62013CC0166
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 26 юни 2014 година (
1
)
Дело C‑166/13
Sophie Mukarubega
срещу
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
(Преюдициално запитване, отправено от tribunal administratif de Melun (Франция)
„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2008/115/ЕО — Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Процедура за приемане на решение за връщане — Принцип на спазване на правото на защита — Отказ на администрацията да предостави на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна разрешение за пребиваване като кандидат за убежище, придружен със задължение за напускане на територията — Право на изслушване преди приемане на решението за връщане — Опасност от укриване — Последици от наличието във вътрешното право на жалба със суспензивен ефект/действие, предоставяваща възможност чужденец да бъде изслушан a posteriori“
I – Въведение
1.
Настоящото преюдициално запитване, отправено от tribunal administratif de Melun [административен съд Мьолен] (Франция) и постъпило в секретариата на Съда на 3 април 2013 г., се отнася до естеството и обхвата на правото на изслушване, предвидено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) преди приемането на решение за връщане съгласно Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
2
).
2.
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Mukarubega, préfet de police и préfet de la Seine‑Saint‑Denis. Г‑жа Mukarubega иска да бъдат отменени решенията от 26 октомври 2012 г., с които préfet de police отхвърля молбата ѝ за получаване на разрешение за пребиваване и придружава своя отказ със задължението тя да напусне територията територията, както и да бъдат отменени решенията от 5 март 2013 г., с които préfet de la Seine-Saint-Denis я задължава да напусне френската територия, отказва да ѝ предостави срок за доброволно напускане, определя страната по местоназначение, в която се предполага, че тя може да бъде изведена, и ѝ налага административна мярка задържане.
3.
В настоящото заключение ще трябва да се намери точен баланс между правото на изслушване преди приемането на решение за връщане и необходимостта да не се удължава ненужно, и дори с цел злоупотреба, процедурата за връщане поради риска да се изложи на опасност борбата с незаконната имиграция.
II – Правна уредба
А – Директива 2008/115
4.
Член 3 от Директива 2008/115, озаглавен „Определения“, гласи:
"По смисъла на настоящата директива: „За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4)
„решение за връщане“ е административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане;
[…]“
5.
Член 5 от Директива 2008/115, озаглавен „Принцип на „забрана за връщане“, висши интереси на детето, семеен живот и здравословно състояние“, гласи:
„При прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид:
a)
висшите интереси на детето,
б)
семейния живот;
в)
здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна,
и спазват принципа на „забрана за връщане“.
6.
Член 6 от тази директива, озаглавен „Решение за връщане“, гласи:
„1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
[…]
4.   Държавите членки могат във всеки един момент да вземат решение да предоставят на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, самостоятелно разрешение за пребиваване или друго разрешение, което дава право на престой, поради хуманни, хуманитарни или други причини. В този случай не се издава решение за връщане. В случай, че решение за връщане вече е издадено, то се оттегля или се спира изпълнението му за срока на валидност на разрешението за пребиваване или на друго разрешение, с което се дава право на престой.
[…]
6.   Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение […]“.
Б – Френското право
7.
Член L.313‑11 3 от code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Кодекс за влизането и пребиваването на чужденците и за правото на убежище] (наричан по-нататък „CESEDA“) гласи:
„Временно разрешение за пребиваване с обозначение „личен и семеен живот“ се издава по право — освен ако оставането му представлява заплаха за обществения ред — на:
[…]
7°
Чужденец, който не живее в многобрачие, не попада в предходните категории или в такива, които дават основание за събиране на семейството, чиито лични и семейни връзки във Франция, преценени по-конкретно с оглед на тяхната интензивност, давност и устойчивост, условията на живот на заинтересованото лице, интегрирането му във френското общество, както и на естеството на контактите му със семейството, останало в страната по произход, са такива, че отказът да му се предостави разрешение за пребиваване би засегнал несъразмерно правото му на зачитане на неговия личен и семеен живот с оглед на причините за отказ, без да се изисква условието по член L.311‑7. Интегрирането на чужденеца във френското общество се оценява, като се вземе предвид по-специално познаването на републиканските ценности;
[…]
11°
Чужденец с обичайно местопребиваване във Франция, чието здравословно състояние изисква медицински грижи, липсата на които може да доведе до изключително сериозни за него последици, при условие, че в неговата страна по произход липсва подходящо лечение — освен при извънредни хуманитарни обстоятелства по преценка на административния орган след становище/с препоръка на генералния директор на регионалната здравна агенция, без да се изисква условието по член L.311‑7. Решението за издаване на карта за пребиваване се взема от административния орган след становище на лекар от регионалната здравна агенция в района, където живее заинтересованото лице, определен от генералния директор на агенцията, или в Париж — от лекар, ръководител на медицинската служба в полицейската префектура. Лекарят от регионалната здравна агенция или в Париж — ръководителят на медицинската служба в полицейската префектура — може да покани молителя/кандидата за медицинска консултация пред регионална медицинска комисия, чийто състав се определя с декрет на Conseil d’Etat [Държавен съвет].“
8.
Член L.313‑14 от CESEDA гласи:
„Временното разрешение за пребиваване, посочено в член L.313‑11 […] може да бъде издадено на чужденец — освен ако оставането му представлява заплаха за обществения ред — който не живее в многобрачие и издаването на чието разрешение за пребиваване отговаря на хуманитарни съображения или е обосновано от изключителни обстоятелства, които той изтъква, без да може да се противопостави условието, предвидено в член L.311‑7.
[…]“.
9.
Член L.511‑1 от CESEDA гласи:
„I.
Административният орган може да задължи да напусне френска територия чужденец, който не е гражданин на държава членка на Европейския съюз, на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство или на Швейцарската конфедерация и който не е член на семейството на такъв гражданин […], когато той попада в някой от следните случаи:
[…]
3° Ако издаването или подновяването на едно разрешение за пребиваване е отказано на чужденеца или ако издаденото му разрешение за пребиваване е било оттеглено[…]“.
10.
Член L.742‑7 от CESEDA гласи:
„Чужденец, на когото признаването на статут на бежанец или предоставянето на субсидиарна закрила е окончателно отказано и който не оже да получи разрешение да остане на територията на друго основание, трябва да напусне френската територия, в противен случай подлежи на мярка по извеждане, предвидена в книга V, дял I и евентуално на санкции, предвидени в книга VI, дял II, глава I“ [неофициален превод].
III – Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
11.
Г‑жа Mukarubega, гражданка на Руанда, родена на 12 март 1986 г., влиза във Франция на 10 септември 2009 г. с паспорт, в който е положена виза.
12.
На 4 декември 2009 г. тя иска от préfet de police да получи разрешение за пребиваване във Франция като кандидат за убежище. В хода на процедурата за получаване на убежище г‑жа Mukarubega е ползваla временно разрешение за пребиваване във Франция.
13.
С решение от 21 март 2011 г. директорът на Office français de protection des réfugiés et apatrides [Френска служба за защита на бежанците и лицата без гражданство] (наричана по-нататък „OFPRA“) отказва предоставянето на статут на бежанец на г‑жа Mukarubega. Това решение е потвърдено с акт на Cour nationale du droit d’asile [национална юрисдикция по въпросите на правото на убежище] (наричанa по-нататък „CNDA“) на 30 август 2012 г., за което тя е била уведомена на 10 септември 2012 г.
