61999CJ0500_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-500/99 P,
Conserve Italia Soc. Coop. arl, tidligere Massalombarda Colombani SpA, San Lazzaro di Savena (Italien), ved avvocati M. Averani, A. Pisaneschi, P. de Caterini og S. Zunarelli, og med valgt adresse i Luxembourg,
appellant,
angående appel af dom afsagt den 12. oktober 1999 af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (Tredje Afdeling) i sag T-216/96, Conserve Italia mod Kommissionen (Sml. II, s. 3139), hvori der er nedlagt påstand om ophævelse af denne dom,
den anden part i appelsagen:
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Ruggeri Laderchi, som befuldmægtiget, bistået af avvocato M. Moretto, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, F. Macken (refererende dommer), og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter der i retsmødet den 30. maj 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Conserve Italia Soc. Coop. arl ved avvocati P. Manzini og A. Masutti, og af Kommissionen ved L. Visaggio, som befuldmægtiget, bistået af avvocato M. Moretto,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 12. juli 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved appelskrift indleveret til Domstolen Justitskontor den 22. december 1999 har Conserve Italia Soc. Coop. arl (herefter »Conserve Italia«) i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel til prøvelse af dom afsagt af Retten i Første Instans den 12. oktober 1999 i sag T-216/96, Conserve Italia mod Kommissionen (Sml. II, s. 3139, herefter »den appellerede dom«). Ved denne dom frifandt Retten Kommissionen i det annullationssøgsmål, som Conserve Italia havde rejst vedrørende Kommissionens beslutning K(96) 2760 af 3. oktober 1996 (herefter »den anfægtede beslutning«) om ophævelse af den finansielle støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), der var tildelt selskabet Massalombarda Colombani SpA ved Kommissionens beslutning K(90) 950/356 af 29. juni 1990 (herefter »beslutningen om støtte«) og om fornødent af enhver retsakt udstedt af Kommissionen i forbindelse med denne beslutning, navnlig arbejdsdokument nr. VI/1216/86-IT (herefter »arbejdsdokumentet«) om fastsættelsen af den maksimale støtte, som kunne ydes af EUGFL, Udviklingssektionen, inden for rammerne af Rådets forordning (EØF) nr. 355/77 af 15. februar 1977 om en fælles foranstaltning til forbedring af vilkårene til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (EFT L 51, s. 1).
Relevante retsforskrifter
Forordning nr. 355/77
2 Det bestemmes i artikel 1, stk. 3, og artikel 2 i forordning nr. 355/77, at Kommissionen kan yde støtte til den fælles foranstaltning ved, gennem EUGFL, Udviklingssektionen, at finansiere projekter, som tilsigter udvikling eller rationalisering af behandlingen, forarbejdningen eller afsætningen af landbrugsvarer.
3 Det bestemmes i forordningens artikel 19, stk. 2:
»I tidsrummet for [EUGFL's] intervention fremsender den myndighed eller det organ, der er udpeget hertil af den pågældende medlemsstat, til Kommissionen på dennes anmodning alle bevisdokumenter og andre dokumenter, hvoraf det fremgår, at de finansielle eller andre betingelser, som er fastsat for hvert projekt, er opfyldt.
Kommissionen [kan] træffe beslutning om, at [EUGFL's] støtte skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde,
hvis projektet ikke gennemføres som forudset, eller
hvis visse af de fastsatte betingelser ikke opfyldes eller
[...]
[...]
Kommissionen foranstalter tilbagebetaling af beløb, hvis udbetaling ikke var eller længere er berettiget.«
Forordning (EØF) nr. 2515/85
4 Ansøgninger om støtte, der indgives i henhold til forordning nr. 355/77, skal indeholde de oplysninger og dokumenter, som er angivet i bilagene til Kommissionens forordning (EØF) nr. 2515/85 af 23. juli 1985 om ansøgninger om støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Udviklingssektionen, til projekter til forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugs- og fiskeriprodukter (EFT L 243, s. 1).
5 De nævnte bilag indeholder dels standardformularer, som skal udfyldes af støtteansøgere, dels forklarende bemærkninger til vejledning af ansøgere i forbindelse med deres ansøgning.
6 Vedrørende 5.3 i den standardformular, som skal udfyldes af støtteansøgerne, bestemmes det i de forklarende bemærkninger til de enkelte rubrikker i bilag A i forordning nr. 2515/85, at »der [ikke kan] modtages støtte til projekter, der er igangsat, før ansøgningen er indgået til Kommissionen«. Ved at påtage sig forpligtelsen efter dette punkt i standardformularen afgiver støtteansøgerne tilsagn om »ikke at igangsætte arbejdet, før EUGFL, Udviklingssektionen, har modtaget støtteansøgningen«.
Arbejdsdokumentet
7 Arbejdsdokumentet blev udarbejdet af EUGFL's tjenestegrene i 1986. Ifølge punkt B.1, stk. 5, er det helt udelukket at yde støtte til foranstaltninger eller arbejde, som er igangsat inden indgivelsen af støtteansøgningen. Herfra er dog ifølge stk. 5 fastsat følgende undtagelse fra udelukkelse:
»[...]
b) indkøb af byggemaskiner, -apparater og -materiale, herunder stålkonstruktioner og præfabrikerede elementer (bestilling og levering), på betingelse af, at montering, installation, indlægning og arbejde på stedet med hensyn til byggematerialerne ikke har fundet sted før indgivelsen af ansøgningen om støtte
c) udgifter til indkøb af materiel og maskiner, der stadig er under afprøvning inden projektets indgivelse
[...]«
8 Ifølge arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5, er de under litra b) nævnte foranstaltninger støtteberettigede, hvorimod de under litra c) nævnte foranstaltninger ikke er støtteberettigede, men dog ikke medfører, at projektet afvises.
9 I henhold til punkt B.1, stk. 12, i arbejdsdokumentet er endvidere udelukket fra støtte »udgifter til leje af materiel og investeringer finansieret ved hjælp af leasingaftaler. For eksempel: lejeudgifter vedrørende brug af maskiner af mærket Tetra Pak; projekt, som helt eller delvis er finansieret ved leasingaftaler. Imidlertid kan disse investeringer støttes, hvis det følger af leje/købsaftalen [...], at den støtteberettigede bliver ejer af det lejede materiel eller af den finansierede foranstaltning inden fem år fra datoen for tildelingen af støtten. Denne periode nedsættes til fire år for projekter, som finansieres med virkning fra 1985«.
Forordning (EØF) nr. 4253/88
10 Den 24. juni 1988 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 2052/88 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9).
11 På grundlag af denne forordning vedtog Rådet den 19. december 1988 forordning (EØF) nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1). Denne forordning trådte i henhold til artikel 34 i kraft den 1. januar 1989.
12 Artikel 15, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 4253/88 bestemmer:
»[...] Udgifter kan ikke betragtes som berettigede til støtte fra fondene, hvis de er påløbet inden den dato, på hvilken Kommissionen modtager den pågældende ansøgning.«
13 Kommissionen har dog efter artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 mulighed for at fravige denne regel i visse tilfælde, idet den bestemmer:
»Ved samfinansiering af projekter og støtteordninger kan udgifter dog betragtes som berettigede til støtte fra fondene, hvis de er påløbet i den periode på seks måneder, der går forud for den dato, på hvilken Kommissionen modtager den pågældende ansøgning.«
14 Adgangen til fravigelse efter artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 blev ophævet med virkning fra den 3. august 1993 ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993 om ændring af forordning nr. 4253/88 (EFT L 193, s. 20).
15 Artikel 24 i forordning nr. 4253/88, som ændret ved forordning nr. 2082/93 (herefter »forordning nr. 4253/88, som ændret«) vedrører ifølge overskriften »Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten«. Den bestemmer:
»1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning hverken synes at berettige, at der ydes en del af eller hele den bevilgede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse [...]
2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for aktionen eller den berørte foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.
3. Ethvert beløb, der inddrives som uretmæssigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. [...]«
Forordning (EØF) nr. 4256/88
16 Også Rådets forordning (EØF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2052/88 for så vidt angår Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Udviklingssektionen (EFT L 374, s. 25), der blev vedtaget samme dag som forordning nr. 4253/88, trådte i kraft den 1. januar 1989.
17 Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 4256/88 bestemmer:
»Rådet træffer [...] senest den 31. december 1989 beslutning om bestemmelser og betingelser for bidrag fra [EUGFL] til foranstaltningerne til forbedring af afsætnings- og forarbejdningsvilkårene for landbrugsprodukter [...] med henblik på gennemførelse af målsætningerne i forordning [...] nr. 2052/88 og i overensstemmelse med reglerne i forordning [...] nr. 4253/88.«
18 Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 4256/88 bestemmer, at forordning nr. 355/77 ophæves med virkning fra ikrafttrædelsesdatoen for den i stk. 1 nævnte rådsbeslutning. Ifølge artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 4256/88 forbliver bestemmelserne i artikel 6 til 15 og artikel 17 til 23 i forordning nr. 355/77 dog i kraft for projekter, der er indgivet inden den nævnte rådsbeslutning træder i kraft.
