ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 25 февруари 2021 година(1)
Дело C‑821/19
Европейска комисия
срещу
Унгария
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила — Директива 2013/32/ЕС — Член 33, параграф 2 — Основания за недопустимост на молбите за международна закрила — Изчерпателност — Допълнително основание за недопустимост съгласно националното право — Член 8, параграф 2 — Достъп до граничните контролно-пропускателни пунктове на организациите и лицата, които предоставят съвети и консултации на кандидатите за международна закрила — Член 12, параграф 1, буква в) — Възможност за кандидатите за международна закрила да общуват с организациите и лицата, които предоставят съвети и консултации — Член 22, параграф 1 — Възможност за кандидатите за международна закрила да се консултират за своя собствена сметка с правен или друг съветник — Директива 2013/33/ЕС — Член 10, параграф 4 — Възможност за правните и другите съветници да общуват с кандидатите за международна закрила — Инкриминиране съгласно националното право на дейността за организирано оказване на помощ на кандидатите за международна закрила — Забрана за влизане в граничната транзитна зона на организациите и лицата, които предоставят съвети и консултации на кандидатите за международна закрила“
I.      Въведение
1.        С иска си Европейската комисия моли Съда да установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си съгласно правото на Съюза поради следните съображения:
–        като е въвела допълнително основание за недопустимост на молбите за международна закрила наред с изброените в изчерпателния списък по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32/ЕС(2),
–        като е инкриминирала организационната дейност, извършвана с цел да се създаде възможност за започването на процедура за предоставяне на убежище от лица, които не отговарят на установените в националното право критерии за предоставяне на международна закрила, и е взела мерки, водещи до ограничения по отношение на лицата, срещу които е образувано наказателно преследване или на които е наложено наказание за такова престъпление, в нарушение на член 8, параграф 2, на член 12, параграф 1, буква в) и на член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и на член 10, параграф 4 от Директива 2013/33/ЕС(3).
2.        Според мен първото твърдение за нарушение не създава особени затруднения и спорът по него може да се разреши в светлината на неотдавнашните решения на Съда от 19 март 2020 г., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa)(4) и от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(5).
3.        С второто твърдение за нарушение се поставя неразглежданият досега въпрос дали държава членка може да инкриминира извършването на организационна дейност, която има за цел започването на процедура за предоставяне на убежище от лица, които не отговарят на установените в националното право критерии за предоставяне на международна закрила.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Разпоредби относно основанията за недопустимост на молбите за международна закрила
4.        Член 33 от Директива 2013/32, озаглавен „Недопустими молби“, предвижда в параграф 2:
„Държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима единствено ако:
a)      друга държава членка е предоставила международна закрила;
б)      страна, която не е държава членка, се счита за първа страна на убежище за кандидата по силата на член 35;
в)      страна, която не е държава членка, се счита като сигурна трета страна за кандидата съгласно член 38;
г)      молбата е последваща молба, когато не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила(6)]; или;
д)      лице на издръжка на кандидата е подало молба, след като в съответствие с член 7, параграф 2 се е съгласило, че неговият случай е част от молбата, която е подадена от негово име, и когато не са налице обстоятелства в положението на лицето на издръжка, които да оправдават отделна молба“.
2.      Разпоредби относно оказването на помощ на кандидатите за международна закрила
а)      Директива 2013/32
5.        Член 8 от Директива 2013/32, озаглавен „Информация и съвети в местата за задържане и на граничните контролно-пропускателни пунктове“, предвижда в параграф 2:
„Държавите членки гарантират, че организациите и лицата, които предоставят съвети и консултации на кандидати, имат ефективен достъп до кандидатите, които се намират на граничните контролно-пропускателни пунктове на външните граници, включително транзитните зони. Държавите членки могат да предвидят правила, които уреждат присъствието на такива организации и лица в тези контролно-пропускателни пунктове и по-специално съгласно които достъпът се урежда от споразумение с компетентните органи на държавата членка. Ограничения върху този достъп могат да бъдат налагани единствено когато по силата на националното право те са обективно необходими за сигурността, обществения ред или административното управление на съответните контролно-пропускателни пунктове, при условие че достъпът не е сериозно ограничен или невъзможен поради това“.
