62010CJ0121_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑121/10,
que tiene por objeto un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, interpuesto el 4 de marzo de 2010,
Comisión Europea,
representada por los Sres. V. Di Bucci y L. Flynn, y por las Sras. A. Stobiecka-Kuik y K. Walkerová, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea,
representado por los Sres. É. Sitbon y F. Florindo Gijón, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
República de Lituania,
representada por el Sr. D. Kriaučiūnas y por la Sra. L. Liubertaitė, en calidad de agentes,
Hungría,
representada por los Sres. G. Koós y M. Fehér, y por la Sra. K. Szíjjártó, en calidad de agentes,
República de Polonia,
representada por el Sr. M. Szpunar, en calidad de agente,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, el Sr. K. Lenaerts, Vicepresidente, el Sr. A. Tizzano, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. L. Bay Larsen (Ponente), E Juhász, A. Borg Barthet, C.G. Fernlund y J.L. da Cruz Vilaça, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Rosas, G. Arestis y J. Malenovský, la Sra. A. Prechal y los Sres. E. Jarašiūnas y C. Vajda, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de enero de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 2009/1017/UE del Consejo, de 22 de diciembre de 2009, relativa a la concesión de ayuda pública por parte de las autoridades de la República de Hungría para la compra de tierras agrícolas entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013 (DO L 348, p. 55; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Acta de adhesión
2. El anexo X, capítulo 3, punto 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33; en lo sucesivo, «Acta de adhesión») estipula:
«No obstante las obligaciones establecidas en los Tratados en los que se basa la Unión Europea, Hungría podrá mantener en vigor durante un periodo de siete años a partir de la fecha de la adhesión las prohibiciones establecidas en su legislación vigente en el momento de la firma de la presente Acta sobre la compra de tierras agrícolas sobre la adquisición de tierras agrícolas por personas físicas no residentes en Hungría o no nacionales de este país y por personas jurídicas. [...]
[...]»
Reglamento (CE) nº 659/1999
3. El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 83, p. 1), determina:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
b) “ayuda existente”:
[...]
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo [de la Unión Europea];
[...]
c) “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[...]».
4. El artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento dispone:
«Cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, informará al Estado miembro interesado acerca de esta conclusión preliminar y le ofrecerá la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes. [...]»
5. El artículo 18 del citado Reglamento establece:
«Si la Comisión, a la luz de la información facilitada por un Estado miembro en virtud de lo dispuesto en el artículo 17, llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas. [...]»
6. El artículo 19, apartado 1, del mismo Reglamento está redactado en los términos siguientes:
«Cuando el Estado miembro interesado acepte las medidas propuestas e informe de ello a la Comisión, ésta lo hará constar e informará de ello al Estado miembro. La aceptación por parte del Estado miembro de las medidas propuestas le obligará a aplicarlas.»
Reglamento (CE) nº 1857/2006
7. El artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1857/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, sobre la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción de productos agrícolas y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 70/2001 (DO L 358, p. 3), dispone:
«1. Las ayudas a las inversiones en explotaciones agrarias situadas en la [Unión Europea], para la producción primaria de productos agrícolas serán compatibles con el mercado común con arreglo al artículo [107 TFUE], apartado 3, letra c), y estarán exentas de la obligación de notificación del artículo [108 TFUE], apartado 3, si cumplen las condiciones de los apartados 2 a 10 de este artículo.
[...]
8. Podrán concederse ayudas de hasta el 10 % de los gastos subvencionables de la inversión para la compra de tierras en las que no se vaya a edificar.
[...]»
Reglamento (CE) nº 1535/2007
8. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1535/2007 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas de minimis
en el sector de la producción de productos agrícolas (DO L 337, p. 35), dispone:
«Se considerará que las ayudas que cumplan las condiciones establecidas en los apartados 2 a 7 del presente artículo no reúnen todos los criterios del artículo [107 TFUE], apartado 1, y, por consiguiente, están exentas de la obligación de notificación establecida en el artículo [108 TFUE], apartado 3.»
Directrices agrarias
9. El punto 29 de la Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (DO 2006, C 319, p. 1; en lo sucesivo, «Directrices agrarias») determina:
«La ayuda a la inversión en las explotaciones agrícolas se declarará compatible con el artículo [107 TFUE], apartado 3, letra c), si cumple todas las condiciones del artículo 4 del [Reglamento nº 1857/2006] [...]»
10. Bajo el título «Propuestas de medidas apropiadas», el punto 196 de las citadas Directrices dispone:
«De acuerdo con lo dispuesto en el artículo [108 TFUE], apartado 1, la Comisión propone que los Estados miembros modifiquen los regímenes de ayuda vigentes con el fin de adaptarlos a las presentes Directrices a más tardar el 31 de diciembre de 2007, a excepción de los regímenes vigentes de ayudas [...] a la inversión relativa a la compra de tierras en las explotaciones agrícolas, que habrán de ser modificados para conformarse a las presentes Directrices antes del 31 de diciembre de 2009.»
11. El punto 197 de las mismas Directrices establece que se invita a los Estados miembros a confirmar por escrito la aceptación de las propuestas de medidas apropiadas a más tardar el 28 de febrero de 2007.
12. El punto 198 de las Directrices agrarias está redactado en los siguientes términos:
«Si un Estado miembro no confirmara por escrito para dicha fecha tal aceptación, la Comisión aplicará el artículo 19, apartado 2, del Reglamento [nº 659/1999] y, si fuera necesario, incoará el procedimiento al que se refiere dicha disposición.»
Marco temporal
13. El punto 4.2.2 del marco comunitario temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera, instituido por la Comunicación de la Comisión de 17 de diciembre de 2008 (DO 2009, C 83, p. 1), en su versión modificada por la Comunicación de la Comisión publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea de 31 de octubre de 2009 (DO C 261, p. 2) (en lo sucesivo, «marco temporal»), establece que, teniendo en cuenta la actual situación económica, se juzga necesario autorizar temporalmente un importe limitado de ayuda en determinadas condiciones.
14. El punto 4.2.2, letra h), del marco temporal precisa, entre otras cosas, que «si la ayuda se concede a empresas dedicadas a la producción primaria de productos agrícolas [...], la subvención en metálico (o el equivalente en subvención bruta) no superará los 15.000 [euros] por empresa».
