62019CC0002
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 6. februar 2020 (
1
)
Sag C-2/19
A.P.
mod
Riigiprokuratuur
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Riigikohus (øverste domstol, Estland))
»Præjudiciel forelæggelse – rammeafgørelse 2008/947/RIA – tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner – anerkendelse af og tilsyn med hensyn til en dom, hvorved der idømmes betinget straf, men ikke tilsynsforanstaltninger«
I. Indledning
1.
Med rammeafgørelse 2008/947 (
2
) (herefter »rammeafgørelsen«) indføres en særlig mekanisme for gensidig anerkendelse af domme eller afgørelser om prøvetid med tilsyn, hvorved der pålægges tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner. Den giver mulighed for, at ansvaret for tilsynet med tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner flyttes fra den medlemsstat, der afsagde dommen og idømte sådanne foranstaltninger, til den medlemsstat, hvor domfældte har bopæl. Ifølge rammeafgørelsens artikel 1 er formålet med mekanismen »at lette domfældtes rehabilitering, forbedre beskyttelsen af ofre og den brede offentlighed og lette anvendelsen af passende tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner for så vidt angår lovovertrædere, der ikke bor i domsstaten«.
2.
I den foreliggende sag anmodede de lettiske myndigheder de estiske myndigheder om at anvende denne mekanisme på en dom, hvorved der var idømt en frihedsstraf på tre år, hvis fuldbyrdelse blev gjort betinget på det vilkår, at den domfældte ikke måtte begå en ny, forsætlig strafbar handling inden for en treårig periode. Dommen omfattede imidlertid ikke nogen specifik tilsynsforanstaltning.
3.
Det er på denne baggrund, at Domstolen skal træffe afgørelse om anvendelsesområdet (det materielle) for mekanismen for gensidig anerkendelse i rammeafgørelsen: Bør mekanismen også finde anvendelse på en dom, der kun omfatter en betinget straf og ikke pålægger nogen tilsynsforanstaltning?
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Ottende betragtning til rammeafgørelsen har følgende ordlyd: »Målet med gensidig anerkendelse af og tilsyn med betingede straffe, betingede domme, alternative sanktioner og afgørelser om prøveløsladelse er at øge den domfældtes resocialiseringschancer ved at give den pågældende mulighed for at bevare sine familiemæssige, sproglige, kulturelle og andre bånd, samt at forbedre kontrollen med overholdelsen af tilsynsforanstaltningerne og de alternative sanktioner med det formål at forhindre nye lovovertrædelser og dermed også tage hensyn til beskyttelsen af ofrene og den brede offentlighed.«
5.
Niende betragtning til rammeafgørelsen har følgende ordlyd: »Der er flere former for tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, som er fælles for medlemsstaterne, og som alle medlemsstaterne i princippet er villige til at føre tilsyn med. Tilsynet med disse former for foranstaltninger og sanktioner bør være obligatorisk med visse undtagelser, der er fastsat i denne rammeafgørelse. Medlemsstaterne kan erklære, at de også er villige til at føre tilsyn med andre former for tilsynsforanstaltninger og/eller andre former for alternative sanktioner.«
6.
I rammeafgørelsens artikel 1 defineres instrumentets formål og anvendelsesområde:
»1.   Denne rammeafgørelse tager sigte på at lette domfældtes rehabilitering, forbedre beskyttelsen af ofre og den brede offentlighed og lette anvendelsen af passende tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner for så vidt angår lovovertrædere, der ikke bor i domsstaten. Med henblik på at nå disse mål fastsætter denne rammeafgørelse regler, hvorefter en anden medlemsstat end den, hvor den domfældte er dømt, anerkender domme og, hvor det er relevant, afgørelser om prøvetid med tilsyn, fører tilsyn med tilsynsforanstaltninger, der er pålagt på grundlag af en dom, eller alternative sanktioner, der er knyttet til dommen, og træffer alle øvrige afgørelser i forbindelse med dommen, medmindre andet er fastsat i denne rammeafgørelse.
2.   Denne rammeafgørelse finder kun anvendelse på:
a)
anerkendelse af domme og, når det er relevant, afgørelser om prøvetid med tilsyn
b)
overførsel af ansvaret for tilsynet med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner
c)
alle øvrige afgørelser med tilknytning til de i litra a) og b) anførte,
som beskrevet og defineret i rammeafgørelsen.
[…]«
7.
I artikel 2 defineres følgende begreber:
»[…]
1)   »dom«: en endelig afgørelse eller kendelse fra en domstol i udstedelsesstaten, der fastslår, at en fysisk person har begået en strafbar handling, og pålægger denne
a)
en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning, hvis der er bevilget prøveløsladelse på grundlag af denne dom eller ved en efterfølgende afgørelse om prøvetid med tilsyn
b)
en betinget straf
c)
en betinget dom eller
d)
en alternativ sanktion
2)   »betinget straf«: en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning, hvis fuldbyrdelse helt eller delvis udsættes på visse betingelser ved domfældelsen og erstattes af en eller flere tilsynsforanstaltninger. Sådanne tilsynsforanstaltninger kan være indeholdt i dommen eller fastlagt i en separat afgørelse om prøvetid med tilsyn truffet af en kompetent myndighed
3)   »betinget dom«: en dom, hvor straffastsættelsen udsættes på visse betingelser og erstattes af en eller flere tilsynsforanstaltninger, eller hvor en eller flere tilsynsforanstaltninger fastsættes i stedet for en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning. Sådanne tilsynsforanstaltninger kan være indeholdt i dommen eller fastlagt i en separat afgørelse om prøvetid med tilsyn truffet af en kompetent myndighed
[…]
5)   »afgørelse om prøvetid med tilsyn«: en dom eller en endelig afgørelse fra en kompetent myndighed i udstedelsesstaten, der træffes på grundlag af en dom, og hvorved der
a)
bevilges prøveløsladelse eller
b)
pålægges tilsynsforanstaltninger
[…]
7)   »tilsynsforanstaltninger«: forpligtelser og påbud, som en kompetent myndighed i henhold til national ret i udstedelsesstaten pålægger en fysisk person i forbindelse med en betinget straf, en betinget dom eller en prøveløsladelse
[…]«
8.
Rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a)-k), indeholder en liste over forskellige typer tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, som rammeafgørelsen anvendes på. Ifølge artikel 4, stk. 2, meddeler den enkelte medlemsstat ved gennemførelsen af rammeafgørelsen Generalsekretariatet for Rådet, hvilke tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner ud over de i artikel 4, stk. 1, nævnte den accepterer at føre tilsyn med.
9.
Artikel 14 omhandler »Kompetence med hensyn til alle efterfølgende afgørelser og gældende lovgivning«:
»1.   Det tilkommer fuldbyrdelsesstatens kompetente myndigheder at træffe alle efterfølgende afgørelser i forbindelse med den betingede straf, prøveløsladelsen, den betingede dom og den alternative sanktion, navnlig i tilfælde af manglende overholdelse af en tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion, eller hvis den domfældte begår en ny strafbar handling.
Sådanne efterfølgende afgørelser omfatter især:
a)
ændring af de pligter eller påbud, der er knyttet til tilsynsforanstaltningen eller den alternative sanktion, eller ændring af varigheden af prøvetiden med tilsyn
b)
tilbagekaldelse af udsættelsen af fuldbyrdelsen af dommen eller tilbagekaldelsen af afgørelsen om prøveløsladelse og
c)
pålæggelse af en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning, hvis det drejer sig om en alternativ sanktion eller betinget dom.
