62007CC0281
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
SHARPSTON
prezentate la 25 septembrie 2008 (
1
)
Cauza C-281/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
împotriva
Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG
„Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 — Protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene — Articolul 3 — Recuperarea unei restituiri la export — Eroare a administrației naționale — Termen de prescripție”
1.
Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Bundesfinanzhof (Curtea Fiscală Federală, Germania) privește interpretarea Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (denumit în continuare „Regulamentul nr. 2988/95”) (
2
).
2.
Instanța de trimitere solicită să se stabilească termenul de prescripție aplicabil recuperării unei restituiri la export achitată nejustificat unui exportator ca urmare a unei erori comise de autoritățile naționale.
Cadrul juridic
Regulamentul nr. 2988/95
3.
Regulamentul nr. 2988/95 a intrat în vigoare la 26 decembrie 1995 (
3
). Acesta stabilește o reglementare generală privind controalele, măsurile și sancțiunile administrative referitoare la abaterile care afectează plățile către beneficiarii politicilor comunitare. În special, Regulamentul stabilește un termen de prescripție în ceea ce privește acțiunile referitoare la restituirile la export plătite nejustificat.
4.
Înainte de adoptarea Regulamentului nr. 2988/95 nu exista o reglementare comună care să prevadă termene de prescripție aplicabile cercetării sau constatării abaterilor și măsurilor de recuperare adoptate în urma acestor abateri.
5.
În special al treilea și al patrulea considerent ale regulamentului sunt relevante sub acest aspect. Al treilea considerent prevede că normele metodologice privind gestiunea descentralizată și monitorizarea modului în care acestea sunt aplicate fac obiectul unor dispoziții detaliate diferite în funcție de politicile comunitare respective, dar că trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților. În conformitate cu al patrulea considerent, eficiența combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Comunităților impune adoptarea unui cadru legal comun tuturor domeniilor ce fac obiectul politicilor comunitare.
6.
Regulamentul stabilește apoi o reglementare generală privind controalele și măsurile și sancțiunile administrative referitoare la abaterile care afectează dreptul comunitar.
7.
Articolul 1 alineatul (1) prevede:
„În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar”.
8.
Articolul 1 alineatul (2) definește abaterea după cum urmează:
„[…] orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.
9.
Dispozițiile relevante ale articolului 3 din regulament au următorul conținut:
„(1)   Termenul de prescripție a acțiunii este de patru ani de la săvârșirea abaterii menționate la articolul 1 alineatul (1). Cu toate acestea, normele sectoriale pot să prevadă un termen mai scurt, care nu poate fi însă mai mic de trei ani.
[…]
(3)   Statele membre își păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut la alineatul (1) și, respectiv, (2).”
Regulamentul nr. 3665/87 și Regulamentul nr. 800/1999
10.
Regulamentul nr. 800/1999 (
4
) este primul regulament care a stabilit termene de prescripție speciale pentru recuperarea restituirilor la export plătite nejustificat. Totuși, articolul 54 din regulamentul menționat prevede:
„[Regulamentul nr. 3665/87 (
5
)] continuă să se aplice:
—
exporturilor care fac obiectul declarațiilor de export acceptate înainte de intrarea în vigoare a [Regulamentului nr. 800/1999]
[…]”.
11.
Articolul 11 alineatul (3) din Regulamentul nr. 3665/87, care are ca obiect recuperarea restituirilor la export (și în temeiul căruia acțiunea în recuperare care face obiectul litigiului principal a fost intentată în fața instanței naționale), nu menționează niciun termen de prescripție.
Dispozițiile dreptului național
12.
La momentul producerii faptelor, nu existau în dreptul german dispoziții speciale care să stabilească un termen de prescripție pentru acțiunile în recuperarea avantajelor administrative acordate în mod nejustificat.
13.
Mai curând, organele administrative și instanțele germane aplicau prin analogie termenul de prescripție stabilit la articolul 195 din Codul civil german (Bürgerliches Gesetzbuch, denumit în continuare „BGB”) în privinţa acțiunilor administrative intentate pentru recuperarea restituirilor la export plătite nejustificat (
6
).
14.
