Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 26 martie 2026(1)
Cauza C‑888/24
Adão da Fonseca‑Engenheiros Consultores, Lda
împotriva
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[cerere de decizie preliminară formulată de Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă, Portugalia)]
„ Trimitere preliminară – Achiziții publice – Directiva 2014/24/UE – Articolul 82 – Procedură referitoare la un concurs de proiecte – Lipsa unei consultări prealabile – Protecția anonimatului candidaților – Dreptul de a fi ascultat ”
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară, formulată de Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă, Portugalia), instanța de trimitere, oferă Curții ocazia de a interpreta pentru prima dată dispozițiile Directivei 2014/24/UE(2) privind achizițiile publice care vizează în mod specific „concursurile de proiecte”.
2.        Concursurile de proiecte sunt proceduri, distincte de cererile de ofertă, care permit unei autorități contractante să achiziționeze o propunere cu caracter conceptual, un plan sau un proiect (de obicei, în domeniul urbanismului, al ingineriei sau al arhitecturii), selectat de un juriu pe baze concurențiale. Particularitatea concursurilor de proiecte constă în caracterul creativ și conceptual al planurilor sau al proiectelor prezentate, calitatea și originalitatea soluțiilor propuse jucând un rol determinant în evaluare.
3.        Pe scurt, în prezenta cauză se pune problema necesității sau, cel puțin, a admisibilității în aceste tipuri de proceduri a unei consultări prealabile a candidaților înainte de luarea deciziei finale de către juriu. Această problemă va fi analizată atât în cadrul normativ al Directivei 2014/24, cât și în lumina principiului general al dreptului Uniunii care recunoaște dreptul de a fi ascultat.
4.        Cererea de decizie preliminară care face obiectul prezentelor concluzii a fost formulată în cadrul unui litigiu introdus de societatea de inginerie Adão da Fonseca‑Engenheiros Consultores, Lda (denumită în continuare „Adão da Fonseca”) în legătură cu un concurs de proiecte organizat de societatea Metro do Porto, S.A., în calitate de autoritate contractantă, pentru elaborarea proiectului de execuție a unui pod peste râul Douro.
5.        Proiectul realizat de Adão da Fonseca nu a fost clasat printre cele trei proiecte selectate de juriul concursului de proiecte menționat mai sus. Prin urmare, această societate a sesizat instanțele administrative portugheze, solicitând anularea deciziei juriului, precum și a deciziei subsecvente de atribuire către un alt operator a contractului de achiziții publice de servicii.
6.        În urma respingerii de două ori a acțiunii sale de către instanțele administrative de grad inferior, Adão da Fonseca a sesizat în cele din urmă instanța de trimitere. În fața acesteia, societatea menționată invocă, printre altele, încălcarea pretinsului său drept la o consultare prealabilă(3). Reclamanta susține că nerealizarea unei consultări prealabile, în special în fața juriului, ar fi implicat încălcarea unei norme fundamentale de procedură, astfel încât atât procedura de concurs de proiecte, cât și atribuirea subsecventă(4) ar fi afectate.
7.        În acest context, instanța de trimitere ridică problema dacă trebuie să li se recunoască candidaților la un concurs de proiecte dreptul de a fi ascultați de juriu înainte ca acesta să adopte o decizie cu privire la evaluarea și la clasarea planurilor sau a proiectelor care i‑au fost prezentate. Instanța menționată arată că faptul că, în dreptul portughez, consultarea părților interesate constituie o etapă esențială a oricărei proceduri nu exclude ca, în anumite cazuri justificate în mod corespunzător, lipsa consultării prealabile să poată fi admisă. Ea subliniază că, în cadrul concursurilor de proiecte, excluderea consultării prealabile a candidaților s‑ar putea justifica în lumina principiului – fundamental în aceste tipuri de proceduri – al anonimatului candidaților, a căror identitate poate fi făcută cunoscută numai după redactarea raportului juriului. Acestea fiind spuse, instanța de trimitere arată că, deși, în dreptul portughez, nicio normă specifică privind procedura de concurs de proiecte nu prevede o astfel de consultare prealabilă, ea este totuși prevăzută de regimul general al procedurilor deschise, la care reglementarea națională relevantă face trimitere cu titlu subsidiar.
8.        În aceste condiții, instanța de trimitere a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Regula anonimatului candidaților, prevăzută la articolul 82 alineatul (4) din Directiva 2014/24, coroborată cu posibilitatea unui dialog între juriu și candidați pentru a obține clarificări cu privire la proiectele depuse, prevăzută la articolul 82 alineatele (5) și (6), precum și cu trimiterea la dispozițiile titlului I de la articolul 80 alineatul (1) din directiva menționată, trebuie interpretată în sensul că se opune organizării obligatorii a unei consultări prealabile a persoanelor interesate?”