15. El punto 7 del marco temporal dispone, en particular, que «la presente Comunicación [...] no será aplicada después del 31 de diciembre de 2010».
Antecedentes del litigio
16. Mediante escrito de 27 de noviembre de 2006, Hungría notificó a la Comisión, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, dos regímenes de ayudas de Estado denominados, respectivamente, «Ayuda a la compra de tierras mediante préstamos bonificados» y «Ayuda a la consolidación de tierras». Dichos regímenes estaban destinados a sustituir dos regímenes de ayudas existentes y debían aplicarse hasta el 31 de diciembre de 2009. Los citados regímenes adoptaban la forma de ayudas a la inversión que favorecían a los agricultores que tuvieran intención de adquirir tierras agrícolas.
17. Estimando que las mencionadas ayudas era compatibles con el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), la Comisión, mediante dos Decisiones de 22 de diciembre de 2006 (DO 2007, C 68, p. 8; en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones de 22 de diciembre de 2006»), resolvió no formular objeciones. Dichas Decisiones precisaban que la duración de los regímenes de ayudas de que se trata se extendía desde la fecha de aprobación por la Comisión «hasta el 31 de diciembre de 2009».
18. En el punto 196 de las Directrices agrarias, la Comisión propuso que los Estados miembros adaptaran los regímenes de ayuda vigentes para la compra de tierras agrícolas para conformarlos a dichas Directrices a más tardar el 31 de diciembre de 2009.
19. El 7 de febrero de 2007, Hungría notificó su aceptación de las propuestas de medidas apropiadas que figuraban en el punto 196 de las citadas Directrices. Conforme a lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, la Comisión hizo constar dicha aceptación mediante una comunicación publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2008, C 70, p. 11).
20. El 4 de noviembre de 2009, Hungría dirigió al Consejo de la Unión Europea una petición, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, con el fin de que los regímenes de ayuda para la compra de tierras agrícolas existentes se prorrogaran más allá del 31 de diciembre de 2009. El 27 de noviembre de 2009, el mencionado Estado miembro dirigió al Consejo una petición más detallada con el fin de obtener autorización para aplicar los dos regímenes de ayudas existentes para la adquisición de tierras agrícolas hasta el 31 de diciembre de 2013.
21. El Consejo accedió a dicha petición mediante la Decisión impugnada, basándose en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero. El artículo 1 de la citada Decisión está redactado en los siguientes términos:
«Se considera compatible con el mercado interior una ayuda pública excepcional de las autoridades húngaras, en forma de bonificación de interés y subvenciones directas, destinada a la adquisición de tierras agrícolas, de un importe total máximo de 4.000 millones de [forintos húngaros (HUF)] asignada entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013.»
22. El Consejo motivó su Decisión mencionando, en particular, en los considerandos segundo a sexto de ésta, la poco favorable forma de uso de las tierras, la carencia de capital de los agricultores húngaros y las dificultades que tienen para acceder a los préstamos, como consecuencia de la crisis económica y financiera, debido a la subida de los tipos de interés de los préstamos para la compra de tierras agrícolas y a los estrictos criterios aplicados por los bancos en Hungría para conceder préstamos a los agricultores. El Consejo destaca que esta situación es propicia para el aumento del número de compras especulativas de tierras por parte de operadores económicos no relacionados con la actividad agrícola. Asimismo, sostiene que la crisis económica provocó en Hungría un aumento del desempleo y una disminución del producto interior bruto, especialmente en el sector de la agricultura.
23. A tenor de los considerandos octavo y noveno de la Decisión impugnada:
«(8) La Comisión no ha iniciado hasta ahora ningún procedimiento ni adoptado una posición sobre la naturaleza y la compatibilidad de la ayuda.
(9) Se dan, por lo tanto, circunstancias excepcionales que permiten considerar la citada ayuda compatible con el mercado interior, con carácter excepcional, y en la medida estrictamente necesaria para limitar la magnitud de la pobreza rural en Hungría.»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
24. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas al Consejo.
25. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la Comisión.
26. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 2010, se autorizó la intervención de la República de Lituania, de Hungría, y de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
27. La Comisión invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso, basados, respectivamente, en la falta de competencia del Consejo, en la existencia de desviación de poder, en la violación del principio de cooperación leal y en un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias excepcionales, así como en la violación del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la falta de competencia del Consejo
Alegaciones de las partes
28. En su primer motivo, la Comisión sostiene que el Consejo carecía de competencia para adoptar la Decisión impugnada.
29. Según la Comisión, de una jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia se desprende que la facultad conferida al Consejo por el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, reviste carácter excepcional y que, por consiguiente, el Consejo no es competente para invalidar una decisión de la Comisión por la que se declare la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior o para intentar eludir dicha decisión.
30. La Comisión estima haber adoptado, en el punto 196 de las Directrices agrarias, una posición definitiva sobre la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas establecidos por Hungría para la compra de tierras agrícolas. Añade que el hecho de que la citada posición haya sido adoptada en forma de Directrices carece de consecuencias, toda vez que los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea han declarado que un Estado miembro que acepta unas directrices está obligado a aplicarlas.
31. En el caso de autos, la Comisión sostiene que Hungría notificó su aceptación de las propuestas de medidas apropiadas que figuran en el punto 196 de las Directrices agrarias. Por consiguiente, aduce que estaba obligada a poner fin a dichos regímenes de ayudas como muy tarde el 31 de diciembre de 2009, y a no volver a introducirlos antes del 31 de diciembre de 2013. Afirma que, por lo tanto, al autorizar esos mismos regímenes de ayudas a partir del 1 de enero de 2010, el Consejo privó de eficacia a la Decisión de la Comisión, extralimitándose así en el ejercicio de su competencia.
32. El Consejo sostiene, por el contrario, que el régimen de ayudas autorizado mediante la Decisión impugnada constituye un régimen de ayudas nuevo, distinto de los aprobados por la Comisión mediante las Decisiones de 22 de diciembre de 2006, en particular porque se basa en nuevos elementos de hecho y de Derecho. En consecuencia, según el Consejo, la Comisión nunca evaluó la compatibilidad con el mercado interior del régimen de ayudas autorizado mediante la Decisión impugnada.
