ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 15. aprīlī (1)
Lieta C‑911/19
Fédération bancaire française (FBF)
pret
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
(Conseil d’État (Valsts padome, Francija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Banku tiesības – Eiropas Banku iestādes izdotas pamatnostādnes par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem – Ieteikumtiesības – Nesaistoši Savienības pasākumi, kas rada tiesiskās sekas – Ieviešana dalībvalstīs – Pārbaude tiesā – Saistība starp LESD 263. un 267. pantu – Eiropas banku iestādes pilnvaru neesamība
I.      Ievads
1.        Citējot rindiņu no “Troņu spēlēm”, “kas ir miris, tas nekad nevar nomirt”. Tādējādi – varbūt tikai izņemot Baltos gājējus, to, kas ir miris, arī nevar nogalināt. Tomēr, vai kaut ko tādu, kas nekad nav bijis dzīvs (vai drīzāk nekad nav stājies spēkā kā saistošs Savienības tiesību akts), Tiesa var atcelt (vai drīzāk atzīt par spēkā neesošu) ar prejudiciālu nolēmumu? Alternatīvi – vai Tiesa var sniegt nesaistoša Savienības pasākuma (saistošu) interpretāciju?
2.        Eiropas banku iestāde (turpmāk tekstā – “EBI”) 2017. gadā izdeva Pamatnostādnes par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem (2). Pēc tam Francijas Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (Prudenciālās uzraudzības un noregulējuma iestāde; turpmāk tekstā – “ACPR”) paziņojumā norādīja, ka tā ievēro šīs pamatnostādnes, tādējādi padarot tās piemērojamas visām tās uzraudzītajām finanšu iestādēm. Fédération bancaire française (Francijas Banku federācija; turpmāk tekstā – “FBF”) lūdza iesniedzējtiesā atcelt šo paziņojumu, apgalvojot, ka EBI neesot bijis pilnvaru pieņemt šīs pamatnostādnes.
3.        Šai lietai ir vairāki slāņi. No vienas puses, ir jautājums par to, vai, pieņemot apstrīdētās pamatnostādnes, EBI pārsniedza savas Regulā Nr. 1093/2010 noteiktās pilnvaras (3). Lai cik sarežģīta arī nebūtu orientēšanās visai tehnisko sekundāro tiesību aktu biezoknī, tas faktiski ir vieglākais jautājums.
4.        Daudz sarežģītākie jautājumi parādās tikai vēlāk: kādas sekas šādam kompetences trūkuma konstatējumam būtu jārada attiecībā uz nesaistošu (vai ieteikumtiesību) pasākumu prejudiciāla nolēmuma tiesvedībā? Vai Tiesa var pasludināt nesaistošu pasākumu par spēkā neesošu? Vai attiecībā uz nesaistošiem pasākumiem sistēmiskā izpratnē var pilnībā nodalīt LESD 263. pantā paredzēto tiesvedību un LESD 267. pantā paredzēto tiesvedību? Kā var savietot Tiesas spriedumus lietās Grimaldi (4), Foto‑Frost (5) un Beļģija/Komisija (6), ciktāl runa ir par patiesiem ieteikumtiesību aktiem? Vai Tiesa var pārbaudīt nesaistošus Savienības pasākumus saskaņā ar LESD 267. pantu, kā izriet no Grimaldi sprieduma, bet to (tiešā) tiesas pārbaude saskaņā ar LESD 263. pantu nav iespējama, kā tas pavisam nesen tika apstiprināts spriedumā lietā Beļģija/Komisija?
5.        Visbeidzot, bet visai svarīgi ir, ka visi šie jautājumi tiek izvirzīti konkrētā kontekstā, kurā valsts tiesībās – atšķirībā no Savienības līmeņa – šķietami ir atļauta daudz brīvāka piekļuve ieteikumtiesību pasākumu, tostarp valsts aktu, ar kuriem tiek “īstenoti” nesaistoši Savienības tiesību akti, tiešai pārbaudei tiesā. Tādējādi rodas jautājums, vai valsts tiesām ir pienākums, ņemot vērā Foto‑Frost spriedumu, uzdot jautājumus par nesaistošu Savienības pasākumu spēkā esamību. Vai arī šāda valsts tiesa varētu vienkārši pati atcelt valsts īstenošanas pasākumu, jo to, kas (patiešām) nav saistošs, noteikti var brīvi neņemt vērā?
II.    Atbilstošās tiesību normas
A.      Savienības tiesības
1.      Regula Nr. 1093/2010
6.        Ar Regulas Nr. 1093/2010 1. pantu ir izveidota Eiropas Banku iestāde. Apstrīdēto pamatnostādņu pieņemšanas laikā spēkā esošajā redakcijā EBI darbības joma tika noteikta šādi:
“2.      [EBI] rīkojas saskaņā ar pilnvarām, kas tai piešķirtas ar šo regulu, un atbilstīgi Direktīvas 2002/87/EK [(7)], Direktīvas 2009/110/EK [(8)], Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 575/2013 [(9)], Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/36/ES [(10)], Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/49/ES [(11)], Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2015/847 [(12)], Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas (ES) 2015/2366 [(13)] darbības jomai un, ciktāl minētie akti attiecas uz kredītiestādēm un finanšu iestādēm, un to uzraugošajām kompetentajām iestādēm, attiecīgajām daļām Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2002/65/EK [(14)] un Direktīvā (ES) 2015/849 [(15)], tostarp visām direktīvām, regulām un lēmumiem, kas pamatojas uz minētajiem aktiem, kā arī visiem turpmāk pieņemtajiem juridiski saistošajiem Savienības aktiem, ar ko nosaka [EBI] uzdevumus. [EBI] rīkojas arī saskaņā ar Padomes Regulu (ES) Nr. 1024/2013 [(16)].
3.      [EBI] rīkojas arī kredītiestāžu, finanšu konglomerātu, ieguldījumu sabiedrību, maksājumu iestāžu un e‑naudas iestāžu darbības jomā attiecībā uz jautājumiem, kas nav tiešā 2. punktā minēto aktu darbības jomā, tostarp attiecībā uz jautājumiem, kas skar uzņēmumu pārvaldību, revīzijas un finanšu pārskatus, ja šādas [EBI] darbības ir vajadzīgas, lai nodrošinātu efektīvu un pastāvīgu minēto aktu piemērošanu.
[..]
5.      [EBI] mērķis ir aizsargāt sabiedrības intereses, veicinot īstermiņa, vidēja termiņa un ilgtermiņa stabilitāti un finanšu sistēmas efektivitāti Savienības ekonomikai, tās iedzīvotājiem un uzņēmumiem. [EBI] veicina:
a)      iekšējā tirgus darbības uzlabošanu, jo īpaši nodrošinot stabilu, efektīvu un konsekventu regulēšanas un uzraudzības līmeni;
b)      finanšu tirgu integritātes, pārredzamības, efektivitātes un pienācīgas darbības nodrošināšanu;
c)      starptautiskās uzraudzības koordinācijas uzlabošanu;
d)      regulējuma arbitrāžas novēršanu un vienlīdzīgu konkurences apstākļu veicināšanu;
e)      kredītrisku un citu risku pienācīgas regulācijas un uzraudzības nodrošināšanu, un
f)      patērētāju aizsardzības uzlabošanu.
Šajā nolūkā [EBI] sekmē konsekventu, efektīvu un konstruktīvu 2. punktā minēto aktu piemērošanu, veicinot uzraudzības konverģenci un sniedzot atzinumus Eiropas Parlamentam, Padomei un Komisijai, kā arī veicot tirgu ekonomikas analīzi, lai veicinātu [EBI] darbības mērķa sasniegšanu.”
7.        Saskaņā ar šīs regulas 8. pantu “[EBI] uzdevumi un pilnvaras”:
“1.      [EBI] uzdevumi ir:
a)      veicināt augstas kvalitātes kopēju regulatīvu un uzraudzības standartu un prakses noteikšanu, jo īpaši sniedzot atzinumus Savienības iestādēm un izstrādājot pamatnostādnes, ieteikumus, regulatīvu un īstenošanas tehnisko standartu projektus un citus pasākumus, pamatojoties uz 1. panta 2. punktā minētajiem leģislatīvajiem aktiem;
[..]
b)      veicināt juridiski saistošu Savienības aktu konsekventu piemērošanu, jo īpaši veidojot kopēju uzraudzības praksi, nodrošinot 1. panta 2. punktā minēto aktu konsekventu, efektīvu un konstruktīvu piemērošanu, novēršot regulatīvo arbitrāžu, veicot starpnieka funkciju un izšķirot domstarpības starp uzraudzības iestādēm, nodrošinot efektīvu un konsekventu finanšu iestāžu uzraudzību un nodrošinot uzraudzītāju kolēģiju konsekventu darbību un veicot pasākumus, inter alia, ārkārtas situācijās;
[..].
2.      Lai veiktu 1. punktā noteiktos uzdevumus, [EBI] tiek piešķirtas šajā regulā noteiktās pilnvaras, jo īpaši:
[..]
c)      pieņemt pamatnostādnes un ieteikumus, kā noteikts 16. pantā;
[..].”
8.        Regulas Nr. 1093/2010 9. pantā “Uzdevumi, kas saistīti ar patērētāju tiesību aizsardzību un finansiālo darbību” ir noteikts:
“1.      [EBI] uzņemas vadošo lomu, veicinot patērētājiem paredzēto finanšu produktu un pakalpojumu tirgus pārredzamību, vienkāršumu un taisnīgumu visā iekšējā tirgū, tostarp:
a)      vācot un analizējot informāciju par patēriņa tendencēm, un ziņojot par to;
b)      pārskatot un koordinējot kompetento iestāžu finanšu lietpratības un izglītības iniciatīvas;
c)      izstrādājot apmācības standartus nozarei; un
d)      atbalstot vienotu noteikumu par datu nodošanu atklātībai izstrādi.
2.      [EBI] pārrauga jaunās un esošās finansiālās darbības un var pieņemt pamatnostādnes un ieteikumus, lai veicinātu tirgu drošumu un stabilitāti, kā arī regulatīvās prakses konverģenci.
[..]”
9.        Šīs regulas 16. pantā “Pamatnostādnes un ieteikumi” ir noteikts:
“1.      Lai [Eiropas Finanšu uzraudzības sistēmā (EFUS)] ieviestu konsekventu, efektīvu un konstruktīvu uzraudzības praksi un nodrošinātu kopēju, vienveidīgu un konsekventu Savienības tiesību aktu piemērošanu, [EBI] pieņem pamatnostādnes un ieteikumus, kas adresēti kompetentām iestādēm vai finanšu iestādēm.
2.      [EBI] attiecīgā gadījumā organizē pamatnostādņu un ieteikumu atklātu sabiedrisku apspriešanu un izvērtē saistītās iespējamās izmaksas un ieguvumus. Šo apspriešanu un izvērtēšanu veic tā, lai tā būtu samērīga ar pamatnostādnes vai ieteikuma darbības jomu, veidu un ietekmi. [EBI] attiecīgos gadījumos arī prasa atzinumus vai konsultāciju 37. pantā minētajai Banku nozares ieinteresēto personu grupai.
3.      Kompetentās iestādes un finanšu iestādes dara visu iespējamo, lai ievērotu šādas pamatnostādnes un ieteikumus.
Divu mēnešu laikā kopš pamatnostādņu vai ieteikumu izdošanas katra kompetentā iestāde apstiprina, vai tā ievēro vai paredz ievērot šīs pamatnostādnes un ieteikumus. Ja kompetentā iestāde neievēro vai neparedz ievērot attiecīgo pamatnostādni vai ieteikumu, tā par to paziņo [EBI], minot iemeslus.
[EBI] publisko informāciju par to, ka kāda kompetentā iestāde neievēro vai neparedz ievērot minēto pamatnostādni vai ieteikumu. [EBI], katru gadījumu izvērtējot atsevišķi, var arī pieņemt lēmumu publiskot kompetentās iestādes norādītos iemeslus, kāpēc tā nav ievērojusi pamatnostādni vai ieteikumu. Pirms publiskošanas kompetentā iestāde saņem attiecīgu paziņojumu.
Ja to pieprasa pamatnostādne vai ieteikums, finanšu iestādes sniedz skaidru un sīki izstrādātu ziņojumu par to, vai tās ievēro pamatnostādni vai ieteikumu.
[..]”
2.      EBI Pamatnostādnes
10.      Saskaņā ar EBI Pamatnostādņu par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem 1. sadaļas 1. punktu “šis dokuments ietver pamatnostādnes, kas izdotas saskaņā ar Regulas [(ES)] Nr. 1093/2010 16. pantu. Kompetentajām iestādēm un finanšu iestādēm saskaņā ar Regulas [(ES)] Nr. 1093/2010 16. panta 3. punktu jādara viss iespējamais, lai ievērotu šīs pamatnostādnes”.
11.      EBI Pamatnostādņu 2. punktā ir precizēts:
“Pamatnostādnēs izklāstīts EBI skatījums uz atbilstošām uzraudzības praksēm Eiropas Finanšu uzraudzības sistēmā vai par to, kā konkrētā jomā jāpiemēro Savienības tiesību akti. Kompetentajām iestādēm, kas minētas Regulas (ES) Nr. 1093/2010 4. panta 2. punktā un uz kurām attiecas šīs pamatnostādnes, tās būtu jāiekļauj savā praksē (piemēram, veicot grozījumus savā tiesiskajā regulējumā vai uzraudzības procesos), tostarp gadījumos, kad pamatnostādnes tieši attiecas uz iestādēm.”
12.      Pamatnostādņu 3. punktā “Ziņošanas prasības” ir noteikts:
“Saskaņā ar Regulas (ES) Nr. 1093/2010 16. panta 3. punktu kompetentajām iestādēm līdz 23.05.2016. jāpaziņo EBI, vai tās ievēro vai paredz ievērot šīs pamatnostādnes, vai jānorāda to neievērošanas iemesli. Ja šajā termiņā nebūs saņemts šāds paziņojums, EBI uzskatīs, ka kompetentās iestādes šos ieteikumus neievēro [..]”
13.      EBI pamatnostādņu 2. sadaļa tiek ievadīta ar 5. punktu, kurā ir definēts to priekšmets:
“Šīs pamatnostādnes attiecas uz produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumu izveidošanu gan izstrādātājiem, gan izplatītājiem, kas ir uzņēmumu iekšējās kontroles sistēmas vispārējo organizatorisko prasību neatņemama sastāvdaļa. Tās aptver iekšējos procesus, funkcijas un stratēģijas attiecībā uz produktu izstrādi, ieviešanu tirgū un pārskatīšanu to dzīves cikla laikā. Ar tām paredz noteiktu procedūru izstrādi, lai nodrošinātu mērķa tirgus intereses, mērķi un raksturojumu. Tomēr šajās pamatnostādnēs nav apskatīta produktu piemērotība individuāliem patērētājiem.”
14.      Pamatnostādņu 6. punktā ir noteikta to piemērošanas joma:
“Šīs pamatnostādnes tiek piemērotas izstrādātājiem un izplatītājiem, kuri piedāvā un pārdod produktus patērētājiem, kā arī tajās ir norādīti produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumi attiecībā uz:
–        Direktīvas 2013/36/ES (“Kapitāla prasību direktīvas IV, KPD IV”) 74. panta 1. punktu, Direktīvas 2007/64/EK [(17)] (“Maksājumu pakalpojumu direktīvas, MPD”) 10. panta 4. punktu un Direktīvas 2009/110/EK (“E‑naudas direktīvas, END”) 3. panta 1. punktu saistībā ar MPD 10. panta 4. punktu, kā arī
–        Direktīvas 2014/17/ES [(18)] (“Direktīvas par patērētāju kredītlīgumiem saistībā ar mājokļa nekustamo īpašumu jeb Hipotekāro kredītu direktīva – HKD”) 7. panta 1. punktu.”
15.      Pamatnostādņu 7. punkts ir formulēts šādi:
“Kompetentās iestādes var apsvērt šo pamatnostādņu piemērošanu citām to jurisdikcijās esošām struktūrām, kas neietilpst iepriekš minēto tiesību [leģislatīvo] aktu piemērošanas jomā, bet kuru uzraudzība ir kompetento iestāžu pienākums. Jo īpaši kompetentās iestādes var apsvērt šo pamatnostādņu piemērošanu citiem starpniekiem, kas nav kredīta starpnieki saskaņā ar HKD, piemēram, patēriņa kredīta starpniekiem.”
16.      Pamatnostādņu 8. punktā ir noteikts:
“Kompetentās iestādes var apsvērt šajās pamatnostādnēs noteiktās aizsardzības piemērošanas jomas paplašināšanu attiecībā uz personām, kuras nav patērētāji, piemēram, mikrouzņēmumiem, kā arī maziem un vidējiem uzņēmumiem (MVU).”
17.      Saskaņā ar Pamatnostādņu 11. punktu:
“Šīs pamatnostādnes ir adresētas kompetentajām iestādēm, kā noteikts Regulas (ES) Nr. 1093/2010 4. panta 2. punktā, un finanšu iestādēm, kā noteikts Regulas (ES) Nr. 1093/2010 4. panta 1. punktā (“EBI regula”).”
