61976C0114
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 7 GIUGNO 1977
Signor presidente,
signori giudici,
1.
La Comunità è costantemente afflitta da una eccedenza strutturale nel settore del latte e dei prodotti che ne derivano. Tale situazione è dovuta ad una offerta troppo abbondante — il cui incremento nei tempi lunghi è valutato nella misura di circa l' 1,7 % all'anno — rispetto ad un consumo stagnante. Più precisamente, negli ultimi anni, il consumo del burro è diminuito, quello del latte liquido è relativamente costante ma accusa una tendenza discendente, e solo il consumo del formaggio si accresce. La produzione eccedentaria di latte si è accompagnata a una grande diffusione degli impianti per la sua trasformazione in latte scremato in polvere. In tal modo, si sono accresciute rapidamente, e assai considerevolmente, le giacenze di questo prodotto detenute dagli organismi d'intervento. Da 160000 tonnellate circa al 1o gennaio 1973, si è passati a 1100000 tonnellate circa al 1o gennaio 1976, con persistente tendenza all'aumento nel corso della prima metà dello stesso anno.
Parallelamente a questa accumulazione delle giacenze, si è verificato un graduale aumento del prezzo d'intervento per il latte in polvere che è salito da 47 u. c. per quintale nel 1971 -72 a 54 u.c. nel 1972 -73, a 79 u.c. nel 1974, a 88 u.c. nel 1975, e quindi a 90,16 u.c. nel 1976.
Nella misura in cui il latte scremato in polvere è destinato all'alimentazione umana, esso ha potuto essere venduto sul mercato a prezzi prossimi a quelli d'intervento. Ma la quantità di prodotto così smaltita è relativamente modesta.
D'altra parte, per essere competitivo sul mercato degli alimenti per gli animali, tenuto conto del livello dei prezzi dei foraggi aventi un contenuto proteico comparabile, il latte in polvere dovrebbe esser offerto a un prezzo che sarebbe circa un sesto di quello pagato al produttore dagli organismi d'intervento.
È nel quadro di tali circostanze che va considerato il regolamento 563/76 del Consiglio del 15 marzo 1976«relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali» (GU L 67, p. 18, del 15 marzo 1976).
Il preambolo di quest'atto comincia col rilevare «che le giacenze di latte scremato in polvere acquistato dagli organismi d'intervento a norma del regolamento CEE 804/68 del Consiglio del 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari … raggiungono un livello molto elevato». Considerando che tali disponibilità rappresentano un'importante fonte di proteine utilizzabili nell'alimentazione animale, e volendo promuovere un più largo impiego di esse nell'alimentazione degli animali diversi dai vitelli (per i quali il latte entra già nella normale alimentazione), il Consiglio reputa necessario «introdurre l'obbligo d'acquisto di un determinato quantitativo di latte scremato in polvere, denaturato onde impedire deviazioni dalla sua destinazione».
A ciò provvede l'articolo 1 del regolamento innanzi citato.
Di conseguenza, la concessione degli aiuti previsti dalla normativa comunitaria per una serie di sostanze vegetali normalmente utilizzata nell'alimentazione degli animali — semi di colza, di ravizzone, di girasole, di lino, di soia, ed altri — è subordinata dall'articolo 2 alla presentazione di un documento che provi l'avvenuto acquisto e la denaturazione del latte scremato in polvere (la denaturazione è richiesta, come già precisa il preambolo, per evitare la possibilità che il prodotto sia utilizzato altrimenti che per l'alimentazione degli animali). In alternativa, l'articolo 2 prevede la costituzione di una cauzione che ha la funzione di garantire le successive operazioni di acquisto e denaturazione, e che infatti viene liberata, secondo l'articolo 4, allorché si prova che tali operazioni sono avvenute.
D'altra parte, l'immissione in libera pratica nella Comunità di un certo numero di prodotti vegetali destinati all'alimentazione degli animali, provenienti da paesi terzi, i quali rappresentano in effetti la Maggior parte dei prodotti di questo genere consumati nella Comunità, è subordinata dall'articolo 3 alla presentazione di un «certificato proteine». Per ottenere questo certificato occorre che l'interessato costituisca una cauzione o presenti il documento sopra descritto.
L'onere che risulta da questo regime è messo a carico degli acquirenti successivi dei prodotti di cui agli articoli 2 e 3, o dei prodotti proteici derivanti dalla loro trasformazione, per quanto concerne i contratti conclusi prima del 15 marzo 1976, giorno di entrata in vigore del regolamento. Così dispone l'articolo 5 di quest'ultimo.
Va infine notato che, a norma dell'articolo 11, il regolamento era destinato ad avere effetto dal 1o aprile 1976. Erano peraltro applicabili già dal 19 marzo 1976 l'articolo 3, § 1, relativo all'esigenza di un «certificato proteine» per l'immissione in libera pratica, e l'articolo 5 concernente il trasferimento dell'onere sull'acquirente nell'ambito di contratti anteriori. Lo stesso articolo 11 stabiliva anche la scadenza del regolamento prevedendo che esso si applicasse ai semi di colza, ravizzone, ecc., di produzione comunitaria, per i quali la cauzione fosse stata costituita o il documento di cui all'articolo 6 fosse stato presentato entro il 31 ottobre 1976, nonché ai prodotti provenienti da altri paesi che venissero importati prima di questa data.
La possibilità di proroga del sistema, prevista dall'ultimo comma dell'articolo 11, non è stata utilizzata dal Consiglio, che ha respinto una proposta in tal senso presentata dalla Commissione.
La disciplina stabilita dal regolamento in questione è stata precisata e completata fra il marzo e il luglio del 1976 mediante alcuni regolamenti della Commissione che ne hanno determinato le modalità d'applicazione: precisamente i regolamenti contraddistinti dai numeri 677 (in data 26 marzo 1976), 746, 749, 753 (del 31 marzo), 764 (del 1o aprile), 902 (del 20 aprile), 1110 (del 13 maggio), 1131 (del 14 maggio), 1409 (del 18 giugno) e 1743 (del 20 luglio dello stesso anno).
Mi limito qui a ricordare che il regolamento 677/76, oltre a disciplinare le modalità relative alle domande, al rilascio e alla validità dei «certificati proteine», fissava in allegato i tassi di cauzione per i singoli prodotti, mentre il regolamento 753/76 stabiliva le modalità di vendita del latte scremato in polvere destinato ad essere utilizzato negli alimenti per animali.
2.
Il tema centrale comune alle diverse procedure, che hanno dato luogo ad una trattazione orale congiunta e che sono congiuntamente considerate ai fini di queste conclusioni, riguarda la conformità o meno del regolamento 563/76 alle disposizioni del trattato CEE. La tesi della non conformità è stata sostenuta — per motivi in parte identici — nell'ambito di quattro ricorsi per risarcimento danni proposti nei confronti del Consiglio e della Commissione (cause 83 e 94/76, 4 e 15/77) e di quattro giudizi di interpretazione pregiudiziale nascenti dall'iniziativa di diverse giurisdizioni nazionali (cause 114, 116, 119 e 120/76).
Le ricorrenti nelle prime quattro cause — che sono le ditte tedesche Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH und Co. KG, Bernd Adleff, F. X. Zollner KG, Christof Schwab — esercitano attività di produzione e di vendita di pulcini, di allevamento di polli da uova e di produzione e vendita delle uova. Esse ritengono di aver subito un danno a causa dell'aumento del prezzo degli alimenti per animali risultante dall'applicazione del regolamento 563/76.
Tre delle cause del secondo gruppo (116, 119 e 120) sono relative a procedimenti pendenti rispettivamente davanti al College van Beroep voor het Bedrijfsleven dei Paesi Bassi, al Finanzgericht di Amburgo e al Finanzgericht di Brema. Questi procedimenti hanno tratto origine da ricorsi di importatori contro provvedimenti delle autorità nazionali che rifiutar vano di consentire, nel periodo che va dal 15 aprile all'11 maggio 1976, l'importazione di mangimi vegetali per animali senza previa presentazione del «certificato proteine» ovvero, nel caso 116/76, di rilasciare il certificato suddetto senza previa costituzione di cauzione.
La causa 114/76 è stata invece originata da una controversia fra due imprese: l'attrice produce foraggi e mangimi per animali utilizzando delle materie prime che si procura presso diversi importatori; la convenuta, allevatrice di polli da uova, aveva acquistato dall'attrice i mangimi che le occorrevano. Dato che i fornitori della prima impresa avevano ripercosso su di essa l'onere imposto dal regolamento 563/76, essa ha voluto a sua volta trasferire tale onere sulla convenuta, che però ha rifiutato di pagare il relativo importo. Perciò la prima impresa ha intentato la sua azione davanti al Landgericht di Oldenburg chiedendo il pagamento a cui ritiene di aver diritto in base al regolamento 563/76. Ed anche questa giurisdizione, come le tre innanzi citate, ha chiesto alla Gotte di statuire in via pregiudiziale sulla validità del detto regolamento.
Più precisamente, conviene notare che la questione della validità del regolamento 563/76 è prospettata in modo globale e attraverso una singola domanda, dai Finanzgerichte di Amburgo e di Brema, e dal Landgericht di Oldenburg, con differenze di linguaggio che non hanno importanza sostanziale; mentre il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha posto sette quesiti, corrispondenti a sette ipotesi di non conformità del citato regolamento al diritto comunitario, da ciascuna delle quali deriverebbe la conseguenza che il regolamento sarebbe «privo di efficacia obbligatoria». Non credo tuttavia necessario riprodurre qui la formulazione di tali quesiti, dato che i loro contenuti verranno discussi l'una dopo l'altro nell'analisi dei vari aspetti del problema.
Le censure di invalidità comuni a tutte le cause sopra menzionate sono le seguenti:
—
violazione dell articolo 39, § 1, del trattato, che definisce gli obbiettivi della politica agricola comune;
—
violazione del divieto di discriminazione previsto dall'articolo 40, § 3, 2o comma, del trattato;
—
violazione del principio generale di proporzionalità.
Inoltre, la violazione degli articoli 85, § 1, lettera e), e 86, lettera d), del trattato, cioè delle regole che tutelano la libertà di concorrenza, è una quarta censura comune a tutti i procedimenti, ad eccezione della causa 114/76.
Gli elementi di fatto di cui occorre tener conto a questo riguardo sono gli stessi per tutte le cause.
