Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
29 januari 2026 (*)
„ Hogere voorziening – Openbare dienst – Regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie – Tijdelijke functionarissen – Besluit tot weigering van herindeling – Mogelijkheid voor de administratie om de motivering van het besluit tot niet-herindeling aan te vullen voor de rechter van de Europese Unie – Voorwaarden – Uitzonderingsgevallen – Beginsel van overeenstemming tussen de administratieve klacht en het daaropvolgende beroep – Beroep tot nietigverklaring ”
In zaak C‑727/23 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 28 november 2023,
PB, vertegenwoordigd door N. de Montigny, avocate,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door H. Ehlers en L. Forestier als gemachtigden, bijgestaan door A. Duron en D. Waelbroeck, avocats,
verweerder in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: F. Schalin, kamerpresident, M. Gavalec en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: R. Norkus,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Met zijn hogere voorziening verzoekt PB om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 september 2023, PB/GAR (T‑293/22, EU:T:2023:577; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van zijn beroep krachtens artikel 270 VWEU tot nietigverklaring van het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 16 juli 2021 om hem na de herindelingsronde voor 2021 niet te herindelen (hierna: „litigieus besluit tot niet-herindeling”).
Toepasselijke bepalingen
Statuut
2        Artikel 45 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), dat krachtens artikel 16, lid 2, en artikel 92 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (hierna: „RAP”) van overeenkomstige toepassing is op arbeidscontractanten, bepaalt:
„Bevordering wordt bij besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag toegekend overeenkomstig artikel 6, lid 2. Tenzij de in artikel 4 en artikel 29, lid 1, vastgestelde procedure wordt toegepast, kunnen ambtenaren alleen worden bevorderd indien zij een ambt bekleden dat overeenstemt met één van de standaardfuncties die in bijlage I, afdeling A, bij de eerstvolgende hogere rang is vermeld. Bevordering wordt geëffectueerd door benoeming van de betrokken ambtenaar in de eerstvolgende hogere rang van de functiegroep waartoe hij behoort. Bevordering geschiedt uitsluitend op basis van een selectie onder de ambtenaren die een diensttijd van ten minste twee jaar in hun rang hebben volbracht, na een vergelijkende beoordeling van de verdiensten van de ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen. Bij de vergelijkende beoordeling van de verdiensten houdt het tot aanstelling bevoegde gezag in het bijzonder rekening met de beoordelingsrapporten van de ambtenaren, met het gebruik, in de uitoefening van hun ambt, van andere talen dan de taal waarvoor zij overeenkomstig artikel 28, onder f), van een grondige kennis blijk hebben gegeven, en met de door hen gedragen verantwoordelijkheden.”
3        Artikel 90, lid 2, van het Statuut bepaalt:
„Iedere in dit Statuut bedoelde persoon kan bij het tot aanstelling bevoegde gezag een klacht indienen tegen een besluit waardoor hij zich bezwaard acht, hetzij omdat dit gezag een besluit heeft genomen, dan wel omdat het geen, bij het Statuut verplichte maatregel heeft genomen. De klacht moet binnen een termijn van drie maanden worden ingediend. [...].”
RAP
4        Artikel 2
RAP bepaalt:
„Als tijdelijk functionaris in de zin van deze regeling wordt aangemerkt:
[...]
f)      het personeelslid, aangesteld om een ambt te vervullen dat is opgenomen in de lijst van het aantal ambten, gevoegd bij de afdeling van de begroting die op een agentschap in de zin van artikel 1 bis, lid 2, van het Statuut betrekking heeft en aan welk ambt de begrotingsautoriteiten een tijdelijk karakter hebben verleend, met uitzondering van de hoofden van agentschappen en de adjunct-hoofden van agentschappen overeenkomstig het besluit van de Unie waarbij het agentschap wordt opgericht en ambtenaren die in het belang van de dienst aan een agentschap worden gedetacheerd.”
5        Artikel 54 RAP luidt:
„Bij de in artikel 2, onder f), bedoelde tijdelijke functionarissen geschiedt indeling in de eerstvolgende hogere rang uitsluitend door selectie onder de functionarissen die een diensttijd van ten minste twee jaar in hun rang hebben volbracht, op grond van een vergelijkend onderzoek van de verdiensten van die tijdelijke functionarissen en van de beoordelingsrapporten die over hen zijn uitgebracht. Artikel 45, lid 1, laatste zin, en artikel 45, lid 2, van het statuut zijn van overeenkomstige toepassing. De vermenigvuldigingsfactoren voor de gelijkwaardigheid van gemiddelde loopbaanprofielen, die in bijlage I, afdeling B, bij het Statuut zijn opgenomen voor ambtenaren, mogen niet worden overschreden.
Elk agentschap stelt voor dit artikel uitvoeringsbepalingen vast overeenkomstig artikel 110 van het Statuut.”
