62010CC0115_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nel presente procedimento di rinvio pregiudiziale, il Fővarosi Bíróság (Tribunale municipale di Budapest) (Ungheria) ha deferito alla Corte talune questioni relative all’interpretazione dei regolamenti del Consiglio n. 3508/92 e n. 1259/1999 (2) . Ha proceduto in tal senso nel contesto del procedimento di controllo giurisdizionale di una decisione amministrativa, promosso dalla Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (in prosieguo: la «Bábolna») contro il Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Ufficio per l’agricoltura e lo sviluppo rurale; in prosieguo: l’«Hivatal») in relazione all’aiuto agricolo nazionale complementare accordato alla Bábolna per l’anno 2004.
I – Contesto normativo
2. L’Atto di adesione (3) prevede all’art. 23: «[i]l Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può effettuare gli adattamenti delle disposizioni del presente atto, relative alla politica agricola comune [CAP] che possono risultare necessari a seguito di una modifica delle regole comunitarie [ora dell’Unione europea, “UE”]. Tali adattamenti possono essere effettuati prima della data dell’adesione».
3. Ai sensi dell’art. 20 dello stesso Atto «[g]li atti elencati nell’allegato II del presente atto formano oggetto degli adattamenti specificati in tale allegato». Nell’allegato di cui trattasi, al capo 6 bis, intitolato «Normativa agricola», il punto 27, lett. b), prevede l’inclusione, nel regolamento n. 1259/1999, degli artt. 1 bis‑1 quater. L’art. 1 bis prevede l’introduzione (per gradi) di pagamenti diretti concessi in virtù dei regimi di sostegno di cui all’art. 1. L’art. 1 ter consente ai nuovi Stati membri di sostituire i pagamenti in base ai regimi di sostegno di cui all’art. 1 con un pagamento unico, o «pagamento unico per superficie». Infine, l’art. 1 quater accorda loro la possibilità, previa autorizzazione della Commissione, di integrare gli aiuti diretti con un aiuto nazionale complementare.
4. Il regolamento (CE) del Consiglio n. 1782/2003 (4) ha abrogato i regolamenti n. 3508/92 (5) e n. 1259/1999 (6) a decorrere dal 1° maggio 2004. L’art. 1 dispone che il regolamento n. 1782/2003 istituisce inter alia: «[i] norme comuni concernenti i pagamenti diretti nell’ambito dei regimi di sostegno del reddito della politica agricola comune finanziati dalla sezione Garanzia del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) di cui all’allegato I, eccetto quelli previsti dal regolamento (CE) n. 1257/1999; [e ii] un regime di sostegno al reddito degli agricoltori (...) “regime unico di pagamento”».
5. Ai sensi dell’art. 2 bis del regolamento n. 1782/2003 si intende per: «a) “agricoltore”: una persona fisica o giuridica o un’associazione di persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla personalità giuridica conferita dal diritto nazionale all’associazione e ai suoi membri, la cui azienda si trova nel territorio della Comunità ai sensi dell’articolo 299 [CE] e che esercita un’attività agricola».
6. La decisione del Consiglio 2004/281/CE (7) è stata adottata ai sensi dell’art. 2, n. 3, del Trattato di adesione e dell’art. 23 dell’Atto di adesione. Nel suo art. 1, n. 5, lett. a), tale decisione prevede l’inserimento all’art. 1, dopo il secondo trattino, del regolamento n. 1782/2003 del trattino avente il seguente tenore: «un aiuto al reddito semplificato e transitorio per gli agricoltori dei nuovi Stati membri (in seguito denominato “regime di pagamento unico per superficie”) [RPUS]»).
7. L’art. 1, n. 5, lett. c), di tale decisione prevede in particolare l’inclusione, nel regolamento n. 1782/2003, di un art. 143 bis avente la seguente formulazione: «Introduzione dei regimi di sostegno (…) I pagamenti diretti sono introdotti nei nuovi Stati membri conformemente al seguente schema di incrementi, espressi in percentuale del livello applicabile, raggiunto il 30 aprile 2004, di tali pagamenti nell’[Unione]: [i] 25% nel 2004, [ii] 30% nel 2005, [iii] 35% nel 2006, [iv] 40% nel 2007, [v] 50% nel 2008, [vi] 60% nel 2009, [vii] 70% nel 2010, [viii] 80% nel 2011, [ix] 90% nel 2012, [e x] 100% dal 2013».
8. Tale disposizione ha altresì introdotto l’art 143 ter, intitolato «Regime di pagamento unico per superficie», che, al n. 1, dispone quanto segue: «I nuovi Stati membri possono decidere non oltre la data di adesione di sostituire, durante il periodo di applicazione di cui al paragrafo 9, i pagamenti diretti con un pagamento unico per superficie che è calcolato a norma del paragrafo 2».
9. Analogamente, la stessa disposizione ha introdotto l’art. 143 quater, intitolato «Pagamenti diretti complementari nazionali e pagamenti diretti [in prosieguo: i «PDNC»]», i cui nn. 2, 4, 6 e 7 prevedono in particolare:
«2. Previa autorizzazione della Commissione, i nuovi Stati membri hanno la possibilità di integrare i pagamenti diretti nella seguente misura: (...)
Il sostegno diretto complessivo che può essere erogato ad un agricoltore nei nuovi Stati membri dopo l’adesione in base al rispettivo pagamento diretto, compresi tutti i [PDNC], non supera il livello del sostegno diretto al quale l’agricoltore avrebbe diritto in base al corrispondente regime di pagamento diretto negli Stati membri della Comunità nella sua composizione al 30 aprile 2004 (...).