Anche se siamo di fronte a due gruppi di procedimenti ben distinti sia per l'oggetto che per la funzione, è ben possibile, ai fini di queste conclusioni, trattare congiuntamente le questioni di diritto comuni che essi pongono, e che riguardano la validità d'uno stesso atto del Consiglio. Ciò non toglie che sussista una importante differenza fra le cause dell'uno e dall'altro gruppo sotto il profilo processuale: nei procedimenti pregiudiziali la soluzione delle questioni prospettate esaurirà la causa, mentre nei giudizi di risarcimento del danno, tale soluzione riveste carattere preliminare rispetto alle questioni della responsabilità e del danno. L'esame di queste ultime dipenderà infatti dalla risposta che sarà data al problema della validità del regolamento 563/76: vi sarà luogo di passare a considerarle solo se si sarà riscontrata un'illegittimità particolarmente caratterizzata di tale regolamento. Esso è espressione di scelte discrezionali di politica economica, e come tale, secondo la costante girurisprudenza di questa Corte, non fa sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità, in base all'articolo 215, 2o comma, del trattato, se non in presenza della violazione d'una norma o principio superiore di diritto volto a proteggere gli individui (v. da ultimo la sentenza del 31 marzo 1977 nelle cause riunite 54 -60/76, Compagnie Industrielle et Agricole du Comté de Loheac, e altre).
Oltre che per i sopra indicati motivi, comuni ai procedimenti di cui trattasi, la validità del regolamento è stata messa in dubbio anche per taluni altri motivi, particolarmente enunciati nell'una o nell'altra causa. Di essi mi occuperò dopo aver esaminato i problemi comuni.
3.
Conviene premettere qualche breve considerazione circa il problema generale del sindacato giurisdizionale sull'uso dei poteri discrezionali di cui dispongono il Consiglio e la Commissione nella definizione e nella gestione della politica agricola comune.
È pacifico che la Corte, investita di una funzione di controllo sulla legittimità dei regolamenti, non ha invece il potere di sindacare l'opportunità delle scelte di politica economica effettuate dal Consiglio o dalla Commissione. Essa è chiamata ad esaminare se non siano stati superati i limiti che regole del trattato, o principi generali, abbiano posti all'esercizio dei poteri discrezionali conferiti a quelle istituzioni comunitarie. Non spetta dunque alla Corte dire se, in relazione alle circostanze economiche, il Consiglio avrebbe potuto adottare un provvedimento migliore di quello, la cui validità sia contestata. La Corte medesima ha affermato che i giudici «non possono sostituire le proprie valutazioni a quelle dell'autorità competente, ma devono limitarsi a stabilire se queste non siano viziate da errore manifesto o da sviamento di potere» (sentenza del 14 marzo 1973 nella causa 57/72, Westzucker, Racc. 1973, p. 322).
Ciò non esclude tuttavia radicalmente la possibilità per la Corte di apprezzare elementi economici, nella misura in cui tale valutazione sia necessaria per il controllo della legittimità dell'atto. Vedremo oltre che così è, in particolare, quando bisogna verificare il rispetto del principio di proporzionalità. Ma l'apprezzamento della convenienza o meno di una linea di politica economica adottata dal Consiglio e dalla Commissione, o l'esame della correttezza di previsioni economiche su cui certe scelte di questi organi si siano fondate, oltrepassano evidentemente i compiti della Corte. Quanto alla valutazione della necessità di una misura o della gravità della situazione che l'ha determinata, possono esservi casi in cui la Corte è chiamata ad effettuarla: si pensi, ad esempio, a casi nei quali sia in gioco la legittimità di misure di salvaguardia, e debba quindi verificarsi l'esistenza o meno dei presupposti che le giustificano. Ma questo è soltanto un esempio: in realtà il provvedimento di cui si discute nelle presenti cause non ha nulla a che fare con le misure di salvaguardia, trattandosi soltanto di una misura di gestione del mercato agricolo legata ad una situazione strutturale acutizzata dalla congiuntura di un dato periodo.
4.
La prima censura comune ai diversi procedimenti riguarda come abbiamo visto la non conformità del regolamento 563/76 agli obbiettivi che l'articolo 39, § 1, del trattato assegna alla politica agricola comune. Senza citare qui testualmente tale norma, ricorderò che gli obbiettivi in essa fissati sono, in sostanza, i seguenti:
a)
incrementare la produttività dell' agricoltura, attraverso lo sviluppo del progresso tecnico, lo sviluppo razionale della produzione agricola e un impiego migliore dei fattori di produzione;
b)
assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola;
c)
stabilizzare i mercati;
d)
garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;
e)
assicurare prezzi ragionevoli a vantaggio dei consumatori.
Le imprese consumatrici di mangimi interessate nelle presenti cause sostengono che l'obbligo d'acquisto del latte scremato in polvere di cui trattasi non ha rapporto con nessuna di tali finalità. Sarebbe pertanto violata la disposizione dell'articolo 40, § 3, 1o comma, del trattato, da cui il regolamento del Consiglio dovrebbe trarre la sua legittimità. Questa disposizione stabilisce che «l'organizzazione comune in una delle forme indicate al paragrafo 2 può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obbiettivi definiti all'articolo 39». Il regolamento criticato non sarebbe invece affatto necessario alla realizzazione degli obbiettivi di cui all'articolo 39. Oltre a non aver nulla a che fare con la sicurezza degli approvvigionamenti e con la garanzia di prezzi ragionevoli ai consumatori, esso non favorirebbe l'incremento della produttività dell'agricoltura, ma contrasterebbe con lo sviluppo razionale della produzione agricola, e con il fine di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola. Risalendo al problema della determinazione a un livello troppo alto del prezzo d'intervento del latte, le imprese interessate affermano che essa, lungi dal favorire la stabilizzazione dei mercati, avrebbe per conseguenza la sovrapproduzione e l'aumento delle giacenze. A loro avviso, per stabilizzazione dei mercati dovrebbe intendersi l'adattamento della produzione alla domanda, in ispecie alla domanda interna alla Comunità; alla luce di questo criterio tutta la politica comunitaria nel settore del latte, che è poi sfociata nel regolamento qui considerato, sarebbe da ritenere divergente dal perseguimento di quell'obbiettivo.
Dal canto loro, la Commissione e il Consiglio giustificano il regolamento 563/76 in funzione del perseguimento della finalità di stabilizzazione dei mercati. Essi osservano a questo riguardo che, di fronte al livello insostenibile delle giacenze di latte scremato in polvere accumulatesi nel corso del 1975, il regolamento aveva per obbiettivo di evitare che esse aumentassero ulteriormente. La Commissione sostiene in particolare che la stabilizzazione del mercato richiede non solo misure preventive ma anche misure correttive, volte ad eliminare o attenuare le conseguenze di uno squilibrio già esistente. Per apprezzare l'utilità delle misure in questione rispetto allo scopo, occorrerebbe considerarle nel contesto generale della politica della Comunità nel settore del latte.
D'altra parte, secondo la Commissione, la misura adottata non solo era idonea alla stabilizzazione dei mercati per la ragione suddetta, ma sarebbe stata anche necessaria e anzi l'unica possibile a tal riguardo, dal momento che un'azione volta a eliminare le cause delle eccedenze strutturali non avrebbe potuto contribuire a breve termine alla riduzione delle giacenze. L'istituzione di un prelievo, certamente più atta a lungo termine a influire sulla situazione in senso favorevole, non po teva d'altronde essere realizzata dall'oggi al domani, tenuto conto dei numerosi problemi a cui essa dava luogo.
Prima di prendere posizione su queste tesi contrastanti, ritengo opportuno ribadire un criterio già enunciato: la valutazione della conformità del regolamento in questione agli articoli 39 e 40 del trattato non può tradursi in un esame della intera linea di politica economica della Comunità nel settore lattiero-caseario (mi riferisco in particolare alla questione della fissazione di prezzi d'intervento per il latte ritenuti eccessivamente elevati, i quali sarebbero all'origine della situazione di sovrabbondanza a cui il regolamento 563/76 ha cercato di porre rimedio parziale e transitorio).
Ciò premesso, vi è da chiedersi che genere di legame un regolamento in materia agricola deve presentare con l'articolo 39, per potersi ritenere legittimo. Sembra evidente che non può pretendersi che ciascun atto normativo persegua tutti gli obbiettivi fissati in quella norma; basterà il perseguimento di uno di essi. Ma la difficoltà maggiore sorge dal fatto che talvolta il perseguimento di un obbiettivo ne sacrifica altri.
Secondo la ditta Granaria, interveniente nella causa 116/76 — la quale ha particolarmente sviluppato l'argomentazione su questo punto — si dovrebbe considerare incompatibile con l'articolo 39, e quindi invalido, un regolamento che pur favorendo la realizzazione di certi obbiettivi si ponesse in conflitto con altri obbiettivi enunciati dalla stessa norma. Tale sarebbe appunto il caso del regolamento 563/76 del Consiglio.
Questa concezione è forse un pò troppo rigida e schematica. I molteplici obbiettivi dell'articolo 39 pongono esigenze che in pratica, nell'ottica di una determinata misura, possono risultare contraddittorie. Perciò si possono ben concepire situazioni in cui il perseguimento di una finalità, considerata prioritaria, non possa realizzarsi se non mediante misure obbiettivamente incompatibili con un'altra delle finalità enunciate dalla stessa disposizione.
Nella sentenza del 13 marzo 1968 nella causa 5/67, Beus (Racc. 1968, pag. 115), la Corte rilevò che gli obbiettivi dell'articolo 39, essendo intesi a garantire gli interessi tanto degli agricoltori quanto dei consumatori, possono non essere raggiunti tutti simultaneamente e interamente.
Da ciò discende la necessità di riconoscere al Consiglio il potere di operare una conciliazione fra i vari interessi e di effettuare eventualmente una scelta caso per caso dando la prevalenza a un interesse sull'altro, in funzione di considerazioni di oportunità basate sulle particolari circostanze. Ciò corrisponde del resto ai criteri che la Corte aveva precisati, nell'ambito del mercato carbo-siderurgico, con la sentenza dell'8 febbraio 1968 nella causa 28/66, Governo del Regno dei Paesi Bassi/Commissione delle Comunità europee (Racc. 1968, pag. 3). Riferendosi agli obbiettivi generali di cui agli articoli 2 e 3 del trattato CECA, la Corte affermò allora che se essi non possono essere sempre preseguiti tutti contemporaneamente e per intero, la Comunità deve garantire la loro conciliazione e, in caso di contrasto irriducibile, deve dare la precedenza a quelli che, in base alle circostanze economiche, paiono meritarla. Un analogo criterio è stato riconosciuto espressamente anche in relazione agli obbiettivi dell'articolo 39 del trattato CEE (sentenza del 24 ottobre 1973 nella causa 5/73, Balkan-Import-Export, Racc. 1973, pag. 1092, 1113).
