ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
31 mei 2018 (*)
„Staatssteun – Door Nederland aan zes Nederlandse publieke zeehavens verleende vrijstelling van vennootschapsbelasting – Besluit waarbij de steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Motiveringsplicht – Gelijke behandeling”
In zaak T‑160/16,
Groningen Seaports NV, gevestigd te Delfzijl (Nederland), en de andere verzoekende partijen, waarvan de namen in de bijlage(1) zijn vermeld, aanvankelijk vertegenwoordigd door E. Pijnacker Hordijk en I. Kieft, vervolgens door A. Kleinhout en C. Zois, advocaten,
verzoeksters,
ondersteund door
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door J. Langer en M. Bulterman als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Noë, B. Stromsky en J. -F. Brakeland, vervolgens door Noë en Stromsky, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van besluit (EU) 2016/634 van de Commissie van 21 januari 2016 betreffende steunmaatregel SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 en ex CP 115/2004) ten uitvoer gelegd door Nederland – Vrijstelling vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen (PB 2016, L 113, blz. 148),
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, A. Dittrich en P. G. Xuereb (rapporteur), rechters,
griffier: J. Plingers, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 september 2017,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Betrokken nationaal recht
1        Volgens de Wet Vennootschapsbelasting van 1969 (hierna: „Wet Vpb 1969”) waren ondernemingen in Nederland vennootschapsbelastingplichtig. Overheidsondernemingen waren echter alleen belastingplichtig indien zij tot de in artikel 2, lid 3, Wet Vpb 1969 limitatief opgesomde ondernemingen behoorden of waren genoemd in artikel 2, lid 7, van die wet.
2        Bij de Wet modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen van 2015 (hierna: „Wet Vpb 2015”) is de Wet Vpb 1969 gewijzigd.
3        In het bijzonder heeft de Wet Vpb 2015 artikel 2 van de Wet Vpb 1969 gewijzigd, opdat overheidsondernemingen vennootschapsbelastingplichtig werden.
4        Bij de Wet Vpb 2015 is evenwel een nieuw artikel 6c in de Wet Vpb 1969 ingevoegd. Dit artikel handhaaft uitdrukkelijk de vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor, onder meer, zes ondernemingen die de Nederlandse publieke zeehavens beheren, te weten Groningen Seaports NV en de vijf andere lichamen waarvan de namen in de bijlage zijn vermeld (hierna: „verzoeksters” of „Nederlandse publieke zeehavens”).
Administratieve procedure
5        In 1997 hebben de diensten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen een onderzoek ingesteld naar de bijzondere belastingregels die in de lidstaten gelden voor overheidsondernemingen. In het kader van dit onderzoek hebben zij vragenlijsten aan de lidstaten gezonden.
6        Bij brief van 23 januari 1998 hebben de Nederlandse autoriteiten in antwoord op een vragenlijst van de Commissie informatie verschaft over de Wet Vpb 1969, die bepaalde dat overheidsondernemingen in beginsel waren vrijgesteld van de vennootschapsbelasting.
7        Op 2 juli 2004 hebben de diensten van de Commissie ambtshalve een procedure ingeleid betreffende deze vrijstelling. Zij hebben de Nederlandse autoriteiten verschillende verzoeken om inlichtingen gezonden.
8        Op 4 mei 2006 hebben de diensten van de Commissie klachten ontvangen over onder meer de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die bij de Wet Vpb 1969 was verleend aan overheidsondernemingen. Deze klachten zijn, voor zover zij deze vrijstelling betroffen, samengevoegd met de door de diensten van de Commissie ambtshalve ingeleide procedure.
9        Bij brief van 9 juli 2008 hebben de diensten van de Commissie de samenwerkingsprocedure ingeleid als bedoeld in artikel 17 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1), dat van toepassing is op bestaande steunregelingen, aangezien de betrokken bepalingen van de Wet Vpb 1969 reeds voorkwamen in de Nederlandse belastingwetgeving van 1956, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in het Koninkrijk der Nederlanden, op 1 januari 1958. In die brief heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden ervan in kennis gesteld dat zij voorlopig van mening was dat de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen in de Wet Vpb 1969, onverenigbare staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft zij de Nederlandse autoriteiten uitgenodigd opmerkingen te maken. In september 2010 en januari 2011 hebben de diensten van de Commissie klachten ontvangen over de bij de Wet Vpb 1969 verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen. Deze klachten zijn toegevoegd aan de door de diensten van de Commissie ingeleide samenwerkingsprocedure.
10      Bij besluit van 2 mei 2013 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 659/1999 aan het Koninkrijk der Nederlanden dienstige maatregelen voorgesteld teneinde de vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor Nederlandse overheidsondernemingen af te schaffen.
11      Bij brief van 24 mei 2013 hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat de Nederlandse regering voornemens was, onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring, om binnen een termijn van 18 maanden een wet vast te stellen teneinde te waarborgen dat overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten, aan dezelfde vennootschapsbelastingregeling zouden worden onderworpen als particuliere ondernemingen.
12      De Commissie was van oordeel dat de verklaring in de door het Koninkrijk der Nederlanden toegezonden brief van 24 mei 2013 geen onvoorwaardelijke instemming inhield, omdat daarin alleen een voorwaardelijk voornemen werd geformuleerd om wetgeving vast te stellen.
13      Bij brief van 11 maart 2014 hebben de diensten van de Commissie derhalve het voorwaardelijke karakter van de aanvaarding aan de orde gesteld en de Nederlandse autoriteiten verzocht hun binnen drie weken na ontvangst van die brief mee te delen of het Koninkrijk der Nederlanden de dienstige maatregelen onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig aanvaardde. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft niet op deze brief geantwoord.
14      Bij brief van 9 juli 2014 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden meegedeeld dat zij had besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van de vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor Nederlandse overheidsondernemingen. Het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2014, C 280, blz. 68).
15      Het Koninkrijk der Nederlanden en verzoeksters hebben opmerkingen over dat besluit ingediend.
16      Op 4 juni 2015 heeft de Koning der Nederlanden de Wet Vpb 2015 ondertekend, waarbij de Wet Vpb 1969 is gewijzigd teneinde overheidsondernemingen op dezelfde wijze vennootschapsbelastingplichtig maken als particuliere ondernemingen. De Wet Vpb 2015, waarin werd bepaald dat de belastingvrijstelling tot een door de Nederlandse autoriteiten bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip werd gehandhaafd voor verzoeksters, zou op 1 januari 2016 in werking treden. Deze wet is door het Koninkrijk der Nederlanden niet aangemeld bij de Commissie.
17      Op 27 augustus 2015 vond een bijeenkomst plaats tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten.
18      Bij brief van 10 september 2015 hebben de Nederlandse autoriteiten meegedeeld waarom, in hun ogen, een overgangsperiode gerechtvaardigd was om de Nederlandse publieke zeehavens vennootschapsbelastingplichtig te maken.
Bestreden besluit
19      Op 21 januari 2016 heeft de Commissie besluit (EU) 2016/634 vastgesteld betreffende steunmaatregel SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 en ex CP 115/2004) ten uitvoer gelegd door Nederland – Vrijstelling vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen (PB 2016, L 113, blz. 148; hierna; „bestreden besluit”).
20      In het bestreden besluit heeft de Commissie de vrijstelling van de vennootschapsbelasting onderzocht die aan het merendeel van de overheidsondernemingen werd toegekend krachtens de Wet Vpb 1969, alsmede de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die krachtens de Wet Vpb 2015 is gehandhaafd voor verzoeksters.
21      Om te beginnen heeft de Commissie in herinnering gebracht dat overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
22      In dit verband heeft de Commissie ten eerste opgemerkt dat overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten, als ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden aangemerkt en dat dit met name opging voor zeehavens.
