62016TJ0518
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
de 4 de diciembre de 2018 (
*1
)
«Función pública — Funcionarios y agentes contractuales — Reforma del Estatuto de 1 de enero de 2014 — Artículo 6 del anexo X del Estatuto — Nuevas disposiciones sobre vacaciones anuales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero — Excepción de ilegalidad — Finalidad de las vacaciones anuales»
En el asunto T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, funcionario de la Comisión Europea, con domicilio en Adís Abeba (Etiopía), y los demás funcionarios y agentes de la Comisión Europea cuyos nombres se relacionan en anexo, (
1
) representados por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. J. Currall y G. Gattinara, y posteriormente por el Sr. Gattinara y la Sra. A.‑C. Simon, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Parlamento Europeo, representado por el Sr. J. Steele y la Sra. E. Taneva, en calidad de agentes,
y por
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por el Sr. M. Bauer y la Sra. M. Veiga, y posteriormente por los Sres. Bauer y R. Meyer, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita la anulación de las decisiones de reducción del número de días de vacaciones anuales de los demandantes a partir del año 2014,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada),
integrado por el Sr. H. Kanninen, Presidente, y los Sres. J. Schwarcz, C. Iliopoulos y L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (Ponente) y la Sra. I. Reine, Jueces;
Secretario: Sra. M. Marescaux, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de noviembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Antecedentes del litigio
1
Los demandantes, el Sr. Francisco Carreras Sequeros y las demás personas cuyos nombres se relacionan en anexo, son funcionarios o agentes contractuales de la Comisión Europea. Todos ellos fueron destinados a países terceros y ya estaban en dicha situación antes del 1 de enero de 2014.
2
En virtud del artículo 57, párrafo primero, del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), aplicable por analogía a los agentes contractuales en virtud de los artículos 16 y 91 del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA»), los funcionarios y agentes tienen derecho a unas vacaciones anuales de 24 días laborables como mínimo y de 30 como máximo, por año natural, de acuerdo con la reglamentación que se establezca de común acuerdo entre las instituciones de la Unión Europea previo informe del Comité del Estatuto. En aplicación de esta disposición, el número de días de vacaciones anuales se fijó en 24 días, más los días de vacaciones adicionales concedidos en función de la edad y el grado dentro del límite de los 30 días mencionados.
3
El anexo X del Estatuto establece no obstante disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero. En virtud del artículo 118 del ROA, algunas de esas disposiciones se aplican por analogía a los agentes contractuales que se encuentran en la misma situación. Es el caso del artículo 6 de dicho anexo.
4
El artículo 6 del anexo X del Estatuto, en su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto y el ROA (DO 2013, L 287, p. 15), disponía, respecto del personal destinado en un país tercero, lo siguiente:
«El funcionario tendrá derecho a unas vacaciones anuales, por año natural, de tres días laborables y medio por mes de servicio.»
5
En el considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013, el legislador de la Unión expuso, sin embargo, lo siguiente:
«Conviene modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países y hacerlas más rentables de modo que generen ahorros de costes. Deben ajustarse los derechos a vacaciones anuales y debe preverse la posibilidad de incluir un abanico más amplio de parámetros para fijar la indemnización por condiciones de vida, sin que ello afecte al objetivo general de generar ahorros de costes. Deben revisarse las condiciones para la concesión de la indemnización de alojamiento, para tener mejor en cuenta las condiciones locales y reducir la carga administrativa.»
6
Desde el 1 de enero de 2014, fecha en que comenzó a surtir efectos el artículo 1, punto 70, letra a), del Reglamento n.o 1023/2013, el artículo 6 del anexo X del Estatuto (en lo sucesivo, «nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto») dispone, siempre en relación con los funcionarios destinados en países terceros, lo siguiente:
«El funcionario tendrá derecho a unas vacaciones anuales, por año natural, de dos días laborables por mes de servicio.
Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo, los funcionarios que ya estén destinados en un tercer país a 1 de enero de 2014 tendrán derecho a:
–
tres días laborables del 1 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014;
–
dos días y medio laborables del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015.»
7
Los expedientes personales de los demandantes se actualizaron en consonancia con el nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del Estatuto y, en consecuencia, a los demandantes se les concedieron 36 días laborables de vacaciones anuales en 2014 frente a los 42 del año anterior.
8
Los demandantes presentaron sendas reclamaciones entre el 17 de febrero y el 13 de marzo de 2014. Tales reclamaciones fueron desestimadas, según los casos, por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos o por la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo (en lo sucesivo, «autoridad competente»), mediante decisiones de 23 de mayo de 2014, redactadas todas en idénticos términos.
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
9
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea el 2 de septiembre de 2014, los demandantes interpusieron el presente recurso, que fue registrado con el número F‑88/14.
10
Mediante decisión de 10 de noviembre de 2014, el Tribunal de la Función Pública decidió suspender el procedimiento en el presente asunto hasta que las resoluciones en los asuntos T‑17/14, U4U y otros/Parlamento y Consejo, y T‑23/14, Bos y otros/Parlamento y Consejo, adquiriesen fuerza de cosa juzgada.
11
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 29 de octubre de 2014 y el 5 de febrero de 2015, respectivamente, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
12
En virtud del artículo 3 del Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, relativo a la transferencia al Tribunal General de la competencia para conocer, en primera instancia, de los litigios entre la Unión Europea y sus agentes (DO 2016, L 200, p. 137), el presente asunto fue transferido al Tribunal General en el estado en que se hallaba a 31 de agosto de 2016, debiendo desde entonces sustanciarse con arreglo al Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. En consecuencia, fue registrado con el número T‑518/16 y atribuido a la Sala Cuarta.
13
Los asuntos en espera de cuya resolución se había suspendido el procedimiento dieron lugar a la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), y al auto de 11 de noviembre de 2014, Bos y otros/Parlamento y Consejo (T‑23/14, no publicado, EU:T:2014:956). Dicha sentencia y dicho auto no fueron recurridos en casación y adquirieron fuerza de cosa juzgada.
14
Mediante resoluciones del Tribunal General de 6 de marzo de 2017 se admitió la intervención del Consejo y del Parlamento en el presente procedimiento.
15
A propuesta de la Sala Cuarta, el Tribunal decidió, el 20 de septiembre de 2017, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
16
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta ampliada) decidió, el 18 de octubre de 2017, abrir la fase oral del procedimiento y, en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento prevista en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, requerir a las partes, antes de la vista, para que contestasen por escrito a unas preguntas. Las partes atendieron el requerimiento del Tribunal en el plazo señalado.
