FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
föredraget den 21 november 2019(1)
Mål C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
mot
RH
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 20 FUEF – uppehållsrätt i en medlemsstat för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare och som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet – Nationell lagstiftning enligt vilken beviljandet av uppehållstillstånd är förenat med villkoret att unionsmedborgaren förfogar över tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sin make – Avslag grundat på frånvaro av tillräckliga medel – Metod för att bedöma beroendeförhållandet mellan tredjelandsmedborgaren och unionsmedborgaren”
I.      Inledning
1.        Förevarande mål rör under vilka villkor en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare, som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, kan tillerkännas uppehållsrätt i en medlemsstat med stöd av artikel 20 FEUF.
2.        Målet ger domstolen tillfälle att upprepa de principer som den fastställde i domen av den 10 maj 2017, Chavez-Vilchez m.fl.,(2) och i domen av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien),(3) som rörde en situation där en ansökan om uppehållstillstånd från en tredjelandsmedborgare som var make till en unionsmedborgare avslogs utan att det gjordes någon bedömning av huruvida det förelåg ett beroendeförhållande mellan dessa två personer.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
3.        Artikel 1 i direktiv 2004/38/EG(4) har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs
a)      villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium,
b)      rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,
…”
4.        I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Förmånstagare”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.”
5.        I artikel 7.1. och 7.2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.      Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
…
b)      för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller,
…
d)      är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller kraven i a, b eller c.
2.      Uppehållsrätten enligt punkt 1 skall även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i punkt 1 a, 1 b eller 1 c.”
B.      Spansk rätt
6.        Artikel 68 i codice civile (civillagen) har följande lydelse:
”Makar ska leva tillsammans, vara varandra trogna och bistå varandra. Därutöver ska de dela på hushållssysslorna och ansvaret för omvårdnaden av släktingar i uppstigande eller nedstigande led samt andra personer för vilka de har försörjningsplikt.”
7.        I artikel 1 Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kungligt dekret 240/2007 av den 16 februari 2007 om inresa, fri rörlighet och vistelse i Spanien för medborgare i Europeiska unionen och i andra stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet)(5) av den 16 februari 2007, i den lydelse som var tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”1.      I detta kungliga dekret regleras villkoren för utövandet av rätten till inresa, utresa, fri rörlighet, vistelse, permanent uppehållsrätt och arbete i Spanien för medborgare i andra medlemsstater i Europeiska unionen och andra stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, samt de begränsningar som följer av ovannämnda rättigheter av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
2.      Innehållet i detta kungliga dekret påverkar tillämpningen av de särskilda lagar och internationella fördrag som Spanien är part i.”
8.        I artikel 2 i det kungliga dekretet föreskrivs följande:
”Detta kungliga dekret ska på de häri fastställda villkoren också tillämpas på följande familjemedlemmar till en medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, oavsett medborgarskap, när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren:
a)      maken, såvitt det inte har ingåtts ett avtal eller avgetts en förklaring om äktenskapets ogiltighet, äktenskapsskillnad eller hemskillnad.
…”
9.        Artikel 7 i kungliga dekretet har följande lydelse:
”1.      Varje unionsmedborgare eller medborgare i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet har rätt att uppehålla sig inom den spanska statens territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
…
b)      för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga medel för att inte bli en belastning för Spaniens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Spanien, eller,
…
d)      är en familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare eller en medborgare i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som uppfyller villkoren i a, b eller c.
2.      Uppehållsrätten enligt punkt 1 ska även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i Spanien eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, under förutsättning att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i punkt 1 a, b eller c.
…
7.      Vad gäller tillräckliga medel för uppehälle kan ett fast belopp inte fastställas, utan hänsyn ska tas till den personliga situationen som medborgaren i en medlemsstat i Europeiska unionen eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet befinner sig i. Beloppet får dock under inga omständigheter vara högre än det belopp som ger spanska medborgare rätt till socialt bistånd eller den lägsta socialförsäkringspensionen.”
III. Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10.      RH, som är marockansk medborgare, gifte sig den 13 november 2015 med en spansk medborgare i Ciudad Real (Spanien). Eftersom hustrun är spansk medborgare är hon även unionsmedborgare. Hon har emellertid aldrig utnyttjat sin rätt till fri rörlighet inom unionen. Det framgår av beslutet om hänskjutande att äktenskapets giltighet och lagenlighet inte har ifrågasatts av den nationella myndigheten och att RH inte omfattas av något inreseförbud i landet.
11.      Paret bor tillsammans i Ciudad Real, och delar bostad med den spanska medborgarens far.
12.      Den 23 november 2015 ingav RH en ansökan om uppehållstillstånd till den behöriga nationella myndigheten i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare.
