61999CC0374_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Introduction
1. Dans la présente affaire, le gouvernement espagnol demande l'annulation de la décision 1999/596/CE de la Commission, du 28 juillet 1999, qui a écarté du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres, dans la mesure où cette décision applique au royaume d'Espagne les corrections financières visées dans le recours. Concrètement, il s'agit de deux corrections forfaitaires appliquées à certains montants déclarés par les autorités espagnoles au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après le «FEOGA»). La première est une correction de 10 % sur certaines dépenses effectuées pour le versement d'aides à la consommation d'huile d'olive et la deuxième une correction de 5 %, respectivement 2 %, pour des dépenses effectuées pour le versement de primes à la brebis/chèvre. La Commission conclut au rejet du recours.
2. Cette affaire est dans une large mesure similaire à l'affaire Espagne/Commission dans laquelle nous avons récemment présenté des conclusions. Dans les deux cas, le royaume d'Espagne a introduit un recours en vue de l'annulation d'une décision par laquelle le FEOGA, section «garantie», a appliqué une correction forfaitaire fondée sur des défaillances dans les contrôles exercés en Espagne.
Étant donné la similitude des deux affaires, nous nous reporterons chaque fois que possible aux conclusions rendues le 6 mars. Quelquefois, nous citerons simplement ces conclusions.
Le cadre juridique
3. Le financement de la politique agricole commune est régi par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune . L'article 3, paragraphe 1, prévoit le financement de certaines mesures par le FEOGA.
4. L'article 5, paragraphe 2, du règlement, dans la version modifiée par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995, dispose:
«La Commission, après consultation du comité du Fonds:
[...]
c) décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l'État membre concerné font l'objet de communications écrites, à l'issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les suites à y donner.
En cas d'absence d'accord, l'État membre peut demander l'ouverture d'une procédure visant à concilier leurs positions respectives dans un délai de quatre mois, et dont les résultats feront l'objet d'un rapport communiqué à la Commission et examiné par celle-ci, avant une décision de refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.»
5. Aux fins de l'application de cet article, il faut également tenir compte de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, qui impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA.
6. Cette obligation est mise en oeuvre par l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 17 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement du FEOGA, section «garantie» :
«Si, à l'issue d'une enquête, la Commission considère que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l'État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles précitées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure au titre de l'article 5, paragraphe 2, point c), du règlement n° 729/70 [...]».
7. La procédure de conciliation visée à l'article 5 du règlement n° 729/70 se trouve détaillée dans la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» . Cette décision a créé un organe de conciliation. Son article 1er dispose:
«1. Il est institué auprès de la Commission un organe de conciliation, qui, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA-garantie:
a) peut être saisi par tout État membre auquel, suite à des vérifications au titre de l'article 9 du règlement (CEE) n° 729/70, et après discussion bilatérale du résultat de ces vérifications, les services compétents de la Commission ont communiqué formellement, en se référant à la présente décision, la conclusion suivant laquelle certaines dépenses effectuées par l'État membre concerné devraient être exclues de l'imputation à la charge du FEOGA-garantie;
b) entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné
et
c) établit, à l'issue de ses travaux, un rapport sur le résultat de la tentative de rapprochement, accompagné de toute observation que l'organe de conciliation estime utile au cas où le différend subsiste en totalité ou partiellement.
2. En ce qui concerne la poursuite de la procédure ultérieure de l'apurement des comptes:
a) la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes et ne met pas en cause le droit de recours de l'État membre concerné contre une telle décision, au titre de l'article 173 du traité;
b) la non-saisine de l'organe de conciliation n'entraîne aucun préjudice pour un État membre destinataire d'une communication de la Commission au sens du paragraphe 1 point a).»
8. Pour les contrôles que l'État membre doit exercer sur l'octroi d'aides à la consommation d'huile d'olive, il faut également se référer au règlement (CEE) n° 2677/85 de la Commission, du 24 septembre 1985, portant modalités d'application du régime d'aide à la consommation pour l'huile d'olive . En l'occurrence, il faut tout particulièrement considérer l'article 9, paragraphe 3, l'article 11, paragraphe 3, et l'article 12, paragraphe 1, de ce texte, qui disposent :
Article 9, paragraphe 3
«L'État membre verse le montant de l'aide dans les cent cinquante jours suivant celui du dépôt de la demande pour les quantités pour lesquelles, à la suite des contrôles sur place, le droit à l'aide a été reconnu. Toutefois, ce délai peut être prorogé si, à la suite des contrôles, un supplément d'enquête est nécessaire. L'État membre détermine ce délai supplémentaire et en informe la Commission.
L'organisme chargé du contrôle du droit à l'aide communique à l'organisme payeur le résultat de son activité en ce qui concerne la reconnaissance du droit à l'aide pour chaque entreprise agréée dans un délai de quarante-cinq jours suivant le contrôle sur place et au moins vingt jours avant l'expiration du délai visé au premier alinéa.»
Article 11, paragraphe 3
«L'organisme chargé du contrôle du droit à l'aide communique à l'organisme payeur le résultat de son activité en ce qui concerne la reconnaissance du droit à l'aide pour chaque entreprise agréée dans un délai de quarante-cinq jours suivant le contrôle sur place. La garantie est libérée dès que l'autorité compétente de l'État membre a reconnu le droit à l'aide sur la base de ces communications.
Lorsque le droit à l'aide n'est pas reconnu pour tout ou partie des quantités indiquées dans la demande, la garantie reste acquise au prorata des quantités pour lesquelles les conditions donnant droit à l'aide n'ont pas été respectées.»