17
En la vista de 21 de noviembre de 2017, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
18
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Declare contrario a Derecho el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
–
Anule las decisiones por las que se reducen sus vacaciones anuales «a partir de 2014».
–
Condene en costas a la Comisión.
19
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a los demandantes.
20
El Parlamento solicita al Tribunal que desestime el recurso.
21
El Consejo solicita al Tribunal que:
–
Declare infundada la excepción de ilegalidad relativa al nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
–
Desestime el recurso.
III. Fundamentos de Derecho
A. Sobre la primera pretensión, consistente en que el Tribunal declare contrario a Derecho el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto
22
Mediante su primera pretensión, los demandantes solicitan que el Tribunal declare contrario a Derecho el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
23
La Comisión y el Parlamento consideran que una declaración de ilegalidad, resultante del examen de una excepción de ilegalidad, únicamente puede tener carácter incidental y no puede incluirse en el fallo de una sentencia, de modo que la primera pretensión de los demandantes, como tal, es inadmisible.
24
Es cierto que no corresponde al juez de la Unión hacer declaraciones de principio en el fallo de sus sentencias (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2004, De Nicola/BEI, T‑120/01 y T‑300/01, EU:T:2004:367, apartados 136 y 137). Resulta claro, no obstante, que, en el caso de autos, la primera pretensión no puede disociarse de la segunda, puesto que, como la propia Comisión y el propio Parlamento señalan, en esencia, los demandantes invocan, con carácter incidental, la ilegalidad del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto en apoyo de su pretensión de anulación de las decisiones por las que se reducen sus vacaciones anuales «a partir de 2014».
B. Sobre la segunda pretensión, por la que se solicita la anulación de las decisiones de reducción de la duración de las vacaciones anuales de los demandantes «a partir de 2014»
1.
Objeto de la segunda pretensión
25
En su segunda pretensión, los demandantes solicitan la anulación de las decisiones por las que se redujo su derecho a vacaciones anuales «a partir de 2014».
26
En respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento a que se ha hecho referencia en el apartado 16 de la presente sentencia, los demandantes aclararon sin embargo que el recurso, interpuesto en 2014, debía entenderse en el sentido de que iba dirigido, en realidad, contra las decisiones que redujeron el número de días de vacaciones ese año (en lo sucesivo, «decisiones impugnadas») y no se refería a la legalidad de las decisiones adoptadas en la materia en 2015 y 2016.
2.
Consecuencias de la limitación del objeto del recurso sobre las excepciones de ilegalidad planteadas por los demandantes
27
Como quiera que las decisiones impugnadas únicamente determinaron el número de días de vacaciones anuales para el año 2014, se plantea la cuestión de la admisibilidad de los motivos invocados por los demandantes que se fundamentan en excepciones de ilegalidad dirigidas no solo contra el nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del anexo X del Estatuto, relativo a las vacaciones de ese año, sino más ampliamente contra el párrafo primero de dicho artículo que determina el número de días de vacaciones anuales a partir de 2016.
28
En respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento a que se ha hecho referencia en el apartado 16 anterior, los demandantes afirmaron que tenían interés en plantear la ilegalidad de la totalidad del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto y que la fase transitoria establecida mediante su párrafo segundo, primer guion, era indisociable del primer guion, en virtud del cual los funcionarios y agentes destinados en terceros países solo tenían derecho en lo sucesivo a 24 días de vacaciones anuales.
29
En cambio, la Comisión y el Consejo estimaron que las excepciones de ilegalidad planteadas únicamente podían tener por objeto el nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del anexo X del Estatuto, ya que la excepción de ilegalidad no constituía un derecho de acción autónomo y, por lo tanto, solo podía tener un alcance incidental, limitado por el objeto del recurso.
30
Según jurisprudencia reiterada, una excepción de ilegalidad planteada de manera incidental al amparo del artículo 277 TFUE, con motivo de la impugnación de la legalidad de otro acto mediante la pretensión principal, solo es admisible cuando exista una conexión entre el acto impugnado y la norma cuya supuesta ilegalidad se alega. Pues bien, como el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio (véase la sentencia de 12 de junio de 2015, Health Food Manufacturers’ Association y otros/Comisión, T‑296/12, EU:T:2015:375, apartado 170 y jurisprudencia citada). Resulta de ello que el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso y que debe existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trate (sentencias de 15 de marzo de 2017, Fernández González/Comisión, T‑455/16 P, no publicada, EU:T:2017:169, apartado 34, y de 22 de noviembre de 2017, von Blumenthal y otros/BEI, T‑558/16, no publicada, EU:T:2017:827, apartado 71).
31
No obstante, el artículo 277 TFUE debe ser objeto de una interpretación suficientemente amplia para garantizar un control de legalidad efectivo de los actos de las instituciones de carácter general a favor de las personas excluidas del recurso directo contra tales actos (sentencias de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión, T‑6/92 y T‑52/92, EU:T:1993:89, apartado 56, y de 21 de octubre de 2010, Agapiou Joséphidès/Comisión y EACEA, T‑439/08, no publicada, EU:T:2010:442, apartado 50). Por lo tanto, el ámbito de aplicación del artículo 277 TFUE debe extenderse a los actos de las instituciones que hayan sido pertinentes para la adopción de la decisión objeto del recurso de anulación (sentencias de 4 de marzo de 1998, De Abreu/Tribunal de Justicia, T‑146/96, EU:T:1998:50, apartado 27, y de 2 de octubre de 2001, Martinez y otros/Parlamento, T‑222/99, T‑327/99 y T‑329/99, EU:T:2001:242, apartado 135), en el sentido de que dicha decisión se sustenta esencialmente en estos (sentencia de 12 de junio de 2015, Health Food Manufacturers’ Association y otros/Comisión, T‑296/12, EU:T:2015:375, apartado 172), aun cuando no constituyesen formalmente su base jurídica (sentencias de 2 de octubre de 2001, Martinez y otros/Parlamento, T‑222/99, T‑327/99 y T‑329/99, EU:T:2001:242, apartado 135; de 20 de noviembre de 2007, Ianniello/Comisión, T‑308/04, EU:T:2007:347, apartado 33, y de 2 de octubre de 2014, Spraylat/ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, apartado 25).
