61998CC0210_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Le présent pourvoi formé contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 31 mars 1998, Preussag Stahl/Commission (T-129/96) (1), porte sur l'interprétation du cinquième code des aides (2) (ci-après le «cinquième code»). Sont en particulier visées les dispositions établissant un calendrier procédural en matière de notification, d'autorisation et de paiement d'aides régionales à l'investissement en faveur d'entreprises sidérurgiques établies sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande. Les deux questions principales intéressant cette catégorie d'aide sont à notre avis celles de savoir, d'une part, si le délai de notification prévu à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code est ou non un délai obligatoire et de forclusion, et, d'autre part, s'il convient d'interpréter l'article 5 du cinquième code comme fixant une date limite d'autorisation. Un autre problème est de savoir si la Cour peut relever d'office, au stade du pourvoi, des moyens d'ordre public et, si oui, dans quelles circonstances.
Contexte juridique
2 En vertu de l'article 4, sous c), du traité CECA (ci-après le «traité»), les aides et subventions visant les produits sidérurgiques couverts par le traité et accordées par les États sous quelque forme que ce soit sont incompatibles avec le marché commun du charbon et de l'acier et, en conséquence, sont abolies et interdites à l'intérieur de la Communauté.
3 Comme l'exception expresse que fait l'article 67, paragraphe 2, du traité à cette interdiction absolue ne s'applique que dans de rares cas (elle permet, en substance, à la Commission d'autoriser les aides destinées à contrebalancer d'autres mesures étatiques comportant des effets dommageables), et comme l'on craignait de placer l'industrie sidérurgique dans une position défavorable par rapport à d'autres industries, le besoin s'est fait sentir de légiférer sur d'autres exceptions, de portée limitée, à l'article 4, sous c), du traité.
4 La Commission a ainsi adopté plusieurs décisions générales successives (dites codes des aides) qui ont institué des règles autorisant l'octroi d'aides à l'industrie sidérurgique dans certains cas expressément prévus.
5 Les règles applicables en l'espèce se trouvent dans le cinquième code (3). Il a pour base légale l'article 95 du traité, qui, dans tous les cas non prévus au traité, autorise l'adoption des décisions nécessaires pour réaliser l'un des objectifs fixés à ses articles 2, 3 et 4. Ainsi que l'exige l'article 95, la Commission a adopté le code après consultation du Comité consultatif et sur avis conforme du Conseil, statuant à l'unanimité.
6 L'article 9 du cinquième code prévoyait que ses règles entreraient en vigueur le 1er janvier 1992 et s'appliqueraient jusqu'au 31 décembre 1996. Le cinquième code s'est substitué au quatrième code (4), qui a expiré le 31 décembre 1991. Le régime actuellement applicable figure dans le sixième code (5), qui est entré en vigueur le 1er janvier 1997 et cessera ses effets le 22 juillet 2002 afin de couvrir la période restante jusqu'à l'expiration du traité (6).
7 En vertu de l'article 1er, paragraphe 1, «les aides à la sidérurgie ... ne peuvent être considérées comme des aides communautaires et, partant, comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun que si elles satisfont aux dispositions des articles 2 à 5».
8 S'agissant des aides à l'investissement en faveur d'entreprises établies sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande, l'article 5 dispose que:
«Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun jusqu'au 31 décembre 1994 les aides régionales aux investissements prévues par des régimes généraux à condition que:
...
- l'entreprise bénéficiaire soit établie sur le territoire de l'ancienne République démocratique allemande et que l'aide soit accompagnée d'une réduction de l'ensemble de la capacité de production de ce territoire.»
9 L'article 6 contient des dispositions procédurales:
«1. La Commission est informée en temps utile pour présenter ses observations au sujet des projets tendant à instituer ou à modifier des aides visées aux articles 2 à 5. ... Les notifications des projets d'aide visés au présent article doivent lui être faites au plus tard le 30 juin 1994 en ce qui concerne les aides visées à l'article 5 et le 30 juin 1996 en ce qui concerne toutes les autres aides.
...
3. La Commission sollicite l'avis des États membres sur les projets ... d'aides régionales à l'investissement lorsque le montant de l'investissement concerné ... dépasse dix millions d'écus et les autres projets d'aide importants qui lui sont notifiés avant de prendre position à leur égard. ...
4. Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide n'est pas compatible avec les dispositions de la présente décision, elle informe l'État membre intéressé de sa décision. La Commission prend une telle décision au plus tard trois mois après réception des informations nécessaires pour lui permettre d'apprécier l'aide en cause. Les dispositions de l'article 88 du traité CEE s'appliquent au cas où un État membre ne se conforme pas à ladite décision. L'État membre intéressé ne peut mettre en oeuvre les mesures projetées visées aux paragraphes 1 et 2 qu'avec l'approbation de la Commission en se conformant aux conditions fixées par elle.
5. Si, à compter de la date de réception de la notification du projet en question, un délai de deux mois s'est écoulé sans que la Commission ait ouvert la procédure prévue au paragraphe 4 ou fait connaître sa position de toute autre manière, les mesures projetées peuvent être mises à exécution, à condition que l'État membre ait au préalable informé la Commission de son intention. En cas de consultation des États membres en application du paragraphe 3 ce délai est porté à trois mois.
6. Tous les cas concrets d'application des aides visées aux articles 4 et 5 sont notifiés à la Commission dans les conditions prévues au paragraphe 1. ...»
10 Enfin, l'article 1er, paragraphe 3, prévoit que:
«Les aides prévues par la présente décision ne sont mises à exécution que conformément aux procédures de l'article 6 et ne peuvent donner lieu à aucun paiement postérieur au 31 décembre 1996.
L'échéance pour le paiement des aides au titre de l'article 5 est le 31 décembre 1994 à l'exception des concessions fiscales spéciales (Investitionszulage) dans les cinq nouveaux Länder telles que prévues dans la loi d'amendement des taxes 1991 en Allemagne, qui peuvent donner lieu à paiement jusqu'au 31 décembre 1995.»
Contexte factuel
11 Walzwerk Ilsenburg GmbH (ci-après «Ilsenburg») faisait antérieurement partie des entreprises d'État de l'ancienne République démocratique allemande.
12 Elle a été reprise par Preussag Stahl AG (ci-après «Preussag Stahl») en 1992, sous la forme d'une filiale juridiquement indépendante.
13 En 1995, le laminoir d'Ilsenburg a fusionné avec Preussag, qui se trouve désormais successeur aux droits du laminoir d'Ilsenburg.
14 Afin d'assurer la viabilité de l'entreprise dans les nouvelles conditions du marché, Preussag a décidé de mettre en oeuvre d'importantes mesures de rationalisation, dont le transfert au site d'Ilsenburg de la production de tôles fortes de son usine de Salzgitter, située sur le territoire de l'ancienne Allemagne de l'Ouest.
15 Pour soutenir les investissements nécessaires à ce transfert, qui s'élevaient à 29,5 millions de DEM, il était prévu que le Land de Saxe-Anhalt accorderait une aide qui comportait, d'une part, un concours à l'investissement de 5,850 millions de DEM et, d'autre part, une concession fiscale spéciale (Investitionszulage) de 0,9505 million de DEM.
16
Ces aides relevaient de deux régimes généraux d'aides régionales autorisés par la Commission conformément aux dispositions applicables des traités CE et CECA, à savoir, respectivement, le Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe «Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur» (plan-cadre de l'action communautaire amélioration des structures économiques régionales), d'une part, et le Investitionszulagengesetz (loi sur les primes à l'investissement), d'autre part.
17 Le gouvernement allemand a notifié ce projet d'aides à la Commission par télécopie du 24 novembre 1994; celle-ci l'a enregistré le lendemain sous le n, 777/94.
18 Cette télécopie se référait expressément à la notification, intervenue le 10 mai 1994, d'un autre projet d'aides à l'investissement de 11,8 millions de DEM, également destiné au laminoir d'Ilsenburg et affecté à la reconversion des sources d'énergie et à l'amélioration de la protection de l'environnement (ci-après «projet n, 308/94»).
19 Par lettre du 1er décembre 1994, la Commission a invité le gouvernement allemand à retirer la notification du projet d'aides n, 777/94 (ci-après «projet n, 777/94»), afin d'éviter l'ouverture d'une procédure uniquement motivée par le non-respect du délai de notification, qui était expiré depuis la fin juin 1994. La Commission a observé que le dépassement de ce délai ne faisait pas obstacle à un examen des projets d'aides, pour autant que l'institution soit encore en mesure d'adopter une décision avant la fin de l'année 1994. Toutefois, le projet n, 777/94 n'ayant été notifié que le 25 novembre 1994, soit 17 jours ouvrables seulement avant la dernière réunion de la Commission de l'année 1994, celle-ci s'estimait, même en accélérant la procédure dans toute la mesure possible, dans l'impossibilité de statuer avant la fin de l'année, la consultation des États membres étant nécessaire en raison du montant des investissements prévus.
20 Par lettre du 13 décembre 1994, le gouvernement fédéral a répondu à la Commission qu'il ne retirerait en aucun cas la notification du projet n, 777/94.
21 Entre-temps, Preussag avait, le 7 décembre 1994, adressé une lettre aux membres de la Commission MM. Van Miert et Bangemann, leur exposant que la tardiveté de la notification était due aux discussions prolongées et étendues qu'avait suscitées l'impact du projet n, 777/94 sur la situation de l'emploi dans la région concernée par le transfert de production du site de Salzgitter en Allemagne de l'Ouest. C'est pourquoi Preussag demandait aux deux membres de la Commission de faire en sorte que les services de la Commission procèdent encore à l'examen de ce projet sous l'empire des dispositions du code.
22 Par télécopie du 21 décembre 1994, confirmée par lettre datée du même jour, Preussag a reçu la communication suivante:
«Martin Bangemann Membre de la Commission européenne
Je vous remercie de votre lettre du 7 décembre 1994.
Mon collègue, Karel van Miert, et moi-même, nous partageons votre conception selon laquelle il est urgent d'adopter une décision relative aux aides aux entreprises situées dans les nouveaux Länder allemands, pour ne pas en bloquer le développement économique par des procédures administratives d'une longueur excessive.
C'est pourquoi je me réjouis de pouvoir vous informer que la Commission européenne a approuvé aujourd'hui l'aide au laminoir d'Ilsenburg, conformément à votre demande. Je formule des voeux de pleine réussite à votre entreprise.
Avec ma considération distinguée. Signé: Martin Bangemann».
23 Par télex du même jour (21 décembre 1994), la Commission a communiqué aux autorités allemandes les projets d'aides à l'encontre desquels elle ne soulevait pas d'objections et au nombre desquels figurait le projet n, 308/94.
24 Le montant du concours à l'investissement (5 850 000 DEM) que, par décision du 20 octobre 1994, le Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt avait consenti à Preussag, sous condition résolutoire de sa notification à la Commission, a été crédité au compte de la requérante le 23 décembre 1994.
25 Par lettre du 1er février 1995, adressée au gouvernement fédéral, la Commission a confirmé la compatibilité avec l'article 5 du code de certains projets d'aides régionales, dont le projet n, 308/94.
