62005CJ0195
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
18 декември 2007 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Околна среда — Директиви 75/442/ЕИО и 91/156/ЕИО — Понятие за отпадък — Хранителни остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, предназначени за производство на храни за животни — Остатъци от кулинарни продукти, предназначени за домове за домашни любимци“
По дело C-195/05
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО, предявен на 2 май 2005 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явява г-н M. Konstantinidis, в качеството на представител, подпомаган от адв. G. Bambara, avvocato, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Италианска република, за която се явява г-н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г-н G. Fiengo, avvocato dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г-н A. Rosas, председател на състав, г-н U. Lõhmus, г-н J. N. Cunha Rodrigues, г-н A. Ó Caoimh (докладчик) и г-жа P. Lindh, съдии,
генерален адвокат: г-н J. Mazák,
секретар: г-н J. Swedenborg, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 януари 2007 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 март 2007 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че
—
като е приела оперативни насоки с действие на цялата национална територия, уточнени по-специално в циркулярно писмо от 28 юни 1999 г. на министъра на околната среда (наричано по-нататък „циркулярното писмо от юни 1999 г.“), в което се пояснява тълкуването на определението на понятието за отпадък, и в официално изявление на Министерство на здравеопазването от 22 юли 2002 г., съдържащо насоки относно хигиенно-санитарната дисциплина при използването на материалите и страничните продукти от производствения и търговски цикъл на селскостопанската и хранително-вкусова промишленост в храната за животни (GURI № 180 от 2 август 2002 г. и поправка в GURI № 245 от 18 октомври 2002 г., наричано по-нататък „официалното изявление от 2002 г.“), като с оперативните насоки се цели хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, предназначени за производство на храни за животни, да се изключат от приложното поле на законодателството относно отпадъците, и
—
като с член 23 от Закон № 179 от 31 юли 2002 г. за установяване на разпоредбите в областта на околната среда (GURI № 189 от 13 август 2002 г., наричан по-нататък „Закон № 179/2002“) е изключила от приложното поле на законодателството относно отпадъците остатъците от кулинарни продукти от всякакъв вид твърди храни, преминали топлинна преработка или сурови, които не са включени в дистрибуторската верига и са предназначени за домове за домашни любимци,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, стр. 39), изменена с Директива 91/156/ЕИО на Съвета от 18 март 1991 година (ОВ L 78, стр. 32) (наричана по-нататък „Директивата“).
Правна уредба
Общностна правна уредба
2
Съгласно член 1, букви а) и в) от Директивата по смисъла на последната:
„а)
„отпадък“ означава всяко вещество или предмет от категориите, посочени в приложение І, които притежателят изхвърля, възнамерява или се изисква да изхвърли.
Комисията, като действа съгласно процедурата по член 18, не по-късно от 1 април 1993 г. изготвя списък на отпадъците, които принадлежат към категориите, изброени в приложение І. Този списък периодично се преразглежда и ако е необходимо, се актуализира по същата процедура;
[…]
в)
„притежател“ означава производител на отпадъци или физическото или юридическо лице, което ги притежава“. [неофициален превод]
3
В член 1, букви д) и е) от Директивата понятията за обезвреждане и оползотворяване на отпадъците се определят като всяка от операциите, предвидени съответно в приложение II А и в приложение II Б към нея.
4
В член 2, параграф 1, буква б) от Директивата се изброяват отпадъците, които са изключени от приложното ѝ поле, „когато те вече са обхванати от друго законодателство“. [неофициален превод]
5
Приложение I към Директивата, озаглавено „Категории отпадъци“, включва по-специално категория Q14 — „Продукти, за които притежателят не намира по-нататъшна употреба (например селскостопански, битови, канцеларски и търговски отпадъци и др.)“, и категория Q16 — „Всякакви материали, вещества или продукти, които не са включени в посочените по-горе категории“. [неофициален превод]
6
Комисията приема Решение 94/3/ЕО от 20 декември 1993 година за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442 (ОВ L 5, 1994 г., стр. 15). Този списък е подновен с Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3 и Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци (ОВ L 226, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 69). Списъкът на отпадъците, установен с Решение 2000/532, е изменян многократно, като последното изменение е въведено с Решение 2001/573/ЕО на Съвета от 23 юли 2001 година (ОВ L 203, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 143). В този списък отпадъците са класифицирани в зависимост от източника им. Глава 2 от списъка е озаглавена „Отпадъци от селското стопанство, градинарството, лова, риболова и аквакултурното първично производство, подготовката и преработката на храни“.
