62019CC0001
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GERARD HOGAN
prednesené 11. marca 2021 (
1
)
Stanovisko 1/19
Žiadosť o stanovisko podaná Európskym parlamentom
„Žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ – Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor) – Pristúpenie Únie – Vonkajšie právomoci Únie – Vhodné právne základy – Článok 78 ods. 2 ZFEÚ – Článok 82 ods. 2 ZFEÚ – Článok 83 ods. 1 ZFEÚ – Článok 84 ZFEÚ – Rozdelenie rozhodnutia o podpísaní a uzavretí na dve rôzne rozhodnutia podľa použiteľných právnych základov – Zlučiteľnosť so Zmluvami o EÚ a FEÚ – Postup ‚spoločnej dohody‘ – Zlučiteľnosť so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ – Prípustnosť žiadosti o stanovisko“
I. Úvod
1.
Nedávna judikatúra Súdneho dvora poskytuje rozsiahle dôkazy o tom, že vzťah medzi členskými štátmi a Úniou, pokiaľ ide o uzatváranie medzinárodných dohôd, ktorými sú viazané obe strany, môže vyvolávať niektoré z najťažších a najzložitejších otázok práva Európskej únie. Vymedzovanie príslušných právomocí členských štátov a Únie (a ich vzájomného pôsobenia) vždy zahŕňa zložité otázky charakterizácie, ktoré si často vyžadujú podrobnú a starostlivú analýzu medzinárodnej dohody, ktorá nebola vždy vypracovaná s prihliadnutím na subtílnu zložitosť inštitucionálnej štruktúry Európskej únie (a rozdelenie právomocí v rámci nej).
2.
Žiaľ, platí to aj pre medzinárodnú dohodu – konkrétne Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu prijatý Výborom ministrov Rady Európy 7. apríla 2011 (ďalej len „Istanbulský dohovor“) –, ktorý je predmetom tejto žiadosti o stanovisko v súlade s ustanoveniami článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Hoci sa tento dohovor usiluje o pokrok v oblasti ušľachtilého a žiaduceho cieľa, ktorý spočíva v boji proti násiliu páchanému na ženách a deťoch, otázka, či by uzavretie tohto konkrétneho dohovoru bolo zlučiteľné so Zmluvami o EÚ, vyvoláva komplexné právne otázky, ktoré sú do určitej miery nové a ktoré je, prirodzene, potrebné preskúmať z právneho hľadiska objektívne a nezaujato. Problém je takýto.
II. História Istanbulského dohovoru
3.
V roku 1979 Organizácia Spojených národov prijala Dohovor o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien (ďalej len „CEDAW“). Tento dohovor bol doplnený odporúčaniami vypracovanými Výborom CEDAW vrátane všeobecného odporúčania č. 19 (1992) o násilí na ženách, ktoré bolo následne aktualizované všeobecným odporúčaním č. 35 o rodovo podmienenom násilí páchanom na ženách (2017). V týchto odporúčaniach je uvedené, že rodovo motivované násilie predstavuje diskrimináciu v zmysle CEDAW.
4.
Rada Európy v odporúčaní adresovanom členom tejto organizácie po prvý raz v Európe navrhla komplexnú stratégiu predchádzania násiliu páchanému na ženách a ochrany obetí vo všetkých členských štátoch Rady Európy.
5.
V decembri 2008 Rada Európy zriadila výbor expertov nazývaný skupina expertov pre boj proti násiliu na ženách a domácemu násiliu (ďalej len „Grevio“). Tento orgán zložený zo zástupcov vlád členských štátov Rady Európy bol poverený úlohou vypracovať jeden alebo viacero záväzných právnych nástrojov „na predchádzanie domácemu násiliu a boj proti nemu vrátane osobitných foriem násilia páchaného na ženách a iných foriem násilia páchaného na ženách, ako aj na ochranu a podporu obetí takého násilia a stíhanie páchateľov“.
6.
Skupina Grevio sa stretla deväťkrát a dokončila znenie návrhu dohovoru v decembri 2010. Únia sa na rokovaniach nezúčastnila. (
2
)
7.
Výbor ministrov Rady Európy prijal Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (ďalej len „Istanbulský dohovor“) 7. apríla 2011. Otvorený na podpis bol 11. mája 2011 pri príležitosti 121. zasadnutia Výboru ministrov v Istanbule. (
3
)
8.
V dňoch 5. a 6. júna 2014 Rada Európskej únie v zložení „spravodlivosť a vnútorné veci“ prijala závery vyzývajúce členské štáty, aby podpísali, uzavreli a vykonávali tento dohovor.
9.
Komisia následne 4. marca 2016 predložila Rade Európskej únie návrh rozhodnutia Rady o podpísaní Istanbulského dohovoru v mene Európskej únie. V návrhu je uvedené, že uzavretie tohto dohovoru patrí do právomoci Únie, ako aj členských štátov. Pokiaľ ide o Úniu, v návrhu Komisie sa navrhoval podpis Istanbulského dohovoru jediným rozhodnutím založeným na článku 82 ods. 2 a článku 84 ZFEÚ.
10.
Spolu s týmto návrhom rozhodnutia Rady, ktorým sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie, Komisia predložila Rade návrh jediného rozhodnutia Rady, ktorým sa povoľuje uzavretie tohto dohovoru v mene Únie. Právny základ navrhnutý Komisiou bol rovnaký ako právny základ uvedený v návrhu Komisie na podpis dohovoru, t. j. tiež článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ.
11.
Počas diskusií o návrhu rozhodnutia v prípravných orgánoch Rady sa ukázalo, že uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou, ktoré sa vzťahuje na určité oblasti navrhnuté Komisiou, by nezískalo podporu požadovanej kvalifikovanej väčšiny členov Rady. Preto sa rozhodlo o obmedzení rozsahu navrhovaného uzavretia Istanbulského dohovoru Úniou len na tie právomoci, ktoré podľa týchto prípravných orgánov patria do výlučnej právomoci Únie. V dôsledku toho sa právne základy návrhu zmenili v tom zmysle, že sa z nich odstránil odkaz na článok 84 ZFEÚ a k článku 82 ods. 2 ZFEÚ sa pridali článok 83 ods. 1 a článok 78 ods. 2 ZFEÚ. Rozhodlo sa aj o rozdelení návrhu Komisie na rozhodnutie Rady o podpise Istanbulského dohovoru na dve časti a o prijatí dvoch rozhodnutí s cieľom zohľadniť osobitné stanoviská Írska a Spojeného kráľovstva v zmysle protokolu č. 21 pripojeného k ZEÚ a ZFEÚ.
12.
Tieto zmeny, ku ktorým došlo na zasadnutí Výboru stálych predstaviteľov (Coreper) 26. apríla 2017, schválila Komisia.
13.
Dňa 11. mája 2017 Rada prijala dve samostatné rozhodnutia týkajúce sa podpisu Istanbulského dohovoru, konkrétne:
–
rozhodnutie Rady (EÚ) 2017/865 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 11). V tomto rozhodnutí sa ako hmotnoprávne základy uvádzajú článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ,
–
rozhodnutie Rady (EÚ) 2017/866 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o azyl a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement), v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 13). V tomto rozhodnutí sa ako hmotnoprávny základ uvádza článok 78 ods. 2 ZFEÚ.
14.
Odôvodnenia 5 až 7 oboch rozhodnutí stanovujú:
„(5)
V oblastiach, na ktoré sa [Istanbulský] dohovor vzťahuje, má právomoc tak Únia, ako aj jej členské štáty.
(6)
[Istanbulský] dohovor by sa mal podpísať v mene Únie, pokiaľ ide o záležitosti patriace do právomoci Únie v rozsahu, v akom [Istanbulský] dohovor môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti. To platí najmä pre určité ustanovenia [Istanbulského] dohovoru týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach a ustanovenia [Istanbulského] dohovoru týkajúce sa azylu a zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement). Členské štáty si ponechávajú svoju právomoc v rozsahu, v akom [Istanbulský] dohovor neovplyvňuje spoločné pravidlá alebo nemení rozsah ich pôsobnosti.
(7)
Únia má tiež výlučnú právomoc prijímať záväzky stanovené v [Istanbulskom] dohovore vo vzťahu k vlastným inštitúciám a verejnej správe.“
15.
Podľa odôvodnenia 10 rozhodnutia 2017/865 „Írsko a Spojené kráľovstvo sú viazané [smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/36/EÚ z 5. apríla 2011 o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2002/629/SVV (Ú. v. EÚ L 101, 2011, s. 1) a smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/93/EÚ z 13. decembra 2011 o boji proti sexuálnemu zneužívaniu a sexuálnemu vykorisťovaniu detí a proti detskej pornografii, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2004/68/SVV (Ú. v. EÚ L 335, 2011, s. 1)] a preto sa zúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia“.
16.
Podľa odôvodnenia 10 rozhodnutia 2017/866 „v súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a ZFEÚ, a bez toho, aby bol dotknutý článok 4 uvedeného protokolu, sa tieto členské štáty nezúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia a nie sú ním viazané ani nepodliehajú jeho uplatňovaniu“.
17.
Odôvodnenie 11 oboch rozhodnutí stanovuje, že „v súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a ZFEÚ, sa Dánsko nezúčastňuje na prijatí tohto rozhodnutia, nie je ním viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu“.
18.
V súlade s vyššie uvedenými dvoma rozhodnutiami o podpise Istanbulského dohovoru bol tento dohovor podpísaný v mene Únie 13. júna 2017. (
4
) Nebolo však prijaté nijaké rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru.
19.
Dňa 9. júla 2019 Európsky parlament požiadal v súlade s článkom 218 ods. 11 ZFEÚ Súdny dvor o stanovisko k pristúpeniu Európskej únie k Istanbulskému dohovoru. Žiadosť o stanovisko znie takto: (
5
)
„[1. a)]   Sú články 82 ods. 2 a 84 ZFEÚ vhodnými právnymi základmi právneho aktu Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie, alebo sa má uvedený akt zakladať na článkoch 78 ods. 2, 82 ods. 2 a 83 ods. 1 ZFEÚ?
[1. b)]   Je v dôsledku tejto voľby právneho základu potrebné alebo možné rozdeliť rozhodnutie o podpise a uzavretí dohovoru na dve rozhodnutia?
[2.]   Je uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou podľa článku 218 ods. 6 ZFEÚ zlučiteľné so Zmluvami, ak neexistuje spoločná dohoda všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, aby boli uvedeným dohovorom viazané?“
III. Prípustnosť žiadosti Európskeho parlamentu o stanovisko
20.
V zásade existujú dva spôsoby, ako sa môže Súdny dvor zaoberať medzinárodnými dohodami uzatváranými Úniou. Jedným z nich je posúdenie medzinárodnej dohody Súdnym dvorom v rámci jeho všeobecnej súdnej právomoci, do ktorej patria súdne preskúmanie, opatrenia na presadzovanie práva alebo prejudiciálne konania. Druhým spôsobom, ktorý je relevantný v prejednávanej veci, je postup stanovený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, v rámci ktorého je Súdny dvor osobitne splnomocnený, ak o to požiada členský štát, Európsky parlament, Rada alebo Komisia, vydať stanovisko k zlučiteľnosti medzinárodnej dohody, ktorú chce Únia uzavrieť, so Zmluvami. (
6
)
21.
Článok 218 ZFEÚ stanovuje všeobecne platný postup týkajúci sa rokovaní o medzinárodných dohodách a uzatvárania medzinárodných dohôd, ktoré je Únia oprávnená uzatvárať v oblastiach svojej činnosti. (
7
) Posledný odsek – článok 218 ods. 11 ZFEÚ – stanovuje dôležitý mechanizmus ústavného preskúmania navrhovanej dohody ex
ante. Tento mechanizmus je dôležitý z právneho hľadiska, lebo na základe článku 216 ods. 2 ZFEÚ sú medzinárodné dohody uzavreté Úniou záväzné pre inštitúcie EÚ a jej členské štáty, a teda v zásade môžu určovať zákonnosť aktov prijatých týmito inštitúciami. Z politického hľadiska je takýto mechanizmus tiež dôležitý, lebo samotné podanie žiadosti o stanovisko so sebou prináša možné prekážky formálneho uzavretia dohody. (
8
)
22.
Hoci postup upravený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ sa používa pomerne zriedka, stanoviská Súdneho dvora založené na tomto ustanovení majú napriek tomu vo všeobecnosti značný praktický význam v neposlednom rade z toho dôvodu, že poskytli objasnenie rozsahu právomocí Únie v oblasti medzinárodného práva, medzinárodných dohôd a súvisiacich záležitostí. Súdny dvor vo svojich stanoviskách teda postupne stanovuje základné zásady práva vonkajších vzťahov: od výlučných právomocí Únie až po zásadu autonómie a jej uplatňovanie najmä na medzinárodné urovnávanie sporov. V niektorých stanoviskách Súdny dvor upravuje významné ústavné zásady, ktoré prekračujú rámec bezprostredne položených otázok alebo dokonca hraníc práva EÚ v oblasti vonkajších vzťahov. (
9
)
23.
Súdny dvor jasne vysvetlil dôvody tohto postupu v stanovisku 1/75 (
10
), konkrétne:
„predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať, ak by bol na Súdnom dvore napadnutý súlad medzinárodných dohôd zaväzujúcich [EÚ] so Zmluvami. Prípadné rozhodnutie Súdneho dvora o vyslovení nesúladu medzinárodnej dohody so Zmluvami vzhľadom na jej obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, by totiž nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni [EÚ], ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov.
Aby sa predišlo takýmto komplikáciám, Zmluva upravila výnimočný postup predchádzajúceho návrhu na Súdny dvor s cieľom objasniť pred uzavretím dohody, či je dohoda zlučiteľná so Zmluvou.“
24.
Ako zdôraznil Súdny dvor, (
11
) súdne rozhodnutie, ktorým by sa po uzavretí medzinárodnej dohody zaväzujúcej Európsku úniu prípadne konštatovalo, že táto dohoda je vzhľadom na svoj obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, nezlučiteľná s ustanoveniami Zmlúv, by však nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni EÚ, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov.
25.
Stanovisko, ktoré má Súdny dvor vydať v prejednávanej veci, si vyžaduje, aby posúdil dôležitú predbežnú problematiku prípustnosti otázok položených Súdnemu dvoru v rámci tohto výnimočného konania.
A.
Námietky neprípustnosti vznesená účastníkmi konania
26.
Prípustnosť žiadosti o stanovisko spochybnili viacerí účastníci konania v mnohých ohľadoch.
27.
V prvom rade pokiaľ ide o časť a) prvej otázky, Rada spolu s Írskom a maďarskou vládou tvrdia, že je neprípustná, lebo je položená neskoro. Uvádzajú, že keďže Parlament mohol napadnúť rozhodnutia o podpísaní Istanbulského dohovoru a pri tejto príležitosti platnosť prijatých právnych základov, už nemôže predložiť vec Súdnemu dvoru, lebo by to znamenalo obchádzanie pravidiel týkajúcich sa lehôt na podanie žaloby o neplatnosť, a tým by sa narušil účel konania o stanovisku.
28.
Pokiaľ ide o časť b) prvej otázky, Rada spochybňuje jej prípustnosť v rozsahu, v akom sa týka podpísania Istanbulského dohovoru, keďže rozhodnutia o podpise nadobudli právoplatnosť.
29.
Rada ďalej tvrdí, že druhá otázka je neprípustná, pretože je hypotetická. Odhliadnuc od toho, že otázka je formulovaná všeobecne, vychádza aj z predpokladu, že Rada konala v súlade s pravidlom, ktoré si sama stanovila a podľa ktorého má v prípade zmiešanej dohody čakať, kým všetky členské štáty uzatvoria dohodu, a až potom ju má uzatvoriť Únia, pričom Parlament nestanovil existenciu takého pravidla konania.
30.
Všeobecnejšie Rada, ako aj španielska a maďarská vláda spochybňujú prípustnosť žiadosti ako celku. V prvom rade poukazujú na to, že rozhodovací proces je stále v prípravnej fáze a najmä že ešte nedospel do štádia, keď musí Rada žiadať o súhlas Parlamentu. Keďže Parlament bude teda stále mať možnosť predložiť svoje pripomienky k návrhu rozhodnutia uzavrieť Istanbulský dohovor, žiadosť o stanovisko je neprípustná, lebo je predčasná.
31.
Rada sa okrem toho domnieva, že Parlament v skutočnosti namieta voči tomu, že postup uzatvárania je pomalý. Parlament mal preto podať žalobu pre nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ. Keďže konanie o stanovisku má iný účel a nemožno ho použiť na to, aby bola iná inštitúcia prinútená konať, žiadosť treba zamietnuť ako neprípustnú aj z tohto dôvodu. Španielska, maďarská a slovenská vláda sa stotožňujú s týmto názorom.
32.
Nakoniec Rada spolu s bulharskou vládou, Írskom a gréckou, španielskou, maďarskou a poľskou vládou tvrdí, že prostredníctvom žiadosti o stanovisko sa Parlament v skutočnosti usiluje napadnúť rozhodnutie Rady o obmedzení pôsobnosti uzavretia Istanbulského dohovoru Úniou na ustanovenia, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie, a teda spochybniť presné rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. Keďže konanie o stanovisku sa môže zaoberať len platnosťou rozhodnutia o uzavretí, žiadosť o stanovisko treba zamietnuť ako neprípustnú.
B.
Analýza
33.
Na úvod treba poukázať na to, že vzhľadom na právny a politický význam postupu stanoveného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý je uvedený vyššie, má v zásade mať konanie o stanovisku pomerne širokú pôsobnosť. (
12
)
34.
Otázky, ktoré môžu byť položené Súdnemu dvoru v rámci tohto konania, sa teda môžu týkať tak hmotnoprávnej, ako aj formálnej platnosti rozhodnutia o uzavretí dohody, (
13
) pričom podľa môjho názoru musia byť dodržané tri obmedzenia, ktoré sú v podstate zamerané na zabezpečenie toho, aby Súdny dvor neodpovedal na otázku, ktorá by pre uzavretie príslušnej dohody nemala konkrétny význam. (
14
)
35.
Po prvé položené otázky sa musia nevyhnutne týkať medzinárodnej dohody, ktorej uzavretie je bezprostredné a dôvodne predvídateľné na účely uplatnenia postupu upraveného v článku 218 ods. 11 (
15
) Vyplýva to zo samotného znenia článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý hovorí o tom, či je „zamýšľaná dohoda“ v súlade so Zmluvami. Parlament (alebo napokon akýkoľvek iný kvalifikovaný žiadateľ uvedený v článku 218 ods. 11) by tak napríklad nemohol uplatniť postup podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ s cieľom požiadať Súdny dvor, aby na čisto abstraktnom alebo úplne hypotetickom základe rozhodol o otázke, či by uzavretie konkrétnej medzinárodnej dohody bolo v rozpore s právom EÚ, ak sa uzavretie tejto dohody nikdy neplánovalo alebo ak Únia jasne uviedla, že túto dohodu neuzatvorí.
36.
V zásade sa však položené otázky môžu týkať akéhokoľvek možného scenára v súvislosti s uzavretím zamýšľanej dohody za predpokladu, že účelom konania je zabrániť komplikáciám, ktoré môžu nastať v dôsledku neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody. (
16
) Keďže totiž toto konanie nie je kontradiktórne a uskutočňuje sa pred uzavretím navrhovanej dohody Úniou, judikatúra, podľa ktorej sa má Súdny dvor zdržať vydávania poradných stanovísk k všeobecným alebo hypotetickým otázkam, sa ako taká zjavne neuplatní. (
17
) Keďže táto forma preskúmania ex ante nevyhnutne zahŕňa určitý hypotetický prvok, akýkoľvek opačný záver by sa rovnal zbaveniu článku 218 ods. 11 ZFEÚ všeobecného potrebného účinku. Len v osobitnej situácii, keď ešte nie sú známe určité informácie potrebné na zodpovedanie položenej otázky, je podľa môjho názoru možné vyhlásiť položenú otázku za neprípustnú nie z toho dôvodu, že je hypotetická, ale skôr z toho dôvodu, že pre Súdny dvor je vecne nemožné odpovedať na ňu vzhľadom na stav rokovaní alebo konaní.
37.
Po druhé žiadosť musí spochybňovať zlučiteľnosť uzavretia takej dohody so Zmluvami. (
18
) Vzhľadom na význam cieľa sledovaného týmto konaním, ktorým je predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať v prípade neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody, na účely výkladu samotného ustanovenia, (
19
) sa preto položená otázka musí týkať len prvkov, ktoré môžu mať vplyv na platnosť aktu o uzavretí. (
20
) Ako Súdny dvor uviedol v stanovisku 1/75 (Dohoda OECD – Predpis pre miestne náklady) z 11. novembra 1975 (EU:C:1975:145), konanie o stanovisku „musí… byť otvorené pre všetky spôsobilé otázky… v rozsahu, v akom také otázky vyvolávajú pochybnosti o vecnej stránke alebo o formálnej platnosti [rozhodnutia povoliť v mene Únie uzavretie medzinárodnej] dohody z hľadiska Zmluvy“ (
21
). Hoci sa však žiadosť o stanovisko môže týkať otázky, či by dohodu mali uzavrieť výlučne členské štáty, Únia alebo aj členské štáty, aj Únia, Súdnemu dvoru v rámci konania o stanovisku neprináleží rozhodovať o presnom
vymedzení právomocí každého z nich. V stanovisku 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664) totiž Súdny dvor rozhodol, že ak bola v tej istej oblasti preukázaná existencia právomocí patriacich EÚ aj členským štátom, ich rozsah ako taký nemôže mať vplyv na samotnú právomoc Únie uzavrieť medzinárodnú dohodu alebo všeobecnejšie na hmotnoprávnu alebo procesnú platnosť tejto dohody z hľadiska Zmlúv o EÚ. (
22
)
38.
Okrem týchto dvoch vecných podmienok je potrebné zohľadniť aj existenciu formálnej podmienky. Ak existuje návrh dohody a ak má Súdny dvor rozhodnúť o zlučiteľnosti ustanovení zamýšľanej dohody s ustanoveniami Zmluvy, Súdny dvor musí disponovať dostatočnými podkladmi k samotnému obsahu uvedenej dohody, aby dokázal účinne splniť svoju úlohu. (
23
) Ak teda žiadosť neobsahuje požadované informácie o povahe a obsahu medzinárodnej dohody, je potrebné vyhlásiť ju za neprípustnú. (
24
)
39.
Jednotlivé námietky neprípustnosti vznesené účastníkmi konania môžem teraz preskúmať z hľadiska týchto zásad.
40.
Pokiaľ ide o prvé dve námietky neprípustnosti, ktoré sa týkajú na jednej strane toho, že Parlament vo fáze podpisu nespochybnil voľbu článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ ako právnych základov, a na druhej strane možnosti položiť Súdnemu dvoru otázku o platnosti rozhodnutí o povolení podpisu Istanbulského dohovoru v mene Únie, úvahy, na základe ktorých bol prijatý rozsudok z 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), je podľa môjho názoru v plnej miere možné použiť v prípade konania o stanovisku, keďže sa týkajú všeobecnej zásady právnej istoty. (
25
) V dôsledku toho keďže Parlament nespochybnil platnosť rozhodnutí o podpise, hoci to mohol urobiť, a rozhodnutia sa preto stali právoplatnými, táto inštitúcia nemôže použiť konanie o stanovisku na obchádzanie lehôt platných pre žalobu o neplatnosť. Preto je podľa môjho názoru potrebné časť b) prvej otázky vyhlásiť za neprípustnú, ale len v rozsahu, v akom sa týka rozhodnutí o podpísaní Istanbulského dohovoru.
41.
Pri vyjadrení tohto názoru som nezabudol na to, že Súdny dvor v stanovisku 2/92 (Tretie revidované rozhodnutie OECD o vnútroštátnom zaobchádzaní) z 24. marca 1995 (EU:C:1995:83) rozhodol, že „skutočnosť, že niektoré otázky možno riešiť pomocou iných opravných prostriedkov, najmä podaním žaloby o neplatnosť…, nepredstavuje tvrdenie, ktoré by bránilo v tom, aby bol Súdny dvor vopred požiadaný o stanovisko k týmto otázkam podľa [článku 218 ods. 11 ZFEÚ]“ (
26
). To však neznamená, že samotný postup podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je možné použiť ako náhradu žaloby o neplatnosť, pokiaľ ide o rozhodnutia o podpise, lebo tieto rozhodnutia sa stali právoplatnými a akékoľvek riadne právne napadnutie by preto bolo oneskorené.
42.
