62011CC0075
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА J. KOKOTT
представено на 6 септември 2012 година (
1
)
Дело C-75/11
Европейска Комисия
срещу
Република Австрия
„Забрана за дискриминация на основание гражданство — Свобода на движение на гражданите на Съюза — Свободно предоставяне на услуги — Транспортен сектор — Директива 2004/38/ЕО — Право на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки — Изключване на възможността студентите, чиито родители нямат право на семейни помощи съгласно местното законодателство, да ползват намаление в градския обществен транспорт“
I – Въведение
1.
Могат ли държавите членки да обвързват студентските намаления на цените за превоз с условия, на които студентите от други държави членки обичайно не отговарят? Това е въпросът, на който трябва да се отговори в настоящото дело.
2.
Някои австрийски региони и компетентното федерално министерство са договорили с предприятията за градски обществен транспорт намаления на цените за студенти. Те се предоставят само на студенти, чиито родители получават австрийски семейни помощи във връзка със следването на децата им. Такива помощи получават само родители, които живеят в Австрия.
3.
Комисията счита, че това условие за предоставянето на намаление на цените за превоз съставлява дискриминация, несъвместима с членове 18, 20 и 21 ДФЕС, както и с член 24 от Директива 2004/38 (
2
) относно свободното движение и пребиваване. На практика студентите от други държави членки, които учат в австрийски висши учебни заведения, обичайно не отговарят на това условие.
4.
В защита на своята позиция Австрия изтъква основно довода, че намалението само допълва семейните помощи и поради това отпускането му съответства на Регламент № 1408/71 за прилагането на схеми за социална сигурност (
3
). Освен това студентите от други държави членки били подпомагани от своите държави по произход и затова не били в сходно положение с местните студенти. Накрая, член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 допускал възможността студентите от други държави членки да бъдат изключени от кръга на лицата, получаващи финансова помощ за издръжка за обучение.
II – Правна уредба
А – Директива 2004/38
5.
Член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 определя приложното поле на директивата:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани […]“.
6.
Съгласно член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2004/38 всички гражданин на Съюза имат „право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
[…]
в)
—
са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение, и
—
притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване […]“.
7.
Член 24 от Директива 2004/38 урежда еднаквото третиране на гражданите на Съюза, които пребивават в други държани членки:
„1.   При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. […]
2.   Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус, и членове на техните семейства“.
Б– Регламент № 1408/71
8.
Съгласно член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1408/71 той се прилага за семейните обезщетения.
9.
Терминът „семейни обезщетения“ е определен в член 1, буква ф), подточка i), както следва:
„[…] всички парични обезщетения и обезщетения в натура, които са предназначени за посрещане на семейни разходи съгласно законодателството, предвидено в член 4, параграф 1, буква з) […]“.
10.
Член 13, параграф 1, изречение първо от Регламент № 1408/71 предвижда, че лицата, за които се прилага този регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка.
11.
Член 73 от Регламент № 1408/71 урежда семейните обезщетения за членове на семейството, които пребивават в друга държава членка:
„Заето или самостоятелно заето лице, което е подчинено на законодателството на държава членка, има право, по отношение на членовете на неговото семейство, които пребивават в друга държава членка, на семейните обезщетения, предвидени от законодателството на първата посочена държава като пребиваващи в тази държава лица, съобразно разпоредбите на приложение VI“.
12.
Приложение VI към Регламент № 1408/71 не съдържа разпоредби, които да са от значение за настоящия случай.
III – Обстоятелства, досъдебна процедура и искания
13.
Производството за неизпълнение на задължения от държава членка се отнася до студентските намаления на цените за превоз, предвидени в частноправни договори, сключени от компетентното австрийско федерално министерство с регионалните власти (федерални провинции или общини) и съответните предприятия за обществен транспорт. В отделните федерални провинции тези договори осигуряват на студентите различни цени и отстъпки при превоз.
14.
Доколкото е страна по договора, компетентното федерално министерство се стреми към обвързване на намаленията на цените за превоз с правото на австрийски семейни помощи по Закона за компенсиране на семейните разходи от 1967 г. (Familienlastenausgleichsgesetz 1967). Този вид обезщетение не се предоставя пряко на студентите, а на техните родители, които се грижат за тях и ги издържат, при условие че са осигурени към австрийската социалноосигурителна схема. Според твърденията на Австрия намалението на цените за превоз зависи от получаването на семейни помощи във федералните провинции Виена, Горна Австрия, Бургенланд и Щирия, както и в град Инсбрук.
15.
Тъй като приема, че това е недопустима дискриминация спрямо студентите от други държави членки, през 2009 г. Комисията приканва Австрия съгласно член 258 ДФЕС да изложи своите съображения. В хода на същото производство на 28 януари 2010 г. Комисията издава мотивирано становище, в което определя двумесечен краен срок за преустановяване на твърдяното нарушение.
16.
Тъй като намира отговорите на Австрия за неудовлетворителни, на 21 февруари 2011 г. Комисията предявява настоящия иск.
17.
