62002CO0296_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-296/02 R,
Repubblica d'Austria, rappresentata dal sig. H. Dossi, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
richiedente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra C. Schmidt e dai sigg. M. Niejahr e W. Wils, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
resistente,
sostenuta da
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. W.-D. Plessing, in qualità di agente, assistito dai sigg. J. Sedemund e T. Lübbig, Rechtsanwälte,
e da
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dal sig. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti,
avente ad oggetto una domanda di provvedimenti urgenti nell'ambito del ricorso diretto all'annullamento del rigetto definitivo, da parte della Commissione, della richiesta di agire ad essa rivolta e della decisione di quest'ultima 24 luglio 2002, di attribuire integralmente gli ecopunti per il 2002,
IL PRESIDENTE DELLA CORTE
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 20 agosto 2002, la Repubblica d'Austria chiedeva, ai sensi dell'art. 230 CE, l'annullamento del rigetto definitivo, da parte della Commissione delle Comunità europee, in data 24 luglio 2002, della richiesta di agire ad essa rivolta dal detto Stato membro affinché essa proponesse un progetto di riduzione del numero di ecopunti per il 2002 e, in subordine, l'annullamento della decisione della Commissione 24 luglio 2002, di attribuire integralmente gli ecopunti, sempre per il 2002.
2 Con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte lo stesso giorno, la richiedente domandava, ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE, in via principale, che fosse sospesa l'esecuzione della decisione della Commissione 24 luglio 2002 e che quest'ultima fosse invitata ad adottare tutti i provvedimenti necessari a congelare l'utilizzo effettivo degli ecopunti del contingente per il 2002 già concessi, ma non ancora utilizzati, nei limiti richiesti per l'eventuale realizzazione di una riduzione straordinaria degli ecopunti nel 2002 e, in subordine, che la Commissione fosse invitata a non procedere alla ripartizione della riserva comunitaria di ecopunti per il detto anno.
3 La richiedente domandava, inoltre, ai sensi dell'art. 84, n. 2, del regolamento di procedura, che le domande di provvedimenti urgenti fossero provvisoriamente accolte, anche prima che la controparte avesse presentato le proprie osservazioni, fino alla pronuncia dell'ordinanza conclusiva del procedimento sommario.
4 La Commissione presentava le proprie osservazioni scritte riguardo alla domanda di provvedimenti urgenti il 5 settembre 2002.
5 Con istanze depositate nella cancelleria della Corte il 30 agosto ed il 13 settembre 2002, rispettivamente, la Repubblica federale di Germania e la Repubblica italiana chiedevano di poter intervenire nel presente procedimento sommario a sostegno delle conclusioni della Commissione.
6 A norma degli artt. 37, primo e quarto comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, nonché 93, nn. 1 e 2, del regolamento di procedura, vanno accolte le istanze di intervento nel procedimento sommario.
7 La Repubblica federale di Germania presentava le proprie memorie d'intervento a mezzo telefax il 12 settembre 2002.
8 Mediante telefax inviato alla cancelleria della Corte il 17 settembre 2002, la Commissione, su richiesta della Corte, faceva pervenire vari documenti.
9 Le parti esponevano le proprie osservazioni orali il 18 settembre 2002.
Quadro giuridico e fattuale
Il quadro giuridico generale del sistema di ecopunti
10 Il quadro giuridico generale del sistema di ecopunti è costituito, da un lato, dal protocollo n. 9, concernente il trasporto su strada, ferroviario e combinato in Austria, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1; in prosieguo: il «protocollo»), e, dall'altro, dal regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1994, n. 3298, che stabilisce misure dettagliate relative al sistema di diritti di transito (ecopunti) per automezzi pesanti adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, stabilito dall'art. 11 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 341, pag. 20).
11 Il regolamento n. 3298/94, adottato in applicazione dell'art. 11, n. 6, del protocollo, è stato modificato dal regolamento (CE) della Commissione 30 luglio 1996, n. 1524 (GU L 190, pag. 13), dal regolamento (CE) della Commissione 21 marzo 2000, n. 609 (GU L 73, pag. 9), e dal regolamento (CE) del Consiglio 21 settembre 2000, n. 2012 (GU L 241, pag. 18; in prosieguo: il «regolamento n. 3298/94»).
12 Il protocollo istituisce, nella sua terza parte, relativa al trasporto su strada, un regime speciale per il transito di merci su strada attraverso l'Austria.
13 Tale regime trae origine dall'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica d'Austria relativo al trasporto di merci in transito su strada e per ferrovia, firmato a Porto il 2 maggio 1992 (in prosieguo: l'«accordo del 1992»), approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio 27 novembre 1992, 92/577/CEE (GU L 373, pag. 4).
