62022CC0167
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 7 септември 2023 година (
1
)
Дело C‑167/22
Европейска комисия
срещу
Кралство Дания
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Автомобилен транспорт — Регламент (ЕО) № 1072/2009 — Член 8 — Каботажни превози — Общ принцип — Член 9 — Правила, приложими за каботажните превози — Регламент (CE) № 561/2006 — Почивки — Национална правна уредба, която въвежда максимална продължителност на паркирането в обществените зони за почивка по автомагистралната мрежа — Ограничаване до 25 часа — Член 56 ДФЕС — Пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз“
Въведение
1.
С иска си за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия цели Съдът да установи, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си, които произтичат от съдържащите се в членове 1, 8 и 9 от Регламент (ЕО) № 1072/2009 (
2
) разпоредби на правото на Съюза относно свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, тъй като е наложило максимална продължителност от 25 часа за паркирането на товарни автомобили в зоните за почивка по обществената автомагистрална мрежа (наричано по‑нататък „правилото за 25‑те часа“). Това правило правело по‑трудно водачите да спазват нормалната седмична почивка от поне 45 часа или намалената седмична почивка от 24 до 45 последователни часа, предвидени в член 8 от Регламент (ЕО) № 561/2006 (
3
), което съответно представлявало пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз и не било обосновано от нито едно от императивните съображения от обществен интерес, изтъкнати от Кралство Дания.
2.
Следователно поставените по настоящото дело въпроси са дали правилото за 25‑те часа представлява пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, и ако да, дали това правило може да бъде обосновано с императивни съображения от обществен интерес.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1072/2009
3.
Член 1 от Регламент № 1072/2009 е озаглавен „Приложно поле“ и предвижда в параграфи 1 и 4 следното:
„1.   Настоящият регламент се прилага за международния автомобилен превоз на товари за чужда сметка или срещу възнаграждение за пътувания в рамките на територията на Общността.
[…]
4.   Настоящият регламент се прилага за вътрешния автомобилен превоз на товари, извършван временно от превозвач, установен извън държавата членка, както е предвидено в глава III.
[…]“.
4.
Член 8 от този регламент e озаглавен „Общ принцип“ и гласи:
„1.   Всеки превозвач, осъществяващ превози за чужда сметка или срещу възнаграждение, който е притежател на лиценз на Общността и чийто водач, ако е гражданин на трета държава, притежава атестация за водач, има право съгласно условията, посочени в настоящата глава, да извършва каботажни превози.
2.   След доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на посочените в параграф 1 превозвачи на товари се разрешава да извършват с едно и също превозно средство или — в случай на състав от превозни средства — с моторното превозно средство от състава, до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава до приемащата държава членка. Последното разтоварване по време на каботажен превоз преди напускане на приемащата държава членка се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз.
В срока, посочен в първа алинея, превозвачите на товари могат да извършат някои или всички каботажни превози, разрешени съгласно същата алинея, във всяка държава членка, при условие че те са ограничени до един каботажен превоз на държава членка в рамките на три дни след влизането без товар на територията на същата тази държава членка.
[…]“.
5.
Член 9 от посочения регламент е озаглавен „Правила, приложими за каботажните превози“ и гласи:
„1.   Освен ако в общностното законодателство не е предвидено друго, извършването на каботажните превози се подчинява на действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на приемащата държава членка относно:
[…]
г) продължителността на периодите на управление и почивка;
[…]
2.   Посочените в параграф 1 законови, подзаконови и административни разпоредби се прилагат за установените извън приемащата държава членка превозвачи при същите условия, каквито се прилагат от нея по отношение на установените в същата държава членка превозвачи, за да се предотврати всяка дискриминация, основана на националност или място на установяване“.
Регламент № 561/2006
6.
Съгласно член 1 от Регламент № 561/2006 (
4
):
„Настоящият регламент определя правилата относно времето за управление, почивките в работно и извънработно време по отношение на водачите, извършващи автомобилен превоз на стоки и пътници[,] с цел хармонизиране на условията на конкуренция между режимите на сухопътен транспорт, особено в автомобилния сектор, и подобряване на условията на труд и пътната безопасност. Настоящият регламент също така има за цел да насърчи подобряването на практиките на наблюдение и привеждане в изпълнение на държавите членки и подобряването на работните практики в автомобилната транспортна промишленост“.
7.
