61978C0110
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN-PIERRE WARNER
PRESENTADAS EL 28 DE NOVIEMBRE DE 1978 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Estos dos asuntos han sido sometidos al Tribunal de Justicia mediante sendas peticiones de decisión prejudicial del tribunal de première instance de Tournai.
Una lectura rápida de las resoluciones de remisión podría llevar a pensar que en los asuntos presentes se suscitan únicamente dos cuestiones relativamente poco importantes, tratándose la primera de una mera cuestión de interpretación de la Directiva 67/43/CEE del Consejo, de 12 de enero de 1967 (DO 1967, 10, p. 140; EE 06/01, p. 69), relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para determinadas actividades no asalariadas, y la segunda de una cuestión de interpretación de un artículo del Tratado CEE que, en gran medida, carece de eficacia tras la expiración del período transitorio, a saber el artículo 62, que prohíbe a los Estados miembros introducir nuevas restricciones a la libertad efectivamente lograda, en materia de prestación de servicios, en el momento de la entrada en vigor del Tratado.
No obstante, como han comprendido todos los que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, estos asuntos plantean en realidad cuestiones de mayor alcance sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios, cuestiones cuyas respuestas fueron esbozadas pero no abordadas desde todos los puntos de vista en las sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen (33/74, ↔ Rec. p. 1299); de 12 de diciembre de 1974, Walrave y Koch (36/74, ↔ Rec. p. 1405), y de 26 de noviembre de 1975, Coenen (39/75, ↔ Rec. p. 1547).
Los hechos del presente asunto son los siguientes.
El tribunal de Tournai debe conocer de dos procesos penales incoados contra dos procesados a los que se acusa de haber infringido el Real Decreto belga, de 28 de noviembre de 1975, relativo a la explotación de agencias de colocación privadas. El artículo 6 del citado Real Decreto prohíbe la explotación de una agencia de colocación privada de artistas del espectáculo sin la obtención previa de una autorización del Ministro responsable en materia de empleo. El artículo 20 establece que, salvo convenio de reciprocidad entre Bélgica y sus países, las agencias extranjeras que se ocupan de la colocación de estas personas no pueden realizar colocaciones en Bélgica sin la mediación de una agencia titular de una autorización, y en ese caso cada una de las dos agencias recibe la mitad de la comisión prevista. El artículo 27 establece como sanción penas de privación de libertad de ocho días a un año o multas de 100 a 5.000 francos, para toda persona que infrinja este Real Decreto. Con arreglo a su apartado 3, este artículo establece en particular que será castigada con estas penas toda persona que recurra a una agencia de colocación privada que no se halle en posesión de una autorización y, con arreglo a su apartado 5, que se castigará con las mismas penas a toda persona que explote una agencia de colocación privada extranjera, y haya efectuado una colocación en Bélgica infringiendo las disposiciones del artículo 20.
En el asunto 110/78, los procesados son el Sr. Willy van Wesemael, domiciliado en Ath, Bélgica, que parece ejercer el oficio de camarero, y el Sr. Jean Poupaert, que ejerce la profesión de agente artístico en Lille, Francia, bajo el nombre de «Jean-Pierre Panir». Parece ser que cada año, con ocasión de la feria comercial de la ciudad, el Sr. van Wesemael organiza un espectáculo en Ath. En marzo de 1976 contrató a través de la agencia del Sr. Poupaert, a un artista francés llamado Yves Lecocq, para ofrecer una representación nocturna, el 13 de agosto de 1976, en Ath. El Sr. Poupaert pretende que prestó este servicio desde su agencia de Lille en la que se personó el Sr. van Wesemael para la firma del contrato concluido con el Sr. Lecocq. Según el Sr. van Wesemael, la razón que le movió a recurrir a los servicios del Sr. Poupaert era que la comisión de este último era únicamente del 10 % en tanto que la agencia de colocación belga que había consultado con anterioridad facturaba una comisión del 25 %. El Sr. van Wesemael fue procesado en virtud del apartado 3 del artículo 27 del Real Decreto, y el Sr. Poupaert en virtud del apartado 5.
En el asunto 111/78, los procesados son el Sr. Romano Follachio, restaurador en Bon-Secours, Bélgica, y el Sr. Robert Le-duc, que explota una agencia de colocación de artistas del espectáculo, bajo el nombre comercial de «Agencia Robert Trébor», en Valenciennes, Francia. Resulta que, a través de la agencia del Sr. Leduc, el Sr. Follachio contrató a un determinado número de artistas del espectáculo franceses para un festival de tres días, que tuvo lugar en Bon-Secours en octubre de 1976. También en este caso, parece haber sido el nivel mucho más reducido de los gastos lo que determinó la elección de una agencia francesa en lugar de una agencia belga. El Sr. Follachio fue procesado en virtud del apartado 3 del artículo 27, y el Sr. Leduc en virtud del apartado 5.
Tanto el Sr. Poupaert como el Sr. Leduc son titulares de una autorización concedida en Francia con arreglo a la normativa francesa equivalente al Real Decreto de que se trata, a saber los artículos L 762 — 3 y siguientes del Code du travail. No obstante, se ha admitido sin discusión que no son titulares de autorizaciones belgas y que no existe, en este sector, convenio de reciprocidad (aparte del Tratado) entre Bélgica y Francia.
