62015TJ0381(02)_RES
Sprawa T‑381/15 RENV II
International Management Group (IMG)
przeciwko
Komisji Europejskiej
WYROK SĄDU (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 4 września 2024 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Przepisy finansowe Unii – Wykonywanie budżetu Unii w trybie zarządzania pośredniego przez organizację międzynarodową – Decyzja odmawiająca osobie prawnej uznania statusu organizacji międzynarodowej – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Obowiązek staranności – Szkoda majątkowa – Utrata możliwości zawarcia z Komisją umów dotyczących pośredniego zarządzania w charakterze organizacji międzynarodowej i otrzymania odpowiednich kosztów administracyjnych – Związek przyczynowy – Istnienie bezpośredniego i niewątpliwego związku przyczynowego – Brak wpływu stwierdzonej bezprawności na status organizacji międzynarodowej konieczny do celów odszkodowania – Wystąpienie zdarzenia po wydaniu niezgodnego z prawem aktu, które może być uwzględnione przez sąd Unii – Decyzja z mocą wsteczną stwierdzająca brak statusu organizacji międzynarodowej koniecznego do celów odszkodowania w rozpatrywanym okresie
Postępowanie sądowe – Wyrok Trybunału wiążący dla Sądu – Przesłanki – Przekazanie do ponownego rozpoznania w następstwie odwołania – Kwestie prawne rozstrzygnięte ostatecznie przez Trybunał w ramach odwołania – Powaga rzeczy osądzonej – Zakres
(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 61 akapit drugi; regulamin postępowania przed Sądem, art. 215)
(zob. pkt 27, 28)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Naruszenie przez Komisję obowiązku staranności w ramach badania statusu organizacji międzynarodowej – Wydanie decyzji oczywiście pozbawionej uzasadnienia prawnego i faktycznego
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 37–43)
Budżet Unii Europejskiej – Rozporządzenie finansowe – Wykonanie budżetu – Wykonanie w ramach zarządzania pośredniego – Procedura specjalna zastrzeżona dla organizacji międzynarodowych – Niezgodna z prawem decyzja Komisji odmawiająca podmiotowi zawarcia umów o pośrednim zarządzaniu ze względu na wątpliwości co do jego statusu organizacji międzynarodowej – Utrata szansy zawarcia takich umów i otrzymania rekompensaty finansowej z tytułu kosztów pośrednich – Dopuszczalność
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012, art. 58 ust. 1 lit. c) ppkt ii), art. 60 ust. 2]
(zob. pkt 47–50)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niezgodna z prawem decyzja Komisji odmawiająca podmiotowi zawarcia umów o pośrednim zarządzaniu ze względu na wątpliwości co do jego statusu organizacji międzynarodowej – Naruszenie obowiązku staranności – Brak wpływu stwierdzonej bezprawności na status organizacji międzynarodowej konieczny do celów odszkodowania – Brak bezpośredniego i niewątpliwego związku przyczynowego między podnoszoną niezgodnością z prawem a szkodą – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 58–66, 84)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niezgodna z prawem decyzja Komisji odmawiająca podmiotowi zawarcia umów o pośrednim zarządzaniu ze względu na wątpliwości co do jego statusu organizacji międzynarodowej – Decyzja z mocą wsteczną stwierdzająca brak statusu organizacji międzynarodowej w rozpatrywanym okresie – Brak rzeczywistej i pewnej szkody – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 67–69, 84)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Ocena bezprawności aktu lub zachowania instytucji – Obowiązek uwzględnienia okoliczności prawnych i faktycznych istniejących w chwili wydania rzeczonego aktu lub wystąpienia takiego zachowania
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 74, 75)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Ocena – Możliwość uwzględnienia przez sąd Unii okoliczności prawnych lub faktycznych, które zaistniały po wydaniu aktu lub niezgodnego z prawem zachowania
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 76–79)
Streszczenie
Orzekając w składzie powiększonym, Sąd oddalił jako bezzasadną wniesioną przez International Management Group (IMG) skargę o odszkodowanie mającą na celu naprawienie szkody, jaką miała ona ponieść wskutek decyzji Komisji Europejskiej z dnia 8 maja 2015 r. o niezawieraniu z nią nowej umowy o delegowaniu zadań w trybie zarządzania pośredniego przewidzianym w obowiązujących wówczas przepisach finansowych Unii Europejskiej (
1
) na rzecz organizacji międzynarodowych do czasu ostatecznego wyjaśnienia jej statusu prawnego (zwanej dalej „decyzją z dnia 8 maja 2015 r.”). W swoim wyroku Sąd uznał po raz pierwszy, że organizacja międzynarodowa, względem której Komisja niezgodnie z prawem odmówiła zawarcia umowy o delegowaniu zadań w zakresie zarządzania budżetem Unii w trybie zarządzania pośredniego, może domagać się odszkodowania za utratę szansy zawarcia takiej umowy.