Член 4 от този регламент предвижда:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
е)
„почивка“ означава всеки непрекъснат период, през който водачът може свободно да разполага със своето време;
ж)
„дневна почивка“ означава дневен период от време, през ко[й]то водачът може свободно да разполага със своето време и който включва „нормална дневна почивка“ и „намалена дневна почивка“:
–
„нормална дневна почивка“ означава всеки период на почивка с продължителност от поне 11 часа. Алтернативно тази редовна дневна почивка може да бъде взета на два пъти, като първият период трябва да бъде непрекъснат период с продължителност от поне 3 часа, а вторият — непрекъснат период с продължителност от поне девет часа,
–
„намалена дневна почивка“ означава всеки период с продължителност от поне девет часа, но по‑къс от 11 часа;
з)
„седмична почивка“ означава седмичен период от време, през който водачът може свободно да разполага със своето време и който включва „нормална седмична почивка“ и „намалена седмична почивка“:
–
„нормална седмична почивка“ означава всеки период с продължителност от поне 45 часа,
–
„намалена седмична почивка“ означава всеки период, който е по‑къс от 45 часа, който може, при спазване на условията, предвидени в член 8, параграф 6, да бъде съкратен до минимум 24 последователни часа;
[…]“.
8.
Текстът на член 8 от посочения регламент е следният:
„[…]
6.   През всеки две последователни седмици водачът ползва поне:
–
две нормални седмични почивки, или
–
една нормална седмична почивка и една намалена седмична почивка от поне 24 часа. Намалението обаче се компенсира с равностоен период на почивка, ползван без прекъсване преди края на третата седмица след въпросната седмица.
Седмичната почивка започва не по‑късно от края на шест 24‑часови периода от края на предишната седмична почивка.
[…]
7.   Всяка почивка, ползвана като компенсация за намалена седмична почивка, се включва към друга почивка от поне девет часа.
8.   По желание на водача дневните почивки и намалените седмични почивки извън базата могат да бъдат ползвани в превозното средство, доколкото то разполага с подходящи условия за спане за всеки водач и превозното средство е неподвижно.
9.   Седмична почивка, която попада в две седмици, може да бъде отчетена през всяка една от седмиците, но не и в двете“.
Датското право
9.
Правилото за 25‑те часа не се съдържа изрично в датските законодателни и административни разпоредби. Това правило, което е въведено след политическо споразумение относно Закона за бюджета за 2018 г. (
5
), се прилага съгласно член 92, параграф 1 от færdselsloven (Закон за движението по пътищата) (
6
) и влиза в сила на 1 юли 2018 г. (
7
).
Обстоятелствата по спора и досъдебната процедура
10.
Вследствие на информация от сдружения в сектора на автомобилния превоз Комисията открива срещу Кралство Дания производство за установяване на нарушение, като приема, че правилото за 25‑те часа представлява ограничение на свободата на предоставяне на транспортни услуги.
11.
В рамките на тази процедура на 2 май 2018 г. Комисията изпраща до датското правителство искане за информация, на 20 юли 2018 г. — официално уведомително писмо, на 14 януари 2019 г. — искане за допълнителна информация, и на 15 май 2020 г. — мотивирано становище. Тъй като счита, че изтъкнатите на всеки етап от датското правителство доводи не са убедителни, тя предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения.
Производството пред Съда и исканията на страните
12.
На 4 март 2022 г. Комисията предявява настоящия иск.
13.
Писмени становища пред Съда представят датското и полското правителство, както и Комисията. Датското правителство и Комисията излагат и устни становища в проведеното на 25 май 2023 г. съдебно заседание за изслушване на устните състезания.
14.
Комисията моли Съда:
–
да установи, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си, които произтичат от съдържащите се в членове 1, 8 и 9 от Регламент (ЕС) № 1072/2009 правила относно свободата на предоставяне на транспортни услуги, тъй като е ограничило на 25 часа максималната продължителност на паркирането в обществените зони за почивка по датската автомагистрална мрежа,
–
да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.
15.
Кралство Дания моли Съда:
–
да отхвърли иска,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Анализ
По допустимостта
16.
Датското правителство повдига възражение за недопустимост на иска, тъй като, от една страна, той не отговарял на изискванията за последователност, яснота и точност по член 120 от Процедурния правилник на Съда (
8
) и от друга страна, нямало съответствие между исканията и основанията, изложени в исковата молба (
9
).
