61999CJ0392_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-392/99,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av L. Ström och A. Caeiros, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes och M. Telles Romão, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 6.2, 8.2 a, 13 och 17 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197), samt enligt artiklarna 5 första stycket och 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artiklarna 10 första stycket EG och 249 tredje stycket EG), genom att
- inte ha vidtagit sådana åtgärder som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att, innan den beviljar tillstånd till företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, säkerställa ett adekvat hälsoskydd vid användningen av spilloljor som bränsle och att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader används vid regenerering av spilloljor och vid användning av spilloljor som bränsle,
- inte ha föreskrivit att restprodukter från förbränning av spilloljor skall bortskaffas i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85) och, från och med den 27 juni 1995, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66), vilken i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 (EGT L 168, s. 28; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200), har ersatt artikel 9 i direktiv 78/319,
- varken ha antagit föreskrifter om regelbundna tillsynsåtgärder avseende företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, eller ha granskat utvecklingen i fråga om tekniska framsteg och/eller tillståndet i miljön i syfte att vid behov ompröva de tillstånd som beviljats dessa företag,
- inte till kommissionen ha lämnat uppgifter om det tekniska kunnande och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits i enlighet med direktiv 75/439 i dess lydelse enligt direktiv 87/101,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna R. Schintgen, V. Skouris (referent), F. Macken och N. Colneric,
generaladvokat: C. Stix-Hackl,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 29 november 2001 av: kommissionen, företrädd av A. Caeiros, och Republiken Portugal, företrädd av M. Telles Romão och M. João Lois, i egenskap av ombud,
och efter att den 7 mars 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 oktober 1999, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 6.2, 8.2 a, 13 och 17 i rådets direktiv 75/493/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), i dess lydelse enligt direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 42, 1987, s. 43, svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 197, nedan kallat direktiv 75/439), samt enligt artiklarna 5 första stycket och 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artiklarna 10 första stycket EG och 249 tredje stycket EG), genom att
- inte ha vidtagit sådana åtgärder som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att, innan den beviljar tillstånd till företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, säkerställa ett adekvat hälsoskydd vid användningen av spilloljor som bränsle och att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader används vid regenerering av spilloljor och vid användning av spilloljor som bränsle,
- inte ha föreskrivit att restprodukter från förbränning av spilloljor skall bortskaffas i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85) och, från och med den 27 juni 1995, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66, nedan kallat direktiv 75/442), vilken i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199), i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 (EGT L 168, s. 28, svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 200, nedan kallat direktiv 91/689), har ersatt artikel 9 i direktiv 78/319,
- varken ha antagit föreskrifter om regelbundna tillsynsåtgärder avseende företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, eller ha granskat utvecklingen i fråga om tekniska framsteg och/eller tillståndet i miljön i syfte att vid behov ompröva de tillstånd som beviljats dessa företag,
- inte till kommissionen ha lämnat uppgifter om det tekniska kunnande och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits i enlighet med direktiv 75/439 i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 I artikel 2 i direktiv 87/101, genom vilket direktiv 75/439 väsentligt har ändrats, stadgas att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa dess bestämmelser senast den 1 januari 1990.
3 I artikel 6 i direktiv 75/439 föreskrivs följande:
"1. För att uppfylla de krav som beslutats enligt artikel 4 måste varje företag som omhändertar spilloljor omfattas av tillståndsplikt. Vid behov skall anläggningarna inspekteras innan tillstånd beviljas.
2. Om inte annat följer av sådana krav som fastställts genom nationella bestämmelser och gemenskapsbestämmelser med andra syften än detta direktiv, gäller att tillstånd får beviljas företag som regenererar spilloljor eller använder spilloljor som bränsle endast om den behöriga myndigheten funnit att alla lämpliga åtgärder till skydd för miljön och hälsan har vidtagits, däribland användandet av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader."
4 I artikel 8.2 a i direktiv 75/439 om användningen av spilloljor som bränsle anges följande:
"Medlemsstaterna skall ... säkerställa att
a) restprodukter från förbränning av spilloljor omhändertas i enlighet med artikel 9 i direktiv 78/319/EEG."
5 Av artikel 13 i direktiv 75/439 framgår följande:
"1. De företag som avses i artikel 6 skall vara föremål för regelbundna tillsynsåtgärder från medlemsstaternas sida. Tillsynen skall särskilt avse efterlevnaden av de villkor som anges i tillstånden.
2. De behöriga myndigheterna skall granska utvecklingen i fråga om tekniska framsteg och/eller tillståndet i miljön, i syfte att vid behov ompröva tillstånd som beviljats företag i enlighet med detta direktiv."
6 I artikel 17 i direktiv 75/439 stadgas följande:
"Varje medlemsstat skall regelbundet lämna uppgifter till kommissionen om det tekniska kunnande som medlemsstaten besitter och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits enligt detta direktiv.
Kommissionen skall sända en sammanfattning av dessa uppgifter till medlemsstaterna."
7 I artikel 18 i direktiv 75/439 anges följande:
"Medlemsstaterna skall vart tredje år upprätta en lägesrapport som avser omhändertagandet av spilloljor och sända rapporten till kommissionen."
8 I artikel 1 c första strecksatsen i direktiv 78/319 definieras bortskaffande av avfall som "insamling, sortering, transport och behandling av giftigt och annat farligt avfall liksom förvaring och deponering på eller under markytan".
9 Artikel 9 i direktiv 78/319 har följande lydelse:
"1. Anläggningar, verksamheter eller företag som lagrar, behandlar eller deponerar giftigt och annat farligt avfall måste erhålla tillstånd från behöriga myndigheter. Sådant avfall får lagras, behandlas eller deponeras endast genom anläggningar, verksamheter eller företag som innehar sådana tillstånd. Företag som transporterar giftigt och annat farligt avfall skall kontrolleras av medlemsstaternas behöriga myndigheter.
2. I ett sådant tillstånd som avses i 1 skall särskilt anges
- avfallets typ och mängd,
- tekniska krav,
- de försiktighetsmått som skall vidtas,
- platsen eller platserna för bortskaffande,
- metoderna för bortskaffande.
I tillståndet får även föreskrivas vilka särskilda uppgifter som skall lämnas på begäran av de behöriga myndigheterna.
3. Tillstånden får innehålla villkor och skyldigheter. De får beviljas för en bestämd tid och får förnyas."
10 Enligt artikel 11 i direktiv 91/689 upphörde direktiv 78/319 att gälla från och med den 27 juni 1995.
11 I artikel 1.2 i direktiv 91/689 föreskrivs att direktiv 75/442 gäller för farligt avfall.
12 I bilaga 2 A till direktiv 75/439 förtecknas de bortskaffningsförfaranden som förekommer i praktiken.
13 Artikel 9 i direktiv 75/442 har följande lydelse:
"1. För genomförande av artikel 4, 5 och 7 måste varje inrättning eller företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A erhålla ett tillstånd från den behöriga myndighet som avses i artikel 6.
Ett sådant tillstånd skall omfatta
- mängd och slag av avfall,
- tekniska krav,
- de säkerhetsåtgärder som skall vidtas,
- platsen för bortskaffandet,
- behandlingsmetoden.
2. Tillstånd kan beviljas för en bestämd period. Tillstånden kan utformas så att de skall förnyas och så att de innefattar villkor och förpliktelser. Särskilt om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt kan tillstånd vägras."
Den nationella lagstiftningen
Bestämmelser om industriverksamhet
14 Decreto-Lei nr 109/91 av den 15 mars 1991 (Diário da República I, serie A, nr 62, av den 15 mars 1991), i dess lydelse enligt Decreto-Lei nr 282/93 av den 17 augusti 1993 (Diário da República I, serie A, nr 192, av den 17 augusti 1993, nedan kallat lagdekret nr 109/91) innehåller bestämmelser som skall tillämpas på industriverksamhet.
15 Som framgår av fjärde skälet i detta lagdekret är dess syfte att "utgöra ett instrument för skydd av allmänintresset, vilket tar sig uttryck i såväl säkra tekniska processer som en strävan efter de bästa förhållandena för industrins lokalisering och verksamhet, som både för industriidkare och för samhället, säkerställer multiplikatoreffekten av skapade verksamheter".
16 I artikel 4 i lagdekret nr 109/91, som har rubriken "Allmänna säkerhetskrav" anges följande:
"Industriverksamhet skall utövas på ett sådant sätt att människors och egendoms säkerhet samt arbetsförhållandena och miljön värnas, med beaktande av befintlig teknisk utvecklingsnivå ..."
17 Av artikel 5 i lagdekret nr 109/91, som har rubriken "Allmän skyldighet att förebygga risker" framgår följande:
"1. Industriidkare skall bedriva sin verksamhet i enlighet med tillämpliga bestämmelser och vidta förebyggande åtgärder för att undanröja eller minska eventuella risker för människor och egendom samt för arbetsförhållandena och miljön.
2. Om funktionsfel uppstår i anläggningen skall industriidkaren vidta lämpliga åtgärder för att återställa situationen ..."
18 Artikel 7.1-7.3 i lagdekret nr 109/91 har följande lydelse:
"1. Tredje män vars identitet kan fastställas får när som helst hos samordningsorganet, tillsynsorganen vid de regionala enheterna i berört ministerium eller hos det organ som har att värna om ifrågavarande rättigheter och intressen, framställa motiverade klagomål beträffande uppförandet, ändringen och driften av industrianläggningar. Dessa organ vidarebefordrar klagomålet till samordningsorganet tillsammans med ett motiverat yttrande.
2. Det organ hos vilket klagomålet skall inges skall underrätta industriidkaren om detta.
3. Samordningsorganet skall vidta nödvändiga åtgärder, bland annat genom att företa inspektioner på plats i samband med utredningen och beslutet avseende klagomålet, i förekommande fall i samråd med de organ som har att värna om ifrågavarande rättigheter och intressen."
19 I artikel 9 i lagdekret nr 109/91 anges följande:
"1. Tillståndsansökningar som industriidkare skall inge till samordningsorganet skall innehålla ett intyg över tillstånd såvitt avser lokaliseringen ... och, om det föreskrivs i tillämplig lagstiftning, en undersökning av miljöpåverkan.
2. Samordningsorganet skall, om det föreskrivs, höra de organ som inom industriområdet handhar frågor om miljö, hälsa, hygien och säkerhet på arbetsplatsen.
...
5. Det tillstånd som skall beviljas skall innehålla de villkor och förpliktelser som uppställs av under punkt 2 angivna organ.
..."
20 Enligt artikel 12 i lagdekret nr 109/91 gäller följande:
"1. Tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i lag rörande industriverksamhet skall särskilt utövas av samordningsorganet eller av de regionala enheterna vid berört ministerium, i enlighet med dess arbetsordning, utan att det påverkar de andra organs befogenheter som inom ramen för sina respektive behörighetsområden deltar i tillståndsförfarandet.
2. De andra tillsynsorganen får i förekommande fall hos samordningsorganet hemställa om föreläggande för industriidkaren att vidta vissa åtgärder till förebyggande av eventuella risker och olägenheter för människor och egendom samt för arbetsförhållandena och miljön, utan att det påverkar iakttagandet av folkrättsliga bestämmelser rörande övervakning av arbetsförhållandena.
3. Industriidkaren är skyldig att för samtliga tillsynsorgan underlätta tillträdet till hans anläggningar samt förse dem med de upplysningar och det bistånd som krävs i en motiverad begäran, för att de skall kunna utöva tillsyn över efterlevnaden av lagstiftningen och av de villkor som samordningsorganet ställt upp för honom.
4. Om något av de andra tillsynsorganen under en kontroll konstaterar att de av detta föreskrivna åtgärderna inte har iakttagits skall det däröver upprätta ett protokoll och underrätta samordningsorganet om detta, varvid det skall anordna och bereda förfarandet vid överträdelse."
21 I artikel 13 i lagdekret nr 109/91, som är rubricerad "Säkerhetsåtgärder", stadgas följande:
"Så snart det framgår att det föreligger en allvarlig risk för hälsan, människors och egendoms säkerhet, hygienen och säkerheten i arbetsmiljön, samt för miljön, skall samordningsorganet och de andra tillsynsorganen var för sig eller tillsammans omedelbart vidta de åtgärder som i varje enskilt fall krävs för att förebygga eller undanröja risksituationen. De får därvid bland annat besluta att uppehåll skall ske i produktionen, att hela eller del av anläggningen skall stängas av, eller att hela eller del av utrustningen skall förseglas under en tid av högst sex månader."
