61989J0261
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-261/89 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1.
No decurso do período 1983-1988, as autoridades italianas elaboraram e transmitiram à Comissão um plano de reorganização e de saneamento da indústria do alumínio com participação do Estado. Por cartas de 14 de Dezembro de 1984 e de 25 de Novembro de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias deu início ao processo previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, relativamente às intervenções financeiras previstas no referido plano.
O Governo italiano apresentou as suas observações nesse processo por cartas de 12 de Março, 12 e 21 de Novembro de 1986. Nesta última, o Governo italiano comprometeu-se a reduzir os financiamentos previstos para as empresas em causa num montante de 200 mil milhões de LIT.
Por decisão de 17 de Dezembro de 1986, a Comissão declarou que as alterações introduzidas pelo Governo italiano abrangiam elementos sobre os quais tinha exprimido reservas e que as entradas públicas de capital tinham sido reduzidas em 200 mil milhões de LIT, o que faria com que o conjunto das injecções de capitais efectuadas entre 1983 e 1986 ascendessem a 989 mil milhões de LIT. Por esta razão a Comissão decidiu pôr termo aos dois processos iniciados. Todavia, convidou o Governo italiano a não conceder outros auxílios, sob que forma fosse, ao grupo com participação estatal do sector do alumínio até ao fim de 1988 e solicitou a esse mesmo governo que a mantivesse ao corrente, anualmente, do pagamento dos auxílios, dos investimentos e do restabelecimento da eficácia económico-financeira.
2.
Em 18 de Setembro de 1987, as autoridades italianas decidiram autorizar o EFIM (organismo de participação do financiamento das indústrias manufactureiras) a emitir um empréstimo obrigacionista a cargo do Estado, de que 100 mil milhões são afectos ao financiamento dos investimentos nas sociedades AJuminia (70 mil milhões de LIT) e Compagnia Sarda Alluminio (a seguir «Comsal»; 30 mil milhões de LIT).
A Comissão teve conhecimento desse facto e enviou ao Governo italiano urna carta, em 27 de Outubro de 1987, solicitando-lhe que essas intervenções financeiras lhe fossem notificadas nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.
O Governo italiano respondeu por carta de 29 de Março de 1988 na qual forneceu informações sobre as referidas intervenções. Tendo em consideração esta carta, a Comissão considerou que a concessão de 100 mil milhões de LIT às empresas Alumínia e Comsal devia ser considerada um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e deu início ao processo nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, através da sua carta de 28 de Setembro de 1988, em que convidou o Governo italiano a apresentar as suas observações, tendo-o este feito por cartas de 31 de Janeiro e de 7 de Março de 1989.
Finalmente, em 24 de Maio de 1989, a Comissão adoptou a decisão que pôs fim ao processo e cujo artigo 1.° dispõe:
«Os dois auxílios sob a forma de empréstimos isentos de juros a converter em capital, no montante de 70 mil milhões de liras italianas e de 30 mil milhões de liras italianas, que o Governo italiano concedeu às empresas Alumínia e Comsal, são incompatíveis com o mercado comum na acepção do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CEE, tendo em conta que foram concedidos em violação do disposto no n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE e das condições fixadas na decisão da Comissão de 17 de Dezembro de 1986.»
Foi contra esta decisão que a República Italiana interpôs o presente recurso.
3.
O recurso foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Agosto de 1989.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Pedidos das partes
4.
O Governo italiano conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a decisão da Comissão de 24 de Maio de 1989;
—
condenar a recorrida nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento, por falta de fundamento, ao recurso interposto pelo Governo italiano da decisão proferida pela Comissão em 24 de Maio de 1989, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CEE;
—
condenar a República Italiana nas despesas do processo.
III — Fundamentos e argumentos das partes
5.
