62012CC0516
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
vom 6. Februar 2014 (
1
)
Rechtssachen C‑516/12, C‑517/12 und C‑518/12
CTP – Compagnia Trasporti Pubblici SpA
gegen
Regione Campania
und
Provincia di Napoli
Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato (Italien)
„Verkehr — Verordnung Nr. 1191/69 — Anspruch privater Unternehmen auf einen Ausgleich der mit der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes verbundenen Lasten — Pflicht von Verkehrsunternehmen, einen Antrag auf Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zu stellen, aus der ihnen wirtschaftliche Nachteile erwachsen“
1.
Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, zu einem besonderen Aspekt der in der Verordnung Nr. 1191/69 (
2
) vorgesehenen Regelung über den Ausgleich für die Erfüllung von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes auf dem Gebiet des Eisenbahn‑, Straßen‑ und Binnenschiffsverkehrs, deren Änderung durch die Verordnung Nr. 1893/91 zu Problemen bei der Verknüpfung der beiden Verordnungen führt, näher Stellung zu nehmen (
3
).
2.
Konkret soll durch die vorgelegte Frage geklärt werden, in welchen Fällen einem Antrag auf Ausgleich für die wirtschaftlichen Nachteile, die aus der Erfüllung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes entstehen, ein Antrag auf völlige oder teilweise Aufhebung dieser Verpflichtung vorangehen muss. Der Gerichtshof hatte bis jetzt keine Gelegenheit, zu diesem Punkt Stellung zu nehmen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
3.
Art.1 der Verordnung Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung Nr. 1893/91 lautet:
„(1)   Diese Verordnung gilt für Verkehrsunternehmen, die Verkehrsdienste auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs betreiben.
Die Mitgliedstaaten können die Unternehmen, deren Tätigkeit ausschließlich auf den Betrieb von Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdiensten beschränkt ist, vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen.
(2)   Im Sinne dieser Verordnung bedeutet:
—
‚Stadt- und Vorortverkehrsdienste‘ der Betrieb von Verkehrsdiensten, die die Verkehrsbedürfnisse sowohl in einem Stadtgebiet oder einem Ballungsraum als auch zwischen einem Stadtgebiet oder einem Ballungsraum und seinem Umland befriedigen;
—
‚Regionalverkehrsdienste‘ der Betrieb von Verkehrsdiensten, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen.
(3)   Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten heben die auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs auferlegten, in dieser Verordnung definierten Verpflichtungen auf, die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbunden sind.
(4)   Um insbesondere unter Berücksichtigung sozialer, umweltpolitischer und landesplanerischer Faktoren eine ausreichende Verkehrsbedienung sicherzustellen oder um Sondertarife für bestimmte Gruppen von Reisenden anzubieten, können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten mit einem Verkehrsunternehmen Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes abschließen. Die Bedingungen und Einzelheiten dieser Verträge sind in Abschnitt V festgelegt.
(5)   Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten können jedoch im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Sinne des Artikels 2 beibehalten oder auferlegen. Die diesbezüglichen Bedingungen und Einzelheiten, einschließlich der Ausgleichsmethoden, sind in den Abschnitten II, III und IV festgelegt.
…“
4.
Der Begriff „Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes“ erfasst nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung „die Verpflichtungen, die das Verkehrsunternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde“.
5.
Art. 4 der Verordnung hat folgenden Wortlaut:
„(1)   Es ist Sache der Verkehrsunternehmen, bei den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die völlige oder teilweise Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zu beantragen, wenn ihnen aus dieser Verpflichtung wirtschaftliche Nachteile erwachsen.
(2)   Die Verkehrsunternehmen können in ihren Anträgen vorschlagen, das gegenwärtig benutzte Verkehrsmittel durch ein anderes zu ersetzen. Die Verkehrsunternehmen errechnen nach Artikel 5, wie ihre Finanzlage durch Einsparungen verbessert werden könnte.“
6.
Art. 5 der Verordnung bestimmt:
„(1)   Aus einer Betriebs- oder Beförderungspflicht erwachsen wirtschaftliche Nachteile, wenn die Verringerung der Belastungen, die durch die völlige oder teilweise Aufhebung dieser Verpflichtung zu einer Leistung oder zu einer Gesamtheit von dieser Verpflichtung unterliegenden Leistungen erreicht werden kann, stärker ist als der Rückgang der sich aus dieser Aufhebung ergebenden Einnahmen.
