ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
9 de março de 2018 (*)
«FEAGA — Despesas excluídas do financiamento — Ajudas por superfície — Despesas efetuadas por Portugal — Confiança legítima — Artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 73/2009 — Artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 — Proporcionalidade»
No processo T‑462/16,
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida e P. Estêvão, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Sauka, na qualidade de agente, assistido por M. Marques Mendes e A. Dias Henriques, advogados,
recorrida,
que tem por objeto um pedido apresentado nos termos do artigo 263.° TFUE e destinado a obter a anulação da Decisão de Execução (UE) 2016/1059 da Comissão, de 20 de junho de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2016, L 173, p. 59), na parte em que diz respeito à República Portuguesa,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, J. Schwarcz (relator) e C. Iliopoulos, juízes,
secretário: G. Predonzani, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 10 de outubro de 2017,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1        De 30 de setembro a 4 de outubro de 2013, a Comissão Europeia procedeu a um inquérito, com a referência AA/2013/004, a fim de verificar a correta aplicação, pela República Portuguesa, das regras relativas às ajudas «Superfícies».
2        Por ofício de 22 de janeiro de 2014, a Comissão comunicou à República Portuguesa as suas constatações (a seguir «primeira comunicação»), em conformidade com o artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90). A Comissão considerou que algumas despesas efetuadas não respeitaram o direito da União Europeia.
3        Por ofício de 6 de junho de 2014, a Comissão convidou as autoridades portuguesas para uma reunião bilateral, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 885/2006. Esta reunião bilateral decorreu em 11 de julho de 2014.
4        A República Portuguesa respondeu às constatações da Comissão por ofício de 20 de junho de 2014.
5        Por ofício de 9 de outubro de 2014, a Comissão comunicou às autoridades portuguesas a ata da reunião bilateral.
6        Em 26 de fevereiro de 2015, a Comissão comunicou as suas conclusões à República Portuguesa, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 885/2006. Dessa comunicação resultava que a Comissão mantinha a sua posição de que a aplicação dos pagamentos diretos das ajudas por superfície pelas autoridades portuguesas, nos exercícios de 2013 e 2014, não foi conforme com as normas da União. Propôs, assim, que fosse excluído do financiamento da União o montante de 29 957 192,92 euros.
7        Por ofício de 9 de abril de 2015, a República Portuguesa requereu a abertura de um procedimento no Órgão de Conciliação, em conformidade com o artigo 16.° do Regulamento n.° 885/2006. Em 23 de outubro de 2015, o Órgão de Conciliação concluiu ser impossível conciliar os pontos de vista das duas partes.
8        Por ofício de 17 de dezembro de 2015, a Comissão comunicou às autoridades portuguesas a sua posição definitiva.
9        Os fundamentos das correções financeiras efetuadas pela Comissão estão resumidos no relatório de síntese de 20 de maio de 2016, relativo aos resultados das verificações da Comissão no contexto do procedimento de apuramento da conformidade (a seguir «relatório de síntese»).
10      Através da Decisão de Execução (UE) 2016/1059, de 20 de junho de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2016, L 173, p. 59, a seguir «decisão impugnada»), a Comissão excluiu do financiamento da União, por deficiências na consolidação, o montante de 29 957 339,70 euros relativo a despesas declaradas pela República Portuguesa no âmbito das ajudas por superfície, nos exercícios de 2013 e 2014.
Tramitação processual e pedidos das partes
11      Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de agosto de 2016, a República Portuguesa interpôs o presente recurso.
12      A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão impugnada, na parte em que lhe aplica uma correção financeira no montante de 29 957 339,70 euros de despesas efetuadas a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA);
–        condenar a Comissão no pagamento das despesas.
13      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a República Portuguesa nas despesas.
14      Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de fevereiro de 2017, a Comissão pediu, nos termos do artigo 68.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a apensação do presente processo ao processo T‑463/16, Portugal/Comissão, para efeitos da fase oral e da decisão que porá termo à instância.
15      Após apresentação das observações da República Portuguesa sobre aquele pedido de apensação, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu, em 9 de março de 2017, não apensar os dois processos referidos.