Article 12, paragraphe 1
«Aux fins des contrôles [...], les États membres procèdent à la vérification de la comptabilité matières de toutes les entreprises agréées. Ils vérifient également par sondage les pièces financières justificatives des opérations réalisées par ces entreprises. Dans le cadre de ces contrôles, chaque entreprise doit être visitée au moins une fois par campagne. Ces vérifications portent sur un pourcentage significatif des demandes d'aides de chaque entreprise. Dans le cas où les agences de contrôle sont chargées d'effectuer ces vérifications, le pourcentage ci-dessus doit être indiqué dans leurs programmes d'activités visés à l'article 3 du règlement (CEE) n° 27/85.»
9. Enfin, nous mentionnerons également le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes .
Son article 1er, paragraphe 2, dispose:
«Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.»
Son article 2 dispose:
«1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l'application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés.
2. Aucune sanction administrative ne peut être prononcée tant qu'un acte communautaire antérieur à l'irrégularité ne l'a pas instaurée. En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s'appliquent rétroactivement.
3. Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l'application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l'irrégularité, du bénéfice accordé ou de l'avantage reçu et du degré de responsabilité.
4. Sous réserve du droit communautaire applicable, les procédures relatives à l'application des contrôles et des mesures et sanctions communautaires sont régies par le droit des États membres.»
Les faits
10. Par la décision 1999/596, la Commission a modifié sa décision 1999/187. En cette occasion, elle a appliqué une correction complémentaire de 5 792 163 779 ESP, qui se sont ajoutées aux 24 992 418 891 ESP de dépenses qu'elle avait déjà rejetées. La modification a été apportée à la suite de la procédure de conciliation au sens de la décision 94/442, qui s'était déroulée à la demande du gouvernement espagnol.
11. Les motifs de ces corrections sont retracés dans les rapports de synthèse n° VI/7421/97 et n° VI/6462/98, relatifs aux résultats de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», pour les exercices 1994 et 1995. Le rapport de synthèse pour 1995 a été complété par un rapport du 7 juin 1995.
12. Le montant de la correction complémentaire correspond à 10 % des dépenses faites pour l'aide à la consommation d'huile d'olive en 1994 et en 1995 ainsi qu'aux taux suivants pour les primes à la brebis/chèvre versées au titre de la campagne 1993: 5 % des dépenses dans quatre provinces espagnoles (Valencia, Salamanca, Orense et Castellón) et 2 % des dépenses dans une cinquième province (Lugo).
13. Par requête déposée au greffe le 7 octobre 1999, le royaume d'Espagne a demandé au titre de l'article 230, paragraphe 1, CE l'annulation partielle de la décision attaquée, en tant qu'elle applique des corrections forfaitaires à l'aide à la consommation d'huile d'olive et aux primes à la brebis/chèvre.
Moyens et arguments des parties
14. Le gouvernement espagnol fonde son recours sur un certain nombre de moyens de portée générale. Selon lui, la décision est fondée sur des considérations injustes et subjectives et a été adoptée en violation de certains principes juridiques. Il fait valoir notamment la violation du principe d'audition, l'absence de preuve des carences qui lui sont reprochées et la violation du principe de bonne administration ainsi que, subsidiairement, du principe de proportionnalité.
15. L'essentiel de la requête est consacré à la correction relative à l'aide à la consommation pour l'huile d'olive. Cette correction fait l'objet de cinq griefs. Ces derniers portent sur les points suivants:
1) L'obligation pour la Commission de tenir compte du rapport de l'organe de conciliation.
2) La représentativité des vérifications faites par la Commission.
3) La procédure de gestion et de paiement de l'aide à la consommation.
4) Les procédures de contrôle.
5) L'imposition de sanctions par un État membre.
Selon le gouvernement espagnol, ces cinq griefs rendent inadmissible, au regard du principe de proportionnalité, la correction très élevée, de 10 %, prévue par la décision attaquée pour l'ensemble des dépenses déclarées par le royaume d'Espagne. Nous observons d'emblée que, d'après le mémoire en défense, les défaillances en ce qui concerne les points visés dans les troisième, quatrième et cinquième griefs pouvaient, dans leur ensemble, justifier l'application par la Commission d'une correction de 10 %.
Un sixième grief, qui est d'ordre factuel, vise la réduction appliquée aux primes à la brebis/chèvre.
Le premier grief
16. Selon le gouvernement espagnol, l'organe de conciliation n'est pas simplement un organe consultatif. Au contraire, il résulterait de l'article 1er, paragraphe 1, sous b), de la décision 94/442 que l'organe «entreprend de rapprocher les positions divergentes de la Commission et de l'État membre concerné». L'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/90 irait dans le même sens. La procédure de conciliation viserait à rapprocher les parties. La Commission doit, selon la partie requérante, examiner le rapport de l'organe de conciliation avant de prendre une décision et elle doit tenir compte des arguments de cet organe.
17. Le gouvernement espagnol se réfère ensuite aux constatations de l'organe de conciliation faites en l'espèce, et notamment aux points 10 à 14 du rapport de cet organe. Il en découlerait que:
- le risque financier lié à la procédure suivie en Espagne n'est pas établi;
- les procédures de contrôle appliquées en Espagne ont été améliorées;
- plus généralement, les reproches faits par la Commission manquent de clarté.
18. Selon la Commission, l'organe de conciliation a pour objectif de faciliter la conciliation. Lorsqu'il n'est pas d'accord avec la décision prise par la Commission à la suite du rapport de cet organe, l'État membre peut saisir la Cour. En outre, la Commission porte un regard différent sur le rapport établi par cet organe en l'espèce.
