61997CJ0235_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Die Französische Republik hat mit Klageschrift, die am 27. Juni 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 139, S. 30; im folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit es darin abgelehnt wird, 103 286 730 FF als Interventionsmaßnahmen im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide und 720 720 FF als Ausfuhrerstattung für Schmelzkäse zu Lasten des EAGFL zu übernehmen.
Zur finanziellen Berichtigung im Hinblick auf die Interventionsmaßnahmen im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide
2 Gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) sind die Interventionsstellen verpflichtet, das ihnen angebotene Getreide aufzukaufen, sofern die Angebote den Bedingungen hinsichtlich der Qualität und der Menge entsprechen.
3 Die Verordnung (EWG) Nr. 689/92 der Kommission vom 19. März 1992 über das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen (ABl. L 74, S. 18) schreibt insbesondere vor,
- daß das Getreide gesund und handelsüblich, von gesundem Geruch und frei von lebenden Schädlingen sein soll und Mindestqualitätskriterien entspricht (Artikel 2);
- daß in Angeboten zur Intervention der Name des Anbieters, das angebotene Getreide, der Lagerort, der Interventionsort, für den das Angebot gemacht wird, die Menge, die Grundbeschaffenheit und das Erntejahr genannt sind (Artikel 3 Absatz 1);
- daß das Getreide von der Interventionsstelle nur übernommen wird, wenn die Mengen und die Beschaffenheitsmerkmale für die gesamte an das Interventionslager gelieferte Ware festgestellt worden ist (Artikel 3 Absatz 4);
- daß die Qualität des Getreides mittels einer repräsentativen Stichprobe festgestellt wird (Artikel 3 Absatz 5);
- daß bei übernommenen Waren die Menge anhand der Bestandsbuchhaltung festgestellt werden darf, wenn sie sich im Lager befinden (Artikel 3 Absatz 6);
- daß über jedes Angebot ein Übernahmeprotokoll erstellt wird (Artikel 3 Absatz 8);
- daß sich die Interventionsstelle mindestens einmal jährlich von der Qualität der Lagerbestände überzeugt (Artikel 5).
4 In Anwendung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70
des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 3492/90 vom 27. November 1990 über die Bestimmung der Elemente, die in den Jahreskonten für die Finanzierung von Interventionsmaßnahmen in Form der öffentlichen Lagerhaltung durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, Berücksichtigung finden (ABl. L 337, S. 3). Diese Verordnung sieht u. a. in Artikel 3 Absatz 1 vor, daß die Interventionsstellen verpflichtet sind, für jedes Erzeugnis, das Gegenstand einer gemeinschaftlichen Interventionsmaßnahme ist, die Bestände festzustellen. Die Vorschriften zur Erstellung dieses Inventars finden sich in der Verordnung (EWG) Nr. 618/90 der Kommission vom 14. März 1990 (ABl. L 67, S. 21). Das Überprüfungsverfahren für Getreide im Hinblick auf die Erstellung des Inventars ist in Anhang III dieser Verordnung beschrieben. Die Artikel 3 und 4 bestimmen, daß dieses Inventar überprüft und von der Interventionsstelle an Ort und Stelle kontrolliert wird.
5 Im Anschluß an Kontrollen zur Überprüfung der Interventionsbestände an Getreide in Frankreich, die im Juni und Juli 1993 durchgeführt wurden, teilte die Kommission den französischen Behörden mit Schreiben vom 20. September 1993 mit, daß ihre zuständigen Stellen acht Arten von Lücken im Funktionieren des Verwaltungssystems der Interventionsregelung festgestellt hätten. Diese Lücken beträfen
- die Kontrolle der Qualität der Bestände in der Phase der Einlagerung;
- die Identifizierung der eingelagerten Bestände, insbesondere ihre Unterscheidung von Beständen, die anderen Regelungen unterlagen;
- die verspätete Verbuchung von Bestandsänderungen;
- die Unmöglichkeit, bei den Kontrollen für jedes Lager über den genauen Bestand an einem bestimmten Tag zu verfügen;
- die Nichtverfügbarkeit der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Bestandsinventare und der Buchinventare am Sitz zum Zeitpunkt der Kontrollen;
- Unzulänglichkeiten der Bestandsbuchhaltung bei den Lagerhaltern;
- die Ungeeignetheit einiger Interventionslager (u. a. Unmöglichkeit von Messungen, nicht vorhandene oder gefährliche Übergänge, kein Schutz vor ungünstigen Witterungseinfluessen);
- die Schwierigkeit, die Planimeter und die Masse der Lager zu bestimmen.
6 Im selben Schreiben teilte die Kommission mit, daß die Ergebnisse ihrer Kontrollen finanzielle Folgen beim Rechnungsabschluß des Haushaltsjahres 1993 haben könnten.