Questão de direito
16      A República Portuguesa invoca três fundamentos de recurso, baseados:
–        o primeiro, na violação do princípio da confiança legítima, na medida em que a Comissão reconheceu ter sido executado um programa de desenvolvimento público para «adaptar os direitos» em conformidade com o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1290/2005, (CE) n.° 247/2006 e (CE) n.° 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), mas recusou, a posteriori, financiar as despesas com base no ajustamento dos direitos que lhe fora proposto;
–        o segundo, na violação dos artigos 34.°, 36.° e 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009;
–        o terceiro, na violação do artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), e do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado na violação do princípio da confiança legítima
17      A República Portuguesa alega que a Comissão, num primeiro momento, reconheceu que as autoridades portuguesas executaram um programa de desenvolvimento público para «adaptar os direitos» em conformidade com o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009, mas, num segundo momento, veio a excluir do financiamento da União despesas efetuadas na implementação desse programa. Ora, em seu entender, essa «mudança de apreciação» viola o princípio da confiança legítima.
18      A Comissão contesta a procedência deste fundamento.
19      No que respeita ao princípio da confiança legítima, resulta de jurisprudência constante que o direito de invocar este princípio se estende a qualquer interessado ao qual uma instituição da União tenha criado expectativas fundadas e que ninguém pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas dadas pela Administração (v. Despacho de 4 de julho de 2013, Menidzherski biznes reshenia, C‑572/11, não publicado, EU:C:2013:456, n.° 30 e jurisprudência referida).
20      Constituem garantias suscetíveis de criar essas expectativas, qualquer que seja a forma como são comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis (v. Acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.° 25 e jurisprudência referida).
21      Este princípio também pode ser invocado por um Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2015, Polónia/Comissão, T‑290/12, EU:T:2015:221, n.° 57 e jurisprudência referida).
22      No caso em apreço, há que salientar que, para sustentar que a Comissão violou o princípio da confiança legítima, a República Portuguesa baseia‑se na seguinte passagem do ponto 2.1 da primeira comunicação, intitulado «Plano de consolidação português»:
«Torna‑se, pois, necessário garantir que a aplicação do plano de ação relativo a 2011 – obrigatório para todos os agricultores – não terá efeitos negativos que se prolonguem para além do exercício de atualização de superfícies, conforme visado pelo plano.
As autoridades portuguesas decidiram, por conseguinte, em consulta com a [Direção‑Geral (DG) “Agricultura e Desenvolvimento Rural”], que a consolidação de direitos será aplicada [artigo 18.° do Regulamento n.° 1120/2009] aos produtores que declarem, pelo menos, 50% dos direitos atribuídos anteriormente (em 2010).
Além disso, o mecanismo de recálculo de direitos previsto no artigo 81.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1122/2009 aplicou‑se aos agricultores que, na sequência do plano de ação, declararam menos 50% da superfície. Atendendo a que ambos os mecanismos de adaptação de direitos [artigo 18.° do Regulamento (CE) n.° 1120/2009 ou artigo 81.° do Regulamento (CE) n.° 1122/2009] assentam nos mesmos critérios objetivos, a fim de permitir a igualdade de tratamento dos agricultores e evitar distorções do mercado e da concorrência, todos os agricultores foram considerados elegíveis.
[…]
Para adaptar os direitos em conformidade com o artigo 18.° do Regulamento (CE) n.° 1120/2009 e com o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 73/2009, as autoridades portuguesas executaram um programa de desenvolvimento público.»
23      Ora, impõe‑se constatar que a leitura desta passagem da primeira comunicação não permite extrair nenhuma garantia precisa dada pela Comissão relativamente à não imposição de correções financeiras.
24      Com efeito, resulta claramente do ponto 2.1 da primeira comunicação que a Comissão se limita a descrever a posição das autoridades portuguesas e o plano implementado para tentar cumprir os requisitos previstos no artigo 18.° do Regulamento (CE) n.° 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento (CE) n.° 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1), e no artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009. Contrariamente ao que a República Portuguesa dá a entender, não resulta de modo algum do referido ponto 2.1 que a Comissão reconhece a adequação do programa implementado para respeitar estas duas disposições e muito menos que a Comissão não aplicará correções financeiras.
