61979C0004
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
HENRI MAYRAS
dell'11 marzo 1980 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I —
Tanto le questioni pregiudiziali proposte dai Tribunali amministrativi di Châlons-sur-Marne e di Orléans, quanto quelle proposte dal Tirbunal d'instance di Lille riguardano le modalità per il calcolo degli importi compensativi monetari gravanti in Francia sulle esportazioni dei prodotti derivati dai prodotti agricoli di base (prodotti della macinazione del grano e del granoturco, da un lato, e dell'industria dell'amido, dall'altro).
Nei primi due procedimenti si controverte direttamente sulla validità del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2744, relativo al regime di importazione e di esportazione dei prodotti trasformati a base di cereali e di riso, e soprattutto sulla validità dei regolamenti della Commissione 30 luglio 1976, n. 1910, e 8 ottobre 1976, n. 2466, che modificano gli importi compensativi monetari.
La terza fra queste cause non verte espressamente sulla validità di alcuna particolare norma comunitaria, ma, atteso che le questioni sottoposte a questa Corte circa l'interpretazione del regolamento della Commissione 24 marzo 1976, n. 652, che modifica gli importi compensativi monetari in seguito all'andamento del tasso di cambio del franco francese si riallacciano, in gran parte, a quelle sollevate nelle prime due, mi permetterò, nonostante la Corte non abbia accolto l'istanza di riunione dei procedimenti, presentata dal Governo italiano, di svolgere, in un unico intervento, le conclusioni relative alle tre cause.
A proposito delle questioni oggetto delle presenti cause sono state presentate osservazioni non solamente dalle parti nelle cause principali e dalle istituzioni che hanno adottato gli atti che la Corte è chiamata a interpretare o di cui controverte la validità, bensì anche dai Governi dei due Stati membri «a moneta debole» — la Francia e l'Italia — che hanno interesse a veder ridotti, o addirittura soppressi, gli importi compensativi «negativi». Evidentemente, nessuno degli Stati membri «a moneta forte» ha presentato osservazioni.
Il mio compito è facilitato dalla circostanza che gli antefatti sono stati esposti esuarientemente dai relatori e che sono state fornite risposte scritte ai quesiti sollevati dalla Corte.
Ragggrupperò le mie osservazioni intorno ai seguenti aspetti:
1)
la scelta del coefficiente di trasformazione da applicare ad un prodotto derivato da un prodotto di base ai fini della determinazione degli importi compensativi monetari (e le conseguenze che questa scelta ha sugli scambi) ;
2)
la presa in considerazione delle restituzioni alla produzione e la scelta della base di calcolo;
3)
l'applicazione dei principi così individuati ad un certo numero di prodotti dell'industria produttrice dell'amido;
4)
infine, dedicherò qualche parola al problema degli interessi sulle somme riscosse e di cui è dovuto il rimborso.
II —
1.
Ai sensi dell'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri, gli importi compensativi da prelevarsi sui prodotti (o da concedere per gli stessi prodotti), il cui prezzo dipende da quello dei prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati o sono oggetto di una disciplina specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato «sono pari all'incidenza, sui prezzi del prodotto in questione, dell'applicazione dell'importo di compensazione ai prezzi del prodotto» per il quale sono previste misure di intervento e «da cui dipendono».
In base agli allegati dei regolamenti in vigore nel periodo in cui hanno avuto luogo le esportazioni effettuate dai ricorrenti, che hanno dato luogo alla riscossione degli importi compensativi monetari da parte dell'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), periodo compreso fra il 25 marzo 1976 ed il 31 luglio 1977, vale a dire i regolamenti della Commissione 24 marzo 1976, n. 652, 30 luglio 1976, n. 1910, 8 ottobre 1976, n. 2466 e, infine, 29 marzo 1977, n. 938, questa incidenza è espressa, per i prodotti dello stabilimento in questione, con il coefficiente 1,80. Ciò significa che gli importi compensativi riscossi su una tonnellata di semole o semolini di granoturco esportata dalla Francia sono pari agli importi compensativi pagati per una tonnellata di granoturco esportata da questo paese, con l'applicazione del coefficiente 1,80, vale a dire, al momento delle esportazioni di cui trattasi:
—
71,67 FF/1000 kg (39,82 X 1,80),
—
143,35 FF/1000 kg (79,64 X 1,80),
—
199,09 FF/1000 kg (110,61 X 1,80).
Questo coefficiente 1,80 era stato ricalcato dalla Commissione su quello dell'allegato I del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2744, relativo al regime di importazione e di esportazione dei prodotti trasformati a base di cereali e di riso. Dal combinato disposto dell'art. 2, n. 1, e dell'allegato I di questo regolamento si evince che l'elemento mobile del prelievo all'importazione delle semole e semolini di granoturco dai paesi terzi è eguale a quello che vale per il granoturco (prodotto di base), moltiplicato per il coefficiente 1,80. Queste norme, poi, danno attuazione all'art. 14 del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, in base al quale l'elemento mobile del prelievo sui prodotti trasformati ottenuti dai prodotti di base č pari all'«incidenza sul loro costo di produzione dei prelievi fissati per tali prodoti di base».
La giustificazione tecnica di questo coefficiente è che, per produrre una tonnellata di semole o semolini, bisogna lavorare 1,80 tonnellate di granoturco. Orbene, nella controversia con l'ONIC, che li ha assoggettati solamente all'aliquota di importi compensativi stabilita negli allegati dei citati regolamenti della Commissione, gli esportatori francesi, ricorrenti nelle prime due fra le cause principali, hanno sostenuto — con argomenti sufficientemente persuasivi da indurre i giudici aditi a sollevare le presenti questioni pregiudiziali — che, se è vero che, per produrre una tonnellata di semole e semolini (sottovoce 11.02AVal e 2) destinati all'industria della birra, alla produzione del glucosio con il procedimento dell'idrolisi diretta o alla produzione di amido o di quellmehl destinati alla panetteria, sono necessarie almeno 1,80 tonnellate di granoturco (sottovoce 10.05 B), dalla lavorazione di detto quantitativo si ottengono, supponendo un rendimento del 55,5 %, e senza tener conto dei 18 kg di «scarto», i seguenti sottoprodotti:
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270 kg di «farinetta» (sottovoce 11.01 E II), anch'essa assoggettata agli importi compensativi;
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270 kg di «farina da foraggio» o «farina seconda» (crusche e stacciature, della sottovoce doganale 23.02 A.I.b), anche questa soggetta agli importi compensativi monetari;
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infine, 242 kg di «germi» (sottovoce 11.02 G II), a loro volta soggetti agli importi compensativi monetari.
Anche dal rapporto sui prodotti amidacei, presentato dalla Commissione al Consiglio l'8 agosto 1977, risulta che da una tonnellata di granoturco si ottengono, a parte i tegumenti e l'acqua di macinazione:
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621 kg di amido (sottovoce 11.08 AI);
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27 kg di olio di granturco (sottovoce 15.07);
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200 kg di sansa di glutine di granturco (sottovoce 23.04 B);
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40 kg di sansa oleaginosa;
—
infine, 50 kg di glutine di granturco (sottovoce 23.03 AI).
Diversamente che nei processi produttivi dell'industria della semola, nel corso della fabbricazione dell'amido (sottovoce 11.08 A III) o dei prodotti amidacei a base di grano, si ottengono in ogni caso glutine (della voce 11.09), sansa e stacciature.
Pertanto, giacché, coll'applicazione del coefficiente 1,80, si ripercuote sui prodotti trasformati, semole o semolini, l'intero ammontare degli importi compensativi gravanti sul cereale di base dal quale detti prodotti vengono ottenuti, il metodo adottato dal regolamento della Commissione avrebbe avuto l'effetto di compensare in modo eccessivo il deprezzamento del franco francese rispetto al «tasso verde» di questa moneta, con uno scarto la cui entità è stata determinata dalle ricorrenti con precisione; il metodo corretto sarebbe stato invece quello di ripercuotere proporzionalmente su tutti i prodotti derivati gli importi compensativi gravanti sul granoturco o sul frumento, pervenendo così ad un coefficiente inferiore (1,07 secondo le due prime ricorrenti) per le semole ed i semolini. Le conseguenze del metodo al quale si riferiscono gli allegati dei regolamenti controversi sono che, applicando, per calcolare il quantitativo del prodotto di base utilizzato nella lavorazione, i coefficienti di equivalenza indicati in detti allegati, si ottiene un valore superiore al quantitativo effettivamente utilizzato.