Ako som však už uviedol, pokiaľ ide o prejednávanú žiadosť o stanovisko, oneskorené je práve rozhodnutie o podpise – ktoré sa líši od rozhodnutia o uzavretí dohody. Súdny dvor už uviedol, že v prípade aktu splnomocňujúceho na podpis medzinárodnej dohody a aktu, ktorým sa vyslovuje jej uzatvorenie, ide o dva rozdielne právne akty, s ktorými sa viažu zásadne odlišné právne záväzky dotknutých strán, pričom druhý z nich vôbec nepredstavuje potvrdenie prvého. (
27
) Práve to v každom prípade stanovujú štandardné zásady medzinárodného zmluvného práva. Z toho teda vyplýva, že akékoľvek rozhodnutie povoľujúce uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie je naďalej napadnuteľné.
43.
Tretia vznesená námietka spočíva v tom, že druhá otázka je založená na nevyslovenom predpoklade, podľa ktorého sa Rada nesprávne domnievala, že je povinná počkať, kým všetky členské štáty uzatvoria Istanbulský dohovor, a až potom to môže urobiť ona sama. Podľa tejto námietky je teda uplatnenie postupu podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ na tento účel založené na nepodloženej hypotéze, a preto by sa žiadosť mala zamietnuť ako neprípustná.
44.
Ako som vysvetlil vyššie, v tejto súvislosti treba poukázať na to, že otázky položené Súdnemu dvoru v rámci žiadosti o stanovisko sa môžu týkať akéhokoľvek možného scenára v súvislosti s uzavretím zamýšľanej dohody, pokiaľ je účelom konania zabrániť komplikáciám, ktoré môžu vzniknúť v dôsledku neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody.
45.
Je pravda, že v konaní pre neplatnosť môže viesť žalobný dôvod založený na porušení Zmlúv vyplývajúcom z praxe k zrušeniu napadnutého rozhodnutia len vtedy, ak žalobca preukáže, že rozhodovací orgán sa cítil byť viazaný údajnou praxou, prípadne že sa domnieval, že je záväzná, a preto je táto prax dôvodom alebo základom uvedeného rozhodnutia. (
28
) V súvislosti so žiadosťou o stanovisko však dôkazné bremeno nespočíva na členskom štáte alebo inštitúcii, ktorá o stanovisko žiada, a je možné položiť akúkoľvek otázku za predpokladu, že sa týka situácií, ktoré by mohli nastať. (
29
) Konanie o stanovisku je totiž svojou povahou určené na zistenie stanoviska Súdneho dvora k hypotetickým situáciám, keďže sa môže zo zásady týkať len rozhodnutia o uzavretí dohody, ktorá ešte nebola prijatá. Skutočnosť, že Parlament nepreukázal, že Rada sa cíti viazaná dotknutou praxou, preto nie je dôvodom na neprípustnosť druhej otázky.
46.
Pokiaľ ide o štvrtú námietku, podľa ktorej je žiadosť o stanovisko predčasná, treba pripomenúť, že článok 218 ods. 11 ZFEÚ v tejto súvislosti neupravuje nijaké lehoty. (
30
) Jedinou časovou podmienkou uvedenou v tomto ustanovení je to, že sa plánuje uzavretie dohody. Z toho vyplýva, že členský štát, Parlament, Rada alebo Komisia môžu získať stanovisko Súdneho dvora k akejkoľvek záležitosti týkajúcej sa zlučiteľnosti rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, ktoré sa má prijať, so Zmluvami, pokiaľ má EÚ v úmysle uzavrieť túto dohodu (
31
) a pokiaľ ju Únia ešte neuzatvorila. Keďže žiadosť o stanovisko sa musí považovať za prípustnú, aj keď je proces vedúci k prijatiu rozhodnutia o uzavretí dohody stále v prípravnom štádiu, túto námietku neprípustnosti nemožno prijať.
47.
Pokiaľ ide o piatu námietku, ktorou je tvrdenie Rady, že Parlament mal podať žalobu pre nečinnosť, a nie žiadosť o stanovisko, je potrebné zdôrazniť, že cieľom postupu stanoveného v článku 265 ZFEÚ je odsúdiť európsku inštitúciu za nezákonné zdržanie sa konania z hľadiska práva EÚ. V prejednávanej veci síce niektoré skutočnosti uvedené v spise na Súdnom dvore naozaj naznačujú, že Parlament sa usiluje urýchliť proces uzatvárania Istanbulského dohovoru, faktom však zostáva, že ani jedna z otázok, ktoré položil Parlament, sa netýka možnej nečinnosti. Túto žiadosť o stanovisko preto nemožno vyhlásiť za neprípustnú z tohto dôvodu. (
32
)
48.
Pokiaľ ide o šiestu námietku neprípustnosti vznesenú z dôvodu, že položené otázky sa v skutočnosti týkajú vymedzenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, treba poukázať na to, že táto konkrétna námietka sa týka nanajvýš prvej otázky časti a). Vychádza z predpokladu, že keďže odpoveď Súdneho dvora na túto otázku sa nemôže týkať platnosti rozhodnutia o uzavretí dohovoru, v skutočnosti v nej ide o určenie presného rozdelenia právomocí medzi členskými štátmi a Úniou.
49.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ako Súdny dvor opakovane zdôraznil, určité nezrovnalosti týkajúce sa výberu vhodného právneho základu nemusia nevyhnutne viesť k neplatnosti príslušného aktu. Naopak, je potrebné preukázať, že tieto nedostatky budú mať pravdepodobne vplyv na uplatniteľný legislatívny postup (
33
) alebo na právomoc Únie. (
34
)
50.
Napríklad v rozsudku z 18. decembra 2014, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 67), Súdny dvor rozhodol, že „chyba, ku ktorej došlo pri právnom základe napadnutého rozhodnutia“ (opomenutie jedného právneho základu medzi ostatnými uvedenými), je len formálnou vadou, ktorá nemá vplyv na platnosť dotknutého rozhodnutia. Podobne v rozsudku z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), Súdny dvor síce zdôraznil ústavný význam právnych základov, (
35
) potvrdil však to, že za okolností uvedenej veci táto nezrovnalosť pravdepodobne bude mať vplyv na právomoci Komisie a Rady a na ich príslušné úlohy v postupe prijímania sporného aktu. (
36
) Konkrétne v bodoch 55 a 56 tohto rozsudku Súdny dvor síce rozhodol, že neuvedenie odkazu na právny základ je dostatočným dôvodom na zrušenie dotknutého aktu z dôvodu nedostatku odôvodnenia, poukázal však aj na to, že neuvedenie odkazu na konkrétne ustanovenie Zmluvy – zatiaľ čo ostatné sú uvedené ‐ v určitých prípadoch nemusí predstavovať podstatnú vadu.
51.
V prejednávanej veci je pravda, že rôzne právne základy uvedené v časti a) prvej otázky, konkrétne článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2, článok 83 ods. 1 a článok 84 ZFEÚ, upravujú použitie riadneho legislatívneho postupu a všetky povedú k prijatiu rozhodnutia o uzavretí dohody práve na základe tohto postupu, ktorý je stanovený v článku 218 ods. 6 písm. a) bode v) a v článku 218 ods. 8 ZFEÚ.
52.
Je pravda, že na jednej strane článok 82 ods. 3 a článok 83 ods. 3 ZFEÚ umožňujú členskému štátu, ktorý sa domnieva, že akt patriaci pod tieto právne základy ovplyvňuje základné aspekty jeho právneho systému, obrátiť sa so záležitosťou na Európsku radu. Na druhej strane to, že tieto základy patria do oblasti, na ktorú sa pravdepodobne uplatnia protokoly č. 21 a 22 k ZEÚ a ZFEÚ.
53.
Po prvé keďže však postúpenie veci Európskej rade má za následok len pozastavenie legislatívneho postupu, táto možnosť ponúkaná členským štátom obrátiť sa v tejto veci na Radu sa nezdá byť takej povahy, že by bola nezlučiteľná s postupmi upravenými v článkoch 78 a 84 ZFEÚ. Po druhé Súdny dvor už rozhodol, že protokoly č. 21 a 22 nemôžu mať nijaký vplyv na otázku uplatnenia vhodných právnych základov. (
37
) Tento názor nedávno Súdny dvor opätovne potvrdil v súvislosti s protokolom č. 22 v stanovisku 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592). (
38
)
54.
V podstate teda platí, že tieto protokoly síce určite môžu mať vplyv na pravidlá hlasovania, ktoré sa majú dodržiavať v Rade, pokiaľ ide o prijatie príslušného aktu, nemajú však vplyv na výber jeho právnych základov. (
39
) Skutočnosť, že časť aktu patrí pod tretiu časť hlavu V ZFEÚ, totiž určite má za následok, že príslušné ustanovenia tohto aktu s výnimkou osobitných prípadov nie sú záväzné pre Írsko alebo Dánske kráľovstvo. To však samo osebe neznamená, že oblasť, na ktorú sa vzťahujú ustanovenia tohto aktu patriaceho do pôsobnosti tretej časti hlavy V ZFEÚ, treba považovať za prevažujúcu, v dôsledku čoho je potrebné uviesť príslušné právne základy. Znamená to len to, že pravidlá hlasovania v rámci Rady stanovené v týchto protokoloch sa budú musieť pri prijímaní príslušných ustanovení dodržiavať, aj keď nie sú uvedené právne základy odkazujúce na tretiu časť hlavu V ZFEÚ.
55.
V tejto súvislosti je preto dôvodné položiť si otázku, či je časť a) prvej otázky v skutočnosti zameraná na zistenie presnej deliacej čiary medzi právomocami Únie a právomocami členských štátov. Ak by odpoveď na túto otázku bola kladná, znamenalo by to, že časť otázky nepatrí do pôsobnosti konania o stanovisku založeného na článku 218 ods. 11 ZFEÚ.
56.
Môžem však poukázať na to, že aby som mohol odpovedať na časť a) prvej otázky, musím preskúmať nielen právne základy, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ale aj to, či bude potrebné uviesť v rozhodnutí o uzavretí dohody akýkoľvek iný právny základ. Keďže nemožno vylúčiť, že môže byť relevantný iný právny základ, ako je ten, ktorý uviedol Parlament, nemožno vylúčiť ani to, že odpoveď Súdneho dvora na položené otázky môže mať vplyv na platnosť rozhodnutia povoľujúceho Únii uzavrieť Istanbulský dohovor. (
40
) Preto podľa mňa nie je dôvod vyhlásiť časť a) prvej otázky za neprípustnú z dôvodu, že nesúvisí s otázkou platnosti rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru.
57.
Pokiaľ ide o časť b) prvej otázky a druhú otázku, okrem toho, že tieto otázky nemajú nič spoločné s rozdelením právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. V každom prípade sa domnievam, že vzhľadom na to, že Súdny dvor nikdy hĺbkovo neskúmal, či by tieto povinnosti mohli mať vplyv na obsah rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, na tieto otázky treba odpovedať práve s cieľom vyriešiť tieto otázky. (
41
)
58.
Na rozdiel od tvrdenia niektorých účastníkov konania však nie je možné vykladať druhú otázku v tom zmysle, že sa týka iba toho, či je Rada oprávnená čakať, kým Istanbulský dohovor uzatvoria všetky členské štáty. (
42
) Aj keby sa totiž taký postup považoval za nezlučiteľný so Zmluvami, táto skutočnosť by neviedla k neplatnosti rozhodnutia o uzavretí dohovoru, lebo, opakujem, oneskorenie v tejto oblasti zásadne nie je dôvodom neplatnosti. Na splnenie kritérií prípustnosti treba túto otázku nevyhnutne chápať presne tak, ako je formulovaná, t. j. že v nej ide o to, či by rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru bolo zlučiteľné so Zmluvami, keby bolo prijaté skôr, než tento dohovor uzatvoria všetky členské štáty.
59.
Domnievam sa preto, že všetky otázky, ktoré Súdnemu dvoru položil Parlament, treba považovať za prípustné s výnimkou časti b) prvej otázky, ale len v rozsahu, v akom sa týka rozhodnutia o podpísaní Istanbulského dohovoru.
IV. Časť a) prvej otázky: vhodné právne základy v súvislosti s uzavretím Istanbulského dohovoru
60.
V časti a) svojej prvej otázky Parlament žiada Súdny dvor, aby rozhodol o tom, či článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ predstavujú vhodné právne základy pre rozhodnutie Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie alebo či tento akt musí byť založený na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ.
61.
Parlament poukazuje na to, že v návrhu rozhodnutia Komisie o povolení podpisu Istanbulského dohovoru v mene Únie a v jej návrhu rozhodnutia, ktorým sa Únii povoľuje uzatvoriť Istanbulský dohovor, je uvedený článok 218 ZFEÚ ako procesnoprávny základ a článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ ako hmotnoprávne základy. Keď však Rada prijala rozhodnutie o povolení podpisu Istanbulského dohovoru, zmenila tieto hmotnoprávne základy a uviedla článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ.
62.
Vzhľadom na cieľ Istanbulského dohovoru, ktorým – ako jasne uvádzajú ustanovenia jeho článkov 1, 5 a 7 a kapitoly III a IV –, je chrániť ženy, ktoré sú obeťami násilia, a predchádzať takémuto násiliu, sa Parlament pýta, či Komisia bola oprávnená určiť článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ ako dva prevládajúce prvky tohto dohovoru. Parlament sa preto pýta, či môže Rada upustiť od článku 84 ZFEÚ ako hmotnoprávneho základu a namiesto toho pridala článok 78 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, ako to urobila pri prijímaní rozhodnutia o povolení podpísať Istanbulský dohovor.
63.
Parlament má pochybnosti, osobitne pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ, keďže tento právny základ sa vzťahuje len na články 60 a 61 Istanbulského dohovoru. Pýta sa, či tieto dve ustanovenia možno považovať za autonómny a prevažujúci prvok tohto dohovoru alebo či články 60 a 61 dohovoru nie sú len prenesením všeobecného úsilia chrániť všetky ženy, ktoré sa stali obeťami násilia, do osobitnej oblasti azylu. Keby to bolo tak, tieto dve ustanovenia Istanbulského dohovoru by mali doplnkovú povahu a nevyžadovali by si pridanie osobitného právneho základu.
64.
Pokiaľ ide o článok 83 ods. 1 ZFEÚ, Parlament poukazuje na to, že toto ustanovenie udeľuje Únii právomoc v trestných veciach len v určitých oblastiach, ktoré nezahŕňajú násilie páchané na ženách ako také. Také násilie preto môže byť na úrovni EÚ trestným činom, ak sa týka obchodovania s ľuďmi, sexuálneho vykorisťovania žien a detí a organizovanej trestnej činnosti, na ktoré je Istanbulský dohovor ako taký primárne zameraný. Okrem toho keďže členské štáty si ponechali právomoc pre väčšinu hmotného trestného práva, na ktoré sa vzťahuje Istanbulský dohovor, a oblasti, v ktorých má právomoc Únia, sa javia byť svojou povahou druhoradé, pridanie osobitného právneho základu týkajúceho sa trestného práva nie je potrebné.
65.
Z vyššie uvedeného teda vyplýva, že prvá otázka sa týka voľby právnych základov, a nie, ako môžu naznačovať určité tvrdenia niektorých účastníkov konania, výlučnej alebo nevýlučnej povahy právomoci Únie na uzavretie Istanbulského dohovoru. Samozrejme preskúmam výlučnú alebo nevýlučnú povahu určitých právomocí, ale len v rozsahu potrebnom na zodpovedanie tejto otázky. V tejto súvislosti môže byť vhodné uviesť niekoľko poznámok týkajúcich sa voľby metód, skôr než preskúmam obsah Istanbulského dohovoru.
A.
Metodologické poznámky
66.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musí byť voľba právneho základu aktu EÚ vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť súdne preskúmané a medzi ktoré patria najmä cieľ a obsah aktu. (
43
)
67.
Ak preskúmanie aktu EÚ preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhý cieľ alebo zložka má doplňujúcu povahu, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka. (
44
)
68.
Ak sa výnimočne preukáže, že akt sleduje naraz viacero cieľov alebo zahŕňa viaceré zložky, ktoré sú neoddeliteľne spojené, a to bez toho, aby jeden cieľ alebo jedna zložka boli doplňujúcimi vo vzťahu k ostatným, takže sú uplatniteľné rôzne ustanovenia Zmlúv, musí sa takéto opatrenie zakladať na rôznych príslušných právnych základoch. (
45
) Použitie dvojakého právneho základu je však vylúčené, ak sú postupy, ktoré boli stanovené pre jeden alebo druhý z týchto základov, navzájom nezlučiteľné. (
46
)
69.
Práve ciele a zložky aktu teda určujú jeho právny základ – alebo v niektorých prípadoch jeho viacnásobné právne základy –, a nie to, či sú právomoci Únie v súvislosti s týmto aktom výlučné alebo spoločné. (
47
) Ako vysvetlím neskôr, je pravda, že výlučná alebo spoločná povaha týchto právomocí určite môže do istej miery ovplyvniť, z hľadiska práva EÚ, uzavretie medzinárodných dohôd, a preto obmedzí dostupné právne základy. Voľba právnych základov, ktoré sa majú použiť, spomedzi právnych základov zodpovedajúcich vykonávanej právomoci, však bude závisieť výlučne od cieľov a zložiek dotknutého aktu.
70.
Ako uviedla generálna advokátka Kokott, takýto prístup by sa nemal uplatňovať na vymedzenie právomocí Únie a členských štátov. Totiž „ak… má [Únia] právomoc len v súvislosti s určitými zložkami navrhovaného aktu, zatiaľ čo iné zložky patria do právomoci členských štátov… [Únia] nemôže jednoducho vyhlásiť, že má právomoc v súvislosti s celým aktom, na základe kritéria hlavného účelu. V opačnom prípade by to narušilo zásadu obmedzených prenesených právomocí…“ (
48
).
71.
Podobné obavy môžem vysloviť aj v súvislosti s určením tých právomocí Únie, o ktoré sa prijatie dotknutého aktu musí opierať, a teda s určením príslušných právnych základov, na ktorých bude prijatý akt založený. Kritérium ťažiska vedie k tomu, že postup uplatniteľný na prijatie aktu sa určí výlučne na základe hlavných právnych základov. Z podstaty veci teda vyplýva, že tento prístup vyžaduje brať do úvahy len hlavnú právomoc, ktorá sa vykonáva. Je preto dôležité, aby tým nedošlo k obchádzaniu nevyhnutných procesných záruk, ktoré sú vlastné výkonu niektorých ďalších právomocí – akou je jednomyseľné hlasovanie v Rade. Teda zatiaľ čo legislatívne ustanovenie by mohlo byť povinne prijaté na základe konkrétneho právneho základu, keby bolo prijaté samostatne, pokiaľ je toto ustanovenie vložené do aktu obsahujúceho iné ustanovenia, môže byť prijaté na inom právnom základe – ktorý napríklad predpisuje iné pravidlo hlasovania. To by v skutočnosti mohlo viesť k stratégiám zameraným na zavedenie legislatívnych jazdcov (cavalier législatif). (
49
)
72.
Súdny dvor však v existujúcej judikatúre systematicky odkazuje na kritérium „prevažujúcich cieľov a prvkov“ (nazývané tiež „kritérium ťažiska“). Súdny dvor napríklad v rozsudku zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 38), opäť poukázal na to, že ak „rozhodnutie obsahuje viacero zložiek alebo sleduje niekoľko cieľov, z ktorých niektoré patria do [spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky], uplatniteľné pravidlo hlasovania pri jeho prijímaní sa musí určiť s prihliadnutím na jeho hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložku“. Výsledkom je to, že hoci akt môže sledovať niekoľko cieľov a vyžadovať si „mobilizáciu“ rôznych právomocí, právny základ, na ktorom bol prijatý, nemusí odrážať všetky právomoci uplatnené pri jeho prijímaní, ale len tie, ktoré zodpovedajú hlavným cieľom alebo zložkám aktu. (
50
) Okrem toho vyššie uvedené riziko obchádzania určitých procesných pravidiel sa znížilo vstupom do platnosti Lisabonskej zmluvy, ktorá značne obmedzila osobitosti určitých postupov.
73.
V niektorých rozsudkoch, počnúc rozsudkom z 10. januára 2006, Komisia/Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55), Súdny dvor nepochybne zdôraznil, že právny základ môže slúžiť nielen na určenie uplatniteľného postupu a na overenie, či bola Únia skutočne aspoň čiastočne oprávnená podpísať predmetnú dohodu, ale aj na informovanie tretích strán o rozsahu vykonávanej právomoci EÚ (
51
) a o pôsobnosti dotknutého aktu. (
52
) Môže byť preto lákavé vyvodiť z tejto línie judikatúry, že aby právne základy aktu splnili takúto úlohu, mali by odrážať všetky právomoci, ktoré Únia vykonáva pri prijímaní dotknutého aktu. Taký prístup sa môže javiť odôvodnený najmä vtedy, keď medzinárodná dohoda patrí do niekoľkých spoločných právomocí Únie a členských štátov, lebo Únia by sa mohla rozhodnúť nevykonávať svoju právomoc, čo znamená, že bude na členských štátoch, aby vykonali príslušné ustanovenia tejto dohody. (
53
)
74.
Taký prístup by však bol v rozpore s prístupom, ktorý Súdny dvor uplatňuje doteraz, aby sa predišlo akémukoľvek konfliktu právnych základov. (
54
) Napríklad v stanovisku 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592) – v ktorom Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie o povolení uzavretia dotknutej medzinárodnej dohody Úniou by malo mať dva právne základy – sa Súdny dvor opäť odvolal na vyššie uvedenú judikatúru. (
55
)
75.
Navyše, hoci tieto záležitosti majú, samozrejme, zásadný význam pre vnútorný poriadok Únie (a rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi), tretích štátov sa priamo netýkajú, lebo podľa článku 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331) – zmluvy, ktorá sama osebe kodifikuje pravidlá medzinárodného obyčajového práva v súvislosti s medzinárodnými dohodami a je pre Európsku úniu záväzná (
56
) – zmluvné strany medzinárodnej dohody bez ohľadu na to, či ide o štát alebo medzinárodnú organizáciu, sa nemôžu odvolávať na ustanovenia svojho vnútroštátneho práva na odôvodnenie toho, že nevykonali zmluvu. (
57
)
76.
Pokiaľ ide o členské štáty, hoci môže byť skutočne v ich záujme, aby si boli plne vedomé rozsahu právomocí, ktoré Únia vykonávala v čase uzavretia dohody, právne základy aktu nie sú jediným prostriedkom na sprostredkovanie týchto informácií. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že povinnosť odôvodnenia stanovená v článku 296 ods. 2 ZFEÚ sa posudzuje najmä z hľadiska obsahu aktu ako celku, (
58
) najmä jeho odôvodnení. (
59
) V dôsledku toho je síce dôležité, aby členské štáty vedeli určiť, aké právomoci Únia uplatnila pri uzatváraní konkrétnej dohody, skutočnosť, že tieto informácie nie je možné odvodiť z právneho základu zvoleného ako základ na prijatie rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie takej dohody, sa však nejaví byť rozhodujúca.
77.
V tomto smere by sa síce dalo veľa povedať v súvislosti s tvrdením, že právny základ aktu by mal verne odrážať právomoci, ktoré Únia vykonala pri prijímaní uvedeného aktu, môžem preto poukázať na to, že taký prístup by nebol v úplnom súlade so stavom judikatúry. (
60
)
78.
Vo zvyšnej časti týchto návrhov sa preto budem riadiť líniou judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej ak akt sleduje niekoľko cieľov alebo má niekoľko zložiek, musí mať v zásade jediný právny základ a výnimočne niekoľko právnych základoch. Musí ísť o právne základy, ktoré si vyžadujú prevažujúce alebo aspoň hlavné účely alebo zložky medzinárodnej dohody. Z toho vyplýva, že nie je dôležité, či sa v priebehu prijímania dotknutého aktu uplatnili iné právomoci, pokiaľ sa tieto iné právomoci týkajú cieľov alebo zložiek, ktoré sú v podstate vedľajšie alebo doplnkové.
79.
Treba poukázať aj na to, že podľa vyššie uvedenej judikatúry Súdneho dvora je potrebné zohľadniť ciele a zložky príslušného aktu Únie. Pokiaľ teda ide o uzavretie medzinárodnej dohody, budú pri určovaní právnych základov rozhodujúce ciele a presný obsah rozhodnutia povoľujúceho také uzavretie, a nie samotná medzinárodná dohoda.
80.
Je pravda, že v praxi bude účel a obsah tohto rozhodnutia väčšinou rovnaký ako účel a obsah zamýšľanej dohody, lebo taký akt má zo svojej podstaty za cieľ potvrdiť súhlas Únie s tým, že bude viazaná uvedenou dohodou. (
61
) Nie je to však vždy tak. Je totiž dôležité uvedomovať si existenciu významného rozdielu v perspektíve medzi medzinárodným právom a právom EÚ v tejto súvislosti, ktorý je kľúčový pre prejednávanú vec.
81.