Articolul 195 din BGB prevedea că termenul de prescripție a acțiunilor intentate în temeiul legislației civile germane era de 30 de ani. Acest articol a fost modificat cu începere de la 1 ianuarie 2002. Termenul de prescripție de drept comun prevăzut de acest articol a fost redus la trei ani, rămânând nemodificat de la data menționată.
Situația de fapt
15.
În 1995, LAGRA Import Export GmbH (denumită în continuare „LAGRA”) a solicitat restituiri la export pentru 31 de bovine, totalizând 21413 kg, pe care urmărea să le exporte în Turcia. Hauptzollamt (Biroul Principal al Vămilor) a aprobat cererea de restituiri la export pentru toate cele 31 de bovine.
16.
Totuși, unul dintre animale a murit la Trieste, în drum spre Turcia. LAGRA a informat Hauptzollamt despre această împrejurare și i-a solicitat să modifice în consecință cererea sa de restituire la export, ca referindu-se la 30, iar nu la 31 de bovine (cu alte cuvinte, nu 21413 kg, ci 20715 kg). Se pare că Hauptzollamt a ignorat această cerere. La 19 aprilie 1996, Hauptzollamt a acordat restituirea la export pentru toate cele 31 de bovine (
7
).
17.
La 5 august 1999, Hauptzollamt a emis un aviz rectificativ prin care solicita rambursarea sumei acordate pentru animalul mort (
8
).
18.
În iulie 2000, LAGRA a intrat în procedura reorganizării judiciare. Activele sale au fost cedate unei bănci, Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG. În prezent, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (denumită în continuare „Bayerische”) este succesorul în drepturi al Bayerische Hypotheken- und Wechselbank.
19.
LAGRA nu rambursase, la momentul în care a devenit insolvabilă, restituirea la export pentru animalul care murise. La 28 august 2000, Hauptzollamt a adoptat o decizie de executare silită_pentru suma în cauză a cesionarului activelor LAGRA. Conștientizând faptul că cesionarul original nu mai exista în calitate de entitate independentă, Hauptzollamt a revenit asupra acestei decizii. La, Hauptzollamt a emis o decizie de plată împotriva Bayerische (
9
).
20.
Bayerische a contestat această decizie de plată la Finanzgericht, care a hotărât că dreptul Hauptzollamt de a emite decizia era prescris, ca urmare a împlinirii termenului de prescripție prevăzut la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95.
21.
Hauptzollamt a declarat recurs la Bundesfinanzhof, care a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1.
Articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul nr. 2988/95 este aplicabil recuperării unei restituiri la export plătite nejustificat unui exportator, chiar dacă acesta din urmă nu a comis nicio abatere?
2.
Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ:
dispoziția citată este aplicabilă mutatis mutandis recuperării unor asemenea avantaje de la cel căruia exportatorul i-a cedat dreptul său la restituirea la export?”
22.
Doar Comisia a depus observații scrise. În absența oricărei cereri privind necesitatea procedurii orale, procedura s-a desfășurat fără a se organiza o ședință.
Observații introductive
23.
În Concluziile noastre prezentate în cauzele Vosding și alții, am arătat că termenul de prescripție stabilit la articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul nr. 2988/95 se aplică și procedurilor privitoare la o abatere care a fost comisă sau care a încetat înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat. Acest termen de prescripție se aplică deopotrivă sancțiunilor și măsurilor administrative precum recuperarea unei restituiri la export acordată ca urmare a unei abateri.
24.
Am arătat de asemenea că, în temeiul articolului 3 alineatul (3) din acest regulament, un stat membru poate aplica un termen de prescripție mai lung, deja prevăzut de dreptul național înainte de adoptarea regulamentului menționat. Cu toate acestea, am precizat că un asemenea termen prelungit nu poate fi aplicat, dacă nu este prevăzut decât într-o dispoziție de drept civil cu caracter general a statului membru în cauză, prin care se reglementează termenul de prescripție a tuturor categoriilor de acțiuni în privința cărora nu există o reglementare specifică.
25.
Am concluzionat că articolul 195 din BGB, în măsura în care s-ar aplica printr-o simplă analogie acțiunilor administrative de recuperare a plăților nedatorate, nu avea un caracter suficient de specific pentru a aparține domeniului de aplicare al articolului 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95.
