en retsafgørelse, og som med henblik på at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter indebærer, at disse kontrakter ændres til et ansættelsesforhold af midlertidig karakter, såsom et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, ikke anses for at være en foranstaltning, der gør det muligt at sanktionere et sådant misbrug behørigt og eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten, i overensstemmelse med de krav, der er nævnt i denne doms præmis 45 og 46. En sådan foranstaltning opretholder nemlig den pågældende arbejdstagers usikre situation og bringer dermed rammeaftalens effektive virkning i fare.
60
Selv hvis det antages, at ikkefastansat personale med tidsubegrænset ansættelse som anført af den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde har rettigheder, der er sidestillet med fastansattes rettigheder, bl.a. med hensyn til løn og forfremmelse, giver denne sidestilling, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 97 i forslaget til afgørelse, imidlertid ikke dette personale mulighed for – som det fastansatte personale – at nyde den sikkerhed i ansættelsen, der som nævnt i denne doms præmis 58 er blevet opfattet som et hovedelement i rammeaftalens beskyttelse af arbejdstagerne.
61
Det følger af ovenstående betragtninger, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som fortolket i national retspraksis, der som en foranstaltning, der tager sigte på at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5, fastsætter en ændring af disse kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, eftersom denne foranstaltning, for så vidt som den indebærer opretholdelse af et ansættelsesforhold af midlertidig karakter og følgelig af den berørte arbejdstagers usikre situation, ikke gør det muligt hverken at sanktionere dette misbrug behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
Betaling af godtgørelser
62
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der i henhold til spansk ret skal betales en fast godtgørelse svarende til 20 dages løn pr. tjenesteår, dog højst 12 måneders løn, til en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse ved ophøret af dennes ansættelsesforhold på grund af ansættelse af en anden person i den pågældende stilling efter en udvælgelsesprocedure, hvilket forudsætter, at denne arbejdstager enten har deltaget i denne procedure, men ikke har bestået den, eller at vedkommende ikke har deltaget i den.
63
Den forelæggende ret har præciseret, at den berørte arbejdstager kun har ret til denne godtgørelse, hvis vedkommende er knyttet til forvaltningen ved et tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse, der er kvalificeret som sådant på grund af denne forvaltnings ulovlige anvendelse og misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter. Ifølge den forelæggende ret kan denne godtgørelse derfor ikke anses for at være uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af sidstnævnte kontrakter er lovlig eller udgør misbrug. Følgelig udgør godtgørelsen en foranstaltning, der gør det muligt at forhindre og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
64
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at godtgørelsen på 20 dages løn pr. tjenesteår op til højst 12 måneders løn svarer til den godtgørelse, der er fastsat i spansk ret ved opsigelse af en ansættelseskontrakt af objektive grunde, der følger af virksomhedens behov, hvilket kan være til hinder for, at denne godtgørelse anses for at udgøre en passende foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter. Hvis dette er tilfældet, ønsker den oplyst, om betaling af den maksimale lovbestemte godtgørelse, der er fastsat i spansk ret for tilfælde af uberettiget afskedigelse, nemlig en godtgørelse svarende til 33 dages løn pr. tjenesteår op til højst 24 måneders løn, kan udgøre en sådan passende foranstaltning.
65
Som den forelæggende ret har anført, forudsætter betaling af den faste godtgørelse i tilfælde af ophør af det tidsubegrænsede ansættelsesforhold uden fastansættelse ganske vist, at den berørte arbejdstager har været udsat for misbrug og ulovlig anvendelse af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
66
Det forholder sig imidlertid ikke desto mindre således, at der er tale om en fast godtgørelse, som kun betales til den pågældende arbejdstager ved ophøret af dette ansættelsesforhold på grund af ansættelse af en anden person i den stilling, som denne arbejdstager tidligere bestred.