Skarżąca, International Management Group (IMG), została utworzona w dniu 25 listopada 1994 r. w celu umożliwienia państwom i organizacjom międzynarodowym zaangażowanym w odbudowę Bośni i Hercegowiny dysponowania w tym celu specjalnym podmiotem.
W dniu 7 listopada 2013 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie finansowanego z budżetu ogólnego Unii rocznego programu działań na rok 2013 na rzecz Mjanmy/Birmy (
2
) na podstawie rozporządzenia nr 966/2012 (
3
). Decyzja ta przewidywała w szczególności program rozwoju handlu, którego koszt miał być finansowany przez Unię i którego wdrożenie miało być zapewnione poprzez wspólne zarządzanie ze skarżącą.
W dniu 17 lutego 2014 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) poinformował Komisję o wszczęciu dochodzenia dotyczącego statusu prawnego skarżącej. W raporcie końcowym OLAF uznał zasadniczo, że skarżąca nie jest organizacją międzynarodową w rozumieniu rozporządzeń nr 1605/2002 (
4
) i nr 966/2012.
Wreszcie Komisja wydała decyzję z dnia 8 maja 2015 r., w której postanowiła, że dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez skarżącą statusu organizacji międzynarodowej, jej służby nie zawrą z nią nowej umowy o delegowaniu zadań w trybie zarządzania pośredniego przewidzianym w rozporządzeniu nr 966/2012.
Skarżąca wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 maja 2015 r. i o naprawienie wyrządzonych przez nią szkód. W następstwie oddalenia tej skargi wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., IMG/Komisja (
5
), skarżąca wniosła odwołanie do Trybunału. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., International Management Group/Komisja (
6
), Trybunał uchylił ten wyrok Sądu oraz stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 8 maja 2015 r. i przekazał sprawę T‑381/15 Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie przedstawionego przez skarżącą żądania naprawienia szkody wyrządzonej, wedle jej twierdzeń, przez tę decyzję.
Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., IMG/Komisja (
7
), Sąd oddalił żądanie odszkodowawcze skarżącej. Skarżąca wniosła odwołanie do Trybunału.
W dniu 8 czerwca 2021 r. Komisja przyjęła decyzję odmawiającą przyznania skarżącej, z mocą wsteczną od dnia 16 grudnia 2014 r. (
8
), statusu organizacji międzynarodowej przewidzianego w przepisach finansowych Unii w odniesieniu do wdrażania funduszy Unii w trybie zarządzania pośredniego (zwaną dalej „decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r.”).
Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., IMG/Komisja (
9
), Trybunał częściowo uchylił pierwotny wyrok i przekazał sprawę T‑381/15 RENV Sądowi do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącej mającego na celu naprawienie szkody majątkowej wyrządzonej, wedle jej twierdzeń, decyzją z dnia 8 maja 2015 r.
Ocena Sądu
Na wstępie Sąd przypomniał, że w następstwie uchylenia przez Trybunał orzeczenia Sądu i przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, Sąd jest związany wyrokiem Trybunału (
10
) i powinien orzec w przedmiocie wszystkich żądań przedstawionych przez stronę skarżącą, z wyjątkiem żądań, którym odpowiadają fragmenty sentencji pierwotnego orzeczenia Sądu nieuchylone przez Trybunał oraz względy uzasadniające stanowiące niezbędną podstawę tych fragmentów, uzyskały one bowiem powagę rzeczy osądzonej (
11
).
Sąd wskazał, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku spoczywającego na autorze aktu a poniesioną przez poszkodowanego szkodą.
