61999CC0273_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Connolly, voormalig ambtenaar van de Commissie, heeft hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 19 mei 1999, waarbij het beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 27 september 1995 om hem met ingang van 3 oktober te schorsen met inhouding van de helft van zijn salaris, is verworpen.
I De feiten
2. De feiten die in het arrest in eerste aanleg bewezen zijn verklaard, zijn, in het kort, de volgende:
Rekwirant was ambtenaar in de rang A 4 en hoofd van eenheid 3 EMS, communautair en nationaal monetair beleid" binnen het directoraat D Monetaire aangelegenheden" van het directoraat-generaal Economische en financiële zaken.
Op 24 april 1995 verzocht hij overeenkomstig artikel 40 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: Statuut") om onbezoldigd verlof voor een periode van drie maanden, met ingang van 3 juli 1995. Bij besluit van 2 juni 1995 kende de Commissie hem dit verlof toe en bij besluit van 27 september 1995 herplaatste zij hem per 4 oktober 1995 in zijn ambt.
Tijdens zijn verlof publiceerde Connolly een boek met de titel: The Rotten Heart of Europe. The Dirty War for Europe's Money, zonder daarvoor de voorafgaande machtiging, bedoeld in artikel 17, tweede alinea, van het Statuut, te vragen. Begin september van 4 tot en met 10 september 1995 verschenen in de Britse pers een aantal artikelen over dit boek.
Bij brief van 6 september 1995 deelde de directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer, in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: TABG"), rekwirant mee, dat een tuchtprocedure tegen hem zou worden ingeleid wegens schending van de artikelen 11, 12 en 17 van het Statuut, en nodigde hij hem overeenkomstig artikel 87 van het Statuut uit voor een hoorzitting.
Op 12 september 1995 werd rekwirant voor het eerst gehoord. Tijdens die hoorzitting legde hij een schriftelijke verklaring af waarin hij stelde dat hij geen vragen zou beantwoorden, aangezien hem niet op voorhand was meegedeeld welke overtredingen hem precies ten laste werden gelegd. De volgende dag zond het TABG rekwirant een nieuwe convocatie, waarin de hem ten laste gelegde feiten werden vermeld: de publicatie van het boek, het verschijnen van uittreksels ervan in het dagblad The Times en zijn verklaringen in een interview dat in hetzelfde dagblad is gepubliceerd, zonder dat hij daarvoor om een machtiging had verzocht.
Op 26 september, tijdens de tweede hoorzitting, weigerde rekwirant de hem gestelde vragen te beantwoorden en legde hij een schriftelijke verklaring af waarin hij betoogde, dat hij het werk zonder voorafgaande machtiging had kunnen publiceren omdat hij ten tijde van de publicatie met verlof om redenen van persoonlijke aard was. Hij voegde daaraan toe, dat de publicatie in de pers van uittreksels van zijn boek het werk was geweest van de uitgever, en dat enkele verklaringen in voornoemd interview ten onrechte aan hem waren toegeschreven.
Bij besluit van 27 september 1995 schorste het TABG rekwirant krachtens artikel 88 van het Statuut per 3 oktober 1995, met behoud van de helft van zijn basissalaris gedurende de schorsing. Op 4 oktober 1995 besloot het TABG de zaak aan de tuchtraad voor te leggen overeenkomstig artikel 1 van bijlage IX bij het Statuut.
Op 27 oktober 1995 diende Connolly bij het TABG een klacht in uit hoofde van artikel 90, lid 2, van het Statuut. Met deze klacht verzocht hij om herroeping van de besluiten van de Commissie om: a) tegen hem een tuchtprocedure in te leiden en de zaak aan de tuchtraad voor te leggen, en b) hem te schorsen.
Op 27 februari 1996 deelde de Commissie Connolly mee, dat zijn klacht stilzwijgend was afgewezen. Connolly had evenwel reeds bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld (zaak T-203/95).