14 Gli elementi essenziali di tale regime sono contenuti nell'art. 11, n. 2, del protocollo, formulato nei termini seguenti:
«Fino al 1° gennaio 1998 si applicano le seguenti disposizioni:
a) l'emissione totale di NOx [gas acido] degli autocarri che transitano attraverso l'Austria verrà ridotta del 60% nel periodo che intercorre tra il 1° gennaio 1992 e il 31 dicembre 2003, conformemente alla tabella riportata nell'allegato 4;
b) la riduzione del valore di emissione complessiva NOx di tali autocarri viene gestita mediante un sistema di ecopunti. All'interno di questo sistema ogni autocarro in transito attraverso l'Austria necessita di un determinato numero di ecopunti, corrispondente al valore delle emissioni di NOx di ogni singolo autocarro [valore ammesso in base alla "conformity of production" (valore COP) o desunto dall'omologazione per tipo]. I criteri di determinazione e di gestione di tali punti sono descritti nell'allegato 5;
c) (...)
d) l'Austria rilascia e mette a disposizione, in tempo utile, il numero di carte ecopunti necessario all'utilizzazione del sistema di ecopunti, conformemente all'allegato 5, per gli autocarri che transitano attraverso l'Austria;
e) gli ecopunti saranno ripartiti dalla Commissione fra gli Stati membri, conformemente alle disposizioni da stabilire ai sensi del paragrafo 6».
15 L'art. 11, nn. 4 e 6, del protocollo recita:
«4. Prima del 1° gennaio 2001 la Commissione, in cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente, effettua uno studio scientifico del livello di conseguimento dell'obiettivo di riduzione dell'inquinamento illustrato nel paragrafo 2, lettera a). Qualora la Commissione constati che detto obiettivo è stato conseguito in modo soddisfacente, le disposizioni di cui al paragrafo 2 cessano dall'essere applicabili alla data del 1° gennaio 2001. Qualora la Commissione constati che detto obiettivo non è stato realizzato in modo soddisfacente, il Consiglio, ai sensi dell'articolo 75 del Trattato CE, può adottare misure, in un quadro comunitario, atte ad assicurare una tutela equivalente dell'ambiente, in particolare una riduzione del 60% dell'inquinamento. Qualora il Consiglio non adotti siffatte misure, il periodo transitorio viene automaticamente prorogato di un ulteriore periodo definitivo di tre anni, durante il quale si applicano le disposizioni di cui al paragrafo 2.
(...)
6. La Commissione, conformemente alla procedura stabilita all'articolo 16, adotta misure particolareggiate concernenti le procedure relative al sistema di ecopunti, la distribuzione di ecopunti e le questioni tecniche inerenti all'applicazione di detto articolo che entreranno in vigore alla data di adesione dell'Austria.
(...)».
16 L'art. 16 del protocollo prevede che la Commissione sia assistita da un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri (in prosieguo: il «comitato ecopunti») e precisa le modalità di intervento di tale comitato.
17 Nella relazione COM(2000) 862 def. sul traffico di transito merci su strada attraverso l'Austria, destinata al Consiglio, la Commissione ha constatato che l'obiettivo di riduzione dell'inquinamento non era stato raggiunto in maniera soddisfacente. In mancanza dell'adozione, da parte del Consiglio, di misure supplementari, le disposizioni dell'art. 11, n. 2, del protocollo continuano pertanto ad applicarsi fino al 31 dicembre 2003.
L'attuazione del sistema di ecopunti
18 Al fine di tenere conto del transito di autocarri immatricolati in Finlandia ed in Svezia, il regolamento n. 3298/94 ha modificato l'allegato 4 del protocollo e fissato il numero totale di ecopunti nel modo seguente:
>lt>0
Il regolamento n. 3298/94 ha stabilito del pari, nell'allegato D, la distribuzione degli ecopunti tra gli Stati membri.
19 Ai sensi dell'art. 7, nn. 1 e 2, del regolamento n. 3298/94:
«1. Le autorità competenti degli Stati membri assegnano gli ecopunti a loro disposizione agli operatori interessati, stabiliti sul loro territorio.
2. Ogni anno, le autorità competenti degli Stati membri comunicano e restituiscono alla Commissione, entro il 15 ottobre, tutti gli ecopunti che si presume, in base ai dati disponibili ed alle stime di traffico per gli ultimi mesi dell'anno, che non saranno utilizzati prima della fine dell'anno».
20 Secondo l'art. 8 del regolamento n. 3298/94:
«1. Gli ecopunti che non sono distribuiti tra gli Stati membri in conformità dell'articolo 6, nonché quelli che sono stati restituiti alla Commissione in conformità dell'articolo 7, costituiscono una riserva comunitaria.
2. Gli ecopunti della riserva comunitaria sono assegnati dalla Commissione agli Stati membri, secondo la procedura di cui all'articolo 16 del protocollo n. 9, almeno un mese prima della fine dell'anno.