Le deuxième grief
19. Le gouvernement espagnol allègue que les vérifications faites par la Commission auprès d'entreprises espagnoles ne sont pas représentatives. En effet, la Commission aurait procédé à des vérifications auprès de 22 entreprises. Ces dernières n'auraient pas été sélectionnées au hasard, mais se composeraient précisément des entreprises auprès desquelles les autorités espagnoles avaient déjà constaté des irrégularités. Le gouvernement espagnol invoque une communication de la Commission selon laquelle les défaillances décelées par les services des États membres ne donnent pas lieu à des corrections forfaitaires.
20. La Commission nie avoir fondé ses conclusions sur ces 22 dossiers uniquement. Au contraire, son appréciation reposerait sur une analyse globale du système espagnol de gestion et de paiement de l'aide à la consommation pour l'huile d'olive. De surcroît, elle aurait procédé à une vérification additionnelle auprès de six grandes entreprises espagnoles, qui avaient bénéficié de presque 50 % de l'aide.
21. Dans sa réplique, le gouvernement espagnol observe qu'il n'a pas été informé des contrôles additionnels, en violation du principe du contradictoire. Conformément à l'arrêt Oliveira/Commission, ce vice de forme justifierait l'annulation de la correction financière. Dans la duplique, la Commission reconnaît que les autorités espagnoles n'ont été informées qu'après les contrôles, mais - affirme-t-elle - les contrôles visaient simplement à vérifier des constatations antérieures.
Le troisième grief
22. Ce grief se rapporte à de prétendues déficiences dans la procédure de gestion et de paiement des aides à la consommation appliquée en Espagne. Le royaume d'Espagne invoque à ce propos une contradiction entre les articles 9 et 12 du règlement n° 2677/85. L'article 9 prévoit que l'État membre verse le montant de l'aide dans les 150 jours suivant celui du dépôt de la demande, et ce sur la base d'un contrôle sur place. Aux termes de l'article 12 du règlement, les autorités de l'État membre doivent visiter chaque entreprise au moins une fois tous les douze mois, dans le cadre d'un contrôle par sondages. Étant donné la contradiction entre ces deux dispositions, l'organe de contrôle espagnol applique la méthode suivante: pour la première demande d'aide au cours d'une campagne pour l'huile d'olive, il n'établit de rapport qu'après avoir effectué un contrôle sur place au siège de l'entreprise correspondante. Pour les demandes ultérieures, il établit son rapport sur la base des données communiquées par les entreprises mensuellement. Cette méthode ne présenterait aucun risque pour le FEOGA.
23. La Commission observe que le libellé actuel de l'article 12 du règlement n° 2677/85 a été donné à cette disposition par le règlement n° 571/91, tandis que celui de l'article 9 remonte au règlement n° 643/93 . La Commission souligne que le texte de l'article 9 est d'une date plus récente. Tout en admettant le caractère contradictoire en apparence de cette réglementation, elle l'interprète en ce sens que l'article 12 établirait un minimum, en vertu duquel une entreprise doit faire l'objet d'un contrôle sur place au moins une fois tous les douze mois. L'article 9 exigerait quant à lui qu'à chaque demande d'aide corresponde un contrôle sur place. Elle souligne qu'un contrôle sur place à chaque demande avait été l'élément central du règlement n° 643/93, en vue de limiter la fraude. Le royaume d'Espagne devait être au courant, puisqu'il avait participé au comité de gestion qui a approuvé l'adoption du règlement n° 643/93.
24. La Commission ajoute que l'organe de conciliation a déclaré qu'il partageait largement l'appréciation des services de la Commission . Au demeurant, il résulterait d'une jurisprudence constante de la Cour que la Commission n'est pas tenue d'établir l'existence d'un préjudice financier pour le FEOGA ni sa qualification exacte pour pouvoir imposer une correction. Elle peut se contenter d'établir la probabilité de ce préjudice .
Le quatrième grief
25. Le gouvernement espagnol souligne que les procédures de contrôle en Espagne ont été améliorées, ce que la Commission reconnaît d'ailleurs. Cette dernière n'aurait dès lors jamais dû relever jusqu'à 10 % le taux de la correction forfaitaire par rapport à celles appliquées les années précédentes. Il n'y aurait pas de récidive en l'espèce.
26. La Commission justifie l'application du pourcentage de 10 % par trois raisons. Premièrement, ce pourcentage ne se fonde pas seulement sur des carences dans les contrôles, mais sur des défaillances de l'ensemble du système espagnol, qui inclut également la gestion des sanctions. En deuxième lieu, s'agissant d'un secteur particulièrement sensible au risque de fraude, il serait justifié d'attendre une amélioration rapide et significative des procédures. La Commission peut légitimement infliger une sanction en cas d'amélioration lente et incomplète. En troisième lieu, la moindre sévérité des corrections appliquées lors des exercices antérieurs aurait été imputable au fait que - contrairement aux contrôles actuels - les contrôles antérieurs de la Commission ne visaient pas à une évaluation de l'ensemble du système.
Le cinquième grief
27. Pour ce grief, qui se rapporte au régime des sanctions, le gouvernement espagnol se réfère à l'article 2, paragraphe 4, du règlement n° 2988/95, qui prévoit que les procédures relatives à l'application de sanctions sont régies par le droit des États membres. La procédure d'imposition de sanctions serait dominée par les garanties procédurales au bénéfice des justiciables. Cela n'impliquerait cependant nullement l'absence de toute sanction. Pour ce qui est de la sévérité des sanctions, le gouvernement espagnol estime qu'elles sont conformes à la nature et à la gravité des irrégularités, qui sont les critères établis à l'article 2, paragraphe 3, du règlement n° 2988/95. Les entreprises concernées ne pourraient être taxées ni d'intention délibérée ni de négligence grave.
