61996CC0232_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 De onderhavige zaak betreft door verzoekster bestreden forfaitaire kortingen op de middelen van het EOGFL.(1) Deze kortingen hebben enerzijds betrekking op interventiemaatregelen in de sector rundvlees en anderzijds op interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan. Het verdient aanbeveling beide onderwerpen afzonderlijk te behandelen.
2 Wat de interventiemaatregelen in de sector rundvlees aangaat, wordt de desbetreffende korting door de Commissie aldus gemotiveerd, dat de nationale autoriteiten in het kader van de interventieaankopen ongeoorloofde meervoudige offertes (groepsoffertes of met elkaar gelieerde offertes) hebben aanvaard.(2) Deze zouden wellicht van speculatieve aard zijn. Indien namelijk zeer grote hoeveelheden rundvlees ten verkoop aan het interventiebureau worden aangeboden, moeten deze hoeveelheden worden verlaagd door toepassing van een coëfficiënt.(3) Aangezien de aanbieders ook daarna hun totale vleesvoorraad aan het interventiebureau zullen willen verkopen, wordt door het indienen van te hoge offertes gespeculeerd, aldus de Commissie. Wanneer een aanbieder ervan uitgaat, dat er een bepaalde verminderingscoëfficiënt zal worden vastgesteld, zal hij het interventiebureau een dienovereenkomstig grotere hoeveelheid ten verkoop aanbieden. Indien nu een lagere coëfficiënt wordt vastgesteld dan de inschrijver vermoedt, moet hij meer vlees aan het interventiebureau leveren dan waarover hij eigenlijk beschikt. Zo hij niet voor ten minste 85 %, respectievelijk 95 % aan zijn verplichtingen ingevolge de overeenkomst met het interventiebureau kan voldoen, verbeurt hij de voor het totaalbedrag gestelde zekerheid geheel of gedeeltelijk.(4)
3 Indien de inschrijver nu zijn aanvankelijke offerte in meerdere kleine offertes splitst die hij via stromannen indient, vermindert daardoor het risico van verbeurte van de gestelde zekerheid. Zo hij niet de volledige aangeboden hoeveelheid kan leveren, kan hij in geval van verschillende kleine offertes in elk geval enkele daarvan gestand doen, zodat hij de zekerheid niet verbeurt. De zekerheid voor de overige offertes die hij vervolgens geen gestand meer kan doen, vervalt dan weliswaar, doch deze wordt niet berekend op basis van het totaalbedrag van de door hem gedane offertes, doch slechts op basis van het lagere bedrag van de desbetreffende offertes. Het bedrag van de vervallen zekerheid is dus lager en wordt vaak overtroffen door de gerealiseerde winst.
4 Volgens de Commissie blijkt hieruit eenduidig, dat de indiening van meerdere offertes speculatie bevordert, omdat de zekerheidstelling ten gevolge hiervan aan doeltreffendheid inboet.
5 Het voorwenden van grotere hoeveelheden met het oog op speculatie is in strijd met het doel van de interventie. Deze beoogt - wanneer de marktprijzen onder een bepaalde drempel zakken - de markt door middel van bijvoorbeeld interventieaankopen te stabiliseren en een zeer sterke prijsdaling tegen te gaan of te matigen.(5) Bij verordening nr. 859/89(6) is een inschrijvingsprocedure ingevoerd.(7) In het kader van deze inschrijvingsprocedure worden aankoopprijzen en -hoeveelheden op basis van de ontvangen offertes vastgesteld.(8)
6 Speculatieve offertes, die, zoals gezegd, worden bevorderd door het indienen van meerdere offertes, beletten volgens de Commissie een succesvolle toepassing van de interventiemaatregelen. Omdat meer vlees wordt aangeboden dan eigenlijk op de markt voorhanden is, worden ook de aankoopprijzen en -hoeveelheden, die op grond van de ingediende offertes worden bepaald, niet langer overeenkomstig de marktsituatie vastgesteld. Speculatieve offertes verhinderen dus, dat de Commissie een juiste voorstelling van de marktsituatie krijgt. Om deze reden kan welhaast met zekerheid worden gesteld, dat op grond van speculatieve offertes en van de daarvoor vereiste meervoudige offertes meer vlees tegen hogere prijzen door de interventiebureaus wordt aangekocht. Bovendien dient men in dit verband voor ogen te houden, dat de indiening van meerdere offertes ook prijsspeculaties mogelijk maakt. Door de aankoop van te grote hoeveelheden ontstaan er voor het EOGFL méér kosten dan ter ondersteuning van de markt nodig is, aldus de Commissie.
7 Wat de interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan betreft, motiveert de Commissie de aldaar toegepaste korting aldus, dat in het kader van controles tekortkomingen in de openbare opslag van graan zijn geconstateerd.
B - Feiten en wettelijke bepalingen
Interventiemaatregelen in de sector rundvlees
8 De Franse Republiek concludeert dienaangaande tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie om van de uitgaven van de Franse Republiek in het begrotingsjaar 1992 in het kader van de aankoop van rundvlees een bedrag van 76 041 440 FF niet ten laste van het EOGFL te brengen(9) (hierna: "beschikking"). De niet-erkenning van deze kosten volgt uit bijlage I bij de beschikking. Voornoemd bedrag komt overeen met een forfaitaire correctie van 2 % van de uitgaven voor 1992.
9 De Commissie motiveert deze korting in haar syntheseverslag(10) aldus, dat de handelwijze van de bevoegde Franse autoriteiten niet verenigbaar was met de communautaire voorschriften en heeft geleid tot discriminatie van de belanghebbenden die deze voorschriften wel hebben nageleefd.
10 In dit verslag heeft de Commissie met betrekking tot de meervoudige offertes aangevoerd, dat blijkens het dossier op offertes van verschillende ondernemingen vaak hetzelfde adres en hetzelfde telefoon- of faxnummer waren vermeld en dat zij soms door dezelfde persoon waren ondertekend. Daarnaast bleken de door verschillende ondernemingen verstuurde facturen opeenvolgende nummers te dragen. De Commissie leidt hieruit af, dat de Franse autoriteiten van meet af aan op de hoogte moeten zijn geweest van de gedragingen van de inschrijvers. Desalniettemin heeft de Franse Republiek te dien aanzien geen enkele controle verricht, ofschoon zij daartoe wel verplicht was.
11 Volgens verzoekster daarentegen zijn alle voorschriften in het kader van de interventie nageleefd. Naar zij betoogt, hebben de Franse autoriteiten nationale regelingen vastgesteld ter verzekering van de naleving van de communautaire regel volgens welke elke deelnemer aan de inschrijving slechts één offerte per categorie en per inschrijving mag indienen.
12 De aan dit geschil ten grondslag liggende regeling is vervat in artikel 9 van verordening nr. 859/89, dat in lid 1 bepaalt: "De inschrijver kan slechts aan de inschrijving deelnemen, als hij zich er schriftelijk toe verbindt alle voorschriften met betrekking tot de betrokken aankopen na te leven."(11)
13 Lid 2 luidt: "De betrokkenen nemen aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, deel door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel met bericht van ontvangst; elke inschrijver mag slechts één offerte per categorie en per inschrijving indienen."(12)
14 Het onderscheid tussen de begrippen "inschrijver" en "betrokkene" is volgens de Commissie in casu van belang. Uit de onderscheiden woordkeus zou blijken, dat betrokkenen niet kunnen worden gelijkgesteld met inschrijvers. Het begrip "betrokkenen" duidt volgens de Commissie niet alleen op degenen die daadwerkelijk tot actie zijn overgegaan en een offerte hebben ingediend. Het zou een veel ruimere kring van personen beslaan; dientengevolge zou het verbod om meer dan één offerte in te dienen, niet alleen gelden voor de afzonderlijke inschrijver - dat wil zeggen, de inschrijver die de offerte daadwerkelijk indient -, doch voor alle personen die dezelfde vleeshoeveelheid aanbieden.