2.   Fuldbyrdelsesstatens lovgivning finder anvendelse på afgørelser truffet i henhold til stk. 1 og på alle følger af dommen, herunder, når det er relevant, fuldbyrdelse og om nødvendigt tilpasning af en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning.
[…]«
B.
Estisk ret
10.
I henhold til § 50857 i Kriminaalmenetluse seadustik (den estiske strafferetsplejelov) kan anerkendelse af domme og gennemførelse af tilsyn, der er pålagt i henhold til denne bestemmelse, kun ske for en liste over tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, der svarer til listen i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1.
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og det præjudicielle spørgsmål
11.
Ved dom af 24. januar 2017 afsagt af Rīgas pilsētas Latgales priekšpilsētas tiesa (byretten i Riga, retskreds Latgale, Letland) blev appellanten i hovedsagen dømt i henhold til § 20, stk. 4, og § 195, stk. 3, i Krimināllikums (den lettiske straffelov), dvs. for omfattende støtte til lovliggørelse af finansielle midler, som stammede fra strafbare handlinger (herefter »den omhandlede dom«). Appellanten blev idømt en frihedsstraf på tre år, hvis fuldbyrdelse blev gjort betinget med en treårig prøvetid på det vilkår, at han ikke må begå en ny, forsætlig strafbar handling.
12.
De lettiske myndigheder anmodede myndighederne i Estland om at anerkende og fuldbyrde den omhandlede dom i Estland.
13.
Ved en afgørelse af 16. februar 2018 tillod Harju Maakohus (retten i første instans i Harju, Estland), at den omhandlede dom blev fuldbyrdet i Estland. Riigiprokurör (anklagemyndigheden, Estland) var af den opfattelse, at der ikke var noget grundlag for at anerkende den omhandlede dom i Estland. Harju Maakohus (retten i første instans i Harju) var imidlertid ikke enig og mente ikke, at den omstændighed, at der ikke var idømt nogen tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion, betød, at den omhandlede dom ikke kunne blive anerkendt. Den henviste til rammeafgørelsens artikel 14, i henhold til hvilken den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten har ret til at udstede efterfølgende afgørelser i forbindelse med en betinget straf, bl.a. hvis den domfældte begår en ny strafbar handling i prøvetiden. Selv om den domfældte ikke var blevet idømt nogen tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion, var den omhandlede dom knyttet til en prøvetid, som endnu ikke var udløbet.
14.
Ved afgørelse truffet den 21. marts 2018 af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland) blev afgørelsen fra retten i første instans stadfæstet.
15.
Appellanten i hovedsagen har iværksat kassationsappel af denne afgørelse ved Riigikohus (øverste domstol, Estland), den forelæggende ret, og har nedlagt påstand om ophævelse af begge afgørelser og om ikke-anerkendelse af den omhandlede dom. Han har gjort gældende, at den omhandlede dom ikke pålægger nogen af de foranstaltninger, der er omhandlet i § 50857 i Kriminaalmenetluse seadustik (den estiske strafferetsplejelov), som er en udtømmende opregning. Er der med en anden medlemsstats afgørelse om domfældelse ikke pålagt nogen tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion fra denne liste, er det ikke muligt at anerkende dommen.
16.
Den offentlige anklager var også her enig og gentog, at der ikke er noget retsgrundlag for at anerkende den omhandlede dom.
17.
Under disse omstændigheder har Riigikohus (øverste domstol) udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Er anerkendelsen af en medlemsstats dom og tilsynet med dommens fuldbyrdelse også i overensstemmelse med [rammeafgørelsen], når den frihedsstraf, der er pålagt en domfældt, i henhold til denne dom gøres betinget [ (
3
)] uden yderligere forpligtelser, således at den eneste forpligtelse består i, at domfældte ikke må begå en ny, forsætlig strafbar handling i prøvetiden (der er tale om en betinget straf i henhold til den estiske straffelovs § 73)?«
18.
Den estiske, den lettiske og den ungarske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Alle disse parter samt appellanten i hovedsagen og den polske regering har deltaget i retsmødet den 14. november 2019.
IV. Bedømmelse
19.
Dette forslag til afgørelse er struktureret som følger. Jeg vil starte med formaliteten ved det forelagte spørgsmål (A). Dernæst vil jeg komme ind på den påkrævede standard for information og kommunikation mellem de respektive myndigheder i udstedelses- og fuldbyrdelsesstaten (B). Endelig vil jeg behandle det centrale spørgsmål i denne sag og forklare, hvorfor jeg mener, at den omhandlede dom ikke er omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde (C).
A.
Formaliteten
20.
Den lettiske regering har gjort gældende, at det foreliggende præjudicielle spørgsmål skal afvises, fordi det efter dens opfattelse hviler på en misforståelse af den omhandlede doms omfang. Regeringen har understreget, at lettisk ret ikke alene gør det muligt at gøre en straf ubetinget, hvis der begås en ny, forsætlig strafbar handling, men også hvis enhver form for ny strafbar handling begås. I øvrigt pålægger den lettiske lovgivning automatisk personer, der er underlagt en prøvetid, supplerende forpligtelser. Det er således fejlagtigt at antage, at den eneste forpligtelse, der påhviler den domfældte, er, at denne ikke må begå en ny strafbar handling.
21.
Jeg tager de præciseringer, som den lettiske regering har fremlagt, til efterretning. Det forholder sig ikke desto mindre således, at den forelæggende ret i sin forelæggelsesafgørelse klart har anført, at der ikke blev pålagt nogen tilsynsforanstaltning i den omhandlede dom. Det samme gælder i henhold til punkt 4 under rubrik j) i den attest, for hvilken standardformularen findes i rammeafgørelsens bilag I (herefter »attesten i bilag I«), som de lettiske myndigheder har udfyldt i den foreliggende sag, og som er en del af sagsakterne.
22.
Under sådanne faktuelt klare omstændigheder peger den lettiske regerings supplerende forklaringer på et helt andet spørgsmål i stedet for at tilbagevise den forelæggende rets argumenter, nemlig hvilken standard der bør gælde for informationen og kommunikationen mellem de udstedende og de fuldbyrdende myndigheder inden for rammerne af rammeafgørelsen? Skal alle oplysningerne være anført i attesten i bilag I? Skal myndighederne i fuldbyrdelsesstaten have ansvaret for selv at undersøge, om tilsynsforanstaltninger, som ikke er udtrykkeligt nævnt i attesten i bilag I, faktisk kan pålægges i henhold til lovgivningen i udstedelsesstaten?
23.
Uanset om den foreliggende sag udlægges, som om den kun vedrører den standard for information og kommunikation, som de udstedende myndigheder skal efterleve (B), eller om den også skal forstås således, at den søger at klarlægge rammeafgørelsens materielle anvendelsesområde (C), er der for mig ingen tvivl om, at begge scenarier vedrører fortolkningen af rammeafgørelsen, og at det præjudicielle spørgsmål derfor kan antages til realitetsbehandling.
B.
Standarden for og klarheden af information og kommunikation
24.
I lighed med andre EU-retlige instrumenter vedrørende retligt samarbejde i straffesager er der i attesten i bilag I til rammeafgørelsen ikke mangel på linjer og felter, der skal udfyldes af de udstedende myndigheder. Blandt disse er rubrik j) med overskriften »Oplysninger om varigheden og arten af den eller de pågældende tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner«. I rubrik j), punkt 1, skal »[d]en samlede varighed af tilsynet med den eller de pågældende tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner« angives. Rubrik j), punkt 4, vedrører »[d]en eller de pågældende tilsynsforanstaltningers eller alternative sanktioners art« og indeholder en liste med 12 muligheder i form af felter, der kan afkrydses, som i det væsentlige gengiver listen i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1, med tilføjelse af et felt, der afspejler artikel 4, stk. 2. Den kompetente myndighed i udstedelsesstaten skal sætte kryds i et eller flere af de 12 felter, afhængigt af hvilken type tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion der er pålagt (idet muligheden for at sætte kryds flere steder er angivet udtrykkeligt).
