61998CC0287_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Storhertugdømmet Luxembourg har anlagt sag mod procesfællerne Berthe, Aloyse og Yvonne Linster (herefter »Berthe Linster m.fl.«), som i sameje besidder landbrugsjord i Luxembourg. Den luxembourgske stat ønsker at foretage en ekspropriation af hensyn til almenvellet med henblik på bygningen af en sektion af en motorvej, der skal forbinde den sydlige del af landet med det tyske vejnet.
2. Berthe Linster m.fl. har modsat sig ekspropriationen og fremført det anbringende, at den storhertugelige anordning, der fastlægger linjeføringen af forbindelsesvejen, er ulovlig. De har gjort gældende, at der ikke inden udstedelsen af anordningen er blevet foretaget en vurdering af byggeprojektets indvirkning på miljøet i overensstemmelse med Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, og at direktivet ydermere ikke er blevet gennemført fuldt ud inden for den fastsatte frist .
3. Der er således endnu en gang rejst spørgsmål om en national retsakts overensstemmelse med et ikke-gennemført fællesskabsdirektiv. Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, som skal afgøre, om den tvist, der er indbragt for denne ret, er omfattet af direktivet, og undersøge betingelserne for at anvende det, har navnlig anmodet Domstolen om at oplyse, om det for at anvende direktivet først skal være påvist, at det har direkte virkning, eller om en sådan påvisning ikke er en nødvendig forudsætning for at prøve lovligheden af byggeprojektet.
I - Relevante retsforskrifter
A - Direktiv 85/337
4. Direktivets artikel 1, som angiver direktivets formål og afgrænser dets anvendelsesområde, lyder således:
»1. Dette direktiv vedrører vurderingen af indvirkningen på miljøet af offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt.
...
5. Dette direktiv finder ikke anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, idet de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen.«
5. I artikel 4 opregnes, hvilke projekter der er omfattet af direktivets bestemmelser. Det bestemmes i stk. 1, at projekter, der henhører under de i bilag I anførte grupper, med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
6. I bilag I angives:
»Projekter omhandlet i artikel 4, stk. 1
...
7. Anlæg af motorveje, motortrafikveje (1) ...
(1) I dette direktiv forstås ved motortrafikvej veje, der svarer til definitionerne i ECE-aftalen om internationale hovedtrafikårer af 15.11.1975.«
7. I direktivets artikel 5 og 6 angives, hvilke regler der gælder for projekter, som er omfattet af dets anvendelsesområde, for så vidt angår information og høring af de berørte dele af offentligheden. Reglerne drejer sig bl.a. om medlemsstaternes rolle i tilrådighedsstillelsen af de oplysninger, bygherren skal give befolkningen, måden, hvorpå denne tilrådighedsstillelse skal ske, hvilken form for oplysninger der skal stilles til rådighed, og den høringspligt, der påhviler medlemsstaterne.
8. Artikel 5 lyder således:
»1. For så vidt angår projekter, hvis indvirkning på miljøet i henhold til artikel 4 skal vurderes i overensstemmelse med artikel 5 til 10, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at bygherren på passende vis giver de i bilag III omhandlede oplysninger, når
a) medlemsstaterne er af den opfattelse, at oplysningerne er relevante på et givet stadium i godkendelsesproceduren og for så vidt angår de særlige karakteristika, der gør sig gældende for et bestemt projekt eller en projekttype og for det miljø, som måtte blive berørt
b) medlemsstaterne finder, at det i betragtning af bl.a. den nuværende viden og de kendte vurderingsmetoder med rimelighed kan forlanges, at bygherren indsamler oplysninger.
2. De oplysninger, som bygherren skal give i henhold til stk. 1, skal mindst omfatte
- en beskrivelse af projektet med oplysninger om placering, art og dimensioner
- en beskrivelse af påtænkte foranstaltninger med henblik på at undgå, nedbringe og om muligt neutralisere betydelige skadelige virkninger
- de data, der er nødvendige for at konstatere og vurdere de væsentlige virkninger, projektet vil kunne få for miljøet
- et ikke-teknisk resumé af de i første til tredje led omhandlede oplysninger.
3. Når medlemsstaterne finder det nødvendigt, sørger de for, at myndigheder, som er i besiddelse af relevante oplysninger, stiller disse til rådighed for bygherren.«
9. I artikel 6, stk. 2 og 3, bestemmes:
»2. Medlemsstaterne sørger for,
- at enhver anmodning om tilladelse såvel som de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, stilles til rådighed for offentligheden
- at de berørte dele af offentligheden får lejlighed til at udtale sig, inden projektet påbegyndes.
3. De nærmere enkeltheder ved denne underretning og denne høring fastlægges af medlemsstaterne, som afhængigt af de pågældende projekters eller steders særlige karakter navnlig kan:
- afgøre, hvilke dele af offentligheden der er tale om
- fastsætte, hvor oplysningerne kan indhentes
- fastlægge nærmere, hvorledes offentligheden kan underrettes f.eks. gennem bekendtgørelse ved opslag inden for en vis radius eller i lokale dagblade, tilrettelæggelse af udstillinger med planer, tegninger, oversigter, grafiske fremstillinger og modeller
- afgøre, hvorledes offentligheden skal høres, f.eks. ved skriftlig forelæggelse, rundspørge
- fastsætte passende tidsrum for de forskellige etaper i proceduren for at sikre, at afgørelserne træffes inden for rimelige frister.«
B - National ret
10. Artikel 1 i lov af 16. august 1967 om anlæg af et stort kommunikationsvejnet og oprettelse af en vejfond lyder således:
»Regeringen bemyndiges til at anlægge et stort kommunikationsvejnet i overensstemmelse med det almindelige program, som fastsættes i artikel 6, og de planer, som skal fastsættes af Storhertugen i overensstemmelse med artikel 9. Anlægsarbejderne i forbindelse med dette vejnet erklæres at være i almenhedens interesse.«
11. I samme lovs artikel 6 bestemmes, hvilke veje der skal bygges. I denne artikel, som ændret ved lov af 31. juli 1995, hedder det:
»Det almindelige program for bygning af et stort kommunikationsvejnet har følgende udformning. De anførte stednavne angiver ikke nødvendigvis de nævnte lokaliteter i egentlig forstand, men eventuelt det pågældende lokalområde:
...
- en omfartsvej syd for Luxembourg by, som forbinder de vigtigste lokaliteter i mineområdet fra Rodange til Bettembourg med hinanden, omfartsvejens tilslutning til det eksisterende motorvejsnet, dens forbindelser til områdets vigtigste industriområder samt til det tyske og det belgiske vejnet ved de respektive landegrænser
...«
12. Linjeføringen af Saar-motorvejen er fastlagt i storhertugelig anordning af 21. november 1996 om godkendelse af planer for parceller, der er genstand for ekspropriation, og lister over ejere af disse parceller med henblik på bygning af sektion II, Hellange til Mondorf-les-Bains, af forbindelsen med Saar-området .
II - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
13. Ekspropriationen er blevet foretaget på grundlag dels af loven af 16. august 1967, som blev ændret ved loven af 31. juli 1995, hvorved projektet vedrørende et stort kommunikationsvejnet blev optaget i det almindelige program for bygning af et stort kommunikationsvejnet, dels af den storhertugelige anordning af 21. november 1996, hvorved parcelplanerne blev godkendt.