15 Verzoekster is daarentegen van mening, dat de begrippen "inschrijver" en "betrokkene" op dezelfde kring van personen doelen. Volgens haar is het gebruik van twee verschillende begrippen enkel bedoeld om een herhaling van het woord "inschrijver" te voorkomen.
16 Specifieke voorwaarden betreffende de geldigheid van offertes zijn volgens verzoekster pas vastgesteld in artikel 11, lid 3, van de ten tijde van de feiten van het geding nog niet in werking getreden verordening (EEG) nr. 2456/93 van de Commissie van 1 september 1993 tot uitvoering van verordening nr. 805/68 van de Raad wat de algemene en de speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees betreft.(13) Deze bepaling luidt als volgt:
"Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving slechts één offerte indienen.
De lidstaten vergewissen zich ervan dat de inschrijvers onderling niet verbonden zijn wat hun directie, personeel en werking betreft.
Als er ernstige aanwijzingen zijn dat dit niet het geval is of als een offerte niet aan de economische realiteit beantwoordt, wordt de bedoelde offerte slechts als ontvankelijk aangemerkt nadat degene die deze heeft ingediend terdege heeft aangetoond dat aan de eisen van de tweede alinea is voldaan.
Wanneer is komen vast te staan dat een inschrijver meer dan één offerte heeft ingediend, is geen enkele van de door hem ingediende offertes ontvankelijk."
17 Verzoekster, die in tegenstelling tot de Commissie meent dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 in het kader van de door haar gevolgde inschrijvingsprocedure volledig in acht is genomen, heeft zich in oktober 1995 tot het bemiddelingsorgaan(14) gewend. Dit orgaan zou zich in zijn voorlopige conclusie in bijlage bij het eindrapport als volgt hebben uitgelaten: inderdaad hebben de lidstaten niets ondernomen tegen de praktijk van meervoudige offertes die daadwerkelijk - vanuit economisch oogpunt - van een en dezelfde marktdeelnemer afkomstig zijn. Ofschoon de diensten van de Commissie dit zelf moeten hebben geweten, hebben zij niet vóór 1993 gereageerd. In deze omstandigheden, aldus het bemiddelingsorgaan, en met inachtneming van het feit dat deze praktijk blijkbaar geen financiële schade aan het Fonds heeft berokkend, is een correctie van 2 % van de totaalkosten moeilijk te rechtvaardigen.
18 De Commissie wijst er in dit verband op, dat zij - in tegenstelling tot de nationale autoriteiten - hiervan aanvankelijk niet op de hoogte was. Aangezien de offertes haar anoniem zijn meegedeeld, heeft zij de onregelmatigheden pas in het kader van de door haar verrichte controles geconstateerd.
Interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan
19 De Franse Republiek concludeert dienaangaande tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij het bedrag van 84 061 448 FF wegens interventiemaatregelen voor graan niet is erkend. Dit bedrag komt overeen met 2 % van de uitgaven wegens technische kosten, financieringskosten en andere kosten in het begrotingsjaar 1992. De Commissie motiveert deze korting met tekortkomingen bij de openbare opslag van graan.
20 Bij een controle in juni en juli 1993 constateerde de Commissie tekortkomingen bij het beheer van de interventieregeling. Zij deelde dit aan de nationale Franse autoriteiten mee en kondigde, naar verzoekster heeft verklaard, financiële consequenties aan bij de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1993. In hun antwoord van december 1993 somden de Franse autoriteiten een lijst van maatregelen op die zij voornemens waren te treffen ter verbetering van het systeem van openbare opslag van graan.
21 Volgens verzoekster deelde de Commissie daarop mee, dat zij, met name gelet op de toegezegde verbeteringen in het beheersysteem, geen algemene financiële sancties zou verlangen. Tegelijkertijd stelde de Commissie echter - hetgeen door verzoekster niet wordt bestreden - financiële correcties in het vooruitzicht voor het geval zou blijken van substitutie tussen in interventie genomen graan en graan op de vrije markt.
22 Bij een nieuwe controle in juni en juli 1994 stelde de Commissie vast, dat de Franse autoriteiten niets hadden gedaan aan de in het kader van de eerste controle geconstateerde tekortkomingen. Zij gaf de autoriteiten daarop te kennen, dat tot financiële correcties vanaf het begrotingsjaar 1992 was besloten. Na een nadere briefwisseling met de Commissie deed verzoekster uiteindelijk een beroep op het bemiddelingsorgaan. Volgens de verklaringen van verzoekster kwam dit orgaan in zijn eindrapport tot de conclusie, dat de financiële correctie gerechtvaardigd was. Volgens het bemiddelingsorgaan was het stellig te betreuren, dat de diensten van de Commissie de indruk wekten dat zij achteraf waren teruggekomen op hun eerste bevindingen. Het onderstreepte echter, dat de Franse autoriteiten niet betwistten dat zij hun eerdere handelwijze hadden moeten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te voldoen.
Eis en verweer
23 Naar aanleiding van de beschikking van de Commissie heeft de Franse Republiek uiteindelijk beroep ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, strekkende tot:
- nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie(15) betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993, voor zover de Commissie daarbij voor Frankrijk de volgende uitgaven voor het jaar 1992 niet heeft erkend:
- 76 041 440 FF wegens interventiemaatregelen in de sector rundvlees met betrekking tot de indiening van de offertes in het kader van de inschrijvingsprocedure;
- 84 061 448 FF wegens interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan;
- subsidiair, vaststelling dat het bedrag van deze correcties onevenredig hoog is;
- veroordeling van verweerster in de kosten.
24 De Commissie concludeert tot:
1) verwerping van het beroep;
2) veroordeling van de Franse Republiek in de kosten.
C - Analyse
Interventiemaatregelen in de sector rundvlees
Strekking van artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89
25 Verzoekster betoogt in de eerste plaats, dat de Commissie artikel 9, lid 2, tweede volzin, verkeerd heeft uitgelegd. Deze bepaling vereist enkel, dat elke natuurlijke of rechtspersoon die ten overstaan van de autoriteiten als inschrijver optreedt, slechts één offerte indient. Over eventuele banden tussen de afzonderlijke inschrijvers, waarmee rekening zou moeten worden gehouden, laat verordening nr. 859/89 zich niet uit. Bijzondere voorwaarden betreffende de geldigheid van de offertes worden niet gesteld. De nationale autoriteit heeft onderzocht, of de afzonderlijke inschrijvers telkens een geregistreerde rechtspersoon waren. Of de afzonderlijke ondernemingen die een offerte hebben ingediend, eventueel tot dezelfde groep behoren, is in Frankrijk niet gecontroleerd, omdat daartoe geen noodzaak bestond.
26 Zelfs wanneer een dergelijke controle wel was verricht, zou verordening nr. 859/89 verzoekster geen rechtsgrond hebben geboden om deze met elkaar gelieerde offertes af te wijzen, aldus de Franse regering.
27 Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moeten de lidstaten aantonen, dat aan de voorwaarden om voor financiering in aanmerking te komen is voldaan. Onder verwijzing naar het nationale controlesysteem betoogt verzoekster, dat kan worden aangetoond, dat elke inschrijver een eigen en zelfstandige onderneming vormt. Dit wordt door de Commissie ook niet bestreden. Zij betoogt evenwel, dat dit niet volstaat, omdat een succesvolle interventie vereist, dat de ondernemingen economisch onafhankelijk van elkaar zijn.
28 Volgens verzoekster rust de bewijslast in dergelijke gevallen op de Commissie. Deze heeft niet aangetoond, dat de praktijk in Frankrijk tot een verstoring van de interventie heeft geleid.