25.
Det fremgår af den foreliggende sags akter, at den kompetente myndighed i udstedelsesstaten ikke satte nogen krydser i felterne i punkt 4 under rubrik j) i attesten i bilag I, men angav i rubrik j), punkt 1, at tilsynsforanstaltningens varighed er tre år.
26.
I retsmødet har den lettiske regering præciseret, at den måde, hvorpå den kompetente myndighed behandlede denne sag, svarer til den nationale praksis, hvorefter den pålagte tilsynsforanstaltning ikke er omfattet af dommen, men finder anvendelse i kraft af loven (
4
).
27.
Det generelle spørgsmål, der opstår under disse omstændigheder, er, om tilsynsforanstaltningen eller den alternative sanktion kan fastlægges et andet sted end i dommen eller afgørelsen om prøvetid med tilsyn. Efter min opfattelse er dette spørgsmål todelt.
28.
På den ene side er det bestemt op til hver enkelt medlemsstat at strukturere sit system for anvendelse af tilsynsforanstaltninger. På nationalt plan kan disse foranstaltninger fastlægges i selve dommen, i en afgørelse om prøvetid med tilsyn, der træffes efter afsigelsen af dommen, eller endog i en dom, der blot krydshenviser til en bestemt lovbestemmelse, der fastlægger de gældende tilsynsforanstaltninger.
29.
På den anden side er denne frihed af funktionelle og praktiske grunde en smule begrænset, hvis det, der anmodes om, er anerkendelse af og tilsyn med tilsynsforanstaltninger på europæisk plan. Når der anmodes om anerkendelse i henhold til rammeafgørelsen i en anden medlemsstat, skal det klart fremgå af de fremsendte dokumenter (og navnlig af attesten i bilag I) (
5
), hvilke specifikke tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner der skal føres tilsyn med.
30.
Jeg vil gerne understrege, at det entydigt gælder, at attesten i bilag I skal indeholde alle de nødvendige oplysninger. Det retlige samarbejde mellem medlemsstaterne er baseret på tanken om standardiseret og dermed forenklet kommunikation. Det tilkommer således ikke myndighederne i fuldbyrdelsesstaten at undersøge, hvordan den nationale lovgivning i udstedelsesstaten fungerer, med henblik på at identificere eller efterprøve de specifikke forpligtelser, der kan være blevet pålagt den domfældte i henhold til national ret, men som den anmodende myndighed har undladt at nævne.
31.
I denne retlige sammenhæng og under hensyntagen til den lettiske regerings forklaringer vedrørende sin lovgivning kan der ikke ses bort fra, at de estiske myndigheder er havnet i noget af et tomrum med hensyn til spørgsmålet om, hvilken tilsynsforanstaltning de skal føre tilsyn med. Som det er fastslået ovenfor, var ingen specifikke felter afkrydset i rubrik j), punkt 4, i attesten i bilag I, hvilket sandsynligvis betyder, at der ikke blev pålagt nogen specifik tilsynsforanstaltning i den omhandlede dom.
32.
Som svar på dette spørgsmål har den lettiske regering henvist til rammeafgørelsens artikel 15, hvoraf fremgår, at »[n]år det skønnes relevant, hører de kompetente myndigheder i udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten hinanden med henblik på at fremme en problemløs og effektiv anvendelse af denne rammeafgørelse«. Den lettiske regering gør gældende, at hvis der mangler oplysninger om tilsynsforanstaltninger, bør myndighederne i fuldbyrdelsesstaten gøre brug af denne bestemmelse. Den bør henvende sig til myndighederne i udstedelsesstaten for at undersøge, hvilke tilsynsforpligtelser der skal anvendes over for den domfældte.
33.
Som ved analoge bestemmelser i andre instrumenter til retligt samarbejde i straffesager (
6
) er kommunikationen mellem de kompetente myndigheder givetvis vigtig (
7
). De regler, der finder anvendelse i de individuelle instrumenter, navnlig det nødvendige informationsniveau, skal imidlertid fortolkes på en måde, der begrænser nødvendigheden af en sådan yderligere kommunikation til et minimum. Behovet for anmodninger om supplerende oplysninger bør kun forekomme i undtagelsestilfælde og ikke blive reglen (
8
).
34.
Myndighederne i fuldbyrdelsesstaten bør derfor kunne støtte sig til de oplysninger, der er angivet i attesten i bilag I, for at fastslå, hvilke foranstaltninger der skal føres tilsyn med. Det er nemlig ikke deres opgave at indgå i en tilbundsgående drøftelse med myndighederne i udstedelsesstaten for at udfylde et (betydeligt) hul i de afgivne oplysninger (
9
), idet disse oplysninger er selve kernen i gennemførelsen af rammeafgørelsen.
35.
På baggrund af disse forhold kan det kun konstateres, at der er lakuner i de lettiske myndigheders tilgang til proceduren for gensidig anerkendelse og navnlig »udfyldelsen« af attesten i bilag I. Den lettiske regering har tilsyneladende anerkendt dette i retsmødet.
36.
Selv om den foreliggende sag på et eller andet plan kan betragtes som en sag, der handler om den passende standard for information og kommunikation inden for rammerne af rammeafgørelsen, er sagens faktiske omstændigheder dog som anført af den forelæggende ret. Denne forelæggende ret skal tage stilling til en anmodning om anerkendelse af en dom, hvorved der idømmes betinget straf, men hvor der ikke er angivet nogen tilsynsforanstaltninger i den fremlagte dokumentation. Jeg vil nu se på spørgsmålet om, hvorvidt denne ret under disse omstændigheder stadig er forpligtet til at anerkende den omhandlede dom.
C.
Er en betinget straf en tilsynsforanstaltning?
37.
Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om rammeafgørelsen bør finde anvendelse på en dom, som ikke pålægger nogen specifik tilsynsforanstaltning, og hvor den domfældtes eneste forpligtelse består i at undlade at begå en ny, forsætlig strafbar handling i prøvetiden på tre år.
38.
Med henblik på at afgøre, om en sådan dom, som jeg for at lette forståelsen vil benævne en simpel betinget straf, skal anerkendes i henhold til rammeafgørelsen, vil jeg undersøge dette instrument med hensyn til tekst (1), sammenhæng (2) og formål (3).
1. Tekst
39.
Indledningsvis fremgår det klart af rammeafgørelsens titel, at dette instrument indfører en anerkendelsesmekanisme med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner. Der er ikke tale om en foranstaltning til generel anerkendelse af en hvilken som helst dom.
40.
De forskellige indledende bestemmelser i rammeafgørelsen definerer ligeledes dens anvendelsesområde i klare vendinger. De foreskriver alle, at de domme eller afgørelser om prøvetid med tilsyn, der skal anerkendes, kræver, at en sådan dom eller afgørelse pålægger en tilsynsforanstaltning eller en alternativ sanktion.
41.
