62012CC0162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА J. KOKOTT
представено на 26 септември 2013 година (
1
)
Съединени дела C‑162/12 и C‑163/12
Airport Shuttle Express scarl и Giovanni Panarisi (C‑162/12)
Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl и
Gianpaolo Vivani (C‑163/12)
срещу
Comune di Grottaferrata
както и
Съединени дела C‑419/12 и C‑420/12
Crono Service scarl и др.
срещу
Roma Capitale (C‑419/12)
и
Anitrav
срещу
Roma Capitale и Regione Lazio (C‑420/12)
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Италия)
„Преюдициално запитване — Допустимост — Дискриминация на собствени граждани — Свобода на установяване — Услуга за отдаване под наем на автомобил с водач — Национална правна уредба, която, наред с другото, обвързва предоставянето на тази услуга с разрешение и със спазване на определени условия за гаража на превозното средство“
I – Въведение
1.
Настоящите преюдициални запитвания се отнасят до италианска правна уредба относно превоз на пътници от предприятия, отдаващи под наем автомобили (
2
). Става въпрос за предприятия, които изпълняват превоз на пътници с моторни превозни средства, в които, освен водача, могат да бъдат превозвани не повече от осем пътници (
3
). За разлика от наемането на автомобил, който се управлява от самия наемател, при този особен вид превоз на пътници съответното превозно средство се наема за определено пътуване заедно с водач, предоставен от предприятието, отдаващо под наем автомобили. Така услугата „Отдаване под наем на автомобил с водач“ изпълнява допълваща функция спрямо обществения транспорт, и по-специално спрямо редовния обществен транспорт.
2.
Запитващата юрисдикция желае да разбере дали италианското законодателство, което урежда упражняването на тази икономическа дейност в региона Лацио и в град Рим, е съвместимо с правото на Съюза, и по-специално със свободата на установяване. Тъй като обаче в изложените от запитващата юрисдикция обстоятелства не са посочени трансгранични елементи, има съмнения относно допустимостта на преюдициалните запитвания. Освен това се поставя въпросът дали Съдът би следвало да разгледа настоящите главни производства и от гледна точка на забраната за дискриминация на собствените граждани, макар запитващата юрисдикция да не е предоставила становище по този въпрос.
II – Правна уредба
А– Право на Съюза
1.Регламент (ЕО) № 12/98 на Съвета от 11 декември 1997 година относно условията, при които превозвачи, установени извън държава членка, могат да извършват вътрешни автомобилни пътнически транспортни услуги в границите на държава членка (
4
).
3.
С действие от 4 декември 2011 г., Регламент (ЕО) № 12/98 е отменен и заменен с Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози и за изменение на Регламент (ЕО) № 561/2006 (
5
).
4.
Съгласно неговия член 2, точка 4 Регламент (ЕО) № 12/98 важеше за „моторни превозни средства, които, поради вида конструкция и оборудване, са подходящи за превозване на повече от девет души — включително шофьора — и са предназначени за тази цел“.
Б– Национална правна уредба
5.
Съгласно италианското право за „отдаването под наем на автомобил с водач“ се изисква разрешение. Необходимото разрешение се предоставя от дадена община в публична процедура (
6
). Разрешението се издава за конкретно превозно средство. Даден предприемач може обаче да получи няколко разрешения, за няколко превозни средства (
7
). Седалището (
8
) на превозвача и гаражът трябва да са разположени само на територията на общината, издала разрешението (
9
). За гараж се приема и нает под наем паркинг. Разрешението за превоз на пътници не е ограничено до територията на общината. Резервирането на превоз трябва обаче да се извършва във или при съответния гараж (
10
), където автомобилът трябва да се върне след извършването на превоза, независимо от мястото, където се е качил или е слязъл пътникът (
11
).
6.
Регионалните разпоредби на регион Лациo (
12
) изискват допълнително пътникът да бъде взет от територията на общината, която е издала разрешението.
7.
За град Рим освен това има и специални разпоредби. Те предвиждат, наред с другото, че ако предприемачите, отдаващи автомобили под наем, са от други общини, следва да заплащат такси при преминаване през ограничени за движението зони в град Рим.
III – Факти по главното производство и преюдициални въпроси
А– Съединени дела C‑162/12 и C‑163/12
8.
Жалбоподателите по главното производство са установени в Италия физически лица (наричани по-нататък „предприемачи, отдаващи автомобили под наем“) или кооперации по италианското право със седалище в Италия. Въпросните предприемачи, отдаващи автомобили под наем, не са използвали за превозните си средства своя гараж на територията на издалата разрешението община Гротаферата (Италия, регион Лацио). По-скоро те са използвали за автомобилите си гараж на кооперация извън територията на Гротаферата. На същата те са предоставили за ползване и съответните автомобили, очевидно след като са прехвърлили издадените им разрешения за превоз на пътници (
13
). Това е установено от полицията и през февруари 2011 г. издадените на предприемачите, отдаващи автомобили под наем, разрешения са временно отнети. В главното производство засегнатите предприемачи обжалват административните актове, с които са отнети разрешенията им, искат, по-нататък, обезщетение на причинените вреди и твърдят, наред с другото, че са налице нарушения на правото на Съюза.