29 Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof "worden uitsluitend de volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten verleende restituties en verrichte interventies door het EOGFL gefinancierd".(16) Het staat daarbij aan de Commissie om aan te tonen, dat er sprake is van schending van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten.(17)
30 Het Hof heeft bovendien met betrekking tot de eisen aan de formulering van de voorschriften overwogen: "Daar een voorschrift waarvan de niet-naleving financiële gevolgen met zich brengt, voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn, kon de Commissie zich niet beroepen op de bewoordingen van post (...) om, op het ogenblik van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, een uitlegging op te leggen die niet strookte met de normale betekenis van de gebruikte bewoordingen."(18)
31 Onderzocht moet derhalve worden, of de formulering van artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 aan deze eisen voldoet, respectievelijk of zij een uitlegging als door de Commissie gehanteerd toelaat. Het lijkt in dit verband zinvol vooraf te onderzoeken, hoe de Commissie artikel 9, lid 2, tweede volzin, wenst uit te leggen. In de memories wordt veelal van "meervoudige" offertes gesproken. Het kan daarbij niet om offertes gaan die door een en dezelfde inschrijver onder één naam zijn ingediend. Dergelijke offertes zijn namelijk ook in Frankrijk niet geldig. Zoals voorts uit de memories blijkt, veroordeelt de Commissie ook niet elke vorm van verband tussen de afzonderlijke offertes. Zo zet zij bijvoorbeeld uiteen dat, wanneer een persoon twee van elkaar onafhankelijke slachtinrichtingen exploiteert, elk van deze inrichtingen een eigen offerte kan indienen. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, verbiedt artikel 9, lid 2, laatste volzin, slechts offertes die betrekking hebben op dezelfde vleeshoeveelheid. Indien een betrokkene zijn vlees dus niet alleen zelf, doch ook via stromannen aanbiedt, is dit volgens de communautaire voorschriften ontoelaatbaar en moet dit door de autoriteiten van de betrokken lidstaat een halt worden toegeroepen.
32 De Commissie wijst op de rechtspraak van het Hof, volgens welke een bepaling niet alleen aan de hand van de formulering, doch ook van de aard en doelstelling ervan moet worden uitgelegd.(19) Dienovereenkomstig betoogt zij, dat de litigieuze regeling van haar doel zou worden beroofd, indien het mogelijk was om meerdere offertes in te dienen om zodoende het verbod te omzeilen.
33 Door de praktijk rond de interventieaankopen in Frankrijk wordt - zoals reeds aangetoond - de interventieregeling in gevaar gebracht, aldus de Commissie. Door de aankoop van te grote hoeveelheden ontstaan meer kosten dan nodig is om de markt te ondersteunen. Bovendien is de door artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 571/89, vereiste gelijke toegang voor alle betrokkenen niet verzekerd.
34 Artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 moet derhalve in het licht van de doelstelling ervan aldus worden uitgelegd, dat een belemmering van de interventiemaatregelen niet is toegestaan. Wanneer offertes betrekking hebben op dezelfde hoeveelheid vlees, zijn zij in werkelijkheid afkomstig van een en dezelfde inschrijver. Deze offertes zijn dus ontoelaatbaar.
35 Volgens de Commissie volgt dit uit de formulering. Dienaangaande zij opgemerkt, dat een verschillende aanduiding in de leden 1 en 2 van artikel 9 zeer wel kan duiden op een verschillende betekenis. Hieruit kan worden afgeleid, dat het niet volstaat te controleren, of degene die de offerte daadwerkelijk indient, slechts één enkele offerte indient, dat wil zeggen of er telkens een onafhankelijke (rechts)persoon optreedt. Zo kan onder betrokkene worden verstaan iemand die zijn vlees aan de interventie wil verkopen. Deze hoeft - zoals we hebben gezien - niet noodzakelijkerwijs overeen te komen met de inschrijver, dat wil zeggen degene die de offerte daadwerkelijk indient. Wanneer het vlees bijvoorbeeld via stromannen wordt aangeboden, is er één betrokkene, doch zijn er meerdere inschrijvers. Indien men echter het gebruik van beide begrippen in andere verordeningen betreffende interventiemaatregelen voor rundvlees beziet, kan worden vastgesteld, dat voornoemd onderscheid niet altijd in acht wordt genomen. Zo moet er bijvoorbeeld luidens de eerste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2271/90(20) in worden voorzien, dat "elke inschrijver per categorie en per inschrijving slechts één offerte [mag] indienen". Voorts wordt in de Duitse versie van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 2456/93, dat artikel 9 van verordening nr. 859/89 heeft vervangen, enerzijds het begrip "Interessent" en anderzijds het begrip "Bieter" gehanteerd met betrekking tot de indiening van offertes.(21)
36 Aan het onderscheid tussen "inschrijver" en "betrokkene" in artikel 9 kunnen derhalve geen nadere conclusies worden verbonden.
37 Meer verhelderend is evenwel het onderzoek van de regelingen die aan de hier strijdige bepaling zijn voorafgegaan. Zo werd in het jaar 1990 de mogelijkheid geschapen om verschillende offertes tegen verschillende prijzen in te dienen. Na de wijziging bij verordening (EEG) nr. 1282/90(22) luidde artikel 9, lid 2, tweede volzin, als volgt:
"Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving meerdere offertes indienen waarin een verschillende prijs wordt geboden."
38 Deze regeling werd echter reeds in augustus 1990 weer ingetrokken. De desbetreffende verordening nr. 2271/90 bevatte in de eerste overweging van de considerans de verklaring, "dat op grond van de opgedane ervaring moet worden bepaald dat de inschrijver slechts één offerte (...) per categorie en per inschrijving mag indienen".
39 Volgens verzoekster kunnen uit deze verschillende taalversies geen conclusies worden getrokken. Verordening nr. 1282/90 beoogde de bestaande regeling te verbeteren en de mogelijkheid te openen, dat dezelfde inschrijver meerdere offertes tegen verschillende prijzen kon indienen. Sinds deze regeling weer is ingetrokken, regelt verordening nr. 859/89 enkel, dat dezelfde inschrijver slechts één offerte kan indienen. Nadere voorwaarden worden niet gesteld. Tegelijkertijd echter staat sinds de intrekking van de regeling van verordening nr. 1282/90 vast, dat de inschrijver niet langer meerdere offertes met betrekking tot dezelfde vleeshoeveelheden kan indienen. Doel van de hier bestreden regeling van artikel 9, lid 2, tweede volzin, is dus in elk geval, dat een bepaalde vleeshoeveelheid niet meerdere malen kan worden aangeboden. Aan deze regeling wordt elk nuttig effect ontnomen, indien zij zonder meer kan worden omzeild door het inzetten van stromannen.
40 Dit moet ook verzoekster hebben geweten, toen zij de offertes ontving. Enerzijds geldt voor elke regel, dat zij zinloos wordt wanneer zij wordt omzeild doordat bijvoorbeeld - zoals in casu gesteld - hetzelfde vlees door meerdere personen wordt aangeboden. Anderzijds kende ook verzoekster het doel van de interventie. Zij moet zich er derhalve van bewust zijn geweest, dat het in strijd met het doel van de interventie is om het op de markt voorradige vlees meerdere malen aan te bieden.
41 Bovendien heeft het Hof uitgemaakt, dat ook in gevallen waarin het gemeenschapsrecht op grond van een te goeder trouw door de nationale autoriteiten gegeven uitlegging objectief verkeerd wordt toegepast, de hieruit voortvloeiende kosten ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 729/70(23) ten laste van de lidstaten blijven.(24) Deze enge uitlegging van de voorwaarden waaronder uitgaven ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, is wegens het doel van verordening nr. 729/70 dwingend. Aangezien de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de gelijkheid tussen de marktdeelnemers van de Gemeenschap moet waarborgen, kunnen nationale autoriteiten van een lidstaat niet aan de hand van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de eigen marktdeelnemers begunstigen ten opzichte van die van andere lidstaten waarin een engere uitlegging wordt voorgestaan.(25)
42 Weliswaar wijst verzoekster er terecht op, dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 niet regelt wie de afzonderlijke inschrijvers zijn en hoe hun onderlinge betrekkingen eruit dienen te zien, maar dit is ook niet vereist. Uit het doel van artikel 9, lid 2, tweede volzin, volgt, dat het verboden is om vlees via stromannen aan te bieden. Verzoekster kan niet volstaan met het betoog, dat zij volgens de formulering van artikel 9 niet verplicht is eventuele banden tussen afzonderlijke inschrijvers te onderzoeken. Dit aspect ziet enkel op de vraag, of de naleving van een verbodsbepaling als die van artikel 9, lid 2, tweede volzin, kan worden gecontroleerd.
