61994CJ0198_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-198/94,
Den Italienske Republik ved professor Umberto Leanza, chef for Udenrigsministeriets Servizio del contenzioso diplomatico, som befuldmaegtiget, bistaaet af avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Italienske Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Eugenio de March, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Alberto Dal Ferro, Vicenza, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 29. april 1994 K(94) 1011 endelig udg. om regnskabsafslutning for Italien vedroerende visse udgifter, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, for regnskabsaaret 1991,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (refererende dommer) og M. Wathelet,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 18. januar 1996,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 29. februar 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 7. juli 1994 har Den Italienske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 29. april 1994 K(94) 1011 endelig udg. om regnskabsafslutning for Italien vedroerende visse udgifter, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, for regnskabsaaret 1991, for saa vidt som det deri afvises at lade et beloeb paa 18 934 858 259 LIT finansiere af Faellesskabet. Naevnte beslutning blev offentliggjort under nr. 94/281/EF i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, L 120, s. 59.
De anvendelige retsregler
2 Det bestemmes i artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 598/91 af 5. marts 1991 om en hasteaktion vedroerende levering af landbrugsprodukter bestemt til befolkningen i Sovjetunionen (EFT L 67, s. 19), at Faellesskabet med henblik paa aktionens ivaerksaettelse til Sovjetunionen gratis overdrager saadanne landbrugsprodukter, som er til raadighed efter en interventionsforanstaltning. Faellesskabet skal afholde udgifterne til leverancen, der udbydes i licitation. Transportomkostningerne skal afholdes af Faellesskabet, hvis modtagerlandet ikke selv overtager produkterne i Faellesskabet.
3 Ifoelge forordningens artikel 5 forestaar Kommissionen gennemfoerelsen af aktionen. Denne institution har efter fremgangsmaaden i artiklens stk. 2 den 11. juni 1991 udstedt forordning (EOEF) nr. 1582/91 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til forordning (EOEF) nr. 598/91 (EFT L 147, s. 20).
4 Ifoelge artikel 1 i forordning nr. 1582/91 afholdes der licitation over levering af interventionsoksekoed paa daase.
5 Ifoelge forordningens artikel 2 omfatter leverancen dels forarbejdning og emballering af oksekoedet, dels fysisk levering af oksekoedet til den organisation, som Kommissionen har udpeget til at transportere produktet til bestemmelsesstedet.
6 Forordningens artikel 3, stk. 2, indeholder en bestemmelse om, at bud skal indgives skriftligt til de nationale interventionsorganer.
7 Det bestemmes i forordningens artikel 4, at interventionsorganerne skal videresende de indgivne bud til Kommissionen. Paa grundlag af de modtagne bud beslutter denne enten at fastsaette et maksimumsbeloeb for omkostningerne, eller at licitationen skal vaere uden virkning. Fastsaettes der et maksimumsbeloeb, tages bud, der ikke overstiger dette beloeb, i betragtning. Senest tre arbejdsdage efter det tidspunkt, hvor medlemsstaterne faar meddelelse om Kommissionens beslutning, underretter de paagaeldende interventionsorganer alle bydende om denne beslutning. Hvis der gives tilslag, betragtes kontrakten som indgaaet paa datoen for interventionsorganets meddelelse til den bydende.
8 Ifoelge forordningens artikel 8 skal tilslagsmodtageren sikre, at de fremstillede daaseprodukter anbringes og oplagres i let identificerbare partier.
9 Det bestemmes i forordningens artikel 9, at interventionsorganerne er ansvarlige for kontrollen med enhver form for fysisk flytning og behandling af det paagaeldende oksekoed, indtil oksekoedet paa daase overtages af transportoeren. Kontrollen skal omfatte for det foerste loebende fysisk kontrol for at overvaage, at alt koed, der overtages fra interventionslagrene, anvendes til fremstilling af oksekoed paa daase efter specifikationerne i bilag I, og for det andet, naar egentlig levering finder sted, fysisk kontrol for at overvaage, at det fremstillede og oplagrede oksekoed paa daase fuldt ud opfylder kravene til det oksekoed paa daase, der skal leveres. For hver leveringskontrakt udarbejdes en rapport med resultaterne af den gennemfoerte kontrol. Saafremt den officielt ansvarlige person finder resultaterne tilfredsstillende, udsteder han den relevante attest til tilslagsmodtageren.