II.    Analiză
9.        După cum s‑a arătat deja, întrebarea adresată de instanța de trimitere privește interdependența dintre regula anonimatului candidaților, care joacă un rol fundamental în cadrul reglementării concursurilor de proiecte, și dreptul de a fi ascultat al candidaților care participă la o astfel de procedură.
10.      Cu titlu introductiv, trebuie arătat, în primul rând, că întrebarea preliminară nu este ipotetică, așa cum susține Metro do Porto, S.A. în observațiile sale. Astfel, din decizia instanței de trimitere reiese în mod clar că Adão da Fonseca a susținut în fața sa că pretinsa nelegalitate constând în lipsa consultării prealabile a părților interesate în etapa concursului de proiecte ar fi constituit o încălcare a normelor fundamentale de procedură care ar determina anularea întregii proceduri(5). Întrebarea preliminară adresată este, așadar, decisivă pentru judecarea cauzei aflate pe rolul instanței de trimitere și, prin urmare, este admisibilă.
11.      În al doilea rând, arătăm că procedura referitoare la concursul de proiecte în cauză privește un proiect de executare a unui pod peste râul Douro și a fost lansată de Metro do Porto, S.A., societate de drept public responsabilă de administrarea infrastructurii sistemului de metrou din Porto. Totuși, nu pare să reiasă în mod explicit nici din decizia de trimitere, nici din observațiile părților dacă, în cadrul acestui proiect, se prevede că pe podul în discuție va trece sau nu metroul. Prin urmare, nu este clar dacă concursul de proiecte în cauză privește sau nu „activități[…] legate de punerea la dispoziție […] [a] rețelelor destinate să furnizeze un serviciu public în domeniul transportului pe calea ferată” în sensul articolului 11 din Directiva 2014/25/UE(6). Dacă situația s‑ar prezenta astfel, concursului de proiecte în cauză i s‑ar aplica dispozițiile acestei din urmă directive, iar nu cele ale Directivei 2014/24. Totuși, în această privință, trebuie arătat că dispozițiile celor două directive referitoare la regimul concursurilor de proiecte puse în discuție în prezenta cauză sunt în esență identice(7), așa încât analiza Curții nu s‑ar schimba chiar dacă ar fi aplicabilă Directiva 2014/25.
12.      Pentru a răspunde la întrebarea adresată de instanța de trimitere, vom prezenta mai întâi caracteristicile procedurilor referitoare la concursurile de proiecte, astfel cum sunt reglementate de Directiva 2014/24, pentru a înțelege aspectele specifice care motivează regimul juridic al acestora (A.); în continuare, vom examina aspectul dacă, în aceste tipuri de proceduri, trebuie să se recunoască dreptul la o consultare prealabilă în temeiul Directivei 2014/24 (B.); în sfârșit, vom examina aspectul dacă, în aceste tipuri de proceduri, dreptul la o consultare prealabilă trebuie recunoscut în temeiul dreptului de a fi ascultat ca expresie a unui principiu general al dreptului Uniunii (C.).
A.      Concursurile de proiecte în sensul Directivei 2014/24
13.      Potrivit articolului 2 alineatul (1) punctul 21 din Directiva 2014/24, „concursuri de proiecte” înseamnă „procedurile care permit autorității contractante să achiziționeze, în special în domeniul amenajării teritoriului, al urbanismului, al arhitecturii și al ingineriei sau al prelucrării datelor, un plan sau un proiect selectat de un juriu pe baze concurențiale, cu sau fără acordarea de premii”(8).
14.      Concursurile de proiecte sunt „instrumente flexibile”(9) utilizate de autoritățile contractante pentru a selecta unul sau mai multe proiecte în domenii specifice. Ca atare, ele servesc la strângerea de idei și la obținerea celei mai bune propuneri cu caracter conceptual, fără ca, printr‑o astfel de procedură, să fie în mod necesar încredințată executarea proiectului sau să fie atribuit serviciul de proiectare.
15.      Concursurile de proiecte se deosebesc, așadar, de procedurile de achiziții, care sunt definite în mod diferit în cadrul Directivei 2014/24(10). Astfel, concursurile de proiecte nu au drept scop încheierea unui contract de prestări de servicii, ci numai selectarea unuia sau mai multor proiecte, cu sau fără acordarea de premii. Pe de altă parte, acest lucru nu exclude posibilitatea organizării unui concurs de proiecte în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii(11).
