62013CC0689(01)
ДОПЪЛНИТЕЛНО ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 15 октомври 2015 година (
1
)
Дело C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
срещу
Airgest SpA
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Италия)
„Възобновяване на устната фаза на производството — Член 267 ДФЕС — понятие за „юрисдикция“ — организационен подход — функционален подход“
I – Въведение
1.
Настоящото заключение е второто представено по дело PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Преюдициалното запитване се отнася, от една страна, до тълкуването на член 1, параграф 3 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (
2
), изменена с Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. (
3
) (наричана по-нататък „Директива 89/665“), и от друга страна, до тълкуването на член 267 ДФЕС, както и на принципите на предимство на правото на Съюза и на съответстващо тълкуване.
2.
С решение от 20 януари 2015 г. Съдът разпределя делото на пети състав. На 11 март 2015 г. е проведено съдебно заседание, на което Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, италианското правителство, както и Европейската комисия представят своите становища. Аз представих първото си заключение по това дело на 23 април 2015 г. (
4
). Същевременно при разискванията си на 10 юни 2015 г. този състав решава да поиска от Съда да преразпредели делото на голям състав съобразно член 60, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда.
3.
Вследствие на това с определение PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) Съдът възобновява устната фаза на производството и приканва заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз да изразят мнението си по следния въпрос: „Понятието „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и задължението за прилагане на правото на Съюза в съответствие с тълкуването му от Съда на Европейския съюз отнасят ли се, функционално погледнато, до съответно сезирания със спора състав на юрисдикция на държава членка, или се отнасят, организационно погледнато, само до юрисдикцията, към която този състав органично принадлежи, разглеждана като цяло?“.
4.
Следователно в настоящото заключение ще се съсредоточа само върху този въпрос и ще се огранича до това да припомня елементите, полезни за неговото разглеждане. Отбелязвам накрая, че само италианското, нидерландското и полското правителство, както и Комисията, са отговорили на поставения от Съда след възобновяването на устната фаза на производството въпрос. Само италианското правителство и Комисията представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 15 септември 2015 г.
II – Правна уредба
5.
Със Законодателен декрет № 104 от 2 юли 2010 г. (редовна притурка на GURI, бр. 156, 7 юли 2010 г.) е приет Административнопроцесуалният кодекс.
6.
Съгласно член 99, параграф 3 от този кодекс, „[а]ко съставът, на който е разпределена жалбата, приеме, че не споделя прогласен от пленума правен принцип, препраща на пленума решението по жалбата с мотивирано определение“.
7.
Член 99, параграф 4 от посочения кодекс уточнява, че „[п]ленумът се произнася по целия спор, освен ако реши да прогласи правния принцип и да върне делото в останалата му част на препращащия състав“.
III – Анализ
А– Припомняне на тълкуването, предложено в първото ми заключение
8.
В самото начало отбелязвам, че италианското правителство, както и другите две правителства, отговорили на поставения от Съда въпрос, поддържат функционалното тълкуване на понятието за юрисдикция.
9.
Това е и позицията, която несъмнено, макар и имплицитно, поддържах в първото си заключение. След анализа на втория преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, направих заключението, че „член 267 ДФЕС не допуска разпоредба като член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс, тълкувана в смисъл, че ако съставът на юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване, не приема прогласен от пленума на същата юрисдикция правен принцип, той е задължен да препрати на пленума обжалваното решение, без да има възможност предварително да отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз“ (
5
).
10.
Макар да не съм споменавал изрично идеята за „функционално“ схващане за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, същото все пак е в съответствие с предложеното решение. Това впрочем е и поддържаното от мен в настоящото допълнително заключение.
Б– Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Съвет за административно правораздаване на регион Сицилия) и въздействието на член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс върху окончателния характер на неговите решения
11.
Съставен от два състава, които представляват обособени състави на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) (
6
), характерът на юрисдикция на Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Съвет за административно правораздаване на регион Сицилия), по смисъла на член 267 ДФЕС, не би могъл според мен да се поставя под съмнение. Всъщност според член 6, параграф 1 от Административнопроцесуалния кодекс „Consiglio di Stato действа като последна съдебна инстанция по административни дела“.
12.