10 Ifoelge artikel 10, stk. 2, skal hele den fremstillede maengde oksekoed paa daase leveres til transportoeren mod udstedelse af overtagelsesattest.
11 Ifoelge artikel 11 udbetaler det paagaeldende interventionsorgan efter indgivelse af betalingsanmodning ledsaget af overtagelsesattest samt attest for gennemfoert kontrol straks det i buddet fastsatte beloeb til tilslagsmodtageren.
12 Leveringssikkerhedsstillelsen over for interventionsorganet frigives ifoelge artikel 12 straks efter, at tilslagsmodtageren for interventionsorganet har fremlagt overtagelsesattesten og attest for gennemfoert kontrol.
13 Det bestemmes i artikel 2 og 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), at kun de udgifter, der er afholdt i overensstemmelse med Faellesskabets regler inden for rammerne af den faelles markedsordning for landbruget, finansieres gennem EUGFL.
Tvisten
14 I forbindelse med afholdelse af en licitation i henhold til forordning nr. 1582/91 fik forskellige selskaber inden for den italienske BECA-koncern tilslag paa en kontrakt vedroerende en del af leveringerne af oksekoed paa daase til befolkningen i Sovjetunionen. Koedet, der kom fra det tyske interventionsorgan (BALM), blev derfor forarbejdet af forskellige selskaber tilhoerende denne koncern. Specielt blev et stort parti koed forarbejdet og konserveret af selskabet Nuova Irpinia paa dettes fabriksanlaeg i Avellino.
15 Det italienske interventionsorgan (AIMA), hvis opgave det var i henhold til forordning nr. 1582/91 at kontrollere, at forarbejdningen og konserveringen skete i overensstemmelse med reglerne, paalagde det nationale institut, der er ansvarligt for produktionskontrol (herefter "INCA") at kontrollere, hvad der skete med oksekoedet. INCA udstedte attest for, at den konserves, der kom fra selskabet Nuova Irpinia' s produktionsanlaeg, opfyldte kravene ifoelge forordning nr. 1582/91, og AIMA udbetalte derefter til tilslagsmodtagervirksomheden prisen for forarbejdningen af oksekoedet og frigav den sikkerhedsstillelse, der var blevet stillet i forbindelse hermed. Transportselskabet Wesotra stod for transporten af koedkonservesen til befolkningerne i de tidligere sovjetrepublikker.
16 Da myndighederne i nogle af disse republikker havde tilkendegivet, at denne konserves var uegnet til konsum, gennemfoerte Kommissionen forskellige undersoegelser. Blandt andet lod den selskabet Nuova Irpinia' s fabriksanlaeg inspicere, ligesom den lod flere koedproever analysere for at kunne bedoemme det mistaenkelige produkts kvalitet.
17 Kommissionen naaede gennem disse undersoegelser frem til den overbevisning, at de klager over varerne, der var fremfoert, var berettigede, og at grunden til, at det oksekoed paa daase, der var blevet leveret til de tidligere sovjetrepublikker, var uegnet til konsum, var, at den konservessterilisering, der blev gennemfoert hos selskabet Nuova Irpinia, var utilstraekkelig. Da de forskellige partier af denne konserves ikke kunne identificeres, ansaa Kommissionen det for noedvendigt at lade alle de af selskabet Nuova Irpinia producerede varer transportere tilbage. De analyser af konservesvarerne, der blev gennemfoert, efter at de var kommet tilbage, har bestyrket Kommissionen i dens vurdering af forholdene.
Den omtvistede beslutning
18 Kommissionen besluttede derfor, at EUGFL ikke skulle finansiere et beloeb paa 18 934 858 259 LIT, dvs. de udgifter, fonden havde finansieret for saa vidt angaar oksekoedkonserves, der var fremstillet paa selskabet Nuova Irpinia' s fabriksanlaeg for BECA-koncernens regning. Det fremgaar af sagen, at den anfaegtede beslutning navnlig bygger paa foelgende grunde:
° En betydelig del af den koedkonserves, som blev fremstillet paa selskabet Nuova Irpinia' s fabriksanlaeg og leveret til de tidligere sovjetrepublikker, viste sig uegnet til konsum.
