62023TJ0126_RES
Mål T‑126/23
VC
mot
Europeiska arbetsmiljöbyrån
Tribunalens dom (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) av den 2 oktober 2024
”Offentlig upphandling – Budgetförordningen – Uteslutning i två år från förfaranden för offentlig upphandling och beviljande av ekonomiskt stöd från unionens allmänna budget och Europeiska utvecklingsfonden – Offentliggörande av uteslutningen – Upptagande i databasen för systemet för tidig upptäckt och uteslutning – Allvarligt fel i yrkesutövningen – Beslut av en nationell konkurrensmyndighet – Den nationella domstolens beslut om uppskov med verkställigheten – Motiveringsskyldighet – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Korrigerande åtgärder – Oinskränkt behörighet – Uppenbart oriktig bedömning – Oriktig bedömning – Proportionalitet”
Offentlig upphandling i Europeiska unionen – Anbudsförfarande – Beslut om att utesluta en aktör från förfaranden för offentlig upphandling och beviljande av bidrag på grund av ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” – Avsaknad av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut – Uteslutning på grundval av en preliminär rättslig bedömning av anbudsgivarens agerande – Preliminär bedömning på grundval av ett administrativt beslut – Den nationella domstolens beslut om uppskov med verkställigheten av det beslutet – Uppskovsbeslutets verkningar för den behöriga unionsmyndigheten – Föreligger inte – Iakttagande av rätten till ett effektivt domstolsskydd
(Artiklarna 4.3 och 19.1 andra stycket FEU; artikel 325 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; Europaparlamentets och rådets förordning nr 966/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1929, artikel 106.1, 106.2 och 106.7, och förordning 2018/1046, artikel 136.1, 136.2 och 136.6)
(se punkterna 24–28, 37, 38 och 42–44)
Offentlig upphandling i Europeiska unionen – Anbudsförfarande – Beslut om att utesluta en aktör från förfaranden för offentlig upphandling och beviljande av bidrag på grund av ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” – Domstolsprövning – Oinskränkt behörighet – Omfattning – Strikt begränsning till fastställandet av bötesbeloppet – Korrigerande åtgärder som vidtagits av aktören – Omfattas inte
(Artiklarna 261 och 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 966/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1929, artikel 106.7 c, och förordning 2018/1046, artiklarna 136.6 a och 143.9)
(se punkterna 54–56)
Talan om ogiltigförklaring – Kontroll av lagenligheten – Kriterier – Beslut om att utesluta en aktör från förfaranden för offentlig upphandling och beviljande av bidrag på grund av ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” – Omständigheter som ska beaktas – Omständigheter som ägt rum före det angripna beslutet – Bevisning som inte lagts fram under det administrativa förfarandet vid unionsmyndigheterna – Omfattas inte
(Artiklarna 261 och 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 966/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1929, artikel 106.7 c, och förordning 2018/1046, artiklarna 136.6 a och 143.9)
(se punkterna 58–60, 62, 64 och 65)
Europeiska unionens budget – Budgetförordningen – Administrativa sanktioner som kan åläggas av kommissionen – Beslut om att utesluta en aktör från förfaranden för offentlig upphandling och beviljande av bidrag på grund av ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” – Domstolsprövning – Oinskränkt behörighet – Iakttagande av proportionalitetsprincipen vid fastställandet av den sanktion som aktören ålagts
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 966/2012, i dess lydelse enligt förordning 2015/1929, artiklarna 106.3 och 108.11, och förordning 2018/1046, artikel 143.9)
(se punkterna 122, 125–128, 149, 150 och 160)
Resumé
Tribunalen (i utökad sammansättning) ogillar den talan om ogiltigförklaring som sökanden, VC, har väckt mot beslutet om att i två års tid utesluta denne från att delta i förfaranden för offentlig upphandling i Europeiska unionen på grund av ett allvarligt fel i yrkesutövningen. (
1
) Genom sin dom uttalar sig tribunalen, för första gången, om verkningarna av ett nationellt domstolsavgörande om uppskov med verkställigheten av det administrativa beslut som har legat till grund för uteslutningen. Dessutom företar tribunalen, på ett sätt som aldrig tidigare har gjorts, en precisering av ramarna för dess oinskränkta behörighet att bedöma huruvida de korrigerande åtgärder som en anbudsgivare har vidtagit är tillräckliga och huruvida det är nödvändigt att ersätta en uteslutningssanktion med en ekonomisk sanktion.