En ambos asuntos, la Chambre syndicale des agents artistiques et empresarii de Belgique se constituyó en parte civil contra los procesados. En efecto, resulta que estas diligencias se integran en un litigio más amplio entre esta asociación y el Syndicat national des agents artistiques de France sobre la compatibilidad del Real Decreto con el Tratado.
El Sr. Poupaert y el Sr. Leduc afirman que esta última asociación, a la que pertenecen, interpreta el Tratado en el sentido de que autoriza a las agencias de colocación belgas, titulares de autorizaciones, a prestar sus servicios libremente en Francia y que no pretende impedírselo.
En el asunto 111/78, se constituyó además como parte civil el Sr. Albert Gérard, que es propietario de una agencia de colocación de artistas del espectáculo de Lieja y que ha visto defraudadas sus esperanzas de recibir una comisión por los servicios prestados a título de intermediario en los contratos celebrados para el festival de Bon-Secours. Solicita que se condene a los procesados a pagarle la suma de 10.000 francos en concepto de daños y perjuicios.
Las resoluciones de remisión ponen claramente de manifiesto que el tribunal de première instance de Tournai había centrado su atención únicamente en dos puntos.
Uno era de si los artículos 6 y 20 del Real Decreto de 28 de noviembre de 1975 habían introducido «nuevas restricciones» contrarias al artículo 62 del Tratado.
A este respecto, el tribunal de Tournai declara que el Real Decreto controvertido derogó un Real Decreto anterior, de 10 de abril de 1954, relativo a la explotación de agencias de colocación privadas, que en sus artículos 5 y 15, establecía las mismas restricciones. Por consiguiente, el Real Decreto de 28 de noviembre de 1975 se limitó a reproducir disposiciones preexistentes. El tribunal concluyó de ello que no existe infracción del artículo 62. Diré, en primer lugar, que me adhiero a la opinión de que el simple hecho de derogar y de reproducir antiguas restricciones no significa introducir nuevas restricciones en el sentido del artículo 62.
El segundo punto que el tribunal examinó se refería a si la Directiva 67/43 había «liberalizado» las agencias de colocación de artistas del espectáculo en el sentido de los artículos 52 y 59 del Tratado.
El Consejo adoptó esta Directiva de conformidad con los artículos 54 y 63 del Tratado a efectos de ejecución de los Programas generales para la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios y de las restricciones a la libertad de establecimiento adoptados por el Consejo el 18 de diciembre de 1961 (DO 1962, 2, pp. 32 y 36; EE 06/01, pp. 3 y 7). Por exigencias tanto de los plazos previstos en dichos Programas generales como de determinadas Directivas adoptadas para su ejecución, el Consejo elaboró la lista de las actividades económicas previstas recurriendo al «Indice de la clasificación internacional tipo, por industrias, de todas las ramas de la actividad económica» (o CITI) publicado por la Oficina de Estadística de las Naciones Unidas, siendo la versión utilizada la que resulta de la primera revisión de este índice (efectuada en 1958).
Con arreglo a su título, la Directiva 67/43 se refiere a «la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades no asalariadas incluidas en:
1)
el sector de los “Negocios inmobiliarios” (salvo 6401) (grupo ex 640 CITI),
2)
el sector de determinados “Servicios prestados a las empresas no clasificados en otro lugar” (grupo 839 CITI)».
El artículo 1 de la Directiva establece en términos generales, remitiéndose a este respecto a las disposiciones de los Programas generales, la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios «en lo que se refiere al acceso a las actividades mencionadas en los artículos 2 y 3 y al ejercicio de las mismas».
El artículo 2 especifica cuáles son las actividades relativas a los negocios inmobiliarios a que se refiere la Directiva.
El artículo 3 que lleva entre paréntesis el título: «Servicios prestados a las empresas no clasificados en otro lugar» es, por lo que aquí nos interesa, del tenor literal siguiente:
«1.
Las disposiciones de la presente Directiva se aplicarán asimismo a las actividades no asalariadas incluidas en el sector “servicios prestados a las empresas no clasificados en otro lugar” que figura en el Anexo I del Programa general para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento (grupo 839 CITI), con excepción de las actividades:
—
del ámbito de la prensa,
—
de los agentes de aduana,
—
de asesoramiento en materia económica, financiera, comercial y estadística así como en materia laboral,
—
de cobro de créditos.
2.
Con arreglo al apartado anterior, quedarán comprendidas en el ámbito de aplicación de la presente Directiva las actividades agrupadas como:
a)
agencias de colocación privadas,
b)
[…]»
Por consiguiente, la cuestión determinante es la relativa a si las agencias de colocación privadas para personas que pertenecen a la industria del espectáculo se incluyen en el grupo 839 de la CITI (Rev. 1).
El tribunal llegó a la conclusión de que no era así. En las observaciones que presentó ante el Tribunal de Justicia, la Comisión estimó que el pronunciamiento del tribunal era acertado y en ese sentido me adhiero a dicha opinión.