14.
Със заповед от 26 октомври 2012 г. préfet de police отказва да предостави на г‑жа Mukarubega пребиваване на основание молба за убежище и придружава своя отказ със задължението тя да напусне френската територия (наричано по-нататък „първото решение за връщане“). Като страна по местоназначение се определя Руанда и се предоставя срок за доброволно напускане от 30 дни.
15.
Независимо от това решение за връщане г‑жа Mukarubega е останала незаконно във Франция до началото на месец март 2013 г., когато се е опитала да замине за Канада с фалшив белгийски паспорт. Била е арестувана от френската полиция и задържана на 4 март 2013 г. за използване на административен документ с цел измама.
16.
При това задържане г‑жа Mukarubega е била разпитана и изслушана във връзка с нейното лично и семейно положение, пътуването, молбата ѝ за пребиваване във Франция и евентуалното връщане в Руанда.
17.
Със заповед от 5 март 2013 г. préfet de la Seine-Saint-Denis е задължава г‑жа Mukarubega да напусне Франция, отказва да ѝ предостави срок за доброволно напускане и определя Руанда за страна по местоназначение (наричано по-нататък „второто решение за връщане“). Освен това със заповед от същия ден той налага на г‑жа Mukarubega мярка задържане.
18.
На 6 март 2013 г. г‑жа Mukarubega сезира tribunal administratif de Paris [Административен съд Париж] с жалба за отмяна на първото решение за връщане от 26 октомври 2012 г. Същевременно тя сезира tribunal administratif de Melun с жалба срещу второто решение за връщане от 5 март 2013 г. С определение от 7 март 2013 г. tribunal administratif de Paris прехвърля подадената от г‑жа Mukarubega жалба на tribunal administratif de Melun.
19.
С решение от 8 март 2013 г. упълномощеният от председателя на tribunal administratif de Melun магистрат отменя заповедта за на основание молба за убежище уведомлението за посочената заповед е направено преди второто решение за връщане и следователно липсват правни основания за нея.
20.
Г‑жа Mukarubega сочи пред tribunal administratif de Melun правно основание, изведено от нарушаване на нейното право да бъде изслушана във всяко производство, щом като не ѝ е била дадена възможност да изложи конкретно становище във връзка с личното си положение преди приемането на първото решение за връщане от 26 октомври 2012 г., което е взето едновременно с отказа да ѝ бъде издадено разрешение за пребиваване, за който е била уведомена. Според нейните твърдения същият принцип е бил нарушен с второто решение за връщане, а именно заповедта на préfet de la Seine-Saint-Denis от 5 март 2013 г.
21.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член L.511‑1 от CESEDA чужденецът, подал молба за получаване на разрешение за пребиваване, едновременно с отказа да му бъде издадено разрешение за пребиваване може да бъде субект и на задължение за напускане на френската територия. Според тази юрисдикция чужденецът може да изложи пред администрацията, която не е длъжна да вземе по отношение на него решение за извеждане, всяка информация, свързана с неговото лично положение.
22.
Тя добавя обаче, че решението за отказа на разрешение за пребиваване може да бъде взето — какъвто е случаят в настоящата хипотеза — без заинтересованото лице да бъде предварително уведомено за това и дълго време след подаване на молбата за получаване на разрешение, така че в личното положение на чужденеца е възможно да са настъпили промени след тази дата.
23.
Запитващата юрисдикция счита, че отговорът на правните основания, посочени от г‑жа Mukarubega зависи от това дали правото на лицето да бъде изслушано във всяко производство следва да се тълкува в смисъл, че то налага на администрацията, когато тя възнамерява да вземе решение за връщане на незаконно пребиваващ чужденец, независимо дали това решение за връщане е последващо или не по отношение на отказа на разрешение за пребиваване, и по-конкретно в обстоятелства, при които съществува опасност от укриване, да даде възможност на заинтересованото лице да изложи своето становище. Според тази юрисдикция незаконно пребиваващ чужденец, който е субект на задължението да напусне френската територия, може да сезира административния съд с жалба за злоупотреба с власт, чието подаване има за предмет да спре изпълнението на мярката по извеждане. Тя счита, че отговорът на горепосочените правни основания зависи също така от въпроса дали висящото съдебно производство пред административната юрисдикция допуска изключение от предварителния характер на възможността, предоставена за незаконно пребиваващ чужденец да изложи своето становище относно неблагоприятната мярка по извеждане, която се предвижда по отношение на него.
24.
При тези обстоятелства tribunal administratif de Melun решава във връзка с разрешаването на разглеждания спор да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли правото на лицето да бъде изслушвано във всяко производство, право, което е съставна част от общия принцип на спазване на правото на защита и е записано в член 41 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че то налага на администрацията, когато тя възнамерява да вземе решение за връщане на незаконно пребиваващ чужденец, независимо дали това решение за връщане е последващо или не по отношение на отказа на разрешение за пребиваване, и по-конкретно в обстоятелства, при които съществува опасност от укриване, да даде възможност на заинтересованото лице да изложи своето становище?
2)
В резултат на обстоятелството, че съдебното производство пред административната юрисдикция е висящо, допуска ли се изключение от предварителния характер на възможността за незаконно пребиваващ чужденец да изложи своето становище относно предвижданата по отношение на него неблагоприятна мярка по извеждане?“.
IV – Производството пред Съда
25.
Писмени становища представят г‑жа Mukarubega, гръцкото правителство, френското правителство, нидерландското правителство и Европейската комисия. Г‑жа Mukarubega, френското правителство и Комисията излагат и устно доводите си в съдебното заседание от 8 май 2014 г.
A – Анализ
26.
Г‑жа Mukarubega счита, че Съдът следва да приложи член 41 от Хартата по отношение на решенията за връщане, тъй като след Решение по дело Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, точки 19—21) когато националната правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза, гарантираните от Хартата основни права трябва да се зачитат. Според г‑жа Mukarubega приетите решения за връщане спрямо незаконно пребиваващи чужденци решения за връщане представляват „прилагане“ на правото на Съюза от областната администрация.
27.
Г‑жа Mukarubega счита, че правото на изслушване предполага на първо място оповестена предварително, ясна и релевантна информация относно предвижданите мерки, така че административното решение да не бъде постановено абсолютно неочаквано. Тя счита, че извън задължението за предоставяне на информация, правото на изслушване следва също така да наложи на администрацията да провери всички релевантни данни за положението на чужденеца преди да приеме решение за връщане.
28.
В това отношение г‑жа Mukarubega отбелязва, че първото решение за връщане е взето само въз основа констатиране на отхвърлянето на нейната молба за убежище от CNDA, повече от 33 месеца след представянето на досието, без личното ѝ положение, което се е променило, да бъде анализирано на датата, когато е взето решението.
29.
Според заинтересованата решението за отказ на пребиваване е било взето единствено с оглед на информацията, съдържаща се в досието на молбата за пребиваване, а решението за връщане не е свързано с това досие, доколкото то е можело да бъде взето от préfet de police единствено в светлината на данните, които не са били изискани от администрацията или предоставени доброволно от чужденеца. Следователно г‑жа Mukarubega счита, че решението за връщане не е логична, необходима и изключителна последица от отказа на разрешение за пребиваване.