2.
A questa critica, la Commissione risponde con una serie di argomentazioni.
In primo luogo, essa invoca il citato regolamento del Consiglio n. 2744/75, di cui essa ha, a suo dire, riprodotto integralmente il metodo di calcolo in materia di prelievi e di restituzioni, applicandolo per analogia. Per la semola e i semolini di granoturco, il prelievo era ricalcato su quello applicato al granoturco, utilizzando lo stesso coefficiente 1,80. Tale coefficiente era, ed è tuttora, in forza dell'art. 1, n. 1, del regolamento della Commissione 4 luglio 1978, n. 1570, recante modalità d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2742/75 per quanto concerne le restituzioni alla produzione per i prodotti amidacei e che abroga il regolamento (CEE) n. 2026/75, la base per il calcolo delle restituzioni alla produzione delle semole e semolini di granoturco.
I giudici nazionali aditi hanno ritenuto questo argomento sufficientemente rilevante da giustificare una domanda pregiudiziale sulla validità del regolamento del Consiglio summenzionato. Il Consiglio, in particolare nelle osservazioni sulla seconda causa, e la Commissione, ritengono che l'esame della validità di questo testo non sia «pertinente» al fine di valutare la validità delle modalità di calcolo degli importi compensativi monetari.
I regolamenti della Commissione in materia di importi compensativi monetari non sono invece privi di qualunque nesso con la disciplina adottata dal Consiglio in materia di prelievi, in quanto questa ha chiarito che il motivo per cui si è tenuto ulteriormente conto — come esporrò in seguito — dei prodotti dell'industria dell'amido ai fini del calcolo degli importi compensativi per la farina di grano tenero è che tali sottoprodotti sono anch'essi presi in considerazione ai fini della determinazione dei prelievi e delle restituzioni per la farina di grano tenero. Quest'ultima circostanza deriva da uno scrupolo di coerenza col regime dei prelievi e delle restituzioni instaurato dal Consiglio per questi sottoprodotti.
A prima vista, non vedo motivi per mettere in dubbio la validità del coefficiente adottato dal regolamento del Consiglio e, in ogni caso, ritengo che non vi sia un legame necessario fra questo regolamento e i testi della Commissione.
Il prelievo costituisce un onere sulle importazioni da paesi terzi, dotato di una funzione protezionistica. Gli importi compensativi non hanno la stessa funzione dei prelievi e delle restituzioni, per quanto, purtroppo, essi, in pratica abbiano spesso gli stessi effetti e per quanto della loro applicazione ci si sia talvolta avvalsi per conseguire gli stessi fini. Lo scopo degli importi compensativi non è quello di concedere una sovvenzione o di riscuotere una tassa, bensì quello di escludere l'incidenza delle distorsioni monetarie sul livello dei prezzi agricoli. Il potere discrezionale di cui il Consiglio dispone nello stabilire i prelievi e le restituzioni non può venire trasposto tale e quale alla determinazione degli importi compensativi. Come ricorda il Governo francese, «i prelievi all'importazione hanno lo scopo di garantire un'efficace protezione della produzione agricola comunitaria e il corretto funzionamento del principio della preferenza comunitaria in materia di approvvigionamento, impedendo che i prodotti provenienti da paesi terzi siano immessi nel mercato comunitario ad un prezzo anormalmente basso». In ogni caso, giacché il prelievo viene riscosso alle stesse condizioni a tutte le frontiere della Comunità, quand'anche il coefficiente applicato per detta imposizione fosse troppo elevato, questa non comporterebbe una discriminazione fra gli operatori economici dei vari Stati membri, cosa che invece si verificherebbe qualora il coefficiente utilizzato nel calcolo degli importi compensativi all'esportazione fosse stabilito in un modo non corrispondente alla realtà economica.
Ciò era già stato messo in rilievo nel dicembre 1978 da Péter Gilsdorf nel suo studio sugli importi compensativi monetari (pag. 13):
«Il principio enunziato (vale a dire l'applicazione generalizzata ed indifferenziata degli importi compensativi monetari) comporta altresì che il calcolo di questi possa essere diverso da quello effettuato per i prelievi e le restituzioni. Infatti, mentre i prelievi hanno essenzialmente una funzione protezionistica, le restituzioni, oltre ad avere lo scopo di decongestionare il mercato, implicano spesso elementi di politica commerciale; i metodi di calcolo variano dunque notevolmente, in quanto il prelievo è, in genere, più cospicuo della restituzione. Per questi motivi, gli importi compensativi monetari ... debbono venire calcolati in modo indipendente, su una base “neutra”, prescindendo da ogni valutazione estranea alla loro funzione compensativa.»
L'introduzione, nel 1971, degli importi compensativi monetari, era stata concepita come un provvedimento di breve durata. Per questo motivo, non era stato previsto un sistema di calcolo specifico per i prodotti trasformati, per i quali, inizialmente, si utilizzava il metodo di calcolo applicato ai prelievi all'importazione. Ma se questo metodo era ancora giustificato nel 1976 e nel 1977 per il calcolo dei prelievi, esso non lo era più, nello stesso periodo, per il calcolo del coefficiente di trasformazione da applicarsi agli importi compensativi.
Come osserva ancora il Governo francese, i coefficienti adottati in alcuni casi dalla Commissione ai fini del calcolo degli importi compensativi non corrispondono a quelli del regolamento del Consiglio n. 2744/75, che non esprimono correttamente l'incidenza, sui prodotti trasformati, degli importi relativi ai prodotti di base. La possibilità di divergenze fra il coefficiente sui prelievi all'importazione e quello applicato agli importi compensativi è provata altresì dal fatto che, allorché il regolamento della Commissione 21 marzo 1975, n. 751, che modifica il regolamento (CEE) 28 febbraio 1975, n. 539 per quanto riguarda l'importo compensativo monetario applicabile a taluni prodotti trasformati a base di cereali, ha ridotto il coefficiente utilizzato ai fini del calcolo di detti importi, allineandolo, per la maggior parte di questi prodotti — ma non per la semola di granoturco — sui coefficienti inferiori applicati al calcolo delle restituzioni all'esportazione, il coefficiente applicato ai prelievi all'importazione gravanti su questi prodotti non è stato parallelamente modificato.
Riassumendo le mie osservazioni su questo punto, dirò che, se i regolamenti della Commissione controversi dovessero risultare invalidi e inapplicabili alle esportazioni di cui trattasi, non ne deriverebbe in alcun modo che la rettifica da effettuarsi a favore delle ricorrenti debba estendersi «per analogia» al calcolo dei prelievi all'importazione sui prodotti di cui trattasi, in modo da ridurre proporzionalmente detti prelievi.
3.
La Commissione svolge quindi una serie di argomenti volti a dimostrare che, nel determinare il coefficiente di trasformazione controverso, essa si è tenuta nei limiti dell'ampio potere discrezionale spettantele in questa materia secondo la giurisprudenza di questa Corte.
Essa ricorda che «la qualificazione dei sottoprodotti in base alla classificazione della tariffa doganale comune, ed i rispettivi coefficienti di trasformazione, sono controversi fra l'industria tedesca e quella francese del settore del granoturco». A quanto risulta, la farina di granoturco è prodotta solamente in Francia e nel Regno Unito, non già nella Repubblica federale e nel Benelux. Pertanto, secondo le imprese tedesche del settore del granoturco, con un rendimento del 51,5 % (anziché del 55 %, che è il tasso a cui si attiene l'industria francese del settore), da 1,80 tonnellate di granoturco americano si ottengono oltre a 933 chilogrammi di semole e semolini:
—
693 kg di farina da foraggio (della sottovoce 23.02 A I a)
—
e 144 kg di germi.
