Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 7. svibnja 2026.(1)
Predmet C-199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, prije Sibelgas,
Fluvius Kempen, anciennement Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, anciennement Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, anciennement Fluvius West et Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, anciennement Iverlek et Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, anciennement Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
protiv
De Vlaamse Nutsregulator, prije de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio hof van beroep te Brussel (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Unutarnje tržište električne energije – Uredba (EU) 2019/943 – Članak 18. stavak 1. – Naknade za pristup mrežama, upotrebu mreža i jačanje mreža – Pojam ‚nepovezani troškovi kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi’ – Tarifna metodologija za distribuciju električne energije u okviru koje se u odnosu na znatnu sastavnicu troškova operatorâ sustava upotrebljava metoda praćenja povijesnog kretanja troškova – Mogućnost privremenog zadržavanja na snazi učinaka nacionalnog propisa za koji je utvrđeno da nije usklađen s pravom Unije kako bi se izbjegla situacija pravne nesigurnosti”
I.      Uvod
1.        Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio hof van beroep te Brussel (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odnosi se na tumačenje članka 18. stavka 1. prvog podstavka Uredbe (EU) 2019/943(2).
2.        Zahtjev je upućen u okviru spora između deset flamanskih operatora distribucijskih sustava (u daljnjem tekstu: tužitelji ODS) i Vlaamse Nutsregulatora, ranije Vlaamse Regulator van de Elektriciteits – en Gasmarkt (Flamansko regulatorno tijelo za tržište električne energije i plina, Belgija) (u daljnjem tekstu: VREG), u vezi sa zakonitošću odluke tog tijela kojom je utvrđena tarifna metodologija primjenjiva na distribuciju električne energije i prirodnog plina tijekom regulatornog razdoblja 2025. – 2028. (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
3.         U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati, s jedne strane, je li u skladu s člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe 2019/943, koji Sud još nije tumačio, nacionalni propis kojim se predviđa mogućnost da operatori distribucijskih sustava (u daljnjem tekstu: ODS) na svoje krajnje kupce prenesu troškove povezane s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje im je naložila država članica o kojoj je riječ, kao i odluka kojom se utvrđuje tarifna metodologija na temelju procjene povijesnog kretanja troškova te, s druge strane, mogu li se privremeno zadržati na snazi učinci tog propisa, u slučaju da se utvrdi da on nije u skladu s pravom Unije, kako bi se izbjegla situacija pravne nesigurnosti.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Uredba 2019/943
4.        Članak 1. Uredbe 2019/943, naslovljen „Predmet i područje primjene”, glasi kako slijedi:
„Cilj je ove Uredbe:
(a)      odrediti osnovu za učinkovito postizanje ciljeva energetske unije […] omogućivanjem prenošenja tržišnih signala za povećanu učinkovitost, veći udio izvora obnovljive energije, sigurnost opskrbe, fleksibilnost, održivost, dekarbonizaciju i inovacije;
(b)      odrediti temeljna načela za dobro funkcionirajuća, integrirana tržišta električne energije, kojima se svim pružateljima resursa i kupcima električne energije omogućuje nediskriminirajući pristup mreži […]
te omogućuju integracija tržišta i sektorska integracija te na tržištu utemeljene naknade za električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora;
[…]”
5.        Članak 18. te uredbe, naslovljen „Naknade za pristup mrežama, upotrebu mreža i jačanje mreža”, glasi kako slijedi:
„1.      Naknade koje naplaćuju operatori mreže za pristup mrežama, uključujući naknade za priključenje na mrežu, naknade za korištenje mreže i, ako je primjenjivo, naknade za povezana jačanja mreže, moraju biti transparentne, odražavati troškove, uzimati u obzir potrebu za sigurnošću mreže te fleksibilnošću i odražavati stvarne dotadašnje troškove u mjeri u kojoj se podudaraju s troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora mreže i primjenjivati se na nediskriminirajući način. Te naknade ne smiju obuhvaćati nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi.
Ne dovodeći u pitanje članak 15. stavke 1. i 6. Direktive 2012/27/EU i kriterije iz Priloga XI. toj direktivi[(3)], metodom primijenjenom za određivanje naknada za mrežu mora se neutralno cjenovnim signalima upućenima kupcima i proizvođačima poduprijeti cjelokupna dugoročna učinkovitost sustava te se ona posebice mora primjenjivati na način kojim se proizvodnja priključena na distribucijskoj razini niti pozitivno niti negativno ne diskriminira. […]
2.      Tarifne metodologije odražavaju fiksne troškove operatora prijenosnih i distribucijskih sustava te operatorima prijenosnih i distribucijskih sustava pružaju odgovarajuće kratkoročne i dugoročne poticaje, kako bi se povećala učinkovitost, uključujući energetsku učinkovitost,
poticala integracija tržišta, sigurnost opskrbe i podupirala učinkovita ulaganja […].
[…]
4.      Pri određivanju naknada za pristup mreži u obzir se uzima sljedeće:
(a)      isplate i primici koji proizlaze iz mehanizma naknade među operatorima prijenosnih sustava;
(b)      stvarno izvršene i primljene isplate, kao i isplate koje se očekuju u budućim razdobljima, procijenjene na temelju ranijih razdoblja.
[…]
7.      Tarife za distribuciju odražavaju troškove uzimajući u obzir uporabu distribucijske mreže od strane korisnika sustava, između ostalog aktivnih kupaca. […]
8.      Tarifnim metodologijama za distribuciju pružaju se poticaji za operatore distribucijskih sustava za troškovno najučinkovitiji rad i razvoj njihovih mreža, uključujući i nabavom usluga. U tu svrhu regulatorna tijela sve relevantne troškove prepoznaju, uključuju te troškove u tarife za distribuciju te mogu uvesti ciljeve performansi kako bi pružili poticaje za operatore distribucijskih sustava da podignu učinkovitost u svojim mrežama. […]”
2.      Direktiva (EU) 2019/944
6.        Člankom 2. Direktive (EU) 2019/944(4), naslovljenim „Definicije”, u točki 57. navodi se da pojam „elektroenergetsko poduzeće” treba shvatiti tako da znači „[svaka] fizička ili pravna osoba koja obavlja najmanje jednu od sljedećih funkcija: proizvodnju, prijenos, distribuciju, […]”.
7.        Člankom 9. te direktive, naslovljenim „Obveze pružanja javne usluge”, u stavcima 2. i 3. navodi se:
„2.
U potpunosti uzimajući u obzir odgovarajuće odredbe UFEU-a, a posebno njegov članak 106.,
države članice mogu poduzećima koja djeluju u elektroenergetskom sektoru, iz općeg gospodarskog interesa, nametnuti obveze pružanja javne usluge koje se mogu odnositi na sigurnost, uključujući sigurnost opskrbe, redovitost, kvalitetu i cijenu isporuka te zaštitu okoliša, uključujući energetsku učinkovitost, energiju iz obnovljivih izvora i zaštitu klime. Takve su obveze jasno definirane, transparentne, nediskriminacijske i provjerljive te moraju elektroenergetskim poduzećima Unije jamčiti jednakost pristupa nacionalnim potrošačima.
3.      U slučajevima u kojima su predviđeni financijska naknada, drugi oblici naknada i ekskluzivna prava koja država članica dodjeljuje za ispunjenje obveza predviđenih u stavku 2. ovog članka ili za pružanje univerzalne usluge kako je utvrđeno u članku 27., to se čini na nediskriminacijski i transparentan način.”
8.        Člankom 57. navedene direktive, naslovljenim „Određivanje i neovisnost regulatornih tijela”, u stavku 4. predviđa se:
„Države članice jamče neovisnost regulatornog tijela i osiguravaju njegovo objektivno i transparentno izvršavanje ovlasti. U tu svrhu države članice osiguravaju da regulatorno tijelo pri provođenju regulatornih zadataka koji su mu povjereni ovom Direktivom i povezanim zakonodavstvom:
(a)      bude pravno odvojeno i funkcionalno neovisno o bilo kojem drugom javnom ili privatnom subjektu;
(b)      osigurava da njegovo osoblje i osobe odgovorne za upravljanje njime:
i.      djeluju neovisno o bilo kojim tržišnim interesima; i
ii.      ne traže niti primaju izravne upute ni od koje vlade ni drugog javnog ni privatnog subjekta pri provođenju regulatornih zadataka. Taj zahtjev ne dovodi u pitanje blisku suradnju, kako je primjereno, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima ni smjernice opće politike koje donosi vlada, a koje nisu povezane s regulatornim ovlastima i dužnostima na temelju članka 59.”
9.        Člankom 59. te direktive, naslovljenim „Dužnosti i ovlasti regulatornih tijela”, u stavku 1. točki (a) određuje se:
„Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
(a)      određivanje ili odobravanje tarifa za prijenos ili distribuciju ili njihovih metodologija ili oboje, u skladu s transparentnim kriterijima.”
B.      Belgijsko pravo
10.      U članku 4.1.30. stavku 1. decreeta van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) (Uredba od 8. svibnja 2009. o općim odredbama o energetskoj politici (Uredba o energiji))(5), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Uredba o energiji), navodi se:
„[VREG] utvrđuje tarifnu metodologiju i izvršava svoje ovlasti u pogledu tarifa s ciljem promicanja stabilnog i predvidljivog uređenja koje pridonosi pravilnom funkcioniranju slobodnog tržišta i operatorima distribucijskih sustava omogućuje da izvršavaju potrebna ulaganja u svoje distribucijske sustave.”
11.      Člankom 4.1.32. stavkom 1. te uredbe predviđa se:
„[VREG] utvrđuje tarifnu metodologiju uzimajući u obzir sljedeće smjernice:
[…]
5°      tarife odražavaju stvarno nastale troškove, pod uvjetom da odgovaraju troškovima učinkovitog usporedivog subjekta ili djelatnosti; […]
10°      troškovi povezani s izvršenjem proračuna za pružanje javne usluge, koji su propisani uredbom ili na temelju nje, a ne financiraju se porezima, pristojbama, subvencijama, doprinosima i naknadama, uračunavaju se u tarife na transparentan i nediskriminirajući način, nakon [VREG-ova] nadzora;
[…]
19°      tarife ne sadržavaju nikakve poticaje kojima se ugrožava opća učinkovitost, uključujući energetsku učinkovitost proizvodnje i distribucije električne energije te opskrbe njome […].”