22 Av artikel 16.1 och 16.2 i lagdekret nr 109/91 framgår följande:
"1. Till böter ... skall den dömas som
a) utan att först ha erhållit tillstånd enligt artiklarna 8.1 och 11 uppför, ändrar eller driver en industrianläggning, eller
b) inte iakttar de krav som uppställs i tillämpliga tekniska bestämmelser eller inte vidtar de åtgärder som förelagts med stöd av artikel 12.2.
2. Till böter ... skall den dömas som inte iakttar kraven att genom en anmärkning ange att anläggningen har överförts och att underrätta om driftsuppehåll och upphörande av industriverksamheten."
23 I artikel 2.4 b i Portaria nr 314/94 av den 24 maj 1994 (Díario da República I, serie B, nr 120, av den 24 maj 1994, nedan kallad förordning nr 314/94) anges följande:
"Planer på att uppföra en klass A-anläggning skall innehålla följande uppgifter:
...
4) En riskanalys, i de fall industrianläggningen inte omfattas av lagstiftningen om förebyggande av allvarliga industriolyckor. I riskanalysen skall anges
...
b) vilken teknik som valts för att undvika eller minska användningen av farliga apparater eller ämnen."
24 I bilagan till förordning nr 314/94 finns en förteckning på förfarandemodeller för beviljande av näringstillstånd. Punkterna 10-13 i modell nr 2 har följande lydelse:
"10. Beskrivning av säkerhetsåtgärder och åtgärder för industrihygien, med avseende särskilt på brand- och explosionsrisken, systemen för att fånga och behandla damm, dimpartiklar och ånga.
11. Arbetsordning: antal arbetslag.
12. Anläggningar av social karaktär, arbetsmedicinska anläggningar och sanitetsanläggningar.
...
13. Minsta fria höjd i anläggningen.
..."
25 Punkterna 7-10 i modell nr 3, vilka också de förekommer i en bilaga till förordning nr 314/94, har samma lydelse som punkterna 10-13 i modell nr 2.
Bestämmelser om avfallshantering
26 Genom Decreto-Lei nr 239/97 av den 9 september 1997 (Díario da República I, serie A, nr 208, av den 9 september 1997, nedan kallad lagdekret nr 239/97) har, som framgår av dess ingress, införts "en självständig ordning för förhandstillstånd avseende avfallshantering, att inte förväxla med de tillstånd som beviljas för verksamheter i vilka avfallshantering ibland ingår, vilket i fråga om industriavfall är fallet för näringstillstånd".
27 Artikel 4.1 i lagdekret nr 239/97 har följande lydelse:
"Avfallshanteringen har som huvudsakligt syfte att förebygga eller minska bildandet av eller farligheten hos avfall, särskilt genom återanvändning av avfall och ändring av tillverkningsprocesser, användning av renare teknik samt genom att öka medvetandet hos de ekonomiska aktörerna och konsumenterna."
28 Enligt artikel 7.1 och 7.2 i lagdekret nr 239/97 gäller följande:
"1. Det är förbjudet att överge avfall samt att generera, transportera, lagra, behandla, återvinna och bortskaffa avfall genom organ eller i anläggningar som inte har tillstånd.
2. Avfallsdeponering får endast ske på de platser och med iakttagande av de villkor som anges i förhandstillståndet."
29 Av artikel 8.1 i lagdekret nr 239/97 framgår att "lagring, behandling, återvinning och bortskaffande av avfall får ske endast efter beviljande av tillstånd".
30 Det framgår dessutom av artikel 9.1 i lagdekret nr 239/97 att miljöministern är tillståndsmyndighet beträffande de i artikel 8 nämnda verksamheterna i de fall dessa verksamheters konsekvenser för miljön enligt lag dessförinnan måste analyseras.
31 I artikel 10.1 i lagdekret nr 239/97 stadgas följande:
"Ansökan om tillstånd enligt artikel 8 skall, för att slutgiltigt beslut skall kunna meddelas, inges till behörig myndighet tillsammans med de uppgifter som krävs
a) i förekommande fall, enligt bestämmelser i lagar och förordningar som rör handläggningen av miljökonsekvensanalyser,
b) enligt miljöministerns förordning, i fråga om industriavfall, fast hushållsavfall eller andra avfallsslag."
32 I artikel 18 i lagdekret nr 239/97 anges följande:
"Det åligger avfallsinstitutet, miljöverket och de regionala myndigheterna för miljö och naturresurser, andra organ som är behöriga att bevilja tillstånd för avfallshantering, samt polismydigheterna, att utöva tillsyn över efterlevnaden av detta lagdekret."
33 Enligt artikel 19 i lagdekret nr 239/97 gäller följande:
"Hälsoministern eller miljöministern får, genom beslut, i nödsituationer eller situationer av allvarlig fara för allmänhälsan eller miljön, vidta lämpliga säkerhetsåtgärder, bland annat genom att avbryta all avfallshantering."
34 Av artikel 20.1 och 20.2 i lagdekret nr 239/97 framgår följande:
"1. Ansvarig person som inte fullgör sin skyldighet, enligt artikel 6, att ombesörja en lämplig plats för slutförvaring av avfall eller som åsidosätter bestämmelserna i artiklarna 7.1, 7.3, 7.4 och 8.1 eller de regler som avses i artikel 15.1 i förevarande lagdekret ... skall dömas till böter ...
2. Till böter ... skall den dömas som åsidosätter artiklarna 7.2, 16.1, 16.2, 17.1 och 17.2."
35 I artikel 21.1 f i lagdekret nr 239/97 anges följande:
"Förseelser som anges i föregående artikel kan, förutom böter, enligt allmän lagstiftning föranleda följande sanktionsåtgärder:
...
f) indragna tillstånd, licenser och godkännanden."
36 I artikel 24 i lagdekret nr 239/97 anges följande:
"1. Om en licens eller lämpligt tillstånd inte har beviljats, krävs tillstånd av behörig myndighet för sådan lagring, behandling, återvinning eller bortskaffande av avfall som pågår.
2. Ansökningar om tillstånd enligt föregående punkt skall inkomma senast den 31 december 1997 och omfattas av bestämmelserna i artikel 8 och följande artiklar i detta lagdekret."
37 Den ministerförordning som avses i artikel 10.1 b i lagdekret nr 239/97 är Portaria nr 961/98 av den 10 november 1998 (Díario da República I, serie B, nr 260, av den 10 november 1998, nedan kallad förordning nr 961/98).
38 I artikel 3.1 c i förordning nr 961/98 föreskrivs följande:
"Ansökan om tillstånd skall innehålla
...
c) en plan som skall innehålla de uppgifter som avses i bilaga I eller bilaga II till denna förordning, vilka är en del av denna, beroende på om det är fråga om en deponering respektive en annan typ av avfallshantering."
39 Enligt bilaga II, punkt I e, till förordning nr 961/98 skall bland de uppgifter som skall ingå i det i artikel 3.1 c angivna projektet finnas en projektbeskrivning med "[a]ngivande av antalet arbetstagare, arbetsordningen och anläggningar av social karaktär, arbetsmedicinska anläggningar och sanitära anläggningar".
40 I artikel 8 i förordning nr 961/98 anges följande:
"Enligt tillämplig lagstiftning rörande rätten till tillgång till handlingar som innehas av den offentliga förvaltningen, får tredje män vars identitet kan fastställas begära upplysningar eller framställa klagomål mot en anläggning eller mot åtgärder som är under behandling vid behörigt organ eller den regionala miljömyndigheten."
Bestämmelser om bortskaffande av spilloljor
41 I Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (föreskrifter om beviljande av tillstånd för insamling, lagring, förbehandling, regenerering, återvinning och förbränning av spilloljor) godkändes genom Portaria (ministerförordning) nr 240/92 av den 25 mars 1992 (Díario da República I, serie B, nr 71 av den 25 mars 1992) (nedan kallad föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92).
42 I artikel 3 i nämnda föreskrifter anges följande:
"1. De register över transporter av spilloljor, som avses i artikel 3.1 och 3.2 i lagdekret nr 88/91 av den 23 februari 1991, skall vara i överensstämmelse med de modeller som finns förtecknade i bilaga I, vilken är en del av dessa föreskrifter, och skall fyllas i varje kvartal av innehavare, insamlare och användare av dessa spilloljor.
2. De under föregående punkt angivna organen skall översända registren till energiverket ..."
43 Enligt artikel 9 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 får "förbehandling" av spilloljor ske endast efter tillstånd.
44 I artikel 10 a i dessa föreskrifter, vilken rör handläggningen av ansökningar om tillstånd att bedriva ovannämnda verksamhet, stadgas följande:
"Ansökan om tillstånd skall innehålla följande uppgifter:
a) Enhetens lokalisering, behandlingskapaciteten och den teknik som används, vilken skall vara den bästa tillgängliga som inte medför oskäliga kostnader."
45 Vad gäller tillstånden för verksamhet hos företag som regenerar spilloljor krävs enligt artikel 12.1 f i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 dessutom att tillståndsansökan innehåller "anläggningsprojektet".
46 Artikel 13 a i dessa föreskrifter har följande lydelse:
"Anläggningsprojektet skall innehålla följande uppgifter:
a) En projektbeskrivning beträffande anläggningen, som innehåller
en detaljerad beskrivning av industriverksamheten med precisering av tekniska processer, tillverkningsdiagram och hygienförhållanden,
ett angivande av den nominella tillverkningskapacitet som skall inrättas och den beräknade tillverkningskapaciteten per dag och/eller per vecka,
ett angivande av vilka råvaror eller förädlingsvaror som skall användas och i vilken mängd,
ett kvantitativt och kvalitativt angivande av spillvatten, gasutsläpp och avfall,
ett angivande av utsläppskällor, i synnerhet buller, vibrationer, strålning och kemiska ämnen,
en beskrivning av apparater, maskiner och annan utrustning samt deras karakteristik, med angivande av de normer och specifikationer som skall iakttas,
ett angivande av den totala effekt som skall inrättas,
en beskrivning av säkerhetsorganisationen i fråga om miljöskydd, av skyddet för människor och saker samt av hygien- och arbetsskyddsförhållandena,
...
en beskrivning av industrianläggningar, däribland anläggningar för lagring, förbränning, drivkraft eller ångproduktion och behållare av gas under tryck,
en beskrivning av en industrianläggnings konstruktions- och inredningsdata,
en beskrivning av systemet för tillförsel av drickbart eller odrickbart vatten med kvantifiering av den beräknade konsumtionen ...,
..."
47 I artikel 15 a-c i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 anges följande:
"Energiverket översänder senast inom åtta vardagar ett exemplar av de i artikel 12 angivna uppgifterna för yttrande till följande organ:
a) Miljökvalitetsverket.
b) Verket för primärhälsovård.
c) Yrkesinspektionen."
48 I artikel 23 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 anges att användningen av spilloljor som bränsle endast får ske efter tillstånd från industri- och energiministeriernas regionala enheter.
49 Artikel 24 i dessa föreskrifter lyder som följer:
"Ansökan om tillstånd skall innehålla följande uppgifter:
a) En presentation av projektet ...
b) En projektbeskrivning med angivande av den typ av industri i vilken förbränningen sker.
c) Inrättad effekt, angiven i megawatt.
d) De typer av enheter som använder oljorna, såsom ugnar för direkt förbränning, ugnar för indirekt förbränning, ångpannor och dimensionsparametrar.
e) Brännartyp.
f) Sammansättning av de spilloljor som skall användas.
g) Procentuell andel av spilloljor som använts i blandningar med andra bränslen samt förbrukad mängd.
h) Anläggningens lokalisering i förhållande till tredje man ...
i) Upplysningar om var restprodukter från förbränning skall lämnas."
50 I artikel 25 i föreskrifterna anges:
"Det är förbjudet att använda spilloljor som bränsle i livsmedelsindustrin, bland annat i bagerier, samt i fall där bränslevarorna kommer i kontakt med tillverkade livsmedel."
51 Enligt artikel 2.1 i Decreto-Lei nr 88/91 av den 23 februari 1991 (Diário da República I, serie A, nr 45, av den 23 februari 1991, nedan kallat lagdekret nr 88/91) gäller följande:
"Deponering eller avlastning av spilloljor eller sådana restprodukter från behandling av spilloljor som är skadliga för marken är förbjuden."
52 Dessutom anges i artikel 4.2 i lagdekret nr 88/91 följande:
"Transporter, bortskaffande och återvinning av spilloljor får endast utföras efter tillstånd från miljökvalitetsverket."
