A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (hetedik tanács)
2021. február 3.(*)
„Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – 2008/50/EK irányelv – A környezeti levegő minősége – A 13. cikk (1) bekezdése és a XI. melléklet – A PM10 mikrorészecskékre vonatkozó határtértékeknek egyes magyarországi zónákban történő rendszeres és tartós túllépése – A 23. cikk (1) bekezdése – XV. melléklet – A túllépés »lehető legrövidebb« időtartama – Megfelelő intézkedések”
A C‑637/18. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2018. október 12‑én
az Európai Bizottság (képviselik: K. Petersen, Talabér–Ritz K. és E. Manhaeve, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
Magyarország (képviselik: Fehér M. Z. és Pokoraczki A., meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (hetedik tanács),
tagjai: A. Kumin tanácselnök (előadó), T. von Danwitz és P. G. Xuereb bírák,
főtanácsnok: M. Szpunar,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1        Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország:
–        mivel egyrészt 2005. január 1‑jétől a HU0001 – Budapest térsége és a HU0008 – Sajó‑völgy zónákban, másrészt 2011. június 11‑től (a 2014‑es év kivételével) a HU0006 – Pécs térsége zónában rendszeresen és tartósan túllépte a PM10‑koncentrációra alkalmazandó napi határértéket, nem teljesítette a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 152., 1. o., helyesbítés: HL 2014. L 346., 62. o.) 13. cikkének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit, és
–        mivel nem fogadta el a megfelelő intézkedéseket, 2010. június 11‑től kezdődően nem teljesítette a 2008/50 irányelv önmagában, illetve ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, különösen az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti, annak biztosítására irányuló kötelezettséget, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.
Jogi háttér
A 96/62/EK irányelv
2        A környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27‑i 96/62/EK tanácsi irányelv (HL 1996. L 296., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 95. o.) 8. cikke, amelynek címe „Intézkedések a határértékeket átlépő övezetekben”, az (1), (3) és (4) bekezdésében az alábbiakat mondta ki:
„(1)      A tagállamoknak [helyesen: a tagállamok] összeállítanak egy listát azon övezetekről és agglomerációkról, amelyekben egy vagy több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határérték és a tűréshatár összege.
[…]
(3)      Az (1) bekezdésben említett övezetekben és agglomerációkban a tagállamoknak intézkedéseket kell tenniük annak biztosítására, hogy a határérték elérését szolgáló tervet vagy programot az előírt határidőn belül kidolgozzák vagy végrehajtják [helyesen: végrehajtsák].
Az említett tervnek vagy programnak, amelyet a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni, legalább a IV. mellékletben felsorolt információkat tartalmaznia kell.
(4)      Az (1) bekezdésben említett azon övezetekben és agglomerációkban, amelyekben egynél több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határérték, a tagállamoknak gondoskodniuk kell egy, az érintett valamennyi szennyező anyagot felölelő integrált tervről.”
Az 1999/30/EK irányelv
3        A környezeti levegőben lévő kén‑dioxidra, nitrogén‑dioxidra és nitrogén‑oxidokra, valamint porra és ólomra vonatkozó határértékekről szóló, 1999. április 22‑i 1999/30/EK tanácsi irányelv (HL 1999. L 163., 41. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 164. o.) „Por” című 5. cikke (1) bekezdésében így rendelkezett:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a környezeti levegőben lévő PM10‑koncentráció, amelyet a 7. cikkel összhangban értékeltek, az abban meghatározott időponttól kezdve ne haladja meg a III. melléklet I. szakaszában megállapított határértéket.
[…]”
4        A PM10‑et illetően ezen irányelv III. melléklete pontosította, hogy e határértékeket 2005. január 1‑jéig el kell érni.
A 2008/50 irányelv
5        A 2008/50 irányelv, amely 2008. június 11‑én lépett hatályba, a környezetilevegő‑minőség vizsgálatára és kezelésére vonatkozó, már létező öt jogalkotási aktus, köztük az 96/62 irányelv és az 1999/30 irányelv helyébe lépett, amelyeket – amint az a 2008/50 irányelv 31. cikkéből kitűnik – 2010. június 11‑ével helyeztek hatályon kívül.
6        A 2008/50 irányelv (17) és (18) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
„(17)      A forrásnál történő kibocsátáscsökkentésre irányuló szükséges [európai uniós] intézkedéseket, elsősorban az ipari kibocsátásról szóló [uniós] jogszabályok hatékonyságának javítására, a nehézgépjárművekbe szerelt motorok kipufogógáz‑kibocsátásának korlátozására, a tagállamoknak az alapvető szennyezőanyagok kibocsátására, valamint a benzinüzemű gépkocsik töltőállomáson való üzemanyag‑feltöltésével kapcsolatos kibocsátására engedélyezett nemzeti határértékek további csökkentésére, valamint az üzemanyagok, többek között a tengeri hajózásban használatos üzemanyagok kéntartalmának csökkentésére irányuló intézkedéseket az összes érintett intézménynek kiemelten kell kezelnie, és alaposan meg kell vizsgálnia.
(18)      Levegőminőségi terveket kell kidolgozni az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozóan, amelyekben a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok koncentrációja túllépi a vonatkozó levegőminőségi célértékeket vagy határértékeket, továbbá adott esetben az ideiglenes tűréshatárokat. A légszennyező anyagokat számos különböző forrás és tevékenység bocsátja ki. A különböző szakpolitikák közötti koherencia biztosítása érdekében az ilyen levegőminőségi terveknek, amennyiben megvalósítható, összhangban kell lenniük a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [HL 2001. L 309., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 299. o.], [az egyes légköri szennyezők nemzeti kibocsátási határértékeiről szóló, 2001. október 23‑i 2001/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv; HL 2001. L 309., 22. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 320. o.] és a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló, 2002. június 25‑i 2002/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [HL 2002. L 189., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 101. o.] alapján készült tervekkel és programokkal, és azokba be kell épülniük. Ezenkívül az ipari tevékenységeknek a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló, 2008. január 15‑i 2008/1/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [HL 2008. L 24., 8. o.] értelmében történő engedélyezésekor teljes mértékben figyelembe kell venni az ezen irányelvben meghatározott, a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzéseket.”
7        A 2008/50 irányelv „Tárgy” című 1. cikke az 1–3. pontjában kimondja:
„Ezen irányelv olyan intézkedéseket állapít meg, amelyek célja a következő:
1.      a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzések meghatározása és létrehozása az emberi egészségre, valamint a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése érdekében;
2.      a környezeti levegő minőségének vizsgálata a tagállamokban közös módszerek és kritériumok alapján;
3.      a környezeti levegő minőségére vonatkozó információk szerzése a levegőszennyezés és a káros hatások elleni küzdelem érdekében, továbbá a hosszú távú tendenciák, valamint a nemzeti és [az uniós] intézkedések alapján elért eredmények figyelemmel kísérése céljából.”
8        Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikkének 5., 7–9. és 16–18. pontjában a következőket írja elő:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
5.      »határérték«: az emberi egészségre és/vagy a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából tudományos ismeretek alapján meghatározott szint, amelyet adott időtartamon belül kell elérni, elérése után pedig nem szabad túllépni;
[…]
7.      »tűréshatár«: a határérték azon százaléka, amellyel a határérték túlléphető az ezen irányelvben meghatározott feltételek teljesülése esetén;
8.      »levegőminőségi tervek«: olyan tervek, amelyek a határértékek vagy célértékek elérése érdekében intézkedéseket határoznak meg;
9.      »célérték«: az emberi egészségre és a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából meghatározott szint, amelyet – amennyiben lehetséges – adott időtartam alatt kell elérni;
[…]
16.      »zóna«: a levegőminőség vizsgálatának és kezelésének céljából valamely tagállam területének a tagállam által behatárolt része;
17.      »agglomeráció«: olyan városias zóna, ahol a népesség száma meghaladja a 250 000 lakost, vagy ahol a népesség száma 250 000 lakos vagy annál kevesebb, de a tagállamok által meghatározandó, adott négyzetkilométerenkénti népsűrűséggel rendelkezik;
18.      »PM10«: szálló por azon része, mely 50%‑os hatásfokkal átmegy a PM10 mintavételének és mérésének referenciamódszerére az EN 12 341 szabványban meghatározott 10 μm aerodinamikai átmérőjű méretszelektív szűrőn.
[…]”
9        Az említett irányelvnek „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek és riasztási küszöbértékek” című 13. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.
[…]
Ezen követelmény betartását a III. mellékletnek megfelelően kell vizsgálni.
A XI. mellékletben maghatározott tűréshatár a 22. cikk (3) bekezdésével és a 23. cikk (1) bekezdésével összhangban alkalmazandó.”
10      A 2008/50 irányelv „Természetes forrásokból származó hozzájárulások” című 20. cikke az (1) és (2) bekezdésében így rendelkezik:
„(1)      A tagállamok egy adott évre vonatkozóan továbbítják a Bizottságnak azon zónák és agglomerációk listáit, ahol az egy adott szennyező anyagra vonatkozó határértékek túllépése természetes forrásokból származó hozzájárulásoknak tulajdonítható. A tagállamok biztosítják a koncentrációra és a forrásokra vonatkozó információkat, valamint az arra vonatkozó bizonyítékot, hogy a túllépések természetes forrásoknak tulajdoníthatók.
(2)      Amennyiben a Bizottságot az (1) bekezdésnek megfelelően tájékoztatták egy természetes forrásnak tulajdonítható túllépésről, ezt a túllépést nem kell az ezen irányelv szerinti túllépésnek tekinteni.”
11      Ezen irányelvnek „A közutak téli homokszórásának és sózásának tulajdonítható túllépések” című 21. cikke (1)–(4) bekezdésével összhangban a tagállamok kijelölhetik azokat a zónákat vagy agglomerációkat, ahol a környezeti levegő a közutak téli homokszórását vagy sózását követő felkeveredés miatt túllépi a PM10‑re vonatkozó határértékeket. A tagállamok benyújtják a szükséges bizonyítékokat annak igazolására, hogy minden túllépés a szálló por ilyen fajta felkeveredésének tulajdonítható, és hogy észszerű intézkedések meghozatalára került sor a koncentráció csökkentése céljából. Az említett irányelv 20. cikkének sérelme nélkül a tagállamoknak kizárólag akkor kell kidolgozniuk az ugyanezen irányelv 23. cikkében meghatározott levegőminőségi terveket, amennyiben a túllépések a közutak téli homokszórásától vagy sózásától eltérő PM10‑forrásoknak tulajdoníthatók.