Os fundamentos e argumentos das partes são baseados:
a)
no respeito, pelas intervenções financeiras em causa, do limite de 989 mil milhões de LIT autorizado pela Comissão;
b)
na qualificação de auxílios das intervenções financeiras objecto da decisão impugnada;
c)
na omissão da Comissão de proceder à apreciação da compatibilidade das intervenções financeiras com o mercado comum no âmbito das derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, alínea c).
a) Respeito, pelas intervenções financeiras em causa, do limite de 989 mil milhões de LIT autorizado pela Comissão
6.
O Governo italiano considera que respeitou o limite dos 989 mil milhões de LIT, porque a decisão de 17 de Dezembro de 1986, na sua opinião, aprovou as intervenções pagas em benefício do sector do alumínio até ao fim do ano de 1985 e os financiamentos relativos ao ano de 1986 para o mesmo sector de um montante de 200 mil milhões de LIT.
Invoca que a MCS, holding do sector do alumínio, beneficiou de financiamentos, durante o período de 1986-1988, de um montante de 290,9 mil milhões de LIT, mas que tinha reembolsado, em'1988, empréstimos de 100 mil milhões de LIT e que, por conseguinte, recebeu no total 190,9 mil milhões de LIT.
Contra a afirmação da Comissão, segundo a qual, quando a decisão foi adoptada, as intervenções públicas em capitais correspondente a um montante de 989 mil milhões de LIT tinham já sido pagas totalmente, o Governo italiano alega que:
1)
esta afirmação está em contradição com a decisão impugnada na qual é dito que a Comissão decidiu pôr termo aos processos iniciados contra os auxílios que o Governo italiano «tinha já concedido ou se propunha conceder»;
2)
a nota técnica de 25 de Junho de 1986, na qual se apoia a Comissão, não demonstra de modo nenhum que os financiamentos já tinham sido pagos;
3)
se, com os dados fornecidos por ela própria, a Comissão conseguia reconstituir um pagamento, até ao fim do ano de 1986, de um montante de 974,6 mil milhões de LIT, havia uma diferença de 15 mil milhões em relação ao montante total autorizado, o que obrigara a Comissão a limitar a condenação a 85 mil milhões de LIT do total do montante contestado.
A Comissão assinala, em primeiro lugar, que a afirmação do Governo italiano de que respeitou o limite de 989 mil milhões de LIT é totalmente desprovida de fundamento porque:
1)
não apresenta qualquer elemento que permita verificar o fundamento do afirmado;
2)
a Comissão nunca autorizou a Itália a conceder, no decurso do período de 1986-1988, financiamentos de capitais de um montante de 200 mil milhões de LIT, além dos 989 mil milhões de LIT considerados na decisão de 17 de Dezembro de 1986 relativamente ao período de 1983-1986, que previa que nenhuma outra ajuda podia ser concedida até ao fim de 1988;
3)
os auxílios em causa não podem fazer parte do montante dos auxílios autorizados pela Comissão, uma vez que este último tinha já sido totalmente pago à data da decisão de 17 de Dezembro de 1986.
Além disso, a Comissão considera que a qualificação pelo Governo italiano das intervenções em causa como parte integrante do limite de 989 mil milhões de LIT autorizado pela Comissão está em contradição com as afirmações das próprias autoridades italianas cronologicamente feitas do seguinte modo:
1)
a nota técnica elaborada pelo grupo EFIM-MCS, em 24 de Junho de 1986: no quadro anexo a essa nota são reconhecidos financiamentos públicos, relativamente ao período de 1983-1985, de um montante de 828 mil milhões de LIT. Acrescentando 146,6 mil milhões de LIT que constitui o aumento de capital relativamente ao ano de 1986, obtém-se 974,6 mil milhões de LIT;
2)
a acta da reunião feita em Roma, em 30 de Julho de 1986, no decurso da qual os representantes italianos declararam que, do montante total das injecções de capital previstas, só cerca de 200 milhões de LIT não foram pagas ao EFIM;
3)
nas suas observações de 31 de Janeiro de 1989, apresentadas no âmbito do processo nos termos do artigo 93.°, n.° 3, reconheceu-se que o grupo EFIM-MSC recebeu, a título de entrada de capital, depois das entradas realizadas até 1985 (829 mil milhões), o montante total de 284 mil milhões de LIT;
4)
a nota do Ministero delle partecipazioni statali, de 27 de Março de 1990, confirma integralmente os montantes de 828 mil milhões de LIT recebidos durante 1983-1985 (sob o título «Entradas financeiras efectivamente recebidas pelo sector do alumínio»), de 284 mil milhões de LIT, relativamente aos anos de 1986-1988, e 1112 mil milhões de LIT no total, relativamente ao período 1983-1988.
