62003TJ0138_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑138/03,
É. R., O. O., J. R., A. R., B. P. R., wonende te Vaulx-en-Velin (Frankrijk),
T. D., J. D., D. D., V. D., wonende te Palaiseau (Frankrijk),
D. E., É. E., wonende te Ozoir-la-Ferrière (Frankrijk),
C. R., wonende te Vichy (Frankrijk), H. R., M. S. R., I. R., B. R., M. R., wonende te Pau (Frankrijk),
C. S., wonende te Parijs (Frankrijk),
vertegenwoordigd door F. Honnorat, advocaat,
verzoekers,
tegen
Raad van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Balta en F. Ruggeri Laderchi, vervolgens door Balta en F. Florindo Gijón als gemachtigden,
en
Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Booss en G. Berscheid, vervolgens door Berscheid en T. van Rijn als gemachtigden,
verweerders,
betreffende vorderingen krachtens artikel 235 EG en artikel 288, tweede alinea, EG tot vergoeding van de schade die verzoekers stellen te hebben geleden als gevolg van het overlijden van familieleden door besmetting met een nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, die verband zou houden met het uitbreken en de verspreiding in Europa van boviene spongiforme encefalopathie, waarvoor de Raad en de Commissie aansprakelijk zouden zijn,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: R. García-Valdecasas, kamerpresident, J. D. Cooke en I. Labucka, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 februari 2006,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Feiten
I – Uitbreken van boviene spongiforme encefalopathie en de nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob en communautaire en nationale maatregelen ter bestrijding van deze ziekten
1. Boviene spongiforme encefalopathie (hierna: „BSE”), de zogenoemde „gekkekoeienziekte”, maakt deel uit van een groep van ziekten die bekend staan als besmettelijke spongiforme encefalopathieën en worden gekenmerkt door een degeneratie van de hersenen en door het feit dat de zenuwcellen van de hersenen een sponsachtig voorkomen blijken te hebben. Aan deze ziekten gaat een onopgemerkte incubatieperiode vooraf, waarin de slachtoffers geen ziektesymptomen vertonen en dus ogenschijnlijk gezond zijn. De waarschijnlijke oorzaak van BSE is een wijziging in de bereiding van het voer voor runderen waarna het eiwitten bevatte die afkomstig waren van schapen die aan scrapie leden. De ziekte zou hoofdzakelijk zijn overgedragen via het voeder, meer bepaald vlees‑ en beendermeel, dat het besmettelijke agens nog bevatte.
2. BSE werd in 1986 voor het eerst ontdekt in het Verenigd Koninkrijk. De epizoötie verspreidde zich snel in dit land: het aantal gevallen evolueerde van 442 eind 1987 naar een piek van bijna 37 000 in 1992. Vanaf het begin van de jaren negentig werden ook in andere lidstaten BSE-gevallen geregistreerd.
3. In juli 1988 besloot het Verenigd Koninkrijk enerzijds de verkoop te verbieden van voor herkauwers bestemd voeder dat eiwitten van herkauwers bevatte, en anderzijds aan de veehouders een verbod op te leggen om dergelijk voeder aan herkauwers te geven [„Ruminant Feed Ban”, vervat in de Bovine Spongiform Encephalopathy Order (1988, SI 1988/1039), zoals nadien gewijzigd].
4. Vanaf juli 1989 hebben ook de gemeenschapsinstellingen bepalingen vastgesteld om het hoofd te bieden aan BSE. Het merendeel van deze maatregelen is genomen op basis van de richtlijnen (EEG) van de Raad 89/662 van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13) en 90/425 van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29), die de Commissie bevoegdheid verlenen om bij gevaar voor de dieren of voor de gezondheid van de mens vrijwaringsmaatregelen te nemen.
5. Zo werd bij beschikking 89/469/EEG van de Commissie van 28 juli 1989 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van BSE in het Verenigd Koninkrijk (PB L 225, blz. 51) een aantal beperkingen ingevoerd op de intracommunautaire handel in runderen die vóór juli 1988 in het Verenigd Koninkrijk waren geboren. Deze beschikking is gewijzigd bij beschikking 90/59/EEG van de Commissie van 7 februari 1990 (PB L 41, blz. 23), waarbij het verbod op de uitvoer van runderen ouder dan zes maanden uit het Verenigd Koninkrijk werd veralgemeend. Volgens beschikking 90/261/EEG van de Commissie van 8 juni 1990 tot wijziging van beschikking 89/469 en beschikking 90/200/EEG tot vaststelling van aanvullende eisen voor bepaalde weefsels en organen ten aanzien van BSE (PB L 146, blz. 29) moest de naleving van dit verbod worden gegarandeerd door de dieren van een geëigend merk te voorzien en door het gebruik van computerrecords voor de identificatie van de dieren. Verder voegde beschikking 90/134/EEG van de Commissie van 6 maart 1990 (PB L 76, blz. 23) BSE toe aan de lijst van de ziekten die ingevolge richtlijn 82/894/EEG van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap (PB L 378, blz. 58) moesten worden gemeld.
6. Bij beschikking 90/200/EEG van de Commissie van 9 april 1990 tot vaststelling van aanvullende eisen voor bepaalde weefsels en organen ten aanzien van BSE (PB L 105, blz. 24) werd een reeks maatregelen ingevoerd ter beperking van het intracommunautaire handelsverkeer tussen het Verenigd Koninkrijk en de andere lidstaten in bepaalde weefsels en organen – de hersenen, het ruggenmerg, de tonsillen, de zwezerik, de milt en de ingewanden – van runderen die op het tijdstip van slachting meer dan zes maanden oud waren. Ook de verzending van andere, niet voor menselijke consumptie bestemde weefsels en organen werd verboden, en alle runderen die klinische symptomen vertoonden op grond waarvan besmetting met BSE kon worden vermoed, moesten apart worden geslacht en hun hersenen op BSE worden onderzocht. Werd besmetting met BSE bevestigd, dan moesten de karkassen en de slachtafvallen van de dieren worden vernietigd. Beschikking 92/290/EEG van de Commissie van 14 mei 1992 inzake bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van runderembryo’s in verband met BSE in het Verenigd Koninkrijk (PB L 152, blz. 37) legde alle lidstaten op ervoor te zorgen dat geen embryo’s die afkomstig waren van koeien waarvan werd vermoed dat zij aan BSE leden of waarbij de ziekte was bevestigd, naar andere lidstaten werden gezonden. Het Verenigd Koninkrijk mocht ingevolge deze beschikking geen embryo’s afkomstig van vóór 18 juli 1988 geboren dieren uitvoeren en diende de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk waren voor de identificatie van donordieren.
7. Beschikking 94/381/EG van de Commissie van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van BSE en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit (PB L 172, blz. 23) verbood in de gehele Gemeenschap het gebruik van eiwitten van zoogdieren voor het voederen van herkauwers; lidstaten die een systeem toepasten waarmee eiwitten van herkauwers konden worden onderscheiden van die van niet-herkauwers, konden evenwel door de Commissie worden gemachtigd om vervoedering van eiwitten van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan.
8. In 1995 heeft de Creutzfeldt-Jakob Disease (hierna: „CJD”) Surveillance Unit te Edinburgh (Verenigd Koninkrijk) tien gevallen van CJD vastgesteld. Deze fatale ziekte, die de hersenen van de mens aantast, behoort tot de groep van humane spongiforme encefalopathieën. Het ziektebeeld in de gemelde gevallen verschilde in voldoende mate van dat van de klassieke CJD om als een nieuwe variant van CJD (hierna: „v-CJD”) te kunnen worden aangemerkt. De patiënten waren allemaal jong (tussen 19 en 41 jaar oud, gemiddelde leeftijd 29 jaar) en betrekkelijk lang ziek (gemiddeld 13 maanden); zij vertoonden andere ziekteverschijnselen dan bij de klassieke CJD; verder werd bij de autopsie vastgesteld dat het om volledig nieuwe histologische kenmerken ging.
9. In een communiqué van 20 maart 1996 maakte het Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (hierna: „SEAC”), een onafhankelijk wetenschappelijk adviesorgaan van de regering van het Verenigd Koninkrijk inzake BSE, melding van deze tien gevallen van v-CJD, en preciseerde daarbij dat „ofschoon er geen direct bewijs [was] voor een verband, [...] de meest waarschijnlijke verklaring [in dit stadium was], dat deze gevallen verband [hielden] met blootstelling aan BSE vóór de invoering, in 1989, van het verbod van een aantal specifieke slachtafvallen van rundvlees”.
10. Op 27 maart 1996 stelde de Commissie beschikking 96/239/EG inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen BSE vast (PB L 78, blz. 47), waarbij werd bepaald dat geen runderen noch rundvlees of producten op basis van rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk naar de andere lidstaten en derde landen mochten worden verzonden. Deze beschikking had met name betrekking op: 1) levende runderen en sperma en embryo’s daarvan; 2) vlees van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen; 3) producten van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen, die in de voedselketen voor mens of dier kunnen komen of bestemd zijn voor gebruik in de medische, de cosmetische of de farmaceutische sector, en 4) vlees‑ en beendermeel van zoogdieren.
11. Op 18 juli 1996 richtte het Europees Parlement een Tijdelijke enquêtecommissie BSE op. Op 7 februari 1997 keurde deze commissie een verslag goed over veronderstelde inbreuken op het gemeenschapsrecht of wanbeheer bij de toepassing van het gemeenschapsrecht met betrekking tot BSE, onverminderd de jurisdictie van de nationale en communautaire rechtbanken (hierna: „verslag van de enquêtecommissie”). In dit verslag werd de Commissie en de Raad, alsmede de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wanbeheer met betrekking tot de BSE-crisis verweten, en werd de werking van de communautaire comités belast met veterinaire kwesties en vraagstukken op het gebied van de volksgezondheid gekritiseerd.
12. Beschikking 97/534/EG van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op het gebruik van risicomateriaal (PB L 216, blz. 95), verbood het gebruik van „gespecificeerd risicomateriaal” (hierna: „GRM”), te weten, 1) de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen ouder dan twaalf maanden, alsmede van schapen en geiten ouder dan twaalf maanden of waarbij een van de blijvende snijtanden door het tandvlees was gebroken, en 2) de milt van schapen en geiten. Vanaf de inwerkingtreding van deze beschikking was elk gebruik van GRM, alsmede dat van de wervelkolom van runderen, schapen en geiten voor de productie van separatorvlees verboden. Verder moest GRM een specifieke behandeling ondergaan en worden vernietigd door verbranding, onverminderd verdere maatregelen van de lidstaten met betrekking tot dieren die op hun grondgebied werden geslacht. De aanvankelijke datum van inwerkingtreding van deze beschikking, te weten 1 januari 1998, werd systematisch uitgesteld, tot 30 juni 2000.
13. Op 29 juni 2000 echter stelde de Commissie beschikking 2000/418/EG vast, houdende vaststelling van voorschriften inzake het gebruik van materiaal dat risico’s inhoudt ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en tot wijziging van beschikking 94/474/EG (PB L 158, blz. 76). Bij laatstbedoelde beschikking van de Commissie van 27 juli 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van BSE zijn de beschikkingen 89/469 en 90/200 ingetrokken (PB L 94, blz. 96). Bij beschikking 2000/418, waarbij beschikking 97/534 is ingetrokken en vervangen, werd ten slotte het gebruik van GRM geregeld, waarbij werd bepaald welk materiaal van runderen, schapen en geiten na 1 oktober 2000 diende te worden verwijderd en vernietigd volgens een specifiek procedé dat moest garanderen dat BSE niet werd overgedragen. Ook verbood deze beschikking in bepaalde gevallen het gebruik van de schedel en de wervelkolom van deze dieren, alsook dat van bepaalde slachtmethoden.
14. Op 4 december 2000 stelde de Raad beschikking 2000/766/EG betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten (PB L 306, blz. 32) vast. Deze beschikking trad op 1 januari 2001 in werking en verplichtte de lidstaten een verbod op te leggen op het vervoederen van verwerkte dierlijke eiwitten aan landbouwhuisdieren die werden gehouden, vetgemest of gefokt voor de productie van voedingsmiddelen.
15. Op 13 september 2001 keurde de Rekenkamer speciaal verslag nr. 14/2001 over BSE (PB C 324, blz. 1) goed. In dit verslag ging de Rekenkamer in op de maatregelen die de Europese Unie ter zake van BSE had vastgesteld en ten uitvoer gebracht ter identificatie en beheersing van het risico dat BSE uitbreekt, wordt verspreid en een bedreiging vormt voor de gezondheid van mens en dier. De Rekenkamer constateerde met name dat de BSE-strategie van de Commissie over het algemeen deugdelijk was en berustte op de beschikbare wetenschappelijke kennis, maar dat deze aan doeltreffendheid had ingeboet door een ontoereikende implementatie in de lidstaten en doordat de Commissie niet genoeg effectieve maatregelen ter beschikking stonden om de lidstaten corrigerende maatregelen op te leggen.
II – Specifieke situatie van verzoekers en procedures ingeleid bij de Franse bestuurlijke en rechterlijke autoriteiten
16. Verzoekers hebben het onderhavige beroep ingesteld als indirecte slachtoffers en rechtverkrijgenden van vijf personen die tussen 1996 en 2002 in Frankrijk aan v-CJD zijn overleden.
17. É. R., O. O., J. R., A. R. en B. P. R. zijn respectievelijk de vader, de moeder en de drie broers van H. E. R., die op 4 januari 1996 op 27-jarige leeftijd is overleden.
18. T. D., J. D., D. D. en V. D. zijn respectievelijk de moeder, de broers en de zus van L. D., die op 4 februari 2000 op 36-jarige leeftijd is overleden.
19. D. E. en É. E. zijn de ouders van A. E., die op 25 april 2001 op 19-jarige leeftijd is gestorven. Zij handelen ook als wettelijke vertegenwoordigers van hun minderjarige dochter J. E., de zus van A. E.
20. C. R. is de weduwe van F. R., die op 10 februari 2002 op 36-jarige leeftijd is overleden. Zij handelt ook als wettelijke vertegenwoordiger van hun minderjarig kind, D. R. De vader, de moeder en de zussen van F. R. zijn respectievelijk H. R., M. S. R., I. R, B. R. en M. R.