25      Só no ponto 2.2 da primeira comunicação, intitulado «Análise da DG [“Agricultura e Desenvolvimento Rural”]», é que a Comissão tomou posição sobre o referido programa e explicou as razões pelas quais o mesmo apresentava lacunas. Ora, da leitura do referido ponto 2.2 a República Portuguesa não podia validamente sustentar que depositava a sua confiança legítima na conformidade do programa em causa com o direito da União e na inexistência de correções financeiras. Importa acrescentar que idênticas reservas às que figuram no ponto 2.2 foram reiteradas no ponto 1.1.2 das conclusões da Comissão, comunicadas por ofício de 26 de fevereiro de 2015 (v. n.° 6, supra), bem como no ponto 12.8.1.2 do relatório de síntese.
26      Tendo em conta as considerações anteriores, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, baseado na violação dos artigos 34.°, 36.° e 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009
27      Com este fundamento, a República Portuguesa alega, por um lado, que a Comissão interpretou incorretamente o artigo 18.° do Regulamento n.° 1120/2009 e o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009, ao considerar que, segundo o mesmo artigo 18.°, a consolidação de direitos deveria ser feita apenas a pedido do agricultor. Em sua opinião, o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009 não prevê que a consolidação do direito só possa ser concretizada na sequência de um pedido do agricultor. Pelo contrário, a utilização da expressão «[o]s Estados‑Membros […] podem utilizar a reserva nacional» dá a entender que os Estados‑Membros podem, eles próprios, tomar a iniciativa de utilizar a reserva nacional sem ser a requerimento dos agricultores.
28      Por outro lado, a República Portuguesa censura a Comissão por ter considerado que era aplicável o prazo previsto no artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65). Em seu entender, sempre que a reserva nacional seja utilizada para os fins previstos no artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009 por iniciativa do Estado‑Membro e não do agricultor, o prazo estabelecido no artigo 15.° do Regulamento n.° 1122/2009 não será aplicável.
29      Além disso, a República Portuguesa alega, em substância, que a interpretação que faz do artigo 18.° do Regulamento n.° 1120/2009 é corroborada pelo Acórdão de 5 de junho de 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126).
30      A República Portuguesa conclui daí que as autoridades portuguesas aplicaram corretamente o artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009 de molde a salvaguardar os direitos dos agricultores protegidos pelo disposto nos artigos 34.° e 36.° do mesmo regulamento.
31      A Comissão contesta a procedência deste fundamento.
32      Recorde‑se que, nos termos do artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009:
«Os Estados‑Membros que não apliquem a alínea c) do n.° 1 do artigo 68.° [do Regulamento n.° 73/2009] podem utilizar a reserva nacional para determinar, de acordo com critérios objetivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência, direitos ao pagamento para os agricultores das zonas sujeitas a programas de reestruturação e/ou desenvolvimento relacionados com alguma forma de intervenção pública, a fim de prevenir o abandono das terras e/ou de compensar os agricultores pelas desvantagens específicas a que estão sujeitos nessas zonas.»
33      O considerando 7 do Regulamento n.° 1120/2009 dispõe:
«O artigo 41.°, n.os 2 e 3, do Regulamento […] n.° 73/2009 prevê a atribuição facultativa de direitos ao pagamento da reserva nacional. Há que estabelecer as normas de cálculo do número e do valor dos direitos ao pagamento a atribuir desse modo. A fim de deixar uma certa margem de manobra aos Estados‑Membros, que se encontram em melhor posição para avaliar a situação de cada agricultor que solicite a aplicação de tais medidas, o número máximo de direitos a atribuir não deve exceder o número de hectares declarados e o valor desses direitos não deve ser superior a um montante a fixar pelo Estado‑Membro de acordo com critérios objetivos.»
34      O artigo 18.°, n.os 1 e 6, do Regulamento n.° 1120/2009 dispõe:
«1.      Sempre que um Estado‑Membro recorra à possibilidade prevista no artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento […] n.° 73/2009, pode, nomeadamente, atribuir, mediante pedido nesse sentido, em conformidade com o presente artigo, direitos ao pagamento a agricultores, nas zonas em causa, que declarem menos hectares do que o número correspondente aos direitos ao pagamento que lhes tenham sido atribuídos em conformidade com os artigos 43.° e 59.° do Regulamento [...] n.° 1782/2003.