33. El Consejo añade que el punto 196 de las Directrices agrarias no es aplicable al régimen de ayudas que él aprobó, puesto que las medidas apropiadas previstas en el artículo 108 TFUE, apartado 1, sólo se aplican a las ayudas existentes.
34. En su escrito de réplica, la Comisión alega que las diferencias señaladas por el Consejo entre los regímenes de ayudas existentes y el régimen de ayudas autorizado mediante la Decisión impugnada no son pertinentes, puesto que dichos regímenes están unidos de modo tan indisociable que sería extremadamente artificial tratar de hacer una distinción entre ambos a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2.
35. La República de Lituania, Hungría y la República de Polonia comparten, esencialmente, el análisis del Consejo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
36. Con el fin de apreciar el fundamento del primer motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso, es necesario determinar si el Consejo era competente, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, para considerar compatible con el mercado interior el régimen de ayudas al que se refiere la Decisión impugnada, cuando Hungría había aceptado las medidas apropiadas propuestas en el punto 196 de las Directrices agrarias.
37. Conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, a petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 107 TFUE o en los reglamentos previstos en el artículo 109 TFUE, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado interior, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión.
38. Por consiguiente, en circunstancias muy concretas, un Estado miembro puede notificar una ayuda al Consejo, que se pronunciará en el marco definido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, como excepción a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE o en los reglamentos previstos en el artículo 109 TFUE, en vez de a la Comisión, que se habría pronunciado en el marco definido en el artículo 108 TFUE, apartado 3.
39. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar determinados aspectos de la interpretación de la citada disposición.
40. Así, ha declarado, en primer lugar, tras recordar la función central que el Tratado FUE reserva a la Comisión en el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior, que el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, se refiere a un caso excepcional y singular, de modo que la facultad que dicha disposición confiere al Consejo tiene un carácter manifiestamente excepcional (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, C‑ 110/02, Rec. p. I‑6333, Rec. p. I‑6333, apartados 29 a 31), lo que implica que el citado artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, debe interpretarse necesariamente en sentido estricto (véanse, por analogía, las sentencias de 22 de abril de 2010, Mattner, C‑510/08, Rec. p. I‑3553, apartado 32, y de 14 de marzo de 2013, Česká spořitelna, C‑419/11, apartado 26).
41. Seguidamente, por lo que respecta a las disposiciones que figuran en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafos tercero y cuarto, según las cuales, por una parte, la petición de un Estado miembro al Consejo suspende durante un plazo de tres meses el examen que se esté llevando a cabo en la Comisión y, por otra parte, en caso de que el Consejo no adopte una decisión en ese plazo, corresponde decidir a la Comisión, el Tribunal de Justicia ha decidido que las mencionadas disposiciones debían interpretarse en el sentido de que, al expirar dicho plazo, el Consejo deja de ser competente para adoptar una decisión respecto a la ayuda de que se trate al amparo del mencionado párrafo tercero (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, apartado 32).
42. El Tribunal de Justicia ha considerado, a este respecto, que imponer este límite temporal a la competencia del Consejo indica asimismo que, si el Estado miembro afectado no dirige ninguna petición al Consejo, al amparo del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, antes de que la Comisión declare la ayuda de que se trate incompatible con el mercado interior y finalice así el procedimiento a que se refiere el párrafo primero del artículo 108 TFUE, apartado 2, el Consejo deja de estar autorizado para ejercer la facultad excepcional que le confiere el párrafo tercero de dicha disposición para declarar la ayuda compatible con el mercado interior (sentencias de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 33, y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo, C‑399/03, Rec. p. I‑5629, apartado 24).
43. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha señalado que esta interpretación permite evitar la adopción de decisiones contradictorias y contribuye así a la seguridad jurídica, ya que preserva la firmeza de una resolución administrativa, adquirida al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, apartados 32 y 35, y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo, apartado 25).
44. Por último, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la cuestión de si la circunstancia de que el Consejo no tenga competencia para pronunciarse sobre la compatibilidad con el mercado interior de una ayuda respecto a la cual la Comisión ya se haya pronunciado definitivamente implica que el Consejo es incompetente asimismo para decidir sobre una ayuda que tenga por objeto atribuir a los beneficiarios de la ayuda ilegal, anteriormente declarada incompatible mediante una decisión de la Comisión, una cantidad destinada a compensar la cuantía que dichos beneficiarios están obligados a reembolsar en virtud de esta decisión.
45. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha destacado que, según jurisprudencia consolidada, admitir que un Estado miembro pueda conceder a los beneficiarios de dicha ayuda ilegal una nueva ayuda por un importe equivalente al de la ayuda ilegal, destinada a neutralizar el impacto de las devoluciones a las que estos últimos están obligados con arreglo a dicha decisión, equivaldría evidentemente a privar de eficacia a las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE (sentencias antes citadas de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, apartado 43, y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo, apartado 27).
46. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Consejo, que no puede paralizar la eficacia de una decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior declarando él mismo la compatibilidad de esa ayuda con dicho mercado, tampoco puede privar de eficacia a una decisión de esa índole declarando compatible con el mercado interior, al amparo del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, una ayuda destinada a compensar a los beneficiarios de una ayuda ilegal, declarada incompatible con el mercado interior, por los reembolsos a los que están obligados con arreglo a esta decisión (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, apartados 44 y 45, y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo, apartado 28).
47. De esta jurisprudencia se desprende que, a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, las respectivas competencias del Consejo y de la Comisión están delimitadas de modo que, en primer lugar, la competencia de la Comisión se ejerce con carácter principal, y el Consejo sólo es competente en circunstancias excepcionales. En segundo lugar, la competencia del Consejo, que permite a éste hacer una excepción en su Decisión respecto de algunas disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado, debe ejercerse en un marco temporal determinado. En tercer lugar, desde el momento en que la Comisión o el Consejo se pronuncie definitivamente sobre la compatibilidad de una ayuda controvertida, la otra institución ya no podrá adoptar una decisión en sentido contrario.
48. La finalidad de esta interpretación es preservar la coherencia y la eficacia de la acción de la Unión, ya que, por una parte, evita que se adopten decisiones contradictorias y, por otra parte, impide que la decisión de una institución de la Unión que haya adquirido firmeza pueda, al margen de cualquier plazo, incluido el del artículo 263 TFUE, apartado 6, y en violación del principio de seguridad jurídica, ser contradicha por la de otra institución.