23      Ten tweede meende de Commissie dat een belastingvrijstelling is toe te rekenen aan de staat en met staatsmiddelen wordt bekostigd, daar derving van belastinginkomsten gelijk staat met het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van een begrotingsuitgave.
24      Ten derde meende de Commissie dat krachtens de Wet Vpb 1969, overheidsondernemingen in beginsel van vennootschapsbelasting zijn vrijgesteld, terwijl particuliere ondernemingen in beginsel vennootschapsbelastingplichtig zijn. Volgens haar genieten overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten, bijgevolg een belastingvoordeel ten opzichte van de vennootschapsbelastingplichtige ondernemingen. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat in de Wet Vpb 2015 de vrijstelling uitdrukkelijk wordt gehandhaafd voor bepaalde Nederlandse publieke zeehavens, die derhalve het belastingvoordeel zullen blijven genieten.
25      Ten vierde wees de Commissie erop dat de overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten en de vennootschapsbelastingvrijstelling genieten, mogelijk actief zijn in het handelsverkeer binnen de Europese Unie en dat verzoeksters, die ook na de bij de Wet Vpb 2015 aan de Wet Vpb 1969 aangebrachte wijzigingen van belasting vrijgesteld blijven, duidelijk overheidsondernemingen zijn die actief zijn in het handelsverkeer tussen lidstaten. De Commissie meende dus dat de in de Wet Vpb 1969 geregelde belastingvrijstelling voor overheidsondernemingen en de in de Wet Vpb 2015 geregelde handhaving van deze vrijstelling voor verzoeksters, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.
26      Ten vijfde heeft de Commissie opgemerkt dat de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die in de Wet Vpb 1969 is geregeld voor overheidsondernemingen en in de Wet Vpb 2015 is gehandhaafd voor verzoeksters, een afwijking vormt van het in het Koninkrijk der Nederlanden geldende algemene vennootschapsbelastingstelsel en een selectief voordeel verleent aan overheidsondernemingen die economische activiteiten verrichten. In antwoord op het door verzoeksters bij haar aangevoerde argument dat de vrijstelling van de vennootschapsbelasting ten aanzien van de Nederlandse zeehavens uniform wordt toegepast en derhalve niet selectief is, heeft de Commissie in herinnering gebracht dat de beoordeling van het selectieve karakter is gebaseerd op een vergelijking binnen een lidstaat, tussen ondernemingen die zich, gelet op het doel van de betrokken belastingwetgeving, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Volgens de Commissie genieten verzoeksters een selectief voordeel vergeleken met ondernemingen die in dezelfde, maar ook in andere sectoren werkzaam zijn en bevinden deze beide groepen ondernemingen zich, gelet op het doel van de betrokken vennootschapsbelastingwetgeving, te weten het belasten van vennootschappen op hun winst, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie. De Commissie heeft voorts opgemerkt dat de Nederlandse autoriteiten geen argumenten hebben aangevoerd die de vrijstelling, gezien de opzet van het Nederlandse vennootschapsbelastingstelsel, zouden rechtvaardigen en dat zij zelf evenmin dit soort rechtvaardigingsgrond heeft kunnen vinden.
27      De Commissie was bijgevolg van oordeel dat de in de Wet Vpb 1969 geregelde vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen en de in de Wet Vpb 2015 voor verzoeksters gehandhaafde vrijstelling staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
28      Voorts heeft de Commissie beklemtoond dat de Nederlandse autoriteiten geen argumenten hebben aangevoerd om aan te tonen dat de aan bepaalde overheidsondernemingen verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting verenigbaar is met de interne markt overeenkomstig artikel 106, lid 2, of artikel 107, leden 2 en 3, VWEU. De Commissie meende hoe dan ook dat deze bepalingen in casu niet van toepassing zijn.
29      Bovendien heeft de Commissie het verzoek van de Nederlandse autoriteiten om toekenning van een overgangsperiode voordat de Nederlandse publieke zeehavens vennootschapsbelastingplichtig worden, afgewezen. Zij was in wezen van mening dat het feit dat andere lidstaten vergelijkbare steun verlenen aan hun zeehavens geen rechtvaardiging voor toekenning van een overgangsperiode vormde.
30      Ten slotte heeft de Commissie beklemtoond dat de in de Wet Vpb 1969 vervatte vrijstelling reeds bestond in de Nederlandse belastingwetgeving van 1956 en dus vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in Nederland, op 1 januari 1958. Zij stelde derhalve vast dat deze vrijstelling bestaande steun vormt. Voorts meende zij dat de Wet Vpb 2015, waarbij de belastingvrijstelling voor verzoeksters is gehandhaafd, het stelsel van vrijstelling van de vennootschapsbelasting als voorzien in de Wet Vpb 1969 niet fundamenteel heeft gewijzigd, omdat daarbij geen nieuwe steunelementen zijn ingevoerd en evenmin het aantal begunstigden is uitgebreid. Volgens de Commissie heeft de aan verzoeksters verleende voortgezette vrijstelling van vennootschapsbelasting haar karakter van bestaande steun dus behouden.
31      De Commissie kwam tot de slotsom dat de vrijstelling van de vennootschapsbelasting, die bij de Wet Vpb 2015 voor de Nederlandse publieke zeehavens is gehandhaafd, met de interne markt onverenigbare staatssteun vormt en moet worden afgeschaft.
32      Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
De vrijstelling van vennootschapsbelasting voor Groningen Seaports NV, Havenbedrijf Amsterdam NV, Havenbedrijf Rotterdam NV, Havenschap Moerdijk, NV Port of Den Helder en Zeeland Seaports NV vormt, wat de economische activiteiten van de betrokken zeehavens betreft, staatssteun en is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
[Het Koninkrijk der Nederlanden] schaft de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor de in artikel 1 genoemde zeehavens af binnen een termijn van twee maanden vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit en de aldus gewijzigde vennootschapsbelastingregeling is uiterlijk vanaf het belastingjaar volgend op de vaststelling van dit besluit van toepassing.
Artikel 3
[Het Koninkrijk der Nederlanden] deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.”
33      Daar het bestreden besluit is vastgesteld op 21 januari 2016, moesten verzoeksters uiterlijk vanaf het fiscale boekjaar dat aanvangt op 1 januari 2017 vennootschapsbelastingplichtig worden.
Procedure en conclusies van partijen
34      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 april 2016, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
35      Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 juli 2016, heeft het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van verzoeksters. Dit verzoek is ingewilligd na de hoofdpartijen daarover te hebben gehoord.
36      Bij brief van 7 juli 2017 heeft het Koninkrijk der Nederlanden het Gerecht ervan in kennis gesteld dat het niet zou deelnemen aan de terechtzitting van 7 september 2017.
37      Bij brief van 4 september 2017 hebben verzoeksters de griffie van het Gerecht meegedeeld dat een van hen, Havenschap Moerdijk (hierna: „Havenschap”), van naam is veranderd en voortaan Havenbedrijf Moerdijk NV heet.
38      Ter terechtzitting van 7 september 2017 zijn partijen geboord in hun pleidooien en hun antwoorden op vragen van het Gerecht.
39      Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
40      Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht het bestreden besluit nietig te verklaren.
41      De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.
42      De mondelinge behandeling is op 7 september 2017 gesloten.
43      Bij beschikking van 24 november 2017 heeft het Gerecht de mondelinge behandeling heropend overeenkomstig artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
44      In het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang van 27 november 2017 heeft het Gerecht verzoeksters verzocht documenten over te leggen, en partijen verzocht bepaalde vragen schriftelijk te beantwoorden.
45      De Commissie heeft op 5 december 2017 aan dit verzoek voldaan en verzoeksters en het Koninkrijk der Nederlanden op 11 december 2017.