I henhold til artikel 1, stk. 1, fastsætter rammeafgørelsen »regler, hvorefter en anden medlemsstat end den, hvor den domfældte er dømt, anerkender domme og, hvor det er relevant, afgørelser om tilsyn, fører tilsyn med tilsynsforanstaltninger, der er pålagt på grundlag af en dom, eller alternative sanktioner, der er knyttet til dommen, og træffer alle øvrige afgørelser i forbindelse med dommen, medmindre andet er fastsat […]« (
10
).
42.
Dette bekræftes også af rammeafgørelsens artikel 2 og 4.
43.
Definitionerne af »betinget straf« og »betinget dom« i rammeafgørelsens artikel 2, nr. 2) og 3), forudsætter begge, at der samtidig fastsættes en eller flere tilsynsforanstaltninger, som »kan være indeholdt i dommen eller fastlagt i en separat afgørelse om prøvetid med tilsyn truffet af en kompetent myndighed«.
44.
I henhold til artikel 2, nr. 7), betyder »tilsynsforanstaltninger« forpligtelser og påbud, som en kompetent myndighed i henhold til national ret i udstedelsesstaten pålægger en fysisk person i forbindelse med en betinget straf, en betinget dom eller en prøveløsladelse.
45.
Desuden indeholder artikel 4, stk. 1, en liste over de tilsynsforanstaltninger, som rammeafgørelsen finder anvendelse på. Listen i artikel 4, stk. 1, kan udvides i henhold til artikel 4, stk. 2, i henhold til hvilken den enkelte medlemsstat ved gennemførelsen af rammeafgørelsen meddeler Generalsekretariatet for Rådet, hvilke tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner ud over de i artikel 4, stk. 1, nævnte den accepterer at føre tilsyn med (
11
). Eftersom Estland ikke har afgivet en sådan meddelelse, fokuserer bedømmelsen i den foreliggende sag på listen i artikel 4, stk. 1.
46.
Alle ovennævnte bestemmelsers ordlyd gør én ting meget klart: Hvis rammeafgørelsen skal finde anvendelse, skal der enten være tale om en dom eller en afgørelse om prøvetid med tilsyn, hvorved der samtidig fastsættes en tilsynsforanstaltning eller en alternativ sanktion. Den logiske sammenhæng mellem det første par (dom eller afgørelse om prøvetid med tilsyn) og det andet par (tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion) er eller (disjunktion), men den overordnede sammenhæng mellem de to par er og (konjunktion): Hvis det overordnede udsagn skal være sandt, skal de to udsagn begge være sande. Det er dermed ud fra rammeafgørelsens tekst klart, at den ikke finder anvendelse på en dom, hvorved der idømmes en simpel betinget straf, eftersom en sådan dom hverken indeholder en tilsynsforanstaltning eller en alternativ sanktion.
47.
Denne foreløbige konklusion leder videre til det næste spørgsmål: Kan forpligtelsen til ikke at begå en ny strafbar handling i sig selv betragtes som en »tilsynsforanstaltning« i henhold til rammeafgørelsen, som især Kommissionen har gjort gældende?
48.
Jeg mener af i hvert fald tre grunde, at denne påstand er svær at acceptere.
49.
For det første er forpligtelsen til ikke at begå en ny strafbar handling ikke opført på listen i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1. Det er imidlertid ret normalt i en række medlemsstater at anvende en simpel betinget straf, navnlig i sager om mindre alvorlige forbrydelser begået af førstegangsforbrydere. Samtidig fremgår det af niende betragtning til rammeafgørelsen, at de former for tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, der er opregnet i artikel 4, stk. 1, netop er »fælles for medlemsstaterne«, og at »alle medlemsstaterne i princippet er villige til at føre tilsyn med [dem]«. Alene dette er bemærkelsesværdigt: Hvis betingelsen om ikke at begå en ny strafbar handling inden for en bestemt periode faktisk blev anset for at være en tilsynsforanstaltning, der er »fælles for medlemsstaterne«, er det da muligt, at EU-lovgiver overså den og ikke medtog den på listen i artikel 4, stk. 1?
50.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at den foreliggende situation kan være omfattet af artikel 4, stk. 1, litra d), om »påbud med hensyn til adfærd, opholdssted, uddannelse eller fritidsaktiviteter eller begrænsninger i eller regler for udøvelse af arbejde« (
12
).
51.
Jeg finder ikke denne påstand overbevisende. En forpligtelse, der er så generel og generisk som ikke at begå en ny strafbar handling, står i modsætning til den temmelig specifikke og konkrete karakter af de potentielle forpligtelser, der er opregnet i artikel 4, stk. 1, litra d) (opholdssted, fritidsaktiviteter, uddannelse osv.). Dette modsætningsforhold understreges endvidere af tiende betragtning til rammeafgørelsen, hvoraf fremgår, at »[t]ilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, som det i princippet er obligatorisk at føre tilsyn med, er bl.a. påbud med hensyn til adfærd
(som f.eks. en pligt til at ophøre med alkoholforbrug), opholdssted (som f.eks. en pligt til at ændre opholdssted på grund af vold i hjemmet), uddannelse (som f.eks. en pligt til at følge et kursus i sikker kørsel), fritidsaktiviteter (som f.eks. en pligt til at ophøre med at udøve eller overvære en bestemt sport) og begrænsninger eller regler for udøvelse af arbejde (som f.eks. en pligt til at søge arbejde i et andet arbejdsmiljø)« (
13
).
52.
I øvrigt finder jeg, at den overordnede logik i Kommissionens argumentation er problematisk. Ganske vist henviser forpligtelsen til ikke at begå en ny strafbar handling på et vist plan generelt til visse former for adfærd. Men efter denne logik kunne alt subsumeres under et hvilket som helst af ordene i artikel 4, stk. 1, som tages ud af sammenhængen i bestemmelsen. Hvorfor så ikke vælge ordet »pligt« og subsumere »pligt til ikke at begå en ny strafbar handling inden for en given periode« under et hvilket som helst litra i artikel 4, stk. 1, som indeholder ordet »pligt«?
53.
For det tredje bemærker jeg, at det følger af rammeafgørelsens artikel 14, stk. 1, at »[d]et tilkommer fuldbyrdelsesstatens kompetente myndigheder at træffe alle efterfølgende afgørelser i forbindelse med den betingede straf, prøveløsladelsen, den betingede dom og den alternative sanktion, navnlig i tilfælde af manglende overholdelse af en tilsynsforanstaltning eller alternativ sanktion, eller hvis den domfældte begår en ny strafbar handling« (
14
).
54.
Denne bestemmelse sondrer således klart mellem manglende overholdelse af en tilsynsforanstaltning på den ene side og begå en ny strafbar handling på den anden side. Denne formulering er nemlig klart udtryk for endnu et alternativ til manglende overholdelse af en tilsynsforanstaltning. Med andre ord ville sondringen mellem manglende overholdelse af en tilsynsforanstaltning og pligten til ikke at begå en ny strafbar handling være overflødig, hvis pligten til ikke at begå en ny strafbar handling i sig selv var en tilsynsforanstaltning.
55.
Henset til de aspekter vedrørende rammeafgørelsens tekst, der er gennemgået ovenfor, kan jeg kun konkludere, at rammeafgørelsen ikke finder anvendelse på en dom, hvorved der blot idømmes en simpel betinget straf, men ingen tilsynsforanstaltning. Kravet om, at den domfældte ikke må begå en ny strafbar handling i prøvetiden, er ikke i sig selv en tilsynsforanstaltning.
56.
Denne konklusion bekræftes endvidere af en undersøgelse af den interne og eksterne sammenhæng og logik i det pågældende instrument.
2. Den interne og eksterne sammenhæng og logik
57.