28. Dans son mémoire en défense, la Commission souligne que l'article 2 prévoit également que les sanctions «doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés» (paragraphe 1) et que le paragraphe 4 s'applique «sous réserve du droit communautaire applicable». La Commission se réfère à cet égard à l'arrêt Deutsche Milchkontor e.a., où la Cour déclare que les modalités prévues par le droit national ne peuvent aboutir à rendre impossible dans la pratique la mise en oeuvre de la réglementation communautaire ou porter atteinte à son efficacité. Au demeurant, la Commission déduit de l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 que l'irrégularité se définit par son résultat et non par l'existence d'une intention délibérée ou d'une négligence grave. Les sanctions doivent être appliquées même en l'absence de tels éléments.
Le sixième grief, relatif aux primes à la brebis/chèvre
29. Selon le royaume d'Espagne, les montants pris en considération pour le calcul de la correction applicable à l'exercice 1994 ne concordent pas avec les dépenses de cette année. Au contraire, ils englobent des dépenses de l'exercice 1993, que la Commission a déjà apurées.
La réserve contenue dans la décision d'apurement concernerait simplement les cas où un État membre avait saisi l'organe de conciliation, ce que les autorités espagnoles n'auraient pas fait en l'espèce. La Commission n'aurait à aucun moment informé le royaume d'Espagne qu'elle prendrait également en considération les dépenses de l'exercice 1993, de sorte que le gouvernement espagnol aurait toujours cru que la Commission avait commis une erreur de calcul.
30. La Commission souligne que le régime communautaire des primes à la brebis/chèvre est extrêmement complexe, puisque, pour une campagne, les bénéficiaires perçoivent les fonds au cours de plusieurs exercices financiers. Pour la campagne 1993, les paiements se sont étalés sur les exercices 1993, 1994 et 1995. Partant, le contrôle de la Commission s'est étendu sur les exercices 1993, 1994 et 1995. La Commission souligne ensuite le caractère non définitif de l'apurement des dépenses pour 1993. Elle se réfère à cet égard au pénultième considérant de la décision 97/333/CE, qui a procédé à l'apurement des comptes des États membres pour l'exercice 1993.
«considérant que la présente décision ne préjuge pas des conséquences financières que la Commission tirera, lors d'un apurement des comptes ultérieur, d'enquêtes en cours à la date de la présente décision, d'irrégularités visées à l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 ou d'arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes dans des affaires actuellement en instance et portant sur des matières faisant l'objet de la présente décision».
Le rapport de synthèse du 15 mars 1997 indiquerait de surcroît qu'en l'occurrence il était prévu de procéder à des contrôles ultérieurs.
Enfin, la Commission observe que, au cours des discussions bilatérales avec les autorités espagnoles, elle a plusieurs fois déclaré que les vérifications portent également sur l'exercice 1993.
La politique de la Commission et la jurisprudence de la Cour sur cette politique
31. La politique de la Commission dans le cadre de l'application des corrections financières et la jurisprudence de la Cour sur cette politique ont été analysées en détail dans nos conclusions dans l'affaire Espagne/Commission . Étant donné l'importance qu'elles présentent en l'espèce, nous reproduisons ces considérations ci-dessous . Un point mérite une attention toute particulière, à savoir le rôle de l'organe de conciliation. Dans l'affaire Espagne/Commission, il s'agissait des conséquences de la décision du gouvernement espagnol de ne pas saisir l'organe de conciliation. En l'espèce, c'est un autre aspect qui passe au premier plan, à savoir les effets juridiques des conclusions de cet organe. Nous les examinerons à la fin de la présente partie de nos conclusions.
La politique de la Commission
32. En matière de corrections financières, la Commission applique une politique qui a été fixée pour la première fois dans un document de travail du 1er juin 1993, appelé le «rapport Belle» . Ce document a déjà été évoqué à plusieurs reprises devant la Cour. Dans ses conclusions dans l'affaire Grèce/Commission, l'avocat général Fennelly a examiné les circonstances de son adoption et sa nature. En 1992, la Commission a créé un groupe d'étude interne, qui a été chargé de l'élaboration d'une méthode pour l'imposition de sanctions contre les États membres qui font une application incorrecte du droit communautaire. Les règles développées par ce groupe ont été approuvées par la Commission et par les représentants des États membres au sein du comité du FEOGA. Elles ne sont pas conçues pour avoir un caractère contraignant. Le pourcentage de réduction doit être choisi sur la base d'une évaluation des risques qui découlent pour les ressources communautaires des carences dans les contrôles assurés par les États membres. Le groupe d'étude a fixé trois niveaux de réduction forfaitaire du remboursement: 2 %, 5 % et 10 %. Le rapport Belle a été depuis lors remplacé par un document de travail de la Commission du 23 décembre 1997, portant le n° VI/5330/97, qui fixe de nouvelles orientations pour le calcul des conséquences financières. Ce nouveau document n'apporte pas de modification importante aux critères du rapport Belle, mais ajoute une nouvelle catégorie: un pourcentage de réduction de 25 % en cas de déficiences graves. La décision litigieuse en l'espèce est fondée sur les orientations établies dans ce dernier document de travail.
33. Le rapport Belle et le document de travail précité contiennent donc des orientations pour les situations où des corrections financières doivent être appliquées contre un État membre. Pour les cas difficiles, ils prévoient l'application d'un pourcentage forfaitaire :
«Étant donné que le recours à l'audit des systèmes s'est largement répandu, le FEOGA a eu de plus en plus recours à une évaluation du risque que présentent les carences des systèmes. Par la nature même d'un contrôle ex-post, il peut rarement être établi au moment de l'audit si une demande était valable au moment du paiement [...] La perte pour les fonds communautaires doit donc être déterminée par une évaluation du risque auquel ils sont exposés par suite de la carence du contrôle, lequel peut concerner tant la nature, la qualité des contrôles effectués que leur nombre [...]».
