62009CP0197
STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawione w dniu 28 października 2009 r. (
1
)
Sprawa C-197/09 RX-II
M
przeciwko
Europejskiej Agencji Leków (EMEA)
„Poddanie wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania wyroku T-12/08 P — Stan postępowania pozwalający na wydanie orzeczenia w sprawie — Rzetelny proces — Zasada kontradyktoryjności — Naruszenie jedności lub spójności prawa wspólnotowego”
1.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. (
2
) (zwaną dalej „decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r.”) Trybunał postanowił, że należy poddać wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „SPI”) z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie M przeciwko EMEA (
3
) (zwany dalej „wyrokiem SPI z dnia 6 maja 2009 r.”). Zgodnie z tą decyzją wyjątkowa procedura ponownego rozpoznania będzie dotyczyć kwestii, czy wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. narusza jedność lub spójność prawa wspólnotowego, jako że wspomniany SPI jako sąd odwoławczy dokonał wykładni stwierdzenia „stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie” w rozumieniu art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 13 ust. 1 załącznika do statutu w taki sposób, iż umożliwia mu to przejęcie sprawy do rozpoznania i orzekanie co do istoty, mimo że odwołanie, które do niego wniesiono, dotyczyło zbadania tego, jak odniesiono się w pierwszej instancji do zarzutu niedopuszczalności, i mimo że aspekt sporu, który został przejęty do rozpoznania, w ogóle nie był roztrząsany na zasadzie kontradyktoryjnej ani przed tym sądem, ani przed Sądem do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (zwanym dalej „SSP”) jako sądem rozpoznającym sprawę w pierwszej instancji.
2.
Ponieważ w niniejszym przypadku chodzi o pierwsze zastosowanie możliwości poddania wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania przez Trybunał orzeczenia SPI orzekającego jako sąd drugiej instancji (
4
), uważam za konieczne krótkie wyjaśnienie pewnych podstawowych aspektów takiej procedury.
3.
Zgodnie z art. 220 akapit pierwszy WE Trybunał w zakresie swojej właściwości czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu. Moim zdaniem możliwość poddania wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania orzeczenia SPI wydanego w przedmiocie odwołania stanowi jeden ze środków umożliwiających Trybunałowi pełnienie tej roli.
4.
Jednakże należy podkreślić, że chodzi tu o środek nadzwyczajny, a także ostateczny. Wynika to, po pierwsze, z ogólnej koncepcji organizacji systemu sądów wspólnotowych, a po drugie, z przesłanek dopuszczalności wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania, które są badane przez specjalną izbę przewidzianą w art. 123b regulaminu Trybunału przed wszczęciem wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania, i wreszcie z rezultatu wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania, który po podjęciu decyzji w przedmiocie dopuszczalności miałby się sprowadzać do stwierdzenia, czy orzeczenie SPI stanowi naruszenie jedności lub spójności prawa wspólnotowego.
5.
Jedynym celem wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania jest ochrona jedności i spójności prawa wspólnotowego, które mogłyby być zagrożone wskutek błędnego orzeczenia SPI wydanego w przedmiocie odwołania (
5
). Wynika z tego, że wspomniana procedura nie służy ochronie interesów konkretnych stron danego postępowania, ale prawa wspólnotowego.
6.
W rezultacie wyjątkowa procedura ponownego rozpoznania ma na celu sprostowanie nie tyle błędnych orzeczeń SPI wydanych w przedmiocie odwołania ogólnie, ale wyłącznie tych błędnych orzeczeń SPI wydanych w przedmiocie odwołania, które stanowią naruszenie jedności lub spójności prawa wspólnotowego. W moim rozumieniu błędne orzeczenie mogłoby mieć taki skutek tylko wtedy, gdyby było niezgodne z jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego, które zgodnie z najnowszym orzecznictwem Trybunału sytuują się na szczeblu konstytucyjnym (
6
), a których poszanowanie zapewnia jedność i spójność prawa wspólnotowego.
7.
Zgodnie z tym, co zapowiedziałem powyżej, zacznę od zwięzłego przypomnienia okoliczności poprzedzających wszczęcie wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania. Następnie zbadam, czy wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. jest dotknięty wadą, i gdyby tak było, skupię się na kwestii, czy wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. stanowi naruszenie jedności lub spójności prawa wspólnotowego.
Okoliczności poprzedzające wszczęcie wyjątkowej procedury ponownego rozpoznania
8.
M wystąpił do SSP o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 października 2006 r., na której podstawie Europejska Agencja Leków (zwana dalej „EMEA”) oddaliła jego wniosek o zwołanie komitetu ds. inwalidztwa, jak również decyzji EMEA z dnia 31 stycznia 2007 r. oddalającej jego wniosek o odszkodowanie oraz o zasądzenie od EMEA kwoty 100 tys. EUR tytułem odszkodowania i zadośćuczynienia za niezgodne z prawem działanie administracji.