W pierwszej kolejności, co się tyczy przesłanki dotyczącej istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, Sąd uściślił, że Komisji przysługuje szeroki zakres uznania przy wykonywaniu spoczywającej na niej odpowiedzialności za wykonywanie budżetu Unii w trybie zarządzania pośredniego, który pozwala tej instytucji na powierzenie zadań związanych z wykonywaniem budżetu organizacjom międzynarodowym (
12
). Ponadto Sąd podkreślił również, że obowiązek staranności, który jest nierozerwalnie związany z zasadą dobrej administracji (
13
), i który ma zastosowanie w sposób ogólny do działania administracji Unii w jej stosunkach ze społeczeństwem, nakłada na instytucje Unii obowiązek starannego i ostrożnego działania poprzez zbadanie wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku.
W niniejszej sprawie z wyroku w sprawie odwołania (
14
) wynika, że Trybunał stwierdził istnienie wystarczająco istotnego naruszenia obowiązku staranności ciążącego na Komisji przy wydawaniu decyzji z dnia 8 maja 2015 r. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że wydając decyzję z dnia 8 maja 2015 r., Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek staranności, a tym samym dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii powodującego powstanie jej odpowiedzialności.
W drugiej kolejności, każda szkoda, której naprawienia żąda się w ramach skargi o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, musi być rzeczywista i pewna. Ponadto, aby mogła powstać pozaumowna odpowiedzialność Unii, szkoda powinna wynikać w sposób wystarczająco bezpośredni z bezprawnego działania instytucji.
W każdych okolicznościach to strona domagająca się ustalenia odpowiedzialności pozaumownej Unii musi przedstawić rozstrzygające dowody na istnienie i zakres podnoszonej szkody, a także na występowanie wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego między rozpatrywanym zachowaniem instytucji a podnoszoną szkodą. Ponadto, istnienie rzeczywistej i pewnej szkody nie może być rozważane przez sąd Unii w sposób abstrakcyjny, lecz musi być oceniane w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych, charakteryzujących każdy rozpatrywany przez niego przypadek.
W szczególności Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy Komisja w sposób niezgodny z prawem odmawia zawarcia z organizacją międzynarodową umowy o delegowaniu zadań w trybie zarządzania pośredniego, możliwe jest, że dana organizacja dozna z tego powodu szkody odpowiadającej utraconej możliwości uzyskania tego upoważnienia. Tymczasem całkowite wykluczenie z tytułu podlegającej naprawieniu szkody utraty możliwości zawarcia umowy o delegowaniu zadań w trybie zarządzania pośredniego nie jest dopuszczalne w przypadku naruszenia prawa Unii, ponieważ w szczególności w odniesieniu do sporu o charakterze gospodarczym takie całkowite wykluczenie takiej utraty możliwości mogłoby w rzeczywistości uniemożliwić naprawienie szkody.
Z powyższych rozważań wynika zatem, że w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, jeżeli Komisja w sposób niezgodny z prawem odmawia zawarcia umowy o delegowaniu zadań w trybie zarządzania pośredniego z organizacją międzynarodową, dana organizacja może domagać się odszkodowania za szkodę odpowiadającą nie tyle kompensacie finansowej kosztów pośrednich, jakie pociągnęłoby za sobą wykonanie takiej umowy, lecz utracie możliwości uzyskania takiej kompensaty.
W tym względzie, co się tyczy po pierwsze kwestii istnienia wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego między niezgodnością z prawem decyzji z dnia 8 maja 2015 r. a podnoszoną przez skarżącą utratą możliwości, Sąd przypomniał, że ta niezgodność z prawem polega na naruszeniu obowiązku staranności, który spoczywał na Komisji przy wykonywaniu jej uprawnień dyskrecjonalnych. Tymczasem niezgodność z prawem wynikająca z naruszenia obowiązku staranności przy wydawaniu decyzji przez instytucję Unii niekoniecznie ma wpływ na zasadność danej decyzji. Ma to miejsce w przypadku niezgodności z prawem decyzji z dnia 8 maja 2015 r.
Z wyroku w sprawie odwołania (
15
) wynika bowiem, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji z dnia 8 maja 2015 r. nie wiązało się z jakimkolwiek obowiązkiem Komisji uznania statusu skarżącej jako organizacji międzynarodowej, o co skarżąca się ubiegała, podczas gdy uznanie to stanowiło, zgodnie z przepisami finansowymi Unii i w przypadku skarżącej, obowiązkowy warunek, by w dalszym ciągu mogła ona wykonywać budżet Unii w trybie zarządzania pośredniego, a tym samym, by Sąd był w stanie stwierdzić w ramach niniejszej skargi o odszkodowanie, że wykazano utratę możliwości zawarcia nowych umów o zarządzanie w tym trybie z Komisją.