53 I artikel 5 i lagdekret nr 88/91 stadgas följande:
"Utan att det påverkar andra organs behörighet enligt lagen, åligger det energiverket och de regionala enheterna vid industri- och energiministeriet att utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i detta lagdekret."
Bestämmelserna angående tillsynsmyndigheterna i fråga om miljö
54 I artikel 6.1, 6.2 a och 6.4 i lagdekret nr 189/93 av den 24 maj 1993 (Díario da República I, serie A, nr 120, av den 24 maj 1993, nedan kallad lagdekret nr 189/93) genom vilken lagen om organisationen i miljöverket införts stadgas följande:
"1. Det åligger byrån för inspektion och övervakning av miljön ... att inspektera och utöva tillsyn över potentiellt förorenande verksamheter.
2. Det åligger [byrån för inspektion och övervakning av miljön] att
a) inspektera industrianläggningar och föroreningskällor av alla slag för att kontrollera efterlevnaden av gällande lagstiftning på miljöområdet,
...
4. Verksamheten vid [byrån för inspektion och övervakning av miljön] sker enligt en årlig plan för ordinarie inspektioner, som skall tillstyrkas av ministern, och vid behov, extraordinarie inspektioner, vars resultat skall skickas till det ministerium under vilket byrån lyder."
55 I artikel 3 i lagdekret nr 549/99 av den 14 december 1999 (Díario da República I, serie A, nr 289, av den 14 december 1999, nedan kallat lagdekret nr 549/99) genom vilken lagen om organisationen vid generalinspektionen för miljö införts stadgas följande:
"Generalinspektionen för miljö ... skall säkerställa efterlevnaden av rättsregler som har konsekvenser för miljön samt av den administrativa lagenligheten vid de organ som lyder under miljöministeriet."
56 Enligt artikel 4.1 a i lagdekret nr 549/99 gäller följande:
"a) Generalinspektionen för miljö utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelser i lagar och förordningar som gäller inom områden som kan ha en inverkan på miljön samt utför inspektioner av anläggningar, lokaler eller verksamheter som faller under dessa bestämmelser utövas av [generalinspektionen för miljö]."
57 I artikel 13 i lagdekret nr 549/99 anges följande:
"1. [Generalinspektionen för miljö] och de andra organ som har tillsynsuppgifter är skyldiga att samarbeta med varandra i enlighet med deras respektive lagstadgade behörighet och befogenheter och för detta ändamål använda de tillvägagångssätt som framstår som mest lämpliga.
2. [Generalinspektionen för miljö] får hos kommunala nämnder och hos myndigheter som lyder under andra ministerier begära upplysningar om förfarandena för beviljande av licens för verksamheter som har konsekvenser för miljön."
58 I artikel 2 i lagdekret nr 236/97 av den 3 september 1997 (Díario da República I, serie A, nr 203, av den 3 september 1997, nedan kallat lagdekret nr 236/97) stadgas följande:
"1. Avfallsinstitutet har till uppgift att verkställa nationell politik inom avfallsområdet samt säkerställa efterlevnaden av tekniska normer och regler.
2. Avfallsinstitutet verkställer intersektoriella åtgärder, särskilt tillsammans med behöriga organ vid jordbruksministeriet, ministeriet för landsbygdsutveckling och fiskeri, ekonomiministeriet och hälsoministeriet, vad gäller jordbruksavfall, industriavfall respektive sjukhusavfall."
Det administrativa förfarandet
59 Genom skrivelser av den 8 mars 1991, 13 april 1992, 11 december 1992 och 18 april 1994 underrättade den portugisiska regeringen kommissionen om att direktiv 75/439 hade införlivats med nationell rätt genom lagdekret nr 88/91, förordning nr 240/92 och Portaria (ministerförordning) nr 1028/92 av den 5 november 1992 (Diário da República I, serie B, nr 256, av den 5 november 1992) samt genom Despacho conjunto (interministeriell förordning) som den 26 april 1993 antogs av industri- och energiministern och miljö- och naturresursministern (Diário da República II, nr 115, av den 18 maj 1993).
60 Efter genomgång av de meddelade nationella bestämmelserna ansåg kommissionen att direktiv 75/439 inte korrekt och fullständigt införlivats genom dessa bestämmelser. Kommissionen inledde följaktligen förfarandet i artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) och uppmanade genom en formell underrättelse av den 4 juli 1994 den portugisiska regeringen att inkomma med sina synpunkter.
61 Genom skrivelse av den 26 oktober 1994 svarade den portugisiska regeringen och utvecklade därvid sin ståndpunkt.
62 Kommissionen, som ansåg att den portugisiska regeringens förklaring inte var tillfredsställande och att gemenskapsrätten fortfarande åsidosattes, riktade den 27 november 1997 ett motiverat yttrande till Republiken Portugal, i vilket Republiken Portugal uppmanades att inom två månader från delgivningen av yttrandet efterkomma detta.
63 Den portugisiska regeringen vidhöll sin ståndpunkt i sin svarsskrivelse av den 25 februari 1998.
64 Kommissionen har med hänsyn härtill beslutat väcka förevarande talan.
Prövning i sak
Underlåtenhet att införliva artikel 6.2 i direktiv 75/439 såvitt det däri föreskrivs att tillstånd att använda spilloljor som bränsle endast kan beviljas om alla lämpliga åtgärder till skydd för hälsan har vidtagits
Parternas argument
65 Som första punkt i den första anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal inte har vidtagit åtgärder för att säkerställa att behöriga nationella myndigheter endast beviljar det tillstånd som enligt artikel 6.2 i direktiv 75/439 krävs för företag som använder spilloljor som bränsle om alla lämpliga åtgärder till skydd för hälsan har vidtagits.
66 Kommissionen har inledningsvis betonat att tillståndsbestämmelserna avseende omhändertagande av spilloljor av rättssäkerhetsskäl måste vara klara och precisa för att de berörda företagen med tillräcklig grad av säkerhet skall veta att tillståndsansökan måste beröra hälsoskyddsförhållandena samt att behörig myndighet är skyldig att ta detta kriterium i beaktande såsom ett villkor för att bevilja tillstånd. Kommissionen har uppgett att det för den emellertid inte är klart vilka portugisiska bestämmelser som reglerar ansökningar om tillstånd inom området för användning av spilloljor som bränsle.
67 Kommissionen har mer specifikt gjort gällande att bestämmelserna rörande tillstånd för "insamling, lagring, förbehandling, regenerering, återvinning och förbränning av spilloljor", således föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92, inte innehåller några bestämmelser rörande hälsoskyddet inom ramen för användningen av spilloljor som bränsle, med undantag för artikel 25 i dessa föreskrifter i vilken det endast anges att en sådan användning är förbjuden inom livsmedelsindustrin.
68 I detta hänseende har kommissionen gjort gällande att den portugisiska regeringen, inte ens beträffande sådana företag som, enligt vad denna regering påstått, sedan de lagt fram ett anläggningsprojekt med redovisning av hälsoskyddsförhållandena redan har beviljats tillstånd med stöd av föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92, har preciserat i vilken bestämmelse i dessa föreskrifter det stadgas att dessa företag varit skyldiga att lämna in ovannämnda projekt.
69 Den portugisiska regeringen har å sin sida anfört att det genom dess nationella föreskrifter är möjligt att uppnå syftet med artikel 6.2 i direktiv 75/439, som är att säkerställa att den behöriga myndigheten med hjälp av beredningen av tillståndsärendet, innan ärendet avgörs, kan undersöka om villkoret beträffande "lämpliga hälsoskyddsförhållanden" är uppfyllt. Till skillnad från vad kommissionen har påstått kan detta mål uppnås på olika sätt som inte nödvändigtvis innebär att det skall finnas en uttrycklig skyldighet för berört företag att till sin ansökan foga en beskrivning av hälsoskyddsaspekterna. I portugisisk rätt finns det nämligen rättsregler som har samma innehåll som artikel 6.2 i direktiv 75/439 även om dessa regler inte ingår i den nationella rättsakt som syftar till att införliva direktivet.
70 Anledningen till att hälsoskyddet inte är uttryckligen angivet i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 är enligt den portugisiska regeringen att dessa föreskrifter hänför sig till företag som normalt redan har eller måste erhålla tillstånd för att bedriva en huvudsaklig industriverksamhet. Dessa företag är därmed skyldiga att iaktta bestämmelserna om tillstånd att bedriva industriverksamhet, i vilka hälsoskyddet beaktas.
71 I detta hänseende har den portugisiska regeringen åberopat artiklarna 4 och 5 i lagdekret nr 109/91 samt artikel 9.2 och 9.5 däri, genom vilken säkerställs att de villkor och krav som föreskrivs av de organ som handhar frågor om bland annat hälsovård, hygien och arbetsskydd och som tillståndsmyndigheten skall höra skall inbegripas i det beviljade tillståndet. Till detta kommer att det enligt artikel 13 i detta lagdekret krävs bland annat att det så snart det framgår att det föreligger en allvarlig risk för hälsan omedelbart skall vidtas åtgärder för att förebygga eller undanröja den.
72 Den portugisiska regeringen har vidare åberopat artikel 2.4 i lagdekret nr 314/94, enligt vilken ansökan om tillstånd att uppföra eller ändra en industrianläggning skall innehålla en riskanalys, som upprättats enligt lämplig modell och som i enlighet med modell nr 2, punkterna 10-13, och modell nr 3, punkterna 7-10, vilka bilagts nämnda förordning, innehåller en beskrivning av organisationen av säkerhets- och arbetsskyddsförhållandena.
73 Enligt den portugisiska regeringen skall också förordning nr 961/98 beaktas. Enligt denna får lagring, behandling, återvinning och bortskaffande av avfall ske endast efter tillstånd av miljöministern. Den portugisiska regeringen har, med hänvisning till artikel 3.1 c i denna förordning jämförd med bilaga II till förordningen, dessutom påpekat att det bland de handlingar som skall ges in till stöd för tillståndsansökan bland annat skall ingå en projektbeskrivning med ett antal uppgifter för att säkerställa att hälsoskyddsåtgärder antas, såsom anläggningar av social, sanitär och arbetsmedicinsk karaktär, samt i stort sett allt som krävs i fråga om identifiering och behandling av avfall.
74 Kommissionen har replikerat att artiklarna 4 och 5 i lagdekret nr 109/91, i vilka det föreskrivs en allmän skyldighet att upprätthålla säkerheten respektive att förebygga risker, avser bedrivande av industriverksamhet i egentlig mening och att de inte nödvändigtvis innebär en skyldighet för berört företag att till sin tillståndsansökan foga en beskrivning av hälsoskyddsaspekterna. Samma sak gäller artikel 9 i nämnda lagdekret.
75 Kommissionen har tillagt att det inte heller genom artikel 13 i lagdekret nr 109/91 införs en sådan skyldighet för det berörda företaget. Med hänsyn till att denna bestämmelse gör det möjligt att göra uppehåll i produktionen och att tillfälligt stänga hela eller en del av anläggningen förefaller denna bestämmelse nämligen avse faror som upptäckts under pågående industriverksamhet.
76 En uttrycklig bestämmelse om att tillståndsansökan skall innefatta hälsoskyddsapekterna finns enligt kommissionen endast i förordning nr 961/98. Denna förordning kan dock inte beaktas i detta fördragsbrottsförfarande eftersom den enligt artikel 2.2 i Lei nr 74/98 av den 11 november 1998 (Díario da República I, serie A, nr 261, av den 11 november 1998) trädde i kraft först den 15 november 1998, således efter utgången av den i det motiverade yttrandet angivna fristen.
Domstolens bedömning
77 Domstolen konstaterar inledningsvis att artikel 6 i direktiv 75/439, som framgår av dess ordalydelse, inte endast anger vilka uppgifter den behöriga myndigheten skall beakta för att bevilja tillstånd till ett företag som önskar bedriva verksamhet med bortskaffande av spilloljor. I artikeln uppställs också uttryckligen ett särskilt villkor som måste vara uppfyllt för ett sådant tillstånd skall kunna lämnas, nämligen att alla lämpliga åtgärder till skydd för hälsan har vidtagits.
78 För att få bedriva ifrågavarande verksamhet krävs visserligen enligt artikel 6.1 i direktivet endast att tillstånd beviljats, vilket vid behov beviljas efter att det berörda företagets anläggningar undersökts. Av artikel 6.2 framgår dock klart att tillståndet får beviljas endast om den behöriga myndigheten har förvissat sig om att alla nödvändiga åtgärder vidtagits.