49. Las consideraciones que subyacen a esta interpretación muestran asimismo que no es relevante el hecho de que la ayuda objeto de la decisión del Consejo constituya una ayuda existente o una ayuda nueva. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la eficacia de la decisión de la Comisión no sólo se cuestiona cuando el Consejo adopta una decisión por la que se declara compatible con el mercado interior la misma ayuda sobre la que la Comisión ya se ha pronunciado, sino también cuando la ayuda objeto de la decisión del Consejo es una ayuda destinada a compensar a los beneficiarios de la ayuda ilegal declarada incompatible con el mercado interior por los reembolsos a los que aquéllos están obligados con arreglo a la decisión de la Comisión. En esas circunstancias, la ayuda concedida en segundo lugar está unida de un modo tan indisociable a la ayuda cuya incompatibilidad con el mercado interior fue declarada anteriormente por la Comisión que resulta extremadamente artificial tratar de hacer una distinción entre esas ayudas a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 45 y 46).
50. Por lo tanto, en el presente asunto debe examinarse si las ayudas declaradas compatibles con el mercado interior por el Consejo deben considerarse, con independencia de su carácter de ayuda existente o de ayuda nueva, ayudas sobre las que la Comisión ya se ha pronunciado con carácter definitivo.
51. A este respecto, de una jurisprudencia reiterada resulta que, en el ejercicio de las competencias de que dispone en virtud de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, la Comisión puede adoptar directrices que tengan por objeto indicar cómo tiene la intención de ejercer, en virtud de los mencionados artículos, su facultad de apreciación en relación con nuevas ayudas o con los regímenes de ayudas existentes (sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión, C‑242/00, Rec. p. I‑5603, apartado 27).
52. Dado que se basan en el artículo 108 TFUE, apartado 1, dichas directrices constituyen un elemento de la cooperación regular y periódica en cuyo marco la Comisión examina permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes y les propone las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, Rec. p. I‑5023, apartados 36 y 37, y de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, apartado 64). En la medida en que dichas propuestas de medidas apropiadas son aceptadas por un Estado miembro, tienen un efecto vinculante para este último (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas IJssel-Vliet, apartados 42 y 43, y de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, apartado 65), que, como recuerda el artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, está obligado a aplicarlas.
53. En el caso de autos, Hungría notificó el 7 de febrero de 2007 que aceptaba las propuestas de medidas apropiadas que figuran en el punto 196 de las Directrices agrarias.
54. Esas medidas apropiadas consisten, en particular, en una modificación de los regímenes de ayudas existentes para inversiones relativas a la adquisición de explotaciones agrarias con el fin de que dichos regímenes se conformen a las citadas Directrices como muy tarde el 31 de diciembre de 2009.
55. En consecuencia, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 1, las medidas apropiadas propuestas por la Comisión en el punto 196 de las Directrices agrarias sólo se refieren a los regímenes de ayudas existentes.
56. El régimen autorizado mediante la Decisión impugnada es un régimen de ayudas nuevo.
57. Por lo tanto, en virtud del artículo 1 letra b), inciso ii), del Reglamento nº 659/1999, sólo podía considerarse que los regímenes de ayudas mencionados en el apartado 16 de la presente sentencia fueran regímenes de ayudas existentes respecto del período durante el que habían sido autorizados mediante las Decisiones de 22 de noviembre de 2006, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2009.
58. Por consiguiente, dado que del artículo 1, letra c), de dicho Reglamento se desprende que todo régimen de ayudas que no sea un régimen de ayudas existente constituye un régimen de ayudas nuevo y que el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada era aplicable a partir del 1 de enero de 2010, este último constituía necesariamente un régimen de ayudas nuevo.
59. Aun suponiendo que se hubiera demostrado, el hecho de que dicho régimen sea una mera prórroga de los regímenes que finalizaron el 31 de diciembre de 2009 no puede considerarse determinante, ya que la prórroga de un régimen de ayudas existente crea una ayuda nueva distinta del régimen prorrogado (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, Rec. p. I‑4561, apartados 46 y 47).
60. Por lo tanto, las obligaciones que incumben a Hungría como consecuencia de haber aceptado las propuestas de medidas apropiadas no atañen al régimen considerado compatible con el mercado interior por la Decisión impugnada, ya que se trata de un régimen de ayudas nuevo, que no se confunde con el régimen de ayudas existente al que se refieren las medidas apropiadas aceptadas por dicho Estado miembro.
61. Sin embargo, el Consejo no puede aducir el mero carácter nuevo de un régimen de ayudas para reexaminar una situación sobre la que la Comisión ya ha hecho una apreciación definitiva, y contradecir así dicha apreciación. Por lo tanto, el Consejo no es competente para decidir que un régimen de ayudas nuevo debe considerarse compatible con el mercado interior cuando dicho régimen está unido de un modo tan indisociable a un régimen de ayudas existente que un Estado miembro se ha comprometido a modificar o a suprimir, en el marco previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 1, que resulta artificial tratar de hacer una distinción entre ambos regímenes a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase, por analogía, la sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 46).
62. Sin embargo, no ocurre así en el caso de autos.
63. A este respecto cabe destacar que entre la apreciación realizada por la Comisión y la del Consejo transcurrió un lapso temporal significativo, ya que la Decisión impugnada se adoptó casi tres años después de las propuestas de medidas apropiadas de que se trata.
64. Además, esta decisión está motivada específicamente por la aparición de nuevas circunstancias, consideradas excepcionales por el Consejo, que la Comisión no pudo tener en cuenta al apreciar la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas existentes para la compra de tierras agrícolas aplicados por Hungría.
65. Así pues, aunque las Directrices agrarias se adoptaron en 2006, la Decisión impugnada hace amplia referencia a los efectos producidos durante los años 2008 y 2009 por la crisis económica y financiera en el sector agrícola en Hungría. El Consejo menciona, en particular, la subida de los tipos de interés de los préstamos para la compra de tierras agrícolas y el endurecimiento de los criterios aplicados por los bancos para conceder dichos préstamos registrados durante los años 2008 y 2009, así como el ascenso del desempleo y el descenso del producto interior bruto, especialmente en el sector de la agricultura.
