62000CJ0014_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-14/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Valero Jordana og G. Bisogni, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato O. Fiumara, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) ved at forbyde, at chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som er lovligt fremstillet i medlemsstater, der tillader tilsætning af sådanne stoffer, markedsføres i Italien under den betegnelse, der anvendes i oprindelsesstaten, og ved at bestemme, at disse varer kun må markedsføres under betegnelsen »chokoladesurrogat«,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne R. Schintgen, V. Skouris (refererende dommer), N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: afdelingschef D. Louterman-Hubeau,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 25. oktober 2001,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 6. december 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. januar 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anlagt sag i medfør af artikel 226 EF med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) ved at forbyde, at chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som er lovligt fremstillet i medlemsstater, der tillader tilsætning af sådanne stoffer, markedsføres i Italien under den betegnelse, der anvendes i oprindelsesstaten, og ved at bestemme, at disse varer kun må markedsføres under betegnelsen »chokoladesurrogat«.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2 Rådets direktiv 73/241/EØF af 24. juli 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kakao- og chokoladevarer bestemt til konsum (EFT L 228, s. 23) udtaler i sin fjerde betragtning, at »der bør [...] foretages en tilnærmelse af bestemmelserne vedrørende disse varer, og det er nødvendigt at fastsætte definitioner af og fælles regler for sammensætning, fabrikationskendetegn, indpakning og mærkning for at sikre, at de nævnte varer frit kan omsættes«.
3 Det udtales i samme direktivs femte betragtning, at »det er dog ikke muligt i dette direktiv at harmonisere alle de bestemmelser for næringsmidler, som kan hæmme samhandelen med kakao- og chokoladevarer, men antallet af hindringer, der således stadig består, vil efterhånden formindskes i takt med harmoniseringen af de nationale bestemmelser vedrørende næringsmidler«.
4 I syvende betragtning til direktiv 73/241 udtales det, at »[det tillades] i visse medlemsstater [...] at der i chokoladevarer anvendes andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og der gøres i vidt omfang brug af denne tilladelse; der kan dog ikke allerede nu træffes afgørelse om mulighederne og de nærmere regler for at udvide brugen af disse fedtstoffer til hele Fællesskabet; da de økonomiske og tekniske oplysninger, der for øjeblikket er til rådighed, ikke gør det muligt at vedtage en endelig holdning, bør situationen derfor undersøges på ny i lyset af den fremtidige udvikling«.
5 Artikel 1 i direktiv 73/241 bestemmer:
»Ved kakao- og chokoladevarer forstås i dette direktiv de varer til konsum, der er defineret i bilag I.«
6 Artikel 10, stk. 1, i direktiv 73/241 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer alle hensigtsmæssige foranstaltninger, for at handel med de i artikel 1 omhandlede varer, der er i overensstemmelse med de definitioner og regler, som er fastsat i dette direktiv og dets bilag I, ikke hæmmes af anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser om sammensætning, fabrikationskendetegn, indpakning og mærkning af disse varer eller næringsmidler i al almindelighed.«
7 Artikel 14, stk. 2, litra a), i direktiv 73/241 bestemmer:
»Dette direktiv berører ikke bestemmelserne i de nationale lovgivninger,
a) i henhold til hvilke det for tiden er tilladt eller forbudt, til de forskellige chokoladevarer, der er defineret i bilag I, at tilsætte vegetabilske fedtstoffer bortset fra kakaosmør. Rådet træffer efter forslag fra Kommissionen og inden for en frist på tre år efter notifikation af dette direktiv afgørelse om muligheder for og ændringer af en udvidet anvendelse af disse fedtstoffer i hele Fællesskabet.«
8 Bilag I, punkt 1, nr. 1.16, i direktiv 73/241 definerer chokolade som »en vare, der er fremstillet af kakaonibs, kakaomasse, kakaopulver eller fedtfattigt kakaopulver og saccharose, med eller uden tilsætning af kakaosmør, og som - med forbehold af definitionerne på chokoladekrymmel, gianduja-chokolade og overtrækschokolade - har et indhold af kakaotørstof på i alt mindst 35%, heraf mindst 14% affedtet kakaotørstof og mindst 18% kakaosmør; disse procentsatser beregnes efter fradrag af vægten af de i punkterne 5 til 8 omtalte tilsætninger«.
9 Bilag I, punkt 7, litra a), første afsnit, i direktiv 73/241 er affattet således:
»Med forbehold af bestemmelserne i artikel 14, stk. 2, litra a), kan der ske tilsætning af spiselige stoffer, med undtagelse af mel, stivelse, fedtstoffer og varer heraf, der ikke udelukkende er fremstillet af mælk, til mørk chokolade, sød chokolade, overtrækschokolade, flødechokolade, lys flødechokolade, overtræksflødechokolade og hvid chokolade.«
10 Ifølge artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2000/36/EF af 23. juni 2000 om kakao- og chokoladevarer bestemt til konsum (EFT L 197, s. 19) ophæves direktiv 73/241 med virkning fra den 3. august 2003.
11 I femte, sjette og syvende betragtning til direktiv 2000/36 udtales:
»(5) Det er i visse medlemsstater tilladt at tilsætte chokoladevarer op til højst 5% andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
(6) Tilsætning af højst 5% af visse andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør til chokoladevarer bør tillades i alle medlemsstaterne. Disse fedtstoffer bør være kakaosmørækvivalenter, og de bør derfor defineres efter tekniske og videnskabelige kriterier.
