62010CC0244_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V projednávaných věcech se má Soudní dvůr vyjádřit k působnosti podmínky uvedené v článku 22a směrnice Rady 89/552/EHS(2), podle níž televizní vysílání šířené z členského státu nesmí obsahovat podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti.
2. Bundesverwaltungsgericht (Německo) se táže, zda má být tato podmínka vykládána v tom smyslu, že zahrnuje požadavek stanovený německým právem, podle něhož televizní vysílání nesmí narušovat porozumění mezi národy.
3. Význam této otázky souvisí s okolností, že podle systému stanoveného směrnicí nesmí členský stát bránit dalšímu přenosu televizního vysílání z jiného členského státu z důvodu, který spadá do oblastí upravených směrnicí, ledaže jsou dány zvláštní podmínky stanovené směrnicí a tento členský stát již oznámil Evropské komisi opatření, která zamýšlí přijmout.
4. Uvedená otázka vychází ze zákazu šíření vysílání dánského televizního kanálu v Německu, který byl odůvodněn tím, že toto vysílání oslavuje Kurdskou stranu pracujících (PKK), a narušuje tak porozumění mezi národy ve smyslu německého zákona, ačkoliv příslušné dánské orgány usoudily, že uvedené vysílání neporušuje článek 22a směrnice.
5. V tomto stanovisku uvedu, proč je třeba zákaz jakéhokoliv podněcování k nenávisti z důvodu rasy a národnosti uvedený v článku 22a směrnice z hlediska sémantického chápat v tom smyslu, že zakazuje rovněž vysílání, která tím, že oslavují skupinu označenou Evropskou unií za „teroristickou“, mohou vyvolat nepřátelské nebo odmítavé reakce mezi komunitami s odlišným etnickým nebo kulturním původem.
6. Uvedu rovněž, že tento výklad nejvíce odpovídá cíli směrnice, jímž je zajistit svobodu šíření televizního vysílání odstraněním překážek vyplývajících z rozdílů vnitrostátních právních předpisů v oblasti ochrany veřejného pořádku stran vysílání diskriminační povahy.
I – Právní rámec
A – Směrnice
7. Směrnice vychází z konstatování, že rozdíly v právní úpravě členských států týkající se televizního vysílání mohou bránit volnému pohybu vysílání v Evropském společenství a že tato omezení musí být podle Smlouvy o ES zrušena(3) . Jejím cílem je tedy harmonizace, která je nezbytná a dostačující k tomu, aby zajistila tento volný pohyb(4) .
8. Volný pohyb televizního vysílání dále představuje podle osmého bodu odůvodnění směrnice zvláštní projev čl. 10 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané dne 4 listopadu 1950 v Římě (dále jen „EÚLP“), v právu Společenství(5) .
9. Směrnice vychází ze „zásady členského státu původu“, která je jiným vyjádřením zásady vzájemného uznávání, podle níž, jak uvádí dvanáctý bod odůvodnění směrnice, je nezbytné a dostatečné, aby všechna vysílání dodržovala právní předpisy členského státu, ve kterém jsou provozována.
10. Čtrnáctý a patnáctý bod odůvodnění směrnice upřesňují:
„vzhledem k tomu, že v rámci společného trhu je nezbytné, aby všechna vysílání provozovaná ve Společenství a určená k příjmu uvnitř Společenství, a zejména ta, která jsou určena pro jiný členský stát, byla v souladu s právními předpisy členského státu původu vztahujícími se na vysílání určené veřejnosti v tomto členském státu a rovněž s touto směrnicí;
vzhledem k tomu, že povinnost členského státu původu ujistit se, že vysílání je provozováno v souladu s vnitrostátními právními předpisy koordinovanými touto směrnicí, je s ohledem na právo Společenství dostatečná k zabezpečení volného pohybu vysílání, aniž by bylo nezbytné v přijímajících členských státech provádět ze stejných důvodů další kontrolu; že nicméně přijímající členský stát může výjimečně a za daných podmínek prozatímně pozastavit další přenos televizního vysílání.“
11. Záměr zákonodárce Společenství vyjádřený v těchto bodech odůvodnění je v normativních ustanoveních směrnice proveden následujícím způsobem.
12. Podle čl. 2 odst. 1 směrnice každý členský stát zabezpečí, aby veškeré šíření televizního vysílání zajišťované subjekty televizního vysílání, které spadají do jeho pravomoci, bylo v souladu s právními předpisy vztahujícími se na vysílání určené veřejnosti v dotyčném členském státě.
13. Subjekt televizního vysílání je v čl. 1 písm. b) směrnice definován jako fyzická nebo právnická osoba, která má redakční odpovědnost za skladbu televizních pořadů ve smyslu písmene a) uvedeného článku a tyto pořady vysílá nebo dává vysílat třetí osobou.
14. Podle čl. 2 odst. 2 a 3 směrnice do pravomoci členského státu spadají ty subjekty televizního vysílání, které jsou v tomto členském státě usazeny, to znamená ty, které mají v tomto členském státě své skutečné sídlo a jejichž redakční rozhodnutí o programové skladbě jsou přijímána v tomto členském státě.
15. Podle čl. 3 odst. 2 směrnice členské státy zajistí vhodnými prostředky v rámci svých právních předpisů, aby subjekty televizního vysílání, které spadají do jejich pravomoci, dodržovaly tuto směrnici.