17.
Комисията възразява, че исканията в исковата молба и изтъкнатите в тяхна подкрепа основания и доводи са формулирани ясно и точно.
18.
Според мен от исковата молба ясно личи, че според Комисията правилото за 25‑те часа нарушава залегналите в членове 1, 8 и 9 от Регламент № 1072/2009 общи принципи в областта на свободното предоставяне на услуги за превоз на товари в Съюза, тъй като това правило ограничава възможността за ползване на почивки по датската пътна мрежа в съответствие с Регламент № 561/2006 и следователно прави по‑трудно предоставянето на услугите по превоз на товари в тази държава членка.
19.
По‑конкретно, Комисията не твърди, че правилото за 25‑те часа противоречи на приложимата за почивките правна уредба, и по‑специално на Регламент № 561/2006, а по‑скоро че подобно ограничение за паркиране на практика е пречка за възможността водачите и транспортните предприятия да предоставят услугите си на датска територия (
10
).
20.
Ето защо ми се струва, че исковата молба отговаря на изискванията на член 120 от Процедурния правилник, и поради това предлагам да се отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от Кралство Дания.
По същество
21.
По същество с иска си за установяване на неизпълнение на задължения Комисията, подкрепяна от Република Полша, упреква Кралство Дания в това, че правилото за 25‑те часа представлява пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, която не е обоснована от никое от императивните съображения от обществен интерес, изтъкнати от Кралство Дания.
22.
Датското правителство твърди най‑напред, че съгласно принципа на субсидиарност компетентни да установяват правила за продължителност на паркирането в зоните за почивка на национална територия, са държавите членки, а не Съюзът.
23.
Както обаче основателно подчертава Комисията, този довод не е релевантен, като се има предвид, че Комисията не оспорва съвместимостта с Договора за функционирането на ЕС на самите правила за паркиране, като правилото за 25‑те часа, а по‑скоро факта, че с въвеждането на това правило за 25‑те часа, само по себе си допустимо, Кралство Дания е въвело ограничение на свободата на предоставяне на транспортни услуги (
11
).
24.
Датското правителство поддържа най-напред и че услугите по член 58 ДФЕС са изключени от приложното поле на член 56 ДФЕС.
25.
Вярно е обаче, че съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира не от разпоредбите на член 56 ДФЕС, който се отнася по‑общо до свободното предоставяне на услуги, а от разпоредбите на отнасящия се до транспорта дял от Договора за функционирането на ЕС, а именно членове 90—100 ДФЕС (
12
).
26.
За услугите, предмет на настоящото дело, се прилага Регламент № 1072/2009, приет на основание член 71 ЕО (понастоящем, след изменение, член 91 ДФЕС). Съгласно член 1, параграфи 1 и 4 от този регламент той се прилага за международния автомобилен превоз на товари за чужда сметка или срещу възнаграждение за пътувания в рамките на територията на Съюза, включително за каботажни превози, а именно за вътрешния превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка (
13
), и има за цел да премахне ограниченията пред свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз (
14
).
27.
Ето защо считам, че макар и приети в контекста на общата транспортна политика, разпоредбите на Регламент № 1072/2009 се отнасят до специфичната област на предоставяне на услуги в областта на транспорта и съгласно съдебната практика трябва да се тълкуват в светлината на общия принцип на свободно предоставяне на услуги, прогласен в член 56 ДФЕС (
15
).
28.
Съгласно постоянната съдебна практика тази разпоредба изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по‑слаба привлекателност на дейността на доставчика, установен в друга държава членка, в която той законно предлага сходни услуги (
16
).
По наличието на ограничение на свободното предоставяне на услуги
29.
С иска си за установяване на неизпълнение на задължения Комисията твърди, че като е въвело правилото за 25‑те часа, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по членове 1, 8 и 9 от Регламент № 1072/2009, тълкувани в светлината на прогласения в член 56 ДФЕС общ принцип на свободно предоставяне на услуги.
30.
Макар Регламент № 1072/2009 да не съдържа изрична разпоредба, задължаваща държавите членки да предвидят за водачите на товарни автомобили места за паркиране, Комисията счита, че наличието на такива зони на цялата територия на Съюза, независимо дали са безплатни, или платени, обществени или не, е необходимо за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, гарантирано с посочените по‑горе разпоредби, и че въвеждането на правилото за 25‑те часа засяга възможността на водачите да изпълняват задълженията във връзка с нормалната седмична почивка от 45 часа и с намалената седмична почивка от над 25 часа (
17
) и задължението за общо време на управление, предвидени в членове 4, 6 и 8 от Регламент № 561/2006.