Die wirtschaftlichen Nachteile werden unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Verpflichtung auf die Gesamttätigkeit des Unternehmens ermittelt.
…
(2)   Aus einer Tarifpflicht erwachsen wirtschaftliche Nachteile, wenn der Unterschied zwischen den Einnahmen und den Belastungen des der Verpflichtung unterliegenden Verkehrs geringer ist als der Unterschied zwischen den Einnahmen und den Belastungen des Verkehrs, die sich unter Berücksichtigung der Kosten der der Verpflichtung unterliegenden Leistungen sowie der Marktlage bei kaufmännischer Geschäftsführung ergeben würden.“
7.
Art. 6 der Verordnung sieht Folgendes vor:
„(1)   Die Verkehrsunternehmen stellen binnen eines Jahres nach Inkrafttreten dieser Verordnung bei den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Anträge nach Artikel 4.
Die Verkehrsunternehmen können Anträge auch nach Ablauf der in Unterabsatz 1 vorgesehenen Frist einreichen, wenn sie feststellen, dass die Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 erfüllt sind.
(2)   Die Entscheidungen über eine befristete völlige oder teilweise Beibehaltung oder Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes sehen die Gewährung eines Ausgleichs für die dadurch entstehenden Belastungen vor, der nach den gemeinsamen Methoden der Artikel 10 bis 13 errechnet wird.
(3)   Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten entscheiden über Betriebs- oder Beförderungspflichten binnen eines Jahres und über Tarifpflichten binnen sechs Monaten nach Einreichung des Antrags.
Der Anspruch auf Ausgleich entsteht mit dem Tage der Entscheidung der zuständigen Behörden, frühestens aber ab 1. Januar 1971.
(4)   Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten können jedoch die Frist des Absatzes 3 Unterabsatz 1 höchstens bis zum 1. Januar 1972 verlängern, wenn sie dies wegen der Zahl und der Bedeutung der von den einzelnen Unternehmen gestellten Anträge für notwendig halten. Der Anspruch auf Ausgleich entsteht in diesem Fall zu diesem Zeitpunkt.
Wollen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so unterrichten sie die betreffenden Unternehmen davon binnen sechs Monaten nach Einreichung der Anträge.
Der Rat kann einen Mitgliedstaat, sofern dieser sich in besonderen Schwierigkeiten befindet, auf dessen Antrag und auf Vorschlag der Kommission ermächtigen, die Frist des Unterabsatzes 1 bis zum 1. Januar 1973 zu verlängern.
(5)   Haben die zuständigen Behörden innerhalb der vorgesehenen Fristen keine Entscheidung getroffen, so ist die Verpflichtung, deren Aufhebung nach Artikel 4 Absatz 1 beantragt worden ist, aufgehoben.
(6)   Der Rat prüft an Hand eines von der Kommission vor dem 31. Dezember 1972 vorzulegenden Berichtes die Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Durchführung dieser Verordnung.“
8.
Art. 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung lautet:
„(1)   Die Höhe des Ausgleichs für Belastungen, die den Unternehmen im Personenverkehr aus der Anwendung von Beförderungsentgelten und ‑bedingungen erwachsen, die ihnen im Interesse bestimmter Bevölkerungsgruppen auferlegt sind, wird nach den gemeinsamen Methoden der Artikel 11 bis 13 errechnet.
(2)   Der Ausgleich ist ab 1. Januar 1971 zu leisten.
Der Rat kann einen Mitgliedstaat, sofern dieser sich in besonderen Schwierigkeiten befindet, auf dessen Antrag und auf Vorschlag der Kommission ermächtigen, diesen Zeitpunkt auf den 1. Januar 1972 zu verschieben.“
9.
Art. 14 der Verordnung in seiner derzeit geltenden Fassung bestimmt Folgendes:
„(1)   Ein ‚Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes‘ ist ein Vertrag, der zwischen den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats und einem Verkehrsunternehmen abgeschlossen wird, um der Allgemeinheit ausreichende Verkehrsdienste zu bieten.
Ein Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes kann insbesondere Folgendes umfassen:
—
Verkehrsdienste, die bestimmten Anforderungen an die Kontinuität, Regelmäßigkeit, Leistungsfähigkeit und Qualität genügen;
—
zusätzliche Verkehrsdienste;
—
Verkehrsdienste zu besonderen Tarifen und Bedingungen, vor allem für bestimmte Personengruppen oder auf bestimmten Verkehrsverbindungen;
—
eine Anpassung der Dienste an den tatsächlichen Bedarf.