26 Le 15 février 1995, la Commission a décidé d'ouvrir, à l'égard du projet n, 777/94, la procédure d'examen prévue à l'article 6, paragraphe 4, du code. Cette décision a été communiquée aux autorités allemandes, par lettre du 10 mars 1995, ultérieurement reproduite dans une communication publiée au Journal officiel des Communautés européennes (7).
27 La Commission y a observé que la notification extrêmement tardive de ce projet l'avait placée dans l'impossibilité de se prononcer sur sa compatibilité avant le 31 décembre 1994 et que, après cette date, elle n'avait plus compétence pour statuer, selon les termes mêmes de l'article 5 du code. En outre, la Commission a invité les autres États membres et les autres intéressés à lui soumettre leurs observations sur le projet n, 777/94, dans le délai d'un mois à compter de la date de publication de la communication.
28 Par lettre du 23 février 1995, M. Bangemann avait entre-temps informé Preussag que l'autorisation visée par sa lettre du 21 décembre 1994 concernait le projet n, 308/94 et non pas le projet n, 777/94.
29 Le montant de la concession fiscale spéciale au titre du projet n, 777/94 a été octroyé par deux décisions du Finanzamt Wolfenbüttel, du 26 octobre 1995 et du 9 janvier 1996, à raison, respectivement, de 428 975,70 DEM et de 190 052 DEM, et crédité à la requérante à ces mêmes dates.
30 Par la décision 96/544/CECA du 29 mai 1996, relative à des aides d'État en faveur de la société Walzwerk Ilsenburg GmbH (8) (ci-après la «décision attaquée»), la Commission a constaté que le concours à l'investissement et la concession fiscale spéciale constituaient des aides d'État incompatibles avec le marché commun au sens de l'article 1er, paragraphe 1, du code et interdites en vertu de l'article 4, sous c), du traité. Elle en a de surcroît ordonné la restitution.
31 Dans la décision attaquée, la Commission a estimé, en substance, que le retard avec lequel l'aide d'État avait été notifiée l'avait empêchée de prendre position sur celle-ci avant le 31 décembre 1994. Elle a ajouté qu'elle n'était pas habilitée, en vertu de l'article 5 du code, à déclarer des aides régionales à l'investissement compatibles avec le marché commun après le 31 décembre 1994, et ce indépendamment du point de savoir si les aides auraient été ou non compatibles si elles avaient été notifiées dans les délais. Enfin, a-t-elle précisé, la lettre du 21 décembre 1994 n'avait pas pu susciter d'attente légitime de la part des autorités allemandes. Ces dernières n'avaient donc pas agi de bonne foi en décidant le versement des aides au 23 décembre 1994.
32 Cette décision a été notifiée au gouvernement fédéral le 26 juin 1996 et transmise par ce dernier à Preussag le 9 juillet suivant.
La procédure devant le Tribunal et l'arrêt attaqué
33 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 août 1996, Preussag a introduit un recours en annulation contre la décision attaquée. La République fédérale d'Allemagne est intervenue au soutien des conclusions de Preussag.
34 Dans l'arrêt attaqué (9), le Tribunal a rejeté le recours, ne retenant aucun des sept moyens présentés par la requérante. Les motifs qu'il a avancés peuvent être résumés comme suit.
35 En ce qui concerne l'attitude de la Commission entre la notification de l'aide et le 31 décembre 1994, la requérante soutenait, dans ses deuxième et quatrième moyens, que l'aide satisfaisait de façon évidente aux critères de fond fixés par le code. Elle en déduisait qu'une période de six semaines suffisait à la Commission pour adopter une décision positive. Elle estimait également avoir été victime d'une discrimination en ce que la Commission avait autorisé des aides analogues, également notifiées trop tard.
36 Aux points 52 à 60 de l'arrêt, le Tribunal a jugé que, l'aide ayant été notifiée après le 30 juin 1994, la Commission n'était pas tenue d'adopter une décision avant le 31 décembre 1994. Les dispositions procédurales du code visaient à octroyer à la Commission un délai d'au moins six mois pour statuer sur la compatibilité de l'aide. En vertu de l'article 6, paragraphe 5, la Commission disposait en tout état de cause d'une période de trois mois pour adopter une position préliminaire. Il n'existait par ailleurs aucune preuve d'un manque manifeste de diligence de la part de la Commission. Au point 67, le Tribunal a estimé que les autres aides auxquelles Preussag s'était référée avaient été notifiés plus tôt ou ne nécessitaient pas la consultation des États membres.
37 Par ses premier et troisième moyens, la requérante avait fait valoir que rien n'interdisait à la Commission de décider, postérieurement au 31 décembre 1994, que les aides régionales à l'investissement visées à l'article 5 étaient compatibles avec le marché commun, dès lors que les conditions matérielles de leur autorisation étaient satisfaites.
38 Aux points 38 à 47 et au point 63, le Tribunal a jugé que le système du code était aménagé de telle manière que les aides ne pouvaient être mises à exécution qu'avec l'approbation de la Commission. L'échéance du 31 décembre 1994 fixée pour le paiement des aides régionales à l'investissement constituait donc nécessairement aussi la date limite impartie par l'article 5 à la Commission pour statuer sur la compatibilité de cette catégorie d'aides. La Commission ne pouvait plus adopter de décision sur la compatibilité de l'aide considérée après le 31 décembre 1994. En conséquence, cette aide ne pouvait plus être considérée comme compatible avec le marché commun, sur le fondement de l'article 1er, paragraphe 1, du code, et était donc interdite en vertu de l'article 4, sous c), du traité.
39 Par son cinquième moyen, la requérante avait invoqué que le versement de l'aide litigieuse était exclusivement imputable à l'erreur administrative de la Commission dont procédait la lettre du commissaire Bangemann du 21 décembre 1994. L'aide ne pouvait pas être récupérée, la requérante étant protégée par la confiance légitime créée par la lettre.
40 Aux points 77 à 86, le Tribunal a jugé que, du fait des circonstances de l'affaire, la lettre du 21 décembre ne pouvait créer, dans le chef de Preussag, une confiance légitime.
41 Le Tribunal a également rejeté les sixième et septième moyens de la requérante, par lesquels celle-ci invoquait une infraction à l'article 6, paragraphe 5, du code et une violation de l'obligation de motivation.
Le pourvoi
42 Le 23 avril 1998, Preussag Stahl a changé sa dénomination en Salzgitter AG (ci-après «Salzgitter»).
43 Par acte déposé au greffe de la Cour le 5 juin 1998, Salzgitter a formé le présent pourvoi.
44 Salzgitter conclut à ce qu'il plaise à la Cour d'annuler l'arrêt du 31 mars 1998, Preussag Stahl/Commission (T-129/96) et d'annuler la décision de la Commission 96/544/CECA, du 29 mai 1996.
45 Au soutien de son pourvoi, Salzgitter avance six moyens de droit. Elle estime que le Tribunal a
(1) commis une erreur de droit en décidant que la Commission ne pouvait plus, après le 31 décembre 1994, adopter de décisions sur la compatibilité de la catégorie d'aide en question;
(2) commis une erreur de droit en décidant que la Commission n'était pas tenue de statuer sur la compatibilité de l'aide n, 777/94 avant le 31 décembre 1994;
(3) violé l'article 6, paragraphe 4, du code et les principes généraux du droit des aides d'État en rejetant les arguments par lesquels elle faisait valoir que l'aide litigieuse satisfaisait aux exigences matérielles du code et que l'article 6, paragraphe 4, du code n'habilitait la Commission à déclarer des aides incompatibles et à ordonner leur remboursement qu'en cas d'incompatibilité matérielle de l'aide;
(4) violé le principe de non-discrimination en décidant que la Commission était habilitée à établir une différence entre l'aide n, 777/94 et d'autres projets d'aides également notifiés après le 30 juin 1994;
(5) violé le principe de protection de la confiance légitime en décidant que la lettre du commissaire Bangemann ne pouvait avoir créé une confiance légitime dans le chef de Preussag quant à l'autorisation de l'aide; et
(6) violé l'obligation de motivation en décidant que la motivation de la Commission était suffisante.
Recevabilité
46 Selon la Commission, le pourvoi doit être jugé irrecevable, si ce n'est totalement du moins en partie. Faisant porter sa critique sur l'ensemble des six moyens de droit, elle estime en premier lieu que Salzgitter se borne à répéter les moyens et arguments déjà soumis au Tribunal. Même si, relève-t-elle, ces moyens ou arguments sont formulés différemment, ont changé d'intitulé ou se présentent dans un autre ordre, ils ne comportent, contrairement à ce qu'exige la jurisprudence, aucun nouvel argument visant spécifiquement l'arrêt du Tribunal. En second lieu, les deuxième, quatrième, cinquième et sixième moyens de droit contesteraient en réalité l'appréciation des faits à laquelle a procédé le Tribunal, ce qui échapperait au contrôle de la Cour.
47 Comme la première objection de la Commission vise l'ensemble des six moyens de droit, il convient de l'examiner à ce stade de l'analyse.
48 La Commission invoque des arrêts dans lesquels la Cour a jugé qu'un pourvoi était irrecevable lorsqu'il «...se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont déjà été présentés devant le Tribunal, y compris ceux qui étaient fondés sur des faits expressément rejetés par cette juridiction; en effet, un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui, aux termes de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, échappe à la compétence de celle-ci...» (10).
49 Nous pensons que cette formule doit être appliquée avec précaution. Il ressort de la jurisprudence qu'elle vise simplement à garantir qu'un pourvoi est correctement libellé (11) et qu'il ne tend pas en réalité à un réexamen de l'affaire (12). En elle-même, la répétition de plusieurs arguments déjà utilisés en première instance n'implique pas que le pourvoi ne remplit pas ces exigences. C'est particulièrement vrai dans les cas tels que celui en l'espèce, où le Tribunal confirme des décisions d'une institution communautaire sur la base de la même interprétation du droit communautaire que celle retenue par l'institution défenderesse. Si, dans une telle hypothèse, un requérant ne pouvait se fonder, dans le cadre de son pourvoi, sur des arguments qu'il a déjà utilisés en contestant la décision initiale, la procédure de pourvoi serait privée de son sens. Dans ses arrêts Glencore Grain (13), la Cour a ainsi jugé que le simple fait que des arguments ont également été soulevés en première instance ne saurait justifier leur irrecevabilité. La seule exigence est que le pourvoi indique de façon précise les éléments critiqués de l'arrêt attaqué ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique la demande d'annulation.
50 Comme le pourvoi remplit en l'espèce ces conditions et que n'apparaissent pas d'autres motifs d'irrecevabilité, il est recevable pris dans son ensemble.
Au fond
51 Les deux premiers moyens de Salzgitter portent essentiellement sur la relation entre les délais de notification, d'autorisation et de paiement des aides à l'investissement en faveur d'entreprises sidérurgiques établies dans l'ancienne République démocratique allemande, d'une part, et les conséquences que peut comporter leur non-respect, d'autre part.
52 Trois dates figurant dans le cinquième code revêtent une importance particulière pour la catégorie d'aide considérée.
53 La première phrase de l'article 6, paragraphe 1, fixe une date limite de notification. Les notifications des projets d'aide visés à l'article 5 «doivent être faites [à la Commission] au plus tard le 30 juin 1994».