19 Nævnte rådsbeslutning blev truffet den 29. marts 1990 i form af forordning (EØF) nr. 866/90 om forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (EFT L 91, s. 1). Denne forordning trådte i kraft den 1. januar 1990, hvilket dermed også udgør datoen for ophævelsen af forordning nr. 355/77.
De faktiske omstændigheder i sagen
20 Følgende fremgår af den appellerede dom:
»20 Den 27. oktober 1988 modtog Kommissionen en ansøgning om støtte fra EUGFL fra den italienske regering i henhold til forordning nr. 355/77. Denne ansøgning var indgivet af Federazione Italiana dei Consorzi Agrari en sammenslutning af landbrugskollektiver, som indtil dens opløsning i maj 1991 forvaltede en væsentlig del af sektoren for landbrug og fødevarer på vegne af Fedital SpA (herefter Fedital). Formålet med ansøgningen var at opnå støtte til et projekt med henblik på udvikling, rationalisering og teknisk modernisering af en virksomhed tilhørende Fedital, som var beliggende i Massa Lombarda kommune.
[...]
22 Den 31. december 1989, dvs. i den periode, hvor ansøgningen blev behandlet, solgte Fedital sin virksomhed i Massa Lombarda til Colombani Lusuco SpA, som Federazione Italiana dei Consorzi Agrari også kontrollerede. Det overtagende selskabs firmanavn blev senere ændret til Massalombarda Colombani SpA (herefter Massalombarda Colombani). Den 18. oktober 1994 blev dette selskab solgt til Frabi SpA (senere Finconserve SpA), et finansieringsselskab i koncernen Conserve Italia Soc. Coop. arl [...], som er sagsøgeren i den foreliggende sag. Sidstnævnte er specialiseret inden for forarbejdning, konservering og markedsføring af fødevarer såsom frugt og grøntsager, landbrugsprodukter, fiskerivarer, kød, færdigretter og fødevarer i almindelighed.
23 Den 23. marts 1990 anmodede Kommissionen Fedital om en nærmere redegørelse for henholdsvis arten af, omkostningerne ved og begyndelses- og afslutningstidspunkterne for det arbejde, der skulle finansieres, og om at oplyse, om dette var blevet igangsat før tidspunktet for Kommissionens modtagelse af ansøgningen (den 27.10.1988). Endvidere anmodede Kommissionen om at få tilsendt et regnskab for 1988 samt kopier af salgskontrakterne vedrørende visse af selskabets anskaffelser.
24 Den 17. april 1990 svarede Massalombarda Colombani, at arbejdet var blevet igangsat den 31. oktober 1988 og var blevet afsluttet inden den 30. juni 1990, idet den vedlagde kopier af kontrakterne. En af disse, som var underskrevet den 22. december 1988, omhandlede salget af en emballagemaskine af mærket Tetra Pak.
25 Ved beslutning af 29. juni 1990 ydede Kommissionen Massalombarda Colombani støtte med et beløb på 2 002 932 326 ITL til en samlet investering på 8 036 600 000 ITL [...]
26 Ved beslutning af 18. november 1991 tildelte den italienske regering Massalombarda Colombani et støttebeløb på 2 008 000 000 ITL oven i EUGFL's finansielle støtte.
27 Den 22. november 1991 gennemførte de italienske myndigheder en endelig kontrol af arbejdet og godkendte dette med henvisning til, at det overordnet set opfyldte de betingelser, der var fastsat i beslutningen om støtte.
28 På grundlag af kontrolundersøgelser, som blev gennemført sideløbende af de italienske myndigheder og Kommissionen i marts 1993 og mellem den 26. og den 30. september 1994, konstaterede sidstnævnte, at visse indkøb og en del af arbejdet var blevet iværksat før tidspunktet for modtagelsen af støtteansøgningen, og at det i modsætning til, hvad der fremgik af kopien af salgskontrakten vedrørende en maskine af mærket Tetra Pak, som var blevet oversendt til Kommissionen den 17. april 1990 som svar på dennes begæring om oplysninger af 23. marts 1990 fremgik af originalen, at den pågældende maskine var blevet installeret i køberens virksomhed i henhold til en lejekontrakt, før tidspunktet for modtagelsen af ansøgningen. Desuden var der på adskillige følgesedler vedrørende maskiner, som var anskaffet i forbindelse med projektet, påført en dato, der lå forud for datoen for modtagelsen af ansøgningen, hvorimod der på andre helt manglede angivelse af en dato.
29 Ved telefax af 3. november 1994 til Kommissionen erklærede de italienske myndigheder, at de under hensyn til de alvorlige uregelmæssigheder, der var konstateret, kunne tilslutte sig iværksættelsen af en procedure for ophævelse af støtten fra EUGFL.
30 Den 22. maj 1995 meddelte Kommissionen Massalombarda Colombani og de italienske myndigheder, at den agtede at indlede en sådan procedure og at tilbagesøge de beløb, der var udbetalt med urette, og anmodede selskabet om at fremsætte dets bemærkninger hertil.
31 Den 3. august og den 22. september 1995 afgav Massalombarda Colombani sine bemærkninger. Selskabet understregede, at selv om det ganske vist havde indkøbt udstyr inden Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen, var der alene tale om prøvekøb. Desuden erkendte det, at projektet omfattede noget af det arbejde, som var gennemført inden indgivelsen af ansøgningen om støtte. Efter et møde med tjenestemænd fra Kommissionens tjenestegrene den 19. januar 1996 har selskabet afleveret en supplerende rapport den 27. februar 1996.
32 Den 3. oktober 1996 vedtog Kommissionen beslutning K(96) 2760 om ophævelse af støtte tildelt selskabet Massalombarda Colombani ved Kommissionens beslutning K(90) 950/356 af 29. juni 1990 vedrørende tildeling af støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, inden for rammerne af projekt 90.41.IT.109.0 i henhold til Rådets forordning nr. 355/77, hvilket projekt benævnes Potenziamento e aggiornamento tecnologio degli impianti di uno stabilimento ortofruttticolo in Massa Lombarda (Ravenna) [...]
33 De væsentligste betragtninger til denne beslutning er gengivet nedenfor:
[...]
Støtten blev tildelt navnlig under hensyn til den tekniske beskrivelse af det planlagte arbejde og tidsrummet for gennemførelse af det arbejde, som var beskrevet i den sagsmappe, som var vedlagt til støtteansøgningen, og som er indeholdt i teksten til beslutningen.
[...]
I forbindelse med en kontrol blev det konstateret, at der var foretaget en række endelige køb, og at en del af arbejdet var gennemført, før Kommissionen havde modtaget ansøgerens støtteansøgning, dvs. før den 27. oktober 1988, hvilket er i strid med den forpligtelse, som den støtteberettigede har påtaget sig i støtteansøgningen i henhold til bestemmelsen på s. 5 i bilag A1 til forordning [...] nr. 2515/85 [...].
Endvidere blev det konstateret, at en købekontrakt vedrørende en emballagemaskine af mærket Tetra Pak var blevet forfalsket for at skjule den omstændighed, at denne maskine var blevet installeret i virksomheden før datoen for modtagelsen af støtteansøgningen.
[...]
Under hensyn til ovennævnte forhold påvirker de konstaterede uregelmæssigheder betingelserne for iværksættelsen af det pågældende projekt [...]«
21 I 1997 overtog Conserve Italia Massalombarda Colombani som led i en fusion.
Retsforhandlinger ved Retten og den appellerede dom
22 Den 23. december 1996 anlagde appellanten annullationssøgsmål ved Retten i Første Instans til prøvelse af den anfægtede beslutning.
23 Der nedlagdes følgende påstande:
Den anfægtede beslutning annulleres.
For så vidt det er nødvendigt, annulleres efter EF-traktatens artikel 184 (nu artikel 241 EF) enhver retsakt, som er iværksat i forbindelse med denne beslutning, herunder navnlig arbejdsdokumentet.
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
24 Kommissionen nedlagde følgende påstande:
Påstanden om annullation af arbejdsdokumentet afvises.
I øvrigt frifindes Kommissionen.
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
25 Til støtte for påstandene ved Retten gjorde sagsøgeren gældende, at der var tilsidesat en række retsregler vedrørende EF-traktatens anvendelse, navnlig artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5 og 12, og artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret. Sagsøgerens anbringender var navnlig, at Kommissionen havde tilsidesat princippet om, at sanktioner skal have hjemmel, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet, samt at Kommissionen havde begået magtfordrejning. Endelig gjordes det gældende, at der forelå en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, da den anfægtede beslutning var utilstrækkeligt begrundet.
