61969C0033
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. GAND
VAN 4 FEBRUARI 1970 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
I
De Raad van de EEG heeft op 4 april 1962 een reeks Verordeningen (nos. 19 t/m 24) uitgevaardigd houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten voor een aantal produkten: granen, varkensvlees, eieren, slachtpluimvee, groenten en fruit en ten slotte voor de sector wijnbouw.
Het is deze laatste sector — de enige waarvan de ordening tot dusver nog geen definitieve vorm heeft aangenomen — waarop de heden te behandelen zaak betrekking heeft. De Commissie der Europese Gemeenschappen, handelend overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag, verzoekt U voor recht te willen verklaren dat de Italiaanse Republiek door het wijnbouwkadaster niet binnen de termijn van artikel 1 der Verordening no. 24, gewijzigd door Verordening no. 92/63 van 30 juli 1963, dat wil zeggen vóór 31 december 1964 in te stellen, de op haar krachtens die bepaling rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Onze opmerkingen ter zake kunnen kort zijn want het rapport ter terechtzitting en de mondelinge toelichting gaven U van de respectievelijke standpunten der partijen en van het eigenlijke geschilpunt reeds een volledig beeld.
Naar het oordeel van de Commissie wordt bij het onderhavige artikel de verplichting opgelegd vóór het verstrijken van de vastgestelde termijn alie administratieve, materiële en topografische werkzaamheden te voltooien nodig om het kadaster voor gebruik gereed te doen zijn, zonder uitzondering werkzaamheden waarvan niet wordt betwist, dat zij op het ogenblik van het instellen van het beroep niet waren voltopid en dat zij het ook heden nog niet zijn.
Volgens verweerster berust de stelling van de Commissie op een verwarring van de twee begrippen: instelling en werking. De uitdrukking „de Lid-Staten stellen (istituiscono) een wijnbouwkadaster in” moet in zuiver juridische zin worden opgevat. Zij houdt voor de Lid-Staten de verplichting in om tot de totstandbrenging te besluiten van een kadaster als een instelling van hun bestuur en daarvoor de grondslagen te leggen; zij betekent niet dat alle materiële of topografische uitvoeringswerkzaamheden binnen de in de verordening voorziene termijn voltooid moeten zijn, in dier voege dat het kadaster vanaf dat ogenblik „operationeel” is. Bij decreet no. 1707 van de President van de Republiek van 29 december 1965 werd in Italië het nationale wijnbouwkadaster ingesteld en daartoe een krediet geopend van 3800000000 lires. Sedertdien werken het Ministerie van Landbouw en het Centraal Bureau voor de Statistiek aktief aan de verwerkelijking van dit instituut, die op ernstige moeilijkheden stuit als gevolg van de uitzonderlijk verspreide ligging der met wijnstokken bebouwde oppervlakten. Uit een en ander zou blijken dat de Italiaanse Republiek geenszins in haar verplichtingen is tekort geschoten.
II
Van deze beide stellingen — het zij reeds bij voorbaat gezegd — menen wij dat die van de Commissie moet worden aanvaard en wel om redenen die zowel met de tekst als de ratio legis verband houden en bovendien in overeenstemming zijn met de door de Italiaanse Regering zelf tot op de dag van het instellen van het beroep gehuldigde opvatting.
1.
In de eerste plaats mag de interpretatie van de tekst redelijkerwijze niet beperkt blijven tot de exegese van het in de Italiaanse versie gebezigde werkwoord „istituire”; daar de vier versies gelijkelijk authentiek zijn dient immers mede op de in de andere drie versies voorkomende termen „établir”, „einrichten” en „instellen” te worden gelet. Aangenomen al dat het Italiaanse woord moet worden geduid in die zin dat het uitsluitend, of meer in het bijzonder, op instelling doelt in de betekenis van invoering in het rechtsstelsel, schijnen de in de andere talen gebruikte dienovereenkomstige termen niet alle deze interpretatie te bevestigen.