18.      Ar 16. punktu “Piemērošanas datums” tiek noslēgta “ievada” 1.–3. sadaļa. Šajā punktā ir teikts, ka “šīs pamatnostādnes tiek piemērotas no 2017. gada 3. janvāra.”
19.      Pašas pamatnostādnes ir ietvertas divās sadaļās: 4. sadaļā par “produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem izstrādātājiem” un 5. sadaļā par “produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem izplatītājiem”. Abās sadaļās kopā ir 12 pamatnostādnes, no kurām lielākā daļa ir sīkāk sadalīta papildu noteikumos.
B.      Valsts tiesības
20.      Prudenciālās uzraudzības un noregulējuma iestādes 2017. gada 8. septembra paziņojums “Eiropas Banku iestādes pamatnostādņu par pārvaldības un pārraudzības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem (EBA/GL/2015/18) īstenošana” ir šāds:
“Prudenciālās uzraudzības un noregulējuma iestāde (turpmāk tekstā – ACPR) ir paziņojusi, ka tā ievēro šim paziņojumam pievienotās Eiropas Banku iestādes pamatnostādnes par pārvaldības un pārraudzības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem (EBA/GL/2015/18), kas pievienotas šim paziņojumam.
Šīs pamatnostādnes ir piemērojamas ACPR
uzraudzītām kredītiestādēm, maksājumu iestādēm un elektroniskās naudas iestādēm, kurām ir jāpieliek visas pūles, lai tās ievērotu un saskaņā ar pamatnostādņu 14. punktu nodrošinātu, ka ar šīm iestādēm saistītie izplatītāji tās ievēro, saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1093/2010 (2010. gada 24. novembris), ar ko izveido Eiropas Banku iestādi, 16. pantu.”
III. Fakti, tiesvedība valsts tiesā un uzdotie prejudiciālie jautājumi
21.      2016. gada 22. martā, atsaucoties uz Regulas Nr. 1093/2010 16. pantu, EBI pieņēma Pamatnostādnes par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem. Pamatnostādnes ir adresētas kompetentajām valsts iestādēm un finanšu iestādēm.
22.      2017. gada 8. septembrī ACPR kā šajā jautājumā kompetentā Francijas uzraudzības iestāde savā tīmekļa vietnē publicēja paziņojumu. Šajā paziņojumā ACPR paziņoja, ka tā ievēro šīs pamatnostādnes. Tā arī norādīja, ka pamatnostādnes ir piemērojamas tās uzraudzītajām kredītiestādēm, maksājumu iestādēm un elektroniskās naudas iestādēm, kurām ir jāpieliek visas pūles, lai tās ievērotu un nodrošinātu, ka to izplatītāji arī tās ievēro.
23.      2017. gada 8. novembrī FBF iesniedzējtiesā Conseil d’État (Valsts padome, Francija) iesniedza pieteikumu atcelt ACPR paziņojumu. FBF apgalvo, ka EBI pamatnostādnes, kuras tika piemērotas ar paziņojumu, esot spēkā neesošas, jo EBI neesot kompetences izdot šādas pamatnostādnes.
24.      Iesniedzējtiesai ir šaubas par to, vai pamats, ar kuru tiek apgalvots, ka apstrīdētās pamatnostādnes nav spēkā, ir pieņemams un pamatots.
25.      Iesniedzējtiesa uzskata, ka šāda spēkā neesamības pamata pieņemamība lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu nolūkā ir atkarīga no tā, vai attiecībā uz apstrīdētajām pamatnostādnēm var celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu un vai profesionāla federācija, piemēram, FBF, varētu celt šādu prasību.
26.      Attiecībā uz šā pamata pamatotību iesniedzējtiesa atzīmē, ka EBI pamatnostādnēs ir atsauces uz vairākiem Savienības leģislatīvajiem aktiem, taču nevienā no tiem, izņemot Direktīvu 2014/17, neesot ietverts nekāds tiešs regulējums par banku mazumtirdzniecības produktu pārvaldību, kas ir joma, uz kurām attiecas pamatnostādnes. Turklāt nevienā no šiem leģislatīvajiem aktiem neesot neviena noteikuma, kas pilnvarotu EBI izdot pamatnostādnes par banku mazumtirdzniecības produktu pārvaldību. Tomēr no Regulas Nr. 1093/2010 izrietot, ka EBI palīdz nodrošināt, ka kredītu ņemšana un citi riski tiek pienācīgi reglamentēti un uzraudzīti, un veicina patērētāju aizsardzības stiprināšanu. Tieši šos mērķus arī palīdz sasniegt banku mazumtirdzniecības produktu pārvaldība.
27.      Šādos faktiskajos un tiesiskajos apstākļos Conseil d’État (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus jautājumus prejudiciāla nolēmuma sniegšanai:
“1)      Vai par Eiropas uzraudzības iestādes izdotām pamatnostādnēm var celt atcelšanas prasību, kas paredzēta [LESD] 263. pantā? Ja atbilde ir apstiprinoša, vai profesionāla federācija, ceļot atcelšanas prasību, var apstrīdēt tādu pamatnostādņu spēkā esamību, kas adresētas locekļiem, kuru intereses tā aizstāv, un kas to neskar nedz tieši, nedz individuāli?
2)      Ja uz vienu no diviem 1. punktā uzdotajiem jautājumiem tiek sniegta noliedzoša atbilde, vai par Eiropas uzraudzības iestādes izdotām pamatnostādnēm var iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas paredzēts [LESD] 267. pantā? Ja atbilde ir apstiprinoša, vai profesionāla federācija, izvirzot iebildi, var apstrīdēt pamatnostādnes, kas adresētas locekļiem, kuru intereses tā aizstāv, un kas to neskar nedz tieši, nedz individuāli?
3)      Gadījumā, ja Fédération bancaire française
ar iebildi var apstrīdēt Eiropas Banku iestādes 2016. gada 22. martā pieņemtās pamatnostādnes, vai šī iestāde, izdodot šīs pamatnostādnes, pārsniedza pilnvaras, kuras tai piešķirtas ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 1093/2010 (2010. gada 24. novembris), ar ko izveido Eiropas Uzraudzības iestādi (Eiropas Banku iestādi)?”
28.      Rakstiskus apsvērumus ir iesniegušas FBF, ACPR, Francijas un Polijas valdības, Eiropas Komisija, kā arī EBI. Visi šie lietas dalībnieki, izņemot Polijas valdību, arī sniedza mutvārdu paskaidrojumus tiesas sēdē, kas notika 2020. gada 20. oktobrī.
IV.    Analīze
29.      Šie secinājumi ir strukturēti šādi. Sākšu ar ievada piezīmēm par iesniedzējtiesas jautājumiem un apstrīdēto pamatnostādņu (ne)saistošo raksturu (A). Pēc tam pievērsīšos iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem apgrieztā secībā, sākot ar trešo jautājumu, lai noteiktu, vai EBI apstrīdētās pamatnostādnes patiešām ir pieņēmusi savas kompetences ietvaros (B). Secinot, ka EBI faktiski ir pārsniegusi savu kompetenci, es pievērsīšos pirmajam un otrajam jautājumam un vairākiem citiem elementiem, kas attiecas uz vispārējām attiecībām starp LESD 263. un 267. pantu, ciktāl tas skar nesaistošus Savienības pasākumus (C).
A.      Sākotnējās piezīmes
1.      Šķietami vienkārša lieta?
30.      No noteiktas perspektīvas skatoties, šī lieta ir diezgan vienkārša. Ja uzdotos jautājumus skatītu atsevišķi no izskatāmās lietas un uz tiem atbildētu tādā secībā, kādā tie tika uzdoti, atbildes nebūtu tik sarežģītas.
31.      Pirmais jautājums nav pieņemams. Šī lieta tika iesniegta kā lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar LESD 267. pantu. Šajā procesuālajā kontekstā jautājums, vai to pašu prasību varētu celt kā atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu, ir tīri hipotētisks. Tāpat, lai izspriestu lietu iesniedzējtiesā, nav nozīmes jautājumam par to, vai profesionāla federācija spēj apšaubīt apstrīdētās pamatnostādnes minētajā tiesvedībā.
32.      Otrais jautājums arī ir vienkāršs. Lai gan šis jautājums ir pieņemams, atbildi var viegli izsecināt no pastāvošās judikatūras. Kopš Grimaldi
sprieduma Tiesa ir konsekventi uzstājusi, ka LESD 267. pantā Tiesai tiek piešķirta kompetence sniegt prejudiciālus nolēmumus par visu Savienības iestāžu aktu spēkā esamību un interpretāciju “bez jebkādiem izņēmumiem” (19). Nesaistoši Savienības pasākumi tādējādi acīmredzami var būt lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu par spēkā esamību priekšmets (20).
33.      Turklāt gan pirmajam, gan otrajam jautājumam kopējiem apakšjautājumiem, kas attiecas uz profesionālo asociāciju statusu, nav nozīmes prejudiciālā nolēmuma tiesvedības kontekstā. Tikai valsts tiesas ziņā ir izlemt, vai iesniegt lietu Tiesā saskaņā ar LESD 267. pantu (21). Tiesa ir atzinusi, ka jebkurš lietas dalībnieks valsts tiesvedības ietvaros var apgalvot, ka nav spēkā kāds Savienības tiesību akts, un pieprasīt, lai minētā tiesa, kuras kompetencē nav pašai konstatēt šādu spēkā neesamību, iesniegtu Tiesai prejudiciālu jautājumu šajā saistībā (22).
34.      Tomēr attiecībā uz pārējo – Savienības tiesības nereglamentē jautājumu par to, kam būtu jābūt lietas dalībniekam valsts tiesā. Ja valsts tiesībās tiek pieļauta šādu pamatu izvirzīšana, valsts tiesas ekskluzīvajā kompetencē būs izlemt arī to, vai tā uzskata par nepieciešamu (vai tai ir pienākums) nodot lietu Tiesai. Tādējādi jautājums par to, vai FBF ir locus standi
izvirzīt iebildi valsts tiesā par Savienības pasākuma spēkā neesamību, ir valsts tiesību jautājums.
35.      Tādējādi, atbildot uz jautājumiem to izvirzīšanas secībā, un abus pirmos jautājumus izskatot abstrakti, atdalot tos no šīs lietas faktiem, var viegli un nekavējoties nonākt pie trešā jautājuma un uzskatīt, ka jautājums par EBI pilnvarām pieņemt apstrīdētās pamatnostādnes ir vienīgais reālais jautājums šajā lietā.
36.      Tomēr nedomāju, ka šāds īsceļš ir piemērots. Faktiski, cenšoties atbildēt uz trešo jautājumu un izdarīt secinājumus, iespējams pilnībā saprast pirmā un otrā jautājuma apjomu, ja tos neskata abstrakti, bet gan šīs lietas konkrētajā kontekstā.
37.      Turklāt ir skaidrs, ka attiecībā pret iesniedzējtiesu nebūtu taisnīgi šos trīs jautājumus lasīt tik vienkāršotā veidā. Faktiski no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, it īpaši, lasot to kopā ar izskaidrojošajiem Valsts padomes rapporteur public secinājumiem šajā lietā (23), skaidri izriet, ka iesniedzējtiesai ir zināma attiecīgā Tiesas judikatūra šajā jautājumā. Šie dokumenti liecina, ka iesniedzējtiesa patiešām vēlas noskaidrot, kur tieši šī judikatūra to var novest tādā konkrētā gadījumā kā šajā lietā.
38.      Tieši šajā kontekstā iesniedzējtiesa it īpaši apšauba saistību starp LESD 263. un 267. pantu, ciktāl runa ir par ieteikumtiesībām, it īpaši gadījumos, kad valsts tiesa paredz nesaistošu valsts
pasākumu pārbaudi tiesā, savukārt Tiesa nepieļauj atcelšanas prasību ietvaros pārbaudīt nesaistošus Savienības
pasākumus. Šī problēma ir pamatā jautājumam par paralēlēm (vai to neesamību) starp divu veidu tiesvedībām, it īpaši attiecībā uz profesionālo apvienību stāvokli abu veidu tiesvedībās. Šī problēma savukārt ir saistīta ar citu problēmu, kuru iesniedzējtiesa arī ir identificējusi savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu. Tā ir saistīta ar faktu, ka prejudiciāla nolēmuma tiesvedībā gan valsts, gan Eiropas pārbaudes līmeņi kļūst savstarpēji saistīti: vai valsts tiesām saskaņā ar Foto‑Frost
spriedumu ir pienākums uzdot Tiesai jautājumus par nesaistošu Savienības pasākuma spēkā esamību, pārbaudot valsts pasākumu, ar kuru šis Savienības pasākums valsts līmenī ir padarīts piemērojams atsevišķiem adresātiem?
39.      Šajā ziņā, tā kā atbildes sniegšana uz trešo jautājumu vispirms palīdzēs izskaidrot vispārīgākās problēmas, ko rada pirmais un otrais jautājums, gribētu sākt ar trešo jautājumu, pirms atgriežos pie minētajām strukturālajām problēmām. Tādējādi konkrētais EBI pieņemto pamatnostādņu piemērs labi ilustrē strukturālās problēmas, kas saistītas ar ieteikumtiesību pasākumu pārbaudi Tiesā.
2.      Vai apstrīdētās pamatnostādnes ir (īstens) nesaistošs pasākums?
40.      Tomēr, pirms pievērsties trešajam jautājumam, vispirms ir jāatbild uz vēl vienu jautājumu. Vai apstrīdētās pamatnostādnes ir īstens nesaistošs pasākums, kas nerada saistošas tiesiskas sekas, kā to apgalvoja visi tiesvedības dalībnieki? Varētu šķist, ka tas ir banāls izteikums, taču patiesībā tas ir svarīgs sākuma pieņēmums turpmākajai diskusijai. Šis jautājums faktiski ir paslēpts pirmā jautājuma pirmajā daļā, ņemot vērā to, ka saskaņā ar iedibināto judikatūru īsteni ieteikumtiesību akti ir izslēgti no pārbaudes tiesā uz LESD 263. panta pamata. Turpretī, ja šādam aktam patiešām būtu saistošas tiesiskas sekas (un tādējādi tas būtu “neīsts” ieteikumtiesību instruments), tas būtu pārbaudāms saskaņā ar LESD 263. pantu (vismaz pieņemot, ka šis akts tieši un individuāli skar konkrēto prasītāju).
41.      Proti, no pastāvīgās judikatūras izriet, ka par “apstrīdamiem aktiem” LESD 263. panta izpratnē tiek uzskatīti visi tie [Savienības] iestāžu pieņemtie noteikumi – neatkarīgi no to formas –, kuru mērķis ir radīt saistošas tiesiskas sekas. Lai noskaidrotu, vai apstrīdētais akts rada saistošas tiesiskas sekas, minētās sekas, paturot prātā šā akta būtību, ir jāizvērtē atbilstoši tādiem objektīviem kritērijiem kā šā akta saturs, vajadzības gadījumā ņemot vērā tā pieņemšanas kontekstu, kā arī to izdevušās iestādes pilnvaras (24).
42.      Vai apstrīdētās pamatnostādnes saskaņā ar šo tradicionālo pārbaudi rada saistošas tiesiskas sekas?
43.      No vienas puses, pirmkārt, taisnība, ka apstrīdētajās pamatnostādnēs nav lietots imperatīvs. Faktiskajās pamatnostādnēs, kas adresētas banku produktu izstrādātājiem un izplatītājiem un kas ietvertas pamatnostādņu 4. un 5. sadaļā, tiek izmantota vajadzības izteiksme, nevis īstenības izteiksme. Otrkārt, kompetentajām iestādēm (25) nav pienākuma tās ievērot. Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 3. punkta otrajā daļā noteikts, ka katrai kompetentai iestādei jāapstiprina, vai tā ievēro vai paredz ievērot šīs EBI pieņemtās pamatnostādnes. Ja kompetentā iestāde neievēro vai neparedz ievērot attiecīgo pamatnostādni, tā par to paziņo EBI, minot iemeslus (26). Treškārt, novērtējot kontekstu un attiecīgās aģentūras kompetenci, šis arguments noteikti ietilpst tādā pašā apļveida argumentācijā, kādu jau esmu izklāstījis citur (27): i) tā kā EBI noteikti zināja, ka tās pamatnostādnes nav saistošas, ii) tai nevarēja būt nodoma pieņemt kaut ko saistošu, un iii) līdz ar to ir acīmredzams, ka iestādei, kas pieņēmusi aktu, nebija nolūka pieņemt saistošu tiesību aktu.
44.      Pamatojoties uz to, bez šaubām ir iespējams secināt, ka apstrīdētās pamatnostādnes pašas nerada saistošas tiesiskas sekas.
45.      No otras puses, šīs pamatnostādnes tomēr tiek izdotas saistībā ar vairākiem mehānismiem un tās pavada vairāki mehānismi, kas, lasot tos kopsakarā ar Regulu Nr. 1093/2010 kā to juridisko pamatu, padara tās par tādām, kuras var pamatoti uztvert kā mudinājumu to adresātiem tās ievērot.
