62007CC0415
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. november 27. (
1
)
C-415/07. sz. ügy
Lodato Gennaro & C. SpA
kontra
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), SCCI
„Foglalkoztatásra nyújtott állami támogatások — A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás — A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás — 2204/2002/EK rendelet — A »munkahelyteremtés« fogalma — A munkahelyek száma növekedésének kiszámítása”
I – Bevezetés
1.
A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a Bíróságot valamely vállalkozás „munkahelyteremtési” mutatójának – amelynek pozitívnak kell lennie ahhoz, hogy a vállalkozás munkahelyteremtést célzó támogatásokban részesülhessen – kétféle számítási módja közötti választás elé állítja: az első módszer a munkaerő éves átlagértékeit, azaz a támogatás igénybevételének jogcíméül szolgáló felvételt megelőző év átlagát és a felvételt követő év átlagát hasonlítja össze, míg a másik módszer a felvétel napján foglalkoztatottak számából vonja ki a megelőző év átlagát.
2.
A jelen – meglehetősen technikainak tűnő – ügy egyik sajátossága abban áll, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a kért vizsgálattal kapcsolatban kizárólag kötelező erővel nem rendelkező rendelkezésekre (a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásra (
2
) és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásra (
3
)), valamint egy, az alapügy tényállása idején hatályban még nem lévő jogszabályra (a 2204/2002/EK bizottsági rendeletre (
4
)) hivatkozik.
3.
A normahierarchia csúcsán az EK-Szerződés áll: 87. és 88. cikkei alkotják az ezen a területen kötelezően alkalmazandó szabályokat („hard law”), míg az iránymutatások ezen cikkek értelmezésére szolgálnak kötelező erő nélkül („soft law”). A két számítási módszernek a Szerződéssel való szembeállítása nem tűnik túl hasznosnak, mivel egyik módszer elsődleges joggal való összeegyeztethetősége sem jelenti szükségszerűen a másik összeegyeztethetetlenségét.
4.
A kérdést előterjesztő bíróság – kevésbé manicheus módon – arra keres választ, hogy mely értelmezés felel meg leginkább a foglalkoztatáshoz nyújtott állami támogatások rendszere logikájának, amely rendszernek néhány szabálya a fent említett iránymutatásokban és a csoportmentességi rendeletekben található.
II – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
1. Az Európai Közösségek Bizottságának iránymutatásai
5.
A vonatkozó jogi szabályozás két közleményt foglal magában, amelyekben a Bizottság a tagállamok által az EK 88. cikk (korábban 93. cikk) alapján bejelentett állami támogatások szerződésekkel való összeegyeztethetőségének megítélésénél alkalmazott iránymutatásokat tette közzé. A foglalkoztatási és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásokról van szó.
a) A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás
6.
Ezen iránymutatás a versenyjogi szabályok és az európai munkanélküliség leküzdésére irányuló politikák közötti koherencia megteremtését célozza „a munkahelyteremtéshez nyújtott támogatások […] ösztönzése mellett”, melyek jóllehet kockázatot jelentenek a Közösségen belüli versenyre, ugyanakkor javítják a gazdasági növekedés foglalkoztatás hatékonyságát (20. pont).
7.
A 17. pont szerint „munkahelyteremtés” alatt a munkahelyek számának nettó növelése értendő, azaz „egy további munkahely megteremtése az adott vállalkozásban foglalkoztatottak számához (egy meghatározott időszak átlagához) képest”.
b) A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás
8.
Ezen iránymutatás meghatározott térségeket célzó támogatások nyújtására vonatkozik, és – a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatástól eltérően – kizárólag egy induló beruházás keretében létesített új munkahelyekre vonatkozik (4. 11. pont).
9.
A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás szintén tartalmazza a „munkahelyteremtés” fogalmát. A 4. 12. pont értelmében ez a fogalom egy adott létesítmény munkahelyei számának „egy hivatkozási időszak átlagához képest” bekövetkezett nettó növekedését jelenti, következésképpen a „vonatkozó időszakban látszólag megteremtett új munkahelyek számából ki kell vonni az ugyanazon időszakban megszüntetett munkahelyek számát”. Az említett iránymutatás ezen pontjához tartozó 33. lábjegyzet szerint „a munkahelyek száma az éves munkaegységek (ÉME) számának, azaz a teljes munkaidőben egy éven keresztül foglalkoztatottak létszámának” felel meg, a részmunkaidős és az idényjellegű munkavégzést pedig az ÉME törtrészeként kell beszámítani.
2. A csoportmentességi rendeletek
10.
A Bizottság a 994/98/EK rendelet (
5
) által ráruházott hatáskörben eljárva két olyan csoportmentességi rendeletet fogadott el, amelyek meghatározott esetekben mentességet biztosítanak az EK 88. cikk 3. bekezdésében előírt előzetes bejelentési kötelezettség alól. A 70/2001/EK rendelet (
6
) a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott támogatásokra, a 2204/2002/EK rendelet pedig a foglalkoztatáshoz nyújtott állami támogatásokra vonatkozik.
a) A 70/2001/EK rendelet
11.