9.
В този контекст запитващата юрисдикция спира производството и поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
1)
Възпрепятстват ли член 49 ДФЕС, членове 3, 4, 5 и 6 от Договора за ЕС, членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, както и Регламент (ЕИО) № 2454/92 и Регламент (ЕО) № 12/98, прилагането на член 3, параграф 3 и член 11 от Закон № 21 от 1992 г. в частта, в която предвиждат съответно, че „3. Седалището на превозвача и гаражът трябва да са разположени само на територията на общината, издала разрешението“ и че „[…] Резервирането на превоз за услугата отдаване под наем на автомобил с водач се извършва във или при съответния гараж. Изпълнението на всяка единична услуга за отдаване под наем на автомобил с водач трябва да започва и да завършва в гаража, разположен в общината, издала разрешението, с връщане в същия, докато получаването на автомобила и пристигането на ползвателя в местоназначението могат да се извършат и на територията на други общини. […]“.
2)
Възпрепятстват ли член 49 ДФЕС, членове 3, 4, 5 и 6 от Договора за ЕС, членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, както и Регламент (ЕИО) № 2454/92 и Регламент (ЕО) № 12/98, прилагането на членове 5 и 10 от Регионален закон на Lazio № 58 от 26 октомври 1993 г., в частта, в която предвиждат съответно, че „[…] получаването на автомобила от ползвателя става или изпълнението на услугата започва от територията на общината, издала разрешението“ и че „[…] получаването на автомобила от ползвателя става или изпълнението на услугата започва само на територията на общината, издала лиценза или разрешението, и се осъществяват към което и да е местоназначение, при условие че е налице съгласие на водача за местоназначенията извън територията на общината. […]“.
Б – Съединени дела C‑419/12 и C‑420/12
10.
Предмет на главните производства са искания за отмяна на няколко акта, които се отнасят до град Рим. По-специално става въпрос за Решение № 68/2011 на Общинския съвет на град Рим за приемане на Правилник за регулиране на обществените автомобилни пътнически превози, които са извън редовния обществен транспорт, за Решение № 403/2011 на Общинския съвет на град Рим относно условията и процедурите за издаване на разрешения за достъп до територията на град Рим и до зоните с ограничено движение на превозни средства, които са получили от друга община разрешение за отдаване под наем на автомобил с водач, и на други два акта на общинската администрация на град Рим, които, наред с другото, предвиждат предприемачи, отдаващи автомобили под наем, които не са установени в Рим, да заплащат определена сума за предоставяне на разрешение за влизане.
11.
Жалбоподателите по главното производство са италиански предприятия, отдаващи автомобили под наем с разрешения, които не са издадени от град Рим.
12.
Те извеждат незаконосъобразността на посочените актове и от правото на Съюза, по-специално от предоставената в него основна свобода на предприятията да могат да се установяват във всяка държава от Европейския съюз, включително и чрез създаване на допълнително подразделение, тъй като в нарушение на тази основна свобода, установените в една държава членка предприятия били задължени да приемат без изключение поръчки за превоз единствено в гараж, който трябвало да се намира непременно на територията на общината, издала разрешението, като услугата също така трябвало да започне и да завърши там.
13.
Това водело до различно третиране при стопанската дейност на предприятието, изключително въз основа на географско обстоятелство. Такова различно третиране било налице, от една страна, спрямо наемодатели с издадено от град Рим разрешение и наемодатели с разрешение, издадено от друга община (в Лацио), и от друга страна, спрямо последните и наемодатели, които не са установени в Лацио, за които регионалният закон съответно не се прилагал и поради това за тях нямало ограничения относно мястото, от което се взимат пътници.
14.
В този контекст запитващата юрисдикция спира производството и поставя на Съда следния преюдициален въпрос:
Възпрепятстват ли член 49 ДФЕС, член 3 от Договора за ЕС, както и членове 3, 4, 5 и 6, и 101 и 102 от Договора за функционирането на ЕС, прилагането на член 3, параграф 3, член 8, параграф 3 и член 11 от Закон № 21 от 1992 г. в частта, в която предвиждат съответно, че „седалището на превозвача и гаражът трябва да са разположени само на територията на общината, издала разрешението“; че „за да може да се предостави и запази разрешението за услугата отдаване под наем на автомобил с водач, е задължително наличието на валидно правно основание, на седалище, гараж или стоянка, разположени на територията на общината, издала разрешението“ и че „резервирането на превоз за услугата отдаване под наем на автомобил с водач се извършва при съответния гараж. Изпълнението на всяка единична услуга за отдаване под наем на автомобил с водач трябва да започва и да завършва в гаража, разположен в общината, издала разрешението, с връщане в същия, докато получаването на автомобила и пристигането на ползвателя в местоназначението могат да се извършат и на територията на други общини“.
IV – Правен анализ на преюдициалните въпроси
15.
По-нататък трябва да се провери допустимостта на преюдициалните запитвания.
А– Допустимост на преюдициалните запитвания
16.