14. Tribunal d'arrondissement de Luxembourg har oplyst, at der ved 1995-loven blev indsat en artikel 14a i loven af 16. august 1967. I stk. 1 i denne artikel bestemmes: »Optagelsen af ethvert byggeprojekt i nærværende lov er betinget af, at der først udarbejdes en vurdering af indvirkningerne på det naturlige miljø og det menneskelige miljø.«
Ifølge den forelæggende ret mente parlamentets udvalg for offentlige arbejder ikke, at artikel 14a fandt anvendelse på det planlagte projekt. Udvalget mente, »... at ånden i artikel 14a [var] blevet respekteret med hensyn til bygningen af denne vejtilslutning, og at der ikke [var] anledning til at anvende den i artikel 14a fastsatte fremgangsmåde« . Lovgiver besluttede herefter, at projektet vedrørende forbindelsen til det tyske vejnet ikke var omfattet af forpligtelsen ifølge artikel 14a til at foretage en vurdering af indvirkningerne på miljøet.
Desuden har den forelæggende ret anført, at artikel 14a og den storhertugelige anordning af 31. oktober 1995, som blev udstedt for at gennemføre den, skal gennemføre direktiv 85/337 for så vidt angår fremtidige projekter, der optages i 1967-loven, og at det fastlægges i disse retsakter, hvad miljøvirkningsvurderingerne skal indeholde, og hvordan høringerne af offentligheden skal gennemføres .
15. Tribunal d'arrondissement de Luxembourg har klart anført, at ekspropriationsprocedurens lovlighed er betinget af, at loven af 31. juli 1995 og den storhertugelige anordning af 21. november 1996 er i overensstemmelse med direktiv 85/337, og at den derfor skal efterprøve, om miljøvirkningsvurderingen og høringen af offentligheden er blevet gennemført i overensstemmelse med direktivets forskrifter .
III - De præjudicielle spørgsmål
16. For at prøve, om de omtvistede retsakter er i overensstemmelse med direktivet, har den forelæggende ret fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen en række spørgsmål. De to første vedrører direktivets anvendelighed i relation til dets eventuelle direkte virkning. De øvrige fire vedrører fortolkningen af dets indhold.
»1) Skal EF-traktatens artikel 177 og 189 fortolkes således, at en ret, hvis afgørelse ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, og som skal tage stilling til lovligheden af en procedure om ekspropriation af fast ejendom tilhørende en privatperson, der foretages af hensyn til almenvellet, kan fastslå, at der ikke er foretaget nogen vurdering af indvirkningerne på miljøet af bygningen af en motorvej - hvilket projekt er omfattet af artikel 4, stk. 1, og som skal vurderes i henhold til artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet - at de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, ikke er blevet stillet til rådighed for offentligheden, og at de berørte dele af offentligheden i strid med artikel 6, stk. 2, ikke har fået lejlighed til at udtale sig, inden projektet blev påbegyndt, når direktivet ikke er gennemført fuldt ud i national ret, på trods af at fristen herfor er udløbet, eller indebærer en sådan konstatering en vurdering af, om direktivet har direkte virkning, således at retten er forpligtet til at forelægge De Europæiske Fællesskabers Domstol et spørgsmål herom?
2) Såfremt Domstolen i sit svar på det første spørgsmål fastslår, at den ret, hvis afgørelse ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, har pligt til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, spørges:
Kan det nævnte direktiv finde anvendelse i en tvist om ekspropriation af fast ejendom tilhørende en privatperson, der foretages af hensyn til almenvellet, og kan den ret, der skal tage stilling til ekspropriationsprocedurens lovlighed, fastslå, at der i strid med artikel 5, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, ikke er foretaget nogen vurdering af indvirkningerne på miljøet, at de oplysninger, der er indhentet i henhold til artikel 5, ikke er stillet til rådighed for offentligheden, og at de berørte dele af offentligheden ikke har fået lejlighed til at udtale sig, inden projektet vedrørende bygning af en motorvej påbegyndes, hvilket projekt er omfattet af artikel 4, stk. 1?
3) Er national lov i direktivets artikel 1, stk. 5's forstand, et selvstændigt fællesskabsretligt begreb, eller skal den retlige kvalifikation heraf foretages efter national ret?
4) Såfremt særlig national lov er et selvstændigt fællesskabsretligt begreb, skal en retsakt, der er vedtaget af parlamentet efter offentlige parlamentariske forhandlinger, anses for en national lov i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i direktivets artikel 1, stk. 5?
5) Er projekter i direktivets artikel 1, stk. 5's forstand, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, et selvstændigt fællesskabsretligt begreb, eller skal den retlige kvalifikation heraf foretages efter national ret?
6) Såfremt begrebet projekter i direktivets artikel 1, stk. 5, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, er et selvstændigt fællesskabsretligt begreb, falder et projekt, som vedtages ved parlamentets beslutning efter offentlige parlamentariske forhandlinger, og som vedrører bygningen af en motorvej for at skabe tilslutning til to andre veje, uden at linjeføringen for den motorvej, der skal bygges, fastlægges, da uden for direktivets anvendelsesområde?«
IV - Det første og det andet spørgsmål
17. De to første præjudicielle spørgsmål drejer sig om, hvilke betingelser direktiv 85/337 skal opfylde for at finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, og de bør derfor behandles samlet.
18. Det centrale i spørgsmålene er, om direktivet har direkte virkning. De drejer sig også om, hvorvidt retten skal eller kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, for at det kan fastslås, om et ikke-gennemført direktiv har direkte virkning eller ej, hvis det er en forudsætning for at anvende det, at det først er blevet påvist, at det har en sådan virkning.
19. Mere nøjagtigt fremgår det af de forelagte spørgsmål, at Tribunal d'arrondissement de Luxembourg ønsker oplysning om følgende punkter, der udgør et tilsvarende antal spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til.
20. For det første har den forelæggende ret spurgt Domstolen, om den ved sin prøvelse af, om en national retsakt er i overensstemmelse med et direktiv, som ikke er blevet gennemført inden for den fastsatte frist, kan anvende direktivets bestemmelser uden at undersøge, om de har direkte virkning, eller om bestemmelsernes anvendelighed afhænger af, at det forinden er blevet fastslået, at de har en sådan virkning i den nationale ret.
21. For det andet ønsker den luxembourgske ret afklaret, om den i sidstnævnte tilfælde har pligt til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, for at det kan fastslås, om de relevante direktivbestemmelser kan have direkte virkning.
22. Endelig er Domstolen i tilfælde af bekræftende svar på dette spørgsmål blevet anmodet om at oplyse, om artikel 5, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, i direktiv 85/337 har direkte virkning, således at de kan anvendes på den foreliggende tvist.
23. Det første punkt, som er afgørende for, hvordan de følgende spørgsmål skal besvares, er utvivlsomt det vigtigste, for det rejser et principspørgsmål om vilkårene for effektiv anvendelse af fællesskabsretten . Disse vilkår afhænger af det meget komplicerede forhold mellem ikke-gennemførte direktiver og den direkte virkning, som sådanne på visse betingelser kan anses for at have. Dette forhold kan, som det vil fremgå, stille sig på en særlig måde, når den nationale ret skal tage stilling til lovligheden af en national retsakt.
Direkte virkning af ikke-gennemførte direktiver
24. Som bekendt udgør fællesskabsretten en integrerende del af den retsorden, der gælder på den enkelte medlemsstats område, og en fællesskabsbestemmelses virkninger i den nationale ret afhænger principielt ikke af, at der udstedes statslige bestemmelser .
25. Denne grundsætning gælder især for en stor del af traktatens bestemmelser samt for forordninger og beslutninger . Direktiver har dog på grund af deres særlige karakter givet anledning til en mere omfattende debat. Da et direktiv med hensyn til det tilsigtede mål er bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen, var det ikke en selvfølge, at direktiver skulle tillægges direkte virkning i medlemsstaternes ret, og under alle omstændigheder måtte selve karakteren af de retsakter, hvormed fællesskabsretten skulle gennemføres, på forhånd antages at begrænse den bydende nødvendighed af at sikre dens effektivitet.
