62009CJ0140_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-140/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Tribunale di Genova (Italien) ved afgørelse af 27. februar 2009, indgået til Domstolen den 17. april 2009, i sagen:
Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA
mod
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris (refererende dommer) og L. Bay Larsen,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: kontorchef M.-A. Gaudissart,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. februar 2010,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA ved avvocati V. Roppo, P. Canepa og S. Sardano
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. De Bellis
– Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci og E. Righini, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af EU-rettens regler om statsstøtte.
2. Anmodningen er indgivet under en sag mellem søtransportvirksomheden Traghetti del Mediterraneo SpA (herefter »TDM«), der er under likvidation, og Presidenza del Consiglio dei Ministri vedrørende erstatning af det tab, TDM har lidt som følge af, at Corte suprema di cassazione (Italiens kassationsdomstol) har anlagt en fejlagtig fortolkning af de EU-retlige bestemmelser om konkurrence og statsstøtte og sidstnævntes afvisning af en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 234 EF.
Nationale retsforskrifter
3. De i hovedsagen omhandlede tilskud blev ydet til Tirrenia di Navigazione SpA (herefter »Tirrenia«), en søtransportvirksomhed, der er konkurrent til TDM, i henhold til lov nr. 684 af 20. december 1974 om omstrukturering af søtransportydelser af betydelig national interesse (GURI nr. 336 af 24.12.1974, herefter »lov nr. 684«), og mere præcist dennes artikel 19.
4. Artikel 7 i lov nr. 684 bestemmer følgende:
»Ministerien for handelsflåden bemyndiges til at yde tilskud til udførelsen af de i den foregående artikel nævnte tjenesteydelser, ved indgåelse af ad hoc-kontrakter efter aftale med ministeren for statens finanser og ministeren for statens kapitalinteresser.
De i den foregående bestemmelse angivne tilskud skal i en treårig periode sikre driften under økonomisk ligevægt. Disse tilskud fastsættes på forhånd på grundlag af nettoindtægterne med fradrag af afskrivninger af investeringer, driftsudgifter, funktionsomkostninger og finansielle udgifter.
[…]«
5. Artikel 8 i lov nr. 684 bestemmer:
»Den i artikel 1, litra c), anførte cabotagesejlads til store og små øer, samt eventuelle nødvendige tekniske og økonomiske forlængelser, skal sikre opfyldelse af de krav, der er forbundet med den økonomiske og sociale udvikling i de berørte regioner, herunder især Mezzogiorno.
Ministerien for handelsflåden bemyndiges derfor til at yde tilskud til udførelsen af de nævnte tjenesteydelser, ved indgåelse af en ad hoc-kontrakt efter aftale med ministeren for statens finanser og ministeren for statens kapitalinteresser for en 20-årsperiode.«
6. I artikel 9 i lov nr. 684 er følgende fastsat:
»Den i den foregående bestemmelse fastsatte kontrakt skal indeholde:
1) en liste over de forbindelser, der skal sikres
2) hyppigheden for hver forbindelse
3) de fartøjstyper, der skal tilknyttes hver forbindelse
4) tilskuddene, der fastsættes på baggrund af nettoindtægterne med fradrag af afskrivninger af investeringer, driftsudgifter, funktionsomkostninger og finansielle udgifter.
