62008CJ0265_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑265/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itália), por decisão de 15 de Abril de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de Junho de 2008, no processo
Federutility,
Assogas,
Libarna Gas SpA,
Collino Commercio SpA,
Sadori Gas Srl,
Egea Commerciale Srl,
E.On Vendita Srl,
Sorgenia SpA
contra
Autorità per l’energia elettrica e il gas,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, A. Tizzano, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot (relator) e E. Levits, presidentes de secção, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh e J.‑J. Kasel, juízes,
advogado‑geral: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
secretário: R. Şereş, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 8 de Setembro de 2009,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Federutility, por T. Salonico, D. Bonvegna e G. Candeloro, avvocati,
– em representação da Assogas, por G. Ferrari e F. Todarello, avvocati,
– em representação da Libarna Gas SpA, da Collino Commercio SpA, da Sadori Gas Srl e da Egea Commerciale Srl, por F. Todarello e F. Novelli, avvocati,
– em representação da Sorgenia SpA, por P. G. Torrani, O. Torrani e G. Malonchini, avvocati,
– em representação do Governo italiano, por I. Bruni, na qualidade de agente, assistida por
P. Gentili, avvocato dello Stato,
– em representação do Governo estónio, por L. Uibo, na qualidade de agente,
– em representação do Governo polaco, por M. Dowgielewicz, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por V. Di Bucci, B. Schima e S. Schønberg, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 20 de Outubro de 2009,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação da Directiva 2003/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural e que revoga a Directiva 98/30/CE (JO L 176, p. 57).
2. O pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem a Federutility, a Assogas, a Libarna Gas SpA, a Collino Commercio SpA, a Sadori Gas Srl, a Egea Commerciale Srl, a E.On Vendita Srl e a Sorgenia SpA, empresas e associações de empresas que operam no mercado italiano de gás natural, à Autorità per l’energia elettrica e il gas (a seguir «AEEG»), a respeito dos actos através dos quais esta última definiu «preços de referência» para o fornecimento de gás natural, que as empresas devem indicar nas suas ofertas comerciais a uma parte da sua clientela.
Quadro jurídico
Direito da União
3. O segundo a quarto, décimo oitavo, vigésimo sexto e vigésimo sétimo considerandos da Directiva 2003/55 têm a seguinte redacção:
«(2) A experiência adquirida com a aplicação da [Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural (JO L 204, p. 1),] demonstra os benefícios que podem [...] resultar do mercado interno do gás em termos de aumento de eficiência, reduções de preços, padrões de serviço mais elevados e maior competitividade. Todavia, subsistem deficiências significativas e possibilidades de melhorar o funcionamento do mercado, sendo necessárias medidas concretas, nomeadamente, para assegurar condições de concorrência equitativas e para reduzir os riscos de ocorrência de posições dominantes no mercado e de comportamentos predatórios, […] garantindo a protecção dos direitos dos pequenos clientes e dos clientes vulneráveis.
(3) O Conselho Europeu, reunido em Lisboa, em 23 e 24 de Março de 2000, apelou a uma acção rápida tendo em vista concretizar totalmente o mercado interno nos sectores da electricidade e do gás e acelerar a liberalização nestes sectores, com o objectivo de conseguir um mercado interno plenamente operacional. Na sua resolução, de 6 de Julho de 2000, sobre o segundo relatório da Comissão relativo à liberalização dos mercados da energia, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que adoptasse um calendário pormenorizado para a consecução de objectivos rigorosamente definidos, tendo em vista proceder a uma liberalização gradual mas total do mercado da energia.
(4) As liberdades que o Tratado garante aos cidadãos europeus, nomeadamente a liberdade de circulação de mercadorias, de prestação de serviços e de estabelecimento, pressupõem um mercado plenamente aberto que permita a todos os consumidores a livre escolha de fornecedores e a todos os fornecedores o livre abastecimento dos seus clientes.
[...]
(18) Os clientes do sector do gás deverão poder escolher livremente os seus fornecedores. Não obstante, é conveniente adoptar uma abordagem por etapas no que respeita à concretização do mercado interno do gás, combinada com um prazo específico, a fim de permitir à indústria adaptar‑se e assegurar a introdução de medidas e sistemas adequados para proteger os interesses dos clientes e garantir o seu direito real e efectivo de escolher o seu fornecedor.
