62021CC0279
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 8. září 2022 (
1
)
Věc C‑279/21
X
proti
Udlændingenævnet
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Sloučení rodiny mezi manželi – Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 – Pravidlo ‚standstill‘ – Turecký pracovník, který je již držitelem povolení k trvalému pobytu v hostitelském členském státě – Podmínka složení jazykové zkoušky uložená tureckému pracovníkovi v rámci vyřizování žádosti o sloučení rodiny podané jeho manželkou – Nové omezení – Odůvodnění – Naléhavý důvod obecného zájmu vztahující se k úsilí o úspěšnou integraci – Přezkum nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti“
I. Úvod
1.
Při mnoha příležitostech poskytl Soudní dvůr vnitrostátním soudům podporu s cílem napomoci jim při posuzování souladu vnitrostátních právních úprav nebo právních předpisů upřesňujících podmínky, jimž se musí podrobit rodinní příslušníci tureckých pracovníků, kteří již jsou přítomní na území Unie a obecně již patří na řádný trh práce, aby se mohli k těmto pracovníkům připojit, s unijním právem. Některé členské státy se rozhodly požadovat, aby tito rodinní příslušníci prokázali, že splňují minimální jazykové podmínky, které jsou považovány za nezbytné s ohledem na jejich budoucí integraci ve společnosti dotčeného členského státu (
2
). Situace dotčená v původním řízení je atypická v tom, že Dánské království se rozhodlo uložit takový jazykový požadavek nikoli rodinným příslušníkům, kteří se chtějí připojit k tureckému pracovníkovi na dánském území, nýbrž samotnému tureckému pracovníkovi, který na dánském území již přítomný je a je řádně začleněn na trhu práce, a to před povolením sloučení rodiny.
2.
Y je tureckým státním příslušníkem, který na dánské území, na němž od té doby pobývá, vstoupil dne 27. září 1979. Od roku 1985 je držitelem povolení k trvalému pobytu v Dánsku. X se narodila v Turecku a má tureckou státní příslušnost. Dne 10. července 2015 se v Turecku provdala za Y. Dne 14. srpna 2015 vstoupila na dánské území a poté dne 21. října 2015 požádala o povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny v Dánsku na základě svého manželství s Y.
3.
V rámci zkoumání této žádosti, kterou podala X, dánskými orgány musel Y poskytnout určité informace. Zejména uvedl, že nesložil test „Prøve i Dansk 1“ nebo rovnocennou zkoušku. Uvedl naopak, že absolvoval základní vzdělání v oboru stavebnictví a veřejných prací ve formě 320 kurzů konaných v dánštině. Uvedl i to, že s ohledem na svou profesní činnost a jakožto turecký pracovník není povinen splnit jazykovou podmínku. Upřesnil, že nemá žádné postižení ani netrpí jinou poruchou, která by mohla odůvodnit potíže, které by mu bránily uspět při uvedeném testu. Připomněl, že v Dánsku pracuje od roku 1980, že má čtyři dospělé děti, že jeho matka a jeho osm sourozenců žije v Dánsku a že žádný z jeho sourozenců se nenachází v Turecku.
4.
Dne 1. března 2016 Udlændingestyrelsen (Imigrační úřad, Dánsko) zamítl žádost X o povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny s Y, a to z důvodu, že Y nedoložil složení jazykového testu „Prøve i Dansk 1“ nebo rovnocenné zkoušky. Ač přitom § 9 odst. 1 bod 1 písm. d) udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (cizinecký zákon ve znění zveřejněném kodifikačním nařízením č. 1021 ze dne 19. září 2014, dále jen „cizinecký zákon“) stanovil, že povolení k pobytu lze na žádost vydat každému cizinci staršímu 24 let, který žije v manželských svazcích s osobou s pobytem v Dánsku, je rovněž starší 24 let a je držitelem povolení k trvalému pobytu v Dánsku po dobu delší než tři roky, § 9 odst. 12 bod 5 upřesnil, že s výjimkou zvláštních důvodů souvisejících zejména s jednotou společné domácnosti lze povolení k pobytu podle odstavce 1 bodu 1 písm. d) vydat pouze tehdy, pokud osoba s pobytem na dánském území složila test „Prøve i Dansk 1“ ve smyslu § 9 odst. 1 lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (zákon o kurzech dánského jazyka pro zletilé cizince) nebo zkoušku z dánštiny rovnocenné nebo vyšší úrovně. Kromě toho měl Imigrační úřad za to, že nejsou dány zvláštní důvody, které by jej zavazovaly k tomu, aby žádosti X vyhověl přesto, že Y nesložil test, jelikož zamítnutí této žádosti se mu zejména nejevilo jako krok odporující mezinárodním závazkům Dánska. Imigrační úřad doplnil, že tento závěr není zpochybněn doložkou „standstill“, jak ji vyložil Soudní dvůr ve věci Dogan (
3
).
5.
Dne 25. dubna 2016 vydaly dánské orgány X povolení k pobytu v Dánsku z titulu výkonu zaměstnání, povolení, které bylo dne 14. září 2017 obnoveno až do dne 13. září 2021.
6.