Национална правна уредба
7
Член 6, параграф 1, буква а) от Законодателен декрет № 22 от 5 февруари 1997 г. за въвеждане на Директива 91/156/ЕИО относно отпадъците, Директива 91/689/ЕИО относно опасните отпадъци и Директива 94/62/ЕО относно опаковките и отпадъците от опаковки (редовна притурка към GURI № 38 от 15 февруари 1997 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 22/97“) гласи следното:
„За целите на настоящия декрет
а)
„отпадък“ означава всяко вещество или предмет от категориите, посочени в приложение А, които притежателят изхвърля, възнамерява или се изисква да изхвърли
[…]“.
8
В член 8, параграф 1 от посочения декрет се предвижда, че от приложното поле на последния са изключени определени вещества или материали, доколкото за тях съществува специална правна уредба, като по-специално в точка c) от посочения член се предвижда, че са изключени „животински трупове и следните селскостопански отпадъци: фекална материя и други естествени, неопасни вещества, използвани в земеделието“.
9
С член 23, параграф 1, буква b) от Закон № 179/2002 в посочения член 8, параграф 1 от Законодателен декрет № 22/97 се въвежда точка c bis), по силата на която от приложното поле на посочения декрет са изключени „остатъците и излишъците от кулинарни продукти от всякакъв вид твърди храни, преминали топлинна преработка или сурови, които не са включени в дистрибуторската верига и са предназначени за домове за домашни любимци, уредени в Закон № 281 от 14 август 1991 г., изменен впоследствие, при спазване на действащото законодателство“.
10
В циркулярното писмо от юни 1999 г. се пояснява определението на понятието „отпадък“, съдържащо се в член 6 от Законодателен декрет № 22/97, като в трета алинея, буква b) от него се предвижда:
„за материалите, веществата и предметите от производствени цикли или цикли, предхождащи използването, които притежателят не изхвърля, не възнамерява или не се изисква да изхвърли и които следователно не са предадени за събиране или транспортиране на отпадъци в системи за управление на отпадъци с оглед оползотворяване или обезвреждане, се прилага режимът за суровините, а не този за отпадъците, доколкото те носят характеристиките на вторичните суровини, посочени в Министерски декрет [относно идентификацията на безопасните отпадъци, за които се прилага опростената процедура за оползотворяване по смисъла на членове 31 и 33 от Законодателен декрет № 22/1997] от 5 февруари 1998 г. [редовна притурка към GURI № 88 от 16 април 1998 г.], и доколкото по обективен и ефективен начин са пряко предназначени за употреба в производствен цикъл“.
11
Официалното изявление от 2002 г. гласи следното:
„[…]
Материалите и страничните продукти от дейности на селскостопанската и хранително-вкусова промишленост са „суровини за храни за животни“, когато производителят има намерение да ги използва в рамките на зоотехническия хранителен цикъл, при условие че са изпълнени хигиенно-санитарните изисквания.
В тази хипотеза за посочените материали не се прилага законодателството относно отпадъците, а разпоредбите относно производството и търговията с храни за животни, както и действащите в тази област санитарни норми — в случай на продукти от животински произход или продукти, съдържащи съставки от животински произход […]
[…]
При липса на посочените гаранции за действително предназначение като храна за животни за материалите и страничните продукти от производствения и търговски цикъл на селскостопанската и хранително-вкусова промишленост се прилага правната уредба относно отпадъците. […]
[…]“.
Досъдебна процедура
12
С писма от 11 и 19 юни, 28 август и 6 ноември 2001 г. и 10 април 2002 г. италианските власти отговарят на официалното уведомително писмо от 22 октомври 1999 г. и на първото мотивирано становище от 11 април 2001 г., в които Комисията твърди, че Италианската република е нарушила разпоредбите на Директивата, като е приела задължителни оперативни насоки във връзка с приложението на италианското законодателство относно отпадъците, които изключват от приложното поле на последното определени хранителни остатъци и излишъци, получени в резултат от дейността на селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, столовете и ресторантите, и предназначени за храна за животни.