Z hľadiska medzinárodného práva sa v prípade zmiešaných dohôd vychádza z toho, že EÚ a členské štáty k nim pristupujú spoločne, a nie súbežne. (
62
) V dôsledku toho ak nebola vyjadrená výhrada týkajúca sa rozdelenia právomocí – čo je podmienené tým, že dohoda takú možnosť nevylučuje ‐, uzavretie dohody Úniou pre ňu znamená povinnosť uplatňovať ju ako celok. (
63
) Otázky, akými sú právne základy zvolené na uzavretie takej dohody alebo zmiešaná povaha dohody, sa považujú za vnútorné záležitosti právneho poriadku Európskej únie, (
64
) ktoré samy osebe nemôžu brániť zodpovednosti na medzinárodnej úrovni v prípade neodôvodneného neplnenia dohody. (
65
)
82.
Z hľadiska práva EÚ však platí, že keď Únia pristúpi k medzinárodnému dohovoru, robí to v rozsahu právomocí vykonávaných na prijatie rozhodnutia o uzavretí tejto dohody. (
66
) Musí zjavne vykonávať svoju výlučnú vonkajšiu právomoc, ale podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora Únia nie je pri uzatváraní dohody povinná vykonávať spoločné právomoci. (
67
) V závislosti od spoločných právomocí, ktoré sa Únia rozhodne vykonávať pri tejto príležitosti, sa teda „ťažisko“rozhodnutia o uzavretí dohody môže posunúť, čoho dôsledkom je zmena uplatniteľných právnych základov. Nad dôležitosťou právneho základu, ktorý odráža napríklad výlučnú právomoc, môže teda do určitej miery prevážiť iný právny základ odrážajúci spoločnú právomoc, ktorú sa Únia rozhodla vykonávať.
83.
Keďže rozhodnutie, ktorým sa povoľuje uzavretie medzinárodnej dohody v mene EÚ, môže mať obmedzenejší účel a obsah než samotná dohoda, toto rozhodnutie môže byť potrebné prijať na základe jediného právneho základu, zatiaľ čo keby Únia napríklad vykonávala všetky právomoci, ktoré doteraz má spoločné s členskými štátmi, mohlo by byť potrebné použiť dva alebo viacero právnych základov, lebo toto rozhodnutie by tak mohlo zahŕňať niektoré ďalšie dôležité ciele a zložky.
84.
Navyše, ak sa Únia rozhodne nevykonávať právomoc, ktorá by sa vzťahovala na hlavné ciele a zložky dotknutej medzinárodnej dohody, určité ciele a zložky, ktoré by sa z hľadiska rozhodnutia o povolení uzavretia dohody považovali za vedľajšie, sa stanú prevládajúcimi. Preto je podľa môjho názoru dôležité rozlišovať medzi cieľmi a zložkami dohody a cieľmi a zložkami rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie medzinárodnej dohody, lebo tie môžu byť obmedzenejšie.
85.
To je v prejednávanej veci kľúčová otázka, keďže je zrejmé, že Rada chce, aby Únia pristúpila len k čiastočnému uzavretiu Istanbulského dohovoru. Preto je vhodné posudzovať nie celý Istanbulský dohovor, ale len tie časti dohovoru, ktoré budú z hľadiska práva EÚ pre Úniu záväzné.
86.
V súvislosti so žalobou o neplatnosť ide o otázku, ktorá nevyvoláva osobitné ťažkosti, lebo Súdny dvor vykoná preskúmanie ex post po prijatí dotknutého legislatívneho aktu, teda keď už budú vykonávané právomoci známe.
87.
V rámci konania o stanovisku, keď ako v prejednávanej veci ešte neexistuje návrh rozhodnutia, však skutočnosť, že Rada si môže uplatniť väčší alebo menší počet spoločných právomocí, môže trochu sťažiť alebo dokonca znemožniť určenie právnych základov, lebo Súdny dvor musí túto otázku riešiť do budúcnosti.
88.
Je pravda, že by sa mohlo zdať vhodné začať tým, že pri každej časti dohody sa preskúma, či patrí do výlučnej právomoci Únie, v rozsahu, v akom Únia bude musieť tieto právomoci nevyhnutne vykonať. Ako sa však po vykonaní tejto analýzy dá určiť, čo bude ťažiskom rozhodnutia o uzavretí tejto dohody, keďže ako som vysvetlil vyššie, toto ťažisko bude závisieť aj od upravených spoločných právomocí, ktoré sa Únia dobrovoľne rozhodne vykonávať? Pokiaľ totiž Rada už nehlasovala o návrhu rozhodnutia a Súdny dvor neprejednáva žiadosť o stanovisko súbežne s predložením tohto návrhu do Parlamentu, rozsah spoločných právomocí, ktoré sa budú vykonávať, nemožno považovať za zaručený. (
68
)
89.
Podľa môjho názoru v tejto veľmi špecifickej situácii – týkajúcej sa otázky, ktorú Súdny dvor nikdy predtým neskúmal – je potrebné vyvodiť zo žiadosti (alebo aspoň z okolností veci) konkrétne spoločné právomoci, ktoré bude Únia s najväčšou pravdepodobnosťou vykonávať. Ako som vysvetlil v časti týchto návrhov, ktorá sa zaoberá prípustnosťou, neviem, ako by v opačnom prípade Súdny dvor mohol rozhodnúť, na akom právnom základe by malo byť prijaté rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru, ako požaduje Parlament. (
69
) Za týchto okolností však odpoveď, ktorú poskytne Súdny dvor, teda bude platná, len ak sa plánovaný scenár skutočne zrealizuje.
90.
V prejednávanej veci zo znenia otázky položenej Parlamentom jasne vyplýva, že vychádza z predpokladu, že na účely prijatia rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie, bude Únia vykonávať prinajmenšom právomoci, ktoré má po prvé v oblasti súdnej spolupráce v trestných veciach a po druhé v oblasti azylu a prisťahovalectva. Relevantnosť tohto predpokladu navyše potvrdzuje obsah rozhodnutí, ktorými sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie a ktoré napriek judikatúre uvedenej v bode 42 vyššie možno chápať tak, že anticipujú do určitej miery právomoci, ktoré bude Únia vykonávať pri uzatváraní dohody.
91.
Taký predpoklad však musí byť prinajmenšom zlučiteľný so súčasným rozdelením právomocí. Vyžaduje si to posúdenie toho, či sa dohoda okrem týchto právomocí zaoberá aj inými právomocami EÚ, ktoré je potrebné vykonať, keďže sú výlučné. Ako som vysvetlil, znamená to zohľadniť nielen právomoci, ktoré Únia má v úmysle vykonávať, ale aj právomoci, ktoré bude musieť nevyhnutne vykonať, ak chce uzavrieť túto dohodu, keďže ide o výlučné právomoci EÚ.
92.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v článku 3 ods. 1 ZFEÚ je uvedený zoznam právomocí, ktoré sú svojou povahou výlučné. Okrem tohto zoznamu článok 3 ods. 2 ZFEÚ spresňuje, že „Únia má tiež výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak je jej uzavretie ustanovené v legislatívnom akte Únie alebo ak je jej uzavretie potrebné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc, alebo ak môžu byť uzavretím zmlúv dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“ (
70
).
93.
Ako jasne uvádza judikatúra Súdneho dvora, existuje riziko, že medzinárodné záväzky sa nepriaznivo dotknú spoločných pravidiel EÚ alebo pozmenia ich pôsobnosť, pričom toto riziko odôvodňuje výlučnú vonkajšiu právomoc Európskej únie, pokiaľ tieto záväzky patria do oblasti uplatnenia uvedených pravidiel. (
71
)
94.
Konštatovanie takého rizika nepredpokladá úplnú zhodu oblastí upravených medzinárodnými záväzkami a právnou úpravou EÚ. (
72
) Konkrétne sa také medzinárodné záväzky môžu dotknúť pravidiel EÚ alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti, ak patria do oblasti, ktorú takéto pravidlá už z veľkej časti pokrývajú. (
73
)
95.
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, nemožno z judikatúry Súdneho dvora vyvodiť, že treba použiť holistický prístup na určenie, či má Únia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje dohoda, výlučnú alebo spoločnú právomoc. Naopak, keďže Únia má iba prenesené právomoci, existencia právomoci, ktorá má navyše výlučnú povahu, sa musí opierať o závery založené na komplexnom a podrobnom posúdení vzťahu medzi zamýšľanou medzinárodnou dohodou a platným právom EÚ. (
74
)
96.
S cieľom určiť, či je dohoda spôsobilá narušiť jednotné a konzistentné uplatňovanie niektorých spoločných pravidiel EÚ a riadne fungovanie systému, ktorý zavádzajú, musí táto analýza zohľadňovať oblasti, na ktoré sa vzťahujú pravidlá EÚ a ustanovenia zamýšľanej dohody, ktoré budú pre Úniu záväzné, lebo zodpovedajú právomociam, ktoré sa Únia rozhodla vykonávať v čase prijatia rozhodnutia o uzavretí tohto dohovoru, ako aj predvídateľný budúci vývoj týchto pravidiel a ustanovení. (
75
)
97.
Pokiaľ ide o tieto otázky, Írsko tvrdí, že Parlament vo svojej žiadosti neuskutočnil komplexnú a podrobnú analýzu vplyvu Istanbulského dohovoru na sekundárne právo EÚ. (
76
) Súdny dvor totiž rozhodol, že na účely takej analýzy prináleží dotknutej strane, aby predložila dôkazy, ktoré preukážu výlučnú povahu vonkajšej právomoci EÚ, na ktorú sa chce odvolať. (
77
)
98.
Je však dôležité, že odôvodnenie tejto línie judikatúry bolo uvedené v rozsudkoch vydaných v rámci konania pre neplatnosť. V takých veciach má Súdny dvor rozhodnúť na základe tvrdení, ktoré si vymieňajú jednotliví účastníci konania. Taká požiadavka sa nevzťahuje na konanie o žiadosti o stanovisko, ktoré je poznačené duchom spolupráce medzi Súdnym dvorom, ostatnými inštitúciami Únie a členskými štátmi a jeho cieľom je zabrániť vzniku komplikácií v neskoršej fáze. (
78
) Keďže je totiž toto konanie ex
ante a zároveň nie je kontradiktórne, tvrdenia založené na kontradiktórnom systéme preskúmania ex post, ktorý je súčasťou konania pre neplatnosť, majú v tejto súvislosti malý význam. V dôsledku toho sa domnievam, že skutočnosť, že Parlament nevykonal komplexnú a podrobnú analýzu vplyvu dohovoru na sekundárne právo EÚ, sama osebe nie je podstatná a je na Súdnom dvore, aby vykonal takúto analýzu.
99.
Treba však pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora prijatie medzinárodnej dohody neovplyvní spoločné pravidlá v prípade, že ustanovenia práva EÚ, ako aj ustanovenia dotknutej medzinárodnej dohody stanovujú minimálne požiadavky. (
79
) V dôsledku toho aj keď sa medzinárodná dohoda vzťahuje na tie isté oblasti ako spoločné pravidlá EÚ, z tejto judikatúry vyplýva, že Súdny dvor nekonštatuje, že sú dotknuté pravidlá EÚ ‐ a tým aj spoločná právomoc ‐, keď jedny aj druhé stanovujú minimálne štandardy. (
80
)
100.
V prípade Istanbulského dohovoru článok 73 stanovuje, že „ustanoveniami tohto dohovoru nie sú dotknuté ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov a záväzných medzinárodných dokumentov, ktoré sú v platnosti alebo môžu nadobudnúť platnosť, podľa ktorých sú alebo by mali byť jednotlivcom zabezpečené priaznivejšie práva v oblasti predchádzania a boja proti násiliu na ženách a domácemu násiliu“.
101.
Preto aby sa v tejto súvislosti právomoc, o ktorú sa Únia delí s členskými štátmi, mohla považovať za výlučnú (t. j. právomoc, ktorú Rada bude povinná vykonávať), bolo by potrebné preukázať, že Únia už v tejto oblasti prijala spoločné pravidlá, ktoré po prvé nestanovujú minimálne normy, a po druhé, že tieto normy budú pravdepodobne ovplyvnené uzavretím Istanbulského dohovoru.
102.
Pokiaľ ide o dve rozhodnutia, ktorými sa povoľuje podpis Istanbulského dohovoru v mene Únie, je možné mať pochybnosti o tom, či Rada správne usúdila, že Únia bude povinná vykonávať tieto právomoci na základe tretej situácie uvedenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
103.
Na jednej strane, ako sa pokúša zdôrazniť Poľská republika, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, ktoré sa týkajú súdnej spolupráce v trestných veciach, upravujú len prijatie minimálnych pravidiel. Spoločné pravidlá prijaté v tejto oblasti preto môžu právoplatne stanoviť len minimálne štandardy.
104.
Na druhej strane pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ – ktorý udeľuje Únii právomoc v oblasti azylu a prisťahovalectva –, na prvý pohľad sa zdá, že spoločné pravidlá prijaté Úniou v oblasti azylovej a prisťahovaleckej politiky stanovujú len minimálne pravidlá alebo, pokiaľ ich nestanovujú, tieto pravidlá podľa môjho názoru pravdepodobne nebudú ovplyvnené ustanoveniami Istanbulského dohovoru.
105.
V tejto súvislosti treba určite poukázať na to, že Istanbulský dohovor obsahuje tri ustanovenia, ktoré môžu byť relevantné pre azylovú a prisťahovaleckú politiku, konkrétne články 59 až 61, ktoré tvoria kapitolu VII tohto dohovoru.
106.
Pokiaľ ide o článok 59 Istanbulského dohovoru o pobytovom statuse žien, ktoré sa stali obeťami násilia, pravidlá prijaté Úniou v súvislosti s pobytom stanovujú len minimálne požiadavky. (
81
) Predovšetkým ako uviedol generálny advokát Bot v návrhoch prednesených vo veci Rahman a i. (C‑83/11, EU:C:2012:174, bod 64), smernica 2004/38 (
82
) zavádza minimálnu harmonizáciu, lebo jej cieľom je najmä priznať v určitých situáciách právo na pobyt rodinnému príslušníkovi osoby s pobytom v Únii, ale zároveň nevylučuje udelenie práva na pobyt v iných prípadoch. Zároveň je pravda, že niektoré rozsudky týkajúce sa smernice 2004/38, akými sú rozsudky NA (
83
) alebo Diallo (
84
), môžu vyvolávať pochybnosti, pokiaľ ide o minimálnu povahu niektorých požiadaviek uvedených v smernici. Tieto rozhodnutia však treba vnímať v správnom kontexte.
107.
Keďže Súdny dvor nemá v prejudiciálnom konaní právomoc na výklad vnútroštátneho práva ani na uplatnenie práva EÚ v danej veci, rozsudok vždy vydáva s odkazom na situáciu uvedenú v prejudiciálnych otázkach, ktorá sa môže týkať len určitých aspektov sporu. V dôsledku toho ak Súdny dvor rozhoduje o výklade konkrétneho ustanovenia smernice, aj keď je v tejto smernici uvedené, že stanovuje len minimálne normy, Súdny dvor väčšinou zaujme stanovisko v závislosti od toho, ako je otázka položená, a poskytne odpoveď týkajúcu sa požadovaného výkladu dotknutého ustanovenia bez ohľadu na možnosť členských štátov prijať vyššie štandardy. (
85
) Odpoveď poskytnutá v takejto situácii preto nemá vplyv na to, že štáty môžu udeliť výlučne na
základe svojich vnútroštátnych predpisov právo na vstup a pobyt za priaznivejších podmienok. (
86
) Riešenia prijaté v rozsudkoch NA (
87
) alebo Diallo (
88
) preto po zasadení do kontextu mechanizmu prejudiciálneho konania netreba chápať tak, že členským štátom v uvedených prípadoch zakazujú vydávať povolenie na pobyt, ale skôr tak, že členským štátom neukladajú povinnosť urobiť to. (
89
)
108.
Pokiaľ ide o článok 60 Istanbulského dohovoru, stanovuje, že zmluvné strany v podstate musia uznať, že rodovo podmienené násilie na ženách môže byť uznané ako forma prenasledovania v zmysle Dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951 a ako forma vážneho bezprávia, ktoré vedie k doplnkovej alebo subsidiárnej ochrane.
109.
Aj v tomto prípade je v niektorých smerniciach, najmä v tých, ktoré sa označujú ako „smernice prvej generácie“, uvedené, že stanovujú len minimálne pravidlá. (
90
) Je pravda, že novšie smernice stanovujú, že členské štáty môžu zaviesť alebo zachovať výhodnejšie normy, len „pokiaľ sú tieto normy zlučiteľné s [týmito smernicami]“, čo môže naznačovať, že nie je možné prijať priaznivejšie normy v súvislosti s určitými ustanoveniami. (
91
) Tieto smernice však priznávajú procesné práva alebo záruky, prípadne ukladajú členským štátom povinnosť zohľadniť určité okolnosti, zároveň však nevylučujú možnosť poskytnúť iné práva či záruky alebo zohľadniť iné skutočnosti. Predovšetkým sa zdá, že ani jeden z dôvodov na vylúčenie z postavenia utečenca alebo na ukončenie alebo zrušenie doplnkovej ochrany stanovených v týchto právnych nástrojoch pravdepodobne nie je v rozpore s ustanoveniami Istanbulského dohovoru.
110.
Samozrejme, právo EÚ do určitej miery harmonizuje podmienky, ktoré musia štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti splniť, aby boli oprávnené na získanie postavenia utečenca alebo osoby, ktorá inak potrebuje medzinárodnú ochranu, spolu s obsahom takéhoto postavenia. (
92
) Tieto podmienky však majú takú povahu, že ich podľa všetkého možno uplatniť v súlade s článkom 60 Istanbulského dohovoru. V súvislosti s postavením utečenca poukazujem najmä na to, že v článku 2 písm. d) smernice 2011/95 (
93
) je pojem utečenec vymedzený ako štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza mimo krajiny svojej štátnej príslušnosti a ktorý nemôže prijať alebo odmieta ochranu tejto krajiny z oprávnenej obavy z prenasledovania najmä z dôvodov „príslušnosti k určitej sociálnej skupine“, pričom tento pojem je veľmi široko definovaný v článku 10 tejto smernice predovšetkým ako každá skupina, pri ktorej platí, že „príslušníci tejto skupiny majú prirodzenú charakteristiku“ (
94
). Ďalej stanovuje, že „aspektom týkajúcim sa rodu vrátane rodovej identity sa venuje náležitá pozornosť na účely určenia príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zisťovania charakteristík takejto skupiny“.
111.
Nakoniec pokiaľ ide o článok 61 Istanbulského dohovoru, môžem poukázať na to, že stanovuje, že zmluvné strany prijmú potrebné opatrenia na dodržiavanie zásady „non‑refoulement“ (nenavrátenia), pričom táto povinnosť je už upravená v práve EÚ. (
95
)
112.
V každom prípade podľa môjho názoru v prejednávanej veci nie je potrebné s konečnou platnosťou rozhodnúť, či má Únia, ako sa domnieva Rada, výlučnú právomoc na uzavretie Istanbulského dohovoru v týchto dvoch oblastiach na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ, a teda či je Únia povinná vykonať tieto právomoci. Aj keď sa totiž ukáže, že ak neexistuje riziko, že spoločné pravidlá EÚ týkajúce sa tejto oblasti budú ovplyvnené uzatvorením Istanbulského dohovoru, takéto právomoci zostanú spoločnými, Rada by ich napriek tomu mohla vykonať, čo v zásade nastane. (
96
) Ako som už vysvetlil, otázka, ktorú položil Parlament, je zrejme implicitne založená na predpoklade, že Únia bude vykonávať prinajmenšom právomoci, ktoré má vo veciach azylu a prisťahovalectva, ako aj súdnej spolupráce v trestných veciach.
B.
Analýza cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru
113.
Podľa preambuly je cieľom Istanbulského dohovoru „vytvoriť Európu oslobodenú od násilia na ženách a domáceho násilia“. Ako je uvedené v článku 1 tohto dohovoru, dosiahnutie tohto cieľa je rozdelené do piatich čiastkových cieľov, a to:
–
„ochraňovať ženy pred všetkými formami násilia a predchádzať násiliu na ženách a domácemu násiliu, trestne stíhať násilie na ženách a domáce násilie a odstrániť ho,
–
prispieť k odstráneniu všetkých foriem diskriminácie žien a podporovať skutočnú rovnoprávnosť medzi ženami a mužmi vrátane emancipácie žien,
–
navrhnúť komplexný rámec, politiku a opatrenia na ochranu všetkých obetí násilia na ženách a domáceho násilia a pomoc všetkým obetiam násilia na ženách a domáceho násilia,
–
podporovať medzinárodnú spoluprácu s cieľom odstrániť násilie na ženách a domáce násilie,
–
poskytnúť podporu a pomoc organizáciám a orgánom činným v trestnom konaní, aby mohli efektívne spolupracovať na vytvorení integrovaného prístupu na odstránenie násilia na ženách a domáceho násilia.“
114.
Pokiaľ ide o obsah Istanbulského dohovoru, tento dohovor obsahuje 81 článkov rozdelených do 12 častí, ktoré sú nazvané takto:
–
„Časť I – Ciele, vymedzenie pojmov, rovnosť, nediskriminácia, všeobecné záväzky“,
–
„Časť II – Integrovaná politika a zber údajov“,
–
„Časť III – Prevencia“,
–
„Časť IV – Ochrana a podpora“,
–
„Časť V – Hmotné právo“,
–
„Časť VI – Vyšetrovanie, trestné stíhanie, procesné právo a ochranné opatrenia“,
–
„Časť VII – Migrácia a azyl“,
–
„Časť VIII – Medzinárodná spolupráca“,
–
„Časť IX – Monitorovací mechanizmus“,
–
„Časť X – Vzťah k iným medzinárodným dokumentom“,
–
„Časť XI – Zmeny a doplnenia dohovoru“,
–
„Časť XII – Záverečné ustanovenia“.
115.
Časť I Istanbulského dohovoru obsahuje ustanovenia týkajúce sa cieľov a definícií a vzťahu tohto dohovoru k rovnosti a nediskriminácii, ako aj všeobecných povinností. Vymedzuje najmä kľúčovú terminológiu používanú v celom dokumente (
97
) a ukladá zmluvným stranám povinnosť odsudzovať všetky formy diskriminácie tým, že zabezpečia uplatňovanie zásady rovnosti medzi mužmi a ženami vo svojich právnych poriadkoch a že jasne stanovia možnosť prijatia pozitívnych opatrení. (
98
) Všetky zmluvné strany sú zároveň povinné zabezpečiť, aby sa štátni aktéri zdržali účasti na akomkoľvek čine násilia, a vykonávať náležitú starostlivosť na účely predchádzania násilným činom, vyšetrovania a potrestania násilných činov spáchaných neštátnymi aktérmi, ako aj na nápravu takých činov. (
99
) V tejto časti sa napokon uvádza, že zmluvné strany okrem iného podporujú politiku rovnoprávnosti medzi ženami a mužmi a emancipácie žien. (
100
)
116.
Časť II zaväzuje zmluvné strany, aby vykonávali komplexnú politiku reakcie na násilie páchané na ženách zavedením efektívnej spolupráce všetkých relevantných agentúr, inštitúcií a organizácií, ktorá v prípade potreby zahŕňa všetky relevantné subjekty, akými sú vládne orgány, národný parlament, miestne a regionálne parlamenty a úrady, vnútroštátne inštitúcie pre ľudské práva a organizácie občianskej spoločnosti. (
101
) Zmluvné strany ďalej musia oddelene zhromažďovať relevantné štatistické údaje a usilovať sa vykonávať v pravidelných intervaloch prieskumy obyvateľstva týkajúce sa všetkých foriem násilia v rámci pôsobnosti Istanbulského dohovoru. (
102
)
117.
V časti III sú podrobne opísané povinnosti strán v oblasti prevencie. Strany sú v podstate povinné prijať mnohostranný prístup zahŕňajúci zvyšovanie povedomia, začlenenie rodovej rovnosti a otázky násilia do formálneho vzdelávania na všetkých úrovniach prostredníctvom vhodných učebných materiálov a osnov, ako aj rozšírenie podpory nenásilných riešení a rodovej rovnosti v zariadeniach neformálneho vzdelávania, ako aj v športových, kultúrnych zariadeniach a v centrách voľného času a médiách. (
103
) Zmluvné strany zabezpečia náležitý výcvik príslušných odborníkov zaoberajúcich sa obeťami alebo páchateľmi. (
104
) Je tiež potrebné zaviesť opatrenia na zabezpečenie programov preventívnej intervencie a liečby (
105
) a podnecovať súkromný sektor k účasti na príprave a uplatňovaní týchto politík a k vypracovaniu materiálov a samoregulačných noriem. (
106
)
118.
