62015CC0231
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
14 päivänä kesäkuuta 2016 (
1
)
Asia C‑231/15
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja
Petrotel Sp. z o.o. w Płocku
vastaan
Polkomtel Sp. z o.o.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Sąd Najwyższy (ylin tuomioistuin, Puola))
”Sähköiset viestintäverkot ja ‑palvelut — Direktiivi 2002/21/EY — 4 artiklan 1 kohta — Kansallisten sääntelyviranomaisten päätös — Operaattorien välisen erimielisyyden ratkaiseminen — Kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen kumoamisen vaikutukset — Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin — Euroopan unionin perusoikeuskirja — 47 artikla — Tuomioistuimen ratkaisun ulottuvuus”
1.
Sąd Najwyższy (ylin tuomioistuin, Puola) pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY (
2
) 4 artiklan 1 kohtaa.
2.
Ennakkoratkaisupyynnön taustalla on Puolan sähköisen viestinnän alan viranomaisen (
3
) tekemästä päätöksestä nostettu kanne. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko hallinnollisen päätöksen kumoavalla kansallisen tuomioistuimen tuomiolla oltava puitedirektiivin mukaan ex tunc ‑vaikutuksia (eli vaikutuksia siitä hetkestä lähtien, kun kansallinen sääntelyviranomainen teki päätöksensä) vai ainoastaan ex nunc ‑vaikutuksia (eli vaikutuksia siitä hetkestä lähtien, kun kumoamistuomio annettiin).
3.
Ennakkoratkaisupyynnössä on siis kyse sähköisen viestinnän alan kansallisten sääntelyviranomaisten tointen täytäntöönpanokelpoisuudesta ja niiden kumoamisesta annettujen tuomioiden vaikutuksista. Käsiteltävällä asialla on lisäksi kaksi erityispiirrettä: a) kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen täytäntöönpanoa ei ollut väliaikaisesti lykätty, joten se oli välittömästi täytäntöönpanokelpoinen, (
4
) ja b) mainitun päätöksen vuoksi oli muutettava kahden televiestintäyrityksen välisiä sopimuksia.
4.
Ongelma on nähtävästi erityisen monimutkainen, koska Sąd Najwyższy ei ole samaa mieltä Naczelny Sąd Administracyjnyn (ylin hallintotuomioistuin, Puola) oikeuskäytännöstä, jonka mukaan on niin, että jos tuomiolla kumotaan hallinnollinen toimi, jonka täytäntöönpanoa ei ole lykätty, tuomiolla on vaikutuksia ainoastaan sen antamispäivästä lähtien, jolloin kyseisen toimen, jonka täytäntöönpanoa ei ollut lykätty mutta joka on nyt kumottu, soveltamisen aiemmat vaikutukset pysyvät ennallaan. Sąd Najwyższy on epätietoinen siitä, onko kyseinen oikeuskäytäntö sopusoinnussa tehokkuusperiaatteen kanssa puitedirektiivin 4 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
5.
Ennakkoratkaisupyyntöön liittyvä uusi aspekti koskee puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjä muutoksenhakumenetelmiä ja erityisesti sitä, mikä ulottuvuus kyseisen säännöksen mukaan on kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten kumoamisesta annetuilla tuomioilla, sillä unionin tuomioistuin ei käsittääkseni ole vielä lausunut näistä seikoista.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin oikeus
1. Puitedirektiivi
6.
Puitedirektiivin johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kaikilla osapuolilla, joita kansallisen sääntelyviranomaisen päätös koskee, olisi oltava oikeus hakea siihen muutosta elimeltä, joka on asian osapuolista riippumaton. Tämä elin voi olla tuomioistuin. Lisäksi jokaisella yrityksellä, joka katsoo, että sen asennusoikeuksia koskevia hakemuksia ei ole käsitelty tässä direktiivissä vahvistettujen periaatteiden mukaisesti, olisi oltava oikeus hakea muutosta sellaisten päätösten osalta. Tällä muutoksenhakumenettelyllä ei vaikuteta kansallisten tuomioistuinjärjestelmien toimivallan jakoon eikä rajoiteta kansallisen oikeuden mukaisia oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden oikeuksia.”
7.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai ‑palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä tehokkaan hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakujärjestelmä.
Kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.” (
5
)
2. Direktiivi 2009/140
8.
Direktiivin johdanto-osan 14 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(14)
Oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.
(15)
Tavoissa, joilla muutoksenhakuelimet soveltavat väliaikaistoimenpiteitä kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten täytäntöönpanon lykkäämiseksi, on ilmennyt huomattavia eroja. Jotta lähestymistavan yhdenmukaisuutta voitaisiin parantaa, olisi sovellettava yhteistä normia yhteisön oikeuskäytännön mukaisesti. – –”
3. Perusoikeuskirja
9.
Perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.”
B Puolan oikeus
1. Televiestintälaki (
6
)
10.
Televiestintälain (ustawa – Prawo telekomunikacyjne) 40 §:n mukaan sähköisen viestinnän viraston pääjohtaja (Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jäljempänä UKE:n pääjohtaja) voi päätöksellä velvoittaa lain 25 §:n 4 momentissa tarkoitettujen edellytysten mukaisesti merkittävässä markkina-asemassa olevan operaattorin vahvistamaan televiestintäverkon käyttöoikeusmaksut sille aiheutuneiden kustannusten perusteella.
11.
Televiestintälain 206 §:n 2aa momentissa säädetään, että UKE:n pääjohtajan päätökset ovat välittömästi täytäntöönpanokelpoisia.
2. Hallintomenettelylaki
12.
Hallintomenettelylain (Kodeks postępowania administracyjnego) 145 §:n 1 momentissa, jonka otsikko on ”Menettelyn uudelleen aloittaminen”, säädetään seuraavaa:
”Lopullisen päätöksen tekemisen jälkeen menettely voidaan aloittaa uudelleen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
– –
8)
Päätös on tehty sellaisen toisen päätöksen tai tuomioistuimen ratkaisun perusteella, joka on kumottu tai jota on muutettu.”
13.
Hallintomenettelylain 156 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Viranomainen kumoaa päätöksen seuraavien edellytysten täyttyessä:
– –
2)
Päätöksellä ei ole oikeudellista perustaa tai se on selvästi lainvastainen.
– –”
3. Siviiliprosessilaki
14.
Siviiliprosessilain (Kodeks postępowania cywilnego) 47963 §:n mukaan tuomioistuin voi kantajan pyynnöstä lykätä päätöksen täytäntöönpanoa siihen saakka, kunnes menettelyssä annetaan ratkaisu, jos se katsoo täytäntöönpanoon liittyvän merkittäviä riskejä tai peruuttamattomia vaikutuksia.
15.
Siviiliprosessilain 47964 §:ssä säädetään, että asian tutkimisen jälkeen tuomioistuin voi hyväksyä tai hylätä kanteen. Jos tuomioistuin hyväksyy kanteen, se kumoaa riidanalaisen päätöksen tai muuttaa sitä kokonaisuudessaan tai osittain ja lausuu pääasiasta.
II Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
16.
UKE laati vertailevan analyysin Polkomtel Sp. z o.o:n (
7
) (jäljempänä Polkomtel) perimistä matkapuheluiden terminointimaksuista (
8
) ja arvioi niiden lainmukaisuutta ja totesi tämän perusteella, että Polkomtelin ja muiden jäsenvaltioiden soveltamien terminointimaksujen välillä oli eroja ja että Polkomtelin maksut perustuivat virheellisiin laskutoimituksiin.
17.
UKE:n pääjohtaja teki 30.9.2008 ensimmäisen päätöksen (jäljempänä vuoden 2008 päätös), jossa hän vahvisti enimmäishinnat, joita Polkomtelin oli sovellettava tarjotessaan muille operaattoreille matkapuheluiden terminointipalveluita tietyn aikataulun mukaisesti.
18.
Polkomtel riitautti vuoden 2008 päätöksen Varsovan Rejonowy Sądissa (Varsovan alueellinen tuomioistuin), joka kumosi päätöksen 23.3.2011 antamallaan tuomiolla. Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varsovan muutoksenhakutuomioistuin) pysytti tuomion 30.1.2012 antamallaan ratkaisulla, ja siitä tuli lainvoimainen. (
9
)
19.
Sillä aikaa kun vuoden 2008 päätöstä koskevaa kannetta käsiteltiin, Polkomtel esitti 4.12.2008 Petrotel Sp. z o.o:lle (
10
) (operaattori, joka käytti Polkomtelin tarjoamia matkapuheluiden terminointipalveluja maksua vastaan) ehdotuksen, joka koski Petrotelin oikeudesta käyttää Polkomtelin viestintäverkkoa 21.10.1999 tehdyssä sopimuksessa sovittujen terminointimaksujen muuttamista.
20.
Petrotel ja Polkomtel eivät päässeet sopimukseen vuoden 2008 päätöksen mukaisten hintojen käyttöönotosta, joten Petrotel pyysi 6.2.2009 UKE:tä puuttumaan verkon käyttöoikeussopimuksen muuttamista koskevaan asiaan.
21.
UKE:n pääjohtaja ratkaisi Petrotelin ja Polkomtelin välisen riita-asian 17.3.2009 tekemällään päätöksellä (jäljempänä täytäntöönpanopäätös), jolla hän muutti kyseisten operaattoreiden välistä sopimusta. Täytäntöönpanopäätös mukautettiin vuoden 2008 päätöksen hintajärjestelyyn.
22.
Polkomtel riitautti täytäntöönpanopäätöksen Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentówissa (Varsovan alueellinen tuomioistuin – kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioita käsittelevä tuomioistuin), joka kumosi sen 26.10.2012 antamallaan tuomiolla. Tuomion perusteluissa todettiin muun muassa, että vuoden 2008 päätös oli jo kumottu aiemmassa menettelyssä. Täytäntöönpanopäätöksellä ainoastaan pantiin täytäntöön vuoden 2008 päätös, joten kumoamisensa jälkeen vuoden 2008 päätös ei enää voinut muodostaa oikeudellista perustaa täytäntöönpanopäätöksellä Polkomtelille asetetuille velvollisuuksille.
23.
Petrotel ja UKE valittivat 26.10.2012 annetusta tuomiosta Sąd Apelacyjny w Warszawieen, joka hylkäsi valitukset 19.9.2013 antamallaan tuomiolla, jossa se pääosin toisti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustelut.
24.
Sąd Apelacyjny w Warszawien mukaan vuoden 2008 päätöksen kumoamisella ei ollut ainoastaan ex nunc ‑vaikutuksia, koska se tarkoittaisi, että sähköisiä viestintäverkkoja tarjoavan yrityksen oikeus hakea muutosta vuoden 2008 päätökseen ja päätöksestä vireille pannussa menettelyssä annetun kumoamistuomion vaikutukset olisivat pelkästään näennäisiä.
25.
Petrotel ja UKE ovat tehneet kassaatiovalituksen Sąd Apelacyjny w Warszawien tuomiosta Sąd Najwyższyyn, jonka mukaan asian ratkaiseminen edellyttää ennakkoratkaisukysymyksen esittämistä unionin tuomioistuimelle.
26.
Sąd Najwyższyn mukaan kahdessa aiemmassa tuomiossa hyväksytty kanta on lähtökohtaisesti tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden mukainen (puitedirektiivin 4 artikla ja perusoikeuskirjan 47 artikla). Se esittää kuitenkin epäilynsä kansallisesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan laillisuusperiaatteen ja saavutettujen oikeuksien suojan periaatteen johdosta hallinnollisen toimen kumoaminen keskeyttää toimen kyvyn tuottaa oikeusvaikutuksia ainoastaan virheellisen päätöksen kumoavan päätöksen voimaantulohetkestä alkaen, siis ex nunc. (
11
)
27.
Lisäksi sellaisen kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen kumoaminen, jonka perusteella on annettu toinen hallinnollinen toimi, ei vaikuta jälkimmäisen toimen olemassaoloon: se on perusta uudelle käsittelylle, ja myöhemmällä päätöksellä on ainoastaan ex nunc ‑vaikutuksia. (
12
)
28.
Jos tuomioistuimet noudattaisivat edellä mainittuja periaatteita, se merkitsisi, että vuoden 2008 päätöksen (jolla vahvistettiin täytäntöönpanopäätöksessä myöhemmin käytetty enimmäishinta) kumoamisella ei olisi merkitystä Polkomtelin täytäntöönpanopäätöstä koskevaa muutoksenhakua tutkittaessa.
29.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisen virkkeen perusteella vuoden 2008 päätös olisi edelleen pätevä, jos sitä ei ole kumottu. Sen myöhemmän kumoamisen ei pitäisi vaikuttaa Petrotelin ja Polkomtelin välillä sovellettaviin terminointimaksuihin ajanjaksolla, joka ulottuu kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksellä sopimukseen tehdyn muutoksen päivämäärästä siihen saakka, kunnes tuomioistuin on lopullisesti kumonnut vuoden 2008 päätöksen. Tämä voisi kuitenkin rajoittaa tehokasta oikeussuojaa.
30.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että koska unionin oikeudessa ei ole säädetty kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten kumoamisesta annettujen tuomioiden vaikutuksista, on sovellettava jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatetta ja rajattava sitä tehokkuusperiaatteella, jota puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta ilmentää. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset liittyvät siihen, että koska mainitun säännöksen viimeisen virkkeen mukaisista välitoimista ei ole määrätty, välitön täytäntöönpanokelpoisuus voi heikentää tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaa oikeutta, jota kunnioitettaisiin ainoastaan annettaessa kumoamistuomiolle taannehtivat oikeusvaikutukset.
31.