13
Предвид представените от италианските власти данни Комисията преценява, че съобразяването на италианската правна уредба с изискванията в мотивираното становище налага съществени изменения. Поради това на 19 декември 2002 г. Комисията изпраща на италианските власти допълнително официално уведомително писмо, по което последните изразяват становище с писмо от 13 февруари 2003 г.
14
Впоследствие, на 11 юли 2003 г. Комисията изпраща допълнително мотивирано становище, като приканва Италианската република да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от получаването му.
15
Комисията решава да предяви настоящия иск, след като с писмо от 4 ноември 2003 г. италианските власти отново оспорват основателността на твърдението на Комисията.
По иска
Доводи на страните
16
В исковата си молба Комисията твърди главно, че спорната национална правна уредба надхвърля насоките, произтичащи от практиката на Съда, относно хипотезите, в които няма основание да се приема, че материал, получен в резултат от производствен процес, с който не се цели главно производството му, представлява отпадък.
Относно хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, предназначени за производството на храни за животни
17
Комисията твърди, че операционните насоки, изложени в циркулярното писмо от юни 1999 г. и в официалното изявление от 2002 г., водят до изключване от националния режим за управление на отпадъците на хранителните остатъци, използвани в производството на храни за животни при спазване на специалните хигиенно-санитарни норми. Съгласно тези насоки било достатъчно притежателят да има явно намерение да предназначи определен остатък от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост за производство на храни за животни, за да може за него никога да не се прилага режимът относно отпадъците.
18
Според Комисията обаче не може да се приеме, че обстоятелството, че производствен остатък може да бъде повторно използван, без да съществува задължение за предварително третиране, е от решаващо значение, за да се изключи възможността притежателят на този остатък да го изхвърли, да възнамерява или да се изисква да го изхвърли по смисъла на Директивата.
19
Действително, що се отнася единствено до страничните продукти, Съдът признавал, че ако притежателят извлича икономическа изгода от тях, може да се заключи, че той не „изхвърля“ страничния продукт по смисъла на член 1, буква а) от Директивата. При все това, като се има предвид, че понятието за отпадък следва да се тълкува разширително, изключване от приложното поле на Директивата можело да се допусне само когато са изпълнени определени условия, които позволяват да се приеме, че не само има вероятност, а със сигурност ще се пристъпи към повторно използване без предварителна преработка и като продължение на производствения процес.
20
Според Комисията би трябвало също да се прецени степента на вероятност за повторно използване на даден материал и най-вече да се провери дали той се използва повторно в рамките на същия производствен процес, в резултат от който е получен. Противно на твърдението на Италианската република обаче, не било възможно да има един-единствен производствен процес, когато хранителните отпадъци са действително предназначени за използване като храни за животни. Самото обстоятелство, че отпадъците се прехвърлят от оператора, който ги е произвел, на този, който ще ги използва, включвало в действителност поредица действия (складиране, преработка и транспортиране), чийто контрол именно се целял с Директивата.
21
Италианската република твърди, че материалите и страничните продукти, получени в резултат на производствените процеси в селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, представляват „суровини за храни за животни“ по смисъла на официалното изявление от 2002 г., когато производителят им има намерение да ги използва в рамките на зоотехническия хранителен цикъл, при условие че са спазени определени хигиенни и санитарни изисквания. Подобно намерение, заедно с увереността, че тези странични продукти ще бъдат повторно използвани, представлявало достатъчно доказателство за липсата на намерение от страна на притежателя да „изхвърли“ съответния материал по смисъла на член 1, буква а) от Директивата.
22
Според тази държава-членка предвиденото в оперативните насоки изключение ни най-малко не представлявало изключване a priori на хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост от приложното поле на националната правна уредба относно отпадъците, тъй като за такова изключване било необходимо не само притежателят на остатъците да има явно намерение да ги използва в производствения цикъл на храни за животни, но и да е налице сигурност относно повторното използване на остатъците.
23
В тази хипотеза за разглежданите остатъци нямало да се прилага правната уредба относно отпадъците, а разпоредбите относно производството и търговията с храни за животни, по-специално Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68), а по отношение на страничните продукти от животински произход — Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 3 октомври 2002 година за установяване на здравни правила относно странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (ОВ L 273, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 44, стр. 113).