Комисията иска:
—
да се установи, че като по принцип е предвидила намаление на цената за обществен транспорт само за студенти, за които се предоставят австрийски семейни помощи, Република Австрия не е изпълнила задълженията си по член 18 ДФЕС във връзка с членове 20 и 21 ДФЕС, както и по член 24 от Директива 2004/38,
—
Република Австрия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
18.
Република Австрия иска:
—
искът да бъде отхвърлен;
—
Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
19.
И двете страни представят писмени становища.
IV – Правен анализ
20.
За да може да се провери дали е налице дискриминация (по този въпрос вж. част В), първо трябва да се прецизират предметът на иска (по този въпрос вж. част А) и приложимите забрани за дискриминация (по този въпрос вж. част Б).
А – По предмета на иска
21.
В исковата молба Комисията възразява общо срещу това, че Австрия принципно предоставя намаление на цените за обществен транспорт само на студенти, за които се предоставят австрийски семейни помощи.
22.
От съображенията ѝ по иска обаче е видно, че става дума само за провинциите Виена, Горна Австрия, Бургенланд и Щирия, както и за град Инсбрук. В Долна Австрия положението било неясно — тоест недостатъчно изяснено, — а в останалите региони не се предоставяли намаления на цените за превоз, които да са обвързани със семейните помощи.
23.
Австрия възразява, че междувременно и в Инсбрук намалението вече не е обвързано с такова условие, но към релевантния момент — изтичането на определения в мотивираното становище срок — спорното намаление още е било в сила.
24.
Извън това Комисията не сочи като нарушение обстоятелството, че на студентите от трети държави и на останалите австрийски студенти е отказано намаление на цените за превоз. Тя разглежда само положението на студентите, чиито родители не получават австрийски семейни помощи, тъй като живеят в друга държава членка.
25.
Следователно предметът на делото се ограничава до това, че в провинциите Виена, Горна Австрия, Бургенланд и Щирия и в град Инсбрук студентите — граждани на Съюза, чиито родители не получават австрийски семейни помощи, тъй като живеят в друга държава членка, нямат право на същото намаление на цените за превоз като студентите, за които се предоставят австрийски семейни помощи.
Б– По приложимите забрани за дискриминация
26.
Първо трябва да се изясни дали посочените от Комисията забрани за дискриминация действително са приложими.
27.
Комисията основава иска си на общия принцип за недопускане на дискриминация по член 18 ДФЕС във връзка с правото на свободно движение на гражданите на Съюза съгласно членове 20 и 21 ДФЕС и член 24 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване.
28.
За да е приложим прогласеният в член 18 ДФЕС общ принцип за недопускане на дискриминация, е необходимо студентите от други държави членки, които ползват градския обществен транспорт в Австрия, да се намират в приложното поле на правото на Съюза, поради това че като граждани на Съюза ползват уреденото в член 21 ДФЕС право на свободно движение.
29.
Като пречка за прилагането на принципа за недопускане на дискриминация във връзка с общото право на свободно движение на гражданите на Съюза спрямо избирателните намаления на цените за превоз би могло обаче да се разглежда обстоятелството, че тази австрийска мярка се отнася до използването на транспортни услуги. Всъщност е съмнително дали общото право на свободно движение на гражданите на Съюза може да се прилага заедно със свободното предоставяне на услуги (по този въпрос вж. раздел 1). Освен това за мерките в областта на транспорта важат специалните разпоредби на отнасящия се до транспорта дял от Договора. Следователно трябва да се провери дали прилагането на общото право на свободно движение не би довело до заобикаляне на тези специални разпоредби (по този въпрос вж. раздел 2). Накрая трябва да се разгледа накратко съотношението между общия принцип за недопускане на дискриминация и член 24 от Директива 2004/38 (по този въпрос вж. раздел 3).
1. Относно свободното предоставяне на услуги
30.
В някои по-стари решения Съдът е постановявал, без да се мотивира изрично, че определени мерки нарушават както някоя от основните свободи, така и общия принцип за недопускане на дискриминация (
4
). Междувременно обаче Съдът правилно прецизира тази съдебна практика в смисъл, че член 18 ДФЕС, който съдържа общ принцип за забрана на дискриминацията, основана на гражданството, може да се прилага самостоятелно само към уредени в правото на Съюза положения, за които Договорът не предвижда специални разпоредби за забрана на дискриминацията (
5
). Затова когато е приложимо свободното предоставяне на услуги, член 18 ДФЕС не се прилага (
6
).
31.
Това принципно трябва да важи и когато общият принцип за недопускане на дискриминацията, основана на гражданството, е изтъкнат във връзка с установеното в член 21 ДФЕС право на свободно движение на гражданите на Съюза. Действително Съдът коментира предпазливо съотношението между правото на свободно движение и специфичните основни свободи, като обичайно констатира, че не е необходимо да се произнася по тълкуването на член 21 ДФЕС (
7
). Същевременно тази позиция е израз на разбирането за специалния характер на особените основни свободи.
32.