Inden den 30. juni hvert år tilpasses de tilskud, der skal betales for det pågældende år, såfremt mindst et af de i kontrakten angivne økonomiske elementer i det foregående år har ændret sig ved at overskride en tyvendedel af den værdi, der tages i betragtning for den samme udgiftspost ved fastsættelsen af det foregående tilskud.«
7. Artikel 18 i lov nr. 684 bestemmer:
»De finansielle omkostninger, som følger af anvendelsen af nærværende lov, dækkes med 93 mia. ITL af de midler, der allerede er opført under kapitel 3061 i udgiftsoverslag for ministeren for handelsflåden vedrørende regnskabsåret 1975 og dem, som vil blive opført i de tilsvarende kapitler for de følgende regnskabsår.«
8. Artikel 19 i lov nr. 684 er affattet således:
»Indtil de kontrakter, som omhandles i denne lov, er godkendt, udbetaler ministeren for handelsflåden efter aftale med ministeren for statens finanser månedlige acontobeløb, hvis samlede beløb ikke må overstige [halvfems]% af det samlede beløb, der er angivet i artikel 18.«
9. Lov nr. 684 var genstand for en gennemførelsesforanstaltning, dekret nr. 501 fra republikkens præsident af 1. juni 1979 (GURI nr. 285 af 18.10.1979). I dette dekrets artikel 7 bestemmes, at de acontobeløb, der omhandles i den nævnte lovs artikel 19, udbetales af revisionsretten til selskaber, der leverer ydelser af betydelig national interesse, indtil tidspunktet for registreringen af retsakterne vedrørende indgåelsen af nye kontrakter.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
10. Som det fremgår af dom af 13. juni 2006, Traghetti del Mediterraneo (sag C-173/03, Sml. I, s. 5177), som tvisten i hovedsagen gav anledning til, og hvortil der henvises vedrørende sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlingernes forløb, er TDM og Tirrenia to søtransportvirksomheder, som i 1970’erne sejlede i rutefart mellem det italienske fastland og øerne Sardinien og Sicilien. TDM anlagde i 1981 sag mod Tirrenia ved Tribunale di Napoli med påstand om erstatning af det tab, selskabet havde lidt på grund af den lavprispolitk, der havde været anvendt af sidstnævnte mellem 1976 og 1980.
11. TDM påberåbte sig illoyale konkurrencehandlinger og tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 85, 86, 90 og 92 (efterfølgende EF-traktatens artikel 85, 86, 90 og 92, nu artikel 81 EF, 82 EF, 86 EF og, efter ændring, 87 EF). TDM gjorde navnlig gældende, at Tirrenia havde misbrugt sin dominerende stilling på det pågældende marked ved at anvende betydeligt lavere priser end kostpriserne i kraft af offentlige subventioner, hvis lovlighed var tvivlsom efter EU-retten. TDM fik dog ikke medhold i sine påstande i dom af 26. maj 1993, som blev stadfæstet ved Corte d’appello di Napolis dom af 13. december 1996.
12. Den appel af denne dom, der blev iværksat af kuratoren for konkursboet efter TDM, blev afvist ved Corte suprema di cassaziones dom af 19. april 2000, som bl.a. afslog at efterkomme appellantens opfordring til at forelægge Domstolen spørgsmål om fortolkning af EU-retten med den begrundelse, at de retter, som havde pådømt sagen i realiteten, ved den trufne afgørelse havde henholdt sig til ordlyden af de relevante bestemmelser, og at afgørelsen var i overensstemmelse med Domstolens praksis.
13. Ved dokument af 15. april 2002 anlagde kuratoren for konkursboet efter TDM, som i mellemtiden er taget under likvidation, sag mod Den Italienske Republik ved den forelæggende ret med påstand om, at denne stat tilpligtes at erstatte det tab, som virksomheden havde lidt på grund af Corte suprema di cassaziones fejlagtige fortolkning af de EU-retlige bestemmelser om konkurrence og statsstøtte, og på grund af tilsidesættelse af den pligt til præjudiciel forelæggelse, som påhvilede denne ret i medfør af artikel 234, stk. 3, EF. Det hævdede tab beror på, at muligheden for gennem sagsanlægget mod Tirrenia at få erstatning for de skadelige virkninger af de illoyale konkurrencehandlinger, som ifølge TDM blev udvist af Tirrenia, fortabes.
14. Den 14. april 2003 indgav den forelæggende ret den anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, der førte til den ovennævnte dom i Traghetti del Mediterraneo-sagen, hvorved Domstolen fastslog følgende:
»Fællesskabsretten er til hinder for en national lovgivning, som generelt udelukker, at en medlemsstat kan ifalde ansvar for tab, der er forvoldt borgere på grund af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, som kan tilregnes en domstol, som træffer afgørelse i sidste instans, med den begrundelse, at tilsidesættelsen skyldes den pågældende domstols fortolkning af retsregler eller dens bedømmelse af faktum og beviser.