—
Bedoelde uitdrukking verkrijgt evenwel haar ware betekenis eerst indien men haar beschouwt in verband met het geheel der verordening waarin zij voorkomt.
Artikel 1 van Verordening no. 24 luidt als volgt :
„De Lid-Staten stellen uiterlijk op 30 juni 1963 een wijnbouwkadaster in, dat voortdurend zal worden bijgehouden.
Dit kadaster, dat zijn grondslag vindt in de algemene telling van de wijngaarden, bevat ten minste de volgende gegevens :…”
Daarop volgt een lijst waarin worden opgesomd de totale met wijnstokken bebouwde oppervlakte, de met wijnstokken bebouwde oppervlakten onderscheiden naar de aard der produktie, de wijze van exploitatie van de bedrijven, de indeling van de wijnbouwbedrijven naar oppervlakte, de indeling van de oppervlakte van de wijngaarden naar de leeftijd van de beplanting en de spreiding van de onderscheiden soorten van wijnstokken, ingedeeld naar het jaar van aanplant.
Het valt niet in te zien hoe een kadaster zou kunnen worden bijgehouden dat niet eerst materieel werd verwezenlijkt. De instelling daarvan — gelijk die in het eerste lid van het artikel aan de Lid-Staten binnen een bepaalde termijn wordt opgedragen — houdt dan ook in dat alle stukken worden bijeengebracht, opgemaakt op grondslag van topografische gegevens of administratieve handelingen aan de hand waarvan de gesteldheid, de ligging en de aard der bedrijven zeer nauwkeurig kunnen worden weergegeven. Het gaat hier om de materiële verwezenlijking en niet om een rechtshandeling waarbij een instelling in het leven wordt geroepen.
Deze opvatting vindt Devestiging in het tweede lid van genoemd artikel waarin de gegevens die „dit kadaster” moet bevatten in bijzonderheden worden bepaald — het kadaster dus welks instelling binnen een gegeven termijn in het vorige lid werd voorzien — en waarin voorts nader wordt verklaard dat het zijn grondslag vindt in een algemene telling der wijnvelden. Artikel 1 van deze verordening ziet inderdaad op het concrete resultaat van een reeks werkzaamheden die ertoe leiden dat het kadaster daadwerkelijk kan worden gebruikt.
—
Ten slotte, zo er nog enige twijfel mocht bestaan over de strekking van de onderhavige uitdrukking, behoeft slechts te worden gelet op Verordening no. 92/63 van de Raad die slechts ten doel had het eerste lid van artikel 1 der Verordening no. 24 te wijzigen in dier voege dat de oorspronkelijk bepaalde datum, 30 juni 1963, werd vervangen door 31 december 1964.
Na een verwijzing naar Verordening no. 24 en Verordening no. 143 van de Commissie waarbij de eerste bepalingen met betrekking tot het instellen van het wijnbouwkadaster werden gegeven, volgt dan een overweging waarmede de verlenging van de termijn als volgt wordt gemotiveerd :
„Overwegende dat een aanvullende termijn noodzakelijk is gebleken om de werkzaamheden in verband met de instelling van het wijnbouwkadaster in een aantal Lid-Staten waar de vraagstukken ter zake bijzonder ingewikkeld zijn, met name als gevolg van de talrijke ter plaatse uit te voeren enquêtes en de tijd vereist voor de bewerking van de verkregen gegevens en inlichtingen, naar behoren uit te voeren;”
Indien de betekenis van de oorspronkelijke tekst nog toelichting behoefde dan werd die wel in deze overweging van de verordening, waarbij hij werd gewijzigd, gegeven: de Raad wilde de termijn verlengen die voorzien was voor de voltooiing van die werkzaamheden welke alle te zamen genomen voor hem de instelling van het kadaster betekenden.
2.
