62019CJ0562_RES
Sag C-562/19 P
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
Domstolens dom (Store Afdeling) af 16. marts 2021
»Appel – artikel 107, stk. 1, TEUF – statsstøtte – polsk afgift i detailsektoren – artikel 108, stk. 2, TEUF – afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure«
Statsstøtte – begreb – offentlige myndigheders fastsættelse af en fordelagtig afgiftsmæssig behandling for visse virksomheder – omfattet – fordele, der følger af en generel foranstaltning, som finder anvendelse uden forskel på alle erhvervsdrivende – ikke omfattet
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 27-30)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – undtagelse fra den almindelige beskatningsordning – elementer ved referencesystemet eller den normale skatteordning – de grundlæggende kendetegn ved den pågældende afgift – progressiv afgiftssats – omfattet – grænser – åbenbart diskriminerende forhold
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 31, 32, 37-39, 40 og 42)
Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – indførelse af en progressiv afgift baseret på omsætningen – valget henhører under medlemsstaternes skønsbeføjelse – bedømmelseskriterier – neutral og relevant indikator for de afgiftspligtige personers betalingsevne – ingen åbenbart diskriminerende parametre – ingen selektivitet
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 40-45)
Statsstøtte – afgørelse fra Kommissionen om at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en statslig foranstaltning, hvilken afgørelse er forbundet med et påbud om at indstille denne foranstaltning – domstolsprøvelse – grænser – åbenbart urigtigt skøn
(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF)
(jf. præmis 50, 52 og 55)
Statsstøtte – afgørelse fra Kommissionen om at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en statslig foranstaltning, hvilken afgørelse er forbundet med et påbud om at indstille denne foranstaltning – foreløbig kvalificering som ny støtte – åbenbart urigtigt skøn – følger – annullation af afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure – annullation af påbuddet om at indstille foranstaltningen
[Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra f), og art. 13, stk. 1]
(jf. præmis 51, 53 og 56)
Resumé
Den polske afgift i detailsektoren og den ungarske reklameafgift er ikke i strid med de EU-retlige bestemmelser på statsstøtteområdet
Domstolen forkastede derfor Kommissionens appeller og stadfæstede Rettens domme
Ved en lov, som trådte i kraft den 1. september 2016, indførte Polen en afgift i detailsektoren. Afgiftsgrundlaget var alle detailhandlendes månedlige omsætning fra salget af varer til forbrugerne, der overstiger 17 mio. polske zloty (PLN) (ca. 4 mio. EUR). Denne afgift omfattede to satser: en sats på 0,8% for en omsætning på mellem 17 og 170 mio. PLN og en sats på 1,4% for den del af den månedlige omsætning, der overstiger dette sidstnævnte beløb.
Efter den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende denne foranstaltning, der blev indledt ved afgørelse af 19. september 2016 (
1
), fandt Europa-Kommissionen ved afgørelse af 30. juni 2017 (
2
), at den progressive afgift udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og pålagde Polen at ophæve alle de udsatte betalinger i henhold til denne afgift med virkning fra vedtagelsen af afgørelsen.
Ved dom af 16. maj 2019 (
3
) annullerede Retten, i en sag anlagt af Polen, dels afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, dels den af Kommissionen vedtagne negative afgørelse om den af Polen vedtagne skatteforanstaltning. Retten fastslog, at det var med urette, at Kommissionen havde fundet, at indførelsen af en progressiv afgift på omsætningen fra detailsalg af varer indebar en selektiv fordel for virksomheder, der havde en lav omsætning forbundet med denne virksomhed, og at den for så vidt angår afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure ikke på grundlag af sagens akter på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse foreløbigt kunne kvalificere den omtvistede skatteforanstaltning som ny støtte uden at støtte sig på en berettiget tvivl for så vidt angår dette punkt.
Ungarn havde for sit vedkommende ved en lov, som trådte i kraft den 15. august 2014, indført en progressiv afgift på indtægter fra publicering af reklamer i denne medlemsstat. Denne afgift, der blev fastsat på grundlag af nettoomsætningen for virksomheder, der publicerer reklamer (aviser, audiovisuelle medier, plakatopsættere) i Ungarn, omfattede først en skala med seks progressive satser på grundlag af omsætning, som siden blev tilpasset for kun at omfatte to satser, og som for de afgiftspligtige, hvis overskud før skat i regnskabsåret 2013 var nul eller negativt, gav mulighed for at fradrage 50% af underskud fremført fra tidligere regnskabsår i deres afgiftsgrundlag.
