61994C0164
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PHILIPPE LÉGER
presentadas el 26 de octubre de 1995 (
*1
)
1.
El Oberverwaltungsgericht Berlin plantea a este Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales de interpretación referidas a la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (
1
) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2.
Estas cuestiones prejudiciales se suscitaron con ocasión de un litigio entre Georgios Aranitis y el Land Berlin. En sustancia, se solicita a este Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el concepto de «actividad profesional regulada» que resulta de las letras c) y d) del artículo 1 de la Directiva.
3.
El Sr. Aranitis, poseedor de un título griego de «Ptichiouchos Geologikos», (
2
) ejerció la profesión de Geólogo en Grecia entre 1977 y 1990, con excepción de una interrupción de dos años durante los cuales cumplió el servicio militar. En mayo de 1990, se instaló en Berlín para ejercer en dicha ciudad esta misma actividad profesional. El Arbeitsamt (Oficina de empleo) registró su solicitud bajo la rúbrica «asistente no cualificado», a pesar de que el Sr. Aranitis había presentado el título griego de fin de carrera.
4.
Oponiéndose a esta clasificación e invocando lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva, (
3
) el demandante en el procedimiento principal planteó el asunto ante la «Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung» (a saber, la autoridad municipal administrativa encargada de los asuntos científicos y técnicos competente; en lo sucesivo, «Senatsverwaltung»), para que se declarara la equivalencia de su título con el título alemán comparable. La Senatsverwaltung se negó a reconocer la equivalencia material del título griego de fin de enseñanza superior de Geología con el título alemán de fin de formación; también se negó a autorizarle a utilizar el grado correspondiente al título en la forma alemana de «Diplom-Geologe». No obstante, le permitió utilizar el grado correspondiente a su título en la forma griega y añadir, entre paréntesis, en el certificado relativo a la autorización, la traducción literal «Diplomierter Geologe» (Geólogo titulado).
5.
Según la Senatsverwaltung, la Directiva no era aplicable a los hechos que se le planteaban. En efecto, en su opinión, su ámbito de aplicación se limita a las profesiones reguladas. Ahora bien, la profesión de Geólogo no está regulada en Alemania. Por lo tanto, la Senatsverwaltung basó su negativa en lo dispuesto en el Derecho nacional alemán.
Dicha legislación nacional supedita la expedición del título nacional de Geólogo, «Diplom Geologe», a la presentación de un proyecto de fin de carrera. Dado que esto no se exige para el título griego comparable, la Senatsverwaltung pidió al Sr. Aranitis que presentara un proyecto de fin de carrera a un establecimiento de enseñanza superior alemán, para que se pudiera estimar su petición.
6.
Como consecuencia de la desestimación de su recurso, que el Verwaltungsgericht consideró carente de fundamento, el Sr. Aranitis apeló contra esta decisión ante el Oberverwaltungsgericht Berlin.
7.
Este órgano jurisdiccional, compartiendo el análisis jurídico desarrollado por el Verwaltungsgericht, consideró que la Directiva no era aplicable al asunto que se le había sometido. Pero, al dudar de la interpretación que debe darse al artículo 1 de la Directiva, plantea a este Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse la letra c) del artículo 1 en relación con la letra d) del mismo artículo de la Directiva del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (89/48/CEE), en el sentido de que también existe una profesión regulada cuando no hayan sido adoptadas disposiciones que regulen el acceso a la profesión y su ejercicio, pero la única formación para dicha profesión consista en estudios de enseñanza superior de una duración mínima de cuatro años y medio sancionados con un título y, por esta razón, en definitiva, en el mercado de trabajo sólo se presenten como candidatos a esta profesión y sólo la ejerzan quienes poseen esta titulación superior?
2)
En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión: en las circunstancias mencionadas en la segunda parte de la primera cuestión, ¿es el título de formación “Diplom-[...]” (en el presente caso: “Geologe”) equivalente al título profesional en el sentido del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva, cuando no existe ningún otro título profesional establecido o amparado por disposiciones jurídicas?»
8.
La segunda cuestión prejudicial de interpretación concreta la primera. Exige una respuesta subsidiaria. Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente interroga a este Tribunal de Justicia sobre la aplicabilidad de la Directiva a una profesión como la de Geólogo en Alemania. El acceso a dicha profesión y su ejercicio no están, en efecto, reguladas por las autoridades públicas, pero el examen del mercado de trabajo alemán demuestra que sólo quienes están en posesión del título alemán de Geólogo acceden a esta profesión. ¿Se aplica la Directiva a este supuesto? En otras palabras, ¿procede el comportamiento del mercado de trabajo del concepto de «profesión regulada»? La respuesta a esta cuestión equivale, de hecho, a determinar cómo debe definirse el concepto de «profesión regulada» a efectos de la Directiva y a declarar si ésta encuentra aplicación en las circunstancias del caso de autos.