79 Inom ramen för de tillståndsbestämmelser som medlemsstaterna enligt artikel 6 i direktiv 75/439 är skyldiga att införa i sin nationella rättsordning, måste följaktligen genomförandet av de åtgärder som krävs vara en nödvändig förutsättning för att det tillstånd som avses där skall beviljas.
80 Det finns vidare anledning att erinra om att införlivandet med nationell rätt av ett direktiv enligt domstolens fasta rättspraxis visserligen inte nödvändigtvis kräver att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och att det kan vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Detta gäller dock under förutsättning att det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Domstolen har nämligen betonat att det för att kraven på rättssäkerhet skall anses vara uppfyllda är särskilt viktigt att bestämmelserna i ett direktiv genomförs med en obestridligt bindande verkan så att rättsläget är klart och exakt för enskilda, så att de kan få full kännedom om sina rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 1997 i mål C-197/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-1489, punkt 15, och av den 15 november 2001 i mål C-49/00, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-8575, punkt 21).
81 Det är mot bakgrund av ovanstående överväganden som domstolen skall undersöka huruvida de av den portugisiska regeringen åberopade nationella bestämmelserna innebär att ett korrekt införlivande av artikel 6.2 i direktiv 75/439 säkerställs.
82 Vad först gäller lagdekret nr 109/91 konstaterar domstolen att artiklarna 4 och 5 i lagdekretet visserligen kan tolkas så, att de innebär en skyldighet för industriidkare som önskar använda spilloljor som bränsle att vidta lämpliga säkerhetsåtgärder och riskförebyggande åtgärder. I dessa artiklar föreskrivs dock inte att tillståndet till sådan användning är villkorat av att dessa åtgärder faktiskt har vidtagits.
83 I artikel 9.2 och 9.5 i lagdekret nr 109/91 stadgas förvisso att den myndighet som handlägger tillståndsansökan skall samråda med de organ som inom industriområdet ansvarar för bland annat miljö, hälsovård, hygien och arbetsskydd och att dessa organ får föreskriva villkor som skall ingå i det tillstånd som skall beviljas.
84 Detta samrådsförfarande, som enligt artikel 9.2 i lagdekretet skall äga rum i de fall detta föreskrivs i tillämplig lagstiftning, utgör inte på något sätt en garanti för att tillstånd att använda spilloljor som bränsle beviljas endast företag som har vidtagit alla lämpliga åtgärder till skydd för hälsan.
85 Detta gäller för övrigt också sådana säkerhetsåtgärder som behöriga myndigheter enligt artikel 13 i lagdekret nr 109/91 får vidta för att reagera vid risksituationer som uppstår under ett sådant företags verksamhet som använder spilloljor som bränsle.
86 Det kan vidare konstateras att även om den riskanalys som enligt artikel 2.4 i förordning nr 314/94 måste medfölja tillståndsansökan kan komma att förse behörig myndighet med relevanta uppgifter för dess bedömning, följer inte heller av denna bestämmelse att tillståndet är villkorat av att berört företag har vidtagit alla lämpliga hälsoskyddsåtgärder.
87 Vad slutligen gäller de av den portugisiska regeringen åberopade bestämmelserna i förordning nr 961/98 är det tillräckligt att påpeka att det framgår av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 14 juni 2001 i mål C-473/99, kommissionen mot Österrike, REG 2001, s. I-4527, punkt 13).
88 Det är ostridigt att förordning nr 961/98 inte trädde i kraft förrän efter utgången av den i det motiverade yttrandet angivna tvåmånadersfristen. Det är följaktligen riktigt att denna förordning, även om den skulle innebära ett korrekt införlivande av artikel 6.2 i direktiv 75/429, i enlighet med i föregående punkt nämnda rättspraxis, inte är relevant för förevarande talan.
89 Även om man således antar att de behöriga myndigheterna, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6.2 i direktiv 75/439, kräver att företag som önskar använda spilloljor som bränsle har vidtagit alla lämpliga åtgärder till skydd för hälsan för att nödvändigt tillstånd skall kunna beviljas, är detta krav inte på ett tillräckligt tydligt, precist och klart sätt föreskrivet i en nationell tvingande bestämmelse. Denna artikel har därmed, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 80 i denna dom, inte blivit korrekt införlivad inom den föreskrivna tidsfristen.
90 Den första punkten i kommissionens första anmärkning skall därför godtas.
Underlåtenhet att införliva artikel 6.2 i direktiv 75/439 såvitt det däri föreskrivs att tillstånd att bortskaffa spilloljor endast får beviljas om bästa möjliga teknik används som inte medför oskäliga kostnader
Parternas argument
91 Som andra punkt i den första anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal inte har vidtagit åtgärder för att säkerställa att behöriga nationella myndigheter endast beviljar det tillstånd som enligt artikel 6.2 i direktiv 75/439 krävs för såväl företag som regenererar spilloljor som företag som använder spilloljor som bränsle, om bästa tillgängliga teknik används som inte medför oskäliga kostnader.
92 Vad först gäller företag som ansöker om tillstånd att bedriva verksamhet med regenerering av spilloljor har kommissionen påpekat att det i artikel 13 a första momentet i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 endast anges att projektbeskrivningen beträffande anläggningen skall innehålla en "detaljerad beskrivning av industriverksamheten med precisering av tekniska processer" utan att klart upplysa berörda företag om att de endast kan beviljas tillstånd att bedriva verksamheten med regenerering av spilloljor om det i artikel 6.2 i direktiv 75/439 angivna kravet, nämligen "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader", är uppfyllt. Kravet i fråga är således inte uttryckligen och otvetydigt angivet i ovannämnda bestämmelse i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92.
93 Kommissionen har i detta hänseende erinrat om att det i artikel 10 a i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 stadgas att ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet med förbehandling av spilloljor bland annat skall innehålla uppgifter om "den teknik som används vid förfarandet, vilken skall vara den bästa tillgängliga som inte medför oskäliga kostnader". Kommissionen har gjort gällande att det är obegripligt varför den portugisiske lagstiftaren har ansett detta uttryckliga omnämnande vara adekvat för tillståndsförfarandet beträffande förbehandling av spilloljor men inte för tillståndsförfarandet beträffande regenerering av samma spilloljor.
94 Vad därefter gäller företag som ansöker om tillstånd för att använda spilloljor som bränsle har kommissionen anfört att den i de bestämmelser som meddelats den inte har funnit någon antydan om att användningen av bästa tillgängliga teknik skulle vara ett villkor för att detta tillstånd skall beviljas.
95 Den portugisiska regeringen har inledningsvis erinrat om att det av artikel 189 i fördraget framgår att ett direktiv med avseende på det resultat som skall uppnås skall vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Kommissionen kan följaktligen inte ge föreskrifter om den form eller det tillvägagångssätt som den bedömer som mest lämpad för att införliva en gemenskapsbestämmelse. Den har endast att undersöka om den nationella lagstiftningen motsvarar det av gemenskapslagstiftaren eftersträvade målet.
96 Den portugisiska regeringen anser vidare att kommissionens tolkning av artikel 6.2 i direktiv 75/439, såsom innebärande ett krav på att den nationella lagstiftningen upphöjer däri nämnda mål till villkor för tillståndet, är felaktig. Det väsentliga för införlivande av denna bestämmelse är enligt regeringen att tillståndsförfarandet sker på grundval av uppgifter eller tillvägagångssätt som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att innan den avgör ärendet undersöka huruvida villkoret avseende "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader" är uppfyllt.
97 I detta hänseende har den portugisiska regeringen uppgett att uttrycket "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader" anges antingen uttryckligen eller implicit i samtliga tillståndsförfaranden som är i kraft enligt nationell rätt.
98 Vad först gäller regenerering av spilloljor har den portugisiska regeringen uppgett att de upplysningar som enligt artikel 13 a i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 skall finnas i beskrivningen av anläggningen är tillräckligt detaljerade för att de organ som beviljar tillstånd skall kunna göra en helhetsbedömning av det föreslagna tillvägagångssättet och därigenom med exakthet kunna avgöra om företaget med anläggningen faktiskt strävar efter att använda bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Enligt denna regering kan sökandena härigenom klart avgöra hur detaljerat projekten kommer att bedömas, vilket är ett resultat som inte skulle uppnås med den nationella lagstiftningen endast genom ett uttryckligt omnämnande av "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader".
99 Den portugisiska regeringen har härutöver hänfört sig till artikel 15 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92, i vilken det föreskrivs att handlingarna i ärendet om tillstånd att bedriva verksamhet med regenerering av spilloljor skall skickas för yttrande bland annat till miljökvalitetsverket, vars befogenheter på detta område för närvarande utövas av avfallsinstitutet. Den portugisiska regeringen har förklarat att avfallsinstitutet därefter med nödvändighet kommer att vara tvunget att ta hänsyn till behovet av att använda "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader", i enlighet med lagdekret nr 239/97. I artikel 4.1 däri föreskrivs att avfallshanteringen har som huvudsakligt syfte att förebygga eller minska bildandet av eller farligheten hos avfall, särskilt genom återanvändning och ändringen av tillverkningsprocesser, genom användning av renare teknik.
100 Den portugisiska regeringen har medgett att lagstiftaren, i stället för att inom ramen för bestämmelserna om förbehandling av spilloljor kräva att tillståndsansökan skall innehålla en detaljerad beskrivning av de tekniska processerna, inskränker sig till att i artikel 10 a i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 hänvisa till att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader skall användas. Den portugisiska regeringen har dock preciserat att det här är fråga om den nationella lagstiftarens lagtekniska val, som kommissionen inte kan underkänna, i synnerhet som uttrycket "renare teknik", som används i artikel 4.1 i lagdekret nr 239/97, när allt kommer omkring är strängare. Regeringen har tillagt att eftersom det inte finns någon ren teknik har uttrycket "bästa tillgängliga teknik" visat sig stämma bättre överens med verkligheten och att båda uttrycken under alla omständigheter grundar sig på en strävan att uppnå att mjukare eller mer miljövänlig teknik skall användas.
101 Vad därefter gäller användningen av spilloljor som bränsle har den portugisiska regeringen betonat att användningen av "bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader" är en målsättning som eftersträvas i de portugisiska bestämmelserna om näringstillstånd, av vilka alla ifrågavarande industrianläggningar omfattas eftersom de alla är skyldiga att inneha näringstillstånd.
102 Den portugisiska regeringen har särskilt åberopat fjärde skälet i lagdekret nr 109/91, liksom artikel 4 i lagdekretet, enligt vilken industriverksamhet skall bedrivas med beaktande av graden av befintlig teknisk utveckling. Regeringen har också åberopat artikel 2.4 b i förordning nr 314/94, jämförd med den till samma förordning bilagda modell nr 2, varav framgår att den riskanalys som enligt artikel 2.4 i förordning nr 314/94 måste medfölja anläggningsprojektet skall innehålla uppgift om vilken teknik som valts för att undvika eller minska användningen av farliga apparater eller ämnen.
103 I sin replik har kommissionen gjort gällande att uttrycket "med beaktande av befintlig teknisk utvecklingsnivå" i artikel 4 i lagdekret nr 109/91 är vagt och att det inte är möjligt att utifrån det med nödvändig säkerhet utröna vilka de åtgärder är som företag skall vidta för att bedriva sin industriverksamhet i enlighet med "befintlig teknisk utvecklingsnivå". Även om man antar att "befintlig teknisk utvecklingsnivå" är den högsta går det inte att med stöd av orden "med beaktande av" veta hur långtgående dessa åtgärder skall vara, och närmare bestämt om det finns en skyldighet att använda bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Härtill kommer att det i detta uttryck, till skillnad från bestämmelserna i artikel 6.2 i direktiv 75/439, inte nämns att användningen av bästa tillgängliga teknik krävs under förutsättning att den inte medför oskäliga kostnader.
104 Vad härutöver gäller argumenten beträffande avfallsinstitutets hörande enligt artikel 15 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 och i enlighet med bestämmelserna i lagdekret nr 239/97, har kommissionen angett dels att artikel 15 endast är tillämplig på regenerering av spilloljor, och dels att uttrycket "användning av renare teknik" i artikel 4.1 i lagdekret nr 239/97 inte nödvändigtvis innebär att det är den bästa tillgängliga tekniken som åsyftas. Att det är en skyldighet att använda bästa tillgängliga teknik följer således enligt kommissionens mening inte nödvändigtvis av dessa två bestämmelser jämförda med varandra.