A 70/2001/EK rendelet 4. cikke 6. bekezdése b) és c) pontjának megfelelően a kis- és középvállalkozásokat célzó támogatási rendszereknek két feltételt kell teljesíteniük a mentességhez: a beruházási projektnek az alkalmazotti létszám előző tizenkét hónap átlagához viszonyított nettó növekedését kell eredményeznie az érintett intézményben, és a létrehozott munkahelyeket legalább öt éven keresztül fenn kell tartani.
12.
A rendelet 2. cikke g) pontja szerint az „alkalmazottak száma” az ÉMÉ-nek felel meg.
b) A 2204/2002/EK rendelet
13.
A 2204/2002/EK rendelet 4. cikke 4. bekezdése a) és b) pontja előírja, hogy a megteremtett munkahelyek az utolsó tizenkét hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelentenek a munkavállalói létszámban, mind a létesítményben, mind az érintett vállalkozásban, és hogy a megteremtett munkahelyeket legalább három évig – kis- és középvállalkozások esetében két évig – fenn kell tartani.
14.
A rendelet 2. cikkének e) pontja átveszi az „alkalmazottak száma” 70/2001/EK rendelet 2. cikke g) pontjában meghatározott fogalmát.
B – Az olasz szabályozás és a Bizottság határozatai
15.
Az 1998. december 23-i 448. sz. törvény (
7
) 3. cikkének (5) bekezdése akként rendelkezik, hogy az 1999–2001 közötti időszakban az 1998. december 31-én ténylegesen foglalkoztatott egységek növekedésével járó új felvételek tekintetében valamennyi, Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria és Sardegna tartományban tevékenységet végző magánjogi munkaadó és a gazdasági közszervezetek az Istituto nazionale della previdenza socialénak (országos társadalombiztosítási intézet, INPS) általuk fizetendő járulék megfizetése alól teljes mértékű mentességben részesülnek az egyes munkavállaló felvételének időpontjától kezdődő hároméves időszakra a Fondo pensioni lavoratori dipendenti (alkalmazottak nyugdíjalapja) javára történő járulékfizetési kötelezettség alá tartozó munkabérek tekintetében. E rendelkezés – az 1999. évi új felvételekre korlátozva – Abruzzo és Molise tartományokban is alkalmazandó volt.
16.
A törvény 3. cikke (6). bekezdésének eredeti változata számos feltételhez kötötte ezen támogatások nyújtását, így például a vállalkozásnak, akkor is, ha új alapítású, növelnie kell a teljes munkaidőben foglalkoztatott, határozatlan időtartamú munkaviszonnyal rendelkező alkalmazottak számát azzal, hogy a már 1998. december 31-én létező vállalkozások tekintetében a növekedést az 1998. november 30-án rendelkezésre álló munkavállalók számához kell viszonyítani (3. cikk, (6) bekezdés, a) pont); továbbá hogy „az új felvételek következtében elért foglalkoztatási szint nem csökkenhet a kérdéses támogatás által érintett időszakban” (3. cikk, (6) bekezdés, c) pont).
17.
Az Olasz Köztársaság 1998. december 16-án bejelentette a Bizottságnak e támogatási rendszer bevezetését.
18.
Az olasz és a közösségi hatóságok közötti véleménycsere következtében az alkalmazottak számának növekedésére vonatkozó feltétel az alábbiak szerint módosult: a vállalkozásnak, akkor is, ha új alapítású, a teljes munkaidőben foglalkoztatott alkalmazottak számát kell növelnie. A vállalkozás a munkahelyteremtést a felvételt megelőző tizenkét hónapban foglalkoztatottak számának átlagához viszonyítva köteles kiszámítani. A foglalkoztatottak átlaga ÉMÉ-ben kerül kiszámításra.
19.
A Bizottság 1999. augusztus 10-én úgy határozott, hogy nem emel kifogást a 448/98 törvény által bevezetett támogatási rendszer ellen. Következésképpen az induló beruházáshoz nem kapcsolódó támogatásokat illetően „a rendszer eleget tesz a foglalkoztatás nettó növelésére vonatkozó feltételnek, mivel a vállalkozások az előző tizenkét hónapra vonatkozó tényleges munkaerejükhöz képest újonnan felvett munkavállalók tekintetében részesülnek támogatásban”.
20.
A Bizottság 2002. december 6-i határozatával a 448/98 törvény által szabályozott támogatások meghosszabbítását előíró 2001. december 28-i (
8
) 448/01 törvény 44. cikkét is jóváhagyta.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
21.
A Lodato Genaro & C. SpA (továbbiakban: Lodato) főtevékenységként paradicsomkonzervek gyártásával foglalkozik Campania tartományban. Tevékenységét idényjellegű csúcs jellemzi azokban a hónapokban, amikor érik a paradicsom, és az alkalmassá válik a konzervbe töltésre (
9
), mely időszakban számos idénymunkás felvétele válik szükségessé.
22.
A Lodato részesült a 448/98 és a 448/01 törvény által bevezetett támogatásokból, és először hét, ezt követően pedig további két munkavállaló tekintetében kapott járulékfizetési kedvezményt.
23.
Az INPS 2005. november 21-én jegyzőkönyvet vett fel, amelyben a Lodatót a fent nevezett nemzeti jogszabályok megsértésével vádolta. Az INPS szerint a társaság nem teljesítette a támogatásokból való részesülés feltételeit, mivel a munkaerő előírt számításakor – annak megállapítása céljából, hogy létesített-e új munkahelyeket – nem vette figyelembe az idénymunkásokat.
24.