Rettens vurdering af anbringendet om tilsidesættelse af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 og af arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5 og 12
26 Hvad angår datoen for projekternes påbegyndelse gjorde sagsøgeren gældende, at datoen for betalingen af købene eller arbejdet, eller i det mindste faktureringsdatoen, måtte lægges til grund. I den foreliggende sag fandt alle betalinger sted efter tidspunktet for Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen, og samtlige fakturaer var påført en dato, som lå senere end foranstaltningens begyndelse. Desuden blev der ikke udarbejdet nogen følgeseddel mere end seks måneder før datoen for foranstaltningens påbegyndelse. Den støttemodtagende virksomhed havde ikke på noget tidspunkt afgivet urigtige erklæringer vedrørende datoen for købene eller arbejdet. Der blev ikke indgået endelige kontrakter vedrørende de transaktioner, der fandt sted før den dato, hvor Kommissionen modtog støtteansøgningen, herunder lejekontrakten vedrørende emballeringsmaskinen Tetra Pak, men alene udarbejdet forudgående rapporter eller kontrakter, som indeholdt forbehold.
27 Sagsøgeren erkendte, at den støttemodtagende virksomhed havde tilsendt Kommissionen en kopi af købekontrakten for en emballeringsmaskine af mærket Tetra Pak, hvorpå der ikke, som i originalen, var gjort påtegning om, at maskinen allerede var installeret i køberens virksomhed i henhold til en lejekontrakt indgået i Modena (Italien) den 30. november 1987. Efter sagsøgerens opfattelse skyldtes denne adfærd imidlertid ikke svigagtig hensigt, men blot en tilsidesættelse af et formkrav, og denne mangel var ikke væsentlig, ligesom den ikke begrundede en ophævelse af støtte. Da kontrakten vedrørende købet af denne maskine desuden blev underskrevet efter datoen for Kommissionens modtagelse af ansøgningen, fandt reglen i arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5, litra b), om udelukkelse af udgifter ikke anvendelse. Efter sagsøgerens opfattelse ville lejekontrakten have været omfattet af undtagelsen i arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 12. Endelig gjorde sagsøgeren gældende, at arbejdsdokumentet var i strid med artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, da den strider mod reglen om, at udgifter, som er påløbet i den periode på seks måneder, der går forud for den dato, på hvilken foranstaltningerne blev påbegyndt, er støtteberettigede.
28 Vedrørende disse anbringender udtalte Retten følgende i den appellerede dom:
» Indkøb og arbejde, som blev foretaget før Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen
[...]
59 Det bestemmes i [...] artikel 19, stk. 2 [i forordning nr. 355/77], at Kommissionen kan træffe beslutning om, at støtten skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde, hvis projektet ikke gennemføres som forudset, eller hvis visse af de fastsatte betingelser ikke opfyldes.
60 Det fremgår ikke af denne bestemmelse, hvilke betingelser der er tale om, men der er udtrykkeligt henvist til de finansielle eller andre betingelser, som er fastsat for hvert projekt. Heraf følger, at alle de betingelser, som er fastsat for hvert projekt, hvad enten de er af teknisk eller af finansiel karakter, eller opstiller en frist, er omfattet af dette udtryk.
61 Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2515/85 bestemmer, at [...] ansøgninger om støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen [...] [skal] indeholde de oplysninger og dokumenter, der er angivet i bilagene. Heraf følger, at den bindende virkning af de anvisninger, der er indeholdt i skemaet til støtteansøgningen, navnlig dem, der vedrører den forpligtelse, som støtteansøgeren skal påtage sig i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen, når denne ses i lyset af punkt 5.3 i de Forklarende bemærkninger til de enkelte rubrikker i bilag A til denne forordning [...] er den samme som den, der relaterer sig til de bestemmelser i forordningen, i hvis bilag modelattesterne og de forklarende bemærkninger er indeholdt (jf. i denne retning Rettens dom af 24.4.1996, forenede sager T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 og T-234/94, Industrias Pesqueras Campos m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 247, præmis 84). Dertil kommer, at selskabet Massalombarda Colombani ved sin underskrift udtrykkeligt har påtaget sig den personlige, højtidelige og utvetydige forpligtelse til ikke at igangsætte arbejdet, før EUGFL, Udviklingssektionen, havde modtaget støtteansøgningen. Da Kommissionen har anerkendt denne forpligtelse, er den blevet indbefattet i den retsakt, hvormed støtten blev tildelt, og udgør en del af dens retlige grundlag. På denne baggrund udgør den frist, som er knyttet til forpligtelsen, og som navnlig bidrager til retssikkerheden og til ligebehandlingen af støtteansøgerne, en betingelse, som er fastsat, således som dette begreb er anvendt i artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77, og den manglende opfyldelse af denne betingelse har som konsekvens, at det finansierede projekt ikke gennemføres som forudsat.
62 Imidlertid indeholder denne forpligtelse, således som den fremstår i ansøgningsskemaet vedrørende støtten, og hvilken modtageren har påtaget sig i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen, ikke en henvisning til en periode på seks måneder forud for modtagelsen af ansøgningen. Der skal således tages stilling til, om ikrafttrædelsen af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 den 1. januar 1989, som anført af sagsøgeren, har ført til en ændring af forpligtelsen, således at den åbner mulighed for, at udgifter, som er påløbet inden for de seks måneder, der går forud for datoen for Kommissionens modtagelse af ansøgningen, godkendes.
63 Det fremgår af artikel 15, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 4253/88, og af ordet kan i dens andet afsnit, at en udgift som hovedregel kun kan godkendes, hvis den er afholdt efter Kommissionens modtagelse af ansøgningen herom. Kommissionen kan kun i undtagelsestilfælde godkende en udgift, hvis den er afholdt inden for seks måneder forud for Kommissionens modtagelse af ansøgningen.
64 Kommissionen har med beslutningen om tildeling imødekommet ansøgningen, som indeholder en personlig forpligtelse til ikke at igangsætte arbejdet før modtagelsen af støtteansøgningen, uden at oplyse, om den agtede at gøre brug af beføjelsen i artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88.
65 Selv om man indtog det standpunkt, at forpligtelsen skal fortolkes i lyset af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, er det kriterium, der skal anvendes med henblik på at fastlægge den dato, hvor arbejdet kunne påbegyndes, det, der er opstillet i denne bestemmelses første afsnit, medmindre Kommissionen meddeler det modsatte.
66 På denne baggrund skal der tages stilling til, hvilken dato der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af, om arbejdet er blevet igangsat, inden Kommissionen modtog støtteansøgningen i henhold til den forpligtelse, som er påtaget i forbindelse med indgivelsen af ansøgningen om den omtvistede støtte. Der skal navnlig tages stilling til, om denne dato, som anført af sagsøgeren, er datoen for betalingen for de første køb eller det første arbejde, som er omfattet af støtten, eller om det eventuelt er datoen for faktureringen af disse.
67 Indgåelsen af kontrakter inden for rammerne af et støttefinansieret investeringsprojekt er, uanset om der til disse kontrakter er knyttet forbehold, af afgørende betydning for disses nærmere gennemførelse. På den baggrund udgør sådanne kontrakter en foranstaltning med henblik på gennemførelse af projektet. Dermed er det kontrakternes indgåelse, der bestemmer datoen for arbejdets påbegyndelse i henhold til den forpligtelse, som modtageren har påtaget sig.
68 Sagsøgeren har imidlertid ikke bestridt, at kontrakterne vedrørende de maskiner, som er omfattet af det støttede projekt, blev indgået før tidspunktet for Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen.
69 På denne baggrund har det modtagende selskab tilsidesat den forpligtelse, som det har påtaget sig i ansøgningsskemaet, til ikke at igangsætte projektet før dette tidspunkt. Dermed er den betingelse, som blev pålagt ved beslutningen om tildeling af støtten, ikke overholdt, og projektet er ikke blevet gennemført som forudsat.
70 Sagsøgerens argumentation om, at den relevante dato er datoen for betalingen eller i det mindste faktureringsdatoen, kan ikke tiltrædes. Således er det tvivlsomt, om støttemodtageren med føje kunne antage, at projektet ikke var blevet påbegyndt før udarbejdelsen eller betalingen af fakturaerne. Selv om det antages, at støttemodtageren ikke har haft svigagtig hensigt, burde selskabet i det mindste have næret tvivl om sin egen fortolkning af forpligtelsen til ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet, før Kommissionen havde modtaget støtteansøgningen. I sådanne tilfælde påhviler det selskabet at holde sig orienteret om omfanget af den påtagne forpligtelse, ikke blot for at undgå at behandle den letfærdigt, men også for at undgå enhver risiko for vildledning af Kommissionen.
71 Ansøgere til og modtagere af støtte er forpligtet til at sikre sig, at de forsyner Kommissionen med pålidelige oplysninger, som ikke fører til vildledning, idet det system med kontrol og bevis, som er fastlagt med henblik på at undersøge, om betingelserne for ydelse af støtte er opfyldt, i modsat fald ikke ville fungere hensigtsmæssigt. Således ville manglen på pålidelige oplysninger føre til, at projekter, som ikke opfyldte de fastsatte betingelser, kunne få tildelt støtte. Dermed udgør den forpligtelse til oplysning og loyalitet, som påhviler ansøgere til og modtagere af støtte, en del af EUGFL's støttesystem og er afgørende for dets funktion.
72 Den omstændighed, at oplysningerne vedrørende tidspunktet for igangsættelsen af arbejdet i den foreliggende sag er blevet skjult eller fremstillet på en måde, som kunne vildlede Kommissionen, udgør en tilsidesættelse af denne forpligtelse og dermed af den lovgivning, som finder anvendelse.
