62018CC0041
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 7. ožujka 2019. (
1
)
Predmet C‑41/18
Meca Srl
protiv
Comune di Napoli,
uz sudjelovanje:
Sirio Srl
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Okružni upravni sud u Kampaniji, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Ugovori o javnoj nabavi – Fakultativne osnove za isključenje – Dopuštenost – Konačna dodjela koju je odobrio tužitelj – Bespredmetnost prethodnog postupka – Teški profesionalni propust – Raskid prethodnog ugovora kao posljedica nedostataka u njegovu ispunjenju – Pobijanje u sudskom postupku kojim se javnog naručitelja sprečava da ocijeni povredu ugovora sve do završetka sudskog postupka”
1.
Talijanskim pravilima o ugovorima o javnoj nabavi predviđeno je da iz sudjelovanja u (novom) postupku nabave može biti isključen natjecatelj koji je, iako je bio uspješni ponuditelj u prethodnom ugovoru, prouzročio značajne nedostatke u ispunjenju ugovora zbog kojih je taj (prvi) ugovor raskinut.
2.
Međutim, čini se da je u istim pravilima navedeno (
2
) da, pri ocjeni pouzdanosti natjecateljâ u novom postupku nabave, javni naručitelj ne smije uzimati u obzir te nedostatke kao osnovu za isključenje ako je gospodarski subjekt na kojeg se odnose nedostaci pobijao raskid (prvog) ugovora u sudskom postupku.
3.
Sud koji je uputio zahtjev treba utvrditi je li taj učinak sudskog postupka u skladu s načelima iz Direktive 2014/24/EU (
3
) i, konkretno, s njezinim člankom 57.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije – Direktiva 2014/24
4.
U skladu s uvodnom izjavom 101.:
„Javnim naručiteljima također bi se trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su dokazano nepouzdani jer su, primjerice, prekršili okolišne ili društvene obveze, uključujući pravila o dostupnosti za osobe s invaliditetom, ili su počinili ostale oblike teških poslovnih prekršaja, poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva. Trebalo bi razjasniti da teški poslovni prekršaji mogu dovesti u pitanje integritet gospodarskog subjekta i tako ga isključiti iz dodjele ugovora o javnoj nabavi neovisno o tome bi li inače imao tehničke i ekonomske sposobnosti za ispunjenje ugovora.
Uzimajući u obzir činjenicu da će javni naručitelj biti odgovoran za posljedice svojih mogućih pogrešnih odluka, javni naručitelji također bi trebali biti slobodni razmotriti slučaj postojanja teškog poslovnog prekršaja, u kojem, prije donošenja konačne i obvezujuće odluke o postojanju obvezujućih osnova za isključenje, mogu na bilo koji odgovarajući način dokazati da je gospodarski subjekt prekršio svoje obveze, uključujući obveze vezane uz plaćanje poreza ili doprinosa za socijalno osiguranje, osim ako je drugačije predviđeno nacionalnim pravom. Također bi trebali biti u mogućnosti isključiti natjecatelje ili ponuditelje čija je izvedba u prethodnim ugovorima o javnoj nabavi imala velike nedostatke vezane uz bitne zahtjeve, primjerice, ako natjecatelji ili ponuditelji nisu izvršili isporuku ili svoje obveze, ako su isporučeni proizvod ili pružena usluga imali znatne nedostatke zbog kojih su bili neiskoristivi za potrebe kojima su namijenjeni ili ako su se natjecatelji ili ponuditelji ponašali na neprimjeren način koji dovodi u pitanje pouzdanost gospodarskog subjekta. U nacionalnom pravu trebalo bi predvidjeti maksimalno trajanje takvog isključenja.
Pri primjeni fakultativnih osnova za isključenje, javni naručitelji bi trebali posvetiti osobitu pozornost načelu proporcionalnosti. Manje nepravilnosti bi samo u iznimnim okolnostima trebale dovesti do isključenja gospodarskog subjekta. Ipak, ponovljeni slučajevi manjih nepravilnosti mogu dati povod sumnji u pouzdanost gospodarskog subjekta koja može opravdati njegovo isključenje.”
5.
U članku 57. („Osnove za isključenje”) navodi se:
„[…]
4.   Javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
[…]
(c)
ako javni naručitelj može dokazati odgovarajućim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv za teški profesionalni propust koji dovodi u pitanje njegov integritet;
[…]
(g)
ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi ili prethodnog ugovora s naručiteljem ili prethodnog ugovora o koncesiji čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije;
[…]
5.   Javni naručitelji u bilo koje vrijeme tijekom postupka isključuju gospodarski subjekt ako se pokaže da se gospodarski subjekt, s obzirom na djela počinjena ili propuštena bilo prije ili tijekom postupka, nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 2.