46      Bij beslissing van 22 januari 2018 is de mondelinge behandeling opnieuw gesloten en is de zaak in beraadslaging genomen.
In rechte
Verzoek tot substitutie
47      Verzoeksters hebben bij brief de griffie van het Gerecht ervan in kennis gesteld dat een van hen, Havenschap, haar naam heeft gewijzigd en thans Havenbedrijf Moerdijk heet. Uit de bij deze brief gevoegde documenten bleek echter dat Havenschap als rechtspersoon is blijven bestaan en in december 2016 is geherstructureerd, waarbij een nieuwe rechtspersoon, Havenbedrijf Moerdijk, is opgericht, waarvan zij enig aandeelhouder is.
48      Ter terechtzitting hebben verzoeksters erop gewezen dat Havenschap weliswaar is blijven voortbestaan, maar dat al haar activa en verplichtingen zijn overgegaan op Havenbedrijf Moerdijk.
49      In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht om opheldering te verkrijgen over de juridische aard van deze overgang, hebben verzoeksters vermeld dat Havenschap een publiekrechtelijke rechtspersoon is en Havenbedrijf Moerdijk een naamloze vennootschap en dus een privaatrechtelijke kapitaalvennootschap. Tevens hebben zij erop gewezen dat krachtens artikel 2 van de notariële akte van uitgifte van aandelen van 30 december 2016, die als bijlage bij hun schriftelijke antwoord was gevoegd, alle activa van Havenschap alsmede alle verplichtingen van Havenschap tegenover derden, met uitzondering van verplichtingen uit hoofde van een aantal financieringscontracten, waren overgedragen aan Havenbedrijf Moerdijk. Zij hebben gepreciseerd dat deze overgang alle rechten en verplichtingen die voortvloeien uit lopende procedures – waaronder de onderhavige procedure voor het Gerecht – omvatte, overeenkomstig artikel 2 van de notariële akte in samenhang met artikel 8.1 van de overeenkomst van 21 december 2016 tussen Havenschap en Havenbedrijf Moerdijk, die eveneens als bijlage bij verzoeksters’ antwoord is gevoegd.
50      Verzoeksters hebben tevens uiteengezet dat de overgang van de activa en de verplichtingen van Havenschap op Havenbedrijf Moerdijk strikt genomen geen overgang onder algemene titel was. Naar Nederlands recht is er geen fusie, splitsing of andere vorm van rechtstreekse overgang onder algemene titel mogelijk vanuit een publiekrechtelijke rechtspersoon naar een privaatrechtelijke kapitaalvennootschap.
51      Verzoeksters hebben echter beklemtoond dat de overdracht van de rechten en de verplichtingen van Havenschap aan Havenbedrijf Moerdijk in grote mate aansluit bij de werking van een overgang onder algemene titel en dat Havenschap weliswaar nog bestaat, maar geen activiteiten meer verricht waarvoor zij als gevolg van het bestreden besluit vennootschapsbelastingplichtig zou zijn.
52      Verzoeksters hebben daaraan toegevoegd dat voor het geval een substitutie van Havenschap door Havenbedrijf Moerdijk in de onderhavige procedure niet mogelijk zou zijn, artikel 8.2 van de overeenkomst van 21 december 2016 voorzag in de mogelijkheid dat Havenschap – dat nog altijd bestaat – de onderhavige beroepsprocedure zou voortzetten, waarbij onherroepelijke volmacht en machtiging zou worden verleend door Havenschap aan Havenbedrijf Moerdijk om handelingen te verrichten namens haar. Daarnaast hebben verzoeksters erop gewezen dat het bestreden besluit door het Koninkrijk der Nederlanden ten uitvoer was gelegd door artikel II van de Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen vast te stellen, die op 1 januari 2017 in werking was getreden krachtens een koninklijk besluit van 11 april 2016. Volgens verzoeksters behield Havenschap dus een procesbelang omdat het bestreden besluit bij een wet en een koninklijk besluit ten uitvoer was gelegd vóórdat de overdracht van de activa en passiva van Havenschap aan Havenbedrijf Moerdijk had plaatsgevonden, te weten op 30 december 2016.
53      Ten slotte verdraagt de door de Commissie voorgestane oplossing, volgens welke Havenbedrijf Moerdijk zich in de onderhavige procedure niet in de plaats kan stellen van Havenschap en volgens welke Havenbedrijf Moerdijk haar procesbelang heeft verloren, zich volgens verzoeksters niet met de feitelijke, juridische en economische werkelijkheid en is deze kennelijk onjuist.
54      De Commissie heeft er ter terechtzitting en in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht op gewezen dat het in beginsel weliswaar mogelijk is dat de hoedanigheid van procespartij wordt overgedragen op een nieuwe rechtspersoon, doch dat dit niet het geval is wanneer de oude entiteit blijft voortbestaan. Zij leidde daaruit af dat Havenschap nog steeds partij was in de onderhavige procedure, maar dat zij geen rechtstreeks belang meer had in de uitkomst van het onderhavige geding en dat het beroep, voor zover het haar betrof, derhalve niet-ontvankelijk was. De Commissie heeft evenwel beklemtoond dat deze niet-ontvankelijkheid slechts betrekking had op een van de verzoeksters en geen gevolgen had voor de kosten van de onderhavige procedure.
55      Vastgesteld moet worden dat verzoeksters in wezen verzoeken dat Havenbedrijf Moerdijk zich in de onderhavige procedure in de plaats mag stellen van Havenschap.
56      Blijkens de argumenten die verzoeksters hebben aangevoerd voor het Gerecht, verricht Havenbedrijf Moerdijk thans de activiteiten van Havenschap die zouden zijn vrijgesteld van vennootschapsbelasting indien het bestreden besluit niet was vastgesteld, en zijn de uit het onderhavige beroep voortvloeiende rechten en verplichtingen overgegaan op Havenbedrijf Moerdijk.
57      Bijgevolg moet het verzoek van verzoeksters dat Havenbedrijf Moerdijk de door Havenschap ingeleide gerechtelijke procedure voortzet, worden aanvaard.
58      Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat is gebaseerd op het feit dat Havenschap is blijven bestaan.
59      Volgens vaste rechtspraak kan een beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld door een rechtspersoon worden voortgezet door diens rechtsopvolger onder algemene titel, met name wanneer deze rechtspersoon ophoudt te bestaan terwijl al zijn rechten en verplichtingen worden overgedragen aan een nieuwe rechthebbende en in een dergelijke situatie de rechtsopvolger onder algemene titel noodzakelijkerwijs van rechtswege in de plaats treedt van zijn voorganger (zie arrest van 7 maart 2013, Acino/Commissie, T‑539/10, niet gepubliceerd, EU:T:2013:110, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      Daar in casu bijna alle rechten en verplichtingen van Havenschap zijn overgegaan op Havenbedrijf Moerdijk, kan deze overgang worden gelijkgesteld met een overdracht onder algemene titel.
61      Voorts heeft in bepaalde op het gebied van de mededinging gewezen arresten het feit dat de oude entiteit was blijven voortbestaan weliswaar belet dat de nieuwe entiteit het beroep in rechte van de oude entiteit kon voortzetten (zie in die zin arresten van 8 juli 2004, JFE Engineering/Commissie, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 en T‑78/00, EU:T:2004:221, punt 48, en 14 december 2006, Raiffeisen Zentralbank Österreich e.a./Commissie, T‑259/02–T‑264/02 en T‑271/02, EU:T:2006:396, punt 73), doch was deze uitkomst gerechtvaardigd door de specifieke omstandigheden van de zaken waarin die arresten zijn gewezen. Zo was in die zaken het bestreden besluit gericht tot de oude entiteit, die het beroep in die hoedanigheid had ingesteld, en was bij dat besluit een geldboete opgelegd aan de oude entiteit. In casu hebben verzoeksters geen beroep ingesteld als geadresseerden van het bestreden besluit, maar als begunstigden van de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die onverenigbaar met de interne markt is verklaard en door het Koninkrijk der Nederlanden moet worden afgeschaft. Tevens is bij het bestreden besluit geen geldboete opgelegd.
