61988CJ0008_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-8/88,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M . Seidel, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische Zaken, bijgestaan door J . Horn, Regierungsrat bij hetzelfde ministerie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, 20-22, avenue Émile Reuter,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur P . Karpenstein als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 87/541/EEG van de Commissie van 21 oktober 1987 ( PB 1987, L 324, blz . 32 ), voor zover daarbij bepaalde bedragen die de Bondsrepubliek Duitsland voor de jaren 1984 en 1985 ter zake van door de gemeenschapsregeling voorziene premies ten behoeve van schapevleesproducenten en voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand had betaald, niet zijn aanvaard,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, C . N . Kakouris, kamerpresident, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, F . Grévisse en M . Díez de Velasco, rechters,
advocaat-generaal : W . Van Gerven
griffier : J . A . Pompe, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
- gehoord de namens partijen gehouden pleidooien ter terechtzitting van 28 november 1989, waarop de Bondsrepubliek Duitsland was vertegenwoordigd door E . Roeder als gemachtigde,
- gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 januari 1990,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 januari 1988, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 87/541/EEG van de Commissie van 21 oktober 1987 houdende wijziging van de beschikkingen 87/468/EEG en 87/469/EEG betreffende de goedkeuring van de door de Lid-Staten uit hoofde van de begrotingsjaren 1984 en 1985 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw ( hierna : EOGFL ), afdeling Garantie, gefinancieerde uitgaven ( PB 1987, L 324, blz . 32 ), voor zover daarbij bepaalde bedragen die de Bondsrepubliek Duitsland voor de genoemde begrotingsjaren ter zake van door de gemeenschapsregeling voorziene premies ten behoeve van schapevleesproducenten en voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand had betaald, van financiering door de Gemeenschap zijn uitgesloten .
2 De goedkeuring van de rekeningen bij de beschikkingen 87/468/EEG en 87/469/EEG gold niet voor bepaalde, de Bondsrepubliek Duitsland betreffende uitgaven, waarvoor nog bijkomende verificaties nodig werden geacht; de bestreden beschikking betreft die uitgaven .
3 Bij de bestreden beschikking, die na afloop van de bijkomende verificaties is gegeven, werd ter zake van de premie ten behoeve van schapevleesproducenten de erkenning slechts geweigerd voor Nordrhein-Westfalen, en wel tot een bedrag van 1 681 980,64 DM voor 1984 en 1 596 934,47 DMvoor 1985, en ter zake van de premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand slechts voor de deelstaten Nordrhein-Westfalen, Baden-Wuerttemberg en Beieren, en wel tot een bedrag van 222 376,22 DM voor 1984 en 182 636,48 DM voor 1985 .
4 De premie ten behoeve van de schapevleesproducenten is geregeld in artikel 5 van verordening ( EEG ) nr . 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape - en geitevlees .
5 Ingevolge verordening ( EEG ) nr . 872/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van de premie aan de producenten van schapevlees en tot intrekking van verordening ( EEG ) nr . 2643/80 ( PB 1984, L 90, blz . 40 ) is sedert 1 april 1984 voor het recht op deze premie vereist dat de aanvrager minstens tien ooien houdt, terwijl in de periode van 1 januari tot en met 31 maart 1984 het minimumaantal ooien door de Lid-Staten werd vastgesteld .
6 Ingevolge artikel 2 van verordening ( EEG ) nr . 3007/84 van de Commissie van 26 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake deze premie ( PB 1984, L 283, blz . 28 ) geldt sinds eind oktober 1984, dat de aanvrager het aantal ooien waarvoor hij de premie aanvraagt, gedurende een periode van minstens honderd dagen te rekenen vanaf 30 april van ieder jaar op zijn bedrijf moet houden . Voor het jaar 1984 gold deze verplichting nog niet .
7 De premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand is bij verordening ( EEG ) nr . 1357/80 van de Raad van 5 juni 1980 ( PB 1980, L 140, blz . 1 ) ingevoerd .