È chiaro che nell'esercizio di queste scelte di politica economica, il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità. Non basterebbe dunque constatare che in una specifica misura d'intervento qualche finalità viene messa in sott'ordine o sacrificata a vantaggio di talaltra, per ravvisare una violazione del trattato; ma occorrerebbe accertare che il sacrificio di quella finalità non era obbiettivamente giustificato.
Nella specie, rimane da vedere se effettivamente il regolamento 563/76 sia in contrasto con qualcuno degli obbiettivi previsti nell'articolo 39. Secondo le imprese interessate, vi sarebbe incompatibilità anzitutto con l'obbiettivo di cui alla lettera a) — incremento della produttività dell'agricoltura — in quanto il regolamento citato sarebbe l'ultimo anello di una catena di provvedimenti che fissando un livello artificialmente elevato di prezzi avrebbero accresciuto la sovrapproduzione del latte, a scapito dello sviluppo razionale della produzione.
Ho già osservato che il comportamento anteriore del Consiglio, al di fuori del caso in cui si fosse tradotto in atti illegittimi che costituissero la base giuridica del regolamento ora considerato, non potrebbe assumere un rilievo determinante nel giudizio relativo alla validità di tale atto. Abbiamo visto anche che il regolamento 563/76 mirava a rimediare a una situazione obbiettivamente difficile degli organismi d'intervento, sia per l'ammontare delle giacenze sia per l'onere finanziario che ciò comportava. In tale prospettiva, se è vero che il regolamento non contribuisce alla finalità di cui all'articolo 39, lettera a), penso che neanche si possa dire che, di per se stesso, la contraddica.
Le imprese interessate hanno poi asserito che il regolamento di cui trattasi contrasterebbe anche con il secondo obbiettivo previsto nel citato articolo 39, § 1. Si sostiene che tale obbiettivo, consistente nell'assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola, dovrebbe realizzarsi mediante l'incremento della produttività, lo sviluppo del progresso tecnico, lo sviluppo razionale della produzione e un impiego migliore dei fattori di produzione: vale a dire secondo le linee d'azione indicate nell'articolo 39, § 1, lettera a). Ciò risulterebbe dal testo stesso dell'articolo 39 il quale, dopo avere enunciato queste linee di azione come finalità primarie della politica agricola al paragrafo 1, lettera a), esprime alla lettera b) l'esigenza di «assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola». Da ciò si vuole dedurre che il raggiungimento di questa finalità dovrebbe essere perseguito attraverso le misure previste alla lettera a).
Tale rigida interpretazione, pur se trova un appiglio letterale nella formulazione del citato articolo 39, § 1, lettera b), non pare rispondere alle esigenze funzionali di un sistema caratterizzato dalla necessità di soddisfare pressanti e contraddittorie esigenze. Fra queste primeggiano necessità d'indole sociale che, quantomeno a breve termine, richiedono spesso il sacrificio di criteri puramente economici. Nella situazione attuale, quell'interpretazione potrebbe condurre a considerare illegittima tutta la politica di mercato seguita fin qui dalla Comunità, dato che essa, come si sa, si è basata essenzialmente sulla fissazione di prezzi politici per i prodotti agricoli, in modo da assicurare un reddito sufficiente agli agricoltori, mentre la politica volta alla modernizzazione e al miglioramento delle strutture, e quindi allo sviluppo razionale della produzione agricola, ha tardato a prendere l'avvio, e si va ora delineando lentamente, con enormi difficoltà.
A mio avviso, un'interpretazione ragionevole e realistica delle disposizioni in esame conduce a ritenere che soltanto a lungo termine l'obbiettivo di cui all'articolo 39, § 1, lettera b), deve esssere assicurato attraverso la realizzazione dell'altro obbiettivo, di miglioramento strutturale, contemplato alla lettera a). Ma stabilire un rapporto necessario e automatico fra i due ordini di finalità fin dall'entrata in vigore del trattato, avrebbe reso impossibile ogni intervento comunitario in materia di politica mercato, allorché una politica di struttura non era stata ancora definita né avrebbe potuto essere realizzata entro breve termine.
Tali considerazioni mi fanno apparire inaccettabile, al di fuori di una prospettiva a lungo termine, la tesi del rigido abbinamento fra le due prime finalità dell'articolo 39.
Indipendentemente da questa tesi, la ditta Granaria ha osservato che l'obbligo d'acquisto imposto dal regolamento 563/76 ha reso più cara l'alimentazione degli animali, e quindi ha accresciuto i costi degli allevatori di bestiame senza miglioramento parallelo dei loro redditi. Questo sarebbe un ulteriore motivo di contrasto fra il regolamento e l'articolo 39, § 1, lettera b).
La Commissione ha rilevato, invece, che sul piano della politica sociale non sarebbe stato giusto addossare ai soli produttori di latte i costi che dovevano essere sopportati per favorire lo smercio delle giacenze di latte in polvere. Una soluzione del genere avrebbe significato in pratica una diminuzione a posteriori idei prezzi garantiti che erano stati precedentemente accordati ai produttori di latte.
Conviene qui tenere presente che il problema delle diverse ripercussioni sulle varie categorie di agricoltori della misura di cui trattasi dovrà essere riesaminato alla luce dei principi di non discriminazione e di proporzionalità. Sotto il profilo della compatibilità di tale misura con l'obbiettivo di cui all'articolo 39, § 1, lettera b), credo si debba riconoscere che un contrasto non sussiste.
In conclusione, il regolamento 563/76 appare legittimo, alla luce del citato articolo 39, § 1, in quanto rivolto alla finalità di stabilizzare il mercato del latte in polvere, e non incompatibile con altre finalità. Beninteso, va tenuto conto che il regolamento non si proponeva di risolvere il problema dell'eccedenza di latte in polvere alla radice, ma semplicemente di attenuare certe conseguenze negative di una politica che indubbiamente doveva essere riveduta. A una considerazione a breve termine, mi sembra fuori di dubbio che il regolamento in questione poteva fornire parziale rimedio a una situazione grave di squilibrio, e quindi dare un contributo alla stabilizzazione del mercato.
5.
La seconda questione comune alle cause, cui queste conclusioni si riferiscono, concerne il rispetto del principio di non discriminazione. Vi è stato chiesto in particolare di stabilire se il regolamento 563/76 violi o no l'articolo 40, § 3, 2o comma, del trattato CEE, secondo cui l'organizzazione comune di mercato «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità».
Il problema della discriminazione, ai sensi di questa norma, riguarda i rapporti fra soggetti che, oltre ad appartenere alla stessa categoria (quella dei produttori o quella dei consumatori), esercitino la stessa attività, o attività vicine o concorrenti, perché solo così riesce normalmente possibile comparare le rispettive situazioni ed accertare l'eventuale trattamento discriminatorio. Ma il principio ha anche un valore più generale.
Nella sentenza del 24 ottobre 1973 nella causa 5/73, Balkan-Import-Export (Racc. 1973, pag. 1092, specialmente il considerando n. 26), la Corte ha precisato — e devo qui distaccarmi dall'inesatto testo dell'edizione in lingua italiana — che l'articolo 40 si limita a vietare qualsiasi discriminazione tra produttori o tra consumatori, mentre i problemi dell'equilibrio fra i divergenti interessi di queste due categorie di operatori ricadono sotto l'articolo 39.
Nella specie, sarebbe fuor di luogo parlare di discriminazione tra i produttori di latte, che indirettamente si possono dire avvantaggiati dal provvedimento del Consiglio, e gli allevatori acquirenti di mangimi, interessati alle presenti cause, sui quali si è ripercosso l'onere derivante da quel provvedimento; e ciò per due motivi. In primo luogo perché il regolamento 563/76 non conferisce vantaggi ai produttori di latte: questi sono stati tutt'al più favoriti dall'acquisto di latte in polvere da parte degli organismi di intervento, che è avvenuto e avviene al di fuori dell'ambito di quel regolamento. Mi pare superfluo tornare a rilevare, a tale proposito, che non è l'intera politica della Comunità nel settore lattiero-casea-rio a formare oggetto di esame in questa sede. In secondo luogo, il confronto si stabilirebbe tra una categoria di produttori e una categoria di consumatori, dato che il regolamento 563/76 ha ripercussioni negative sugli allevatori di bestiame non in quanto tali ma in quanto acquirenti di mangime. Conviene non dimenticare che l'obbligo di acquisto del latte in polvere è imposto ai produttori e agli importatori di semi vegetali, e che solo nei limiti dell'articolo 5 del regolamento l'onere viene addossato agli acquirenti di quei semi.
Ciò chiarito, la questione della discriminazione si presta ad essere esaminata o, in termini generali, per stabilire se sia lecito far gravare su determinate categorie (nella specie, produttori e importatori di semi destinati ad alimentazione animale, nonché allevatori acquirenti di mangimi) il peso economico di situazioni negative maturate in altri settori, ovvero, più specificamente, per accertare se si possa parlare, nella specie, di discriminazione all'interno della categoria degli allevatori.
Comincerò con l'esaminare questa seconda ipotesi. Al riguardo, la Commissione ha rilevato che il regime stabilito dal regolamento 563/76 riguarda il campo degli alimenti per animali nel suo insieme (con la sola eccezione dei vitelli) e non introduce nessuna distinzione tra i diversi gruppi di allevatori. Ciò è incontestabile, sul piano formale. È vero che nella realtà economica sono soprattutto gli allevatori di pollame e, seppure in misura minore, di suini che sopportano il peso finanziario del sistema introdotto con il regolamento, sia perché essi subiscono soltanto gli oneri di questo sistema senza la contropartita di alcun beneficio, a differenza degli allevatori di bovini che sono spesso anche produttori di latte; sia perché essi dipendono dai mangimi acquistati sul mercato molto più degli allevatori di bovini, i quali possono ricorrere nella stagione appropriata anche ai pascoli per il nutrimento delle loro mandrie. Tuttavia queste considerazioni, legate come sono a circostanze che non si verificano costantemente a vantaggio di un'intera categoria e rimangono in ogni caso estranee all'ambito di efficacia propria del regolamento 563/76, non mi sembrano sufficienti a ritenere quest'atto in contrasto con la regola di non discriminazione contenuta nel citato articolo 40, § 3, 2o comma.