Rammeafgørelsen trådte i stedet for de tilsvarende bestemmelser i Europarådets konvention af 30. november 1964 om tilsynet med betinget dømte og betinget løsladte lovovertrædere (
15
). Den nøjagtige forbindelse mellem de to instrumenter er ikke forklaret nærmere ud over for det første, at konventionen kun »er […] ratificeret af 12 medlemsstater, og i nogle tilfælde med mange forbehold«, og for det andet, at rammeafgørelsen »repræsenterer et mere effektivt instrument, eftersom den er baseret på princippet om gensidig anerkendelse, og alle medlemsstaterne deltager« (
16
).
58.
Det er således ikke muligt at udlede ret meget af konventionen og dens anvendelsesområde med henblik på fortolkning af rammeafgørelsen. Derfor er det mere relevant at se på den interne logik i selve rammeafgørelsen (a) og den eksterne sammenhæng, nemlig Unionens øvrige retsakter vedrørende samarbejde i straffesager (b).
a) Intern logik
59.
Som den polske regering i det væsentlige har anført, støtter rammeafgørelsen sig på den opfattelse, at ved at undlade at idømme en frihedsstraf eller frihedsberøvende foranstaltning og ved i stedet at idømme en betinget dom ledsaget af en tilsynsforanstaltning (eller en alternativ sanktion) vil den domfældte lettere kunne resocialiseres i samfundet (hvilket bidrager til at forhindre nye lovovertrædelser og beskytter samfundet mod kriminel aktivitet). Denne person vil ligeledes have mulighed for at rejse til en anden medlemsstat, hvor overholdelse af vilkårene for straffen vil blive sikret af den pågældende stat. Denne stat vil være opholdsmedlemsstaten eller, på andre betingelser, en anden medlemsstat, f.eks. hvis vedkommende får ansættelse i denne medlemsstat, hvis vedkommende har fået en ansættelseskontrakt, hvis vedkommende er i familie med en person med sædvanligt og lovligt opholdssted i denne medlemsstat, eller hvis vedkommende agter at følge et studium eller en uddannelse i denne medlemsstat (
17
).
60.
I en nøddeskal forekommer det, at logikken er, at en person skal have lov at flytte, selv om det er på visse betingelser. I et sådant tilfælde er det meningen, at disse betingelser skal flytte med personen. Men hvis der ikke gælder nogen specifikke betingelser, hvad skal så flyttes? Hvis der ikke er nogen specifik tilsynsforanstaltning, der skal flyttes til en anden medlemsstat, vil der blive skabt tidligere ikke-eksisterende betingelser, hvis den pågældende skal falde ind under rammeafgørelsens anvendelsesområde i fuldbyrdelsesstaten.
61.
Denne pointe er knyttet til et andet strukturelt argument. I forbindelse med anvendelsen af rammeafgørelsen sikres kommunikation og tilsyn af de myndigheder, der er udpeget af medlemsstaterne i henhold til rammeafgørelsens artikel 3. Disse specifikt udpegede myndigheder kommunikerer ikke kun med hinanden, men sikrer også forbindelsen til specialiserede og særlige institutionelle strukturer i medlemsstaten, som har kapacitet og ekspertise til at overvåge overholdelsen af (den udtømmende liste af) tilsynsforanstaltninger defineret i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1 (eller anmeldt i henhold til artikel 4, stk. 2).
62.
Hvem skulle ellers føre tilsyn med, at en domfældt ikke begår en ny strafbar handling, og hvordan? En sådan opgave påhviler normalt alle de retshåndhævende myndigheder med ansvar for forebyggelse, efterforskning og retsforfølgning af kriminelle aktiviteter i en medlemsstat. »Tilsynet« med enhver sådan foranstaltning ville således i sagens natur være diffus og generel og ville skulle udføres af alle de retshåndhævende myndigheder i medlemsstaten og ikke nødvendigvis eller ikke kun af et særligt netværk af tilsynsmyndigheder.
63.
Denne institutionelle kontrast fremhæver endvidere forskellen mellem arten af og logikken i en bestemt tilsynsforanstaltning på den ene side og et generelt forbud mod at begå en ny strafbar handling som led i en betinget straf på den anden side.
b) Ekstern sammenhæng
64.
Princippet om gensidig anerkendelse, som er »hjørnestenen« i det retlige samarbejde i straffesager inden for Den Europæiske Union (
18
), er blevet gennemført på EU-plan for så vidt angår visse aspekter af håndhævelsen af strafferetten. To andre instrumenter er relevante for fortolkningen af rammeafgørelsen i den foreliggende sag: rammeafgørelse 2008/675 om hensyntagen til domme afsagt i medlemsstaterne i Den Europæiske Union i forbindelse med en ny straffesag (
19
) (herefter »rammeafgørelse 2008/675«) og rammeafgørelse 2008/909 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (
20
) (herefter »rammeafgørelse 2008/909«).
65.
Rammeafgørelse 2008/909 og rammeafgørelsen har til formål at sikre, at princippet om gensidig anerkendelse finder anvendelse på afgørelser i straffesager, hvorved der idømmes frihedsstraf, på den ene side og domme, hvorved der idømmes tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner, på den anden side. Hvis det første instrument således vedrører situationer, hvor domfældte frihedsberøves, vedrører det andet situationer, hvor de ikke frihedsberøves, men pålægges andre foranstaltninger i form af enten tilsyn eller alternative sanktioner.
66.
Rammeafgørelse 2008/675 er imidlertid endnu et værktøj, der adskiller sig fra de andre i forhold til sin art og funktion, som Kommissionen har anført i retsmødet. Den indfører ikke en mekanisme for anerkendelse, som ligner den, der gælder i henhold til de to andre rammeafgørelser. Den overfører ikke nogen kompetence i forhold til den pågældende person eller nogen dom fra én medlemsstat til en anden. Den vigtigste bestemmelse i rammeafgørelse 2008/675, nemlig artikel 3, stk. 1, pålægger medlemsstaterne at tillægge tidligere domme afsagt i andre medlemsstater samme retsvirkninger som tidligere nationale domme. Med henblik herpå sondrer dette instrument ikke mellem, om straffe indebærer frihedsberøvelse eller ej, eller om de er gjort betinget eller ej. Alle domme i straffesager er omfattet.
67.
Til forskel fra den sidstnævnte rammeafgørelse overfører rammeafgørelsen kompetencen til at fuldbyrde en straf, der er idømt i en anden medlemsstat. Rammeafgørelsen gør det muligt, navnlig i henhold til betingelserne i artikel 14, for myndighederne i fuldbyrdelsesstaten at ændre betingelserne for dommen: En medlemsstat får ret til at ændre eller tilpasse en anden medlemsstats endelige strafferetlige dom. Dette udgør imidlertid en undtagelse i forhold til den overordnede og generelle hovedregel med hensyn til territorialprincippet i straffelove. Dette bekræftes tilsyneladende af en sammenligning med artikel 3, stk. 3, i rammeafgørelse 2008/675, som fastsætter, at »[h]ensyntagen til tidligere domme afsagt i andre medlemsstater […] har ikke som virkning, at den medlemsstat, der gennemfører den nye retssag, griber ind i, ophæver eller på ny prøver tidligere domme eller eventuelle afgørelser vedrørende disses fuldbyrdelse«.
68.
I Beshkov-dommen anerkendte Domstolen dette og anførte, at denne bestemmelse »udelukker […] enhver ny prøvelse af nævnte [tidligere] domme, som der således skal tages hensyn til, således som de blev afsagt« (
21
). Rammeafgørelse 2008/675 udelukker derfor, at en medlemsstat, som tager hensyn til tidligere domme, kan ændre betingelserne for håndhævelse af den dom, der er afsagt i en anden medlemsstat (
22
).