En la primera parte, B, de la CITI que contiene la «nomenclatura de las ramas, de las clases y de los grupos» de actividad económica, figura (en las páginas 18 y 19) que la clase 83 titulada «Negocios inmobiliarios y servicios prestados a las empresas» incluye a los grupos 831 «Asesoría jurídica», 832 «Contabilidad, censura de cuentas y teneduría de libros», 833 «Servicios técnicos» y 839 «Servicios prestados a las empresas no comprendidos en otras partidas», en tanto que la clase 84 titulada «Servicios recreativos» comprende el grupo 841 «Produc ción, distribución y proyección de películas cinematográficas», 842 «Teatros y servicios anexos» y 843 «Servicios recreativos ncop, excepto teatros y películas cinematográficas».
En la primera parte, C, que contiene una «clasificación detallada», el grupo 839 (en las páginas 40 y 41) es definido en los siguientes términos:
«Servicios prestados a las empresas no comprendidas en otras partidas:
Agencias de publicidad, agencias de información financiera, agencias especializadas en el cobro de créditos; reproducción a multicopista, reproducción heliográfica, fotocopias; empresas de direcciones y de expedición de circulares; empresas de estenodactilografía; elaboración y venta de listas de direcciones clasificadas metódicamente; agencias de colocación; agencias de prensa; periodistas y hombres de letras; patronistas de prendas de vestir; asesorías comercial e industrial no comprendidas en otras partidas.»
Los grupos 841 y 842 son definidos de la siguiente forma:
«841
Producción, distribución y proyección de películas cinematográficas
Producción y distribución de películas cinematográficas y servicios auxiliares tales como el revelado y el montaje de películas, el alquiler de películas y la reparación del material cinematográfico; explotación de salas de proyección cinematográfica; contratación y colocación de artistas y figurantes.
842
Teatros y servicios anexos
Teatros, compañías de ópera, empresas de conciertos y compañías de repertorio; servicios como las agencias de colocación del personal del teatro y de venta de localidades; estudios de radiodifusión y de televisión; orquestas de baile, orquestas sinfónicas y artistas empleados mediante contrato o contra retribución; grabación en discos de fonógrafo.»
Por consiguiente, los servicios como la «contratación y colocación de artistas y figurantes» y las «agencias de colocación de personal de teatro» que se mencionan de forma expresa en los grupos 841 y 842 respectivamente no pueden ser considerados como «no comprendidos en otras partidas» en el sentido que tiene esta expresión en el grupo 839.
El grupo 843, que comprende los servicios recreativos, distintos de las películas cinematográficas y los teatros, no menciona ningún tipo de agencia de colocación, pero nadie ha sugerido que la solución del litigio dependiera de ello.
Para ser exhaustivo, me permito mencionar que la segunda parte de la CITI, que contiene el «índice numérico» incluye en el grupo 839 «las agencias de colocación, excepto las correspondientes al personal del teatro y de la radio» (véase la página 174), en tanto que la tercera parte, que contiene el «índice alfabético» presenta las siguientes rúbricas (véase la página 226):
«—
Colocación, agencias, excepto las correspondientes al personal del teatro y de la radio: 839
—
Radiodifusión, agencia de colocación del personal: 842
—
Colocación del personal docente, agencias: 839
—
Agencias teatrales: 842.»
Estas son las razones por las que me adhiero a las consideraciones del tribunal de Tournai y de la Comisión, según las cuales el grupo 839 no incluye el tipo de agencia de colocación que se discute en el presente caso.
A pesar de las conclusiones a las que llegó, el tribunal de Tournai estimó que debía plantear al Tribunal de Justicia la cuestión relativa a la conformidad del Real Decreto con el Tratado y que debía solicitarle que respondiera, con carácter prejudicial, «principalmente y no limitativamente», a cuatro cuestiones.
Las dos primeras cuestiones tienen que ver con la interpretación de la Directiva 67/43. A mi juicio, con ellas se responderá suficientemente si el Tribunal de Justicia declara que la Directiva no se aplica a las agencias de colocación privadas de artistas del espectáculo por no entrar éstas en el grupo 839 de la CITI.
La tercera cuestión se refiere a la interpretación del artículo 62 del Tratado. Creo que la respuesta adecuada sería que el artículo no prohíbe (en sí mismo) la derogación y reproducción de las restricciones que existían antes de la entrada en vigor del Tratado.
La cuarta cuestión es del tenor literal siguiente:
«Si las citadas agencias de colocación privadas de artistas del espectáculo no se clasifican en los grupos 839 de la Clasificación internacional CITI, ¿confirma el Tribunal de Justicia la interpretación según la cual se incluyen en el grupo 842 aún no liberalizado?»
Considero que el hecho de que el tribunal de Tournai haya planteado estas cuatro cuestiones «principalmente y no limitativamente» y de que haya expresado en la cuarta cuestión la idea de que, si dichas agencias de colocación privadas de artistas del espectáculo se clasifican en el grupo 842, pertenecen a la categoría de las actividades «aún no liberalizadas», obliga al Tribunal de Justicia a realizar un examen más profundo.
