61963C0015(01)
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
16 december 1963
Vertaald uit het Frans
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Het belang van het geschil dat ditmaal aan Uw oordeel is onderworpen blijkt reeds hieruit, dat Uw Eerste Kamer deze zaak heeft verwezen naar het Hof in voltallige zitting en dat de door verzoeker ingestelde vordering in kort geding tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking en de daaruit voortvloeiende maatregelen met instemming van verweerder is toegewezen. Van dit belang getuigde ook het verzoek tot tussenkomst van de zijde van het personeelscomité, dat Gij op zuiver juridische gronden hebt moeten afwijzen.
Het betreft hier n.l. een moeilijk en belangrijk vraagstuk, waarmede iedere internationale organisatie onvermijdelijk wordt geconfronteerd bij het opstellen en toepassen van de normen welke de betrekkingen tussen haar en haar personeel regelen. De moeilijkheid is gelegen in de strijdigheid van twee op zichzelf volkomen juiste doelstellingen. Enerzijds streeft men ernaar, binnen de organisatie een rechtvaardig evenwicht te waarborgen tussen de verschillende nationaliteiten van de landen welke lid zijn van de organisatie of deze in het leven hebben geroepen. Men wil aldus de indruk vermijden als zou de bestuursdienst van die organisatie het privilege van één of meer der deelnemende landen zijn, terwijl men voorts tracht te bereiken dat de eigenaardigheden van de verschillende naties, waardoor ook hun onderdanen in meerdere of mindere mate worden gekenmerkt, niet met elkander in botsing komen doch elkander aanvullen en ten slotte binnen de bestuursdienst een eenheid gaan vormen tot heil van de gemeenschappelijke taak welke aan de organisatie is toevertrouwd. Anderzijds is er het streven om aan het personeel der organisatie, naast zekerheid en onafhankelijkheid, vooruitzicht op promotie op grond van anciënniteit en verdiensten te waarborgen; waarborgen welke vergelijkbaar zijn met die welke de ambtenaren in nationale dienst worden geboden en waardoor de internationale ambtenaren — voor zover zulks verenigbaar is met het dientsbelang, doch tevens in het belang van de dienst zelf — tegen willekeur van hun nieuwe „werkgever” en tegen eventuele pressie of zelfs maar invloed van de nationale autoriteiten in hun land van herkomst worden beschermd.
Wij spraken van een strijdigheid van beide doelstellingen; deze springt terstond in het oog en kan slechts worden opgelost in de vorm van een compromis, vastgelegd in een met zorg opgesteld Statuut, dat op behoorlijke wijze wordt toegepast. Dat nu is het doel geweest van de drie vrijwel gelijkluidende reglementen, die voor het personeel van de drie Gemeenschappen zijn opgesteld en die men het Statuut pleegt te noemen. Het is uiteraard niet Uw taak over dit Statuut een waarde-oordeel uit te spreken, doch wel is het aan U om thans, naar aanleiding van het onderhavige geschil, door interpretatie van de betreffende voorschriften vast te stellen hoe de opstellers van het Statuut genoemd doel hebben willen verwezenlijken en op welke wijze zij dit compromis tot stand hebben gebracht.
I — Feiten en ontvankelijkheid
Claude Lassalle is hoofdadministrateur bij het Europese Parlement, in de rang A 4; als zodanig is hij verbonden aan de publikatiedienst van de afdeling „Publikaties en Bibliotheek”, welke ressorteert onder de Directie Parlementaire Documentatie. Hij vordert thans nietigverklaring van een „aankondiging van een vacature no. 44 bij het Directoraat-Generaal Voorlichting en Parlementaire Documentatie” (waaronder de Directie Parlementaire Documentatie ressorteert). Deze aankondiging betreft de functie van „afdelingshoofd (loopbaan A 3) bij de Parlementaire Documentatie”. In feite betreft het hier de afdeling „Publikatie en Bibliotheek”, waarbij verzoeker werkzaam is, aangezien de andere afdeling van de Directie, de afdeling „Documentaire Studies”, op dit ogenblik van een afdelingshoofd is voorzien. Deze aankondiging van een vacature wordt — zoals U bekend is — bestreden voor zover bij de „gestelde eisen” o.a. „perfecte kennis van het Italiaans” wordt genoemd. Verzoeker eist voorts vergoeding van de schade, die hij ten gevolge van de begane onrechtmatigheid heeft geleden.
Hoewel de ontvankelijkheid door verweerder niet is betwist, doch zelfs uitdrukkelijk wordt erkend, zullen wij dit punt toch eerst aan een onderzoek dienen te onderwerpen. Het is immers weinig gebruikelijk, dat een „aankondiging van een vacature” als een „belastende beschikking” wordt beschouwd, aangezien een dergelijke aankondiging gewoonlijk niet meer is dan een publiciteitsmaatregel, die het aantrekken van sollicitanten ten doel heeft.
Het Statuut bepaalt evenwel anders. Artikel 4, lid 2, schrijft het volgende voor: „Iedere vacature bij een instelling wordt ter kennis van het personeel dezer instelling gebracht, zodra het tot aanstelling bevoegde gezag besloten heeft (a décidé) dat in deze vacature moet worden voorzien”. Er is dus sprake van een „décision”, d.w.z. van een beschikking.
Voorts bevat de onderhavige aankondiging verschillende voorwaarden, welke de keuze waartoe de administratie in een later stadium zal moeten overgaan, beperken. Dat betekent dus, dat de administratie zich bij voorbaat bindt en daardoor nu reeds een besluit neemt, dat — nu het eenmaal gepubliceerd is — die ambtenaren, die — zoals verzoeker — niet aan één van de gestelde eisen voldoen, rechtstreeks in hun belang treft, althans voor zover zij stellen, dat de bewuste eis onwettig is. Naar onze mening is het beroep dan ook ontvankelijk.