8 Ingevolge deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1417/81 van de Raad van 19 mei 1981 ( PB 1981, L 142, blz . 4 ) moeten de zoogkoeien waarvoor deze premie wordt aangevraagd, behoren tot een van de in de verordening genoemde vleesrassen . De aanvrager moet bovendien ten genoegen van de bevoegde autoriteit aantonen, "dat hij geen melk en geen zuivelprodukten levert die afkomstig zijn van het bedrijf dat hij op de dag van indiening van de aanvraag beheert", en hij moet zich bovendien ertoe verbinden om gedurende twaalf maanden te rekenen vanaf de dag van indiening van de aanvraag noch melk noch zuivelprodukten te leveren en om gedurende ten minste zes maanden te rekenen vanaf dezelfde dag op zijn bedrijf een aantal zoogkoeien te houden dat ten minste gelijk is aan het aantal waarvoor de premie is verleend .
9 Volgens verordening nr . 1357/80 juncto richtlijn 72/159/EEG van de Raad van 17 april 1972 betreffende de modernisering van landbouwbedrijven ( PB 1972, L 96, blz . 1 ) moet de aanvrager van de premie "bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw" zijn, dat wil zeggen dat hij zijn inkomen voor 50 % of meer uit het landbouwbedrijf haalt .
10 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop, het juridisch kader en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
11 Ter motivering van de bestreden beschikking, waarbij de Commissie de betrokken premiebedragen van financiering door de Gemeenschap heeft uitgesloten, worden de Duitse autoriteiten een aantal onregelmatigheden verweten . Die onregelmatigheden zouden in het algemeen bestaan in het ontbreken van een passend stelsel van administratieve controles en van controles ter plaatse, en in het ontbreken van bewijzen dat bepaalde administratieve controles hebben plaatsgevonden en dat de controles ter plaatse op afdoende wijze zijn verricht .
12 De betrokken controleregelingen zijn in de Bondsrepubliek Duitsland niet bij wege van een federaal besluit uniform voor het gehele grondgebied vastgesteld, maar vallen onder de bevoegdheid van de deelstaten . De Commissie verwijt de federale autoriteiten, dat zij de deelstaten niet de nodige gedetailleerde instructies omtrent de aard en de frequentie van de controles hebben gegeven, waarmee de naleving van de in de gemeenschapsregeling gestelde voorwaarden voor de toekenning van de betrokken premies kon worden verzekerd . Aan de deelstaten verwijt de Commissie, dat zij niet de nodige controlemaatregelen hebben vastgesteld en toegepast .
13 In dit verband zij opgemerkt, dat alle autoriteiten van een Lid-Staat - dus zowel die van de bond als die van een deelstaat of van andere territoriale publiekrechtelijke lichamen - verplicht zijn om binnen de grenzen van hun bevoegdheden de inachtneming van het gemeenschapsrecht te verzekeren . Anderzijds is het niet aan de Commissie, zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de organieke bepalingen van elke Lid-Staat en over de respectieve verplichtingen van de autoriteiten van de bond en van de deelstaten . De Commissie kan slechts controleren, of het overeenkomstig de bepalingen van de nationale rechtsorde vastgestelde stelsel van controle - en toezichtsmaatregelen afdoende is om een juiste toepassing van de communautaire voorschriften mogelijk te maken .
14 Bijgevolg behoeft niet te worden nagegaan, of de Bondsregering, zoals zij zelf stelt, de deelstaten voldoende instructies heeft gegeven, maar moeten de middelen van het beroep worden onderzocht tegen de achtergrond van het verwijt van de Commissie betreffende het ontbreken van regels inzake de wijze waarop de inachtneming van de in de gemeenschapsregeling gestelde voorwaarden moet worden gecontroleerd, het ontbreken van belangrijke administratieve controles en van feitelijk toezicht op de lagere uitvoeringsinstanties, het ontbreken of in onvoldoende mate voorhanden zijn van concrete aanwijzingen voor de met de controles ter plaatse belaste functionarissen, het ontbreken van iedere suggestie omtrent de frequentie van de uit te voeren controles, en het ontbreken van ieder schriftelijk verslag van de ter plaatse verrichte controles en de resultaten daarvan . De desbetreffende verplichtingen vormen volgens de Commissie de minimumvereisten die uit de relevante gemeenschapsbepalingen voortvloeien .