[...]
(26) A fim de garantir a manutenção de elevados padrões de serviço público na Comunidade, os Estados‑Membros deverão notificar periodicamente a Comissão de todas as medidas adoptadas para alcançar os objectivos da presente directiva. […]
Os Estados‑Membros deverão garantir que os clientes, ao serem ligados à rede de gás, sejam informados dos seus direitos ao fornecimento de gás natural de uma qualidade específica a preços razoáveis. As medidas tomadas pelos Estados‑Membros para proteger os consumidores finais poderão ser diferentes consoante se trate de consumidores domésticos ou de pequenas e médias empresas.
(27) O cumprimento dos requisitos de serviço público constitui uma exigência fundamental da presente directiva, e é importante que nela sejam especificadas normas mínimas comuns, a respeitar por todos os Estados‑Membros, que tenham em conta os objectivos de protecção do consumidor, de segurança do fornecimento, […] e de equivalência dos níveis de concorrência em todos os Estados‑Membros. É importante que os requisitos de serviço público possam ser interpretados numa base nacional, tendo em conta as circunstâncias nacionais, e sujeitos ao respeito do direito comunitário.»
4. O artigo 2.°, n.° 7, da Directiva 2003/55 define a actividade de «fornecimento», da seguinte forma:
«[A] venda, compreendendo a revenda, de gás natural, […], a clientes;».
5. O artigo 2.°, n.° 27, da Directiva 2003/55 define da seguinte forma o «cliente final»:
«[O] cliente que compra gás natural para uso próprio;».
6. O artigo 2.°, n.° 28, desta directiva define o «cliente elegível», nos seguintes termos:
«[O] cliente livre de comprar gás ao fornecedor da sua escolha, na acepção do artigo 23.°;».
7. O artigo 3.° da referida directiva prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, e, sem prejuízo do disposto no n.° 2, que as empresas de gás natural sejam exploradas de acordo com os princípios constantes da presente directiva, na perspectiva da realização de um mercado de gás natural competitivo, seguro e ambientalmente sustentável, e não devem fazer discriminações entre essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.
2. Tendo plenamente em conta as disposições pertinentes do Tratado [FUE], nomeadamente do artigo [106.°], os Estados‑Membros podem impor às empresas que operam no sector do gás, no interesse económico geral, obrigações de serviço público em matéria de […] preço dos fornecimentos […]. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do sector do gás da União Europeia aos consumidores nacionais. […]
3. Os Estados‑Membros devem adoptar medidas adequadas para garantir a protecção dos clientes finais e assegurar níveis elevados de protecção dos consumidores e devem, em especial, garantir a existência de salvaguardas adequadas para proteger os clientes vulneráveis, incluindo medidas adequadas que contribuam para evitar o corte da ligação. […] [Os Estados‑Membros] devem garantir níveis elevados de protecção dos consumidores, especialmente no que respeita à transparência das condições contratuais gerais, às informações gerais e aos mecanismos de resolução de litígios. Devem ainda assegurar que os clientes elegíveis possam efectivamente mudar de fornecedor. Pelo menos no que respeita aos clientes domésticos, essas medidas devem incluir as fixadas no anexo A.
[…]
6. Ao darem execução à presente directiva, os Estados‑Membros devem informar a Comissão de todas as medidas adoptadas para o cumprimento das obrigações de serviço público, incluindo a protecção dos consumidores e do ambiente, e dos seus eventuais efeitos na concorrência a nível nacional e internacional, independentemente de tais medidas implicarem ou não uma derrogação à presente directiva. Os Estados‑Membros devem informar subsequentemente a Comissão, de dois em dois anos, das alterações de que tenham sido objecto essas medidas, independentemente de implicarem ou não uma derrogação à presente directiva.»
8. Nos termos do artigo 23.°, n.° 1, da Directiva 2003/55:
«Os Estados‑Membros devem garantir que os clientes elegíveis sejam:
[…]
c) a partir de 1 de Julho de 2007, todos os clientes.»