X podala k Udlændinge-Integrations-og Boligministerium (Ministerstvo pro cizince, integraci a bydlení, Dánsko) (
4
) správní odvolání proti části rozhodnutí ze dne 1. března 2016 týkající se unijního práva a domáhala se zejména toho, aby byla nově posouzena slučitelnost tohoto rozhodnutí s rozsudkem Dogan (
5
). Dne 6. prosince 2017 potvrdilo Ministerstvo pro cizince, integraci a bydlení rozhodnutí Imigračního úřadu, přičemž mělo za to, že tento úřad provedl dostatečné zvážení a posouzení tohoto případu, pokud jde o otázku, zda jsou dány zvláštní důvody, které by mohly odůvodnit vydání povolení k pobytu v Dánsku X za účelem sloučení rodiny, i když Y nesložil zkoušku z dánského jazyka. Usnesením ze dne 22. listopadu 2019 byla žaloba na neplatnost podaná X proti rozhodnutí ze dne 6. prosince 2017 postoupena předkládajícímu soudu, který rozhoduje v prvním stupni. V řízení před ním nahradil ministerstvo jako žalovaného v původním řízení Udlændingenævnet (Odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví, Dánsko, dále jen „odvolací komise“).
7.
Z předkládacího rozhodnutí plyne, že dánská jazyková průprava, která se potvrzuje testem „Prøve i Dansk 1“, zahrnuje kurzy dánského jazyka a kultury a dále občanské výchovy. Pořádá se pro účastníky, kteří nikdy nechodili do školy nebo mají nízkou úroveň vzdělání, a kteří se nenaučili číst a psát ve svém mateřském jazyce. Podmínka složení tohoto testu, která byla tureckému pracovníkovi uložena za účelem zkoumání žádosti o povolení k pobytu manžela nebo manželky, který nebo která se k tomuto pracovníku chce na dánském území připojit, byla zavedena novelou cizineckého zákona v roce 2012 (
6
). Přebírá podmínku, kterou musí splnit každý žadatel, který je státním příslušníkem třetího státu (
7
), má-li mu být vydáno povolení k trvalému pobytu v Dánsku. Jde napříště o podmínku, která je vyžadována od cizích státních příslušníků, kteří již jsou držiteli povolení k trvalému pobytu vydaného za působnosti právních předpisů, které za účelem získání takového povolení k pobytu žádné jazykové požadavky neukládaly, jako tomu bylo v případě Y, pokud tito státní příslušníci žádají o to, aby se k nim na dánském území připojil jejich manžel nebo manželka. Předkládající soud uvádí, že v době vstupu rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem (
8
) v platnost neexistovalo pravidlo, které by tureckému pracovníkovi, který se již nachází v Dánsku, ukládalo, aby za účelem toho, aby se k němu mohl připojit jeho manžel nebo manželka, složil zkoušku z dánského jazyka.
8.
Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, které získání povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny manžela či manželky tureckého státního příslušníka, který oprávněně pobývá a pracuje v hostitelském členském státě, podmiňuje složením jazykové zkoušky, představuje „nové omezení“ ve smyslu doložky „standstill“ obsažené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (
9
) a, pokud ano, zda lze takové omezení odůvodnit cílem zajistit úspěšnou integraci manžela-cizince nebo manželky-cizinky.
9.
Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že k článku 13 rozhodnutí č. 1/80 existuje bohatá judikatura Soudního dvora (
10
), přičemž Soudní dvůr zejména rozhodl, že doložka „standstill“ obsažená v tomto ustanovení brání tomu, aby členský stát zavedl nová omezení, pokud jde o možnost dosáhnout sloučení rodiny, ledaže je takové omezení odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, je vhodné k zajištění naplnění sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné (
11
). Soudní dvůr již sice uznal, že cíl spočívající v dosažení úspěšné integrace může představovat naléhavý důvod obecného zájmu (
12
), rozhodl však i o tom, že podmínka ukládající, aby žádající manžel nebo manželka tureckého státního příslušníka s pobytem v dotčeném členském státě, který nebo která chce vstoupit na území tohoto státu z titulu sloučení rodiny, předem prokázal nebo prokázala získání základních jazykových znalostí z úředního jazyka tohoto státu, šla konkrétně nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, a to proto, že neprokázání nabytí dostatečných jazykových znalostí vedlo k automatickému zamítnutí žádosti o sloučení rodiny, aniž bylo přihlíženo ke konkrétním okolnostem každého případu (
13
). X přitom před předkládajícím soudem tvrdila, že § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona není slučitelný s článkem 13 rozhodnutí č. 1/80, poněvadž jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle úspěšné integrace, jelikož složení jazykového testu představuje jediný způsob, jak může cizinec s pobytem prokázat svou schopnost integrace, aniž by se přihlíželo k jiným kritériím. X rovněž tvrdí, že ve skutečnosti neexistuje možnost se od tohoto požadavku odchýlit, jelikož nesložení této zkoušky vede k zamítnutí žádosti o povolení k pobytu pro účely sloučení rodiny.
10.