15 Verzoekster betoogt primair, dat deze door de Commissie geformuleerde eisen voor de Lid-Staten extra verplichtingen vormen die geen grondslag vinden in de relevante gemeenschapsbepalingen; zij zouden dan ook geen geldig criterium zijn om te beoordelen hoe de betrokken premiestelsels in de drie deelstaten zijn toegepast .
16 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de hierboven genoemde gemeenschapsregeling op dit gebied de Lid-Staten weliswaar niet uitdrukkelijk verplicht tot het vaststellen van toezichtsmaatregelen en controlevoorschriften als die welke door de Commissie worden genoemd, doch dat de verplichting daartoe impliciet voortvloeit uit het feit dat de Lid-Staten ingevolge die regeling gehouden zijn de litigieuze premiestelsels toe te passen en een stelsel van controle en toezicht op te zetten .
17 Zo legt artikel 8 van verordening ( EEG ) nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( PB 1970, L 94, blz . 13 ) de Lid-Staten de algemene verplichting op de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen . Daarnaast moeten de Lid-Staten ingevolge artikel 9 van dezelfde verordening aan de Commissie alle inlichtingen verstrekken die voor de goede werking van het Fonds nodig zijn, en alle maatregelen nemen die de door de Commissie doelmatig geachte controles kunnen vergemakkelijken .
18 Afgezien van deze algemene voorschriften bepaalt artikel 5 van verordening nr . 3007/84 met betrekking tot de premie ten behoeve van de schapevleesproducenten, dat vóór het verstrijken van de hierboven genoemde periode van honderd dagen de "door de Lid-Staten aangewezen instanties een administratieve controle uitvoeren, aangevuld met systematische of steekproefsgewijze inspecties ter plekke, op het aantal in aanmerking komende, in de premieaanvraag vermelde ooien ".
19 Wat de premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand betreft, legt artikel 4, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1244/82 van de Commissie van 19 mei 1982 houdende uitvoeringsbepalingen van de premieregeling voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand, de door elke Lid-Staat aangewezen bevoegde instanties de verplichting op administratieve controles te verrichten die door steekproefsgewijze of op systematische wijze uitgevoerde controles ter plaatse worden aangevuld .
20 Uit deze voorschriften, bezien in samenhang met de in artikel 5 EEG-Verdag neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, volgt dat de Lid-Staten met het oog op een rechtmatig gebruik van de communautaire middelen verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies naar behoren worden nageleefd .
21 Wanneer een dergelijk stelsel van controles ontbreekt of wanneer het door een Lid-Staat ingevoerde controlestelsel zo gebrekkig is, dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van de voor de toekenning van de premie geldende voorwaarden, is de Commissie gerechtigd haar goedkeuring aan bepaalde door de Lid-Staat gedane uitgaven te onthouden .
22 Mitsdien faalt het door verzoekster aangevoerde middel, als zouden de door de Commissie jegens de Lid-Staten geformuleerde eisen verplichtingen zijn die de gemeenschapsregeling niet kent .
23 Hierbij dient evenwel te worden aangetekend, dat de Commissie elke beschikking waarbij zij het ontbreken van controles of gebreken in de door de betrokken Lid-Staat verrichte controles vaststelt, dient te motiveren .
24 Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient nader te worden ingegaan op de middelen die zijn gericht tegen de gedeelten van de bestreden beschikking die betrekking hebben op de toepassing van de betrokken premiestelsels in de drie betrokken deelstaten .
25 Met betrekking tot de bij de bestreden beschikking niet-erkende bedragen ter zake van de premie ten behoeve van de schapevleesproducenten in Nordrhein-Westfalen betoogt de Commissie, dat bij de door haar functionarissen uitgevoerde inspectie de bevoegde instanties van de deelstaat geen inlichtingen wisten te verstrekken over het eventuele bestaan van een systeem van administratieve controles of over de wijze waarop de ter plaatse te verrichten controles moesten worden uitgevoerd .
