61970C0034
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 9 DECEMBER 1970 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De heden te behandelen prejudiciële zaak betreft de interpretatie van de Commissieverordening nr. 1028/68 van 19 juli 1968 houdende vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overname van granen door de interventiebureaus voor het verkoopseizoen 1968-1969 (Publikatieblad nr. L 176 van 23 juli 1968, blz. 1). Deze verordening is van belang in het raam van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen gelijk die in 's Raads Verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967 (Publikatieblad nr. 117 van 19 juni 1967, blz. 2269) is neergelegd. Bijzonderheden betreffende de ordening der graanmarkt zijn uit andere gedingen voldoende bekend en behoeven derhalve hier geen vermelding. In het onderhavige geval zij er slechts aan herinnerd dat in het belang der inheemse produktie voor een voldoende afscherming der in de Gemeenschap geldende prijzen wordt gezorgd en wel door middel van heffingen die bij de invoer uit derde landen worden opgelegd. Ingevolge deze regeling worden interventieprijzen vastgesteld die beneden de richtprijzen — de voor de afzonderlijke produkten nagestreefde marktprijzen — liggen (artikel 4 van Verordening nr. 120/67). Artikel 7 der Verordening nr. 120/67 bepaalt bovendien : „Gedurende het gehele verkoopseizoen zijn de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus verplicht de in de Gemeenschap geoogste… granen welke hun worden aangeboden te kopen” waardoor wordt verhinderd dat de marktprijzen beneden het peil der interventieprijzen dalen. De details moesten ingevolge artikel 7, vijfde lid, der Verordening nr. 120/67 bij uitvoeringsbepalingen van de Commissie worden geregeld. Gelijk U bekend, geschiedde dit voor het verkoopseizoen 1968-1969 bij de Verordening nr. 1028/68, waarvan artikel 1 het volgende bepaalt : „Elke houder van homogene partijen van minimum 50 ton zachte tarwe, rogge, gerst, mais en 10 ton harde tarwe, geoogst in de Gemeenschap, is gemachtigd deze granen aan het interventiebureau aan te bieden. De interventiebureaus kunnen echter een hoger minimumtonnage vaststellen”. Van deze laatste mogelijkheid heeft het Franse interventiebureau, l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), gebruik gemaakt en de minimumtonnages vertienvoudigd. Boven dien heeft de directeur-generaal van het ONIC — en dit is voor het onderhavige geding met name van belang — in een cahier des charges van 30 augustus 1968 ter vaststelling van de algemene voorwaarden voor de overname van het in het verkoopseizoen 1968-1969 ter interventie aangeboden graan bepaald, dat de interventieplicht slechts zou gelden jegens de „organismes agréés pour la collecte”. Hierbij werd verwezen naar de in de Verordening 67/ 812 van 22 september 1967 gegeven definitie van het begrip „collecteurs agréés”. Dit zijn in hoofdzaak coöperatieve verenigingen en handelaars die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zij werden bij het opkopen der oogst ingeschakeld (alleen zij zijn namelijk gerechtigd rechtstreeks bij de producenten te kopen) en daarbij zijn zij niet alleen gehouden de koopprijs contant te betalen, doch rusten op hen tevens bepaalde taken inzake de afdracht van belastingen en heffingen aan de staat. Het Office national wil derhalve dat hun het recht wordt voorbehouden in Frankrijk graan voor interventie aan te bieden.