Il Governo francese si è attenuto, nelle proprie osservazioni, ad una posizione intermedia. Esso ha rilevato che la farina da foraggio va classificata esclusivamente nella sottovoce 23.02 A I a, mentre, secondo la Commissione, esso in precendenza aveva sempre sostenuto che essa rientra nella sottovoce 23.02 AI b. Gli Stati membri a moneta debole ed i Paesi Bassi classificano la crusca di granoturco nella sottovoce 23.02 A I b (coefficiente di trasformazione 0,32), mentre la Repubblica federale ed il Belgio la classificano nella sottovoce 23.03 A I a (coefficiente 0,10).
Ciò dimostra, secondo la Commissione, che non vi è un'impostazione uniforme quanto alla classificazione dei sottoprodotti per ciò che concerne la tariffa doganale comune ed i coefficienti di trasformazione. Così stando le cose, essa ha adottato una soluzione di compromesso, facendo rientrare la farina da foraggio per il 50 % nella sottovoce 23.02 A I a e per il 50 % nella sottovoce 23.02 A I b.
Si può, tra l'altro, rilevare con stupore che la Commissione non ha mai tentato di sollecitare un chiarimento su un punto di tale rilievo, sottoponendo la questione al giudizio del Comitato per la nomenclatura della tariffa doganale comune (regolamento del Consiglio 16 gennaio 1969, n. 97, relativo alle misure da adottare per l'applicazione uniforme della nomenclatura della tariffa doganale comune) né abbia adottato, ritenendo che l'amministrazione doganale di uno Stato membro applicasse a taluni prodotti una classificazione doganale inesatta, la procedura contemplata dall'art. 169 del Trattato.
Indipendentemente dalla controversia sul coefficiente di trasformazione, è pacifico che «l'eccesso di compensazione» lamentato dalle ricorrenti sussisterebbe, seppure in misura modesta, anche nell'ipotesi più favorevole all'industria molitoria tedesca. Altro aspetto di primaria importanza: l'«eccesso di compensazione», che opera in senso sfavorevole all'industria molitoria dei paesi a moneta deprezzata, i quali sono tenuti a versare importi compensativi «negativi», si accompagna ad un corrispondente «eccesso di compensazione» nei confronti dell'industria molitoria dei paesi a moneta forte, a favore, però, di questi ultimi, in quanto essi ricevono importi compensativi «positivi». Vedremo che la stessa situazione si presenta nel caso delle restituzioni alla produzione.
La Commissione chiarisce poi che taluni sottoprodotti hanno scarse prospettive commerciali, in quanto si trovano in concorrenza con alimenti per il bestiame a base di glutine di granoturco e con le rotture di granoturco importate dai paesi terzi, i cui prezzi esercitano una pressione al ribasso sul mercato dei paesi a moneta forte, e che, di conseguenza, non sono gravati da importi compensativi, sicché gli incassi che i produttori possono realizzare variano a seconda degli Stati membri. Non sembra giustificato prendere in considerazione i germi di granoturco, giacché questi, nella maggior parte dei casi, vengono trasformati in oli, dando come sottoprodotto la sansa, e tanto agli oli quanto alla sansa non si applicano gli importi compensativi. Ne consegue che l'esenzione dei germi non avrebbe alcuna conseguenza economica.
Quand'anche quest'argomentazione fosse corretta, non si potrebbe tuttavia fare a meno di chiedersi quale sia la giustificazione dell'applicazione degli importi compensativi all'esportazione dei germi di granoturco.
Tenendo conto di tutti questi elementi, la Commissione è dell'avviso che essa poteva adottare, nell'ambito del potere discrezionale che la Corte le ha riconosciuto in varie cause (in particolare le sentenze 24 ottobre 1973, Balkan, Race, pag. 1091, e 22 gennaio 1976, Balkan, Race. pag. 19), una soluzione forfettaria, e che gli effettivi scostamenti sono trascurabili. Di fronte alla difficoltà tecnica della scelta del coefficiente di trasformazione, essa si è limitata ad allineare, ai fini del calcolo degli importi compensativi, il coefficiente di trasformazione dei prodotti derivati sul coefficiente da applicare a questi prodotti nel caso dei prelievi. Il coefficiente 1,80 costituisce pertanto una «armonizzazione tecnica».
4.
Come valutare più precisamente il potere discrezionale rivendicato dalla Commissione?
A questo proposito, ritengo indispensabile distinguere fra l'art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento di base del Consiglio n. 974/71 e l'art. 2, n. 2, il solo che venga in considerazione nelle presenti cause.
Quanto al se un prodotto od un gruppo di prodotti rientri nel regime degli importi compensativi, la Corte ha in effetti affermato, in varie sentenze, che il comitato di gestione e la Commissione hanno un ampio potere discrezionale, in quanto si tratta di valutare una complessa situazione economica.
Io stesso ho sostenuto questa tesi nella causa Peiser (Race. 1979, pagg. 1490 e segg.; sentenza 5 aprile 1979, Race, pagg. 1482 e segg.) a proposito dello stesso principio dell'instaurazione di importi compensativi all'importazione per prodotti derivati da prodotti-pilota.
Questo «carattere forfettario» deriva inevitabilmente anche dalla periodicità settimanale della fissazione dei tassi di cambio, fissazione che, per giunta, talvolta ha luogo con ritardo; la Corte ha stabilito, nella sentenza 7 luglio 1976, IRCA (Race. pagg. 1214 e segg.) che il fatto che gli elementi necessari per il calcolo degli importi compensativi vengano stabiliti solamente dopo il periodo durante il quale gli stessi si applicano è implicito nello stesso sistema e non intacca la validità del metodo di calcolo.
Il regolamento n. 974/71 permette anch'esso, in una certa misura, «soluzioni forfettarie» quanto all'ampliamento «temporaneo» dei margini di oscillazione e alla sua incidenza sui prezzi.
Per le monete del «serpente», gli importi compensativi sono calcolati in base ai tassi centrali, mentre non vengono prese in considerazione le oscillazioni all'interno del «serpente».
Per le monete «fluttuanti», lo scarto tra il rapporto fra il tasso rappresentativo della moneta di cui trattasi rispetto al tasso centrale di ciascuna delle monete del «serpente» e il corso di cambio in contanti per la moneta di cui trattasi rispetto a ciascuna delle monete del «serpente» è diminuito di 1,50 (art. 2, n. 1, b).
La modifica degli importi compensativi è subordinata ad uno scostamento di almeno 1 punto dalla percentuale considerata per la fissazione degli stessi (art. 3). La differenza minima fra il tasso di mercato e i tassi rappresentativi deve essere di 2,50 % in almeno uno Stato membro (art. 4, n. 1).
Per i prodotti per i quali detto importo è di modesta entità rispetto al loro valore medio (in genere meno dell'1 %), non viene stabilito alcun importo compensativo (art. 4, n. 2).
Tuttavia, questo metodo astratto e «forfettario» non può essere esteso oltre i limiti della realtà economica con il pretesto che esso è «inerente» al sistema. Trattandosi non già di far rientrare o meno un prodotto nel sistema degli importi compensativi, bensì del calcolo dell'ammontare di detti importi, vale a dire dell'applicazione dell'art. 2, n. 2, non si può parlare di «metodo forfettario qualora il metodo adottato abbia la conseguenza di far gravare sui singoli prodotti derivati importi compensativi per un ammontare complessivo superiore all'importo compensativo gravante sul quantitativo del prodotto di base utilizzato per la fabbricazione dei singoli prodotti derivati».
Basta un semplice ragionamento aritmetico per comprendere che, dal momento che la somma degli importi gravanti sull'insieme dei prodotti ottenuti dalla trasformazione dello stesso prodotto di base supera quella degli importi compensativi gravanti sul prodotto stesso, ci dev'essere un errore manifesto, se non un calcolo arbitrario, in violazione dei principi più elementari.
La Commissione, che si è limitata ad operare la scelta del coefficiente di trasformazione, ha esaurito il proprio potere discrezionale, di carattere tecnico; non è possibile spingere più in là il «metodo forfettario», non tenendo conto degli importi gravanti sugli altri prodotti derivati. Il calcolo dell'incidenza sul prezzo del prodotto trasformato dell'applicazione dell'importo compensativo al prezzo del prodotto da cui questo dipende costituisce un'operazione puramente aritmetica, che non pone problemi di principio, quali quelli sollevati nelle cause da voi decise fino ad ora. La Corte ha affermato (sentenza 24 ottobre 1973, Balkan, Race. pag. 1116, punto n. 37 della motivazione, ultima frase) che «un simile metodo derivativo non concede alla Commissione che un ristretto margine discrezionale», e credo di poter desumere dalla sentenza 12 novembre 1974, Roquette (Race. pag. 1230) che in nessun caso gli importi compensativi monetari applicati ad un prodotto derivato da un prodotto di base possono essere pari al totale degli importi compensativi monetari applicati all'insieme dei prodotti derivati da detto prodotto di base.
