62016CJ0561
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 7. avgusta 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Direktiva 2012/27/EU – Člen 7(1), (4) in (9) – Člen 20(4) in (6) – Spodbujanje energetske učinkovitosti – Sistem obveznosti energetske učinkovitosti – Drugi ukrepi politike – Nacionalni sklad za energetsko učinkovitost – Vzpostavitev takega sklada kot glavnega ukrepa izpolnitve obveznosti glede energetske učinkovitosti – Obveznost prispevka – Določitev zavezanih strani – Distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije“
V zadevi C‑561/16,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) z odločbo z dne 25. oktobra 2016, ki je prispela na Sodišče 7. novembra 2016, v postopku
Saras Energía SA
proti
Administración del Estado,
ob udeležbi
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroeléctrica del Cantábrico SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi M. Ilešič, predsednik senata, A. Rosas, sodnik, C. Toader, A. Prechal, sodnici, in E. Jarašiūnas (poročevalec), sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. marca 2018,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Saras Energía SA M. C. Flores Hernández in J. M. Almudí Cid, abogados,
–
za Endesa, SA, Endesa Energía SA in Endesa Energía XXI SLU M. Marañon Hermoso, abogada, in C. Piñeira Campos, procurador,
–
za Viesgo Infraestructuras Energéticas SL E. Abril Fernández in G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, ter M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
–
za Nexus Energía SA in Nexus Renovables SLU J. Briones Méndez, procurador,
–
za Engie España SL G. Martínez-Villaseñor Fernández in G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, ter A. Cano Lantero, procuradora,
–
za Villar Mir Energía SL in Energya VM Gestión de Energía SLU G. Rubio Hernández-Sampelayo in G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, ter P. Domínguez Maestro, procurador,
–
za Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA J. Domingo Montes, abogado, in M. Noya Otero, procuradora,
–
za Acciona Green Energy Developments SLU F. Calancha Marzana, abogado, in A. G. López Orcera, procuradora,
–
za Fortia Energia SL R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, ter G. Robledo Machuca in J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
–
za špansko vlado V. Ester Casas, agentka,
–
za luksemburško vlado D. Holderer, agentka, skupaj s P.‑E. Partschem, avocat,
–
za Evropsko komisijo E. Sanfrutos Cano in K. Talabér-Ritz, agentki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12 aprila 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 7(1), (4) in (9) ter člena 20(4) in (6) Direktive 2012/27/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o energetski učinkovitosti, spremembi direktiv 2009/125/ES in 2010/30/EU ter razveljavitvi direktiv 2004/8/ES in 2006/32/ES (UL 2012, L 315, str. 1).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Saras Energía SA in Administración del Estado (državna uprava, Španija) glede zakonitosti Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (odlok IET/289/2015 ministrstva za industrijo, energetiko in turizem o določitvi obveznosti glede prispevkov v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost za leto 2015) z dne 20. februarja 2015 (BOE št. 47 z dne 24. februarja 2015, str. 15768), ki je bil sprejet zaradi izvajanja Ley 18/2014 de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (zakon 18/2014 o sprejetju nujnih ukrepov za rast, konkurenčnost in učinkovitost) z dne 15. oktobra 2014 (BOE št. 252 z dne 17. oktobra 2014, str. 83921), kakor je bil spremenjen z Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (zakon št. 8/2015 o spremembi zakona št. 34/1998 z dne 7. oktobra [1998], o sektorju ogljikovodikov, ki ureja nekatere davčne in nedavčne ukrepe v zvezi z iskanjem, raziskovanjem in izkoriščanjem ogljikovodikov), z dne 21. maja 2015 (BOE št. 122 z dne 22. maja 2015, str. 43367) (v nadaljevanju: zakon 18/2014).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodni izjavi 20 Direktive 2012/27 je navedeno:
„Ocena o možnosti uvedbe sistema ‚belega certifikata‘ na ravni Unije je pokazala, da bi se s takšnim sistemom v sedanjih okoliščinah ustvarili čezmerni upravni stroški ter da obstaja tveganje, da bi se prihranek energije skoncentriral v nekaterih državah članicah in ne bi bil dosežen po vsej Uniji. Cilj takega sistema na ravni Unije bi lahko vsaj v tej fazi bolje dosegli z nacionalnimi sistemi obveznosti energetske učinkovitosti za javne energetske službe ali drugimi alternativnimi ukrepi politike, ki bi zagotovili enak prihranek energije. Primerno je, da se raven ciljev takšnih sistemov določi v skupnem okviru na ravni Unije, hkrati pa se državam članicam zagotovi zadostna prožnost, da lahko v celoti upoštevajo nacionalno organizacijo udeležencev na trgu, posebno okolje energetskega sektorja in navade končnih odjemalcev. Skupni okvir bi moral javnim energetskim službam omogočiti, da energetske storitve ponujajo vsem končnim odjemalcem, ne le odjemalcem, katerim prodajajo energijo. Tako se izboljša konkurenca na energetskem trgu, saj lahko javne energetske službe s ponudbo dodatnih energetskih storitev zagotovijo, da se njihov produkt loči od drugih. […] Države članice bi morale na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril določiti, za katere distributerje energije ali podjetja za maloprodajo energije bi morala veljati obveznost, da dosežejo cilj prihranka končne energije iz te direktive.