30.
В това отношение тя отбелязва, че макар член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 да въвежда принципа, че „държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия“, това правило се прилага „без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5“. Тези изключения обаче предоставят на държавите членки много широки правомощия за преценка относно целесъобразността на решението за връщане.
31.
Г‑жа Mukarubega отбелязва още, че второто решение за връщане е взето след полицейски разпит, продължил 50 минути и отнасящ се основно за нейното „пътуване“, престъплението подправка и използване на фалшив административен документ и по-общо към административното ѝ положение. Тя посочва, че в нито един момент по време на задържането не е била информирана за възможността да стане субект на ново решение за връщане. А fortiori, тя не е била поканена също да представи становище по този въпрос.
32.
Накрая г‑жа Mukarubega счита, че правото на изслушване наистина следва да се прилага, дори когато съществува опасност от укриване. Изключение от подобен принцип би могло да се допусне само в случай на изключителен риск, свързан с вътрешната сигурност или с основен интерес на държавата. Висящият характер на съдебното производство пред административната юрисдикция не допуска изключение от правото на незаконно пребиваващ чужденец да изложи предварително своето становище относно предвижданата по отношение на него неблагоприятна мярка по извеждане.
33.
Френското правителство счита, че от самия текст на член 41 от Хартата е видно, че последният е адресиран не до държавите членки, а само до институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (
3
). Въпреки това, съгласно установената съдебна практика правото на изслушване представлява общ принцип на правото на Съюза, което е свързано не само с правото на добра администрация, установено в член 41 от Хартата, а също със спазването на правото на закрила и правото на справедлив съдебен процес, гарантирани в членове 47 и 48 от Хартата. Според същото правителство правото на изслушване трябва да се спазва следователно не само от институциите на Съюза, по силата на член 41 от Хартата, но и, предвид това, че то представлява основен принцип на правото на Съюза, от административните органи на всяка от държавите членки, тогава когато тези органи приемат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, дори когато приложимата правна уредба не предвижда изрично такова изискване (
4
).
34.
Френското правителство счита, че съгласно Директива 2008/115, решението за връщане произтича пряко и неизбежно от констатацията за незаконния престой на засегнатото лице. Действително, след като се установи незаконният характер на престоя, приемането на решение за връщане е задължение за държавите членки. Според правителството член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 задължава държавите членки да издадат решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, освен в конкретните случаи, посочени в параграфи 2—5 от този член. От това според него следва, че когато гражданин на трета страна е изслушан в рамките на процедурата за разглеждане на правото му на пребиваване, той не трябва отново да бъде изслушан преди приемането на решение за връщане.
35.
Френското правителство добавя, че предвид броя на молбите за издаване на разрешения за пребиваване, обработвани от администрацията всяка година, разходите, свързани с ново изслушване на засегнатото лице преди приемането на решение за връщане, по-скоро биха възпрепятствали подготвянето на обосновано решение, без това да доведе до осезаемо повишаване на защитата на засегнатия чужденец, както и биха осуетили самата процедура по връщане, поставяйки държавите членки в положение да не могат да предотвратят укриването на незаконно пребиваващо лице.
36.
Френското правителство отбелязва, че в главното производство г‑жа Mukarubega, чиято молба за убежище е била окончателно отхвърлена, е била отлично информирана, че пребиваването ѝ на френска територия е незаконно и рискува да ѝ бъде наложена мярка по извеждане. То отбелязва впрочем, че от протокола от изслушването при задържането ѝ е видно, че тя е съзнавала напълно този риск.
37.
Правителството отбелязва също така, че гражданин на трета страна, на когото е отказано издаване на разрешение за пребиваване, може по всяко време да се яви в префектурата за ново изслушване, за да изложи нова информация с цел узаконяване на положението си.
38.
Що се отнася до второто решение за връщане, френското правителство отбелязва, че г‑жа Mukarubega е била задържана на основание член 62‑2 от code de procédure pénale [Наказателно-процесуалeн кодекс]. В този контекст тя е била разпитана от полицейските служби във връзка с положението ѝ, по-специално с оглед на правото на пребиваване. Според правителството, в рамките на задържането чужденецът се ползва с процедурни гаранции и по-конкретно с правото да бъде подпомаган от адвокат, както и от устен преводач.
39.
Френското правителство предлага — при условията на евентуалност — да се отговори на втория въпрос, че Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че възможността гражданин на трета страна да сезира юрисдикцията с жалба със суспензивен ефект срещу решението за връщане, чийто субект той се явява, и да изложи пред съда всички релевантни обстоятелства, свързани с личното си положение, позволява да се компенсират евентуалните ограничения на правото на изслушване, констатирани преди приемане на решението.
40.
Нидерландското правителство счита, че принципът на правото на защита, така както е възпроизведен понастоящем в член 41 от Хартата, включва по-специално правото на всяко лице да бъде изслушвано преди приемането на решение, което би могло да бъде неблагоприятно за него. Според правителството констатацията за нарушаване на принципа на правото на защита може да бъде направена едва след анализ на всички аспекти и връзки в цялата процедура, тъй като подобно нарушение по принцип не може да произтича от формални пропуски, когато те са „поправени“ в хода на процедурата като цяло, без да е било налице реално увреждане на заинтересованото лице.
41.
Що се отнася до първото решение за връщане, прието спрямо г‑жа Mukarubega, нидерландското правителство счита, че не е било налице нарушаване на принципа на правото на защита. То счита, че правото на изслушване може да бъде преценено единствено с оглед на неблагоприятните обстоятелства в решението за връщане. Според нидерландското правителство обаче, както вече направената констатация за незаконно пребиваване поради липсата на валидно разрешение за пребиваване, така и задължението за връщане, произтичащо от факта, че чужденецът не разполага с валидно разрешение за пребиваване, нямат неблагоприятен характер. Определянето обаче на срок, в който чужденецът трябва да напусне територията на държавата членка, е неблагоприятно обстоятелство, водещо до задължение заинтересованото лице да бъде изслушано във връзка с този елемент от решението за връщане, особено когато максималният срок от 30 дни може да бъде съкратен. Все пак според нидерландското правителство, макар да съществува възможност заинтересованото лице да подаде пред административна юрисдикция жалба със суспензивен ефект, относно законността на решението за връщане, фактът, че същото не е било предварително изслушано от административния орган, не представлява несъразмерен или увреждащ заинтересованото лице фактор. Правителството счита освен това, че принципът на правото на защита не може да бъде прилаган неограничено без да се наруши целта на Директивата за връщането.
42.
Накрая правителството счита, че второто решение за връщане не трябва да се разглежда като такова по смисъла на Директива 2008/115, а следователно и с оглед на принципа на правото на защита, тъй като първото решение за връщане вече е констатирало, че г‑жа Mukarubega е пребивавала незаконно във Франция и е наложило срок за напускане на Франция. Така процедурата за връщане по смисъла на Директива 2008/115 е започнала още с първото решение за връщане и евентуални последващи принудителни мерки, като второто решение за връщане, би следвало да се разглеждат като актове, осъществявани в рамките на изпълнението на вече взето решение за връщане.
43.