В хода на съдебното заседание от 15 септември 2015 г. италианското правителство потвърждава, че от една страна, постановените от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana решения не подлежат на каквото и да било обжалване, и че от друга страна, неприлагането на член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс също не подлежи на обжалване, нито на санкциониране (
7
).
13.
Както вече съм отбелязал в първото си заключение, самият Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) приема в решение № 2403, постановено на 4 февруари 2014 г. от неговото общо събрание, че „в италианската система на административно правораздаване като последна инстанция по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС действат без разлика Consiglio di Stato, неговите състави и неговият пленум“ (
8
).
14.
Възможността за тази юрисдикция да постави преюдициален въпрос на Съда впрочем не е нещо ново, тъй като Съдът вече е отговарял на редица преюдициални запитвания, които са му били отправени от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (
9
).
15.
Следователно да се приеме организационен подход към тази юрисдикция би означавало да се приеме за възможно една юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС да изгуби това качество поради особеност, характерна за съдебната организация на една държава членка.
В– Последици от десезирането на състава на една юрисдикция в полза на същата юрисдикция в друг състав
16.
От вече постоянната практика на Съда е видно, че той е постановил, че член 267 ДФЕС не допуска правна уредба на държава членка, с която се въвежда производство за инцидентен контрол за конституционност на националните закони, когато приоритетът на това производство може да попречи — както преди изпращането на въпрос за конституционност до националната юрисдикция, която упражнява контрол за конституционност на законите, така и евентуално след решението на тази юрисдикция по този въпрос — на националната юрисдикция да упражни правото, съответно да изпълни задължението си да сезира Съда с преюдициални въпроси (
10
). От тази съдебна практика следва, че сезираният със спора съд трябва винаги да може, в определен момент, да сезира Съда по реда на преюдициалното производство.
17.
По делото, което разглеждаме, член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс не налага препращане на друга юрисдикция, а на същата юрисдикция в друг състав. Същественият елемент обаче не е според мен в тази разлика, а във факта, че ако Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (или който и да е друг състав на Consiglio di Stato) реши на основание член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс да изпрати делото на пленума, самият той вече по принцип не е сезиран със спора и вследствие на това не може да отправя до Съда преюдициално запитване, независимо дали едновременно с това или впоследствие (
11
).
18.
Същевременно изглежда, че нищо в член 99, параграф 3 от Административнопроцесуалния кодекс не пречи състав на Consiglio di Stato да приложи преди това десезиране член 267 ДФЕС (
12
). Несъмнено не е безполезно да се уточни, че става дума и за тълкуването, предложено от италианското правителство.
19.
В тази хипотеза този състав трябва да извлече последиците от решението, което Съдът ще постанови, или да препрати при необходимост, едва тогава, спора на пленума на Consiglio di Stato. Тогава той е компетентният да реши делото в съответствие с решението на Съда или отново да отправи запитване.
20.
Такова тълкуване освен това има предимството, че намалява риска от неприлагане или неправилно прилагане на правото на Съюза.
21.
Приключвам този анализ във връзка с десезирането с разсъждение, последващо решение Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333). В първото си заключение бях предложил паралелно решение на това, възприето по дело Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Изглежда ми също така възможно да се направи извод a contrario от решение Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
По това дело Съдът е отклонил своята компетентност в частност поради факта, че орган по конкуренция може да бъде десезиран по делото от Комисията по силата на член 11, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (
14
). За разлика обаче от особеност на съдебната организация като разглежданата в делото по главното производство, в областта на конкуренцията инстанцията, която поставя преюдициалния въпрос, не е господар нито на самото позоваване, нито на момента, в който то може да бъде направено. Обратно, в конкретния случай съставът на Consiglio di Stato взема решението, след като е отправил запитване до Съда по реда на преюдициалното производство, дали препраща делото на пленума. Като прави това, той запазва качеството си на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС до собственото си решение за десезиране.
23.
В заключение, струва ми се, че една юрисдикция трябва да се схваща съобразно функционален подход и че при това положение тя не може да загуби това „качество“ въпреки възможността за десезиране, в полза на същата юрисдикция в друг състав, след решението на Съда.
Г– Съображения за пълнота
24.
За пълнота, мисля, че от една страна, целта за сътрудничество, присъща на член 267 ДФЕС, и от друга страна, една практическа трудност в прилагането на организационния подход трябва също да доведат Съда до отхвърляне на това схващане за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС.