46.      Pirmkārt, saskaņā ar Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 3. punkta pirmo daļu apstrīdēto pamatnostādņu 1. sadaļas 1. punktā paredzēts, ka kompetentajām valsts iestādēm un finanšu iestādēm “jādara viss iespējamais, lai ievērotu šīs pamatnostādnes”. Neveicot detalizētu pārbaudi par to, ko tieši nozīmē “darīt visu iespējamo”, var pieņemt, ka apstrīdētās pamatnostādnes nav pieņemtas ar nolūku, lai to adresāti tās vienkārši ignorētu, it īpaši, ja šāda visa iespējamā darīšana ir tiem uzlikts pienākums.
47.      Otrkārt, kurš īsti ir adresāts? Pat gadījumā, ja apstrīdētās pamatnostādnes saskaņā ar to 11. punktu ir oficiāli adresētas kompetentajām iestādēm un finanšu iestādēm (28), ir skaidrs, ka finanšu iestādes ir tās, kurām galu galā būs jāievēro šie pienākumi un kā tādas tās ir patiesās adresātes. Šī loģika izriet no pamatnostādņu satura 4. un 5. sadaļā, kas attiecas tikai uz banku produktu izstrādātājiem un izplatītājiem.
48.      Sistēmiski pamatnostādnes ir ļoti līdzīgas direktīvām: lai gan tās ir oficiāli adresētas dalībvalstij, to noteikumi paredzēti, lai ar laiku regulētu indivīdu uzvedību, un šiem indivīdiem nav citas izvēles kā tās piemērot. Kompetentās iestādes nav šo pienākumu patiesās adresātes. To uzdevums ir vienkārši piedalīties vai nepiedalīties. Tomēr, tiklīdz šis lēmums ir pieņemts, sākotnēji nesaistošais raksturs kļūst ļoti saistošs, jo “nominālais adresāts” (kompetentā uzraudzības iestāde) kļūst par faktisku “izpildes nodrošinātāju”. Tādējādi pamatnostādņu patiesajām adresātēm, proti, finanšu iestādēm, ir ļoti maz izvēles, pareizāk sakot, vispār nav izvēles, vai tās ievērot.
49.      Turklāt, ņemot vērā apstrīdēto pamatnostādņu 6., 7. un 8. punkta lasījumu kopsakarā (29), nav pat skaidrs, vai kompetentās iestādes oficiālais lēmums neievērot [pamatnostādnes] faktiski atbrīvo finanšu iestādes no pienākuma “darīt visu iespējamo, lai ievērotu šīs pamatnostādnes”. Neievērošana no kompetento iestāžu puses vienlīdz varētu nozīmēt tikai to, ka tās nenodrošinās šo pamatnostādņu izpildi, neskarot finanšu iestāžu pašu pienākumu. Citiem vārdiem sakot, šīm pamatnostādnēm var būt sava dzīve attiecībā pret finanšu iestādēm neatkarīgi no kompetento iestāžu nostājas.
50.      Treškārt, attiecībā uz iepriekšējo punktu, kad kompetentās iestādes nolemj ievērot [pamatnostādnes], finanšu iestādēm apstrīdētās pamatnostādnes faktiski kļūst saistošas valsts līmenī, jo tās “īsteno” vai “inkorporē” kompetentā valsts iestāde. Šajā lietā, paziņojumā informējot, ka tā ievēro apstrīdētās pamatnostādnes, ACPR padarīja to saturu de facto obligātu finanšu iestādēm Francijā. Šajā sakarā ir vērts uzsvērt, ka atšķirībā no direktīvas, kuras saturs vispirms ir jātransponē valsts tiesību akta formā, pamatnostādņu saturs, izmantojot ACPR paziņojumu, kļuva piemērojams visām “ACPR
uzraudzītajām kredītiestādēm, maksājumu iestādēm un elektroniskās naudas iestādēm” (30).
51.      Pēdējais aspekts, kas attiecas uz efektīvu īstenošanas nodrošināšanu valsts līmenī, būtu precīzi jāizskaidro. Kad kompetentā valsts iestāde ir izvēlējusies piedalīties, šo pamatnostādņu ievērošanu šajā dalībvalstī var panākt piespiedu kārtā. Saskaņā ar Valsts padomes rapporteur public viedokli pamatlietā esošā strīda ietvaros pamatnostādņu neievērošana nevar tieši izraisīt sankcijas piemērošanu. Tomēr pamatnostādņu saturs atspoguļo paraugpraksi, kas finanšu iestādēm būtu jāievēro. Ja šādas iestādes neievēro šo paraugpraksi, to varētu uztvert kā sliktu praksi no viņu puses. Pamatojoties uz to, ACPR
varētu izteikt individuālus brīdinājumus, kuru neievērošanas rezultātā pret šīm finanšu iestādēm būtībā varētu uzsākt disciplinārlietas (31).
52.      Rezumējot, atbilstoši Savienības tiesību akta, ar kuru tiek radītas saistošas tiesiskas sekas tradicionālajai definīcijai LESD 263. panta izpratnē, piekrītu, ka pamatnostādnes, it īpaši, ja tās aplūko tikai Savienības līmenī, visticamāk tiks uzskatītas par nesaistošu, īstenu ieteikumtiesību instrumentu. Tomēr, ja pārbaudi piemēro tādās lietās kā šī, minētā tradicionālā pieeja skaidru atbildi nesniedz, bet gan precīzi atklāj problēmas būtību.
53.      Izvērtējumam, kura mērķis ir noteikt, vai Savienības tiesību akts ir pārbaudāms, būtu jābūt vērstam uz to, vai aktu var saprātīgi uztvert kā tādu, kas attiecībā uz tā adresātu mudina to ievērot vai pat faktiski liek to ievērot. Rezultātam būtu jābūt noteiktam skalā, atzīstot tiesisko seku nepārtrauktu un pakāpenisku virkni, bet pēc tam – loģiski – cieši koncentrējoties uz to, kāda precīzi ir apstrīdētā akta ietekme uz tā adresātu tiesisko stāvokli. Ja problēma slēpjas pārvaldības hibrīdformās, tad arī tiesiskās aizsardzības līdzeklis var būt hibrīds, kas loģiski pielāgots precīzam radīto un par problemātiskām uzskatīto seku veidam. Tomēr, kā liecina nesenais spriedums Beļģija/Komisija, Tiesa – atrauti no tiesību akta un tā adresātu reālās dzīves – joprojām koncentrējas uz aktu un tā autoru, tādējādi riņķojot pa apli, kurā akta raksturu nosaka tā autora nolūks un otrādi. Galu galā, šādā binārā pasaulē ir iedomājams tikai viens no diviem rezultātiem: vai nu būs pilnībā saistošas tiesiskas sekas, vai arī šādu seku nebūs vispār.
54.      Nevēlos atkārtot izvirzītos argumentus, kas Tiesu nebija pārliecinājuši iepriekš (32). Nolūks drīzāk ir izskaidrot, kā šīs izvēles ietekmē šo lietu. Savienības un valsts regulatīvais un tiesu līmenis ir savienoti trauki, vismaz prejudiciālo nolēmumu tiesvedības ietvaros. Šis apstāklis šai lietai piešķir vēl vienu sarežģītības slāni, kur tradicionālā pieeja, aplūkojot tikai un vienīgi Savienības tiesību aktu Savienības līmenī, kļūst problemātiska: tas, ko, iespējams, aplūkojot tikai un vienīgi EBI un kompetentās valsts iestādes, joprojām var interpretēt kā ieteikumtiesības, kļūst par kaut ko ļoti atšķirīgu pakāpi zemākā līmenī dalībvalstīs. Šajā līmenī “ieteikumtiesību akti” vairs “nav tikai ieteikuma” vai pat var pārvērsties par īstiem “saistošiem tiesību aktiem”. Jāpiebilst, ka Savienības tiesības to noteikti neliedz. Patiesībā ir gluži pretēji: visa sistēma ir veidota, lai darbotos tieši šādi.
55.      Kopumā attiecībā uz to patiesajiem adresātiem finanšu iestāžu veidā valsts līmenī pamatnostādnes acīmredzami ir daudz mazāk “ieteikuma”, nekā tas būtu gadījumā, ja galvenā uzmanība tiktu pievērsta valsts kompetento iestāžu līmenim. Tomēr sākotnējais pieņēmums, ņemot vērā Tiesas standarta pieeju attiecībā uz Savienības tiesību pasākumiem, kas nerada saistošas tiesiskas sekas, varētu būt tāds, ka apstrīdētās pamatnostādnes, visticamāk, netiks uzskatītas par saistošām un līdz ar to pārbaudāmām saskaņā ar LESD 263. pantu.
B.      Trešais jautājums: vai EBI ir pārsniegusi savu Regulā Nr. 1093/2010 noteikto kompetenci?
56.      FBF uzskata, ka apstrīdētās pamatnostādnes reglamentē produktu pārvaldību. Tām neesot nekāda juridiska pamata, jo nevar uzskatīt, ka ar tām tiktu īstenoti Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punktā minētie leģislatīvie akti, tāpēc ka tie būtībā reglamentē korporatīvo pārvaldību. Ir ticamāk, ka, pieņemot apstrīdētās pamatnostādnes, EBI esot iedvesmojusies no Direktīvas 2014/65/ES (33), kura regulē finanšu produktu pārvaldību un kurā galvenā nozīme ir “mērķa tirgus” jēdzienam un atšķirībai starp izstrādātājiem un izplatītājiem.
57.      Komisijas viedoklis lielākoties ir tāds pats kā FBF. Tomēr tā uzskata, ka apstrīdētās pamatnostādnes nav pilnībā ārpus EBI kompetences, ciktāl tās attiecas uz Direktīvas 2014/17 7. panta 1. punktu. Tas ļaujot regulēt produktu pārvaldību, noteikt mērķa tirgus un nošķirt izstrādātājus un izplatītājus. Attiecībā uz pārējo pamatnostādnes tomēr neietilpstot EBI kompetencē, un, pēc Komisijas domām, tās būtu jāatzīst par spēkā neesošām.
58.      ACPR, Francijas un Polijas valdībām un EBI ir pretējs viedoklis. Saskaņā ar ACPR, Francijas valdības un EBI viedokli EBI esot tiesības pieņemt pamatnostādnes, kas pārsniedz Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punktā minēto leģislatīvo aktu šauro piemērošanas jomu, jo tās 1. panta 3. punkts paplašina EBI pilnvaras jautājumos, uz kuriem šie akti neattiecas. Jebkurā gadījumā produktu pārvaldība un korporatīvā pārvaldība esot savstarpēji saistītas, tāpēc apstrīdētās pamatnostādnes nevar uzskatīt par ārpus EBI kompetences jomas esošām. Kā norāda šie paši lietas dalībnieki, kā arī Polijas valdība, EBI darbība esot likumīga arī tāpēc, ka Regulas Nr. 1093/2010 tieši pausts mērķis ir nodrošināt patērētāju aizsardzību. EBI esot bijušas pilnvaras pieņemt apstrīdētās pamatnostādnes, ciktāl tās kalpo šim mērķim. Tādējādi saskaņā ar ACPR un EBI viedokli būtu vienkārši jāveic vispārējs novērtējums
par EBI pilnvarām pieņemt pamatnostādnes. Šāds vispārējs novērtējums liktu izdarīt secinājumu, ka EBI bija pilnvaras izdot apstrīdētās pamatnostādnes.
59.      Turpmākajos punktos es izklāstīšu, kāpēc nepiekrītu ACPR, Francijas un Polijas valdību un EBI viedoklim. Lai gan apstrīdētās pamatnostādnes, ja tās vērtē vispārēji, varētu aptuveni atbilst Regulai Nr. 1093/2010 (1.), paskaidrošu, kāpēc neuzskatu, ka šāds zemas intensitātes vai saudzīgs novērtējums saistībā ar nesaistošiem pasākumiem būtu pamatots (2.). Ņemot vērā apstrīdēto pamatnostādņu neatbilstību Regulai Nr. 1093/2010, atlikušais jautājums tad ir par to, kādam jābūt šāda konstatējuma formālajam rezultātam (3.).
1.      Apstrīdēto pamatnostādņu saderība ar Regulu Nr. 1093/2010 attiecībā uz EBI kompetenci
60.      Apstrīdētās pamatnostādnes attiecas uz produktu pārvaldības izveidi banku mazumtirdzniecības produktiem. It īpaši šajās pamatnostādnēs tiek ieteikts izstrādātājiem identificēt attiecīgos mērķa tirgus un nodrošināt, lai produkti būtu piemēroti šiem tirgiem (34). Pamatnostādnēs ir ieteikts veikt arī produkta testēšanu, lai varētu novērtēt, kā produkts ietekmē patērētāju dažādās situācijās (35). Turklāt izstrādātājiem jāizvēlas izplatītāji, kas ir piemēroti konkrētajam mērķa tirgum, un jāspēj sniegt šiem izplatītājiem informāciju par produkta raksturojumu un risku patērētājiem (36). Savukārt banku produktu izplatītājiem vajadzētu patērētājam atklāt attiecīgo produktu galveno raksturlielumu aprakstu un informāciju par to riskiem (37).
61.      Saskaņā ar 2. sadaļas 6. punktu apstrīdētās pamatnostādnes attiecas uz patērētājiem piedāvāto un pārdoto produktu izstrādātājiem un izplatītājiem saistībā ar četriem konkrētu leģislatīvo aktu noteikumiem, proti, Direktīvas 2013/36/ES 74. panta 1. punktu, Direktīvas 2007/64/EK 10. panta 4. punktu, Direktīvas 2009/110/EK 3. panta 1. punktu un Direktīvas 2014/17/ES 7. panta 1. punktu. Kompetentās iestādes var arī “apsvērt šo pamatnostādņu piemērošanu citām to jurisdikcijās esošām struktūrām, kas neietilpst iepriekš minēto tiesību [leģislatīvo] aktu piemērošanas jomā, bet kuru uzraudzība ir kompetento iestāžu pienākums” (38).
62.      Salīdzinot minēto piemērošanas jomu ar pamatnostādņu faktisko saturu, šķiet diezgan skaidrs, ka būtībā saskaņā ar FBF un Komisijas apgalvoto attiecībā uz to juridisko pamatu apstrīdētās pamatnostādnes pārsniedz ar Regulu Nr. 1093/2010 pieļauto.
63.      Saskaņā ar Regulas Nr. 1093/2010 16. punkta 1. punktu, “lai Eiropas Finanšu uzraudzības sistēmā ieviestu konsekventu, efektīvu un konstruktīvu uzraudzības praksi un nodrošinātu kopēju, vienveidīgu un konsekventu Savienības tiesību aktu piemērošanu, [EBI] pieņem pamatnostādnes un ieteikumus, kas adresēti kompetentām iestādēm vai finanšu iestādēm.”
64.      Saskaņā ar Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punktu EBI rīkojas saskaņā ar pilnvarām, ko tai piešķir šī regula, un vairāku tajā noteikto leģislatīvo aktu un visu turpmāk pieņemto juridiski saistošo Savienības aktu, ar ko nosaka tās uzdevumus, darbības jomā. Saskaņā ar 1. panta 3. punktu EBI rīkojas arī dažādu šajā regulā minēto finanšu iestāžu darbības jomā, “attiecībā uz jautājumiem, kas nav tiešā 2. punktā minēto aktu darbības jomā [..], ja šādas [EBI] darbības ir vajadzīgas, lai nodrošinātu efektīvu un pastāvīgu minēto aktu piemērošanu” (39).
65.      No šī teksta diezgan skaidri izriet, ka EBI neatkarīgi no pieņemtā pasākuma veida rīkojas tikai šo leģislatīvo aktu (materiālās) robežās. Vairāki citi Regulas Nr. 1093/2010 noteikumi, kas attiecas uz EBI uzdevumiem un kompetenci, arī apstiprina, ka šie akti veido EBI galīgo horizontu (40). Tādējādi apstrīdētās pamatnostādnes būtu jāizvērtē, ņemot vērā šo aktu saturu un piemērošanas jomu.
66.      Attiecībā uz Direktīvām 2013/36, 2007/64 un 2009/110, uz kurām apstrīdētās pamatnostādnes īpaši atsaucas attiecībā uz to piemērošanas jomu (41), šķiet, ka tie visi ir leģislatīvie akti, uz kuriem attiecas Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punkts (42). Tādējādi EBI principā ir atļauts pieņemt pamatnostādnes, lai šos aktus iedzīvinātu.
67.      Tomēr starp šo aktu un pamatnostādņu priekšmetiem ir acīmredzama neatbilstība. Lai gan pamatnostādnēs ir izklāstīti īpaši “noteikumi”, kas attiecas uz produktu pārvaldību, visi iepriekš minētie akti ir saistīti ar korporatīvo pārvaldību, it īpaši, nodrošinot iekšējās procedūras finanšu iestādēs, skaidras organizatoriskas struktūras ar konsekventām atbildības līnijām un procedūras, kas saistītas ar riska pārvaldību un kapitāla prasībām. Nav skaidrs, kā pamatnostādnes par produktu pārvaldību veicina efektīvu un konsekventu to aktu piemērošanu, kas saistīti ar korporatīvo pārvaldību, katrā ziņā īstermiņā. Lai gan šie pēdējie minētie tiesību akti attiecas uz riskiem, kas saistīti ar disfunkcionālu korporatīvo pārvaldību ilgtermiņā (tātad strukturāls jautājums), apstrīdētās pamatnostādnes tiecas regulēt iekšējos procesus produktu pārvaldībā, kas ietekmē īstermiņa rezultātus. Tādēļ riska veids (un pakāpe), ko regulē apstrīdētās pamatnostādnes, no vienas puses, un leģislatīvie akti, kas minēti Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punktā, no otras puses, ir atšķirīgi.