66. La posición adoptada por la Comisión, en apoyo de su propuesta de medidas apropiadas, sobre la compatibilidad con el mercado interior de los regímenes de ayudas mencionados en el apartado 16 de la presente sentencia, se basaba necesariamente en la apreciación, a la luz de los datos económicos de los que disponía en 2006, de las consecuencias que podía implicar la aplicación de esos regímenes para el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior.
67. Debido al gran cambio en las circunstancias mencionado en el apartado 65 de la presente sentencia, no puede considerarse que la apreciación realizada por la Comisión sobre este régimen de ayudas prejuzgue la que debería haberse hecho sobre un régimen de ayudas que comprendiera medidas similares, pero que se habría aplicado en un contexto económico radicalmente distinto del que la Comisión había tenido en cuenta al realizar su apreciación. En consecuencia, la compatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas nuevo que ha sido objeto de una petición dirigida al Consejo por Hungría con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, debe evaluarse al término de una apreciación individual distinta de la del régimen mencionado en el apartado 16 de la presente sentencia, efectuada tomando en consideración las circunstancias económicas pertinentes en el momento en que se conceden dichas ayudas (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de octubre de 1991, Italia/Comisión, C‑261/89, Rec. p. I‑4437, apartado 21, y de 21 de julio de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, C‑459/10 P, apartado 48).
68. Por consiguiente, la situación de la que se trata en el presente asunto es distinta de la que el Tribunal de Justicia examinó en las sentencias antes citadas de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo.
69. En efecto, a la inversa de lo que ocurría con las Decisiones del Consejo anuladas en esas dos sentencias, en el caso de autos la Decisión impugnada está motivada precisamente por nuevos elementos que resultan de un drástico cambio de circunstancias acaecido entre el momento en que la Comisión examinó los regímenes de ayudas existentes aplicados en Hungría y aquel en que el Consejo apreció el régimen de ayudas nuevo objeto de la petición que dicho Estado miembro le había dirigido.
70. Por consiguiente, en el presente asunto no concurren los elementos que habían justificado la falta de competencia del Consejo en las dos sentencias citadas en el apartado 68 de la presente sentencia.
71. Por otra parte, admitir la competencia del Consejo no puede suponer que se permita eludir medidas apropiadas aceptadas por los Estados miembros.
72. En efecto, por una parte, el Consejo sólo es competente para autorizar un régimen de ayudas nuevo similar a un régimen de ayudas existente que un Estado miembro estaba obligado a modificar o a suprimir al haber aceptado las propuestas de medidas apropiadas, en caso de que aparezcan nuevas circunstancias con posterioridad a dichas propuestas.
73. Por otra parte, la facultad otorgada al Consejo por el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero sólo puede aplicarse dentro de los límites que establece dicha disposición, es decir, cuando existan circunstancias excepcionales (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, C‑122/94, Rec. P. I‑881, apartado 13).
74. Por último, en lo que respecta a la alegación de la Comisión según la cual el Consejo no es competente para autorizar una ayuda contraria a las orientaciones definidas en las Directrices agrarias, procede recordar que en las citadas Directrices, sólo pueden constituir una toma de posición definitiva de la Comisión sobre la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado interior las propuestas de medidas apropiadas que figuran en el punto 196 y hayan sido aceptadas por los Estados miembros.
75. En efecto, como se indica en el punto 197 de las Directrices agrarias, sólo se someten a la aceptación de los Estados miembros las mencionadas propuestas de medidas apropiadas, mientras que las demás disposiciones de estas últimas sólo son reglas generales indicativas que se imponen a la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, Rec. p. I‑5163, apartado 24, y jurisprudencia citada), sin vincular a los Estados miembros. A fortiori, dichas disposiciones no pueden vincular al Consejo, ya que el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, le concede, en circunstancias excepcionales, la facultad de hacer una excepción a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE o en los reglamentos previstos en el artículo 109 TFUE.
76. Del punto 196 de dichas Directrices se desprende que los Estados miembros únicamente se comprometieron a modificar los regímenes de ayudas vigentes para la compra de tierras agrícolas para conformarlos a las citadas Directrices o, en su defecto, a suprimirlos como muy tarde el 31 de diciembre de 2009.
77. En cambio, de las consideraciones que figuran en los apartados 61 a 70 de la presente sentencia resulta que, al aceptar las propuestas de medidas apropiadas que figuran en el punto 196 de las Directrices agrarias, los Estados miembros no se vieron privados de toda posibilidad de solicitar autorización para reintroducir regímenes similares o idénticos durante todo el período de aplicación de dichas Directrices.
78. En consecuencia, procede desestimar por infundado el primer motivo formulado por la Comisión, basado en la falta de competencia del Consejo.
Sobre el segundo motivo, basado en la existencia de desviación de poder
Alegaciones de las partes
79. En su segundo motivo la Comisión sostiene que el Consejo incurrió en desviación de poder al tratar de neutralizar las consecuencias de la apreciación que ella había realizado sobre los regímenes de ayudas para la compra de tierras agrícolas establecidos por Hungría.
80. El Consejo alega que al adoptar la Decisión impugnada no trataba de eliminar los efectos de una apreciación hecha por la Comisión, dado que ésta no había adoptado ninguna decisión en la que declarara incompatible con el mercado interior el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada. El Consejo aduce que el objetivo que perseguía en realidad era ayudar a los agricultores húngaros afectados por la crisis económica y financiera a comprar tierras agrícolas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
81. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en reiteradas ocasiones, un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 14 de mayo de 1998, Windpark Groothusen/Comisión, C‑48/96 P, Rec. p. I‑2873, apartado 52, y de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, Rec. p. I‑7285, apartado 69).
82. Es preciso señalar que la Comisión no ha aportado tales indicios.
83. En lo que respecta a los fines perseguidos por el Consejo al adoptar la Decisión impugnada, no hay nada en los autos remitidos al Tribunal de Justicia que permita afirmar que el Consejo hubiera perseguido un fin exclusivo, o al menos, determinante, aparte de ayudar a los agricultores húngaros a adquirir con mayor facilidad tierras agrícolas para reducir la pobreza en las zonas rurales de Hungría.
84. En cuanto a la alegación de la Comisión según la cual de la sucesión de acontecimientos y de la correspondencia mantenida se desprende que la finalidad de la Decisión impugnada era invalidar la posición que ella había adoptado, el Consejo estaba legitimado para considerar que la Comisión no había adoptado una posición sobre la compatibilidad del régimen de ayudas controvertido, como señala el octavo considerando de la Decisión impugnada.