(...)».
La clausola del 108%
21 Ai sensi dell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, «se il numero dei transiti supera, di oltre l'8% nel corso di un anno, il valore determinato per il 1991, la Commissione, conformemente alla procedura stabilita dall'articolo 16, adotta misure appropriate conformemente al paragrafo 3 dell'allegato 5».
22 Tale clausola di salvaguardia (in prosieguo: la «clausola del 108%») ha lo scopo di contenere l'aumento del traffico in transito che potrebbe derivare dai progressi tecnici realizzati nello sviluppo di motori più puliti.
23 Ammontando il numero dei viaggi di transito attraverso l'Austria per il 1991 a 1 490 900, la soglia cui si fa riferimento all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo equivale a 1 610 172 viaggi di transito.
I viaggi sottoposti al sistema di ecopunti
24 L'art. 1, lett. c), del protocollo definisce il «traffico di transito attraverso l'Austria» come «il traffico che attraversa il territorio austriaco in provenienza da o a destinazione di località estere».
25 Secondo la lett. g) dello stesso articolo, costituiscono «viaggi bilaterali» «i trasporti internazionali effettuati da veicoli i cui punti di partenza o di arrivo siano situati in Austria e i cui punti di arrivo o di partenza siano, rispettivamente, situati in un altro Stato membro e viaggi a vuoto relativi a tali trasporti».
26 L'art. 1, n. 1 bis, del regolamento n. 3298/94 recita:
«I viaggi di transito effettuati nelle circostanze elencate all'allegato C o con un'autorizzazione CEMT [Conferenza europea dei ministri dei trasporti] valida sul territorio austriaco sono esenti dal regime di ecopunti».
27 L'allegato C del regolamento n. 3298/94 indica sedici categorie di trasporti esenti dal regime di ecopunti, quali i trasporti postali od il trasporto di veicoli danneggiati o guasti.
28 Per di più, ai sensi dell'art. 3, nn. 2 e 3, del regolamento n. 3298/94:
«2. Trasporti continui che effettuano l'attraversamento della frontiera austriaca per ferrovia, in regime di trasporto ferroviario convenzionale o di trasporto combinato, e che attraversano la frontiera su strada prima o dopo l'attraversamento per ferrovia non sono considerati traffico di transito su strada attraverso l'Austria ai sensi dell'articolo 1, lettera e), del protocollo n. 9, bensì viaggi bilaterali ai sensi dell'articolo 1, lettera g), del protocollo succitato.
3. In deroga al disposto del paragrafo 2, sono considerati viaggi bilaterali i viaggi di transito continuo attraverso l'Austria che utilizzano i capolinea ferroviari seguenti:
"Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz"».
29 Infine, l'art. 14 del regolamento n. 3298/94 recita:
«Non è considerato viaggio di transito ed è pertanto esentato dal pagamento di ecopunti il viaggio compiuto da un veicolo che viene completamente caricato o scaricato in Austria, a prescindere dall'itinerario seguito per entrare ed uscire dal paese, e che detiene a bordo i documenti atti a comprovarlo».
30 La motivazione di tale disposizione figura al quarto considerando del regolamento n. 609/2000, secondo il quale, «(s)e un veicolo viene completamente scaricato o caricato in Austria, indipendentemente dall'itinerario seguito per entrare e uscire dal paese, non è considerato in transito e non è quindi tenuto al pagamento di ecopunti».
I metodi di controllo
31 L'allegato 5 del protocollo, intitolato «Calcolo e gestione degli ecopunti di cui all'articolo 11, paragrafo 2, lettera b), del protocollo», recita al punto 1:
«Per ogni autocarro che attraversa il territorio austriaco devono essere presentati ad ogni viaggio (per singola direzione) i seguenti documenti:
a) un documento dal quale risulti il valore COP per l'emissione di NOx dell'autocarro utilizzato;
b) una carta di ecopunti in corso di validità, rilasciata dalle autorità competenti.
(...)».
32 Il controllo dell'attuazione del sistema di ecopunti avveniva inizialmente tramite un metodo basato sull'utilizzo di moduli cartacei (ecocarte).
33 Con il regolamento n. 1524/96, la Commissione ha istituito un sistema di controllo elettronico che si basa su un dispositivo elettronico, l'«ecopiastrina», applicato all'autoveicolo e che consente il computo automatico degli ecopunti, le cui specifiche tecniche sono indicate nell'allegato F al regolamento n. 3298/94.
34 Attualmente, circa il 95% degli ecopunti sono utilizzati sotto forma elettronica e sono gestiti da una società privata stabilita in Austria.
