62021CJ0808
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2024. november 19. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 20. cikk – Uniós polgárság – EUMSZ 21. cikk – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog – EUMSZ 22. cikk – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az ezen állam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – Uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – Politikai pártba való belépéshez való jog hiánya – EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk – A demokrácia elve – Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése – A tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartása – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 12. cikke – A politikai pártok szerepe az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában”
A C‑808/21. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2021. december 21‑én
az Európai Bizottság (képviselik: P. Ondrůšek, J. Tomkin és A. Szmytkowska, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Cseh Köztársaság (képviselik: A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
a Lengyel Köztársaság (képviselik: B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska és A. Siwek‑Ślusarek, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó fél,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, T. von Danwitz elnökhelyettes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin és D. Gratsias tanácselnökök, E. Regan, I. Ziemele (előadó), Csehi Z. és O. Spineanu–Matei bírák,
főtanácsnok: J. Richard de la Tour,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2023. szeptember 12‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2024. január 11‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetlevelével az Európai Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Cseh Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem cseh állampolgárok, de a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt vagy politikai mozgalom tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A nemzetközi jog
2
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én aláírt egyezménynek (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) a „Gyülekezés és egyesülés szabadsága” című 11. cikke a következőképpen rendelkezik:
„1.   Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát.
2.   E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a Cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza.”
3
Az EJEE „Külföldiek politikai tevékenységének korlátozása” című 16. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A 10., 11. és 14. Cikkek rendelkezéseit nem lehet úgy tekinteni, mint amelyek akadályoznák a Magas Szerződő Feleket, hogy a külföldiek politikai tevékenységét korlátozásnak vessék alá.”
4
A Párizsban, 1952. március 20‑án aláírt, EJEE‑hez fűzött kiegészítő jegyzőkönyv (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény) „Szabad választásokhoz való jog” című 3. cikkének szövege a következő:
„A Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítják a nép véleményének kifejezését.”
Az uniós jog
Az EU‑Szerződés és az EUM‑Szerződés
5
Az EUSZ 2. cikk a következőket írja elő:
„Az [Európai] Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”
6
Az EUSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdése a következőképpen szól:
„(1)   Az 5. cikkel összhangban minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad.
(2)   Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.”
7
Az EUSZ 5. cikk (1) és (2) bekezdése alapján:
„(1)   Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör‑átruházás elve az irányadó. Az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó.
(2)   A hatáskör‑átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.”
8
Az EUSZ 10. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul.
(2)   Az Unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg.
A tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam‑, illetve kormányfőjük, [az Európai Unió Tanácsában] pedig a kormányuk látja el, amelyek maguk vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelősséggel.
(3)   Minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében. A döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni.
(4)   Az európai szintű politikai pártok hozzájárulnak az európai politikai tudatosság kialakításához és az uniós polgárok akaratának kinyilvánításához.”
9
Az EUMSZ 18. cikk első bekezdése kimondja:
„A Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés.”
10
Az EUMSZ 20. cikk szövege a következő:
„(1)   Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2)   Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. Így az uniós polgárok többek között:
[…]
b)
választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai;
[…]
Ezek a jogok a Szerződésekben és a végrehajtásukra elfogadott intézkedésekben megállapított feltételekkel és korlátozásokkal gyakorolhatók.”
11
Az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése értelmében:
„A Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.”
12
Az EUMSZ 22. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Minden uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.
(2)   A 223. cikk (1) bekezdése és az annak végrehajtására elfogadott rendelkezések sérelme nélkül minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. E jog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangú határozattal fogadja el; ezek a szabályok eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják.”
A Charta
13
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A gyülekezés és az egyesülés szabadsága” című 12. cikkének szövege a következő:
„(1)   Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez, ami magában foglalja mindenkinek a jogát ahhoz, hogy érdekei védelmére szakszervezetet alapítson, vagy azokhoz csatlakozzon.
(2)   Az uniós szintű politikai pártok hozzájárulnak az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításához.”
14
A Chartának az „Aktív és passzív választójog az európai parlamenti választásokon” című 39. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Minden uniós polgár választásra jogosult és választható a lakóhelye szerinti tagállam európai parlamenti választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.
(2)   Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon választják.”
15
A Chartának az „Aktív és passzív választójog a helyhatósági választásokon” című 40. cikke értelmében:
„Minden uniós polgár választásra jogosult és választható a lakóhelye szerinti tagállam helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.”
A 93/109/EK irányelv
16
A 2012. december 20‑i 2013/1/EU tanácsi irányelvvel (HL 2013. L 26., 27. o.) módosított, az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1993. december 6‑i 93/109/EK tanácsi irányelv (HL 1993. L 329., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 7. o.; a továbbiakban: 93/109 irányelv) harmadik, negyedik, ötödik, hatodik és hetedik preambulumbekezdése kimondja:
„mivel az [EK‑Szerződés] 8b. cikke (2) bekezdésében foglalt, az európai parlamenti választásokra vonatkozó aktív és passzív választójog a belföldi és külföldi közösségi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma elve alkalmazásának példája és [az EK‑Szerződés] 8a. cikkében rögzített szabad mozgás és tartózkodás jogának szükségszerű következménye;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikkének (2) bekezdése az európai parlamenti választásokkal kapcsolatban csak az aktív és passzív választójog lehetőségével foglalkozik az EK‑Szerződés 138. cikke (3) bekezdésének sérelme nélkül, amely a választásokra valamennyi tagállamban egységes eljárást ír elő; mivel a szabályozás alapvetően az aktív és passzív választójog gyakorlásához a legtöbb tagállamban mindmáig megkívánt saját állampolgárság feltételének eltörlését célozza;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikke (2) bekezdésének alkalmazása nem feltételezi a tagállamok választási rendszereinek harmonizálását; mivel ezen túlmenően az EK‑Szerződés 3b. cikkének harmadik bekezdésében meghatározott arányosság elvének figyelembevétele érdekében a vonatkozó közösségi jogszabályok tartalma ezen a téren nem terjedhet túl azon, mint ami az EK‑Szerződés 8b. cikkének (2) bekezdésében foglalt célok eléréséhez szükséges;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikke (2) bekezdésének az a célkitűzése, hogy az adott államban az Unió minden polgárának ugyanolyan feltételekkel biztosítsa az aktív és passzív választójogot az európai parlamenti választásokon, akár annak a tagállamnak a polgárai, ahol lakóhellyel rendelkeznek, akár nem; mivel ezért a nem állampolgárokra vonatkozó feltételeknek, beleértve az ott tartózkodás időtartamát és annak bizonyítását is, azonosaknak kell lenniük a vonatkozó tagállam állampolgáraira vonatkozó előírásokkal, ha vannak ilyenek;
mivel az EK‑Szerződés 8b. cikk (2) bekezdése biztosítja a lakóhely szerinti tagállamban az aktív és passzív választójogot az európai parlamenti választásokon, ugyanakkor azonban nem törli azt a jogot, hogy az uniós polgár abban a tagállamban válasszon vagy legyen választható, amelynek állampolgára; mivel tiszteletben kell tartani az uniós polgároknak azt a jogát, hogy maguk válasszák meg azt a tagállamot, amelyben részt kívánnak venni az európai választásokon, ugyanakkor azonban biztosítani kell, hogy ezzel a joggal ne élhessenek vissza a több mint egy országban szavazó vagy jelöltként induló személyek”.
17
A 93/109 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az európai parlamenti választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
18
Ezen irányelv 10. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A választáson jelöltként való részvételére irányuló nyilatkozatának megtételekor a passzív választójoggal rendelkező közösségi választópolgárnak ugyanolyan okiratokat kell benyújtania, mint azoknak a jelölteknek, akik az adott állam állampolgárai. Ezeken túl egy olyan hivatalos nyilatkozatot is be kell nyújtania, amelyben nyilatkozik a következőkről:
a)
állampolgársága, születési helye és ideje, a származása szerinti tagállambeli legutolsó lakcíme, valamint a lakóhelye szerinti tagállam választási területén belüli lakcíme;
b)
hogy más tagállamban nem jelölteti magát az európai parlamenti választásokon;
c)
ha alkalmazható, akkor a származás szerinti tagállamnak az a települése vagy választókerülete, amelynek választói névjegyzékébe a nevét legutóbb felvették, és
d)
a származása szerinti tagállamban nem fosztották meg passzív választójogától bírósági vagy – jogorvoslat lehetősége mellett – közigazgatási határozattal.”
19
Az említett irányelv 11. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„Amennyiben valamely személy választói névjegyzékbe való felvételét megtagadták, vagy a választáson jelöltként való részvételére irányuló kérelmét elutasították, az érintett személy ugyanolyan feltételek szerint jogosult jogorvoslatra, mint amilyen feltételeket a lakóhely szerinti tagállam joga az aktív, illetve passzív választójoggal rendelkező saját állampolgárai számára biztosít.”
A 94/80/EK irányelv
20
Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1994. december 19‑i 94/80/EK tanácsi irányelv (HL 1994. L 368., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 12. o.) negyedik, ötödik és tizennegyedik preambulumbekezdésének szövege a következő:
„mivel [az EK‑Szerződés] 8b. cikkének (1) bekezdése nem feltételezi a tagállamok választási rendszereinek teljes harmonizálását; mivel a szabályozás alapvetően az aktív és passzív választójog gyakorlásához a legtöbb tagállamban jelenleg megkívánt saját állampolgárság feltételének eltörlését célozza; mivel továbbá figyelembe kívánja venni [az EK‑Szerződés] 3b. cikkének harmadik bekezdésében meghatározott arányosság elvét, a vonatkozó közösségi jogszabályok tartalma ezen a területen nem terjedhet túl azon, mint ami [az EK‑Szerződés] 8b. cikke (1) bekezdésében foglalt célok eléréséhez szükséges;
mivel [az EK‑Szerződés] 8b. cikke (1) bekezdésének az a célkitűzése, hogy az adott államban az unió minden polgárának ugyanolyan feltételekkel biztosítsa a helyhatósági választásokon az aktív és passzív választójogot, akár annak a tagállamnak az állampolgárai, ahol lakóhellyel rendelkeznek, akár nem; mivel ezért a nem állampolgárokra vonatkozó feltételeknek, beleértve az ott tartózkodás időtartamát és annak bizonyítását is, azonosaknak kell lenniük a vonatkozó tagállam állampolgáraira vonatkozó előírásokkal, ha vannak ilyenek; mivel a nem állampolgároktól nem lehet megkívánni, hogy bármely különleges feltételeknek megfeleljenek, kivéve ha kivételes esetben az állampolgárokra és a nem állampolgárokra vonatkozó különböző elbánás az utóbbiak sajátos, az előzőektől őket megkülönböztető körülményeivel igazolható;
[…]
mivel az uniós polgárság célja, hogy az unió állampolgárai jobban integrálódhassanak a lakóhelyük szerinti befogadó országban; mivel ebben az összefüggésben a Szerződés létrehozói szándékának megfelelően kerülni kell a polarizálódást a belföldi és külföldi állampolgár jelöltek listái között”.