32
En el caso de autos, los demandantes disfrutaron de 42 días de vacaciones anuales en 2013 en virtud del artículo 6 del anexo X del Estatuto en su versión anterior a la entrada en vigor del artículo 1, punto 70, letra a), del Reglamento n.o 1023/2013. En 2014, cuando se interpuso el recurso, solo disfrutaban ya de 36 días de vacaciones anuales en aplicación del nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del anexo X del Estatuto. En 2015, no debían disponer más que de 30 días de vacaciones anuales en virtud del segundo guion del párrafo segundo de dicho artículo. Finalmente, a partir de 2016, los demandantes únicamente debían tener ya derecho, en principio, a 24 días de vacaciones al año de conformidad con el párrafo primero del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
33
Así pues, la autoridad competente no dispone de margen de maniobra alguno para determinar el número de días de vacaciones anuales. Además, se desprende de una interpretación contextual y sistemática del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto que el primer guion de su párrafo segundo, directamente aplicable a las decisiones impugnadas, constituía una disposición transitoria, mientras que el párrafo primero de dicho artículo constituye el nuevo régimen definitivo en materia de vacaciones anuales de los funcionarios y agentes destinados en países terceros.
34
Procede, por lo tanto, recordar que la naturaleza misma de un período transitorio consiste en organizar el tránsito progresivo de un régimen a otro (sentencias de 6 de julio de 2017, Bodson y otros/BEI, T‑508/16, no publicada, EU:T:2017:469, apartado 117, y de 12 de febrero de 2014, Bodson y otros/BEI, F‑83/12, EU:F:2014:15, apartado 139) para resolver dificultades inherentes al establecimiento del nuevo régimen o evitar una modificación abrupta del régimen anterior.
35
A la vista del vínculo que une las disposiciones transitorias con las disposiciones definitivas, ya que las primeras no tienen razón alguna de ser sin las segundas, y a la vista de la inexistencia de margen de maniobra de la autoridad competente, procede considerar que en el caso de autos existe un vínculo jurídico directo entre las decisiones impugnadas y el nuevo artículo 6, párrafo primero, del anexo X del Estatuto y que, puesto que ese párrafo primero es el resultado al que conduce el nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del anexo X del Estatuto, es cuando menos indirectamente aplicable a dichas decisiones en tanto en cuanto era pertinente para su adopción, en la medida en que tales decisiones se sustentaban esencialmente en él, aun cuando no constituyese formalmente la base jurídica de las mismas.
36
Por lo tanto, las decisiones impugnadas constituían respecto de los demandantes la primera aplicación del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, con la consecuencia de que, a partir de 2016, solo disfrutarían ya de 24 días de vacaciones.
37
No obstante, la Comisión alegó en la vista que, en el momento de la interposición del recurso en 2014, la aplicación, a partir de 2016, del nuevo artículo 6, párrafo primero, del anexo X del Estatuto a los demandantes era hipotética.
38
De las respuestas de los demandantes a la diligencia de ordenación del procedimiento a que se ha hecho referencia en el apartado 16 de la presente sentencia se desprende, en efecto, que dos de ellos estaban ya destinados en Bruselas (Bélgica). Sin embargo, no cabe deducir de ello que la aplicación a los demandantes del nuevo artículo 6, párrafo primero, del anexo X del Estatuto a partir de 2016 fuese hipotética en 2014. Aparte de que uno de los interesados únicamente está destinado en Bruselas desde el 1 de septiembre de 2017, era de esperar que dicha disposición fuera a aplicárseles, dada su condición de funcionarios o agentes destinados en países terceros dentro de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo.
39
Por lo tanto, aun cuando las decisiones impugnadas estén formalmente basadas en la disposición transitoria referente únicamente al año 2014, que figura en el primer guion del párrafo segundo del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, los demandantes pueden impugnar, asimismo, por la vía de una excepción, la legalidad del régimen definitivo de vacaciones anuales definido en el párrafo primero de dicho artículo.
3.
Motivos
a)
Observación preliminar
40
En su demanda, los demandantes alegan que el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto ignora la naturaleza particular y la finalidad del derecho a vacaciones anuales y vulnera el principio general de igualdad de trato, el principio de seguridad jurídica y el artículo 10 del Estatuto.
41
No obstante, habida cuenta de la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo (T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489), los demandantes desistieron del motivo basado en la infracción del artículo 10 del Estatuto.
42
Por otra parte, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, los demandantes consideraron que el tercer motivo, basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica, debía entenderse en el sentido de que se fundaba en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima.
43
Por último, los razonamientos de la demanda incluyen alegaciones sobre el derecho al respeto de la vida privada y familiar que deben considerarse constitutivas de un motivo distinto.
44
En definitiva, el Tribunal ha de pronunciarse sobre cuatro motivos, basados, respectivamente, en la vulneración:
–
de la naturaleza particular y la finalidad del derecho a vacaciones anuales;
–
del principio general de igualdad de trato;
–
del principio de protección de la confianza legítima;
–
del derecho al respeto de la vida privada y familiar.
b)
Primer motivo, basado en la vulneración de la naturaleza particular y la finalidad del derecho a vacaciones anuales
1) Alegaciones de las partes
45
Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y en particular en su sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), los demandantes alegan que el derecho a vacaciones anuales es un principio de Derecho social de la Unión dotado de especial importancia, que está actualmente consagrado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y garantizado, entre otros, por el artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 2003, L 299, p. 9). Los demandantes subrayan que, según la jurisprudencia, ese derecho tiene una doble finalidad, a saber, permitir al trabajador, por una parte, descansar de sus obligaciones laborales y, por otra parte, disponer de un período de ocio y esparcimiento. Pues bien, según ellos, las normas más favorables de que disfrutaban los funcionarios y agentes destinados en países terceros en materia de vacaciones anuales tenían precisamente por objeto compensar las desventajas inherentes a las condiciones de vida en su lugar de destino, consideradas siempre particulares e incluso difíciles.