54 Le second alinéa de l'article 1er, paragraphe 3, fixe des délais de paiement. Les aides au titre de l'article 5 doivent être versées avant le 31 décembre 1994 à l'exception des concessions fiscales spéciales (Investitionszulage), qui peuvent donner lieu à paiement jusqu'au 31 décembre 1995.
55 Enfin, l'article 5 dispose lui-même que les aides auxquelles il s'applique «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun jusqu'au 31 décembre 1994».
56 Les arguments qu'ont présentés les parties devant le Tribunal et dans le cadre du pourvoi se sont essentiellement concentrés sur la nature de la troisième date, figurant à l'article 5, et en particulier sur la question de savoir si la Commission conservait ou non compétence après le 31 décembre 1994 pour statuer sur la compatibilité des d'aides à l'investissement en faveur d'entreprises sidérurgiques établies dans l'ancienne République démocratique allemande.
57 En revanche, les parties s'accordent sur le fait que les délais de paiement figurant à l'article 1er, paragraphe 3, sont de nature stricte.
58 Quant à la nature du délai de notification prévu à l'article 6, paragraphe 1, aucune des parties ne semble attacher une grande importance au fait que la République fédérale d'Allemagne n'a notifié le projet d'aide que le 25 novembre 1994, soit environ cinq mois après l'échéance considérée.
59 A cet égard, la requérante et le gouvernement allemand ont constamment fait valoir que les délais de notification inscrits au code n'étaient pas des délais de forclusion et qu'une aide notifiée après le 30 juin 1994 pouvait en principe être autorisée par la Commission. La pratique de la Commission venait selon eux le confirmer. Il est constant que la Commission a autorisé plusieurs autres projets d'aide notifiés après l'expiration du délai en question.
60 La Commission a expressément adopté la même position dans sa lettre du 1er décembre 1994 (14), où elle a relevé que le délai de notification prévu à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code n'était pas un délai de forclusion mais un simple délai administratif. Sa seule fonction était de permettre à la Commission d'examiner en temps utile, c'est-à-dire avant la fin de l'année, les projets d'aide notifiés. Le dépassement du délai ne faisait donc pas obstacle, en tant que tel, à une autorisation, pour autant que la Commission eût encore suffisamment de temps pour examiner le projet d'aide et statuer sur celui-ci avant la fin de l'année.
61 Devant le Tribunal, la Commission a adopté une position plus prudente sur l'interprétation de l'article 6, paragraphe 1, du code. L'arrêt attaqué la résume comme suit:
«... même si le délai de notification des aides expirant au 30 juin 1994 n'était pas un délai de forclusion, son dépassement excessif par le gouvernement allemand ne lui aurait plus permis de se prononcer avant le 31 décembre 1994 ...» (15)
62 L'arrêt attaqué n'examine pas expressément la nature du délai de notification. Les motifs du Tribunal au sujet de la nature des obligations incombant à la Commission en ce qui concerne les aides notifiées tardivement présupposent toutefois que la Commission avait le droit d'autoriser une telle aide et n'en était pas empêchée par le fait que la République fédérale d'Allemagne n'avait pas respecté le délai de notification (16).
63 L'absence de toute discussion sur la nature du délai de notification est quelque peu surprenante, puisque, dans son arrêt Allemagne/Commission (17), la Cour a jugé que les délais de notification correspondants inscrits dans le deuxième code des aides (18) étaient impératifs. Il ressort également des écritures déposées devant le Tribunal que les parties se sont référées à la jurisprudence en question.
64 En organisant la procédure orale du présent pourvoi, la Cour a donc invité les parties à examiner le problème posé par le passage considéré de l'arrêt Allemagne/Commission.
65 A l'audience, Salzgitter et le gouvernement allemand ont fait valoir, en substance (19), que cet arrêt portait sur le deuxième code des aides et qu'il n'était donc pas pertinent pour l'interprétation du cinquième code des aides.
66 La Commission a d'abord réitéré sa position prudente sur la nature du délai de notification. Elle a ensuite relevé que ce n'était pas tant l'expiration du délai de notification que l'expiration du délai dans lequel il lui était permis de statuer qui avait rendu impossible l'autorisation de l'aide. Elle en concluait que la nature du délai de notification était sans pertinence pour l'issue du litige.
67 Nous ne partageons pas l'opinion de la Commission. La nature du délai de notification nous semble décisive pour dégager la solution correcte de cette affaire. Nous considérons que si le délai de notification inscrit à l'article 6, paragraphe 1, est effectivement impératif et de forclusion, la décision attaquée est illégale.
68 Si un délai de notification est impératif, il est interdit à la Commission d'autoriser une aide notifiée après son expiration (à l'éventuelle exception des cas de force majeure). Or, dans la décision attaquée, la Commission a estimé qu'elle était habilitée à autoriser cette aide et que le délai était simplement administratif. Ce point est attesté par la façon dont la Commission fait valoir, dans la décision attaquée, qu'il lui était impossible en fait (et non en droit) d'adopter une décision d'autorisation avant le 31 décembre 1994. Elle y déclare que:
«... Ce délai devait permettre à la Commission de disposer de suffisamment de temps pour évaluer les projets d'aide concernés avant le 31 décembre 1994.
Il est vrai que la Commission a arrêté des décisions pour des projets qui lui avaient été notifiés après le 30 juin 1994, mais uniquement lorsque ces décisions pouvaient être adoptées avant le 31 décembre 1994. ...
[Dans le cas présent], le délai qui devait s'écouler entre le 25 novembre 1994 (date de réception de la notification) et le 21 décembre 1994 (dernière réunion de la Commission avant le 31 décembre 1994) ... n'était pas suffisant pour ...
arrêter une décision finale.» (20)
69 L'hypothèse de la Commission selon laquelle le délai de notification n'était pas impératif a eu aussi une incidence sur la décision attaquée.
70 L'argument en sens contraire de la Commission pourrait être présenté comme suit. Lorsqu'une autorité dispose d'une série de motifs pour adopter une décision négative, elle peut opter pour celui qu'elle estime approprié. La Commission était donc libre de se fonder sur l'expiration du délai d'autorisation plutôt que sur l'expiration du délai de notification. Au final, la Commission a jugé l'aide proposée illégale, quoique pour des motifs différents. En conséquence, la légalité de la décision attaquée n'a pas été affectée par son hypothèse sur la nature du délai de notification.
71 Certes, lorsqu'une aide est incompatible avec le marché commun du fait de plusieurs motifs indépendants, la Commission peut librement choisir de retenir l'un ou l'autre. Ainsi pourrait-elle par exemple arguer de l'incompatibilité d'une aide avec les exigences matérielles du code au lieu d'invoquer une notification tardive.
72 En l'espèce, cependant, les motifs considérés ne sont pas indépendants les uns des autres.
73 Au lieu de s'appuyer sur la notification tardive, la Commission a basé la décision attaquée sur deux autres éléments. Elle conclut, en premier lieu, qu'elle n'était pas obligée d'autoriser l'aide avant le 31 décembre 1994 en raison du manque de temps. Elle estime, en second lieu, qu'elle n'avait plus compétence après cette date pour approuver l'aide (21).
74 Si le second élément ne présente pas de lien direct avec le délai de notification, le premier présuppose que la Commission avait le droit d'autoriser l'aide notifiée après le 30 juin 1994 et donc que le délai n'était pas de forclusion. En conséquence, la décision est basée sur des motifs incompatibles avec un délai de notification constituant un délai de forclusion.
75 Il en résulte que la décision attaquée serait illégale si l'hypothèse de la Commission était fausse.
76 Une autre raison d'examiner la nature du délai de notification est de déterminer la base correcte pour la décision (en vue d'une éventuelle nouvelle procédure). Si la décision de la Commission était annulée au motif que le délai de notification était impératif, la Commission ne disposerait d'aucune base pour approuver l'aide. Mais si la décision venait à être annulée pour un autre motif, la Commission pourrait éventuellement prendre une nouvelle décision autorisant l'aide.
77 En conséquence, avant d'examiner les six moyens du requérant, nous traiterons du problème préliminaire du délai de notification.
78 Deux questions se posent:
(1) Aucune des parties n'ayant examiné le problème de la nature du délai de notification, la Cour peut-elle relever d'office cette question dans le cadre du pourvoi et, si oui, dans quelles conditions?
(2) Le délai de notification prévu à l'article 6, paragraphe 1, du code est-il de forclusion ou simplement administratif?
79 Logiquement, la question (1) est préalable. Mais comme la réponse à cette question dépend de la qualification du délai de notification, nous examinerons d'abord la question (2).
La nature du délai de notification dans la troisième phrase de l'article 6, paragraphe 1, du code
80 Invités à présenter à l'audience leur point de vue quant à la pertinence de l'arrêt Allemagne/Commission, Salzgitter et le gouvernement allemand ont avancé trois arguments expliquant selon eux les raisons pour lesquelles le délai de notification inscrit à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code n'est pas impératif. En premier lieu, ils soutiennent qu'en vertu des principes généraux du droit administratif, les délais de notification ne sont obligatoires que si ce point est clairement précisé, ce qui n'est pas le cas de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code. En deuxième lieu, l'arrêt de la Cour Allemagne/Commission ne serait pas pertinent pour l'interprétation du cinquième code, en raison, notamment, des différences importantes entre le deuxième et le cinquième code. En troisième lieu, la Commission serait liée par sa propre pratique consistant à considérer le délai de notification comme purement indicatif. Nous examinerons ces trois arguments successivement.
La nature du délai de notification à la lumière des principes généraux du droit administratif
81 Il est vrai que la Cour a autrefois jugé que «[l]e principe de sécurité juridique exige ... qu'une disposition fixant un délai de forclusion ... soit fixée de manière claire et précise afin que les États membres puissent apprécier en toute connaissance de cause l'importance qu'il y a pour eux à respecter ce délai.» (22) Dans cette affaire, la Cour a décidé que le délai considéré n'était pas un délai de forclusion.
82 Cependant, la formule citée doit, en premier lieu, être lue à la lumière des circonstances particulières de l'affaire. La forclusion aurait «about[i] à priver un État membre du versement d'une aide financière dont la demande avait été agréée et sur base de laquelle il a[vait] déjà exposé des dépenses considérables ...» (23).
83 En second lieu, dans un récent arrêt rendu dans une affaire analogue, la Cour s'est appuyée sur la même formule pour aboutir au résultat exactement inverse, à savoir au caractère impératif du délai prévu pour le dépôt des demandes. L'affaire portait sur des dispositions régissant le Fonds européen de développement régional. Ces dispositions exigeaient que les États membres, en ce qui concerne les projets autorisés par la Commission antérieurement à 1989, introduisent avant le 31 mars 1995 leur demande de paiement définitif des sommes engagées, afin que la Commission clôture les projets pour le 30 septembre 1995. La Cour a jugé:
«Or, si la Commission avait, comme le soutient le gouvernement néerlandais, disposé d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant, en fonction de sa charge de travail et de sa capacité à clôturer définitivement les projets pour le 30 septembre 1995, de modifier la date du 31 mars 1995, il aurait été impossible pour les États membres de déterminer avec certitude la date à laquelle leurs demandes de paiement définitif pouvaient être présentées sans risquer de se voir opposer le délai de forclusion.» (24)
84 Nous proposons donc de suivre l'approche au cas par cas que retient habituellement la Cour lorsque celle-ci est appelée à se prononcer sur la nature d'un délai (25). Elle ne recourt normalement à aucun principe général mais tient compte d'une série de critères, tels que le libellé de la disposition, sa place dans le système, la marge d'appréciation de la Commission dans ce domaine, la finalité du délai à la lumière des objectifs de la législation et les conséquences des deux interprétations possibles pour le principe de sécurité juridique.