Los asuntos que he citado al inicio de mis conclusiones, a saber, Van Binsbergen, Walrave y Koch y Coenen, permiten deducir la existencia de los siguientes principios generales:
1)
Transcurrido el período transitorio, el párrafo primero del artículo 59 del Tratado prohibe, con efecto directo en los Estados miembros, toda restricción a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad.
2)
La prohibición se extiende a todas las restricciones impuestas a un prestador de servicios «en particular por razón de su nacionalidad o de la circunstancia de que no tenga residencia permanente en el Estado donde se realiza la prestación, que no sean aplicables a las personas establecidas en el territorio nacional o que puedan prohibir o dificultar de otro modo las actividades de quien presta servicios» (apartado 10 de la sentencia Van Binsbergen y apartado 6 de la sentencia Coenen);
3)
Transcurrido el período transitorio, el Programa general y las Directivas previstas en el artículo 63 del Tratado perdieron la función de eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios. Pero han conservado la función de introducir en las legislaciones de los Estados miembros «un conjunto de disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de esta libertad, en particular, mediante el mutuo reconocimiento de la capacitación profesional y la coordinación de las legislaciones relativas al ejercicio de las actividades por cuenta propia» (apartado 21 de la sentencia Van Binsbergen).
Al formular estos principios generales, el Tribunal de Justicia ha seguido su sentencia anterior, de 21 de junio de 1974, Reyners (2/74, ↔ Rec. p. 631), sobre libertad de establecimiento. A este respecto, el derecho ha sido desarrollado posteriormente en las sentencias de 28 de abril de 1977, Thieffry (71/76, ↔ Rec. p. 765), y de 28 de junio de 1977, Patrick (11/77, Rec. p. 1199).
Estos principios generales están sometidos a las excepciones expresamente previstas en el Tratado. Por ello no se aplican a las prestaciones que no se realizan normalmente contra remuneración o a aquellas que se rigen por las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías, de capitales o de personas (artículo 60). Tampoco se aplican a las prestaciones de servicios en materia de transportes, que se rigen por las disposiciones del Título relativo a los transportes (apartado 1 del artículo 61). Por lo que respecta a los servicios bancarios y de seguros vinculados a los movimientos de capitales, la aplicación de estos principios está limitada, aunque no excluida, de conformidad con el apartado 2 del artículo 61. No se aplican a las actividades que, en un Estado miembro dado, estén relacionadas, «aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público» (artículos 66 y 55), excepción que conviene interpretar a la luz de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Reyners. Tampoco prejuzgan «la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas (artículos 66 y 56), excepción que conviene leer a la luz de un determinado número de directivas adoptadas por el Consejo y de un determinado número de sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, de las que la última es, según mis datos, la sentencia de 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77, ↔ Rec. p. 1999).
Nadie ha sugerido que en el presente asunto se aplicara una de estas excepciones.
Conviene añadir a estas excepciones una reserva que el Tribunal de Justicia ha considerado implícitamente contenida en el Tratado y cuya aplicación, en las circunstancias de los asuntos que nos ocupan, me parece la cuestión esencial de todas las planteadas.
No obstante, antes de consagrarme a este problema, debo examinar dos argumentos presentados por el Gobierno belga y sobre los que ha insistido mucho el Abogado de la Chambre syndicale des agents artistiques et impresarii de Belgique durante la vista.
El primero de estos dos argumentos se funda en el Convenio no 96 de la Organización Internacional del Trabajo.
Este Convenio que se titula, de conformidad con su preámbulo, «Convenio relativo a las agencias de colocación profesionales, a cambio de una retribución (revisado en 1949)», pero que considero más sencillo denominar el «Convenio no 96», como han hecho los Abogados, fue ratificado, como ha señalado la Comisión, por siete de los Estados miembros de la Comunidad, a saber todos a excepción de Dinamarca y el Reino Unido.
Este Convenio está destinado a completar «el Convenio sobre el Servicio del empleo, 1948, el cual declara que todo miembro para el que está en vigor el Convenio deberá mantener o garantizar el mantenimiento de un servicio público gratuito del empleo».
En la parte II, el Convenio establece la supresión progresiva de las agencias de colocación profesionales con fines lucrativos y la reglamentación de las demás agencias de colocación. La parte III se limita a establecer una reglamentación de las agencias de colocación profesionales, a cambio de una remuneración, y contempla asimismo las que son explotadas con fines lucrativos. De conformidad con el artículo 2 (parte I del Convenio), todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el Convenio puede optar entre aceptar las disposiciones de la parte II o aceptar las disposiciones de la parte III. Todo miembro que acepte las disposiciones de la parte III puede notificar ulteriormente la aceptación de las disposiciones de la parte II, en cuyo caso las disposiciones de la parte III dejan de tener efecto con respecto a dicho miembro. Resulta que de los siete Estados miembros de la Comunidad que ratificaron el Convenio, todos aceptaron las disposiciones de la parte II, si bien Irlanda e Italia aceptaron inicialmente las disposiciones de la parte III.