12      A 2008/50 irányelvnek „A határidők betartásának elhalasztása [helyesen: A határidők meghosszabbítása] és bizonyos határértékek alkalmazásának kötelezettsége alóli mentesség” című 22. cikkének szövege a következő:
„(1)      Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a nitrogén‑dioxidra vagy a benzolra vonatkozó határértékeknek való megfelelés nem teljesíthető a XI. mellékletben meghatározott határidőig, a tagállam ezen határidőket legfeljebb öt évvel meghosszabbíthatja az adott zóna vagy agglomeráció tekintetében, feltéve, hogy azon zóna vagy agglomeráció vonatkozásában, amelyre a halasztás [helyesen: hosszabbítás] vonatkozik, a 23. cikknek megfelelően a levegőminőségi terv készül [helyesen: a 23. cikknek megfelelően levegőminőségi terv készül]; a levegőminőséggel kapcsolatos ezen tervet a XV. melléklet B. szakaszában felsorolt, az érintett szennyező anyagokkal kapcsolatos információkkal kell kiegészíteni, valamint a tervnek be kell mutatnia, hogy milyen módon valósítja meg a határértékek betartását az új határidő előtt.
(2)      Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a PM10 vonatkozásában a XI. mellékletben meghatározott határértékeket a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek, a kedvezőtlen időjárási viszonyok vagy az országhatárokon átterjedő jelleg miatt nem lehet teljesíteni, a tagállamok 2011. június 11‑ig mentesülnek ezen határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól, feltéve, hogy teljesítik az (1) bekezdésben meghatározott feltételeket, és a tagállam igazolja, hogy nemzeti, regionális és helyi szinten minden szükséges intézkedést meghoztak a határidők betartása érdekében.
(3)      Az (1) és (2) bekezdés alkalmazása esetén a tagállamok biztosítják, hogy az egyes szennyező anyagokra vonatkozó határértéket ne lépjék túl az érintett szennyező anyagokra vonatkozó, a XI. mellékletben meghatározott maximális tűréshatárnál nagyobb értékkel.
(4)      A tagállamok értesítik a Bizottságot arról, hogy véleményük szerint hol alkalmazandó az (1) és a (2) bekezdés, valamint továbbítják az (1) bekezdésben említett, a levegőminőségi tervet [helyesen: az (1) bekezdésben említett levegőminőségi tervet], beleértve a Bizottság számára annak megvizsgálásához szükséges, valamennyi vonatkozó információt is, hogy a megfelelő feltételeket teljesítették‑e. A Bizottság a vizsgálatában figyelembe veszi a tagállamok által tett intézkedéseknek a tagállamokban a környezeti levegő minőségére gyakorolt jelenlegi és jövőbeni becsült hatását, valamint a jelenlegi közösségi intézkedések és a Bizottság által a későbbiekben javasolt, tervezett közösségi intézkedések környezeti levegő minőségére gyakorolt becsült hatását.
Amennyiben a Bizottság az értesítés kézhezvételétől számított kilenc hónapon belül nem emel kifogást, az (1) vagy a (2) bekezdés alkalmazásának megfelelő feltételeket teljesítettnek kell tekinteni.
A Bizottság – kifogások esetén – arra kötelezheti a tagállamokat, hogy azok új levegőminőségi terveket biztosítsanak, vagy a meglévőket igazítsák ki.”
13      A 2008/50 irányelvnek „A levegőminőségi tervek” című 23. cikke az (1) bekezdésében az alábbiakat írja elő:
„A XI. és XIV. mellékletben meghatározott határérték vagy célérték teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt.
Azon határértékek túllépésekor, amelyek esetében már lejárt a teljesítésre vonatkozó határidő, a levegőminőségi tervek megfelelő intézkedéseket állapítanak meg annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb ideig tartson [helyesen: a lehető legrövidebb legyen]. A levegőminőségi tervek ezenfelül magukba foglalhatnak érzékeny népességcsoportok – köztük a gyermekek – védelmére irányuló egyedi intézkedéseket is.
Ezen levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább a XV. melléklet A. szakaszában felsorolt információkat, és tartalmazhatnak a 24. cikknek megfelelő intézkedéseket. Ezen tervekről a Bizottságot haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően, amikor az első túllépést megfigyelték, tájékoztatni kell.
Amennyiben több szennyező anyag tekintetében kell levegőminőségi terveket készíteni vagy végrehajtani, a tagállamok adott esetben a levegő minőségével kapcsolatos olyan integrált terveket készítenek és hajtanak végre, amelyek valamennyi érintett szennyező anyagra kiterjednek.”
14      Ezen irányelv „Információtovábbítás és jelentéstétel” című 27. cikke így rendelkezik:
„(1)      A tagállamok biztosítják, hogy a környezeti levegő minőségéről szóló információk a Bizottság rendelkezésére álljanak, a 28. cikk (2) bekezdésében említett végrehajtási intézkedések által meghatározott előírt határidőn belül.
(2)      A határértékek és kritikus szintek betartásának, valamint a célértékek elérésének vizsgálata speciális céljából az ilyen információkat legkésőbb kilenc hónappal minden év végét követően a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani, és ezeknek minden esetben magukban kell foglalniuk az alábbiakat:
[…]
b)      azon zónák és agglomerációk listája, amelyekben egy vagy több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határértékek és adott esetben azoknak tűréshatárral növelt értéke, illetve magasabb, mint a célértékek vagy a kritikus szintek; valamint ezen zónákban és agglomerációkban:
i.      a megvizsgált szintek és – amennyiben lényeges – azon időpontok és időtartamok, amikor ezeket a szinteket megfigyelték;
ii.      adott esetben a természeti források és a közutak téli homokszórását és sózását követő porfelkeveredés hozzájárulásának vizsgálata a vizsgált szintekhez, a 20. és 21. cikk alapján a Bizottságnak bejelentettek szerint.
(3)      Az (1) és (2) bekezdést a 28. cikk (2) bekezdésében említett végrehajtási intézkedések hatálybalépését követő második naptári év elejétől kezdődően gyűjtött információkra kell alkalmazni.”
15      A 2008/50 irányelvnek „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek” című XI. melléklete szerint a PM10–re vonatkozó napi határérték 50 μg/m³, amely egy naptári évben legfeljebb 35‑ször léphető túl, míg a túl nem léphető éves határérték 40 μg/m³.
16      Azon információk sorában, amelyeket a környezeti levegő minőségére vonatkozó terveknek ezen irányelv 23. cikke értelmében tartalmazniuk kell, az említett irányelv XV. mellékletének A. szakasza az alábbiakat jelöli meg:
„[…]
(8)      Az ezen irányelv hatálybalépését követően a szennyezés csökkentése érdekében elfogadott intézkedésekre vagy projektekre vonatkozó információk:
a)      a projektben meghatározott valamennyi intézkedés felsorolása és leírása;
b)      a végrehajtás menetrendje;
c)      a levegőminőség tervezett javulásának és az ezen célkitűzések eléréséhez várhatóan szükséges idő becslése.”
A pert megelőző eljárás
17      2008. november 7‑én Magyarország a 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése alapján 2011. június 10‑ig mentességet kért nyolc levegőminőségi zóna tekintetében a PM10‑re vonatkozó éves és/vagy napi határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól. 2009. július 2‑i határozatában a Bizottság kifogással élt ezen irányelv 22. cikkének (4) bekezdése alapján a HU0001 – Budapest térsége, HU0005 – Dunaújváros térsége, HU0008 – Sajó‑völgy és HU0011 – Egyes városok zónában mért PM10‑értékekre irányadó napi határértékkel, valamint a HU0002 – Győr–Mosonmagyaróvár és HU0006 – Pécs térsége zónában mért PM10‑értékekre irányadó éves határértékkel kapcsolatos, határidő meghosszabbítására irányuló kérelemmel szemben.
18      A Bizottság ugyanakkor nem élt kifogással a HU0002 – Győr–Mosonmagyaróvár, HU0003 – Komárom–Tatabánya–Esztergom, HU0006 – Pécs térsége és HU0009 – Debrecen térsége zónában mért PM10‑értékekre irányadó napi határérték alkalmazásának kötelezettsége alóli mentességre vonatkozó kérelmet illetően, és szintén nem élt kifogással a HU0001 – Budapest térsége, HU0008 – Sajó‑völgy és HU0011 – Egyes városok zónában mért PM10‑értékekre irányadó éves határérték alkalmazásának kötelezettsége alóli mentességre vonatkozó kérelmet illetően sem.
19      2009. november 23‑án a Bizottság felszólító levelet küldött a magyar hatóságoknak az 1999/30 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének (amelynek rendelkezéseit átvette a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése) megsértése miatt a jelen ítélet 17. pontjában említett, 2009. július 2‑i határozatban emelt kifogások alapján és a Magyarország által a 96/62 irányelv 11. cikke (amelynek rendelkezéseit átvette a 2008/50 irányelv 27. cikke) alapján benyújtott éves levegőminőségi jelentésekre figyelemmel, amelyek szerint 2005‑től 2008‑ig a PM10 napi határértékének túllépésére került sor a HU0001 – Budapest térsége, HU0008 – Sajó‑völgy és HU0011 – Egyes városok zónában.
20      A magyar hatóságok 2010. január 22‑én kelt levelükkel válaszoltak a Bizottság felszólító levelére. Magyarország nem tagadta, hogy nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, és ezen túlmenően pontosította, hogy a rendelkezésre álló előzetes adatok alapján 2009‑ben is túllépésre került a PM10‑re vonatkozó napi határérték az érintett zónákban.
21      2010. október 29‑én a Bizottság a 2008/50 irányelv 27. cikke alapján Magyarország által benyújtott 2009. évi levegőminőségi jelentésre figyelemmel, amely szerint ebben az évben is túllépésre került a PM10‑re vonatkozó napi határérték az érintett három levegőminőségi zónában, indokolással ellátott véleményt (a továbbiakban: indokolással ellátott vélemény) küldött Magyarországnak, amelyben kifogásolta, hogy Magyarország nem teljesítette az ezen irányelv 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
22      Az indokolással ellátott véleményre 2010. december 16‑án adott válaszában Magyarország nem vitatta, hogy a szóban forgó három érintett zónában a PM10‑re vonatkozó napi határértékek túllépésére került sor.