V časti IV sú vymedzené povinnosti strán, pokiaľ ide o ochranu a podporu obetí. (
107
) Medzi tieto povinnosti patrí poskytnutie dostačujúcich a včasných informácií o dostupných podporných službách a právnych opatreniach v jazyku, ktorému rozumejú, (
108
) a zabezpečenie dostupnosti všeobecných podporných služieb, akými sú služby zdravotnej starostlivosti a sociálne služby, právne a psychologické poradenstvo, finančná pomoc, bývanie, vzdelávanie, školenia a pomoc pri hľadaní zamestnania (
109
) a špecializované služby vrátane núdzového bývania, nepretržitých bezplatných telefónnych liniek pomoci, osobitnej lekárskej a forenznej podpory obetí sexuálneho násilia a zohľadnenia potrieb detských svedkov. (
110
) Okrem toho je potrebné zaviesť opatrenia na podporu ohlasovania násilia osobami, ktoré sa stali svedkami páchania násilných činov alebo ktoré majú opodstatnené dôvody domnievať sa, že takýto čin môže byť spáchaný alebo je možné očakávať ďalšie násilné činy, ako aj pravidlá týkajúce sa podmienok, za ktorých oznamovanie násilných činov alebo očakávaných násilných činov odborníkmi neporušuje ich všeobecnú povinnosť zachovávať mlčanlivosť. (
111
)
119.
Časť V o hmotnom práve obsahuje najpodrobnejšie ustanovenia. Po prvé od zmluvných strán požaduje, aby obetiam poskytli primerané občianskoprávne prostriedky nápravy proti páchateľom fyzického alebo psychického násilia vrátane odškodnenia; aby zabezpečili, že manželstvá uzavreté pod nátlakom môžu byť vyhlásené za neexistujúce, neplatné alebo byť rozvedené bez nenáležitého finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť, a aby zabezpečili, že pri určovaní poručníctva a práv styku s deťmi boli vzaté do úvahy akékoľvek incidenty násilia v rámci pôsobnosti Istanbulského dohovoru. (
112
) Po druhé táto časť obsahuje zoznam konaní, ktoré si vyžadujú trestnoprávnu odpoveď, konkrétne psychické násilie prostredníctvom hrozby alebo nátlaku, prenasledovanie, fyzické násilie, sexuálne násilie vrátane znásilnenia, manželstvá z donútenia, mrzačenie ženských pohlavných orgánov, nútené umelé prerušenie tehotenstva a násilná sterilizácia a sexuálne obťažovanie. (
113
) Táto časť tiež ukladá stranám povinnosť kriminalizovať napomáhanie, navádzanie a pokus o spáchanie trestných činov, ako aj spôsobenie spáchania týchto trestných činov tretími osobami. (
114
) Po tretie časť V stanovuje, že zmluvné strany musia prijať opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa na „česť“ nebolo možné odvolávať ako na odôvodnenie týchto trestných činov, (
115
) a že trestné činy stanovené v dohovore sa uplatňujú bez ohľadu na povahu vzťahu medzi obeťou a páchateľom. (
116
) Po štvrté ukladá zmluvným stranám povinnosť prijať potrebné legislatívne alebo iné opatrenia na zabezpečenie právomoci nad akýmkoľvek činom stanoveným v súlade s dohovorom, ak trestný čin súvisí s ich územím alebo s ich štátnym príslušníkom. (
117
) Po piate ukladá stranám povinnosť stanoviť primerané a odstrašujúce sankcie (
118
) a zohľadniť zoznam situácií, ktoré sú priťažujúcimi okolnosťami. (
119
) Nakoniec časť V umožňuje zmluvným stranám zohľadniť rozsudky vydané inou zmluvnou stranou v súvislosti s trestnými činmi stanovenými v súlade s týmto dohovorom pri rozhodovaní o treste (
120
) a zakazuje zavedenie povinných postupov alternatívneho riešenia sporov. (
121
)
120.
Časť VI sa zaoberá procesným právom a ochrannými opatreniami počas vyšetrovania a súdneho konania. (
122
) Strany musia okrem iného zabezpečiť, aby orgány činné v trestnom konaní ponúkali obetiam okamžitú ochranu vrátane zhromažďovania dôkazov (
123
) a posudzovali smrteľné riziko a vážnosť situácie. (
124
) Osobitnú pozornosť je potrebné venovať dostupnosti strelných zbraní pre páchateľov. Právne predpisy musia poskytovať možnosť prijať mimoriadne opatrenia a obmedzujúce alebo ochranné opatrenia bez neprimeraného finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť. (
125
) Porušenia vydaných opatrení musia podliehať účinným, primeraným a odstrašujúcim trestným alebo iným právnym sankciám. Zmluvné strany zabezpečia, aby dôkazy týkajúce sa sexuálnej histórie a správania obete boli povolené iba vtedy, ak je to relevantné a potrebné, (
126
) a aby najzávažnejšie trestné činy neboli úplne závislé na oznámení obete alebo sťažnosti podanej obeťou. (
127
) Zmluvné strany musia tiež zabezpečiť možnosť vládnych a mimovládnych organizácií a poradcov pre problematiku domáceho násilia pomáhať obetiam a/alebo podporovať obete na základe ich žiadosti počas vyšetrovania a súdneho konania týkajúceho sa činov stanovených v súlade s Istanbulským dohovorom. V tejto časti dohovor stanovuje otvorený zoznam opatrení na ochranu práv a záujmov obetí vrátane ich potrieb ako svedkov vo všetkých fázach vyšetrovania a súdneho konania. Je potrebné zohľadniť najmä osobitné potreby detských obetí a svedkov. (
128
) Nakoniec musia strany upraviť právo na právnu pomoc (
129
) a premlčacia lehota sa musí vykladať tak, aby v prípade najzávažnejších trestných činov umožňovala účinné začatie konania po tom, čo obeť dosiahne plnoletosť. (
130
)
121.
Časť VII stanovuje, že strany prijmú aj potrebné legislatívne opatrenia, aby zabránili tomu, že pobytový status obetí bude dotknutý opatreniami na boj proti násiliu, (
131
) a aby rodovo podmienené násilie na ženách ako forma prenasledovania a ako forma vážneho bezprávia viedlo k doplnkovej/subsidiárnej ochrane v zmysle Dohovoru o právnom postavení utečencov podpísaného v Ženeve 28. júla 1951. (
132
) Okrem toho musia strany zaviesť rodovo citlivé azylové konania. Cieľom tejto časti je tiež zabezpečiť, aby sa za každých okolností na obete násilia páchaného na ženách uplatňovala zásada „non‑refoulement“ (nenavrátenia). (
133
)
122.
Časť VIII je venovaná zabezpečeniu medzinárodnej spolupráce medzi zmluvnými stranami pri vykonávaní Istanbulského dohovoru. Strany musia najmä zabezpečiť, aby bolo možné podávať trestné oznámenia v krajine bydliska obete vo veci trestných činov spáchaných na území inej zmluvnej strany tohto dohovoru. (
134
) V situáciách, keď je osoba bezprostredne ohrozená násilím, by sa strany mali navzájom informovať, aby bolo možné prijať ochranné opatrenia. (
135
) Navyše sťažovatelia majú osobitne nárok byť informovaní o konečnom výsledku opatrení prijatých podľa tejto časti v rámci výmen informácií o danej problematike organizovaných medzi zmluvnými stranami tohto dohovoru. (
136
)
123.
Časť IX stanovuje mechanizmus na monitorovanie vykonávania Istanbulského dohovoru, ktorého uplatňovaním je poverená skupina Grevio.
124.
V časti X je uvedené, že Istanbulský dohovor neovplyvňuje záväzky strán vyplývajúce z iných medzinárodných nástrojov a že zmluvné strany môžu uzatvárať iné medzinárodné dohody v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje dohovor, s cieľom doplniť alebo posilniť jeho ustanovenia.
125.
Časť XI stanovuje postup pri zmenách a doplneniach Istanbulského dohovoru.
126.
Časť XII obsahuje záverečné ustanovenia. Je v nej najmä uvedené, že Istanbulský dohovor je výslovne otvorený na podpis Európskej únii. (
137
) V tejto časti sa tiež spresňuje, že výhrady sú možné len v obmedzených prípadoch a za určitých podmienok. (
138
)
127.
Ako uviedla Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia Rady o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v mene Európskej únie (
139
), uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou sa pravdepodobne bude týkať veľkého počtu právomocí, ktoré má sama alebo spoločne s členskými štátmi. Teoreticky teda môže byť relevantný veľký počet právnych základov podľa ZFEÚ, akým je „článok 16 (ochrana údajov), článok 19 ods. 1 (diskriminácia z dôvodu pohlavia), článok 23 (konzulárna ochrana občanov iného členského štátu), články 18, 21, 46, 50 (voľný pohyb občanov, voľný pohyb pracovníkov a sloboda usadiť sa), článok 78 (azyl, doplnková a dočasná ochrana), článok 79 (prisťahovalectvo), článok 81 (justičná spolupráca v občianskych veciach), článok 82 (justičná spolupráca v trestných veciach), článok 83 (vymedzenie trestných činov a sankcií EÚ za obzvlášť závažné trestné činy s cezhraničným rozmerom), článok 84 (neharmonizujúce opatrenia na predchádzanie trestnej činnosti) a článok 157 (zásada rovnakých príležitostí a rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami v oblasti zamestnania a povolania)“. Hoci ich Komisia necitovala, k týmto základom je možné pridať článok 165 ZFEÚ (rozvoj kvalitného vzdelávania), článok 166 ZFEÚ (vykonávanie politiky odborného vzdelávania) alebo článok 336 ZFEÚ (podmienky zamestnávania úradníkov a zamestnancov EÚ). (
140
)
128.
Ako som však vysvetlil, právny základ alebo základy aktu nemusia odrážať všetky právomoci vykonávané na jeho prijatie. Rozhodnutie o povolení uzatvorenia Istanbulského dohovoru Úniou by malo byť založené len na právnom základe alebo základoch, ktoré zodpovedajú budúcemu ťažisku tohto rozhodnutia.
C.
Určenie hlavných cieľov a zložiek rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie
129.
Ak by odpoveď na časť a) prvej otázky závisela len od cieľov a obsahu Istanbulského dohovoru, stačilo by poukázať na to, že tento dohovor má síce niekoľko zložiek, cieľ spočívajúci v odstránení rodovej diskriminácie je však jednoznačne hlavným cieľom a zložkou. (
141
) Ako sa totiž uvádza v dôvodovej správe k dohovoru, cieľom dohovoru je, ako vyplýva z jeho preambuly, uznať existenciu „súvislosti medzi odstránením násilia páchaného na ženách a dosiahnutím rodovej rovnosti de iure a de facto“ (
142
). Ďalej sa v nej uvádza, že „z vymedzenia pojmu ‚násilie páchané na ženách‘ jasne vyplýva, že na účely dohovoru sa násilie páchané na ženách chápe ako porušenie ľudských práv a forma diskriminácie“ (
143
). V dôsledku toho ak neexistuje konkrétnejší právny základ, vhodným právnym základom sa zdá byť článok 3 ods. 3 ZEÚ, ktorý v spojení s článkom 19 ZFEÚ dáva EÚ právomoc „prijať vhodné opatrenia na boj proti diskriminácii založenej na pohlaví“.
130.
Ako som uviedol vyššie, na určenie právneho základu, ktorý slúži ako základ rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie, je však potrebné zohľadniť nielen ciele a zložky tohto dohovoru, ale aj ciele a zložky, ktoré sú špecifické pre samotné rozhodnutie.
131.
V prejednávanej veci sa viac‑menej považuje za isté, že Rada si neželá, aby Únia vykonávala iné právomoci, ako sú tie, ktoré zodpovedajú ustanoveniam uvedeným v otázke Parlamentu, ktorá zhodou okolností nezahŕňa článok 3 ods. 3 ZEÚ ani článok 19 ZFEÚ.
132.
Rozhodnutie o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie tak môže byť založené na týchto ustanoveniach len vtedy, ak sa prinajmenšom ukáže, že Únia musí nevyhnutne vykonať zodpovedajúcu vonkajšiu právomoc.
133.
V tejto súvislosti musím poukázať na to, že odstránenie rodovej diskriminácie nepatrí medzi oblasti uvedené v článku 3 ods. 1 ZFEÚ, v prípade ktorých bola Únii zverená výlučná právomoc. Pokiaľ ide o rôzne prípady výlučnej vonkajšej právomoci upravené v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, relevantná je podľa všetkého len tretia situácia uvedená v druhom bode tohto ustanovenia (konkrétne že Únia má výlučnú vonkajšiu právomoc na uzavretie medzinárodnej dohody) v súvislosti s ustanoveniami tejto dohody, ktoré môžu mať vplyv na spoločné pravidlá EÚ.
134.
Ako som už vysvetlil, keďže Istanbulský dohovor stanovuje len minimálne pravidlá, aby bola Únii zverená výlučná právomoc na základe toho, že existujú spoločné pravidlá, ktoré by mohli byť dotknuté uzavretím tohto dohovoru, je preto potrebné, aby sa tieto spoločné pravidlá neobmedzovali na stanovenie minimálnych noriem. Spoločné pravidlá prijaté v oblasti boja proti diskriminácii na základe pohlavia, ktoré vyplývajú zo smernice 2000/78 (
144
), smernice 2004/113 (
145
), smernice 2006/54 (
146
) alebo smernice 2010/41 (
147
), však stanovujú len minimálne normy, keďže všetky špecifikujú, že členské štáty môžu zaviesť alebo zachovať priaznivejšie ustanovenia.
135.
Vzhľadom na súčasný obsah spoločných pravidiel boja proti diskriminácii na základe pohlavia treba poznamenať, že Únia nemá výlučnú vonkajšiu právomoc v tejto oblasti. Únia preto nie je povinná vykonávať svoju právomoc v oblasti boja proti sexuálnej diskriminácii, aby mohla uzatvoriť Istanbulský dohovor. (
148
) Keďže vzhľadom na to, že položená otázka vychádza z predpokladu, že Únia v zásade nebude vykonávať iné právomoci okrem právomocí, ktoré sa týkajú azylu a súdnej spolupráce v trestných veciach, článok 3 ods. 3 ZEÚ alebo článok 19 ZFEÚ nie sú vhodnými právnymi základmi na prijatie rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie.
136.
Vzhľadom na to teraz navrhujem preskúmať, či existujú právne základy, ktoré sa síce nevzťahujú na celý tento dohovor, môžu sa však vzťahovať na jeho dôležité časti, pričom zároveň zodpovedajú právomociam, ktoré Únia bude musieť alebo má v úmysle vykonávať v čase uzavretia tohto dohovoru. Skutočnosť, že Únia musí vykonávať iné právomoci ako tie, ktoré zodpovedajú právnym základom uvedeným v otázkach Parlamentu, totiž sama osebe nepostačuje na to, aby boli zohľadnené na tento účel; je nevyhnutné aj to, aby sa tieto právomoci vzťahovali na zložky Istanbulského dohovoru, ktoré majú prinajmenšom rovnaký význam ako tie, na ktoré sa vzťahujú právne základy uvedené Parlamentom.
137.
Na tento účel najprv preskúmam, či existujú iné právomoci, ako sú tie, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ktoré sa zdajú byť dostatočne relevantné a ktoré Únia bude musieť vykonať, ak chce uzatvoriť Istanbulský dohovor.
D.
O existencii iných právnych základov, ako sú tie, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, ktoré zodpovedajú na jednej strane právomoci, ktorú by Únia musela vykonať, a na strane druhej cieľom a zložkám Istanbulského dohovoru, ktoré sa pravdepodobne budú považovať aspoň za rovnako dôležité ako tie, na ktoré sa vzťahujú základy uvedené Parlamentom
138.
Spomedzi jednotlivých právomocí uvedených v bode 127 vyššie, ktorých sa pravdepodobne bude týkať Istanbulský dohovor, sa len štyri zdajú byť dostatočne relevantné na to, aby odôvodňovali podrobnejšie preskúmanie konkrétne článku 165 ZFEÚ (rozvoj kvalitného vzdelávania), článku 166 ZFEÚ (vykonávanie politiky odborného vzdelávania), článku 81 ZFEÚ (súdna spolupráca v občianskych veciach) a článku 336 ZFEÚ (podmienky zamestnávania úradníkov a zamestnancov Únie).
O aspektoch Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú vzdelávania a odbornej prípravy
139.
Podľa článku 6 ZFEÚ má Únia len podpornú právomoc v otázkach vzdelávania a odborného vzdelávania. Takú právomoc nemôže Únia vzhľadom na jej samotnú podstatu prebrať a z toho vyplýva, že Únia nikdy nie je povinná vykonávať ju.
O aspektoch Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú súdnej spolupráce v občianskych veciach
140.
Podľa článku 81 ods. 1 ZFEÚ justičná spolupráca v občianskych veciach, ktoré majú cezhraničné dôsledky, patrí medzi právomoci, ktoré má Únia spoločné s členskými štátmi. Druhá veta tohto ustanovenia stanovuje, že takáto spolupráca môže zahŕňať prijatie opatrení na aproximáciu zákonov a iných právnych predpisov členských štátov. (
149
) Článok 81 ods. 2 ZFEÚ stanovuje taxatívny zoznam cieľov, ktoré môžu sledovať opatrenia, ktoré by Únia mohla prijať.
141.
Na základe tohto ustanovenia Únia prijala rôzne normy. Niektoré z nich, ako je smernica Rady 2003/8/ES, ktorej cieľom je zlepšiť prístup k spravodlivosti v cezhraničných sporoch, stanovujú len minimálne štandardy. (
150
) Podobne článok 1 ods. 2 smernice 2008/52 (
151
) stanovuje, že táto smernica sa nevzťahuje na práva a povinnosti, ktoré účastníci konania nemajú k dispozícii podľa príslušného uplatniteľného práva. Táto smernica preto nevylučuje možnosť členských štátov zakázať využívanie mediácie v určitých oblastiach. (
152
)
142.
Iné právne nástroje však obsahujú pravidlá, ktoré jednoznačne nestanovujú len minimálne požiadavky. (
153
) Súdny dvor už najmä rozhodol, že pokiaľ ide o vytvorenie mechanizmov uznávania súdnych rozhodnutí, Únia nadobudla vonkajšiu právomoc. (
154
)
143.
Keďže článok 62 Istanbulského dohovoru stanovuje, že zmluvné strany spolupracujú na výkone príslušných občianskoprávnych a trestných rozsudkov vydaných súdnymi orgánmi strán vrátane ochranných opatrení, Únia nakoniec bude musieť vykonať svoju výlučnú vonkajšiu právomoc v oblasti justičnej spolupráce v občianskych veciach v súvislosti s určitými ustanoveniami dohovoru, akým je článok 62 ods. 1 písm. a).
O aspektoch dohovoru, ktoré sa týkajú určenia podmienok zamestnávania úradníkov a zamestnancov
144.
Podľa článku 336 ZFEÚ Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom a po porade s ďalšími dotknutými inštitúciami vydajú prostredníctvom nariadení Služobný poriadok úradníkov Únie a podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Únie.
145.
Je pravda, že podmienky zamestnávania zamestnancov Únie sa netýkajú oblastí uvedených v článkoch 3 a 6 ZFEÚ. Únia sa preto o túto právomoc delí s členskými štátmi v súlade s článkom 4 ods. 1 ZFEÚ. Treba však poukázať na to, že táto právomoc bola prebratá prijatím nariadenia č. 31 (EHS), 11 (ESAE), ktorým sa stanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva a Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (
155
), a preto treba vychádzať z toho, že Únia v súlade s článkom 3 ods. 2 ZEÚ nadobudla výlučnú vonkajšiu právomoc v tejto oblasti.
146.
Z toho vyplýva, že okrem právnych základov, ktoré uviedol Parlament, je tiež potrebné preskúmať články 81 a 336 ZFEÚ s cieľom určiť, na akom právnom základe alebo základoch by malo byť prijaté rozhodnutie povoliť v mene Únie uzavretie Istanbulského dohovoru.
147.
Pokiaľ ide o iné právomoci, než sú štyri právomoci, ktoré som už preskúmal, alebo právomoci, ktoré Parlament uviedol vo svojej otázke, domnievam sa, že hoci určité ustanovenia Istanbulského dohovoru patria do týchto právomocí, tieto ustanovenia pravdepodobne neovplyvnia ťažisko akéhokoľvek rozhodnutia Únie o uzatvorení dohovoru z dôvodov, ktoré som práve uviedol. Je to buď preto, že Únia nie je povinná vykonávať tieto právomoci, alebo preto, že príslušné ustanovenia možno za týchto okolností považovať za vedľajšie.
E.
Záverečné posúdenie: o relevantnosti právnych základov uvedených Parlamentom a právnych základov zodpovedajúcich právomociam, ktoré sa majú vykonávať a zároveň pokrývajú dostatočne relevantné ciele a zložky Istanbulského dohovoru
148.
Tu sa mi zdá byť hneď na úvod dôležité zdôrazniť to, čo robí túto vec natoľko osobitnou, konkrétne že Únia nebude vykonávať všetky právomoci, o ktoré sa delí s členskými štátmi. Predovšetkým sa zdá, že Únia nebude musieť vykonávať právomoc, ktorá by sa považovala za pokrývajúcu ciele a prevažujúce zložky Istanbulského dohovoru, a to boj proti diskriminácii z dôvodu rodu. (
156
)
149.
V dôsledku toho sa môžu stať relevantnými ďalšie možné právne základy – ktoré by inak boli doplnkové. Treba však mať na pamäti, že len čiastočne pokrývajú ciele a zložky Istanbulského dohovoru. Ako som už vysvetlil, preto treba príslušný právny základ alebo základy určiť porovnaním s inými možnými základmi, a nie absolútnym spôsobom.
150.
Parlament sa vo svojej otázke pýta, či rozhodnutie o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru môže byť právoplatne založené na článku 82 ods. 2 a článku 84 ZFEÚ, ako navrhuje Rada, alebo či má byť skôr založené na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Okrem týchto právnych základov, o ktorých sa musí predpokladať, že zodpovedajú právomociam, ktoré sa Únia rozhodla vykonávať, je z vyššie uvedených dôvodov potrebné vziať do úvahy aj články 81 a 336 ZFEÚ. Navrhujem začať článkom 82 ods. 2, článkom 83 ods. 1 a článkom 84 ZFEÚ, ktoré sú súčasťou kapitoly 4 hlavy V tretej časti ZFEÚ a týkajú sa justičnej spolupráce v trestných veciach, ako aj článkom 81 ods. 1 ZFEÚ.
151.
V prvom rade môžem poukázať na to, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ dáva Únii právomoc stanoviť minimálne pravidlá s cieľom uľahčiť vzájomné uznávanie rozsudkov a iných súdnych rozhodnutí v trestných veciach a vytvoriť a posilniť policajnú a súdnu spoluprácu v trestných veciach, ktoré majú cezhraničný rozmer. Druhý pododsek tohto ustanovenia však stanovuje, že pokiaľ Rada vopred neurčí rozhodnutím ďalšie osobitné aspekty trestného konania, tieto opatrenia sa týkajú vzájomnej prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi, práv jednotlivcov v trestnom konaní alebo práv obetí trestných činov. (
157
)
152.
Ako som už spomenul, časť VIII Istanbulského dohovoru má za cieľ nadviazanie medzinárodnej justičnej spolupráce zameranej na trestnú oblasť. Ustanovenia uvedené v tejto časti preto pravdepodobne patria do pôsobnosti článku 82 ods. 2 ZFEÚ. (
158
) Vzhľadom na to, že členské štáty si vo veľkej miere zachovali výlučnú právomoc v trestných veciach, sa domnievam, že ak Únia nechce vykonávať právomoc, ktorú má v oblasti rovnosti zaobchádzania, z možných právnych základov článok 82 ods. 2 ZFEÚ z komparatívneho hľadiska predstavuje právny základ, ktorý pravdepodobne pokryje právne ťažisko budúceho rozhodnutia, ktorým sa povoľuje uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie. V tejto súvislosti je možno príznačné, že tri inštitúcie, ktoré predložili písomné pripomienky – Európsky parlament, Rada a Komisia –, jednomyseľne tvrdia, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ je jedným z vhodných hmotnoprávnych základov na prijatie rozhodnutia, ktorým sa Únii povoľuje uzatvoriť Istanbulský dohovor.
153.
Za týchto podmienok článok 81 ods. 1 ZFEÚ podľa môjho názoru nemôže byť jedným z právnych základov rozhodnutia o povolení uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie. Zo všeobecného systému tohto dohovoru totiž vyplýva, že jeho ciele a zložky, ktoré pravdepodobne patria do justičnej spolupráce v občianskych veciach, sú doplnkové vo vzťahu k vytvoreniu medzinárodnej spolupráce v trestných veciach. Z ustanovení časti VIII (články 62 až 65), ako aj zo všeobecného systému tohto dohovoru totiž vyplýva, že jeho cieľom je uprednostniť trestnoprávnu reakciu na násilie páchané na ženách a že zamýšľaná medzinárodná spolupráca má predovšetkým trestnú povahu. Za týchto okolností sa domnievam, že ustanovenia Istanbulského dohovoru o vytvorení justičnej spolupráce v oblasti občianskeho práva sú v podstate doplnkom k trestnoprávnej spolupráci, ktorú má za cieľ tento dohovor stanoviť.