16. Článek 2a směrnice zní následovně:
„1. Členské státy zajišťují svobodu příjmu a nebrání dalšímu přenosu televizního vysílání z jiných členských států na svém území z důvodů, které spadají do oblastí upravených touto směrnicí.
2. Členské státy se mohou přechodně odchýlit od odstavce 1, jsou-li splněny tyto podmínky:
a) televizní vysílání z jiného členského státu zřejmým, závažným a hrubým způsobem porušuje čl. 22 odst. 1 nebo 2 nebo článek 22a;
b) subjekt televizního vysílání během předchozích dvanácti měsíců již nejméně dvakrát porušil písmeno a);
c) dotyčný členský stát písemně oznámil subjektu televizního vysílání a Komisi údajná porušení a opatření, která zamýšlí přijmout v případě opětovného porušení;
d) konzultace s členským státem, z něhož se vysílá, a Komisí nevedla ve lhůtě čtrnácti dnů od oznámení podle písmene c) ke smírnému řešení a údajné porušení trvá.
Komise rozhodne ve lhůtě dvou měsíců ode dne oznámení opatření přijatých členským státem o slučitelnosti těchto opatření s právem Společenství. V případě záporného rozhodnutí musí členský stát uvedená opatření neprodleně ukončit.
3. Odstavec 2 nevylučuje uplatnění jiného postupu, opravného prostředku nebo sankcí při dotyčném porušení v členském státě, do jehož pravomoci subjekt televizního vysílání spadá.“
17. Články 22 a 22a směrnice jsou součástí kapitoly V, nadepsané „Ochrana dětí a mladistvých a veřejný pořádek“. Stanoví toto:
„Článek 22
1. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby vysílání subjektů televizního vysílání, které spadají do jejich pravomoci, neobsahovalo pořady, které by mohly vážně poškodit tělesný, duševní nebo morální vývoj dětí a mladistvých, zejména takové pořady, které obsahují pornografické scény nebo bezdůvodné násilí.
[…]
Článek 22a
Členské státy dbají, aby vysílání neobsahovala podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti.“
Vnitrostátní právo
18. Zákon o sdruženích (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts) ze dne 5. srpna 1964(6) ve svém § 3 stanoví, že sdružení lze považovat za zakázané, jestliže rozhodnutím příslušných orgánů bylo stanoveno, že jeho cíle nebo činnost odporují trestněprávním předpisům nebo že je namířeno proti ústavnímu pořádku nebo myšlence porozumění mezi národy.
19. Ustanovení § 18 Vereinsgesetz ohledně zákazu sdružení se sídlem v zahraničí stanoví:
„Zákazy sdružení, které mají sídlo mimo územní působnost tohoto zákona, ale část organizace mají v rámci této působnosti, se vztahují pouze na část organizace v rámci této působnosti. Jestliže sdružení nemá v rámci územní působnosti tohoto zákona žádnou organizaci, vztahuje se zákaz […] na jeho činnost v rámci této působnosti.“
II – Skutkové okolnosti a předběžná otázka
20. Mesopotamia Broadcast A/S METV (dále jen „Mesopotamia Broadcast METV“) je holdingová akciová společnost podle dánského práva se sídlem v Dánsku. Je držitelkou několika dánských licencí k televiznímu vysílání a provozuje mimo jiné televizní kanál Roj TV A/S (dále jen „Roj TV“), který byl rovněž založen jako dánská akciová společnost.
21. Od 1. března 2004 je vysílání Roj TV probíhající převážně v kurdském jazyce šířeno prostřednictvím satelitu po celé Evropě, jakož i na Blízkém východě, zvláště v Turecku. Pořady pro Roj TV vyrábí produkční společnost VIKO se sídlem ve Wuppertalu (Německo), jakož i její vlastní produkční centra v Denderleeuw (Belgie).
22. V letech 2006 a 2007 se turecké orgány obrátily na dánský výbor pro rozhlasové a televizní vysílání, který je příslušný pro uplatňování místních právních předpisů provádějících směrnici, se stížnostmi, v nichž Roj TV vytýkaly, že svým vysíláním podporuje cíle PKK, jež byla Unií označena za „teroristickou“ organizaci.
23. Tento výbor v rozhodnutích ze dne 3. května 2007 a 23. dubna 2008 dospěl k závěru, že Roj TV neporušila dánské právní předpisy provádějící články 22 a 22a směrnice. V příspěvcích vysílání Roj TV, které byly předmětem stížností, se podle uvedeného výboru nepodněcuje k nenávisti na základě rasy, národnosti či náboženského vyznání. Tyto příspěvky podle něho přinášejí informace, zprávy a názory v rámci zpravodajských a diskusních pořadů. Vysílané záběry násilných událostí jsou odrazem násilí, k němuž v turecké společnosti a na kurdských územích skutečně dochází.
24. Německé ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 13. června 2008 zakázalo společnosti Mesopotamia Broadcast METV vyvíjet prostřednictvím Roj TV jakoukoliv činnost v oblasti působnosti Vereinsgesetz. Roj TV byl rovněž uložen zákaz činnosti.
25. Ministerstvo vnitra tyto zákazy odůvodnilo mimo jiné tím, že Roj TV ve svém vysílání schvaluje použití násilí k dosažení politických cílů PKK, jakož i ve vztazích mezi Turky a Kurdy, a narušuje tím porozumění mezi národy ve smyslu Vereinsgesetz.