[…]
6.      O agricultor em causa deve declarar todos os hectares de que disponha na altura do pedido.»
35      Por último, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009:
«Os pedidos de atribuição ou, se for caso disso, de aumento de direitos ao pagamento a título do regime de pagamento único devem ser apresentados até uma data a fixar pelos Estados‑Membros, mas não posterior a 15 de maio, no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento único, de integração do apoio associado, de aplicação dos artigos 46.° a 48.° do Regulamento [...] n.° 73/2009, ou nos anos de aplicação dos artigos 41.°, 57.° ou 68.°, n.° 1, alínea c), do mesmo regulamento. […]»
36      Deve observar‑se que a afirmação, não demonstrada, da República Portuguesa segundo a qual, em substância, a consolidação de direitos pode ser feita por iniciativa do Estado‑Membro, não sendo, nesse caso, aplicável o prazo previsto no artigo 15.° do Regulamento n.° 1122/2009, não encontra fundamento no artigo 18.° do Regulamento n.° 1120/2009, nem no artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009, nem no artigo 15.° do Regulamento n.° 1122/2009.
37      Pelo contrário, resulta da redação do considerando 7 do Regulamento n.° 1120/2009, do artigo 18.°, n.os 1 e 6, desse mesmo regulamento e do artigo 15.° do Regulamento n.° 1122/2009, os quais, como acertadamente defende a Comissão, devem ser objeto de uma leitura conjugada, que a faculdade de utilizar a reserva nacional para efeitos de consolidação de direitos tem de ser exercida na sequência de um pedido cujo autor deve ser o agricultor.
38      Com efeito, a utilização dos termos «mediante pedido» no artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1120/2009 dá a entender que deve ser formulado um pedido para que o Estado‑Membro possa utilizar a reserva nacional a fim de atribuir direitos ao pagamento a agricultores. Além disso, resulta do considerando 7 do Regulamento n.° 1120/2009, o qual especifica que os Estados‑Membros se encontram em melhor posição para avaliar a situação de cada agricultor que solicite a aplicação do tipo de medidas previstas no artigo 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009, por um lado, e do artigo 18.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1120/2009, que estabelece que o agricultor deve declarar todos os hectares de que disponha na altura do pedido, por outro, que é ao agricultor que compete formular um pedido de consolidação de direitos.
39      Em consequência, também deve improceder a alegação da República Portuguesa segundo a qual, sempre que a reserva nacional seja utilizada por iniciativa do Estado‑Membro, não é aplicável o prazo previsto no artigo 15.° do Regulamento n.° 1122/2009. Com efeito, como resulta do n.° 37, supra, a reserva nacional para efeitos de consolidação de direitos só pode ser utilizada na sequência de um pedido cujo autor é o agricultor, e não por iniciativa de um Estado‑Membro.
40      Tendo em conta as considerações precedentes, a República Portuguesa não podia ter validamente acusado a Comissão de ter violado os artigos 34.°, 36.° e 41.°, n.° 3, do Regulamento n.° 73/2009.
41      Importa salientar que esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da República Portuguesa segundo o qual a sua interpretação do artigo 18.° do Regulamento n.° 1120/2009 é corroborada pelo Acórdão de 5 de junho de 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126). Com efeito, as circunstâncias do caso em apreço são diferentes das do processo que deu origem ao Acórdão de 5 de junho de 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126). Embora o presente processo ponha em causa uma utilização da reserva nacional não conforme com a regulamentação da União, o Acórdão de 5 de junho de 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126), diz respeito a um caso em que, para se conformar com as críticas formuladas pela Comissão, o Estado‑Membro teve de alterar as modalidades de determinação da superfície das parcelas agrícolas no seu território, o que levou à alteração dos direitos ao pagamento a agricultores. Como acertadamente salientou a Comissão, a solução encontrada no processo Vonk Noordegraaf não pode, portanto, ser transposta para o caso em apreço. Por conseguinte, o Acórdão de 5 de junho de 2014, Vonk Noordegraaf (C‑105/13, EU:C:2014:1126), não pode ser validamente invocado pela República Portuguesa para corroborar a sua interpretação, de resto incorreta, do referido artigo 18.°
42      Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005 e do princípio da proporcionalidade
43      A República Portuguesa alega que, nas suas observações sobre a primeira comunicação, tinha declarado que o impacto do ajustamento se refletira em cerca de 13% dos beneficiários e correspondeu a 2% da área e dos direitos do regime de pagamento único. Alega portanto que, não podendo a taxa de correção exceder 2%, a Comissão violou o artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005 e o princípio da proporcionalidade ao aplicar uma taxa de correção de 5%.
