61987CJ0305_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση 305/87,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Γεώργιο Κρεμλή, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, τον οποίον διόρισε και αντίκλητο στο Λουξεμβούργο, κτίριο Albert Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον Γιάννο Κρανιδιώτη, ειδικό γραμματέα στο Υπουργείο Εξωτερικών, επικουρούμενο από την Κατερίνα Σαμώνη, μέλος της ειδικής νομικής υπηρεσίας Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων του Υπουργείου Εξωτερικών, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας ορισμένες διατάξεις της νομοθεσίας της περί της καταρτίσεως δικαιοπραξιών επί ακινήτων κειμένων στις παραμεθόριες περιοχές από υπηκόους των άλλων κρατών μελών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 7, 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους T. Koopmans, πρόεδρο τμήματος, προεδρεύοντα, R. Joliet, πρόεδρο τμήματος, Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, Κ. Ν. Κακούρη, F. A. Schockweiler και G. C. Rodriguez Iglesias, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: F. G. Jacobs
γραμματέας: D. Louterman, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 14ης Μαρτίου 1989, κατά την οποία η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τους Γ. Κρεμλή, υπό την προαναφερθείσα ιδιότητά του, και Σπυρίδωνα Καραλή, πάρεδρο του Ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας αποσπασμένο στη νομική υπηρεσία της Επιτροπής, και η Ελληνική Δημοκρατία από την Κατερίνα Σαμώνη, υπό την προαναφερθείσα ιδιότητά της, και τον Νίκο Φραγκάκη, προϊστάμενο της νομικής υπηρεσίας της Μόνιμης Αντιπροσωπείας της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Βρυξέλλες,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 13ης Απριλίου 1989,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Οκτωβρίου 1987, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας ορισμένες διατάξεις της νομοθεσίας της περί της καταρτίσεως δικαιοπραξιών επί ακινήτων κειμένων στις παραμεθόριες περιοχές από υπηκόους των άλλων κρατών μελών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 7, 48, 52 και 59 της Συνθήκης.
2 Το μοναδικό άρθρο του ελληνικού Προεδρικού Διατάγματος της 22ας/24ης Ιουνίου 1927 απαγορεύει, επ' απειλή απόλυτης ακυρότητας της σχετικής δικαιοπραξίας, ποινικών κυρώσεων και παύσεως του συμπράττοντος συμβολαιογράφου, την απόκτηση από αλλοδαπά φυσικά ή νομικά πρόσωπα κυριότητας ή άλλου εμπραγμάτου δικαιώματος, πλην υποθήκης, επί ακινήτων κτημάτων κειμένων στις ελληνικές περιοχές που χαρακτηρίζονται ως παραμεθόριες, καθώς και τη μίσθωση ή παραχώρηση της χρήσεως πάνω από μία τριετία αστικών ακινήτων κειμένων στις παραμεθόριες περιοχές στα ίδια αυτά πρόσωπα. Η διάταξη αυτή απαγορεύει επίσης, επ' απειλή των προαναφερθεισών κυρώσεων, τη μίσθωση ή παραχώρηση της χρήσεως αγροτικών ακινήτων κάθε κατηγορίας. Η απαγόρευση αυτή αίρεται μόνο με απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών Γεωργίας και Εθνικής 'Αμυνας, κατόπιν γνωμοδοτήσεως ειδικής επιτροπής. Εξάλλου, τα άρθρα 1, 2, 3, 4 και 5 του Αναγκαστικού Νόμου 1366 της 2ας/7ης Σεπτεμβρίου 1938 απαγορεύουν, τόσο στους έλληνες υπηκόους όσο και στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, την κατάρτιση κάθε εμπράγματης ή ενοχικής δικαιοπραξίας επί ακινήτων κειμένων σε παραμεθόριες περιοχές ή σε νησί ή νησίδα της Ελλάδας ή σε παράκτια περιοχή ή περιοχή της ενδοχώρας που χαρακτηρίζεται ως παραμεθόρια περιοχή. Εντούτοις, βάσει του νόμου αυτού, φυσικά πρόσωπα έχοντα την ελληνική ιθαγένεια ή νομικά πρόσωπα διοικούμενα από έλληνες πολίτες μπορούν να καταρτίσουν έγκυρα μια τέτοια δικαιοπραξία, εφόσον προσκομίσουν βεβαίωση του Υπουργού Γεωργίας πιστοποιούσα ότι δεν υπάρχουν αντιρρήσεις για λόγους ασφάλειας σχετικά με την κατάρτιση της δικαιοπραξίας. Αντίθετα, η κατάρτιση των εν λόγω δικαιοπραξιών επιτρέπεται σε πρόσωπα εκτός των φυσικών προσώπων που έχουν την ελληνική ιθαγένεια και των νομικών προσώπων που διοικούνται από έλληνες πολίτες, μόνο αν ανακληθεί το διάταγμα που χαρακτηρίζει την οικεία περιοχή ως παραμεθόρια.