Az ügyben eljáró felügyelők arra a megállapításra jutottak, hogy az egyes felvételeket, amelyekre vonatkozóan a társaság járulékkedvezményben részesült, nem követte a foglalkoztatás növekedése az egyes új munkavállalók tekintetében a felvételüket megelőző év átlagos ÉMÉ-je és a felvételük napján fennálló munkaerő összehasonlítása alapján.
25.
A Lodato megtámadta az INPS határozatát a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Olaszország) munkaügyi tanácsa előtt. A Lodato keresetének alátámasztására arra hivatkozik, hogy a hatóság nem homogén elemeket vett figyelembe, ahelyett hogy a felvételt megelőző átlagos ÉMÉ-jét hasonlította volna össze a felvételt követő év átlagos ÉMÉ-jével. A Lodato azt állítja továbbá, hogy az ÉME számításában az idénymunkásokat törtrészként vették figyelembe.
26.
A kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy az INPS-nek az idénymunkások beszámításának elmulasztására vonatkozó állítása nem felel meg a valóságnak, és hogy az INPS által alkalmazott számítási módszer az idényjellegű tevékenységet folytató vállalkozásokra nézve diszkriminatív. Ezen felül „a felvételt megelőző év ÉMÉ-je és a felvételt követő év ÉMÉ-je közötti összehasonlítás jobban megfelel a támogatás szellemének, miszerint a meghatározott időszakra szóló új munkahely teremtésének kell előnyben részesülnie”. A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore ugyanakkor kétségét fejezi ki az alkalmazandó közösségi szabályok pontos értelmezését illetően, ezért úgy határozott, hogy a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásban, a nemzeti regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásban, valamint a 2002. december 5-i 2204/2002/EK bizottsági rendeletben foglalt közösségi jogot úgy kell-e értelmezni, hogy annak ellenőrzése céljából, hogy növekedett-e a munkahelyek száma, a felvételt megelőző év átlagos éves munkaügyi egységét és a felvételt követő év átlagos éves munkaügyi egységét (ÉME) kell összehasonlítani, vagy úgy kell-e értelmezni, hogy a felvételt megelőző év átlagos éves munkaügyi egységét a vállalkozásban kizárólag a felvétel napján jelen lévő munkaerő pontos adatával kell összehasonlítani, vagy ez csak egy lehetőség?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
27.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság Hivatala 2007. szeptember 10-én vette nyilvántartásba.
28.
A Lodato, az INPS, az olasz kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtottak be.
29.
A Lodato, az INPS, az Olasz Köztársaság és a Bizottság képviselői részt vettek a 2008. október 21-én tartott tárgyaláson és előadták szóbeli észrevételeiket.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A – A kérdés elfogadhatóságáról
30.
A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore előtt folyamatban lévő ügy tárgya az a közigazgatási határozat, amely a Lodatót a 448/98 és a 448/01 törvények alapján nyújtott támogatások összegének visszatérítésére szólítja fel annak okán, hogy a vállalkozás ezen törvények által előírt, a foglalkoztatás növelésére vonatkozó követelményt nem tartotta be.
31.
A Bizottság jóváhagyta az említett törvények által bevezetett járulékkedvezményekből álló támogatási rendszert, a jelen esetben tehát nem a rendszer közösségi joggal való összeegyeztethetőségét kell vizsgálni, hanem a foglalkoztatás növekedésének megállapítására szolgáló számítási módszert, amely szükségessé teszi az európai szabályok alkalmazását.
32.
Ezért fordult tehát az olasz bíróság előzetes döntéshozatal céljából a Bírósághoz, és kérte kötelező erővel nem bíró rendelkezések (a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatások) és egy, az alapügy tényállása idején hatályban még nem lévő jogszabály (a 2204/2002/EK rendelet) értelmezését.
33.
Nem lehet kifogásolni az olasz bíróságnak a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásokra való hivatkozását. A Bizottság ezeket az iránymutatásokat vette figyelembe, amikor jóváhagyta a 448/98 törvényt. A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore köteles tehát ezekre az iránymutatásokra támaszkodni annak megállapítása érdekében, hogy egy közigazgatási határozat összeegyeztethető-e a közösségi joggal.
34.
A Bíróság a Grimaldi-ügyben (
10
) hozott ítéletében megerősítette, hogy a Szerződéssel összhangban elfogadott „soft law” szabályok értelmezésére előzetes döntéshozatali eljárás keretében hatáskörrel rendelkezik (
11
), és egyben utalt arra, hogy ezen szabályok joghatással bírnak, a nemzeti bíróságok tehát kötelesek ezeket „figyelembe venni […]” az eléjük terjesztett jogvita eldöntése céljából, különösen akkor, amikor ezen szabályok segítik az őket átültető nemzeti jogszabályok értelmezését vagy amikor kiegészítik a kötelező erővel rendelkező közösségi szabályokat (
12
).
35.
Az iránymutatások ugyanakkor nem alkotnak szűk értelemben vett közösségi jogforrásokat. Ahogyan arra a Bíróság több ízben is rámutatott, a Bizottság mérlegelési jogkörének gyakorlását illetően saját maga számára útmutatást adhat olyan jogi aktusok által, mint az iránymutatások, amennyiben ezek az aktusok az intézmény által követendő irányokra utaló szabályokat tartalmaznak, és nem térnek el a Szerződés szabályaitól, valamint hozzájárulnak az eljárás átláthatóságának, kiszámíthatóságának és jogbiztonságának biztosításához. Jóllehet ezek az aktusok nem kötik a Bíróságot, ugyanakkor hasznos segítséget nyújtanak a jogi érveléséhez (
13
).
