62023TJ0298_RES
(Processo T‑298/23)
Elena Petrovna Timchenko
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 2 de abril de 2025
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, das entidades e dos organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Restrições em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros — Lista das pessoas, das entidades e dos organismos que são objeto de restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Manutenção do nome do recorrente nas listas — Dever de fundamentação — Artigo 2.o, n.o 1, alíneas a) e d), da Decisão 2014/145/PESC — Artigo 3.o, n.o 1, alíneas a) e d), do Regulamento (UE) n.o 269/2014 — Erro de apreciação — Direito de audiência — Cidadania da União — Liberdade de circulação — Direito de propriedade — Proporcionalidade»
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida — Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária
[Artigo 296.o TFUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/572, anexo; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, anexo I, e 2023/571]
(cf. n.os 33‑36, 40)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Medidas restritivas — Obrigação de comunicação das razões individuais e específicas que justificam as decisões tomadas — Direito de ser ouvido previamente à adoção de tais medidas — Limitações — Requisitos
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.o 2, alínea a), e 52.°, n.o 1]
(cf. n.os 48‑50)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos — Direitos de defesa — Decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por estas medidas — Inexistência de novos motivos — Dever do Conselho de comunicar ao interessado os novos elementos tidos em conta quando da reapreciação periódica das medidas restritivas — Comunicação dos novos elementos ao interessado para que apresente observações
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/572, anexo; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, anexo I, e 2023/571]
(cf. n.os 51‑54)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, a justeza dos motivos considerados contra as pessoas ou as entidades em causa — Inclusão nas listas baseada num feixe de indícios precisos, concretos e concordantes — Erro de apreciação — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/572, anexo; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, anexo I, e 2023/571]
(cf. n.os 67‑69)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoa, entidade ou organismo associado a uma pessoa inscrita na lista anexa à decisão impugnada — Obrigação do Conselho de efetuar uma apreciação atualizada quando procede ao reexame das medidas restritivas — Relevância das provas apresentadas numa anterior inscrição não havendo alteração dos fundamentos, alteração na situação do recorrente ou evolução do contexto na Ucrânia
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/329, artigo 2.o, n.o 1, e anexo; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, e anexo I, e 2022/330]
(cf. n.os 70‑72)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoa, entidade ou organismo associado a uma pessoa inscrita na lista anexa à decisão impugnada — Conceito de associação — Interesses comuns — Atividade benévola numa fundação sem cariz comercial — Inclusão
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/329, artigo 2.o, n.o 1; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, e 2022/330]
(cf. n.os 74‑83)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de entrada e de passagem, bem como congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Restrição do direito ao respeito pela vida privada, pelo direito de propriedade e pelo direito à livre circulação na União — Admissibilidade — Requisitos — Restrição prevista na lei — Respeito do conteúdo essencial do direito invocado — Prossecução de um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União — Respeito pelo princípio da proporcionalidade — Requisitos preenchidos
[Artigos 21.°, n.o 2, e 29.° TUE; artigos 20.°, n.o 2, e 21.°, n.o 1, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 17.°, 45.°, n.o 1, e 52.°, n.o 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/572, anexo; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, anexo I, e 2023/571]
(cf. n.os 94‑108, 118‑125, 128‑130)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilicitude — Prejuízo — Nexo de causalidade — Inexistência de um desses requisitos — Improcedência total da ação de indemnização
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 134, 135)
Resumo
Nos seus acórdãos, o Tribunal Geral nega provimento aos recursos de anulação interpostos pelos cônjuges Timchenko contra os atos por meio dos quais o Conselho da União Europeia manteve o seu nome em março de 2023 (
1
), e depois em setembro do mesmo ano (
2
), na lista das pessoas e entidades visadas por medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia. Estes processos permitem nomeadamente ao Tribunal Geral pronunciar‑se sobre a legalidade do critério g) alterado da Decisão 2014/145 que autoriza o Conselho a adotar medidas restritivas contra homens de negócios proeminentes que operam na Rússia (
3
) e sobre o conceito de associação no que se refere a dois participantes numa fundação sem fins lucrativos.
Estes acórdãos inscrevem‑se no contexto de uma série de medidas restritivas adotadas pela União na sequência da agressão militar perpetrada pela Federação da Rússia contra a Ucrânia em 24 de fevereiro de 2022. G. N. Timchenko, um empresário de nacionalidade russa e finlandesa, foi mantido nas listas controvertidas na qualidade de homem de negócios proeminente que opera na Rússia e por ser responsável por apoiar ações ou políticas que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (
4
), por prestar apoio financeiro ou material aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, dos quais obtém benefícios (
5
). O nome da sua esposa, E. P. Timchenko, também foi mantido nas listas com o fundamento de que está associada ao marido e obtém benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia.
Em apoio do seu recurso de anulação, G. N. Timchenko invoca, nomeadamente, um erro de apreciação por parte do Conselho quanto à aplicação, a seu respeito, dos critérios de associação e de «homens de negócios proeminentes»; por outro lado, suscita uma exceção de ilegalidade a respeito deste último critério, conforme alterado em 2023. A sua esposa, E. P. Timchenko, invoca, por seu turno, um erro manifesto de apreciação quanto à aplicação, a seu respeito, do critério de associação.