85 Dans le cas présent, le libellé de la troisième phrase de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code n'est pas concluant, puisqu'il dispose simplement que les projets d'aide doivent être notifiés à la Commission au plus tard le 30 juin 1994. Le code n'indique pas non plus de sanction spécifique s'appliquant au non-respect du délai. Il faut donc analyser les objectifs qui s'attachent au délai au sein du système prévu par le code.
86 Le cinquième code fixe des exceptions au principe général de l'article 4, sous c), du traité. Il vise à poursuivre la discipline stricte déjà élaborée par les troisième et quatrième codes, tout en procédant à de simples adaptations techniques (26). Les exceptions accordées par le code doivent donc faire l'objet d'une interprétation restrictive.
87 Il ressort du préambule que cette approche restrictive s'impose particulièrement pour les d'aides régionales à l'investissement, dont l'autorisation - du fait de leur caractère - est purement exceptionnelle (27).
88 Trois objectifs importants en ce qui concerne les aides régionales à l'investissement (28) sont leur prompte élimination dans les trois ans (29), un contrôle efficace par la Commission (30) et la consultation préalable d'autres États membres sur les projets importants d'aides à l'investissement (31).
89 À notre sens, la réalisation de ces trois objectifs pourrait être grandement compromise si l'on considérait le délai de notification comme une simple indication. Les six mois séparant le délai de notification, fixé au 30 juin 1994, du délai de paiement, fixé au 31 décembre 1994, constituent une période relativement courte pour la procédure complexe d'autorisation prévue à l'article 6 du code. Durant ces six mois, et selon les circonstances, il pourrait incomber à la Commission de
- demander à l'État membre notifiant des informations complémentaires sur l'aide notifiée,
- consulter les États membres au titre de l'article 6, paragraphe 3 (ce qui entraîne des traductions),
- engager une procédure au titre de l'article 6, paragraphe 4, en mettant en demeure les intéressés de présenter leurs observations (une publication au journal officiel et d'autres traductions peuvent s'avérer nécessaires), et
- après avoir reçu ces observations et apprécié le dossier, de prendre, en qualité d'organe collégial, une décision définitive, qui, si elle est positive, doit autoriser l'État membre concerné à accorder l'aide avant l'expiration du délai de paiement.
90 Selon nous, ces trois objectifs ci-dessus mentionnés ne sont concrètement réalisables que si la Commission dispose dans tous les cas d'au moins six mois entre la notification et le 31 décembre 1994.
91 On pourrait objecter à cette thèse que le délai décisif pour la protection de la concurrence n'est pas le délai de notification mais le délai de paiement fixé au 31 décembre 1994. Une telle analyse, cependant, supposerait nécessairement d'accepter que des aides soient versées sur la base d'autorisations hâtivement préparées, voire même avant toute autorisation. Dans les deux cas, le deuxième objectif susmentionné, à savoir celui d'un contrôle a priori de caractère efficace, serait compromis.
92 On pourrait également objecter qu'il ne saurait faire de réelle différence que l'aide soit notifiée le 30 juin ou quelques jours plus tard.
93 C'est ici qu'entre en jeu un autre objectif du délai en question. Les délais procéduraux de notification, d'autorisation et de paiement des aides ont été instaurés pour la première fois dans le deuxième code (32), avec pour objectif exprès d'assurer à toutes les aides dont la sidérurgie peut bénéficier un traitement uniforme, dans le cadre d'une seule procédure (33). Or, le traitement uniforme est pareillement compromis si l'on considère le délai de notification comme une simple indication. La présente espèce offre une parfaite illustration des questions qui ne manquent pas de se poser si l'on adopte une attitude laxiste à l'égard des délais de notification. Quelles sont alors les limites de ce laxisme, qui détermine ces limites et selon quels critères? Un autre problème connexe est la difficulté de garantir un traitement égal. Il n'est donc pas surprenant que la sécurité juridique et l'égalité de traitement jouent un rôle de premier plan dans la jurisprudence de la Cour sur la nature de certains délais procéduraux (34).
94 Il convient également de souligner que, tout en favorisant la sécurité juridique, les délais de forclusion en matière de notification ne jouent pas nécessairement au détriment des États membres. C'est ce qu'illustre fort bien la position que le gouvernement allemand avait adoptée dans l'affaire Allemagne/Commission (35). Il avait alors fait valoir que le délai de notification inscrit à l'article 8, paragraphe 1, du deuxième code était de nature impérative.
95 Cela nous amène au deuxième groupe d'arguments avancés au sujet de l'interprétation de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code, à savoir ceux relatifs à la pertinence de la jurisprudence de la Cour sur le délai de notification inscrit à l'article 8, paragraphe 1, du deuxième code.
La pertinence de l'arrêt Allemagne/Commission
96 Cet arrêt (36) avait pour objet une demande de l'Allemagne tendant à l'annulation de plusieurs décisions autorisant des aides octroyées par d'autres États membres à des entreprises sidérurgiques.
97 L'article 8, paragraphe 1, du deuxième code (37), qui était alors applicable, disposait, en termes quasi identiques à ceux de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code, que «La commission est informée en temps utile pour présenter ses observations des projets tendant à instituer ou à modifier des aides visées aux articles 3 à 7. Les notifications faites en vertu du présent article doivent lui être faites le 30 septembre 1982 au plus tard...».
98 Le cinquième tiret de l'article 2, paragraphe 1, du deuxième code fixait les deux autres délais applicables. Les aides à la sidérurgie pouvaient être considérées comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun à condition qu'elles fussent autorisées au plus tard le 1er juillet 1983 et ne donnent lieu à aucun paiement postérieur au 31 décembre 1985.
99 L'article 12, paragraphe 1, du deuxième code disposait:
«Si, au vu de l'évolution du marché et du niveau des prix des produits sidérurgiques, la Commission estime qu'il s'avère nécessaire de modifier les délais prévus aux articles 2 ... et 8 paragraphe 1, elle demande l'avis conforme unanime du Conseil.
Si le Conseil n'a pas statué à l'unanimité dans un délai de deux mois suivant la demande de la Commission, l'avis conforme est donné à la majorité qualifiée...»
100 La République fédérale d'Allemagne avait notamment fait valoir que l'article 8, paragraphe 1, du deuxième code avait nécessairement été violé, puisque le montant total des aides autorisées dans les décisions attaquées était supérieur au montant des aides notifiées à la Commission au 30 septembre 1982.
101 La Commission avait soutenu que le délai prévu par l'article 8, paragraphe 1, du code constituait un pur délai de procédure n'ayant pour but que de contribuer à l'efficacité de l'action de la Commission et de lui garantir, notamment, un laps de temps suffisant pour pouvoir examiner les projets d'aide en vue de leur compatibilité avec le marché commun. La nature juridique du délai de notification devait être déterminée compte tenu de la finalité de l'article 8, paragraphe 1, et de la portée de ce délai par rapport aux autres dates prévues par le code. Le véritable délai était donc, selon elle, celui du 1er juillet 1983, date après laquelle, aux termes de l'article 2, paragraphe 1, du code, aucune aide ne pouvait plus être autorisée.
102 Dans ses conclusions, M. l'avocat général VerLoren van Themaat a soutenu que «Même si l'on admettait avec la Commission que le délai de notification ... n'est pas un délai de forclusion en ce sens que tout dépassement de ce délai, aussi minime soit-il, exclurait l'approbation des projets d'aide notifiés tardivement, ce délai doit cependant être considéré comme ayant un caractère plus contraignant que la Commission ne le prétend.» Le fait que la Commission avait admis de sa propre initiative des «dépassements importants» du délai de notification devait s'analyser comme un «vice de forme substantiel» justifiant l'annulation des décisions considérées (38).
103 S'agissant de la nature du délai, la Cour est allée au-delà de ce que préconisait l'avocat général:
«la thèse contraire défendue par la Commission ne saurait être accueillie. L'article 12 du deuxième code des aides prévoit en effet expressément que les délais prévus à l'article 8, paragraphe 1, du code, tout comme ceux prévus par les articles 2 ... ne peuvent être modifiés par la Commission que si une telle modification s'avère nécessaire au vu de l'évolution du marché et du niveau des prix des produits sidérurgiques et si le Conseil donne un avis conforme.
Il en résulte que la Commission n'était pas en droit d'autoriser des aides si les projets tendant à instituer ou à modifier de telles aides ne lui avaient pas été notifiés le 30 septembre 1982 au plus tard.» (39)
104 Néanmoins, la Cour n'a pas annulé les décisions de la Commission. Elle a estimé que les États membres concernés avaient notifié des plans suffisamment détaillés en temps utile, c'est-à-dire avant le 30 septembre 1982. L'augmentation des montants d'aide après l'expiration du délai de notification ne constituait pas en elle-même une violation de l'article 8, paragraphe 1, sauf si cette augmentation avait pour résultat de changer la nature de l'aide envisagée.
105 Deux ans après l'arrêt Allemagne/Commission, la Cour a confirmé, dans son arrêt Falck (40), la nature impérative du délai de notification prévu à l'article 8, paragraphe 1, du deuxième code.
106 Aux fins du présent pourvoi, Salzgitter et le gouvernement allemand ont fait valoir que, dans l'arrêt Allemagne/Commission, la Cour s'était exclusivement fondée sur l'article 12 du deuxième code. Cette disposition n'ayant pas été maintenue dans les codes ultérieurs, ledit arrêt ne pouvait être invoqué pour l'interprétation des autres codes. En outre, c'était à la lumière de cet arrêt de la Cour que le législateur communautaire s'était refusé à conserver dans les codes postérieurs une règle telle que celle de l'article 12, afin de permettre à la Commission de faire preuve de souplesse à l'égard des notifications intervenues après l'expiration du délai.
107 Nous ne pensons pas qu'il faille attacher une trop grande importance au fait que la Cour s'est fondée sur un seul argument pour qualifier d'impératif le délai inscrit au deuxième code. L'unique conclusion légitime qu'il y ait lieu de tirer est que, du point de vue de la Cour, cet argument suffisait à lui seul à réfuter toutes les objections de la Commission. Mais l'on ne saurait en déduire que la Cour a, ce faisant, rejeté implicitement tous les autres arguments au soutien du même résultat.
108 Une question sous-jacente plus sérieuse est celle de savoir si les différences entre le deuxième et le cinquième code sont de nature à interdire les analogies.
109 Sur ce point, les deux codes sont analogues à bien des égards. Ils constituent des exceptions à l'interdiction générale des aides prévue par le traité, reçoivent en l'article 95 du traité la même base légale, utilisent dans leur article 1er la même méthode, à savoir la fiction d'un régime d'aides communautaires, sont structurés de façon très semblable et, contrairement au premier code (41), comportent des règles procédurales assorties d'un calendrier précis.