(7) For at sikre det indre markeds enhedspræg bør alle chokoladevarer, der falder ind under dette direktivs anvendelsesområde, kunne markedsføres i Fællesskabet under de varebetegnelser, der fremgår af bestemmelserne i bilag I til dette direktiv.«
12 Artikel 2, stk. 1 og 2, i direktiv 2000/36 bestemmer:
»1. De andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, der er defineret og opført i bilag II, kan tilsættes de chokoladevarer, der er defineret i bilag I, del A, punkt 3, 4, 5, 6, 8 og 9. Denne tilsætning må ikke udgøre mere end 5% af det færdige produkt efter fradrag af den samlede vægt af de øvrige spiselige stoffer, der måtte være anvendt i overensstemmelse med bilag I, del B, uden at mindsteindholdet af kakaosmør eller kakaotørstof derved må reduceres.
2. Chokoladevarer, der i henhold til stk. 1 indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, kan markedsføres i alle medlemsstater på betingelse af, at mærkningen som omhandlet i artikel 3 suppleres med den iøjnefaldende og klart læselige angivelse: »Indeholder også andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør«. Denne angivelse skal stå i samme synsfelt som ingredienslisten, være klart adskilt fra denne og stå med mindst lige så stor skrift og med fede typer samt i nærheden af varebetegnelsen; uanset dette krav kan varebetegnelsen også stå andre steder.«
13 Endelig bestemmer artikel 8, stk. 1 og 2, i direktiv 2000/36:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 3. august 2003. De underretter straks Kommissionen herom.
2. Disse love og bestemmelser anvendes på en sådan måde:
- at markedsføring af de i bilag I definerede produkter, der er i overensstemmelse med definitionerne og reglerne i dette direktiv, tillades fra den 3. august 2003
- at markedsføring af produkter, som ikke er i overensstemmelse med dette direktiv, forbydes fra den 3. august 2003.
Dog er det tilladt at markedsføre produkter, som ikke er i overensstemmelse med dette direktiv, men som inden den 3. august 2003 er mærket i overensstemmelse med Rådets direktiv 73/241/EØF, indtil lagrene er opbrugt.«
14 Artikel 5, stk. 1, litra b) og c), i Rådets direktiv 79/112/EØF af 18. december 1978 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for sådanne levnedsmidler (EFT 1979 L 33, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 97/4/EF af 27. januar 1997 (EFT L 43, s. 21), bestemmer:
»Et levnedsmiddels varebetegnelse er den betegnelse, der er anvendt i de for dette levnedsmiddel gældende EF-retsakter.
[...]
b) Det er ligeledes tilladt at anvende den varebetegnelse i afsætningsmedlemsstaten, hvorunder varen lovligt fremstilles og afsættes i producentmedlemsstaten.
Hvis anvendelsen af dette direktivs øvrige bestemmelser, herunder artikel 3, ikke er tilstrækkelig til, at forbrugerne i afsætningsmedlemsstaten kan gøre sig bekendt med levnedsmidlets egentlige art og kan skelne det fra andre levnedsmidler, som det kunne forveksles med, skal producentmedlemsstatens varebetegnelse dog suppleres med yderligere beskrivende oplysninger, der anføres i tilknytning til varebetegnelsen.
c) Det kan undtagelsesvis forekomme, at producentmedlemsstatens varebetegnelse ikke anvendes i afsætningsmedlemsstaten, fordi det levnedsmiddel, varebetegnelsen vedrører, i henseende til sin sammensætning eller fremstilling adskiller sig så meget fra det levnedsmiddel, der er kendt under denne betegnelse, at bestemmelserne i litra b) ikke er tilstrækkelige til at sikre korrekt oplysning af forbrugerne i afsætningsmedlemsstaten.«
Nationale retsforskrifter
15 Fremstillingen og markedsføringen i Italien af produkter på grundlag af kakao og chokolade, som er bestemt til konsum, er reguleret af lov nr. 351 af 30. april 1976 (GURI nr. 146 af 4.6.1976, s. 4332, herefter »lov nr. 351/76«).
16 Ifølge lovens artikel 6 »omfatter chokoladeimitationer alle levnedsmidler, som indeholder kakao, hvis struktur, konsistens, farve og smag minder om chokolade, men hvis sammensætning ikke opfylder definitionen for et af de produkter, som er nævnt i lovens bilag«. De i bilaget nævnte produkter indeholder ikke andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
17 Ifølge ministerielt cirkulære af 28. marts 1994 fandt artikel 6 i lov nr. 351/76 ikke anvendelse på produkter, som indeholdt andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som var lovligt fremstillet i andre medlemsstater under overholdelse af de i loven fastsatte krav vedrørende mindsteindhold og de øvrige betingelser vedrørende sammensætningen.
18 Ved et efterfølgende cirkulære fra Sundhedsministeriet af 15. marts 1996 (herefter »det ministerielle cirkulære«) blev fortolkningen af artikel 6 i lov nr. 351/76 ændret, idet det blev fastsat, at kakao- og chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som har oprindelse i Det Forenede Kongerige, Irland og Danmark, kun må markedsføres på italiensk område, såfremt de med hensyn til sammensætningen opfylder bestemmelserne i oprindelsesstaten, og såfremt deres salgsbetegnelse svarer til den, som er fastsat i artikel 6 i lov nr. 351/76, dvs. betegnelsen »chokoladesurrogat«.