Javni naručitelji mogu u bilo koje vrijeme tijekom postupka isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe gospodarski subjekt ako se pokaže da se gospodarski subjekt, s obzirom na djela počinjena ili propuštena bilo prije ili tijekom postupka, nalazi u nekoj od situacija iz stavka 4.
6.   Svaki gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 4. može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog relevantnog razloga za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.
U tu svrhu gospodarski subjekt dokazuje da je platio ili preuzeo obvezu plaćanja naknade bilo kakve moguće štete prouzročene kaznenim djelom ili propustom, da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti uz aktivnu suradnju s tijelima nadležnima za provedbu istrage te da je poduzeo konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode te mjere za osoblje primjerene za sprječavanje daljnjih kaznenih djela ili propusta.
Mjere koje poduzimaju gospodarski subjekti ocjenjuju se uzimajući u obzir težinu i posebne okolnosti kaznenog djela ili propusta. Ako se smatra da su mjere nedostatne, gospodarski subjekt prima izjavu o razlozima takve odluke.
[…]
7.   Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. One posebno utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere navedene u stavku 6. kako bi dokazao svoju pouzdanost. Ako razdoblje isključenja nije utvrđeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od pet godina od datuma izricanja pravomoćne osuđujuće presude u slučajevima iz stavka 1. i tri godine od datuma relevantnog događaja u slučajevima iz stavka 4.”.
B.
Talijansko pravo – Zakonodavna uredba br. 50/2016 (
4
)
6.
U skladu s člankom 80. stavkom 5. točkom (c):
„Javni naručitelji isključit će gospodarski subjekt iz sudjelovanja u postupku nabave […] u slučaju ako […] javni naručitelj odgovarajućim sredstvima dokaže da je gospodarski subjekt odgovoran za teške profesionalne propuste koji su takvi da dovode u pitanje njegov integritet ili pouzdanost. Ti propusti uključuju: značajne nedostatke u ispunjenju prethodnog ugovora o nabavi ili koncesiji zbog kojih je došlo do prijevremenog raskida, koji nije bio predmet pobijanja u sudskom postupku ili je potvrđen u provedenom sudskom postupku, ili su rezultirali osudom na naknadu štete odnosno drugim sankcijama; pokušaj da se nezakonito utječe na postupak donošenja odluke javnog naručitelja ili da se dođe do povjerljivih informacija u vlastitu korist; davanje, uključujući nepažnjom, krivih ili zavaravajućih informacija koje mogu utjecati na odluke o isključivanju, odabiru ili dodjeli, odnosno propuštanje davanja informacija potrebnih za pravilno odvijanje postupka odabira”.
II. Činjenice u sporu i prethodno pitanje
7.
U školskoj godini 2016./2017. društvo Sirio Srl sudjelovalo je u postupku javne nabave koji je pokrenula Općina Napulj radi pružanja usluge školske prehrane te je u njemu bilo uspješni ponuditelj.
8.
Tijekom izvršavanja ugovora djeca i članovi osoblja otrovali su se hranom zbog koliformnih bakterija u posluženoj hrani.
9.
Zbog toga je Općina Napulj 29. lipnja 2017. (a) naložila obustavu usluge, čije je pružanje dodijelila društvu Meca koje je bilo na drugom mjestu u postupku nabave te je (b) raskinula ugovor s društvom Sirio i izvršila jamstvo.
10.
Sirio je pobijao raskid ugovora pred građanskim sudom Tribunale di Napoli (Sud u Napulju, Italija) u postupku koji je još u tijeku.
11.
Općina Napulj provela je novo nadmetanje za uslugu školske prehrane tijekom školske godine 2017./2018., koje je bilo podijeljeno u deset grupa, u kojem je sudjelovalo društvo Sirio.
12.
U skladu s člankom 80. stavkom 5. točkom (c) CCP‑a, aktom od 1. kolovoza 2017., javni naručitelj prihvatio je ponudu društva Sirio za grupu br. 7 a da pritom uopće nije ocijenio težinu povrede prethodnog ugovora.
13.
Meca, društvo koje je također sudjelovalo u nadmetanju za pružanje usluge školske prehrane za školsku godinu 2017./2018., pobija prihvaćanje ponude društva Sirio pred sudom koji je uputio zahtjev. Prema njegovu mišljenju javni naručitelj trebao je nakon slučaja trovanja hranom ocijeniti pouzdanost društva Sirio, umjesto da samo utvrdi da je ono pobijalo raskid prethodnog ugovora.
14.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se, u slučajevima poput ovog, strogom primjenom talijanskog zakona javnom naručitelju ne omogućuje da ocijeni pouzdanost ponuditelja. Prema njegovu mišljenju nacionalni zakonodavac odlučio je odgoditi upravnu ocjenu i u cijelosti je prepustiti sudskom nadzoru koji se, uostalom, temelji na pravilnosti raskida ugovora, a ne na pouzdanosti gospodarskog subjekta.