Hierin zien een aantal Franse handelaars die hoofdzakelijk export en, in geringere mate, import van graan bedrijven, alsmede hun vakorganisaties, het Syndicat national du commerce extérieur des céréales, een ongeoorloofde beperking van de interventiemogelijkheden. Zij hebben dan ook tegen het besluit van de directeur-generaal van het Office national interprofessionnel des céréales bij de Franse minister van Landbouw een administratief beroep ingesteld en, toen de minister de ge wraakte regeling bij besluit van 30 september 1968 had bevestigd, een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State aanhangig gemaakt. In dit geding stellen zij dat de Franse interventieregeling in strijd is met artikel 1 der Verordening nr. 1028/68 (zij hadden zich bij vergissing aanvankelijk op de eerdere Commissieverordening nr. 237/ 67 van gelijke inhoud beroepen). Voorts betwisten zij de mogelijkheid dergelijke voorschriften krachtens artikel 5 der Verordening nr. 1028/68 uit te vaardigen daar in dit voorschrift slechts wordt bepaald, dat „de interventiebureaus, ten einde rekening te houden met de bijzondere omstandigheden die in de betreffende Lid-Staat bestaan, zonodig aanvullende procedures en voorwaarden… (vaststellen) welke verenigbaar moeten zijn met de bepalingen van deze verordening”. Hiermede werden de Conseil d'État vraagstukken voorgelegd welke de interpretatie van het gemeenschapsrecht raken. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 177 van het EEG- Verdrag schorste de Raad conform de conclusie van zijn Commissaire du Gouvernement het geding bij arrest van 10 juli 1970 en legde ter fine van prejudiciële uitspraak de vraag voor,
of, door het gebruik van de uitdrukking „iedere houder” in artikel 1 van voormelde verordening van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, alle aan de overname gestelde voorwaarden die in verband met de bijzonderheden van de graanmarkt in de voor de houder bevoegde Lid- Staat uit de omschrijving van het begrip „houder” of diens recht tot gebruikmaking van de interventieregeling voortvloeien, van het toepassingsgebied van de aanvullende maatregelen als bedoeld in artikel 5 van genoemde verordening, zijn uitgesloten.
Over deze vraag hebben partijen in het hoofdgeding en de Commissie der Europese Gemeenschappen zich zowel schriftelijk als mondeling uitgesproken. — Bezien wij thans welke oplossing dient te worden voorgesteld.
Ten einde de accenten juist te leggen komt een inleidende principiële opmerking geboden voor. Niet kan worden betwist — gelijk de Commissie terecht opmerkt — dat in de jaren 1962-1967 de nationale marktordeningen geleidelijk werden vervangen en dat met de reeds genoemde Verordening nr. 120/67 in definitieve vorm een gemeenschappelijke marktordening voor graan in het leven werd geroepen. Deze marktordening is een veelomvattende organisatievorm als bedoeld in artikel 40, lid 2, sub c), van het EEG-Verdrag. Dit kan reeds daarom niet worden betwijfeld, daar nauwkeurige gemeenschapsvoorschriften in een groot aantal verordeningen alle essentiële onderwerpen, zoals prijsvorming, bescherming tegen derde landen en marktregulatie regelden. Het is dan ook bepaald onjuist (gelijk in het betoog van het Office national steeds weer viel te beluisteren) zes naast elkander staande en verschillende nationale marktordeningen aan te nemen. Hiervan mag zelfs niet worden gesproken op grond van het feit dat de gemeenschapsregeling nog geen uitputtende behandeling van alle vragen inhoudt. Zo is — de Commissie zelve erkent dit — nog een harmoniëring van voorlopig slechts zuiver nationaal geregelde fiscale en strafrechtelijke materies nodig. De Commissie erkent eveneens dat de marktordening niet bestemd is op het niveau der producenten te werken, dat wil zeggen een groot aantal veelal kleine, tegen de te vervullen formaliteiten nauwelijks opgewassen marktgenoten, doch dat zij voor de groothandel moet gelden. Derhalve wordt er geen enkel bezwaar tegen gemaakt het opkopen van de produktie en het op de markt brengen daarvan — de financiering van de oogst daaronder begrepen — aan het nationale bestel over te laten, gelijk zulks in Frankrijk krachtens Verordening 67/812 van 22 september 1967 in de vorm van het geliberaliseerde stelsel der collecteurs agréés, nadat de vroegere monopolievormen terzijde waren gesteld, is geschied. Dit alles is evenwel — gelijk reeds gezegd — geen voldoende grond het fundamentele feit buiten beschouwing te laten, dat inderdaad een omvangrijke gemeenschappelijke marktordening bestaat en de fase van gecoördineerde nationale marktordeningen reeds lang verlaten is.
Voorts is, gezien de principiële opzet van het hier in het geding zijnde rechtsbestel, de verwijzing van de Commissie naar de rechtspraak over het uitsluitend gezag der Gemeenschap in tariefaangelegenheden, gelijk wij die in het arrest 40-69 (Jurisprudentie, Deel XVI, blz. 64) vinden, alleszins gerechtvaardigd. Op grond daarvan kan, ver buiten het kader van het toen ter beslissing staande geschil, worden vastgesteld dat, voor zover op agrarisch gebied een overdracht van soevereine rechten aan de Gemeenschap heeft plaatsgevonden en in de mate waarin gemeenschapsrechtelijke normen werken, voor een nationale normstelling die de draagwijdte der gemeenschapsrechtelijke regeling zou kunnen raken of daaraan afbreuk doen, geen plaats meer is. Aan deze vaststelling kan voorts het beginsel worden ontleend dat overal waar uitvoerende taken aan de Lid-Staten werden opgelegd de nationale competenties principieel restrictief moeten worden afgebakend. In geen geval mag de fundamentele eis worden miskend dat een zo uniform mogelijke toepassing der re gels voor de marktordeningen in de Gemeenschap zal worden gewaarborgd (hierop werd overigens, wat „de aanbiedingsvoorwaarden aan de interventiebureaus en de overname door deze bureaus” betreft in de considerans der Verordening nr. 1028/68 uitdrukkelijk gewezen).