Administrativ procedure
19 Ved skrivelse af 12. februar 1997 meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at forbuddet ifølge det ministerielle cirkulære mod at markedsføre kakao- og chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, under betegnelsen »chokolade«, efter dens opfattelse var uforeneligt med traktatens artikel 30.
20 Ved skrivelse af 8. juli 1997 bestred de italienske myndigheder, at det var nødvendigt at ændre den nationale lovgivning, idet de gjorde gældende, at der med direktiv 73/241 var foretaget en fuld harmonisering hvad angår markedsføringen af kakao- og chokoladevarer, hvorfor der kun var garanteret fri bevægelighed i alle medlemsstaterne for de produkter, som var i overensstemmelse hermed.
21 Da Kommissionen ikke var enig i denne fortolkning, tilsendte den Den Italienske Republik en åbningsskrivelse den 22. december 1997. Da de efterfølgende møder og den efterfølgende korrespondance bekræftede uenigheden, tilsendte Kommissionen den 29. juli 1998 Den Italienske Republik en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til at efterkomme sine forpligtelser som følge af traktatens artikel 30 inden to måneder efter udtalelsens fremsendelse.
22 I sin svarskrivelse af 15. september 1998 meddelte den italienske regering, at den agtede at opretholde det omhandlede forbud mod kakao- og chokoladevarer, som ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 351/76, så længe direktiv 73/241 ikke var ændret.
23 Herefter besluttede Kommissionen at anlægge nærværende sag.
Realiteten
Parternes argumentation
24 Kommissionen har gjort gældende, at chokolade, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i et omfang på indtil 5% af produktets samlede vægt, fremstilles under betegnelsen »chokolade« i seks medlemsstater (Danmark, Irland, Portugal, Sverige, Finland og Det Forenede Kongerige), at dette produkt accepteres under nævnte betegnelse i samtlige medlemsstater, bortset fra Spanien og Italien, og at det figurerer under denne betegnelse i direktiv 73/241.
25 Kommissionen anfører endvidere, at et sådant produkt hvad angår kakaoingredienserne opfylder de krav til sammensætningen af »chokolade«, som er fastsat i direktiv 73/241, da tilsætningen af andre fedtstoffer end kakaosmør ikke medfører nogen nedsættelse af det efter direktivet krævede mindsteindhold.
26 Kommissionen gør gældende, at det ministerielle cirkulære er baseret på en fortolkning af direktiv 73/241, som modsiges af selve ordlyden af bestemmelserne i dette direktiv. Således anfører den under henvisning til direktivets artikel 14, stk. 2, litra a), sammenholdt med bilag I, punkt 7, litra a), at direktivet ikke indeholder nogen endelig regulering af spørgsmålet om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør inden for Fællesskabet ved fremstillingen af kakao- og chokoladevarer, hvorfor det er i overensstemmelse med direktiv 73/241, at en medlemsstat i sin nationale lovgivning forbyder eller tillader anvendelsen heraf i de kakao- og chokoladevarer, der fremstilles på den pågældende medlemsstats område, såfremt lovgivningen er i overensstemmelse med direktivets øvrige bestemmelser.
27 Kommissionen er derfor af den opfattelse, at en kakao- eller chokoladevare, der er lovligt fremstillet i en af medlemsstaterne, hvor det er tilladt at tilsætte andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, bør kunne omsættes frit inden for Fællesskabet, herunder inden for de medlemsstater, hvor det ikke er lovligt at tilsætte disse vegetabilske fedtstoffer til produkter, som fremstilles på deres område, forudsat de i direktiv 73/241 fastsatte krav vedrørende mindsteindhold er overholdt.
28 Selv om medlemsstaterne lovligt kan tillade eller forbyde anvendelsen af disse vegetabilske fedtstoffer, skal deres nationale lovgivning dog efter Kommissionens opfattelse være forenelig med fællesskabsrettens principper, såsom princippet om de frie varebevægelser i traktatens artikel 30.
29 Kommissionen finder således, at forpligtelsen efter de italienske retsforskrifter til at markedsføre kakao- og chokoladevarer med andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør under betegnelsen »chokoladesurrogat« væsentligt hindrer disse produkters adgang til det italienske marked og dermed udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i strid med traktatens artikel 30.
30 For det første medfører forpligtelsen til at ændre produkternes salgsbetegnelse nemlig, at der skal foretages yderligere foranstaltninger vedrørende emballering og mærkning, hvilket forøger omkostningerne til markedsføringen i Italien. For det andet medfører anvendelsen af et negativt udtryk som »chokoladesurrogat«, at de pågældende produkter får et ringere omdømme i forbrugernes øjne.
31 Under henvisning til Domstolens praksis anfører Kommissionen, at et forbud mod at anvende den salgsbetegnelse, som er lovlig i produktionsmedlemsstaten, kun er berettiget, såfremt det pågældende produkt i henseende til sin sammensætning eller fremstilling adskiller sig så meget fra egenskaberne ved de produkter, der er almindeligt kendt under den omhandlede betegnelse i Fællesskabet, at det ikke længere kan antages at tilhøre samme produktgruppe.