23      Magyarország 2011. október 26‑i levelében arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a 2011. október 12‑én közzétett 1330/2011. (X. 12.) Korm. határozattal elfogadásra került a PM10‑csökkentés ágazatközi intézkedési programja (a továbbiakban: intézkedési program). Magyarország két másik, 2012. augusztus 17‑i és december 17‑i kiegészítő válaszában további információkat küldött a Bizottságnak az intézkedési program – különösen 2012 során történő – végrehajtásáról.
24      2013. február 22‑én a Bizottság kiegészítő felszólító levelet küldött a magyar hatóságoknak a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és 23. cikke (1) bekezdésének a 2009. november 23‑i első felszólító levél és az indokolással ellátott vélemény tárgyát képező három érintett zónában történő megsértésével összefüggésben. Ezzel kapcsolatban a Bizottság az említett zónákban mért PM10‑értékekre irányadó napi határértéknek való, a 2005–2011‑es időszakot jellemző folyamatos meg nem felelésre támaszkodott. Ezen túlmenően, a Bizottság az említett zónákban mért PM10‑értékekre irányadó napi határértéknek való – a 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése szerinti mentesség időszakának 2011. június 10‑i lejártát követő – meg nem felelésre tekintettel néhány olyan zónára is kiterjesztette a kötelezettségszegési eljárást, amely nem képezte sem a 2009. november 23‑i első felszólító levél, sem pedig az indokolással ellátott vélemény tárgyát, azaz a HU0002 – Győr–Mosonmagyaróvár, HU0003 – Komárom–Tatabánya–Esztergom és HU0006 – Pécs térsége zónára.
25      A Bizottság kiegészítő felszólító levelére adott 2013. április 24‑i válaszában Magyarország nem vitatta, hogy megsértette a PM10‑re vonatkozó napi határértéket az ebben a levélben felsorolt zónákban és az ott meghatározott időszakokban, ugyanakkor a magyarországi PM10‑koncentráció magas szintjének igazolása érdekében több indokra is hivatkozott, nevezetesen a kedvezőtlen földrajzi körülményekre és időjárási viszonyokra, valamint az országhatárokon átterjedő szennyezés problémájára. 2014. január 31‑én e tagállam az említett kiegészítő felszólító levélre adott válaszának kiegészítéseként benyújtotta a Bizottságnak az intézkedési program 2013. évi végrehajtásáról szóló beszámoló jelentést.
26      2014. március 31‑én a Bizottság Magyarország válaszaira és az e tagállam által benyújtott 2012. évi levegőminőségi jelentésre figyelemmel úgy határozott, hogy indokolással ellátott kiegészítő véleményt (a továbbiakban: indokolással ellátott kiegészítő vélemény) küld e tagállamnak, mivel az a Bizottság álláspontja szerint megszegte a 2008/50 irányelv XI. mellékletével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdéséből és ezen irányelv önmagában, valamint ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdéséből eredő vonatkozó kötelezettségeit a kiegészítő felszólító levél tárgyát képező 4 levegőminőségi zónában, azaz a HU0001 – Budapest térsége, a HU0006 – Pécs térsége, a HU0008 – Sajó‑völgy és a HU0011 – Egyes városok zónában. A Bizottság a HU0001 – Budapest térsége, HU0008 – Sajó‑völgy és HU0011 – Egyes városok zónákban mért PM10‑re vonatkozó napi határértéknek való – a 2005–2012‑es időszak minden egyes évét jellemző – folyamatos meg nem felelésre, valamint a HU0006 – Pécs térsége zónában mért PM10‑re vonatkozó napi határértéknek 2011. június 11‑től, vagyis a 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése szerinti mentesség időszakának lejártától 2012‑ig való meg nem felelésre támaszkodott.
27      Az indokolással ellátott kiegészítő véleményre adott 2014. május 30‑i válaszában Magyarország emlékeztetett azokra a nehézségekre, amelyekkel e téren szembe kell néznie.
28      2016. március 3‑án és 2017. március 21‑én Magyarország az indokolással ellátott kiegészítő véleményre adott kiegészítő válasz keretében közölte az intézkedési program 2015‑ben és 2016‑ban történő végrehajtásáról szóló jelentéseket.
29      2017. július 20‑án Magyarország válaszolt az e tagállam és a Bizottság közötti egyik találkozón felvetett konkrét kérdésekre.
30      2018. február 9‑én Magyarország további írásbeli tájékoztatást küldött a 2008/50 irányelv szóban forgó megsértésével kapcsolatban, amelyben e tagállam röviden ismertette a levegőminőségi helyzetének javításával kapcsolatban már megtett és tervezett intézkedéseket, valamint 2018. április 11‑én megküldte a 2017. évre vonatkozó intézkedési program végrehajtásáról szóló jelentést.
31      A pert megelőző eljárás során benyújtott összes információ elemzéséből, és különösen a 2016. évi éves levegőminőségi jelentésből kitűnik, hogy a HU0011 – Egyes városok zóna 2016‑ban megfelelt a PM10 napi határértékének.
32      A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy Magyarország továbbra sem teljesítette a 2008/50 irányelvből eredő kötelezettségeit, úgy határozott, hogy megindítja a jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet.
A keresetről
A kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
33      Magyarország két szempontból is vitatja a jelen kereset elfogadhatóságát.
34      Egyrészt e tagállam úgy véli, hogy a Bizottság nem mutatta be a légszennyezettségi adatok számításának és összesítésének módját. Másrészt Magyarország azzal érvel, hogy a Bizottság nem mutatta be teljeskörűen a légszennyezettség időbeli alakulását.
35      E vonatkozásban Magyarország elöljáróban emlékeztet arra, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy az állítólagos kötelezettségszegés fennáll, és az ahhoz szükséges adatok szolgáltatása a Bíróság számára, hogy ez utóbbi meg tudja állapítani e kötelezettségszegés fennállását, miközben a Bizottság nem alapíthatja vélelmekre a keresetét.
36      A jelen ügyben kétséges, hogy ezen intézmény minden szempontból eleget tett‑e bizonyítási kötelezettségének. A Bizottság a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének megsértése kapcsán számadatokra támaszkodik, anélkül, hogy megfelelően bemutatná e számadatok tényleges hátterét.
37      A 2008/50 irányelv XV. mellékletével összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdésében foglalt kötelezettséget illetően a Bizottság nem mutatta be megfelelően a légszennyezettség időbeli alakulását sem.
38      Magyarország pontosítja, hogy a 2008/50 irányelv XI. melléklete szerint a PM10‑re vonatkozó napi határérték egy naptári évben legfeljebb 35 alkalommal léphető túl. A keresetlevél 1., 2. és 3. táblázatában szereplő adatokból ugyanakkor nem állapítható meg, hogy az érintett térségben lévő mérőpontok mindegyikénél bekövetkező határérték‑túllépések esetszámát összegezték‑e, vagy csak azokat a napokat vették figyelembe, amikor – a mérőpontok számától függetlenül – abban a térségben, vagy településenként, vagy mérőpontonként állapítottak meg esetszám‑túllépést.
39      Magyarország szerint a Bizottság által a keresetlevelében alapul vett adatsorok nem az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) értékelési módszerét alkalmazzák. Ugyanakkor ezt a módszert alkalmazza Budapest évenkénti környezeti állapotértékelése is, amely alapján egyértelműen látható, hogy a 2012 és 2016 közötti ötéves időszakban ebben a városban a PM10 szennyezettségi szint javulása egyértelműen tapasztalható volt a 2007 és 2011 közötti időszakhoz képest. Ezt a javuló tendenciát ugyanakkor a Bizottság a keresetében – Magyarország szerint – nem vette figyelembe. Az említett tendenciát még jobban szemléltetné, ha a budapesti PM10 szennyezettségi szint évenkénti változását az egy éven belüli ún. „tiszta napok” arányával mutatnák be.
40      Következésképpen Magyarország úgy véli, hogy a Bizottság a keresetében adós marad a Magyarországnak felrótt kötelezettségszegés alapjául szolgáló légszennyezettségi adatok számításának, illetve e légszennyezés időbeli alakulásának pontos bemutatásával, ami megkérdőjelezi a kereset elfogadhatóságát.
41      Az alkalmazott módszert illetően a Bizottság arra hivatkozik, hogy annak Magyarország számára jól ismertnek kellett lennie, mivel azt alkalmazták a technikai értekezleteken, valamint a levegőminőségi e‑jelentéstétel végrehajtásának támogatása keretében. Ezen intézmény hangsúlyozza többek között, hogy a tagállamok kötelesek éves levegőminőségi jelentéseiket az EEA által kezelt adattár rendelkezésére bocsátani, amelyből a Bizottság által a keresetlevelében felhasznált adatok származnak.
42      A második kifogást illetően a Bizottság emlékeztet többek között arra, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében meghatározott kötelezettség a zónák és agglomerációk szintjén kifejezett eredménykötelezettség. Még akkor is, ha a jelen esetben nem lenne határérték‑túllépés bizonyos mérőállomásokon, ez nem változtatna azon, hogy a határértékek be nem tartása a zónák és agglomerációk szintjén tartósan fennáll. Ugyanígy az, ha egy zóna több éven keresztül nem felel meg az előírásoknak, a Bizottság szerint azt bizonyítja, hogy általános és tartós jogsértés áll fenn. A Bizottság hangsúlyozza, hogy egy adott zóna bármely pontján mért túllépést figyelembe kell venni a számításkor, mivel az átlageredmények figyelembevétele esetén a lakosság olyan egészségügyi kockázatoknak lenne kitéve, amelyek megelőzését a 2008/50 irányelv célul tűzte ki. A Bizottság ezért nem veheti figyelembe az adott zónán belül mért átlagos koncentrációt, vagy annak időbeli alakulását annak vizsgálata során, hogy a határérték túllépése rendszeres és tartós‑e ebben a zónában. E célból elegendő, ha az említett zónában pusztán egyetlen túllépést is mérnek.