12.      Člankom 4.1.34. četvrtim stavkom navedene uredbe određuje se:
„Žalbeni sud može, na zahtjev stranke ili na vlastitu inicijativu, odrediti da se pravni učinci odluke koja je u cijelosti ili djelomično poništena zadrže u cijelosti ili djelomično ili da se privremeno zadrže na rok koji on odredi. Međutim, ta se mjera može odrediti samo iz iznimnih razloga koji opravdavaju povredu načela zakonitosti, na temelju posebno obrazložene odluke i nakon kontradiktorne rasprave. Tom se odlukom također moraju uzeti u obzir interesi trećih strana.”
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
13.      VREG je ovlastio tužitelje ODS za upravljanje sustavima za distribuciju električne energije i prirodnog plina u određenim područjima u Flandriji (Belgija).
14.      Rad tih sustava podrazumijeva troškove za tužitelje ODS, koji se mogu nadoknaditi od korisnikâ navedenih sustava upotrebom mrežnih tarifa, uz određena ograničenja i pod određenim uvjetima. Međutim, budući da su tužitelji ODS zakonski monopolisti, VREG regulira njihove mrežne tarife tako što utvrđuje primjenjivu tarifnu metodologiju. Tom se metodologijom, koja se općenito utvrđuje za razdoblje od četiri godine, određuje razina prihoda koje tužitelji ODS smiju ostvariti od mrežnih tarifa koje plaćaju korisnici distribucijskog sustava kako bi pokrili svoje operativne troškove.
15.      Dopušteni prihod uključuje dio koji odgovara egzogenim troškovima, odnosno troškovima na koje tužitelji ODS ne mogu uopće utjecati, i dio koji odgovara endogenim troškovima, odnosno razumnim i nužnim troškovima povezanima s upravljanjem sustavima i podacima, na koje tužitelji ODS, dakle, mogu utjecati(6).
16.      Predsjednik i jedan od članova upravnog odbora VREG-a potpisali su 21. lipnja 2024., u skladu s Uredbom o energiji, spornu odluku kojom se utvrđuje tarifna metodologija primjenjiva na distribuciju električne energije i prirodnog plina za razdoblje 2025. – 2028. Ta tarifna metodologija uključuje formule koje omogućuju da se izračuna dopušteni prihod namijenjen pokrivanju razumnih i učinkovitih endogenih troškova tužitelja ODS, odnosno najvećih endogenih troškova koje oni mogu prenijeti na korisnike distribucijskih sustava.
17.      U tu se svrhu u okviru navedene tarifne metodologije uzima u obzir kretanje troškova koje snose tužitelji ODS. Konkretnije, VREG, kao prvo, uzima u obzir kretanje sektorskih endogenih troškova, odnosno agregiranih endogenih troškova svih flamanskih ODS-ova za istu reguliranu djelatnost tijekom prethodnog tarifnog razdoblja, u ovom slučaju razdoblja 2019. – 2023. Kao drugo, VREG tijekom cijelog regulatornog razdoblja 2025. – 2028. predviđa da se osnovni dio dopuštenog prihoda za endogene troškove svake godine mijenja prema inflaciji, tako da se taj osnovni dio ispravlja ex post ovisno o stvarnoj inflaciji. Kao treće, osim kretanja povijesnih troškova, VREG također uzima u obzir čimbenik poticanja učinkovitosti, takozvani frontier shift, koji odražava povećanje produktivnosti koje su najučinkovitiji poduzetnici ostvarili primjenom najboljih praksi (tehnološki napredak) i koji je, prema VREG-ovu mišljenju, potreban kako bi se nadoknadilo smanjenje tržišnog natjecanja među tužiteljima ODS. Naposljetku, kao četvrto, osnovnom dijelu dopuštenog prihoda za endogene troškove dodaje se pet dodatnih endogenih elemenata koji nisu relevantni u ovom slučaju.
18.      Tužitelji ODS podnijeli su 19. srpnja 2024. tužbu za poništenje sporne odluke hofu van beroep te Brussel (Žalbeni sud u Bruxellesu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev. Tvrde, među ostalim, da se tarifnom metodologijom koju je VREG primijenio kako bi se utvrdile tarife za distribuciju električne energije i prirodnog plina tijekom razdoblja 2025. – 2028. povređuju odredbe članaka 4.1.30. i 4.1.32. Uredbe o energiji, odredbe Direktive 2019/944, načelo određivanja tarifa koje odražavaju troškove koji su predviđeni člankom 18. Uredbe 2019/943 i nekoliko načela povezanih s dobrom upravom.
19.      VREG pak tvrdi, među ostalim, da se tarifna metodologija utvrđena za razdoblje 2025. – 2028. protivi članku 18. stavku 1. prvom podstavku drugoj rečenici Uredbe 2019/943 jer, u skladu s člankom 4.1.32. stavkom 1. točkom 10. Uredbe o energiji, tarife uključuju nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi. U tom pogledu VREG tvrdi da se nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku tužiteljima ODS nalažu različite obveze pružanja javne usluge, za koje im se dodjeljuju naknade koje se djelomično financiraju sredstvima stavljenima na raspolaganje u okviru Energiefondsa (Fond za energetiku) i iz proračuna za opće troškove Vlaamse Gewesta (Flamanska regija). Međutim, nakon odbitka tih naknada, preostali troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge financijske prirode prenose se u mrežne tarife za električnu energiju. VREG ipak smatra da se većinom tih obveza pružanja javne usluge nastoje ostvariti socijalni i okolišni ciljevi, koji stoga nisu povezani s upravljanjem distribucijskim sustavima.
20.      U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev želi doznati, na prvom mjestu, je li nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku usklađen s člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom drugom rečenicom Uredbe 2019/943, u skladu s kojim mrežne tarife ne smiju obuhvaćati „nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi”, a taj se pojam ne definira u toj uredbi. Prema njegovu mišljenju, izraz „nepovezani politički ciljevi” odnosi se na svrhe koje nisu povezane s razvojem i radom samih sustava. Taj sud u tom pogledu napominje da se čini da se poticanjem upotrebe obnovljivih izvora energije, osobito obvezom kupnje takozvanih zelenih certifikata i certifikata za kogeneraciju, nastoje postići ciljevi energetske politike različiti od onih koji se odnose na učinkovit razvoj ili rad distribucijskih sustava. Stoga navedeni sud pita jesu li „nepovezani troškovi” koji se odnose na obveze pružanja javne usluge i koji uopće nisu povezani s upravljanjem sustavom i u Belgiji se prenose na tarife na temelju Uredbe o energiji, usklađeni s tom odredbom.
21.      Na drugom mjestu, sud koji je uputio zahtjev dvoji o pogledu toga je li tarifna metodologija koja se temelji na povijesnim troškovima tužitelja ODS, s obzirom na to da ne postoji provjera njihove učinkovitosti, usklađena s člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom prvom rečenicom Uredbe 2019/943. Naime, tom se odredbom zahtijeva da troškovi koji se prenose na korisnike odgovaraju troškovima učinkovitog operatora sustava koji ima usporedivu strukturu, što podrazumijeva da tarife ne smiju premašiti razinu do koje bi dovelo konkurentno tržište. U tom pogledu, iako taj sud priznaje da upotreba povijesnih empirijskih podataka može biti relevantna, želi doznati je li regulacija tarifa koja se temelji isključivo na povijesnim troškovima, a da pritom ne postoji mehanizam procjene njihove učinkovitosti, doista u skladu s ciljem navedene uredbe i, općenitije, sa samom svrhom bilo koje regulacije primjenjive na monopolističko tržište, koja uključuje sprečavanje određivanja cijena koje su više od onih koje bi prevladavale u konkurentnom kontekstu.
22.      Na trećem i posljednjem mjestu, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje o privremenom zadržavanju na snazi učinaka tarifne metodologije koja se osporava u ovom slučaju. Prema njegovu mišljenju, i u skladu sa sudskom praksom Suda(7), čini se da važni razlozi pravne sigurnosti opravdavaju privremeno zadržavanje na snazi učinaka članka 4.1.32. stavka 1. točke 10. Uredbe o energiji i/ili sporne odluke, u slučaju da ih Sud proglasi neusklađenima s pravom Unije. Navedeni sud u tom pogledu ističe da bi se neprilagođenim poništenjem mogla ugroziti pravna sigurnost(8).
23.      U tim je okolnostima hof van beroep te Brussel (Žalbeni sud u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe [2019/943] tumačiti na način da mu se protivi nacionalno pravilo kao što je ono iz članka 4.1.32. stavka 1. točke 10. [Uredbe o energiji], kojim se predviđa da se u tarife uračunaju troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge naloženih Uredbom ili na temelju nje, koji se ne financiraju porezima, pristojbama, subvencijama, doprinosima ili naknadama?
2.      Treba li članak 18. stavak 1. prvi podstavak prvu rečenicu Uredbe [2019/943] tumačiti na način da mu se protivi to da regulatorno tijelo utvrdi tarifnu metodologiju za distribuciju električne energije u okviru koje se u odnosu na znatan dio troškova [ODS-ova] koji podliježu regulaciji prihoda upotrebljava metodologija koja se temelji na kretanju povijesnih troškova (u sklopu koje se prihodi utvrđuju pomoću troškova iz proteklog razdoblja) ili primjenu te metode valja poduprijeti time da se visina povijesnih troškova provjeri s obzirom na njihovu učinkovitost?
3.      Ako bi na temelju odgovora na gore postavljena prethodna pitanja žalbeni sud trebao zaključiti da je VREG povrijedio jednu ili više obveza iz odredbi navedenih u tim pitanjima, bi li on tada mogao privremeno zadržati na snazi učinke te povrede kako bi se spriječila pravna nesigurnost?”
24.      Pisana očitovanja Sudu podnijeli su tužitelji ODS, VREG, belgijska i finska vlada te Europska komisija. Te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. veljače 2025.
IV.    Analiza
A.      Prvo prethodno pitanje
1.      Dopuštenost
25.      Uvodno, iako stranke postupka nisu istaknule nikakav prigovor nedopuštenosti, čini mi se da je potrebno ispitati dopuštenost prvog prethodnog pitanja.