3. Connolly concludeert dat het het Hof behage, naast de Commissie in de kosten te verwijzen:
nietig te verklaren het besluit van 6 september 1995 waarbij een tuchtprocedure tegen hem is ingeleid, het besluit van 27 september 1995 waarbij hij is geschorst, en het besluit van 4 oktober 1995 waarbij de zaak aan de tuchtraad is voorgelegd;
de Commissie te veroordelen hem een bedrag van 750 000 BEF te betalen ter vergoeding van de materiële en morele schade die hij door de lasterlijke aantijgingen en de tegen hem gerichte perscampagne heeft geleden;
te gelasten dat het dictum van het te wijzen arrest op kosten van de Commissie wordt gepubliceerd in The Times, The Daily Telegraph en The Financial Times.
4. Ter terechtzitting voor het Gerecht van eerste aanleg verklaarde Connolly dat, nadat het ontslagbesluit tegen hem was aangenomen, waarover zou worden geoordeeld in het kader van zaak T-163/96, het voorwerp van zaak T-203/95 werd beperkt tot de vraag van de geldigheid van het besluit waarbij hij was geschorst. Het Gerecht nam akte van de afstand van instantie van rekwirant betreffende de nietigverklaring van de besluiten van het TABG om een tuchtrechtelijke procedure tegen hem in te leiden en de zaak aanhangig te maken bij de tuchtraad, alsook van zijn verzoek tot vergoeding van de geleden schade en publicatie van het dictum.
II De grondslagen van het arrest in eerste aanleg
5. Na de gedeeltelijke afstand van het beroep zijn slechts twee van de vier oorspronkelijk door rekwirant ingediende middelen door het Gerecht van eerste aanleg onderzocht, te weten schending van de artikelen 25 en 88 van het Statuut en schending van het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren, de enige middelen die betrekking hadden op de nietigverklaring van het schorsingsbesluit.
6. De stelling van rekwirant afwijzend dat het besluit gebrekkig gemotiveerd was, aangezien daarin niet de redenen waren uiteengezet waarom de hem ten laste gelegde feiten als grove schuld waren aan te merken, oordeelde het Gerecht dat in het besluit niet enkel werd verklaard dat het boek was geschreven en gepubliceerd zonder de voorafgaande machtiging, vereist in artikel 17 van het Statuut, maar daarin tevens omstandig de ernst van het gestelde verzuim werd gemotiveerd. Het besluit verwees naar de rang en de functie van rekwirant binnen het directoraat-generaal Economische en financiële zaken, vermeldde de voor de titel van het boek gekozen polemische woorden, wees erop dat uittreksels van het boek in het dagblad The Times waren gepubliceerd waardoor het boek een bijzondere bekendheid en verspreiding had gekregen, en benadrukte dat in dit boek tot uitdrukking kwam dat rekwirant het fundamenteel oneens was met het beleid van de Commissie, dat hij nochtans diende uit te voeren.
7. Het Gerecht van eerste aanleg heeft daaraan toegevoegd dat het TABG met betrekking tot deze feiten tevens had overwogen dat rekwirant inbreuk kon hebben gemaakt op de artikelen 11 en 12 van het Statuut, volgens welke de ambtenaar bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Gemeenschappen voor ogen dient te houden en zich dient te onthouden van ieder meningsuiting in het openbaar, welke aan de waardigheid van zijn ambt afbreuk zou kunnen doen. Derhalve was het Gerecht van oordeel dat de bewering van rekwirant, dat het TABG de feiten die een schending van deze bepalingen konden opleveren onvoldoende had gekwalificeerd, ongegrond was, en merkte het bovendien op dat artikel 88 van het Statuut niet verlangt dat het TABG een definitief standpunt inneemt over een verzuim van de statutaire verplichtingen, maar enkel dat het uiteenzet, om welke redenen de betrokken ambtenaar grove schuld ten laste wordt gelegd.
8. Om deze redenen, die in de punten 47 tot en met 49 van het bestreden arrest worden uiteengezet, was het Gerecht van eerste aanleg tot de conclusie gekomen dat het besluit waarbij het TABG Connolly tot het einde van de tegen hem ingeleide tuchtprocedure had geschorst, deugdelijk gemotiveerd was, en heeft het het eerste middel afgewezen.
