62003CJ0178_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-178/03,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 24. aprila 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo G. zur Hausen, L. Ström van Lier in E. Righini, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Evropskemu parlamentu, ki sta ga najprej zastopala C. Pennera in M. Moore, nato zadnji in K. Bradley, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
in
Svetu Evropske unije, ki sta ga najprej zastopala B. Hoff-Nielsen in M. Sims‑Robertson, nato zadnja in K. Michoel, zastopniki,
toženi stranki,
ob intervenciji
Francoske republike,
ki jo zastopajo G. de Bergues, F. Alabrune in E. Puisais, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Republike Finske,
ki jo zastopa T. Pynnä, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa R. Caudwell, zastopnica, skupaj z A. Dashwoodom, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenienti,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans (poročevalec), predsednik senata, J. Makarczyk, C. Gulmann, P. Kūris in J. Klučka, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. aprila 2005,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 26. maja 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga razglasitev ničnosti Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 304/2003 z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij (UL L 63, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana uredba), ker temelji na členu 175(1) ES, in ne na členu 133 ES.
2. V zvezi s tem ni sporno, da je ta zadnji člen Komisija ohranila v predlogu uredbe Svetu o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij (UL C 126 E, str. 291), ki ga je predložila 24. januarja 2002. Po nezavezujočem posvetovanju z Evropskim parlamentom je Svet na podlagi člena 133 ES soglasno odločil, da ne bo sledil omenjenemu predlogu in da bo člen 133 ES nadomestil s členom 175(1) ES, ki je edina pravna podlaga izpodbijane uredbe, ki sta jo v skladu s členom 251 ES Parlament in Svet sprejela skupaj.
Pravni okvir
3. Uredba zasleduje, kot to izhaja predvsem iz prvih štirih uvodnih izjav njene preambule, dvojni cilj. Na eni strani želi zagotoviti izvajanje določb Rotterdamske konvencije o postopku soglasja po predhodnem obveščanju za nekatere nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini (v nadaljevanju: Konvencija) – ki jo je Evropska skupnost podpisala 11. septembra 1998, v njenem imenu pa jo je Svet potrdil s Sklepom Sveta 2003/106/ES z dne 19. decembra 2002 (UL 2003, L 63, str. 27) –, ne da bi se pri tem znižala raven varovanja, ki se okolju in prebivalstvu držav uvoznic zagotavlja na podlagi Uredbe Sveta (EGS) št. 2455/92 z dne 23. julija 1992 o izvozu in uvozu nekaterih nevarnih kemikalij (UL L 251, str. 13), ki jo razveljavlja in nadomešča. Po drugi strani želi iti v nekaterih pogledih dlje od določb te Konvencije, saj v zvezi s tem četrta uvodna izjave te uredbe izrecno omenja člen 15(4) Konvencije, ki pogodbenicam Konvencije daje pravico, da pod določenimi pogoji sprejmejo strožje ukrepe, kot jih določa Konvencija, da bi zagotovile boljše varovanja zdravja ljudi in okolja, kot je to predvideno v Konvenciji.
4. V tem pogledu člen 1(1) izpodbijane uredbe določa:
„Cilji te uredbe so:
a) izvajati Rotterdamsko konvencijo […];
b) okrepiti deljeno odgovornost in sodelovanje v mednarodnem prometu z nevarnimi kemikalijami, da se zavarujeta zdravje ljudi in okolje pred možno škodo;
c) prispevati k njihovi okolju primerni uporabi.
Ti cilji se dosežejo tako, da se olajša izmenjava informacij o značilnostih takšnih kemikalij, da se v okviru Skupnosti predvidi postopek odločanja o njihovem uvozu in izvozu ter s posredovanjem odločitev pogodbenicam in drugim državam, kakor je primerno.“
5. Poleg tega iz člena 1(2) navedene uredbe izhaja, da je njen cilj tudi „zagotoviti, da se določbe Direktive Sveta 67/548/EGS z dne 27. junija 1967 o približevanju zakonov in drugih predpisov o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih snovi [kot je bila spremenjena] in Direktive 1999/45/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. maja 1999 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih pripravkov [kot je bila spremenjena] glede razvrščanja, pakiranja in označevanja kemikalij, nevarnih za človeka ali okolje, kadar se dajejo v promet v Evropski skupnosti, uporabljajo tudi za vse takšne kemikalije, kadar se izvažajo iz držav članic v druge države pogodbenice ali druge države, razen če te določbe niso v nasprotju s katero koli posebno zahtevo teh pogodbenic ali drugih držav“.
6. V skladu s členom 2(1) Uredbe, ki ureja področje njene uporabe, se ta uporablja za:
„a) nekatere nevarne kemikalije, ki so predmet postopka soglasja po predhodnem obveščanju (PIC) iz […] konvencije;
b) nekatere nevarne kemikalije, ki so v Skupnosti ali državi članici prepovedane ali je njihova uporaba strogo omejena, in
c) vse kemikalije, kadar se izvažajo, v zvezi z njihovim razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem.“
7. Natančnejši pomen teh pojmov podaja člen 3 izpodbijane uredbe, ki pretežno povzema opredelitve iz člena 2 Konvencije. To velja predvsem za pojme „kemikalije“, „prepovedane“ ali „strogo omejene“, ki se nanašajo na kemikalije, katerih „vse“ oziroma „skoraj vse“ uporabe so bile prepovedane z dokončnim ureditvenim ukrepom Skupnosti ali države članice, da se zavaruje zdravje ljudi ali okolje. Enako velja za pojma „zelo nevarna oblika pesticidnega pripravka“, ki pomeni kemikalijo, pripravljeno za pesticidno uporabo, z zelo nevarnimi učinki na zdravje ljudi in okolje, ki se po enkratni ali večkratni izpostavljenosti v načinih uporabe lahko opazijo v kratkem času (člen 3, točke 9, 10, 11 in 15). Točka 14 omenjenega člena 3 pa postopek PIC opredeljuje kot „postopek soglasja po predhodnem obveščanju, vzpostavljen s Konvencijo“.