Quanto alla questione della non discriminazione nei suoi termini più ampi, la Commissione ha affermato che nulla impedisce che gli oneri provocati dalla sovrapproduzione in un dato settore siano fatti sopportare anche ad operatori estranei a tale settore. Essa ritiene che, a prescindere da un rapporto specifico fra il settore a cui si fanno sopportare gli oneri e il settore che ne ritrae i benefici, una correlazione d'indole generale esista fra tutti i settori agricoli a causa della loro interdipendenza. Comunque, vi sarebbe un legame diretto fra il settore delle proteine vegetali e quello delle proteine animali, dato che entrambi costituirebbero parti di un più ampio mercato delle proteine.
A sua volta, l'impresa Olmuhle, interveniente nella causa 119/76, ha riconosciuto che una diversità di trattamento la quale risultasse necessaria nell'interesse generale della Comunità potrebbe esser ammessa. Nella specie però, secondo la suddetta impresa, questa condizione non sarebbe soddisfatta in quanto gli oneri imposti dal regolamento considerato sarebbero serviti soltanto a correggere parzialmente gli errori commessi dal Consiglio e dalla Commissione nel settore del latte. Tae limitato obbiettivo non giustificherebbe il sacrificio degli interessi di soggetti che sono del tutto estranei al settore predetto e che non hanno ricevuto i benefici della politica seguita.
In verità, distinguere fra misure che tendono ad assicurare il buon funzionamento del mercato comune e quelle tendenti invece soltanto a ridurre gli effetti dannosi di una precedente politica comunitaria in un determinato settore non mi pare fondato. Anche i provvedimenti del secondo gruppo tutelano un interesse pubblico, consistente nell'evitare il peggio e nel ristabilire la normalità.
Ciò non toglie che rimanga aperto l'interrogativo fondamentale dell'ammissibilità di imporre, nell'interèsse generale della Comunità, determinati oneri e sacrifici a categorie estranee ad un settore in difficoltà. La risposta che mi sembra ragionevole dare a questo interrogativo non può essere né recisamente positiva né recisamente negativa: tutto dipende dalla misura dell'onere e dalla possibilità di soluzioni alternative. Ecco perché il problema sarà discusso sotto l'angolo visuale del principio di proporzionalità, anche se esso presenta aspetti che a prima vista sembrerebbero interessare il tema della non discriminazione. Vorrei per il momento osservare che l'affermazione della Commissione circa l'esistenza di un legame diretto fra il settore delle proteine vegetali e quello delle proteine animali non mi sembra meritare molto credito. E vorrei ricordare che nel corso dei dibattiti relativi alla proposta di regolamento sottoposta dalla Commissione al Consiglio, che prevedeva l'incorporazione obbligatoria del latte scremato in polvere negli alimenti per gli animali, l'Assemblea parlamentare europea aveva adottato una risoluzione nella quale, pur ritenendo ammissibile, nell'ambito di una soluzione a breve termine del problema delle eccedenze, di ricorrere fra l'altro all'incorporazione del latte in polvere negli alimenti per animali, riteneva tuttavia inaccettabile di far subire in larga misura le conseguenza finanziarie della vendita di queste eccedenze ai produttori di carne porcina e agli avicoltori. Secondo quanto riferisce il Consiglio nel suo controricorso nelle cause 83 e 94/76, la Commissione, in seguito a tale risoluzione, avrebbe modificato la sua proposta iniziale proponendo al Consiglio di rendere obbligatoria non più l'incorporazione negli alimenti per animali del latte scremato in polvere denaturato, bensì soltanto l'acquisto di tale prodotto. Ma non mi sembra che in tal modo il problema di fondo sollevato dal Parlamento europeo sia stato risolto.
6.
Il terzo quesito al quale bisogna rispondere è se nella specie sia stato rispettato il principio di proporzionalità. La differenza concettuale fra questo principio e quello di non discriminazione può così descriversi: la non discriminazione riguarda i rapporti fra diversi gruppi di amministrati e si traduce nella uguaglianza di trattamento da parte degli organi investiti di un potere pubblico, mentre il principio di proporzionalità significa che gli oneri imposti agli amministrati non devono oltrepassare la misura richiesta per soddisfare i pubblico interesse che è in gioco. Allorché dunque un atto comporta per certe categorie di soggetti un aggravio eccessivo rispetto alle esigenze — le quali vanno considerate in concreto nel contesto della situazione economica e sociale e tenuto conto dei mezzi a disposizione —, esso viola il principio di proporzionalità.
La necessità di tener conto di tale principio nel controllo della legittimità degli atti comunitari che impongono oneri e restrizioni agli amministrati trova nella giurisprudenza della nostra Corte una delle sue prime espressioni nella sentenza del 13 luglio 1962 in causa 19/61, Mannesmann/Alta Autorità (Racc. 1962, p. 659). La Corte rilevò allora che «l'Alta Autorità, nell'elaborare e nell'applicare i meccanismi finanziari che essa istituisce per salvaguardare l'equilibrio del mercato, ha senza dubbio l'obbligo di tener conto della realtà alla quale questi meccanismi vanno applicati, affinché gli scopi perseguiti siano raggiunti nel modo migliore e col minimo sacrificio possibile per le imprese partecipanti …».
Nella sentenza del 17 dicembre 1970 nella causa 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Köster (Racc. 1970, pag. 1162), la Corte ebbe ad accertare se la Commissione, nel subordinare in un suo regolamento la concessione di una licenza all'impegno di esportare e al deposito di una cauzione incamerabile, non avesse contravvenuto al principio della proporzionalità dei mezzi rispetto allo scopo. La citata sentenza affermò che questo principio, a cui corrisponde un diritto fondamentale, rientra nel numero dei principi generali di diritto di cui la Corte garantisce l'osservanza. Gli oneri risultanti dall'accennato regolamento furono perciò sottoposti ad esame, per stabilire se essi fossero necessari e adeguati al conseguimento dello scopo perseguito. La Corte si occupò anche dell'ammontare della cauzione imposta, per determinare se essa fosse proporzionata al valore complessivo delle merci e alle altre spese commerciali; e questo nell'ordine di idee che, se vi fosse stata sproporzione, ne sarebbe risultata una violazione di un diritto fondamentale. Su un analogo criterio si è basata la Corte anche nella sentenza dell'11 maggio scorso nelle causa riunite n. 99 e 100/76, Roomboterfabriek, relative ad un diverso tipo di cauzione.
Anche nella sentenza del 24 ottobre 1973 nella causa 5/73, Balkan-Import-Export (Racc. 1973, pag. 1092), la Corte ha trattato una questione di proporzionalità, avendo riguardo all'imposizione degli importi compensativi monetari nel settore del latte instituiti mediante regolamento 974/71. In tale occasione, la Corte ha ribadito che le istituzioni comunitarie, nell'esercitare i loro poteri, devono aver cura di evitare che gli oneri imposti alle varie categorie. di operatori economici superino la misura necessaria al raggiungimento degli scopi che la istituzioni stesse devono perseguire.
La sentenza del 13 novembre 1973 nelle cause riunite 63-69/72, Werhahn/Consiglio (Racc. 1973, pag. 1230), ha affrontato questioni analoghe; le circostanze di natura economica sono state vagliate per verificare se la fissazione di un prezzo d'entrata a un livello troppo elevato non costituisse una violazione del principio di proporzionalità, tenuto conto degli obbiettivi perseguiti.
Nella sentenza del 9 marzo 1976 nella causa 95/75, Effem/Hauptzollamt Lüneburg (Racc. 1976, pag. 361), è stato ritenuto che fossero violate le disposizioni relative ad un prelievo all'esportazione destinato ad applicarsi ai cereali, nel caso in cui il prelievo stesso fosse fissato forfettariamente, senza tener conto della quantità di materia prima presente nei prodotti trasformati. La Corte non si è riferita qui espressamente al principio di proporzionalità, a differenza di quello che aveva fatto l'avvocato generale; ma credo si possa dire che questo principio sia stato alla base della pronuncia.
Ricordo infine che il riferimento a un criterio di proporzionalità è stato effettuato dalla Corte in tutta una serie di sentenze concernenti la libertà di circolazione, di stabilimento e di prestazione dei servizi che il trattato riconosce agli individui. In quei casi però il principio di proporzionalità è stato applicato come metro della legittimità di norme e di misure statali restrittive di tali diritti.
Torniamo ora al caso di specie. Il calcolo dell'onere imposto dal regolamento 563/76 ai produttori e importatori di semi destinati all'alimentazione animale — onere trasferibile, come si è visto, sugli allevatori acquirenti dei mangimi — può farsi tenendo conto di due fattori: il prezzo fissato per l'acquisto obbligatorio del latte in polvere e il valore effettivo di tale prodotto con riguardo al prezzo di altre sostanze del medesimo valore nutritivo. Ai sensi dell'articolo 1 del regolamento della Commissione 753/76, il prezzo a cui gli organismi di intervento vendevano il latte scremato in polvere per alimentazione animale, partenza deposito, era di 52,16 u.c. per quintale. Secondo un documento di lavoro della Commissione dal 3 febbraio 1976, al quale si riferiscono alcune delle ricorrenti nelle presenti cause per risarcimento di danni, il valore di mercato dello stesso latte all'epoca considerata poteva calcolarsi in circa 15 u.c. al quintale, tenuto conto del valore proteico in confronto col valore proteico di altri alimenti per animali. Quanto al prezzo di prodotti di sostituzione, va tenuto presente che nella risposta presentata il 3 maggio 1977 a talune domande poste dalla Corte, la Commissione, dopo avere ammesso che il valore nutritivo delle rotture di soia è sostanzialmente identico, a parità di peso, a quello del latte scremato in polvere, ha precisato che nel periodo d'applicazione del regolamento 563/76 il prezzo delle rotture di soia era stato poco superiore in media a 17 u.c. al quintale (con oscillazioni da 13,3 a 20,40 u.c.).
Gli allevatori erano dunque obbligati ad acquistare il latte in polvere per alimentazione animale ad un prezzo più che triplo del suo valore effettivo di mercato. L'onere consistente nella differenza fra prezzo imposto e valore di mercato — circa 37 u.c. al quintale — si traduceva in una specie di imposta messa a carico delle categorie innanzi menzionate, per far fronte all'esigenza di smaltire le giacenze eccedentarie di latte in polvere.
In effetti, secondo un rapporto del ministro federale tedesco dell'agricoltura citato dal Consiglio, l'aumento dei costi risultante per gli allevatori dall'obbligo d'acquisto del latte in polvere si eleverebbe al 2,81 % per gli alimenti destinati al pollame e all'1,34 % per gli alimenti destinati ai suini. Bisogna dunque chiedersi: vi era modo di soddisfare la stessa esigenza con un onere meno pesante sulle spalle di quelle categorie?