AUB
6        Artikel 4 van het besluit van de GAR van 24 april 2017 houdende algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 54 RAP (hierna: „AUB”), met als opschrift „Grondslag van de herindelingsprocedure”, luidt als volgt:
„1.      De vergelijking van de verdiensten van de in aanmerking komende tijdelijke functionarissen vormt de basis voor de herindelingsprocedure. Het beveiligde elektronische systeem dat de oefening beheert, bevat de informatie die nodig is voor dit vergelijkend onderzoek. Bij dit onderzoek houdt [het tot het aangaan van aanstellingsovereenkomsten bevoegd gezag (hierna: ‚TAOBG ’)] in het bijzonder rekening met:
a)      de rapporten die over tijdelijke functionarissen zijn opgesteld sinds hun laatste herindeling of, bij gebreke daarvan, sinds hun aanwerving, en met name de beoordelingsrapporten die zijn opgesteld overeenkomstig de algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 43 van het Statuut;
b)      het gebruik door tijdelijke functionarissen in de uitoefening van hun functie van andere talen dan de taal waarvoor zij van een grondige kennis blijk hebben gegeven overeenkomstig artikel 12, lid 2, onder e), van de RAP; en
c)      het niveau van de gedragen verantwoordelijkheden.
2.      In geval van gelijke verdiensten van tijdelijke functionarissen die op grond van de drie in lid 1 genoemde elementen in aanmerking komen, kan het TAOBG subsidiair andere elementen in aanmerking nemen.”
7        Volgens artikel 5 AUB verloopt de herindelingsprocedure bij de GAR in de volgende fasen:
–        ten eerste publiceert de dienst Personeelszaken een administratieve nota waarin het einde van het beoordelingsjaar wordt aangekondigd (artikel 5, lid 1, AUB);
–        ten tweede raadplegen de leden van het bureau de beoordelaars van de in aanmerking komende functionarissen (artikel 5, lid 3, eerste alinea, AUB) en voeren zij vervolgens een eerste vergelijking van de verdiensten van laatstgenoemden uit (artikel 5, lid 3, tweede alinea, AUB);
–        ten derde voert de voorzitter van de GAR gesprekken met het personeelscomité en deelt hij, op verzoek van dit comité, de subsidiaire criteria mee die bij gelijke verdiensten in aanmerking worden genomen (artikel 5, lid 4, AUB);
–        ten vierde stelt de voorzitter van de GAR een lijst op van voor herindeling voorgedragen functionarissen (artikel 5, lid 5, AUB), die hij meedeelt aan alle personeelsleden van de GAR en aan het paritair herindelingscomité (hierna: „paritair comité”) (artikel 5, lid 6, AUB);
–        ten vijfde kunnen de functionarissen die niet op die lijst staan, bij het paritair comité aanvechten dat hun naam niet voor herindeling is voorgedragen. Dit comité verricht een vergelijkend onderzoek van de verdiensten van de in aanmerking komende functionarissen en legt het TAOBG een lijst voor van functionarissen die het aanbeveelt voor herindeling (artikel 5, lid 7, AUB);
–        ten zesde voert het TAOBG op zijn beurt een vergelijkend onderzoek uit van de verdiensten van de in aanmerking komende functionarissen en stelt het de lijst vast van de te herindelen functionarissen (artikel 5, lid 8, AUB). Deze lijst wordt ter attentie van het personeel van de GAR bekendgemaakt (artikel 5, lid 9, van de AUB).
Voorgeschiedenis van het geding
8        De voorgeschiedenis van het geding wordt in de punten 2 tot en met 10 van het bestreden arrest als volgt uiteengezet:
„2      Op 1 november 2016 is [rekwirant] door de GAR aangesteld als tijdelijk functionaris in de zin van artikel 2, onder f), [RAP] en ingedeeld in de rang AD 6, salaristrap 2. Vervolgens is hij als jurist tewerkgesteld bij eenheid 01 van het secretariaat van de GAR.
3      Nadat [rekwirant] met succes had deelgenomen aan een door de GAR georganiseerde externe aanwervingsprocedure, heeft hij binnen dezelfde eenheid een nieuwe aanstellingsovereenkomst gesloten, waarbij hij met ingang van 7 oktober 2017 werd ingedeeld in de rang AD 7.
4      Bij een dienstnota van de voorzitter van de GAR (hierna: ‚voorzitter’) van 11 mei 2021, die is meegedeeld aan het personeel van de GAR [...], is de GAR begonnen met de herindeling van tijdelijke functionarissen voor het jaar 2021 [...].
5      De voorzitter heeft [rekwirant] niet opgenomen in de lijst van voor herindeling voorgedragen functionarissen, die op 14 juni 2021 is bekendgemaakt.
6      Op 22 juni 2021 is [rekwirant] bij het [paritair comité] opgekomen tegen het ontbreken van zijn naam in het voorstel voor herindeling. Op 9 juli 2021 heeft dit comité, met drie stemmen tegen twee, zijn herindeling niet aanbevolen aan het [TAOBG].