32 Efter Kommissionens opfattelse kan det ikke med føje hævdes, at tilsætningen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør til et chokoladeprodukt, som opfylder de i direktiv 73/241 fastsatte krav vedrørende mindsteindhold, væsentligt ændrer produktets karakter i et sådant omfang, at anvendelsen af betegnelsen »chokolade« er vildledende hvad angår produktets væsentligste kendetegn.
33 Endvidere anfører Kommissionen, at den italienske ordning ikke er begrundet i et tvingende krav til forbrugerbeskyttelsen, da der findes andre foranstaltninger, som er mindre restriktive for den frie bevægelighed for kakao- og chokoladevarer, og som sikrer beskyttelsen af forbrugernes interesser, såsom en neutral og objektiv angivelse på etiketten, hvorved forbrugerne informeres om, at produktet indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
34 Den italienske regering har gjort gældende, at den er enig med Kommissionen i, at der ikke ved direktiv 73/241 er foretaget en fuldstændig harmonisering hvad angår indholdet i kakao- og chokoladevarer af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, men derimod en fuldstændig harmonisering hvad angår de produkter, som kan markedsføres under betegnelsen »chokolade«.
35 Den italienske regering fortolker således artikel 14, stk. 2, litra a), i direktiv 73/241, sammenholdt med bilag I, punkt 7, litra a), på den måde, at det som hovedregel ikke er lovligt at tilsætte andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, hvorfor direktivet kun garanterer fri bevægelighed inden for Fællesskabet for de kakao- og chokoladevarer, der er fremstillet i overensstemmelse med denne regel.
36 Endvidere anfører regeringen hvad angår det præcise spørgsmål om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, at artikel 14, stk. 2, litra a), i direktiv 73/241 indebærer en stabilisering af de eksisterende nationale lovgivninger, idet bestemmelsen begrænser sig til at tillade forskelle mellem disse lovgivninger i tiden indtil en fremtidig harmonisering. Denne stabilisering medfører, at med henblik på en harmonisering på fællesskabsniveau kan de medlemsstater, hvis lovgivninger forbyder tilsætningen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, ikke længere ændre lovgivningerne, således at tilsætningen af disse fedtstoffer tillades.
37 Under den mundtlige forhandling har regeringen endvidere anført, at dens fortolkning af direktiv 73/241 er blevet bekræftet af artikel 8 i direktiv 2000/36, da denne bestemmelse er til hinder for, at den ændrer sin nationale lovgivning før den 3. august 2003.
38 Man kan derfor ikke efter den italienske regerings opfattelse fortolke direktiv 73/241 således, at det pålægger importmedlemsstaterne en forpligtelse til at acceptere, at kakao- og chokoladevarer, som fremstilles i andre medlemsstater efter metoder, som er forbudt ifølge importmedlemsstaternes egne nationale lovgivninger, omsættes på deres område under betegnelsen »chokolade«, hvorunder de er markedsført i produktionsmedlemsstaten, og derved udøve en forskelsbehandling til skade for de indenlandske fabrikanter.
39 Den italienske regering gør gældende, at hvis den fortolkning af direktiv 73/241, som Kommissionen har anlagt, blev taget til følge, ville fabrikanter etableret i Italien blive stillet ringere i konkurrencen end de fabrikanter, der er etableret i de øvrige medlemsstater, som i så fald ville kunne markedsføre produkter med andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i Italien under betegnelsen »chokolade«.
40 Den italienske regering bestrider i hvert fald, at den nationale ordning har karakter af en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, i hvilken forbindelse den gør gældende, at forpligtelsen til at ændre produktets salgsbetegnelse er begrundet i hensynet til beskyttelsen af forbrugerne.
41 Den italienske regering anfører navnlig under henvisning såvel til Domstolens praksis som til artikel 5, stk. 1, litra c), i direktiv 79/112, som ændret ved direktiv 97/4, at den medlemsstat, hvori produktet importeres og markedsføres, lovligt kan forbyde anvendelsen af en salgsbetegnelse, som er tilladt i produktionsmedlemsstaten, når denne betegner et levnedsmiddel, som i henseende til sin sammensætning og fremstilling adskiller sig så meget fra de levnedsmidler, der er kendt under denne betegnelse, at det ikke er muligt at sikre en korrekt oplysning af forbrugerne om levnedsmidlets reelle karakter og dets forskelle fra andre levnedsmidler, som det kan forveksles med, blot ved at forsyne produktets emballage med egnede oplysninger til beskrivelse heraf.
42 Disse betingelser er efter den italienske regerings opfattelse opfyldt i den foreliggende sag, da der er en væsentlig forskel mellem egenskaberne ved de kakao- og chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og egenskaberne ved de varer, som ikke indeholder sådanne stoffer. Hvis de produkter, som indeholder sådanne fedtstoffer, blev markedsført under betegnelsen »chokolade«, ville der være risiko for at vildlede italienske forbrugere, som traditionelt forventer, at denne betegnelse kun anvendes for produkter, der ikke indeholder sådanne stoffer. Af denne grund er det tilladt at markedsføre kakao- og chokoladevarer i Italien, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, men kun under betegnelsen »chokoladesurrogat«, således at forskellen markeres.