15.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da težina povrede ne ovisi o određenoj objektivnoj okolnosti, nego o subjektivnom izboru gospodarskog subjekta s kojim je ugovor prijevremeno raskinut da tu odluku o raskidu pobija pred građanskim sudom. Automatskim prihvaćanjem sudjelovanja društva u ponovnoj provedbi nadmetanja, kao posljedicom sudske tužbe, potiče se zanemarivanje profesionalnih propusta i, posljedično, odvraća poduzetnike od toga da poduzmu odgovarajuće korektivne mjere (predviđene uvodnom izjavom 102. Direktive 2014/24) kako se ne bi ponovilo neispunjavanje obveza koje je dovelo do raskida prethodnog ugovora.
16.
U tim okolnostima Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Okružni upravni sud u Kampaniji) Sudu upućuje sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se načelima Zajednice o zaštiti legitimnih očekivanja i pravnoj sigurnosti predviđenima Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i načelima koja iz njih proizlaze, kao što su jednakost postupanja, nediskriminacija, proporcionalnost i djelotvornost, predviđenima Direktivom 2014/24/EU, te odredbi članka 57. stavka 4. točki (c) i (g) te direktive, primjena nacionalnog propisa kao što je talijanski propis iz članka 80. stavka 5. točke (c) Decreto legislativo n. 50/2016 (Zakonodavna uredba br. 50/2016) prema kojem pobijanje u sudskom postupku značajnih nedostataka zabilježenih u provedbi prijašnje nabave koji su doveli do prijevremenog raskida prethodnog ugovora o nabavi javnom naručitelju onemogućuje bilo kakvo ocjenjivanje pouzdanosti ponuditelja sve do konačne odluke u građanskom postupku, pri čemu društvo nije dokazalo poduzimanje mjera self cleaninga usmjerenih na ispravljanje povreda i izbjegavanje njihova ponavljanja?”
III. Postupak pred Sudom
17.
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 22. siječnja 2018.
18.
Pisana očitavanja podnijeli su Sirio, Općina Napulj, talijanska i mađarska vlada te Komisija. Komisija i talijanska vlada sudjelovale su na raspravi održanoj 13. prosinca 2018.
IV. Ocjena
A.
Navodna bespredmetnost prethodnog pitanja
19.
Sirio smatra da se aktom koji je pobijalo društvo Meca, odnosno aktom donesenim 1. kolovoza 2017., na temelju kojeg je Sirio mogao sudjelovati u postupku nabave, nije spriječilo odvijanje navedenog postupka sve do njegova završetka 7. studenoga 2017., odnosno do dodjele (novog) ugovora društvu Sirio za školsku godinu 2017./2018.
20.
Budući da potonji javni ugovor nije pobijan, Sirio tvrdi da je prethodni postupak bespredmetan jer je, neovisno o njegovu ishodu, dodjela drugog ugovora konačna i na nju ne utječe presuda.
21.
Međutim, smatram da ta okolnost nije dostatna kako bi se utvrdilo da je zahtjev za prethodnu odluku bespredmetan. Prema mojem mišljenju, pobijanje akta od 1. kolovoza 2017. još je u tijeku te njegovo rješavanje ne ovisi o tome je li društvo Meca pristalo na dodjelu ugovora od 7. studenoga 2017.
22.
Konkretno, moguće proglašenje akta od 1. kolovoza 2017. ništavim može dovesti do toga da on proizvede svoje poništavajuće učinke na dodjelu ugovora od 7. studenoga 2017. ili, ako to nije moguće, da posluži kao osnova, u skladu s nacionalnim pravom i člankom 2. stavkom 1. točkom (c) Direktive 89/665/EEZ (
5
), za određivanje naknade štete koju je eventualno pretrpjela Meca.
23.
Stoga smatram da prethodni postupak nije bespredmetan.
B.
Pojašnjenja o tumačenju nacionalnog pravila
24.
Sud koji je uputio zahtjev polazi od toga da se člankom 80. stavkom 5. točkom (c) CCP‑a, prema „tumačenju nacionalne sudske prakse”, nalaže „neizbježna zakonska obveza” (
6
) da se u postupku nabave prihvati sudjelovanje natjecatelja koji je, nakon što je pretrpio prijevremeni raskid prethodnog ugovora zbog značajnih nedostataka u njegovu ispunjenju (
7
), pobijao taj raskid u sudskom postupku.
25.