16.      Așadar, după cum s‑a arătat deja, particularitatea concursurilor de proiecte constă în caracterul lor creativ și conceptual, valoarea calitativă și inovatoare a soluțiilor propuse fiind determinantă. În cadrul concursurilor de proiecte, spre deosebire de procedurile de cerere de ofertă, candidații nu formulează oferte economice, ci prezintă lucrări care transpun viziunea de proiectare (de obicei, planuri sau scheme în domeniul urbanismului, al ingineriei, al arhitecturii sau în alt domeniu). Prin urmare, autoritatea contractantă nu atribuie un contract propriu‑zis, ci doar selectează și, eventual, recompensează o propunere cu caracter conceptual. Așadar, obiectul confruntării nu este oferta contractuală, ci conținutul tehnic al proiectelor prezentate. Ceea ce interesează entitatea beneficiară în cadrul acestor tipuri de proceduri este rezultatul final al activității de proiectare și de planificare, care trebuie să răspundă unor cerințe ale beneficiarului, precizate în prealabil. Obiectivul nu este însă de a identifica persoana care îndeplinește condițiile pentru a asigura profesionalismul necesar îndeplinirii sarcinii încredințate.
17.      Concursurile de proiecte făcuseră deja obiectul unei reglementări specifice prin Directiva 2004/18/CE(12). Totuși, Directiva 2014/24 a consolidat reglementarea acestora și le‑a prevăzut într‑un capitol dedicat, capitolul II (articolele 78-82), care figurează în titlul III, referitor la regimuri speciale de achiziții(13).
18.      Dispozițiile acestui capitol nu prevăd o procedură generală specifică pentru concursurile de proiecte. Ele conțin doar unele dispoziții procedurale cu scopul de a ține seama de particularitățile menționate mai sus ale acestei categorii de concursuri, precum și obligația autorităților contractante – prevăzută la articolul 80 alineatul (1) din Directiva 2014/24, menționat în întrebarea preliminară – de a aplica proceduri adaptate la dispozițiile titlului I din aceeași directivă, referitor la principiile și dispozițiile generale. Din această reglementare relativ limitată rezultă că Directiva 2014/24 nu urmărește să realizeze o armonizare completă a reglementării privind concursurile de proiecte.
19.      În ceea ce privește dispozițiile Directivei 2014/24, articolul 78 precizează domeniul de aplicare al normelor privind concursurile de proiecte. Din lectura acestei dispoziții reiese că concursurile de proiecte pot fi organizate în trei modalități: primo, în mod absolut independent de orice procedură de achiziții publice(14); secundo, ca etapă prealabilă unei proceduri de achiziții publice care ar putea fi organizată ulterior(15); tertio, în mod direct, ca parte integrantă a unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii(16). În plus, concursurile de proiecte pot fi deschise tuturor operatorilor sau pot fi limitate la un număr restrâns de candidați(17).
20.      Articolul 79 din Directiva 2014/24 prevede obligația autorităților contractante care intenționează să organizeze un concurs de proiecte de a‑și face cunoscută intenția prin intermediul unui anunț de concurs(18). Articolul 80 din Directiva 2014/24 prevede anumite norme privind organizarea concursurilor de proiecte și selecția participanților(19). Articolul 81 din Directiva 2014/24 prevede dispoziții specifice privind componența juriului(20).
21.      În sfârșit, articolul 82 din Directiva 2014/24, a cărui interpretare este solicitată prin întrebarea preliminară, prevede dispoziții privind deciziile juriului.
22.      În special, alineatele (2) și (4) ale acestui articol enunță regula anonimatului. Potrivit articolului 82 alineatul (2) din Directiva 2014/24, juriul trebuie să analizeze planurile și proiectele depuse de candidați asigurând anonimatul acestora și bazându‑se exclusiv pe criteriile prevăzute de anunțul de concurs. Potrivit alineatului (4), anonimatul trebuie respectat până la momentul deciziei sau al avizului juriului.