Domstolens bemærkninger
Omfanget af harmoniseringen efter direktiv 73/241
43 Indledningsvis bemærkes, at Kommissionens klagepunkt om, at den italienske lovgivning er uforenelig med fællesskabsretten, da den pålægger restriktioner for den frie bevægelighed for kakao- og chokoladevarer, som indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang der er foretaget en harmonisering ved direktiv 73/241.
44 Parterne er nemlig enige om, at spørgsmålet om anvendelsen af sådanne vegetabilske fedtstoffer i kakao- og chokoladevarer ikke er harmoniseret ved direktivet, men er uenige om, hvilke følger der skal drages heraf for markedsføringen af produkter med sådanne stoffer.
45 Det er således Kommissionens opfattelse, at den omstændighed, at anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i kakao- og chokoladevarer ikke er harmoniseret, ikke bevirker, at markedsføringen af produkter med sådanne fedtstoffer er undtaget fra anvendelsen af princippet om de frie varebevægelser, hvoraf den slutter, at foranstaltninger, som eventuelt begrænser den frie bevægelighed for sådanne varer, må vurderes efter traktatens artikel 30.
46 Heroverfor gør den italienske regering gældende, at direktiv 73/241 indeholder en fuldstændig regulering af spørgsmålet om markedsføringen af de heri omhandlede kakao- og chokoladevarer, hvilket udelukker anvendelsen af traktatens artikel 30, da direktivet dels fastslår det principielle forbud mod anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør ved fremstillingen af kakao- og chokoladevarer, dels indfører en ordning, hvorefter kun kakao- og chokoladevarer, som ikke indeholder sådanne vegetabilske fedtstoffer, frit kan omsættes under betegnelsen »chokolade«.
47 Heraf slutter den italienske regering, at direktiv 73/241 tillader de medlemsstater, hvis nationale lovgivning forbyder, at der tilsættes andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør til produkter, som fremstilles på deres område, også at forbyde, at produkter, der ikke er fremstillet i overensstemmelse med kravene i den nationale lovgivning, markedsføres på deres område under betegnelsen »chokolade«.
48 Hvad dette spørgsmål angår bemærkes, at der ved fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. bl.a. dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 50, og af 14.6.2001, sag C-191/99, Kvaerner, Sml. I, s. 4447, præmis 30).
49 Hvad for det første angår de mål, der forfølges med de omhandlede bestemmelser, og den ordning, som de udgør en del af, må det konstateres, at direktiv 73/241 ikke har til formål at foretage en endelig regulering af spørgsmålet om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i de kakao- og chokoladevarer, som direktivet omhandler.
50 I så henseende bemærkes, at direktivet er vedtaget af Rådet med enstemmighed på grundlag af EØF-traktatens artikel 100 (efter ændring EF-traktatens artikel 100, som siden er blevet afløst af artikel 94 EF) om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der direkte indvirker på det fælles markeds oprettelse eller funktion.
51 Navnlig har fællesskabslovgiver med vedtagelsen af direktiv 73/241, således som det fremgår af direktivets fjerde betragtning, ønsket at fastsætte definitioner af og fælles regler for sammensætning, fabrikationskendetegn, indpakning og mærkning af kakao- og chokoladevarer for at sikre den frie omsætning af disse varer inden for Fællesskabet.
52 Som det fremgår af direktivets syvende betragtning, har fællesskabslovgiver dog klart angivet, at det på tidspunktet for dettes vedtagelse ikke var muligt - på grund af forskellene i medlemsstaternes ordninger og på grund af de utilstrækkelige økonomiske og tekniske oplysninger, som lovgiver rådede over - at vedtage en endelig holdning vedrørende spørgsmålet om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i kakao- og chokoladevarer.
53 Det skal endvidere præciseres, som det fremgår af sagens akter, at omtalen i samme betragtning af, at det i visse medlemsstater på daværende tidspunkt ikke blot var tilladt at anvende disse andre vegetabilske fedtstoffer, men også, at der i vidt omfang blev gjort brug af denne tilladelse, sigtede til tre medlemsstater, som havde tiltrådt Fællesskabet kort tid inden vedtagelsen af direktiv 73/241, nemlig Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige, og som traditionelt tillod, at kakao- og chokoladevarer, der blev fremstillet på deres område, blev tilsat sådanne vegetabilske fedtstoffer i et omfang på indtil 5% af den samlede vægt.
54 Under disse forhold nøjedes Rådet med at indføre en foreløbig ordning vedrørende anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, som i overensstemmelse med artikel 14, stk. 2, litra a), andet punktum, i direktiv 73/241 skulle tages op til fornyet vurdering inden tre år efter direktivets notifikation.
55 Det er i lyset af disse omstændigheder, at vurderingen af såvel ordlyden som opbygningen af direktivets bestemmelser om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i de i direktivet omhandlede kakao- og chokoladevarer skal foretages.
56 For det første bemærkes, at forbuddet i bilag I, punkt 7, litra a), til direktiv 73/241 mod at tilsætte fedtstoffer og varer heraf, der ikke udelukkende er fremstillet af mælk, til de forskellige kakao- og chokoladevarer, der er defineret i direktivets bilag I, gælder »[m]ed forbehold af bestemmelserne i artikel 14, stk. 2, litra a)«.