31.
Това правило засягало главно превозвачите, установени извън Дания, които имали нужда от места за паркиране и почивка на територията на Дания, докато превозвачите, които имат оперативни центрове в Дания, можели по‑лесно да убедят своите водачи да закарват товарните автомобили в тези центрове (
18
).
32.
Датското правителство по същество възразява, че правилото за 25‑те часа не е дискриминационно и не представлява пречка за международния превоз на товари.
33.
Регламент № 1072/2009 и Регламент № 561/2006 не съдържали нито една разпоредба относно правилата за паркиране, които оставали в компетентността на държавите членки. Освен това нуждата от места за паркиране, необходими, за да бъдат изпълнени задълженията, наложени с тези два регламента, била удовлетворена, предвид броя на наличните в Дания обществени и частни места за паркиране.
34.
Уширенията на пътното платно по автомагистралите, предмет на настоящото дело, не били замислени, за да се даде възможност за ползване на дългосрочни почивки, и при всички положения транспортните предприятия били длъжни да планират транспортните операции съгласно член 10, параграф 2 от Регламент № 561/2006 и да покриват разходите за настаняване съгласно член 8, параграф 8 от този регламент. Освен това правилото за 25‑те часа увеличавало възможностите за кратковременно паркиране, като улеснявало възможността водачите да ползват почивките за по‑кратък период от време, и насърчавало пазара да създава сигурни зони за паркиране, които са в по‑голяма степен съобразени с изискванията за дългосрочно паркиране.
35.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията следва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без Комисията да може да се основава на каквато и да било презумпция (
19
).
36.
В случая след обсъждане между страните изглежда, че към датата на мотивираното становище в Дания има 1400 места за паркиране в обществените зони за почивка и поне 855 предоставяни от частния сектор места за паркиране без часови ограничения (
20
).
37.
Вярно е, че от чисто практическа гледна точка, като ограничава времето за паркиране в обществените зони за почивка, правилото за 25‑те часа прави по‑трудно за превозвачите да ползват почивки в зоните, за които то се отнася, тъй като не позволява на водачите да ползват в тези зони нормални седмични почивки, както и намалени седмични почивки от повече от 25 часа. Освен това, макар превозвачите да не могат да ползват нормални почивки в превозното средство (
21
), това правило, изглежда, все пак не позволява тези превозвачи да използват въпросните зони за почивка, за да паркират товарните автомобили и да ползват тези почивки другаде (
22
).
38.
След тези уточнения не съм убеден, че ограниченията за паркиране в обществените зони за почивка над наложената от спорната национална правна уредба граница от 25 часа представляват същинска пречка за свободното предоставяне на услуги съгласно правото на Съюза.
39.
Като начало следва да се отбележи, че макар наличието на места за паркиране, и по‑специално на обществени места за паркиране, по датската пътна мрежа несъмнено да улеснява изпълнението на наложените с Регламент № 561/2006 задължения, свързани с почивките, в правната уредба на Съюза, на която се позовава Комисията, не е предвидено нито едно задължение за осигуряване на пространства за паркиране.
40.
Вярно е, че съгласно член 39, параграф 2, буква в) от Регламент (ЕС) № 1315/2013 (
23
), що се отнася до пътната транспортна инфраструктура, държавите членки имат задължение по‑специално за „създаване на зони за почивка по автомагистралите приблизително на всеки 100 km в съответствие с обществените, пазарните и екологичните нужди, с цел, inter alia, за потребителите на пътища с търговска цел да се осигурят подходящи пространства за паркиране със съответното ниво на безопасност и сигурност“. Тази разпоредба обаче не въвежда правила относно условията за използване на тези зони и също така не е релевантна в настоящия случай, тъй като Комисията не я посочва във връзка с твърденията си за нарушения. Освен това Регламент № 561/2006, на който се позовава Комисията, като уточнява в член 8а обхвата на въпросната разпоредба, просто предвижда, че съгласно нея държавите членки „насърчават“ създаването на пространства за паркиране за ползвателите на пътища с търговска цел (
24
).
41.