6.        Член 12 от тази директива, озаглавен „Гаранции за кандидатите“, предвижда в параграф 1:
„По отношение на процедурите по глава III държавите членки гарантират, че всички кандидати се ползват от следните гаранции:
[…]
в)      не може да им бъде отказвана възможността да се свържат с [Върховния комисариат на ООН за бежанците] или с други организации, които предоставят юридически съвети или други консултации за кандидати в съответствие със законодателството на засегнатата държава членка;
[…]“.
7.        Член 22 от посочената директива, озаглавен „Право на правна помощ и представителство на всеки етап от процедурата“, гласи:
„1.      На кандидатите се дава възможност да се консултират, за своя собствена сметка и по ефективен начин, с правен или друг съветник, който е признат или оправомощен за такъв по националното право, по въпроси, които са свързани с молба за международна закрила, на всеки етап от процедурата, включително след отрицателно решение.
2.      Държавите членки могат да разрешат предоставянето на правна помощ и/или представителство от страна на неправителствени организации за кандидати в рамките на процедурите по глава III и глава V в съответствие с националното право“.
б)      Директива 2013/33
8.        Член 10 от Директива 2013/33, озаглавен „Условия на задържане“, предвижда в параграф 4:
„Държавите членки гарантират, че членовете на семействата, правните съветници и лицата, които представляват съответните неправителствени организации, признати от съответната държава членка, имат възможност да общуват с кандидатите и да ги посещават при зачитане на правото на неприкосновеност на личния живот. Ограничения на достъпа до центровете за задържане могат да се налагат само когато по силата на националното право те са обективно необходими за сигурността, обществения ред или административното управление на центъра за задържане, при условие че достъпът не е значително ограничен или направен невъзможен“.
Б.      Унгарското право
1.      Разпоредби относно основанията за недопустимост на молбите за международна закрила
9.        Член 51, параграф 2, буква f) от Menedékjogról szóló 2007 évi LXXX. törvény (Закон № LXXX от 2007 г. за правото на убежище, наричан по-нататък „Законът за правото на убежище“(7)), въведен с член 7, параграф 1 от Egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (Закон № VI от 2018 г. за изменение на определени закони относно мерки за борба с незаконната имиграция, наричан по-нататък „Закон № VI от 2018 г.“(8)), предвижда ново основание за недопустимост на молбите за международна закрила, дефинирано по следния начин:
„Молбата е недопустима ако кандидатът е пристигнал в Унгария през страна, където не е изложен на преследване по смисъла на член 6, параграф 1 [от Закона за правото на убежище] или на опасност от тежко посегателство по смисъла на член 12, параграф 1 [от този закон] или в която е гарантирана достатъчна степен на закрила“.
2.      Разпоредби относно помощта, оказвана на кандидатите за международна закрила
а)      Наказателен кодекс
10.      Член 353/A от Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény(Закон № C от 2012 г. за приемане на Наказателния кодекс, наричан по-нататък „Наказателният кодекс“(9)), озаглавен „Улесняване на незаконната имиграция“, въведен с член 11, параграф 1 от Закон № VI от 2018 г., предвижда:
„1.      Който извършва организационна дейност с цел
a)      да създаде възможност за започване на процедура за предоставяне на убежище в Унгария от лице, което не е преследвано в държавата си на произход, в държавата на обичайно пребиваване или във всяка друга държава, от която е пристигнало, на основания на раса, гражданство, принадлежност към определена социална група, религиозни или политически убеждения, или което няма основателна причина да се опасява от пряко преследване, или
b)      да помогне на лице, което влиза или пребивава незаконно в Унгария, да получи разрешение за пребиваване,
подлежи на задържане, освен ако не е извършил по-тежко престъпление.
2.      Който предоставя материални средства, позволяващи извършването на престъплението по параграф 1, или извършва редовно такива организационни дейности, се наказва с лишаване от свобода до една година.
3.      На извършителя на престъплението по параграф 1
a)      за да получи финансова облага,
b)      като подпомага повече от едно лице или
c)      на разстояние най-малко осем километра от границата или от граничния знак, обозначаващ външната граница съгласно член 2, втора алинея от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници)[(10)], се налага наказанието по параграф 2.
4.      Наказанието на извършителя на престъплението по параграф 1 може да се намали неограничено или да се отмени в случаите, в които се налага специално третиране, ако най-късно при привличането му като обвиняем извършителят разкрие обстоятелствата, при които е било извършено престъплението.
