62007CJ0033
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
10. července 2008 (
*1
)
„Občanství Unie — Článek 18 ES — Směrnice 2004/38/ES — Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“
Ve věci C-33/07,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Tribunalul Dâmboviţa (Rumunsko) ze dne 17. ledna 2007, došlým Soudnímu dvoru dne 24. ledna 2007, v řízení
Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti
proti
Gheorghe Jipovi,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Tizzano (zpravodaj), A. Borg Barthet, M. Ilešič a E. Levits, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za rumunskou vládu E. Ganea, jako zmocněnkyní,
—
za řeckou vládu E. Skandalou a G. Papagianni, jako zmocněnkyněmi,
—
za Komisi Evropských společenství D. Maidani a I. Trifa, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. února 2008,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 18 ES a článku 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, a oprava v Úř. věst. L 229, s. 35).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu týkajícího se návrhu Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti (ministerstvo správy a vnitra – Generální ředitelství pro cestovní pasy Bukurešť, dál jen „Minister“) na vydání rozhodnutí Tribunalul Dâmboviţa, kterým by bylo G. Jipovi, rumunskému státnímu příslušníkovi, zakázáno odebrat se do Belgie na dobu nejvýše tří let.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3
Článek 4 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a jejich rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platný cestovní pas, právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.“
4
Podle čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38:
„1.   S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2.   Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti [zásadou proporcionality] a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“
Vnitrostátní právní úprava
5
Článek 1 dohody z roku 1995 mezi vládami Belgického království, Lucemburského velkovévodství a Nizozemského království na straně jedné a vládou Rumunska na straně druhé o zpětném přebírání osob, které se nacházejí v nezákonné situaci, schválené vyhláškou rumunské vlády č. 825/1995 (Monitorul Oficial al României, č. 241 ze dne 20. října 1995, dále jen „readmisní dohoda“), stanoví:
„Vláda Rumunska na žádost vlády Belgie, vlády Lucemburska nebo vlády Nizozemska převezme bez jakýchkoli formalit zpět na své území každou osobu, která nesplňuje nebo již nesplňuje podmínky vstupu nebo pobytu použitelné na území Belgie, Lucemburska nebo Nizozemska, pokud je zjištěno nebo se má za to, že dotyčná osoba je rumunským občanem.“
6
Článek 3 odst. 1 a 3 zákona č. 248 ze dne 20. července 2005 o režimu volného pohybu rumunských občanů v zahraničí (Monitorul Oficialal României č. 682, ze dne 29. července 2005), ve znění použitelném v původním sporu (dále jen „zákon č. 248/2005“), stanoví:
„1.   Výkon práva volného pohybu rumunských občanů v zahraničí může být omezen pouze přechodně v případech a za podmínek stanovených v tomto zákoně; jakékoli takové omezení má formu pozastavení nebo případně omezení výkonu takového práva.
[…]
3.   Jakékoli omezení výkonu práva volného pohybu v zahraničí spočívá v dočasném zákazu odebrat se do určených států uloženého příslušnými rumunskými orgány v souladu s podmínkami stanovenými tímto zákonem.“
7
Článek 38 zákona č. 248/2005 zní následovně:
„Omezení výkonu práva volného pohybu rumunských občanů v zahraničí může být uloženo na dobu nepřesahující tři roky, při splnění níže uvedených podmínek a pouze:
a)
osobě, která byla navrácena státem podle readmisní dohody uzavřené mezi Rumunskem a uvedeným státem;
b)
osobě, jejíž přítomnost na území státu by vzhledem k činnostem, které taková osoba vykonává nebo by mohla vykonávat, vážně poškodila zájmy Rumunska nebo případně dvoustranné vztahy mezi Rumunskem a takovým státem.“
8
Článek 39 zákona č. 248/2005 stanoví:
„V situaci upravené v čl. 38 písm. a) přijme příslušné opatření na návrh generálního ředitelství pro cestovní pasy ve vztahu ke státu, z něhož byla osoba navrácena, místně příslušný soud podle místa bydliště dotyčné osoby nebo, pokud má dotyčná osoba bydliště v zahraničí, Tribunalul Bucureşti.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
9
Gheorghe Jipa opustil dne 10. září 2006 území Rumunska s úmyslem odebrat se na území Belgického království. Dne 26. listopadu 2006 byl z důvodu svého „nezákonného pobytu“ v tomto členském státě navrácen do Rumunska v souladu s readmisní dohodou.