24
Приложими били също така разпоредбите, наречени „HACCP“ (hazard analysis and critical control points (анализ на опасностите и контрол в критични точки), предвидени в:
—
Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно хигиената на храните (ОВ L 139, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 173), Регламент (ЕО) № 853/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход (ОВ L 139, стр. 55; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 71) и Регламент (ЕО) № 854/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за определяне на специфичните правила за организирането на официален контрол върху продуктите от животински произход, предназначени за човешка консумация (ОВ L 139, стр. 206; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 132),
—
Регламент (ЕО) № 183/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 12 януари 2005 година за определяне на изискванията за хигиена на фуражите (ОВ L 35, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 62, стр. 199), както и
—
Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните (ОВ L 165, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 58, стр. 216).
25
Тези регламенти относно храните, както и свързаните с тях разпоредби от вътрешното право, целели, както Директивата, упражняването на контрол върху дейностите по складиране, преработка и транспортиране, и като гарантирали подходящо опазване на здравето, можели също да осигурят опазването на околната среда.
26
Според Италианската република контролът, осъществяван в рамките на хранителната верига, с който по-специално се цели гарантиране на проследяването на продуктите и на суровините за храни за животни още от производствената единица, бил такъв, че следвало да се приеме, че тази верига представлява един и същ производствен процес. Тази държава-членка припомня също, че в Италия осъществяването на дейности, свързани със селскостопанския и хранително-вкусов сектор и със сектора на храни за животни, е подчинено на условието за получаване на разрешение, издавано въз основа на съответни документи, удостоверяващи, че предвидените условия са изпълнени не само що се отнася до лицата, поискали разрешението, но и що се отнася до транспортните съоръжения и превозните средства.
27
Посочената държава-членка смята също, че Комисията се стреми да установи предимство на правната уредба относно отпадъците — която е обща, но се прилага при липса на друга правна уредба — пред специалните материалноправни норми, с които се урежда хранително-вкусовата промишленост.
28
Впрочем подходът на Комисията водел до това, че се възпрепятствало използването на страничните хранителни продукти за производство на храни за животни, тъй като италианското законодателство в областта на храните не допускало тези странични продукти, които трябва да бъдат класифицирани в категорията на отпадъците и следователно трябва да бъдат извозвани в превозни средства, за които е издадено разрешение за транспортиране на отпадъци, да бъдат доставяни на предприятие за храни за животни. По този начин тълкуването на Комисията водело до увеличаване на производството и обезвреждането на отпадъци от хранителен произход, като се възпрепятствала повторното им използване под формата на храна.
Относно остатъците и излишъците от кулинарни продукти, предназначени за домове за домашни любимци
29
Комисията твърди, че член 23 от Закон № 179/2002 има за последица изключването от приложното поле на Законодателен декрет № 22/97 на „остатъците и излишъците от кулинарни продукти от всякакъв вид твърди храни, преминали топлинна преработка или сурови, които не са включени в дистрибуторската верига и са предназначени за домове за домашни любимци“. Според Комисията не можело да се твърди, че притежателят няма намерение да изхвърли подобни остатъци, като това се потвърждавало и от самото им споменаване в член 8 от посочения законодателен декрет.
30
Италианската република поддържа, че и съгласно правната уредба, посочена в рамките на втората част на иска на Комисията, притежателят трябва да докаже, че не възнамерява да изхвърли хранителните остатъци и излишъци, като докаже, че последните действително са предназначени за домове за домашни любимци, които са получили разрешение съгласно националната правна уредба. Впрочем изключването от приложното поле на правната уредба относно отпадъците щяло в действителност да засяга винаги хранителни излишъци, но не и производствени „остатъци“. В момента се приемало законодателство, което уточнявало този въпрос.
Съображения на Съда
31
Безспорно е, че италианската правна уредба, за която се отнася настоящият иск, изключва от приложното поле на националната правна уредба за транспониране на Директивата, от една страна, хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, а от друга страна, остатъците и излишъците от кулинарни продукти, които не са включени в дистрибуторската верига (по-нататък наричани заедно „разглежданите материали“), когато тези материали са предназначени или за производство на храни за животни, или пряко като храна за животните, настанени в домове за домашни любимци.