5.      За целите на настоящия член организационните дейности включват по-специално с оглед на целта по параграф 1:
a)      осъществяването на наблюдение на границите, на границата или на граничен знак, обозначаващ външната граница на Унгария съгласно член 2, втора алинея от Кодекса на шенгенските граници,
b)      изготвянето или разпространението на информационни документи или възлагането на трето лице да извърши тези действия, и
c)      създаването или използването на мрежа“.
б)      Закон за полицията
11.      Член 46/F от Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Закон № XXXIV от 1994 г. за полицията, наричан по-нататък „Законът за полицията“(11)), озаглавен „Мерки за извеждане, използвани във връзка със сигурността на границите“, включен в глава V от този закон с член 2 от Закон № VI от 2018 г., гласи:
„1.      За да се запази редът на държавната граница и да се предотвратят евентуални проблеми при наблюдението на границите, полицаите не допускат в зоната, разположена на по-малко от осем километра от границата или от граничния знак, обозначаващ външната граница на унгарската територия съгласно член 2, втора алинея от [Регламент 2016/399], лицата, срещу които е образувано наказателно производство за незаконно преминаване през граничната бариера (член 352/A от Наказателния кодекс), за повреждане на граничната бариера (член 352/B от Наказателния кодекс), за създаване на пречки за изграждането или поддържането на граничната бариера (член 352/C от Наказателния кодекс), за трафик на хора (член 353 от Наказателния кодекс), за оказване на помощ за незаконно пребиваване (член 354 от Наказателния кодекс) или за улесняване на незаконната имиграция (член 353/A от Наказателния кодекс), или изискват от тези лица да напуснат тази зона, ако се намират в нея“.
III. Обстоятелствата по спора и досъдебната процедура
12.      На 20 юни 2018 г. унгарският парламент приема Закон № VI от 2018 г. С този закон се въвеждат по-специално член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, член 353/A от Наказателния кодекс и член 46/F от Закона за полицията.
13.      Комисията изпраща на Унгария съответно на 19 юли 2018 г. и на 24 януари 2019 г. официално уведомително писмо и мотивирано становище, в които упреква тази държава членка в двете твърдени нарушения, обобщени в точка 1 от настоящото заключение.
14.      Унгария отговаря съответно на 19 септември 2018 г. и на 23 март 2019 г., като посочва, че спорната унгарска правна уредба е в съответствие с правото на Съюза.
IV.    Производство пред Съда и искания на страните
15.      На 8 ноември 2019 г. Комисията предявява настоящия иск.
16.      Комисията и Унгария излагат устните си становища в съдебното заседание, проведено на 23 ноември 2020 г.
17.      Комисията моли Съда:
–        да установи, от една страна, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32, като е въвела допълнително основание за недопустимост на молбите за международна закрила, наред с установените в тази разпоредба, и от друга страна, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2, член 12, параграф 1, буква в) и член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и по член 10, параграф 4 от Директива 2013/33, като е квалифицирала като престъпление организационната дейност, извършвана с цел да се създаде възможност за започването на процедура за предоставяне на убежище от лица, които не отговарят на установените в националното право критерии за предоставяне на международна закрила, и като е взела мерки, водещи до ограничения за лицата, срещу които е образувано наказателно производство или на които е наложено наказание за такова престъпление,
–        да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.
18.      Унгария моли Съда:
–        да отхвърли иска,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
V.      Анализ
А.      По първото твърдение за нарушение — въвеждането на несъвместимо с правото на Съюза основание за недопустимост на молбите за международна закрила
19.      С първото си твърдение за нарушение Комисията моли Съда да установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32, като е въвела с член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище допълнително основание за недопустимост на молбите за международна закрила наред с основанията, предвидени в член 33, параграф 2 от тази директива.
20.      В самото начало следва да се припомни, че с член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище унгарският законодател предвижда, че молбата за международна закрила е недопустима, ако кандидатът е пристигнал в Унгария през държава, в която, от една страна, не е изложен на преследване или на опасност от тежко посегателство или, от друга страна, е гарантирана достатъчна степен на закрила.
21.      С този закон по същество е въведено основание за недопустимост на молбите за международна закрила, което не е изрично предвидено в член 33, параграф 2 от Директива 2013/32.
22.      Следователно се поставя въпросът дали може да се счита, че това основание за недопустимост е просто обяснение на предвидените в тази разпоредба основания, по-специално основанието относно „сигурната трета страна“ по смисъла на член 33, параграф 2, буква в) от Директива 2013/32, и при отрицателен отговор, дали това ново основание е несъвместимо с тази разпоредба.