13.      Den 20 januari 2016 avslog myndigheten ansökan med stöd av artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007, eftersom den ansåg att RH:s hustru inte hade visat att hon själv hade tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sin make, i enlighet med kraven i nämnda bestämmelse.
14.      Den 10 mars 2016 fastställde Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (centralregeringens representation i Ciudad Real) detta beslut.
15.      RH väckte därefter talan vid Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.°2 de Ciudad Real (Förvaltningsdomstol nr 2 i Ciudad Real, Spanien) och gjorde gällande att artikel 7 i kungligt dekret nr 240/2007 inte var tillämplig på den aktuella situationen, eftersom den spanska medborgaren aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet. Nämnda domstol delade RH:s uppfattning och biföll talan.
16.      Statsförvaltningen överklagade denna dom till Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha, Spanien), som beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande två tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)      Mot bakgrund av artikel 68 i civillagen som fastställer makarnas skyldighet att bo tillsammans, innebär kravet på att en spansk medborgare, som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet, måste uppfylla rekvisiten i artikel 7.1 i kungligt dekret 240/2007 som ett nödvändigt villkor för att dennes make/maka, som är tredjelandsmedborgare, ska beviljas uppehållsrätt enligt artikel 7.2 i samma kungliga dekret, för det fall att rekvisiten inte uppfylls, ett åsidosättande av artikel 20 [FEUF], om den spanska medborgaren, på grund av att rättigheten vägras, blir tvungen att lämna unionen i dess helhet?
2)      Utgör den spanska statens praxis att automatiskt tillämpa bestämmelserna i artikel 7 i kungligt dekret 240/2007 – och därmed vägra uppehållsrätt till en familjemedlem till en unionsmedborgare som aldrig har utövat rätten till fri rörlighet, enbart på grund av att den spanska medborgaren inte uppfyller rekvisiten som fastställs i nämnda artikel, utan att det har skett någon särskild och individuell prövning av om det föreligger ett beroendeförhållande mellan unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren, på så vis att unionsmedborgaren, av vilket skäl som helst och med tanke på omständigheterna i fallet, inte kan skiljas från tredjelandsmedborgaren på grund av beroendeförhållandet, vilket skulle innebära att unionsmedborgaren skulle vara tvungen att lämna unionens territorium, om uppehållsrätten nekas för tredjelandsmedborgaren – under alla omständigheter och bortsett från vad som anges ovan, ett åsidosättande av artikel 20 [FEUF], i ovan nämnda betydelse?
17.      RH, den spanska, den danska, den tyska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
IV.    Bedömning
18.      Innan jag prövar de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt till domstolen, skulle jag vilja göra en inledande anmärkning avseende räckvidden av dessa frågor samt domstolens behörighet.
A.      Inledande anmärkning avseende tolkningsfrågornas räckvidd och domstolens behörighet
19.      Det framgår av beslutet om hänskjutande att Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha) hyser allvarliga tvivel beträffande de kriterier som den behöriga nationella myndigheten i enlighet med artikel 7.1 b i lagdekret nr 240/2007 har använt för att bedöma huruvida unionsmedborgarens försörjningsmedel är tillräckliga. Den hänskjutande domstolen har nämligen understrukit att den behöriga nationella myndigheten begränsade sin bedömning till den ekonomiska situationen för den spanska medborgaren, eftersom den ansåg att skyldigheten att förfoga över tillräckliga medel uteslutande ålåg henne. Den nationella domstolen har således inte beaktat de medel som hennes far ställt till hennes förfogande, och detta trots att det är styrkt att sådana ekonomiska medel erbjöds och tillhandahölls.
20.      Även om den hänskjutande domstolen inte har ställt någon direkt fråga om detta till EU-domstolen, är det enligt kommissionen viktigt att påminna om hur EU-domstolen i sin praxis har tolkat villkoret om tillräckliga tillgångar i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38. Denna påminnelse är inte helt utan poäng. Jag är emellertid inte övertygad om att domstolen är behörig att tolka nämnda bestämmelse i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, och det av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan.
21.      Enligt artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007 har en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare endast rätt att uppehålla sig i Spanien på villkor att vederbörande för sin egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för Spaniens sociala biståndssystem.
22.      Syftet med denna bestämmelse är att införliva kraven i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 med den nationella lagstiftningen.