21
A 94/80 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja azokat a részletes szabályokat, amelyek szerint azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági választásokon aktív és passzív választójogukat gyakorolhatják.”
22
Ezen irányelv 8. cikke (3) bekezdésének szövege a következő:
„Azok a […] választópolgárok, akiket a lakóhely szerinti tagállam választói névjegyzékébe felvettek, szerepelnek a névjegyzékben – ugyanolyan feltételek szerint, mint az állampolgársággal rendelkező szavazók – mindaddig, amíg hivatalból nem törlik őket, mert már nem teljesítik az aktív választójog gyakorlásához szükséges követelményeket.
Azokat a választópolgárokat, akiket saját kérésükre vettek fel a választói névjegyzékbe, kérelmükre törölni is lehet a névjegyzékből.
Ha az ilyen választópolgárok ugyanannak a tagállamnak egy másik alapszintű helyhatósági egységébe helyezik át lakóhelyüket, ugyanolyan feltételek szerint kerülnek felvételre ennek az egységnek a választói névjegyzékébe, mint az adott állam állampolgárságával rendelkező választópolgárok.”
23
Az említett irányelv 9. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A választáson jelöltként való részvételére irányuló nyilatkozatának megtételekor a 3. cikkben említett passzív választójoggal rendelkező személynek ugyanazokat az alátámasztó okiratokat kell benyújtania, mint azoknak a jelölteknek, akik az adott állam állampolgárai. A lakóhely szerinti tagállam megkívánhatja, hogy hivatalosan nyilatkozzon állampolgárságáról és a lakóhelye szerinti tagállamban található lakcíméről.”
24
Ugyanezen irányelv 10. cikkének (2) bekezdése szerint:
„Ha valamely személy választói névjegyzékbe való felvétele nem történik meg, ha elutasítják kérelmét a választói névjegyzékbe való felvételre, vagy ha a választáson jelöltként való részvételére irányuló kérelmét utasítják el, az érintett személy ugyanolyan feltételek szerint jogosult jogorvoslatra, mint amilyen feltételeket a lakóhely szerinti tagállam joga az aktív, illetve passzív választójoggal rendelkező saját állampolgárai számára biztosít.”
A cseh jog
25
A zákon č. 117/1994 Sb.‑vel (117/1994. sz. törvény) módosított zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (a politikai pártokról és politikai mozgalmakról szóló 424/1991. sz. törvény; a továbbiakban: a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény) 1. §‑ának (1) bekezdése szerint:
„Az állampolgároknak joguk van politikai pártokat és politikai mozgalmakat (a továbbiakban: politikai pártok és mozgalmak) alakítani. E jog gyakorlása lehetővé teszi az állampolgárok számára, hogy részt vegyenek a társadalom politikai életében, különösen a jogalkotó szervek, valamint a regionális és helyi önkormányzati szervek megalakításában […]”
26
A politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 2. §‑ának (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Minden 18. életévét betöltött állampolgár csatlakozhat párthoz vagy mozgalomhoz; azonban csak egy párthoz vagy mozgalomhoz csatlakozhat.”
27
A zákon č 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (a helyhatósági választásokról és egyes törvények módosításáról szóló 491/2001. sz. törvény) jelen keresetre alkalmazandó változata (a továbbiakban: a helyhatósági választásokról szóló törvény) 20. §‑ának (1) bekezdése értelmében:
„E törvény értelmében választáson indulhatnak: azok a bejegyzett politikai pártok és politikai mozgalmak […], amelyek tevékenységét nem függesztették fel, valamint ezek koalíciói, független jelöltek, független jelöltek szövetségei, illetve politikai pártok vagy politikai mozgalmak és független jelöltek szövetségei.”
28
A zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (az európai parlamenti választásokról és egyes törvények módosításáról szóló 62/2003. sz. törvény) jelen keresetre alkalmazandó változata (a továbbiakban: az európai parlamenti választásokról szóló törvény) 21. §‑ának (1) bekezdése alapján az európai parlamenti választásokon jelöltlistát állíthatnak azok a bejegyzett politikai pártok és mozgalmak, valamint ezek koalíciói, amelyek tevékenységét nem függesztették fel.
29
Az európai parlamenti választásokról szóló törvény 22. §‑ának (2) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(2)   A jelöltlistához csatolni kell a jelölt állampolgárságának igazolását, valamint a jelölt által aláírt nyilatkozatot, amelyben kijelenti, hogy hozzájárul a jelöléséhez, valamint hogy nincs tudomása a választhatóságának akadályáról, és adott esetben arról, hogy az akadály az európai parlamenti választások napjáig elhárul, továbbá hogy az európai parlamenti választásokon másik tagállamban sem járult hozzá más jelöltlistára való felvételéhez. A jelölt a nyilatkozatában ezenkívül feltünteti lakóhelyét, vagy ha egy másik tagállam állampolgára, a tartózkodási helyét és a születési idejét is. A jelölti nyilatkozat a 4. §‑sal összhangban cseh nyelven vagy az Európai Unió munkanyelveinek egyikén készíthető el.
(3)   Ha a jelölt másik tagállam állampolgára, a (2) bekezdésben előírt adatokon kívül a nyilatkozatában meg kell adnia születési helyét és a származási tagállamában lévő utolsó lakóhelyének címét, csatolnia kell egy nyilatkozatot arról, hogy a származási tagállamában bírósági vagy közigazgatási határozattal nem fosztották meg a passzív választójogától, és a jelöltek listájához csatolnia kell a (2) bekezdés első mondatában említett dokumentumokat.”
A pert megelőző eljárás és a Bíróság előtti eljárás
30
2010‑ben a Bizottság az EU Pilot rendszer keretében tájékoztatta a Cseh Köztársaságot, hogy kétségei vannak a tekintetben, hogy az EUMSZ 22. cikkel összeegyeztethető, hogy csak cseh állampolgárok léphetnek be politikai pártba.
31
Mivel a Cseh Köztársaság által szolgáltatott információk nem oszlatták el e kétségeket, a Bizottság – tekintettel arra, hogy megítélése szerint a Cseh Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel kizárólag a cseh állampolgárok számára tette lehetővé a politikai pártba való belépést – 2012. november 22‑én felszólító levelet küldött e tagállamnak. Utóbbi erre 2013. január 22‑én adott választ, vitatva az uniós jog megsértését.
32
2014. április 22‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben fenntartotta, hogy a Cseh Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel megtagadja az ország területén lakóhellyel rendelkező, nem cseh állampolgár uniós polgároktól azt a jogot, hogy politikai pártot vagy mozgalmat alapítsanak, valamint hogy ilyen pártba vagy mozgalomba belépjenek. Következésképpen ezen intézmény felszólította a Cseh Köztársaságot, hogy a kézhezvételtől számított két hónapon belül tegye meg az indokolással ellátott véleményben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.
33
A Cseh Köztársaság 2014. június 20‑án megküldött válaszában lényegében közölte, hogy az e tagállam által hozott intézkedéseket arányosnak és az uniós joggal összhangban állónak kell tekinteni.
34
Az igazságügyért felelős európai biztos 2020. december 2‑i levelében tájékoztatást kért a Cseh Köztársaságtól utóbbi álláspontjának alakulásáról, illetve azokról az esetleges jogszabály‑módosításokról, amelyeket a szóban forgó jogoknak az ország területén lakóhellyel rendelkező, nem cseh állampolgár uniós polgárok számára történő biztosítása érdekében fogadtak el.
35
Miután a Bizottság e levélre nem kapott választ, úgy határozott, hogy benyújtja a jelen keresetet, azzal, hogy annak tárgyát arra korlátozta, hogy e tagállam nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel a politikai pártba vagy mozgalomba való belépés jogát kizárólag a cseh állampolgárok számára tartja fenn.
36
A Bíróság elnöke 2022. május 19‑i határozatával megengedte a Lengyel Köztársaság számára, hogy a Cseh Köztársaság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A keresetről
A kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
37
A Cseh Köztársaság a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik, mivel a felrótt kötelezettségszegés nem alapítható az EUMSZ 22. cikkre. E rendelkezés az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának az aktív és passzív választójogra való alkalmazására korlátozódik, a politikai pártban vagy politikai mozgalomban való tagság viszont e jog gyakorlásának egy másik aspektusa. A Bizottság tehát keresete alátámasztása érdekében ténylegesen az EUMSZ 18. cikk megsértésére, valamint – azzal, hogy az egyesülési jog korlátozására utal – ennek a Charta 12. cikkének (1) bekezdésében foglalt tartalommal biztosított jognak a megsértésére hivatkozik.
38
E tekintetben a keresetlevél alapján nem érthető, hogy mi a kereset jogi alapja, és hogy az EUMSZ 22. cikk állítólagos megsértésén kívül a Bizottság az EUMSZ 18. cikk és a Charta 12. cikke (1) bekezdésének megsértésére is hivatkozik‑e a Cseh Köztársasággal szemben.
39
A Bizottság így nem tartotta tiszteletben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából eredő azon követelményeket, amelyek szerint ezen intézmény köteles koherens és érthető módon előadni a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeket, és ezeknek meg kell felelniük az említett intézmény által az eljárás pert megelőző szakaszában felhozott elemeknek. A Bizottság a keresetlevelében nem alapíthatja az uniós jog tagállam általi állítólagos megsértését olyan rendelkezésekre, amelyek nem szerepelnek az e keresetlevélben foglalt kérelmekben, és amelyek megsértésére az eljárás pert megelőző szakaszában nem hivatkoztak.
40
A Bizottság vitatja ezen érvelés megalapozottságát.