Předkládající soud si zadruhé klade otázku, zda zásada zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti stanovená v čl. 10 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 (
14
) brání vnitrostátnímu opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, potud, pokud se toto opatření nepoužije na dánské státní příslušníky, ani na státní příslušníky členských států Evropské unie a Evropského hospodářského prostoru (EHP). V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že v souladu se svým zněním se toto ustanovení týká odměny za práci a jiných pracovních podmínek, a má pochybnosti, pokud jde o otázku, zda lze mít za to, že vnitrostátní opatření dotčené v původním řízení spadá do věcné působnosti tohoto ustanovení. I když X tvrdí, že právní předpisy dotčené v původním řízení spadají do rámce „jiných pracovních podmínek“ ve smyslu tohoto ustanovení, odvolací komise zpochybňuje, že tomu tak je, a každopádně tvrdí, že rozdílné zacházení, které s sebou uplatnění jazykového požadavku nese, není v rozporu se zásadou zákazu diskriminace, kterou provádí článek 10 rozhodnutí č. 1/80.
11.
Zatřetí v případě, že by Soudní dvůr měl za to, že čl. 10 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 není na projednávanou věc použitelný, dotazuje se předkládající soud, zda se může uplatnit obecná zásada zákazu diskriminace stanovená v článku 9 dohody o přidružení, a, pokud ano, zda toto ustanovení brání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení (
15
). X tvrdí, že právní předpisy dotčené v původním řízení zakládají ve vztahu k tureckým státním příslušníkům přímou diskriminaci, a to diskriminaci na základě státní příslušnosti, oproti zacházení vyhrazenému státním příslušníkům Dánska a jiných severských zemí, jakož i občanům Unie, kteří k tomu, aby jim svědčilo sloučení rodiny, nemusejí obdobnou podmínku splnit. Odvolací komise naopak tvrdí, že situace X se řídí výlučně rozhodnutím č. 1/80 a nikoli samotnou dohodou o přidružení, poněvadž X z této dohody podle jejího názoru neplynou žádná práva, a že každopádně nedochází k diskriminaci. Státní příslušníci Dánska, státní příslušníci ostatních severských zemí a občané Unie se nenacházejí v situaci srovnatelné se situací tureckých pracovníků.
12.
Začtvrté a naposledy si předkládající soud přeje vědět, zda má článek 9 dohody o přidružení přímý účinek a jednotlivci se jej mohou tedy dovolávat přímo před vnitrostátní soudy. X tvrdí, že pravidla o nediskriminaci stanoveného v tomto článku 9 se lze dovolávat přímo a použije se samostatně. Odvolací komise tvrdí, že uvedený článek 9 je obecným pravidlem, které je upřesněno a konkretizováno v článku 10 rozhodnutí č. 1/80 a že jeho obecnost, jakož i povaha a účel dohody o přidružení brání tomu, aby byl tomuto článku 9 přímý účinek přiznán.
13.
Za těchto podmínek se Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko) rozhodl přerušit řízení a rozhodnutím došlým kanceláři Soudního dvora dne 28. dubna 2021 položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání doložka ‚standstill‘ obsažená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 zavedení a použití vnitrostátního pravidla, které jako podmínku pro sloučení manželů vyžaduje, aby – nejsou-li v konkrétním případě dány zvláštní důvody – manžel či manželka/druh či družka, na něž se jako na tureckého pracovníka či pracovnici v dotčeném členském státě vztahuje dohoda o přidružení a rozhodnutí č. 1/80, složili zkoušku potvrzující znalost úředního jazyka hostitelského členského státu v takové situaci, jako je situace v původním řízení, v níž turecký pracovník nabyl právo trvalého pobytu v tomto členském státě na základě dříve platných právních předpisů, které jako podmínku nabytí tohoto práva nevyžadovaly složení zkoušky potvrzující znalost úředního jazyka uvedeného státu?
2)
Vztahuje se zvláštní pravidlo zákazu diskriminace stanovené v čl. 10 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 na vnitrostátní ustanovení, které jako podmínku pro sloučení manželů vyžaduje, aby – nejsou-li v konkrétním případě dány výjimečné okolnosti – manžel či manželka/druh či družka, na něž se jako na tureckého pracovníka či pracovnici v dotčeném členském státě vztahuje dohoda o přidružení a rozhodnutí č. 1/80, složili jazykový test potvrzující znalost úředního jazyka hostitelského členského státu v takové situaci, jako je situace v původním řízení, v níž turecký pracovník nabyl právo trvalého pobytu v tomto členském státě na základě dříve platných právních předpisů, které jako podmínku nabytí tohoto práva nevyžadovaly složení zkoušky potvrzující znalost jazyka uvedeného státu?
3)
Je-li odpověď na druhou otázku záporná, brání obecné pravidlo zákazu diskriminace stanovené v článku 9 dohody o přidružení vnitrostátnímu ustanovení, jako je výše uvedené ustanovení, v takové situaci, jako je situace v původním řízení, v níž turecký pracovník nabyl právo trvalého pobytu v dotčeném členském státě podle dříve platných právních předpisů, které jako podmínku nabytí tohoto práva nevyžadovaly složení jazykové zkoušky potvrzující znalost úředního jazyka hostitelského členského státu, pokud takový požadavek není uplatňován na státní příslušníky dotčeného severského členského státu (v projednávaném případě Dánska) a ostatních severských zemí, jakož i na jiné osoby, které jsou státními příslušníky některého ze členských států Unie (a není tedy uplatňován na státní příslušníky členských států Unie/EHP)?