62      In de omstandigheden van het onderhavige geval verzet het feit dat Havenschap is blijven voortbestaan zich er dus niet tegen dat Havenbedrijf Moerdijk toestemming krijgt om zich in de onderhavige procedure in de plaats te stellen van Havenschap.
Ten gronde
63      Tot staving van hun beroep voeren verzoeksters in wezen drie middelen aan. Het eerste middel is gebaseerd op schending van de doelstellingen van de staatssteunregels. Het tweede betreft schending van algemene beginselen van het Unierecht, met name het gelijkheidsbeginsel, „het vereiste van zorgvuldige voorbereiding van besluiten” en „het verbod van willekeur”. Het derde middel is ontleend aan schending van de motiveringsplicht.
64      Het derde middel moet als eerste worden onderzocht.
Opmerkingen vooraf
65      Met de door verzoeksters aangevoerde middelen wordt niet bedoeld de conclusie van de Commissie te betwisten dat de hun verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting, wat hun economische activiteiten betreft, met de interne markt onverenigbare steun vormde. Verzoeksters verwijten de Commissie – die parallelle onderzoeken verricht naar vergelijkbare steun die wordt verleend aan Belgische, Duitse en Franse zeehavens – in wezen dat zij haar onderzoeken niet tegelijkertijd heeft gesloten of dat zij in het bestreden besluit geen overgangsperiode heeft opgenomen teneinde de Nederlandse publieke zeehavens en hun rechtstreekse concurrenten op hetzelfde tijdstip vennootschapsbelastingplichtig te maken.
66      Vanwege verzoeksters’ redenering dienen, alvorens de verschillende aangevoerde middelen te onderzoeken, eerst kort de door de Commissie verrichte onderzoeken naar de door het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek ten behoeve van hun respectieve publieke zeehavens verleende steun te worden beschreven.
67      In juli 2013 heeft de Commissie alle lidstaten een vragenlijst toegezonden over het functioneren van en de belastingregeling voor hun havens, om een volledig beeld te krijgen en de situatie van de havens te verduidelijken in het licht van de staatssteunregels van de Unie.
68      Naar aanleiding van de antwoorden op haar vragenlijst en op verzoeken om aanvullende informatie heeft de Commissie in het kader van de samenwerkingsprocedure als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 659/1999 op 9 juli 2014 brieven gezonden aan het Koninkrijk België en aan de Franse Republiek.
69      In de brieven aan het Koninkrijk België en aan de Franse Republiek in het kader van de samenwerkingsprocedure als bedoeld in artikel 17 van verordening nr. 659/1999 was de Commissie tot het voorlopige oordeel gekomen dat de aan de Belgische en de Franse zeehavens verleende vrijstellingen van de vennootschapsbelasting onverenigbare bestaande staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en kondigde zij haar voornemen aan om de regelingen opnieuw te onderzoeken. Zij stelde de Belgische en de Franse autoriteiten er voorts van in kennis dat dit heronderzoek tot een voorstel voor dienstige maatregelen kon leiden krachtens artikel 18 van verordening nr. 659/1999, teneinde de onverenigbare steun af te schaffen.
70      De Belgische en de Franse autoriteiten hebben hun opmerkingen ingediend.
71      Op 21 januari 2016 heeft de Commissie krachtens artikel 22 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9) dienstige maatregelen voorgesteld aan het Koninkrijk België en de Franse Republiek teneinde te verzekeren dat hun publieke of particuliere zeehavens volgens dezelfde regeling als die welke geldt voor andere ondernemingen op hun respectieve activiteitengebieden vennootschapsbelasting betalen over hun economische activiteiten.
72      Bij brieven van 8 juli 2016 heeft de Commissie het Koninkrijk België en de Franse Republiek ervan in kennis gesteld dat zij had besloten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden met betrekking tot de aan de Belgische en de Franse zeehavens verleende vrijstellingen van de vennootschapsbelasting. De Commissie heeft in het Publicatieblad van de Europese Unie de aan het Koninkrijk België gezonden brief (PB 2016, C 302, blz. 5) en de aan de Franse Republiek gezonden brief (PB 2016, C 302, blz. 23) gepubliceerd.
73      Op 27 juli 2017 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/2115 betreffende de door België ten uitvoer gelegde steunregeling SA.38393 (2016/C, ex 2015/E) – Belastingregeling havens in België (PB 2017, L 332, blz. 1), alsmede besluit (EU) 2017/2116 betreffende steunmaatregel SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) ten uitvoer gelegd door Frankrijk – Belastingregime Franse havens (PB 2017, L 332, blz. 24) vastgesteld. In deze besluiten was zij van oordeel dat de aan de Belgische en de Franse zeehavens verleende vrijstellingen van de vennootschapsbelasting bestaande staatssteunregelingen vormden die, wat hun economische activiteiten betreft, onverenigbaar zijn met de interne markt, dat zij moesten worden opgeheven en ten slotte dat de Belgische en de Franse zeehavens uiterlijk vanaf 1 januari 2018 vennootschapsbelastingplichtig moesten worden.
74      Wat de zeehavens in Duitsland betreft, heeft de Commissie in een perscommuniqué met referentienummer IP/14/794 van 9 juli 2014 opgemerkt dat deze havens wel vennootschapsbelastingplichtig leken. Zij heeft erop gewezen dat zij de Bondsrepubliek Duitsland echter had verzocht haar extra informatie te verstrekken om zeker te zijn dat bepaalde zeehavens geen onterechte concurrentievoordelen kregen.
Derde middel: schending van de motiveringsplicht
75      Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit niet is gemotiveerd overeenkomstig artikel 296 VWEU en artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Hun betoog bevat twee onderdelen.
76      Met het eerste onderdeel betogen zij dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom zij de Nederlandse publieke zeehavens anders behandelde dan de concurrerende zeehavens in België, Duitsland en Frankrijk, die vergelijkbare vormen van bestaande staatssteun of zelfs aanmerkelijk schadelijker vormen van exploitatiesteun hebben ontvangen.
77      De Commissie betoogt dat zij dit niet hoefde uiteen te zetten omdat zij niet gehouden was om in het bestreden besluit in te gaan op aspecten die niet relevant waren.
78      Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling voldoet aan de vereisten van artikel 296 VWEU en artikel 41 van het Handvest van de grondrechten, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79      Blijkens het bestreden besluit hebben verzoeksters tijdens de administratieve procedure betoogd dat zij rechtstreeks concurreerden met andere zeehavens in de Unie, in het bijzonder die welke zijn gelegen in het gebied tussen Hamburg (Duitsland) en Le Havre (Frankrijk) (Hamburg-Le Havre Range) en dat het feit dat de onderzoeken van de Commissie naar de belastingregeling voor zeehavens in de Unie in verschillende snelheden verliepen, zich in verschillende fasen bevonden en verschillende aanvangsmomenten hadden, het risico met zich meebracht dat een concurrentievoordeel werd toegekend aan de havens van de lidstaten waar het onderzoek nog in een vroeg stadium verkeerde. Volgens verzoeksters is dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit. Verzoeksters hebben daaraan toegevoegd dat zij bereid waren te voldoen aan de staatssteunregels, maar alleen onder de strikte voorwaarde dat een gelijk speelveld gold voor alle zeehavens in alle lidstaten.