A Comissão contesta, em seguida, os argumentos do Governo italiano contra a sua afirmação de que o montante total de 989 mil milhões de LIT tinha já sido pago no momento da adopção da decisão de 17 de Dezembro de 1986:
1)
os auxílios que o Governo italiano «tinha a intenção de conceder», aos quais a decisão impugnada faz referência, não são entradas de capital «que o Governo tinha já pago», mas outros auxílios autorizados pela Comissão e que são recordados na decisão contestada;
2)
a tentativa de reconduzir o montante dos auxílios incompatíveis a reembolsar a 85 mil milhões de LIT não é credível e é contrària às afirmações verbais e escritas das autoridades italiana.
b) A qualificação de auxílios das intervenções financeiras objecto da decisão impugnada
7.
Segundo o Governo italiano, a Comissão não aplicou correctamente o critério de apreciação para julgar da existência de um auxílio, que assenta na comparação entre a atitude do Estado e a que, na situação considerada, seria verosimilmente a de um operador accionista privado.
Na decisão impugnada, a Comissão apenas toma em consideração as perdas e o endividamento global da Alumínia e Comsal no decurso dos anos 1985 a 1987, mas não atribui qualquer importância ao facto de que, em 1988, a Aluminia encerrou o seu balanço com lucro líquido, que Comsal reduziu progressivamente as suas perdas, até que, no ano de 1988, foram reduzidas a menos de 50 % das sofridas em 1987 e que as intervenções litigiosas eram destinadas a realizar projectos específicos de investimento produtivo.
Ora, o Governo italiano considera que o critério de apreciação da comparação entre o accionista público e o operador privado, valor abstracto e geral em si mesmo, só pode produzir um resultado válido se for aplicado de modo não formalista, tendo em consideração o conjunto das circunstâncias que contribuem para determinar a escolha de uma atitude adequada, especialmente as perspectivas de gestão das duas sociedades e a afectação dada aos capitais investidos.
O Governo italiano julga errada a afirmação da Comissão de que, para apreciar os auxílios, há que se fundamentar nos dados conhecidos no momento em que foram concedidos. Considera que é necessário ter em conta os dados previsíveis relativos à evolução futura da empresa. Estes dados não são de modo algum negligenciados por um investidor privado quando faz a sua escolha económica e, além disso, são tomados em consideração pela Comissão quando formula, de modo geral, o critério para apreciar os auxílios, em que faz referência à previsão do rendimento num prazo razoável.
O Governo italiano também rejeita o critério da possibilidade de obter no mercado dos capitais os meios financeiros para efectuar novos investimentos, porque não assegura uma aplicação correcta do princípio da igualdade entre empresas públicas e empresas privadas. Com efeito, uma empresa privada pertencente a um grupo de grandes dimensões pode contar com a capacidade de financiamento do grupo, sem recorrer ao mercado de capitais.
8.
A Comissão contesta, em primeiro lugar, que o destino das intervenções financeiras possa servir de critério para excluir a classificação de auxílio de uma intervenção financeira, como o Governo italiano considera. Salienta que, de acordo com o enquadramento publicado por ela própria em 1984, a natureza de auxílio de Estado deve ser atribuída às entradas de capital quando a situação financeira da empresa não permite esperar um rendimento normal dos capitais investidos num prazo razoável ou a empresa não está em situações de obter, no mercado de capitais, os meios financeiros entrados.
