61977C0061(02)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 19. JANUAR 1978 (
1
)
Høje Ret.
Domstolen har allerede ved flere lejligheder — på grundlag af en begæring i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement — i det forgangne år beskæftiget sig med den sag, som jeg i dag fremsætter forslag til afgørelse i. Jeg kan derfor begrænse mig til nogle få betragtninger for så vidt angår de faktiske omstændigheder.
Den 30. oktober 1976 holdt Rådet et møde i Haag. Under dette møde enedes man om forskellige resolutioner vedrørende fiskerispørgsmål, som formelt blev vedtaget den 3. november 1976.
Den vigtigste af disse resolutioner var beslutningen om, at medlemsstaterne fra den 1. januar 1977 ved fælles optræden ville udvide deres fiskerizoner til 200 sømil ud for deres kyster ved Nordsøen og Nordatlanten. I Irland, som er sagsøgt i den foreliggende sag, skete dette ved en bekendtgørelse af 22. december 1976.
På Haag blev der også diskuteret fællesskabsforanstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne. En erklæring fra Kommissionen vedrørende dette problem, som blev godkendt af Rådet, udgør bilag VI til Haag-resolutionerne, og jeg vil, på grund af dens betydning for den foreliggende sag, citere dens fulde ordlyd. Denne erklæring er affattet således:
»Indtil fællesskabsforanstaltningerne vedrørende bevarelse af ressourcerne, som for tiden er under udarbejdelse, sættes i kraft, skal medlemsstaterne ikke træffe ensidede foranstaltninger til bevarelse af ressourcerne.
Såfremt man i de internationale fiskerikommissioner ikke når frem til en aftale for 1977, og såfremt der derefter ikke straks kan vedtages autonome fællesskabsforanstaltninger, kan medlemsstaterne dog i forebyggende øjemed, og således at der ikke sker nogen forskelsbehandling, træffe passende foranstaltninger til at sikre beskyttelsen af de ressourcer, som befinder sig i fiskerizonerne ud for deres kyster.
Inden vedtagelse af disse foranstaltninger bør den pågældende medlemsstat søge at indhente Kommissionens godkendelse, og denne skal konsulteres i samtlige faser af disse procedurer.
Sådanne eventuelle foranstaltninger foregriber ikke de retningslinjer, som skal vedtages med henblik på iværksættelsen af fællesskabsbestemmelser til bevarelse af ressourcerne.«
For så vidt angår de fælles bestræbelser med henblik på at træffe midlertidige bevarelsesforanstaltninger skal nævnes Kommissionens forslag til forordninger af 3. december 1976 (stævningens bilag 3), af 14. januar 1977 (bilag 5) og af 11. marts 1977 (bilag 13). Ingen af disse bestræbelser førte dog til noget resultat; i denne periode blev der kun udstedt nogle begrænsede retsforskrifter, der indeholdt bevarelsesforanstaltninger, såsom forordning nr. 194/77 af 28. januar 1977 (EFT L 25 af 29. 1. 1977, s. 46), forordning nr. 350/77 af 18. februar 1977 (EFT L 48 af 19. 2. 1977, s. 28) og forordning nr. 373/77 af 24. februar 1977 (EFT L 53 af 25. 2. 1977, s. 1).
Denne situation foranledigede den irske udenrigsminister til den 14. februar 1977 at meddele Kommissionen, at den irske regering havde til hensigt at træffe ensidige bevarelsesforanstaltninger, hvis væsentlige karakteristika blev angivet. Disse foranstaltninger blev truffet den 16. februar 1977 i form af, for det første, Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977 (bekendtgørelse om havfiskeri (bevarelse og rationel udnyttelse)), der indeholder et forbud, som gælder for alle fiskerbåde, mod ophold og fiskeri i et bestemt havområde, der er defineret efter længde- og breddegrader, og, for det andet, Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Nr. 2 Order 1977, hvorefter det nævnte forbud ikke finder anvendelse på fartøjer, hvis længde ikke overstiger 33 meter, eller hvis motorkraft ikke overstiger 1100 hestekræfter. Disse bekendtgørelser fra den irske fiskeriminister — som jeg i det følgende vil benævne »de irske foranstaltninger« — skulle oprindelig træde i kraft den 1. marts 1977. Dette skete dog ikke, især på grund af pres fra Kommissionen, der blandt andet holdt et møde vedrørende dette spørgsmål den 21. februar med repræsentanter for den irske regering og repræsentanter for de andre medlemsstater. Foranstaltningerne trådte derimod først i kraft den 10. april 1977, efter at et møde i Rådet i slutningen af marts 1977 ikke havde ført til enighed om fælles bevarelsesforanstaltninger. Samtidig opfordrede den irske regering — og jeg skal vende tilbage til dette igen — de andre medlemsstater til at forelægge den deres fiskeriplaner, der i givet fald skulle træde i stedet for de nævnte foranstaltninger, til godkendelse.
Kommissionen, der allerede under mødet i slutningen af marts 1977 havde betegnet de irske foranstaltninger som uforenelige med fællesskabsretten, ligesom desuden også flertallet af medlemsstaterne havde udtalt sig mod foranstaltningerne under mødet den 21. februar 1977, besluttede derefter at indlede den i EØF-traktatens artikel 169 indeholdte procedure til konstatering af traktatskrænkelse. Dette skete ved brev af 2. maj 1977, i hvilket det over for den irske regering blev anført, at foranstaltningerne var diskriminerende, at det ikke drejede sig om egentlige bevarelsesforanstaltninger og endvidere, at deres virkninger for den fælles markedsordning for fiskerivarer ikke som påkrævet var tilstrækkeligt underordnede. Efter et svar fra den irske regering af 6. maj 1977, som Kommissionen ikke anså for tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 7. maj 1977 den begrundede udtalelse, som er foreskrevet i artikel 169. Den 13. maj 1977, efter at den i denne udtalelse fastsatte frist for udsættelse af de irske foranstaltninger var udløbet, uden at der var sket udsættelse, indbragte Kommissionen sagen for Domstolen, der nu skal afgøre, om den irske regering har krænket fællesskabsrettens bestemmelser.
Inden jeg undersøger dette spørgsmål, skal jeg endnu en gang erindre om, at der ved sagsanlægget også ved begæring, indgivet i medfør af procesreglementets artikel 83, blev nedlagt påstand om, at Domstolen foreskriver foreløbige forholdsregler. Dette førte, efter en mundtlig forhandling den 21. maj 1977 til Domstolens kendelse af 22. maj, hvorved afgørelsen vedrørende begæringen blev udsat for at give parterne lejlighed til at aftale alternative løsninger. Desuden skulle parterne inden for en bestemt frist — der flere gange blev forlænget — fremlægge en rapport. Efter at dette var sket, og efter at den mundtlige forhandling var blevet genoptaget den 11. juli 1977, afsagde Domstolen endnu en kendelse den 13. juli 1977, hvorved Irland blev pålagt senest den 18. juli 1977 at udsætte anvendelsen af de pågældende foranstaltninger på fartøjer fra andre medlemsstater. Det blev desuden tilføjet, at Irland med Kommissionens samtykke kan træffe andre bevarelsesforanstaltninger, som er i overensstemmelse med fællesskabsretten og målene for den fælles fiskeripolitik. Faktisk blev foranstaltningerne derefter, som vi blev forsikret om, ikke længere anvendt efter den 18. juli 1977, og fiskeriet kunne fortsætte i det pågældende område, da der ikke blev truffet andre foranstaltninger.