A Bíróság álláspontja
43      A Magyarország által felhozott elfogadhatatlansági kifogásokat illetően, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, először is meg kell állapítani, hogy a szóban forgó számadatok az azon, egész napokban kifejezett időtartamot tüntetik fel, amelynek során az érintett területen a határértékek túllépését regisztrálták. A Bíróság rendelkezésére álló információkból kitűnik, hogy ezt a módszert többek között valamennyi tagállam esetében alkalmazták az EEA‑ban tartott technikai értekezletek során, valamint a levegőminőségi jelentések elektronikus feldolgozásának támogatása keretében.
44      Másodszor, a 2004/107/EK és a 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó szabályoknak a környezeti levegő minőségére vonatkozó kölcsönös információcsere és jelentéstétel tekintetében történő megállapításáról szóló, 2011. december 12‑i 2011/850/EU bizottsági végrehajtási határozat (HL 2011. L 335., 86. o.; helyesbítés: HL 2017. L 156., 36. o.) 5. cikke értelmében a tagállamok az ezen adatokból származó információk észszerűsítése érdekében az ilyen információk hasznosságának maximalizálása, valamint az igazgatási terhek csökkentése érdekében kötelesek rendelkezésre bocsátani a levegő minőségének vizsgálatára vonatkozó éves jelentéseket az EEA által gondozott környezetilevegő‑minőségi portálon elérhető adattár keretében, amely portálon megtalálhatók a tagállamok által benyújtott hivatalos jelentések, beleértve a Magyarország által készített jelentéseket is.
45      Az említett jelentésekben szereplő adatokat automatikusan elektronikus úton dolgozzák fel több szakaszban, amelyek magukban foglalják többek között az információk következetességének ellenőrzését, valamint a különös adatminőségi célkitűzésekre vonatkozó elsődleges adatok ellenőrzését és összesítését, annak érdekében, hogy biztosítsák a levegőminőségről szóló elektronikus nyilatkozat keretében a tagállamok által megküldött ezen adatoknak az integritását.
46      Ebből következik, hogy a Bizottság által a keresetlevelében bemutatott adatok nem egyszerűen az EEA általi összesítésből erednek, hanem a mindegyik tagállam területén lévő összes zónában és agglomerációban ténylegesen elért valamennyi környezeti célkitűzés tárgyában a tagállamok által tett nyilatkozatokhoz tartoznak. Márpedig meg kell állapítani, hogy Magyarország nem ad elő egyetlen olyan konkrét érvet sem, amely kétségbe vonhatná az érintett adatok pontosságát vagy koherenciáját.
47      Harmadszor, ami a Magyarország által az ellenkérelmében annak érdekében benyújtott táblázatot illeti, hogy Budapest térségére nézve egy másik adatfeldolgozási módszer alkalmazása folytán kedvező tendencia tűnjön ki, meg kell állapítani, hogy e táblázat az alkalmazott módszertől függetlenül a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépéséről tanúskodik, amelyet e terület és a jelen kereset tárgyát képező időszak tekintetében naptári évenként több mint 35 alkalommal állapítottak meg.
48      A fenti megfontolásokból következik, hogy Magyarország érvelése nem befolyásolhatja a jelen kereset elfogadhatóságát.
Az első, a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése és XI. melléklete egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseinek rendszeres és tartós megsértésére alapított kifogásról
A felek észrevételei
49      Első kifogásával a Bizottság arra hivatkozik, hogy Magyarország, mivel egyrészt 2005‑től a HU0001 – Budapest térsége és HU0008 – Sajó‑völgy zónában, másrészt 2011. június 11‑től minden évben – a 2014‑es év kivételével – a HU0006 – Pécs térsége zónában rendszeresen és tartósan túllépte a PM10‑koncentrációra alkalmazandó napi határértéket, megsértette a 2008/50 irányelv XI. mellékletével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeket.
50      Elöljáróban a Bizottság pontosítással szolgál a 2008/50 irányelv időbeli hatályát illetően, és ezen irányelv 13. cikkének egyes magyarországi zónákban és agglomerációkban 2005 óta történő megsértésére hivatkozik, noha ezen irányelv csak 2008. június 11‑én lépett hatályba, és az említett irányelv 33. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak 2010. június 11‑ig kellett hatályba léptetniük azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek.
51      Ezen intézmény a 2018. február 22‑i Bizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑336/16, EU:C:2018:94) 43. és 45. pontjára utalva emlékeztet arra, hogy a 2008/50 irányelv, a (3) preambulumbekezdésével összhangban, öt uniós jogi aktus helyébe lépett, amelyek között az 1999/30 irányelv is szerepel, amely pontosan meghatározta a levegő minőségére vonatkozó, 2005. január 1–jétől betartandó határértékeket. A Bíróság e tekintetben kiemelte többek között azt, hogy az 1999/30 irányelv 5. cikkének és III. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseit, amelyek a 2008/50 irányelv hatálybalépése előtti időszakra vonatkoztak, ezen irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezései fenntartották, következésképpen az ezen utóbbi rendelkezések megsértésére alapított kifogás a 2005. január 1‑je és 2010. június 10. közötti időszak tekintetében ugyancsak elfogadható.
52      A Bizottság szintén elöljáróban azt is állítja, hogy amennyiben a kereset a 2008/50 irányelvből eredő kötelezettségek rendszeres és tartós megszegésének megállapítására irányul, a Bíróság elfogadja az ilyen módon felhozott kötelezettségszegés általános és tartós jellegének alátámasztására irányuló kiegészítő bizonyítékoknak a Bíróság előtti eljárás szakaszában való előterjesztését. A Bíróság a Bizottság álláspontja szerint azt is megerősítette, hogy ebben az esetben a folyamatosnak tartott kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya az indokolással ellátott vélemény után bekövetkezett tényekre is kiterjeszthető, ha ezek a tények ugyanolyan jellegűek, mint az említett véleményben említett tények, és ugyanazt a magatartást valósítják meg. E tekintetben a Bizottság azt állítja, hogy Magyarország 2014. május 31‑ét, azaz az indokolással ellátott kiegészítő véleményben megjelölt határidő lejártát követően sem hozott megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy véget vessen az uniós jog rendszeres és folyamatos megsértésének.
53      Ami közelebbről a hivatkozott első kifogást illeti, a Bizottság úgy érvel, hogy Magyarország nem vitatta a PM10‑re vonatkozó napi határértéknek az indokolással ellátott kiegészítő véleményben felsorolt zónákban történő túllépését.
54      Ezenkívül, ami Magyarország azon érvét illeti, amely szerint a 2008 utáni időszak során e tagállamban az éves határérték betartását illetően a környezeti levegő minőségének javuló tendenciáját figyelték meg, és amennyiben az említett tagállam 2010‑től folyamatosan betartotta a 2001/81 irányelvben előírt kibocsátási határértékeket, a Bizottság arra hivatkozik, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az összes zónájukban és agglomerációjukban többek között a környezeti levegőben lévő PM10 szintje ne lépje túl az ezen irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékeket, amely az uniós jog által előírt minden egyéb kötelezettségtől független eredménykötelmet keletkeztet.
55      Ezenkívül a Bizottság azzal érvel, hogy valamely tagállam nem tehetett maradéktalanul eleget az említett kötelezettségeinek pusztán azáltal, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése alapján tervet készített.
56      Végül a Bizottság előadja, hogy a Magyarország által benyújtott, 2005–2016‑ig tartó időszakra vonatkozó éves levegőminőségi jelentések vizsgálata azt mutatja, hogy a PM10‑koncentrációja a HU0001 – Budapest térsége és HU0008 – Sajó‑völgy zónákban 2005 óta minden évben, ráadásul naptári évenként több mint 35 alkalommal, túllépte a napi határértéket, és e megállapítás rendszerszintű problémára utal, amelynek kezelésére Magyarország eddig nem hozott olyan hatékony intézkedést, amellyel e koncentrációt az előírt szint alá lehetne csökkenteni.
57      Magyarország, miközben tagadja, hogy megsértette volna a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségét, nem vitatja a PM10‑re vonatkozó napi határértéknek az érintett zónákban történő – a Bizottság által bemutatott – túllépését.
58      Mindazonáltal a Bizottság által hivatkozott rendelkezések megsértésének rendszeres és tartós jellegét illetően Magyarország azzal érvel, hogy a PM10 határértékeinek túllépésére vonatkozó adatokból egyértelműen kitűnik a javuló tendencia, és a felmerülő probléma alapvetően a földrajzi helyzetének, nem pedig a magyar hatóságok által hozott intézkedések esetleges hiányosságainak tudható be.
A Bíróság álláspontja
59      Elöljáróban ki kell emelni elsőként azt, hogy a Bizottság azt rója fel Magyarországnak, hogy rendszeresen és tartósan nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikkének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit a jelen keresettel érintett három zónában, e zónák közül kettőben 2005. január 1‑jétől és a harmadik zónában 2011. június 11‑től egészen 2017‑ig. Márpedig, mivel ennek az időszaknak egy része megelőzi azt a 2010. június 11‑i időpontot, amikorra a tagállamoknak hatályba kellett léptetniük azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az említett irányelvnek megfeleljenek, és megelőzi az irányelv hatálybalépésének időpontját – 2008. június 11‑ét – is, hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság már pontosította, hogy az e rendelkezésekre alapított kifogások a 2005. január 1‑jétől 2010. június 11‑ig terjedő időszakra is elfogadhatók, mivel az ezen rendelkezések által előírt kötelezettségek ezen uniós aktus eredeti változatán, azaz az 1999/30 irányelv 5. cikkének és III. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezésein alapulnak (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60      Másodszor meg kell jegyezni, hogy a Bizottság keresetlevelében a felrótt kötelezettségszegés általános és állandó jellegének alátámasztásául a hozzá a Magyarország által benyújtott, 2015‑re és 2016‑ra vonatkozó levegőminőségi adatokra, míg válaszában a 2017‑es évi adatokra hivatkozik. Noha ezek az adatok így az indokolással ellátott kiegészítő véleményben megjelölt határidő lejártán túl megvalósult tényeknek minősülnek, ettől e tények még ugyanolyan jellegűek, mint az ebben az indokolással ellátott véleményben előadott tények, és ugyanazt a magatartást valósítják meg, miáltal a jelen kereset tárgya ezekre is kiterjeszthető (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61      Harmadszor, válaszában a Bizottság a 2017. évi adatokra tekintettel jelezte, hogy a HU0001 – Budapest térsége zónában a levegőminőség romlott 2016‑hoz viszonyítva, a HU0006 – Pécs térségében nagyjából a 2015. évi szinten maradt, míg a HU0008 – Sajó‑völgy zónában 2012. óta a legrosszabb levegőminőségi értékeket regisztrálták.