26. Mesopotamia Broadcast METV, jakož i Roj TV tyto zákazy napadly u Bundesverwaltungsgericht.
27. Žalobkyně v původním řízení poukazují na to, že se na jejich přeshraniční činnost v oblasti televizního vysílání vztahuje směrnice a že podle ní může kontrolu nad touto činností vykonávat pouze Dánské království, na jehož území jsou usazeny.
28. Bundesverwaltungsgericht v předkládacím rozhodnutí uvádí, že pořady, které vysílá Mesopotamia Broadcast METV prostřednictvím Roj TV, skutečně oslavují ozbrojený boj vedený PKK proti Turecké republice, a spadají tak pod zákaz narušování porozumění mezi národy ve smyslu Vereinsgesetz.
29. Uvádí, že podle uvedeného zákona lze tento důvod zákazu použít, jestliže sdružení podporuje hnutí, které pácháním násilí narušuje mírové soužití národů.
30. Připomíná však, že podle směrnice není členský stát oprávněn zakázat další přenos vysílání z jiného členského státu z důvodu, který spadá do oblastí upravených touto směrnicí.
31. Bundesverwaltungsgericht se proto rozhodl přerušit řízení a položit v obou věcech Soudnímu dvoru otázku, „zda, a případně za jakých podmínek, spadá použití vnitrostátní prá vní normy upravující zákaz sdružení v důsledku narušení zásady porozumění mezi národy do oblasti upravené [směrnicí], a je tudíž na základě článku 2a této směrnice vyloučeno.“
32. Obě dvě věci byly spojeny usnesením ze dne 3. srpna 2010.
III – Posouzení
A – Úvodní poznámky
33. Před přezkoumáním položené otázky je třeba upřesnit její význam.
34. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a vysvětlení předložených účastníky řízení na jednání, důsledkem sporných opatření přijatých německými orgány je zákaz veškeré činnosti Roj TV v Německu, jakož i další veřejné šíření televizního vysílání této společnosti z Dánska na území Německa.
35. Mesopotamia Broadcast METV, která provozuje Roj TV, je oprávněna dovolávat se vůči příslušným německým orgánům ustanovení směrnice, jejichž cílem je zajistit volný pohyb televizního vysílání.
36. Předkládající soud totiž tuto dánskou společnost popisuje jako subjekt televizního vysílání ve smyslu čl. 1 písm. b) směrnice, který vysílá televizní pořady určené veřejnosti ve smyslu čl. 1 písm. a) této směrnice a který v souladu s ustanoveními čl. 2 odst. 2 a 3 této směrnice spadá do pravomoci Dánského království, jelikož se jeho ústřední vedení, kde jsou přijímána rozhodnutí o programové skladbě, nachází na území tohoto členského státu.
37. Předkládající soud kromě toho upřesnil, že na rozdíl od toho, co se mohly domnívat německé orgány, ze spisu nevyplývá, že by činnost uvedené společnosti byla zaměřena výlučně nebo převážně na Německo. Uvedl, že Roj TV šíří své vysílání do celé západní Evropy, jakož i na Blízký východ, a není zaměřena jen na Kurdy žijící v Německu.
38. Německé orgány tedy neměly k dispozici skutečnosti dostačující k tomu, aby mohly na základě judikatury připomenuté ve čtrnáctém bodě odůvodnění směrnice 97/36(7) nahlížet na Mesopotamia Broadcast METV jako na vnitrostátní subjekt televizního vysílání.
39. Tato společnost se tedy může dovolávat článku 2a směrnice, podle něhož členský stát, jako je Spolková republika Německo, nemůže bránit dalšímu přenosu televizního vysílání uvedené společnosti prostřednictvím jejího kanálu Roj TV na svém území z důvodů, které spadají do oblastí upravených směrnicí, to v případě projednávaných věcí znamená z důvodu, že toto vysílání obsahuje podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti.
40. V souladu se systémem zavedeným směrnicí a jak je uvedeno v patnáctém bodě jejího odůvodnění, kontrola vykonávaná členským státem původu nad vysíláním subjektů televizního vysílání spadajících do jeho pravomoci se považuje za dostatečnou k zajištění toho, aby byly dodrženy požadavky směrnice, jak jsou uvedeny v jejím článku 22a. Přijímající členské státy nejsou oprávněny provádět druhou kontrolu splnění těchto požadavků.
41. Podle tohoto systému, má-li přijímající členský stát odlišné pojetí splnění uvedených požadavků, může jednat pouze v rámci postupu stanoveného v čl. 2a odst. 2 směrnice, který mu mimo jiné ukládá oznámit dotčenému subjektu televizního vysílání a Komisi opatření, jež zamýšlí přijmout, a který – nedojde-li ke smírnému vyřešení a tato opatření jsou přijata – stanoví, že Komise může uvedený členský stát vyzvat k jejich zpětvzetí.
42. Nicméně jak je uvedeno v čl. 2a odst. 1 směrnice, druhá kontrola ze strany přijímajícího členského státu je nepřípustná pouze v oblastech upravených směrnicí. Jinak řečeno, zákaz druhé kontroly ze strany přijímajícího členského státu platí pouze tehdy, pokud tato kontrola musela být provedena členským státem původu. Jak opakovaně připomenula judikatura, směrnice neprovádí úplnou harmonizaci pravidel pro oblasti, na něž se vztahuje(8) .
43. Předkládající soud chce proto vědět, zda o takovém zákazu, jaký stanoví Vereinsgesetz, umožňujícím zabránit šíření televizního vysílání, které narušuje porozumění mezi národy, lze mít za to, že je již obsažen v povinnosti uvedené v článku 22a směrnice, podle něhož takové vysílání nesmí obsahovat podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti.