Jeg skal desuden nævne, at spørgsmålet om de irske foranstaltningers retmæssighed også er blevet forelagt Domstolen i form af en anmodning fra en irsk ret i henhold til EØF-traktatens artikel 177. Denne anmodning — som udgør sagsgenstanden i sag 88/77 — vil naturligvis blive behandlet i et særskilt forslag til afgørelse.
Ikke desto mindre anser jeg det for korrekt og hensigtsmæssigt allerede i den foreliggende sag at undersøge anbringender fra denne anden sag, som er blevet fremført af andre paner, thi det forekommer mig utilbørligt at træffe afgørelse vedrørende den påståede traktatskrænkelse uden at tage hensyn til alle aspekter, som er af interesse for sagen.
1.
Rådets forordning nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT L 20 af 28. 1. 1976, s. 19) spiller en væsentlig rolle for de klagepunkter, som Kommissionen har fremført mod Irland på grund af de ovennævnte foranstaltninger. Artikel 1 i denne forordning — jeg skal ikke her uddybe dens samlede indhold — omhandler gennemførelsen af en fælles ordning for udøvelse af havfiskeri og koordinering af medlemsstaternes strukturpolitik på dette område. Artikel 2 bestemmer, at de enkelte medlemsstaters ordninger for udøvelsen af fiskeriet i det søterritorium, der henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion, ikke må føre til forskelsbehandling af andre medlemsstater, og at medlemsstaterne især skal sikre, at alle fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag og er registreret inden for Fællesskabets område, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i de i artikel 2, stk. 1 nævnte farvande. Desuden hedder det i artikel 4:
»Er der på grund af en medlemsstats fiskeri i de i artikel 2 nævnte farvande fare for en alt for intensiv udnyttelse af bestemte fiskebestande i disse farvande, kan Rådet på forslag af Kommissionen i overensstemmelse med den i traktatens artikel 43, stk. 2 fastsatte fremgangsmåde træffe de nødvendige foranstaltninger til bevarelse af disse fiskebestande.
Disse foranstaltninger kan især omfatte restriktioner med hensyn til fangst af visse fiskearter, fangstområder, fangstperioder, fangstmetoder og fiskeredskaber«.
Den irske regering har herved især indvendt, at disse bestemmelser, i særdeleshed artikel 2, kun gælder for farvande, der henhørte under medlemsstaternes højhedsområde på tidspunktet for forordningens udstedelse. Den irske regering henviser i denne henseende til ordlyden af artikel 2, stk. 3, der er affattet således:
»Ved søterritorium forstås i denne artikel alle farvande, der er betegnet som sådanne i den i medlemsstaterne gældende lovgivning«.
På det relevante tidspunkt fandtes der imidlertid ingen 200-milezone men derimod — for Irland — alene en 12-milezone. Da det på den anden side står fast, at de irske beskyttelsesforanstaltninger først og fremmest skulle anvendes uden for dette område, kan de efter den irske regering ikke bedømmes ud fra forordning nr. 101/76, så længe det ikke ved en retlig ændring er blevet præciseret, at bestemmelserne i forordning nr. 101/76 også gælder for de udvidede søterritorier. I og for sig kunne dette problem lades ude af betragtning, hvis det alene drejede sig om spørgsmålet, om de irske foranstaltninger krænker princippet om ligebehandling. Faktisk kan også dette spørgsmål vurderes — jeg skal senere vende tilbage til dette punkt — uden hensyn til forordning nr. 101/76, da bilag VI til Haagresolutionerne som nævnt også indeholder et forbud mod forskelsbehandling ligesom EØF-traktatens artikel 7, der også efter den irske regerings mening gælder for hele det irske søterritorium. Jeg skal dog undersøge det rejste spørgsmål, da forordning nr. 101/76 ifølge Kommissionens opfattelse også i andre henseender er af betydning, og da det vanskeligt kan antages, at den i artikel 2, stk. 3 indeholdte definition kun skulle være afgørende for forbudet mod forskelsbehandling men ikke for de andre principper, som er indeholdt i forordningen.
Jeg mener, at dette overraskende argument, som den irske regering har fremført, er forkert af følgende grunde.
For det første har jeg det indtryk, at der af forordning nr. 101/76 snarere kan udledes det modsatte, end den irske regering gør. Den citerede artikel 2, stk. 3 er affattet så generelt, at den — for slet ikke at nævne folkeretlige synspunkter — i overensstemmelse med princippet om, at fællesmarkedets territoriale område bestemmes efter de enkelte medlemsstaters områder, uden videre kan forstås således, at det ikke kommer an på de nationale bestemmelser, der gjaldt på tidspunktet for forordningens udstedelse, men på de til enhver tid gældende nationale bestemmelser. Nogen anden slutning ville, når henses til, at definitionen i artikel 2, stk. 3 gælder for hele forordningen, føre til det fuldstændig uacceptable resultat, at en fælles strukturpolitik ved en udvidelse af søterritorierne uden udtrykkelig ændring af forordningen kun ville være mulig for en lille del af Fællesskabets farvande, altså i et omfang, der efter sagens natur ikke tillader anvendelige foranstaltninger.
Jeg finder det også vigtigt at henvise til artikel 102 i Akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af Traktaterne, der er affattet således:
»Senest fra det sjette år efter tiltrædelsen vedtager Rådet, på forslag af Kommissionen, vilkårene for udøvelse af fiskeri med henblik på at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer«.
Det er utvivlsomt, at denne artikel foreskriver en fællesskabskompetence for alle eksisterende søterritorier, således at tanken om, at der kan eksistere søterritorier uden for Fællesskabets kompetence, for hvilke det ville være muligt uden videre at træffe rent nationale foranstaltninger vedrørende udøvelse af fiskeri og beskyttelse af fiskebankerne, synes uforenelig hermed.
Desuden mener jeg, at hvad der kan udledes af Haag-resolutionerne som helhed med henblik på det problem, som er af interesse her, er af ganske særlig betydning. Det er for det første væsentligt, at der er tale om oprettelse af en 200-mile fiskerizone inden for Fællesskabet, og at udvidelsen af grænserne for fiskerizonerne skete ved fælles optræden, at udvidelsen af kompetencen altså skete ved en retsakt fra Fællesskabet. Det blev i overensstemmelse hermed foreskrevet, at fiskerirettigheder for tredjelande i disse zoner skulle reguleres ved konventioner indgået med Fællesskabet indeholdende de gensidige forpligtelser, og at det skulle overlades til Kommissionen at føre forhandlingerne. Bilag VII omhandler i overensstemmelse hermed også »ressources communes« og fællesskabsforanstaltninger med henblik på den interne ordning og alle medlemsstaternes søterritorier; det forudsættes altså, at bestemmelserne om Fællesskabets politik gælder for alle søterritorierne. Det er desuden klart, at det ovenfor citerede bilag VI, i hvilket der er tale om fælles bevarelsesforanstaltninger, som netop er under udarbejdelse, og ifølge hvilket ensidige foranstaltninger kun er tilladelig under bestemte betingelser, ligeledes vedrører alle medlemsstaternes søterritorier, hvilket kun kan betyde, at der for så vidt lægges en fællesskabs-suverænitet til grund, og at det må konkluderes, at artikel 4 i forordning nr. 101/76 er gyldig.