8. Člen 5 izpodbijane uredbe določa podrobnejša pravila za sodelovanje Skupnosti pri Konvenciji, pri čemer v prvem odstavku določa, da so za to sodelovanje „skupno odgovorne Komisija in države članice, zlasti za tehnično pomoč, izmenjavo informacij in zadeve v zvezi z reševanjem sporov ter sodelovanje v pomožnih organih in glasovanje“. Glede upravnih nalog Konvencije, ki se nanašajo na postopek PIC in obveščanje o izvozu, iz drugega odstavka člena 5 izhaja, da jih izvaja Komisija, v imenu vseh imenovanih nacionalnih organov in v tesnem sodelovanju z njimi, kot skupni imenovani organ. Glede na to je Komisija odgovorna zlasti za posredovanje izvoznih obvestil Skupnosti pogodbenicam in drugim državam v skladu s členom 7 in za predložitev ali prejemanje informacij in obvestil o ustreznih dokončnih ureditvenih ukrepih iz Konvencije. V skladu s členom 5, tretji odstavek, zadnji stavek, te uredbe Komisija sekretariatu, ustanovljenemu s Konvencijo, zagotovi „v skladu s členom 12 tudi uvozne odgovore Skupnosti za kemikalije, za katere velja postopek PIC“.
9. Kot izhaja iz člena 6(1) in (2) izpodbijane uredbe, so kemikalije, ki spadajo v okvir materialne veljavnosti te uredbe, naštete v njeni Prilogi I in zanje velja ureditev, ki se razlikuje glede na del te priloge, v katerega spada, pri čemer lahko več proizvodov hkrati spada v več delov omenjene priloge in lahko posledično zanj velja več ureditev. V skladu z odstavkom (2) istega člena za kemikalije iz dela 1 omenjene priloge tako velja obveščanje o izvozu, ki vsebuje določene podatke iz Priloge III k izpodbijani uredbi in ki zajema predvsem podatke o opisu snovi ali pripravka za izvoz, njegovi identiteti, njegovih fizikalno-kemijskih, toksikoloških in ekotoksikoloških lastnostih ter o potrebnih varnostnih ukrepih pri njeni uporabi. Proizvodi iz dela 2 Priloge I k navedeni uredbi, ki posebej ogrožajo zdravje ljudi ali okolje, poleg tega da zanje velja postopek obveščanja o izvozu na podlagi člena 7 izpodbijane uredbe, izpolnjujejo tudi pogoje za postopek obveščanja PIC iz člena 10 te uredbe. Proizvodi iz dela 3 navedene Priloge I na splošno ustrezajo proizvodom iz Priloge III h Konvenciji in zato zanje velja postopek PIC. Posebne obveznosti pri uvozu in izvozu teh proizvodov so podrobneje opisane v členih 12 in 13 izpodbijane uredbe.
10. Vendar, kot je bilo v prejšnji točki te sodbe poudarjeno glede postopka obveščanja o izvozu, člen 7 izpodbijane uredbe v bistvu določa, da mora izvoznik o želenem izvozu kemikalije iz dela 1 Priloge I iz Skupnosti v državo pogodbenico ali neko drugo državo obvestiti imenovani nacionalni organ države članice, v kateri ima svoj sedež. Imenovani nacionalni organ preveri skladnost informacij s Prilogo III in prejeto obvestilo posreduje Komisiji, ki sprejme potrebne ukrepe, da ustrezni organi v pogodbenici ali drugi državi uvoznici obravnavano obvestilo prejmejo pred samim izvozom, in to obvestilo vnese v zbirko podatkov, ki je dostopna javnosti.
11. Člen 7(3) izpodbijane uredbe določa, da mora izvoznik nasloviti novo obvestilo o izvozu vsakič, ko se izvoz izvede po spremembi zakonodaje Skupnosti o dajanju v promet, uporabi ali označevanju zadevnih snovi ali če se spremeni sestava zadevnega pripravka, zaradi česar se spremeni označevanje takega pripravka. Vendar iz 4. odstavka tega člena izhaja, da se lahko od zgoraj navedenih določb o obveščanju v celoti ali delno odstopi, „[k]adar se izvoz kemikalije nanaša na izredne razmere, ko vsaka zamuda lahko ogrozi zdravje ljudi ali okolje v pogodbenici [ali državi] uvoznici“.
12. V skladu s členom 7(5) izpodbijane uredbe obveznosti postopka obveščanja o izvozu prenehajo, ko kemikalija postane kemikalija, za katero velja postopek PIC, ko država uvoznica, ki je pogodbenica Konvencije, odgovori sekretariatu v skladu s členom 10(2) Konvencije glede tega, ali soglaša z uvozom kemikalije ali ne, in ko Komisija od sekretariata prejme to informacijo in jo sama posreduje državam članicam. Vendar drugi pododstavek navedenega odstavka 5 določa, da se to pravilo ne uporablja „kadar država uvoznica, ki je pogodbenica Konvencije, […] izrecno zahteva, naj jo pogodbenice izvoznice še naprej obveščajo o izvozu“.