Debe señalarse que es la primera vez que se pide a este Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre cómo debe definirse dicho concepto.
9.
El órgano jurisdiccional remitente parte del postulado de que la profesión de Geólogo no está regulada en Alemania. Esto se deduce de su resolución de remisión:
«En la República Federal de Alemania no existe norma alguna que prohiba ejercer la profesión de Geólogo por cuenta propia o ajena cuando el interesado no posee un título, lo que puede plantearse por ejemplo, cuando una persona ha iniciado la carrera de Geología pero no la ha terminado (con éxito).» (
4
)
No obstante, se pregunta sobre la posibilidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva a otros supuestos. Definiré el concepto de «profesión regulada» tras realizar una breve presentación del sistema general así diseñado.
Presentación del sistema general
Su origen
10.
Fruto de las reflexiones del Consejo Europeo reunido en Fontainebleau en junio de 1985, la Directiva establece un sistema general de reconocimiento de los títulos universitarios destinado a facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento. Mediante este nuevo enfoque que abandona el reconocimiento de los títulos vertical, es decir, por sectores de actividad, (
5
) para pasar al horizontal, es decir, por niveles de formación, el legislador comunitario persigue el objetivo de eliminar en plazos bastante cortos, para las profesiones reguladas, el obstáculo del título nacional. (
6
)
11.
Por su carácter general, la Directiva está llamada a aplicarse a todas las profesiones, incluida la profesión de Geólogo, lo que evita el inconveniente de tener que elaborar una lista exhaustiva de las profesiones afectadas.
12.
A la luz de estas consideraciones debe interpretarse la respuesta que dio el Sr. Bangemann en nombre de la Comisión a la pregunta no 1062/90, planteada por la Sra. Mayer, relativa al punto de si la Directiva se aplica a la profesión de Geólogo: (
7
)
«Esta Directiva, que, abandonando el carácter sectorial en favor de uno más general, confirma el nuevo enfoque de la Comunidad en el ámbito del reconocimiento de diplomas y abarca una amplia gama de profesiones, podría aplicarse a los Geólogos, siempre que éstos hayan adquirido sus cualificaciones por medio de una formación sancionada por un diploma de enseñanza superior de una duración de tres años como mínimo.»
El fundamento del reconocimiento de los títulos de enseñanza superior
13.
Este fundamento reside en la identidad entre la actividad profesional para la que el migrante se ha formado en su Estado miembro de procedencia y la que desea ejercer en el Estado miembro de acogida. (
8
) Pero la originalidad del sistema general reside en que, en principio, esta equivalencia de formaciones no se determina mediante una comparación de las formaciones y la comprobación de su similitud, sino mediante una comparación de los campos de actividades profesionales y mediante la presunción de que, si Us actividades principales son las mismas, las formaciones que a ellas conducen deben ser lo suficientemente parecidas como para ser objeto de reconocimiento. (
9
)
14.
El fundamento del reconocimiento de los títulos explica sus límites. El objetivo perseguido por el legislador comunitario queda así claramente enunciado en el tercer considerando de la Directiva. La Directiva pretende ser un medio para superar el obstáculo a la movilidad creado por el título en el supuesto de que «[...] las actividades profesionales en los Estados miembros de acogida [...] exijan estar en posesión de una formación postsecundaria, siempre y cuando [los ciudadanos europeos] estén en posesión de títulos que los capaciten para ejercer dichas actividades [...]». (
10
)
Por el contrario, la Directiva no constituye un medio para superar el obstáculo creado por las diferencias entre las estructuras profesionales existentes en los Estados miembros:
«Considerando que, por otra parte, el sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior no tiene por objeto modificar las normas profesionales, incluso deontológicas, aplicables a las personas que ejerzan una actividad profesional en el territorio de un Estado miembro, ni sustraer a los migrantes de la aplicación de estas normas; que se limita a prever medidas adecuadas que permitan garantizar que el migrante se atenga a las normas profesionales del Estado miembro de acogida.» (
11
)
Por consiguiente, no puede afirmarse que este sistema permita al nacional comunitario ejercer su profesión en toda la Comunidad Europea. Es necesario además que dicha profesión exista en el Estado miembro en cuyo territorio desee ejercerla.