Secondo il punto sesto del preambolo del regolamento del Consiglio n. 974/71, «gli importi da instaurare devono essere limitati agli importi strettamente necessari per compensare l'incidenza delle tsttre monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure d'intervento». Inoltre, la Corte ha ritenuto (sentenza 20 ottobre 1977, Roquette, Race, pagg. 1835 e segg.) che, in base alle sue finalità, il regime degli importi compensativi monetari deve limitarsi alla sola correzione degli squilibri monetari fra gli Stati membri, giacché altrimenti si accollerebbero agli operatori oneri senza alcun rapporto con le oscillazioni monetarie.
5.
La scelta del coefficiente da applicarsi al calcolo degli importi compensativi monetari gravanti sui prodotti trasformati non è neutrale dal punto di vista degli scambi. Il metodo adottato con i regolamenti controversi ha comportato necessariamente delle distorsioni negli scambi fra gli Stati membri e quindi una discriminazione fia i produttori in violazione dell'art. 40, n. 3, del Trattato. Un sistema che «controbilancia troppo energicamente» gli effetti della svalutazione monetaria favorisce gli operatori dei paesi a moneta forte a scapito di quelli dei paesi a moneta debole.
Il fatto che due stati membri a moneta debole siano intervenuti a sostegno delle ricorrenti non può offuscare l'evidenza di questa constatazione. Le imprese che sono in concorrenza con l'industria trasformatrice di granoturco dei paesi a moneta forte si trovano nella situazione più favorevole per valutare se gli importi compensativi influenzino la concorrenza in un senso ad essi sfavorevole. A questo proposito, la Commissione ha prodotto una lettera dell'11 maggio 1979, in cui «l'Associazione delle industrie tedesche di lavorazione del granoturco» protestava contro talune modifiche del coefficiente,
di cui parlerò in seguito, e «chiedeva che il tasso di conversione fosse riportato a 1,80». Questa lettera, successiva al deposito presso la Corte della domanda del Tribunale di Châlons-sur-Marne, sosteneva l'esistenza di una «discriminazione degli esportatori di gritz degli Stati membri a moneta sopravvalutata rispetto al “serpente”, ed in particolare degli esportatori tedeschi». Le industrie tedesche di lavorazione del granoturco non hanno ancora attuato, a quanto ci risulta, la manaccia di «introdurre ricorso dinanzi ai giudici tedeschi competenti in materia fiscale», fatta balenare nella lettera.
D'altra parte, da una lettera del 12 luglio 1979 dell'Associazione degli industriali della Comunità economica europea produttori di amido di granoturco, risulta che gli imprenditori di questo settore del Regno Unito, del Belgio, della Francia, dell'Irlanda e dell'Italia lamentano che questo regolamento n. 746/79 abbia corretto solo parzialmente le notevoli distorsioni della concorrenza fra i produttori degli Stati membri derivanti dalle modalità di calcolo degli importi compensativi adottate per i prodotti dell'industria dell'amido. Questi produttori ribadiscono con particolare insistenza la richiesta alla Commissione di rettificare la base del calcolo degli importi compensativi per i prodotti dell'industria dell'amido, analogamente a quanto già fatto, per il settore dei cereali e del riso, col regolamento 15 marzo 1971, n. 546, prendendo in considerazione il prezzo di riferimento del grano utilizzato ai fini del calcolo dell'importo compensativo riscosso su questo cereale, non già il prezzo di entrata del grano, ed inoltre gli importi compensativi riscossi sui «prodotti collaterali» (glutine) e sui sottoprodotti (crusca e crusca di semola). Bisogna comunque riconoscere che, nella stessa lettera, i produttori di amido tedeschi e olandesi si pronunziavano esplicitamente contro la riduzione degli importi compensativi monetari sui prodotti amidacei, decisa dalla Commissione.
La possibilità di distorsioni della concorrenza era stata rilevata dalla Corte nelle cause del «gritz di granoturco» (sentenza 4 ottobre 1979, Deutsche Getreideverwertung), nel corso delle quali essa aveva chiesto al Consiglio ed alla Commissione di fornirle tutti gli opportuni chiarimenti in merito ad alcune affermazioni delle parti, con le quali queste avevano lasciato intendere che il regime degli importi compensativi potrebbe favorire le esportazioni tedesche, belghe ed olandesi in Francia.
Vorrei citare — e sono certo che la Commissione non avrà alcuna obiezione a questo proposito — alcuni punti della risposta scritta fornita da quest'ultima il 29 giugno 1979 al quesito sopra menzionato:
«Qualora all'esportazione (dalla Francia) di questi prodotti (farina di granoturco della sottovoce 11.01 EU, crusca di granoturco della sottovoce 23.02 Ala e b, germi di granoturco della sottovoce 11.02 GII) vengano applicati importi compensativi, può verificarsi che la somma degli importi compensativi per i prodotti di trasformazione e i sottoprodotti sia superiore all'importo compensativo applicabile alle quantità di materia prima necessaria per la fabbricazione di questi prodotti. Ne potrebbe dunque effettivamente derivare un vantaggio ingiustificato per le imprese dei paesi a moneta forte.»
La Commissione prosegue:
«I paesi a moneta forte hanno ovviamente replicato a questa argomentazione che l'industria francese ha la possibilità di far fronte a gran parte del proprio fabbisogno valendosi della produzione nazionale di granoturco, i cui prezzi sono più favorevoli di quelli del granturco importato dai paesi terzi», in particolare di quello americano.
Questa giustificazione ci sembra irrilevante in quanto questo asserito vantaggio dell'industria molitoria e dell'amido francese deriva dalla natura delle cose, sicché è inammissibile compensarlo manipolando gli importi compensativi. Questa preferenza naturale è inoltre ampiamente controbilanciata dall'aumento dei costi di produzione nei paesi a moneta debole; le modalità di calcolo degli importi compensativi nel settore di cui trattasi non comprendono altri elementi (beni strumentali, energia ...) che costituiscono una parte rilevante del costo finale dei prodotti importati ed operano in senso sfavorevole agli operatori dei paesi a moneta deprezzata.
La Commissione ammette che «l'andamento delle esportazioni di semola di granoturco dalla Germania e dai paesi del Benelux in Francia registra da vari anni un incremento praticamente costante. Questo incremento rimane tuttavia contenuto, dal punto di vista quantitativo, in un ordine di grandezza del tutto normale. La parte del fabbisogno di gritz della Francia coperta da forniture dall'estero rappresenta complessivamente solo il 20 %. Anche le esportazioni di gritz dalla Germania in Francia rappresentano solamente il 10 % circa del totale delle esportazioni tedesche di questo prodotto». Si tratta, per la precizione, del 10,5% nel 1974 e dell'I 1 % nel 1977; mentre, nel 1974, le importazioni dalla Germania di gritz di granoturco destinato all'industria della birra corrispondevano al 13,4 % del consumo francese complessivo, esse sono passate al 16,7 % nel 1977. Per quanto, secondo la Commissione, le esportazioni della Francia di semole e di semolini registrino, durante questo periodo, un costante incremento, salvo una lieve flessione per ciò che concerne i paesi terzi — per la precisione nel 1976 — non è difficile comprendere che tale incremento sarebbe stato più rilevante se gli importi compensativi avessero penalizzato meno duramente le esportazioni agro-alimentari francesi. D'altronde, la Commissione, fra le righe, lo ammette, come risulta dal seguente passo:
«Non si può tuttavia negare l'effetto favorevole esercitato in uria certa misura dal coefficiente utilizzato ai fini del calcolo dell'importo compensativo monetario gravante sulla semola di granoturco. Per questo motivo, la Commissione è giunta alla conclusione che una lieve diminuzione del coefficiente renderebbe il sistema più neutrale dal punto di vista della concorrenza.»