73 På denne baggrund kan det ikke antages, at sagsøgte har tilsidesat artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88.
74 Idet anbringendet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er baseret på den forudsætning, at artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 er blevet tilsidesat, og idet der af de ovenfor anførte grunde ikke kan gives sagsøgeren medhold i, at der foreligger en tilsidesættelse af denne bestemmelse, kan der heller ikke gives medhold i dette anbringende.
Forfalskningen af en kontrakt vedrørende køb af en emballagemaskine
75 Sagsøgeren erkender, at den kopi af købekontrakten vedrørende en emballagemaskine af mærket Tetra Pak, som blev oversendt til Kommissionen som svar på en anmodning om oplysninger, ikke indeholdt den påtegning, som forekom på originalen, om, at den pågældende maskine på det tidspunkt, hvor Kommissionen modtog støtteansøgningen, allerede var installeret i modtagerens virksomhed i henhold til en lejekontrakt [...]
76 Støttemodtageren burde være gået ud fra, at det var afgørende for, at Kommissionen kunne udøve sine beføjelser korrekt, at den modtog fuldstændige oplysninger vedrørende den pågældende kontrakt, så meget desto mere, som den havde anmodet om oplysninger i denne henseende. Følgelig skulle modtageren oversende en kopi, som var i overensstemmelse med den pågældende originale kontrakt [...] Fremsendelsen af en kopi, som ikke var i overensstemmelse med nævnte kontrakt, udgør en åbenbar og alvorlig uregelmæssighed, som, hvis den ikke skyldes forsæt, så dog i det mindske er groft uagtsom.
77 I modsætning til det af sagsøgeren anførte, kunne denne uregelmæssighed få indvirkning på støttebeløbet. Således er målsætningen bag forordning nr. 355/77, således som det fremgår af overskriften, af fjerde betragtning til forordningen og af bestemmelserne i forordningens afsnit II, at forbedre vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter. Forbedringen måles ved at sammenligne den situation, som skal følge af den finansierede foranstaltning, med situationen før projektets igangsættelse. Eftersom gennemførelsen af sidstnævnte ikke måtte påbegyndes, før Kommissionen havde modtaget støtteansøgningen, skal forbedringen måles i forhold til situationen før dette tidspunkt. Imidlertid kan det ikke udelukkes, at det endelige køb af en emballagemaskine, som allerede var installeret i den modtagende virksomhed i henhold til en lejekontrakt, ikke udgør en sådan forbedring. Under alle omstændigheder har sagsøgeren ikke godtgjort, at købet af maskinen ville føre til en forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af de pågældende landbrugsprodukter.
78 Det kan ikke udledes af arbejdsdokumentet, at den pågældende uregelmæssighed ikke har haft nogen indvirkning. For det første, selv om det antages, at punkt B.1, stk. 5, litra b), i arbejdsdokumentet omfatter maskiner af den omhandlede type, finder den under alle omstændigheder kun anvendelse på maskiner, som ikke har været installeret før indgivelsen af støtteansøgningen, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. For det andet fremgår det af punkt B.1, stk. 12, i dette arbejdsdokument, at investeringer, som er finansieret ved leasing, kun kan støttes, hvis det følger af kontrakten, at den støtteberettigede bliver ejer af den finansierede foranstaltning inden for fire år fra datoen for tildelingen af støtten. I det foreliggende tilfælde indeholdt lejekontrakten ikke nogen klausul om overgang af ejendomsretten inden for denne frist.
[...]
80 Det følger af ovenstående, at anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 og af punkt B.1, stk. 5 og 12, i arbejdsdokumentet ikke kan tages til følge.«
Rettens vurdering af anbringendet om tilsidesættelse af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret
29 Principalt gjorde sagsøgeren gældende, at artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, ikke fandt anvendelse, da de konstaterede uregelmæssigheder ikke havde haft indvirkning på betingelserne for foranstaltningernes gennemførelse. Subsidiært gjorde sagsøgeren gældende, at Kommissionen ikke kunne ophæve støtten i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, men højst nedsætte støtten med det beløb, der på grund af uregelmæssigheder var oppebåret med urette.
30 Herom bemærkede Retten i den appellerede dom:
»90 Det fremgår af præmis 69 og 72-76 ovenfor, at støttemodtageren ikke har gennemført projektet som forudset, og at visse af de fastsatte betingelser ikke er opfyldt. Således har Kommissionen efter artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 mulighed for at træffe beslutning om, at en tildelt støtte skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde, hvis projektet ikke gennemføres som forudset, eller hvis visse af de fastsatte betingelser ikke opfyldes. På denne baggrund udgør denne bestemmelse et tilstrækkeligt retsgrundlag for den anfægtede beslutning.
91 De overtrædelser, der er konstateret ovenfor i præmis 69 og 72-76, udgør uregelmæssigheder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88. Heraf følger, at denne bestemmelse også finder anvendelse i den foreliggende sag.
92 Selv om det ikke fremgår af ordlyden af nævnte artikel 24, stk. 2, at Kommissionen kan træffe afgørelse om ophævelse af støtten, har den ikke desto mindre overskriften Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtte. Når der er forskel på ordlyden af en bestemmelse og dens overskrift, skal begge dele fortolkes således, at samtlige de anvendte udtryk får en betydning. Under hensyn dels til denne fortolkningsregel, dels til, at der foreligger en anden bestemmelse, som også finder anvendelse på den pågældende støtte, og hvorefter støtten fra EUGFL under visse betingelser kan ophæves (artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77), skal artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 fortolkes således, at alle de af lovgiver anvendte udtryk, herunder navnlig udtrykket ophævelse, som er indeholdt i overskriften, får en betydning. På denne baggrund skal denne artikel fortolkes således, at Kommissionen kan ophæve en støtte fra EUGFL i tilfælde af uregelmæssigheder, og især i tilfælde af en betydelig ændring, der berører foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.
93 Da det således er fastslået, at Kommissionen har hjemmel til at ophæve en støtte, kan der ikke gives medhold i, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om, at en sanktion skal have hjemmel, og at der foreligger magtfordrejning.«
Rettens vurdering af anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
31 Sagsøgeren gjorde gældende, at de foreholdte uregelmæssigheder ikke kunne begrunde en ophævelse af den pågældende støtte, da de ikke medførte nogen forskel mellem det godkendte projekt og den gennemførte foranstaltning og ikke skyldes svigagtig hensigt eller et ønske om at opnå højere finansiel støtte end beløbet for de gennemførte investeringer. Efter sagsøgerens opfattelse var den anfægtede beslutning derfor uforholdsmæssig og dermed ulovlig.
32 Herom fastslog Retten følgende i den appellerede dom:
»101 Det bemærkes, at proportionalitetsprincippet [...] ifølge fast retspraksis kræver, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke går ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål [...]
102 Domstolen har ligeledes udtalt, at fællesskabsinstitutionerne har et vidt skøn, når der er tale om en vurdering af en kompliceret situation, hvilket er tilfældet på området for den fælles landbrugspolitik (jf. i denne retning dom af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette, Sml. s. 1835, præmis 19). Ved kontrollen med, hvorvidt en sådan beføjelse udøves retmæssigt, skal den nationale ret begrænse sig til at undersøge, om afgørelsen er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, eller om institutionen åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn [...]
103 Endvidere kan forpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for en fællesskabsordnings rette funktion, ifølge Domstolen pålægges en sanktion i form af fortabelse af en rettighed, som er indført i kraft af fællesskabsreglerne, f.eks. retten til støtte (jf. i denne retning Domstolens dom af 12.10.1995, sag C-104/94, Cereol Italia, Sml. I, s. 2983, præmis 24 [...]).
104 Som anført ovenfor i præmis 77, har forordning nr. 355/77 til formål at forbedre vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, idet forbedringen måles ved at sammenligne den situation, som skal følge af den finansierede foranstaltning, med situationen før projektets igangsættelse. Det fremgår endvidere af syvende betragtning til forordning nr. 355/77, at lovgiver har ønsket at indføre en effektiv kontrolprocedure med henblik på at sikre, at modtagerne overholder de betingelser, der er fastsat i forbindelse med tildelingen af støtten fra EUGFL. Endelig fremgår det af præmis 71, at ansøgernes og støttemodtagernes afgivelse af pålidelige oplysninger, som ikke fører til vildledning af Kommissionen, er afgørende for, at det system med kontrol og bevis som er fastlagt bl.a. med henblik på at undersøge opfyldelsen af betingelsen om, at projektet ikke skal være igangsat før Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen fungerer hensigtsmæssigt.