105 Kommissionen anser mot denna bakgrund att de av den portugisiska regeringen åberopade bestämmelserna inte synes innebära ett adekvat införlivande av kravet att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader skall användas inom området för regenerering och förbränning av spilloljor. Kommissionen anser för övrigt att den konstaterade spridningen av bestämmelserna under alla omständigheter skapar en osäkerhet i fråga om vilka bestämmelser som gäller på området, något som är oförenligt med rättssäkerhetskravet.
Domstolens bedömning
106 Med hänsyn till syftet med artikel 6.2 i direktiv 75/439, så som det beskrivits i punkterna 77-79 i denna dom, prövar domstolen först huruvida det i de portugisiska bestämmelserna stadgas att användandet av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader utgör ett nödvändigt villkor för att tillstånd att bortskaffa spilloljor skall beviljas.
107 Vad beträffar de nationella bestämmelserna rörande ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet med regenerering av spilloljor konstaterar domstolen att de upplysningar som skall lämnas i den i artikel 13 a i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 angivna beskrivningen av bland annat tekniska processer, förvisso kan göra det möjligt för behörig myndighet att innan den avgör ärendet bedöma om företaget i fråga har använt bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Dessa upplysningar är emellertid inte tillräckliga för att säkerställa att detta kravs uppfyllelse faktiskt utgör ett nödvändigt villkor för att tillstånd skall beviljas.
108 Det sagda vederläggs inte av den av den portugisiska regeringen nämnda omständigheten att det av artikel 15 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 framgår att ovannämnda beskrivning skall skickas för yttrande bland annat till avfallsinstitutet som har att pröva den mot bakgrund av tillämpliga bestämmelser i fråga om avfallshantering, nämligen lagdekret nr 239/97. Dessutom framgår inte av bestämmelserna om inhämtande av yttrande om detta är bindande.
109 Härav följer att de nationella bestämmelserna om ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet med regenerering av spilloljor inte kan anses säkerställa att användandet av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader är ett nödvändigt villkor för att tillstånd att bedriva sådan verksamhet skall beviljas.
110 Vad härmed konstaterats gäller även de nationella bestämmelser som är tillämpliga på all industriverksamhet, vilka den portugisiska regeringen också har åberopat, nämligen artikel 4 i lagdekret nr 109/91 och artikel 2.4 b i förordning nr 314/94. Varken skyldigheten att bedriva industriverksamhet med beaktande av befintlig teknisk utvecklingsnivå eller skyldigheten att till anläggningsprojektet foga en riskanalys i vilken det anges vilken teknik som valts för att undvika eller minska användningen av farliga apparater eller ämnen innebär nämligen att det säkerställs att företagen endast beviljas tillstånd att regenerera spilloljor eller använda dem som bränsle om de använder bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader.
111 Eftersom ingen av de nationella bestämmelser som åberopats av den portugisiska regeringen innebär att det säkerställs att det i artikel 6 i direktiv 75/439 angivna tillståndet beviljas företag som önskar bortskaffa spilloljor endast om de, i enlighet med artikel 6.2, använder bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader, finner domstolen, på i huvudsak de i punkt 89 i denna dom redovisade skälen, att också den andra punkten i kommissionens första anmärkning skall godtas.
112 Vid dessa förhållanden skall kommissionens första anmärkning godtas.
Underlåtenheten att införliva artikel 8.2 a i direktiv 75/439
Parternas argument
113 Som andra anmärkning har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal inte på ett korrekt sätt har införlivat artikel 8.2 a i direktiv 75/439, eftersom den underlåtit att föreskriva att restprodukter från förbränning av spilloljor skall omhändertas i enlighet med artikel 9 i direktiv 78/319 och, från och med den 27 juni 1995 i enlighet med artikel 9 i direktiv 75/442, som enligt direktiv 91/689 från och med detta datum ersatt artikel 9 i direktiv 78/319.
114 Kommissionen har i sin ansökan medgett att den både i sin formella underrättelse och i det motiverade yttrandet, konstaterat att de portugisiska bestämmelserna inte innehöll några regler som hade till syfte att fullgöra medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 8.2 a i direktiv 75/439 att säkerställa att restprodukter från förbränning av spilloljor skall omhändertas i enlighet med artikel 9 i direktiv 78/319, utan att hänvisa till artikel 9 i direktiv 75/442.
115 Enligt kommissionen angav emellertid den portugisiska regeringen i sitt svar på det motiverade yttrandet att "enligt tillämplig nationell lagstiftning anses restprodukter från förbränning av spilloljor i princip utgöra farligt avfall vars bortskaffande föreskrivs i specifika bestämmelser i nu gällande nationell lagstiftning, bland annat lagdekret nr 239/97, genom vilket direktiv 91/156/EEG och direktiv 91/689/EEG införlivas, och ministerförordning nr 818/97 [Portaria av den 5 september 1997 (Diário da República I, serie B, nr 205, av den 5 september 1997, nedan kallad förordning nr 818/97)] genom vilken avfallsförteckningen godkänns".
116 Kommissionen har gjort gällande att den, med hänsyn till vad den portugisiska regeringen sålunda anförde till sitt försvar, inte kunde annat än undersöka de åberopade portugisiska bestämmelserna för att pröva om de säkerställde att den i artikel 9 i direktiv 75/442 föreskrivna skyldigheten att omhänderta restprodukter från förbränning av spilloljor fullgjordes.
117 Kommissionen har till stöd för denna bedömning åberopat domstolens dom av den 15 december 1982 i mål 211/81, kommissionen mot Danmark (REG 1982, s. 4547), angående en talan om fördragsbrott inom ramen för vilket kommissionen först i sin ansökan åberopade vissa bestämmelser i ett direktiv. I punkt 16 i den domen fann domstolen emellertid att kommissionen därigenom endast hade bemött ett försvarsargument som den danska regeringen hade åberopat som svar på det motiverade yttrandet, och att kommissionen därmed varken hade ändrat beskrivningen av eller grunden för det påstådda fördragsbrottet.
118 Kommissionen finner under alla omständigheter att sedan den 27 juni 1995, vid vilket datum direktiv 78/319 upphävdes genom direktiv 91/689, hänvisningen i artikel 8.2 a i direktiv 75/439 till artikel 9 i det upphävda direktivet skall förstås som en hänvisning till artikel 9 i direktiv 75/442.
119 Kommissionen har för det första erinrat om att direktiv 91/689 vilket, som framgår av dess artikel 1.2 gör direktiv 75/442 tillämpligt på farligt avfall om inte annat föreskrivs i direktiv 91/689, inte innehåller någon bestämmelse som hindrar att artikel 9 i direktiv 75/442 tillämpas på omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor.
120 Vid en jämförelse av artikel 9 i direktiv 78/319 med artikel 9 i direktiv 75/442 framgår vidare att de har i huvudsak ett identiskt innehåll och att de har samma syfte, nämligen att låta omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor få ske endast efter tillstånd härtill samt att fastställa vad detta tillstånd skall avse.
121 Kommissionen har följaktligen under åberopande av domstolens dom av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien (REG 1999, s. I-7773), punkterna 39 och 40, gjort gällande att den omständigheten att den först i ansökan hänvisat till artikel 9 i direktiv 75/442 inte medför att anmärkningen skall avvisas eftersom den avser de skyldigheter enligt detta direktiv som redan förelåg enligt direktiv 78/319.
122 Kommissionen har i sakfrågan anfört att det framgår av den portugisiska regeringens svar på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet att de portugisiska bestämmelser som gällde före lagdekret nr 239/97 och förordning nr 818/97 före den 27 juni 1995 inte innehöll föreskrifter om att restprodukter från förbränning av spilloljor skulle omhändertas i enlighet med artikel 9 i direktiv 78/319 och att de inte heller efter detta datum innehåller några föreskrifter om ett sådant omhändertagande i enlighet med artikel 9 i direktiv 75/442.
123 Den portugisiska regeringen har invänt att kommissionens anmärkning inte kan tas upp till sakprövning. Regeringen anser att denna anmärkning innehåller nya omständigheter som den inte har haft möjlighet att bemöta i det administrativa förfarandet, varför dess rätt till försvar åsidosatts. I det administrativa förfarandet behandlades nämligen endast införlivandet av direktiv 75/439. Frågan om införlivandet med nationell rätt av artikel 9 i direktiv 75/442 har aldrig satts i fråga.
124 Även om den portugisiska regeringen anser att kommissionen inte lagligen har kunnat låta frågan om införlivandet av direktiv 75/442 omfattas av dess ansökan vill den betona att bestämmelserna i nämnda artikel är helt införlivade med dess nationella rättsordning.
125 Till stöd för detta påstående har den portugisiska regeringen för det första åberopat artiklarna 2 och 4.2 i lagdekret nr 88/91, enligt vilka det krävs tillstånd från generaldirektören vid miljökvalitetsverket för att få utföra transporter, bortskaffande och återvinning av spilloljor. Härigenom införlivas artikel 8.2 a i direktiv 75/439.
126 Den portugisiska regeringen har för det andra angett att det från och med år 1997 i artiklarna 8.1 och 9.1 i lagdekret nr 239/97 föreskrivs att omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor får ske endast efter tillstånd, och dessa bestämmelser utgör härigenom en grundläggande regel för införlivandet av artikel 9 i direktiv 75/442.
127 Den portugisiska regeringen har slutligen gjort gällande att de villkor som måste vara uppfyllda för att tillstånd att utföra ovannämnda verksamheter skall beviljas framgår av bilagorna I och II till förordning nr 961/98, till vilka det hänvisas i artikel 3.1 c i denna förordning. Dessa villkor består i en skyldighet att lägga fram handlingar beträffande bland annat anläggningens tekniska data, säkerhetsåtgärderna, platserna för bortskaffande och den tillämpade behandlingsmetoden.
128 Kommissionen har i sin replik betonat att den vid sin granskning av de bestämmelser som den portugisiska regeringen åberopat i sitt svaromål inte har funnit några nationella bestämmelser som medför ett korrekt införlivande av artikel 9 i direktiv 78/319 eller artikel 9 i direktiv 75/442.
129 Kommissionen har för det första anfört att någon hänsyn inte kan tas till artiklarna 2 och 4.2 i lagdekret nr 88/91 eftersom det däri inte föreskrivs några specifika bestämmelser om omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor.
130 Kommissionen har påpekat att ingen av de av den portugisiska regeringen åberopade bestämmelserna i lagdekret nr 239/97 innehåller föreskrifter om vad som skall ingå i ansökan om det tillstånd som krävs innan man bedriver verksamhet med omhändertagande av avfall.
131 Slutligen anser kommissionen att förordning nr 961/98 visserligen utgör ett adekvat införlivande av bestämmelserna i artikel 9 i direktiv 75/442 men att den inte kan beaktas i förevarande fall eftersom den inte trädde i kraft förrän efter utgången av den i det motiverade yttrandet angivna fristen.
Domstolens bedömning
- Huruvida den andra anmärkningen kan tas upp till sakprövning
132 Domstolen erinrar inledningsvis om att det framgår av fast rättspraxis att syftet med det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten eller att göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (se bland annat dom av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-9989, punkt 53).
133 Enligt fast rättspraxis framgår också att ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet är nödvändigt enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål. Det är nämligen bara med utgångspunkt i ett korrekt genomfört administrativt förfarande som det kontradiktoriska förfarandet inför domstolen ger densamma möjlighet att avgöra om medlemsstaten faktiskt har underlåtit att uppfylla exakt de skyldigheter som kommissionen påstår att staten har åsidosatt (se bland annat beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkterna 17 och 18, och dom av den 9 november 1999 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 35).
134 Även om yrkandena i ansökan således i princip inte kan utvidgas till att omfatta andra fördragsbrott än dem som gjorts gällande i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandets slutsats, har kommissionen inte desto mindre möjlighet att, när en ändring av gemenskapsrätten sker under det administrativa förfarandets gång, göra gällande att sådana skyldigheter som härrör från den ursprungliga versionen av ett direktiv - senare ändrat eller upphävt - och som kvarstår genom de nya bestämmelserna har åsidosatts (se dom av den 9 november 1999 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 36).
135 Däremot kan tvisteföremålet inte utvidgas till att avse skyldigheter som följer av en ny version av ett direktiv och som saknar sin motsvarighet i en tidigare version av detta direktiv. Detta skulle kunna innebära att de formella kraven för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av fördragsbrottet åsidosattes (se för ett liknande resonemang dom av den 9 november 1999 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 39).