A tale interrogativo si possono dare due risposte. La prima, abbastanza ovvia, è che il sacrificio sarebbe stato certamente più equilibrato distribuendosi indirettamente fra tutti i soggetti della Comunità, se l'onere fosse stato interamente sopportato dal bilancio comunitario. Si tenga presente, a tal proposito, che pur vendendo il latte in polvere per alimentazione animale al prezzo imposto di 52,16 u.c. per quintale, la Comunità perdeva ugualmente, nel 1976, 38 u.c. per quintale, cifra corrispondente alla differenza tra prezzo d'intervento e prezzo di vendita. Vale la pena di aggiungere che la soluzione prospettata è stata poi adottata dalla Comunità dopo la scadenza del regolamento 563/76: infatti, con il regolamento 2706/76 dell'8 novembre 1976 il prezzo di vendita del latte in polvere denaturato per alimentazione animale è stato drasticamente ridotto da 52 a 17 u.c., in modo da diventare competitivo sul mercato. Una seconda risposta può basarsi sul fatto che i costi di trasformazione del latte scremato liquido in latte in polvere e della successiva denaturazione sono superiori al valore di mercato di questo latte destinato ad alimentazione animale: costi di 17 a 19 u.c. per quintale contro il già ricordato valore di 15 u.c., secondo i dati disponibili, confermati in udienza. Se dunque non si fosse continuato a favorire la trasformazione del latte liquido in una polvere di latte che, in quanto destinata all'alimentazione animale, ha un valore di mercato inferiore ai puri e semplici costi di trasformazione e se si fosse invece cercato di diminuire l'entità di tale trasformazione, indirizzando il latte liquido a destinazioni diverse, e addirittura distruggendone una parte, si sarebbe potuto evitare, con minore costo globale, l'accrescimento delle giacenze eccedentarie di latte in polvere; in tal caso la misura dell'onere sui produttori e importatori di mangimi e sugli allevatori di bestiame avrebbe potuto essere minore. La Commissione, in udienza, ha obbiettato che la distruzione di ingenti quantitativi di latte liquido avrebbe potuto sollevare delle difficoltà dal punto di vista ecologico. Non mi pare che questo argomento sia molto convincente. Ad ogni modo non sembra possibile negare che con una soluzione del genere, concepita in modo da rallentare la produzione di latte in polvere, e quindi le vendite agli organismi d'intervento, la finalità essenziale perseguita mediante il sistema istituito dal regolamento 563/76, e cioè l'alleggerimento delle giacenze di latte in polvere detenuto da tali organismi, avrebbe potuto essere conseguita in modo meno oneroso.
In conclusione, il fatto che quel sistema abbia implicato un sacrificio troppo pesante per certe categorie di produttori e consumatori rispetto al vantaggio perseguito per la Comunità, mi porta a ritenere che il citato regolamento abbia violato il principio generale di proporzionalità.
7.
La ditta Grows-Farm, parte convenuta nella causa principale dalla quale è scaturito il procedimento pregiudiziale 114/76, ha sostenuto davanti al Landgericht di Oldenburg che il regolamento di cui trattasi sarebbe contrario alla legge fondamentale germanica, in particolare all'articolo 12, che tutela la libertà dell'attività professionale. Secondo questa ditta, un obbligo d'acquisto che si risolve sostanzialmente nell'imposizione di un contributo a certi operatori economici sarebbe ammissibile dal punto di vista del diritto tedesco solo qualora sia rispettato il principio della proporzionalità, e purché esista un rapporto obbiettivo fra i soggetti che sono avvantaggiati dall'imposizione e coloro che ne subiscono l'onere. L'impresa suddetta contesta l'esistenza di tale rapporto fra gli importatori e i consumatori di mangimi vegetali per animali da un lato e i produttori di latte dall'altro, e sostiene inoltre che la riduzione delle giacenze di latte scremato in polvere avrebbe potuto essere conseguita mediante misure meno costrittive, in particolare ponendo in vendita il prodotto a prezzi concorrenziali sulla base del suo valore di mercato. Alle perdite finanziarie che ciò avrebbe recato per la Comunità si sarebbe dovuto provvedere facendo ricorso ai mezzi del bilancio generale.
È noto che davanti alla nostra Corte i diritti garantiti dalle costituzioni nazionali non possono essere fatti valere in quanto tali, perché non spetta alla giurisdizione comunitaria vegliare sull'osservanza del diritto interno. Tuttavia sappiamo anche che l'ordinamento comunitario riconosce come propri i diritti fondamentali che appartengono al patrimonio comune degli ordinamenti degli Stati membri. Il principio della libertà di scelta da parte di ogni individuo della sua professione, anche se in termini diversi, è accolto in tutti gli Stati membri della Comunità. Si deve quindi ritenere che un analogo principio fondamentale di libertà esista anche nell'ordinamento comunitario.
Nella specie però si discute della legittimità di un regolamento che incide non sull'accesso a una determinata attività, ma soltanto sull'esercizio di attività già intraprese. L'ammissibilità in linea di principio di provvedimenti che disciplinano le attività economiche, e che possono anche stabilire sensibili limitazioni al loro esercizio, in nome dell'interesse generale, è indubitabile sia negli ordinamenti nazionali (lo stesso articolo 12 della costituzione germanica rimette espressamente al legislatore il compito di regolare l'esercizio delle professioni), sia nell'ordinamento comunitario (sentenza del 14 maggio 1974 nella causa 4/73, Nold/Commissione, Racc. 1974, pag. 492 e le relative conclusioni dell'avvocato generale Trabucchi).
Per stabilire se una determinata restrizione, posta dalla normativa comunitaria all'esercizio di determinate attività economiche, vada o no al di là dei limiti consentiti, bisogna procedere ad una valutazione ponderata dell'interesse generale perseguito e dell'interesse individuale contrapposto, alla luce della situazione in cui i pubblici poteri si trovano ad operare, e degli strumenti disponibili per soddisfare le esigenze che la situazione presenta.
Si ricade qui dunque nell'ambito del principio della proporzionalità, di cui si è poc'anzi parlato: Pertanto, questo motivo d'invalidità deve considerarsi assorbito nell'esame che si è fatto della censura fondata su quel generale principio.
8.
Nella causa 116/76 il giudice olandese vi ha chiesto fra l'altro se il regolamento 563/76 debba ritenersi contrario ai principi stabiliti dagli articoli 3, lettera f), 85 e 86 del trattato di Roma, relativi alla salvaguardia della libertà di concorrenza nel mercato comune. La stessa questione è stata sollevata anche nell'ambito dei ricorsi per risarcimento di danni. Le ricorrenti in queste cause hanno infatti lamentato la violazione dell'articolo 85, § 1, lettera e) e dell'articolo 86, lettera d), del trattato CEE i quali vietano di subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte dell'altro contraente di prestazioni supplementari che per loro natura o secondo gli usi commerciali non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei contratti stessi. L'obbligo, stabilito dal regolamento 563/76 a carico delle ditte che trattano mangimi vegetali per animali, di acquistare latte in polvere denaturato sarebbe stato introdotto in violazione di quel divieto. Pur riconoscendo che le disposizioni degli articoli 85 e 86 non hanno rispetto ai poteri pubblici la stessa portata che rispetto alle imprese, le ricorrenti ritengono tuttavia che i principi espressi in quelle disposizioni debbano valere anche per le istituzioni comunitarie.
La Commissione ha rilevato che, in base al regime considerato, i soggetti ai quali il regolamento si applica non sono sottoposti a un puro e semplice obbligo di acquisto, dal momento che essi possono evitarlo rinunciando alla cauzione versata a garanzia. Tuttavia, tenuto conto dell'ammontare di tale cauzione, sul piano della realtà economica, gli interessati che hanno dovuto pagarla erano praticamente costretti, se non volevano subire una perdita ancora più pesante, ad acquistare il latte in polvere. D'altro canto non vi è dubbio che l'aspetto principale del regolamento di cui si discute sia l'imposizione di un obbligo di acquisto (come anche il titolo rivela).
Dal canto suo la società Granaria, interveniente nel procedimento pregiudiziale 116/76, sostiene che anche per un altro aspetto il regolamento 563/76 violi le regole di concorrenza, e in particolare il principio generale dell'articolo 3, lettera f): esso provocherebbe una distorsione in materia di prezzi, per il fatto che non tutti i prodotti suscettibili di essere utilizzati per l'alimentazione degli animali sono compresi nell'ambito di applicazione dei suoi articoli 2 e 3. Perciò il regolamento in questione avrebbe per effetto di favorire artificialmente certi prodotti destinabili all'alimentazione per animali. Fra i prodotti di base favoriti, la società Granaria indica particolarmente i cereali, i legumi secchi, la farina di pesce.
Mi sembra però che, contro tutti i motivi basati sulle regole di concorrenza, sia valido l'argomento avanzato dalla Commissione e dal Consiglio: che i divieti stabiliti dall'articolo 85, § 1, e dall'articolo 86 sono destinati alle imprese, e non si applicano per nulla alle misure decise dalle autorità comunitarie in attuazione di un indirizzo di politica agricola. Diverse sono le norme e i principi idonei a disciplinare l'azione delle autorità comunitarie, a garanzia dell'interesse generale e dei diritti dei singoli.
Per quanto riguarda più specificamente la materia agricola, ci si può a buon diritto riferire anche all'articolo 42 del trattato, il quale dispone che le regole di concorrenza si applicano in questo settore solo nella misura determinata dal Consiglio. Infine, circa l'argomento che si vuol trarre dall'articolo 3, lettera f), notiamo con la Commissione che questo stesso articolo, alla lettera d), prevede l'instaurazione di una politica agricola comune, senza stabilire nessuna priorità a favore della politica della concorrenza rispetto alla politica agricola.
L'imposizione di un obbligo di acquisto, nella misura in cui sia necessaria al perseguimento di uno degli obbiettivi enunciati all'articolo 39 del trattato e non violi principi generali che vincolano l'azione dei pubblici poteri (quali sono in ispecie il divieto di discriminazione e il principio di proporzionalità), deve essere considerata come uno strumento di politica economica, di cui il legislatore comunitario può disporre, senza le limitazioni che comporterebbero le regole di concorrenza.
Va quindi escluso che l'obbligo d'acquisto previsto dal regolamento 563/76 infici la validità di quest'atto, per contrasto con le disposizioni degli articoli 3, lettera f), 85, § 1, lettera e) e 86, lettera d), del trattato CEE.
9.