3 Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, με διάφορα διατάγματα, το 55 % περίπου του ελληνικού εδάφους χαρακτηρίστηκε παραμεθόρια περιοχή κατά την έννοια του Προεδρικού Διατάγματος του 1927 και του Αναγκαστικού Νόμου του 1938.
4 Η Επιτροπή θεώρησε ότι οι προαναφερθείσες διατάξεις, στο μέτρο που απαγορεύουν, περιορίζουν ή εξαρτούν από προϋποθέσεις μη απαιτούμενες για τους έλληνες υπηκόους την κτήση δικαιωμάτων επί ακινήτων κειμένων στις παραμεθόριες περιοχές της Ελλάδας από αλλοδαπά, φυσικά ή νομικά, πρόσωπα έχοντα την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους, συνεπάγονται άνιση μεταχείριση σε βάρος των προσώπων αυτών, αντίθετη προς τα άρθρα 7, 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
5 Κατά συνέπεια, η Επιτροπή απηύθυνε στις 18 Απριλίου 1984 έγγραφο οχλήσεως προς την ελληνική κυβέρνηση, κινώντας έτσι τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης.
6 Στις 2 Απριλίου 1985, η Επιτροπή κοινοποίησε στην ελληνική κυβέρνηση την αιτιολογημένη γνώμη που προβλέπεται από το άρθρο 169, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
7 Η Ελληνική Δημοκρατία πληροφόρησε την Επιτροπή ότι προωθούσε τροποποίηση της επικρινόμενης νομοθεσίας και ότι θα μεριμνούσε για την ίση μεταχείριση των ελλήνων υπηκόων και των υπηκόων των άλλων κρατών μελών.
8 Επειδή όμως δεν θεσπίστηκε κανένα μέτρο, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
9 Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία, οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω, παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
10 Πρέπει να σημειωθεί εκ προοιμίου ότι κατά τη διάρκεια της έγγραφης διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου η ελληνική κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε τις κατ' αυτής αιτιάσεις της Επιτροπής και περιορίστηκε στην αναφορά υπάρξεως νομοσχεδίου που είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή και εγκριθεί απ' αυτήν.
11 Για πρώτη φορά κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η ελληνική κυβέρνηση ισχυρίστηκε ότι η επίδικη νομοθεσία δικαιολογείται ως μέτρο που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του άρθρου 224 της Συνθήκης, χωρίς, εξάλλου, να διευκρινίσει πώς πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διατάξεως αυτής εν προκειμένω. Επειδή, όμως, ο ισχυρισμός αυτός δεν στηρίζεται σε κανένα νέο πραγματικό στοιχείο, δεν μπορεί να εξεταστεί από το Δικαστήριο.
12 Κατά την Επιτροπή, η νομοθεσία της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι αντίθετη προς τα άρθρα 7, 48, 52 και 59 της Συνθήκης. Στο σημείο αυτό, πρέπει, καταρχάς, να υπενθυμιστεί ότι η γενική αρχή του άρθρου 7 της Συνθήκης, περί απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγενείας, συγκεκριμενοποιείται από τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης σχετικά με τους ειδικούς τομείς που διέπονται από αυτά. Κατά συνέπεια, κάθε ρύθμιση ασυμβίβαστη προς τις διατάξεις αυτές είναι ασυμβίβαστη και προς το άρθρο 7 της Συνθήκης (βλέπε απόφαση της 21ης Ιουνίου 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974, σ. 631 απόφαση της 14ης Ιουλίου 1976, Dona, 13/76, Rec. 1976, σ. 1333 απόφαση της 9ης Ιουνίου 1977, van Ameyde, 90/76, Rec. 1977, σ. 1091).
13 Το άρθρο 7 της Συνθήκης, κατά το οποίο "εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας συνθήκης και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών της, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας", μπορεί, επομένως, να εφαρμοστεί αυτοτελώς μόνο σε περιπτώσεις διεπόμενες από το κοινοτικό δίκαιο, για τις οποίες η Συνθήκη δεν προβλέπει ειδική απαγόρευση των διακρίσεων.