Гръцкото правителство счита, че правото на предварително изслушване е право, което не може да бъде накърнено от наличието на жалба по административен или съдебен ред. То обаче посочва, че в много случаи, както по настоящото дело, решението за връщане е неразривно свързано с вече съществуваща процедура за молба за получаване на статут на международна закрила, като първото решение за връщане в настоящия случай е пряка последица от отхвърлянето на молбата за убежище както на първа, така и на втора съдебна инстанция. При тези обстоятелства правото на изслушване преди приемането на решение за връщане било спазено, тъй като заинтересованата е имала възможност да изложи надлежно становището си в рамките на процедура по предоставяне на убежище.
44.
Според същото правителство фактът, че е изминал определен период от време между решението, с което се отхвърля молбата за убежище, и решението за връщане, не променя нищо, тъй като интервал от два месеца и десет дни не е могъл да промени решаващите обстоятелства по делото. То също така счита, че заинтересованата не може да се позовава само на абстрактното нарушаване на своето право да бъде изслушана предварително; напротив, тя трябва да посочи конкретно и точно наличието на всички решаващи обстоятелства, които не са могли да бъдат взети предвид от администрацията и които е можело да доведат до различен резултат.
45.
Комисията отбелязва, че правото на изслушване във всяка процедура е закрепено в член 41 от Хартата. Според Комисията, въпреки уточнението, че този член от Хартата не се прилага за институциите и органите на Съюза, в Решение по дело M. (EU:C:2012:744) Съдът е постановявил, че „трябва да се констатира, че както следва от самата ѝ формулировка, тази разпоредба е с общо приложение“ (
5
). Той счита, че когато държавите членки приемат решения за връщане, те прилагат правото на Съюза и следователно са обвързани със задълженията, които произтичат от Хартата (
6
).
46.
Комисията счита, че компетентните органи трябва да изслушат заинтересованото лице при същевременно отчитане на целта на Директива 2008/115 — разработване на ефективна процедура, осигуряваща възможно най-бързото връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни в страната им по произход. Според Комисията правото на изслушване трябва да позволи на администрацията да проучи преписката, за да вземе напълно обосновано решение и да го мотивира по подходящ начин, за да може при необходимост заинтересованото лице да упражни надлежно правото си на обжалване. Тя счита обаче, че това право не може да позволи безкрайно възобновяване на административната процедура.
47.
Що се отнася до първото решение за връщане, в настоящия случай Комисията счита, че съществуващата във френското право възможност да се приеме една-единствена заповед, с която едновременно се отказва право на пребиваване като кандидат за убежище и се разпорежда на чужденеца да напусне територията, е в съответствие с Директива 2008/115. Тази процесуална икономия е обоснована, тъй като задължението за напускане на територията е логична последица от отказа за издаване на разрешение за пребиваване. Комисията счита, че доколкото причините, поради които заинтересованата е подала молба за издаване на разрешение за пребиваване, са били разгледани в рамките на становището, изложено на основание молбата ѝ за убежище и в хода на производството по обжалване срещу отхвърлянето на тази молба, може да се приеме, че правото на изслушване преди решението за връщане е било спазено, още повече, че в настоящия случай изглежда заинтересованото лице е било уведомено за решението за връщане по-малко от два месеца след отхвърлянето на молбата му за убежище.
48.
Според Комисията, когато между изслушването на заинтересованото лице по време на процедурата по разглеждане на неговата преписка и вземането на решение изминава продължителен период от време, националният съд трябва да провери дали заинтересованото лице е имало възможност да предостави всички нови факти, който не са могли да бъдат взети предвид по време на процедурата.
49.
Що се отнася до второто решение за връщане, Комисията се придържа към становището, че не може да се допусне изключение от правото на изслушване нито поради наличието на предходно решение за връщане, нито на опасност от укриване, тъй като заинтересованото лице евентуално може да бъде изслушано по време на задържането му за проверка на правото на пребиваване.
50.
Накрая тя счита, че наличието на висящо съдебно производство пред административна юрисдикция не допуска изключение относно зачитане правото на незаконно пребиваващ чужденец да бъде изслушан преди приемането на решение за връщане.
Б – Съображения
1. Предварителни бележки
51.
Приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат (
7
) правото на Съюза.
52.
Както Съдът е постановил, така член 51 „от Хартата потвърждава практиката на Съда относно степента, до която дейността на държавите членки трябва да се съобразява с изискванията, произтичащи от гарантираните в правния ред на Съюза основни права“ (
8
).
53.
Действително, в точка 19 от Решение по дело Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) и в точка 33 от Решение по дело Pfleger и др. (EU:C:2014:281) Съдът добавя, че „от постоянната практика на Съда по същество следва, че основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тях. В тази връзка Съдът вече е припомнял, че не може да преценява с оглед на Хартата национална правна уредба, която не попада в обхвата на правото на Съюза. От друга страна, когато такава уредба попада в обхвата на посоченото право, във връзка с преюдициалното запитване Съдът трябва да даде всички насоки за тълкуване, необходими за преценката на националната юрисдикция относно това дали тази правна уредба е съобразена с основните права, чието спазване Съдът гарантира“.
54.
Съдът е постановил също в точка 21 от Решение по дело Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) и в точка 34 от Решение по дело Pfleger и др. (EU:C:2014:281), че „[е]то защо, доколкото гарантираните от Хартата основни права трябва да се зачитат, когато националната правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза, не може да е налице положение, което се обхваща от това право, но при което посочените основни права са неприложими. Приложимостта на правото на Съюза включва приложимостта на основните права, гарантирани от Хартата.“
55.
Наистина, независимо от член 51, определящ приложното поле на Хартата както по отношение на Съюза, така и по отношение на държавите членки — под заглавие „Общи разпоредби относно тълкуването и прилагането на Хартата“, член 41 от Хартата прогласява правото на изслушване само по отношение на „институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“ (
9
), което Съдът отбелязва в Решение по дело Cicala (EU:C:2011:868, точка 28), цитирано от френското правителство в писменото му становище (
10
), без обаче Съдът да го посочва като ключов аргумент за разрешението, възприето от него в същото това Решение.
56.
Според мен не би било логично, нито в съответствие с практиката на Съда (
11
) с текста на член 41 да може по този начин да се въведе изключение от правилото, предписано от член 51, което да позволи на държавите членки да не прилагат един член от Хартата, дори когато прилагат правото на Съюза. В допълнение ще отбележа ясното си предпочитание към прилагането на член 41 от Хартата за държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза, но при всички положения, както отбелязва френското правителство, правото на изслушване представлява, съгласно установената съдебна практика, общ принцип на правото на Съюза, което „е свързано не само с правото на добра администрация, установено в член 41 от Хартата, а също със спазването на правото на закрила и правото на справедлив съдебен процес, гарантирани в членове 47 и 48 от Хартата“ (
12
). Поради това сспазването на това право е задължително поне по отношение на органите „на всяка от държавите членки, тогава когато те приемат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза“ (
13
).
57.
Както посочих в точка 49 от моето становище по дело G. и R.(C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, т. 49), „[п]ри все че задължението на националните органи да зачитат правото на изслушване на лицето, преди да приемат решение, което може да засегне неблагоприятно неговите интереси, отдавна е залегнало в постоянната практика на Съда, член 41, параграф 2, буква а) от Хартата потвърждава това задължение и му придава конституционна стойност“.