43 De Commissie moet derhalve worden bijgevallen in haar betoog, dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, ook offertes verbiedt die weliswaar van verschillende rechtspersonen afkomstig zijn, doch hetzelfde vlees betreffen, zodat de slotsom gewettigd lijkt, dat zij door stromannen zijn ingediend.
44 Anders dan verzoekster beweert, is er dus een grondslag voor afwijzing van dergelijke offertes, namelijk voornoemd artikel 9, lid 2, tweede volzin.
Controleverplichting van de lidstaat
45 Volgens de Commissie is de om die reden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen opgelegde korting gerechtvaardigd, omdat verzoekster niet op de naleving van deze bepaling heeft toegezien.
46 Vaststaat dat offertes in Frankrijk enkel worden getoetst aan de vraag, of zij van verschillende rechtspersonen afkomstig zijn. Een nader onderzoek wordt niet verricht. Onderzocht moet nu dus worden, of dit de conclusie wettigt, dat verzoekster heeft verzuimd een communautaire regeling na te leven, want de Commissie heeft geen enkel concreet voorbeeld genoemd waarin daadwerkelijk offertes door stromannen zijn ingediend.
47 De reden dat de Commissie dit niet met bewijzen kan staven, is gelegen in het feit dat verzoekster te dien aanzien in het geheel geen controles heeft verricht. Onderzocht is slechts, of de offertes afkomstig waren van een onafhankelijke (rechts)persoon. De Commissie beschikt dus niet over de benodigde gegevens om een onderzoek naar de nadere omstandigheden te kunnen instellen. Weliswaar kan de Commissie ook zelf controles verrichten, doch volgens de rechtspraak van het Hof berust het beheer van de EOGFL-financiering in de eerste plaats bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Het Hof heeft voorts overwogen: "Deze - op vertrouwen gebaseerde - regeling voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten (...) Enkel de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de nodige inlichtingen te kunnen inwinnen."(26)
48 Aangezien de Commissie in het kader van de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen dus is aangewezen op de verklaringen van de lidstaten, is het haar hier niet mogelijk een concreet voorbeeld te geven van mogelijke schendingen die in het kader van de inschrijvingen zijn gepleegd. Zij kan - en moet - slechts aantonen, dat verzoekster niet alle met het oog op de naleving van het betrokken voorschrift noodzakelijke voorwaarden heeft onderzocht. Dit heeft de Commissie gedaan, te meer daar door verzoekster zelf niet wordt bestreden, dat ook in geval van registratie van de ondernemingen niet valt te vermijden, dat juridisch gescheiden personen op grond van de tussen hen bestaande economische banden onderling afgestemde offertes kunnen indienen.
49 In het kader van de beantwoording van de vraag, of daarmee een schending door verzoekster van het gemeenschapsrecht is aangetoond, moet ook worden nagegaan, of verzoekster tot een verder gaande controle gehouden was. Dienaangaande zij verwezen naar verordening nr. 729/70. In de considerans daarvan wordt onder meer overwogen(27), "dat maatregelen moeten worden genomen om elke onregelmatigheid te voorkomen". De achtste overweging luidt: "Overwegende dat de uitgaven van de Gemeenschap aan een grondig onderzoek moeten worden onderworpen; dat, ter aanvulling van de door de lidstaten eigener beweging uit te oefenen controle, die hoofdzaak blijft, dient te worden voorzien in verificaties door functionarissen van de Commissie en in de mogelijkheid voor deze instelling om een beroep te doen op de lidstaten."
50 Het hiermee overeenkomende artikel 8 van de verordening bepaalt in lid 1:
"De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd;
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen;
- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen;
(...)"
51 Volgens de rechtspraak van het Hof is het een aangelegenheid van de nationale autoriteiten om over de strikte naleving van de communautaire voorschriften te waken.(28) Tot hoever deze verplichting van de lidstaten in het kader van de financiering van het EOGFL reikt, heeft het Hof uitgemaakt in zijn arrest Exportslachterijen van Oordegem. Daarin overwoog het ten aanzien van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70:
"Deze bepaling, die voor deze specifieke materie de bij artikel 5 van het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichtingen formuleert, bevat volgens de rechtspraak van het Hof de beginselen waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de uit middelen van het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van bedrog en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (arrest BayWa, reeds aangehaald, punt 13).
Zo legt dit artikel de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, ook al verplicht de specifieke gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk tot het vaststellen van deze of gene controlemaatregel (arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punten 16 en 17)."(29)
52 Hieruit volgt, dat er een controleverplichting van de lidstaten kan bestaan, ook al voorziet de betrokken regeling daar niet uitdrukkelijk in.
53 Derhalve rijst de vraag, of verzoekster in casu tot nadere controles verplicht was; met andere woorden, had de lidstaat meer moeten doen, respectievelijk kunnen doen en zo ja, wat dan?
54 Zoals de Commissie naar voren heeft gebracht, ontstaat het nadeel voor het Fonds doordat de indiening van meerdere offertes door een betrokkene via stromannen het indienen van speculatieve offertes bevordert. Beziet men thans de handelwijze van de Commissie met betrekking tot speculatieve offertes op zich, dan kan men zich afvragen, of verzoekster gehouden was om verder gaande maatregelen te treffen.
55 Om speculatieve offertes tegen te gaan, waarbij in afwachting van een bepaalde verminderingscoëfficiënt een hogere vleeshoeveelheid wordt aangeboden dan voorradig is, is overeenkomstig artikel 10, lid 1, een zekerheidstelling ingevoerd(30), "om zo te waarborgen dat serieuze offertes worden ingediend en de gestelde voorwaarden in acht worden genomen".(31) Dat wil zeggen, dat de lidstaten er in zoverre slechts over hoeven te waken, dat het overeenkomstige bedrag van de zekerheid in bewaring wordt gegeven. Zij hoeven niet te controleren, of de afzonderlijke inschrijver meer vlees heeft aangeboden dan hij bezit.
56 In casu ging het echter om een aanvullende regeling, die moest worden nageleefd en niet mocht worden omzeild: een betrokkene die zijn vlees aan de interventie wilde verkopen, mocht niet meerdere offertes indienen. Dit volgde uit het doel van de interventie. Deze gedachte vond echter pas later concreet uitdrukking, en wel in de regeling van verordening nr. 2456/93.(32) Dit doet echter niets af aan het feit dat zij - naar de geest ervan althans - reeds eerder bekend had moeten zijn.
57 Mitsdien moet ervan worden uitgegaan, dat verzoekster een nadere controle had moeten verrichten teneinde vast te stellen, of de ingediende offertes daadwerkelijk van één en dezelfde inschrijver afkomstig waren. Dit geldt met name vanwege de reeds genoemde duidelijke aanwijzingen, dat er banden tussen de afzonderlijke inschrijvers bestonden. Ook al zou hieruit niet met zekerheid kunnen worden afgeleid, dat er sprake was van schending van de regeling van artikel 9, lid 2, tweede volzin, dan nog waren de aanwijzingen van dien aard, dat een nadere controle noodzakelijk kon en moest worden geacht, en alleen dat was van belang.