68.      Atšķirība starp produktu pārvaldību un korporatīvo pārvaldību kā regulējuma priekšmetu nav tikai akadēmiska. Analoģisks piemērs no citas jomas, piemēram, automobiļu rūpniecības, var palīdzēt ilustrēt atšķirību. Korporatīvā pārvaldība prasa, lai automobiļu ražotāji katrā ražošanas posmā piemērotu kontroles mehānismus, viņiem būtu caurspīdīga organizatoriskā struktūra, lai skaidri varētu noteikt, kas par ko atbild, lai būtu izveidotas sistēmas iespējamo problēmu risināšanai utt. Visi šie noteikumi ir saistīti ar netraucētu uzņēmuma darbību. Turpretim produktu pārvaldība prasa, lai automobiļu ražotāji identificētu attiecīgo jauno automašīnu mērķa tirgu, lai apsvērtu, kā jauns automašīnas modelis iederas esošajā automašīnu klāstā un vai pārāk daudz automašīnu alternatīvas neliedz patērētājam izdarīt uz informāciju balstītus lēmumus. Šādiem “noteikumiem” ir maz sakara ar uzņēmuma iekšējo darbību. Tie cenšas regulēt uzņēmējdarbības lēmumu pieņemšanu attiecībā uz klientiem piedāvāto produktu kvalitāti. Citiem vārdiem sakot, korporatīvās pārvaldības noteikumi attiecas uz iekšējo procesu un mehānismu kvalitāti, kas ir paredzēti, lai nodrošinātu uzņēmuma netraucētu darbību. Produktu pārvaldības noteikumi attiecas uz komerciālo izvēli, kas būtībā paredzēta automašīnu tirdzniecībai.
69.      Turklāt es piekrītu FBF, ka šo leģislatīvo aktu priekšmets nav tāds pats kā Direktīvas 2014/65 priekšmets, kas īpaši un skaidri regulē ieguldījumu pakalpojumu sniedzēju tirgoto finanšu produktu pārvaldību (43). Tādējādi EBI nevarēja likumīgi pieņemt pamatnostādnes par banku produktu pārvaldību.
70.      Turpretī, kā to atzina Komisija un zināmā mērā arī iesniedzējtiesa, Direktīvas 2014/17 7. panta 1. punkts, kas arī īpaši minēts apstrīdēto pamatnostādņu 2. sadaļas 6. punktā, ir saistīts ar produktiem, it īpaši kredītproduktiem. Tādējādi tas vismaz daļēji varētu kalpot par apstrīdēto pamatnostādņu pareizu juridisko pamatu.
71.      Tomēr Direktīva 2014/17 neattiecas uz produktu pārvaldību tādā pašā izpratnē kā apstrīdētās pamatnostādnes. Tā vietā ar to tiek regulēta kredītdevēju rīcība atsevišķos gadījumos un metodika, kā izlemt, vai piešķirt kredītu konkrētam klientam. Turklāt, lai arī daži Direktīvas 2014/17 noteikumi ļauj EBI pieņemt atsevišķus noteikumus (44), neviens no šiem noteikumiem īpaši neattiecas uz produktu pārvaldības noteikumiem, kā arī neattiecas uz pamatnostādņu pieņemšanu attiecīgajos jautājumos.
72.      Tāpēc man ir zināmas grūtības uzticēties Direktīvai 2014/17 jautājuma risināšanā par EBI kompetenci pieņemt apstrīdētās pamatnostādnes. Pat ja Direktīva 2014/17 faktiski ir tikusi atzīta par faktisko juridisko pamatu šajā lietā, quod non, domāju, kur praktiski var novest panākumi vienā no četriem mērķiem. Komisijas iesniegtie dokumenti diezgan labi ilustrē šo jautājumu.
73.      Komisija ir norādījusi, ka Tiesai būtu jāatzīst apstrīdētās pamatnostādnes par spēkā neesošām, ciktāl tās attiecas uz i) Direktīvas 2007/64 10. panta 4. punktu, ii) Direktīvas 2009/110 3. panta 1. punktu un iii) Direktīvas 2013/36 74. panta 1. punktu. Tajā pašā laikā Komisija arī apgalvoja, ka Tiesai būtu jāpaziņo, ka apstrīdētās pamatnostādnes ir spēkā, ciktāl tās attiecas uz Direktīvas 2014/17 7. panta 1. punktu (vai drīzāk, lai pilnībā atveidotu Komisijas priekšlikumu – ka šā punkta pārbaudē nav atklāti elementi, kas varētu apšaubīt pamatnostādņu spēkā esamību).
74.      Jāatzīst, ka zināmā mērā esmu neizpratnē, iztēlojoties, ko praktiski nozīmētu šāda sprieduma rezolutīvā daļa. Vai tā nozīmētu, ka pamatnostādnes paliek “spēkā”, bet to piemērošanas joma tiesiski aprobežotos ar kredītlīgumiem patērētājiem attiecībā tikai uz nekustamo īpašumu? Vai tad pamatnostādnes turpmāk būtu piemērojamas tikai finanšu iestādēm, piedāvājot šādus īpašus produktus? Vai arī, pamatojoties uz to, būtu vēl vairāk jāiedziļinās detaļās un jānovērtē noteiktas pamatnostādnes katra atsevišķi?
75.      Ņemot vērā šādus apsvērumus, šķiet, ka vienīgā racionālā iespēja ir tā, ka pamatnostādnēm ir jābūt spēkā kopumā vai arī nemaz. Manuprāt, apstrīdētās pamatnostādnes kopumā neietilpst Regulā Nr. 1093/2010 minēto vai to leģislatīvo aktu, ar kuriem EBI tiek uzticēti īpaši uzdevumi, piemērošanas jomā. Tāpēc EBI ir pārsniegusi savu kompetenci, pieņemot pamatnostādnes, uz kuru priekšmetu šie leģislatīvie akti neattiecas.
2.      Kāda ir nesaistošo Savienības pasākumupārbaudes intensitātes pakāpe?
76.      Ja šajā lietā tiktu piemērota normāla pārbaude, būtu jānonāk pie iepriekšējā starpsecinājuma. Ar jēdzienu “normāls” domāju tādu pārskatīšanas veidu, kādu Tiesa veic parasti un ar tādu pašu intensitātes pakāpi, pārbaudot to pasākumu spēkā esamību, kuriem ir saistošas tiesiskas sekas (45).
77.      Tomēr ir jājautā, vai pasākumiem, kas, domājams, nerada nekādas saistošas tiesiskas sekas, vispirms būtu jāpiemēro tāda normāla pārbaude. Īsāk sakot, ja tie nav saistoši, kāpēc kādam, tai skaitā šai Tiesai, par tiem būtu jāuztraucas? Kāpēc jāpārbauda, vai Savienības struktūra ir darbojusies savas kompetences robežās, ja nevienam nav jāpievērš nekāda uzmanība tās nostājai? Šie apsvērumi liktu nonākt pie tāda rezultāta – vismaz attiecībā uz īsteniem ieteikumtiesību pasākumiem –, ka pārbaudei, ja tā vispār būtu jāveic, būtu jābūt atturīgai.
78.      Būtībā tas atbilst ACPR un EBI tiesas sēdē paustajai argumentācijai, ka nesaistošu Savienības pasākumu pārbaudes pakāpei būtu jābūt zemākai nekā saistošu aktu gadījumos, ietverot tikai vispārēju nesaistošo pasākumu novērtējumu. Šis arguments būtībā liek domāt, ka pat gadījumā, kad nesaistošie pasākumi, strikti ņemot, neietilpst EBI kompetencē, fakts, ka uz tiem var aptuveni attiekties šīs kompetences tvērums, ir pietiekams, lai pierādītu EBI pamatnostādņu likumību. It īpaši attiecībā uz kompetenču sadalījumu, nesaistošo pasākumu autori gūtu labumu no zināmas rīcības brīvības, tā vietā, lai tiem tiktu piemēroti stingri ierobežojumi. Praksē šo pasākumu atcelšana notiktu tikai tad, kad tie acīmredzami atrastos ārpus autoram piešķirto pilnvaru robežām.
79.      Proti, no noteikta viedokļa produktu pārvaldība, iespējams, neatšķiras no korporatīvās pārvaldības, ja tās abas skatītu abstraktā, uz mērķi vērstā veidā. Abām ir ietekme uz finanšu sistēmas stabilitāti. Kā tiesas sēdes laikā norādīja EBI, pamatnostādņu vispārējais mērķis esot ieteikt iekšējos procesus, kas novērstu pārmērīgu risku, jo neapdomīga riska uzņemšanās bija 2008. gada finanšu krīzes pamatā. Efektīva produktu uzraudzība un pasākumi, kas nodrošina, ka finanšu produkti atbilst mērķa tirgu prasībām, var uzlabot finanšu iestādes ekonomisko sniegumu un samazināt bankrota risku.
80.      Tieši tāpat – kā apgalvo ACPR, Francijas un Polijas valdības un EBI – EBI pamatnostādnes joprojām varētu uzskatīt par EBI kompetencē ietilpstošām, jo Regulas Nr. 1093/2010 mērķis esot tieši patērētāju aizsardzība. Patiešām, patērētāju aizsardzība ir svarīgs mērķis, kas ir sasniedzams ar Regulu Nr. 1093/2010. Šis mērķis tostarp parādās 1. panta 5. punkta f) apakšpunktā (46) un it īpaši 9. pantā, kas ir veltīts “uzdevumiem, kas saistīti ar patērētāju aizsardzību un finansiālo darbību”. Šo aptverošo mērķi, iespējams, varētu izmantot, lai attaisnotu EBI rīcību dažādās jomās.
81.      Es noteikti atzīstu šos argumentus. Tomēr vienkārši nevaru tiem piekrist nedz šajā konkrētajā lietā līmenī, nedz vispārīgi.
82.      Ciktāl runa ir par konkrētajām pamatnostādnēm, es nedomāju, ka būtu jāpieņem EBI darbības jomas vispārēja teleoloģiska interpretācija, balstoties uz neskaidri definētiem “vispārējiem mērķiem”, lai attaisnotu apstrīdētās pamatnostādnes. Šāda tālejoša EBI regulatīvā līdzdalība, kuras pamatā ir plaši noteikti mērķi, nav pamatojama, ņemot vērā pašas Regulas Nr. 1093/2010 9. panta 1. punktu. Saskaņā ar šo noteikumu EBI loma šķiet diezgan ierobežota – tā ir apkopot un analizēt patēriņa tendences, pārskatīt un koordinēt izglītības iniciatīvas un izstrādāt apmācību standartus. Lai arī šis saraksts nav pilnīgs, tas norāda uz ļoti dažādiem EBI ar iekļaujošo jēdzienu “patērētāju aizsardzība paredzēto pasākumu un darbību veidiem”.
83.      Turklāt pārmērīgs risks ir dabiski bīstams. Tomēr katram komerciālam lēmumam ir risks. Iespēja, ka šādi riski var īstenoties, nav pietiekams pamatojums, lai ļautu Savienības aģentūrai tos visus regulēt, it īpaši, izmantojot “vienkāršas” pamatnostādnes. Ja produktu pārvaldība un korporatīvā pārvaldība tiek uzskatīta par tik ļoti savstarpēji saistītu, lai attaisnotu EBI rīcību attiecībā uz pirmo, pamatojoties uz leģislatīvajiem aktiem attiecībā uz otro, tad EBI būtu tiesības pieņemt noteikumus, iespējams, neierobežoti, visdažādākajās situācijās, kurām, stingri ņemot, ir maz sakara ar korporatīvo pārvaldību. Vai EBI tad nebūtu jābūt arī pilnvarām sākt izdot pamatnostādnes par personāla atlasi un paaugstināšanu amatā, par programmatūras nodrošinātāju izvēli, par palīdzības tālruņa darbību vai par mēbeļu iegādes procesiem? Vai arī EBI, iespējams, tāpat būtu jāvar regulēt drošības jostu drošību uzņēmuma automašīnās, ko izmanto finanšu iestādes augstākā vadība. Ja šādas finanšu nozares stabilitātei svarīgas personas netiktu pienācīgi aizsargātas nelaimīgā autoavārijas gadījumā, jebkādā veidā tiktu apdraudēta arī nozares stabilitāte.
84.      Turklāt kopumā ir daudz un diezgan būtisku argumentu, kāpēc gadījumā, ja nesaistošo tiesību aktu pārbaude tiesā būtu jāveic saskaņā ar LESD 267. pantu (par ko Tiesa uzstāj, ka tā ir), šai pārbaudei būtu jābūt normālai, standarta veida pārbaudei.
85.      Pirmkārt, ļaujot iestādēm un plašākā izpratnē daudzām Savienības struktūrām izdot “juridiski nesaistošus” pasākumus ar ierobežotu tiesas kontroli (piemēram, bez jebkādas kompetences pārbaudes), Savienībā tiktu tikai veicināta “kripto‑tiesību aktu” turpmāka izplatīšanās ieteikumtiesību veidā. Kā esmu norādījis secinājumos lietā Beļģija/Komisija (47), Savienības struktūras, izmantojot ieteikumtiesības, var izveidot paralēlu noteikumu kopumu, kas apiet likumdošanas procesu un kas varētu ietekmēt institucionālo līdzsvaru.
86.      Otrkārt, šāda prakse, iespējams, ietekmē ne tikai (horizontālo) institucionālo līdzsvaru, bet galvenokārt pakārtoto noteikumu kopējo leģitimitāti. Savienības aģentūru skaita palielināšanās ir radījusi bažas par leģitimitāti saistībā ar deleģēto administratīvo pilnvaru izmantošanu. Tāpēc ir jānodrošina, lai šī darbība nepaliktu nepārbaudīta pat attiecībā uz oficiāli nesaistošiem Savienības aktiem (48).
87.      Treškārt, šie argumenti kļūst īpaši nozīmīgi apstākļos, kad vairākās jaunās politikas jomās jau ir notikusi “bēgšana uz ieteikumtiesībām” – banku savienība un finanšu uzraudzība ir spilgti šīs parādības piemēri. Šajā ziņā ir diezgan paradoksāli redzēt, ka, lai gan ar Lisabonas līgumu Tiesai beidzot tika nodrošināta pilnīga kompetence attiecībā uz visiem Savienības struktūru un institūciju pieņemtajiem aktiem, atceļot – tiesiskās aizsardzības ziņā nepilnīgo – pīlāra struktūru (49), šī pati problēma tagad var atkārtoties iekšēji, atkal faktiski izslēdzot no jebkādas pārbaudes indivīdu uzvedību regulējošās Savienības darbības jomas, šoreiz pēc Tiesas pašas izvēles.
88.      Ceturtkārt, ir vēl viens arguments, kas attiecas tieši uz Savienības aģentūrām, nevis Savienības institūcijām. Lai gan uz visām Savienības struktūrām patiešām attiecas pilnvaru piešķiršanas princips, Savienības aģentūrām parasti tiek piešķirts arī specializēts un diezgan šaurs pilnvarojums. Papildus konstitucionālajam argumentam, kāpēc šāda struktūra liek veikt ne tikai atturīgu pārbaudi, ir arī pragmatiskāks arguments. Tas ir risks, ka veidosies ar “ieteikumtiesībām pārpildīta telpa”. Situācijā, kad vairākām aģentūrām vai struktūrām pārklājas pilnvaras, kā rezultātā tās regulē līdzīgus vai radniecīgus jautājumus (kā tas atkal notiek banku un finanšu jomā), šādu pilnvaru interpretēšana samērā augstā abstrakcijas līmenī un attiecībā uz abstraktu mērķu sasniegšanu tikai izraisītu pārklājošos vai pat pretrunīgu ieteikumtiesību instrumentu rašanos.
89.      Apzinos, ka šāds apsvērums ir neparasts un savdabīgs – kā pēc definīcijas var būt kolīzija
starp juridiski nesaistošiem pasākumiem? Tas, kas nav juridiski saistošs, nevar būt kaut kam pretrunā, jo nespēj radīt nekādas juridiskas saistības. Kā gan šeit var vispār rasties kolīzija?
90.      Piektkārt un visbeidzot, problēma ir tā, ka Tiesa acīmredzami ir atteikusies ņemt vērā šo argumentāciju, kā nesen to apstiprināja spriedums lietā Beļģija/Komisija. Savos secinājumos šajā lietā (50) patiešām ierosināju iespēju paļauties uz Savienības tiesību akta formu, kas tad noteiktu, kā vērtēt būtību. Tādējādi, ja kaut ko sauc par “pamatnostādni”, tiks uzskatīts, ka ar to nekādas saistošas tiesiskas sekas netiek radītas un visiem būs tiesības to pilnībā ignorēt, jo tā ir pamatnostādne.