Las disposiciones de la parte II que resultan relevantes en el presente caso pueden resumirse como sigue. Con arreglo al artículo 3, la «autoridad competente» (una expresión que no se define pero que, a la luz del contexto, parece referirse a toda autoridad que pueda tener atribuciones a este respecto en cada Estado) está facultada para determinar el plazo en que deberán suprimirse las agencias de colocación profesionales con fines lucrativos y, paralelamente, para fijar plazos diferentes para la supresión de las agencias que se ocupen de la colocación de categorías diferentes de personas. El artículo 4 establece que durante el período que preceda a su supresión, estas agencias de colocación estarán sujetas a la vigilancia de la autoridad competente y sólo podrán percibir las retribuciones y los gastos que figuren en una tarifa que haya aprobado dicha autoridad. Dicha vigilancia «tenderá especialmente a eliminar todos los abusos relativos al funcionamiento de las agencias de colocación profesionales con fines lucrativos. El artículo 5 permite a la autoridad competente conceder excepciones a la obligación de suprimir dichas agencias de colocación «con respecto a categorías de personas, definidas de manera precisa por la legislación nacional, cuya colocación no pueda efectuarse satisfactoriamente por el servicio público del empleo». Este artículo dispone asimismo:
«Toda agencia de colocación profesional, a cambio de una remuneración, a la que se conceda una excepción en virtud del presente artículo:
a)
estará sujeta a la vigilancia de la autoridad competente;
b)
deberá poseer una autorización anual, renovable a discreción de la autoridad competente;
c)
sólo podrá percibir las retribuciones y los gastos que figuren en una tarifa que haya sido sometida a la autoridad competente y aprobada por la misma o que haya sido fijada por dicha autoridad;
d)
no podrá colocar o reclutar trabajadores en el extranjero sino de acuerdo con las condiciones fijadas por la legislación vigente y si la autoridad competente lo autoriza.»
El artículo 8 obliga a establecer sanciones penales apropiadas que comprendan, si ello fuere necesario, la cancelación de la autorización, por cualquier infracción de las disposiciones legales o reglamentarias que den efecto al Convenio.
El Gobierno belga y la Chambre syndicale declaran que el Real Decreto discutido en el presente caso fue adoptado de conformidad con las obligaciones que incumben al Reino de Bélgica en virtud del Convenio. En efecto, determinados vistos remiten al Convenio y los considerandos están redactados de la siguiente forma:
«Considerando que las últimas agencias de colocación profesional, a cambio de una remuneración, autorizadas para empleados del hogar y servicio doméstico así como para trabajadores agrícolas han cesado en su actividad.
Considerando que en la actualidad la colocación de los artistas del espectáculo no puede efectuarse satisfactoriamente por el servicio público del empleo y que debe mantenerse provisionalmente la existencia de las agencias de colocación profesional, a cambio de una remuneración, que les afectan, reforzando u organizando su vigilancia.»
Con arreglo a los considerandos, el efecto del artículo 2 en relación con el artículo 3 es prohibir la explotación de toda agencia de colocación profesional, a cambio de una remuneración, salvo las de artistas del espectáculo. Los artículos posteriores regulan las agencias de colocación de artistas del espectáculo de acuerdo con lo previsto en el Convenio. Dichas agencias pueden ser explotadas únicamente hasta que el Ministro competente estime que el servicio público del empleo está en condiciones de efectuar con eficacia la colocación de artistas del espectáculo (véase el artículo 17 que, en relación con las disposiciones del artículo 10, estipula que, en dicho supuesto, la autorización sólo podrá ser objeto de renovación anual tres veces).
Ni el Gobierno belga ni la Chambre syndicale han llegado a alegar que si Bélgica admitiera que las agencias de colocación profesional, a cambio de una remuneración, titulares de una autorización en Francia prestaran sus servicios en Bélgica, este último país incumpliría determinadas obligaciones que le incumben en virtud del Convenio. Aunque ello pueda parecer sorprendente, éste no es el caso, porque el Convenio [con arreglo a la letra d) de su artículo 5] obliga a cada miembro de la Organización Internacional del Trabajo que lo ratifique a regular la prestación de los servicios en el extranjero de las agencias de colocación establecidas en su territorio y no contiene ninguna disposición que obligue a un miembro a regular la prestación de servicios en su territorio de agencias establecidas en el extranjero. Así pues, dentro del sistema del Convenio, incumbe a la autoridad competente francesa regular la prestación de servicios en Bélgica de las agencias establecidas en Francia.
Si he comprendido bien al Gobierno belga y a la Chambre syndicale en sus observaciones, su argumento consiste en que sería extraño que los artículos 59 y siguientes del Tratado implicaran las consecuencias presentadas aquí por los procesados y por la Comisión, pues en esta medida se opondrían a los principios que resultan del Convenio y que son también los de la reglamentación belga. A mi juicio, y espero que se me permita expresarme brevemente, la respuesta es que dichos principios, sean cuales fueren sus ventajas o sus inconvenientes, no son principios comunitarios. Ni el Convenio ni ninguna otra norma de la misma naturaleza forman parte integrante del Derecho comunitario.