Nacionalno pravilo na snazi izmijenjeno je u odnosu na ono prethodno (Decreto Legislativo n.o 163/2006 (Zakonodavna uredba br. 163/2006)) (
8
). U skladu s potonjim pravilom, javni naručitelj mogao je „bilo kojim dokaznim sredstvom” utvrditi da je došlo do teškog profesionalnog propusta kojim se opravdava isključenje ponuditelja. Suprotno tomu, nova odredba CCP‑a sadržava kombinaciju točaka (c) i (g) članka 57. stavka 4. Direktive 2014/24, s prethodno navedenim ishodom.
26.
Naime, članak 80. stavak 5. točka (c) CCP‑a sadržava općeniti opis teških profesionalnih propusta kao osnove za isključenje te, kao što je pojedinačno navedeno u nastavku, „[t]i propusti” uključuju „značajne nedostatke u ispunjenju prethodnog ugovora o nabavi ili koncesiji zbog kojih je došlo do prijevremenog raskida”. Međutim, zbog tih je nedostataka moguće isključiti dotičnog ponuditelja samo ako odluka „nije bi[la] predmet pobijanja u sudskom postupku ili je potvrđen[a] u provedenom sudskom postupku”.
27.
Međutim, kao što je to na raspravi objasnila talijanska vlada, nakon upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, čini se da je izmijenjena pravna teorija Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija) (
9
), što je tu vladu navelo da promijeni stajalište u svojim očitovanjima.
28.
Talijanska vlada to mišljenje (
10
) tumači na način da, čak i da je prijevremeni raskid prethodnog ugovora sub iudice, do kojeg je došlo zbog značajnih nedostataka pripisanih društvu koje se prijavilo kao natjecatelj za sklapanje novog ugovora, javni naručitelj može na temelju svoje diskrecijske ovlasti, kao osnove za isključenje potonjeg natjecatelja, ocijeniti postojanje tih nedostataka a da pritom ne treba čekati donošenje presude u građanskopravnom postupku.
29.
Očito je da Sud ne može u ovom sporu posredovati o tumačenju nacionalnog pravila jer je to isključivo na sudu koji je uputio zahtjev, stoga:
–
ako potonji sud smatra da je moguće primijeniti pravnu teoriju koja, prema mišljenju talijanske vlade, proizlazi iz mišljenja Consiglia di Stato (Državno vijeće) od 13. studenoga 2018., on može članak 80. stavak 5. točku (c) tumačiti u skladu s Direktivom 2014/24 onako kako navodi u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, tako da, u biti, upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku ne bi bilo nužno;
–
ako, suprotno tomu, smatra da je to tumačenje nacionalnog pravila contra legem, prethodno pitanje zadržava svoj puni smisao.
30.
Radi odgovora na dvojbe suda koji je uputio zahtjev, ispitat ću tumačenje nacionalnog pravila koje je on sam iznio. Slijedom toga, služeći se riječima iz prethodnog pitanja, smatram da, u skladu s nacionalnim pravilom, „pobijanje u sudskom postupku značajnih nedostataka zabilježenih u provedbi prijašnje nabave koji su doveli do prijevremenog raskida prethodnog ugovora o nabavi javnom naručitelju onemogućuje bilo kakvo ocjenjivanje pouzdanosti ponuditelja sve do konačne odluke u građanskom postupku”.
C.
Fakultativne osnove za isključenje u skladu s Direktivom 2014/24
31.
U Direktivi 2004/18/EZ (
11
) u uvodnom tekstu prije nabrajanja fakultativnih osnova za isključenje naglasak je stavljen na ponuditelja („[s]vaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru”), dok se u Direktivi 2014/24 naglasak prije stavlja na javnog naručitelja („[j]avni naručitelji mogu isključiti […] bilo koji gospodarski subjekt”).
32.
Nakon tog uvodnog teksta obje direktive sadržavaju niz fakultativnih osnova za isključenje kako bi se u nastavku državama priznala određena margina prosudbe (
12
) ako odluče prenijeti te fakultativne osnove u svoja nacionalna pravila. Direktive se znatno ne razlikuju ni u potonjem aspektu:
–
U članku 45. stavku 2. posljednjem podstavku Direktive 2004/18 navedeno je da „[d]ržave članice navode, u skladu s njihovim nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak”.
–
Člankom 57. stavkom 7. Direktive 2014/24 propisano je da „[d]ržave članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima” (
13
).
33.