14 Εν προκειμένω, πρέπει να αναφερθεί ότι η Επιτροπή θεωρεί ότι η ελληνική νομοθεσία προσκρούει στα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης. Πρέπει, επομένως, να εξεταστεί αν η επικρινόμενη νομοθεσία συμβιβάζεται προς τις διατάξεις αυτές.
15 'Οσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι κατά το χρόνο ασκήσεως της προσφυγής διεπόταν από τις μεταβατικές διατάξεις των άρθρων 44 έως 47 της πράξεως περί των όρων προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και των προσαρμογών των Συνθηκών (ΕΕ ειδ. έκδ. 1987, τόμος ΙΙ, σ. 138). Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι το μεταβατικό αυτό καθεστώς, μολονότι ανέστειλε, μέχρι 31ης Δεκεμβρίου 1987, την εφαρμογή των άρθρων 1 έως 6 και 13 έως 23 του κανονισμού 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33), που διευκρινίζει τα δικαιώματα που κατοχυρώνουν τα άρθρα 48 και 49 της Συνθήκης, δεν ανέστειλε την εφαρμογή των τελευταίων αυτών διατάξεων, ιδίως όσον αφορά τους εργαζομένους των άλλων κρατών μελών που απασχολούνταν κανονικά στην Ελλάδα ήδη προ της 1ης Ιανουαρίου 1981 και συνέχιζαν να απασχολούνται εκεί μετά την ημερομηνία αυτή ή εκείνους που απασχολούνταν κανονικά στην Ελλάδα για πρώτη φορά μετά την ημερομηνία αυτή.
16 Επομένως, όσον αφορά τους εργαζομένους αυτούς, το άρθρο 9 του κανονισμού 1612/68, η παράγραφος 1 του οποίου ορίζει ότι "ο εργαζόμενος υπήκοος κράτους μέλους που απασχολείται στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους απολαύει όλων των δικαιωμάτων και όλων των πλεονεκτημάτων που παρέχονται στους ημεδαπούς εργαζομένους ως προς τη στέγη, συμπεριλαμβανομένου και του δικαιώματος κτήσεως της κυριότητας της κατοικίας, την οποία έχει ανάγκη", είχε εφαρμογή από 1ης Ιανουαρίου 1981.
17 Είναι αληθές ότι η Επιτροπή με την προσφυγή της ζήτησε από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η ελληνική νομοθεσία είναι αντίθετη όχι προς το άρθρο 9 του κανονισμού 1612/68, αλλά προς το άρθρο 48 της Συνθήκης.
18 Πρέπει να σημειωθεί σχετικά ότι, αφενός, ο κανονισμός 1612/68 εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 49 της Συνθήκης, κατά το οποίο το Συμβούλιο λαμβάνει με οδηγίες ή κανονισμούς "τα αναγκαία μέτρα για να πραγματοποιηθεί ... η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, όπως ορίζεται από το προηγούμενο άρθρο" και ότι, αφετέρου, κατά την παράγραφο 3 του άρθρου 48, η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων περιλαμβάνει το δικαίωμά τους "να διαμένουν σε ένα από τα κράτη μέλη με το σκοπό να ασκούν εκεί ορισμένη εργασία σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που διέπουν την απασχόληση των εργαζομένων υπηκόων αυτού του κράτους μέλους". Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η δυνατότητα κατοικίας και ιδιόκτητης κατοικίας, που προβλέπεται στο άρθρο 9 του κανονισμού 1612/68, αποτελεί το αναγκαίο συμπλήρωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και περιλαμβάνεται, επομένως, στην αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων σε βάρος του υπηκόου κράτους μέλους που επιθυμεί να ασκήσει έμμισθη δραστηριότητα σε άλλο κράτος μέλος, η οποία καθιερώνεται με το άρθρο 48 της Συνθήκης.
19 Επομένως, η ελληνική νομοθεσία, στο μέτρο που εξαρτά το δικαίωμα των εργαζομένων υπηκόων άλλου κράτους μέλους, απασχολουμένων κανονικά πρίν ή μετά την 1η Ιανουαρίου 1981 στην Ελλάδα, να καταρτίζουν δικαιοπραξίες επί ακινήτων από προϋποθέσεις μη απαιτούμενες για τους έλληνες υπηκόους, συνιστά εμπόδιο στην άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και είναι, γι' αυτό, αντίθετη προς το άρθρο 48 της Συνθήκης.