° AArsagen til forringelsen af produkterne skal soeges i en utilstraekkelig sterilisering af koedet til forarbejdning.
° Den beroerte koedkonserves var i strid med EF-reglerne ikke identificeret pr. parti, og hele den leverede vare har saaledes maattet traekkes tilbage og skal destrueres.
° Det har under en inspektion, som tjenestemaend fra Kommissionen har gennemfoert paa selskabet Nuova Irpinia' s fabriksanlaeg, kunnet konstateres, at produktionen paa adskillige punkter ikke har vaeret forskriftsmaessig, hvilket de italienske kontrolmyndigheder ikke havde fastslaaet.
° Den loebende fysiske kontrol, som skulle have vaeret gennemfoert ifoelge artikel 9 i forordning nr. 1582/91, kan saaledes ikke antages at have vaeret paalidelig eller udtoemmende.
° Det italienske interventionsorgan har derfor med urette udbetalt de omhandlede forarbejdningsomkostninger.
Soegsmaalsgrundene
19 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at det af de i sagen omhandlede forordninger fremgaar, at der efter afholdelse af licitation afsluttes kontrakt om levering af oksekoed paa daase omfattende forarbejdning og emballering af interventionskoed, mellem Kommissionen og de virksomheder, hvis bud er blevet antaget. Paa baggrund af denne konstatering har den udviklet to indbyrdes afhaengige anbringender. Med det foerste goeres det i det vaesentlige gaeldende, at Kommissionen henset til den kontraktmaessige beskaffenhed af de retlige baand, hvorved den er knyttet til BECA, burde vaere gaaet frem efter kontraktrettens bestemmelser. Med det andet anbringende bestrides resultaterne af de undersoegelser, Kommissionen har gennemfoert, og de former, hvori dette skete.
Det foerste anbringende
20 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at der savnes hjemmel for det retsskridt, Kommissionen har truffet over for den. Den har i den forbindelse gjort gaeldende, at leveringskontrakten blev afsluttet mellem Kommissionen og BECA inden for rammerne af et humanitaert initiativ, som ikke henhoerer under den faelles landbrugspolitiks omraade, saaledes at de for denne politik saeregne bestemmelser og principper ikke finder anvendelse paa de retsforhold, der er opstaaet i forlaengelse af dette initiativ. Ifoelge den italienske regering var Kommissionen, efter at myndighederne i modtagerlandene havde afvist varerne, forpligtet til under en kontradiktorisk forhandling med de beroerte parter, dvs. den virksomhed, som havde forarbejdet produktet, det nationale interventionsorgan og det selskab, der stod for transporten, at fastslaa, om der som haevdet var tale om mangler, og hvorfra disse mangler stammede. Saafremt der blev foert bevis for, at varen var uegnet til konsum, og leverandoeren ikke kunne bevise, at han ikke var ansvarlig herfor, maatte sidstnaevnte tilbagebetale de oppebaarne beloeb. Den sagsoegende regering har fastslaaet, at kun saafremt det er konstateret, at de beloeb, der er betalt for leveringen, umuligt kan faas tilbage, kan Kommissionen eventuelt goere ansvar gaeldende over for Den Italienske Republik.
21 Kommissionen har heroverfor anfoert, at forordning nr. 598/91 fuldt ud kan anses for et led i den faelles landbrugspolitik. Den har i denne forbindelse gjort gaeldende, at hjaelpeforanstaltninger, der ogsaa tjener til at nedbringe interventionslagrene, er en uadskillelig del af landbrugspolitikkens midler og i forbindelse hermed naevnt gratisuddelingerne af varer til de daarligst stillede befolkningsgrupper.