9. Hetzelfde gebeurde met het tweede middel, te weten de schending van gelijke behandeling van ambtenaren dat, zoals bekend, wordt geschonden indien twee categorieën van personen waarvan de situaties feitelijk en rechtens gelijk zijn, verschillend worden behandeld, of wanneer verschillende situaties gelijk worden behandeld.
Het Gerecht verklaarde in dit verband, dat het argument dat er sprake was van een algemene praktijk van de Commissie hetgeen overigens niet was aangetoond, volgens welke voor de publicatie van werken die ambtenaren tijdens hun verlof om redenen van persoonlijke aard schreven, geen voorafgaande machtiging overeenkomstig artikel 17 van het Statuut nodig was, nog geen schending van het beginsel van gelijke behandeling aantoonde, daar het betrekking had op een andere situatie dan die van rekwirant. Zelfs indien een dergelijke praktijk bestond en gold voor werken betreffende de activiteit van de Gemeenschappen, volstond immers de vaststelling dat, zoals uit het bestreden besluit bleek, de ernst van de aan rekwirant ten laste gelegde schuld niet enkel werd gestaafd door het ontbreken van een voorafgaande machtiging voor publicatie, maar door een geheel van specifieke omstandigheden van het concrete geval, zoals de inhoud van het betrokken werk, de ruchtbaarheid die daaraan was gegeven en de eventuele niet-naleving van de artikelen 11 en 12 van het Statuut.
Ook het argument dat het TABG een andere ambtenaar niet had geschorst die tijdens zijn actieve dienst beledigende pamfletten had gepubliceerd, is afgewezen omdat daarvoor geen bewijzen waren aangedragen.
III De ontvankelijkheid van een gedeelte van de hogere voorziening
10. Naast zijn vordering om vernietiging van het arrest in eerste aanleg, herhaalt Connolly in zijn hogere voorziening de reeds voor het Gerecht geformuleerde vorderingen: nietigverklaring van het besluit van 6 september 1995 waarbij een tuchtprocedure tegen hem is ingeleid, van het besluit van 27 september 1995 waarbij hij is geschorst, en van het besluit van 4 oktober 1995 waarbij de zaak aan de tuchtraad is voorgelegd; veroordeling van de Commissie hem een bedrag van 750 000 BEF te betalen ter vergoeding van de materiële en morele schade die hij door de lasterlijke aantijgingen en de tegen hem gerichte perscampagne heeft geleden; gebod dat het dictum van het te wijzen arrest op kosten van de Commissie wordt gepubliceerd in The Times, The Daily Telegraph en The Financial Times.
11. De Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen het verzoek tot schadevergoeding en tegen de vordering tot publicatie van het arrest in verscheidene dagbladen, waarop rekwirant niet heeft geantwoord.
12. In de punten 29 en 30 van het arrest van het Gerecht in eerste aanleg wordt vastgesteld dat de afstand van instantie van Connolly zowel betrekking heeft op deze twee vorderingen alsook op de aanvankelijke vorderingen tot nietigverklaring van de besluiten van 6 september waarbij een tuchtprocedure tegen hem werd ingeleid, en van 4 oktober om de zaak aanhangig te maken bij de tuchtraad. Daarom heeft het Gerecht zich beperkt tot het onderzoek van de middelen tot staving van de nietigverklaring van het bestreden besluit, en heeft het deze afgewezen.
13. Zoals het Hof heeft verklaard, kan een rekwirant zich in het kader van een hogere voorziening niet beroepen op middelen waarvan hij in de procedure voor het Gerecht uitdrukkelijk afstand heeft gedaan, of op middelen die het Gerecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wanneer deze niet-ontvankelijkverklaring zelf niet wordt aangevochten.
14. Overeenkomstig artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof mag in hogere voorziening het voorwerp van het geding voor het Gerecht niet worden gewijzigd, en is het evenmin toegestaan dat een van de partijen voor het eerst een nieuw middel aanvoert dat zij niet voor het Gerecht heeft aangevoerd, omdat daarmee zou worden toegestaan een geschil aanhangig te maken dat een ruimere strekking heeft dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen. In hogere voorziening is de bevoegdheid van het Hof derhalve beperkt tot een onderzoek van de beoordeling door het Gerecht van de middelen waarover in eerste aanleg is gepleit.