Fællesskabsretten er endvidere til hinder for en national lovgivning, som begrænser statens ansvar til tilfælde, hvor dommere har handlet forsætligt eller groft uagtsomt, såfremt en sådan begrænsning medfører, at den pågældende medlemsstats ansvar udelukkes i andre tilfælde, hvor der er begået en åbenbar tilsidesættelse af gældende ret, således som denne betingelse er præciseret i præmis 53-56 i dommen af 30. september 2003 i sag C-224/01, Köbler [Sml. I, s. 10239].«
15. Som følge af denne dom fastslog den forelæggende ret ved dom af 27. februar 2009 tilstedeværelsen af »den retsstridige handling, der er begået af statens domstole«, og bestemte ved særskilt kendelse, at sagen viderebehandles, for at der kan træffes afgørelse om erstatningskravet i forbindelse med den retsstridige handling. Det var på dette trin af proceduren, at den forelæggende ret, idet den gav udtryk for tvivl vedrørende fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte, på ny henvendte sig til Domstolen.
16. Til støtte for anmodningen om præjudiciel afgørelse bemærker den forelæggende ret, at den ikke finder, at EU’s regler og retspraksis indeholder et entydigt svar på spørgsmålet, om Tirrenias daværende adfærd bl.a. som følge af de omhandlede tilskud medførte konkurrenceforvridning på det fælles marked. Selv om Corte suprema di cassazione i dommen af 19. april 2000 afslog denne mulighed med henvisning til, at disse tilskud drejede sig om cabotagesejlads, der som sådan foregik inden for en enkelt medlemsstat, er den ikke desto mindre af den opfattelse, at der opstår et spørgsmål om, hvorvidt lov nr. 684, og særlig dens artikel 19, er forenelig med artikel 86 EF – 88 EF.
17. På den ene side har den forelæggende ret rejst spørgsmålet om lovligheden af den statsstøtte, der blev udbetalt som acontobetalinger, når der ikke foreligger præcise og stramme kriterier, der kan hindre, at den kan fordreje konkurrencen. Den forelæggende ret bemærker, at udbetaling af en sådan støtte kan medføre tildeling af statsstøtte uden forudgående kontrol af den støttemodtagende virksomheds økonomiske forvaltning, hvilket kan betyde, at virksomheden i forlængelse af denne støtte benytter markedspolitikker med henblik på at fjerne konkurrencen. Den forelæggende ret har videre anført, at henset til de konstateringer, som Corte di cassazione har foretaget, skal dette spørgsmål besvares under hensyntagen til, at den støttemodtagende virksomhed var forpligtet til at anvende takster fastsat af myndighederne.
18. På den anden side finder den forelæggende ret – henset til dommen af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (sag C-280/00, Sml. I, s. 7747), og under hensyn til de ruter, der blev betjent af Tirrenia, der skal tages i betragtning med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen, dvs. ruterne Genova – Cagliari og Genova – Porto Torres, samt disse kommuners geografiske situation inden for EU’s territorium – at der meget vel kan opstå et problem med konkurrenceforvridning på grund af den pågældende støttes påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Den forelæggende ret fastslog, at den overlader dette spørgsmål til Domstolen.