Alleen tegen de achtergrond van deze principiële punten kan tot interpretatie der in het hoofdgeding van belang zijnde bepalingen van Verordening nr. 1028/68 worden overgegaan. Hierbij staat het reeds geciteerde lid 1 van artikel 1 van genoemde verordening op de voorgrond, het voorschrift dus ingevolge hetwelk „elke houder” („tout détenteur”) van bepaalde partijen der vermelde graansoorten die in de Gemeenschap zijn geoogst, gemachtigd is deze aan het interventiebureau aan te bieden. Op zichzelf laten de bewoordingen dezer bepaling — het bezigen van het zeer ruime begrip „houder” in verbinding met het woord „elke” — er geen twijfel aan bestaan dat een algemene regeling werd beoogd welke derhalve ziet op allen die binnenlands graan, in welke kwaliteit of krachtens welke titel ook, houden. Hiertoe behoren ook handelaren die voor export inkochten en uiteraard de producenten zelf. Wanneer men zich daarenboven afvraagt of een zo ruime interpretatie zinvol geacht mag worden voor een interventieregeling die met het oog op de belangen der producenten en hun marktprijzen werd gekozen, dan blijkt, ook aldus gezien — gelijk de Commissie betoogt — niet van bedenkingen. Gelijk reeds gezegd, vormt de interventieprijs de laagste grens waartoe de marktprijs mag dalen. Het enkele bestaan der interventiebureaus als potentiële gegadigden zal dus waarborgen dat het marktprijspeil boven het interventiepunt komt te liggen. Dit effect is te nuttiger naarmate kopers voor alle mogelijke doeleinden, ook voor de export, op de markt naast de interventiebureaus optreden. Zou men de exporterende handelaars, die om commerciële of vervoerstechnische re denen (bij voorbeeld met het oog op de rivierscheepvaart en zijn eigen kenmerken) gedwongen zijn grote opslagplaatsen met de daaraan verbonden risico's te houden, van de interventieregeling en de daaraan eigen beschermende werking uitsluiten, dan zou dit hen stellig tot een zekere terughoudendheid bij de aankoop nopen, dan wel tot het streven leiden bij het inkopen bedoelde risico's mede in aanmerking te nemen of op anderen af te wentelen. Zowel het een als het ander zou echter, gelijk de Commissie terecht opmerkt, een druk op de marktprijzen ten gevolge hebben, dat wil zeggen tot een dalende tendens leiden. Uit dit oogpunt gezien moet het dan ook zinvol en nodig voorkomen handelaren van iedere aard in het belang van het marktmechanisme en het prijsverloop bij de interventieregeling te betrekken. Weinig of niets vermag hiertegen het argument dat op deze wijze de mogelijkheid tot speculatie wordt geopend. Hiervan kan reeds daarom geen sprake zijn, daar de inkoop in de regel tegen de — hogere — marktprijs plaatsvindt, doch de interventiebureaus slechts de lagere interventieprijs garanderen. In feite zal het er dan ook alleen om gaan de verliezen binnen de grenzen te houden die zich ingevolge de maandelijkse stijging der richtprijzen en de daling daarvan aan het begin van een nieuw verkoopseizoen bij minder juiste disposities zullen voordoen.