7 Mit Schreiben vom 8. April 1994 äusserte die Kommission ihre Zufriedenheit mit den von den französischen Behörden vorgeschlagenen Verbesserungen. Sie wies die französischen Behörden auf Kapitel E der ihrem Schreiben beigefügten Note, das Berichtigungen betraf, und auf den abschließenden Kommentar hin und teilte mit, daß insbesondere unter Berücksichtigung der vorgenommenen Verbesserungen des Verwaltungssystems keine globale finanzielle Sanktion geboten sei.
8 In diesem Kapitel E stellte die Kommission hingegen fest, daß eingelagerte Mengen fehlten, und zwar unter Umständen, die der Verordnung Nr. 689/92, vor allem Artikel 3 Absatz 6, zuwiderliefen, und daß diese Mengen dem EAGFL zu dem Wert erstattet werden müssten, der in der Verordnung (EWG) Nr. 3597/90 der Kommission vom 12. Dezember 1990 mit den Verbuchungsregeln für Ankauf, Lagerung und Verkauf landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Interventionsstellen (ABl. L 350, S. 43) vorgesehen sei.
9 Die französischen Behörden wurden abschließend darauf hingewiesen,
... daß anhaltenden Gerüchten im Handel zufolge ein Austausch zwischen den eingelagerten Erzeugnissen und auf dem Markt befindlichem Getreide stattfindet, insbesondere wenn Interventionsbestände verkauft werden.
Sollten sich diese Gerüchte als begründet erweisen, so würden sehr strenge finanzielle Berichtigungen angeordnet, und es würde verlangt, "daß gegen die Wirtschaftsteilnehmer und/oder die Lagerhalter Sanktionen verhängt werden".
10 Im Anschluß an neue Kontrollen, die vom 27. Juni bis 1. Juli 1994 bezueglich der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide durchgeführt wurden, bestätigte die Kommission in einem Schreiben vom 16. November 1994, daß die französischen Behörden in zahlreichen Fällen die 1993 aufgezeigten Schwächen in der Funktionsweise des Verwaltungssystems nicht korrigiert hätten, nämlich:
- die Verzögerung bei der Verbuchung der Lagerbestände;
- bestimmte Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle;
- Unzulänglichkeiten bei den Lagerbedingungen und bei der Anbringung der Erkennungszeichen;
- die Unzulänglichkeit der Bestandsbuchhaltung.
11 In der ersten Anlage zu diesem Schreiben führte die Kommission aus, daß sich die Gerüchte bezueglich der Vermischung bestimmter Getreide mit dem im Rahmen der Intervention angekauften Getreide bestätigt hätten. In der zweiten Anlage, die eine Kontrolle der Lagerbestände im Gebiet von Orléans betraf, wurde auf die Feststellung von Kommissionsbediensteten Bezug genommen, daß die Silos eine grössere Menge enthielten, als sich normalerweise im Lager hätte befinden dürfen. Die Kommission folgerte daraus, daß vorfinanziertes Getreide mit eigenem Getreide des Lagerhalters vermischt worden war.
12 Sodann teilte die Kommission den nationalen Behörden mit, daß die finanziellen Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses vom Haushaltsjahr 1992 an beschlossen würden. Mit Schreiben vom 18. August 1995 schlug sie eine finanzielle Berichtigung der gesamten Interventionsausgaben des EAGFL in Form der öffentlichen Lagerhaltung um 2 %, also um 84 Mio. FF, vor.
13 Die französischen Behörden riefen die auf Betreiben der Kommission durch deren Entscheidung 94/442/EG zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) eingerichtete Schlichtungsstelle an, die die gegensätzlichen Standpunkte in dieser Angelegenheit einander annähern sollte.
14 In ihrem vorläufigen Bericht vom 15. Dezember 1995 wies die Schlichtungsstelle darauf hin, daß die französischen Behörden die von den Kontrolleuren des EAGFL festgestellten wesentlichen Tatsachen nicht bestritten, auch wenn gegensätzliche Standpunkte in bezug auf die Richtigkeit oder die Interpretation einzelner Feststellungen fortbestuenden (Nr. 5). Die Schlichtungsstelle war der Ansicht, daß ihre Prüfungen es ihr nicht erlaubt hätten, mit Sicherheit festzustellen, ob die von den französischen Behörden eingeführten Änderungen den Anforderungen der zuständigen Stellen der Kommission entsprächen. Ausserdem sehe es ganz so aus, als ob die Kommission bereits Ende 1994 ihre früheren, für zu wohlwollend gehaltenen Schlußfolgerungen überprüft hätte und zu der Auffassung gelangt sei, daß die von der Französischen Republik nach den Kontrollen von 1993 eingeführten Verbesserungen eine Verringerung der finanziellen Berichtigung für das Haushaltsjahr 1992, nicht aber die Aufhebung jeder Berichtigung rechtfertigten.