4)
Lze se v případě kladné odpovědi na třetí otázku obecného pravidla zákazu diskriminace stanoveného v článku 9 dohody o přidružení dovolávat přímo před vnitrostátními soudy?“
14.
Písemná vyjádření byla předložena X, dánskou vládou a dále Evropskou komisí, účastníky řízení, kteří byli rovněž vyslechnuti na jednání, které se u Soudního dvora konalo dne 18. května 2022.
II. Analýza
15.
Úvodem je třeba zdůraznit, že předběžnými otázkami, které předkládající soud Soudnímu dvoru klade, se snaží zjistit, zda vnitrostátní právní předpisy, podle kterých bude žádosti o sloučení rodiny podané manželem nebo manželkou tureckého pracovníka vyhověno pouze tehdy, je-li tento pracovník s to prokázat, že složil zkoušku z dánského jazyka, jsou slučitelné s rozhodnutím č. 1/80 (konkrétně s čl. 10 odst. 1 a s článkem 13) a/nebo s dohodou o přidružení (v tomto případě s článkem 9 této dohody). Zjištění, že jen jediné z těchto tří ustanovení brání právní úpravě dotčené v původním řízení, však stačí k tomu, aby předkládající soud o sporu, který mu byl předložen, rozhodl. Z mé analýzy přitom plyne, že situace popsaná předkládajícím soudem a upřesněná rozpravou před Soudním dvorem je podle všeho jasně v rozporu s článkem 13 rozhodnutí č. 1/80. Za těchto podmínek bude následující stanovisko věnováno pouze tomuto jedinému ustanovení, a tedy pouze první předběžné otázce.
A.
K první předběžné otázce
16.
Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, které navazují sloučení rodiny tureckého pracovníka oprávněně pobývajícího v Dánsku s jeho manželem nebo manželkou, který nebo která je státním příslušníkem třetí země, na podmínku, aby uvedený pracovník složil zkoušku osvědčující určitou úroveň znalosti dánštiny, je „novým omezením“, a pokud ano, zda lze takové opatření odůvodnit.
1. K existenci nového omezení
17.
Pro připomenutí, doložka „standstill“ zakotvená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k dotčenému členskému státu v platnost (
16
). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která ztěžuje podmínky pro sloučení rodiny tureckých pracovníků, kteří oprávněně pobývají v dotčeném členském státě, oproti podmínkám stanoveným při vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost v tomto členském státě, je „novým omezením“ výkonu volného pohybu pracovníků těmito tureckými pracovníky v uvedeném členském státě ve smyslu tohoto ustanovení (
17
).
18.
Z předkládacího rozhodnutí plyne, že § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona, který v rámci žádosti o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny s pracujícím tureckým manželem ukládá manželce, která je státním příslušníkem třetího státu, aby předložila důkaz o složení zkoušky potvrzující základní znalost dánštiny uvedeným pracovníkem, ztížil v oblasti sloučení rodiny podmínky pro první vstup manželů nebo manželek tureckých státních příslušníků oprávněně pobývajících v Dánsku na dánské území oproti podmínkám platným v tomto členském státě v době vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost (
18
).
19.
Podle jasně ustálené judikatury je sloučení rodiny nezbytným prostředkem pro umožnění rodinného života tureckých pracovníků působících na trhu práce v členských státech, a přispívá tak ke zlepšení kvality jejich pobytu a k jejich integraci v těchto státech (
19
). Rozhodnutí tureckého státního příslušníka usadit se v členském státě, aby zde vykonával hospodářskou činnost stálým způsobem, může být totiž negativně ovlivněno tím, že právní předpisy tohoto členského státu ztěžují nebo znemožňují sloučení rodiny, takže uvedený státní příslušník může být popřípadě nucen k tomu, aby si vybral mezi svou činností v dotyčném členském státě, nebo rodinným životem v Turecku. Za těchto podmínek je právní úprava, která ztěžuje sloučení rodiny tím, že zpřísňuje podmínky prvního vstupu manžela/manželky tureckých státních příslušníků/tureckých státních příslušnic na území dotyčného členského státu ve srovnání s podmínkami, které byly použitelné při vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost, „novým omezením“ ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí (
20
).
20.
Takový je tudíž účinek § 9 odst. 12 bodu 5 cizineckého zákona, který tím, že samotnému tureckému pracovníkovi ukládá podmínku, která nebyla až dosud vyžadována a jejíž splnění je nezbytné za účelem udělení povolení k pobytu jeho manželovi nebo manželce z důvodů souvisejících se sloučením rodiny, tedy skutečně představuje „nové omezení“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, což dánská vláda ostatně nezpochybňuje.
21.
Takové omezení je přitom zakázáno, ledaže spadá do rámce omezení uvedených v článku 14 rozhodnutí č. 1/80 (
21
) nebo je odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, je vhodné k zajištění dosažení sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení (
22
). Poněvadž ze spisu neplyne, že by právní předpisy dotčené v původním řízení spadaly do rámce omezení uvedených v článku 14 rozhodnutí č. 1/80, je třeba zaprvé určit, zda lze toto nové omezení odůvodnit naléhavým důvodem obecného zájmu.