26. En national ret, der er blevet forelagt en tvist, som er omfattet af anvendelsesområdet for et ikke-gennemført direktiv, befinder sig i en usikker situation, der kan skade fællesskabsrettens effektivitet. Den skal nemlig anvende en retsakt, hvis virkninger, som skal have forrang, er bremset af, at den kompetente myndighed ikke har gennemført retsakten i den nationale ret.
27. Pr. definition har retsregler udsprunget af traktatsystemet til formål at ændre medlemsstaternes retsordener allerede fra udstedelsestidspunktet. Det gør det berettiget at fjerne hindringerne for denne integration. Når det drejer sig om direktiver, skyldes problemet imidlertid, at hindringen opstår ved, at medlemsstaterne ikke opfylder deres forpligtelser. På grund af selve dens art skal der nemlig, for at denne type retsakt kan være effektiv, udstedes en national retsakt.
28. Ethvert initiativ, der går ud på at tillægge bestemmelserne i et ikke-gennemført direktiv evne til at skabe retsvirkninger direkte, møder derfor flere indvendinger.
29. For det første er der fare for, at der lades hånt om direktivers særlige karakter, som er begrundet i ønsket om, at medlemsstaterne overlades et skøn ved gennemførelsen af fællesskabsretten, samtidig med at der fastsættes præcise og bindende mål, som de skal nå. Selv om skillelinjerne mellem de forskellige typer EF-retsakter ikke altid er klare - især når direktiverne har en grad af præcision, der er sammenlignelig med forordningernes, eller fordi der for at føre dem ud i livet skal træffes en række gennemførelsesforanstaltninger i medlemsstaternes nationale ret - kræver traktatgivernes intentioner og retsakternes typologi som fastlagt i traktatens artikel 189 et minimum af respekt for den oprindelige sondring .
30. Denne er så meget væsentligere, som den i vid udstrækning afspejler kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Fællesskabet. Det taler imod at indføre en principiel ligestilling af direktiver, som er udtryk for et lovgivningsmæssigt samarbejde, og forordninger, som fortrinsvis anvendes på områder henhørende under Fællesskabets enekompetence.
31. At tillade en domstol at anvende et ikke-gennemført direktiv ville desuden i visse henseender svare til at tildele den en lovgivende funktion. Dens afgørelse ville nemlig komme til at udfylde det rum, der oprindelig blev overladt de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, som det påhviler at gennemføre direktivet .
32. Endelig har Domstolen som nævnt understreget, at »... et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at ... [det] derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer«. Det udelukker klart, at direktiver kan have såkaldt »horisontal« direkte virkning .
33. Når Domstolen har stået over for det samme dilemma som de nationale domstole og været nødsaget til at vælge mellem den formelle lovlighed, som EF-retsakternes nomenklatur dikterer, og det pragmatiske ønske om at sikre en fællesskabsbestemmelses effektivitet, har den søgt at finde en balance mellem disse to alternativer. Den har afgjort, at det i visse nøje identificerbare tilfælde kan fastslås, at direktivbestemmelser har direkte virkning i national ret.
34. Anerkendelsen af, at direktiver kan have direkte virkning, byggede oprindelig på den bindende virkning, som direktiver tillægges i traktatens artikel 189, og som ikke gør det muligt »...principielt at udelukke, at den forpligtelse, som det pålægger, aldrig kan påberåbes af borgerne«, og på direktivers nyttevirkning, som ville »... formindskes, såfremt de retsundergivne var forhindret i at påberåbe sig den under retssager og de nationale domstole i at tage den i betragtning som en del af fællesskabsretten« .
35. Siden har grundlaget for, at direktiver undtagelsesvis kan have denne virkning, vist sig først og fremmest at være den adfærd, som den medlemsstat har udvist, der ikke har opfyldt sine forpligtelser. Domstolen har således fastslået, at »den medlemsstat, som ikke rettidigt har foretaget de i direktivet pålagte gennemførelsesforanstaltninger, ikke over for private [kan] henholde sig til, at den ikke har opfyldt direktivets forpligtelser« .
36. Nu hvor direktivers evne til at have direkte virkning er blevet begrænset til kun at gælde i forbindelse med »vertikale« tvister, dvs. tvister mellem en borger og en offentlig myndighed, er det ikke længere kun direktivers karakter af positive retsakter, der har til formål at ændre retsordenen, som grundlæggende berettiger den. Det er også den omstændighed, at den opgave at gennemføre direktiverne for at de kan opnå status som fulde retsregler, som påhviler medlemsstaterne, forhindrer disse i til egen fordel at påberåbe sig en ufuldendthed, som de selv er årsag til.
37. For at bestemmelserne i et direktiv i mangel af en retsakt, der gennemfører direktivet i den nationale ret, kan have direkte virkning, skal der yderligere være opfyldt visse betingelser, for at det kan anses for godtgjort, at de kan integreres fuldstændigt i den nationale lovgivning og således anvendes uden mellemled. Som udgangspunkt er den ufuldstændige retsakt, som et direktiv må antages at være i mangel af en gennemførelsesakt, inaktiv, undtagen hvis dens indhold netop er af en sådan beskaffenhed, at det slet og ret er direkte anvendeligt.
38. Det er det, når den forpligtelse, direktivet indebærer, er tilstrækkeligt præcis og ubetinget . Der er tale om rent tekniske krav i den forstand, at de er dikteret af selve den dømmende funktion. Denne forudsætter, at der ikke er tvivl om en retsregels indhold, hvilket gør den så meget lettere at anvende og betyder, at den selv kan skabe retsvirkninger . Desuden afgrænser kravene domstolens kompetenceområde, idet de angiver, hvilke regler den kan anvende uden at overskride sine beføjelser .
39. Kravet om ubetingethed, som er den vanskeligste at klarlægge af de to betingelser, bygger på den opfattelse, at den pågældende bestemmelse i et ikke-gennemført direktiv for at have direkte virkning navnlig »... ikke [må være] gjort afhængig af, at institutioner i Fællesskabet eller i medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende« . Nærmere udtrykt er den omstændighed, at der eventuelt skal træffes gennemførelsesforanstaltninger eller, på fællesskabsplan, anvendelsesforanstaltninger, ikke til hinder for at anse direktivet for at have direkte virkning, når den myndighed, som det påhviler at gennemføre det, ikke har noget skøn eller endog blot har et begrænset skøn .
40. Hvis et direktiv derimod er betinget eller upræcist, kan domstolen ikke anvende det, så længe det ikke er blevet gennemført i national ret. Som anført i den juridiske litteratur: »Når en stat ikke har gennemført et betinget direktiv, har den ganske vist begået en forseelse, men der gælder ikke nogen direkte virkning, for ingen ved, hvilken regel der skal anvendes« . Det tilkommer således ikke domstolen at træde i stedet for den stat, der ikke har opfyldt sine forpligtelser, og udforme den manglende retsregel i dens sted.
41. Domstolen henholder sig normalt til disse kriterier, før den tager stilling til, om et direktiv har direkte virkning, men ikke altid.
42. Når den er blevet forelagt spørgsmål om et direktivs direkte virkning, er det nemlig forekommet, at den efter at have fremhævet direktivers bindende virkning og nødvendigheden af at bevare deres tilsigtede virkning har fraveget det dobbelte krav om præcision og ubetingethed og kun interesseret sig for det skøn, medlemsstaterne råder over i henhold til direktivet . I stedet for at undersøge indholdet af de pågældende bestemmelser for at konstatere eller afvise, at de var anvendelige, har Domstolen opfordret den nationale ret til at »... efterprøve, om den nationale lovgiver under udøvelse af det valg, som tilkommer vedkommende med hensyn til form og midler for direktivets gennemførelse, har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet« .