15 Demzufolge gab die Schlichtungsstelle folgende Beurteilung ab:
"Es ist gewiß bedauerlich, daß die zuständigen Stellen der Kommission den Eindruck erwecken, daß sie ihre ursprünglichen Schlußfolgerungen nachträglich überprüft haben, was auch in diesem Fall die Bemerkungen des betroffenen Mitgliedstaats über die mangelnde Sicherheit des Rechnungsabschlußverfahrens nur bestärken kann. Ausserdem trifft es zu, daß die Bemerkungen und Schlußfolgerungen dieser Stellen solider begründet wären, wenn sie sich auf eine gründliche Prüfung des in Frankreich durchgeführten Systems stützen würden.
Im übrigen bestreiten die französischen Behörden im wesentlichen nicht, daß sie ihre früheren Verfahren erheblich ändern mussten, um den Anforderungen der Kommission zu genügen, und daß die Gemeinschaftskontrollen verschiedene Unregelmässigkeiten erkennen ließen, die die französischen Behörden eingeräumt und verfolgt haben."
16 In ihrem Abschlußbericht vom 26. Januar 1996 bezog sich die Schlichtungsstelle auf ihren vorläufigen Bericht und gelangte sodann zu der Schlußfolgerung, daß die von den Dienststellen der Kommission empfohlene finanzielle Berichtigung nicht ungerechtfertigt sei.
17 Diese Berichtigung um 2 % wurde in die Entscheidung 96/311/EG über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 117, S. 19) übernommen. Diese Entscheidung war Gegenstand einer Klage, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-232/96 (Frankreich/Kommission, Slg. 1998, I-5699) abgewiesen hat.
18 Für das Haushaltsjahr 1993 übermittelte die Kommission den französischen Behörden mit Schreiben vom 9. Februar 1996 den Vorschlag einer finanziellen Berichtigung der Ausgaben für technische, finanzielle und andere Kosten um ebenfalls 2 %, was einen Betrag von 103 Mio. FF ergab.
19 In diesem Schreiben hieß es auch, die französischen Behörden hätten die Kommission davon unterrichtet, daß bestimmte Lagermengen, die im Zeitpunkt der Kontrolle gefehlt hätten, verkauft worden seien. Da es unmöglich sei, fehlende Lagerbestände zu verkaufen, habe die Kommission die Französische Republik aufgefordert, dem EAGFL die verkauften Mengen, ihren Wert und das Haushaltsjahr mitzuteilen, in dem diese Verkäufe angemeldet worden seien, damit beim Rechnungsabschluß für das betreffende Haushaltsjahr eine Berichtigung vorgenommen werden könne.
20 Die französischen Behörden machten in ihrem Antwortschreiben vom 27. Februar 1996 hierzu keine genauen Angaben. Im übrigen widersprachen sie einer erneuten Berichtigung auf dem Sektor der Lagerhaltung von Getreide.
21 Die von den französischen Behörden angerufene Schlichtungsstelle stellte fest, daß das Vorbringen dem entspreche, was bei ihrer Prüfung für das Haushaltsjahr 1992 vorgetragen worden sei, und hielt in ihrem Abschlußbericht vom 5. Dezember 1996 ihre früheren Ausführungen und Schlußfolgerungen aufrecht.
22 In Punkt 4.5.1.1.3 des Zusammenfassenden Berichts vom 15. April 1997 über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 führte die Kommission aus:
"Sofort nach Übermittlung der Feststellungen des EAGFL haben die französischen Behörden Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Verfahren ergriffen. Dennoch waren die EAGFL-Mittel wegen der Mängel des Verwaltungs- und Kontrollsystems in den Wirtschaftsjahren 1992/93 und 1993/94 erheblichen Risiken ausgesetzt."
23 Sie stellte mehrere Mängel fest, die während des Jahres 1993 fortbestanden (S. 113):
- die verspätete Verbuchung der Bestandsbewegungen;
- bestimmte Kontrollmängel;
- die mangelhaften Lagerbedingungen und die Mängel bei der Anbringung von Schildern, um die Identifizierung der Bestände zu erleichtern;
- fehlende Planimeter;
- unzureichende Bestandsbuchhaltung.
24 Die finanzielle Berichtigung um 2 % wurde in die angefochtene Entscheidung übernommen.
25 Die französische Regierung stützt ihre Nichtigkeitsklage auf drei Gründe, mit denen sie die Übereinstimmung des nationalen Verwaltungs- und Kontrollsystems mit der Gemeinschaftsregelung sowie einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Verhältnismässigkeit geltend macht.