23.      Rațiunea anonimatului este de a asigura obiectivitatea și imparțialitatea procedurii de evaluare a proiectelor depuse. Astfel, anonimatul asigură faptul că juriul evaluează proiectele în cauză exclusiv pe baza meritelor lor intrinseci, potrivit unor criterii de selecție prestabilite, clare și nediscriminatorii și fără a fi influențat, în mod conștient sau inconștient, de identitatea și de reputația candidaților. Astfel, de vreme ce, după cum s‑a arătat, un concurs de proiecte are drept scop evaluarea lucrărilor creative pe baza calităților lor estetice, conceptuale, funcționale sau tehnice, dată fiind natura intrinsec artistică și conceptuală a unor astfel de lucrări, evaluarea acestora implică în mod necesar un anumit grad de subiectivitate, în special în ceea ce privește aprecierea aspectelor estetice și a conținuturilor de idei. Prin urmare, există un risc crescut de parțialitate din partea juriului, care ar putea favoriza, chiar și în mod inconștient, profesioniștii renumiți. Anonimatul garantează obiectivitatea juriului și respectarea principiilor egalității de tratament și concurenței loiale. Așadar, menținerea unui anonimat strict pe durata evaluării proiectelor garantează egalitatea de tratament între participanți și consolidează legalitatea și transparența procedurii, jucând astfel un rol fundamental în aceste tipuri de proceduri.
24.      Pe de altă parte, Directiva 2014/24 nu exclude în mod absolut existența unei forme de dialog între juriu și candidați. Astfel, potrivit alineatului (5) al articolului 82, „[c]andidații pot fi invitați, dacă este necesar, să răspundă întrebărilor pe care juriul le‑a consemnat în procesul‑verbal, în vederea clarificării oricărui aspect privind proiectele”. În continuare, alineatul (6) al aceluiași articol prevede că „[s]e întocmește un proces‑verbal complet al dialogului dintre membrii juriului și candidați”.
25.      Întrebarea preliminară adresată de instanța de trimitere trebuie analizată în cadrul normativ al Directivei 2014/24, descris la punctele precedente.
B.      Cu privire la recunoașterea dreptului la consultare prealabilă în cadrul concursurilor de proiecte în sensul Directivei 2014/24
26.      Pentru a răspunde la această întrebare, este necesar să se verifice mai întâi dacă, în contextul normativ amintit, se poate lua în considerare organizarea, ca demers obligatoriu, a unei consultări prealabile a candidaților în cadrul concursurilor de proiecte, înainte de adoptarea deciziei de evaluare de către juriu.
27.      În această privință, trebuie arătat, în primul rând, că dispozițiile menționate mai sus, cuprinse în capitolul II din titlul III din Directiva 2014/24, nu prevăd în mod explicit organizarea unei consultări prealabile a persoanelor interesate în cadrul concursurilor de proiecte.
28.      Preluând un argument formulat de Adão da Fonseca, instanța de trimitere ridică totuși problema dacă posibilitatea de a iniția un dialog între candidați și juriu, prevăzută la alineatele (5) și (6) ale articolului 82 din Directiva 2014/24, nu poate justifica posibilitatea de a analiza și de a lua cunoștință de proiectele propuse de candidați în cadrul unei consultări, fără a încălca confidențialitatea și anonimatul.
29.      În această privință, considerăm însă că dispozițiile articolului 82 alineatele (5) și (6) din Directiva 2014/24 nu pot fi interpretate în sensul că ar conferi candidaților un drept la consultare prealabilă în cadrul concursurilor de proiecte.
30.      Potrivit modului de redactare a alineatului (5) al acestui articol, candidații „pot” fi invitați, „dacă este necesar”, să răspundă la întrebările pe care juriul le‑a consemnat în procesul‑verbal în vederea furnizării de clarificări cu privire la proiecte. Prin urmare, dispoziția menționată prevede în mod explicit puterea de apreciere a juriului pentru a solicita candidaților clarificări cu privire la proiecte, iar nu un drept al candidaților de a pretinde ca astfel de clarificări să fie furnizate.
31.      Prin prevederea acestei eventuale solicitări de clarificări se urmărește înlăturarea îndoielilor pe care juriul le‑ar putea avea cu privire la aspecte specifice ale unui proiect depus, contribuind astfel la o evaluare mai informată și mai echitabilă. De altfel, este vorba doar despre o solicitare de clarificări. În orice caz, este cert, în schimb, că dispoziția menționată mai sus nu urmărește să permită candidaților să completeze proiectul ex post, depășind solicitările de lămuriri ale juriului.
32.      În plus, în cadrul exercitării puterii de apreciere care îi este conferită, juriului îi revine sarcina de a trata diferiții candidați în mod egal și loial, astfel încât să nu se poată considera, la finalizarea procedurii referitoare la concursul de proiecte, că solicitarea de clarificări a favorizat sau a defavorizat nejustificat candidatul sau candidații care au făcut obiectul acestei solicitări(21).