19. Tribunale di Genova har som følge heraf besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er nationale regler om statsstøtte som dem, der er fastsat i lov nr. 684 […], navnlig artikel 19, hvorefter det er muligt at tildele statsstøtte – dog kun som acontobetalinger – uden at der er indgået kontrakter og på forhånd er fastsat præcise og stramme kriterier, der kan hindre, at tildelingen af støtten får konkurrenceforvridende virkning, forenelige med fællesskabsrettens grundsætninger, og navnlig med bestemmelserne i artikel 86 EF, 87 EF og 88 EF samt bestemmelserne i traktatens afsnit V (tidligere afsnit IV), og er det afgørende, at støttemodtageren pålægges at anvende takster, der fastsættes af myndighederne?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Genstanden, formuleringen og formaliteten vedrørende det præjudicielle spørgsmål
20. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Tribunale di Genova allerede har truffet afgørelse i hovedsagen vedrørende den italienske stats ansvar på grund af Corte suprema di cassaziones undladelse af at anmode Domstolen om at træffe præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 234, stk. 3, EF, idet den lagde til grund, at der for det første forelå en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, for det andet en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af denne retsregel, og for det tredje en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den pligt, som påhvilede staten, og det påberåbte tab, som består i, at TDM’s mulighed for at få medhold i sit søgsmål mod Tirrenia fortabes. I denne forbindelse erkendte Tribunale di Genova tilsyneladende endvidere, under henvisning til dom af 11. juli 1996, SFEI m.fl. (sag C-39/94, Sml. I, s. 3547), muligheden for, at modtageren af en ulovligt ydet statsstøtte ifalder ansvar uden for kontraktforhold i henhold til national ret.
21. Den forelæggende ret har imidlertid – inden den træffer afgørelse om TDM’s erstatningskrav – anmodet Domstolen om at oplyse, om nationale regler som dem, der er fastsat i lov nr. 684/1974, navnlig artikel 19 i lov nr. 684, er forenelige med EU-retten. Som det fremgår – ikke af det forelagte spørgsmål, men af begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen, således som den er gengivet i denne doms præmis 16 og 18 – ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de i hovedsagen omhandlede tilskud påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og førte til konkurrenceforvridninger, og overlader det til Domstolen at vurdere dette.
22. I betragtning af formuleringen af det forelagte spørgsmål og den forelæggende rets forespørgsler må det for det første bemærkes, at Domstolen ikke er kompetent til at træffe afgørelse om en national foranstaltnings forenelighed med EU-retten (jf. bl.a. dom af 26.1.2010, sag C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen kan heller ikke tage stilling til foreneligheden af en statsstøtte eller en støtteordning med fællesmarkedet, idet Europa-Kommissionen under forbehold af Domstolens prøvelsesret er enekompetent ved vurderingen af denne forenelighed (jf. dom 23.3.2006, sag C-237/04, Enirisorse, Sml. I, s. 2843, præmis 23). Domstolen har heller ikke kompetence til at tage stilling til de faktiske omstændigheder i hovedsagen eller til at anvende de EU-retsregler, den har fortolket, på nationale foranstaltninger eller forhold, idet disse spørgsmål udelukkende henhører under den nationale rets kompetence (jf. dom af 30.3.2006, sag C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Sml. I, s. 2941, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
23. Det følger heraf med hensyn til den foreliggende sag, at Domstolen ikke har kompetence til at udtale sig om foreneligheden af lov nr. 684 med EU-retten, foreneligheden af de i hovedsagen omhandlede tilskud med fællesmarkedet, eller til at bedømme de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen med henblik på at afgøre, hvorvidt de nævnte tilskud påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
24. Domstolen har imidlertid kompetence til at forsyne den forelæggende ret med alle under EU-retten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for den forelæggende ret at vurdere, om en national foranstaltning er forenelig med EU-retten med henblik på bedømmelsen af den sag, der er indbragt for den (jf. Enirisorse-dommen, præmis 24, og dommen i sagen Transportes Urbanos y Servicios Generales, præmis 23). På området for statsstøtte kan Domstolen navnlig give den forelæggende ret en fortolkning, som gør det muligt for den at afgøre, om en national foranstaltning kan kvalificeres som statsstøtte i EU-retlig forstand (jf. i denne retning bl.a. dom af 22.11.2001, sag C-53/00, Ferring, Sml. I, s. 9067, præmis 29, Enirisorse-dommen, præmis 25 og 51, dommen i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 54 og 72, dom af 17.7.2008, sag C-206/06, Essent Netwerk Noord m.fl., Sml. I, s. 5497, præmis 96, og af 5.3.2009, sag C-222/07, UTECA, Sml. I, s. 1407, præmis 41 og 47).