Tällä perusteella Sąd Najwyższy esittää seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – direktiivin 2002/21/EY – – 4 artiklan 1 kohdan ensimmäistä ja kolmatta virkettä tulkittava siten, että jos sähköisiä viestintäverkkoja tarjoava yritys riitauttaa kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen, joka koskee kyseisen yrityksen verkossa sovellettavia matkapuhelujen terminointimaksuja (terminointimaksuja koskeva päätös), ja tämän jälkeen kyseisen päätöksen täytäntöönpanevan, sääntelyviranomaisen seuraavan päätöksen, jolla muutetaan terminointimaksuja koskevan päätöksen adressaatin ja toisen yrityksen välistä sopimusta siten, että tämän toisen yrityksen terminointimaksuja koskevan päätöksen adressaatin verkossa vastaanottamien puhelujen terminointimaksut muutetaan terminointimaksuja koskevassa päätöksessä vahvistetun mukaisiksi (täytäntöönpanopäätös), kansallinen tuomioistuin, joka on kumonnut terminointimaksuja koskevan päätöksen, ei voi kumota täytäntöönpanopäätöstä direktiivin 2002/21 4 artiklan 1 kohdan neljännen virkkeen sanamuodon ja täytäntöönpanopäätöksestä hyötyvän yrityksen luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteisiin perustuvan intressin vuoksi, vai onko direktiivin 2002/21 4 artiklan 1 kohdan ensimmäistä ja kolmatta virkettä, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että kansallinen tuomioistuin voi kumota kansallisen sääntelyviranomaisen täytäntöönpanopäätöksen ja sen seurauksena poistaa siinä vahvistetut velvollisuudet tuomiota edeltävältä ajalta, jos se katsoo, että tämä on tarpeen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi yritykselle, joka hakee muutosta kansallisen sääntelyviranomaisen päätökseen, jolla pannaan täytäntöön sittemmin kumotussa terminointimaksuja koskevassa päätöksessä vahvistetut velvollisuudet?”
III Yhteenveto asianosaisten vaatimuksista
32.
Polkomtel väittää, ettei ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi sen hypoteettisuuden vuoksi. Annettavalla vastauksella ei myöskään ole merkitystä asian ratkaisun kannalta, ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset koskevat pikemminkin vuoden 2008 päätöksen vaikutuksia kuin täytäntöönpanopäätöstä, vaikka viimeksi mainittu on pääasian ainoa kohde. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole kuvannut riidanalaista kansallista oikeusjärjestystä, mikä on vastoin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklaa.
33.
Polkomtelin mukaan Sąd Najwyższy esittää kysymyksiä, jotka ulottuvat oikeusriidan kohdetta laajemmalle, koska niissä viitataan menettelyyn, jota UKE:n olisi kumoamisperusteen mukaan noudatettava sen jälkeen, kun täytäntöönpanopäätös on kumottu, sekä kyseisten kahden yrityksen välisiin mahdollisiin oikeudenkäynteihin. Se moittii myös sitä, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole arvioinut menettelysääntöjen tulkinnasta mahdollisesti johtuvia vaikutuksia. Polkomtel vakuuttaa, ettei puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäistä ja kolmatta virkettä ole perusteltua tulkita siten, että vuoden 2008 päätöksen kumonnut kansallinen tuomioistuin ei kyseisen säännöksen viimeisen virkkeen sanamuodon perusteella voisi kumota myös täytäntöönpanopäätöstä vaan sen olisi arvioitava tuomion vaikutuksia kansallisen oikeuden aineellisoikeudellisten sääntöjen mukaisesti.
34.
UKE korostaa, että vaikka vuoden 2008 päätös on kumottu, Polkomtel on edelleen velvollinen vahvistamaan maksunsa sille aiheutuneiden kustannusten mukaisesti, kuten vahvistetaan toisessa, 19.7.2009 tehdyssä lopullisessa päätöksessä (jäljempänä SMP-päätös).
35.
UKE väittää, että vuoden 2008 päätös oli voimassa täytäntöönpanopäätöksen tekohetkellä. Vuoden 2008 päätöksen kumoaminen ei johda automaattisesti myös täytäntöönpanopäätöksen kumoamiseen, koska puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisessä virkkeessä vahvistetaan riidanalaisen päätöksen olevan voimassa, ellei välitoimista määrätä. Tämä pätee sekä vuoden 2008 päätökseen että täytäntöönpanopäätökseen.
36.
UKE:n mukaan on kohtuullista, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen kumoamisella on ex nunc ‑vaikutuksia vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti. Sellaisen hallinnollisen päätöksen kumoaminen, jonka perusteella on myöhemmin tehty toinen päätös, ei välttämättä ja automaattisesti tarkoita sitä, että myöhempikin päätös on pätemätön, vaan osapuolet voivat sen ansiosta pyytää uutta käsittelyä Puolan hallintomenettelylain 145 §:n 1 momentin 8 kohdan nojalla.
37.
UKE väittää säännöksestä (puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kolmas virke), jonka mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa ratkaisun ”tapaukseen liittyvistä tosiseikoista”, että tuomiolla on ex nunc ‑vaikutukset. Sen mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi asianosaisten ja muiden osapuolten väitteiden ja esitetyn näytön perusteella antaa pääasiasta ratkaisun, joka vaikuttaa riidanalaisen hallinnollisen päätöksen sisältöön korvaamalla sen.
38.
UKE katsoo, ettei tuomioistuimen pidä ainoastaan kumota täytäntöönpanopäätöstä vuoden 2008 päätöksen aiemman kumoamisen vuoksi vaan myös arvioida pääasia ja antaa ratkaisu hintojen laskemisesta Polkomtelille tosiasiassa aiheutuneiden kustannusten perusteella, sillä SMP-päätös velvoittaa sen tähän vaikka vuoden 2008 päätös onkin kumottu.
39.
UKE ehdottaakin, että ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, ettei vuoden 2008 päätöksen kumoaminen riitä perusteeksi täytäntöönpanopäätöksen kumoamiselle, sillä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava kaikki pääasian näkökohdat.
40.
Petrotel huomauttaa, että Puolan oikeuden mukaan UKE:n päätökset ovat välittömästi täytäntöönpanokelpoisia, vaikka siviiliprosessilaissa sallitaan välitoimista määrääminen, jos olemassa on merkittävien vahinkojen tai muiden peruuttamattomien vaikutusten riski. Tehokkaiden oikeussuojakeinojen takaaminen valittajalle ei edellytä riitautetun hallinnollisen päätöksen kumoamista taannehtivasti, sillä tämä voisi olla vastoin oikeusvarmuuden periaatetta ja aiheuttaa kielteisiä vaikutuksia kolmansille, joita asia koskee.
41.
Petrotel ehdottaa ennakkoratkaisukysymykseen vastausta, jonka mukaan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kun sähköisen viestintäverkon tarjoava yritys riitauttaa terminointimaksuja koskevan päätöksen ja heti sen jälkeen sen täytäntöönpanopäätöksen ja kun kansallinen tuomioistuin toteaa, että terminointimaksuja koskeva päätös on kumottu täytäntöönpanopäätöksen tekemisen jälkeen, se ei tämän perusteella voi kumota täytäntöönpanopäätöstä.