67
Det skal ligeledes præciseres, at når en medlemsstat har valgt økonomisk erstatning som foranstaltning til at forhindre og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter i henhold til rammeaftalens § 5, skal den fuldt ud kompensere den skade, som er lidt af den arbejdstager, der har været udsat for misbruget. I denne henseende har Domstolen fastslået, at princippet om, at der skal ydes fuld erstatning for det lidte tab, og proportionalitetsprincippet kræver, at medlemsstaterne fastsætter en passende kompensation, der går ud over en rent symbolsk godtgørelse, dog uden at overstige en fuldstændig kompensation for det tab, som en sådan arbejdstager har lidt (dom af 8.5.2019, Rossato og Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C-494/17, EU:C:2019:387, præmis 42 og 43 og den deri nævnte retspraksis).
68
Med henblik på at fastsætte størrelsen af en godtgørelse, der skal erstatte det tab, der er lidt som følge af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, skal der principielt tages hensyn til samtlige omstændigheder i sagen, bl.a. karakteren af de opgaver, som den pågældende arbejdstager har udført, samt antallet og den samlede varighed af de omhandlede kontrakter. Godtgørelsens størrelse skal ligeledes fastsættes på grundlag af de økonomiske fordele, som den berørte ville have kunnet gøre krav på, hvis der ikke have foreligget misbrug og var lidt skade som følge af den usikre situation, som vedkommende har befundet sig i.
69
Selv om medlemsstaterne – som det tilkommer at vedtage forholdsmæssige, effektive og afskrækkende foranstaltninger med henblik på at sikre, at de bestemmelser, der er fastsat i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft – kan udforme sanktions- og erstatningsordninger i form af betaling af faste beløb, skal disse ordninger dog også ikke alene kunne sikre en passende erstatning for de tab, der er lidt som følge af misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, men også kunne sanktionere de konstaterede tilsidesættelser på et passende niveau.
70
I det foreliggende tilfælde er den faste godtgørelse, der skal betales til en ikkefastansat arbejdstager med tidsubegrænset ansættelse ved ansættelsesforholdets ophør, underlagt et dobbelt loft, nemlig begrænsningen til 20 dages løn pr. tjenesteår og grænsen på 12 måneders løn. Følgelig kan en sådan godtgørelse hverken udgøre en forholdsmæssig og effektiv erstatning i tilfælde af misbrug, der overstiger en vis varighed for så vidt angår år, eller en passende og fuldstændig kompensation for den skade, der følger af sådanne misbrug (jf. i denne retning dom af 13.6.2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C-331/22 og C-332/22, EU:C:2024:496, præmis 81). Det samme gælder for den godtgørelse på 33 dages løn pr. tjenesteår op til højst 24 måneders løn, der er fastsat for tilfælde af uberettiget afskedigelse, og som den forelæggende ret anser for at kunne være egnet til at forebygge og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, eftersom denne godtgørelse ligeledes fastsætter et dobbelt loft.
71
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 111 og 117 i forslaget til afgørelse, forekommer sådanne godtgørelser, eftersom de først betales på tidspunktet for ansættelsesforholdets ophør som følge af afslutningen af udvælgelsesproceduren, ikke at kunne afhjælpe alle tilfælde af misbrug effektivt, idet arbejdstagere, der går på pension, fratræder eller afskediges inden afslutningen af udvælgelsesproceduren, ikke synes at kunne nyde godt heraf.
72
Det følger heraf, at sådanne godtgørelser ikke i alle situationer, hvor der foreligger misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, synes at kunne eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten, i strid med de krav, der er nævnt i denne doms præmis 45 og 46.