91.      Tomēr Tiesa uzstāja uz iepriekšējo pieeju, saskaņā ar kuru katrā atsevišķā gadījumā un neatkarīgi no akta oficiālā nosaukuma vispirms ir jāizlemj, vai tas ir “īstens” vai “neīsts” ieteikumtiesību akts (51). Tomēr šādas pieejas nepieciešamās sekas ir tādas, ka, pirms tiek noskaidrots, vai attiecīgais pasākums ir īstens ieteikumtiesību akts, nevar izslēgt, ka tas faktiski rada saistošus juridiskus pienākumus. Tāpēc noteikti ir iespējams, ka jebkura veida Savienības noteikumu adresāti faktiski nonāk situācijā, kurā viņi nevar atšķirt, kas ir formāli saistošs un, ciktāl tas attiecas uz viņu materiālajām saistībām, kura no potenciāli pretrunīgajām pamatnostādnēm viņiem būtu jāievēro.
92.      Noslēgumā, atgriežoties pie konkrētā EBI piemēra, šķiet, ka Savienības likumdevējs pats ir sācis atzīt, ka var rasties iespējamas problēmas, un izrādījis vēlmi rūpīgāk uzraudzīt EBI darbību. Regula Nr. 1093/2010 tik tiešām pa šo laiku ir tikusi grozīta ar Regulu 2019/2175. Pēc šiem grozījumiem – lai gan tie šajā lietā nav piemērojami laikā – Regulā Nr. 1093/2010  ir iekļauts jauns 60.a pants “[EBI] kompetences pārkāpšana”, kurā ir noteikts, ka “jebkura fiziska vai juridiska persona var Komisijai nosūtīt argumentētu ieteikumu, ja tā uzskata, ka [EBI] ir pārkāpusi savu kompetenci, [..] rīkojoties saskaņā ar 16. pantu, [..] un tas tieši un individuāli skar minēto personu” (52).
93.      Atkal – runājot par īstenām ieteikumtiesībām, šis viss ir vienkārši apbrīnojami. Regulas Nr. 1093/2010 V nodaļā “Aizsardzības pasākumi” ir ieviests noteikums, kura pamatā ir pieņēmums, ka, saskaņā ar regulas 16. pantu izdodot pamatnostādnes un ieteikumus, kam būtu jābūt juridiski nesaistošiem, vai arī nesaistošus atzinumus saskaņā ar 16.a pantu, EBI varētu pārsniegt savu kompetenci, tāpēc ir nepieciešams tiesiskās aizsardzības līdzeklis. Neatkarīgi no šāda noteikuma sistemātiskā pamatojuma, būtu pamatoti pieņemt, ka tas nebūtu ievietots, ja Savienības likumdevējs nebūtu nonācis pie secinājuma par varbūtēju problēmas esamību. Skaidrs ir tikai, ka Komisijas pastkaste, visticamāk, netiks pārāk noslogota, ja būtībā personai, lai tai būtu atļauts rakstīt vēstuli Komisijai, jābūt problemātiskā pasākuma “tieši un individuāli skartai”, protams, ja iedvesmai šo jēdzienu interpretēšanai būtu jāizmanto Tiesas iedibinātā judikatūra attiecībā uz LESD 263. panta ceturto daļu.
94.      Ņemot vērā visus šos argumentus, varu tikai secināt, ka patiešām ir svarīgi Savienības aģentūru pieņemtos nesaistošos aktus pakļaut normālai pārbaudei tiesā, vismaz attiecībā uz to kompetenci, lai šīs aģentūras prettiesīgi neiejauktos citu Savienības struktūru vai iestāžu kompetencē.
3.      Kāds ir šādas pārbaudes (formāls) iznākums?
95.      Juridiski nesaistoša pasākuma pārbaudes tiesā kontekstā pēdējā problēma ir iznākuma veids apstākļos, kad ir iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu par šāda pasākuma spēkā esamību. Kāds varētu būt rezultāts lietā, kurā i) apstrīdētais Savienības akts nav juridiski saistošs un tāpēc par to nevar celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu, un tādējādi to nevar formāli atcelt minētās tiesvedības ietvaros, taču ii) Tiesa pēc lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar LESD 267. pantu atzinusi, ka izdevējiestādei nav kompetences?
96.      Saprātīgi iedomājami ir divi iznākumi. Pirmkārt, juridiski nesaistošo Savienības pasākumu varētu atzīt par spēkā neesošu tāpat kā normālajā iznākumā attiecībā uz cita veida (saistošiem) Savienības tiesību pasākumiem, kuri saskaņā ar LESD 267. pantu ir atzīti par nepilnīgiem. Otrkārt, jautājumu par šāda pasākuma spēkā esamību faktiski varētu pārformulēt kā interpretācijas jautājumu saskaņā ar LESD 267. pantu, kas attiecas vai nu uz paša nesaistošā Savienības akta interpretāciju, vai arī uz (saistošā) tiesiskā pamata interpretāciju, pamatojoties uz kuru šis akts ticis pieņemts (šajā lietā Regulu Nr. 1093/2010).
97.      Iespējams, pirmo alternatīvu otrajā scenārijā varētu uzreiz atmest : ja Tiesa konstatētu, ka iestāde ir pieņēmusi nesaistošu Savienības tiesību pasākumu, pārkāpjot savu kompetenci, nesaprotu, kā Tiesas ziņā varētu būt faktiski apsēsties un sākt šā pasākuma pārformulēšanu tiesā, veicot kaut kā tāda “interpretāciju”, kam vispār nekad nebūtu bijis jāeksistē.
98.      Runājot par Tiesas līdzšinējo praksi – ja nemaldos, Tiesa līdz pat ļoti nesenai pagātnei nekad nav atzinusi nesaistošu Savienības pasākumu par spēkā neesošu (53). Daļēji tas izskaidrojams ar to, ka, iespējams, valsts tiesas saistībā ar šādiem aktiem parasti ir izvirzījušas interpretācijas jautājumus (54). Tomēr ir arī jāatzīst, ka (līdz šim) Tiesa jautājumus par spēkā esamību vienmēr ir pārformulējusi par interpretācijas jautājumiem (55).
99.      Iespējams, ka šāda “pārveidošana” visskaidrāk bija redzama virspalātas spriedumā lietā Kotnik u.c., kurā Tiesa vairākus jautājumus par spēkā esamību konkrēti novērtēja tā, it kā tie būtu jautājumi par interpretāciju (56). Turklāt divās iepriekšējās reizēs Tiesa pat skaidri izslēdza iespēju novērtēt attiecīgā pasākuma spēkā esamību, kad bija konstatējusi, ka tam nav saistošas sekas (57).
100. Tādējādi savā ziņā varētu uzskatīt, ka Tiesas judikatūra sniedz atbildi uz nedaudz vardarbīgo šo secinājumu ievadu: to, kas nekad nav dzīvojis (kā tiesības), (Tiesa) nevar apglabāt. Viss, ko Tiesa var darīt, ir ar autoritāti apgalvot, ka šis dzīvnieks nekad nav piedzimis, jo mātes fizionomija izslēdz iespēju jebkad šo radību dzemdēt.
101. Šis risinājums savā ziņā vismaz novērš dažas no problēmām, kas varētu rasties, ja Tiesa saskaņā ar LESD 267. pantu par spēkā neesošu atzīst aktu, kas nevarētu tikt atcelts saskaņā ar LESD 263. pantu tāpēc, ka šim aktam nav saistošas tiesiskas sekas. Tiesa varētu turpināt šo pieeju un tādējādi šajā lietā secināt, ka Regulas Nr. 1093/2010 1., 8. un 16. panta lasījums kopsakarā neļāva EBI izdot apstrīdētās pamatnostādnes, jo EBI tam nebija pilnvaru.
102. Turklāt šāda atbilde varētu šķist piemērotāka nekā atbilde par spēkā esamību trešajā jautājumā, jo, formāli runājot, iesniedzējtiesa nav izvirzījusi jautājumu par spēkā esamību. Iesniedzējtiesa ir tikai jautājusi, vai EBI, izdodot apstrīdētās pamatnostādnes, ir pārsniegusi savas pilnvaras.
103. Tādējādi kopumā šāds iznākums ir iespējams (58). Praktisku iemeslu dēļ dzīvnieka pasludināšana par neesošu daudz neatšķiras no apgalvojuma, ka viņa māte to nekad nebūtu varējusi piedzemdēt (59). Tomēr šim apgalvojumam ir sava cena, kas rada savas problēmas. Tāpēc joprojām ieteiktu Tiesai skaidri sniegt atbildi par apstrīdēto pamatnostādņu spēkā esamību.
104. Pirmkārt, lai gan iesniedzējtiesa ir formulējusi trešo jautājumu attiecībā uz kompetenci, pilnvaru trūkuma konstatēšana loģiski izraisa atcelšanu vai atzīšanu par spēkā neesošu (60). Diezgan grūti saprast, kā varētu tikt atzīta pilnvaru pārsniegšana, ja akts zināmā mērā turpina karāties gaisā.
105. Otrkārt un būtiskāk, vai iesniedzējtiesai būtu jārīkojas saskaņā ar šo Tiesas sniegto atbildi? Izdarot secinājumus no šāda Tiesas paziņojuma, vai valsts tiesa pati tad varētu atzīt pamatnostādnes par spēkā neesošām? Vai arī paziņojums par kompetences pārsniegšanu Savienības līmenī dotu tai tiesības atcelt valsts “īstenošanas” ieteikumtiesību instrumentu?
106. Katrā ziņā sistemātiskā izpratnē jebkura no šajos secinājumos izklāstītajām hipotētiskajām iespējām valsts tiesai ir neapmierinoša no atšķirīgu normatīvu noteikumu kopumu viedokļa – gan Savienības, gan valsts – un var apdraudēt Foto‑Frost judikatūras virzienu. Principā tikai Savienības Tiesas kompetencē ir lemt par Savienības tiesību pasākumu spēkā (ne)esamību. Turpretim valsts tiesas var atcelt tikai valsts izcelsmes aktus. Parasti atbildes, ka “Savienības tiesību akts interpretējams tādējādi, ka tas nepieļauj citu pasākumu”, ir piemērotas valsts
pasākumiem, nevis Savienības aktiem (neatkarīgi no tā, vai tie ir saistoši vai nav). Šāds apkārtceļš attiecībā uz valsts normatīvajiem aktiem patiešām ir nepieciešams, jo Tiesas kompetencē ir interpretēt Savienības tiesības, bet ne vērtēt valsts tiesības. Turpretī šāda struktūra nav piemērota, ja apstrīdētās pamatnostādnes ir Savienības
pasākumi, jo principā Tiesa ir pilnvarota ne tikai tos pārbaudīt, bet arī atcelt vai atzīt par spēkā neesošiem.
107. Treškārt, jautājuma par spēkā esamību pārformulēšana par interpretācijas jautājumu nozīmē Grimaldi
judikatūras būtisku pārskatīšanu (vai vismaz kvalificēšanu). Pretēji tajā teiktajam un kopš tā laika bieži atkārtotajam (61), Tiesas jurisdikcijā faktiski nebūtu lemt par “visu Savienības iestāžu aktu spēkā esamību bez izņēmumiem”. Tiesai tādējādi tiktu liegta iespēja lemt par nesaistošu Savienības aktu spēkā esamību saskaņā ar LESD 267. pantu. Tāpēc būtu liels un, ieteikumtiesību aktu skaitam palielinoties, arvien vairāk pieaugošs Tiesas jurisdikcijas izņēmumu skaits gan saskaņā ar LESD 267., gan 263. pantu.
108. Ceturtkārt un visbeidzot, Grimaldi
sprieduma kvalificēšana faktiski nozīmētu, ka savā ziņā tiktu atjaunota zināma saskaņotība starp LESD 263. un 267. pantu. Tomēr šī saskaņotība faktiski būtu veikta, balstoties uz vismazāko kopsaucēju, un par sliktu jebkādai Savienības tiesībās paredzētai efektīvai tiesību aizsardzībai. Tas nozīmētu, ka, tā kā nav pieejama efektīva piekļuve ieteikumtiesību pasākumu pārbaudei tiesā saskaņā ar LESD 263. pantu, vislabāk, lai tādas nav arī saskaņā ar LESD 267. pantu.
109. Šo secinājumu nobeiguma sadaļā (C) paskaidrošu, kāpēc un kā šī loģika strukturālā ziņā būtu nepareiza. Tomēr, lai sniegtu atbildi uz trešo jautājumu, iesaku Tiesai izvēlēties vienkāršāko, skaidrāko un patiesi godīgāko atbildi: apstrīdētās pamatnostādnes būtu jāatzīst par spēkā neesošām, jo EBI ir rīkojusies ārpus pilnvarām, kas tai piešķirtas ar Regulu Nr. 1093/2010.
C.      Pirmais un otrais jautājums: saistība starp LESD 263. un 267. pantu
110. Tikai tagad ir iespējams pilnībā novērtēt plašākā mēroga problēmas, kas izvirzītas iesniedzējtiesas pirmajā un otrajā jautājumā. Tādēļ turpinājumā abus šos jautājumus aplūkošu secīgi. Sākšu ar pirmā un otrā jautājuma otro daļu, kurā tiek jautāts par FBF locus standi
valsts tiesā (1.). Tad pievērsīšos Foto‑Frost
spriedumam un jautājumam par to, vai valsts tiesai ir jāiesniedz Tiesai lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, ja tās apsvērtais lielā mērā līdzinās nesaistoša Savienības akta piemērošanas valsts līmenī “liegšanai” (2.). Visbeidzot es aplūkošu vispārējo saistību starp LESD 263. un 267. pantu attiecībā uz nesaistošiem Savienības tiesību pasākumiem, kas ir pirmā un otrā jautājuma pirmās daļas pamatā (3.). Šī pieeja galu galā mani novedīs pie diezgan neapmierinoša secinājuma par Savienības tiesību vispārējo stāvokli šajā jomā, domājot par to, kā (ja vispār) spriedumus lietās Grimaldi, Foto‑Frost un Beļģija/Komisija faktiski var padarīt savstarpēji saderīgus attiecībā uz ieteikumtiesību instrumentiem (4.).
1.      “Locus standi” saskaņā ar LESD 263. un 267. pantu (pirmāun otrājautājuma otrā daļa)
111. To interpretējot burtiski un lasot atsevišķi (62), pirmā jautājuma otrā daļa nav pieņemama, jo šī lieta nav atcelšanas prasība. Uz otrā jautājuma otro daļu būtu jāatbild tā, ka izlemt, kad un kā lietas dalībnieks valsts tiesvedībā var izvirzīt iebildi par prettiesiskumu, ir valsts tiesību, nevis Savienības tiesību jautājums.
112. Tomēr, lasot pirmo un otro jautājumu kopā un aplūkojot tos šīs lietas kontekstā, šķiet, ka iesniedzējtiesa faktiski interesējas par “TWD gadījumu” – situāciju, kad prasītājam, kurš būtu varējis celt prasību par Savienības akta atcelšanu Tiesā, bet to nav izdarījis, tiek liegts valsts tiesā apstrīdēt tā valsts pasākuma spēkā esamību, ar kuru šis akts tiek īstenots.
113. Judikatūras virzienā lietā TWD (63), kas pēdējo reizi precizēts lietā Georgsmarienhütte u.c. (64), tiek apgalvots, ka tad, ja personai, kura vēlas apstrīdēt Savienības pasākumu, atbilstoši LESD 263. panta ceturtajai daļai neapšaubāmi ir locus standi, tai ir jāizmanto šajā tiesību normā paredzētais tiesiskās aizsardzības līdzeklis, ceļot prasību Vispārējā tiesā. Tādējādi iespēja tiesību subjektam valsts tiesā, kurā tas ir vērsies, apgalvot, ka Savienības tiesību aktā iekļautie noteikumi nav spēkā, ir pakārtota nosacījumam, ka tam nav bijis tiesību saskaņā ar LESD 263. pantu celt tiešu prasību par šiem noteikumiem.
114. Šajā lietā iesniedzējtiesa vispirms vēlas noskaidrot, vai tāda profesionāla federācija kā FBF būtu varējusi apstrīdēt EBI pamatnostādnes, ceļot atcelšanas prasību, lai izskatāmajos apstākļos noteiktu, vai tā joprojām var apstrīdēt valsts pasākuma (ACPR paziņojuma) likumību, piemērojot EBI pamatnostādnes.
115. Nedomāju, ka lietā, kas attiecas uz īstenu ieteikumtiesību pasākumu, šādiem apsvērumiem būtu jebkāda nozīme. Pat ja šādiem apsvērumiem būtu nozīme, tie nav pamatoti.
116. Pirmkārt, tā kā EBI pamatnostādnes saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru (65) nav saistošas, atcelšanas prasība Tiesā jebkurā gadījumā nebūtu pieņemama, ņemot vērā attiecīgā Savienības pasākuma raksturu, neatkarīgi no tā, vai tas prasītāju skar tieši un individuāli. Līdz šim Tiesas pieeja ir bijusi tāda, ka īstena ieteikumtiesību pasākuma gadījumā apstrīdama akta patiesībā nemaz nav. Praksē šāds (objektīvs) novērtējums notiek pat pirms jebkura konkrētas personas (drīzāk subjektīva) stāvokļa novērtēšanas. Tādējādi, ja apstrīdama akta nav, šādu aktu pārbaudi neviens nevar lūgt saskaņā ar LESD 263. pantu.