(2)   In einem Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes werden unter anderem folgende Punkte geregelt:
a)
die Einzelheiten des Verkehrsdienstes, vor allem die Anforderungen an Kontinuität, Regelmäßigkeit, Leistungsfähigkeit und Qualität;
b)
der Preis für die vertraglich vereinbarten Dienstleistungen, der die Tarifeinnahmen ergänzt oder die Einnahmen mit einschließt, sowie die Einzelheiten der finanziellen Beziehungen zwischen den beiden Parteien;
c)
Vertragszusätze und Vertragsänderungen, um insbesondere unvorhersehbare Veränderungen zu berücksichtigen;
d)
die Geltungsdauer des Vertrages;
e)
die Sanktionen bei Nichterfüllung des Vertrags.
(3)   Das Sachanlagevermögen, das für die Erbringung von Verkehrsdiensten eingesetzt wird, die Gegenstand eines Vertrages über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes sind, kann sich im Besitz des Unternehmens befinden oder ihm zur Verfügung gestellt werden.
(4)   Ein Unternehmen, das einen Verkehrsdienst, den es der Allgemeinheit kontinuierlich und regelmäßig bietet und der nicht unter die Vertragsregelung oder das System der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes fällt, einstellen oder wesentlich ändern möchte, teilt dies den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von mindestens drei Monaten mit.
Die zuständigen Behörden können darauf verzichten, unterrichtet zu werden.
Durch diese Bestimmung bleiben die einschlägigen anderen einzelstaatlichen Verfahren betreffend das Recht auf Einstellung oder Änderung von Verkehrsdiensten unberührt.
(5)   Nach Eingang der Mitteilung nach Absatz 4 können die zuständigen Behörden vorschreiben, dass der betreffende Verkehrsdienst noch höchstens ein Jahr lang, gerechnet vom Zeitpunkt der Kündigung an, aufrechterhalten wird; sie teilen diese Entscheidung dem Unternehmen mindestens einen Monat vor Ablauf der Kündigungsfrist mit.
Die Behörden können ferner von sich aus die Einrichtung oder die Änderung eines solchen Verkehrsdienstes aushandeln.
(6)   Für die Kosten, die den Verkehrsunternehmen aus den Verpflichtungen im Sinne des Absatzes 5 erwachsen, erhalten diese einen Ausgleich nach den in den Abschnitten II, III und IV genannten gemeinsamen Methoden.“
10.
In seiner ursprünglichen Fassung sah Art. 14 Folgendes vor:
„(1)   Nach Inkrafttreten dieser Verordnung können die Mitgliedstaaten einem Verkehrsunternehmen nur insoweit Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes auferlegen, als diese für die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung unerlässlich sind, soweit es sich nicht um die Fälle des Artikels 1 Absatz 3 handelt.
(2)   Erwachsen den Verkehrsunternehmen aus den nach Absatz 1 auferlegten Verpflichtungen wirtschaftliche Nachteile im Sinne des Artikels 5 Absätze 1 und 2 oder Belastungen im Sinne des Artikels 9, so sehen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in ihren Entscheidungen über die Auferlegung dieser Verpflichtungen einen Ausgleich für die sich daraus ergebenden Belastungen vor. Die Vorschriften der Artikel 10 bis 13 sind anzuwenden.“
B – Nationales Recht
11.
Art. 17 des Decreto legislativo 422 vom 19. November 1997 zur Übertragung der Funktionen und Aufgaben des öffentlichen Nahverkehrs auf die Regionen und Gemeinden gemäß Art. 4 Abs. 4 des Gesetzes Nr. 59 vom 15. März 1997 (
4
) bestimmt Folgendes:
„Die Regionen, Provinzen und Gemeinden legen zur Sicherstellung der Mobilität der Verbraucher Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Sinne von Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 geänderten Fassung fest und regeln für die Dienstleistungsverträge im Sinne von Art. 19 die entsprechenden wirtschaftlichen Ausgleichszahlungen an die Unternehmen, die diese Dienste erbringen. Dabei berücksichtigen sie gemäß der genannten Gemeinschaftsvorschrift Einnahmen aus den Tarifen und gegebenenfalls auch aus zusätzlichen Betriebseinrichtungen.“
II – Sachverhalt
12.