73
Det følger af det ovenstående, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at det ikke udgør en passende foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5 at betale faste godtgørelser, der er underlagt et dobbelt loft, ved ophør af ansættelsesforholdet for en arbejdstager, hvis arbejdsgiver har misbrugt anvendelsen af sådanne kontrakter, når disse godtgørelser ikke gør det muligt hverken at sanktionere dette misbrug behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
Ansvarsordningen for de offentlige forvaltninger
74
Den forelæggende ret har anført, at der ved lov nr. 20/2021, med henblik på at fastsætte effektive foranstaltninger til at forhindre og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, bl.a. er indført en ny tillægsbestemmelse i EBEP, nemlig den 17., som fastsætter en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger i tilfælde af manglende overholdelse af navnlig bestemmelserne om tidsbegrænset ansættelse af kontraktansatte. Denne nye tillægsbestemmelse fastsætter, at »[d]e offentlige forvaltninger har ansvaret for at sikre, at bestemmelserne i [EBEP] overholdes, og [de] søger navnlig at undgå enhver form for retsstridighed i forbindelse med ansættelser af kontraktansatte med tidsbegrænset ansættelse og udnævnelser af ikkefastansatte medarbejdere«. Den nævnte nye tillægsbestemmelse fastsætter også, at »[r]etsstridige handlinger i forbindelse hermed vil medføre, at der ifaldes ansvar i overensstemmelse med de gældende regler i de enkelte offentlige forvaltninger«.
75
I denne henseende bemærkes, at Domstolen i dom af 7. marts 2018, Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166), fastslog, at en national mekanisme for myndighedernes ansvar, for så vidt som den ledsages af andre effektive og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt at forebygge og sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, med forbehold af den nationale rets efterprøvelse, kan sikre, at de regler, der er vedtaget i medfør af rammeaftalen, har fuld gennemslagskraft.
76
I denne dom støttede Domstolen sin vurdering på nationale bestemmelser, i henhold til hvilke myndighederne havde pligt til hos de ansvarlige ledere at inddrive de beløb, der var udbetalt til arbejdstagerne for det tab, der var lidt som følge af en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende ansættelse og beskæftigelse, når tilsidesættelsen var sket med forsæt eller grov uagtsomhed. I den sag, der gav anledning til nævnte dom, fremgik det ligeledes af sagsakterne for Domstolen, at en sådan tilsidesættelse desuden ville blive taget i betragtning med henblik på vurderingen af disse lederes arbejde, som på grund af denne tilsidesættelse ikke ville kunne gøre krav på en præstationsbonus. Endvidere bestemte den nationale lovgivning, der var omhandlet i denne sag, at de offentlige myndigheder, som havde handlet i strid med bestemmelserne om ansættelse eller beskæftigelse, ikke måtte foretage nogen som helst form for ansættelse tre år efter denne tilsidesættelse (jf. dom af 7.3.2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166, præmis 52).
77
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 78 og 79 i forslaget til afgørelse, kan en national mekanisme, der gør det muligt at holde den offentlige forvaltnings personale individuelt ansvarligt, udgøre en foranstaltning, der behørigt sanktionerer misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, for så vidt som denne mekanisme ledsages af andre effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger, der gør det muligt at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten. I denne henseende kan en sådan mekanisme ikke blot være en abstrakt eller rent teoretisk mulighed, men skal navnlig være baseret på præcise nationale bestemmelser og være forudsigelig og anvendelig i praksis. Hvis dette er tilfældet, fastsætter national ret nemlig sanktionsforanstaltninger, der giver effektive garantier for beskyttelsen af arbejdstagerne, således som de kræves i henhold til EU-retten, i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 46.
78
Domstolen fandt imidlertid i forbindelse med en sag, der vedrørte nationale bestemmelser, der lignede eller, som den selvstyrende region Madrid har anført i retsmødet, var identiske med de i hovedsagen omhandlede bestemmelser, at ordlyden af de omhandlede bestemmelser syntes at være så tvetydig og abstrakt, at de ikke var sammenlignelige med de nationale bestemmelser om den italienske ordning for myndighedsansvar, som Domstolen henviste til i dom af 7. marts 2018_Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166) (jf. dom af 22.2.2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C-59/22, C-110/22 og C-159/22, EU:C:2024:149, præmis 113).