58 Verzoekster heeft betoogd, dat een dergelijke controle niet verricht kon worden, omdat de slachtdata na de datum van indiening van de offerte lagen. Derhalve kon niet worden vastgesteld, waar het aangeboden vlees zich bevond, omdat het nog niet in de vorm van vlees bestond. Het stond in plaats daarvan nog op de wei. Dienaangaande zij opgemerkt, dat dit niet de enige mogelijkheid was om na te gaan, of de offerte door een stroman was ingediend. Men had bijvoorbeeld ook kunnen onderzoeken, welke band de afzonderlijke inschrijvers met elkaar hadden en of de afzonderlijke inschrijver wel in staat was om eigen vlees aan te bieden. Zo moeten de lidstaten zich krachtens verordening nr. 2456/93 ervan vergewissen, dat de betrokkenen onderling niet verbonden zijn wat hun directie, personeel en functioneren betreft.(33) Een dergelijk onderzoek had ook reeds vóór de inwerkingtreding van de verordening van 1993 kunnen worden verricht. Zoals is aangetoond, kan een controleverplichting van de lidstaten ook bestaan, wanneer zulks niet uitdrukkelijk in de overeenkomstige regeling is voorzien. In casu vloeide deze verplichting reeds lang vóór de regeling van verordening nr. 2456/93 voort uit het doel van de interventie. Van belang hierbij is, dat de lidstaat controleert of daadwerkelijk verschillende vleeshoeveelheden zijn aangeboden. Hoe hij deze controles uitvoert, mag hij zelf weten. Daartoe is geen uitdrukkelijke regeling door de Commissie nodig. Men kan dan ook niet stellen, dat de Commissie - zoals verzoekster betoogt - verordening nr. 2456/93 met terugwerkende kracht op het onderhavige geval wil toepassen.
59 Mitsdien kan worden geconcludeerd, dat verzoekster een nadere controle had moeten verrichten, doch dit heeft nagelaten.
Bewijs van schade voor het EOGFL - bewijslast
60 Thans moet worden onderzocht, of de feiten een korting in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, zoals door de Commissie toegepast, rechtvaardigen. Volgens verzoekster is dit niet het geval, omdat het Fonds geen schade heeft geleden.
61 Ter beantwoording van deze vraag zij verwezen naar de rechtspraak van het Hof over het bewijs van schade en de bewijslast in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL. Zo heeft het Hof overwogen, dat uitsluitend de volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten verleende restituties en verrichte interventies door het EOGFL worden gefinancierd.(34) Uiteindelijk, aldus het Hof, moet een lidstaat bewijzen, dat voldaan is aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering, wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg waren van aan deze lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften.(35)
62 Daarbij is het de vraag, aan welke eisen het betoog van de Commissie aangaande de oorzaak van de financiële schade moet voldoen. Volgens de rechtspraak van het Hof heeft de Commissie in gevallen waarin niet kan worden vastgesteld, in hoeverre een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel tot een verhoging van de uitgaven op een begrotingspost van het EOGFL heeft geleid, "geen andere keuze" dan de financiering van de betrokken uitgaven volledig, dus niet slechts procentueel, te weigeren.(36)
63 Van een dergelijk geval zou hier sprake kunnen zijn, omdat de Commissie nu juist vanwege de gebrekkige controle niet kon vaststellen, in hoeverre de handelwijze van verzoekster tot schade voor het EOGFL heeft geleid. Er kan slechts zuiver hypothetisch worden ingegaan op de vraag, welke kosten achterwege zouden zijn gebleven indien verzoekster naar behoren controles had verricht.
64 Aan de andere kant heeft het Hof in een geval waarin de Commissie de juistheid van de door de lidstaat meegedeelde cijfers betwijfelde, overwogen: "De Commissie behoeft namelijk de onregelmatigheid van de door de lidstaten toegezonden gegevens niet volledig aan te tonen; zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en gerede twijfel die zij omtrent de door de nationale autoriteiten meegedeelde cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat (...) de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de berekeningen van de Commissie onjuist."(37)
65 Ik geef toe dat dit geval niet direct vergelijkbaar is met het onderhavige geval, aangezien de Commissie verzoekster niet verwijt, dat de door haar meegedeelde cijfers onjuist zijn. Waar het hier om gaat, is dat die cijfers anders hadden kunnen uitvallen, indien verzoekster voldoende had gecontroleerd. Ook hier heeft de Commissie echter niet enkel gesteld dat het EOGFL schade heeft geleden, doch heeft zij aangetoond, dat verzoekster het gemeenschapsrecht heeft geschonden en op welke wijze. Voorts heeft zij uiteengezet, hoe dit speculatie door de aanbieders in de hand kan hebben gewerkt. Tot slot heeft zij verduidelijkt, dat dit tot een verkeerde voorstelling van de markt en dus tot een te grote aankoop van rundvlees tegen wellicht te hoge prijzen kan hebben geleid. Mitsdien heeft zij hoe dan ook aangetoond, dat er schade voor het EOGFL kan zijn ontstaan.
66 Een zwaardere bewijslast kan de Commissie niet worden opgelegd, omdat de hierboven vermelde redenen voor verlichting van de bewijslast ook hier opgaan. Evenmin kan met zekerheid worden uitgesloten, dat verzoeksters handelwijze de werking van de gemeenschappelijke marktorganisatie in gevaar heeft gebracht.
67 Derhalve is het aan verzoekster - zoals volgt uit het in punt 61 aangehaalde arrest - om aan te tonen, dat het haar verweten gedrag niet tot een verhoging van de kosten in het kader van het EOGFL heeft geleid. Verzoekster betoogt, dat de korting van 2 % niet kan worden gerechtvaardigd door de omstandigheid dat de interventieaankopen tot speculatie hebben geleid. De meervoudige offertes hebben volgens haar geen neerwaartse spiraal veroorzaakt in het prijspeil van de interventieaankopen. Dit stelt de Commissie echter ook niet. Veeleer heeft zij betoogd, dat het vlees ten gevolge van de speculatie tegen hogere prijzen door het interventiebureau wordt aangekocht dan noodzakelijk is.
68 Verzoekster betoogt bovendien, dat het risico bij speculatie altijd hoog is en niet afhangt van de vraag of meerdere offertes zijn ingediend. De zekerheid die voor een bepaalde hoeveelheid vlees moet worden gesteld, blijft altijd eender, ongeacht of er één dan wel meerdere offertes zijn ingediend. Dit kan niet worden betwist. Wat verzoekster echter over het hoofd ziet, is dat het bedrag van de verbeurde zekerheid - zoals hierboven aangetoond - in geval van meerdere offertes kan worden verlaagd.
69 Verzoekster brengt voorts naar voren, dat de Commissie nimmer heeft aangetoond, dat er daadwerkelijk een risico voor het Fonds heeft bestaan. Zij heeft enkel zuiver hypothetische en theoretische overwegingen te berde gebracht. Meer kon en hoefde de Commissie echter - zoals aangetoond - niet te doen.
70 De aan de Commissie meegedeelde prijzen waren evenmin te hoog, aldus verzoekster. Zij waren veeleer breed geschakeerd tussen de marktprijs en de door de Commissie vastgestelde maximumprijs. Mitsdien was de Commissie zonder meer in staat de marktsituatie te beoordelen. Ware dit niet het geval geweest, dan hadden de interventieaankopen tot een stijging van de marktprijzen moeten leiden. Dit is echter niet gebeurd.
71 Zoals de Commissie terecht aanvoert, is de interventie bedoeld ter ondersteuning van de markt. In dat verband is het twijfelachtig, of de gevolgen ervan van dien aard kunnen zijn, dat zij - zelfs bij aankoop van grotere hoeveelheden - tot een dergelijke prijsstijging kunnen leiden. Bovendien ziet verzoeksters betoog enkel op het vraagstuk van de aankoopprijs. Minstens zo belangrijk, zo niet veel belangrijker, is de vraag of er meer vlees is aangekocht dan ter ondersteuning van de markt nodig was. Los van de prijs kunnen meervoudige offertes in dit opzicht tot een verkeerde beoordeling leiden.
72 Verzoekster kan evenmin worden gevolgd in haar betoog, dat de Commissie aankoopprijzen en -hoeveelheden kan beheersen door de vaststelling van een verminderingscoëfficiënt. Weliswaar heeft de Commissie daar de mogelijkheid toe, doch de verminderingscoëfficiënt wordt ook bepaald door de aangeboden vleeshoeveelheid. Wat dat betreft kan deze coëfficiënt niet beletten dat er een verkeerde voorstelling wordt gemaakt, doch kan zij in voorkomend geval de uitdrukking van een dergelijke verkeerde voorstelling zijn.