43. Denne nuancering af Domstolens traditionelle praksis har sin oprindelse i dom af 1. februar 1997 i sagen Verbond van Nederlandse Ondernemingen . Denne dom blev afsagt i forbindelse med en tvist, der var opstået som følge af en klage over en afgørelse truffet af en skatteforvaltning. Et af de forelagte spørgsmål drejede sig om fortolkningen af artikel 11 i andet momsdirektiv vedrørende retten til at fradrage moms, som en afgiftspligtig faktureres for goder, der leveres til ham. I sin besvarelse behandlede Domstolen først spørgsmålet om direkte virkning, både med hensyn til det principielle, for så vidt angår direktiver, og med hensyn til betingelserne for, at en sådan virkning kan anses for at foreligge . Den besluttede imidlertid, at den nationale rets prøvelse af lovligheden af den omtvistede nationale foranstaltning skulle dreje sig om grænserne for det skøn, som direktivet overlod medlemsstaterne.
44. Der er dog det særlige ved Verbond van Nederlandse Ondernemingen-dommen, at den kombinerer de to ræsonnementer, der anvendes på dette område. På den ene side konstaterede Domstolen, at det omtvistede princip om fradragsret var fastlagt udtrykkeligt og præcist i artikel 11, stk. 1, i andet direktiv 67/228. På den anden udtalte den efter at have understreget, at der var hjemlet visse fravigelser og undtagelser, som medlemsstaterne kunne indføre, og at det var omfattet af de nationale myndigheders skøn, om de skulle udnytte disse beføjelser, at det påhvilede den nationale ret, som tvisten var indbragt for, at fastslå, om den nationale foranstaltning gik ud over grænserne for medlemsstaternes skøn.
45. I denne dom er Domstolens praksis vedrørende prøvelsen af, om grænserne for medlemsstaternes skønsfrihed er blevet respekteret, således stadig underordnet dens praksis vedrørende vurderingen af, om det påberåbte direktiv har direkte virkning. Den kan derfor kun anvendes, hvis medlemsstaternes beføjelse til at gennemføre direktivet giver dem en reel valgmulighed i forbindelse hermed.
46. Denne fremgangsmåde adskiller sig ikke grundlæggende fra den, som er blevet anvendt i størsteparten af de domme, der er fulgt efter Verbond van Nederlandse Ondernemingen-dommen . Uanset hvilken sag, der er tale om, må spørgsmålet om, hvorvidt det først bør fastslås, at direktivet har direkte virkning, nemlig besvares bekræftende.
47. Ifølge denne ordning bør svaret på det af Tribunal d'arrondissement de Luxembourg forelagte spørgsmål først og fremmest gå ud på, at det først skal påvises, at direktivet har direkte virkning. Også i Linster-sagen er retten nemlig blevet forelagt et anbringende, der anfægter lovligheden af en afgørelse, idet det påstås, at den ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i et direktiv. Ifølge Verbond van Nederlandse Ondernemingen-dommen skal den forelæggende ret efterprøve, om de relevante direktivbestemmelser er ubetingede og tilstrækkeligt præcise til at kunne anvendes i det foreliggende tilfælde, og i benægtende fald foretage en prøvelse af, hvordan medlemsstaten har udøvet sin skønsbeføjelse.
48. Den samme konklusion kan drages af dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., hvor den retlige ramme, nemlig direktiv 85/337, var den samme, som Berthe Linster m.fl. har påberåbt sig. Domstolen, der skulle tage stilling til, om visse bestemmelser i direktivet havde direkte virkning, konstaterede først, at de pågældende bestemmelser var betingede, og understregede, at medlemsstaterne havde et vist skøn, idet de kunne »... udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsætte kriterier og/eller grænseværdier for at afgøre, hvilke af projekterne der skal vurderes« . Derpå fremhævede den, at dette skøn var »... afgrænset af forpligtelsen ... til at foretage en undersøgelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering, kan få væsentlig indvirkning på miljøet« . Endelig erindrede den om den nationale domstols beføjelse til at efterprøve, om den nationale lovgiver har holdt sig inden for de afstukne grænser for skønnet .
49. Denne ubestrideligt dominerende tilbøjelighed til at kæde direktivers anvendelighed - eller muligheden for at påberåbe sig dem - sammen med anerkendelsen af deres direkte virkning er som nævnt ikke enerådende i Domstolens praksis.
50. Den har i nogle både ældre og nyere domme undladt at gøre det til en betingelse for, at et direktiv kan anvendes, at det, sådan som den i Ratti- og Becker-dommene fastlagte retspraksis (herefter »den i Becker-dommen fastlagte retspraksis«) tilsiger, først konstateres, at det har direkte virkning . Den undersøgelse af de påberåbte bestemmelsers indhold, som Domstolen normalt foretager for i givet fald at erklære dem for tilstrækkeligt præcise og ubetingede, finder således ikke altid sted. I de, relativt få, domme, som der er tale om, spiller kun prøvelsen af den berørte medlemsstats udøvelse af sit skøn en central rolle, som om det var mindre formålstjenligt at undersøge de pågældende bestemmelser i relation til spørgsmålet om direkte virkning i den nationale ret end i relation til en formel prøvelse af kompetencefordelingen i direktivet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. De nævnte domme synes med andre ord at lægge større vægt på princippet om fællesskabsrettens forrang end princippet om direkte virkning.
51. Uanset deres indbyrdes forbindelse kan det konstateres, at det i hver enkelt dom ikke synes at have været nødvendigt for tvistens løsning, at det først blev afgjort, om der forelå en sådan virkning. Derfor kan man mere generelt have sine tvivl om, hvorvidt det for at løse en tvist, hvor et ikke-gennemført direktiv står over for en modstridende bestemmelse i national ret, altid er formålstjenligt at undersøge, om direktivet har direkte virkning.
Direkte virkning af ikke-gennemførte direktiver og legalitetskontrol af en national retsregel
52. I det foreliggende tilfælde kan Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, der skal tage stilling til lovligheden af den storhertugelige anordning af 1996, vælge mellem to fremgangsmåder. Vælges den første, vil retten skulle prøve, om artikel 5, stk. 1, og artikel 6, stk. 2, i direktiv 85/337 vedrørende tilrådighedsstillelse af oplysninger om byggeprojektet for den berørte del af offentligheden og om hensyntagen til de synspunkter, som modtagerne af disse oplysninger giver udtryk for, har direkte virkning, fordi deres indhold er præcist og ubetinget.
53. Er dette tilfældet, har den ret til at anvende direktivet til det tilsigtede formål. Vælges den anden fremgangsmåde, vil den direkte - og udelukkende - kunne efterprøve, om Storhertugdømmet Luxembourg har holdt sig inden for grænserne for sit skøn. Den vil da anvende direktivet uden først at have sikret sig, at det har direkte virkning i overensstemmelse med den i Becker-dommen fastlagte retspraksis.
54. Når der skal vælges mellem disse to løsninger, bør det ske ud fra en hensyntagen til iagttagelsen af såvel fællesskabsrettens effektivitet som de ved denne ret indførte regler og beføjelser.
55. Under alle omstændigheder kan et ikke-gennemført direktiv ikke have retsvirkninger på samme måde som en fællesskabsforordning, hvis det på grund af sit indhold ikke kan anvendes, før der er udstedt en bestemmelse. Det betyder dog ikke, at påberåbte bestemmelser skal udvise de samme egenskaber, uanset hvad de benyttes til, for at den nationale ret med fordel kan anvende dem for at løse en tvist.
56. Jeg mener derfor, at man kan lade det afhænge af hensigten med det nationale søgsmål, som den retsundergivne har rejst, hvordan bestemmelserne i det pågældende direktiv skal anvendes.