21. C. S. is de weduwnaar van S. C. S, die op 14 december 2002 op 32-jarige leeftijd is gestorven. Hij handelt ook als wettelijke vertegenwoordiger van hun minderjarige kinderen M. S., S. S. S. en A. S.
22. Verzoekers hebben bij de Franse administratieve rechter schadevorderingen ingesteld tegen de Franse autoriteiten teneinde hun een maatregel te doen opleggen voor hun gesteld onrechtmatige gedrag, erin bestaande dat zij niet de nodige stappen zouden hebben ondernomen om de aan BSE verbonden risico’s te voorkomen. Op 5 oktober 2005 heeft het Tribunal administratif de Paris (Frankrijk) de vorderingen van verzoekers afgewezen, op grond dat de slachtoffers mogelijk besmet waren geraakt vóór mei 1988, tot welk tijdstip het door verzoekers aangevoerde nalaten van de Franse Republiek zou teruggaan. Verzoekers zijn van deze uitspraken in beroep gekomen bij de Cour administrative d’appel de Paris. Verder hebben zij zich burgerlijke partij gesteld in een strafrechtelijk onderzoek wegens onopzettelijke doding van de met v-CJD besmette personen, dat werd geleid door de vice-president die bij het Tribunal de grande instance de Paris belast is met het vooronderzoek.
23. Ingevolge de toezeggingen van het Franse ministerie van Volksgezondheid, Gezin en Gehandicapte personen in brieven van 25 februari en 7 juli 2004, heeft de Franse minister van Binnenlandse zaken verzoekers in juni 2004 en januari 2005 een „solidariteitsuitkering” toegekend. Deze uitkering was bedoeld ter vergoeding van de schade die de slachtoffers en hun rechtverkrijgenden als gevolg van v-CJD hadden geleden en is verleend op advies van de Commissie voor schadeloosstelling van de slachtoffers van de iatrogene vorm van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob die het gevolg is van een behandeling met groeihormonen, waarvan de opdracht was verruimd tot het ramen van de schade van met v-CJD besmette personen. In totaal werd voor 1 431 000 EUR aan vergoedingen uitbetaald.
Procesverloop en conclusies van partijen
24. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 april 2003, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
25. Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 mei 2003, heeft C. S. om kosteloze rechtsbijstand verzocht voor hem en zijn drie minderjarig e kinderen, namens wie hij, in de hoedanigheid van hun wettelijke vertegenwoordiger, het beroep had ingesteld. Bij beschikking van 9 februari 2004 van de President van de Vijfde kamer heeft het Gerecht in hun verzoek bewilligd.
26. In hun memories hebben de verwerende partijen verzocht om schorsing van de onderhavige procedure totdat de Franse rechters uitspraak zouden hebben gedaan over de aansprakelijkheidsvorderingen die verzoekers, met uitzondering van de verwanten van H. E. R., bij hen hadden ingesteld tegen de Franse autoriteiten. Deze vorderingen zouden berusten op dezelfde feiten en dezelfde grieven en zouden dezelfde schade betreffen als de onderhavige zaak. Bij brief van 25 oktober 2003 hebben verzoekers zich tegen dit verzoek om schorsing van de behandeling verzet. Gelet op dit verzet en op het feit dat het verzoek om schorsing niet beantwoordde aan een van de concrete gevallen waarin artikel 54, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 77 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorzien, heeft het Gerecht dit verzoek niet ingewilligd.
27. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht partijen een aantal vragen gesteld en heeft het hun verzocht bepaalde documenten over te leggen. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan deze verzoeken voldaan.
28. Partijen hebben ter openbare terechtzitting van 16 februari 2006 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
29. Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:
– het beroep ontvankelijk te verklaren;
– de Raad en de Commissie hoofdelijk te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal 3 780 733,71 EUR, vermeerderd met 10 % compensatoire interesten vanaf het overlijden van elk van de betrokken personen en met moratoire interesten vanaf het te wijzen interlocutoir arrest;
– hoe dan ook voor elk vastgesteld schadegeval 1 EUR vergoeding toe te kennen met het oog op het veilig stellen van hun procesbelang;
– de Raad en de Commissie te verwijzen in de kosten.
30. De Raad en de Commissie concluderen dat het het Gerecht behage:
– primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, de verzoeken ongegrond te verklaren;
– verzoekers te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
31. De Commissie en de Raad – de verwerende partijen – voeren drie middelen van niet-ontvankelijkheid aan: 1) de wezenlijke gronden feitelijk en rechtens waarop het beroep berust zijn niet gespecificeerd; 2) de nationale beroepsmogelijkheden zijn niet uitgeput en er is geen samenhang met nationale procedures; 3) de vordering is verjaard.
I – Eerste middel van niet-ontvankelijkheid: de wezenlijke gronden feitelijk en rechtens waarop het beroep berust zijn niet gespecificeerd
A – Argumenten van partijen
32. De verwerende partijen herinneren eraan dat volgens artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Een verzoekschrift strekkende tot vergoeding van de schade die door een gemeenschapsinstelling zou zijn veroorzaakt, moet de gegevens bevatten die het mogelijk maken te bepalen welke gedraging de instelling wordt verweten, welk oorzakelijk verband tussen die gedraging en de gestelde schade bestaat, en wat de aard en de omvang van die schade zijn. Volgens de verwerende partijen kan in casu uit het verzoekschrift niet ondubbelzinnig worden opgemaakt welk onrechtmatig gedrag hun wordt verweten, met name omdat niet duidelijk is welke onrechtmatigheden aan welke instantie – de Raad, de Commissie, dan wel de Franse autoriteiten – worden verweten. Evenzo ontbreken in het verzoekschrift volgens de Commissie de gegevens inzake het tijdstip waarop de eerste klinische verschijnselen van de ziekte zich hebben voorgedaan, zodat niet kan worden beoordeeld wanneer de vijfjarige verjaringstermijn ingaat noch op basis van die datum kan worden nagegaan welke relevantie de verweten handelingen of verzuimen voor elk van de overleden personen hebben. De Raad merkt voorts op dat verzoekers geen objectieve gegevens aanvoeren die aantonen dat er een verband bestaat tussen de besmetting van hun naaste verwanten en de verweten gedragingen. Ten slotte zegt het verzoekschrift niets over de wijze waarop de gestelde schade is gekwantificeerd, en bevat het geen bewijsstukken of objectieve gegevens op grond waarvan die schade kan worden vastgesteld.
33. Verzoekers stellen dat de grieven van de verwerende partijen betrekking hebben op de gegrondheid van hun vorderingen en niet op de ontvankelijkheid van het beroep. Volgens hen zijn de verweten gedragingen, de aard en de omvang van de aangevoerde schade alsmede het vastgestelde causaal verband voldoende nauwkeurig beschreven.
B – Beoordeling door het Gerecht
34. Ingevolge artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk dat de wezenlijke feitelijke en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken (beschikkingen van het Gerecht van 28 april 1993, De Hoe/Commissie, T‑85/92, Jurispr. blz. II‑523, punt 20, en 29 november 1993, Koelman/Commissie, T‑56/92, Jurispr. blz. II‑1267, punt 21). Om aan deze vereisten te voldoen moet een verzoekschrift strekkende tot vergoeding van de schade die door een gemeenschapsinstelling zou zijn veroorzaakt, volgens vaste rechtspraak de gegevens bevatten die het mogelijk maken te bepalen welke gedraging de verzoekende partij aan de instelling verwijt, waarom de verzoekende partij meent dat er tussen die gedraging en de gestelde schade een oorzakelijk verband bestaat, alsmede wat de aard en de omvang van die schade zijn (zie in die zin arrest Gerecht van 18 september 1996, Asia Motor France e.a./Commissie, T‑387/94, Jurispr. blz. II‑961, punt 107; beschikking Gerecht van 21 november 1996, Syndicat des producteurs de viande bovine e.a./Commissie, T‑53/96, Jurispr. blz. II‑1579, punt 22).
35. Vastgesteld moet worden dat het verzoekschrift in onderhavig beroep aan de genoemde voorwaarden voldoet. Ten eerste zetten verzoekers immers in bijzonderheden uiteen welke handelingen en verzuimen zij de verwerende instellingen verwijten, alsmede welke beginselen deze instellingen zouden hebben geschonden. Ten tweede wordt in het verzoekschrift de door elk van verzoekers geëiste schadevergoeding zeer nauwkeurig berekend. Verder omschrijven zij de door hen aangevoerde „schade door besmetting”; zij geven voorbeelden van schadevergoedingen die de Franse rechters op die grond hebben toegekend en beschrijven de morele schade die zij zouden hebben geleden. Ten derde zetten verzoekers uiteen waarom er volgens hen een causaal verband bestaat tussen de aan de Raad en de Commissie verweten gedragingen en de schade die zij menen te hebben geleden. Zo wijzen zij erop dat het bestaan van een verband tussen BSE en v-CJD door medische, wetenschappelijke en epidemiologische argumenten is aangetoond, en zij stellen de verwerende instellingen aansprakelijk voor de besmetting van hun naaste verwanten, in het bijzonder wegens de tekortkomingen waarvan hun beheer van de BSE-crisis blijk zou hebben gegeven.
36. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat in casu is voldaan aan de voorwaarden van artikel 21 van het Statuut van het Hof en van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering.
37. Dit middel van niet-ontvankelijkheid moet derhalve worden afgewezen.
II – Tweede middel van niet-ontvankelijkheid: de nationale beroepsmogelijkheden zijn niet uitgeput en er is geen samenhang met nationale procedures
A – Argumenten van partijen
38. De verwerende partijen wijzen erop dat wanneer de nationale autoriteiten uitvoering moeten geven aan de gemeenschapswetgeving, de particulieren gebruik moeten maken van de door de nationale rechters geboden rechtsmiddelen, indien de bescherming van hun rechten daardoor kan worden gewaarborgd (arrest Hof van 29 september 1987, De Boer Buizen/Raad en Commissie, 81/86, Jurispr. blz. 3677, punt 9). Zij stellen vast dat verzoekers, met uitzondering van de familie van H.E.R., bij het Tribunal administratif de Paris schadevorderingen met betrekking tot dezelfde feiten en dezelfde schade, en waarbij dezelfde vergoeding als in onderhavig geval wordt geëist, hebben ingesteld tegen de Franse autoriteiten. Onderhavig beroep is dus voorbarig en bijgevolg niet-ontvankelijk. Voorts zou er gevaar voor tegenstrijdige beslissingen zijn en zou de mogelijkheid bestaan dat verzoekers voor dezelfde schade twee keer worden vergoed. Hoe dan ook is het beroep volgens de verwerende partijen kennelijk niet-ontvankelijk zowel ten aanzien van de schade als gevolg van handelingen van de nationale autoriteiten in het kader van hun bevoegdheden, als ten aanzien van die welke zou voortvloeien uit een ontoereikend toezicht van de gemeenschapsinstellingen op de toepassing van het gemeenschapsrecht door de lidstaten (beschikking Gerecht van 3 juli 1997, Smanor e.a./Commissie, T‑201/96, Jurispr. blz. II‑1081, punten 30 en 31).
39. Verzoekers brengen in herinnering dat de gemeenschapsrechter bij uitsluiting bevoegd is om kennis te nemen van beroepen tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door de instellingen van de Europese Unie. Zij voegen daaraan toe dat het Gerecht te allen tijde de gegevens kan laten overleggen die voor zijn uitspraak van nut zijn, zoals stukken in verband met een nationale procedure. Zo wordt gewaarborgd dat verzoekers niet twee keer voor dezelfde schade worden vergoed.
B – Beoordeling door het Gerecht
40. Volgens vaste rechtspraak is het beroep tot schadevergoeding krachtens de artikelen 235 EG en 288, tweede alinea, EG opgevat als een zelfstandige beroepsweg met een eigen functie in het stelsel der beroepsmogelijkheden, waarvan de aanwending afhankelijk is van voorwaarden die op het doel ervan zijn afgestemd (arrest Gerecht van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, T‑481/93 en T‑484/93, Jurispr. blz. II‑2941, punt 69). Hoewel dat beroep moet worden beoordeeld in het licht van het gehele stelsel van rechtsbescherming van de particulieren, zodat de ontvankelijkheid ervan in bepaalde gevallen afhankelijk kan zijn van de vraag of de nationale rechtsmiddelen waarmee nietigverklaring van een besluit van de nationale autoriteit kan worden verkregen, uitgeput zijn, is daarvoor echter wel nodig dat die nationale rechtsmiddelen de bescherming van de belanghebbende particulieren doeltreffend waarborgen en tot vergoeding van de gestelde schade kunnen leiden (arrest Hof van 26 februari 1986, Krohn/Commissie, 175/84, Jurispr. blz. 753, punt 27, en arrest De Boer Buizen/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 9).
41. Dat is in casu evenwel niet het geval. Ten eerste zij opgemerkt dat vergoeding van de schade die verzoekers aanvoeren niet kan worden verkregen, zelfs niet ten dele, door nietigverklaring van één of meerdere handelingen van een nationale autoriteit. Ten tweede zij erop gewezen dat de schadevordering van verzoekers berust op onrechtmatigheden die de Raad en de Commissie zouden hebben begaan. Gelet met name hierop, dat de gemeenschapsrechter bij uitsluiting bevoegd is om krachtens artikel 288 EG kennis te nemen van geschillen inzake de vergoeding van aan de Gemeenschap toe te rekenen schade, zouden de nationale rechtsmiddelen verzoekers in het onderhavige geval ipso facto geen doeltreffende bescherming van hun rechten, te weten vergoeding van alle door hen gestelde schade, kunnen bieden (zie in die zin arresten Hof van 13 maart 1992, Vreugdenhil/Commissie, C‑282/90, Jurispr. blz. I‑1937, punt 14, en 8 april 1992, Cato/Commissie, C‑55/90, Jurispr. blz. I‑2533, punt 17; arresten Gerecht van 18 september 1995, Nölle/Raad en Commissie, T‑167/94, Jurispr. blz. II‑2589, punten 41 en 42; Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 72, en 11 januari 2002, Biret et Cie/Raad, T‑210/00, Jurispr. blz. II‑47, punten 37 en 38).
42. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat wanneer in het kader van één en dezelfde schade twee verschillende procedures lopen, de ene gericht tegen een lidstaat en ingesteld bij een nationale rechter, de andere gericht tegen de Gemeenschap en ingesteld bij de gemeenschapsrechter, het nodig kan blijken de uitspraak van de nationale rechter over de eventuele aansprakelijkheid van de lidstaat af te wachten alvorens de schade te ramen waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk zal worden gesteld, om zo te voorkomen dat de verzoekende partij wegens een uiteenlopende beoordeling door twee verschillende rechters onvoldoende dan wel tot een te hoog bedrag schadeloos wordt gesteld (zie in die zin arresten Hof van 14 juli 1967, Kampffmeyer e.a./Commissie van de EEG, 5/66, 7/66 en 13/66–24/66, Jurispr. blz. 317, 344, en 30 november 1967, Becher/Commissie, 30/66, Jurispr. blz. 369, 389 en 390). Er zij op gewezen dat deze vraag hoe dan ook niet de ontvankelijkheid van het beroep bij de gemeenschapsrechter betreft, doch alleen, in voorkomend geval, de definitieve vaststelling van het bedrag van de door laatstbedoelde rechter toe te kennen schadevergoeding.
43. Wat ten slotte de argumenten van de Raad en de Commissie betreft, dat de gestelde schade het gevolg is van handelingen van de nationale autoriteiten in het kader van hun bevoegdheden en een ontoereikend toezicht door de gemeenschapsinstellingen op de toepassing van het gemeenschapsrecht door de lidstaten, volstaat het erop te wijzen dat deze argumenten niet tot de niet-ontvankelijkheid van onderhavig beroep kunnen leiden. In voorkomend geval moet daarop worden ingegaan in het kader van het onderzoek van hetzij de aan de verwerende partijen verweten onrechtmatigheden, hetzij de door verzoekers aangevoerde schade.
44. Bijgevolg dient ook dit tweede middel van niet-ontvankelijkheid te worden afgewezen.
III – Derde middel van niet-ontvankelijkheid: de vordering is verjaard
A – Argumenten van partijen
45. De verwerende partijen herinneren eraan dat de vorderingen tegen de Gemeenschappen inzake niet-contractuele aansprakelijkheid overeenkomstig artikel 46 van het Statuut van het Hof verjaren vijf jaar na het feit dat tot deze vordering aanleiding heeft gegeven. In onderhavig geval gaat die termijn volgens hen in op de datum waarop de eerste ziekteverschijnselen zich hebben voorgedaan; op dit tijdstip zouden de persoonlijke schade van de slachtoffers en de gestelde indirecte schade van hun naaste verwanten zijn ontstaan.
46. De verwerende partijen wijzen erop dat H. E. R. op 4 januari 1996 is overleden en dat de symptomen van zijn ziekte al in augustus 1994 waren waargenomen. Zij herinneren eraan dat het waarschijnlijke verband tussen v-CJD en BSE aan het licht was gekomen door de publicatie van het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996 en veel aandacht had gekregen in de pers. Volgens hen is de vordering van de verwanten van H. E. R. dan ook duidelijk verjaard. De verwerende partijen vragen zich voorts af of ook de vorderingen van de familieleden van L. D., A. E. en F. R. niet zijn verjaard, nu uit het verzoekschrift niet kan worden opgemaakt wanneer de eerste symptomen van de ziekte waaraan hun naaste verwanten zijn overleden zich precies hebben voorgedaan. Het staat evenwel aan verzoekers te bewijzen dat deze eerste symptomen niet meer dan vijf jaar vóór de indiening van het verzoekschrift zijn waargenomen.
47. Verzoekers stellen dat de verjaringstermijn van het beroep tot schadevergoeding niet kan ingaan op de datum waarop de eerste ziekteverschijnselen worden waargenomen. Zij blijven erbij dat de vraag of het slachtoffer voldoet aan de diagnostische criteria voor v-CJD pas met zekerheid bij de autopsie kan worden beantwoord, en dat de eerste ziekteverschijnselen niet volstaan om een diagnose te stellen.
48. Verzoekers wijzen erop dat het overlijden van H. E. R. en de daaropvolgende autopsie, die de diagnose van v-CJD heeft bevestigd, hebben plaatsgevonden voordat deze ziekte officieel is beschreven door de wetenschappelijke deskundigen, en dus voordat met redelijke zekerheid bekend was door welke ziekteverwekker BSE en v-CJD worden veroorzaakt. Zolang de Wetenschappelijke Stuurgroep (hierna: „WSG”) zijn advies van 10 december 1999 niet had uitgebracht, zouden de familieleden van H. E. R. immers niet hebben beschikt over de gegevens die zij nodig hadden om te weten welk feit tot hun schade had geleid. Uit dit advies is volgens verzoekers gebleken dat er een wetenschappelijke consensus bestond over de ziekteverwekker die de link vormt tussen BSE en v-CJD, terwijl het bestaan van een verband tussen deze twee ziekten daarvóór slechts een „aannemelijke hypothese” was. Voorts zou het gerechtelijk deskundigenrapport, waarin de diagnose met zekerheid is gesteld, de familie van H.E.R. pas op 13 november 2003 officieel ter kennis zijn gebracht. Wat de andere slachtoffers betreft, zou hun medisch deskundigenrapport uitwijzen dat de diagnose van v-CJD niet meer dan vijf jaar vóór de indiening van het verzoekschrift is gesteld.
B – Beoordeling door het Gerecht
49. Krachtens artikel 46 van het Statuut van het Hof verjaren de vorderingen tegen de Gemeenschap inzake niet-contractuele aansprakelijkheid vijf jaar na het feit dat tot deze vordering aanleiding heeft gegeven. Deze termijn kan echter niet ingaan voordat aan alle vereisten voor het ontstaan van de schadevergoedingsplicht is voldaan, en in het bijzonder in gevallen waarin de aansprakelijkheid uit een normatieve handeling voortvloeit, voordat de schadelijke gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan (arrest Hof van 27 januari 1982, Birra Wührer e.a./Raad en Commissie, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 en 5/81, Jurispr. blz. 85, punt 10; arrest Biret et Cie/Raad, reeds aangehaald, punt 41). Wanneer ten slotte het slachtoffer niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van het feit dat de schade heeft doen ontstaan, zou de termijn voor hem niet kunnen ingaan, zolang hij daarvan geen kennis kan nemen (zie in die zin arrest Hof van 7 november 1985, Adams/Commissie, 145/83, Jurispr. blz. 3539, punt 50).
50. Anders dan de verwerende partijen stellen, kan verzoekers in casu als aanvangstijdstip van de verjaringstermijn voor hun vordering ni et het tijdstip worden tegengeworpen waarop de eerste typische symptomen van de ziekte van hun naaste verwanten zich hebben voorgedaan. Ten eerste houden de betrokken schadelijke gevolgen immers verband zowel met de besmetting door v-CJD als met het overlijden van de door deze ziekte getroffen personen. Vóór de dood van de slachtoffers kan deze schade derhalve niet worden geacht zich in zijn volle omvang te hebben gemanifesteerd. Ten tweede is onbetwist dat het ten tijde van de feiten in de onderhavige zaak bijzonder moeilijk was om de diagnose van v-CJD te stellen en dat deze diagnose dikwijls pas na de dood van de patiënt ten volle kon worden bevestigd. Het Gerecht is dan ook van oordeel dat de verjaringstermijn in casu niet kan ingaan vóór de overlijdensdatum van elk van de slachtoffers, dan wel, wanneer het overlijden later heeft plaatsgevonden, niet vooraleer een definitieve diagnose van v-CJD is gesteld.
51. Wat de familieleden van L. D., A. E. en F. R. betreft, hun met v-CJD besmette naaste verwanten zijn niet meer dan vijf jaar vóór de indiening van het verzoekschrift overleden. L. D. is immers overleden op 4 februari 2000, A. E. op 25 april 2001 en F. R. op 10 februari 2002. Voorts zij vastgesteld dat blijkens het rapport van de gerechtelijk deskundige dat op verzoek van het Tribunal de grande instance de Paris en het Tribunal administratif de Paris voor elk van deze slachtoffers respectievelijk op 1 oktober 2002, 13 april, 20 mei, 6 juni 2003 en 29 januari 2004 is opgesteld, in geen enkel van deze gevallen meer dan vijf jaar vóór de indiening van het verzoekschrift een – zij het ook maar voorlopige – diagnose van v-CJD is gesteld.
52. Daarentegen zij erop gewezen dat H. E. R. op 4 januari 1996 is overleden, dat wil zeggen meer dan zeven jaar voordat het verzoekschrift in de onderhavige procedure is ingediend. Verzoekers betwisten evenwel dat de vordering van de familieleden van H. E. R. is verjaard op grond, in de eerste plaats, dat het gerechtelijk deskundigenrapport waarin een definitieve diagnose wordt gesteld hun pas op 13 november 2003 officieel ter kennis is gebracht, en in de tweede plaats, dat vóór de vaststelling van het advies van de WSG van 10 december 1999 geen wetenschappelijke consensus bestond over welke ziekteverwekker de link tussen BSE en v-CJD vormde. Deze argumenten kunnen evenwel niet worden aanvaard.
53. Hoewel immers in de eerste plaats het rapport van 2 juli 2003, dat op verzoek van de eerste onderzoeksrechter bij het Tribunal de grande instance de Paris door twee gerechtelijk deskundigen is opgesteld, pas op 13 november 2003 ter kennis is gebracht van de ouders van H. E. R., neemt dat niet weg dat dit rapport tot stand is gekomen op basis van het medisch dossier van H. E. R. Uit dit dossier blijkt evenwel dat op 23 november 1995 op grond van een hersenbiopsie bij de patiënt een eerste diagnose van spongiforme encefalopathie is gesteld. Deze diagnose is bevestigd door aanvullende analyses in november 1995. De autopsie van de hersenen van H. E. R. heeft uitgewezen dat de patiënt besmet was met „de spongiforme encefalopathie van Creutzfeldt-Jakob”. Ten slotte blijkt uit dit dossier ook – en is overigens ter terechtzitting door verzoekers erkend – dat de familieleden van H. E. R. in 1996 van de bevestiging van deze diagnose op de hoogte zijn gebracht.
54. In de tweede plaats wordt algemeen erkend dat het bestaan van een waarschijnlijk verband tussen BSE en v-CJD op wetenschappelijke gronden in het communiqué van het SEAC van maart 1996 is aangetoond. Meer bepaald ligt dit communiqué, door de media-aandacht die het heeft gekregen, aan het begin van de bewustwording bij het grote publiek van de gevaren van BSE en van het verband tussen deze ziekte en v-CJD. De informatie in het communiqué van het SEAC heeft immers een sterke wijziging teweeggebracht in het beeld dat de consumenten hadden van het gevaar dat deze ziekte voor de menselijke gezondheid vormde (arrest Hof van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C‑180/96, Jurispr. blz. I‑2265, punten 52 en 53, en arrest Gerecht van 30 september 1998, Coldiretti e.a./Raad en Commissie, T‑149/96, Jurispr. blz. II‑3841, punt 109). Het advies van de WSG van 10 december 1999 inzake het gevaar voor blootstelling van de mens aan BSE via voedsel lijkt in het kader van het desbetreffend wetenschappelijk onderzoek daarentegen niet dezelfde betekenis te hebben, omdat het zich veeleer beperkt tot het opmaken van een stand van zaken met betrekking tot aanvullend onderzoek dat werd verricht om het gevaar van BSE voor de gezondheid van de mens te beoordelen en nader te omschrijven. In elk geval is noch de media-aandacht die dit advies van de WSG van 10 december 1999 heeft gekregen noch de invloed ervan op de publieke opinie vergelijkbaar met die van het communiqué van het SEAC van 1996. Bijgevolg moet de stelling van verzoekers worden afgewezen dat de familieleden van H.E.R. pas vanaf de vaststelling van het advies van de WSG van 10 december 1999 redelijkerwijs kennis hebben kunnen nemen van de waarschijnlijke oorzaak van de ziekte van H.E.R.
55. Gelet op het voorgaande, moet worden vastgesteld dat het onderhavige beroep, wat de vergoeding van de schade als gevolg van de besmetting en het overlijden van H.E.R. betreft, na het verstrijken van de verjaringstermijn is ingesteld.
56. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de vordering van É. R., O. O., J. R., A. R. en B. P. R. verjaard is. Voor het overige dient dit derde middel van niet-ontvankelijkheid te worden afgewezen.
Ten gronde
57. Primair verwijten verzoekers de Commissie en de Raad schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel, doordat zij geen hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consument hebben verzekerd. Subsidiair stellen zij dat de vergoeding van de betrokken schade, gelet op de abnormale en bijzondere aard ervan, door de gemeenschapsinstellingen zou moeten worden gewaarborgd, ook wanneer zij niet onrechtmatig hebben gehandeld.
I – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onrechtmatig gedrag van de verwerende instellingen
A – Argumenten van partijen
58. Verzoekers stellen dat de Raad en de Commissie bij de beoordeling en het beheer van de aan BSE verbonden gevaren voortdurend en bewust voorrang hebben gegeven aan de belangen van de ondernemers die actief zijn op de rundvleesmarkt ten koste van de gezondheid van de consument. Deze instellingen zouden zich bij de uitvoering van hun taken en verplichtingen op het gebied van de gezondheid van mens en dier schuldig hebben gemaakt aan onrechtmatige verzuimen, en ontoereikende, onjuiste, ongeschikte en laattijdige voorschriften en maatregelen hebben vastgesteld om aan de gevaren van BSE en v-CJD het hoofd te bieden. Verzoekers leiden daaruit af dat de Raad en de Commissie – zij het ook naast anderen – aansprakelijk moeten worden gesteld voor de besmetting van hun familieleden met v-CJD.
59. De verwerende partijen herinneren eraan dat op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap een recht op schadevergoeding wordt toegekend wanneer aan drie voorwaarden is voldaan, te weten dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt particulieren te beschermen en er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van die rechtsregel, dat werkelijke schade wordt aangetoond en, ten slotte, dat er een direct oorzakelijk verband bestaat tussen de aan de Gemeenschap toe te rekenen schending en de door de benadeelde personen geleden schade (arresten Gerecht van 14 november 2002, Rica Foods e.a./Commissie, T‑94/00, T‑110/00 en T‑159/00, Jurispr. blz. II‑4677, punten 250 en 251, en Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 81 en 91). Zij betwisten dat in casu aan alle drie deze voorwaarden is voldaan en preciseren dat de bewijslast bij verzoekers ligt.