23.      Във връзка с това отбелязвам, че в неотдавнашното решение Tompa, което също се отнася за оспорваната с настоящото твърдение за нарушение разпоредба от унгарската правна уредба, а именно член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, Съдът се е произнесъл по следния начин:
–        първо, той потвърждава изчерпателния характер на изброяването по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32(12),
–        на следващо място, той изключва възможността посочените в унгарската правна уредба основания за недопустимост да представляват прилагане на предвидените в член 33, параграф 2 от тази директива(13) основания, включително основанието относно „сигурната трета страна“(14) и това относно „първа страна на убежище“(15),
–        на последно място, той постановява, че член 33 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която позволява да се отхвърли като недопустима молба за международна закрила, с мотива че кандидатът е пристигнал на територията на съответната държава членка през страна, където не е изложен на преследване или на опасност от тежко посегателство, или в която е гарантирана достатъчна степен на закрила(16).
24.      Това тълкуване е потвърдено от Съда в решение Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, което също се отнася до член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище(17).
25.      При това положение, доколкото унгарското правителство не е представило нови доказателства, обосноваващи необходимостта или целесъобразността на обрат в тази съдебна практика, считам, че приложеното от Съда разрешение по посочените по-горе дела позволява окончателното разрешаване на въпроса, предмет на разглеждане в рамките на настоящото твърдение за нарушение.
26.      Поради това предлагам първото твърдение за нарушение на Комисията да се приеме за основателно и да се установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32, тъй като е въвела ново допълнително основание за недопустимост на молбите за международна закрила, наред с изчерпателно установените в тази разпоредба основания.
Б.      По второто твърдение за нарушение — ограниченията за достъп, наложени на кандидатите за международна закрила, както и на организациите и на лицата, които предоставят съвети и консултации
27.      С второто си твърдение за нарушение Комисията моли Съда да установи, че като е инкриминирала с член 353/A от Наказателния кодекс извършването на организационна дейност с цел да се създаде възможност за започването на процедура за предоставяне на убежище от лица, които не отговарят на установените в националното право критерии за предоставяне на международна закрила, и като е взела чрез въвеждането на член 46/F от Закона за полицията мерки, водещи до ограничения за лицата, срещу които е образувано наказателно производство или на които е наложено наказание за такова престъпление, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2, член 12, параграф 1, буква в) и член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и по член 10, параграф 4 от Директива 2013/33.
28.      Във връзка с това в самото начало бих искал да отбележа, че разпоредбите на правото на Съюза относно оказването на помощ на кандидатите за международна закрила(18) гарантират, от една страна, правото на тези кандидати да могат да се консултират с организации и лица, които предоставят съвети и консултации, и от друга страна, съответно, правото на тези организации и лица да имат достъп до тези кандидати, включително до задържаните.
29.      Ето защо следва да се провери дали член 353/A от Наказателния кодекс и член 46/F от Закона за полицията са пречка за упражняването на правата, гарантирани от член 8, параграф 2, член 12, параграф 1, буква в) и член 22 от Директива 2013/32, както и от член 10, параграф 4 от Директива 2013/33, и при утвърдителен отговор, дали тази пречка е обоснована с оглед на посочените разпоредби.
1.      По първата част от второто твърдение за нарушение във връзка с член 353/A от Наказателния кодекс
а)      По ограничителния характер на член 353/A от Наказателния кодекс
30.      Член 353/A от Наказателния кодекс инкриминира всяка „организационна дейност“, която създава възможност за започване на процедура за предоставяне на убежище в Унгария от лице, което съгласно националните норми по същество няма право на международна закрила. Prima facie тази разпоредба, изглежда, може да представлява пречка за правата, гарантирани от разпоредбите на правото на Съюза, на които се позовава Комисията, тъй като тя поставя всяко лице или организация, което/която има намерение да окаже помощ на кандидатите за международна закрила, в положение на несигурност или дори на конкретна опасност от налагане на санкция.
31.      Унгарското правителство изтъква, на първо място, че като престъпления са квалифицирани само нарушения, извършени с „конкретно намерение“, като се обхващат само деяния, извършвани под формата на „организационна дейност“; на второ място, че спорната правна уредба няма никакво доказуемо възпиращо действие; и на трето място, че тази правна уредба се прилага само за действията, предхождащи започването на процедура за предоставяне на убежище, и поради това не се отнася за „търсещите международна закрила лица“ в тесен смисъл на думата, които се ползват от предоставените с директиви 2013/32 и 2013/33 права.