23.      Domstolen slog emellertid nyligen fast att direktiv 2004/38 endast reglerar villkoren för unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än de själva är medborgare i.(6) Direktivet omfattar således inte en sådan situation som den i förevarande mål, där unionsmedborgaren inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och uppehåller sig i den medlemsstat som han är medborgare i.(7)
24.      Denna punkt diskuteras inte i förevarande förslag till avgörande. Samtliga parter som har inkommit med yttranden anser nämligen att RH:s rätt till inresa och uppehåll inte omfattas av bestämmelserna i sekundärrätten och i synnerhet inte av bestämmelserna i direktiv 2004/38.
25.      Den ansökan om uppehållstillstånd som RH ingav avslogs dock med stöd av artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007, eftersom den behöriga nationella myndigheten ansåg att RH:s hustru inte hade visat att hon personligen hade tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sin make.
26.      Av de upplysningar som den hänskjutande domstolen har lämnat framgår nämligen att denna bestämmelse, till följd av den praxis som Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) har utvecklat, även är tillämplig på en ansökan om familjeåterförening som ingetts av en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en spansk medborgare, och som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet.
27.      Av samma upplysningar framgår att de behöriga nationella myndigheterna således är skyldiga att tillämpa kraven i artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007 på samma sätt oavsett om en ansökan från en tredjelandsmedborgare om familjeåterförening avser situationen för en unionsmedborgare som, på grund av att vederbörande har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38, eller situationen för en spansk medborgare som, på grund av att vederbörande aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
28.      Det kan därför vara lämpligt och ändamålsenligt att erinra om de principer som domstolen har slagit fast vad gäller bedömningen av villkoret om tillgångar i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38.
29.      Jag anser emellertid inte att detta tillvägagångssätt är förenligt med domstolens praxis. Det framgår nämligen inte av beslutet om hänskjutande att spansk rätt innehåller en ”direkt och ovillkorlig hänvisning” till artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, och följaktligen att den tolkning som EU-domstolen har gjort av detta direktiv blir bindande för den hänskjutande domstolens avgörande av det nationella målet.
30.      Jag erinrar om att enligt domstolens fasta praxis är det motiverat att tolka bestämmelser i en unionsrättsakt i situationer som inte omfattas av denna rättsakts tillämpningsområde ”när dessa bestämmelser genom nationell rätt
har blivit tillämpliga på sådana situationer på ett direkt och ovillkorligt
sätt” i syfte att säkerställa att de behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av unionsrätten.(8)
31.      I förevarande fall anser jag dock att de upplysningar som den hänskjutande domstolen har lämnat inte är tillräckligt exakta för att kunna slå fast att de nämnda unionsbestämmelserna har blivit tillämpliga på ett direkt och ovillkorligt sätt genom spansk rätt i syfte att säkerställa att inhemska situationer och situationer som regleras av unionsrätten omfattas av samma bestämmelser.
32.      Varken den hänskjutande domstolen eller den spanska regeringen, i dess skriftliga yttrande, har nämligen hänvisat till specifika bestämmelser i spansk rätt som gör att bestämmelserna i direktiv 2004/38 direkt och ovillkorligt blir tillämpliga på en sådan situation som den i det nationella målet, som unionslagstiftaren har undantagit från direktivets tillämpningsområde, eftersom den berör en familjemedlem till en spansk medborgare som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet.
33.      Den hänskjutande domstolen har visserligen hänvisat till den tolkning som Tribunal Supremo (Högsta domstolen) har gjort, som utgör ”den spanska praxis som det är lämpligt att stödja sig på” och som det hänvisas till i Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (ministerförordning nr PRE/1490/2012 om införande av regler för genomförande av artikel 7 i kungligt dekret nr 240/2007 av den 16 februari 2007 om inresa, fri rörlighet och vistelse i Spanien för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater och andra stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet)(9) av den 9 juli 2012. Den spanska regeringen har även hänvisat till relevant praxis från Tribunal Supremo (Högsta domstolen), som har funnit att det genom ett analogt införlivande var motiverat att tillämpa direktiv 2004/38, eftersom det var den unionsrättsakt vars syfte och innehåll låg närmast den situation som var föremål för prövning.
34.      Enligt min mening är det emellertid uppenbart att en regel som fastställts av Tribunal Supremo (Högsta domstolen), även om denna är högsta domstolsinstans, och som syftar till en analog tillämpning av unionsrättsliga bestämmelser, inte kan likställas med en rättsakt där den nationella lagstiftaren specifikt anger att den avser att hänvisa till innehållet i nämnda bestämmelser, vilket krävs enligt EU-domstolens praxis.
35.      Under dessa omständigheter, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, anser jag att domstolen a priori
inte är behörig att tolka artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 i en sådan situation som den i det nationella målet, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
36.      Jag kommer således först i andra hand – för det fall den hänskjutande domstolen efter sin prövning finner att nationell rätt utgör en direkt och ovillkorlig hänvisning till artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 för prövning av en sådan ansökan om familjeåterförening som den här aktuella – att erinra om de principer som EU-domstolen har slagit fast angående tolkningen av nämnda bestämmelse.