7      Op 16 juli 2021 heeft de voorzitter, als TAOBG, het personeel in kennis gesteld van de lijst van functionarissen die in het kader van de bevorderingsronde 2021 waren heringedeeld, waarop de naam van [rekwirant] niet voorkwam.
8      Tussen 19 juli en 19 september 2021 heeft [rekwirant] verschillende verzoeken ingediend om toegang tot documenten betreffende met name de herindelingsronden 2019 tot en met 2021 [...]. Op 1 oktober 2021 heeft de GAR [rekwirant] gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten verleend.
9      Op 15 oktober 2021 heeft [rekwirant] krachtens artikel 90, lid 2, van het [Statuut], dat op grond van artikel 46 RAP van overeenkomstige toepassing is op tijdelijke functionarissen, een klacht ingediend tegen het besluit tot niet-herindeling. Deze klacht is bij besluit van de GAR van 14 februari 2022 afgewezen (hierna: ‚afwijzend besluit’).
10      Na de indiening van het verzoekschrift heeft de GAR de overeenkomst van [rekwirant] niet verlengd en zijn functie beëindigd.”
Beroep bij het Gerecht en bestreden arrest
9        Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 mei 2022, heeft rekwirant het in punt 1 van dit arrest bedoelde beroep ingesteld.
10      In punt 31 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat rekwirant ter ondersteuning van zijn beroep in wezen zes middelen aanvoerde:
–        eerste middel: er is geen vergelijkend onderzoek van de verdiensten van alle in aanmerking komende functionarissen verricht;
–        tweede middel: schending van de motiveringsplicht en onjuiste berekening van de anciënniteit in de rang;
–        derde middel: onjuiste beoordeling van de verantwoordelijkheidsniveaus;
–        vierde middel: onregelmatigheden in de herindelingsprocedure;
–        vijfde middel: schending van het in bijlage II bij de AUB bedoelde streefgemiddelde; en
–        zesde, subsidiair aangevoerde middel: kennelijk onjuiste beoordeling van de verdiensten van rekwirant en van zijn anciënniteit in de rang.
11      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht al deze middelen afgewezen en bijgevolg het door rekwirant ingestelde beroep tot nietigverklaring verworpen.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
12      Rekwirant verzoekt het Hof:
–        het bestreden arrest te vernietigen;
–        het litigieuze besluit tot niet-herindeling nietig te verklaren; en
–        de GAR te verwijzen in de kosten die rekwirant heeft gemaakt in het kader van de hogere voorziening en van de procedure in eerste aanleg.
13      De GAR verzoekt het Hof:
–        de hogere voorziening niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren; en
–        rekwirant te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
14      Tot staving van zijn hogere voorziening voert rekwirant in wezen acht middelen aan. Naast de zes in de hogere voorziening opgesomde middelen voert rekwirant immers vooraf een zogenoemd „inleidend” middel aan, dat horizontaal van aard is en dat in repliek als zijn eerste middel is aangemerkt en betrekking heeft op de ontvankelijkheid van de bijlagen en middelen, en aan het einde een middel dat is ontleend aan de onjuiste verdeling van de kosten in het bestreden arrest. Het tweede middel is ontleend aan het ontbreken van een vergelijkend onderzoek van de verdiensten van alle in aanmerking komende functionarissen, het derde aan ontoereikende motivering, het vierde aan de wijze waarop de verantwoordelijkheidsniveaus zijn beoordeeld, het vijfde aan procedurefouten, het zesde aan schending van de in de AUB
opgenomen statutaire richtwaarden, en het zevende aan een kennelijke beoordelingsfout.
Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
Argumenten van partijen
15      De GAR voert primair aan dat de hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk is omdat zij onduidelijk is en in herhaling valt, zodat bepaalde onderdelen en grieven van de hogere voorziening geen coherente structuur hebben.
16      Volgens rekwirant is deze argumentatie ongegrond.
Beoordeling door het Hof
17      Uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd zij is gericht, en welke juridische argumenten die vordering specifiek staven, op straffe van niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening of het betrokken middel (arrest van 3 maart 2022, WV/EDEO, C‑162/20 P, EU:C:2022:153, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Met name een middel waarvan het betoog niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is om het Hof in staat te stellen zijn rechtmatigheidstoezicht uit te oefenen – in het bijzonder omdat uit de tekst van het verzoekschrift in hogere voorziening, die in zoverre onduidelijk en dubbelzinnig is geformuleerd, niet op voldoende samenhangende en begrijpelijke wijze blijkt welke de belangrijkste gegevens zijn waarop het middel steunt – voldoet niet aan die vereisten en moet niet-ontvankelijk worden verklaard. Het Hof heeft tevens geoordeeld dat een hogere voorziening die een coherente structuur mist en slechts algemene beweringen bevat zonder dat precieze aanwijzingen worden verstrekt over de punten van de bestreden beslissing waaruit mogelijkerwijs een onjuiste rechtsopvatting blijkt, kennelijk niet-ontvankelijk dient te worden verklaard (arrest van 3 maart 2022, WV/EDEO, C‑162/20 P, EU:C:2022:153, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Hoewel de uiteenzetting van de ter ondersteuning van de hogere voorziening aangevoerde argumenten in casu duidelijker had moeten zijn teneinde de hogere voorziening beter te kunnen begrijpen, neemt dit niet weg dat deze hogere voorziening aangeeft tegen welke punten van het bestreden arrest zij zijn gericht en een reeks juridische argumenten bevat die specifiek betrekking hebben op duidelijk omschreven elementen van dat arrest. Bijgevolg kunnen de argumenten van de GAR er niet toe leiden dat die hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk wordt verklaard.