15.
No obstante, aunque la existencia de la profesión es necesaria para la aplicación del sistema general, no es suficiente. La profesión de que se trate debe también estar regulada. (
12
)
La profesión regulada: «concepto clave» del sistema general
16.
La aplicabilidad del sistema general establecido por la Directiva queda supeditada a la existencia de normas que regulen el acceso a dicha profesión o su ejercicio. La existencia de esta característica implica dos consecuencias fundamentales.
17.
En primer lugar, es el carácter regulado de una actividad profesional en un Estado miembro el que determina la aplicación del sistema general de reconocimiento:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.» (
13
)
18.
En segundo lugar, es también el carácter regulado de una actividad profesional el que obliga al Estado miembro de acogida a adoptar las medidas necesarias para reconocer las pruebas de capacitación obtenidas como consecuencia de una formación que prepara para el ejercicio de la misma profesión en los demás Estados miembros_«Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un título [...]» (
14
)
19.
En consecuencia, el concepto de «profesión regulada» es el concepto clave tanto para la determinación del ámbito de aplicación del sistema general (
15
) como para la adopción de las medidas nacionales de aplicación del sistema. (
16
) Por consiguiente, definir este concepto es fundamental para determinar el ámbito de aplicación del sistema general.
Definición de la «profesión regulada»
20.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta a este Tribunal de Justicia si no puede adoptarse una definición amplia del concepto de «profesión regulada».
21.
Análisis sociológicos y estadísticos de los comportamientos del mercado de trabajo que demuestren que quienes están en posesión de títulos universitarios nacionales son contratados preferentemente respecto a los nacionales comunitarios que poseen títulos expedidos en otro Estado miembro permitirían afirmar que la profesión de que se trate está indirectamente regulada. En consecuencia, se aplicaría la Directiva.
Por consiguiente, el Estado miembro de acogida debería adoptar las medidas que hicieran posible el reconocimiento de la equivalencia material del título expedido por otro Estado miembro con el título universitario nacional de dicho Estado miembro de acogida. (
17
)
22.
Puede darse otra definición de este concepto de profesión regulada: a saber, una «definición finalista», (
18
) es decir, adaptada al objetivo perseguido por la Directiva.
23.
En esta concepción, se consideraría profesión regulada la profesión cuyo acceso y ejercicio estén regulados por una normativa nacional.
24.
En mi opinión, la definición adoptada por el legislador comunitario en la Directiva procede de una concepción finalista. Lo demostraré analizando las letras c) y d) del artículo 1 e identificando, a continuación, los grandes inconvenientes a que conduciría inevitablemente la elección de una definición amplia del concepto de «profesión regulada».
Análisis de Us letras c) y d) del artículo 1
25.
El tenor literal de las letras c) y d) del artículo 1 remite expresamente a una definición finalista del concepto de «profesión regulada»:
«c)
[...] la actividad o conjunto de actividades profesionales reguladas que constituyen esta profesión en un Estado miembro;
d)
[...] una actividad profesional cuyo acceso, ejercicio o alguna de sus modalidades de ejercicio en un Estado miembro estén sometidas directa o indirectamente, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de un título [...]» (
19
)
26.
El legislador comunitario contempla así dos tipos de supuesto. En el primer supuesto, las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas supeditan el acceso a una profesión a la posesión de un título. En el segundo, dichas disposiciones supeditan el ejercicio de la profesión a la posesión de un título.
27.
Respecto al primer supuesto, la posesión de una prueba de aptitud determinada constituye el requisito necesario para que el interesado pueda comenzar a ejercer la profesión. No es difícil identificar tales casos.
Puede decirse que, en consecuencia, L actividad está regulada«[...] cuando esta prescripción resulta de disposiciones de origen estatal. Dichas disposiciones formulan por sí mismas las exigencias de aptitud o reconocen a un organismo profesional la competencia para formularlas. Y son estas disposiciones o las medidas adoptadas conforme a la habilitación que conceden las que deben ser adaptadas para aplicar [la Directiva]». (
20
)
28.
Respecto al segundo supuesto, es más delicado identificar los casos en él incluidos. Por esta razón, la letra d) del artículo 1 de la Directiva contiene precisiones distinguiendo tres modalidades de ejercicio de una actividad profesional.
29.
a)
El ejercicio de una actividad profesional está supeditado a la posesión de un título profesional. (
21
)
Es el caso de los Abogados en todos los Estados miembros, en los que una parte de sus actividades está regulada (a título de ejemplo, se exige una aptitud particular para poder asegurar la representación y la defensa ante los Tribunales ...).