154.
Pokiaľ ide o článok 83 ods. 1 ZFEÚ, toto ustanovenie udeľuje Únii právomoc stanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií v oblastiach zvlášť závažnej trestnej činnosti s cezhraničným rozmerom vyplývajúcim z povahy alebo dôsledkov týchto trestných činov alebo z osobitnej potreby bojovať proti nim na spoločnom základe. Druhý pododsek však obsahuje taxatívny zoznam dotknutých oblastí, konkrétne terorizmus, obchodovanie s ľuďmi a sexuálne zneužívanie žien a detí, nedovolené obchodovanie s drogami, nedovolené obchodovanie so zbraňami, pranie špinavých peňazí, korupciu, falšovanie platobných prostriedkov, počítačovú kriminalitu a organizovanú trestnú činnosť. Tretí pododsek síce stanovuje, že Rada môže rozhodnutím tento zoznam rozšíriť, nezdá sa však, že by túto možnosť doposiaľ využila. (
159
)
155.
Vzhľadom na zoznam oblastí, na ktoré sa v súčasnosti vzťahuje článok 83 ods. 1 ZFEÚ, sa zdá, že ustanovenia hmotného trestného práva uvedené v Istanbulskom dohovore nepatria do právomoci Únie, ale ponechali si ich členské štáty. Podľa môjho názoru samotná skutočnosť, že násilie, na ktoré sa vzťahuje tento dohovor, môže v niektorých prípadoch patriť pod obchodovanie s ľuďmi alebo sexuálne vykorisťovanie žien a detí, sama osebe nepostačuje na konštatovanie, že určité ustanovenia Istanbulského dohovoru pravdepodobne patria do právomoci, ktorá Únii vyplýva z článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Použitie tohto právneho základu sa mi teda v každom prípade zdá byť vylúčené.
156.
Pokiaľ ide o článok 84 ZFEÚ, účelom tohto ustanovenia je umožniť Únii zaviesť opatrenia na presadzovanie a podporu činnosti členských štátov v oblasti predchádzania trestnej činnosti s vylúčením harmonizácie zákonov a iných právnych predpisov. Je preto potrebné položiť si otázku, či by Únia musela prijať podporné opatrenia, keby uzatvorila Istanbulský dohovor.
157.
V tejto súvislosti dohovor ukladá zmluvným stranám niekoľko povinností prijať určitý počet preventívnych a ochranných opatrení, ktoré prináležia priamo zmluvným stranám. Podľa môjho názoru však článok 84 ZFEÚ netreba chápať príliš reštriktívne v tom zmysle, že umožňuje len prijatie opatrení, ktorých adresátmi by boli členské štáty, ale skôr v tom zmysle, že ako vyplýva z jeho znenia, umožňuje aj prijatie opatrení na podporu činnosti štátu, t. j. nad rámec tých, ktoré prijali štáty, pričom nie je vylúčené, že sa môžu priamo týkať fyzických osôb.
158.
Pokiaľ ide o význam cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru, ktoré sa týkajú predchádzania trestnej činnosti, keďže ako som už vysvetlil, Únia nebude vykonávať všetky svoje právomoci a najmä svoju právomoc v oblasti boja proti diskriminácii na základe rodu, posúdenie hlavnej povahy právneho základu sa stáva relatívnym. Inými slovami, prevažujúci alebo hlavný charakter určitých dotknutých cieľov a zložiek je potrebné posúdiť v porovnaní s ostatnými cieľmi a zložkami Istanbulského dohovoru, ktoré budú pre Úniu záväzné, lebo sa rozhodla vykonať príslušné právomoci.
159.
Za týchto okolností keďže Rada má v úmysle obmedziť rozsah právnych záväzkov, ktoré Únia prijme pri uzavretí Istanbulského dohovoru, ciele a zložky rozhodnutia o povolení uzavretia tohto dohovoru Úniou, na ktoré sa pravdepodobne bude vzťahovať článok 84 ZFEÚ, sa mi zdajú byť rovnako prevažujúce ako tie, na ktoré sa vzťahuje článok 82 ods. 2 ZFEÚ. Okrem toho justičná spolupráca v trestných veciach i predchádzanie násiliu páchanému na ženách sú predmetom celej časti tohto dohovoru.
160.
Pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ, odkazuje na právomoc Únie zriadiť spoločný azylový systém. Je pravda, že ako zdôraznil Parlament, Istanbulský dohovor obsahuje len tri články, ktoré sa zaoberajú migráciou a azylom. Článok 59 tohto dohovoru zaväzuje strany, aby vo svojich vnútroštátnych právnych predpisoch poskytli ženským obetiam násilia, ktoré sú migrantkami, možnosť získať autonómny pobytový status, zatiaľ čo články 60 a 61 v podstate stanovujú, že strany uznávajú násilie páchané na ženách ako formu prenasledovania a skúmajú žiadosti o postavenie utečenca na základe rodovo citlivého výkladu, pričom zároveň dodržiavajú zásadu „non‑refoulement“ (nenavrátenia) obetí násilia páchaného na ženách.
161.
Musím však po prvé poukázať na to, že tieto tri ustanovenia predsa len tvoria samostatnú časť, čo ilustruje, že Istanbulský dohovor prikladá týmto otázkam rovnaký význam ako justičnej spolupráci alebo preventívnym opatreniam. Po druhé tieto ustanovenia na rozdiel od väčšiny ustanovení, v súvislosti s ktorými má Únia právomoc, nezodpovedajú právu, ktoré v súčasnosti v Únii platí. V súčasnosti právo EÚ vo všeobecnosti nestanovuje povinnosť zohľadniť násilie páchané na ženách ako jednu z foriem prenasledovania, ktorá môže viesť k vzniku postavenia utečenca, a prijatie takej výslovnej povinnosti by mohlo mať významné praktické dôsledky. Po tretie a predovšetkým treba mať na pamäti, že keďže Rada predpokladá uzavretie obmedzené na určité právomoci, veľmi veľký počet ustanovení Istanbulského dohovoru nebude z hľadiska práva EÚ záväzný.
162.
V tejto súvislosti sa domnievam, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ by mal patriť medzi právne základy rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie, lebo sa vzťahuje na ciele a zložky, ktoré by sa aspoň v porovnaní s ostatnými cieľmi a zložkami, ktoré bude mať toto rozhodnutie, mali považovať za prevládajúce. Aj keby sa dalo povedať, že určité ciele alebo zložky tohto dohovoru, ktoré som nespomenul, by mohli patriť do výlučnej právomoci Únie, skutočne by mohli mať prinajlepšom doplnkovú povahu.
163.
Nakoniec pokiaľ ide o podmienky zamestnávania zamestnancov Únie, zdá sa mi byť zrejmé, že za normálnych okolností samotná skutočnosť, že medzinárodná dohoda sa pravdepodobne bude týkať aj zamestnancov Únie, nie je postačujúca na odôvodnenie zmienky o článku 336 ZFEÚ ako právneho základu: je potrebné, aby uplatňovanie tejto dohody na uvedených zamestnancov predstavovalo cieľ alebo hlavnú zložku rozhodnutia o uzavretí tejto dohody.
164.
Keďže však v tomto prípade Únia nemá v úmysle vykonávať svoju právomoc v boji proti rodovej diskriminácii, chcem poukázať na to, že ostatné uvedené právne základy sa na dohodu budú vzťahovať len veľmi čiastočne. Významná časť cieľov a zložiek Istanbulského dohovoru, najmä tie, ktoré sú zamerané na kriminalizáciu určitého konania, bude patriť do výlučnej právomoci členských štátov. Povinnosti, ktoré bude musieť Únia prevziať, ak uplatní svoj zámer uskutočniť obmedzené pristúpenie, budú v skutočnosti dosť obmedzené. Za týchto podmienok sa domnievam, že ciele a zložky tohto dohovoru, na ktoré sa môže vzťahovať článok 336 ZFEÚ, budú z hľadiska Únie komparatívne rovnako dôležité ako ciele a zložky, na ktoré sa vzťahuje článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ. Pokiaľ ide o jej zamestnancov, pristúpenie Únie k Istanbulskému dohovoru bude mať plný účinok. V dôsledku toho záväzky, ktoré z ratifikácie tohto dohovoru vyplynú pre Úniu, pokiaľ ide o jej zamestnancov, budú mať širšiu vecnú pôsobnosť než tie, ktoré vyplývajú vo vzťahu k štátnym príslušníkom Únie z výkonu jej iných právomocí. Za týchto okolností sa domnievam, že obmedzené pristúpenie vytvára osobitnú situáciu, v ktorej zložku verejnej služby nemožno považovať za vedľajšiu v porovnaní s ostatnými právomocami.
165.
Je pravda, že podľa judikatúry Súdneho dvora musí byť prijatie aktu v zásade založené na jedinom právnom základe. Ako som však vysvetlil vyššie, keď sa Únia rozhodne pre obmedzené pristúpenie v tom zmysle, že sa zriekne svojich právomocí v oblasti boja proti diskriminácii na základe rodu, hromadenie právnych základov sa zdá byť nevyhnutné z dôvodu rozdrobenia ostatných právomocí. (
160
) Okrem toho všetky tieto právne základy upravujú rovnaký postup, pokiaľ ide o výkon vnútorných právomocí, konkrétne riadny legislatívny postup, ktorý v súvislosti s výkonom vonkajších právomocí vedie v súlade s článkom 218 ZFEÚ k uplatneniu rovnakých pravidiel hlasovania. Tieto právne základy a výkon vonkajšej právomoci Únie sú preto plne zlučiteľné.
166.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy preto navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku v tom zmysle, že vzhľadom na rozsah uzavretia dohovoru plánovaného Radou musí byť rozhodnutie, ktorým sa Únii povoľuje pristúpiť k tomuto uzavretiu, založené na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj na článkoch 84 a 336 ZFEÚ.
V. Prvá otázka časť b): môže byť uzavretie Istanbulského dohovoru povolené v dvoch samostatných rozhodnutiach?
167.
Časť b) prvej otázky položenej Parlamentom sa v podstate týka toho, či ak by okrem iného v dôsledku voľby právnych základov malo byť uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou povolené prostredníctvom dvoch samostatných rozhodnutí, takéto povolenie by bolo následne neplatné.
168.
Parlament poukazuje na to, že dôvodom prijatia dvoch samostatných rozhodnutí vo fáze podpisu bolo to, že články 60 a 61 Istanbulského dohovoru patria do oblasti spoločnej politiky vo veciach azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany uvedenej v článku 78 ZFEÚ. To by spôsobilo osobitné ťažkosti, pokiaľ ide o uplatňovanie protokolu č. 21, ktorý stanovuje, že Írsko nie je viazané opatreniami prijatými v tejto oblasti ani nepodlieha ich uplatňovaniu, a preto sa na ich prijímaní nezúčastňuje okrem prípadov, keď sa rozhodne zúčastniť. Parlament sa však domnieva, že obavy vyslovené v súvislosti s protokolom č. 21 sú neopodstatnené, lebo keby Únia uzavrela Istanbulský dohovor, Írsko by týmto uzatvorením bolo viazané, pokiaľ ide o všetky právomoci vykonávané Úniou na základe tohto dohovoru. Ja s tým však nemôžem súhlasiť, lebo toto tvrdenie znamená, že ak by sa to stalo, možný vplyv protokolu č. 21 by stratil na váhe, lebo tieto ustanovenia dohovoru sa vo veľkej miere zaoberajú spoločnými pravidlami, s ktorými Írsko súhlasilo.
169.
Na úvod chcem poukázať na to, že táto otázka, ktorú položil Parlament, sa týka formálnej budúcej platnosti rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru.
170.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z článku 263 ZFEÚ vyplýva, že formálnu platnosť aktu možno spochybňovať len vtedy, ak bola porušená podstatná procesná požiadavka. Preto si možno položiť otázku: čo predstavuje podstatnú formálnu požiadavku na tento účel?
171.
Ako som už vysvetlil, ide o procesné a formálne požiadavky, ktoré môžu mať vplyv na obsah príslušného aktu (
161
) alebo, pokiaľ ide o povinnosť odôvodnenia, môžu vyvolať nejasnosti v súvislosti s povahou alebo rozsahom sporného aktu. (
162
) Na prijatie dvoch samostatných rozhodnutí – namiesto jedného – čo by bolo v rozpore s právom EÚ, je potrebné po prvé preskúmať, či je to, čo by sa dalo nazvať „postupom rozdelenia“, v rozpore s určitým pravidlom alebo zásadou, a po druhé, či toto pravidlo alebo zásadu možno považovať za „podstatnú“ v uvedenom zmysle.
172.
Pokiaľ ide o existenciu takého pravidla alebo zásady, môžem poukázať na to, že ani jedno z ustanovení Zmlúv alebo vnútorného rokovacieho poriadku Rady neupravuje požiadavku, ktorá zakazuje rozdelenie rozhodnutia o povolení uzavretia medzinárodnej dohody na dve samostatné rozhodnutia.
173.
Je pravda, že článok 218 ods. 6 ZFEÚ odkazuje v súvislosti s postupom uzatvárania dohody na to, že Rada prijme rozhodnutie o povolení takéhoto uzatvorenia. Je však jasné, že použitie neurčitého člena odkazuje na všeobecný pojem „rozhodnutie“, ktorý označuje obvyklú formu aktu Rady alebo Komisie, ktorý nie je predpisom so všeobecnou pôsobnosťou. Nevzťahuje sa preto na pojem instrumentum (forma) používaný v krajinách občianskeho práva v protiklade k pojmu negotium (podstata). Po zasadení do tohto správneho kontextu preto musím pochybovať o tom, či autori Zmluvy mali v úmysle len použitím neurčitého člena vylúčiť možnosť, že takéto rozhodnutie bude mať formu dvoch samostatných aktov.
174.
Rovnako mám problém pochopiť, ako by rozdelenie rozhodnutia o povolení uzavretia medzinárodnej dohody na dva rôzne akty mohlo byť v rozpore s článkom 17 ods. 2 ZEÚ alebo s článkom 293 ZFEÚ. Hoci sa obe ustanovenia týkajú len legislatívneho postupu, (
163
) z umiestnenia článku 218 v rámci ZFEÚ – toto ustanovenie sa nachádza v hlave V piatej časti (ktorá je venovaná vonkajšej činnosti Únie), a nie v hlave I štvrtej časti kapitole 2 oddiele 2, čo je prípad legislatívneho postupu – spolu s obsahom tohto ustanovenia vyplýva, že postup uzatvárania medzinárodných dohôd je špecifický a osobitný. V skutočnosti sú odlišné nielen výsady rôznych inštitúcií v každom z týchto postupov, ale rozdielna je aj terminológia použitá v Zmluvách. Napríklad článok 218 ods. 3 ZFEÚ upravuje postup, ktorý sa v súvislosti s podpisom medzinárodnej dohody začína „odporúčaním, zatiaľ čo článok 294 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že legislatívny postup sa začína „návrhom“. (
164
)
175.
Okrem toho aj keby som usúdil, že jedno z týchto ustanovení by sa mohlo považovať za upravujúce požiadavku, nemyslím si, že by sa dala považovať za „podstatnú“ v zmysle článku 263 ZFEÚ.
176.
V tejto súvislosti je jediným pravidlom alebo zásadou, ktorá by mohla predstavovať podstatnú procesnú alebo formálnu požiadavku – a ktorá by teda zabránila Rade v rozdelení rozhodnutia o povolení uzavretia medzinárodnej dohody na dva rôzne akty –, jednoducho rešpektovanie výsad ostatných inštitúcií a členských štátov, ako aj platných pravidiel hlasovania, (
165
) lebo tieto pravidlá nie sú k dispozícii samotným inštitúciám. (
166
)
177.
Súdny dvor teda napríklad v rozsudku Komisia/Rada (
167
), ktorý sa bežne označuje ako „rozsudok o hybridnom akte“, rozhodol, že Rada a zástupcovia vlád členských štátov nemôžu zlúčiť do jedného rozhodnutia akt povoľujúci podpísanie dohody medzi Úniou a tretími štátmi alebo medzinárodnými organizáciami a akt o predbežnom uplatňovaní tejto dohody členskými štátmi. Ako zdôraznil Súdny dvor, dôvodom je to, že členské štáty nemajú právomoc prijať prvé rozhodnutie a, naopak, Rada ako inštitúcia Únie nezohráva nijakú úlohu pri prijímaní aktu týkajúceho sa predbežného uplatňovania zmiešanej dohody členskými štátmi. Tento akt zostáva záležitosťou vnútroštátneho práva každého z týchto štátov. (
168
) Súdny dvor okrem toho uviedol, že táto prax by mohla mať vplyv na uplatňované pravidlá hlasovania, lebo prvý akt by sa mal prijať v súlade s článkom 218 ods. 8 ZFEÚ kvalifikovanou väčšinou v Rade, zatiaľ čo predbežné uplatňovanie zmiešanej dohody členskými štátmi si ako záležitosť vnútroštátneho práva každého z týchto štátov vyžaduje konsenzus zástupcov týchto štátov, a teda ich jednomyseľný súhlas. (
169
)
178.
V prejednávanej veci sa však uzatvorenie Istanbulského dohovoru prostredníctvom dvoch rozhodnutí namiesto jedného nezdá byť takej povahy, že by mohlo vyvolať podobné obavy, ako sú tie, ktoré Súdny dvor uviedol v rozsudku o hybridnom akte.
179.
Po prvé je nesporné, že bez ohľadu na počet rozhodnutí, ktoré sa prijmú, bude ich prijatie patriť do právomoci Únie.
180.
Po druhé pokiaľ ide o pravidlá hlasovania, treba poukázať na to, že rozdelenie rozhodnutia na dva samostatné akty by mohlo postihnúť uzavretie medzinárodnej dohody vadou, keby bol prvý akt prijatý podľa určitého pravidla hlasovania a druhý akt prijatý na základe iného pravidla hlasovania za okolností, keď by sa v prípade prijatia jediného aktu uplatnilo len jedno pravidlo. (
170
) V prejednávanej veci však zo všetkých dôvodov, ktoré som už uviedol v rámci skúmania prípustnosti, všetky dotknuté právne základy vedú k uplatneniu toho istého postupu.
181.
Je pravda, že z odpovede na časť a) prvej otázky vyplýva, že podpis Istanbulského dohovoru Úniou – a v konečnom dôsledku jeho uzavretie – znamenal a znamená, že Únia bude vykonávať určité právomoci, ktoré patria do tretej časti hlavy V ZFEÚ. Z toho teda vyplýva, že prijatie rozhodnutia o povolení uzavretia tohto dohovoru Úniou, ako ho zamýšľa Parlament, treba považovať za patriace do právomocí Únie, na ktoré sa vzťahujú protokoly č. 21 a 22. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament, však rozdelenie uzavretia tohto dohovoru na dva samostatné akty bude mať za následok dodržanie – a nie porušenie – platných pravidiel hlasovania a osobitného postavenia Írska, ktoré je upravené v protokole č. 21. (
171
)
182.
V tejto súvislosti je samozrejme potrebné prijať dve rozhodnutia, ak akt sleduje niekoľko cieľov alebo má niekoľko zložiek, pričom jeden cieľ alebo jedna zložka nie je vedľajšia vo vzťahu k druhému cieľu alebo zložke, a tieto rôzne základy nie je možné navzájom zosúladiť, lebo vedú k uplatneniu rôznych pravidiel hlasovania. (
172
) Podľa môjho názoru je tiež pravda, že prijatie niekoľkých samostatných aktov bude potrebné, ak jeden akt obsahuje zložky, ktoré môžu aspoň čiastočne patriť do pôsobnosti protokolov č. 21 a 22, a druhý nie. Vzhľadom na protokol č. 21 sa totiž Írsko zúčastňuje na prijímaní navrhovaných opatrení Radou podľa tretej časti hlavy V ZFEÚ, len ak tento členský štát vyjadrí želanie zúčastniť sa na ňom. (
173
) V súlade s protokolom č. 22 sa Dánske kráľovstvo nezúčastní na prijímaní navrhovaných opatrení Radou podľa tretej časti hlavy V ZFEÚ a je nimi viazané, len ak sa ich po ich prijatí rozhodne uplatňovať. (
174
)
183.
Vzhľadom na to, že Dánske kráľovstvo sa v Rade nezúčastňuje na prijímaní opatrení patriacich pod tretiu časť hlavu V ZFEÚ a Írsko sa na ňom zúčastňuje, len ak vyjadrí svoj úmysel urobiť to, vždy keď sa má akt Únie prijať podľa niekoľkých právnych základov, z ktorých niektoré patria pod tretiu časť hlavu V ZFEÚ a iné pod iné ustanovenia tejto Zmluvy, môže byť potrebné rozdeliť tento akt na niekoľko rozhodnutí.
184.
V prejednávanej veci je pravda, že všetky právomoci, ktoré Únia bude alebo má v úmysle vykonávať, patria do pôsobnosti tretej časti hlavy V ZFEÚ. V dôsledku toho nebude Dánske kráľovstvo viazané ani jedným z týchto rozhodnutí a nezúčastní sa na hlasovaní o prijatí ani jedného z týchto dvoch rozhodnutí. Protokol č. 22 preto pravdepodobne nezmení uplatniteľné pravidlá hlasovania.
185.
Pokiaľ ide o situáciu Írska, Parlament sa domnieva, že v rozsahu, v akom by sa na dohodu vo veľkej miere vzťahovali spoločné pravidlá, ktoré by Írsko prijalo, tento členský štát by bol nevyhnutne viazaný budúcou dohodou, a preto by bol povinný zúčastniť sa na hlasovaní.
186.
Ako som však už uviedol, nemôžem s tým súhlasiť. Nielenže z odpovede na prvú otázku vyplýva, že sekundárne právne predpisy Únie sa v plnej miere nevzťahujú na oblasti zodpovedajúce právomociam, ktoré bude Únia povinná vykonávať s cieľom uzavrieť dotknutý dohovor, a právomociam, ktoré Parlament uviedol vo svojej žiadosti, ale podľa môjho názoru skutočnosť, že Írsko už súhlasilo s účasťou na prijímaní určitých právnych predpisov EÚ, neznamená, že to musí urobiť v súvislosti s uzavretím medzinárodnej dohody, ktorá má ten istý predmet. Podľa môjho názoru to vyplýva z článku 4a protokolu č. 21, ktorý stanovuje, že ustanovenia protokolu sa „vzťahujú tiež na opatrenia navrhnuté alebo prijaté podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktorými sa menia a dopĺňajú existujúce opatrenia, ktorými sú viazané“ (
175
). V rozsahu, v akom by sa uzatvorenie Istanbulského dohovoru mohlo dotknúť určitých existujúcich opatrení v oblasti azylu, ako som uviedol pri skúmaní časti a) prvej otázky, sa teda zdá byť jasné, že na základe protokolu č. 21 sa Írsko môže rozhodnúť, že nebude viazané rozhodnutím o povolení prijatia Istanbulského dohovoru, a preto sa nemusí zúčastniť na hlasovaní o tejto otázke.
187.
Je pravda, že Súdny dvor v stanovisku 1/15 rozhodol, že uplatňovanie protokolov č. 21 a 22 neovplyvní pravidlá hlasovania v Rade. (
176
) Úvahy v uvedenej veci však treba chápať s prihliadnutím na okolnosti veci. V uvedenej veci totiž Írsko a Spojené kráľovstvo oznámili svoje želanie zúčastniť sa na prijatí príslušného rozhodnutia, takže v súlade s článkom 3 protokolu č. 21 nebolo potrebné uplatňovať pravidlá hlasovania stanovené v článku 1 protokolu. Pokiaľ ide o protokol č. 22, Súdny dvor v podstate rozhodol, že vzhľadom na obsah zamýšľanej dohody Dánske kráľovstvo nebude viazané ustanoveniami tejto dohody, a teda že bez ohľadu na prijatý právny základ sa Dánske kráľovstvo nezúčastní na prijatí tohto rozhodnutia. (
177
)
188.
V tejto súvislosti možno uviesť, že na rozdiel od tvrdení, ktoré na pojednávaní uviedla Komisia, skutočnosť, že Únia má v tejto situácii výlučnú právomoc na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ, nemôže mať za následok vylúčenie uplatňovania protokolu č. 21. Ak by to tak totiž bolo, článok 4a protokolu č. 21 by nemal nijaký skutočný význam, lebo podľa môjho názoru je účelom tohto ustanovenia práve spresniť, že protokol sa uplatňuje aj vtedy, keď má Únia výlučnú právomoc, lebo zamýšľané opatrenie pravdepodobne pozmení existujúce legislatívne akty.
189.
Aj v prípade ustanovení Istanbulského dohovoru, ktoré nemenia existujúce opatrenie, sa domnievam, že súhlas Írska je potrebný. Hoci článok 4a protokolu č. 21 sa vzťahuje na opatrenie, ktorého účinkom je zmena a doplnenie existujúceho opatrenia, faktom zostáva, že – ako zdôrazňuje použitie slova „tiež“ – aj keď opatrenie nemení a nedopĺňa existujúci akt, článok 1 uvedeného protokolu sa napriek tomu uplatní, pokiaľ zamýšľané opatrenie obsahuje ustanovenia patriace do pôsobnosti tretej časti hlavy V ZFEÚ.