44. Význam odpovědi na otázku předkládajícího soudu je tak zcela jasný.
45. Jedná se o to, zda příslušné německé orgány mohly jednostranně zakázat další přenos dotčeného vysílání, nebo zda naopak byly povinny dodržet podmínky stanovené v čl. 2a odst. 2 směrnice.
46. V prvním případě spadala opatření přijatá těmito orgány vůči Mesopotamia Broadcast METV do oblasti působnosti pravidel Smlouvy o volném pohybu služeb. Vnitrostátnímu soudu by tedy příslušelo ověřit, zda zákazy napadené ve sporech v původních řízeních byly odůvodněné legitimními důvody a byly tomuto cíli přiměřené.
47. V tomto ohledu nelze vážně zpochybňovat to, že členský stát, na jehož území vedle sebe žije velká turecká a kurdská komunita, mohl mít legitimně za to, že televizní vysílání oslavující PKK, která byla Radou Evropské unie označena za „teroristickou skupinu“(9), může narušit veřejný pořádek. Vnitrostátní soud by musel rovněž ověřit, zda dotčené zákazy zapadaly do soudržné a systematické ochrany veřejného pořádku a byly přiměřené.
48. V druhém případě je třeba jednostranný krok německých orgánů považovat za odporující směrnici. Tento výklad článku 22a směrnice však nelze chápat v tom smyslu, že vysílání, které podle německého práva narušuje porozumění mezi národy, má být volně šířeno v členských státech.
49. Je důležité upřesnit, že tento výklad je třeba chápat v tom smyslu, že členský stát původu, který je povinen se ujistit, že vysílání subjektů televizního vysílání spadajících do jeho pravomoci splňuje požadavky článku 22a směrnice, musí ověřit, že toto vysílání nenarušuje porozumění mezi národy.
50. Připomínám, že jedině proto, že členský stát původu má takovou kontrolu provést, mohou přijímající členské státy, které mají odlišné pojetí splnění požadavků uvedeného článku 22a, jednat pouze v rámci postupu stanoveného v čl. 2a odst. 2 směrnice.
51. V projednávaných věcech tedy nejde o upřesnění obsahu omezení svobody projevu daného v článku 22a směrnice. Je nesporné, že základní právo na svobodu projevu uvedené v článku 11 Listiny představuje zásadu a že omezení této zásady, jak jsou stanovena v článku 22a směrnice, musí být vykládána striktně.
52. V projednávaných věcech jde o určení rozsahu přenesení pravomoci v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, které chtěly členské státy článkem 22a směrnice zajistit.
53. Soudní dvůr by měl podle mého názoru přezkoumat otázku položenou Bundesverwaltungsgericht právě ve světle těchto úvah.
B – Přezkum předběžné otázky
54. Předkládající soud chce vědět, zda oblast působnosti článku 22a směrnice zahrnuje vysílání, které tím, že oslavuje PKK, může narušit porozumění mezi komunitami tureckého a kurdského původu žijícími v Německu.
55. Podstatou jeho otázky tedy je, zda článek 22a směrnice, podle něhož členské státy dbají, aby vysílání neobsahovala podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti, musí být vykládán v tom smyslu, že zakazuje rovněž vysílání, která tím, že oslavují skupinu označenou Unií za „teroristickou“, mohou vyvolat nepřátelské nebo odmítavé reakce mezi komunitami s odlišným etnickým nebo kulturním původem.
56. Předkládající soud vyjadřuje pochybnosti k možnosti kladné odpovědi na tuto otázku z následujících důvodů.
57. Podle uvedeného soudu je předně podmínka stanovená v článku 22a směrnice, na rozdíl od pojmu „narušení porozumění mezi národy“, který se vztahuje k obecné zásadě objektivního práva, podle svého znění založena na subjektivním dotčení na základě individuálních charakteristik vedoucích k vyloučení.
58. Kromě toho článek 22a směrnice odkazem na podněcování k nenávisti míní silnější požadavek než pouhé narušení porozumění mezi národy.
59. Konečně, rozdíly mezi osobami tureckého a kurdského původu jsou především etnické a kulturní povahy, a nikoliv rasové nebo národnostní.
60. Nesdílím výhrady předkládajícího soudu. Stejně jako Komise a na rozdíl od Mesopotamia Broadcast METV a německé a francouzské vlády jsem toho názoru, že důvod zákazu uvedený v článku 22a směrnice lze použít na vysílání, které narušuje porozumění mezi národy ve smyslu, v němž tento pojem definuje německé právo.
61. Moje analýza vychází z následujících úvah.
62. Úvodem je nutné konstatovat, že směrnice neobsahuje definici výrazů uvedených v jejím článku 22a.
63. Dále, žádné relevantní vodítko nelze najít ani v přípravných pracích ke směrnici. Přípravné práce ke směrnici 89/552, v níž byla podmínka stanovená v článku 22a směrnice uvedena v čl. 22 druhém pododstavci, neobsahují žádnou skutečnost týkající se působnosti této podmínky. Pokud jde o přípravné práce ke směrnici 97/36, potvrzují pouze to, že úmyslem zákonodárce Společenství bylo stanovit v článku 22a směrnice důvod zákazu založený na veřejném pořádku, který by se lišil od důvodů týkajících se speciálně ochrany dětí a mladistvých(10) .