Преюдициалните въпроси се отнасят, от една страна, до два законодателни акта от вторичното право, а именно Регламент (ЕО) № 12/98 и Регламент (ЕИО) № 2524/92 (
14
). От друга страна, те се отнасят до разпоредби на първичното право, основно членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, които разглеждат антиконкурентни практики, и член 49 ДФЕС, в който е закрепена свободата на установяване.
17.
Има съмнения относно допустимостта както на въпросите, отнасящи се до вторичното право, така и на тези, отнасящи се до първичното право, тъй като не е ясно каква е тяхната релевантност за решението по главното производство.
18.
Вярно е, че принципно националната юрисдикция може да прецени, предвид особеностите на съответното дело, както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на поставените от него въпроси на Съда. Съдът обаче може да не се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване, когато е очевидно, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите фактически и правни елементи, за да бъде полезен с отговора си на поставените му въпроси (
15
).
1. Липса на връзка с предмета на спора по отношение на Регламент (ЕИО) № 2454/92 и Регламент (ЕО) № 12/98
а) Регламент (ЕИО) № 2454/92
19.
Регламент (ЕИО) № 2454/92 е отменен от Съда още през 1994 г (
16
). Затова той не може да е релевантен по отношение на главните производства, които се основават на факти от 2011 г. Очевидно не е налице връзка с предмета на главните производства и в този аспект преюдициалните въпроси са недопустими.
б) Регламент (ЕО) № 12/98
20.
Регламент (ЕО) № 12/98 е отменен, считано от 4 декември 2011 г. (
17
), и поради това, що се отнася до приложното му поле във времето, би могъл все още да е релевантен за фактите в главните производства. Само че тези факти нямат допирни точки с въпросния регламент, дори само защото Регламент (ЕО) № 12/98, съгласно неговия член 2, точка 4 се е прилагал за „моторни превозни средства, които, поради вида конструкция и оборудване, са подходящи за превозване на повече от девет души — включително шофьора — и са предназначени за тази цел.“ Във фактите по главните производства обаче става въпрос за по-малки превозни средства, подходящи за превозване на най-много девет души — включително шофьора. Затова и Регламент (ЕО) № 12/98 очевидно няма никаква връзка с предмета на главните производства и в този аспект преюдициалните запитвания са недопустими.
2. Липса на достатъчно фактически и правни елементи по отношение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, във връзка с членове 3, 4, 5 и 6 ДЕС, както и с членове 3, 4, 5 и 6 ДФЕС.
21.
Запитващата юрисдикция допуска, че последица от италианското законодателство могат да бъдат териториални ограничения и нарушаване на конкуренцията. В тази връзка тя иска да разбере дали въпросното италианско законодателство противоречи на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, във връзка с членове 3 ДЕС, 4 ДЕС и 5 ДЕС, както и членове 3 ДФЕС, 4 ДФЕС, 5 ДФЕС и 6 ДФЕС. Освен това тя цитира в тази връзка и член 6 ДЕС, който разглежда обвързването на Съюза с основните права и свободи.
22.
Запитващата юрисдикция обаче не уточнява конкретно какво значение се приема, че имат цитираните норми на първичното право относно правораздавателната компетентност за поставените от нея въпроси и за главните производства. Същото се отнася за обвързаността на Съюза с основните права и свободи.
23.
По отношение на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, с оглед на разнородните съображения, които трябва да се вземат предвид при фактически обстоятелства, свързани с правото в областта на конкуренцията, запитващата юрисдикция следва да изложи пред Съда подробно фактическите и правни рамки, в които се вписват преюдициалните въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които се основават тези въпроси (
18
).
24.
В настоящия случай предоставената от запитващата юрисдикция информация не отговаря на тези изисквания. Членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС забраняват споразумения и съгласувани практики, които нарушават конкуренцията и злоупотребата с господстващо положение. Както изглежда обаче, в главните производства не става дума нито за едното, нито за другото. По-скоро в тях става въпрос за национално, съответно регионално законодателство, което урежда отдаването под наем на автомобил с водач, но не за предприемаческо поведение, нарушаващо правилата на конкуренцията. Тъй като в главните производства липсва антиконкуретно поведение на засегнатите предприятия, не е ясно в какъв смисъл въпросните национални разпоредби поощряват такова поведение, което съответно би могло да постави под съмнение ефективността на законодателството на Съюза в областта на конкуренцията. Освен това във фактическите обстоятелства, които запитващата юрисдикция описва, няма данни, които да могат да се окажат релевантни за вътрешния пазар.
25.
Поради липса на достатъчни фактически и правни елементи, които биха дали на Съда и на участниците в производството възможност да дадат полезно становище за цитираните разпоредби по отношение на главните производства, този комплекс от въпроси в преюдициалните запитвания също е недопустим.
3. Хипотетично естество на въпросите по отношение на член 49 ДФЕС
26.
Съмнително е също дали член 49 ДФЕС може да е релевантен във връзка с настоящите преюдициални запитвания.
27.