85. Por consiguiente, debe desestimarse por infundado el segundo motivo del recurso, basado en la existencia de desviación de poder.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de cooperación leal
Alegaciones de las partes
86. Mediante su tercer motivo, la Comisión sostiene que la Decisión impugnada se adoptó en violación del principio de cooperación leal entre las instituciones, puesto que, al adoptar dicha Decisión, el Consejo eximió a Hungría de la obligación de cooperar con la Comisión, obligación que incumbe al citado Estado miembro en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 1.
87. En efecto, la Comisión aduce que, al autorizar la prórroga de regímenes de ayuda existentes que, según ella, Hungría se había comprometido a suprimir, el Consejo menoscabó los resultados del diálogo mantenido anteriormente entre la Comisión y dicho Estado miembro.
88. El Consejo estima que no se halla vinculado por la obligación de cooperación derivada del artículo 108 TFUE, apartado 1. Asimismo, insiste en que no existía ningún compromiso de Hungría en lo concerniente al régimen de ayudas aprobado mediante la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
89. El artículo 108 TFUE, apartado 1, impone a la Comisión y a los Estados miembros una obligación de cooperación regular y periódica, con arreglo a la cual la Comisión examina permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes y les propone las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 28 y jurisprudencia citada).
90. A este respecto, del apartado 70 de la presente sentencia se desprende que Hungría no había asumido ningún compromiso específico en relación con el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada. Por consiguiente, no puede considerarse que dicha Decisión haya eximido a Hungría de una obligación particular de cooperación, ya que no menoscabó en absoluto los resultados del diálogo mantenido anteriormente entre la Comisión y el mencionado Estado miembro.
91. A la vista de esos elementos debe desestimarse por infundado el tercer motivo de la Comisión, basado en la violación del principio de cooperación leal.
Sobre el cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación y en la violación del principio de proporcionalidad
92. Mediante la primera parte de su cuarto motivo, la Comisión sostiene que el Consejo cometió un error manifiesto de apreciación al considerar que concurrían circunstancias excepcionales que justificaban las medidas autorizadas. En la segunda parte del mismo motivo alega que la Decisión impugnada es contraria al principio de proporcionalidad porque las medidas controvertidas no permiten conseguir el objetivo perseguido por dicha Decisión y no se limitan al mínimo necesario para conseguir el citado objetivo.
Sobre la primera parte del cuarto motivo, basada en un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias excepcionales
– Alegaciones de las partes
93. Según la Comisión, las circunstancias sólo pueden considerarse excepcionales, en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, si no son previsibles antes de que acontezcan y sostiene que, en este caso, afectan particularmente a Hungría. Por lo tanto, en su opinión, no pueden considerarse tales cuando se trata de un obstáculo estructural preexistente o de un problema que afecte a la mayor parte de los Estados miembros.
94. La Comisión estima que el tamaño desfavorable de las explotaciones agrarias en Hungría es un problema que existe desde hace tiempo, enraizado en la propia estructura de la economía agraria húngara. Sostiene que, asimismo, nada indica que la carencia de capital a la que tienen que hacer frente los agricultores húngaros no constituya un problema estructural que, por su naturaleza, no pueda calificarse de excepcional. Por otra parte, el riesgo de que aumente el número de compras especulativas de tierras no constituye una circunstancia distinta de otros elementos destacados por el Consejo.
95. La Comisión añade que, además, aunque se admita que la crisis económica puede constituir una circunstancia excepcional, dicha crisis sólo podría justificar la adopción de la Decisión impugnada en la medida en que hubiera interactuado con los problemas estructurales preexistentes dando lugar a circunstancias excepcionales en Hungría, extremo no demostrado por el Consejo. La Comisión sostiene asimismo que la incidencia de la mencionada crisis sobre las dificultades para acceder a los préstamos, el incremento de la pobreza y del desempleo, y el descenso de la rentabilidad de la producción agrícola, así como sobre la recesión económica general en Hungría no tiene carácter excepcional a la luz del contexto global de la Unión.
96. El Consejo considera que el concepto de circunstancias excepcionales propugnado por la Comisión es demasiado restrictivo si se atiende a la jurisprudencia, puesto que ésta sólo requiere que tales circunstancias sean imprevistas, pudiendo afectar a otros Estados miembros o a sectores distintos de la agricultura.
97. El Consejo aduce que en el caso de autos concurren circunstancias excepcionales, constituidas por acontecimientos extraordinarios relacionados con la crisis económica, que tuvieron importantes repercusiones para los agricultores húngaros y que, por consiguiente, agravaron aún más los problemas estructurales que padecían anteriormente las explotaciones agrarias húngaras. Así pues, según el Consejo, las mayores dificultades para acceder a los préstamos, el descenso de la rentabilidad de la producción agrícola, el aumento de la pobreza o incluso la recesión económica derivados de la crisis, más pronunciados en Hungría que en otros Estados miembros, dificultaron extremadamente, e incluso imposibilitaron la compra de tierras agrícolas por los agricultores húngaros.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
98. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el Consejo goza de una amplia facultad de apreciación para aplicar el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en el contexto de la Unión. En ese contexto, el control jurisdiccional del ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a la comprobación de que se han respetado las normas de procedimiento y de motivación y al control de la exactitud material de los hechos alegados y de la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de poder (véanse, en este sentido, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, antes citada, apartados 18 y 19, y, por analogía, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, Rec. p. I‑10807, apartado 78).
99. A la vista del carácter poco habitual e imprevisible y del alcance de los efectos de la crisis económica y financiera sobre la agricultura húngara, no cabe considerar que el Consejo haya incurrido en un error manifiesto de apreciación al estimar que esos efectos constituían circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero. Por otra parte, en su escrito de réplica la Comisión reconoció que el surgimiento de la crisis podía constituir una circunstancia excepcional de esa índole.
100. El hecho de que la crisis económica y financiera también haya tenido repercusiones considerables en otros Estados miembros no es determinante, en la medida en que dicha circunstancia carece de incidencia sobre el carácter excepcional de los efectos de dicha crisis por lo que se refiere a la evolución de la situación económica de los agricultores húngaros.