Sud je u pogledu te margine prosudbe koja se primjenjuje na fakultativne osnove za isključenje zajamčene Direktivom 2004/18 utvrdio da:
–
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „članak 45. stavak 2. Direktive 2004/18 ne predviđa ujednačenu primjenu razloga za isključenje koji su u njoj navedeni na razini Unije jer države članice imaju mogućnost ili uopće ne primijeniti te razloge za isključenje ili ih uključiti u svoje nacionalne propise s određenim stupnjem strogosti koji može biti različit od slučaja do slučaja, ovisno o okolnostima pravnog poretka i gospodarskim ili socijalnim okolnostima koje prevladavaju na nacionalnoj razini. U tom okviru države članice mogu ublažiti ili učiniti fleksibilnijima kriterije koji su propisani tom odredbom” (
14
);
–
„Države članice […] raspolažu određenom diskrecijskom ovlasti prilikom utvrđivanja provedbenih uvjeta fakultativnih razloga za isključenje predviđenih u članku 45. stavku 2. Direktive 2004/18” (
15
).
34.
Na toj se margini prosudbe temeljila teza društva Sirio, Općine Napulj, talijanske vlade (kako je navedeno u njezinim pisanim očitovanjima, a ne u očitovanjima koje je iznijela na raspravi) i mađarske vlade: ako je moguće ne prenijeti fakultativnu osnovu za isključenje u nacionalno pravo, tim je više moguće nacionalnim pravilima ograničiti njezinu učinkovitost uvjetovanjem ispunjenja određenih zahtjeva (na primjer, da raniji raskid prethodnog ugovora, zbog povrede uspješnog ponuditelja, postane konačan ako je pobijan u sudskom postupku).
35.
Stoga se njihovim argumentom ne uzima dovoljno u obzir da ovlast država članica u tom pogledu nije neograničena (
16
). Nakon što bilo koja od država članica odluči preuzeti neku od fakultativnih osnova za isključenje iz Direktive 2014/24 (
17
), ona treba poštovati njezina ključna obilježja, kako su navedena u potonjoj direktivi.
36.
Naime, kada se člankom 57. stavkom 7. Direktive 2014/24 propisuje da države članice trebaju uzeti „u obzir pravo Unije” kada određuju „provedbene uvjete za ovaj članak”, njime se države članice sprečavaju da svojim nacionalnim pravilima iskrive fakultativne osnove za isključenje sadržane u tom članku ili da zanemare ciljeve i regulatorna načela na kojima se temelji svaka od tih osnova u ujednačenom okviru same Direktive 2014/24.
37.
Kao što ću navesti u nastavku, talijanskim pravilom na koje se odnosi zahtjev za prethodnu odluku ne poštuju se ključna obilježja fakultativnih osnova za isključenje predviđenih člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24.
D.
Fakultativna osnova za isključenje predviđena člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24
38.
U članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24, među postupanjima gospodarskih subjekata kojima se može opravdati njihovo isključenje iz postupka nabave, navode se „teški profesionalni propust koji dovodi u pitanje [njihov] integritet” (točka (c)) i „značajn[i] […] nedosta[ci] tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi […] čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora” (točka (g)).
39.
Iz uvodne izjave 101. Direktive 2014/24 proizlazi da su profesionalni propusti iz točke (c) uglavnom izvanugovorne prirode, odnosno riječ je o nepravilnim postupanjima do kojih u načelu dolazi izvan područja ugovornih odnosa. To je slučaj profesionalnih propusta koji se odnose na neispunjavanje okolišnih ili društvenih obveza, povredu pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva ili slučaj povrede poreznih obveza ili obveza u području socijalne sigurnosti. Suprotno tomu, postupanje kvalificirano u točki (g) karakteristična je povreda ugovora.
40.
Međutim, točno je da neke povrede ugovora istodobno mogu uključivati neki oblik teškog profesionalnog propusta, odnosno propusta počinjenog u okviru prethodnog javnog ugovora, koji je takve prirode da uzrokuje raskid ugovornog odnosa.
41.
S tog gledišta, povezanost dviju točaka jest povezanost koja je svojstvena lex generalis (točka (c)) u odnosu na lex specialis (točka (g)), čime se za utvrđivanje načela koja se moraju poštovati pri tumačenju pravila sadržanog u točki (g) omogućuje uzimanje u obzir općenitih ciljeva i razloga (
18
).
42.
Obje osnove za isključenje temelje se na jednom ključnom obilježju odnosa odabranog ponuditelja i javnog naručitelja, odnosno na pouzdanosti odabranog ponuditelja na kojoj se temelji povjerenje koje mu poklanja javni naručitelj. Iako u Direktivi 2004/18 nije bilo izričitih upućivanja na taj element, on je utvrđen u sudskoj praksi Suda (
19
).
43.
Direktiva 2014/24 već uključuje pouzdanost kao ključan element odnosa, upravo kada je riječ o teškom profesionalnom propustu. U skladu s uvodnom izjavom 101. prvim podstavkom, javni naručitelji mogu isključiti „gospodarsk[e] subjek[te] koji su dokazano nepouzdani”. Drugi podstavak iste uvodne izjave obuhvaća izvedbu u prethodnim ugovorima „koj[a] dovodi u pitanje pouzdanost gospodarskog subjekta”.