От една страна, съмненията съществуват, тъй като в главните производства липсва международен елемент. От друга страна, от преюдициалните запитвания също така не става ясно дали, и ако да — доколко, въз основа на изискването за прилагане на националното право, член 49 ДФЕС би могъл да стане релевантен в контекста на чисто вътрешни фактически обстоятелства.
а) Липса на международни елементи
28.
Свободата на установяване принципно може да е релевантна само ако е налице привързващ елемент, който дава основание да се приложи правото на Съюза (
19
). Такъв привързващ елемент е налице, когато обстоятелствата имат международен аспект. Следователно разпоредбите на Договора, уреждащи свободата на установяване, не се прилагат за фактически обстоятелства, които се случват изцяло на територията на една държава членка (
20
).
29.
В този контекст е съмнително дали се налага главните производства, за които в случая става въпрос, да се разглеждат на основата на член 49 ДФЕС. Всъщност, макар да става въпрос за италиански разпоредби, които съгласно текста си важат без разлика както за италиански икономически оператори, така и за такива от други държави членки, главните производства са специфични само за Италия, че дори само за един регион, тъй като изглежда са ограничени само за регион Лацио и нямат връзка с търговията между държавите членки. Действително съгласно текста на италианските разпоредби, не е изключено въпросните предприемачи, отдаващи автомобили под наем, да използват своите автомобили и за пътувания в съседни държави членки. Запитващата юрисдикция не посочва данни във връзка с това. Изложила е обаче пред Съда фактически обстоятелства, при които става въпрос само за вътрешeн превоз на пътници в Италия. Това съответства на становищата, които участниците в производството са изложили в съдебното заседание, че в Италия било типично услугите на предприятия за отдаване под наем на автомобили да се ползват за пътувания на кратки разстояния. Затова евентуалните проблеми относно международен превоз на пътници не са предмет на главните производства. По-скоро изглежда става дума за достъпа на установени в периферията италиански предприятия до римския пазар.
30.
Все пак в практиката си Съдът е използвал член 49 ДФЕС като критерий за проверка и за главни производства, при които съгласно обстоятелствата, подлежащи на преценка от запитващата юрисдикция, не са участвали граждани на други държави членки, нито са били налице други международни елементи. Това е ставало, когато, по мнение на Съда, „съвсем не е изключено“, с оглед конкретното процесуално положение, при сходна хипотеза, граждани на други държави членки, упражняващи своята свобода на установяване, да се конфронтират с разпоредбите на държавата членка, които се разглеждат в главните производства (
21
).
31.
На пръв поглед този подход, при който е достатъчно да е възможно, макар и „съвсем да не е изключено“, да бъдат засегнати граждани на други държави членки, е в противоречие с повтаряния в постоянната съдебна практика основен принцип, съгласно който именно хипотетични правни въпроси не се допускат за изясняване от Съда в производства по преюдициални запитвания, тъй като са ирелевантни за главните производства. В тази връзка е необходимо да се изясни по начин, приложим в практиката, това, което все още не е реално, но вече „съвсем не е изключено“ (поради което подлежи на проверка от Съда) и следователно вече не е чисто хипотетично.
32.
В по-новата си съдебна практика Съдът изглежда е направил някои стъпки към разрешаването на противоречието между „хипотетично“ и „съвсем не е изключено“. В решението си по дело Duomo Gpa и др. (
22
) той не се ограничава до най-общо, необосновано и недостатъчно обстойно констатиране, че граждани на други държави членки биха могли да имат„интерес“ (
23
) към дейността, за която става въпрос в главното производство, а конкретизира този „интерес“, въз основа на който е налице международен елемент и съответно е открито приложното поле на член 49 ДФЕС, като посочва определени опорни точки. Тях той взима не само от преюдициалното запитване, но освен това и от становищата на участниците в производството (
24
).
33.
Подобен „конкретизиращ“ подход дава възможност в практиката на Съда да се разграничава между чисто хипотетичното и това, което по никакъв начин не може да се изключи. В крайна сметка, критерият за привързване е разделението на компетентностите между Съда и запитващата юрисдикция. Освен ако случаят не е очевиден, не може да е задача на Съда, когато международният характер на случая не се очертава на пръв поглед, без опорни точки, да прави съждения дали, и ако да — доколко, „съвсем не е изключено“ граждани на други държави членки да имат вписващ се в контекста на главното производство „интерес“. Запитващата юрисдикция (
25
) и участниците в производството — при преюдициални запитвания съответно евентуално и държавите членки — са в значително по-добра позиция да правят такива съждения.
34.
С оглед на това в настоящия случай, от една страна, трябва да се разгледа доколко релевантно е обстоятелството, че срещу (части от) спорното италианско законодателство е възразявано в жалба пред Комисията (i), и от друга страна, да се постави въпросът дали издаването на разрешения за отдаване под наем на автомобили чрез обществени поръчки от италианските общини, може да бъде от значение за това (ii).
i) Релевантност на производство EU Pilot 623/09/TREN на Европейската комисия?
35.