Een andere vraag, nauw verwant aan die der ontvankelijkheid, dient nog in het kort te worden onderzocht. Verweerder stelt, dat artikel 91 van het Statuut niet toelaat, dat détournement de pouvoir als middel voor een op dit artikel gebaseerd beroep tot nietigverklaring wordt aangevoerd. Het Parlement beroept zich hierbij op de bewoordingen van deze bepaling: „Elk geschil tussen een der Gemeenschappen en een persoon waarop dit statuut van toepassing is, over de wettigheid van een voor deze persoon bezwarend besluit wordt aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voorgelegd”. De term „wettigheid” („légalité”) zou aldus moeten worden opgevat, dat een beroep tot nietigverklaring slechts kan worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van het besluit met regels van geschreven recht, met uitsluiting van iedere andere nietigheidsgrond. Met name zou een dergelijk beroep niet op détournement de pouvoir gegrond kunnen zijn. Het betoog van verzoeker zou dus uitsluitend mogen worden onderzocht, voor zover in feite het middel schending van het Statuut is aangevoerd.
Deze stelling is niet houdbaar. Het woord „légalité” is hier gebezigd in zijn meest gangbare betekenis, zoals die zich in de moderne rechtswetenschap heeft ontwikkeld, d.w.z. in de betekenis van overeenstemming met het recht, zoals dit tot uitdrukking komt in de „wet” („loi”) in de ruimste zin des woords. „Légalité” in deze zin ligt ten grondslag aan een beroep tot nietigverklaring (recours de légalité); hierin onderscheidt dit beroep zich van andere procedures, zoals de beroepen in volle omvang (recours de pleine juridiction). Deze tegenstelling komt overigens in artikel 91 zelf tot uiting. Bovendien wordt de door ons voorgestane opvatting van het begrip „légalité” zeer duidelijk bevestigd door artikel 173, lid 1, van het E.E.G.-Verdrag: „Het Hof van Justitie gaat de wettigheid (légalité) na van de handelingen van de Raad en van de Commissie … Te dien einde is het bevoegd uitspraak te doen in zake elk… beroep wegens onbevoegdheid … dan wel wegens misbruik van bevoegdheid”. Détournement de pouvoir behoort dus wel degelijk tot de middelen, waarop een beroep inzake „légalité” van een besluit kan worden gebaseerd. Men kan zich nauwelijks voorstellen, dat de opstellers van het Statuut de normale toepassingsmogelijkheden van het beroep tot nietigverklaring zouden hebben willen beperken in een materie, waarin dat beroep op normale wijze en zonder enige beperking tot zijn recht dient te komen;
II — Ten principale
Overigens zijn wij, op grond van het standpunt dat verweerder voor het Hof heeft ingenomen, van mening dat de gebreken, welke de bestreden beschikking volgens het verzoekschrift aankleven, in het onderhavige geval eerder als schending van het Statuut dan als détournement de pouvoir zijn te beschouwen.
Immers, de vertegenwoordiger van het Europese Parlement erkent in zijn verweer, dat het eigenlijke doel van de bestreden beschikking was gelegen in het stellen van een nationaliteitsvereiste onder de dekmantel van het vereiste van een bepaalde talenkennis. Deze opmerking getuigt van een prijzenswaardige oprechtheid, die men bij een overheidsinstantie helaas slechts zelden aantreft, al geeft verweerder overigens duidelijk als zijn mening te kennen dat het nagestreefde doel volkomen wettig was.
Onder deze omstandigheden rijst in de eerste plaats de vraag of in de „kennisgeving van een vacature” een voorwaarde mag worden gesteld met betrekking tot de nationaliteit van de voor de betreffende functie in aanmerking komende kandidaat. Deze vraag ligt kennelijk op het terrein van het middel „schending van het Statuut”. Indien zij bevestigend wordt beantwoord, rijst terstond een tweede vraag: mag dit nationaliteitsvereiste worden gesteld in de vorm van het vereiste van een bepaalde talenkennis? Hoewel deze tweede vraag misschien van minder belang is en ook van weinig praktische betekenis voor het onderhavige geval, zou zij in andere gevallen toch wel degelijk aanleiding kunnen geven tot zeer netelige problemen, gezien het feit dat in bepaalde landen van de Gemeenschappen verschillende talen worden gesproken, welke op verschillende wijze worden gewaardeerd. Onnodig langer bij dit punt stil te staan: wij weten allen, dat taal en nationaliteit twee zeer verschillende zaken zijn. Doch ook wat dit tweede punt aangaat heeft men o.i. veeleer te maken met de vraag of hier sprake is van schending van het Statuut. De vraag zou immers hierop neerkomen: kan een dergelijke handelwijze, die kennelijk „détourné” is, niettemin wettig zijn indien daarmede wordt beoogd te voldoen aan het voorschrift van artikel 27, lid 1, van het Statuut, dat de aanwerving slechts mag plaatsvinden „met inachtneming van een zo breed mogelijke aardrijkskundige spreiding”? Met andere woorden: blijft men door het stellen van het vereiste van een bepaalde talenkennis, dat uiteraard een gebrekkig middel is om met zekerheid het gewenste resultaat van een bepaalde nationaliteit te bereiken, niet in overeenstemming met artikel 27, dat immers ook niet meer dan een streven tot uitdrukking brengt? Doch nogmaals: ook wat dit tweede punt aangaat heeft men o.i. eerder te maken met „schending van het Statuut” dan met „détournement de pouvoir”.
Thans zullen wij de eerste vraag onderzoeken.
In de eerste plaats zouden wij willen afrekenen met de tegenwerping van verweerder, dat scherp dient te worden onderscheiden tussen de door artikel 27 beheerste materie, die betrekking heeft op de voorwaarden voor de aanwerving — de enige kwestie die in het beroep aan de orde zou zijn gesteld — en de door artikel 45 beheerste materie, die voornamelijk betrekking heeft op de bevordering, een kwestie die in het onderhavige geschil niet aan de orde zou zijn. De „kennisgeving van een vacature” zou uitsluitend op artikel 27 berusten en zou moeten worden opgevat als een eerste fase van de aanwervingsprocedure, waarin slechts wordt vastgesteld, aan welke eisen de kandidaten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de vacature, die ter kennis van het personeel is gebracht. Eerst daarna zou eventueel de bevorderingsprocedure van artikel 45 worden ingeleid met het onderzoek van de hoedanigheden der kandidaten, die aan de gestelde eisen voldoen. Ter bestrijding van een op artikel 27 berustende beschikking zou verzoeker zich dan ook niet op artikel 45 kunnen baseren.