Sökanden inkom med ett anbud för en del av den anbudsinfordran som Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) hade offentliggjort, vilken avsåg tillhandahållande av information- och kommunikationstekniska tjänster. EU-Osha fick kännedom om att Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) (nedan kallad CNMC) hade antagit ett beslut vari den myndigheten slog fast att sökanden hade deltagit i en överträdelse av konkurrensrätten (nedan kallat CNMC:s beslut). Efter detta begärde EU-Osha att en panel, som hade sammankallats i enlighet med budgetförordningen, (
2
) skulle avge en rekommendation om huruvida sökanden skulle uteslutas eller påföras en ekonomisk sanktion.
Audiencia Nacional (Centraldomstolen, Spanien) beslutade därefter om uppskov med verkställigheten av CNMC:s beslut (nedan kallat det nationella uppskovsbeslutet). Efter att ha gjort en preliminär rättslig bedömning av sökandens agerande, (
3
) rekommenderade ovannämnda panel emellertid att sökanden skulle uteslutas, eftersom den ansåg att sökandens agerande skulle betraktas som ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen”. EU-Osha följde denna rekommendation och antog det angripna beslutet.
Tribunalens bedömning
För det första klargör tribunalen omfattningen av det nationella uppskovsbeslutets verkningar.
Tribunalen erinrar först om att det framgår av budgetförordningen (
4
) att en enhet kan uteslutas från att delta i förfaranden för offentlig upphandling, i avsaknad av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut, på grundval av en preliminär rättslig bedömning av sökandens agerande som den behöriga unionsmyndigheten har gjort med beaktande av fastställda faktiska omständigheter eller slutsatser som dragits bland annat av en nationell konkurrensmyndighets beslut. Härav följer att avsaknaden av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt beslut vari det felaktiga handlandet i fråga konstateras inte utgör hinder för att den behöriga unionsmyndigheten vidtar en uteslutningsåtgärd.
Tribunalen har härav slutit sig till att unionslagstiftarens avsikt har varit att låta den behöriga unionsmyndigheten göra sin egen bedömning av den ekonomiska aktörens handlingar, utan att invänta att en domstol har meddelat sitt avgörande.
I förevarande fall ankom det således på EU-Osha – i avsaknad av ett slutgiltigt beslut – att göra en egen bedömning av sökandens agerande mot bakgrund av CNMC:s beslut, men även av andra i sammanhanget relevanta omständigheter, däribland särskilt uppskovet med verkställigheten av det beslutet.
Tribunalen konstaterar i förevarande fall att EU-Osha faktiskt tog hänsyn till det faktum att verkställigheten av CNMC:s beslut hade skjutits upp och att EU-Osha gjorde en riktig bedömning när den fann att uppskjutandet av verkställigheten av CNMC:s beslut inte utgjorde hinder för att beakta slutsatserna i det beslutet för att visa att sökanden har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen och vidta en uteslutningsåtgärd.
De faktiska omständigheter som har lagts sökanden till last grundar sig nämligen inte på rena antaganden eller presumtioner, utan har fastställts på grundval av uppgifter som följer av en utredning som CNMC har genomfört.
Vidare framgår det inte av det nationella uppskovsbeslutet att det har tagits någon som helst ställning till huruvida CNMC:s beslut var välgrundat. Tribunalen påpekar att de slutsatser och överväganden som har gjorts i CNMC:s beslut om att sökanden har åsidosatt konkurrensrätten således inte har ifrågasatts på något som helst sätt och att de inte heller har gett upphov till tvivel från den nationella domstolens sida, som har grundat sitt uppskovsbeslut på överväganden som endast avser de konsekvenser som de ålagda böterna och förbudet mot att ingå avtal har fått för sökandens fortsatta verksamhet. Såsom sökanden har hävdat kan den omständigheten att den nationella domstolen, genom att bevilja en interimistisk åtgärd, underförstått men med nödvändighet har funnit att sökandens påståenden är rimliga inte under några omständigheter vara tillräcklig för att ifrågasätta de uttryckliga slutsatserna och övervägandena i CNMC:s beslut.
Slutligen saknar det betydelse att det nationella uppskovsbeslutet, förutom betalningen av de böter som har ålagts genom CNMC:s beslut, även skjuter upp verkställigheten av det förbud som sökanden ålades genom det beslutet mot att delta i upphandlingar i Spanien. Skälen till att verkställigheten av CNMC:s beslut har skjutits upp påverkar nämligen inte de sakförhållanden som har legat till grund för det angripna beslutet för att utesluta sökanden. I det nationella uppskovsbeslutet lämnas det dessutom inte någon information om huruvida sökanden har vidtagit korrigerande åtgärder eller om uppskjutandet är motiverat på grund av att sådana åtgärder har vidtagits.