35 Secondo l' art. 2, nn. 2, 4 e 5, secondo comma, del regolamento n. 3298/94:
«2. Se il veicolo è munito di ecopiastrina, previa conferma che si tratta di un viaggio in transito che necessita ecopunti, un numero di ecopunti, equivalente ai dati sulle emissioni di NOx memorizzati nell'ecopiastrina del veicolo, è dedotto dal totale di ecopunti assegnati allo Stato membro dove il veicolo è immatricolato. Ciò è effettuato dalle strutture fornite e gestite dalle autorità austriache.
I veicoli muniti di ecopiastrina che effettuano viaggi bilaterali attivano l'ecopiastrina per dimostrare che è stato effettuato un viaggio non di transito prima di entrare nel territorio austriaco.
(...)
4. L'ecocarta o l'ecopiastrina sostituiscono, nei viaggi per i quali occorre corrispondere ecopunti, tutti i moduli austriaci finora utilizzati per scopi statistici in materia di traffico.
5. (...)
Se il veicolo è munito di un'ecopiastrina, le autorità austriache mettono le necessarie informazioni a disposizione di un'autorità designata nello Stato membro di immatricolazione del veicolo, entro le 48 ore successive ad un viaggio di transito. Dette informazioni sono rese disponibili anche per la Commissione».
36 L'allegato F al regolamento n. 3298/94 prevede, in particolare, quanto segue:
«Dichiarazione di transito
L'ecopiastrina deve consentire l'introduzione di dati per i viaggi esonerati dall'attribuzione di ecopunti.
Questa dichiarazione deve essere chiaramente visibile sull'ecopiastrina al fine del controllo oppure dev'essere possibile regolarla su una posizione iniziale definita. In ogni caso dev'essere garantito che, per la valutazione all'interno del sistema, venga preso in considerazione solo il punteggio al momento dell'ingresso nel paese».
Fatti all'origine della controversia
37 Con lettera 17 dicembre 2001, la Repubblica d'Austria informava la Commissione che dalle previsioni relative al totale dei viaggi sottoposti ad ecopunti nel 2001 risultava che il valore di riferimento del 1991 sarebbe stato superato e la invitava ad applicare la clausola del 108%.
38 Con lettera 12 aprile 2002, la Repubblica d'Austria trasmetteva alla Commissione le proprie statistiche definitive di ecopunti per il 2001, che confermavano il detto superamento. Infatti da queste emergeva, per il 2001, un totale di 1 640 416 «viaggi di transito dichiarati», vale a dire un superamento del valore di riferimento del 1991 del 10,03%.
39 In occasione della propria ventiseiesima e ventisettesima riunione, tenute rispettivamente il 3 maggio ed il 18 luglio 2002, il comitato ecopunti esaminava le statistiche austriache e discuteva la questione se alcuni viaggi non dovessero essere scartati ai fini dell'applicazione eventuale della clausola del 108%.
40 In seguito ad altri scambi di corrispondenza, la Repubblica d'Austria inviava infine alla Commissione, con lettera 27 giugno 2002, in conformità all'art. 232, secondo comma, CE, una richiesta di agire, chiedendole di sottoporre senza indugio all'approvazione del comitato ecopunti un progetto di regolamento avente ad oggetto una riduzione del numero di ecopunti per il 2002.
Decisione 24 luglio 2002
41 Il 24 luglio 2002 la Commissione decideva di non presentare alcun progetto volto a ridurre il numero degli ecopunti per il 2002 in applicazione della clausola del 108%.
42 Tale decisione veniva presa sulla base di una comunicazione del commissario sig.ra Loyola de Palacio, 23 luglio 2002 [documento SEC(2002) 855/4], i cui punti 5-9 recitano:
«5. Il problema con il quale la Commissione si vede confrontata nel 2002 è lo stesso già evocato nel 2001, il che significa che il sistema elettronico che contabilizza più del 95% degli ecopunti utilizzati è molto meno sofisticato di quanto la Commissione fosse stata indotta a credere. Tale sistema avrebbe dovuto analizzare i dati relativi all'ingresso e all'uscita degli autocarri, per determinare se questi fossero transitati attraverso l'Austria. Tuttavia, questo sistema si limita a registrare, all'ingresso nel territorio austriaco, se il conducente abbia posizionato la piastrina elettronica dell'autocarro sulla modalità "viaggio bilaterale" ovvero se l'abbia lasciata sulla modalità "transito" (modalità iniziale). Se l'ha mantenuta sulla modalità "transito", il viaggio viene registrato come transito, a prescindere dal fatto che l'autocarro stia transitando effettivamente attraverso l'Austria o meno.
6. Pertanto, le statistiche fornite dall'Austria non riportano il numero di viaggi di transito realmente effettuati, bensì il numero di viaggi di transito dichiarati.
7. Il 2 aprile 2002 i servizi della Commissione ricevevano dalle autorità austriache alcune statistiche basate sugli ingressi nel territorio austriaco, che mostravano come la soglia del 108% fosse stata nuovamente superata nel 2001. Da tali statistiche risultava che 1 640 416 viaggi erano stati effettuati in transito nel 2001, vale a dire il 110% del totale dell'anno di riferimento.