58.
В настоящия случай приемането от държава членка на решение за връщане представлява прилагане на член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 и следователно на правото на Съюза, по смисъла на практиката на Съда и на член 51, параграф 1 от Хартата. От това следва, че в подобна ситуация, която се урежда от правото на Съюза, държавите членки трябва да прилагат основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, сред които правото на изслушване, когато национален орган възнамерява да приеме решение, увреждащо за лицето, към което е насочено (
14
).
59.
Подобно решение за връщане, както е определено в член 3, параграф 4 и посочено в член 6, параграф 1 от Директива 2008/115, представлява — противно на становището на нидерландското правителство (
15
) — увреждащо своя адресат решение. С това решение държава членка определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане (
16
).
60.
В съображение 6 от Директива 2008/115 се уточнява, че когато държавите членки приемат решения за връщане, те следва да спазват справедлива и прозрачна процедура.
61.
В същото време Директива 2008/115 не въвежда специална процедура за изслушване на гражданин на трета страна преди приемането на решение за връщане (
17
). Процедурните гаранции, предвидени в глава III от Директива 2008/115 се отнасят единствено до формата на решението за връщане (член 12) (
18
), средствата за защита (член 13) и гаранциите при връщане (член 14).
62.
Поради това в съответствие с практиката на Съда зачитането на правото на изслушване е наложително дори когато приложимата правна уредба не предвижда изрично такова формално изискване (
19
).
63.
От това следва, че условията, при които трябва да се гарантира правото на защита на гражданите на трети страни в незаконно положение и последствията от нарушаването на това право се уреждат от националното право, доколкото приетите във връзка с това разпоредби не са по-неблагоприятни от разпоредбите, които са в сила за частноправните субекти в сходни положения, регулирани от националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (
20
).
64.
Както обаче Съдът е постановил в Решение по дело M. (EU:C:2012:744, т. 87 и цитираната съдебна практика) „правото на изслушване гарантира на всяко лице възможността да изрази надлежно и ефективно становището си в хода на административното производство и преди приемането на всяко решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му“. В същото Решение Съдът добавя, че „[п]осоченото право означава също, че администрацията отделя цялото необходимо внимание на така представеното становище на заинтересованото лице, като разглежда грижливо и безпристрастно всички релевантни за случая обстоятелства и като мотивира подробно решението си“ (
21
).
65.
Поради това процесуалната автономия на държавите членки, свързана с липсата на специална процедура в Директива 2008/115, не може да доведе до това гражданин на трета страна да бъде лишен от правото на изслушване от компетентния национален орган преди приемането на решение за връщане.
66.
Член 52, параграф 1 от Хартата все пак признава възможността да се ограничи упражняването на признатите от нея права, при положение че съответното ограничение е предвидено в закон, зачита същността на съответното основно право, и — при спазване на принципа на пропорционалност — е необходимо и действително отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес. (
22
). От това следва, че правото на защита не представлява безусловен прерогатив и може да бъде предмет на ограничения при наличие на определени обстоятелства (
23
).
67.
Преди да разгледам по-конкретно прилагането на тези принципи към обстоятелствата по случая в главното производство считам, че е полезно да се припомни, че целта на правото на изслушване, прогласено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата, е да позволи, от една страна, възможно най-прецизно и вярно разглеждане на преписката и установяване на фактите, а от друга страна, гарантиране на ефективна закрила на заинтересованото лице (
24
). С други думи, тази разпоредба има за цел да гарантира, че всяко решение, което засяга неблагоприятно лицето, ще бъде прието при пълно познаване на фактите.
2. По първия преюдициален въпрос
а) Общи съображения относно решението за връщане
68.
Съгласно постоянната съдебна практика Директива 2008/115 се отнася само до връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни и следователно няма за предмет цялостно хармонизиране на правилата на държавите членки за пребиваването на чужденците. (
25
). Все пак, след като незаконността на пребиваването е веднъж установена, компетентните национални органи трябва, по силата на член 6, параграф 1 от посочената Директива и без да се засягат изключенията, предвидени в член 6, параграфи 2—5, да приемат решение за връщане (
26
). Освен това член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 позволява на държавите членки „да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане“ (
27
).
69.
Както правилно отбелязва френското правителство (
28
), член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 следователно налага на държава членка, която е отказала да издаде разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна, да приеме спрямо него решение за връщане. Ето защо и без да се засягат изключенията, предвидени в член 6, параграфи 2—5, споделям доводите на гръцкото правителство (
29
) и на френското правителство (
30
), както и на Комисията (
31
), според които приемането на решение за връщане неизбежно следва от решението относно незаконния характер на престоя на заинтересованото лице и е негова логична последица.
70.
Ето защо смятам, че когато не са налице разпоредби на правото на Съюза, въвеждащи специална процедура, чрез която да се гарантира на незаконно пребиваващи граждани на трети страни правото на изслушване преди приемането на решение за връщане, член 41, параграф 2, буква a) от Хартата не би могъл да се тълкува в смисъл, че когато компетентният национален орган възнамерява да приеме решение за установяване на незаконен престой, заедно с решение за връщане (
32
) този орган непременно трябва (
33
) да информира за това или „да уведоми“ (
34
) заинтересованото лице, така че то да може да изрази становището си по нея (
35
).
71.
За да бъде обаче процедурата справедлива и прозрачна е необходимо — за да се изпълни изискването по член 6, параграф 1 от Директива 2008/115 — от една страна националното право изрично и недвусмислено да предвижда задължение за напускане на територията в случай на незаконен престой, а от друга страна, компетентните национални органи да гарантират, че заинтересованото лице ще бъде надлежно изслушано в рамките на процедурата във връзка с молбата му за пребиваване или евентуално с незаконното му пребиваване. В такъв случай задължението да се изслуша повторно заинтересованото лице преди да се приеме решение за връщане би било излишно и несъразмерно.
72.
В това отношение споделям напълно становището на Комисията, според която правото на изслушване преди приемането на решение за връщане не може да се използва като инструмент за „безкрайно възобновяване на административната процедура“ (
36
). Действително е необходимо да се избегне утежняване на процедурата или ненужното ѝ удължаване, без да се повишава правната защита на заинтересованото лице (
37
), с цел да се запази балансът между основното право на заинтересованото лице да бъде изслушано преди приемането на увреждащо го решение и задължението на държавите членки за борба с незаконната имиграция.
б) Прилагане в първото решение за връщане
73.
В конкретния случай със заповед от 26 октомври 2012 г. — т.е. по-малко от два месеца след уведомяването на г‑жа Mukarubega за решението на CNDA (потвърждаващо решението на OFPRA) да ѝ откаже предоставянето на статут на бежанец, френските власти едновременно отказват да издадат на г‑жа Mukarubega разрешение за пребиваване като кандидат за убежище и я задължават да напусне френската територия. В това отношение ще отбележа, че член L.511‑1, I, точка 3o от CESEDA изрично предвижда, че компетентният орган във Франция може да задължи да напусне френска територия чужденец, който не е гражданин на държава членка на Европейския съюз, на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство (ЕИО) или на Швейцарската конфедерация и който не е член на семейството на такъв гражданин, ако издаването или подновяването на едно разрешение за пребиваване му е отказано или ако издаденото му разрешение за пребиваване е било оттеглено (
38
).