B.      I andra hand: principer för bedömningen av villkoret om tillräckliga tillgångar i den mening som avses i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38
37.      Jag erinrar om att enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 får den mottagande medlemsstaten vid vilken en ansökan om familjeåterförening har ingetts av en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare kräva att unionsmedborgaren, för sin egen och sina familjemedlemmars räkning, har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för denna stats sociala biståndssystem under vistelsen.
38.      I det nationella målet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det var lagenligt att inte bevilja RH uppehållstillstånd med hänsyn till att den behöriga nationella myndigheten, med stöd av artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007, endast beaktade unionsmedborgarens personliga tillgångar, och inte de ekonomiska medel som tillhandahölls av hennes far.(10)
39.      Tack vare EU-domstolens omfattande praxis på området(11) är det enkelt att undanröja de tvivel som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för
40.      För det första anser EU-domstolen att eftersom huvudregeln är att tillstånd till familjeåterförening ska beviljas ska de bestämmelser som gör det möjligt att införa begränsningar tolkas restriktivt. Om medlemsstaten förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning får detta inte användas på ett sätt som äventyrar direktivets syfte, nämligen att främja familjeåterförening, eller direktivets ändamålsenliga verkan.(12)
41.      Vad gäller villkoret att tillgångarna ska vara tillräckliga erinrade domstolen i sin dom av den 2 oktober 2019, Bajratari,(13) om att det ”i unionsrätten [inte föreskrivs] något som helst krav i fråga om tillgångarnas ursprung”.(14) Domstolen anser följaktligen att villkoret om tillräckliga tillgångar inte endast är uppfyllt när de ekonomiska medlen tillhandahålls av en familjemedlem till unionsmedborgaren, utan även när de härrör från en annan källa, inbegripet en person som inte är förenad med förmånstagaren genom ett rättsförhållande som innebär att nämnda person ska försörja förmånstagaren.(15)
42.      I sin dom av den 3 oktober 2019, X (Varaktigt bosatta – Stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel)(16) har domstolen slutligen erinrat om att ”en tolkning av villkoret om tillräckliga tillgångar i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 som innebär att den berörda personen själv ska ha sådana tillgångar, utan att i detta avseende kunna göra gällande en medföljande familjemedlems tillgångar, skulle innebära att det till detta villkor, såsom det lyder enligt direktiv 2004/38, lades ett krav angående tillgångarnas ursprung, som skulle utgöra en oproportionerlig inblandning i utövandet av den grundläggande rätten att fritt röra sig och uppehålla sig
som föreskrivs i artikel 21 FEUF, eftersom kravet inte är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, nämligen att skydda medlemsstaternas offentliga medel”.(17) Detta resonemang är analogt tillämpligt på artikel 20 FEUF.
43.      Efter dessa förtydliganden, som görs i andra hand, övergår jag nu till prövningen av tolkningsfrågorna.
C.      Prövning av tolkningsfrågorna
44.      De två frågor som den hänskjutande domstolen har ställt till domstolen rör huruvida en tredjelandsmedborgare, som är familjemedlem till en unionsmedborgare och som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet kan åberopa en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 FEUF.
45.      Jag föreslår att EU-domstolen undersöker den andra frågan först. Sett till en traditionell prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare rör denna fråga nämligen en aspekt av förfarandet som hänför sig till tiden före prövningen av de materiella villkor som ska vara uppfyllda enligt artikel 20 FEUF (förekomsten av ett beroendeförhållande), som den hänskjutande domstolen har behandlat närmare i den första frågan.
1.      Den andra frågan
46.      Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare automatiskt nekas uppehållsrätt enbart av den anledningen att unionsmedborgaren inte uppfyller villkoret om tillräckliga tillgångar i den nationella lagstiftningen.
47.      Enligt min mening framgår svaret på den frågan tydligt av domen K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), som den hänskjutande domstolen för övrigt uttryckligen har hänvisat till i sin fråga.
48.      I förevarande mål är det utrett att RH och hans hustrus situation regleras av en lagstiftning som i första hand omfattas av Konungariket Spaniens behörighet, nämligen den lagstiftning som rör rätten till inresa och uppehåll för tredjelandsmedborgare, och som inte omfattas av tillämpningsområdet för sekundärrättsliga bestämmelser.