10
Dne 11. ledna 2007 se Minister obrátilo na Tribunalul Dâmboviţa s návrhem podle článků 38 a 39 zákona č. 248/2005, aby byl G. Jipovi uložen zákaz odebrat se do Belgie na dobu nejvýše tří let.
11
Předkládající soud zdůrazňuje, že návrh Minister neupřesňuje povahu „nezákonného pobytu“, který vedl ke zpětnému přebrání G. Jipy.
12
Za těchto podmínek se Tribunalul Dâmboviţa rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být článek [18 ES] […] vykládán tak, že brání tomu, aby právní předpis platný v Rumunsku (články 38 a 39 [zákona č. 248/2005]) kladl překážky výkonu volného pohybu osob?
2)
a)
Představují články 38 a 39 [zákona č. 248/2005], které brání osobě (rumunský občan a nyní občan Evropské unie) pohybovat se svobodně v jiném státě (v projednávané věci členském státě Evropské unie), překážku volného pohybu osob stanoveného v článku 18 […] ES?
b)
Může členský stát Evropské unie (v projednávané věci Rumunsko) klást omezení výkonu volného pohybu svých občanů na území jiného členského státu?
3)
a)
Spadá pojem ‚nezákonný pobyt‘ použitý ve vnitrostátním ustanovení obsaženém ve [rumunském] vládním nařízení č. 825/1995 o schválení [readmisní dohody] (předpis, na jehož základě bylo nařízeno navrácení žalovaného, jenž se nacházel v situaci ‚nezákonného pobytu‘), pod důvody ‚veřejného pořádku‘ nebo ‚veřejné bezpečnosti‘ stanovené v článku 27 směrnice 2004/38/ES tak, že lze uložit omezení svobody pohybu této osoby?
b)
V případě kladné odpovědi na předcházející otázku musí být článek 27 směrnice [2004/38] vykládán tak, že členské státy mohou ukládat omezení svobody pohybu a pobytu občana Evropské unie z důvodů ‚veřejného pořádku‘ a ‚veřejné bezpečnosti‘ automaticky, aniž by bylo přezkoumáno ‚osobní chování‘ této osoby?“
13
Předkládající soud se domníval, že s ohledem na skutečnost, že G. Jipa musí mít možnost využívat své právo volného pohybu nebo co nejrychleji vědět, že toto právo může využívat pouze omezeně, vyžaduje uvedená otázka naléhavou odpověď Soudního dvora a požádal jej o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve zrychleném řízení na základě čl. 104a prvního pododstavce jednacího řádu.
14
Předseda Soudního dvora tuto žádost usnesením ze dne 3. dubna 2007 zamítl, neboť se domníval, že nebyly splněny podmínky stanovené v uvedeném článku 104a prvním pododstavci.
K předběžným otázkám
15
Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je zda článek 18 ES a článek 27 směrnice 2004/38 brání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo občana členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že z něho již byl dříve navrácen, jelikož se tam nacházel v situaci „nezákonného pobytu“.
16
Rumunská a řecká vláda, jakož i Komise Evropských společenství se v písemných vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru shodují v tom, že na tyto otázky je potřeba odpovědět kladně.