62      Így az első kifogás megalapozottságát e jelzések figyelembevételével kell elemezni, mivel azok mindössze azon kifogás pontosítását szolgálják, amelyre a Bizottság a keresetlevélben általánosabb jelleggel már hivatkozott, következésképpen nem módosítják a felrótt kötelezettségszegés tárgyát, és nem befolyásolják a jogvita terjedelmét (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
63      E bevezető pontosításokat követően emlékeztetni kell arra, hogy a 2008/50 irányelv célja – az 1. cikkének 1. pontja értelmében – a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzések meghatározására és létrehozására irányuló intézkedések megállapítása az emberi egészségre, valamint a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése érdekében. Ennek keretében ezen irányelv 13. cikke (1) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy a tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban többek között a környezeti levegőben lévő PM10 szintje nem lépi túl az ezen irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékeket.
64      Emlékeztetni kell arra, hogy az említett 13. cikk (1) bekezdése első albekezdésének a megsértésére alapított kifogást az állandó ítélkezési gyakorlatra tekintettel kell értékelni, amely szerint az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás az EUM‑Szerződésből vagy valamely másodlagos jogi aktusból származó kötelezettségek tagállamok általi megszegésének objektív megállapításán alapszik (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
65      A Bíróság tehát már több alkalommal hangsúlyozta, hogy a környezeti levegőben lévő PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének ténye önmagában elegendő a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése és XI. melléklete egymással összefüggésben értelmezett rendelkezései megsértésének megállapításához (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
66      Márpedig a jelen ügyben a Magyarország által a 2008/50 irányelv 27. cikke értelmében benyújtott éves levegőminőségi jelentésekből kitűnő adatok azt mutatják, hogy 2005‑től kezdve 2016. év végéig a PM10‑re vonatkozó napi határértékeket igen nagy rendszerességgel túllépték a Bizottság keresetében hivatkozott zónákban.
67      Ami a HU0001 – Budapest térsége zónát illeti, ezekből az adatokból az következik, hogy a PM10‑re vonatkozó napi határértéket 2005‑től 2016‑ig minden évben, ráadásul naptári évenként több mint 35 alkalommal, 2015‑ben pedig különösen szembetűnően túllépték. Hasonlóképpen, a HU0008 – Sajó‑völgy zónában e határérték ilyen túllépése ugyanezen időszak minden egyes évében megállapítható. Ezenkívül e zónában a 2015‑re és 2016‑ra vonatkozó adatok szerint azon napok száma, amelyeken a napi határértékeket nem tartották be, több mint 100%‑kal meghaladta a túllépés napjainak a 2008/50 irányelv által megengedett számát. Ugyanígy a HU0006 – Pécs térsége zónában, amely a 2008/50 irányelv 22. cikkének megfelelően 2011. június 10‑ig a PM10‑re vonatkozó napi határérték alkalmazásának kötelezettsége alóli mentességben részesült, ezt a határértéket a jelen keresettel érintett, azaz a 2011. június 11‑ével kezdődő időszakban a 2014‑es év kivételével e zóna tekintetében minden évben, naptári évenként több mint 35 alkalommal túllépték. 2016‑ban azon napok száma, amelyek során az említett zónában nem tartották be a napi határértékeket, 45%‑kal még mindig meghaladta a túllépés napjai ezen irányelv által megengedett számát.
68      Egyébiránt a jelen keresettel érintett zónák 2017‑re vonatkozó levegőminőségi adataiból kitűnik, hogy ezen év során a napi határértéket több mint 35 alkalommal túllépték, mivel azon napok száma, amelyek során ezt az értéket nem tartották be a HU0008 – Sajó‑völgy zónában a túllépés napjainak a 2008/50 irányelv által megengedett számának közel 200%‑a.
69      Ebből az következik, hogy az így megállapított túllépéseket tartósnak és rendszeresnek kell minősíteni, anélkül hogy a Bizottságnak azt további bizonyítékokkal alá kellene támasztania (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 76. pont).
70      Ugyanígy a kötelezettségszegés – Magyarország állításával ellentétben – a gyűjtött adatok által bizonyított esetleges, részben csökkenő tendencia ellenére, amely azonban nem eredményezi azt, hogy e tagállam megfelel az általa tiszteletben tartandó határértékeknek, továbbra is maradhat rendszeres és tartós (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Márpedig a jelen ügyben ez a helyzet.
71      A határokon átnyúló szennyezésnek a levegőminőségre gyakorolt jelentős hatására alapított érvet illetően e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy a hivatkozott kötelezettségszegés fennáll, azaz a tagállam nem teljesítette valamely, uniós jogi rendelkezés által előírt kötelezettségét, és a Bizottság nem alapíthatja keresetét vélelemre (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 83. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
72      Márpedig, ami a jelen ügyben hivatkozott kötelezettségszegést illeti, hangsúlyozni kell, amint az a 2008/50 irányelv (17) és (18) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó az irányelvben előírt határértékeket az emberi egészség és a környezet védelme érdekében határozta meg, teljes mértékben figyelembe véve ugyanakkor azt a tényt, hogy a légszennyező anyagokat számos különböző forrás és tevékenység bocsátja ki, és hogy a különböző – mind nemzeti, mind uniós – politikák is hatást gyakorolhatnak e tekintetben.
73      Egyébiránt ezen irányelv egyrészt 20. és 21. cikkében rendelkezik a tagállamok azon lehetőségéről, hogy a határértékek felrótt túllépéséhez hozzájáruló szennyezési forrásként ismertessék el a természetes forrásokat, valamint a közutak téli homokszórását és sózását. Másrészt az említett irányelv 22. cikkének (2) bekezdése előírja azokat a feltételeket, amelyek mellett egy adott zónában vagy agglomerációban a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek vagy a kedvezőtlen időjárási viszonyok miatt az említett értékek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség alóli ideiglenes mentesség biztosítható olyan vizsgálatot követően, amely, amint az említett cikk (4) bekezdéséből következik, magában foglalja a nemzeti és uniós intézkedések jelenlegi és jövőbeni becsült hatásának figyelembevételét is.
74      Ebből az következik, hogy amennyiben a Bizottság olyan bizonyítékokat terjeszt elő, amelyekből megállapítható a 2008/50 irányelv XI. mellékletével együttesen értelmezett 13. cikke által meghatározott határértékek túllépése a keresetével érintett zónákban és agglomerációban és az ott megjelölt időszakokban, a tagállam, anélkül hogy számára eltérést biztosítanának az előző pontban idézett rendelkezések címén és az e pontban felidézett feltételekkel, nem hivatkozhat ilyen körülményekre a felrótt jogsértés betudhatóságának vitatása és ezzel az azon egyértelmű kötelezettségek teljesítése alóli mentesülés érdekében, amelyek őt 2005. január 1‑jétől terhelik először az 1999/30 irányelv 5. cikkének és III. mellékletének, majd a 2008/50 irányelv 13. cikkének és XI. mellékletének megfelelően.
75      E tekintetben meg kell állapítani, hogy bár az előző pontban említett eltérést engedélyezték a HU0006 – Pécs térsége zóna tekintetében, a határokon átnyúló szennyezés jelentős hatásán alapuló érv semmiképpen sem igazolhatja a határértékek túllépését, mivel ezt az érvet minden esetben az említett eltérésben előírt időreferenciák – azaz a jelen esetben a PM10‑re vonatkozó határértékek betartása tekintetében 2011. június 11. – figyelembevételével kell értékelni.
76      Ennélfogva, és mivel Magyarország nem nyújtott be olyan, rendkívüli körülmények fennállására vonatkozó bizonyítékot, amely körülmények következményei kellő gondosság mellett sem lettek volna elkerülhetőek, nem bír relevanciával, hogy a kötelezettségszegés azon tagállam szándékából ered, amelynek az betudható, avagy gondatlanságából, illetve olyan technikai vagy strukturális nehézségekből, amelyekkel e tagállam szembesült (2019. október 24‑i Bizottság kontra Franciaország [A nitrogén‑dioxidra vonatkozó határértékek túllépése] ítélet, C–636/18, EU:C:2019:900, 42. pont; 2020. november 10–i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 87. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
77      Következésképpen azon, a szennyező anyagok terjedése szempontjából különösen kedvezőtlen tájképi és éghajlati jellegzetességek, amelyek a jelen kereset által érintett zónákat, különösen a HU0008 – Sajó‑völgyet jellemezhetik, nem mentesíthetik az érintett tagállamot a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépése miatti felelősség alól, épp ellenkezőleg: olyan tényezőknek tekinthetők, amelyeket, amint az kitűnik a 2008/50 irányelv XV. melléklete A. szakasza 2. pontjának c) és d) alpontjából, figyelembe kell venni az e tagállam által az ezen irányelv 23. cikke alapján e zónák tekintetében a határérték elérésének érdekében
abban az esetben kidolgozandó levegőminőségi tervek keretében, ha azt túllépték (lásd ebben az értelemben: 2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 89. pont).
78      A fentiekből az következik, hogy az első kifogásnak helyt kell adni.
A második, a 2008/50 irányelv önmagában, illetve az ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
79      Második kifogásával a Bizottság azt állítja, hogy Magyarország 2010. június 11‑től kezdve nem teljesítette a 2008/50 irányelv önmagában, illetve ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdésében foglalt, és különösen az ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében előírt azon kötelezettségét, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.
80      A Bizottság elöljáróban arra hivatkozik, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdéséből elsősorban két kötelezettség ered, nevezetesen egyrészt az annak biztosítására irányuló megfelelő intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen, másrészt pedig az a kötelezettség, hogy a levegőminőségi tervekben fel kell tüntetni az ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszában előírt minimális tartalmat.
81      A Bizottság hangsúlyozza, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése közvetlen kapcsolatot teremt egyrészről a határértékek túllépése, azaz az ezen irányelv XI. mellékletével összefüggésben értelmezett 13. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettségek megsértése, másrészről a levegőminőségi tervek kidolgozása között.