Die Compagnia Trasporti Pubblici SpA (im Folgenden: CTP) erbringt Leistungen des öffentlichen Nahverkehrs in der Provinz Neapel und hat bei den regionalen und lokalen Behörden wiederholt erfolglos einen Ausgleich für die wirtschaftlichen Nachteile, die ihr aus der Erbringung dieser Dienste erwachsen, beantragt.
13.
CTP hat die ablehnenden Entscheidungen beim Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Regionales Verwaltungsgericht Kampanien) angefochten, das ihre Klagen mit der Begründung abwies, dass ein Ausgleich nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1191/69 nur dann beantragt werden könne, wenn zuvor die Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes beantragt worden sei und die zuständige Behörde diesen Antrag abgelehnt habe, was aber nicht der Fall gewesen sei.
14.
Aufgrund des hiergegen eingelegten Rechtsmittels hat der Consiglio di Stato die betreffenden Fragen zusammen zur Vorabentscheidung vorgelegt.
III – Vorlagefrage
15.
Die drei Fragen, die der Consiglio di Stato zur Vorabentscheidung vorlegt, haben denselben Wortlaut:
Entsteht der Anspruch auf Ausgleich im Sinne von Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nur dann, wenn die zuständigen Behörden nach einem entsprechenden Antrag die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes, der zu einem wirtschaftlichen Nachteil für das Verkehrsunternehmen führt, nicht aufgehoben haben, oder gilt diese Vorschrift nur für die Dienstverpflichtungen, für die die Verordnung die Aufhebung vorsieht und keine Beibehaltung gestattet?
16.
Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, für die Art. 1, 4 und 6 der Verordnung Nr. 1191/69 kämen hinsichtlich des Entstehens des Ausgleichsanspruchs zwei unterschiedliche Auslegungen in Betracht.
17.
Nach einer als „teleologisch“ bezeichneten Auslegung, die das Tribunale Amministrativo vertreten hat, entsteht der Anspruch auf Ausgleich nur dann, wenn zuvor ein Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zurückgewiesen wurde.
18.
Nach einer als „systematisch“ bezeichneten Auslegung entsteht der Anspruch auf Ausgleich, ohne dass es zuvor eines Antrags auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes bedarf, da es sich um eine Verpflichtung handele, deren Aufrechterhaltung nach Art. 1 der Verordnung Nr. 1191/69 verlangt werden könne.
IV – Das Verfahren vor dem Gerichtshof
19.
Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 29. November 2012 sind die drei Vorabentscheidungsersuchen des Consiglio di Stato verbunden worden.
20.
Neben CTP haben sich die Region Kampanien, die Provinz Neapel, die italienische Regierung und die Kommission am Verfahren beteiligt.
21.
In der mündlichen Verhandlung am 20. November 2013 sind CTP, die Region Kampanien, die italienische Regierung und die Kommission erschienen.
V – Vorbringen
22.
CTP bestreitet die synallagmatische Natur des Vertrags, den sie als „Überbrückungsvertrag“ einstuft, der dieselben Bedingungen enthalte wie die ihm vorangegangene Konzession. Diese Bedingungen würden sämtlichen Verkehrsunternehmen von den Regionen auferlegt, und die in Rede stehenden Dienste seien nie Gegenstand einer Ausschreibung gewesen.
23.
Die Region Kampanien macht geltend, dass sich die Verpflichtungen von CTP aus einem seit Februar 2003 geltenden synallagmatischen Vertrag ergäben.
24.
CTP schließt sich der weiter oben dargestellten sogenannten „systematischen“ Auslegung an. Sie weist auch darauf hin, dass der italienische Staat noch kein Verfahren zur Behandlung der Anträge auf Aufhebung von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes eingeführt und dadurch gegen Art. 18 der Verordnung Nr. 1191/69 verstoßen habe.
25.
Schließlich habe es sich bei dem in den Art. 4 und 6 der Verordnung Nr. 1191/69 vorgesehenen Verfahren um eine Übergangsregelung gehandelt, wobei für Anträge auf Aufhebung von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes eine Frist von einem Jahr gegolten habe, die bis zum 1. Januar 1973 habe verlängert werden können. Es wäre absurd, den Ausgleich von einem solchen Antrag abhängig zu machen, da dies bedeuten würde, sämtlichen Unternehmen, denen eine Verpflichtung des öffentlichen Dienstes nach dem 1. Januar 1973 auferlegt worden sei, den Anspruch auf Ausgleich zu versagen.