42.
Puolan hallitus katsoo, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen välitöntä täytäntöönpanoa koskeva sääntö (puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeinen virke) ei estä sitä, että muutoksenhakuelimen kyseisen päätöksen kumoamisesta antamalla ratkaisulla on taannehtivia vaikutuksia, mistä on osoituksena samaan virkkeeseen sisältyvä toteamus, jonka mukaan tämä elin voi määrätä välitoimista.
43.
Puolan hallituksen mukaan muutoksenhakuelinten toimivallan rajaaminen kuuluu jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin, kunhan ne noudattavat tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita. Puolan oikeussääntöjen mukaan muutoksenhakuelin voi sen jälkeen, kun se on asian käsittelyn aikana mahdollisesti määrännyt välitoimista, lausua pääasiasta muuttaakseen riidanalaista päätöstä kokonaisuudessaan tai osittain. (
13
) Naczelny Sąd Administracyjnyn oikeuskäytännön mukaan kumoamistuomioilla on kuitenkin ex nunc ‑vaikutuksia, mikä jättää niille, joita asia koskee, mahdollisuuden esittää vahingonkorvausvaatimuksia alan yleisten periaatteiden mukaisesti.
44.
Puolan hallitus lisää, että tehokkuusperiaatetta on tarkasteltava suhteessa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteisiin. Käsiteltävässä asiassa täytäntöönpanopäätöksen kumoaminen ei vaikuta pelkästään UKE:n ja Polkomtelin väliseen suhteeseen vaan myös Polkomtelin ja kolmannen (Petrotel) välillä tehtyyn sopimukseen, ja annettava ratkaisu saattaa suosia toista sopimuspuolta toisen kustannuksella.
45.
Näiden huomautusten johdosta Puolan hallitus ehdottaa, että riidanalaista artiklaa tulkitaan siten, että se ei estä kansallista tuomioistuinta käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa kumoamasta kansallisen sääntelyviranomaisen päätöstä taannehtivasti. Tapa taata muutoksenhakua koskevan oikeuden tehokkuus määräytyy kansallisen oikeusjärjestyksen ja oikeuskäytännön perusteella.
46.
Komission mukaan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään oikeudesta tehokkaaseen muutoksenhakuun riippumattomassa elimessä ja vahvistetaan kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten välittömän täytäntöönpanokelpoisuuden periaate, lukuun ottamatta tapauksia, joissa määrätään lykkäävistä välitoimista. Tarve mainittuun säännökseen on johtunut siitä, että useissa kansallisissa järjestelmissä hallinnollisten päätösten riitauttaminen tuomioistuimessa lykkää automaattisesti päätöksen täytäntöönpanoa asian ratkaisuun saakka.
47.
Komissio väittää, että riitautetun toimen välitön täytäntöönpano aiheuttaa ainoastaan väliaikaisia vaikutuksia siksi aikaa, kun riita-asiaa käsitellään ja se ratkaistaan, eikä tämä vaikuta tuomioistuimen mahdollisuuteen lausua pääasiasta. Jos päätös kumotaan, kumoamisen vaikutukset tulevat voimaan taannehtivasti siitä hetkestä, kun päätös tehtiin (ex tunc ‑vaikutukset). Jos muutoksenhakuelimet eivät määrää mahdollisuudesta vaatia kumotun päätöksen nojalla perusteettomasti kannettujen määrien maksamista takaisin, on sovellettava unionin oikeutta, jonka nojalla täytäntöönpanoa voidaan lykätä.
48.
Kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksestä annetun kumoamistuomion vaikutusten ulottuvuuden määrittely kuuluu jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin, kunhan ne noudattavat tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita. Muutoksenhakumenetelmän toimivuuden takaamiseksi komissio pitää välttämättömänä antaa kumoamistuomiolle ex tunc ‑vaikutukset. Sellainen muutoksenhakumenettely, jossa kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksiä ei voida kumota taannehtivin vaikutuksin vaan ainoastaan kyseisestä hetkestä eteenpäin, tekisi puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa taatun oikeuden käyttämisestä näennäistä.
IV Asian tarkastelu
A Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
49.
Sąd Najwyższy pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa. Riita-asian taustalla on kansallisen sääntelyviranomaisen sellaisen kahden perättäisen päätöksen välitön täytäntöönpanokelpoisuus, joihin haettiin muutosta ja joiden osalta ei määrätty lykkäävistä välitoimista mutta jotka myöhemmin kumottiin. (
14
)
50.
Ensimmäisessä päätöksessä (vuoden 2008 päätös) kansallinen sääntelyviranomainen määräsi Polkomtelin tarjoamasta verkkoyhteydestä perittävistä enimmäishinnoista, joita sovellettiin kaikkiin sen verkkoyhteyttä käyttäviin viestintäoperaattoreihin. Polkomtel ei päässyt yhden operaattorin (Petrotelin) kanssa sopimukseen niiden välillä tehdyn sopimuksen muuttamisesta ja mukauttamisesta vuoden 2008 päätökseen, joten toisessa päätöksessä (täytäntöönpanopäätös) UKE:n pääjohtaja määräsi Petrotelin pyynnöstä sitovan enimmäishinnan, joka Petroteliltä voitiin periä Polkomtelin verkkoyhteyden käyttämisestä.
51.
Vuoden 2008 päätös kumottiin tuomiolla sillä aikaa, kun täytäntöönpanopäätöksestä tehty muutoksenhaku oli vireillä, ja tästä syystä Sąd Najwyższy epäilee, onko unionin oikeudella (tarkemmin sanoen puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdalla) merkitystä pääasian ratkaisun kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, että koska vuoden 2008 päätös, joka oli täytäntöönpanokelpoinen täytäntöönpanopäätöksen tekohetkellä, oli myöhemmin kumottu, voiko toimivaltainen tuomioistuin mainitun säännöksen nojalla kumota täytäntöönpanopäätöksen ja poistaa siitä sen voimassaolon aikana johtuneiden velvollisuuksien vaikutukset (tai onko se velvollinen tekemään näin).
52.
Polkomtel väittää, ettei ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi edellä esitetyistä syistä. (
15
) Olen eri mieltä tästä, sillä esitetty kysymys ei ole hypoteettinen ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt tiivistetysti mutta riittävällä tavalla riita-asian taustalla olevat oikeussäännöt ja tosiseikat. Kyseinen tuomioistuin viittaa Puolan oikeuteen ja Puolan ylimmän hallintotuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja mainitsee nimenomaisesti kaksi tämän tuomioistuimen tuomiota sekä muun muassa hallintomenettelylain 145 §:n 1 momentin 8 kohdan (
16
) täsmentääkseen kyseessä olevaa ongelmaa. Mainittu tuomioistuin olisi siis voinut ilmaista asiansa selkeämmin, mutta sen ennakkoratkaisupyyntö sisältää kuitenkin asian ratkaisemiseen tarvittavat tiedot, ja asianosaiset ovat ennakkoratkaisumenettelyn aikana voineet vaivatta esittää väitteensä eri näkemysten puolesta tai niitä vastaan.