Bij deze aan de tekst ontleende argumenten komt nog een argument dat op de ratio der onderhavige bepaling berust. Volgens de thans door de Italiaanse Regering verdedigde stelling zouden de Lid-Staten gehouden zijn vóór een bepaalde dag een wijnbouwkadaster in het leven te roepen; maar met het invoegen van deze instelling in hun rechtsorde en in hun bestuursorganisatie zouden dan ook hun verplichtingen krachtens de verordening houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt zijn uitgeput en zouden de datum waarop en het tempo waarin de werkzaamheden tot oprichting van een gebruiksklaar kadaster moesten worden uitgevoerd aan hun prudentie zijn overgelaten.
Deze opvatting miskent de rol die de auteurs der verordening aan het kadaster in de ordening van de wijnmarkt toekenden. Zij heeft ten doel de permanente overschotten — gelijk die voor al te veel andere produkten bestaan — te vermijden en de stabilisatie van markten en prijzen te bereiken zowel door aanpassing van de beschikbare hoeveelheden aan de behoeften als door kwaliteitsverbetering. Het is derhalve nodig het produktievermogen alsmede de ontwikkeling van de oogsten en voorraden te kennen en aan dit doel beantwoorden de instelling van het kadaster en het invoeren van een stelsel van opgaven, twee categorieën van maatregelen die de inhoud van Verordening no. 24 vormen. Maar het kadaster kan tot dit beleid slechts dienstig zijn vanaf het ogenblik waarop — na zijn voltooiing — de daarin samengebrachte documenten de nodige gegevens bevatten. De datum van zijn instelling rechtens is van weinig belang; waar het op aankomt is zijn concrete verwezenlijking en slechts daarvoor is het vaststellen van een termijn gerechtvaardigd.
3.
De Italiaanse Regering heeft zich dan ook — gelijk uit haar briefwisseling met de Commissie blijkt — met deze interpretatie geruime tijd kunnen verenigen.
Wij citeren allereerst een brief van haar permanente vertegenwoordiging van 29 maart 1963 toen de termijn nog was vastgesteld op 30 juni 1963. Daarin wordt gezegd dat naar het oordeel van de deskundigen van dat land — gegrond op de technische moeilijkheden bij het vereiste kadastraal onderzoek ondervonden — deze datum de uiterste termijn had moeten vormen tot het treffen van de aan het eigenlijke werk voorafgaande voorbereidingen; maar in het Comité van Beheer werd die datum opgevat als geldende voor de reële voltooiing van het kadaster. Daar deze werkzaamheden niet vóór 31 december 1964 schenen te kunnen worden voltooid, verzocht de Italiaanse Regering „een derogatie” tot de laatstgenoemde datum „voor de in artikel 1 der Verordening no. 24 van de Raad voorziene voltooiing”. Hiermede werd impliciet de door het Comité van Beheer in meerderheid aanvaarde interpretatie goedgekeurd en het is ter inwilliging van dit verzoek dat de Raad bij Verordening no. 92/63 als nieuwe termijn de door de Italiaanse Regering genoemde heeft vastgesteld.
Tot op het instellen van het beroep door de Commissie bleef het standpunt van de Italiaanse Regering ongewijzigd. In haar antwoord op de brief van 17 juni 1966 waarmede de Commissie de procedure van artikel 169 aanving, betwistte de Italiaanse Regering in haar opmerkingen van 1 augustus daarop volgend de vertraging bij de instelling van het wijnbouwkadaster niet, doch schreef die toe aan concrete technische moeilijkheden als gevolg van de ingewikkelde en ongelijke structuur van de wijnbouw in dat land. Zij verklaarde dat het kadaster in de loop van 1968 gereed zou kunnen komen. Het was met het oog op deze situatie dat de Commissie op 24 juni 1967 aan de Raad heeft voorgesteld de in het gewijzigde artikel 1 der Verordening no. 24 vastgestelde termijn andermaal te verlengen en wel tot 31 december 1968, doch, gelijk U bekend, werd aan dit voorstel geen gevolg gegeven.