105 Sagsøgeren har i retsmødet erkendt dels, at arbejdet var blevet igangsat før Kommissionens modtagelse af støtteansøgningen for et beløb på 1 780 663 116 ITL, dels at den uregelmæssighed, der vedrørte salgskontrakten med hensyn til emballagemaskinen af mærket Tetra Pak, angik et beløb på 470 000 000 ITL, dvs. i alt 2 250 663 116 ITL. Eftersom støtten fra EUGFL udgjorde 2 002 932 326 ITL, og den samlede investering udgjorde 8 036 600 000 ITL, repræsenterede de omtvistede uregelmæssigheder således 112% af støtten og 28% af investeringen. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke overholdt sin forpligtelse til ikke at igangsætte arbejdet, før Kommissionen havde modtaget støtteansøgningen, at selskabet ikke gav Kommissionen meddelelse herom, og at det som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger fremsendte en kopi, som ikke var i overensstemmelse med den originale salgskontrakt for en maskine, som var omfattet af det støttede projekt, udgør en alvorlig tilsidesættelse af væsentlige forpligtelser.
106 Selv om de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag ganske vist er forskellige fra dem, som Retten skulle tage stilling til i dommen i sagen Industrias Pesqueras Campos m.fl. mod Kommissionen [...] kunne Kommissionen med rimelighed antage, at enhver anden foranstaltning end ophævelsen af støtten ville udgøre en opfordring til svig. Således kunne modtagerne føle sig fristet til at afgive falske oplysninger eller at skjule visse oplysninger for kunstigt at forhøje den investering, som kunne finansieres, med henblik på at opnå en højere finansiel støtte fra Fællesskabet, idet de alene ville løbe den risiko, at støtten blev nedsat med den del af investeringen, som ikke opfyldte en betingelse for tildeling af støtte.
107 Desuden kan sagsøgerens argumentation om, at ophævelsen af støtten er uforholdsmæssig, idet de bebrejdede uregelmæssigheder skal tilskrives Fedital og ikke sagsøgeren selv, ikke tages til følge. I denne forbindelse har sagsøgeren overtaget rettigheder og forpligtelser fra Fedital som følge af de på hinanden følgende køb [...]
[...]
109 På denne baggrund har sagsøgeren ikke godtgjort, at ophævelsen af støtten var uforholdsmæssig under hensyn til de kritiserede overtrædelser og målsætningen bag den pågældende ordning.«
Appellen
33 Under appelsagen har Conserve Italia nedlagt følgende påstande:
» Den appellerede dom ophæves og/eller ændres.
Følgelig annulleres Kommissionens beslutning K(96) 2760 af 3. oktober 1996.
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
34 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
» Frifindelse i det hele.
Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
35 Conserve Italia har fremført fire anbringender til støtte for appellen.
Første anbringende om tilsidesættelse og fejlagtig fortolkning af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 hvad angår arbejdsdokumentet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt tilsidesættelse og fejlagtig fortolkning af arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 12
Parternes argumenter
36 Conserve Italia bestrider den af Retten anlagte bedømmelse, hvorefter Kommissionen var berettiget til at anvende artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 på appellanten med den begrundelse, at visse af betingelserne for at modtage støtte ikke var opfyldt.
37 Navnlig bestrider Conserve Italia vurderingen i den appellerede doms præmis 67 til 69, hvorefter betingelsen om, at et projekt ikke må påbegyndes før indgivelse af støtteansøgningen, ikke er opfyldt, hvis kontrakterne om projektets gennemførelse indgås inden ansøgningens indgivelse. Efter Conserve Italias opfattelse kan det afgørende tidspunkt for påbegyndelsen af et projekt ikke være datoen for bestillingen af en maskine eller underskrivelsen af en kontrakt, men datoen for udgifternes afholdelse. Denne fortolkning har støtte i den omhandlede ordning, og navnlig i artikel 15 i forordning nr. 4253/88, hvorefter udgifter ikke kan betragtes som berettigede til støtte fra strukturfondene, hvis de er påløbet inden den dato, på hvilken Kommissionen modtager den pågældende ansøgning. Det er ifølge Conserve Italia først fra det tidspunkt, da købesummen betales, at den økonomiske forpligtelse for projektets ophavsmand efterkommes og efter Conserve Italias opfattelse følgelig først fra dette tidspunkt, at projektet påbegyndes.
38 Conserve Italia hævder, at det ganske vist følger af punkt 5.3 i den standardformular, som er indeholdt i bilag A til forordning nr. 2515/85, at de projekter, der påbegyndes, før Kommissionen modtager støtteansøgningen, ikke er berettiget til støtte i henhold til forordning nr. 355/77, men det er ikke præciseret, hvornår et projekt skal anses for påbegyndt.
39 På grund af den lange tid, der medgår til behandlingen af sager på fællesskabsniveau, og virksomhedernes behov for at kunne indgå kontrakter og indkøb af maskiner på forhånd, er det efter Conserve Italias opfattelse ikke rimeligt at antage, at datoen for foranstaltningens påbegyndelse falder sammen med datoen for indkøb af redskaber og maskiner.
40 Conserve Italia fremhæver, at tidspunktet for kontrakternes indgåelse selv ikke ifølge arbejdsdokumentet er den afgørende dato for projektets påbegyndelse. Selskabet fremhæver i den forbindelse, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat, da arbejdsdokumentet udgjorde en reference for såvel selskabet selv som for Kommissionen.
41 Hvad angår kontrakten om en emballeringsmaskine af mærket Tetra Pak erkender Conserve Italia, at denne maskine blev installeret inden begyndelsen af perioden for foranstaltningens gennemførelse. Installationen blev dog ikke foretaget i medfør af en købekontrakt, men en lejekontrakt, og en sådan operation er ikke udelukket efter arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5. I modsætning til, hvad der angives i den appellerede doms præmis 77, godtgjorde Conserve Italia, at købet af en sådan maskine ville føre til bedre vilkår for forarbejdning og afsætning af de pågældende landbrugsprodukter. Hvad angår virkningerne for landbrugsproducenterne udgjorde de pågældende investeringer en tilskyndelse. I modsætning til det af Retten i præmis 78 i den appellerede dom anførte, fandt overgangen af ejendomsretten til emballagemaskinen af mærket Tetra Pak sted i løbet af perioden for foranstaltningens gennemførelse og var dermed forskriftsmæssig. Følgelig var transaktionen ikke uforenelig med arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 12.
42 Kommissionen har gjort gældende, at Retten har anvendt artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 korrekt ved i den appellerede doms præmis 67 at antage, at arbejdet var blevet påbegyndt på datoen for kontrakternes indgåelse. Arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 5, er ingenlunde i strid med denne løsning, men bekræfter blot den regel, at foranstaltninger eller arbejder, som påbegyndes inden ansøgningens indgivelse, er helt udelukket fra støtte. Tillige er der kun mulighed for enkelte undtagelser.
43 Kommissionen tilføjer, at en anerkendelse af Conserve Italias opfattelse af, at gennemførelsen af et projekt først gennemføres ved betalingerne, ville indebære, at den støtteansøgende virksomhed blot behøvede at udsætte disse for at unddrage sig forpligtelsen til ikke at påbegynde projektet før støtteansøgningens indgivelse.
44 Ifølge Kommissionen undlod den støttemodtagende virksomhed her i sagen omhyggeligt at meddele oplysningerne om de allerede foretagne indkøb og arbejder såvel i forbindelse med støtteansøgningens indgivelse som i sin besvarelse af begæringen om oplysninger fra Kommissionen. Desuden havde den i forbindelse med en kontrol i september 1994 lejlighed til at konstatere, at montagen, installeringen og arbejderne på stedet for en stor dels vedkommende var blevet foretaget inden støtteansøgningens indgivelse.
45 Vedrørende Conserve Italias argument om, at Rettens fortolkning ikke tager hensyn til nødvendigheden for virksomhederne af at anticipere kontrakternes indgåelse på grund af den lange tid, der medgår til behandlingen af støttesagerne, anfører Kommissionen, at dette argument først og fremmest savner ethvert faktisk, men også ethvert retligt grundlag. Kommissionen påbegynder først sagens behandling efter støtteansøgningens indgivelse, hvorfor en eventuel langvarig behandling ikke kan hindre indgåelse af kontrakter eller iværksættelse af et projekt.
46 Hvad angår hævdelsen af, at Retten har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, anfører Kommissionen, at Conserve Italia ikke efter artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 og arbejdsdokumentet kunne udelukke, at indgåelsen af kontrakterne inden støtteansøgningens indgivelse udgjorde en anticiperet iværksættelse af projektet.
47 Vedrørende kontrakten om emballeringsmaskinen af mærket Tetra Pak gør Kommissionen gældende, at Conserve Italia helt fra begyndelsen har erkendt, at selskabet havde fremsendt et forfalsket dokument, hvor det var skjult, at maskinen allerede var blevet installeret i virksomheden i medfør af en tidligere lejekontrakt. Som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 76, udgjorde fremsendelsen af en kopi, som ikke var i overensstemmelse med købekontrakten, en åbenbar og alvorlig uregelmæssighed.
48 Endelig anfører Kommissionen vedrørende Conserve Italias argument om, at Retten har begået en retlig fejl ved dels at antage, at selskabet ikke i sagen havde godtgjort, at det endelige køb af den allerede i virksomheden installerede emballeringsmaskine af mærket Tetra Pak medførte bedre vilkår for forarbejdningen og salget af de pågældende landbrugsprodukter, dels at fastslå, at den pågældende uregelmæssighed kunne have forhøjet det støttebeløb, som kunne tildeles at Domstolen ikke under en appelsag har kompetence til at fastslå de faktiske omstændigheder, hvorfor den ikke har kompetence til at gennemgå de beviser, som Retten har lagt til grund for de faktiske omstændigheder. I den foreliggende sag har Conserve Italia ifølge Kommissionen ikke fremført det mindste argument til godtgørelse af, at Retten begik en retlig fejl i sin vurdering, hvorfor dette anbringende må afvises.