73 Verzoekster heeft dus niet kunnen bewijzen, dat de indiening van meerdere offertes niet tot een verhoogd risico voor het Fonds heeft geleid. Dienaangaande moet tevens worden onderstreept, dat verzoekster ter terechtzitting zelf naar voren heeft gebracht, dat het risico betreffende de verbeuring van de zekerheid in geval van indiening van meerdere offertes geringer is.
74 Aangezien de Commissie derhalve in ieder geval aannemelijk heeft gemaakt, dat de handelwijze van verzoekster het EOGFL schade kan hebben berokkend, staat het aan verzoekster om het tegendeel te bewijzen.
75 Een verdeling van de bewijslast zoals in casu lijkt ook aangewezen tegen de achtergrond van andere uitspraken van het Hof ter zake van de goedkeuring van de rekeningen. Zo heeft het Hof in gevallen waarin het gemeenschapsrecht de betaling van steun slechts toestond op voorwaarde dat aan bepaalde bewijs- en controleformaliteiten was voldaan, steun die was betaald zonder dat aan deze voorwaarden was voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht geacht. De desbetreffende uitgave kon niet ten laste van het EOGFL worden gebracht, ook al zou worden vastgesteld dat geen enkele materiële onregelmatigheid had plaatsgevonden.(38)
76 Eveneens met betrekking tot de inachtneming van formaliteiten heeft het Hof overwogen: "Volstaan kan worden met de vaststelling dat, gelet op het wezenlijke karakter van de niet nageleefde vormvoorschriften, de onmogelijkheid om te controleren of de producten binnen de gestelde termijn waren uitgevoerd, en, bijgevolg, de waarschijnlijkheid van verliezen of zelfs fraudes ten koste van de gemeenschapsbegroting, het niet door de Commissie erkende bedrag - niet meer dan 2 % van de betrokken uitgaven - niet overtrokken en onevenredig kan worden geacht."(39) Hieruit volgt, dat ook de enkele waarschijnlijkheid van verliezen als beoordelingscriterium kan worden gehanteerd. Een dergelijke waarschijnlijkheid doet zich ook in casu voor, gelet op voormelde aanknopingspunten en het ontbreken van controles.
77 Rest dus enkel de vraag, of verzoekster met haar betoog kan aantonen, dat er geen schade voor het EOGFL is ontstaan.
78 Verzoekster betoogt bovendien, dat de waarborgsommen tijdens de in geding zijnde periode slechts zeer zelden verbeurd zijn. Dientengevolge zouden de offertes niet tot grootscheepse speculatie hebben kunnen leiden. Volgens de Commissie toont dit nu juist aan, hoe succesvol de praktijk van de zogenaamde meervoudige offertes het risico voor de individuele inschrijver verkleint.
79 Dit kan niet zonder meer worden beaamd. Zoals de Commissie aanvoert, stelt de praktijk van meervoudige offertes de inschrijvers in de gelegenheid, met verschillende offertes te speculeren, waarbij het verlies in geval van een verkeerde speculatie wordt beperkt doordat het bedrag van de zekerheid voor de geringere hoeveelheid lager ligt.
80 Ook blijkens de verklaringen van de Commissie leidt de praktijk van de zogenaamde meervoudige offertes dus niet zonder meer tot vermindering van het aantal gevallen waarin de zekerheid wordt verbeurd. Anderzijds echter volgt uit het feit dat de zekerheid slechts in weinig gevallen is vervallen, niet zonder meer, dat niet méér vlees aan het interventiebureau is verkocht dan noodzakelijk was. De inschrijvers die een te hoge offerte hebben ingediend en zijn uitgegaan van een hogere verminderingscoëfficiënt, kunnen het verbeuren van de zekerheid ook vermijden door de ontbrekende vleeshoeveelheid op de vrije markt aan te kopen. Weliswaar strookt dit evenmin met de geest van het interventiesysteem, doch het wordt in de praktijk wel, zoals uit het betoog van partijen blijkt, gedaan. Zo wordt een offerte ingevolge artikel 12, lid 1, van verordening nr. 859/89 afgewezen, indien de voorgestelde prijs hoger is dan de voor de betrokken inschrijving geldende maximumprijs. Een om deze reden afgewezen vleeshoeveelheid kan dus worden gekocht door een inschrijver die meer vlees heeft aangeboden dan waarover hij de beschikking heeft. Overigens ziet de Commissie hierin een schending van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 859/89, volgens welke bepaling de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen niet overdraagbaar zijn.
81 Ook het argument van verzoekster dat de prijzen in het geval van de gestelde meervoudige offertes slechts met enkele franken fluctueerden, kan niet weerleggen dat er sprake is geweest van speculatie en eventueel van schade voor het EOGFL. Het speculeren door opgave van verschillende prijzen is slechts één aspect van de kritiek van de Commissie. Speculatie vindt echter in eerste instantie plaats aan de hand van te hoge offertes. Dat dit niet kan worden uitgesloten en in voorkomend geval tot schade voor het Fonds leidt, wordt door verzoeksters betoog niet weerlegd.
82 Derhalve staat vast, dat verzoekster de stellingen van de Commissie met betrekking tot de financiële schade voor het EOGFL niet heeft kunnen weerleggen.
Mogelijkheid van forfaitaire berekening van het financiële nadeel
83 Verzoekster betwist echter ook de door de Commissie toegepaste forfaitaire berekening van het financiële nadeel. Aangezien er geen verband met enige schade bestaat, zou het hier veeleer om een sanctie gaan.
84 Dienaangaande zij opgemerkt, dat verzoekster er ten onrechte van uitgaat, dat in casu geen verband met enige schade kan worden vastgesteld. Schade voor het EOGFL kan, zoals hierboven aangetoond(40), niet worden uitgesloten. Voor het overige volstaat een verwijzing naar de rechtspraak van het Hof betreffende de gevallen waarin de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarmee de inbreuk verband houdt, probeert om de financiële gevolgen van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zonder die inbreuk zou zijn geweest. In dergelijke gevallen - aldus het Hof - moet een lidstaat bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld.(41) Ook hier staat het dus aan verzoekster om aan te tonen, dat de beoordeling van de Commissie onjuist is. Zoals hiervoor is uiteengezet, is zij hierin niet geslaagd.
Richtsnoeren van de Commissie (rapport-Belle)
85 Tot slot betoogt verzoekster subsidiair, dat de korting van 2 % onevenredig is, omdat er geen risico van verlies voor het Fonds heeft bestaan. Hierin kan verzoekster niet worden gevolgd, omdat er - zoals aangetoond - wel degelijk een financieel risico voor het Fonds is geweest.
86 Verzoekster brengt voorts naar voren, dat de korting ook ten opzichte van de andere lidstaten onevenredig is. Zo heeft de Commissie zelf aangevoerd, dat de schendingen in Frankrijk minder ernstig waren dan in andere lidstaten. Niettemin heeft zij alle lidstaten een korting van 2 % opgelegd, zij het in bepaalde gevallen voor twee jaar, terwijl de korting voor Frankrijk uitsluitend voor het jaar 1992 gold. Gelet hierop, aldus verzoekster, had geen correctie mogen plaatsvinden, te meer daar het risico voor het Fonds minimaal was.
87 De Commissie verwijst hier terecht naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke de financiering van de uitgaven zelfs tot 100 % kan worden afgewezen, wanneer de exacte financiële gevolgen van een met het gemeenschapsrecht strijdige maatregel niet kunnen worden vastgesteld.(42)
88 Voor het geval forfaitaire correcties moeten worden toegepast, heeft de Commissie op voorstel van een interdirectorale groep (rapport-Belle) besloten bepaalde richtsnoeren vast te leggen. Daarin wordt voorgesteld, de forfaitaire berekeningsmethode tot drie mogelijke percentages te beperken:
- 2 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering was;
- 5 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestond;
- 10 % van de uitgaven: wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL.