13. Obveznosti, podobne tistim iz člena 7 izpodbijane uredbe, so določene v členu 8 te uredbe glede uvoza kemikalij, ki jih prepoveduje ali strogo omejuje druga pogodbenica ali druga država, v Skupnost, medtem ko člen 9 omenjene uredbe nalaga uvoznikom in izvoznikom kemikalij iz Priloge I, naj vsako leto imenovani nacionalni organ svoje države članice obvestijo o količini v predhodnem letu izvožene ali uvožene kemikalije. Na podlagi tako zbranih podatkov morajo torej države članice zagotoviti zbirne informacije Komisiji, ki povzame te informacije na ravni Skupnosti in da nezaupne informacije na voljo javnosti.
14. Člen 10(1) in (2) izpodbijane uredbe določa, da Komisija obvesti sekretariat o kemikalijah, ki izpolnjujejo pogoje za obveščanje PIC, in da ta sekretariat obvesti, ko se delu 2 iz Priloge I k navedeni uredbi dodajo dodatne kemikalije, ki izpolnjujejo te pogoje. To obvestilo je treba poslati čim prej po sprejetju ustreznega dokončnega ureditvenega ukrepa Skupnosti o prepovedi ali strogi omejitvi uporabe obravnavane kemikalije in mora vsebovati vse ustrezne informacije iz Priloge II k tej uredbi, zlasti glede fizikalno-kemijskih, toksikoloških in ekotoksikoloških lastnosti tega proizvoda in o tem, kako nevaren in ogrožajoč je za zdravje ljudi ali okolje.
15. Člen 10(6) izpodbijane uredbe nalaga Komisiji, naj informacije, ki jih prejme od sekretariata o kemikalijah, za katere je bila obveščana, da so druge pogodbenice njihovo uporabo prepovedale ali strogo omejile, nemudoma pošlje državam članicam in da presodi „v tesnem sodelovanju z državami članicami […] potrebo po predlaganju ukrepov na ravni Skupnosti za preprečitev vseh nesprejemljivih tveganj za zdravje ljudi in okolje v Skupnosti“.
16. Kot je bilo navedeno v točki 9 te sodbe, člena 12 in 13 izpodbijane uredbe podrobneje urejata proizvode, za katere velja postopek PIC in ki so našteti v delu 3 navedene Priloge I k tej uredbi. V skladu s členoma 10 in 11 Konvencije ta člena določata poleg obvestila druge obveznosti pri uvozu oziroma izvozu kemikalij.
17. Glede uvoza kemikalij, katerih uporaba je prepovedana ali strogo omejena, člen 12(1) izpodbijane uredbe določa, da Komisija državam članicam nemudoma posreduje navodila za odločanje, ki jih prejme od sekretariata glede vpisa nove kemikalije v Prilogo III h Konvenciji. Komisija nato „v skladu z veljavno zakonodajo Skupnosti“ sprejme uvozno odločitev, v obliki dokončnega ali začasnega uvoznega odgovora v imenu Skupnosti, glede prihodnjega uvoza zadevne kemikalije v Skupnost. V skladu z odstavkoma (1) in (4) člena 12 se ta odločitev, ki je smiselno lahko dovolitev ali prepoved uvoza, pri čemer prvo možnost lahko spremljajo pogoji, sporoči sekretariatu in se ji priloži opis zakonskega ali upravnega predpisa, na katerem temelji.
18. Če gre za kemikalijo, katere uporaba je z zakonodajo ene ali več držav članic prepovedana ali strogo omejena, člen 12(2) izpodbijane uredbe Komisiji nalaga obveznost, da na pisno zahtevo zadevne države članice oziroma zadevnih držav članic ta podatek upošteva pri uvozni odločitvi, medtem ko, tako kot člen 10(6) iste uredbe, odstavek 6 navedenega člena 12 Komisiji nalaga tudi, naj „v tesnem sodelovanju z državami članicami presodi, ali je treba ob upoštevanju informacij iz navodil za odločanje na ravni Skupnosti predlagati ukrepe za preprečitev vseh nesprejemljivih tveganj za zdravje ljudi in okolje v Skupnosti“.
19. Člen 13 izpodbijane uredbe, ki se nanaša na izvoz kemikalij, katerih uporaba je z zakonodajo prepovedana ali strogo omejena, vsebuje različna pravila za zagotovitev spoštovanja odločitev, ki jih sprejmejo druge pogodbenice Konvencije in druge države glede uvoza teh kemikalij na njihovo ozemlje. Tako Komisiji nalaga obveznost, da informacije, ki jih prejme od sekretariata v obliki okrožnice ali drugače o kemikalijah, za katere velja postopek PIC, in odločitve pogodbenic uvoznic o uvoznih pogojih za te kemikalije nemudoma posreduje državam članicam in evropskim industrijskim združenjem (člen 13(1)) in državam članicam obveznost, naj odgovore, ki jih tako prejmejo od Komisije, sporočijo vsem, ki jih to zadeva v okviru njihove jurisdikcije (člen 13(3)). Odstavek 4 tega člena 13 določa, da izvozniki svoje delovanje uskladijo z odločitvijo iz posameznih uvoznih odgovorov v šestih mesecih po tem, ko je sekretariat Komisijo prvič obvestil o takšnem odgovoru […]“.