26.
Die Region Kampanien, die Provinz Neapel und die italienische Regierung schließen sich der sogenannten „teleologischen“ Auslegung an, nach der die Nichteinreichung eines Antrags auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes bedeute, dass das Unternehmen diese Verpflichtung eingehen wolle. Dies impliziere, dass kein wirtschaftlicher Nachteil vorliege und damit kein Anspruch auf Ausgleich bestehe.
27.
Die italienische Regierung hebt insbesondere hervor, dass die Verordnung Nr. 1191/69 den Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zwar grundsätzlich nur für Fälle vorsehe, in denen die Verpflichtung vor dem Inkrafttreten der Verordnung entstanden sei, die Situation sich mit der Änderung durch die Verordnung Nr.1893/91, durch die Art. 1 neu gefasst worden sei, aber wesentlich geändert habe, indem ein neuer Abs. 5 eingefügt worden sei, nach dem die Mitgliedstaaten Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes nach den Bedingungen und Einzelheiten (einschließlich der Ausgleichsmethoden), die in den Abschnitten II, III und IV der Verordnung Nr. 1191/69 festgelegt seien, beibehalten könnten. Darunter falle auch Art. 4, also die Bestimmung, nach der die Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes einen Antrag voraussetze.
28.
Die Kommission vertritt schließlich die Ansicht, dass die Verordnung Nr. 1191/69 unterschiedliche Pflichten für die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes (Art. 1 Abs. 5 und Abschnitt IV) und die Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes (Art. 1 Abs. 4 und Abschnitt V) vorsehe. Ergäben sich die von CTP eingegangenen Verpflichtungen aus einem Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, wäre in diesem Vertrag der Preis für die Dienste vereinbart worden, und die in Art. 4 der Verordnung vorgesehene Pflicht zur Stellung eines Antrags auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes käme nicht zur Anwendung.
29.
Nach Auffassung der Kommission lasse sich dem Vorlagebeschluss allerdings nicht entnehmen, ob die von CTP erbrachten Verkehrsdienste auf einer von einer Behörde einseitig auferlegten Verpflichtung des öffentlichen Dienstes oder einem Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes beruhten.
30.
Im Übrigen gelte die Pflicht, einen Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zu stellen, nur für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1191/69, also am 1. Juli 1969, bereits gegolten hätten. Insoweit sei zu beachten, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 14 der Verordnung vor seiner Änderung durch die Verordnung Nr. 1893/91 die Möglichkeit gehabt hätten, nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1191/69 einseitig Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes aufzuerlegen, ohne dass es eines Antrags auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes als Voraussetzung für einen Anspruch auf Ausgleich bedurft hätte. Nach Erlass der Verordnung Nr. 1893/91 sehe Art. 14 der Verordnung Nr. 1191/69 den Abschluss von Verträgen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes vor, ohne dass die Regelung für nach dem Inkrafttreten der Verordnung einseitig auferlegte Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes geändert worden sei.
31.
Abschließend führt die Kommission aus, dass sich die Begriffe der „Aufhebung“ und der „Aufrechterhaltung“ von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1191/69 auf Situationen bezögen, die vor ihrem Inkrafttreten bestanden hätten.
VI – Würdigung
32.
Über ihren strengen Wortlaut hinaus soll die Vorlagefrage, wie die Diskussion zwischen den Parteien bestätigt hat, klären, wann der Entschädigung für wirtschaftliche Nachteile infolge der Erfüllung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes ein Antrag auf völlige oder teilweise Aufhebung dieser Verpflichtung vorangehen muss.
A – Die Rechtsnatur der in Rede stehenden Beziehung
33.
Die erste Frage, die für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits zu beantworten ist, betrifft die Rechtsnatur der Beziehung zwischen CTP und der lokalen Verwaltung.
34.