Tegen de redelijkheid ener ruime interventieregeling, gelijk daarvan uit artikel 1 der Verordening nr. 1028/68 blijkt, kan voorts niet worden aangevoerd dat hierdoor de mogelijkheid verloren gaat de herkomst doeltreffend te controleren, een controle die ingevolge het Franse systeem der collecteurs agréés en hun sterke binding aan het Office national ten volle gewaarborgd is. Immers, niet in ernst kan worden beweerd dat handelaars die buiten de kring der collecteurs agréés staan geen betrouwbaar bewijs van de herkomst zouden kunnen leveren. Met name in Frankrijk zullen zich op dit punt geen mogelijkheden voordoen, daar in dat land — blijkens de uiteenzettingen der Commissie — het verkeer van goederen als de onderhavige voor statistische
doeleinden zeer nauwkeurig wordt geregistreerd. Niettegenstaande ruime interventiemogelijkheden hebben zich blijkbaar zelfs geen moeilijkheden voorgedaan in landen met een sterke behoefte aan import, dat wil zeggen daar waar een controle van de herkomst problematisch zou kunnen zijn omdat zich op de markt ook grote hoeveelheden buitenlands graan bevinden. Bovendien kan er in dit verband nog op worden gewezen dat, terwijl een dergelijke problematiek ook voor de krachtens artikel 9 der Verordening nr. 120/67 te waarborgen compenserende vergoeding geldt, kennelijk zelfs bij uitkering daarvan aan handelaars en verbruikers de controle van de herkomst der aan het einde van een verkoopseizoen aanwezige en uit de oogst der Gemeenschap afkomstige voorraden niet op moeilijkheden is gestuit. Derhalve kan met betrekking tot artikel 1 der Verordening nr. 1028/68 worden aangenomen, dat er blijkens zijn bewoordingen en zin van moet worden uitgegaan dat de wetgever een ruime interventiemogelijkheid heeft gewild en haar heeft willen openstellen voor allen die over bepaalde, uit de binnenlandse produktie afkomstige, hoeveelheden graan beschikken.
Staat dit eenmaal vast, dan rijst de volgende, voor het Franse interventiebureau kennelijk belangrijker vraag of de nationale interventiebureaus wellicht op grond van artikel 5 der Commissieverordening nr. 1028/68 een afwijkende regeling mogen geven. Wij herinneren daartoe aan de tekst van genoemde bepaling welke als volgt werd geformuleerd : „Ten einde rekening te houden met de bijzondere omstandigheden die er in de betreffende Lid- Staat bestaan stellen de interventiebureaus zonodig aanvullende procedures en voorwaarden voor overname vast, welke verenigbaar moeten zijn met de bepalingen van deze verordening.”
Dat het voor de Conseil d'État bestreden cahier des charges van het Office national zich met een beroep op deze bepaling laat rechtvaardigen — dit zij thans reeds gezegd — kan niet worden bewezen met een beroep op het feit, dat het Office national het cahier des charges met zijn de interventiebevoegdheid beperkende bepalingen destijds aan de Commissie der Europese Gemeenschappen heeft medegedeeld en het van bedenkingen daartegen niet heeft vernomen. De houding van de Commissie mist immers betekenis daar een uitdrukkelijke bewilliging in geen enkel voorschrift der graanmarktordening is voorzien. Anderzijds moet ten gunste van de Commissie worden bedacht dat zij, gezien haar talrijke taken, vragen als de onderhavige veelal eerst op klachte der betrokkenen kan onderzoeken en zij van de protesten der eisers in het hoofdgeding gedaan, toen het cahier des charges werd toegezonden, niet op de hoogte werd gesteld.
Beslissend is derhalve de objectieve situatie rechtens, dat wil zeggen de tekst van artikel 5 en het algemeen stelsel van Verordening nr. 1028/68 waarin het zijn plaats vond. Bovendien moet het tegen de achtergrond der in de aanvang gemaakte principiële opmerkingen worden geinterpreteerd. — Aldus gezien dient dan allereerst te worden gelet op het feit, dat het in de considerans van genoemde verordening heet : „Overwegende dat de aanbiedingsvoorwaarden aan de interventiebureaus… zoveel mogelijk uniform moeten zijn in de Gemeenschap”. Om aan Verordening nr. 1028/68 de bevoegdheid tot het geven van afwijkende regelingen te ontlenen, moet derhalve een wel bijzonder duidelijk bewijs voor het bestaan daarvan worden bijgebracht. Zodanige afwijkingen zijn in enkele bepalingen der verordening uitdrukkelijk voorzien, bijvoorbeeld in artikel 1, lid 1, wat de minimumtonnages betreft en in artikel 2, lid 2, derde gedachtenstreepje, met betrekking tot het vaststellen van het voor wintergerst geldende „soortelijk gewicht”. Daarentegen ontbreekt voor het begrip „houder” in artikel 1 een uitdrukkelijke verwijzing naar het nationale recht en de mogelijkheid van een beperkende begrenzing, dat wil zeggen van het vastleggen van bijzondere voorwaarden aan de hand
