Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANDREA BIONDI
présentées le 26 mars 2026 (1)
Affaire C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România « Euxin Pilot »,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi « Trident»,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți « Tomis »
contre
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională « Administrația Porturilor Maritime » SA,
en présence de
RJ,
NC,
FR
[demande de décision préjudicielle formée par l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice,
Roumanie)]
« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) 2017/352 – Services de pilotage obligatoire des navires maritimes et fluviaux – Réglementation nationale limitant la fourniture des services de pilotage obligatoire maritime aux seules entités publiques – Exclusion des opérateurs économiques privés ayant été préalablement autorisés à fournir lesdits services – Notion d’“aide d’État” »
I.      Introduction
1.        Le présent renvoi préjudiciel, formé par l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie),
s’inscrit dans un sillon jurisprudentiel déjà bien creusé, qui a conduit la Cour à se prononcer, à de nombreuses reprises, sur la conformité avec le droit de l’Union de réglementations nationales régissant le fonctionnement des infrastructures portuaires ou des activités s’y déroulant (2). La Cour est ici invitée à se prononcer sur les conditions dans lesquelles le service de pilotage, consistant à guider les navires lors de leur arrivée dans un port et lors de leur départ, a été confié de manière exclusive aux administrations portuaires. Ces conditions suscitent quelques interrogations portant notamment sur la question de l’articulation entre le droit primaire de l’Union et le règlement (UE) 2017/352 du Parlement européen et du Conseil, du 15 février 2017, établissant un cadre pour la fourniture de services portuaires et des règles communes relatives à la transparence financière des ports (3) et, plus généralement, sur la question de la nature économique ou de prérogative de puissance publique de ce service.
2.        Ainsi, en Roumanie, l’Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (ordonnance du gouvernement no 22/1999 relative à l’administration des ports et des voies navigables, à l’utilisation de l’infrastructure de transport par voie d’eau appartenant au domaine public ainsi qu’à l’exercice des activités de transport par voie d’eau dans les ports et sur les voies navigables intérieures), du 29 janvier 1999 (4), définit
le service de pilotage comme
un service de sécurité, assuré sous le contrôle de l’État, par l’intermédiaire du
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (ministère des Transports, des Infrastructures et des communications)
(ci-après le « Ministère »), fourni à tous les utilisateurs, de manière permanente, non discriminatoire, uniforme et continue dans des conditions égales de qualité, de durée et de prix (5). Il appartient au Ministère de déterminer les ports, les voies navigables intérieures, les zones, les parties de ces zones et les catégories de navires pour lesquels le service de pilotage est obligatoire (6). Il résulte de l’article 50 de cette ordonnance (7) que le service de pilotage peut être organisé selon trois modalités, à savoir soit par l’intermédiaire du corps des pilotes appartenant à l’administration, soit par l’intermédiaire d’opérateurs économiques spécialisés et autorisés sur la base d’un contrat conclu de manière non discriminatoire avec l’administration,
soit, enfin, par la concession du service de pilotage par l’administration à des opérateurs économiques spécialisés autorisés.
3.        Après avoir d’abord confié le service de pilotage à des opérateurs économiques spécialisés tels que Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL et Maritime Pilot SRL selon la deuxième modalité susmentionnée, puis au corps des pilotes de la régie autonome « Administrația Fluvială a Dunării de Jos »
Galați (ci-après l’« AFDJ Galați ») dans certains de ces ports, le 19 mai 2020, le Ministère a finalement adopté l’Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (arrêté no 991 désignant les ports et les voies navigables intérieures pour lesquels le service de pilotage des navires de mer et des navires fluviomaritimes est obligatoire ainsi que les modalités selon lesquelles ce service est effectué)
(ci-après l’« arrêté no 991/2020 »), par lequel il a défini de nouvelles modalités pour l’organisation du service obligatoire de pilotage des navires de mer et des navires fluviomaritimes.
4.        Ainsi, les articles 1er, 2 et 3 de l’arrêté no 991/2020 ont rendu obligatoire, à partir du 1er janvier 2021, le service de pilotage des navires de mer et des navires fluviomaritimes dans certains ports (Constanța, Brăila, Galați, Tulcea et Sulina) ainsi que dans certaines circonstances. Ce service est désormais fourni exclusivement par l’intermédiaire des corps de pilotes des entités publiques, ayant le statut d’entreprise publique ou de régie autonome, que sont l’AFDJ
Galați, la compagnie nationale « Administrația Porturilor Maritime » SA Constanța (ci-après « APM ») et la compagnie nationale « Administrația Canalelor Navigabile » SA, chacune dans les ports ou zones relevant de sa compétence.
5.        Estimant que l’arrêté no 991/2020 contrevenait au droit de la concurrence, à l’article 107 TFUE ainsi qu’au règlement 2017/352 en ce qu’il créerait un monopole légal dans le domaine des services de pilotage obligatoire des navires de mer et fluviomaritimes, fermerait un marché concurrentiel, supprimerait les activités liées au pilotage maritime et porterait atteinte aux droits et intérêts des pilotes, Canal Sea Services et les autres opérateurs économiques concernés, les associations professionnelles de pilotes de mer ainsi que
trois pilotes en leur nom propre ont introduit un recours en annulation à l’encontre de l’arrêté no 991/2020 devant la Curtea de Apel Constanța (cour d’appel de Constanța, Roumanie).
6.        Le 22 décembre 2021, la Curtea de Apel Constanța (cour d’appel de Constanța) a rejeté ce
recours. Elle a ainsi jugé que le service public de pilotage avait été exempté de l’application des règles de concurrence par le règlement 2017/352, afin que les pilotes soient soustraits à toute logique commerciale et que leur intégrité soit préservée pour garantir la réalisation des objectifs poursuivis de sûreté, de sécurité et de préservation de l’environnement. Par ailleurs, elle a estimé que l’arrêté no 991/2020 avait pu limiter, en toute légalité, le droit des parties requérantes devant elle de fournir les services de pilotage dès lors que le Conseil de la concurrence roumain avait notamment constaté une violation, par Canal Sea Services,
Black Sea Pilots et Maritime Pilot, de l’article 101 TFUE en raison d’une coordination du comportement concurrentiel ayant restreint la concurrence sur le marché des services de pilotage (8).
7.        Un pourvoi a été formé par les opérateurs économiques concernés, les associations professionnelles et les pilotes devant la juridiction de renvoi, qui a sollicité un avis de la Commission européenne (9) sur le fondement du règlement (UE) no 2015/1589 (10). La Commission a, en substance, retenu que l’arrêté litigieux avait accordé à l’administration portuaire un droit exclusif de fournir des services de pilotage dans certaines zones ou certains ports ; cette mesure était accordée sur des ressources d’État, était imputable à l’État, conférait un avantage sélectif aux bénéficiaires et était susceptible d’affecter les échanges entre États membres ; il appartenait à la juridiction nationale de déterminer si l’activité de prestation de services de pilotage constituait une activité économique et si elle faussait la concurrence.