49.      RH:s hustru, som är medborgare i en medlemsstat, har emellertid ställning som unionsmedborgare enligt artikel 20.1 FEUF och kan således, även gentemot den medlemsstat där hon är medborgare, åberopa de rättigheter som är knutna till denna ställning, däribland den grundläggande och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.(18)
50.      Det är på grundval av denna bestämmelse som EU-domstolen motsätter sig nationella åtgärder, inbegripet beslut att neka familjemedlemmar till en unionsmedborgare uppehållsrätt, som medför att unionsmedborgares(19) rätt att fritt röra sig och uppehålla sig äventyras, och som medför att unionsmedborgare, enligt den av domstolen använda formuleringen, berövas ”möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet”.(20)
51.      För att återge domstolens motivering finns det således ”vissa mycket speciella situationer i vilka en tredjelandsmedborgare, som är familjemedlem till en unionsmedborgare, trots att de sekundärrättsliga bestämmelserna om tredjelandsmedborgares uppehållsrätt inte är tillämpliga och den berörda unionsmedborgaren inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, i undantagsfall likväl ska tillerkännas uppehållsrätt, om unionsmedborgarskapet annars skulle förlora sin ändamålsenliga verkan. Detta är fallet om unionsmedborgaren till följd av den nekade uppehållsrätten i praktiken skulle bli tvungen att lämna unionen i dess helhet och därmed skulle berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet”.(21)
52.      Det är detta oupplösliga band till unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och uppehålla som motiverar att en ansökan om uppehållstillstånd som ingetts av en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare inte automatiskt ska avslås enbart på grundval av sådana nationella bestämmelser som de som är i fråga i det nationella målet, i vilka ett villkor om tillräckliga försörjningsmedel fastställs. Ett sådant avslag måste grundas på en konkret bedömning av samtliga aktuella och relevanta omständigheter i fallet.(22)
53.      Denna konkreta bedömning måste göra det möjligt att avgöra huruvida det finns ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och unionsmedborgaren.
54.      Jag erinrar om att unionsmedborgaren enligt domstolens praxis endast i ett mycket begränsat antal situationer är tvungen att lämna unionens territorium till följd av avslaget på tredjelandsmedborgarens ansökan om uppehållstillstånd.
55.      Domstolen har slagit fast att ”[b]eslutet att neka en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt kan … endast medföra att unionsmedborgarskapet förlorar sin ändamålsenliga verkan om det föreligger ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och den unionsmedborgare som är dess familjemedlem och detta beroendeförhållande skulle leda till att unionsmedborgaren blev tvungen att följa med tredjelandsmedborgaren och lämna unionen i dess helhet”.(23)
56.      De mycket speciella situationer som domstolen har hänvisat till avser situationer där unionsmedborgaren inte har något annat val än att följa med den person som nekats uppehållsrätt, eftersom unionsmedborgaren är beroende av denne för sin försörjning och för att få sina behov tillgodosedda.
57.      Dessa situationer rör framför allt föräldrar som är tredjelandsmedborgare och som har vårdnaden om ett underårigt barn som är unionsmedborgare, eller som har ett rättsligt, ekonomiskt eller känslomässigt ansvar för det barnet. Så var fallet i det mål som avgjordes genom domen av den 8 mars 2011, Ruiz Zambrano.(24)
58.      Situationer där vuxna tredjelandsmedborgare har ett familjeband med en annan vuxen unionsmedborgare är mer sällsynta.
59.      I domen K.A. m.fl. (Familjeåterföring i Belgien) gjorde domstolen en tydlig åtskillnad beroende på om unionsmedborgaren är underårig(25) eller myndig.
60.      Domstolen påpekade således att ”till skillnad från underåriga, i synnerhet om det rör sig om små barn …, kan en vuxen i princip leva sitt liv oberoende av sina familjemedlemmar”.(26) Domstolen konstaterade vidare att ett beroendeförhållande mellan två vuxna familjemedlemmar endast kan anses föreligga ”i undantagsfall … om den berörda personen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter, inte under några förhållanden kan skiljas från sin familjemedlem som vederbörande är beroende av”.(27)
61.      I förevarande fall framgår det av de upplysningar som den hänskjutande domstolen har lämnat att den behöriga nationella myndigheten avslog RH:s ansökan om uppehållstillstånd enbart av den anledningen att hans hustru inte förfogade över de försörjningsmedel som krävs enligt artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007, och således underlät att pröva huruvida det med hänsyn till samtliga särskilda omständigheter i det aktuella fallet fanns ett sådant beroendeförhållande som motiverar beviljande av härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 FEUF.
62.      Mot bakgrund av det ovan anförda och de principer som domstolen har slagit fast utgör artikel 20 FEUF uppenbarligen hinder för en sådan praxis.