20. Odstavek 6 tega člena določa:
„Kemikalije iz dela 2 ali 3 Priloge I se lahko izvozijo samo, če:
a) izvoznik zahteva in prejme izrecno soglasje za uvoz po svojem imenovanem nacionalnem organu in imenovanem nacionalnem organu pogodbenice uvoznice ali ustreznem organu v drugi državi uvoznici;
b) gre za kemikalije iz dela 3 Priloge I, če je v zadnji okrožnici, ki jo je izdal sekretariat, v skladu s točko 1 navedeno, da pogodbenica uvoznica z uvozom soglaša.“
21. V tem smislu člen 13(7) izpodbijane uredbe določa:
„Kemikalije se morajo izvoziti najkasneje šest mesecev pred potekom roka uporabe, če takšen datum obstaja ali če se ga lahko določi na podlagi datuma proizvodnje, razen če to ni izvedljivo zaradi posebnih lastnosti kemikalije. Izvozniki morajo zlasti pri pesticidih zagotoviti, da se z optimalno velikostjo in vrsto embalaže za pesticide čim bolj zmanjša tveganje za kopičenje zastarelih zalog.“
22. Nazadnje, odstavek 8 navedenega člena 13 določa:
„Pri izvozu pesticidov izvozniki zagotovijo, da so na etiketi navedene posebne informacije o pogojih skladiščenja in o obstojnosti med skladiščenjem v klimatskih razmerah pogodbenice uvoznice ali druge države. Poleg tega zagotovijo, da izvoženi pesticidi ustrezajo zahtevam glede čistosti, določenim na podlagi zakonodaje Skupnosti.“
23. Člen 14 izpodbijane uredbe se nanaša na poseben položaj izdelkov, ki vsebujejo kemikalije iz dela 2 ali 3 Priloge I k tej uredbi – za katere izdelke velja na podlagi odstavka 1 omenjenega člena 14 postopek obveščanja o izvozu iz člena 7 – in na poseben položaj kemikalij, katerih uporaba je zaradi varovanja zdravja ljudi in okolja zlasti občutljiva – za katere proizvode v skladu z odstavkom 2 člena 14 velja popolna prepoved izvoza. Člena 15 in 16 navedene uredbe pa se nanašata na informacije o tranzitu oziroma na informacije, ki spremljajo izvožene kemikalije. Za te veljajo pravila o pakiranju in označevanju, ki jih določajo ustrezne določbe Skupnosti, poleg tega je v določenih primerih na etiketi treba navesti datum proizvodnje in rok uporabe teh proizvodov (člen 16(1) in (2)). Člen 16(3) izpodbijane uredbe poleg tega določa, da izvoznik pošlje vsakemu uvozniku kemikalij iz odstavka 1 varnostni list v skladu z Direktivo Komisije 91/155/EGS z dne 5. marca 1991 o opredelitvi in določitvi podrobne ureditve sistema posebnih informacij za nevarne pripravke pri izvajanju člena 10 Direktive 88/379/EGS (UL L 76, str. 35).
24. Zadnji členi izpodbijane uredbe se nanašajo na obveznosti organov držav članic za nadzor uvoza (člen 17), na določitev držav članic sistema „učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih“ sankcij v primeru kršitev določb te uredbe (člen 18), na redno pošiljanje Komisiji informacij, ki jih imajo države članice o delovanju postopkov, predvidenih v tej uredbi, in na Komisijino zbirno poročilo (člen 21), na posodabljanje prilog k izpodbijani uredbi „na podlagi razvoja zakonodaje Skupnosti in Konvencije“ (člen 22) ter na Komisijino sestavo tehničnih navodil za lažjo tekočo uporabo omenjene uredbe (člen 23). Člena 19 in 20 te uredbe pa z zelo podobnimi izrazi kot člena 14 in 16 Konvencije izpostavljata nujnost izmenjave informacij in tehnične pomoči, zlasti v korist držav v razvoju in držav z gospodarstvom v prehodu.
Predlogi strank
25. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano uredbo razglasi za nično;
– razglasi, da se učinke te uredbe ohrani, vse dokler Svet ne sprejme nove uredbe, in
– se Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.
26. Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne in naj tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
27. S sklepom predsednika Sodišča z dne 15. septembra 2003 je bila Francoski republiki, Republiki Finski in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska dopuščena intervencija v tej zadevi v podporo predlogov Parlamenta in Sveta.
Tožba
Trditve strank
28. Komisija v podporo tožbi navaja en sam tožbeni razlog, in sicer kršitev Pogodbe ES zaradi nepravilne izbire pravne podlage. Ker naj bi namreč izpodbijana uredba bila instrument, namenjen predvsem urejanju mednarodnemu prometu nekaterih nevarnih kemikalij, bi spadala pod skupno trgovinsko politiko, in ne Skupnostne okoljske politike. Zato bi torej morala biti sprejeta v obliki uredbe Sveta na podlagi člena 133 ES, in ne v obliki uredbe Parlamenta in Sveta na podlagi člena 175(1) ES. Po mnenju Komisije naj bi tak sklep izhajal tako iz besedila preambule izpodbijane uredbe, ki našteva želene cilje njenih avtorjev, kot iz analize vsebine Uredbe.
29. Glede ciljev navedene uredbe Komisija zatrjuje, da je te mogoče takoj izluščiti iz samega njenega naslova, saj se ta nanaša na „izvoz“ in „uvoz“ nevarnih kemikalij. Uporaba teh besed in v tretji uvodni izjavi te preambule izražena odločenost, da se izvede Konvencijo, ne da bi se pri tem kakor koli oslabili učinki obstoječih predpisov Skupnosti o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij, naj bi jasno dokazovali prevladujočo trgovinsko naravnanost te uredbe, katere naloga je urejati izmenjave takih proizvodov med Skupnostjo in tretjimi državami.