117. Otrkārt – un jebkurā gadījumā – lietas TWD judikatūras virziens vienkārši nebūtu piemērojams šajā lietā un plašākā izpratnē gandrīz nekad jebkurā citā lietā par ieteikumtiesību pasākumiem.
118. Iemesls tam ir vienkāršs. Spriedumā lietā TWD un šajā judikatūras virzienā ietilpstošajās lietās ir nepieciešamas “neapšaubāmas tiesības” celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu, lai kļūtu piemērojams aizliegums tam pašam pieteicējam ierosināt pārbaudi tiesā saskaņā ar LESD 267. pantu (66). Tomēr ir diezgan neiespējami apgalvot, ka profesionālai federācijai, kas aizsargā savu locekļu, piemēram, FBF, intereses, būtu šādas neapšaubāmas tiesības saskaņā ar LESD 263. pantu celt prasību par nesaistošiem Savienības pasākumiem, piemēram, apstrīdētajām pamatnostādnēm. Proti, attiecībā uz ieteikumtiesību pasākumiem vienmēr vispirms ir jānovērtē, vai šāds pasākums patiešām ir īstens vai neīsts nesaistošs tiesību akts, kas pats par sevi jau ir diezgan sarežģīts novērtējums. Pēc tam jautājums būtu par to, vai asociācija vai cita struktūra, kas aizstāv savu locekļu intereses, būtu individuāli un tieši skarta, lai būtu apveltīta ar tiesībām (67).
119. Tas viss nozīmē tāda veida sarežģītu novērtējumu, kas ļoti atšķiras no lietā TWD paredzētā izņēmuma loģikas un mērķa (68). Šis izņēmums ir jāpiemēro tikai attiecībā uz acīmredzamu pieņemamību. To nevar attiecināt uz iespējamu pieņemamību, LESD 263. pantā paredzēto noteikumu konkrēto novērtējumu faktiski iekļaujot LESD 267. pantā un pēc tam uzdodot valstu tiesnešiem tos izvērtēt līdztekus. Tāpat to nevar apgriezt otrādi, padarot to par acīmredzamu nepieņemamību.
120. No tā izriet, ka saskaņā ar Savienības tiesībām profesionāla federācija noteikti var, izvirzot iebildi, apstrīdēt tādu Savienības pamatnostādņu spēkā esamību, kas adresētas locekļiem, kuru intereses tā aizstāv, pat ja tās to neskar nedz tieši, nedz individuāli. Kad un kā tā var to darīt atbilstoši valsts tiesībām un procedūrai, ir pilnībā cits jautājums, un tas nosakāms iesniedzējtiesai.
2.      Vai Foto‑Frost spriedumuvar piemērot nesaistošiem pasākumiem?
121. Pirms pievērsties iesniedzējtiesas izvirzītajam vispārējam strukturālajam jautājumam par (ne)saistības pakāpi starp LESD 263. un 267. pantu attiecībā uz ieteikumtiesību pasākumu spēkā esamības pārbaudi, jāapspriež vēl viens mozaīkas gabaliņš: Foto‑Frost spriedums.
122. Foto‑Frost spriedumu un tā ietekmi uz nesaistošu pasākumu pārbaudi valsts līmenī iesniedzējtiesa ir apskatījusi savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, pat ja tā rezultātā Tiesai nav ticis uzdots konkrēts jautājums. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu patiešām ir rezultāts tam, ka iesniedzējtiesa konkrētajā nesaistošo pasākumu kontekstā, kurā valsts tiesībās ir ļauts tieši pārbaudīt ieteikumtiesību aktus, savukārt Savienības tiesībās tas nav ļauts, ir piemērojusi gan Grimaldi, gan Foto‑Frost spriedumus. Vai šādā gadījumā valsts tiesām ir pienākums
uzdot jautājumu Tiesai par apstrīdēto pamatnostādņu spēkā esamību, piemērojot Foto‑Frost spriedumu? Vai arī tas būtu jāinterpretē kā vienkārša iespēja, ko piedāvā Grimaldi judikatūras virziens (69)?
123. Foto‑Frost
spriedumā tika konstatēts, ka valsts tiesai ir pienākums vērsties Tiesā par Savienības tiesību pasākuma spēkā esamību, ja vien tā neuzskata, ka attiecībā uz spēkā neesamību izvirzītie pamati nav pamatoti (70). Šā pienākuma esamībai izvirzītais pamatojums, kas nekādi nav balstīts Līguma tekstā (71), ir divējāds: pirmkārt, vienveidīga piemērošana ir īpaši svarīga, ja jautājums ir par Savienības akta spēkā esamību, lai šajā ziņā starp valsts tiesām nebūtu uzskatu dažādības. Otrkārt, tiesību aizsardzības tiesā sistēmas saskaņotības un Savienības pilnīgas tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmas nodrošināšanai (it īpaši Tiesas ekskluzīvās kompetences atzīt Savienības pasākumus par spēkā neesošiem) ir nepieciešams, lai tad, ja lietu par Savienības akta spēkā esamību izskata valsts tiesa, tiesības atzīt šādu aktu par spēkā neesošu būtu atstātas Tiesai (72).
124. Atšķirībā no Komisijas nesaprotu, kā šī loģika un divi norādītie pamati būtu piemērojami arī īsteniem ieteikumtiesību pasākumiem.
125. Pirmkārt, attiecībā uz vienveidīgas piemērošanas prasību ir taisnība, ka noteiktā interpretācijā tām valsts kompetentajām iestādēm, kuras nolemj ievērot apstrīdētās pamatnostādnes, tas visā Savienībā būtu jādara vienādi. It īpaši ar Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 1. punktu EBI tiek pilnvarota pieņemt šādas pamatnostādnes, lai “nodrošinātu kopēju, vienveidīgu un konsekventu Savienības tiesību aktu piemērošanu”. Tādējādi pieprasītā vienveidīgā piemērošana būtībā nebūtu vienveidība Savienībā un iekšējā tirgū kopumā, bet gan būtu vienveidība atsevišķos un diezgan nejaušos normatīvajos kopumos, kuri ietver tikai tās dalībvalstis, kuru kompetentās iestādes ir nolēmušas izvēlēties piemērot pamatnostādnes.
126. Tomēr vai šāda vienveidība bija Foto‑Frost
sprieduma mērķis? Vai šāda vienveidība būtu kategoriski jāpieprasa arī attiecībā uz pasākumiem, kuros šāda vienveidība nepastāv jau pēc definīcijas, kā tas ir gadījumā ar pasākumiem, kurus tikai var piemērot (nevis ir jāpiemēro)? Attiecībā tieši uz EBI pamatnostādnēm un ieteikumiem – Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 3. punktā ir skaidri norādīts, ka kompetentās valsts iestādes var nolemt tos neievērot. Turklāt, ja valsts tiesa bez Tiesas palīdzības nolemj atcelt valsts pasākumu, ar ko tiek īstenots nesaistošs Savienības tiesību pasākums, tam praktiski būs tāds pats spēks kā kompetentās iestādes lēmumam to neievērot.
127. Otrkārt, arguments, kas izriet no tiesību aizsardzības tiesā sistēmas saskaņotības un Savienības pilnīgas tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmas, iespējams, ir vēl intriģējošāks. Foto‑Frost
spriedumā Tiesa būtībā lika domāt, ka pienākums iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par spēkā esamību ir pamatots ar faktu, ka Tiesa pati attiecībā uz Savienības tiesību pasākumiem nodrošinot efektīvu pārbaudi tiesā, kas ir salīdzināma ar to, ko garantē valsts tiesas.
128. Tomēr šobrīd horizontālā līmenī piekļuve nesaistošu Savienības pasākumu pārbaudei saskaņā ar LESD 263. pantu vienkārši nav iespējama, jo, pirmkārt, nav apstrīdama akta, un tas nozīmē, ka atcelšanas prasības tiek uzskatītas par nepieņemamām. Vertikālā līmenī līdzvērtības neesamība tiesiskajā aizsardzībā, šķiet, ir vēl lielāka, saskaroties ar (dažām) valsts tiesām, piemēram, šajā gadījumā iesniedzējtiesu, kas faktiski nodrošina (zināma apmēra) efektīvu tiesisko aizsardzību attiecībā uz nesaistošiem pasākumiem (73).
129. Tādējādi efektīvas tiesību aizsardzības tiesā saskaņotība attiecībā uz nesaistošiem Savienības pasākumiem drīzāk prasa tieši pretēju rezultātu: proti, Foto‑Frost
spriedumu acīmredzami nevar piemērot šādiem pasākumiem. Man ir grūti saskatīt jēgu argumentam, atbilstoši kuram, tā kā Savienības tiesas nenodrošinot efektīvu aizsardzību pret īsteniem ieteikumtiesību pasākumiem, šai neesošajai aizsardzībai ir jābūt centralizētai Tiesā.
130. Ja tas tā būtu, tad uzskatu, ka tas varētu būt viens no tiem retajiem gadījumiem, kad patiesi varētu tikt piemērots Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 53. pants. Manuprāt, nebūtu šaubu, ka valsts tiesību sistēma, kas ļauj personām piekļūt efektīvai nesaistošu pasākumu, kas ietekmē viņu tiesisko situāciju, pārbaudei tiesā, patiešām nodrošina augstu(‑āku) tiesiskās aizsardzības līmeni salīdzinājumā ar to, ko nodrošina Tiesa.
131. Kopumā pēc savas loģikas un mērķa Foto‑Frost
spriedums nav piemērojams nesaistošiem Savienības pasākumiem. Praktiski tas nozīmē, ka valsts tiesai ir tiesības anulēt, ja tai tas ir atļauts saskaņā ar valsts tiesībām, valsts “ieviešanas” vai “īstenošanas” pasākumu, ar kuru Savienības ieteikumtiesību pasākums ir padarīts par piemērojamu valsts teritorijā, iepriekš nepieprasot iesniegt Tiesā lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par šo jautājumu. Tāpat “apstrīdēšanas iemeslu paralēlisms”, ko Tiesa ir iedibinājusi lietā Melki un Abdeli (74) un ar ko tiek uzlikts pienākums iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, arī nav piemērojams nesaistošiem Savienības pasākumiem. Tas, protams, neliedz valsts tiesām iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par nesaistoša akta vai tā pamatā esošā tiesību akta interpretāciju. Tomēr Foto‑Frost
spriedumā iekļautā spēkā esamības centralizācijas argumentācija vienkārši nav piemērojama nesaistošiem Savienības pasākumiem.
132. Šāds secinājums varētu šķist radikāls, bet tikai tiem, kas iekšēji tic kaut kam citam, nevis tam, ko tie apgalvo ārēji. Ja kāds patiesi tic, ka Savienības ieteikumtiesību akti nav saistoši un nerada nekādas tiesiskas sekas, tad kāpēc būtu jāsatraucas par ideju, ka valsts tiesas var rīkoties pēc saviem ieskatiem ar valsts pasākumiem, kas īsteno šādu ieteikumu vien? Konsekventums šeit ir būtisks. Vai nu tiek uzskatīts, ka šādi pasākumi faktiski rada zināmas sekas (bet tādā gadījumā būtu jānodrošina piekļuve Savienības tiesām), vai arī tiek uzskatīts, ka nekādu tiesisku seku nav. Bet tad rodas jautājums, kāpēc būtu jābūt problēmai, ja valsts tiesa to atceļ? Labākajā gadījumā šī tiesa iesaistās pilnīgi veltīgā pasākumā, nogalinot kaut ko, kas vienmēr bijis miris.
133. Vienīgais problemātiskais risinājuma variants ir tas, kurš mudina domāt, ka, ciktāl runa ir par piekļuvi Savienības tiesām saskaņā ar LESD 263. pantu, aktam nav nekādu saistošu tiesisku seku, tādēļ piekļuves Savienības tiesām nav vispār. Tomēr, ja uz to pašu jautājumu attiecas LESD 267. pants, tas pats akts brīnumainā kārtā tiktu augšāmcelts un būtu pilnībā dzīvs, kļūstot piemērojamam lietā Foto‑Frost
spriedumā noteiktajam pienākumam. No šādas disonanses izriet ļoti satraucoša situācija, ka Savienības pasākuma raksturs mainītos atkarībā no tā, vai tas, no vienas puses, attiecas uz piekļuvi Tiesai, vai, no otras puses, valsts tiesu pienākumiem.
3.      Piekļuve Tiesai saskaņā ar LESD 267. pantu un piekļuve saskaņā ar LESD 263. pantu: pilnīga tiesiskās aizsardzības līdzekļu sistēma? (pirmā un otrā jautājuma pirmā daļa)
134. Vispārējais, strukturālais jautājums, kas daļēji sāka atklāties šīs sadaļas iepriekšējās daļās, ir šāds: cik lielā mērā var apgalvot, ka Savienības aktu, kas nav juridiski saistošs (tātad nav pārbaudāms saskaņā ar LESD 263. pantu), saskaņā ar LESD 267. pantu joprojām var pārbaudīt un, iespējams, pat atzīt par spēkā neesošu? Patiešām, abi iepriekšējie punkti, proti, jautājums par
TWD spriedumā paredzēto izņēmumu, kā arī Foto‑Frost
sprieduma pamatā esošā argumentācija, ir balstīti uz pieņēmumu, ka pastāv viena Savienības tiesību aizsardzības tiesā sistēma, kurai būtu jādarbojas kā vienotam veselumam.
135. Tomēr ir arī vairāki argumenti, kas liek domāt, ka abus procesuālos gadījumus zināmā mērā ir iespējams nošķirt, it īpaši attiecībā uz nesaistošiem Savienības pasākumiem.
136. Pirmkārt, pastāv jau skaidra tekstuāla atšķirība. Proti, LESD 263. panta pirmajā daļā šā noteikuma piemērošanas joma ir ierobežota ar aktiem, kam ir tiesiskas sekas attiecībā pret trešām personām – turklāt Tiesas judikatūrā ir pievienots papildinājums, ka runai ir jābūt par saistošām tiesiskām sekām. Tikai šādi pasākumi ir apstrīdami saskaņā ar LESD 263. pantu (75). Turpretim šāda ierobežojuma nav ne tekstā, ne pastāvīgajā judikatūrā, kas attiecas uz LESD 267. panta piemērošanas jomu. Patiešām, kā Tiesa vairākkārt ir apstiprinājusi savā Grimaldi
judikatūras virzienā, LESD 267. pantā Tiesai ir piešķirta kompetence sniegt prejudiciālus nolēmumus par Savienības iestāžu visu aktu spēkā esamību un interpretāciju bez jebkādiem izņēmumiem (76).
137. Otrkārt, lai arī Tiesa ir uzsvērusi sistēmas saskaņotību, tā arī ir uzstājusi, ka pastāv “pilnīga tiesību aizsardzības līdzekļu sistēma”, ko sniedz Savienības tiesības. Pēc Tiesas uzskatiem ar Līguma 263. un 277. pantu, no vienas puses, un tā 267. pantu, no otras puses, ir izveidota pilnīga tiesību aizsardzības līdzekļu un procedūru sistēma, kuras mērķis ir nodrošināt Savienības aktu tiesiskuma pārbaudi, to uzticot Savienības tiesām (77). Kopš sprieduma lietā Unión de Pequeños Agricultores/Padome (78) “pilnīgas tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmas pieeja” ir ļāvusi neprivileģētiem prasītājiem vērsties Tiesā saskaņā ar LESD 267. pantu, ja viņi to nevarēja saskaņā ar LESD 263. pantu augstā tiešas un individuālas skaršanas sliekšņa dēļ.
138. Citiem vārdiem sakot, lai atsevišķās procedūras būtu pilnīgas, tām jābūt savstarpēji papildinošām. Tas ir pamatakmens, uz kuru balstoties pēdējos trīsdesmit gados tikusi veidota liela daļa judikatūras šajā jomā, kopš durvis (attiecībā uz tiešu piekļuvi) tika (atkārtoti) aizvērtas lietā Unión de Pequeños Agricultores. Saskaņā ar šo loģiku LESD 263. un 267. pantā paredzētie nosacījumi un piekļuve faktiski ir precīzi nošķirti: salīdzinoši šaurā piekļuve saskaņā ar LESD 263. pantu bija jāpapildina ar ļoti atklātu piekļuvi saskaņā ar LESD 267. pantu, valstu tiesnešiem faktiski kļūstot par vārtsargiem.
139. Šajā lietā Francijas valdība, bet arī iesniedzējtiesa, kas ir plaši citējusi Tiesas judikatūru šajā saistībā, ir balstījušās uz šo loģiku, lai pamatotu iespēju lūgt prejudiciālus nolēmumus par spēkā esamību attiecībā uz nesaistošiem Savienības pasākumiem, ja atcelšanas prasības nav iespējamas.
140. Treškārt, šī savstarpējā papildināmība un no tās izrietošā norobežošanās būtu nepieciešama arī, lai nodrošinātu zināmu piekļuvi efektīvai tiesību aizsardzībai, kas varētu būt atbilstīga Hartas 47. pantam. Patiešām, tas būtu pilnīgi nesaderīgi ar stingrajām prasībām, kuras Tiesa nesen ir iedibinājusi saskaņā ar šo noteikumu (79), vai pat saskaņā ar LES 19. pantu (80), ja Savienības tiesību pasākumi, kas ietekmē indivīda tiesisko stāvokli, strukturāli nekad nevarētu sasniegt Tiesu.