26.      U tom pogledu podsjećam na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kad se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku(9). Međutim, na Sudu je da ispita okolnosti u kojima mu je nacionalni sud uputio zahtjev, kako bi provjerio svoju nadležnost odnosno dopuštenost zahtjeva koji mu je podnesen. Sud se, među ostalim, može naći u situaciji da mora ispitati može li sud koji je uputio zahtjev primijeniti odredbe prava Unije na koje se odnose prethodna pitanja kako bi riješio spor u glavnom postupku. Ako to nije slučaj, te odredbe nisu relevantne za rješavanje tog spora, a tražena prethodna odluka nije potrebna kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo donošenje presude, tako da ta pitanja treba smatrati nedopuštenima(10).
27.      U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da u okviru spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev VREG osporava, s obzirom na članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe 2019/943, zakonitost članka 4.1.32. stavka 1. točke 10. Uredbe o energiji, kojim se omogućuje da se u okviru mrežnih tarifa uzmu u obzir troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje je država članica o kojoj je riječ naložila ODS-ovima, ako se ti troškovi ne financiraju porezima, pristojbama, subvencijama, doprinosima ili naknadama.
28.      Međutim, valja utvrditi da je Uredba o energiji poslužila kao osnova za uspostavljanje programa promicanja električne energije iz obnovljivih izvora koji su nadležna belgijska tijela prijavila Komisiji i u odnosu na koji je donesena Odluka C(2018) 1003 final od 16. veljače 2016. o državnoj potpori SA.46013 (2017/N) – Belgija, certifikati za električnu energiju iz obnovljivih izvora i certifikati za visokoučinkovitu kogeneraciju u Flandriji (u daljnjem tekstu: Komisijina odluka o odobrenju)(11). Tom je odlukom Komisija odlučila da nema primjedbi na taj program jer je smatrala da je on spojiv s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a(12).
29.      U tom pogledu ističem da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, u sustavu nadzora državnih potpora uspostavljenom UFEU-om nacionalni sudovi i Komisija imaju komplementarne, ali različite uloge(13). Konkretno, nacionalni sudovi do konačne odluke Komisije paze na zaštitu prava pojedinaca u slučaju eventualnog kršenja zabrane predviđene u članku 108. stavku 3. UFEU‑a od strane državnih vlasti. U tu svrhu pred njima mogu biti pokrenuti postupci koji ih obvezuju da tumače i primjenjuju pojam „državna potpora” iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a kako bi utvrdili treba li predmet tog postupka biti državna mjera donesena bez uzimanja u obzir postupka prethodnog nadzora predviđenog u članku 108. stavku 3. UFEU‑a. S druge strane, ti sudovi nisu nadležni za odlučivanje o spojivosti mjera potpora ili programa državnih potpora s unutarnjim tržištem. Naime, također na temelju ustaljene sudske prakse Suda, ta je ocjena u isključivoj nadležnosti Komisije, koja djeluje pod nadzorom sudova Europske unije(14).
30.      Usto, i dalje u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, postupak predviđen člankom 108. UFEU-a nikada ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama UFEU-a. Tako državna potpora kojom se, kao takvom ili nekim od njezinih uvjeta, krše odredbe ili opća načela prava Unije ne može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem. Naime, kada su pravila o potpori ili programu potpora u tolikoj mjeri neodvojivo povezana s predmetom potpore ili programa potpora, ili njihovim funkcioniranjem, da ih nije moguće ocjenjivati odvojeno, njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore odnosno programa potpore u cijelosti nužno treba ocjenjivati na temelju postupka predviđenog u članku 108. UFEU-a(15). Ocjena takvih pravila stoga nije u nadležnosti nacionalnih sudova(16).
31.      Stoga u okviru glavnog postupka valja provjeriti može li sud koji je uputio zahtjev mogućnost da se u mrežne tarife uračunaju troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje je država naložila tužiteljima ODS na temelju Uredbe o energiji ocijeniti s obzirom na članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe 2019/943, iako je Komisija u odnosu na tu uredbu već donijela odluku o odobrenju kojom se utvrđuje njezina spojivost s unutarnjim tržištem.
32.      U tom pogledu podsjećam na to da je Sud u presudi Tiberis Holding utvrdio nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), uz obrazloženje da tumačenje članka 3. Direktive 2009/28/EZ(17) i članka 4. Direktive (EU) 2018/2001(18), koje je zatražio taj sud, u biti nije bilo relevantno za rješenje spora u glavnom postupku jer se pravu Unije protivi to da sud koji je uputio zahtjev ocjenjuje usklađenost negativnog mehanizma poticaja o kojem je bila riječ u tom predmetu s tim odredbama, s obzirom na to da je taj mehanizam neodvojivo povezan s funkcioniranjem programa državnih potpora koji je Komisija proglasila spojivim s unutarnjim tržištem u Odluci C(2016) 2726 final od 28. travnja 2016. o državnoj potpori SA.43756 (2015/N) – Potpora za električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora u Italiji.
33.      Konkretnije, Sud je odlučio, s jedne strane, da bi dopuštanje Consigliu di Stato (Državno vijeće) da se izjasni o zakonitosti predmetnog negativnog mehanizma poticaja s obzirom na članak 3. Direktive 2009/28 značilo da mu se dodjeljuje ovlast da vlastitom ocjenom zamijeni ocjenu koju je Komisija iznijela u svojoj odluci i da time zadire u isključive nadležnosti koje su toj instituciji dodijeljene u pogledu ocjene spojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem(19). S druge strane, smatrao je da bi svaka izmjena tog mehanizma negativnog poticaja, zbog eventualnog povećanja intenziteta potpore koje bi iz toga moglo proizići, mogla utjecati na ocjenu njegove spojivosti s unutarnjim tržištem te bi stoga predstavljala „novu potporu” koja podliježe obvezi prijave i čija je ocjena spojivosti s unutarnjim tržištem u isključivoj nadležnosti Komisije, pod nadzorom sudova Unije(20). Ta sudska praksa omogućuje stoga jasno utvrđivanje slučaja u kojima nacionalni sud, pred kojim se vodi postupak u kojem se javlja pitanje o usklađenosti nacionalnog propisa s pravom Unije, može donijeti odluku ako se taj propis odnosi na mjeru državne potpore čiju je spojivost prethodno ispitala Komisija.
34.      U tom pogledu pojašnjavam da se programom potpore za energiju iz obnovljivih izvora koji je uspostavila belgijska vlada i odobrila Komisija nastoji potaknuti, obvezom otkupa i zajamčene najniže cijene, proizvodnja električne energije u fotonaponskim postrojenjima. Konkretno, iz Komisijine odluke o odobrenju proizlazi da se taj program temelji na stvaranju tržišta zelenih certifikata na kojem sudjeluju različiti dionici na energetskom tržištu i u okviru kojeg su operatori sustava zakonski obvezni kupiti certifikate po zajamčenoj najnižoj cijeni ako proizvođači na tržištu ne pronađu kupce(21).
Nakon temeljite analize relevantnih odredbi Uredbe o energiji i konkretnog funkcioniranja mehanizma potpore obnovljivoj energiji, uključujući ulogu dodijeljenu mrežnim operatorima pri kupnji zelenih certifikata, Komisija je zaključila o spojivosti navedenog programa s pravilima o državnim potporama.
35.      Osim toga, iz Komisijine odluke o odobrenju konkretno proizlazi da je obveza otkupa koja se ODS-ovima nalaže Uredbom o energiji osobito važna u okviru funkcioniranja predmetnog programa potpore te da se uzela u obzir pri ocjeni spojivosti i proporcionalnosti prijavljenog programa. Naime, s obzirom na to da je flamanskim ODS-ovima povjerena zadaća da djeluju kao „krajnji kupci”, u smislu da su dužni kupiti svaku količinu certifikata koje im dionici na tržištu nude po najnižoj cijeni utvrđenoj nacionalnim propisom o kojem je riječ(22), njihovo djelovanje na tržištu predstavlja središnji element programa potpore na koji se odnosi Komisijina odluka o odobrenju(23).
36.      Iako, s obzirom na sudsku praksu Suda navedenu u točki 30. ovog mišljenja, obveza pružanja javne usluge otkupa zelenih certifikata koju je država članica o kojoj je riječ naložila ODS-ovima može predstavljati pravilo koje je neodvojivo povezano s funkcioniranjem predmetnog programa potpore, ipak valja utvrditi da se u ovom predmetu ne osporava, s obzirom na članak 18. stavak 1. Uredbe 2019/943, mehanizam uspostavljen Uredbom o energiji kojim se predviđa obveza da ODS-ovi kupe zelene certifikate(24), nego mogućnost da se u mrežne tarife uračunaju troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje se ODS-ovima nalažu na temelju Uredbe o energiji, kao i pravila za njihovo uključivanje(25). Međutim, potonji parametar ne predstavlja, u smislu sudske prakse Suda, pravilo koje je neodvojivo povezano s funkcioniranjem predmetnog programa potpora na temelju kojeg je Komisija ocijenila njegovu usklađenost i spojivost s odredbama koje se odnose na državne potpore.
37.      Naime, način na koji su troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge uračunati u tarife za električnu energiju nije ispitan u Komisijinoj odluci o odobrenju. Čak i pod pretpostavkom da program potpore prijavljen Komisiji sadržava elemente povezane s uračunavanjem tih troškova, što međutim ne proizlazi iz navedene odluke, ta institucija ni u kojem slučaju ne bi mogla utvrditi eventualnu neusklađenost Uredbe o energiji s obzirom na zabranu, koja se sada predviđa člankom 18. Uredbe 2019/943, da naknade za mrežu obuhvaćaju „nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi”(26).