46
En este contexto, los demandantes afirman que se desprende de la jurisprudencia y del considerando 4 de la Directiva 2003/88 que la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores por medio del derecho a vacaciones anuales constituye un objetivo que no puede supeditarse a consideraciones de carácter meramente económico. Sin embargo, observan que la reducción del derecho a vacaciones anuales de los funcionarios y agentes destinados en países terceros se justificó, en el considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013, por tal motivo, esto es, la mejora de la rentabilidad de ese personal y la necesidad de ahorrar costes. Añaden que el hecho de que esa reducción se justificase asimismo por el interés del servicio y, en particular, por el de las pequeñas delegaciones, cuyo funcionamiento se veía supuestamente afectado por las numerosas ausencias de su personal, constituye una afirmación carente de respaldo que no puede ser válida en todos los casos. Además, según ellos, el objetivo de modernización de las condiciones de trabajo presuntamente ligado a la evolución de los medios de transporte y de comunicación, que invocan la Comisión y el Parlamento, tampoco puede justificar la reducción controvertida, puesto que ese razonamiento conduciría a mermar progresivamente el derecho a vacaciones anuales pasando por alto su finalidad.
47
Por otra parte, sostienen que el hecho de que el número de días de vacaciones anuales previsto por el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto siga siendo superior al previsto en el artículo 7 de la Directiva 2003/88 no implica que ese nuevo artículo garantice una adecuada protección de las condiciones laborales, de la salud y de la seguridad de los demandantes. Según ellos, la Directiva 2003/88 únicamente pretende garantizar un nivel mínimo de protección; además, el artículo 23 de dicha Directiva contiene una cláusula de no regresión, de la que resulta que la reducción del número de días de vacaciones no puede justificarse por el mero hecho de que siga siendo superior al previsto por el artículo 7 antes mencionado.
48
En cualquier caso, los demandantes alegan que el deterioro de sus condiciones laborales afecta de forma desproporcionada a su vida profesional y a su salud.
49
Por último, señalan que, pese a la amplia facultad discrecional de que goza el legislador, este debería haber evaluado las consecuencias de la reducción del número de días de vacaciones anuales sobre la salud y la seguridad de los funcionarios y agentes destinados en países terceros, pues la práctica ha generado la presunción de que el trabajo efectuado en países terceros es más duro que el efectuado en las sedes de las instituciones. Asimismo, alegan que el legislador debería haber motivado suficientemente el empeoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores. Sin embargo, en el caso de autos faltan esa evaluación y esa motivación.
50
La Comisión, a cuyas alegaciones se adhieren el Parlamento y el Consejo, niega de entrada la pertinencia de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570).
51
La Comisión, así como el Parlamento y el Consejo, ponen asimismo de manifiesto que el legislador contempló en el considerando 14 de la Directiva 2003/88 la posibilidad de que «normas específicas establecidas por otros instrumentos comunitarios» prevaleciesen sobre las disposiciones de esta. Es el caso, según ellos, del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto. Además, alegan que el número de días de vacaciones anuales establecido por dicho artículo sigue siendo superior al período mínimo de «al menos cuatro semanas» de vacaciones previsto por el artículo 7 de la Directiva 2003/88. Por lo tanto, el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto no vulnera la esencia del derecho a vacaciones.
52
Por otra parte, afirman que el legislador no tuvo como única finalidad un objetivo de carácter económico al adoptar el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto. Antes bien, del considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013 se desprende que perseguía asimismo el objetivo de modernizar las condiciones de trabajo del personal destinado en países terceros, es decir, una exigencia administrativa encaminada a adaptar las condiciones de trabajo a la evolución de las condiciones económicas y sociales. A este respecto, el Consejo señala que unas vacaciones anuales de 42 días laborables planteaban dificultades en las delegaciones pequeñas que, debido a esas vacaciones y a las ausencias por otros motivos, no siempre disponían de personal suficiente para garantizar su adecuado funcionamiento. Por su parte, la Comisión y el Parlamento ponen de relieve que, entre 2004 y 2014, la situación que había justificado en parte el régimen anterior evolucionó debido a que las comunicaciones a través de Internet y los vuelos a bajo coste experimentaron un significativo desarrollo.
53
Por lo demás, alegan que los demandantes no demuestran que el legislador haya actuado ignorando la finalidad del derecho a vacaciones anuales, que consiste en permitir al trabajador, por una parte, descansar y, por otra, disfrutar de un período de ocio y esparcimiento. A este respecto, señalan que la «práctica» anterior de la que supuestamente se desprende la presunción de que el trabajo efectuado en países terceros es más duro, suponiendo que se hubiese demostrado, no podría en modo alguno vincular al legislador, ya que este dispone de un amplio margen de maniobra para adaptar el Estatuto a la evolución del contexto económico y social y para modificar en todo momento y en sentido desfavorable los derechos y obligaciones de los funcionarios.
54
De cualquier modo, según dichas instituciones, el legislador tomó en consideración las dificultades particulares inherentes a la situación del personal que trabaja en países terceros, por una parte, en el artículo 7 del anexo X del Estatuto, relativo al cálculo de la duración de las vacaciones en el momento de la entrada en funciones o del cese en un país tercero y al traslado de días de vacaciones no disfrutados, así como, por otra parte, en el artículo 7, párrafo segundo, del anexo V del Estatuto, relativo a la licencia por viaje.
55
Por último, la Comisión sostiene que los actos de alcance general están suficientemente motivados cuando el legislador explica, siquiera sucintamente, lo esencial de las medidas. Por lo tanto, no se desprende de disposición ni principio alguno que el legislador hubiera debido tomar en consideración los efectos de la reducción de las vacaciones anuales sobre la salud y la seguridad de los funcionarios o hubiera debido valorar el alcance de dicha reducción con respecto al objetivo general de mejora de sus condiciones de trabajo ni tampoco que hubiera debido demostrar el incremento de eficacia que dicha reducción permitiría.
2) Apreciación del Tribunal
i) Observación preliminar
56
Es preciso examinar, con carácter preliminar, la pertinencia para el caso de autos de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), en la que se basan en gran parte los demandantes.
57
Como sostienen la Comisión, así como el Parlamento y el Consejo, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia se limitó a pronunciarse sobre una disposición que organizaba, sin modificar la normativa existente, un mecanismo de aplazamiento de un año a otro de los días de vacaciones no disfrutados.
58
No obstante, si bien en el presente asunto la situación se caracteriza por una modificación legislativa que reduce la duración de las vacaciones anuales, las aclaraciones que aporta dicha sentencia, en particular acerca de la naturaleza de tales vacaciones y su finalidad, las condiciones en que puede invocarse una directiva frente a una institución y los criterios de aplicación de la Carta a las instituciones son pertinentes en el caso de autos.