Una questione relativa alla forma del regolamento 563/76, alla quale sarebbe spettata logicamente la priorità rispetto alle altre censure, ma che è stata sollevata soltanto nella causa 116/76, riguarda la sufficienza della motivazione. Il giudice olandese ha chiesto se il regolamento si proponesse la riduzione delle giacenze di latte in polvere presso gli organismi d'intervento, o non piuttosto l'incremento dell'utilizzazione delle proteine ricavate dal latte per l'alimentazione degli animali. Nella prima ipotesi, si prospetta il dubbio che il regolamento non sia motivato in modo conforme alla prescrizione dell'articolo 190 del trattato.
La ditta Granaria, interveniente nel procedimento 116/76, ha sostenuto che il testo del regolamento riflette lo scopo di accrescere l'impiego del latte in polvere per l'alimentazione degli animali. Se, come affermano Commissione e Consiglio, la finalità era piuttosto di smaltire le eccedenze di latte in polvere, il regolamento non è sufficientemente motivato.
A me pare invece che la finalità essenziale del regolamento 563/76, consistente nel ridurre le giacenze di latte in polvere, risulti in maniera adeguata dal testo, considerato nel suo complesso. Per quanto concerne infatti il preambolo, va notato che il primo «considerando» si inizia con l'affermazione che «le giacenze di latte scremato in polvere acquistato dagli organismi di intervento … raggiungono un livello assai alto» e al quinto considerando sottolinea l'urgenza di applicare le misure prese «a causa dell'importanza delle giacenze, della loro crescita costante e delle spese che ne risultano». A ciò si aggiunga che l'articolo 11, ultimo comma, afferma espressamente che il regime instaurato dal Consiglio persegue «l'obbiettivo di una riduzione sensibile delle scorte esistenti di polvere di latte scremato». Dunque l'atto, considerato nel suo complesso, lascia chiaramente vedere quale fosse il suo scopo essenziale.
La società Granaria fa valere tuttavia un secondo argomento: lo smercio delle giacenze detenute dagli organismi d'intervento doveva essere effettuato conformemente a quanto prescrive l'articolo 7, § 2, del regolamento di base 804/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattierocaseari (GU L 148 del 28 giugno 1968, pag. 13 e seguenti), in modo da evitare che fosse compromesso l'equilibrio del mercato. Se il regolamento 563/76 perseguiva la finalità di ridurre le giacenze di latte in polvere, esso avrebbe dovuto tener conto della suddetta disposizione del regolamento 804/68 e farvi riferimento. Ma questo riferimento non c'è, e manca ogni menzione del fatto che le condizioni di cui al citato articolo 7, § 2, del regolamento 804/68 sarebbero soddisfatte. Se ne dovrebbe dedurre che il regolamento 563/76 avesse obbiettivi diversi da quello di smaltire le giacenze, e ciò risulterebbe confermato, secondo la società Granaria, da quella disposizione dello stesso regolamento, secondo cui il latte in polvere deve essere denaturato, onde garantire che venga utilizzato solo per l'alimentazione animale. Se l'obbiettivo essenziale fosse stato quello di alleggerire le giacenze del latte in polvere, questa disposizione, secondo la società suddetta, non si giustificherebbe.
Su quest'ultimo punto è facile osservare che la società Granaria trascura ingiustamente l'esigenza che il latte in polvere di cui il regolamento 563/76 si occupava non venisse destinato all'alimentazione umana, giacché ciò avrebbe evidentemente frustrato l'obbiettivo d'incrementare il consumo globale, a cui tendeva il regime istituito. In realtà proprio per trovare, quantomeno in via temporanea, degli sbocchi diversi da quelli usuali ormai saturati, e per evitare che il sistema dell'acquisto obbligatorio danneggiasse il mercato del latte in polvere destinato ad alimentazione umana, era necessario assicurarsi che il latte venduto in base al regolamento 563/76 fosse riservato all'uso specifico dell'alimentazione degli animali.
La circostanza poi che l'articolo 7 del regolamento 804/68 non sia richiamato in alcun punto del regolamento 563/76 non esclude che quest'ultimo rientri obbiettivamente nell'ambito di applicazione di quella norma.
In definitiva, la tesi sostenuta dalla società Granaria pecca di un eccesso di formalismo. Gli argomenti da essa avanzati non sono atti a mio avviso a dimostrare l'esistenza di una violazione dell'articolo 190 del trattato secondo cui regolamenti, direttive e decisioni comunitari debbono essere motivati.
10.
Nella causa pregiudiziale 116/76 è stato posto il problema della conformità o non del regolamento 563/76 alle disposizioni finanziarie del diritto comunitario. Si tratta in particolare di stabilire quale natura e quale giustificazione abbiano le entrate che l'applicazione del regolamento procura alla Comunità e se siano violati la decisione del Consiglio del 21 aprile .1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità, o l'articolo 199 del trattato CEE.
Conviene ricordare anzitutto che ai sensi dell'articolo 2 di quella decisione, costituiscono risorse proprie, e come tali sono iscritte nel bilancio della Comunità, le entrate provenienti dai prelievi o da altro tipo di oneri imposti dalla Comunità sugli scambi con i paesi non membri nel quadro della politica agricola comune, i dazi della tariffa doganale comune e gli altri diritti applicati dalla Comunità sui menzionati scambi. Inoltre, ai termini dell'ultimo comma di quell'articolo, costituiscono risorse proprie le entrate provenienti da altri tributi istituiti nell'ambito di una politica comune prevista dal trattato «sempre che la procedura dell'articolo 201 del trattato che istituisce la CEE sia stata ultimata».
Circa la natura degli oneri imposti dal regolamento 563/76, e che danno luogo ad entrate della Comunità, la ditta interessata sostiene che sia la cauzione prevista dagli articoli 2 e seguenti del regolamento, sia la parte del prezzo imposto del latte in polvere che eccede i prezzi di mercato dei prodotti concorrenti, debbono essere considerate come una imposizione occulta a vantaggio della Comunità; essa non rientrerebbe in nessuna delle categorie di entrate previste dal citato articolo 2 della decisione del Consiglio 21 aprile 1970. Anche se tale imposizione occulta si volesse assimilare ad una delle entrate di cui all'ultimo comma dell'articolo, farebbe comunque difetto la condizione del compimento della procedura a cui tale disposizione si riferisce. Con riferimento poi all'articolo 10, § 2, del regolamento 563/76 — in forza del quale le cauzioni incamerate sono portate in diminuzione delle spese d'intervento per le quali non è fissato, nel quadro del regolamento 804/68 un ammontare per unità — la ditta interessata osserva che una istituzione pubblica non potrebbe utilizzare degli importi incassati per diminuire certe spese, se non considerasse questi importi come proprie entrate; pertanto, essi dovrebbero essere contabilizzati in bilancio secondo le norme applicabili.
Da parte sua, il Consiglio ha sostenuto che l'acquisizione di una cauzione, cosi come la percezione di un'ammenda amministrativa, rientra nella nozione delle «altre entrate» che l'articolo 4, § 1, 1o comma, della decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 distingue dalle risorse proprie.
Tale concezione mi pare conforme alla finalità del regolamento 563/76 il quale, istituendo una cauzione con possibilità d'incameramento, non mirava certo a creare delle risorse proprie della Comunità, ma semplicemente a garantire il rispetto dell'obbligo d'acquisto del latte scremato in polvere.
La Commissione ha osservato che entrate di questo genere rientrano nell'ambito di un regime d'intervento; come tali, esse non differirebbero dalle entrate a cui dà luogo la vendita dei prodotti che hanno formato oggetto dell'intervento. Essa cita precedenti regolamenti, i quali hanno disposto che determinate entrate fossero portate a credito degli organismi d'intervento e quindi servissero a diminuirne le spese, come è il caso degli importi percepiti in seguito alla non osservanza da parte del venditore o dell'acquirente di disposizioni regolamentari o contrattuali (regolamento 2306/70 del Consiglio del 10 novembre 1970 relativo al finanziamento delle spese d'intervento nel settore del latte, in GU L 249 del 17 novembre 1970, articoli 4, § 2, lettera d), 5, § 2, lettera d), e 6, § 2, lettera d)).
Il problema della giustificazione delle entrate, che il regolamento 563/76 procura alla Comunità, appare poi legato a quello dell'esistenza stessa di un potere dell autorità comunitaria di imporre gli oneri corrispondenti. A tal riguardo si può invocare a buon diritto l'articolo 40, § 3, del trattato, secondo cui l'organizzazione comune in materia agricola «può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obbiettivi definiti dall'articolo 39». Nella sentenza del 13 dicembre 1967 nella causa 17/76, Neumann (Racc. 1967, pag. 523), la Corte ha ammesso che la Comunità ha il potere di istituire, sulla base proprio dell'articolo 40, § 3, un sistema di prelievi il quale funga da mezzo di stabilizzazione del mercato. La Comunità deve dunque essere considerata competente a servirsi dello strumento delle imposizioni, se queste appaiono misure necessarie per il perseguimento dei fini enunciati nell'articolo 39.
Più particolarmente, nella sentenza del 17 dicembre 1970 nella causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft (Racc. 1970, pag. 1126), la Corte ha ritenuto lecita l'istituzione di un sistema che prevede il versamento di cauzioni con possibilità d'incameramento, nel quadro del regolamento 120/67 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali a garanzia dell'esportazione, dato che tale sistema costituiva uno strumento adeguato dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, ai sensi dell'articolo 40, § 3. La Corte ha in particolare notato che l'incameramento della cauzione non costituisce un'ammenda o una pena, ma solo l'effetto di una garanzia, volontariamente prestata, del rispetto di un obbligo; perciò essa può essere lecitamente effettuata dalla Comunità.
Rimangono da considerare le critiche di natura formale. Esse vanno ricondotte alla disposizione dell'articolo 199 del trattato, il quale stabilisce che «tutte le entrate e le spese della Comunità … devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio».
Tale norma non comporta tuttavia che debba figurare nel bilancio generale della Comunità ogni singola voce delle operazioni contabili effettuate nell'ambito di un'azione comunitaria; è sufficiente che in bilancio figurino i risultati positivi o negativi degli interventi operati dalla Comunità.
Ciò corrisponde alla pratica correntemente seguita. Come ha rilevato la Commissione, in linea generale i costi, le perdite e i benefici che risultano dagli interventi sul mercato figurano unicamente nei conti dei vari organismi d'intervento, e solo le perdite nette sono iscritte nel bilancio conformemente all'articolo 199 del trattato.
