Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 26 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
contra
De Nederlandsche Bank NV,
con intervención de:
Vereniging Eigen Huis
[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de apelación en materia económica, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Directiva (UE) 2015/2366 — Servicios de pago en el mercado interior — Concepto de servicio de pago — Operación de una entidad intermediaria mediante un contrato tripartito consistente en la detención de fondos del cliente en una cuenta bancaria de esta entidad y su transferencia posterior a un empresario tras autorización del cliente — Calificación de la operación — Fianza inmobiliaria — Ejecución de transferencias — Carácter accesorio de los servicios de pago — Servicios de pago realizados por un no profesional de dicha actividad — Servicio de envío de dinero »
1.        En el litigio del que dimana esta petición de decisión prejudicial se debate si, con arreglo a la Directiva (UE) 2015/2366, (2) puede calificarse de «servicio de pago» la actividad de una entidad que, en calidad de intermediario entre un cliente y un contratista de obras, recibe los fondos del primero (destinados a garantizar el pago de cantidades debidas al contratista) y, una vez que el cliente ha dado su consentimiento, los transfiere al contratista.
2.        La legislación de los Países Bajos prohíbe ejercer la actividad de proveedor de servicios de pago sin la autorización concedida por De Nederlandsche Bank NV (Banco Central de los Países Bajos; en lo sucesivo, «DNB»). En este caso,
según DNB, la entidad que actuaba como intermediario ejercía aquella actividad sin contar con la autorización exigida.
3.        El tribunal de reenvío requiere la interpretación de la Directiva 2015/2366 para enjuiciar la legalidad de la decisión adoptada por DNB, que ordenó a la mencionada entidad el cese de su actividad de proveedor de servicios de pago, en tanto no contase con la preceptiva autorización.
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión: Directiva 2015/2366
4.        El considerando sexto enuncia:
«Resulta oportuno establecer nuevas disposiciones que colmen las lagunas legales y, a la vez, aporten más claridad jurídica y garanticen una aplicación uniforme del marco regulador en toda la Unión. Es preciso garantizar condiciones operativas equivalentes, tanto a los operadores ya existentes en el mercado como a los nuevos, y facilitar que los nuevos medios de pago lleguen a un mayor número de consumidores, así como asegurar una elevada protección del consumidor en el uso de esos servicios de pago en toda la Unión. Se prevé que ello generará eficiencia en todo el sistema de pago e incrementará la gama de servicios de pago disponibles y la transparencia de estos, reforzando al mismo tiempo la confianza de los consumidores en un mercado de pagos armonizado».
5.        El artículo 1, apartado 1, prevé:
«1.      La presente Directiva establece las normas con arreglo a las cuales los Estados miembros distinguirán entre las seis categorías siguientes de proveedores de servicios de pago:
[…]
d)      entidades de pago;
[…]».
6.        El artículo 4 («Definiciones») establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3.      “servicio de pago”: una o más actividades empresariales enumeradas en el anexo I;
4.      “entidad de pago”: una persona jurídica a la cual se haya otorgado autorización, de conformidad con el artículo 11, para prestar y ejecutar servicios de pago en toda la Unión;
5.      “operación de pago”: una acción, iniciada por el ordenante o por cuenta de este, o por el beneficiario, consistente en ingresar, transferir o retirar fondos, con independencia de cualesquiera obligaciones subyacentes entre el ordenante y el beneficiario;
[…]
8.      “ordenante”: la persona física o jurídica titular de una cuenta de pago que autoriza una orden de pago a partir de dicha cuenta, o, en caso de que no exista una cuenta de pago, la persona física o jurídica que dicta una orden de pago;
9.      “beneficiario”: la persona física o jurídica que es el destinatario previsto de los fondos objeto de una operación de pago;
10.      “usuario de servicios de pago”: la persona física o jurídica que utiliza un servicio de pago, ya sea como ordenante, beneficiario o ambos;
11.      “proveedor de servicios de pago”: las entidades y organismos contemplados en el artículo 1, apartado 1, y las personas físicas o jurídicas que se acojan a la exención en virtud los artículos 32 y 33;
12.      “cuenta de pago”: una cuenta a nombre de uno o varios usuarios de servicios de pago y utilizada para la ejecución de operaciones de pago;
13.      “orden de pago”: toda instrucción cursada por un ordenante o beneficiario a su proveedor de servicios de pago por la que se solicite la ejecución de una operación de pago;
[…]
20.      «consumidor»: una persona física que, en los contratos de servicios de pago objeto de la presente Directiva, actúa con fines ajenos a su actividad económica, comercial o profesional;
[…]
22.      «servicio de envío de dinero»: un servicio de pago que permite recibir fondos de un ordenante sin que se cree ninguna cuenta de pago en nombre del ordenante o del beneficiario, con el único fin de transferir una cantidad equivalente a un beneficiario o a otro proveedor de servicios de pago que actúe por cuenta del beneficiario, y/o recibir fondos por cuenta del beneficiario y ponerlos a disposición de este;
[…]
24.      “transferencia”: servicio de pago destinado a efectuar un abono en una cuenta de pago de un beneficiario mediante una operación de pago o una serie de operaciones de pago con cargo a una cuenta de pago de un ordenante por el proveedor de servicios de pago que mantiene la cuenta de pago del ordenante, y prestado sobre la base de las instrucciones dadas por el ordenante;
[…]».
7.        El anexo I dispone:
«SERVICIOS DE PAGO
(contemplados en el artículo 4, [punto] 3)
[…]
3.      Ejecución de operaciones de pago, incluida la transferencia de fondos, a través de una cuenta de pago en el proveedor de servicios de pago del usuario u otro proveedor de servicios de pago:
a)      ejecución de adeudos domiciliados, incluidos los adeudos domiciliados no recurrentes,
b)      ejecución de operaciones de pago mediante tarjeta de pago o dispositivo similar,
c)      ejecución de transferencias, incluidas las órdenes permanentes.