20      In die omstandigheden moet de onderhavige hogere voorziening ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
21      Met het eerste onderdeel van het derde middel van de hogere voorziening en het eerste onderdeel van het zevende middel ervan, die eerst samen moeten worden onderzocht, voert rekwirant aan dat het Gerecht, ten eerste, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de GAR het recht had om de motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling in de loop van het geding aan te vullen en, ten tweede, het beginsel van overeenstemming tussen de administratieve klacht en het beroep in rechte heeft geschonden door het middel inzake de onjuiste beoordeling van de verdiensten van rekwirant niet-ontvankelijk te verklaren.
Eerste onderdeel van het derde middel
Argumenten van partijen
22      Met het eerste onderdeel van zijn derde middel voert rekwirant in wezen aan dat het Gerecht in de punten 238 en 240 tot en met 245 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de GAR het recht had om de motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling in de loop van het geding aan te vullen. In dit verband had het Gerecht om te beginnen rekening moeten houden met het uitzonderlijke karakter van een dergelijke mogelijkheid en kon het voorts niet op goede gronden oordelen dat de informatie die op 1 oktober 2021 aan rekwirant in antwoord op zijn verzoeken om toegang was meegedeeld, een begin van motivering vormde overeenkomstig het vereiste van de rechtspraak waarnaar het Gerecht heeft verwezen. Daarnaast voert rekwirant in het kader van dit onderdeel argumenten aan die nauw verband houden met het onderzoek van het eerste onderdeel van het zevende middel, betreffende de gevolgen van de ontoereikende motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling voor de ontvankelijkheid van het zevende middel van het verzoekschrift, dat subsidiair is ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling van zijn verdiensten.
23      De GAR betoogt dat dit onderdeel van het derde middel niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond is. In dit verband voert de GAR ten eerste aan dat rekwirant met dit onderdeel enkel het betoog herhaalt inzake schending van de motiveringsplicht dat hij reeds voor het Gerecht had aangevoerd, en het Hof dus verzoekt om dit argument opnieuw te onderzoeken, iets waartoe het Hof niet bevoegd is. Ten tweede is de GAR van mening dat uit de rechtspraak van het Gerecht, waarnaar het in punt 238 van het bestreden arrest verwijst, volgt dat een tijdens de precontentieuze fase verstrekte ontoereikende motivering niet de nietigverklaring van het betrokken besluit kan rechtvaardigen wanneer het TAOBG in de loop van het geding aanvullende preciseringen heeft verstrekt en de betrokkene reeds vóór de instelling van het beroep over gegevens beschikte die een begin van een motivering vormden. In die optiek is het niet van belang dat relevante gegevens enkel in antwoord op de vragen van het Gerecht zijn overgelegd.
Beoordeling door het Hof
24      Wat de ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het derde middel betreft, zij eraan herinnerd dat rekwirant het Gerecht met dit onderdeel in wezen verwijt te hebben aanvaard dat de GAR in de loop van het geding de motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling heeft vervolledigd. Dit argument kan dus niet louter een herhaling vormen van het in het beroep bij het Gerecht aangevoerde argument, aangezien de GAR deze aanvullende motivering heeft verstrekt nadat dit beroep is ingesteld. De door de GAR opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het derde middel moet dus worden afgewezen.
25      Wat de gegrondheid van dit eerste onderdeel van het derde middel betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de motivering in beginsel tegelijk met het bezwarende besluit aan de betrokkene moet worden meegedeeld en dat het ontbreken van een motivering niet kan worden geregulariseerd door het feit dat de betrokkene tijdens de procedure voor de Unierechter kennis krijgt van de redenen van dat besluit. Volgens vaste rechtspraak kunnen de in de loop van de procedure aangevoerde gronden immers, niet in geval van ontbreken van motivering, maar wel van ontoereikende motivering, en alleen in dit laatste geval, in uitzonderlijke gevallen tot gevolg hebben dat een middel ontleend aan schending van de verplichting tot motivering van het betrokken besluit zonder voorwerp raakt (zie in die zin arresten van 28 februari 2008, Neirinck/Commissie, C‑17/07 P, EU:C:2008:134, punten 50 en 51, en 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punten 51 en 52).