8. In seguito ad una richiesta di informazioni supplementari, le autorità austriache fornivano, il 22 aprile 2002, altri dati statistici che riportavano, in particolare, precisazioni sui viaggi che, l'anno precedente, avevano causato divergenze di opinioni riguardo alla loro qualità di "viaggi di transito" [viaggi bilaterali, Rollende Landstrasse (...)].
9. I servizi della Commissione analizzavano tali statistiche e giungevano alla conclusione che il numero di viaggi che potevano essere effettivamente considerati viaggi di transito nel 2001 era di 1 454 526 1 488 898, vale a dire 76% 99,9% del massimo consentito, che è di 1 610 172 [sic] viaggi» (le cancellature e correzioni figurano nel documento citato).
43 Dalle spiegazioni fornite dalla resistente in udienza risulta che la cifra di 1 488 898 viaggi di transito è stata ottenuta sottraendo tre categorie di viaggi dal numero di 1 640 416 viaggi registrati, trasmesso dalla richiedente:
- i viaggi per i quali l'ingresso in Austria e l'uscita dall'Austria si effettuano dallo stesso punto di confine (49 504);
- i viaggi per i quali non sono disponibili informazioni relative all'uscita (91 250);
- i viaggi sulla strada viaggiante («Rollende Strasse») (10 764).
44 Sulla base della decisione 24 luglio 2002, la Commissione procedeva, il 29 luglio 2002, alla ripartizione degli ecopunti elettronici rimanenti per il 2002.
Sulla ricevibilità della domanda
45 Nelle proprie osservazioni scritte, la Commissione sostiene l'irricevibilità sia della domanda principale, sia della domanda presentata in subordine.
46 Per quanto riguarda la domanda principale, la sospensione dell'esecuzione della decisione 24 luglio 2002 sarebbe divenuta impossibile, essendo quest'ultima già stata eseguita il 29 luglio 2002. Lo stesso varrebbe per la sospensione degli ecopunti non ancora utilizzati, in quanto gli ecopunti rimanenti sono già stati accreditati agli Stati membri e la Commissione, quindi, non è più legittimata a disporne unilateralmente.
47 La domanda in subordine della Repubblica d'Austria, di ingiungere alla Commissione di non procedere alla ripartizione della riserva comunitaria per il 2002, sarebbe anch'essa irricevibile, in quanto non si inserisce nell'ambito dell'oggetto del procedimento di merito, come richiesto dall'art. 83, n. 1, del regolamento di procedura. Infatti, la decisione 24 luglio 2002 non statuirebbe sulla riserva comunitaria.
48 A tale proposito è sufficiente constatare che, tenuto conto dei termini molto generali in cui alcune delle domande della Repubblica d'Austria sono formulate, le obiezioni della Commissione non possono condurre ad una dichiarazione di irricevibilità, ma potranno eventualmente rivelarsi rilevanti in occasione dell'esame dei provvedimenti provvisori concreti da adottare.
49 Occorre, pertanto, esaminare la domanda di provvedimenti provvisori nel merito.
Nel merito
Argomenti delle parti
50 La richiedente sostiene che, adottando la decisione 24 luglio 2002, la Commissione è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto degli artt. 11, n. 2, lett. c), e 16, nonché dell'allegato 5, punto 3, del protocollo.
51 Essa ritiene, infatti, che il numero di viaggi di transito abbia superato il limite del 108%, previsto dall'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo.
52 A sostegno di tale affermazione, la richiedente rileva, in sostanza, che un viaggio deve essere classificato viaggio di transito se è stato dichiarato tale all'ingresso nel territorio austriaco e che la Commissione avrebbe dovuto, pertanto, basarsi esclusivamente sul numero di viaggi dichiarati di transito, risultante dalle statistiche fornite dalle autorità austriache.
53 Secondo la richiedente, dalla definizione di «traffico di transito attraverso l'Austria» di cui all'art. 1, lett. c), del protocollo non risulta che, per determinare se il limite del 108%, previsto dall'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, sia superato, possano essere considerati unicamente i viaggi effettivamente realizzati in transito e, pertanto, verificati caso per caso.
54 Il diritto primario non disporrebbe nulla riguardo al modo di determinare il «numero dei transiti» ai sensi dell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo.
55 Per quanto riguarda il diritto derivato, l'art. 2, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94 sarebbe espressamente basato sul principio della dichiarazione.
56 Quanto alla registrazione della dichiarazione effettuata dal conducente, l'allegato F del regolamento n. 3298/94 disporrebbe che «dev'essere garantito che, per la valutazione all'interno del sistema, venga preso in considerazione solo il punteggio al momento dell'ingresso nel paese».