[…]
6.      Envío de dinero.
[…]».
B.      Derecho nacional. Wet op het financieel toezicht (3)
8.        La Wft incorpora la Directiva 2015/2366 al derecho neerlandés.
9.        Con arreglo a su artículo 1:1:
–        «un servicio de pago es una actividad empresarial tal como se define en el anexo
de la Directiva […] sobre servicios de pago»;
–        «un proveedor de servicios de pago es la persona cuya actividad consiste en proporcionar servicios de pago».
10.      El artículo 2:3a, apartado 1, prohíbe
a toda persona con domicilio social en los Países Bajos ejercer la actividad de proveedor de servicios de pago sin la autorización concedida a tal efecto por DNB.
II.    Hechos, litigio y cuestiones prejudiciales
11.      Betaal Garant Nederland CV
(en lo sucesivo, «Betaal») es una compañía que presta asesoramiento y proporciona fianzas y garantías a particulares en proyectos de construcción y obras.
12.      Stichting BGN
Zekerheidsstelling (en lo sucesivo, «Fundación Betaal») es una fundación vinculada a Betaal.
13.      Betaal ofrece a los particulares el producto «Afbouwgarantie» (garantía de finalización de las obras) y el producto «Zekerheidsstelling» (fianza).
14.      El servicio de fianza de Betaal se utiliza cuando un empresario (el contratista) realiza, por encargo de un cliente, la construcción de una vivienda o de un edificio.
15.      Los contratistas se exponen al riesgo de impago por parte del cliente, ya que éste, en virtud de la ley, puede satisfacer el precio de la obra en varios plazos y, por lo general, sólo debe abonar el último plazo cuando la vivienda ha sido debidamente recepcionada.
16.      Para cubrir ese riesgo de impago, los contratistas pueden exigir a los clientes que depositen el importe del último pago ante un notario o que proporcionen una garantía sustitutiva. A esta última categoría corresponde la fianza que gestiona Betaal. (4)
17.      Betaal ofrece este servicio a las partes de un contrato de obra en virtud de un acuerdo alcanzado entre el cliente, el contratista y
la propia Betaal. Ese acuerdo se rige por las condiciones generales de la contratación de la fianza (en lo sucesivo, «CGC») establecidas por Betaal, entre las que se hallan las siguientes:
–        Del primer plazo adeudado por el cliente al contratista, el cliente abonará una determinada cantidad a la Fundación Betaal (artículo 1 de las CGC).
–        El importe de la fianza es, por regla general, el 6 % del importe del contrato (artículo 3 de las CGC). En ningún caso puede superar el límite del 10 % establecido por el artículo 767 del libro 7 del
Burgerlijk Wetboek (Código civil neerlandés).
–        El contratista suministrará al cliente un finiquito (artículo 4 de las CGC).
–        Si el contrato de obras se ha ejecutado a satisfacción del contratista y del cliente y esta circunstancia es puesta por escrito en conocimiento de Betaal, el importe de la fianza se abonará al contratista en un plazo de cinco
días laborables (artículo 9 de las CGC).
–        En lo que atañe a los costes de la fianza,
el cliente paga el 4 % de su importe, con un mínimo de 300 euros (artículo 5 de las CGC). La garantía queda reservada y disponible para el cliente tras la recepción del importe facturado.
–        Los gastos a cargo del contratista ascienden al 2,5 % del importe de la fianza, con un mínimo de 200 euros (artículo 10 de las CGC). Estos gastos se deducen del importe de la fianza en el momento de su entrega al contratista.
18.      La Vereniging Eigen Huis solicitó a DNB que adoptara medidas coercitivas contra Betaal, ya que era probable que ésta estuviera operando como compañía aseguradora sin contar con la oportuna autorización.
19.      DNB examinó si los productos «garantía de finalización de las obras» y «fianza» de Betaal vulneraban la Wft.
20.      El 8 de diciembre de 2020, DNB
ordenó a Betaal cesar en el ofrecimiento de ambos productos (5) y le impuso una multa coercitiva, (6) aduciendo que:
–        Al ofrecer la garantía de finalización de las obras, infringía la prohibición de ejercer la actividad de seguro distinto del seguro de vida
(con alcance limitado del riesgo) sin contar con autorización, exención o dispensa. Tal conducta vulneraba el artículo 2:27, apartado 1, o el artículo 2:48, apartado 1, de la Wft.
–        Al ofrecer la fianza, infringía la prohibición de ejercer la actividad de proveedor de servicios de pago sin contar con autorización. Tal conducta vulneraba el artículo 2:3a, apartado 1, de la Wft.
21.      Mediante resolución de 6 de octubre de 2021 (en lo sucesivo, «resolución impugnada»), DNB declaró infundado el recurso administrativo interpuesto por Betaal contra la imposición de la multa coercitiva.
22.      El 31 de enero de 2022, una vez hubo comprobado que Betaal no había abonado la multa coercitiva, DNB requirió el pago de su importe (en lo sucesivo, «resolución de requerimiento de pago»).
23.      Betaal interpuso un recurso administrativo contra la resolución de requerimiento de pago. DNB remitió este recurso al rechtbank Rotterdam (Tribunal de primera instancia de Róterdam, Países Bajos).
24.      Mediante sentencia de 10 de noviembre de 2022, (7) este tribunal de primera instancia declaró infundado el recurso interpuesto contra la resolución impugnada e inadmisible el interpuesto contra la resolución de requerimiento de pago.