17
V tomto ohledu je úvodem třeba připomenout, že jakožto rumunský státní příslušník má G. Jipa postavení občana Unie podle čl. 17 odst. 1 ES, a může se tedy i vůči svému členskému státu původu dovolávat práv, která s tímto postavením souvisí, a zejména práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států přiznaného článkem 18 ES (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 20. září 2001, Grzelczyk, C-184/99, Recueil, s. I-6193, body 31 až 33; ze dne 26. října 2006, Tas-Hagen a Tas, C-192/05, Sb. rozh. s. I-10451, bod 19, jakož i ze dne 23. října 2007, Morgan a Bucher, C-11/06 a C-12/06, Sb. rozh. s. I-9161, body 22 a 23).
18
V důsledku toho je třeba upřesnit, že jak uvedl generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, právo na svobodný pohyb zahrnuje jak právo občanů Evropské unie vstoupit na území jiného členského státu než členského státu jejich původu, tak i právo opustit tento stát. Jak totiž Soudní dvůr již měl možnost zdůraznit, základní svobody zaručené Smlouvou o ES by byly zbaveny své podstaty, pokud by členský stát původu mohl bez právoplatného odůvodnění zakázat vlastním státním příslušníkům opustit jeho území a odebrat se na území jiného členského státu (viz obdobně, v oblasti svobody usazování a volného pohybu pracovníků, rozsudky ze dne 27. srpna 1988, Daily Mail and General Trust, 81/87, Recueil, s. 5483, bod 16; ze dne 14. července 1994, Peralta, C-379/92, Recueil, s. I-3453, bod 31, a ze dne 15. prosince 1995, Bosman, C-415/93, Recueil, s. I-4921, bod 97).
19
Článek 4 odst. 1 směrnice 2004/38 ostatně výslovně stanoví, že všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem mají právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.
20
Z toho vyplývá, že situace, v jaké se nachází žalovaný v původním řízení, jak je popsána v bodech 9 a 10 tohoto rozsudku, spadá pod právo na svobodný pohyb a pobyt občanů Unie v členských státech.
21
Nakonec je třeba připomenout, že právo občanů Unie na svobodný pohyb není bezpodmínečné, nýbrž mohou s ním být spojena omezení a podmínky stanovené ve Smlouvě, jakož i v předpisech přijatých k jejímu provedení (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 11. dubna 2000, Kaba, C-356/98, Recueil, s. I-2623, bod 30; ze dne 6. března 2003, Kaba, C-466/00, Recueil, s. I-2219, bod 46, a ze dne 10. dubna 2008, Komise v. Nizozemí, C-398/06, bod 27).
22
Co se týče původního řízení, uvedená omezení a podmínky vyplývají konkrétně z čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38, tedy z ustanovení umožňujícího členským státům omezit svobodný pohyb občanů Unie nebo jejich rodinných příslušníků zejména z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
23
V tomto ohledu Soudní dvůr vždy zdůrazňoval, že i když v podstatě členské státy mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, nic to nemění na tom, že v kontextu práva Společenství, a zejména mají-li tyto požadavky odůvodnit odchylku od základní zásady volného pohybu osob, musí být chápany restriktivně, takže jejich dosah nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů Evropského společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 28. října 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219, body 26 a 27; ze dne 27. října 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999, body 33 a 34; ze dne 14. března 2000, Église de scientologie, C-54/99, Recueil, s. I-1335, bod 17, jakož i ze dne 14. října 2004, Omega, C-36/02, Sb. rozh. s. I-9609, body 30 a 31). Judikatura tak upřesnila, že pojem „veřejný pořádek“ předpokládá v každém případě kromě narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti (viz zejména výše uvedené rozsudky Rutili, bod 28; Bouchereau, bod 35, jakož i rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01 a  C-493/01, Recueil, s. I-5257, bod 66).
24
Takové vymezení výjimek z výše uvedené základní zásady, kterých se členský stát může dovolávat, zejména znamená, jak vyplývá z čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, že opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být k tomu, aby byla odůvodněná, založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby, přičemž odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.