74.
Освен това от представената пред Съда преписка е видно, че член L.742‑7 от CESEDA уточнява, че чужденец, на когото признаването на статут на бежанец или предоставянето на субсидиарна закрила е окончателно отказано и който не може да получи разрешение да остане на територията на друго основание, трябва да напусне френската територия, в противен случай подлежи на мярка по извеждане.
75.
Трябва да се констатира, че първото решение за връщане е постановено след приключване на процедурата по разглеждане на правото на пребиваване на г‑жа Mukarubega като кандидат за убежище — процедура, която ѝ е дала възможност да изложи изчерпателно всички основания за своята молба за убежище (
39
), и след изчерпване от нейна страна на всички средства за защита, предвидени от националното право относно отхвърлянето на тази молба (
40
). Г‑жа Mukarubega впрочем не оспорва факта, че във връзка с молбата си за убежище е изслушана, от една страна, от OFPRA, а от друга страна, от CNDA — надлежно и ефективно и при условия, които ѝ позволяват да изложи всички основания за своята молба.
76.
В същото време г‑жа Mukarubega упреква по-конкретно компетентните национални органи за това, че не са я изслушали относно промените в личното ѝ положение, настъпили между датата на молбата ѝ за убежище и датата на приемане на първото решение за връщане, т.е. за период от 33 месеца. Този довод не е релевантен, тъй като г‑жа Mukarubega е била изслушана за втори път от CNDA във връзка с молбата ѝ за убежище на 17 юли 2012 г., т.е. шест седмици преди решението на последната да ѝ откаже предоставяне на убежище и малко повече от три месеца преди първото решение за връщане, което не би могло да се счита за неразумно дълъг период от време.
77.
Според мен при обстоятелства като разглежданите в главното производство националните органи са приели решението за връщане в съответствие с член 41, параграф 2, буква a) от Хартата относно правото на изслушване.
78.
Ето защо предлагам на първия преюдициален въпрос да се отговори, че член 41, параграф 2, буква a) от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че той не налага на национален орган да изслуша повторно гражданин на трета страна, когато възнамерява да вземе решение за връщане, след като е установил незаконния характер на пребиваването му вследствие на решение да му се откаже предоставяне на убежище въз основа на процедура, в която е спазено напълно правото му на изслушване/да бъде изслушан.
79.
Това заключение в настоящото производство се отнася единствено до досието, представено от г‑жа Mukarubega с цел придобиване на статут на бежанец, до процедурата, завършила с отказ за предоставяне на този статут и установяване по този начин на незаконния характер на нейното пребиваване, както и до взетото спрямо нея решение за връщане, което се явява нейно логично и закономерно продължение с оглед на член 6, параграф 1 от Директива 2008/115.
80.
То се налага следователно, без да се засяга друго досие, което националното законодателство дава възможност гражданин на трета страна да подаде на друго правно основание, какъвто точно е случаят с френското законодателство.
81.
В този смисъл френското правителство отбелязва, че във Франция гражданин на трета страна, на когото е отказано издаването на разрешение за пребиваване, може по всяко време да се яви в префектурата за ново изслушване, за да изложи нова информация цел узаконяване на положението си.
82.
По-конкретно член L.313‑11, точка 7° от CESEDA позволява издаването на разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна по причини, изведени от зачитането на неговия личен и семеен живот, без да може да му се противопостави незаконният характер на неговото пребиваване. Същото важи и за член L.313‑11, точка 11o от CESEDA — по причини, изведени от здравословното му състояние. Освен това според френското правителство член L.313‑14 от CESEDA позволява издаването на разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна, когато то отговаря на хуманитарни съображения или е обосновано от изключителни обстоятелства, които той изтъква, без да може по подобен начин да му се противопостави незаконният характер на пребиваването му.
83.
Според мен тези френски разпоредби попадат в приложното поле на член 5, букви б) и в) от Директива 2008/115 и на изключението в член 6, параграф 1 от Директива 2008/115, предвидено в параграф 4 на посочения член (
41
). Действително, по силата на член 6, параграф 4 от Директива 2008/115 държавите членки могат (
42
) да предоставят разрешение за пребиваване поради хуманни, хуманитарни или други причини на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия. В този случай не се издава решение за връщане. В случай, че решение за връщане вече е издадено, то се оттегля или се спира изпълнението му за срока на валидност на разрешението за пребиваване.
84.
Очевидно е, че когато — както във Франция — националното законодателство предвижда възможност за издаване на разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна поради изключителни обстоятелства в съответствие с член 6, параграф 4 от Директива 2008/115, не се допуска приемане на решение за връщане по отношение на лице, което е подало молба за пребиваване въз основа на една от тези причини, без то да бъде изслушано предварително в тази връзка. В противен случай има опасност решението за връщане, вместо да се основава на точна и актуална информация, да бъде прието въз основа на непълни или остарели данни.
85.
Смятам, че в такъв случай заинтересованото лице трябва да подаде мотивирана молба на базата на предвидените в националното законодателство основания и да я допълни с необходимата информация и доказателства.
86.
Такъв например би могъл да бъде случаят — освен ако не се установи друго от страна на запитващата юрисдикция — с подадената на основание член L.313‑14 от CESEDA молба от г‑жа Mukarubega на 28 септември 2012 г., т.е. след окончателното отхвърляне на нейната молба за убежище от CNDA (т.е. на 10 септември 2012 г.) и преди уведомяването ѝ за първото решение за връщане (т.е. на 26 октомври същата година).
87.
Запитващата юрисдикция трябва да провери дали промяната в личното положение след подаването на молбата ѝ за убежище, твърдяна от г‑жа Mukarubega в материалите по втората преписка, е основание за узаконяване на нейното положение съгласно член L.313‑14 от CESEDA, и евентуално е била взета предвид от компетентните национални органи преди приемането на първото решение за връщане. В хода на проверката запитващата юрисдикция трябва да се увери, че въпросната молба е била добросъвестно подадена, а не е само тактика за печелене на време от страна на г‑жа Mukarubega с единствената цел да забави и дори да изложи на риск процедурата пред компетентните национални органи и евентуалното приемане на решение за връщане (
43
).
в) Прилагане във второто решение за връщане
88.
Подобно на нидерландското правителство (
44
), бихме могли да се запитаме дали в конкретния случай приемането на второто решение за връщане на г‑жа Mukarubega е било необходимо предвид обстоятелството, че същата дори не е обжалвала или искала преразглеждане (
45
) на първото решение за връщане преди 6 март 2013 г. (
46
) Това обаче вече не е релевантно за целите на настоящото производство. Считам действително, че след като компетентните национални органи са избрали — независимо от техните съображения — да приемат второ решение за връщане, те са били длъжни, съгласно член 41, параграф 2, буква a) от Хартата, да изслушат г‑жа Mukarubega преди приемане на същото.
89.