Endelig er det ikke uden interesse, at det i Domstolens dom i de forenede sager 3, 4 og 6/76 (Kramer m.fl., dom af 14. 7. 1976, Sml. 1976, s. 1279) — som jeg skal vende tilbage til — fastslås, at det følger af sagens natur, at Fællesskabets saglige lovgivningskompetence — for så vidt som medlemsstaterne ifølge international offentlig ret har en tilsvarende kompetence — også omfatter fiskeri på det åbne hav. Mod den irske regerings argument kan der også henvises til senere udstedte forordninger, især forordningerne nr. 350/77 (EFT L 48 af 19. 2. 1977, s. 28) og nr. 1412/77 (EFT L 160 af 30. 6. 1977, s. 5) samt en række andre forordninger, som Kommissionen har påberåbt sig, og som indeholder lignende bestemmelser. Med henblik på en detaljeret undersøgelse af disse forordninger skal jeg henvise til Kommissionens indlæg. Jeg skal blot fremhæve, at de bevarelsesforanstaltninger, som blev foreskrevet ved disse forordninger, vedrører hele 200-milezonen, og at det klart fremgår af ordningens forskrifter, at fællesskabslovgiver går ud fra en kompetence til at regulere fiskerisektoren, som omfatter de nationale søterritorier. Især hvis man betragter artiklerne 1 og 4 i forordning nr. 1412/77 under ét, kan dette kun opfattes som en bekræftelse af antagelsen af, at forordning nr. 101/76 uden udtrykkelig ændring omfatter de udvidede søterritorier.
Jeg forstår ikke, hvordan man ikke desto mindre kan forsvare den opfattelse, hvorefter de i den nævnte forordning indeholdte fællesskabsregler ikke omfatter det område, i hvilket de irske foranstaltninger skulle finde anvendelse.
2.
For det andet skal jeg undersøge det spørgsmål, om det på det pågældende tidspunkt overhovedet var muligt at træffe nationale foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, eller om alene fællesskabsmyndighederne havde kompetence på dette område. Dette er et argument, som blev fremsat af de tiltalte i den sag, som førte til anmodning om en præjudiciel afgørelse i sag 88/77. Det vedrører dog kun farvandene uden for 12-milezonen; der skal altså i denne sammenhæng — ligesom overalt i den foreliggende sag — ses bort fra kystfarvandene, således som de er defineret i artiklerne 100 og 101 i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene, da afvi- geiser fra den fælles politik og især specielle begrænsninger af fiskeriet er erklæret for lovlige for disse farvande.
De, som forsvarer argumentet om, at de nationale foranstaltninger er ulovlige, påberåber sig først og fremmest den allerede citerede artikel 102 i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 101/76, som jeg også har citeret ovenfor. Derimod afviser de enhver henvisning til dommen i Kramer-sagen (forenede sager 3, 4 og 6/76) med den begrundelse, at situationen var anderledes på det pågældende tidspunkt. De mener — for så vidt angår Haag-resolutionerne, der jo nævner ensidige foranstaltninger — at formålet med disse resolutioner ikke var at ændre forordning nr. 101/76, og at de heller ikke havde kunnet gøre det. De gør især gældende, at Rådet i begyndelsen af 1977 traf overgangsforanstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne og således har gjort brug af sin kompetence.
Hvad angår disse argumenter kan det sikkert ikke nægtes, at Fællesskabet har kompetence til at træffe foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, og at artikel 4 i forordning nr. 101/76 er af central betydning i denne forbindelse. Det må imidlertid ikke glemmes, at en lignende bestemmelse allerede var indeholdt i artikel 5 i forordning nr. 2141/70 (EFT 1970 (III), s. 629; org.ref. ABl. L 236 af 27. 10. 1970, s. 1), og at der i Kramer-sagen heller ikke blev gjort indsigelse mod nationale bevarelsesforanstaltninger. Dette skyldtes især det forhold, at fællesskabsmyndighederne indtil da ikke havde gjort brug af muligheden for at udstede fællesskabsregler. Det blev udtrykkeligt understreget, at medlemsstaterne på daværende tidspunkt havde kompetence til at handle, idet Fællesskabet endnu ikke fuldt ud havde overtaget sine funktioner. Der bestod åbenbart også en tilsvarende situation i begyndelsen af april 1977, thi det må ikke overses, at de fællesskabsforanstaltninger, som faktisk var blevet truffet indtil da, ikke var af omfattende karakter men kun gjaldt for enkelte områder. Jeg skal i denne forbindelse henvise til de relevante forordninger.
Det kan dog ikke bestrides, at omstændighederne i Kramer-sagen faktisk i visse henseender afveg fra omstændighederne i den foreliggende sag. Især blev der på det pågældende tidspunkt truffet nationale foranstaltninger til opfyldelse af forpligtelser, som påhvilede Nederlandene inden for rammerne af konventionen angående fiskeriet i det nordøstlige Atlanterhav af 24. januar 1959. Det drejede sig altså om regler, der var bindende for alle de kontraherende stater. Alle medlemsstaterne, undtagen Italien og Luxembourg, samt syv tredjelande deltog i konventionen. Jeg er imidlertid for det første ikke sikker på, om dette er af afgørende betydning, og for det andet kan det anføres, at det ikke er nødvendigt udelukkende at henvise til Kramer-sagen for at retfærdiggøre anbringendet om, at nationale bevarelsesforanstaltninger er lovlige. Jeg skal blot henvise til det i indledningen citerede bilag VI til Haag-resolutionerne, i hvilket det er klart angivet, at nationale foranstaltninger er lovlige under bestemte betingelser. Modsat kan det heller ikke anføres, at disse resolutioner ikke tilsigtede at ændre og ikke kunne have ændret forordning nr. 101/76. Dette var faktisk heller ikke deres formål; derimod skulle de kun gøre klart, hvilket også fremgik af dommen i Kramer-sagen, at så længe Fællesskabet ikke har gjort brug af sin kompetence, kan der om fornødent træffes nationale foranstaltninger.
Endelig kan der i denne sammenhæng også henvises til forordning nr. 350/77 af 18. februar 1977 om visse midlertidige foranstaltninger til bevarelse og regulering af fiskeressourcerne. I betragtningerne til denne forordning angives udtrykkeligt:
»Indtil der er oprettet en fællesskabsordning for bevarelse og regulering af fiskebestandene og med forbehold af bestemmelserne i denne forordning kan medlemsstaterne, i overensstemmelse med den procedure og de betingelser, der er fastlagt i bilag VI til Rådets resolution af 3. november 1976, træffe passende supplerende foranstaltninger af ikke-diskriminerende karakter med henblik på at beskytte fiskeressourcerne i de fiskerizoner, som er beliggende ud for deres kyster.«
Da der imidlertid — som allerede nævnt — i april 1977 kun eksisterede enkelte regler, og en omfattende politik alene blev diskuteret men endnu ikke blev realiseret, kan det faktisk ikke bestrides, at nationale bevarelsesforanstaltninger på det pågældende tidspunkt principielt stadig var tilladt.
3.
Den afgørende betingelse for at træffe bevarelsesforanstaltninger er naturligvis — som jeg allerede har nævnt — at de er påkrævede, dvs. at fiskebestandene i et bestemt område allerede er betydeligt reduceret, eller at der består en umiddelbar fare for overfiskning, og at bestandenes fornyelse og dermed de fremtidige forsyninger er truet i mangel af restriktioner og beskyttelsesforanstaltninger.
Hvad angår dette spørgsmål har man efter visse erklæringer fra Kommissionen og andre omstændigheder, der kom for dagen under sagsbehandlingen, fået det indtryk, at spørgsmålet skal besvares benægtende for så vidt angår de irske foranstaltninger.