A Bíróság álláspontja
41
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyát a Bizottság indokolással ellátott véleményének tartalma határozza meg, így a keresetet ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint a véleményt (2022. június 28‑iBizottság kontra Spanyolország [Az uniós jog jogalkotó általi megsértése] ítélet, C‑278/20, EU:C:2022:503, 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
42
Ezen túlmenően a Bíróság eljárási szabályzata 120. cikkének c) pontjára vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy minden keresetlevélnek világosan és pontosan meg kell jelölnie a jogvita tárgyát, valamint tartalmaznia kell a felhozott jogalapok rövid ismertetését annak érdekében, hogy lehetővé tegye az alperes számára védelme előkészítését, a Bíróság számára pedig felülvizsgálati jogköre gyakorlását. Ebből következik, hogy az ilyen kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell koherens és érthető módon kitűnniük, és a keresetlevélben a kérelmeket egyértelműen kell megfogalmazni annak elkerülése érdekében, hogy a Bíróság a határozatában túlterjeszkedjen a kereseti kérelmen, vagy valamely kifogás tekintetében elmulassza a határozathozatalt (2022. március 8‑iBizottság kontra Egyesült Királyság [Az alulértékeléssel elkövetett csalás elleni küzdelem] ítélet, C‑213/19, EU:C:2022:167, 132. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
43
A Bíróság azt is megállapította, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján indított kereset esetében a keresetnek koherensen és pontosan kell tartalmaznia a kifogásokat annak érdekében, hogy a tagállam és a Bíróság az uniós jog felrótt megsértésének terjedelmét pontosan meg tudja ítélni, ami szükségszerű feltétele annak, hogy az említett állam hasznosan érvelhessen védekezési jogalapjaival, és hogy a Bíróság vizsgálni tudja az állítólagos kötelezettségszegés fennállását (2022. március 8‑iBizottság kontra Egyesült Királyság [Az alulértékeléssel elkövetett csalás elleni küzdelem] ítélet, C‑213/19, EU:C:2022:167, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44
Konkrétan a Bizottság keresetének tartalmaznia kell azon okok koherens és részletes kifejtését, amelyek a Bizottságot arra a meggyőződésre vezették, hogy az érintett tagállam nem teljesítette valamely, a Szerződésekből eredő kötelezettségét (2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 190. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
45
Ami először is a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyát illeti, a Bizottság a keresetlevélben foglalt kereseti kérelmeiben jelezte, hogy azt rója fel a Cseh Köztársaságnak, hogy az megsértette az EUMSZ 22. cikket azáltal, hogy e tagállam megtagadja az ország területén lakóhellyel rendelkező, nem cseh állampolgár uniós polgároktól a politikai pártba vagy mozgalomba való belépéshez való jogot.
46
Márpedig ez a kifogás ténylegesen szerepelt a felszólító levélben, valamint az indokolással ellátott véleményben is.
47
Másodszor, a Cseh Köztársaság azzal kapcsolatos érveit illetően, hogy a keresetlevél megfogalmazása nem koherens, valamint nem érthető, és nem teszi lehetővé e tagállam számára, hogy pontosan meg tudja állapítani a felrótt uniós jogi jogsértés terjedelmét, rá kell mutatni, hogy az említett keresetlevélben foglalt kérelmekből egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság azt kifogásolja, hogy a Cseh Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, ezen belül konkrétabban azt a követelményt, hogy a tagállamoknak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való jelöltség joga szempontjából azonos feltételeket kell biztosítaniuk azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, mint amelyeket az említett tagállam állampolgáraira alkalmazni kell. Mivel a Bizottság keresetlevelében az EUMSZ 18. cikkre nem hivatkozott, ezért nem lehet úgy tekinteni, hogy e tagállamnak ez utóbbi cikk, nem pedig az EUMSZ 22. cikk megsértését rója fel. Az, hogy az EUMSZ 22. cikk valóban tartalmaz‑e olyan kötelezettséget, hogy azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, lehetővé kell tenni, hogy ebben az államban politikai pártok és mozgalmak tagjai legyenek, egyebekben olyan érdemi kérdésnek minősül, amelyet az állítólagos kötelezettségszegés megalapozottságának vizsgálata keretében kell értékelni.
48
A Charta 12. cikkét illetően a keresetlevélből ugyanilyen egyértelműen kitűnik, hogy a Bizottság állítása szerint az EUMSZ 22. cikket a Charta e rendelkezésének fényében kell értelmezni, ez utóbbi önálló megsértésére azonban nem hivatkozik.
49
Következésképpen nem lehet úgy tekinteni, hogy az említett keresetlevél megfogalmazása félreérthető, és e vonatkozásban ne felelne meg a jelen ítélet 42. és 43. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlat követelményeinek.
50
A fentiekre tekintettel az elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
51
A Bizottság előadja, hogy az EUMSZ 22. cikk biztosítja, hogy az az uniós polgár, akinek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. Következésképpen a Cseh Köztársaság nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény kizárólag a cseh állampolgárok számára biztosítja a politikai pártba vagy mozgalomba való belépéshez való jogot, és az e tagállam területén lakóhellyel rendelkező azon uniós polgárok, akik e tagállamnak nem állampolgárai, nem ugyanolyan feltételekkel gyakorolhatják a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójogot, mint a cseh állampolgárok.
52
Az EUMSZ 22. cikk az egyenlő bánásmód általános kötelezettségét mondja ki, és maga után vonja az e választásokon biztosított aktív és passzív választójog feltételeként alkalmazott állampolgársági követelmény, valamint minden olyan intézkedés eltörlését, amely alkalmas arra, hogy megakadályozza, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, ugyanolyan feltételekkel gyakorolják passzív választójogukat, mint az adott tagállam állampolgárai. Ezen uniós polgárok számára tehát a nemzeti jogrendben rendelkezésre álló mindazon eszközt biztosítani kell, amely az említett választásokon a tagállam állampolgárságával rendelkező jelöltek rendelkezésére áll.
53
Márpedig, legelsőként, a politikai pártok alapvető szerepet játszanak a tagállamok választási rendszerében, mivel ezek jelentik a politikai életben való részvétel alapvető formáját és a választásokon jelöltként való részvétel leggyakoribb módját. Ezenkívül közvetlen kapcsolat áll fenn a politikai párthoz tartozás és a választásokon való sikeres és hatékony indulás lehetősége között. E körülmények között az a tény, hogy azok az uniós polgárok, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem lehetnek politikai párt vagy mozgalom tagjai, és így – különösen az ismertség, az emberi és pénzügyi erőforrások, a szervezeti infrastruktúra és a médiához való hozzáférés terén – nem részesülhetnek az ilyen tagsággal járó számos előnyben, csökkenti az esélyeit annak, hogy ugyanolyan feltételekkel legyenek képesek indulni a választásokon, mint a cseh állampolgárok.
54
Noha az az uniós polgár, aki a Cseh Köztársaságban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, független jelöltként indulhat valamely politikai párt vagy mozgalom listáján, kedvezőtlenebb a helyzete, mint azoké a jelölteké, akik a szóban forgó párt vagy mozgalom tagjai. Az ilyen uniós polgár ugyanis nem fog azonos eséllyel előnyös helyen szerepelni ezen a listán, illetve egy olyan programhoz kellene csatlakoznia, amelynek kidolgozásában főszabály szerint nem vett részt. Maga a tény, hogy az említett listán csak független jelöltként indulhat, miközben a cseh állampolgárok ezt e párt vagy mozgalom tagjaként tehetik meg, önmagában is azt tanúsítja, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban lakóhellyel rendelkeznek, de annak nem állampolgárai, nem ugyanolyan feltételekkel indulhatnak jelöltként a választásokon, mint a cseh állampolgárok.
55
Másodsorban a Bizottság azt állítja, hogy az EUMSZ 22. cikk tartalma és tárgyi hatálya nem korlátozható kizárólag az e cikk alapján elfogadott 93/109 irányelv és 94/80 irányelv által szabályozott formális szempontokra. Sem e rendelkezés, sem a 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv szövege nem tükröz ilyen értelmezést, amely megfosztaná az EUMSZ 22. cikket a hatékony érvényesülésétől. A 2006. szeptember 12‑iEman és Sevinger ítélet (C‑300/04, EU:C:2006:545) távolról sem támasztja alá a tagállamokat az EUMSZ 22. cikk alapján terhelő kötelezettség terjedelmének megszorító értelmezését, és az következik belőle, hogy ezen elv értelmezése és alkalmazása során az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó elv alapvető fontosságú. Egyébiránt az EUMSZ 22. cikkből eredő, az egyenlő bánásmód biztosítására vonatkozó kötelezettséget nem teszi kétségessé, hogy e rendelkezés nem tartalmazza az e körben teljesítendő feltételek kimerítő felsorolását.
56
Harmadsorban a Bizottság előadja, hogy bár a helyhatósági és az európai parlamenti választásokkal kapcsolatos, uniós szinten nem harmonizált szempontok szabályozása jelenleg a tagállamok feladata, ezen államoknak az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk a hatáskörüket. Az olyan nemzeti intézkedés, amely alkalmas arra, hogy korlátozza az uniós polgári jogállásból eredő jogok valamelyikének, például az e választásokon biztosított passzív választójognak a gyakorlását, csak akkor igazolható a közérdekkel, ha ez az intézkedés összeegyeztethető az uniós jog által biztosított alapvető jogokkal, ami a jelen ügyben nincs így.
57
Negyedsorban, a Bizottság álláspontja szerint az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontját és az EUMSZ 22. cikket a Charta rendelkezéseinek, és különösen annak 12. cikke (1) bekezdésének fényében kell értelmezni, amelynek szövege megfelel az EJEE 11. cikke szövegének.
58
A politikai pártba való belépés jogának elvonása az egyesüléshez való alapvető jog korlátozását jelenti, és az a Charta 52. cikkének (3) bekezdésével összhangban nem haladhatja meg az EJEE által elfogadott korlátozásokat. Az EJEE 11. cikkének (2) bekezdésében foglalt indokok, amelyek igazolhatják az egyesülés szabadságához való jog korlátozását, a jelen ügyben nem alkalmazhatók. Ezenkívül az Emberi Jogok Európai Bírósága 1995. április 27‑i Piermont kontra Franciaország ítéletéből (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64. §) kitűnik, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak az EJEE 16. cikkére más tagállamok olyan állampolgáraival szemben, akik a Szerződések által rájuk ruházott jogokat érvényesítik, már csak azért sem, mivel az „uniós polgárság” fogalmát a Szerződések immár kifejezetten meghatározzák, és az az uniós polgárok számára jogokat keletkeztet.
59
Ötödsorban a Bizottság azt állítja, hogy a politikai pártok és mozgalmak nemzeti parlamenti választások során betöltött alapvető szerepe nem igazolja az EUMSZ 22. cikk megszorító értelmezését, és hogy a politikai pártba vagy mozgalomba való belépés tilalma nem igazolható a nemzeti ügyekbe való beavatkozás elkerülésének és a nemzeti identitás megsértése megakadályozásának céljával.
60
Egyrészt a politikai jogok azért kaptak helyet az EUM‑Szerződés polgárságra vonatkozó rendelkezései között, hogy biztosítsák, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, beilleszkedhessenek, és a helyhatósági és európai parlamenti választásokhoz kapcsolódóan aktív politikai szerepet tölthessenek be e tagállamban. Márpedig a politikai pártokra és mozgalmakra vonatkozó cseh jogszabályok mindössze azt biztosítják, hogy az ilyen uniós polgárokat a harmadik országok állampolgáraival azonos jogállás illeti meg.