44.
Važnost koja se pridaje pouzdanosti gospodarskog subjekta istaknuta je u nekoliko stavaka (6. i 7.) članka 57. Direktive 2014/24, na način da mu se omogućuje da poduzme mjere kako bi dokazao da je vrijedan povjerenja, neovisno o tome što postoji neka osnova za isključenje. Stoga su osnove za isključenje koje se odnose na natjecateljeve osobne okolnosti prožete elementom pouzdanosti.
45.
Stoga, u skladu s ciljem članka 57. Direktive 2014/24, javni naručitelj treba slobodno ocijeniti taj element (natjecateljevu pouzdanost) a da ga pritom nužno ne obvezuju ocijene drugih javnih tijela. Samo je na javnim naručiteljima da ocijene doseg propusta koji dovode do toliko ozbiljne povrede ugovora da je zbog gubitka povjerenja opravdan raskid prethodnog ugovora (
20
).
E.
Talijansko pravilo s obzirom na članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24
46.
Uvjet sadržan u talijanskom zakonodavstvu uključuje dodatak koji nije u skladu s člankom 57. stavkom 4. Direktive 2014/24 niti je usklađen s preostalim dijelom te odredbe. Osim toga, taj uvjet može dovesti do diskriminirajućih posljedica za druge ponuditelje koji su počinili teške propuste. Iako nije isključeno da se nadahnuće za nacionalno pravilo koje je predmet spora nalazi u određenom poimanju prava na sudsku zaštitu (
21
), ono, u konačnici, otvara put teškoj povredi ugovora čijih se naknadnih posljedica počinitelj povrede de facto oslobađa samim podnošenjem tužbe.
47.
Ukratko ću razmotriti ta dva obilježja te talijanske odredbe.
1. Proturječnost nacionalnog pravila i Direktive 2014/24
48.
Kao što to pravilno ističe Komisija, u članku 57. stavku 4. točki (g) Direktive 2014/24 nije navedeno da je nužno pričekati donošenje pravomoćne sudske presude kako bi se ocijenili značajni ili postojani nedostaci u ponašanju uspješnog ponuditelja u prethodnom ugovoru.
49.
U sličnim okolnostima, Sud je u odnosu na pravo Unije koje je tada bilo na snazi presudio da:
–
Što se tiče teškog profesionalnog propusta, lažnog prikazivanja činjenica ili izostavljanja informacija (predviđenih člankom 45. stavkom 2. točkama (d) i (g) Direktive 2004/18), „javni naručitelj [ih] može dokazati na bilo koji način […] a da pritom nije nužno da je gospodarski subjekt pravomoćno osuđen” (
22
).
–
„Člankom 45. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (d) Direktive 2004/18 naručiteljima se omogućuje da na bilo koji način dokažu da je počinjen težak profesionalni propust. Suprotno tomu, za razliku od točke (c) navedenog prvog podstavka, kako bi se dokazalo da je počinjen profesionalni propust, u smislu točke (d) istog podstavka, ne zahtijeva se donošenje pravomoćne sudske odluke” (
23
).
50.
Naime, Sud se protivio tomu da ocjena osnove za isključenje povezane s profesionalnim propustom ovisi o postojanju ranije presude (osim ako je tako utvrđeno u samom pravilu prava Unije) te je u skladu s time protumačio članak 45. stavak 2 Direktive 2004/18.
51.
Ta se pravna teorija može primijeniti na ovaj predmet kako bi se istaknulo da članak 80. stavak 5. točka (c) CCP‑a nije u skladu s njom: u slučaju raskida prethodnog ugovora dovoljno je da ponuditelj pobija taj prijevremeni raskid kako se javni naručitelj u kasnijem postupku nabave više ne bi mogao pozvati na njegovu povredu ugovora.
52.
Tako, teška povreda uspješnog ponuditelja koju je javni naručitelj sankcionirao raskidom dvostrano obvezujućeg ugovora (što je legitimno kada jedan od dužnika ne ispunjava svoje obveze) ne utječe na kasnije postupke ako uspješni ponuditelj pred građanskim sudovima pobija prijevremeni raskid ugovornog odnosa.
53.
Dodjeljivanjem automatskog učinka sudskoj tužbi nacionalnim se pravilom onemogućuje javnom naručitelju da detaljno ocijeni pouzdanost natjecatelja pa on ne može kao relevantan čimbenik uzeti u obzir prijevremeni raskid prethodnog ugovora zbog značajnih nedostataka.
54.
Ograničenje koje se javnom naručitelju nameće kada se povreda prethodnog ugovora nalazi sub iudice onemogućuje mu da isključi gospodarski subjekt „u bilo koje vrijeme tijekom postupka […] ako se pokaže da se gospodarski subjekt, s obzirom na djela počinjena ili propuštena bilo prije ili tijekom postupka, nalazi u nekoj od situacija iz stavka 4.”, kako je utvrđeno u članku 57. stavku 5. Direktive 2014/24.