1. Aan de Raad en de Commissie verweten onrechtmatigheden
60. Volgens verzoekers stond het in de eerste plaats aan de Raad en de Commissie om passende beslissingen te nemen ter voorkoming van de aan de verspreiding van BSE verbonden gevaren. Zij wijzen erop dat deze instellingen op grond van artikel 129, lid 1, derde alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 152, lid 1, eerste alinea, EG) en volgens vaste rechtspraak de eisen inzake gezondheidsbescherming in aanmerking moeten nemen bij de uitvoering zowel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (arrest Hof van 15 september 1994, KYDEP/Raad en Commissie, C‑146/91, Jurispr. blz. I‑4199, punt 61) als van het beginsel van het vrije verkeer van goederen (beschikking van de president van het Gerecht van 13 juli 1996, The National Farmers’ Union e.a./Commissie, T‑76/96 R, Jurispr. blz. II‑815).
61. Verzoekers erkennen dat de gemeenschapsinstellingen ter zake van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken met betrekking tot de omschrijving van de nagestreefde doelstellingen en de keuze van de geschikte actiemiddelen, en zodoende met betrekking tot de bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau. De gemeenschapsrechter zou nochtans moeten nagaan of deze instellingen bij de uitoefening van die bevoegdheid geen kennelijke fout hebben gemaakt of daarvan misbruik hebben gemaakt (arresten Hof van 25 januari 1979, Racke, 98/78, Jurispr. blz. 69, punt 5, en 21 februari 1990, Wuidart e.a., C‑267/88–C‑285/88, Jurispr. blz. I‑435, punt 14).
62. Verzoekers herinneren eraan dat het voorzorgsbeginsel overeenkomstig artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, EG) een van de beginselen is waarop het milieubeleid van de Gemeenschap berust. Dit beginsel zou ook van toepassing zijn wanneer de gemeenschapsinstellingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid maatregelen nemen ter bescherming van de volksgezondheid (arresten Hof, Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 100, en 5 mei 1998, National Farmers’ Union e.a., C‑157/96, Jurispr. blz. I‑2211, punt 64). Indien wetenschappelijke onzekerheid blijft heersen omtrent het bestaan of de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid, zouden de gemeenschapsinstellingen beschermende maatregelen kunnen nemen zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die risico’s volledig zijn aangetoond (arresten Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 99, en National Farmers’ Union e.a., reeds aangehaald, punt 63; arrest Gerecht van 16 juli 1998, Bergaderm en Goupil/Commissie, T‑199/96, Jurispr. blz. II‑2805, punt 66).
63. De verwerende partijen wijzen erop dat de maatregelen inzake bescherming van de volksgezondheid in wezen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, die zowel op grond van artikel 30 EG met betrekking tot gebieden waar op gemeenschapsniveau geen harmonisatie heeft plaatsgevonden als op basis van de verschillende vrijwaringsclausules waarin de gemeenschapswetgeving voorziet met betrekking tot gebieden waar wél harmonisatie heeft plaatsgevonden, alle maatregelen dienen vast te stellen die zij nodig achten. De verwerende partijen refereren in dit verband met name aan de richtlijnen 89/662 en 90/425. De lidstaten zouden ook zijn belast met de uitvoering van de gemeenschapshandelingen en het toezicht op de toepassing daarvan door de particulieren en de ondernemingen. Een tegen de gemeenschapsinstellingen ingesteld beroep tot schadevergoeding kan volgens de verwerende partijen evenwel alleen betrekking hebben op handelingen of verzuimen die daadwerkelijk onder de uitsluitende bevoegdheid van deze instellingen vallen.
64. De Commissie betoogt verder dat zij zich bij het beheer van de „gekkekoeienziekte” door het voorzorgsbeginsel heeft laten leiden, nog voordat dit beginsel vanaf de jaren negentig in de rechtspraak is erkend. Zij brengt in herinnering dat het waarschijnlijke verband tussen v-CJD en BSE pas in 1996 bekend is geworden en dat vóór die datum in de wetenschap ervan werd uitgegaan dat het gevaar voor de mens miniem was. De Commissie zou zich evenwel niet hebben beperkt tot maatregelen die uitsluitend de bescherming van de diergezondheid ten doel hadden, maar zou vanaf 1989 maatregelen op het gebied van de volksgezondheid hebben vastgesteld. Deze maatregelen kunnen thans weliswaar ontoereikend lijken, maar het optreden van de Commissie moet worden beoordeeld in het licht van de gebrekkige kennis waarover men toentertijd beschikte.
65. Met betrekking tot de onrechtmatigheden die verzoekers de Raad en de Commissie concreet verwijten, stellen zij in de eerste plaats dat de verwerende instellingen kennelijke beoordelingsfouten hebben gemaakt bij het beheer van de aan BSE verbonden gevaren. In de tweede plaats verwijten zij de Raad en de Commissie misbruik van bevoegdheid. In de derde plaats stellen zij schending van de beginselen van het gewettigde vertrouwen en van behoorlijk bestuur.
a) Grief inzake kennelijke beoordelingsfouten bij het beheer van de BSE-crisis
66. Verzoekers stellen dat de verwerende partijen de relevante maatregelen ten aanzien van de aan BSE verbonden gevaren aanzienlijk later hebben vastgesteld dan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, die het gebruik van vlees‑ en beendermeel in het voeder van herkauwers in juli 1988 hebben verboden.
67. De Commissie betwist dat zij bij de vaststelling van de passende maatregelen vertraging zou hebben opgelopen. Zij merkt op dat de rechtmatigheid van een handeling moet worden beoordeeld naar de feiten en de rechtstoestand zoals die bestonden op de datum waarop de handeling tot stand is gekomen (arrest van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punt 7) en dus niet kan afhangen van beoordelingen achteraf met betrekking tot de graad van doeltreffendheid van die handeling.
68. In de eerste plaats kritiseren verzoekers de vertraging waarmee de eerste gemeenschapsmaatregelen ter bestrijding van BSE zijn vastgesteld. De eerste verbodsmaatregelen inzake de uitvoer van sommige levende runderen uit het Verenigd Koninkrijk zouden immers pas op 28 juli 1989 bij beschikking 89/469 zijn vastgesteld. De aanmelding van BSE-gevallen zou pas op 6 maart 1990 met beschikking 90/134 verplicht zijn geworden. Ten slotte zou de uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk van bepaalde weefsels en organen van runderen pas op 9 april 1990 bij beschikking 90/200 zijn verboden.
69. De Commissie brengt hiertegen in dat zij de eerste maatregelen tegen BSE heeft vastgesteld slechts enkele maanden nadat het ministerie van Landbouw, Visvangst en Voedselvoorziening van het Verenigd Koninkrijk in februari 1989 het rapport van de BSE-werkgroep (Southwood-rapport) had gepubliceerd.
70. In de tweede plaats formuleren verzoekers kritiek op de wijze waarop de verwerende partijen zijn omgegaan met objectieve risicofactoren zoals de consumptie van meel uit het Verenigd Koninkrijk en de kans dat de ziekteverwekker door de verwerking van dierlijke afvallen in diervoeder terug in de voedselketen terechtkomt. Zij brengen in herinnering dat de maatregelen die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in 1988 hebben ingevoerd niet inhielden dat de producenten in het Verenigd Koninkrijk dit meel niet wettig naar andere lidstaten konden exporteren. De Gemeenschap zou het gebruik van vlees‑ en beendermeel afkomstig van weefsel van zoogdieren in het voeder van herkauwers evenwel pas met de vaststelling van beschikking 94/381 in juli 1994 hebben verboden. Door de laattijdige vaststelling van deze maatregelen heeft de epidemie zich verspreid, zoals wordt geïllustreerd door de eerste vijf BSE-gevallen waarvan in 1991 in Frankrijk aangifte is gedaan. Verzoekers betogen ten slotte dat de Europese veestapels ook na het verbod van gebruik van eiwit van zoogdieren in het voeder van herkauwers zijn blijven blootstaan aan het gevaar voor verspreiding van BSE door kruisbesmetting in de fabricage‑ en distributiecircuits voor diervoeder.
71. De Commissie wijst erop dat de veterinaire comités in 1989 en 1990 de vaststelling van een communautaire verbodsregeling voor vlees‑ en beendermeel niet hadden aanbevolen. Toen de lidstaten in 1989 weigerden maatregelen te treffen die verder gingen dan de adviezen van de wetenschappelijke comités, diende de Commissie naar eigen zeggen zelf af te zien van een verbod op dit meel, maar zij zou de lidstaten hebben verzocht om unilateraal verbodsbepalingen vast te stellen.
72. In de derde plaats verwijten verzoekers de verwerende instellingen de tardieve afkondiging van een embargo op alle uit het Verenigd Koninkrijk afkomstige runderen en runderproducten. Dit embargo zou pas op 27 maart 1996 met de vaststelling van beschikking 96/239 zijn opgelegd.
73. De Commissie antwoordt dat tussen 1989 en 1996 in geen enkel wetenschappelijk advies op een dergelijk embargo was aangedrongen. Toen het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996 een mogelijk verband tussen BSE en v-CJD aan het licht bracht, zou de Commissie dadelijk hebben besloten het gevaar opnieuw te beoordelen. Zo heeft zij op 22 maart 1996 het Wetenschappelijk veterinair comité (WVC) en op 25 maart 1996 het Permanent veterinair comité (PVC) bijeengeroepen. Conform de aanbeveling van laatstgenoemd comité heeft de Commissie op 27 maart 1996 beschikking 96/239 vastgesteld.
74. In de vierde plaats kritiseren verzoekers de vertraging waarmee het verbod op het gebruik van GRM is vastgesteld. Door het verzet van verschillende lidstaten, zowel in het kader van het PVC als in dat van de Raad, zou de inwerkingtreding van beschikking 97/534, die voor 1 januari 1998 was gepland, herhaaldelijk zijn uitgesteld, zodat het verbod op GRM pas met de vaststelling van beschikking 2000/418 op 1 oktober 2000 is ingegaan. Dit verbod is volgens verzoekers evenwel de belangrijkste maatregel ter bescherming van de menselijke gezondheid, daar de consumptie van GRM de rechtstreekse bron van besmetting met v-CJD zou zijn geweest.
75. De Commissie houdt staande dat beschikking 2000/418, anders dan verzoekers stellen, niet de eerste communautaire verbodsmaatregel inzake GRM was. Bij beschikking 90/200 zou immers reeds een uitvoerverbod uit het Verenigd Koninkrijk zijn opgelegd voor materiaal als de hersenen, het ruggenmerg, de tonsillen, de zwezerik, de milt en de ingewanden. De Commissie stelt dat zij in de periode tussen 1989 en 1996 alle in de adviezen van de wetenschappelijke comités bepleite maatregelen inzake de verwijdering van GRM (voorheen aangeduid als „specifiek slachtafval van runderen” of „SBO”) heeft genomen.
76. In de vijfde plaats betogen verzoekers dat hoewel de verwerende instellingen snel met zekerheid wisten dat BSE zich naar andere landen dan het Verenigd Koninkrijk zou verspreiden en zich bewust waren van het belang van een prospectieve beoordeling van de epizoötiologische status van de lidstaten, de WSG pas bij een advies van 23 januari 1998, gewijzigd op 20 februari 1998, heeft aanbevolen over te gaan tot de beoordeling van het geografische risico van BSE.
77. De Commissie betwist het standpunt dat die prospectieve beoordeling van de epizoötiologische status van de lidstaten in 1990 al noodzakelijk was. Hoe dan ook is volgens haar bij beschikking 90/134 aan alle lidstaten de verplichting opgelegd om elke BSE-haard te melden, zodat toezicht kon worden gehouden op de ontwikkeling van de epidemie in de verschillende landen.
b) Grief inzake misbruik van bevoegdheid
78. Verzoekers merken op dat de Commissie verschillende keren ermee heeft gedreigd een aantal lidstaten in rechte te vervolgen om hen te doen afzien van de vaststelling van eenzijdige beschermingsmaatregelen tegen de aan BSE verbonden gevaren, hoewel de lidstaten krachtens artikel 36 EG-Verdrag (thans artikel 30 EG) daartoe bevoegd zijn. Zij refereren met name aan het verzet van de Commissie tegen de tijdelijke opschorting door Frankrijk in 1990 van de invoer van levende runderen en afgeleide producten uit het Verenigd Koninkrijk, alsmede tegen de invoering door Frankrijk in 1992 van tijdelijke verbodsmaatregelen inzake het op de markt brengen van voedingssupplementen en kindervoeding die ander weefsel van runderen en schapen dan spierweefsel bevatten. Met deze dreigende houding zou de Commissie het gevaar voor uitbreken van BSE in Frankrijk en de ontoereikendheid van de communautaire maatregelen op dit gebied hebben willen verhullen, waardoor zij misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid.
79. De verwerende instellingen herinneren eraan dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid, wanneer een gemeenschapsinstelling een handeling vaststelt met het uitsluitende, althans doorslaggevende oogmerk, andere doeleinden te bereiken dan de instelling zegt na te streven, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure waarin het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan zekere omstandigheden het hoofd te bieden (arrest Hof van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, Jurispr. blz. I‑5755, punt 69). De werking van de interne markt, de stabiliteit van de landbouwmarkten en het waarborgen van een billijk inkomensniveau aan de landbouwers zijn evenwel legitieme doelstellingen die de Gemeenschap in het kader van de haar door het Verdrag toegekende bevoegdheden nastreeft, zodat op basis van verzoekers’ grieven niet kan worden vastgesteld dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid.
c) Grief inzake schending van de beginselen van het gewettigd vertrouwen en van behoorlijk bestuur
80. Verzoekers stellen dat de verwerende partijen het gewettigd vertrouwen van de Europese consument hebben geschonden doordat zij hebben gekozen voor een ondoorzichtig, ontransparant beleid en hebben afgezien van het opzetten van een „risicopedagogiek”, om te vermijden dat de uitdeinende gevolgen van BSE tot een instorting van de rundvleesmarkt zouden leiden. Verzoekers hebben ook kritiek op het gebrek aan onafhankelijkheid en transparantie van de communautaire wetenschappelijke adviezen. Zij wijzen in dit verband erop dat in het verslag van de enquêtecommissie van het Parlement van 7 februari 1997 scherpe kritiek is geformuleerd op het overwicht van de vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk in het WVC. Ten slotte verwijten zij de Commissie dat zij tot 1994 geen enkele BSE-inspectie heeft verricht.