22 Kommissionen har desuden under afvisning af, at der skulle bestaa et kontraktforhold mellem den og tilslagsmodtagervirksomhederne og navnlig BECA, anfoert, at spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en kontrakt mellem Kommissionen og BECA, ikke har nogen interesse i den foreliggende sag, idet den anfaegtede beslutning blot gaar ud paa, at EUGFL ikke skal afholde udgifterne til de ulovlige udbetalinger fra AIMA til tilslagsmodtagervirksomheden, fordi AIMA har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1582/91 til at kontrollere varerne.
23 Det bemaerkes, at artikel 43 i EOEF-traktaten, nu EF-traktaten, om den faelles landbrugspolitik udtrykkeligt angives som hjemmel for forordning nr. 598/91. Det fremgaar af foerste og anden betragtning til denne forordning, at den paataenkte aktion, hvis formaal foerst og fremmest var at yde humanitaer hjaelp ° hvorfor faellesskabslovgiver desuden anfoerte EOEF-traktatens artikel 235 som hjemmel for forordningen ° navnlig skulle gennemfoeres ved anvendelse af landbrugsprodukter, der var oplagret efter interventionsforanstaltninger. Den herved opnaaede nedbringning af lagrene af interventionsvarer antoges desuden at kunne udgoere et bidrag til reguleringen af landbrugsmarkederne. Imidlertid skal efter artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Endvidere henvises der i artikel 3 i forordning nr. 598/91 til fremgangsmaaden i artikel 13 i forordning nr. 729/70 for saa vidt angaar regnskabsvaerdien af de produkter, der overdrages til Sovjetunionen.
24 Af det anfoerte foelger, at den i forordning nr. 598/91 omhandlede hasteaktion vedroerende levering af landbrugsprodukter bestemt til befolkningen i Sovjetunionen er omfattet af anvendelsesomraadet for forordning nr. 729/70. Forbindelserne mellem Kommissionen og medlemsstaterne og navnlig Den Italienske Republik maa derfor bestemmes paa grundlag af reglerne om EUGFL' s virksomhed samt reglerne om finansiering gennem EUGFL, Garantisektionen.
25 Det foelger imidlertid saavel af artikel 2, 3, og artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70, som af Domstolens praksis (jf. dom af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245), at de udgifter, en medlemsstat afholder til interventioner til regulering af landbrugsmarkederne samt alle andre udgifter i forbindelse med gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik, goeres til genstand for en regnskabsafslutning, hvorved det bestemmes enten at lade udgifterne afholde over Faellesskabets budget eller af den paagaeldende medlemsstat, alt efter om der er tale om udgifter til interventioner, som er foretaget "efter Faellesskabets regler" eller ej.
26 Den italienske regerings foerste anbringende skal derfor forkastes.
Det andet anbringende
27 Ifoelge den sagsoegende regering har Kommissionen i forbindelse med sin indsamling af beviselementer vedroerende produkternes mangelfulde kvalitet tilsidesat princippet om kontradiktion i forhold til og paa bekostning af det italienske interventionsorgan, der havde til opgave at kontrollere foranstaltningerne i forbindelse med varernes forarbejdning.
28 Den Italienske Republik har i denne forbindelse gjort gaeldende, at Kommissionen gav den virksomhed, der havde gennemfoert transporten af konservesen til det tidligere Sovjetunionens omraade, og som saaledes deltog i aktionens gennemfoerelse og var kontraktligt bundet i forhold til Kommissionen, i opdrag at indsamle og tilstille den proever af varerne til analyse, uden at de italienske myndigheder overhovedet blev anmodet om at medvirke ved denne foranstaltning.
29 Den sagsoegende regering har desuden gjort gaeldende, at alle de bevisligheder, som Kommissionen har benyttet som grundlag for udstedelsen af den anfaegtede beslutning, under alle omstaendigheder ikke beviser, at AIMA er ansvarlig for den manglende gennemfoerelse af maalet med faellesskabsaktionen, hvilket foerer til, at tilbagesoegningen er ulovlig paa grund af magtfordrejning.
30 Kommissionen har bestridt disse indsigelser.
31 Den har vedroerende de paastaaede procedurefejl i forbindelse med bevisfoerelsen anfoert, at den proeveudtagning, som den italienske regering naevner, blev gennemfoert af de lokale myndigheder og ikke af den virksomhed, der stod for transporten.