38.      Dodatno navodim da sudska praksa proizišla iz presude Tiberis Holding može postati relevantna samo ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da eventualna neusklađenost Uredbe o energiji s člankom 18. stavkom 1. Uredbe 2019/943 može utjecati na intenzitet ili uvjete potpore koju je odobrila Komisija jer bi dovela do izmjene iznosa te potpore ili uvjeta na temelju kojih je provedena analiza njezine spojivosti i izdano odobrenje u odnosu na tu potporu, ili pak ako utvrdi da ta eventualna neusklađenost može utjecati na ocjenu spojivosti predmetnog programa potpore s unutarnjim tržištem, a u tom bi se slučaju moglo smatrati da je riječ o „novoj potpori”, iz čega bi proizišle posljedice za nadležnost nacionalnog suda i nedopuštenost prvog prethodnog pitanja(27). Međutim, spis podnesen Sudu ne sadržava nijedan element kojim bi se potkrijepio takav zaključak.
39.      Stoga, uzimajući u obzir prethodna razmatranja, smatram da se razlozi koji su doveli do proglašenja nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu u kojem je donesena presuda Tiberis Holding ne mogu primijeniti na ovaj predmet te je, dakle, prvo prethodno pitanje dopušteno.
2.      Meritum
40.      Najprije napominjem da se tumačenje koje traži sud koji je uputio zahtjev odnosi isključivo na članak 18. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 2019/943. Međutim, kao i sve stranke u postupku, smatram da, kako bi se tom sudu dao koristan odgovor, valja istodobno uzeti u obzir članak 9. Direktive 2019/944, kojim se utvrđuje pravni okvir primjenjiv na obveze pružanja javne usluge u energetskom sektoru, te članke 57. i 59. te direktive, kojima se uređuje određivanje i neovisnost nacionalnih regulatornih tijela odnosno opseg dužnosti koje su im povjerene.
41.      S obzirom na navedeno, od Suda se traži da tumači članak 18. stavak 1. prvi podstavak Uredbe 2019/943 i ispita njegov odnos s prethodno navedenim odredbama Direktive 2019/944 kako bi se, s jedne strane, odredilo jesu li troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge obuhvaćeni pojmom „naknade za pristup mreži” te kako bi se, s druge strane, utvrdilo je li određivanje tih naknada doista obuhvaćeno dužnostima koje su povjerene nacionalnim regulatornim tijelima i, ovisno o slučaju, može li se time ugroziti autonomija u odlučivanju i neovisnost tih tijela.
a)      Uzimanje u obzir obveza pružanja javne usluge u okviru naknada za pristup mreži
42.      Prvi problem koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev odnosi se na usklađenost Uredbe o energiji s člankom 18. stavkom 1. Uredbe 2019/943, u dijelu u kojem se Uredbom o energiji predviđa da se troškovi obveza pružanja javne usluge povezani s energijom iz obnovljivih izvora mogu prenijeti u mrežne tarife, iako te obveze uopće nisu povezane s upravljanjem distribucijskim sustavom i iako se tom odredbom zabranjuje da naknade za pristup mreži obuhvaćaju „nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi”.
43.      Podsjećam na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir njezin tekst, kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio(28).
44.      Na prvom mjestu, kad je riječ o tekstu članka 18. stavka 1. prvog podstavka Uredbe 2019/943, u toj se odredbi navodi da naknade koje naplaćuju operatori mreže za pristup mrežama, uključujući naknade za priključenje na mrežu, naknade za korištenje mreže i, ako je primjenjivo, naknade za povezana jačanja mreže, moraju biti transparentne, odražavati troškove, uzimati u obzir potrebu za sigurnošću mreže te fleksibilnošću i odražavati stvarne dotadašnje troškove u mjeri u kojoj se podudaraju s troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora mreže i primjenjivati se na nediskriminirajući način. Te naknade ne smiju obuhvaćati nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi.
45.      Na prvi pogled, iz teksta navedene odredbe proizlazi da, iako je zakonodavac Unije namjeravao urediti naknade za pristup mreži time što zahtijeva da troškovi koji se odnose na njih moraju biti povezani sa stvarnim radom mreže, te naknade osobito ne smiju uključivati nepovezane troškove kojima se podržavaju nepovezani politički ciljevi, uzimajući u obzir da pojmovi „naknade za pristup mrežama”, „nepovezani troškovi” i „nepovezani politički ciljevi” ipak nisu definirani u toj uredbi.
46.      Na drugom mjestu, kad je riječ o kontekstu članka 18. stavka 1. prvog podstavka Uredbe 2019/943, ta se odredba nalazi u poglavlju III. te uredbe, koje se odnosi na pristup mreži i moguće slučajeve njezina zagušenja te, konkretnije, u odjeljku II. tog poglavlja, koji sadržava dva članka i koji je naslovljen „Naknade za mrežu i prihod od zagušenja”.
47.      U tom je pogledu očito da, iako se u stavcima 2. do 8. navedene odredbe iznose dodatna pojašnjenja o metodologiji koju treba primijeniti u svrhu utvrđivanja naknada za pristup mreži te, općenitije, smjernice o određivanju tarifa za prijenos i distribuciju električne energije, ti elementi sami po sebi ne omogućuju da se pruži jasan odgovor na prvo prethodno pitanje.
48.      U tim okolnostima, kako bi se u potpunosti ispitao kontekst članka 18. stavka 1. prvog podstavka Uredbe 2019/943, valja uzeti u obzir i određene odredbe proizašle iz Direktive 2019/944.
49.      Kad je riječ o tarifnoj metodologiji, ističem da je, u skladu s točkom 3. Priloga I. toj direktivi, u kojoj se navode minimalni zahtjevi za izdavanje računa i informacije o obračunu, cijena koja se naplaćuje krajnjem kupcu zbroj triju glavnih sastavnica, odnosno, kao prvo, sastavnice energije i opskrbe, kao drugo, mrežne sastavnice (prijenos i distribucija) te, kao treće, sastavnice kojom su obuhvaćeni porezi, pristojbe, doprinosi i naknade. Usto, kao što se to navodi u toj točki 3., relevantna definicija tih sastavnica navodi se u Prilogu II. Uredbi (EU) 2016/1952(29), kojim se izričito predviđa da treća sastavnica (porezi, pristojbe, doprinosi i naknade) može uključivati, među ostalim, naknade povezane s poticanjem upotrebe obnovljivih izvora energije.
50.      Konkretnije, kad je riječ o obvezama pružanja javne usluge, člankom 9. stavkom 2. Direktive 2019/944 predviđa se da države članice imaju pravo naložiti takve obveze, uključujući u pogledu energije iz obnovljivih izvora, elektroenergetskim poduzećima i poduzećima za prirodni plin(30). Osim toga, u članku 9. stavku 3. te direktive pojašnjava se da se, u slučajevima u kojima su predviđeni financijska naknada, drugi oblici naknada ili ekskluzivna prava koja država članica dodjeljuje za ispunjenje obveza predviđenih u stavku 2. tog članka, to čini na nediskriminacijski i transparentan način.
51.      Stoga iz zajedničkog tumačenja članka 18. Uredbe 2019/943 i prethodno navedenih odredbi Direktive 2019/944 proizlazi da, iako pojmovi „naknade za pristup mreži”, „tarife” i „tarifne metodologije” nisu definirani u Uredbi 2019/943 niti se uvijek upotrebljavaju dosljedno(31), mrežne „tarife” ili „naknade” iz članka 18. stavka 1. te uredbe samo su jedna od triju glavnih sastavnica cjelokupnog izdavanja računa.
52.      Osim toga, člankom 9. Direktive 2019/944 državama članicama priznaje se znatan manevarski prostor za utvrđivanje vrste obveza pružanja javne usluge koje žele naložiti ODS-ovima i za načine financiranja tih obveza(32). Iz toga slijedi da se toj direktivi u načelu ne protivi nacionalni propis kojim se predviđa mogućnost da ODS-ovi na krajnje kupce prenesu troškove povezane s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje im je naložila država članica o kojoj je riječ, uključujući u obliku naknada, pod uvjetom da parametri i načini tog financiranja ispunjavaju uvjete iz članka 9. stavka 3. navedene direktive.
53.      Na trećem i posljednjem mjestu, kad je riječ o ciljevima koji se nastoje postići Uredbom 2019/943, iz njezina članka 1. proizlazi da je njezin cilj, među ostalim, odrediti osnovu za učinkovito postizanje ciljeva energetske unije i cilja klimatske neutralnosti Unije. Tim se člankom osobito nastoji omogućiti prenošenje tržišnih signala za povećanu učinkovitost, veći udio energije iz obnovljivih izvora, sigurnost opskrbe, fleksibilnost, održivost, dekarbonizaciju i inovacije.
54.      S obzirom na elemente navedene u prethodnim točkama ovog mišljenja, smatram da treba doći do sljedećih zaključaka.
55.      Na prvom mjestu, napominjem, kao što se to ističe u točkama 44. i 45. ovog mišljenja, da se članak 18. stavak 1. Uredbe 2019/943 primjenjuje isključivo na „naknade” povezane s korištenjem mreže, priključenjem na nju i njezinim jačanjem. Ta odredba stoga obuhvaća samo troškove koji su stvarno nastali operatorima mreže i koji su usko povezani s upravljanjem distribucijskim sustavom te se njima ne uređuju druge tarifne sastavnice koje uopće nisu povezane sa stvarnim korištenjem mreže. Iz toga slijedi da, a priori, troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge, kad je riječ o potpori za energiju iz obnovljivih izvora, koje naplaćuje operator mreže nisu dio „naknada” iz naslova navedene odredbe i stoga nisu obuhvaćeni njezinim područjem primjene(33).
56.      Osim toga, iz članka 18. stavka 1. Uredbe 2019/943 proizlazi da države članice u naknade za pristup mreži iz te odredbe ne smiju uključiti troškove koji nisu strogo povezani s upravljanjem mrežom i kojima se nastoje postići „nepovezani ciljevi”. Čini se da to ograničenje odražava, s jedne strane, volju zakonodavca Unije da se izbjegne da se odstupi od svrha tih naknada i da ih se upotrebljava kao rezidualni mehanizam za financiranje javnih politika koje nisu očito povezane s distribucijskim i prijenosnim sustavom za električnu energiju te, s druge strane, da se osigura transparentnost određivanja tarifa, koja je ključan element za pravilno funkcioniranje tržištâ električne energije na razini Unije(34).