Problemi diversi solleva il sovrapprezzo risultante dalla differenza fra il prezzo imposto per il latte in polvere destinato all'alimentazione animale e il valore di mercato di tale prodotto. Questo sovrapprezzo, a differenza della cauzione, aveva direttamente per oggetto e per effetto di sgravare in parte la Comunità dagli oneri che comporta per essa il regime d'intervento. C'era qui dunque un intento economico che, a una considerazione sostanziale del fenomeno, potrebbe condurre ad avvicinare questo tipo di onere, dal punto di vista della sua funzione, alla nozione di imposta. Il potere di istituire una tale forma di imposizione è stato innanzi esaminato; è appena necessario aggiungere che le considerazioni in base a cui un tale potere è stato riconosciuto legittimo non pregiudicano la valutazione dell'atto, che introduce l'imposta di cui trattasi, dal punto di vista del principio di proporzionalità. Sul piano contabile, poi, l'onere in questione è un elemento del prezzo globale pagato dagli acquirenti del latte in polvere agli organismi d'intervento, e non può quindi esser trattato separatamente.
Per queste ragioni, il quesito della compatibilità del regolamento 563/76 con le disposizioni finanziarie del diritto comunitario merita una risposta affermativa.
11.
Ho già avuto occasione di ricordare quanto dispone l'articolo 5 del regolamento 563/76 per i contratti conclusi prima del giorno dell'entrata in vigore del regolamento stesso: gli acquirenti successivi dei prodotti vegetali di cui agli articoli 2 e 3, o dei prodotti proteici derivanti dalla loro trasformazione, subiscono l'incidenza dell'onere che risulta dal re-gime istituito con quell'atto. A tale proposito, è stato messo in dubbio che il Consiglio abbia il potere di interferire nei rapporti contrattuali privati, imponendo all'acuirente di mangimi di sopportare gli oneri imposti dal diritto comunitario al venditore, e ciò nella fase di esecuzione di un contratto di compravendita concluso prima della entrata in vigore del regolamento.
Tale questione è oggetto specifico della sesta domanda posta della giurisdizione olandese nella causa 116/76, ed è stata discussa anche dalle imprese intervenute nei procedimenti pregiudiziali 119 e 120/76, le quali si trovano tutte nella situazione di essere importatrici di mangimi vegetali, e come tali sottoposte all'obbligo di procurarsi il «certificato proteine» previsto dal regolamento 563/76 (con gli oneri che ciò implica). Sostenendo l'illegittimità del citato articolo 5 del regolamento, per difetto del potere del Consiglio d'interferire tanto gravemente nei rapporti contrattuali privati, quelle imprese non intendono certo privarsi della possibilità, che la disposizione menzionata accorda loro, di trasferire sui loro clienti, per i contratti già conclusi alla data di entrata in vigore del regolamento 563/76, l'onere risultante da questo; esse mirano invece, sostenendo l'illegittimità dell'articolo 5, ad ottenere l'invalidazione del regolamento. Le imprese intervenute nelle cause 119 e 120/76 osservano infatti che, venendo meno, per la illegittimità dell'articolo 5, la possibilità di trasferire l'onere sui clienti, ne risulterebbe per esse un aggravio insostenibile, che non potrebbe essere coperto dal loro margine di guadagno; ora, un sistema che le costringesse a subire una tale forma di espropriazione ingiustificata, suscettibile di portarle al fallimento, sarebbe ancor più manifestamente illegittimo.
A mio avviso, se è vero che il Consiglio ha il potere di imporre l'obbligo d'acquisto che costituisce l'oggetto essenziale del regolamento 563/76, gli si deve anche riconoscere, per implicazione, il potere di adottare tutte le misure transitorie idonee ad evitare le conseguenze dannose e manifestamente ingiuste che l'introduzione del nuovo regime avrebbe altrimenti avuto sui rapporti contrattuali in corso. La supremazia delle regole di diritto pubblico sugli obblighi contrattuali anche preesistenti deve essere riconosciuta; ed è per un interesse generale che le situazioni contrattuali anteriori dovevano essere adattate, dopo l'emanazione del regolamento 563/76, alla nuova situazione che esso determinava.
Anche questa censura ad un particolare aspetto di quel regolamento mi sembra dunque infondata.
12.
L'articolo 11, 3o comma, del regolamento 563/76 dispone che «in attesa delle modalità di applicazione in materia, gli Stati membri adottano i necessari provvedimenti affinché il nulla osta per i prodotti in causa dichiarati ai fini della loro immissione in libera pratica possa essere dato solo a condizione che l'interessato sottoscriva un impegno cauzionato che garantisca l'osservanza di tali disposizioni».
Il giudice olandese, nella causa 116/76, domanda se questa norma debba essere intesa nel senso che gli Stati membri avessero già prima del 1o aprile 1976 il potere di subordinare il rilascio di un «certificato proteine» alla costituzione di una cauzione, sebbene il 2o comma dello stesso articolo 11 stabilisca che il regolamento era applicabile solo a partire dal 1o aprile. In caso di risposta affermativa, il giudice olandese chiede se la citata norma del 3o comma sia da considerarsi vincolante, tenuto conto del fatto che l'articolo 3, § 2, dello stesso regolamento, il quale subordina il rilascio del «certificato proteine» alla costituzione di una cauzione, è divenuto applicabile solo a partire dal 1o aprile 1976, e inoltre del fatto che le modalità d'applicazione dell'articolo 3, fissate dal regolamento della Commissione 677/76, sono entrate in vigore anch'esse il 1o aprile dello stesso anno.
Osservo che il 1o comma dell'articolo 11 fa coincidere l'entrata in vigore del regolamento con il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, avvenuta il 15 marzo 1976. D'altra parte, il 2o comma dichiara che il regolamento «è applicabile a decorrere dal 1o aprile 1976, tranne l'articolo 3, § 1, e l'articolo 5, relativamente all'onere risultante dall'applicazione dell'articolo 3, § 1, che sono applicabili a decorrere dal 19 marzo 1976». Rammentiamo che l'articolo 3, § 1, sottopone l'immissione in libera pratica nella Comunità dei semi e altri prodotti analoghi provenienti da paesi terzi alla presentazione di un «certificato proteine». Il 24 marzo 1976, l'attrice nella causa pendente davanti al giudice olandese aveva chiesto un «certificato proteine» per taluni prodotti contemplati dalla suddetta disposizione senza previamente versare la cauzione, ed è per questo che l'organismo d'intervento olandese aveva respinto il giorno stesso tale domanda.
L'impresa interessata sostiene che in assenza di misure d'applicazione, l'articolo 11, 3o comma, non poteva essere ancora considerato applicabile a quella data e che quindi gli Stati membri erano tenuti a rilasciare su domanda i «certificati proteine» senza potere imporre all'interessato di costituire una cauzione. La disposizione del 3o comma dell'articolo 11 infatti, secondo la stessa impresa, avrebbe semplicemente avuto per scopo di evitare che l'eventuale assenza di norme d'applicazione comunitarie, alla data in cui il regolamento sarebbe divenuto interamente applicabile, potesse fare ostacolo all'adozione di norme nazionali destinate a garantire provvisoriamente il funzionamento del nuovo sistema.
Quest'interpretazione incontra a mio avviso due ostacoli. In primo luogo, la clausola dell'articolo 11, 1o comma, che disponeva l'entrata in vigore immediata del nuovo regime — clausola la cui funzione si spiega proprio in rapporto al 2o e al 3o comma dello stesso articolo 11. In secondo luogo, l'espressa previsione dell'articolo 11, 2o comma, secondo cui dovevano applicarsi anticipatamente non solo la norma che obbligava a presentare un certificato proteine per l'immissione in libera pratica dei prodotti a cui si riferisce l'articolo 3, ma anche, parallelamente, la disposizione relativa al trasferimento dell'onere economico che ne fosse risultato in sede d'esecuzione dei contratti anteriori. L'applicabilità anticipata di quest'ultima disposizione mostra infatti chiaramente la volontà del legislatore comunitario di far entrare in vigore contemporaneamente la disposizione concernente l'obbligo di costituire una cauzione come condizione per l'immissione in libera pratica dei prodotti di cui all'articolo 3, § 1. In caso contrario non avrebbe avuto nessun oggetto la possibilità di ripercuotere sull'acquirente, con effetto già per il periodo anteriore al 1o aprile 1976, gli oneri risultanti dal regime definito dal regolamento (non vi sarebbero stati oneri se il «certificato proteine» avesse potuto ottenersi senza cauzione).
D'altra parte, come ha osservato la Commissione, l'applicazione immediata dell'obbligo di versare la cauzione rispondeva ad una esigenza pratica di primaria importanza: quella cioè di evitare che gli importatori disponessero, fra il 15 marzo e il 1o aprile 1976, di un periodo in cui avrebbero potuto importare senza oneri le merci colpite dal regolamento. Ciò avrebbe probabilmente incoraggiato importazioni massicce, e ne sarebbe stata limitata in maniera notevole l'efficacia del provvedimento. Rendere operante l'obbligo della cauzione a partire dal 19 marzo mediante un sistema provvisorio, parzialmente nazionale, destinato ad essere sostituito dal 1o aprile 1976 da un sistema interamente comunitario, doveva appunto servire ad evitare quell'inconveniente.
Il risultato dell'interpretazione sistematica della disposizione in esame è dunque confermato dalla considerazione delle finalità perseguite. Si deve perciò riconoscere il potere-dovere degli Stati membri di subordinare, a partire dal 19 marzo 1976, la concessione del nulla osta per l'immissione in libera pratica dei prodotti di cui all'articolo 3, § 1, del regolamento 563/76, importati dai paesi terzi, alla sottoscrizione, da parte del richiedente, di un impegno cauzionato che garantisse il rispetto delle disposizioni comunitarie d'applicazione che dovevano entrare in vigore a partire dal 1o aprile 1976.
13.
Nel controricorso nelle cause 83 e 94/76 la Commissione, nell'esporre la situazione del mercato del latte e di quello delle proteine vegetali, e nel menzionare la possibilità che la Comunità faccia un trattamento meno favorevole alle importazioni di mangimi vegetali allo scopo di ridurre lo svantaggio del latte, ha indicato in una nota a piè di pagina che tale possibilità vale per l'organizzazione di mercato all'interno della Comunità, a prescindere dai problemi che potrebbero porsi sul piano delle relazioni internazionali. Prendendo spunto da tale rilievo, le ricorrenti nelle cause per risarcimento danni, nella loro memoria di replica, hanno sollevato un nuovo mezzo di invalidità, sostenendo che la disciplina stabilita dal regolamento 563/76 sarebbe contraria alle regole del GATT.
Questa tesi ha poi trovato un'eco nelle osservazioni presentate dalle imprese intervenienti nelle cause pregiudiziali 119 e 120/76.