Не може да се изведе друго заключение и от съдебната практика във връзка със съотношението между свободното движение на капитали и другите основни свободи. В тази област Съдът постановява, че не е нужно да се произнася относно свободното движение на капитали, ако вече е констатирал, че дадена мярка е в противоречие със свободното движение на работниците, свободата на установяване или свободата на движение на гражданите на Съюза (
8
). В тези случаи свободата на движение е приложена наред със споменатите две други основни свободи, тъй като е ставало дума и за лица, които не са отишли в другата държава с цел да упражняват икономическа дейност (
9
). Това обаче не представлява отказ от разбирането за специалния характер. Границата между свободното движение на капитали и останалите свободи зависи по-скоро от предмета на мярката на съответната държава членка (
10
). Когато е преценявал за необходимо да се произнесе въз основа на свободата на движение на гражданите на Съюза, а не въз основа на свободното движение на капитали, Съдът всъщност е установявал, че съответната мярка по същество засяга по-скоро свободата на движение, отколкото инвестициите.
33.
Следователно общият принцип за недопускане на дискриминация по член 18 ДФЕС не може да се прилага във връзка с общото право на свободно движение по член 21 ДФЕС, ако намаленията за градския обществен транспорт попадат в приложното поле на свободното предоставяне на услуги.
34.
Ето защо трябва да се провери дали е приложима свободата на предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС. Според постоянната съдебна практика тази разпоредба учредява права не само за доставчика на услугите, но и за лицето, за което са предназначени тези услуги (
11
). Следователно гражданите на Съюза, които пътуват в други държави членки, не трябва да бъдат дискриминирани поради националното им гражданство по отношение на цените на услугите (
12
).
35.
Свободното предоставяне на услуги обаче не важи за гражданин на държава членка, който отива на територията на друга държава членка и се установява там, за да предоставя или получава в тази държава услуги в течение на неопределено време (
13
). Тук Съдът се основава на съображението, че член 56 ДФЕС не е приложим спрямо дейности без какъвто и да било трансграничен елемент (
14
).
36.
Студентите обичайно се установяват в другата държава членка за по-продължително време. Наистина продължителността на пребиваването им за целите на следването не е неопределена, а ограничена до предвидимата продължителност на университетското обучение, което е още по-ясно изразено при програмите за обмен. Спорно е дали в тези случаи е налице достатъчен трансграничен елемент, за да може да се ползва свободата на предоставяне на услуги.
37.
В настоящия случай конкретният разграничителен критерий е дали родителите на студентите получават австрийски семейни помощи, което води до разграничаването им според това дали живеят в страната, или в чужбина. Следователно разпоредбата, която евентуално поражда непряка дискриминация, съдържа трансграничен елемент. Затова настоящият случай е съпоставим с решенията на Съда относно данъчното отчитане в държавата по произход на разходите за обучение за магистърска степен (
15
) или за училищни такси (
16
), в които приложение намира свободното предоставяне на услуги.
38.
Следователно в настоящия случай принципно се прилага свободното предоставяне на услуги, което изключва необходимостта от проверка въз основа на общия принцип за недопускане на дискриминация във връзка със свободното движение на гражданите на Съюза.
2. Относно транспортната политика
39.
В случая по главното производство обаче става дума за достъпа до транспортни услуги. В съответствие с член 58, параграф 1 ДФЕС свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла, отнасящ се до транспорта. Според постоянната съдебна практика това означава, че не следва да се прилагат разпоредбите за свободното предоставяне на услуги (
17
). Всъщност прилагането на принципите на свободното предоставяне на услуги трябва да се осъществява посредством изпълнението на общата транспортна политика (
18
).
40.
Същевременно съгласно постоянната съдебна практика всички видове транспорт са подчинени на общите разпоредби на Договора (
19
), и по-специално на останалите основни свободи, различни от свободното предоставяне на услуги (
20
). Ето защо трябва да важи и общият принцип за недопускане на дискриминация във връзка със свободното движение на гражданите на Съюза.
41.
Този извод не съдържа противоречие със съображенията относно специалния характер на свободното предоставяне на услуги. Този специален характер може да действа само доколкото важи свободното предоставяне на услуги. Ако то е неприложимо, не може и да е пречка за прилагането на други разпоредби. Това би означавало всъщност в транспортния сектор на гражданите на Съюза да се откаже защитата, свързана с гражданството на Съюза, въпреки че в Договора не е предвидено изключение от тази защита и въпреки че не може да се приложи иначе специалната защита на свободното предоставяне на услуги.
42.
Решение по дело Neukirchinger също не е пречка общият принцип за недопускане на дискриминация да се прилага във връзка с общата свобода на движение, макар че наистина Съдът не е преценил случая по това дело от гледна точка на свободното движение. Всъщност в това решение Съдът констатира, че пътуването с балон попада в приложното поле на правото на Съюза, но не поради пребиваването на доставчика в друга държава членка (тоест поради правото му на свободно движение), а поради наличието на релевантни мерки на транспортната политика (
21
). Това обаче се обяснява с факта, че пребиваването в друга държава членка е имало само второстепенно значение спрямо предлагането на транспортна услуга в тази държава. Предлагането и ползването на транспортни услуги са съпоставими само в ограничена степен.
43.
Ето защо в настоящия случай свободното движение на гражданите на Съюза може да осигури приложимост на правото на Съюза, въпреки че разглежданите австрийски мерки се отнасят до достъпа до транспортни услуги.