57 La richiedente aggiunge che l'infrastruttura necessaria per la lettura delle ecopiastrine, la cui creazione le spetta ai sensi dell'art. 1, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3298/94, è quella che consente la deduzione degli ecopunti in seguito alla dichiarazione del conducente resa all'ingresso nel territorio austriaco, di modo che essa non sarebbe tenuta ad assicurare la registrazione dei dati relativi all'uscita.
58 Secondo la richiedente, la presa in considerazione delle sole dichiarazioni dei conducenti è, d'altra parte, indispensabile. Infatti, la definizione del «traffico di transito attraverso l'Austria» di cui all'art. 1, lett. c), del protocollo sarebbe completata, in diritto derivato, da deroghe e precisazioni (esclusione dei viaggi effettuati con un'autorizzazione CEMT, inclusione dei trasporti di carichi parziali verso l'Austria, esclusione, ai sensi dell'art. 14 del regolamento n. 3298/94, dei veicoli che vengono completamente caricati o scaricati in Austria), le quali hanno come conseguenza che i dati che appaiono nel sistema di controllo elettronico non permettono di determinare se si tratti di viaggi di transito ai sensi della detta definizione. Le dichiarazioni dei conducenti costituirebbero, pertanto, la sola fonte affidabile.
59 La richiedente afferma che, durante le discussioni avvenute all'interno del comitato ecopunti nell'ambito dei lavori preparatori del regolamento n. 1524/96, la Commissione e gli Stati membri si erano infine accordati sulla scelta, come criterio decisivo per la qualificazione di un viaggio, della dichiarazione resa dal conducente mediante l'ecopiastrina al momento dell'ingresso in Austria.
60 La tesi opposta della Commissione implicherebbe un controllo manuale dei documenti di trasporto per ogni viaggio, il che priverebbe il sistema di controllo elettronico della propria ragion d'essere.
61 La richiedente sostiene, infine, di avere sempre elaborato e trasmesso alla Commissione, in passato, le statistiche di ecopunti sulla base del principio della dichiarazione.
62 La richiedente conclude che tutti i viaggi dichiarati come viaggi di transito devono essere presi in considerazione per l'applicazione della clausola del 108% e che, a rigore, possono essere dedotti solo i viaggi dichiarati come viaggi di transito ma di cui sia certo che, malgrado una dichiarazione inequivocabile, non possono avere avuto tale qualità.
63 I guasti ambientali e sanitari che sarebbero conseguenza diretta della disapplicazione della clausola del 108% sarebbero costitutivi di un danno grave ed irreparabile, come confermerebbe l'ordinanza 23 febbraio 2001, causa C-445/00 R, Austria/Consiglio (Racc. pag. I-1461, punti 103-106). Tale danno prevarrebbe, nell'ambito della ponderazione degli interessi, sulle incidenze negative minime sul mercato interno che presenterebbero i provvedimenti provvisori richiesti.
64 Nelle proprie osservazioni scritte, la resistente sostiene che risulta chiaramente dalla definizione di cui all'art. 1, lett. c), del protocollo che la qualificazione di «viaggio di transito» dipende sia dal punto di partenza, vale a dire dall'ingresso nel territorio austriaco, sia dal punto di arrivo, ossia dall'uscita dal detto territorio.
65 Le disposizioni del regolamento n. 3298/94 che descrivono gli obblighi imposti ai conducenti non potrebbero modificare tale definizione. In ogni caso, gli artt. 2 e 3 di tale regolamento confermerebbero l'analisi della resistente, così come farebbe il capitolato d'oneri stabilito dalle autorità austriache per l'aggiudicazione dell'appalto per la fornitura e la gestione del sistema di controllo elettronico, che stabilisce, in particolare, al punto 2.2.10., intitolato «Calcolo dei viaggi di transito», che «il criterio decisivo per determinare l'esistenza di un viaggio di transito è costituito dallo scarto temporale tra l'ingresso e l'uscita dal paese».
66 La Commissione riconosce che il protocollo non contiene indicazioni precise riguardo al metodo da impiegare, ma sostiene che, in tali circostanze, essa dispone di un certo potere discrezionale al riguardo, il quale risulta, pertanto, assoggettabile unicamente ad un controllo giurisdizionale limitato.
67 Nelle proprie osservazioni scritte, il governo tedesco rileva innanzi tutto l'inaffidabilità del sistema di controllo elettronico austriaco, come sarebbe confermato, in particolare, da una perizia presentata nel giugno 2001 ed allegata.
68 Il governo tedesco critica, inoltre, la nozione di «viaggio di transito» difesa dalla richiedente. Esso si riferisce, in particolare, all'accordo del 1992, che è stato invocato quale precedente normativo dell'attuale regime e che è servito come modello per quest'ultimo, sostenendo che il preambolo e l'art. 1 utilizzano il termine «transito» insieme all'aggettivo «alpino» o all'espressione «attraverso le Alpi».