59
Ahora bien, los demandantes deducen precisamente la naturaleza particular y la finalidad del derecho a vacaciones anuales que invocan de la Directiva 2003/88 y de la jurisprudencia relativa a esta. Por lo tanto, procede examinar asimismo con carácter preliminar en qué medida dicha Directiva puede ser invocada en el caso de autos.
ii) Sobre la posibilidad de invocar la Directiva 2003/88 frente al legislador de la Unión
60
Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, dado que las directivas se dirigen a los Estados miembros y no a las instituciones u órganos de la Unión, no se puede considerar que las disposiciones de la Directiva 2003/88 impongan, como tales, obligaciones a las instituciones en las relaciones con su personal (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, TAO‑AFI y SFIE‑PE/Parlamento y Consejo, T‑456/14, EU:T:2016:493, apartado 72 y jurisprudencia citada).
61
Sin embargo, como ya se ha declarado, el hecho de que una directiva no obligue, como tal, a las instituciones no excluye que las normas o principios establecidos en esa directiva puedan ser invocados frente a las instituciones cuando sean, en sí mismos, la expresión concreta de normas fundamentales del Tratado y de principios generales que se imponen directamente a dichas instituciones. Una directiva también podría obligar a una institución cuando esta, en el marco de su autonomía organizativa y dentro de los límites del Estatuto, haya pretendido ejecutar una obligación particular establecida por una directiva o en el supuesto de que un acto de alcance general de aplicación interna se remita, a su vez, expresamente a las medidas adoptadas por el legislador de la Unión en aplicación de los Tratados. Por último, las instituciones deben tener en cuenta, conforme al deber de lealtad que pesa sobre ellas, en su comportamiento como empleadores, las disposiciones legislativas adoptadas a escala de la Unión (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2016, TAO‑AFI y SFIE‑PE/Parlamento y Consejo, T‑456/14, EU:T:2016:493, apartados 73 y 74 y jurisprudencia citada).
62
En el caso de autos, los demandantes consideran, en sus escritos, que el artículo 1 sexto, apartado 2, del Estatuto constituye un acto de alcance general de aplicación interna que se remite a la Directiva 2003/88.
63
A este respecto, es cierto que en su sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), apartado 43, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 1 sexto, apartado 2, del Estatuto aludía a normas como las que contenía la Directiva 2003/88, ya que tanto dicho artículo como dicha Directiva tenían por objeto establecer las disposiciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo, entre las que se encuentran los períodos mínimos de vacaciones anuales.
64
No obstante, en su sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), apartados 48 y siguientes, el Tribunal de Justicia únicamente recurrió a la Directiva 2003/88 para interpretar el artículo 4 del anexo V del Estatuto en relación con el artículo 1 sexto, apartado 2, del mismo Estatuto. En cambio, dado que los anexos del Estatuto tienen el mismo valor que el propio Estatuto (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, C‑40/10, EU:C:2010:713, apartado 61, y el auto de 13 de diciembre de 2012, Mische/Comisión, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, apartado 41) y a falta de relación jerárquica entre la Directiva 2003/88 y el Reglamento n.o 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto, Reglamento que por lo demás no se presenta como un acto delegado o de ejecución de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2014, España/Comisión, T‑481/11, EU:T:2014:945, apartado 74 y jurisprudencia citada), el artículo 1 sexto, apartado 2, del Estatuto y la Directiva 2003/88 no pueden invocarse en apoyo de una excepción de ilegalidad para declarar inaplicable el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
65
Ahora bien, en sus escritos, los demandantes se refieren asimismo al artículo 31, apartado 2, de la Carta y han alegado expresamente, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, que la Directiva 2003/88 puede invocarse frente al legislador de la Unión en la medida en que refleja un derecho fundamental.
66
Es importante recordar que, como se desprende del artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de esta se dirigen, en particular, a las instituciones de la Unión, que están obligadas en consecuencia a respetar y promover la aplicación de los principios que consagra, entre ellos, el derecho a vacaciones anuales garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta.
67
Conviene recordar asimismo que las explicaciones del Praesidium de la Convención sobre la Carta (DO 2007, C 303, p. 17) deben tenerse en cuenta para su interpretación, de conformidad con el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y con el artículo 52, apartado 7, de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, apartado 27).
68
Pues bien, de las explicaciones mencionadas en el apartado 67 anterior se desprende que el artículo 31, apartado 2, de la Carta consagra lo esencial de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 1993, L 307, p. 18), que fue posteriormente sustituida y codificada por la Directiva 2003/88 (sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, apartado 39). En particular, el artículo 7 de la Directiva 2003/88, relativo a las vacaciones anuales, es idéntico al artículo 7 de la Directiva 93/104. En su apartado 1 dispone que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales».
69
En la medida en que la Directiva 2003/88 es una expresión concreta del principio enunciado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta, como se desprende de las explicaciones del Praesidium relativas a este (véase el apartado 67 anterior), el legislador, obligado a respetar dicho artículo, que tiene el mismo valor que los Tratados, no podía ignorar el contenido de dicha Directiva.
70
Así pues, la aplicación del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto debería excluirse si este resultase incompatible con el derecho a vacaciones anuales, cuya naturaleza y finalidad se desprenden del artículo 31, apartado 2, de la Carta, leído a la luz de la Directiva 2003/88.
71
Por lo tanto, incumbe al Tribunal verificar si el nuevo artículo 6, párrafos primero y segundo, primer guion, del anexo X del Estatuto ha vulnerado el derecho a vacaciones anuales y, más concretamente, su naturaleza y su finalidad.
– Sobre la existencia de una vulneración del derecho a vacaciones anuales
72
Es preciso observar, de entrada, que, en la medida en que el artículo 31, apartado 2, de la Carta y sus explicaciones (véase el apartado 67 anterior) obligan a remitirse a la Directiva 2003/88, no puede ignorarse el contenido de las disposiciones de esta.
73
Desde esta perspectiva, procede señalar que, según el artículo 14 de la Directiva 2003/88, sus disposiciones «no se aplicarán en la medida en que otros instrumentos [de la Unión] contengan prescripciones más específicas en materia de ordenación del tiempo de trabajo en lo referente a determinadas ocupaciones o actividades profesionales». Como se desprende del considerando 14 de dicha Directiva, esta disposición se refiere, entre otras, a prescripciones específicas en materia de vacaciones anuales aplicables a «determinadas categorías de trabajadores».
74
La Comisión sugiere, por lo tanto, que el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto debería considerarse una prescripción que prevalece sobre las disposiciones de la Directiva 2003/88 en lo que respecta a la duración de las vacaciones anuales.