4. Il nuovo Stato membro che decida di applicare il regime di pagamento unico per superficie può concedere aiuti diretti complementari nazionali alle condizioni di cui ai paragrafi 5 e 8.
6. Il nuovo Stato membro può decidere, in base [a] criteri oggettivi e previa autorizzazione della Commissione, in merito agli importi dell’aiuto complementare nazionale da erogare.
7. L’autorizzazione da parte della Commissione: [i] in caso di applicazione del paragrafo 2, lettera b), precisa i pertinenti regimi nazionali di pagamento diretto analoghi alla PAC; [ii] definisce il livello fino al quale l’aiuto complementare nazionale può essere erogato, la percentuale dell’aiuto complementare nazionale e, se del caso, le condizioni per la sua concessione; [e iii] è concessa facendo salvi gli adattamenti che possono essere resi necessari dagli sviluppi della [PAC]».
II – Fatti e questioni pregiudiziali
10. In data 28 maggio 2004 la Bábolna ha presentato alle autorità ungheresi una domanda diretta a ottenere il pagamento unico per superficie e l’aiuto nazionale complementare connesso a tale pagamento (il PDNC). (8)
11. Successivamente la Bábolna ha avviato un procedimento di scioglimento volontario in data 1° settembre 2004 ai sensi del decreto governativo (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.), con la finalità di procedere a una riorganizzazione e a una ristrutturazione atte a fondare una riuscita privatizzazione (9) .
12. Il 17 maggio 2005 l’Hivatal ha accolto in parte la domanda della Bábolna e ha accettato di corrispondere un pagamento unico per superficie pari a HUF 174 410 400 (ossia, approssimativamente, EUR 626 133) e un aiuto pari a HUF 70 677 810 (ossia, approssimativamente, EUR 253 733) a titolo di PDNC.
13. Successivamente, quando l’Hivatal, operante quale autorità amministrativa di primo grado, è stato reso edotto del fatto che la Bábolna aveva promosso il procedimento di scioglimento volontario alla data del 1° settembre 2004, ha modificato la propria precedente decisione con quella n. 1026133367 dell’11 aprile 2006, e, al contempo, ha accordato un pagamento unico per superficie pari a HUF 174 406 363 (ossia, approssimativamente, EUR 626 119) e respinto la domanda diretta a ottenere un aiuto a titolo di PDNC per terreni adibiti a seminativi – ordinando alla Bábolna di rimborsare l’importo di HUF 15 829 789 (ossia, approssimativamente, EUR 56 829) che l’autorità ungherese aveva corrisposto con tale aiuto.
14. L’autorità amministrativa si è fondata sull’art. 3, n. 1, lett. a), del decreto governativo (Kormányrendelet) 6/2004 del 22 gennaio 2004 ai sensi del quale le persone giuridiche o le società prive di personalità giuridica che possono ottenere aiuti sono quelle non siano oggetto di procedimenti di fallimento, di liquidazione, di accordi con i creditori o di scioglimento volontario.
15. La Bábolna ha promosso un’azione contro tale decisione, chiedendo che si procedesse al controllo giurisdizionale di quest’ultima, che fosse disposto l’annullamento di detta decisione nella parte in cui ordina il rimborso e che fosse mantenuta in vigore la decisione originaria recante accoglimento della domanda.
16. Dinanzi al giudice del rinvio, la Bábolna deduce che la normativa dell’Unione applicabile alla presente causa non esclude dall’aiuto persone od operatori economici che abbiano avviato un procedimento di scioglimento volontario. L’unica condizione per gli aiuti è che l’azienda agricola dell’associazione di agricoltori deve essere ubicata nel territorio dell’Unione, a prescindere dalla posizione giuridica attribuita dalla normativa interna al richiedente l’aiuto. L’Hivatal contesta tale interpretazione.
17. Secondo il giudice del rinvio, un rinvio pregiudiziale è necessario al fine di stabilire se una società che opera legalmente in uno Stato membro e che svolge un’attività di produzione agricola, ma che ha avviato un procedimento di scioglimento volontario – vale a dire, che intende cessare l’attività in futuro – abbia il diritto di ottenere i PDNC purché soddisfi le prescrizioni sancite per il regime dell’Unione relativo al pagamento unico per superficie, prendendo in considerazione i principi fondamentali e gli obiettivi della PAC.
18. Di conseguenza, date le circostanze, il giudice del rinvio reputa che sia emersa l’esigenza di chiarire se, tenendo conto delle finalità, della natura e dell’approccio della PAC, sia possibile disciplinare un aiuto complementare nazionale quale il PDNC in un modo del tutto autonomo, indipendentemente dai principi e dai criteri dell’Unione. In altri termini, lo stesso chiede se lo Stato membro possa stabilire ulteriori condizioni per i PDNC che siano più limitate e restrittive di quelle previste per l’aiuto di cui all’area dell’Unione.
19. Nelle circostanze sopra esposte, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«(1) Se possano tra loro differenziarsi le condizioni alle quali sono subordinati, da un lato, gli aiuti [dell’Unione europea] (del FEAOG) rientranti nella politica agricola comune e, dall’altro lato, gli aiuti nazionali complementari, ossia se le condizioni relative agli aiuti nazionali complementari possano essere previste da altre norme, più rigorose di quelle che disciplinano gli aiuti finanziati dal FEAOG.