9. O anexo A da Directiva 2003/55, para o qual remete o seu artigo 3.°, precisa:
«Sem prejuízo das regras comunitárias em matéria de protecção dos consumidores, […] as medidas referidas no artigo 3.° destinam‑se a garantir que os clientes:
[…]
g) ligados à rede de gás sejam informados do seu direito de serem abastecidos, nos termos da legislação nacional aplicável, com gás natural de qualidade especificada, a preços razoáveis.»
Direito nacional
10. Pouco tempo antes de 1 de Julho de 2007, data‑limite para a completa liberalização do mercado de gás natural aos clientes finais, as autoridades italianas aprovaram o Decreto‑Lei n.° 73, de 18 de Junho de 2007 (GURI n.° 139, de 18 de Junho de 2007, p. 4), que atribuiu à AEEG o poder de definir «preços de referência» para a venda de gás a certos clientes. Este decreto‑lei, convertido em lei, após modificações introduzidas pela Lei n.° 125, de 3 de Agosto de 2007 (GURI n.° 188, de 14 de Agosto de 2007, p. 6), prevê, no seu artigo 1.°, n.° 3, o seguinte:
«Para garantir o cumprimento das disposições comunitárias em matéria de serviço universal, a [AEEG] estabelecerá as condições‑padrão de prestação do serviço e definirá transitoriamente, com base nos custos efectivos do serviço, preços de referência [...] para o fornecimento de gás natural aos clientes nacionais (‘domestici’), que as empresas de distribuição ou de venda, no âmbito das obrigações de serviço público, devem incluir nas suas ofertas comerciais, contemplando igualmente a possibilidade de opção entre planos tarifários e faixas horárias diferenciados. O artigo 1.°, n.° 375, da Lei n.° 266, de 23 de Dezembro de 2005, […] autoriza, no prazo de sessenta dias a contar da data de entrada em vigor da lei de conversão do presente decreto, a adopção de medidas destinadas a proteger os utentes em situações especiais, por motivos de saúde ou de dificuldades económicas. Mantêm‑se os poderes de fiscalização e de intervenção da Autoridade para a Protecção dos Direitos dos Utentes, incluindo nos casos de aumentos de preço verificados e injustificados e de alteração das condições do serviço para os clientes que ainda não tenham exercido o direito de opção.»
11. Em 29 de Março de 2007, a AEEG adoptou a decisão n.° 79/07, relativa à redefinição das condições económicas de fornecimento de gás natural para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2005 e 31 de Março de 2007, que fixa os critérios de actualização de algumas condições económicas. Segundo o ponto 1.3.1 desta decisão, as fórmulas de cálculo aprovadas para efeitos de montante variável do preço relativo à comercialização por grosso são aplicáveis até 30 de Junho de 2008. O ponto 1.3.2 da mesma decisão permite à AEEG verificar se estão preenchidas as condições para prorrogar esta faculdade até 30 de Junho de 2009.
Litígios no processo principal e questões prejudiciais
12. As recorrentes no processo principal pediram ao Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia a anulação da decisão n.° 79/07, de 29 de Março de 2007, e das decisões posteriores.
13. Alegam, em particular, que, a partir de 1 de Julho de 2007, data da liberalização completa do mercado de gás natural, prevista no artigo 23.°, n.° 1, alínea c), da Directiva 2003/55, o preço de venda do gás natural deve ser determinado apenas pelo mecanismo da oferta e da procura. Por conseguinte, consideram que a definição dos preços de referência para o fornecimento de gás natural, dada pela AEEG, em causa no processo principal, viola o direito comunitário na medida em que se aplica para além do segundo trimestre de 2007.
14. Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 23.° da Directiva 2003/55 [...] que regula a abertura do mercado do gás, deve ser interpretado, em conformidade com os princípios consagrados no Tratado [CE], no sentido de que essa disposição e esses princípios se opõem a uma norma nacional (e subsequentes actos de execução) que mantém em vigor, posteriormente a 1 de Julho de 2007, o poder da autoridade reguladora nacional de definir preços de referência dos fornecimentos de gás natural aos [clientes nacionais (‘domestici’)] (categoria indeterminada e não definida nos grupos de referência, que não implica, por si só, a consideração de situações especiais decorrentes de dificuldades socioeconómicas que poderiam justificar a fixação dos referidos preços de referência), que as empresas de distribuição ou de venda, no âmbito das respectivas obrigações de serviço público, estão obrigadas a incluir nas suas ofertas comerciais?