190.
Samozrejme, je pravda, že ak Írsko súhlasilo s tým, že bude viazané určitými právnymi aktmi Únie, nemôže potom pristúpiť k uzavretiu dohovoru alebo inej medzinárodnej dohody, ktorá by narušila účinnosť tých istých právnych predpisov. Opak však nie je pravdou. Skutočnosť, že Írsko súhlasilo s tým, že bude viazané týmito legislatívnymi nástrojmi EÚ, neznamená, že bude potom povinné zúčastniť sa na prijatí aktu, ktorým sa uzatvorí dohovor týkajúci sa oblasti, ktorá patrí do pôsobnosti tretej časti hlavy V ZFEÚ. Taký záver by bol v rozpore s jasným znením protokolu č. 21.
191.
Hoci je jasné, že keby Istanbulský dohovor vstúpil pre Úniu do platnosti, malo by to vplyv na právne predpisy EÚ v oblasti azylu, účinok protokolu č. 21 je taký, že z hľadiska práva Únie bude Írsko viazané týmto dohovorom, pokiaľ ide o všetky právomoci vykonávané v čase uzavretia tohto dohovoru, len ak vyjadrí aj úmysel byť ním viazané. V dôsledku toho ak Írsko bude súhlasiť s tým, že bude viazané rozhodnutím Únie povoliť uzavretie Istanbulského dohovoru len v súvislosti s určitými ustanoveniami tohto dohovoru, bude potrebné prijatie dvoch samostatných rozhodnutí.
192.
Okrem toho skutočnosť, že Írsko už uzavrelo Istanbulský dohovor, podľa môjho názoru nespochybňuje predchádzajúcu analýzu. (
178
) Dôvodom je to, že dôsledky tohto uzavretia nie sú rovnaké, ako keby Írsko súhlasilo s tým, že bude viazané rozhodnutím Únie uzavrieť tento dohovor. Predovšetkým ak Írsko súhlasí s tým, že bude viazané pristúpením Únie k tomuto dohovoru, bude to mať na jednej strane za následok, že aj keby tento členský štát niekedy vypovedal tento dohovor v súlade s jeho článkom 80, bude naďalej viazaný vo veciach, ktoré patria do právomoci Únie. Na druhej strane možno tento členský štát nebude chcieť byť viazaný rozhodnutím, ktoré prijme Únia, keďže v závislosti od rozsahu pristúpenia by toto rozhodnutie mohlo mať prednosť pred výhradami vyjadrenými týmto členským štátom.
193.
Za týchto okolností by v závislosti od zámerov Írska bolo prijatie dvoch rozhodnutí nielen právoplatné, ale tento prístup by bol vhodný a mohol by byť dokonca z právneho hľadiska nevyhnutný.
194.
Za týchto okolností navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Parlamentu v tom zmysle, že uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou prostredníctvom dvoch samostatných aktov nebude mať za následok neplatnosť týchto aktov.
VI. O druhej otázke
195.
Druhou otázkou sa Parlament pýta, či by rozhodnutie EÚ o uzavretí Istanbulského dohovoru bolo platné, keby bolo prijaté bez spoločnej dohody všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, že budú týmto dohovorom viazané.
196.
V tejto súvislosti Parlament uznáva, že je dôležité zabezpečiť úzku spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie v procese rokovaní, uzatvárania a vykonávania medzinárodnej dohody. Domnieva sa však, že ak Rada čaká, kým všetky členské štáty uzavrú túto dohodu, a až potom ju uzatvorí Únia (postup, ktorý Parlament označuje ako postup „spoločnej dohody“), prekračuje to rámec tejto spolupráce. Parlament tvrdí, že v praxi by to znamenalo požadovať jednomyseľnosť v rámci Rady s cieľom prijať medzinárodnú dohodu napriek existencii pravidla kvalifikovanej väčšiny. Taký postup by navyše znamenal, že rozhodnutie o povolení uzavretia medzinárodnej dohody sa zmení na hybridný akt.
197.
Zdá sa, že na pojednávaní Rada pripustila, že v prípade zmiešanej dohody postupuje vo všeobecnosti tak, že čaká na uzavretie tejto dohody členskými štátmi (alebo aspoň dovtedy, kým nepotvrdia, že túto dohodu uzavrú) a až potom predloží rozhodnutie, ktorým sa Únii povolí uzavrieť uvedenú dohodu, na hlasovanie. Rada však tvrdí, že sa nepovažuje za viazanú týmto postupom, ale, že takéto zdržanlivé stanovisko je úplne odôvodnené v prípade uzavretia Istanbulského dohovoru.
198.
V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť, že keď sa Európska únia rozhodne vykonávať svoje právomoci, musia sa vykonávať spôsobom, ktorý je v súlade s medzinárodným právom. (
179
)
199.
Podľa medzinárodného práva podpísanie medzinárodnej dohody určitým subjektom v zásade nepredurčuje jeho súhlas s tým, aby bol dohodou viazaný, a v dôsledku toho ho v zásade nezaväzuje, aby dohodu uzavrel, a dokonca sa ani nemusí nevyhnutne odvolávať na vlastný ústavný postup (napríklad že musí získať príslušný legislatívny alebo parlamentný súhlas) na účely povolenia takého uzavretia. Také strany majú jedine povinnosť upravenú v článku 18 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969, (
180
) konkrétne konať v dobrej viere a zdržať sa skutkov, ktoré by mohli zmariť predmet alebo účel dohody.
200.
Z hľadiska práva EÚ pokiaľ nie je stanovené inak, inštitúcie nie sú povinné prijať akt so všeobecnou platnosťou. Takisto nie sú povinné urobiť to v určitej lehote. V prípade uzavretia medzinárodnej dohody platí, že keďže Zmluvy nestanovujú nijakú lehotu na to, aby Rada v tejto súvislosti prijala rozhodnutie, a keďže táto inštitúcia má pri tomto rozhodovaní veľkú mieru voľnej úvahy (
181
) ‐ aj keď Únia už túto dohodu podpísala. Myslím si, že Rada môže odkladať svoje rozhodnutie tak dlho, ako považuje za potrebné na to, aby prijala informované rozhodnutie.
201.
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament, čakať, kým všetky členské štáty uzavrú dotknutú zmiešanú dohodu, neznamená zmenu pravidiel, ktorými sa riadi rozhodnutie oprávňujúce Úniu na uzavretie tejto dohody, ani sa tým nemení rozhodnutie, ktoré sa má prijať, na hybridný akt. Také správanie totiž neznamená, že keby sa nejaký členský štát nakoniec rozhodol dohodu neuzatvoriť, Únia by ju neuzavrela. Takýto postup teda nie je v nijakom prípade rovnocenný so zlúčením vnútroštátneho postupu na uzavretie medzinárodnej dohody s postupom stanoveným v článku 218 ZFEÚ.
202.
V skutočnosti, aj keď Súdnemu dvoru neprináleží rozhodovať o relevantnosti takého správania, taký postup sa mi zdá byť plne oprávnený. Ako som už vysvetlil, keď Únia a členské štáty uzavrú zmiešanú dohodu, z hľadiska medzinárodného práva sú spoločne zodpovedné za akékoľvek neodôvodnené neplnenie dohody. (
182
) Pokiaľ ide o Istanbulský dohovor, zhodou okolností niekoľko členských štátov uviedlo, že sa stretli s vážnymi ťažkosťami, pokiaľ ide o jeho uzatvorenie na vnútroštátnej úrovni.
203.
Je pravda, že ak má Únia v úmysle uzavrieť zmiešanú dohodu, členské štáty majú povinnosti v súvislosti s procesom rokovaní a uzatvárania, ako aj s plnením prijatých záväzkov, ktoré vyplýva z požiadavky jednoty pri medzinárodnom zastúpení Únie. (
183
) Taká povinnosť však neznamená, že členské štáty sú napriek tomu povinné uzavrieť takúto dohodu. Taký prístup by bol totiž v rozpore so zásadou rozdelenia právomocí stanovenou v článku 4 ods. 1 ZEÚ.
204.
V takomto prípade môže autonómne stanoviť nanajvýš povinnosť zdržať sa konania. (
184
) V každom prípade keďže povinnosť lojálnej spolupráce funguje aj v prospech členských štátov v tom zmysle, že Únia musí rešpektovať právomoci členských štátov, (
185
) Únia sa naň nemôže odvolávať s cieľom zaviazať členské štáty, aby uzavreli medzinárodnú dohodu.
205.
V tejto súvislosti môže mať teda uzavretie zmiešanej dohody Úniou za následok, že Únia bude podľa medzinárodného práva zodpovedná za konanie určitých členských štátov, aj keby tieto štáty konali za takých okolností v rámci svojich výlučných právomoci. To je však nevyhnutný dôsledok zásady rozdelenia právomocí v súlade s vnútorným ústavným právom Únie.
206.
Pokiaľ ide o prejednávanú vec, je nesporné, že pri uzatváraní Istanbulského dohovoru Únia nebude vykonávať určité spoločné právomoci a najmä právomoc týkajúcu sa boja proti rodovej diskriminácii. V dôsledku toho bude značný počet povinností vyplývajúcich z tohto dohovoru patriť do právomoci členských štátov. Niekoľko členských štátov však uviedlo, že sa stretli s vážnymi ťažkosťami pri uzatváraní dohovoru na vnútroštátnej úrovni. To všetko znamená, že Rada je oprávnená prijať opatrný a obozretný prístup k uzavretiu tejto dohody.
207.
V tejto súvislosti sa niekedy tvrdí, že by nebolo z právneho hľadiska prijateľné, aby Rada čakala na „spoločnú dohodu“ členských štátov s cieľom uzavrieť zmiešanú dohodu, lebo Únia môže vyriešiť akékoľvek ťažkosti, ktoré sa vyskytnú, jednoduchým vyjadrením výhrady, pokiaľ ide o rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. V konkrétnom prípade Istanbulského dohovoru však jeho článok 78 ods. 1 stanovuje, že nie sú povolené nijaké výhrady s výnimkou prípadov uvedených v článku 78 ods. 2 alebo 3. Ani jedno z týchto dvoch ustanovení neumožňuje Únii urobiť týmto spôsobom vyhlásenie o právomoci prostredníctvom výhrady.
208.
Viacerí účastníci konania však tvrdia, že Únia by bez ohľadu na ustanovenia dohovoru mohla urobiť vyhlásenie o právomoci, lebo sa domnievajú, že by to v skutočnosti nepredstavovalo výhradu v zmysle medzinárodného práva. Takéto vyhlásenie o právomoci by podľa týchto účastníkov konania nepredstavovalo výhradu, lebo by slúžilo na iný účel. Tvrdia, že vyhlásenie len odráža objektívnu právnu situáciu, konkrétne že zmluvná strana medzinárodnej dohody nemá plnú právomoc na jej uzavretie, zatiaľ čo výhrada, naopak, odráža subjektívnu voľbu tejto zmluvnej strany nepristúpiť k dohode v plnom rozsahu. Vyhlásenie je preto možné urobiť aj vtedy, keď je výhrada dohodou vylúčená.
209.
Ja s tým však nemôžem súhlasiť. Z článku 2 ods. 1 písm. d) Viedenského dohovoru (
186
) vyplýva, že výhrada znamená jednostranné vyhlásenie, akokoľvek formulované alebo pomenované, urobené štátom pri podpise, ratifikácii, prijatí, schválení alebo pristúpení k zmluve, ktorým sa má vylúčiť alebo zmeniť právny účinok určitých ustanovení zmluvy pri ich uplatňovaní na tento štát. (
187
)
210.
Zdá sa teda, že podľa medzinárodného práva je cieľ sledovaný vyhlásením nepodstatný pri určovaní, či by sa s ním malo alebo nemalo zaobchádzať ako s výhradou. Ide len o to, či je funkciou dotknutého vyhlásenia vylúčiť alebo zmeniť právny účinok určitých ustanovení zmluvy. (
188
)
211.
V tejto súvislosti môžem pripomenúť, že jedna z kľúčových zásad, ktorými sa riadia medzinárodné zmluvy a ktorá je stanovená v článku 27 Viedenského dohovoru – ako aj v článku 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami alebo medzi medzinárodnými organizáciami z 21. marca 1986, (
189
) spočíva v tom, že strana sa nesmie odvolávať na ustanovenia svojho vnútroštátneho práva s cieľom odôvodniť neplnenie zmluvy. Práve to by však bolo cieľom vyhlásenia o právomoci, ak by sa malo použiť na obmedzenie rizika vzniku zodpovednosti Únie v dôsledku neplnenia zmiešanej dohody členským štátom. (
190
) Preto by sa malo považovať za „výhradu“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. d) Viedenského dohovoru.
212.
Z toho vyplýva, že na účely medzinárodného práva vyhlásenie o rozdelení právomocí medzi medzinárodnú organizáciu a jej členov treba považovať za výhradu, (
191
) a preto môže byť vyjadrená len vtedy, ak to povoľuje ustanovenie dotknutej dohody, čo platilo napríklad pre článok 2 Prílohy IX Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve, ktorý bol predmetom rozsudku MOX Plant (
192
).
213.
V praxi mnohé dohovory, ktorých je Únia zmluvnou stranou, poskytujú možnosť vyjadriť výhrady alebo dokonca požadujú od medzinárodných organizácií, ktoré tieto dohovory uzatvárajú, aby urobili vyhlásenie o právomoci. (
193
) Najznámejším príkladom dohovoru, ktorý takú povinnosť upravuje, je článok 2 prílohy IX k Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve. (
194
)
214.
Keďže však Istanbulský dohovor neumožňuje zmluvnej strane vyjadriť výhrady k pravidlám právomoci, každé vyhlásenie urobené v tejto súvislosti Úniou by sa mohlo považovať za vyhlásenie bez právneho účinku na účely medzinárodného práva. Na ústnom pojednávaní, ktoré sa konalo 6. októbra 2020, totiž Komisia pôvodne navrhla možnosť použiť vyhlásenie o právomoci. Po naliehaní však nakoniec pripustila, že z hľadiska medzinárodného práva by také vyhlásenie nemalo nijakú právnu hodnotu a malo by len informatívnu hodnotu. (
195
)
215.
Myslím si, že takýto prístup možno (s rešpektom) považovať len za neuspokojivý. Také vyhlásenie by bolo nielen nepodstatné z hľadiska medzinárodného práva, ale z tohto pohľadu by sa mohlo považovať aj za spôsobilé zavádzať. Preto by sa podľa môjho názoru Únia mala zdržať takéhoto vyhlásenia o právomoci, ak dotknutý dohovor neumožňuje výhrady. (
196
)
216.
Rovnako môžem poukázať na to, že by nemalo zmysel čakať, keďže článok 77 Istanbulského dohovoru stanovuje, že každý štát alebo Európska únia môže v čase podpisu alebo pri ukladaní svojej ratifikačnej listiny, listiny o prijatí, schválení alebo pristúpení určiť územie alebo územia, na ktoré sa tento dohovor vzťahuje. Podľa môjho názoru však existujú v podstate dva dôvody, pre ktoré by v skutočnosti nebolo možné, aby sa Únia spoliehala na toto ustanovenie s cieľom obmedziť svoju zodpovednosť. Po prvé akékoľvek úsilie o obmedzenie územnej pôsobnosti dohody na konkrétne členské štáty by bolo v rozpore so základnou jednotou práva EÚ v rámci Únie a so zásadou rovnosti zaobchádzania. Výnimka z tejto základnej jednoty a súdržnosti práva EÚ je zvyčajne výslovne stanovená na úrovni Zmluvy, o čom svojím spôsobom do veľkej miery svedčia protokoly č. 20, 21 a 32. Po druhé článok 77 Istanbulského dohovoru je možné uplatniť v praxi, až keď je známa pozícia všetkých členských štátov. V dôsledku toho aj keby som pripustil, že použitie tohto ustanovenia je skutočne možné, existujú silné praktické a právne dôvody v prospech praxe „spoločnej dohody“.
217.
Nakoniec skutočnosť, že uvedený dohovor bol prijatý pod záštitou Rady Európy – ktorá si je plne vedomá zložitej povahy pravidiel, ktorými sa riadi rozdelenie právomocí medzi členskými štátmi a Úniou – by Úniu neoprávňovala na nerešpektovanie pravidiel medzinárodného práva v prípade uzavretia dohovoru. Na jednej strane sa pravidlá medzinárodného práva vzťahujú na akúkoľvek medzinárodnú zmluvu bez výnimky. Na druhej strane zo znenia Istanbulského dohovoru vyplýva, že jeho autori mali pri jeho príprave jednoznačne na mysli konkrétnu situáciu Európskej únie, no napriek tomu – predpokladám, že úmyselne – vylúčili možnosť formulovania výhrad k právomoci. (
197
)
218.
V tejto súvislosti Únia nielenže nemá okamžitú povinnosť uzavrieť dohovor v určitej lehote, ale ako som sa práve pokúsil vysvetliť, existujú aj silné praktické dôvody na to, aby počkala, kým dohovor uzatvoria všetky členské štáty. Keby totiž jeden alebo viacero členských štátov odmietlo uzatvoriť Istanbulský dohovor, Rada by mohla rozhodnúť, že Únia bude vykonávať viac právomocí, ktoré mali byť pôvodne spoločné, s cieľom znížiť rozsah pristúpenia, ktorý patrí do právomoci členských štátov. (
198
)
219.
V prípade Istanbulského dohovoru sa taký prístup javí byť o to relevantnejší, že Rada a Parlament by mohli z existencie ťažkostí v niektorých členských štátoch pri uzatváraní tohto dohovoru vyvodiť, že je osobitne potrebné bojovať proti určitému správaniu v zmysle článku 83 ods. 1 ZFEÚ, ktorého tretí pododsek by im umožnil rozšíriť oblasti spoločnej právomoci na oblasti týkajúce sa trestného práva.
220.
Hoci však Parlament vo svojej žiadosti na základe článku 218 ZFEÚ kritizoval oneskorenie pri uzatváraní Istanbulského dohovoru, svoju otázku formuloval v tom zmysle, či by rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru bolo platné, ak by sa prijal bez toho, aby sa čakalo na spoločnú dohodu členských štátov o tom, že budú týmto dohovorom viazané.
221.
V tejto súvislosti už Súdny dvor uviedol, že prípadné ťažkosti, ktoré môžu nastať pri spravovaní dotknutých dohôd, nepredstavujú kritérium, na základe ktorého je možné posudzovať platnosť rozhodnutia o povolení uzavretia dohody. (
199
)
222.
V tejto súvislosti si nemyslím, že Rada musí získať od členských štátov potvrdenie, či dohodu uzavrú, aby mohla Úniu splnomocniť na uzavretie takej dohody. (
200
) Po prvé v Zmluvách sa taká povinnosť nespomína. Po druhé ako som uviedol, zatiaľ čo Únia a členské štáty musia zabezpečiť jednotu vo svojom medzinárodnom zastupovaní, Únia musí zabezpečiť aj rešpektovanie právomocí členských štátov. Okrem toho skutočnosť, že členský štát neuzatvorí zmluvu, mu nebráni dodržiavať zásadu jednoty práva EÚ v medzinárodnom zastupovaní, keďže tento štát sa len musí zdržať konania, ktoré je v zjavnom rozpore s pozíciami prijatými Úniou.
223.
Toto všetko ma vedie k záveru, že Rada nie je povinná čakať na spoločnú dohodu členských štátov a ani nie je povinná uzavrieť medzinárodnú dohodu, akou je Istanbulský dohovor, hneď po jej podpísaní. Je skôr na nej posúdiť, čo je najlepšie riešenie vzhľadom na také faktory, akým je rozsah rizika neodôvodneného neplnenia zmiešanej dohody dotknutým členským štátom alebo možnosť získať potrebnú väčšinu v rámci tejto inštitúcie s cieľom samostatne vykonávať všetky spoločné právomoci, ktorých sa tento dohovor týka.
224.
Nakoniec aj keď to nie je potrebné, navrhujem zaoberať sa situáciou uvedenou na pojednávaní, konkrétne čo by sa mohlo stať, keby jeden členský štát vypovedal tento dohovor po jeho uzatvorení členskými štátmi a Úniou.
225.
Za týchto okolností síce povinnosť lojálnej spolupráce bezpochyby zaväzuje dotknutý členský štát, aby Úniu vopred informoval, tá však nemôže zájsť tak ďaleko, aby zabránila členskému štátu odstúpiť od medzinárodnej dohody. Logickým a nevyhnutným dôsledkom zásady rozdelenia právomocí je totiž to, že členský štát môže odstúpiť od zmiešanej dohody, pokiaľ časť dohody stále patrí do právomoci štátov buď preto, že Únia ešte neprebrala všetky spoločné právomoci, alebo preto, že určité časti dohody patria do výlučnej právomoci členských štátov. Táto možnosť by však pre Úniu neznamenala povinnosť, aby od dohody odstúpila aj ona. Aj tu sa domnievam, že v prípade potreby by jednoducho Rade prináležalo posúdiť kompromis medzi dôležitosťou dotknutej dohody a rizikami, ktoré prináša jej nedokonalé uzavretie Úniou a členskými štátmi.
226.
Navrhujem teda odpovedať na druhú otázku v tom zmysle, že po prvé rozhodnutie Únie o uzavretí Istanbulského dohovoru by bolo zlučiteľné so Zmluvami, keby bolo prijaté bez spoločnej dohody všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, že budú týmto dohovorom viazané. Okrem toho by však bolo zlučiteľné so Zmluvami aj vtedy, keby bolo prijaté až po dosiahnutí takej spoločnej dohody. Je výlučne na Rade, aby rozhodla, ktoré z týchto dvoch riešení uprednostní.
VII. Návrh
227.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky položené Parlamentom takto:
Ak sa zámery Rady v súvislosti s rozsahom spoločných právomocí, ktoré sa majú vykonávať pri uzavretí Istanbulského dohovoru, nezmenia, rozhodnutie o povolení tohto uzavretia v mene Únie by malo byť založené na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj na článkoch 84 a 336 ZFEÚ ako hmotnoprávnych základoch.
Uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou prostredníctvom dvoch samostatných aktov nespôsobí neplatnosť týchto aktov.
Rozhodnutie Únie o uzavretí Istanbulského dohovoru by bolo zlučiteľné so Zmluvami, keby bolo prijaté bez spoločnej dohody všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, že budú týmto dohovorom viazané. Okrem toho by však bolo zlučiteľné so Zmluvami aj vtedy, keby bolo prijaté až po dosiahnutí takej spoločnej dohody. Je výlučne na Rade, aby rozhodla, ktoré z týchto dvoch riešení uprednostní.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Podľa Rady Európskej únie je dôvodom to, že Komisia nikdy nepredložila Rade Európskej únie odporúčanie na rozhodnutie o začatí rokovaní a splnomocnenie Komisie na vedenie rokovaní v mene Únie.
(
3
)	Pokiaľ ide o ucelenejší pohľad na kontext, v ktorom bol tento dohovor prijatý, pozri dôvodovú správu k Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, Séria zmlúv Rady Európy – č. 210.
(
4
)	Podľa medzinárodného práva je podpísanie medzinárodnej dohody rovnocenné s určitým predbežným schválením. Nevyplýva z neho záväzná povinnosť, ale naznačuje úmysel príslušnej zmluvnej strany pristúpiť k dohode. Hoci podpis nie je prísľubom uzavretia, zaväzuje signatára, aby sa zdržal konania, ktoré je v rozpore s cieľmi alebo účelom zmluvy.
(
5
)	V čase, keď bola predložená žiadosť o stanovisko, už uzavrelo Istanbulský dohovor 21 členských štátov EÚ. Najmenej v dvoch členských štátoch, v Bulharsku a na Slovensku, bol však proces uzatvárania pozastavený. V Bulharsku bolo pozastavenie výsledkom rozhodnutia Konstitucionen săd (Ústavný súd), ktorý zistil rozpor medzi Istanbulským dohovorom a ústavou tohto členského štátu. Na Slovensku Národná rada Slovenskej republiky veľkou väčšinou hlasovala proti jeho uzatvoreniu.
(
6
)	Postup už bol upravený v pôvodnej Zmluve o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (1957), čo je možno prekvapujúce vzhľadom na obmedzené právomoci na uzatváranie zmlúv, ktoré boli v tom čase výslovne udelené Európskemu hospodárskemu spoločenstvu. Pozri CREMONA, M.: Opinions of the Court of Justice. In: RUIZ FABRI, H. (ed.): Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law (MPEiPro). Oxford: OUP, k dispozícii online, bod 2.
(
7
)	Pozri napríklad rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 52).
(
8
)	CREMONA, M.: Opinions of the Court of Justice. In: RUIZ FABRI, H. (ed.): Max Planck Encyclopaedia of International Procedural Law (MPEiPro). Oxford: OUP, k dispozícii online, bod 3.