Jeg tænker herved på Kommissionens henvisning til den betydelige tilbagegang i tredjelandes fangster som følge af de foranstaltninger, Fællesskabet traf efter den 1. januar 1977. Skønt der i det pågældende område i 1976 blev fisket over 400000 tons fra skibe fra tredjelande, udgjorde disse fangster i 1977 kun cirka 130000 tons. Særlig imponerende er en sammenligning af kvoterne for bestemte fiskearter, som sovjetiske fartøjer havde ret til at fiske i henholdsvis 1975 og 1977 i zone VII, som er af interesse i denne sag, med Fællesskabets samlede fangster i den nævnte zone i 1975, hvorved det ikke må glemmes, at en reducering af kvoterne også medfører en formindskelse af de medfølgende mindre fangster af andre fiskearter. Jeg tænker desuden på fællesskabsforanstaltningerne til begrænsning af og forbud mod sildefiskeriet, der ligeledes medførte en betydelig aflastning. Der skal desuden henvises til den omstændighed, at efter Domstolens kendelse blev anvendelsen af de irske foranstaltninger udsat fra den 18. juli 1977, og at der ikke i deres sted blev truffet nogen andre foranstaltninger såsom fiskeriplaner og lignende.
Det viser sig imidlertid ved nærmere undersøgelse, at nødvendigheden af nationale bevarelsesforanstaltninger i april 1977 ikke slet og ret kan afvises med denne begrundelse.
Da det afgørende element er tidspunktet for anvendelsen af de irske foranstaltninger, i hvert fald de aktioner, som må påregnes i denne sammenhæng, må der naturligvis ses bort fra de foranstaltninger, der senere blev truffet af Rådet, f.eks. de i slutningen af juli og begyndelsen af august 1977 udstedte forordninger nr. 1672/77 (EFT L 186 af 26. 7. 1977, s. 27), nr. 1709/77 (EFT L 189 af 29. 7. 1977, s. 8) Og nr. 1779/77 (EFT L 196 af 3. 8. 1977, s. 4).
Med henblik på begrænsningerne af visse tredjelandes fangstkvoter — som i øvrigt var underkastet en tidsfrist — er det desuden af betydning, at sådanne fællesskabsforanstaltninger allerede eksisterede i begyndelsen af 1977, jf. for eksempel forordning nr. 194/77 af 28. januar 1977 og forordning nr. 373/77 af 24. februar 1977. Dette har ikke forhindret Kommissionen i at fremsætte forslag til bevarelsesforanstaltninger i marts 1977. I disse forslag blev det anerkendt, at visse fiskebestande i de irske farvande havde været genstand for overdrevent fiskeri, og at foranstaltninger vedrørende vigtige fiskearter i zonerne VI og VII var særlig påkrævede. De foreslåede bevarelsesforanstaltninger foreskrev derfor en reduktion af fangsterne med 41 % i 1977. Kommissionen har med henblik herpå ikke bestridt nødvendigheden af bevarelsesforanstaltninger som sådanne — heller ikke under de mundtlige forhandlinger — men har blot betonet, at situationen som følge af faldet i tredjelandes fangster var mindre dramatisk, end den blev fremstillet af den irske regering.
Endelig kan det heller ikke udledes af Irlands adfærd efter Domstolens kendelse af 13. juli 1977, at de irske foranstaltninger ikke var nødvendige fra begyndelsen. I denne sammenhæng kan fællesskabsforanstaltninger, der var truffet i mellemtiden eller var nært forestående, og det forhold, at de irske foranstaltninger havde udfoldet deres virkninger i en betydelig periode, have spillet en rolle, og det kan derfor have forekommet mindre nødvendigt at træffe drastiske ensidige foranstaltninger. Desuden blev det ikke forklaret under retsforhandlingerne, hvorfor de af Irland oprindelig tilstræbte fiskeriplaner ikke kom i stand Uden en sådan forklaring er det imidlertid umuligt at afvise, at praktiske grunde forhindrede deres virkeliggørelse, for eksempel fordi de modtagne oplysninger var utilstrækkelige, og et nødvendigt kontrolsystem, der kun kunne fungere i samarbejde med andre medlemsstater, ikke kunne bringes i stand.
Af alle disse grunde mener jeg, at de irske foranstaltninger ikke kan kritiseres med den begrundelse, at der principielt ikke var behov for dem. Et andet spørgsmål er ganske vist — som jeg senere skal komme nærmere ind på — om foranstaltningerne i den valgte omfattende form, for så vidt angår det pågældende område og de pågældende fiskearter, var nødvendige, og om de må siges at gå videre end påkrævet.
4.
Den videre undersøgelse af sagen må derfor vedrøre de irske foranstaltningers form og virkninger. Forskellige synspunkter — som også til dels stammer fra sag 88/77 — er relevante i denne henseende.
Der blev således rejst det spørgsmål, om begrænsningen af fiskeriet ikke skal anses som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i den i EØF-traktatens artikel 30 forudsatte betydning og derfor som ulovlige. Der blev rejst tvivl om, hvorvidt de irske bekendtgørelser var udtryk for egentlige bevarelsesforanstaltninger. Det blev desuden gjort gældende, at foranstaltningerne i forskellige henseender krænkede forbudet mod forskelsbehandling. Desuden blev det anført, at deres virkninger for den fælles markedsordning ikke var begrænset til det absolut nødvendige, og at de kunne skade de forhandlinger med tredjelande, som det påhviler Kommissionen at føre ifølge Haag-resolutionerne.
a)
Det første af disse punkter lader sig lettest undersøge, i hvert fald hvis man begrænser sig til principielle konstateringer.
Det blev i denne forbindelse anført, at Rådets forordning nr. 100/76 af 19. januar 1976 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (EFT L 20 af 28. 1. 1976, s. 1) også indeholder bestemmelser vedrørende produktionen, og at denne forordnings artikel 18, stk. 2 forbyder kvantitative restriktioner, Ifølge den i retspraksis udviklede vide definition af sådanne restriktioner, især i dommen i sag 190/73 (Haaster, dom af 30. 10. 1974, Sml. 1974, s. 1123) er det klart, at restriktioner for produktionen også er omfattet. Det er umuligt i den foreliggende sag at retfærdiggøre sådanne restriktioner, i dette tilfælde begrænsningen af fiskeriet, på grundlag af traktatens artikel 36, fordi foranstaltningerne gik for vidt. Faktisk ville et passende kvotasystem have været tilstrækkeligt. Man kunne også have forestillet sig fremgangsmåden efter bilag VI til Haag-resolutionerne, der foreskriver et samarbejde med Kommissionen.
Jeg mener, at det vedrørende dette punkt er tilstrækkeligt at henvise til den ovennævnte dom i sagen Kramer. Denne dom understregede, at en begrænsning af fiskeriet tilsigter at bevare havets ressourcer. Det blev endvidere fastslået, at selv om dette på kort sigt bevirker en formindskelse af de mængder, som de pågældende stater kan handle med indbyrdes, kan dette dog ikke anses som forbudt ifølge traktaten, da disse foranstaltninger på lang sigt er nødvendige for at sikre et optimalt og konstant udbytte af fiskeriet. Derimod synes henvisningen til et muligt kvotasystem lige så ufrugtbar som henvisningen til fremgangsmåden efter bilag VI til Haag-resolutionerne, der fører til det samme resultat. Dette skyldes ganske enkelt, at det derved ikke drejer sig om rent ensidige foranstaltninger, således som det er tilfældet i den foreliggende sag. Desuden må det ikke glemmes, at Irland straks tilstræbte en anden løsning ved at opfordre de andre medlemsstater til at fremlægge fiskeriplaner. Jeg mener derfor — i hvert fald foreløbigt — at der ikke kan rejses tvivl om de irske foranstaltningers principielle lovlighed med den begrundelse, at de er foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, som er forbudt ved traktaten. Dette vedrører imidlertid ikke spørgsmålet, om foranstaltningerne overskred, hvad der var nødvendigt, og derfor kunne kvalificeres på den ovennævnte måde. Jeg skal senere vende tilbage til dette aspekt i forbindelse med andre betragtninger.
b)
Det skal desuden undersøges, om foranstaltninger, der fører til udelukkelse af fartøjer af en bestemt størrelse og med en bestemt motorkraft, er egentlige bevarelsesforanstaltninger. Især Kommissionen bestrider dette.