26 Deze instanties wisten met name niets te zeggen over de wijze waarop de premie-aanvragen werden behandeld, over de frequentie van de controles ter plaatse, over het uitblijven van een schriftelijk rapport van de eventueel verrichte controles en over de wijze waarop de communicatie tussen de toezichthoudende autoriteiten en de met de uitvoering belaste plaatselijke functionarissen verliep .
27 Verzoekster weerlegt deze vaststellingen niet met bewijzen, maar stelt enkel, dat in feite administratieve controles en controles ter plaatse hebben plaatsgevonden, en dat het uitblijven van schriftelijke rapporten erop wijst dat de controleurs geen onregelmatigheden hebben gevonden daar schriftelijke rapporten alleen werden opgesteld wanneer dat nodig was, dat wil zeggen in geval van onregelmatigheden .
28 In dat verband moet worden vastgesteld, dat verzoekster de onjuistheid van de bevindingen van de Commissie niet heeft aangetoond . Op grond van deze bevindingen kan er ernstig aan worden getwijfeld, of er in de betrokken deelstaat wel een afdoende en doelmatig stelsel van toezichts - en controlemaatregelen ter zake van de voorwaarden voor de toekenning van de premies is ingevoerd .
29 Het middel betreffende het feit dat de voor de begrotingsjaren 1984 en 1985 als premie ten behoeve van de schapevleesproducenten in Nordrhein-Westfalen betaalde bedragen van financiering door de Gemeenschap zijn uitgesloten, moet op grond van deze overwegingen worden afgewezen .
30 Wat de premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand betreft, blijkt uit de bestreden beschikking, de processtukken en de procedure voor het Hof, dat de tegen de drie genoemde deelstaten gerichte verwijten met name betrekking hebben op de volgende vier punten die volgens de Commissie elk op zichzelf een niet-naleving van de voor de toekenning van de premie geldende voorwaarden opleveren .
31 In de eerste plaats zouden er in de drie deelstaten geen regels bestaan voor het ter plaatse controleren van het op een bepaald bedrijf gehouden aantal zoogkoeien, die het mogelijk maken daadwerkelijk de hand te houden aan de verplichting om gedurende zes maanden ten minste eenzelfde aantal zoogkoeien te houden als waarvoor de premie is aangevraagd .
32 In de tweede plaats diende het opmaken van een schriftelijk verslag van de resultaten van de ter plaatse verrichte controles te worden voorgeschreven; een dergelijk voorschrift ontbreekt in de drie deelstaten eveneens .
33 In de derde plaats hadden er in deze drie deelstaten regels moeten zijn voor de controle op de naleving van de door de aanvrager van de premie aangegane verplichting om gedurende twaalf maanden te rekenen vanaf de datum van de aanvraag geen melk of zuivelprodukten te leveren .
34 Ten slotte hadden er ook voorschriften moeten zijn voor de controle op de inachtneming van de voorwaarde dat de aanvrager een bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw is, dat wil zeggen dat tenminste 50 % van zijn inkomen uit zijn landbouwbedrijf afkomstig is .
35 Verzoekster betwist, dat zij verplicht zou zijn regels vast te stellen als die welke door de Commissie worden bedoeld .
36 Op grond van de hierboven geformuleerde algemene overwegingen moet worden vastgesteld, dat de gemeenschapsregeling de Lid-Staten weliswaar niet dwingend gebiedt voor de onderhavige materie gedetaillleerde en strakke voorschriften vast te stellen, doch wel de verplichting inhoudt om een samenhangend geheel van maatregelen te treffen waaronder ook concrete richtlijnen ten behoeve van de met de controles ter plaatse belaste functionarissen .
37 Een dergelijk geheel van maatregelen dient voorschriften te omvatten inzake de berekening van het aantal op een bepaald bedrijf gehouden zoogkoeien, de frequentie waarmee de controles moeten worden verricht, alsmede de criteria volgens welke bedrijven voor inspectie worden uitgekozen . Voorts moet een schriftelijk rapport van de uitkomst van de ter plaatse verrichte controles worden voorgeschreven . Zonder een dergelijk systeem zou de in artikel 4, lid 1, van verordening nr . 1244/82 bedoelde controle alle zin verliezen en de naderhand door de Commissie uit te voeren controle praktisch onmogelijk worden .