44      A Comissão contesta a procedência deste fundamento.
45      A título preliminar, por um lado, importa recordar que, nos termos do artigo 76.°, alínea d), do Regulamento de Processo, a petição deve conter, designadamente, uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Além disso, de acordo com jurisprudência constante, independentemente de qualquer questão de terminologia, esta exposição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral conhecer do recurso, sendo caso disso, sem ter de solicitar outras informações. Com efeito, para um recurso ser admissível, é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda resultem, pelo menos sumariamente, mas de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição, a fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça (v. Acórdão de 12 de maio de 2016, Itália/Comissão, T‑384/14, EU:T:2016:298, n.° 38 e jurisprudência referida). Além disso, a recorrente deve explicitar em que consiste o fundamento em que o recurso se baseia. Consequentemente, a simples enunciação abstrata do fundamento não responde às exigências do Regulamento de Processo [v. Acórdão de 12 de dezembro de 2002, eCopy/IHMI (ECOPY), T‑247/01, EU:T:2002:319, n.° 15 e jurisprudência referida].
46      Por outro lado, resulta do artigo 84.° do Regulamento de Processo que é proibido deduzir fundamentos novos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo.
47      Importa salientar desde logo que, na petição, a República Portuguesa menciona única e explicitamente a correção forfetária de 5% imposta para o exercício de 2012, sem fazer qualquer referência à correção forfetária de 2% imposta para o exercício de 2013. Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral na audiência, a República Portuguesa afirmou, todavia, que o terceiro fundamento deveria ser interpretado no sentido de que visava pôr em causa a decisão impugnada, na parte em que diz respeito à taxa de correção de 5% para os exercícios de 2012 e 2013. Alegou, nomeadamente, que punha em causa a correção forfetária no seu todo, uma vez que os 2% são suficientes para cobrir o exercício de 2012 e o de 2013, no caso de serem constatadas derrapagens ou desconformidades.
48      A este respeito, independentemente do caráter confuso da argumentação apresentada pela República Portuguesa, como se indicou no número precedente, impõe‑se concluir que o fundamento relativo ao exercício de 2013, apresentado pela primeira vez na audiência, é um fundamento novo, na aceção do artigo 84.°, n.° 1, do Regulamento de Processo. Na medida em que não se baseia num elemento que se tenha revelado durante o processo na aceção da jurisprudência mencionada, há que rejeitar esse fundamento por ser extemporâneo e, por conseguinte, inadmissível.
49      Em todo o caso, mesmo que fosse admissível, o fundamento relativo ao exercício de 2013 deveria improceder. Com efeito, conforme a Comissão salientou, acertadamente, na audiência, não foi imposta nenhuma taxa de correção de 5% para o exercício de 2013, como resulta claramente do relatório de síntese, no qual está indicado que, no que se refere ao exercício de 2013, seria aplicada uma taxa de correção de 2%.
50      Quanto à argumentação desenvolvida para sustentar o terceiro fundamento no que se refere ao exercício de 2012, a República Portuguesa limita‑se a afirmar na sua petição que, em primeiro lugar, «as autoridades portuguesas [referiram que o] impacto do ajustamento refletiu‑se em cerca de 13% dos beneficiários e correspondeu a 2% da área e dos direitos [do regime de pagamento único]»; em segundo lugar, «[r]elativamente à questão da alegada consolidação irregular de direitos, no relatório de síntese, a Comissão propôs uma correção financeira de 5%»; em terceiro lugar, «[a]tento o exposto, a correção forfetária aplicável não deveria exceder os 2%, conforme cálculos fornecidos pelas [autoridades portuguesas]»; em quarto lugar, «a correção revela‑se desproporcionada, na medida em que o montante que a DG [“Agricultura e Desenvolvimento Rural”] propõe seja excluído do financiamento é superior ao que resultaria do impacto do ajustamento (2%)»; e, por último, em quinto lugar, «[de]corre da jurisprudência [do Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Lituânia/Comissão, T‑365/13, EU:T:2015:113], que de acordo com os cálculos apresentados pelas [autoridades portuguesas], a taxa de correção sempre teria de ser aplicada à parte da despesa exposta ao risco, ou seja, 2%».