ou
2) Essa norma (artigo 23.°) [acima referido] deve ser interpretada, em conjugação com o disposto no artigo 3.° da Directiva 2003/55 (que prevê a possibilidade de os Estados‑Membros, no interesse económico geral, imporem às empresas que operam no sector do gás obrigações de serviço público em matéria, na parte que ora nos interessa, de preço dos fornecimentos), no sentido de que não se opõe a uma norma nacional que, tendo em conta a situação especial do mercado, que é ainda caracterizado pela falta de condições de ‘concorrência efectiva’, pelo menos no segmento da comercialização por grosso, permite a fixação por via administrativa do preço de referência do gás natural, que deve ser obrigatoriamente incluído nas ofertas comerciais de todos os vendedores aos seus clientes [nacionais (‘domestici’)], no âmbito do conceito de serviço universal, apesar de todos os clientes deverem ser considerados ‘livres’?»
Quanto às questões prejudiciais
15. A título prévio, deve constatar‑se que resulta do pedido de decisão prejudicial e dos autos que os litígios nos processos principais dizem respeito à possibilidade de a AEEG prever em que medida os custos ligados à comercialização por grosso do gás natural devem ser tidos em conta na determinação do preço de fornecimento de gás natural, através da definição do preço de referência para o fornecimento de gás natural que as empresas devem propor a alguns dos seus clientes. Resulta igualmente das observações e das respostas transmitidas ao Tribunal de Justiça que, embora essas empresas devam simplesmente propor esses preços nas suas ofertas comerciais, estes preços são, na prática, mais baixos do que os que resultariam do mecanismo da oferta e da procura. Por conseguinte, tais preços de referência são, em princípio, aceites pelos clientes a quem são propostos, impondo‑se, na prática, na relação contratual. Daqui resulta que, através da definição dos preços de referência em causa nos processos principais, a AEEG determina o nível do preço de fornecimento de gás natural para uma parte da clientela.
16. Através das suas duas questões, que há que analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 3.°, n. os  2 e 3, e 23.° da Directiva 2003/55 se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que permite determinar, nas condições expostas no número precedente, o nível do preço de fornecimento de gás natural através da definição de preços de referência, como os que estão em causa nos processos principais, depois de 1 de Julho de 2007.
Quanto ao princípio da intervenção do Estado‑Membro
17. O artigo 23.°, n.° 1, alínea c), da Directiva 2003/55 prevê que os Estados‑Membros devem assegurar que todos os clientes sejam livres de comprar gás natural ao fornecedor da sua escolha, a partir de 1 de Julho de 2007.
18. Embora não resulte expressamente deste último texto, nem, aliás, das demais disposições dessa directiva, que o preço de fornecimento de gás natural devia, a partir de 1 de Julho de 2007, ser fixado apenas pelo mecanismo da oferta e da procura, essa exigência resulta da própria finalidade e da sistemática geral da referida directiva que, tal como precisado no seu terceiro, quarto e décimo oitavo considerandos, tem por objectivo realizar progressivamente a liberalização total do mercado de gás natural, no âmbito da qual, nomeadamente, todos os fornecedores podem livremente abastecer todos os consumidores.
19. O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2003/55 exige, por conseguinte, que os Estados‑Membros, tendo por base a sua organização institucional e respeitando o princípio da subsidiariedade, assegurem que as empresas de gás natural sejam exploradas de acordo com os princípios constantes dessa directiva, na perspectiva, nomeadamente, da realização de um «mercado de gás natural competitivo».
20. Contudo, tal como precisado no seu vigésimo sexto e vigésimo sétimo considerandos, a Directiva 2003/55 tem igualmente por objectivos garantir que, no âmbito da referida liberalização, o serviço público se mantenha a um «nível elevado» e proteger o consumidor final.
21. Para responder a estes últimos objectivos, o artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2003/55 precisa que é aplicável «sem prejuízo» do disposto no n.° 2 do mesmo artigo, o qual autoriza expressamente que os Estados‑Membros imponham às empresas que operam no sector do gás algumas «obrigações de serviço público» que podem, nomeadamente, dizer respeito ao «preço do fornecimento».
22. Resulta do disposto neste n.° 2 que as medidas que o tenham por base devem ser adoptadas no interesse económico geral, ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do sector do gás da União Europeia aos consumidores nacionais. Este mesmo texto acrescenta que os Estados‑Membros devem, assim, ter «plenamente em conta» as disposições pertinentes do Tratado FUE, em particular o artigo 106.° TFUE.
23. Deve realçar‑se que essa faculdade é exercida sob controlo da Comissão, dado que, em aplicação do artigo 3.°, n.° 6, da Directiva 2003/55, os Estados‑Membros são obrigados a informar esta instituição de todas as medidas adoptadas para o cumprimento das obrigações de serviço público e dos seus eventuais efeitos na concorrência a nível nacional e internacional, quer essas medidas imponham ou não uma derrogação a essa directiva, e a informarem‑na, de dois em dois anos, de qualquer modificação eventual das referidas medidas.
24. A Directiva 2003/55 permite, portanto, sob reserva do preenchimento das condições nela enunciadas, uma intervenção do Estado‑Membro na fixação do preço de fornecimento de gás natural ao consumidor final, a partir de 1 de Julho de 2007.
Quanto às condições de intervenção do Estado‑Membro
25. Atendendo ao acima exposto, há que analisar sucessivamente as condições de intervenção do Estado‑Membro autorizada pelo artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 2003/55, enunciadas nessa disposição.
Intervenção justificada pelo interesse económico geral
26. A Directiva 2003/55 não fornece a definição da condição da existência de um interesse económico geral; no entanto, a referência, no artigo 3.°, n.° 2 dessa directiva, quer a esta condição quer ao artigo 106.° TFUE, que diz respeito às empresas encarregadas da gestão de um serviço de interesse económico geral, implica interpretar a referida condição à luz desta última disposição do Tratado.
27. A este respeito, importa recordar que o artigo 106.°, n.° 2, TFUE prevê, por um lado, que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral estão submetidas às regras de concorrência na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada e, por outro, que o desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da União.
28. Tal como precisou o Tribunal de Justiça, esta disposição visa conciliar os interesses dos Estados‑Membros em utilizar certas empresas como instrumentos de política económica ou social com o interesse da União em que sejam respeitadas as regras da concorrência e preservada a unidade do mercado comum (v., neste sentido, acórdão de 21 de Setembro de 1999, Albany, C‑67/96, Colect., p. I‑5751, n.° 103 e jurisprudência aí referida).
29. Neste contexto os Estados‑Membros podem, no respeito do direito da União, definir a extensão e a organização dos seus serviços de interesse económico geral. Em particular, podem ter em consideração objectivos próprios da sua política nacional (v., neste sentido, acórdão Albany, já referido, n.° 104).
30. No caso em apreço, quanto à organização do mercado interno de gás natural, resulta expressamente do vigésimo sétimo considerando da Directiva 2003/55 que esta, no que respeita às obrigações de serviço público, apenas prevê normas mínimas comuns e que as exigências relativas ao serviço público devem poder ser interpretadas, no respeito do direito da União, «numa base nacional» e «tendo em conta as circunstâncias nacionais».
31. É igualmente digno de nota que o vigésimo sexto considerando da Directiva 2003/55 precise que os Estados‑Membros deverão garantir que os clientes, ao serem ligados à rede de gás, sejam informados dos seus direitos ao fornecimento de gás natural de uma qualidade específica, a «preços razoáveis».
32. Resulta do acima exposto que a Directiva 2003/55 autoriza os Estados‑Membros a avaliar se, no interesse económico geral, a partir de 1 de Julho de 2007, deverá impor‑se às empresas que operam no sector do gás obrigações de serviço público, nomeadamente, para assegurar que o preço do fornecimento de gás natural ao consumidor final seja mantido a um nível razoável, face à conciliação a que os Estados‑Membros devem proceder, tendo em conta a situação do sector do gás natural, entre o objectivo de liberalização do mesmo e o objectivo da necessária protecção do consumidor final, prosseguidos, tal como referido nos n. os  18 e 20 do presente acórdão, pelo legislador da União.