(2) Se l’ambito di applicazione determinato, per quanto riguarda i beneficiari degli aiuti, dall’art. 1, n. 4, del [regolamento n. 3508/92] e dall’art. 10, lett. a), [regolamento n. 1259/99], possa essere interpretato nel senso che gli aiuti, per quanto riguarda l’individuazione dei loro beneficiari, sono subordinati solo a due presupposti, ossia devono essere destinati a) a un’associazione di produttori agricoli (o a un singolo produttore agricolo) b) la cui azienda si trovi nel territorio dell’[Unione europea].
(3) Se i citati regolamenti possano essere interpretati nel senso che il produttore agricolo la cui azienda si trovi nel territorio dell’[Unione] ma che voglia cessare la sua attività in futuro, dopo aver utilizzato l’aiuto, non ha il diritto di beneficiare di quest’ultimo.
(4) Come occorra interpretare la nozione di status giuridico conferito secondo il diritto nazionale ai sensi dei due citati regolamenti.
(5) Se lo status giuridico conferito ai sensi del diritto nazionale includa anche quello connesso alle modalità dell’eventuale scioglimento dell’impresa del produttore agricolo (o dell’associazione di produttori). Infatti, il diritto ungherese crea status giuridici distinti per le varie situazioni che possono portare a una cessazione dell’attività (procedimenti di fallimento, liquidazione o di scioglimento volontario).
(6) Se i presupposti per chiedere, da un lato, il pagamento unico per superficie [dell’Unione] e, dall’altro, gli aiuti nazionali complementari possano avere una forma distinta ed essere del tutto indipendenti gli uni dagli altri; occorre verificare quali rapporti esistano (o possano esistere) tra i principi, il regime e gli obiettivi dei due tipi di aiuto.
(7) Se si possa escludere dal beneficio dell’aiuto nazionale complementare un’associazione (o un singolo produttore) che soddisfa, peraltro, i presupposti del regime comunitario di pagamento unico per superficie.
(8) Se l’ambito di applicazione del regolamento n. 1259/1999 includa anche, secondo quanto previsto dal suo art. 1, l’aiuto nazionale complementare, tenuto conto del fatto che quanto è solo parzialmente finanziato dal FEAOG è finanziato, con gli opportuni adattamenti, con un aiuto nazionale complementare.
(9) Se un produttore agricolo la cui azienda, funzionante effettivamente e in piena legalità, si trovi nel territorio dell’[Unione] abbia diritto a un aiuto nazionale complementare.
(10) Ove il diritto nazionale disciplini il processo di scioglimento delle società commerciali con una normativa specifica, se quest’ultima presenti una rilevanza dal punto di vista degli aiuti [dell’Unione] (e degli aiuti nazionali ad essi connessi).
(11) Se si possano interpretare le norme [dell’Unione] e nazionali che sovrintendono al funzionamento della politica agricola comune nel senso che devono creare un regime giuridico complesso, d’interpretazione uniforme e funzionante in conformità a identici principi e condizioni.
(12) Se l’ambito di applicazione determinato dall’art. 1, n. 4, del regolamento n. 3508/92 e dall’art. 10, lett. a), del regolamento n. 1259/1999 possa essere interpretato nel senso che, dal punto di vista dell’aiuto, l’intenzione del produttore agricolo di cessare la sua attività in futuro, o ancora lo status giuridico che ne deriva, è del tutto irrilevante».
III – Valutazione
20. Come hanno proposto nelle rispettive osservazioni sia il governo ungherese sia la Commissione, occorre trattare congiuntamente le questioni oggetto del rinvio non solo a motivo del loro numero ma, altresì, in quanto le stesse si sovrappongono e sono logicamente interconnesse. Tuttavia, al fine di aiutare il lettore delle presenti conclusioni ho deciso di dividere schematicamente le questioni in tre gruppi (quanto all’effettivo tenore di ciascuna delle numerose questioni rinvio al paragrafo 19 supra).
21. La principale questione sostanzialmente sollevata nella presente causa e l’argomento in merito al quale il giudice del rinvio nutre perplessità è se i PDNC possano essere disciplinati in modo autonomo e se gli Stati membri possano imporre specifiche condizioni per i PDNC (in particolare in relazione ai destinatari degli aiuti) più limitate e più restrittive rispetto a quelle sancite per il regime di pagamento unico per superficie.
Sulla prima, sesta, settima, nona e undicesima questione
22. In primo luogo, nella definizione prevista nelle norme applicabili dell’Unione menzionate supra si afferma chiaramente che per «agricoltore» si intende «una persona fisica o giuridica o un’associazione di persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla personalità giuridica conferita dal diritto nazionale all’associazione e ai suoi membri, la cui azienda si trova nel territorio dell’[UE]». Infatti, come sottolinea la Commissione, non è casuale che la definizione ai sensi del diritto dell’Unione sia così ampia: essa mira a ricomprendere nel settore agricolo una cerchia di attori che sia la più estesa possibile, affinché le norme pertinenti dell’Unione siano applicabili, ai fini delle disposizioni di cui trattasi, all’intero settore.
23. Il regolamento n. 1782/2003 è stato modificato, in vista dell’adesione, nel 2004, di dieci nuovi Stati membri, dalla decisione del Consiglio (10) – che ha introdotto in tale regolamento un nuovo Titolo IV bis, costituito da tre nuovi articoli: 143 bis, 143 ter e 143 quater, che disciplinano l’introduzione di regimi di sostegno del reddito nei nuovi Stati membri.