25.      A juicio de este tribunal, DNB llevaba razón al considerar que Betaal necesitaba autorización para ofrecer la fianza (único elemento discutido en este reenvío prejudicial) y que, por no contar con ella, había infringido la Wft.
26.      En particular, el rechtbank Rotterdam (Tribunal de primera instancia de Róterdam) sostuvo:
–        Betaal ofrece en el ejercicio de su actividad, de modo regular, sistemático e identificable de forma independiente, un servicio de pago en el sentido de la Wft.
–        Un servicio en cuya virtud se realizan operaciones de pago, incluidas transferencias de dinero, en una cuenta de pago de un proveedor de servicios de pago, es un servicio de pago.
–        Betaal es el intermediario que ejecuta la transferencia de fondos del cliente (pagador) al contratista (destinatario). No cambia en nada esta conclusión el hecho de que la Fundación
Betaal gestione la cuenta en la que se deposita la fianza.
–        A efectos de dilucidar si Betaal está prestando un servicio de pago al ofrecer la fianza, carece de pertinencia el lugar donde deposite, entretanto, el dinero.
27.      Betaal ha recurrido la sentencia de primera instancia ante el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de apelación en materia económica, Países Bajos), órgano jurisdiccional que eleva al Tribunal de Justicia la siguiente pregunta prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366 […], en relación con el punto 3, letra c), del anexo I de dicha Directiva, en el sentido de que un servicio de recepción y reenvío de fondos ofrecido por una entidad en calidad de intermediario constituye un servicio de pago —en concreto, la ejecución de transferencias en el sentido de dicha Directiva— si, en el marco de un contrato celebrado con un cliente y un contratista, dicha entidad recibe los fondos del cliente en su cuenta de pago y, una vez que el cliente ha dado su consentimiento al respecto, transfiere esos fondos desde esa cuenta de pago al contratista?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
28.      La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 28 de enero de 2025.
29.      Han depositado observaciones escritas DNB, los Gobiernos checo, italiano, neerlandés, y noruego, así como la Comisión Europea.
30.      En la vista celebrada el 3 de diciembre de 2025 comparecieron DNB, la Comisión y el Gobierno noruego.
IV.    Apreciación
31.      El tribunal de remisión solicita la interpretación del artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con el punto 3, letra c), de su anexo I.
32.      Para el tribunal a quo, la respuesta a su petición de decisión prejudicial le permitirá determinar si el servicio ofrecido por Betaal constituye un servicio de pago, en el sentido de la Directiva 2015/2366, a la vista de que:
–        Betaal actúa como intermediario en el marco de las relaciones entre un cliente y un contratista;
–        Betaal recibe los fondos del cliente en su cuenta de pago (la cuenta de pago de Betaal) y, una vez que el cliente ha dado su consentimiento, los transfiere desde esa cuenta de pago al contratista.
33.      DNB y el Gobierno neerlandés (8) propugnan una
respuesta afirmativa a la pregunta prejudicial. Por el contrario, el Gobierno italiano
y la Comisión defienden una respuesta negativa. El Gobierno checo aboga por
una respuesta afirmativa bajo determinadas condiciones (9) y, por último, el Gobierno noruego sostiene que el controvertido no es un servicio de pago, sino un servicio de envío de dinero.
34.      Al interpretar una disposición de derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta su tenor, el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forme parte. (10)
A.      Interpretación literal
35.      Con arreglo al artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, un servicio de pago es «una o más actividades empresariales enumeradas en el anexo I».
36.      Entre las actividades que el anexo I de la Directiva 2015/2366 engloba en la categoría de servicios de pago se halla la descrita en el punto 3, letra c). A tenor de ese precepto, un servicio de pago puede consistir en la «ejecución de operaciones de pago, incluida la transferencia de fondos, a través de una cuenta de pago en el proveedor de servicios de pago del usuario u otro proveedor de servicios de
pago», cuando esa operación consista en la «ejecución de transferencias, incluidas las órdenes permanentes».
37.      Por su parte, el artículo 4, punto 24, de la Directiva 2015/2366 incorpora la definición de transferencia: un «servicio de pago destinado a efectuar un abono en una cuenta de pago de un beneficiario mediante una operación de pago o una serie de operaciones de pago con cargo a una cuenta de pago de un ordenante por el proveedor de servicios de pago que mantiene la cuenta de pago del ordenante, y prestado sobre la base de las instrucciones dadas por el ordenante».
38.      A juicio de DNB, Betaal ejecuta, como intermediario, la transferencia de fondos del cliente (ordenante en el sentido del artículo 4, punto 8) al contratista (beneficiario en el sentido del artículo 4, punto 9) y presta, así, un servicio de pago, en el sentido del artículo 4, punto 3, en relación con el anexo I, punto 3, de la Directiva 2015/2366.
39.      A estos efectos, importa subrayar que DNB:
–        No discute que Betaal o su Fundación carecen de cuentas de pago a nombre de sus clientes.
–        Tampoco rebate que la transferencia de fondos al contratista se realiza desde la cuenta de la Fundación
Betaal y no desde la cuenta de los clientes.
–        Reconoce que Betaal no puede gestionar los fondos de las fianzas, debiendo limitarse a mantenerlos bloqueados, desde que el cliente los ingresa
hasta que el acuerdo definitivo entre éste y el contratista los desbloquea.
–        Admite que Betaal, una vez logrado el acuerdo definitivo entre cliente y contratista, entrega a este último los fondos, tras detraer su comisión. Se trata de un pago diferido y condicionado del cliente al contratista, que se consumará cuando la obra sea entregada a satisfacción del propietario.