Apreciação do Tribunal Geral
No que diz respeito, em primeiro lugar, à exceção de ilegalidade suscitada por G. N. Timchenko quanto à primeira parte do critério g) alterado da Decisão 2014/145, segundo a qual o Conselho instituiu uma presunção de interdependência entre os homens de negócios proeminentes e o Governo Russo, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que a alteração introduzida no critério g) não se refere à definição do conceito de «homens de negócios proeminentes» enquanto tal. Esta alteração teve unicamente por objetivo alargar o âmbito de aplicação das medidas restritivas de modo a que se apliquem a todos os homens de negócios proeminentes, incluindo os que não operam num setor económico que representa uma fonte substancial de receitas para o Governo Russo. O Tribunal Geral observa, em seguida, que o alargamento deste critério visa explorar a influência que os homens de negócios proeminentes podem exercer sobre o Governo da Federação da Rússia para que este altere a sua política em relação à Ucrânia.
Por último, o Tribunal Geral recorda, por um lado, que a adoção de um critério de inscrição nas listas controvertidas constitui um ato de alcance geral destinado a alcançar um objetivo abrangido pela política externa e de segurança comum e, por outro, que o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação no que respeita à adoção desses critérios. Nestas condições, o Conselho não é obrigado a apresentar provas para demonstrar a existência de relações de interdependência entre o Governo Russo e os homens de negócios proeminentes para efeitos da adoção da primeira parte do critério g) alterado. A mera circunstância de pertencer à categoria dos homens de negócios proeminentes que operam na Rússia é suficiente para justificar a adoção das medidas restritivas necessárias com base na primeira parte do critério g) alterado. Por conseguinte, ao adotar um critério objetivo, autónomo e suficiente que permite justificar a inscrição de pessoas nas listas controvertidas, exigindo, nomeadamente, a prova da reunião de dois elementos cumulativos, o Conselho não instituiu uma presunção.
No que diz respeito, em segundo lugar, à alegada violação do princípio da segurança jurídica pela primeira parte do critério g) alterado, o Tribunal Geral observa, antes de mais, que a condição relativa ao exercício de atividades na Rússia está suficientemente circunscrita e definida para não violar o princípio da segurança jurídica. As disposições da primeira parte do critério g) alterado são, por outro lado, suficientemente claras, precisas e previsíveis para determinar as pessoas às quais são aplicáveis. Inscrevem‑se ainda num quadro jurídico claramente delimitado pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação que rege as medidas restritivas em causa. Por último, não se pode sustentar que este critério não respeita o princípio da legalidade, uma vez que a primeira parte do critério g) alterado foi introduzida por um ato de alcance geral adotado com base no artigo 29.o TUE.
Tendo em conta, em terceiro lugar, a alegada violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal Geral salienta que a abordagem do Conselho que consiste em alargar o círculo de pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa, tendo em conta o agravamento da situação na Ucrânia, com vista a alcançar os objetivos prosseguidos, se baseia na progressividade da violação dos direitos em função da efetividade das medidas. Com a adoção deste critério alterado, o Conselho pretende explorar a influência que esta categoria de pessoas é suscetível de exercer sobre o regime russo, levando‑os a pressionar este Governo para que altere a sua política em relação à Ucrânia. A adoção da primeira parte do critério g) alterado era, portanto, adequada para alcançar os objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas e necessária para executar os objetivos referidos no artigo 21.o TUE.
No que diz respeito, em quarto e último lugar, ao fundamento relativo a um erro manifesto de apreciação ao abrigo do critério a) da Decisão 2014/145, o Tribunal Geral observa que os elementos de prova apresentados pelo Conselho demonstram que o Bank Rossiya, do qual o recorrente é acionista por intermédio das sociedades Volga Group e Transoil, procedeu a investimentos em diferentes domínios na Crimeia, que participam na execução da política de anexação desta região da Ucrânia pela Federação da Rússia. A este respeito, o Tribunal Geral observa que ainda que com 10,323 % das ações do Bank Rossiya, o recorrente é o segundo maior acionista deste banco. Além disso, como demonstram os elementos de prova apresentados pelo Conselho, o Bank Rossiya é conhecido por ser uma instituição bancária muito próxima do círculo V. Putin. Tendo em conta o que precede, o Tribunal Geral conclui que se pode considerar que G. N. Timchenko apoia ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia na aceção do critério a).
Por último, no que diz respeito à esposa de G. N. Timchenko, o Tribunal Geral conclui, à luz dos elementos de prova apresentados pelo Conselho, que, enquanto membro fundador e membro do conselho de curadores da Fundação Timchenko, E. P. Timchenko está plenamente envolvida na administração desta última. Por outro lado, salienta que G. N. Timchenko associou as empresas do Volga Group à atividade da fundação, prestando‑lhe apoio financeiro, logístico e relacional durante a crise sanitária ligada à pandemia de COVID‑19. No plano operacional, o empresário realizou assim sinergias entre as empresas do seu grupo e a fundação para completar a ação dos serviços públicos russos. À luz das funções institucionais exercidas pelos cônjuges Timchenko na fundação e do seu envolvimento no seu funcionamento, o Tribunal Geral conclui pela existência de uma associação entre os dois cônjuges, na aceção das disposições pertinentes da Decisão 2014/145.
(
1
)	Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania ou a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134), e Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1).
(
2
)	Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania ou a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104) e Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3).
(
3
)	Artigo 2.o, n.o 1, alínea g), da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), conforme alterada pela Decisão 2023/1094 [a seguir «critério g) alterado»].
(
4
)	Artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2014/145/PESC.
(
5
)	Artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da Decisão 2014/145/PESC.