Както запитващата юрисдикция, така и жалбоподателите в главното производство по дело С‑162/12 са посочили производство EU Pilot 623/09/TREN на Европейската комисия. По същество това производство разглежда съвместимостта на Закон № 21/1992 — в действащата към онзи момент редакция — със свободата на установяване. Според документите, с които разполага Съдът, въпросното производство е свързано с жалба, която явно е била подадена до Комисията през 2009 г. от Federnoleggio, която е встъпила страна в подкрепа на жалбоподателите по главното производство на дело С‑162/12. В съдебното заседание Комисията заяви относно това производство, че то е било прекратено, след като италианските органи съобщили, че прилагането на оспорваните разпоредби е преустановено и същите се преработвали. Поради това Комисията е на мнение, че не е налице причина за започване на производство за установяване на неизпълнение на задължения (
26
).
36.
Съмнително е дали наличието на такава жалба в Комисията е достатъчно за прилагането на член 49 ДФЕС в главно производство, което по същество има изцяло вътрешен за страната характер.
37.
Това би означавало страните да могат своеволно, подавайки жалба, да създадат възможност за прилагане на член 49 ДФЕС и по този начин да формират основание за преюдициално запитване. Преюдициалното запитване, от една страна, и производството пред службите на Комисията, от друга, следва да се разглеждат отделно. Съществуването на производство на Комисията все още не придава международен елемент на фактическите обстоятелства, дори ако по отношение на тях са приложими разпоредби, които са предмет на проверка от страна на Комисията.
38.
Различно е положението, ако граждани на други държави членки се обърнат към Комисията с жалба с предмет нарушаване на свободата на установяване и в тази светлина оспорват национално законодателство. В един такъв случай може да се направи извод, че жалбоподателите имат действителен интерес да упражнят правото си на свободно установяване в определена област, което означава, че от гледна точка на запитващата юрисдикция „съвсем не е изключено“ в сходни хипотези, освен конкретните страни по спора, да бъдат засегнати и граждани на други държави членки. Това е така, защото положението, което трябва да се прецени, излиза от сферата на хипотетичното едва когато граждани на други държави членки предприемат конкретни стъпки да се установят в друга държава членка, или дори вече спорят пред съд за условията на своята дейност там. „Интерес“ към упражняване на свободата на установяване „съвсем не е изключен“ още на етапа, когато граждани на други държави членки предварително проучват — по доказуем пред трети страни начин — действителното и правното положение, и с намерението да се установят, възразят по сериозен начин срещу неблагоприятни за тях разпоредби.
39.
Производството EU Pilot 623/09/TREN има обаче своите особености. Очевидно първоначално то е започнато от установената в Италия Federnoleggio. Според документите, с които Съдът разполага, няколко неиталиански предприятия от същия бранш също са заявили (по същество в писма с еднакъв текст) пред процесуалния представител на Federnoleggio, който впрочем е и представител на жалбоподателите в главното производство по дело С‑162/12, че имат интерес да се присъединят към жалбата на Federnoleggio. От посочените писма обаче не става ясно защо са направили това. По-специално липсват данни, че въпросните предприятия искат да се установят в Италия и че оспорваното законодателство възпрепятства намерението им. Заслужава да се отбележи обаче, че във въпросните писма се подчертава, че евентуалните съдебни разноски следва да се понесат изцяло от Federnoleggio. Това по-скоро създава впечатление, че става въпрос за солидарна подкрепа за италианския жалбоподател, отколкото да налага убедителния извод, че евентуално ще бъдат засегнати самите поддръжници. Ето защо и участието на чуждестранни предприятия във въпросното производство на Комисията не дава убедителни насоки за това, че „съвсем не е изключен“ интерес на граждани на други държави членки да упражнят свободата си на установяване в Италия.
ii) Релевантност на обществените поръчки за издаване на разрешение за отдаване на автомобили под наем?
40.
Въз основа на факти, които могат да се конкретизират, „съвсем не е изключено“ граждани на други държави членки евентуално да имат интерес да се установят в Италия като предприемачи, отдаващи автомобили под наем, тогава, когато разрешенията на общините се издават в съответни процедури за обществени поръчки, обявени в цялото европейско пространство, или ако икономическата стойност на съответното разрешение е толкова значима, че може да се очаква участниците да са от различни държави членки, независимо от разгласяването на процедурата. Преюдициалните запитвания не се спират на тази проблематика. В съдебното заседание участник в производството заяви, че не е изключено в европейски мащаб да има интерес към издаваните разрешения, без по-подробно да конкретизира това.
41.
Твърде съмнително е обаче, че издаването на разрешения за отдаване под наем на автомобили може да има европейско измерение, дори само поради факта, че разрешенията се издават за конкретен автомобил и предвид това съответното икономическо значение е ограничено. Възможно е положението в граничните региони на Италия да е различно; там обаче, както посочват запитващата юрисдикция и участници в производството, за въпросната икономическа дейност не се прилага непременно същата правна рамка, както в регион Лацио, а и те не са предмет на настоящото производство.
42.
Оттук следва, че поради липса на конкретни международни елементи член 49 ДФЕС не е приложим.
43.
Накрая, следва да се анализира дали настоящите преюдициални запитвания дават основание да бъдат разгледани фактическите обстоятелства от гледна точка на действащите по отношение на дискриминацията на собствените граждани принципи и в този контекст да се провери съответствието с член 49 ДФЕС.