136 Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som domstolen skall pröva huruvida den bristande överensstämmelsen mellan det motiverade yttrandet och ansökan - på så sätt att det i det motiverade yttrandet endast talas om införlivandet av de skyldigheter som följer av artikel 9 i direktiv 78/319, medan det i ansökan också hänvisas till skyldigheterna enligt artikel 9 i direktiv 75/442 - utgör grund för avvisning av kommissionens andra anmärkning.
137 Det kan först och främst påpekas att det av artikel 11 i direktiv 91/689 framgår att detta direktiv ersatte direktiv 78/319 med verkan från och med den 27 juni 1995.
138 Som framgår av artikel 1.2 i direktiv 91/689 har detta direktiv, om inte annat följer av bestämmelserna i detsamma, inneburit att tillämpningsområdet för direktiv 75/442 har utvidgats till att avse farligt avfall. Eftersom direktiv 91/689 inte innehåller någon annan bestämmelse i detta avseende är det riktigt att artikel 9 i direktiv 75/442 från och med den 27 juni 1995 blev tillämplig på restprodukter från förbränning av spilloljor och därmed ersatte artikel 9 i direktiv 78/319.
139 Härav följer att den hänvisning som i artikel 8.2 a i direktiv 75/439 görs till artikel 9 i det upphävda direktiv 78/319 från och med detta datum skall förstås som en hänvisning till artikel 9 i direktiv 75/442, vilket innebär att artikel 8.2 a i direktiv 75/439 skall tolkas så, att de skyldigheter beträffande omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor som avses där från och med den 27 juni 1995 är de skyldigheter som anges i artikel 9 i direktiv 75/442.
140 Med hänsyn till de kriterier som fastställts i den rättspraxis som nämnts i punkterna 134 och 135 i denna dom återstår att pröva huruvida skyldigheterna enligt artikel 9 i direktiv 75/442 redan förelåg enligt artikel 9 i direktiv 78/319.
141 Härvid skall påpekas att artikel 9.1 i direktiv 75/442 i likhet med artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 78/319, innehåller en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva en tillståndsplikt för verksamhet som bedrivs av företag som omhändertar restprodukter från förbränning av spilloljor samt en icke uttömmande uppräkning av olika punkter som detta tillstånd skall avse.
142 Härutöver är artikel 9.2 i direktiv 75/442 avfattad på samma sätt som artikel 9.3 i direktiv 78/319 i den del det i båda dessa bestämmelser stadgas att tillstånd kan beviljas för en bestämd period, att det kan förnyas och att det kan innefatta villkor och förpliktelser.
143 I artikel 9.2 i direktiv 75/442 anges emellertid, till skillnad från artikel 9.3 i direktiv 78/319, att tillstånd kan vägras om den avsedda bortskaffningsmetoden inte är godtagbar från miljöskyddssynpunkt.
144 För att den i artikel 9 i direktiv 75/442 angivna ordningen för tillstånd för omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor skall införlivas är medlemsstaterna således skyldiga inte endast att föreskriva en möjlighet att bevilja tidsbegränsade, förnybara tillstånd som kan innefatta villkor och förpliktelser - vilket gällde redan enligt artikel 9 i direktiv 78/319 - utan också en möjlighet att vägra tillstånd om kravet på miljöskydd inte är uppfyllt.
145 Det framgår således att kommissionen, genom att först i sin ansökan hänvisa till artikel 9 i direktiv 75/442, har utvidgat tvisteföremålet eftersom denna artikel innebär att medlemsstaterna åläggs en ytterligare skyldighet i förhållande till de skyldigheter som redan följde av artikel 9 i direktiv 78/319, vilken avsågs i det motiverade yttrandet.
146 Härav följer att anmärkningen att artikel 8.2 a i direktiv 75/439 inte korrekt har införlivats endast kan prövas i sak såvitt den avser, före den 27 juni 1995, de skyldigheter som följer av artikel 9 i direktiv 78/319, och från och med detta datum de skyldigheter enligt artikel 9 i direktiv 75/442 som ålåg medlemsstaterna redan enligt artikel 9 i direktiv 78/319.
- Prövning i sak
147 Vad först gäller bestämmelserna i lagdekret nr 88/91 skall påpekas att dessa inte säkerställer att de skyldigheter som följer av artikel 8.2 a i direktiv 75/439, i fråga om omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor, införlivas med den portugisiska rättsordningen. I detta hänseende är det tillräckligt att konstatera för det första att tillståndsförfarandet i artikel 4.2 i lagdekretet endast avser spilloljor och inte restprodukter från förbränning av spilloljor. För det andra innehåller artikel 2 i nämnda lagdekret inget förfarande för tillstånd att omhänderta restprodukter från förbränning av spilloljor utan endast ett förbud att deponera och avlasta spilloljor och restprodukter från behandling av spilloljor.
148 Artiklarna 8 och 9 i lagdekret nr 239/97 kan inte heller anses vara adekvata åtgärder för att införliva artikel 8.2 a i direktiv 75/439 eftersom det däri endast föreskrivs att omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor förutsätter tillstånd från miljöministern, utan angivande av hur detta tillståndsförfarande går till och därmed utan att vara förenligt med vad som stadgas i de bestämmelser vartill det hänvisas i artikel 8.2 a i direktiv 75/439.
149 Som den portugisiska regeringen själv har medgett fastställdes detta förfarande först i förordning nr 961/98. På de i punkterna 87 och 88 i denna dom redovisade skälen kan denna förordning emellertid inte beaktas i förevarande mål.
150 Republiken Portugal har således underlåtit att inom föreskriven frist vidta nödvändiga åtgärder för att fullgöra de skyldigheter som före den 27 juni 1995 följde av artikel 9 i direktiv 78/319 och från och med det datumet de skyldigheter som följer av artikel 9 i direktiv 75/442, som redan ålåg medlemsstaterna enligt artikel 9 i direktiv 78/319.
151 Med hänsyn till att de krav rörande omhändertagande av restprodukter från förbränning av spilloljor, som anges i artikel 8.2 a i direktiv 75/439, således inte har blivit korrekt införlivade med den portugisiska rättsordningen, skall kommissionens andra anmärkning godtas, med tidigare nämnd inskränkning.
Underlåtenhet att införliva artikel 13.1 i direktiv 75/439
Parternas argument
152 Som första punkt i den tredje anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal inte har säkerställt ett genomförande av dess skyldighet att utföra regelbundna tillsynsåtgärder avseende de företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, bland annat i fråga om efterlevnaden av tillståndsvillkoren, enligt artikel 13.1 i direktiv 75/439.
153 Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att den portugisiska regeringen under det administrativa förfarandet inte ifrågasatte att föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92 inte innehöll någon bestämmelse om att regelbundna tillsynsåtgärder skulle genomföras avseende företag som omhändertog spilloljor, för att säkerställa i synnerhet efterlevnaden av tillståndsvillkoren. Regeringen åberopade inte heller andra nationella bestämmelser genom vilka efterlevnaden av den tillsynsskyldighet som avses i artikel 13.1 i direktiv 75/439 säkerställs.
154 I sitt svaromål och i sin duplik har den portugisiska regeringen bestritt kommissionens påståenden och åberopat olika nationella bestämmelser som enligt dess mening har till syfte att säkerställa efterlevnaden av denna skyldighet.
155 Den portugisiska regeringen har först åberopat artikel 5 i lagdekret nr 88/91, enligt vilken det åligger energiverket och de regionala enheterna vid industri- och energiministeriet att utöva tillsyn över efterlevnaden av detta lagdekret. Den har tillagt att samtliga företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle när som helst kan bli föremål för inspektioner eller kontroller av ovannämnda organ eller av avfallsinstitutet, de regionala miljömyndigheterna, generalinspektionen för miljö, kommunala myndigheter och polismyndigheter enligt artikel 18 i lagdekret nr 239/97.
156 Den portugisiska regeringen har förklarat att dessa organ, som framgår av lagdekret nr 239/97, varje år skall samråda med varandra för att fastställa en handlingsplan för att regelbundet inspektera anläggningar för avfallshantering och att de om oegentligheter uppdagas, beroende på hur allvarliga dessa är, skall vidta de i artiklarna 19-21 i lagdekret nr 239/97 angivna åtgärderna, det vill säga vidta säkerhetsåtgärder eller ådöma böter eller tilläggssanktioner.
157 Vad särskilt gäller avfallsinstitutet har den portugisiska regeringen anfört att det, som framgår av artikel 2 i lagdekret nr 236/97, har till uppgift att verkställa nationell politik inom avfallsområdet och säkerställa att tekniska normer och regler efterlevs, samt att den verkställer intersektoriella åtgärder rörande bland annat industriavfall.
158 Den portugisiska regeringen har härutöver åberopat bestämmelserna om näringstillstånd, särskilt artikel 12 i lagdekret nr 109/91 i vilken det uttryckligen föreskrivs att tillsyn skall utövas över efterlevnaden av lagbestämmelser rörande bedrivande av industriverksamhet. Regeringen har härvid också erinrat om att det av artikel 7 i detta lagdekret och artikel 8 i förordning nr 961/98 framgår att tredje man har möjlighet att hos behöriga myndigheter framställa klagomål med avseende på uppförandet, ändringen och driften av en industrianläggning. Dessa myndigheter är då skyldiga att vidta erforderliga åtgärder, bland annat genom att företa inspektioner på plats.
159 Den portugisiska regeringen har vidare åberopat artikel 6 i lagdekret nr 189/93, av vilken det framgår att byrån för inspektion och övervakning av miljön har att utföra inspektioner av industrianläggningar för att kontrollera efterlevnaden av gällande lagstiftning på miljöområdet. Det är fråga både om ordinarie inspektioner enligt en årlig plan och, så snart det är nödvändigt, extraordinarie inspektioner.
160 Den portugisiska regeringen har slutligen åberopat artiklarna 3 och 4.1 a i lagdekret nr 549/99, om generalinspektionens behörighet och befogenheter. Detta organ har övertagit de uppgifter som tidigare innehades av byrån för inspektion och övervakning av miljön. I detta sammanhang har regeringen också åberopat artikel 13 i nämnda lagdekret, enligt vilken detta organ, liksom andra organ med tillsynsuppgifter, är skyldiga att samarbeta med varandra, varvid de skall använda sig av de mekanismer som framstår som mest lämpliga. Regeringen har betonat att utarbetandet av årliga handlingsplaner enligt dess mening ingår bland de till synes mest lämpliga mekanismerna.
161 Kommissionen anser att det inte genom någon av de av den portugisiska regeringen åberopade nationella bestämmelserna säkerställs att de företag som avses i artikel 13.1 i direktiv 75/439 blir föremål för systematiska regelbundna tillsynsåtgärder.
162 Kommissionen anser särskilt att det inte nödvändigtvis framgår av artikel 12 i lagdekret nr 109/91 att tillsynen skall vara regelbunden och har angett att det inte heller framgår av artikel 7 i detta lagdekret och artikel 8 i förordning nr 961/98 att företagstillsynen skall ske regelbundet. Enligt kommissionen framgår det av den omständigheten att det organ som mottagit klagomål, enligt artikel 7.1 och 7.3 i lagdekret nr 109/91, skall vidta nödvändiga åtgärder - bland annat genom inspektioner på plats - för att handlägga detta klagomål, att kontrollen i detta fall är beroende av att det har framställts klagomål och att den således sker endast tillfälligt och endast i förhållande till företag som avses med sådana klagomål.
Domstolens bedömning
163 Domstolen påpekar inledningsvis att det, som framgår av artikel 6 i direktiv 75/439 jämförd med artikel 13 i samma direktiv, i detta direktiv föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att i sin respektive rättsordning införa en mekanism för tillsyn över företag som bortskaffar spilloljor, och uppställs minimikrav i fråga om föremålet för tillsynsmekanismen och hur den skall vara utformad.
164 Det kan särskilt nämnas att företag skall undergå sådana tillsynsåtgärder, såväl vid tillståndsförfarandet innan verksamheten med omhändertagandet av spilloljor påbörjas, i enlighet med artikel 6 i direktiv 75/439, som regelbundet under pågående verksamhet med omhändertagande, i enlighet med artikel 13.1 i detta direktiv.