101. Asimismo, la afirmación de que el tamaño desfavorable de las explotaciones agrarias o la carencia de capital a la que tienen que hacer frente los agricultores constituyen problemas estructurales en Hungría no demuestra que el Consejo haya cometido un error manifiesto de apreciación al considerar que las mayores dificultades para acceder a los préstamos y el descenso de la rentabilidad de la producción agrícola derivados de la crisis deterioraron sensiblemente la situación de los agricultores húngaros, impidiendo de ese modo resolver los mencionados problemas estructurales y, por tanto, reducir la pobreza rural mejorando la competitividad de las explotaciones agrarias húngaras (véase, por analogía, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 21).
102. De lo anterior se deduce que la primera parte del cuarto motivo debe desestimarse por infundada.
Sobre la segunda parte del cuarto motivo, basada en la violación del principio de proporcionalidad
– Alegaciones de las partes
103. Según la Comisión, el Consejo violó el principio de proporcionalidad al adoptar la Decisión impugnada.
104. En efecto, la Comisión considera que el régimen de ayudas controvertido no permite conseguir el objetivo indicado en la citada Decisión. Señala que, a pesar de que existan dos regímenes de ayudas para la compra de tierras agrícolas, el tamaño medio de una explotación agrícola en Hungría sólo ha experimentado un ligero aumento durante los últimos años. La Comisión sostiene que no se ha demostrado que el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada permita obtener mejores resultados, cuando los regímenes de ayudas preexistentes no habían permitido hacer frente a las mayores dificultades para acceder a los préstamos registradas durante el año 2009. Dicha institución afirma que en realidad las ayudas para la compra de tierras agrícolas contribuyen a aumentar el precio de las tierras agrícolas más que a cambiar la estructura de la propiedad de esas tierras.
105. Por otra parte, según la Comisión, el respeto del principio de proporcionalidad exige tener plenamente en cuenta las medidas en vigor que pueden responder a las necesidades que el Consejo califica de circunstancias excepcionales. En su opinión, la Decisión impugnada no tiene en cuenta en absoluto las medidas autorizadas anteriormente por la Comisión o permitidas por sus directrices y sus reglamentos de exención por categoría. En particular, señala que el marco temporal permite a los Estados miembros conceder ayudas a los empresarios agrarios. Añade que es posible asimismo recurrir a las ayudas de minimis autorizadas por el Reglamento nº 1535/2007.
106. Además, la Comisión sostiene que el Consejo tampoco tomó en consideración la existencia de otros tipos de instrumentos destinados a resolver algunos de los problemas indicados en la Decisión impugnada. Por ejemplo, en virtud del Acta de adhesión, Hungría tuvo la posibilidad de frenar la especulación restringiendo el derecho de los no residentes a adquirir tierras agrícolas durante un período de transición de siete años. En relación con el aumento del desempleo, el programa de desarrollo rural 2007-2013 de Hungría establece varias acciones para limitar este aumento en las zonas rurales, especialmente mediante la transferencia del excedente de mano de obra agraria a otros sectores de la economía.
107. Por último, la Comisión alega que las medidas autorizadas por la Decisión impugnada no se limitan al mínimo necesario, puesto que su duración sobrepasa la fecha fijada por la Comisión en el marco temporal para la concesión de las ayudas específicamente destinadas a hacer frente a los efectos de la crisis económica.
108. El Consejo afirma que, en lo que atañe al respeto del principio de proporcionalidad, la legalidad de las medidas adoptadas sobre la base del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, sólo puede verse afectada si dichas medidas son manifiestamente inapropiadas respecto del objetivo perseguido por el Consejo.
109. Según el Consejo, la Comisión no ha demostrado que la evaluación de los hechos económicos complejos realizada por el Consejo fuera manifiestamente errónea. Este último considera, en particular, que los regímenes de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas concedidos por Hungría han mejorado la estructura de las explotaciones agrarias húngaras en términos de superficie. El Consejo alega asimismo que la Comisión no ha demostrado que dichas ayudas contribuyeran al aumento del precio de las tierras. Además, considera que el aumento de la superficie de las explotaciones agrarias permite mejorar la competitividad y los ingresos de los agricultores interesados.
110. Por otra parte, el Consejo considera que no estaba obligado a tener en cuenta las medidas aprobadas anteriormente por la Comisión, ya que el objetivo de la facultad que le confiere el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero es precisamente permitirle aprobar ayudas que la Comisión no pudo aprobar legalmente, como en su opinión ocurre en este caso. A mayor abundamiento, el Consejo aduce que el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada no está comprendido dentro del marco temporal.
111. El Consejo destaca asimismo que las restricciones a la adquisición de tierras agrícolas autorizadas por el Acta de adhesión no limitan los riesgos de compras especulativas por parte de operadores residentes en Hungría y que es oportuno luchar contra el desempleo combinando diferentes medios, entre los que se cuenta el régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada.
112. En cuanto a la duración del citado régimen de ayudas, el Consejo sostiene que ésta no debe limitarse al período comprendido dentro del marco temporal y que se corresponde con el tiempo que se estime necesario para culminar el proceso de privatización de las tierras agrícolas en Hungría y para reducir los efectos de la crisis.
113. Hungría alega que, para demostrar el carácter manifiestamente inapropiado de la medida controvertida, es necesario probar que ésta carecería absolutamente de eficacia, extremo que no ha sido ni demostrado ni tan siquiera alegado por la Comisión.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
114. Por lo que respecta al respeto del principio de proporcionalidad, de las consideraciones expuestas en el apartado 98 de la presente sentencia se desprende que el carácter manifiestamente inapropiado de una medida adoptada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, en relación con el objetivo perseguido por el Consejo es lo único que puede afectar a la legalidad de tal medida (véanse, por analogía, las sentencias de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Rec. p. I‑7027, apartado 46, y de 12 de julio de 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, apartado 39).
115. En consecuencia, procede determinar si la autorización del régimen de ayudas al que se refiere la Decisión impugnada es manifiestamente inapropiada para alcanzar el objetivo que figura en el noveno considerando de dicha Decisión, consistente en reducir la pobreza en las zonas rurales de Hungría.