El otro argumento presentado por el Gobierno belga y la Chambre syndicale es que el Real Decreto no crea discriminaciones respecto a las agencias teatrales establecidas en otros Estados miembros de la Comunidad porque toda agencia de este tipo puede solicitar y obtener una autorización con arreglo al Real Decreto. Debo confesar que esta afirmación me ha parecido sorprendente, pues tras la lectura del Decreto me pareció que por lo menos algunos de los requisitos que imponía únicamente podían ser cumplidos por una agencia establecida en Bélgica. No obstante, no me corresponde, en todo caso no en virtud de una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado, expresar mi opinión acerca de la interpretación de la normativa belga y aún menos especular sobre las posibilidades de éxito, en la práctica, de una solicitud de autorización presentada con arreglo a esta legislación por una empresa establecida fuera de Bélgica. De las informaciones comunicadas al Tribunal de Justicia en nombre del Gobierno belga durante la vista y ulteriormente mediante télex resulta que mientras que en dos casos se han concedido autorizaciones a nacionales neerlandeses con agencia en Bélgica, no se ha presentado, de hecho, ningún caso en que se haya concedido una autorización a una empresa que no tuviera establecimiento abierto en Bélgica.
En cualquier caso, el Gobierno belga admite que para obtener una autorización en Bélgica, dicha empresa debería como mínimo reunir los requisitos del apartado 8 del artículo 8 del Real Decreto, que se refiere a la presentación en Bélgica de determinados documentos, a saber los documentos determinados de conformidad con el artículo 9 por el artículo 6 de una Orden Ministerial de ejecución de 1 de diciembre de 1975.
Estos documentos son los siguientes:
1)
fichas individuales para cada colocación efectuada;
2)
un libro-registro conforme con el modelo que figura en el anexo de la Orden Ministerial, con «sello y rúbrica de la Secretaría del Tribunal de Comercio competente» y que debe asimismo reseñar datos de cada colocación efectuada, y
3)
un ejemplar del contrato escrito de cada colocación realizada por la agencia.
Nada sugiere en la Orden Ministerial que en el caso de una agencia establecida fuera del territorio belga, sólo deban relacionarse en dichos documentos las colocaciones efectuadas en Bélgica. De hecho la Orden Ministerial no parece prever la posibilidad de una agencia establecida fuera del territorio belga y sometida a estas disposiciones.
Entre los demás requisitos que debe reunir toda persona que solicite una autorización belga, figura, con arreglo al apartado 6 del artículo 8 del Real Decreto, la obligación de constituir una fianza en la Banque nationale de Belgique, en la Caisse des dépôts et consignations (Cuenta de depósitos y consignaciones de la Caja general de Depósitos) o en la Caisse générale d'épargne et de retraite, y la obligación de pagar el importe de determinados gastos de investigación fijados por el Ministro en virtud del artículo 9. Con arreglo al apartado 7 del artículo 2 de la Orden Ministerial que acabo de citar, estos gastos de investigación ascienden a 1.000 francos. De conformidad con el artículo 3 de la citada Orden Ministerial, la fianza se fija normalmente en 50.000 francos, pero esta suma alcanza los 100.000 francos si la agencia de colocación interesada desea que se le autorice la colocación de artistas en el extranjero o la contratación de los mismos fuera del territorio nacional. No se especifica en ella si una agencia establecida en el extranjero y que desee obtener una autorización belga con la única finalidad de que se le autorice a colocar artistas en Bélgica debe depositar la más pequeña o la más elevada de estas dos sumas.
Si la opinión defendida por el Gobierno belga y la Chambre syndicale es exacta, una agencia establecida fuera del territorio de Bélgica, que desee, aunque sólo sea con carácter ocasional, prestar servicios a clientes en Bélgica se enfrentará con importantes dificultades de orden administrativo y financiero. En mi opinión, se puede examinar de la forma siguiente si esta situación es compatible con la que previeron los autores de los artículos 59 a 66 del Tratado. Supongamos que existe una normativa análoga a la belga en cada uno de los nueve Estados miembros. En dicho supuesto, una agencia que desee extender sus actividades al conjunto de la Comunidad se verá obligada no sólo a solicitar una autorización en cada Estado miembro, sino también a presentar documentos complejos y a depositar una importante cantidad de dinero en cada uno de ellos. A mi juicio, esto no puede corresponder a lo que los autores del Tratado han denominado «libre prestación de servicios». Tampoco es compatible con el concepto de mercado común. Creo que se trata aquí precisamente del tipo de situación prevista por el Tribunal de Justicia cuando habla, en los asuntos Van Binsbergen y Coenen, de «restricciones […] que puedan prohibir o dificultar de otro modo las actividades de quien presta servicios».