32
С двете части на иска си, които следва да се разгледат заедно, Комисията поддържа по същество, че посочената правна уредба не е съобразена с понятието за отпадък, определено в член 1, буква а) от Директивата, като предвижда прекалено общо изключение от националната правна уредба относно отпадъците, което води до автоматично и погрешно изключване на разглежданите материали от приложното поле на произтичащите от Директивата разпоредби относно управлението на отпадъците.
33
Италианската република посочва в отговор основно, че когато са изпълнени условията за прилагане на правната уредба, за която се отнася искът, разглежданите материали не попадат в обхвата на понятието за отпадък по смисъла на Директивата, както то е тълкувано от Съда.
34
В това отношение член 1, буква а), първа алинея от Директивата определя като отпадък „всяко вещество или предмет от категориите, посочени в приложение І [към тази директива], които притежателят изхвърля или възнамерява […] да изхвърли“. Посоченото приложение уточнява и илюстрира това определение, като предлага списък с вещества и предмети, които могат да се квалифицират като отпадъци. Списъкът обаче е само примерен, а квалифицирането на отпадъка зависи преди всичко от поведението на притежателя и значението на израза „да изхвърли“ (вж. в този смисъл Решение от 18 декември 1997 г. по дело Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Recueil, стр. I-7411, точка 26, Решение от 7 септември 2004 г. по дело Van de Walle и др., C-1/03, Recueil, стр. I-7613, точка 42, както и Решение от 10 май 2007 г. по дело Thames Water Utilities, C-252/05, Сборник, стр. I-3883, точка 24).
35
Посоченият израз „да изхвърли“ трябва да се тълкува не само с оглед на основната цел на Директивата, която съгласно третото съображение от нея е „опазването на човешкото здраве и околната среда от вредно въздействие, причинено от събирането, превозването, третирането, съхранението и депонирането на отпадъци“, но и с оглед на член 174, параграф 2 ЕО. Последният предвижда, че „[п]олитиката на Общността в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в Общността. Тя се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия […]“. От посоченото следва, че изразът „да изхвърли“, а следователно и понятието „отпадък“ по смисъла на член 1, буква а) от Директивата, не следва да се тълкуват стеснително (вж. в този смисъл по-специално Решение от 15 юни 2000 г. по дело ARCO Chemie Nederland и др., C-418/97 и C-419/97, Recueil, стр. I-4475, точки 36—40, както и Решение по дело Thames Water Utilities, посочено по-горе, точка 27).
36
Определени обстоятелства могат да указват наличието на действие, намерение или задължение за „изхвърляне“ на вещество или предмет по смисъла на член 1, буква а) от Директивата (Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 83). Такава по-специално е хипотезата, когато определено вещество е производствен или консумативен остатък, тоест продукт, чието добиване като такъв не е било поставено като цел (вж. в този смисъл Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 84, както и Решение от 11 ноември 2004 г. по дело Niselli, C-457/02, Recueil, стр. I-10853, точка 43).
37
Впрочем методът на обработка или начинът на използване на дадено вещество не са определящи, за да бъде то класифицирано или не като отпадък (вж. Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 64 и Решение от 1 март 2007 г. по дело KVZ retec, C-176/05, Сборник, стр. I-1721, точка 52).
38
Така Съдът уточнява, от една страна, че осъществяването на една от операциите по обезвреждане или оползотворяване, посочени съответно в приложения II А или II Б от Директивата, само по себе си не позволява определено вещество или предмет, използвани в рамките на тази операция, да бъдат класифицирани като отпадък (вж. в този смисъл по-специално Решение по дело Niselli, посочено по-горе, точки 36 и 37), а от друга страна, че понятието за отпадък не изключва веществата и предметите, които могат да бъдат използвани повторно от икономическа гледна точка (вж. в този смисъл по-специално Решение от 25 юни 1997 г. по дело Tombesi и др., C-304/94, C-330/94, C-342/94 и C-224/95, Recueil, стр. I-3561, точки 47 и 48). Установената с Директивата система за надзор и управление всъщност цели да обхване всички предмети и вещества, които притежателят изхвърля, дори те да имат търговска стойност и да са събирани с търговска цел с оглед на рециклиране, възстановяване или повторно използване (вж. по-специално Решение от 18 април 2002 г. по дело Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Recueil, стр. I-3533, наричано по-нататък „Решение по дело Palin Granit“, точка 29).