Države članice bi zlasti morale imeti možnost, da te obveznosti ne naložijo malim distributerjem energije in malim podjetjem za maloprodajo energije ter malim energetskim sektorjem, s čimer bi se izognile nesorazmern[i]m upravnim obremenitvam. […] Zavezane strani, za katere velja nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti, bi lahko svoje obveznosti izpolnile tudi, če bi enak znesek, kot je znesek naložb, zahtevanih v nacionalnem sistemu obveznosti, letno prispevale v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, s čimer bi podprli tudi nacionalne pobude za energetsko učinkovitost.“
4
V skladu s členom 1(1) te direktive ta „[…] določa skupni okvir ukrepov za spodbujanje energetske učinkovitosti v Uniji, da se zagotovi izpolnitev krovnega cilja Unije za 20‑odstotno povečanje energetske učinkovitosti do leta 2020 in zasnuje možnost dodatnega izboljšanja energetske učinkovitosti po tem letu.“
5
Člen 2, točki 14 in 18, navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
14.
‚zavezana stran‘ pomeni distributerja energije ali podjetje za maloprodajo energije, ki ga zavezuje nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti iz člena 7;
[…]
18.
‚ukrep politike‘ pomeni regulativni, finančni, davčni, prostovoljni instrument ali instrument o obveščanju, ki ga država članica uradno uvede in izvaja, da bi ustvarila podporni okvir, zahteve ali spodbude, s katerimi bi zagotovila, da bi udeleženci na trgu nudili ali kupovali energetske storitve ter izvajali druge ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti“.
6
Člen 7 iste direktive, naslovljen „Sistemi obveznosti energetske učinkovitosti“, določa:
„1.   Vsaka država članica določi sistem obveznosti energetske učinkovitosti. Brez poseganja v odstavek 2 se s tem sistemom zagotovi, da distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije, določeni kot zavezane strani v skladu z odstavkom 4, ki delujejo na ozemlju posamezne države članice, do 31. decembra 2020 dosežejo cilj skupnega prihranka končne energije.
Navedeni cilj je v obdobju od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2020 najmanj enak doseganju novih letnih prihrankov v višini 1,5 % letne količine prodane energije končnim odjemalcem s strani vseh distributerjev energije ali vseh podjetij za maloprodajo energije glede na povprečje v zadnjih treh letih pred 1. januarjem 2013. Iz tega izračuna se lahko deloma ali v celoti izključi količina prodane energije, ki se uporablja za prevoz.
Države članice določijo, kako bodo izračunani novi prihranki iz drugega pododstavka porazdeljeni v celotnem obdobju.
[…]
4.   Brez poseganja v izračun prihranka energije za doseganje cilja v skladu z drugim pododstavkom odstavka 1 vsaka država članica za namene prvega pododstavka odstavka 1 na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril določi, kateri distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije, ki delujejo na njenem ozemlju, so zavezane strani, in lahko mednje vključi distributerje ali podjetja za maloprodajo goriva za prevoz, ki delujejo na njenem ozemlju. Prihranek energije, ki je potreben za izpolnitev obveznosti, zavezane strani dosežejo pri končnih odjemalcih, ki jih po potrebi določi država članica, neodvisno od izračuna iz odstavka 1, ali če države članice tako odločijo, s potrjenimi prihranki drugih strani, kakor je opisano v točki (b) odstavka 7.
[…]
9.   Države članice lahko kot alternativo možnosti določitve sistema obveznosti energetske učinkovitosti iz odstavka 1 sprejmejo druge ukrepe politike za dosego prihranka energije pri končnih odjemalcih, če navedeni ukrepi politike izpolnjujejo merila, določena v odstavkih 10 in 11. Letni novi prihranek energije, ki se doseže s tem pristopom, je enak novemu prihranku energije, ki je določen v odstavkih 1, 2 in 3. Države članice lahko sisteme obveznosti združijo z alternativnimi ukrepi politike, vključno z nacionalnimi programi za energetsko učinkovitost, če pri tem ohranijo enakost.
Ukrepi politike iz prvega pododstavka lahko vključujejo naslednje ukrepe politike ali njihove kombinacije, vendar nanje niso omejeni:
(a)
davek na energijo ali ogljikov dioksid, ki zmanjša porabo končne energije;
(b)
programe in instrumente financiranja ali davčne spodbude, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije;
(c)
predpise ali prostovoljne sporazume, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije;
(d)
standarde in norme, katerih namen je izboljšati energetsko učinkovitost izdelkov in storitev, tudi stavb in vozil, razen če so ti obvezni in se uporabljajo v državah članicah na podlagi zakonodaje Unije;
(e)
sisteme za energetsko označevanje, razen tistih, ki so obvezni in se uporabljajo v državah članicah na podlagi zakonodaje Unije;
(f)
usposabljanje in izobraževanje, vključno s svetovalnimi programi za energetiko, ki vodijo v uporabo energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije.