III
Het is op deze gronden dat wij ons met de door de Commissie van deze tekst gegeven interpretatie verenigen en bijgevolg erkennen dat de Italiaanse Republiek inderdaad een op haar rustende verplichting niet is nagekomen. Wij willen niettemin op twee argumenten van verweerster ingaan die zij in het bijzonder bij het pleidooi nader heeft ontwikkeld.
1.
Uitgaande van de gedachte dat de termijn van artikel 1 van Verordening no. 24 slechts zag op het invoeren van het kadasterstelsel, dat wil zeggen zijn instelling rechtens, en nog niet op de concrete verwezenlijking, heeft de Italiaanse Regering betoogd dat met het decreet van de President van de Republiek van 29 december 1965 ten volle aan deze verplichting was voldaan.
Aanvaardt men de zin welke naar ons oordeel aan het litigieuze artikel moet worden toegekend, dan treft het argument stellig geen doel. Hieraan zij nog toegevoegd dat, zelfs volgens de thans door de Italiaanse Regering verdedigde interpretatie, het decreet van 29 december 1965 haar stelling nog niet vermag te rechtvaardigen, want - met de Commissie - menen wij dat daarbij het kadaster niet wordt ingesteld doch slechts machtiging tot zijn instelling verleend.
Dit volgt uit artikel 1 van bedoeld decreet luidend als volgt :
„Het in de verordeningen der EEG voorziene nationale kadaster… wordt ingesteld en gehouden door de minister van Landbouw en Staatsbosbeheer” (è istituito e tenuto dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste).
Beide elementen zijn derhalve in de tekst nauw aan elkander verbonden en het komt ons volstrekt willekeurig voor in deze zin twee handelingen ce willen onderscheiden: de instelling rechtens van het kadaster, die het werk zou zijn van de auteur van het decreet en daarmede zou zijn verwezenlijkt, en anderzijds het houden van het kadaster waarmede voornoemde autoriteit de minister van Landbouw had belast.
Artikel 2 voegt hieraan toe : „De werkzaamheden in verband met de instelling (relative alla istituzione) van het wijnbouwkadaster vinden plaats onder leiding van de minister van Landbouw en Staatsbosbeheer in samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek”. Men zegt niet „de op de instelling van het kadaster volgende werkzaamheden”, terwijl toch het gebruik van dit op het verleden gerichte adjectief logisch geweest ware indien die instelling reeds bij het voorafgaande artikel zou zijn verwerkelijkt.
Hieruit volgt dat de in het decreet voorkomende termen „istituire” en „istituzione” geen betrekking hebben op het rechtens in het leven roepen van het kadasterstelsel, doch op zijn concrete verwezenlijking en — aldus gezien — bepaalt het decreet zich tot de voorbereiding en organisatie der werkzaamheden.
Dit is trouwens de enige strekking welke de Italiaanse autoriteiten ten tijde van zijn uitvaardiging aan deze tekst hebben gegeven, tijdstip waarop zij zich nog niet beriepen op de onderscheiding tussen instelling en werking, tussen de instelling rechtens en de concrete verwezenlijking. In de reeds geciteerde opmerkingen van 1 augustus 1966 — haar antwoord bij de aanvang der procedure ex artikel 169 — verwezen zij naar dit decreet niet om daarmede te betogen dat „het instelde” doch dat het de „instelling van het wijnbouwkadaster voorschreef” (stabilisce l'istituzione del catasto viticolo).
2.