26.
În acest cadru vom examina întrebările adresate în prezenta cauză. În cazul în care Curtea nu va fi de acord cu anumite aspecte ale concluziilor la care am ajuns în cauzele Vosding și alții, atunci va decide în mod necesar că, la prima întrebare adresată de Bundesfinanzhof, trebuie să se răspundă negativ. Prin urmare, nu ar mai fi necesar să răspundă la a doua întrebare.
Prima întrebare
27.
Articolul 11 din Regulamentul nr. 3665/87, care se referă la recuperarea restituirilor la export, nu stabilește niciun termen de prescripție. Deși articolul 54 din Regulamentul nr. 800/1999 prevede că Regulamentul nr. 3665/87 rămâne aplicabil acțiunilor de acest tip, nicio dispoziție nu rezolvă problema termenului de prescripție aplicabil. Termenul de prescripție aplicabil unei acțiuni în recuperarea unei restituiri la export acordate ca urmare a unei declarații de export care a fost primită înainte de 24 aprilie 1999 (
10
) trebuie, prin urmare, să fie găsit fie în articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95, fie în legislația națională.
28.
Prima întrebare a instanței de trimitere se referă la aspectul dacă termenul de prescripție stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 ar trebui să se aplice acțiunii în recuperarea restituirii la export plătită nejustificat unui exportator, chiar dacă acesta din urmă nu a comis nicio abatere.
29.
În opinia noastră, răspunsul corespunzător la această întrebare nu poate fi decât unul negativ.
30.
Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 se aplică „abaterilor”, astfel cum acestea sunt definite la articolul 1 alineatul (2). Însă, în absența oricărei abateri, articolul 3 alineatul (1) devine inaplicabil.
31.
Abaterea este definită la articolul 1 alineatul (2) ca fiind „orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic […]”. Această definiție nu acoperă, în litera sa, acțiunea sau omisiunea unei autorități naționale responsabile de acordarea unei restituiri la export.
32.
Existența unei „abateri” este esențială în ceea ce privește modul în care este formulată definiția termenului de prescripție și se reflectă în alegerea momentului de la care ar trebui să înceapă să curgă termenul de prescripție de către legiuitor. Articolul 3 alineatul (1) prima teză din regulament prevede că termenul de prescripție începe să curgă de la săvârșirea abaterii. În absența unei abateri, nu poate fi stabilit momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție.
33.
În speță, este clar că suma excedentară restituirii la export se datorează în exclusivitate erorii comise de Hauptzollamt. Exportatorul, LAGRA, a informat în mod corespunzător Hauptzollamt că al treizeci și unulea animal murise. Hauptzollamt a procedat cu toate acestea la acordarea și la plata efectivă a restituirii la export pentru 31, iar nu pentru 30 de animale. Este evident că suma excedentară „a fost cauzată” de eroarea comisă de Hauptzollamt, iar nu de altceva. A căuta o altă argumentare ar echivala cu denaturarea înțelesului textului articolului 1 alineatul (2) (
11
) și a analizei normale a legăturii de cauzalitate.
34.
Ordonanța de trimitere se întemeiază pe ideea că nicio abatere care să poată fi imputată exportatorului nu a fost, așadar, comisă.
35.
Atât cât se poate constata din dosar, este cert că LAGRA nu a acționat în niciun mod pentru a-și însuși eroarea făcută de Hauptzollamt. Mai interesant ni se pare aspectul dacă există vreo „omisiune” oarecare imputabilă LAGRA despre care s-ar putea afirma că a provocat apariția unei abateri în speță. S-ar putea susține că, atunci când plata a fost efectuată, LAGRA ar fi trebuit să verifice cuantumul plătit, să observe că acesta se referea la 31 de animale, iar nu la 30, și să sesizeze din nou Hauptzollamt (
12
) cu privire la acest aspect. Această inacțiune constituie o „omisiune”? Este cert că această inacțiune „a avut [ca efect] prejudicierea bugetului general al Comunităților” (
13
).
36.