57.      Na drugom mjestu, ističem da je zakonodavac Unije za operatora sustava i krajnjeg korisnika utvrdio određena pravila za izdavanje računa kojima se osobito zahtijeva da se naknade povezane s mrežom i naknade koje se odnose na obveze pružanja javne usluge, kad je riječ o potpori za energiju iz obnovljivih izvora, prikazuju na transparentan način kao naknade koje se razlikuju od mrežnih tarifa te da ne budu uključene u te tarife.
58.      Međutim, ovaj je predmet poseban zbog toga što se čini da troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge nisu bili uračunani u kategoriju koja obuhvaća „poreze, naknade i tarife” (koja odgovara trećoj sastavnici određivanja tarifa u skladu s točkom 3. Priloga I. Direktivi 2019/944)(35), što bi, prema mišljenju svih stranaka postupka, dovelo do rješenja koje je u skladu s pravom Unije(36), nego u kategoriju koja se odnosi na „naknade za mrežu” (koja odgovara drugoj sastavnici određivanja tarifa u skladu s točkom 3. Priloga I. toj direktivi)(37), u kojoj se u načelu trebaju navoditi samo troškovi povezani s mrežom.
59.      Iako u takvoj situaciji na prvi pogled mogu nastati dvojbe u pogledu usklađenosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s člankom 18. stavkom 1. Uredbe 2019/943, smatram da je još potrebno pojasniti način na koji su naknade povezane s obvezama pružanja javne usluge uključene u mrežne tarife i, konkretno, utječu li te naknade stvarno na određivanje tih tarifa koje provodi VREG(38). Naime, kad bi se radi utvrđivanja neusklađenosti s tom odredbom
temeljilo samo na službenoj kvalifikaciji tih troškova, uz obrazloženje da su navedeni troškovi uračunati u drugu kategoriju, iako su bili jasno uneseni na drukčiji način, to bi, prema mojem mišljenju, predstavljalo pretjerani formalizam koji se protivi djelotvornoj primjeni Uredbe 2019/943 i Direktive 2019/944(39).
60.      Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da ne ispita samo formalnu kvalifikaciju i svrhu pristojbe o kojoj je riječ te njezinu povezanost s radom mreže, nego i način na koji su ti isti troškovi uključeni u tarifnu strukturu. Naime, ako se te naknade povezane s mrežom ne bi mogle odvojiti od drugih troškova kojima se nastoje postići ciljevi nepovezani s mrežom, to a priori ne bi bilo u skladu s člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe 2019/943. Suprotno tomu, prema mojem mišljenju, to utvrđenje ne vrijedi na isti način ako su troškovi koji nisu povezani s mrežom, kao što su, primjerice, troškovi koji se odnose na obveze pružanja javne usluge, jasno odvojeni te ih se može jasno razlikovati od naknada za mrežu ili mrežnih tarifa(40). Međutim i pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, nije isključeno da je situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena tim posljednjim slučajem(41).
b)      Utjecaj uključivanja obveza pružanja javne usluge u mrežne tarife s obzirom na nadležnosti i ulogu koje se dodjeljuju nacionalnom regulatornom tijelu
61.      Drugi problem koji ističe sud koji je uputio zahtjev odnosi se na pitanje može li se uključivanjem troškova povezanih s obvezama pružanja javne usluge u naknade za pristup mreži, koje se predviđa nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, ugroziti neovisnost ili autonomija u odlučivanju nacionalnog regulatornog tijela prilikom određivanja mrežnih tarifa, u skladu sa zahtjevima navedenima u članku 57. stavcima 4. i 5. te u članku 59. stavku 1. točki (a) Direktive 2019/944(42).
62.      Najprije podsjećam na to da se člankom 57. stavkom 4. Direktive 2019/944 u biti predviđa da države članice jamče neovisnost nacionalnog regulatornog tijela i da u tu svrhu osiguravaju da to tijelo, pri provođenju regulatornih zadataka koji su mu dodijeljeni tom direktivom i povezanim zakonodavstvom, bude pravno odvojeno i funkcionalno neovisno o bilo kojem drugom javnom ili privatnom subjektu i da ono osigurava da njegovo osoblje i osobe odgovorne za upravljanje njime djeluju neovisno o bilo kojim tržišnim interesima i ne traže niti primaju izravne upute ni od koje vlade ni drugog javnog ni privatnog subjekta pri provođenju tih zadataka(43). Međutim, u skladu s člankom 57. stavkom 4. točkom (b) podtočkom ii. navedene direktive, potonji zahtjev ne dovodi u pitanje blisku suradnju, kako je primjereno, s drugim predmetnim nacionalnim tijelima ni smjernice opće politike koje donosi vlada, a koje nisu povezane s regulatornim ovlastima i dužnostima na temelju članka 59. te direktive, koje u skladu s njegovim stavkom 1. točkom (a) uključuju dužnost određivanja ili odobravanja tarifa za prijenos ili distribuciju električne energije ili njihovih metodologija izračuna(44).
63.      Iz toga slijedi da je potrebno, kako bi unutarnje tržište električne energije funkcioniralo ispravno, s jedne strane, da nacionalna regulatorna tijela imaju mogućnost donošenja odluka o svim relevantnim regulatornim pitanjima i da su potpuno neovisna o bilo kojim drugim javnim ili privatnim interesima te, s druge strane, da Direktiva 2019/944 državama članicama ne uskraćuje mogućnost da uspostave i objave svoje nacionalne energetske politike te da odrede politički okvir u kojem djeluju ta tijela. Stoga države članice i dalje mogu donijeti svoje vlastite propise o nacionalnom tržištu električne energije, pod uvjetom da se poštuju dužnosti i ovlasti dodijeljene regulatornim tijelima koje se predviđaju tom direktivom(45).
64.      Međutim, u tom pogledu valja utvrditi da se, iako se ne osporava da su za određivanje tarifa za distribuciju i utvrđivanje primjenjive tarifne metodologije u pogledu troškova priključenja, na temelju članka 59. stavka 1. točke (a) navedene direktive, isključivo nadležna nacionalna regulatorna tijela, koja raspolažu znatnim manevarskim prostorom u tom smislu, ta nadležnost ne može automatski proširiti na druge aspekte energetske politike koji nisu povezani sa zadaćama koje se tim tijelima dodjeljuju na temelju te odredbe i koji stoga nisu u njezinoj nadležnosti te za čije je određivanje u načelu ovlaštena zakonodavna ili izvršna vlast. To je osobito slučaj s utvrđivanjem troškova povezanih s obvezama pružanja javne usluge, kad je riječ o potpori za energiju iz obnovljivih izvora i načinima podmirivanja tih troškova.  Naime, način na koji država članica namjerava podupirati tržište energije iz obnovljivih izvora na svojem državnom području, neovisno o tome je li riječ o izravnim subvencijama, poreznim mehanizmima ili, kao u ovom slučaju, parafiskalnoj mjeri koja uključuje prenošenje troškova na krajnje potrošače, proizlazi iz pukog odabira energetske politike koji nije u nadležnosti nacionalnih regulatornih tijela(46).
65.      Drugim riječima, iako je utvrđivanje „naknada” za mrežu iz članka 18. stavka 1. Uredbe 2019/943 jasno obuhvaćeno nadležnošću nacionalnih regulatornih tijela na temelju članka 59. stavka 1. točke (a) Direktive 2019/944, to nije slučaj s „porezima ili drugim naknadama” koje nisu povezane s pristupom mreži ili njezinim korištenjem i koje stoga u načelu nisu obuhvaćene područjem primjene tog članka 18. stavka 1.(47).
66.      Međutim, to utvrđenje ne sprečava države članice da dodijele takvu nadležnost nacionalnim regulatornim tijelima i da, kao u ovom slučaju(48), nadležnom nacionalnom regulatornom tijelu naloži provedbu nadzora ili čak kontrole nad regulacijom određenih tarifnih aspekata koji nisu nužno obuhvaćeni prvotnim zadaćama utvrđenima u članku 59. Direktive 2019/944(49). Naime, čini se da se nijednoj odredbi prava Unije ne protivi to da države članice ovlaste nadležno nacionalno tijelo za reguliranje tarifa povezanih s obvezama pružanja javne usluge.
67.      Okolnošću navedenom u točki 58. ovog mišljenja, prema kojoj naknade povezane s obvezama pružanja javne usluge nisu bile uračunate u treću sastavnicu određivanja tarifa, nego u mrežne tarife, ne može se dovesti u pitanje prethodna analiza te ona sama po sebi ne može dovesti do utvrđenja neusklađenosti nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s člankom 57. stavkom 4. i člankom 59. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2019/944. Naime, pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev potvrdi da su troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge, iako su formalno uključeni u naknade za mrežu, zapravo bili jasno odvojeni od tih naknada, tako da konkretno ne utječu na metodu izračuna i određivanja naknada za mrežu ili mrežnih tarifa, takva situacija ne može se izjednačiti s onom u kojoj je zakonodavna ili izvršna vlast namjeravala zadirati u ovlasti nacionalnog regulatornog tijela ili ugroziti njegovu nadležnost za određivanje ili odobravanje tarifnih metodologija.
68.      Naposljetku, napominjem da se, čak i pod pretpostavkom da se zaključi da su troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge, koji se namjeravaju prenijeti na krajnje kupce, obuhvaćeni zadaćama nacionalnih regulatornih tijela, u sudskoj praksi Suda priznaje da u određenim slučajevima, čak i u područjima koja su u nadležnosti nacionalnog regulatornog tijela, kad država članica izvršava ovlasti u pogledu uspostavljanja svoje energetske politike, to može imati posljedice na operativne troškove elektroenergetske mreže a da pritom takvo djelovanje samo po sebi nije neusklađeno s člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2019/944(50).
69.      U tom pogledu napominjem da je, u okviru spora koji se odnosi na usklađenost s Direktivom 2009/73/EZ(51) nacionalnog propisa koji se u biti sastoji od intervencije države u cijene prirodnog plina, Sud odlučio da članak 3. stavke 1. do 3. te direktive(52), u vezi s člancima 36. i 38. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da mu se ne protivi propis države članice koji predviđa da troškove koji proizlaze iz obveza skladištenja prirodnog plina, koje su određene poduzećima za prirodni plin kako bi se osigurala sigurna i redovita opskrba prirodnim plinom u toj državi članici, snose u cijelosti kupci tih poduzeća, koji mogu biti fizičke osobe, ako se tim propisom nastoji ostvariti cilj od općeg gospodarskog interesa, poštuje načelo proporcionalnosti i ako su obveze javne usluge koje predviđa jasno definirane, transparentne, nediskriminirajuće i provjerljive te Unijinim poduzećima za plin jamče jednakost pristupa nacionalnim potrošačima(53).