20 Στον τομέα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, το άρθρο 52 της Συνθήκης παρέχει στους υπηκόους κράτους μέλους που επιθυμούν να ασκήσουν άμισθη δραστηριότητα σε άλλο κράτος μέλος το ευεργέτημα της ίσης μεταχειρίσεως προς τους υπηκόους του τελευταίου και απαγορεύει κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας που απορρέει από τις νομοθεσίες των κρατών μελών και εμποδίζει την πρόσβαση σε μια τέτοια δραστηριότητα ή την άσκησή της.
21 'Οπως δέχτηκε επανειλημμένα το Δικαστήριο (βλέπε, τελευταία, την απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1988, Επιτροπή κατά Ιταλίας, 63/86, Συλλογή 1988, σ. 29), η εν λόγω απαγόρευση δεν αφορά μόνο τους ειδικούς κανόνες σχετικά με την άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, αλλά και εκείνους που αφορούν γενικά τις διάφορες δυνατότητες που εξυπηρετούν την άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών.
22 Ειδικότερα, το δικαίωμα κτήσεως, εκμεταλλεύσεως και εκποιήσεως ακινήτων κειμένων στο έδαφος άλλου κράτους μέλους αποτελεί αναγκαίο συμπλήρωμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, όπως προκύπτει από το άρθρο 54, παράγραφος 3, στοιχείο ε), της Συνθήκης και από το γενικό πρόγραμμα για την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως της 18ης Δεκεμβρίου 1961 (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 7).
23 Υπό τις συνθήκες αυτές, η ελληνική νομοθεσία, υποβάλλοντας την άσκηση του δικαιώματος κτήσεως ή εκμεταλλεύσεως ακινήτων εκ μέρους των υπηκόων των άλλων κρατών μελών σε περιορισμούς μη προβλεπόμενους για τους έλληνες υπηκόους, εμποδίζει την άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως κατά παράβαση του άρθρου 52 της Συνθήκης.
24 Ομοίως, όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, το άρθρο 59 της Συνθήκης εγγυάται την πρόσβαση στην ιδιοκτησία και τη χρήση ακινήτων, στο μέτρο που η πρόσβαση αυτή εξυπηρετεί την πραγματική άσκηση της ελευθερίας αυτής.
25 Πράγματι, μεταξύ των παραδειγμάτων που αναφέρονται στο γενικό πρόγραμμα για την κατάργηση των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 3) περιλαμβάνεται η ευχέρεια κτήσεως, εκμεταλλεύσεως ή εκποιήσεως ακινήτων.
26 Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε σχετικά (προαναφερθείσα απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1988) ότι οι παρέχοντες υπηρεσίες δεν μπορούν να αποκλειστούν από τη θεμελιώδη αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων ως προς την κτήση κυριότητας και το δικαίωμα χρήσεως ακινήτων. Αυτό προβλέπεται, ιδίως, στην περίπτωση του άρθρου 60, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης.
27 Κατά συνέπεια, οι περιορισμοί που προβλέπει η ελληνική νομοθεσία για τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών ως προς την κτήση ακινήτου, από το οποίο ή εντός του οποίου πραγματοποιείται η παροχή υπηρεσίας, συνιστούν εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και είναι, επομένως, αντίθετοι προς το άρθρο 59 της Συνθήκης.
28 Επειδή αποδείχθηκε ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης, παρέλκει, επομένως, να αναγνωριστεί ειδικά παράβαση του άρθρου 7 της Συνθήκης, αφού η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε άλλη περίπτωση πλην αυτών που εμπίπτουν στα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης.
29 Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας το μοναδικό άρθρο του Π.Δ. της 22ας/24ης Ιουνίου 1927 και τα άρθρα 1, 2, 3, 4 και 5 του Αναγκαστικού Νόμου 1366 της 2ας/7ης Σεπτεμβρίου 1938 περί της καταρτίσεως δικαιοπραξιών επί ακινήτων κειμένων στις ελληνικές παραμεθόριες περιοχές από υπηκόους των άλλων κρατών μελών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
30 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Η Ελληνική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ και εφαρμόζοντας το μοναδικό άρθρο του Π.Δ. της 22ας/24ης Ιουνίου 1927 και τα άρθρα 1, 2, 3, 4 και 5 του Αναγκαστικού Νόμου 1366 της 2ας/7ης Σεπτεμβρίου 1938 περί της καταρτίσεως δικαιοπραξιών επί ακινήτων κειμένων στις ελληνικές παραμεθόριες περιοχές από υπηκόους των άλλων κρατών μελών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
2) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.