8.        Ainsi, la juridiction de renvoi s’interroge sur la qualification d’« activité économique » des services de pilotage en cause et, le cas échéant, sur la conformité avec le
droit de l’Union du transfert de ce service, par l’arrêté
no 991/2020, à des entités publiques. En particulier, elle se demande si la fourniture de ce service peut être exclue des règles de concurrence en vertu du règlement 2017/352 ou si ses modalités d’organisation, telles que fixées par l’arrêté en cause au principal, peuvent constituer un monopole d’État interdit par l’article 107 TFUE et qui pourrait conduire à une violation de la liberté d’établissement ou de la libre prestation de services.
9.        C’est dans ces conditions que l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice) a décidé de surseoir à statuer et, par décision parvenue au greffe de la Cour le 4 février 2025, d’adresser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 107, paragraphe 1,
TFUE et le [règlement 2017/352] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’une mesure adoptée par un État membre en vertu de laquelle les services portuaires obligatoires de pilotage sont assurés exclusivement par certaines entités détenues par l’État, alors qu’auparavant, de tels services étaient également fournis par des entreprises privées (non détenues par l’État), institue un monopole légal conforme au droit de l’Union, constituant une forme admissible de dérogation dans le cadre d’un marché concurrentiel, ou, au contraire, constitue une aide d’État incompatible avec le marché intérieur, de nature à exclure la concurrence sur le marché et pour le marché ? »
10.      Des observations écrites ont été déposées par Canal Sea Services, APM, les gouvernements roumain, belge, français et italien ainsi que par la Commission.
II.    Analyse
11.      Selon une jurisprudence constante, la qualification d’une mesure nationale d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions suivantes soient remplies. Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (11).
12.      Dans le cadre du litige au principal, la juridiction de renvoi interroge seulement la Cour sur la question de savoir, d’une part, si les administrations portuaires auxquelles le service de pilotage a été confié exercent, ou non, une activité économique et peuvent, dès lors, être qualifiées d’« entreprises » au sens de l’article 107, paragraphe 1,
TFUE et, d’autre part, si l’arrêté no 991/2020, qui a octroyé le droit exclusif d’assurer le service de pilotage aux administrations portuaires, a entraîné une distorsion de concurrence (12).
13.      Selon moi, répondre à la question adressée à la Cour nécessitera de prendre en compte le contexte sensiblement plus large que la seule question de savoir si la mesure nationale en cause au principal doit, ou non, être qualifiée d’« aide d’État ». Nous sommes ici en présence d’une décision d’un État membre affirmant que le marché et les forces économiques n’ont pas été en mesure de fournir un service efficace et sûr, de sorte qu’il lui aurait nécessairement appartenu d’intervenir pour
fournir directement ce service. Autrement dit, nous avons ici affaire à une décision de renationaliser un service et de créer un monopole légal. S’il n’y a rien de mal à cela, encore faut-il qu’une décision aussi invasive soit pleinement conforme aux principes fondamentaux du droit économique de l’Union (13).
14.      Dès lors,
pour garantir une réponse utile à la juridiction de renvoi, il conviendra de se référer non seulement à l’article 107 TFUE, mais également potentiellement à l’article 106 TFUE.
15.      En gardant ces considérations à l’esprit, je propose de suivre le raisonnement suivant. La question préjudicielle mentionnant à la fois le règlement 2017/352 et l’article 107 TFUE, et l’examen du dossier à la disposition de la Cour faisant apparaître un certain nombre de confusions à propos de l’articulation entre ce règlement et cette disposition de droit primaire, il y a lieu de les dissiper immédiatement. Puis, il faudra établir que les administrations portuaires destinataires du droit exclusif de fournir
le service de pilotage peuvent être considérées comme des entreprises, ce qui nécessitera de déterminer la nature, économique ou non, de cette activité. Une fois que j’aurai conclu à sa nature économique, et à la qualité d’« entreprises » de ces
administrations, il restera encore à examiner les conditions dans lesquelles cette activité a été confiée, de manière exclusive, aux autorités portuaires concernées et, en particulier, à apprécier
si ces conditions ont conduit à une distorsion de la concurrence, nécessaire à la qualification d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
A.      Sur l’articulation entre le règlement 2017/352 et l’article 107 TFUE
1.      État du débat devant la juridiction nationale
16.      Il ressort de la demande de décision préjudicielle que le service de pilotage était ouvert à la concurrence avant l’adoption du règlement 2017/352.
17.      Un débat s’est engagé entre les parties au principal sur la question des effets produits par l’entrée en vigueur de ce règlement. Les requérants au principal semblent avoir concentré leur argumentation, et leur demande de saisir la Cour à titre préjudiciel, sur l’article 107 TFUE. Le règlement 2017/352 a été invoqué par le défendeur au principal qui, lui, s’est opposé à la saisine de la Cour. Il a soutenu que l’article 107 TFUE est inapplicable précisément en raison du fait que ce règlement aurait exempté le service de pilotage de l’application des règles de concurrence.
C’est aussi cette interprétation qui a été retenue par la juridiction d’appel, saisie préalablement à la juridiction de renvoi, qui a statué comme juridiction de première instance sur la légalité de l’arrêté no 991/2020. Le règlement 2017/352 est également apparu dans le raisonnement de la Commission, tel qu’il figure dans l’avis de la Commission, que ce soit au stade de l’analyse de la nature de l’activité ou lors de l’examen du monopole légal résultant de la réglementation roumaine.
18.      Pour sa part, la juridiction de renvoi indique chercher à déterminer, d’une part, si la fourniture du service de pilotage est exclue des règles de concurrence en vertu du règlement 2017/352 et, d’autre part, si, sous l’empire de ce règlement, l’adoption d’une mesure de transfert du service de pilotage à des entités administrées par l’État peut constituer un monopole d’État de nature à exclure la concurrence sur le marché, et pour le marché, ou une aide incompatible avec le droit de l’Union.
2.      Un règlement limité à l’établissement d’un cadre pour la prestation des services portuaires maritimes
19.      Le règlement 2017/352 est un acte relevant de la politique des transports de l’Union européenne (14). Il établit un cadre pour la fourniture de services portuaires ainsi que des règles communes sur la transparence financière et les redevances de services portuaires et d’infrastructures portuaires (15). Il s’inscrit dans la continuité de la communication de la Commission intitulée « L’acte pour le marché unique II – Ensemble pour une nouvelle croissance », dans laquelle la Commission soulignait que l’attractivité du transport maritime dépendait de l’existence de services portuaires efficients et fiables (16). Un accès facilité au marché des services portuaires devait améliorer la qualité et l’efficience des services fournis, contribuer à un climat plus favorable aux investissements dans les ports et favoriser la promotion du transport maritime (17). Il n’a vocation à s’appliquer qu’aux ports maritimes du réseau transeuropéen de transport (18).