33.      Pe de altă parte, este de asemenea evident că posibilitatea juriului de a solicita clarificări unuia sau mai multor candidați trebuie conciliată cu regula anonimatului, care, așa cum reiese din articolul 82 alineatul (4) din Directiva 2014/24, trebuie respectată până la adoptarea deciziei. Astfel, în caz contrar, după cum arată în mod corect guvernul portughez, efectul util al regulii anonimatului ar risca să fie anihilat de solicitarea de clarificări. Respectarea regulii anonimatului candidaților poate fi asigurată, după cum sugerează Comisia în observațiile sale, de exemplu prin recurgerea la un intermediar (cum ar fi autoritatea contractantă sau un terț independent) ori prin utilizarea mijloacelor tehnico‑informatice (cum ar fi o platformă informatică).
34.      În al doilea rând, necesitatea organizării unei consultări prealabile a persoanelor interesate în cadrul concursurilor de proiecte, înainte de adoptarea deciziei de către juriu, nu reiese nici din vreo dispoziție din titlul I din aceeași Directivă 2014/24, la care face trimitere articolul 80 alineatul (1) din aceasta.
35.      În special, o astfel de necesitate nu decurge din niciunul dintre principiile fundamentale ale atribuirii contractelor enunțate la articolul 18 din Directiva 2014/24 și, în mod specific, nici din principiile egalității de tratament și transparenței, care, dimpotrivă, par să fie contrare recunoașterii unui drept la consultarea prealabilă a candidaților în cadrul unor asemenea proceduri.
36.      Din jurisprudență reiese că principiul egalității de tratament are ca obiectiv favorizarea dezvoltării unei concurențe corecte și efective între persoanele participante la procedură, care trebuie să se afle pe o poziție de egalitate atât în momentul în care își pregătesc proiectele, cât și în momentul în care acestea sunt evaluate. În schimb, principiul transparenței are ca scop să garanteze absența riscului de favoritism și de arbitrar din partea juriului(22).
37.      Indiferent de forma în care este organizată, o consultare prealabilă implică întotdeauna riscul, cel puțin potențial, de a afecta anonimatul participanților, care, după cum s‑a arătat mai sus, dată fiind natura lor particulară, joacă un rol fundamental în procedurile referitoare la concursurile de proiecte(23). În contextul specific al concursurilor de proiecte, organizarea unei consultări prealabile a candidaților implică întotdeauna atât riscul de a aduce atingere egalității de tratament între candidați, cât și de a afecta independența de apreciere a juriului, cu încălcarea ambelor principii menționate anterior.
38.      În al treilea rând, se pune problema dacă, în lipsa unei dispoziții specifice în această privință în Directiva 2014/24, această directivă și în special regula anonimatului permit sau se opun ca un stat membru să prevadă, în dreptul său național, organizarea, ca demers obligatoriu, a unei consultări prealabile a persoanelor interesate în cadrul concursurilor de proiecte, înainte de adoptarea deciziei de evaluare de către juriu.
39.      În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, în măsura în care, după cum s‑a arătat la punctul 18 de mai sus, Directiva 2014/24 nu realizează o armonizare completă a normelor privind concursurile de proiecte, revine fiecărui stat membru, în temeiul principiului autonomiei procedurale a statelor membre, atribuția de a stabili modalitățile procedurilor administrative, întotdeauna cu respectarea principiilor fundamentale aplicabile achizițiilor, prevăzute la articolul 18 din Directiva 2014/24. Aceste modalități procedurale nu trebuie să fie însă mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare prevăzute pentru protecția drepturilor întemeiate pe ordinea juridică internă (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(24).
40.      Considerăm însă că recunoașterea în reglementarea națională a unui drept la organizarea, ca demers obligatoriu, a unei consultări prealabile a candidaților în cadrul concursurilor de proiecte ar fi contrară logicii reglementării prevăzute de Directiva 2014/24 pentru astfel de concursuri, în special în ceea ce privește cerința fundamentală a respectării anonimatului până la adoptarea deciziei juriului.
41.      Astfel, după cum s‑a arătat la punctele precedente, deși teoretic nu este exclus să se poată găsi forme în care organizarea unei consultări prealabile ar putea garanta respectarea anonimatului, orice contact între juriu și candidați face să crească riscul încălcării acestuia, afectând efectul util al regulii anonimatului.
42.      În această perspectivă, nu este întâmplător faptul că Directiva 2014/24 prevede o posibilitate de contact între juriu și candidați numai în situația în care „este necesar”(25). Astfel, ansamblul dispozițiilor prevăzute la articolul 82 din Directiva 2014/24 evidențiază intenția legiuitorului Uniunii de a găsi un echilibru între, pe de o parte, principiul anonimatului, esențial pentru a garanta imparțialitatea evaluării juriului, și, pe de altă parte, flexibilitatea necesară pentru a permite înțelegerea deplină a lucrărilor depuse, menținând totodată cerința esențială a anonimatului, care, întrucât garantează imparțialitatea evaluării, trebuie considerată intangibilă.