32.      Що се отнася, на първо място, до субективния елемент на престъплението и до понятието „организационна дейност“, както посочва унгарското правителство, обхватът на член 353/A от Наказателния кодекс трябва да се тълкува в светлината на разясненията, предоставени в решение № 3/2019 г.(19) на Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария), който е компетентен да тълкува тази разпоредба, още повече че изглежда, че тя все още не е прилагана често, както потвърждава унгарското правителство в съдебното заседание.
33.      Що се отнася, първо, до субективния елемент на престъплението, в посоченото решение Alkotmánybíróság (Конституционен съд) уточнява, че съгласно член 353/A от Наказателния кодекс не се наказват деянията, извършени по непредпазливост, а само извършените умишлено въз основата на „конкретно намерение“ за извършване на деянието, като националните органи следва да докажат наличието на такова намерение. При всяко положение тази юрисдикция изключва от приложното поле на тази разпоредба проявите на алтруистично поведение, с което се изпълнява дългът за оказване на помощ на лицата без средства и на нуждаещите се, които не са свързани с целта на посочената разпоредба, като същевременно се уточнява, че юрисдикциите, които се произнасят по същество, следва да определят в съдебната си практика обстоятелствата, при които организационна дейност може да се приравни на хуманитарна помощ, формите на помощ, за които не може да се налага наказание, и моментът, в който деянията надхвърлят тези рамки(20).
34.      При все това бих искал да отбележа, че по принцип всяка организация или лице, желаеща/о да окаже помощ, задължително действа с намерението да предостави възможност на подпомаганото лице да започне процедура за предоставяне на убежище и може най-малкото да има съмнения дали лицето отговаря на необходимите изисквания, за да се ползва от международна закрила. Всъщност съмненията относно истинността на твърденията на кандидатите са присъщи за процедурата за предоставяне на убежище, която се провежда именно с цел да се установи дали са изпълнени условията за предоставяне на международна закрила. Националните компетентни органи, а не юридическите съветници, нито организациите или лицата, предлагащи помощ на кандидатите за международна закрила, следва да преценяват дали посочените в молбата основания обосновават предоставянето на международна закрила в съответствие с изискваните съгласно националното законодателство условия.
35.      Освен това според мен най-важното е, че в случая трябва да се има предвид, от една страна, въвеждането на член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, за което се отнася първото твърдение за нарушение, и от друга страна, фактът, че както посочва Комисията, без това да се оспорва от Унгария, дерогационните разпоредби, приложими при положение на криза, предизвикана от масова имиграция, задължават желаещите да получат международна закрила лица да отидат в една от транзитните зони, разположени на сръбско-унгарската граница, за да отправят молбата си и по този начин да започнат процедурата за предоставяне на убежище. Сърбия обаче поначало е трета страна, в която не съществува опасност от преследване по смисъла на член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище. От съчетаването на тези два елемента следва, че всяко лице или всяка организация, която предоставя помощ на кандидатите за международна закрила, ще е съвсем наясно, че при тези обстоятелства е много вероятно такива молби да бъдат обречени на неуспех и по този начин то/тя се излага на действителна опасност от наказателно преследване(21).
36.      При всяко положение инкриминирането на подпомагането на кандидатите за международна закрила би могло да породи особено силно възпиращо действие за всички лица или организации, които съзнателно се опитват да създадат благоприятни условия за промяна на законодателството или за по-гъвкаво тълкуване на националното право или дори да изтъкнат несъвместимостта на релевантното национално право с правото на Съюза. Впрочем обикновено сред законосъобразните цели на организация, оказваща помощ на кандидатите за международна закрила, е постигането на „развитие“ на националната правна уредба или улесняването на достъпа на кандидатите до процедурата за предоставяне на убежище или до хуманитарна помощ дори ако са налице сериозни съмнения или, както е в случая — съществува голяма вероятност тези кандидати да не отговарят на всички предвидени в националното право условия за получаване на международна закрила.