61
Másrészt a tagállamoknak jogában áll a nemzeti vagy bizonyos esetekben a regionális választásokon saját állampolgáraik számára fenntartani a passzív választójogot, vagy akár olyan különös szabályokat is elfogadhatnak, amelyek korlátozzák azokat a jogokat, amelyeket egy politikai párt vagy mozgalom tagjaként, e minőségükben biztosítanak azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, de ezen intézkedések tartalma nem veszélyeztetheti azt, hogy utóbbiak egyenlő feltételekkel vegyenek részt a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon. Ezzel szemben egy olyan általános tilalom, amely alapján az ilyen uniós polgárok nem léphetnek be olyan politikai pártba vagy mozgalomba, amely aktívan részt vesz mind a helyhatósági, mind a parlamenti vagy az európai választásokon, nyilvánvalóan kiterjed azokra a területekre is, amelyeken az egyenlő bánásmódot biztosítani kell, és kiterjedtebb korlátozást jelent, mint e személyek részvételének korlátozása a szóban forgó politikai párt vagy mozgalom bizonyos döntéseiben.
62
Az EUMSZ 22. cikk Bizottság által támogatott értelmezése nem sérti a nemzeti identitás tiszteletben tartásának elvét, mivel egyrészt az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését a Szerződések egyéb rendelkezéseivel, köztük az EUMSZ 22. cikkel összhangban kell értelmezni, másrészt pedig ez utóbbi cikk kizárólag a helyhatósági és európai parlamenti választásokra alkalmazandó, a nemzeti parlamenti választásokra nem. Az EUMSZ 22. cikk hatálya nem korlátozható az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése alapján, és nem teszi lehetővé az uniós polgárok állampolgárságuk alapján történő közvetlen hátrányos megkülönböztetését.
63
Mindenesetre a Cseh Köztársaság semmilyen bizonyítékot nem szolgáltatott arra vonatkozóan, hogy az a lehetőség, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, és akik az említett tagállamban a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon jelöltként kívánnak indulni, beléphessenek politikai pártba vagy mozgalomba, veszélyt jelentene az említett tagállam nemzeti identitására.
64
Hatodsorban a Bizottság előadja, hogy az uniós jog megsértésére vonatkozó olyan kereset keretében, ahol a jogsértés valamely nemzeti jogszabályból, és nem az uniós jog helytelen alkalmazásából fakad, a Bizottság nem köteles statisztikai adatokat szolgáltatni a Bíróság számára arról, hogy a gyakorlatban hány uniós polgárt ért jogsérelem e szabályozás folytán, egyébként pedig egy visszatartó erejű megkülönböztető intézkedés negatív hatásait gyakorlatilag lehetetlen bizonyítani.
65
A Cseh Köztársaság által annak bizonyítása érdekében szolgáltatott statisztikai adatok, hogy az e tagállamban fennálló helyzet ténylegesen megfelel az EUMSZ 22. cikknek, ezen oknál fogva szintén nem relevánsak.
66
Egyébként is, a Cseh Köztársaság által szolgáltatott statisztikai adatok általános jelleggel vonatkoznak a „párton kívüli személyekre”, és nem lehet megállapítani, hogy e személyek közül mennyi az olyan uniós polgár, akinek lakóhelye e tagállamban van, de nem rendelkezik annak állampolgárságával. Márpedig ez utóbbiak helyzete sajátos, mivel per definitionem kevésbé ismertek a fogadó tagállamban, és ezért jelentősebb érdekük fűződik ahhoz, hogy belépjenek olyan bevett politikai pártokba vagy mozgalmakba, amelyek értékei és politikai irányultsága közismert, és amelyek a választási kampányra bejáratott infrastruktúrával rendelkeznek. Ezen adatokból nem lehet következtetni az ilyen uniós polgároknak a pártok vagy a pártkoalíciók listáira való felvételére irányuló, elutasított kérelmek számára sem.
67
Az említett adatok relativizálják a Cseh Köztársaság azon állítását – sőt, annak ellent is mondanak –, amely szerint a politikai párt vagy mozgalom listájára felvett egyes jelöltek megválasztásának esélyei tökéletesen összehasonlíthatók, függetlenül attól, hogy független jelöltről vagy az említett párt vagy mozgalom tagjáról van szó. Ezekből az adatokból ugyanis az következik, hogy ami a 2004 és 2019 között tartott európai parlamenti választásokat illeti, a jelöltek nagy többsége politikai párt vagy mozgalom tagjaként indult, és hogy az ezen időszakban szervezett négy európai parlamenti választás közül három alkalommal a megválasztott jelöltek között kisebb arányban voltak azok, akik nem voltak ilyen párt vagy mozgalom tagjai, mint azok, akik igen. Az Európai Parlamentbe megválasztott független jelöltek igen gyakran olyan személyek, akik rendkívül ismertek és népszerűek, és egyetlen olyan eset, amikor olyan uniós polgárt választottak meg az Európai Parlamentbe, aki a Cseh Köztársaságban rendelkezett lakóhellyel, de annak nem állampolgára, nem reprezentatív, és nem cáfolhatja a de iure fennálló hátrányos megkülönböztetést.
68
Ami a helyhatósági választásokat illeti, a Bizottság álláspontja szerint, még ha a Cseh Köztársaság által előadottaknak megfelelően úgy is lehet tekinteni, hogy a választópolgárok e választások helyi dimenziójára tekintettel hajlamosak az ezen a szinten ismertséggel rendelkező személyeket előnyben részesíteni, akiknek ezért kevésbé egyértelműen fűződik érdekük ahhoz, hogy politikai párt vagy mozgalom tagjaként jelöltessék magukat, és ne függetlenként induljanak, e megállapítás csak akkor releváns, ha e személyek az érintett tagállam állampolgárai. Azok az uniós polgárok ugyanis, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, per definitionem kevésbé ismertek helyi szinten, és éppen hogy több esélyük lenne arra, hogy megválasszák őket, ha valamely politikai párt tagjaként jelöltethetnék magukat.
69
Végül, bár a Cseh Köztársaságban a helyhatósági választásokon részt vehetnek párton kívüli jelöltek csoportjai, csakúgy mint a politikai pártok és párton kívüli jelöltek csoportjai, és a szavazás módja olyan, hogy minden egyes választópolgár a helyhatósági tanácsi helyek számával azonos számú szavazattal rendelkezhet, ami növeli a különböző jelöltek választási esélyeit, ez egyáltalán nem szünteti meg az azon uniós polgárokkal szembeni hátrányos megkülönböztetést, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai. Ezenkívül a helyhatósági választásokról szóló törvény 21. §‑ának (4) bekezdése értelmében a független jelölteknek – a politikai pártok és mozgalmak jelöltjeivel ellentétben – a jelöltségüket támogató, az indulásuk szerinti település méretének függvényében meghatározott számú választópolgár által aláírt ajánlást is be kell nyújtaniuk.
70
A Lengyel Köztársaság által támogatott Cseh Köztársaság legelsőként arra hivatkozik, hogy a politikai pártban való tagság megszerzésének kérdése nem tartozik az EUMSZ 22. cikk hatálya alá. Ez a megállapítás következik e cikk szövegéből, amely nem tartalmaz a politikai párt tagjává válás feltételeire vonatkozó utalást, és nem lehet belőle arra következtetni, hogy az említett cikk azt a jogot is magában foglalja, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, politikai pártok tagjai legyenek. Ezt megerősíti az EUMSZ 22. cikk történeti, rendszertani és teleologikus értelmezése, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlata, és különösen a 2006. szeptember 12‑iEman és Sevinger ítélet (C‑300/04, EU:C:2006:545, 53. pont), amelyből az következik, hogy e cikk az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon biztosított aktív és passzív választójogra való alkalmazására korlátozódik, és nem terjed ki a választásokkal kapcsolatos egyéb nemzeti intézkedésekre.
71
Az EUMSZ 22. cikkben szereplő, „gyakorlásának részletes szabályait a Tanács […] fogadja el” fordulatból következik, hogy az aktív és passzív választójognak a helyhatósági, valamint az európai parlamenti választásokon történő gyakorlása másodlagos jogi rendelkezések elfogadásától függ, mivel e cikk nem alkalmazható önállóan, a releváns másodlagos jog keretein kívül. Márpedig az uniós jogalkotó a 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv EUMSZ 22. cikk alapján történő elfogadásával úgy ítélte meg, hogy az ezen irányelvek által szabályozott szempontok azok, amelyek szükségesek az említett cikk tiszteletben tartásához. Ezen irányelvek tárgyi hatálya – azáltal, hogy nem szabályoznak olyan egyéb szempontokat, mint például hogy miként szerezhetnek politikai pártban tagságot azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – egyértelműen alátámasztja, hogy e más szempontok nem tartoznak az EUMSZ 22. cikk értelmében vett „ugyanolyan feltételek” közé, amelyeket ezen uniós polgárokra ugyanúgy kell alkalmazni, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgáraira. A 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv preambulumbekezdéseiből az következik, hogy az uniós jogalkotó szándéka csupán az volt, hogy megtiltsa az aktív és passzív választójog gyakorlása kapcsán támasztott állampolgársági feltételt, és ezen irányelvek semmilyen módon nem utalnak arra a lehetőségre, hogy az EUMSZ 22. cikkben foglalt jog bármilyen hatással lehet azokra a feltételekre, amelyek mellett az ilyen uniós polgárok politikai pártba beléphetnek.
72
A Cseh Köztársaság álláspontja szerint az EUMSZ 18. cikktől eltérően, amely az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés általános tilalmát mondja ki, az EUMSZ 22. cikk – mint különös rendelkezés – csak akkor alkalmazandó az uniós polgárra, miután ez utóbbi a választásokon esetlegesen választói vagy jelölti jogállást szerzett. Márpedig az a tény, hogy egy személy politikai párt tagja lehet, nem jelenti egyúttal azt is, hogy a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokon jelöltként fog indulni, vagy hogy a politikai párt listáin jelöltként fogják állítani, ezért a politikai pártban való tagság megszerzésének általános kérdése nem tartozhat az EUMSZ 22. cikk hatálya alá.
73
Az EUMSZ 22. cikk kivételt képez azon korlátozások alól, amelyeket a tagállamok a külföldi állampolgárok politikai tevékenységére vonatkozóan bevezethetnek, és amelyeket az EJEE 16. cikke is elismer.
74
Ebben az összefüggésben, még ha el is kellene fogadni a Bizottság azon érvét, amely szerint az uniós polgárok által a Szerződésekben elismert jogaik gyakorlása keretében végzett politikai tevékenységeik korlátozása érdekében ez utóbbi rendelkezésre nem lehet hivatkozni, semmi akadálya nincs annak, hogy egy tagállam korlátozza a külföldi állampolgárok olyan politikai tevékenységekben való részvételét, amelyek jóval túlmutatnak ezen aktív és passzív választójog gyakorlásán.