–        Sostiene que es irrelevante la cuenta desde la que se realiza la transferencia de fondos al contratista, porque la definición como servicio de pago de la ejecución de transferencias del anexo I de la Directiva 2015/2366 es muy amplia y abarca la ejecución de acciones por entidades que no son bancos, pero que conllevan la transferencia de fondos hacia cuentas de pago de entidades bancarias.
40.      El tribunal de reenvío y DNB aluden a una respuesta de la Comisión, incorporada al código normativo único
(Single Rulebook) de la Autoridad Bancaria Europea (en lo sucesivo, «ABE»), (11) que apoyaría la interpretación amplia defendida por DNB. (12)
41.      Según esa respuesta:
–        La recepción y el envío de fondos se consideran un servicio de pago, de conformidad con el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con su anexo I.
–        En función de la redacción de los acuerdos contractuales, podría considerarse, por ejemplo, como servicio de envío de dinero (artículo 4, apartado 22, en relación con el anexo I, punto 6) o como otro servicio de pago, por ejemplo, la ejecución de operaciones de pago (anexo I, punto 3).
42.      Ahora bien, en la vista, la Comisión explicó con claridad que esta respuesta se refería a servicios de recepción y envío de fondos
diferentes del servicio de constitución de fianzas a efectos inmobiliarios, que es el que proporciona
Betaal.
43.      A mi juicio, la interpretación literal del artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con el punto 3, letra c), de su anexo I,
no corrobora la tesis de DNB.
44.      Del tenor de los preceptos cuya interpretación solicita el tribunal de reenvío se infiere que la transferencia de fondos a la que aluden debe realizarla el prestador de servicios de pago que mantiene la cuenta de pago del ordenante. (13)
45.      Pues bien, tal como pone de relieve el tribunal de remisión, (14) se realizan en este asunto dos operaciones de pago distintas:
–        En la primera operación, el cliente, que actúa como ordenante (artículo 4, punto 8, de la Directiva 2015/2366), emite una orden de pago (artículo 4, punto 13) dirigida a su banco, que actúa como proveedor de servicios de pago (artículo 4, punto 11). Esa orden de pago implica que se transfieran fondos de la cuenta de pago del cliente (artículo 4, punto 12) a la cuenta de pago de la Fundación
Betaal, a la que cabría considerar como beneficiaria (artículo 4, punto 9). Es, precisamente, el banco del cliente quien realiza esta operación de pago (anexo I, punto 3) y, por tanto, presta el servicio de pago. Ni Betaal ni la Fundación
Betaal realizan esta operación de pago.
–        En la segunda operación, la Fundación Betaal, que actúa como ordenante (artículo 4, punto 8, de la Directiva 2015/2366), emite una orden de pago (artículo 4, punto 13) dirigida a su banco, que actúa como proveedor de servicios de pago (artículo 4, punto 11). Esa orden de pago implica que se transfieran fondos de la cuenta de pago (artículo 4, punto 12) de la Fundación Betaal a la cuenta de pago del contratista, en su condición de beneficiario (artículo 4, punto 9). Es el banco de la Fundación
Betaal quien realiza esta operación de pago (anexo I, punto 3) y, por tanto, presta el servicio de pago. De nuevo, ni Betaal ni la Fundación
Betaal realizan esta operación de pago.
46.      Así pues, nos encontramos ante la prestación de dos servicios de pago efectuados por las entidades financieras y no por Betaal. Los clientes de Betaal no tienen cuentas de pago en esta entidad ni en la
Fundación Betaal,
que les permitan transmitir órdenes de pago a Betaal para ejecutar transferencias en favor de los contratistas.
47.      En los dos servicios de pago que realizan el banco del cliente y el banco de la Fundación
Betaal, no se produce ninguna intervención o actuación técnica de Betaal para tratar las transferencias. El anexo I, punto 3, de la Directiva 2015/2366, habla de «ejecución de operaciones de pago» y en la letra c) de ese mismo punto de «ejecución de transferencias», lo que alude a la intervención técnica del prestador de servicios de pago sobre las cuentas. (15)
48.      Ni Betaal ni su Fundación, repito,
realizan esta intervención técnica, pues no mantienen cuentas a nombre de los clientes ni gestionan cuentas de éstos. La gestión técnica para ejecutar transferencias y operaciones de pago corresponde a sus respectivos bancos.
49.      Una operación de pago, según el artículo 4, punto 5, de la Directiva 2015/2366,
consiste en «una acción, iniciada por el ordenante o por cuenta de este, o por el beneficiario, consistente en ingresar, transferir o retirar fondos, con independencia de cualesquiera obligaciones subyacentes entre el ordenante y el beneficiario».
50.      Betaal únicamente transfiere fondos desde la cuenta de su Fundación al contratista, si éste y el cliente consideran que la obra se ha terminado correctamente. Existe, pues, una operación subyacente que debe completarse para que Betaal pueda dar a su banco una orden de pago (artículo 4, punto 13, de la Directiva 2015/2366). Por eso, no puede afirmarse, como defiende el DNB, que haya un único servicio de pago en el negocio jurídico triangular entre el propietario, Betaal y el contratista.
51.      Ciertamente, el cliente da una orden a su banco para transferir el dinero de la fianza a Betaal. Sin embargo, no puede considerarse que haya una orden de pago del cliente para transferir fondos al contratista, porque no existe automaticidad en dicha acción.
52.      En efecto, el eventual desacuerdo entre el cliente y el contratista impide que el dinero transferido por el cliente a Betaal y consignado en la cuenta de su Fundación se ingrese en la cuenta del contratista. En caso de desacuerdo, o bien el cliente recupera el dinero de la fianza,
o bien ese dinero se abonará al nuevo contratista que termine la obra a satisfacción del cliente.