25. Det skal dernæst bemærkes, at selv om den forelæggende ret tilsyneladende allerede har fastslået, at de i hovedsagen omhandlede tilskud udgør statsstøtte, vedrører de spørgsmål, som den forelæggende ret rejser, s åledes som de er beskrevet i denne doms præmis 16-18, som det vil blive fastlagt ved realitetsbehandlingen af anmodningen, selve betingelserne vedrørende forekomsten af statsstøtte i EU-retlig forstand.
26. Idet Kommissionen har foreslået at forsyne den forelæggende ret med præciseringer vedrørende dels begrebet ny støtte, der er underlagt pligten til forudgående meddelelse, dels ansvaret for modtageren af en ulovligt ydet statsstøtte, skal det derimod fastslås, at den forelæggende rets forespørgsler ikke vedrører disse problemer, som den tilsyneladende i det mindste allerede delvist har afgjort. Den forelæggende ret giver i øvrigt ikke de nødvendige faktiske og retlige betragtninger, som kræves for at besvare sådanne spørgsmål.
27. På baggrund af det ovenstående skal det forelagte spørgsmål forstås således, at det tilsigter at få oplyst, om EU-retten skal fortolkes således, at tilskud, der udbetales under de omstændigheder, som kendetegner tvisten i hovedsagen, i henhold til en national lovgivning, hvorefter der kan udbetales acontobetalinger inden godkendelsen af en kontrakt, kan udgøre statsstøtte.
28. Ifølge den italienske regering er dette spørgsmål uden relevans og bør af den grund afvises. Regeringen gør gældende, at spørgsmålet om kvalificeringen af de i hovedsagen omhandlede tilskud som statsstøtte ikke opstår, eftersom disse tilskud vedrører perioden mellem 1976 og 1980, dvs. en periode, hvori cabotagemarkedet endnu ikke var liberaliseret.
29. I denne forbindelse bemærkes, at den formodning om relevans, som knytter sig til præjudicielle spørgsmål fra de nationale retter, kun undtagelsesvis kan afvises, navnlig når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retlige bestemmelser savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (jf. bl.a. dom af 4.10.2007, sag C-429/05, Rampion og Godard, Sml. I, s. 8017, præmis 23 og 24, og af 11.12.2008, sag C-387/07, MI.VER og Antonelli, Sml. I, s. 9597, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).
30. Imidlertid må det fastslås, at spørgsmålet om kvalificeringen af de i hovedsagen omhandlede tilskud ikke er uden forbindelse med genstanden i tvisten mellem TDM og den italienske stat, og at det ikke rejser et problem af hypotetisk karakter, da den forelæggende ret for at løse denne tvist skal afgøre, om Tirrenia har modtaget statsstøtte. Derfor kan det forelagte spørgsmål, som omformuleret, antages til realitetsbehandling.
Om spørgsmålet
31. Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal følgende betingelser være opfyldt, for at der kan være tale om støtte. Der skal for det første være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. i denne retning bl.a. dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, »Tubemeuse«, Sml. I, s. 959, præmis 25, dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 74 og 75, Enirisorse-dommen, præmis 38 og 39, dommen i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 55 og 56, dom af 1.7.2008, forenede sager C-341/06 P og C-342/06 P, Chronopost mod UFEX m.fl., Sml. I, s. 4777, præmis 121 og 122, dommen i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 63 og 64, og UTECA-dommen, præmis 42).
32. I det foreliggende tilfælde er den første af disse betingelser ikke genstand for det forelagte spørgsmål og giver ikke anledning til tvivl, eftersom de i hovedsagen omhandlede tilskud blev udbetalt i henhold til lov nr. 684 og afholdt over statsbudgettet, som det bl.a. fremgår af lovens artikel 18 og 19.
33. Under hensyn til forelæggelsesafgørelsens præmisser, som gengivet i denne doms præmis 16 og 18, skal der først tages stilling til den tredje betingelse, dernæst den anden og den fjerde betingelse under ét.