Respeito do princípio da proporcionalidade
33. Resulta do disposto no artigo 106.° TFUE que as obrigações de serviço público que o artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 2003/55 permite impor às empresas devem respeitar o princípio da proporcionalidade e que, por conseguinte, tais obrigações apenas podem afectar a livre fixação do preço do fornecimento de gás natural, a partir de 1 de Julho de 2007, na medida em que tal se revele necessário para a realização do objectivo de interesse económico geral que prosseguem e, consequentemente, por um período necessariamente limitado no tempo.
34. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, no âmbito dos litígios principais, se esta exigência de proporcionalidade foi preenchida. Cabe, contudo, ao Tribunal de Justiça dar‑lhe todas as indicações necessárias para o efeito, à luz do direito da União.
35. Em primeiro lugar, tal intervenção deve ser limitada, no que respeita à sua duração, ao estritamente necessário para atingir o objectivo que prossegue, nomeadamente, a fim de não eternizar uma medida que, por natureza, constitui um obstáculo à realização de um mercado interno de gás operacional. A este propósito, a referência, no direito nacional em causa, ao carácter transitório da intervenção não é, por si só, suficiente para comprovar o seu carácter proporcionado do ponto de vista da sua duração. Cabe ao juiz nacional apreciar se uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que permite determinar o nível do preço de fornecimento de gás natural através da adopção de preços de referência, como os que estão em causa no processo principal, independentemente do livre jogo do mercado, preenche essa exigência. Neste contexto, o tribunal de reenvio deve examinar se e em que medida a Administração está sujeita pelo direito nacional aplicável a uma obrigação de reexame periódico, em períodos de tempo muito próximos, da necessidade e das modalidades da sua intervenção em função da evolução do sector do gás.
36. Em segundo lugar, o método de intervenção aplicado não deve ultrapassar o necessário para atingir o objectivo de interesse económico geral prosseguido.
37. A este respeito, resulta das observações transmitidas ao Tribunal de Justiça no âmbito do presente processo que a definição de preços de referência para o fornecimento de gás natural, tais como os que estão em causa nos processos principais, se destinava a limitar a incidência da subida do preço dos produtos petrolíferos nos mercados internacionais, que, num contexto em que a concorrência no mercado do gás natural ainda não era efectiva, em particular no mercado da comercialização por grosso, teria fortes repercussões, caso não houvesse intervenção, no preço de venda proposto ao cliente final. Cabe ao tribunal de reenvio verificar se é esse o caso, atendendo, nomeadamente, ao objectivo de criação de um mercado interno de gás plenamente operacional e aos investimentos necessários para exercer uma concorrência efectiva no sector do gás natural.
38. Se, no fim dessas verificações, se constatar que tal intervenção pode assim ser justificada, a exigência de proporcionalidade implica, nomeadamente, que a intervenção em causa se limite, em princípio, à componente do preço que aumenta directamente por influência das referidas circunstâncias específicas.
39. Em terceiro lugar, a exigência de proporcionalidade deve igualmente ser apreciada tendo em conta o âmbito de aplicação pessoal da medida e, mais precisamente, os seus beneficiários.
40. A este respeito, deve sublinhar‑se que esta exigência não obsta a que a aplicação de preços de referência para o fornecimento de gás natural, tais como os dos processos principais, respeite ao conjunto da clientela de particulares cujo consumo de gás natural se situa abaixo de um certo limiar, não se limitando ao círculo dos que são expressamente abrangidos pelo artigo 3.°, n.° 3, da Directiva 2003/55, cuja protecção deve ser necessariamente assegurada devido à sua vulnerabilidade.
41. No caso de, tal como algumas recorrentes defenderam no Tribunal de Justiça, a definição dos preços de referência para o fornecimento de gás natural, como os que estão em causa nos processos principais, beneficiar igualmente as empresas, independentemente da sua dimensão, facto que pertence ao tribunal de reenvio verificar, há que precisar que a Directiva 2003/55 não exclui, por princípio, que essas empresas possam igualmente beneficiar, na qualidade de consumidores finais de gás, das obrigações de serviço público susceptíveis de serem decididas pelos Estados‑Membros no âmbito do artigo 3.°, n.° 2, da referida directiva. O vigésimo sexto considerando desta directiva precisa, em particular, que as medidas adoptadas pelos Estados‑Membros para proteger o consumidor final poderão ser diferentes consoante se destinem aos consumidores domésticos ou às pequenas e médias empresas.