Комисията отбелязва, че наличието на пространства за паркиране, даващи възможност за паркиране в продължение на 45 часа, е „предварително условие“ за функционирането на вътрешния пазар на услугите по автомобилен превоз, но същевременно уточнява, че доводът ѝ не е че датското правителство не е създало достатъчен брой зони за почивка с възможност за дългосрочно паркиране, а че е ограничило съществуващите възможности за паркиране до степен това да представлява пречка за предоставянето на транспортни услуги в Дания от превозвачи, които са установени извън тази държава (
25
).
42.
Питам се на какво основание, при липсата на задължение за осигуряване на определен брой зони за почивка, държавата членка би била длъжна да поддържа тези зони, след като ги е създала, или, доколкото е от значение в настоящия случай, на какво основание би била възпрепятствана да регламентира използването им. Според мен доводът на Комисията води до това, че държава членка, която разполага с достатъчно места за паркиране, би могла да създаде пречка за свободното предоставяне на транспортни услуги, като просто намали броя на тези места, докато държава членка, която не разполага с достатъчен брой такива места, не би създала такава пречка, стига да не намалява техния брой. С други думи, подходът на Комисията би означавал да се приеме наличие на нарушение на основните свободи в резултат просто на промяна в обстоятелствата, дори при липсата на задължение за държавите членки да приемат мерки или да се въздържат от такива действия.
43.
По‑нататък, струва ми се, че Комисията просто изтъква (непрякото) значение на правилото за 25‑те часа за предоставянето на транспортни услуги до Дания, без обаче да доказва, че тази твърдяна пречка намалява реално способността на установените в други държави членки транспортни предприятия ефективно да се конкурират с установените в Дания предприятия. Освен това се питам и защо наличието на частни места за паркиране на много ниска цена, видно от представените по време на съдебното заседание данни, не е достатъчно, за да се отстранят посочените от Комисията проблеми.
44.
В това отношение следва да се отбележи, че правилото за 25‑те часа не е пряко дискриминационно. То също така няма за цел или последица да регулира предоставянето на транспортни услуги между държави членки.
45.
Следователно твърдяното от Комисията значение на това правило за предоставянето на транспортни услуги между държави членки се основава на презумпция, която според мен не е в съответствие с принципите на тежестта на доказване, посочени в точка 35 от настоящото заключение. При тези обстоятелства например не би могло да се изключи, че значението на това правило за паркирането и за организацията на почивките на водачите, а оттам и за предоставянето на трансгранични услуги по автомобилен превоз до Дания е твърде незначително и несигурно, за да може да се счита, че такава национална мярка е от естество да създаде пречки за предоставянето на транспортни услуги между държавите членки.
46.
Накрая, както подчертава датското правителство, съгласно член 10, параграф 2 от Регламент № 561/2006 транспортните предприятия организират работата на водачите по такъв начин, че последните да са в състояние да спазват по‑специално глава II от този регламент (в частност относно почивките в работно и извънработно време), а съгласно член 8, параграф 8, втора алинея от посочения регламент работодателят покрива всички разходи за настаняване извън превозното средство (
26
).
47.
Ето защо при липсата на правна уредба на Съюза (дори предвиждана и желателна (
27
)), изискваща от държавите членки създаването на места за паркиране и условия за тяхното използване, се питам дали необходимостта от намиране или развитие на логистични бази (в случая места за паркиране) в помощ на транспортните и каботажните дейности не е просто част от търговските разходи и рискове на транспортните предприятия и следователно не може да бъде в тежест на дадена държава членка. Според мен не съществува задължение за държавите членки да допринасят за, а само да улесняват предоставянето на трансгранични транспортни услуги на своя територия, независимо дали са осигурили зони за паркиране и съответната правна уредба. Освен това, изглежда, никоя разпоредба от правото на Съюза не пречи на държавите членки да преустройват тези площи, за да ги използват за преследването на други обществени интереси.
48.
С оглед на гореизложеното се съмнявам, че в контекста на изложените в точки 29—31 от настоящото заключение твърдения за нарушения Комисията е доказала това, което е в нейна тежест да докаже.
49.
Ето защо предлагам искът да се отхвърли.
50.
От друга страна, ако Съдът стигне до извода, че правилото за 25‑те часа представлява пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, следва да се провери дали това правило е обосновано от посочените от датското правителство императивни съображения от обществен интерес — въпрос, който ще разгледам в следващите точки при условията на евентуалност.