53.      El artículo 80 de la Directiva 2015/2366 determina que, en términos generales, los usuarios de servicios de pago no pueden revocar una orden de pago después de ser recibida por el proveedor de servicios de pago del ordenante. Por el contrario, en el caso de autos, el cliente, en cuanto ordenante del pago de la fianza, puede «revocar» la transferencia de estos fondos al contratista beneficiario, cuando no esté de acuerdo con la finalización de las obras del inmueble.
54.      El servicio ofrecido por Betaal consiste en proporcionar una garantía que facilite el cumplimiento del contrato entre el cliente y el contratista:
las transferencias de dinero necesarias para formalizar este servicio son accesorias respecto a este elemento de garantía.
55.      En este contexto, Betaal no presta un servicio de pago, sino que se beneficia de los servicios de pago del banco del cliente y del banco del contratista para articular la garantía. Betaal, como ya he indicado, no interviene en la operativa técnica de la ejecución de estos servicios de pago ni
controla los fondos depositados en la cuenta de su Fundación, a los efectos de negociar y obtener beneficios con ellos. (16)
B.      Interpretación sistemática
56.      Con arreglo a su considerando vigésimo cuarto, la aplicación del marco jurídico de
la Directiva
2015/2366
«[…] debe quedar limitada a los proveedores de servicios que presten servicios de pago como ocupación o actividad empresarial habitual conforme a la presente Directiva» (cursiva añadida).
57.      Este mismo considerando y el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2015/2366
especifican las categorías de proveedores de servicios de pago que pueden legítimamente prestar servicios de pago en toda la Unión. Entre esas categorías se hallan:
–        las entidades de crédito que captan depósitos de los usuarios que pueden utilizarse para financiar operaciones de pago, sometidas a los requisitos prudenciales establecidos en la Directiva 2013/36/UE; (17)
–        las entidades de dinero electrónico que emiten dinero electrónico que puede utilizarse para financiar operaciones de pago, sometidas a los requisitos prudenciales establecidos en la Directiva 2009/110/CE; (18)
–        las entidades de pago; y
–        las instituciones de giro postal habilitadas para prestar servicios de pago conforme a la legislación nacional.
58.      Betaal, como prestadora del servicio de fianza para los clientes y los constructores inmobiliarios en Países Bajos, no encaja en ninguna de estas categorías. Las «entidades de pago» sometidas al exigente régimen de la Directiva 2015/2366 han de tener como actividad empresarial habitual, a título principal, la prestación de servicios de pago. (19)
59.      La exigencia de profesionalidad y de desarrollar como actividad principal la prestación de servicios de pago se explica por el contexto normativo de la Directiva 2015/2366.
60.      En efecto, la calificación de una operación como «servicio de pago» tiene importantes efectos jurídicos para la entidad que, con carácter empresarial habitual, ofrece ese servicio.
61.      En primer lugar, la prestación de servicios de pago con carácter profesional, por parte de las entidades de pago, está sujeta a autorización. Los requisitos y el procedimiento para otorgarla se establecen en el capítulo I del título II de la Directiva 2015/2366. A este respecto, un proveedor debe, en particular, demostrar que dispone de un sistema de gobierno corporativo y mecanismos de control interno, así como que está en condiciones de aplicar los sistemas, recursos y procedimientos adecuados y proporcionados necesarios para su buen funcionamiento. (20)
62.      En segundo lugar, una entidad que presta servicios de pago está sujeta a una supervisión prudencial: de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2015/2366, las autoridades competentes pueden, en particular, realizar inspecciones in situ y, en su caso, suspender o retirar la autorización.
63.      En tercer lugar, las entidades de pago han de cumplir determinados requisitos de capital inicial y de fondos propios, que detallan los artículos 6 a 9 de la Directiva 2015/2366.
64.      En cuarto lugar, la Directiva 2015/2366 establece un régimen armonizado en materia de responsabilidad civil de los proveedores de servicios de pago, en caso de operaciones de pago no autorizadas (artículo 73) o en caso de incumplimiento, cumplimiento incorrecto o cumplimiento tardío de las operaciones de pago (artículo 89).
65.      El rigor de las exigencias impuestas por la Directiva 2015/2366 únicamente tiene sentido si se aplica a los prestadores profesionales de servicios de pago. Estas exigencias son desproporcionadas para aplicarlas a prestadores de otro tipo de servicios que, además, realizan transferencias de dinero como un elemento accesorio a su actividad principal.
66.      A reserva de la apreciación del tribunal de reenvío, éste parece ser el caso de Betaal, ya que su actividad principal es la prestación de servicios de fianza inmobiliaria a los compradores y a los contratistas de inmuebles en construcción.
67.      Si, en el marco de la prestación de su actividad principal, Betaal realizara de manera accesoria operaciones de pago, esta circunstancia no la convertiría en una sociedad prestadora de servicios de pago con carácter profesional, sometida a la supervisión del DNB.
C.      Interpretación teleológica
68.      DNB propugna una interpretación amplia de
la Directiva 2015/2366 que atienda a la protección de los usuarios. (21) En la vista, DNB insistió en este objetivo como base de su tesis.
69.      El considerando sexto de la Directiva 2015/2366 (22) alude, en efecto, al objetivo de «[…] asegurar una elevada protección del consumidor en el uso de esos servicios de pago […]». (23)
70.      Opino, sin embargo, que el objetivo de protección de los consumidores no puede prevalecer sobre cualquier otro criterio hermenéutico al interpretar la Directiva 2015/2366.