Vad därefter gäller det åsidosättande av principen om ett effektivt domstolsskydd som påstås ha skett genom antagandet av uteslutningsbeslutet, erinrar tribunalen om sin rättspraxis där det anges att bestämmelser enligt vilka inlämnandet av en begäran om omprövning eller ett överklagande inte tillerkänns någon som helst betydelse för möjligheten att delta i en offentlig upphandling riskerar att strida mot de berörda personernas grundläggande rättigheter. Såsom har förklarats ovan, kan det emellertid inte anses att det nationella uppskovsbeslutet har förbisetts och att sökandens domstolsskydd har åsidosatts i förevarande fall.
Det strider dessutom inte mot artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att utnyttja möjligheten att utesluta en person eller enhet, i förevarande fall sökanden, från unionens förfaranden för offentlig upphandling på grundval av en preliminär rättslig bedömning av dennes agerande. Den omständigheten att det finns ett rättsmedel för att väcka talan mot det angripna beslutet vid unionsdomstolen gör det nämligen just möjligt att tillförsäkra sökanden ett domstolsskydd.
Tribunalen anser således inte att det nationella uppskovsbeslutet ska tillerkännas samma verkan som slutgiltiga beslut eller domar. Om unionsmyndigheterna skulle vara förhindrade att använda sin uteslutningsbefogenhet enbart på grund av att ett överklagande med suspensiv verkan har ingetts mot det nationella beslut som kan utgöra grund för uteslutning eller uppskov med verkställigheten av det beslutet, skulle den ändamålsenliga verkan av en sådan befogenhet gå förlorad.
Slutligen tillägger tribunalen att, för det fall det nationella uppskovsbeslutet åtföljs av en slutgiltig dom som ogiltigförklarar CNMC:s beslut, föreskrivs det i budgetförordningen (
5
) att utanordnaren utan dröjsmål ska avbryta uteslutningen och därigenom ge full verkan åt det nationella domstolsavgörandet och samtidigt tillförsäkra sökanden domstolsskydd, som i förevarande fall är knutet till det nationella domstolsavgörande som i ett sådant fall är bindande för unionsmyndigheten.
För det andra preciserar tribunalen dessutom arten av sin behörighet och omfattningen av sin prövning med avseende på de korrigerande åtgärder som sökanden har vidtagit.
Tribunalen erinrar om att den har oinskränkt behörighet att ompröva ett uteslutningsbeslut (
6
) och anser att omfattningen av denna obegränsade behörighet är strikt begränsad till fastställande av bötesbeloppet och att tribunalen inte har rätt att med stöd av nämnda behörighet göra några ändringar av de omständigheter som utgör det beteende som motiverar denna sanktion.
Tribunalen anser emellertid i förevarande fall att de korrigerande åtgärderna ska bedömas i samband med prövningen av det beteende från den berörda aktörens sida som motiverar en sanktion. Den bedömning som ska göras av de korrigerande åtgärderna är nämligen likvärdig med en kontroll av huruvida det allvarliga felet i yrkesutövningen, som i förevarande fall har härletts från den överträdelse som en nationell myndighet har konstaterat, fortfarande föreligger och om det kan komma att upprepas. Det är i detta hänseende utan betydelse att korrigerande åtgärder i allmänhet vidtas efter uppkomsten av den överträdelse som en nationell myndighet har konstaterat. Tribunalen drar härav slutsatsen att den inte kan utöva sin oinskränkta behörighet vid prövningen av grunden avseende de korrigerande åtgärder som sökanden har vidtagit. Tribunalen kan således inte ersätta EU-Oshas bedömning av ifrågavarande korrigerande åtgärder med sin egen och ska enbart kontrollera lagenligheten av denna.
Vad gäller unionsdomstolens prövning av huruvida en rättsakt är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning, påpekar tribunalen dessutom att för att fastställa att en institution har gjort en sådan uppenbart oriktig bedömning av komplicerade omständigheter, ska den bevisning som ingivits av sökanden vara tillräcklig för att medföra att de bedömningar av omständigheterna som återges i den rättsakten förlorar sin trovärdighet. Med förbehåll för denna prövning av trovärdigheten, ankommer det inte på tribunalen att ersätta beslutfattarens bedömning av komplicerade omständigheter med sin egen bedömning. Eftersom institutionerna i själva verket har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida ett beteende kan anses utgöra ett allvarligt fel i yrkesutövningen och eftersom en bedömning av korrigerande åtgärder utgör en integrerad del i bedömningen av ett sådant beteende, ska institutionerna även tillerkännas ett utrymme för skönsmässig bedömning för att bedöma de korrigerande åtgärderna.