53.
Sąd Najwyższyn esiin ottamalla ongelmalla on kaksi puolta. Ensinnäkin se perustuu puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin oikeussääntöihin ja oikeuskäytäntöön. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvauksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätökset kumoavien tuomioiden oikeusvaikutukset alkavat niiden antopäivästä. Kun toimen kumoaminen on seurausta sellaisen aiemman toimen kumoamisesta, jonka täytäntöönpanemiseksi kyseinen toimi on annettu, hallinnollinen menettely on aloitettava uudelleen, ja sen päätteeksi annetulla lopullisella ratkaisulla on ainoastaan tulevia vaikutuksia. Tästä seuraa, että kumotun päätöksen täytäntöönpanemiseksi annettujen toimien vaikutukset pysyvät ennallaan.
54.
Sąd Najwyższy on epätietoinen siitä, ovatko edellä esitetyllä tavalla tulkitut kansalliset oikeussäännöt sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, ja tästä pääsenkin käsittelemään ennakkoratkaisukysymyksen toista puolta. Kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua puitedirektiivin 4 artiklan (ja perusoikeuskirjan 47 artiklan) tulkinnasta, koska tällä voi sen mielestä olla vaikutusta annettavaan tuomioon.
55.
Tästä näkökulmasta ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi. Jotta kysymykseen voidaan vastata, (
17
) ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä perusteluita on toki muokattava siten, että jotkin sen korostamat seikat jätetään vähempimerkityksisinä taka-alalle. Tämä koskee esimerkiksi vuoden 2008 päätöksen aiemman kumoamisen vaikutuksia täytäntöönpanopäätöksen pätevyyteen: puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan näkökulmasta on merkityksellistä selvittää, mitkä olisivat täytäntöönpanopäätöksen kumoamisen vaikutukset riippumatta sen taustalla olevista syistä. Unionin tuomioistuin ei loogisesti voi myöskään puuttua Puolan oikeuden tulkintaan, sillä se kuuluu kansallisten tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan.
B Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut muutoksenhakumenettelyt
56.
Otan tarkasteluni lähtökohdaksi puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisen virkkeen.
57.
Unionin tuomioistuin on tulkinnut (
18
) kyseistä artiklaa ja todennut, että se ”on tehokkaan oikeussuojan periaatteen, jonka mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuinten on varmistettava yksityisillä oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien oikeussuoja, ilmentymä”. (
19
) Se on myös todennut, että ”puitedirektiivin 4 artiklassa tarkoitetussa tilanteessa jäsenvaltiot ovat velvollisia säätämään oikeudesta hakea muutosta lainkäyttöelimeltä käyttäjillä ja yrityksillä unionin oikeusjärjestyksen perusteella olevien oikeuksien suojelemiseksi”. Unionin tuomioistuin on lausunut tehokkaan oikeussuojan periaatteen noudattamisesta myös muissa sähköistä viestintää koskeneissa asioissa muttei ole kuitenkaan käsitellyt muutoksenhakuelimen ratkaisujen ulottuvuutta ja vaikutuksia. (
20
)
58.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan viimeisessä virkkeessä ainoastaan tarkastellaan vielä yhtä tehokkaan oikeussuojan puolta, joka liittyy välitoimista määräämiseen. Unionin lainsäätäjän lähtökohtana on, että kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten täytäntöönpanoa voidaan lykätä (
21
) siihen saakka, kunnes tuomioistuin (tai ”muutoksenhakuelin, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista”), jossa päätös on riitautettu, on antanut lopullisen tuomion. Se lisää, että jos kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen täytäntöönpanoa ei lykätä, sen vaikutukset pysyvät voimassa. (
22
) Kyseisestä virkkeestä ei kuitenkaan pidä päätellä, kuten jotkin asian osapuolet ovat tehneet, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutusten pysyttäminen (väliaikaisesti riita-asian ratkaisemiseen saakka) estäisi sen, että lopullisella tuomiolla, jos sillä kumotaan kyseinen päätös, kumotaan myös kyseisen, tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun päätöksen vaikutukset (jotka olivat tähän saakka väliaikaiset) toteamalla nekin lainvastaisiksi.
59.
Se, ettei ole määrätty välitoimista, joilla kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia lykätään asian käsittelyn ajaksi, ei voi puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan näkökulmasta tarkoittaa, että menettelyn päätteeksi annettavalla tuomiolla voitaisiin kumota ainoastaan riitautettu päätös eikä kaikkia päätöksen menneitä ja tulevia vaikutuksia. Tämä on lisäksi muutoksenhakujärjestelmän, jossa voidaan vaatia hallinnollisten tointen kumoamista, logiikan mukaista siltä osin kuin yleinen sääntö on quod nullum est, nullum effectum producit. Jos tuomioistuimella on toimivalta lykätä hallinnollisen toimen täytäntöönpanoa välitoimella, sillä on sitäkin suuremmalla syyllä toimivalta taata kumoamistuomion täytäntöönpano siten, että sillä poistetaan riitautetun toimen vaikutukset.
60.
Toisesta näkökulmasta puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot sisällyttävät oikeusjärjestelmiinsä ”toimivan muutoksenhakujärjestelmän”, jotta kansallisten sääntelyviranomaisten päätökset voidaan riitauttaa, ja tämä ilmaisu toistuu kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa virkkeessä. Kolmannessa virkkeessä lisätään, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon”.
61.
Jäsenvaltioiden on siis sisällytettävä oikeusjärjestelmiinsä välttämättömät lainsäädännölliset toimenpiteet, joilla varmistetaan, että sähköisen viestinnän alan kansallisten sääntelyviranomaisten päätöksistä nostettuja kanteita koskevat ratkaisut ovat tehokkaita. Puitedirektiivissä ei kuitenkaan mennä tätä pidemmälle, sillä siinä jäsenvaltioille jätetään menettelyllisen ja lainkäytöllisen itsemääräämisoikeutensa perusteella harkintavaltaa päättää soveltuvista (käsiteltävässä asiassa menettelyllisistä) keinoista, joilla kyseisen säännöksen tavoitteet parhaiten saavutetaan.
62.
Edellyttääkö puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa asetettu tehokkuuden vaatimus, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen kumoamisesta annetulla tuomiolla on ex tunc ‑vaikutukset? Jos ennakkoratkaisupyyntöä tarkastellaan unionin oikeuden näkökulmasta, tämä on tosiasiassa sen keskeisin kysymys.
63.