80      Uit het bestreden besluit blijkt voorts dat verzoeksters tijdens de administratieve procedure tevens hebben betoogd dat er opvallende verschillen bestonden met betrekking tot het bedrag aan overheidsondersteuning dat de verschillende zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range ten deel viel en dat de betrokken vrijstelling niet tot een bevoordeling van de Nederlandse publieke zeehavens leidde, maar hooguit tot een iets minder benadeelde positie van de Nederlandse zeehavens in vergelijking met andere Europese zeehavens. Verzoeksters hebben daaruit afgeleid dat de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die hun was verleend, geen verstoring van de mededinging op het niveau van de Unie teweegbracht.
81      Ten slotte blijkt uit het bestreden besluit dat de Nederlandse autoriteiten tijdens de administratieve procedure hebben betoogd dat een overgangsperiode moest worden toegekend alvorens de Nederlandse publieke zeehavens vennootschapsbelastingplichtig te maken. Een van de door die autoriteiten daartoe aangevoerde argumenten houdt in dat het van essentieel belang is dat de Commissie ervoor zorgt dat er een gelijk speelveld is tussen concurrerende zeehavens en dat zij dus alle vennootschapsbelastingplichtig worden, of in ieder geval de zeehavens die met de Nederlandse publieke zeehavens concurreren.
82      Op verzoeksters’ argument dat de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting geen mededingingsverstoring teweegbracht, heeft de Commissie in het bestreden besluit geantwoord dat het volstond dat de begunstigde onderneming dankzij de steun een sterkere concurrentiepositie kon behouden dan het geval was geweest indien de steun niet was verschaft en dat het feit dat sommige zeehavens in de Unie staatssteun genoten, dan ook niet betekende dat de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting de mededinging niet verstoorde.
83      De Commissie heeft daaraan toegevoegd, na te hebben vastgesteld dat de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting selectief van aard was, dat bij het ontbreken van een harmonisatie van directe belastingen, de fiscale positie van zeehavens in verschillende lidstaten steeds tot op zekere hoogte zal verschillen en dat het vaste rechtspraak is dat een lidstaat de handhaving van belastingvrijstellingen die staatssteun vormen, niet kan verdedigen door te verwijzen naar andere lidstaten waar mogelijk vergelijkbare maatregelen bestaan. Zij meende aldus dat het bestaan van vergelijkbare vrijstellingen voor overheidsondernemingen in andere lidstaten of het ontbreken van een gelijk speelveld op Europees niveau, geen rechtvaardiging kon vormen om een besluit van de Commissie waarin dienstige maatregelen ten aanzien van publieke zeehavens werden voorgesteld, niet ten uitvoer te leggen.
84      Ten slotte heeft de Commissie met betrekking tot het door de Nederlandse autoriteiten tijdens de administratie procedure ingediende verzoek om een overgangsperiode toe te kennen voor de afschaffing van de betrokken vrijstelling, in het bestreden besluit opgemerkt dat wanneer zij een eindbesluit vaststelt ten aanzien van bestaande staatssteun en tot de conclusie komt dat deze maatregel niet verenigbaar is met de interne markt, deze maatregel zo snel mogelijk dient te worden afgeschaft of gewijzigd, en dat in dit stadium van de procedure in beginsel geen overgangsperiode dient te worden toegekend aan de lidstaten. Volgens haar bestonden er in de onderhavige zaak hoe dan ook geen uitzonderlijke omstandigheden die een overgangsperiode konden rechtvaardigen. Zij meende in dit verband dat het argument met betrekking tot de noodzaak om een gelijk speelveld op Unieniveau te verzekeren, geen overgangsperiode kon rechtvaardigen.
85      Daaruit volgt dat de Commissie in het bestreden besluit de aan haar voorgelegde argumenten over de situatie van de met verzoeksters concurrerende zeehavens heeft onderzocht en deze heeft afgewezen omdat, ten eerste, de situatie van die havens niet relevant was voor de beoordeling of de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting met de interne markt onverenigbare staatssteun vormde en, ten tweede, de situatie van die havens geen reden opleverde waarmee het Koninkrijk der Nederlanden de toekenning van staatssteun aan verzoeksters kon rechtvaardigen of waarmee het een overgangsperiode voor de afschaffing van die steun kon krijgen.
86      De Commissie heeft in het bestreden besluit derhalve duidelijk uiteengezet waarom zij meende dat de situatie van de met verzoeksters concurrerende zeehavens niet relevant was. Daar de situatie van die havens volgens haar niet relevant was, was het vanzelfsprekend dat zij geen verdere toelichtingen gaf over de onderzoeken die zij daarnaar verrichtte. Aldus kan haar niet worden verweten niet te hebben uiteengezet waarom zij nog geen besluiten had vastgesteld over eventueel aan zeehavens in België, Duitsland en Frankrijk toegekende steun.
87      Bijgevolg moet het eerste onderdeel worden afgewezen.
88      Met het tweede onderdeel betogen verzoeksters, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, dat de Commissie in het bestreden besluit geen enkel gegeven aandraagt waaruit zou blijken dat de Nederlandse publieke zeehavens niet primair concurreren met de andere publieke zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range. Zij voegen daaraan toe dat de Commissie in het geheel geen onderzoek heeft gedaan naar de relevante geografische of productmarkt en naar de daadwerkelijke concurrentieverhoudingen binnen de relevante markten. De Commissie heeft zich beperkt tot het bezigen van enkele standaardzinnen, zoals de bewering dat de Nederlandse publieke zeehavens concurreren met particuliere ondernemingen, zonder de relevantie van deze bewering te onderzoeken of te onderbouwen. Daardoor is de Commissie haar motiveringsplicht niet nagekomen.
89      In hun stukken erkennen verzoeksters en het Koninkrijk der Nederlanden uitdrukkelijk dat de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting staatssteun vormt. Ter terechtzitting hebben verzoeksters tevens beklemtoond dat zij de kwalificatie van deze vrijstelling als staatssteun niet betwisten. Bijgevolg beogen verzoeksters en het Koninkrijk der Nederlanden met deze redenering betreffende de relevante markten niet te betogen dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd op het punt van de kwalificatie van de betrokken maatregel als steun, maar verwijten zij de Commissie opnieuw dat zij in het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met het feit dat verzoeksters concurreerden met de andere publieke zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range, die eveneens staatssteun ontvingen.
90      Het volstaat in dit verband in herinnering te brengen dat de Commissie in het bestreden besluit wel rekening heeft gehouden met het feit dat verzoeksters concurreerden met andere publieke zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range, die potentieel steun ontvingen, maar dat zij van oordeel was dat dit feit niet ter zake deed.
91      Ten overvloede dient te worden opgemerkt dat blijkens de punten 55 tot en met 84 van het bestreden besluit, die samengevat zijn weergegeven in de punten 22 tot en met 28 hierboven, de Commissie haar conclusie dat de aan de Nederlandse publieke zeehavens verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting staatssteun vormde, toereikend had gemotiveerd, en dat uit vaste rechtspraak volgt dat de Commissie slechts hoeft aan te tonen dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging dreigt te vervalsen, en dat het niet nodig is dat de relevante markt wordt afgebakend en dat de marktstructuur en de daaruit voortvloeiende concurrentieverhoudingen worden onderzocht (zie arrest van 16 september 2013, British Telecommunications en BT Pension Scheme Trustees/Commissie, T‑226/09 en T‑230/09, niet gepubliceerd, EU:T:2013:466, punt 156 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
92      Derhalve moet ook het tweede onderdeel worden afgewezen.
93      Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Eerste middel: schending van de doelen van de staatssteunregels
94      Verzoeksters beklemtonen dat de Commissie in verschillende perscommuniqués heeft verklaard dat de grensoverschrijdende mededinging in de havensector een grote rol speelde en dat zij het als haar taak zag om een eerlijk speelveld te garanderen tussen alle zeehavens van de Unie.