25
Je třeba dodat, že jak správně uvádí rumunská vláda, Komise i generální advokát v bodě 43 svého stanoviska, opatření omezující výkon volného pohybu je třeba přijmout na základě úvah týkajících se ochrany veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti členského státu, který opatření vydává. Toto opatření tak nesmí být založeno výlučně na důvodech, kterých se dovolává jiný členský stát za účelem odůvodnění, jako v původním řízení, rozhodnutí o ukončení pobytu občana Společenství na území posledně uvedeného státu, přičemž taková úvaha nicméně nevylučuje, aby bylo možné takové důvody vzít v úvahu v rámci posouzení provedeného příslušnými vnitrostátními orgány za účelem přijetí opatření omezujícího volný pohyb (viz obdobně rozsudek ze dne 31. ledna 2006, Komise v. Francie, C-503/03, Sb. rozh. s. I-1097, bod 53).
26
Jinými slovy v takové situaci, jako je situace v původním řízení, může být skutečnost, že občan Unie je předmětem opatření spočívajícího v navrácení z území jiného členského státu, kde pobýval neoprávněně, zohledněna jeho členským státem původu za účelem omezení práva tohoto občana volně se pohybovat, pouze představuje-li osobní chování posledně uvedeného skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.
27
Přitom u situace, na základě které došlo k původnímu řízení, se nejeví, že by splňovala požadavky uvedené v bodech 22 až 26 tohoto rozsudku. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru předkládajícím soudem a z písemných vyjádření rumunské vlády zejména vyplývá, že návrh Minister na omezení práva na volný pohyb G. Jipy je založen výlučně na opatření spočívajícím v navrácení této osoby z území Belgického království z důvodu skutečnosti, že se nacházel v situaci „nezákonného pobytu“ v tomto členském státě, aniž by bylo provedeno zvláštní posouzení osobního chování dotyčného a aniž by bylo poukázáno na jakoukoli hrozbu, kterou by mohl představovat pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost. Rumunská vláda krom toho ve svém písemném vyjádření upřesňuje, že ani rozhodnutí belgických orgánů, kterým bylo nařízeno navrácení G. Jipy, se nezakládalo na důvodech veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
28
Předkládajícímu soudu nicméně přísluší provést zjištění nezbytná v tomto ohledu na základě skutkových a právních okolností, které odůvodnily v původním řízení návrh Minister na omezení práva G. Jipy na opuštění území.
29
V rámci takového posouzení předkládající soud rovněž stanoví, zda je uvedené omezení práva opustit území způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje a zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Z čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, jakož i z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že opatření omezující právo na svobodný pohyb může být odůvodněné, pouze pokud je v souladu se zásadou proporcionality (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 2. srpna 1993, Alluè a další, C-259/91, C-331/91 a C-332/91, Recueil, s. I-4309, bod 15; ze dne 17. září 2002, Baumbast a R, C-413/99, Recueil, s. I-7091, bod 91, jakož i ze dne 26. listopadu 2002, Oteiza Olazabal, C-100/01, Recueil, s. I-10981, bod 43).
30
Na položené otázky je tedy třeba odpovědět tak, že článek 18 ES a článek 27 směrnice 2004/38 nebrání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo občana členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že z něho již byl dříve navrácen, jelikož se tam nacházel v situaci „nezákonného pobytu“, pokud jednak osobní chování tohoto občana představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, a jednak je zamýšlené omezující opatření způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Předkládajícímu soudu přísluší přezkoumat, zda ve věci, která mu byla předložena, tomu tak je.
K nákladům řízení
31
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 18 ES a článek 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, nebrání vnitrostátní právní úpravě umožňující omezit právo občana členského státu odebrat se na území jiného členského státu, zejména z důvodu, že z něho již byl dříve navrácen, jelikož se tam nacházel v situaci „nezákonného pobytu“, pokud jednak osobní chování tohoto občana představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti, a jednak je zamýšlené omezující opatření způsobilé zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Předkládajícímu soudu přísluší přezkoumat, zda ve věci, která mu byla předložena, tomu tak je.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: rumunština.