75
Következésképpen az EUMSZ 22. cikk nem értelmezhető tágan, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének hatályát leszűkítve. Márpedig a politikai pártok működésére vonatkozó szabályozás a tagállamok politikai és alkotmányos berendezkedésének sarokköve, és az Emberi Jogok Európai Bírósága elismeri a politikai pártok nemzeti parlamenti választásokon betöltött alapvető szerepét. Mivel az uniós jog nem tiltja, hogy egy tagállam kizárólag állampolgárai számára tartsa fenn az e választásokon való indulás lehetőségét, logikus, hogy ugyanez a jog azt sem tiltja, hogy a tagállam ugyanígy korlátozza más tagállamok állampolgárainak a lehetőségét arra, hogy jelen legyenek a nemzeti szintű politikai tevékenység „kulcsfontosságú platformján”, amelyet a politikai pártok alkotnak. Ez a következtetés a 94/80 irányelv 5. cikkének (3) bekezdésében elismert jogból is következik, amely alapján a tagállamok a helyhatósági végrehajtó szervek tisztségeit kizárólag saját állampolgáraik számára tarthatják fenn.
76
A Lengyel Köztársaság e tekintetben hozzáteszi, hogy az EUMSZ 22. cikknek a Bizottság által támogatott értelmezése ahhoz vezetne, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, jogosultak lennének állandó jelleggel és korlátozás nélkül részt venni e tagállam politikai életében, amit az említett cikk nem biztosít számukra. Főszabály szerint a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik a területükön működő politikai pártok működési szabályainak, felépítésének és céljainak meghatározása. Következésképpen az EUMSZ 22. cikk Bizottság által javasolt értelmezése ellentétes a hatáskör‑átruházás EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében kimondott elvével. Az ilyen értelmezés ezenkívül a Szerződések rendelkezéseinek a tagállamok hatáskörébe tartozó területeken történő alkalmazásához vezetne, ami az EUSZ 4. cikk (1) és (2) bekezdését sérti.
77
Másodsorban és másodlagosan, a Cseh Köztársaság – a Lengyel Köztársaság támogatásával – arra hivatkozik, hogy bár nem teszi lehetővé, hogy azok az uniós polgárok, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, politikai párt vagy mozgalom tagjai legyenek, a cseh jogban teljes mértékben érvényesülnek az EUMSZ 22. cikkben garantált jogok.
78
Az e rendelkezés szerinti „ugyanolyan feltételekkel” kifejezés azt jelenti, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, ugyanolyan feltételekkel kell tudniuk aktív és passzív választójogukat gyakorolni, mint az adott tagállam állampolgárainak, és ott azonos jogorvoslati lehetőségekkel kell rendelkezniük. Ez az értelmezés következik egyrészt a 93/109 irányelv hatodik preambulumbekezdéséből, valamint ezen irányelv 10. cikkének (1) bekezdéséből és 11. cikkének (2) bekezdéséből, másrészt pedig a 94/80 irányelv ötödik preambulumbekezdéséből, valamint ez utóbbi irányelv 8. cikkének (3) bekezdéséből, 9. cikkének (1) bekezdéséből és 10. cikkének (2) bekezdéséből. Ezt a cseh jogban teljes mértékben végrehajtották.
79
Annak, hogy egy személy a választásokon politikai pártok vagy politikai pártkoalíciók listáin jelöltesse magát, nem feltétele, hogy bármely politikai pártban vagy mozgalomban tag legyen, és ez megfelel a Cseh Köztársaságban bevett gyakorlatnak.
80
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a Bizottság köteles bizonyítani az arra vonatkozó állításait, hogy a választásokon a nem politikai párt vagy mozgalom által indított jelöltek kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint azok, akiket ilyenek indítottak, illetve kisebb eséllyel választják meg őket, és ebben a kérdésben nem támaszkodhat semmifajta vélelemre.
81
Ezeket az állításokat mindenesetre cáfolják a tények is, amint azt a Cseh Köztársaság által szolgáltatott statisztikai adatok bizonyítják. Ezek a statisztikai adatok azt mutatják, hogy ebben a tagállamban számos párton kívüli jelölt indul, ők a választások során egyáltalán nem kerülnek hátrányba, állampolgárságuk alapján nincs eltérő jogállásuk, és hogy a politikai pártok vagy koalíciók listáin a lista elején is szerepelhetnek, és így teljes mértékben osztozhatnak e pártok ismertségében. A jelölt választásokon elért sikere nem valamely politikai pártban vagy politikai mozgalomban meglévő tagságától függ, hanem inkább olyan tényezőktől, mint a véleménye és a személyisége.
82
Így a Cseh Köztársaságban 2004‑ben, 2009‑ben, 2014‑ben és 2019‑ben tartott európai parlamenti választások során a politikai pártok listáin – ideértve a nagyobb politikai pártokat is – vagy a politikai pártok koalícióinak listáin legalább 30%‑ban párton kívüli jelöltek szerepeltek. E jelöltek helyet kaptak a listán, gyakran a lista elején, és megválasztásukhoz kellően erős támogatottságot élveztek, ami bizonyítja azt is, hogy képesek voltak befolyásolni e pártok, illetve pártkoalíciók programja prioritásainak meghatározását és megvalósítását. Így a 2004. év során a Cseh Köztársaságban tartott európai parlamenti választásokon megválasztottak egy német állampolgárt, aki e tagállamban indult e választásokon.
83
Ami a Cseh Köztársaságban 2006‑ban, 2010‑ben, 2014‑ben és 2018‑ban tartott helyhatósági választásokat illeti, a párton kívüli jelöltek képviselték a jelöltek és a megválasztottak túlnyomó többségét, és különösen nagy arányban szerepeltek a nagyobb politikai pártok listáinak első helyein. A nagyvárosokban, többek között Prágában is szerepeltek párton kívüli jelöltek a lista elején, és meg is választották őket 2010‑ben és 2014‑ben.
84
Ezenkívül a helyhatósági választásokról szóló törvény 20. §‑ának (1) bekezdése értelmében a helyhatósági választásokon független jelöltek, független jelöltek csoportjai, politikai pártok vagy politikai mozgalmak és független jelöltek csoportjai vehetnek részt. E törvény 34. §‑ának megfelelően a választópolgárnak a megválasztandó helyhatósági tanácstagok számával azonos számú szavazata van, és a különböző listákon szereplő konkrét jelöltekre szavazhat. A választópolgár tehát nem köteles egyetlen listára szavazni, hanem lehetősége van arra, hogy konkrét jelöltekre adja le szavazatát, függetlenül attól, hogy azok melyik listán szerepelnek. A helyhatósági választások során a különböző jelöltek személyisége döntő szerepet játszik, ami miatt kisebb a jelentősége annak, hogy tagjai‑e valamely politikai pártnak vagy mozgalomnak, vagy sem.
85
A Bizottság nem relativizálhatja a Cseh Köztársaság helyhatósági választásain induló párton kívüli jelöltek sikerét azzal, hogy széles körben ismert személyiségekről volt szó, illetve nem állíthatja, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, lehet, hogy kevésbé ismertek, ami annál inkább indokolja, hogy e választásokon politikai párt tagjaiként kell tudniuk indulni, hogy esély legyen a megválasztásukra. A jelölt személyisége különösen fontos tényező nemcsak a helyhatósági választásokon, ahol a képviselőket a polgárokhoz legközelebb eső szinten választják meg, hanem az európai parlamenti választásokon is, különösen azon tagállamok esetében, amelyek kevesebb európai parlamenti képviselővel rendelkeznek. Az olyan uniós polgárnak, aki a Cseh Köztársaságban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, pontosan ugyanolyan esélye van arra, hogy személyes tulajdonságait érvényre juttassa, mint e tagállam állampolgárainak, és az a tény, hogy egy ilyen uniós polgárt, aki az említett tagállamban a megválasztását megelőzően nem volt nagyon ismert, az Európai Parlamentbe megválasztották, nem minősíthető „elszigetelt esetnek”, amint azt a Bizottság állítja. Ellenkezőleg, ez azt bizonyítja, hogy az ilyen uniós polgárok teljes mértékben képesek arra, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon induljanak, és hogy megválasszák őket, még akkor is, ha nem tagjai valamely politikai pártnak vagy mozgalomnak.
86
Harmadsorban, a Cseh Köztársaság szerint az a nemzeti szabályozás, amelynek hatása, hogy megakadályozza azokat az uniós polgárokat, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, hogy politikai pártba vagy mozgalomba belépjenek, az említett tagállam politikai és alkotmányos rendszere védelmének biztosítására, és ennélfogva az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében a nemzeti identitás tiszteletben tartásának biztosítására irányul azáltal, hogy így a cseh állampolgárok számára tartja fenn a jogot, hogy a nemzeti politikai tevékenység „kulcsfontosságú platformján” jelen legyenek. Az ezen identitás tiszteletben tartásának biztosítása érdekében választott intézkedés összhangban van mind a politikai pártok és mozgalmak elsődleges céljával, amely az állami politika lehető legmagasabb szinten történő befolyásolása, mind pedig azzal a ténnyel, hogy a helyhatósági és az európai parlamenti választások esetében a politikai pártban vagy mozgalomban fennálló tagság nem feltétele a választáson való indulásnak, és ebből következően nem garantálja a megválasztást sem. Az ilyen intézkedés megfelelő, és nem sérti az EUMSZ 22. cikkben foglalt aktív és passzív választójog lényegét. A gyakorlatban lehetővé teszi, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, teljes mértékben gyakorolják ezt a jogot.
87
A cseh jogszabályok által elérni kívánt jogszerű cél nem érhető el kevésbé korlátozó intézkedéssel. Nem jöhet számításba, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, beléphetnek ugyan politikai pártba vagy mozgalomba, de az e párt tagjaként őket megillető jogokat a helyhatósági választásokhoz vagy az európai parlamenti választásokhoz kapcsolódó döntésekben való részvételre korlátozzák, mivel ez azt jelentené, hogy e párt vagy mozgalom tevékenységének csak marginális részében vehetnének részt, és minden más vonatkozásban ki lennének zárva azok tevékenységéből. A Cseh Köztársaság a Lengyel Köztársaság támogatásával egyrészt megjegyzi, hogy egy ilyen szabályozás ellentétes lenne a politikai pártok tagjaival szembeni egyenlő bánásmód alapelvével. Másrészt nem is biztosítana olyan erős pozíciót a politikai párton belül ezen uniós polgárok számára, mint amelyet a Bizottság – tévesen – szükségesnek tart. A Bizottság egyébként az indokolással ellátott véleményben nem is jelölte meg pontosan, hogy melyek azok a kevésbé korlátozó intézkedések, amelyeket a Cseh Köztársaság e tekintetben elfogadhatott volna.