32 Kommissionen har vedroerende de til grund for den omtvistede beslutning liggende bevisers paastaaede utilstraekkelighed gjort gaeldende, at det i fornoedent omfang er godtgjort, baade at koedets uegnethed til konsum skyldtes en forkert sterilisering under forarbejdningen, og at den pligt, der paahvilede AIMA, til at foere kontrol, ikke var opfyldt i overensstemmelse med artikel 9 i forordning nr. 1582/91.
33 For saa vidt angaar den paastaaede procedurefejl i forbindelse med bevisfoerelsen bemaerkes det, at selv om det laegges til grund, at Den Italienske Republiks indsigelser paa dette punkt er korrekte, kan forkastelsen af det omhandlede bevis ikke i og for sig foere til en annullation af den anfaegtede beslutning. Det fremgaar nemlig af sagen, at Kommissionen naaede til det resultat, at resultaterne af de analyser, som det koed, der blev bragt tilbage til Italien, blev gjort til genstand for, og vedroerende hvis tilvejebringelse der ikke fra Den Italienske Republiks side er blevet rejst indsigelser om procedurefejl, i og for sig var tilstraekkeligt til at give det bevis, der kraevedes til Kommissionens beslutning. Selv uden de beviser, som den italienske regering har kritiseret, ville indholdet af beslutningen saaledes ikke have vaeret et andet.
34 Med hensyn til den anden indsigelse, som den italienske regering har fremfoert i forbindelse med dette anbringende, nemlig indsigelsen om, at de beviser, der begrunder den anfaegtede akt, er utilstraekkelige, maa det foerst og fremmest fastslaas, at det, som det fremgaar af sagen, dels, navnlig gennem resultaterne af de analyser, der blev gennemfoert paa de italienske laboratorier, er bevist, at en del af de koeddaaser, der blev sendt til de tidligere sovjetrepublikker var fordaervet, dels, at de samme analyser, med hensyn til hvilke den sagsoegende regering ikke har gjort gaeldende, at der foreligger procedurefejl, viste, at en mangelfuld sterilisering var den mest sandsynlige aarsag til produkternes mangler.
35 For det andet har en inspektion, som ansatte fra Kommissionen har gennemfoert i de fabriksanlaeg, hvor det omhandlede koed var blevet forarbejdet, vist, at der var sket fejl i forbindelse med fremstillingen af den omhandlede konserves, og at de italienske myndigheder, der havde en tilsynspligt i medfoer af artikel 9 i forordning nr. 1582/91, ikke havde konstateret dem.
36 Det skal i denne forbindelse fastslaas, at naar Kommissionen afslaar at lade EUGFL finansiere visse udgifter med den begrundelse, at de er foraarsaget af en tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, som maa tilregnes en medlemsstat, paahviler det denne medlemsstat at godtgoere, at betingelserne for at opnaa den naegtede finansiering er opfyldt (jf. dom af 20.5.1992, sag C-385/89, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3225, praemis 30). Denne praksis finder ogsaa anvendelse i et tilfaelde som det foreliggende, hvor Kommissionen paa grundlag af de overbevisende resultater, som var opnaaet ved analyse af proever og gennem en inspektion paa produktionsanlaeggene, naaede frem til, at den paagaeldende medlemsstat ikke havde opfyldt forpligtelsen til paa passende maade at kontrollere det konserverede koeds kvalitet, foer den frigav sikkerhedsstillelsen for levering og udbetalte det i buddet fastsatte beloeb til producenten.
37 Den Italienske Republik har imidlertid i det foreliggende tilfaelde ikke konkret oplyst noget forhold af betydning, paa grundlag af hvilket der kan rejses tvivl om rigtigheden af de resultater, som Kommissionen naaede til, eller de konsekvenser, som den drog heraf.
38 Det andet anbringende skal derfor ogsaa forkastes.
39 Af ovenstaaende betragtninger fremgaar det, at sagsoegte skal frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har paastaaet Den Italienske Republik tilpligtet at afholde sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.