Concludendo, la Commissione riconosce che il nuovo coefficiente 1,50 (stabilito dal regolamento n. 746/79) «dovrebbe essere più neutrale, dal punto di vista della concorrenza, del coefficiente 1,80, in quanto sembra giustificato tener conto, in una certa misura, dei sottoprodotti della lavorazione della semola di granoturco».
In una comunicazione presentata al Consiglio il 10 febbraio 1978, sugli «effetti economici del sistema agri-monetario», la Commissione era stata ancora più esplicita. Dopo avere constatato che i Paesi Bassi avevano considerevolmente aumentato le «forniture di granoturco importato dai paesi terzi», essa scriveva (pag. 17, n. 36): «il carattere forfettario dei coefficienti utilizzati per il calcolo degli importi compensativi monetari applicati ai prodotti trasformati ha influenzato certi scambi; questo effetto deriva dalla diversificazione dei sistemi produttivi e dalle modalità di calcolo adottate per tener conto dei prodotti di base, gravati dagli importi compensativi monetari, utilizzati nella fabbricazione del prodotto trasformato».
6.
Di fatto, la Commissione era già stata indotta a portare, con il regolamento 29 luglio 1977, n. 1771, il coefficiente da 1,80 a 1,60. Col regolamento 11 aprile 1979, n. 746, entrato in vigore in seguito ad uno «studio approfondito», essa riduceva nuovamente gli importi compensativi per le semole e i semolini di granoturco e per altri prodotti trasformati a base di cereali (in particolare l'amido di granoturco e il frumento):
—
per la farinetta (farina di granoturco della sottovoce 11.01 EU), il coefficiente passava da 1,02 a 0,92 (mentre il coefficiente «prelievo granoturco» rimaneva pari allo stesso importo) ;
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per le semole e i semolini di granoturco della sottovoce 11.02 A Val e 2, il coefficiente, che era di 1,80, veniva portato a 1,50;
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per i germi di granoturco, anche se sotto forma di farine, della sottovoce 11.02 G II, detto coefficiente veniva portato da 0,75 a 0,68, mentre il coefficiente «prelievo granoturco» rimaneva di 0,75;
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per la farina da foraggio (crusca di granoturco delle sottovoci 23.02 Ala e b), esso passava da 0,10 a 0,09 e, rispettivamente, da 0,32 a 0,29, mentre i coefficienti «prelievo» rimanevano rispettivamente 0,10 e 0,32.
—
Tutte queste modifiche entravano in vigore il 29 maggio 1979.
Nel Bollettino n. 4 del 1979 (pag. 44), la Commissione spiegava che queste modifiche permettono di «meglio tener conto delle condizioni tecniche della trasformazione e delle relazioni di questi prodotti tra loro». Il termine relativamente lungo stabilito per l'applicazione di questi due regolamenti dimostra, secondo la Commissione, «che si tratta unicamente di un miglioramento del sistema non già della correzione degli importi compensativi monetari calcolati in modo strutturalmente errato», e che «inoltre, la seconda modifica rientrava in una revisione “più completa” dei metodi per il calcolo degli importi compensativi, che riguardano anche altri settori (ed in particolare i prodotti lattiero-caseari e le carni)».
Senza dubbio, come la Corte ha affermato nella sentenza 13 giugno 1972, Compagnie d'Approvisionnement (Race, pag. 408), non si può contestare la legittimità di un regolamento in base ad eventi verificatisi successivamente alla sua adozione, sicché non si possono addurre queste modifiche adottate dall'amministrazione come prove dell'invalidità dei regolamenti controversi. Tuttavia, il confronto di questi regolamenti con quelli successivi mette in luce una disparità di trattamento non giustificata né da una diversa situazione di fatto, né da circostanze di carattere generale, al di fuori dell'ambito di applicazione dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71; tale disparità può spiegarsi solamente con un errore nel calcolo dell'incidenza dell'importo compensativo gravante sul prodotto di base, errore in seguito riconosciuto, per quanto in forma velata, dalla Commissione.
Inoltre, almeno in due occasioni, la Commissione ha ammesso di aver commesso un errore manifesto, in un ambito molto simile a quello delle presenti cause:
Con il regolamento 15 marzo 1971, n. 546, la Commissione, «considerando che a seguito di un errore manifesto, gli importi forfettari, cui sono state fissate le sovvenzioni (accordate per l'importazione in Francia dagli Stati membri e dai paesi terzi) e gli importi di compensazione (riscossi dalla Francia all'esportazione negli altri Stati membri e nei paesi terzi), per quanto riguarda la farina di grano tenero e di frumento segalaio, le farine di segala, le semole e i semolini di frumento (grano duro), le semole e i semolini di frumento (grano tenero), hanno dato luogo ad una compensazione eccessiva degli effetti delle misure di cui agli artt. 1 e 2 del regolamento (CEE) n. 1586/69», ha diminuito retroattivamente gli importi compensativi all'importazione riscossi dalla Francia.
Col regolamento 21 marzo 1975, n. 751, la Commissione, «considerando che l'esperienza recentemente acquisita insegna che dal calcolo degli importi compensativi monetari finora effettuato per taluni prodotti trasformati (a base di cereali) risultano importi di livello superiore all'incidenza suddetta (sul prezzo del prodotto trasformato, dell'applicazione dell'importo compensativo al prezzo del prodotto di base dal quale essi dipendono); che ne derivano o rischiano di derivarne correnti commerciali atte a provocare distorsioni della concorrenza e a compromettere il corretto funzionamento dell'organizzazione comune del mercato; che per i prodotti in questione è pertanto opportuno fissare un importo compensativo sulla base di elementi più aderenti alla
realta», la Commissione ha modificato nuovamente gli importi compensativi per questi prodotti.
Riassumendo le mie osservazioni, constato che la scelta del coefficiente 1,80 ha avuto l'effetto di accrescere artificialmente le esportazioni di semole e semolini di granoturco dai paesi a moneta forte, come è stato espressamente riconosciuto dalla Commissione fin dal luglio 1977, mentre questo sistema doveva servire appunto a prevenire le distorsioni artificiali negli scambi derivanti da oscillazioni monetarie, non già a provocarle o ad aggravarle. Non è dunque possibile invocare l'esigenza di comporre un conflitto in vista di interessi economici «più vasti», situazione in cui, effettivamente, sarebbe difficile individuare un errore manifesto. Nel caso di specie, si trattava solamente di tener conto delle condizioni tecniche della produzione del granoturco, non già di formulare un giudizio complessivo sulla situazione del mercato dei cereali o sull'«andamento a lungo termine delle correnti di traffico». Siffatte considerazioni sono ammissibili solamente quando si tratta, ripeto, del principio stesso dell'instaurazione degli importi compensativi o dell'applicazione del sistema a taluni prodotti o gruppi di prodotti; esse sono, però, estranee alle modalità di calcolo degli importi, una volta che è stata decisa l'instaurazione degli stessi. La Commissione è libera di apportare dei «miglioramenti» al sistema iniziale, ma, per i motivi che vi ho esposto, vedo in questi «miglioramenti» la conferma dell'effettiva distorsione o di rischi di distorsione della concorrenza.
Nonostante vi siano alcune divergenze fra i calcoli delle ricorrenti, del Governo francese e della Commissione, la somma degli importi compensativi per l'insieme dei prodotti trasformati non potrebbe comunque superare l'importo relativo ai prodotti di base. Se il forfè di 1,80 per le semole ed i semolini non corrisponde alla realtà economica, il rimedio è quello o di stabilire un rapporto di equivalenza più corrispondente a questa realtà, detraendo del tutto l'incidenza degli importi gravanti sugli altri prodotti derivati, nonostante che la misura di questa incidenza risulti diminuita dall'applicazione a questi prodotti di un coefficiente di trasformazione ridotto, o di defalcare dagli importi controversi l'importo compensativo in eccesso, proporzionalmente al peso dei singoli sottoprodotti.