75
Se desprende no obstante del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2003/88 que las prescripciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo que esta contiene se aplican por principio a todos los sectores de actividad, privados o públicos. En este contexto y a la luz asimismo del considerando 14 de dicha Directiva, su artículo 14 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a disposiciones específicas para determinadas categorías de trabajadores debido a las peculiaridades de sus ocupaciones o actividades profesionales.
76
Así, el legislador ha adoptado disposiciones específicas para el transporte por carretera, el transporte aéreo o el transporte por vías navegables, respectivamente, en la Directiva 2002/15/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera (DO 2002, L 80, p. 35), en la Directiva 2000/79/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa a la aplicación del Acuerdo Europeo sobre la Ordenación del Tiempo de Trabajo del Personal de Vuelo en la Aviación Civil celebrado por la Association of European Airlines (AEA), la European Transport Workers’ Federation (ETF), la European Cockpit Association (ECA), la European Regions Airline Association (ERA) y la International Air Carrier Association (IACA) (DO 2000, L 302, p. 57), y en la Directiva 2014/112/UE del Consejo, de 19 de diciembre de 2014, por la que se aplica el Acuerdo Europeo sobre Determinados Aspectos de la Ordenación del Tiempo de Trabajo en el Transporte de Navegación Interior celebrado por la Unión Europea de Navegación Fluvial (EBU), la Organización Europea de Patrones de Barco (ESO) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) (DO 2014, L 367, p. 86).
77
En el caso de autos, ha de señalarse que el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto no se presenta como una prescripción específica de ordenación del tiempo de trabajo prevista en el artículo 14 de la Directiva 2003/88. Por otra parte, la Comisión no aporta elementos que justifiquen que los funcionarios y agentes destinados en países terceros ejerzan una actividad profesional que requiera de disposiciones específicas como las enumeradas en el apartado anterior. A este respecto, la circunstancia de que el artículo 336 TFUE confiriese al Parlamento y al Consejo competencia para adoptar el Estatuto y el ROA con arreglo al procedimiento legislativo ordinario no basta para demostrar esta especificidad.
78
La Comisión defiende que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 contempla únicamente una obligación de adoptar las medidas necesarias para que todo trabajador disfrute de unas vacaciones anuales retribuidas de al menos cuatro semanas, es decir, de 20 días laborables, de modo que al fijar en 24 días el número de días de vacaciones anuales a partir de 2016, el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto respeta dicho límite.
79
Por su parte, los demandantes niegan que el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto sea compatible con la naturaleza y la finalidad de las vacaciones anuales por el hecho de que el número de días de vacaciones anuales siga siendo superior al mínimo exigido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88. Los demandantes señalan así que el artículo 23 de la Directiva 2003/88 contiene una cláusula de no regresión y ponen de manifiesto igualmente que dicha Directiva tiene como objetivo fundamental la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores.
80
El artículo 23 de la Directiva 2003/88 dispone que «siempre que se cumplan los requisitos mínimos establecidos en [dicha] Directiva, la aplicación de la [misma] no constituirá una justificación válida para la disminución del nivel general de protección de los trabajadores». De ello se desprende que una regresión de la protección reconocida a los trabajadores en el ámbito de la ordenación del tiempo de trabajo no está como tal prohibida por la Directiva 2003/88, sino que para estar comprendida en el ámbito de la prohibición impuesta por el artículo 23 de esta, dicha regresión debe, por una parte, estar ligada a la «aplicación» de la Directiva y, por otra parte, afectar al «nivel general de protección» de los trabajadores de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, apartado 126).
81
Más concretamente, el requisito relativo a la «aplicación» de la Directiva 2003/88 comprende cualquier medida nacional de transposición destinada a garantizar que el objetivo perseguido por esta pueda alcanzarse. En cambio, una normativa no puede considerarse contraria al artículo 23 de la Directiva 2003/88 si la regresión que supone no guarda relación alguna con su aplicación, es decir, en otros términos, si la medida regresiva está justificada no por la necesidad de una transposición, sino por la de promover otro objetivo (véase, por analogía, la sentencia de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, apartados 131 a 133).
82
Pues bien, se desprende del considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013 que el artículo 1, punto 70, letra a), de dicho Reglamento tenía como objetivo ahorrar costes y modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países y no alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva 2003/88.
83
Por consiguiente, los demandantes no pueden basarse en el artículo 23 de la Directiva 2003/88 para impugnar la validez del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
84
No deja de ser cierto, sin embargo, que, como alegan los demandantes, el derecho a vacaciones anuales de todo trabajador, incluidos los funcionarios y agentes, debe considerarse un principio del Derecho social de la Unión de especial importancia (sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, apartado 26). Tiene como finalidad, en efecto, permitir que los trabajadores descansen y dispongan de un período de ocio y esparcimiento (sentencia de 20 de enero de 2009, Schultz-Hoff y otros, C‑350/06 y C‑520/06, EU:C:2009:18, apartado 25), protegiendo así su seguridad y su salud (véanse, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, apartado 37, y el auto de 4 de marzo de 2011, Grigore, C‑258/10, no publicado, EU:C:2011:122, apartado 40).
85
La finalidad de las vacaciones anuales se inscribe, por lo tanto, dentro del objetivo que el artículo 151 TFUE encomienda a la Unión de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores y, con arreglo al artículo 153 TFUE, de apoyar y completar la acción de los Estados miembros en el ámbito de la mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los interesados.
86
Por otra parte, en virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta, la Unión debe observar los principios, entre los que se cuenta el derecho a vacaciones anuales, y promover su aplicación.
87
Resulta asimismo de las explicaciones del Praesidium de la Convención acerca del artículo 31, apartado 2, de la Carta (véase el apartado 67 anterior) que este se basa en la Directiva 93/104, sustituida por la Directiva 2003/88, y en el punto 8 de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, adoptada en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Estrasburgo (Francia) el 9 de diciembre de 1989. Pues bien, se desprende del considerando 4 de la Directiva 2003/88 que las medidas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo, y en particular las relativas a las vacaciones anuales retribuidas previstas en el artículo 7 de esta, tienen como objetivo fundamental contribuir directamente a la mejora de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, apartado 44). En cuanto al punto 8 de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, dispone que «todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho al descanso semanal y a unas vacaciones anuales pagadas, cuya duración, en uno y otro caso, deberá aproximarse por la vía del progreso, de conformidad con las prácticas nacionales».