24. L’art. 143 bis regolamenta il regime di introduzione, mediante incrementi (il meccanismo detto di «phasing-in», ossia di introduzione graduale), a tutti i pagamenti diretti nei nuovi Stati membri (11) .
25. Dall’art. 143 quater, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 emerge che, previa autorizzazione della Commissione, i nuovi Stati membri avevano la possibilità di integrare i pagamenti diretti a determinate condizioni (12) .
26. L’Ungheria ha deciso di sostituire i pagamenti diretti dell’Unione con il regime di pagamento unico per superficie, come indicato all’art. 1, n. 5, della decisione del Consiglio.
27. Il 18 maggio 2004 l’Ungheria ha presentato il suo programma relativo ai PDNC, che avrebbe dovuto integrare o «incrementare» gli aiuti per superficie dell’Unione previsti ai sensi del regime di pagamento unico per superficie. I PDNC sono interamente finanziati dal bilancio nazionale.
28. Il 29 giugno 2004 la Commissione, con la decisione C (2004) 2295, ha autorizzato i PDNC in Ungheria con riferimento al 2004. Il regime dei PDNC in tal modo attuato specificava l’importo degli stessi, la relativa percentuale e le condizioni per la loro concessione.
29. Occorre preliminarmente rilevare che le pertinenti norme dell’Unione, e in particolare il regolamento n. 1782/2003, non disciplinano le condizioni per la concessione dei PDNC.
30. Tale regolamento si limita a sostenere all’art. 143 quater, n. 6, che i nuovi Stati membri possono decidere, in base a criteri oggettivi e previa autorizzazione della Commissione, in merito agli importi dei PDNC da erogare. Inoltre, ai sensi dell’art. 143 quater, n. 7, l’autorizzazione da parte della Commissione definisce il livello fino al quale il PDNC può essere erogato, la percentuale del PDNC stesso e, se del caso, le condizioni per la sua concessione.
31. Al riguardo occorre ricordare come dalla giurisprudenza della Corte risulti che, nei settori disciplinati da un’organizzazione comune dei mercati, gli Stati membri, in linea di principio, non possono più intervenire con norme interne adottate unilateralmente (13) . La loro competenza legislativa sarebbe solo di carattere residuale e limitata alle fattispecie non disciplinate dalla normativa dell’Unione nonché ai casi in cui questa riconosca loro espressamente detta competenza (14) .
32. Inoltre, la Corte ha statuito che «in presenza di un regolamento che istituisce un’organizzazione comune dei mercati in un determinato settore, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi dall’adottare qualsiasi misura che possa costituirne una deroga o una violazione. Sono parimenti incompatibili con un’organizzazione del mercato comune le disposizioni che ostano al suo buon funzionamento, anche ove la materia presa in considerazione non sia stata disciplinata tassativamente dall’organizzazione del mercato comune» (15) .
33. Secondo il governo ungherese, in mancanza di regole dell’Unione relative alle condizioni per beneficiare dell’aiuto in forma di PDNC, gli Stati membri restano liberi di stabilire tali condizioni, tenuto conto dell’autorizzazione della Commissione e nel rispetto dei principi fondamentali del diritto dell’Unione (16) . Il governo ungherese sostiene che questo discende altresì dall’art. 143 quater, n. 7, del regolamento n. 1782/2003, in base al quale l’autorizzazione della Commissione definisce le condizioni per la sua concessione «se del caso». Pertanto, lo stesso deduce che, a contrario, ne consegue che in linea di principio spetta allo Stato membro definire tali condizioni.
34. In ogni caso, intendo sottolineare in tale sede, analogamente a quanto hanno fatto sia il governo ungherese sia la Commissione, che i PDNC non sono versati facendo ricorso a risorse dell’Unione europea (FEAOG) (17) – bensì mediante il bilancio nazionale degli Stati membri. Ritengo pertanto che ai nuovi Stati membri debba essere accordato un margine di discrezionalità riguardo alla definizione delle condizioni per ottenere i PDNC.
35. A questo proposito, il governo ungherese sostiene che da ciò discende che uno Stato membro dovrebbe essere in grado di imporre condizioni specifiche (più rigide), atte a restringere la cerchia dei destinatari degli aiuti, nei limiti in cui si attiene ai principi generali del diritto dell’Unione (18) . Inoltre, il governo ungherese asserisce che i criteri per beneficiare di un aiuto non sono disciplinati in modo uniforme: alcuni sono stabiliti dal diritto dell’Unione e altri, ove risulti applicabile, dal diritto nazionale. Pertanto, non risulta in contrasto con il diritto dell’Unione il fatto che le condizioni per ottenere un aiuto sotto forma di PDNC non siano identiche a quelle relative al pagamento unico per superficie, dalla qual cosa deriva che una persona ammissibile al pagamento unico per superficie può non essere legittimata a ottenere i PDNC.
36. A mio giudizio, non si dovrebbe dimenticare – come riconosciuto sia dal governo ungherese sia dalla Commissione – che i PDNC sono sostanzialmente destinati a compensare, su base opzionale, i potenziali effetti negativi del sostegno forfetario in taluni settori e ad attenuare in una certa misura il meccanismo dell’introduzione graduale.
37. Infatti, le condizioni relative ai PDNC non dovrebbero portare a un’arbitraria discriminazione tra candidati che già soddisfino le condizioni per la concessione dell’aiuto. Pertanto, la Commissione è nel giusto quando afferma che, una volta autorizzato un programma nazionale, lo Stato membro non può decidere di applicare altre condizioni supplementari e contrarie.