95      Volgens verzoeksters, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, heeft de Commissie zich niet van die taak gekweten. Met het bestreden besluit heeft de Commissie het speelveld in de havensector integendeel nog verder verstoord dan reeds het geval was vóór de vaststelling van het bestreden besluit, ten nadele van de Nederlandse publieke zeehavens. In dat besluit pakt de Commissie immers enkel de concurrentiepositie van de Nederlandse publieke zeehavens aan en niet die van de ondernemingen waarmee zij concurreert.
96      De Commissie betwist de argumenten van verzoeksters en van het Koninkrijk der Nederlanden.
97      Volgens vaste rechtspraak kan een lidstaat zich ter rechtvaardiging van een eventuele schending van een uit het Verdrag, met name uit het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU, voortvloeiende verplichting niet beroepen op het feit dat andere lidstaten die verplichting evenmin nakomen, en heffen de gevolgen van meerdere distorsies van de mededinging in het handelsverkeer tussen de lidstaten elkaar niet op, maar hebben zij juist een cumulatief effect waardoor de nadelige uitwerking ervan op de gemeenschappelijke markt nog wordt versterkt (arrest van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punt 24).
98      Dus gesteld al dat andere lidstaten staatssteun verlenen aan hun zeehavens, neemt dat niet weg dat de Commissie in het bestreden besluit, door de aan de Nederlandse publieke zeehavens verleende steun onverenigbaar met de interne markt te verklaren en de afschaffing ervan te gelasten, een eerlijk mededingingsspeelveld beoogt te herstellen in de havensector en dus beoogt de doelen van de staatssteunregels te verwezenlijken.
99      Een eerlijk speelveld is immers noodzakelijkerwijs een speelveld zonder staatssteun omdat die steun mededingingsverstoring veroorzaakt.
100    Verzoeksters betogen derhalve ten onrechte dat het bestreden besluit in strijd is met de doelen van de staatssteunregels.
101    Het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede middel: schending van algemene beginselen van het Unierecht, met name het gelijkheidsbeginsel, het „vereiste van zorgvuldige voorbereiding van besluiten” en het „verbod van willekeur”
102    Verzoeksters merken op dat bestaande steun, anders dan niet-aangemelde nieuwe steun, niet onrechtmatig is en dat alleen de Commissie deze bestaande steun ex nunc onverenigbaar met de interne markt kan verklaren. Voorts betogen zij dat de Commissie ervan op de hoogte was dat de Belgische, de Franse en de Nederlandse zeehavens waren vrijgesteld van de vennootschapsbelasting, wat bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU opleverde. Tevens was zij ervan op de hoogte dat de Duitse zeehavens een belastingvrijstelling en andere schadelijke vormen van exploitatiesteun genoten, die tot gevolg hadden dat voor deze zeehavens iedere prikkel ontbreekt om kostendekkende gebruikerstarieven toe te passen.
103    Volgens verzoeksters en het Koninkrijk der Nederlanden had het in die omstandigheden op de weg van de Commissie gelegen om met betrekking tot de zeehavensector een sectoronderzoek als bedoeld in artikel 25 van verordening 2015/1589 te initiëren of had zij ten minste anderszins haar onderzoeken naar steunverlening aan havens in de Unie kunnen bundelen, althans procedureel en inhoudelijk op elkaar kunnen afstemmen. De Commissie had voorts in het bestreden besluit een overgangstermijn kunnen opnemen teneinde de beëindiging van de vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor Nederlandse publieke zeehavens af te stemmen op overeenkomstige maatregelen ten aanzien van overeenkomstige vrijstellingen voor Belgische, Franse en Duitse zeehavens en ten aanzien van ernstig concurrentievervalsende vormen van exploitatiesteun voor Duitse zeehavens. Vervolgens merken verzoeksters op dat de Commissie een discretionaire bevoegdheid heeft bij het optreden tegen bestaande steunmaatregelen, met name wat betreft het tijdmatige aspect, maar aangezien de vrijstelling voor de Nederlandse publieke zeehavens al zeer lang bestond, was er geen enkele reden waarom de Commissie de positie van de Nederlandse publieke zeehavens in de tijd anders zou moeten beoordelen dan die van concurrerende zeehavens in omringende landen. Ten slotte had volgens verzoeksters niets de Commissie belet om het lopende onderzoek naar de belastingvrijstellingen voor Nederlandse overheidsondernemingen te sluiten en een nieuw onderzoek te starten naar de tijdelijke handhaving van die vrijstelling specifiek voor zeehavens.
104    De Commissie heeft dit echter nagelaten en de negatieve gevolgen daarvan treffen enkel de Nederlandse publieke zeehavens. De Commissie heeft derhalve met het bestreden besluit algemene beginselen van het Unierecht geschonden en meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel, het vereiste van „zorgvuldige voorbereiding van besluiten” en het „verbod van willekeur”. Bovendien beloont zij met haar werkwijze in feite lidstaten – en in die lidstaten gevestigde ondernemingen – die in strijd met het beginsel van loyale samenwerking als vervat in artikel 4 van het VEU niet transparant zijn over de wijze waarop zij hun havens ondersteunen.
105    Voorts bevinden de Nederlandse publieke zeehavens zich volgens verzoeksters in dezelfde situatie als de Belgische, de Franse en de Duitse zeehavens.
106    Wat de Belgische zeehavens betreft merken verzoeksters op, onder verwijzing naar het besluit van de Commissie van 8 juli 2016 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar de Belgische zeehavens, dat uit het Belgische wetboek van de inkomstenbelastingen blijkt dat een aantal Belgische havens niet is onderworpen aan de vennootschapsbelasting maar aan een ander soort belasting, de rechtspersonenbelasting. Uit dit wetboek blijkt voorts dat met de rechtspersonenbelasting geen belasting wordt geheven over het totale winstbedrag, maar alleen over bepaalde soorten inkomsten, en dat tarieven van de rechtspersonenbelasting doorgaans lager liggen dan de tarieven die voor het belastbare inkomen gelden krachtens de vennootschapsbelasting. Volgens verzoeksters is de effectieve belastingdruk krachtens de rechtspersonenbelasting te verwaarlozen voor de Belgische zeehavens, zodat zij zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de Nederlandse publieke zeehavens.
107    Wat de Franse zeehavens betreft beklemtonen verzoeksters, onder verwijzing naar het besluit van de Commissie van 8 juli 2016 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure naar de Franse zeehavens, dat de meeste Franse havens krachtens twee ministeriële besluiten zijn vrijgesteld van de vennootschapsbelasting.
108    Wat de Duitse zeehavens betreft, betogen verzoeksters dat die havens de jure en de facto niet onderworpen zijn aan vennootschapsbelasting. De jure niet, doordat Duitse publiekrechtelijke lichamen niet in de heffing in verband met economische prestaties worden betrokken als er geen sprake is van economisch duurzame en winst-genererende activiteiten en doordat, zelfs als de havens winst zouden maken, de vrijstellingen voor puur publieke taken, activiteiten in het algemeen belang en zuiver asset management, belastingheffing over veel havenactiviteiten voorkomen. De facto zijn de Duitse zeehavens niet onderworpen aan de vennootschapsbelasting doordat deze havens structureel zodanig worden gefinancierd en op zodanige wijze hun tarieven inrichten dat zij duurzaam verliesgevend opereren en om die reden ook geen vennootschapsbelasting betalen over de inkomsten uit activiteiten die in beginsel wel binnen het bereik van de vennootschapsbelasting vallen. Verzoeksters betogen voorts dat de Duitse zeehavens exploitatiesteun ontvangen.