б) Дискриминация на собствените граждани?
44.
Дори да е установено, че всички аспекти на изложения пред запитващата юрисдикция спор засягат една-единствена държава членка, отговорът на въпроси, свързани с основните свободи, може да е полезен, ако в главното производство националното право изисква собствените граждани да имат същите права, които би могъл да получи гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, въз основа на правото на Съюза (
27
).
45.
В настоящия случай в преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция обаче не дала информация в италианското законодателство да има забрана на така наречената „обратна дискриминация“ или дискриминация на собствените граждани (
28
). Ето защо е нужно първо да се изясни какви изводи трябва да се направят за проверката на свободата на установяване в контекста на италианското законодателство.
46.
В практиката си Съдът е проверявал основните свободи и в случаи без международни елементи — отчасти само въз основа на неконкретизираната възможност съответното национално законодателство да съдържа забрана за дискриминация на собствените граждани, както и предвид правото на преценка на запитващата юрисдикция, що се отнася до релевантността на преюдициалните ѝ въпроси (
29
).
47.
Изглежда обаче напоследък се очертава по-рестриктивна тенденция в това отношение, като при фактически обстоятелства, които очевидно нямат международен елемент, Съдът, освен че отбелязва най-общо феномена, проверява по-задълбочено проблематиката за дискриминация на собствените граждани с оглед на допустимостта на преюдициалното запитване.
48.
Например в едно свое решение от 21 февруари 2013 г. Съдът е потвърдил „несъмнен интерес на Съюза от тълкуването“ на някои разпоредби от правото на Съюза във връзка с иначе изцяло вътрешни (италиански) положения, едва след като е установил, че „от преюдициалното запитване е видно, че запитващата юрисдикция счита, че би противоречало на принципите на националното право, както са потвърдени от практиката на Конституционния съд, да се допусне обратна дискриминация“ (
30
). В решение от 22 декември 2010 г. Съдът по подобен начин е изходил от съдържанието на преюдициалното запитване, от което „не е видно при обстоятелства като тези в спора по главното производство запитващата юрисдикция да носи задължението да даде възможност на установените в Белгия предприятия да се ползват от същите права, [както предприятията на друга държава членка въз основа на правото на Съюза]“ (
31
). В решение от 21 юни 2012 г. във връзка с финландско преюдициално запитване, Съдът обаче е установил, че едва в съдебното заседание „представителят на жалбоподателите в главните производства посочва, че във финландското административно право са налице правила, които гарантират, че спрямо финландските граждани няма да се упражнява обратна дискриминация. При тези условия не е очевидно, че […] тълкуване[то] на правото на Съюза не би могло да се окаже полезно за запитващата юрисдикция“ (
32
).
49.
От посочената по-горе съдебна практика може да се заключи, че за да се приеме съществуването на вътрешна забрана на дискриминация на собствените граждани, на първо място от значение е информацията, която запитващата юрисдикция дава за действащите в това отношение разпоредби в своята държава членка. За да се даде на Съда възможност да извърши полезна проверка, тази информация трябва да бъде възможно най-подробна и в идеалния случай да съдържа данни за това кое конкретно вътрешно положение, въз основа на изискването за прилагане на националното право, следва да се третира по същия начин като положение, уредено от правото на Съюза.
50.
Тъй като запитващата юрисдикция не е дала такава информация, Съдът се е задоволил с (неоспорвана) информация, подадена от участници в производството, във връзка с дискриминацията на собствените граждани.
51.
В настоящите главни производства обаче, от една страна, липсва информация от запитващата юрисдикция относно дискриминацията на собствените граждани. От друга страна, информациите, подадени от участници в производството, не съвпадат. Процесуалният представител на Airport Shuttle и Crono Service се позовава на член 14bis от Закон № 88 от 7 юли 2008 г., съгласно който разпоредби на италианското законодателство, които дискриминират граждани на други държави членки, не следва да се прилагат за италиански граждани. Процесуалният представител на Италианската република, от своя страна, цитира други разпоредби, без да уточнява точното им съдържание.
52.
Оттук следват два извода: първо, че за да се избегнат недоразумения и неясноти, запитващата юрисдикция трябва във всяко преюдициално запитване — доколкото е оправдано — сама да изложи подробно въпроса за дискриминирането на собствените граждани, ако смята, че проверката му от страна на Съда е релевантна за нейното решение (
33
). Второ, ако тя не направи това, е възможно въпроси относно основните свободи в аспекта на дискриминацията на собствените граждани да не бъдат разглеждани от Съда, по-специално ако становищата на участниците в производството по този въпрос са неясни или противоречиви.
53.
Предвид разделението на компетентностите между Съда и националния съд не следва Съдът сам да извършва проучвания и да прави съждения относно съответното национално законодателство и да дава оценки по въпроси на дискриминацията на собствените граждани. Също така не е полезно Съдът, сякаш предвидливо, да се изказва относно евентуална забрана на дискриминация на собствените граждани, без да има достатъчна информация за националното фактическо и правно положение, и особено тогава, когато не познава действащите в това отношение национални параметри и е принуден да изхожда от предположения.