30. Člen 1 izpodbijane uredbe, ki našteva cilje, ki jih želijo doseči njeni avtorji, naj bi poleg tega neposredno odražal te skrbi, saj je v skladu s členom z odstavkom 1(a) omenjenega člena 1 cilj izpodbijane uredbe „izvajati Rotterdamsko konvencijo“. Po mnenju Komisije naj bi taka konvencija spadala dejansko pod skupno trgovinsko politiko, saj naj bi se nanašala na postopek soglasja po predhodnem obveščanju za nekatere nevarne kemikalije in pesticide v mednarodni trgovini. Cilji, našteti v členu 1(1)(b) in (c) omenjene uredbe naj bi zgolj povzeli cilje iz člena 1 Konvencije.
31. Člen 1(2) izpodbijane uredbe naj bi spadal v enak trgovinski okvir, saj Skupnosti nalaga, naj se predpisi Skupnosti o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih snovi, ki se uporabljajo za te proizvode, kadar se dajejo v promet v Skupnosti, uporabljajo za vse te kemikalije tudi takrat, kadar se izvažajo v druge države pogodbenice ali druge države. Trgovina z omenjenimi snovmi s tretjimi državami naj bi bila torej osrednji cilj izpodbijane uredbe.
32. Po mnenju Komisije tudi analiza vsebine izpodbijane uredbe potrjuje trditev, da je Uredba v bistvu trgovinski instrument. Komisija se v zvezi s tem sklicuje predvsem na člene od 6 do 16 te uredbe, ki določajo pravila za izvoz in uvoz nevarnih kemikalij in ki so po njenem mnenju bistvene določbe te uredbe, in na člen 3 Uredbe, ki naj bi v točkah 16 in 17 pojma „izvoz“ in „uvoz“ opredelil s sklicevanjem na carinske postopke znotraj Skupnosti.
33. V tem okviru Komisija navaja, da razvrščanje, pakiranje in označevanje ter dajanje na trg kemikalij iz izpodbijane uredbe v pravu Skupnosti ureja več direktiv, ki naj bi imele vse razen ene za podlago člen 95 ES oziroma člena 100 Pogodbe EGS (ki je po spremembi postal člen 100 Pogodbe ES, ta pa člen 94 ES) ali člena 100A Pogodbe ES (ki je po spremembi postal člen 95 ES). Države članice, ki bi želele prepovedati ali omejiti uporabo kemikalije, ki ni zajeta z usklajevalnim ukrepom Skupnosti, bi se morale torej sklicevati na člen 30 ES, da bi upravičile takšno prepoved ali omejitev, ali pa bi morale v skladu s členom 95(4) in (5) zaprositi za dovolitev odstopanja. Če države članice ob neodobritvi takšnega odstopanja v Skupnosti ne morejo uporabiti različnih nacionalnih pravil, potem ne bi smelo biti vprašanje, ali se tem državam dovoli uporaba različnih pravil glede uvoza in izvoza nevarnih kemikalij. Trgovina s temi proizvodi s tretjimi državami bi morala biti nujno urejena enotno, da bi se preprečile morebitne motnje trgovanja znotraj Skupnosti. Člen 133 ES naj bi bil torej primerna pravna podlaga za izpodbijano uredbo.
34. Nazadnje Komisija opomni na ustaljeno sodno prakso Sodišča, iz katere naj bi izhajalo, da mora za skupno trgovinsko politiko po naravi veljati široka razlaga, ter pri tem obžaluje razširitev okvira materialne veljavnosti te uredbe na proizvode, ki niso v njenem prvotnem predlogu, in sicer nevarne kemikalije, ki so prepovedane ali je njihova uporaba strogo omejena samo v eni ali več državah članicah. Ta sprememba in tudi pojasnilo iz člena 5, prvi odstavek, izpodbijane uredbe, da so za sodelovanje Skupnosti pri Konvenciji glede nekaterih vprašanj iz tega člena „skupno odgovorne Komisija in države članice“, naj bi bili jasno v nasprotju z želeno uskladitvijo na ravni Skupnosti, saj se zdita kot potrditev obstoja takšnih nacionalnih prepovedi ali omejitev, saj se samo člen 10(7) izpodbijane uredbe sklicuje na nujnost spoštovanja zakonodaje Skupnosti.
35. Nasprotno je za toženi stranki namen pojasnila iz člena 5, prvi odstavek, navedene uredbe zgolj natančneje izraziti mešano naravo sodelovanja Skupnosti in držav članic pri Konvenciji. Razširitev okvira materialne veljavnosti te uredbe na proizvode, ki so prepovedani ali je njihova uporaba strogo omejena samo v nekaterih državah članicah, je po mnenju toženih strank dodatni dokaz o pomenu, ki ga pripisujejo varovanju zdravja ljudi in okolja, saj naj bi bili, glede na predlog, ki ga je predložila Komisija, v okvir možne uporabe izpodbijane uredbe vključeni dodatni proizvodi. Svet in Parlament v tem okviru napotujeta na člen 15(4) Konvencije, ki njenim pogodbenicam daje pravico, da pod določeni pogoji sprejmejo strožje ukrepe, kot je to predvideno v Konvenciji, „da zagotovijo boljše varovanja zdravja ljudi in okolja“, in na četrto in sedemnajsto uvodno izjavo preambule izpodbijane uredbe, ki navajata, da je treba iti „v nekaterih pogledih dlje od določb Konvencije“ oziroma da je treba v vsakem primeru zagotoviti „varno ravnanje s kemikalijami“.