55.
Stoga se nacionalnim pravilom nepropisno uvjetuje područje djelovanja javnog naručitelja koje je izričito zaštićeno člankom 57. Direktive 2014/24 i sudskom praksom u kojoj su tumačene istovrsne odredbe Direktive 2004/18 te mu se tako onemogućuje da ocijeni postojanje osnove za isključenje do donošenja presude u građanskom postupku pokrenutom zbog prijevremenog raskida ugovora.
56.
Jednako tako, člankom 80. stavkom 5. točkom (c) CCP‑a onemogućuje se da javni naručitelj ocijeni je li ponuditelj poduzeo dovoljne mjere kako bi dokazao svoju pouzdanost, neovisno o postojanju relevantne osnove za isključenje (članak 57. stavak 6. Direktive 2014/24).
2. Diskriminacija prema drugim ponuditeljima isključenima iz postupka nabave zbog počinjenja teških propusta
57.
Nacionalno pravilo koje je predmet spora može dovesti do diskriminacije ponuditelja koji su počinili teške profesionalne propuste koji se razlikuju od povrede ugovora i koji su pobijali tu ocjenu u sudskom postupku. Što se tiče tih ponuditelja, javni naručitelj nije ograničen člankom 80. stavkom 5. točkom (c) CCP‑a tako da slobodno i obrazloženo može zaključiti da nisu dovoljno pouzdani.
58.
Ta razlika u postupanju prema ponuditeljima na koje se mogu primijeniti istovrsne fakultativne osnove za isključenje nije opravdana. Razlikovni element (pobijanje u tijeku sub iudice) isključivo ovisi o tome je li ugovaratelj koji je povrijedio ugovor podnio tužbu protiv prijevremenog raskida svojeg prethodnog ugovora i tako isključio uobičajene diskrecijske ovlasti javnog naručitelja.
59.
Situacija je posebno osjetljiva ako ugovor ima prekograničnu važnost jer „osobito može utjecati na gospodarske subjekte iz drugih država članica koji manje poznaju tekst i načine primjene relevantnog nacionalnog zakonodavstva” (
24
).
60.
Budući da podnošenje tužbe u građanskom postupku isključivo ovisi o ugovarateljevoj volji, težina njegove povrede nije podložna utvrđivanju objektivnim elementom, nego vanjskim i više subjektivnim elementom (puka odluka o podnošenju tužbe), koji ipak nije dovoljan za ostale ponuditelje koji su počinili profesionalne propuste, osobito za one sa sjedištem u drugim državama članicama.
V. Zaključak
61.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje mu je uputio Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Okružni upravni sud u Kampaniji, Italija) odgovori kako slijedi:
„Članku 57. stavku 4. točkama (c) i (g) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ protivi se nacionalni propis na temelju kojeg se pukim pobijanjem u sudskom postupku prijevremenog raskida prethodnog ugovora o javnoj nabavi zbog značajnih nedostataka u njegovu ispunjenju onemogućuje javnom naručitelju da ocijeni to ponašanje i posljedičnu pouzdanost ponuditelja kao osnovu za isključenje iz novog postupka nabave sve do donošenja konačne odluke u odgovarajućem sudskom postupku.”
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Postoje neke razlike u tumačenju sadržaja tih pravila. Vidjeti točke 27. do 29. ovog mišljenja.
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.)
(
4
)	Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture: Codice dei contratti pubblici (GURI br. 91 od 19. travnja 2016. – redovni dodatak br. 10) (Zakonodavna uredba br. 50 od 18. travnja 2016. o provedbi direktiva 2014/23/EU, 2014/24/EU i 2014/25/EU o dodjeli ugovorâ o koncesiji, o javnoj nabavi i o postupcima nabave subjekata koji posluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga te o preuređenju važećih propisa u području ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim uslugama te ugovora o javnoj nabavi robe: Zakonik o javnoj nabavi; u daljnjem tekstu: CCP)
(
5
)	Direktiva Vijeća od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.)
(
6
)	Točka 2.3. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
(
7
)	Sud koji je uputio zahtjev prihvaća premisu da je Sirio, kao društvo odgovorno zbog trovanja hranom, pokazao „značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi”. U prethodnom postupku ne postavlja se nijedno pitanje u pogledu tog zaključka.