Hetzelfde geldt voor de middelen waarvan rekwirant in eerste aanleg afstand heeft gedaan. Bijgevolg acht ik de hogere voorziening niet-ontvankelijk voorzover zij betrekking heeft op de vordering tot nietigverklaring van de besluiten van het TABG om een tuchtprocedure tegen hem in te leiden en de zaak aan de tuchtraad voor te leggen, alsook op de vorderingen tot schadevergoeding en publicatie van het dictum.
IV De middelen in hogere voorziening
15. De hogere voorziening is gebaseerd op de volgende middelen:
a) ontoereikende motivering van het arrest en verkeerde uitlegging van artikel 88, eerste alinea, van het Statuut;
b) ontoereikende motivering en voorbijgaan aan het gezag van de handelingen;
c) schending van de regels inzake de bewijslast en van het eerlijkheidsbeginsel.
V Het eerste middel
16. Rekwirant stelt dat het bestreden arrest gebrekkig gemotiveerd is in de punten 47, 48 en 49, doordat geen rekening is gehouden met de krachtens de artikelen 25 en 88 van het Statuut op het TABG rustende verplichting om niet alleen de betrokken ambtenaar grove schuld ten laste te leggen, maar ook om uiteen te zetten waarom deze schuld diens onmiddellijke schorsing vereist.
17. Mijns inziens is de interpretatie van rekwirant met betrekking tot deze artikelen ongegrond. Artikel 25 bepaalt namelijk dat elke nadelige beslissing met redenen omkleed moet zijn, en artikel 88, eerste alinea, dat, indien het TABG meent dat een ambtenaar grove schuld ten laste kan worden gelegd bestaande in een verzuim van zijn ambtelijke plichten of in een inbreuk op het gemene recht, de ambtenaar onmiddellijk door genoemd gezag kan worden geschorst.
Voor de uitlegging van artikel 88 moet in de eerste plaats in aanmerking worden genomen dat volgens het Statuut schorsing geen tuchtmaatregel is, maar slechts een tijdelijke maatregel in afwachting van de voltooiing van de tuchtprocedure en, eventueel, van de oplegging van een sanctie, in de tweede plaats dat de enige voorwaarde waarop het TABG deze maatregel kan nemen, een tenlastelegging van grove schuld is, ongeacht of deze een verzuim van zijn ambtelijke plichten dan wel een inbreuk op het gemene recht betreft. Tot slot heeft een schorsingsbesluit per definitie een preventief en tijdelijk karakter, of dit nu wel of niet gepaard gaat met een salarisinhouding die maximaal de helft van het basissalaris kan bedragen.
18. Het TABG kan dus, mits aan artikel 88, eerste alinea, voldaan is, de betrokkene onmiddellijk schorsen met een minder omstandige motivering als bijvoorbeeld vereist is voor het opleggen van een tuchtmaatregel krachtens artikel 86, lid 2, van het Statuut, waarvoor de tuchtprocedure zoals vastgesteld in bijlage IX moet worden gevolgd.
Volgens de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg is een schorsingsbesluit een tijdelijke maatregel die afhankelijk is van beweerde grove schuld, en niet van behoorlijk vastgestelde schuld.
19. Aangezien de artikelen 25 en 88 van het Statuut het TABG niet verplichten de onmiddellijke schorsing van de betrokkene te motiveren, heeft het Gerecht in punt 48 van het arrest terecht geoordeeld dat het bestreden besluit een afdoende motivering van de ernst van het gestelde verzuim bevatte.