81. De verwerende partijen herinneren eraan dat geen schending van het vertrouwensbeginsel kan worden gesteld wanneer de administratie geen nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan (arrest Gerecht van 11 december 1996, Atlanta e.a./EG, T‑521/93, Jurispr. blz. II‑1707, punt 57). In de onderhavige zaak is de schending van dergelijke toezeggingen evenwel niet eens aangevoerd. Ten aanzien van het veronderstelde gebrek aan communautaire BSE-inspecties tussen 1990 en 1994 preciseert de Commissie dat haar taak alleen erin bestaat toezicht te houden op de inspectieactiviteiten van de lidstaten.
2. Bestaan van schade
82. Verzoekers voeren ten eerste „schade door besmetting” aan, te weten persoonlijke niet-economische schade die alle fysiologische, fysische en psychische ontreddering en pijn omvat die elk van de slachtoffers van de ziekte heeft geleden en die in casu uitzonderlijk zouden zijn geweest. Deze schade door besmetting zou door de Franse rechters in geval van een iatrogene – dat wil zeggen door medische behandelingen veroorzaakte – besmetting met CJD na inspuitingen met groeihormonen op 340 000 EUR zijn geraamd. Verzoekers stellen ten tweede morele schade, op grond dat het leed van hun met de ziekte besmette naaste verwanten, de onzekere diagnose en de mogelijkheid om zelf besmet te worden een buitengewone impact op hen hebben gehad. Zij vorderen ten derde vergoeding van de materiële schade als gevolg zowel van het geleden verlies als van de gederfde winst wegens de ziekte van hun naaste verwanten. Ten slotte claimen zij 10 % compensatoire interesten vanaf de overlijdensdatum van elk van de slachtoffers en moratoire interesten vanaf het te wijzen interlocutoir arrest.
83. In het bijzonder worden wegens de besmetting en het overlijden van L. D. de volgende bedragen gevraagd: 457 347,05 EUR voor de rechtverkrijgenden van het slachtoffer ter vergoeding van de schade door besmetting; 45 734,71 EUR voor de moeder van het slachtoffer ter vergoeding van de morele schade als gevolg van deze besmetting; 30 489,80 EUR voor elk van de twee broers en de zus van het slachtoffer ter vergoeding van hun morele schade.
84. In het geval van A. E. worden de volgende bedragen gevorderd: 457 347,05 EUR voor de rechtverkrijgenden van het slachtoffer ter vergoeding van de schade door besmetting; 76 224,51 EUR voor elk van de ouders van het slachtoffer tot vergoeding van de morele schade als gevolg van deze besmetting; 76 224,51 EUR, – eveneens voor hen in hun hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordigers van hun minderjarige dochter – ter vergoeding van de morele schade die deze dochter door de besmetting van haar oudste broer heeft geleden.
85. In het geval van F. R. worden de volgende bedragen geëist: 457 347 EUR voor de rechtverkrijgenden van het slachtoffer ter vergoeding van de schade door besmetting; 76 224,51 EUR voor zijn weduwe ter vergoeding van de morele schade als gevolg van deze besmetting; evenzo, voor de weduwe in haar hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordiger van haar minderjarig kind, 76 224,51 EUR tot vergoeding van de morele schade en hetzelfde bedrag tot vergoeding van de door dat kind geleden materiële schade; 45 735 EUR voor elk van de ouders van het slachtoffer ter vergoeding van de morele schade als gevolg van deze besmetting; 30 489 EUR voor elk van de drie zussen van het slachtoffer tot vergoeding van de morele schade.
86. Ten slotte worden in het geval van S. C. S. de volgende bedragen gevraagd: 457 347 EUR voor de weduwnaar van het slachtoffer in zijn hoedanigheid van rechtverkrijgende van het slachtoffer en wettelijke vertegenwoordiger van hun minderjarige kinderen ter vergoeding van de schade door besmetting; 76 224,51 EUR tot vergoeding van de morele schade van de weduwnaar als gevolg van de besmetting van zijn overleden echtgenote; evenzo, in zijn hoedanigheid van wettelijke vertegenwoordiger van zijn drie minderjarige kinderen, 76 224,51 EUR voor elk van hen tot vergoeding van hun morele schade en dezelfde bedragen tot vergoeding van hun materiële schade.
87. De verwerende partijen betogen dat in het verzoekschrift nauwelijks wordt uiteengezet hoe de schadevergoedingen zijn berekend. Zij wijzen ook erop dat voor de raming van de materiële schade als gevolg van een ziekte rekening moet worden gehouden met de kosten verbonden aan de verzorging en de bijstand van de zieken, het inkomensverlies tijdens de ziekte, de materiële schade die het rechtstreekse gevolg van het overlijden is en het materiële verlies als gevolg van de winstderving voor de personen die economisch afhankelijk zijn van het slachtoffer. Het verzoekschrift zou evenwel geen van deze gegevens bevatten. Voorts stellen de verwerende partijen dat de morele schade van de naaste verwanten van de zieken geen voor vergoeding in aanmerking komende schade is (arrest Hof van 8 oktober 1986, Leussink e.a./Commissie, 169/83 en 136/84, Jurispr. blz. 2801, punt 22), en betwisten zij dat de morele schade van het slachtoffer naar zijn rechtverkrijgenden kan worden getransponeerd. Ten slotte betwisten de verwerende instellingen de toepassing van de door verzoekers verlangde interestvoet van 10 %.
88. De Commissie stelt bovendien dat in casu overwegend de lidstaten aansprakelijkheid treft voor de aangevoerde schade, zodat het schadevergoedingsbedrag dat eventueel in aanmerking wordt genomen, dienovereenkomstig moet worden verlaagd.
3. Bestaan van een causaal verband
89. Verzoekers stellen dat het verband tussen BSE en v-CJD vandaag de dag zowel door medische of wetenschappelijke als door epidemiologische argumenten is aangetoond. Zij wijzen verder erop dat de medisch deskundigen in hun rapporten voor elk van de overleden slachtoffers een definitieve diagnose van v-CJD stellen.
90. Verzoekers benadrukken dat BSE in november 1986 voor het eerst is beschreven in het Verenigd Koninkrijk en dat de autoriteiten van dat land op 20 maart 1996 v-CJD hebben geïdentificeerd; zij preciseren dat het Verenigd Koninkrijk in totaal 163 000 gevallen van BSE en meer dan 150 gevallen van v-CJD heeft gekend. In Frankrijk heeft BSE in 1991 de kop opgestoken met de melding van vijf gevallen bij dieren die niet uit het Verenigd Koninkrijk zouden zijn ingevoerd, maar waarvan de besmetting verband zou houden met het vervoederen van vleesmeel uit het Verenigd Koninkrijk. Van de continentale landen heeft Frankrijk de hoogste BSE-incidentie gekend, met op 29 augustus 2002 in totaal 679 gevallen, en tot 2002 zijn daar zes zekere of waarschijnlijke gevallen van v-CJD opgetekend.
91. Verzoekers merken op dat bij de bepaling van het tijdvak waarin de consumenten aan het BSE-gevaar zijn blootgesteld rekening moet worden gehouden met deze evolutie van de incidentie van de runderziekte in de verschillende Europese landen, alsmede met die van de instroom van runderen en rundvleesproducten vanuit het Verenigd Koninkrijk en met de ontwikkeling van de regelgeving ter bescherming van de gezondheid van de consument in de betrokken periode. Zij herinneren eraan dat de eerste preventieve maatregelen inzake BSE in 1989 zijn vastgesteld in het Verenigd Koninkrijk. Volgens hen hebben deze maatregelen evenwel geleid tot een sterke toename van de uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk naar Frankrijk van vlees‑ en beendermeel. Terwijl BSE daarna in het Verenigd Koninkrijk minder voorkwam, is de ziekte op het Europese vasteland uitgebroken, met name vanaf 1991 in Frankrijk. In 1996 is een communautair embargo op runderen en runderproducten uit het Verenigd Koninkrijk afgekondigd en in Frankrijk zijn slachtafvallen die specifieke risico’s inhielden uit de voedselketen verwijderd; op gemeenschapsniveau heeft deze verwijderingsmaatregel evenwel pas in 2000 ingang gevonden. Intussen zou Frankrijk tussen 1988 en 1996 48 000 ton slachtafval uit het Verenigd Koninkrijk hebben ingevoerd, tegen 3 180 ton tussen 1978 en 1987. Op basis van deze vaststellingen betogen verzoekers dat de Franse consumenten het meest aan het BSE-gevaar zijn blootgesteld in de periode tussen juli 1988 en 1996, daar de vaststelling van beschermingsmaatregelen in het Verenigd Koninkrijk en de afname van het blootstellingsgevaar in dat land gepaard gingen met een toename van het blootstellingsgevaar in de andere landen van de Gemeenschap als gevolg van het stilzitten van de nationale en communautaire autoriteiten.
92. Verzoekers wijzen meer bepaald erop dat in verschillende wetenschappelijke adviezen is vastgesteld dat het met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid nuttig en relevant was om GRM uit de voedselketen te verwijderen. Verzoekers betwisten verder het argument dat de schade zou zijn veroorzaakt door ondernemers die actief waren in de illegale handel in runderproducten, aangezien de wetenschappelijke adviezen en de medisch deskundigenrapporten uitwijzen dat de betrokken slachtoffers ziek zijn geworden door het eten van besmet weefsel nog voordat dit weefsel in 1996 in Frankrijk werd verboden, dat wil zeggen vóór het algemene embargo op het op de markt brengen van runderen en runderproducten uit het Verenigd Koninkrijk.
93. Ten slotte stellen verzoekers dat de Commissie en de Raad niet als enige aansprakelijk zijn voor de besmetting van hun naaste verwanten. Zij betogen dat de Franse autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben vastgesteld om blootstelling van de Franse consumenten aan het BSE-gevaar te voorkomen. Het feit dat een lidstaat fouten heeft gemaakt neemt echter niet weg dat de Gemeenschap medeverantwoordelijk is voor het ontstaan van de schade. In een dergelijk geval zou het slachtoffer de aansprakelijkheid van de lidstaat door de nationale rechter en die van de Gemeenschap door de gemeenschapsrechter kunnen laten vaststellen (arrest Kampffmeyer e.a./Commissie van de EEG, reeds aangehaald).
94. De verwerende partijen stellen dat verzoekers het bewijs van een rechtstreeks causaal verband tussen de gedraging die hun wordt verweten en de aangevoerde schade niet hebben geleverd.
95. De verwerende partijen betogen dat aan de hand van de door verzoekers verstrekte medische rapporten niet afdoend kan worden aangetoond dat de slachtoffers in casu via voedsel met de BSE-verwekker zijn besmet. Verzoekers hebben evenmin gegevens of bewijzen aangevoerd inzake de juiste aard van de producten waardoor de ziekteverwekker is overgedragen noch inzake de eetgewoonten van de overleden personen. In het bijzonder hebben zij niet vermeld of de besmetting door Franse producten dan wel door importproducten uit het Verenigd Koninkrijk is veroorzaakt. Gelet op het uiterst beperkte aantal BSE-gevallen dat buiten het Verenigd Koninkrijk is vastgesteld, met name in Frankrijk (tussen 1988 en 1996 zouden in Frankrijk 25 gevallen zijn bevestigd, tegenover 167 875 gevallen in het Verenigd Koninkrijk), zou het statistisch gezien erg onwaarschijnlijk zijn dat de Franse slachtoffers besmet zijn geraakt door het eten van Frans vlees van met BSE besmette dieren. Logischer zou zijn te denken dat de slachtoffers in Frankrijk of elders vlees uit het Verenigd Koninkrijk hebben gegeten dat afkomstig was van dieren die in de jaren tachtig zijn besmet.
96. Dienaangaande zijn de verwerende partijen van mening dat het bestaan van een rechtstreeks causaal verband in casu niet kan worden erkend wegens de wetenschappelijke onzekerheid waarmee het onderzoek naar BSE, v-CJD en het verband tussen deze twee ziekten nog is omgeven. Volgens het advies van de WSG van 10 december 1999 betreffen deze onzekerheden met name de maximale duur van de incubatietijd – of latentietijd – van v-CJD – die één tot meer dan 25 jaar kan bedragen –, de minimale infectieuze dosis, de juiste aard van het besmettelijk agens en de verdeling van de infectiviteit over de verschillende weefsels van een besmet dier of een besmette mens.
97. De verwerende partijen stellen dat de datum waarop de overleden personen mogelijk zijn besmet met name wegens de duur van de incubatietijd van v-CJD niet kan worden vastgesteld (zie in dit verband advies van 7 november 1995 van de BSE-subgroep van het WVC). Doordat de juiste besmettingsdatum niet kan worden bepaald, zou niet kunnen worden onderzocht of het op dat tijdstip voor de verwerende instellingen mogelijk was passende beschermingsmaatregelen te nemen.
98. De Commissie wijst verder erop dat sommige lidstaten, zoals blijkt uit speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, met de omzetting van de communautaire maatregelen in hun nationaal recht hebben getalmd, waardoor zij het organiseren van effectieve bescherming van de gezondheid van mens en dier hebben vertraagd, en geen optimaal toezicht hebben gehouden op de toepassing van de communautaire normen.
B – Beoordeling door het Gerecht
99. Volgens vaste rechtspraak kan er slechts sprake zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onrechtmatige gedragingen van haar organen in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG indien is voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten: onrechtmatigheid van het aan de instellingen verweten gedrag, werkelijke schade en bestaan van een oorzakelijk verband tussen dat gedrag en de gestelde schade (arrest Hof van 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG, 26/81, Jurispr. blz. 3057, punt 16; arresten Gerecht van 11 juli 1996, International Procurement Services/Commissie, T‑175/94, Jurispr. blz. II‑729, punt 44; 16 oktober 1996, Efisol/Commissie, T‑336/94, Jurispr. blz. II‑1343, punt 30, en 11 juli 1997, Oleifici Italiani/Commissie, T‑267/94, Jurispr. blz. II‑1239, punt 20).