88
Végül a Lengyel Köztársaság által támogatott Cseh Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint mivel az EUM‑Szerződés nem tartalmaz az azon uniós polgárok politikai pártban való tagsággal kapcsolatos jogára vonatkozó különös rendelkezéseket, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, a tagállamok feladata, hogy az alkotmányos rendszerükhöz leginkább igazodó szabályokat fogadjanak el.
A Bíróság álláspontja
89
Keresetével a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy e tagállam – mivel megtagadja azoktól az uniós polgároktól a politikai pártba vagy politikai mozgalomba való belépés jogát, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai – nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
90
E kereset megalapozottságának vizsgálata érdekében meg kell határozni az EUMSZ 22. cikk hatályát, mielőtt értékelni lehetne, hogy e rendelkezés tiltja‑e a politikai pártba vagy mozgalomba való belépés lehetőségét illetően a cseh szabályozásban ily módon létrehozott állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot, vagy ez adott esetben a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartásával kapcsolatos okokkal igazolható.
– Az EUMSZ 22. cikk hatályáról
91
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit és az általa követett célokat kell figyelembe venni, hanem a szövegkörnyezetét is. Az uniós jogi rendelkezés keletkezéstörténete szintén releváns elemeket hordozhat értelmezése szempontjából (2022. július 14‑iOlaszország és Comune di Milano kontra Tanács [Az Európai Gyógyszerügynökség székhelye] ítélet, C‑59/18 és C‑182/18, EU:C:2022:567, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
92
Először is, az EUMSZ 22. cikk értelmében azok az uniós polgárok, akiknek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkeznek és választhatók ugyanolyan feltételekkel, mint ez utóbbi tagállam állampolgárai, és e jog a Tanács által elfogadott részletes szabályok szerint gyakorolható.
93
Az EUMSZ 22. cikk szövege nem tartalmaz utalást a politikai pártban vagy politikai mozgalomban való tagság megszerzésével kapcsolatos feltételekre.
94
Ezzel szemben az említett szövegből kitűnik, mindenekelőtt, hogy az azon uniós polgároknak biztosított aktív és passzív választójog, akiknek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgárai, az említett tagállam helyhatósági és európai parlamenti választásait érinti.
95
Másodszor, a szövegből az következik, hogy ezen uniós polgárokat e jog „ugyanolyan feltételekkel” illeti meg, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárait. Az EUMSZ 22. cikk azáltal, hogy az ilyen uniós polgár lakóhelye szerinti tagállam állampolgáraira alkalmazandó aktív és passzív választójog feltételeire utal, megtiltja, hogy e tagállam más feltételektől tegye függővé e jog ezen uniós polgár általi gyakorlását, mint amelyeket a saját állampolgáraira kell alkalmazni.
96
E rendelkezés tehát az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó különös szabályt állapít meg, amely az aktív és passzív választójognak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására alkalmazandó (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 12‑iSpanyolország kontra Egyesült Királyság ítélet, C‑145/04, EU:C:2006:543, 66. pont; 2006. szeptember 12‑iEman és Sevinger ítélet, C‑300/04, EU:C:2006:545, 53. pont; 2015. október 6‑iDelvigne ítélet, C‑650/13, EU:C:2015:648, 42. pont), következésképpen minden olyan nemzeti intézkedésre alkalmazni kell, amely olyan eltérő bánásmódot valósít meg, amely sértheti e jogok tényleges gyakorlását.
97
Ezenkívül rá kell mutatni, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának ezen elve csupán az egyenlőség általános elvének sajátos kifejeződése, amely az uniós jog egyik általános elve (lásd analógia útján: 2024. február 20‑iX [A felmondás indokolásának hiánya] ítélet, C‑715/20, EU:C:2024:139, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
98
Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az EUMSZ 18. cikk első bekezdése csak az uniós jog által szabályozott azon esetekben alkalmazható önállóan, amelyekre az EUM‑Szerződés nem tartalmaz hátrányos megkülönböztetést tiltó különös szabályokat (2021. július 15‑iThe Department for Communities in Northern Ireland ítélet, C‑709/20, EU:C:2021:602, 65. pont).
99
A Cseh Köztársaság tehát nem hivatkozhat érvényesen arra, hogy a Bizottság keresetének tárgyát képező nemzeti szabályozás az EUMSZ 18. cikk első bekezdésének hatálya alá tartozik, és nem az EUMSZ 22. cikk hatálya alá, amely csak attól az időponttól alkalmazandó arra az uniós polgárra, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, hogy az valamely választáson választói vagy jelölti jogállást szerzett.
100
Végül az EUMSZ 22. cikk szövegéből kitűnik, hogy az aktív és passzív választójog gyakorlását a Tanács által elfogadott részletes szabályok határozzák meg.
101
E tekintetben az EK 8b. cikk (jelenleg EUMSZ 22. cikk) alapján elfogadott 93/109 irányelv és 94/80 irányelv határozza meg az aktív és passzív választójog európai parlamenti választásokon, illetve helyhatósági választásokon történő gyakorlásának részletes szabályait.
102
Kétségtelen, hogy ezek az irányelvek, amelyek – amint az a 93/109 irányelv ötödik preambulumbekezdéséből és a 94/80 irányelv negyedik preambulumbekezdéséből kitűnik – nem harmonizálják kimerítően a tagállamok választási rendszereit, és nem tartalmaznak azzal kapcsolatos rendelkezéseket, hogy milyen feltételek mellett szerezhetnek politikai pártban vagy politikai mozgalomban tagságot azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.
103
Mindazonáltal ezen irányelvek hatálya még hallgatólagosan sem korlátozhatja az EUMSZ 22. cikkből eredő jogok és kötelezettségek tartalmát. Ennek kapcsán ugyanis rá kell mutatni, hogy az e rendelkezésben szereplő, az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó különös szabályt általános jelleggel fogalmazták meg, és magának az EUMSZ 22. cikknek a szövege szerint kizárólag az e rendelkezésben biztosított aktív és passzív választójog gyakorlása tartozik a Tanács által megállapított részletes szabályok hatálya alá. E részletes szabályok kétségkívül „eltérést állapíthatnak meg, amennyiben valamely tagállam sajátos problémái ezt indokolják”, e sajátos eseten kívül azonban nem veszélyeztethetik általános jelleggel e jogok hatékony érvényesülését.
104
E tekintetben, bár az azokra a feltételekre vonatkozó különös rendelkezések hiányában, amelyek mellett azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, e tagállamban politikai pártok vagy politikai mozgalmak tagjai lehetnek, e feltételek meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik, ez utóbbiak e hatáskör gyakorlása során kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogból eredő kötelezettségeiket (lásd analógia útján: 2010. március 2‑iRottmann ítélet, C‑135/08, EU:C:2010:104, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. december 14‑iStolichna obshtina, rayon Pancharevo ítélet, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 38. pont; 2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 63. pont; 2023. szeptember 5‑iUdlændinge‑ og Integrationsministeriet [A dán állampolgárság elvesztése] ítélet, C‑689/21, EU:C:2023:626, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
105
Így a tagállam az említett irányelvekben meghatározott részletes szabályoknak való megfelelés mellett az uniós polgárra, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, az ezen irányelvek által szabályozott területeken kívül nem alkalmazhat olyan nemzeti rendelkezéseket, amelyek az EUMSZ 22. cikkben ezen uniós polgár számára biztosított jogok gyakorlása során eltérő bánásmódhoz vezetnek, anélkül hogy ne veszélyeztetné az említett cikkben foglalt, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó szabály hatékony érvényesülését (lásd analógia útján az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését illetően: 2014. március 12‑iO. és B. ítélet, C‑456/12, EU:C:2014:135, 54. pont; 2018. június 27‑iAltiner és Ravn ítélet, C‑230/17, EU:C:2018:497, 26. pont).
106
Következésképpen sem az, hogy a 93/109 irányelv és a 94/80 irányelv nem tartalmaz azon feltételekkel kapcsolatos rendelkezéseket, amelyek mellett azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, e tagállamban politikai pártok vagy mozgalmak tagjai lehetnek, sem pedig az EUSZ 4. cikk (1) bekezdésében és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében rögzített azon elv, amely szerint minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az Unióra, a tagállamoknál marad, nem enged arra következtetni, hogy a politikai pártban vagy mozgalomban való tagság megszerzésére vonatkozó feltételek meghatározása nem tartozik az EUMSZ 22. cikk hatálya alá.
107
Másodszor, ami az EUMSZ 22. cikk szövegkörnyezetét illeti, az EUM‑Szerződés más rendelkezéseire és többek között az EU‑Szerződésben és a Chartában szereplő, azonos szintű rendelkezésekre kell hivatkozni.
108
E tekintetben először is rögzíteni kell, hogy az EUMSZ 22. cikk az EUM‑Szerződés második részében található, amely a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz.
109
Az EUMSZ 20. cikk az uniós polgár jogállását biztosítja mindenki számára, aki valamely tagállam állampolgára, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azzal a céllal, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen (2001. szeptember 20‑iGrzelczyk ítélet, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31. pont; 2022. január 18‑iWiener Landesregierung [Honosításra vonatkozó biztosíték visszavonása] ítélet, C‑118/20, EU:C:2022:34, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économique ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49. pont).
110
Az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikk a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot az uniós polgári jogálláshoz köti (lásd ebben az értelemben: 2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économique ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49–51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. április 18‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économiques ítélet, C‑716/22, EU:C:2024:339, 40. és 41. pont).
111
A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon biztosított aktív és passzív választójog tehát az uniós polgárságból fakad, és ezért – a Cseh Köztársaság állításával ellentétben – nem értelmezhető az azon állítólagos szabály alóli kivételként, amely szerint egy tagállam politikai életében kizárólag e tagállam állampolgárai vehetnek részt, ami az EUMSZ 22. cikk megszorító értelmezését követelné meg. Az ilyen értelmezés ellentétes lenne azzal, hogy az említett állampolgárok alapvető jogállása legyen, ami az uniós polgárság célja.
112
Másfelől, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése, valamint az EUMSZ 21. cikk alapján az uniós polgárság alapvető és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén, az EUM‑Szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel (2022. június 9‑iPréfet du Gers és Institut national de la statistique et des études économiques ítélet, C‑673/20, EU:C:2022:449, 50. pont).
113
Ily módon kapcsolat áll fenn egyrészt a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, másrészt pedig a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon azon uniós polgárok számára biztosított aktív és passzív választójog között, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. Amint arra a főtanácsnok indítványának 68. és 69. pontjában rámutatott, e kapcsolat már ezen aktív és passzív választójog Maastrichti Szerződés általi elismerésével létrejött, azzal, hogy az említett jog összekapcsolódott a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joggal.