Deze stelling, waarop verweerder ook bij de mondelinge behandeling nadrukkelijk is teruggekomen, is o.i. onjuist of veronderstelt althans, dat het probleem reeds is opgelost.
Het is immers juist de vraag of wij in casu met een geval van aanwerving in de zin van artikel 27 te maken hebben. De kennisgeving van een vacature wordt geregeld in artikel 4 bij de Algemene Bepalingen en niet in hoofdstuk 1 van Titel III, dat handelt over de aanwerving. Wanneer een vacature ontstaat en het bevoegde gezag besluit om hierin te voorzien, staat nog niet vast op welke wijze dit zal geschieden: door bevordering, overplaatsing, vergelijkend onderzoek binnen de instelling of extern vergelijkend onderzoek. Zijn al deze mogelijkheden om in de vacature te voorzien niets anders dan verschillende vormen van „aanwerving” in de zin van artikel 27? Dat is nu juist het geschilpunt dat wij zullen moeten onderzoeken.
Voorlopig mogen wij volstaan met de opmerking, dat hoewel de twee fasen waar het hier om gaat (kennisgeving van een vacature en openstelling van de mogelijkheid van bevordering) van elkaar verschillen en hoewel de eerste fase voorafgaat aan de tweede, zij niettemin in juridisch opzicht samenhangen voor zover in beide fasen aan de kandidaten voor de betreffende functie bepaalde eisen worden gesteld. Daardoor beperken zij beide het aantal der ambtenaren „die voor bevordering in aanmerking komen” en uit wie voor de bevordering een keuze wordt gemaakt volgens het bepaalde in artikel 45. Dit artikel kan in het proces niet buiten beschouwing blijven. Bovendien verwijst de bestreden beschikking zelf in de eerste en laatste alinea uitdrukkelijk naar de mogelijkheid om bij wege van bevordering in de vacature te voorzien: de in fine geformuleerde eisen vormen een nauwkeurige toepassing van artikel 45.
Na deze inleidende beschouwingen komen wij dan nu tot de kern van het geschil: de vraag hoe artikel 27, eerste lid, dient te worden uitgelegd. Wij mogen U de bewoordingen van deze bepaling in herinnering brengen: „De aanwerving dient erop gericht te zijn, de Instelling de medewerking te verzekeren van ambtenaren die uit een oogpunt van bekwaamheid, prestatievermogen en onkreukbaarheid aan de hoogste eisen voldoen en die uit de onderdanen van de Lid-Staten der Gemeenschappen zijn aangeworven met inachtneming van een zo breed mogelijke aardrijkskundige spreiding”.
Eén punt staat wel vast en wordt, dunkt ons, ook niet betwist: het voorschrift dat een „zo breed mogelijke aardrijkskundige spreiding” in acht dient te worden genomen is uitsluitend van toepassing op de aanwerving. Het gaat er nu maar om, wat onder aanwerving dient te worden verstaan.
Dient men dit begrip, althans bij de toepassing van artikel 27, uit te breiden tot alle gevallen waarin in een vacature wordt voorzien, in die zin dat de administratie gerechtigd is van iedere vacature gebruik te maken om een bevredigend evenwicht tussen de nationaliteiten in stand te houden of — zo nodig — te herstellen? Dit is het standpunt van verweerder. Of moet het begrip aanwerving worden beperkt tot de aanstelling als ambtenaar van personen die deze hoedanigheid nog niet bezitten? Of dient men soms een tussenweg te bewandelen door onder „aangeworven” personen mede al diegenen te verstaan, die overgaan naar een categorie of groep waarvan zij nog geen deel uitmaken? Of — laatste mogelijkheid — dient men onderscheid te maken al naargelang de vacature een „nieuwe” of een reeds bestaande functie betreft? Dit zijn, dunkt ons, de verschillende criteria waaruit een keuze moet worden gedaan om de inhoud van het begrip „aanwerving” in de zin van artikel 27 van het Statuut te bepalen.
Zonder onnodig te willen uitweiden mogen wij een ogenblik stilstaan bij de twee tegengestelde theoretische opvattingen aangaande de wijze van organisatie van de bestuursdienst. De eerste opvatting is afkomstig uit de Verenigde Staten van Amerika, waar zij overigens een niet onbelangrijke ontwikkeling heeft doorgemaakt. De tweede opvatting, die weliswaar in zekere mate door de eerste is beinvloed, blijft de grondslag vormen van de verschillende Europese systemen.
Volgens de eerste opvatting omvatten de verschillende diensten der administratie alle „ambten” die voor een goede werking van de administratie noodzakelijk zijn; elk ambt correspondeert met de vervulling van bepaalde taken. Een dergelijk ambt heet een „job” en het ideaal is, dat voor iedere job diegene wordt aangewezen die het meest geschikt is om de daarmede verbonden werkzaamheden te verrichten („the right man in the right place”). Onder „aanwerving” verstaat men dan de procedure waardoor de geschikt geachte persoon in de betreffende functie wordt aangesteld, hetgeen geschiedt bij een overeenkomst waarin de wederzijdse rechten en verplichtingen van partijen worden vastgelegd.