69 Infine, secondo il governo tedesco, il principio della dichiarazione affermato dalla richiedente non può essere dedotto né dai testi in vigore, né dal contesto storico del sistema di ecopunti, né dall'oggetto o dagli scopi di quest'ultimo. Esso sostiene che tale sistema non è fine a se stesso, bensì va interpretato alla luce dello scopo di tutela ambientale ad esso assegnato dal diritto primario. Occorrerebbe, pertanto, distinguere in modo preciso la questione di un'eventuale deduzione di ecopunti in caso di regolazione errata dell'ecopiastrina al momento della rilevazione tramite l'apparecchio di lettura al confine, da un lato, e la questione della registrazione di un tale viaggio come viaggio di transito nelle statistiche, dall'altro. Poiché la clausola del 108% ha come unico scopo quello di porre rimedio all'inquinamento particolare subìto dall'Austria in quanto paese di transito, a tale scopo dovrebbero essere registrati unicamente i viaggi di transito effettivi.
Valutazione
70 Va preliminarmente ricordato che, a norma degli artt. 242 CE e 243 CE, il giudice del procedimento sommario può, quando reputi che le circostanze lo richiedano, ordinare la sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato o ordinare i provvedimenti provvisori necessari. Egli tiene conto, a tal fine, delle condizioni previste all'art. 83, n. 2, del regolamento di procedura, come precisate dalla giurisprudenza della Corte [ordinanza 19 luglio 1995, causa C-149/95 P(R), Commissione/Atlantic Container Line e a., Racc. pag. I-2165, punto 21].
71 Nell'ambito dell'analisi del fumus boni iuris della domanda, le divergenze di opinioni tra le parti riguardano essenzialmente le condizioni di applicazione della clausola del 108%, la cui interpretazione è stata a lungo discussa.
72 La Repubblica d'Austria aveva notificato alla Commissione un totale di 1 640 416 viaggi di transito dichiarati dai conducenti per il 2001.
73 La Commissione ha dedotto da questo numero tre categorie di viaggi, sempre basandosi sulle cifre fornite dalla Repubblica d'Austria, ed è pervenuta ad una cifra di 1 488 898 viaggi, che si colloca al di sotto della soglia del 108%.
74 Per quanto riguarda i viaggi scartati, si trattava di 49 504 viaggi per i quali l'ingresso in Austria e l'uscita dall'Austria sono avvenuti attraverso lo stesso punto di confine (categoria A), di 91 250 viaggi per i quali non sono disponibili informazioni relative all'uscita dall'Austria (categoria B) e di 10 764 viaggi sulla strada viaggiante («Rollende Strasse») (categoria C).
75 Una quarta categoria, che comprende 11 374 viaggi per i quali l'ingresso in Austria e l'uscita dall'Austria sono avvenuti in provenienza dallo o a destinazione dello stesso Stato membro, non è oggetto di controversia nell'ambito della causa in esame.
76 Dalle spiegazioni fornite dalla Commissione in udienza risulta infatti che, malgrado i dubbi avanzati riguardo alla possibilità di qualificare tali viaggi come «viaggi di transito», essa non li ha dedotti dal numero totale di viaggi presi in considerazione per un'eventuale applicazione della clausola del 108%.
77 Al fine di valutare, in maniera provvisoria, se la Commissione abbia dedotto a giusto titolo dal numero totale dei viaggi dichiarati di transito le categorie A, B e C, occorre esaminare i criteri da considerare validi per stabilire quali viaggi debbano essere computati come viaggi di transito.
78 A tale proposito, al termine di una prima analisi, gli argomenti avanzati dalla richiedente non possono essere scartati subito come manifestamente infondati.
79 E' giocoforza riconoscere, infatti, che gli elementi avanzati dalle parti nell'ambito del presente procedimento sommario per descrivere sia il quadro normativo, sia il modo di funzionamento effettivo del sistema di ecopunti, non permettono di determinare in modo evidente secondo quali modalità concrete la clausola del 108% debba essere applicata.
80 Ciò premesso, il principio della dichiarazione invocato dalla richiedente suscita, nondimeno, alcune domande.
81 La richiedente riconosce innanzitutto che, tra i viaggi dichiarati di transito e, quindi, inclusi nelle proprie statistiche, alcuni non avrebbero dovuto esserlo.
82 La presunzione inconfutabile che essa intende collegare alle dichiarazioni dei conducenti potrebbe, pertanto, condurre ad aumentare artificialmente il numero dei viaggi da prendere in considerazione al fine dell'applicazione della clausola del 108%, il che non può essere accettato se non in presenza di indicazioni chiare in tal senso nelle disposizioni normative.
83 Orbene, nessun argomento testuale pare, ad un primo esame, stabilire in modo indubitabile che tutte le dichiarazioni debbano essere computate quali viaggi di transito.