109    Ten slotte betogen verzoeksters dat het enkele feit dat de procedures tegen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek zich in een andere fase bevonden dan de procedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden, niet uitsluit dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
110    De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoeksters en van het Koninkrijk der Nederlanden.
111    Vooraf moet worden opgemerkt dat verzoeksters algemeen stellen dat algemene beginselen van het Unierecht zijn geschonden, met name het gelijkheidsbeginsel, het „vereiste van zorgvuldige voorbereiding van besluiten” en het „verbod van willekeur”.
112    In het verzoekschrift voeren verzoeksters tot staving van het onderhavige middel echter alleen argumenten aan die ertoe strekken schending van de drie specifiek door hen genoemde beginselen te bewijzen en voeren zij dus geen enkel argument aan ten bewijze dat een ander algemeen beginsel van het Unierecht is geschonden.
113    Bijgevolg moet dit middel niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover verzoeksters algemeen stellen dat algemene beginselen van het Unierecht zijn geschonden. Blijkens artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet immers in elk verzoekschrift het middel waarop het beroep is gebaseerd inhoudelijk worden uiteengezet, zodat de zuivere abstracte formulering ervan niet voldoet aan de vereisten van het Reglement voor de procesvoering (zie naar analogie arrest van 19 november 2009, Denka International/Commissie, T‑334/07, EU:T:2009:453, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
114    Het onderhavige beroep is evenwel ontvankelijk voor zover het is gebaseerd op schending van het gelijkheidsbeginsel, het „vereiste van zorgvuldige voorbereiding van besluiten” en het „verbod van willekeur”.
115    Wat de gegrondheid van dit middel betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat waar het gaat om bestaande staatssteun, artikel 108, lid 1, VWEU de Commissie de bevoegdheid verleent om deze tezamen met de lidstaten aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen. In het kader van dit onderzoek stelt de Commissie de lidstaten de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist. Voorts bepaalt artikel 108, lid 2, VWEU dat de Commissie, indien zij, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel volgens artikel 107 VWEU niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.
116    Tevens volgt uit vaste rechtspraak dat de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel zich moet verdragen met het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een onrechtmatige handeling verricht jegens een ander (zie arrest van 6 maart 2012, FLSmidth/Commissie, T‑65/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:103, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117    Om nietigverklaring van het bestreden besluit te verkrijgen kunnen verzoeksters zich er dus niet op beroepen dat de Commissie ten onrechte niet op hetzelfde tijdstip het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek heeft verzocht de aan hun havens verleende steun af te schaffen.
118    Bovendien moet bestaande steun, zoals verzoeksters beklemtonen, weliswaar inderdaad als rechtmatig worden beschouwd zolang de Commissie de onverenigbaarheid ervan met de interne markt niet heeft vastgesteld, doch neemt dit niet weg dat aangezien de Commissie heeft vastgesteld dat de aan verzoeksters verleende vrijstelling van de vennootschapsbelasting met de interne markt onverenigbare staatssteun was in de zin van artikel 107 VWEU, deze steun moest worden afgeschaft, en dat verzoeksters aan het gelijkheidsbeginsel niet het recht kunnen ontlenen om onverenigbare steun te blijven ontvangen.
119    Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling of het discriminatieverbod verlangt dat behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie arrest van 11 december 2014, Oostenrijk/Commissie, T‑251/11, EU:T:2014:1060, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ook volgens vaste rechtspraak veronderstelt schending van het gelijkheidsbeginsel door een verschil in behandeling dat de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn (zie arrest van 3 maart 2016, Spanje/Commissie, C‑26/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:132, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
120    In casu bestonden er objectieve redenen die rechtvaardigden dat de Commissie het bestreden besluit vaststelde en gelastte dat de betrokken vrijstelling werd afgeschaft voordat dit gebeurde met de vrijstellingen die waren verleend aan de zeehavens waarmee verzoeksters concurreerden.
121    Ten eerste moet er immers op worden gewezen dat de Commissie in 2004 ambtshalve een procedure betreffende de belastingregeling voor Nederlandse overheidsondernemingen heeft gestart, op 9 juli 2008 ten aanzien van het Koninkrijk der Nederlanden de samenwerkingsprocedure van artikel 17 van verordening nr. 659/1999 heeft ingeleid en op 2 mei 2013 aan het Koninkrijk der Nederlanden dienstige maatregelen heeft voorgesteld overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 659/1999.
122    De tegen het Koninkrijk der Nederlanden ingeleide procedure bevond zich dus in een zeer vergevorderd stadium toen de Commissie van het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek de antwoorden ontving op haar in juli 2013 verzonden vragenlijst over het functioneren van en de belastingregeling voor hun havens.
123    Anders dan verzoeksters betogen, vormde dat een rechtvaardiging voor het feit dat de Commissie haar onderzoek naar de Nederlandse overheidsondernemingen als eerste sloot.
124    Ten tweede verschillen de voor de Franse, de Belgische en de Duitse zeehavens geldende belastingregelingen van die welke geldt voor de Nederlandse publieke zeehavens.
125    Wat om te beginnen de Franse zeehavens betreft, blijkt immers uit de door verzoeksters genoemde Franse ministeriële besluiten dat de vrijstelling van de vennootschapsbelasting die toekomt aan het merendeel van de Franse zeehavens, geldt voor „onroerend goed en diensten die noodzakelijk zijn voor de exploitatie van de havens of die rechtstreeks afhankelijk zijn van die exploitatie” (beheer van douane-entrepots of algemene opslagruimte in havens, beheer van kade-uitrusting, levering van zoet water aan schepen, etc.). De „financiële producten die door de autonome havens en de kamers van koophandel en maritieme industrie worden geïnd uit hoofde van de investering van geldsommen afkomstig uit het beheer industriële en commerciële maritieme installaties” zijn eveneens vrijgesteld van vennootschapsbelasting (zie punten 15 en 16 van het besluit van de Commissie van 8 juli 2016 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure betreffende de Franse zeehavens, dat door verzoeksters is aangehaald).
126    De Franse zeehavens genieten, anders dan de Nederlandse publieke zeehavens, dus geen volledige vrijstelling van de vennootschapsbelasting.
127    Vervolgens blijkt uit de uiteenzetting die verzoeksters zelf hebben gegeven van de Belgische wettelijke regeling voor zeehavens, dat deze weliswaar niet zijn onderworpen aan de vennootschapsbelasting maar wel aan een ander soort belasting, de rechtspersonenbelasting.
128    Dus ook al ondervinden de Franse en de Belgische zeehavens geen daadwerkelijke belastingdruk op hun winst, doet dat niet af aan het feit dat de op de Franse en de Belgische zeehavens toepasselijke belastingregelingen verschillen van die welke van toepassing is op verzoeksters.
129    Wat ten slotte de Duitse zeehavens betreft, kan worden volstaan met op te merken dat uit de door verzoeksters zelf gegeven uiteenzetting van de op de Duitse havens toepasselijke belastingregeling blijkt dat deze regeling veel complexer is dan die welke van toepassing is op de Nederlandse publieke zeehavens. Voorts ontvangen de Duitse havens volgens verzoeksters bovendien exploitatiesteun, terwijl de Nederlandse havens die niet ontvangen. De situatie van de Duitse havens verschilt dus van die van de Nederlandse havens.
130    Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij vergelijkbare situaties verschillend heeft behandeld.
131    Bovendien moet erop worden gewezen dat de Commissie in haar tot de Franse Republiek gerichte besluit van 8 juli 2016 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft opgemerkt dat er geen universele logica in verband met de vrijstelling van de havens naar voren was gekomen uit het in juli 2013 gestarte onderzoek naar het functioneren van en de belastingregeling voor de havens en dat zij heeft vastgesteld dat integendeel was gebleken dat meer dan de helft van de lidstaten op hun havens de normale regels van vennootschapsbelasting toepasten.