2. K existenci naléhavého důvodu obecného zájmu
22.
Dánská vláda tvrdí, že cílem, který § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona domněle sleduje, je zajistit úspěšnou integraci.Ratio legis § 9 odst. 12 bodu 5 cizineckého zákona bylo kromě toho upřesněno předkládajícím soudem, který citoval návrh zákona č. L 180. ze dne 26. dubna 2012 (na jehož základě bude přijat cizinecký zákon ve znění použitelném na spor v původním řízení), a to zejména oddíl 3.8 uvedeného návrhu, ve kterém vláda připomněla, že „aby bylo možné do Dánska přivést manžela-cizince nebo manželku-cizinku, musí být cizinci s pobytem řádně integrováni a musí mít vazbu s dánskou společností. Integrace manžela-cizince nebo manželky-cizinky do dánské společnosti je snazší, může-li rezident podpořit svého manžela nebo manželku a pomoci tomuto manželovi nebo manželce, aby se usadil, naučil se dánsky a vstoupil na trh práce“ (
23
). Sloučení rodiny manželů nebo manželek by proto mělo být podmíněno tím, že cizinci s pobytem budou držiteli povolení k trvalému pobytu, jehož udělení je napříště podmíněno složením jazykového testu, jelikož cizinec s pobytem musí být s to přispět k integraci svého manžela nebo manželky do dánské společnosti. Cizinci s pobytem, kteří takové povolení k pobytu získali před zavedením této podmínky, stále podle slov dánské vlády v dotčeném návrhu zákona, v současnosti neprokazují, že jsou řádně integrováni. Dánská vláda proto navrhla požadovat od pobývajících cizinců, kteří žádají o sloučení rodiny se svým manželem nebo manželkou, kteří jsou státními příslušníky třetí země a kteří již jsou držiteli povolení k trvalému pobytu, za účelem udělení takového povolení splnění určitého počtu nových podmínek, mezi nimi i složení zkoušky z dánského jazyka.
23.
Dánské orgány tak před předkládajícím soudem tvrdily, že § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona je odůvodněn naléhavým důvodem obecného zájmu souvisejícím se zajištěním úspěšné integrace. Dánská vláda před Soudním dvorem rovněž upřesnila, že požadavek složení zkoušky z dánského jazyka je založen na úvaze, že zná-li rezident dánský jazyk, bude moci lépe napomáhat svému manželovi v procesu integrace do dánské společnosti.
24.
Soudní dvůr již připustil, že spočívá-li opatřením sledovaný cíl v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí v hostitelském členském státu, může takový cíl pro účely článku 13 rozhodnutí č. 1/80 v zásadě představovat naléhavý důvod obecného zájmu (
24
).
25.
Poznamenávám však, že argumenty uvedené dánským zákonodárcem a poté dánskou vládou před Soudním dvorem nejsou zcela jednoznačné, jde-li o to, jaké skupiny se cíl úspěšné integrace přesně týká. Podmínka složení jazykové zkoušky je uložena tureckému pracovníkovi, u něhož se předtím, než se určí, zda bude s to napomáhat své manželce na cestě k integraci, chce podle všeho ověřit stupeň integrace nebo „schopnost integrace“, vypůjčí-li se výraz, který používá X (
25
). Taková nejednoznačnost je podle všeho problematická v několika ohledech. Předně, jak jsem připomněl, Soudní dvůr rozhodl, že sloučení rodiny přispívá právě ke zlepšení kvality pobytu a k integraci tureckého pracovníka v hostitelském členském státě (
26
). Kromě toho jak připomněla Komise, nemyslím si, že je možné od tureckého pracovníka, jehož situace je z hlediska článku 6 rozhodnutí č. 1/80 konsolidována, požadovat, aby prokázal intenzitu své integrace.
26.
Za těchto podmínek sleduje § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona legitimní cíl pouze potud, pokud nemá dovolávaný naléhavý důvod obecného zájmu jiný účel než ujistit se o úspěšné integraci manželů nebo manželek státních příslušníků třetích zemí, kteří žádají o sloučení rodiny s těmito posledně uvedenými.
27.
S touto výhradou zbývá tedy ověřit, zda § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona je vhodný k zajištění naplnění sledovaného legitimního cíle a nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
3. K vhodnosti nového omezení
28.
Jak jsem uvedl výše, dánský zákonodárce vychází z předpokladu, že je-li turecký pracovník „řádně“ integrován do dánské společnosti, integrace manžela nebo manželky, který nebo která se tam k němu chce připojit, bude snazší. Přípravné práce se zmiňují o studiích, které tuto souvislost potvrzují. Mohu připustit, že pracovník, který hodlá přijmout ve své domácnosti svého manžela nebo manželku a který je už určitou dobu přítomen v Dánsku, ovládá dánštinu, je zapojen do místního života a má dánské přátele, bude skutečně schopen pozitivně ovlivnit proces akulturace svého manžela (
27
).
29.