(
9
)	Tamže.
(
10
)	Stanovisko 1/75 (Dohoda OECD – Predpis pre miestne náklady) z 11. novembra 1975 (EU:C:1975:145, s. 1360 – 1361). Pozri tiež v tomto zmysle stanovisko 2/94 (Pristúpenie Spoločenstva k EDĽP) z 28. marca 1996 (EU:C:1996:140, body 3 až 6), a stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, body 145 a 146).
(
11
)	Pozri stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 69).
(
12
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, bod 3).
(
13
)	V medzinárodnom práve sa dohoda uzatvára výmenou, uložením alebo oznámením nástrojov, ktoré vyjadrujú konečný záväzok zmluvných strán. Z hľadiska Európskej únie Rada na návrh vyjednávača prijíma rozhodnutie o uzavretí dohody. Pozri článok 218 ZFEÚ a NEFRAMI, E.: Accords internationaux, Compétence et conclusion. In: Jurisclasseur Fascicule. 192‑1, LexisNexis, 2019.
(
14
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 54).
(
15
)	Súdny dvor niekedy zohľadňuje akty, ktoré sú vo vzťahu k dohode samostatné, ale priamo s ňou súvisia. Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/92 (Druhé stanovisko k Dohode o EHP) z 10. apríla 1992 (EU:C:1992:189, body 23 až 25).
(
16
)	V dôsledku toho je možné podať na Súdny dvor žiadosť o stanovisko pred začatím medzinárodných rokovaní, ak je známy predmet zamýšľanej dohody. Pozri stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011 (EU:C:2011:123, bod 55).
(
17
)	Pokiaľ ide o príklad tejto línie judikatúry v súvislosti s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, pozri rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i. (C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 28).
(
18
)	Súdny dvor je oprávnený zaujať v rámci konania o stanovisku postoj k právomoci Únie na uzavretie dohovoru, k postupu, ktorý sa má na tento účel dodržať, alebo k zlučiteľnosti tohto dohovoru so Zmluvami. Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, body 70 až 72).
(
19
)	Stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011 (EU:C:2011:123, body 47 a 48).
(
20
)	Otázka týkajúca sa lehoty na prijatie rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody by preto nebola prípustná v rámci postupu stanoveného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, lebo čas potrebný na prijatie rozhodnutia nepredstavuje dôvod neplatnosti, ak nie je stanovené inak. Pozri v tomto zmysle napríklad uznesenie z 13. decembra 2000, SGA/Komisia (C‑39/00 P, EU:C:2000:685, bod 44).
(
21
)	S. 1361. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
22
)	Body 15 až 17.
(
23
)	Pozri stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011 (EU:C:2011:123, bod 49).
(
24
)	Pozri stanovisko 2/94 (Pristúpenie Spoločenstva k EDĽP) z 28. marca 1996 (EU:C:1996:140, body 20 až 22), stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011 (EU:C:2011:123, bod 49) a stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, bod 147). Vzhľadom na to, že v prejednávanej veci obsah Istanbulského dohovoru a jeho „základné črty“ sú známe, nie je dôvod považovať položené otázky za neprípustné len na základe toho, kedy boli položené v súlade s postupom upraveným v článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Jediné časové obmedzenie spočíva v tom, že postup podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je potrebné uplatniť pred dátumom, ku ktorému Únia uzavrela príslušnú medzinárodnú dohodu.
(
25
)	Rozsudok z 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, body 16, 17 a 25).
(
26
)	Bod 14.
(
27
)	Stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664, bod 11).
(
28
)	To by znamenalo, že táto prax bola jedným z dôvodov napadnutého rozhodnutia alebo že sa pretavila do vnútorných predpisov, alebo že Rada sa na ňu odvolala v stanovisku prijatom v rámci konania pre nečinnosť.
(
29
)	Účelom konania o stanovisku je totiž zabrániť komplikáciám, ktoré by vznikli na medzinárodnej úrovni, keby bolo rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody následne vyhlásené za neplatné. Preto tento „poradný postup“ musí byť schopný zaoberať sa akoukoľvek otázkou, ktorá môže mať vplyv na platnosť tohto rozhodnutia. Podľa môjho názoru Súdnemu dvoru neprináleží rozhodovať o dôveryhodnosti alebo nedôveryhodnosti uvádzaného scenára, lebo z podstaty veci vyplýva, že procesné voľby Rady môžu byť známe a uznané až po prijatí rozhodnutia o uzavretí dohovoru.
(
30
)	Pozri ADAM, S.: La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne. Bruxelles: Bruylant, 2011, s. 166.
(
31
)	Stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011 (EU:C:2011:123, bod 53). Pred začatím rokovaní o uzavretí medzinárodnej dohody sa môže žiadosť o stanovisko týkať len právomoci Únie na uzavretie dohody v príslušnej oblasti, pokiaľ je presný predmet zamýšľanej dohody už známy. Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/94 (Pristúpenie Spoločenstva k EDĽP) z 28. marca 1996 (EU:C:1996:140, body 16 až 18).
(
32
)	Vo všeobecnosti, pokiaľ je žiadosť o stanovisko formulovaná tak, aby spĺňala podmienky prípustnosti vyplývajúce zo znenia a cieľov sledovaných týmto postupom, nemožno ju vyhlásiť za neprípustnú. Pozri v tomto zmysle stanovisko 3/94 (Rámcová dohoda o banánoch) z 13. decembra 1995 (EU:C:1995:436, bod 22).
(
33
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. októbra 2009, Komisia/Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 48). Všeobecnejšie z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že porušenie procesného pravidla by viedlo k zrušeniu sporného aktu, len ak by toto pravidlo mohlo mať vplyv na obsah aktu. Pozri rozsudok z 29. októbra 1980, van Landewyck a i./Komisia (209/78 až 215/78 a 218/78, EU:C:1980:248, bod 47). Stačí však, aby mala vada pravdepodobný vplyv na rozhodnutie, ktoré má byť zrušené. Pozri v opačnom zmysle rozsudok z 21. marca 1990, Belgicko/Komisia (C‑142/87, EU:C:1990:125, bod 48).
(
34
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, body 70 a 71).
(
35
)	Bod 49. Ako Súdny dvor vysvetlil v stanovisku 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 71), ústavný význam uvedenia právnych základov aktu vyplýva z toho, že vzhľadom na to, že Únia disponuje iba zverenými právomocami, musí prepojiť akty, ktoré prijme, s ustanoveniami Zmlúv, ktoré Úniu na tento účel skutočne oprávňujú.
(
36
)	Pozri bod 51. Treba však pripomenúť, že v rozsudku z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), ako aj v rozsudku z 1. októbra 2009, Komisia/Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590), v ktorom Súdny dvor tiež zrušil akt z dôvodu problému s právnymi základmi, v dotknutom akte vôbec neboli uvedené právne základy, na ktorých bol založený.
(
37
)	Rozsudky z 27. februára 2014, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑656/11, EU:C:2014:97, bod 49), a z 22. októbra 2013, Komisia/Rada (C‑137/12, EU:C:2013:675, bod 73).
(
38
)	Bod 117.
(
39
)	Podľa môjho názoru je uplatňovanie týchto protokolov určované pôsobnosťou dotknutého aktu, a nie voľbou jeho právneho základu alebo základov.
(
40
)	Dokonca aj v konaní pre neplatnosť sa účinnosť alebo neúčinnosť žalobného dôvodu vzťahuje výlučne na to, či sa ním v prípade jeho dôvodnosti dá dosiahnuť zrušenie aktu, ktorého sa domáha žalobca, ale nijakým spôsobom to neovplyvňuje prípustnosť tohto žalobného dôvodu.
(
41
)	Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 74).
(
42
)	Také tvrdenie by totiž bolo účinné len v rámci konania pre nečinnosť.
(
43
)	Rozsudok zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36).
(
44
)	Rozsudky zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37), a z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 31). Tento prístup sa niekedy označuje aj ako „doktrína absorpcie“. Pozri MARESCEAU, M.: Bilateral Agreements Concluded by the European Community. In: Recueil Des Cours De l’Academie De Droit International – Collected Courses of the Hague Academy of International Law. The Hague: Martinus Nijhoff, zv. 309, 2006, s. 157. Hlavná alebo prevládajúca zložka či zložky aktu sa v podstate považujú za absorbujúce akékoľvek iné ciele alebo zložky. Pozri rozsudky z 23. februára 1999, Parlament/Rada (C‑42/97, EU:C:1999:81, bod 43); z 30. januára 2001, Španielsko/Rada (C‑36/98, EU:C:2001:64, body 60, 62 a 63), a najmä z 19. júla 2012, Parlament/Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, body 70 až 74). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veciach Komisia/Rada (C‑94/03, EU:C:2005:308, bod 31) a Parlament/Rada (C‑155/07, EU:C:2008:368, bod 66).
(
45
)	Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 77), a rozsudok zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37). Z judikatúry vyplýva, že predpokladom použitia dvojakých základov je splnenie dvoch podmienok, a to po prvé že dotknutý akt sleduje naraz viacero cieľov alebo zahŕňa viaceré zložky bez toho, aby jeden cieľ alebo jedna zložka boli doplňujúcimi vo vzťahu k ostatným, takže sú uplatniteľné rôzne ustanovenia Zmlúv. Po druhé tieto ciele alebo zložky sú neoddeliteľne spojené (čo výslovne znamená, že v opačnom prípade by sa akt musel rozdeliť).
(
46
)	Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 78).
(
47
)	Pozri v tomto zmysle poznámku pod čiarou 31 návrhu rozhodnutia Rady o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v mene Európskej únie, COM(2016) 111 final.
(
48
)	Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Rada (C‑13/07, EU:C:2009:190, bod 113).
(
49
)	Keby k tomu hypoteticky malo niekedy dôjsť, domnievam sa, že by to predstavovalo zneužitie procesu, čo by mohlo viesť k zrušeniu dotknutého ustanovenia.
(
50
)	Je pravda, že v stanovisku 1/08 (Dohody, ktoré upravujú zmeny listín špecifických záväzkov v rámci GATS) z 30. novembra 2009 (EU:C:2009:739), Súdny dvor v bode 166 uviedol, že pri určovaní právneho základu alebo základov aktu sa nesmú brať do úvahy ustanovenia, ktoré sú doplnkové vo vzťahu k jednému z cieľov tohto aktu alebo ktoré majú mimoriadne obmedzenú povahu. Podobne v rozsudku zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, body 45 a 46), Súdny dvor uviedol, že ustanovenia medzinárodnej dohody, v ktorých sú len uvedené vyhlásenia zmluvných strán k cieľom, ktoré bude sledovať ich spolupráca, ale nešpecifikujú, ako sa tieto ciele budú konkrétne realizovať, netreba brať do úvahy pri určovaní príslušného právneho základu. Nie je však jasné, či z toho možno vyvodiť, že súbory ustanovení, ktoré nepatria do pôsobnosti tohto osobitného scenára, by sa naopak mali považovať za ustanovenia odrážajúce hlavnú zložku alebo cieľ aktu. Súdny dvor totiž následne stále opakuje svoju judikatúru týkajúcu sa kritéria ťažiska. Podľa môjho názoru skutočnosť, že Súdny dvor si dal tú námahu a uviedol pomerne zjavnú vec, že doplnkové alebo veľmi obmedzené ustanovenia sa nemusia zohľadniť pri určovaní príslušného právneho základu, svedčí skôr o tom, že Súdny dvor v súčasnosti vykonáva podrobnejšie posúdenie ako v minulosti a je teraz ochotnejší akceptovať pluralitu právnych základov, zároveň sa však nevzdal názoru, že právny základ aktu nemusí odrážať všetky právomoci vykonávané pri prijímaní tohto aktu, a teda všetky ciele alebo zložky aktu. Pozri napríklad stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:59, bod 90).
(
51
)	Sú s tým spojené určité paradoxy, lebo z vyššie uvedenej judikatúry vyplýva, že právny základ aktu odráža len časť vykonávaných právomocí. Pozri rozsudok z 10. januára 2006, Komisia/Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, body 35 a 55).
(
52
)	Pozri tiež rozsudky z 1. októbra 2009, Komisia/Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 49), a z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 58).
(
53
)	Vykonávanie spoločnej právomoci Úniou je podmienené len tým, že taký výkon musí byť zlučiteľný s medzinárodným právom. Pozri rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127).
(
54
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. januára 2006, Komisia/Parlament a Rada (C‑178/03, EU:C:2006:4, bod 57), alebo rozsudok z 19. júla 2012, Parlament/Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 49).
(
55
)	Aby Súdny dvor dospel k záveru, že aj na dotknuté rozhodnutie na vzťahuje ochrana údajov z osobného záznamu o cestujúcich ako jeho prevažujúcej zložky, poukázal na to, že „obsah… zamýšľanej dohody… sa týka najmä [(‚notamment‘ vo francúzštine)] zavedenia systému tvoreného súborom pravidiel, ktoré majú chrániť osobné údaje“. Použitie výrazu „najmä“ je pomerne príznačné, lebo znamená, že Súdny dvor sa domnieva, že dotknutú dohodu nie je potrebné taxatívne preskúmať. Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, bod 89). Pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 22. októbra 2013, Komisia/Rada (C‑137/12, EU:C:2013:675, body 57 a 58).
(
56
)	Rozsudok z 25. februára 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, bod 42). Pokiaľ ide vo všeobecnosti o prepojenie medzi medzinárodným právom a právom EÚ, pozri MALENOVSKÝ, J.: À la recherche d’une solution inter‑systémique aux rapports du droit international au droit de l’Union européenne. In: Annuaire français de droit international. Zv. LXV, CNRS Éditions, 2019, s. 3.
(
57
)	Okrem toho treba zdôrazniť, že Európska únia sa líši od klasických medzinárodných organizácií v tom zmysle, že rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi podlieha neustálym zmenám, čo môže sťažiť analýzu tohto rozdelenia právomocí z hľadiska medzinárodného práva.
(
58
)	Pozri napríklad rozsudok z 5. decembra 2013, Solvay/Komisia (C‑455/11 P, neuverejnený, EU:C:2013:796, bod 91).
(
59
)	Pozri napríklad rozsudok z 28. júla 2011, Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, body 34 až 36).
(
60
)	Zdá sa totiž, že Súdny dvor v uvedených rozsudkoch zdôraznil skutočnosť, že právny základ aktu by mohol poskytovať informácie o vykonávaných právomociach, s cieľom neprihliadnuť na dve ďalšie línie judikatúry. Po prvé neuvedenie presného ustanovenia Zmluvy nevyhnutne nepredstavuje porušenie základných procesných požiadaviek, pokiaľ právne základy použité na prijatie opatrenia možno určiť na základe jeho obsahu. Pozri rozsudky z 1. októbra 2009, Komisia/Rada (C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 56), a z 18. decembra 2014, Spojené kráľovstvo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, body 65 až 67). Po druhé ako som už pripomenul, ak majú nezrovnalosti týkajúce sa výberu príslušných právnych základov viesť k zrušeniu dotknutého aktu, v zásade je potrebné preukázať, že tieto nedostatky budú mať pravdepodobne vplyv na uplatniteľný legislatívny postup alebo na právomoc Únie. Pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 98), a z 11. septembra 2003, Komisia/Rada (C‑211/01, EU:C:2003:452, bod 52). Všeobecný súd často odkazuje na túto judikatúru. Pozri napríklad rozsudok z 18. októbra 2011, Reisenthel/ÚHVT – Dynamic Promotion (Koše, debničky a košíky) (T‑53/10, EU:T:2011:601, bod 41).
(
61
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. novembra 2014, Parlament a Komisia/Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 52). V tejto súvislosti môžem pripomenúť, že podľa článku 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z roku 1969 sa zmluvná strana medzinárodnej dohody nemôže odvolávať na svoje vnútorné predpisy s cieľom odôvodniť nedodržiavanie dohody.
(
62
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 1994, Parlament/Rada (C‑316/91, EU:C:1994:76, body 26 a 29). Pozri napríklad MARÍN DURÁN, G.: Untangling the International Responsibility of the European Union and Its Member States in the World Trade Organisation Post‑Lisbon: A Competence/Remedy Model. In: European Journal of International Law. Zv. 28, vydanie 3, 2017, s. 703 – 704: „Z hľadiska medzinárodného práva platí, že pokiaľ EÚ aj jej členské štáty zostávajú zmluvnými stranami dohody o WTO (a súvisiacich dohôd), predpokladá sa, že každý z nich je viazaný všetkými povinnosťami v nich uvedenými a nesmie sa odvolávať na vnútorné predpisy s cieľom odôvodniť neplnenie zmluvy [článok 27 ods. 1 a 2 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve medzi štátmi a medzinárodnými organizáciami alebo medzi medzinárodnými organizáciami]… V akademickej literatúre panuje väčšinový názor, podľa ktorého EÚ a jej členské štáty sú spoločne viazané všetkými ustanoveniami práva WTO, a… tento postoj zaujali aj orgány WTO na urovnávanie sporov“.
(
63
)	Pozri napríklad FRY, J. D.: Attribution of Responsibility. In: NOLLKAEMPER, A., PLAKOKEFALOS, I. (eds.): Principles of Shared Responsibility in International Law. Cambridge: CUP, 2014, s. 99: „… v rámci zmiešaných dohôd medzi Európskou úniou (EÚ) a jej členskými štátmi, ktoré nestanovujú jasné rozdelenie právomocí, sú obe strany spoločne zodpovedné za porušenie a neurčuje sa, komu je správanie pripísateľné. Znamená to, že EÚ alebo členské štáty nesú zodpovednosť aj v prípade, že porušenie možno pripísať druhej strane“.
(
64
)	Okrem toho treba pripomenúť, že Súdny dvor zdôraznil, že článok 344 ZFEÚ bráni tomu, aby sa ustanovenia práva EÚ upravujúce rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi predložili inému súdu, než je Súdny dvor. Pozri stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, bod 201 a nasl.) a rozsudok zo 6. marca 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, bod 32). Z toho vyplýva, že ak je Únia zapojená do medzinárodného sporu, nemôže sa odvolávať na to, že neodôvodnené neplnenie dohody patrí do právomoci členských štátov, a tým sa na tento účel vyhnúť zodpovednosti v medzinárodnom práve, lebo také tvrdenie by mohlo viesť k tomu, že medzinárodný súd, na ktorý bol podaný návrh, by rozhodoval o ustanoveniach práva Únie upravujúcich rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi.
(
65
)	Jediná výnimka z vyššie uvedeného sa podľa môjho názoru uplatní práve vtedy, keď bola v tejto súvislosti vznesená výhrada alebo keď zmluva ukladá medzinárodnej organizácii povinnosť deklarovať rozsah svojich právomocí. V takom prípade totiž medzinárodný súd uplatní túto výhradu alebo vyhlásenie bez posúdenia aj zlučiteľnosti s ustanoveniami práva EÚ upravujúcimi rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi, a teda bude primerane dodržaná požiadavka prísneho rozdelenia právomocí medzi Súdnym dvorom a medzinárodným súdom – ktorú zdôrazňuje stanovisko 1/17 (Dohoda CETA medzi EÚ a Kanadou) z 30. apríla 2019 (EU:C:2019:341, bod 111). Práve z týchto dôvodov je vo všeobecnosti žiaduce, aby Únia pri rokovaniach o takýchto zmiešaných dohodách trvala na tom, aby v dotknutej medzinárodnej dohode bola upravená možnosť takejto výhrady. Časť ťažkostí v prejednávanej veci vyplýva z toho, že o Istanbulskom dohovore rokovali jednotlivé členské štáty na úrovni Rady Európy a Európska únia do rokovaní pôvodne vôbec nebola zapojená. Zdá sa, že to viedlo k tomu, že autori návrhu tohto dohovoru jednoducho neposkytli možnosť vyjadriť výhrady.
(
66
)	Pozri napríklad OLSON, P. M.: Mixity from the Outside: The Perspective of a Treaty Partner. In: HILLION, C., KOUTRAKOS, P. (eds.): Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World. Oxford: Hart Publishing, 2010, s. 344: „Hoci rozdelenie právomocí môže mať vplyv na to, ako EÚ vykonáva
ustanovenia zmiešanej dohody, toto rozdelenie neurčuje odpoveď na otázku zodpovednosti na medzinárodnej úrovni“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
67
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 68).
(
68
)	V tejto súvislosti môžem pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora rozhodnutie, ktorým sa Únii povoľuje uzavrieť medzinárodnú dohodu, nie je v nijakom prípade potvrdením rozhodnutia, ktorým sa povoľuje podpis tejto dohody. stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001 (EU:C:2001:664, bod 11).
(
69
)	V opačnom prípade by sa podľa môjho názoru mala otázka považovať za natoľko abstraktnú, že by sa mala vyhlásiť za neprípustnú.
(
70
)	Je jasné, že tretia situácia uvedená v článku 3 ods. 2 ZFEÚ predpokladá, že táto právomoc bola vykonaná. Pozri stanovisko 2/92 (Tretie revidované rozhodnutie OECD o vnútroštátnom zaobchádzaní) z 24. marca 1995 (EU:C:1995:83, bod 36), a stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, body 230 až 237).
(
71
)	Pozri napríklad rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 68). Z tohto dôvodu pri určovaní, či má Únia výlučnú právomoc na uzatvorenie určitých častí dohody, nie je potrebné zohľadňovať akty, ktorými sa stanovujú programy financovania alebo spolupráce, lebo také akty nestanovujú „spoločné pravidlá“.
(
72
)	Stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72).
(
73
)	Stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o prístupe k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 107). V tejto súvislosti Súdny dvor v podstate rozhodol, že pojmy „ktorú takéto pravidlá už z veľkej časti pokrývajú“ zodpovedajú pojmom, prostredníctvom ktorých Súdny dvor v bode 22 rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32), definoval povahu medzinárodných záväzkov, ktoré členské štáty nemôžu preberať mimo rámca spoločných inštitúcií Únie, pokiaľ sú stanovené spoločné pravidlá Únie na dosiahnutie cieľov Zmluvy. Tieto pojmy treba preto vykladať na základe spresnení, ktoré k nim poskytol Súdny dvor v rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32), a v judikatúre, ktorá sa na základe neho rozvinula. Pozri rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 66 a 67), ktorého cieľom je predísť tomu, aby sa členské štáty mohli „jednostranne alebo kolektívne zaviazať tretím štátom na povinnosti, ktoré by mohli ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť ich dosah“. Pozri rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 111).
(
74
)	Stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74).
(
75
)	Pozri napríklad stanovisko 1/03 (Nový Luganský dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, body 126, 128 a 133), alebo rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 33). Aby sa však zabezpečilo, že zásada rozdelenia právomocí nebude ohrozená, a keďže nie je možné predvídať výsledok súčasných legislatívnych postupov, zohľadnenie predvídateľného vývoja stavu práva EÚ je podľa môjho názoru v tejto súvislosti potrebné chápať v tom zmysle, že sa vzťahuje len na akty, ktoré už boli prijaté, ale ešte nenadobudli platnosť.
(
76
)	Z tohto tvrdenia však nevyvodzuje nijaké konkrétne dôsledky.
(
77
)	Pozri rozsudky zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75), ako aj z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115).
(
78
)	Pozri stanovisko 2/94 (Pristúpenie Spoločenstva k EDĽP) z 28. marca 1996 (EU:C:1996:140, bod 6).
(
79
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, body 18 a 21), a rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 91).
(
80
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/03 (Nový Luganský dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, body 123 a 127), a rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 91). Toto riešenie sa však neuplatní, ak ustanovenia práva EÚ umožňujú členským štátom uplatniť si v rámci plne harmonizovanej oblasti výnimku alebo obmedzenie harmonizovaného pravidla. Pozri stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o prístupe k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 119).
(
81
)	Pozri napríklad článok 3 ods. 5 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224; táto smernica sa uplatňuje v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska). Niektoré ďalšie smernice výslovne stanovujú, že sa uplatňujú bez toho, aby boli dotknuté priaznivejšie ustanovenia obsiahnuté v medzinárodnej dohode. Pozri napríklad článok 3 ods. 3 smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. EÚ L 16, 2004, s. 44; Mim. vyd. 19/006, s. 272; táto smernica sa uplatňuje v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska).
(
82
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
(
83
)	Rozsudok z 30. júna 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, bod 51).
(
84
)	Rozsudok z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, bod 55).
(
85
)	V bode 28 rozsudku z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499), Súdny dvor teda poukázal na to, že je oprávnený rozhodovať len o výklade smerníc uvedených v prejudiciálnych otázkach.
(
86
)	Pozri analogicky rozsudok z 12. decembra 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Zlúčenie rodiny – sestra utečenca) (C‑519/18, EU:C:2019:1070, bod 43). Je pravda, že vec sa týkala smernice 2003/86/ES, je však zaujímavé všimnúť si, že Súdny dvor v bode 42 výslovne odkazuje na rozsudok z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499).
(
87
)	Rozsudok z 30. júna 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487).