57. Parternes påstande har nemlig betydning for, hvilke krav retten beslutter, en fællesskabsbestemmelse skal opfylde, for at den kan have den ønskede virkning. For at gentage en sondring, der undertiden anvendes, mener jeg ikke, der stilles de samme krav til et direktiv, når det påberåbes med henblik på »udelukkelse«, som når det påberåbes med henblik på »substitution« .
58. Inden jeg behandler »muligheden for at påberåbe sig et direktiv med henblik på udelukkelse«, skal jeg et øjeblik opholde mig ved betydningen af begrebet »mulighed for at påberåbe sig et direktiv med henblik på substitution« og dets rækkevidde i Domstolens praksis. Domstolen har peget på, at en part ved en national ret kan påberåbe sig et direktiv i stedet for en national bestemmelse, som enten ikke findes eller ikke er i overensstemmelse med direktivet, med henblik på at nyde godt af en ret, som indføres af dette . De pågældende direktivbestemmelser skal således være »... bestemmelser, der efter deres indhold tillægger private rettigheder i forhold til staten« . Denne mulighed for at påberåbe sig et direktiv er som bekendt nøje betinget af, at den anvendelige fællesskabsbestemmelse er præcis og ubetinget. Bestemmelser i et ikke-gennemført direktiv, der tager sigte på at skabe rettigheder i privates juridiske formue, har derfor ikke status som positive retsregler i den nationale retsorden, på samme måde som den pågældende stats egne retsregler kan have, hvis de ikke har direkte virkning i egentlig forstand.
59. Domstolen har i øvrigt i nogle af de domme, som er blandt de mest nyskabende i dens praksis, draget en række konsekvenser heraf, når det har stået tilbage at undersøge, hvordan en i et direktiv fastsat fællesskabsbestemmelses forrang kunne sikres, når disse betingelser ikke var opfyldt. Den har tilladt den nationale ret at drage visse retlige konsekvenser af ikke-gennemførte direktiver, når det pågældende direktiv ikke har haft direkte virkning, eller når den »mulighed for at påberåbe sig direktivet med henblik på substitution«, som kan følge heraf, ikke har foreligget. Den har dermed indledt en udvikling, der går i retning af en adskillelse af princippet om direkte virkning og andre muligheder for at påberåbe sig direktiver.
60. I Von Colson og Kamann-dommen opstillede Domstolen således princippet om den såkaldte »overensstemmende fortolkning«. Den udtalte med hensyn til, hvilken form for sanktioner der skulle gælde for overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af køn, at direktiv 76/207/EØF ikke indeholdt en ubetinget og tilstrækkelig præcis forpligtelse, idet det gav »... medlemsstaterne valgfrihed mellem de forskellige løsninger, der er egnet til at virkeliggøre direktivets mål ...« . Domstolen angav, hvad fællesskabsretten efter dens opfattelse krævede på dette område, nemlig at erstatningen fra den arbejdsgiver, der havde overtrådt forbuddet - hvis medlemsstaten havde valgt denne løsning - i hvert fald skulle modsvare det lidte tab, men tilføjede, at det tilkom »... den nationale domstol, under fuld udnyttelse af det skøn, den råder over i henhold til national ret, at fortolke og anvende loven om gennemførelse af direktivet i overensstemmelse med [disse] krav« .
61. Fællesskabsrettens effektivitet kræver på grund af de begrænsninger, der følger af direktivers beskaffenhed og indholdet af de direktivbestemmelser, der er tale om, i det mindste, at der gives parter, der mener at have lidt skade på grund af manglende gennemførelse af et direktiv, som tillægger dem rettigheder, men som overlader medlemsstaterne et skøn, en »mulighed for at påberåbe sig en overensstemmende fortolkning« .
62. I Francovich m.fl.-dommen stadfæstede Domstolen efter de samme principper, hvad der er blevet betegnet som »muligheden for at påberåbe sig et direktiv med henblik på erstatning«. Den tilkendte en part, der havde lidt skade på grund af en medlemsstats manglende gennemførelse af et direktiv, ret til at kræve medlemsstaten til ansvar for de nationale domstole, selv om direktivet ikke opfyldte de foreskrevne betingelser for at have direkte virkning i national ret. Den kompletterede dermed det system af foranstaltninger, der skal råde bod på den skade, der påføres fællesskabsrettens effektivitet, når en medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser til at gennemføre et direktiv.
63. Det fremgår af Domstolens praksis, at den forsøger at bevare fællesskabsbestemmelsernes fulde effektivitet med andre midler, hvis det ikke står klart, at et direktiv har direkte virkning. Den tilstræber i den forbindelse i lige så høj grad at nå dette mål som ikke at anfægte retsakternes nomenklatur ifølge traktatens artikel 189.
64. Når, sammenfattende, sagen for den nationale ret tager sigte på at fastslå, at en af parterne har en rettighed, der udspringer af et ikke-gennemført direktiv, som ikke kan have direkte virkning i national ret, synes denne »mulighed for at påberåbe sig direktivet med henblik på substitution« ikke at kunne føre til, at det anvendes . I den situation har den berørte part ikke andre muligheder end at vælge en løsning, som gør det muligt for ham at nyde godt af konsekvenserne af, at direktivet har forrang frem for den nationale ret, om end dette ikke sikrer ham fuld anvendelse af fællesskabsretten. Formålet med de to muligheder for at påberåbe sig et direktiv er at give borgerne mulighed for, med forskellige midler og i forskellig grad, at gøre de relevante direktivbestemmelser gældende, enten ved at lade dem være ledende for, hvordan den nationale ret skal fortolkes, eller ved at lade dem danne grundlag for et erstatningssøgsmål.
65. Man har således talt om en »minimal prøvelsesmulighed«, når den »styrkede prøvelsesmulighed«, som anerkendelsen af, at der foreligger direkte virkning, indebærer, ikke kan gøres gældende .
66. De nævnte domme tilhører imidlertid den samme kategori, idet de har oprindelse i sager rejst af parter, som direkte har påberåbt sig de rettigheder, der er blevet tillagt dem i et direktiv. De løsninger, som Domstolen i sin praksis er nået frem til i denne forbindelse, udspringer af, at den direkte virkning, som de pågældende bestemmelser efter en nøje undersøgelse er blevet fundet at have, ikke har kunnet gøres gældende.
67. En tvist som den, der verserer for den forelæggende ret, kræver efter min opfattelse en anden løsning, da den er af en anden art. I den sag, som er indbragt for den, ønsker parterne nemlig at anfægte den bestemmelse, som ønskes anvendt på dem. Til støtte for deres påstand har de påberåbt sig direktiv 85/337, men ikke stillet krav om en direkte anvendelse heraf. Hovedsagen drejer sig om »muligheden for at påberåbe sig et direktiv med henblik på udelukkelse«.
68. For Berthe Linster m.fl. gælder det med andre ord i mindre grad om at påberåbe sig en »subjektiv« ret, som de ønsker gennemført, end at kræve det efterprøvet af den nationale ret, om den nationale lovgivning er i overensstemmelse med den fællesskabsret, der finder anvendelse. Dette kan nemlig føre til, at den nationale forskrift erklæres ugyldig.
Det skal nævnes i den forbindelse, at det såvel i Verbond van Nederlandse Ondernemingen-dommen som i de domme, hvori der henvises til denne dom, anføres, at »... den retsundergivne ... påberåber sig en bestemmelse i et direktiv [for den nationale domstol], for at det kan efterprøves, om de kompetente nationale myndigheder ... har holdt sig inden for de i direktivet afstukne grænser for skønnet« .
69. I den sammenhæng kan man komme i tvivl om, hvorvidt prøvelsen af, om det påberåbte direktiv har direkte virkning, i det hele taget er berettiget, sådan som den er i sager, hvor en part forsøger at lade en fællesskabsbestemmelse træde i stedet for en national bestemmelse.