O destino específico de um auxílio é, assim, um simples elemento formal. O Tribunal não concedeu qualquer importância a esse dado (ver acórdão de 14 de Novembro de 1984, Intermills, 323/82, Recueil, p. 3809).
A Comissão sublinha que o Tribunal julgou correcto o critério do investidor privado (acórdãos de 10 de Julho de 1986, Bélgica//Comissão, dito «Meura», 234/84, Colect., p. 2263; de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac», C-301/87, Colect., p. I-307; e de 21 de Março de 1990, dito «Tubemeuse», C-142/87, Colect., p. I-959) e reconheceu a importância dos dados relativos às perdas financeiras, ao endividamento e às possibilidades de autofinanciamento da empresa destinatária de um auxílio (acórdãos de 14 de Fevereiro de 1990, Boussac, e de 21 de Março de 1990, Tubemeuse, atrás referidos).
Para este efeito, a Comissão insiste em que, para apreciar os auxílios em causa, se dever basear nos dados financeiros e económicos conhecidos no momento em que os auxílios foram concedidos. Procedendo assim, a Comissão assegura a igualdade de tratamento entre os Estados que cumprem a obrigação da notificação prévia dos auxílios e os que a não cumprem. No caso contrário, estes últimos seriam privilegiados.
Ora, os dados relativos aos anos 1985-1987 revelam perdas e um endividamento de importância considerável.
c) A omissão da Comissão proceder à apreciação da compatibilidade das intervenções financeiras com o mercado comum, nomeadamente, nos termos do artigo 92.°, n.° 3, alínea c)
9.
O Governo italiano alega que a decisão impugnada parece contestável uma vez que, depois de ter considerado a intervenção financeira em causa como um auxílio novo não autorizado pela decisão de 17 de Dezembro de 1986 e sendo, de qualquer modo, obrigada a examinar a compatibilidade desse auxílio com o mercado comum, a Comissão baseou a sua decisão em critérios totalmente diferentes dos utilizados para se pronunciar sobre o plano «alumínio».
Com efeito, as intervenções contestadas inscrevem-se no âmbito da reorganização e da racionalização do sector de produção em causa e são destinadas a ser investidas na produção.
Na sua decisão de 17 de Dezembro de 1986, a Comissão afirmava que a reestruturação projectada pelo plano «alumínio» favorece a racionalização de toda a indústria do alumínio e que, por esta razão, «está de acordo com os objectivos da política comunitária». Por conseguinte, considerava que o auxílio devia ser apreciado à luz do artigo 92.°, n.° 3, alínea c) do Tratado.
Ora, esta opinião foi completamente ignorada na decisão impugnada, na qual a Comissão deveria resolver previamente a questão da aplicabilidade- às intervenções contestadas do critério de apreciação que tinha aplicado a medidas da mesma natureza, quanto às finalidades e ao sector económico.
A Comissão não pode refugiar-se atrás de uma espécie de caducidade dessa obrigação que decorre do teor da decisão de 17 de Dezembro de 1986, uma vez que a função própria da decisão que a Comissão pode adoptar, de acordo com o artigo 93.° do Tratado, não é verificar o incumprimento das obrigações impostas por uma decisão anterior; para essa verificação, a Comissão deveria recorrer directamente ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo.
O Governo italiano salienta, em seguida, que a decisão de 17 de Dezembro de 1986 continha um convite e não uma decisão de não conceder novos auxílios.
Por último, segundo o Governo italiano, o alcance dessa decisão não pode ser estabelecer uma proibição absoluta de auxílios futuros, baseada num julgamento prévio e irrevogável de incompatibilidade dos referidos auxílios com o mercado comum, que devem, pelo contrário, ser apreciados em relação à sua finalidade, bem como à situação econômica e do mercado no momento em que forem decididos.