Le rapport propose trois taux forfaitaires de correction:
«a) 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.
b) 5 % de la dépense, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
c) 10 % de la dépense, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA [...]».
34. Dans la suite, le rapport prévoit que, en cas de doute sur le choix de la catégorie, les points suivants doivent être pris en considération comme facteurs de pondération:
«- les autorités nationales ont-elles pris des mesures efficaces pour remédier aux carences dès que celles-ci ont été décelées?
- les carences provenaient-elles de difficultés d'interprétation des textes communautaires?»
35. Le rapport Belle est l'aboutissement d'une pratique déjà ancienne consistant pour la Commission à appliquer des corrections financières dans le cadre du remboursement aux États membres des dépenses qu'ils ont effectuées pour la mise en oeuvre de la politique agricole commune. Selon la Commission, les critères du rapport Belle constituent «une base d'accord commune en ce sens que, s'il s'avère impossible de déterminer exactement le montant des corrections, il est choisi une voie moyenne en retenant un montant forfaitaire, ce qui permet à la fois le respect du droit communautaire et la bonne gestion des ressources communautaires et de faire droit à la volonté compréhensible des États membres qui souhaitent éviter des corrections démesurées et disproportionnées» .
La jurisprudence de la Cour relative à cette politique
36. La pratique des corrections forfaitaires et la traduction qui en a été donnée dans le rapport Belle ainsi que dans le document de travail qui lui a succédé ont été maintes fois examinées par la Cour, et récemment encore dans l'arrêt du 13 juillet 2000, Grèce/Commission . À l'instar de l'arrêt Italie/Commission, cet arrêt confirme que la Cour ne conteste pas les critères contenus dans le rapport Belle. Elle les prend elle aussi comme point de départ de son appréciation.
37. L'approche de la Cour est alors la suivante. Ainsi qu'il résulte notamment de l'arrêt Royaume-Uni/Commission, la Commission doit établir qu'un État membre a enfreint les dispositions de la politique agricole commune, par exemple - comme en l'espèce - en ne contrôlant pas suffisamment les dépenses. Après avoir fait cette démonstration, elle devra intervenir. Pour le choix des sanctions à appliquer, elle dispose cependant d'une ample marge d'appréciation. L'État membre concerné doit démontrer que les faits constatés par la Commission sont inexacts et qu'elle en a tiré des conséquences inappropriées, par exemple en appliquant une correction forfaitaire trop élevée. L'arrêt Grèce/Commission évoqué ci-dessus déclare:
«26 Il convient de rappeler d'abord que, selon la jurisprudence de la Cour [...], dans l'hypothèse où il se révélerait impossible d'établir avec certitude la mesure dans laquelle une mesure nationale incompatible avec le droit communautaire a provoqué une augmentation des dépenses figurant sur un poste budgétaire du FEOGA, la Commission n'a d'autre choix que de refuser le financement de la totalité des dépenses en question.
27 Il y a lieu de relever ensuite que, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à ce dernier de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission [...]
28 Or, si, dans le cadre de sa mission d'apurer les comptes, la Commission s'efforce, au lieu de refuser le financement de la totalité des dépenses, d'établir des règles visant à différencier selon le degré de risque que présentent, pour le FEOGA, différents niveaux de carence de contrôle, l'État membre doit démontrer que ces critères sont arbitraires et inéquitables [...]»
38. Nous renvoyons encore à l'arrêt Pays-Bas/Commission, qui précise la répartition de la charge de la preuve entre la Commission et l'État membre. Au point 17 de cet arrêt, la Cour constate: «En effet, la Commission est tenue non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'irrégularité [...], mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve [...] Cet allégement de l'exigence de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que [...] c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission». La Cour a repris cette formule dans divers arrêts postérieurs .
39. Ainsi que nous l'avons observé, la jurisprudence constante de la Cour laisse à la Commission une ample marge d'appréciation pour l'application de sanctions lorsqu'un État membre n'a pas contrôlé de façon assez précise ses dépenses dans le cadre de la politique agricole communautaire. La Commission peut refuser tout remboursement, mais elle peut également appliquer un pourcentage de réduction, comme en l'espèce. Il va de soi que les pourcentages évoqués dans le rapport Belle, à savoir 2 %, 5 % et 10 %, constituent une sanction bien plus modérée que le refus pur et simple de rembourser les dépenses.
40. Quant à la charge de la preuve, il y a lieu d'observer ce qui suit. Ainsi qu'il résulte notamment de l'arrêt Grèce/Commission, c'est à l'État membre qui conteste la sanction imposée qu'il appartient de fournir la preuve sur un certain nombre de points:
a) le droit à obtenir le remboursement par le FEOGA des dépenses qu'il a effectuées;
b) la justesse des données sur lesquelles la Commission se fonde;
c) la justesse des critères appliqués par la Commission lors de l'imposition de la réduction. Si les critères sont ceux du rapport Belle, ils bénéficient d'une présomption de validité. Mais comme il ne s'agit pas de normes contraignantes, nous pensons que l'État membre serait fondé à démontrer que les critères du rapport Belle produisent à son égard des effets arbitraires ou injustes;
d) le mode d'application de ces critères.