20.      Par ailleurs, la mise en place d’un cadre clair doit contribuer à « garantir que la stratégie commerciale et les plans d’investissement de chaque port [...] so[ient] pleinement conformes
aux règles de concurrence. En particulier, la transparence des relations financières permet un contrôle équitable et efficace des aides d’État, contribuant ainsi à prévenir les distorsions du marché » (19). Il est également précisé que le règlement 2017/352 « n’impose pas un modèle particulier pour la gestion des ports maritimes et n’a aucune incidence sur la compétence qu’ont les États membres de fournir, dans le respect du droit de l’Union, des services non économiques d’intérêt général » (20) et « ne devrait pas porter préjudice au droit des États membres d’imposer des obligations de service public en matière de services portuaires » (21). Les autorités compétentes doivent pouvoir « accorder des compensations pour les actions entreprises en vue d’exécuter les obligations de service public, pour autant que ces compensations satisfassent aux règles applicables en matière d’aides d’État » (22).
21.      Le pilotage fait partie des catégories de services relevant du champ d’application du règlement 2017/352 (23). Ce règlement fournit une définition du pilotage, qui s’entend comme « le service de guidage d’un bateau par un pilote ou un poste de pilotage afin de permettre son entrée dans la voie navigable d’accès au port, sa sortie de cette voie navigable d’accès ou sa navigation à l’intérieur du port en toute sécurité » (24). Toutefois, le législateur de l’Union souhaitant « éviter les conflits d’intérêts potentiels entre les fonctions d’intérêt public et les considérations d’ordre commercial » (25), le chapitre II du règlement 2017/352 n’est, en principe, pas applicable au pilotage, bien que les États membres demeurent libres de décider le contraire, à condition d’en informer dûment la Commission (26).
22.      Il résulte de cette exclusion de principe que les dispositions relatives à l’organisation des services portuaires, aux exigences minimales applicables à la fourniture de services portuaires, à la procédure de contrôle du respect des exigences minimales, à la limitation du nombre de prestataires de services portuaires, aux obligations de service public, à l’exploitant interne et à la sauvegarde des droits des travailleurs ne sont pas applicables au service de pilotage (27).
23.      L’exclusion prévue à
l’article 10 du règlement 2017/352 ne vaut que pour les dispositions du chapitre II de ce règlement. Partant, les dispositions relatives à la transparence financière et à l’autonomie que contient le chapitre III s’appliquent au service de pilotage. Il en va de même des dispositions générales et finales du chapitre IV (28).
24.      Trois séries d’enseignements peuvent être tirées de ces considérations.
25.      Premièrement, l’affirmation du défendeur au principal devant la juridiction de renvoi, qui se fonde également sur les appréciations de la juridiction d’appel ayant statué en première instance sur la légalité de l’arrêté no 991/2020, selon laquelle le règlement 2017/352 a exempté le service de pilotage de l’application des règles de concurrence, en général, et de l’article 107 TFUE en particulier, est manifestement juridiquement erronée.
26.      Deuxièmement, le règlement n’impose aucun modèle en ce qui concerne les conditions dans lesquelles le service de pilotage est fourni. Comme la Commission l’a relevé, le règlement 2017/352 n’a pas eu pour effet de consacrer le caractère de prérogative de puissance publique de ce service. La question de savoir si l’activité transférée par l’arrêté no 991/2020 aux trois administrations portuaires est de nature économique doit être résolue sur le fondement du droit primaire de l’Union.
27.      Troisièmement, et pour être tout à fait exhaustif, rien dans le dossier à la disposition de la Cour ne permet d’affirmer que la Roumanie aurait fait usage de la liberté conférée aux États membres par l’article 10, paragraphe 2, du règlement 2017/352 de décider de soumettre le service de pilotage aux prescriptions du chapitre II de ce règlement. Le gouvernement roumain s’est borné, dans ses observations écrites, à indiquer qu’il avait « tenu compte » du règlement 2017/352 au moment de l’adoption de l’arrêté no 991/2020. Il ne ressort pas davantage des observations écrites de la Commission qu’elle ait été la destinataire d’une notification au titre de cette disposition. Partant, il y aura lieu, le cas échéant et pour la suite de l’analyse, de considérer que le chapitre II du règlement 2017/352 ne s’applique pas au service de pilotage en Roumanie.
28.      Je rappelle qu’une telle conclusion est, en tout état de cause, sans préjudice de l’obligation des États membres d’organiser la fourniture de ce service dans le respect des règles relatives,
notamment, aux aides d’État, comme l’a rappelé à plusieurs reprises le législateur de l’Union dans le règlement 2017/352 (29).
B.      Sur la qualité d’« entreprises » des administrations portuaires et sur la nature du service de pilotage
29.      Il résulte d’une jurisprudence itérative de la Cour que, aux fins de la qualification d’« aide d’État », l’article 107, paragraphe 1, TFUE suppose notamment l’existence d’un avantage accordé à une entreprise. D’une part, une entreprise désigne, aux fins de l’application des dispositions du droit de l’Union en matière de concurrence, toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (30). D’autre part, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (31). La qualité d’« entreprise » dépend donc de la nature de l’activité concernée (32).
30.      Afin de déterminer la qualité d’« entreprises » des administrations portuaires, la démarche analytique suivie par la Cour se décompose en quatre temps. C’est dans le cadre de l’examen de la deuxième étape que la nature de l’activité sera examinée.
1.      L’absence d’influence du caractère public ou privé de l’entité concernée
31.      En premier lieu, il convient de rappeler que le caractère public ou privé de l’entité exerçant l’activité en cause, tel que défini par le droit national, ne saurait influer sur la question de savoir si cette entité revêt, ou non, la qualité d’« entreprise », pas plus que son mode de financement (33). En effet, l’État lui-même ou une entité étatique peut agir en tant qu’entreprise. En outre, un sujet de droit, et notamment une entité publique, peut être considéré comme une entreprise uniquement en ce qui concerne une partie de ses activités, si les activités correspondant à celle-ci doivent être qualifiées d’« économiques » (34).
32.      Il convient donc de constater que la nature publique des administrations portuaires auxquelles l’arrêté no 991/2020
a confié le droit exclusif de fournir le service de pilotage dans les zones définies pour chacune d’entre elles
ne fait pas, en soi, obstacle à la reconnaissance de leur qualité d’« entreprises » au sens de l’article 107, paragraphe 1,
TFUE.
2.      Sur l’absence de rattachement à l’exercice de prérogatives de puissance publique du service de pilotage
33.      En deuxième lieu, je rappelle que ne présentent pas de caractère économique, justifiant l’application des règles de concurrence prévues par le traité FUE, les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique, notamment dans le cas où l’exploitation d’une infrastructure est indissociablement liée à l’exercice de fonctions relevant de la mission publique attribuée à l’entité qui l’exploite et où cette dernière agit dans l’exercice de prérogatives de puissance publique (35).
Toutefois, le fait qu’une entité dispose, pour l’exercice d’une partie de ses activités, de prérogatives de puissance publique n’empêche pas sa qualification en tant qu’entreprise (36) à condition que les activités se rattachant à de telles prérogatives soient dissociables de celles à caractère économique (37).