Zur Übereinstimmung des nationalen Verwaltungs- und Kontrollsystems mit der Gemeinschaftsregelung
26 Die französische Regierung trägt vor, daß das nationale System der Verwaltung und Kontrolle von Menge und Qualität des Getreides, das im Haushaltsjahr 1993 der Intervention zugeführt worden sei, den Anforderungen der Gemeinschaftsregelung genügt habe.
27 Alle Lagerkapazitäten bräuchten in Frankreich eine technische Genehmigung. Sie würden in eine vom Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) geführte technische Lagerhaltungskartei aufgenommen. Da das ONIC nicht über eigene Lagerkapazitäten verfüge, schließe es mit Dienstleistern Lagerverträge.
28 Nach diesen Verträgen hafte der Lagerhalter insbesondere dann, wenn das Vorhandensein von Waren festgestellt werde, die von den Verträgen nicht erfasst seien, oder wenn die Qualität des Getreides nicht dieselbe sei wie bei der Einlagerung. Bei Nichteinhaltung der vorgesehenen Verpflichtungen kämen zur Rückzahlung der zu Unrecht gewährten Einlagerungsbeihilfen finanzielle Sanktionen hinzu; diese würden systematisch durchgeführt und erwiesen sich als abschreckend, so daß sie Warenverlagerungen oder Mängeln bei der Überwachung des eingelagerten Getreides vorbeugten.
29 Die Kontrolle bei der Einlagerung habe sich sowohl auf die eingebrachten Mengen als auch auf deren Qualität erstreckt und sei anhand von repräsentativen Stichproben der Getreidepartien vorgenommen worden. Die Kontrolle im Zeitpunkt der Lieferungen sei stets gewährleistet gewesen. Das ONIC werde im allgemeinen im Zeitpunkt der Lieferungen durch den Lagerhalter vertreten. Bestuenden jedoch zwischen dem Lagerhalter und dem Lieferanten Abhängigkeitsverhältnisse, ziehe das ONIC ein Überwachungsunternehmen heran.
30 Zwar sei in bestimmten Fällen die Verbuchung verspätet erfolgt, dies habe jedoch die Zuverlässigkeit der Erklärungen nicht in Frage gestellt, da die Vorgänge (namentlich Eingänge, Ausgänge) von Tag zu Tag bekannt gewesen seien. So habe stets im Zeitpunkt der Kontrollen durch Vergleich der in den letzten Anmeldungen aufgeführten Eingängen mit den Ausgängen eine genaue Bestandsaufnahme in jedem Lager vorgelegt werden können.
31 Im übrigen seien im Jahr 1993 die Gefahren der Umgehung der Gemeinschaftsregelung über die öffentliche Lagerhaltung von Getreide berücksichtigt worden.
32 Um sich von der Ordnungsmässigkeit der öffentlichen Lagerhaltung zu überzeugen, hätten die französischen Behörden in der Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehene Maßnahmen ergriffen, namentlich die Lagerhalter verpflichtet, Schilder über die dem ONIC vermieteten Lagerkapazitäten anzubringen.
33 Die bei den Kontrollen durch die Kommission erstellten Protokolle zeigten, daß die Lagerungsbedingungen zufriedenstellend seien. Zwar seien völlig unbedeutende Vorkommnisse verzeichnet worden (tote Vögel, auf dem eingelagerten Getreide vorgefundene Trennschilder), doch wiesen diese nicht auf Mängel bei der Konservierung der Waren hin, denn die Kontrolldienste des EAGFL hätten hierzu keinerlei Vorbehalt geäussert.
34 In dieser Hinsicht gelangt die finanzielle Überprüfung der Zahlstellen für die Haushaltsjahre 1993 und 1994, die von der Firma Ernst und Young im Auftrag der Kommission durchgeführt wurde, zu folgendem Ergebnis:
"Die Abweichungen werden korrekt überwacht. Die in den jährlichen Anmeldungen für den Rechnungsabschluß für 1993 und 1994 aufgeführten Mengen Getreide werden korrekt mit den Mengen in den EDV-Listen verglichen, die aus dem Verwaltungssystem des ONIC stammen (Nr. 7.3.5 des Anhangs 7 des Prüfungsberichts).
Die vom ONIC durchgeführten Mengenkontrollen sind ganz offensichtlich von guter Qualität: sie sind zahlreich, beruhen auf einem präzisen Verfahren, sind systematisch und werden, was Zwischenkontrollen angeht, unverhofft durchgeführt: sie ermöglichen es dem ONIC, sich eine zuverlässige Meinung zu den von den Lagerhaltern übermittelten Angaben zu bilden. Im übrigen ermöglicht es das Verwaltungssystem des ONIC, durch manuelle Vergleichsarbeit, die allerdings langwierig und mühsam ist, die Lagerbestände an Getreide zu einem bestimmten Zeitpunkt des Wirtschaftsjahres je Lagerhalter detailliert zu erfassen" (Nr. 7.4 des Anhangs 7 des Prüfungsberichts).