9.
Postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. (
7
) (zwanym dalej „postanowieniem SSP z dnia 19 października 2007 r.”) SSP na podstawie zarzutu niedopuszczalności w rozumieniu art. 114 § 1 regulaminu SPI (
8
) odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną bez rozpatrywania istoty sprawy.
10.
M wniósł odwołanie od wspomnianego postanowienia, żądając od SPI jego uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji EMEA z dnia 25 października 2006 r. w zakresie, w jakim oddalono w niej wniosek z dnia 8 sierpnia 2006 r. o zwołanie komitetu ds. inwalidztwa, a także decyzji EMEA oddalającej wniosek o odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody złożony przez skarżącego.
11.
Na podstawie art. 146 swojego regulaminu SPI uwzględnił przedstawiony przez M wniosek z uzasadnieniem i otworzył postępowanie ustne.
12.
Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. SPI uchylił postanowienie SSP z dnia 19 października 2007 r. i jednocześnie, odnosząc się do art. 13 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału, sam wydał orzeczenie w sprawie, mianowicie stwierdził nieważność decyzji EMEA z dnia 25 października 2006 r. oddalającej wniosek M z dnia 8 sierpnia 2006 r. o zwołanie komitetu ds. inwalidztwa i zasądził od EMEA zadośćuczynienie w wysokości 3000 EUR na rzecz skarżącego.
13.
Na podstawie złożonego przez pierwszego rzecznika generalnego wniosku o poddanie wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania wyroku SPI z dnia 6 maja 2009 r. Trybunał decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. postanowił, że należy wspomniany wyrok poddać tej procedurze, która ma dotyczyć kwestii, czy wyrok SPI narusza jedność lub spójność prawa wspólnotowego, jako że wspomniany Sąd jako sąd odwoławczy dokonał wykładni stwierdzenia „stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie” w rozumieniu art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 13 ust. 1 załącznika do statutu w taki sposób, iż umożliwia mu to przejęcie sprawy do rozpoznania i orzekanie co do istoty, mimo że odwołanie, które do niego wniesiono, dotyczyło zbadania tego, jak odniesiono się w pierwszej instancji do zarzutu niedopuszczalności, i mimo że aspekt sporu, który został przejęty do rozpoznania, w ogóle nie był roztrząsany na zasadzie kontradyktoryjnej ani przed tym sądem, ani przed Sądem do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej jako sądem rozpoznającym sprawę w pierwszej instancji. Trybunał zwrócił się do zainteresowanych, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału, i do stron postępowania przed SPI o przedłożenie uwag na piśmie w odniesieniu do wspomnianej kwestii.
14.
Uwagi na piśmie zostały złożone przez M, EMEA, rządy włoski i polski, Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej oraz Komisję Wspólnot Europejskich.
W przedmiocie ewentualnej wady wyroku SPI z dnia 6 maja 2009 r.
15.
Z decyzji Trybunału z dnia 24 czerwca 2009 r. wynika, że należy rozpatrzyć wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. nie z punktu widzenia prawa materialnego, ale z punktu widzenia błędnego zastosowywania przepisów postępowania, konkretnie art. 13 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału, który zobowiązuje SPI jako sąd odwoławczy — gdy odwołanie jest zasadne — do skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez SSP, jeżeli stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia (
9
).
16.
Sądzę, że stwierdzenie „stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie” należy interpretować w świetle systemu sądownictwa wspólnotowego i w zależności od ról przynależnych sądowi pierwszej instancji i sądowi drugiej instancji orzekającemu w przedmiocie odwołania.
17.
W niniejszym przypadku właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy M a EMEA był SSP. Właściwość ta została zainicjowana poprzez złożenie skargi, a jej treść obejmowała obowiązek zbadania na wstępie dopuszczalności skargi, a następnie — w razie uznania jej za dopuszczalną — jej zasadności w oparciu o podstawę faktyczną i prawną ustaloną zgodnie z zasadą kontradyktoryjności.
18.
Nie trzeba przypominać, że jest nie do pomyślenia wydanie orzeczenia sądowego co do istoty bez ustalenia okoliczności faktycznych. W niniejszym przypadku SSP jest jedynym sądem rzeczowo właściwym do ustalenia tych okoliczności.
19.
SSP stwierdził bowiem w swoim postanowieniu z dnia 19 października 2007 r. niedopuszczalność skargi bez rozpatrywania istoty sprawy. Możliwość taka wynika z art. 114 regulaminu SPI (
10
), który ma na względzie ekonomię postępowania sądowego. Wynika z tego, że SSP nie ustalił podstawy faktycznej i prawnej dla ewentualnego orzeczenia co do istoty.
20.