3. По член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване
44.
Накрая, член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 не е пречка за прилагането на общия принцип за недопускане на дискриминация по член 18 ДФЕС във връзка със свободното движение на гражданите на Съюза съгласно член 21 ДФЕС, а само конкретизира неговото правно действие (
22
). В този смисъл вече съм посочвала, че забраните за дискриминация, установени с член 18 ДФЕС и член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, следва да се прилагат успоредно (
23
).
В – По проверката за наличие на дискриминация
45.
Комисията поддържа, че обвързването на намалението на цените за превоз с предоставянето на австрийски семейни помощи представлява непряка дискриминация на студентите от други държави членки.
1. По общия принцип за недопускане на дискриминация, установен с член 18 ДФЕС
46.
Както посочва Комисията, още в Решение по дело Bressol и др. Съдът е пояснил, че студентите могат да се позовават на установеното с членове 18 и 21 ДФЕС право да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки, без да бъдат подлагани на пряка или непряка дискриминация, основана на гражданството им (
24
).
47.
Според Комисията Австрия непряко дискриминира студентите от други държави членки. Освен ако не е обективно обоснована и пропорционална на преследваната цел, националната мярка трябва да се счита за непряко дискриминационна, когато поради характера си може да засегне в по-голяма степен гражданите на други държави членки, отколкото гражданите на съответната държава, и може да постави по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение (
25
).
48.
Родителите на австрийските студенти по правило получават австрийски семейни помощи, докато родителите на чуждестранните студенти обикновено не получават. Така вторите непряко са поставени в по-неблагоприятно положение поради гражданството им.
49.
Австрия възразява, че първо, намаленията на цените за превоз всъщност са семейни обезщетения по смисъла на Регламент № 1408/71 (по този въпрос вж. буква а) по-нататък) и второ, че положението на студентите от чужбина се различава от положението на местните студенти (по този въпрос вж. буква б) по-нататък). Трето, член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване в крайна сметка допускал намалението на цените за превоз да зависи от семейните помощи (по този въпрос вж. буква в по-нататък). Тези съображения оправдавали посоченото по-неблагоприятно третиране.
а) По квалифицирането на мярката като семейно обезщетение
50.
Когато обсъждат квалифицирането на намалението на цените за превоз като семейно обезщетение, страните се позовават както на Регламент № 1408/71, така и на отменящия го Регламент (ЕО) № 883/2004 (
26
).
51.
Във връзка с това първо трябва да се поясни, че за тези доводи от значение е единствено Регламент № 1408/71. Регламент № 883/2004 съгласно член 91, параграф 2 от него се прилага едва от датата на влизане в сила на Регламента по прилагането (
27
), тоест от 1 май 2010 г. За преценката на основателността на иска обаче меродавен е моментът, към който изтича срокът, определен с мотивираното становище на Комисията, а именно 28 март 2010 г.
52.
Разбирам довода на австрийската страна в смисъл, че правилата за компетентността, установени с Регламент № 1408/71, следва да определят и на кои студенти следва да се предостави намалението на цените за превоз. Този регламент определя именно чие законодателство следва да се прилага спрямо лицата, до които се отнася регламентът. Съгласно член 13, параграф 1, първо изречение по правило се прилага законодателството само на една държава членка. Държавите членки, чието законодателство не е приложимо, не са длъжни да предоставят въпросните обезщетения съгласно Регламента (
28
).
53.
Същевременно възможното съответствие на националната правна уредба с Регламент № 1408/71 не води до извеждането ѝ от приложното поле на разпоредбите на ДФЕС (
29
). Ето защо въпросът дали намалението на цените за превоз представлява семейно обезщетение по смисъла на Регламент № 1408/71 може да има най-многото косвено значение при проверката дали са нарушени забраните за дискриминация. За целта може да са от значение доводите за квалифицирането на намалението като семейни помощи.
54.
Същината на доводите на австрийската страна е, че с разпределянето на компетентността съгласно Регламент № 1408/71 законодателят на Съюза е разпределил справедливо разходите за семейно подпомагане между държавите членки. Затова Австрия твърди, че не е длъжна да поема тези разходи за студентите от други държави членки. Намалението на цените за превоз било част от мерките за облекчаване на семейните разходи, тъй като облагодетелстваните студенти все още били издържани от родителите си. Чрез намалението на цените за превоз родителите можели да намалят тази издръжка. Следователно намалението допълвало същинските семейни помощи, чиято цел също била да подпомогнат родителите при издръжката на студенти.
55.
Обстоятелството обаче, че обезщетението е подходящо, за да облекчи непряко семейните разходи, не е достатъчно, за да оправдае непряката дискриминация, основана на гражданството. Най-малкото трябва да се гарантира, че обезщетението ще може да се ползва от всички семейства, които съгласно уреденото с Регламент № 1408/71 разпределение на компетентностите имат право на семейни обезщетения. Това не е гарантирано при намалението на цените за превоз.
56.