Es preciso poner de manifiesto que el Consejo ha expresado en diversas ocasiones que defendía un punto de vista análogo. A título de ejemplo, he elegido los considerandos de la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978 (DO L 233, p. 1; EE 06/02, p. 32), que contiene medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios de los odontólogos. En ella se dice que «en caso de prestación de servicios, la exigencia de una inscripción o afiliación a las organizaciones u organismos profesionales […] constituiría, sin lugar a dudas, una traba para el prestador […]». Por consiguiente, el artículo 15 de la Directiva ordena a los Estados miembros la supresión de tales condiciones, sin perjuicio de que puedan disponer «una inscripción temporal que se efectúe automáticamente o la adhesión pro forma a una organización o a organismos profesionales o la inscripción en un registro, siempre que dicha inscripción no retrase ni complique de modo alguno la prestación de servicios y no implique gastos suplementarios para quien los preste», y sin perjuicio asimismo de que los Estados miembros puedan ordenar, en caso de que llevar a cabo una prestación implique una estancia temporal en su territorio, que la persona que realiza la prestación haga ante las autoridades competentes una declaración previa relativa a su prestación y que presente una certificación de que el beneficiario posee los títulos exigidos, o en caso de urgencia, que satisfaga estas formalidades «en el plazo más breve posible después de la prestación de servicios».
Creo, si se me permite hablar así, que el Gobierno belga se equivoca en cuanto al fondo del problema planteado en el presente caso.
He dicho que la cuestión esencial que aquí se plantea es, a mi juicio, la que se refiere a la aplicación a los asuntos que nos ocupan de un principio que el Tribunal de Justicia considera implícitamente contenido en el Tratado. Pasaré ahora a abordar esta cuestión.
En las conclusiones presentadas en el citado asunto Van Binsbergen, el Abogado General Sr. Mayras planteó el problema suscitado en los siguientes términos (Rec. 1974, pp. 1316 y 1317):
«[…] es esencial para la solución que se dé al presente asunto prejudicial, que aclaremos la distinción que procede hacer entre las normas relativas al derecho de establecimiento y las que rigen la libre prestación de servicios.
En efecto, hay que subrayar que el profesional nacional de un Estado miembro “establecido” en el sentido del artículo 52, en el territorio de otro Estado miembro, está sujeto por este mismo hecho, a la Ley del país de acogida, cuyos poderes públicos pueden imponerle las mismas condiciones que exigen a sus propios ciudadanos para el acceso a una actividad y para su ejercicio, y someterlos, consiguientemente, a los mismos controles.
Es decir, este residente extranjero, privilegiado por ser comunitario, debe beneficiarse sin duda de la igualdad de trato, pero no se puede eludir los preceptos del Derecho nacional, incluso cuando este Derecho se armonice en el futuro con las legislaciones de los otros Estados de la Comunidad.
Por el contrario, el prestador de servicios no es, por definición, un residente; no se ha “establecido” […]
Por consiguiente, y éste es un aspecto fundamental de la diferencia que existe entre, por un lado, las simples prestaciones ocasionales de servicios, e incluso la actividad temporal, y, por otro, el establecimiento: el prestador de servicios en cierto modo tiene la posibilidad de sustraerse a la autoridad y al control de las autoridades nacionales del país en el que se realizan las prestaciones.
Es fácil comprender que semejante situación supone riesgos, tanto en el plano de la deontología como en el de la posible exigencia de responsabilidad, ya sea profesional, civil e incluso penal, del prestador de servicios […]
Por este motivo, aun respetando el principio de la no-discriminación, es preciso conciliar sus exigencias con las que requiere la protección de los particulares, destinatarios de las prestaciones de servicios, y tener en cuenta los necesarios medios de control que las autoridades nacionales deben poder ejercitar con este fin.»
En el asunto Van Binsbergen, tras declarar en que consistía el alcance general del artículo 59 del Tratado, el Tribunal de Justicia manifestó lo siguiente (en los apartados 12 y 13 de la sentencia):
«que, teniendo en cuenta la especial naturaleza de las prestaciones de servicios, no se pueden considerar, sin embargo, incompatibles con el Tratado los requisitos específicos, impuestos al prestador, que estén motivados por la aplicación de normas profesionales justificadas por el interés general -especialmente las normas de organización, capacitación profesional, deontología, control y responsabilidad— que se aplican a toda persona establecida en el territorio del Estado donde se realiza la prestación, en la medida en que el prestador se libraría de cumplir dichas normas por la circunstancia de estar establecido en otro Estado miembro;
que, del mismo modo, no se puede negar a un Estado miembro el derecho a adoptar las disposiciones destinadas a impedir que la libertad garantizada por el artículo 59 sea utilizada por un prestador, cuya actividad esté entera o principalmente orientada hacia su territorio, para eludir las normas profesionales que le serían aplicables si estuviera establecido en el territorio de dicho Estado, situación que puede estar comprendida en el capítulo relativo al derecho de establecimiento, pero no en el de las prestaciones de servicios.»
En el asunto Coenen, he aventurado la opinión de que «al formular estos princi pios, el Tribunal de Justicia reconocía […] lo que los propios autores del Tratado habían admitido en el artículo 57: existen numerosas profesiones y oficios de naturaleza tal que, si no se adoptaran y aplicaran disposiciones que garanticen que quienes las ejercen son personas honestas, suficientemente competentes y que se atienen a normas apropiadas, la colectividad a que pertenecen sus clientes o sus pacientes podría sufrir un grave perjuicio» (Rec. 1975, p. 1560).