70.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo pitanje odgovori tako da članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe 2019/943
i članak 57. stavke 4. i 5. te članak 59. stavak 1. točku (a) Direktive 2019/944 treba tumačiti na način da im se ne protivi to da se u naknade za pristup mreži uračunaju troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje je država članica naložila operatoru sustava na temelju članka 9. stavka 2. Direktive 2019/944 i koji se ne financiraju porezima, pristojbama, subvencijama, doprinosima ili naknadama, pod uvjetom da ti troškovi nisu uključeni u metodologiju za određivanje tih naknada i da se jasno razlikuju od navedenih naknada.
B.      Drugo prethodno pitanje
71.      Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 18. stavak 1. prvi podstavak prvu rečenicu Uredbe 2019/943 tumačiti na način da mu se protivi to da nacionalno regulatorno tijelo utvrdi tarifnu metodologiju za distribuciju električne energije u okviru koje se u odnosu na znatan dio troškova ODS-ova koji podliježu regulaciji prihoda upotrebljava metoda koja se temelji na kretanju povijesnih troškova (u sklopu koje se prihodi tako utvrđuju pomoću troškova iz proteklog razdoblja) ili primjenu te metode valja poduprijeti time da se visina povijesnih troškova ispita s obzirom na njihovu učinkovitost.
72.      Najprije napominjem da se tumačenje koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev odnosi samo na članak 18. stavak 1. prvi podstavak prvu rečenicu Uredbe 2019/943, kojim se nalaže da naknade za pristup mrežama moraju odražavati troškove ODS-ova u mjeri u kojoj se podudaraju s troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog ODS-a. Međutim, kako bi se tom sudu dao koristan odgovor, smatram da to pitanje valja preoblikovati tako da se u njemu ne upućuje na stavak 1. tog članka 18., nego na njegove stavke 2. i 8.
73.      U tom pogledu podsjećam na to da se u članku 18. Uredbe 2019/943 navode opća načela primjenjiva na određivanje i odobravanje tarifa za pristup mrežama, koje osobito moraju odražavati troškove, poticati integraciju tržišta i jamčiti sigurnost opskrbe te podupirati učinkovito korištenje postojeće mreže odgovarajućim cjenovnim signalima upućenima korisnicima.
74.      Kao prvo, ističem da se člankom 18. te uredbe ne nalaže posebna tarifna metodologija za distribuciju električne energije koju je nacionalno regulatorno tijelo dužno primjenjivati. Stoga to tijelo ima zadaću izraditi metodologiju koja ispunjava sve zahtjeve predviđene člankom 18. navedene uredbe, uključujući zahtjev povezan s učinkovitosti troškova(54). Osim toga, s obzirom na složenu i tehničku prirodu njegove zadaće, to tijelo treba raspolagati širokom marginom prosudbe za utvrđivanje te metodologije(55). U tom kontekstu, margina prosudbe kojom raspolaže navedeno tijelo mora mu omogućiti da utvrđenu metodologiju i načine izračuna prilagodi ovisno o parametrima koje smatra potrebnima s obzirom na ciljeve koji su zadani pravom Unije i mjerodavnim nacionalnim propisima, također i tako da u obzir uzme posebne uvjete koji postoje na nacionalnom tržištu električne energije(56).
75.      Kao drugo, utvrđujem da puka činjenica da se metodologija koju je utvrdilo nacionalno regulatorno tijelo djelomično temelji na povijesnim podacima, koji se upotrebljavaju kao polazišna točka za procjenu budućih troškova nekog ODS-a(57), ne može sama po sebi dovesti do neusklađenosti te metodologije s člankom 18. te uredbe(58). To je osobito slučaj kad ta metodologija ne isključuje, kao što se čini da je to ovdje slučaj, uzimanje u obzir čimbenikâ prilagodbe povijesnih troškova ili dodatnih kriterija, pri čemu se uvažava činjenica da se buduća kretanja na tržištu mogu razlikovati od onih u prošlosti.
76.      Kao treće, kao što to proizlazi iz članka 18. stavaka 1., 2. i 8. Uredbe 2019/943, kako bi tarifna metodologija bila u skladu s tom odredbom, ona mora sadržavati elemente kojima se operatora sustava potiče na kratkoročno i dugoročno poboljšanje učinkovitosti troškova i ulaganjâ. Osim toga, važno je pojasniti da nacionalno regulatorno tijelo u okviru svoje široke diskrecijske ovlasti, na koju se podsjeća u točki 74. ovog mišljenja, može osigurati gospodarsku učinkovitost ODS-ova na različite načine.
77.      U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da tarifna metodologija koju je utvrdio VREG sadržava čimbenike prilagodbe kojima se nastoji zajamčiti poboljšanje opće učinkovitosti, uključujući energetsku učinkovitost sustava, te se njome također predviđa oblik nadzora troškova nastalih tužiteljima ODS, koji se prenose u tarife za električnu energiju(59).
78.      Kao četvrto, napominjem da, iako sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti metode koju je primijenio VREG sa zahtjevom navedenim u članku 18. stavku 1. prvom podstavku Uredbe 2019/943, u skladu s kojim se troškovi koji se mogu prenijeti moraju podudarati s „troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog operatora mreže”, to je pitanje u biti i dalje teoretsko jer se taj sud nije izjasnio o detaljnoj argumentaciji koju su tužitelji ODS i VREG iznijeli u pogledu različitih parametara i modaliteta tarifne metodologije koju je utvrdio VREG(60).
79.      Također mi se čini da je u tom pogledu važno naglasiti da, iako je Sud nadležan za tumačenje odredbi prava Unije, njegova zadaća nije da in abstracto ocijeni različite parametre metodologije koju je utvrdio VREG niti da sam odredi konkretnu metodologiju koju je to tijelo dužno primijeniti, kao ni da odluči o prikladnosti zamjenskih kriterija koji su se mogli upotrijebiti u ovom slučaju. Naime, utvrđivanje prikladne metodologije ovisi o skupu činjeničnih elemenata i tehničkih parametara kojima Sud ne raspolaže te je ta konkretna ocjena u svakom slučaju u isključivoj nadležnosti suda koji je uputio zahtjev. Iz toga slijedi da je na potonjem sudu da provjeri ispunjava li tarifna metodologija koja se osporava u ovom slučaju zahtjeve predviđene člankom 18. Uredbe 2019/943, s obzirom na sve činjenične elemente kojima raspolaže.
80.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na drugo pitanje odgovori tako da članak 18. Uredbe 2019/943 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da nacionalno regulatorno tijelo utvrdi tarifnu metodologiju za distribuciju električne energije u okviru koje se upotrebljava metoda koja se temelji na kretanju povijesnih troškova, u mjeri u kojoj se tom metodologijom predviđaju čimbenici koji omogućuju da se ti podaci, po potrebi, prilagode troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog ODS-a. Na nacionalnom je regulatornom tijelu, pod nadzorom nacionalnih sudova, da utvrdi prikladnost metode primijenjene u svrhu tog izračuna, na temelju relevantnih činjenica, uz poštovanje općih načela za utvrđivanje tarifa uspostavljenih tom odredbom.
C.      Treće prethodno pitanje
81.      Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li, kako bi izbjegao situaciju pravne nesigurnosti, privremeno zadržati na snazi učinke nacionalne odredbe, kao što je članak 4.1.32. stavak 1. točka 10. Uredbe o energiji, i/ili sporne odluke, ako se s obzirom na presudu Suda donesenu povodom zahtjeva za prethodnu odluku utvrdi da one nisu u skladu s pravom Unije.
82.      U tom pogledu, i kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, to bi pitanje bilo relevantno samo u slučaju da, s obzirom na odgovore na prva dva prethodna pitanja, taj sud odluči poništiti Uredbu o energiji i/ili spornu odluku jer jedan i/ili drugi akt nisu u skladu s pravom Unije.
83.      S obzirom na odgovore koje predlažem na prvo i drugo prethodno pitanje, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje.
V.      Zaključak
84.      S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio hof van beroep te Brussel (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) odgovori na sljedeći način:
1.      Članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije, kao i članak 57. stavke 4. i 5. te članak 59. stavak 1. točku (a) Direktive (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi to da se u naknade za pristup mreži uračunaju troškovi povezani s ispunjavanjem obveza pružanja javne usluge koje je država članica naložila operatoru sustava na temelju članka 9. stavka 2. Direktive 2019/944 i koji se ne financiraju porezima, pristojbama, subvencijama, doprinosima ili naknadama, pod uvjetom da ti troškovi nisu uključeni u metodologiju za određivanje tih naknada i da se jasno razlikuju od navedenih naknada.
2.      Članak 18. stavak 1. prvi podstavak drugu rečenicu Uredbe 2019/943
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi to da nacionalno regulatorno tijelo utvrdi tarifnu metodologiju za distribuciju električne energije u okviru koje se upotrebljava metoda koja se temelji na kretanju povijesnih troškova, u mjeri u kojoj se tom metodologijom predviđaju čimbenici koji omogućuju da se ti podaci, po potrebi, prilagode troškovima učinkovitog i strukturno usporedivog ODS-a. Na nacionalnom je regulatornom tijelu, pod nadzorom nacionalnih sudova, da utvrdi prikladnost metode primijenjene u svrhu tog izračuna, na temelju relevantnih činjenica, uz poštovanje općih načela za utvrđivanje tarifa uspostavljenih člankom 18. te uredbe.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54. i ispravak SL 2024./90205, L). Valja napomenuti da je ova uredba izmijenjena u nekoliko navrata, 23. lipnja 2022. i 16. srpnja 2024. Međutim, budući da je sud koji je uputio zahtjev utvrdio da su relevantne odredbe početnog teksta uredbe, ovo će se mišljenje temeljiti na tom tekstu, uz napomenu da naknadne izmjene ne utječu na ovdje izloženu analizu.