38. Ne consegue che, per quanto riguarda i PDNC, gli Stati membri possono specificare condizioni quali i termini per la presentazione di domande, i livelli degli importi, ulteriori sanzioni e obblighi supplementari. Tuttavia, dalle disposizioni di cui trattasi discende che l’applicazione di tali condizioni dipende dall’autorizzazione concessa dalla Commissione ai sensi dell’art. 143 quater del regolamento n. 1782/2003 e resta il fatto che le condizioni in parola devono essere compatibili con i principi fondamentali del regime di aiuti.
39. La Commissione ha aggiunto a tale riguardo che le summenzionate condizioni possono essere definite per tutti i PDNC suddividendoli in base al settore (latte, carne ovina, carne di manzo e di capra, riso, seminativi, tabacco) o in modo generico (persone fisiche o persone giuridiche).
40. Dai documenti presentati dinanzi alla Corte risulta che il programma nazionale dell’Ungheria, come autorizzato dalla Commissione, non conteneva alcuna condizione relativa al tipo di aiuto che poteva essere accordato soltanto a persone giuridiche o a società prive di personalità giuridica non facenti oggetto di procedimenti di fallimento, di liquidazione, di accordi con i creditori o di scioglimento volontario.
41. Dall’ordinanza di rinvio discende che il giudice nazionale nutre dubbi sul fatto se sia compatibile con il diritto dell’Unione il fatto che un agricoltore ottenga un pagamento unico per superficie ai sensi delle regole previste da tale diritto – ossia indipendentemente dal suo attuale status giuridico – senza che tuttavia gli sia accordato il corrispondente PDNC in quanto lo stesso è oggetto di un procedimento di scioglimento volontario.
42. Mi sembra che l’agricoltore de quo sia effettivamente tenuto a conformarsi a due differenti insiemi di regole, in funzione della fonte dei fondi destinati al sostegno agricolo.
43. Reputo che, contrariamente a quanto dedotto dal governo ungherese, i PDNC non dovrebbero essere considerati del tutto svincolati e, invece, dovrebbero essere visti come un elemento facente parte integrante del regime degli aiuti agricoli dell’Unione.
44. A questo proposito, occorre sottolineare che la definizione del concetto di «agricoltore» di cui ai regolamenti n. 1259/1999, n. 3508/92 e n. 1782/2003 è applicabile a tutte le norme di diritto di cui trattasi, incluse quelle relative alle condizioni previste per i PDNC.
45. Infatti, l’aiuto dell’Unione e il corrispondente aiuto nazionale costituiscono, di fatto, un singolo programma, caratterizzato da obiettivi comuni e da principi fondamentali che sono reciprocamente compatibili.
46. A tale riguardo, lo stesso governo ungherese ha riconosciuto che la PAC è un complesso sistema giuridico che funziona in base ad un unico insieme di principi fondamentali.
47. Pertanto, sebbene siano legittimati a imporre talune condizioni con riferimento ai PDNC, ciò nondimeno: (i) gli Stati membri sono tenuti a rispettare il concetto di «agricoltore»; (ii) le condizioni relative ai PDNC dipendono dall’autorizzazione rilasciata dalla Commissione (19) e, infine, (iii) tali condizioni in ogni caso devono essere compatibili con i principi fondamentali del regime di aiuti.
Sulla seconda, quarta, quinta e decima questione
48. È chiaro che alcune delle questioni oggetto del rinvio riguardano specificamente il concetto di «agricoltore» di cui all’art. 1, n. 4, del regolamento n. 3508/92 e all’art. 10 del regolamento n. 1259/1999 [nonché all’art. 2, lett. a), del regolamento n. 1782/2003, che lo ha sostituito].
49. Da una parte, il governo ungherese ammette che da tali disposizioni discende che gli Stati membri non possono restringere la portata di tale concetto imponendo una determinata forma giuridica. Tuttavia, dall’altra parte, il governo sostiene che l’espressione «status giuridico ai sensi del diritto nazionale» non dovrebbe essere interpretata nel senso che include la situazione di un’associazione di agricoltori e dei suoi membri che stanno sottoponendosi a una forma di cessazione di attività. A questo proposito, il governo ungherese deduce altresì che la condizione imposta dal diritto nazionale – ai sensi della quale soltanto coloro che non stanno sottoponendosi ad alcuna forma di cessazione dell’attività possono ottenere gli aiuti – è conforme ai principi di non discriminazione e di proporzionalità.
50. A mio avviso, per quanto riguarda lo «status giuridico ai sensi del diritto nazionale», «status giuridico» è, per definizione, un’«identità giuridica di una persona o di un organismo come una società o un partenariato». Lo status giuridico derivante dall’essere un agricoltore è, tuttavia, espressamente escluso dalle caratteristiche che definiscono il termine «agricoltore», previste nei regolamenti menzionati supra. Di fatto, da una lettura delle pertinenti disposizioni emerge che queste ultime sottolineano che le caratteristiche sostanziali della definizione del concetto di «agricoltore» sono costituite dal fatto (i) che «l’azienda si trov[i] nel territorio dell’[UE]» e (ii) che l’agricoltore «esercit[i] un’attività agricola».