82      Ennek keretében a Bizottság szerint az érintett tagállam által kidolgozott levegőminőségi terveket esetről esetre szükséges vizsgálni annak értékelése céljából, hogy azok összhangban vannak‑e a 2008/50 irányelv 23. cikkével. Ezen értékelés keretében, bár a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az elfogadandó intézkedések terén, ezeknek az intézkedéseknek mindenképpen lehetővé kell tenniük, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.
83      A Bizottság előadja, hogy annak meghatározásához, hogy a levegőminőségi terv megfelelő intézkedéseket ír‑e elő annak érdekében, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen, figyelembe kell venni több, többek között a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatából eredő tényezőt.
84      Először is, a 2017. április 5‑i Bizottság kontra Bulgária ítéletre (C‑488/15, EU:C:2017:267, 115–117. pont) hivatkozva a Bizottság azzal érvel, hogy az, hogy a Bíróság a határértékek több éven keresztül történő túllépését „szisztematikus[nak] és állandó[nak]” minősíti, önmagában bizonyítja, anélkül hogy szükséges lenne részletesen megvizsgálni az érintett tagállam által kidolgozott levegőminőségi tervek tartalmát, hogy e tagállam nem léptetett hatályba megfelelő és hatékony intézkedéseket annak érdekében, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama a „lehető legrövidebb” legyen.
85      Másodszor, a határértékek hosszú távon történő túllépése jelentős, azt valószínűsítő körülmény, hogy az érintett tagállam nem teljesítette a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti kötelezettségét. A határértékek jövőbeni becsült túllépéseinek időtartamát, amint arra a Bíróság 2018. február 22‑i Bizottság kontra Lengyelország ítéletében (C‑336/16, EU:C:2018:94, 99. pont) rámutatott, ugyancsak figyelembe kell venni a levegőminőségi tervek értékelése során, mivel különösen hosszú határidő csak kivételes körülmények között igazolható.
86      Harmadszor, tekintetbe kell venni a határértékek túllépésének abszolút szintjét. Minél hosszabb a túllépés időtartama, az annál inkább valószínűsíti a levegőminőség javítása céljából már elfogadott intézkedések hatékonyságát vagy hatékonyságának hiányát. A Bizottság emlékeztet arra, hogy mindenképpen az érintett tagállamra hárul, hogy vitassa azon valószínűsítő körülményt, amelyet a határértékek tartós túllépése jelent, és hogy bizonyítsa többek között azt, hogy levegőminőségi tervei teljesítik az említett irányelv 23. cikkének (1) bekezdésében és XV. mellékletének A. szakaszában foglalt követelményeket.
87      Negyedszer, a túllépés akár csökkenő változása, amennyiben annak a mértéke alapján a levegőminőségi tervekben szereplő intézkedések nem tűnnek alkalmasnak annak biztosítására, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen, fontos jele annak, hogy az érintett tagállam nem tett eleget a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségnek.
88      Ötödször, figyelembe kell venni a levegőminőségi tervek formális tartalmát, különösen azt, hogy azok tartalmazzák‑e a 2008/50 irányelv XV. mellékletének A. szakaszában megkövetelt összes információt.
89      Hatodszor, a levegőminőségi tervek érdemi tartalma, különösen a tervezett intézkedések kötelező és elégséges jellege, valamint a végrehajtásukhoz szükséges finanszírozási források olyan tényezők, amelyeket figyelembe kellene venni az említett tervek értékelése során.
90      Ebben az összefüggésben a Bizottság azzal érvel, hogy jóllehet a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a megteendő intézkedések megválasztása terén, minél hosszabb ideig áll fenn a meg nem felelés, és minél súlyosabbá válik a helyzet, annál szűkebb e mérlegelési mozgástér.
91      A Bizottság azt is állítja, hogy mivel Magyarország a jelen ügyben rendszeresen és tartósan megsértette a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdését azáltal, hogy a HU0001 – Budapest térsége és a HU0008 – Sajó‑völgy zónákban 2005‑től, valamint a HU0006 – Pécs térsége zónában 2011. június 10‑től – a 2014‑es év kivételével – egyik évben sem tett eleget a napi határérték tekintetében az e rendelkezésből, valamint az ezen irányelv XI. mellékletéből eredő kötelezettségeknek, tehát a túllépésre kivételesen hosszú időszakon keresztül került sor, meg kell állapítani az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének megsértését.
92      Ezenkívül a Bizottság felrója az érintett tagállamnak a 2008/50 irányelv XV. mellékletének A. szakasza által megkövetelt információk alapvető fontosságú elemeinek hiányát, többek között a már végrehajtott és a tervezett intézkedésekre vonatkozó nélkülözhetetlen információk hiányát, különösen – amint azt ezen irányelv XV. melléklete A. szakasza 8. pontjának c) alpontja megköveteli – a levegőminőség tervezett javulásának becslését és az ezen célkitűzések eléréséhez előírt határidőt illetően.
93      A Bizottság e tekintetben arra hivatkozik, hogy a Magyarország által 2008‑ban elfogadott levegőminőségi tervek nem kerültek felülvizsgálatra, noha azok hatástalannak bizonyultak ahhoz, hogy e tagállam képes legyen a 2008/50 irányelvnek való megfelelésre, valamint arra, hogy nem fogadtak el olyan konkrét intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen, amely feltételt főszabály szerint ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése követeli meg.
94      A Bizottság ezzel összefüggésben vitatja Magyarország azon érvelését, amely szerint a levegőminőségi követelmények teljesítése sokkal nagyobb erőfeszítést kíván, és több időt igényel, mint más, a levegő minősége szempontjából jobb elhelyezkedésű, jobb geológiai jellemzőkkel és meteorológiai feltételekkel rendelkező országokban. A Bizottság elutasítja az e tagállam által előadott azon érvet is, amely szerint figyelembe kell venni a levegőminőségre a területén észlelt ‑ országhatárokon átterjedő ‑ szennyezés által gyakorolt hatást, mivel ezek a Magyarország által kiemelt nehézségek régóta ismertek voltak, és azok figyelembevételére már sor került a Magyarország által a 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése alapján tett határidő‑meghosszabbítási értesítés értékelése körében, és azokat a kidolgozott tervekben nem határozták meg számszerűen.
95      A Bizottság hozzáteszi, hogy az ezen intézménynek már a 2008 folyamán megküldött levegőminőségi tervek is jelentős hiányosságokat mutattak, mivel nem tartalmazták a PM10‑kibocsátás csökkentését célzó tervezett intézkedések hatásainak vizsgálatát. A 2013–as évre vonatkozó felülvizsgált levegőminőségi tervek ugyanolyan hiányosságokat mutattak, mint a 2008. évre vonatkozó tervek, mivel a Bizottság szerint nem tartalmaztak semmilyen utalást az említett intézkedések tényleges hatásaira, és nem értékelték az összes érintett zónában kifejtett teljes hatásukat sem.
96      A Bizottság azt is jelzi, hogy nem lehetett megállapítani semmilyen egyértelmű csökkenő tendenciát az e tervek elfogadását követő időszakban. Ellenkezőleg, a túllépés napjainak száma az érintett zónák mindegyikében nagyobb volt 2016‑ban, mint 2014‑ben.
97      E tekintetben a Bizottság azt állítja, hogy a 2011‑ben elfogadott intézkedési program megkezdése óta eltelt idő ellenére sem sikerült Magyarországnak elérnie, hogy az érintett zónákban mért PM10‑értékek megfeleljenek az irányadó napi határértéknek, tekintettel többek között e program végrehajtásának lassúságára, vagy az említett programban előírt egyes intézkedések végrehajtásának komoly késedelmére. Figyelemmel arra, hogy Magyarországon a PM10‑szennyezés legfontosabb tényezőjét a lakossági források képezik, különösen a lakossági fűtés, az ezen forrásokból származó kibocsátások csökkentéséhez szükséges jogalkotási intézkedések elfogadásával kapcsolatban megállapított késlekedés nem igazolt.
98      Ezen túlmenően sem a vonatkozó levegőminőségi tervek, sem az intézkedési program, sem pedig az arra vonatkozó végrehajtási jelentések nem tartalmazzák egyértelműen a megfelelés várható időpontját, mivel a magyar hatóságok által közölt, 2019 vége és 2025 közötti időszak önkényesnek tűnik, és semmi esetre sem felel meg a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerinti követelménynek.
99      A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy az eddig megtett intézkedések egyértelműen alkalmatlanok a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépésének a lehető leggyorsabb megszüntetésére, és hogy bizonyítottan rendelkezésre állnak más hatékony intézkedések, amelyek jelentősen hozzájárulhatnának az e határértéknek való megfeleléshez.
100    Magyarország többek között arra hivatkozik, hogy a tendencia egyértelműen javuló, amelyet nem csak a mért adatok, de a Bizottság keresete tárgyának szűkülése is jelez, figyelemmel arra, hogy az eredetileg érintett nyolc zóna közül már csak három zóna képezi annak tárgyát. Magyarország e tekintetben azt állítja, hogy mind a napi határérték túllépéseinek maximális száma, mind a túllépést mérő állomások aránya csökkent az elmúlt évek során. Míg 2006 környékén még 200 felett volt a napi határértékek túllépéseinek száma, e túllépések száma az utóbbi években 100 alatt maradt, és a túllépést mutató állomások aránya is fele az akkoriaknak, az éves határérték túllépése pedig egyre ritkább, már ha ilyen túllépések – e tagállam szerint – egyáltalán megállapíthatók.
101    Magyarország mindazonáltal azt állítja, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a levegőnek ezt a 2007 és 2011 közötti időszakban megállapított helyzethez képest a 2012 és 2016 közötti időszakban bekövetkező, javuló tendenciáját.
102    Magyarország e tekintetben pontosítja, hogy a 2015. évben tapasztalható kiugrás legfőképp egy budapesti téren található állomás körüli építési munkálatokkal magyarázható, ami olyan kivételes helyzetnek minősül, amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően szintén olyan releváns körülménynek kell tekinteni, amelyet a Bizottságnak figyelembe kell vennie.
103    Magyarország továbbá a 2017‑es és 2018‑as év tekintetében is a szennyezés csökkenését jelzi a sajátos körülmények – mint például a 2017. január végi kivételes hideg vagy 2018‑ban végzett rekonstrukciós munkák – miatti egyedi kiugrások ellenére. Magyarország hangsúlyozza, hogy a tagállamok a meghozandó intézkedések meghatározása terén bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, amellyel élt is, és meghozta a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a határértékeket a lehető legrövidebb időn belül elérje, azáltal, hogy erre az ellenkérelme benyújtásának időpontjáig – 2019. január 2‑ig – jelentős összegeket fordított.