Pour compléter nos conclusions dans l'affaire Espagne/Commission (C-375/99): l'organe de conciliation
41. Les conclusions de l'organe de conciliation n'ont pas de caractère contraignant, ainsi que la Cour l'a dit à plusieurs reprises, notamment dans l'arrêt Allemagne/Commission :
«Enfin, selon l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 94/442, la Commission, ainsi qu'elle l'a à juste titre soutenu [...], lorsqu'elle arrête sa décision, n'est pas liée par les conclusions de l'organe de conciliation.»
Les considérations développées par cet organe ne sont donc, selon ce même arrêt, pas nécessairement concluantes pour l'appréciation que portera la Commission. Il faut bien entendu examiner en tout cas si ces considérations imposent de tirer des conclusions générales. À la lecture de l'arrêt, il nous semble que la Commission sera d'autant plus contrainte de tenir compte des constatations de l'organe que ces dernières seront plus concrètes et plus précises.
L'appréciation du litige
La pièce centrale du système
42. Le financement par le FEOGA de l'exécution de la politique agricole commune par les États membres a déjà donné lieu à une jurisprudence abondante de la Cour. Le traitement d'un litige comme la présente affaire peut donc être assuré dans une large mesure sur la base de la jurisprudence existante - et souvent constante - de la Cour.
43. La pièce centrale du système - et de la jurisprudence de la Cour - est constituée, à notre avis, par le fait que ce sont les États membres qui assurent en l'occurrence l'application d'un régime financé par la Communauté. C'est sur eux que repose l'obligation de répondre de façon détaillée des dépenses faites dans ce cadre. Ils sont également ceux qui disposent des données relatives aux véritables dépenses. La Commission doit se borner à un contrôle (par échantillon), pour lequel elle dépend largement des chiffres fournis par les États membres. Un tel système, éminemment fragile, appelle un large pouvoir discrétionnaire de la Commission pour pouvoir imposer des sanctions lorsqu'elle constate des irrégularités. Comme la Commission ne peut disposer elle-même de toutes les données, les réductions forfaitaires sont indispensables. D'un autre côté, il faut bien entendu éviter tout arbitraire dans l'application du régime par les services de la Commission. Cette dernière doit agir avec diligence tant lors de la constatation et de la qualification des faits qui peuvent donner lieu à l'application de corrections que lors de l'imposition des corrections elles-mêmes.
44. La Commission doit, le cas échéant, être en mesure de prouver - à la suite d'une inspection effectuée par elle - qu'une irrégularité s'est produite; elle doit également indiquer en quoi cette irrégularité consiste. Ensuite, elle peut proposer une sanction. Pour cela, elle n'est pas obligée de prouver, mais elle doit au moins apporter des indices que la sanction proposée correspond à la nature, à la gravité et à l'ampleur de l'irrégularité constatée. C'est à l'État membre qu'il appartient alors de prouver - sur la base de données dont lui seul dispose - que la Commission a fait une appréciation erronée des faits, ou les a qualifiés de façon injuste, et que la sanction proposée n'est pas adaptée à la nature, à la gravité et à l'ampleur de l'irrégularité constatée.
Compte tenu du caractère peu précis des critères que la Commission applique en cette occasion, nous attachons une grande importance à la procédure de conciliation prévue par ce régime. Cette procédure permet aux parties de procéder à un échange approprié d'arguments et d'informations.
Le litige lui-même
45. Un autre élément essentiel en l'espèce est que le gouvernement espagnol ne conteste pas, sur un point important, avoir enfreint les dispositions de la politique agricole commune en exerçant un contrôle insuffisant sur les dépenses dans le secteur de l'aide à la consommation d'huile d'olive. En soi, la Commission pouvait prendre une mesure prévoyant l'application d'une correction financière aux dépenses du gouvernement espagnol. Le seul point litigieux est donc l'étendue de la réduction appliquée par la Commission.
46. Maintenant qu'il est établi que le gouvernement espagnol est resté en deçà de ses obligations de contrôle des dépenses dans le cadre de la politique agricole commune, force est de voir - au vu de nos considérations ci-dessus - que la Commission a une ample marge d'appréciation pour l'application de la sanction et qu'il incombe à l'État membre de réfuter ses constatations et conclusions. Pour ce qui est de cette charge de la preuve, nous renvoyons au point 40 ci-dessus. Au demeurant, nous croyons opportun de souligner que le gouvernement espagnol ne dit pas concrètement sur quels points le pourcentage de réduction appliqué serait contraire aux critères du rapport Belle.
47. Ce qui précède ne concerne pas la réduction appliquée aux primes à la brebis/chèvre (le sixième grief). Dans ce dernier cadre, le royaume d'Espagne conteste que la Commission puisse tenir compte des dépenses de l'exercice 1993 pour calculer la réduction.
48. Enfin, nous renonçons à traiter séparément de la violation des principes généraux du droit invoquée par le gouvernement espagnol et à laquelle nous nous référons au point 14 des présentes conclusions. Dans la mesure où le gouvernement espagnol a étayé cette allégation par des arguments, sa motivation est étroitement liée aux griefs que nous allons examiner successivement ci-après.
Sur le premier grief
49. Tant le gouvernement espagnol que la Commission ont examiné la nature de la procédure devant l'organe de conciliation. Le gouvernement espagnol insiste sur le fait que l'organe n'a pas simplement un caractère consultatif; ses conclusions doivent être prises en considération. La Commission met l'accent sur la fonction d'intermédiaire de l'organe. Selon nous, les points de vue des deux parties ne s'excluent pas mutuellement. Au contraire, ils s'inscrivent dans le prolongement l'un de l'autre. Nous déduisons notamment de la décision 94/442 que l'institution de l'organe de conciliation vise à fournir aux parties une plate-forme de réflexion en cas de divergences dans les points de vue. Il est certain que, dans ce domaine, où la constatation des faits pertinents et des conséquences financières qui s'y rattachent se fait sur la base d'approximations et de critères peu précis, une telle plate-forme a son utilité pour empêcher que les litiges ne soient tous portés devant la Cour. D'autre part, l'article 1er, sous c), de la décision attribue à l'organe une fonction de conseil, qui ne saurait être considérée comme négligeable, compte tenu notamment de la composition de cet organe. Aux termes de l'article 3 de la décision en effet, l'organe se compose de cinq personnalités indépendantes et hautement qualifiées, qui doivent être ressortissants d'États membres différents.