57 Artikel 14, stk. 2, litra a), bestemmer udtrykkeligt, at direktiv 73/241 ikke berører bestemmelserne i de nationale lovgivninger, i henhold til hvilke det er tilladt eller forbudt at tilsætte andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
58 Det fremgår således klart af sidstnævnte bestemmelse, at direktiv 73/241 hvad angår anvendelsen af disse andre vegetabilske fedtstoffer ikke har til formål at indføre en ordning med en fuldstændig harmonisering, hvor fælles regler helt erstatter de gældende nationale regler på området, da den udtrykkeligt tillader, at medlemsstaterne fastsætter nationale regler, som er forskellige fra direktivets fælles regel.
59 Desuden kan denne bestemmelse henset til sin ordlyd ikke fortolkes således, at den blot udgør en undtagelse fra det principielle forbud i bilag I, punkt 7, litra a), i direktiv 73/241 mod, at der til de heri omhandlede produkter tilsættes andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
60 Artikel 14, stk. 2, litra a), i direktiv 73/241 omtaler nemlig ikke blot de nationale lovgivninger, som tillader, at der tilsættes andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, men også de nationale lovgivninger, som forbyder tilsætningen heraf.
61 For det andet foreskriver denne bestemmelse, at Rådet senere skal træffe afgørelse om muligheder for og ændringer af en udvidet anvendelse af disse fedtstoffer i hele Fællesskabet, hvilket bekræfter, at fællesskabslovgiver kun påtænkte muligheden for at tillade eller ikke tillade en sådan udvidet anvendelse, men ikke at forbyde anvendelsen heraf i hele Fællesskabet.
62 Det fremgår altså såvel af ordlyden som af opbygningen af direktiv 73/241, at det indeholder en fælles regel, nemlig forbuddet i bilag I, punkt 7, litra a), og at det ved artikel 10, stk. 1, foreskriver fri bevægelighed for produkter, som er i overensstemmelse med denne regel, samtidig med at det ved artikel 14, stk. 2, litra a), giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte nationale regler, som gør det tilladt at tilsætte andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør i kakao- og chokoladevarer, der fremstilles på deres område.
63 Det fremgår endvidere heraf, at det ikke er muligt at give den italienske regering medhold i den fortolkning, som den har anlagt, og hvorefter direktiv 73/241 forbyder medlemsstaterne at ændre deres nationale lovgivninger med hensyn til spørgsmålet om anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, indtil dette spørgsmål er harmoniseret på fællesskabsniveau.
64 Ud over at denne fortolkning ikke har nogen støtte i ordlyden af direktivets bestemmelser, er den i strid såvel med den omstændighed, at den ved direktivet indførte ordning har en midlertidig karakter, som med selve ordningens formål, således som dette er beskrevet ovenfor i præmis 48-62.
65 Heller ikke artikel 8 i direktiv 2000/36 kan påberåbes til støtte for denne fortolkning.
66 Det er i så henseende tilstrækkeligt at henvise til, som det fremgår af Domstolens faste praksis, at bestemmelser i den afledte ret såsom artikel 8 i direktiv 2000/36 ikke kan fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne at indføre eller opretholde betingelser, der strider mod traktatens regler om de frie varebevægelser (jf. i denne retning bl.a. dom af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize et Le Lion, Sml. I, s. 3669, præmis 26, af 2.2.1994, sag C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, den såkaldte »Clinique-dom«, Sml. I, s. 317, præmis 12, og af 11.7.1996, forenede sager C-427/93, C-429/93 og C-436/93, Bristol-Myers Squibb m.fl., Sml. I, s. 3457, præmis 27).
Anvendeligheden af traktatens artikel 30
67 Det fremgår af denne gennemgang, at kakao- og chokoladevarer, som indeholder fedtstoffer, der ikke er omhandlet i direktivets bilag I, punkt 7, litra a), men som det i visse medlemsstater er tilladt at fremstille og markedsføre under betegnelsen »chokolade« og under overholdelse af direktivet, ikke, som hævdet af den italienske regering, kan undtages fra den frie bevægelighed for varer, som er sikret ved traktatens artikel 30, alene med den begrundelse, at andre medlemsstater på deres område stiller krav om, at kakao- og chokoladevarer fremstilles efter den fælles regel for produkternes sammensætning i direktivets bilag I, punkt 7, litra a) (jf. ved en analogi dom af 12.10.2000, sag C-3/99, Ruwet, Sml. I, s. 8749, præmis 44).
68 Som det fremgår af fast retspraksis, indeholder traktatens artikel 30 nemlig et forbud mod enhver af medlemsstaternes bestemmelser, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, præmis 5).
69 Navnlig fremgår det af dommen af 20. februar 1979 i sagen Rewe-Zentral, den såkaldte »Cassis de Dijon-dom« (sag 120/78, Sml. s. 649), at traktatens artikel 30, så længe de nationale lovgivninger ikke er harmoniseret, forbyder hindringer for de frie varebevægelser, som består i, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor disse er lovligt fremstillede og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til deres betegnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), uanset om sådanne regler finder anvendelse uden forskel på indenlandsk fremstillede og importerede varer (jf. bl.a. dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 15, og af 6.7.1995, sag C-470/93, Mars, Sml. I, s. 1923, præmis 12, samt Ruwet-dommen, præmis 46).