110 Le libellé et l'objectif des délais inscrits à l'article 8, paragraphe 1, du deuxième code et à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code sont également identiques en tant qu'il est question des aides relevant de l'article 5. Ces deux dispositions soumettent à des contraintes de temps certaines formes d'aide au motif qu'elles sont destinées à disparaître rapidement (42). Elles poursuivent donc un objectif non seulement procédural mais également matériel. Il convient ainsi de les distinguer d'autres délais de notification, tels que, par exemple, celui de l'article 6, paragraphe 1, du quatrième code (43), qui exigent que les notifications interviennent un certain temps avant l'expiration du code applicable. Cette dernière catégorie de délais pourrait plus facilement être interprétée comme étant principalement inspirée par des raisons pratiques.
111 La seule différence majeure entre les deux codes est la présence dans le deuxième code de l'article 12, qui n'a pas d'équivalent dans les codes postérieurs. Ainsi qu'il a déjà été précisé, Salzgitter et le gouvernement allemand maintiennent que c'est à la lumière des motifs de la Cour dans l'arrêt Allemagne/Commission que le législateur communautaire n'a pas maintenu une règle équivalente à celle de l'article 12 dans les codes suivants.
112 Cette argumentation ne nous paraît pas convaincante. L'article 12 du deuxième code autorisait la Commission à modifier les délais prévus aux articles 2 et 8, paragraphe 1, si cela s'avérait nécessaire au vu de l'évolution du marché et sous réserve de l'avis conforme du Conseil. Aux termes de l'article 12, paragraphe 1, second alinéa, elle pouvait y procéder - en cas de besoin - sur avis conforme du Conseil, statuant à la majorité qualifiée. Les modifications législatives apportées aux délais étaient donc plus facile à effectuer que celles apportées au reste du code, lesquelles exigeaient l'unanimité en vertu de la règle générale de l'article 11, paragraphe 2. Selon le préambule du deuxième code, l'article 12 avait pour objectif d'introduire un certain degré de souplesse dans la fixation des échéances (44).
113 Comme les codes ultérieurs ne comportent pas de disposition analogue à celle de l'article 12, toutes les modifications qui y sont apportées, y compris celles concernant les délais, doivent être effectuées au titre du régime strict prévu à l'article 95 du traité, à savoir par la Commission sur avis conforme du Conseil, statuant à l'unanimité.
114 Tel que nous comprenons l'affaire Allemagne/Commission, la Commission n'avait pas été habilitée à modifier le délai de notification sans l'avis conforme (qu'il soit unanime ou donné à la majorité qualifiée) du Conseil. Selon nous, cette même solution doit s'appliquer a fortiori dans le contexte du cinquième code, où la Commission a toujours besoin de l'avis unanime du Conseil pour toute modification des délais.
115 Il existe d'autres raisons de conclure que le cinquième code entend imposer un régime au moins aussi strict que celui du deuxième code.
116 Premièrement, les préambules des troisième (45), quatrième et cinquième codes ne mentionnent pas la souplesse à propos des délais. Deuxièmement, les aides au fonctionnement, par exemple, n'y sont pas autorisées (46). Troisièmement, le troisième code a été adopté quelque deux mois après l'arrêt Allemagne/Commission, dans lequel la Cour a jugé que le délai de notification prévu dans le deuxième code était un délai strict. Dans ces conditions, les auteurs du troisième code auraient dû indiquer très clairement que le délai de notification n'avait qu'un caractère indicatif.
117 Enfin, notre analyse est confortée par deux arguments tirés des différences entre les calendriers respectifs des deuxième et cinquième codes.
118 D'une part, en vertu du deuxième code, les États membres disposaient d'environ un an entre l'entrée en vigueur du code, intervenue en août 1981, et l'expiration en septembre 1982 du délai prévu pour notifier les projets d'aide. Le cinquième code laissait à l'Allemagne environ deux ans et demi entre l'entrée en vigueur du code en janvier 1982 et l'expiration du délai le 30 juin 1994. Les retards de notification sont donc encore moins compréhensibles dans le cadre du cinquième code.
119 D'autre part, en vertu du deuxième code, la Commission avait environ un an entre la notification et l'autorisation, et les États membres disposaient encore de deux ans et demi pour le paiement. La Cour n'en a pas moins jugé que le délai de notification était strict. En vertu du cinquième code, la Commission ne dispose en principe que de six mois pour apprécier l'aide, période durant laquelle le paiement doit également être effectué. Le calendrier étant beaucoup plus serré, la promptitude de la notification est d'autant plus importante.
120 Ainsi, dans deux affaires importantes qui étaient régies par le système plus libéral du deuxième code, la Cour a exigé que la notification intervienne avant l'expiration du délai prévu à l'article 8, paragraphe 1. Nous ne voyons aucune bonne raison de retenir en l'espèce une interprétation différente du délai de notification inscrit à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code.
La pratique de la Commission et le principe de la confiance légitime
121 Il est constant que, dans sa pratique, la Commission a adopté une attitude laxiste et considéré le délai de notification inscrit à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code comme simplement indicatif. Salzgitter et le gouvernement allemand la prétendent liée par cette pratique, qui, à leur yeux, a créé une confiance légitime.
122 Il est toutefois bien établi qu'une confiance créée par un comportement illégal des institutions n'est pas en principe légitime et ne peut donc faire naître des droits contra legem. Dans son arrêt Lucchini, la Cour a jugé, selon la formule de M. l'avocat général Capotorti, qu'un «... comportement de l'administration qui se situe en dehors de l'application normale de la loi à laquelle elle-même est soumise ne peut aucunement créer une confiance légitime de l'administré» (47). L'idée sous-jacente est qu'il n'existe pas de droit à une égalité de traitement avec une personne qui a elle-même bénéficié d'un traitement illégal. Une illégalité ne saurait en justifier une autre.
123 L'argument tiré de la confiance légitime n'est pas plus solide lorsque l'auteur d'un acte individuel est également l'auteur de l'acte de portée générale sur lequel l'acte individuel est basé. C'est une conséquence de la hiérarchie des actes juridiques de la Communauté, telle qu'elle est fixée dans le traité et a été consacrée par la jurisprudence communautaire, qu'un acte de portée générale, comme le cinquième code, ne peut pas être modifié implicitement par des décisions individuelles ultérieures basées sur le même acte de portée générale (48). En outre, admettre l'argument contraire permettrait à la Commission de contourner les exigences de l'article 95 du traité, à savoir l'avis conforme unanime du Conseil, pour obtenir des modifications du cinquième code.
124 Aussi conclurons-nous que le délai de notification applicable aux aides en faveur des entreprises sidérurgiques établies dans l'ancienne République démocratique allemande est un délai impératif et de forclusion.
La Cour doit-elle soulever d'office la question de la nature impérative du délai de notification?
125 Le Tribunal n'a pas examiné la question de la nature du délai de notification. Devant la Cour, les parties ont soutenu que le délai n'était pas de forclusion ou, en tout état de cause, que cette question était dénuée de pertinence pour l'issue du litige. Elles ont en outre adopté cette position après avoir été expressément invitées à se prononcer sur ce point.
126 Or, aucune des questions juridiques soulevées dans les moyens de la requérante n'aurait surgi si la Commission avait respecté la nature impérative du délai de notification. Nous avons également indiqué plus haut que la décision attaquée est fondée sur l'hypothèse du caractère purement administratif du délai de notification (49). La décision attaquée a donc été prise en violation de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code.
127 Dans cette situation de conflit entre, d'une part, le refus des parties (et du Tribunal) d'examiner ce problème et, d'autre part, le rôle de la Cour en tant que gardienne des traités, la question est de savoir si celle-ci peut ou doit le relever d'office.
128 Cette question se pose ici au stade du pourvoi. A notre connaissance, la Cour n'a pas encore défini, pour de telles procédures, les limites auxquelles est soumise la possibilité de relever d'office de nouveaux moyens de droit. Dans les ordres juridiques nationaux, cette possibilité est parfois subordonnée à des conditions plus strictes au stade de l'appel ou du pourvoi que devant les juridictions inférieures (50).
129 Il est bien établi que la Cour ne peut en principe faire droit aux moyens que les parties n'ont pas soulevés dans leur pourvoi (51). Nous estimons toutefois qu'une exception doit être faite en ce qui concerne les moyens de droit touchant à des questions d'ordre public (moyens d'ordre public).
130 On en trouve une première raison dans le fait que l'article 31 du traité donne mission à la Cour d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application des dispositions communautaires. La procédure de pourvoi constitue pour la Cour un moyen important d'exercer cette fonction. Dans d'autres procédures, il est de jurisprudence constante que les deux juridictions communautaires peuvent, voire même doivent relever d'office des moyens d'ordre public (52). Il n'existe aucun motif qui imposerait d'écarter entièrement cette possibilité au stade du pourvoi.
131 En deuxième lieu, plusieurs éléments de la jurisprudence de la Cour plaident en ce sens. La Cour a récemment jugé qu'il appartenait au juge communautaire de relever d'office les moyens d'ordre public (53). S'agissant plus particulièrement des procédures de pourvoi, la Cour a déjà examiné d'office un motif d'irrecevabilité (54). En outre, dans un certain nombre d'affaires où la Cour était saisie à la suite d'un pourvoi, le principe a été posé que rien dans la nature de cette procédure n'empêchait la Cour de relever d'office des moyens d'ordre public (55).
132 Enfin, il est clair que la Cour attache de l'importance à ce que les juridictions nationales supérieures puissent relever d'office certains points de droit communautaire (56). Il serait illogique que la Cour écarte entièrement cette possibilité dans le cadre de ses propres procédures de pourvoi.
133 La question n'est donc pas tant de savoir si la Cour a le pouvoir de relever d'office des moyens d'ordre public que de déterminer si, en l'espèce, le non-respect du délai de notification par la Commission entre dans le champ de l'ordre public.
134 Il est difficile de définir les «moyens d'ordre public». Les points qu'une juridiction peut relever d'office dépendent en définitive des valeurs fondamentales de l'ordre juridique considéré, des rôles joués respectivement par les parties et la juridiction en vertu des règles de procédure applicables, du type de juridiction appelé à appliquer la notion et du niveau de la juridiction saisie du procès.
135 En ce qui concerne l'ordre juridique communautaire, il a été soutenu qu'il convenait d'opérer une distinction entre les différents moyens d'annulation (57). En vertu de l'article 33, premier alinéa du traité, les décisions de la Commission peuvent être annulées pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité ou de toute autre règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir. Selon la théorie susmentionnée, les moyens tirés des deux premiers motifs, qui touchent à ce qui est désigné sous le terme de légalité externe d'un acte, peuvent être relevés d'office par la Cour, tandis que ceux basés sur les deux autres, qui concernent la légalité interne, ne le peuvent pas (58).