64. V souladu s judikaturou je tedy třeba působnost článku 22a směrnice určit na základě obvyklého smyslu jeho výrazů v běžném jazyce, v závislosti na systému, který směrnice zavedla, a cílech, které sleduje(11) .
65. Připomínám, že článek 22a směrnice stanoví, že televizní vysílání nesmí obsahovat podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti. Zákaz stanovený tímto ustanovením se tedy vztahuje na televizní vysílání pouze tehdy, pokud toto vysílání splňuje současně obě následující podmínky, a sice zaprvé podněcuje k nenávisti a zadruhé je tato nenávist založena na jednom z uvedených důvodů.
66. Pokud jde předně o slova „podnět“ a „nenávist“, první z nich v běžném jazyce znamená činnost, která má nasměrovat jednání, a druhé silný cit, který nutí k tomu chtít pro druhého zlé a radovat se ze zlého, které se mu přihodí(12) .
67. Na rozdíl od předkládajícího soudu nenacházím v těchto definicích důvody umožňující závěr, že obsah pojmu „podněcování k nenávisti“ je výrazně odlišný od obsahu pojmu „narušování porozumění mezi národy“. Podněcovat k nenávisti znamená snažit se vyvolat pocit nepřátelství vůči jinému nebo odmítání jiného, kvůli němuž ten, který tento pocit zažívá, už není schopen žít s touto druhou osobou v harmonii, a tedy ani si s ní porozumět.
68. Nadto dát pojmu „narušování porozumění mezi národy“ širší obsah v tom smyslu, že by zahrnoval sdělení, která nemohou vyvolat pocit nesnášenlivosti, by bylo v rozporu se základním právem na svobodu projevu. Jinak řečeno, a jak vyplývá z článku 54 Listiny, svoboda projedu zaručená v článku 11 Listiny se přestane uplatňovat, pokud sdělení porušuje ostatní základní zásady a práva uznaná v uvedené Listině, jako je ochrana lidské důstojnosti a zásada zákazu diskriminace.
69. Pojmy „podněcování k nenávisti“ a „narušování porozumění mezi národy“ se tedy podle mého názoru vztahují na totéž jednání.
70. Pokud jde dále o smysl slov „rasa“ a „národnost“ uvedených v článku 22a směrnice, ani zde se nedomnívám, že je lze chápat restriktivním způsobem, který navrhuje předkládající soud, podle něhož se nevztahují na rozdíly etnické a kulturní povahy, jaké mohou být mezi Kurdy a Turky.
71. Jak správně zdůrazňuje Komise, v případě lidských bytostí nemá slovo „rasa“ žádný objektivní vědecký obsah. Nelze jej tedy definovat. Neodpovídá totiž žádnému genetickému, pokrevnímu nebo jinému kritériu. Nanejvýše odkazuje v běžném jazyce na viditelné a obecné charakteristiky, jako je barva kůže, které mají relativní a dílčí povahu. Právo Unie odmítá všechny teorie, které se pokoušejí určit existenci rozdílných lidských ras, jak je výslovně uvedeno v šestém bodě odůvodnění směrnice Rady 2000/43/ES(13) .
72. Když zákonodárce Společenství zakazuje jakékoliv podněcování k nenávisti z důvodů souvisejících s rasou, míní tím podle mého názoru formy diskriminace založené na kritériu, které by podle teorií, jež uvedený zákonodárce odsuzuje, umožňovalo rozdělit lidské bytosti do různých kategorií a mít za to, že jedna nebo více z nich jsou od přírody lepší nebo horší než ostatní.
73. Tak ve směrnici Rady 2004/83/ES(14), která stanoví pro č lenské státy společná kritéria pro určování osob bez státní příslušnosti nebo státních příslušníků třetích zemí, kteří potřebují ochranu, pojem „rasa“ zahrnuje podle čl. 10 odst. 1 písm. a) „zejména hledisko barvy pleti, původu nebo příslušnosti k určité etnické skupině“. V tomtéž smyslu čl. 10 odst. 1. písm. c) směrnice 2004/83 uvádí, že pojem „národnost“ se neomezuje na existenci nebo neexistenci státní příslušnosti, ale zahrnuje zejména příslušnost k určité skupině vymezené jejími kulturními, etnickými nebo jazykovými znaky, společným zeměpisným nebo politickým původem nebo jejím vztahem k obyvatelstvu jiného státu.
74. Jsem proto toho názoru, že okolnost, že zákonodárce Společenství uvedl v článku 22a směrnice jako kritéria diskriminace pouze rasu a národnost, ačkoliv v řadě dalších předpisů(15) byl k těmto dvěma kritériím výslovně doplněn etnický původ, nelze vykládat jako vůli vyloučit diskriminaci na základě etnického původu z oblastí upravených směrnicí(16) .
75. Doplnění pojmu „etnický původ“ v ostatních předpisech týkajících se diskriminace na základě původu slouží podle mého názoru pouze k ilustraci a vysvětlení obsahu pojmu „diskriminace na základě rasy“, a nikoli k rozšíření jeho působnosti(17) .
76. Konečně, ve znění článku 22a směrnice nenacházím nic přesvědčivého ve prospěch výkladu navrhovaného předkládajícím soudem, podle něhož se tento článek vztahuje pouze na diskriminaci na základě subjektivních kritérií a nezahrnuje vysílání, které může narušit veřejnou bezpečnost.