88
Se desprende de todo lo anterior que, por su naturaleza, el derecho a las vacaciones anuales contemplado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta tiene por objeto, en principio, favorecer la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores.
89
Por lo tanto, la circunstancia de que el número de días de vacaciones anuales determinado por el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto siga siendo superior al mínimo exigido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88 no basta, como afirma la Comisión, para concluir que ese nuevo artículo no menoscabe el derecho a vacaciones anuales.
90
Al contrario, si bien es cierto que toda reducción del número de días de vacaciones anuales no basta en sí misma para concluir que se ha vulnerado el derecho a vacaciones anuales garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta, no es el caso del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, que reduce significativamente la duración de las vacaciones de los funcionarios y agentes destinados en países terceros haciéndola pasar, en tres años, de 42 días a 24. Esta reducción, en efecto, no puede considerarse compatible con el principio dirigido a favorecer la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los interesados.
91
No desmienten esta conclusión las alegaciones de la Comisión, del Parlamento y del Consejo, puesto que la magnitud de la reducción operada no se ve atenuada por las restantes disposiciones del Estatuto y de sus anexos que conforman el contexto en que se inscribe el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
92
Así, el artículo 1, punto 70, letra b), del Reglamento n.o 1023/2013 modificó el artículo 7, párrafo primero, del anexo X del Estatuto y equiparó el régimen de los funcionarios y agentes destinados en un país tercero con el de los demás funcionarios y agentes reduciendo el número de días de vacaciones al que tenían derecho en caso de entrada en funciones o de cese en el transcurso del año.
93
Además, el artículo 8, párrafo primero, del anexo X del Estatuto y el artículo 9, apartado 2, del mismo anexo disponen que «con carácter excepcional, y mediante decisión especial y motivada, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos podrá conceder [al funcionario] una licencia de descanso» de una duración máxima de quince días laborables «a causa de las condiciones de vida especialmente duras de su lugar de destino». No obstante, puesto que se trata de verificar si el legislador ha tenido debidamente en cuenta la finalidad y el alcance de las vacaciones anuales, resulta obligado observar que tales disposiciones existían antes de la entrada en vigor del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto. Dada su anterioridad, no pueden, por tanto, atenuar la magnitud de la reducción de las vacaciones operada por el legislador. Ello es tanto más cierto cuanto que el artículo 1, punto 70, letra c), del Reglamento n.o 1023/2013 completó el artículo 8 del anexo X del Estatuto con el fin de precisar que los funcionarios que participen en cursos de perfeccionamiento profesional y a los que se haya concedido una licencia de descanso se comprometerán a combinar los dos, pese a que esta licencia debe permitir al interesado descansar, como su nombre indica.
94
Por otra parte, la posibilidad de que a un funcionario o agente destinado en una delegación se le asigne una vivienda de función en virtud del artículo 5 del anexo X del Estatuto y las disposiciones del mismo anexo que permiten a la familia del interesado acompañarle al país tercero carecen de pertinencia en lo que respecta al derecho a vacaciones anuales.
95
Asimismo, la indemnización en concepto de condiciones de vida, prevista en el artículo 10 del anexo X del Estatuto, así como las demás disposiciones del mismo anexo relativas al reembolso de gastos de alojamiento, de viaje o de transporte o referentes a las prestaciones de seguridad social de los interesados no solo existían antes de la entrada en vigor del Reglamento n.o 1023/2013, sino que no pueden compensar la reducción del número de días de vacaciones anuales. En efecto, en aras de una protección eficaz de su seguridad y de su salud, el trabajador debe normalmente poder disfrutar de un descanso efectivo, de modo que las vacaciones anuales únicamente pueden sustituirse por una compensación económica en caso de que concluya la relación laboral, como se desprende del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/88 (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, apartado 20).
96
Resulta, por último, del artículo 7, párrafo segundo, del anexo X del Estatuto que un funcionario que trabaje en un país tercero y no haya agotado sus vacaciones anuales puede trasladar catorce días laborables al año siguiente, frente a doce, en virtud del artículo 4, párrafo primero, del anexo V del mismo Estatuto, para los funcionarios que trabajen en el territorio de la Unión. Además, se desprende del artículo 7, párrafo segundo, del anexo V del Estatuto que la licencia por viaje, fijada normalmente en dos días y medio, puede ampliarse en el caso del personal destinado en un país tercero cuando las necesidades lo justifiquen. No obstante, estas medidas favorables a los funcionarios y agentes destinados en un país tercero resultan marginales frente a la reducción de días de vacaciones anuales resultante del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto.
97
Como sostienen los demandantes, procede considerar, por consiguiente, que la significativa reducción del número de días de vacaciones anuales llevada a cabo por el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto afecta a su derecho a vacaciones anuales. En tales circunstancias, ha de examinarse si ese menoscabo está debidamente justificado.
– Sobre la justificación de la vulneración del derecho a vacaciones anuales
98
Ha de recordarse que, en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta, pueden imponerse restricciones a los derechos fundamentales que no constituyan prerrogativas absolutas, como el derecho de propiedad y el de libre ejercicio de una actividad profesional, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencias de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, apartado 122, y de 26 de septiembre de 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Comisión, T‑634/13, no publicada, EU:T:2014:828, apartado 55).
99
Por analogía, procede considerar que pueden imponerse restricciones como las del caso de autos en esas mismas condiciones a principios, como el derecho a vacaciones anuales, que hayan sido previamente aplicados de conformidad con el artículo 52, apartado 5, de la Carta.
100
Es cierto, no obstante, que el legislador dispone de un amplio margen de maniobra para adaptar el Estatuto y modificar en todo momento, incluso en sentido desfavorable, los derechos y obligaciones de los funcionarios. De ello no se desprende, sin embargo, que el legislador esté dispensado de pronunciarse con pleno conocimiento de causa y al término de un examen exhaustivo de todos los elementos pertinentes efectuado con diligencia e imparcialidad (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, apartado 72). Por consiguiente, incumbe en particular al Tribunal cerciorarse de que el legislador comprobó el cumplimiento de los requisitos recordados en el apartado 98 anterior (véase, en ese sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert, C‑92/09 y C‑93/09, EU:C:2010:662, apartados 79 a 83).
101
En primer lugar, en cuanto a la cuestión de si el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto está justificado por un objetivo de interés general, es preciso remitirse al considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013, según el cual «conv[enía] modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países y hacerlas más rentables de modo que gener[asen] ahorros de costes».