165 Härutöver framgår av artikel 6 i direktivet jämförd med artikel 13.1 i samma direktiv att tillsynen i bägge fall skall avse efterlevnaden av tillståndsvillkoren, vilket innebär att de behöriga myndigheterna, såväl under förfarandet för beviljande av tillståndet som under de regelbundna tillsynsåtgärder som utförs därefter, skall försäkra sig om att samtliga lämpliga miljö- och hälsoskyddsåtgärder har vidtagits, däribland att bästa tillgängliga teknik har använts som inte medför oskäliga kostnader.
166 Det skall emellertid konstateras att de av den portugisiska regeringen i detta sammanhang åberopade nationella bestämmelserna inte uppfyller kraven enligt artikel 13.1 i direktiv 75/439, såsom de beskrivits ovan.
167 I bestämmelserna om de olika organens tillsynsbefogenheter, nämligen artikel 5 i lagdekret nr 88/91, artikel 18 i lagdekret nr 239/97, artikel 12 i lagdekret nr 109/91, artikel 2 i lagdekret nr 236/97 samt artikel 6 i lagdekret nr 189/93, föreskrivs endast att de behöriga myndigheterna har möjlighet att vidta tillsynsåtgärder, som i förekommande fall kan vara regelbundna, utan att föreskriva en sådan skyldighet.
168 Även om man antar att det av dessa bestämmelser, så som den portugisiska regeringen har gjort gällande, framgår att samtliga företag som omhändertar spilloljor när som helst kan bli föremål för tillsynsåtgärder, kan konstateras att dessa bestämmelser inte säkerställer att de berörda företagen verkligen är föremål för regelbundna tillsynsåtgärder. De tillsynsåtgärder som avses i bestämmelserna avser dessutom endast efterlevnaden av bestämmelser i de olika tillämpliga lagdekreten, och inte i enlighet med vad som följer av artikel 13.1 i direktiv 75/439 jämförd med artikel 6 i samma direktiv specifikt efterlevnaden av tillståndsvillkoren.
169 Vad härefter gäller bestämmelserna i lagdekret nr 549/99, som den portugisiska regeringen åberopat i detta sammanhang, följer av den rättspraxis som redovisats i punkt 87 i denna dom, att dessa bestämmelser kan inte beaktas i detta mål eftersom lagdekretet i fråga inte trädde i kraft förrän den 14 december 1999, således efter utgången av den i det motiverade yttrandet föreskrivna fristen.
170 Den i artikel 7 i lagdekret nr 109/91 angivna skyldigheten för behöriga myndigheter att följa upp klagomål som framställts av tredje män genom att vidta nödvändiga åtgärder, bland annat inspektioner på plats hos de berörda företagen, uppfyller inte något av de krav som anges i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Som kommissionen med rätta har påpekat, är de i artikel 7 i lagdekret nr 109/91 nämnda tillsynsåtgärderna nämligen slumpartade eftersom de förutsätter att ett klagomål har framställts och endast omfattar det företag mot vilket klagomålet är riktat.
171 Det finns för övrigt anledning att erinra om att den i detta sammanhang likaledes åberopade artikel 8 i förordning nr 961/91, på de i punkterna 87 och 88 i denna dom angivna skälen, inte kan beaktas i detta mål.
172 Vad slutligen angår den i artiklarna 19-21 i lagdekret nr 239/97 stadgade möjligheten att vidta säkerhetsåtgärder eller ådöma sanktioner eller tilläggsåtgärder om allvarliga oegentligheter skulle uppdagas under inspektioner i anläggningar för avfallshantering, är det tillräckligt att konstatera att sådana åtgärder under inga förhållanden kan anses utgöra ett adekvat införlivande av artikel 13.1 i direktiv 75/439, eftersom det inte därigenom säkerställs att efterlevnaden av tillståndskraven kontrolleras regelbundet.
173 Av det ovannämnda framgår således att Republiken Portugal har underlåtit att korrekt införliva artikel 13.1 i direktiv 75/439.
Underlåtenheten att införliva artikel 13.2 i direktiv 75/439
Parternas argument
174 Som andra punkt i den tredje anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Portugal har underlåtit att säkerställa genomförandet av skyldigheten enligt artikel 13.2 i direktiv 75/439 att granska utvecklingen på teknikområdet och/eller miljöområdet, för att i förekommande fall ompröva de tillstånd som beviljats företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle.
175 Den portugisiska regeringen anser att de nationella bestämmelser som är tillämpliga på området är ägnade att säkerställa att regelbundna och systematiska kontroller av verksamheten vid de företag som omhändertar spilloljor företas för att bedöma utvecklingen inom teknik- och miljöområdet på det sätt som är mest effektivt för att uppnå syftet med artikel 13.2 i direktiv 75/439. I bestämmelserna föreskrivs nämligen att inspektioner skall företas i anläggningarna för att behöriga myndigheter när som helst skall kunna föreskriva att anläggningarna skall genomgå de anpassningar som anses vara mest förenliga med tekniska och vetenskapliga framsteg samt dra in de tillstånd som beviljats berörda företag.
176 Den portugisiska regeringen har i detta hänseende hänvisat till lagdekret nr 239/97 och särskilt den övergångsordning som föreskrivs i artikel 24 däri, enligt vilken företag som har tillstånd att bedriva avfallshantering är skyldiga att anpassa sig till de nya krav som under tiden föreskrivs enligt nationella bestämmelser. Med hänsyn till att de nya offentliggjorda bestämmelserna i huvudsak motsvarar införlivandet med nationell rätt av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, genom vilka de befintliga bestämmelserna anpassas till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, måste det, enligt den portugisiska regeringen, medges att det sker en ständig anpassning till utveckligen på teknik- och miljöområdet. Regeringen har tillagt att det i lagdekret nr 239/97 uttryckligen föreskrivs att tillsyn skall utövas över efterlevnaden av dess bestämmelser. I artikel 18 i lagdekretet behandlas dessa tillsynsbefogenheter.
177 Den portugisiska regeringen har vidare påpekat att det i de allmänna bestämmelserna om näringstillstånd föreskrivs att tillsyn skall utövas över bestämmelserna rörande bedrivande av industriverksamhet. Regeringen har i detta hänseende åberopat artiklarna 12 och 13 i lagdekret nr 109/91, varav den sistnämnda föreskriver säkerhetsåtgärder om det föreligger en allvarlig risk för hälsan, människors och egendoms säkerhet, hygienen och säkerheten på arbetsplatsen samt för miljön.
178 Härtill kommer att åsidosättandet av de bestämmelser som är tillämpliga på tillstånd att bedriva industriverksamhet enligt artikel 16 i lagdekret nr 109/91 föranleder böter och att det av artikel 8.1 jämförd med artiklarna 20.1 och 21 f i lagdekret nr 239/97 framgår att tilläggssanktioner såsom indragna tillstånd, licenser och godkännanden, också kan bli följden om bestämmelserna om tillstånd för lagring, återvinning och bortskaffande av avfall åsidosätts.
179 Kommissionen har betonat att den inte delar den portugisiska regeringens tes, enligt vilken det med hänsyn till att de nya offentliggjorda bestämmelserna i huvudsak motsvarar införlivandet med nationell rätt av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, genom vilka de befintliga bestämmelserna anpassas till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, måste medges att det sker en ständig anpassning till utveckligen på teknik- och miljöområdet. Kommissionen anser att detta resonemang leder till att artikel 13.2 i direktiv 75/439 förlorar sitt existensberättigande.
180 Genom denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna enligt kommissionen en skyldighet att ständigt granska utvecklingen på teknik- och/eller miljöområdet. Detta innebär till exempel att om det av granskningen någon gång framgår att miljöförhållandena, trots de krav som uppställdes i samband med att tillstånd beviljades, har försämrats eller kan komma att försämras i det område där det företag som omhändertar spilloljor har sin anläggning, eller att det under tiden på marknaden kommit ut nya ämnen eller varor som skapats genom modernare teknik än den som fanns när tillstånd beviljades, skulle den behöriga myndigheten kunna ompröva det beviljade tillståndet för att förstärka hälso- och/eller miljöskyddet.
181 Vad slutligen gäller de av den portugisiska regeringen åberopade bestämmelserna i lagdekret nr 109/91 och lagdekret nr 239/97 har kommissionen gjort gällande att skyldigheten att granska utvecklingen på teknik- och/eller miljöområdet inte fullt ut kan fullgöras om man enbart eller i huvudsak använder sig av kontroller och/eller säkerhetsåtgärder.
Domstolens bedömning
182 Inledningsvis konstaterar domstolen att de nationella myndigheternas skyldighet enligt artikel 13.2 i direktiv 75/439, vilket är en del av den tillsynsmekanism som införts genom artiklarna 6-13 i direktivet, som den beskrivits i punkterna 163-165 i denna dom, utgör ett nödvändigt komplement till den skyldighet som framgår av artikel 6.2 i detta direktiv.
183 Även om de behöriga myndigheterna enligt artikel 6.2 i direktiv 75/439 är skyldiga att i samband med förfarandet för beviljande av tillståndet undersöka om företagen har vidtagit alla lämpliga miljö- och hälsoskyddsåtgärder, däribland att de använt bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader, vid den tidpunkt då de börjar bedriva verksamhet med omhändertagande av spilloljor, har de enligt artikel 13.2 i samma direktiv en skyldighet att vid den regelbundna tillsyn som de enligt artikel 13.1 skall utföra, försäkra sig om att förhållandena vid omhändertagandet kontinuerligt anpassas till utvecklingen inom teknik- och/eller miljöområdet.
184 Därmed framgår att denna bestämmelse riktar sig till behöriga nationella myndigheter, vilka enligt dessa bestämmelser åläggs att ständigt ompröva och anpassa de tillstånd som beviljats företag som omhändertar spilloljor, så att de motsvarar utvecklingen inom teknik- och/eller miljöområdet.
185 Vid detta förhållande kan den portugisiska regeringens argument inte godtas, enligt vilket den anpassning som krävs enligt denna bestämmelse redan har säkerställts genom den löpande utvecklingen av de nationella bestämmelserna, i synnerhet när gemenskapsrättsliga bestämmelser har införlivats med dessa.
186 Mot bakgrund av syftet med artikel 13.2 i direktiv 75/439, som det beskrivits i föregående punkter, framgår också att de av den portugisiska regeringen åberopade särskilda nationella rättsreglerna inte kan anses utgöra adekvata åtgärder för att införliva denna artikel. Varken i artikel 12 i lagdekret nr 109/91 eller artikel 18 i lagdekret nr 239/97, vilka gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för bedrivande av industriverksamhet, eller artikel 13 i lagdekret nr 109/91, enligt vilken det är möjligt att vidta säkerhetsåtgärder om miljö- eller hälsorisker skulle uppstå, eller slutligen artikel 16 i lagdekret nr 109/91, och artikel 8 jämförd med artiklarna 20.1 och 21.1 f i lagdekret nr 239/97, enligt vilka det är möjligt att påföra sanktioner om bestämmelserna om tillstånd för lagring, återvinning och bortskaffande av avfall åsidosätts, föreskrivs en skyldighet att ompröva eller anpassa beviljade tillstånd med hänsyn till utvecklingen inom teknik- och miljöområdet.
187 Mot bakgrund av det ovan sagda, skall kommissionens tredje anmärkning, om underlåtenheten att införliva artikel 13 i direktiv 75/439, godtas i sin helhet.
Underlåtenhet att lämna de uppgifter som avses i artikel 17 i direktiv 75/439
Parternas argument
188 Kommissionen har i sin ansökan betonat att eftersom direktiv 75/439 införlivades med den portugisiska rättsordningen mellan februari 1991 och april 1993, har den nationella införlivandelagstiftningen tillämpats under en tillräckligt lång period för att ge den portugisiska regeringen tillfälle att erhålla och till kommissionen lämna de uppgifter som avses i artikel 17 i detta direktiv.
189 Den portugisiska regeringen har dock enligt kommissionen fortfarande inte överlämnat den rapport som regeringen enligt sitt svar på det motiverade yttrandet avsåg att överlämna "före utgången av september månad 1998" och som den beskrev som "en utförligare rapport angående införlivandet och genomförandet av direktivet under åren 1995, 1996 och 1997 och som utarbetats i enlighet med bestämmelserna i beslut 94/741/EG, varigenom det säkerställs att artikel 17 i direktivet i sin helhet iakttas".
190 Kommissionen har anfört att den portugisiska regeringen inte har förnekat att den inte har fullgjort denna skyldighet. I sitt svar på det motiverade yttrandet angav den portugisiska regeringen som anledning till att den inte lämnat uppgifter till kommissionen att det inte angetts hur ofta skyldigheten skulle fullgöras och att regeringen inte ansåg att den hade inhämtat något tekniskt kunnande vid tillämpningen av de nationella bestämmelser som antagits för att införliva direktiv 75/439.