È stato detto che l'obbligo d'acquisto costituirebbe una restrizione quantitativa, contraria all'articolo XI del GATT. Tale restrizione risulterebbe dal fatto che il latte scremato in polvere, che doveva essere obbligatoriamente utilizzato nella Comunità per l'alimentazione degli animali in base al suddetto regolamento, si sostituiva alle quantità corrispondenti di alimenti per animali d'origine vegetale, che conseguentemente trovavano ostacolo alla loro importazione nella Comunità. Inoltre l'obbligo d'acquisto sarebbe contrario all'articolo III del GATT, che prevede l'uguaglianza di trattamento dei prodotti stranieri e nazionali sul piano delle imposizioni interne. L'uniformità di trattamento dei prodotti nazionali e stranieri rispetto all'obbligo d'acquisto del latte in polvere sarebbe solo apparente. Infatti la produzione di vegetali contenenti proteine destinabili all'alimentazione animale all'interno della Comunità è minima; perciò il regolamento 563/76 avrebbe colpito soprattutto le importazioni.
La ricevibilità di questo nuovo mezzo nell'ambito delle procedure aventi origine da domande di risarcimento mi pare assai dubbia, tenuto conto del divieto stabilito dall'articolo 42, § 2, del regolamento di procedura della nostra Corte di dedurre mezzi nuovi in corso di causa, a meno che essi non si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante la fase scritta. Un riferimento marginale fatto dalla Commissione ai problemi che una nuova disciplina delle importazioni di mangimi potrebbe sollevare a livello internazionale ha potuto fornire alle ricorrenti uno spunto nuovo per contestare la validità del regolamento, ma non costituisce certo uno di quegli elementi che, secondo la citata disposizione del regolamento di procedura, possono giustificare la deduzione di un mezzo nuovo in corso di causa. L'esistenza del GATT, e degli obblighi che ne risultano, doveva infatti essere nota alle ricorrenti ben prima della nota inserita dalla Commissione nel suo controricorso.
D'altra parte, la nostra Corte ha avuto già due volte occasione di chiarire che la validità degli atti emessi dalle istituzioni comunitarie «può essere influenzata da una norma di diritto internazionale qualora detta norma sia vincolante per la Comunità ed attribuisca ai singoli cittadini di questa il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza» (v. sentenze 12 dicembre 1972, nelle cause 21 e 24/72, International Fruit Company, Racc. 1972, pag. 1219, e 24 ottobre 1973, nella causa 9/73, Schluter). In entrambe le decisioni citate, la Corte, pur avendo riconosciuto che il GATT è un accordo vincolante per la Comunità, ha negato che determinati suoi articoli — precisamente l'articolo XI e l'articolo II — attribuiscano ai singoli cittadini della Comunità il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza. L'argomentazione della Corte si è basata, nell'uno e nell'altro caso, su motivi desunti dal contesto del GATT, avendo riguardo «allo spirito, alla struttura e alla lettera dell'accordo stesso» (considerandi 19/20 della sentenza 12 dicembre 1972 e 28 della sentenza 24 ottobre 1973 citate). Perciò, mentre il rilievo formulato nelle presenti cause con riguardo all'articolo XI ha già trovato la sua risposta, la medesima risposta merita a mio avviso anche la censura che si richiama all'articolo III del GATT.
Alla stregua di questa giurisprudenza, l'eccezione di invalidità del regolamento sollevata in base agli indicati motivi non può essere comunque accolta né ai fini delle domande pregiudiziali, né — anche se non fosse improcedibile per tardività — nell'ambito dei giudizi di risarcimento.
14.
Le imprese intervenute nelle cause pregiudiziali 119 e 120/76 ravvisano un altro motivo di illegittimità nel fatto che il Consiglio abbia lasciato alla Commissione il compito di adottare regolamenti costituenti una parte essenziale del re-gime d'acquisto obbligatorio del latte in polvere. Le imprese interessate si riferiscono in particolare alla determinazione dell'importo della cauzione, stabilita dall'articolo 9 e dall'allegato del regolamento 677/76 della Commissione. Esse ritengono che nel diritto comunitario la delega di poteri da parte del Consiglio dovrebbe essere concepita come uno strumento di esecuzione in senso stretto: in una Comunità costituita da Stati ciò che vi è di essenziale nelle regolamentazioni adottate dovrebbe promanare dalla sola istanza in cui gli Stati sono rappresentati, e cioè dal Consiglio, mentre la Commissione dovrebbe limitarsi a svolgere un ruolo puramente esecutivo.
Il Finanzgericht di Amburgo, giurisdizione richiedente in questa causa, nella decisione di rinvio ha espresso invece l'opinione che il diritto comunitario non esige che il contenuto, lo scopo e l'ampiezza dei poteri conferiti dal Consiglio alla Commissione siano precisati dal regolamento emanato dal primo nella stessa misura e con lo stesso rigore richiesti in Germania dall'articolo 80 della costituzione per quanto riguarda le leggi di delega. Sarebbe sufficiente che, come nella specie, il regolamento del Consiglio contenesse i fondamenti di una disciplina.
La Commissione aderisce a questa opinione e osserva che è conforme alla pratica costantemente seguita che il regolamento del Consiglio stabilisca le grandi linee di un determinato regime, affidando poi alla Commissione il compito di definire, in questo quadro, la disciplina di dettaglio. Il Consiglio in tal modo accorda alla Commissione un ampio margine discrezionale e ampie possibilità di scelta, specialmente quando la Commissione decide secondo la procedura detta «del comitato di gestione».
Non vi è dubbio che la pratica seguita da molti anni dalle istituzioni comunitarie è nel senso di interpretare in modo largo l'articolo 155, ultimo comma, del trattato CEE, in base a cui la Commissione «esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite». Perciò vengono abitualmente esercitati dalla Commissione, in sede di attuazione dei regolamenti del Consiglio, poteri normativi che vanno al di là di un potere d'esecuzione nel senso molto ristretto che auspicherebbero le imprese nelle cause 119 e 120/76. Tale pratica corrisponde ad esigenze funzionali della Comunità. Essa ha d'altronde ricevuto l'approvazione della Corte. Nella causa 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide/Kòster, era stato chiesto alla Corte, in sede pregiudiziale, se un regolamento della Commissione il quale imponeva, per la concessione di una licenza d'esportazione, il deposito di una cauzione e stabiliva inoltre l'incameramento della stessa in caso di mancata esportazione, rientrasse nella competenza di quell'istituzione. La Commissione aveva adottato queste disposizioni sulla base di un regolamento del Consiglio, il quale si limitava a prevedere che il rilascio della licenza d'esportazione sarebbe stato subordinato alla costituzione di un deposito cauzionale, di cui la Commissione avrebbe dovuto stabilire le modalità, ma non fissava l'ammontare della cauzione, né menzionava la possibilità d'incameramento della stessa. In quel caso dunque, né l'atto del Consiglio era stato più preciso del regolamento 563/76, né l'ampiezza dei poteri esercitati dalla Commissione era stata minore che nel caso di cui discutiamo ora; anzi, la Commissione aveva esteso ai prodotti trasformati l'obbligo della licenza d'importazione che il regolamento di base del Consiglio prevedeva soltanto per i cereali propriamente detti. La Corte, nella sentenza del 17 dicembre 1970 (Racc. 1970, pag. 1162) riconobbe la competenza della Commissione ad adottare tutte queste misure, dato che esse apparivano necessarie per garantire il buon funzionamento del sistema delineato nel regolamento di base. Anche nella sentenza del 14 marzo 1973 nella causa 57/72, Westzucker (Racc. 1973, pag. 322), la Corte ha riconosciuto il potere della Commissione, nell'attuazione di un regolamento del Consiglio, di statuire in merito alla concessione e all'importo dei premi di denaturazione, e di disporre quindi anche circa la facoltà di stabilirne la sospensione. Nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che la Commissione dispone di un'ampia libertà di valutazione, che esclude qualsiasi automatismo, e va esercitata alla stregua degli obbiettivi economici fissati dal regolamento del Consiglio nel quadro della politica agricola comune.
Infine, nella sentenza del 30 ottobre 1975 nella causa 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zuchero (Racc. 1975, pag. 1280), la Corte ha rilevato che «poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore della politica agricola comune, ad attribuire alla Commissione ampie facoltà di valutazione e d'azione». Quando poi i poteri così attribuiti alla Commissione vanno esercitati secondo il procedimento detto «del Comitato di gestione», tale metodo «consente al Consiglio di attribuire alla Commissione poteri di attuazione notevolmente estesi». E, infine, «qualora il Consiglio abbia così attribuito ampi poteri alla Commissione, i limiti della competenza di quest'ultima devono essere definiti non tanto in funzione del significato letterale della delega, quanto con riferimento agli obbiettivi generali essenziali dell'organizzazione del mercato».
Alla luce di questa giurisprudenza, non vi è dubbio che la censura che abbiamo presa in esame deve considerarsi infondata.
15.
La violazione del principio di proporzionalità, da cui si è riconosciuto essere inficiato il regolamento 563/76 del Consiglio, rende invalido questo atto. Tale constatazione, effettuata dalla Corte in sede pregiudiziale, obbligherebbe le giurisdizioni nazionali a disapplicarlo.
Per quanto riguarda i ricorsi per risarcimento di danni, trattandosi delle violazione di un principio superiore volto alla tutela dei singoli, la Comunità va considerata responsabile dei danni che l'applicazione di quel regolamento abbia causato ai ricorrenti.
Per espressa decisione della Corte, comunicata alle ricorrenti con lettera del cancelliere del 5 aprile 1977, il dibattimento orale fra le parti si è limitato alla questione della responsabilità, restandone escluse le questioni concernenti il rapporto di causalità fra l'azione della Comunità e il pregiudizio, a natura e l'ampiezza di questo.
Perciò, se la Corte ammetterà in linea di principio l'esistenza di una responsabilità della Comunità, dovrà essere riaperta la fase orale per consentire alle parti di precisare i rispettivi punti di vista sulle questioni escluse dal precedente dibattimento.
Concludo dunque proponendo alla Corte di dichiarare invalido il regolamento 563/76 del Consiglio per le ragioni sopra esposte e conseguentemente di affermare, nelle cause 114, 116, 119 e 120/76, che tale atto va disapplicato dalle giurisdizioni richiedenti, e, nelle cause 83 e 94/76, 4 e 15/77, di riconoscere che sussiste una responsabilità della Comunità a norma dell'articolo 215 del trattato CEE. Sarà infine opportuno assegnare alle parti un termine per la riassunzione delle cause, nell'ipotesi in cui non giungessero a trovare un accordo sul risarcimento del danno.