36.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az is kitűnik, hogy a Bizottság ezen aktusok közzétételével korlátozza önmagát mérlegelési jogkörében, és e szabályoktól indokolás nélkül nem térhet el olyan általános jogelvek megsértése nélkül, mint az egyenlő bánásmód elve és a jogbiztonság védelme. Következésképpen nem zárható ki, hogy „bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően az ilyen általános hatályú magatartási szabályok joghatást fejthetnek ki” (
14
).
37.
A foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatások tehát elengedhetetlenül fontos eszközök a foglalkoztatási támogatások logikájának leginkább megfelelő számítási módszer értelmezéséhez.
38.
A Tribunale ordinario di Nocera Inferiore az iránymutatásokon kívül egy, a vitatott támogatások rendszerének jóváhagyását követően hatályba lépett csoportmentességi rendeletre is hivatkozik (a 2204/2002/EK rendelet). Ennek keretében a Bizottság azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlan, amennyiben ennek – az alapeljárás eldöntése szempontjából irreleváns – rendeletnek az értelmezésére irányul.
39.
Az említett rendelet, amely egy sor állami támogatást mentesít az EK 88. cikk 3. bekezdése által előírt bejelentési kötelezettség alól, 2003 elejétől 2006. december 31-ig volt hatályban (a rendelet 11. cikke). Nem kétséges tehát, hogy nem volt alkalmazható a vitatott, 1998 és 2001 közötti járulékkedvezményekre, és ezért jelentették be az olasz hatóságok a 448/98 és a 448/01 törvényt a Bizottságnak, hogy az ellenőrizze azok tartalmát.
40.
Kizárólag a Szerződés és – a korábban jelzett sajátosságokkal együtt – az iránymutatások teszik lehetővé a Bizottság által ebben az időszakban elfogadott határozatok érvényességének megítélését. A Bíróság ugyanakkor a Szerződés céljainak ezen a területen leginkább megfelelő számítási módszer meghatározásakor alkalmazhat olyan értelmezési paramétereket is, amelyek az EK 87. és az EK 88. cikk alapján elfogadott másodlagos jogforrásból származnak, még akkor is, ha e jogszabályi rendelkezés a vitatott tényállás idején még nem volt hatályban.
41.
Ezen túlmenően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint (
15
) a nemzeti bíróságnak kell döntenie – az ügy sajátosságaira tekintettel – úgy az előzetes döntéshozatali eljárásnak az ítélet meghozatala érdekében való megindításának szükségességéről, mint az annak keretében előterjesztendő kérdések relevanciájáról. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről való határozathozatalt csak akkor lehet megtagadni, ha a közösségi jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, amely véleményem szerint a jelen esetben nem áll fenn.
B – A „munkahelyteremtési” mutató kiszámítási módja
42.
Az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében a „támogatás” fogalma a közszervezetek által juttatott előnyöket foglalja magában, amelyek bármilyen formában enyhítik a vállalkozások rendszerint előforduló pénzügyi terheit (
16
).
43.
A Bíróság különösen arra mutatott rá, hogy bármely iparágban tevékenykedő vállalkozások járulékfizetési terheinek csökkentése akkor minősül a Szerződés értelmében „támogatás”-nak, ha ezen intézkedés arra irányul, hogy e vállalkozásokat részben mentesítse a társadalombiztosítási rendszer pénzügyi terhei alól, anélkül hogy ezt a mentesítést a támogatási rendszer természete, belső felépítése vagy szociális sajátosságai indokolnák (
17
).
44.
A járulékfizetési terhek effajta könnyítéséből álló foglalkoztatási támogatások tehát az EK 87. cikk (1) bekezdésének alkalmazási körébe tartoznak, és a közös piaccal összeegyeztethetetlenek, mivel torzítják vagy torzíthatják a versenyt. A munkahelyteremtéshez nyújtott támogatások ugyanakkor kivételt képezhetnek ez alól az EK 87. cikk (3) bekezdése által meghatározott esetekben.
45.
Az EK 87. és EK 88. cikk könnyebb érthetősége érdekében a Bizottság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben hivatkozott két iránymutatást dolgozta ki, amelyek a támogatások bejelentésének nagyobb átláthatóságát, valamint a versenyszabályok és az európai munkanélküliség leküzdésére irányuló politikák koherenciáját hivatottak biztosítani.
46.
Mind a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás, mind pedig a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás meghatározza azokat a követelményeket, amelyeket a munkahelyteremtéshez nyújtott támogatásoknak a Bizottság által történő engedélyezéshez teljesíteniük kell (
18
). Mindkét iránymutatás megköveteli a munkahelyek számának nettó növekedését, és az összehasonlító számítás végzésénél átlagértékeket alkalmaz.
47.