77. Je nesporné, že článek 22a směrnice chce zákazem vysílání s diskriminačním obsahem chránit lidskou důstojnost. Nicméně nic v jeho obsahu neopravňuje k rozlišování mezi diskriminačními vysíláními podle jejich účinků na veřejný pořádek. Naopak, z použití slova „aucune“ (žádné) ve francouzské verzi lze vyvodit, že zákonodárce Společenství chtěl zakázat všechna vysílání obsahující podněty k nenávisti z důvodu rasy a národnosti bez ohledu na jejich možné účinky na veřejný pořádek(18) .
78. Sémantická analýza článku 22a směrnice tedy podle mého názoru hovoří pro tezi, kterou hájí Komise. Tuto tezi podporují i systém a cíle směrnice.
79. Jak bylo uvedeno, cílem směrnice je zajistit volný pohyb televizního vysílání. Tato svoboda pohybu je provedena ve směrnici prostřednictvím dvou kroků, a to harmonizací minimálních nezbytných podmínek pro obsah pořadů a zásadou, že všechny členské státy uznávají kontrolu splnění těchto podmínek prováděnou členským státem původu.
80. Volný pohyb televizního vysílání může být plně zajištěn jen tehdy, pokud jsou obsah a působnost minimálních podmínek stanovených směrnicí jednoznačně určeny. Na jednoznačnosti těchto podmínek závisí právní jistota subjektů televizního vysílání, které musí být schopny přesně vědět, jaké účinky má kontrola prováděná příslušnými orgány členského státu, v němž jsou usazeny, na pravomoci vyhrazené přijímajícímu členskému státu.
81. V článcích 22 a 22a směrnice zákonodárce Společenství stanovil minimální normy nezbytné k ochraně dětí a mladistvých a veřejného pořádku.
82. Je sice pravda, že uvedený článek 22a neprovedl úplnou harmonizaci omezení volného pohybu televizního vysílání, která mohou být odůvodněna veřejným pořádkem. Například na rozdíl od čl. 10 odst. 2 EÚLP(19) se vztahuje pouze na vysílání diskriminační povahy.
83. To však nic nemění na tom, že cíl směrnice a jí zavedený systém z principu brání rozdělení kontroly nediskriminační povahy televizního vysílání mezi členský stát původu a přijímající členský stát. Takové rozdělení by bylo slučitelné s požadavkem právní jistoty pouze tehdy, pokud by bylo možné je provést na základě přesných a snadno použitelných kritérií.
84. Jak však bylo uvedeno, pojem „rasa“ v právu Unie neexistuje, takže by bylo obtížné jednoznačně odlišit podněty k nenávisti z rasových důvodů, na které se vztahuje článek 22a směrnice, od podnětů k nenávisti z etnických důvodů, které by nadále spadaly do pravomoci každého členského státu. Velmi obtížné by bylo rovněž vymezit přesnou dělicí linii mezi diskriminačním vysíláním, které zasahuje pouze do lidské důstojnosti, a vysíláním, které může nadto narušit vnitřní nebo vnější bezpečnost členského státu.
85. Cíl, který sleduje směrnice prostřednictvím harmonizace provedené v jejím článku 22a, vede podle mého názoru k širokému výkladu pojmu „podněcování k nenávisti z důvodu rasy a národnosti“ v tom smyslu, že zahrnuje rovněž vysílání, které může narušit porozumění mezi různými etnickými nebo kulturními komunitami, jako je v Německu žijící kurdská a turecká komunita.
86. Jsem si velmi dobře vědom významu přenesení pravomoci z členských států, ke kterému takový výklad vede. Posouzení diskriminační povahy televizního vysílání se může v jednotlivých členských státech legitimně lišit. Každý členský stát má v konečném důsledku rovněž povinnost zajistit ochranu veřejného pořádku na svém území a nese odpovědnost za jeho zajištění. Dopady televizních vysílání podněcujících k nenávisti mezi různými etnickými nebo kulturními komunitami na veřejný pořádek konečně závisí na přítomnosti těchto komunit na území státu a členské státy jsou plně oprávněny podniknout vše pro to, aby konflikty existující ve třetích státech nebyly zavlečeny na jejich území.
87. Nicméně se nedomnívám, že tyto argumenty odůvodňují restriktivní výklad článku 22a směrnice, a to ze dvou následujících důvodů.
88. Zaprvé, cílem harmonizované normy je, aby byla společná všem členským státům, a musela být tedy uplatňována každým z nich. Jak jsem uvedl výše, rozhodne-li Soudní dvůr, že článek 22a směrnice brání šíření vysílání narušujícího porozumění mezi národy, musí být proto splnění této podmínky ověřeno příslušnými orgány členského státu, do jehož pravomoci spadá dotčený subjekt televizního vysílání, bez ohledu na přítomnost předmětných etnických nebo kulturních komunit na území tohoto státu.
89. Uplatnění zákazu uvedeného v článku 22a směrnice totiž nezávisí na potenciálních účincích dotčeného vysílání v členském státě původu nebo v konkrétním členském státě, ale pouze na splnění dvou podmínek stanovených v tomto ustanovení, tedy podněcování k nenávisti a rasových nebo národnostních důvodech.
90. Zadruhé, členský stát, který by měl za to, že vysílání šířené z jiného členského státu nesplňuje podmínky uvedené v článku 22a směrnice, není zcela zbaven možnosti jednat. Jak bylo uvedeno, má k dispozici postup stanovený v čl. 2a odst. 2 směrnice, který mu umožňuje, za podmínek v tomto ustanovení stanovených, přijmout vůči takovému vysílání omezující opatření.