W konsekwencji naruszenia obowiązku staranności obarczającego decyzję z dnia 8 maja 2015 r. nie można uznać za bezpośrednią i pewną przyczynę podnoszonej przez skarżącą szkody finansowej, a mianowicie utratę możliwości zawarcia po tej dacie, w charakterze organizacji międzynarodowej, nowych umów o delegowaniu zadań w zakresie zarządzania budżetem Unii w trybie zarządzania pośredniego i pobierania kwot tytułem rekompensaty kosztów pośrednich.
Po drugie, co się tyczy kwestii, czy szkoda podnoszona przez skarżącą ma rzeczywisty i pewny charakter, z decyzji z dnia 8 czerwca 2021 r. – której zgodność z prawem Sąd potwierdził w wyroku z dnia 4 września 2024 r. IMG/Komisja (
16
), oddalając jako bezzasadną wniesioną przez skarżącą skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji – wynika, że skarżąca nie może powoływać się na status organizacji międzynarodowej od dnia 16 grudnia 2014 r.
Tym samym, ponieważ zgodnie z decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżąca nie spełniała w momencie przyjęcia decyzji z dnia 8 maja 2015 r. i w późniejszym okresie warunku posiadania statusu organizacji międzynarodowej przewidzianego w przepisach finansowych Unii, nie miała ona najmniejszej szansy na dalsze wykonywanie budżetu Unii w trybie zarządzania pośredniego i w konsekwencji na otrzymanie kwot tytułem rekompensaty kosztów pośrednich.
W świetle powyższych rozważań niniejsza skarga o odszkodowanie, oparta na założeniu, że skarżąca jest organizacją międzynarodową w rozumieniu przepisów finansowych Unii i z tego względu miała poważną szansę na dalsze wykonywanie budżetu Unii w trybie zarządzania pośredniego, nie może zostać uwzględniona.
Stwierdzenie nieważności decyzji przez sąd Unii nie skutkuje zatem prawem do odszkodowania za szkodę majątkową, na które powołuje się adresat tej decyzji, jeżeli po wydaniu wyroku stwierdzającego nieważność dana instytucja wyda decyzję z mocą wsteczną, której sentencja jest identyczna, a sąd Unii uzna, że sentencja tej nowej decyzji jest zgodna z prawem.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1).
(
2
)	Decyzja wykonawcza C(2013) 7682 final.
(
3
)	Artykuł 84 rozporządzenia nr 966/2012.
(
4
)	Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1).
(
5
)	Wyrok z dnia 2 lutego 2017 r., IMG/Komisja (T-381/15, niepublikowany, EU:T:2017:57).
(
6
)	Wyrok z dnia 31 stycznia 2019 r., International Management Group/Komisja (C‑183/17 P i C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
(
7
)	Wyrok z dnia 9 września 2020 r., IMG/Komisja (T-381/381 RENV, zwany dalej „pierwotnym wyrokiem”, EU:T:2020:406).
(
8
)	W tym dniu, 16 grudnia 2014 r., Komisja postanowiła powierzyć realizację, w trybie zarządzania pośredniego, programu rozwoju handlu przewidzianego w wyżej wymienionej decyzji wykonawczej organizacji innej niż skarżąca.
(
9
)	Wyrok z dnia 22 września 2022 r., IMG/Komisja (C-619/20 P i C-620/20 P, zwany dalej „wyrokiem w sprawie odwołania, EU:C:2022:722).
(
10
)	Na podstawie art. 215 regulaminu postępowania przed Sądem.
(
11
)	Zgodnie z art. 61 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przypadku gdy sprawa zostanie skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, ten jest związany orzeczeniem Trybunału co do kwestii prawnych.
(
12
)	Zgodnie z art. 58 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 966/2012 i art. 62 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1).
(
13
)	ustanowioną w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(
14
)	Pkt 189-194 wyroku w sprawie odwołania.
(
15
)	W szczególności pkt 113 i 156 wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym.
(
16
)	Wyrok z dnia 4 września 2024 r., IMG/Komisja (T-509/21, EU:C:2024:xxx).