Az előzetes kérdést előterjesztő bíróság – amint azt a korábbiakban kifejtettem – a „munkahelyteremtési” mutató kiszámítására két eltérő módszert mutat be a Bíróságnak: a Lodato által képviselt módszert, amely a támogatás igénybevételének jogcíméül szolgáló felvételt megelőző év átlagos ÉMÉ-jét hasonlítja össze az azt követő év átlagos ÉMÉ-jével, valamint az INPS által képviselt módszert, amely az előző év átlagos ÉMÉ-jét veti össze a vállalkozás járulékkedvezményre feljogosító munkavállalójának felvétele napján fennálló tényleges munkaerejével.
1. Az iránymutatások, a csoportmentességi rendeletek és a matematikai logika a Lodato álláspontját igazolják
48.
Az iránymutatások áttekintő elemzése rámutat az INPS által alkalmazott formula helytelenségére.
49.
A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás 17. pontja szerint a nettó munkahelyteremtés „egy további munkahely megteremtését jelenti az adott vállalkozásban foglalkoztatottak számához (egy meghatározott időszak átlagához) képest”.
50.
A regionális állami támogatásokról szóló, e tekintetben valamivel pontosabb iránymutatás meghatározza, hogy az átlagot éves szinten számolják, és bevezeti az „éves munkaegység” fogalmát, amely a teljes munkaidőben egy éven keresztül alkalmazott személyek számának felel meg, a „részmunkaidős és az idényjellegű munkavégzést pedig az ÉME törtrészeként” kell beszámítani (az iránymutatások 33. lábjegyzete).
51.
Az iránymutatás 4. 12. pontja szerint „munkahelyteremtés” alatt „egy adott létesítmény munkahelyei számának egy hivatkozási időszak átlagához képest bekövetkezett nettó növekedését” kell érteni, ennek következtében a „vonatkozó időszakban látszólag megteremtett új munkahelyek számából ki kell vonni az ugyanazon időszakban megszüntetett munkahelyek számát”.
52.
A művelet számomra egyszerűnek tűnik: a munkaerő esetleges növekedésének megállapítása érdekében elegendő kivonni a „hivatkozási időszak” alatt felvett munkavállalók számából az ugyanezen időszak alatt kivált munkavállalók számát. Ugyanakkor maga a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás az éves átlaggal (ÉMÉ-vel) történő számításhoz vezet, ez pedig magában foglalja az idényjellegű és a részmunkaidős munkavégzés törtrészként való figyelembevételét is. Ez a körülmény bonyolítja a műveleteket, mivel a szigorú matematikai logika megköveteli, hogy a kivonásokhoz homogén értékeket – a jelen esetben szimmetrikus és azonos tartamú időintervallumokat – alkalmazzunk olyan téves eredmény elkerülése érdekében, amely a valóságot a legkevésbé sem tükrözné.
53.
Összefoglalásképpen az iránymutatások – amint arra a Bizottság írásbeli észrevételeiben helyesen mutat rá – két egymást követő időszak, azaz az új munkavállalók felvételét megelőző időszak és az ezt követő időszak adatai közötti összehasonlítást irányoznak elő. Ennek következtében tehát az iránymutatások szellemével és céljával ellentétes, ezenfelül matematikailag abszurd lenne egy meghatározott időszakban fennálló munkahelyek számának átlagát egy adott naptári nap adatával összehasonlítani.
54.
A 2204/2002/EK rendelet – jóllehet ratione temporis nem alkalmazható a szóban forgó támogatásokra – megerősíti ezt a végkövetkeztetést. A rendelet 4. cikke (4) bekezdésének a) pontja tisztázza a jelen ügyben felmerült kérdéseket annak kikötésével, hogy „a megteremtett munkahely az utolsó tizenkét hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelent a munkavállalói létszámban, mind a létesítményben, mind az érintett vállalkozásban”. Az egyenlet első eleme az előző évben foglalkoztatottak számának átlaga, amely az ÉME alkalmazásával együtt (amelyet a rendelet 2. cikke e) pontja ismételten előír) megerősíti azt a feltevést, miszerint annak megállapítása érdekében, hogy munkahelyteremtésre sor került-e, két éves átlagértéket kell összehasonlítani.
55.
Így tehát, ha a 2204/2002/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésének a) pontjában meghatározott „munkavállalói létszám” kifejezést az azzal egyenértékű, a rendelet 2. cikkében foglalt „éves munkaegység (ÉME)” fogalmával cseréljük fel, a szöveg nem hagy további kétséget: „a megteremtett munkahely az utolsó tizenkét hónap átlagával összehasonlítva nettó növekedést jelent a munkavállalói létszámban” (
19
).
56.
Az alapeljárás felperese által képviselt számítási módszer jobban igazodik a matematikai szabályokhoz és a közösségi jogalkotók szándékához, amely először a bizottsági iránymutatásokban jut kifejezésre, majd a csoportmentességi rendeletekben válik egyértelműbbé.
2. Az INPS megoldása hátrányos helyzetbe hozhatja az idényjellegű tevékenységet folytató vállalkozásokat.
57.
Az előzőekben említettek sérelme nélkül létezik egy további érv a Lodato álláspontjának alátámasztására, amely az INPS által képviselt módszer valószínűsíthetően diszkriminatív természetére vezethető vissza.
58.
Amint azt a Bíróság a Nuova Agricast ügyben nemrégiben hozott ítéletében (
20
) megállapította, az EK 88. cikkben meghatározott eljárás nem vezethet a Szerződéssel ellentétes eredményre. A Bizottság így nem nyilváníthat a közös piaccal összeegyeztethetőnek olyan állami támogatást, amely a Szerződés egyéb rendelkezéseit vagy a közösségi jog alapelveit, így az egyenlő bánásmód elvét sérti.