42. Contudo, neste caso, deve tomar‑se em consideração, na apreciação da proporcionalidade da medida nacional em questão, por um lado, o facto de a situação das empresas ser diferente da dos consumidores domésticos, visto os objectivos prosseguidos e os interesses em presença não serem necessariamente os mesmos, e, por outro, o facto de haver diferenças objectivas entre as próprias empresas, de acordo com a sua dimensão.
43. Nestas condições, com excepção da situação particular, de resto, invocada na audiência, da administração de condomínios privados, a exigência de proporcionalidade anteriormente referida, em princípio, não seria respeitada se a definição de preços de referência para o fornecimento de gás natural, tais como os que estão em causa no processo principal, beneficiasse de maneira idêntica os particulares e as empresas, enquanto consumidores finais de gás.
O carácter claramente definido, transparente, não discriminatório e verificável das obrigações de serviço público e a necessidade de igual acesso das empresas do sector do gás da União aos consumidores
44. Por fim, devem igualmente estar preenchidas as demais condições referidas no artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 2003/55, relativas ao carácter claramente definido, transparente, não discriminatório e verificável das obrigações de serviço público adoptadas com base nesta disposição, bem como a garantia de igualdade de acesso das empresas do sector do gás da União aos consumidores.
45. Quanto ao carácter não discriminatório das referidas obrigações, pertence ao tribunal de reenvio verificar, tendo em conta o conjunto das medidas que possam ter sido tomadas nesse domínio pelo Estado‑Membro em questão, se a definição de preços de referência para o fornecimento de gás natural, como os que estão em causa no processo principal, aplicável de forma idêntica a todas as empresas de fornecimento de gás natural, deve, não obstante, ser considerada discriminatória.
46. É o que aconteceria se essa intervenção conduzisse, na realidade, a que o encargo financeiro que dela resultasse tivesse de ser suportado sobretudo por algumas empresas, no caso em apreço as que não exercem igualmente uma actividade de produção/importação de gás natural.
47. Deve, por conseguinte, responder‑se às questões colocadas que os artigos 3.°, n.° 2, e 23.°, n.° 1, da Directiva 2003/55 não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que permite determinar o nível do preço de fornecimento de gás natural através da definição de preços de referência, como os que estão em causa nos processos principais, a partir de 1 de Julho de 2007, desde que tal intervenção:
– prossiga um interesse económico geral que consiste em manter o preço de fornecimento de gás natural ao consumidor final, a um nível razoável, face à conciliação a que os Estados‑Membros devem proceder, tendo em conta a situação do sector do gás natural, entre o objectivo de liberalização e o da necessária protecção do consumidor final, prosseguidos pela Directiva 2003/55;
– afecte a livre fixação dos preços de fornecimento de gás natural, a partir de 1 de Julho de 2007, apenas na medida necessária à realização de tal objectivo de interesse económico geral e, por conseguinte, por um período necessariamente limitado no tempo; e
– seja claramente definida, transparente, não discriminatória e verificável, e garanta às empresas de gás na União um igual acesso aos consumidores.
Quanto às despesas
48. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
Os artigos 3.°, n.° 2, e 23.°, n.° 1, da Directiva 2003/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural e que revoga a Directiva 98/30/CE, não se opõem a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que permite determinar o nível do preço de fornecimento de gás natural através da definição de «preços de referência», como os que estão em causa no processo principal, a partir de 1 de Julho de 2007, desde que tal intervenção:
– prossiga um interesse económico geral que consiste em manter o preço de fornecimento de gás natural ao consumidor final, a um nível razoável, face à conciliação a que os Estados‑Membros devem proceder, tendo em conta a situação do sector do gás natural, entre o objectivo de liberalização e o da necessária protecção do consumidor final, prosseguidos pela Directiva 2003/55;
– afecte a livre fixação dos preços de fornecimento de gás natural, a partir de 1 de Julho de 2007, apenas na medida necessária à realização de tal objectivo de interesse económico geral e, por conseguinte, por um período necessariamente limitado no tempo; e
– seja claramente definida, transparente, não discriminatória e verificável, e garanta às empresas de gás na União um igual acesso aos consumidores.