91. Tato záruka, kterou tak mají přijímající členské státy k dispozici a jejímž cílem je skloubit co nejlépe výkon základního práva na svobodu projevu s rovněž legitimním právem členských států na ochranu jejich veřejného pořádku, podle mého názoru rovněž hovoří pro široký výklad přenesení pravomoci podle článku 22a směrnice.
92. Jak ukázala diskuse na jednání, tato záruka hovoří pro uvedený výklad tím spíše, že opatření, k nimž může vést čl. 2a odst. 2 směrnice, mohou být účinnější než opatření jednostranně přijatá přijímajícím členským státem. V projednávané věci by tak provedení postupu podle čl. 2a odst. 2 směrnice mohlo případně vést k tomu, že by Dánské království zakázalo jakékoliv šíření televizního vysílání Mesopotasmia Broadcast METV oslavujícího PKK, zatímco jediným konkrétním důsledkem sporných německých opatření je trestní stíhání jeho dalšího šíření na veřejných místech v Německu, a nikoli jeho soukromé přijímání na tomto území.
93. S ohledem na tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na položenou otázku odpověděl tak, že článek 22a směrnice, podle něhož členské státy dbají, aby televizní vysílání neobsahovala podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti, musí být vykládán v tom smyslu, že zakazuje rovněž vysílání, která tím, že oslavují skupinu označenou Unií za „teroristickou“, mohou vyvolat nepřátelské nebo odmítavé reakce mezi komunitami s odlišným etnickým nebo kulturním původem.
IV – Závěry
94. S přihlédnutím k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr na otázku předloženou Bundesverwaltungsgericht odpověděl takto:
„Článek 22a směrnice Rady 89/552/EHS ze dne 3. října 1989 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/36/ES ze dne 30. června 1997, podle něhož členské státy dbají, aby televizní vysílání neobsahovala podněty k nenávisti z důvodu rasy, pohlaví, náboženství nebo národnosti, musí být vykládán v tom smyslu, že zakazuje rovněž vysílání, která tím, že oslavují skupinu označenou Evropskou unií za ‚teroristickou‘, mohou vyvolat nepřátelské nebo odmítavé reakce mezi komunitami s odlišným etnickým nebo kulturním původem.“
(1) .
(2)  –	Směrnice ze dne 3. října 1989 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání (Úř. věst. L 298, s. 23; Zvl. vyd. 06/01, s. 224), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/36/ES ze dne 30. června 1997 (Úř. věst. L 202. s. 60; Zvl. vyd. 06/02, s. 321, dále jen „směrnice“).
(3)  –	Devátý a desátý bod odůvodnění směrnice.
(4)  –	Třináctý bod odůvodnění směrnice a čtyřicátý čtvrtý bod odůvodnění směrnice 97/36.
(5)  –	Článek 10 odst. 1 EÚLP stanoví, že „[k]aždý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem“. První věta tohoto článku je totožná s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Tento článek 11 obsahuje rovněž odstavec 2, který stanoví, že svoboda a pluralita sdělovacích prostředků musí být respektována.
(6)  –	BGBl. 1964 I, s. 593, zákon ve znění změn provedených § 6 zákona ze dne 21. prosince 2007 (BGBl. 2007 I, s. 3198, dále jen „Vereinsgesetz“).
(7)  –	V tomto čtrnáctém bodě odůvodnění je uvedeno, že podle stálé judikatury Soudního dvora si členský stát ponechává právo přijímat opatření vůči subjektu televizního vysílání, který je usazen v jiném členském státě, jehož činnost je však zcela nebo převážně zaměřena na území prvního členského státu, pokud k tomuto usazení subjektu došlo s úmyslem vyhnout se předpisům, které by se na něj vztahovaly, kdyby se usadil na území prvního členského státu. V poznámce pod čarou jsou uvedeny rozsudky ze dne 3. prosince 1974, van Binsbergen (33/74, Recueil, s. 1299), a ze dne 5. října 1994, TV10 (C‑23/93, Recueil, s. I‑4795).
(8)  –	Rozsudek ze dne 5. března 2009, UTECA (C‑222/07, Sb. rozh. s. I‑1407, bod 19 a citovaná judikatura).
(9)  –	K provedení rezoluce 1373 (2001) Rady bezpečnosti Organizace spojených národů přijala Rada dne 27. prosince 2001 společný postoj 2001/931/SZBP o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu (Úř. věst. L 344, s. 93; Zvl. vyd. 18/01, s. 217). Společný postoj 2001/931 má přílohu obsahující seznam „osob, skupin a subjektů, které jsou zapojeny do teroristických činů“. PKK byla na tento seznam doplněna společným postojem Rady 2002/340/SZBP ze dne 2. května 2002 (Úř. věst. L 116, s. 75). Tuto organizaci ponechaly na uvedeném seznamu i následné společné postoje Rady, naposledy rozhodnutí Rady 2010/386/SZBP ze dne 12. července 2010, kterým se aktualizuje seznam osob, skupin a subjektů, na něž se vztahují články 2, 3 a 4 společného postoje 2001/931/SZBP o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu (Úř. věst. L 178, s. 28). PKK byla doplněna na seznam teroristických skupin rovněž rozhodnutím Rady 2002/334/ES ze dne 2. května 2002, kterým se provádí čl. 2 odst. 3 nařízení (ES) č. 2580/2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu a kterým se zrušuje rozhodnutí
2001/927/ES (Úř. věst. L 116, s. 33).