Изглежда, че дори не всички семейства, които получават семейни обезщетения за студенти в австрийски университети, имат фактически по-малки разходи за издръжка поради намаленията на цените за превоз. Даже да допуснем, че са договорени намаления на територията на цяла Австрия, пак остава съмнително дали за всички студенти има подходящи линии на градския обществен транспорт. Онези, които трябва да се придвижват с друг вид транспорт, не могат да се възползват от това облекчение. Също така не е ясно дали постиганото чрез намаленията облекчение на разходите за издръжка е сходно за всички семейства с право на семейни помощи.
57.
Преди всичко обаче избраният разграничителен критерий на практика поставя в по-неблагоприятно положение студентите, които упражняват свободата си като граждани на Съюза да следват в други държави членки. Съгласно член 73 от Регламент № 1408/71 по принцип в рамките на своята компетентност Австрия би трябвало да предоставя семейни помощи и на семействата, издържащи студенти, които не следват в Австрия. Това обаче е изключено при намалението на цените за превоз. Ето защо следващите в чужбина австрийски студенти и техните семейства са в по-неблагоприятно положение от онези, които остават в страната.
58.
Обстоятелството, че намалението на цените за превоз, обвързано със семейните обезщетения с цел облекчаване на семейните разходи по смисъла на Регламент № 1408/71, не може да обхване всички семейства, които по принцип имат право на такива обезщетения, в крайна сметка личи и при студентите от други държави членки. Те, респективно родителите им, на практика не биха могли да ползват това облекчение дори ако техните държави по произход са избрали тази форма на семейни обезщетения.
59.
Следователно обвързването на намалението на цените за превоз със семейните помощи е формално. То не е основание намалението да се квалифицира като семейно обезщетение, което би следвало да се предоставя изключително в границите на компетентностите съгласно Регламент № 1408/71.
60.
Освен това ощетяването на студентите, чиито родители не получават австрийски семейни помощи, тъй като живеят в друга държава членка, не е пропорционално на облекчението за другите семейства, което би могло да се постигне с такова не особено ефикасно обезщетение. Това също е причина обезщетението да не оправдава непряката дискриминация спрямо тези студенти.
б) Относно съпоставимостта
61.
По-нататък Австрия поддържа становището, че за да докаже, че съответните лица са поставени в по-неблагоприятно положение поради гражданството им, Комисията е трябвало да отчете помощите за обучение и данъчните облекчения за учащи деца, предоставяни в други държави членки. Някои държави членки предоставяли значително по-щедри помощи от австрийските, а студентите можели да ги ползват включително ако следват в Австрия. Затова не можело да се изключи възможността студентите от други държави членки да имат по-добри финансови възможности от австрийските студенти да поемат разходите си за издръжка в Австрия, включително разходите за транспорт.
62.
Доколкото е свързан с финансовата нужда на студентите, респективно на техните семейства, този довод не може да бъде приет. По данни на Австрия намалението на цените за превоз и австрийските семейни помощи, с които то е обвързано, не са предназначени само за нуждаещи се лица. Действително семейните помощи отпадат, ако студентите разполагат със собствен доход над определени прагове. Доходите на семейството обаче не се проверяват при предоставяне на семейни помощи и на намаление на цените за превоз (
30
).
63.
Избраният критерий във всички случаи е неподходящ, дори целта да беше да се изключи двойното подпомагане на студентите от чужбина, защото Австрия не предоставя намалението в зависимост от това какви обезщетения получават студентите от други държави членки.
64.
Следователно обвързването на намалението с австрийските семейни помощи не може да бъде обосновано с обстоятелството, че студентите от други държави членки може би получават от своята държава по произход по-щедри помощи за обучението си.
в) По член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване
65.
Накрая Австрия се позовава на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Съгласно тази разпоредба равното третиране на студентите от други държави членки в приемащата държава не включва право на помощи за издръжка за обучение под формата на стипендия или студентски заем преди придобиването на право на постоянно пребиваване.
66.
Австрия изтъква, че намалението на цените за превоз представлява помощ за издръжка за обучение по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, тъй като е обезщетение, предоставяно на студенти. Намалението следвало да се квалифицира като стипендия, тъй като не подлежало на връщане.
67.
Можем донякъде да се съгласим с това схващане, доколкото залегналите в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 разбирания на законодателя могат — независимо от това дали са налице условията за прилагане на член 24, параграф 1 (
31
) — да обосноват и неравно третиране по смисъла на член 18 ДФЕС (
32
).
68.
Също така понятието „помощ за издръжка за обучение“ би могло да се разбира разширително, така че да включва всяко обезщетение, предоставяно на студенти. Както обаче правилно подчертава Комисията, при приемането на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 законодателят е решил да допусне изключение от установеното в член 24, параграф 1 право на еднакво третиране само за помощите за издръжка на обучение под формата на стипендия или студентски заем. Това трябва да важи и при позоваване на член 24, параграф 2 във връзка с прилагането на член 18 ДФЕС.
69.
Освен това няма причина член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 да се тълкува разширително. Напротив, тази разпоредба ограничава правото на равно третиране, установено в член 18 ДФЕС, член 21, параграф 2 от Хартата на основните права и член 24, параграф 1 от Директива 2004/38. Ето защо тя трябва да се тълкува стриктно като всяко изключение.