59.
Az állandó ítélkezési gyakorlat ugyanakkor az „egyenlőtlen bánásmód arisztotelészi fogalmát” (
21
) használja, amely szerint akkor kerül sor az egyenlő bánásmód elvének megsértésére, ha az összehasonlítható helyzeteket eltérő módon, vagy a különböző helyzeteket azonos módon kezelik (
22
). Azt kell tehát megállapítani, hogy az egyenlőtlen bánásmód objektív módon igazolható-e.
60.
Amint arra az olasz bíróság által előterjesztett kérdés rámutat, a felvételt megelőző év átlagos ÉMÉ-jének a felvétel napján fennálló munkavállalói létszámmal való összehasonlítása egyértelműen hátrányos helyzetbe hozza azokat a vállalkozásokat, amelyek a Lodatóhoz hasonlóan idényjellegű tevékenységet folytatnak, és munkaerejüket az általuk végzett tevékenység legintenzívebb időszakaiban felvételi „csúcsok” jellemzik. Az olasz hatóságok érvelése szerinti működési mechanizmusban a felvétel időpontja szinte közömbös az olyan vállalkozás számára, amely az év folyamán közel állandó munkaerővel rendelkezik; ugyanakkor az olyan vállalkozás, melynek munkaereje egyik hónapról a másikra erősen ingadozik, a támogatásból lényegesebben nehezebben részesül, ha az új munkavállaló felvételére olyan napon kerül sor, amikor a foglalkoztatottak száma kisebb az előző év átlagánál (amely gyakran előfordul az intenzív tevékenység által jellemzett hónapokon kívül).
61.
Az olasz kormány írásbeli észrevételeiben hangsúlyozza, hogy az idénymunkásokat foglalkoztató vállalkozások vitatott járulékkedvezményekhez való hozzáférésének korlátozása összeegyeztethető a támogatási rendszer célkitűzésével, mivel a Bizottság engedélye – ahogyan a 2204/2002/EK rendelet is – kizárólag a tartós foglalkoztatásra irányul.
62.
Nem értek egyet ezzel a véleménnyel. Nézetem szerint az INPS gyakorlata a foglalkoztatáshoz nyújtott támogatások szellemével ellentétes egyenlőtlenséget eredményez, és akadályát képezheti a gazdasági fejlődés e támogatások által célzott ösztönzésének.
63.
A 2204/2002/EK rendeletből kitűnik, hogy az állami támogatások e típusa a foglalkoztatást ösztönzi a Közösség és a tagállamok gazdasági és szociális politikájában. A rendelet szerint a hatóságok az EK 87. cikk (3) bekezdésével összhangban „indokoltan alkalmaznak olyan intézkedéseket, amelyek arra ösztönzik a vállalkozásokat, hogy növeljék a […] foglalkoztatási szintet” (ötödik preambulumbekezdés), és ennek következtében a „munka” tényező erősítése révén fellendítik a gazdaságot.
64.
Annak megítélése érdekében, hogy jogszerű-e az idénymunkásokkal szembeni kedvezőtlen bánásmód, azt kell meghatározni, hogy ezek a támogatások minden foglalkoztatási típus (mely esetben nem lenne helyénvaló az idénymunkásokat alkalmazó vállalkozások kizárása) vagy kizárólag a tartós foglalkoztatás elősegítésére irányulnak. Az olasz kormány az utóbbi nézetet képviseli a 2204/2002/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésének b) pontjára hivatkozással, amely szerint a kedvezmény igénybevételéhez a megteremtett munkahelyet legalább három évig – kis- és középvállalkozások esetében két évig – fenn kell tartani.
65.
Nekem ugyanakkor az a véleményem, hogy ez a körülmény nem döntő jelentőségű. A közösségi intézmények mindig is ahhoz a feltételhez kötötték a munkahely-teremtési támogatások nyújtását, hogy a létesített munkahelyek egy meghatározott időszakon keresztül maradjanak fenn. A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás 21. pontja utal arra a kötelezettségre, hogy „a létesített munkahelyeket egy meghatározott minimális ideig fenn kell tartani”, a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás 4. 14. pontja pedig még pontosabban azt követeli meg, hogy „a létesített munkahely legalább ötéves időszakban maradjon fenn” (
23
).
66.
A Lodato mindenesetre csak akkor tudott jogszerűen részesülni a kedvezményekből, ha igazolja, hogy a felvett munkavállalók munkaviszonya egy meghatározott minimális ideig – a regionális állami támogatások esetében öt évig – fennmarad. A foglalkoztatás nettó növekedésének megállapításánál kizárólag a tartós munkahelyek kerülnek figyelembevételre, amelyek a támogatások nyújtásának elengedhetetlen feltételét képezik.
67.
Minden újonnan létesített munkahely – foglalkoztatási típustól függetlenül – segít előmozdítani a fejlődést, amennyiben meghatározott stabilitást képvisel, és lehetővé teszi az általa gyakorolt hatás mértékének megállapítását. Ez tűnik ki a foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatás 21. pontjának harmadik franciabekezdéséből, amelyben a Bizottság kifejezésre juttatja, hogy egyrészről a határozatlan időre kötött szerződéseket, másrészről az elegendően hosszú időtartamra kötött szerződéseket és azokat a szerződéseket részesíti előnyben, amelyek a munkahelyek egy meghatározott minimális ideig történő fenntartását irányozzák elő, amely feltételek a létesített munkahelyek stabilitását hivatottak biztosítani.