Efter den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende denne foranstaltning, der blev indledt ved afgørelse af 12. marts 2015 (
4
), fandt Kommissionen ved afgørelse af 4. november 2016 (
5
), at den af Ungarn vedtagne afgiftsforanstaltning som følge både af dens progressive afgiftsstruktur og den mulighed for fradrag for underskud, som den indeholdt, udgjorde statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og pålagde en øjeblikkelig og effektiv tilbagesøgning af den støtte, der var blevet betalt til støttemodtagerne.
Ved dom af 27. juni 2019 (
6
) annullerede Retten, i en sag anlagt af Ungarn, denne sidstnævnte afgørelse, idet den fastslog, at Kommissionen med urette havde fundet, at den omtvistede afgiftsforanstaltning og ordningen med delvist fradrag for fremførte underskud udgjorde selektive fordele.
I to domme afsagt den 16. marts 2021 forkastede Domstolens Store Afdeling de af Kommissionen iværksatte appeller til prøvelse af de appellerede domme. Til støtte for sine appeller gjorde Kommissionen særligt gældende, at Retten havde tilsidesat artikel 107, stk. 1, TEUF, da den fastslog, at den progressive karakter af de respektive omtvistede beskatninger af omsætningen ikke var forbundet med nogen selektiv fordel.
Idet Domstolen forkastede Kommissionens klagepunkter bekræftede den igen, i forhold til statsstøtteområdet, det inden for de grundlæggende frihedsrettigheder på det indre marked opstillede princip, hvorefter medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin hvad angår den skatteretlige harmonisering frit kan vælge det afgiftssystem, de finder mest hensigtsmæssigt, således at anvendelsen af progressiv beskatning henhører under hver enkelt medlemsstats skønsbeføjelse (
7
), forudsat at de grundlæggende kendetegn ved den omhandlede foranstaltning ikke frembringer noget åbenbart diskriminerende forhold.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at med henblik på en generel foranstaltnings kvalificering som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kræver betingelsen om, at den i den pågældende foranstaltning fastsatte fordel skal være selektiv, en stillingtagen til, om denne foranstaltning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation og således er udsat for en differentieret behandling, der i det væsentlige kan betegnes som forskelsbehandling. Hvad navnlig angår en national skatteforanstaltning påhviler det Kommissionen, efter at have identificeret referencesystemet, dvs. hvad der er den »normale« skatteordning i den pågældende medlemsstat, at godtgøre, at den omhandlede skatteforanstaltning udgør en afvigelse fra dette referencesystem, for så vidt som den indfører en differentiering mellem erhvervsdrivende, der i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende medlemsstats referencesystem, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, uden at være begrundet i arten eller den almindelige opbygning af den pågældende ordning.
I lyset af disse betragtninger undersøgte Domstolen for det første, om Retten i det foreliggende tilfælde med rette i det væsentlige fastslog, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at den progressive karakter af de omtvistede skatteforanstaltninger indebar en selektiv fordel til fordel for »visse virksomheder eller visse produktioner«. Vedrørende dette punkt bekræftede Domstolen Rettens analyse om, at de i de respektive omtvistede skatteforanstaltninger fastsatte progressive satser var en integrerende del af det referencesystem, i forhold til hvilket det skulle vurderes, om der forelå en selektiv fordel.
Henset til medlemsstaternes autonomi på skatteområdet uden for de områder, der har været genstand for en harmonisering i EU-retten, kan disse frit vælge det afgiftssystem, de finder mest hensigtsmæssigt, i givet fald ved at vedtage en progressiv beskatning. Navnlig er de EU-retlige bestemmelser på statsstøtteområdet principielt ikke til hinder for, at medlemsstaterne beslutter at indføre progressive afgiftssatser, som skal tage hensyn til de afgiftspligtige personers betalingsevne, ligesom de heller ikke forpligter medlemsstaterne til at forbeholde anvendelsen af progressive satser til kun at omfatte beskatning af overskud, under udelukkelse af beskatning af omsætningen.
Under disse omstændigheder udgør de grundlæggende kendetegn ved afgiften, som de progressive afgiftssatser udgør en del af, principielt referencesystemet eller den »normale« skatteordning med henblik på analysen af selektivitetsbetingelsen. Det tilkommer i givet fald Kommissionen at godtgøre, at kendetegnene ved en national skatteforanstaltning er blevet udformet på en åbenbart diskriminerende måde, således at de skal udelukkes fra referencesystemet, hvilket bl.a. kan fremgå af det valg af kriterier for beskatning, som ikke har nogen sammenhæng med det formål, der forfølges med denne foranstaltning. Domstolen fastslog dog i det foreliggende tilfælde, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at kendetegnene ved de foranstaltninger, som blev vedtaget af henholdsvis den polske og den ungarske regering, var blevet udformet på en åbenbart diskriminerende måde for at omgå de krav, der følger af de EU-retlige bestemmelser på statsstøtteområdet. Retten kunne under disse omstændigheder med føje fastslå i de appellerede domme, at Kommissionen fejlagtigt havde støttet sig på et utilstrækkeligt og hypotetisk referencesystem ved at antage, at de respektive omtvistede skatteforanstaltningers progressive skala ikke var en del af det referencesystem, på grundlag af hvilket disse foranstaltningers selektive karakter skulle vurderes.