70 Heraf fremgår, at det nævnte forbud også gælder for hindringer for markedsføringen af produkter, hvis fremstilling ikke er blevet fuldstændig harmoniseret, men som fremstilles i overensstemmelse med nationale regler, som er udtrykkeligt tilladt efter et harmoniseringsdirektiv. En modsat fortolkning ville i dette tilfælde betyde, at medlemsstaterne fik adgang til at afskærme deres nationale markeder for produkter, der ikke er omfattet af fællesskabsbestemmelserne, hvilket ville være i strid med traktatens målsætning om frie varebevægelser (jf. ved en analogi Ruwet-dommen, præmis 47).
71 Den italienske regerings argument om, at traktatens artikel 30 ikke skal anvendes, da dette ville indebære en forskelsbehandling til skade for indenlandske producenter, kan heller ikke tages til følge.
72 Som Domstolen allerede har fastslået, har traktatens artikel 30 nemlig ikke til formål at sikre, at indenlandsk fremstillede varer i alle tilfælde skal være underlagt de samme vilkår som importerede varer, og en ordning, hvorefter der gælder forskellige vilkår for forskellige varer, men som ikke opstiller hindringer for importen eller vanskeliggør afsætningen af importerede varer, er ikke omfattet af forbuddet i artikel 30 (jf. bl.a. dom af 18.2.1987, sag 98/86, Mathot, Sml. s. 809, præmis 7, og af 5.12.2000, sag C-448/98, Guimont, Sml. I, s. 10663, præmis 15).
73 Det kan således ikke tillægges betydning, at den forpligtelse efter traktatens artikel 30 for en medlemsstat, som forbyder, at andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør tilsættes kakao- og chokoladevarer, der er fremstillet på dens område, til at tillade, at kakao- og chokoladevarer med sådanne fedtstoffer, som er lovligt fremstillet i andre medlemsstater, kan markedsføres under betegnelsen »chokolade«, vil kunne stille indenlandske produkter i denne stat ringere.
74 Det må derfor undersøges, om og i hvilket omfang traktatens artikel 30 er til hinder for den italienske ordning, som forbyder, at kakao- og chokoladevarer med andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør markedsføres i Italien under salgsbetegnelsen »chokolade«, som de lovligt fremstilles og markedsføres under i produktionsmedlemsstaten, og som foreskriver, at disse produkter kun må markedsføres under betegnelsen »chokoladesurrogat«.
75 I så henseende bemærkes, som det fremgår af Domstolens praksis, at et forbud som det, der er indeholdt i den italienske ordning, der medfører en forpligtelse til at anvende en anden salgsbetegnelse end den, som anvendes i produktionsmedlemsstaten, ganske vist ikke udgør en absolut hindring for import til den pågældende medlemsstat af produkter med oprindelse i andre medlemsstater, men dog kan vanskeliggøre deres afsætning og dermed hindre samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning bl.a. dom af 26.11.1985, sag 182/84, Miro, Sml. s. 3731, præmis 22, af 14.7.1988, sag 298/87, Smanor, Sml. s. 4489, præmis 12, og af 22.9.1988, sag 286/86, Deserbais, Sml. s. 4907, præmis 12, samt Guimont-dommen, præmis 26).
76 Det må således fastslås, at forbuddet i den foreliggende sag mod at anvende salgsbetegnelsen »chokolade«, som kakao- og chokoladevarer med andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør lovligt fremstilles under i produktionsmedlemsstaten, kan tvinge de pågældende erhvervsdrivende til at anvende forskellige emballager for deres produkter, alt efter hvor de bringes i omsætning, og dermed påføre dem yderligere udgifter til emballering. Det kan derfor hindre samhandelen inden for Fællesskabet (jf. i denne retning Mars-dommen, præmis 13, og Ruwet-dommen, præmis 48).
77 Det anførte gælder så meget mere, som betegnelsen »chokoladesurrogat«, som de pågældende erhvervsdrivende ifølge den italienske ordning er forpligtet til at anvende, kan indvirke negativt på den måde, som de pågældende produkter opfattes på af forbrugerne, da den indebærer, at der foreligger et erstatningsprodukt, hvilket betyder, at det værdsættes mindre (jf. i denne retning Miro-dommen, præmis 22, Smanor-dommen, præmis 12 og 13, og Guimont-dommen, præmis 26).
78 Hvad angår spørgsmålet, om en sådan ordning ikke desto mindre kan være i overensstemmelse med fællesskabsretten, skal der henvises til fast retspraksis, hvorefter hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet, der beror på forskelle i de nationale lovgivninger, må accepteres, såfremt bestemmelserne herom gælder uden forskel for indenlandske og importerede produkter, og såfremt de kan begrundes som værende nødvendige for at opfylde tvingende krav bl.a. af hensyn til forbrugerbeskyttelsen. Sådanne bestemmelser kan imidlertid kun accepteres, når de står i et rimeligt forhold til det mål, der forfølges, og dette mål ikke kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen i Fællesskabet (jf. bl.a. Mars-dommen, præmis 15, dom af 26.11.1996, sag C-313/94, Graffione, Sml. I, s. 6039, præmis 17, Ruwet-dommen, præmis 50, og Guimont-dommen, præmis 27).
79 I denne forbindelse har Domstolen allerede fastslået, at en medlemsstat kan føre kontrol med, at forbrugerne får korrekte oplysninger om de produkter, der udbydes til salg, således at de kan træffe deres valg på grundlag af disse oplysninger (jf. bl.a. dom af 23.2.1988, sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 793, præmis 11, og Smanor-dommen, præmis 18).