36. Glede same vsebine omenjene uredbe se toženi stranki in intervenienti v bistvu strinjajo s presojo Komisije glede osrednje narave mehanizmov iz členov od 6 do 16 te uredbe, vendar po njihovem mnenju ti mehanizmi pričajo bolj o želji zakonodajalca Skupnosti o varovanju zdravja oseb in okolja pred škodljivimi učinki nenadzorovane uporabe nevarnih kemikalij kot o skrbi za ureditev in spodbujanje njihovega učinkovitega trženja. V zvezi s tem se stranki sklicujeta predvsem na člen 1(2) izpodbijane uredbe, ki naj bi izrecno napotoval na ustrezna določila Skupnosti o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih snovi, nevarnih za ljudi ali okolje, in na člena 10(6) in 12(6) te uredbe, ki naj bi oba navajala možnost, da Komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami presodi potrebo po predlaganju sprejetja ukrepov na ravni Skupnosti za preprečitev vseh nesprejemljivih tveganj za zdravje ljudi in okolje v Skupnosti.
37. Po mnenju finske vlade naj bi členi od 17 do 21 izpodbijane uredbe poleg tega nastali ravno zaradi zdravstvenih in okoljskih skrbi, saj naj bi določali konkretne zahteve tako glede spremljanja in spoštovanja obveznosti iz Konvencije in navedene uredbe kot glede vzpostavitve sistema učinkovitih sankcij v primeru kršitev njunih določb.
38. Glede trditve Komisije, da morajo biti transakcije z nevarnimi kemikalijami nujno urejene v okviru skupne trgovinske politike, da bi se preprečile morebitne motnje trgovanja znotraj Skupnosti, toženi stranki zatrjujeta, da v preteklosti ni nastala nobena večja motnja, čeprav so bila obravnavana pravila sprejeta na okoljski podlagi, in da morajo poleg tega ta pravila, če so sprejeta na ravni Skupnosti, da bi se uredila trgovina z nevarnimi proizvodi, države članice in gospodarski subjekti v vsakem primeru spoštovati, ne glede na pravno podlago za njihovo sprejetje. Kot naj bi to sicer jasno izhajalo iz člena 10(7) izpodbijane uredbe, naj bi torej države članice nacionalne ureditvene ukrepe lahko sprejele samo v skladu s skupnimi pravili in ustrezno zakonodajo Skupnosti.
39. Svet in Parlament se tako kot v pisnih vlogah, ki sta jih predložila v tožbi Komisije proti Sklepu 2003/106 o odobritvi Konvencije v imenu Skupnosti (glej v zvezi s tem sodbo z današnjega dne v zadevi Komisija proti Svetu, C-94/03, ZOdl., str. I‑1), nazadnje sklicujeta na več aktov Skupnosti, ki naj bi vsebovali tudi določbe trgovinske narave, vendar naj bi zaradi pretežne okoljske naravnanosti temeljili na členu 175(1), členu 130S Pogodbe ES (po spremembi postal člen 175 ES) oziroma členu 130S Pogodbe EGS (po spremembi postal člen 130S Pogodbe ES). Šlo naj bi predvsem za Uredbo Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1) in Uredbo Sveta (ES) št. 338/97 z dne 9. decembra 1996 o varstvu prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst z zakonsko ureditvijo trgovine z njimi (UL 1997, L 61, str. 1) in Uredbo Sveta št. 2455/92, ki jo je izpodbijana uredba izrecno razveljavila in nadomestila. To nadaljevanje med Uredbo št. 2455/92 in izpodbijano uredbo naj bi dodatno nakazovalo na nujnost, da zadnja temelji na členu 175(1) ES.
Presoja Sodišča
40. Uvodoma je treba navesti, da tožeča stranka in toženi stranki ne izpodbijajo soobstoja elementov trgovinske in okoljske narave v izpodbijani uredbi. Vendar si nasprotujejo glede težišča Uredbe. Komisija zatrjuje, da čeprav ima izpodbijana uredba pozitivne učinke na zdravje ljudi in okolje, je njen glavni namen urediti trgovino z nevarnimi kemikalijami, nasprotno pa Parlament in Svet ter vsi intervenienti zatrjujejo, da je ta vidik stranski, pri čemer je glavni cilj izpodbijane uredbe vzpostaviti pravila in postopke za zagotovitev visoke ravni varovanja zdravja ljudi in okolja.
41. V zvezi s tem je treba opomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora izbira pravne podlage akta Skupnosti temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta (glej sodbe z dne 26. marca 1987 v zadevi Komisija proti Svetu, 45/86, Recueil, str. 1493, točka 11; z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „Titanov dioksid“, C-300/89, Recueil, str. I-2867, točka 10; z dne 3. decembra 1996 v zadevi Portugalska proti Svetu, C-268/94, Recueil, str. I-6177, točka 22, in z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl. str. I‑7879, točka 45).
42. Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj, ali če ima dve sestavini, pri čemer je ena glavna ali prevladujoča, druga pa zgolj stranska, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavino (glej sodbe z dne 30. januarja 2001 v zadevi Španija proti Svetu, C-36/98, Recueil, str. I-779, točka 59; z dne 11. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Svetu, C-211/01, Recueil, str. I-8913, točka 39, in z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, C-338/01, Recueil, str. I-4829, točka 55).