79
Når dette er sagt, tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve dels, om den ansvarsordning for de offentlige forvaltninger, der er fastsat i spansk ret, er baseret på præcise og forudsigelige nationale bestemmelser, der er anvendelige i praksis, således at den udgør en foranstaltning, der gør det muligt behørigt at sanktionere den pågældende offentlige forvaltning, dels om denne ordning er ledsaget af andre effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger, der gør det muligt at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
80
Det følger af ovenstående betragtninger, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger ikke udgør en passende foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5, når denne ordning dels, i betragtning af dens tvetydige, abstrakte og uforudsigelige karakter, ikke gør det muligt at sanktionere et sådant misbrug behørigt, dels ikke er ledsaget af andre effektive, afskrækkende og forholdsmæssige foranstaltninger, der gør det muligt at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
Udvælgelsesprocedurerne
81
Som nævnt i denne doms præmis 32 er der ifølge den forelæggende ret ved lov nr. 20/2021, der fastsætter en proces med henblik på overgang til fast stilling ved offentlig ansættelse, indført specifikke foranstaltninger i spansk ret, navnlig for at afholdelsen af udvælgelsesprocedurer ikke er uafhængig af enhver overvejelse om, hvorvidt anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter udgør misbrug. Disse procedurer er åbne for ansøgere, der ikke har været udsat for misbrug af sådanne kontrakter, men lovgiver lægger i forbindelse med procedurerne afgørende vægt på den tidligere erfaring, som de pågældende personer med tidsbegrænset ansættelse har, og på, hvor lang tid i tjenesten de har varetaget deres opgaver, hvilket udgør en passende kompensation for misbruget og samtidig gør det lettere for dem endeligt at opnå ansættelse i stillingen som »fastansat«.
82
I denne henseende bemærkes, at Domstolen i en sag vedrørende foreneligheden af udvælgelsesprocedurer, som fastsat i artikel 2 i lov nr. 20/2021, med rammeaftalens § 5 bemærkede, at afholdelse og afslutning af udvælgelsesprocedurer er en lejlighed for de arbejdstagere, der i forbindelse med deres beskæftigelse har været udsat for misbrug hidrørende fra flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller ansættelsesforhold, til at forsøge at opnå stabilitet i ansættelsen, idet de i princippet kan deltage i disse procedurer (jf. i denne retning dom af 13.6.2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C-331/22 og C-332/22, EU:C:2024:496, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
83
Det forhold, at den spanske lovgiver i forbindelse med sådanne procedurer lægger afgørende vægt på den tidligere erfaring, som er opnået af denne arbejdstager, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, og på, hvor lang tid i tjenesten denne har varetaget sine opgaver, synes desuden at kunne fremme denne arbejdstagers adgang til sikkerhed i ansættelsen, forudsat at den pågældende beslutter at deltage i udvælgelsesproceduren og får sin ansøgning imødekommet.
84
Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at sådanne omstændigheder ikke kan være tilstrækkelige til at fastslå, at afholdelse og afslutning af udvælgelsesprocedurer som dem, der er fastsat i lov nr. 20/2021, gør det muligt at sanktionere misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter behørigt og at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten (jf. i denne retning dom af 13.6.2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya og Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C-331/22 og C-332/22, EU:C:2024:496, præmis 75, 76 og 78 og den deri nævnte retspraksis).
85
I en situation, hvor den pågældende arbejdstager ikke deltager i en sådan udvælgelsesprocedure, eller hvor vedkommendes ansøgning ikke imødekommes, gør afholdelsen af denne procedure det nemlig ikke muligt hverken at sanktionere det misbrug, som denne arbejdstager har været udsat for, behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
86
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse synes den omhandlede hensyntagen til den tidligere erfaring, som er opnået af de pågældende personer med tidsbegrænset ansættelse, og til, hvor lang tid i tjenesten de har varetaget deres opgaver, i øvrigt ikke at være begrænset til alene de arbejdstagere, der har været udsat for misbrug af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, men at være til gavn for alle med tidsbegrænset ansættelse, der har en sådan erfaring, herunder personer, der ikke har været udsat for et sådant misbrug. Hensyntagen til denne erfaring og til denne tjenestetid kan følgelig ikke anses for at have til formål at sanktionere et sådant misbrug eller at eliminere konsekvenserne af den tilsidesættelse af EU-retten, der følger heraf.