43.      În plus, chiar și în cadrul libertății de a stabili normele procedurale, lăsată statelor membre conform principiului autonomiei procedurale, cu respectarea principiilor fundamentale aplicabile achizițiilor, este necesar ca proiectul depus de candidați să fie complet și inteligibil și într‑o anumită măsură „self standing” și explicit. Candidatul este cel căruia îi revine responsabilitatea de a depune un proiect complet și care este ținut de o obligație de diligență la redactarea proiectului său, astfel încât acesta să fie clar(26). În procedura definită de Directiva 2014/24, cu excepția solicitării de clarificări în sensul articolului 82 alineatul (5), nu sunt prevăzute modificări subsecvente ale proiectului și nici etape procedurale ulterioare. Recunoașterea unei consultări obligatorii după prezentarea proiectului ar contraveni, așadar, și economiei procedurii, astfel cum este definită de Directiva 2014/24.
44.      În aceeași perspectivă, aplicând prin analogie jurisprudența în materie de achiziții publice, principiile egalității de tratament și transparenței, prevăzute la articolul 18 din Directiva 2014/24, care, după cum s‑a văzut, se aplică și concursurilor de proiecte, se opun oricărei negocieri între juriu și un candidat în cadrul unei proceduri referitoare la un concurs de proiecte, ceea ce implică faptul că, în principiu, odată prezentat, un proiect nu poate fi modificat după depunerea lui nici la inițiativa autorității contractante, nici la cea a candidatului(27).
45.      Prin urmare, considerăm că din ansamblul considerațiilor care precedă reiese că Directiva 2014/24 se opune ca un stat membru să prevadă, în dreptul său național, organizarea, ca demers obligatoriu, a unei consultări prealabile a persoanelor interesate în cadrul concursurilor de proiecte înainte de adoptarea deciziei de evaluare de către juriu.
C.      Cu privire la necesitatea unei consultări prealabile în cadrul concursurilor de proiecte în temeiul dreptului de a fi ascultat
46.      Pe de altă parte, este necesar să se verifice de asemenea dacă un drept la organizarea unei consultări prealabile a participanților la concursurile de proiecte, înainte de adoptarea deciziei de evaluare de către juriu, ar putea fi constatat în temeiul dreptului oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere.
47.      Acest drept este prevăzut în mod expres la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – la care fac referire Comisia și guvernul portughez în observațiile lor – ca expresie specifică a dreptului la o bună administrare.
48.      Totuși, articolul 41 din cartă se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu organelor sau entităților statelor membre, astfel încât un particular nu poate invoca articolul menționat în raport cu autoritățile contractante naționale. Atunci când un stat membru pune în aplicare dreptul Uniunii, cerințele care rezultă din principiul bunei administrări, ca principiu general al dreptului Uniunii, în special dreptul oricărei persoane de a fi ascultată în cadrul procedurilor administrative, se aplică în cadrul procedurilor desfășurate de autoritățile contractante naționale competente(28).
49.      În ceea ce privește conținutul dreptului de a fi ascultat, din jurisprudență reiese că acest drept garantează oricărei persoane posibilitatea de a‑și exprima în mod util și efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele, inclusiv atunci când o astfel de formalitate nu este prevăzută de reglementarea aplicabilă(29). Dreptul menționat implică de asemenea faptul că administrația competentă acordă toată atenția necesară observațiilor prezentate de persoana interesată, prin examinarea, cu grijă și cu imparțialitate, a tuturor elementelor relevante ale speței și prin motivarea deciziei sale în mod detaliat(30). Dreptul de a fi ascultat urmărește în special să garanteze că orice decizie care afectează în mod nefavorabil o persoană este adoptată în deplină cunoștință de cauză(31).
50.      Mai precis, Curtea a arătat în mod explicit că modalitățile potrivit cărora persoana interesată trebuie să își poată exercita dreptul de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii în privința sa trebuie apreciate în lumina obiectivului reglementării în cauză(32).
51.      În plus, drepturile fundamentale precum dreptul de a fi ascultat nu sunt prerogative absolute, ci pot presupune restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv obiectivelor de interes general urmărite prin măsura în cauză și să nu constituie, în raport cu scopul urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere substanței înseși a drepturilor astfel garantate(33).