Domstolens bemærkninger
49 Indledningsvis skal det fastslås som ubestridt under appelsagen, at støtteansøgerens forpligtelse til ikke at påbegynde et projekt, før Kommissionen har modtaget hans støtteansøgning, udgør en af betingelserne efter artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77. Derimod bestrider Conserve Italia Rettens vurdering, hvorefter selskabets indgåelse af kontrakter var en påbegyndelse af et projekts iværksættelse.
50 Det skal først undersøges, om denne vurdering er velbegrundet, på grundlag af de bestemmelser, der gælder for Conserve Italias støtteansøgning.
51 Det fremgår af Rettens konstateringer, at denne støtteansøgning blev modtaget af Kommissionen den 27. oktober 1988, dvs. inden ophævelsen af forordning nr. 355/77, der skete med virkning fra den 1. januar 1990. Som fastsat i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 4256/88 indebar ophævelsen, at forordning nr. 866/90 trådte i kraft.
52 Ifølge artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 4256/88 fandt artikel 6-15 og 17-23 i forordning nr. 355/77 fortsat anvendelse på projekter, som var indgivet inden ophævelsen af sidstnævnte forordning.
53 Hverken de nævnte artikler i forordning nr. 355/77 eller forordning nr. 2515/85, der blev vedtaget på grundlag af artikel 13, stk. 5, i forordning nr. 355/77, og som vedrører de oplysninger, støtteansøgninger skal indeholde, indeholder imidlertid nogle angivelser vedrørende de omstændigheder, som kan antages at udgøre påbegyndelsen af et projekt.
54 Det skal påpeges, at arbejdsdokumentet bygger på den forudsætning, at udførelsen af et projekt begynder på tidspunktet for indgåelsen af den kontrakt, hvorved ydelserne bestilles, og ikke på tidspunktet for leveringen eller den efterfølgende betaling af disse ydelser.
55 Det fremgår af disse betragtninger, at Rettens vurdering, hvorefter indgåelsen af en kontrakt udgør projektets begyndelsestidspunkt, ikke modsiges af nogen af de bestemmelser, der gælder for støtte. Denne vurdering bygger tværtimod på samme opfattelse som den, der fremgår af arbejdsdokumentets ordlyd.
56 For det andet bemærkes, at vurderingen er i overensstemmelse med fællesskabsordningens formål, som er at sikre en effektiv anvendelse af Fællesskabets finansielle midler. Hvis tidspunktet for påbegyndelsen af et projekt var datoen for betalingen og ikke datoen for kontraktens indgåelse, ville støtteansøgerne ved et kunstgreb let kunne udsætte denne dato i forhold til datoen for projektets faktiske påbegyndelse. Der ville i så fald ikke længere være nogen direkte forbindelse mellem investeringsbeslutningen og EUGFL's støtte. Hvis Kommissionen modtog støtteansøgningen efter projektets påbegyndelse, ville den have begrænsede eller ingen muligheder for at foretage en vurdering af projektets interesse i forhold til den tidligere situation og dens mulighed for i givet fald at påvirke projektet.
57 Vedrørende påstanden om indgreb i princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er det tilstrækkeligt at fremhæve dels, at det fremgår af arbejdsdokumentet, at afgivelsen af en bestilling og dermed indgåelsen af en kontrakt udgør begyndelsestidspunktet for et projekt, dels at det støttemodtagende selskab ikke var ubekendt hermed, da det havde tilsendt Kommissionen en forfalsket kontrakt for at skjule, at der allerede var installeret en emballeringsmaskine af mærket Tetra Pak i virksomheden i medfør af en tidligere lejeaftale.
58 Hvad angår Conserve Italias klagepunkt om, at Retten begik en retlig fejl ved at antage, og at selskabet ikke i den foreliggende sag havde godtgjort, at det endelige køb af den allerede i virksomheden installerede emballeringsmaskine af mærket Tetra Pak medførte bedre vilkår for forarbejdningen og salget af de pågældende landbrugsprodukter, og ved at fastslå, at den pågældende uregelmæssighed kunne have forhøjet det støttebeløb, som kunne tildeles, bemærkes, at Conserve Italia med dette klagepunkt reelt under appellen ved Domstolen anfægter Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder.
59 Ifølge artikel 225, stk. 1, EF og artikel 51 i EF-statutten for Domstolen kan en appel kun støttes på anbringender, hvorefter der er sket en tilsidesættelse af retsreglerne. Domstolen har ikke kompetence til at fastslå de faktiske omstændigheder. Domstolen er principielt heller ikke kompetent til at undersøge de beviser, som Retten har lagt til grund til støtte for de faktiske omstændigheder. Det tilkommer alene Retten at bedømme den værdi, der skal tillægges de bevismidler, som er fremlagt for den. Denne bedømmelse udgør ikke, med forbehold af en fejlagtig gengivelse af disse forhold, et retligt spørgsmål, der som sådan er underlagt Domstolens prøvelse (jf. bl.a. kendelse af 10.7.2001, sag C-497/99 P, Irish Sugar mod Kommissionen, Sml. I, s. 1553, præmis 39 og 59). Da det endvidere ikke er gjort gældende i sagen, at Retten har gengivet bevismidlerne fejlagtigt, må Conserve Italias klagepunkt på dette punkt afvises fra realitetsbehandling.
60 På samme måde har Conserve Italia med sin kritik af Rettens vurdering af, at kontrakten om emballeringsmaskinen af mærket Tetra Pak ikke opfyldte betingelserne i arbejdsdokumentets punkt B.1, stk. 12, anfægtet Rettens suveræne bedømmelse af de faktiske omstændigheder. Også Conserve Italias klagepunkt herom må derfor afvises fra påkendelse.
61 Følgelig må det første anbringende i det hele forkastes.
Andet anbringende om tilsidesættelse og fejlagtig fortolkning af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 4253/88
Parternes argumenter
62 Ifølge Conserve Italia fandt Retten urigtigt, at artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 ikke finder anvendelse i sagen, idet alle de pågældende udgifter blev afholdt inden seks måneder inden datoen for projektets påbegyndelse. Efter Conserve Italias opfattelse har Kommissionen ikke ifølge denne bestemmelse en skønsmæssig beføjelse til at afgøre, hvilke af de udgifter, der blev afholdt inden denne dato, kan anses for støtteberettigede. Formålet med denne bestemmelse er at lempe princippet i forordningens artikel 15, stk. 2, første afsnit, ved at anerkende de udgifter, som afholdes inden seksmånedersperioden forud for denne dato for at gøre det muligt for virksomhederne at handle hurtigere og lettere tilpasse deres anlæg.
63 Over for dette anbringende gør Kommissionen gældende, at Retten har begrænset sig til at fastslå, at de udgifter, som afholdes inden for en seksmånedersperiode forud for ansøgningens modtagelse, ikke er støtteberettigede, medmindre det modsatte angives af Kommissionen. Retten fandt det ikke nødvendigt at undersøge, om artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 fandt anvendelse i sagen, da det under alle omstændigheder var udelukket, at anvendelsen heraf indebar en anden vurdering af den forpligtelse, som den støttemodtagende virksomhed havde indgået og dermed kunne føre til en anden konklusion med hensyn til, om den konstaterede uregelmæssighed var begået.
64 Kommissionen fastholder, at Conserve Italias opfattelse strider mod såvel ordlyden af som formålet med artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88. Bestemmelsen har ikke til formål at anerkende de udgifter, der afholdes inden for en seksmånedersperiode forud for ansøgningens modtagelse »for at gøre det muligt for virksomhederne at handle hurtigere og lettere tilpasse deres anlæg«, men tildeler Kommissionen adgang til at gøre undtagelser for at give medlemsstaterne mulighed for at tilpasse sig den nye ordning, der blev indført som følge af reformen af strukturfondene.
65 Uden at gå ind på spørgsmålet, om undtagelsesbestemmelsen i artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 finder anvendelse i sagen, anfører Kommissionen, at den støttemodtagende virksomhed ved støtteansøgningens indgivelse havde indgået en udtrykkelig og højtidelig forpligtelse til ikke at påbegynde projektet, før EUGFL modtog ansøgningen, og at den allerede havde tilsidesat denne forpligtelse, før bestemmelsen trådte i kraft.
66 Heraf konkluderer Kommissionen, at Retten hverken har tilsidesat eller anlagt en fejlagtig fortolkning af artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88, men med føje antaget, at selv om bestemmelsen skulle finde anvendelse i sagen, måtte de indkøb og arbejder, som blev foretaget inden for seksmånedersperioden forud for datoen for støtteansøgningens indgivelse anses for uberettigede i mangel af en modsat angivelse herom fra Kommissionen.