39
При все това от практиката на Съда е видно също, че в определени хипотези дадена вещ, материал или суровина, получени в резултат от процес по екстракция или от производствен процес, чието основно предназначение не е производството им, могат да бъдат не остатък, а страничен продукт, който притежателят не възнамерява „да изхвърли“ по смисъла на член 1, буква а) от Директивата, а възнамерява да използва или да търгува с него — включително, когато е възможно, за нуждите на икономически оператори, различни от производителя — в последващ процес, при изгодни за него условия, при условие че повторното използване ще се осъществи със сигурност, не изисква предварителна преработка и се явява продължение на производствения процес или на процеса по използване (вж. в този смисъл Решение по дело Palin Granit, посочено по-горе, точки 34—36, Решение от 11 септември 2003 г. по дело AvestaPolarit Chrome, C-114/01, Recueil, стр. I-8725, точки 33—38, Решение по дело Niselli, посочено по-горе, точка 47, както и Решение от 8 септември 2005 г. по дело Комисия/Испания, C-416/02, Recueil, стр. I-7487, точки 87 и 90 и Решение по дело Комисия/Испания, C-121/03, Recueil, стр. I-7569, точки 58 и 61).
40
Ето защо, освен критерия, изведен от характера на производствен остатък (или липсата на такъв характер) на дадено вещество, релевантен критерий при преценка дали посоченото вещество представлява „отпадък“ по смисъла на Директивата е степента на вероятност за повторно използване на това вещество без действия по предварителна преработка. Вероятността за такова повторно използване е голяма, ако извън обикновената възможност за повторно използване на разглежданото вещество е налице икономическа изгода за притежателя да направи това. При подобна хипотеза въпросното вещество вече не може да се разглежда като бреме, което неговият притежател търси начин „да изхвърли“, а като истински продукт (вж. Решение по дело Palin Granit, посочено по-горе, точка 37 и Решение по дело Niselli, посочено по-горе, точка 46).
41
При все това, ако подобно повторно използване изисква складиране за продължителни периоди, което поради това може да бъде в тежест за притежателя, както и потенциално да причини замърсяване на околната среда, чието ограничаване именно се цели с Директивата, то не може да бъде определено като сигурно и е мислимо само в дългосрочен план, така че разглежданото вещество трябва по принцип да се приеме за отпадък (вж. в този смисъл Решение по дело Palin Granit, посочено по-горе, точка 38 и Решение по дело AvestaPolarit Chrome, посочено по-горе, точка 39).
42
Така, с оглед на всички обстоятелства трябва все пак да се провери дали действително е налице „отпадък“ по смисъла на Директивата, като се има предвид целта на Директивата и се съблюдава да не се накърнява нейната ефикасност (вж. Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 88 и Решение по дело KVZ retec, посочено по-горе, точка 63, както и Определение от 15 януари 2004 г. по дело Saetti и Frediani, C-235/02, Recueil, стр. I-1005, точка 40).
43
Като се има предвид, че в Директивата не се предвижда никакъв критерий от решаващо значение, за да се установи намерението на притежателя да изхвърли определено вещество или предмет, при липса на общностни разпоредби държавите-членки са свободни да избират доказателствените средства за установяване на различните обстоятелства, посочени в директивите, които транспонират, доколкото не се накърнява ефикасността на общностното право (вж. Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 41, както и Решение по дело Niselli, посочено по-горе, точка 34). Така държавите-членки могат например да определят различни категории отпадъци, по-специално за да улеснят организацията и контрола на тяхното управление, доколкото са спазени задълженията, произтичащи от Директивата или от други разпоредби на общностното право, които се отнасят за тези отпадъци, и доколкото евентуалните категории, изключени от приложното поле на законодателните текстове, приети с оглед на транспонирането на произтичащите от Директивата задължения, са изключени в съответствие с член 2, параграф 1 от нея (вж. в този смисъл Решение от 16 декември 2004 г. по дело Комисия/Обединеното кралство, C-62/03, точка 12).