De tweede opvatting berust op de gedachte, dat voor de overheidsdienst eigen regels gelden, die voortvloeien uit de bijzondere aard, eigen aan de taken en verantwoordelijkheden van die „werkgever” die anders is dan alle andere: de Staat. Hier zijn immers de continuïteit van de overheidsdienst, het prevaleren van het algemeen belang e.d. in het geding. Het is dus noodzakelijk een corps van ambtenaren te vormen, die in principe aan de overheidsdienst verbonden blijven, de zogenaamde „staatsdienaren”. Deze dienen niet slechts te beschikken over de voor hun ambt noodzakelijke bekwaamheden, doch tevens over die algemene eigenschappen welke voor de vervulling van hun taak vereist zijn: toewijding aan de openbare zaak, gevoel voor het algemeen belang e.d. Dit maakt het noodzakelijk deze ambtenaren, in het belang van de Staat zelf, als compensatie voor hun speciale verplichtingen een „statuut” te geven, dat hen niet slechts beschermt tegen willekeur, doch tevens in staat stelt een „carrière” te doorlopen, waarbij een zo harmonisch mogelijke combinatie van selectie en anciënniteit de besten beloont, zonder dat de overigen bovenmatig worden benadeeld.
In deze opvatting is de aanwerving niets anders dan het samenstel van maatregelen waardoor de betrokkene als ambtenaar in overheidsdienst treedt; dit geschiedt door de aanstelling, d.w.z. door een eenzijdige rechtshandeling die hem van rechtswege aan alle — bestaande zowel als toekomstige — bepalingen van het ambtenarenrecht onderwerpt. Alleen de aanstelling van de ambtenaar in zijn eerste functie — gewoonlijk een functie in een van de laagste ambtelijke rangen — geschiedt bij wege van aanwerving; wanneer de loopbaan van de ambtenaar zich verder ontwikkelt, geschiedt de aanstelling in zijn volgende functies bij wege van bevordering.
Ten einde nu rekening te kunnen houden met de verschillende kundigheden, welke voor de onderscheidene trappen der ambtelijke hiërarchie vereist zijn, is het gebruikelijk deze onder te verdelen in een aantal categorieën, elk overeenkomende met een bepaald niveau van kennis of beroepservaring. De ambtenaar wordt bij zijn indiensttreding dan in principe aangesteld in de laagste rang van de categorie, waarin hij promotie zal kunnen maken. Niettemin worden dikwijls bepaalde faciliteiten verleend aan personen welke reeds ambtenaar zijn en die wensen over te gaan naar een hogere categorie dan die waartoe zij behoren.
Dit lijkt ons een juiste weergave van het systeem dat overeenkomt met de tweede opvatting, waarbij men uiteraard wel dient te bedenken dat de toepassing in de praktijk steeds met talloze afwijkingen en aanpassingen gepaard gaat.
Nu behoeft men het Statuut slechts vluchtig door te lezen om tot de conclusie te komen dat ook hier van het tweede systeem is uitgegaan.
In de eerste titel („Algemene Bepalingen”) treffen wij reeds de belangrijkste grondbeginselen aan. Zo bepaalt artikel 1: „Ambtenaar van de Gemeenschappen in de zin van dit Statuut is hij die, op de bij dit Statuut bepaalde wijze, in een vast ambt bij een der instellingen van de Gemeenschappen is aangesteld”. Hier gaat het dus kennelijk om de aanstelling als eenzijdige rechtshandeling, welke de betrokkene de hoedanigheid van ambtenaar verleent en waardoor wordt bevestigd, dat hij in dienst der Gemeenschappen is getreden ten einde daar een functie te bekleden, en tevens, dat hij aan het Statuut is onderworpen.
Artikel 4 noemt naast het begrip aanstelling voor het eerst het begrip bevordering en maakt tevens onderscheid tussen beide begrippen: beide procedures kunnen worden gevolgd ten einde „in een vacature te voorzien” (en beide kunnen slechts daartoe strekken), doch bij de keuze van de te volgen procedure moet een bepaalde volgorde in acht worden genomen; een nadere regeling betreffende deze volgorde vindt men in Titel III. Hoewel artikel 4 nog niet in details treedt, blijkt er wel duidelijk uit welk principe aan genoemde regeling ten grondslag ligt: in de eerste plaats een beroep doen op de „beschikbare middelen”, d.w.z. op de ambtenaren die reeds in dienst zijn, en eerst daarna zo nodig elders zoeken.
Dan volgt artikel 5, eerste lid, dat op orthodoxe wijze de tweede opvatting volgt, waarvan wij zojuist gewaagden, door de ambten die onder het Statuut vallen in vier categorieën A, B, C en D te verdelen „naar aard en niveau van de werkzaamheden waarmee zij overeenkomen”. Intussen maken wij hier voor het eerst kennis met een verschijnsel waarop wij nog nader zullen terugkomen, n.l. de „groepering” van de verschillende rangen van iedere categorie in „loopbanen welke zich in het algemeen over twee rangen uitstrekken”. De term „loopbaan” heeft hier kennelijk een speciale betekenis die minder ruim is dan die, welke dit woord gewoonlijk heeft. Ten slotte willen wij nog de aandacht vestigen op lid 3 van ditzelfde artikel 5: „Voor de ambtenaren dit tot een zelfde categorie behoren gelden onderscheidenlijk dezelfde bepalingen met betrekking tot aanwerving en loopbaan”. Hierbij zij opgemerkt, dat voor de groep — het betreft hier de groep voor de talendienst — dezelfde regels gelden als voor de categorie. Hoewel men over de interpretatie van deze bepaling van mening kan verschillen, blijkt er toch wel uit dat een „loopbaan” (ditmaal in de algemene en gebruikelijke zin) welke zich over de gehele categorie uitstrekt als normaal wordt beschouwd en dat dientengevolge met de aanwerving, waarvan in genoemd lid 3 sprake is, de intrede in de categorie is bedoeld en niet de bevordering binnen die categorie.
Bezien wij thans Titel III, ten einde na te gaan in hoeverre de meer in bijzonderheden tredende bepalingen van deze titel een bevestiging vormen van de in de eerste titel gevonden aanwijzingen. Deze derde titel heeft het opschrift: „Loopbaan van de ambtenaar” en ook hier is dit woord ongetwijfeld in de normale betekenis gebruikt. Volgens een in deze materie reeds klassiek geworden methode behandelt deze titel in vier hoofdstukken achtereenvolgens de vraagstukken met betrekking tot de indiensttreding (hoofdstuk 1: „Aanwerving”), de rechtspositie van de aangeworven ambtenaar (hoofdstuk 2: „Ambtelijke stand”), de loopbaan (hoofdstuk 3: „Beoordeling, plaatsing in een hogere salaristrap en bevordering”) en ten slotte het verlaten van de dienst (hoofdstuk 4: „Beëindiging van de dienst”). Onze belangstelling geldt uiteraard de hoofdstukken 1 en 3.