34.      Des services qui, sans relever de l’exercice de prérogatives de puissance publique, sont assurés dans l’intérêt du public et sans but lucratif ont été qualifiés d’« activités économiques » (38).
35.      En outre, le caractère économique d’une activité n’est pas remis en cause du seul fait qu’un État membre choisisse de soustraire, pour des considérations d’intérêt public, cette activité au jeu de la concurrence en créant un monopole légal au bénéfice d’une entité chargée de droits exclusifs (39).
36.      J’ajoute que, le constat de l’exercice de prérogatives de puissance publique amenant à l’inapplicabilité des dispositions du droit de l’Union en matière de concurrence, d’une part, les activités relevant de telles prérogatives doivent être conçues de manière restrictive et, d’autre part, la qualification d’une activité comme étant de nature économique est sans préjudice de la possibilité qu’elle réponde à une mission d’intérêt général, soumise de ce fait à des obligations spécifiques de service public au travers d’un service d’intérêt économique général.
37.      Afin de déterminer la nature d’une activité, la jurisprudence exige d’examiner sa nature, les règles auxquelles elle est soumise et son objet (40).
38.      Comme j’ai déjà eu l’occasion de le rappeler dans un autre contexte, les ports doivent être considérés comme des « entreprises » si et dans la mesure où ils exercent effectivement une ou plusieurs activités économiques. La Cour et le Tribunal ont jugé que, dans certaines circonstances, la gestion commerciale et la construction
d’une infrastructure, y compris une infrastructure portuaire, constituent une activité économique aux fins de l’application des règles de concurrence (41).
39.      La thèse du gouvernement roumain consiste, en substance, à soutenir que le pilotage est une activité indissociablement liée à l’exercice de prérogatives de puissance publique, dont le but n’est pas de maximiser le profit mais d’assurer des normes de prestation de services aux fins de la sécurité de la navigation, de la protection des infrastructures portuaires et de la préservation de l’environnement. Ce gouvernement
souligne, en particulier, les risques pour la sécurité de la navigation qui auraient découlé de la pratique antérieure à l’arrêté no 991/2020 (42).
40.      Une telle thèse appelle deux séries de commentaires.
41.      Tout d’abord, les éventuelles défaillances passées du marché ne sauraient être déterminantes en ce qui concerne la qualification
même de la nature de l’activité.
42.      Ensuite, le service de pilotage, de par sa nature, les règles auxquelles il est soumis et son objet, ne me paraît pas indissociable du contrôle ou de la sécurité du trafic qui, eux, relèvent des fonctions essentielles de l’État exercées par le truchement des autorités portuaires.
43.      En ce qui concerne sa nature, il ressort du dossier que
le service de pilotage confié aux administrations portuaires consiste à assister, de manière obligatoire et contre paiement, les navires de mer lors de leur entrée et de leur sortie des ports, ou entre les postes d’amarrage d’un même port, ou lorsqu’ils se trouvent sur les voies navigables intérieures pour garantir leur déplacement en toute sécurité pour eux-mêmes ainsi que pour les autres utilisateurs de l’infrastructure portuaire. Ces services sont assurés par des pilotes qui doivent être transportés par bateau jusqu’au navire à assister. Ces pilotes, fins connaisseurs des spécificités propres à chaque zone portuaire pour laquelle ils se sont spécialisés, procèdent au guidage depuis l’intérieur du navire concerné en donnant instructions au capitaine.
44.      Je constate que cette activité, telle que je viens de la décrire, ne comporte l’exercice d’aucun pouvoir normatif ni d’aucun pouvoir de police administrative (43) qui continuent de relever du monopole de l’État, par l’intermédiaire du Ministère.
45.      En ce qui concerne les règles auxquelles le service de pilotage est soumis, j’observe que le service de pilotage est défini comme un service de sécurité qui doit être fourni de manière permanente, non discriminatoire, uniforme et continue dans des conditions égales de qualité, de durée et de prix (44). Ces conditions de prestation ne sauraient suffire à faire échapper l’activité du pilotage à la qualification d’« activité économique ». J’observe, par ailleurs, que, selon le droit roumain, trois modalités de fourniture
du service sont prévues (45), la possibilité de confier le service de pilotage à des opérateurs économiques privés restant toujours ouverte. La juridiction de renvoi a elle-même décrit le service de pilotage tel qu’organisé avant l’intervention de l’arrêté no 991/2020 comme étant ouvert à la concurrence. Il me semble que c’est là un indice particulièrement probant du caractère économique de cette activité (46).
46.      Enfin, en ce qui concerne l’objet du service de pilotage, il est, à l’évidence, lié à la recherche d’une navigation en toute sécurité dans le port. Toutefois, l’aspect sécuritaire n’est pas le seul qui doit être pris en compte. Le pilotage contribue aussi à maintenir des conditions de circulation optimales lors de l’entrée ou de la sortie du port. Le pilotage participe ainsi à la fluidité de la navigation et donc à la compétitivité et à l’attractivité de la zone portuaire (47). Or, je rappelle que les ports concernés par l’arrêté no 991/2020 sont tous des ports maritimes du réseau transeuropéen de transport, qui ont donc une importance fondamentale dans les échanges intracommunautaires (48). L’activité de pilotage apparaît loin d’être dénuée de toute connotation économique.
47.      Dans ces conditions, et à l’instar de la Commission (49), je considère qu’une distinction doit être établie entre, d’une part, les activités de contrôle et de sécurité du trafic maritime qui, seules et strictement envisagées, relèvent des prérogatives de puissance publique échappant à l’application des règles du droit de la concurrence de l’Union, et, d’autre part, la fourniture d’un service qui doit respecter les règles de sécurité du trafic maritime ou qui contribuent à la sécurité de la circulation. Autrement dit, si la définition des règles de sécurité relève, par essence, de prérogatives de puissance publique, toute activité ultérieure assujettie à ces règles ou consistant en la mise en œuvre desdites règles ne relève pas de ces prérogatives.
48.      Dans ces conditions, le service de pilotage doit être considéré comme une activité économique.
3.      Sur l’identification d’une activité précise
49.      En troisième lieu, la qualification d’« activité économique » doit toujours être liée à une activité précise (50) et chacune des différentes activités exercées par une même entité donnée doit être examinée (51).
50.      Dans le contexte du litige au principal, cette condition ne soulève pas de difficultés (52).
4.      Sur l’offre de biens ou de services sur un marché donné
51.      En quatrième et dernier lieu, une activité économique consiste à offrir des biens ou des services sur un marché donné (53). Constituent des services susceptibles d’être qualifiés d’« activités économiques » les prestations fournies normalement contre rémunération, qui est considérée comme la contrepartie économique de la prestation concernée (54), étant entendu qu’une activité ne peut, en principe, être considérée comme étant économique si elle ne rapporte pas, à tout le moins à terme, des recettes permettant de générer des bénéfices ou du moins de couvrir les coûts (55).
52.      À cet égard, il y a lieu de relever les éléments suivants.