116. Es cuestión pacífica que este objetivo puede conseguirse en parte a través de una mejora de la eficacia de la agricultura en Hungría, lo que supone un aumento de la superficie de las explotaciones agrarias mediante la adquisición de tierras agrícolas por los agricultores húngaros. Pues bien, es indudable que la escasez de los ingresos y las dificultades para acceder a los préstamos a las que tienen que hacer frente esos agricultores son un obstáculo para llevar a cabo ese tipo de adquisiciones. Por lo tanto, autorizar el régimen de ayudas controvertido, que trata de compensar los mencionados problemas y su agravación debido a la crisis económica y financiera proponiendo o bien una bonificación de los intereses de los préstamos destinados a la compra de tierras agrícolas o bien una subvención directa para la adquisición de esas tierras no resulta manifiestamente inapropiado para alcanzar el objetivo perseguido mediante la adopción de la Decisión impugnada.
117. En estas circunstancias, el hecho de que el régimen de ayudas para la compra de tierras agrícolas concedido anteriormente no haya supuesto un aumento significativo y continuo de la superficie de las explotaciones agrarias húngaras no demuestra el carácter manifiestamente inapropiado de la Decisión impugnada para conseguir el objetivo perseguido por ésta, que se ha recordado en el apartado 115 de la presente sentencia.
118. En efecto, la lenta progresión de la superficie media de las mencionadas explotaciones no basta para demostrar la ineficacia manifiesta del régimen de ayudas autorizado por el Consejo, puesto que es posible que esa lenta progresión sea el resultado de circunstancias que no van a seguir produciéndose durante todo el período cubierto por la Decisión impugnada.
119. En cuanto a la alegación de la Comisión según la cual los regímenes de ayudas para la compra de tierras agrícolas contribuyen a aumentar su precio en vez de a cambiar la estructura de la propiedad de dichas tierras, debe señalarse que esta alegación no ha quedado acreditada con la suficiencia necesaria como para demostrar que el Consejo optó por una medida manifiestamente inapropiada en relación con el objetivo perseguido.
120. Por otra parte, procede comprobar si la autorización del régimen de ayudas controvertido no va manifiestamente más allá de lo necesario para conseguir el objetivo perseguido por la Decisión impugnada. En efecto, la Comisión sostiene que el Consejo no ha tenido suficientemente en cuenta las perspectivas ofrecidas por otros instrumentos que pueden contribuir a alcanzar dicho objetivo.
121. Habida cuenta del alcance de la facultad de apreciación de la que dispone el Consejo en este caso, no puede considerarse que la Decisión impugnada viole el principio de proporcionalidad por el mero hecho de que Hungría habría podido perseguir el objetivo mencionado en el apartado 115 de la presente sentencia por medio de otro tipo de régimen de ayudas. En efecto, de una jurisprudencia consolidada resulta que, al examinar si una decisión adoptada en virtud de una facultad de apreciación como la que confiere al Consejo el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, respeta el principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia no debe determinar si dicha decisión era la única o la mejor posible, sino sólo si era manifiestamente desproporcionada (véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2009, Agrana Zucker, C‑33/08, Rec. p. I‑5035, apartado 33 y jurisprudencia citada).
122. No obstante, como destacó el Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, la amplia facultad de apreciación de la que dispone el Consejo no le exime de tomar en consideración, en su apreciación, las medidas preexistentes destinadas específicamente a remediar las circunstancias excepcionales que justificaron la autorización del régimen de ayudas de que se trata.
123. A este respecto, el objetivo del Reglamento nº 1535/2007 es eximir las ayudas de importe reducido de la obligación de notificación que figura en el artículo 108 TFUE, apartado 3, por lo que no puede considerarse que su finalidad específica sea remediar los efectos que tuvo la crisis económica y financiera sobre los agricultores húngaros.
124. En cambio, es cierto que el marco temporal fue introducido para favorecer el acceso de las empresas a la financiación en el contexto de la crisis económica y financiera. Sin embargo, las ayudas previstas en ese marco temporal tienen una función general de apoyo a la inversión, de modo que no están destinadas específicamente a permitir la adquisición de tierras agrícolas. Además, en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada, el punto 7 del marco temporal establecía que éste no sería aplicado después del 31 de diciembre de 2010. Por lo tanto, no puede considerarse que la decisión del Consejo de autorizar un régimen de ayudas destinado específicamente a reducir la pobreza en las zonas rurales garantizando el aumento de la superficie de las explotaciones agrarias en Hungría durante un período más largo vaya manifiestamente más allá de lo necesario para conseguir el objetivo perseguido por la Decisión impugnada.
125. Asimismo, si bien algunas medidas incluidas en el programa de desarrollo rural 2007-2013 de Hungría también están destinadas a luchar contra el desempleo en las zonas rurales, son complementarias del régimen de ayudas autorizado por la Decisión impugnada, ya que están destinadas principalmente a favorecer la transferencia del excedente de mano de obra agraria a otros sectores de la economía, y no a mejorar la rentabilidad de las explotaciones agrarias.
126. En cuanto a las restricciones a la adquisición de tierras agrícolas autorizadas por el Acta de adhesión, procede señalar que sólo tienen interés para reducir las compras especulativas de tierras, pero no pueden resolver en ningún caso los demás problemas citados en los motivos de la Decisión impugnada. Además, como alega acertadamente el Consejo, las citadas restricciones no permiten combatir las compras especulativas de tierras agrícolas por parte de operadores residentes en Hungría.
127. Por último, en cuanto a la duración del régimen de ayudas autorizado por la citada Decisión, de la propia lógica del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, resulta que el Consejo no puede quedar vinculado por una limitación temporal fijada en una comunicación de la Comisión. Además, habida cuenta del tiempo que requiere la evolución de la estructura de las explotaciones agrarias y de la duración de los efectos de la crisis económica y financiera, no cabe considerar que el Consejo optara por una medida manifiestamente desproporcionada al autorizar el régimen de ayudas controvertido durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013.
128. Por consiguiente, procede desestimar asimismo por infundada la segunda parte del cuarto motivo invocado por la Comisión.
129. De lo anterior se deduce que este cuarto motivo debe desestimarse en su totalidad.
130. Dado que no cabe estimar ninguno de los motivos invocados por la Comisión, procede desestimar el recurso.
Costas
131. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Consejo que se condene en costas a la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
132. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, párrafo primero, del mismo Reglamento, la República de Lituania, Hungría y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
3) La República de Lituania, Hungría y la República de Polonia cargarán con sus propias costas.