Domstolens bemærkninger
67 Retten antog i den appellerede doms præmis 63, at udtrykket »kan« i artikel 15, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 4253/88 må forstås således, at Kommissionen i undtagelsestilfælde kan godkende en udgift, selv om den er afholdt inden støtteansøgningens modtagelse.
68 Rettens vurdering på dette punkt er ikke behæftet med en retlig fejl. Det fremgår nemlig klart af bestemmelsen, at den tillægger Kommissionen en skønsbeføjelse. Desuden udgør artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 en undtagelse fra hovedreglen i forordningens artikel 15, stk. 2, første afsnit, hvorefter udgifter ikke kan betragtes som støtteberettigede, hvis de er påløbet inden den dato, på hvilken Kommissionen modtager den pågældende ansøgning. Den indskrænkende fortolkning, der bør anlægges af en sådan undtagelsesbestemmelse, er til hinder for, at udtrykket »kan« i artikel 15, stk. 2, andet afsnit, forstås videre end, at der tillægges Kommissionen en beføjelse på dette punkt.
69 Retten har derfor med føje forkastet Conserve Italias argument om, at Kommissionen ifølge artikel 15, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 4253/88 er forpligtet til at betragte alle de udgifter som støtteberettigede, der er afholdt inden for seksmånedersperioden forud for støtteansøgningen.
70 Det andet anbringende må således forkastes som ubegrundet.
Tredje anbringende om tilsidesættelse og fejlagtig fortolkning af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret
Parternes argumenter
71 Conserve Italia hævder for det første, at den foranstaltning, som er foreskrevet i den gældende ordning, var en nedsættelse, ikke ophævelse af støtten i overensstemmelse med ordlyden af den bestemmelse, der angives som hjemmel til den anfægtede beslutning, nemlig artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret. Retten har ifølge Conserve Italia ved et kunstgreb udvidet rækkevidden af denne bestemmelse. Til støtte for tillige at anvende foranstaltningen om ophævelse af støtte ud over de foranstaltninger om nedsættelse og suspension, som er fastsat i denne bestemmelse, gjorde Retten brug af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77, som indeholder hjemmel til en ophævelse, og anlagde en fortolkning på basis af den effektive virkning af udtrykket »ophævelse« i overskriften til artikel 24 i forordning nr. 4253/88, som ændret.
72 Conserve Italia bestrider berettigelsen af henvisningen til artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77, da denne bestemmelse ikke længere fandt anvendelse på datoen for den anfægtede beslutning.
73 Hvad angår den fortolkning, som støttes på den effektive virkning af udtrykket »ophævelse« i overskriften til artikel 24 i forordning nr. 4253/88, som ændret, henviser Conserve Italia til de kodificerede fortolkningsregler i artikel 31 og 32 i Wienerkonventionen fra 1969 om traktatretten og anfører, at Retten i strid med disse regler har fejlopfattet bestemmelsen i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, selv om denne bestemmelse er klar og ikke vedrører ophævelse af støtte. Conserve Italia gør gældende, at henvisningen til foranstaltninger om ophævelse i overskriften til artikel 24 i forordning nr. 4253/88, som ændret, beror på forordningens artikel 24, stk. 3, om tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb.
74 For det andet anfører Conserve Italia, at Retten undlod at udtale sig om, hvornår Kommissionen skal nedsætte, og hvornår den skal ophæve støtte. Efter Conserve Italias opfattelse kan det ikke, som Kommissionen har hævdet og Retten i det væsentlige fastslået, antages, at enhver uregelmæssighed medfører ophævelse. Dette er ifølge Conserve Italia uforeneligt med princippet om graduering af foranstaltninger, som ikke blot hører til fællesskabsrettens generelle principper, men også følger af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret.
75 Efter Kommissionens opfattelse antog Retten med føje, at artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, giver Kommissionen beføjelse til at ophæve støtte og dermed udgør en tilstrækkelig hjemmel til den anfægtede beslutning. Når der er forskel mellem ordlyden af en beslutning og overskriften hertil, må disse for det første fortolkes således, at alle de anvendte udtryk har effektiv virkning. For det andet er der ifølge en anden bestemmelse, nemlig artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 som også finder anvendelse på den omhandlede støtte mulighed for under visse betingelser at ophæve en EUGFL-støtte. Artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, må herefter fortolkes således, at den giver Kommissionen mulighed for at ophæve EUGFL-støtte i tilfælde af uregelmæssigheder.
76 Kommissionen tilføjer, at der må antages at være hjemmel i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, til en foranstaltning om ophævelse, selv om der anlægges den rent bogstavsmæssige fortolkning, som Conserve Italia har gjort, da fællesskabslovgiver ikke har fastsat nogen kvantitativ grænse for beføjelsen til at nedsætte støtte, og da en »nedsættelse« kan tænkes at omfatte hele beløbet.
77 Efter Kommissionens opfattelse er henvisningen til Wienerkonventionen af 1969 om traktatretten irrelevant. Ganske vist er de heri indeholdte fortolkningsregler vigtige for fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne i den afledte ret, men Retten har ikke ved et kunstgreb udvidet rækkevidden af artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret. Ifølge Kommissionen forvansker Rettens fortolkning ikke bestemmelsens ordlyd og formål. En foranstaltning i form af en ophævelse er i fuld overensstemmelse med det krav, som ligger til grund for bestemmelsen, nemlig at sikre en korrekt, effektiv og ikke-diskriminerende forvaltning af strukturfondenes finansielle midler.
78 Efter Kommissionens opfattelse er der endvidere ikke noget grundlag, hverken logisk eller juridisk, for Conserve Italias argument om, at en foranstaltning i form af en ophævelse ikke har hjemmel i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, men i forordningens artikel 24, stk. 3. Ifølge Kommissionen er dens beføjelse til at kræve et uretmæssigt udbetalte beløb tilbagebetalt i medfør af artikel 24, stk. 3, en direkte følge af dens adgang til at nedsætte eller ophæve et støttebeløb.
79 Ifølge Kommissionen er det desuden en uacceptabel opfattelse at hævde, at en støtte alene kan ophæves, når uregelmæssighederne vedrører alle de udgifter, som er angivet i projektet, helt uden hensyn til betydningen og grovheden af de pågældende tilsidesættelser af ordningen. Herved ville uhæderlige virksomheder nemlig for det første blive tilskyndet til at begå uregelmæssigheder, da de i så fald alene ville løbe en risiko for, at støtten blev nedsat til de beløb, i forbindelse med hvilke der er begået uregelmæssigheder. For det andet ville der i de fleste tilfælde være en risiko for, at de fondsmidler, som afholdes uretmæssigt, ikke fuldt ud kan kræves tilbage.
80 Kommissionen hævder tillige, at Retten ikke var forpligtet til at udtale sig om kriterierne for graduering af de foranstaltninger om nedsættelse og ophævelse, som var omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret. Retten var udelukkende forpligtet til at efterprøve, om det efter sagens omstændigheder og de annullationsgrunde, som appellanten gjorde gældende, var lovligt at iværksætte en foranstaltning om ophævelse. Desuden har fællesskabslovgiver, ved ikke at fastsætte nogen gradueringskriterier i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, ønsket at overlade det til Kommissionen at afgøre inden for rammerne af dens skønsbeføjelse, om omstændighederne i en konkret sag som helhed kan begrunde en nedsættelse eller en ophævelse af støtten.
Domstolens bemærkninger
81 Som Retten fremhævede i den appellerede doms præmis 92, indeholder artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, ingen udtrykkelig bestemmelse om ophævelse af støtten, selv om overskriften til nævnte bestemmelse vedrører »Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtte«.
82 I øvrigt bortfaldt virkningerne af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 som udtrykkeligt gav Kommissionen mulighed for at ophæve en støtte i august 1993, dvs. ca. tre år før den anfægtede beslutning. Overgangsordningen i henhold til artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 4256/88, hvorefter nævnte artikel 19, stk. 2, fortsat fandt anvendelse på projekter, som var indgivet før den 1. januar 1990, og dermed også gjaldt for det omtvistede projekt, ophørte nemlig den 3. august 1993 ved ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2085/93 af 20. juli 1993 om ændring af forordning nr. 4256/88 (EFT L 193, s. 44). Anvendeligheden af artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 blev altså ikke forlænget med forordning nr. 2085/93, hvorfor denne bestemmelse ikke fandt anvendelse den 3. oktober 1996 på datoen for vedtagelse af den anfægtede beslutning.
83 Retten har derfor fejlagtigt antaget i den appellerede doms præmis 90, at artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 355/77 udgjorde et tilstrækkeligt retsgrundlag for den anfægtede beslutning.
84 Som Retten imidlertid endvidere fremhævede i den appellerede doms præmis 91, udgjorde de overtrædelser, der blev konstateret i forbindelse med projektets gennemførelse, uregelmæssigheder i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, hvorfor denne bestemmelse fandt anvendelse i den foreliggende sag.
85 Det må derfor efterprøves, om Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 92, hvorefter artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, giver Kommissionen hjemmel til at ophæve støtten, er behæftet med en retlig fejl.