Kun olen jo esittänyt, että kumoamistuomion ex tunc ‑vaikutuksia ei heikennä viittaus siihen, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätös pysyy voimassa, jos sen täytäntöönpanoa lykkäävästä välitoimesta ei ole määrätty (4 artiklan 1 kohdan viimeinen virke), ongelmana ei enää ole toimivalta vaan väitetty velvollisuus poistaa päätöksen tekemisestä lähtien väliaikaisesti voimassa pidetyt vaikutukset.
64.
Kuten edellä olen todennut, kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksiä koskevan muutoksenhakujärjestelmän logiikka edellyttää lähtökohtaisesti, että jotta tuomioistuin voi kumota päätöksen, kumoamisen on ulotuttava myös päätöksen aiempiin vaikutuksiin, koska niillä ei enää ole oikeudellista perustaa. Kyseessä on kuitenkin yleinen edellytys, josta voidaan poiketa tietyissä tilanteissa.
65.
Yksi näistä poikkeuksista (joka tarvittaessa vahvistaa säännön) on, että tuomioistuin päättää oikeusjärjestelmän niin salliessa, että tietyt kumotun toimen vaikutukset ovat pysyviä. (
23
) Asian ratkaiseva tuomioistuin voi pysyttää voimassa kumotun toimen vaikutukset muun muassa oikeusvarmuuteen, kolmansien oikeuksiin ja yleiseen etuun liittyvien syiden vuoksi, jos se pitää sitä asianmukaisena, erityisesti, jos kumoamistuomion välitön voimaantulo aiheuttaisi mainittujen intressien kannalta erityisen kielteisiä seurauksia.
66.
Toinen ymmärrettävä poikkeustapaus voisi olla, kun muutoksenhakumenettelyssä ei ole käsitelty riitautetun toimen lainmukaisuutta tavoitteen tai sisällön kannalta vaan pääasiaan liittymättömistä syistä, kuten päätöksen tehneen elimen toimivallan puuttumista tai muita eriasteisia muotovirheitä. Jos kanne hyväksytään tällaisilla perusteilla ja toimi kumotaan, sen vaikutukset voidaan pysyttää voimassa (jos kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestelmä sen sallii) siihen saakka, kunnes kumottu toimi on korvattu toisella, virheettömällä toimella, jotta ei luoda oikeudellista tyhjiötä, joka vaikuttaa kielteisesti yleiseen etuun. (
24
) Kumoamistuomion vaikutukset olisivat tällaisissa tilanteissa pikemminkin tulevaisuuteen suuntautuvia kuin taannehtivia.
67.
Kansallisissa oikeusjärjestyksissä voidaan myös säätää, että kansalliset tuomioistuimet rajaavat tuomioidensa ajallista ulottuvuutta, jälleen ainoastaan poikkeuksellisesti ja oikeusvarmuuden periaatteeseen liittyvien vakavien syiden vuoksi. (
25
) Vaikka tällaisia tuomioistuinratkaisuja on luonnollisesti pidettävä epätavallisina, jottei tuomioiden lainvoimaisuudesta tule toissijaista seikkaa, (
26
) niiden olemassaoloa ei voida kieltää ja ne voivat olla perusteltuja heikentämättä kuitenkaan oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
68.
Kansallisessa oikeudessa voidaan lisäksi tietyissä tilanteissa säätää, että hallinnollisen toimen (tai julkisen hankintasopimuksen) kumoamisesta annetulla tuomiolla ei ole ns. luonnollista vaikutusta, vaan se on korvattu vahingonkorvausvelvollisuudella tai muilla vaihtoehtoisilla toimilla. Tällainen tilanne tunnetaan unionin oikeudessa, (
27
) ja mielestäni päätelmää voitaisiin vastaavassa tilanteessa soveltaa myös kansalliseen oikeuteen.
69.
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että kansallisten sääntelyviranomaisten päätöksiä koskevien muutoksenhakumenettelyiden puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukainen toimivuus edellyttää yleisesti, että päätöksen kumoavalla tuomiolla poistetaan myös päätöksestä aiheutuneet väliaikaiset vaikutukset. Tästä säännöstä voidaan kuitenkin poiketa muun muassa edellä esittämissäni tilanteissa, ja sen saattaminen osaksi jäsenvaltion oikeusjärjestelmää kuuluu menettelyllisen itsemääräämisoikeuden mukaisesti kyseiselle jäsenvaltiolle, kunhan se noudattaa vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita.
70.
Merkitystä ei myöskään ole viittauksella perusoikeuskirjan 47 artiklaan (sen lisäksi, että sitä tuskin voitaisiin soveltaa ajallisesti oikeudelliseen tilanteeseen, joka perustuu vuosina 2008 ja 2009 tehtyihin päätöksiin ja nostettuihin kanteisiin). Perusoikeuskirjassa vahvistettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin sen 51 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa ei tarjoa yksiselitteistä vastausta ongelmiin, jotka liittyvät hallinnollisista toimista annettujen kumoamistuomioiden vaikutuksiin. Mainitusta oikeudesta voidaan toki johtaa edellä mainitsemani yleinen sääntö, mutta tämä sääntö ei estä siitä poikkeamista edellä kuvatuilla tavoilla.
71.
Muu erimielisyys UKE:n ja niiden kahden viestintäoperaattorin välillä, joihin enimmäishintojen vahvistaminen (ja näiden vaikutukset niiden välisiin verkkoyhteyden käyttöoikeussopimuksiin) vaikuttaa, sellaisena kuin se käy ilmi asianosaisten unionin tuomioistuimessa ennakkoratkaisumenettelyn aikana esittämistä lausumista, liittyy nähdäkseni pikemminkin sisäistä oikeutta koskeviin kysymyksiin kuin varsinaisesti unionin oikeuteen. Kyseisten asianosaisten (ja Puolan hallituksen) välillä on erimielisyyttä kansallisten säännösten (
28
) sekä ylimmän tuomioistuimen ja ylimmän hallintotuomioistuimen oikeuskäytännön tulkinnasta. Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole ratkaista tätä erimielisyyttä, sillä se ei kuulu sen tehtäviin unionin oikeuden tulkitsijana.
72.
Ehdottamani vastaus ennakkoratkaisukysymykseen rajoittuu edellä esitetyn mukaisesti puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan merkityksen selventämiseen siten, että selvennyksestä on hyötyä asiaa käsittelevälle tuomioistuimelle mutta että siltä ei samalla viedä yksinomaista toimivaltaa tulkita kansallista lainsäädäntöä.
73.
Tästä näkökulmasta on tarpeen jakaa vastaus kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee säännöksen ensimmäistä virkettä (jonka mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tehokas järjestelmä sähköisen viestinnän alan kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten riitauttamiseksi) ja toinen sen viimeistä virkettä (jonka mukaan muutoksenhakutapauksessa riidanalainen päätös pysyy voimassa, ellei muutoksenhakuelin toisin päätä).
74.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen sisältö ja sen perustana oleva oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin edellyttävät, että muutoksenhakuelimet voivat kumota niiden käsiteltäväksi saatettuja kansallisten sääntelyviranomaisten päätöksiä ja ulottaa tuomion kumoavan vaikutuksen päätöksestä jo aiheutuneisiin vaikutuksiin.