10.
A Comissão considera que, com este fundamento, as autoridades italianas tentam pôr em causa a decisão de 17 de Dezembro de 1986, que se tornou definitiva porque não foi impugnada dentro dos prazos.
Assinala, antes de mais, que o Governo italiano nunca pediu ou pretendeu, durante a fase pré-contenciosa, que os auxílios em causa pudessem beneficiar de uma das derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, e não forneceu qualquer informação útil para esse efeito. Isto permite à Comissão concluir que tinha o direito de pôr termo ao processo de exame dos referidos auxílios e tomar a decisão final negativa baseando-se unicamente nos elementos de informação de que dispunha (ver acórdãos de 10 de Julho de 1986, Meura, já citado, Comissão/Bélgica, dito «Boch», 40/85, Colect., p. 2321, e de 14 de Fevereiro de 1990, Boussac, já citado.
Em seguida, salienta que a decisão de 17 de Dezembro de 1986, não sendo negativa mas condicional, não exigia a forma solene referida no artigo 189.° do Tratado, mas, pelo contrário, teve a forma de uma carta e foi redigida em linguagem normal, diplomática. Nesse contexto, quando a Comissão convida um Estado-membro a respeitar um Tratado, intima-o a respeitar os seus compromissos obrigatórios.
No caso em apreço, o primeiro desses compromissos era o assumido pelo Governo italiano de não conceder um montante igual a 200 mil milhões de LIT. Foi só depois de ter recebido e avaliado o compromisso acima mencionado que a Comissão adoptou a decisão que autoriza os auxílios de um montante máximo de 989 mil milhões de LIT.
A Comissão sublinha que, por outro lado, a situação das empresas beneficiárias dos auxílios em causa não pode constituir um facto novo em relação ao plano considerado pela decisão de 17 de Dezembro de 1986, porque as duas empresas pertenciam já ao grupo EFIM no momento da realização do referido plano. As suas exigências financeiras deviam, assim, ser conhecidas pelas autoridades italianas e cumpridas dentro do montante máximo autorizado pela Comissão, que as autoridades italianas não podiam modificar unilateralmente.
Se as autoridades italianas tivessem considerado factos novos susceptíveis de alterar as condições impostas pela Comissão deveriam informá-la disso, nos termos do artigo 93.°, n. os 2 e 3, e isso segundo a interpretação do acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Comis-são/Bálgica, dito «Boch» (52/84, Colect., p. 89).
Isto não significa que a decisão de 17 de Dezembro de 1986 comporte uma exclusão absoluta de auxílios futuros, mas que é necessario respeitar as vias institucionais e as disposições do Tratado para alterar as condições por ela impostas.
Na falta de qualquer justificação susceptível de alterar as condições previstas pela decisão de 17 de Dezembro de 1986, a concessão dos auxílios suplementares, em relação aos auxílios autorizados por essa decisão que produz efeitos directos (ver acórdão de 19 de Junho de 1973, Capolongo, 77/72, Recueil, p. 613), gera a incompatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum cuja noção engloba também os actos de direito derivado, isto é, a decisão de 17 de Dezembro de 1986 (ver acórdãos de 25 de Junho de 1970, França/Comissão, 47/69, Recueil, p. 487, e de 22 de Março de 1977, Ianelli/Volpi, 74/76, Recueil, p. 576).
A falta do preenchimento das condições a que a Comissão subordina a autorização dos auxílios torna, assim, sem efeito e não justificada a autorização e é, em si mesma, razão suficiente para determinar a incompatibilidade, quanto ao fundo, de qualquer auxílio que as viole, se não se verificarem, na altura adequada, elementos aptos a alterar as condições impostas.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juiz-rclator
(
*1
)	Língua do processo: italiano.