52.      În prezenta cauză, trebuie arătat mai întâi că o decizie a juriului adoptată într‑o procedură referitoare la un concurs de proiecte precum cel în discuție este de natură să aducă atingere unui participant cum este Adão da Fonseca. Astfel, din ordonanța de trimitere reiese că o astfel de decizie este obligatorie pentru autoritatea contractantă și că numai proiectele care s‑au clasat pe primele trei poziții din clasamentul întocmit de juriul menționat sunt selecționate pentru a participa la o procedură de atribuire directă. Așadar, neclasarea printre aceste trei proiecte are drept consecință, în mod cert, neatribuirea contractului de servicii cu privire la proiect și, prin urmare, pierderea unor șanse de natură economică.
53.      În continuare, trebuie arătat că, în cauza pendinte în fața instanței de trimitere, dreptul Uniunii, în special Directiva 2014/24, prevede anumite norme neexhaustive care stabilesc condițiile și modalitățile de organizare a concursurilor de proiecte.
54.      Dat fiind că, după cum reiese din jurisprudența menționată la punctul 50 din prezentele concluzii, modalitățile de exercitare a dreptului de a fi ascultat trebuie apreciate în funcție de normele juridice care reglementează materia în discuție, precum și de obiectivul acestora din urmă, mecanismele prin care candidații în cadrul unui concurs de proiecte trebuie să își poată exercita dreptul de a fi ascultați înainte de adoptarea unei decizii a juriului trebuie apreciate în lumina dispozițiilor capitolului II din titlul III din Directiva 2014/24. Aceste dispoziții urmăresc în special să stabilească standarde minime de armonizare a procedurilor privind concursurile de proiecte, mai ales în scopul de a garanta un tratament egal și nediscriminatoriu între candidați.
55.      În această privință, din considerațiile dezvoltate în prezentele concluzii cu privire la dispozițiile menționate reiese, în primul rând, că, pentru a se pronunța cu privire la proiectele prezentate în cadrul concursului de proiecte, juriul trebuie să analizeze planurile și proiectele depuse de candidați asigurând anonimatul acestora și bazându‑se exclusiv pe criteriile prevăzute de anunțul de concurs(34). În al doilea rând, reiese de asemenea că regula anonimatului este intangibilă, întrucât, date fiind particularitățile procedurii referitoare la concursul de proiecte, este necesară pentru a asigura independența juriului și pentru a garanta egalitatea de tratament a candidaților(35). În al treilea rând, după cum s‑a arătat, candidatul este ținut de o obligație de diligență la redactarea proiectului său, care trebuie să fie clar, inteligibil, complet și explicit(36). În al patrulea rând, dispozițiile Directivei 2014/24 prevăd totuși o posibilitate bine încadrată de dialog între candidați și juriu, exclusiv la inițiativa acestuia din urmă și cu respectarea regulii anonimatului, în vederea clarificării oricărui aspect privind proiectul(37). După cum s‑a arătat, aceasta este soluția aleasă de legiuitor în scopul de a asigura echilibrul între menținerea principiului anonimatului și flexibilitatea necesară pentru a permite înțelegerea deplină de către juriu a lucrărilor prezentate.
56.      În acest context, apreciem că ansamblul dispozițiilor menționate permite unui candidat să își exprime punctul de vedere cu privire la toate elementele relevante ale proiectului pe care îl prezintă în cadrul concursului de proiecte și că, prin urmare, se poate considera că dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii a juriului a fost respectat efectiv în cadrul acestor tipuri de proceduri.
57.      În special, faptul că un candidat își poate exprima un asemenea punct de vedere în esență în cadrul prezentării proiectului său și, numai în cazul în care juriul consideră că este necesar, în orice alte forme, care respectă întotdeauna regula anonimatului, nu împiedică respectarea în mod efectiv a dreptului său de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii cu privire la concursul de proiecte la care participă(38).
58.      Din considerațiile care precedă rezultă că principiul general al dreptului Uniunii care recunoaște dreptul de a fi ascultat nu impune organizarea unei consultări prealabile a participanților la concursurile de proiecte înainte de adoptarea deciziei de evaluare de către juriu.
D.      Concluzie
59.      Pentru motivele de mai sus, propunem, așadar, Curții să răspundă după cum urmează la întrebarea preliminară adresată de Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă, Portugalia):
Articolul 82 alineatele (4), (5) și (6) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, precum și articolul 80 alineatul (1) din aceeași directivă coroborate cu principiul general al dreptului Uniunii care recunoaște dreptul de a fi ascultat în cadrul procedurilor administrative
trebuie interpretate în sensul că
se opun organizării, ca demers obligatoriu, a unei consultări prealabile a persoanelor interesate în cadrul concursurilor de proiecte prevăzute de directiva citată mai sus.