104    A HU0001 – Budapest térsége zóna levegőminőségének javítása érdekében hozott intézkedéseket illetően Magyarország a sűrű helyi közösségi közlekedési hálózatra való hivatkozáson kívül példaként a kerékpárok használatának terjedését, autóbuszok, villamosok és trolibuszok beszerzését, P+R parkolók építését, egy metróvonal felújítását és egy további vonal üzembe helyezését, elektromos személygépjárművek számára töltőinfrastruktúra hálózat kiépítését, közlekedési csomópontok felújítását, valamint ingatlanok és épületek energetikai korszerűsítését sorolja fel.
105    A HU0006 – Pécs térsége zónát illetően Magyarország példálózva a korlátozott forgalmú övezetek kiterjesztésére, a fás szárú növények védelmére és a területek biológiai aktivitásérték egyensúlyának fenntartására, a füstköd‑(szmog)riadóra vonatkozó helyi szabályozás reformjára, a közmunkák és a köztisztasági szolgáltatások koordinálására, valamint a dízelüzemű buszok és mozdonyok cseréjére irányuló programokra és intézkedésekre hivatkozik.
106    A HU0008 – Sajó‑völgy zónát illetően Magyarország példaként az ipari kibocsátásoknak – többek között egyes erőművek bezárásán keresztüli – csökkentésére, a lakossági kibocsátásokkal kapcsolatos korlátozásra, az egyéni fűtéskorszerűsítésre, új, korszerű tüzelőberendezések telepítésére, a hulladék kezelésének korszerű megoldására és a zöldsávok növelésére irányuló programokat hoz fel.
107    Ebben az összefüggésben Magyarország hangsúlyozza, hogy az ország egésze egy medencében helyezkedik el, és ez csak súlyosbítja a helyi sajátosságokat, amelyek gyakran a HU0008 – Sajó‑völgye zónában tapasztalható „völgyhatáshoz” vezetnek, amely korlátozza a levegő mozgását, és így a PM10 távozását is.
108    Ezenkívül Magyarország szerint megalapozatlan a Bizottság azon állítása, amely szerint e tagállam pontos számszerűsítés hiányában nem bizonyította az országhatárokon átterjedő szennyezés jelentőségét.
109    A Bizottság válaszában azon kedvezőtlen időjárási viszonyokat illetően, amelyek a magyar kormány szerint a HU0008 – Sajó‑völgy zónában a levegő minőségének romlásáért felelősek, úgy érvel, hogy e tényezők önmagukban nem magyarázhatják a megállapított túllépéseket.
110    A Bizottság arra is emlékeztet, hogy a jelen ügyben a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépésének hosszára tekintettel az ítélkezési gyakorlat, amely szerint semmilyen kivételes nehézség nem indokolja az ilyen hosszú, előre jelzett késedelmeket a határértékeknek való megfelelés tekintetében, és az olyan levegőminőségi tervek, amelyek csak hosszú távon írják elő a határértékeknek való megfelelést, nem egyeztethetők össze az annak biztosítására irányuló követelménnyel, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.
111    Az országhatárokon átterjedő szennyezésre alapított érvet illetően a Bizottság azt válaszolja, hogy e tekintetben az egész Unióban összehangolt lépéseket tesz, és a Magyarországgal szomszédos tagállamok is kötelesek levegőminőségi intézkedéseket elfogadni az egyes légköri szennyezők nemzeti kibocsátásainak csökkentéséről, a 2003/35/EK irányelv módosításáról és a 2001/81 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. december 14–i (EU) 2016/2284 európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2016. L 344, 1. o.) hatálya alá tartozó eszközök alkalmazásával.
112    Magyarország viszonválaszában a Bizottság által az előírt intézkedések hatása számszerűsítésének a hiányára alapított érvelést illetően elismeri, hogy megfelelő hatásbecslés informatikai háttér nélkül napjainkban már nem végezhető kellő pontossággal. Márpedig e célból kidolgozásra került az országos levegőminőségi modell, amelynek első futtatásával a 2016‑ban felülvizsgált tervek már tartalmaznak hatásbecslést is.
113    Magyarország ezenkívül hangsúlyozza, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerinti „lehető legrövidebb időtartam” fogalma eseti jelleggel, azon tervezett intézkedések függvényében értelmezendő, amelyeket a lehető leggyorsabban végre kell hajtani. A lehető legrövidebb idő azonban, amely az intézkedések végrehajtására vonatkozik, a levegőszennyezés komplex jellegéből adódóan nem határozható meg az említett intézkedések hatásainak függvényében.
A Bíróság álláspontja
114    A 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy amennyiben a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésére az alkalmazásukra előírt határidő lejártát követően kerül sor, az érintett tagállamnak bizonyos követelményeknek megfelelő levegőminőségi tervet kell kidolgoznia.
115    Így e tervnek megfelelő intézkedéseket kell előírnia annak érdekében, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen, és e terv magában foglalhatja az érzékeny népességcsoportok – többek között a gyermekek – védelmére irányuló további, egyedi intézkedéseket is. Ezenkívül a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése szerint az említett tervnek tartalmaznia kell legalább az ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszában felsorolt információkat, és magában foglalhatja az irányelv 24. cikkében említett intézkedéseket is. Ugyanezen tervet haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően meg kell küldeni a Bizottságnak, amely évben megállapították a határértékek első túllépését.
116    Amint az a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése általános hatállyal rendelkezik, mivel időbeli korlátozás nélkül alkalmazandó a szennyező anyagok ezen irányelv által meghatározott bármely határértékének akár az említett irányelv által, akár ezen irányelv 22. cikke alapján a Bizottság által annak alkalmazásához előírt határidő lejártát követő túllépése esetén (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 132. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
117    Azt is meg kell állapítani, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikke közvetlen kapcsolatot állít fel egyrészt a PM10‑re vonatkozó, a 2008/50 irányelv XI. mellékletével összefüggésben értelmezett 13. cikke (1) bekezdésének rendelkezései által előírt határértékek túllépése, másrészt a levegőminőségi tervek kidolgozása között (2020. november 10–i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
118    E terveket csak a szennyezés veszélyének csökkentésére irányuló cél és a fennálló különböző köz‑ és magánérdekek közötti egyensúly alapján lehet kidolgozni (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 134. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
119    Ennélfogva az a tény, hogy valamely tagállam túllépi a PM10‑re vonatkozó határértékeket, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy e tagállam nem teljesítette a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 135. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
120    E tekintetben a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből ugyanakkor az következik, hogy jóllehet a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a megteendő intézkedések terén, ezen intézkedéseknek mindenképpen lehetővé kell tenniük, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C–644/18, EU:C:2020:895, 136. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
121    Ilyen körülmények között eseti vizsgálat útján meg kell győződni arról, hogy az érintett tagállam által kidolgozott levegőminőségi tervek összhangban állnak‑e a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 137. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
122    A jelen ügyben elöljáróban meg kell állapítani, hogy Magyarország a jelen keresettel érintett zónákban 2005 és 2017 között rendszeresen és tartósan megsértette a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit, amint az a Bizottság által emelt első kifogás vizsgálatából kitűnik.
123    E vonatkozásban emlékeztetni kell arra, hogy az arra vonatkozó kötelezettség, hogy a 2008/50 irányelv által előírt határértékek túllépése esetén olyan levegőminőségi terveket kell kidolgozni, amelyek megfelelő intézkedéseket foglalnak magukban annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen, 2010. június 11. óta terheli az érintett tagállamot. Mivel ilyen túllépések megállapítására már ezen időpontban, de azt megelőzően is sor került a HU0001 – Budapest térsége és a HU0008 – Sajó‑völgy zónában, de az említett időponttól kezdve a jelen keresettel érintett zónák mindegyikében, Magyarországnak – amelynek a 2008/50 irányelv 33. cikke (1) bekezdésének megfelelően hatályba kellett volna léptetnie azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a 2008/50 irányelvnek megfeleljen – ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a lehető leggyorsabban megfelelő intézkedéseket kellett volna elfogadnia és hatályba léptetnie.
124    Márpedig a Bíróság elé terjesztett iratanyagból kitűnik először is, hogy az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejártakor Magyarország már elfogadott néhány levegőminőségi tervet, valamint a levegőminőség javítását célzó különböző intézkedéseket.
125    Másodszor, ki kell emelni, hogy a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében a kidolgozott levegőminőségi terveknek tartalmazniuk kell legalább az ezen irányelv XV. cikkének A. szakaszában felsorolt információkat. Márpedig az említett iratanyagban szereplő adatokból kitűnik, hogy e tervek egyrészt nem jelölik pontosan a levegőminőség tervezett javulását és a levegőminőségi célok megvalósításának tervezett határidejét. Másrészt a Magyarország által hivatkozott intézkedések nem említik azt az időpontot, amikor az érintett zónákban biztosítani fogják a PM10‑re vonatkozó napi határérték betartását, ezenkívül azok gyakran még elfogadás, illetve tervezés alatt állnak, és néha a megvalósításhoz olyan időtartamról rendelkeznek, amely a PM10‑re vonatkozó határértékek hatálybalépését követően több évig is elhúzódhat.
126    E tekintetben meg kell állapítani, hogy a budapesti alacsony kibocsátási zóna létrehozása, amelynek megvalósítását már a 2008. évi levegőminőségi terv keretében is tervezték, nem valósult meg az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejárta előtt. Ezenkívül az erre a zónára vonatkozó 2013. évi levegőminőségi terv semmilyen információt nem tartalmaz a megfelelés határidejére vonatkozóan. Ami a HU0006 – Pécs térsége zónát illeti, a 2013. évi levegőminőségi tervből kitűnik, hogy az 2019. december 31. napját jelöli meg a megfelelés tervezett határidejeként, míg a magyar kormány indokolással ellátott kiegészítő véleményre adott válaszában 2021. január 1‑jét említi e megfelelés végső határidejeként, ami azt mutatja, hogy az e terv által előírt intézkedések nem tették lehetővé annak biztosítását, hogy a megfelelési időszak a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése értelmében véve a lehető legrövidebb legyen. A HU0008 – Sajó–völgy zónára vonatkozó 2013. évi levegőminőségi tervet illetően, amely nagyrészt ugyanazokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyek a 2008. évi tervben is szerepeltek, meg kell állapítani, hogy abból a végleges megfelelésre vonatkozóan nem tűnik ki semmilyen egyértelmű és pontos határidő.