I sag C-562/19 P, der vedrører den progressive afgiftssats i detailsektoren, der er blevet indført i Polen, undersøgte Domstolen dernæst de grunde, som Retten støttede sig på for også at annullere afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den skatteforanstaltning, som denne medlemsstat havde vedtaget. I den foreliggende sag fastslog Retten i det væsentlige, at Kommissionen havde baseret sin foreløbige kvalificering af den omtvistede skatteforanstaltning som ny støtte på en åbenbart forkert analyse af denne foranstaltning, som følgelig ikke var egnet til i tilstrækkelig grad at underbygge en berettiget tvivl om kvalificeringen af denne foranstaltning som ny støtte. Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at Unionens retsinstanser ved efterprøvelsen af gyldigheden af en sådan afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kun skal foretage en begrænset prøvelse af Kommissionens vurdering med hensyn til kvalificeringen af en foranstaltning som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Domstolen fastslog imidlertid, at Retten ved at fastslå dette begrænsede sig til blot at foretage en prøvelse af, om der forelå et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med Kommissionens foreløbige kvalificering som statsstøtte i afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at Retten under alle omstændigheder ikke annullerede denne afgørelse efter en ren gengivelse af de grunde, som førte den til at annullere den af Kommissionen vedtagne negative afgørelse om den af Polen vedtagne skatteforanstaltning. Som følge heraf forkastede Domstolen anbringenderne til anfægtelse af Rettens dom, for så vidt som den annullerede afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og det dermed forbundne indstillingspåbud.
Endelig fastslog Domstolen i sag C-596/19 P, der vedrører den reklameafgift, der er blevet indført i Ungarn, at det var uden at begå en retlig fejl, at Retten fastslog, at overgangsordningen med delvist fradrag for fremførte underskud ikke medførte en selektiv fordel. Indførelsen af en overgangsforanstaltning, der tager hensyn til overskuddet, var således ikke inkonsekvent i forhold til det formål om omfordeling, som den ungarske lovgiver forfulgte med indførelsen af reklameafgiften. Domstolen fremhævede i denne forbindelse, at kriteriet om manglende fortjeneste i regnskabsåret forud for ikrafttrædelsen af denne afgift i det foreliggende tilfælde havde en objektiv karakter, idet de virksomheder, der var omfattet af overgangsordningen med delvist fradrag for fremførte underskud, ud fra denne synsvinkel havde en lavere bidragsevne end andre.
På grundlag af disse præmisser forkastede Domstolen i det hele de af Kommissionen iværksatte appeller til prøvelse af de appellerede domme.
(
1
) – Afgørelse af 19.9.2016 om statsstøtte SA. 44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Polsk afgift i detailsektoren – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, [TEUF] (EUT 2016, C 406, s. 76, herefter »afgørelsen om at indlede proceduren« eller »afgørelsen om at indlede proceduren med hensyn til Polen«).
(
2
) – Afgørelse (EU) 2018/160 af 30.6.2017 om statsstøtte SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), iværksat af Polen vedrørende afgiften i detailsektoren (EUT 2018, L 29, s. 38, herefter »den negative afgørelse vedrørende Polen«).
(
3
) – Rettens dom af 16.5.2019, Polen mod Kommissionen (T-836/16 og T-624/17, EU:T:2019:338).
(
4
) – Afgørelse af 12.3.2015 i statsstøttesag SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungarn – Reklameafgift – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 108, stk. 2, [TEUF] (EUT 2015, C 136, s. 7).
(
5
) – Kommissionens afgørelse (EU) 2017/329 af 4.11.2016 om foranstaltning SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) gennemført af Ungarn om afgifter på reklameomsætning (EUT 2017, L 49, s. 36, herefter »den negative afgørelse vedrørende Ungarn«, eller, sammen med den negative afgørelse vedrørende Polen, »de omtvistede afgørelser«).
(
6
) – Dom af 27.6.2019, Ungarn mod Kommissionen (T-20/17, EU:T:2019:448) (herefter sammen med den førnævnte dom Polen mod Kommissionen »de appellerede domme«).
(
7
) – Jf. bl.a. i denne retning domme af 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139, præmis 49) og Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 69), samt vedrørende statsstøtte dom af 26.4.2018, ANGED (C-233/16, EU:C:2018:280, præmis 50).