In der Tat wäre, wenn es sich um einen „Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes“ handeln würde, Art. 14 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1191/69 einschlägig, nach dem in einem solchen Vertrag u. a. „Vertragszusätze und Vertragsänderungen, um insbesondere unvorhersehbare Veränderungen zu berücksichtigen“, geregelt werden müssen. Änderungen des Vertrags unterliegen gemäß Art. 14 Abs. 4 bis 6 folgender Regelung: 1. Mitteilung des Unternehmens an die Verwaltung, dass es den Dienst einstellen oder wesentlich ändern möchte, unter Einhaltung einer Kündigungsfrist (drei Monate), 2. Möglichkeit der Verwaltung, vorzuschreiben, dass der betreffende Verkehrsdienst noch höchstens ein Jahr lang aufrechterhalten wird, unbeschadet dessen, dass die Behörden von sich aus einen solchen Verkehrsdienst aushandeln können, und 3. Ausgleich für die Kosten, die aus den Verpflichtungen zur Aufrechterhaltung des Verkehrsdienstes für ein Jahr entstehen.
35.
Handelt es sich hingegen um eine „Verpflichtung des öffentlichen Dienstes“, käme nach der Sachverhaltsdarstellung der Parteien möglicherweise Art. 4 der Verordnung Nr. 1191/69 ins Spiel, der einen Ausgleich davon abhängig macht, dass zuvor die völlige oder teilweise Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes beantragt wurde.
36.
Die Verfahrensakte enthält keine eindeutigen Hinweise für eine Beantwortung dieser Frage. Einerseits gibt es Anhaltspunkte, dass es sich um einen Vertrag handelt, doch wurde andererseits auch vorgebracht, dass es sich um eine Verwaltungskonzession mit Elementen einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes handele.
37.
Die Zweifel hierüber konnten auch in der mündlichen Verhandlung nicht ausgeräumt werden.
38.
Meiner Ansicht nach gibt es gewichtige Gründe für die Annahme, dass die Tätigkeit der CTP unter den Begriff „Verpflichtung des öffentlichen Dienstes“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1191/69 fällt, also der „Verpflichtungen, die das Verkehrsunternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde“. Jedenfalls ist es letztendlich Sache des vorlegenden Gerichts, die Rechtsnatur der in Rede stehenden Beziehung zu beurteilen.
39.
Sollte der Consiglio di Stato zu dem Ergebnis kommen, dass es sich bei der untersuchten Rechtsbeziehung um einen Vertrag handelt, wäre aufgrund der vorstehenden Ausführungen in Nr. 34 Art. 4 der Verordnung Nr. 1191/69, der Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens ist, unter keinen Umständen anwendbar.
40.
Nur für den Fall, dass der Consiglio di Stato zu der Auffassung gelangt, dass die untersuchte Beziehung die Merkmale einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes erfüllt, wäre eine Antwort des Gerichtshofs auf die Frage erforderlich, ob ein vorheriger Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes eine für einen Antrag auf Ausgleich notwendige Voraussetzung darstellt. Die folgenden Erwägungen beziehen sich auf diesen Fall.
B – Der Ausgleich für die Erfüllung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes im Rahmen der Verordnung Nr. 1191/69
41.
Die Parteien, die an diesem Verfahren beteiligt sind, legen, wie bereits erwähnt, die Regelung über den Ausgleich für die Erfüllung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes unterschiedlich aus.
42.
Die Region Kampanien, die Provinz Neapel und die italienische Regierung vertreten eine als „teleologisch“ bezeichnete Auslegung und kommen zu dem Schluss, dass der Anspruch auf Ausgleich erst entstehen könne, wenn ein vorheriger Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes zurückgewiesen worden sei.
43.
CTP spricht sich hingegen für eine „systematische“ Auslegung aus, nach der, da es sich um eine einseitig auferlegte Verpflichtung handele, der Anspruch auf Ausgleich entstehe, ohne dass es eines vorherigen Antrags auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes bedürfe.
44.
Die Kommission schlägt schließlich eine dritte Auslegungsmöglichkeit in dem Sinne vor, dass der vorherige Antrag auf Aufhebung nur für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gilt, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1191/69, also am 1. Juli 1969, bereits bestanden hätten.
45.
Dieser dritte Weg wird meiner Ansicht nach der Regelung der Verordnung Nr. 1191/69 am ehesten gerecht.
46.
Nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1191/69 in seiner ursprünglichen Fassung mussten die Mitgliedstaaten die auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs auferlegten Verpflichtungen, die mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbunden sind, aufheben. Jedoch konnten die Verpflichtungen gemäß Art. 1 Abs. 2 insoweit aufrechterhalten werden, als sie für die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung unerlässlich waren.
47.