SPI zajął się sporem pomiędzy M a EMEA na podstawie odwołania, które w rozumieniu art. 11 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału powinno być ograniczone do kwestii prawnych, a zatem jego podstawę mogą stanowić zarzuty dotyczące braku właściwości SSP, naruszenia przepisów postępowania przed tym sądem wpływające niekorzystnie na interesy strony zainteresowanej oraz naruszenia prawa wspólnotowego przez SSP.
21.
Z takiej definicji odwołania wynika, że sąd odwoławczy jest związany podstawą faktyczną ustaloną przez sąd pierwszej instancji, tzn. SSP.
22.
Z uwagi na to, że SSP orzekł postanowieniem o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, moim zdaniem przedmiotem postępowania odwoławczego mogło być tylko udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarga była, czy nie była dopuszczalna. Ze względu na to, że okoliczności nie zostały ustalone i w rezultacie podstawa faktyczna nie została przez SSP określona, SPI nie mógł orzekać co do istoty sporu.
23.
W mojej ocenie możliwe jest stwierdzenie w sposób ogólny, że w przypadku gdy SSP odrzucił postanowieniem skargę jako niedopuszczalną bez rozpatrywania istoty sprawy, stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia przez SPI w razie orzekania w przedmiocie odwołania.
24.
Moim zdaniem takie postępowanie SPI jak w niniejszym przypadku wskazuje na uchybienie w funkcjonowaniu systemu sądownictwa wspólnotowego.
25.
Istota wspomnianego uchybienia zasadza się bowiem w pomieszaniu właściwości rzeczowej sądów. SPI orzekający jako sąd drugiej instancji przejął w zasadniczych elementach właściwość rzeczową SSP, mianowicie w zakresie tego, co dotyczy ustalenia podstawy faktycznej koniecznej dla potrzeb orzekania co do istoty.
26.
W rezultacie SPI stał się de facto sądem pierwszej instancji. W ramach postępowania odwoławczego, które ograniczone jest do kwestii prawnych, procesowa zasada kontradyktoryjności, która jest typowa tylko dla postępowania przed sądem pierwszej instancji, nie mogła zostać zrealizowana. W ramach postępowania odwoławczego możliwe jest tylko zbadanie okoliczności, czy w ramach postępowania przed sądem pierwszej instancji doszło, czy nie doszło do naruszenia zasady kontradyktoryjności.
27.
Wynika z tego, że postępując jak w niniejszym przypadku, SPI naruszył zasadę dostępu do właściwego sądu, zgodnie z którą nikt nie może być pozbawiony dostępu do właściwego sądu ustanowionego w ustawie (
11
). Dla potrzeb ustalenia podstawy faktycznej i jej przyporządkowania normie prawnej charakter takiego sądu ma SSP. Wniosek ten jest ściśle związany z kwestią składu sądu, która zgodnie z orzecznictwem Trybunału stanowi fundament prawa do rzetelnego procesu sądowego (
12
).
28.
Ponadto w rezultacie wyroku co do istoty SPI orzekającego w przedmiocie odwołania strona przegrywająca sprawę straciła możliwość skorzystania z prawa do ochrony sądowej poprzez wniesienie odwołania (
13
). W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (
14
) zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka, potwierdzoną również w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (
15
).
29.
Na zakończenie należy stwierdzić, że w wyniku błędnej wykładni art. 13 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. jest dotknięty wadą.
W przedmiocie naruszenia przez wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. jedności lub spójności prawa wspólnotowego
30.
W moim rozumieniu konsekwencje błędnej wykładni art. 13 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału przekraczają granice sporu pomiędzy M a EMEA i tym samym wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r., wydany na podstawie tej błędnej wykładni, narusza jedność i spójność prawa wspólnotowego.
31.
Jak już wspomniałem w pkt 6, błędne orzeczenie mogłoby stanowić zagrożenie dla jedności lub spójności prawa wspólnotowego tylko wtedy, gdyby było niezgodne z jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Uważam, że w niniejszym przypadku warunek ten został spełniony.
32.
Według mnie błędna wykładnia art. 13 ust. 1 załącznika do statutu Trybunału spowodowała naruszenie prawa do bycia wysłuchanym przed SSP, który w niniejszym przypadku był jednym sądem rzeczowo właściwym do stwierdzenia okoliczności faktycznych zgodnie z zasadą kontradyktoryjności w celu orzekania co do istoty sporu. Prawo do rzetelnego procesu sądowego, stanowiące według orzecznictwa Trybunału (
16
) prawo podstawowe, które Unia Europejska przestrzega jako zasadę ogólną zgodnie z art. 6 ust. 2 UE, zostało również naruszone, ponieważ prawo do bycia wysłuchanym stanowi jeden z jego elementów.
33.