69.
Jeg udleder to konsekvenser af denne lovgivningsmæssige kontekst.
70.
Hvis det for det første blev fastslået, at rammeafgørelsen ikke finder anvendelse på en simpel betinget straf, betyder dette naturligvis ikke, at en sådan retsafgørelse ikke kan tages i betragtning i en anden medlemsstat. Det ville bare ske i medfør af et andet instrument end rammeafgørelsen. Ligesom Kommissionen har den ungarske og den polske regering i det væsentlige anført, at det foreliggende scenarie er omfattet af rammeafgørelse 2008/675. Med andre ord kan de respektive myndigheder tage hensyn til den tidligere domfældelse i medfør af den omhandlede dom på de betingelser, der er fastsat i rammeafgørelse 2008/675, hvis den pågældende begår en ny strafbar handling i en anden medlemsstat (i appellantens sag en anden stat end Letland).
71.
For det andet fremgår det af den lovgivningsmæssige ramme på dette retsområde, at ordningen i rammeafgørelsen, navnlig artikel 14, fastsætter en undtagelse til de ellers gældende bestemmelser. Men, som ved enhver undtagelse, skal undtagelsens anvendelsesområde så ikke fortolkes indskrænkende? Skal sådanne overførsler af kompetence i straffesager ikke kun ske i de tilfælde, der er klart og utvetydigt fastsat af EU-lovgiver? Det gensidige forhold mellem rammeafgørelse 2008/675 og rammeafgørelsen udgør efter min opfattelse endnu en grund til, at sidstnævnte instrument skal fortolkes med forsigtighed og indskrænkende.
72.
Jeg indrømmer naturligvis, at de konsekvenser, der følger af rammeafgørelse 2008/675, potentielt har en mindre »normativ intensitet« end dem, der følger af rammeafgørelsen. Faktisk gælder det, som Domstolen i det væsentlige bemærkede i Beshkov-dommen, at »hensyntagen« til en tidligere dom ikke kan påvirke og ændre betingelserne for fuldbyrdelse af den sanktion, der tidligere er idømt i en anden medlemsstat (
23
). Jeg indrømmer også, at konklusionen om, at rammeafgørelsen ikke finder anvendelse på en simpel betinget straf, betyder, at der ikke kan overføres nogen kompetence til den domfældtes opholdsstat for så vidt angår fuldbyrdelsen. En sådan konsekvens følger imidlertid klart af Unionens nuværende regler, i det mindste for så vidt angår teksten og sammenhængen mellem disse foranstaltninger efter min opfattelse. Til sidst skal det handle om formålet: Ville en udvidende fortolkning af rammeafgørelsens anvendelsesområde på nogen måde bidrage til opfyldelsen af dens formål?
3. Formål
73.
I henhold til artikel 1, stk. 1, har rammeafgørelsen til formål at i) »lette domfældtes rehabilitering«, ii) »forbedre beskyttelsen af ofre og den brede offentlighed« og iii) »lette anvendelsen af passende tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner for så vidt angår lovovertrædere, der ikke bor i domsstaten«.
74.
I ottende betragtning uddybes dette formål ved i) at tilføje, at rammeafgørelsen har til formål »at øge den domfældtes resocialiseringschancer ved at give den pågældende mulighed for at bevare sine familiemæssige, sproglige, kulturelle og andre bånd«.
75.
Hvad angår formål ii) anføres det i samme betragtning i princippet, at »[ved] at forbedre kontrollen med overholdelsen af tilsynsforanstaltningerne og de alternative sanktioner med det formål at forhindre nye lovovertrædelser [tager den] også […] hensyn til beskyttelsen af ofrene og den brede offentlighed«.
76.
Hvad angår formål iii) gælder det ifølge Kommissionens gennemførelsesrapport, at »en rigtig gennemførelse af rammeafgørelsen […] [vil] tilskynde dommerne til at pålægge en alternativ sanktion, der skal fuldbyrdes i udlandet, i stedet for fængselsstraf« (
24
). På længere sigt gælder det, at »[d]a medlemsstaterne som minimum skal træffe bestemmelse om de tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner, der er nævnt i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 1, vil der desuden være en positiv bivirkning i, at alternativer til frihedsberøvelse vil blive fremmet og indbyrdes tilpasset i de forskellige medlemsstater« (
25
).
77.
I betragtning af de tre ovenfor nævnte formål kan disse da under nogen omstændigheder fremmes ved at anlægge en udvidende fortolkning af rammeafgørelsens anvendelsesområde, således som Kommissionen og den estiske regering har gjort gældende?
78.
Dette kan næppe være tilfældet for så vidt angår det første formål om social rehabilitering af domfældte. Anerkendelse af den omhandlede dom ville ikke skabe nogen aktiv forpligtelse til at føre tilsyn med appellanten, hvilket den estiske regering indrømmer, og som det også er bemærket i forelæggelsesafgørelsen (
26
). Den deraf følgende situation ville på ingen måde bidrage til appellantens sociale rehabilitering. Appellantens situation i denne henseende er nøjagtig den samme, som hvis den omhandlede dom ikke blev anerkendt, idet det ikke fremgår af sagsakterne, at den omhandlede dom på nogen måde ville begrænse hans mulighed for at forlade Letland.
79.
En udvidende fortolkning af rammeafgørelsen synes heller ikke at bidrage til det tredje formål, som er at »lette anvendelsen af passende tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner«, idet der ikke blev anvendt sådanne foranstaltninger i den foreliggende sag. Hvis en simpel betinget straf skal betragtes som en »tilsynsforanstaltning«, kan jeg ikke se, hvorfor en dommer skulle være mere tilbøjelig til at idømme en simpel betinget straf end frihedsberøvelse i en situation, hvor vedkommende alligevel ikke agter at pålægge den domfældtes adfærd yderligere begrænsninger i form af specifikke tilsynsforanstaltninger.
80.
Situationen er givetvis ikke helt så enkel med hensyn til det andet formål om »forbedring af beskyttelsen af ofre og den brede offentlighed«. Man kunne nemlig gøre gældende, at anerkendelse af den omhandlede dom ville gøre det muligt for de estiske myndigheder at gøre den omhandlede dom ubetinget, hvis appellanten begår en ny strafbar handling, og derefter straks kumulerede den tidligere dom og den dom, der skal afsiges for den nye strafbare handling. Dette kunne givetvis betragtes som en foranstaltning, der beskytter ofre og den brede offentlighed, da appellanten ville blive frihedsberøvet, og sandsynligvis i længere tid, end hvis det ikke var muligt at anvende en kumuleret straf.
81.
Der er forskellige opfattelser af den rolle, som strafforfølgelse spiller i samfundet, og den måde, hvorpå samfundet som helhed bedre kan beskyttes mod kriminel aktivitet. Idéen om blot at idømme hårdere straffe uden at tage hensyn til målet om at fremme de pågældendes sociale rehabilitering, forstærker imidlertid klart gengældelsesaspektet, som har umiddelbare følger for den domfældte og den umiddelbare beskyttelse (dog på noget kort sigt) af samfundet til skade for den sociale rehabilitering, der fremmer de langsigtede virkninger både for den domfældte og andre medlemmer af samfundet (
27
).
82.