141. Tomēr šāda LESD 263. panta norobežošanā no LESD 267. panta attiecībā uz nesaistošu Savienības pasākumu pārbaudi nav bez intelektuāla rakstura izaicinājumiem, no kuriem daži ir strukturāli diezgan sarežģīti.
142. Pirmkārt, konceptuālā līmenī, ņemot vērā nesaistošo Savienības pasākumu raksturu, ir grūti saprast, kā var atļaut lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par nesaistošu Savienības pasākumu spēkā esamību, bet prasību par atcelšanu ne, ja ar tiem abiem būtu jāpārbauda viens un tas pats Savienības akts. Akts, kuru saskaņā ar LESD 263. pantu nevar apstrīdēt neviens prasītājs, pēkšņi attiecībā uz visiem kļūst par apstrīdamu aktu saskaņā ar LESD 267. pantu.
143. Turklāt saskaņā ar pastāvīgo judikatūru lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu spēkā esamības izvērtēšanai, tāpat kā atcelšanas prasība, ir Savienības aktu tiesiskuma pārbaudes līdzeklis (81). Lai gan to rezultāti, ja tiek konstatēts, ka attiecīgais Savienības pasākums nav saderīgs ar augstāka ranga Savienības tiesībām, formāli ir nedaudz atšķirīgi (proti, atcelšana saskaņā ar LESD 263. pantu pretēji atzīšanai par spēkā neesošu saskaņā ar LESD 267. pantu), tiem ir tās pašas erga omnes un parasti ex tunc tiesiskās sekas: attiecīgais Savienības akts ir jāuzskata par spēkā neesošu un to vairs nepiemēro (82).
144. Tādējādi atbilstoši loģikai vai nu i) Savienības akti ir saistoši, un tādējādi tos var atcelt vai pasludināt par spēkā neesošiem vai nu saskaņā ar LESD 263. pantu vai LESD 267. pantu; vai arī ii) tie nav saistoši, līdz ar to nav
pārbaudāmi un a fortiori nevar tikt atzīti par spēkā neesošiem nedz
saskaņā ar LESD 263., nedz
267. pantu.
145. Otrkārt, ja vispār pat nav pārbaudāma akta, uzreiz nekļūst skaidrs, kāpēc būtu jāpiemēro arī loģika, kas ir “pilnīgas tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmas” pamatā. Tiesas judikatūra šajā ziņā būtībā ir līdzeklis, lai kompensētu (subjektīvo) individuālo tiesību trūkumu vienā tiesvedībā (LESD 263. pants), norādot uz cita veida tiesvedību, kurā šāda nosacījuma nav (LESD 267. pants). Mērķis bija mēģināt atjaunot sava veida līdzsvaru starp privileģētajiem un neprivileģētajiem prasītājiem. Tas nav īsti līdzeklis, kā nodrošināt piekļuvi Tiesai saskaņā ar LESD 267. pantu, ja šī piekļuve ir liegta visiem, tostarp privileģētiem prasītājiem, saskaņā ar LESD 263. pantu.
146. Turklāt, šādi rīkojoties, otrādi tiktu apvērsta atšķirība – kas ir bijusi pamatā lielai daļai judikatūras par LESD 263. pantu, bet kuras nav LESD 267. pantā, – starp privileģētiem un neprivileģētiem prasītājiem attiecībā uz nesaistošu Savienības pasākumu pārbaudi. Lai gan spriedumā Beļģija/Komisija privileģētam prasītājam (dalībvalstij) tika liegta iespēja apstrīdēt nesaistošu Savienības pasākumu, pamatojoties uz Savienības kompetences neesamību šāda pasākuma pieņemšanai (83), tas pats pamats savukārt, izmantojot LESD 267. pantu, varētu būt pieejams jebkuram individuālam prasītājam, neprasot pierādīt, ka tas to skartu tieši un individuāli.
147. Tas viss praktiski nozīmētu, ka, lai apstrīdētu nesaistošu Savienības pasākumu, privileģētie prasītāji nonāktu tādā pašā vai dažreiz pat sliktākā situācijā kā individuālie prasītāji. Piemēram, dalībvalstij valsts tiesā būtu netieši jāapstrīd (domājams, pašas valsts) pasākuma īstenošana. Alternatīvi, tā kā nav skaidrs, vai valsts procesuālajās normās pat varētu būt atļauta šāda veida apstrīdēšana, dalībvalstu iestādēm būtu jātur īkšķi, lai: a) atsevišķs prasītājs apstrīdētu īstenošanas pasākumu; b) valsts tiesa ļautu valsts iestādēm iejaukties pamata tiesvedībā; c) šī tiesa vērstos Tiesā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu (par interpretāciju vai spēkā esamību), lai valsts iestādes galu galā varētu izteikties par šo lietu Tiesā. Situācija būtu vēl dīvaināka attiecībā uz cita veida privileģētiem prasītājiem, proti, Savienības iestādēm.
148. Treškārt un visbeidzot, ir arī cits, diezgan pragmatisks arguments, kāpēc ir ierobežota jēga argumentēt par plašu piekļuvi nesaistošo pasākumu pārbaudei tiesā saskaņā ar LESD 267. pantu, kamēr piekļuve saskaņā ar LESD 263. pantu joprojām ir faktiski liegta – saprātīga lietu sadale Eiropas Savienības Tiesā. Šis arguments nav specifiski saistīts ar ieteikumtiesību aktiem, bet vispārīgi attiecas uz pēdējos trīsdesmit gados īstenoto tiesu politiku, atbilstoši kurai pastāv ierobežota piekļuve saskaņā ar LESD 263. pantu, vienlaikus atļaujot neierobežotu piekļuvi saskaņā ar LESD 267. pantu (84). Šīs tiesu politikas sekas ir tādas, ka jautājumi, kas citādi tiktu risināti tajā tiesu sistēmas līmenī, kur šobrīd ir gan attiecīgās zināšanas, gan tiesas spriešanas kapacitāte, proti, Vispārējā tiesā, tā vietā ar lūgumiem sniegt prejudiciālu nolēmumu ir nonākuši tieši Tiesā.
4.      (Strukturāli) neapmierinošs (bet obligāts) secinājums
149. Runājot par spriedumiem lietās Grimaldi, Foto‑Frost un Beļģija/Komisija – manuprāt, ir diezgan grūti vai pat neiespējami visus trīs šos spriedumus piemērot vienlaicīgi saistībā ar tādu lietu kā šī. Apsverot, kā būtu jāsaskaņo visi trīs spriedumi attiecībā uz nesaistošiem Savienības pasākumiem, tas atgādina šaha spēli strupceļā, kurā neatkarīgi no tā, kādu gājienu izlemtu izdarīt, rezultāts ir neizbēgams vismaz vienas figūras zaudējums.
150. Manuprāt, ir acīmredzami, kurš no trim spriedumiem būtu jāpārskata. Tomēr to nevar izdarīt ar prejudiciālu nolēmumu. Pēc manām domām, pašreizējais lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu vienkārši noder, lai kā ļoti noderīgu piemēru izceltu to, kas notiks, ja Tiesa paliks iesprostota gadu desmitiem ilgās dihotomijās par to, ka tiesības ir vai nu 100 % saistošas, vai arī to vispār nav. Visbeidzot, kāds cits varētu sajust pienākumu iejaukties un nodrošināt nepieciešamo tiesisko aizsardzību, ko Tiesa nevēlas sniegt saskaņā ar LESD 263. pantu.
151. Tomēr attiecībā uz šīs lietas konkrēto iznākumu Tiesai vismaz teorētiski ir trīs iespējas.
152. Pirmkārt, vispirms prasību par juridiski saistoša Savienības tiesību akta (proti, apstrīdama akta) esamību no LESD 263. panta var attiecināt uz iespēju iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par spēkā esamību saskaņā ar LESD 267. pantu. Tomēr šādā gadījumā Tiesa neņemtu vērā LESD 267. panta pirmās daļas formulējumu, pārskatot Grimaldi
spriedumu un nepārprotami padarot Foto‑Frost
spriedumu nepiemērojamu šādiem “ne‑aktiem”. Turklāt kaut kas būtu sakāms par prasību par tiesiskās aizsardzības līdzekļu “saskaņotību”, kuras rezultātā šīs saskaņotības interesēs tiesiskās aizsardzības līdzekļa nav vispār. Tomēr, formāli runājot, izturēties pret visiem vienlīdz slikti ir savā ziņā saskaņoti.
153. Otrkārt, Tiesa varētu pārformulēt iesniedzējtiesas trešo jautājumu tā, ka ar to būtībā tiek jautāts par apstrīdēto pamatnostādņu juridiskā pamata interpretāciju, nevis par to spēkā esamību (85). Tas nozīmētu Grimaldi
sprieduma daļēju pārskatīšanu, ja vien to, iespējams, nevarētu ietilpināt šā sprieduma “skaidrojumā”, proti, ja ar Grimaldi
spriedumu un visu tam sekojošo judikatūru tika turpināts uzstāt uz to, ka jautājumi par spēkā esamību esot iespējami attiecībā uz “visiem Savienības aktiem bez izņēmuma”, vienmēr ir bijis skaidrs, ka faktiski ar to tika domāti “visi tiesiski saistošie Savienības tiesību akti bez izņēmuma” (86). Līdz ar to arī Foto‑Frost
spriedums nebūtu piemērojama šādiem aktiem.
154. Treškārt, ja Tiesa konstatētu, ka EBI ir pārsniegusi savu kompetenci, tā, protams, varētu atzīt apstrīdētās pamatnostādnes par spēkā neesošām. Tas nozīmētu atbalstīt un piemērot Grimaldi spriedumu, bet netieši pārskatīt spriedumu lietā Beļģija/Komisija. Protams, formāli paliktu neskarts pēdējais precedents un iepriekšējais judikatūras virziens, kuru tā iekalusi akmenī attiecībā uz apstrīdama tiesību akta raksturu saskaņā ar LESD 263. pantu. Tomēr visu to iemeslu dēļ, kas izklāstīti iepriekšējā sadaļā attiecībā uz iespējamās disonanses pakāpi starp LESD 263. un 267. pantu (87), man rodas šaubas par to, cik ilgi šo nodalīšanu varētu saprātīgi saglabāt.
155. Tas nozīmē, ka, pat neraugoties uz visām šīm problēmām, kamēr
saskaņā ar LESD 263. pantu nav efektīvas tiesiskās aizsardzības pret nesaistošo Savienības pasākumu potenciāli nelabvēlīgajām tiesiskajām sekām, lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu par spēkā esamību saskaņā ar LESD 267. pantu attiecībā uz tiem pašiem pasākumiem iesniegšana joprojām ir vienīgais veids, kā Tiesa var nodrošināt, ka pastāv vismaz kaut kas līdzīgs pilnīgai Savienības tiesībās paredzētai tiesību aizsardzības līdzekļu sistēmai. Tas patiešām ir strukturāli neapmierinošs, tomēr vienīgais iespējamais secinājums attiecībā uz efektīvu tiesisko aizsardzību.
V.      Secinājumi
156. Es ierosinu Tiesai uz Conseil d’État (Valsts padome, Francija) prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
–        LESD 267. pantā ir ļauts iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par tādu nesaistošu Savienības aktu spēkā esamības novērtējumu kā Pamatnostādnes par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem, kuras Eiropas Banku iestāde pieņēmusi 2016. gada 22. martā;
–        LESD 267. pants neliedz profesionālai federācijai, saskaņā ar valsts tiesībās paredzētajiem noteikumiem par locus standi
valsts tiesā izvirzot iebildi par prettiesiskumu, apstrīdēt pamatnostādnes, kas adresētas locekļiem, kuru intereses tā aizstāv, un kas to nevar skart nedz tieši, nedz individuāli;
–        Eiropas Banku iestādes 2016. gada 22. martā pieņemto Pamatnostādņu par produktu pārraudzības un pārvaldības pasākumiem banku mazumtirdzniecības produktiem priekšmets un saturs neietilpst Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1093/2010 (2010. gada 24. novembris), ar ko izveido Eiropas Uzraudzības iestādi (Eiropas Banku iestādi), groza Lēmumu Nr. 716/2009/EK un atceļ Komisijas Lēmumu 2009/78/EK, 1. panta 2. punktā minēto leģislatīvo aktu piemērošanas jomā. Tāpēc šīs pamatnostādnes ir spēkā neesošas.
1      Oriģinālvaloda – angļu.
2      2016. gada 22. marta Pamatnostādnes (EBA/GL/2015/18).
3      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2010. gada 24. novembris), ar ko izveido Eiropas Uzraudzības iestādi (Eiropas Banku iestādi), groza Lēmumu Nr. 716/2009/EK un atceļ Komisijas Lēmumu 2009/78/EK (OV 2010, L 331, 12. lpp.).
4      Spriedums, 1989. gada 13. decembris, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646; turpmāk tekstā – “Grimaldi”).
5      Spriedums, 1987. gada 22. oktobris, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452; turpmāk tekstā – “Foto‑Frost”).
6      Spriedums, 2018. gada 20. februāris, Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79; turpmāk tekstā – “Beļģija/Komisija”).
7      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2002. gada 16. decembris) par papildu uzraudzību kredītiestādēm, apdrošināšanas uzņēmumiem un ieguldījumu sabiedrībām finanšu konglomerātos un par grozījumiem Padomes Direktīvās 73/239/EEK, 79/267/EEK, 92/49/EEK, 92/96/EEK, 93/6/EEK un 93/22/EEK, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvās 98/78/EK un 2000/12/EK (OV 2003, L 35, 1. lpp.).
8      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2009. gada 16. septembris) par elektroniskās naudas iestāžu darbības sākšanu, veikšanu un konsultatīvu uzraudzību, par grozījumiem Direktīvā 2005/60/EK un Direktīvā 2006/48/EK un par Direktīvas 2000/46/EK atcelšanu (OV 2009, L 267, 7. lpp.).
9      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2013. gada 26. jūnijs) par prudenciālajām prasībām attiecībā uz kredītiestādēm un ieguldījumu brokeru sabiedrībām, un ar ko groza Regulu (ES) Nr. 648/2012 (OV 2013, L 176, 1. lpp.).
10      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2013. gada 26. jūnijs) par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza Direktīvu 2002/87/EK un atceļ Direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK (OV 2013, L 176, 338. lpp.).
11      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2014. gada 16. aprīlis) par noguldījumu garantiju sistēmām (OV 2014, L 173, 149. lpp.).
12      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2015. gada 20. maijs) par līdzekļu pārvedumiem pievienoto informāciju un ar ko atceļ Regulu (EK) Nr. 1781/2006 (OV 2015, L 141, 1. lpp.).
13      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2015. gada 25. novembris) par maksājumu pakalpojumiem iekšējā tirgū, ar ko groza Direktīvas 2002/65/EK, 2009/110/EK un 2013/36/ES un Regulu (ES) Nr. 1093/2010 un atceļ Direktīvu 2007/64/EK (OV 2015, L 337, 35. lpp.).
14      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2002. gada 23. septembris) par patēriņa finanšu pakalpojumu tālpārdošanu un grozījumiem Padomes Direktīvā 90/619/EEK un Direktīvās 97/7/EK un 98/27/EK (OV 2002, L 271, 16. lpp.).
15      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2015. gada 20. maijs) par to, lai nepieļautu finanšu sistēmas izmantošanu nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanai vai teroristu finansēšanai, un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 684/2012 un atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2005/60/EK un Komisijas Direktīvu 2006/70/EK (OV 2015, L 141, 73. lpp.).
16      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2013. gada 15. oktobris), ar ko Eiropas Centrālajai bankai uztic īpašus uzdevumus saistībā ar politikas nostādnēm, kas attiecas uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību (OV 2013, L 287, 63. lpp.).
17      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2007. gada 13. novembris) par maksājumu pakalpojumiem iekšējā tirgū, ar ko groza Direktīvas 97/7/EK, 2002/65/EK, 2005/60/EK un 2006/48/EK un atceļ Direktīvu 97/5/EK (OV 2007, L 319, 1. lpp.).
18      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2014. gada 4. februāris) par patērētāju kredītlīgumiem saistībā ar mājokļa nekustamo īpašumu un ar ko groza Direktīvas 2008/48/EK un 2013/36/ES un Regulu (ES) Nr. 1093/2010 (OV 2014, L 60, 34. lpp.).
19      Skat. Grimaldi (8. punkts); spriedumu, 2017. gada 13. jūnijs, Florescu u.c. (C‑258/14, EU:C:2017:448, 30. punkts); Beļģija/Komisija (44. punkts), un spriedumu, 2018. gada 27. februāris, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, 44. punkts). Skat. arī lietā, kas tiek izskatīta saistībā ar EBI ieteikumiem, ģenerāladvokāta M. Kamposa Sančesa Bordonas [M. Campos Sánchez‑Bordona] secinājumus lietā Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2020:729, 95.–102. punkts).