Leest en vergelijkt men beide hoofdstukken, dan blijkt o.i. wel zeer duidelijk, dat de in artikel 45 geregelde „bevordering”, die er toe strekt de betrokken ambtenaar tot een hogere rang binnen een categorie toe te laten, geen „aanwerving” is in de zin van het eerste hoofdstuk, met name niet in de zin van artikel 27.
De belangrijkste bepalingen van het eerste hoofdstuk hebben slechts betrekking op de aanwerving van „buitenstaanders”, dat wil zeggen op de voorwaarden voor de indiensttreding van personen die nog geen ambtenaar zijn. Hierover handelen de artikelen 27 en 28. Zo bepaalt artikel 27 onder meer: „De aanwerving dient erop gericht te zijn, de Instelling de medewerking te verzekeren van ambtenaren die uit een oogpunt van bekwaamheid, prestatievermogen en onkreukbaarheid aan de hoogste eisen voldoen…”; het betreft hier eisen van volstrekt algemene aard, geldend voor een ieder die als ambtenaar in dienst der Gemeenschappen wenst te treden. Dit wordt bevestigd door het vervolg van het artikel: „Bij de keuze der ambtenaren wordt geen onderscheid gemaakt ten aanzien van ras, geloof of geslacht”. Dat is dus de betekenis van het begrip „aanwerving” in de zin van artikel 27; hetzelfde geldt voor artikel 28. Is de indiensttreding eenmaal door het schriftelijke aanstellingsbesluit een feit geworden, dan is en blijft de betrokkene „ambtenaar”, zolang die hoedanigheid hem niet op regelmatige wijze na een regelmatige procedure is ontnomen (tuchtrechtelijk ontslag, ontslag wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt en dergelijke); hij is, voor eens en voor al, „aangeworven”.
Deze interpretatie wordt trouwens bevestigd door de overige bepalingen van het hoofdstuk, met name door artikel 29, lid 2, dat bepaalt dat „voor het aanwerven van ambtenaren in de rangen A 1 en A 2, alsmede in buitengewone gevallen voor het vervullen van ambten waarvoor bijzondere kundigheden vereist zijn … een andere procedure (kan) worden gevolgd dan die van het vergelijkend onderzoek”. Dit artikel heeft klaarblijkelijk betrekking op het aanwerven van kandidaten die nog geen ambtenaar zijn. Hetzelfde geldt voor artikel 33, dat een medisch onderzoek van de kandidaat voorschrijft; dit voorschrift is slechts een aanvulling op artikel 28. Ten slotte geldt hetzelfde eveneens voor artikel 34, dat handelt over de proeftijd. Het is immers niet wel denkbaar dat dit artikel van toepassing zou zijn op een kandidaat die reeds ambtenaar is, aangezien een onbevredigend verloop van de proeftijd ontslag ten gevolge kan hebben. In ieder geval zal men moeten aannemen, dat wanneer aan een dergelijke kandidaat een proeftijd wordt opgelegd waarin deze van onvoldoende geschiktheid blijk geeft, dit geen ontslag doch terugplaatsing in zijn oude rang ten gevolge zal hebben.
Toegegeven zij, dat sommige bepalingen van hoofdstuk 1 niet uitsluitend op de aanwerving van toepassing zijn, doch meer in het algemeen betrekking hebben op de wijze waarop in een vacature wordt voorzien. Dat geldt met name voor artikel 29, dat een nadere uitwerking geeft van de door ons reeds genoemde, in artikel 4 in beginsel aangeduide volgorde, die in acht moet worden genomen wanneer achtereenvolgens de verschillende mogelijkheden om in een vacature te voorzien worden beproefd: a) bevordering en overplaatsing binnen de Instelling; b) vergelijkend onderzoek binnen de Instelling; c) overgang van ambtenaren van andere Instellingen der Gemeenschap, en ten slotte, wanneer geen van deze maatregelen enig resultaat heeft opgeleverd: d) het vergelijkend onderzoek, dat volgens de bij onze Instellingen gebruikelijke terminologie „extern” of „algemeen” wordt genoemd: zoals duidelijk blijkt uit de wijze van redigeren, vat men hier de draad, die door het gehele hoofdstuk loopt, weer op, ten einde terug te keren tot de voorschriften betreffende de aanwerving. Ook artikel 30, dat de procedure van het vergelijkende onderzoek regelt, geldt kennelijk zowel voor het interne als voor het externe vergelijkende onderzoek, alhoewel deze bepaling voornamelijk betrekking heeft op het externe vergelijkende onderzoek, dat dient voor de aanwerving van nieuwe ambtenaren. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt, dat in al deze artikelen het woord „aanwerving” niet voorkomt; er worden uitdrukkingen gebruikt als „ten einde te voorzien in de vacatures” (artikel 29) of „de aldus gekozen kandidaten worden aangesteld” (artikel 31). Ten slotte hebben wij slechts één bepaling aangetroffen waarin het woord „recruté” wordt gebruikt in een geval dat niet alleen de aanwerving (recrutement) van buitenstaanders betreft, n.l. artikel 32, dat bepaalt dat „de aangestelde ambtenaar (1e fonctionnaire recruté) wordt ingedeeld in de laagste salaristrap van zijn rang”, behoudens bepaalde gevallen, waarin van deze regel kan worden afgeweken. Dit voorschrift geldt ongetwijfeld voor alle kandidaten die hun intrede doen in een loopbaan, zelfs wanneer zij reeds een andere ambtelijke functie bekleden. Volgt hier nu uit dat het begrip „aanwerving” zoals wij dat tot nu toe hebben ontwikkeld moet worden verruimd, in het bijzonder bij de toepassing van artikel 27, waar het in ons geval om gaat? Het lijkt ons zeer twijfelachtig, gezien het feit dat beide bepalingen een geheel verschillende materie regelen. Doch deze vraag kan buiten beschouwing blijven. Immers, het begrip aanwerving dient in ieder geval zo te worden opgevat, dat het — behalve op de indiensttreding van buitenstaanders — op zijn hoogst ook nog betrekking heeft op de overgang naar een nieuwe groep of categorie, hetgeen normaliter slechts mogelijk is na een vergelijkend onderzoek. In geen geval zal echter de bevordering naar een hogere rang van dezelfde categorie of groep onder het begrip „aanwerving” kunnen worden gebracht. Wat dat betreft laten de voorschriften van artikel 45 inzake de bevordering geen twijfel bestaan. Dit artikel zullen wij thans aan een onderzoek onderwerpen.