50. Selon nous, compte tenu du caractère décrit ci-dessus de la procédure, il convient d'examiner en premier lieu les conclusions qui peuvent être tirées en l'espèce des constatations faites par l'organe de conciliation. Le principe est que ces constatations n'ont bien entendu aucun caractère contraignant, mais qu'il ne faut pas pour autant les négliger.
51. Le rapport de l'organe de conciliation du 30 mars 1999 présente une image nuancée. En résumé, l'organe ne voit aucune raison de douter du bien-fondé des principaux griefs de la Commission. En revanche, il estime que la réduction de 10 % peut être contestable. Comme le système de contrôle en Espagne a sans conteste été amélioré par rapport aux années précédentes, toute augmentation des taux de correction devrait être motivée de façon précise.
52. Les conclusions nuancées - et, nous le répétons, non contraignantes - de l'organe de conciliation laissent à la Commission la marge nécessaire pour appliquer un pourcentage de réduction. La seule question qui peut se poser est celle du niveau de ce pourcentage. Ces questions sont étroitement liées à l'évaluation de l'amélioration du système de contrôle en Espagne, qui fait l'objet du quatrième grief. Selon nous, il ne s'agit pas tellement de savoir si la Commission a tenu compte de l'appréciation de l'organe de conciliation, mais plutôt de déterminer si, malgré l'amélioration du système de contrôle, elle a valablement pu décider d'augmenter le pourcentage de correction. Cette question sera examinée dans le cadre du quatrième grief.
53. Notre conclusion est que le premier grief doit être rejeté.
Sur le deuxième grief
54. Quant à la représentativité des vérifications de la Commission, nous soulignerons tout d'abord la nécessité d'appliquer un système d'échantillonnage. D'après la jurisprudence de la Cour, notamment dans l'arrêt Pays-Bas/Commission, ce régime, «établi sur la confiance, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer».
55. Il faut donc avant tout se demander si, compte tenu des échantillons contrôlés par elle, la Commission pouvait raisonnablement arriver aux conclusions qu'elle a tirées. Nous sommes d'accord avec le gouvernement espagnol quand il affirme que la sélection initiale de 22 entreprises ne peut à première vue guère justifier des conclusions générales, puisqu'il s'agit exclusivement d'entreprises où les autorités espagnoles elles-mêmes avaient déjà constaté des irrégularités. Cependant, le rapport de l'organe de conciliation montre que, dans neuf de ces entreprises, les irrégularités n'étaient pas graves au point de conduire à l'imposition de sanctions. Plus important encore, nous constatons que la Commission - et ce point n'est pas contesté - a procédé à des vérifications additionnelles auprès de six grandes entreprises espagnoles. Nous ne voyons dès lors pas en quoi les vérifications ne seraient pas assez représentatives.
56. Il faut également se demander quelle portée peut avoir le fait que la Commission n'a pas informé le gouvernement espagnol à temps de la mise en oeuvre de ces vérifications additionnelles. Nous ne voyons pas comment cette omission pourrait conduire à l'annulation de la décision. Selon nous, le gouvernement espagnol n'a nullement été lésé de ce fait. L'allégation de la Commission, selon laquelle il s'agissait là simplement de corroborer des constatations antérieures, nous paraît crédible.
57. L'arrêt Oliveira/Commission, invoqué par le gouvernement espagnol, nous semble dépourvu de pertinence. Cet arrêt a annulé une décision de la Commission pour violation de forme substantielle. À la différence du cas présent, le non-respect de la règle de forme avait entraîné pour l'État membre concerné un sérieux désavantage d'ordre procédural. Cet État avait en effet été mis dans l'impossibilité d'attaquer la décision litigieuse en question dans les délais fixés par le traité CE.
58. Nous concluons également au rejet du deuxième grief.
Sur le troisième grief
59. Le troisième grief concerne l'interprétation des dispositions apparemment contradictoires de l'article 9, paragraphe 3, et de l'article 12, paragraphe 1, du règlement n° 2677/85, qui se rapportent à la question de savoir si l'octroi d'une aide doit toujours être précédé d'un contrôle sur place.
60. L'interprétation que la Commission fait du rapport entre l'article 9, paragraphe 3, et l'article 12 de ce règlement nous semble plausible. Les exigences en matière de contrôle sur place énoncées dans ces deux articles sont cumulatives.
61. Nous observerons que les termes de l'article 9, paragraphe 3, ne sont à première vue pas tout à fait dépourvus d'équivoque. Néanmoins, le gouvernement espagnol avait un moyen simple de s'assurer du contenu et de la portée de l'article 9, paragraphe 3, à supposer qu'il n'ait pas déjà été informé du fait de sa présence au sein du comité de gestion, où cette disposition a été adoptée. D'autre part, en cas de doute quant à l'interprétation de cette disposition, il aurait pu demander des informations à la Commission. En tout état de cause, un État membre ne saurait, selon nous, faire d'un règlement d'application comme celui dont il s'agit en l'espèce, et à l'adoption duquel il a participé, une interprétation unilatérale qui s'écarte de celle qui est la plus évidente.