102
Sin embargo, a tenor del considerando 4 de la Directiva 2003/88, «la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no puede subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico». El Tribunal de Justicia declaró asimismo, en el apartado 55 de su sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), que no pueden invocarse consideraciones basadas en la necesidad de proteger los intereses económicos de la Unión para justificar la vulneración del derecho a vacaciones anuales retribuidas. De ello se desprende que tales objetivos no pueden justificar el menoscabo del derecho a vacaciones anuales retribuidas garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta. Por consiguiente, en el caso de autos, el objetivo de asegurar la rentabilidad de los funcionarios y agentes destinados en terceros países, generando ahorros de costes, no puede constituir un objetivo legítimo que justifique la reducción de la duración de las vacaciones anuales de los demandantes.
103
No obstante, según los propios términos del considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013, el objetivo perseguido era también «modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países».
104
La Comisión, el Parlamento y el Consejo no parecen, sin embargo, tener una concepción unívoca de este objetivo.
105
La Comisión y el Parlamento explican que entre 2004 y 2014, la situación que había justificado en parte el régimen anterior evolucionó debido a que las comunicaciones a través de Internet y los vuelos a bajo coste experimentaron un significativo desarrollo. El Consejo indica, por su parte, que unas vacaciones anuales de 42 días laborables generaban dificultades para las pequeñas delegaciones, puesto que, como consecuencia de esas vacaciones y de las ausencias por otros motivos, no siempre disponían de personal suficiente para garantizar su adecuado funcionamiento.
106
Por añadidura, la Comisión y el Parlamento no aciertan a precisar por qué, habida cuenta de la finalidad de las vacaciones anuales, el desarrollo de los viajes a bajo coste y la posibilidad de utilizar más holgadamente que antes las comunicaciones a través de Internet justificaban una reducción de dichas vacaciones. En particular, parece que el desarrollo de los vuelos a bajo coste puede, a lo sumo, motivar una reducción de las licencias por viaje contempladas en el artículo 7 del anexo V del Estatuto, mientras que, por el contrario, esas licencias pueden aumentarse para el personal destinado en países terceros, como reconoce la propia Comisión.
107
En cuanto a la justificación aportada por el Consejo, los demandantes señalan, acertadamente, que no es válida para todas las delegaciones. Ahora bien, el Consejo no ha aportado elemento alguno que permita concluir que la situación de las pequeñas delegaciones fuese tan significativa que el legislador hubiese podido considerar que la única solución era la reducción general del número de días de vacaciones anuales. Además, no parece que el legislador haya verificado la pertinencia de dicha justificación a la vista de la posibilidad ofrecida por el artículo 9, apartado 1, del anexo X del Estatuto de denegar una licencia por motivos relacionados con las necesidades del servicio, pese a que, al adoptar el artículo 1, punto 70, letra d), del Reglamento n.o 1023/2013, reducía de catorce días laborables a dos semanas el período de vacaciones que debía disfrutarse al menos una vez al año.
108
En segundo lugar, en cuanto a la cuestión de si el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto es proporcional al objetivo perseguido, nada indica que, previamente a su adopción, el legislador examinase las consecuencias de la reducción del número de días de vacaciones anuales sobre la salud y la seguridad de los funcionarios y agentes destinados en terceros países ni que examinase otras posibilidades de reducción, pese a que las vacaciones anuales retribuidas contribuyen directamente a la mejora de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Reexamen Comisión/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, apartado 44).
109
Además, al limitar formalmente en el nuevo artículo 6, párrafo primero, del anexo X del Estatuto las vacaciones anuales de los funcionarios y agentes destinados en países terceros a 24 días laborables a partir de 2016, no parece que el legislador como tal haya tenido en cuenta la circunstancia de que, en virtud del artículo 57 del Estatuto, los funcionarios y agentes destinados en la Unión tienen derecho a unas vacaciones de hasta 30 días laborables en función de su edad y su grado.
110
Tampoco parece que el legislador haya examinado, por su parte, si el tenor del artículo 8, párrafo primero, del anexo X del Estatuto, relativo a la licencia de descanso, garantizaba, como tal, a todo funcionario y agente destinado en un país tercero y colocado en una situación particularmente difícil una protección suficiente de su salud y su seguridad, aun cuando, en virtud de dicha disposición, la licencia de descanso únicamente puede concederse con carácter excepcional y debe ser objeto de una decisión especial y motivada.
111
Por último, la Comisión afirma erróneamente que el legislador tuvo en consideración las dificultades inherentes a la situación del personal destinado en países terceros en lo que respecta específicamente a su derecho a vacaciones anuales al referirse al artículo 7, párrafo primero, del anexo X del Estatuto, mientras que, por el contrario, como ya se ha señalado (véase el apartado 92 anterior), dicha disposición, modificada por el artículo 1, punto 70, letra b), del Reglamento n.o 1023/2013, equipara el régimen de los interesados con el de los demás funcionarios y agentes al reducir el número de días de vacaciones anuales a que tenían derecho en caso de entrada en funciones o de cese en el transcurso del año.
112
Habida cuenta de todo lo anterior, resulta obligado observar que el legislador de la Unión no parece haber comprobado, al adoptar el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, si estaba efectivamente justificado por un objetivo de interés general y si no constituía, atendiendo al objetivo perseguido, una intervención desmesurada en el derecho a vacaciones anuales de los funcionarios y agentes destinados en países terceros. Por consiguiente, la Comisión no podía válidamente basarse en el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto para adoptar las decisiones impugnadas.
113
De ello se infiere que el primer motivo es fundado y que procede anular las decisiones impugnadas, sin que sea necesario examinar los demás motivos de los demandantes.
IV. Costas
114
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
115
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
116
En el caso de autos, al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con aquellas en que hayan incurrido los demandantes, conforme a las pretensiones formuladas por estos. Por otra parte, como instituciones coadyuvantes, el Parlamento y el Consejo cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
decide:
1)
Anular las decisiones por las que se reduce en 2014 el número de días de vacaciones anuales del Sr. Francisco Carreras Sequeros y de los demás funcionarios o agentes de la Comisión Europea cuyos nombres figuran en anexo.
2)
Condenar a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las del Sr. Carreras Sequeros y los demás funcionarios o agentes de la Comisión cuyos nombres figuran en anexo.
3)
El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de diciembre de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
1
)	Solo la versión notificada a las partes contiene en anexo la lista de las demás partes demandantes.