Om fordelen for den støttemodtagende virksomhed
34. Foranstaltninger – uanset hvilken form de end måtte have – anses for støtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder, eller den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (dommen i sagen SFEI m.fl., præmis 60, dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 84, dommen i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 59, og dommen i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 79).
35. I den udstrækning et statsligt indgreb derimod skal betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke har den virkning at sætte disse virksomheder i en konkurrencemæssigt fordelagtig stilling i forhold til de konkurrerende virksomheder, udgør et sådant indgreb ikke en statsstøtte i EU-retlig forstand (Ferring-dommen, præmis 23 og 25, og dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 87, hvori Domstolen besvarede præjudicielle spørgsmål, som blev stillet inden Corte suprema di cassaziones dom af 19.4.2000, der er omhandlet i hovedsagen, og dommen i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 60, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 80).
36. For at en sådan kompensation i et konkret tilfælde alligevel kan falde uden for begrebet statsstøtte, skal en række betingelser imidlertid være opfyldt (dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 88, i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 61, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 81).
37. For det første skal den virksomhed, der nyder godt af en sådan kompensation, faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 89, i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 62, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 82).
38. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemskuelig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder (dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 90, i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 64, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 83).
39. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 92, i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 66, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 84).
40. For det fjerde må kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med de nødvendige midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 93, i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 67, og i sagen Essent Netwerk Noord m.fl., præmis 85).
41. I de foreliggende tilfælde fremgår det af artikel 8 og 9 i lov nr. 684, at de i hovedsagen omhandlede tilskud var bestemt til udførelsen af cabotagesejladstjenesteydelser til store og små italienske øer, som skal sikre opfyldelse af de krav, der er forbundet med den økonomiske og sociale udvikling i de berørte regioner, herunder især Mezzogiorno. Kontrakterne med de virksomheder, som modtog disse tilskud, skulle indeholde forpligtelser vedrørende de forbindelser, der skal sikres, hyppigheden af disse forbindelser samt de fartøjstyper, der skal tilknyttes hver forbindelse. Det følger heraf, at de støttemodtagende virksomheder var pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste.
42. Artikel 7 i lov nr. 684 bestemmer desuden, at tilskuddene skal sikre driften under økonomisk ligevægt, og at de fastsættes på forhånd på grundlag af nettoindtægterne med fradrag af afskrivninger af investeringer, driftsudgifter, funktionsomkostninger og finansielle udgifter.
43. Den forelæggende ret anfører imidlertid i forelæggelsesafgørelsen, at først dekret nr. 501 fra republikkens præsident af 1. juni 1979 identificerede de økonomiske og forvaltningsmæssige forhold, der skal tages hensyn til i de kontrakter, som indgås i henhold til lov nr. 684, og at den italienske stat og hver enkelt af virksomhederne i Tirrenia-koncernen først i juli 1991 indgik de pågældende kontrakter for en 20-årsperiode, med virkning fra den 1. januar 1989. I hele den pågældende periode i hovedsagen, dvs. mellem 1976 og 1980, og indtil godkendelsen af disse kontrakter, blev de i hovedsagen omhandlede tilskud udbetalt som acontobetalinger i henhold til artikel 19 i lov nr. 684.
44. Heraf følger, at da de nævnte kontrakter ikke forelå, blev de i hovedsagen omhandlede tilskud udbetalt i hele den ovennævnte periode, uden at de forpligtelser til offentlig tjeneste, som var pålagt de støttemodtagende virksomheder, var klart defineret, uden at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen for disse forpligtelser var fastlagt på forhånd på objektiv og gennemsigtig måde, og uden at sikre, at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne. Da de pågældende tilskud heller ikke opfylder den i denne doms præmis 40 nævnte fjerde betingelse, opfylder tilskuddene derfor ikke nogen af de betingelser, som giver mulighed for, at en kompensation for forpligtelse til offentlig tjeneste kan undgå at blive klassificeret som statsstøtte i EU-retlig forstand, fordi den pågældende virksomhed ikke er blevet tildelt nogen fordel.