Art. 4 der Verordnung – der von der Änderung im Jahr 1991 nicht betroffen war – bestimmte und bestimmt, dass die Verkehrsunternehmen die völlige oder teilweise Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes beantragen müssen, wenn ihnen aus dieser Verpflichtung wirtschaftliche Nachteile erwachsen. Diese Anträge müssen, wie sich aus Art. 6 Abs. 1 ergibt – der ebenso wenig geändert wurde –, „binnen eines Jahres nach Inkrafttreten dieser Verordnung“, also dem 1. Juli 1969, gestellt werden. Daher ist offensichtlich, dass Art. 4 nur Verpflichtungen regelte – und regelt –, die vor 1969 entstanden sind und über diesen Zeitpunkt hinaus aufrechterhalten wurden.
48.
Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 bestimmt zwar, dass „die Verkehrsunternehmen … Anträge auch nach Ablauf der in Unterabsatz 1 vorgesehenen Frist einreichen [können], wenn sie feststellen, dass die Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 erfüllt sind“, d. h., wenn ihnen aus der Verpflichtung wirtschaftliche Nachteile erwachsen. Dies bedeutet aber nicht, dass solche Anträge auch von Unternehmen gestellt werden können, denen nach dem 1. Juli 1969 Verpflichtungen auferlegt wurden, sondern nur, dass diejenigen, die die Aufhebung einer bereits beim Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1191/69 bestehenden Verpflichtung des öffentlichen Dienstes nicht innerhalb der Einjahresfrist beantragt hatten, dies auch später noch tun konnten, wenn ? wie sich von selbst versteht ? die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 erst später eintraten. Mit anderen Worten: Art. 1 der Verordnung Nr. 1191/69 in seiner ursprünglichen Fassung und die Art. 4 und 6 der Verordnung betreffen nur Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, die bereits vor dem 1. Juli 1969 bestanden.
49.
Zwar hatte die Verordnung Nr. 1191/69 die Aufhebung der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr, die am 1. Juli 1969 bestanden, zum Ziel, doch erlaubte, wie bereits ausgeführt wurde, die Verordnung selbst, diese Verpflichtungen unter bestimmten Voraussetzungen aufrechtzuerhalten, und ließ, was für den vorliegenden Fall von größerem Interesse ist, auch die Auferlegung neuer Verpflichtungen in der Zukunft zu.
50.
Gemäß Art. 14 Abs. 1 in seiner ursprünglichen Fassung konnten die Mitgliedstaaten nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1191/69 Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes auferlegen, mussten in solchen Fällen aber immer „einen Ausgleich für die sich daraus ergebenden Belastungen“ vorsehen. Für die Gewährung dieses Ausgleichs bedurfte es keines vorherigen Antrags auf Aufhebung des Dienstes, da Art. 14 Abs. 2 lediglich bestimmte, dass die Mitgliedstaaten „in ihren Entscheidungen über die Auferlegung [der] Verpflichtungen [des öffentlichen Dienstes] einen Ausgleich“ vorsehen; die Regelung der Art. 4 und 6 war also nicht anwendbar. Und dies war folgerichtig, denn diese Bestimmungen betrafen, wie wir gesehen haben, die Aufhebung von Verpflichtungen, die vor der Verordnung Nr. 1191/69 bestanden, nicht aber von Verpflichtungen, die gerade aufgrund dieser Verordnung auferlegt wurden.
51.
Folglich war der Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes nur eine notwendige Voraussetzung, wenn ein Ausgleich für Belastungen aus vor dem 1. Juli 1969 eingegangenen Verpflichtungen angestrebt wurde. Der Ausgleich für Nachteile aus einer späteren Verpflichtung musste in der Entscheidung, mit der die Verpflichtung auferlegt wurde, geregelt werden. Mithin mussten die Voraussetzungen für seine Gewährung und gegebenenfalls die Änderung ihres Inhalts ebenfalls in dieser Entscheidung geregelt werden.
52.
Diese Schlussfolgerung wird durch das Argument der italienischen Regierung, dass sich die Tragweite des Art. 14 nach der Änderung von 1991 geändert habe, nicht widerlegt. Sie argumentiert dahin gehend, dass früher Art. 14 den Mitgliedstaaten erlaubt habe, neue Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes aufzuerlegen, während diese Befugnis nunmehr im neuen Art. 1 der Verordnung Nr. 1191/69 enthalten sei, der das Ergebnis der Änderung durch die Verordnung Nr. 1893/91 sei und dessen neuer Abs. 5 vorsehe, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bestimmte „Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes … beibehalten oder auferlegen“ könnten, deren „Bedingungen und Einzelheiten, einschließlich der Ausgleichsmethoden, … in den Abschnitten II, III und IV festgelegt“ seien. Art. 4, also die Bestimmung, die den Ausgleich von einem vorherigen Antrag auf Aufhebung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes abhängig mache, falle aber gerade unter Abschnitt II. Eine systematische Auslegung widerlegt dieses Argument.