(10)  –	V důvodové zprávě ke změnám, které přináší směrnice 97/36, se uvádí, že „[b]ývalý článek 22 byl rozdělen na dva s cílem usnadnit pochopení ustanovení týkajícího se veřejného pořádku. Ten má totiž obecnější rozsah, než je ochrana dětí a mladistvých, a týká se rovněž ochrany dospělých proti pořadům, které mohou narušit jejich fyzickou, morální nebo duchovní integritu“ (neoficiální překlad) . Viz zpráva o uplatňování směrnice 89/552 a návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání [KOM(95) 86 v konečném znění, s. 45].
(11)  –	Rozsudek ze dne 10. března 2005, easyCar (C‑336/03, Sb. rozh. s. I‑1947, bod 21 a citovaná judikatura).
(12)  –	Viz Le Nouveau Petit Robert – Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française . Tyto definice odpovídají rovněž verzím článku 22a směrnice ve španělstině („incitacíon al odio“); němčině („zu Haβ aufstacheln“); řečtině („καμία παρότρυνση σε μίσος“); angličtině („incitement to hatred“); italštině („incitamento all’odio“); nizozemštině („geen enkele aansporing tot haat“) a portugalštině („incitamento ao ódio“).
(13)  –	Směrnice ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (Úř. věst. L 180, s. 22; Zvl. vyd. 20/01, s. 23).
(14)  –	Směrnice ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96).
(15)  –	Viz zejména článek 13 ES, podle něhož „Rada [může] přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo světového názoru, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace“. Viz rovněž dvanáctý bod odůvodnění Rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (Úř. věst. L 190, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 34), podle něhož musí být předání osoby odmítnuto, „existují-li na základě objektivních skutečností důvody domnívat se, že uvedený zatýkací rozkaz byl vydán za účelem stíhání nebo potrestání této osoby na základě jejího pohlaví, rasy, náboženství, etnického původu, státní příslušnosti, jazyka, politického přesvědčení nebo sexuální orientace“.
(16)  –	Tuto analýzu potvrzuje i Evropská úmluva o přeshraniční televizi, na niž odkazuje směrnice 89/552 ve čtvrtém bodě odůvodnění a která ve svém článku 7 stanoví, že pořady nesmějí podněcovat rasovou nenávist. Podle doporučení výboru ministrů č. R (97) 20 členským státům k „projevům nenávisti“, na který odkazuje důvodová zpráva k této úmluvě za účelem vysvětlení působnosti podmínky uvedené v tomto článku 7, je třeba „projev nenávisti“ chápat tak, že zahrnuje všechny formy projevu, které propagují nebo odůvodňují rasovou nenávist, xenofobii, antisemitismus nebo jiné formy nenávisti založené na nesnášenlivosti, včetně nesnášenlivosti vyjádřené formou agresivního nacionalismu a etnocentrismu, diskriminace a nepřátelství vůči menšinám, přistěhovalcům a osobám s přistěhovaleckým původem nebo k nim podněcují.
(17)  –	Ještě podrobnější formulaci lze najít např. v článku 21 Listiny, podle něhož se „[z]akazuje […] jakákoli diskriminace založená zejména na pohlaví, rase, barvě pleti, etnickém nebo sociálním původu, genetických rysech, jazyku, náboženském vyznání nebo přesvědčení, politických názorech či jakýchkoli jiných názorech, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, narození, zdravotním postižení, věku nebo sexuální orientaci“. Tato formulace je mimo jiné převzata v téměř totožném znění v posledním bodě odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. L 158, s. 77, a opravy Úř. věst. 2004, L 229, s. 35, Úř. věst. 2005, L 197, s. 34 a Úř. věst. 2007, L 204, s. 28; Zvl. vyd. 05/05, s. 46). Nicméně stručnější formulace uvedená v článku 22a směrnice se nadále používá, například v čl. 3 odst. 4 písm. a) bodu i) první odrážce směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/31/ES ze dne 8. června 2000 o některých právních aspektech služeb informační společnosti, zejména elektronického obchodu, na vnitřním trhu (směrnice o elektronickém obchodu) (Úř. věst. L 178, s. 1; Zvl. vyd. 13/25, s. 399).
(18)  –	Nemám v úmyslu nahrazovat svým posouzením smyslu německé verze článku 22a směrnice posouzení předkládajícího soudu. Nicméně mám za to, že moji analýzu lze použít ve španělštině („Los Estados miembros velarán por que las emisiones no contengan ninguna incitación al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad“); řečtině („Άρθρο 22αΤα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι εκπομπές να μην περιλαμβάνουν καμία παρότρυνση σε μίσος λόγω διαφορών φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας“); angličtině („Member States shall ensure that broadcasts do not contain any incitement to hatred on grounds of race, sex, religion or nationality“); italštině („Gli Stati membri fanno sì che le trasmissioni non contengano alcun incitamento all’odio basato su differenze di razza, sesso, religione o nazionalità“); nizozemštině („De lidstaten dragen er zorg voor dat uitzendingen geen enkele aansporing tot haat op grond van ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit bevatten“) a portugalštině („Os Estados-membros assegurarão que as emissões não contenham qualquer incitamento ao ódio por razões de raça, sexo, religião ou nacionalidade“).
(19)  –	Článek 10 odst. 2 EÚLP stanoví, že svoboda projevu může podléhat omezením, která jsou v demokratické společnosti nezbytná „v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci“.