Ponadto, jak już zasugerowałem w pkt 27, SPI swoim wyrokiem co do istoty również naruszył zasadę dostępu do właściwego sądu i prawo do ochrony sądowej poprzez wniesienia odwołania, które także są wyrazem prawa do rzetelnego procesu.
34.
W świetle powyższej analizy należy stwierdzić, że wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. narusza jedność i spójność prawa wspólnotowego.
W przedmiocie zakresu uchylenia wyroku SPI z dnia 6 maja 2009 r.
35.
Chociaż mam świadomość, w jakim zakresie poddano wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r., co zostało określone w decyzji Trybunału z dnia 24 czerwca 2009 r., należy stwierdzić, że wynik poddania wyjątkowej procedurze ponownego rozpoznania wspomnianego wyroku wskazuje, że naruszono kilka aspektów prawa do rzetelnego procesu w postępowaniu przed SPI, które go poprzedzało. Konsekwencje naruszenia tego prawa podstawowego mają wpływ na cały wyrok SPI z dnia 6 maja 2009 r. (
17
). Z tego powodu proponuję, aby Trybunał uchylił wspomniany wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez SPI.
36.
Nie sądzę, by było możliwe określenie, które ze skutków orzeczenia SPI powinny być uważane za ostateczne wobec stron sporu w rozumieniu art. 62b akapit pierwszy statutu Trybunału. Podobnie, ponieważ podstawa faktyczna została ustalona w sposób sprzeczny z prawem do rzetelnego procesu, Trybunał nie może wydać orzeczenia ostatecznego w sporze w rozumieniu art. 62b akapit pierwszy statutu Trybunału.
Wnioski
37.
Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi następujące orzeczenie:
1)
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (izba odwoławcza) z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie T-12/08 P narusza jedność i spójność prawa wspólnotowego, jako że wspomniany Sąd jako sąd odwoławczy dokonał wykładni stwierdzenia „stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie” w rozumieniu art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 13 ust. 1 załącznika do statutu w taki sposób, iż umożliwia mu to przejęcie sprawy do rozpoznania i orzekanie co do istoty, mimo że odwołanie, które do niego wniesiono, dotyczyło zbadania tego, jak odniesiono się w pierwszej instancji do zarzutu niedopuszczalności.
2)
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie T-12/08 P M przeciwko EMEA zostaje uchylony.
3)
Sprawa zostaje przekazana Sądowi Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich do ponownego rozpoznania.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Sprawa C-197/09 RX, Zb.Orz. s. I-12033.
(
3
)	T-12/08 P, Zb.Orz. s. I-6653.
(
4
)	Możliwość tę przewiduje art. 225 ust. 2 akapit drugi WE i art. 62, 62a i 62b statutu Trybunału.
(
5
)	Poprzez „błędne orzeczenie” należy rozumieć orzeczenie, które jest błędne z punktu widzenia prawa materialnego, lub orzeczenie, które jest prawidłowe z punktu widzenia prawa materialnego, ale które wynika z błędnego zastosowania przepisów postępowania.
(
6
)	Zobacz wyrok z dnia 15 października 2009 r. w sprawie C-101/08 Audiolux i in., Zb.Orz. s. I-9823, pkt 63.
(
7
)	Sprawa F-23/07, dotychczas nieopublikowane w Zb.Orz. SP.
(
8
)	Regulamin Sądu do spraw Służby Publicznej wszedł w życie dopiero w dniu 1 listopada 2007 r. — do tego czasu do Sądu do spraw Służby Publicznej stosowany był regulamin Sądu Pierwszej Instancji na podstawie art. 3 ust. 4 decyzji Rady 2004/752/WE, Euratom z dnia 2 listopada 2004 r. ustanawiającej Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej.
(
9
)	Ten sam obowiązek wynika dla Trybunału orzekającego w przedmiocie odwołania na podstawie art. 61 statutu Trybunału, choć jego brzmienie nieznacznie się różni.
(
10
)	Artykuł 114 regulaminu SPI stosował się ówcześnie odpowiednio do SSP na podstawie art. 3 ust. 4 decyzji Rady 2004/752/WE, Euratom z dnia 2 listopada 2004 r. ustanawiającej Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej.
(
11
)	W niniejszym przypadku traktat WE i statut Trybunału odgrywają rolę ustawy.
(
12
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C-308/07 P Gorostiaga Atxalandabaso przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. s. I-1059, pkt 42.
(
13
)	Pod warunkiem że prawo proceduralne wyraźnie przewiduje takie odwołanie.
(
14
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C-12/08 Mono Car Styling, Zb.Orz. s. I-6653, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
15
)	Dz.U. C 364, s. 1.
(
16
)	Zobacz podobnie ww. w przypisie 12 wyrok w sprawie Gorostiaga Atxalandabaso przeciwko Parlamentowi, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
17
)	Oczywiście wniosek ten odnosi się także do punktu sentencji dotyczącego kosztów.