S ohledem na požadavek vhodnosti však první obtíž vyvstává při analýze § 9 odst. 12 bodu 5 cizineckého zákona, a to proto, že je třeba konstatovat, že toto ustanovení stanoví výlučnou souvislost mezi integrací na straně jedné a úrovní znalostí dánského jazyka na straně druhé. Integrace jednotlivce do hostitelské společnosti je přitom složitý a multifaktoriální proces, který nelze redukovat na pouhé ovládnutí několika základních jazykových znalostí, a to tím spíše, pokud se toto ovládnutí nevyžaduje od jednotlivce samotného, nýbrž od jeho manžela nebo manželky.
30.
Nyní vyvstává druhá obtíž, která je podle mého názoru ještě závažnější. Lze-li jistě připustit, že integrace manžela nebo manželky může být snazší, má-li turecký pracovník, který se již nachází na dánském území, základní znalosti dánského jazyka, dánské kultury a dánské civilizace, jasně popírám platnost myšlenky, že integraci manžela nebo manželky by bylo zabráněno nebo by byla odsouzena k neúspěchu, kdyby tomu tak nebylo. Jinými slovy, není možné stanovit prognózu neschopnosti integrovat se ve vztahu k manželovi nebo manželce pouze proto, že turecký pracovník samotný nepředloží důkaz o tom, že požadovanou zkoušku složil.
31.
Z hlediska odůvodnění nového omezení, které je předmětem přezkumu, je podle všeho rovněž mimořádně problematické, že dánská vláda v odpovědi na otázku Soudního dvora připustila, že i kdyby se ukázalo, že manželka Y je bilingvní a dánštinu dokonale ovládá, její žádost o sloučení rodiny by byla přesto zamítnuta, protože Y stále neprokázal, že složil test „Prøve i Dansk 1“. Takové tvrzení frontálně popírá předpoklad, o který se opírá § 9 odst. 12 bodu 5 cizineckého zákona a podle kterého existuje neoddělitelná souvislost mezi schopností vyjadřovat se v jazyce hostitelského státu a úspěšnou integrací, poněvadž manželovi nebo manželce, který má podle takové logiky z důvodu svých vlastních jazykových znalostí všechny vyhlídky na to, aby se snadno integroval do společnosti hostitelského členského státu, by přesto bylo povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny odmítnuto. Tento výrok tedy, jak jsem předvídal, vede nutně ke zpochybnění toho, jaká je skutečná povaha cíle, který dotčené opatření sleduje.
32.
Poněvadž ze spisu plyne, že složení tohoto testu je nezbytnou podmínkou pro udělení povolení k pobytu manželovi nebo manželce tureckého pracovníka, který se již nachází v hostitelském státě a je řádně začleněn na jeho trhu práce, bez jakéhokoli zohlednění vlastních schopností integrace uvedeného manžela nebo manželky, i když domněle sledovaným cílem je cíl úspěšné integrace uvedeného manžela nebo manželky, vnitrostátní opatření dotčené v původním řízení potud, pokud neumožňuje posoudit skutečné vyhlídky žadatele o povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny na integraci, není podle všeho vhodné k zajištění úspěšné integrace těchto státních příslušníků třetích zemí v Dánsku (
28
).
4. K přiměřenosti
33.
Pokud by měl Soudní dvůr rozhodnout, že nové omezení, jímž je § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona, je vhodné k zajištění naplnění sledovaného legitimního cíle, bude se muset ještě ujistit, že toto ustanovení nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
34.
V tomto ohledu zaprvé poznamenávám, že požadavek na složení testu „Prøve i Dansk 1“ je uložen všem tureckým pracovníkům vedle posuzování ostatních okolností, které svědčí o jejich skutečné integraci do dánské společnosti. Stejně jako v případě Y nejsou tedy pracovní život, ale také různé příspěvky ve prospěch dánské společnosti podle všeho dostatečné k tomu, aby jej z této podmínky složení vyňaly v okamžiku, kdy jeho manželka žádá o to, aby se k němu na dánském území připojila. Ustanovení § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona tedy podle všeho zakládá nevyvratitelnou domněnku, že turecký pracovník, který nemůže prokázat, že složil jazykovou zkoušku, není integrován. Pokud přitom jde o tureckého pracovníka, který je na dánském území přítomen od roku 1979 – tedy 36 let v okamžiku, kdy jeho žena požádala o to, aby se k němu připojila – měly by být zohledněny další důkazy o jeho schopnosti podpořit svou manželku v integračním procesu, jako je například vzdělání v dánském jazyce, které absolvoval (
29
). Neexistence jakéhokoli vztahu přiměřenosti je zcela zřejmá, pokud neexistuje možnost vyvážení nebo kompenzace mezi neexistencí důkazu o složení testu „Prøve i Dansk 1“ na straně jedné a sociálním a kulturním nasáknutím, které musí z 36 let pracovního života v hostitelské zemi přirozeně plynout, na straně druhé nebo přinejmenším ostatní faktory, které mohou prokázat, že manžel nebo manželka budou moci být v případě potřeby v procesu integrace provázeni tureckým pracovníkem, který je v hostitelském členském státě již přítomen.
35.