«136 Un arrêt récent semble confirmer cette distinction. Statuant dans le cadre de l'article 173 du traité CE (devenu l'article 230 CE), et s'agissant de moyens respectivement tirés d'une violation de l'article 190 du traité CE (devenu l'article 253 CE) et d'une erreur manifeste d'appréciation, la Cour a constaté ce qui suit:
«Or, il y a lieu de rappeler qu'il s'agit de deux moyens distincts susceptibles d'être invoqués dans le cadre du recours prévu par l'article 173 du traité. Le premier, qui vise un défaut ou une insuffisance de motivation, relève de la violation des formes substantielles, au sens de cette disposition, et constitue un moyen d'ordre public qui doit être soulevé d'office par le juge communautaire ... En revanche, le second, qui porte sur la légalité au fond de la décision litigieuse, relève de la violation d'une règle de droit relative à l'application du traité, au sens du même article 173, et ne peut être examiné par le juge communautaire que s'il est invoqué par le requérant.» (59)
137 Il serait déraisonnable, pensons-nous, de se fier par trop à cette distinction (qu'en tout état de cause la Cour a opérée dans une situation où elle n'avait aucune conséquence directe sur l'issue du litige). En premier lieu, la distinction entre plusieurs motifs d'annulation est en soi formaliste et incertaine. Il convient de garder à l'esprit que le troisième moyen d'annulation englobe les deux premiers, puisque l'incompétence et la violation d'une forme substantielle constituent toujours des violations du droit communautaire. En second lieu, et à la lumière du rôle de la Cour en tant que gardienne du droit, il serait inacceptable que la Cour fût empêchée de relever d'office une illégalité substantielle, grave et manifeste, telle qu'une violation d'un droit fondamental ou de l'article 85 du traité CE (devenu l'article 81 CE), alors qu'elle pourrait relever d'office des infractions à certaines règles de procédure.
138 Nous préférons donc suivre la démarche suivie par la Cour dans d'autres affaires, où des moyens ont été relevés d'office sans considération de leur classement théorique (60). Pour reprendre les termes de la Cour, la question est de savoir s'il paraît «inopportun de laisser subsister des doutes quant à la légalité d['un acte]» (61).
139 La méconnaissance par la Commission de la nature obligatoire du délai de notification constitue-t-elle une violation suffisamment importante pour être relevée d'office par la Cour? Quels sont les critères permettant de déterminer s'il est ou non «inopportun» pour la Cour «de laisser subsister des doutes quant à la légalité d'un acte»? La nature impérative du délai de notification relève-t-elle en l'espèce de l'«ordre public»?
140 Trois critères paraissent applicables pour répondre à ces questions.
141 Il convient en premier lieu de déterminer si la règle violée vise à servir un objectif fondamental de l'ordre juridique communautaire et si elle joue un rôle significatif dans la réalisation de cet objectif.
142 Il convient en deuxième lieu d'apprécier si la règle violée a été fixée dans l'intérêt des tiers ou de la collectivité en général, et non pas simplement dans l'intérêt des personnes directement concernées.
143 Il faut en troisième lieu que l'infraction commise soit manifeste, autrement dit que tant la Cour que les tiers puissent aisément la déceler et l'identifier comme telle. C'est lorsqu'une violation du droit communautaire est évidente que l'autorité de la règle de droit est le plus gravement menacée. Dans le même temps, la Cour peut être plus assurée de parvenir au bon résultat.
144 Nous estimons que ces trois conditions sont remplies en l'espèce.
145 Premièrement, nous avons démontré ci-dessus que l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code faisait partie d'un régime visant à réaliser quatre objectifs en ce qui concerne les aides à l'investissement destinées aux entreprises sidérurgiques établies dans l'ancienne République démocratique allemande. Ces objectifs sont les suivants: contribuer à la prompte élimination de ces aides dans les trois ans, permettre à la Commission d'exercer un contrôle efficace, faire participer les autres États membres à la prise de décision par la voie d'une consultation préalable sur les projets importants d'aides à l'investissement, et garantir un traitement uniforme ainsi que la sécurité juridique (62). En définitive, ce régime est conçu pour protéger les entreprises sidérurgiques établies en Allemagne et dans d'autres États membres contre la concurrence déloyale provoquée par d'injustifiables subventions à l'investissement en Allemagne de l'Est, si bien qu'il contribue à la réalisation d'un objectif fondamental du traité (63). Nous avons également expliqué les raisons pour lesquelles le délai de notification jouait un rôle aussi important dans le cadre de ce régime (64).
146 Deuxièmement, contrairement à ce que semble supposer la Commission (ouvertement dans l'affaire Allemagne/Commission et de façon plus implicite en l'espèce), l'article 6, paragraphe 1, n'a pas été adopté à seule fin d'inciter ses propres services à une action efficace et donc dans l'intérêt d'une des parties à la procédure; il résulte des constatations figurant ci-dessus que cette disposition sert avant tout les intérêts d'autres États membres, des industries sidérurgiques concurrentes et, en définitive, des consommateurs et du contribuable dans la Communauté.
147 Enfin, et c'est peut-être l'élément le plus important en l'espèce, la violation du droit communautaire commise par la Commission a été manifeste. La violation a été manifeste, d'une part, parce que le respect d'un délai est un point aisément vérifiable par tout intéressé. Des mesures sont prises soit avant soit après sa survenance. Il n'y a pas place pour les situations «grises», intermédiaires. (Ces considérations peuvent également être retenues dans les cas où le juge communautaire relève d'office les délais applicables aux actions introduites devant lui (65).) D'autre part, il était évident, après les arrêts Allemagne/Commission et Falck, que la Commission ne pouvait plus continuer de soutenir valablement que les délais de notification prévus par les codes des aides postérieurs étaient simplement indicatifs. Qu'une institution communautaire s'obstine, malgré deux arrêts contraires de la Cour, à juger licite d'autoriser des aides notifiées après l'expiration du délai applicable revient à saper le respect dû à la règle de droit dans l'ordre juridique communautaire.
148 Il résulte des considérations qui précèdent que le Tribunal aurait dû relever d'office cette question en tant que moyen d'ordre public. Il en ressort également que la Cour se doit d'examiner ce problème au stade du pourvoi bien que le Tribunal s'en soit abstenu. L'une des fonctions essentielles de la procédure de pourvoi, qui se limite aux seuls points de droit, est précisément d'assurer le respect du principe de légalité. Dès lors que la Cour estime que les parties en première instance et le Tribunal se sont abstenus de relever un moyen crucial d'ordre public, la volonté de ces mêmes parties ne saurait décider du point de savoir si ce moyen est évoqué au stade du pourvoi. S'il était «inopportun» pour le Tribunal «de laisser subsister des doutes quant à la légalité d['un acte]», il serait encore plus inopportun que la Cour, qui est la suprême gardienne de la loi dans l'ordre juridique communautaire, ne soulève pas la question.
149 Même si l'on adopte une attitude restrictive sur les problèmes susceptibles d'être relevés d'office par la Cour, celui du délai de notification en est un qui peut et doit selon nous être relevé.
150 Premièrement, le problème se limite exclusivement à un point de droit. Tous les faits pertinents concernant la notification de l'aide sont établis et connus de la Cour. Deuxièmement, le fait de relever ce nouveau problème ne conduira pas à statuer ultra petita (66) ou à modifier illicitement l'objet du litige (67). Au final, la nature impérative du délai justifiera l'annulation de la décision attaquée de la Commission, si bien qu'il sera fait droit à la demande. Le fait de relever ce moyen doit donc être distingué de l'introduction d'une nouvelle demande modifiant les limites du litige telles que définies par les conclusions. Enfin, l'interdiction faite aux parties de présenter de nouveaux moyens de droit, posée par la Cour dans son arrêt Brazzelli Lualdi (68), ne saurait s'appliquer à des questions de droit d'ordre public qu'il appartient par définition à la Cour de relever d'office.
Conséquences pour l'issue du litige
151 Les considérations auxquelles nous sommes parvenu jusqu'à présent peuvent être résumées comme suit.
152 Le délai de notification fixé au 30 juin 1994 par l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code est un délai de forclusion. La décision attaquée étant pour partie basée sur l'hypothèse selon laquelle ce délai est simplement administratif, elle viole l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code. La nature impérative du délai est d'ordre public. Il appartient donc à la Cour de relever d'office ce moyen, même si ni le Tribunal ni les parties ne l'ont examiné.
153 La première conséquence est qu'il y a lieu d'annuler l'arrêt du Tribunal au motif qu'il s'est abstenu de relever d'office la nature impérative du délai de notification.
154 La seconde conséquence est que, comme tous les points de fait et de droit sont établis, la Cour peut statuer définitivement. Il convient d'annuler la décision attaquée car elle est fondée sur des motifs incompatibles avec la nature impérative de l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code. Par application de l'article 34 du traité, l'affaire doit être renvoyée à la Commission, qui est tenue de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt.
155 S'agissant des dépens, il convient de rappeler que les deux parties, à l'audience, se sont opposées à la solution que nous proposons. Les circonstances sont donc exceptionnelles au sens de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure. À notre avis, chaque partie doit supporter ses propres dépens.
titre subsidiaire: la compétence ratione temporis de la Commission pour autoriser l'aide
156 Nous examinerons néanmoins à titre subsidiaire les moyens avancés par la requérante (69).
157 Par son premier moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la Commission ne pouvait plus statuer, après le 31 décembre 1994, sur la compatibilité des aides régionales à l'investissement prévues par des régimes généraux et destinées à des entreprises sidérurgiques établies dans l'ancienne République démocratique allemande.
158 Il peut être utile de rappeler les faits essentiels. Le gouvernement allemand a notifié l'aide le 25 novembre 1994. La République fédérale d'Allemagne a versé la subvention à l'investissement sur le compte en banque de la requérante le 23 décembre 1994. Le 15 février 1995, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure formelle au titre de l'article 6, paragraphe 4, du cinquième code. La concession fiscale spéciale (Investitionszulage) a été octroyée par deux décisions de l'administration fiscale allemande des 26 octobre 1995 et 9 janvier 1996.
159 Dans sa décision attaquée du 29 mai 1996, la Commission a constaté que l'aide à l'investissement et la concession fiscale spéciale constituaient des aides d'État incompatibles avec le marché commun et interdites en vertu du traité et du code, et elle a ordonné leur remboursement.
160 La Commission a d'abord précisé que, du fait de la nature des produits et de la situation de l'entreprise concernée, l'article 4, sous c), du traité et l'article 5 du cinquième code étaient en principe applicables. Elle a ensuite considéré ce qui suit:
«L'article 5 du [cinquième code] dispose cependant expressément que la Commission ne peut considérer des aides régionales aux investissements comme compatibles avec le marché commun que jusqu'au 31 décembre 1994 et qu'elle n'est donc pas habilitée à le faire après cette date.
À compter du 1er janvier 1995, il n'est plus possible, conformément au [cinquième code], de considérer des aides régionales aux investissements en faveur d'entreprises sidérurgiques allemandes comme compatibles avec le marché commun de l'acier, l'article 1er paragraphe 1 et l'article 5 dudit code ne prévoyant plus que ce type d'aides puisse être compatible avec le marché commun au-delà du 31 décembre 1994, et ce indépendamment du point de savoir si les aides auraient été ou non compatibles si elles avaient été notifiées dans les délais.
...
La Commission n'étant habilitée, conformément à l'article 5 du [cinquième code], à déclarer des aides régionales aux investissements compatibles avec le marché commun que jusqu'au 31 décembre 1994 et n'ayant pas été en mesure de prendre position sur les aides d'État notifiées avant cette date, ces aides d'État sont incompatibles avec le marché commun en vertu de l'article 1er paragraphe 1 du code des aides à la sidérurgie et interdites en vertu de l'article 4 point c) du traité CECA.
Les aides déjà versées devront être restituées, car elles sont incompatibles avec le marché commun et interdites en vertu du traité CECA...»