86 Det bestemmes i artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 4253/88, som ændret, at Kommissionen skal foretage en undersøgelse af, om gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning »hverken synes at berettige, at der ydes en del eller hele den bevilgede finansielle støtte«. Denne bestemmelse, som vedrører den indledende fase af Kommissionens undersøgelse, indeholder således udtrykkelig mulighed for at ophæve støtten.
87 Artikel 24, stk. 3, i forordning nr. 4253/88, som ændret, vedrører opkrævning af uretmæssigt udbetalte beløb hos støttemodtageren og bestemmer, at der påløber morarenter af ikke-tilbagebetalte beløb. Denne bestemmelse indeholder ikke, som hævdet af Conserve Italia, hjemmel til en beslutning om ophævelse af støtten.
88 Det må derfor fastslås, at det er artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, der udgør hjemmelen for ethvert tilbagebetalingskrav fra Kommissionen. Denne bestemmelse vil imidlertid delvis blive berøvet sin effektive virkning, hvis ikke Kommissionen kan ophæve støtten helt, idet jo den forudgående undersøgelse, der foretages på grundlag af forordningens artikel 24, stk. 1, viser, at støtten i det hele er uberettiget.
89 Hvis Kommissionens mulighed for at nedsætte støtten begrænses forholdsmæssigt til det beløb, som de konstaterede uregelmæssigheder vedrører, vil det endvidere fremme misbrug fra støtteansøgernes side, da de i så fald kun risikerer at miste de uretmæssigt modtagne beløb.
90 Under alle omstændigheder fremgår det af Domstolens praksis, at administrationen med tilbagevirkende gyldighed kan tilbagekalde en begunstigende forvaltningsakt, som er ulovlig, forudsat såvel retssikkerhedsprincippet som princippet om beskyttelse af den berettigede forventning overholdes (dom af 12.7.1957, forenede sager 7/56 og 3/57-7/57, Algera m.fl. mod Den fælles Forsamling for EKSF, Sml. 1954-1964, s. 45, org.ref.: Rec. s. 81, på s. 116, af 3.3.1982, sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. s. 749, præmis 10 til 12, af 26.2.1987, sag 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mod Kommissionen, Sml. s. 1005, præmis 12-17, og af 17.4.1997, sag C-90/95 P, De Compte mod Parlamentet, Sml. I, s. 1999, præmis 35). Når der består en adgang hertil, selv om forvaltningsaktens adressat ikke har bidraget til dennes ulovlighed, må der så meget mere bestå en adgang dertil, når forvaltningsaktens ulovlighed skyldes adressatens egne handlinger.
91 Herefter må anbringendet om, at Retten har tilsidesat artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, som ændret, forkastes som ubegrundet.
Fjerde anbringende om tilsidesættelse og fejlagtig fortolkning af proportionalitetsprincippet, fejlagtig vurdering af Kommissionens skønsbeføjelser og tilsidesættelse af præjudikatsmaksimen
Parternes argumenter
92 Conserve Italia har gjort gældende, at der i den appellerede dom, navnlig præmis 106, er foretaget en fejlagtig anvendelse af proportionalitetsprincippet, en fejlagtig vurdering af Kommissionens skønsbeføjelser og en tilsidesættelse af præjudikatsmaksimen.
93 Vedrørende proportionalitetsprincippet anfører Conserve Italia først, at Retten ganske vist erkendte i den appellerede doms præmis 106, at de uregelmæssigheder, som Kommissionen fastslog i den foreliggende sag, var mindre alvorlige end dem, der blev fastslået i sagen Industrias Pesqueras Campos m.fl. mod Kommissionen, men at Retten i den foreliggende sag godkendte, at Kommissionen også ophævede støtten fuldt ud her i sagen.
94 Endvidere anfører Conserve Italia, at den foreliggende sag ikke, som anført af Retten i den appellerede doms præmis 102, indebar, at Kommissionen skulle foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation. Problemet vedrørte alene en korrekt administration af generelle bestemmelser til anvendelse af politiske beslutninger, der tidligere var truffet. Kommissionen har ikke så vide skønsbeføjelser som i de tilfælde, hvor den skal foretage et reelt valg gennem vedtagelse af økonomiskpolitiske beslutninger inden for landbrugssektoren. Retten antog derfor fejlagtigt, at Kommissionen rådede over en vid skønsbeføjelse, hvor det alene kan efterprøves, om der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn, og om der er begået magtfordrejning.
95 Hvad endelig angår tilsidesættelsen af præjudikatsmaksimen bestrider Conserve Italia Rettens henvisning i den appellerede doms præmis 103 til dommen i sagen Cereol Italia, hvorefter forpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for en fællesskabsordnings rette funktion, kan sanktioneres ved fortabelse af en rettighed, som er indført ved fællesskabsregler, såsom retten til støtte. Conserve Italia hævder, at drøftelsen i Cereol Italia-dommen vedrørte anvendelsen af en forordning, der udtrykkeligt gav Kommissionen mulighed for at pålægge sanktioner for at sikre overholdelsen af legalitetsprincippet. Det er derimod ubestridt, at forordning nr. 4253/88, som ændret, ikke tillagde Kommissionen nogen form for beføjelser til at pålægge sanktioner.
96 Kommissionen har for det første gjort gældende, at Retten tog behørigt hensyn til den faktiske grovhed af de uregelmæssigheder, som den støttemodtagende virksomhed begik, idet den har betegnet dem som grove tilsidesættelser af vigtige forpligtelser. Disse uregelmæssigheder medførte en kunstig og betydelig forhøjelse af de investeringsbeløb, der kunne finansieres.
97 Endvidere anfører Kommissionen, at Retten ikke antog, at de her i sagen begåede overtrædelser var mindre grove end i dommen i sagen Industrias Pesqueras Campos. Den fastslog blot, at der var forskel på omstændighederne i de to sager.
98 Endelig anfører Kommissionen, at den foretog en række komplicerede økonomiske vurderinger inden for den fælles landbrugspolitik, da den undersøgte, om det omhandlede projekt var i overensstemmelse med formålene om bedre vilkår for forarbejdning og markedsføring af landbrugsprodukter, såvel på det tidspunkt, da den besluttede at finansiere projektet, som på det tidspunkt, da den skulle vælge den foranstaltning, som var bedst egnet til at imødegå de uregelmæssigheder, som den støttemodtagende virksomhed havde begået. Kommissionens beslutning om at ophæve støtten kan ikke anses for en simpel foranstaltning i den løbende administration eller en simpel fuldbyrdelsesforanstaltning.
99 Omfanget og karakteren af de uregelmæssigheder, som kan tænkes at være til skade for de i den foregående præmis nævnte formål, kan ifølge Kommissionen være af en sådan art, at det er uomgængeligt nødvendigt at tillægge den en vid skønsbeføjelse. Kommissionen erkender, at det er nødvendigt at sikre overholdelsen af proportionalitetsprincippet, men finder det afgørende, at en ophævelse af støtten efter sagens omstændigheder var den eneste foranstaltning, som kunne sikre virkeliggørelsen af det fastsatte formål.
Domstolens bemærkninger
100 Hvad for det første angår den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet bemærkes, at det er uomgængeligt nødvendigt for at sikre den effektive funktion af en ordning til kontrol med, at fællesskabsmidler anvendes hensigtsmæssigt, at støtteansøgerne afgiver pålidelige oplysninger over for Kommissionen, som ikke vildleder denne.
101 Den afskrækkende virkning, der er nødvendig for at sikre en hensigtsmæssig forvaltning af EUGFL's midler, kan kun opnås, såfremt der er mulighed for at sanktionere en uregelmæssighed ved en fuldstændig ophævelse af støtten og ikke blot en nedsættelse med det beløb, som uregelmæssigheden vedrører.
102 Som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 105, udgjorde det en alvorlig tilsidesættelse af væsentlige forpligtelser, at den støttemodtagende virksomhed tilsidesatte sin forpligtelse til ikke at igangsætte projektet, før Kommissionen havde modtaget støtteansøgningen, og at den fremsendte en kopi til Kommissionen, der ikke var i overensstemmelse med den originale salgskontrakt for en maskine, som var omfattet af det støttede projekt. Retten fremhævede endvidere, at de konstaterede uregelmæssigheder repræsenterede 112% af støtten og 28% af investeringen. Det fremgår således ikke, at den appellerede dom beror på en fejlagtig anvendelse af proportionalitetsprincippet.
103 Endelig kan Conserve Italias indsigelse over for Rettens henvisning til Cereol Italia-dommen ikke tages til følge. Denne dom vedrørte nemlig ligesom den foreliggende sag en vurdering efter proportionalitetsprincippet af en kommissionsbeslutning om ophævelse af en finansiel støtte.
104 Det fjerde anbringende må derfor forkastes som ubegrundet.
105 På grundlag af de foranstående betragtninger må Conserve Italias appel i det hele forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
106 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der i medfør af artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Conserve Italia pålægges at betale sagens omkostninger, og da selskabet har tabt sagen, pålægges det selskabet at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Appellen forkastes.
2) Conserve Italia Soc. Coop. arl betaler sagens omkostninger.