waarvan in het kader der marktordening moet worden uitgemaakt wie de relevante bezitter is (hij die over de waren beschikt). — De gedachte dat artikel 5 zodanige afwijkingen zou kunnen veroorloven, stuit af op de tegenwerping dat daarin niet van afwijkingen, doch van nadere, dus aanvullende bepalingen sprake is, welke met de verordening verenigbaar moeten zijn en die slechts procedures en overnamevoorwaarden mogen behandelen. Aan welke omstandigheden daarbij is gedacht maakt de considerans duidelijk en wel met een verwijzing naar de klimatologische gesteldheid en handelsgebruiken. Deze beide aspecten kunnen echter bezwaarlijk worden ingeroepen om een beperking van het begrip „houder” te rechtvaardigen voor een bepaalde van overheidswege gegeven reglementering inzake de wijze waarop waren op de markt worden gebracht. — Ook in artikel 3, lid 2, mag een aanduiding worden gezien van hetgeen onder voorwaarden voor de overname moet worden verstaan, namelijk de omstandigheden van de materiële overdracht der betreffende waren (dus tijd, plaats en wijze van overdracht). Zo kunnen voor het overige een gehele reeks van geoorloofde details in het door het Office national vastgestelde cahier des charges alsmede de regelingen van andere nationale autoriteiten worden gekwalificeerd (gelijk de Commissie op bladzijde 13 van haar memorie en eisers op bladzijde 12 van hun schriftelijke opmerkingen aantoonden). Daarentegen kan bezwaarlijk worden gezegd dat alle genoemde — ook door de Commissie als geoorloofd beschouwde — bijzonderheden onder de categorie der formaliteiten vallen, dat wil zeggen van de procedures in de zin van artikel 5 en dat het begrip „voorwaarden voor overname” een verdere strekking zou moeten hebben en wel in die zin dat het mede het begrip „houder” („détenteur”) omvat. Dat zulks niet dwingend geldt kan gemakkelijk worden aangetoond aan de hand der voorwaarden van het cahier des charges welke op de hoedanigheid der waren, plaats en kosten van de levering betrekking hebben en die toch bezwaarlijk als procedureregels kunnen worden aangemerkt. — Tegen deze opvatting van het Office national kan ten slotte voorts nog worden aangevoerd, dat de door hem vastgestelde beperking van het begrip „houder” er zelfs toe zou leiden dat aan de rechtstreeks bij de interventie betrokkenen namelijk de producenten, de directe toegang tot de interventiebureaus zou worden ontnomen. Daar zulks echter klaarblijkelijk niet met de zin der marktordening valt te verenigen, kan inderdaad slechts worden geconcludeerd dat aan de interventiebureaus iedere bevoegdheid tot een van artikel 1 der Verordening nr. 1028/68 afwijkende nadere bepaling van het begrip „houder” moet worden ontzegd. Een zinvolle interpretatie van Verordening nr. 1028/68 leidt derhalve tot de slotsom dat de interventiemogelijkheid, wat de kring der gerechtigden'betreft, in artikel 1 definitief is omschreven. Slechts deze uitlegging waarborgt de voor de Gemeenschap op dit stuk noodzakelijke uniformiteit. Artikel 5 veroorlooft geen beperking van de in artikel 1 getroffen regeling, doch staat hoogstens toe dat voorwaarden worden vastgelegd welke in hoofdzaak de proceduretechniek betreffen. De hierboven voorgestelde interpretatie kan overigens des te gereder worden aanvaard daar zij het Franse stelsel der collecteurs agréés geenszins in gevaar brengt. Deze bijzondere, voor het aan de markt brengen der produkten geschapen regeling, welke naar functie en doel van het interventiesysteem der gemeenschappelijke marktordening verschilt, kan veeleer blijven bestaan en haar rol vervullen ook wanneer de interventiemogelijkheid niet tot de collecteurs agréés wordt beperkt.
Gezien deze overwegingen worde de door de Conseil d'État gestelde vraag als volgt beantwoord :
Voor de interventieregeling der Verordening nr. 1028/68 is het in artikel 1 gebezigde begrip „elke houder” beslissend. Artikel 5 der verordening staat slechts het voorschrijven van procedures en overnamevoorwaarden toe, doch daarentegen niet enige beperking der interventiemogelijkheid voor wat de kring der gerechtigden betreft.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.