61977C0116
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 20. JUNI 1978 (
1
)
Høje Ret.
For så vidt angår de faktiske omstændigheder i de sager, jeg nu skal behandle, kan jeg, da det også i disse sager drejer sig om det nye sødemiddel isoglucose, der er udvundet af stivelse, og reglerne herom, især indførelsen af en produktionsafgift ved forordning nr. 1111/77 (EFT L 134 af 28. 5. 1977, s. 4), henvise til mine indledende bemærkninger i mit forslag til afgørelse i de præjudicielle sager 103, 125 og 145/7.
Sagsøgerne begyndte for nogen tid siden at producere isoglucose eller foretog i det mindste betydelige investeringer med henblik på at opføre og udvide deres produktionsanlæg. Sagsøgerne mener, at indførelsen af produktionsafgiften på isoglukose pålægger dem en urimelig byrde, og at dette medfører, at fremstillingen af isoglucose må indstilles på grund af manglende rentabilitet, eller at de ikke kan påbegynde produktionen heraf. Da den nævnte fællesskabsordning ud fra forskellige synspunkter og på tilstrækkelig kvalificeret måde krænker højere retsregler til beskyttelse af private, og da der derfor foreligger en tjenestefejl fra de ansvarlige fællesskabsinstitutioner, mener sagsøgerne, at disse har pligt til at erstatte den herved opståede og fremtidig indtrædende skade.
Der er i disse sager blevet nedlagt følgende påstande:
I sag 116/77 skal fællesskabsinstitutionerne som ansvarlige for vedtagelsen af forordning nr. 1111/77 (EFT L 134 af 28. 5. 1977, s. 4) og nr. 1468/77 (EFT L 162 af 1. 6. 1977, s. 7) dømmes til at erstatte den herved indtrådte skade, der foreløbigt er opgjort til 777000000 BFR.
I sag 124/77 nedlægger sagsøger påstand om, at Rådet og Kommissionen dømmes til at erstatte den skade, der er lidt som følge af ordningen med produktionsafgiften, og som især omfatter amortiseringsomkostningerne og omstillingen af de for isoglucoseproduktionen foreskrevne industrielle anlæg samt tabene ved isoglucoseproduktionen i produktionsåret 1977/78.
Endelig er der i sag 143/77 — foruden en påstand om anerkendelse af et retsforhold, svarende til påstanden i sag nr. 116/77 — nedlagt påstand om, at Fællesskabet dømmes til at erstatte den skade, der er lidt som følge af ordningen, og som efter foreløbige beregninger udgør 154268000 HFL.
De sagsøgte fællesskabsinstitutioner imødegår disse påstande og nedlægger påstand om afvisning subsidiært frifindelse i sagerne 116 og 124/77, og påstår sig frifundet i sag 143/77.
Jeg skal envidere anføre, at sagsøgeren Koninklijke Scholten også kræver erstatning i en anden sag (sag 153/77) på grund af ophævelsen af produktionsrestitutionen for isoglucose, altså under påberåbelse af forordning nr. 1862/76 (EFT L 206 af 31. 7. 1976, s. 3) og nr. 2158/76 (EFT L 241 af 2. 9. 1976, s. 21). Denne sag er ikke blevet forenet med de sager, som skal behandles her; dens problemer skal derfor ikke gennemgås nu; de vil i givet fald blive behandlet i et særligt forslag til afgørelse.
I —
I overensstemmelse med sagsøgtes argumenter skal det først undersøges, om sagerne kan antages til realitetsbehandling. Jeg kan herved fatte mig i korthed af grunde, som klart fremgår af mit forslag til afgørelse i de præjudicielle sager 103, 125 og 145/77.
1.
Det bestrides først og fremmest, at sagerne kan antages til realitetsbehandling, når henses til procesreglementets artikel 38. Rådet og Kommissionen har i deres indlæg herom anført — og dette vedrører spørgsmålet om den direkte skade — at det ikke er blevet tilstrækkeligt godtgjort, at det netop er produktionsafgiften, der medfører virksomhedslukninger, og at andre forhold ikke har spillet nogen rolle i denne henseende.
Procesreglementets artikel 38 kræver dog kun en kort fremstilling af de søgsmålsgrunde, der påberåbes, dvs. en kortfattet angivelse af søgsmålsgrundene, der så kan udvikles og uddybes under retsforhandlingerne. Jeg mener — uden nu at ville bevise det i enkeltheder — at dette krav er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Der kan i hvert fald ikke konstateres nogen så grov fejl, at sagerne skal afvises, blot fordi de sagsøgte ikke har kunnet forsvare sig på egnet vis.