35 Die französische Regierung macht geltend, die wichtigsten Untersuchungsergebnisse dieses Prüfungsberichts höben das Kontroll-, Inventarisierungs- und Lagerungssystems hervor, das durch das Verwaltungssystem des ONIC eingeführt worden sei und das es ermögliche, u. a. zu einem beliebigen Zeitpunkt des Haushaltsjahres die Getreidelagerbestände je Lagerhalter genau zu erfassen. Aus diesem Bericht gehe eindeutig hervor, daß eine der wesentlichsten Beanstandungen der Kommission, die Kontrolle der Mengen bei den Lagerhaltern, ganz und gar nicht stichhaltig sei.
36 Die französische Regierung bestreitet, daß die Bemerkungen der Kommission insbesondere in der ihrem Schreiben vom 20. September 1993 beigefügten Note es ihr ermöglichen könnten, auf das Vorhandensein von Unzulänglichkeiten zu schließen, die für den EAGFL die Gefahr von Verlusten mit sich brächten.
37 Bestimmte Bemerkungen der Kommission bezögen sich nämlich auf Erfordernisse, die in der geltenden Regelung nicht vorgesehen gewesen seien. So habe das Gemeinschaftsrecht die unmittelbare Erfassung von Lagerbeständen mit dem EDV-System am Hauptsitz der Interventionsstelle nicht angeordnet. Gleiches gelte für die systematische Anbringung von Schildern an den Lagerstellen. Schließlich regele das Gemeinschaftsrecht nicht, wie die Bestandsbuchhaltung der Lagerstellen geführt werden müsse.
38 Zunächst kann die Kommission nach ständiger Rechtsprechung zu Lasten des EAGFL nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben (Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnr. 8, und in der Rechtssache 18/76, Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnr. 7, sowie vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 14).
39 Zwar muß daher die Kommission das Vorliegen eines Verstosses gegen das Gemeinschaftsrecht nachweisen, doch obliegt dem Mitgliedstaat gegebenenfalls der Beweis, daß der Kommission ein Fehler in bezug auf die daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen unterlaufen ist (vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 49/83, Luxemburg/Kommission, Slg. 1984, 2931, Randnr. 30).
40 Nach den Feststellungen der Schlichtungsstelle in bezug auf das Haushaltsjahr 1992 bestreiten die französischen Behörden nicht, daß sie ihre früheren Verfahren erheblich ändern mussten, um den Anforderungen der Kommission zu genügen, und daß die Gemeinschaftskontrollen verschiedene Unregelmässigkeiten erkennen ließen, die von den französischen Behörden eingeräumt und verfolgt wurden (vgl. Randnr. 15 des vorliegenden Urteils). Ferner hielt die Schlichtungsstelle in ihrem Abschlußbericht vom 5. Dezember 1996 für das Haushaltsjahr 1993 ihre früheren Ausführungen und Schlußfolgerungen aufrecht (vgl. Randnr. 21 des vorliegenden Urteils).
41 Weiter geht aus der Anlage 2 zum Schreiben der Kommission vom 16. November 1994 hervor, daß die Kommission bei einer Kontrolle an Ort und Stelle im Juni 1994 festgestellt habe, daß vorfinanziertes Getreide mit eigenem Getreide des Lagerhalters vermischt worden sei (vgl. Randnr. 11 des vorliegenden Urteils).
42 Dann hat die Kommission, wie sich aus ihrem Schreiben an die Französische Republik vom 13. Juni 1997 ergibt, in den Haushaltsjahren 1994, 1995 und 1996 festgestellt, daß die von ihr zuvor festgestellten Mängel des französischen Kontroll- und Lagerungssystems für Getreide, wie das Fehlen eines Vertreters des ONIC im Zeitpunkt der Lieferung, Schwächen des jährlichen Bestandsverzeichnisses und unzureichende Kontrolle der Daten, fortbestuenden.
43 Zudem hat die französische Regierung in ihrer Erwiderung eingeräumt, daß möglicherweise an Ort und Stelle bestimmte Vorschriften nicht eingehalten worden seien.
44 Schließlich ist das Vorbringen irrelevant, bestimmte Beanstandungen der Kommission beträfen Anforderungen, die in der Gemeinschaftsregelung nicht ausdrücklich vorgesehen seien.
45 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, in dem die Grundsätze niedergelegt sind, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (vgl. Urteil vom 6. Mai 1982 in den Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81, BayWa u. a., Slg. 1982, 1503, Randnr. 13), erlegt den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17).