Države članice do 5. decembra 2013 uradno obvestijo Komisijo o ukrepih politike, ki jih nameravajo sprejeti za namene prvega pododstavka in člena 20(6) v skladu z okvirom iz točke 4 Priloge V, ter prikažejo, kako naj bi dosegle zahtevani prihranek. Pri ukrepih politike iz drugega pododstavka in člena 20(6) je iz tega uradnega obvestila razvidno, kako so izpolnjena merila iz odstavka 10. Pri ukrepih politike, razen tistih iz drugega pododstavka ali člena 20(6), države članice pojasnijo, kako je dosežena enaka stopnja prihranka, spremljanja in preverjanja. Komisija lahko predlaga spremembe v treh mesecih po prejemu uradnega obvestila.
10.   Brez poseganja v odstavek 11 so merila za ukrepe politike, sprejete na podlagi drugega pododstavka odstavka 9 in člena 20(6), naslednja:
(a)
ukrepi politike določajo najmanj dve vmesni obdobji do 31. decembra 2020 in zagotavljajo uresničitev ravni zastavljenih ciljev, določene v odstavku 1;
(b)
opredeljena je odgovornost vseh pooblaščenih strani, udeleženih strani oziroma javnih organov izvajalcev;
(c)
prihranki energije, ki jih je treba doseči, so določeni pregledno;
(d)
prihranki energije, ki so določeni ali ki naj bi jih dosegli z ukrepom politike, so izraženi kot poraba končne ali primarne energije, pri čemer se uporabljajo pretvorbeni faktorji, določeni v Prilogi IV;
(e)
prihranki energije se izračunajo z uporabo metod in načel, določenih v točkah 1 in 2 Priloge V;
(f)
prihranki energije se izračunajo z uporabo metod in načel, določenih v točki 3 Priloge V;
(g)
udeležene strani predložijo, razen če to ni izvedljivo, in objavijo letno poročilo o doseženih prihrankih energije;
(h)
zagotovi se spremljanje rezultatov in predvidijo se ustrezni ukrepi, če napredek ni zadovoljiv;
(i)
vzpostavi se sistem nadzora, ki vključuje tudi neodvisno preverjanje statistično pomembnega deleža ukrepov za izboljšanje energetske učinkovitosti, in
(j)
vsako leto se objavijo podatki o letnem trendu prihrankov energije.
11.   Države članice zagotovijo, da sta davka iz točke (a) drugega pododstavka odstavka 9 skladna z merili iz točk (a), (b), (c), (d), (f), (h) in (j) odstavka 10.
Države članice zagotovijo, da so predpisi in prostovoljni sporazumi iz točke (c) drugega pododstavka odstavka 9 skladni z merili iz točk (a), (b), (c), (d), (f), (h), (i) in (j) odstavka 10.
Države članice zagotovijo, da so drugi ukrepi politike iz drugega pododstavka odstavka 9 in nacionalni skladi za energetsko učinkovitost iz člena 20(6) skladni z merili iz točk (a), (b), (c), (d), (e), (h), (i) in (j) odstavka 10.
[…]“
7
Člen 20 Direktive 2012/27, naslovljen „Nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, financiranje in tehnično podporo“ določa:
„1.   Države članice brez poseganja v člena 107 in 108 [PDEU] omogočajo vzpostavitev finančnih mehanizmov ali uporabo obstoječih mehanizmov za ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti, tako da bodo dosežene največje koristi financiranja iz različnih virov.
[…]
4.   Države članice lahko ustanovijo nacionalni sklad za energetsko učinkovitost. Namen tega sklada je podpirati nacionalne pobude za energetsko učinkovitost.
[…]
6.   Države članice lahko zavezanim stranem omogočijo, da svoje obveznosti, določene v členu 7(1), izpolnijo tako, da v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost letno prispevajo znesek, ki je enak znesku naložb, potrebnih za izpolnitev teh obveznosti.
[…]“
Španska zakonodaja
8
V preambuli zakona 18/2014, katerega namen je prenos Direktive 2012/27, je navedeno:
„[Namen tega zakona] je vzpostaviti sistem obveznosti energetske učinkovitosti v skladu s smernicami Unije. […]
[…] [Č]len 20 Direktive [2012/27] državam članicam dopušča, da v podporo nacionalnim pobudam na področju energetske učinkovitosti ustanovijo nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, v katerega lahko podjetja, zavezana na podlagi člena 7, letno prispevajo s plačilom zneska, ki je enak znesku naložb, potrebnih za izpolnitev njihovih obveznosti glede prihranka energije. […]
Čeprav Direktiva [2012/27] daje možnost, da so zavezane strani trgovci z energijo ali distributerji energije, se za zavezane strani, od katerih Unija zahteva prihranek energije, štejejo trgovci z energijo, ker v Španiji distributerji energije ne opravljajo trženja (v nasprotju s položajem v drugih državah članicah), temveč regulirano dejavnost upravljanja ustreznega omrežja.
Prometni sektor je vključen v zavezane strani zaradi njegove velike pomembnosti kar zadeva povpraševanje po končni energiji in velikega potenciala prihranka energije, ki ga je v njem mogoče doseči. V primeru naftnih derivatov in utekočinjenega naftnega plina, ravno tako ni bilo ocenjeno kot ustrezno, da se obveznosti naložijo upravljavcu omrežja, temveč podjetjem, ki so dejansko zadolžena za trženje proizvodov zaradi prodaje končnim odjemalcem in zlasti, ob upoštevanju razpršenosti končnega trženja teh proizvodov, trgovcem z naftnimi derivati in utekočinjenim naftnim plinom na debelo.