Den irske regering gør i denne henseende gældende, at allerede efter tidligere irske lovbestemmelser (Sea Fisheries Act af 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act af 1959 og Licensing of Sea Fishing Vessels Regulations af 1960) skulle fartøjer af en bestemt størrelse have licens og var udelukket adgang til bestemte zoner. Den irske regering gør desuden gældende, at fartøjernes størrelse også var af betydning ved de foranstaltninger, der skulle bedømmes i sagen Kramer, hvilke foranstaltninger var anbefalet af en international kommission, uden at dette blev kritiseret. Regeringen henviser endelig til den omstændighed, at sådanne synspunkter også har spillet en rolle i Kommissionens forslag til bevarelsesforanstaltninger af december 1976 og januar 1977, og fremhæver, at sådanne elementer også indgår i Fællesskabets forordninger nr. 194/77 (EFT L 25 af 29. 1. 1977, s. 46) og nr. 746/77 (EFT L 90 af 8. 4. 1977, s. 8) om fangstrettigheder for tredjelande.
Herimod anfører andre deltagere i retsforhandlingerne, især Kommissionen, at det ikke drejer sig om egnede bevarelsesforanstaltninger, fordi det må forventes, at de udelukkede fartøjer har opsøgt andre farvande og dér har medført fare for overdrevent fiskeri. De andre deltagere i retsforhandlingerne gør gældende, at artikel 4 i forordning nr. 101/76 nævner eksempler på bevarelsesforanstaltninger, og at der dér er tale om restriktioner med hensyn til fangst af visse fiskearter, fangstområder, fangstperioder, fangstmetoder og fiskeredskaber. Faktisk er egentlige bevarelsesforanstaltninger — der kan i denne henseende henvises til, hvad der er sædvanligt i internationale konventioner og organisationer — afpasset efter de biologiske særegenheder i bestemte områder, hvilket der ikke kan være tale om med henblik på Det irske Hav; desuden foreskriver de en differentieret behandling efter fiskearter og fiskenes størrelse. Deres formål er især at fastsætte den maksimale mængde, der må fiskes, og dennes fordeling blandt de forskellige interesserede parter. Med henblik herpå fastlægges antallet af fartøjer, som tillades adgang, og fangsternes varighed. Ofte bliver fangstmetoderne lagt til grund, og der træffes bestemmelser — især til bevarelse af gydepladser og fiskeynglen — vedrørende fartøjernes udrustning, for eksempel netstørrelser og lignende.
Henvisningen til tidligere irske foranstaltninger er derfor ikke holdbar, fordi disse foranstaltninger kun gjaldt for de indre territorialfarvande og desuden indeholdt et stærkt socialpolitisk element. Det samme gælder for de nævnte forslag fra Kommissionen, som kun vedrørte 12-milezonen. Det er i denne forbindelse desuden nødvendigt — dvs. bortset fra social- og regionalpolitiske aspekter — at tage i betragtning, at disse foranstaltninger tilsigtede at beskytte særligt sårbare zoner (gydepladser) og derfor også indeholdt bestemmelser, der forbød bestemte former for fangstredskaber. Det er ligeledes udelukket, at der kan henvises til forordningerne vedrørende fangstrettighederne for tredjelande. Det er nemlig i denne forbindelse vigtigt, at det ikke drejer sig om rene bevarelsesforanstaltninger, men at disse, bortset fra de for den spanske fiskerflåde gældende regler, der var rettet mod de hidtil anvendte fartøjer, ikke alene omfattede fartøjer af andre størrelser men også et kvotasystem og i forbindelse hermed en begrænsning af antallet af større fartøjer. Endelig må der også tages hensyn til, at de omtvistede irske foranstaltninger ikke foreskrev nogen begrænsning vedrørende antallet af små fartøjer, som havde adgang til at fiske i den af disse foranstaltninger omfattede zone. De store skibe, som var udelukket, havde derfor uden videre kunnet erstattes af mindre fartøjer, og det må desuden ikke glemmes i denne forbindelse, at mindre fartøjer alt efter den anvendte fangstmetode og brugen af fangsterne under visse omstændigheder kan udgøre en større fare for fiskeressourcerne end større fartøjer.
Vedrørende denne meningsforskel kan det for det første anføres, at det mod de irske foranstaltninger fremførte argument om, at de havde ugunstige virkninger for andre farvande og forøgede faren for overdrevent fiskeri dér, er lidet overbevisende. Naturligvis ville et omfattende system, der dækkede alle farvande, være det mest egnede. Haagresolutionerne foreskrev imidlertid, at der kunne træffes ensidige nationale foranstaltninger for det tilfælde, at der ikke i rette tid blev gennemført et sådant omfattende system. Da enhver national foranstaltning er forbundet med en begrænsende virkning, kan deres lovlighed vanskeligt drages i tvivl ved en henvisning til, at de betyder en fare for andre havområder, som de udelukkede fartøjer derefter vil udnytte.
Jeg må desuden indrømme — dette taler imidlertid allerede imod de irske foranstaltninger — at den ideale form for bevarelsesforanstaltninger er den, der er skildret af Kommissionen.
Jeg mener ligeledes, at Kommissionens forklaringer vedrørende den irske regerings henvisninger til tidligere irske foranstaltninger, til de foranstaltninger, der skulle bedømmes i sagen Kramer, og til Kommissionens forslag fra sidste forår er overbevisende. Faktisk gør det sikkert en væsentlig forskel, om foranstaltninger kun vedrører indre territorialfarvande med særligt sårbare fiskeressourcer eller et meget stort havområde, ganske bortset fra den omstændighed at forslagene fra Kommissionen var iblandet en væsentlig motivering af regional- og socialpolitisk art, hvilket ikke nødvendigvis skulle være tilfældet for ensidige nationale foranstaltninger.
Desuden foreskrev de irske foranstaltninger ingen begrænsninger for mindre fartøjer, hvilket på længere sigt må have berøvet dem enhver bevarende virkning. I denne forbindelse er det desuden af interesse, at den nederlandske regering har erklæret det for muligt inden for relativt kort tid at erstatte de udelukkede, større fanøjer med mindre fanøjer, hvilket efter den franske flådes sammensætning vel også skulle være muligt for denne. Det er ligeledes af interesse, at ifølge forklaringerne fra de tiltalte i hovedsagen i sag 88/77 kunne mindre fartøjer ved anvendelse af bestemte former for fangstteknik, og hvis fangsterne blev anvendt til et bestemt formål (forarbejdning til fiskemel), udgøre en større fare for fiskeressourcerne end større fartøjer, der kun driver fiskeri med henblik på menneskelig ernæring og straks lader deres fangster forarbejde om bord.