20      Skat., ciktāl tie attiecas uz Savienības ieteikumiem, Grimaldi (8.–18. punkts) un Beļģija/Komisija (44. punkts).
21      Skat., piemēram, spriedumu, 2013. gada 18. jūlijs, Consiglio Nazionale dei Geologi (C‑136/12, EU:C:2013:489, 28. punkts un tajā minētā judikatūra).
22      Skat., piemēram, spriedumu, 2012. gada 27. novembris, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 39. punkts un tajā minētā judikatūra).
23      Rapporteur public Emīlijas Bokdamas [Emilie Bokdam] 2019. gada 4. decembra secinājumi lietā nr. 415550 Fédération bancaire française (pieejami: https://www.conseil-etat.fr).
24      Skat., piemēram, spriedumus, 1971. gada 31. marts, Komisija/Padome (22/70, EU:C:1971:32, 39. un 42. punkts); un 2017. gada 25. oktobris, Rumānija/Komisija (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 47. un 48. punkts); un Beļģija/Komisija (31. un 32. punkts).
25      Kā tas ir definēts Regulas Nr. 1093/2010 4. panta 2. punktā (būtībā valsts regulatīvās iestādes).
26      Pamatnostādņu pirmās sadaļas 3. punktā tomēr ir teikts, ka, “ja [divu mēnešu laikā] nebūs saņemts šāds paziņojums, EBI uzskatīs, ka kompetentās iestādes šos ieteikumus neievēro”. Konceptuāli raugoties, ir diezgan intriģējoši redzēt, ka ar nesaistošu pamatnostādņu punktu tiek mēģināts mainīt pienākumu (vai atkāpties no tā), kas skaidri noteikts Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 3. punkta tekstā. Taču, tā kā 3. punkts faktiski neuzliek papildu pienākumus, bet drīzāk atbrīvo no tiem, radot pieņēmumu par silencio negativo, tehniski runājot, nav uzlikts jauns juridisks pienākums. Paliek vien normatīvs par to, kā nesaistošas pamatnostādnes var mainīt regulā ietvertā juridiskā pienākuma saturu.
27      Skat. manus secinājumus lietā Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 76.–79. punkts).
28      Lai gan Regulas Nr. 1093/2010 16. panta 1. punktā paredzēts, ka EBI izdod pamatnostādnes, kas adresētas kompetentajām iestādēm vai finanšu iestādēm.
29      Tā kā apstrīdēto pamatnostādņu 7. punktā ir paskaidrots, ka kompetentās iestādes “var apsvērt” to piemērošanu struktūrām, kas nav finanšu produktu izstrādātāji un izplatītāji, saistībā ar tajās minētajiem leģislatīvajiem aktiem, var uzskatīt, ka pamatnostādnes būtu piemērojamas pēc noklusējuma pēdējām, neatkarīgi no kompetento iestāžu nostājas.
30      Skat. šo secinājumu 20. punktu. Kā skaidri norādīts šajā paziņojumā, apstrīdētās pamatnostādnes tika vienkārši “pievienotas” paziņojumam tādas, kādas tās bija.
31      Skat. E. Bokdamas secinājumus 5. lpp. (skat. šo secinājumu 23. zemsvītras piezīmi).
32      Manos secinājumos lietā Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959).
33      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2014. gada 15. maijs) par finanšu instrumentu tirgiem un ar ko groza Direktīvu 2002/92/ES un Direktīvu 2011/61/ES (OV 2014, L 173, 349. lpp.).
34      3. pamatnostādne.
35      4. pamatnostādne.
36      7. un 8. pamatnostādne.
37      12. pamatnostādne.
38      Skat. apstrīdēto pamatnostādņu 7. punktu.
39      Mans izcēlums.
40      Skat. II nodaļā un neizsmeļoši 8. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktu; 9. panta 5. punktu; 10. panta 1. punktu; 15. panta 1. punktu un Regulas Nr. 1093/2010 17. panta 1. un 6. punktu.
41      It īpaši attiecīgi 74. panta 1. punkts, 10. panta 4. punkts un 3. panta 1. punkts, kas uzskaitīti pamatnostādņu sadaļas 6. punktā.
42      Attiecīgajā laikā piemērojamajā Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punkta redakcijā nav minēta Direktīva 2010/64, bet gan Direktīva 2015/2366, jo tā ir aizstājusi pirmo.
43      Kas nav minēts Regulas Nr. 1093/2010 1. panta 2. punktā, jo Direktīva 2014/65 pieņemt pamatnostādnes par produktu pārvaldību faktiski pilnvaro Eiropas Vērtspapīru un tirgus iestādi (turpmāk tekstā – EVTI), nevis EBI. Šajā saistībā skat. EVTI 2018. gada 5. februāra pamatnostādnes par MiFID II produktu pārvaldības prasībām (ESMA35‑43‑620).
44      Tādi kā Direktīvas 2014/17 29., 34. un 37. pants un 2. pielikums.
45      Skat. vispārīgi atšķirīgas intensitātes atzīšanu tiesas pārskatīšanā saskaņā ar LESD 263. pantu, piemēram, spriedumus, 2014. gada 18. marts, Komisija/Parlaments un Padome (C‑427/12, EU:C:2014:170, 40. punkts); vai 2019. gada 30. aprīlis, Itālija/Padome (Vidusjūras zobenzivs zvejas kvota) (C‑611/17, EU:C:2019:332, 57. un 120. punkts).
46      Var atzīmēt, ka pastāv zināmas atšķirības starp 1. panta 5. punkta f) apakšpunkta angļu valodas versiju, kurā sākotnēji minēta klientu aizsardzība, un citām valodu versijām (piemēram, franču, vācu, itāļu, spāņu, holandiešu vai čehu), kurās minēta patērētāju aizsardzība. Interesanti, ka pēc pēdējiem grozījumiem Regulā Nr. 1093/2010, kas izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2019. gada 18. decembra Regulu (ES) 2019/2175 (OV 2019, L 334, 1. lpp.), tas pats noteikums tagad ir formulēts kā “klientu un patērētāju aizsardzības uzlabošana”. Nevēlos paust nekādu viedokli, pamatojoties uz šo atšķirību. Vienkārši ir intriģējoši atzīmēt likumdošanas paņēmienu, ar kuru valodnieciskas neskaidrības tiek novērstas, iekļaujot visus atšķirīgos jēdzienus.
47      C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 93.–95. punkts.
48      Šajā nozīmē skat. spriedumus, 1958. gada 13. jūnijs, Meroni/Augstā iestāde (9/56, EU:C:1958:7); 1981. gada 14. maijs, Romano (98/80, EU:C:1981:104), un 2014. gada 22. janvāris, Apvienotā Karaliste/Parlaments un Padome (C‑270/12, EU:C:2014:18).
49      Skat. arī manus secinājumus lietā Ungārija/Parlaments (C‑650/18, EU:C:2020:985, 33.–37. punkts).
50      Secinājumi lietā Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 144.–171. punkts).
51      Beļģija/Komisija (29. un 32. punkts).
52      Skat. arī Regulas 2019/2175 5. apsvērumu: “EUI darbību un pasākumu, piemēram, pamatnostādņu [..] saturam un veidam, vienmēr būtu jābalstās uz dibināšanas regulu 1. panta 2. punktā minētajiem leģislatīvajiem aktiem vai jābūt to pilnvaru robežās”. Skat. arī Regulas Nr. 1093/2010 jaunā 16. panta 1. punkta otro daļu: “Pamatnostādnes un ieteikumi atbilst pilnvarām, kas piešķirtas 1. panta 2. punktā vai šajā pantā minētajos leģislatīvajos aktos”.
53      2021. gada 25. marta spriedumā Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), kurā tiesa atzina par spēka neesošu EBI ieteikumu. Fakts, ka aplūkotais ieteikums bija īsts ieteikumtiesību instruments, t.i., noteikti nebija saistošs (sprieduma 79. punkts) un tādējādi skaidri izslēgts no pārbaudes tiesā saskaņā ar LESD 263. pantu (82. punkts), Tiesas ieskatā, atbilstoši Grimaldi spriedumam tas neliedza pilnībā pārbaudīt šā nesaistošā pasākuma spēkā esamību saskaņā ar LESD 267. pantu.
54      Papildus spriedumam Grimaldi skat. spriedumu, 2017. gada 13. jūnijs, Florescu u.c. (C‑258/14, EU:C:2017:448).
55      Skat., piemēram, spriedumus, 1992. gada 8. aprīlis, Wagner (C‑94/91, EU:C:1992:181, 17. punkts); 2006. gada 11. maijs, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312), un 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c. (C‑526/14, EU:C:2016:570, 31.–34. punkts un 46.–94. punkts).
56      Spriedums, 2016. gada 19. jūlijs, Kotnik u.c. (C‑526/14, EU:C:2016:570, 31.–34. punkts un 46.–94. punkts), attiecībā uz iesniedzējtiesas 2.–5. jautājumu.
57      Skat., piemēram, attiecībā uz Komisijas paziņojumu par importa un eksporta licencēm, spriedumu, 1992. gada 8. aprīlis, Wagner (C‑94/91, EU:C:1992:181, 16. un 17. punkts); attiecībā uz Muitas kodeksa komitejas secinājumiem, lai arī dalībvalstīm šie secinājumu bija “jāņem vērā”, spriedumu, 2006. gada 11. maijs, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, 40. un 41. punkts), saprotot atbilstoši ģenerāladvokāta P. Maduru [P. Maduro] secinājumu 24. punktam (EU:C:2006:78): “tiesiskuma kontrolei var pakļaut vienīgi tādus noteikumus, kas rada juridiski saistošas sekas”. Taču skat. arī neseno atkāpi no šīs nostājas Balgarska Narodna Banka (C 501/18, EU:C:2021:249, 79. un 82.–83. punkts).
58      Noteikti šajā konkrētajā lietā. Citās lietās ne vienmēr varētu būt tāda vispārēja tiesību norma kā Regulas Nr. 1093/2010 16. pants, uz kuru formāli varētu attiecināt šādu “interpretāciju”.
59      Vismaz tām trešajām personām, kuras vienkārši vēlas, lai dzīvnieka nebūtu. Tas varētu būt cits jautājums, ja uz to skatītos no šī dzīvnieka viedokļa, kurš varētu justies nedaudz aizskarts par pēdējo apgalvojumu.
60      Skat., piemēram, spriedumu, 2007. gada 24. maijs, Komisija/Portugāle (C‑376/06, nav publicēts, EU:C:2007:308, 47. punkts).
61      Skat. 19. zemsvītras piezīmē minēto judikatūru.
62      Skat. šo secinājumu 30.–34. punktu.
63      Spriedumi, 1994. gada 9. marts, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90; turpmāk tekstā – “TWD”); 2006. gada 23. februāris, Atzeni u.c. (C‑346/03 un C‑529/03, EU:C:2006:130, 31. punkts); 2012. gada 27. novembris, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 41. punkts), un 2016. gada 28. aprīlis, Borealis Polyolefine u.c. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 un no C‑391/14 līdz C‑393/14, EU:C:2016:311, 46. punkts).
64      Spriedums, 2018. gada 25. jūlijs, Georgsmarienhütte u.c. (C‑135/16, EU:C:2018:582).
65      Kā norādīts šo secinājumu 40.–55. punktā.
66      Skat. TWD (24. punkts); un spriedumu, 2018. gada 25. jūlijs, Georgsmarienhütte u.c. (C‑135/16, EU:C:2018:582, 17. punkts).
67      Šīs sarežģītības un sasniegto rezultātu dažādības ilustrācijai skat., piemēram, spriedumus, 1978. gada 16. marts, Unicme u.c./Padome (123/77, EU:C:1978:73); 2002. gada 25. jūlijs, Unión de Pequeños Agricultores/Padome (C‑50/00 P, EU:C:2002:462), un 2006. gada 10. janvāris, IATA un ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10).
68      Šajā nozīmē skat. ģenerāladvokāta M. Kamposa Sančesa‑Bordonas secinājumus lietā Georgsmarienhütte u.c. (C‑135/16, EU:C:2018:120, 40. punkts).
69      Pilnīguma labad varētu atzīmēt, ka tad, ja Tiesa atbalstītu pieeju, saskaņā ar kuru LESD 267. pantā paredzētie jautājumi par ieteikumtiesību spēkā esamību faktiski ir jautājums par “mātes tiesību” interpretāciju (kā jau minēts šo secinājumu 98.–103. punktā), tad Foto‑Frost spriedums loģiski nekādā gadījumā neattiektos uz ieteikumtiesībām. Tas tomēr nozīmētu arī daļēju (vai, eifēmiski izsakoties, ievērojamu “kvalificēšanu”) Grimaldi sprieduma pārskatīšanu (šo secinājumu 107. punkts).
70      Foto‑Frost spriedums (14.–20. punkts); spriedumi, 2010. gada 22. jūnijs, Melki un Abdeli (C‑188/10 un C‑189/10, EU:C:2010:363, 54.–56. punkts); 2015. gada 6. oktobris, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 62. punkts), un 2017. gada 28. marts, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 78. punkts).
71      Skat. manus secinājumus, kas sniegti lietā Consorzio Italian Management (C‑561/19, 47. un 48. punkts).
72      Foto‑Frost (15.–17. punkts).
73      Skat., piemēram, Conseil d’État (Valsts padome) spriedumus, 2016. gada 21. marts, Société Fairvesta International GmhB u.c. (Nr. 368082), un 2016. gada 21. marts, Société Numéricable (Nr. 390023). Skat. piemērus no citu valstu tiesību sistēmām, manus secinājumus lietā Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 84. un 85. punkts).
74      Spriedumā, 2010. gada 22. jūnijs, Melki un Abdeli (C‑188/10 un C‑189/10, EU:C:2010:363, 55. un 56. punkts), skaidri formulētas Foto‑Frost spriedumā minētā pienākuma sekas, nosakot, ka gadījumā, ja valsts tiesā tiek apstrīdēta valsts īstenošanas pasākuma spēkā esamība attiecībā uz tiem pašiem elementiem, kādi ir sākotnējā Savienības pasākumā, šai valsts tiesai jāsniedz Tiesai iespēja izteikties par tām pašām bažām attiecībā uz sākotnējo Savienības tiesību pasākumu, iesniedzot lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par šā Savienības tiesību pasākuma spēkā esamību.
75      Skat., piemēram, spriedumus, 2011. gada 13. oktobris, Deutsche Post un Vācija/Komisija (C‑463/10 P un C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36. punkts); 2014. gada 13. februāris, Ungārija/Komisija (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 54. punkts); 2017. gada 25. oktobris, Rumānija/Komisija (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 47. punkts); Beļģija/Komisija (31. punkts), un 2019. gada 26. marts, Komisija/Itālija (C‑621/16 P, ECLI:EU:C:2019:251, 44. punkts).
76      Skat. 19. zemsvītras piezīmē minēto judikatūru.
77      Skat., piemēram, spriedumus, 1986. gada 23. aprīlis, Les Verts/Parlaments (294/83, EU:C:1986:166, 23. punkts); 2013. gada 3. oktobris, Inuit Tapiriit Kanatami u.c./Parlaments un Padome (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 92. punkts), un 2017. gada 28. marts, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 66. punkts).
78      Spriedums, 2002. gada 25. jūlijs, Unión de Pequeños Agricultores/Padome (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 40. punkts).
79      Skat., piemēram, spriedumus, 2017. gada 16. maijs, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, 43.–59. punkts), un 2019. gada 29. jūlijs, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).
80      Skat., piemēram, spriedumus, 2018. gada 27. februāris, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, 29.–40. punkts); 2019. gada 24. jūnijs, Komisija/Polija (Augstākās tiesas neatkarība) (C‑619/18, EU:C:2019:531), un 2019. gada 19. novembris, A.K. u.c. (Augstākās tiesas Disciplinārlietu palātas neatkarība) (C‑585/18, C‑624/18 un C‑625/18, EU:C:2019:982, 82.–86. punkts).
81      Skat., piemēram, spriedumu, 2017. gada 28. marts, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 68. punkts un tajā minētā judikatūra).
82      Šajā nozīmē skat., piemēram, spriedumus, 1994. gada 26. aprīlis, Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, 17. punkts); 2004. gada 5. oktobris, Komisija/Grieķija (C‑475/01, EU:C:2004:585, 18. punkts un tajā minētā judikatūra), un 2015. gada 6. oktobris, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, 52. punkts).
83      Skat. it īpaši pirmo apelācijas sūdzības pamatu (Beļģija/Komisija (39. punkts)).
84      Skat. vispārīgi manus secinājumus lietā Région de Bruxelles‑Capitale/Komisija (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, 142. punkts).
85      Kā norādīts iepriekš (secinājumu 102.–108. punkts), Tiesa varētu uzstāt uz formālu faktu, ka iesniedzējtiesas trešo jautājumu pēc tā burtiskā formulējuma var saprast kā interpretācijas jautājumu. Tomēr tas nozīmē arī piekrišanu tam, ka galīgās sekas būs valsts tiesas ziņā, ja Savienības iestādei konstatēs pilnvaru pārsniegšanu.
86      Taču skat. arī spriedumu, 2021. gada 25. marts, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, 83. punkts).
87      Skat. šo secinājumu 135.–148. punktu.