26      Bijgevolg is de mogelijkheid om achteraf een ontoereikende motivering als procedurefout te verhelpen door in de loop van het geding redenen toe te voegen, niet absoluut. Die mogelijkheid is namelijk beperkt tot „uitzonderlijke gevallen”, waarin vaststaat dat ten minste de voornaamste beweegredenen die tot de vaststelling van het administratieve besluit hebben geleid, duidelijk en ondubbelzinnig waren uiteengezet aan degene tot wie dit besluit gericht was.
27      In casu heeft het Gerecht in de punten 232 en 235 van het bestreden arrest vastgesteld dat de individuele en relevante reden voor het litigieuze besluit tot niet-herindeling niet duidelijk naar voren kwam in het afwijzende besluit, aangezien de GAR geen standpunt had ingenomen over het niveau van de verdiensten van rekwirant. Meer in het bijzonder heeft het Gerecht in de punten 233 en 234 van dat arrest opgemerkt dat in dat besluit niet uitdrukkelijk werd gepreciseerd wat het individuele resultaat voor rekwirant was geweest van de vergelijking van de verdiensten van alle achtereenvolgens in aanmerking komende functionarissen, hoewel het TAOBG hem op zijn minst had moeten meedelen of zijn verdiensten lager waren dan of, in voorkomend geval, gelijk waren aan die van functionarissen van dezelfde rang als de heringedeelde functionarissen, en, in geval van gelijkheid, had moeten preciseren op basis van welke subsidiaire criteria zij konden worden gekozen.
28      Niettemin heeft het Gerecht in de punten 239 tot en met 245 van dat arrest in wezen geoordeeld dat rekwirant uit het advies van het paritair comité, dat hem op 1 oktober 2021 in antwoord op zijn verzoek om toegang was meegedeeld, had kunnen afleiden dat zijn onvoldoende verdiensten de oorzaak konden zijn van zijn niet-herindeling, zodat de door de GAR in de loop van het geding verstrekte aanwijzingen het mogelijk hebben gemaakt om de motivering van het afwijzende besluit aan te vullen en het litigieuze besluit tot niet-herindeling toereikend te motiveren.
29      Dienaangaande zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat uit de motivering enerzijds de redenering van de betrokken instelling van de Unie duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, en het vereiste van verstrekking van een motivering anderzijds moet worden beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening dient te worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is dan ook tegen de achtergrond van dit vereiste en van alle hierboven in herinnering geroepen factoren dat met name kan worden beoordeeld of de motivering van een besluit hetzij ontbreekt hetzij ontoereikend is (arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 54).
30      Er moet dus een onderscheid worden gemaakt tussen twee verschillende situaties, te weten enerzijds het ontbreken van een motivering voor een handeling en anderzijds de ontoereikende motivering ervan, waarbij voor elk van deze situaties eigen regels gelden. Wanneer het betwiste besluit geenszins is gemotiveerd, kan de instelling die of het orgaan dat dit besluit heeft genomen dat gebrek immers niet herstellen door die motivering voor de Unierechter te verstrekken, terwijl het besluit dat een gebrek vertoont dat het gevolg is van een ontoereikende motivering, eventueel achteraf kan worden geregulariseerd, maar alleen indien uitzonderlijke omstandigheden dit rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punten 52 en 60).
31      Bovendien kan zelfs wanneer het betrokken besluit bepaalde sporen van een motivering bevat, toch sprake zijn van een volledig ontbrekende motivering. Een tegenstrijdige of onbegrijpelijke motivering wordt dan ook gelijkgesteld met het ontbreken van een motivering. Hetzelfde geldt wanneer de motivering in het betrokken besluit dermate onvolledig is dat zij de adressaat, in de context van de vaststelling ervan, op geen enkele wijze in staat stelt om de redenering van de opsteller ervan te begrijpen (arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32      In casu staat vast dat noch het litigieuze besluit tot niet-herindeling, dat de vorm aannam van een tabel met de heringedeelde functionarissen en waarin werd verwezen naar een vergelijkende analyse van de verdiensten van alle in aanmerking komende functionarissen, noch het afwijzende besluit een individuele reden bevatte die de niet-herindeling van rekwirant rechtvaardigde.
33      Wat het advies van het paritair comité betreft, dat aan rekwirant in antwoord op zijn verzoek om toegang is meegedeeld, blijkt uit de punten 138, 157, 240 en 388 van het bestreden arrest dat dit advies enkel aangeeft dat dit comité heeft aanbevolen om rekwirant niet te herindelen nadat het zijn dossier had onderzocht en zijn verdiensten had vergeleken met die van de andere in aanmerking komende personeelsleden van dezelfde rang als de zijne. Hieruit volgt dat de motivering van het advies van het paritair comité met betrekking tot de vergelijking van de verdiensten in algemene bewoordingen is geformuleerd, die vanuit dit oogpunt gelijkwaardig zijn aan die in het litigieuze besluit tot niet-herindeling, zodat uit deze motivering niet duidelijk en ondubbelzinnig kan worden opgemaakt of de verdiensten van rekwirant minder dan of gelijk waren aan die van de personeelsleden van zijn heringedeelde rang.