114
Másodszor, az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácián alapul, amelyben a demokrácia értéke ölt testet. Ez az EUSZ 2. cikk értelmében egyike azon értékeknek, amelyeken az Unió alapul (lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iPuppinck és társai kontra Bizottság ítélet, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 64. pont; 2019. december 19‑iJunqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63. pont).
115
Az EUSZ 10. cikk (2) és (3) bekezdése elismeri az uniós polgárok azon jogát, hogy közvetlen képviselettel rendelkezzenek az Európai Parlamentben, és részt vegyenek az Unió demokratikus életében.
116
Amint arra a főtanácsnok indítványának 74. pontjában lényegében rámutatott, az EUSZ 10. cikk az európai parlamenti választásokat illetően nyilvánvalóvá teszi az Unión belüli képviseleti demokrácia elve és az uniós polgársághoz fűződő, az EUMSZ 22. cikk (2) bekezdésében az európai parlamenti választásokon biztosított aktív és passzív választójog közötti kapcsolatot.
117
Harmadszor, a Charta 12. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez.
118
Ez az említett jog az EJEE 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított jognak felel meg, e jog tartalmát és terjedelmét a Charta 52. cikke (3) bekezdése alapján tehát azonosnak kell tekinteni az utóbbiéval (lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 111. pont), ami ugyanakkor nem akadályozza meg, hogy az uniós jog szélesebb körű védelmet nyújtson (2023. június 22‑iK. B. és F. S. [Büntetőügyekben hivatalból való figyelembevétel] ítélet, C‑660/21, EU:C:2023:498, 41. pont).
119
E kontextusban az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint az egyesülés szabadságához fűződő jog a demokratikus és plurális társadalom egyik alappillére, hiszen lehetővé teszi a polgárok számára, hogy a közérdekű ügyekben közösen lépjenek fel, és ezzel hozzájáruljanak a közélet megfelelő működéséhez (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2004. február 17., Gorzelik és társai kontra Lengyelország, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88., 90. és 92. §).
120
Márpedig az európai szintű politikai pártok tekintetében az EUSZ 10. cikk (4) bekezdése és a Charta 12. cikkének (2) bekezdése elismeri a politikai pártok elsődleges szerepét az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában.
121
A politikai pártok, amelyek egyik feladata, hogy jelölteket indítsanak a választásokon (lásd analógia útján: EJEB, 2008. július 8., Grúz Munkáspárt kontra Grúzia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, 142. §) így alapvető szerepet töltenek be a képviseleti demokrácia azon rendszerében, amelyen az EUSZ 10. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió működése alapul.
122
Ebből következik, hogy a politikai pártban vagy mozgalomban fennálló tagság jelentősen hozzájárul az EUMSZ 22. cikkben biztosított passzív választójog tényleges gyakorlásához.
123
Harmadszor, ami az EUMSZ 22. cikk célját illeti, e cikk célja elsősorban az, hogy biztosítsa az e tagállam demokratikus választási folyamatában való részvétel jogát azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. E jog, amint az a jelen ítélet 94. pontjában megállapítást nyert, kiterjed az e folyamatban való, az európai és helyi szinten biztosított aktív és passzív választójog révén történő részvételre.
124
Az említett cikk célja másodsorban az, hogy biztosítsa az uniós polgárok közötti egyenlő bánásmódot, aminek része, hogy annak érdekében, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, passzív választójogukat ténylegesen gyakorolhassák, egyenlő hozzáférést kell biztosítani a nemzeti jogrendben meglévő azon eszközökhöz, amelyek az említett tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon rendelkezésre állnak e jog gyakorlása céljából.
125
Harmadsorban, a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, és az e választásokon való aktív és passzív választójog között fennálló – a jelen ítélet 113. pontjában hivatkozott – kapcsolatból az következik, hogy ez utóbbi jog célja többek között az érintett uniós polgár fogadó tagállam társadalmába való fokozatos beilleszkedésének elősegítése (2017. november 14‑iLounes ítélet, C‑165/16, EU:C:2017:862, 56. pont; 2022. január 18‑iWiener Landesregierung [Honosításra vonatkozó biztosíték visszavonása] ítélet, C‑118/20, EU:C:2022:34, 42. pont).
126
Amint azt a főtanácsnok indítványának 75. pontjában hangsúlyozta, az EUMSZ 22. cikk célja ily módon az, hogy biztosítsa azon uniós polgárok képviseletét mint a fogadó tagállam társadalmába való integrációjuk alapvető elemét, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.
127
Következésképpen meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel, az EUSZ 10. cikkel, valamint a Charta 12. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikkből az a követelmény fakad, hogy ahhoz, hogy azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, ténylegesen gyakorolhassák e tagállamban aktív és passzív választójogukat a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon, e személyeknek egyenlő hozzáférést kell biztosítani azokhoz az eszközökhöz, amelyek az említett tagállam állampolgárai számára rendelkezésre állnak e jogok tényleges gyakorlása céljából.
– Az EUMSZ 22. cikk által tiltott eltérő bánásmód fennállásáról
128
Amint az a jelen ítélet 90. pontjából kitűnik, a cseh szabályozás a politikai pártba vagy mozgalomba való belépés lehetősége kapcsán állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot valósít meg.
129
A Lengyel Köztársaság által támogatott Cseh Köztársaság álláspontja szerint azonban, másodlagosan, ez az eltérő bánásmód nem ellentétes az EUMSZ 22. cikkel, mivel először is a cseh jog biztosítja, hogy azok az uniós polgárok, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a jelöltség rendelkezésre álló valamennyi formáját igénybe vehessék, beleértve a politikai párt vagy politikai mozgalom listáján való jelöltállítást is, mivel az ilyen listára való felvételnek nem feltétele, hogy e személy valamely politikai párt vagy mozgalom tagja legyen.
130
Másodszor, a Bizottság nem bizonyította, hogy az ilyen uniós polgárok politikai pártba vagy mozgalomba való belépésére vonatkozó tilalom korlátozná az őket a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon megillető passzív választójog gyakorlását, sem pedig, hogy a párton kívüli jelöltek kedvezőtlenebb helyzetben lennének, mint azok a jelöltek, akik politikai párt vagy mozgalom tagjai, amely állítást egyébként a Cseh Köztársaság által szolgáltatott statisztikai adatok is cáfolják.
131
Ez utóbbi tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következően a Bizottságnak – nem vélelmekre támaszkodva – bizonyítania kell az általa felrótt kötelezettségszegések fennállását (2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
132
A kötelezettségszegés fennállása azonban abban az esetben, ha a kötelezettségszegés olyan törvényi vagy rendeleti intézkedés elfogadásából ered, amelynek a létezése és alkalmazása nem vitatott, ezen intézkedés rendelkezéseinek jogi elemzésével bizonyítható (2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. november 16‑iBizottság kontra Magyarország [A menedékkérők számára történő segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése] ítélet, C‑821/19, EU:C:2021:930, 106. pont).
133
A jelen ügyben a Bizottság által a Cseh Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés olyan jogalkotási intézkedésnek – nevezetesen a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑ának és 2. §‑a (3) bekezdésének – az elfogadásából ered, amelynek e tagállam sem a létezését, sem az alkalmazását nem vitatja, és amelynek rendelkezései a keresetlevélben jogi elemzés tárgyát képezik.
134
Ezen elemzés megalapozottságának értékelése körében tehát azt kell vizsgálni, hogy a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑ával és 2. §‑ának (3) bekezdésével megvalósított eltérő bánásmód azt eredményezi‑e, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, az EUMSZ 22. cikket sértő módon nem biztosított az egyenlő hozzáférés azokhoz az eszközökhöz, amelyek e tagállam állampolgárai számára a passzív választójoguk tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.
135
Az európai parlamenti választásokat illetően az európai parlamenti választásokról szóló törvény 21. §‑ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e választásokon a jelöltállítás a regisztrált politikai pártok és mozgalmak, valamint koalícióik listáin is lehetséges. E törvény 22. §‑a (2) és (3) bekezdésének megfelelően a Cseh Köztársaságon kívüli másik tagállam állampolgárai szerepelhetnek az így állított jelöltlistán.
136
Ami a helyhatósági választásokat illeti, a helyhatósági választásokról szóló törvény 20. §‑a (1) bekezdésének megfelelően e törvény értelmében választási pártnak minősülhetnek a bejegyzett politikai pártok és mozgalmak, valamint ezek koalíciói, a független jelöltek, a független jelöltek szövetségei, valamint a politikai pártok vagy mozgalmak és független jelöltek szövetségei.
137
Ebből következik, hogy az európai parlamenti választásokon csak a politikai pártok és mozgalmak, valamint ezek koalíciói állíthatnak jelöltet, ami pedig a helyhatósági választásokat illeti, e politikai pártok és mozgalmak az e választásokon jelöltindításra jogosult formációk közé tartoznak.
138
Az európai parlamenti választásokról szóló törvény 22. §‑ának (2) és (3) bekezdése értelmében a Cseh Köztársaságon kívüli másik tagállam állampolgárai felvehetők a bejegyzett politikai pártok és mozgalmak, valamint koalícióik által állított jelöltlistára. A Cseh Köztársaság azt állítja – anélkül, hogy ezt a Bizottság vitatná –, hogy az ilyen jelölés a helyhatósági választások keretében is lehetséges egy politikai párt vagy mozgalom, illetve ezek koalíciója által állított listán, és a független jelöltek az e helyhatósági választásokon való indulás érdekében egyébként is választási pártnak minősülnek.
139
Így tehát, amint arra a Cseh Köztársaság hivatkozik, lehetséges ugyan, hogy egy olyan jelölt, aki politikai pártnak vagy mozgalomnak nem tagja, politikai párt vagy mozgalom, illetve ezek koalíciója által állított jelöltlistán szerepeljen, meg kell azonban állapítani egyrészt, hogy az a tény, hogy az olyan uniós polgár, aki a Cseh Köztársaságban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, és aki e választásokon részt kíván venni, a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑a és 2. §‑ának (3) bekezdése alapján nem lehet politikai párt vagy mozgalom tagja, azzal a veszéllyel jár, hogy az e jelöltlistára való felvételét, valamint a listán elfoglalható helyét illető kérdésekben ki lesz zárva az említett párt vagy mozgalom döntéshozatalában való részvételből, vagy e részvétel legalábbis korlátozott lesz.
140
Ami azokat a potenciális jelölteket illeti, akik valamely politikai párt vagy mozgalom politikai nézeteit osztják, a belépésre vonatkozó tilalom, ha nem is teszi lehetetlenné e személyek politikai párt vagy mozgalom listájára való felvételét, legalábbis nehezíti azt, mivel főszabály szerint a politikai párt vagy mozgalom tagjai döntenek arról, hogy mely jelölteket veszik fel a listáikra, és hogy e személyek milyen helyen fognak szerepelni, ami befolyásolhatja utóbbiak megválasztásának esélyeit.