191 Kommissionen anser emellertid att den omständigheten att en medlemsstat anser att den under en viss period inte har inhämtat något "tekniskt kunnande" inte befriar den från att lämna uppgifter till kommissionen i samband med det regelbundna lämnande av uppgifter som avses i artikel 17 i direktiv 75/439 och att om en medlemsstat självständigt kunde bestämma om det var nödvändigt att lämna upplysningar till kommissionen skulle artikeln kunna fråntas all ändamålsenlig verkan.
192 Kommissionen har härvid tillagt att om medlemsstaterna inte var skyldiga att också upplysa om att de under referensperioden inte inhämtat något tekniskt kunnande skulle den inte kunna veta att underlåtenheten att lämna uppgifter just beror på att de inte inhämtat något tekniskt kunnande och kommissionen skulle för att erhålla nödvändiga upplysningar vara tvungen att inleda ett förfarande enligt artikel 226 EG för underlåtenhet att fullgöra skyldigheten enligt artikel 17 i direktiv 75/439.
193 Kommissionen har gjort gällande att ordet "regelbundet" i artikel 17 i direktiv 75/439 innebär att medlemsstaterna är skyldiga att till kommissionen lämna ifrågavarande uppgifter med regelbundna intervaller. Eftersom det inte är preciserat hur långa dessa intervaller skall vara anser kommissionen att de bör vara rimliga och att "rimligheten" bör bestämmas utifrån vilka uppgifter som krävs enligt nämnda artikel. Det visar sig dock enligt kommissionen att Republiken Portugal aldrig har lämnat några av de i sagda bestämmelser angivna uppgifterna.
194 Den portugisiska regeringen har, till bestridande av denna anmärkning, rörande dess i artikel 18 i direktiv 75/439 avsedda skyldighet att vart tredje år sända en lägesrapport som avser omhändertagandet av spilloljor, inledningsvis anfört att en första rapport, med rubriken "Rapport avseende tillämpningen av direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986" sändes till kommissionen den 14 augusti 1995.
195 Vad beträffar perioden 1995-1997 har den portugisiska regeringen hänfört sig till en rapport upprättad i enlighet med kommissionens beslut 94/741/EG av den 24 oktober 1994 om frågeformulär för medlemsstaternas rapporter om genomförandet av vissa direktiv inom avfallsområdet (genomförande av rådets direktiv 91/692/EEG) (EGT L 296, s. 42; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 234) som den bifogat svaromålet och som den underrättat kommissionen om genom brev av den 29 november 1999.
196 Den portugisiska regeringen har förklarat att det försenade avlämnandet av denna rapport mest berodde på att det var nödvändigt att jämföra och godkänna de uppgifter som inhämtats med hjälp av de två befintliga systemen för uppgiftsinsamling. Härmed avses dels systemet i artikel 3 i föreskrifterna i bilagan till förordning nr 240/92, enligt vilken de i artikel 3.1 och 3.2 i lagdekret nr 88/91 nämnda registren över transporter av spilloljor skall fyllas i varje kvartal av innehavare, uppsamlare och användare av dessa spilloljor, dels systemet i Portaria (ministerförordning nr 792/98 av den 22 september 1998, Diário da República I, serie B, nr 219, av den 22 september 1998) om godkännandet av formulärmodeller avseende registrering av industriavfall.
197 Den portugisiska regeringen har preciserat att producenter av industriavfall enligt den sistnämnda förordningen skall fylla i registreringsformuläret, varvid avfall skall identifieras i enlighet med europeiska avfallskatalogen, och varje år före den 15 februari året efter det siffrorna avser, lämna in det till den regionala miljömyndigheten i det område som avfallsanläggningen hör till. Den har tillagt att de regionala miljömyndigheterna har till uppgift att godkänna och behandla de i registreringsformulären intagna uppgifterna vilka varje år före den 30 september året efter det siffrorna avser måste lämnas till avfallsinstitutet.
198 Kommissionen har i fråga om den första rapporten avseende tillämpningen av direktiv 87/101/EG, som den portugisiska regeringen hänfört sig till, replikerat att denna rapport, som innehåller en uppräkning av och en redogörelse för de bestämmelser i nationell lagstiftning genom vilka nämnda direktiv införlivas, inte innehåller de i artikel 17 i direktiv 75/439 avsedda uppgifterna.
199 Vad därefter gäller den rapport som upprättats i enlighet med beslut 94/741 och som avser perioden 1995-1997 har kommissionen preciserat att genom detta beslut har det frågeformulär antagits som avses i artikel 18 i direktiv 75/439, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208) jämförd med bilaga 6, punkt a i detta direktiv. Kommissionen har också angett att det i artikel 18 i ändrad lydelse anges att "medlemsstaterna [skall vart tredje år] lämna uppgifter till kommissionen om genomförandet av [direktiv 75/439] genom en områdesrapport" som skall "utarbetas på grundval av ett frågeformulär eller mallar som kommissionen fastställer enligt förfarandet i artikel 6 i direktiv 91/692/EEG" och att "[d]en första rapporten skall omfatta perioden 1995-1997".
200 Kommissionen har härvidlag betonat att den portugisiska regeringen inte har preciserat vilka uppgifter i rapporten som trots att den utarbetats i enlighet med artikel 18 enligt dess mening skulle kunna utgöra de uppgifter om erfarenheter och resultat som de behöriga myndigheterna erhållit genom att tillämpa direktiv 75/439, som avses i artikel 17 i detta direktiv. Kommissionen har anfört att även om vissa delar i rapporten skulle anses vara sådana uppgifter har dessa under alla omständigheter inte före utgången av den frist som kommissionen hade gett Republiken Portugal för att efterkomma det motiverade yttrandet lämnats till kommissionen enligt artikel 17 i direktiv 75/439.
201 Som svar på den portugisiska regeringens argument att orsaken till det försenade avlämnandet av rapporten enligt beslut 94/741 bland annat var att det var nödvändigt att jämföra och godkänna de uppgifter som inhämtats med hjälp av de två i de portugisiska bestämmelserna befintliga systemen för uppgiftsinsamling har kommissionen erinrat om att en medlemsstat enligt fast rättspraxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv.
Domstolens bedömning
202 Domstolen påpekar inledningsvis att syftet med artikel 17 i direktiv 75/439 är att såväl kommissionen som medlemsstaterna regelbundet skall kunna få kännedom om det tekniska kunnande som var och en av dessa stater inhämtat samt om de erfarenheter och resultat som följer av tillämpningen av detta direktiv inom gemenskapen.
203 Med hänsyn till syftet med denna artikel kan den portugisiska regeringens argument att den inte anser sig ha inhämtat något tekniskt kunnande vid tillämpningen av sina nationella bestämmelser för införlivande av direktiv 75/439 med nationell rätt inte godtas.
204 Det kan konstateras att den omständigheten att en medlemsstat inte har inhämtat något nytt tekniskt kunnande under en viss period också utgör en användbar uppgift som kommissionen och de andra medlemsstaterna borde få kännedom om enligt artikel 17 i direktiv 75/439, i synnerhet som det i denna artikel inte föreskrivs något undantag från skyldigheten att lämna de uppgifter som där avses.
205 Artikel 17 i direktiv 75/439 skulle dessutom fråntas all ändamålsenlig verkan om efterlevnaden av den däri stadgade uppgiftsskyldigheten var avhängig av varje medlemsstats bedömning av om den besitter eller inte besitter kunnande som förtjänar att delges.
206 Domstolen erinrar vidare om att medlemsstaterna enligt artikel 17 i direktiv 75/439 inte endast åläggs att lämna uppgifter om det tekniska kunnande de eventuellt kan ha inhämtat, utan även om de erfarenheter och resultat som följer av tillämpningen av de bestämmelser som i nationell rätt antagits för att införliva detta direktiv.
207 Vid tidpunkten för den i det motiverade yttrandet föreskrivna fristen hade som framgår av handlingarna i målet redan sju år förflutit sedan den första åtgärden antogs för att införliva direktiv 75/439 med portugisisk rätt, vilken var lagdekret nr 88/91, som trädde i kraft den 23 februari 1991.
208 Med hänsyn till den långa tid som således förflutit kan den portugisiska regeringen inte med framgång åberopa att det inte är preciserat hur regelbundet uppgifter skall lämnas enligt artikel 17 i direktiv 75/439 för att motivera att den inte har fullgjort denna skyldighet.
209 Ingen av de två rapporter som åberopats av den portugisiska regeringen kan anses innebära att uppgiftsskyldigheten enligt artikel 17 i direktiv 75/439 fullgörs.
210 Vad gäller rapporten avseende tillämpningen av direktiv 87/101 erinrar domstolen om att denna rapport, som kommissionen uppgett utan att det bestritts av den portugisiska regeringen, med hänsyn till dess innehåll inte kan anses vara en rapport enligt artikel 17 i direktiv 75/439 eftersom den endast innehåller en beskrivning av de nationella bestämmelser som införlivar direktiv 75/439 utan angivande av det tekniska kunnande samt de erfarenheter och resultat som särskilt krävs enligt denna artikel.
211 Vad beträffar den rapport som upprättats i enlighet med bestämmelserna i beslut 94/741/EG är det tillräckligt att konstatera att även om rapporten kan anses motsvara de i artikel 17 i direktiv 75/439 uppställda kraven, kan den inte beaktas i detta fördragsbrottsmål eftersom den lämnats till kommissionen efter utgången av den i det motiverade yttrandet föreskrivna fristen.
212 Härav följer att också kommissionens fjärde anmärkning, om underlåtenheten att till kommissionen lämna de i artikel 17 i direktiv 75/439 angivna uppgifterna, skall godtas.
213 Mot bakgrund av det ovannämnda skall det fastställas att Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 6.2, 8.2 a, 13 och 17 i direktiv 75/439, genom att
- inte inom föreskriven tid ha antagit sådana bestämmelser enligt vilka den behöriga myndigheten, innan den beviljar tillstånd till företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, skall säkerställa ett adekvat hälsoskydd vid användningen av spilloljor som bränsle och att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader används vid regenerering av spilloljor och vid användning av spilloljor som bränsle,
- inte inom föreskriven tid ha föreskrivit att restprodukter från förbränning av spilloljor skall bortskaffas i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i direktiv 78/319 och, från och med den 27 juni 1995, i enlighet med de krav enligt artikel 9 i direktiv 75/442, vilka medlemsstaterna redan enligt artikel 9 i direktiv 78/319 hade att iaktta,
- inte inom föreskriven tid vare sig ha antagit föreskrifter om regelbundna tillsynsåtgärder avseende företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, eller ha granskat utvecklingen i fråga om tekniska framsteg och/eller tillståndet i miljön, i syfte att vid behov ompröva de tillstånd som beviljats dessa företag,
- inte till kommissionen ha lämnat uppgifter om det tekniska kunnande och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits i enlighet med direktiv 75/439.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
214 Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och Republiken Portugal i huvudsak har tappat målet, skall yrkandet bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Portugal har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 6.2, 8.2 a, 13 och 17 i rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor i dess lydelse enligt rådets direktiv 87/101/EEG av den 22 december 1986, genom att
- inte inom föreskriven tid ha antagit bestämmelser enligt vilka den behöriga myndigheten, innan den beviljar tillstånd till företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, skall säkerställa ett adekvat hälsoskydd vid användningen av spilloljor som bränsle och att bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader används vid regenerering av spilloljor och vid användning av spilloljor som bränsle,
- inte inom föreskriven tid ha föreskrivit att restprodukter från förbränning av spilloljor skall bortskaffas i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall och, från och med den 27 juni 1995, i enlighet med de krav enligt artikel 9 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, vilka medlemsstaterna redan enligt artikel 9 i direktiv 78/319 hade att iaktta,
- inte inom föreskriven tid vare sig ha antagit föreskrifter om regelbundna tillsynsåtgärder avseende företag som regenererar spilloljor eller använder dem som bränsle, eller ha granskat utvecklingen i fråga om tekniska framsteg och/eller tillståndet i miljön, i syfte att vid behov ompröva de tillstånd som beviljats dessa företag,
- inte till kommissionen ha lämnat uppgifter om det tekniska kunnande och om de erfarenheter och resultat som erhållits vid genomförandet av de åtgärder som vidtagits i enlighet med rådets direktiv 75/439, i dess lydelse enligt direktiv 87/101.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.