1. Принципът на сътрудничество между Съда и юрисдикциите на държавите членки
25.
Най-напред, струва ми се, че организационен подход към понятието за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС е в разрез с факта, че член 267 ДФЕС въвежда, според постоянната съдебна практика, „производство за пряко сътрудничество между Съда и юрисдикциите на държавите членки“ (
15
). Тази идея за сътрудничество се потвърждава от едноименния принцип. Всъщност, както правилно отбелязва генералният адвокат Cruz Villalón, принципът на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, се прилага и към съдилищата, „включително към двете юрисдикции, които участват в настоящия значим процес“ (
16
). Следователно се вслушвам в довода на Комисията, че по силата на принципа на лоялно сътрудничество всяка разпоредба, свързана с организацията и съдопроизводството, трябва да се тълкува не само съответстващо на член 267 ДФЕС, но и така че да благоприятства достъпа до механизма на преюдициалното запитване, дефиниран в същия (
17
).
26.
Следователно, когато една юрисдикция, действаща като последна съдебна инстанция — каквато по италианското право е запитващата юрисдикция (
18
) — изрази своите съмнения относно тълкуването на правото на Съюза и неговото прилагане от друга съдебна инстанция, която действа като последна инстанция в нейния правен ред, и дори от собствения ѝ пленум, ми се струва, че Съдът трябва да ѝ предостави отговор.
27.
Както вече предложих в първото си заключение, да се откаже на състав на юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно вътрешното право, възможността да отправи запитване до Съда единствено поради това че пленумът на същата юрисдикция е задължен да отправи такова запитване, ми се струва в разрез с постоянната практика на Съда, която винаги е признавала „на националните юрисдикции най-широко право да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси, изискващи тълкуване или преценка на валидността на разпоредбите на правото на Съюза за целите на решаването на отнесения до тях спор“ (
19
).
28.
В това отношение споделям становището на полското правителство, според което всяка празнота в системата на сътрудничество между националните юрисдикции и Съда би могла да постави под въпрос самата ефективност на разпоредбите на Договора и на вторичното право, по отношение на които националният съд изпитва съмнения (
20
).
29.
Всъщност организационен подход към понятието за юрисдикция би увеличило риска в разглежданата държава членка да се установи съдебна практика, противоречаща на правото на Съюза. В хипотезата, при която „състав“ на една юрисдикция, действаща като последна инстанция, не вземе решение да препрати делото на пленума и приеме решение, противоречащо на правото на Съюза, няма състав, който да може да го измени. Както обаче припомних в първото си заключение, ако националните юрисдикции, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно вътрешното право, са длъжни да сезират Съда, когато пред тях е повдигнат въпрос, свързан с тълкуването на правото на Съюза, то е за да „не допуснат установяването в държава членка на национална съдебна практика, която не е в съответствие с правните норми [на Съюза]“ (
21
).
2. Практическо затруднение за прилагане на организационния подход
30.
По-нататък, да се възприеме организационен подход към понятието за юрисдикция при прилагането на член 267 ДФЕС, би било според мен трудно приложимо за Съда.
31.
Всъщност, както по-рано припомних, Съдът вече многократно е отговарял на преюдициални въпроси, поставени от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (
22
).
32.
Освен това от отговора на италианското правителство на въпроса, поставен от Съда след възобновяването на устната фаза на производството, е видно, че италианският Гражданскопроцесуален кодекс съдържа разпоредба, аналогична на член 99 от Административнопроцесуалния кодекс за Corte suprema di cassazione. Всъщност според член 273, параграф 3 от Гражданскопроцесуалния кодекс, „ако обикновеният състав [на Corte suprema di cassazione] приеме, че не споделя прогласен от пленума правен принцип, препраща на пленума решението по жалбата с мотивирано определение“. Същевременно Съдът вече е отговарял на множество преюдициални запитвания, отправени от тази юрисдикция.
33.
Ако Съдът приеме организационен подход към понятието за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС, това би означавало всички юрисдикции на една държава членка, в която съществува аналогично процесуално правило на това, установено с италианския Административнопроцесуален кодекс или Гражданскопроцесуален кодекс, да могат да отправят запитвания до Съда само при условие че не поставят под съмнение правен принцип, прогласен от пленума на посочената юрисдикция.
34.