68.
Az idénymunkások alkalmazása néha elkerülhetetlen egy vállalkozás számára. Ez a helyzet számos mezőgazdasági és egyéb, a mezőgazdaságban és az élelmiszeriparban tevékenykedő vállalkozásnál (mint például a konzervgyárak), de néhány idegenforgalmi szférában működő vállalkozásnál is, amelyeknél gyakori évente ugyanannak a személynek az alkalmazása a főszezon időszakában. Nem gondolom, hogy a közösségi jogalkotók büntetni akarták volna ezeket a vállalkozásokat – amelyek számos tagállamban a gazdasági fejlődés legfőbb mozgatórugói – a foglalkoztatási támogatások megvonásával (
24
).
69.
Semmi sem akadályozza tehát, hogy az idénymunka járulékkedvezményekben részesüljön, amennyiben tartóssága igazolt, és az ÉME törtrészeként kerül beszámításra.
70.
E körülményekre tekintettel az a véleményem, hogy a foglalkoztatási támogatásokról és a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatások tartalmazzák azokat a szabályokat, amelyek lehetővé teszik a felperes társaság által létesített munkahelyek megfelelő értékelését, és hogy az olasz hatóságok által alkalmazott számítási módszer torzítja ezen mechanizmus megfelelő működését.
71.
Az előbbiekben felvázolt érvelésből egyértelműen kitűnik a munkavállaló felvételének napján fennálló munkaerő számának már említett irrelevanciája, mivel nem azt kell megállapítani, hogy ezen a napon nagyobb-e a foglalkoztatottak létszáma az előző év átlagához képest, hanem azt kell ellenőrizni, hogy a járulékkedvezmények rendszere lehetővé teszi-e a vállalkozásnak, hogy növelje foglalkoztatási szintjét, egy olyan tényezőt, amelyet először is évente mérnek, másodsorban pedig nemcsak a teljes munkaidőben, határozatlan időre foglalkoztatottakat foglalja magában, hanem (a megfelelő arányban) az igény szerint felvett, idénymunkát és részmunkát végző munkavállalókat is.
VI – Végkövetkeztetések
72.
A fenti megállapításokra figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen válaszoljon a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:
„A foglalkoztatási támogatásokról szóló iránymutatásban, a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásban, valamint a 2002. december 5-i 2204/2002/EK bizottsági rendeletben foglalt közösségi jogot az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatáshoz nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazását illetően úgy kell értelmezni, hogy annak ellenőrzése céljából, hogy növekedett-e a munkahelyek száma, a felvételt megelőző év átlagos éves munkaegységét és a felvételt követő év átlagos éves munkaegységét kell összehasonlítani.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	A 95/C 334/04 bizottsági közlemény (HL C 334., 1995.12.12., 4. o.).
(
3
)	A 98/C 74/06 bizottsági közlemény (HL C 74., 1998.3.10., 9. o.).
(
4
)	Az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a foglalkoztatásra nyújtott állami támogatásra történő alkalmazásáról szóló, 2002. december 12-i 2204/2002/EK bizottsági rendelet (HL L 337., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 273. o.).
(
5
)	A Tanács 1998. május 7-i 994/98/EK rendelete az Európai Közösséget létrehozó szerződés 92. és 93. cikkének a horizontális állami támogatások bizonyos fajtáira történő alkalmazásáról (HL L 142., 1998.5.14., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 312. o.).
(
6
)	Az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokra történő alkalmazásáról szóló, 2001. január 12-i 70/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 10., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 141. o.).
(
7
)	A Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana állandó melléklete, 302. sz., 1998. december 29., a továbbiakban: 448/98 törvény.
(
8
)	A Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana állandó melléklete, 332. sz., 2001. december 29., a továbbiakban: 448/01 törvény.
(
9
)	Rendszerint júliustól októberig.
(
10
)	A C-322/88. sz. ügyben 1989. december 13-án hozott ítélet (EBHT 1989., 4407. o.) 8. és 18. pontja.
(
11
)	Az idézett Grimaldi-ügyben hozott ítélet olyan bizottsági ajánlásra vonatkozik, amely semmilyen hivatkozást nem tartalmazott egyéb, szintén alkalmazandó jogszabályi rendelkezésekre, ellentétben néhány korábbi üggyel, mint például a 113/75. sz., Giordano Frecassetti kontra Amministrazione delle finanze dello Stato ügyben 1976. június 15-én hozott ítélet (EBHT 1976., 983. o.) és a 90/76. sz. Ufficio van Ameyde ügyben 1977. június 9-én hozott ítélet (EBHT 1977., 1091. o.). A jogirodalom egy részének álláspontja (nevezetesen Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, 391. o.) ellenére nincs komoly akadálya ezen ítélkezési gyakorlat egyéb „soft law” szabályokra, így az iránymutatásokra való kiterjesztésének.
(
12
)	A közösségi „soft law” szabályok „figyelembe vételére” és egységes értelmezésük tiszteletben tartására vonatkozóan lásd Alonso García, R., „El soft law comunitario”, Revista de Administración Pública 154. sz., 2001. január–április; és Sarmiento, D., El soft law administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2008., 86. o.