При условията на евентуалност: по наличието на обосноваване с императивни съображения от обществен интерес
51.
По същество датското правителство изтъква, че при всички положения правилото за 25‑те часа е годно за постигането на легитимни цели и не надхвърля необходимото и подходящото в това отношение.
52.
Комисията възразява, че макар изтъкнатите от датското правителство четири цели за обосноваване на правилото за 25‑те часа да могат да се считат за легитимни и от общ интерес, това правило не е годно за постигането им.
53.
Ако се съди по намерението на датския законодател, така както е изложено в споразумението относно Закона за бюджета за 2018 г. (
28
), изглежда, че въвеждането на правилото за 25‑те часа има очевидно дискриминационна цел. Всъщност между страните не се спори, че обявената цел на това правило е да се възпрепятства „по‑специално дългосрочното паркиране на чуждестранни товарни автомобили в зоните за почивка в Дания“.
54.
В хода на досъдебната процедура обаче датското правителство посочва други цели, които, както признава Комисията, могат да бъдат счетени за легитимни и от общ интерес (
29
), а именно, първо, осигуряване на по‑големи възможности на водачите да ползват в обществените зони за почивка почивките в работно време и намалената почивка в извънработно време; второ, преустановяване на незаконното и опасно за трафика паркиране в уширенията на пътното платно по автомагистралите; трето, осигуряване на добро функциониране на зоните за почивка и четвърто, гарантиране на водачите на благоприятна среда и добри условия на работа.
55.
Що се отнася до целта да се осигурят по‑големи възможности на водачите да ползват почивките в работно време и намалената почивка в извънработно време, въз основа на предоставени от датското правителство данни и без това правителство да го оспорва, Комисията констатира липсата на пряка връзка между дългосрочното паркиране на товарни автомобили в уширенията на пътното платно по магистралите в Дания и посочения проблем с възможностите на водачите да ползват почивки (
30
).
56.
Що се отнася до целта да се преустанови незаконното и опасно за трафика паркиране в уширенията на пътното платно по автомагистралите, както отбелязва Комисията, паркирането извън отредените за целта зони вече е незаконно, без да е необходимо да се добавя друга забрана, която освен това засяга действия, които не попадат пряко в категорията незаконно паркиране (
31
).
57.
Що се отнася до целта да се осигури добро функциониране на зоните за почивка, струва ми се, че забраната за дългосрочно паркиране не е пряко свързана с функционирането на тези зони и съответно че тази цел би могла да се преследва с по‑преки средства, като регламентиране на дейностите в тези зони.
58.
Що се отнася до целта да се гарантират на водачите благоприятна среда и добри условия на работа, не виждам пряка връзка между правилото за 25‑те часа и тази цел, която трябва да се преследва независимо от продължителността на паркирането (
32
).
59.
Освен това, що се отнася до причините, поради които правилото за 25‑те часа е единствената мярка, позволяваща постигането на преследваните цели, така че нито една от мерките, които засягат в по‑малка степен свободното предоставяне на услуги, не е достатъчно ефективна за постигането на тези цели, припомням, че макар съгласно постоянната съдебна практика тежестта на доказване, носена от държава членка, да не може да стига дотам, че от последната да се изисква да докаже с положителност, че никоя друга възможна мярка не позволява да се осъществят посочените цели при същите условия, това не променя факта, че държавата членка трябва да оспори подробно и по същество представените от Комисията доказателства и произтичащите от тях последици (
33
).
60.
Според мен обаче датското правителство не е представило такива доказателства.
61.
В заключение считам, че ако Съдът стигне до извода, че правилото за 25‑те часа представлява пречка за свободното предоставяне на услуги по автомобилен превоз, извод, който не споделям, както бе посочено в точки 29—48 от настоящото заключение, това правило трудно би могло да се обоснове със съображенията, които датското правителство изтъква.
По съдебните разноски
62.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Кралство Дания е направило искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, предлагам да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
Заключение
63.
С оглед на изложените по‑горе съображения предлагам на Съда:
–
да отхвърли иска и
–
да осъди Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (преработен) (ОВ L 300, 2009 г., стр. 72).
(
3
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за хармонизиране на някои разпоредби от социалното законодателство, свързани с автомобилния транспорт, за изменение на Регламенти (ЕИО) № 3821/85 и (ЕО) № 2135/98 на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 3820/85 на Съвета (ОВ L 102, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 т., глава 5, том 8, стр. 214).