Tribunalen preciserar vidare de omständigheter som den kan beakta för att kontrollera lagenligheten av EU-Oshas bedömning av de korrigerande åtgärder som sökanden har vidtagit. Genom att föreskriva att en person eller enhet inte ska uteslutas om personen eller enheten har vidtagit korrigerande åtgärder som i tillräcklig grad påvisar personens eller enhetens tillförlitlighet, (
7
) ankommer det enligt budgetförordningen på den berörda personen eller enheten att visa att de korrigerande åtgärder som har vidtagits kan utgöra hinder för uteslutning. Tribunalen drar härav slutsatsen att det, med risk att den bevisbörda som åläggs genom de bestämmelserna annars förlorar sin verkan, inte kan godtas att den berörda aktören lägger fram bevisning vid tribunalen som inte redan har lagts fram under uteslutningsförfarandet. Tribunalen kan än mindre, inom ramen för förevarande förfarande, uttala sig om korrigerande åtgärder som inte har lagts fram inför EU-Osha.
Det skulle dessutom undergräva en god rättskipning och den institutionella jämvikten om tribunalen uttalar sig om nya korrigerande åtgärder eller ny bevisning som eventuellt läggs fram samtidigt för utanordnaren och som skulle kunna föranleda utanordnaren att ompröva det angripna beslutet under förfarandets gång. Tribunalen anser därför att hänsyn enbart ska tas till den bevisning som hade ingetts till EU-Osha innan det angripna beslutet antogs.
För det tredje påpekar tribunalen, inom ramen för prövningen av uteslutningssanktionens proportionalitet, att EU-Osha har beaktat de korrigerande åtgärder som sökanden har vidtagit som förmildrande omständigheter för att begränsa uteslutningens varaktighet. I förevarande fall handlar det således om att bedöma de korrigerande åtgärder som sökanden har vidtagit, inte eftersom de bidrar till fastställandet av det felaktiga handlandet, utan eftersom de bidrar till fastställandet av sanktionen, vilket följaktligen motiverar att tribunalen utövar sin oinskränkta behörighet.
För att utöva denna behörighet har tribunalen således rätt att beakta bevisning som har ingetts för första gången inom ramen för förevarande förfarande utan att först ha ingetts till EU‑Osha, dock under förutsättning att bestämmelserna om upptagande till sakprövning i tribunalens rättegångsregler iakttas.
För det fjärde uttalar sig tribunalen om den påstådda underlåtenheten att bedöma tillämpningen av en ekonomisk sanktion som ett alternativ till uteslutning.
Enligt tribunalen följer det av budgetförordningens bestämmelser (
8
) att EU-Osha i förevarande fall inte var skyldig att pröva huruvida uteslutningssanktionen kunde ersättas med en ekonomisk sanktion.
Tribunalen ogillar vidare yrkandet att tribunalen själv ska se till att sanktionen ersätts inom ramen för sin oinskränkta behörighet. Sökanden anför nämligen inte några skäl till varför uteslutningssanktionen, i förevarande fall, ska ersättas med en ekonomisk sanktion. Dessutom anser tribunalen under alla omständigheter att det framgår vid prövningen av sökandens argument att den uteslutningssanktion som har ålagts i förevarande fall är lämplig och att den därför inte ska ersättas med en ekonomisk sanktion.
(
1
)	Europeiska arbetsmiljöbyråns beslut av den 13 januari 2023 (nedan kallat det angripna beslutet).
(
2
)	Artikel 143 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen).
(
3
)	Se artikel 136.2 i budgetförordningen.
(
4
)	Artikel 106 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EU, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2015/1929 av den 28 oktober 2015 (EUT L 286, 2015, s. 1) (nedan kallad den tidigare budgetförordningen), och artikel 136 i budgetförordningen.
(
5
)	Artikel 136.2 tredje stycket i budgetförordningen.
(
6
)	Artikel 143.9 i budgetförordningen.
(
7
)	Artikel 106.7 c i den tidigare budgetförordningen och artikel 136.6 a i budgetförordningen.
(
8
)	Artikel 106.13 a i den tidigare budgetförordningen.