1      Limba originală: italiana.
2      Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
3      Adão da Fonseca contestă de asemenea faptul că procedura în discuție constituie un concurs de proiecte, însă acest argument este respins de instanța de trimitere. A se vedea secțiunea III.B punctul 14 din decizia de trimitere.
4      Instanța de trimitere constată însă că litigiul pendinte în fața sa nu privește procedura ulterioară de atribuire a contractului de achiziții publice de servicii menționat. A se vedea secțiunea III.B punctul 15.2 din decizia de trimitere.
5      A se vedea punctul 4 din decizia de trimitere, referitor la punctul 63 din recursul declarat de Adão da Fonseca.
6      Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243).
7      A se vedea în special articolul 80 alineatul (1) și articolul 82 din Directiva 2014/24, precum și articolul 97 alineatul (1) și articolul 98 din Directiva 2014/25.
8      A se vedea de asemenea articolul 2 punctul 17 din Directiva 2014/25.
9      A se vedea considerentul (120) al Directivei 2014/24.
10      Articolul 2 alineatul (1) punctele 5 și 9 din Directiva 2014/24 conține definițiile noțiunilor de „contracte de achiziții publice” și de „contracte de achiziții publice de servicii”.
11      A se vedea punctul 19 din prezentele concluzii.
12      Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116). A se vedea în special articolele 66-74.
13      Și în Directiva 2014/25, concursurile de proiecte sunt prevăzute în titlul III capitolul II (articolele 95-98).
14      A se vedea articolul 78 primul paragraf litera (b) din Directiva 2014/24.
15      A se vedea articolul 78 al treilea paragraf din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 32 alineatul (4) din aceeași directivă.
16      A se vedea articolul 78 primul paragraf litera (a) din Directiva 2014/24.
17      A se vedea articolul 80 alineatul (3) din Directiva 2014/24.
18      A se vedea de asemenea articolul 96 din Directiva 2014/25.
19      A se vedea de asemenea articolul 97 din Directiva 2014/25.
20      Potrivit articolului 81 din Directiva 2014/24, juriul trebuie să fie alcătuit exclusiv din persoane fizice independente față de participanții la concurs. În plus, atunci când participanții la un concurs trebuie să aibă o anumită calificare profesională, cel puțin o treime din membrii juriului trebuie să dețină respectiva calificare sau o calificare echivalentă. În această privință, a se vedea de asemenea articolul 97 alineatul (4) din Directiva 2014/25.
21      A se vedea prin analogie Hotărârea din 29 martie 2012, SAG ELV Slovensko ș.a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, punctul 41).
22      A se vedea Hotărârea din 13 iunie 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punctele 30 și 31 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 5 martie 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punctul 52).
23      A se vedea punctele 18 și 25 din prezentele concluzii.
24      A se vedea Hotărârea din 12 martie 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, punctul 39), și Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctul 146).
25      A se vedea articolul 82 alineatul (5) din Directiva 2014/24 și punctul 31 din prezentele concluzii.
26      A se vedea prin analogie și în acest sens Hotărârea din 29 martie 2012, SAG ELV Slovensko ș.a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, punctul 38).
27      A se vedea prin analogie Hotărârea din 13 iunie 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punctul 32 și jurisprudența citată).
28      A se vedea în acest sens, ex multis
și prin analogie Hotărârea din 6 martie 2025, Obshtina Veliko Tarnovo și Obshtina Belovo (C‑471/23 și C‑477/23, EU:C:2025:155, punctul 73 și jurisprudența citată).
29      A se vedea în acest sens, ex multis, ibidem, punctul 74 și jurisprudența citată.
30      Hotărârea din 22 noiembrie 2012, M.M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punctul 88), și Hotărârea din 5 noiembrie 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punctul 48).
31      A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza M (C‑560/14, EU:C:2016:320, punctul 30 și jurisprudența citată).
32      A se vedea prin analogie Hotărârea din 9 februarie 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punctul 33).
33      A se vedea, ex multis, Hotărârea din 20 decembrie 2017, Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, punctul 50 și jurisprudența citată).
34      A se vedea articolul 82 alineatul (2) din Directiva 2014/24 și punctul 22 de mai sus.
35      A se vedea punctele 22, 23 și 42 de mai sus.
36      A se vedea punctul 43 de mai sus.
37      A se vedea punctele 24 și 29-33 de mai sus.
38      A se vedea prin analogie Hotărârea din 9 februarie 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, punctul 38).