[…]
[…] [Z]a to, da se lahko čim prej sprejmejo ukrepi za energetsko učinkovitost z najmanjšimi možnimi stroški, je treba imeti zadostna ekonomska sredstva v nacionalnem skladu za energetsko učinkovitost, ki omogoča udejanjenje teh ukrepov v velikem obsegu, čim hitrejša uvedba sistema obveznosti, ki omogoča, da sklad dobi ta sredstva, pa je v veliki meri v splošnem interesu. Med možnostmi, ki so bile preučene za to, da se zasnujejo prvi ukrepi za velik prihranek energije, je uvedba sistema obveznosti prispevkov v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost tista, ki omogoča, da se najhitreje pridobijo potrebna sredstva za uveljavitev ukrepov energetske učinkovitosti, ki vodijo do zgodnjega doseganja prihrankov zaradi ekonomsko najučinkovitejšega spoštovanja ciljev Direktive [2012/27].
[…]“
9
Člen 69 tega zakona določa:
„1.   Vzpostavi se nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti, v skladu s katerim se trgovcem s plinom in električno energijo, trgovcem na debelo z naftnimi derivati in utekočinjenim naftnim plinom, v nadaljevanju imenovanim zavezane strani iz naslova mehanizma obveznosti, dodeli letna kvota prihranka energije na nacionalni ravni, ki se imenuje obveznost prihranka.
Obveznosti prihranka, ki iz njega izhajajo, skupaj v celotnem času trajanja sistema ustrezajo cilju, ki je [Kraljevini Španiji] naložen s členom 7 Direktive [2012/27], po odbitku prihrankov, ki izhajajo iz alternativnih ukrepov iz člena 7(9) navedene direktive.
2.   Nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti traja v obdobju od začetka veljavnosti Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (zakon-odlok 8/2014 o sprejetju nujnih ukrepov za rast, konkurenčnost in učinkovitost), od 4. julija 2014 do 31. decembra 2020.
3.   Zaradi preveritve napredka pri uresničitvi cilja, naloženega [Kraljevini Španiji], je mogoče opraviti revizijo sistema za obdobje od 1. januarja 2017 do 31. decembra 2020.“
10
Člen 70(1) navedenega zakona določa:
„Letni cilj prihranka, odstotki razdelitve med zadevne zavezane strani in kvote ali obveznosti prihranka, ki iz nje izhajajo, ter njihov finančni ekvivalent se letno določijo z odlokom ministra za industrijo, energetiko in turizem, s soglasjem komisije vlade za gospodarske zadeve in po predhodnem mnenju inštituta za energetsko diverzifikacijo in prihranek.
Letni cilj prihranka energije, ki je določen, se med zavezane strani razdeli sorazmerno, v primeru trgovcev s plinom in električno energijo, glede na količino njihove prodaje končne energije končnim odjemalcem na nacionalni ravni, v primeru trgovcev na debelo z naftnimi derivati in utekočinjenim naftnim plinom pa glede na količino njihove prodaje končne energije na nacionalni ravni za njeno kasnejšo distribucijo na drobno in končnim odjemalcem, izraženo v gigavatnih urah (GWh), v drugem letu pred letnim obdobjem obveznosti.
[…]“
11
Člen 71 istega zakona, naslovljen „Izpolnjevanje obveznosti in certifikati prihranka energije“, določa:
„1.   Za izpolnitev letnih obveznosti prihranka energije morajo zavezane strani nacionalnemu skladu za energetsko učinkovitost iz naslednjega člena plačati letni finančni prispevek v znesku, ki je enak njihovi skupni obveznosti letnega prihranka v skladu z določenim finančnim ekvivalentom.
[…]
2.   [Alternativno] se lahko v skladu s pogoji, ki jih španska vlada določi s predpisom, vzpostavi sistem akreditacije doseganja prihranka energije, ki ustreza izpolnjevanju obveznosti, ki jih nalaga sistem obveznosti energetske učinkovitosti. Sistem akreditacije temelji na predložitvi certifikatov prihranka energije […], ki so prenosljivi in izhajajo iz udejanjanja ukrepov energetske učinkovitosti, ki so opredeljeni v katalogu, v skladu z zahtevami in pogoji, določenimi v tem katalogu, ki ga vodi inštitut za energetsko diverzifikacijo in prihranek.
[…]“
12
Člen 72 zakona 18/2014 določa:
„1.   Nacionalni sklad za energetsko učinkovitost je brez pravne osebnosti ustanovljen s ciljem financiranja nacionalnih pobud na področju energetske učinkovitosti iz člena 20 Direktive [2012/27].
2.   Nacionalni sklad za energetsko učinkovitost je namenjen financiranju programov ekonomske in finančne podpore, tehnične podpore, izobraževanja, informiranja ali drugih ukrepov, da se poveča energetska učinkovitost v različnih sektorjih, s čimer prispeva k uresničitvi nacionalnega cilja energetskih prihrankov, ki ga določa nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti iz člena 7 navedene direktive.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13
Saras Energía, španska družba, ki deluje v energetskem sektorju, je pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) vložila tožbo zoper odlok IET/289/2015, ki, zlasti kar zadeva to družbo, določa obveznosti prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost za leto 2015.