43. Izjemoma, če se nasprotno ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev ali sestavin, ki so neločljivo povezane in med njimi nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na druge, mora tak akt temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber, C‑336/00, Recueil, str. I-7699, točka 31; z dne 12. decembra 2002 v zadevi Komisija proti Svetu, C-281/01, Recueil, str. I-12049, točka 35, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 11. septembra 2003, točka 40).
44. Natanko za to gre v obravnavani zadevi. Izpodbijana uredba namreč tako pri svojih ciljih kot pri vsebini vsebuje trgovinske in okoljske sestavine, ki so tako neločljivo povezane, da je bilo treba za sprejetje tega akta uporabiti hkrati člena 133 in 175(1) ES.
45. V zvezi s tem je treba opomniti, prvič, da je glavni cilj izpodbijane uredbe, kot to sicer izhaja tako iz njene preambule kot iz njenega člena 1(1)(1)(a), izvajati Konvencijo. Kot pa je presodilo Sodišče v točki 51 sodbe z današnjega dne v zgoraj zadevi Komisija proti Svetu, ima ta Konvencija dejansko dve sestavini urejanja trgovine in varovanja zdravja ljudi in okolja, ki sta tako ozko povezani, da mora sklep o odobritvi omenjene Konvencije v imenu Skupnosti temeljiti na členih 133 ES in 175(1) ES.
46. Res je sicer, da okoliščina, da so bile ena ali več določb Pogodbe izbrane za pravno podlago odobritve mednarodnega sporazuma, ni zadosten dokaz za to, da morajo biti te določbe ohranjene tudi kot pravna podlaga za sprejetje aktov za izvedbo teh sporazumom na ravni Skupnosti.
47. Vendar je v obravnavani zadevi identičnost pravnih podlag sklepa o odobritvi Konvencije v imenu Skupnosti in izpodbijane uredbe, ki izvaja to Konvencijo na ravni Skupnosti, v vsakem primeru potrebna glede očitnega sovpadanja določb teh dveh aktov, ki odseva tako skrb za ureditev trgovine z nevarnimi kemikalijami kot skrb za zagotovitev primerne uporabe omenjenih proizvodov in/ali varovanje zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi učinki trgovine s temi proizvodi.
48. To velja za člena 1(1) in 2 izpodbijane uredbe, ki cilje, ki jih želijo doseči njuni avtorji, in okvir materialne uporabe te uredbe določata zelo podobno, kot je to v členu 1 oziroma 3 Konvencije, pri čemer opredelitve iz njenega člena 2 poleg tega zelo ustrezajo opredelitvam iz člena 3 izpodbijane uredbe.
49. To velja tudi in predvsem za člene od 6 do 13 Uredbe, ki vsebujejo pravila in postopke za trgovino z nevarnimi kemikalijami, pri čemer izrazi široko odražajo pravila in postopke iz Konvencije. Člena 7 in 8 izpodbijane uredbe tako jasno napotujeta na člen 12 Konvencije, ki se nanaša na obveščanje o izvozu, medtem ko člena 12 in 13 te uredbe, ki se nanašata na obveznosti pri uvozu in izvozu kemikalij, neposredno povzemata člena 10 in 11 Konvencije, ki določata enake obveznosti.
50. Drugič, poudariti je treba, da izpodbijana uredba, poleg želene vzporednosti s Konvencijo, ki jo želi izvajati na ravni Skupnosti, presega okvir njene uporabe, saj, kot to med drugim izrecno izhaja iz četrte uvodne izjave preambule te uredbe, zakonodajalec Skupnosti izraža svoj namen „iti v nekaterih pogledih dlje od določb Konvencije“. Določbe, ki so bile v tem smislu vključene v izpodbijano uredbo, pa so znatno upravičevale uporabo člena 133 ES poleg uporabe člena 175(1).
51. To velja na primer za člen 14(2) in 16(1) izpodbijane uredbe. S tem, ko prvi nalaga popolno prepoved izvoza kemikalij in izdelkov iz Priloge V k tej uredbi, drugi pa s členoma 1(2) in 2(1)(c) te uredbe pri izvozu nalaga spoštovanje ustreznih pravil skupnosti glede razvrščanja, pakiranja in označevanja nevarnih snovi in pripravkov, pri čemer se ne posega v posebne zahteve pogodbenice ali druge države uvoznice, ta člena namreč neposredno urejata trgovino in izmenjavo omenjenih proizvodov.
52. V tem okviru sta toženi stranki med drugim zatrjevali, da ni treba uporabiti člena 133, če v preteklih letih ni bilo nobene večje motnje v trgovini znotraj Skupnosti in če naj bi bile države članice pri izvrševanju pristojnosti v vsakem primeru dolžne spoštovati upoštevno zakonodajo Skupnosti, kot naj bi to sicer izhajalo iz člena 10(7) izpodbijane uredbe.
53. V zvezi s tem je dovolj poudariti, da okoliščina, da ni bilo nobene motnje v trgovini z obravnavanimi proizvodi znotraj Skupnosti, ob predpostavki, da je utemeljena, ni taka, da bi preprečevala uporabo člena 133 ES v obravnavani zadevi. Utemeljenost uporabe tega člena kot pravne podlage akta Skupnosti je namreč odvisna od samih značilnosti tega akta in vprašanja, ali te značilnosti ustrezajo objektivnim merilom, ki določajo uporabo omenjene pravne podlage. Kot pa je bilo navedeno zgoraj, izpodbijana uredba ustreza natanko tem merilom.