70.
Понятието за „стипендия“ би трябвало да се разбира твърде широко, за да може в него да се включи и намалението на цените за превоз. Обстоятелството, че член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 споменава стипендията в пряка връзка със студентския заем, показва, че законодателят не е искал да включи в това понятие всяко обезщетение, предоставяно на студенти, а само по-съществени по размера си обезщетения, които са предназначени да покрият свързаните с университетското обучение разходи. Освен това от съдебната практика следва, че помощите във връзка с таксите за обучение не следва да се разглеждат като помощ за издръжка за обучение по смисъла на член 24, параграф 2. Всъщност за помощите във връзка с таксите за обучение важи общият принцип за недопускане на дискриминация, независимо от продължителността на пребиваване към дадения момент (
33
). Ето защо понятието за стипендия следва да се тълкува стеснително и в него да не се включват и намаленията на цените за превоз.
71.
В допълнение трябва да се отбележи, че според австрийското законодателство правото на намаление на цените за превоз не зависи от това дали съответните студенти са придобили право на постоянно пребиваване. Следователно не може да се изключи възможността студенти, които имат право на помощи за издръжка за обучение, да не могат да ползват намаление на цените за превоз.
г) Относно необходимата интеграция в приемащата държава
72.
За пълнота на изложението ще спомена накратко един възможен довод за защита, който обаче Австрия не е посочила и който съответно няма защо да бъде разглеждан от Съда.
73.
Съдът е приел, че наличието на определена връзка между обществото на съответната държава членка и получателя на обезщетението може да представлява обективно съображение от общ интерес, което може да оправдава посегателството срещу свободата на движение на гражданите на Съюза, евентуално произтичащо от условията за предоставяне на обезщетението (
34
).
74.
Този критерий почива на съображението, че макар от държавите членки да се очаква в рамките на организацията и прилагането на системата за социално подпомагане да проявят известна финансова солидарност с гражданите на другите държави членки, всяка държава членка е в правото си да следи за това предоставянето на помощи за покриване на разходите за издръжка на учащи с произход от други държави членки да не се превърне в неразумна тежест, която да се отрази на общото равнище на помощта, която може да бъде предоставена от тази държава (
35
).
75.
Трябва обаче да е спазено и условието за пропорционалност. Определена мярка е пропорционална, когато е подходяща за осъществяването на преследваната цел и същевременно не надхвърля необходимото за постигането ѝ (
36
). По-специално условията за местожителство и за обичайно пребиваване трябва да са пропорционални на целите на съответната национална правна уредба (
37
).
76.
Затова необходимата степен на интеграция следва да се определя не стандартно за всички обезщетения, а диференцирано в зависимост от размера на обезщетенията. Докато по отношение на стипендия за издръжка на студенти е пропорционално да се изисква пребиваване от пет години (
38
), то когато става дума за предоставяне на безплатна пътна винетка за лица с увреждания, толкова строги изисквания не са допустими. В този смисъл Съдът приема за пропорционална правната уредба, която ограничава безплатното предоставяне на годишна пътна винетка само за лица с увреждания, които са с местожителство или с обичайно местопребиваване в съответната държава членка, без условие за минимален период, в който трябва да са ги имали, като включва и хората с увреждания, които посещават редовно тази държава по причини от професионален или личен характер (
39
).
77.
По отношение на настоящия случай от това може да се заключи, че дори и само интеграцията, доказана със записването в австрийски университет, трябва да е достатъчна, за да даде на студентите право на равно третиране при предоставянето на намаление за градския обществен транспорт. Това заключение впрочем потвърждава тълкуването на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване в смисъл, че достъпът до студентските намаления на цените за превоз не предполага да е налице право на постоянно пребиваване (
40
).
78.
В настоящия случай не е необходимо да се отговаря на въпроса дали подобни намаления на цените за превоз могат да не бъдат предоставяни на студенти, които посещават съответната държава членка случайно, например като туристи или участници в организирана екскурзия.
д) Междинно заключение
79.
От изложените по-горе съображения следва, че спорното обвързване на намаленията на цените за превоз с предоставянето на семейни помощи представлява нарушение на член 18 ДФЕС.
2. По член 24 от Директива 2004/38 относно свободното движение и пребиваване
80.
Съображенията във връзка с член 18 ДФЕС по принцип важат и за член 24, параграф 1 от Директива 2004/38. Съгласно член 24, параграф 1 при спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на тази директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка.
81.
Съгласно член 7, параграф 1, буква в) от Директивата студентите имат право на пребиваване, ако притежават здравна осигуровка и достатъчни средства за издръжка на живота. Ако тези условия са изпълнени, студентите получават право на пребиваване в Австрия въз основа на Директивата и съгласно член 24, параграф 1 трябва да бъдат третирани еднакво с гражданите на тази държава членка.
82.
Въпреки това им е отказано намаление на цените за превоз, когато родителите им не получават австрийски семейни помощи. Съгласно изложеното дотук това представлява непряка дискриминация, основана на гражданството, която освен това не може да бъде оправдана по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38.
83.