(
88
)	Rozsudok z 27. júna 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499).
(
89
)	Pozri v tomto zmysle spôsob formulácie definitívneho záveru, ku ktorému dospela veľká komora v rozsudku z 18. decembra 2014, M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452, bod 49). Platí to o to viac, že podľa odôvodnenia 15 smernice 2003/86 štátnym príslušníkom tretích krajín môže byť umožnené zostať na území členských štátov z dôvodov, ktoré nepatria do pôsobnosti uvedenej smernice.
(
90
)	Pozri napríklad článok 1 ods. 1 smernice Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa stanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (Ú. v. EÚ L 31, 2003, s. 18; Mim. vyd. 19/006, s. 101). Táto smernica bola zrušená, ale stále sa vzťahuje na Írsko.
(
91
)	Pozri napríklad článok 3 smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 304, 2004, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96; táto smernica bola zrušená, ale stále sa vzťahuje na Írsko). Pozri tiež články 1 a 4 smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, 2005, s. 13; táto smernica bola zrušená, ale stále sa vzťahuje na Írsko); článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98; táto smernica sa uplatňuje v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska); článok 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9; táto smernica je nástupkyňou smernice 2004/83 a uplatňuje sa v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska); článok 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60; táto smernica sa uplatňuje v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska); alebo článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96; táto smernica je nástupkyňou smernice 2003/9 a uplatňuje sa v členských štátoch s výnimkou Írska a Dánska).
(
92
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2014, M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452, bod 44).
(
93
)	Predtým článok 2 písm. c) smernice 2004/83.
(
94
)	Pozri tiež článok 10 smernice 2004/83.
(
95
)	Pozri články 4, 5 a 9 smernice 2008/15, článok 21 smernice 2004/83 a článok 21 smernice 2011/95.
(
96
)	V tejto súvislosti by som chcel poukázať na to, že takáto situácia by nebola porovnateľná so situáciou, v ktorej sa v súvislosti s individuálnym rozhodnutím príslušný orgán nesprávne domnieva, že sa nachádza v situácii viazanej právomoci („compétence liée“). Ak pritom príslušný orgán postihne svoje rozhodnutie nesprávnym právnym posúdením, ktoré opodstatňuje jeho zrušenie, dôvodom je to, že norma s vyššou právnou silou si vyžadovala, aby uplatnil svoju právomoc voľnej úvahy s cieľom zohľadniť jedno alebo viac právnych kritérií. V prípade rozhodnutia povoľujúceho Únii uzavrieť medzinárodný dohovor však nevykonáva nijaké právne kritériá, ktoré by Rada mala uplatniť na určenie rozsahu spoločných právomocí, ktoré sa majú vykonávať. Ide o čisto diskrečnú právomoc.
(
97
)	Článok 3.
(
98
)	Článok 4.
(
99
)	Článok 5.
(
100
)	Článok 6.
(
101
)	Článok 7.
(
102
)	Článok 11.
(
103
)	Články 12, 13 a 14.
(
104
)	Článok 15.
(
105
)	Článok 16.
(
106
)	Článok 17.
(
107
)	Článok 18. článok 18 ods. 5 stanovuje, že „zmluvné strany prijmú primerané opatrenia, aby poskytli konzulárnu a inú ochranu a podporu svojim štátnym občanom a iným obetiam oprávneným na takúto ochranu v súlade s ich záväzkami podľa medzinárodného práva“.
(
108
)	Článok 19.
(
109
)	Články 20 a 21.
(
110
)	Články 22 až 26.
(
111
)	Články 27 a 28.
(
112
)	Články 29 až 32.
(
113
)	Články 33 až 40.
(
114
)	Článok 41.
(
115
)	Článok 42.
(
116
)	Článok 43.
(
117
)	Článok 44.
(
118
)	Článok 45.
(
119
)	Článok 46.
(
120
)	Článok 47.
(
121
)	Článok 48.
(
122
)	Článok 49.
(
123
)	Článok 50.
(
124
)	Článok 51.
(
125
)	Články 52 a 53.
(
126
)	Článok 54.
(
127
)	Článok 55.
(
128
)	Článok 56.
(
129
)	Článok 57.
(
130
)	Článok 58.
(
131
)	Článok 59.
(
132
)	Článok 60.
(
133
)	Článok 61.
(
134
)	Článok 62.
(
135
)	Článok 63.
(
136
)	Článok 64.
(
137
)	Článok 75 ods. 1.
(
138
)	Istanbulský dohovor je doplnený dodatkom, ktorý stanovuje výsady a imunity členov skupiny Grevio a ostatných členov delegácií počas návštev krajín, ktoré sa uskutočňujú pri výkone ich funkcií.
(
139
)	COM(2016) 111 final.
(
140
)	Pokiaľ ide o ECB a EIB, aj článok 36 protokolu (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky a článok 11 ods. 7 protokolu (č. 5) o štatúte Európskej investičnej banky.
(
141
)	Pokiaľ ide o túto problematiku, ale v súvislosti s otázkou, či vonkajšia právomoc Únie v boji proti diskriminácii je alebo nie je výlučná, pozri PRECHAL, S.: The European Union’s Accession to the Istanbul Convention. In: LENAERTS, K., BONICHOT, J.‑C., KANNINEN, H., NAOME, C., POHJANKOSKI, P. (eds.): An Ever‑Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas. Oxford: Hart Publishing, 2019, s. 285 a nasl.
(
142
)	Bod 31 dôvodovej správy.
(
143
)	Bod 40 dôvodovej správy.
(
144
)	Smernica Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní (Ú. v. ES L 303, 2000, s. 16; Mim. vyd. 05/004, s. 79).
(
145
)	Smernica Rady 2004/113/ES z 13. decembra 2004 o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania medzi mužmi a ženami v prístupe k tovaru a službám a k ich poskytovaniu (Ú. v. EÚ L 373, 2004, s. 37).
(
146
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/54/ES z 5. júla 2006 o vykonávaní zásady rovnosti príležitostí a rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami vo veciach zamestnanosti a povolania (prepracované znenie) (Ú. v. EÚ L 204, 2006, s. 23).
(
147
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/41/EÚ zo 7. júla 2010 o uplatňovaní zásady rovnakého zaobchádzania so ženami a mužmi vykonávajúcimi činnosť ako samostatne zárobkovo činné osoby a o zrušení smernice Rady 86/613/EHS (Ú. v. EÚ L 180, 2010, s. 1).
(
148
)	V tejto súvislosti skutočnosť, že vyhlásenie č. 19 pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, na ktorej bola prijatá Lisabonská zmluva podpísaná 13. decembra 2007, odkazuje na potrebu bojovať proti všetkým formám domáceho násilia, podľa môjho názoru toto tvrdenie nespochybňuje, keďže toto vyhlásenie má na rozdiel od protokolov a príloh k zmluvám prinajlepšom len interpretačnú hodnotu.
(
149
)	Keďže článok 81 ods. 1 ZFEÚ nestanovuje nijaké procesné pravidlá, treba z toho vyvodiť, že dotknuté aproximačné opatrenia musia byť spojené s cieľmi uvedenými v týchto dvoch ustanoveniach. Predovšetkým hoci článok 81 ods. 3 ZFEÚ odkazuje na rodinné právo, vzťahuje sa len na opatrenia v oblasti rodinného práva, ktoré majú cezhraničný dosah (z čoho, naopak, vyplýva, že aspekty rodinného práva, ktoré nemajú takýto rozmer, zostávajú vo výlučnej právomoci členských štátov).
(
150
)	Smernica Rady 2003/8/ES z 27. januára 2003 o zlepšení prístupu k spravodlivosti pri cezhraničných sporoch ustanovením minimálnych spoločných pravidiel týkajúcich sa právnej pomoci pri takýchto sporoch (Ú. v. ES L 26, 2003, s. 41; Mim. vyd. 19/006, s. 90). Pozri článok 1 ods. 1 a článok 19 uvedenej smernice.
(
151
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/52/ES z 21. mája 2008 o určitých aspektoch mediácie v občianskych a obchodných veciach (Ú. v. EÚ L 136, 2008, s. 3).
(
152
)	Okrem toho ako je uvedené v jej článku 4, smernica stanovuje len to, že členské štáty musia podporovať využívanie mediácie.
(
153
)	Pozri napríklad články 67 až 73 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1215/2012 z 12. decembra 2012 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach (Ú. v. EÚ L 351, 2012, s. 1).
(
154
)	Stanovisko 1/03 (Nový Luganský dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, bod 173).
(
155
)	Nariadenie Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 z 29. februára 1968, ktorým sa ustanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev, naposledy zmenené a doplnené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1023/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa mení Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 287, 2013, s. 15).
(
156
)	V tejto súvislosti nemožno vylúčiť, že členské štáty sa obávali, že ak Únia bude vykonávať túto právomoc, bude mať zverenú právomoc na základe článku 83 ods. 2 ZFEÚ, aby mohla samostatne konať s cieľom kriminalizovať konanie uvedené v tomto dohovore. Pozri v tomto zmysle tiež rozsudok z 13. septembra 2005, Komisia/Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 48).
(
157
)	Aby si článok 83 ods. 1 ZFEÚ zachoval potrebný účinok, podľa môjho názoru treba výraz „práva obetí trestných činov“ chápať spôsobom, ktorý vylučuje kriminalizáciu určitého konania.
(
158
)	Je pravda, že po prvé môžem poukázať na to, že článok 54 časti VI tohto dohovoru stanovuje určité dôkazné povinnosti. Po druhé články 49 až 53 a 56 až 58 tej istej časti majú stanoviť určité práva pre obete v trestnom konaní. Po tretie ustanovenia časti IV, ako aj články 29 až 32 časti V obsahujú určité procesné ustanovenia v prospech obetí trestných činov. Treba však pripomenúť, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ podľa svojho znenia priznáva Únii právomoc prijímať opatrenia týkajúce sa „vzájomnej prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi;… práv jednotlivcov v trestnom konaní [alebo] práv obetí trestných činov“. Tieto jednotlivé ustanovenia však nie sú určené na uľahčenie uznávania súdnych rozhodnutí a ťažko môžem uznať, že násilie páchané na ženách predstavuje trestnú vec s cezhraničným rozmerom, pokiaľ sa tak nechápu všetky trestné činy. V tomto smere chcem poukázať na to, že v rozsudku z 13. júna 2019, Moro (C‑646/17, EU:C:2019:489, body 29 až 37), si Súdny dvor dal veľký pozor na to, aby nezaujal stanovisko k tejto otázke.
(
159
)	Rada by mohla túto možnosť využiť, ak by členský štát neratifikoval Istanbulský dohovor, aby znížila vystavenie Únie riziku, že bude zodpovedná za neodôvodnené nedodržiavanie Istanbulského dohovoru zo strany členského štátu. Článok 83 ods. 2 ZFEÚ si síce vyžaduje, aby bolo preukázané, že „aproximácia zákonov a iných právnych predpisov v oblasti trestného práva je nevyhnutná na zabezpečenie účinného uskutočňovania politiky Únie v oblasti, ktorá bola predmetom harmonizačných opatrení“, to by však práve nastalo, keby sa ukázalo, že členský štát Istanbulský dohovor neplní alebo ho dokonca neuzatvorí. Únia by preto mohla využiť toto ustanovenie na to, aby získala výlučnú právomoc v súvislosti so všetkými ustanoveniami tohto dohovoru zameranými na kriminalizáciu určitého konania a v dôsledku toho v súlade s teóriou nástupníctva štátov sama prevzala záväzky vyplývajúce z dohovoru. Pozri v tomto zmysle tiež PRECHAL, S.: The European Union’s Accession to the Istanbul Convention. In: LENAERTS, K., BONICHOT, J.‑C., KANNINEN, H., NAOME, C., POHJANKOSKI, P. (eds.): An Ever‑Changing Union? Perspectives on the Future of EU Law in Honour of Allan Rosas. Oxford: Hart Publishing, 2019, s. 290.
(
160
)	Pozri, pokiaľ ide o príklad hromadenia právnych základov, rozsudok z 10. januára 2006, Komisia/Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 54).
(
161
)	Pozri rozsudok z 29. októbra 1980, van Landewyck a i./Komisia (209/78 až 215/78 a 218/78, EU:C:1980:248, bod 47). Stačí však, že nedostatok mohol mať vplyv na rozhodnutie, lebo súd Únie nemá právomoc nahradiť správny orgán, a preto nemôže posúdiť konkrétny vplyv vady na rozhodnutie. Pozri napríklad rozsudok z 21. marca 1990, Belgicko/Komisia (C‑142/87, EU:C:1990:125, bod 48).
(
162
)	V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že tu ide o rozhodnutie povoľujúce uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou. Uzatvorenie dohody sa zas v zásade uskutočňuje prostredníctvom jediného právneho nástroja, konkrétne listu adresovaného depozitárovi zmluvy, v tomto prípade Rade Európy.
(
163
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 71). Okrem toho článok 17 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že akty, najmä legislatívne, musia byť prijaté na návrh Komisie, „pokiaľ zmluvy neustanovujú inak“. Pokiaľ ide o článok 293 ZFEÚ, toto ustanovenie stanovuje, že sa uplatňuje len vtedy, keď „Rada koná na návrh Komisie“.
(
164
)	Aby sa vôbec dalo uvažovať o tom, že legislatívny postup by sa čiastočne uplatnil, článok 17 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že EÚ musí prijať legislatívne akty na základe návrhu Komisie, „pokiaľ zmluvy neustanovujú inak“, zatiaľ čo pokiaľ ide o postup upravený v článku 218 ZFEÚ, v tomto ustanovení sa uvádza, že rozhodnutie splnomocniť Úniu na uzavretie dohody sa prijíma na základe návrhu vyjednávača, ktorým nemusí byť Komisia. Podobne článok 293 ZFEÚ stanovuje, že sa uplatňuje len vtedy, keď „Rada koná na návrh Komisie“.
(
165
)	Rozsudok z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 42).
(
166
)	Pozri napríklad rozsudok zo 6. mája 2008, Parlament/Rada (C‑133/06, EU:C:2008:257, bod 54).
(
167
)	Rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
(
168
)	Tamže, body 49 a 50.
(
169
)	Tamže, body 51 a 52.
(
170
)	Toto tvrdenie predpokladá, že právne základy aktu nemusia verne odrážať vykonávané právomoci [pozri prvú otázku časť a)]. Ak by to tak totiž nebolo, právne základy uvedené v opatrení prijatom v podobe jediného rozhodnutia by zodpovedali kombinácii právnych základov uvedených v dvoch rozhodnutiach, ak by sa toto opatrenie rozdelilo na dve časti. V dôsledku toho by bol postup buď identický, alebo, ak by nebolo možné zosúladiť tieto základy, bolo by potrebné rozdeliť opatrenie na dve rozhodnutia.
(
171
)	V tejto súvislosti by som chcel poukázať na to, že uplatňovanie týchto protokolov závisí od obsahu sporného aktu, a nie od prijatých právnych základov. V dôsledku toho bez ohľadu na odpoveď Súdneho dvora na prvú otázku, ak má Únia v úmysle vykonávať právomoci podľa týchto protokolov, musia sa zohľadniť.
(
172
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 57).
(
173
)	Keďže Spojené kráľovstvo vystúpilo z Európskej únie, nie je potrebné brať ho do úvahy.
(
174
)	Podľa článku 4 tohto protokolu sa Dánske kráľovstvo môže rozhodnúť prebrať opatrenie, ale v každom prípade ak to urobí, toto opatrenie zakladá povinnosť podľa medzinárodného práva len medzi Dánskym kráľovstvom a ostatnými členskými štátmi.
(
175
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát. V takom prípade článok 4a ods. 2 upravuje osobitný mechanizmus, ak je pravdepodobné, že neúčasť Írska znemožní ostatným členským štátom uplatňovať opatrenie. Ani v tomto prípade však Írsko nie je povinné opatrenie uplatňovať.
(
176
)	Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, body 110 a 117).
(
177
)	Stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017 (EU:C:2017:592, body 111 a 113).
(
178
)	Podľa informácií na internetovej stránke Rady Európy Írsko ratifikovalo tento dohovor 8. marca 2019.
(
179
)	Rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127).
(
180
)	Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331 (ďalej len „Viedenský dohovor“).
(
181
)	Rozhodnutie pristúpiť k medzinárodnej dohode totiž môže zahŕňať rozhodovanie politickej, hospodárskej a sociálnej povahy, ako aj uprednostňovanie rozdielnych záujmov alebo komplexné posudzovanie. Rada preto musí mať v tejto súvislosti širokú právomoc voľnej úvahy. Pozri analogicky rozsudok zo 7. marca 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 54).
(
182
)	Pozri CREMONA, M.: Disconnection clauses in EU Law and Practice. In: HILLION, C., KOUTRAKOS, P. (eds.): Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World. Oxford: Hart Publishing, 2010, s. 180. Je pravda, že Európska únia je medzinárodná organizácia osobitného druhu, keďže podľa poučky uvedenej v rozsudku z 15. júla 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66, s. 593), si zaviedla vlastný právny poriadok, ktorý bol začlenený do právneho systému členských štátov po nadobudnutí platnosti Zmluvy a ktorý je pre ich súdy záväzný. Pozri tiež rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 39). Ako však vyplýva z rozsudku z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 125 až 135), táto skutočnosť nemôže viesť k jednostrannému uloženiu dodržiavania pravidiel týkajúcich sa prideľovania právomocí tretím štátom.
(
183
)	Pozri napríklad rozsudok z 19. marca 1996, Komisia/Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, bod 48).
(
184
)	Pozri a contrario rozsudok z 20. apríla 2010, Komisia/Švédsko (C‑246/07, EU:C:2010:203, bod 75).
(
185
)	Rozsudky z 28. novembra 1991, Luxembursko/Parlament (C‑213/88 a C‑39/89, EU:C:1991:449, bod 29), a z 28. apríla 2015, Komisia/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 47).
(
186
)	Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331.
(
187
)	Bod 1.1 príručky o postupe výhrad k zmluvám z roku 2011, ktorú prijala Komisia pre medzinárodné právo na svojom 63. zasadnutí v roku 2011 a ktorá bola predložená valnému zhromaždeniu ako súčasť správy Komisie týkajúcej sa práce na tomto zasadnutí (A/66/10, bod 75) v Ročenke Komisie pre medzinárodné právo, 2011, zv. II, druhá časť, ďalej stanovuje, že pojem „výhrada“ znamená „jednostranné vyhlásenie, akokoľvek formulované alebo pomenované, urobené štátom alebo medzinárodnou organizáciou, ktorá schvaľuje zmluvu alebo k nej pristupuje… s cieľom vylúčiť alebo zmeniť právny účinok určitých ustanovení zmluvy pri ich uplatňovaní na tento štát alebo túto medzinárodnú organizáciu“.
(
188
)	Prax medzinárodného práva naznačuje, že vyhlásenia možno považovať za výhrady, keď sú urobené na ten istý účel: pozri EDWARDS JR, R. W.: Reservations to Treaties. In: Michigan Journal of International Law. Zv. 10, 1989, s. 368. Pozri tiež v tomto zmysle TOMUSCHAT, C.: Admissibility and Legal Effects of Reservations to Multilateral Treaties. In: Heidelberg Journal of International Law. Zv. 27, 1967, s. 465, alebo MEEK, M. R.: International Law: Reservations to Multilateral Agreements. In: DePaul Law Review. Zv. 5, 1955, s. 41.
(
189
)	Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331. Tento dohovor však nevstúpil do platnosti, lebo chýbalo 35 ratifikačných listín uložených štátmi.
(
190
)	V každom prípade v rozsahu, v akom sa Únia môže, ale nemusí rozhodnúť vykonávať niektoré právomoci, ktoré má spoločné s členskými štátmi, vyhlásenie urobené Úniou o rozsahu právomoci, ktorú vykonáva na uzavretie medzinárodnej dohody, nemožno považovať za založené na objektívnych zisteniach.
(
191
)	Pokiaľ ide o vyhlásenie Francúzskej republiky o právomoci, ktoré bolo považované za formulovanie výhrady, pozri napríklad rozhodnutie Rozhodcovského súdu ad hoc, Vymedzenie kontinentálneho šelfu (Spojené kráľovstvo v. Francúzsko), 54 I.L.R. 6, 18 I.L.M. 397 (30. jún 1977). Pozri tiež DOLMANS, J. F. M.: Problems of Mixed Agreements: Division of Powers within the EEC and the Rights of Third States. The Hague: Asser Instituut, 1984, na s. 65 – 66.
(
192
)	Rozsudok z 30. mája 2006, Komisia/Írsko (C‑459/03, EU:C:2006:345). V tejto súvislosti chcem poukázať na to, že aj keby zmluva umožnila formulovanie výhrad, výhrada týkajúca sa rozdelenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi by mohla mať len obmedzený účinok. Vzhľadom na to, že nevykonané spoločné právomoci môžu byť následne prebraté Úniou, by totiž také vyhlásenie bolo nevyhnutne dočasné. Formuláciu výhrad Úniou zameranú na signalizovanie toho, že EÚ nevykoná určité spoločné právomoci, preto treba považovať za zakázanú, ak dotknutá zmluva neumožňuje späťvzatie výhrad. Keďže taká výhrada by Úniu zaväzovala k tomu, aby sa s konečnou platnosťou vzdala dotknutej spoločnej právomoci, v opačnom prípade by to znamenalo zmenu tejto právomoci na výlučnú právomoc členských štátov v rozpore s ustanoveniami primárneho práva. Navyše, aj keď zmluva stanovuje možnosť alebo dokonca povinnosť aktualizovať vyhlásenia o právomoci, zdá sa, že Únia len zriedka vykonáva takúto aktualizáciu. Podľa Odermatta totiž do roku 2017 existoval len jeden príklad aktualizovaných vyhlásení o právomoci, konkrétne vyhlásení vykonaných v rámci Organizácie pre výživu a poľnohospodárstvo. Pozri ODERMATT, J.: The Development of Customary International Law by International Organisations. In: International and Comparative Law Quarterly. Zv. 66(2), 2017, s. 506 – 507.
(
193
)	Pozri napríklad rozsudok z 10. decembra 2002, Komisia/Rada (C‑29/99, EU:C:2002:734, bod 70). Pokiaľ ide o zoznam dohovorov podpísaných Úniou, ktoré Únii ukladajú povinnosť urobiť vyhlásenie o právomoci, pozri HELISKOSKI, J.: EU Declarations of Competence and International Responsibility. In: EVANS, M., KOUTRAKOS, P. (eds.): The International Responsibility of the European Union International and European Perspectives. Oxford: Hart Publishing, 2013, s. 201. Autor v tomto článku berie do úvahy len uvedený scenár. Pozri s. 189.
(
194
)	Pozri HELISKOSKI, J.: EU Declarations of Competence and International Responsibility. In: EVANS, M., KOUTRAKOS, P. (eds.): The International Responsibility of the European Union International and European Perspectives. Oxford: Hart Publishing, 2013, s. 189.
(
195
)	Je pravda, že by sa dalo tvrdiť, že táto prax vznikla v rozsahu, v akom tretie štáty vždy akceptujú prax vyhlásení o právomoci. Neistá povaha takéhoto tvrdenia (keďže je okrem iného v rozpore s Viedenským dohovorom) však podľa môjho názoru tiež svedčí v prospech určitej opatrnosti zo strany Rady.
(
196
)	Je zaujímavé poukázať na to, že rastúci počet medzinárodných dohôd obsahuje doložky o záväzkoch, ktoré zaväzujú regionálne organizácie hospodárskej integrácie, akou je Únia, aby vyhlásili, ktoré časti dohody patria do ich právomocí. Pozri KLAMERT, M.: The Principle of Loyalty in EU Law. Oxford: OUP, 2014, s. 195.
(
197
)	Podobne si nemyslím, že je možné vážne tvrdiť, že článok 78 Istanbulského dohovoru, ktorý obmedzuje možnosť výhrad, sa na Európsku úniu neuplatní z dôvodu, že nemá rovnakú povahu ako štát. Článok 78 ods. 2 totiž výslovne odkazuje na štáty aj Európsku úniu, čo dokazuje, že zámerom autorov dohovoru bolo skutočne vylúčiť možnosť výhrad aj pre Úniu.
(
198
)	Totiž „samotná okolnosť, že konanie Únie na medzinárodnej scéne patrí do právomoci, ktorá je rozdelená medzi ňu a členské štáty, nevylučuje možnosť, aby Rada nemohla vo svojom okruhu získať väčšinu nevyhnutnú na to, aby Únia mohla túto vonkajšiu právomoc vykonávať sama“. Rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 126).
(
199
)	Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/08 (Dohody, ktoré upravujú zmeny listín špecifických záväzkov v rámci GATS) z 30. novembra 2009 (EU:C:2009:739, bod 127).
(
200
)	Napríklad Dohovor Organizácie Spojených národov o morskom práve uzavrelo Spoločenstvo 1. apríla 1998 napriek tomu, že Dánske kráľovstvo a Luxemburské veľkovojvodstvo to ešte neurobili.