2.
De sagsøgtes indsigelser vedrører også det forhold, at sagsøgerne gør gældende, at en hel kategori virksomheder har lidt skade, men ikke påberåber sig eksistensen af en særlig skade.
Det er efter min opfattelse tilstrækkeligt at anføre, at der højst gælder en sådan betingelse ved ansvar uden culpa, men ikke ved erstatningssøgsmål vedrørende ansvar for tjenestefejl. Sagsøgerne har derfor med rette henvist til en række tidligere sager, hvor det heller ikke drejede sig om en skade, som en bestemt virksomhed havde lidt, og hvor erstatningskravene alligevel ikke blev afvist.
3.
For så vidt som søgsmålet begrundes med, at produktionsafgiften belaster isoglucoseproducenterne så meget, at fremstillingen bliver urentabel og derfor må indstilles, blev der også rejst indsigelse om, at det af visse sagsøgeres indlæg (i sag 124 og 143/77) samt af stævningen i sag 153/77 kan udledes, at isoglukoseproduktionen allerede efter ophævelsen af produktionsrestitutionen ikke længere økonomisk kunne betale sig. Hvis det imidlertid forholder sig således, må det antages, at produktionsafgiften ikke kan anses for at have forårsaget de med indstillingen af produktionen forbundne følger.
Dette kan jeg heller ikke anerkende. Ved undersøgelsen af, om sagen kan antages til realitetsbehandlingen, finder jeg ikke, at der kan være tale om at prøve årsags-spørgsmålet i enkeltheder — dette hører til realiteten; derimod kommer det alene an på relevansen af de i denne henseende fremførte anbringender. Denne mangler heller ikke her. Det er således ingenlunde nødvendigt ud fra produktionens manglende rentabilitet, der skulle være indtrådt efter ophævelsen af produktionsrestitutionen, at slutte, at det skulle være nødvendigt at lukke fabrikkerne. Uanset hvordan det end måtte forholde sig, kan spørgsmålet om rentabilitet opstå på anden måde, hvis de økonomiske forhold ændrer sig. Jeg finder det derfor ikke uforsvarligt først at fastslå — hvilket er tilstrækkeligt i denne sammenhæng — at produktionsafgiften på isoglucose så at sige kun gav dødsstødet.
4.
Fællesskabsinstitutionerne gør herefter hovedsaglig indsigelse imod, at der ved de foreliggende spørgsmål kræves erstatning for skader, som endnu ikke var opstået på tidspunktet for stævningernes indgivelse, og som ikke er tilstrækkeligt præciseret. Ifølge de påberåbte søgsmålsgrunde tvinger produktionsafgiften til produktionsindstilling i fremtiden, hvilket er ensbetydende med nødvendigheden af at afskedige personale mod betaling af en affindelsessum, at visse investeringer må afskrives, og at industrielle anlæg må omdannes, eller endog at hele gruppens orientering må ændres; der må desuden forventes tab af fortjenester.
Vedrørende dette punkt skal jeg først og fremmest bemærke, at der i stævningerne åbenbart ikke udelukkende alene er tale om fremtidige skader. I sag 143/77 påberåber sagsøgeren sig også den øjeblikkelige standsning af byggearbejderne i Tilbury, og kræver erstatning for de beløb, der er anvendt til udviklingen af isoglucose, og som må anses for tabt.
Jeg ønsker yderligere at understrege, at Kommissionens sondring mellem den skade (dommage), der allerede skal være indtrådt på tidspunktet for sagsanlægget, og det tab (préjudice), der kan opstå som følge heraf, ikke har støtte i Domstolens praksis. Ifølge praksis (jf. sagerne 56-60/74, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG m.fl. mod Kommissionen og Rådet for De europæiske Fællesskaber, dom af 2. 6. 1976, Sml. 1976, s. 711, og 44/76, Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH mod Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, dom af 2. 3. 1977, Sml. 1977, s. 393), kan krav om erstatning for fremtidige skader udemærket antages til realitetsbehandling, og dette navnlig ud fra den betragtning, at skaden således kan holdes inden for snævre grænser. Den eneste betingelse er, at skadens årsag allerede er helt klar, og at skaden er umiddelbart truende, dvs. at den kan forudses med tilstrækkelig sikkerhed.