20. Derhalve is het eerste middel ongegrond en dient het te worden afgewezen.
VI Het tweede middel
21. Rekwirant stelt in zijn hogere voorziening dat punt 49 van het arrest gebrekkig gemotiveerd is en voorbijgaat aan het gezag van de handelingen. Volgens hem heeft het TABG voor de motivering van de onmiddellijke schorsing schending van artikel 17 van het Statuut aangevoerd wegens publicatie van een boek dat een openbare meningsuiting bevatte waarvoor geen machtiging was verleend, alsook, subsidiair, schending van de op de ambtenaren rustende verplichtingen krachtens de artikelen 11 en 12. Het gebruik van de voorwaardelijke wijs in de formulering van deze laatste aangevoerde schending betekent volgens hem dat het bij de beweerdelijk tegen de artikelen 11 en 12 van het Statuut indruisende feiten om andere feiten gaat dan de reeds bekende feiten die door het TABG met betrekking tot de schending van artikel 17 zijn beschreven.
Daarentegen verklaart het Gerecht in het aangehaalde punt van het arrest, dat het TABG van mening was dat, met betrekking tot dezelfde feiten, rekwirant ook de artikelen 11 en 12 kon hebben geschonden.
22. Mijns inziens is dit middel gebaseerd op een verkeerde lezing van het bestreden arrest. In de tweede overweging van de considerans van dit besluit tot onmiddellijke schorsing wordt namelijk een beschrijving gegeven van het gedrag dat als inbreuk op artikel 17 getypeerd is, te weten het publiceren van een boek waarvan enkele uittreksels in de The Times zijn verschenen zonder dat de daarvoor vereiste machtiging van het TABG was gevraagd of gekregen. In de derde overweging van de considerans wordt verklaard dat Connolly in het boek zonder machtiging openlijk tot uitdrukking brengt dat hij het fundamenteel oneens is met het door de Gemeenschap gevoerde beleid en zich tegen dit beleid, dat hij diende uit te voeren, verzet. Uit de vierde overweging van de considerans blijkt vervolgens dat Connolly eveneens de krachtens de artikelen 11 en 12 op hem rustende verplichtingen zou kunnen hebben geschonden.
23. Artikel 17 van het Statuut verbiedt, zoals bekend, de ambtenaar onder andere enig geschrift waarvan het onderwerp betrekking heeft op de activiteit van de Gemeenschappen openbaar te maken of openbaar te doen maken zonder machtiging van het TABG, terwijl de artikelen 11 en 12 van ditzelfde statuut de ambtenaar verplichten bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Gemeenschappen voor ogen te houden, en zich te onthouden van iedere handeling, in het bijzonder van ieder meningsuiting in het openbaar, welke aan de waardigheid van zijn ambt afbreuk zou kunnen doen.
In de punten 47 tot en met 49 van zijn arrest heeft het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat het bestreden besluit afdoende gemotiveerd was, de schending van artikel 17 van het Statuut namelijk de publicatie van een boek waarvan enkele uittreksels in The Times zijn verschenen zonder dat de daarvoor vereiste machtiging van het TABG was gevraagd of gekregen, en de mogelijkheid dat rekwirant eveneens de krachtens de artikelen 11 en 12 van het Statuut op ambtenaren rustende verplichtingen geschonden zou kunnen hebben, apart onderzocht, en in de laatste volzin van punt 48 heeft het benadrukt dat in het boek tot uitdrukking komt dat rekwirant het fundamenteel oneens is met het beleid van de Commissie, dat hij nochtans diende uit te voeren.
Ik wil hieraan toevoegen dat mijns inziens het gebruik van de voorwaardelijke wijs door het TABG met betrekking tot de schending van de artikelen 11 en 12, terwijl met betrekking tot de schending van artikel 17 de tegenwoordige aantonende wijs werd gebruikt, door verschillende redenen te verklaren valt. Ten eerste wordt artikel 17 geschonden door het enkele feit dat zonder voorafgaande machtiging van het TABG een boek is gepubliceerd waarvan de inhoud betrekking heeft op de activiteit van de Gemeenschappen, hetgeen eenvoudig feitelijk kan worden vastgesteld, terwijl voor het aantonen van een inbreuk op de artikelen 11 en 12 een waardeoordeel vereist is, hetgeen bij voorkeur niet wordt gedaan bij een besluit krachtens artikel 88 van het Statuut. Ten tweede verlangt artikel 88, zoals blijkt uit punt 49 van het bestreden arrest, niet dat het TABG een definitief standpunt inneemt over het verzuim van de statutaire verplichtingen, maar enkel dat het uiteenzet om welke redenen een ambtenaar grove schuld ten laste wordt gelegd.
Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht de motivering in het bestreden besluit niet heeft gewijzigd en evenmin is voorbijgegaan aan het gezag van de handelingen. Het middel is ongegrond en moet derhalve worden afgewezen.
VII Het derde middel
24. Met dit middel verwijt rekwirant het Gerecht de regels inzake de bewijslast en het eerlijkheidsbeginsel te hebben geschonden, omdat het in punt 59 van het bestreden arrest zijn stelling dat het TABG een andere ambtenaar die tijdens zijn actieve dienst beledigende pamfletten had gepubliceerd, niet had geschorst, wegens gebrek aan bewijs heeft afgewezen.
Hij betoogt dat hij in het beroep tot nietigverklaring kon stellen dat deze ambtenaar slechts een berisping had gekregen, maar dat hij niet over nadere gegevens beschikte omdat het hem onmogelijk was meer informatie te verkrijgen over de situatie van ambtenaren waartegen de Commissie tuchtmaatregelen had genomen. Daarom had de verwerende instelling, in het kader van het eerlijkheidsbeginsel of het beginsel van gelijkwaardigheid van de processuele rechten, moeten aantonen wat haar beleid is wanneer een ambtenaar in actieve dienst enig geschrift openbaar maakt zonder daarvoor vooraf de vereiste machtiging te hebben verkregen.
25. Ik ben van mening dat dit middel evenals alle voorgaande ongegrond is, aangezien het Gerecht in punt 59 van zijn arrest correct geoordeeld heeft dat er geen gegevens of aanwijzingen waren waarmee het concrete geval waarnaar rekwirant verwijst, met zekerheid kon worden geïdentificeerd. Ook wanneer moet worden aangetoond dat de verdiensten van de ambtenaren metterdaad zijn vergeleken, hoeft de betreffende verwerende instelling volgens het Gerecht slechts dan aan de hand van voor rechterlijke toetsing vatbare objectieve feiten te bewijzen dat zij de waarborgen die artikel 45 van het Statuut biedt aan ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen, heeft geëerbiedigd en een dergelijk onderzoek heeft verricht, indien er een reeks voldoende overeenstemmende aanwijzingen is die de stelling van de verzoeker staaft dat er van een werkelijke vergelijking van de sollicitaties geen sprake is geweest.
In oktober 1999 heeft het Hof een arrest van het Gerecht vernietigd omdat het blijk had gegeven van een verkeerde rechtsopvatting door van rekwirante te eisen dat zij het bewijs leverde dat de ambtenaren van de Commissie haar belemmerd hadden tot een effectieve samenwerking te komen met de medewerkers in een project. Het Hof oordeelde dat rekwirante aanwijzingen had aangevoerd van de inmenging in het beheer van het project door ambtenaren van de Commissie die een correcte voortgang belemmerd konden hebben, en dat de Commissie in deze omstandigheden moest aantonen dat rekwirante ondanks de betwiste gedragingen het project afdoende kon leiden.
26. Connolly heeft zich echter, zoals in het vorige punt verklaard, beperkt tot het stellen dat onlangs een ambtenaar in actieve dienst die beledigende pamfletten had verspreid slechts een berisping had gekregen zonder te zijn geschorst. Hiermee heeft hij onvoldoende gegevens of aanwijzingen aangevoerd op grond waarvan een concreet geval op zodanige wijze kon worden geïdentificeerd dat van de Commissie het bewijs kon worden geëist dat zij met het bestreden schorsingsbesluit niet de grenzen van haar bevoegdheden had overschreden, noch inbreuk had gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling van de ambtenaren.
27. Aangezien ook dit middel ongegrond blijkt, dient de gehele hogere voorziening te worden afgewezen.
VIII Conclusie
28. Gezien het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
1) de hogere voorziening af te wijzen;
2) Connolly in de kosten te verwijzen overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.