Důvod, proč je prokázání složení testu „Prøve i Dansk 1“ do té míry nezbytnou podmínkou pro povolení sloučení rodiny s manželem nebo manželkou, uniká pochopení i proto, že z vnitrostátní právní úpravy plyne, že jakmile je jednou pobyt manžela nebo manželky pro účely sloučení rodiny povolen, bude se muset sám manžel nebo sama manželka do 6 měsíců po svém příjezdu do Dánska podrobit testu za účelem posouzení dovedností nabytých v rámci programu povinných kurzů, který musí absolvovat a jehož cílem podle všeho je i to, aby byla manželovi nebo manželce zajištěna úspěšná integrace, jakmile vstoupil nebo vstoupila na dánské území.
36.
V tomto ohledu, aniž bych předstíral, že nahradím vnitrostátního zákonodárce, avšak naopak ve snaze porozumět zavedené právní úpravě, nemohu nekonstatovat určitou nesourodost spočívající v tom, že X bylo upřeno povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny s jejím manželem z důvodu, že manžel neprokázal, že složil test „Prøve i Dansk 1“ mající prokázat, že má základní znalosti dánského jazyka a dánské společnosti, které budou užitečné s ohledem na integraci jeho ženy do této společnosti, a zároveň mu v roce 2016 bylo uděleno povolení k pobytu za účelem výkonu zaměstnání, povolení, které bylo obnoveno až do roku 2021 (
30
).
37.
Zadruhé je pravda, že správní praxe popsaná předkládajícím soudem a poté dánskou vládou neukazuje na praxi soustavného zamítání žádostí o povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny (
31
), nesplňuje-li manžel podmínku složení jazykové zkoušky. To však z uvedené praxe nutně nedělá praxi přiměřenou. Je ještě třeba, aby existovaly skutečné možnosti, jak se od tohoto požadavku odchýlit. Ze spisu plyne, že tyto případy jsou velmi omezené a nikdy neumožňují dostatečně zohlednit zvláštní okolnosti každé žádosti o sloučení rodiny týkající se osoby samotného žadatele. Již jsem vysvětlil, že i v případě manžela nebo manželky, který dokonale ovládá jazyk hostitelského státu, bude jeho žádost o povolení k pobytu z titulu sloučení rodiny zamítnuta, pokud turecký pracovník, který je již v tomto státě přítomen, není s to prokázat, že složil jazykový test. To podle mého názoru dokládá, že nejsou stanoveny žádné skutečné odchylky nebo přinejmenším dostatečné zohlednění zvláštních okolností každého jednotlivého případu (
32
).
38.
V rozporu s tím, co tvrdí dánská vláda, se nedomnívám, že jde o právní předpisy toho druhu, jaké byly dotčeny ve věci, která vedla k vydání rozsudku Udlændingenævnet (
33
). V tomto rozsudku totiž Soudní dvůr rozhodl o novém omezení spočívajícím ve snížení věkové hranice, kdy může žádost o sloučení rodiny podat dítě tureckého pracovníka oprávněně pobývajícího na území hostitelského členského státu. Soudní dvůr rozhodl, že takové opatření je přiměřené, neboť dánské právo stanoví výjimky z použití ustanovení dotčeného ve sporu v původním řízení, a to zejména v případě, že to vyžaduje nejlepší zájem dítěte, což je případ, v němž jsou dánské orgány povinny provést individuální posouzení situace dítěte a v každém jednotlivém případě tyto zájmy zohlednit (
34
). Nyní projednávaná věc se od uvedené věci liší proto, že podle všeho nebude provedeno individuální posouzení, pokud jde o jazykové schopnosti a vyhlídky na integraci ve vztahu k samotnému žadateli za účelem určení, zda musí být udělena výjimka z tohoto požadavku, který musí být pracovníkem splněn.
39.
Z analýzy spisu naopak plyne (
35
), že od tohoto požadavku složení testu „Prøve i Dansk 1“ se bude možné odchýlit pouze s ohledem na „zvláštní důvody“ související s mezinárodními závazky Dánska a pouze, není-li možné vyzvat tureckého pracovníka, aby pokračoval ve svém rodinném životě v zemi původu, aniž by taková výzva zakládala porušení těchto závazků (
36
).
40.
Za těchto podmínek podle všeho nové omezení, kterým je § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona, překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jímž je, připomínám, úspěšná integrace manžela nebo manželky žádajícího nebo žádající o to, aby se v hostitelském členském státě připojil nebo připojila k tureckému pracovníku.
5. Dílčí závěr
41.
Na závěr analýzy a ze všech uvedených důvodů platí, že takové vnitrostátní opatření, jako je § 9 odst. 12 bod 5 cizineckého zákona, které sloučení rodiny mezi tureckým pracovníkem, jenž je řádně integrován na trhu práce a oprávněně pobývá v dotčeném členském státě, a jeho manželem nebo manželkou, navazuje na podmínku, aby uvedený pracovník úspěšně absolvoval jazykový test za účelem ujištění se o tom, že integrace tohoto manžela nebo manželky, jakmile vstoupí na území dotčeného členského státu, bude úspěšná, je „novým omezením“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80. Takové omezení není podle všeho odůvodněné.