51. Nonostante l’esclusione di cui sopra permane la questione se «un metodo di scioglimento di un agricoltore» (o di un’associazione di agricoltori) – o la sua intenzione (o l’intenzione dell’associazione) di cessare l’attività nel futuro sia giuridicamente rilevante al fine di ottenere l’aiuto dell’Unione e il corrispondente aiuto nazionale. Occorre affrontare tale questione riconoscendo che lo scioglimento di una società commerciale (ad esempio), la restituzione delle proprie licenze o qualsiasi altro modo di cessazione dell’attività ai sensi del diritto nazionale non sono altro che meri metodi diretti a comportare il venir meno (o eventualmente il mutamento ai sensi delle norme nazionali) dell’identità giuridica di un agricoltore.
52. Sono dell’avviso che, ove un tale metodo non sia stato giuridicamente completato e, pertanto, non abbia avuto luogo nessuno degli eventi giuridici che determinano lo scioglimento di un agricoltore, quest’ultimo continua ad esistere giuridicamente e la sua identità giuridica è sostanzialmente intatta. Peraltro, la sua visione soggettiva della propria attività (ad esempio, la sua intenzione di cessare quest’ultima) non può modificare nulla a tale riguardo. Ciò dipende dal fatto che una tale intenzione in questo contesto non è una circostanza prevista giuridicamente che comporta lo scioglimento di un agricoltore o che pregiudica il suo status giuridico e, pertanto, comporta che lo stesso perda la legittimazione a chiedere un aiuto agricolo.
53. Inoltre, se prendiamo in considerazione la definizione del concetto di «agricoltore» di cui all’art. 1, n. 4, del regolamento n. 3508/92 e all’art. 10 del regolamento n. 1259/1999 [e all’art. 2, lett. a), del regolamento n. 1782/2003, che lo ha sostituito], non si può dedurre dal tenore di tale definizione che il concetto di «agricoltore» non include persone fisiche o giuridiche che siano giuridicamente identificabili come imprese agricole che hanno avviato procedimenti legali finalizzati a determinarne lo scioglimento ma che, sotto altri profili, soddisfano le caratteristiche che definiscono il summenzionato concetto. Prima che tali soggetti possano essere esclusi da tale concetto sarebbe espressamente necessario dichiarare non legittimati a ottenere aiuti agricoli quale quello di cui alla causa principale gli agricoltori oggetto di procedimenti di fallimento, di liquidazione, di accordi con i creditori o scioglimento volontario. Una siffatta formulazione manca nelle disposizioni di cui trattasi e ritengo che non sia possibile riscontrarla nelle disposizioni in parola ricorrendo a un’ampia interpretazione delle stesse.
54. Oltre a ciò, come consegue dai precedenti paragrafi 43-47 (e dalle considerazioni che precedono tali paragrafi), gli Stati membri sono tenuti, nel contesto dell’esecuzione dei PDNC, a tener conto della definizione di «agricoltore».
55. Discende poi dai fondamentali principi del programma di aiuti che gli Stati membri devono garantire la coerenza nella concessione dei pagamenti diretti e che gli stessi non possono operare discriminazioni sulla base dello status giuridico delle imprese agricole (20) .
56. Concordo con la Commissione sul fatto che, per quanto riguarda lo scopo dei PDNC (compensazione dei potenziali effetti negativi del sostegno forfetario in taluni settori), questi pagamenti dovrebbero essere concessi a tutti gli agricoltori che possono beneficiare dei pagamenti unici per superficie, in conformità ai regolamenti n. 3508/92, n. 1259/1999 e n. 1782/2003. Ogni altra interpretazione comporterebbe che talune imprese agricole sarebbero private dei benefici del regime di compensazione (i PDNC), il che porterebbe, in pratica, a un’applicazione discriminatoria. Come ho dichiarato supra, sebbene gli Stati membri siano legittimati a imporre alcune condizioni per quanto riguarda i PDNC, ciò nondimeno essi devono rispettare tale concetto di «agricoltore».
Sulla terza, ottava e dodicesima questione
57. Nell’ambito di quanto è stato affermato supra, è chiaro che le norme dell’Unione relative agli aiuti agricoli non contengono alcuna disposizione che escluda un agricoltore dall’ammissibilità al beneficio dell’aiuto in ragione del fatto che lo stesso intende cessare la propria attività. Pertanto, un agricoltore che abbia cessato la propria attività prima di aver ottenuto un aiuto è ancora legittimato al beneficio di pagamenti diretti ove abbia soddisfatto, all’epoca della presentazione della sua domanda, le condizioni pertinenti (21) (ciò detto, anche il governo ungherese ha riconosciuto che le domande di aiuti devono essere valutate in base alle circostanze giuridiche e fattuali esistenti al momento della presentazione della domanda).
58. Ritengo che una norma nazionale ai sensi della quale una società oggetto di un procedimento di scioglimento volontario non è in alcun caso legittimata a ottenere i PDNC possa avere un impatto sostanziale sui principi sottesi al sostegno dell’Unione all’agricoltura. Infatti, la sua concreta attuazione può essere corredata da un’ulteriore limitazione dell’ammissibilità al beneficio degli aiuti e può potenzialmente imporre condizioni incompatibili con il diritto dell’Unione.