Het tweede argument steunt op de opeenvolging en het onderling verband van de respectievelijk door de Raad en de Commissie uitgevaardigde voorschriften. De Italiaanse Republiek onderstreept dat in casu de oorspronkelijke verordening van de Raad de Commissie opdroeg met betrekking tot het litigieuze artikel 1 toepassingsvoorschriften te geven en derhalve de elementen van het in te stellen kadaster nader te omschrijven, hetgeen zij bij de Verordening no. 143/63 en de Verordening no. 26/64 heeft gedaan. Met een beroep op de nationale rechtsstelsels waarin een hiërarchische verhouding wordt erkend tussen de wetten van het Parlement en de uitvoeringsvoorschriften van de uitvoerende macht, meent verweerster dat de tekst van de Raad de „primaire” regel was waarbij de Lid-Staten de verplichting wordt opgelegd het kadaster in te stellen en hun daartoe tevens een termijn gesteld, terwijl de verordeningen van de Commissie, waaraan slechts de betekenis van „secundaire” of uitvoeringsregels toekomt, slechts ten doel hadden de concrete structuur van het kadaster in bijzonderheden vast te leggen. Hieruit zou dan moeten worden afgeleid dat de door de Raad bepaalde termijn slechts op de instelling rechtens van het kadaster zag en niet op deszelfs concrete verwezenlijking. Immers aanvaarding van de stelling der Commissie dat die termijn op de verwezenlijking ziet, zou inhouden dat aan de „secundaire” normen voorrang wordt toegekend boven de „primaire”, want de werkelijke betekenis van de door de Raad gegeven termijn zou dan afhangen van de meer of minder grote spoed welke de Commissie bij het geven van haar eigen verordeningen zou betrachten.
Met betrekking tot de mogelijkheid nationale rechtsopvattingen naar het gemeenschapsrecht over te brengen moet de grootste omzichtigheid worden betracht en wij zullen hier niet het — in sommige opzichten delicate — vraagstuk van de oorsprong en de omvang der verordenende bevoegdheid van de Commissie behandelen. Het onderhavige geval verlangt echter geen antwoord op deze vraag. Immers genoemde instelling werd bij uitdrukkelijke delegatie gemachtigd tot het geven van uitvoeringsvoorschriften met betrekking tot het litigieuze artikel, hetgeen in feite indirect van invloed zou kunnen zijn op de duur van de termijn waarover de Lid-Staten voor de nakoming van hun verplichting in feite beschikten. Had de Commissie harerzijds verzuimd binnen de haar zelf daartoe door de Raad gestelde termijn de nodige maatregelen te nemen, dan zou zij zich aan de sanctie van artikel 175 hebben blootgesteld en had zij met de gevolgen van haar eigen vertraging op het verloop van de werkzaamheden tot verwezenlijking van het kadaster door een Lid-Staat uitgevoerd rekening moeten houden, wanneer zij eventueel geroepen werd een verzuim van die Lid-Staat in het raam van artikel 169 te beoordelen. Maar al deze overwegingen zijn ten volle verenigbaar met de door ons voorgestelde interpretatie der litigieuze bepaling en het argument van de Italiaanse Republiek komt ons ongegrond voor.
samenvattend achten wij het buiten twijfel dat hetgeen Verordening no. 24 van 4 april 1962 in haar oorspronkelijke lezing voor de 30e juni 1963 eiste de concrete verwezenlijking van het kadaster was. Deze bepaling miskende de werkelijkheid in die mate dat de termijn tot 31 december 1964 moest worden verlengd. Kennelijk was hij ook toen nog te kort, want de Commissie heeft — zonder succes — nog een verdere verlenging tot 31 december 1968 voorgesteld, gelijk de Italiaanse Republiek had verzocht. Onder die omstandigheden was het begrijpelijk dat zij toen de reeds aangevangen procedure onderbrak. Begrijpelijk is het ook dat zij die in 1969 hervatte: immers men had de Italiaanse Republiek toen bijna 7 jaar gelaten om het wijnbouwkadaster in te stellen (die term opgevat in de zin welke daaraan in Verordening no. 24 toekomt) en zij kon ook geen enkele geldige verontschuldiging meer aanvoeren voor het feit dat zij de toepassing van bedoeld voorschrift op die wijze had vertraagd.
Wij concluderen dat voor recht zal worden verklaard dat de Italiaanse Republiek, door het wijnbouwkadaster niet in te stellen, de op haar krachtens de bepalingen van artikel 1 van Verordening no. 24 juncto artikel 1 van Verordening no. 92/63 van de Raad rustende verplichting niet is nagekomen, met veroordeling van verw eerster in de proceskosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.