38 Mitsdien faalt het middel, als zou de Commissie de hierboven genoemde verplichtingen niet op goede gronden als uit de gemeenschapsregeling voortspruitende vereisten kunnen beschouwen .
39 Verzoekster voert vervolgens aan, dat in feite regelmatig en afdoende werd gecontroleerd .
40 Naar uit het dossier blijkt, bestonden er in Nordrhein-Westfalen en Beieren geen eigenlijke voorschriften omtrent de wijze van berekening van het aantal op een landbouwbedrijf gehouden zoogkoeien noch omtrent de noodzaak van het indienen van een schriftelijk rapport na afloop van de verrichte controles, en evenmin omtrent de wijze van verificatie dat de aanvrager van de premie geen melk levert en zijn inkomen overwegend uit zijn landbouwbedrijf haalt .
41 Tot staving van haar stelling, dat er in de betrokken deelstaten geen controlesysteem in eigenlijke zin bestond, noemt de Commissie een aantal individuele gevallen waarin haars inziens ten onrechte premies zijn uitbetaald . Volgens verzoekster kunnen deze individuele gevallen - in de veronderstelling dat zij zich inderdaad hebben voorgedaan - geen rechtvaardiging vormen voor de door de Commissie besloten algehele uitsluiting van financiering door het EOGFL, maar hoogstens voor het verwerpen van de ter zake van die individuele gevallen betaalde bedragen .
42 Dit standpunt kan niet worden aanvaard . Deze individuele gevallen waarin ten onrechte premie werd toegekend, vormen immers een bijkomend argument voor het verwijt van de Commissie, dat er in de genoemde deelstaten in feite geen doelmatig stelsel van toezicht en controle op de naleving van de voorwaarden voor de toekenning van de premie bestond .
43 Hieruit volgt, dat de middelen van verzoekster met betrekking tot deze twee deelstaten moeten worden afgewezen .
44 Wat daarentegen Baden-Wuerttemberg betreft, is het bezwaar van de Commissie inzake het niet-voorschrijven van een schriftelijk rapport van de uitkomst van de controle ter plaatse gegrond, doch is de niet-nakoming van de andere hierboven genoemde verplichtingen niet aangetoond . Blijkens het dossier bestond er in die deelstaat immers wel een zeker controlestelsel dat voorzag in een - zij het niet al te grondige - verificatie, dat geen melk werd geleverd en dat het inkomen overwegend uit landbouwactiviteiten afkomstig was . Deze conclusie wordt geschraagd door de omstandigheid, dat de Commissie voor deze deelstaat geen individuele gevallen heeft genoemd waarin de premie kennelijk ten onrechte werd toegekend .
45 Derhalve is het gedeelte van de beschikking waarbij de Commissie heeft geweigerd de in Baden-Wuerttemberg gedane uitgaven ter zake van premies voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand ten laste van de EOGFL te brengen, onrechtmatig en dient het nietig te worden verklaard .
46 Uit voorgaande volgt, dat de bestreden beschikking van de Commissie slechts in zoverre dient te worden nietigverklaard als daarbij de in Baden-Wuerttemberg voor de begrotingsjaren 1984 en 1985 gedane uitgaven ter zake van premies voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand niet ten laste van de EOGFL zijn gebracht, en dat het beroep voor het overige dient te worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
47 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Volgens artikel 69, paragraaf 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten echter geheel of gedeeltelijk compenseren indien partijen onderscheidenlijk op één of meer punten in het ongelijk worden gesteld .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende,
1 ) Verklaart nietig beschikking 87/541/EEG van de Commissie van 21 oktober 1987 houdende wijziging van de beschikkingen 87/468/EEG en 87/469/EEG betreffende de goedkeuring van de door de Lid-Staten uit hoofde van de begrotingsjaren 1984 en 1985 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarbij de uitgaven in de betrokken begrotingsjaren in de deelstaat Baden-Wuerttemberg gedaan ter zake van de premie voor het aanhouden van het zoogkoeienbestand, niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht .
2 ) Verwerpt het beroep voor het overige .
3 ) Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen .