62015CC0444
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 8. septembril 2016 (
1
)
Kohtuasi C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
versus
Comune di Venezia jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Veneto piirkondlik halduskohus, Itaalia))
„Keskkond — Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju — Keskkonna kaitstuse kõrge tase vastavalt ELTL artiklile 191 ja põhiõiguste harta artiklile 37 — Keskkonnamõju hindamise vajalikkus vastavalt direktiivile 2001/42/EÜ, kusjuures on nõutav tagajärgede hindamine vastavalt direktiivile 92/43/EMÜ — Mõiste „väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil“ tõlgendamine”
I. Sissejuhatus
1.
Käesoleva eelotsusetaotluse eesmärk on konkreetsemalt täpsustada direktiivi teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (
2
) (keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv, edaspidi „direktiiv 2001/42“) kohaldamisala. Peale selle avaneb Euroopa Kohtul võimalus avaldada pärast pikemat aega jälle arvamust liidu eesmärgi kohta saavutada liidu keskkonnapoliitika valdkonnas kaitstuse kõrge tase.
2.
Põhikohtuasjas toimuv vaidlus puudutab ehitustegevust Veneta laguunis. Selleks viidi küll läbi kava või projekti tagajärgede hindamine vastavalt elupaikade direktiivile, (
3
) Itaalia asutused otsustasid siiski eelneva hindamise raames, et keskkonnamõju strateegiline hindamine vastavalt direktiivile 2001/42 ei ole vajalik, sest tegevus puudutab üksnes väikest piirkonda kohalikul tasandil ning projektil ei ole tõenäoliselt olulist keskkonnamõju. Sellisel juhul näeb direktiiv 2001/42 ette, et keskkonnamõju strateegilist hindamist ei pea läbi viima.
3.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on esmajoones kahtlus, kas see erand keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustusest on kooskõlas liidu õiguses sätestatud nõudega tagada keskkonnakaitse kõrge tase, mis tõstatab huvitavad küsimused eeskätt selle kohta, kas liidu poliitika kõnealuse eesmärgi täitmist saab kohtulikult kontrollida.
4.
Teise võimalusena palub eelotsusetaotluse esitanud kohus tõlgendada tingimusi, mille korral võivad vastavalt direktiivi 2001/42 sättele olla teatavad kavad ja programmid, olgugi et need nõuavad hindamist vastavalt elupaikade direktiivile, vabastatud keskkonnamõju ulatusliku strateegilise hindamise korraldamisest. Käesolevas asjas on eelkõige tähtis küsimus, mida tuleb mõista väljendi „väike piirkond kohalikul tasandil“ all.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Esmane õigus
5.
Euroopa Liidu toimimise lepingu (
4
) (edaspidi „ELTL“) artikli 191 lõige 2 määrab kindlaks liidu keskkonnapoliitika põhimõtted:
„Liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma.“
6.
Euroopa Liidu lepingu (
5
) (edaspidi „ELL“) artikli 3 lõike 3 teises lauses on esitatud samasugune eesmärk keskkonnakaitse suhtes:
„Liit taotleb Euroopa säästvat arengut, mis põhineb tasakaalustatud majanduskasvul, hindade stabiilsusel ja kõrge konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel, mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress, samuti kõrgetasemelisel keskkonnakaitsel ja keskkonna kvaliteedi parandamisel.“
7.
Ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta (
6
) (edaspidi „harta“) artikkel 37 sätestab keskkonnapoliitikat silmas pidades:
„Kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt.“
2. Elupaikade direktiiv
8.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaselt tuleb hinnata mõju, mida teatavad kavad ja projektid Euroopa kaitsealadele avaldavad:
„Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.“
3. Direktiiv 2001/42
9.
Direktiivi 2001/42 põhjendus 10 viitab selle suhtele elupaikade direktiiviga:
„Kõigil kavadel ja programmidel, […] mille puhul […] [elupaikade direktiivi] alusel tuleb korraldada hindamine, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning nende suhtes tuleks üldiselt kohaldada süstemaatilist keskkonnamõju hindamist. Kui nendes määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil või kui on tegemist eespool nimetatud kavade või programmide väiksemate muudatustega, tuleb neid hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on oluline keskkonnamõju.“
10.
Direktiivi 2001/42 eesmärk on vastavalt selle artiklile 1 tagada, et teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hinnatakse nende koostamisel ja enne nende vastuvõtmist. See direktiiv sätestab miinimumnõuded, millele peavad vastama keskkonnaaruande koostamine, konsultatsioonide pidamine, keskkonnamõju hindamise tulemustega arvestamine ning pärast hindamist tehtud otsusest teavitamine.
11.
Direktiivi 2001/42 artikkel 3 sätestab sama direktiivi põhjendusest 10 lähtudes keskkonnamõju strateegilise hindamise reguleerimisala:
„1.
Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.
2.
Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a)
[…]
b)
mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 või 7 alusel seoses tõenäolise mõjuga asukohas.
3.
Lõikes 2 osutatud kavasid ja programme, milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, […] tuleb hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
4.
[…]
5.
Liikmesriigid otsustavad, kas lõigetes 3 ja 4 osutatud kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, üksikjuhtumite uurimise või kava- ja programmiliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel. Otsustamisel võtavad liikmesriigid alati arvesse II lisas sätestatud asjakohaseid kriteeriume, et tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide kuulumine käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.
6.
[…]“
12.
Lisas II on loetletud tõenäoliselt olulise keskkonnamõju kriteeriumid direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 5 tähenduses.
B. Siseriiklik õigus
13.
Itaalia Vabariik võttis direktiivi 2001/42 siseriiklikku õigusesse üle 3. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreediga nr 152 (decreto legislativo n. 152). Siseriiklik säte vastab direktiivi sõnastusele, eelkõige ei ole ka selles määratletud mõistet „väike piirkond kohalikul tasandil“. Siseriiklik kohtupraktika on selle jaoks välja töötanud künnised projekti territoriaalse ulatuse alusel, ja nimelt linnaalade arendusprojektide puhul on see põhimõtteliselt 40 hektarit, aga olemasolevate linnaalade piiresse jäävate arendusprojektide puhul kuni 10 hektarit.
III. Põhikohtuasi ja eelotsusetaotlus
14.
Põhikohtuasjas on tegemist ehitusprojektiga Veneta laguunis asuva Pellestrina saare lõunatipus nimega Ca’ Roman. Società Ca’ Roman Srl kavatseb ehitada 3 hektari suurusele alale kokku 42 elamut. Kõnealuse ala vahetus naabruses asuvad kaitsealad, mis kuuluvad Euroopa Natura 2000 ökoloogilisse võrgustikku, sest need on arvatud loodusliku linnustiku erikaitsealade hulka linnukaitsedirektiivi tähenduses ja looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitseks mõeldud ühenduse tähtsusega alade hulka elupaikade direktiivi tähenduses.
15.
Kava tagajärgede hindamine vastavalt siseriiklikele sätetele, mis võeti vastu seoses elupaikade direktiivi ülevõtmisega, andis soodsa tulemuse, kuid nõudis siiski ühtlasi arvukate kohustuste kehtestamist puudutatud Euroopa kaitsealade kaitseks.
16.
Pädev haldusasutus kontrollis ka seda, kas tuleks korraldada kava keskkonnamõju strateegiline hindamine siseriiklike õigusnormide alusel, mis on vastavuses direktiiviga 2001/42. Seejuures leidis ta, et seda ei ole vaja. Ehitustööd puudutavad küll erikaitsealasid ja ühenduse tähtsusega alasid ning seetõttu on nõutav tagajärgede hindamine vastavalt elupaikade direktiivile. Siiski puudutavad kõnealused ehitustööd Itaalia kohtupraktika põhimõtete kohaselt ainult „väikeste piirkondade kasutamist kohalikul tasandil“. Selliste alade puhul ei ole vaja teha keskkonnamõju strateegilist hindamist, kui kavadel ei ole olulist keskkonnamõju. Nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest, leidsid pädevad asutused, et seda tunnust ei esine.
17.
Keskkonnakaitseorganisatsioon Associazione Italia Nostra Onlus (edaspidi „Italia Nostra“) vaidlustas selle tegevuse Tribunale amministrativo regionale del Veneto’s (Veneto piirkondlik halduskohus). Seepeale esitas nimetatud kohus Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 kolmanda lõigu alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 3 on sama artikli lõike 2 punktis b nimetatud juhule viitavas osas kehtiv, võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu ja põhiõiguste harta keskkonnanorme, selles osas, kus see lõige vabastab keskkonnamõju strateegilise hindamise süstemaatilisest korraldamisest kavad ja programmid, mille tagajärgi on direktiivi 92/43 artiklite 6 ja 7 kohaselt vaja hinnata?
2.
Kui eelviidatud õigusnormi kehtivus peaks leidma kinnitamist, siis kas lähtudes direktiivi 2001/42 põhjendusest 10, mille kohaselt kõigil kindlaksmääratud kavadel ja programmidel, mille puhul direktiivi 92/43alusel tuleb korraldada hindamine, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning nende suhtes tuleks üldiselt kohaldada süstemaatilist keskkonnamõju hindamist, tuleb sama direktiivi artikli 3 lõikeid 2 ja 3 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised õigusnormid nagu need Itaalia normid, mis kasutavad direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 3 kasutatud mõiste „väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil“ määratlemiseks puhtkvantitatiivseid andmeid?
3.
Kui eelmisele küsimusele vastatakse eitavalt, kas lähtuvalt direktiivi 2001/42 põhjendusest 10, mille kohaselt kõigil kindlaksmääratud kavadel ja programmidel, mille puhul direktiivi 92/43 alusel tuleb korraldada hindamine, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning nende suhtes tuleks üldiselt kohaldada süstemaatilist keskkonnamõju hindamist, tuleb sama direktiivi artikli 3 lõikeid 2 ja 3 tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised õigusnormid nagu need Itaalia normid, mille kohaselt on kõik uute või laiendatavate linnaalade arendusprojektid, mis puudutavad kuni 40 hektari suurust ala, või olemasolevate linnaalade piiresse jäävate linnaalade restruktureerimis- või arendusprojektid, mis puudutavad kuni 10 hektari suurust ala, keskkonnamõju strateegilise hindamise menetluse automaatsest ja kohustuslikust korraldamisest vabastatud, kuigi neile aladele avaldatavat võimalikku mõju arvesse võttes tuleks nende projektide tagajärgi direktiivi 92/43 artiklite 6 ja 7 kohaselt hinnata?“
18.
Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Parlament, Comune di Venezia (Veneetsia omavalitsusüksus), Itaalia Vabariik, Società Ca’ Roman Srl ja Italia Nostra esitasid selle eelotsusetaotluse kohta kirjalikud seisukohad. Kohtuistungi korraldamise taotlust ei esitatud ja Euroopa Kohus loobus kohtuistungist.
IV. Õiguslik hinnang
19.
Kõigepealt tuleb lühidalt käsitleda eelotsusetaotluse vastuvõetavust (selle kohta osa A), enne kui saab asuda arutama direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 kehtivuse küsimust (selle kohta allpool osa B). Seejärel tuleb uurida tõlgendamise kohta esitatud küsimusi (selle kohta allpool osa C).
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
20.
Comune di Venezia ja Società Ca’ Roman peavad eelotsusetaotlust vastuvõetamatuks. Nad on seisukohal, et esitatud küsimused ei ole kohtuasja lahendamiseks asjakohased, sest piirkond, mida projekt puudutab, asub väljaspool elupaikade direktiiviga kaitstud alasid ning seepärast ei olnud hindamine nimetatud direktiivi artikli 6 või artikli 7 alusel vajalik. Seetõttu ei saa kohtuvaidluse suhtes algusest saadik kohaldada direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkti b ja sama artikli lõiget 3.
21.
Selles mõttes tuleb siiski meelde tuletada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mis siseriiklik kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased. Siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õiguse tõlgendamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on oletuslik või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda talle esitatud küsimustele tarvilik vastus. (
7
)
22.
Need tingimused ei ole käesolevas asjas täidetud. Eelkõige ei näi võõrana mõte, et tagajärgede hindamine vastavalt elupaikade direktiivile, nagu seda kirjeldab eelotsusetaotluse esitanud kohus, on käesoleva projekti jaoks vajalik, kuigi see puudutab otseselt ainult piirkonda, mis asub väljaspool kaitseala, sest ka kaitsealadest väljaspool asuvad projektid võivad neile mõju avaldada. Muus osas on esmaste õigusaktide ja direktiivi 2001/42 tõlgendamine seotud põhikohtuasja esemega, probleem ei ole oletuslik ning eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud kõik eelotsuse küsimustele asjakohaseks vastamiseks vajalikud andmed. Seetõttu tuleb eelotsusetaotlus lugeda vastuvõetavaks.
B. Esimene küsimus
23.
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas keskkonnakaitse kõrge tasemega, mis on ette nähtud liidu esmases õiguses ja põhiõiguste hartas, on kooskõlas, et kõik kavad, mille puhul viiakse läbi tagajärgede hindamine vastavalt elupaikade direktiivi artiklitele 6 ja 7, ei ole per se allutatud keskkonnamõju kohustuslikule strateegilisele hindamisele vastavalt direktiivile 2001/42.
1. Liidu õiguse kohaselt nõutava keskkonnakaitse taseme kontroll
24.
ELTL artikli 191 lõige 2 kohustab liidu seadusandjat liidu keskkonnapoliitika kujundamisel, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seadma eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme. See eesmärk on esitatud ka harta artiklis 37 ja ELL artikli 3 lõike 3 teises lauses.
25.
Neid sätteid ei tule tõlgendada ja hinnata üksteisest sõltumatult. Neis väljendub pigem keskkonna kaitstuse kõrge taseme ühtne põhimõte, (
8
) mida tuleb seetõttu, et see on sätestatud mitmes liidu õigusaktis, pidada eriti tähtsaks.
1. Liidu õiguse kohaselt nõutava keskkonnakaitse taseme kontroll
26.
Kriteeriumit, mille abil tuleb kontrollida liidu konkreetse õigusakti kooskõla ELTL artikli 191 lõikes 2 nõutava keskkonna kaitstuse tasemega, täpsustas Euroopa Kohus kohtuotsustes Safety Hi-Tech (
9
) ja Bettati, (
10
) mis puudutasid osoonikihti kahjustavate ainete kasutamise keelde.
27.
Nendes otsustes sedastas Euroopa Kohus, et ELTL artikkel 191 sätestab mitu eesmärki, põhimõtet ja kriteeriumi, mida ühenduse seadusandja peab keskkonnapoliitika teostamise raames järgima. Tulenevalt vajadusest kaaluda omavahel teatud eesmärke ja põhimõtteid, samuti tulenevalt nende kriteeriumide rakendamise keerukusest peab kohtulik kontroll olema piiratud küsimusega, kas nende eelduste hindamisel on tehtud ilmne kaalutlusviga. (
11
)
28.
Seoses ELTL artikli 191 lõikes 2 esitatud määratlusega, mille kohaselt seab liidu keskkonnapoliitika eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme, tõdes Euroopa Kohus lisaks õigesti, et kaitstuse kõrge taseme säilitamine ei nõua tingimata tehniliselt suurimat võimalikku kaitsetaset. (
12
) See tuleneb juba kõnealuse sätte sõnastusest (pelgalt „kõrge“ kaitsetase), aga ka sellest, et ELTL artikkel 193 lubab liikmesriikidel säilitada või kasutusele võtta rangemaid kaitsemeetmeid.
29.
Küllap eeldades, et tase saab „kõrge“ olla ainult muu tasemega võrreldes, on Euroopa Kohus seoses keskkonnakaitse kõrge taseme säilitamisega varem tuginenud ka sellele, mil määral läksid liidu õigusaktid kaugemale liidu rahvusvahelistest keskkonnaalastest kohustustest. (
13
)
30.
Liidu rahvusvahelistest kohustustest kaugemale ulatuvat kaitsetaset on võimalik tuvastada ka käesoleval juhul. Seda seetõttu, et asjakohane Kiievi protokoll keskkonnamõju strateegilise hindamise kohta, (
14
) mis on lisatud Espoo konventsioonile piiriülese keskkonnamõju hindamise kohta, (
15
) ei sisalda erieeskirju projektide kohta, mida tuleb looduskaitse tõttu eraldi hinnata.
31.
Sedalaadi väline võrdlus on siiski üksnes tinglikult sobiv kriteerium. Sellise lähenemisviisi puhul tuleks loogiliselt kaasata suurem hulk võrdlusrühmi või vastata küsimusele, kas nende rahvusvaheliste kohustuste alusel kehtestatakse keskkonnakaitse kõrge, keskmine või madal tase.
32.
Eelkõige ei ole aga ELTL artikli 191 lõike 2 eesmärk ammendatud pelgalt sellega, et on kaugemale mindud välistest kriteeriumidest. See nõuab pigem pidevat püüdlust täielikuma ja parema keskkonnakaitse poole, seda isegi juhul, kui kogu maailmas ei ole kõrgemat kaitsetaset kehtestatud. Kaitsetaset ei saa nimelt enam pidada kõrgeks vähemalt siis, kui raskusteta oleks võimalik saavutada veelgi kõrgem tase, – mida ei või siiski segamini ajada nõudega realiseerida igal juhul tehniliselt suurim võimalik kaitsetase.
33.
Sellest tuleneb liidu seadusandja jaoks keskkonnaõiguse kujundamisel nõue muuta keskkonnakaitset paremaks vähemalt seal, kus see on võimalik mõistlikke jõupingutusi tehes ega ole vastuolus õigustatud huviga.
34.
Vaadelduna koos käesoleva ettepaneku punktis 27 märgitud kaalutlustega, eeskätt eesmärkide mitmekesisusega, mida liidu seadusandja võib keskkonnakaitse kujundamisel õigustatult järgida, on seetõttu keskkonna kaitstuse kõrge taseme põhimõtet ELTL artikli 191 lõike 2 tähenduses ilmselgelt rikutud siis, kui ei esine ühtegi õigustatud huvi, millega oleks vastuolus kaitstuse kõrge tase; „vastuolus olema“ hõlmab seejuures vastavalt liidu õiguses kehtivale proportsionaalsuse üldpõhimõttele ka juhtumit, kus selliste huvide osakaal on ebaproportsionaalne võrreldes kaitsetaseme võimaliku parandamisega.
35.
Järgnevalt käsitlen ma kõigepealt küsimust, kas direktiivis 2001/42 sätestatud kaitsetase ja eelkõige selle artikli 3 lõikes 1 sätestatud reguleerimisala vastavad sellele nõudele (selle kohta allpool jaotis 2), enne kui ma asun käsitlema küsimust, kas on õigustatud, et kavade ja programmide suhtes, mida tuleb hinnata vastavalt elupaikade direktiivile, ei tule direktiivis 2001/42 sätestatud asjaolude korral erandkorras kohaldada keskkonnamõju strateegilist hindamist (selle kohta allpool jaotis 3).
2. Direktiivis 2001/42 sätestatud üldine kaitsetase
36.
Direktiivi 2001/42 kohta tuleb eeskätt tõdeda, et see ei järgi eesmärki kaitsta keskkonda kavade ja programmide suhtes kehtivate materiaalõiguse normide abil, vaid liikmesriikide menetlustele esitatavate nõuetega keskkonnale tekitatud tagajärgede väljaselgitamiseks, käsitamiseks ja hindamiseks. (
16
)
37.
ELTL artikli 191 lõige 2 lubab kehtestada meetmeid, mis puudutavad ainult keskkonna teatavaid aspekte, kui need meetmed aitavad kaasa keskkonna säilitamisele, kaitsmisele ja selle kvaliteedi parandamisele. (
17
) Selliste keskkonna teatavate aspektide hulka kuuluvad ka õigusnormid, mis kehtestavad üksnes menetlusnõuded, et aidata avaliku kontrolli abil kaasa keskkonna kaitsmisele.
38.
Need menetlusnõuded võivad siiski keskkonnakaitset parandada ainult osas, milles kavad ja programmid keskkonnale üleüldse mõju avaldavad. Selles mõttes määrab direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 1 kindlaks direktiivi reguleerimisala ning koos sellega kaitsetaseme: sellele vastavalt tuleb keskkonnamõju strateegiline hindamine viia läbi (ainult) kavade ja programmide puhul, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
39.
Samuti ei näi kõrge kaitsetaseme põhimõtet silmas pidades keelatud nõuda tõenäolise keskkonnamõju puhul, et see on teatud kindlal määral oluline. Selles mõttes kujutab endast lisakulu vältimine, mis kaasneks sellega, kui keskkonnamõju strateegilist hindamist kohaldataks iga kava ja iga programmi suhtes, mis võib keskkonda ainult tähtsusetus ulatuses mõjutada, seaduslikku huvi. Samuti ei ole see huvi ilmselgelt ebaproportsionaalne keskkonnakaitse vähesel määral parandamise suhtes, milleni viiks nende kavade ja programmide keskkonnamõju strateegiline hindamine, millel ei ole tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.
3. Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 3
40.
Sellele järeldusele tuginedes saab suurema vaevata uurida, kas vastavalt ELTL artikli 191 lõikele 2 nõutavat kaitsetaset vähendab see, kui kavade ja programmide puhul, mida tuleb vastavalt elupaikade direktiivile hinnata, ei tule direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 3 nimetatud tingimustel, nimelt juhul, kui neis määratakse ainult väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil ja neil ei ole tõenäoliselt olulist keskkonnamõju, viia läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine.
41.
Selle kohta tuleb kõigepealt tõdeda, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 3 säilitab muutumatult artikli 3 lõikes 1 kindlaks määratud kaitsetaseme. Seda seetõttu, et ka selle kohaselt tuleb kavade ja programmide puhul, mis on allutatud hindamisele vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3, kuid milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, viia läbi keskkonnamõju hindamine, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.
42.
Eelkõige ei saa direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 3 esitatud väljendit „liikmesriigid otsustavad“, et kavadel ja programmidel on kõnealused mõjud, pidada eriti tähtsaks, kuna see väljendab üksnes direktiivile omast asjaolu, et liikmesriigid rakendavad direktiivi konkreetsel juhul. Liikmesriikidele jäetud eeldatavat kaalutlusruumi piirab siiski kohustus viia keskkonnamõju hindamine läbi kavade suhtes, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju eelkõige nende omaduste ja mõju tõttu ning alade tõttu, mida need võivad mõjutada. (
18
) Selleks et teha kindlaks, kas tuleb arvestada olulise keskkonnamõjuga, tuleb vastavalt direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikele 5 järgida II lisas sätestatud kriteeriume. (
19
)
43.
Selles seisneb erinevus võrreldes eelotsusetaotluses nimetatud kohtupraktikaga, mis kritiseerib keskkonnamõju hindamist käsitleva direktiivi 2011/92/EL (
20
) samasuguste sätete ülevõtmist, kuna see tugineb üksnes künnistele või väljaspool hoonestatud ala teostatavate linnaehitusprojektide asukohale. (
21
) Neil juhtudel ei hinnatud nimelt seda, kas hõlmamata projektidel võib olla sellele vaatamata oluline keskkonnamõju.
44.
Muu hulgas rõhutab nõukogu õigesti, et ka elupaikade direktiivis sätestatud kaitsetaset ei seata selle regulatsiooniga küsimärgi alla. Keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustustest tulenevalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetest 3 ja 4 direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 3 ei mõjuta.
45.
Kuna direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 3 ei alanda seega veelgi artikli 3 lõikes 1 sätestatud kaitsetaset, siis ei ole eespool 2. jaotises tehtud järelduse alusel alust kahelda selles, et säilitatud on ELTL artikli 191 lõikes 2 nõutud keskkonna kaitstuse kõrge tase.
46.
Italia Nostra väidab seevastu sisuliselt, et nõutavale kaitsetasemele ei vasta see, et direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 alusel võib jätta kavade ja programmide puhul, mille puhul on juba nõutav tagajärgede hindamine elupaikade direktiivi alusel, keskkonnamõju strateegilise hindamise läbi viimata.
47.
On õige, et see mõjub esmapilgul vastuoluliselt, sest olulise mõju võimalus Euroopa kaitsealale, mis on hindamise korraldamise kohustuse tingimus vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3, vastab üldjuhul olulise mõju võimalikkusele direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 tähenduses. (
22
)
48.
Seetõttu oli loogiline sätestada direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punktis b ümberlükkamatu eeldus, et kavad ja programmid, mille puhul tuleb viia läbi tagajärgede hindamine vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3, seavad tingimuseks ka keskkonnamõju hindamise vastavalt direktiivile 2001/42.
49.
Sellele vaatamata võib ette kujutada juhtumeid, kus mõistlikud kahtlused meetme ohutuse suhtes saab äärmiselt lihtsalt kõrvaldada piiratud hindamisega elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel, mistõttu ei jää pärast seda erihindamist enam kahtlusi, mis nõuaksid keskkonnamõju hindamist vastavalt direktiivile 2001/42. Sellisel juhul on õigustatud loobumine keskkonnamõju ulatuslikust hindamisest direktiivi 2001/42 alusel. Seda seetõttu, et ka selle piiranguga peab hindama nende kavade ja programmide keskkonnamõju, millel võib olla oluline keskkonnamõju, nagu seda nõuab direktiivi 2001/42 artikli 3 lõige 1. Käesoleva ettepaneku punktis 39 nimetatud põhjustel säilitab seetõttu ka direktiivi artikli 3 lõige 3 selles mõttes taseme, mida on nõutud ELTL artikli 191 lõikes 2.
50.
Selle üle, kas põhikohtuasjas on oluline mõju keskkonnale õigesti välistatud, ei tule siinkohal otsustada, ning eelotsusetaotluse kohaselt ei pea seda tegema ka liikmesriigi kohus, sest näib, et vastavaid etteheiteid ei ole tehtud. Siiski äratab asjaolu, et projektile kehtestati arvukaid kohustusi asjaomaste Euroopa kaitsealade kaitseks, kahtlusi selles osas, et hindamise tõttu vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 võidi kõrvaldada olulise keskkonnamõju võimalus direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 tähenduses. Samas suunas viitavad ka projektile esitatavad nõuded, mis määrati kindlaks eelneva hindamise raames, kas esineb vajadus korraldada keskkonnamõju hindamine vastavalt direktiivile 2001/42.
51.
Seetõttu tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele vastata nii, et selle küsimuse hindamise tulemused ei seadnud direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 kehtivust kahtluse alla.
C. Teine ja kolmas küsimus
52.
Teine ja kolmas küsimus puudutavad direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 tõlgendamist, seega selle sätte tõlgendamist, mille põhimõttelist kooskõla esmaste õigusaktidega tuli käsitleda esimeses küsimuses. (
23
) Välja tuleb selgitada sõnastuse tähendus, mille kohaselt ei tule kavade ja programmide suhtes, mida tuleb küll hinnata vastavalt elupaikade direktiivile, kuid milles määratakse ainult „väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil“, kohaldada keskkonnamõju strateegilist hindamist, kui liikmesriigid otsustavad, et neil ei ole tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.
53.
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas selle hindamiseks, kas kavas või programmis määratakse sellise väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, võib tugineda üksnes projektiga hõlmatud pindalale. Vajaduse korral küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus kolmanda küsimusega, kas Itaalias pindala suhtes konkreetselt kohaldatud künnised (40 või 10 hektarit) on direktiiviga kooskõlas. Mõlemale küsimusel saab anda ühise vastuse.
54.
Kõigepealt tuleb selle kohta tõdeda, et kava või programmi kvalifitseerimisel meetmeks, mis määrab väikese piirkonna kasutamise kohalikul tasandil, on kaks eeldust: esiteks väikese piirkonna kasutamine ja teiseks selle määramine kohalikul tasandil. Järgnevalt käsitlen ma kõigepealt teisena nimetatud tunnust, mis puudutab kohalikku tasandit.
1. Määramine kohalikul tasandil
55.
Kohaliku tasandi tunnust on direktiivis 2001/42 nimetatud veel ka artikli 2 punkti a esimeses taandes, mis määratleb või kvalifitseerib nende kavade ja programmide mõiste, mis kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse. Selles on võimaliku kavade koostamiseks või vastuvõtmiseks pädeva asutuse puhul nimetatud kohalikku tasandit samamoodi kui piirkondlikku või riigi tasandit.
56.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 3 ei ole küll esitatud selget viidet sellele, et ka kõnealuses sättes on kohaliku tasandi all mõeldud haldustasandit. Muus osas sarnane sõnastus ja ka süstemaatiline seos lubavad siiski oletada, et direktiivi artikli 3 lõikes 3 esitatud mõistel on sama tähendus nagu artikli 2 punkti a esimeses taandes esitatud mõistel. Seega nõuab kava või programmi kvalifitseerimine meetmeks, mis määrab piirkonna kasutamise kohaliku tasandil, et see kuuluks kohaliku – mitte piirkondliku või riikliku – kavade koostamise või vastuvõtmisega tegeleva asutuse pädevusse.
57.
Juba sellest tuleneb vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele, et õigusnorm, mis tugineb selliste kavade ja programmide määratlemisel, milles „määratakse väikese piirkonna kasutamise kohalikul tasandil“, üksnes planeeringuga seotud pindalale, ei ole kooskõlas direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikega 3. Kuna põhikohtuasjas vaidluse all oleva meetme kehtestas eelotsusetaotluse kohaselt Veneetsia linn, ei saa siiski välistada, et tegemist on meetmega kohalikul tasandil.
2. Väikese piirkonna kasutamine
58.
Kui kohaliku asutuse pädevus on olemas, siis tuleb direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 kohaldamiseks järgnevalt kontrollida, kas kavas määratakse kindlaks üksnes väikese piirkonna kasutamine.
59.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teist küsimust silmas pidades tuleb selle kohta esmalt märkida, et piirkonna suuruse kriteeriumiks saab olla ainult otseselt planeeringuga seotud pindala, olenemata projekti keskkonnamõjust. Sellele viitab juba sõna „piirkond“ loomulik tähendus. Süstemaatilisel käsitlusel äratab tähelepanu ka see, et artikli 3 lõige 3 tugineb üksnes piirkonnale, mille kasutamine kavas määratakse, mis tähendab, et kõnealuses sättes valiti kitsam sõnastus kui direktiivi muudes sätetes, milles on mainitud projektist või selle tagajärgedest (tõenäoliselt) mõjutatud piirkondi. (
24
) See räägib samuti selle poolt, et oluline on üksnes planeeringuga otseselt seotud pindala.
60.
Ka teleoloogilised kaalutlused ei ole siinkohal esitatud käsitlusega, mis on seotud üksnes pindalaga, vähemalt vastuolus. Konkreetne õigusnorm, mille kohaselt tuleb kavade ja programmide suhtes, milles määratakse väikeste piirkondade kasutamine, viia läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine üksnes tingimusel, et eelnevalt on hinnatud, kas oluline keskkonnamõju on võimalik, ei järgi eelkõige eesmärki tagada võimalikult kõrge keskkonnakaitse tase. Kui see oleks normi ainus eesmärk, siis ei oleks artikli 3 lõikes 3 tulnud sätestada erandit artikli 3 lõike 2 punktist b. Siis oleks kõigi kavade ja programmide suhtes, mida tuleb vastavalt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 hinnata, lisaks kohaldatud strateegilist hindamist ning sellega võib-olla tagatud vähesel määral kõrgem kaitsetase.
61.
See, et katkestatakse automaatne järjekord, mille puhul järgneb tagajärgede hindamisele elupaikade direktiivi alusel keskkonnamõju strateegiline hindamine, eelneva hindamise kasuks, järgib pigem eeskätt eesmärki vältida ebavajalikke kulusid ja kiirendada menetlust. Sel eesmärgil sobib kriteeriumina kasutada pindala suurust, et teha vahet kavade vahel, mida tuleb alati hinnata, ja kavade vahel, mille puhul korraldatakse kõigepealt eelnev hindamine. Kuigi kahtlemata on olemas väikese territoriaalse ulatusega kavasid ja programme, millel on oluline keskkonnamõju (
25
) (ja mille suhtes tuleb järelikult vastavalt artikli 3 lõikele 3 kohaldada ka keskkonnamõju strateegilist hindamist), võib ühest küljest tüpiseerivalt eeldada, et suurema ulatusega meetmetel on igal juhul suurem mõju keskkonnale kui sarnastel väiksema ulatusega kavadel ning seetõttu oleks suuremate meetmete eelnev hindamine sageli ebavajalik. Kuna territoriaalse ulatuse kindlakstegemine ei tähenda teisest küljest nimetamisväärset lisakulu, võib see kulusid tõhusalt piirata, ilma et see takistaks seejuures ellu viimast direktiivi eesmärki kehtestada varakult menetlus selliste aktide kontrollimiseks, mis tõenäoliselt mõjutavad oluliselt keskkonda. (
26
)
62.
Seega kerkib järgmine küsimus, millise territoriaalse ulatuseni tuleb piirkondi pidada „väikeseks“.
63.
Selle kohta tuleb kõigepealt märkida, et liidu seadusandja loobus konkreetse künnise kehtestamisest. Selles mõttes on liikmesriikidel selliste künniste kehtestamisel kaalutlusruum. See kaalutlusruum on piiratud üksnes selle maksimaalse piiriga, mida saab loomuliku elukäsituse kohaselt pidada veel „väikeseks“ piirkonnaks.
64.
Lisaks tuleb arvesse võtta, et piirkonda saab pidada väikeseks ainult võrdlemisel teatud võrdlusalusega.
65.
Võrdlusalusena tulevad minu arvates põhimõtteliselt arvesse kolm piirkonda: kogu liidu territoorium, nii et on võimalik määrata konkreetne, kõikide liikmesriikide suhtes kehtiv „väike“ pindala; asjaomase liikmesriigi pindala ning lõpuks pindala, mis kuulub asjaomase kohaliku haldustasandi pädevusse.
66.
Kuna väikese piirkonna kasutamise kriteeriumi nõutakse lisaks nõudele, et kõnealune piirkond määratakse kohalikul tasandil, ja see piirab seda järelikult veelgi, siis on võrdlusalusena õige tugineda pindalale, mis allub asjaomase kohaliku omavalitsusüksuse kontrollile. See, mida tuleb võrreldes liikmesriigi territooriumiga või isegi liidu territooriumiga pidada väikeseks, oleks nimelt üldjuhul küllap suurem kui kohaliku haldustasandi pädevusala.
67.
Sellega kaasneb küll tagajärg, et see, mida loetakse väikeseks piirkonnaks, sõltub pädevuste jaotusest ning laadist, kuidas määratletakse kohalikku ja (sellest erinevat) piirkondlikku tasandit liikmesriikides. See on siiski paratamatu, olgugi et soovimatu tagajärg, milleni on viinud ühtlustamise või täpsustamise puudumine direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikes 3 ja selles esitatud viide kohalikule tasandile.
68.
Selle raames näib, et maksimaalselt 5% asjaomase kohaliku haldustasandi pädevuspiirkonna pindalast võib loomuliku elukäsituse kohaselt just nimelt pidada veel „väikeseks“ piirkonnaks. Eriti suure pindalaga kohaliku omavalitsuse üksustes on selle orienteeruva väärtuse kasutamine siiski üldjuhul keelatud.
V. Ettepanek
69.
Seega teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1.
Esimese küsimuse hindamise tulemused ei seadnud direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõike 3 kehtivust kahtluse alla.
2.
Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 3 kohaldamine seab lisaks väikese piirkonna kasutamisele tingimuseks, et kava või programm kuuluks kohaliku asutuse pädevusse. Selle õigusnormiga on seetõttu vastuolus norm, mis tugineb küsimuse korral, kas kavas või programmis määratakse väikese piirkonna kasutamine, üksnes planeeringuga seotud pindalale.
3.
Kavas või programmis ei määrata vastavalt direktiivi 2001/42 artikli 3 lõikele 3 enam väikese piirkonna kasutamist, kui asjaomane piirkond moodustab rohkem kui 5% asjaomase kohaliku haldustasandi pädevuspiirkonna pindalast.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiiv 2001/42/EÜ (EÜT 2001, L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157).
(
3
)	Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102).
(
4
)	ELT 2012, C 326, lk 47.
(
5
)	ELT 2008, C 115, lk 13.
(
6
)	ELT 2012, C 326, lk 391.
(
7
)	Vt kohtuotsus, 7.4.2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, punkt 41 edasiste viidetega).
(
8
)	Harta artikli 37 kohta vt ka selgitused põhiõiguste harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 27).
(
9
)	Vt kohtuotsus, 14.7.1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Vt kohtuotsus, 14.7.1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Vt kohtuotsused, 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punkt 36 jj); 14.7.1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punkt 34 jj), ja 15.12.2005, Kreeka vs. komisjon (C‑86/03, EU:C:2005:769, punkt 88).
(
12
)	Vt kohtuotsused, 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punkt 49) ja 14.7.1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punkt 47).
(
13
)	Vt kohtuotsused, 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, punkt 48) ja 14.7.1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punkt 46).
(
14
)	ELT 2008, L 308, lk 35, vastu võetud nõukogu 20. oktoobri 2008. aasta otsusega 2008/871/EÜ, millega kiidetakse Euroopa Ühenduse nimel heaks ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni 1991. aasta piiriülese keskkonnamõju hindamise Espoo konventsiooni keskkonnamõju strateegilise hindamise protokoll (ELT 2008, L 308, lk 33).
(
15
)	EÜT 1992, C 104, lk 7, vastavalt ettepanekule nõukogu otsus Euroopa Ühenduse nimel ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni piiriülese keskkonnamõju hindamise Espoo konventsiooni esimese ja teise muudatuse heakskiitmise kohta (KOM(2007) 470 lõplik) kiitis ühendus 27. juunil 1997 selle konventsiooni heaks nõukogu avaldamata otsusega, mille kuupäev on ilmselt 15. oktoober 1996 (vt ettepanek: nõukogu esimene otsus (EÜT 1992, C 104, lk 5).
(
16
)	Vt selle kohta direktiivi 2001/42 põhjendus 9 ja keskkonnamõju hindamise direktiivi (2011/92/EL) kohta kohtuotsus, 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, punkt 46).
(
17
)	Vt kohtuotsus, 14.7.1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, punkt 43).
(
18
)	Vt kohtuotsus, 22.9.2011, Valčiukienė jt (C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 46) ja kohtuotsus, 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punktid 46 ja 47). Vt ka kohtuotsus, 18.4.2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, punkt 38).
(
19
)	Vt kohtuotsus, 18.4.2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, punktid 31, 33, 39 ja 41).
(
20
)	Nüüd Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2011, L 26, lk 1), viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta direktiiviga 2014/52/EL (ELT 2014, L 124, lk 1).
(
21
)	Eelotsusetaotluses on nimetatud kohtuotsust, 21.9.1999, komisjon vs. Iirimaa (C‑392/96, EU:C:1999:431, punktid 64–67) ja kohtuotsust, 16.3.2006, komisjon vs. Hispaania (C‑332/04, EU:C:2006:180, punktid 77–81).
(
22
)	Vt minu ettepanek kohtuasjas Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, punkt 78) ja seal viidatud kohtupraktika, mis käsitleb keskkonnamõju hindamise direktiivi (2011/92/EL), ning direktiivi 2001/42 põhjendus 10.
(
23
)	Vt eespool osa B.
(
24
)	Direktiivi 2001/42 artikli 3 lõike 2 punkt b, I lisa punktid c ja d ning II lisa punkt 2.
(
25
)	Vt kohtuotsus, 21.9.1999, komisjon vs. Iirimaa (C‑392/96, EU:C:1999:431, punkt 66 jj) keskkonnamõju hindamise direktiivi (2011/92/EL) kohta.
(
26
)	Vt kohtuotsus, 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, punkt 30).