14
Družba Saras Energía trdi, da je ta odlok v nasprotju z Direktivo 2012/27, ker jo obvezuje, da izpolni obveznosti glede prihranka energije z letnim prispevkom v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ne da bi ji omogočal, da to stori z uvedbo učinkovitih ukrepov za prihranek energije, in ker je taka obveznost prispevka naložena le podjetjem za maloprodajo energije, ne pa distributerjem energije.
15
Predložitveno sodišče meni, da je ključno vprašanje v zadevi v glavni stvari, ali je člen 71 zakona 18/2014 združljiv z Direktivo 2012/27 v delu, v katerem kot glavni način za izpolnitev obveznosti glede prihranka energije določa plačilo letnega finančnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost. Pojasnjuje, da je ta sklad ustanovljen v skladu s členom 20(4) Direktive 2012/27, njegov namen pa je financiranje nacionalnih pobud za energetsko učinkovitost.
16
Predložitveno sodišče navaja, da člen 71(2) zakona 18/2014 kot „alternativno“ določa možnost španske vlade, da vzpostavi sistem akreditacije doseženega prihranka energije v skladu s členom 7(1) Direktive 2012/27. Pojasnjuje, da tega sistema v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari španska vlada ni vzpostavila.
17
Iz Direktive 2012/27, zlasti njenega člena 7, naj bi izhajalo, da morajo imeti zavezane strani vsaj možnost, da izpolnijo cilj prihranka energije učinkovito in neposredno, to je s specifičnimi ukrepi, ki končnemu odjemalcu omogočajo zmanjšanje njegove porabe energije.
18
Poleg tega je treba po mnenju predložitvenega sodišča ugotoviti, ali je lahko letni prispevek v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost „alternativni“ ukrep v smislu člena 7(9) Direktive 2012/27. V zvezi s tem se mu porajajo dvomi, pri čemer poudarja, prvič, da je možnost držav članic, da ustanovijo nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, izrecno določena v členu 20(4) te direktive, ne da bi bila opredeljena kot „alternativni ukrep“ v smislu navedenega člena 7(9), drugič, da se zakon št. 18/2014 ne sklicuje na zadnjenavedeno določbo kot podlago za ustanovitev tega sklada, in tretjič, da se za alternativne ukrepe iz člena 7(9) Direktive 2012/27 zdi, da so ukrepi, katerih neposredni učinek je zmanjšanje porabe energije, medtem ko je cilj sklada iz člena 20(4) te direktive in člena 72 zakona št. 18/2014 na splošno „podpirati nacionalne pobude za energetsko učinkovitost.“
19
Zato predložitveno sodišče sprašuje, ali je Direktiva 2012/27 pravilno prenesena z nacionalno ureditvijo, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki po eni strani kot glavni način izpolnitve obveznosti glede energetske učinkovitosti vzpostavlja sistem letnega finančnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost in po drugi strani sistem, ki je primarno določen v členu 7(1) te direktive, določa kot alternativni sistem, ki ga lahko predpisodajalec diskrecijsko uvede.
20
Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da zakon 18/2014 kot „zavezane strani“ v smislu člena 7(1) in (4) Direktive 2012/27 določa le trgovce s plinom in električno energijo ter trgovce na debelo z naftnimi derivati in utekočinjenim naftnim plinom, ne pa distributerjev energije, medtem ko se odstavek 4 tega člena 7 v španski jezikovni različici nanaša na distributerje energije „in“ podjetja za maloprodajo energije. Dalje, v tem zakonu naj ne bi bili navedeni razlogi, iz katerih se je nacionalni zakonodajalec odločil za to izključitev. Zato sprašuje glede združljivosti take opredelitve zavezanih strani z Direktivo 2012/27.
21
V teh okoliščinah je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je ureditev države članice o vzpostavitvi nacionalnega sistema obveznosti energetske učinkovitosti, katere primarna izpolnitev je letni finančni prispevek v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ustanovljen na podlagi določbe iz člena 20(4) Direktive [2012/27], v skladu s členom 7(1) in (9) te direktive?
2.
Ali je nacionalna ureditev, s katero je določeno, da se lahko obveznosti v okviru prihranka energije namesto s finančnim prispevkom v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost alternativno izpolnijo z akreditacijo doseženega prihranka, v skladu s členoma 7(1) in 20(6) Direktive [2012/27]?
3.
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: ali je določitev te alternativne možnosti izpolnitve obveznosti prihranka energije v skladu s členoma 7(1) in 20(6) Direktive [2012/27], če je njen dejanski obstoj odvisen od tega, da jo vlada vzpostavi z uredbo, o čemer pa odloči po prostem preudarku?
Ali je taka ureditev v skladu z navedenimi določbami Direktive [2012/27], tudi če vlada te alternativne možnosti ne omogoči?
4.
Ali je nacionalni sistem, v skladu s katerim se za zavezane strani, za katere veljajo obveznosti glede energetske učinkovitosti, štejejo le podjetja za trgovanje s plinom in električno energijo ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na debelo, distributerji plina in električne energije ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na drobno pa ne, združljiv s členom 7(1) in (4) Direktive [2012/27]?
5.