Tuttavia, almeno nell'ambito dell'art. 177, non spetta alla Corte operare, sostituendosi al legislatore comunitario, la scelta fra i due metodi ai quali si riferisce la terza questione pregiudiziale proposta nel terzo dei procedimenti in esame. Ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 974/71, solamente la Commissione è competente a stabilire gli importi compensativi. Anche in caso di annullamento in seguito ad un ricorso diretto, spetta all'istituzione che ha adottato l'atto annullato adottare i provvedimenti necessari per eseguire la sentenza di annullamento, se necessario disponendo una perizia.
Quanto alla richiesta della Commissione, che la Corte circoscriva gli effetti di un'eventuale «declaratoria di invalidità», mi limiterò ad osservare che siffatte deroghe all'effetto «erga omnes» dell'annullamento sono contemplate unicamente per il caso dei ricorsi di annullamento (ai sensi dell'art. 174), mentre non sono in alcun modo previste nell'ambito dell'art. 171, atteso che, per definizione, la «declaratoria di invalidità» potrebbe giovare unicamente alle ricorrenti nella causa principale, nei limiti delle loro conclu- sioni e dell'oggetto dei ricorsi da esse proposti.
III —
Due altre considerazioni potrebbero indurre a ritenere che i regolamenti controversi siano invalidi. La prima è già stata suggerita, dal Governo francese nelle osservazioni scritte sulle due prime cause, e si basa sul fatto che non sono state prese in considerazione le restituzioni alla produzione per l'amido. La seconda, svolta in modo particolare nel corso della terza causa, concerne la scelta della base di calcolo.
1.
La ricorrente nella terza delle causa principali rileva che, quanto all'amido di granoturco (sottovoce 11.08 AI), il calcolo degli importi compensativi non tiene conto delle restituzioni alla produzione per questo prodotto.
Il punto ottavo del preambolo del regolamento di base del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, suona come segue:
«considerando che, vista la particolare situazione del mercato degli amidi, delle fecole e del glucosio ottenuto con il procedimento detto “di idrolisi diretta”, può rivelarsi necessario prevedere una restituzione alla produzione per far sì che i prodotti di base utilizzati da questa industria siano messi a disposizione ad un prezzo inferiore a quello che risulterebbe applicando il regime dei prelievi e dei prezzi comuni.»
Col regolamento della stessa data, recante il numero 2742/75, e con il regolamento 20 luglio 1977, n. 1665, il Consiglio determinava le modalità del regime delle restituzioni alla produzione instaurate in modo da provocare una differenza di prezzo fra l'amido di granoturco e gli altri prodotti derivati da questo cereale. L'importo della restituzione veniva fissato, dall'ultimo di questi regolamenti, in 17 unità di conto.
Orbene, nel caso i cui un produttore avente sede in uno Stato membro acquisti il granoturco, vale a dire la materia prima, in uno Stato membro a moneta debole e lo riesporti in seguito, trasformato in amido, in uno Stato appartenente a questo stesso gruppo, l'applicazione del sistema instaurato col regolamento della Commissione n. 572/76 dà luogo ad un eccesso di compensazione delle disparità fra le varie monete. Il fatto che le industrie produttrici di amido dei paesi a moneta forte si servano in larga misura di granoturco americano non infinda la validità di questa constatazione. Infatti, le restituzioni alla produzione sono accordate in «moneta verde» e le restituzioni alla produzione corrisposte, ad esempio, nella «valuta verde» tedesca, risultano superiori alla stesse restituzioni, corrisposte nella «valuta verte» francese.
Il fatto di non prendere in considerazione, ai fini del calcolo degli importi compensativi monetari per l'amido, le restituzioni alla produzione, provoca una modifica dell'importo netto delle restituzioni ottenute dal produttore nel caso in cui il prodotto derivato da esso fabbricato sia esportato in altri Stati membri. Il risultato è simile a quello che si otterebbe se, per i prodotti dell'industria dell'amido esportati in altri Stati membri, la restituzione accordata al produttore dello Stato a moneta più debole venisse ridotta rispetto al tasso comune (17 unità di conto), mentre quella accordata al produttore dello Stato con la moneta più forte venisse maggiorata. Ciò impedisce che la differenza di prezzo fra l'amido di granoturco e gli altri prodotti derivati dal granoturco, voluta dal Consiglio, rimanga uniforme, come era nelle intenzioni di questo, giaccé si produce una distorsione a favore dei produttori degli Stati membri a valuta forte, ai danni di quelli degli Stati a moneta debole.
Nella sentenza 12 novembre 1974 (Roquette, Race. pag. 1230), avete affermato che (cfr. punto diciannovesimo della motivazione) «era contrario agli scopi del regolamento n. 974/71 identificare 1' “onere all'importazione” con l'elemento fisso del prelievo all'importazione dei prodotti derivati dei cereali, istituito per finalità completamente estranee all' obiettivo del regolamento n. 974/71 (tutela dell'industria di trasformazione)» e che (cfr. punto ventesimo della stessa) «includendo tale elemento nel calcolo dei coefficienti ... si è imposto agli esportatori di prodotti derivati un onere che non ha alcun nesso con le oscillazioni del corso dei cambi e si è ridotta quindi la loro capacità concorrenziale». E del pari contrario agli scopi del regolamento n. 974/71 il non prendere in considerazione l'incidenza monetaria sui prezzi dei prodotti derivati di cui trattasi (amido di granoturco e di frumento delle restituzioni accordate per la fabbricazione di detti prodotti, incidenza che varia a causa delle disparità fra il «tasso verde» ed il tasso reale delle monete deboli. Il fatto che non sia stato preso in considerazione questo elemento equivale a concedere, attraverso il sistema degli importi compensativi, un'ulteriore protezione all'industria di trasformazione degli Stati membri a moneta forte.
Come in materia di coefficienti di trasformazione, la fondatezza della tesi della ricorrente nella causa principale mi sembra confermata dalle disposizioni successive. Infatti, il regolamento della Commissione 30 aprile 1979, n. 851, che stabilisce le restituzioni all'esportazione dei prodotti trasformati a base di cereali e di riso, estende il regime della compensazione monetaria al calcolo delle restituzioni.
Per l'amido di grano e di granoturco e per la fecola di patate, le restituzioni all' esportazione si calcolano applicando, innanzitutto, il coefficiente monetario all' importo indicato nella colonna di destra dell'allegato di detto regolamento e sottraendo, poi, un importo pari alle restituzioni alla produzione per tonnellata di prodotto finito.
Per porre rimedio a questa disparità fra i costi di approvvigionamento dei fabbricanti di amido dei paesi a moneta debole e dei loro concorrenti dei paesi a moneta forte, occorre o detrarre la restituzione alla produzione dal prezzo del prodotto di base corrispondente (prezzo d'interßvento) ai fini del calcolo degli importi da riscuotere sui prodotti amidacei (o da corrispondere per questi prodotti), o applicare alle restituzoni alla produzione il coefficiente monetario indicato all'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione 29 maggio 1975, n. 1380, recante modalità di applicazione degli importi compensativi monetari. Nell'ambito dei presenti procedimenti, non spetta alla Corte operare una scelta fra le varie soluzioni.
Atteso che l'importo compensativo per la fecola di patate (sottovoce 11.08 AIV) dev'essere identico a quello per l'amido di granoturco, le modalità per il calcolo di questo si applicano anche al calcolo del primo, che è rimasto lo stesso durante tutto il periodo considerato (1976-1978). L'irregolarità nel calcolo degli importi compensativi per l'amido di granoturco inficia altresì quello dell'importo compensativo per la fecola.
2.
Mentre l'importo compensativo per il granoturco viene calcolato sulla base del «prezzo di riferimento» del frumento tenero, qualità panificabile minima, al quale si possono effettuare gli acquisti all'intervento di grano panificabile, gli importi compensativi per l'amido di granturco (sottovoce 11.08 A III) e i sottoprodotti sono calcolati sulla base del prezzo di entrata diminuto della restituzione alla produzione e non sulla base del prezzo di riferimento diminuito di questa restituzione. Il prezzo di riferimento per il grano tenero panificabile era stato introdotto col regolamento del Consiglio 17 maggio 1976, n. 1143, che modifica il regolamento di base n. 2727/75. Tuttavia, ai sensi del regolamento del Consiglio 17 maggio 1976, n. 1151, non sono stati fissati prezzi di riferimento particolari per la campagna 1976/1977; tale prezzo è pari al prezzo d'intervento unico del grano tenero.