70. Det er givet, at Domstolens praksis indeholder nogen tilsvarende sondring, hvoraf der kan udledes to forskellige ordninger for rettens pligt til at undersøge direktivets indhold. Ifølge begrundelsen for, at der i størsteparten af Domstolens domme kræves opfyldt to betingelser, for at der kan anses at foreligge direkte virkning, er det tværtimod en betingelse for bestemmelsernes anvendelighed, at dette dobbelte krav er opfyldt, ikke kun på den måde, at bestemmelserne kan fastsætte rettigheder for private, men også således, at de tager sigte på at anfægte »... enhver national regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet ...« .
71. At fjerne »koblingen« mellem direkte virkning og muligheden for at påberåbe sig et direktiv, sådan som det sker, når der ikke foreligger direkte virkning, og fremgangsmåden med enten overensstemmende fortolkning eller erstatning derfor er den eneste mulige, frembyder imidlertid visse fordele.
72. Begrundelsen for først at prøve, om der foreligger direkte virkning, hænger som nævnt først og fremmest sammen med direktivers særlige beskaffenhed. De har nemlig ikke i første række til formål at blive direkte integreret i medlemsstaternes lovgivning. Hvis retten føjer en kreativ fortolkning til et direktiv for at løse en tvist, som er indbragt for den, træder den i lovgiverens sted .
73. Der knytter sig imidlertid andre begrænsninger til den opgave, som er betroet retten, når den skal tage stilling til gyldigheden af en national retsregel på baggrund af den fællesskabsbestemmelse, der finder anvendelse. I sådanne tvister, som er både »vertikale« og »objektive«, idet de anbringender, en part gør gældende over for et offentligt organ, ikke direkte tager sigte på at opnå anerkendelse af en personlig ret, er spørgsmålet om direkte virkning tilbøjeligt til at vige til fordel for spørgsmålet om forrang. Problemet med hensyn til fællesskabsbestemmelsens integration i national ret drejer sig om forholdet mellem bestemmelserne, ikke om, hvordan de finder anvendelse på retssubjekterne.
74. I den forbindelse, hvor det drejer sig om at prøve en underordnet bestemmelses forenelighed, er det mindre nødvendigt at sikre sig, at direktivet er præcist, og retten har desuden stadig ret til at fortolke det, om nødvendigt efter at have anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse . Især når Domstolen skal tage stilling til en bestemmelse, der overlader medlemsstaterne et reelt skøn, indgår det i dens opgave at prøve - under hensyn til det mål, som den skadelidte part forfølger - om det offentlige organ, hvis afgørelse er blevet anfægtet, har holdt sig inden for grænserne af den beføjelse, som direktivet tillægger det.
75. Spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaten har en skønsbeføjelse - som er et af de punkter, der er afgørende for, om det kan fastslås, at der foreligger direkte virkning - er i så fald på en måde selve genstanden for den sag, som retten skal afgøre.
76. Dommene i sagerne Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Kraaijeveld m.fl., Delkvist og WWF m.fl. udgør eksempler på sager, hvor direktiver er blevet påberåbt i dette øjemed, om end en forudgående prøvelse af, om det pågældende direktiv har direkte virkning, ikke har kunnet undgås i alle tilfælde.
77. Selv om det ikke altid er let at afgøre, om et søgsmål kan siges at tage sigte på udelukkelse eller på substitution, er skillelinjen mellem disse formål langt fra teoretisk. Den afgrænser to områder, der almindeligvis er klart adskilt.
78. Den foreliggende sag er ikke uden interesse i den henseende. Berthe Linster m.fl. har opfordret retten til særskilt at efterprøve lovligheden af en storhertugelig anordning. Hvad enten det er udtryk for et valg eller for en nødvendighed dikteret af omstændighederne eller den anvendelige nationale lovgivning, er det fremgangsmåden med henblik på »udelukkelse« af den nationale bestemmelse, som man har lagt sig fast på. Den omtvistede anordning anfægtes med den begrundelse, at den ikke er i overensstemmelse med direktiv 85/337's bestemmelser om information og høring af den berørte del af befolkningen. Indsigelsen mod ekspropriationsproceduren kan tænkes i stedet at have haft form af en begæring om udstedelse af et påbud om at træffe sådanne informations- og høringsforanstaltninger. Når der er tale om et søgsmål baseret på en påstand om »substitution« med en i direktivet foreskrevet ret, er det, som man kan forstå, ikke helt de samme krav, der skal være opfyldt, for at fællesskabsbestemmelsen kan anvendes.
79. Konsekvensen af at tage en sådan begæring til følge ville være, at direktivets bestemmelser dermed fik status som nationale retsregler på linje med de retsregler, der i øvrigt gjaldt i den pågældende medlemsstat. Jeg har peget på, hvorfor en sådan assimilering, der skaber en »subjektiv« ret, bør være underkastet en række væsentlige krav.
80. Det anbringende, som Berthe Linster m.fl. har gjort gældende, bygger ganske vist på den samme bestemmelse, men den anvendes på en anden måde, som er dikteret af det i juridisk forstand rent formelle formål med deres påstande. I den henseende er bestemmelsens indhold ikke så afgørende, som det ville have været, hvis den skulle have været anvendt konkret til fordel for et retssubjekt .
81. Jeg mener følgelig ikke, det er nødvendigt først at prøve, om de påberåbte bestemmelser har direkte virkning, i det mindste ikke sådan som man forstår begrebet »direkte virkning« .
82. Der bør med andre ord kunne gøres brug af rettigheder indeholdt i et ikke-gennemført direktiv, uanset hvordan de er formuleret, når de påberåbes med henblik på at prøve lovligheden af nationale retsregler.
83. Denne løsning frembyder flere fordele.
84. Den respekterer bestemmelserne i traktatens artikel 189, beskytter privates rettigheder, og mindsker samtidig skader på fællesskabsrettens effektivitet forårsaget af medlemsstaternes adfærd.
85. De retsundergivne har interesse i, at myndighederne iagttager de fællesskabsbestemmelser, som gælder for dem på samme måde som nationale retsregler. Medlemsstater, der tilsidesætter deres forpligtelser, retsforfølges normalt ved hjælp af et traktatbrudssøgsmål. Imidlertid kan der som bekendt fra det øjeblik, Kommissionen får kendskab til et traktatbrud, til det tidspunkt, hvor Domstolen afsiger dom, gå flere år. Desuden er Kommissionen ifølge fast retspraksis ikke forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure, hvis den ikke finder det nødvendigt. Den råder tværtimod over en skønsbeføjelse, der udelukker private fra at kræve, at den skal tage stilling til et bestemt forhold . Det kan derfor være berettiget at tilkende private ret til at henvende sig til de nationale domstole for at opnå, at retsakternes hierarki respekteres, når dette er blevet tilsidesat, fordi et direktiv ikke er blevet gennemført .
86. Det forstærker også kravet om en nøjere overholdelse af fællesskabsretten, hvis forrang således kan opnå støtte fra private. De har nemlig på grund af deres egne interesser en direkte interesse i, at lovligheden iagttages.
87. Domstolen har længe gjort det klart, hvilke følger en fællesskabsbestemmelses direkte anvendelighed har i tilfælde af uoverensstemmelse med en medlemsstats lovgivning. Enhver national ret, der forelægges et sådant spørgsmål, har inden for sin kompetence pligt til at anvende fællesskabsretten fuldt ud og til at beskytte de rettigheder, som den tillægger private, idet den skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov .
Denne udvikling kan fuldendes, hvis det for direktivers vedkommende bliver anerkendt, at de har status som positive retsregler, uafhængigt af om de direkte kan skabe rettigheder for private.