132    Indien verzoeksters’ argumentatie wordt aanvaard, zou dit erop neerkomen dat de Commissie zou moeten wachten – in het nadeel van de lidstaten die geen steun verlenen aan hun zeehavens – tot al haar onderzoeken ten aanzien van alle lidstaten die steun verlenen aan hun zeehavens waren afgerond, alvorens haar eindbesluiten te nemen en afschaffing van die steunregelingen te gelasten.
133    Tevens moet worden opgemerkt dat de Commissie zich actief heeft opgesteld in haar onderzoeken over de belastingregelingen van de Belgische en de Franse zeehavens, zoals blijkt uit de punten 68 tot en met 74 hierboven, en dat zij parallel daaraan een onderzoek naar de belastingregeling van de Duitse havens heeft verricht. Verzoeksters betogen derhalve ten onrechte dat de Commissie onzorgvuldig zou hebben gehandeld.
134    Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters ten onrechte aanvoeren dat de Commissie het gelijkheidsbeginsel en het „verbod van willekeur” heeft geschonden.
135    Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door verzoeksters’ andere argumenten.
136    Wat het argument betreft dat de Commissie op grond van artikel 25, lid 1, eerste volzin, van verordening 2015/1589 een sectoraal onderzoek in de zeehavensector had moeten inleiden, moet om te beginnen worden vastgesteld dat de mogelijkheid voor de Commissie om onderzoeken per sector te verrichten is ingevoerd bij verordening (EU) nr. 734/2013 van de Raad van 22 juli 2013 tot wijziging van verordening (EG) nr. 659/1999 (PB 2013, L 204, blz. 15), die in werking is getreden op 20 augustus 2013. De Commissie heeft haar onderzoek naar de voor de Nederlandse overheidsondernemingen geldende belastingregeling echter ruim vóór die datum ingeleid. Dat onderzoek kon dus niet worden gebaseerd op deze bepaling, omdat die nog niet in werking was getreden.
137    Bovendien moet in herinnering worden gebracht dat artikel 25, lid 1, eerste volzin, van verordening 2015/1589 bepaalt dat wanneer er op grond van de beschikbare informatie een redelijk vermoeden bestaat dat staatssteunmaatregelen in een bepaalde sector of op basis van een bepaald steuninstrument de mededinging binnen de interne markt materieel kunnen beperken of vervalsen, of dat bestaande steunmaatregelen in een bepaalde sector in verscheidene lidstaten niet of niet meer verenigbaar zijn met de interne markt, de Commissie in verscheidene lidstaten onderzoek kan doen naar die sector van de economie of naar het gebruik van het betrokken steuninstrument. Het inleiden van een sectoraal onderzoek door de Commissie vormt dus een mogelijkheid en geen verplichting.
138    Wat het argument betreft dat niets de Commissie belette om het lopende onderzoek naar de belastingvrijstellingen voor de Nederlandse overheidsondernemingen te sluiten en een ander onderzoek te starten naar de tijdelijke continuering van die vrijstelling specifiek voor zeehavens, moet worden vastgesteld dat de kwestie van de belastingregeling voor de Nederlandse publieke zeehavens binnen het bereik van het onderzoek naar de fiscale positie van overheidsondernemingen viel en dat de Commissie geen enkele reden had om dat onderzoek te sluiten, omdat de door het Koninkrijk der Nederlanden aangebrachte wijziging in de Wet Vpb 1969 bij de Wet Vpb 2015 niet volledig beantwoordde aan het verzoek van de Commissie aan deze staat om de vrijstelling van de vennootschapsbelasting ten aanzien van alle Nederlandse overheidsondernemingen die deze vrijstelling genoten, af te schaffen.
139    Wat het argument betreft dat de Commissie met haar werkwijze in feite lidstaten en in die lidstaten gevestigde ondernemingen beloont die in strijd met het in artikel 4 VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking niet transparant zijn over de wijze waarop zij hun havens ondersteunen, kan worden volstaan met op te merken dat gesteld al dat het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek het beginsel van loyale samenwerking hebben geschonden door de Commissie niet eerder inlichtingen te verschaffen over de bestaande steun die zij aan hun zeehavens verleenden, de schending van dat beginsel door deze lidstaten niet kan afdoen aan de wettigheid van het bestreden besluit.
140    Bovendien voegen verzoeksters, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, daaraan toe dat de Commissie in het bestreden besluit in het geheel geen onderzoek heeft gedaan naar de relevante geografische en productmarkt en naar de daadwerkelijke concurrentieverhoudingen binnen de relevante markten. Zij heeft zich beperkt tot het bezigen van enkele standaardzinnen, zoals de bewering dat de Nederlandse publieke zeehavens concurreren met particuliere ondernemingen (hetgeen evident onjuist is), kennelijk zonder de relevantie van deze bewering te onderzoeken of te onderbouwen. Anders dan de Commissie wil doen geloven in het bestreden besluit, concurreren de Nederlandse publieke zeehavens niet met particuliere ondernemingen, maar concurreren zij primair en direct met de andere publieke zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range. De Commissie heeft aldus op dit punt het „vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten” geschonden.
141    In herinnering zij gebracht dat deze redenering reeds is afgewezen in het kader van het eerste middel voor zover daarmee de Commissie een gebrekkige motivering werd verweten.
142    Voor zover deze redenering ertoe strekt de Commissie te verwijten het „vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten” te hebben geschonden, dat wil zeggen het beginsel van behoorlijk bestuur, moet worden opgemerkt, zoals de Commissie in dupliek heeft gedaan, dat verzoeksters in repliek hebben erkend marginaal te concurreren met een Nederlandse particuliere zeehaven. Zij concurreren dus op zijn minst met één Nederlandse particuliere onderneming. Voorts heeft de Commissie nooit het bij haar aangevoerde argument betwist dat verzoeksters met andere publieke zeehavens in de Hamburg-Le Havre Range concurreerden, maar was zij eenvoudigweg van mening dat deze redenering niet relevant was.
143    Daaruit volgt dat verzoeksters niet kunnen betogen dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
144    Wat ten slotte de grief betreft die is gebaseerd op schending van het evenredigheidsbeginsel en die voor het eerst ter terechtzitting is aangevoerd, moet worden vastgesteld dat deze niet onderbouwd is, omdat verzoeksters niet hebben uiteengezet in welk opzicht dat beginsel was geschonden. Deze grief moet dus worden afgewezen.
145    Bijgevolg dient het tweede middel te worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
146    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
147    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Het Koninkrijk der Nederlanden zal daarom zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      Havenbedrijf Moerdijk NV wordt toegestaan om in de plaats te treden van Havenschap Moerdijk als verzoekende partij.
2)      Het beroep wordt verworpen.
3)      Groningen Seaports NV en de andere verzoekende partijen waarvan de namen zijn vermeld in de bijlage, worden verwezen in hun eigen kosten alsmede in die van de Europese Commissie.
4)      Het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.
Gratsias
Dittrich
Xuereb
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 31 mei 2018.
De griffier
De president
E. Coulon
D. Gratsias
Bijlage
Havenbedrijf Amsterdam NV, gevestigd te Amsterdam (Nederland),
Havenbedrijf Rotterdam NV, gevestigd te Rotterdam (Nederland),
Havenbedrijf Moerdijk NV, die werd toegestaan om in de plaats te treden van Havenschap Moerdijk, gevestigd te Moerdijk (Nederland),
Port of Den Helder NV, gevestigd te Den Helder (Nederland),
Zeeland Seaports NV, gevestigd te Terneuzen (Nederland).
*      Procestaal: Nederlands.
1      De lijst van de andere verzoekende partijen is alleen gevoegd bij de versie waarvan wordt kennisgegeven aan de partijen.