141
E körülmény folytán azok az uniós polgárok, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a politikai párt vagy mozgalom, illetve ezek koalíciója által a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon állított listán való jelölésük lehetősége szempontjából kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint az e tagállamban politikai pártban vagy mozgalomban tagsággal rendelkező cseh állampolgárok.
142
Másrészt az a tény, hogy a cseh állampolgárok választhatnak, hogy politikai párt vagy mozgalom tagjaként vagy független jelöltként indulnak, míg azoknak az uniós polgároknak, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, csak ez utóbbi lehetőség áll a rendelkezésére, azt bizonyítja – amint arra a főtanácsnok indítványának 109. pontjában rámutatott –, hogy ezen uniós polgárok e választásokon nem gyakorolhatják ugyanolyan feltételekkel a passzív választójogukat, mint a cseh állampolgárok.
143
A politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑ával és 2. §‑ának (3) bekezdésével megvalósított eltérő bánásmód tehát azt eredményezi, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem biztosított az egyenlő hozzáférés azokhoz az eszközökhöz, amelyek e tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójog tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.
144
A Cseh Köztársaság ugyanakkor arra hivatkozik, hogy számos párton kívüli jelölt van, ők nincsenek hátrányos helyzetben, illetve hogy a politikai párthoz vagy mozgalomhoz tartozás nem befolyásolja a jelöltek megválasztással kapcsolatos esélyeit, mivel azt a jelöltek tevékenysége és személyisége határozza meg. Így az e tagállam által szolgáltatott statisztikai adatok tanúsítják, hogy a szóban forgó szabályozásnak nincs negatív hatása azokra az uniós polgárokra, akik az említett tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, és akik a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon jelöltetni kívánják magukat.
145
Márpedig a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a független jelöltek arányát tükröző statisztikai adatok általánosságban nem tehetik kétségessé a jelen ítélet 143. pontjában tett azon megállapítást, amely szerint a cseh szabályozásban alkalmazott, a Bizottság keresetének tárgyát képező eltérő bánásmód megfosztja azokat az uniós polgárokat, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, az azon eszközökhöz való egyenlő hozzáféréstől, amelyek e tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójog tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.
146
Ezek az adatok kétségkívül arra engednek következtetni, hogy az európai parlamenti választásokon a jelöltek és a megválasztottak többsége politikai párt vagy politikai mozgalom tagja volt, jóllehet a jelöltek és a megválasztottak nem elhanyagolható része függetlenként indult e választásokon. A helyhatósági választásokat illetően említett adatokból ezen túlmenően az is megállapítható, hogy azon a négy választáson, amelyre vonatkoznak, kisebb részben indultak a jelöltek és megválasztottak politikai párt tagjaiként, mint amennyien a független jelöltek és megválasztottak voltak.
147
Mindazonáltal, amint azt a Bizottság állítja, e megállapításokból nem vonható le döntő következtetés a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való passzív választójoguk tényleges gyakorlása tekintetében azon uniós polgárok sajátos helyzetét illetően, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai.
148
Egyrészt ezek az állampolgárok általában kevésbé ismertek, mint a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgárai, és így ezen állampolgárokhoz képest nagyobb érdekük fűződhet ahhoz, hogy ismertségük javítása és megválasztásuk esélyeinek növelése érdekében kihasználják a pártstruktúrát és a pártarculatot. Másrészt a Cseh Köztársaság által szolgáltatott statisztikák nem hasonlítják össze azokat az uniós polgárokat, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, e tagállam állampolgáraival abból a szempontból, hogy milyen eséllyel veszik fel őket független jelöltként a politikai párt vagy politikai mozgalom által állított listákra.
149
Azon érveket illetően, amelyek relativizálni kívánják a helyhatósági választásokon politikai párt vagy mozgalom listáján való indulást, tekintettel a szavazás módjára vonatkozó részletszabályokra, amelyek alapján a választópolgárok különböző listákon szereplő jelöltekre szavazhatnak, ezen érvek alapján nem lehet semmilyen következtetést levonni arra nézve, hogy mennyiben hozzáférhető a politikai párt vagy mozgalom listáján való jelöltállítás azon uniós polgár számára, aki a Cseh Köztársaságban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára.
150
Ezenkívül, amint arra a főtanácsnok indítványának 111. pontjában rámutatott, a Bizottság – anélkül, hogy ebben a kérdésben a Cseh Köztársaság ellentmondana – megalapozottan hivatkozik arra, hogy a független jelöltség feltétele a választópolgárok által aláírt ajánlás benyújtására vonatkozó jogi kötelezettség teljesítése, ahol az aláírások számát annak a településnek a mérete határozza meg, ahol a jelölt indul, míg a politikai pártok vagy mozgalmak jelöltjeire nem vonatkozik ilyen kötelezettség.
151
Végül, bár a választásokon a jelöltek által a személyiségükkel és tevékenységükkel a választópolgárok körében elért hatást nem lehet alábecsülni, az, hogy ők egy politikai párt vagy mozgalom tagjai, amely lényegénél fogva arra törekszik, hogy a jelöltjei a választásokon kedvező eredményt érjenek el, és amelynek szervezeti felépítése, valamint emberi, adminisztratív és pénzügyi erőforrásai e cél elérését szolgálják, elősegítheti a megválasztásukat.
152
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑ában és 2. §‑ának (3) bekezdésében megvalósított eltérő bánásmód azt eredményezi, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, nem biztosított az egyenlő hozzáférés az e tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon őket megillető passzív választójog tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre álló eszközökhöz, és így az EUMSZ 22. cikk által főszabály szerint tiltott eltérő bánásmódnak minősül.
– A nemzeti identitás tiszteletben tartásáról
153
Meg kell még vizsgálni a Cseh Köztársaság azon érveit, amelyek szerint a politikai pártokról és mozgalmakról szóló törvény 1. §‑a és 2. §‑ának (3) bekezdése a nemzeti szintű politikai és alkotmányos rendszer védelmének biztosítására irányul, és így az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében vett nemzeti identitás tiszteletben tartását biztosítja azzal, hogy kizárólag a cseh állampolgárok számára tartja fenn a politikai pártba vagy mozgalomba való belépés jogát, amennyiben ez utóbbiakat a nemzeti szintű politikai tevékenység „kulcsfontosságú platformjának” kell tekinteni.
154
E tekintetben rá kell mutatni először is, hogy a nemzeti politikai élet szervezése, amelyhez a politikai pártok és mozgalmak hozzájárulnak, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében a nemzeti identitás részét képezi.
155
Ugyanakkor, másodszor, mivel az EUMSZ 22. cikk által az azon uniós polgároknak biztosított aktív és passzív választójog, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az említett tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokra vonatkozik, e rendelkezésből nem következik e tagállamra nézve sem olyan kötelezettség, hogy a nemzeti választásokon aktív és passzív választójogot kellene biztosítania e polgároknak, sem pedig olyan tilalom, hogy ugyanezen tagállam ne fogadhatna el olyan különös szabályokat a politikai párton vagy mozgalmon belüli, a nemzeti választásokon való jelöltállítással kapcsolatos döntéshozatalra vonatkozóan, amelyek kizárják, hogy a párt vagy mozgalom azon tagjai, akik nem az említett állam állampolgárai, az ilyen döntéshozatalban részt vegyenek.
156
Nem fogadható el a Cseh Köztársaság azon érve, amely szerint nem jöhet számításba azon uniós polgárok tevékenységének vagy részvételének kizárólag a helyhatósági vagy az európai parlamenti választásokhoz kapcsolódó szempontokra való korlátozása, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, mivel az ilyen szabályozás ellentétes lenne a politikai párt vagy mozgalom tagjaival szembeni egyenlő bánásmód alapelvével.
157
Az EUMSZ 22. cikkből ugyanis az következik, hogy azok az uniós polgárok, akik a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a nemzeti választásokon őket megillető aktív és passzív választójog gyakorlása szempontjából nincsenek összehasonlítható helyzetben e tagállam állampolgáraival, ami e tekintetben igazolhatja az előbbiekkel szembeni eltérő bánásmódot az utóbbiakhoz képest.
158
Harmadszor, az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését az azonos rangú rendelkezések, nevezetesen az EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk figyelembevételével kell értelmezni, és az nem mentesítheti a tagállamokat az e rendelkezésekből eredő követelmények tiszteletben tartása alól (lásd ebben az értelemben: 2023. június 5‑iBizottság kontra Lengyelország [A bírák függetlensége és magánélete] ítélet, C‑204/21, EU:C:2023:442, 72. pont).
159
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a demokrácia elve és az egyenlő bánásmód elve az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapértékeinek minősül (lásd ebben az értelemben: 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet, C‑650/18, EU:C:2021:426, 94. pont).
160
Az EUSZ 2. cikk nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik, és amelyek a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmazó elvekben testesülnek meg (2022. február 16‑iMagyarország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑156/21, EU:C:2022:97, 232. pont; 2022. február 16‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑157/21, EU:C:2022:98, 264. pont).
161
Ezenkívül, amint az a jelen ítélet 114. pontjából kitűnik, az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése a képviseleti demokrácia elvén alapul, amelyben a demokráciának az EUSZ 2. cikkben említett értéke ölt testet (2019. december 19‑iJunqueras Vies ítélet, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
162
Az EUMSZ 22. cikkben – azáltal, hogy az említett tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokon biztosítja az aktív és passzív választójogot azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, mégpedig ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárainak – a demokrácia elvei öltenek testet, csakúgy mint az uniós polgárokkal szembeni egyenlő bánásmód elve, ahogyan az a jelen ítélet 97. pontjában megállapítást nyert, amely elvek az Unió identitása és közös értékei közé tartoznak, amelyekhez a tagállamok csatlakoznak, és amelyek tiszteletben tartását saját területükön biztosítaniuk kell.
163
Következésképpen annak elismerése, hogy az ilyen uniós polgárok a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvének teljes körű végrehajtása érdekében a lakóhelyük szerinti tagállamban politikai pártba vagy mozgalomba beléphetnek, nem tekinthető úgy, hogy sérti e tagállam nemzeti identitását.
164
A fenti megfontolások összességére tekintettel megállapítható, hogy a Cseh Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem cseh állampolgárok, de a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt vagy politikai mozgalom tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
165
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Cseh Köztársaságot, mivel a jelen kereset tekintetében pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
166
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. Következésképpen a Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
A Cseh Köztársaság, mivel azon uniós polgároktól, akik nem cseh állampolgárok, de a Cseh Köztársaságban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt vagy politikai mozgalom tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság a Cseh Köztársaságot kötelezi a saját költségein felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
3)
A Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: cseh.