Следователно е налице и нарушение на член 24, параграф 1 от Директива 2004/38.
V – По съдебните разноски
84.
Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Действително доводите на Комисията в по-голямата си част са основателни, но исканията ѝ са формулирани твърде широко. Поради това следва да се постанови всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
VI – Заключение
85.
Предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
1.
Като е допуснала студентите — граждани на Съюза, чиито родители нямат право на австрийски семейни помощи, тъй като живеят в друга държава членка, да не получават в провинциите Виена, Горна Австрия, Бургенланд, Щирия и в град Инсбрук намаления на цените за превоз, еднакви с тези, които получават студентите, за които се плащат австрийски семейни помощи, Република Австрия не е изпълнила задълженията си по член 18 ДФЕС във връзка с членове 20 и 21 ДФЕС.
2.
Като е допуснала студентите, чиито родители нямат право на австрийски семейни помощи, тъй като живеят в друга държава членка, да не получават в провинциите Виена, Горна Австрия, Бургенланд, Щирия и в град Инсбрук намаления на цените за превоз, еднакви с тези, които получават студентите, за които се плащат австрийски семейни помощи, Република Австрия не е изпълнила задълженията си по член 24 от Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки.
3.
Отхвърля иска в останалата му част.
4.
Комисията и Република Австрия понасят направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
(
3
)	Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 149, стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26), изменен с Регламент (ЕО) № 592/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 година (ОВ L 177, стр. 1).
(
4
)	Относно свободното предоставяне на услуги вж. Решение от 15 март 1994 г. по дело Комисия/Испания (C-45/93, Recueil, стр. I-911, точка 10) и Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия (C-388/01, Recueil, стр. I-721, точка 28), както и например Решение от 28 юни 1978 г. по дело Kenny (1/78, Recueil, стр. 1489, точка 12) и Решение от 17 април 1986 г. по дело Reed (59/85, Recueil, стр. 1283, точка 29).
(
5
)	Решение от 12 април 1994 г. по дело Halliburton Services (C-1/93, Recueil, стр. I-1137, точка 12), Решение от 8 март 2001 г. по дело Metallgesellschaft и др. (C-397/98 и C-410/98, Recueil, стр. I-1727, точка 38), Решение от 21 януари 2010 г. по дело SGI (C-311/08, Сборник, стр. I-487, точка 31) и Решение от 31 март 2011 г. по дело Schröder (C-450/09, Сборник, стр. I-2497, точка 28).
(
6
)	Решение от 30 май 1989 г. по дело Комисия/Гърция (305/87, Recueil, стр. 1461, точка 13 и сл.), Решение от 29 април 1999 г. по дело Royal Bank of Scotland (C-311/97, Recueil, стр. I-2651, точка 20) и Решение от 26 октомври 2010 г. по дело Schmelz (C-97/09, Сборник, стр. I-10465, точка 44 и сл.).
(
7
)	Вж. Решение от 6 февруари 2003 г. по дело Stylianakis (C-92/01, Recueil, стр. I-1291, точка 18 и сл.), Решение от 11 септември 2007 г. по дело Комисия/Германия (C-318/05, Сборник, стр. I-6957, точка 35 и сл.), Решение от 20 май 2010 г. по дело Zanotti (C-56/09, Сборник, стр. I-4517, точка 24 и сл.) и Решение от 16 декември 2010 г. по дело Josemans (C-137/09, Сборник, стр. I-13019, точка 53).
(
8
)	Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Португалия (C-345/05, Recueil, стр. I-10633, точка 45) и Решение от 18 януари 2007 г. по дело Комисия/Швеция (C-104/06, Сборник, стр. I-671, точка 37). Различно е обаче Решение от 1 декември 2011 г. по дело Комисия/Белгия (C-250/08, Сборник, стр. I-12341, точка 30), в което се приема, че разпоредбите за свободното движение на капитали са специални спрямо тези за гражданството на Съюза.
(
9
)	Вж. Решение по дело Комисия/Португалия, посочено в бележка под линия 8, точка 37 и Решение по дело Комисия/Швеция, посочено в бележка под линия 8, точка 30, както и Решение от 20 януари 2011 г. по дело Комисия/Гърция (C-155/09, Сборник, стр. I-65, точка 60) и Решение от 1 декември 2011 г. по дело Комисия/Унгария (C-253/09, Сборник, стр. I-12391, точка 86).
(
10
)	Решение от 24 май 2007 г. по дело Holböck (C-157/05, Сборник, стр. I-4051, точка 22), Решение по дело SGI (посочено в бележка под линия 5, точка 25) и Решение от 15 септември 2011 г. по дело Halley и др. (C-132/10, Сборник, стр. I-8353, точка 17); в този смисъл вж. и Решение от 12 септември 2006 г. по дело Cadbury Schweppes и Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, Recueil, стр. I-7995, точки 31—33) и Решение от 3 октомври 2006 г. по дело Fidium Finanz (C-452/04, Recueil, стр. I-9521, точки 34 и 44—49).