71.      Ese objetivo se añade a otros del mismo rango, como el de aportar «más claridad jurídica», garantizar «una aplicación uniforme del marco regulatorio» y generar «eficiencia en todo el sistema de pago». (24)
72.      Desde esa perspectiva integrada, no se justifica una interpretación extensiva de la noción de proveedor de servicios de pago (sometido a la Directiva 2015/2366) que altere sus contornos hasta hacerlos indistinguibles de los correspondientes a otras nociones ajenas a la propia Directiva.
73.      La protección de los usuarios de los servicios de pago no puede, pues,
conducir a que los proveedores de otros servicios que realizan transferencias de fondos de modo accesorio a su actividad principal
queden sujetos al estricto régimen aplicable a los prestadores de servicios de pago sujetos a la Directiva 2015/2366.
74.      Esta extensión sería difícil de asumir por profesionales, como notarios o abogados, que reciben, a título de depósito, fondos de sus clientes para, en un momento ulterior y en función de las instrucciones recibidas, entregarlos a terceros. Esos operadores jurídicos prestan, en el ejercicio de su actividad, servicios de depósito o de fianza y llevan a cabo las transferencias y órdenes de pago necesarias. No por eso, sin embargo, se someten a las rigurosas obligaciones de la Directiva 2015/2366.
75.      En el caso de los Países Bajos, un notario puede llevar a cabo la gestión de fianzas inmobiliarias de la misma manera que Betaal. De hecho, la legislación de los Países Bajos contempla específicamente que los notarios reciban de los clientes, para garantizar el pago de las cantidades que éstos han de abonar al contratista, los fondos correspondientes. (25)
76.      Con la tesis defendida por DNB sobre la naturaleza del servicio prestado, el notario que recibe esos fondos del cliente y los transmite después al contratista debería también quedar sometido a la Directiva 2015/2366 y a la supervisión prudencial que en ella se contempla. En la vista, DNB reconoció, sin embargo, que la Directiva 2015/2366 no se aplica a profesionales, como notarios o abogados, que gestionan fianzas y depósitos. (26)
77.      Si esos profesionales no pueden calificarse de prestadores de servicios de pago en el sentido de la Directiva 2015/2366, a pesar de recibir fondos de los clientes para transmitirlos a terceros, es, entre otras razones, porque no son prestadores profesionales y habituales de tales servicios a título principal, sino a título accesorio o marginal, es decir, como un complemento de sus funciones propias.
78.      Pues bien, este mismo argumento es extensible a la actividad principal llevada a cabo por Betaal, que no es la de prestar servicios de pago, sino la de ofrecer fianzas para garantizar que los compradores de viviendas salden su deuda con los contratistas que las construyen.
79.      De lo anterior se deduce que la Directiva 2015/2366 excluye de su ámbito de aplicación a los prestadores de meros servicios de fianza que, accesoriamente, realizan servicios de pago.
80.      Ciertamente, excluir de la Directiva 2015/2366 a prestadores de servicios de fianza como Betaal no proporciona a los usuarios la misma protección que esa Directiva dispensa a quienes utilizan los servicios de pago proporcionados por entidades de pago. (27)
81.      Esta circunstancia, sin embargo, no resulta determinante para la respuesta a las dudas del tribunal de reenvío. El ordenamiento nacional puede contar con otros mecanismos de protección de los usuarios que salvaguarden sus intereses, sea mediante fórmulas de aseguramiento de los fondos, sea mediante la imposición, por ley, de condiciones estrictas a las entidades que, aun no prestando servicios de pago, reciben fondos de esos clientes a título de garantía para hacer frente a sus obligaciones contractuales.
82.      En definitiva, el artículo 4, punto 3, de la Directiva 2015/2366, en relación con su anexo I, punto 3, letra c), debe interpretarse en el sentido de que no constituye un servicio de pago la recepción y el reenvío de fondos ofrecido por una entidad en calidad de intermediario si, en el marco de un contrato celebrado con un cliente y un contratista, dicha entidad recibe los fondos del cliente en su cuenta de pago y, una vez que el cliente ha dado su consentimiento al respecto, transfiere esos fondos desde esa cuenta de pago al contratista.
D.      ¿Servicio de envío de dinero?
83.      Según el Gobierno noruego, el servicio prestado por Betaal encajaría en la noción de «envío de dinero», (28) a la que se refiere el anexo I, punto 6, de la Directiva 2015/2366 y cuya definición se encuentra en el artículo 4, punto 22, de esta Directiva. (29)
84.      En realidad, el Tribunal de Justicia no tendría por qué pronunciarse sobre la interpretación del artículo 4, punto 22, de la Directiva 2015/2366, precepto al que no alude la decisión de reenvío.
85.      Por si el Tribunal de Justicia aceptara, de todos modos, responder a la tesis del Gobierno noruego, la examinaré a continuación.
86.      El considerando noveno de la Directiva 2015/2366 aclara que el envío de dinero «constituye un servicio de pago sencillo que se basa, por lo general, en la entrega de efectivo por un ordenante a un proveedor de servicios de pago, que transfiere el importe correspondiente, por ejemplo, mediante redes de comunicación, a un beneficiario o a otro proveedor de servicios de pago que actúe por cuenta del beneficiario».
87.      El Gobierno noruego, tras reconocer que, en este caso, la recepción de fondos del ordenante se lleva a cabo sin que se cree una cuenta de pago a su nombre o a nombre del beneficiario, defiende que se produce un «envío de dinero», en el sentido de los preceptos mencionados.