Такова определение на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС би било неприложимо, тъй като би затруднило Съда да провери своята собствена компетентност. Действително тя може да бъде проверена само при наличието на изчерпателна информация от запитващата юрисдикция относно нейното процесуално право. Не всички национални процесуални особености обаче непременно са доведени до знанието на Съда по повод на преюдициално запитване. Освен това липсата на компетентност на Съда би зависела от ефективното прилагане на спорните процесуални правила в конкретния случай, който е в основата на преюдициално запитване. Всъщност, за да се върнем към хипотезата на италианския Административнопроцесуален кодекс, състав на Consiglio di Stato не отправя непременно запитване до Съда по реда на преюдициалното производство, защото смята, че прогласен от пленума на посочената юрисдикция правен принцип противоречи на правото на Съюза. Съдът обаче няма да има компетентност само в тази хипотеза.
35.
Такъв подход впрочем би бил в разрез с постоянния подход на Съда, който схваща юрисдикцията като една и съща единица, независимо каква е нейната вътрешна организация. Доказателство за това „глобално“ разбиране за юрисдикциите може да се открие в начина, по който Съдът посочва националните юрисдикции в решенията си. Те всъщност се назовават изключително с „общото“ си наименование, без отпратка към състава им (състав, пленум и т.н.).
IV – Заключение
36.
С оглед на гореизложените съображения, както и на анализа, направен в точки 63—89 от първото ми заключение, представено по това дело на 23 април 2015 г., смятам, че понятието за юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС трябва да се тълкува според функционален подход. Следователно тази разпоредба визира съдията или състава на една юрисдикция на държава членка, който е сезиран със спора.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	OВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237.
(
3
)	OВ L 335, стр. 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Точка 91 от първото ми заключение.
(
6
)	В съответствие с член 1, параграф 2 от Законодателен декрет № 373 от 24 декември 2003 г., озаглавен „Правила за прилагането на специалния статут на регион Сицилия във връзка с упражняването на функциите на Consiglio di Stato в него“ (редовна притурка на GURI, бр. 10, 14 януари 2004 г.).
(
7
)	Италианското правителство вече е споменало тази липса на санкция в писменото си становище. Вж. точка 76 и съдебната практика на Consiglio di Stato, посочена в първото ми заключение.
(
8
)	Съгласно цитата, възпроизведен от италианското правителство в точка 9 от неговия отговор на въпроса, поставен от Съда след възобновяването на устната фаза на производството (курсивът е мой).
(
9
)	Вж. решение Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171), определение Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), както и решение Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Следва да се отбележи, че последните две преюдициални запитвания са отправени след влизането в сила на Административнопроцесуалния кодекс.
(
10
)	Решение Melki и Abdeli (C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363, т. 57 и диспозитива). Вж. също решение A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, т. 46 и диспозитива).
(
11
)	Съгласно член 99, параграф 4 от Административнопроцесуалния кодекс, когато е сезиран пленумът на Consiglio di Stato, той „се произнася изцяло по спора, освен ако реши да прогласи правния принцип и да върне делото в останалата му част на препращащия състав“.
(
12
)	Впрочем съобразно извода, до който съм достигнал в първото си заключение, друго тълкуване, което би задължило „състав[а] на юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване, когато не приема прогласен от пленума на същата юрисдикция правен принцип, да препрати на пленума обжалваното решение, без да има възможност предварително да отправи преюдициално запитване до Съда [би било тогава несъвместимо с член 267 ДФЕС]“ (вж. точка 91 от първото ми заключение). Курсивът е мой.
(
13
)	Вж. точки 85—89 от първото ми заключение.
(
14
)	OВ L 1, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167.
(
15
)	Решение Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 15 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
16
)	Заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:7, т. 64).
(
17
)	Точка 12 от отговора на Комисията на въпроса, поставен от Съда след възобновяването на устната фаза на производството.
(
18
)	Вж. точки 66 и 69—76 от първото ми заключение, както и точки 11—13 от настоящото заключение.
(
19
)	Решение Križan и др. (C‑416/10, EU:C:2013:8, т. 64 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой. Вж. точка 64 от първото ми заключение.
(
20
)	Вж. точка 5 от отговора на полското правителство на въпроса, поставен от Съда след възобновяването на устната фаза на производството.
(
21
)	Решение Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, т. 14 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. съдебната практика, посочена в точка 9.