De regeling van artikel 45 is niet opgenomen in hoofdstuk 1, dat handelt over de aanwerving, doch in hoofdstuk 3, dat — zoals gezegd — „Beoordeling, plaatsing in een hogere salaristrap en bevordeding” tot titel heeft. Dit hoofdstuk bevat regels met betrekking tot de „loopbaan”, die met de „aanwerving” is begonnen. In de eerste plaats is daar de regeling van de beoordeling (artikel 43), die in feite neerkomt op een periodiek beoordelingsrapport inzake „bekwaamheid, prestatie en gedrag in de dienst” van iedere ambtenaar. Het is niet toevallig dat deze bepaling voorkomt in een hoofdstuk over verhoging van rang, want juist op dat gebied — althans voor zover de discretionaire bevoegdheid der administratie in geding is — is het nodig, geschiktheid en verdiensten te beoordelen. Dan volgt artikel 44 betreffende de plaatsing in een hogere salaristrap, welke automatisch geschiedt en daarna komt het bewuste artikel 45 betreffende de verhoging van rang, die — overigens volkomen juist — wordt aangeduid met de term „bevordering”.
Het zij ons vergund U de bewoordingen van dit artikel in herinnering te brengen (dit zal dan het laatste citaat zijn waarvoor wij Uw aandacht vragen):
„1.
Bevordering vindt plaats bij besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag. Zij brengt voor de betrokken ambtenaar aanstelling mede in de eerstvolgende hogere rang van de categorie of groep waartoe hij behoort. Bevordering geschiedt uitsluitend bij keuze uit die ambtenaren welke reeds een minimumdiensttijd in hun rang hebben, na een onderzoek waarbij de verdiensten der ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen, alsmede de beoordelingsrapporten, die over hen zijn uitgebracht, onderling worden vergeleken.
Deze minimumdiensttijd bedraagt voor ambtenaren in de aanvangsrang van hun groep of categorie zes maanden, te rekenen van hun aanstelling in vaste dienst; voor de overige ambtenaren bedraagt hij twee jaar.
2.
De overgang van een ambtenaar naar een andere groep of een hogere categorie kan alleen plaatsvinden na een vergelijkend onderzoek.”
De tekst van dit artikel geeft aanleiding tot drie opmerkingen. In de eerste plaats valt op, dat onderscheid wordt gemaakt tussen de aanstelling in een hogere rang binnen de categorie of groep, hetgeen uitsluitend door bevordering kan geschieden, en datgene wat het Statuut de „overgang” naar een andere categorie noemt. Voor dit laatste is een vergelijkend onderzoek vereist. Voorts is er het feit, dat bevordering altijd mogelijk is zonder vergelijkend onderzoek. Ten slotte blijkt uit het artikel, dat bij de overgang naar een hogere rang binnen een bepaalde categorie of groep in geen enkel opzicht onderscheid wordt gemaakt tussen de rangen, die „in loopbanen zijn gegroepeerd” in de zin van artikel 5, en de overige rangen. Met andere woorden: of de ambtenaar, wiens loopbaan (in de speciale, enge betekenis van het woord) zich over twee rangen uitstrekt, nu slechts solliciteert naar de hoogste rang van die loopbaan of dat hij die loopbaan verlaat ten einde binnen de betreffende categorie een hogere rang te gaan bekleden, in beide gevallen is de regel dezelfde. Nergens blijkt duidelijker, dat het begrip „loopbaan” in het Statuut twee verschillende betekenissen heeft. Hier bestaat de loopbaan kennelijk uit de gehele hiërarchie van rangen binnen eenzelfde categorie, hetgeen natuurlijk niet wil zeggen, dat alle ambtenaren die onder aan de ladder zijn begonnen altijd of zelfs maar als regel de hoogste rang van hun categorie zullen bereiken; dat is vooral in categorie A niet het geval. Doch wel komt iedere ambtenaar die een bepaalde rang bekleedt in aanmerking om te solliciteren naar een functie in de eerstvolgende hogere rang van de categorie waartoe hij behoort, onverschillig of die hogere rang al dan niet deel uitmaakt van de loopbaan in de enge zin van artikel 5.