37.      При тези обстоятелства единствената законосъобразна „санкция“, приложима, когато дейността на тези лица или на тези организации има за цел да се създаде възможност за достъп на кандидатите до процедурата за предоставяне на убежище извън рамките на условията, законосъобразно установени в националното законодателство при спазване на правото на Съюза, и по-специално на член 33, параграф 2 от Директива 2013/32, според мен може да бъде само отхвърлянето на молбите като недопустими или неоснователни, но не и воденето на наказателно производство срещу лицата или организациите, които подпомагат започването на процедурите за предоставяне на убежище. Тази констатация обаче изобщо не засяга възможността за въвеждането и запазването в сила на наказателни санкции, когато дейността на посочените лица или организации не се ограничава до подпомагане на кандидатите за международна закрила да отправят своята молба и да започнат процедури за предоставяне на убежище, а представлява същинска дейност за подпомагане на незаконната имиграция по-специално съгласно Директива 2002/90/ЕО(22).
38.      Що се отнася, на второ място, до понятието „организационна дейност“, Alkotmánybíróság (Конституционен съд) изключва възможността то да нарушава принципа на законосъобразност („nullum crimen, nulla poena sine lege“), макар да е общо формулирано, тъй като в Наказателния кодекс има други разпоредби, в които се съдържа понятието „организация“ или „организационна дейност“, и те позволяват да се установят основните съставомерни елементи(23).
39.      Считам обаче, че обстоятелството, че се санкционира само организирано извършвана дейност, не е достатъчно, за да се изключи ограничителният характер на спорното престъпление. От една страна, самият текст на член 353/A от Наказателния кодекс позволява много широко тълкуване на това престъпление, което включва просто оказването на помощ само на едно лице да започне процедура за предоставяне на убежище. Всъщност фактът, че „редовната дейност“ и помощта „на повече от едно лице“ са предвидени като отегчаващи обстоятелства по член 353/A, параграфи 2 и 3 от Наказателния кодекс, означава, че приложното поле на тази разпоредба може да включва дори дейност, която не е осъществявана редовно, и целта ѝ е да се помогне само на едно лице. От друга страна, и това е най-важното, организациите, които оказват помощ на кандидатите за международна закрила и са главните адресати на посочената разпоредба, по дефиниция осъществяват „организирана дейност“. Следователно, макар обхватът на член 353/A от Наказателния кодекс да е ограничен до организационните дейности в тесен смисъл, тази разпоредба може да възпрепятства дейността на почти всички лица или организации, оказващи помощ на кандидатите за международна закрила.
40.      На второ място, дори да се предположи, че както твърди унгарското правителство, разглежданата правна уредба има ограничен обхват и пренебрежими практически последици, тъй като се прилага много рядко и все още не е довела до осъждането на организации или лица и следователно няма никакво доказуемо възпиращо действие, налага се изводът, че съгласно постоянната съдебна практика искът за установяване на неизпълнение на задължения има обективен характер и следователно, когато държава членка не изпълни задълженията си съгласно Договора или вторичното право, нарушението е налице, независимо от мащаба или честотата на спорните положения(24).
41.      На трето място, противно на довода, изтъкнат от унгарското правителство в съдебното заседание, не може да се приеме, че действия, предхождащи започването на процедура за предоставяне на убежище(25), не се отнасят за „кандидатите за международна закрила“ по смисъла на директиви 2013/32 и 2013/33. Всъщност, тъй като статутът на търсещо убежище лице има декларативен характер и е налице от момента, в който лицето е подложено на преследване, то може да се счита за „кандидат за международна закрила“ дори когато все още формално не е подало молбата си. Освен това с довода си унгарското правителство неправилно приравнява отправянето на молба за международна закрила на подаването ѝ. Във връзка с това следва да се посочи, както е постановил Съдът, че молба за международна закрила се счита за отправена от момента, когато съответното лице изрази пред националните компетентни органи воля да се ползва от международна закрила, като изразяването на такава воля не може да бъде подчинено на каквито и да било административни формалности(26). Впрочем би противоречало на целта на Директива 2013/32 — на лицата, нуждаещи се от международна закрила, да се осигури достъп до сигурни и ефективни от правна гледна точка процедури за убежище — гарантираните с тази директива права да се предоставят едва от подаването на молба за международна закрила.
42.      По изложените съображения предлагам да се заключи, че член 353/A от Наказателния кодекс може да бъде пречка за упражняването на гарантираните от правото на Съюза права във връзка с оказването на помощ на кандидатите за международна закрила.