Omvendt må det på den anden side anerkendes, at der ved bedømmelsen af sagen også må tages hensyn til den omstændighed, at der hurtigt skulle træffes nationale foranstaltninger, og at de irske kontrolmyndigheder er begrænsede. Desuden kan det ikke nægtes, at de irske foranstaltninger sikkert på kort sigt medførte en begrænsning af fangsterne og dermed bidrog til bevarelsen af fiskeressourcerne. Det tog nemlig et vist tidsrum at erstatte større fartøjer med mindre, ganske bortset fra det forhold, at aktionsmulighederne for mindre fartøjer fra andre medlemsstater var begrænset som følge af afstanden fra og vejforholdene i det pågældende havområde. Den irske regering havde imidlenid ifølge sine erklæringer blot til hensigt at træffe overgangsforanstaltninger, der skulle erstattes af fiskeriplaner eller endog fællesskabsforanstaltninger.
Efter undersøgelsen af alle de elementer, der er af betydning i denne forbindelse, kan jeg ikke undlade at udtrykke tvivl om, hvorvidt de omtvistede foranstaltninger faktisk må anses for egentlige bevarelsesforanstaltninger. En sikker afgørelse er ifølge min opfattelse kun mulig efter konsultation af en ekspen. Jeg anser dog ikke en sådan uddybelse af undersøgelsen for påkrævet. Jeg foretrækker tværtimod at gå videre til et andet aspekt af undersøgelsen, som snarere synes at muliggøre en entydig afgørelse.
c)
Jeg kommer dermed til den kritik — og er vel her ved sagens tyngdepunkt — hvorefter de irske foranstaltninger skulle have krænket forbudet mod forskelsbehandling. Denne kritik er baseret på bilag VI til Haag-resolutionerne, der fastslår, at medlemsstaterne kan træffe passende foranstaltninger, således at der ikke sker nogen forskelsbehandling. Desuden foreskriver den ovenfor citerede artikel 2 i forordning nr. 101/76, at der ikke må ske forskelsbehandling af andre medlemsstater, og at der skal sikres fiskerfartøjerne fra medlemsstaterne »lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri« i de farvande, som er omfattet af medlemsstaternes søterritorier.
Kommissionen har i denne forbindelse påvist, at det i de irske foranstaltninger valgte kriterium vedrørende fartøjernes størrelse og motorkraft indebærer ret forskellige virkninger for medlemsstaternes fiskerflåder, isære hvis man lægger vægt på, hvilke fartøjer, der tidligere traditionelt har fisket i de pågældende farvande, og som er udelukket efter de irske foranstaltninger. Disse forskelle fremgår således af en sammenligning mellem de øvrige medlemsstaters flåde og den irske flåde på den ene side og af en sammenligning mellem de øvrige medlemsstater indbyrdes på den anden side. Desuden har de tiltalte i hovedsagen i sag 88/77 gjort gældende, at der også kan være tale om forskelsbehandling, hvad angår forholdet mellem de store fanøjer, som er udelukket fra de pågældende farvande, og de mindre fartøjer, som har adgang dertil.
Den irske regering fremfører i denne forbindelse først og fremmest til sit forsvar — hvis man ser bon fra det allerede undersøgte argument, hvorefter forordning nr. 101/76 ikke gælder for 200-milezonen — at der faktisk ikke er foretaget nogen sondring efter statsborgerskab, men at der alene er blevet anvendt objektive kriterier, der gjaldt på samme måde for alle de involverede. Regeringen anfører, at de forskellige virkninger, som fulgte af anvendelsen af disse kriterier, er uden betydning for forbudet mod forskelsbehandling. Hvad angår virkningerne for den nederlandske flåde skal der også tages hensyn til, at denne i længere tid ikke har drevet fiskeri i de irske farvande. Det er under alle omstændigheder afgørende — og dette vedrører den omstændighed, at der så godt som ingen virkninger kan spores for den irske flåde — at der i denne henseende har foreligget en særlig situation, da den irske flåde ifølge sin struktur kun kan virke i de irske farvande, og at disse farvande derfor er af vital betydning. Der er derfor fornuftige grunde, som taler for bevarelse af den irske fiskeindustri, i overensstemmelse med den relevante retspraksis, der fastslår, at dette blot drejer sig om oprettelsen af en nødvendig ligevægt. Der kan i denne forbindelse desuden henvises til erklæringer fra Fællesskabets institutioner, der gentagne gange har indrømmet den irske fiskeindustri en præferencestilling. Således har Rådet i Haag-resolutionerne anerkendt behovet for en fortsat og kontinuerlig udvikling af den irske fiskeindustri med henblik på Irlands særlige problemer, og også Kommissionen har i sine forslag af marts 1977 antaget, at omfanget af irske fangster inden for rammerne af Fællesskabets bevarelsesforanstaltninger kunne stige med cirka 20 % i forhold til 1976.
Vedrørende dette meget vigtige stridspunkt i sagen ønsker jeg først og fremmest at fremhæve, at den ovenfor citerede artikel 2 i forordning nr. 101/76, snarere end bilag VI til Haag-resolutionerne, er af central betydning som et retligt kriterium. For at undgå misforståelser skal jeg imidlertid tilføje, at jeg er overbevist om, at der med bilag VI til Haag-resolutionerne på ingen måde var tilsigtet en begrænsning af kriteriet, men at der derved blot i en fortkortet form skulle gengives de begreber, der allerede var indeholdt i artikel 2 i forordning nr. 101/76.
Ligeledes mener jeg, at det er nødvendigt forud at undersøge de faktorer, der allerede er udviklet i Domstolens retspraksis vedrørende forbudet mod forskelsbehandling og ligestilling. Det er disse principper, som vi først og fremmest skal følge; derimod er den henvisning til retspraksis ved Den europæiske Menneskerettighedsdomstol, som den irske regering fremsatte under de mundtlige retsforhandlinger, kun af begrænset interesse, ikke mindst på grund af den afvigende affattelse af konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Det blev således fastslået i dommen i sag 3/63 (Regeringen for Den italienske Republik mod Kommissionen for Det europæiske økonomiske Fællesskab, dom af 17. 7. 1963, Sml. 1954-64, s. 433; org.ref. Sammlung 1963, s. 359)1, at ens situationer ifølge forbudet mod forskelsbehandling ikke må behandles forskelligt, og at den afgørende faktor er, om der foreligger materiel forskelsbehandling. I dommen i sag 152/73 (Sotgiu mod Deutsche Bundespost, dom af 12. 2. 1974, Sml. 1974, s. 153) blev det understreget, at det ikke alene drejer sig om åbenlys og udtrykkelig forskelsbehandling, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, og at konstaterbare virkninger og ikke retstek-niske former er afgørende. Desuden er der i dommen i sag 153/73 (Holtz & Willemsen GmbH mod Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 21. 2. 1974, Sml. 1974, s. 675) tale om behovet for objektive kriterier, der sikrer en forholdsmæssig fordeling af fordele og ulemper.
Hvis man betragter de irske foranstaltninger på denne baggrund kommer man for det første ikke uden om den konstatering, at de valgte kriterier praktisk taget ikke havde nogen virkninger for den irske fiskerflåde, der indtil da havde udfoldet sin aktivitet i det pågældende område_' da kun to fartøjer blev udelukket fra fiskeri; det drejer sig imidlertid om fartøjer, der først blev taget i brug i 1975, og det ene af dem har — hvilket er ubestridt — normalt aldrig fisket i det pågældende område. Derimod er situationen for Frankrig den, at ud af 407 fartøjer, der normalt fiskede i de irske farvande, er 101, dvs. ca. 25 %, blevet udelukket. For så vidt angår Nederlandene står det fast, at en betydelig del af den nederlandske flåde i årevis havde fisket i de irske farvande og derfor kan gøre »velerhvervede rettigheder« gældende, der skal tages i betragtning i den foreliggende sag. Af de 42 nederlandske fartøjer, der ifølge oplysningerne fra den nederlandske regering var udrustet til fiskeri i de irske farvande, blev 35 udelukket fra fiskeri som følge af de i de irske foranstaltninger fastlagte kriterier, skønt den nederlandske flåde, som traditionelt har fisket i det pågældende område, siden 1975 alligevel var blevet formindsket med en tredjedel. Det kan derfor sikkert ikke benægtes, at de irske foranstaltninger har betydeligt forskellige virkninger for de forskellige medlemsstater.