45. Den omstændighed, at tilskuddene blev udbetalt som acontobetalinger, mens man afventede godkendelsen af kontrakter, som i øvrigt først blev indgået og fik virkning adskillige år senere, er i denne henseende uden betydning. En sådan omstændighed ændrer ikke ved hverken fordelen for den støttemodtagende virksomhed eller virkningerne af en sådan fordel for konkurrencen, eftersom alle de ovennævnte betingelser ikke er opfyldt.
46. Den omstændighed, at myndighederne pålagde den virksomhed, der modtog de i hovedsagen omhandlede tilskud, takster, er ligeledes uden betydning. Selv om tilstedeværelsen af sådanne takster i relation til de ovennævnte betingelser således spiller en rolle for vurderingen af de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter, er den derimod uden betydning for, om der forelå en fordel for den støttemodtagende virksomhed, eftersom alle de ovennævnte betingelser ikke er opfyldt.
Om påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og risikoen for fordrejning af konkurrencen
47. Som bemærket i denne doms præmis 16 og 18, er den forelæggende ret af den opfattelse, at der i hovedsagen opstår problemet om påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejning af konkurrencen.
48. Den italienske regering er af den modsatte opfattelse, idet den gør gældende, at cabotagemarkedet på daværende tidspunkt endnu ikke var liberaliseret, eftersom markedet først blev liberaliseret efter Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (EFT L 364, s. 7), og nærmere bestemt med hensyn til ø-cabotage i Middelhavet fra den 1. januar 1999. Under retsmødet har regeringen anført, at ingen operatør fra en anden medlemsstat betjente de interne ruter, hvor Tirrenia var tilstedeværende i perioden mellem 1976 og 1980, mens TDM har redegjort for, at et selskab, der opstod som følge af fusionen mellem et italiensk og et spansk selskab, var tilstedeværende.
49. I denne forbindelse skal det bemærkes, at den omstændighed, at afskaffelsen af restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne ligger efter den periode, der er relevant for hovedsagen, ikke nødvendigvis udelukker, at de i hovedsagen omhandlede tilskud har kunnet påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og har fordrejet eller truet med at fordreje konkurrencevilkårene.
50. For det første kan det nemlig ikke udelukkes, at Tirrenia som anført af TDM konkurrerede med virksomheder i andre medlemsstater om de omhandlede interne ruter, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge. For det andet kan det heller ikke udelukkes, at Tirrenia konkurrerede med sådanne virksomheder på internationale ruter, og at der ved manglende særskilt regnskab for virksomhedens forskellige aktiviteter har foreligget en risiko for krydssubventioner, det vil her sige en risiko for, at indtægterne fra dens cabotagesejlads, som har modtaget de i hovedsagen omhandlede tilskud, blev anvendt til fordel for de aktiviteter, der udøves af den på de nævnte internationale ruter, hvilket det ligeledes tilkommer den forelæggende ret at undersøge.
51. Det påhviler under alle omstændigheder den forelæggende ret under hensyn til disse angivelser og i betragtning af hovedsagens faktiske forhold at vurdere, om de i hovedsagen omhandlede tilskud kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de har fordrejet eller truet med at fordreje konkurrencevilkårene.
52. Henset til alle disse betragtninger, skal det forelagte spørgsmål besvares med, at EU-retten skal fortolkes således, at tilskud, der udbetales under de omstændigheder, som kendetegner tvisten i hovedsagen, i henhold til en national lovgivning, hvorefter der kan udbetales acontobetalinger inden godkendelsen af en kontrakt, udgør statsstøtte, hvis disse tilskud kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, hvilket det påhviler den forelæggende ret at undersøge.
Sagens omkostninger
53. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
EU-retten skal fortolkes således, at tilskud, der udbetales under de omstændigheder, som kendetegner tvisten i hovedsagen, i henhold til en national lovgivning, hvorefter der kan udbetales acontobetalinger inden godkendelsen af en kontrakt, udgør statsstøtte, hvis disse tilskud kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, hvilket det påhviler den forelæggende ret at undersøge.