53.      Sous réserve de vérifications ultérieures par la juridiction de renvoi, la réglementation roumaine semble prévoir que les services de pilotage seront fournis contre paiement (56). Les tarifs pratiqués par les administrations portuaires concernées doivent, certes, être approuvés par le Conseil national de surveillance dans le domaine naval (57). Ils ne sont pas fixés par la loi (58). Les administrations concernées conservent une marge de manœuvre dans la fixation des prix. Ils sont décrits par APM comme étant non discriminatoires et transparents. Ces caractéristiques sont semblables à celles des tarifs pratiqués dans le cadre de services d’intérêt économique général, qui sont bien des activités économiques et, en tant que tels, en principe, soumis au droit des aides d’État (59).
54.      Les administrations portuaires auxquelles le service de pilotage a été confié semblent inscrites au registre national du commerce comme entreprises à but lucratif (60). Cela étant, il ne ressort pas de manière indubitable du dossier à la disposition de la Cour que les administrations portuaires concernées par l’arrêté  no 991/2020
poursuivent, lors de la fourniture du service de pilotage, un but proprement lucratif. En tout état de cause, il convient de rappeler que la circonstance que l’offre de biens ou de services soit faite sans un tel but ne fait pas obstacle à ce que l’entité qui effectue ces opérations sur le marché doive être considérée comme une entreprise, dès lors que cette offre se trouve en concurrence avec celle d’autres opérateurs qui poursuivent un but lucratif (61).
55.      Or, les conditions dans lesquelles le service de pilotage était organisé avant l’entrée en vigueur de l’arrêté  no 991/2020
plaident très clairement en faveur du constat de l’existence de tels opérateurs, dont certains sont d’ailleurs des parties prenantes directes au litige au principal. La juridiction de renvoi affirme elle-même que le service de pilotage était ouvert à la concurrence
sur la base de contrats de prestation de services conclus de manière non discriminatoire entre les opérateurs privés et les administrations portuaires (62) après que ces opérateurs avaient été autorisés à fournir
le service concerné par le Ministère (63). Par ailleurs, si le Conseil de la concurrence a conclu à l’existence d’une entente entre les opérateurs économiques participant au marché des services de pilotage (64), c’est donc qu’il existait bien, contrairement à ce que le gouvernement roumain et APM soutiennent, un marché pour ces services, occupé par des concurrents des administrations portuaires poursuivant un but lucratif.
56.      Il ne fait donc, selon moi, pas de doute que le service de pilotage consiste effectivement en l’offre d’un service sur un marché en concurrence avec d’autres opérateurs économiques.
5.      Conclusion intermédiaire
57.      Partant, il résulte des considérations qui précèdent que l’activité du service de pilotage doit être qualifiée d’« économique ». Les administrations portuaires auxquelles ce service a été confié de manière exclusive sont donc des entreprises, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
C.      Sur la distorsion de concurrence
58.      À supposer que le service de pilotage soit considéré, en droit roumain, comme un service public, ce qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi d’établir (65), je relève qu’un monopole légal confié à une entreprise publique chargée de ce
service public n’entraîne pas nécessairement une distorsion de concurrence, et un avantage accordé à l’exploitant d’une infrastructure soumise à un monopole légal peut, dans certaines circonstances, ne pas fausser la concurrence. Les conditions cumulatives suivantes doivent être remplies : i) le service est soumis à un monopole légal établi conformément au droit de l’Union ; ii) le monopole légal exclut non seulement la concurrence sur le marché, mais également pour le marché ; iii) le service n’est pas en concurrence avec d’autres services, et iv) dans le cas où le prestataire de services exerce des activités sur un autre marché ouvert à la concurrence, les subventions croisées doivent être exclues (66).
59.      Un monopole légal existe lorsqu’un service donné est réservé par des mesures législatives ou réglementaires à un prestataire exclusif et qu’il est clairement interdit à tout autre opérateur de fournir le service. La décision de fermer un marché doit être prise par les autorités ou entités publiques compétentes conformément au droit de l’Union.
60.      Il ressort du dossier à la disposition de la Cour que l’État a agi par l’intermédiaire du Ministère, qui a adopté l’arrêté no 991/2020, lequel constitue donc bien une mesure réglementaire. Bien que l’OG no 22/1999 soit toujours en vigueur et continue de prévoir les trois modalités admissibles de fourniture du service de pilotage (67), force est de constater que cet arrêté a eu pour effet d’interdire aux opérateurs privés d’exercer leur activité. Chacune des trois administrations portuaires s’est vu confier un droit exclusif de fournir le service de pilotage dans les zones relevant de ses compétences respectives. Le gouvernement roumain lui-même admet le rétablissement d’un monopole légal par l’intervention de l’arrêté no 991/2020 (68).
61.      Il reste à déterminer si ce monopole légal a été établi en conformité avec le droit de l’Union.
62.      À cet égard,
je rappelle que le chapitre II du règlement 2017/352 ne s’applique pas au service de pilotage. La Commission en déduit que l’article 56 TFUE n’est pas applicable ici. Sa thèse s’explique, sans doute, par le fait que les services dans le domaine des transports sont exclus du champ d’application de cette disposition, qui ne peut s’appliquer à ces
services que si un acte de l’Union a été adopté sur le fondement des dispositions relatives aux transports et l’a rendue applicable
auxdits services (69), ce qui ne serait pas le cas du règlement 2017/352.
63.      Cela étant, bien qu’il soit mentionné par le règlement 2017/352, lui-même adopté sur le fondement de l’article 100 TFUE, je ne suis pas convaincu que le service de pilotage s’analyse, en soi, comme un service de transport de marchandises ou de personnes (70). Dès lors, une analyse au titre de l’article 56 TFUE
pourrait être envisagée.
L’applicabilité de l’article 49 TFUE ne soulève, quant à elle, aucun problème (71).
64.      En tout état de cause, la Cour a déjà jugé qu’une réglementation nationale qui soumet l’exercice d’une activité économique à un régime d’exclusivité en faveur d’un seul opérateur, public ou privé, constitue une restriction tant à la liberté d’établissement qu’à la libre prestation de services, dont il convient d’apprécier si elle peut être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, le cas échéant, si elle est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (72).
65.      En outre, les services fournis ont
clairement, en soi, un caractère transfrontalier (73) en raison de la « nature internationale » du marché en question (74). Le lien entre la situation au cœur du litige au principal et les libertés fondamentales évoquées découle naturellement du fait que chacun des ports concernés appartient au réseau portuaire transeuropéen établi par le règlement
no 1315/2013, réseau qui concentre « la grande majorité du trafic maritime de l’Union » (75).
On peut donc conclure sans risque que les bénéficiaires du service de pilotage ne sont pas exclusivement roumains (76). Enfin, le litige au principal revêt clairement un caractère transfrontalier, compte tenu du lieu d’exécution du service de pilotage et de son importance économique (77). L’affirmation d’APM selon laquelle aucun opérateur privé d’un autre État membre ne serait intéressé par la fourniture de services de pilotage en Roumanie (78) semble dénuée de pertinence.