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: ali je to, da se kot zavezani subjekti določijo podjetja za trgovanje s plinom in električno energijo ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na debelo, ne da bi se določili razlogi za nevključitev distributerjev plina in električne energije ter trgovcev z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na drobno kot zavezanih strani, v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive [2012/27]?“
Prvo, drugo in tretje vprašanje
22
Predložitveno sodišče s prvimi tremi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(1) in (9) ter člen 20(4) in (6) Direktive 2012/27 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki kot primarni način za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti določa sistem letnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ne da bi za zavezane strani predvidela možnost, da cilje prihranka energije uresničijo na učinkovit in neposreden način, ne pa s plačilom tega prispevka.
23
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bila Direktiva 2012/27 v špansko pravo prenesena z zakonom 18/2014, na podlagi katerega so bile z odlokom IET/289/2015 določene obveznosti prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost za leto 2015 in med drugim prispevka, ki ga mora plačati družba Saras Energía. Po mnenju predložitvenega sodišča ta zakon kot primarni ukrep za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti v smislu člena 7(1) Direktive 2012/27 določa sistem, ki zavezanim stranem nalaga, da nacionalnemu skladu za energetsko učinkovitost plačajo letni prispevek, katerega znesek je enak naložbam, ki so potrebne za izpolnitev njihovih obveznosti, predpisanih s to določbo. Le kot „alternativo“ ta zakon določa, da lahko španska vlada s predpisom sprejme sistem akreditacije doseženih prihrankov energije, ki temelji na certifikatih prihranka energije. Predložitveno sodišče pojasnjuje, da ta sistem ni bil vzpostavljen v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari, čeprav bi po njegovem mnenju moral biti primarni ukrep za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti na podlagi člena 7(1) Direktive 2012/27.
24
Kot izhaja iz Direktive 2012/27 in zlasti iz njene uvodne izjave 20, je zakonodajalec Unije želel državam članicam prepustiti široko polje proste presoje pri določanju sredstev, ki so primerna za izpolnitev ciljev prihranka energije iz člena 1(1) te direktive (glej po analogiji sodbo z dne 26. septembra 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, točka 61). Cilj te direktive je namreč, da se na ravni Unije določijo splošna načela, ki so okvir za zmanjšanje porabe energije, pri čemer se državam članicam prepušča izbira načina udejanjenja. Zato je namen Direktive 2012/27 v skladu z njenim členom 1 le določitev skupnega okvira ukrepov za spodbujanje energetske učinkovitosti v Uniji, da se zagotovi izpolnitev cilja Unije za 20‑odstotno povečanje energetske učinkovitosti do leta 2020 in zasnuje možnost dodatnega izboljšanja energetske učinkovitosti po tem letu.
25
Tako morajo države članice na podlagi te Direktive sprejeti sisteme obveznosti energetske učinkovitosti, ki so primerni za zagotovitev doseganja prihrankov energije v fazi končne porabe, v skladu s cilji te direktive.
26
Ustanovitev nacionalnega sklada za energetsko učinkovitost v skladu s členom 20(4) Direktive 2012/27 spada med ukrepe, primerne za doseganje prihranka energije.
27
Vendar pa iz besedila povezanih določb člena 7, od (1) do (4), in člena 20(6) Direktive 2012/27 izhaja, da je za to, da sistem, ki ga vzpostavi država članica, spada v člen 7(1) te direktive, potrebno, da se nanaša na obveznosti prihranka energije, ki jih lahko zadevna podjetja sama dosežejo pri končnih odjemalcih. Ta vsebina zlasti izhaja iz dikcije „prihranek energije, ki je potreben za izpolnitev obveznosti, zavezane strani dosežejo pri končnih odjemalcih“ iz odstavka 4 tega člena, ki pojasnjuje odstavek 1 tega člena.
28
Poleg tega, kot je v točkah od 31 do 34 sklepnih predlogov navedla generalna pravobranilka, sistem obveznosti letnega prispevka, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki zadevnim podjetjem odvzema možnost, da izberejo med plačilom takega finančnega prispevka in dejanskim in neposrednim doseganjem prihranka energije, ne spada v okvir možnosti, ki je opisana v členu 20(6) Direktive 2012/27. Kot je razvidno iz dikcije „[…] zavezanim stranem [se] omogoči, da svoje obveznosti, določene v členu 7(1), izpolnijo tako, da v nacionalni sklad letno prispevajo znesek“ iz tega člena 20(6), se namreč ta določba nanaša na sisteme, s katerimi država članica zadevnim podjetjem prepusti izbiro. Nacionalna ureditev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, pa tem podjetjem nalaga, da plačajo letni prispevek skladu, ne da bi predvidela možnost, da svoje obveznosti izpolnijo na drug način.
29
Zato je, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 35 sklepnih predlogov, sporna obveznost prispevka brez alternative v skladu z Direktivo 2012/27 le, če jo je mogoče šteti za drug ukrep politike v smislu člena 7(9) te direktive.