59. La Commissione rileva correttamente che la definizione contenuta nel diritto dell’Unione – mediante la quale il legislatore dell’Unione ha esplicitamente avuto cura di definire un ampio ambito di applicazione usando l’espressione «persona fisica o giuridica» – mostra che la definizione si applica a prescindere dallo status giuridico conferito all’associazione o ai suoi membri dal diritto nazionale. Quanto al regime di sostegno agricolo, il legislatore dell’Unione richiama l’attenzione degli Stati membri su un aspetto essenziale, in quanto sottolinea che questi ultimi non possono limitare la cerchia delle imprese agricole potenzialmente ammissibili al beneficio degli aiuti invocando il loro status giuridico ai sensi del diritto nazionale. Infatti, spetterà al giudice nazionale verificare se, nell’ambito della fattispecie di cui alla causa principale, la Bábolna abbia o meno effettivamente cessato la propria attività prima della presentazione della sua domanda diretta a ottenere il sostegno.
60. Per concludere, dall’insieme delle considerazioni che precedono emerge che i PDNC devono essere considerati parte integrante del regime di aiuti agricoli dell’Unione, fondato su un unico insieme di principi fondamentali e avente le caratteristiche di uno specifico programma.
61. Pertanto, la normativa dell’Unione e la normativa nazionale sul funzionamento della PAC creano un complesso sistema giuridico che deve essere interpretato in modo uniforme e che funziona sulla base di un unico insieme di principi (ossia, uno applicabile a tutti gli aspetti della PAC) e di prescrizioni. La concessione del sostegno dell’Unione nell’ambito della PAC (il pagamento unico per superficie) e quella di cui al corrispondente PDNC non possono essere soggette a condizioni diverse, a meno che queste ultime non siano state autorizzate a priori con una decisione della Commissione. Nella sua decisione, la Commissione autorizza i principi, le finalità e la struttura del programma nazionale di aiuti. Un’associazione (o una persona) che risponda alle condizioni per il pagamento unico per superficie previsto dall’Unione non può essere esclusa dai PDNC, ove il programma nazionale autorizzato dalla Commissione non contenga una regola in tal senso. Qualsiasi agricoltore la cui azienda operi in piena legalità e in modo efficace nel territorio dell’Unione europea ha il diritto di ottenere PDNC compatibili con le pertinenti norme del diritto dell’Unione.
62. Il concetto di status giuridico conferito ai sensi del diritto nazionale, nel contesto dell’art. 1, n. 4, del regolamento n. 3508/92 e dell’art. 10, lett. a), del regolamento n. 1259/1999, dovrebbe essere interpretato in un ampio senso, affinché l’ambito ratione personae sia il più esteso possibile, senza tener conto dello status giuridico che un determinato agricoltore possiede ai sensi delle norme nazionali. Un metodo di scioglimento di un agricoltore (o di un’associazione di agricoltori) non può pregiudicare, nella fattispecie di cui alla causa principale, il suo status giuridico (ai fini degli articoli sopra menzionati) ove tale agricoltore operi in piena legalità e in modo efficace al momento della presentazione della domanda di aiuti, indipendentemente dai procedimenti legali dallo stesso avviati, finalizzati a determinarne lo scioglimento.
63. L’intenzione di un determinato agricoltore di cessare la sua attività in futuro è irrilevante al momento della valutazione della sua ammissibilità a beneficiare degli aiuti. Ai fini dell’applicazione dei regolamenti n. 3508/92, n. 1259/1999 e n. 1782/2003 non rilevano né l’intenzione di un dato agricoltore di cessare la propria attività in futuro né il risultante status giuridico. Infine, il regolamento n. 1259/1999 è altresì applicabile ai PDNC.
IV – Conclusione
64. Di conseguenza, ritengo che le questioni deferite dal Fővárosi Bíróság debbano essere risolte nei seguenti termini:
– Sulla prima, sesta, settima, nona e undicesima questione: la normativa dell’Unione europea e la normativa nazionale sul funzionamento della politica agricola comune (PAC) creano un complesso sistema giuridico che deve essere interpretato in modo uniforme e che funziona sulla base di un unico insieme di principi (ossia, uno applicabile a tutti gli aspetti della PAC) e di prescrizioni. La concessione del sostegno dell’Unione nell’ambito della PAC (il pagamento unico per superficie) e quella di cui al corrispondente PDNC non possono essere soggette a condizioni diverse, a meno che queste ultime non siano state autorizzate a priori con una decisione della Commissione. Nella sua decisione, la Commissione autorizza i principi, le finalità e la struttura del programma nazionale di aiuti. Un’associazione (o una persona) che risponda alle condizioni per il pagamento unico per superficie previsto dall’Unione non può essere esclusa dai PDNC, ove il programma nazionale autorizzato dalla Commissione non contenga una regola in tal senso. Qualsiasi agricoltore la cui azienda operi in piena legalità e in modo efficace nel territorio dell’Unione europea ha il diritto di ottenere PDNC compatibili con le pertinenti norme del diritto dell’Unione.
– Sulla seconda, quarta, quinta e decima questione: il concetto di status giuridico conferito ai sensi del diritto nazionale, nel contesto dell’art. 1, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, e dell’art. 10, lett. a), del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1259, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune, dovrebbe essere interpretato in un ampio senso, affinché l’ambito ratione personae sia il più esteso possibile, senza tener conto dello status giuridico che un determinato agricoltore possiede ai sensi delle norme nazionali. Un metodo di scioglimento di un agricoltore (o di un’associazione di agricoltori) non può pregiudicare, nella fattispecie di cui alla causa principale, il suo status giuridico (ai fini degli articoli sopra menzionati) ove tale agricoltore operi in piena legalità e in modo efficace al momento della presentazione della domanda di aiuti, indipendentemente dai procedimenti legali dallo stesso avviati, finalizzati a determinarne lo scioglimento.