44
В конкретния случай Италианската република смята по същество, че тъй като прилагането на изключенията, предвидени в правната уредба, за която се отнася искът, зависело според нея не само от явното намерение на притежателя на разглежданите материали да ги използва за храна за животни, но и от сигурното повторно използване на тези материали, то припомнената в точки 39 и 40 от настоящото решение съдебна практика била приложима, така че материалите можело да се приемат не за производствени остатъци, а за странични продукти, които притежателят не възнамерява „да изхвърли“ по смисъла на член 1, буква а) от Директивата поради явното си намерение да ги използва повторно. Освен това в подобни хипотези били приложими други правни уредби, по-специално тази относно безопасността на храните. Oбаче и тези правни уредби имали за цел упражняване на контрол върху складирането, преработката и транспортирането на разглежданите материали и като насърчавали опазването на здравето, можело да осигурят опазване на околната среда аналогично на Директивата.
45
Най-напред следва да се припомни в това отношение, че списъкът с категориите отпадъци, посочен в приложение I към Директивата, както и операциите по обезвреждане и оползотворяване, изброени в приложения II А и II Б към нея, указват, че от понятието за отпадък по принцип не се изключва никакъв вид остатък или други вещества, получавани в резултат от производствения процес (вж. Решение по дело Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, точка 28).
46
В допълнение предвид припомненото в точка 35 от настоящото решение задължение понятието за отпадък да се тълкува разширително и предвид изискванията на съдебната практика, посочени в точки 36—41 от настоящото решение, изтъкването на доводи като тези на италианското правителство, свързани със страничните продукти, които притежателят не желае да изхвърли, трябва да се ограничи до положенията, в които повторното използване на вещ, материал или суровина, включително за нуждите на икономически оператори, различни от производителя, е не само вероятно, а сигурно, не изисква предварителна преработка и се явява продължение на производствения процес или на процеса на използване.
47
Впрочем от поясненията на Италианската република, изложени в точка 21 от настоящото решение, е видно, че правната уредба, за която се отнася искът, предвижда възможността разглежданите материали да бъдат изключени от приложното поле на националното законодателство относно отпадъците дори когато тези материали претърпяват преработка, предвидена в действащата общностна или национална правна уредба.
48
От друга страна, дори и да се предположи, че е възможно да се гарантира, че разглежданите материали действително се използват повторно за храна за животни — като самото намерение такива материали да се използват за храна за животни, дори да е предварително удостоверено в писмен вид, не може да се приравни на действителното им използване за тази цел — по-специално от точки 36 и 37 от настоящото решение е видно, че начинът на използване на определено вещество не е определящ за класифицирането му като отпадък или не. Следователно от самото обстоятелство, че разглежданите материали ще бъдат повторно използвани, не може да се заключи, че те не представляват „отпадък“ по смисъла на Директивата.
49
Всъщност това, което ще се случи в бъдеще с даден предмет или вещество, само по себе си не е от решаващо значение за евентуалното му естество на отпадък, което съгласно член 1, буква а) от Директивата се определя в съответствие с действието, намерението или задължението на притежателя на предмета или на веществото да го изхвърли (вж. в този смисъл Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 64 и Решение по дело KVZ retec, посочено по-горе, точка 52).
50
Ето защо е явно, че правната уредба, за която се отнася искът, в действителност установява презумпция, според която в обхванатите от нея хипотези разглежданите материали представляват странични продукти, които поради намерението на притежателя им да ги използва повторно по-скоро имат икономическа стойност за него или представляват облага за него, отколкото тежест, от която той желае да се освободи.
51
При все това, макар в определени случаи да е възможно тази хипотеза да отговаря на действителността, не може да съществува обща презумпция, че притежател на разглежданите материали извлича от повторното им използване по-голяма полза, отколкото ползата, произтичаща от възможността те просто да бъдат изхвърлени.
52
Следователно се налага изводът, че посочената правна уредба води до това, че според италианското право остатъци, които все пак отговарят на определението в член 1, буква а) от Директивата, не се класифицират като отпадъци.