80 Navnlig kan medlemsstaterne ifølge Domstolens praksis - med det formål at sikre beskyttelsen af forbrugerne - kræve, at betegnelsen for et levnedsmiddel ændres, såfremt et produkt, som er frembudt under en bestemt betegnelse, er så radikalt anderledes med hensyn til sin sammensætning eller fremstilling i forhold til varer, der normalt bærer denne betegnelse inden for Fællesskabet, at det ikke kan antages at tilhøre samme varegruppe (jf. bl.a. Deserbais-dommen, præmis 13, dom af 12.9.2000, sag C-366/98, Geffroy, Sml. I, s. 6579, præmis 22, og Guimont-dommen, præmis 30).
81 Såfremt forskellen er underordnet, er en passende mærkning derimod tilstrækkelig til at give køberen eller forbrugeren de nødvendige oplysninger (jf. bl.a. dom af 13.11.1990, sag C-269/89, Bonfait, Sml. I, s. 4169, præmis 15, og af 9.2.1999, sag C-383/97, Van der Laan, Sml. I, s. 731, præmis 24, samt Geffroy-dommen, præmis 23, og Guimont-dommen, præmis 31).
82 Det må derfor efterprøves, om tilsætningen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør til kakao- og chokoladevarer medfører en væsentlig ændring af deres sammensætning, således at de ikke længere har de egenskaber, som forbrugerne forventer, når de køber produkter med betegnelsen »chokolade«, og således at en mærkning, der giver passende oplysninger om deres sammensætning, ikke er tilstrækkelig for at undgå vildledning af forbrugerne.
83 Hvad dette spørgsmål angår må det konstateres, at den væsentligste egenskab ved kakao- og chokoladevarer i direktiv 73/241's forstand er deres mindsteindhold af kakao og kakaosmør.
84 Navnlig skal bemærkes, at ifølge bilag I, punkt 1, nr. 1.16, i direktiv 73/241 skal produkter for at opfylde de krav, som ifølge direktivets definition stilles til chokolade, have et indhold af kakaotørstof på i alt mindst 35%, mindst 14% affedtet kakaotørstof og mindst 18% kakaosmør.
85 De procentsatser, der er fastsat i direktiv 73/241, udgør mindsteindhold, som ethvert chokoladeprodukt, der fremstilles og markedsføres i Fællesskabet under betegnelsen »chokolade«, skal overholde, uanset om det efter produktionsmedlemsstatens lovgivning er tilladt eller forbudt at tilsætte andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
86 Desuden skal det understreges, at da direktiv 73/241 udtrykkeligt giver medlemsstaterne mulighed for at tillade anvendelsen af andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør ved fremstillingen af kakao- og chokoladevarer, kan det ikke med føje hævdes, at de produkter, som tilsættes disse stoffer under overholdelse af direktivet, ændres så meget, at de ikke længere tilhører samme varegruppe som de produkter, der ikke indeholder sådanne stoffer.
87 Det må derfor antages, at den omstændighed, at kakao- og chokoladevarer, som opfylder kravene vedrørende mindsteindhold i direktiv 73/241, tilsættes andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, ikke ændrer disse produkters karakter så væsentligt, at de forvandles til andre produkter.
88 Det er derfor tilstrækkeligt for at sikre forbrugerne korrekte oplysninger, at produktet forsynes med en etikette, som neutralt og objektivt oplyser forbrugerne om, at produktet indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
89 Forpligtelsen efter den italienske lovgivning til at ændre disse produkters salgsbetegnelse findes derfor ikke nødvendig for at opfylde tvingende hensyn til beskyttelse af forbrugerne.
90 Af det anførte følger, at den omhandlede lovgivning er uforenelig med traktatens artikel 30, for så vidt som den fastsætter en forpligtelse til at ændre betegnelsen af produkter, som lovligt fremstilles og markedsføres i andre medlemsstater under salgsbetegnelsen »chokolade«, alene med den begrundelse, at de indeholder andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør.
91 På grundlag af samtlige de anførte betragtninger må det konkluderes, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikel 30 ved at forbyde, at kakao- og chokoladevarer, som opfylder kravene vedrørende mindsteindhold i bilag I, punkt 1, nr. 1.16, til direktiv 73/241, som er tilsat andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som er lovligt fremstillet i medlemsstater, der tillader tilsætning af sådanne stoffer, markedsføres i Italien under den betegnelse, som anvendes i produktionsmedlemsstaten, og ved at bestemme, at disse varer kun må markedsføres under betegnelsen »chokoladesurrogat«.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
92 I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) ved at forbyde, at kakao- og chokoladevarer, som opfylder kravene vedrørende mindsteindhold i bilag I, punkt 1, nr. 1.16, til Rådets direktiv 73/241/EØF af 24. juli 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om kakao- og chokoladevarer bestemt til konsum, som er tilsat andre vegetabilske fedtstoffer end kakaosmør, og som er lovligt fremstillet i medlemsstater, der tillader tilsætning af sådanne stoffer, markedsføres i Italien under den betegnelse, som anvendes i produktionsmedlemsstaten, og ved at bestemme, at disse varer kun må markedsføres under betegnelsen »chokoladesurrogat«.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.