127    Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a levegőminőségre vonatkozó éves jelentésekből származó adatok azt mutatják, hogy a HU0001 – Budapest térsége zónában 2005 és 2017 között minden évben túllépték a PM10‑re vonatkozó napi határértéket. Noha e túllépés ezen időszak során általánosan csökkenő tendenciát mutat, 2015‑ben különösen magas volt azon napok száma, amelyeken e határértéket túllépték, és ez a szám a magyar hatóságok által előírt intézkedések ellenére a korábbi évhez képest több mint kétszeresére emelkedett. Egyébiránt jóllehet, ez a kiugró érték 2015 és 2016 között csökkent, az említett határérték túllépése napjainak a száma 2016‑ban így is magasabb volt, mint 2014‑ben. A HU0006 – Pécs térsége zónát illetően a PM10‑koncentráció 2011. június 11. és 2016 vége között minden évben (2014 kivételével) – méghozzá naptári évenként több mint 35 alkalommal – túllépte a napi határértéket. 2016‑ban azon napok száma, amelyeken az említett határértéket túllépték, még mindig 45%‑kal haladta meg a túllépés napjainak a 2008/50 irányelvben megengedett számát, és annak ellenére, hogy 2017‑ben jelentős csökkenés következett be, még mindig meghaladta a túllépés napjainak az ezen irányelv által megengedett számát. A HU0008 – Sajó–völgy zóna tekintetében a Bíróság elé terjesztett iratanyagból kitűnik, hogy 2005 és 2016 között a napi határértéket minden évben, ráadásul naptári évenként több mint 35 alkalommal túllépték. Bár igaz, hogy ilyen túllépésre 2014‑ben csak 38 napon keresztül került sor, meg kell azonban állapítani, hogy az azt megelőző időszakban a túllépés napjainak az ezen irányelv által megengedett számát évente legalább 100%‑kal meghaladták. 2015‑ben a túllépés napjainak száma majdnem a duplájára emelkedett, és az azt követő években tovább nőtt. Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy azon napok száma, amelyek során a PM10‑re vonatkozó napi határértékeket túllépték, 2017‑ben magasabb, mint a túllépés napjainak 2010‑re megállapított száma.
128    A jelen ítélet 124–127. pontjában foglalt tényezőkre tekintettel meg kell jegyezni, hogy Magyarország nyilvánvalóan nem fogadott el kellő időben megfelelő intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a PM10–re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama az érintett zónákban a lehető legrövidebb legyen. Így a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépése hat, illetve nyolc év során továbbra is rendszeresen és tartósan fennállt az említett zónákban az e tagállamot terhelő, arra vonatkozó kötelezettség ellenére, hogy megtegyen minden megfelelő és hatékony intézkedést az azon követelménynek való megfelelés érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.
129    Márpedig egy ilyen helyzet önmagában azt bizonyítja, anélkül hogy a Magyarország által kidolgozott levegőminőségi tervek tartalmának részletekbe menő vizsgálatára lenne szükség, hogy a jelen esetben e tagállam nem léptetett hatályba megfelelő és hatékony intézkedéseket annak érdekében, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése értelmében véve a „lehető legrövidebb” legyen (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 147. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
130    A Magyarország által előadott azon érvvel kapcsolatban, amely szerint ahhoz, hogy az egyes levegőminőségi tervekben megállapított intézkedések kifejthessék hatásaikat, elengedhetetlen, hogy hosszabb határidő álljon az érintett tagállam rendelkezésére, különösen a földrajzi helyzetére, valamint a más tagállamokhoz képest kedvezőtlenebb geológiai és meteorológiai feltételekre, valamint az országhatárokon átterjedő szennyezés levegőminőségre gyakorolt jelentős hatására tekintettel, meg kell állapítani, hogy e megfontolás semmiképpen nem igazolhat különösen hosszú határidőt a határértékek túllépésének megszüntetésére, mivel e határidőt mindenképpen a 2008/50 irányelvben az ugyanezen irányelvből eredő kötelezettségek teljesítéséhez előírt időreferenciák – azaz a jelen esetben a PM10‑re vonatkozó határértékek tekintetében 2005. január 1‑je és a levegőminőségi tervek elfogadása tekintetében 2010. június 11. –, valamint az emberi egészség és a környezet védelmére irányuló, ezen irányelv által követett célok jelentőségének figyelembevételével kell mérlegelni.
131    E tekintetben meg kell jegyezni, hogy magából az ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdése második albekezdésének a szövegéből következik, hogy a levegőminőségi tervben említett intézkedések megfelelő jellegét az alapján kell értékelni, hogy ezen intézkedések mennyire alkalmasak annak biztosítására, hogy a túllépés időtartama „a lehető legrövidebb” legyen, mivel ez a követelmény szigorúbb, mint a korábban a 96/62 irányelv hatálya alatt alkalmazott követelmény, amelynek értelmében a tagállamoknak csupán „észszerű határidőn belül” kellett elfogadniuk olyan intézkedéseket, amelyek a levegő minőségének a PM10‑koncentrációra alkalmazandó határértékekkel való összhangba hozására irányulnak (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 149. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
132    Így tehát a 2008/50 irányelv 23. cikke ennek jegyében írja elő, hogy amennyiben megállapítást nyert a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépése, e helyzetnek az érintett tagállamot a lehető leghamarabb nem csak arra kell késztetnie, hogy egy levegőminőségi tervben megfelelő intézkedéseket fogadjon el, hanem arra is, hogy azokat végre is hajtsa, tehát azt a mozgásteret, amellyel e tagállam a határértékek túllépése esetén rendelkezik, e követelmény ebben az összefüggésben korlátozza (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 150. pont).
133    Egyébiránt, ami Magyarország azon érvét illeti, amely szerint az intézkedések akkor is megfelelőek, ha azok csak jóval az érintett határérték túllépése megállapításának az időpontját követően fejtenek ki hatást, vagy másként kifejezve a „lehető legrövidebb” időtartam a levegőszennyezés összetett jellegére tekintettel nem vonatkozhat az intézkedések hatására, emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamnak bizonyítania kell, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépéseinek megszüntetése tekintetében általa hivatkozott, nem kivételes jellegű nehézségek alkalmasak arra, hogy kizárják a rövidebb határidők előírásának lehetőségét (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 151. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
134    Ebben az összefüggésben meg kell állapítani, hogy Magyarország a földrajzi helyzetét, valamint az e tagállamban fennálló geológiai és meteorológiai feltételeket illetően a levegőminőségi tervekben említett általános jellegű tényekre való hivatkozásra szorítkozott anélkül, hogy további pontosításokkal szolgált volna, vagy a Bizottság keresetével érintett minden egyes zónát illetően esetről esetre alaposabb elemzést végzett volna. Márpedig e strukturális nehézségek nem kivételes jellegűek, és nem zárják ki, hogy rövidebb határidőket is elő
lehetett volna írni (2020. november 10‑i Bizottság kontra Olaszország [PM10‑határtértékek] ítélet, C‑644/18, EU:C:2020:895, 152. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
135    Ami közelebbről az országhatárokon átterjedő szennyezésre alapított érvet illeti, meg kell állapítani, hogy Magyarország nem számszerűsítette kellő pontossággal e szennyezésnek a PM10‑re vonatkozó napi határértéknek a jelen keresettel érintett zónákban való betartására gyakorolt hatását. Mindenesetre az, hogy külső tényezők e tagállamban hozzájárulnak a levegőszennyezéshez, nem igazolhatja azt a körülményt – amint arra a jelen ítélet 135. pontja rámutatott –, hogy az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejártakor e zónákban még mindig nem tartották be ezt a határértéket.
136    Ráadásul a Magyarország által hivatkozott nehézségek már régóta ismertek voltak, és azokat már figyelembe vették azon tényezők értékelése során, amelyeket e tagállam a 2008/50 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének megfelelően az előírt határidő meghosszabbítása céljából a Bizottságnak továbbított.
137    Ilyen körülmények között helyt kell adni a Bizottság által hivatkozott második kifogásnak is.
138    A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy Magyarország:
–        mivel egyrészt 2005. január 1‑jétől egészen a 2017. év végéig a HU0001 – Budapest térsége és a HU0008 – Sajó‑völgy zónákban, másrészt 2011. június 11‑től (a 2014‑es év kivételével) egészen a 2017. év végéig a HU0006 – Pécs térsége zónában rendszeresen és tartósan túllépte a PM10‑koncentrációra vonatkozó napi határértéket, nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikkének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit, és
–        mivel 2010. június 11‑től kezdődően nem fogadta el a megfelelő intézkedéseket annak biztosításához, hogy a PM10‑koncentrációra vonatkozó napi határértéket e zónákban tiszteletben tartsák, nem teljesítette a 2008/50 irányelv önmagában, illetve ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, különösen az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti, annak biztosítására irányuló kötelezettséget, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.
A költségekről
139    A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Magyarországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hetedik tanács) a következőképpen határozott:
1)      Magyarország,
–        mivel egyrészt 2005. január 1‑jétől egészen a 2017. év végéig a HU0001 – Budapest térsége és a HU0008 – Sajó‑völgy zónákban, másrészt 2011. június 11‑től (a 2014‑es év kivételével) egészen a 2017. év végéig a HU0006 – Pécs térsége zónában rendszeresen és tartósan túllépte a PM10‑koncentrációra vonatkozó napi határértéket, nem teljesítette a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 13. cikkének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit, és
–        mivel 2010. június 11‑től kezdődően nem fogadta el a megfelelő intézkedéseket annak biztosításához, hogy a PM10‑koncentrációra vonatkozó napi határértéket e zónákban tiszteletben tartsák, nem teljesítette a 2008/50 irányelv önmagában, illetve ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, különösen az említett irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti, annak biztosítására irányuló kötelezettséget, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.
2)      A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.
Kumin
von Danwitz
Xuereb
Kihirdetve Luxembourgban, a 2021. február 3‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
A. Kumin
hivatalvezető
tanácselnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.