– Sulla terza, ottava e dodicesima questione: l’intenzione di un determinato agricoltore di cessare la sua attività in futuro è irrilevante al momento della valutazione della sua ammissibilità a beneficiare degli aiuti. Ai fini dell’applicazione dei regolamenti n. 3508/92, n. 1259/1999 e del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica vari altri regolamenti, non rilevano né l’intenzione di un dato agricoltore di cessare la propria attività in futuro né il risultante status giuridico. Infine, il regolamento n. 1259/1999 è altresì applicabile ai PDNC.
(1) .
(2)
–	Rispettivamente, regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1), e regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della [PAC] (GU L 160, pag. 113).
(3)
–	Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003 L 236, pag. 33).
(4)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1, come rettificato in GU 2004 L 94, pag. 70).
(5)
–	Tuttavia, il regolamento n. 1782/2003 ha specificato che il regolamento n. 3508/92 continua ad applicarsi alle domande di pagamenti diretti in relazione agli anni civili precedenti il 2005 e che i riferimenti ai regolamenti abrogati si intendono fatti al nuovo regolamento.
(6)
–	Il regolamento n. 1782/2003 ha abrogato tale regolamento. Tuttavia, nello stesso si è chiarito che «gli articoli 2 bis e 11 del regolamento (CE) n. 1259/1999 e, ai fini dell’applicazione di tali articoli, l’allegato di detto regolamento continuano ad applicarsi fino al 31 dicembre 2005. Inoltre gli articoli 3, 4, 5 e nella misura in cui si applichino detti articoli, l’allegato del regolamento (CE) n. 1259/1999, continueranno ad applicarsi fino al 31 dicembre 2004».
(7)
–	Decisione del Consiglio del 22 marzo 2004 recante adattamento dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali di fonda l’Unione europea, a seguito della riforma della politica agricola comune [PAC] (GU 2004 L 93, pag. 1) (in prosieguo: «la decisione del Consiglio»).
(8)
–	Il governo ungherese ha spiegato che la Bábolna è una società a responsabilità limitata, il cui capitale è detenuto a maggioranza dallo Stato; la restante parte del capitale è detenuta da un’autorità locale.
(9)
–	Il decreto governativo 2295/2005 (XII.23.) e la successiva decisione dell’assemblea generale della Bábolna hanno posto fine al procedimento di scioglimento volontario alla data del 31 gennaio 2006.
(10)
– Riguardo a tale decisione, v. sentenza della Corte 23 ottobre 2007, causa C‑273/04, Polonia/Consiglio, Racc. pag. I‑8925. La Corte ha respinto il ricorso presentato dalla Polonia (sostenuta dalla Lettonia, dalla Lituania e dall’Ungheria) con cui si è contestata l’estensione del meccanismo di introduzione graduale ai pagamenti diretti a favore di agricoltori dei nuovi Stati membri, considerando che la decisione de qua era un necessario adattamento dell’Atto di adesione a seguito della riforma della PAC e non violava i principi di parità di trattamento e di buona fede.
(11)
–	Il meccanismo detto di «phasing-in» è stato introdotto inter alia in quanto la situazione dell’agricoltura nei nuovi Stati membri era radicalmente diversa da quella esistente negli Stati membri originari, il che ha giustificato un’applicazione progressiva degli aiuti dell’Unione, e in particolare di quelli relativi ai regimi di sostegno diretto, al fine di non provocare turbative nella necessaria ristrutturazione in corso nel settore agricolo di tali nuovi Stati membri.
(12)
–	I nuovi Stati membri mantengono la possibilità anche ai sensi del regolamento n. 73/2009. Il regolamento n. 1782/2003 è stato abrogato e sostituito dal regolamento del Consiglio (CE) 19 gennaio 2009, n. 73 (GU L 30, pag. 16).
(13)
–	Sentenza della Corte 29 giugno 1978, causa 154/77, Dechmann, Racc. pag. 1573, punto 16.
(14)
–	V. sentenze della Corte 18 settembre 1986, causa 48/85, Commissione/Germania, Racc. pag. 2549, punto 12, e 25 marzo 2004, causa C-118/02, Industrias de Deshidratación Agrícola, Racc. pag. I-3073, punto 19.
(15)
–	V. sentenze della Corte 8 gennaio 2002, causa C-507/99, Denkavit, Racc. pag. I‑169, punto 32; 18 aprile 2002, causa C-332/00, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-3609, punto 29, e Industrias de Deshidratación Agrícola, cit. supra alla nota 14, punto 20.
(16)
–	Il governo ungherese fa riferimento alla stessa giurisprudenza citata supra alla nota 13.
(17)
–	Con l’eccezione, forse, dei programmi di sviluppo rurale da attuarsi mediante il cofinanziamento.
(18)
–	Il governo ungherese si riferisce qui alla sentenza della Corte 4 giugno 2009, causa C-241/07, JK Otsa Talu, Racc. pag. I-4323, punto 48.
(19)
–	Ai sensi dell’art. 143 quater del regolamento n. 1782/2003.
(20)
– 	Questo discende, in particolare, dall’art. 143 quater, n. 2, del regolamento n. 1782/2003.
(21)
–	Invero, nel caso dei pagamenti unici per superficie (contrapposti al sostegno agricolo che richiede l’esercizio di una determinata attività per un determinato periodo di tempo, ad esempio, l’allevamento per almeno sei mesi) l’eventuale esistenza dei presupposti richiesti è verificata al momento della presentazione della domanda.