88. Lad mig tilføje, at det under forudsætning af, at forhåndsbetingelserne for, at direktivbestemmelser kan anses for at have direkte virkning, i det væsentlige er begrundet i funktionsmæssige betragtninger, vil være naturligt at kunne se bort fra dem, når den sag, som det drejer sig om, ikke kræver, at bestemmelserne på det pågældende tidspunkt opviser deres fulde virkninger. Muligheden for at påberåbe sig en bestemmelse varierer, alt efter hvilken form for anvendelse den nationale ret er blevet anmodet om at foretage . Sammenfattende kan »den nationale domstol anvende fællesskabsretten, så snart denne opfylder tilstrækkelige betingelser for at kunne anvendes i den specifikke retslige hensigt, der anmodes om« .
89. Jeg foreslår følgelig Domstolen, at den besvarer de to første spørgsmål med, at traktatens artikel 189 skal fortolkes således, at en national ret, for hvilken der er indbragt en tvist, som indebærer, at det skal prøves, om en national retsregel er i overensstemmelse med et direktiv, der ikke er gennemført inden for den fastsatte frist, kan foretage denne prøvelse uden først at undersøge, om de påberåbte direktivbestemmelser er tilstrækkeligt præcise og ubetingede.
90. I betragtning af det foreslåede svar er det ufornødent at tage stilling til, om den nationale ret har pligt til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, for at det kan fastslås, om de pågældende artikler i direktiv 85/337 er tilstrækkeligt præcise og ubetingede, og om de påberåbte bestemmelser i bekræftende fald udviser disse egenskaber.
V - Tredje og femte spørgsmål
91. Tribunal d'arrondissement de Luxembourg har for at kunne anvende direktiv 85/337 i det væsentlige spurgt, om begrebet »projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov« i direktivets artikel 1, stk. 5, skal fortolkes selvstændigt eller efter national ret.
92. Ingen af de parter, der har afgivet indlæg, har bestridt nødvendigheden af at give dette udtryk en betydning, der sikrer, at det anvendes på ensartet måde i hele Fællesskabet.
93. Det følger da også af Domstolens faste praksis. Den har således udtalt: »Principielt gælder det efter det EF-retlige system, at bestemmelserne heri ikke materielt skal udformes ud fra et nationalt retssystem eller flere af disse systemer uden udtrykkelig bestemmelse« .
94. Dette princip gælder ikke kun for traktatens bestemmelser og forordninger, men finder også anvendelse på direktiver. Fortolkningen af et udtryk i en direktivbestemmelse, »... som med hensyn til sin forståelse og rækkevidde ikke henviser til medlemsstaternes lovgivning ... kan [ikke] overlades til hver enkelt medlemsstats skøn« . Der er intetsteds i direktivet nogen henvisning til medlemsstaternes lovgivning, der taler for, at det skal fortolkes forskelligt afhængigt af den pågældende nationale lovgivning.
95. Denne konklusion følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten som lighedsprincippet .
96. De mål, der forfølges med direktiv 85/337, bekræfter denne nødvendighed. Direktivet tager nemlig sigte på at fjerne afvigelser i gældende lovgivning i de forskellige medlemsstater vedrørende vurdering af offentlige og private projekters indvirkning på miljøet . Desuden angives det i direktivet, at det er nødvendigt at harmonisere »... principperne for vurdering af indvirkningerne på miljøet ... navnlig med hensyn til, hvilke projekter der bør underkastes vurdering, bygherrens hovedforpligtelser samt indholdet af vurderingen« . En ensartet fortolkning af direktivets bestemmelser er naturligvis en forudsætning for at fjerne afvigelserne i de nationale lovgivninger og tilnærme disse til hinanden.
VI - Fjerde og sjette spørgsmål
97. Det skal erindres, at »... projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, idet de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen«, ifølge direktivets artikel 1, stk. 5, ikke er omfattet af dets anvendelsesområde .
98. De i artikel 5 og 6 fastsatte forpligtelser vedrørende information og høring af befolkningen gælder ikke for et projekt vedrørende bygning af en motorvej, der er fastlagt i en lov, som er omfattet af denne kategori.
99. I hovedsagen har Berthe Linster m.fl. gjort gældende, at disse forpligtelser forelå, eftersom 1995-loven, hvorved 1967-loven blev ændret, ikke svarer til definitionen i artikel 1, stk. 5. Da der ikke er foretaget en vurdering og en høring i overensstemmelse med direktivet, er ekspropriationsproceduren retsstridig .
100. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at en lov vedtaget af parlamentet efter offentlige parlamentariske forhandlinger, som giver bemyndigelse til at bygge en motorvej, men som ikke fastlægger linjeføringen, er omfattet af denne bestemmelse, således at byggeprojektet falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 85/337.
101. Den luxembourgske regering har gjort gældende, at et projekt vedrørende bygning af en motorvej, der er vedtaget af parlamentet, kan anses for ikke at være omfattet af direktivets anvendelsesområde for så vidt angår godkendelsen af linjeføringen, når, for det første, der i forbindelse med vedtagelsen af loven vedtages et forslag i parlamentet, hvori der foretages et valg mellem de forskellige forslag til linjeføring, og hvori regeringen opfordres til i forbindelse med udstedelsen af gennemførelsesanordningen til loven at vælge en bestemt linjeføring, og, for det andet, der efter vedtagelsen af dette forslag udstedes en gennemførelsesanordning, som stemmer overens med dette forslag .
102. Storhertugdømmet Luxembourg tilføjede under retsmødet, at der inden vedtagelsen af 1995-loven fandt en vis høring af offentligheden sted.
103. Det skal påpeges, at den forelæggende rets spørgsmål drejer sig om, hvordan en national retsakt, hvori der ikke tages stilling til linjeføringen af den motorvej, der skal bygges, skal kvalificeres i relation til direktiv 85/337. Der henvises ikke til et forslag med en angivelse af projektets geografiske placering, der supplerer den pågældende lov.
104. Jeg mener ikke, at det af parlamentet vedtagne forslag, hvori regeringen opfordres til at vælge mellem en af de mulige linjeføringer, kan tages i betragtning, heller ikke selv om det er tilstrækkeligt præcist og fuldstændigt til, at det kan fastslås, at der er tale om et »projekt, der vedtages i enkeltheder«. Et sådant element vil nemlig kunne påvirke indholdet af de forelagte spørgsmål. Det er fast retspraksis, at en ændring af de præjudicielle spørgsmåls indhold er uforenelig med Domstolens opgaver i henhold til traktatens artikel 177 (efter ændring nu artikel 234 EF) og med Domstolens forpligtelse til at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen, når henses til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelæggelsesbeslutningerne, der meddeles de pågældende parter .
105. Den nationale ret har klart redegjort for spørgsmålene vedrørende høring af offentligheden og gennemførelsen af en vurdering af indvirkningerne på miljøet, men har ikke fundet, at disse punkter skulle indgå i de forelagte spørgsmåls ordlyd . Jeg mener ikke, det er nødvendigt for besvarelsen af de stillede spørgsmål, at Domstolen tager denne faktiske omstændighed i betragtning. Spørgsmålene drejer sig nemlig ikke om, hvorvidt der i dette tilfælde er blevet foretaget en vurdering af miljøvirkningerne eller en høring af offentligheden og af Berthe Linster m.fl. Vurderingen af disse faktiske omstændigheder skal alene foretages af den nationale ret. Spørgsmålene drejer sig om, hvad en lov skal indeholde, for at det byggeprojekt, som den omhandler, ikke er omfattet af de i direktivet fastsatte forpligtelser vedrørende information og høring.