III. Závěry
42.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky předložené Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko) odpověděl následovně:
„Vnitrostátní opatření, které sloučení rodiny mezi tureckým pracovníkem, jenž je řádně integrován na trhu práce a oprávněně pobývá v dotčeném členském státě, a jeho manželem nebo manželkou, navazuje na podmínku, aby uvedený pracovník úspěšně absolvoval jazykový test za účelem ujištění se o tom, že integrace tohoto manžela nebo manželky, jakmile vstoupí na území dotčeného členského státu, bude úspěšná, je „novým omezením“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem.
Takové omezení není odůvodněné.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – K tomuto tématu viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(
3
) – Rozsudek ze dne 10. července 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(
4
) – Nyní Udlændinge-og Integrationsministeriet (Ministerstvo pro cizince a integraci, Dánsko)
(
5
) – Rozsudek ze dne 10. července 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(
6
) – Zákon č. 572 ze dne 18, června 2012, kterým se mění cizinecký zákon. Z předkládacího rozhodnutí plyne, že dříve platné právní předpisy od roku 2011 vyžadovaly, aby cizinec s pobytem v Dánsku splnil podmínku složení zkoušky z dánského jazyka na poněkud vyšší úrovni, neboli zkoušku „Prøve i Dansk 2“.
(
7
) – Tato podmínka se totiž nepoužije na státní příslušníky Unie ani na státní příslušníky členských států Evropského hospodářského prostoru.
(
8
) – Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé, a byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685; Zvl. vyd. 11/11, s. 10).
(
9
) – Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví, že „[č]lenské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“
(
10
) – Rozsudky ze dne 10. července 2014, Dogan, (C‑138/13, EU:C:2014:2066, body 38 a 39); ze dne 12. dubna 2016, Genc, (C‑561/14, EU:C:2016:247, body 51, 52, 66 a 67); ze dne 29. března 2017, Tekdemir, (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 53); ze dne 7. srpna 2018, Yön, (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 72) a ze dne 10. července 2019, A, (C‑89/18, EU:C:2019:580, body 31 až 34 a 45 až 47).
(
11
) – Rozsudek ze dne 10. července 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580.
(
12
) – Rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, body 55 a 56), a dále ze dne 10. července 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 38).
(
13
) – Rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 38).
(
14
) – Článek 10 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 stanoví, že „[č]lenské státy Společenství přiznávají tureckým pracovníkům působícím na jejich řádném trhu práce režim vyznačující se odstraněním jakékoli diskriminace ve vztahu k pracovníkům ze Společenství, pokud jde o odměnu za práci a jiné pracovní podmínky“.
(
15
) – Tento článek stanoví, že „[s]mluvní strany uznávají, že v oblasti působnosti této dohody, aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení, která mohou být vydána na základě článku 8, je v souladu se zásadou zakotvenou v článku 7 Smlouvy o založení Společenství zakázána každá diskriminace na základě státní příslušnosti“.
(
16
) – Z bohaté judikatury viz rozsudky ze dne 17. září 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, bod 63 a citovaná judikatura); ze dne 7. listopadu 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, bod 33); ze dne 29. března 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 25); ze dne 10. července 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 23), jakož i ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, bod 19).
(
17
) – Viz rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, body 39 až 42 a citovaná judikatura) a ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, bod 20).
(
18
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, bod 21).
(
19
) – Rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 34 a citovaná judikatura).
(
20
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, body 35 a 36). S ohledem na rozhodnutí č. 1/80 viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, body 39, 40, 44 a 50).
(
21
) – Článek 14 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 stanoví, že „[u]stanovení tohoto oddílu se použijí s výhradou omezení z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví“.
(
22
) – Viz rozsudky ze dne 7. listopadu 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, bod 40); ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51); ze dne 29. března 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 33); ze dne 7. srpna 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 72); ze dne 10. července 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 31), a ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, bod 23).
(
23
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
24
) – Rozsudky ze dne 12. dubna 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, body 55 a 56), ze dne 10. července 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 34) a dále ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, body 26 a 27).
(
25
) – Viz bod 9 tohoto stanoviska.
(
26
) – Viz bod 19 tohoto stanoviska.
(
27
) – Je však třeba konstatovat, že to, co zde mohu připustit, se opírá o již značně obohacenou koncepci procesu integrace oproti té, ze které podle všeho vycházel dánský zákonodárce.
(
28
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 45).
(
29
) – Viz bod 3 tohoto stanoviska.
(
30
) – Jazykové podmínky, kterým toto povolení případně podléhá, ze spisu neplynou.
(
31
) – K nepřiměřenosti takové praxe viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 38).
(
32
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 38).
(
33
) – Rozsudek ze dne 2. září 2021 (C‑379/20, EU:C:2021:660).
(
34
) – Viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, body 31 až 33).
(
35
) – Viz důvodová zpráva k § 9 odst. 12 bodu 5 a oddílu 2.5.3 návrhu zákona citovaná v bodech 14 a 15 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
(
36
) – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se zmiňuje rovněž o případu, kdy by turecký pracovník měl například zdravotní postižení, které by mu bránilo složit jazykovou zkoušku, což může rovněž představovat zvláštní důvod ve smyslu § 9 bodu 12 bodu 5 cizineckého zákona, a to stále z důvodu jeho vazby na mezinárodní závazek Dánska.