(
11
)	Решение от 31 януари 1984 г. по дело Luisi и Carbone (286/82 и 26/83, Recueil, стр. 377, точка 10), Решение от 2 февруари 1989 г. по дело Cowan (186/87, Recueil, стр. 195, точка 15), Решение от 26 октомври 1999 г. по дело Eurowings Luftverkehr (C-294/97, Recueil, стр. I-7447, точка 34), Решение по дело Zanotti (посочено в бележка под линия 7, точка 35) и Решение от 5 юли 2012 г. по дело SIAT (C-318/10, точка 19).
(
12
)	Относно цените на входните билети за забележителности вж. Решение по дело Комисия/Испания и Решение по дело Комисия/Италия, посочени в бележка под линия 4.
(
13
)	Решение от 5 октомври 1988 г. по дело Steymann (196/87, Recueil, стр. 6159, точка 17) и Решение от 17 юни 1997 г. по дело Sodemare и др. (C-70/95, Recueil, стр. I-3395, точка 38).
(
14
)	Решение по дело Sodemare и др., посочено в бележка под линия 13.
(
15
)	Решение по дело Zanotti (посочено в бележка под линия 7, точка 35).
(
16
)	Решение по дело Комисия/Германия (посочено в бележка под линия 7, точка 72).
(
17
)	Решение от 22 декември 2010 г. по дело Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, Сборник, стр. I-13927, точка 29) и Решение от 25 януари 2011 г. по дело Neukirchinger (C-382/08, Сборник, стр. I-139, точка 22).
(
18
)	Решение от 22 май 1985 г. по дело Парламент/Съвет (13/83, Recueil, стр. 1513, точка 62) и Решение по дело Yellow Cab Verkehrsbetrieb (посочено в бележка под линия 17, точка 30).
(
19
)	Решение от 4 април 1974 г. по дело Комисия/Франция (167/73, Recueil, стр. 359, точка 32), Решение от 30 април 1986 г. по дело Asjes и др. (209/84-213/84, Recueil, стр. 1425, точка 45) и Решение по дело Neukirchinger (посочено в бележка под линия 17, точка 21).
(
20
)	Решение по дело Комисия/Франция (посочено в бележка под линия 19, точка 33) относно свободното движение на работници и Решение по дело Yellow Cab Verkehrsbetrieb (посочено в бележка под линия 17, точка 33) относно свободата на установяване.
(
21
)	Решение по дело Neukirchinger (посочено в бележка под линия 17, точка 23 и сл.).
(
22
)	Показателно е Решение от 17 ноември 2011 г. по дело Гайдаров (C-430/10, Сборник, стр. I-11637).
(
23
)	Заключение от 20 октомври 2009 г. по дело Teixeira (C-480/08, Сборник, стр. I-1107, точка 122 и бележка под линия 101). Вж. също Решение от 13 април 2010 г. по дело Bressol и др. (C-73/08, Сборник, стр. I-2735, точка 34 и сл.).
(
24
)	Решение по дело Bressol и др. (посочено в бележка под линия 23, точки 30—33 и цитираната съдебна практика).
(
25
)	Решение по дело Bressol и др. (посочено в бележка под линия 23, точка 41 и цитираната съдебна практика).
(
26
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12).
(
27
)	Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 284, стр. 1).
(
28
)	В този смисъл Решение от 20 май 2008 г. по дело Bosmann (C-352/06, Сборник, стр. I-3827, точка 27) и Решение от 12 юни 2012 г. по дело Hudzinski (C-611/10 и C-612/10, точка 44).
(
29
)	Решение от 15 юни 2010 г. по дело Комисия/Испания (C-211/08, Сборник, стр. I-5267, точка 45) и Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Van Delft и др. (C-345/09, Сборник, стр. I-9879, точка 85).
(
30
)	Точка 13 от писмената защита.
(
31
)	По този въпрос вж. точка 80 и сл. от настоящото заключение.
(
32
)	Вж. Решение от 18 ноември 2008 г. по дело Förster (C-158/07, Сборник, стр. I-8507, точка 55).
(
33
)	Решение от 21 юни 1988 г. по дело Lair (39/86, Recueil, стр. 3161, точка 16), Решение от 21 юни 1988 г. по дело Brown (197/86, Recueil, стр. 3205, точка 18) и Решение от 26 февруари 1992 г. по дело Raulin (C-357/89, Recueil, стр. I-1027, точка 27 и сл.).
(
34
)	Решение от 11 юли 2002 г. по дело D’Hoop (C-224/98, Recueil, стр. I-6191, точка 38) и Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Gottwald (C-103/08, Сборник, стр. I-9117, точка 32).
(
35
)	Решение от 15 март 2005 г. по дело Bidar (C-209/03, Recueil, стр. I-2119, точка 56) и Решение по дело Förster (посочено в бележка под линия 32, точка 48).
(
36
)	Решение по дело Gottwald (посочено в бележка под линия 34, точка 33).
(
37
)	Решение по дело Gottwald (посочено в бележка под линия 34, точка 38).
(
38
)	Решение по дело Förster (посочено в бележка под линия 32, точка 60).
(
39
)	Решение по дело Gottwald (посочено в бележка под линия 34, точки 37 и 41).
(
40
)	Вж. по-горе, точка 70.