100. Wat de eerste voorwaarde betreft, stelt de rechtspraak de eis dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt aangetoond van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen (arrest Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C‑352/98 P, Jurispr. blz. I‑5291, punt 42). Om te kunnen vaststellen dat is voldaan aan het vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending, is het beslissende criterium dat de betrokken gemeenschapsinstelling de grenzen waarbinnen haar beoordelingsbevoegdheid dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft overschreden. Wanneer deze instelling slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan (arrest Hof van 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico, C‑312/00 P, Jurispr. blz. I‑11355, punt 54; arrest Gerecht van 12 juli 2001, Comafrica en Dole Fresh Fruit Europe/Commissie, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 en T‑225/99, Jurispr. blz. II‑1975, punt 134).
101. Wanneer aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere voorwaarden (arrest KYDEP/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 19 en 81, en arrest Gerecht van 20 februari 2002, Förde-Reederei/Raad en Commissie, T‑170/00, Jurispr. blz. II‑515, punt 37).
102. In casu dient primair te worden onderzocht of er tussen de beweerde onrechtmatige gedraging van de verwerende instellingen en de door verzoekers aangevoerde schade een causaal verband bestaat.
103. Volgens vaste rechtspraak is er sprake van een causaal verband in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG wanneer er een rechtstreeks en zeker oorzakelijk verband bestaat tussen de fout van de betrokken instelling en de gestelde schade, van welk verband de verzoekende partij het bewijs moet leveren (arresten Hof van 15 januari 1987, GAEC de la Ségaude/Raad en Commissie, 253/84, Jurispr. blz. 123, punt 20, en 30 januari 1992, Finsider e.a./Commissie, C‑363/88 en C‑364/88, Jurispr. blz. I‑359, punt 25; arrest Coldiretti e.a./Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 101).
104. In het onderhavige geval betreffen de door verzoekers aan de Raad en de Commissie verweten onrechtmatigheden voornamelijk onrechtmatige verzuimen bij de nakoming van hun verplichtingen op het gebied van de gezondheid van mens en dier, alsmede de vaststelling van ontoereikende, onjuiste, ongeschikte of laattijdige regels en maatregelen om het hoofd te bieden aan de gevaren van BSE en v-CJD. Verzoekers betogen dat de geleden schade rechtstreeks teruggaat op de besmetting van hun familieleden met v-CJD en hun overlijden daaraan. Volgens verzoekers moeten de Raad en de Commissie – hoewel niet alleen zij – aansprakelijk worden gesteld voor deze besmetting.
105. Onderzocht moet dus worden of verzoekers bewijzen of aanwijzingen hebben geleverd die kunnen aantonen, ten eerste, dat hun naaste verwanten besmet zijn met v-CJD en dat deze besmetting is veroorzaakt door het eten van met BSE besmet rundvlees en, ten tweede, dat de aan de verwerende partijen verweten handelingen en verzuimen kunnen worden geacht aan de basis te liggen van deze besmetting.
106. Wat de eerste vraag betreft, te weten de oorzaak van het overlijden van verzoekers’ familieleden, blijkt om te beginnen uit de twee reeksen medisch deskundigenrapporten die verzoekers hebben overgelegd – enerzijds, de rapporten van 1 oktober 2002, 13 april, 20 mei en 6 juni 2003, die op verzoek van het Tribunal de grande instance de Paris zijn opgesteld, en anderzijds, de rapporten van 29 januari 2004, die op verzoek van het Tribunal administratif de Paris zijn opgesteld – dat de diagnose van v-CJD voor alle slachtoffers ondubbelzinnig is gesteld en elke andere diagnose uitdrukkelijk werd uitgesloten. De conclusie van deze rapporten luidt verder dat bij deze v-CJD-gevallen de besmetting hoogstwaarschijnlijk via orale weg, dat wil zeggen via besmet voedsel, heeft plaatsgevonden. Daarmee is de mogelijkheid van een iatrogene – dat wil zeggen door medische behandelingen veroorzaakte – CJD uitgesloten. Deze rapporten bevestigen meer bepaald dat het om besmetting van de mens met BSE ging.
107. Voorts lijkt in wetenschappelijke kringen thans algemeen aanvaard dat v-CJD te wijten is aan besmetting met de BSE-verwekker. De verwerende partijen hebben zelf erkend dat wetenschappelijk was bewezen dat BSE en v-CJD gemeenschappelijke fysische, chemische en biologische kenmerken hebben. Evenzo wordt in het advies van de WSG van 10 december 1999 inzake het gevaar voor blootstelling van de mens aan BSE via voedsel (zie punt 48 hierboven) verklaard dat volgens nieuwe wetenschappelijke gegevens BSE en v-CJD zeer waarschijnlijk door dezelfde ziekteverwekker worden veroorzaakt, zodat de menselijke slachtoffers waarschijnlijk zijn besmet door het eten van met BSE besmet materiaal. Ten slotte heet het in de preambule van beschikking 2000/418 dat „er steeds meer bewijsmateriaal komt waaruit blijkt dat het oorzakelijke agens van BSE identiek is aan dat van v-CJD”.
108. Gelet op al het voorgaande, acht het Gerecht genoegzaam aangetoond dat de naaste verwanten van verzoekers zijn overleden aan v-CJD en dat deze ziekte is veroorzaakt door het eten van met BSE besmet rundvlees.
109. Wat de tweede vraag betreft, namelijk of de aan de verwerende partijen verweten handelingen en verzuimen kunnen worden geacht aan de basis te liggen van de besmetting van verzoekers’ overleden familieleden, stellen verzoekers in wezen dat de Raad en de Commissie niet op het geschikte moment de noodzakelijke en passende maatregelen hebben genomen om het hoofd te bieden aan de gevaren die de BSE-crisis inhield voor de volksgezondheid. Volgens verzoekers zijn deze instellingen dan ook aansprakelijk omdat zij de verspreiding van BSE – die van de veestapel in het Verenigd Koninkrijk, waar de ziekte zich voor het eerst heeft voorgedaan, zou zijn overgegaan op de veestapel van andere lidstaten –, niet hebben verhinderd, alsmede omdat zij niet hebben belet dat BSE in de vorm van v-CJD op mensen is overgedragen.
110. Voor de toetsing van deze vraag moet om te beginnen worden ingegaan op de data waarop de slachtoffers zijn besmet en de incubatietijd van de ziekte; daarna moet worden geverifieerd of er mogelijk een causaal verband bestond tussen de vastgestelde schade en de verschillende – volgens verzoekers onrechtmatige –gedragingen die de Raad en de Commissie concreet worden verweten.
111. In elk geval moet eraan worden herinnerd dat de mogelijke overdracht van BSE op de mens pas in maart 1996 wetenschappelijk is vastgesteld, toen het SEAC zijn communiqué over het waarschijnlijke verband tussen BSE en v-CJD uitbracht. Zoals de verwerende partijen opmerken, moet hun optreden evenwel worden beoordeeld in het licht van de staat van de wetenscha ppelijke kennis en de voorzichtigheid en voorzorgsmaatregelen die ten tijde van de feiten geboden waren.
1. Data van besmetting van de slachtoffers en incubatietijd van de ziekte
112. Uit de processtukken blijkt dat de data waarop de familieleden van verzoekers zijn besmet niet juist kunnen worden vastgesteld. Verzoekers stellen dienaangaande dat de Franse consumenten het meest aan het BSE-gevaar waren blootgesteld in de periode tussen juli 1988 – het ogenblik waarop de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de eerste beschermingsmaatregelen inzake BSE hebben vastgesteld – en maart of april 1996 – toen de Gemeenschap een embargo heeft ingesteld op runderproducten en vlees‑ en beendermeel uit het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk de consumptie heeft verboden van slachtafval dat specifieke risico’s inhield (zie punt 91 supra). In het bijzonder hebben verzoekers verklaard dat hun naaste verwanten ten laatste in 1996 besmet zijn geraakt (zie punt 92 supra). Verder zij aangetekend dat de door het Tribunal de grande instance de Paris en het Tribunal administratif de Paris aangewezen deskundigen in hun rapporten hebben vastgesteld dat de data van besmetting van verzoekers’ overleden familieleden niet nauwkeurig konden worden vastgesteld, waarna zij de waarschijnlijke data van besmetting tussen 1980 en 1996 hebben gesitueerd.
113. Dienaangaande zij erop gewezen dat v-CJD wordt gekenmerkt door een lange incubatietijd. In het advies van de WSG van 10 december 1999 inzake het gevaar voor blootstelling van de mens aan BSE via voedsel (zie punt 48 supra) mag het dan heten dat die duur onbekend blijft, daarin wordt toch ook aangegeven dat de incubatie van enkele jaren tot meer dan 25 jaar kan duren. Verzoekers hebben zelf opgemerkt dat de overdraagbare spongiforme encefalopathieën worden gekenmerkt door een lange incubatie bij het besmette individu, die bij de mens tot 30 jaar kan duren. Ten slotte wordt in de op verzoek van het Tribunal de grande instance de Paris en het Tribunal administratif de Paris opgestelde deskundigenrapporten erop gewezen dat „de klinische gegevens en de modellen inzake de incubatieduur wijzen in de richting van een termijn van 15 tot 20 jaar tussen de blootstelling aan de BSE-verwekker en het uitbreken van de nieuwe variant bij de mens” en gepreciseerd dat „ongeacht de vorm van [CJD] en de oorsprong ervan, het een ziekte met een zeer lange incubatietijd (verschillende jaren) betreft”, dat „deze incubatietijd per geval verschilt” en dat „de met [BSE] samenhangende variant zich op dezelfde wijze ontwikkelt”. Ten slotte zij in herinnering gebracht dat de incubatietijd van BSE, die aan de basis ligt van de besmetting met v-CJD, bij runderen evenzeer meerdere jaren kan bedragen. Volgens het advies van de WSG van 10 december 1999 bedraagt de incubatietijd van BSE in het merendeel van de gevallen namelijk tussen de vier en de zes jaar, dat wil zeggen gemiddeld vijf jaar.
114. Gelet op de voorgaande vaststellingen moet de conclusie luiden dat in het onderhavige geval besmetting van verzoekers’ familieleden met de ziekteverwekker van v-CJD niet alleen tussen 1988 en 1996 – zoals verzoekers stellen – maar zelfs vóór 1988 al mogelijk was. Er zij in de eerste plaats aan herinnerd dat algemeen wordt aangenomen dat de mogelijkheid van overdracht van BSE op de mens pas in 1996 wetenschappelijk is erkend. In de tweede plaats is BSE, zoals in het advies van de WSG van 10 december 1999 wordt gesteld (zie punt 48 supra), een nieuwe ziekte die waarschijnlijk tussen 1980 en 1985 in het Verenigd Koninkrijk is uitgebroken, maar pas in november 1986 is geïdentificeerd en beschreven. De betrokken slachtoffers kunnen dus zeer wel besmet zijn geraakt op een tijdstip waarop de aan BSE verbonden gevaren, met name die voor de gezondheid van de mens, in wetenschappelijke kringen grotendeels onbekend waren.
115. In het bijzonder kan, nu deze besmetting mogelijk vóór 1988 heeft plaatsgevonden, niet bewezen worden geacht dat de gestelde onrechtmatige gedragingen die verzoekers de Raad en de Commissie verwijten, die alle van latere datum zijn, noodzakelijk en rechtstreeks aan de aangevoerde schade ten grondslag liggen.
2. Bestaan van een causaal verband tussen de gestelde schade en de aan de Raad en de Commissie verweten gedragingen
116. De twee wezenlijke punten van kritiek van verzoekers op het beheer van BSE en v-CJD door de Raad en de Commissie betreffen de vertraging waarmee deze instellingen het gebruik van vlees‑ en beendermeel in het voeder van landbouwhuisdieren zouden hebben verboden, waardoor BSE volgens verzoekers zich buiten het Verenigd Koninkrijk heeft kunnen verspreiden, en verder de vertraging waarmee zij maatregelen hebben vastgesteld om GRM uit de voedselketen te verwijderen, wat aan de basis zou liggen van de besmetting van de menselijke slachtoffers met v-CJD. Voorts wijzen verzoekers op andere gedragingen van de verwerende partijen die zouden berusten op een kennelijke beoordelingsfout, en zij verwijten hun ook misbruik van bevoegdheid en schending van de beginselen van het gewettigd vertrouwen en van behoorlijk bestuur.
a) Verbod op vlees‑ en beendermeel zou te laat zijn uitgevaardigd
117. Verzoekers stellen dat BSE zich op het Europese vasteland, in het bijzonder in Frankrijk, heeft verspreid, met name als gevolg van het gebruik in het voeder van landbouwhuisdieren van besmet vlees‑ en beendermeel dat uit het Verenigd Koninkrijk was ingevoerd. Zij wijzen erop dat de autoriteiten van laatstgenoemd land in 1988 weliswaar het voederen van herkauwers met meel van herkauwers hebben verboden, maar niet de export van dit meel naar andere lidstaten. Dat zou hebben geleid tot een aanzienlijke toename van de import in Frankrijk van besmet meel uit het Verenigd Koninkrijk, en het vervoederen daarvan aan de Franse rundveestapel zou de oorzaak zijn van het uitbreken van BSE in dit land. De verwerende partijen zouden het gebruik van vlees‑ en beendermeel afkomstig van zoogdierweefsel in het voeder van herkauwers pas in juni 1994 met de vaststelling van beschikking 94/381 hebben verboden. Voorts zou het gedeeltelijke verbod op het gebruik van vlees‑ en beendermeel dat bij deze beschikking is ingevoerd de blootstelling van de runderen aan de ziekteverwekker door kruisbesmetting niet hebben voorkomen. Ter terechtzitting hebben verzoekers uiteengezet dat, nu de blootstelling van de mens aan v-CJD verband houdt met de verspreiding van BSE, deze – volgens hen – onrechtmatige gedragingen van de verwerende partijen bij het beheer van de runderziekte gevolgen hebben gehad op het vlak van de gevaren voor de menselijke gezondheid.
118. Om te beginnen zij vastgesteld dat, hoewel de juiste herkomst van BSE niet helemaal zeker lijkt, uit wetenschappelijk onderzoek over deze ziekte is gebleken dat BSE – behoudens in een klein aantal gevallen (minder dan 10 %) waarin de ziekte door het moederdier wordt overgedragen – hoogstwaarschijnlijk ontstaat door het eten van vlees‑ en beendermeel dat de ziekteverwekker bevat (speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, punten 6 en 29). Zoals blijkt uit beschikking 94/381, wordt namelijk aangenomen dat BSE bij rundvee wordt veroorzaakt door eiwit van herkauwers dat het scrapie-agens, en later het BSE‑agens, bevatte, en dat niet afdoende was behandeld om de besmettelijke agentia te inactiveren (eerste overweging van de considerans). Om de verspreiding van deze ziekte tegen te gaan, diende bijgevolg in het bijzonder te worden voorkomen dat weefsels die het BSE-agens konden bevatten in de voederketen terechtkwamen.