75.
Saman artiklan viimeisen virkkeen osalta kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten vaikutusten väliaikainen pysyttäminen, jos muutoksenhakuelimet eivät niitä lykkää, on sopusoinnussa sen kanssa, että mainittujen päätösten myöhempi kumoaminen koskee ex tunc myös niistä jo aiheutuneita vaikutuksia.
76.
Kumpikaan säännöksen virkkeistä ei kuitenkaan estä sitä, että kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten kumoamisella voi kansallisen lainsäädännön niin salliessa olla poikkeuksellisesti ainoastaan ex nunc ‑vaikutuksia, jos muutoksenhakuelin katsoo sen tarpeelliseksi pakottavista syistä, jotka liittyvät oikeusvarmuuteen ja luottamuksensuojaan, kolmansien oikeuksiin tai yleiseen etuun.
77.
Esitän vielä erään huomautuksen puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kolmannesta virkkeestä, vaikka sitä ei olekaan tarpeen sisällyttää tuomiolauselmaan. Virkkeen mukaan muutoksenhakuelimen on otettava asianmukaisesti huomioon ”tapaukseen liittyvät tosiseikat”. Käytäntönä on, että muutoksenhakuelin ratkaisee pääasian, jos sillä on siihen tarvittavat tiedot, ja joko hyväksyy tai hylkää esitetyt vaatimukset. Muutoksenhakuelimen tehtävänä on siis arvioida, onko sillä menettelyn päätteeksi käytössään riittävät tiedot ja näyttö, jotta se voi lausua asiasta. Käsiteltävän kaltaisissa asioissa tuomion perustana voi muun muassa olla se, että riitautetulta päätökseltä puuttuu oikeudellinen perusta. (
29
)
78.
Tarkemmin sanottuna on niin, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ensimmäisen oikeusasteen ja muutoksenhakuasteen tuomioistuinten kanssa samaa mieltä siitä, että vuoden 2008 päätös on täytäntöönpanopäätöksen sisällön kannalta aineellisesti välttämätön säädös siten, että jos ensin mainittu kumotaan, myös jälkimmäinen on kumottava, puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kolmas virke ei estä tätä toteamusta.
79.
Kyseinen säännös ei myöskään estä sitä, että jos sisäisen oikeuden mukaan kumottu päätös on korvattava uudella päätöksellä sen jälkeen, kun kansallinen sääntelyviranomainen on aloittanut tarvittavan menettelyn uudelleen, uutta lainmukaista enimmäishintaa sovelletaan aiempia kausia vastaaviin suorituksiin tapauksen mukaan asianmukaisilla maksuilla tai palautuksilla. Tämä vaihtoehto on puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan sanamuodon mukainen legitiimi keino välttää kumoamisen mahdollisten taloudellisten vaikutusten siirtäminen vahingonkorvauskanteella hoidettaviksi.
V Ratkaisuehdotus
80.
Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa Sąd Najwyższyn esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden yhteydessä seuraavasti:
—
muutoksenhakuelimet voivat kumota niiden käsiteltäväksi saatettuja kansallisten sääntelyviranomaisten päätöksiä ja ulottaa tuomion kumoavan vaikutuksen päätöksestä jo aiheutuneisiin vaikutuksiin
—
kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten voimassa pysyminen, elleivät muutoksenhakuelimet toisin päätä, on sopusoinnussa sen kanssa, että mainittujen päätösten myöhempi kumoaminen koskee ex tunc myös niistä jo aiheutuneita vaikutuksia.
2)
Kansallisen lainsäädännön niin salliessa kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten kumoamisella voi poikkeuksellisesti olla ainoastaan ex nunc ‑vaikutuksia, jos muutoksenhakuelin katsoo sen tarpeelliseksi pakottavista syistä, jotka liittyvät oikeusvarmuuteen ja luottamuksensuojaan, kolmansien oikeuksiin tai yleiseen etuun.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2002, L 108, s. 33; jäljempänä puitedirektiivi).
(
3
)	Nimeltä Urząd Komunikacji Elektronicznej (jäljempänä UKE). Kyseisestä viranomaisesta käytetään jäljempänä myös nimitystä ”kansallinen sääntelyviranomainen”.
(
4
)	Tämä on yleinen sääntö oikeusjärjestelmissä, joissa hallinnolliset toimet ovat lähtökohtaisesti lainmukaisia. Tähän olettamaan voi usein liittyä kyseisten tointen välitön täytäntöönpanokelpoisuus (kuten jäljempänä nähdään myös puitedirektiivin 4 artiklassa), mutta tuomioistuin, jossa toimi on riitautettu, voi kuitenkin lykätä toimen vaikutuksia.
(
5
)	Sellaisena kuin se on muutettuna sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun direktiivin 2002/19/EY sekä sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista annetun direktiivin 2002/20/EY muuttamisesta 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, s. 37).
(
6
)	Sellaisena kuin se oli pääasiain tapahtuma-aikana.
(
7
)	Polkomtelilla on Puolassa huomattava markkinavoima matkapuheluiden terminointipalvelujen markkinoilla.
(
8
)	Englanniksi ”mobile termination rates”.
(
9
)	Vuoden 2008 päätöksen kumoamisen syyt liittyivät siihen, ettei lakisääteistä kuulemista ollut järjestetty.
(
10
)	Jäljempänä Petrotel.
(
11
)	13.11.2012 annettu Naczelny Sąd Administracyjnyn tuomio.
(
12
)	Hallintomenettelylain 145 §:n 1 momentin 8 kohta ja 27.5.2011 annettu Naczelny Sąd Administracyjnyn tuomio.
(
13
)	Se viittaa siviiliprosessilain 47964 §:ään. Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohta.
(
14
)	Täytäntöönpanopäätös kumottiin kahdella alemman oikeusasteen tuomiolla, joista toista koskeva muutoksenhaku on vireillä Sąd Najwyższyssä.
(
15
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41 ja 42 kohta.
(
16
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta ja alaviitteet 10 ja 11.
(
17
)	Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Sąd Najwyższyn epäilyksillä on laajempi merkitys kuin aluksi voitaisiin luulla. Tosiasiassa on kyse sen selvittämisestä, kuinka laajaa kansallisten sääntelyviranomaisten toiminnan tuomioistuinvalvonta voi olla. Sen, että tämä on käsiteltävänä oleva ongelma, osoittaa, että eräät osapuolet ovat ehdottaneet, että kansallinen tuomioistuin lausuisi pääasiasta (eli enimmäishintojen korjaamisesta Polkomtelille aiheutuneiden kustannusten mukaisiksi) siten, että se joko hylkää valituksen lopullisesti tai määrittelee täytäntöönpanopäätökselle kaikkia osapuolia sitovan sisällön.