87
Det skal derfor fastslås, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således, at afholdelse af udvælgelsesprocedurer, hvori der tages hensyn til den tidligere erfaring, der er opnået af arbejdstageren, og til, hvor lang tid i tjenesten denne har varetaget sine opgaver, men hvori denne hensyntagen ikke er begrænset til alene de ansøgere, der har været udsat for et sådant misbrug, ikke udgør en passende foranstaltning med henblik på at forhindre og sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5, når denne foranstaltning ikke gør det muligt hverken at sanktionere et sådant misbrug behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
88
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at rammeaftalens § 5 skal fortolkes således dels, at
–
den er til hinder for en national lovgivning, som fortolket i national retspraksis, der som en foranstaltning, der tager sigte på at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5, fastsætter en ændring af disse kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, eftersom denne foranstaltning, for så vidt som den indebærer opretholdelse af et ansættelsesforhold af midlertidig karakter og følgelig af den berørte arbejdstagers usikre situation, ikke gør det muligt hverken at sanktionere dette misbrug behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten
–
dels at en række foranstaltninger i form af for det første betaling af faste godtgørelser, der er underlagt et dobbelt loft, ved dette ansættelsesforholds ophør, for det andet en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger, der har en tvetydig, abstrakt og uforudsigelig karakter, og for det tredje afholdelse af udvælgelsesprocedurer, hvori der tages hensyn til den tidligere erfaring, der er opnået af arbejdstageren, og til, hvor lang tid i tjenesten denne har varetaget sine opgaver, men hvori denne hensyntagen ikke er begrænset til alene de ansøgere, der har været udsat for et sådant misbrug, ikke udgør passende foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere sådanne misbrug, når disse foranstaltninger ikke gør det muligt hverken at sanktionere misbrugene behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
Sagsomkostninger
89
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
§ 5 i rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, der blev indgået den 18. marts 1999, og som er knyttet som bilag til Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP,
skal fortolkes således dels, at
–
den er til hinder for en national lovgivning, som fortolket i national retspraksis, der som en foranstaltning, der tager sigte på at sanktionere misbrug hidrørende fra anvendelsen af flere på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter som omhandlet i denne § 5, fastsætter en ændring af disse kontrakter til et »tidsubegrænset ansættelsesforhold uden fastansættelse«, eftersom denne foranstaltning, for så vidt som den indebærer opretholdelse af et ansættelsesforhold af midlertidig karakter og følgelig af den berørte arbejdstagers usikre situation, ikke gør det muligt hverken at sanktionere dette misbrug behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten
–
dels at en række foranstaltninger i form af for det første betaling af faste godtgørelser, der er underlagt et dobbelt loft, ved dette ansættelsesforholds ophør, for det andet en ansvarsordning for de offentlige forvaltninger, der har en tvetydig, abstrakt og uforudsigelig karakter, og for det tredje afholdelse af udvælgelsesprocedurer, hvori der tages hensyn til den tidligere erfaring, der er opnået af arbejdstageren, og til, hvor lang tid i tjenesten denne har varetaget sine opgaver, men hvori denne hensyntagen ikke er begrænset til alene de ansøgere, der har været udsat for et sådant misbrug, ikke udgør passende foranstaltninger med henblik på at forhindre og sanktionere sådanne misbrug, når disse foranstaltninger ikke gør det muligt hverken at sanktionere misbrugene behørigt eller at eliminere konsekvenserne af tilsidesættelsen af EU-retten.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.