34      Bij gebreke van een begin van motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling met betrekking tot de bijzondere redenen waarom een dergelijk besluit jegens rekwirant individueel moest worden vastgesteld, moet bijgevolg worden geoordeeld dat er met betrekking tot dit advies sprake is van het „ontbreken” van een motivering in de zin van de in punt 31 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, dat het betrokken orgaan, in casu de GAR, niet a posteriori kan verhelpen door in de loop van het geding redenen toe te voegen (zie naar analogie arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 60).
35      In de tweede plaats, gesteld al dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het advies van het paritair comité wel degelijk een begin van motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling vormde, neemt dit niet weg dat de instellingen en organen van de Unie in beginsel niet het recht hebben om hun ontoereikend gemotiveerde besluiten voor de Unierechter te regulariseren en dat de Unierechter bij de beoordeling of de motiveringsplicht is nagekomen, geenszins verplicht is om rekening te houden met de aanvullende toelichtingen die de betrokken instelling of het betrokken orgaan in de loop van het geding heeft verstrekt (arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 58).
36      Slechts in „uitzonderlijke gevallen”, zoals die welke kenmerkend zijn voor de omstandigheden in verband met de organisatie van een vergelijkend onderzoek waaraan veel wordt deelgenomen, waarin de betrokken instelling of het betrokken orgaan van de Unie in de praktijk niet in staat is om elke kandidaat tijdig een toereikende motivering te geven, kan de motivering dus worden aangevuld met toelichtingen die de auteur van de handeling in de loop van het geding heeft verstrekt (zie in die zin arresten van 28 februari 2008, Neirinck/Commissie, C‑17/07 P, EU:C:2008:134, punt 57, en 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punten 53 en 59).
37      Zoals rekwirant terecht aanvoert, is het Gerecht in casu echter geenszins nagegaan of de GAR zich kon beroepen op het bestaan van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden in de zin van de in punt 30 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
38      Hieraan moet worden toegevoegd dat de GAR zelfs niet heeft betoogd, laat staan aangetoond, dat hij in de praktijk niet in staat zou zijn geweest om aan elke niet-heringedeelde functionaris tijdig een toereikende motivering te verstrekken. Gesteld al dat het advies van het paritair comité, dat rekwirant in antwoord op zijn verzoek om toegang is meegedeeld, een begin van motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling vormde, zou het doen toekomen aan rekwirant van een omstandig antwoord ingevolge zijn bij dat comité ingestelde beroep dan wel, a fortiori, in het afwijzende besluit, hoe dan ook niet tot een overmatige werklast voor de GAR hebben geleid, aangezien het vergelijkend onderzoek van de verdiensten enkel betrekking had op rekwirant en twee andere personeelsleden van dezelfde rang als hij (zie naar analogie arrest van 28 februari 2008, Neirinck/Commissie, C‑17/07, EU:C:2008:134, punt 58).
39      De in punt 36 van het onderhavige arrest bedoelde „uitzonderlijke gevallen” omvatten overigens de gevallen waarin de betrokken instelling of het betrokken orgaan van de Unie in de praktijk niet in staat is om elke betrokkene tijdig een toereikende motivering te geven. In casu is geenszins aangetoond dat het voor de GAR in de praktijk onmogelijk was om het litigieuze besluit tot niet-herindeling rechtens genoegzaam te motiveren. De loutere beweringen van de GAR in zijn schrifturen in eerste aanleg of in antwoord op de vragen van het Gerecht kunnen de ontoereikende motivering van dat besluit dus niet goedmaken.
40      In de derde plaats moet worden opgemerkt dat het Gerecht evenmin is nagegaan of zijn besluit om bij wijze van uitzondering te aanvaarden dat de GAR de motivering van dat besluit in de loop van het geding aanvulde, niet het gevaar meebracht dat de rechten van verdediging van rekwirant werden geschonden en in het bijzonder het beginsel van processuele gelijkheid werd geschonden.
41      Zelfs wanneer de Unierechter vaststelt dat er sprake is van een „uitzonderlijk geval” waarin hij de betrokken instelling of het betrokken orgaan kan toestaan de motivering van de bezwarende handeling aan te vullen, is die toestemming immers niet automatisch. Gelet op het gebrek aan evenwicht tussen de partijen dat de te late mededeling van de motivering van die handeling kan veroorzaken, moet de Unierechter nog nagaan of het besluit om de overlegging van een aanvullende motivering toe te staan, de rechten van de verdediging niet dreigt te schenden. De Unierechter moet dienaangaande met name rekening houden met de fase van de procedure waarin de betrokken instelling van de Unie de toelichtingen heeft gegeven en zich ervan vergewissen dat de betrokkene daadwerkelijk de gelegenheid heeft gekregen om zich daarover uit te spreken (zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 59).