119. Ofschoon de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de veehouders op hun grondgebied vanaf juli 1988 hebben verboden herkauwers te voederen met vlees‑ en beendermeel dat eiwit van herkauwers bevatte, hebben de verwerende instellingen aanvankelijk geen soortgelijke maatregelen op gemeenschapsniveau vastgesteld. Zij hebben het gebruik van eiwit van zoogdieren in het voeder van herkauwers, zoals verzoekers opmerken, namelijk pas in juni 1994 met de vaststelling van beschikking 94/381 in de gehele Gemeenschap verboden. Ook de uitvoer van vlees‑ en beendermeel uit het Verenigd Koninkrijk naar de andere lidstaten is pas in 1996 bij beschikking 96/239 uitdrukkelijk verboden.
120. In die periode waren de kenmerken van de ziekte, en meer bepaald de oorzaken van de overdracht ervan, weliswaar niet helemaal bekend. Ook was vóór 1994 de BSE-incidentie in andere landen dan het Verenigd Koninkrijk – en in mindere mate Ierland – erg beperkt. Tussen 1988 en 1994 was BSE op het Europese vasteland immers alleen vastgesteld in Duitsland (4 gevallen), Denemarken (1 geval), Frankrijk (10 gevallen), Italië (2 gevallen) en Portugal (18 gevallen) (speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, afbeelding nr. 4).
121. Hoe dan ook zij erop gewezen dat, zoals blijkt uit het antwoord van de Commissie in september 1996 op de vragen van de enquêtecommissie van het Parlement, alle lidstaten in overeenstemming met de aanbevelingen van de Commissie dienaangaande in 1991 al nationale maatregelen hadden vastgesteld waarbij de invoer van vlees‑ en beendermeel uit het Verenigd Koninkrijk werd verboden.
122. Evenzo hebben zeven lidstaten tussen 1989 en 1990 verbodsmaatregelen inzake het gebruik van eiwit van zoogdierweefsel in het voeder van herkauwers uitgevaardigd. In het bijzonder heeft de Franse Republiek in juli 1990 het gebruik van eiwit van zoogdieren in rundveevoeder verboden. Artikel 1 van het besluit van 24 juli 1990 houdende verbod van gebruik van sommige dierlijke eiwitten in rundveevoeder en voor de productie daarvan (JORF van 11 augustus 1990, blz. 9837), zoals gewijzigd bij artikel 1 van het besluit van 26 september 1990 (JORF van 7 oktober 1990, blz. 12162), bepaalt immers dat „het gebruik van beendermeel en dierlijk eiwit – behoudens eiwit van melkproducten, pluimvee, eiproducten, vissen of zeedieren dat gescheiden wordt gewonnen, verwerkt of opgeslagen – verboden is in rundveevoeder of voor de productie daarvan”.
123. Voorts hebben de verwerende partijen vanaf 1994 stapsgewijs een strategie opgezet waardoor in de gehele Gemeenschap met name moest worden voorkomen dat weefsel dat het BSE-agens mogelijk bevatte in de voederketen zou terechtkomen. Onder deze maatregelen dient de aandacht te worden gevestigd op beschikking 94/381, waarbij in de gehele Gemeenschap het gebruik is verboden van eiwit van zoogdieren in het voeder van herkauwers – met evenwel de mogelijkheid om per geval de toepassing toe te staan van systemen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers (vijfde en zesde overweging van de considerans van beschikking 94/381/EG).
124. Verzoekers stellen evenwel dat deze bepalingen ontoereikend waren, met name omdat beschikking 94/381 het gebruik van eiwit van zoogdieren alleen verboden heeft voor het voeder van herkauwers, en dus niet voor die van andere landbouwhuisdieren – in het bijzonder varkens en pluimvee. Volgens hen is dit gedeeltelijke verbod achteraf een haard van kruisbesmetting, en dus van verspreiding van BSE, gebleken.
125. In dit verband moet erop worden gewezen dat een absoluut verbod op het gebruik van dierlijk eiwit in het voeder van alle landbouwhuisdieren voor de gehele Gemeenschap pas is afgekondigd bij beschikking 2000/766, die op 1 januari 2001 in werking is getreden. In elk geval zij erop gewezen dat de vaststelling van deze beschikking onontbeerlijk was omdat verschillende lidstaten systematisch tekortschoten in de uitvoering van de communautaire regels voor vlees‑ en beendermeel (zie punten 4‑6 van beschikking 2000/766).
126. Zoals blijkt uit speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer (zie punt 31 supra), heeft het merendeel van de lidstaten, waaronder de Franse Republiek, immers een zeker besmettingsniveau gedoogd, hoewel de gemeenschapsregeling niet in een tolerantiemarge voorziet. Verder zijn bij inspecties van het Voedsel‑ en veterinair bureau van de Commissie (VVB) tussen 1998 en 2000 in de meeste lidstaten tekortkomingen in de controle van de handel in dit meel geconstateerd. De inspecties van het VVB hebben ook aan het licht gebracht dat de diervoederindustrie niet het nodige had gedaan om besmetting van veevoeder met vlees‑ en beendermeel te vermijden, en dat het betrokken voeder met name in Frankrijk niet altijd van de juiste labels was voorzien. Deze verzuimen zouden ertoe hebben bijgedragen dat landbouwers onwillekeurig toch mogelijk besmet voeder voor hun vee hebben gebruikt (zie speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, punt 33).
127. Bijgevolg is niet aangetoond dat het beheer door de verwerende partijen van de problemen in verband met het gebruik van vlees‑ en beendermeel in het voeder van landbouwhuisdieren, waaronder herkauwers, doorslaggevend is geweest voor de verspreiding van BSE buiten het Verenigd Koninkrijk, in het bijzonder in Frankrijk, en dus voor de besmetting met v-CJD van verzoekers’ familieleden. Gelet met name zowel op de maatregelen van verschillende lidstaten, waaronder Frankrijk, waarbij de invoer van vlees‑ en beendermeel uit het Verenigd Koninkrijk en het gebruik van eiwitten van zoogdierweefsel in het voeder van herkauwers werden verboden, als op de tekortkomingen van de nationale autoriteiten en de particuliere marktdeelnemers bij de toepassing van de gemeenschapsregels, is volgens het Gerecht namelijk niet aangetoond dat de gestelde schade zich niet zou hebben voorgedaan, indien de Commissie en de Raad de maatregelen waarvan verzoekers hun verwijten dat zij ze niet hebben genomen, wél – of vroeger – hadden vastgesteld. A fortiori is niet bewezen dat de in dat verband door verzoekers genoemde gedragingen de rechtstreekse en zekere oorzaak kunnen vormen van de besmetting van verzoekers’ familielieden met v-CJD.
b) Verbod op gebruik van GRM zou te laat zijn uitgevaardigd
128. Verzoekers stellen in wezen dat het verbod op het gebruik van GRM de belangrijkste beschermingsmaatregel tegen het gevaar van v-CJD voor de menselijke gezondheid is, daar dit risicomateriaal de belangrijkste besmettingsbron voor de mens vormt. Zij merken op dat de verwerende partijen een dergelijke maatregel pas erg laat hebben vastgesteld, ofschoon de noodzaak daarvan sinds 1989 in verschillende wetenschappelijke adviezen is benadrukt. Tot het verbod op het gebruik van alle soorten GRM zou namelijk pas in 1997, met de vaststelling van beschikking 97/534, zijn besloten. Voorts zou de inwerkingtreding van deze beschikking, die op 1 januari 1998 moest plaatsvinden, door de Commissie en de Raad systematisch met bijna drie jaar zijn uitgesteld. Dit verbod zou in de gehele Gemeenschap bijgevolg eerst zijn ingegaan op 1 oktober 2000, nadat beschikking 2000/418 was vastgesteld.
129. Eerst en vooral zij opgemerkt dat het WVC in zijn advies van 27 november 1989, anders dan verzoekers lijken te stellen, tot de conclusie is gekomen dat het toentertijd niet over aanwijzingen beschikte dat de dierlijke spongiforme encefalopathieën overdraagbaar waren op de mens, ofschoon niet viel uit te sluiten dat weefsels met een hoog infectieus gehalte toch een beperkt gevaar voor de menselijke gezondheid inhielden. In die omstandigheden heeft het WVC alleen aanbevolen specifieke slachtafvallen van runderen (te weten de hersenen, het ruggenmerg, de tonsillen, de zwezerik, de milt en de ingewanden) uit landen waar BSE heerst voor menselijke consumptie te verbieden.
130. In dit verband zij eraan herinnerd dat tot 1989 alleen in het Verenigd Koninkrijk gevallen van BSE zijn vastgesteld (speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, blz. 7, afbeelding nr. 4). Ook daarna, tussen 1989 en 1996, is de overgrote meerderheid van BSE-gevallen in dit land opgetekend – in deze periode zijn in het Verenigd Koninkrijk namelijk 165 402 BSE-gevallen geregistreerd. Ierland heeft daarentegen maar 189 gevallen gekend. Ten slotte zijn in die periode slechts 25 BSE-gevallen in Frankrijk geïdentificeerd, terwijl ook in de andere lidstaten van het Europese vasteland zeer weinig gevallen zijn vastgesteld (64 in Portugal, 4 in Duitsland, 2 in Italië en 1 in Denemarken).
131. Vanaf 1989 hebben de verwerende partijen een eerste reeks maatregelen genomen om BSE-verspreiding vanuit het Verenigd Koninkrijk tegen te gaan, met name door de invoering van een aantal beperkingen op de intracommunautaire handel in runderen afkomstig uit dit land (zie in het bijzonder de beschikkingen 89/469, 90/59 en 90/261). Verder heeft de Commissie in april 1990 bij beschikking 90/200 een verbod uitgevaardigd op de verzending vanuit het Verenigd Koninkrijk – het enige land waar BSE zich in die periode had verspreid – van de hersenen, het ruggenmerg, de tonsillen, de zwezerik, de milt en de ingewanden van runderen die op het tijdstip van slachting meer dan zes maanden oud waren (artikel 2, lid 1, sub a).
132. Verzoekers verwijten de verwerende partijen evenwel dat zij op dat ogenblik geen algemeen verbod op het gebruik van GRM in de gehele Gemeenschap hebben ingesteld en stellen zich op het standpunt dat dit stilzitten aan de oorsprong van de besmetting van hun naaste familieleden ligt.
133. Op een gebied als dat van de gezondheid van mens en dier moet het bestaan van een causaal verband tussen een gedraging en schade evenwel worden bewezen aan de hand van een onderzoek van de handelwijze die op grond van de stand van de wetenschappelijke kennis op dat ogenblik van de instellingen mag worden verwacht. In dat verband wijst het Gerecht erop dat de mogelijkheid dat BSE werd overgedragen op de mens tot maart 1996 niet wetenschappelijk was bewezen (zie punten 8, 9 en 111 supra). Ook zij opgemerkt dat de communautaire wetenschappelijke en veterinaire comités vóór oktober 1996 de invoering van een algemeen verbod op het gebruik van GRM in de gehele Gemeenschap niet in overweging hebben gegeven, omdat maatregelen inzake dergelijk materiaal alleen in het Verenigd Koninkrijk noodzakelijk werden geacht. Bijgevolg kan de verwerende partijen niet worden verweten dat zij vóór 1996 geen algemeen verbod op het gebruik van GRM in de gehele Gemeenschap hebben vastgesteld.
134. Voorts zij erop gewezen dat er maar sprake kan zijn van een causaal verband wanneer de verweten gedraging de zekere en rechtstreekse oorzaak van de gestelde schade is en dat in gevallen als het onderhavige, waar de gedraging die de gestelde schade zou hebben veroorzaakt bestaat in een nalaten, in het bijzonder de zekerheid moet bestaan dat die schade daadwerkelijk door het aangeklaagde stilzitten is veroorzaakt en niet heeft kunnen ontstaan door andere handelingen dan die welke aan de verwerende instellingen worden verweten.
135. Volgens het Gerecht is deze zekerheid in het onderhavige geval onbestaande.
136. Zo kan niet met voldoende zekerheid worden uitgemaakt dat verzoekers’ familieleden niet ook besmet zouden zijn geraakt, zelfs indien de verwerende instellingen sneller een volledig verbod op het gebruik van GRM hadden uitgevaardigd. Dienaangaande wijst het Gerecht met name erop dat de doeltreffendheid van de door de verwerende instellingen vast te stellen normatieve maatregelen in onderhavig geval in het bijzonder afhing van het optreden van de lidstaten, die er niet altijd voldoende nauwgezet op hebben toegezien dat de veterinairrechtelijke regels strikt werden toegepast (zie punt 144 infra).
137. Voorts zij erop gewezen dat hoewel GRM, zoals in het advies van de WSG van 10 december 1999 wordt opgemerkt (zie punt 48 supra), veruit de belangrijkste besmettingsbron voor v-CJD lijkt te zijn, een „ideaal” niveau van bescherming van de consument tegen deze ziekte zou verlangen dat de voedselketen voor de mens volledig vrij is van met BSE besmette dieren, zodat de verwijdering van GRM in dat verband slechts een „tweede beschermingsniveau” vormt. De WSG merkt namelijk op dat niet met zekerheid bekend is wat de kleinste dosis van met BSE geïnfecteerd materiaal is die besmetting van de mens veroorzaakt, noch hoe de infectie over de verschillende weefsels van een dier is verdeeld, zodat elke blootstelling van de mens aan het besmettelijk agens zou moeten worden vermeden.