51      Ora, o Tribunal Geral considera que esta argumentação só pode improceder.
52      A este respeito, há que salientar que a República Portuguesa não contesta a conclusão da Comissão de que a consolidação irregular de direitos é considerada uma deficiência na realização de um controlo‑chave. Resulta das respostas dadas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência que a República Portuguesa contesta a taxa aplicada e o facto de ter sido aplicada a todas as despesas.
53      Ora, deve recordar‑se que as diretrizes para a aplicação das correções forfetárias foram definidas no Documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «diretrizes»). Quando não seja possível determinar o nível real dos pagamentos irregulares e, consequentemente, não seja possível quantificar o montante dos prejuízos financeiros sofridos pela União, serão aplicadas correções financeiras em função da avaliação dos riscos de perda financeira incorridos pelo orçamento da União em razão de deficiências de controlo. O montante da correção forfetária prevista nas diretrizes varia entre 2%, 5%, 10% e 25%, ou mais, das despesas declaradas por um Estado‑Membro, em função da importância dos incumprimentos constatados aquando da realização dos controlos. Para o efeito, as diretrizes fazem uma distinção entre controlos‑chave e controlos ancilares.
54      Em conformidade com o anexo 2 das diretrizes (páginas 11 a 13), quando um ou vários controlos‑chave não são efetuados ou são efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes, justifica‑se uma correção de 10% das despesas declaradas. Quando todos os controlos‑chave são realizados, mas não no número, frequência ou profundidade exigidos, justifica‑se uma correção de 5% das despesas declaradas. Quando um Estado‑Membro tiver executado adequadamente os controlos‑chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos ancilares, justifica‑se uma correção de 2% das despesas declaradas. Em casos excecionais, pode ser decidida a aplicação de taxas de correção mais elevadas.
55      Os controlos‑chave e os controlos ancilares são definidos no anexo 2, página 11, das diretrizes, nos termos seguintes:
«Os controlos‑chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os prazos de retenção, etc. São efetuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais. Os controlos ancilares são as operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objeto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.»
56      Por último, as diretrizes preveem que a taxa de correção deve ser aplicada à parte dos Fundos para a qual a despesa constitui um risco. Quando a deficiência resultar da carência do Estado‑Membro em adotar um sistema de controlo adequado, a correção deve ser aplicada à despesa total para a qual o sistema de controlo é requerido. Quando houver motivos para supor que a deficiência se limita à não aplicação por um departamento ou região do sistema de controlo adotado pelo Estado‑Membro, a correção deve limitar‑se à despesa controlada por esse departamento ou região.
57      No caso em apreço, conforme salienta, acertadamente, a Comissão e como resulta, nomeadamente, da ata da reunião bilateral e da posição definitiva de 17 de dezembro de 2015, a Comissão esclareceu várias vezes a República Portuguesa durante o procedimento de apuramento que considerava que os cálculos das autoridades portuguesas não eram exatos. Na audiência, a República Portuguesa alegou ter fornecido explicações sobre os seus cálculos no ofício de 9 de abril de 2015, pelo qual tinha solicitado a abertura do procedimento de conciliação.
58      Todavia, conforme salientou, acertadamente, a Comissão na audiência, o Órgão de Conciliação sublinhou que, no que se referia ao exercício de 2012, as autoridades portuguesas tinham, é certo, transmitido informações relativas ao método de cálculo, sem, todavia, explicar como haviam obtido o montante de 2,8 milhões de euros. Além disso, não resulta de nenhuma das peças processuais apresentadas ao Tribunal Geral que as referidas autoridades tivessem fornecido outros detalhes úteis sobre esses cálculos.
59      Ora, na falta de esclarecimentos e de um cálculo fiável que permita avaliar as perdas sofridas pelo Fundo, devia ser efetuada uma correção forfetária em conformidade com as diretrizes. Por conseguinte, a Comissão não cometeu nenhum erro nem violou o princípio da proporcionalidade ao aplicar uma taxa de correção forfetária de 5%, após ter constatado que a irregularidade relativa à consolidação representava uma deficiência na realização de um controlo‑chave.
60      Tendo em conta as considerações precedentes, a República Portuguesa não pode validamente censurar a Comissão por ter aplicado uma taxa de correção de 5% nem por ter aplicado essa taxa a todas as despesas.
61      Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento e negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
62      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de março de 2018.
O Secretário
O Presidente
E. Coulon
H. Kanninen
*      Língua do processo: português.