62. Le troisième grief doit également être écarté.
Sur le quatrième grief
63. Le quatrième grief critique l'augmentation du taux de correction par rapport au pourcentage appliqué lors d'années antérieures.
64. Pour commencer, nous citerons l'arrêt Allemagne/Commission, que nous avons évoqué au point 41 des présentes conclusions, où la Cour constate que «le fait pour la Commission de ne pas tirer des conséquences financières de la constatation de défaillances lors d'un exercice ne saurait la priver du droit de le faire lors d'exercices ultérieurs, surtout si lesdites défaillances ont persisté. En outre, des défaillances nouvellement constatées peuvent, elles aussi, être prises en compte pour déterminer le niveau de la correction forfaitaire» . Cela s'applique, à notre avis, également en l'espèce. Le fait que la Commission associe, pour un exercice, une sanction déterminée à une défaillance déterminée ne lui enlève pas le droit d'imposer pour l'année suivante une sanction plus élevée, même si la défaillance est devenue moins grave dans l'intervalle.
65. Il reste cependant que la Commission devra s'appuyer sur une motivation adéquate. Au point 26 ci-dessus, nous avons décrit la motivation qu'elle a invoquée en l'espèce. Cette motivation nous paraît suffisante, et nous attachons une importance plus particulière à l'argument selon lequel, dans un secteur où le risque de fraude est très élevé, comme en l'espèce, l'amélioration du système doit être rapide et significative, et non pas simplement légère.
66. Le quatrième grief doit être également rejeté.
Sur le cinquième grief
67. Ce grief, qui concerne l'imposition de sanctions en cas d'irrégularités constatées, appelle les observations suivantes. Il s'agit ici d'une réglementation dans le cadre de laquelle les États membres effectuent des dépenses qui sont prises en charge par le budget des Communautés européennes, en l'occurrence le FEOGA, section «garantie». L'imposition de sanctions en cas d'irrégularités constatées vise, dans ces cas, à assurer une protection efficace des intérêts financiers des Communautés européennes. C'est pour cette raison notamment que des règles générales ont été établies dans le règlement n° 2988/95. L'article 2, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que les sanctions doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif. C'est dès lors à juste titre que la Commission constate que les modalités nationales d'imposition des sanctions ne sauraient avoir pour conséquence de rendre pratiquement impossible une bonne exécution des règles communautaires.
68. La protection efficace des intérêts financiers des Communautés européennes constitue en l'espèce une fonction essentielle du régime d'imposition des sanctions. Dans ces circonstances, un État membre ne saurait limiter, totalement ou presque, aux cas d'intention délibérée ou de négligence grave la possibilité d'imposer des sanctions en cas de violation des règles d'un système très sensible à la fraude. Cela n'exclut pas que les procédures pour l'imposition des sanctions restent régies par le droit national.
69. Le fait que le gouvernement espagnol s'appuie en substance uniquement sur les garanties procédurales nationales accordées aux justiciables suffit d'emblée à rendre le cinquième grief inopérant. Ce grief doit donc également être écarté.
Sur le sixième grief
70. En substance, le sixième grief met en doute que la Commission ait le droit de tenir compte des dépenses de l'exercice 1993 pour calculer la correction forfaitaire à appliquer aux primes à la brebis/chèvre.
71. En soi, nous comprenons que le gouvernement espagnol soit étonné que certains montants qui avaient déjà été apurés soient néanmoins pris en compte pour calculer une réduction. Nous comprenons également que le pénultième considérant de la décision 97/333 et la réserve contenue dans le rapport de synthèse (sur ces deux questions, voir le point 29 ci-dessus) n'aient pas automatiquement amené le gouvernement espagnol à considérer que la décision 97/333 n'était pas définitive. Le préambule de la décision 97/608/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, modifiant la décision 97/333, ne permet pas non plus de conclure que la Commission souhaitait en l'espèce revenir sur l'apurement des dépenses pour l'exercice 1993. Si tel a été son souhait, il ne pourrait que buter sur de très nettes réserves.
72. Néanmoins, il nous semble que la Commission n'a pas excédé ses pouvoirs en tenant compte des dépenses pour 1993. En effet, ni la décision 97/333 ni aucun autre document n'indiquent que la décision pourrait avoir un caractère définitif au point d'exclure que la Commission puisse y revenir. Nous nous appuyons à cet égard sur l'ensemble des points suivants. L'avant-dernier considérant de la décision 97/333 prévoit que la décision «ne préjuge pas des conséquences financières que la Commission tirera, lors d'un apurement des comptes ultérieur, d'enquêtes en cours à la date de la présente décision». Le rapport de synthèse du 15 mars 1997 relève que la situation des contrôles en Espagne doit être réexaminée. Dans un document FEOGA encore plus ancien, puisqu'il remonte au 6 janvier 1997, nous pouvons lire qu'avant 1995 les contrôles en Espagne étaient inadéquats, voire inexistants. Compte tenu des nombreux contacts avec les services de la Commission, les autorités espagnoles étaient nécessairement informées de ces réalités. La Commission l'a dit et le gouvernement espagnol ne l'a pas contesté. Enfin, il découle notamment d'un document du 22 octobre 1996, fourni par la Commission, que le gouvernement espagnol aurait dû savoir que, pour l'apurement des comptes relatifs aux primes à la brebis/chèvre, la Commission avait coutume de tenir compte des paiements effectués sur plusieurs exercices différents.
73. Le sixième grief doit dès lors également être rejeté.
Conclusion
74. Par ces motifs, nous proposons qu'il plaise à la Cour rejeter le recours et condamner le royaume d'Espagne aux dépens, conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.