161 Le Tribunal a confirmé cette analyse et jugé, à la fin du point 41 de l'arrêt attaqué, que l'article 5 du code fixait une date limite à la Commission pour statuer sur la compatibilité de cette catégorie d'aides.
162 Il n'est pas facile d'interpréter l'exacte portée de cette constatation essentielle. Il semble résulter du point 46 de l'arrêt attaqué que cette constatation porte plus particulièrement sur la compétence de la Commission d'examiner la compatibilité matérielle d'une aide. Ce qui veut dire qu'aucune aide ne peut plus être autorisée après le 31 décembre 1994, puisque l'examen de la compatibilité matérielle d'une aide constitue la condition préalable nécessaire de son approbation. En dernière analyse, nous pensons que la décision de la Commission aussi bien que l'arrêt du Tribunal sont réductibles à une proposition de base: l'article 5 signifie qu'une aide doit être autorisée avant le 31 décembre 1994 et que la Commission n'a plus compétence, après cette date, pour déclarer des aides destinées à des entreprises sidérurgiques établies dans les cinq nouveaux Länder compatibles avec le marché commun de l'acier.
163 La question est donc de savoir si l'article 5 doit être interprété comme fixant une date limite d'approbation.
Libellé
164 Aux termes de l'article 5, les aides litigieuses «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun jusqu'au 31 décembre 1994...». Le code ne dit pas «déclarées compatibles», ce qui aurait pu laisser penser à un délai d'autorisation des aides (70). Et il dit encore moins: «La Commission peut, jusqu'au 31 décembre 1994, déclarer l'aide compatible», ce qui aurait clairement régi la procédure plutôt que le fond. Une comparaison peut être faite avec les articles 92 et 93 du traité CE (devenus, après modification, les articles 87 et 88 CE), qui ont servi de modèle aux dispositions du code. Fixant les conditions matérielles des aides, l'article 92 dispose en son paragraphe 3: «Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun...» (c'est nous qui soulignons). Traitant de la procédure, l'article 93 dispose en son paragraphe 3: «Si [la Commission] estime qu'un projet n'est pas compatible...». De la même façon, l'expression figurant à l'article 5 du code, «Peuvent être considérées comme compatibles», évoque davantage un délai applicable à la compatibilité de l'aide qu'une exigence procédurale. Elle répète en fait les termes de l'article 1er, paragraphe 1: «Toutes les aides ... peuvent être considérées comme des aides communautaires et, partant, comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun...». Ainsi l'article 5 oblige-t-il un État membre sollicitant l'approbation d'une aide à satisfaire pour le 31 décembre 1994 à l'ensemble des exigences procédurales et de fond régissant la compatibilité de l'aide s'il entend être éligible à l'autorisation. L'article 5 n'impartit pas de délai à la Commission pour l'autorisation de l'aide. Le texte allemand de l'article 5 est même encore plus clair à cet égard (71).
Genèse du texte
165 L'historique législatif renforce le sentiment que l'article 5 ne fixe pas de date limite d'autorisation.
166 L'article 2 du deuxième code disposait, dans un contexte analogue, que «Les aides ... peuvent être considérées comme compatibles ... à condition .... qu'[elles] soient autorisées au plus tard le 1er juillet 1983». Ce libellé suggérait clairement l'existence d'un délai d'autorisation. Ce que confirmait le préambule de la décision n, 1018/85/CECA de la Commission, du 19 avril 1985, modifiant le deuxième code (72), qui affirmait que «les articles 2, 5 et 8 [du deuxième code] ont prévu des délais pour la notification, l'autorisation et le versement des aides».
167 Or, dans les codes suivants, le législateur communautaire a remplacé la formule du deuxième code par l'expression «Peuvent être considérées comme compatibles ... jusqu'au ...». L'article 5 du cinquième code et l'article 6 du sixième code en fournissent des exemples typiques. Si le législateur communautaire avait entendu fixer un délai d'autorisation des aides à l'article 5 du cinquième code, il est probable qu'il aurait maintenu la formule univoque employée dans le deuxième code.
Interprétation à la lumière de l'économie du code
168 Au point 41 de l'arrêt attaqué, qui renferme le passage décisif, le Tribunal s'est exclusivement fondé sur une interprétation systématique du code, et, en particulier, sur la relation entre les articles 5, 1er et 6. Après avoir fait de larges citations desdits articles, le Tribunal a jugé que:
«... Il s'ensuit nécessairement que les aides visées par le code ne pouvaient être mises en oeuvre qu'après avoir été préalablement autorisées par la Commission. Dans cette mesure, ainsi qu'il résulte du renvoi à l'article 5 du code par l'article 1er, paragraphe 3, deuxième alinéa, l'échéance du 31 décembre 1994 fixée pour le paiement des aides régionales à l'investissement constituait nécessairement la date limite impartie par l'article 5 à la Commission pour statuer sur la compatibilité de cette catégorie d'aides.»
169 Ce raisonnement ne nous paraît pas convaincant.
170 En premier lieu, on ne comprend guère pourquoi le Tribunal s'appuie sur le renvoi à l'article 5 du code par le second alinéa de l'article 1er, paragraphe 3, lequel dispose que «L'échéance pour le paiement des aides au titre de l'article 5 est le 31 décembre 1994...». Selon nous, l'article 1er, paragraphe 3, ne fait référence à l'article 5 qu'afin de définir le champ d'application du délai spécial de paiement considéré. Nous ne voyons pas les raisons pour lesquelles cette utilisation de l'article 5 aux fins de l'application d'un autre article du code devrait avoir une incidence sur l'interprétation dudit article 5.
171 S'agissant des deux autres éléments du raisonnement suivi dans le passage cité, il semble y avoir une erreur logique.
172 Le premier alinéa de l'article 1er, paragraphe 3, dispose que les aides ne sont mises à exécution que conformément aux procédures de l'article 6. L'article 6, paragraphe 1, fait obligation d'informer à l'avance la Commission des projets tendant à instituer des aide, et la dernière phrase de l'article 6, paragraphe 4, dispose que l'État membre ne peut mettre en oeuvre les mesures projetées qu'avec l'approbation de la Commission en se conformant aux conditions fixées par elle. Ces trois règles se réduisent à une première interdiction - et nous nous rangeons ici à l'opinion du Tribunal -, à savoir qu'un État membre n'est pas en principe habilité à mettre en oeuvre une aide sans l'accord préalable de la Commission.
173 En vertu d'une deuxième interdiction prévue au second alinéa de l'article 1er, paragraphe 3, les aides au titre de l'article 5 ne sont en principe pas payables après le 31 décembre 1994 (à l'exception des concessions fiscales spéciales).
174 Sauf erreur, l'interprétation combinée que fait le Tribunal de ces deux interdictions au point 41 de l'arrêt attaquée pourrait être reformulée comme suit. Si l'autorisation doit précéder le paiement et si le paiement doit être effectué pour le 31 décembre 1994, alors il ne saurait y avoir d'autorisation après le 31 décembre 1994.
175 Ce syllogisme apparemment séduisant est cependant basé sur des prémisses inexactes.
176 En vertu de l'économie du code, ce n'est pas la Commission qui a une obligation d'autoriser l'aide avant une date de paiement donnée, mais l'État membre qui a une obligation d'attendre l'autorisation de la Commission avant de mettre l'aide à exécution.
177 Il s'ensuit que l'économie du code pourrait entraîner des effets indésirables même dans des situations où un État membre s'est conformé à l'ensemble des exigences qui y sont fixées.
178 Supposons par exemple qu'un projet d'aide ait été correctement notifié à l'avance et qu'il satisfasse aux conditions matérielles du code. Si, dans une telle situation, la Commission n'autorise pas l'aide notifiée avant le 31 décembre 1994, cette aide ne peut être accordée sans qu'il y ait violation de l'une au moins des interdictions du code. Soit, comme en l'espèce, l'État membre enfreint la première interdiction en mettant en oeuvre l'aide avant son autorisation, soit il attend l'autorisation et prend ainsi le risque d'enfreindre la deuxième interdiction en payant l'aide après l'échéance fixée au second alinéa de l'article 1er, paragraphe 3.
179 L'élément décisif, qui est de savoir si la Commission autorise une aide avant ou après l'échéance prévue pour le paiement, dépend entièrement de sa capacité administrative et/ou de sa volonté de statuer avant le 31 décembre 1994. Cela signifie en pratique que, par son inaction, la Commission peut forcer un État membre à violer le code même si cet État a respecté toutes les exigences qui y sont fixées.
180 Dans la situation décrite ci-dessus, il ne saurait faire de doute que la Commission doit autoriser l'aide, puisque la seule irrégularité affectant celle-ci est le résultat de son propre retard. Cette conséquence implique à son tour que, dans de nombreux cas, la Commission sera obligée d'adopter des décisions d'autorisation après le 31 décembre 1994. Nous avons exposé plus haut toute la difficulté qu'il peut y avoir pour la Commission de statuer dans un délai de six mois sur les projets d'aides notifiés (73). Ces difficultés pourraient constituer l'une des raisons pour lesquelles les actuels codes des aides ne fixent plus d'échéances d'autorisation.
181 Il résulte aussi des considérations qui précèdent que le fait d'interpréter l'article 5 comme fixant une échéance d'autorisation auraient des conséquences déraisonnables. La Commission serait en état de déterminer sa propre compétence ratione temporis en choisissant de se prononcer sur l'aide considérée avant ou après le 31 décembre 1994. Le droit d'un État membre d'accorder une aide serait en définitive fonction des ressources dont dispose l'administration pour prendre une décision ou - pire même - de sa bonne volonté. Interpréter l'article 5 comme l'ont suggéré la Commission et le Tribunal établirait un délai dont l'expiration aurait de graves conséquences pour les parties qui n'ont pas la possibilité d'influer sur le respect de cette échéance. C'est là peut-être une autre raison pour laquelle le deuxième code a été le premier et le dernier à comporter une véritable échéance d'autorisation.
182 On pourrait soutenir qu'il convient d'interpréter l'article 5 comme fixant un délai d'autorisation au moins dans les cas où l'aide a été notifiée postérieurement au 30 juin 1994, et donc après l'expiration du délai de notification.
183 Rien dans le code n'autorise toutefois à penser que l'article 5 peut faire l'objet de deux interprétations différentes selon que l'aide a été notifiée avant ou après une certaine date. De fait, il serait encore moins justifié de traiter l'article 5 comme fixant un délai d'autorisation lorsque le calendrier s'est trouvé réduit par suite d'un retard dans la notification de l'aide. Le postulat de la Commission quant à l'existence d'un délai d'autorisation nous apparaît en réalité comme une solution inadaptée au problème entièrement différent de la notification tardive.
Arguments téléologiques
184 Aux termes du préambule du cinquième code, les aides régionales à l'investissement ont un caractère dérogatoire et il est «injustifié de les maintenir au-delà de la période utile pour permettre la modernisation des sidérurgies concernées qui est évaluée à trois années» (74). L'objectif poursuivi par le code en matière d'aides à l'investissement est donc que les investissements subventionnés, destinés à la modernisation d'usines sidérurgiques, soient effectués avant la fin 1994. C'est ce que confirment les règles applicables aux concessions fiscales spéciales (Investitionszulage), qui, en vertu de la législation fiscale allemande, sont accordées une fois les investissements réalisés. Le paiement de ce type d'aide est autorisé jusqu'au 31 décembre 1995 (article 1er, paragraphe 3).