El segundo principio formulado por el Tribunal de Justicia en el asunto Van Binsbergen no se aplica a los presentes asuntos, porque nadie ha sugerido que las actividades del Sr. Poupaert o del Sr. Leduc estén total o principalmente dirigidas hacia el territorio belga. Pero el primero de estos principios es relevante en el presente caso por admitirse sin discusión que el fin fundamental previsto por el Real Decreto de 28 de noviembre de 1975 es proteger a los trabajadores de la industria del espectáculo y a sus eventuales empresarios contra una explotación por parte de agencias sin escrúpulos. La cuestión consiste en saber cómo, en las circunstancias particulares dadas, puede desplegar sus efectos el citado principio.
La Comisión estimó que no se violaría el principio si se admitiera que una agencia establecida en un Estado miembro cualquiera es libre de prestar sus servicios sin restricciones en todos los Estados miembros, siempre que en su Estado de establecimiento esté sometida a normas de organización, de deontología, de control y de responsabilidad equivalentes a las del Estado en que se realiza la prestación. Además, la Comisión estimó que cuando en los dos Estados las normas aplicables están directamente inspiradas en el mismo convenio internacional, debe admitirse la citada equivalencia.
A la vista de las observaciones presentadas, el Tribunal de Justicia pidió precisiones sobre la legislación actualmente en vigor en esta materia en cada uno de los Estados miembros.
A este respecto, creo que la situación puede resumirse de la siguiente forma. En dos Estados miembros, a saber Italia y Luxemburgo, el servicio público del empleo es monopolista; las agencias de colocación privadas están prohibidas. Salvo dos excepciones, en todos los demás Estados existe una legislación que establece que las agencias de colocación privadas deben ser titulares de una autorización. Aunque esta normativa no sea idéntica en todos los Estados, las protecciones que ofrecen son análogas en lo fundamental, incluso en Dinamarca y en Gran Bretaña. No se aprecia apenas diferencia entre las legislaciones belga y francesa. Las dos excepciones están constituidas por Irlanda del Norte y los Países Bajos. Parece que Irlanda del Norte no tiene ninguna normativa en este terreno. En los Países Bajos, existe una normativa que regula las agencias de colocación en general, pero como ha informado la Comisión, el Hoge Raad estimó que ésta no se aplicaba a las agencias para los trabajadores de la industria del espectáculo, porque los contratos que celebran con las personas a las que proporcionan trabajo son contratos que tienen por objeto una prestación de servicios en particular y no contratos de trabajo (NJ, 1966, 366).
Al parecer, la legislación de los diferentes Estados miembros, tal como se aplica en un momento dado no puede constituir en sí misma un medio de interpretación del Tratado. Pero su examen puede ayudar al Tribunal de Justicia a decidir cómo, a la vista de un problema práctico, puede dar a una cuestión como la que se presenta en el presente caso la respuesta más útil para el órgano jurisdiccional nacional.
En lo que se refiere a los presentes casos, me adhiero a la opinión de la Comisión en la medida en que pienso que sería apropiado que el Tribunal de Justicia declarara: transcurrido el período transitorio, es contrario a Derecho con arreglo a los artículos 59 a 66 del Tratado, que un Estado miembro establezca restricciones a la libre prestación de servicios, en su territorio, de una agencia de colocación privada de artistas del espectáculo establecida en otro Estado miembro y titular conforme a Derecho de una autorización para explotar en él dicha agencia, siempre que la legislación con arreglo a la cual ha obtenido la autorización ofrezca a las personas que han recurrido a la agencia de colocación protecciones análogas en lo fundamental a las que la legislación del primer Estado miembro ofrecería respecto a una agencia titular de una autorización en dicho Estado. Una resolución semejante no respondería a la cuestión, que resulta innecesario examinar en el presente caso, de si y en qué medida una agencia privada titular de una autorización en un Estado miembro es libre de prestar servicios en otro Estado miembro en que el servicio público del empleo goza de monopolio.
Por otra parte, soy partidario de rechazar la opinión defendida por la Comisión según la cual convendría examinar si la legislación del Estado miembro en que la agencia está establecida se inspira o no en un convenio internacional. En primer lugar, no se me ocurre ningún principio del Derecho que permita admitir que un convenio como el Convenio no 96 de la Organización Internacional del Trabajo desempeña un papel en Derecho comunitario. En segundo lugar, las condiciones que establece el Convenio (citadas anteriormente) se expresan de forma tan breve y en términos tan generales que pueden ser aplicadas de maneras muy diversas en los diferentes Estados. Por último, destacaré que la situación de los Países Bajos (si es exacta la descripción de la Comisión) pone de manifiesto que la mera circunstancia de que un Estado haya ratificado el Convenio no implica que exista una legislación adecuada y oportuna. En realidad, adoptar la opinión de la Comisión conduciría a crear una discriminación entre las agencias establecidas en los diferentes Estados miembros no en virtud de la legislación realmente aplicable en cada Estado miembro, sino en virtud de un criterio ajeno inoportuno.
(
*1
)	Lengua original: inglés.