54.
В случай че в съответното преюдициално запитване липсват ясни, убедителни и специфични за главното производство данни относно дискриминацията на собствените граждани, има основателни причини проверка да не се прави дори когато във връзка с предишни, касаещи същата държава членка актове за преюдициални запитвания, вече е потвърден принципът на забрана на дискриминация на собствените граждани за съответното национално право. Съдът всъщност не би могъл да следи без пропуск развитието на правото по този въпрос във всяка държава членка, в което могат да настъпват промени и което може евентуално да има разклонения и особености в зависимост от конкретния случай. По-скоро във всеки конкретен случай запитващата юрисдикция следва да предоставя на Съда съответната актуална, надеждна и полезна информация. Настоящият случай откроява проблематиката, която по принцип се поставя, доколкото единствената посочена текстуално (от участник в производството) национална разпоредба относно дискриминацията на собствените граждани — чиято приложимост по отношение на главното производство, поради липса на ясно изразено становище на запитващата юрисдикция, остава неясна — повелява равно третиране на собствените граждани в случай на „дискриминация“, без да става ясно за кои правни области и за какви положения конкретно се отнася това.
55.
По-нататък, ако Съдът евентуално би се произнесъл относно забраната за дискриминация на собствените граждани въз основа на собствени познания за съответното национално право, без конкретна информация от запитващата юрисдикция, би се породила опасност да не бъдат третирани всички държави членки по еднакъв начин, ако например на Съда е известно правното положение в дадена държава членка по отношение на дискриминацията на собствените граждани, но не и това в друга държава членка.
56.
Отделно от това, и по други причини не е ясно защо запитващата юрисдикция приема, че член 49 ДФЕС е релевантен за преюдициалните запитвания.
57.
Що се отнася до дела C‑419/12 и C‑420/12, явно не става въпрос толкова за проблематиката за постоянното установяване в Италия, колкото за тежестите, които понасят установени извън Рим предприемачи, отдаващи автомобили под наем, когато евентуално искат да пътуват през територията на град Рим. Доколкото същите тежести се понасят и от сходни предприятия от други държави членки, би било по-удачно като критерий за сравнение да се ползва свободното предоставяне на услуги, отколкото свободата на установяване.
58.
Що се отнася до дела C‑162/12 и C‑163/12, се налага сравнение с решението по дело Sbarigia (
34
), в което Съдът е счел, че е недопустимо преюдициално запитване, в което в контекста на изцяло италианско положение, наред с другото, се задава въпрос за съвместимостта на италианско законодателство (относно лятната почивка на аптеки) с основните свободи. Във връзка с това Съдът се е произнесъл, че свободата на установяване е „ирелевантна“, тъй като засегнатата от разпоредбата за почивките собственичка на аптека, дори да е „евентуално гражданин на друга държава членка, вече упражнява трайно професионална дейност“ и „следователно упражняването на […] право[то] на установяване явно не е предмет на делото в главното производство“. Този подход съответно може да се пренесе върху случая с вече упражняващите трайно професионална дейност предприемачи, отдаващи автомобили под наем, чието разрешение е било временно отнето във връзка с неспазване на задължението за ползване на гаражи.
59.
Не на последно място, това решение свидетелства за един подход на Съда, който става по-рестриктивен, когато въпросите относно свободата на установяване се поставят в контекста на чисто вътрешни положения. Поради изложените в по-горните точки причини тази тенденция е адекватна на проблематиката.
60.
Предвид изложеното по-горе въпросите относно свободата на установяване също са недопустими и преюдициалните запитвания в своята цялост са недопустими.
V – Заключение
61.
Ето защо предлагам на Съда да постанови следното решение:
Преюдициалните запитвания по съединени дела C‑162/12 и C‑163/12, както и по съединени дела C‑419/12 и C‑420/12, са недопустими.
(
1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
2
)	В италианското законодателство става дума за „отдаване на под наем на автомобил с водач“.
(
3
)	Вж. стр. 9 от преюдициално запитване по дело C‑162/12 и направеното там позоваване на член 47 от Decreto-Legislativo [Законодателен декрет] от 30 април 1992 г.
(
4
)	ОВ L 4, стр. 10; Специално издание на български език, 2007 г., гл. 7, том 4, стр. 184.
(
5
)	ОВ L 300, стр. 88.
(
6
)	Член 8 от Закон № 21 от 15 януари 1992 г. (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, GURI № 18 от 23 януари 1992 г.) в релевантна за главните производства редакция, изменена с Decreto-Legge № 207 от 30 декември 2008 г. (GURI № 304 от 31 декември 2008 г.) и със Закон № 14/2009 (GURI №. 49 от 28 февруари 2009 г., Supplemento Ordinario № 28, наричан по-нататък „Закон №. 21/1992).
(
7
)	Член 8, параграф 2 от Закон № 21/1992.
(
8
)	В италианските разпоредби се използва „sede“. Съгласно становищата на някои участници в производството, изглежда обаче едно допълнително подразделение на стопанска дейност е достатъчно, за да може дейността да се упражнява едновременно в различни общини; на това обръща внимание и представителят на италианското правителство.