30.
El título profesional se definirá como la denominación utilizada en una actividad remunerada y que certifica en este ámbito una competencia particular. Una denominación sólo puede convertirse en título profesional si L autoridad pública define los requisitos de su atribución, directamente o facultando a un organismo particular (especialmente, un tribunal de concurso o una instancia profesional) para hacerlo y si garantiza L protección de esta denominación mediante sanciones penales en caso de uso ilícito.
31.
La intervención de h autoridad pública en L determinación de su forma de atribución es decisiva. Distingue dicha denominación de las calidades cuyo uso está autorizado por una agrupación profesional o una sociedad científica (por ejemplo, la calidad de Psicoanalista en Francia).
32.
b)
La segunda modalidad de ejercicio de una actividad profesional está prevista en el segundo guión del párrafo primero de la letra d) del artículo 1 de la Directiva. (
22
)
33.
Aquí, el acceso a la actividad profesional es libre, pero el ejercicio de dicha actividad está supeditado a la posesión de una prueba de aptitud determinada.
34.
Es el caso de la profesión de Psicólogo no médico en Alemania. En principio, la actividad de Psicólogo no está supeditada a requisitos de aptitud, pero la Seguridad Social sólo reembolsa las prestaciones suministradas por los profesionales cualificados. El legislador comunitario saca las consecuencias: el ejercicio de una actividad profesional en el marco de un organismo como L Seguridad Social hace de etta una profesión regulada.
35.
c)
La tercera y última modalidad de ejercicio de una actividad profesional regulada está prevista en los párrafos segundo y tercero de la letra d) del artículo 1. (
23
)
36.
Este último supuesto contemplado por el legislador comunitario en la exposición de motivos de la Directiva (
24
) es el de determinadas asociaciones profesionales de un tipo algo particular, bastante raras en el continente, pero frecuentes en el Reino Unido o en Irlanda. Se trata de las asociaciones:
—
que tienen por objeto fomentar un nivel elevado de aptitud en una profesión;
—
que exigen a sus miembros una determinada formación y el cumplimiento de una deontologia;
—
que han sido reconocidas de utilidad pública, de una forma u otra, por las autoridades públicas. Así, en el Reino Unido, el reconocimiento efectuado por la Royal Charter.
37.
Por esta razón, se asimila a una profesión regulada el ejercicio de una actividad en cuanto que miembro de este tipo de asociaciones, de las que la Directiva da, a título de ejemplo para el Reino Unido, treinta y ocho nombres (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society ...).
Los inconvenientes de una definición amplia
38.
La adopción de una definición amplia de este concepto implicaría inevitablemente al menos cuatro grandes inconvenientes.
39.
En primer lugar, admitir una concepción amplia equivaldría a afirmar que los destinatarios de la Directiva no son los Estados miembros, sino las unidades económicas que actúan en el mercado de trabajo. Ahora bien, a tenor del artículo 14 de la Directiva:
«Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros.»
40.
En segundo lugar, los Estados miembros se verían obligados a modificar las estructuras profesionales existentes en sus territorios nacionales respectivos.
Ahora bien, como hemos visto, (
25
) este no es el objetivo del legislador comunitario.
41.
Además, la elección de esta definición amplia puede favorecer los fraudes respecto a los títulos e inducir a error al público, potencial clientela de los profesionales a quienes se permitiría hacer uso de títulos universitarios que su formación y carrera universitaria no les habrían permitido utilizar.
42.
Ahora bien, no sólo el legislador indica expresamente que ésta no debe ser la consecuencia de esta normativa, (
26
) sino que el Tribunal de Justicia declaró ya, en una sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus, (
27
) que:
«[...] la necesidad de proteger a una población no necesariamente prevenida frente a la utilización abusiva de títulos universitarios que no se expiden conforme a las normas previstas a tal efecto en el país en el que el poseedor del título pretende hacerlo valer constituye un mteres legitimo que puede justificar una restricción, por parte del Estado miembro de que se trate, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado.»
43.
Por último, la aplicación del sistema general sólo está determinada por el nivel y la duración de los estudios necesarios para obtener el título o diploma de formación exigidos en el Estado miembro de acogida.
Ahora bien, como hemos visto, (
28
) el sistema general sólo se aplica si L profesión está regulada en el Estado miembro de acogida.
44.