Deși Curtea trebuie să se pronunțe pe baza ordonanței de trimitere, ni se pare că ar fi cu toate acestea posibil ca instanța națională să reexamineze faptele și să constate – pe baza a ceea ce tocmai am expus – că LAGRA a comis o abatere prin omisiune, neglijând să verifice dacă i s-a plătit cuantumul corect al restituirii la export.
37.
Nu credem că este posibil să se afirme că termenul de prescripție stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 poate fi aplicat prin analogie unei situații în care acțiunea cauzatoare sau omisiunea aparține autorităților naționale. Este pur și simplu imposibilă găsirea unor termeni în text care să justifice o asemenea interpretare. Ni se pare că o rescriere efectivă a definiției „abaterii” prevăzute la articolul 1 alineatul (2), în sensul includerii acțiunilor sau a omisiunilor autorităților naționale, nu este de competența Curții.
38.
Prin urmare, concluzia noastră este că termenul de prescripție stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 nu poate fi aplicat în cazul în care exportatorul nu a săvârșit nicio abatere.
39.
Dacă articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 nu este aplicabil, termenul de prescripție va fi acela stabilit de dispozițiile relevante din legislația națională. Înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 2988/95, instanțele germane aplicau prin analogie termenul de prescripție stabilit la articolul 195 din BGB – la momentul producerii faptelor, un termen de prescripție de 30 de ani. Prin urmare, poate părea logică pentru instanțele naționale aplicarea aceluiași termen de prescripție de drept comun unei situații care excedează sfera de aplicare a regulamentului. Aceasta înseamnă că un exportator care nu a săvârșit o abatere ar putea fi expus în mod legal unui termen de prescripție de 30 de ani, în timp ce exportatorii care au săvârșit abateri pot beneficia de termenul de 4 ani stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95? După părerea noastră, Curtea nu are nevoie să ajungă la o asemenea concluzie. Și nici nu ar trebui să o facă.
40.
În Concluziile noastre în cauzele Vosding și alții, am susținut (ca răspuns la cea de a treia întrebare adresată Curții) că articolul 195 din BGB nu era suficient de specific pentru a se încadra în domeniul de aplicare al articolului 3 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2988/95, dar că – în cazul în care s-ar fi încadrat totuși în domeniul de aplicare al acestei dispoziții – instanța națională ar fi trebuit să examineze dacă durata termenului de prescripție pe care o stabilește acesta este conformă cu principiile generale ale dreptului comunitar.
41.
Prezenta cauză privește o restituire la export plătită din eroare de autoritățile naționale exportatorului în temeiul dreptului comunitar (
14
). Această plată nedatorată are un efect negativ asupra bugetului Comunităților. Prin urmare, este clar că această plată nedatorată și procedura pentru recuperarea acesteia se încadrează în mod clar în domeniul de aplicare al dreptului comunitar. În consecință, chiar dacă termenul de prescripție aplicabil trebuie dedus din legislația națională, instanța națională trebuie să se asigure că acest termen de prescripție respectă principiile generale ale dreptului comunitar.
42.
Termenul de prescripție de 30 de ani stabilit la articolul 195 din BGB și aplicat prin analogie acțiunilor administrative în recuperarea sumelor plătite nejustificat este, după părerea noastră, vădit disproporționat în lumina termenului de prescripție de 4 ani stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95.
43.
Legislația națională privind prescripția se va aplica, ex hypothesi, acțiunilor în recuperarea restituirilor la export plătite nejustificat în cazurile în care exportatorul nu a comis nicio abatere. În asemenea cazuri, ni se pare că un termen de prescripție care corespunde exigenței proporționalității ar trebui în mod necesar să nu depășească termenul de prescripție stabilit la articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 pentru cazul în care exportatorul a comis o abatere.
A doua întrebare
44.
Întrucât răspunsul la prima întrebare este negativ, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
Concluzie
45.
Propunem, așadar, ca la prima întrebare adresată de Bundesfinanzhof să se răspundă după cum urmează:
„Articolul 3 alineatul (1) primul paragraf prima teză din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene nu este aplicabil unei cereri având ca obiect recuperarea unei restituiri la export plătită nejustificat unui exportator, dacă acesta din urmă nu a comis nicio abatere. Întrucât obligația de a rambursa o restituire la export plătită nejustificat este impusă în temeiul dreptului comunitar, o instanță națională care aplică un termen de prescripție stabilit de legislația națională trebuie totuși să examineze dacă acest termen de prescripție respectă principiile generale ale dreptului comunitar, și în special principiul proporționalității.”
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	JO L 312, p. 1, Ediţie specială, 01/vol. 1, p. 166.
(
3
)	Ordonanţa de trimitere nu indică în mod clar dacă exportul de animale pentru care a fost depusă cererea de restituire la export a avut loc înainte sau după intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 2988/95. Plata nedatorată către exportator a fost efectuată ulterior acestei date. Am explicat în Concluziile noastre prezentate în cauzele reunite Vosding şi alţii (C-278/07-C-280/07, punctele 23-41) care este motivul pentru care, în opinia noastră, articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 reprezintă o normă de procedură ce poate fi aplicată retroactiv situaţiilor care se încadrează în domeniul său de aplicare.
(
4
)	Regulamentul (CE) nr. 800/1999 al Comisiei din 15 aprilie 1999 de stabilire a normelor comune de aplicare a sistemului de restituiri la export pentru produsele agricole (JO L 102, p. 11, Ediţie specială, 03/vol. 27, p. 187).
(
5
)	Regulamentul (CEE) nr. 3665/87 al Comisiei din 27 noiembrie 1987 de stabilire a normelor comune de aplicare a sistemului de restituiri la export pentru produsele agricole (JO L 351, p. 1).
(
6
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauzele Vosding şi alţii, citate la nota de subsol 3, punctul 14.
(
7
)	Rezultă din dosarul instanţei naţionale că Hauptzollamt a hotărât în acest sens, deşi Decizia sa din 19 aprilie 1996 se referă în mod expres la scrisoarea LAGRA din . Se poate deduce totuşi din decizia menţionată că a existat o plată excedentară, întrucât greutatea indicată (desemnată ca „Warenmenge”) a animalelor care a fost luată în considerare corespunde cifrei (originale) de 21413 kg, iar nu 20715 kg.
(
8
)	Adică 1137,58 DM (aproximativ 582 EUR).
(
9
)	Ordonanţa de trimitere arată că nu s-a probat faptul că decizia de plată a fost comunicată către Bayerische anterior lunii mai 2004.
(
10
)	A se vedea punctele 10 şi 11 de mai sus.
(
11
)	Termenii folosiţi în diferitele versiuni lingvistice ale Regulamentului nr. 2988/95 variază de la „resulting from”, „résultant de”, „als Folge” în versiunile engleză, franceză şi germană, trecând prin „derivante da” în versiunea italiană la „correspondiente a” şi „bestaat in” în versiunile spaniolă şi, respectiv, olandeză. În orice caz, toate aceste versiuni susţin punctul nostru de vedere în sensul că, pentru existenţa unei abateri, încălcarea dreptului comunitar nu trebuie să fie comisă înainte de acţiunea sau de inacţiunea agentului economic în cauză.
(
12
)	Ne-am putea aştepta în mod rezonabil ca un exportator să verifice dacă nu a primit o sumă inferioară aşteptărilor sale. În aceeaşi ordine de idei, se poate afirma în mod legitim că acesta este ţinut să verifice dacă nu a primit o sumă excedentară. Fără îndoială, există cazuri în care este într-adevăr imposibil ca un exportator să observe că a primit o sumă excedentară. Se pare că nu acesta este cazul în speţă.
(
13
)	Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95.
(
14
)	La momentul producerii faptelor, dreptul exportatorului la o restituire la exportul de bovine se întemeia pe Regulamentul nr. 3665/87, care se referea el însuşi la Regulamentul (CEE) nr. 805/68 al Consiliului din 27 iunie 1968 privind organizarea comună a pieţelor în sectorul cărnii bovine (JO L 148, p. 24). Cererea de restituire la export a fost corespunzător formulată, potrivit cerinţelor formularului T5 care rezultă din articolele 471-495 din Regulamentul (CEE) nr. 2454/93 al Comisiei din de stabilire a unor dispoziţii de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului vamal comunitar (JO L 253, p. 1, Ediţie specială, 02/vol. 7, p. 3).