66.      Afin de justifier toute atteinte à une liberté fondamentale, le gouvernement roumain invoque des considérations tirées de la sécurité du trafic maritime (79). Ce motif justificatif doit être accueilli, dès lors qu’il ressort d’une jurisprudence itérative de la Cour que l’objectif d’assurer la sécurité dans les eaux portuaires constitue une raison impérieuse d’intérêt général (80).
67.      Il reste à déterminer si la restriction à la libre prestation de services et à la liberté d’établissement, que je viens de caractériser, est
néanmoins propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.
68.      Afin de déterminer si une restriction satisfait à la condition de proportionnalité, c’est à l’État membre cherchant à se prévaloir d’un objectif propre à légitimer une restriction à une liberté fondamentale ou à un droit fondamental qu’il incombe de fournir à la juridiction nationale tous les éléments de nature à permettre à celle-ci de s’assurer que la mesure concernée satisfait bien aux exigences découlant du principe de proportionnalité (81). La Cour
est toutefois compétente pour donner à la juridiction de renvoi des indications tirées du dossier à sa disposition de nature à lui permettre de statuer (82).
69.      L’arrêté no 991/2020 doit se révéler
à la fois apte à poursuivre l’objectif légitime invoqué et nécessaire et proportionné à cette fin.
70.      Il ressort du dossier à la disposition de la Cour que,
en adoptant l’arrêté no 991/2020, les autorités roumaines ont essentiellement entendu réagir aux défaillances découlant des modalités précédentes d’organisation du service de pilotage, qui auraient entraîné une augmentation des incidents de navigation, une augmentation du risque pour la sécurité en raison de la confusion entre le service de pilotage et celui de remorquage, une augmentation des coûts, une exposition des pilotes à la pression commerciale ainsi qu’à des discontinuités dans la fourniture de ce service. Une sécurité optimisée sur les eaux portuaires devait donc nécessairement passer, selon cette logique, par une élimination de la concurrence sur le marché du pilotage.
71.      Il est
intéressant de noter que, si l’amélioration de la sécurité semblait
exiger, selon le gouvernement roumain, une mise à l’écart des acteurs responsables de la dégradation de la situation, le Ministère n’a toutefois pas jugé problématique de confier des droits exclusifs à l’administration portuaire APM, à propos de laquelle le Conseil de la concurrence avait pourtant conclu à une violation de la loi sur la concurrence et de l’article 102 TFUE (83), et donc, incidemment, reconnu la responsabilité dans la situation sécuritaire dégradée. L’idée d’une corrélation entre l’amélioration de la situation en matière
de sécurité et l’attribution d’un droit exclusif aux administrations portuaires se trouve, à tout le moins, affaiblie par un tel constat (84).
72.      Face à un marché ouvert, mais défaillant, les autorités roumaines avaient une large palette de mesures à leur disposition, moins restrictives que d’opter pour la radicalité de la fermeture du marché par l’octroi de droits exclusifs. Comme la Commission l’a fait valoir, la première de ces mesures consistait en l’application de sanctions efficaces telles que celles décidées par le Conseil de la concurrence. Ces autorités pouvaient également intervenir du point de vue normatif pour encadrer et réglementer la profession de pilote de manière à garantir que les pilotes puissent agir en toute indépendance (85). D’ailleurs, compte tenu de la qualification des administrations portuaires en tant qu’entreprises, l’allégation selon laquelle les pilotes chargés du service de pilotage seraient soustraits à toute pression commerciale parce qu’ils relèvent de l’administration portuaire mérite d’être vérifiée.
73.      Par conséquent, sous réserve de vérification ultérieure par la juridiction de renvoi,
je doute fort
que le monopole légal établi au profit des administrations portuaires se révèle
proportionné à l’objectif de sécurité dans les eaux portuaires invoqué. Une restriction injustifiée à la liberté d’établissement
et à la libre prestation de services devrait être constatée. Le monopole légal n’apparaissant pas conforme au droit de l’Union, il n’est donc pas nécessaire de poursuivre avec l’analyse des autres conditions visées au point 58 des présentes conclusions.
74.      Il y a cependant lieu de signaler à la juridiction de renvoi ce qui suit.
75.      Même dans l’hypothèse où l’existence d’une distorsion de concurrence devait être établie, il serait encore possible de constater que les mesures édictées par l’arrêté
no 991/2020 échappent à la qualification d’« aide d’État » dans le cas
où les quatre conditions définies par la jurisprudence Altmark (86) seraient réunies, ce qu’il appartiendra à la juridiction de renvoi, le cas échéant avec l’aide de la Cour par la voie d’une nouvelle saisine préjudicielle, de vérifier.
III. Conclusion
76.      Pour l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie) :
L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une entité publique qui s’est vu confier, par un État membre, le droit exclusif de fournir
des services de pilotage dans le port relevant de sa compétence doit être considérée comme exerçant une activité économique et, partant, comme une entreprise.
Afin de constater l’existence éventuelle d’une aide d’État, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier que les autres conditions dont la réunion est nécessaire à cette fin sont remplies et, en particulier, celle relative à la distorsion de concurrence. Dans ce cadre, cette
juridiction devra s’assurer que la condition selon laquelle un monopole doit avoir été établi de manière conforme au droit de l’Union est remplie. Il appartiendra à ladite
juridiction d’examiner, en particulier, l’octroi de droits exclusifs par l’arrêté en cause au principal à la lumière de la libre prestation de services et
de la liberté d’établissement et de s’assurer qu’il ne crée pas une restriction injustifiée.
1      Langue originale : le français.
2      Voir, par exemple, arrêts du 17 mai 1994, Corsica Ferries
(C‑18/93, EU:C:1994:195) ; du 20 février 2001, Analir e.a. (C‑205/99, EU:C:2001:107) ; du 30 septembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515) ; du 10 juin 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335) ; du 17 mars 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou et Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 et C‑129/10, EU:C:2011:163) ; du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902) ainsi que du 22 janvier 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      JO 2017, L 57, p. 1, tel que modifié par le règlement (UE) 2020/697 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 2020 (JO 2020, L 165, p. 7) (ci-après le « règlement 2017/352 »).
4      Republiée au Monitorul Oficial al României, partie I, no 511 du 22 juillet 2010 (ci-après l’« OG no 22/1999 »).
5      Voir articles 47 et 48 de l’OG no 22/1999.
6      Voir article 49 de l’OG no 22/1999.
7      Cette disposition se lit comme suit :
« (1) Le pilotage des navires de mer et des navires fluviomaritimes dans les ports où ce service a été rendu obligatoire est assuré par les administrations portuaires :
a) par l’intermédiaire du corps des pilotes appartenant à l’administration ;
b)
par l’intermédiaire d’opérateurs économiques spécialisés, autorisés conformément à l’article 19, paragraphe 2, sur la base d’un contrat conclu de manière non discriminatoire entre l’administration et ces opérateurs économiques ;
c) par la concession du service de pilotage, conformément à la loi, par l’administration à des opérateurs économiques spécialisés autorisés conformément à l’article 19, paragraphe 2.