Kommissionen synes at fortolke rammeafgørelsens artikel 14, stk. 1, ud fra en logik, der vægter fuldbyrdelse, og har gjort gældende, at det ville være urimeligt, hvis en ny strafbar handling ikke førte til, at udsættelsen af fuldbyrdelsen af dommen blev tilbagekaldt.
83.
Jeg anerkender, at mekanismen i artikel 14, der tillægger fuldbyrdelsesstaten kompetence, umiddelbart synes at være relevant i den foreliggende situation. Hvis det med andre ord kan konkluderes, at pligten til ikke at begå en ny strafbar handling kan betragtes som en tilsynsforanstaltning, giver mekanismen i artikel 14 myndighederne i fuldbyrdelsesstaten det nødvendige redskab til at kunne gribe ind, hvis denne pligt ikke opfyldes.
84.
Dette argument er imidlertid et besynderligt eksempel på baglæns argumentation, hvor det overordnede formål med og logikken bag rammeafgørelsen bliver bragt ud af balance.
85.
På den ene side kan det anføres, at en sådan argumentation følger af en potentiel negativ konsekvens, der endnu ikke har materialiseret sig i den foreliggende sag, nemlig hvis den domfældte begår en ny strafbar handling: Der er ingen oplysninger i sagsakterne om, at appellanten skulle have begået en ny strafbar handling. Hertil kommer, at hele argumentationen generelt bygger på den antagelse, at disse personer, når de er blevet dømt, sandsynligvis vil begå nye lovovertrædelser. Jeg vil se bort fra, hvilken grad af moralsk tilskyndelse og støtte et sådant argument giver personer, der er idømt betingede straffe, og i stedet bemærke, at det samtidig ikke er et udtryk for nogen tillid til, at de pågældende EU-retsakter er egnet til at bidrage effektivt til målet om social rehabilitering og reintegration.
86.
For det andet skal anvendelsesområdet for en EU-retsakt normalt fastlægges ud fra den relevante bestemmelse, der definerer dette anvendelsesområde, og ikke på grundlag af den omstændighed, at en del af den mekanisme, der er skabt ved denne retsakt, ligeledes kan anvendes til andre formål.
87.
For det tredje kan den omstændighed, at der er begået en ny strafbar handling, sandsynligvis få konsekvenser for personer, der er idømt en betinget straf, selv om en specifik tilsynsforanstaltning, f.eks. pligt til at ophøre med alkoholforbrug, ikke er blevet tilsidesat. Domfældte, der er idømt en betinget straf og pålagt en tilsynsforanstaltning, vil sandsynligvis være underlagt en pligt til ikke at begå en ny strafbar handling, både i den pågældende medlemsstat og i udlandet. Hvis de gør det, kan deres straf ændres til en ubetinget straf, afhængigt af det relevante retssystem og de omstændigheder, der gør sig gældende i det foreliggende tilfælde.
88.
For det fjerde kunne den udvidende fortolkning af rammeafgørelsen, som Kommissionen gør gældende, givetvis fremme »gengældelsesaspektet« af strafforfølgelse. Dette tager imidlertid ikke hensyn til de andre aspekter, der specifikt afvejes i forhold til hinanden i medfør af det tredobbelte formål med rammeafgørelsen, jf. artikel 1, stk. 1, og punkt 73 i dette forslag til afgørelse. Rammeafgørelsen har til formål at fremme anvendelsen af tilsynsforanstaltninger eller alternative sanktioner, for så vidt som de bidrager til at undgå, at der idømmes frihedsstraffe, og dermed forbedre chancerne for, at de domfældte resocialiseres i samfundet.
89.
De tre formål med rammeafgørelsen, jf. artikel 1, stk. 1, går dermed op i en højere enhed. Rammeafgørelsen har til formål at skabe en balance mellem dem. Jeg kan ikke se nogen overbevisende grunde til at lægge mere vægt på bare ét af disse formål, eller snarere en enkelt del af et af disse, med henblik på at anlægge en bred fortolkning af et EU-retligt instrument, der forfølger alle formålene.
90.
Sammenfattende kan jeg ikke se nogen grund til at anlægge en for bred fortolkning af rammeafgørelsens anvendelsesområde, som går mod instrumentets klare tekst, logik og struktur, for at understøtte ét meget specifikt element i et af dets formål, på bekostning af (eller endog til skade for) de andre formål.
91.
Som afsluttende bemærkning har jeg gentagne gange slået til lyd for, at når den tekst, der er genstand for undersøgelsen, er klar, er der, selv i EU-retten, ikke et så stort behov for at vurdere formålene med den omhandlede retsakt (
28
). Jeg kan kun tilføje, at det samme i endnu højere grad bør gælde for sager på det strafferetlige område i bred forstand, hvor den brede eller snævre fortolkning af det pågældende instrument vil få strafferetlige følger for de pågældendes situation.
92.
Det kan i denne forbindelse ikke afvises, at en bred fortolkning af rammeafgørelsens anvendelsesområde i den foreliggende sag vil kunne forværre situationen for den domfældte (som ikke har begået en ny lovovertrædelse). Jeg har noteret mig de nyttige præciseringer, som den forelæggende ret har givet, og som er knyttet til spørgsmålet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som i EU-retten er udtrykt i artikel 49, stk. 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Ifølge forklaringerne i forelæggelsesafgørelsen vil anerkendelse af den omhandlede dom gøre det muligt at kumulere den tidligere straf og enhver ny straf. Uden anerkendelse vil dette omvendt ikke være muligt. Jeg forstår det således, at den domfældte derefter ville skulle afsone to domme efter hinanden, nemlig den ene for den nye lovovertrædelse, der hypotetisk blev begået i Estland, og den anden for den tidligere lovovertrædelse i Letland.
93.
Problemet med et argument som det, Kommissionen har fremført (
29
), er, at det er hypotetisk i forbindelse med den foreliggende sag. Den domfældte har netop ikke begået nogen ny strafbar handling. Det prisværdige ønske om ikke at pålægge en straf, som den pågældende stat ville betragte som for hård, kan efter min opfattelse ikke ændre og udvide anvendelsesområdet for rammeafgørelsen, hvis formål ikke vedrører spørgsmålet om straffastsættelse i tilfælde af fornyet kriminalitet.
94.
Det kan derfor ikke gøres gældende, at situationen for en person, som ikke har begået en ny lovovertrædelse, bør ændres med den begrundelse, at en person, som havde gjort det, måske ville stå bedre, hvis rammeafgørelsens artikel 14 fandt anvendelse på den pågældendes situation. Situationen for den domfældte i den foreliggende sag, som ikke har begået en ny lovovertrædelse, kan siges at være blevet forværret alene af den grund, at den betingede straf anerkendes i Estland, fordi dette ville betyde, at den pågældende blev omfattet af regler, som normalt ikke fandt anvendelse på vedkommendes situation. Den pågældende ville dermed potentielt blive underlagt de forpligtelser, der måtte finde anvendelse i denne stat, og ville have en plettet straffeattest i denne stat, hvilket ellers ikke ville være tilfældet. Jeg antager, at dette er grunden til, at appellanten i den foreliggende sag har bestridt, at den simple betingede straf er bragt ind under mekanismen i rammeafgørelsen ved de tre estiske instanser.
95.
Når dette er præciseret, kan det kun bemærkes, at fortolkningen af strafferetlige foranstaltninger skal ske efter legalitetsprincippet, der i EU-retten er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1. Her mener jeg ikke den snævre forståelse af strafferetlige sanktioners legalitet (princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel (nullum crimen, nulla poena sine lege)), men det bredere spørgsmål om klarhed og forudsigelighed af følgerne af en strafferetlig dom (
30
). Hvis det anerkendes, at den omhandlede dom henhører under rammeafgørelsens anvendelsesområde, synes anvendelsesområdet for strafferetten med andre ord at blive udvidet til skade for den domfældte. Dette er i sig selv endnu et argument mod at anlægge en udvidende fortolkning af rammeafgørelsen.