63.      I beslutet om hänskjutande har Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen Kastilien-La Mancha) betonat att unionsmedborgaren inte har haft möjlighet att yttra sig över dessa särskilda omständigheter, och således göra gällande att det föreligger ett beroendeförhållande, vilket den spanska förvaltningen förefaller ha bestridit.
64.      Det ankommer inte på EU-domstolen att kontrollera om, och i vilken utsträckning, den spanska lagstiftningen gör det möjligt för de berörda personerna att till den behöriga nationella myndigheten lämna alla relevanta uppgifter för bedömningen av ett eventuellt beroendeförhållande. Däremot anser jag att det är lämpligt att påminna den hänskjutande domstolen om de principer som domstolen har slagit vad gäller de processuella bestämmelserna beträffande bevis för att det föreligger ett beroendeförhållande som kan ligga till grund för en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 FEUF.
65.      Trots att domstolen har medgett att bevisbördan i princip åvilar de tredjelandsmedborgare som vill tillerkännas en sådan uppehållsrätt har den ålagt medlemsstaterna två skyldigheter. För det första ska medlemsstaterna anta processuella bestämmelser beträffande bevisbördan som inte äventyrar den ändamålsenliga verkan av artikel 20 FEUF.(28) För det andra är medlemsstaterna skyldiga att på grundval av de uppgifter som lämnats av tredjelandsmedborgaren göra nödvändiga efterforskningar för att avgöra huruvida det föreligger ett sådant beroendeförhållande mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och den berörda unionsmedborgaren att denne skulle tvingas lämna unionen.(29)
66.      Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter anser jag följaktligen att artikel 20 FEUF utgör hinder för en nationell praxis, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare inte automatiskt nekas enbart av den anledningen att unionsmedborgaren inte uppfyller villkoret om tillräckliga medel i den nationella lagstiftningen. De behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att göra en konkret bedömning av samtliga aktuella och relevanta omständigheter i fallet för att avgöra huruvida det föreligger ett sådant beroendeförhållande mellan de berörda personerna som kan motivera beviljandet av en härledd uppehållsrätt med stöd av nämnda bestämmelse.
2.      Den första frågan
67.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida det i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet – där en tredjelandsmedborgare som är gift med en unionsmedborgare har nekats uppehållsrätt – är relevant att beakta nationell lagstiftning som kräver att makarna bor tillsammans för att bedöma huruvida det föreligger ett beroendeförhållande mellan makarna och, i förekommande fall, en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 FEUF.
68.      Som jag redan påpekat(30) har domstolen funnit att ett beroendeförhållande mellan två vuxna familjemedlemmar endast kan anses föreligga ”i undantagsfall … om den berörda personen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter, inte under några förhållanden kan skiljas från sin familjemedlem som vederbörande är beroende av”.(31) Domstolen har nämligen slagit fast att ”till skillnad från underåriga, i synnerhet om det rör sig om små barn …, kan en vuxen i princip leva sitt liv oberoende av sina familjemedlemmar”.(32) För att ha härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 20 FEUF är det således nödvändigt att visa att unionsmedborgaren inte har något annat val än att följa med den tredjelandsmedborgare som har nekats uppehållsrätt, eftersom unionsmedborgaren står i ett beroendeförhållande till tredjelandsmedborgaren, exempelvis på grund av en allvarlig sjukdom eller invaliditet, och/eller på grund av att unionsmedborgaren är helt beroende av tredjelandsmedborgaren för sin försörjning och för att få sina behov tillgodosedda.
69.      Det nationella målet ingår emellertid inte i ett sådant sammanhang.
70.      Såsom samtliga parter som inkommit med yttranden har påpekat finns det ingenting i handlingarna i målet som tyder på att det föreligger ett sådant beroendeförhållande mellan RH och hans hustru som motiverar beviljande av en härledd uppehållsrätt för tredjelandsmedborgaren med stöd av artikel 20 FEUF.
71.      För det första har RH, såsom framgår av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, inte något ekonomiskt ansvar i förhållande till sin hustru, som är unionsmedborgare. Av begäran om förhandsavgörande framgår nämligen att paret försörjs ekonomiskt av unionsmedborgarens far.
72.      För det andra framgår det av domstolens praxis att förekomsten av ett familjeband, oavsett om detta är av biologisk eller juridisk art, inte i sig kan motivera förekomsten av ett beroendeförhållande i den mening som avses i artikel 20 FEUF.(33) Det äktenskapsband som i förevarande fall förenar tredjelandsmedborgaren och unionsmedborgaren är således inte i sig tillräckligt för att visa att unionsmedborgaren inte vid något tillfälle kan skiljas från sin make och vid nekad uppehållsrätt i slutändan inte skulle ha något annat val än att lämna unionen tillsammans med sin make. Vad gäller det krav på samlevnad som anges i artikel 68 i civillagen anser jag att inte heller detta utgör en omständighet som kan skapa ett beroendeförhållande, eftersom denna bestämmelse, enligt de upplysningar som den hänskjutande domstolen har lämnat, inte utgör hinder för makar att leva åtskilda, och att makarna därför skulle kunna vara bosatta i olika stater.