42      In casu heeft het Gerecht, door te beslissen dat het de GAR moest worden toegestaan om de motivering van het litigieuze besluit tot niet-herindeling aan te vullen, in wezen op grond dat rekwirant uit een voorbereidend document van dat besluit had „kunnen” afleiden wat de reden voor zijn niet-herindeling „kon” zijn, die beginselen niet in acht genomen en het heeft er zich met name niet van vergewist dat de rechten van verdediging van rekwirant niet waren geschonden.
43      Uit een en ander volgt dat het Gerecht dus ten onrechte heeft geoordeeld dat de GAR in de loop van het geding een dergelijke aanvullende motivering kon verstrekken. Door te oordelen dat het litigieuze besluit tot niet-herindeling niet ontoereikend was gemotiveerd, heeft het Gerecht dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
44      Hieruit volgt dat het eerste onderdeel van het eerste middel gegrond is.
Eerste onderdeel van het eerste middel
Argumenten van partijen
45      Met het eerste onderdeel van zijn zevende middel, dat betrekking heeft op de punten 365 tot en met 373 van het bestreden arrest, verwijt rekwirant het Gerecht in wezen dat het het beginsel van overeenstemming tussen de administratieve klacht en het beroep in rechte heeft geschonden door zijn middel inzake een onjuiste beoordeling van zijn verdiensten door de GAR niet-ontvankelijk te verklaren.
46      Ter ondersteuning van dit onderdeel voert rekwirant ten eerste aan dat de argumenten die hij in het kader van dit middel tot staving van zijn beroep in eerste aanleg heeft aangevoerd, overeenkwamen met die welke in zijn klacht waren uiteengezet. Hij herinnert er eveneens aan dat volgens de rechtspraak van het Gerecht, voor zover de aangevoerde feiten en het aangevoerde betoog dezelfde blijven, de verzoeker voor het Gerecht het opschrift van het door hem in zijn klacht aangevoerde middel kan wijzigen, zodat dit middel niet op die grond niet-ontvankelijk kan worden verklaard. Aangezien rekwirant zijn klacht alleen heeft ingediend en dezelfde argumenten in zijn beroep in eerste aanleg heeft herhaald, heeft het Gerecht het beginsel van overeenstemming bovendien bijzonder strikt uitgelegd. Het Gerecht heeft de GAR daarentegen toegestaan om de individuele reden voor de niet-herindeling van rekwirant pas in het stadium van de contentieuze procedure aan te geven. In casu heeft rekwirant het middel ontleend aan een onjuiste beoordeling van zijn verdiensten subsidiair aangevoerd, voor het geval dat het litigieuze besluit tot niet-herindeling daadwerkelijk op die beoordeling zou zijn gebaseerd. Pas in het licht van de aanvullende motivering die de GAR in de loop van het geding heeft verstrekt, is gebleken dat dit besluit daadwerkelijk op die beoordeling was gebaseerd.
47      De GAR voert aan dat het eerste onderdeel van het zevende middel niet-ontvankelijk is omdat rekwirant het Hof daarmee in werkelijkheid verzoekt om het reeds voor het Gerecht aangevoerde middel opnieuw te onderzoeken. Dit onderdeel is volgens de GAR hoe dan ook ongegrond.
Beoordeling door het Hof
48      Met betrekking tot de ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het zevende middel, waarmee rekwirant het Gerecht schending verwijt van het beginsel van overeenstemming tussen de administratieve klacht en het beroep in rechte, moet erop worden gewezen dat een dergelijk middel niet kon worden aangevoerd in het beroep in eerste aanleg, aangezien het Gerecht deze overeenstemming pas in het bestreden arrest heeft onderzocht. De door de GAR opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van dit onderdeel moet dus worden afgewezen.
49      Wat de gegrondheid van dit eerste onderdeel betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een precontentieuze procedure haar doel, namelijk het mogelijk maken van een minnelijke regeling van geschillen, slechts kan bereiken indien het tot aanstelling bevoegd gezag voldoende nauwkeurig kennis kan nemen van de bezwaren die de betrokkenen tegen het voor hen bezwarende besluit aanvoeren. Bovendien mag de administratie de klachten niet restrictief uitleggen, maar moet zij deze juist met openheid van geest onderzoeken. Hieruit volgt dat in ambtenarenberoepen de voor de Unierechter geformuleerde conclusies weliswaar hetzelfde voorwerp moeten hebben als de in de klacht geformuleerde vorderingen en zij slechts bezwaren kunnen bevatten die op dezelfde grond berusten als de in de klacht geformuleerde bezwaren, maar deze bezwaren in de contentieuze fase kunnen worden gepreciseerd door middelen en argumenten die niet noodzakelijkerwijs in de klacht voorkomen, doch er wel nauw bij aansluiten (zie in die zin arrest van 23 april 2002, Campogrande/Commissie, C‑62/01 P, EU:C:2002:248, punten 33 en 34).