46 Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zum Grundsatz der Rechtssicherheit
47 Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die französische Regierung vor, die Kommission habe den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, indem sie die in ihrem Schreiben vom 8. April 1994 gegebene Zusage, im Rahmen des Rechnungsabschlusses keine finanziellen Konsequenzen zu ziehen, rückgängig gemacht habe, und zwar aufgrund von "anhaltenden Gerüchten im Handel [, denen] zufolge ein Austausch zwischen den eingelagerten Erzeugnissen und auf dem Markt befindlichem Getreide stattfindet, insbesondere wenn Interventionsbestände verkauft werden".
48 Die Kommission bestreitet, den französischen Behörden zugesagt zu haben, daß die festgestellten Schwächen im Kontrollsystem nicht die geringste finanzielle Berichtigung nach sich ziehen würden. In der Korrespondenz mit den französischen Behörden sei ausdrücklich auf die Möglichkeit einer finanziellen Berichtigung hingewiesen worden.
49 Es braucht nicht geprüft zu werden, ob die von der Kommission nach Abschluß der betreffenden Prüfung angeblich erteilte Zusage, keine globale finanzielle Sanktion zu verlangen, einen Mitgliedstaat vor den finanziellen Folgen seiner Verstösse gegen die gemeinschaftliche Agrarregelung bewahren kann. Aus den Randnummern 7 bis 9 des vorliegenden Urteils ergibt sich nämlich, daß diese Zusage jedenfalls unter dem Vorbehalt gegeben wurde, daß kein Austausch von im Rahmen der Intervention angekauftem Getreide mit privatem Getreide festgestellt würde. Die Berichtigung wurde aber im Anschluß an die Aufdeckung solcher Fälle durch die Kommission in Gegenwart von Vertretern der nationalen Verwaltung nach einer Untersuchung beschlossen, wie sich aus dem Schreiben der Kommission vom 16. November 1994 ergibt.
50 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
51 Hilfsweise macht die französische Regierung geltend, daß die angefochtene Entscheidung gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse. Die Berichtigung könne jedenfalls nicht auf den Haushaltsposten 10-13 angewandt werden, der die Verluste aus den verkauften Lagerbeständen betreffe, die gemäß der Verordnung Nr. 3597/90 vollständig ausgeglichen worden seien.
52 Die Kommission konnte nicht nur die Tatsache, daß bei den Interventionsbeständen tatsächlich Mengen fehlten, sondern auch in allgemeiner Hinsicht das Vorhandensein von Schwächen im Kontrollsystem nachweisen. Diese Schwächen ließen auf weitere Fehlmengen und somit auf die Gefahr zusätzlicher Verluste schließen, die nicht gemäß der Verordnung Nr. 3597/90 ausgeglichen worden sein konnten.
53 Daher ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
Zur finanziellen Berichtigung im Hinblick auf eine Erstattung bei der Ausfuhr von Schmelzkäse
54 Die Verordnung (EWG) Nr. 876/68 des Rates vom 28. Juni 1968 (ABl. L 155, S. 1) führt auf dem Sektor Milch und Milcherzeugnisse die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr und die Kriterien für die Festsetzung ein. Nach Artikel 6 dieser Verordnung wird die Erstattung gewährt, wenn nachgewiesen wird, daß die Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ausgeführt worden sind und daß es sich um Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft handelt.
55 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 vom 27. November 1987 (ABl. L 351, S. 1) erließ die Kommission gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen.
56 Artikel 3 dieser Verordnung bestimmt:
"(1) Als Tag der Ausfuhr gilt der Zeitpunkt, an dem die Zollbehörden die Ausfuhranmeldung, aus der hervorgeht, daß eine Erstattung beantragt wird, annehmen.
...
(4) Der Tag der Ausfuhr ist maßgebend für die Feststellung von Menge, Art und Eigenschaften des ausgeführten Erzeugnisses.
..."
57 Artikel 5 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt:
"Ausser von der Voraussetzung, daß das Erzeugnis das Zollgebiet der Gemeinschaft verlassen hat, ist die Zahlung der einheitlichen oder unterschiedlichen Erstattung davon abhängig, daß das Erzeugnis innerhalb einer Frist von zwölf Monaten nach Annahme der Ausfuhranmeldung in ein Drittland eingeführt wurde, es sei denn, daß es im Laufe der Beförderung infolge höherer Gewalt untergegangen ist,
a) wenn ernste Zweifel am Erreichen der tatsächlichen Bestimmung des Erzeugnisses bestehen oder
b) wenn bei dem Erzeugnis ... die Möglichkeit besteht, daß es in die Gemeinschaft wieder eingeführt wird.
..."