89 De richtsnoeren bepalen voorts, dat correcties achterwege dienen te blijven in geval van geringe onvolkomenheden in het controlesysteem waarbij het risico voor verlies minimaal kan worden geacht. Dit gaat met name op voor gevallen waarin de nationale autoriteiten, zodra de onvolkomenheden aan het licht traden, gerichte stappen hebben ondernomen om daar een einde aan te maken, alsook in gevallen waarin de onvolkomenheden zijn te wijten aan moeilijkheden bij de uitlegging van communautaire voorschriften.
90 Ook al zou kunnen worden geoordeeld, dat de tekortkomingen in het controlesysteem zijn terug te voeren op het feit dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 moeilijk uit te leggen is, dan nog zij onderstreept, dat hier niet voldaan is aan de in deze richtsnoeren gestelde voorwaarde dat er sprake is van (slechts) geringe onvolkomenheden in het controlesysteem. Van dit laatste is in casu geen sprake; integendeel, er is in het geheel niet gecontroleerd, of dezelfde vleeshoeveelheid verschillende keren, en wel via stromannen, is aangeboden. Gelet hierop en gezien het hieruit voortvloeiende financiële risico lijkt het door de Commissie gehanteerde correctiepercentage van 2 % evenredig en passend.
91 Verzoekster brengt voorts in het midden, dat de korting van 2 % zich niet had mogen uitstrekken tot de begrotingspost van de waardevermindering. De niet-naleving van sommige voorwaarden voor de indiening van offertes heeft geen enkel gevolg voor de opslagvoorwaarden. Een dergelijke financiële correctie houdt geen verband met het financiële risico dat voor het Fonds heeft bestaan, aldus verzoekster.
92 De Commissie brengt hiertegen in, dat de kosten in verband met de waardevermindering rechtstreeks, dat wil zeggen tot 50 à 55 %, verband houden met de waarde van de aangekochte hoeveelheden. Haars inziens valt derhalve niet in te zien, hoe de verliezen ten gevolge van de waardevermindering kunnen worden losgekoppeld van andere relevante begrotingsposten. Dit moet worden beaamd. Hoe meer vlees er - eventueel op grond van te hoge offertes - door het interventiebureau wordt aangekocht, des te meer verliezen ontstaan er door de waardevermindering ervan.
93 Verzoekster is derhalve niet geslaagd in het bewijs, dat de beoordelingen van de Commissie inzake de toe te passen financiële correctie van de goedkeuring van de rekeningen onjuistheden bevatten.
94 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat de door verzoekster tegen de beschikking van de Commissie aangevoerde argumenten ongegrond zijn.
Interventiemaatregelen in verband met de openbare opslag van graan
95 Verzoekster bestrijdt de beschikking van de Commissie op dit punt vanuit drie invalshoeken. Ten eerste betoogt zij, dat de door de Franse autoriteiten getroffen maatregelen op het gebied van de interventiemaatregelen voor graan toereikend waren. De Commissie is daarentegen van mening, dat het Fonds ten gevolge van bestaande tekortkomingen in het controlesysteem aan aanzienlijke financiële risico's is blootgesteld.
96 Tot staving van haar betoog wijst verzoekster erop, dat sommige van de door de Commissie verlangde maatregelen niet in de desbetreffende communautaire regelingen zijn voorzien.
97 In dit verband zij gewezen op artikel 6 van verordening (EEG) nr. 689/92 van de Commissie van 19 maart 1992 tot vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus.(43) Dit bepaalt: "Teneinde rekening te houden met de bijzondere omstandigheden in de lidstaat waaronder zij ressorteren, stellen de interventiebureaus zo nodig aanvullende procedures en voorwaarden voor de onderneming vast, welke verenigbaar zijn met de bepalingen van deze verordening (...)"
98 Los daarvan staat het echter - zoals gezegd - aan de lidstaten om in het kader van het EOGFL de nodige controles te verrichten, ook wanneer zulks in de overeenkomstige regelingen niet uitdrukkelijk is bepaald.
99 Daarnaast betoogt verzoekster, dat de door haar voorziene maatregelen toereikend waren en dat de controles op regelmatige wijze zijn verricht. Het is twijfelachtig, of dit volstaat om de opvatting van de Commissie te weerleggen.
100 Dit geldt des te meer omdat - zoals verzoekster zelf aanvoert - de Franse autoriteiten volgens het bemiddelingsorgaan niet bestrijden, dat zij hun aanvankelijke systeem moesten wijzigen om aan de eisen van de Commissie te kunnen voldoen. De aangekondigde verbeteringen zijn evenwel, naar verzoekster verklaart, pas in 1993 doorgevoerd.
101 Volgens de rechtspraak van het Hof moet de Commissie elke beschikking waarbij zij het ontbreken van controles of tekortkomingen in de verrichte controles vaststelt, motiveren.(44) In het aangehaalde geval voerde de Commissie onder meer aan, dat de bevoegde autoriteiten niets wisten te zeggen over de frequentie van de controles ter plaatse en over de wijze waarop de communicatie tussen de toezichthoudende autoriteiten en de plaatselijke functionarissen verliep. Zij hadden evenmin iets te melden over het uitblijven van een schriftelijk rapport. Hiermee waren de grieven van de Commissie toereikend gemotiveerd. Het zou thans aan verzoekster hebben gestaan om de onjuistheid van de bevindingen van de Commissie aan te tonen. Hiertoe, aldus het Hof, kon verzoekster niet volstaan met te stellen dat in feite zowel administratieve controles als controles ter plaatse hadden plaatsgevonden, zonder dat zij dit met bewijzen staafde. Aangezien zij aldus niet had aangetoond, dat er controles waren verricht, kon er ernstig aan worden getwijfeld, of er wel een afdoende en doeltreffend stelsel van toezicht en controlemaatregelen was ingevoerd.(45)
102 Ook hier heeft verzoekster eigenlijk louter beweringen gedaan. Dit nu is onvoldoende, gelet op de vaststelling van de Commissie dat graan dat onder verschillende regelingen moest worden opgeslagen, onderling was vermengd, respectievelijk verwisseld. Dit laatste is door verzoekster niet bestreden. Zij heeft enkel opgemerkt, dat het daarbij niet ging om graan dat in het kader van de interventiemaatregelen moest worden opgeslagen. Los daarvan kan hieruit, zoals de Commissie terecht betoogt, worden afgeleid, dat het functioneren van het controlesysteem kon worden betwijfeld en dat het risico aanwezig was dat onder verschillende regelingen opgeslagen granen niet nauwgezet van elkaar werden gescheiden.
103 Verzoekster heeft dus niet kunnen aantonen, dat de door haar getroffen maatregelen toereikend waren en dat er geen sprake was van schending van verordening nr. 729/70. De overige middelen van verzoekster hebben betrekking op het begrotingsjaar 1993, dat niet als vergelijkingsmaatstaf kan dienen, omdat de aangekondigde verbeteringen in het systeem volgens verzoekster in december 1993 zijn doorgevoerd.
104 In de tweede plaats beroept verzoekster zich op schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Zij verwijst in dit opzicht naar de mededeling van de Commissie, dat er geen financiële correcties zouden volgen, met name vanwege de door de Franse autoriteiten aangekondigde verbeteringen. Dat de Commissie uiteindelijk toch tot een correctie voor het jaar 1992 is overgegaan, is in strijd met de rechtszekerheid, aldus verzoekster.
105 In dit verband zij opgemerkt, dat de Commissie haar mededeling vooral had gebaseerd op de aankondiging van verbeteringen door de Franse autoriteiten. Deze hebben volgens de Commissie niet plaatsgevonden (zo constateerde de Commissie een verwisseling, respectievelijk vermenging van graan dat onder verschillende opslagregelingen viel).