106. Den luxembourgske regering mener ikke, det kan forudsættes, at samtlige enkeltheder i forbindelse med gennemførelsen af et projekt, selv de mest ubetydelige, skal være fastlagt ved lov. Desuden kan det for et og samme projekt gælde, at der skal indhentes tilladelser på forskellige stadier af udførelsen. Der er derfor intet til hinder for, at kun nogle af de med et projekt forbundne aspekter giver anledning til en særlig national lov og dermed ikke er omfattet af forpligtelsen til at foretage en vurdering af indvirkningerne på miljøet .
107. Det skal derfor fastslås, hvilke betingelser en lovs indhold skal opfylde, for at loven kan kvalificeres som en »særlig national lov« i den i direktiv 85/337 anvendte betydning.
108. Domstolen har for nylig i dommen i sagen WWF m.fl. foretaget en meget præcis og fuldstændig fortolkning af direktivets artikel 1, stk. 5. Jeg mener derfor, at det er berettiget, at jeg henholder mig til den ved besvarelsen af de forelagte spørgsmål.
109. Der erindres i dommen om, at artikel 1, stk. 5, fritager de af direktivet omfattede projekter fra vurderingsproceduren på to betingelser: »Den første betingelse er, at projektet vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, mens den anden betingelse er, at direktivets formål, herunder det formål, som består i at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen« .
110. I beskrivelsen af, hvad en sådan national lov skal indeholde, henviser Domstolen til den i artikel 1, stk. 2, omhandlede »tilladelse«, som i stykket defineres som den »afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet« . Domstolen opstiller følgende klare princip: »Såfremt der er tale om en lov og ikke en afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet, skal det altså være en særlig lov, der har de samme kendetegn som tilladelsen« .
111. Domstolen fastslår i overensstemmelse hermed: »For at have de samme kendetegn som en tilladelse ... skal projektet vedtages i enkeltheder ved loven, dvs. tilstrækkeligt præcist og endeligt, således at den i lighed med en tilladelse indeholder alle de elementer i projektet, som er relevante for vurderingen af dettes indvirkning på miljøet, efter at lovgiver har taget disse i betragtning« .
112. Det er kun såfremt disse krav opfyldes, at de mål, som er nævnt i den anden betingelse i direktivets artikel 1, stk. 5, kan nås gennem lovgivningsprocessen . Hvis loven, sådan som Domstolen med rette påpeger, ikke indeholder de elementer i det pågældende projekt, som har relevans ved vurderingen af dets indvirkning på miljøet, »... vil direktivets formål blive tilsidesat, da et projekt i så fald vil kunne godkendes uden en forudgående vurdering af dets indvirkning på miljøet, selv om denne kan være væsentlig« .
113. Domstolen drager følgende konklusion af disse betragtninger: »... et projekt [kan] ikke anses for at være vedtaget i enkeltheder ved en lov i direktivets artikel 1, stk. 5's forstand, når loven dels ikke indeholder de nødvendige elementer til vurderingen af projektets indvirkning på miljøet, men foreskriver, at der skal foretages en undersøgelse heraf, som må iværksættes efterfølgende, dels gør det nødvendigt at træffe andre foranstaltninger for at give bygherren ret til at gennemføre projektet« .
114. Domstolens holdning er klar. Fællesskabslovgiver har ikke ved at undtage tilfælde, hvor et byggeprojekt vedtages ved en lov, villet opstille et formelt kriterium, der giver medlemsstaterne mulighed for, med den pågældende retsakts art og den vedtagende myndigheds status som eneste begrundelse, at undgå at gøre projektet til genstand for en vurdering af indvirkningerne på miljøet og for information og høring af den berørte del af befolkningen. Kun love, der indeholder de samme garantier som dem, der skal foreligge i henhold til direktivet, er undtaget fra dettes anvendelsesområde.
115. Det er med andre ord, fordi de i direktivet tilstræbte miljøbeskyttelsesmål for så vidt angår vurdering af indvirkningerne på miljøet og information og høring af befolkningen nås gennem det af lovgiveren godkendte byggeprojekt, at dette ikke behøver at overholde direktivets bogstav.
116. Domstolen erindrer i øvrigt om et af direktivets væsentligste mål, idet den citerer sjette betragtning, hvorefter »... tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få betydelige indvirkninger på miljøet ... først [bør] gives efter forudgående vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at få på miljøet«, idet det videre præciseres, at »...denne vurdering bør foretages på grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt også fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne berøres af projektet«.
117. Hele det i WWF m.fl.-dommen anlagte ræsonnement må anerkendes og følgelig overføres til det foreliggende tilfælde.
118. Kan det nemlig med rimelighed påstås, at direktivet fritager medlemsstaterne for at foretage en vurdering af et projekts indvirkninger på miljøet og at gennemføre en informations- og en høringsprocedure inden udførelsen, udelukkende fordi de vælger at vedtage det ved lov?
119. En sådan opfattelse modsiges faktisk ikke fuldstændigt af den i realiteten tvetydige ordlyd af artikel 1, stk. 5, hvoraf det synes at fremgå, at en lovgivningsproces automatisk fører til gennemførelsen af direktivets mål.
Den indebærer imidlertid, at der tillægges medlemsstaterne en diskretionær beføjelse, som gør det muligt for dem at fravige direktivets bestemmelser, så meget de måtte ønske, til skade for miljøet og den del af befolkningen, som kan blive påvirket af de pågældende projekter. En sådan fortolkning svarer derfor ganske enkelt til at fornægte de af Rådet tilstræbte mål.
120. På grundlag af denne den seneste retspraksis mener jeg ikke, at det kan anerkendes, at et projekt vedrørende bygning af en motorvej kan anses for vedtaget i enkeltheder, blot fordi det er optaget i et almindeligt program for oprettelse af et stort kommunikationsvejnet, hvis motorvejens linjeføring ikke er endeligt og præcist fastlagt i den pågældende lov.
121. Det må nemlig kunne fastslås, hvilket nærliggende miljø der kan blive påvirket af projektet, og dette er ikke muligt, hvis linjeføringen ikke kendes. Det forholder sig på samme måde med den af projektet berørte del af befolkningen, som skal modtage informationen og have gavn af den forudgående høring . Der kan ikke stilles oplysninger til rådighed eller gennemføres en høring, hvis det ikke klart og tydeligt er fastlagt, hvor byggeprojektet geografisk skal placeres, og dermed hvilken del af befolkningen det berører.
122. Jeg foreslår følgelig Domstolen, at den fastslår, at et projekt vedrørende bygning af en motorvej, som er vedtaget efter offentlige parlamentariske forhandlinger, og som optages i et ved lov vedtaget almindeligt program, men som ikke omfatter linjeføringen af den motorvej, der skal bygges, ikke er omfattet af bestemmelserne i artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 og derfor er undergivet de ved dette direktiv indførte retsregler.
Forslag til afgørelse
123. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Tribunal d'arrondissement de Luxembourg forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1) EF-traktatens artikel 189 (efter ændring nu artikel 249 EF) skal fortolkes således, at en national ret, for hvilken der er indbragt en tvist, som indebærer, at det skal prøves, om en national retsregel er i overensstemmelse med et direktiv, der ikke er gennemført inden for den fastsatte frist, kan foretage denne prøvelse uden først at undersøge, om de påberåbte direktivbestemmelser er tilstrækkeligt præcise og ubetingede.
2) Artikel 1, stk. 5, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet skal fortolkes således, at et projekt vedrørende bygning af en motorvej som det i hovedsagen omhandlede, der er blevet optaget i et lovgivningsmæssigt fastlagt almindeligt program for oprettelse af et stort vejnet efter en proces af samme art, som har givet anledning til offentlige parlamentariske forhandlinger, ikke er omfattet denne bestemmelse, når projektet ikke omfatter linjeføringen af den motorvej, der skal bygges.«