54. Trditev, da naj bi bile države članice pri izvrševanju pristojnosti v vsakem primeru dolžne spoštovati upoštevno zakonodajo Skupnosti, pa je, čeprav njena pravilnost ni sporna, nepomembna za izbiro ustrezne pravne podlage za akt Skupnosti.
55. Nazadnje, okoliščina, na katero se sklicujeta toženi stranki, da naj bi uredbi št. 259/93 in 338/97 ali le Uredba št. 2455/92, ki je bila v veljavi pred izpodbijano uredbo, temeljili na pravni podlagi o okoljski politiki, je povsem brezpredmetna pri tej zadevi. Na podlagi ustaljene sodne prakse je treba namreč pravno podlago akta določiti ob upoštevanju njegovega cilja in njegove vsebine, in ne glede na pravno podlago za sprejetje drugih aktov Skupnosti, ki imajo, odvisno od primera, podobne značilnosti (glej zlasti sodbo z dne 28. junija 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C-187/93, Recueil, str. I-2857, točka 28, ki se nanaša prav na izbiro pravne podlage Uredbe št. 259/93).
56. Iz vsega zgoraj navedenega torej izhaja, da vsebuje izpodbijana uredba tako pri ciljih, ki jih želijo doseči njeni avtorji, kot pri vsebini dve neločljivo povezani sestavini, pri čemer nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na drugo in pri čemer prva spada pod skupno trgovinsko politiko, druga pa v politiko varovanja zdravja ljudi in okolja. Ob uporabi sodne prakse, navedene v točki 43 te sodbe, bi ta uredba torej morala temeljiti na dveh ustreznih pravnih podlagah, in sicer gre v obravnavani zadevi za člena 133 ES in 175(1) ES.
57. Res je sicer, kot je to Sodišče v bistvu presodilo v točkah od 17 do 21 zgoraj navedene sodbe Titanov dioksid, da je uporaba dvojne pravne podlage izključena, če so postopki, predvideni za eno ali drugo teh podlag, nezdružljivi in/ali če bi bile s kopičenjem pravnih podlag kršene pravice Parlamenta (glej v tem smislu tudi sodbo z dne 25. februarja 1999 v zadevi Parlament proti Svetu, C-164/97 in C‑165/97, Recueil, str. I-1139, točka 14, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Svetu z dne 29. aprila 2004, točka 57). Vendar v obravnavani zadevi nobena od teh posledic ne izhaja iz skupne uporabe členov 133 ES in 175(1) ES.
58. Po eni strani namreč dodatna uporaba člena 133 ES v obravnavani zadevi v ničemer ne bi vplivala na pravila glasovanja znotraj Sveta, saj člen 133(4) ES enako kot člen 175 ES določa, da Svet pri izvajanju pristojnosti, ki so mu dodeljene s členom 133 ES, odloča s kvalificirano večino.
59. Po drugi strani skupna uporaba členov 133 ES in 175(1) ES ne pomeni niti kršitve pravic Parlamenta, saj čeprav prvi od teh členov ne določa jasno udeležbe te institucije pri sprejetju akta, kakršen je v tej zadevi obravnavani akt, pa nasprotno drugi izrecno napotuje na postopek iz člena 251 ES. V nasprotju s situacijo v zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Titanov dioksid, posledica kopičenja pravnih podlag v obravnavani zadevi ni nikakršna kršitev pravic Parlamenta, saj uporaba člena 175(1) ES tej instituciji omogoča sprejetje akta v postopku soodločanja.
60. Glede na vse zgoraj navedeno je torej izpodbijano uredbo, ker temelji samo na členu 175(1) ES, treba razglasiti za nično.
Omejitev učinkov razglasitve ničnosti
61. Komisija je Sodišču predlagala, naj se v primeru ugoditve tožbe učinke izpodbijane uredbe ohrani do sprejetja no ve uredbe.
62. V zvezi s tem je treba opomniti, da na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES lahko Sodišče, kadar meni, da je to potrebno, določi tiste učinke uredbe, ki je razglašena za nično, ki jih je treba šteti za dokončne.
63. V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je izpodbijana uredba v skladu s svojim členom 26 začela veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije, objava pa je bila 6. marca 2003.
64. Od 7. marca 2003 izvoze in uvoze nevarnih kemikalij torej ureja ta uredba in Komisija je morala ob njeni uporabi izdati več odločitev o uvozu Skupnosti glede nekaterih kemikalij in snovi.
65. Glede na vse te elemente in da bi se med drugim kljub razglasitvi ničnosti izpodbijane uredbe zagotovila popolna pravna varnost pri ureditvi trgovine s temi proizvodi, je torej treba učinke te uredbe ohraniti do sprejetja nove uredbe, sprejete v razumnem roku, ki bo temeljila na ustreznih pravnih podlagah.
Stroški
66. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar v skladu s členom 69(3), prvi pododstavek, tega poslovnika, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah, lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. Ker so v obravnavani zadevi tako Komisija kot Svet in Parlament s predlogi uspeli deloma, mora vsak nositi svoje stroške. V skladu s členom 69(4) Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 304/2003 z dne 28. januarja 2003 o izvozu in uvozu nevarnih kemikalij se razglasi za nično.
2) Učinki te uredbe se ohranijo do sprejetja nove uredbe, sprejete v razumnem roku in ki bo temeljila na ustreznih pravnih podlagah.
3) Komisija Evropskih skupnosti, Evropski parlament in Svet Evropske unije nosijo vsak svoje stroške.
4) Francoska republika, Republika Finska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.