(
9
)	Член 3, параграф 3 от Закон № 21/1992.
(
10
)	Член 11, параграф 4 от Закон № 21/1992.
(
11
)	Съгласно член 11, параграф 4 от Закон № 21/1992 това може да се извърши и на територията на други общини.
(
12
)	Член 5 от Регионален закон № 58/1993, в релевантната за главните производства редакция.
(
13
)	Вж. член 7, параграф 2 от Закон № 21/1992 и стр. 12 от преюдициалното запитване по дело C‑162/12.
(
14
)	Регламент (ЕИО) № 2454/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно определяне на условията, при които чужди превозвачи могат да извършват вътрешни услуги за транспорт на пътници в държава членка, в която не са установени (ОВ L 251, стр. 1).
(
15
)	Решение от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra (C-379/98, Recueil, стр. I-2099, точка 39), Решение от 23 април 2009 г. по дело Rüffler (C-544/07, Сборник, стр. I-3389, точка 37), Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Filipiak (C-314/08, Сборник, стр. I-11049, точка 41), Решение от 7 юли 2011 г. по дело Agafiţei и др. (C-310/10, Сборник, стр. I-5989, точка 26) и Решение от 15 януари 2013 г. по дело Križan и др. (C‑416/10, точка 54).
(
16
)	Решение от 1 юни 1994 г. по дело Парламент/Съвет (C-388/92, Recueil, стр. I-2067).
(
17
)	Вж. членове 30 и 31 от Регламент (ЕО) № 1073/2009.
(
18
)	Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group (C-384/08, Сборник, стр. I-2055, точка 32).
(
19
)	Вж. Решение от 3 октомври 1990 г. по дело Nino и др. (С-54/88, С-91/88 и С-14/89, Recueil, стр. I-3537, точки 9—11).
(
20
)	Вж. по-специално Решение от 7 декември 1995 г. по дело Gervais и др. (С-17/94, Recueil, стр. I-4353, точки 24—26), Решение от 21 юни 2012 г. по дело Susisalo и др. (С‑84/11, точка 18) и Решение от 10 май 2012 г. по дело Duomo Gpa и др. (С‑357/10—С‑359/10, точка 26 и посочената съдебна практика).
(
21
)	Вж. по-специално Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (С-570/07 и С-571/07, Сборник, стр. I-4629, точка 40) и Решение по дело Attanasio Group (посочено в бележка под линия 18, точка 24), които се отнасят съответно до дейността на аптеките и до дистрибуцията на гориво.
(
22
)	Посочено в бележка под линия 20.
(
23
)	Решение по дело Duomo Gpa и др. (посочено в бележка под линия 20, точка 40).
(
24
)	Относно становището на Комисията вж. Решение по дело Duomo Gpa и др. (посочено в бележка под линия 20, точка 28).
(
25
)	В тази връзка вж. точка 38 от заключението на генералния адвокат Wahl от 5 септември 2013 г. по съединени дела Venturini и др. (C‑159/12—C‑161/12).
(
26
)	Преюдициалните запитвания не посочват по-конкретно развитието на производството на Комисията и релевантността на обявените от Италианската република мерки.
(
27
)	Вж. напр. Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C-451/03, Recueil, стр. I-2941, точка 29).
(
28
)	Така по-специално липсва конкретна информация дали и доколко, при релевантните за главното производство обстоятелства, съгласно принципа за равенство в италианското конституционно право се налага да се изходи от принципа на забраната на дискриминация на собствените граждани, и дали и доколко например практиката на Конституционния съд, развита през 90-те години във връзка с член 28 ЕО, би могла да е съотносима към настоящия случай. Относно тази съдебна практика вж. точка 57 от заключението на генералния адвокат Maduro от 6 май 2004 г. по дело Carbonati Apuani (C-72/03, Recueil, стр. I-8027).
(
29
)	Относно свободното движение на стоки вж. Решение от 5 декември 2000 г. по дело Guimont (C-448/98, Recueil, стр. I-10663, точки 21—23), относно свободното предоставяне на услуги вж. Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др. (C-94/04 и C-202/04, Recueil, стр. I-11421, точки 30 и 31), относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги вж. Решение по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (посочено в бележка под линия 27, точки 29 и 30) и относно свободата на установяване вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (посочено в бележка под линия 21, точка 36).
(
30
)	Решение от 21 февруари 2013 г. по дело Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia и др. (C‑111/12, точки 34 и 35).
(
31
)	Решение от 22 декември 2010 г. по дело Omalet (C-245/09, Сборник, стр. I-13771, точка 17).
(
32
)	Решение по дело Susisalo и др. (посочено в бележка под линия 20, точка 21).
(
33
)	В тази връзка вж. точки 42 и 45, 58 и 60 от заключението на генералния адвокат Wahl по съединени дела Venturini и др. (посочено в бележка под линия 25).
(
34
)	Решение от 1 юли 2010 г. по дело Sbarigia (C-393/08, Сборник, стр. I-6337, точки 27 и 28).