185 Pour réaliser cet objectif, il importe que les États membres respectent les obligations qui leur incombent en vertu du code. Il leur appartient de notifier l'aide suffisamment à l'avance et, en principe, de ne pas accorder d'aides postérieurement au 31 décembre 1994.
186 En revanche, que, par suite de difficultés administratives, par exemple, la Commission autorise l'aide le 1er janvier 1995 au lieu du 31 décembre 1994 ne fait guère de différence pour la réalisation de cet objectif. C'est uniquement la date à laquelle les investissements sont effectués qui est importante pour les effets de l'aide sur la concurrence, et non pas la date à laquelle la Commission se prononce sur la compatibilité de l'aide.
187 Nous concluons par conséquent que dans le cas où la Cour ne se rallierait pas à la solution proposée ci-dessus, il lui faudrait faire droit au premier moyen de la requérante et annuler l'arrêt du Tribunal ainsi que la décision attaquée. La Commission devrait alors, en vertu de l'article 34 du traité, prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt et être condamnée aux dépens.
188 Comme nous concluons que le premier moyen de la requérante est fondé, il est inutile d'examiner les autres moyens, qui n'interviennent qu'à titre encore plus subsidiaire.
Conclusion
189 Nous avons soutenu à titre principal que la Cour devrait s'appuyer sur le non-respect par la Commission du délai impératif de notification prévu à l'article 6, paragraphe 1, du cinquième code. L'issue du litige découlant de cette première argumentation ne semble différer de celle proposée au titre de l'argumentation subsidiaire qu'en ce qui concerne la décision sur les dépens. Toutefois, ainsi que nous l'avons indiqué, les mesures que la Commission sera tenue de prendre en vertu de l'article 34 du traité, et donc l'issue finale de l'affaire, dépendront en définitive de l'argumentation retenue.
190 Nous concluons donc à ce qu'il plaise à la Cour:
- annuler l'arrêt du 31 mars 1998 dans l'affaire T-129/96, Preussag Stahl/Commission;
- annuler la décision 96/544/CECA de la Commission, du 29 mai 1996;
- condamner la partie requérante et la Commission à supporter leurs propres dépens; et
- condamner le gouvernement allemand à supporter ses propres dépens.
(1) - Rec. p. II-609.
(2) - Décision n, 3855/91/CECA de la Commission, du 27 novembre 1991, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 362, p. 57).
(3) - Voir la note 2.
(4) - Décision n, 322/89/CECA de la Commission, du 1er février 1989, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 38, p. 8).
(5) - Décision n, 2496/96/CECA de la Commission, du 18 décembre 1996, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 338, p. 42).
(6) - Voir l'article 97 du traité.
(7) - JO 1995, C 289, p. 11.
(8) - JO L 233, p. 24.
(9) - Voir la note 1 ci-dessus.
(10) - Ordonnances du 24 avril 1996, CNPAAP/Conseil (C-87/95 P, Rec. p. I-2003, point 30), et du 7 mars 1994, De Hoe/Commission (C-338/93 P, Rec. p. I-819, point 19).
(11) - Voir l'article 51 du statut CECA, l'article 112, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, l'ordonnance du 26 avril 1993, Kupka-Floridi/Comité économique et social (C-244/92 P, Rec. p. I-2041, point 9) et l'ordonnance du 12 décembre 1996, Progoulis/Commission (C-49/96 P, Rec p. I-6803, point 24).
(12) - Voir les articles 49, premier alinéa, et 54, premier alinéa, du statut CECA.
(13) - Arrêts du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission (C-386/96 P, Rec. p. I-2309, point 38), Compagnie Continentale (France)/Commission (C-391/96 P, Rec. p. I-2377, point 36), Glencore Grain/Commission (C-403/96 P, Rec. p. I-2405, point 38) et Glencore Grain/Commission (C-404/96 P, Rec. p. I-2435, point 36). Voir également nos conclusions dans l'affaire C-154/99 P (Politi/European Training Foundation), présentées le 24 février 2000 (points 29 à 31).
(14) - Voir le point 19 ci-dessus.
(15) - Voir le point 50 de l'arrêt attaqué.
(16) - Voir en particulier les points 52 à 60 de l'arrêt.
(17) - Arrêt du 3 octobre 1985 (214/83, Rec. p. 3053, points 45 à 47).
(18) - Décision n, 2320/81/CECA de la Commission, du 7 août 1981, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 228, p. 14).
(19) - Pour un compte-rendu plus détaillé, voir les points 80 et suivants, ci-dessous.
(20) - Voir la section III de la décision attaquée, précitée à la note 8.
(21) - Voir les sections II et III, ainsi que la conclusion figurant à la section IV de la décision attaquée.
(22) - Arrêt du 26 mai 1982, Allemagne/Commission (44/81, Rec. p. 1855, point 16).
(23) - Ibidem.
(24) - Arrêt du 5 octobre 1999, Pays-Bas/Commission (C-84/96, points 26 à 27).
(25) - Voir, par exemple, les arrêts du 30 novembre 1972, Wasaknäcke/Einfuhr - und Vorratsstelle für Getreide (32/72, Rec. p. 1181), du 2 mai 1990, Hopermann (C-357/88, Rec. p. I-1669), et du 5 octobre 1999, précité à la note 24.
(26) - Voir le préambule du cinquième code, cinquième considérant.
(27) - Voir le préambule du cinquième code, onzième considérant.
(28) - Ibidem.
(29) - Voir aussi la relation entre les articles 1er, paragraphe 3, 5 et 6, paragraphe 1, du cinquième code.
(30) - Voir aussi, par exemple, les articles 6, paragraphe 6, et 7.
(31) - Voir aussi l'article 6, paragraphe 3.
(32) - Cité à la note 18.
(33) - Voir le préambule du deuxième code, troisième considérant.
(34) - Voir, par exemple, arrêt du 26 novembre 1985, Cockerill-Sambre/Commission (42/85, Rec. p. 3749, point 10), et ordonnance du 7 mai 1998, Irlande/Commission (C-239/97, Rec. p. I-2655, point 7).
(35) - Arrêt précité à la note 17.
(36) - Précité à la note 17.
(37) - Cité à la note 18.
(38) - Voir les pages 3075 et 3076.
(39) - Voir les points 46 et 47 de l'arrêt.
(40) - Arrêt du 24 février 1987, Falck/Commission (304/85, Rec. p. 871, points 16 et 18).
(41) - Décision n, 257/80/CECA de la Commission, du 1er février 1980, instituant des règles communautaires pour les aides spécifiques à la sidérurgie (JO L 29, p. 5).
(42) - Voir le préambule du deuxième code, cité à la note 18, cinquième considérant, et le préambule du cinquième code, cité à la note 2, onzième considérant.
(43) - Cité à la note 4.
(44) - Voir le préambule du deuxième code, cité à la note 18, cinquième considérant.
(45) - Décision n, 3484/85/CECA de la Commission, du 27 novembre 1985, instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie (JO L 340, p. 1).
(46) - Préambule du troisième code, cité à la note 45, sous II, et préambule du quatrième code, cité à la note 4, sous I, paragraphes 1 et 2.
(47) - Arrêt du 11 décembre 1980, Lucchini/Commission (1252/79, Rec. p. 3753, spécialement p. 3771).
(48) - Voir l'arrêt du 19 mai 1994, Air France/Commission (T-2/93, Rec. p. II-323, point 102).
(49) - Voir le point 68.
(50) - Voir les points 39 à 41 de nos conclusions dans l'affaire Van Schijndel et Van Veen (arrêt du 14 décembre 1995, C-430/93 et C-431/93, Rec. p. I-4705).
(51) - Arrêt du 1er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a. (C-136/92 P, Rec. p. I-1981, point 52).
(52) - Voir, par exemple, l'arrêt du 20 février 1997, Commission/Daffix (C-166/95 P, Rec. p. I-983, point 24).
(53) - Arrêt du 2 avril 1998, Sytraval et Brink's France (C-367/95 P, Rec. p. I-1719, point 67).
(54) - Arrêt du 19 octobre 1995, Rendo e.a./Commission (C-19/93 P, Rec. p. I-3319, point 13).
(55) - Points 27 à 29 des conclusions de M. l'avocat général Fennelly dans l'affaire ENU/Commission (arrêt du 11 mars 1997, C-357/95 P, Rec. p. I-1329); point 23 des conclusions de M. l'avocat général Tesauro dans l'affaire TWD/Commission (arrêt du 15 mai 1997, C-355/95 P, Rec. p. I-2549); points 44 et 45 des conclusions de M. l'avocat général Elmer dans l'affaire Conseil/De Nils et Impens (arrêt du 14 mai 1998, C-259/96 P, Rec. p. I-2915).
(56) - Arrêts du 14 décembre 1995, Peterbroeck/État belge (C-312/93, Rec. p. I-4599), du 14 décembre 1995, Van Schijndel et Van Veen (précité à la note 50), et du 1er juin 1999, Eco Swiss China/Benetton International (C-126/97, non encore publié au Recueil).
(57) - Voir, par exemple, les conclusions de M. l'avocat général Lagrange dans l'affaire Pays-Bas/Haute Autorité (arrêt du 15 juillet 1964, 66/63, Rec. p. 1047).
(58) - Voir, par exemple, K. Lenaerts, D. Arts, Procedural Law of the European Union, Londres, 1999, p. 185.
(59) - Arrêt Commission/Sytraval et Brink's France (précité à la note 53, point 67).
(60) - Voir, par exemple, les arrêts du 21 décembre 1954, Italie/Haute Autorité (2/54, Rec. p. 73, point 7), du 17 décembre 1959, Pont-à-Mousson/Haute Autorité (14/59, Rec. p. 445, spécialement p. 474), et du 7 mai 1991, Oliveira/Commission (C-304/89, Rec. p. I-2283, points 18 à 21).
(61) - Arrêt Pont-à-Mousson/Haute Autorité (précité à la note 60, p. 474).
(62) - Voir les points 88 et 93.
(63) - Voir les articles 3, sous g), et 4, sous c), du traité.
(64) - Voir les points 89 et suivants.
(65) - Voir, par exemple, l'arrêt du 15 janvier 1987, Misset/Conseil (152/85, Rec. p. 223, point 11); voir également l'arrêt du 18 septembre 1997, Mutual Aid Administration Services/Commission (T-121/96 et T-151/96, Rec. p. II-1355, point 38).
(66) - Articles 113, paragraphe 1, second tiret, et 116, paragraphe 1, second tiret, du règlement de procédure.
(67) - Articles 113, paragraphe 2, et 116, paragraphe 2, du règlement de procédure.
(68) - Arrêt précité à la note 51 (points 57 à 59).
(69) - Voir le point 45 ci-dessus.
(70) - Or la Commission indique improprement dans la décision attaquée, sous IV, «n'[être] habilitée, conformément à l'article 5 ... à déclarer des aides ... compatibles ... que jusqu'au 31 décembre» (c'est nous qui soulignons).
(71) - Les aides considérées «...können bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten...»
(72) - JO L 110, p. 5.
(73) - Voir le point
89.
(74) - Voir le préambule du cinquième code, précité à la note 2, onzième considérant.