(
4
)	В редакцията му, приложима към датата на изтичане на определения в мотивираното становище срок, а именно 15 юли 2020 г.
(
5
)	От това споразумение е видно, че въвеждането на паркиране за ограничен период, през който е възможно товарни автомобили да паркират в принадлежащи на държавата уширения на пътното платно по автомагистралната мрежа, „ще е пречка по‑конкретно за дългосрочното паркиране на чуждестранни товарни автомобили в зоните за почивка в Дания“.
(
6
)	Тази разпоредба предоставяла правно основание на пътния орган за установяване на правила за движение по обществени пътища, които могат да бъдат от значение за използването или за трасирането на пътя, като времевото ограничение за паркиране.
(
7
)	Ограничението се прилагало от август 2018 г., най‑напред от датската дирекция по пътищата (Vejdirektoratet), а от 1 януари 2019 г. — от датския орган за движение по пътищата (Færdselsstyrelsen).
(
8
)	Твърде широкият обхват на посочените разпоредби на правото на Съюза, а именно членове 1, 8 и 9 от Регламент № 1072/2009, не позволявал на това правителство да разбере точно обхвата на нарушението на правото на Съюза, в което е упрекнато.
(
9
)	Комисията многократно се позовавала на членове 1, 4, 6 и 8 от Регламент № 561/2006 — разпоредби, които не са споменати в исканията.
(
10
)	Впрочем струва ми се, че датското правителство действително е разбрало тези доводи и е могло да формулира отговорите си относно основателността на посочените доводи при пълно познаване на фактическата обстановка. Освен това доводите в дупликата в подкрепа на възражението за недопустимост се отнасят главно до основателността на иска. Всъщност по същество датското правителство твърди, че правната уредба в областта на транспорта не е от изключителната компетентност на Съюза, а е въпрос на споделена компетентност между Съюза и държавите членки, че приетата в това отношение правна уредба на Съюза не съдържа никаква забрана на ограниченията за паркиране и че предвидената в член 56 ДФЕС забрана за ограничения не се прилага за услугите в областта на транспорта.
(
11
)	При липсата на общи правила или други мерки на основание член 91, параграф 1 ДФЕС, държавите членки са тези, които трябва, при спазване на общите правила на Договора за функционирането на ЕС, да уредят условията за предоставяне на услуги като разглежданите в главното производство (вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, т. 46 и 47).
(
12
)	Вж. в този смисъл решение от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑626/18, EU:C:2020:1000, т. 144 и 145 и цитираната съдебна практика).
(
13
)	Вж. член 8, параграф 2 от посочения регламент.
(
14
)	Съображение 4 от Регламент № 1072/2009 гласи по‑специално, че „[с]ъздаването на обща транспортна политика означава премахването на всички ограничения спрямо лицето, което предоставя транспортни услуги, основан[и] на националността или факта, че е установено в държава членка, различна от тази, в която ще се предоставят услугите“.
(
15
)	Вж. по аналогия решение от 26 юни 2001 г., Комисия/Португалия (C‑70/99, EU:C:2001:355, т. 20—22).
(
16
)	Вж. решение от 23 ноември 1999 г., Arblade и др. (C‑369/96 и C‑376/96, EU:C:1999:575, т. 33 и цитираната съдебна практика).
(
17
)	Следва да се припомни, че по смисъла на член 4, буква з) от Регламент № 561/2006 „седмичната почивка“ (а именно седмичен период от време, през който водачът може свободно да разполага със своето време) включва, от една страна, „нормална седмична почивка“ с продължителност от поне 45 часа и от друга страна, „намалена седмична почивка“ — период, по‑къс от 45 часа, който може, при спазване на условията, предвидени в този регламент, да бъде съкратен до минимум 24 последователни часа.
(
18
)	Според Комисията правилото за 25‑те часа позволява на водача на товарен автомобил, който управлява превозното средство на датска територия, да ползва единствено възможно най‑кратката намалена седмична почивка, предвидена в член 8 от Регламент № 561/2006, но не и нормалните седмични почивки, предвидени в тази разпоредба. Освен това правилото би могло също така да принуди водачите да нарушават максимално допустимото време на управление в рамките на предвидения в член 6 от този регламент период от една или две седмици, би се отразило на здравето им, тъй като те биха били принудени да прекъснат денонощния ритъм, и би създало проблеми за водачите, които трябва да пътуват до съседна Германия, след като преминат през Дания, предвид забраната за управление на товарни автомобили през уикенда в тази държава.