73.      Det kan visserligen inte uteslutas att unionsmedborgaren väljer att följa med sin make till hans ursprungsland för att hålla familjen intakt. I så fall anser jag att personen i fråga lämnar unionen av fri vilja för att bibehålla familjesammanhållningen, vilket enligt domstolen inte räcker för att styrka att det föreligger ett beroendeförhållande(34)
74.      Eftersom RH inte omfattas av tillämpningsområdet för de sekundärrättsliga bestämmelserna och i synnerhet de bestämmelser som föreskrivs i direktiv 2004/38, och inte heller förefaller kunna omfattas av en härledd uppehållsrätt som grundas direkt på bestämmelserna i artikel 20 FEUF, eftersom det a priori
inte finns ett sådant beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och den unionsmedborgare som är medlem av dennes familj att unionsmedborgaren är tvungen lämna unionen i dess helhet för att följa med tredjelandsmedborgaren, regleras RH:s situation av de bestämmelser som enbart omfattas av den berörda medlemsstatens behörighet.
V.      Förslag till avgörande
75.      Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Överdomstolen i den autonoma regionen i Kastilien-La Mancha, Spanien) på följande sätt:
Artikel 20 FEUF ska tolkas så,
–        att den utgör hinder för en sådan nationell praxis som den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare automatiskt nekas uppehållsrätt enbart av den anledningen att unionsmedborgaren inte uppfyller det villkor om tillräckliga tillgångar som uppställts i den nationella lagstiftningen, och att de behöriga nationella myndigheterna ska göra en konkret bedömning av samtliga aktuella och relevanta omständigheter i det enskilda fallet för att avgöra om det föreligger ett sådant beroendeförhållande som motiverar beviljandet av en härledd uppehållsrätt med stöd av nämnda bestämmelse, och
–        att förekomsten av en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet – som visserligen föreskriver att makar ska bo tillsammans, men inte hindrar dem från att leva åtskilda – inte utgör en omständighet som kan skapa ett sådant beroendeförhållande.
1      Originalspråk: franska.
2      C‑133/15, nedan kallad domen Chavez-Vilchez m.fl., EU:C:2017:354.
3      C‑82/16, nedan kallad domen K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), EU:C:2018:308.
4      Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).
5      BOE nr 51, av den 28 februari 2007, s. 8558, nedan kallat kungligt dekret nr 240/2007.
6      Se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 och där angiven rättspraxis). Se, även, domarna av den 6 december 2012, O m.fl. (C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 41 och där angiven rättspraxis), och Chavez-Vilchez m.fl. (punkt 53 och där angiven rättspraxis).
7      Jag erinrar om att enligt domstolens fasta praxis utgör de eventuella rättigheter som tredjelandsmedborgare tillerkänns i fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap inte egna rättigheter, utan härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare har utövat sin rätt till fri rörlighet och sin uppehållsrätt. En härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare föreligger således i princip endast när den är nödvändig för att garantera att unionsmedborgare verkligen kan utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i unionen (se dom av den 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
8      Se dom av den 7 november 2018, C och A (C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 3–33 och där angiven rättspraxis), och dom av den 14 februari 2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, ej publicerad, EU:C:2019:116, punkt 22 och där angiven rättspraxis). Min kursivering. Se, även, mitt resonemang i mitt förslag till avgörande i de förenade målen Deutsche Post m.fl. (C‑203/18 och C‑374/18, EU:C:2019:502, punkterna 43–50).
9      BOE nr 164, av den 10 juli 2012, s. 49603.
10      Det framgår av de upplysningar som den hänskjutande domstolen har lämnat att enligt den spanska regeringen ska, vid tillämpningen av artikel 7.1 b i kungligt dekret nr 240/2007, endast den spanska medborgarens personliga tillgångar beaktas, och inte medel som härrör från en tredje man, även om denne är en familjemedlem.