88.      A mi juicio, son varios los argumentos que permiten rechazar esta tesis.
89.      En primer lugar, la dinámica de las operaciones en las que interviene Betaal no es la que corresponde a un «sencillo» servicio de envío de dinero, caracterizado por su inmediatez y por la transferencia incondicionada del dinero al beneficiario. (30)
90.      En
segundo lugar, en un envío de dinero, el beneficiario recibe la cantidad que el ordenante ha transferido. En el caso de Betaal, no existe esa automaticidad e incondicionalidad: el cliente podía dar la orden de transferir los fondos y que éstos no llegaran al contratista beneficiario, si el inmueble no se hubiese terminado a satisfacción del ordenante.
91.      En tercer lugar, la actividad de Betaal, para ser calificada de servicio de pago consistente en el envío de dinero, debería ejercerse a título principal con carácter profesional. En otras palabras, Betaal debería dedicarse a la actividad de envío de dinero habitualmente y sin que sus servicios de envío de dinero fueran accesorios o instrumentales para prestar un servicio de fianza.
92.      Como ya he expuesto, la actividad principal de Betaal no es realizar envíos de dinero, sino ofrecer fianzas para garantizar el pago por los clientes a los contratistas que construyen sus viviendas. Los envíos de dinero, de existir en este caso, serían una actividad instrumental y accesoria.
93.      Tampoco considero correcta la equiparación que realiza el Gobierno noruego entre el servicio de fianza de Betaal y los proporcionados por «supermercados, comerciantes y otros minoristas que prestan al público un servicio equivalente que permite pagar las facturas de servicios de utilidad pública y otras facturas domésticas periódicas», a los que alude el considerando noveno de la Directiva 2015/2366.
94.      La analogía, repito, no es apropiada por cuanto que: a) los supermercados, comerciantes y otros minoristas transfieren la totalidad de los fondos remitidos por los clientes para pagar ciertas facturas
sin detraer cantidad alguna; y b) el servicio que prestan no es
un servicio accesorio e instrumental de otra actividad principal, sino un envío de dinero para pagar aquellas facturas, servicio que en algunos Estados esas entidades ofrecen a sus clientes como uno más de los incluidos en su catálogo de prestaciones (principales).
V.      Conclusión
95.      A tenor de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia responder al College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos) de la manera siguiente:
«El artículo 4, punto 3, en relación con el anexo I, punto 3, letra c), de la Directiva (UE) 2015/2366 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE, 2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 y se deroga la Directiva 2007/64/CE,
debe
interpretarse en el sentido de que
no constituye un servicio de pago la recepción y el reenvío de fondos ofrecido por una entidad en calidad de intermediario si, en el marco de un contrato celebrado con un cliente y un contratista, esa entidad recibe los fondos del cliente en su cuenta de pago y, una vez que el cliente ha dado su consentimiento al respecto, los transfiere desde esa cuenta de pago al contratista».
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre servicios de pago en el mercado interior y por la que se modifican las Directivas 2002/65/CE, 2009/110/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 y se deroga la Directiva 2007/64/CE (DO 2015, L 337, p. 35).
3      Ley de supervisión de los mercados financieros. En lo sucesivo, «Wft».
4      El cliente puede, pues, depositar el importe del tramo final del precio de la obra no ante un notario, sino en la cuenta de la Fundación Betaal.
5      Betaal debía poner fin a estos incumplimientos en un plazo de cuatro semanas, contadas a partir de la publicación de la resolución (período de gracia), dejando de ofrecer la garantía de finalización de las obras y la fianza y cediendo, modificando o extinguiendo los contratos en vigor.
6      La multa asciende a 10 000,00 euros por cada semana (posterior a la expiración del período de gracia) en la que Betaal no haya cumplido íntegramente la orden. El importe máximo de la multa asciende a 50 000,00 euros.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      En sus observaciones escritas, el Gobierno neerlandés se limitó a expresar que compartía la postura de DNB y que, eventualmente, explicaría su punto de vista de modo oral. No llegó a dar esa explicación, pues no participó en la vista.
9      A juicio del Gobierno checo, un servicio como el discutido en el presente litigio sólo constituye un servicio de pago cuando una entidad lo presta en el ejercicio de una profesión o actividad comercial, sin que se trate únicamente de un componente necesario de otro servicio, y la transferencia de fondos se realiza únicamente sobre la base de una instrucción del ordenante o del beneficiario.
10      Sentencias de 1 de agosto de 2025, Alace y Canpelli (C‑758/24 y C‑759/24, EU:C:2025:591), apartado 91; de 6 de julio de 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Refugiado que ha cometido un delito grave) (C‑8/22, EU:C:2023:542), apartado
29; y de 17 de noviembre de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), apartado 12.
11      Respuesta de 18 de marzo de 2022 a la pregunta ID 2020,5216. La respuesta carece de valor jurídico vinculante. Está disponible en ABE, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216; www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB invoca, asimismo, la respuesta de la Comisión, de 6 de enero de 2023, a la pregunta ID 2020,5099, pero las circunstancias de hecho que estaban en la base de esa pregunta difieren de las de este supuesto. Esta respuesta de la Comisión está disponible en https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Sentencia de 22 de febrero de 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148), apartado 34: «[…] cuando un usuario de servicios de pago pone fondos a disposición de una entidad de pago y esos fondos se abonan en una cuenta de pago abierta por dicha entidad a nombre de ese usuario, debe considerarse, en principio, que tales operaciones constituyen una operación relacionada con la gestión de una cuenta de pago en el sentido del artículo 4, punto 12, de la Directiva 2015/2366 y, por tanto, forman parte de un servicio de pago, en el sentido del artículo 4, punto 3, de ésta».