От представената пред Съда преписка е видно, че преди приемането на второто решение за връщане г‑жа Mukarubega е била задържана на основание член 62‑2 от френския code de procédure pénale (
47
) за използване на административен документ с цел измама. Тъй като по време на задържането свободата на г‑жа Mukarubega е била ограничена, не е имало никаква опасност от укриване, която евентуално да обоснове — в името на общия интерес, съгласно член 52, параграф 1 от Хартата — ограничаване на нейното право на изслушване по силата на член 41, параграф 2, буква a) от същата.
90.
В протокола от изслушването се отбелязва, че г‑жа Mukarubega е била изслушана по-конкретно във връзка с правото ѝ на пребиваване във Франция. Била е запитана дали би приела да се завърне в страната си по произход и дали би искала да остане във Франция. От този протокол става ясно, че тя отлично е съзнавала, че няма никакво право да пребивава законно във Франция, независимо от многобройните постъпки, които е предприела в това отношение, и е била запозната с последиците от незаконното си пребиваване. Г‑жа Mukarubega посочва, че тъй като била „без документи“ и не можела нито „да работи“, нито „да остане във Франция“, се е снабдила с фалшив белгийски паспорт, за да замине за Канада. Бих искал да отбележа, че макар изслушването да е протекло основно под формата на въпроси и отговори, по време на него г‑жа Mukarubega е била поканена да добави всякакви други данни, които счита за релевантни.
91.
От това следва, че г‑жа Mukarubega се е възползвала от възможността да бъде изслушана във връзка с други обстоятелства извън „незаконния престой като единствено такова“ (
48
). С оглед на всички елементи от изслушването на г‑жа Mukarubega и при условие, че гаранциите, предвидени от френското законодателство (
49
) и съдебна практика (
50
), са били изпълнени (
51
) (по-конкретно във връзка със съдействието на адвокат), което запитващата юрисдикция следва да провери, считам, че сам по себе си фактът, че изслушването е продължило 50 минути, не позволява да се направи извод, че то е било недостатъчно.
92.
С оглед на гореизложеното ще добавя още нещо към отговора си на първия преюдициален въпрос, а именно: фактът, че националният орган е спазил правото на изслушване на заинтересованото лице, както е предвидено в общите принципи на правото на Съюза и прогласено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата, в рамките на определена преписка (например молба за убежище), не го освобождава от задължението лицето да бъде отново изслушано в рамките на процедура, образувана на различно правно основание (например молба за узаконяване на пребиваването поради хуманитарни причини), дори когато целите на двете молби са по същество идентични (в настоящия случай — признаване на законността на пребиваването).
3. По втория преюдициален въпрос
93.
С този въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали правото на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна да започне в приложение на националното право, съдебно производство с висящ характер пред национална юрисдикция (
52
), позволява на националните административни органи да не го изслушат преди приемането на увреждащ за него акт, в настоящия случай, решението за връщане.
94.
Очевидно този въпрос има смисъл само ако се приеме, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство правото на изслушване не е било спазено, което според мен не е така.
95.
При всички случаи считам, че правата, закрепени в членове 41 и 47 от Хартата са твърде различни и се прилагат в различен контекст, а именно първото — в контекста на досъдебно административно производство, а второто — в контекста на съдебен спор (
53
). От това следва, че въпросните права не могат да се слеят, тъй като има опасност правото на лице да бъде изслушано, да бъде премахнато, когато администрацията има намерение да приеме акт, който го уврежда, и че лицето може да го обжалва по съдебен ред. Волята на законодателя на Съюза да защити правните субекти по време на цялата процедура ясно личи от разграничението между членове 41 и 47 от Хартата. Не може да се прави никакво смесване на тези две съвсем различни права, тъй като има опасност да се накърни приемствеността в системата на правото на защита, гарантирана с Хартата (
54
).
96.
Ето защо и при условие, че не се прилагат допустимите съгласно член 52, параграф 1 от Хартата (
55
) ограничения, според мен фактът, че заинтересованото лице, срещу което е постановено решение за връщане, може в приложение на националното право да започне съдебно производство с висящ характер срещу това решение за връщане, не може да заличи с обратна сила допуснатото от националните административни органи нарушение на член 41 от Хартата.
97.
Все пак следва да се отбележи, че в точка 85 от Решение по дело Texdata Software(C‑418/11, EU:C:2013:588) Съдът е постановил, че „прилагането на първоначална санкция от 700 EUR [на дружество, което не е внесло своя годишен счетоводен отчет в компетентната юрисдикция] без предварителна покана, нито възможност за изслушване преди налагането на санкцията не изглежда, че е в състояние да засегне същественото съдържание на разглежданото основно право, при положение че подаването на мотивирано възражение срещу решението за налагане на глобата я прави незабавно неприложима и поставя в ход производството по общия ред, в рамките на което правото на изслушване може да бъде зачетено“.
98.
Според мен изводите на Съда в Решение по дело Texdata Software (EU:C:2013:588) не са приложими към настоящото дело. В него е ставало въпрос за изцяло парична санкция, докато разглежданите в главното производство решения за връщане могат да имат значително въздействие върху живота на човека. Ето защо не виждам, особено при липса на опасност от укриване, причините, които биха могли да бъдат изтъкнати като цел от общ интерес, която обосновава липсата на предварително изслушване (
56
) в главното производство.
V – Заключение
99.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от tribunal administratif de Melun, по следния начин:
1)
Когато национален орган установи незаконния характер на пребиваването на гражданин на трета страна вследствие на решение да му се откаже предоставяне на убежище въз основа на процедура, в която е спазено правото му на изслушване, както е предвидено в общите принципи на правото на Съюза и прогласено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права на Европейския съюз, правото на Съюза не му налага да го изслуша повторно преди да вземе спрямо него решение за връщане.
Фактът, че националният орган е спазил, в рамките на определена преписка (например молба за убежище), правото на изслушване на заинтересованото лице, както е предвидено в общите принципи на правото на Съюза и прогласено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата на основните права на Европейския съюз, не го освобождава от задължението лицето отново да бъде изслушано в рамките на производство, образувано на различно правно основание (например молба за узаконяване на пребиваването поради хуманитарни причини), дори когато целите на двете молби са по същество идентични (в настоящия случай — признаване на законността на пребиваването).
2)
При липсата на приложимост на допустимите съгласно член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз ограничения, правото на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна да започне съдебно производство с висящ характер пред национална юрисдикция, не освобождава националните административни органи да го изслушат преди приемането спрямо него на решение за връщане.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 348, стр. 98.
(
3
)	Решение по дело Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 28).
(
4
)	Решение по дело M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 82—86).
(
5
)	Точка 84.
(
6
)	Решение по Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, т. 21).
(
7
)	Курсивът е мой.
(
8
)	Решения по дело Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, т. 18) и Pfleger и др. (C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 32).
(
9
)	Настоящият обхват на член 41 от Хартата е обсъждан в президиума на Конвента, изработил Хартата. Били са предложени, но не са били приети изменения, от една страна за разширяване, а от друга страна за уточняване на приложното ѝ поле. Вж. проект за Харта на основните права на Европейския съюз — Преглед на внесените изменения, представен от Президиума. Charte 4284/00 CONVENT 37.
(
10
)	Вж. точка 33 от настоящото заключение.
(
11
)	Вж. решение H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 49 и 50).
(
12
)	Вж. становището на френското правителство в точка 33 от настоящото заключение.