3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o energetskoj učinkovitosti, izmjeni direktiva 2009/125/EZ i 2010/30/EU i stavljanju izvan snage direktiva 2004/8/EZ i 2006/32/EZ (SL 2012., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 202.)
4      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i izmjeni Direktive 2012/27/EU (SL 2019., L 158, str. 125. i ispravak SL 2025./90536, L)
5      Belgisch Staatsblad od 7. srpnja 2009., str. 46192.
6      Konkretnije, endogeni troškovi podijeljeni su u tri glavne sastavnice, odnosno, kao prvo, troškove amortizacije, kao drugo, operativne troškove, uključujući izdatke i prihode obuhvaćene rubrikama minimalnog standardiziranog računovodstvenog plana i, kao treće, troškove uloženog kapitala.
7      Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu upućuje na presude od 5. listopada 2023., Osteopathie Van Hauwermeiren (C-355/22, EU:C:2023:737, t. 30.) i od 12. rujna 2024., Casino de Spa i dr. (C-741/22, EU:C:2024:732, t. 52., 53. i 58. do 62. i navedena sudska praksa).
8      Naime, prema VREG-ovu mišljenju, za izradu nove tarifne metodologije potrebno je najmanje dvije godine, tijekom kojih operatori sustava mogu financirati svoje obveze pružanja javne usluge a da pritom ne raspolažu odgovarajućim prihodima, što može utjecati na njihovu solventnost. Usto, izostanak privremenog zadržavanja učinaka na snazi mogao bi dovesti do retroaktivnih ispravaka računa.
9      Vidjeti osobito presudu od 1. kolovoza 2025., Tiberis Holding (C-514/23, u daljnjem tekstu: presuda Tiberis Holding, EU:C:2025:597, t. 33. i navedena sudska praksa).
10      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 35. i navedena sudska praksa).
11      Odobrenje državne potpore u skladu s člancima 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) – Slučajevi u kojima Komisija nema primjedbi (SL 2018., C 360, str. 1. Ta je odluka dostupna na engleskom jeziku na Komisijinoj internetskoj stranici na sljedećoj adresi: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Osim toga, važno je napomenuti da je Komisijina odluka o odobrenju i dalje primjenjiva jer je odobrenje izdano na razdoblje od 10 godina, u skladu s uvodnom izjavom 7. te odluke.
13      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 39. i navedena sudska praksa).
14      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 40. i navedena sudska praksa).
15      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 41. i navedena sudska praksa). Vidjeti i presudu od 11. rujna 2025., Austrija/Komisija (Nuklearna elektrana Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, t. 52. do 55., 70. i 71. i navedena sudska praksa).
16      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 42. i navedena sudska praksa).
17      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.)
18      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82. i ispravci SL 2020., L 311, str. 11.; SL 2022., L 41, str. 37.; SL 2023./90078, L; SL 2025./90026, L; SL 2025./90854, L)
19      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 44. do 50. i navedena sudska praksa).
20      Vidjeti presudu Tiberis Holding (t. 51. do 62. i navedena sudska praksa).
21      Glavna obilježja predmetnog programa potpore obnovljivoj energiji mogu se sažeti na sljedeći način. Proizvođačima električne energije koji koriste obnovljive izvore ili kogeneraciju dodjeljuju se certifikati za svaku jedinicu proizvedene energije. Opskrbljivači električne energije ili nositelji pristupa mreži podliježu godišnjoj obvezi posjedovanja i predaje određenog broja certifikata, proporcionalno njihovu obujmu opskrbe, a u suprotnom su dužni platiti kaznu. Certifikatima se, u načelu, trguje na tržištu, a njihovu cijenu određuje međuodnos ponude i potražnje. U slučaju da se za određene certifikate ne pronađe kupac na tom tržištu, ODS-ovi, koji su zakonski obvezni kupiti ih po zajamčenoj minimalnoj cijeni, interveniraju kako bi stabilizirali tržište. Troškovi koje ODS-ovi imaju u ispunjavanju te obveze kupnje potom se prenose na potrošače putem mrežnih tarifa.
Kad je riječ o zadaći povjerenoj ODS-ovima u okviru funkcioniranja programa potpore o kojem je riječ, vidjeti uvodne izjave 8., 9., 36. i 75. Komisijine odluke o odobrenju.
22      Vidjeti uvodnu izjavu 75. Komisijine odluke o odobrenju.
23      Iz uvodne izjave 36. Komisijine odluke o odobrenju proizlazi da je na tržište o kojem je riječ u to vrijeme postojao višak certifikata, što je dovelo do česte primjene obveze kupnje koja se nalaže ODS-ovima. Štoviše, čini se da je to utvrđenje potvrđeno i odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, u kojoj se navodi da se predmetne isplate odnose na osobito velike iznose što je
okolnost koja opravdava, po potrebi, vremensko ograničavanje učinaka buduće presude, u slučaju da odgovori Suda dovedu do utvrđenja da je program potpore o kojem je riječ u glavnom postupku nespojiv s pravom Unije. Vidjeti u tom pogledu točku 22. ovog mišljenja.
24      Nijedna od stranaka u postupku ne osporava, s obzirom na druge odredbe prava Unije, mogućnost da Kraljevina Belgija naloži obveze pružanja javne usluge o kojima je riječ. Isto vrijedi i za načine financiranja koji se predviđaju tim obvezama pružanja javne usluge te za mogućnosti da ODS-ovi prenesu povezane troškove na krajnje potrošače.
Kao što je to potvrđeno na raspravi, važnost prvog prethodnog pitanja tiče se načina na koji se troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge moraju uračunati u tarife za električnu energiju, kao i na posljedice njihova uključivanja u mrežne tarife, pri čemu se ni na koji način ne dovodi u pitanje postojanje tih obveza pružanja javne usluge
ili načina njihova financiranja, uključujući mogućnost prevaljivanja troškova koji iz toga proizlaze na krajnje potrošače.
25      Naime, prvo prethodno pitanje odnosi se na to mogu li se troškovi povezani s otkupom tih zelenih certifikata prenijeti u mrežne tarife s obzirom na članak 18. stavak 1. Uredbe 2019/943. Osim toga, ni iz jednog elementa spisa kojim raspolaže Sud ne proizlazi da sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem nastoji dovesti u pitanje mehanizam otkupa zelenih certifikata ili pak načine njegova financiranja.
26      Naime, odredba koja se primjenjivala vrijeme donošenja Komisijine odluke o odobrenju, odnosno članak 14. Uredbe (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (SL 2009., L 211, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 18.), bila je drukčije sročena i nije sadržavala takvu zabranu.
27      Vidjeti presude Tiberis Holding (t. 58., 60. i 61.) i od 12. siječnja 2023., DOBELES HES (C-702/20 i C-17/21, EU:C:2023:1, t. 60. i 61.).
28      Presuda od 1. kolovoza 2025., Alace i Canpelli (C-758/24 i C-759/24, EU:C:2025:591, t. 91. i navedena sudska praksa)
29      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o europskoj statistici cijena prirodnog plina i električne energije te stavljanju izvan snage Direktive 2008/92/EZ (SL 2016., L 311, str. 1.). U Prilogu II. toj uredbi pojašnjava se da mrežna cijena uključuje, među ostalim, tarife za prijenos i distribuciju. Usto, „porezi, pristojbe, doprinosi i naknade” također obuhvaćaju poreze, pristojbe, doprinose ili naknade povezane s poticanjem upotrebe obnovljivih izvora energije, energetske učinkovitosti i kogeneracijske proizvodnje toplinske i električne energije.
30      U tom pogledu pojašnjavam da se u članku 2. točki 57. Direktive 2019/944 pojam „elektroenergetsko poduzeće” definira široko, tako da se obveze pružanja javne usluge iz članka 9. te direktive koje se nalažu elektroenergetskim poduzećima mogu odnositi na operatore sustava i na druga poduzeća u sektoru električne energije.
31      Dok se pojam „naknade” upotrebljava u članku 18. stavku 1. Uredbe 2019/943 kako bi se odredili troškovi povezani s prijenosnim i distribucijskim sustavom za električnu energiju, za određivanje istih troškova u Prilogu II. Uredbi 2016/1952, na koji se upućuje u točki 3. Priloga I. Direktivi 2019/944, upotrebljava se pojam „tarifa”. Isto vrijedi kad je riječ o članku 59. stavku 1. točki (a) te direktive, u kojem se upućuje na „tarife” za prijenos i distribuciju, a da se pritom ne navode naknade za pristup mreži iz članka 18. stavka 1. Uredbe 2019/943. Valja utvrditi i da se pojam „naknada” upotrebljava za opis troškova povezanih s mrežom (u smislu članka 18. stavka 1. te uredbe) i za opis troškova povezanih s obvezama pružanja javne usluge (u okviru treće tarifne sastavnice koja se predviđa u točki 3. Priloga I. Direktivi 2019/944 i Prilogu II. Uredbi 2016/1952). U tom pogledu ističem da su sve stranke postupka na raspravi potvrdile da pojmove „tarife” i „naknade”, prema njihovu mišljenju, treba smatrati istoznačnicama.
32      To podrazumijeva, među ostalim, određivanje načina na koje se nadoknađuju troškovi proizišli iz njihova ispunjavanja.
33      To ne isključuje da se određene obveze pružanja javne usluge ispunjavaju u obliku naknada povezanih s upravljanjem mrežom ili njezinim korištenjem, koje su stoga obuhvaćene područjem primjene članka 18. stavka 1. Uredbe 2019/943, osobito ako se njima nastoje pokriti troškovi povezani s ulaganjima koja su potrebna za poboljšanje ili zaštitu mreže, ili pak s priključenjem kupaca koji se nalaze u ruralnim ili udaljenim područjima.
34      U tom pogledu napominjem da, u skladu s člankom 18. stavcima 9. i 10. Uredbe 2019/943, Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) izrađuje izvješće o najboljoj praksi u području tarifnih metodologija za prijenos i distribuciju. U posljednjoj verziji tog izvješća navodi se da „troškovi koji nisu povezani s korištenjem mreže mogu iskriviti tarifne signale mreže i/ili uzrokovati poremećaje na tržištu električne energije”. Vidjeti ACER-ovo izvješće o praksama u području mrežnih tarifa, naslovljeno „Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe”, od 26. ožujka 2025. (u daljnjem tekstu: ACER-ovo izvješće), koje je dostupno samo na engleskom jeziku na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, osobito str. 29., t. 85.