(
19
)	Вж. по‑специално решение от 12 април 2018 г., Комисия/Дания (C‑541/16, EU:C:2018:251, т. 25 и цитираната съдебна практика).
(
20
)	Става дума за коригирани данни, представени в съдебното заседание от датското правителство, което не изключва наличието на други частни зони за почивка, за които обаче то не е било уведомено.
(
21
)	Вж. член 8, параграф 8 от Регламент № 561/2006, изменен с Регламент (ЕС) 2020/1054 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2020 година за изменение на [Регламент № 561/2006] по отношение на минималните изисквания за максималното дневно и седмично време на управление, минималните прекъсвания и дневните и седмичните почивки, и на Регламент (ЕС) № 165/2014 по отношение на установяването на местоположението чрез тахографи (ОВ L 249, 2020 г., стр. 1). Що се отнася до първоначалната редакция на член 8 от този регламент, в решение от 20 декември 2017 г., Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, т. 45), Съдът вече е уточнил по същество, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че водачът не може да ползва в превозното средство нормалните седмични почивки.
(
22
)	Следва да се отбележи разногласие в становищата между страните относно осъществимостта на практика на подобно разрешение. При всички положения Комисията не е представила никакво конкретно доказателство в този смисъл.
(
23
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа и за отмяна на Решение № 661/2010/ЕС (ОВ L 348, 2013 г., стр. 1).
(
24
)	Въпреки че този член, въведен с Регламент 2020/1054, не е приложим в настоящия случай, той е полезен тълкувателен източник. Впрочем, видно от съображения 3 и 4 от Делегиран регламент (ЕС) 2022/1012 на Комисията от 7 април 2022 година за допълнение на [Регламент № 561/2006] по отношение на установяването на стандарти, предоставящи подробности относно нивото на обслужване и сигурност на безопасните и сигурни зони за паркиране и относно процедурите за тяхното сертифициране (ОВ L 170, 2022 г., стр. 27), макар да признава, че има значителен недостиг на безопасни и сигурни места за паркиране в Съюза, Комисията само отбелязва, че осигуряването на такива съоръжения следва да се „насърчава“ на равнището на Съюза.
(
25
)	Вж. точка 41 от исковата молба.
(
26
)	Освен това, що се отнася до довода на Комисията, че твърдяната пречка за транспортните услуги до Дания е още по-съществена поради съществуващата в Германия регулация на трафика, която забранява на товарни автомобили да изпълняват курсове през уикенда, отбелязвам, че констатирането на неизпълнение на задължения от държава членка не може да зависи от случайно правно или фактическо положение в друга държава членка. Обратният подход би довел до абсурдната последица положение, съществуващо във втората държава членка, да определя дали действията на първата държава членка са в нарушение на правото на Съюза или не.
(
27
)	Вж. точка 40 от настоящото заключение.
(
28
)	Вж. точка 9 от настоящото заключение.
(
29
)	Впрочем по същество Съдът е подчертал, че при проверката дали дадена ограничителна национална правна уредба е пропорционална, следва да се изходи не само от целта на тази уредба към момента на нейното приемане, но и от последиците ѝ, преценени, след като тя е приета (вж. решение от 30 юни 2016 г., Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, т. 37). Впрочем считам, че в никакъв случай производство за установяване на неизпълнение на задължения не може да бъде основание за „проверка на намерения“.
(
30
)	Всъщност изглежда, че констатираните проблеми с възможностите за ползване на почивки се дължат главно на липса на възможности като цяло, а не на факта, че товарните автомобили биват паркирани в зоните за почивка за повече от 25 часа.
(
31
)	Макар правилото за 25‑те часа де факто да намалява проблемите, свързани с въпросните възможности, а следователно и нарушенията, както изтъква датското правителство в дупликата, струва ми се, че това правило само по себе си не изглежда пропорционално на преследваната цел.
(
32
)	Например чрез правила като тези относно по‑подходящата с оглед на въпросната цел забрана водачите да ползват седмична почивка в превозното средство.
(
33
)	Вж. решение от 27 февруари 2020 г., Комисия/Белгия (Счетоводители) (C‑384/18, EU:C:2020:124, т. 55 и цитираната съдебна практика).