La ricorrente sostiene, anche a questo proposito, che la differenza fra il prezzo d'entrata e il prezzo di riferimento sul calcolo degli importi compensativi per i prodotti trasformati è causa di distorsioni della concorrenza fra i produttori.
La Commissione risponde che, dal punto di vista economico, ci si dovrebbe basare sul prezzo di approvvigionamento dei produttori di amido. Questo prezzo è eguale a quello di entrata diminuito della restituzione alla produzione. Il motivo per cui, per calcolare gli importi compensativi sull'amido di granturco, essa si è basata, fin dal 1977, sul prezzo d'intervento di questo cereale, è che il prezzo di acquisto del granturco ha superato, fin dal 1977, il prezzo d'intervento e che la «logica del sistema agri-monetario» induce a considerare il prezzo d'intervento come il prezzo massimo ai fini del calcolo degli importi compensativi. Al contrario, prima del 1977, il prezzo di mercato del granoturco era stato sempre superiore al prezzo di entrata, ciò che avrebbe indotto la Commissione ad adottare il prezzo di base, non già il prezzo d'intervento, come «prezzo di sostegno», in base al quale sono stati calcolati gli importi per l'amido di granoturco. Quanto ai prezzi di acquisto del grano trasformato in amido, esso, contrariamente a quanto è avvenuto per il granoturco, è rimasto sempre inferiore al «prezzo di riferimento del granoturco» durante il periodo di cui tratasi.
Sia che come prezzo di base si prenda il prezzo di entrata, sia che si prenda il prezzo d'intervento, non sarebbe necessario tener conto dell'incidenza della restituzione alla produzione, in quanto il prezzo d'intervento era rimasto inferiore a quello di entrata, diminuito della restituzione.
Quanto alla scelta del livello di prezzo oltre il quale gli importi compensativi debbono essere calcolati, penso, al contrario, che, almeno per il settore dei cereali, questo non possa essere che il prezzo d'intervento, non già il prezzo d'entrata. La formulazione del regolamento n. 974/71 non lascia alcun dubbio a questo proposito e non permette di servirsi del vago concetto di «prezzo di sostegno». D'altronde, in Italia il prezzo di acquisto del granoturco destinato alla fabbricazione dell'amido è determinato dal prezzo di intervento. Quanto all'amido di frumento, la base per il calcolo degli importi compensativi gravanti su tale prodotto è costituita dal prezzo d'intervento, inferiore al prezzo d'entrata, non già dal prezzo d'entrata, diminuito della restituzione. Infatti, i produttori di amido di granoturco utilizzano di preferenza la farina di frumento anziché il frumento in grani; orbene, la farina di frumento panificabile è appunto un prodotto per il quale non esiste uno specifico prezzo di intervento.
La scelta del prezzo di entrata come base per il calcolo è in contraddizione col carattere complementare delle agricolture e con la specializzazione delle produzioni all'interno della Communità,
Se l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali attribuisce vantaggi eccessivi all'agricoltura francese, occorre porvi rimedio adottando regolamenti agricoli ad hoc, non già servendosi a questo scopo degli importi compensativi monetari.
IV —
Occorre infine esaminiare il caso della sorbite, contenente più di 2 % di mannite, prodotta con il granoturco, e quello dell'isoglucosio, anch'esso prodotto sulla base del granoturco.
Si tratta di due prodotti derivati dall' amido, aventi vari sbocchi industriali, in continua espansione. Questo settore specifico dell'industria dell'amido di granoturco è caratterizzato da un elevato grado di perfezione tecnica ed è molto più vicino all'industria di trasformazoine che al settore agricolo in generale.
1°)
La sorbite è un prodotto ricavato dal glucosio, dal destrosio o dal fruttosio, utilizzato nel settore farmaceutico e per la preparazione della vitamica C. Essa rientra tanto nel capitolo 29, «prodotti chimici organici» (sottovoce 29.04 C) quanto nel capitolo 38, «prodotti vari delle industrie chimiche» (sottovoce 38.18 T). Non si tratta dunque di un prodotto «agricolo» nell'accezione dell'allegato II del Trattato; tuttavia, essa è soggetta all'embrionale organizzazione comune di mercato instaurata col regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059, che determina il regime di scambi da applicarsi a talune merci risultanti dalla trasformazione dei prodotti agricoli, adottato in base all'art. 235 del Trattato, in quanto contiene più del 2 % di mannite, anch'essa fabbricata partendo dal granoturco.
La quantità di materia prima, vale a dire di granoturco, che si ritiene sia stata utilizzata per la fabbricazione di questo prodotto, è stata fissata in 172 o 245 chilogrammi, a seconda che la sorbite si trovi o meno in soluzione acquosa. Ciò risulta dal regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1060, nella versione del regolamento 24 novembre 1975, n. 3058, relativo alla fissazione dei quantitativi di prodotti di base che si considerano entrati nella fabbricazione delle merci cui si applica il regolamento (CEE) n. 1059/69. L'art. 3, n. 3, dello stesso regolamento stabilisce che «la mannite della sottovoce 29.04 CII e la sorbite delle sottovoci 29.04 C III e 38.19 T della Tariffa doganale comune, soggette alla riscossione di un elemento mobile calcolato in base ad un quantitativo di zucchero, sono considerate come ottenute da zucchero bianco oggetto della restituzione alla produzione di cui all'art. 9, n. 6, del regolamento n. 1009/67/CEE».
Di conseguenza, la relazione fra il prodotto di base (granoturco) ed il prodotto derivato è molto più elastica che nel caso dei prodotti dell'industria della semola e dell'amido: il valore aggiunto rispetto al prodotto di base è molto più elevato della componente «prezzo del prodotto di base», sicché ritengo che, in base alla citata norma del Consiglio, la Commissione ha un margine di valutazione molto più ampio che nel caso dei prodotti dell'industria della semola e dell'amido.
2°)
La ricorrente nella terza delle cause principali rileva che il costo di produzione dell'isoglucosio dipende da quello del granoturco, non già da quello del saccarosio, sicché l'importo compensativo gravante su questo prodotto dovrebbe essere basato sull'importo compensativo per il prodotto di base, vale a dire per il granoturco. La Commissione sostiene che l'isoglucosio è in concorrenza con lo zucchero liquido, e che, di conseguenza, il prezzo dell'isoglucosio è in realtà determinato dal prezzo d'intervento dello zucchero, non già da quello del granoturco, sicché le critiche rivolte agli importi compensativi gravanti su questo prodotto risultano prive di fondamento.
Il problema deriva dal fatto che, da una parte, l'isoglucosio è un prodotto agricolo trasformato, ricavato in genere dall'amido trasformato in glucosio, ma, dall'altra, è un prodotto di stostituzione in concorrenza diretta collo zucchero liquido ottenuto dalla trasformazione della barbabietola o della canna da zucchero. Ho l'impressione che la ricorrente vorrebbe far divenire ancora più debole la relazione fra l'isoglucosio e lo zucchero, vale a dire vorrebbe che tale prodotto venisse vincolato integralmente al prodotto di base dal quale deriva.
Infatti, per il periodo di cui trattasi nella causa principale, l'isoglucosio delle sottovoci 17.02 D e 17.05 C è stato sempre assimilato allo zucchero dal punto di vista degli importi compensativi. Solo dal 1° luglio 1977 l'isoglucosio è stato formalmente svincolato dallo zucchero, pur restando compreso nello stesso settore. Ciò si desume dal regolamento della Commissione 30 giugno 1977, n. 1474, il cui preambolo ai punti terzo e quarto suona come segue:
«Considerando che il Consiglio con regolamento (CEE) 17 maggio 1977, n. 1111, ha stabilito disposizioni comuni per l'isoglucosio; che l'isoglucosio è un prodotto di sostituzione diretta dello zucchero liquido ottenuto dalla trasformazione delle barbabietole o della canna da zucchero; che questo prodotto è in concorrenza diretta con lo zucchero liquido, per il quale sono stati fissati importi compensativi monetari con il regolamento (CEE) n. 938/77;
considerando che in tali circostanze l'esistenza degli importi compensativi monetari per lo zucchero rende necessaria la fissazione degli importi compensativi anche per l'isoglucosio; che, se questi ultimi importi non fossero fissati, potrebbero verificarsi perturbazioni negli scambi del prodotto in questione; che è quindi opportuno completare il regolamento (CEE) n. 938/77».