(
18
)	Joissakin asioissa unionin tuomioistuin on lausunut asiasta vain sivuseikkana. Esimerkiksi 6.10.2010 annetun tuomion Base ym. (C‑389/08, EU:C:2010:584) 29 kohdassa ja 17.9.2015 annetun tuomion KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610) 54 kohdassa viitataan edellytyksiin, jotka kansallisten sääntelyviranomaisten on täytettävä, ja siihen, miten niiden päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti. 13.7.2006 annetussa tuomiossa Mobistar (C‑438/04, EU:C:2006:463) kiinnitettiin huomiota muutoksenhakuelimen mahdollisuuteen tutustua tiettyihin luottamuksellisiin asiakirjoihin, jotta sillä olisi riittävät tiedot lausuakseen pääasiasta.
(
19
)	Tuomio 22.1.2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24, 33 kohta).
(
20
)	Tuomio 21.2.2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103, 30 ja 31 kohta) ja tuomio 22.1.2015, T‑Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24, 33 ja 34 kohta). Näissä tuomioissa viitattiin puitedirektiivin 4 artiklan yhteydessä käsitteeseen ”osapuoli, johon päätös vaikuttaa”.
(
21
)	Ks. tästä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 9 kohdassa tarkoitettu direktiivin 2009/140 johdanto-osan 14 ja 15 perustelukappale.
(
22
)	Tarkastelemani kieliversiot ovat yhtäpitäviä sen suhteen, että niissä pikemminkin pysytetään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutukset kuin pidetään päätös voimassa. Näin todetaan nimenomaisesti portugalinkielisessä toisinnossa (”Na pendência do recurso, a decisão da autoridade reguladora nacional mantém-se eficaz”) ja vastaavasti saksankielisessä (”Bis zum Abschluss eines Beschwerdeverfahrens bleibt die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde wirksam”), englanninkielisessä (”Pending the outcome of the appeal, the decision of the national regulatory authority shall stand”), ranskankielisessä (”Dans l’attente de l’issue de la procédure, la décision de l’autorité réglementaire nationale est maintenue”) ja italiankielisessä toisinnossa (”In attesa dell’esito del ricorso, resta in vigore la decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione”) (kursivointi tässä). Espanjankielisessä toisinnossa kuitenkin todetaan, että kansallisen sääntelyviranomaisen päätös ”on edelleen voimassa” (seguirá siendo válida), eikä se noudata muita kielitoisintoja, vaan siinä samaistetaan perusteettomasti toisiinsa eri oikeudelliset luokat eli toimen voimassaolo ja sen vaikutukset.
(
23
)	Tämä unionin tuomioistuimelle suorien kanteiden alalla annettu toimivalta on sisällytetty unionin primaarioikeuteen: SEUT 264 artiklassa määrätään, että ”jos kanne on aiheellinen, Euroopan unionin tuomioistuin julistaa säädöksen mitättömäksi. Tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa tuomioistuin toteaa, miltä osin mitättömäksi julistetun säädöksen vaikutuksia kuitenkin on pidettävä pysyvinä” (kursivointi tässä).
(
24
)	Etenkin, kun kyse on luonteeltaan lainsäädännöllisistä toimista.
(
25
)	Näin on todettu myös unionin oikeudessa. Unionin tuomioistuin on 8.4.1976 annetusta tuomiosta Defrenne (43/75, EU:C:1976:56) alkaen lausunut eri yhteyksissä tuomioidensa ajallisten vaikutusten rajoittamisesta ja yrittänyt näin sovittaa yhteen oikeusvarmuuden periaatteesta johdettuja vaatimuksia ja vaatimuksia, jotka periaatteessa aiheutuvat siitä, että kansallinen säännös on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Ks. julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus Edis (C‑231/96, EU:C:1998:134, 15 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
26
)	Näin katsottiin 16.7.1992 annetussa tuomiossa Legros ym. (C‑163/90, EU:C:1992:326, 30 kohta): ”On korostettava, että ainoastaan poikkeustapauksissa unionin tuomioistuin voi unionin oikeusjärjestykseen kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen rajoittaa kaikkien asianomaisten henkilöiden mahdollisuutta vedota sen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. – – Sen ratkaisemiseksi, onko tuomion ajallisia vaikutuksia syytä rajoittaa, on otettava huomioon se, että vaikka jokaisen tuomioistuinratkaisun käytännön vaikutuksia on harkittava tarkkaan, oikeuden objektiivisuutta ei kuitenkaan voida heikentää eikä oikeuden tulevaa soveltamista vaarantaa sillä perusteella, että ratkaisulla voi olla tiettyjä vaikutuksia menneen ajan osalta (tuomio [2.2.1988,] Blaizot, 24/86, [EU:C:1988:43,] 28 ja 30 kohta).”
(
27
)	Esimerkiksi neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (EUVL 2007, L 335, s. 31). Siinä todetaan (johdanto-osan 22 perustelukappale ja 2 artiklan 5 ja 6 kohta), että kun sopimus olisi lähtökohtaisesti todettava tehottomaksi sen lainvastaisen alkuperän vuoksi, riippumaton muutoksenhakuelin voi yleistä etua koskevista pakottavista syistä ”tunnustaa sopimuksen tietyt tai kaikki ajalliset vaikutukset” eli pitää voimassa sopimuksen vaikutukset, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta seuraamusten määräämiseen ja vahingonkorvauksen vaatimiseen.
(
28
)	Erimielisyydet koskevat erityisesti siviiliprosessilain säännösten (47963 ja 47964 § ja 365 §:n 1 momentti) sekä hallintomenettelylain säännösten (145 §:n 1 momentti) merkitystä hallinnollisen toimen kumoamisesta annetun tuomion yhteydessä, kun on annettava aiemman toimen korvaava uusi toimi ja aloitettava sitä varten uusi menettely. Erimielisyyttä on myös siitä, mikä vaikutus vuoden 2008 päätöksen kumoamisella voi olla täytäntöönpanopäätökseen ja mitkä ovat täytäntöönpanopäätöksen kumoamisen taustalla olevat ratkaisevat syyt (jotka voivat liittyä kuulemisen puuttumista koskevaan muotovirheeseen tai Puolan televiestintälaissa säädetyn poikkeusjärjestelmän perusteettomaan käyttöön tai oikeudellisen perustan puuttumiseen sen jälkeen, kun vuoden 2008 päätös on kumottu). UKE on ottanut esiin vielä yhden seikan, joka ei ole merkityksellinen ennakkoratkaisupyynnön näkökulmasta, eli täytäntöönpanopäätöksen jälkeen tehdyn uuden SMP-päätöksen.
(
29
)	Viittaus ”tapaukseen liittyviin tosiseikkoihin” ei estä sitä, että muutoksenhakuelimen valvonta rajoittuu toimen kumoamisen kannalta ratkaiseviin muotovirheisiin tarvitsematta mennä siinä pidemmälle. Jos kyseisen toimen antamisessa on esimerkiksi jätetty huomiotta olennaiset menettelyvaatimukset, tämä virhe voi riittää sen kumoamiseen.