138. Gelet op het voorgaande, is het Gerecht van oordeel dat een volledig en in alle lidstaten strikt en efficiënt toegepast verbod op de consumptie en het gebruik van GRM in de gehele Gemeenschap het gevaar voor besmetting van de Europese consumenten met v-CJD had kunnen verminderen, mits het eerder was uitgevaardigd. In casu kan evenwel niet met voldoende zekerheid worden vastgesteld dat de invoering van een dergelijk verbod door de verwerende instellingen besmetting van verzoekers’ familieleden zou hebben belet. Gelet met name op de data waarop deze familieleden waarschijnlijk zijn besmet en de incubatietijd van BSE en v-CJD (zie punten 112‑114 supra), had een dergelijke maatregel, om in onderhavig geval doel te treffen, hoe dan ook moeten zijn vastgesteld niet alleen lang vóór 1996 – tijdstip waarop de overdraagbaarheid van BSE op de mens wetenschappelijk is erkend –, maar bovendien vóór 1990 – wanneer het eerste geval van BSE op het Europese vasteland is ontdekt –, en zelfs vóór 1986 – toen BSE in het Verenigd Koninkrijk voor het eerst is geïdentificeerd en beschreven. Zoals in punt 133 hierboven is geconstateerd, kan de verwerende partijen evenwel niet worden verweten dat zij vóór 1996 geen volledig verbod op het gebruik van GRM in de gehele Gemeenschap hebben vastgesteld.
139. Wat ten slotte de aan de verwerende instellingen verweten vertraging bij de vaststelling van maatregelen inzake het gebruik van GRM tussen 1997 en 2000 betreft, is het Gerecht van oordeel dat deze punten van kritiek voor de onderhavige zaak niet relevant zijn. Er zij immers op gewezen dat verzoekers’ naaste verwanten volgens verzoekers zelf ten laatste in 1996 met v-CJD zijn besmet (zie punt 92 supra). Voorts hebben de door het Tribunal de grande instance de Paris en het Tribunal administratif de Paris aangestelde deskundigen in hun rapporten vastgesteld dat de besmetting van verzoekers’ overleden familieleden waarschijnlijk vóór 1996 heeft plaatsgevonden (zie punt 112 supra). Bijgev olg kunnen onrechtmatigheden die de verwerende partijen na 1996 zouden hebben begaan, niet worden geacht de in casu aangevoerde schade te hebben veroorzaakt.
140. Gelet op het voorgaande, is het Gerecht van oordeel dat de door verzoekers aan de verwerende instellingen verweten gedraging in verband met het verbod van GRM niet kan worden geacht een zekere en rechtstreekse oorzaak van de in casu gestelde schade te zijn.
c) Andere aan de Raad en de Commissie verweten gedragingen
141. Behalve de hiervóór getoetste onrechtmatigheden die de verwerende instellingen zouden hebben begaan bij het beheer van de problemen inzake meel en GRM, formuleren verzoekers andere punten van kritiek op het optreden van de verwerende instellingen in het kader van de strijd tegen BSE en v-CJD. In het bijzonder zijn zij van mening dat deze instellingen kennelijke beoordelingsfouten hebben gemaakt bij het beheer van de aan deze ziekten verbonden gevaren. Verder verwijten verzoekers de verwerende partijen misbruik van bevoegdheid omdat deze instellingen, met het oog op de bescherming van de belangen van de rundvleessector en ‑markt, zouden hebben geprobeerd de lidstaten ervan te weerhouden eenzijdige beschermingsmaatregelen ten aanzien van de aan BSE verbonden gevaren vast te stellen. Ten slotte stellen verzoekers schending van de beginselen van het gewettigde vertrouwen en van behoorlijk bestuur, met name wegens de desorganisatie van de diensten van de Commissie en de ontoereikendheid en tekortkomingen van de communautaire veterinaire BSE-inspecties, alsmede wegens het gebrekkige toezicht op de veterinaire controles van de lidstaten.
142. Vastgesteld moet evenwel worden dat verzoekers geenszins het concrete oorzakelijk verband hebben aangetoond tussen deze gestelde onregelmatigheden en de in casu aangevoerde schade, die, zoals uiteengezet, voortvloeit uit de dood van hun familieleden als gevolg van besmetting met v-CJD.
143. Voorts zij erop gewezen dat de verantwoordelijkheid voor het effectieve toezicht op de toepassing van de veterinaire wetgeving hoofdzakelijk bij de lidstaten ligt. Wat in het bijzonder de veterinaire controles op de intracommunautaire handel betreft, blijkt uit de richtlijnen 89/66 en 90/425 dat deze in de eerste plaats door de autoriteiten van de lidstaat van verzending van de goederen en in mindere mate door de autoriteiten van de lidstaat van bestemming moeten worden verricht. Concreet moeten de lidstaten, bij uitbreken op hun grondgebied van een zoönose of een ziekte die ernstig gevaar voor de dieren of voor de menselijke gezondheid kan opleveren, onmiddellijk de door de communautaire regeling voorgeschreven bestrijdings‑ of beschermingsmaatregelen uitvoeren en elke andere passende maatregel vaststellen.
144. Vastgesteld zij ook dat de sinds 1996 door het VVB verrichte inspecties, zoals vermeld in speciaal verslag nr. 14/2001 van de Rekenkamer, uitwijzen dat de meeste lidstaten niet zorgvuldig genoeg te werk zijn gegaan om te waarborgen dat de maatregelen tegen BSE op hun grondgebied adequaat werden uitgevoerd. Volgens de Rekenkamer kan deze gebrekkige uitvoering door de lidstaten van de communautaire regeling ertoe hebben bijgedragen dat BSE niet werd uitgeroeid, maar integendeel zich heeft kunnen verbreiden (punten 43‑48 van het verslag). Voorts moet ook rekening worden gehouden met de verantwoordelijkheid van een aantal particuliere ondernemers voor de verspreiding van de ziekte. Zo is in dit verslag van de Rekenkamer vastgesteld dat de landbouwvoederindustrie de BSE-regelgeving van de Europese Unie niet strikt genoeg heeft uitgevoerd.
145. Gelet op het voorgaande, is het Gerecht van oordeel dat verzoekers niet hebben aangetoond dat deze gestelde onregelmatigheden als een zekere en rechtstreekse oorzaak van de besmetting van hun naaste verwanten met v-CJD konden worden beschouwd.
3. Conclusie
146. Gelet op een en ander, is volgens het Gerecht niet bewezen dat de gestelde onrechtmatige handelingen en verzuimen van de Raad en de Commissie kunnen worden beschouwd als een zekere en rechtstreekse oorzaak van de besmetting van verzoekers’ in Frankrijk aan v-CJD overleden familieleden, die de in de onderhavige zaak aangevoerde schade heeft doen ontstaan. Daarmee is, gelet op de onderhavige omstandigheden, niet aangetoond dat de betrokken schade zich niet zou hebben voorgedaan, indien deze instellingen de maatregelen waarvan verzoekers hun verwijten dat zij ze niet hebben genomen, wél – of eerder – hadden vastgesteld.
147. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het causaal verband tussen de aangevoerde schade en de gestelde onrechtmatige gedragingen van de gemeenschapsinstellingen niet is aangetoond.
148. Derhalve moeten verzoekers’ vorderingen inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens onrechtmatig gedrag van de verwerende instellingen ongegrond worden verklaard, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de vraag of in casu is voldaan aan de andere voorwaarden voor die aansprakelijkheid, namelijk onrechtmatigheid van de aan de verwerende instellingen verweten gedragingen en werkelijk geleden schade.
II – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap bij ontbreken van onrechtmatig gedrag van de verwerende instellingen
A – Argumenten van partijen
149. Verzoekers wijzen erop dat het Franse recht naast de schuldaansprakelijkheid ook het grondrecht van slachtoffers erkent op vergoeding van hun schade door toerekening daarvan aan de overheid. Deze regeling zou berusten op de constitutionele waarden van gelijkheid en solidariteit. In dit kader heeft de Franse wetgever in 1991 een speciaal fonds ingericht voor schadeloosstelling van personen die besmet zijn met HIV als gevolg van inspuitingen met bloedproducten, en in 1993 een onafhankelijke commissie voor de schadeloosstelling van slachtoffers van een iatrogene vorm van CJD als gevolg van inspuitingen met groeihormonen.
150. Verzoekers merken op dat het beginsel van aansprakelijkheid zonder schuld van de Gemeenschap in de communautaire rechtspraak niet van de hand is gewezen (arrest Gerecht van 29 januari 1998, Dubois et Fils/Raad en Commissie, T‑113/96, Jurispr. blz. II‑125). Op grond van de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en de grondrechten die de gemeenschapsinstellingen moeten eerbiedigen, stellen zij dat de plicht tot vergoeding van de schade billijkerwijs bij de Gemeenschap komt te liggen, telkens wanneer het gelijkheidsbeginsel op abnormale en bijzondere wijze wordt geschonden. Volgens verzoekers worden beslissingen over de toekenning van een vergoeding op grond van het solidariteitsbeginsel bij voorkeur door de „politieke” instellingen genomen, maar deze bevoegdheid kan ook aan de gemeenschapsrechter worden verleend. Zij wijzen erop dat het Parlement bij resolutie van 19 november 1997 de Commissie en de betrokken lidstaten heeft verzocht de nodige financiële middelen vrij te maken om hun solidariteit met de familie van de slachtoffers van v-CJD te betonen.
151. Verzoekers verklaren dat zij als gevolg van de besmetting van hun naaste familieleden met de BSE-verwekker en hun overlijden aan de gevolgen van v-CJD uitzonderlijk zware schade met een buitengewone impact hebben geleden. Nu de ziekteverwekker niet is geïdentificeerd en de juiste datum en de bron van de besmetting moeilijk zijn vast te stellen, kunnen zij bovendien hun schadevorderingen niet baseren op de nationale of communautaire regelingen voor de aansprakelijkheid van fabrikanten en distributeurs. Volgens hen zou het dan ook billijk zijn dat zij de gemeenschapsinstellingen konden aanspreken tot vergoeding van hun schade.
152. De verwerende partijen wijzen erop dat de Gemeenschap bij ontbreken van onrechtmatig handelen pas niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld, wanneer cumulatief is voldaan aan drie strikte voorwaarden, te weten de werkelijk geleden schade, het bestaan van een causaal verband, en de abnormale en bijzondere aard van de betrokken schade (arrest Hof van 15 juni 2000, Dorsch Consult/Raad en Commissie, C‑237/98 P, Jurispr. blz. I‑4549, punten 17‑19). In casu is de voorwaarde inzake het causaal verband evenwel niet vervuld. Voorts moet de morele schade van de familieleden buiten beschouwing blijven en zijn de bedragen die als materiële schadevergoeding worden gevorderd ongerechtvaardigd en buiten verhouding. De Commissie betoogt ook nog dat verzoekers de abnormale en bijzondere aard van de schade niet hebben aangetoond: het verlies van levens levert weliswaar bijzonder zware schade op, maar verzoekers hebben niet bewezen dat de slachtoffers aan een bijzonder gevaar zijn blootgesteld, dat verschilt van datgene waaraan de andere gebruikers van runderproducten zijn blootgesteld.
B – Beoordeling door het Gerecht
153. Artikel 288, tweede alinea, EG baseert de verplichting van de Gemeenschap tot vergoeding van de schade die door haar instellingen is veroorzaakt, op de „algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben”, en beperkt de draagwijdte van deze beginselen dus niet tot de regeling voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onrechtmatige gedragingen van die instellingen. Op grond van de nationale rechtsregelingen inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid kunnen particulieren, zij het ook in verschillende mate, op specifieke gebieden en onder verschillende voorwaarden in rechte vergoeding van bepaalde schade vorderen, zelfs wanneer de veroorzaker van de schade niet onrechtmatig heeft gehandeld (arresten Gerecht van 14 december 2005, FIAMM en FIAMM Technologies/Raad en Commissie, T‑69/00, Jurispr. blz. II‑5393, punten 158 en 159, en Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, Jurispr. blz. II‑5459, punten 172 en 173). Ingeval schade is veroorzaakt door een gedraging van de gemeenschapsinstellingen waarvan de onrechtmatige aard niet is bewezen, kan de Gemeenschap niet-contractueel aansprakelijk worden gesteld, wanneer cumulatief is voldaan aan de voorwaarden inzake de werkelijk geleden schade, het bestaan van een causaal verband tussen deze schade en de gedraging van de gemeenschapsinstellingen, en de abnormale en bijzondere aard van die schade (arrest Dorsch Consult/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 19; arrest FIAMM en FIAMM Technologies/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 160, en arrest Beamglow/Parlement e.a., reeds aangehaald, punt 174).
154. Het Gerecht heeft evenwel geoordeeld dat het bestaan van een causaal verband tussen de door verzoekers genoemde gedragingen van de verwerende partijen en de door hen aangevoerde schade in casu niet is aangetoond. Bijgevolg moeten de aanspraken van verzoekers inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap bij ontbreken van onrechtmatig gedrag van de verwerende partijen ongegrond worden verklaard, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de vraag of in onderhavig geval is voldaan aan de andere voorwaarden voor deze aansprakelijkheid, te weten werkelijk geleden schade en abnormale en bijzondere aard daarvan.
155. Voorts zij erop gewezen dat, wanneer geen niet-contractuele aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen wordt vastgesteld, het Gerecht niet bevoegd is om, met name op grond van een gesteld solidariteitsbeginsel, te beslissen over de toekenning van schadevergoeding aan de slachtoffers van een ziekte. Opgemerkt zij hoe dan ook dat de Franse regering in casu in juni 2004 en januari 2005 „solidariteitsuitkeringen” heeft toegekend aan verzoekers uit hoofde van schade die de slachtoffers en hun rechtverkrijgenden als gevolg van v-CJD hebben geleden. De betrokken vergoedingen omvatten bedragen ter vergoeding van de schade van elk slachtoffer en bedragen ter vergoeding van de schade van elk van hun familieleden.
156. Gelet op een en ander, dienen de aanspraken van verzoekers inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap bij ontbreken van onrechtmatig gedrag van de verwerende instellingen te worden afgewezen.
157. Het beroep moet derhalve in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
158. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 3, van dit Reglement kan het Gerecht evenwel de kosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
159. Gelet op de onderhavige omstandigheden, met name op het feit dat de Commissie en de Raad met betrekking tot hun conclusies inzake de ontvankelijkheid van de beroepen grotendeels in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij worden verwezen in de uit de desbetreffende middelen voortvloeiende kosten die het Gerecht op een vierde van de totale kosten van de procedure ten principale bepaalt. Verzoekers zullen drie vierden van de kosten dragen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard wat É. R., O. O., J. R., A. R. en B. P. R. betreft.
2) Het beroep wordt ongegrond verklaard voor het overige.
3) De verzoekende partijen dragen drie vierden van de kosten. De Raad en de Commissie dragen het overige vierde.