30
V zvezi s tem člen 7(9) Direktive 2012/27 državam članicam izrecno dopušča, da „kot alternativo možnosti določitve sistema obveznosti energetske učinkovitosti“ sprejmejo druge ukrepe politike za dosego prihranka energije pri končnih odjemalcih. Člen 2, točka 18, Direktive 2012/27 opredeljuje ukrepe politike, ki jih države članice lahko sprejmejo kot regulativni, finančni, davčni, prostovoljni instrument ali instrument o obveščanju, ki ga država članica uradno uvede in izvaja, da bi ustvarila podporni okvir, zahteve ali spodbude, s katerimi bi zagotovila, da bi udeleženci na trgu ponujali ali kupovali energetske storitve ter izvajali druge ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti.
31
Člen 7(9) Direktive 2012/27 tudi neizčrpno določa seznam ukrepov politike, ki jih države članice lahko po potrebi kombinirano uporabijo. Ti ukrepi so med drugim lahko davek na energijo, programi in instrumenti financiranja, ki spodbujajo prihranek energije, predpisi ali prostovoljni sporazumi, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik, standardi in norme, katerih namen je izboljšati energetsko učinkovitost izdelkov in storitev, sistemi za energetsko označevanje ali usposabljanje in izobraževanje.
32
Glede skladnosti nacionalne zakonodaje, kot je ta iz postopka v glavni stvari, s to določbo je treba opozoriti, da zlasti iz člena 72(1) in (2) zakona št. 18/2014 izhaja, da je namen nacionalnega sklada za energetsko učinkovitost iz postopka v glavni stvari financiranje nacionalnih pobud na področju energetske učinkovitosti. Posvečen je financiranju programov ekonomske in finančne podpore, tehnične podpore, izobraževanja in informiranja ali drugih ukrepov, katerih cilj je povečati energetsko učinkovitost, tako da prispeva k uresničitvi ciljev prava Unije in španskega prava na tem področju. Poleg tega se, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, letni prispevki v ta nacionalni sklad za energetsko učinkovitost uporabijo za spodbujanje ukrepov, katerih cilj je izboljšati prihranek energije.
33
Zato je mogoče šteti, da se obveznost letnega prispevka v sklad iz postopka v glavni stvari umešča v okvir člena 7(9), drugi pododstavek, točka b, Direktive 2012/27, ker gre za instrument financiranja, ki vodi k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjša porabo končne energije.
34
Iz tega sledi, da obveznost prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost ne predstavlja sistema obveznosti energetske učinkovitosti v smislu člena 7(1) v povezavi s členom 20(6) Direktive 2012/27, vendar ta obveznost vseeno ustreza enemu od sredstev, ki jih našteva ta direktiva, katerih cilj je doseganje prihranka energije pri končnih odjemalcih. Dejstvo, da člen 7(9) te direktive to vrsto ukrepov omenja le kot „alternativo“, je le odraz možnosti izbire, ki je prepuščena državam članicam.
35
Ker imajo države članice na tem področju veliko fleksibilnost in široko polje proste presoje, uresničitve ciljev Direktive 2012/27 ni mogoče predvideti, ne da bi imela vsaka država članica priložnost, da med različnimi vrstami sistemov izbere sistem, ki najbolj ustreza njenemu posebnemu položaju, in to ob upoštevanju, kot to izhaja iz uvodne izjave 20 te direktive, njenih nacionalnih posebnosti (glej po analogiji sodbo z dne 26. septembra 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, točki 62 in 70).
36
V zvezi s tem mora predložitveno sodišče preveriti, kot izhaja iz člena 7(9) Direktive 2012/27, ali nacionalna ureditev spoštuje cilj prihranka energije v fazi končne porabe, ki mora biti dosežen konec leta 2020, enakovredno kot sistem obveznosti energetske učinkovitosti, vzpostavljen na podlagi člena 7(1) te direktive, in izpolnjuje zahteve, določene v členu 7(10) in (11) te direktive.
37
Zato je treba na prva tri vprašanja odgovoriti, da je treba člena 7 in 20 Direktive 2012/27 razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki kot primarni način za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti določa sistem letnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, če ta ureditev zagotavlja doseganje prihranka energije, ki je enakovreden sistemom obveznosti energetske učinkovitosti, ki se lahko vzpostavijo na podlagi člena 7(1) te direktive, in če so spoštovane zahteve iz člena 7(10) in (11) te direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Četrto in peto vprašanje
Dopustnost
38
Kraljevina Španija je na obravnavi podala ugovor nedopustnosti četrtega in petega vprašanja, ker se ne nanašata na naftni sektor. Zadeva v glavni stvari naj bi se nanašala le na naftne derivate, podjetja iz drugih sektorjev, ki so omenjeni v zastavljenih vprašanjih, in sicer plina, utekočinjenega naftnega plina in električne energije, pa naj bi v postopku v glavni stvari sodelovala le kot intervenienti v podporo predlogom družbe Saras Energía. Ta podjetja torej ne morejo razširiti predmeta spora na druge sektorje, kot je sektor naftnih derivatov.
39
V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da niti iz besedila postavljenih vprašanj niti iz njihove obrazložitve ne izhaja, da bi se ta nanašala le na podjetja iz naftnega sektorja, ne pa na podjetja iz drugih sektorjev, kot so sektorji plina, utekočinjenega naftnega plina ali električne energije.
40
Četrto vprašanje je treba razumeti kot, ali je v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive 2012/27, da se obveznosti glede energetske učinkovitosti naložijo nekaterim podjetjem iz energetskega sektorja, ne pa drugim podjetjem tega sektorja.