(
13
)	A C-313/90. sz., CIRFS és társai kontra Bizottság ügyben 1993. március 24-én hozott ítélet (EBHT 1993., I-1125. o.) 34. és 36. pontja; a C-288/96. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. október 5-én hozott ítélet (EBHT 2000., I-8237. o.) 62. pontja; a C-310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-2289. o.) 52. pontja és a C-387/97. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2000. július 4-én hozott ítélet (EBHT 2000., I-5047. o.) 87. és 89. pontja.
(
14
)	A C-189/02. P., C-202/02. P., C-205/02. P–C-208/02. P. és C-213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-5425. o.) 211. pontja; a 181/86–184/86. sz., Del Plato és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1987. december 10-én hozott ítélet (EBHT 1987., 4991. o.) 10. pontja; a 80/81–83/81. és 182/82–185/82. sz., Adam és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1984. október 9-én hozott ítélet (EBHT 1984., 3411. o.) 22. pontja és a C-171/00. P. sz., Libéros kontra Bizottság ügyben 2002. január 15-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-451. o.) 35. pontja.
(
15
)	A 126/80. sz. Salonia-ügyben 1981. június 16-án hozott ítélet (EBHT 1981., 1563. o.) 6. pontja; a C-186/90. sz. Durighello-ügyben 1991. november 28-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-5773. o.) 9. pontja; a C-343/90. sz. Lourenço Dias-ügyben 1992. július 16-án hozott ítélet (EBHT 1992., I-4673. o.) 18. pontja; a C-18/93. sz. Corsica Ferries ügyben 1994. május 17-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-1783. o.) 14. pontja; a C-297/93. sz. Grau-Hupka-ügyben 1994. december 13-án hozott ítélet (EBHT 1994., I-5535. o.) 19. pontja; a C-415/93. sz. Bosman-ügyben 1995. december 15-én hozott ítélet (EBHT 1995., I-4921. o.) 61. pontja; a C-291/96. sz., Grado és Bashir ügyben 1997. október 9-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-5531. o.) 12. pontja és a C-36/99. sz. Idéal Tourisme ügyben 2000. július 13-án hozott ítélet (EBHT 2000., I-6049. o.) 20. pontja.
(
16
)	A C-75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-3671. o.) 47. pontja; a C-251/97. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1999. október 5-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-6639. o.) 35. pontja; a C-256/97. sz. DM Transport ügyben 1999. június 29-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-3913. o.) 19. pontja; a C-241/94. sz., Franciaország kontra Bizottság (Kimberly Clark Sopalin) ügyben 1996. szeptember 26-án hozott ítélet (EBHT 1996., I-4551. o.) 34. pontja; a C-387/92. sz. Banco Exterior de España ügyben 1994. március 15-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-877. o.) 13. pontja és a 30/59. sz., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg kontra Főhatóság ügyben 1961. február 23-án hozott ítélet (EBHT 1961., 3. o.).
(
17
)	A fent hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 48. pontja; a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság ügyben 1999. október 5-én hozott ítélet 36. és 37. pontja; a fent hivatkozott Franciaország kontra Bizottság (Kimberly Clark Sopalin) ügyben 1996. szeptember 26-án hozott ítélet 21. pontja és a 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974. július 2-án hozott ítélet (EBHT 1974., 709. o.) 28. és 33. pontja.
(
18
)	A két iránymutatás abban különbözik, hogy a meghatározott régiókat és fejlesztésüket célzó regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás további feltételként azt határozza meg, hogy a munhahelyek létesítésére induló beruházás keretében kerüljön sor.
(
19
)	Ugyanezt az álláspontot követi a 70/2001/EK rendelet is, amely szintén alkalmazza az ÉME fogalmát és az „utolsó tizenkét hónap átlagával” való összehasonlítást (a 2. cikk g) pontja és a 4. cikk (6) bekezdésének b) pontja).
(
20
)	A C-390/06. sz., Nuova Agricast ügyben 2008. április 15-én hozott ítélet (EBHT 2008., I-2577. o.). Lásd e tekintetben a C-204/97. sz., Portugál Köztársaság kontra Európai Közösségek Bizottsága 2001. május 3-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-3175. o.) 41. pontját és a C-456/00. sz., Francia Köztársaság kontra Európai Közösségek Bizottsága 2002. december 12-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-11949. o.) 30. pontját.
(
21
)	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006., 579. o.
(
22
)	A 14/59. sz., Société des fonderies de Pont-à-Mousson kontra Főhatóság ügyben 1959. december 17-én hozott ítélet (EBHT 1959., 445. o.).
(
23
)	A 2204/2002/EK rendelet eltörli ezt az öt évet előíró feltételt, és három évre, illetve a kis- és középvállalkozások esetében két évre módosítja (tizennyolcadik preambulumbekezdés és a 4. cikk (4) bekezdésének b) pontja).
(
24
)	A foglalkoztatáshoz nyújtott támogatások képezik az idénymunkával érintett iparágakban nagyon elterjedt bejelentés nélküli munka elleni küzdelem egyik alapvető eszközét. Lásd e tekintetben az 1998. április 7-i bizottság közleményt a bejelentés nélküli munkáról [COM(98)219].