96.
Jeg konkluderer heraf, at bedømmelsen af sammenhængen og formålet ovenfor er uden betydning for den konklusion, jeg allerede var nået frem til på grundlag af en undersøgelse af rammeafgørelsens tekst, logik og system. Dette instrument finder ikke anvendelse på en dom, hvorved der idømmes en simpel betinget straf uden tilsynsforanstaltninger som omhandlet i rammeafgørelsen, hvor den domfældtes eneste forpligtelse består i at undgå at begå en ny strafbar handling i prøvetiden.
V. Forslag til afgørelse
97.
Jeg foreslår Domstolen at besvare det af Riigikohus (øverste domstol, Estland) forelagte spørgsmål således:
»Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27. november 2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner finder ikke anvendelse på en dom, hvorved der idømmes betinget straf, men hvor der ikke er angivet nogen tilsynsforanstaltninger som omhandlet i rammeafgørelsen, og hvor den eneste forpligtelse består i, at den domfældte ikke må begå en ny strafbar handling i prøvetiden.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102), som ændret.
(
3
) – O.a.: Fodnoten vedrører ikke den danske sprogversion.
(
4
) – Den lettiske regering har i denne retning henvist til § 55, stk. 1, 2 og 9, i Krimināllikums (den lettiske straffelov) samt § 155 i Latvijas Sodu izpildes kodekss (den lettiske lov om straffuldbyrdelse).
(
5
) – I henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, skal den kompetente myndighed i udstedelsesstaten, når den beslutter at gøre brug af mekanismen i rammeafgørelsen, fremsende dommen eller afgørelsen om prøvetid med tilsyn sammen med attesten i bilag I.
(
6
) – Navnlig artikel 15, stk. 2, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26.2.2009 om ændring af rammeafgørelse 2002/584/RIA, rammeafgørelse 2005/214/RIA, rammeafgørelse 2006/783/RIA, rammeafgørelse 2008/909/RIA og rammeafgørelse 2008/947/RIA samt styrkelse af personers proceduremæssige rettigheder og fremme af anvendelsen af princippet om gensidig anerkendelse i forbindelse med afgørelser afsagt, uden at den pågældende selv var til stede under retssagen (EUT 2009, L 81, s. 24).
(
7
) – Jf. vedrørende de fuldbyrdende retlige myndigheders beføjelser i denne retning dom af 10.8.2017, Tupikas (C-270/17 PPU, EU:C:2017:628, præmis 91), og af 10.8.2017, Zdziaszek (C-271/17 PPU, EU:C:2017:629, præmis 103).
(
8
) – Jf. analogt dom af 23.1.2018, Piotrowski (C-367/16, EU:C:2018:27, præmis 61), samt mit forslag til afgørelse X (Europæisk arrestordre angående en sanger) (C-717/18, EU:C:2019:1011, punkt 80).
(
9
) – Som sidebemærkning kan det tilføjes, at de nationale bestemmelser, som den lettiske regering har påberåbt sig (jf. ovenfor i fodnote 4), ifølge hvilke tilsynsforanstaltningerne angiveligt klart finder anvendelse i kraft af den nationale lovgivning, bidrager noget til denne usikkerhed. § 155 i Latvijas Sodu izpildes kodekss (den lettiske lov om straffuldbyrdelse) opregner seks forskellige tilsynsforanstaltninger. Flere af dem er imidlertid ret åbne og generelle. For at disse kan finde anvendelse på en domfældt, vil det kræve en afgørelse fra en dommer eller tilsynsførende, således at de kan afstemmes med situationen i det konkrete tilfælde. Hvis der ikke er truffet en sådan afgørelse om foranstaltningens art og muligvis længde og tilsynet med den, skal en dommer i fuldbyrdelsesstaten da blot vælge fra denne liste efter eget skøn?
(
10
) – Min fremhævelse af de logiske forbinderord.
(
11
) – Rammeafgørelsens artikel 6, stk. 4, har følgende ordlyd: »De attester, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, skal ud over de i artikel 4, stk. 1, anførte foranstaltninger og sanktioner kun indeholde de foranstaltninger eller sanktioner, som fuldbyrdelsesstaten har meddelt i henhold til artikel 4, stk. 2.«
(
12
) – Min fremhævelse.
(
13
) – Min fremhævelse.
(
14
) – Min fremhævelse.
(
15
) – Jf. rammeafgørelsens artikel 23, stk. 1.
(
16
) – Jf. fjerde betragtning til rammeafgørelsen.
(
17
) – Jf. 14. betragtning til og artikel 5, stk. 2, i rammeafgørelsen.
(
18
) – Jf. bl.a. anden betragtning til rammeafgørelsen og dom af 11.1.2017, Grundza (C-289/15, EU:C:2017:4, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Rådets rammeafgørelse 2008/675/RIA af 24.7.2008 (EUT 2008, L 220, s. 32).
(
20
) – Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27.11.2008 (EUT 2008, L 327, s. 27).
(
21
) – Jf. dom af 21.9.2017, Beshkov (C-171/16, EU:C:2017:710, præmis 44).
(
22
) – Når dette er sagt, kan det stadig diskuteres, i hvilket omfang Domstolens konklusioner i denne dom var baseret på den specifikke faktiske omstændighed, at denne førstegangsdom var blevet afsonet fuldt ud, før den pågældende domfældte anmodede om kumulation med en anden dom. Jf. dom af 21.9.2017, Beshkov (C-171/16, EU:C:2017:710, navnlig sammenligning af præmis 46 og 47).
(
23
) – Jf. ovenfor, punkt 67 og 68.
(
24
) – Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om medlemsstaternes gennemførelse af rammeafgørelse 2008/909/RIA, 2008/947/RIA og 2009/829/RIA om gensidig anerkendelse af retsafgørelser om frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger, om afgørelser om prøvetid og alternative sanktioner og om tilsynsforanstaltninger som et alternativ til varetægtsfængsling (COM(2014) 57 final), s. 5.
(
25
) – Ibidem, s. 8 og 9.
(
26
) – Den forelæggende ret har forklaret, at de estiske myndigheder i henhold til § 73, stk. 1, i Karistusseadustik (den estiske straffelov), som omhandler idømmelse af en betinget straf uden anvendelse af tilsynsforanstaltninger, ikke foretager noget aktivt tilsyn med fuldbyrdelsen af den forpligtelse, som domfældte er pålagt. Statens reaktion på overtrædelse af den forpligtelse, som fremgår af den omhandlede bestemmelse, kan alene bestå i, at det i en straffesag i forbindelse med en ny strafbar handling sikres, at den domfældte pålægges en straf i overensstemmelse med loven.
(
27
) – Jf. vedrørende straffastsættelse i almindelighed generaladvokat Bots forslag til afgørelse Beshkov (C-171/16, EU:C:2017:386, punkt 46 ff.).
(
28
) – Jf. i denne retning bl.a. mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (C-220/15, EU:C:2016:534, punkt 35).
(
29
) – Jf. punkt 82-90 i dette forslag til afgørelse.
(
30
) – Jf. vedrørende dette spørgsmål mit forslag til afgørelse X (Europæisk arrestordre angående en sanger) (C-717/18, EU:C:2019:1011, punkt 92-94 og den deri nævnte retspraksis).