Heroverfor kan det ikke anføres, at de negative følger for de franske og nederlandske flåder kan afbødes ved anvendelse af mindre fartøjer. Det er nemlig ikke bekendt, i hvilket omfang det overhovedet er muligt at anvende de cirka 3700 mindre fartøjer, der tilhører den nederlandske flåde — hvis man ser bort fra flåden i Ijsselmeer — i andre farvande. Mod en. sådan udskiftning taler også, at små fartøjer i fjerntliggende farvande, hvor det ofte stormer, er så hæmmede i deres aktionsmuligheder, at der ikke kan forventes fangstresultater af samme størrelsesorden som for større fartøjer.
Jeg mener desuden, at der med henblik på en retfærdiggørelse af de ovennævnte forskellige virkninger ikke kan henvises til den særlige situation for den irske fiskeindustri, for hvilken det for det første står fast, at irske fartøjer i modsætning til de store nederlandske og franske fartøjer ikke kan begive sig til andre fangstområder, og om hvilken det for det andet er anerkendt, at den har behov for udvikling. Forskellige faktorer viser i denne forbindelse, at de af den irske regering fremførte grunde ikke kan anses for saglige betragtninger i den i påbudet om ligebehandling forudsatte betydning. Det ses for det første ikke klart, om det er muligt for de udelukkede franske og nederlandske fartøjer at udligne tabene i andre farvande, og om dette er forbundet med betydeligt højere omkostninger.
Man kan således med rette tvivle på, om det overhovedet er forsvarligt i denne sammenhæng at tage hensyn til alle omstændighederne vedrørende den pågældende industrisektor. Ifølge artikel 2 i forordning nr. 101/76 har det især været fællesskabslovgiver magtpåliggende at sikre lige adgang til de irske farvande, og ud fra dette synspunkt er det sikkert formålstjenligt ved bedømmelsen af virkningen af de irske foranstaltninger at sammenligne den situation, som de fremkaldte, med den, der eksisterede forud for deres ikrafttræden. For så vidt som Irland henviser til, at Fællesskabets myndigheder ved forskellig lejligheder har nævnt, at det var nødvendigt at udvikle den irske fiskeindustri, må det desuden understreges, at dette ikke nødvendigvis dækker højere fangstkvoter — som Kommissionen har betonet, kunne der f.eks. komme stats-søtte i betragtning — og samtidig må det anføres, at det herved blot drejede sig om hensigtserklæringer med henblik på den interne ordning, som endnu ikke var blevet etableret. Disse erklæringer skulle tydeliggøre elementerne i en fælles politik, der også kan være kendetegnet ved andre faktorer. Men det som er muligt inden for rammerne af en fællesskabsforanstaltning — udfra social- og regionalpolitiske hensyn vedrørende en mulig støtte — kan bestemt ikke gennemføres af medlemsstaterne inden for rammerne af ensidige nationale foranstaltninger.
Det lader sig derfor vanskeligt drage i tvivl, at de irske foranstaltninger førte til forskelsbehandling af de franske og nederlandske fiskerflåder i forhold til den irske fiskerflåde, og dertil kommer endvidere, at der også kan påvises forskelsbehandling, selv om undersøgelsen begrænses til de andre medlemsstater — idet der således ses bort fra Irland. Dette er allerede tilfældet for så vidt angår Frankrigs situation i forhold til Nederlandene, hvis man holder sig de ovenfor anførte tal for øje, der vedrørte udelukkelsen af fartøjer, der traditionelt har fisket i de irske farvande, og hvis man betænker, at Frankrig vel — på grund af afstanden og antallet af små fartøjer i denne stats flåde — snarere skulle være i stand til at anvende de mindre fartøjer, som har adgang. Dette gælder også for disse to stater i forhold til Storbritannien, da den britiske flåde, der hidtil har fisket i de pågældende farvande, ifølge Kommissionens sagsfremstilling i stævningen overhovedet ikke er blevet berørt af de irske foranstaltninger. Den således påviselige krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, — spørgsmålet om, hvorvidt det må antages; at der er sket forskelsbehandling af større fartøjer i forhold til mindre fartøjer, mener jeg kan udelukkes — kan heller ikke bortforklares med, at enhver effektiv bevarelsesforanstaltning er forbundet med forskellig virkninger, og at der ikke kunne komme andre ensidige foranstaltninger i betragtning under hensyn til de kontrolmuligheder, som Irland råder over.
Jeg er ikke overbevist om, at alle bevarelsesforanstaltninger — dette behøver ikke at gælde ved et fuldstændigt fangstforbud — nødvendigvis har forskellige virkninger. For så vidt angår de irske foranstaltninger, der omfatter et meget stort havområde, består der under alle omstændigheder betydelig tvivl vedrørende rigtigheden af denne opfattelse. Denne tvivl er ikke blevet fjernet, og jeg mener ikke, at det er blevet godtgjort, at der ikke kunne komme andre foranstaltninger i betragtning, som ikke eller i mindre omfang medførte forskelsbehandling. Kommissionen henviste således for eksempel til muligheden af at begrænse fangstforbudet til bestemte tidsrum eller områder. Man kunne desuden have forestillet sig en betydelig begrænsning af de irske fangster eller et stand-still arrangement på grundlag af fangsterne i 1976, hvilket Irland i marts 1977 havde erklæret sig indforstået med, ganske bortset fra den omstændighed at det ikke er blevet klart påvist, at en øjeblikkelig afløsning af de trufne foranstaltninger med fiskeriplaner mislykkedes på grund af de andre medlemsstaters adfærd under forhandlingerne med Irland.
Derfor må det ved afslutningen af denne del af undersøgelsen anerkendes, at Kommissionen med rette bebrejder den irske regering, at den har krænket et af de grundlæggende principper, der er indeholdt i forordning nr. 101/76, og at det alene af denne grund er berettiget at konstatere, at der er sket krænkelse af fællesskabsretten.
d)
Herefter er det egentlig overflødigt at undersøge sagens øvrige problemer. Jeg skal imidlertid i det mindste behandle dem kursorisk, dvs. i korthed undersøge spørgsmålet om hvorledes det forholder sig med princippet om, at nationale bevarelsesforanstaltninger skal begrænses til det absolut nødvendige, og især forpligtelsen til at sikre de ringest mulige virkninger for den fælles politik og en fælles markedsordnings funktion. Jeg skal ligeledes i korthed undersøge den påståede indflydelse på de forhandlinger, som Kommissionen fører med tredjelande.
aa)
For så vidt angår det første punkt henviser Kommissionen til Domstolens retspraksis, i hvilken princippet om et rimeligt forhold mellem mål og midler er blevet betonet gentagne gange. Herefter gælder — jf. f.eks. dommen i sag 155/73 (Sacchi, dom af 30. 4. 1974, Sml. 1974, s. 409) — det princip, at indgribende foranstaltninger kun er lovlige i det omfang de er ubetinget nødvendige, og det skal iagttages — jf. dommen i sag 104/75 (Peijper, dom af 20. 5. 1976, s. 613) — at beskyttelsesforanstaltninger begrænses til, hvad der er nødvendigt, og kun må indeholde regler, der kan anses for at være de mindst begrænsende. Inden for rammerne af den foreliggende sag er især den allerede nævnte dom i sagen Kramer af interesse, i hvilken det blev betonet, at nationale foranstaltninger ikke må bringe den fælles ordnings formål og funktion i fare, især at fangstbegrænsninger skal iværksættes således, at indvirkningerne på den fælles markedsordnings funktion begrænses mest muligt.