58 Artikel 5 Absatz 1 letzter Unterabsatz fügt hinzu:
"Ausserdem können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zusätzliche Beweismittel fordern, mit denen ihnen gegenüber nachgewiesen werden kann, daß das betreffende Erzeugnis tatsächlich in unverändertem Zustand auf den Markt des einführenden Drittlandes gelangt ist."
59 Artikel 13 der Verordnung Nr. 3665/87 sieht vor:
"Eine Ausfuhrerstattung wird nicht gewährt, wenn die Erzeugnisse nicht von gesunder und handelsüblicher Qualität sind; sind diese Erzeugnisse zur menschlichen Ernährung bestimmt, so darf ihre Verwendung zu diesem Zweck aufgrund ihrer Eigenschaften oder ihres Zustands nicht ausgeschlossen oder wesentlich eingeschränkt sein".
60 Schließlich muß nach Artikel 17, der differenzierte Erstattungen betrifft, das Erzeugnis in unverändertem Zustand in das Drittland eingeführt worden sein; Absatz 3 bestimmt hierzu:
"Das Erzeugnis gilt als eingeführt, wenn die Zollförmlichkeiten für die Abfertigung zum freien Verkehr in dem betreffenden Drittland erfuellt sind."
61 Das Käseherstellungsunternehmen Bel führte im letzten Quartal des Jahres 1988 14 256 Kartons Käse mit der Bezeichnung "Vache qui rit" mit einem Gesamtgewicht von 89 813 kg und einem Handelswert von 883 700 FF nach Saudi-Arabien aus. Für diese Ausfuhren gelangte das Unternehmen in den Genuß der Erstattungsregelung des Artikels 17 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13).
62 Am 20. Juni 1989, sechs Monate nach dem Versand der betreffenden Kartons, erteilte die Firma Bel dem Käufer, der Firma Abbar and Zainy Cold Stores in Dschidda eine Gutschrift in Höhe von 187 110,78 USD, entsprechend dem in Rechnung gestellten Wert von 12 148 Kartons.
63 Der Käufer soll die Textur der Käsemasse als zu weich im Vergleich zu den üblichen Standards des Erzeugnisses erachtet haben. In dem Bestreben, das Markenimage des Erzeugnisses zu erhalten, beschloß die Firma Bel, die 12 148 Kartons zu vernichten.
64 Bei einer am 6. November 1991 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG (ABl. L 388, S. 18) durchgeführten Untersuchung stellten die französischen Behörden fest:
"Die Erzeugnisse aus dem belgischen Werk der Unternehmensgruppe wurden vom Qualitätskontolldienst der Gesellschaft untersucht. Dieser gelangte zu dem Ergebnis, daß der Herstellungsprozeß 10 Herstellungsjahre lang mangelhaft überwacht worden sei, was dazu führte, daß sämtliche beanstandeten Erzeugnisse aus dem Verkauf genommen wurden."
65 Nach dieser Vernichtung erhielt die Firma Bel eine Ausfuhrerstattung von 720 720 FF.
66 Mit Schreiben vom 5. Januar, 3. April und 9. Oktober 1995 teilte die Kommission den französischen Behörden mit, daß eine Partie von 76 500 kg Käse wegen der seit ihrer Herstellung bestehenden Qualitätsmängel und deshalb nicht für Interventionsmaßnahmen in Betracht komme, weil sie nicht im Bestimmungsland in den Verkehr gebracht worden sei.
67 Mit Schreiben vom 16. Januar 1996 und vom 23. April 1996 übermittelte die Kommission der Französischen Republik ihren Vorschlag, von der Finanzierung durch den EAGFL einen Betrag von 720 720 FF, entsprechend der Gewährung der Ausfuhrerstattung für 76 500 kg Schmelzkäse, auszunehmen.
68 Die Französische Republik brachte die Angelegenheit vor die Schlichtungsstelle. Diese gelangte in ihrem Abschlußbericht vom 8. November 1996 zu dem Ergebnis,
"... daß es ihr unmöglich ist, in diesem Fall eine Grundlage für die Schlichtung zu finden. Die Bedeutung einer schnellen Klarstellung der einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Artikel 5 und 13 der Verordnung Nr. 3665/87, wird betont."
69 Mit der angefochtenen Entscheidung nahm die Kommission die Berichtigung um 720 720 FF aus folgenden in Punkt 4.2.2.3 des Zusammenfassenden Berichts angegebenen Gründen vor:
- das Erzeugnis sei nicht von handelsüblicher Qualität (vgl. Artikel 13 der Verordnung Nr. 3665/87);
- der Fehler sei bei der Erzeugung, also vor der Ausfuhr, aufgetreten (vgl. Artikel 3 der Verordnung Nr. 3665/87);
- das Erzeugnis sei nicht auf den Markt des einführenden Drittlandes gelangt (vgl. Artikel 5 der Verordnung Nr. 3665/87).