Maar, zo zal men zeggen, wat is het nut van dit beperkte begrip naast het normale begrip loopbaan? Zoals U bekend is, hebben wij hier te maken met een begrip dat in het ontwerp van het Statuut is ingevoerd op aandrang van de vertegenwoordigers van het personeel, hierin overigens krachtig gesteund door het Europese Parlement. Hier manifesteert zich de strijd tussen de aanhangers van het stelsel dat — overigens ten onrechte — het stelsel der „ambtelijke posities” wordt genoemd en de aanhangers van het stelsel dat — met nog minder recht — het stelsel der „loopbanen” wordt genoemd. In feite is het enige kenmerk van rangen die tot een loopbaan zijn „gegroepeerd” hierin gelegen, dat voor de uitoefening van de bij deze rangen (ten hoogste twee) behorende functies dezelfde kundigheden worden verondersteld; dit komt tot uitdrukking in een reeks accolades in bijlage I. Een voorbeeld: hoofdadministrateur (rangen A 4 en A 5), administrateur (rangen A 6 en A 7). Dit betekent dus, dat een ambtenaar in de laagste rang van zijn loopbaan (in enge zin) — tenzij hij niet heeft voldaan — als regel naar de hoogste rang zal opschuiven, zij het dan ook dat hij voor deze bevordering van de administratie afhankelijk is; voor de overgang naar een rang die niet meer tot de loopbaan van de ambtenaar behoort kunnen daarentegen bekwaamheden vereist zijn, die zelfs een verdienstelijk ambtenaar niet altijd bezit. Het betreft hier dus — het zij gaarne toegegeven — een belangrijke waarborg voor de ambtenaren. Daarbij is het dan wel noodzakelijk, dat op voorstel van de betreffende Instelling en met goedkeuring van de begrotingsautoriteit in de hoogste rang van de loopbaan (in enge zin) een aantal ambten wordt gecreëerd, dat voldoende groot is om deze mogelijkheid om éénmaal in rang te worden verhoogd te realiseren.
Nu mag de invoering van dit stelsel, dat — het zij nogmaals gezegd — de ambtenaren een extra waarborg wil geven, evenwel niet ten gevolge hebben dat het toepassingsgebied van artikel 45 wordt beperkt. In verband met de prioriteit, die de artikelen 4 en 29 aan de bevordering verlenen, maakt artikel 45 deze tot de normale procedure voor de toelating van een ambtenaar tot een hogere rang binnen de categorie waartoe hij behoort; hierbij is het van geen belang of de ambtenaar ten gevolge van die verhoging in rang al dan niet binnen dezelfde loopbaan (in de enge zin van artikel 5) blijft.
Deze argumenten, die niet alleen zijn ontleend aan de artikelen zelf (Uw Hof moge ons de talrijke citaten vergeven), doch ook aan de algemene gedachte die bij onderlinge vergelijking van deze artikelen naar voren treedt, maken de stelling, dat de overgang van een bepaalde rang naar de eerstvolgende hogere rang bij wege van bevordering als „aanwerving” in de zin van artikel 27 zou kunnen worden beschouwd, o.i. onhoudbaar.
Nu zou men nog kunnen overwegen onderscheid te maken naar gelang de vacature een „nieuw” of een reeds bestaand ambt betreft. Gij zult U herinneren, dat de geachte raadsman van verweerder ter zitting met nadruk op deze mogelijkheid heeft gewezen en tevens heeft willen aantonen dat de vacature een nieuw gecreëerd ambt betrof. Hij heeft daarbij overigens duidelijk te kennen gegeven dat — ook indien zulks niet het geval was geweest en de vacature dus een reeds bestaand ambt zou hebben betroffen — de conclusie z.i. toch dezelfde zou zijn geweest, aangezien het Europese Parlement zich het recht voorbehoudt, van iedere vacature gebruik te maken om eventueel het evenwicht tussen de nationaliteiten te herstellen.
Hoe het ook zij, het is ons niet duidelijk, waarop een dergelijk onderscheid zou kunnen worden gebaseerd. In de eerste plaats zou men het er over eens moeten zijn, wat onder een „nieuw ambt” dient te worden verstaan. Slaat dit op een uitbreiding van het aantal ambten, dat ingevolge artikel 6 in elke loopbaan per categorie en per rang is bepaald, een uitbreiding dus van het aantal ambten dat bij de begroting is vastgesteld? Of gaat het om een begrip dat meer overeenkomt met de betekenis die het woord „ambt” in andere bepalingen van het Statuut heeft? Wij zouden het niet kunnen zeggen.
Wat hiervan ook zij, naar onze mening zou het maken van dit onderscheid volstrekt willekeurig zijn en strijdig zowel met de letter als met de geest van het Statuut. Noch artikel 29, noch artikel 45, noch enige andere bepaling bevat ook maar de geringste aanwijzing voor het bestaan van een dergelijk onderscheid: zodra er een plaats openvalt en de administratie besluit in de vacature te voorzien, dient te worden overgegaan tot de gebruikelijke procedure, waarbij in de eerste plaats de mogelijkheid van bevordering moet worden onderzocht.
Dat ligt ook voor de hand: wanneer het aantal plaatsen in een bepaalde rang wordt uitgebreid, komen de nieuw gecreëerde ambten in de eerste plaats toe aan die ambtenaren in de onmiddellijk daaraan voorafgaande rang, die aan de gestelde eisen voldoen, de vereiste bekwaamheden bezitten en mitsdien voor bevordering in aanmerking komen. Indien dergelijke ambtenaren niet of niet in voldoende aantal beschikbaar zijn, komen de volgende stadia aan bod: vergelijkend onderzoek binnen de Instelling enz. Nieuw gecreëerde ambten vormen noodzakelijkerwijze een stimulans om „hogerop” te willen; een dergelijke stimulans is altijd welkom en heeft ten gevolge, dat er een gelijk aantal plaatsen in de lagere rangen openvalt. Hierdoor worden de mogelijkheden van aanwerving verruimd en bij deze aanwerving is artikel 27 van toepassing. Overigens moet men ook rekening houden met de mogelijkheid, dat het omgekeerde zich voordoet, n.l. inkrimping van het aantal ambten. Het is niet uitgesloten dat ook de Europese Gemeenschappen te zijner tijd aan die schommelingen onderhevig zullen zijn, welke de nationale administraties nu reeds kennen.