б)      По евентуалните основания
43.      Що се отнася до евентуалните основания за посочените по-горе ограничения, на първо място, следва да се отбележи, че член 8, параграф 2 от Директива 2013/32 и член 10, параграф 4 от Директива 2013/33 предвиждат възможността да се обосноват ограничения за достъпа на организациите и лицата, които предоставят съвети и консултации, както и за достъпа на юридически и други съветници до кандидатите за международна закрила, стига тези ограничения да са обективно необходими за сигурността, обществения ред или за административното управление на съответните контролно-пропускателни пунктове и да не водят до сериозно ограничаване на достъпа или до невъзможност за достъп.
44.      В това отношение е достатъчно да се посочи, че в член 353/A от Наказателния кодекс не е предвидена никаква проверка на критериите за необходимост и за пропорционалност. Напротив, разглеждана по-специално във връзка с член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, тази правна уредба de facto възпрепятства или най-малкото ограничава значително всяка дейност за оказване на помощ на кандидатите за международна закрила, извършвана от лица или организации(27).
45.      На второ място, следва да се припомни, че макар по смисъла на член 12, параграф 1, буква в) от Директива 2013/32 общуването с всички организации, които предоставят юридически съвети или други консултации, да се осъществява „в съответствие със законодателството на засегнатата държава членка“, тази разпоредба не позволява на държавата членка да поставя под въпрос, нито да ограничава непропорционално ефективността на гарантираните с Директивата права.
46.      Ето защо ми се струва, че пречките, които националната правна уредба, а именно член 353/A от Наказателния кодекс, поставя за упражняването на правата, гарантирани в член 8, параграф 2, в член 12, параграф 1, буква в) и в член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и в член 10, параграф 4 от Директива 2013/33, не са обосновани по смисъла на посочените разпоредби.
47.      Поради това предлагам да се приеме, че първата част от изложеното от Комисията второ твърдение за нарушение е основателна, и да се установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2, член 12, параграф 1, буква в) и член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и по член 10, параграф 4 от Директива 2013/33.
2.      По втората част от второто твърдение за нарушение във връзка с член 46/F от Закона за полицията
48.      Член 46/F от Закона за полицията предвижда, че полицаите не допускат лицата, срещу които е образувано наказателно производство, по-специално за престъплението улесняване на незаконната имиграция, предвидено в член 353/A от Наказателния кодекс, да влизат в зона, разположена на по-малко от осем километра от границата или от граничния знак, обозначаващ външната граница на унгарската територия, или изискват от тези лица да напуснат тази зона, ако се намират в нея.
49.      Според мен член 46/F от Закона за полицията, с който се въвежда допълнителна забрана по отношение на лицата или организациите, преследвани за престъпления stricto sensu, безспорно увеличава отрицателните последици от разпоредбите, с които е свързана тази норма, включително член 353/A от Наказателния кодекс.
50.      Струва ми се обаче, че сам по себе си член 46/F от Закона за полицията не поставя проблеми във връзка със съвместимостта с релевантните разпоредби от правото на Съюза. Всъщност според мен този член представлява законосъобразното прилагане на обща норма, съгласно която органите на полицията забраняват на лицата, заподозрени в извършването на престъпления, достъпа до „чувствителни“ места, по-специално до местата, където има подозрение, че тези лица са извършили престъпление или че биха могли да го извършат повторно.
51.      Освен това според мен фактът, че забраната се отнася за лица, които са просто „заподозрени“ в извършването на престъпление, е в съответствие с временния и обезпечителен характер на тази забрана. Впрочем пропорционалният характер на тази правна уредба произтича от факта, че тя се прилага само по отношение на лица, срещу които „е образувано наказателно производство“, и както посочва унгарското правителство, че са необходими относително сериозни или обосновани съмнения въз основа на конкретни обстоятелства, за да се образува наказателно производство.
52.      Нещо повече, струва ми се, че Комисията не излага доводи, с които се доказва присъщият на член 46/F от Закона за полицията ограничителен характер, а само подчертава, че тази разпоредба засилва ограничителния ефект на член 353/A от Наказателния кодекс.
53.      Поради това считам, че макар член 353/A от Наказателния кодекс, разглеждан самостоятелно или във връзка с член 46/F от Закона за полицията, да представлява пречка за правото на кандидатите за международна закрила да могат да се консултират с организации, лица или правни съветници и за съответното свързано с него право на тези организации, лица и съветници да имат достъп до тези кандидати, това обаче не е така за член 46/F от Закона за полицията, разглеждан самостоятелно и с оглед на обстоятелствата в конкретния случай.