Por lo que respecta al litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente, debe hacerse constar que no entra en ninguno de estos supuestos previstos por la Directiva. (
29
) Por consiguiente, puedo afirmar que no nos encontramos ante una profesión regulada, ya que ni el acceso a la actividad de Geólogo en Alemania ni su ejercicio están sometidos a normas imperativas dictadas directa o indirectamente por la autoridad pública. En consecuencia, puedo decir que el acceso a dicha profesión y su ejercicio son libres. (
30
)
Los profesionales sólo están sujetos a las normas del mercado de trabajo y a los comportamientos de dicho mercado y no a imperativos de carácter jurídico.
45.
Como hemos visto, la Directiva no tiene por objeto obligar a los Estados miembros a modificar la estructura de las actividades profesionales. A fortiori, no puede tener por objeto dirigir los comportamientos de los agentes económicos haciendo que contraten empleados que no justifiquen estar en posesión de la aptitud específicamente deseada ni disfrazar la realidad permitiendo que personas que no están en posesión de un título particular hagan uso de un título que no poseen.
46.
A la luz de estas explicaciones, sugiero a este Tribunal de Justicia que responda negativamente a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
47.
La segunda cuestión queda sin objeto.
48.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, sugiero a este Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión planteada por el Oberverwaltungsgericht Berlin:
«La letra c) del artículo 1, en relación con la letra d) del mismo artículo de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, debe interpretarse en el sentido de que sólo existe profesión regulada si la autoridad pública ha dictado directa o indirectamente normas que regulan el acceso a la profesión o su ejercicio y si se sanciona el incumplimiento de tales normas.»
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	DO 1989, L 19, p. 16.
(
2
)	Título de Geólogo expedido por una universidad griega al término de cuatro años de estudios de Geología.
(
3
)	Esta disposición establece: «La autoridad competente del Estado miembro de acogida reconocerá a los nacionales de los Estados miembros que reúnan las condiciones de acceso y de ejercicio de una actividad profesional regulada en su territorio, el derecho a ostentar el título profesional del Estado miembro de acogida que corresponda a dicha profesión.»
(
4
)	Página 8 de la traducción española.
(
5
)	Entre 1975 y 1985 se adoptaron siete sistemas sectoriales de reconocimiento de títulos, que se aplican a actividades variadas en los ámbitos de la sanidad y la arquitectura: médicos, enfermeros, dentistas, veterinarios, matronas, farmacéuticos y arquitectos.
(
6
)	Considerandos primero, segundo y tercero de la Directiva.
(
7
)	DO 1991, C 35, p. 12.
(
8
)	Quinto considerando de la Directiva.
(
9
)	En este sentido, Beuve-Méry, J. J.: «La reconnaissance des diplomes: le système général adopté le 21.12.1989 par le Conseil des Communautés européennes», Revue du marché commun, no 336, abril 1990, p. 293.
(
10
)	Tercer considerando; el subrayado es mío.
(
11
)	Décimo considerando de la Directiva.
(
12
)	Considerandos tercero, quinto, octavo, noveno y décimo de la Directiva.
(
13
)	Párrafo primero del artículo 2; el subrayado es mío.
(
14
)	Párrafo primero del artículo 3; el subrayado es mío.
(
15
)	Párrafo primero del artículo 2.
(
16
)	Artículo 3.
(
17
)	Con arreglo al apartado 1 del artículo 7 de la Directiva.
(
18
)	Pertek, J.: «Reconaissance des diplomes: systèmes sectoriels, systèmes généraux», Jurisclasseurs, 1994, fascículo 720.
(
19
)	El subrayado es mío.
(
20
)	Pertek, J., antes citado, punto 62, párrafo segundo.
(
21
)	Así, el primer guión del párrafo primero de la letra d) del artículo 1 dispone: «el ejercicio de una actividad al amparo de un título profesional, en la medida en que sólo se autorice a ostentar dicho título a quienes se encuentren en posesión de un título determinado por las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».
(
22
)	«el ejercicio de una actividad profesional en el ámbito de la sanidad en la medida en que el régimen nacional de Seguridad Social supedite la remuneración y/o el reembolso de dicha actividad a la posesión de un título.»
(
23
)
(
24
)	Séptimo considerando de la Directiva.
(
25
)	Punto 14 de mis conclusiones.
(
26
)	Décimo considerando de la Directiva.
(
27
)	Asunto C-19/92, Rec. p. I-1663, apartado 35.
(
28
)	Puntos 15 a 19 de mis conclusiones.
(
29
)	Puntos 27 a 37 de mis conclusiones.
(
30
)	Tanto el órgano jurisdiccional remitente como todas las partes que intervienen lo admitieron durante la vista.