(
13
)	Пак там.
(
14
)	Решение Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, т. 36).
(
15
)	Вж. точка 41 от настоящото заключение.
(
16
)	Вж. член 3, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директива 2008/115.
(
17
)	Буди учудване липсата на такава специална процедура в Директива 2008/115, предвид евентуалното значително въздействие, което решението за връщане може да има върху живота на човека, докато подобна процедура е разработена, за да се осигури спазването на правото на изслушване в областта на митата и на конкуренцията! Вж. по отношение на митата член 22, параграф 6 от Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 г. за създаване на Митнически кодекс на Съюза (преработен текст) (ОВ L 269 стр. 1 и поправка ОВ 2013, L 287, стр. 90) и заключението ми по дело Kamino International Logistics и Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:94, точки 51—57). По отношение на правото на конкуренция — член 27, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [81 ЕО] и [82 ЕО] (ОВ 2003, L 1, стр. 1), който гласи: „[п]реди да вземе решения, както е предвидено в членове 7, 8, 23 и член 24, параграф 2, Комисията предоставя на предприятията или на сдруженията на предприятия, ответни страни в производството пред Комисията, възможност да бъдат изслушани по въпросите, по които Комисията е предявила възражения. Комисията основава своите решения само на онези предявени възражения, по които засегнатите страни са имали възможност да изразят становище. Жалбоподателите се привличат за тясно сътрудничество по производството“. Курсивът е мой.
(
18
)	Член 12, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/115 предвижда, че „[р]ешенията за връщане […] се издават в писмена форма и посочват фактическите и правните основания, както и информация относно съществуващите правни средства за защита“.
(
19
)	Вж. решение M. (EU:C:2012:744, т. 86).
(
20
)	Вж. решение G. и R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 35). Задължението на държавите членки да зачитат принципа на ефективността е потвърдено и в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, съгласно който те „установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.
(
21
)	Решение M. (EU:C:2012:744, т. 88 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. в този смисъл решения Комисия/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, EU:C:2013:518, т. 101) и Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, т. 34).
(
23
)	Вж. решение Dokter и др. (C‑28/05, EU:C:2006:408, т. 75). Вж. също решение G. и R. (EU:C:2013:533, т. 36), в което Съдът постановява, че макар държавите членки да могат да позволяват упражняването на правото на защита на гражданите на трети страни, които са в незаконен престой при същите условия като тези, приети за уреждане на вътрешноправни положения, тези условия трябва да са съвместими с правото на Съюза, и по-специално да не поставят под въпрос полезното действие на Директива 2008/115.
(
24
)	Вж. в този смисъл заключението на г‑н Bot по дело M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, т. 35 и 36).
(
25
)	Вж. решения Achughbabian (EU:C:2011:807, т. 28) и Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, т. 31).
(
26
)	Вж. в този смисъл решения El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 35) и Achughbabian (EU:C:2011:807, т. 31).
(
27
)	Вж. също самата дефиниция на решението за връщане, както е предвидена в член 3, параграф 4 от тази Директива, която обединява определянето или обявяването на незаконния престой и налагането на задължение за връщане.
(
28
)	Вж. точка 34 от настоящото заключение.
(
29
)	Вж. точка 43 от настоящото заключение.
(
30
)	Вж. точка 34 от настоящото заключение.
(
31
)	Вж. точка 47 от настоящото заключение.
(
32
)	Съгласно член 6, параграф 6 от Директива 2008/115.
(
33
)	Съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2008/115 държавите членки могат все пак да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие, че подобни разпоредби са съвместими с посочената директива.
(
34
)	Вж. точка 22 от настоящото заключение.
(
35
)	Вж. по аналогия решение M. (EU:C:2012:744, т. 95).
(
36
)	Вж. точка 46 по-горе от настоящото заключение.
(
37
)	Вж. в този смисъл заключението на г‑жа Kokott по дело Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:370, т. 57).
(
38
)	Вж. също точки 9 и 21 от настоящото заключение.
(
39
)	В това отношение ще отбележа, че член 12 и член 13, параграф 3 от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 г. относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12 и поправка ОВ 2005, L 204, стр. 24) предвиждат, по-специално, провеждане на лично интервю на заинтересованото лице относно молбата му при условия, които дават възможност на кандидата да изложи всички основания за своята молба и то преди приемане на решението.
(
40
)	Вж. точка 13 от настоящото заключение.
(
41
)	В преписката по делото пред Съда няма никакви данни, че разпоредбите на член 5 от Директива 2008/115 не са били спазени при приемането на първото решение за връщане.
(
42
)	Курсивът е мой.
(
43
)	Вж. Решение по дело Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, точка 57).
(
44
)	Вж. точка 42 от настоящото заключение.
(
45
)	Вж. член 13 от Директива 2008/115.
(
46
)	Г‑жа Mukarubega сезира tribunal administratif de Paris с жалба за отмяна на първото решение за връщане на 6 март 2013 г., т.е. след приемането на второто решение за връщане.
(
47
)	Съгласно тази разпоредба „[з]адържането е принудителна мярка, приета от служител на съдебната полиция, под контрола на съдебния орган, с която лице, за което са налице една или няколко основателни причини да се подозира, че е извършило или се е опитало да извърши престъпление или правонарушение, което се наказва с лишаване от свобода, се държи на разположение на разследващите органи“.
(
48
)	Вж. в този смисъл съображение 6 от Директива 2008/115.
(
49
)	Вж. членове 63‑3-1, 63‑4, 63‑4-1 и 63‑4-2 от френския code de procédure pénale относно правото на задържаното лице да получи съдействие от адвокат и условията и ограниченията на това право.
(
50
)	Вж. по-специално жалба № 11‑83676 от 7 февруари 2012 г. на наказателното отделение на Cour de cassation [Касационен съд] относно отмяната на протоколите от разпита при задържането поради факта, че адвокатът на задържаното лице изобщо не се е явил.
(
51
)	При задържането г‑жа Mukarubega е била информирана за правото си да получи съдействие от адвокат. Според протокола от уведомлението за предварителното ѝ задържане г‑жа Mukarubega е заявила своето желание „да получи съдействие от дежурен адвокат от адвокатската колегия в Seine-Saint-Denis“, както и да ползва съдействието на своя адвокат по време на разпитите и очните ставки — желание, което е предадено от полицейските служби на посочените дежурни адвокати. По време на заседанието пред Съда адвокатът на г‑жа Mukarubega посочва, без това да се оспорва от представителя на френското правителство, че „поради логистични съображения“, свързани с липсата на кадри в адвокатската колегия в Seine-Saint-Denis, нито един адвокат не се е явилпо време на разпита на 4 март 2013 г.
(
52
)	Вж. член 13, параграф 1 от Директива 2008/115, който предвижда най-разнообразни средства за защита.
(
53
)	Вж. становището ми по дело G. и R. (EU:C:2013:553, т. 47) и заключението ми по дело Kamino International Logistics и Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, т. 69).
(
54
)	Вж. становището ми по дело G. и R. (EU:C:2013:553, т. 47 и 48).
(
55
)	Вж. точка 66 от настоящото заключение.
(
56
)	Вж. по аналогия заключението ми по дело Kamino International Logistics и Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94, т. 72).