[...]
(4)
Les administrations rendent publique la liste des opérateurs économiques autorisés avec lesquels elles ont conclu des contrats de pilotage, les tarifs pratiqués et les facilités accordées par ceux-ci.
(5)
Les opérateurs économiques visés au paragraphe 1 paient une redevance fixée par l’administration pour l’utilisation de l’infrastructure portuaire.
(6)
Les modalités d’exercice du service de pilotage des navires de mer sont approuvées par arrêté du ministre chargé des transports. »
8      Décision du Conseil de la concurrence
no 51/2016 du 10 août 2016 (disponible à partir de
https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf)  (ci-après, la « décision du Conseil de la concurrence »). Voir, en particulier, articles 1 et 2 de cette décision.
9      Voir avis de la Commission européenne sj.c (2024) 4262312, du 31 mai
2024, dans l’affaire no 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (ci-après l’« avis de la Commission »).
10      Règlement du Conseil du 13 juillet 2015
portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). Voir article 29 de ce règlement.
11      Voir, parmi une jurisprudence abondante, arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 19 et jurisprudence citée).
12      Je rappelle que, si la Commission est exclusivement compétente pour apprécier la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur, sous le contrôle des juridictions de l’Union, cela est sans préjudice de la possibilité, pour une juridiction nationale, de saisir la Cour à titre préjudiciel, sur l’interprétation de la notion d’« aide » [voir arrêt du 3 mars 2021, Poste Italiane et Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 et C‑435/19, EU:C:2021:162, point 33)].
13      Voir arrêt du 23 avril 1991, Höfner et Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      Conformément à ce qu’indique sa base juridique, qui est l’article 100, paragraphe 2, TFUE.
15      Voir article 1er, paragraphe 1, du règlement 2017/352.
16      Voir communication de la Commission COM(2012) 573 final
du 3 octobre 2012, citée au considérant 3 du règlement 2017/352.
17      Voir considérant 4 du règlement 2017/352.
18      Voir article 1er, paragraphe 4, du règlement 2017/352. Ces ports sont énumérés à l’annexe II du règlement (UE) no 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision no 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1). Il ressort de l’entrée consacrée à la Roumanie du tableau contenu dans la liste 2 de cette annexe que tous les ports concernés par l’arrêté no 991/2020 y figurent.
19      Considérant 6 du règlement 2017/352. Italique ajouté par mes soins.
20      Considérant 10 du règlement 2017/352. Voir, également, considérant 24 de ce règlement.
21      Considérant 23 du règlement 2017/352.
22      Considérant 32 du règlement 2017/352. Italique ajouté par mes soins. Il ressort également de ce considérant que, lorsque les obligations de service public sont considérées comme des services d’intérêt économique général, il y a lieu de se conformer aux prescriptions de la décision 2012/21/UE
de la Commission,
du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (JO 2012, L 7, p. 3), et du règlement no 360/2012 de la Commission, du 25 avril 2012, relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (JO 2012, L 114, p. 8), ainsi qu’à la communication de la Commission intitulée « Encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous la forme de compensation de service public » (JO 2012, C 8, p. 15). Plus largement, les références aux règles de concurrence, à la concurrence effective, au marché concurrentiel, aux conditions de concurrence équitables et aux distorsions du marché ainsi qu’aux aides d’État sont nombreuses dans le préambule du règlement 2017/352 : voir, notamment, considérants 34, 40 à 46 et 55 de ce règlement.
23      Voir article 1er, paragraphe 2, du règlement 2017/352.
24      Article 2, point 8), du règlement 2017/352. Seuls les services de pilotage exécutés en haute mer ne semblent pas relever du champ d’application de ce règlement : voir considérant 8 dudit règlement.
25      Considérant 39 du règlement 2017/352.
26      Voir article 10 du règlement 2017/352.
27      Voir, respectivement, articles 3 à 9 du règlement 2017/352, auxquels s’ajoute l’article 21 de ce règlement, ainsi que cela résulte de l’article 10, paragraphe 1, dudit règlement qui porte sur les mesures transitoires.
28      À l’exclusion de l’article 21 du règlement 2017/352 : voir note 27 des présentes conclusions.
29      Sur l’absence d’impact du règlement 2017/352 sur les appréciations menées par la Commission sur le fondement des articles 107 et 108 TFUE, voir arrêt du 30 avril 2019, UPF/Commission (T‑747/17, EU:T:2019:271, point 140).
30      Voir arrêt du 23 avril 1991, Höfner et Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, point 21).
31      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 21).
32      Voir arrêt du 11 juin 2020, Commission et République slovaque/Dôvera zdravotná poist'ovňa (C‑262/18 P et C‑271/18 P, EU:C:2020:450, point 29).
33      Voir arrêts du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, point 107), et du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 23 et jurisprudence citée).
34      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 23 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, points 37 et 38) ; du 7 novembre 2019, Aanbestedingskalender e.a./Commission (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, points 18 et 19), ainsi que du 24 mars 2022, GVN/Commission (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 71).
35      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 25 et jurisprudence citée).
36      Voir arrêt du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, point 74).
37      Voir arrêt du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, point 77). Dans le même sens, voir arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, points 35 à 38) et du 18 janvier 2024, Lietuvos notarų rūmai e.a. (C‑128/21, EU:C:2024:49, point 62).
38      Voir arrêt du 6 septembre 2011, Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542, point 44).
39      Voir arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 56).
40      Voir arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 49 et jurisprudence citée).
41      Voir mes conclusions dans l’affaire Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, point 10 et jurisprudence citée). Voir, sur les activités économiques susceptibles d’être exercées par les ports telles qu’illustrées par la pratique décisionnelle de la Commission, arrêts du 30 avril 2019, UPF/Commission (T‑747/17, EU:T:2019:271, point 53),
et
Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commission (T‑754/17, EU:T:2019:270, point 65), ainsi que du 20 septembre 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commission (T‑673/17, EU:T:2019:643, point 63). Voir, également,
sur la nature économique de l’octroi d’accès aux ports et de l’attribution de concessions de zones domaniales et de quais, arrêt du 20 décembre 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e.a./Commission (T‑166/21, EU:T:2023:862, points 81 et 82).
Au contraire, la Cour a établi que la surveillance antipollution effectuée dans un port pétrolier constitue une mission d’intérêt général qui relève des fonctions essentielles de l’État en matière de protection de l’environnement du domaine maritime et, partant, ne présente pas de caractère économique [voir arrêt du 18 mars 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, points 22 et 23 ainsi que
jurisprudence citée)]. Elle a également jugé que les activités relatives au contrôle et à la police de l’espace aérien sont typiquement des prérogatives de puissance publique [voir arrêt du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, point 30). Voir, également, arrêt du 19 décembre 2012, Mitteldeutsche Flughafen et Flughafen Leipzig-Halle/Commission (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, point 42)]. Encore récemment, la Cour a rappelé que des activités telles que le contrôle et la sécurité du trafic fluvial ou des fonctions de police de la navigation doivent être considérées comme indissociablement liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique [voir
arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 26). Voir, également, mes conclusions dans cette affaire Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, point 18)].