Hvad angår disse betingelser, består der ingen tvivl om, at den førstnævnte er opfyldt, thi skadens årsag er den retlige indførelse af en pligt til at betale en afgift, og også pligten til betaling af den afgift på 5 regningsenheder pr. 100 kg, der oprindelig kun skulle gælde for et år, men nu gælder indtil 1980. Det kan imidlertid ikke fuldstændig udelukkes, at også den anden betingelse er opfyldt for så vidt, som der ikke kræves absolut sikkerhed, og navnlig at skaden kan opgøres, men alene tilstrækkelig sikkerhed. Derfor burde spørgsmålet, om sagen kan antages til realitetsbehandling, udelukkende bero på eksistensen af tilstrækkeligt overbevisende forklaringer og ikke et eller andet bevis. Imidlertid mangler der ikke sådanne forklaringer — med talangivelser vedrørende produktionsomkostningerne for isoglucose og oplysninger om, hvor store afgifter produktet kan bære — og de kan godt give det indtryk, at produktionsafgiften før eller siden kunne føre til en indstilling af isoglucoseproduktionen. Jeg mener, at dette er tilstrækkeligt i denne sammenhæng. Derimod kan der ses bort fra, om dette gælder for alle de påståede skader, f.eks. for så vidt angår tab af fremtidige fortjenester.
5.
Endelig blev der også rejst tvivl om, hvorvidt produktionsafgiften kan anses som direkte årsag til den påståede skade. Det synes i denne sammenhæng mere nærliggende også et hense til, at sagsøgerne, da de foretog deres investeringer, udviste nogen uforsigtighed, idet de ved en sådan udvikling af den økonomiske situation absolut har måttet regne med afgiftsordningen.
Det er efter min mening tilstrækkeligt at bemærke herom, at indsigelsen åbenbart vedrører spørgsmålet om, hvem der har truffet de foranstaltninger, der har været den afgørende årsag til de skadelige følger, for hvilke der kræves erstatning, eller med andre ord — spørgsmålet om et eventuelt medansvar. Men sådanne betragtninger hører ikke hjemme ved prøvelsen af, om sagen kan antages til realitetsbehandling; de henhører klart under realiteten.
II —
Da de foregående betragtninger ikke har frembragt nogen afgørende indsigelse vedrørende sagernes antagelse til realitetsbehandling, skal der kun fremsættes følgende korte bemæŕkninger om, hvorvidt de er begrundede.
Den første betingelse for et krav vedrørende ansvar for tjenestefejl, der er baseret på en suverænitetsakt, er, at denne kan betegnes som retsstridig. Hvis det drejer sig om normative retsakter med økonomiske virkninger — og det er uomtvisteligt tilfældet ved indførelsen af en produktionsafgift for isoglucose — kræves der yderligere en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private (sag 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schoppenstedt mod Rådet for De europæiske Fællesskaber, dom af 2. 12. 1971, Sml. 1971, s. 275).
Sagsøgerne har herom fremsat argumenter, der i vid udstrækning stemmer overens med argumenterne i de præjudicielle sager 103 og 145/77 om gyldigheden af forordning nr. 1111/77. For så vidt som de har fremsat andre synspunkter i sagerne vedrørende ansvar for tjenestfejl, har jeg også allerede været inde på dette inden for rammerne af disse sager. Jeg kan derfor nu undlade at behandle alle disse argumenter på ny, og jeg skal begrænse mig til sammenfattende at fastslå, at ingen af de undersøgte aspekter — krænkelse af målene i EØF-traktatens artikel 39, krænkelse af princippet om forholdet mellem mål og midler, krænkelse af forbudet mod forskelsesbehandling, krænkelse af retten til at drive virksomhed af industriel karakter, krænkelse af retssikkerhedsprincippet, krænkelse af den berettigede forventning og magtfordrejning — har gjort det muligt at rejse tvivl om gyldigheden og lovligheden af den gældende afgiftsordning for isoglucose.
Disse betragtninger er tilstrækkelige i det foreliggende tilfælde. Det er især unødvendigt herefter at gå ind på det yderligere af de sagsøgte rejste problem, om alle de anførte retsregler — navnlig målene i artikel 39 og princippet om forholdet mellem mål og midler — skal anses som højere retsregler til beskyttelse af private i den i den nævnte praksis forudsatte betydning.
Efter de foregående bemærkninger er den eneste mulighed efter min opfattelse fuldt ud at frifinde de sagsøgte.
III —
Sammenfattende foreslår jeg derfor, at de sagsøgte frifindes for de søgsmål vedrørende ansvar for tjenestefejl, som er indgivet af firmaerne Amylum, Tunnel Refineries og Koninklijke Scholten, og at sagsøgerne idømmes sagsomkostningerne i henhold til procesreglementets artikel 69.
(
1
) – Oversat fra tysk.