53.
Wie wir bereits gesehen haben, sieht Art. 6 für die Einreichung von Anträgen auf Aufhebung nach Art. 4 eine Einjahresfrist ab dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1191/69 vor. Diese Vorschrift ist nie geändert worden, so dass Stichtag weiterhin der 1. Juli 1969 ist. Folglich hat die Änderung von 1991 insoweit zu keiner Änderung geführt, so dass heute wie früher der Antrag auf Aufhebung nur für Verpflichtungen gilt, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1191/69 bereits galten.
54.
Ausgehend von dieser Feststellung ergibt sich zwingend, dass die Verweisung auf die Abschnitte II, III und IV der Verordnung die jeweilige Tragweite der verschiedenen im neuen Art. 1 Abs. 5 geregelten Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes einbeziehen muss.
55.
Nach dieser neuen Bestimmung können die Mitgliedstaaten – wörtlich – Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes „beibehalten“ oder „auferlegen“. Die „Beibehaltung“ betrifft weiterhin die vor dem 1. Juli 1969 bestehenden Verpflichtungen, für die sämtliche Vorschriften in den Abschnitten II, III und IV vollumfänglich gelten, und damit auch die Art. 4 und 6, die spezifisch für diese Art von Verpflichtungen vorgesehen sind. Bei der „Auferlegung“ neuer Verpflichtungen kann sich die Verweisung auf die Abschnitte II, III und IV nur auf diejenigen Vorschriften beziehen, die naturgemäß auf sie anwendbar sind, also auf alle mit Ausnahme gerade der Art. 4 und 6, die nur in Bezug auf die zuvor bestehenden Verpflichtungen Bedeutung haben.
56.
Schlussendlich bin ich der Meinung, dass die Antwort auf die Vorlagefrage in erster Linie von dem Umstand abhängt, ob die streitige Rechtsbeziehung als Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes oder als Verpflichtung des öffentlichen Dienstes eingeordnet wird; dies festzustellen ist Sache des vorlegenden Gerichts. Sollte es zu dem Schluss kommen, dass es sich um einen Vertrag über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes handelt, sind dessen Bedingungen maßgeblich. Handelt es sich hingegen um eine Verpflichtung des öffentlichen Dienstes, müsste festgestellt werden, ob sie vor oder nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1191/69 begründet wurde. Nur im ersten Fall wäre es erforderlich, zuvor die Aufhebung der Verpflichtung zu beantragen, um einen Ausgleich für die erlittenen wirtschaftlichen Nachteile erlangen zu können.
57.
Ich bin daher der Ansicht, dass Art. 4 der Verordnung Nr. 1191/69 dahin auszulegen ist, dass die dort vorgesehene Voraussetzung, wonach der Anspruch auf Ausgleich nur dann entsteht, wenn die zuständigen Behörden nach einem entsprechenden Antrag die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes, der zu einem wirtschaftlichen Nachteil für das Verkehrsunternehmen führt, nicht aufgehoben haben, nur für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gilt, die bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung bestanden.
VII – Ergebnis
58.
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage wie folgt zu antworten:
Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs, geändert durch die Verordnung Nr. 1893/91 des Rates vom 20. Juni 1991, ist dahin auszulegen, dass die dort vorgesehene Voraussetzung, wonach der Anspruch auf Ausgleich nur dann entsteht, wenn die zuständigen Behörden nach einem entsprechenden Antrag die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes, der zu einem wirtschaftlichen Nachteil für das Verkehrsunternehmen führt, nicht aufgehoben haben, nur für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gilt, die bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung bestanden.
(
1
)	Originalsprache: Spanisch.
(
2
)	Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (ABl. L 156, S. 1, EE 08/01, S. 131).
(
3
)	Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 des Rates vom 20. Juni 1991 (ABl. L 169, S. 1).
(
4
)	GURI Nr. 287 vom 10. Dezember 1997, S. 4.