Dal 1° luglio 1977, la parte 7 dell'allegato I dei regolamenti della Commissione in materia di importi compensativi ha per titolo non più «Settore dello zucchero», bensì «Settore dello zucchero e dell'isoglucosio». Con regolamento del Consiglio 7 novembre 1977, n. 2560, che modifica la nomenclatura di alcuni prodotti agricoli, nonché diversi regolamenti relativi a tali prodotti e la tariffa doganale comune, la sottovoce 17.05 CI è stata sostituita dalla sottovoce seguente: «21.07 F III, Sciroppi di isoglucosio aromatizzati o colorati». Il capitolo 21 è intitolato «preparazioni alimentari diverse».
Ritengo, tenuto conto di questo aspetto, che, anche prima del 1° luglio 1977, non poteva esistere un vincolo di carattere matematico fra gli importi compensativi gravanti sul granoturco e gli importi compensativi gravanti sull'isoglucosio. La Commissione ha giustamente ricordato che l'avvocato generale Capotorti aveva sostenuto, nelle conclusioni nella causa Milac (sentenza 3 maggio 1978, Race, pagg. 1041 e segg.) che, ai fini dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71, «è sufficiente che il prezzo di un prodotto non sottoposto al regime d'intervento dipenda dal prezzo di un altro prodotto sottoposto all'intervento (e che rientri nell'organizzazione comune dei mercati agricoli); e non è necessario che quest'ultimo prodotto sia la materia prima, da cui l'altro deriva. Può anche trattarsi di prodotti fra loro concorrenti, purché si possa stabilire che i prezzi del prodotto non sottoposto al regime d'intervento si formano sulla base dei prezzi dell'altro prodotto».
V —
Nella terza delle cause di cui la Corte è investita, il Tribunal d'instance di Lille ha sollevato la questione di principio di quale sia la copertura finanziaria degli interessi di mora dovuti agli operatori economici per gli importi indebitamente riscossi a carico degli stessi. Per il caso in cui la Corte pervenga a constatare l'invalidità dei regolamenti controversi, il giudice nazionale desidera accertare, prima di disporre la restituzione degli importi riscossi in eccesso, ivi compresi gli interessi, che il relativo onere sarà sopportato in definitiva dal bilancio comunitario.
La stessa questione è stata sollevata nella causa 130/79, Express Dairy Foods, discussa recentemente, il 12 febbraio 1980. La Commissione ritiene che detta questione, «che riguarda i rapporti fra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie, non può essere risolta nell'ambito di una controversia dinanzi ad un giudice nazionale fra un privato e la pubblica Amministrazione di uno Stato membro, e non può, pertanto, fare oggetto di una questione pregiudiziale». Inoltre, essa ritiene che la soluzione di detta questione non avrebbe alcuna utilità ai fini della decisione della causa principale da parte del giudice nazionale.
Questo punto di vista della Commissione mi sembra nuovo, e, qualora dovesse venire accettato, avrebbe la conseguenza che la Corte dovrebbe dichiararsi incompetente su gran parte delle questioni sottopostele ai sensi dell'art. 177. Esso mi stupisce molto, dato che, nella causa Roquette, decisa con sentenza 21 maggio 1976 (Racc. pag. 686), l'agente della Commissione aveva sostenuto, per opporsi alla ricevibilità di una domanda di risarcimento dei danni con cui si lamentava il mancato pagamento degli interessi di mora, che «la soluzione adeguata è piuttosto quella di sottoporre alla Corte una nuova questione pregiudiziale, con cui si chiede se lo Stato francese sia tenuto a corrispondere alla ricorrente gli interessi accessori indebitamente riscossi, sicché il FEAOG ne diviene automaticamente debitore».
Da parte mia, distinguerò fra il principio stesso della copertura finanziaria degli interessi di mòra e il problema del loro collocamento nell'ambito del bilancio. La Corte è in ogni caso competente a risolvere la prima parte della questione.
Come la Corte ha affermato nella sentenza 21 maggio 1976, Roquette, citata
in precedenza, risulta dalle disposizioni relative alle risorse proprie della Comunità, e cioè dalla decisione del Consiglio 21 aprile 1970 e dal regolamento del Consiglio 2 gennaio 1971, n. 2, relativo all'applicazione di quest'ultimo, in relazione al regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, che spetta alle autorità nazionali il garantire, per conto della Comunità e conformemente alle disposizioni del diritto comunitario, la percezione d'un certo numero di tributi, tra cui gli importi compensativi monetari.
Tali tributi vengono riscossi dagli Stati membri in conformità alle loro leggi, regolamenti e disposizioni amministrative. Le controversie relative alla restituzione degli importi percepiti per conto della Comunità rientrano, quindi, nella competenza dei giudici nazionali e vanno decise da questi ultimi a norma del loro diritto nazionale, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia.
Quanto all'imputazione degli interessi ai bilanci nazionali oppure al bilancio comunitario, vi è solamente una proposta di regolamento sottoposta dalla Commissione al Consiglio il 14 febbraio 1973, relativa agli interessi degli importi versati e rimborsabili. Questa proposta, che non è mai stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità, era stata oggetto, dopo la sua approvazione da parte del Parlamento europeo, di modifiche, comunicate al Consiglio il 20 settembre 1973, ma era stata poi ritirata alla fine dalla Commissione l'8 dicembre 1976. Nell'ambito della normativa finanziaria comunitaria ciò costituisce una preoccupante lacuna, foriera di distorsioni, che va colmata a livello comunitario.
Il regime di bilancio degli importi compensativi negativi era disciplinato, al momento dei fatti, come segue: gli importi compensativi riscossi negli scambi fra gli Stati membri erano considerati rientranti, quanto al finanziamento della politica agricola comune, fra gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli (art. 7, n. 2, del regolamento n. 974/71). Il FEAOG doveva contabilizzare la differenza fra gli importi accordati e quelli riscossi da ciascuno Stato membro.
Negli scambi con i paesi terzi, gli importi compensativi riscossi all'esportazione venivano detratti dalle restituzioni all'esportazione (art. 4 bis). La determinazione dell'ammontare complessivo degli importi da detrarre dalle restituzioni poteva aver luogo secondo un metodo di carattere globale. Ai fini dell'iscrizione nel bilancio comunitario, tale somma si considerava come detratta dalle restituzioni, mentre veniva considerata come facente parte delle risorse proprie solo la differenza fra i due importi.
Nella situazione attuale, spetta alle autorità nazionali risolvere, nel caso di restituzioni indebitamente riscosse, i problemi accesssori attinenti a queste restituzioni, quali ad esempio l'eventuale pagamento di interessi di mora. Il Tribunale d'instance di Lille è dunque l'unico competente a decidere sulla spettanza degli interessi; nulla gli impedisce, se il diritto francese lo permette o se_* come io ritengo, lo impone un principio di equità naturale comune ai sistemi giuridici degli Stati membri, di decidere, come ha fatto il Finanzgericht di Amburgo, il 16 maggio 1978, in materia di importi indebitamente riscossi, che l'obbligo di rimborsare gli importi indebitamente riscossi si estende agli interessi di mora per tali importi.
Risolvendo le questioni sottoposte alla Corte, concludo proponendo che essa dichiari che, entro i limiti sopra indicati:
1)
l'allegato I, parte 1, dei regolamenti della Commissione 30 luglio 1976, n. 1910, e 8 ottobre 1976, n. 2466, che stabiliscono gli importi da riscuotere sull'esportazione dalla Francia di semole e semolini di granoturco, è invalido;
2)
l'allegato I, parte 1, del regolamento della Commissione 24 marzo 1976, n. 652, che stabilisce gli importi da riscuotere all'esportazione dalla Francia per l'amido di granoturco e di grano e per la fecola di patate, è invalido;
3)
spetta al giudice nazionale pronunziarsi in materia di interessi di mora sulle somme riscosse a titolo di importi compensativi che debbano essere oggetto di rimborso.
(
1
)	Traduzione dal francese.