41
Peto vprašanje pa je treba razumeti kot, ali mora država članica obrazložiti izbiro zadevnih podjetij kot zavezanih strani v smislu Direktive 2012/27 z uporabo objektivnih in nediskriminatornih meril.
42
Iz tega sledi, da sta četrto in peto vprašanje dopustni.
Vsebinska presoja
43
S četrtim in petim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 7(1) in (4) Direktive 2012/27 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki obveznosti glede energetske učinkovitosti nalaga le nekaterim podjetjem iz energetskega sektorja, ki so opredeljena kot zavezane strani, in ne podaja izrecno razlogov, iz katerih so ta podjetja določena kot zavezane strani.
44
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 7(4) Direktive 2012/27 določa, da vsaka država članica med distributerji energije „in/ali“ podjetji za maloprodajo energije določi zavezane strani za namene člena 7(1) te direktive na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril.
45
Razlaga člena 7(4) te direktive pa je ravno tako koristna za presojo, ali je država članica v okviru izvajanja finančnega instrumenta, ki spada v okvir odstavka 9 tega člena, ustrezno določila podjetja, ki morajo prispevati k temu instrumentu. Tak ukrep je namreč sprejet kot „alternativa“ vzpostavitvi sistema iz odstavka 1 tega člena in morajo zanj veljati enakovredna jamstva. Zato morajo biti pogoji iz člena 7(4) Direktive 2012/27 za določitev zavezanih strani ravno tako izpolnjeni, kadar so take strani določene v okviru sistema, ki ni tisti iz navedenega odstavka 1.
46
Dejstvo, da španska jezikovna različica člena 7(4) Direktive 2012/27 ne zajema pojma „in/ali“, ampak le priredni veznik „in“ ne omaje te ugotovitve, ker, kot je tudi generalna pravobranilka navedla v točki 64 sklepnih predlogov, iz splošne sistematike te določbe izhaja, da lahko države članice dejansko izberejo, ali za zavezane strani določijo distributerje energije ali podjetja za maloprodajo energije in tako iz kategorije zavezanih strani izključijo del akterjev v energetskem sektorju.
47
V španski jezikovni različici člena 7(4) Direktive 2012/27 je namreč tako kot v drugih jezikovnih različicah te določbe določeno, da morajo države članice izbrati zavezana podjetja med distributerji energije in podjetji za maloprodajo energije.
48
Poleg tega je treba poudariti, da člen 7(1), prvi pododstavek, te direktive tudi v španski jezikovni različici določa, da lahko zavezana podjetja spadajo v kategorijo distributerjev energije „in/ali“ podjetij za maloprodajo energije.
49
Dalje, opredelitev „zavezane strani“, kot je podana v členu 2, točka 14, Direktive 2012/27, tudi v španski jezikovni različici te določbe uporablja le veznik „ali“.
50
Iz tega izhaja, prvič, da so države članice proste pri tem, da kot zavezane strani določijo samo nekatere gospodarske subjekte, ne pa drugih, in to ne glede na podlago ukrepa za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti, ki je dejansko vzpostavljen z nacionalno ureditvijo.
51
Drugič, iz člena 7(4) Direktive 2012/27 izhaja, da ta določba zahteva, da se za namene člena 7(1), prvi pododstavek, te direktive zavezane strani določijo na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril.
52
Kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 79 sklepnih predlogov, mora zadevna država članica izrecno navesti ta objektivna in nediskriminatorna merila.
53
Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali v okviru tega, da je Kraljevina Španija vzpostavila letno obveznost prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, kot je ta iz postopka v glavni stvari, določitev zavezanih podjetij dejansko temelji na izrecno navedenih merilih, ki so objektivna in nediskriminatorna.
54
V ta namen mora predložitveno sodišče upoštevati konfiguracijo in značilnosti nacionalnega trga ter položaj gospodarskih subjektov na tem trgu, kot je navedeno v Direktivi 2012/27, zlasti v uvodni izjavi 20 te direktive.
55
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba na četrto in peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7 Direktive 2012/27 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki obveznosti glede energetske učinkovitosti nalaga le nekaterim določenim podjetjem iz energetskega sektorja, če določitev teh podjetij za zavezane strani dejansko temelji na objektivnih in nediskriminatornih merilih, ki so izrecno navedena, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Stroški
56
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Člena 7 in 20 Direktive 2012/27/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o energetski učinkovitosti, spremembi direktiv 2009/125/ES in 2010/30/EU ter razveljavitvi direktiv 2004/8/ES in 2006/32/ES je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki kot primarni način za izpolnitev obveznosti glede energetske učinkovitosti določa sistem letnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, če ta ureditev zagotavlja doseganje prihranka energije, ki je enakovreden sistemom obveznosti energetske učinkovitosti, ki se lahko vzpostavijo na podlagi člena 7(1) te direktive, in če so spoštovane zahteve iz člena 7(10) in (11) te direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
2.
Člen 7 Direktive 2012/27 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki obveznosti glede energetske učinkovitosti nalaga le nekaterim določenim podjetjem iz energetskega sektorja, če določitev teh podjetij za zavezane strani temelji na objektivnih in nediskriminatornih merilih, ki so izrecno navedena, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.