50      Aangezien de precontentieuze procedure een informeel karakter heeft en de betrokkenen in dit stadium in de regel zonder bijstand van een advocaat handelen, heeft artikel 91 van het Statuut dus niet tot doel de eventuele contentieuze fase nauwkeurig en definitief af te bakenen, mits het beroep in rechte noch de grond noch het voorwerp van de klacht wijzigt (zie in die zin arresten van 7 mei 1986, Rihoux e.a./Commissie, 52/85, EU:C:1986:199, punt 12, en 23 april 2002, Campogrande/Commissie, C‑62/01 P, EU:C:2002:248, punt 35).
51      In casu staat vast dat de klacht van rekwirant tegen het litigieuze besluit tot niet-herindeling alleen door hemzelf is opgesteld, zonder dat hij daarin uitdrukkelijk een grief heeft geformuleerd ontleend aan een onjuiste beoordeling van zijn verdiensten door de GAR. Rekwirant diende zijn klacht immers in dat stadium in op een tijdstip waarop hij echter enkel op de hoogte was van de lijst van heringedeelde tijdelijke functionarissen. In die klacht achtte rekwirant zich toen, zoals hij in zijn hogere voorziening terecht aanvoert, ondergewaardeerd door de GAR, aangezien hij niet wist waarom zijn beroepservaring ontoereikend was bevonden, waarbij hij zijn situatie daartoe vergeleek met die van andere collega’s van dezelfde rang als de zijne die wel waren heringedeeld. Die argumenten heeft hij woordelijk herhaald in het kader van het zesde middel van het beroep in eerste aanleg. In die omstandigheden moet het middel ontleend aan de onjuiste beoordeling van de verdiensten van rekwirant worden geacht voldoende nauw verband te houden met de klacht die hij had ingediend in het kader van de precontentieuze procedure.
52      Aangezien uit de punten 232 tot en met 235 van het bestreden arrest blijkt dat rekwirant zelfs na het afwijzende besluit nog steeds niet over alle relevante informatie beschikte op basis waarvan hij kennis kon nemen van de specifieke reden die aan het litigieuze besluit tot niet-herindeling ten grondslag lag, is het a fortiori niet zeker dat hij dit middel kon aanvoeren in het stadium van de klacht (zie naar analogie arrest van 25 juni 2020, Schneider/EUIPO, C‑116/19 P, EU:C:2020:501, punt 36).
53      Bovendien moet dit eerste onderdeel van het zevende middel worden onderzocht in het licht van een specifieke procedurele situatie, waarin het Gerecht de administratie de mogelijkheid heeft geboden om het litigieuze besluit tot niet-herindeling te vervolledigen, zonder rechtens genoegzaam na te gaan of een dergelijke toestemming de rechten van verdediging van rekwirant niet zou schenden. Een dergelijke aantasting kan echter worden vastgesteld wanneer de door de administratie aangevoerde aanvullende redenen tot gevolg hebben dat de kern van de bezwarende handeling wordt gewijzigd, waardoor de adressaat ervan verplicht is zijn betoog wezenlijk aan te passen teneinde op passende wijze op de nieuwe argumenten te antwoorden.
54      Uit al het voorgaande volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het middel van rekwirant inzake een onjuiste beoordeling van zijn verdiensten door de GAR, niet-ontvankelijk te verklaren.
55      Hieruit volgt dat het eerste onderdeel van het eerste middel gegrond is.
56      Gelet op een en ander moeten het eerste onderdeel van het derde middel en het eerste onderdeel van het zevende middel van de hogere voorziening worden aanvaard en dient het bestreden arrest te worden vernietigd, zonder dat de andere onderdelen van het derde en het zevende middel en de andere middelen van de hogere voorziening hoeven te worden onderzocht.
Beroep bij het Gerecht
57      Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, ingeval het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
58      Aangezien de zaak in staat van wijzen is, dient te worden beslist op de conclusies van het beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit tot niet-herindeling.
59      In dit verband moet worden vastgesteld dat de GAR de op hem rustende motiveringsplicht niet is nagekomen door in dit besluit niet aan te geven of de verdiensten van rekwirant lager waren dan of, in voorkomend geval, gelijk waren aan die van de andere personeelsleden van dezelfde rang als de zijne die waren heringedeeld, of, in geval van gelijkheid tussen rekwirant en andere personeelsleden, te preciseren welk subsidiair(e) criterium (criteria) was (waren) toegepast om een keuze tussen hen te maken. Derhalve moet dat besluit om die reden nietig worden verklaard.
Kosten
60      Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.
61      Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, van het Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
62      Aangezien rekwirant in casu heeft gevorderd dat de GAR in de kosten wordt verwezen en deze laatste in het ongelijk is gesteld, moet de GAR worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van rekwirant in het kader van zowel de onderhavige hogere voorziening als de procedure in eerste aanleg.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart:
1)      Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 september 2023, PB/GAR (T‑293/22, EU:T:2023:577), wordt vernietigd.
2)      Het besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 16 juli 2021 om PB aan het einde van de herindelingsronde 2021 niet te herindelen, wordt nietig verklaard.
3)      De GAR wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van PB in het kader van zowel de onderhavige hogere voorziening als de procedure in eerste aanleg.
ondertekeningen
*      Procestaal: Frans.