Zo keren wij dan terug tot die van gezond verstand getuigende opvatting, waarvoor de geachte raadsman van verzoeker tijdens de mondelinge behandeling met zoveel verve heeft gepleit, n.1. dat het evenwicht tussen de nationaliteiten dient te worden nagestreefd bij het begin en wel hoofdzakelijk bij de oproep tot sollicitatie, welke zich richt tot kandidaten die nog geen ambtenaar van de Gemeenschappen zijn. Daarop heeft aanwerving in de gangbare betekenis van het woord immers betrekking, vooral in verband met de artikelen 27 en 28. Hoogstens zou men — gedachtig aan het feit dat tot een bepaalde categorie behorende ambtenaren geen aanspraak kunnen maken op overgang naar een hogere categorie — artikel 27 ook van toepassing kunnen verklaren in de gevallen dat een intern vergelijkend onderzoek wordt georganiseerd ten einde de overgang naar een andere categorie mogelijk te maken. Doch nogmaals, in het onderhavige proces is het niet nodig in deze kwestie een standpunt in te nemen. Volstaan kan worden met de constatering, dat de aangevochten voorwaarde in de bestreden kennisgeving niet had mogen voorkomen, aangezien deze geen ander doel had of kon hebben dan door middel van bevordering in de vacature te voorzien en met name niet tot aanwerving kon leiden.
De vraag zou nog kunnen worden gesteld, hoe men, wanneer artikel 27 wel van toepassing is (hetgeen thans niet het geval is, zoals wij menen te hebben aangetoond), te werk zou moeten gaan om het gewenste resultaat te bereiken. Is de administratie gerechtigd expressis verbis een nationaliteitsvereiste te stellen als voorwaarde voor deelneming aan het vergelijkende onderzoek? De eerlijkheid gebiedt het wel, doch het fatsoen, dat dikwijls een geoorloofde vorm is van het minimum aan hypocrisie dat de maatschappelijke verhoudingen nu eenmaal eisen, verzet zich er waarschijnlijk tegen. Anderzijds mag de administratie geen speciale talenkennis eisen indien dit niet noodzakelijk is in verband met de aard van de te vervullen functie.
Daarentegen zou een dergelijke voorwaarde o.i. wel toelaatbaar zijn (als bijkomende voorwaarde bij het algemene vereiste van artikel 28 f) wanneer het belang van de dienst dit eist, zelfs al zou deze voorwaarde in verband met de aard van de te vervullen functie zelf niet noodzakelijk zijn, bij voorbeeld wanneer binnen een bepaalde dienst één van de talen der Gemeenschap door geen enkele ambtenaar is vertegenwoordigd.
Ten slotte heeft de administratie enige discretionaire bevoegdheid ten gevolge van het feit, dat de bij het vergelijkende onderzoek betrokken jury's gehouden zijn een lijst van geschikte kandidaten op te stellen, waarbij „zo mogelijk het aantal op deze lijst geplaatste kandidaten ten minste tweemaal het aantal der ambten (moet) bedragen, die de inzet van het vergelijkende onderzoek vormen” (artikel 5 van bijlage III). Uiteraard dient de jury bij het opstellen van deze lijst volstrekt onpartijdig te zijn, doch men zal moeten aannemen, dat het tot aanstelling bevoegde gezag, dat op grond van deze lijst een keuze moet maken, gebruik kan maken van zijn discretionaire bevoegdheid door rekening te houden met de voorschriften van artikel 27, althans voor zover de bekwaamheden van de kandidaten ongeveer gelijkwaardig zijn. Al deze problemen zijn bij de Instellingen geenszins onbekend en worden gewoonlijk in deze geest opgelost.
Met deze enkele opmerkingen hebben wij slechts de ware betekenis van artikel 27 in het licht willen stellen. Wellicht zullen zij, die van de gemeenschapsgedachte zijn doordrongen en die gaarne zouden zien, dat de Europese bestuursdienst het volmaakte evenbeeld vormde van het nationale ambtelijke bestel, de betekenis, die het artikel in onze interpretatie verkrijgt, nog te groot achten. Anderzijds zullen minder optimistische geesten wellicht van mening zijn, dat wij het artikel een te beperkte betekenis hebben toegekend. Persoonlijk zijn wij van mening, dat onze interpretatie redelijk is en dat zij met de tekst van artikel 27 overeenkomt. Wij mogen immers niet vergeten, dat in dit artikel slechts wordt gesproken van „een zo breed mogelijke aardrijkskundige spreiding”. Deze betrekkelijk vage formulering mag geen grond zijn om af te wijken van een dwingend voorschrift van het Statuut. Ten slotte zijn wij van mening, dat onze interpretatie van het artikel leidt tot een aanvaardbaar compromis tussen de twee onderling strijdige eisen, waarover wij in de aanhef van ons betoog hebben gesproken. Wij merken nog op dat een ambtenarencorps o.i. nimmer „verpolitiekt” mag zijn, zeker niet wanneer de Instelling welke het dient zelf een politiek karakter draagt. Hiermede stellen wij ons tegenover de opvatting die, volgens verzoeker, algemeen verbreid zou zijn onder de verantwoordelijke functionarissen van het Europese Parlement (een aantijging die verweerder evenwel van de hand wijst).
Wij wensen van harte, dat het Europese Parlement — wanneer Gij onze zienswijze mocht volgen — zich zijnerzijds op loyale wijze naar de door Uw Hof te geven uitspraak zal voegen. Men kan zich niet voorstellen dat het Europese Parlement, dat zoveel heeft gedaan om de totstandkoming van het Statuut te bevorderen en dat zelf zo energiek daaraan heeft medegewerkt, in zijn eigen diensten genoegen zou nemen met een monument waarvan nog slechts de façade overeind zou staan en dat met het Statuut niet meer dan de naam gemeen zou hebben.
De vordering tot schadevergoeding is niet voor toewijzing vatbaar: indien het Parlement zich naar Uw arrest voegt, wat daarvan ook de gevolgen mogen zijn, zal aan verzoeker genoegdoening zijn geschonken. Overigens is — zoals U bekend is — de vordering in kort geding toegewezen. Verzoeker heeft tot dusver dan ook geen schade kunnen lijden, aangezien de tenuitvoerlegging van de bestreden beschikking is opgeschort.
Wij concluderen:
—
tot vernietiging van de bestreden aankondiging van een vacature, voor zover daarin de eis wordt gesteld van een perfekte kennis van het Italiaans;
—
tot verwerping van de vordering tot schadevergoeding
—
en tot veroordeling van verweerder in de kosten.