84 D'altra parte, è giocoforza constatare che la richiedente non ha esposto, distinguendo tra le varie categorie di viaggi esclusi da parte della Commissione dal numero totale di viaggi registrati, le ragioni che la inducevano a ritenere che si trattasse, volta per volta, di viaggi di transito.
85 Essa si è limitata all'affermazione di principio secondo la quale solo la dichiarazione rileva, a prescindere dalla vera natura del viaggio effettivamente compiuto.
86 Alla luce di ciò, non si può condividere senza riserve, allo stadio del procedimento sommario, l'impostazione della richiedente, che consiste nel ritenere che le incertezze derivanti dalle imperfezioni del sistema di controllo elettronico esistente debbano indurre a presumere che ogni dichiarazione equivalga, ai fini dell'applicazione della clausola del 108%, ad un viaggio di transito.
87 Inoltre, gli argomenti avanzati in senso contrario dalla resistente e dalle due intervenienti risultano seri nella parte in cui, segnatamente, si basano sul testo stesso del protocollo e sembrano, ad un primo esame, essere maggiormente conformi agli scopi perseguiti dal sistema di ecopunti.
88 D'altra parte, la Commissione ha esposto in modo concreto, in sede di udienza, i motivi per cui ha ritenuto che alcuni viaggi dovessero essere dedotti dal totale dei viaggi dichiarati. Così, con riferimento ai 91 250 viaggi per i quali non sono disponibili informazioni riguardanti l'uscita dal territorio austriaco (categoria B), essa ha affermato che, poiché il sistema di controllo elettronico non registrava l'uscita quando l'ingresso era stato registrato più di 48 ore prima, si poteva presumere che il veicolo in questione fosse entrato nel territorio austriaco per essere caricato o scaricato, e non, invece, per attraversarlo in transito. Allo stesso modo, per i 10 764 viaggi sulla strada viaggiante («Rollende Strasse») (categoria C), essa ha fatto riferimento alle disposizioni dell'art. 3, nn. 2 e 3, del regolamento n. 3298/94 per giustificare la loro esclusione.
89 Da quanto sopra risulta che i motivi avanzati dalla richiedente, sebbene non risultino privi di ogni fondamento, non prevalgono, al termine di un primo esame, sulle giustificazioni e sulle spiegazioni invocate dalla Commissione, dalla Repubblica federale di Germania e dalla Repubblica italiana.
90 Occorre, pertanto, ponderare gli interessi in gioco; il danno grave ed irreparabile, criterio dell'urgenza addotta, costituisce il primo termine del confronto effettuato in questo ambito.
91 A tale proposito l'urgenza fatta valere dalla richiedente è collegata a considerazioni di protezione dell'ambiente, in particolare contro i danni che derivano dall'intensità della circolazione.
92 Tale danno, una volta prodottosi, presenta effettivamente un carattere irreversibile, in quanto guasti di tal genere, per la loro stessa natura, non possono essere eliminati retroattivamente.
93 Tuttavia, nel caso di specie, sia la realtà, sia la gravità del danno addotto sono direttamente collegate agli apprezzamenti relativi al fumus boni iuris della domanda.
94 Infatti, le conseguenze negative della circolazione stradale in transito attraverso l'Austria possono comportare un danno per l'ambiente, a cui occorrerebbe eventualmente porre rimedio, solo qualora sia dimostrato che esse superano il livello che era stato considerato accettabile all'epoca dell'adozione del protocollo, il che non risulta in modo evidente al termine di un primo esame, come deriva dall'analisi effettuata ai punti 71-89 di questa ordinanza.
95 Posta in questi termini, la situazione in questione differisce sensibilmente da quella che contraddistingue la causa citata Austria/Consiglio, nella quale il carattere decisamente serio del fumus boni iuris giustificava che l'urgenza che la richiedente poteva far valere fosse tenuta in considerazione particolare (ordinanza Austria/Consiglio, cit., punto 110).
96 Per quanto riguarda gli altri interessi da prendere in considerazione nell'ambito della ponderazione, risulta, tenuto conto delle previsioni di utilizzo degli ecopunti per il 2002, come esposte dalle parti in sede di udienza, che una riduzione del numero di ecopunti distribuiti che fosse decisa allo stato attuale avrebbe un'influenza diretta e considerevole sulle attività delle imprese operanti sul mercato considerato e, più in generale, sul buon funzionamento del mercato interno.
97 In base a quanto prima esposto, dati gli effetti quasi definitivi che l'ordinanza può produrre, la ponderazione degli interessi è a favore di un rigetto della domanda.
98 La domanda di provvedimenti urgenti deve, pertanto, essere respinta.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL PRESIDENTE DELLA CORTE
così provvede:
1) La domanda di provvedimenti urgenti è respinta.
2) Le spese sono riservate.