(
8
)	Prenošenje u talijansko pravo direktiva 2004/17 i 2004/18/EZ (Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Zakonodavna uredba br. 163 od 12. travnja 2006., Zakonik o ugovorima o javnim radovima, javnoj nabavi robe i javnim uslugama kojim se provode direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) (GURI br. 100 od 2. svibnja 2006. – redovni dodatak br. 107)). Članak 38. stavak 1. točka (f), koji je sadržan u točki 8. presude od 11. prosinca 2014., Croce Amica One Italia (C‑440/13, EU:C:2014:2435), glasi kako slijedi: „[i]z sudjelovanja u postupcima dodjele […] ugovora o javnoj nabavi radova, roba i usluga […] sljedeće osobe moraju biti isključene i ne smiju sklopiti s njima povezane ugovore: […] (f) koje su u skladu s obrazloženom ocjenom javnog naručitelja krive za grubu nepažnju ili zlu vjeru u pružanju usluga koje im je dodijelio javni naručitelj koji je objavio poziv na nadmetanje; ili koje su počinile tešku pogrešku u obavljanju svoje profesionalne djelatnosti, a koju je javni naručitelj utvrdio bilo kojim dokaznim sredstvom”.
(
9
)	Konkretno, pozvala se na mišljenje br. 2616/2018 od 13. studenoga 2018.
(
10
)	Mišljenje, zbog njegove savjetodavne prirode, nije jednako presudi koja se donosi izvršavanjem sudačkih dužnosti. Štoviše, 15. svibnja 2018. (odnosno nakon zahtjeva u ovom predmetu) Consiglio di Stato (Državno vijeće) je, tada u svojstvu suda, uputio Sudu sličan zahtjev za prethodnu odluku (predmet Sicilville, C‑324/18, u tijeku pred Sudom).
(
11
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)
(
12
)	Tako sam tvrdio u točki 58. svojeg mišljenja u predmetu Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani i Guerrato (C‑178/16, EU:C:2017:487): odnosno novom kao i prethodnom direktivom „državama članicama dodjeljuje se široka diskrecijska ovlast za određivanje ‚provedbenih uvjeta’ fakultativnih razloga isključenja”.
(
13
)	Iako je upućivanje na nacionalno pravo različito u jednom i drugom tekstu, čini mi se da je ta razlika više stilske prirode. U svakom slučaju, slučaj iz Direktive 2004/18 koji bi mogao biti relevantan za rješavanje prethodnog postupka u ovom predmetu (ako su činjenice nastale kad je bila na snazi) naveden je u članku 45. stavku 2. točki (d) (težak profesionalni propust), koji je sada sadržan u članku 57. stavku 4. točki (c) Direktive 2014/24 i u kojem se ne upućuje na nacionalno pravo.
(
14
)	Presuda od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 29.) i navedena sudska praksa
(
15
)	Presuda od 20. prosinca 2017., Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani i Guerrato (C‑178/16, EU:C:2017:1000, t. 32.)
(
16
)	U svojem mišljenju u predmetu Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani i Guerrato (C‑178/16, EU:C:2017:487, t. 53.) podsjetio sam da države tu ovlast ipak ne izvršavaju bezuvjetno te sam pritom uputio na presudu od 10. srpnja 2014., Consorcio Stabile Libor Lavori Pubblicci (C‑358/12, EU:C:2014:2063, t. 29., 31. i 32.).
(
17
)	Na raspravi je talijanska vlada tvrdila da se člankom 80. stavkom 5. CCP‑a u pogledu njegova teritorijalnog područja primjene priznala kao obvezna osnova za isključenje situacija koja je u Direktivi 2014/24 navedena samo kao fakultativna osnova za isključenje.
(
18
)	Naime, talijanski zakonodavac objedinio je oba slučaja pod jedan koji je primjenjiv samo u slučaju povrede prethodnog ugovora, iako je postupovno uvjetovan (situacije sub iudice), što je u ovom predmetu sporno.
(
19
)	Presude od 20. ožujka 2018., Komisija/Austrija (Imprenta del Estado) (C‑187/16, EU:C:2018:194, t. 88. i 91.); od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 28.) i od 9. veljače 2006., La Cascina i dr. (C‑226/04 i C‑228/04, EU:C:2006:94, t. 21.)
(
20
)	Nepravilnost koju je počinio naručitelj treba biti dovoljno ozbiljna („značajna”) da bi s obzirom na načelo proporcionalnosti prijevremeni raskid ugovora bio opravdan.
(
21
)	Prema mišljenju mađarske vlade, ako se ponuditelj protivi raskidu ugovora, pretpostavka nedužnosti ide njemu u prilog te mu treba omogućiti sudjelovanje u postupku javne nabave, s obzirom na to da njegova povreda ugovora nije konačno utvrđena.
(
22
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Croce Amica One Italia (C‑440/13, EU:C:2014:2435, t. 28.), moje isticanje
(
23
)	Presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 28.), moje isticanje
(
24
)	Presuda od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 42.)