35      Vidjeti točku 49. ovog mišljenja.
36      VREG i Komisija, koji su prvotno u svojim pisanim očitovanjima tvrdili da uključivanje troškova povezanih s obvezama pružanja javne usluge u naknade za pristup mreži dovodi do neusklađenosti, kad je riječ o VREG-u, s člankom 18. stavkom 1. Uredbe 2019/943 i, kad je riječ o Komisiji, s člankom 57. stavcima 4. i 5. te člankom 59. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2019/944, na raspravi su potvrdili da se troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge mogu u potpunosti prenijeti na krajnje potrošače u okviru treće tarifne sastavnice.
37      Vidjeti točku 49. ovog mišljenja.
38      Iako se sud koji je uputio zahtjev nije izjasnio o tom pitanju, stajališta stranaka razlikuju se u pogledu načina na koji su troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge stvarno uključeni u mrežne tarife i u pogledu postojanja stvarne drukčije tarife za obveze pružanja javne usluge u Flandriji te točnog načina na koji se uračunavaju ti troškovi. Tužitelji ODS i belgijska vlada tvrde da postoji zasebna „posebna tarifa” za obveze pružanja javne usluge i da troškovi povezani s tim obvezama pružanja javne usluge ni na koji način ne utječu na metodologiju izračuna naknada za mrežu. Međutim, VREG osporava tu tvrdnju i smatra da se na troškove povezane s obvezama pružanja javne usluge ne primjenjuje zasebna tarifa.
39      To vrijedi tim više jer se prethodno navedene odredbe prava Unije ne razlikuju po svojoj jasnoći, kao što je to navedeno u točki 51. ovog mišljenja.
40      To bi bio slučaj kad bi se troškovi koji se odnose na obveze pružanja javne usluge, iako su formalno povezani s „naknadama za pristup mreži”, uračunavali odvojeno od tih naknada.
41      U tom pogledu ističem da iz ACER-ova izvješća, na koje se pozivaju VREG, tužitelji ODS i belgijska vlada, proizlazi da su u Flandriji, kao i u većini država članica, troškovi koji nisu povezani s mrežom jasno odvojeni od drugih troškova ili naknada povezanih s mrežom. Vidjeti u tom pogledu točku 63. tog izvješća i tablicu 4. koja mu je priložena te tablicu 59. iz Priloga I., osobito str. 111. Prilog je dostupan samo na engleskom jeziku na sljedećoj poveznici: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Iako ACER u navedenom izvješću naglašava da su u određenim državama članicama, među kojima su Kraljevina Belgija, Irska i Slovačka Republika, troškovi koji nisu povezani s mrežom uključeni u mrežne tarife te nisu jasno odvojeni u računu, čini se da se ta napomena ne primjenjuje na cijelo belgijsko državno područje, nego samo na regiju Bruxelles. Vidjeti u tom pogledu ACER-ovo izvješće, str. 29., t. 85. i tablicu 59. iz Priloga I., str. 111.
42      Komisija smatra da prvo prethodno pitanje treba shvatiti na način da se njime želi utvrditi je li nacionalni zakonodavac nadležan za donošenje odredbi kojima se nacionalno regulatorno tijelo obvezuje da prilikom određivanja tarifa uzme u obzir troškove povezane s obvezama pružanja javne usluge. Prema njezinu mišljenju, s obzirom na članak 57. stavke 4. i 5. te članak 59. stavak 1. točku (a) Direktive 2019/944, nije moguće dopustiti nacionalne regulatorne mjere u kojima se nalaze detaljne odredbe kojima se konkretno utvrđuju elementi koji podliježu diskrecijskoj odluci nacionalnog regulatornog tijela, poput razine tarifa elektroenergetske mreže ili konkretnih metodologija njihova izračuna.
43      Vidjeti u tom smislu presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Njemačka (Prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:662, t. 108. i 109. i navedenu sudsku praksu).
44      Vidjeti presudu od 6. ožujka 2025., Alajärven Sähkö i dr. (C-48/23, u daljnjem tekstu: presuda Alajärven Sähkö i dr., EU:C:2025:144, t. 30. i navedena sudska praksa).
45      Vidjeti presudu Alajärven Sähkö i dr., (t. 32. i 39. i navedena sudska praksa).
46      Naknade povezane s obvezama pružanja javne usluge zapravo su slične „klasičnom” mehanizmu potpore koji države članice upotrebljavaju, među ostalim instrumentima, u okviru programa državnih potpora za energiju iz obnovljivih izvora.
47      Međutim, kao što je to utvrđeno u točkama 50. i 56. ovog mišljenja, troškovi povezani s obvezama pružanja javne usluge kojima se potiče upotreba energije iz obnovljivih izvora načelno su obuhvaćeni potonjom kategorijom.
48      U tom pogledu podsjećam na to da se u okviru ovog predmeta Uredbom o energiji predviđa da prenošenje troškova koje izvršavaju operatori sustava treba provesti pod kontrolom flamanskog energetskog regulatora. U skladu s pisanim i usmenim očitovanjima VREG-a i belgijske vlade, kontrola koju provodi VREG osobito se odnosi na provjeru veze između tih troškova i obveza pružanja javne usluge, kao i na razumnost tih obveza.
49      To bi osobito mogao biti slučaj kada takva pitanja uključuju tehničke aspekte koji zahtijevaju složene procjene.
50      Vidjeti presudu Alajärven Sähkö i dr., (t. 40.). Vidjeti i moje mišljenje u tom predmetu (C-48/23, EU:C:2024:695, t. 52. i 53.).
51      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)
52      Odredbe izrijekom odgovaraju članku 9. stavcima 1. do 3. Direktive 2019/944.
53      Vidjeti presudu od 30. travnja 2020., Оvergas Mreži i Balgarska gazova asociacia (C-5/19, EU:C:2020:343, t. 88.).
Vidjeti i presudu od 16. srpnja 2020., Komisija/Mađarska (Naknade za pristup mrežama transporta električne energije i prirodnog plina) (C‑771/18, EU:C:2020:584, t. 47. do 53.).
54      Budući da se Uredbom 2019/943 ne predviđaju konkretnije odredbe o primjenjivoj metodologiji za procjenu i podupiranje učinkovitosti, utvrđivanje takve metodologije zadaća je nacionalnog regulatornog tijela, u skladu s člankom 59. Direktive 2019/944.
55      Vidjeti po analogiji presudu od 23. listopada 2025., Gaso i Conexus Baltic Grid (C-87/24, EU:C:2025:826, t. 81.). Vidjeti i moje mišljenje u tom predmetu (C-87/24, EU:C:2025:249, t. 65.).
56      To je osobito slučaj kad se od nacionalnog regulatornog tijela traži da provede prospektivne gospodarske analize čiji je cilj utvrditi vjerojatnost određenih kretanja na relevantnom tržištu u predvidljivom razdoblju. Podrazumijeva se da su takve prospektivne analize najčešće složene i da su nužno neizvjesnije od ex post analiza.
Vidjeti, po analogiji, u području koncentracija, presudu od 13. srpnja 2023., Komisija/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, t. 82. i 83.).
57      Valja pojasniti da većina nacionalnih regulatornih tijela u Uniji u okviru regulacije prihoda ODS-ova primjenjuje metodologije koje se temelje na povijesnim troškovima kako bi odredila svoje mrežne tarife. Vidjeti u tom pogledu Izvješće Vijeća europskih energetskih regulatora (CEER) iz 2023. o regulatornim okvirima za europske energetske mreže, naslovljeno „Regulatory Frameworks for European Energy Networks” od 21. veljače 2024., dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, osobito t. 166.
58      U tom pogledu valja istaknuti da se člankom 18. stavkom 4. točkom (b) Uredbe 2019/943 predviđa da su, pri određivanju naknada za pristup mrežama, jedan od elemenata koje treba uzeti u obzir „isplate koje se očekuju u budućim razdobljima, procijenjene na temelju ranijih razdoblja”.
59      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se tarifnom metodologijom koju je utvrdio VREG predviđa, među ostalim, nadzor koji on provodi u odnosu na razumnost troškova koje su prijavili ODS-ovi (koji uključuje, među ostalim, provjeru toga jesu li troškovi opravdani s gledišta korisnikâ distribucijskog sustava ili općeg interesa te jesu li se mogli izbjeći). Osim toga, VREG primjenjuje gornju granicu prihoda na endogene troškove, što stoga predstavlja poticaj za učinkovitost. Vidjeti i točku 17. ovog mišljenja.
60      Sud koji je uputio zahtjev ističe, među ostalim, da se čini da metoda koju je primijenio VREG ne uključuje mehanizam koji omogućuje provjeru opravdanosti i nužnosti troškova koje su ODS-ovi snosili tijekom referentnog razdoblja. Pod pretpostavkom da su flamanski ODS-ovi u ovom slučaju bili neučinkoviti, o čemu se taj sud, kao što to sam priznaje, ne može izjasniti u ovoj fazi, čini se da se tom tarifnom metodologijom, prema mišljenju navedenog suda, ne može otkriti takva situacija niti spriječiti da se prekomjerni troškovi prenesu na krajnje korisnike primjenom previsokih tarifa. Radi cjelovitosti navodim da tužitelji ODS, u skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i iako se u načelu ne protive upotrebi povijesnih troškova kao polazišne točke za izračun tarifa, osporavaju metodologiju koju je utvrdio VREG jer ona dovodi do opasnosti, ne od toga da se njihovi troškovi „precijene”, kao što to smatra taj sud, nego do toga da se „podcijene” njihovi stvarni troškovi (što bi stoga podrazumijevalo dodjelu preniskog prihoda tim ODS-ovima). Tužitelji ODS-ovi također naglašavaju da povijesni podaci na kojima počiva metodologija koju primjenjuje VREG ne odražava nužno stvarne troškove koji su plaćeni, osobito u slučaju nepredviđenih šokova ili događaja koji su doveli do velikih fluktuacija na tržištu.