70 Die französische Regierung macht zur Begründung ihrer Nichtigkeitsklage geltend, die Zahlung der Ausfuhrerstattung für Schmelzkäse sei entsprechend den Bestimmungen der Verordnung Nr. 3665/87 erfolgt. Daher verstosse die angefochtene Entscheidung insbesondere gegen die Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70,
nach denen die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte vom EAGFL finanziert würden, wenn die Ausgaben von den zuständigen nationalen Stellen nach Gemeinschaftsrecht getätigt worden seien.
71 Diese einzige Rüge stützt die französische Regierung auf zwei Argumente.
72 Zum einen seien die Erzeugnisse am Tag der Ausfuhr von gesunder und handelsüblicher Qualität gewesen.
73 Erst im Laufe der Vermarktung der Erzeugnisse habe der Importeur festgestellt, daß die Masse eine weichere Textur als üblich aufgewiesen habe. Bei der Erfuellung der Zollförmlichkeiten bei den saudi-arabischen Behörden hätten sich weder ein mikrobieller oder physikalisch/chemischer Mangel noch das Vorhandensein eines Fremdkörpers oder eine Überschreitung des Verbrauchsdatums gezeigt.
74 Zum anderen sei die Partie Käse tatsächlich im Sinne von Artikel 5 der Verordnung Nr. 3665/87 nach Saudi-Arabien ausgeführt worden.
75 Die Zollförmlichkeiten für die Abfertigung zum Verkehr seien ordnungsgemäß erledigt worden. Die spätere Vernichtung der Erzeugnisse könne daher nichts an dem Umstand ändern, daß die Waren tatsächlich auf den saudi-arabischen Markt gelangt seien. Das Inverkehrbringen sei im Sinne der Verordnung Nr. 3665/87 tatsächlich erfolgt, wenn die Förmlichkeiten für die Abfertigung zum freien Verkehr im Bestimmungsland erfuellt und die Waren vom Abnehmer übernommen worden seien.
76 In Ermangelung einer Gemeinschaftsnorm, die die gesunde und handelsübliche Qualität der betreffenden Erzeugnisse definiert, ist es Sache der Mitgliedstaaten, genauere einschlägige Bestimmungen zu erlassen (vgl. Urteil vom 8. Juni 1994 in der Rechtssache C-371/92, Ellinika Dimitriaka, Slg. 1994, I-2391, Randnr. 23).
77 Solche nationalen Bestimmungen dürfen jedoch nicht im Gegensatz zur allgemeinen Systematik der anwendbaren Gemeinschaftsregelung stehen. Nach der neunten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3665/87 müssen Erzeugnisse, für die eine Ausfuhrerstattung beantragt wird, "so beschaffen sein, daß sie unter normalen Verhältnissen vermarktet werden können".
78 Die französische Regierung hat eingeräumt, daß der Qualitätsunterschied gegenüber der üblichen Textur des Erzeugnisses auf einen Fehler bei der Herstellung zurückzuführen sei und daß vom Hersteller durchgeführte interne Prüfungen dessen Feststellung erlaubt hätten (Randnr. 64 des vorliegenden Urteils).
79 Unerheblich ist, daß der Fehler der Textur erst bei einer Kontrolle durch den saudi-arabischen Abnehmer aufgedeckt wurde. Am Tag der Ausfuhr war das betreffende Erzeugnis mit einem verdeckten Mangel behaftet, so daß es nicht von gesunder und handelsüblicher Qualität im Sinne des Artikels 13 der Verordnung Nr. 3665/87 war.
80 Wäre es anders, hätte die Allgemeinheit die Folgen der Nichterfuellung der Vertragspflicht eines Herstellers zu tragen, ein ordnungsgemässes Erzeugnis zu liefern. Dies ist nicht die Aufgabe der Erstattungsregelung, die nur die Ausfuhr von Gemeinschaftserzeugnissen ermöglichen soll, die sonst für den Wirtschaftsteilnehmer nicht rentabel wäre (vgl. Urteil vom 28. März 1996 in der Rechtssache C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International u. a., Slg. 1996, I-1925, Randnrn. 21 und 22).
81 Da nach Artikel 13 der Verordnung Nr. 3665/87 keine Erstattung gewährt werden kann, wenn die Erzeugnisse nicht von gesunder und handelsüblicher Qualität sind, braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob die Einfuhr der betreffenden Partie Schmelzkäse nach Saudi-Arabien tatsächlich im Sinne von Artikel 5 der Verordnung getätigt wurde.
82 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
83 Nach Artikel 69 § 2 Satz 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.