106 Verzoekster brengt hiertegen in, dat het ook in strijd met de rechtszekerheid is om zich op andere regelingen te baseren dan de voor interventiemaatregelen geldende regelingen. Zoals echter reeds is gebleken, kan hieruit in elk geval worden afgeleid, dat het controlesysteem tekortkomingen vertoonde. Verzoekster had op zijn minst moeten aanvoeren, dat bij de genoemde andere opslagmethoden een dergelijke substitutie van graan geoorloofd was. Dit heeft zij niet gedaan.
107 Aan de andere kant zij erop gewezen, dat de Commissie in haar aankondiging duidelijk te kennen heeft gegeven, dat er aanzienlijke financiële correcties zouden volgen, indien een ontbrekende hoeveelheid werd geconstateerd ten gevolge van vermenging van afzonderlijke hoeveelheden opgeslagen graan. Wanneer die correcties dan uiteindelijk daadwerkelijk volgen, kan zulks niet in strijd zijn met de rechtszekerheid.
108 Verzoekster brengt voorts nog naar voren, dat de Commissie zich niet had mogen baseren op blote geruchten over substitutie tussen onder verschillende opslagregelingen vallend graan. Zoals reeds hiervoor is aangetoond, waren de door de Commissie op dat punt aangedragen elementen toereikend.
109 Tot slot betoogt verzoekster, dat de Commissie geen voorbeeld heeft kunnen geven van substitutie van in interventie genomen graan en particulier graan. Dienaangaande zij verwezen naar de rechtspraak van het Hof. Daar is beslist, dat, wanneer de Commissie geen bewijzen levert van concrete gevallen van niet-naleving van de landbouwregeling, dit niet betekent dat het in de lidstaat bestaande controlesysteem een correcte toepassing van de bepalingen waarborgt. Bewezen concrete gevallen vormen een extra aanleiding voor verscherping van de kritiek van de Commissie op het functioneren van het controlesysteem van de lidstaat.(46) Bovendien is door verzoekster zelf niet bestreden, dat dergelijke substituties zich hebben voorgedaan.
110 Mitsdien blijkt in casu niet van schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
111 Tot slot beroept verzoekster zich subsidiair op schending van het evenredigheidsbeginsel. Volgens haar kon de korting van 2 % niet gelden voor begrotingspost 10-13, die verliezen op verkochte voorraden betreft. Deze zouden volledig zijn gecompenseerd door verordening (EEG) nr. 3597/90 van de Commissie van 12 december 1990 inzake boekingsregels voor aankoop, opslag en verkoop van landbouwproducten door de interventiebureaus.(47) Hierdoor zou er voor het Fonds geen enkele schade in verband met deze begrotingspost zijn ontstaan.
112 De Commissie betoogt daarentegen, dat deze begrotingspost betrekking heeft op de financiële gevolgen van verliezen bij verkoop. De geconstateerde ontbrekende hoeveelheden kunnen, tezamen met de bestaande tekortkomingen in het controlesysteem, haars inziens tot verliezen voor het Fonds leiden.
113 Of er in casu daadwerkelijk sprake is geweest van ontbrekende hoeveelheden, wordt tussen partijen betwist. Zoals echter reeds aangetoond, kan ervan worden uitgegaan, dat er sprake was van tekortkomingen in het controlesysteem. Verzoekster kan niet worden gevolgd in haar betoog dat dergelijke verliezen bij de verkoop terstond worden gecompenseerd. Dit zou een uitgebreide controle vergen, waarin echter niet was voorzien. In zoverre was het ook mogelijk, dat zich verliezen in het kader van begrotingspost 10-13 voordeden. Van een schending van het evenredigheidsbeginsel is dus geen sprake.
114 Mitsdien is niet gebleken van enige grond tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie.
Kosten
115 Volgens artikel 69, lid 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij, voor zover dit is gevorderd, in de kosten worden verwezen.
D - Conclusie
116 Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - Het betreft hier het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw.
(2) - Deze problematiek staat, voor een deel althans, ook centraal in de zaken Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-209/96, Jurispr. 1998, blz. I-5655), Denemarken/Commissie (C-233/96, Jurispr. 1998, blz. I-5759), Ierland/Commissie (C-238/96, Jurispr. 1998, blz. I-5801), en Italië/Commissie (C-242/96, Jurispr. 1998, blz. I-5863).
(3) - De dienovereenkomstige regeling is opgenomen in artikel 11, lid 3, van verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 betreffende de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB L 91, blz. 5).
(4) - Artikel 13, lid 4, van verordening nr. 859/89.
(5) - Vierde overweging van de considerans en artikel 5 van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24).
(6) - Aangehaald in voetnoot 3.
(7) - Derde overweging van de considerans en artikelen 7 e.v. van verordening nr. 859/89.
(8) - Tweede overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 571/89 van de Raad van 2 maart 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1302/73 en tot verlenging van verordening (EEG) nr. 4132/88 (PB L 61, blz. 43).
(9) - Beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19).
(10) - Document VI/6355/95.
(11) - Cursivering van mij.
(12) - Cursivering van mij.
(13) - PB L 225, blz. 4.
(14) - Ingesteld bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45).
(15) - Zie voetnoot 9.
(16) - Arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie (C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punten 13 en 14), met verdere verwijzingen.
(17) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 18) met verdere verwijzingen; arresten van 19 februari 1991, Italië/Commissie (C-281/89, Jurispr. blz. I-347, punt 19), met verdere verwijzingen; 24 maart 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (347/85, Jurispr. blz. 1749, punt 16), en 6 oktober 1993, Italië/Commissie (C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 13), met verdere verwijzingen.
(18) - Arrest van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie (349/85, Jurispr. blz. 169, punt 16).
(19) - Arresten van 3 december 1992, Contarini (C-283/91, Jurispr. blz. I-6359, punt 14), en 29 februari 1996, Frankrijk en Ierland/Commissie (C-296/93 en C-307/93, Jurispr. blz. I-795, punt 21).
(20) - Verordening van de Commissie van 1 augustus 1990 tot wijziging van verordening nr. 859/89 (PB L 204, blz. 45).
(21) - Dit onderscheid treft men ook aan in de Engelse versie, waar van "interested parties" en "tenderer" wordt gesproken.
(22) - Verordening van de Commissie van 15 mei 1990 tot wijziging van verordening nr. 859/89 (PB L 126, blz. 31).
(23) - Verordening van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13).
(24) - Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt: "Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, worden gefinancierd de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan."
(25) - Arrest van 7 februari 1979, Nederland/Commissie (11/76, Jurispr. blz. 245, punten 8 en 9).
(26) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 11).
(27) - Zevende overweging van de considerans van verordening nr. 729/70.
(28) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 11); arresten van 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie (C-366/88, Jurispr. blz. I-3571, punt 20); 12 juni 1990, Duitsland/Commissie (C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 17), en 6 mei 1982, BayWa (146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 26).
(29) - Arrest van 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Jurispr. blz. I-2283, punten 17 en 18).
(30) - Artikel 10 van verordening nr. 859/89.
(31) - Derde overweging van de considerans van verordening nr. 859/89.
(32) - Derde overweging van de considerans van verordening nr. 2456/93.
(33) - Artikel 11, lid 3, tweede alinea.
(34) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 14), met verdere verwijzingen.
(35) - Arresten Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 16) en Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 17, punt 14).
(36) - Arresten van 4 juli 1996, Griekenland/Commissie (C-50/94, Jurispr. blz. I-3331, punt 26), en 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie (15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punten 32 e.v.), en arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 17, punt 13).
(37) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 17).
(38) - Arrest van 25 februari 1988, Nederland/Commissie (327/85, Jurispr. blz. 1065, punt 25).
(39) - Arrest van 14 september 1995, Ierland/Commissie (C-49/94, Jurispr. blz. I-2683, punt 22).
(40) - Zie punten 60-82.
(41) - Arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 17, punten 14 en 15).
(42) - Zie voetnoot 36.
(43) - PB L 74, blz. 18.
(44) - Arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 23).
(45) - Arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punten 26 e.v.).
(46) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 16, punt 33).
(47) - PB L 350, blz. 43.