54.      Поради това считам, че следва да се приеме, че втората част от изложеното от Комисията второ твърдение за нарушение е неоснователна.
VI.    По съдебните разноски
55.      Съгласно член 138, параграф 3, първо изречение от Процедурния правилник на Съда по принцип всяка страна понася направените от нея съдебни разноски, ако, както в случая, всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. Съгласно второто изречение от тази разпоредба обаче Съдът може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
56.      В рамките на предлаганото заключение Комисията в голяма степен печели делото, докато доводите на Унгария са уважени само във връзка с малка част от предмета на спора, а именно втората част от второто твърдение за нарушение. Поради това в конкретния случай изглежда оправдано Унгария да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, четири пети от разноските на Комисията, а Комисията да понесе една пета от направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
57.      По изложените съображения предлагам на Съда:
–        да установи, че Унгария, от една страна, не е изпълнила задълженията си по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, като е въвела ново основание за недопустимост на молбите за международна закрила, наред с изчерпателно установените в тази разпоредба основания, и от друга страна, не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2, член 12, параграф 1, буква в) и член 22, параграф 1 от Директива 2013/32, както и по член 10, параграф 4 от Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила, като е квалифицирала като престъпление организационната дейност, извършвана с цел да се създаде възможност за започване на процедура за предоставяне на убежище от лица, които не отговарят на установените в националното право критерии за предоставяне на международна закрила,
–        да отхвърли иска в останалата му част,
–        да осъди Унгария да понесе направените от нея съдебни разноски, както и четири пети от разноските на Европейската комисия, и да осъди Комисията да понесе една пета от направените от нея съдебни разноски.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96).
4      C‑564/18, наричано по-нататък „решение Tompa“, EU:C:2020:218.
5      C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, наричано по-нататък „решение Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság“, EU:C:2020:367.
6      ОВ L 337, 2011 г., стр. 9.
7      Magyar Közlöny 2007/83.
8      Magyar Közlöny 2018/97.
9      Magyar Közlöny 2012/92.
10      ОВ L 77, 2016 г., стр. 1.
11      Magyar Közlöny 1994/41.
12      Решение Tompa, точки 29 и 30, както и цитираната съдебна практика.
13      Решение Tompa, точка 55.
14      Решение Tompa, точка 51.
15      Решение Tompa, точка 52.
16      Решение Tompa, точка 56 и диспозитив.
17      Решение Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, точки 148—165.
18      Вж. точки 5—8 от настоящото заключение.
19      Magyar Közlöny 2019/7.
20      Решение № 3/2019, точки 79—82.
21      При всяко положение тази преценка не би се променила при отмяна на член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, тъй като член 353/A от Наказателния кодекс се отнася по-специално за положението на „лице, което не е преследвано в […] всяка друга страна, през която е пристигнало“, много широко понятие, което би могло да се прилага в смисъл, че изключва от международна закрила всеки кандидат, който (задължително) преминава през Сърбия.
22      Директива на Съвета от 28 ноември 2002 година за определяне на подпомагане на незаконното влизане, преминаването и пребиваването (ОВ L 328, 2002 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 33).
23      Решение № 3/2019, точки 68—71.
24      Вж. решения от 30 януари 2003 г., Комисия/Дания (C‑226/01, EU:C:2003:60, т. 32 и цитираната съдебна практика) и от 28 януари 2020 г., Комисия/Италия (Директива относно борбата със забавяне на плащането) (C‑122/18, EU:C:2020:41, т. 64).
25      В съдебното заседание унгарското правителство уточнява, че когато в член 353/A от Наказателния кодекс се посочва „започването“ на процедурата за предоставяне на убежище, се има предвид фазата, която следва подаването на молбата за международна закрила.
26      Вж. решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 97 и цитираната съдебна практика). Всъщност, както посочва в заключението си по това дело генералният адвокат Pikamäe (C‑808/18, EU:C:2020:493, т. 53 и 68), в Директива 2013/32 се прави разграничение между, от една страна, отправянето на молба за международна закрила, което е само проява или израз на опасението на съответните лица от връщане в страната им, без да е налице административна формалност, и от друга страна, подаването на такава молба.
27      Вж. точки 32—41 от настоящото заключение.