Faktisk er der meget, der taler for at antage, at der ikke er blevet taget tilstrækkeligt hensyn til dette princip ved udstedelsen af de irske foranstaltninger.
Jeg skal i denne forbindelse lade det spørgsmål stå åbent, idet jeg dog ikke ganske kan afvise det, om det med føje kan anføres, at de irske foranstaltninger udgjorde en hindring for den fælles politik, som nu skal udarbejdes, i den forstand at de er egnet til at skade resultatet af forhandlingerne om den indre ordning og dermed gør det mere vanskeligt at nå til enighed.
Jeg mener, at det er tilstrækkeligt at fremføre følgende betragtninger:
—
Det synes således at være blevet godtgjort, at de irske foranstaltninger både i geografisk og biologisk henseende langt overskred, hvad der var påkrævet. De vedrører et meget stort område, nemlig 25 % af de irske farvande og således næsten hele den fiskerige zone i dette område. Desuden gælder de uden forskel for alle fiskeaner. Den irske regering har imidlertid ikke under påberåbelse af biologiske grunde kunnet godtgøre, at der består en så vidtgående fare for overdrevent fiskeri, og den har især ikke modbevist Kommissionens anbringende om, at de irske farvande ikke udgør et ensartet økologisk område, og at ikke alle fiskeaner i disse farvande er lige beskyttelsesværdige. I det mindste kan der i denne sammenhæng med rette henvises til det ovennævnte bratte fald i tredjelandes fangster, som i betydelig grad mindskede faren for overdrevent fiskeri. Kommissionen har derfor med god grund rejst det spørgsmål, om ikke mindre vidtgående foranstaltninger ville have været tilstrækkelige, som for eksempel den ovennævnte stand-still ordning, baseret på fangsterne i 1976.
—
Desuden blev der — hvad angår indholdet af de irske foranstaltninger — med rette henvist til de strukturpolitiske målsætninger, der er indeholdt i forordning nr. 101/76 — rationel udnyttelse af havets biologiske ressourcer, forøgelse af produktiviteten, omstrukturering af flåderne med henblik på teknisk udvikling etc. For en sektor, der er i tilbagegang, og som lider under betragtelige økonomiske vanskeligheder, er sådanne aspekter utvivlsomt af særlig betydning. Foranstaltninger, der udelukker store og moderne fartøjer fra fiskeri, og som medfører en omstilling af flåden til små og mindre moderne fartøjer, modvirker dog disse målsætninger.
Det kan derfor i det mindste anføres, at der således er opstået yderligere tvivl om de irske foranstaltningers forenelighed med fællesskabsrettens principper. En videre fordybelse i disse aspekter er imidlertid næppe mulig i den foreliggende situation. Dette er dog heller ikke nødvendigt, fordi forskelsbehandlingen er tilstrækkelig til, at det statueres, at Irland har undladt at opfylde sine forpligtelser.
bb)
Følgende kan anføres om de irske foranstaltningers negative virkninger for forhandlingerne med tredjelande vedrørende fiskerispørgsmål.
Kommissionen gør gældende — og den påberåber sig i denne henseende dommen i sagen Kramer og forslaget til afgørelse i sag 1/76 — at der består en forpligtelse for medlemsstaterne til at handle i fællesskab udadtil, og at Fællesskabet har kompetence til at indgå aftaler på området for den fælles markedsordning for fiskerivarer. Kommissionen blev i overensstemmelse hermed i Haag pålagt af føre forhandlinger, og der er blevet indledt sådanne med det formål at indgå gensidige aftaler. Det må derfor anses for ulovligt, at enkelte medlemsstater ensidigt tilbagekalder det mandat, som er tildelt Kommissionen, og derfor kan det heller ikke tolereres, at forhandlingerne bliver forstyrret gennem handlinger fra de enkelte medlemsstater. Det må imidlertid forventes, at foranstaltninger som de irske bringer Fællesskabets position i fare, og Kommissionen har fremført flere eksempler herpå.
Den irske regering har heroverfor anført, at den selv tager del i forhandlingerne, og at den ikke er bekendt med de vanskeligheder, der skulle skyldes de af den trufne foranstaltning. Så længe det er muligt at træffe nationale bevarelsesforanstaltninger, må også denne omstændighed faktisk tages i betragtning ved forhandlinger med tredjelande. Det må desuden ikke glemmes, at det foreløbigt kun drejer sig om udarbejdelse af rammeaftaler og ikke om fastsættelse af kvoter, fangstzoner og lignende, og at disse detaljer under alle omstændigheder afhænger af udformningen af den interne ordning, hvis udarbejdelse endnu ikke er afsluttet.
Med henblik på denne diskussion skal det for det første anføres, at de eksempler, som Kommissionen har fremført vedrørende den skadelige indflydelse på forhandlingerne med tredjelande, ikke synes at være særlig slående. Jeg skal i denne forbindelse anføre, at det blev fremført, at visse tredjelande kun ønskede at indgå aftaler med de enkelte medlemsstater, at det blev nævnt, at bestemte tredjelande rejste tvivl om Fællesskabets evne til at indgå aftaler på dette område og sikre deres opfyldelse; der blev også henvist til truende gengældelsesforanstaltninger, og at f.eks. Norge har erklæret, at de irske foranstaltninger, der blev anvendt på flere norske fartøjer, kunne føre til krav om genforhandling af indgåede aftaler. Det er i denne henseende desuden af interesse, at Irland uimodsagt har erklæret, at udelukkelsen af norske fartøjer skyldtes en fejltagelse, og at denne i mellemtiden er blevet opklaret. Det må desuden ikke glemmes, at det faktisk har været muligt at aftale fangstbegrænsninger med visse tredjelande.
For det andet skal det imidlertid bemærkes, at ensidige nationale foranstaltninger, der faktisk måtte tages i betragtning ved forhandlinger med tredjelande, skulle være således udformet, at de kan anses for bevarelsesforanstaltninger, og at de desuden er begrænset til det absolut nødvendige. Hvis dette krav ikke er opfyldt, opstår der faktisk fare for, at Fællesskabets position i forhandlingerne med tredjelande vil blive forstyrret i urimelig grad. Som vi har set, består der imidlertid stærk tvivl om, hvorvidt de irske foranstaltninger opfyldte dette krav.
I det mindste af denne grund kan det ikke udelukkes, at foranstaltningerne også kan anfægtes ud fra synspunktet »påvirkning af forhandlingerne med tredjelande«. Jeg kan vel begrænse mig til denne konstatering. Også her forekommer det vanskeligt at foretage en dybtgående undersøgelse af sagen ud fra de foreliggende oplysninger, da anbringendet om forskelsbehandling — som anført — er tilstrækkeligt til at efterkomme Kommissionens påstand.
5.
Af alle disse grunde må det sammenfattende konkluderes, at Kommissionen bør få medhold, og at det derfor må statueres, at Irland hår undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten ved at udstede de to bekendtgørelser af 16. februar 1977 og ved at håndhæve dem fra den 10. april 1977. Irland bør derfor i overensstemmelse med Kommissionens påstand idømmes sagsomkostningerne.
(
1
) – Oversat fra tysk.