42      Le gouvernement roumain invoque, de manière générale, des discontinuités et des risques pour la sécurité de la navigation qui se seraient matérialisés au cours de la période pendant laquelle le service de pilotage était assuré par les opérateurs autorisés (voir point 43 des observations écrites de ce gouvernement).
43      Voir, par analogie, arrêt du 25 janvier 2018, BSCA/Commission (T‑818/14, EU:T:2018:33, points 100 à 102).
44      Voir article 48 de l’ordonnance no 22/1999.
45      Voir article 50 de l’ordonnance no 22/1999, cité au point 2 des présentes conclusions.
46      Par ailleurs, en faisant application des règles de concurrence au service de pilotage, la Cour a implicitement, mais nécessairement, reconnu la nature économique d’une telle activité : voir arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, points 38 et suiv.). Le législateur de l’Union en a fait de même, en n’excluant pas le caractère économique du pilotage dans le règlement 2017/352 (voir, à ce propos, point 36 de l’avis de la Commission).
47      Voir, par analogie, arrêt du 25 janvier 2018, BSCA/Commission (T‑818/14, EU:T:2018:33, point 103).
48      Voir, notamment, considérant 2 du règlement no 1315/2013.
49      Voir, notamment, point 30 de l’avis de la Commission.
50      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 27 et jurisprudence citée).
51      Voir arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, point 44).
52      Je remarque que les autres activités des administrations portuaires ne sont pas détaillées dans le dossier à la disposition de la Cour.
53      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 29).
54      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 30).
55      Voir arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, point 32).
56      Selon l’article 48 de l’OG
no 22/1999 mentionné par la Commission au point 41 de ses observations écrites.
57      Il ressort du point 52 des observations écrites du gouvernement roumain que le Conseil de surveillance dans le domaine naval approuve les règles justifiant les tarifs appliqués par les administrations pour la fourniture de services de sécurité, dont les services de pilotage semblent donc relever, ainsi que la ventilation de ces tarifs par postes de dépenses. Ce Conseil est également chargé de vérifier leur proportionnalité au coût du service fourni. Il ne ressort toutefois pas de ces éléments que les administrations portuaires visées par l’arrêté no 991/2020 seraient privées de tout contrôle sur la fixation des tarifs appliqués au service de pilotage.
58      En présence d’une activité non économique, la perception d’une rémunération déterminée par la loi peut être regardée comme indissociable de cette activité
et se révéler insusceptible de modifier la nature de l’activité considérée : voir arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, point 42). Une telle circonstance ne saurait suffire non plus, à elle seule, à faire échapper l’activité en cause à la qualification d’« activité économique » [voir arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, point 49)].
59      Voir, dans le même sens, arrêt du 20 septembre 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commission (T‑673/17, EU:T:2019:643, point 82).
60      Voir point 45 des observations écrites de Canal Sea Services.
61      Voir arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, point 46).
62      Voir page 3 de la demande de décision préjudicielle.
63      Voir point 5 des observations écrites de la Commission.
64      Voir décision du Conseil de la concurrence, mentionnée à la note 8 des présentes conclusions.
65      Le gouvernement roumain qualifie le service d’« intérêt public » (voir point 24 de ses observations).
66      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, Scandlines Danmark et Scandlines Deutschland/Commission (C‑174/19 P et C‑175/19 P, EU:C:2021:801, point 130 ainsi que
jurisprudence citée). Voir, également, point 188 de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2016, C 262, p. 1).
67      Voir point 45 des présentes conclusions.
68      Voir point 40 des observations écrites du gouvernement roumain.
69      Voir arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, points 352 à 356).
70      Je doute que les prestataires de services de pilotage puissent être véritablement considérés comme des « transporteurs ». Or, la libre prestation de services dans le domaine des transports se définit comme un droit pour les transporteurs à la libre prestation des services de transport
[voir arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 358)].
71      Dès lors que, en tout état de cause, la liberté d’établissement s’applique directement aux transports : voir arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 361). Voir, sur la liberté d’établissement de façon plus générale, points 362 et suiv. de cet arrêt.
72      Voir arrêt du 23 février 2016, Commission/Hongrie (C‑179/14, EU:C:2016:108, points 164 et 165). Voir, également, arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 117).
73      La jurisprudence récente de la Cour a effectivement souligné que les dispositions relatives à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services ne s’appliquent pas, en principe, à une situation où tous les éléments sont confinés dans un seul État membre [voir arrêt du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri (C‑394/21, EU:C:2023:146, point 48)].
74      Pour paraphraser les termes utilisés par l’arrêt du 8 mars 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135, point 39).
75      Voir considérant 7 du règlement 2017/352. Au sein de ce réseau, les ports roumains sont d’une importance commerciale fondamentale. Le port de Constanța, plus grand port de la mer Noire, est un nœud
stratégique.
76      Voir, par analogie, arrêt du 1er octobre 2015, Trijber et Harmsen (C‑340/14 et C‑341/14, EU:C:2015:641, point 41).
77      Voir, par analogie, arrêts du 17 juillet 2008, ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, point 62), et du 21 mars 2019, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, points 28 et 30).
78      Voir p. 12 des observations écrites d’APM.
79      Voir point 42 des observations écrites du gouvernement roumain.
80      Voir arrêt du 22 janvier 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30, point 30 et jurisprudence citée).
81      Voir arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 101 et jurisprudence citée).
82      Voir arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 124 et jurisprudence citée).
83      Voir articles 3 et 7 de la décision du Conseil de la concurrence.
84      Je note aussi que la décision du Conseil de concurrence a conclu à la violation d’un certain nombre de règles en ce qui concerne le service de remorquage. Afin de s’assurer de la cohérence de la réponse apportée par les autorités roumaines, il serait intéressant de déterminer si une fermeture du marché du remorquage a aussi été décidée.
85      Aux termes de l’article 11 de la décision du Conseil de la concurrence, ce dernier préconisait d’ailleurs une clarification du cadre législatif pour les services de pilotage et de remorquage.
86      Arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), tel que réaffirmé à de nombreuses reprises par la Cour et, pour la dernière fois à la date de rédaction des présentes conclusions, dans l’arrêt du 20 novembre 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, points 41 et 42).
L’examen de la question de savoir si la mesure en cause doit être qualifiée d’« aide d’État », au sens de l’article 107 TFUE, qui peut impliquer le contrôle du respect des conditions posées par la jurisprudence issue de cet arrêt, intervient en amont de l’examen d’une mesure d’aide au titre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, cette question étant préalable à celle consistant à vérifier, le cas échéant, si une aide incompatible avec le marché intérieur est néanmoins nécessaire à l’accomplissement de la mission impartie au bénéficiaire de la mesure en cause, au titre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE [voir arrêt du 3 mars 2021, Poste Italiane et Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 et C‑435/19, EU:C:2021:162, point 35 et jurisprudence citée)].