11      Domstolen tog ställning till en nästan identisk fråga i det mål som avgjordes genom dom av den 23 mars 2006, kommissionen/Belgien, C‑408/03, EU:C:2006:192, (se den första anmärkningen där kommissionen anmärkte att Konungariket Belgien endast beaktar de tillgångar som ägs av den unionsmedborgare som söker uppehållstillstånd, av vederbörandes make eller maka eller av denna medborgares barn, men däremot inte tillgångar som kommer från tredje man, särskilt inte från en partner som medborgaren inte har något rättsligt samband med. Se, även, dom av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punkterna 30–33), dom av den 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43), dom av den 16 juli 2015, Singh m.fl. (C‑218/14, EU:C:2015:476, punkt 75), dom av den 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 48 och där angiven rättspraxis), dom av den 2 oktober 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 30), och dom av den 3 oktober 2019, X (Varaktigt bosatta – Stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel (C‑302/18, EU:C:2019:830, punkt 33).
12      Se, bland annat, dom av den 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43).
13      C‑93/18, EU:C:2019:809.
14      Punkt 30 i den domen och där angiven rättspraxis.
15      Se dom av den 23 mars 2006, kommissionen/Belgien (C‑408/03, EU:C:2006:192, punkt 39 och följande punkter).
16      C‑302/18, EU:C:2019:830.
17      Punkt 33 i den domen och där angiven rättspraxis. Min kursivering. Se även dom av den 2 oktober 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).
18      Se domarna av den 15 november 2011, Dereci m.fl. (C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 63 och där angiven rättspraxis), och K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 48 och där angiven rättspraxis).
19      Se domarna av den 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punkt 30 och där angiven rättspraxis), och Chavez-Vilchez m.fl. (punkt 64 och där angiven rättspraxis).
20      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 49 och där angiven rättspraxis).
21      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 51 och där angiven rättspraxis).
22      Se, för ett liknande resonemang, dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 93).
23      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 52 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
24      C‑34/09, EU:C:2011:124. I det målet ombads domstolen att precisera huruvida det förhållandet att en medlemsstat beslutar att inte bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt och arbetstillstånd får sådana konsekvenser när tredjelandsmedborgaren är underhållsskyldig för sina underåriga barn, som är medborgare i denna medlemsstat och därför unionsmedborgare. Domstolen fann att ett sådant avslag medför att barnen måste lämna unionen för att följa med sina föräldrar. De skulle därmed berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som tillkommer dem i kraft av unionsmedborgarskapet (se, särskilt, punkterna 43 och 44 i den domen).
25      Jag noterar att den hänskjutande domstolen den 12 juni 2019 framställde en ny begäran om förhandsavgörande i målet Subdelegación del Gobierno en Toledo (C‑451/19). Detta mål rör beviljande av en härledd uppehållsrätt för ett underårigt barn, som är tredjelandsmedborgare, till en unionsmedborgare som aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet. Makarna hade även barn som var unionsmedborgare. Målet vilandeförklarades i avvaktan på att dom meddelas i förevarande nationella mål. Mot bakgrund av denna andra begäran om förhandsavgörande ska det påpekas att om unionsmedborgaren är underårig har domstolen slagit fast att bedömningen av huruvida det föreligger ett beroendeförhållande mellan den förälder som är tredjelandsmedborgare och barnet går långt utöver det biologiska eller rättsliga band som finns mellan dem. Den behöriga nationella myndigheten är skyldig att i varje mål avgöra vilken förälder som har den faktiska vårdnaden om barnet och om det föreligger ett faktiskt beroendeförhållande mellan barnet och den förälder som är tredjelandsmedborgare. Denna bedömning ska, med hänsyn till barnets bästa, göras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, särskilt barnets ålder, dess fysiska och känslomässiga utveckling, hur starka känslomässiga band det har till den förälder som är unionsmedborgare och till den förälder som är tredjelandsmedborgare samt den risk som en separation från den sistnämnda föräldern skulle medföra för barnets välbefinnande (se dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkterna 72 och 75)).
26      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterföring i Belgien) (punkt 65).
27      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterföring i Belgien) (punkt 76). Min kursivering.
28      Se domarna Chavez-Vilchez m.fl. (punkt 76) och K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 54 och där angiven rättspraxis).
29      Se dom Chavez-Vilchez m.fl. (punkt 77).
30      Se punkt 60 i förevarande förslag till avgörande.
31      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 65). Min kursivering
32      Dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 65).
33      Se, analogt, dom K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) (punkt 75).
34      I domen K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien) fann domstolen att den omständigheten att en unionsmedborgare kan finna det önskvärt att en familjemedlem som är tredjelandsmedborgare får uppehållstillstånd, av ekonomiska skäl eller för fortsatt familjesammanhållning, inte i sig räcker för att unionsmedborgaren ska anses vara tvungen att lämna unionen om en sådan rätt inte beviljas (punkt 74 i den domen och där angiven rättspraxis).