53
В последната разпоредба не само се съдържа определението на понятието „отпадък“ по смисъла на Директивата, но заедно с член 2, параграф 1 тя определя също приложното поле на Директивата. В действителност в посочения член 2, параграф 1 се предвижда кои видове отпадъци са или могат да бъдат изключени от приложното поле на Директивата и при какви условия, като по принцип в нейното приложно поле попадат всички отпадъци, които отговарят на определението за отпадък. Впрочем всяка вътрешноправна разпоредба, която общо ограничава обхвата на задълженията, произтичащи от Директивата извън разрешеното с член 2, параграф 1 от нея, задължително не съответства на приложното поле на Директивата (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Обединеното кралство, посочено по-горе, точка 11), като по този начин накърнява ефикасността на член 174 ЕО (вж. в този смисъл Решение по дело ARCO Chemie Nederland и др., посочено по-горе, точка 42).
54
Що се отнася до общностното и националното законодателство, посочени в точки 23—25 от настоящото решение, на които се основава Италианската република, за да твърди по същество, че цялата общностна и национална законодателна рамка във връзка с условията за безопасност в областта на храните и храните за животни не допуска класифицирането на разглежданите материали като отпадъци, достатъчно е да се отбележи, че по принцип тези материали не спадат към веществата и предметите, изброени в член 2, параграф 1 от Директивата, така че предвиденото в тази разпоредба изключение от приложното поле на Директивата не може да засяга посочените материали. В допълнение следва да се напомни, че в Директивата съвсем не се посочва, че тя не се отнася до операциите по обезвреждане и оползотворяване, които са част от промишления производствен процес, когато изглежда, че същите не представляват опасност за човешкото здраве или за околната среда (Решение по дело Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, точка 30).
55
Освен това, противно на твърдението на Италианската република, не може да се приеме, че Директивата е приложима само когато не се прилага общностното и националното законодателство, свързано с безопасността на храните. Действително, макар целите на определени разпоредби от това законодателство частично да се припокриват с тези на Директивата, те все пак са много различни. В допълнение, извън изрично уредените в член 2, параграф 1 от Директивата случаи, в нея съвсем не се посочва, че тя не се прилага кумулативно с други законодателства.
56
На последно място, що се отнася до довода на Италианската република, според който прилагането на Директивата щяло да възпрепятства повторното използване на хранителни остатъци за храна за животни, тъй като тези остатъци трябвало да бъдат транспортирани с превозни средства, за които е издадено разрешение за транспортиране на отпадъци и които не отговарят на необходимите хигиенни норми, Комисията основателно подчертава, че това положение възниква вследствие на италианското законодателство, а не вследствие на Директивата.
57
При тези условия искът на Комисията следва да се уважи.
58
Ето защо следва да се заключи, че
—
като е приела оперативни насоки с действие на цялата национална територия, уточнени по специално в циркулярното писмо от юни 1999 г. и в официалното изявление от 2002 г., като с оперативните насоки се цели хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, предназначени за производство на храни за животни, да се изключат от приложното поле на законодателството относно отпадъците, и
—
като с член 23 от Закон № 179/2002 е изключила от приложното поле на законодателството относно отпадъците остатъците от кулинарни продукти от всякакъв вид твърди храни, преминали топлинна преработка или сурови, които не са включени в дистрибуторската верига и които са предназначени за домове за домашни любимци,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 1, буква а) от Директивата.
По съдебните разноски
59
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Италианската република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Италианската република,
—
като е приела оперативни насоки с действие на цялата национална територия, уточнени по специално в циркулярно писмо от 28 юни 1999 г. на министъра на околната среда, в което се пояснява тълкуването на определението на понятието за отпадък, и в официално изявление на Министерство на здравеопазването от 22 юли 2002 г., съдържащо насоки относно хигиенно-санитарната дисциплина при използването на материалите и страничните продукти от производствения и търговски цикъл на селскостопанската и хранително-вкусова промишленост в храната за животни, като с оперативните насоки се цели хранителните остатъци от селскостопанската и хранително-вкусова промишленост, предназначени за производство на храни за животни, да се изключат от приложното поле на законодателството относно отпадъците, и
—
като с член 23 от Закон № 179 от 31 юли 2002 г. за установяване на разпоредбите в областта на околната среда е изключила от приложното поле на законодателството относно отпадъците остатъците от кулинарни продукти от всякакъв вид твърди храни, преминали топлинна преработка или сурови, които не са включени в дистрибуторската верига и които са предназначени за домове за домашни любимци,
не е изпълнила задълженията си по член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците, изменена с Директива 91/156/ЕИО на Съвета от 18 март 1991 година.
2)
Осъжда Италианската република да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.