14      Decisión de reenvío, apartado 12.1 a 12.3.
15      Coincido en este aspecto con las afirmaciones expuestas por el tribunal a quo en el apartado 13.5 de la decisión de reenvío: «[…] del contexto de las disposiciones del capítulo “Ejecución de las operaciones de pago” (artículos 78 a 93) de la Directiva 2015/2366 y de las definiciones de operación de pago, ordenante y beneficiario, podría deducirse que la ejecución de las operaciones de pago debe entenderse principalmente desde un punto de vista técnico, y con el concepto de «ejecución» se alude a la realización de una operación de pago en una cuenta de pago. […]. Estas disposiciones parecen presuponer una participación directa y técnica del proveedor de servicios de pago en la transferencia de fondos de una cuenta de pago a otra cuenta de
pago».
Cursiva añadida.
16      En la vista, DNB confirmó que Betaal no realizaba intermediación financiera con los fondos de las fianzas, es decir, que estaba obligada a mantenerlos bloqueados y que no operaba con ellos a efectos de maximizar sus beneficios. Por consiguiente, Betaal no se asemeja a las entidades de intermediación financiera cuyos riegos justifican la sumisión a la supervisión prudencial del DNB.
17      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26
de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L 176, p. 338).
18      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio, así como sobre la supervisión prudencial de dichas entidades, por la que se modifican las Directivas 2005/60/CE y 2006/48/CE y se deroga la Directiva 2000/46/CE (DO 2009, L 267, p. 7).
19      En relación con la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior, por la que se modifican las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE y 2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE (DO 2007 L 319, p. 1), la sentencia de 22 de marzo de 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211), apartado 36, señaló que su aplicación debe limitarse a los proveedores de servicios de pago cuya «actividad principal» sea la prestación de servicios de pago a los usuarios de dichos servicios. En su apartado 37, el Tribunal de Justicia consideró que la actividad principal de la empresa demandada
era la explotación de salas de juego y que, en este ámbito, las operaciones en relación con los cajeros multifuncionales para que los usuarios cambiaran y sacaran dinero formaban parte de un servicio meramente accesorio a dicha actividad.
20      Betaal no disponía de esta autorización, por lo que el DNB la conminó a cesar en su actividad.
21      Para lo que importa en este litigio, no es relevante precisar si los usuarios protegidos serían únicamente aquéllos que tengan la cualidad de «consumidor» en sentido estricto o también quienes no ostenten esa cualidad (como, por ejemplo, las empresas). En el considerando quincuagésimo tercero de la Directiva 2015/2366 se lee: «Dado que los consumidores y las empresas no se hallan en las mismas condiciones, no necesitan disponer del mismo nivel de protección. Si bien procede garantizar los derechos de los consumidores mediante disposiciones con respecto a las cuales no puedan establecerse excepciones en los contratos, resulta razonable permitir que las empresas y organizaciones acuerden otro tipo de disposiciones cuando no estén involucrados consumidores. No obstante, los Estados miembros deben poder disponer que las microempresas […] reciban el mismo trato que los consumidores. En todo caso, determinadas disposiciones esenciales de la presente Directiva deben aplicarse siempre, sea cual fuere el tipo de usuario».
22      Transcrito en el punto 4 de estas conclusiones.
23      Véase la sentencia de 2 de septiembre de 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671), apartado 44, en relación con la finalidad de la Directiva 2007/64, que coincide en gran medida con los objetivos de la Directiva 2015/2366.
24      Considerando sexto de la Directiva 2015/2366.
25      Según el artículo 767 del libro 7 del Código Civil neerlandés: «El promotor solo podrá estar obligado a efectuar los pagos que correspondan, al menos aproximadamente, al avance de la construcción o al valor de los bienes que le hayan sido cedidos; sin embargo, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que le incumben, se puede acordar que el promotor deposite ante notario una cantidad que no pueda superar el 10 % del precio de la obra o que proporcione una garantía sustitutiva por dicho importe. El importe pagado en exceso constituye un pago indebido».
26      En este mismo sentido se pronuncia el Gobierno italiano (apartados 37 y 38 de sus observaciones escritas). A su entender, una interpretación amplia de la norma controvertida podría extender de manera significativa la noción de servicio de pago, con consecuencias difíciles de prever. Actividades que actualmente se ejercen libremente y se consideran no sujetas a la normativa sobre servicios de pago podrían entrar en el ámbito de aplicación de esa normativa, si el servicio descrito en la solicitud de decisión prejudicial se calificara como servicio de pago. Añade que, en esa hipótesis, debería adoptarse una calificación similar para el servicio de depósito ante notario del precio de la transferencia de la propiedad o de la transferencia, constitución o extinción de otros derechos reales sobre bienes inmuebles o fondos de comercio. Del mismo modo, cualquier entidad que preste un servicio de garantía o depósito de sumas similar podría considerarse un proveedor de servicios de pago.
27      En la vista, DNB aludió a la posibilidad de que los prestadores de fianza quiebren y no puedan recuperarse los fondos dedicados a este fin. Añadió que así había ocurrido en el caso de Betaal.
28      El sintagma envío de dinero tiene cierta ambigüedad. Su traducción en las diversas versiones lingüísticas que he consultado [«money remittance» (inglés), «transmission de fonds» (francés), «Finanztransfer» (alemán), «geldtransfer» (neerlandés), «rimessa di denaro» (italiano), «envio de fundos» (portugués) o «remiterea de bani» (rumano)] no permite obtener resultados muy precisos sobre su campo semántico, para diferenciarlo de otras nociones más o menos semejantes.
29      Transcrito en el punto 6 de estas conclusiones.
30      Betaal no transfiere al contratista la totalidad del dinero enviado por el cliente. Según el artículo 10 de las CGC, Betaal detrae de la cantidad recibida del cliente un importe del 2,5 % de la fianza, con un mínimo de 200 euros, que no son transferidos ni abonados al contratista.