62023CJ0107_RES
Zaak C‑107/23 PPU [Lin] (
i
)
Strafzaak
tegen
C.I. e.a.
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Curte de Apel Braşov)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 24 juli 2023
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Artikel 325, lid 1, VWEU – ‚BFB’-overeenkomst – Artikel 2, lid 1 – Verplichting om fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen – Verplichting om te voorzien in strafrechtelijke sancties – Belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Ernstige btw-fraude – Verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid – Arrest van een grondwettelijk hof waarbij een nationale bepaling over de gronden voor stuiting van die termijn ongeldig is verklaard – Systemisch risico op straffeloosheid – Bescherming van de grondrechten – Artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – Vereisten van voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet – Beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast – Rechtszekerheidsbeginsel – Nationale norm voor de bescherming van de grondrechten – Verplichting voor de rechterlijke instanties van een lidstaat om met het Unierecht strijdige uitspraken van het grondwettelijk hof en/of de hoogste rechterlijke instantie van die lidstaat buiten toepassing te laten – Tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor de niet-eerbiediging van die uitspraken – Beginsel van voorrang van het Unierecht”
Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Ambtshalve door het Hof verricht onderzoek – Persoon die van zijn vrijheid is beroofd – Beslechting van het geding die gevolgen kan hebben voor die vrijheidsontneming
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107)
(zie punten 48‑56)
Eigen middelen van de Europese Unie – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten – Verplichting van de lidstaten om doeltreffende en afschrikkende sancties in te voeren – Draagwijdte – Strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – Vaststelling van verjaringstermijnen – Bevoegdheid van de lidstaten – Grenzen
(Art. 4, lid 2, en art. 325 VWEU; Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, art. 2, lid 1)
(zie punten 79‑86)
Eigen middelen van de Europese Unie – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten – Verplichting van de lidstaten om doeltreffende en afschrikkende sancties in te voeren – Draagwijdte – Verplichting van de nationale rechter – Eerbiediging van de grondrechten – Nationale norm voor de bescherming van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – Vereisten van voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet – Arresten van het grondwettelijk hof van een lidstaat waarbij een nationale bepaling over de gronden voor stuiting van de verjaringstermijn in strafzaken ongeldig is verklaard – Gevolg – Beëindiging van een aanzienlijk aantal strafzaken, waaronder zaken die betrekking hebben op ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – Verplichting van nationale rechterlijke instanties om die arresten buiten toepassing te laten – Geen
(Art. 325, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1; Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, art. 2, lid 1)
(zie punten 91‑101, 110‑118, 125, dictum 1)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Legaliteitsbeginsel inzake straffen – Draagwijdte
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1)
(zie punten 104‑108)
Eigen middelen van de Europese Unie – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten – Verplichting van de lidstaten om doeltreffende en afschrikkende sancties in te voeren – Draagwijdte – Verplichting van de nationale rechter – Eerbiediging van de grondrechten – Nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast – Ter discussie stellen van de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in zaken die betrekking hebben op ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad – Norm die van toepassing is op procedurele handelingen die zijn verricht vóór de ongeldigverklaring van de nationale bepaling over de gronden voor die stuiting – Verplichting van nationale rechterlijke instanties om die norm buiten toepassing te laten
(Art. 325, lid 1, VWEU; Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, art. 2, lid 1)
(zie punten 119‑125, dictum 1)
Recht van de Unie – Voorrang – Uitspraken van het grondwettelijk hof en van de hoogste rechterlijke instantie van een lidstaat die in strijd zijn met rechtstreeks werkende Unierechtelijke bepalingen – Nationale regeling of praktijk op grond waarvan de rechterlijke instanties van die lidstaat die uitspraken niet ambtshalve buiten toepassing mogen laten omdat de betrokken rechters anders het risico lopen om tuchtrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld – Ontoelaatbaarheid
(Art. 267 en art. 325, lid 1, VWEU; Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, art. 2, lid 1)
(zie punten 128‑137, dictum 2)
Samenvatting
In 2010 hebben C.I., C.O., K.A., L.N. en S.P. (hierna: „betrokkenen”) nagelaten om in hun boekhouding melding te maken van de handelstransacties en van de inkomsten die verband hielden met de verkoop, aan binnenlandse begunstigden, van diesel die zij onder een accijnsschorsingsregeling hadden aangeschaft. Daardoor hebben zij de staatsbegroting schade berokkend, met name wat betreft de belasting over de toegevoegde waarde (btw) en de accijnzen op diesel.
Bij een op 25 juni 2018 bekendgemaakt arrest heeft de Curte Constitutională (grondwettelijk hof, Roemenië) een nationale bepaling inzake de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid ongrondwettig verklaard omdat zij in strijd was met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen. (
1
) Vervolgens heeft de Curte Constitutională in een op 9 juni 2022 bekendgemaakt arrest verklaard dat het feit dat de Roemeense wetgever niet onmiddellijk na dat arrest uit 2018 actie had ondernomen, ertoe had geleid dat het Roemeense positieve recht geen enkele grond voor stuiting van die verjaringstermijn bevatte tussen de datum waarop laatstgenoemd arrest werd bekendgemaakt en de datum waarop de bepaling ter vervanging van de ongrondwettig verklaarde bepaling in werking trad, namelijk 30 mei 2022. (
2
)
Bij arrest van 30 juni 2020 heeft de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Brașov, Roemenië), die de verwijzende rechter is, betrokkenen veroordeeld tot gevangenisstraffen wegens belastingontduiking en deelneming aan een criminele organisatie, dan wel hun veroordeling tot die straffen bevestigd. Betrokkenen hebben tegen dat arrest buitengewone beroepen tot vernietiging ingesteld, omdat zij waren veroordeeld terwijl de verjaringstermijn voor hun strafrechtelijke aansprakelijkheid reeds was verstreken. Meer bepaald hebben zij aangevoerd dat het feit dat het positieve recht tijdens bovengenoemde periode geen enkele mogelijkheid bood om de verjaringstermijnen te stuiten, op zichzelf beschouwd een mildere strafwet vormt die op hen moet worden toegepast overeenkomstig het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast. In dit verband hebben zij zich beroepen op het arrest van 25 oktober 2022 waarbij de Înalta Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) had geoordeeld dat tegen een onherroepelijke veroordeling in beginsel kan worden opgekomen met een buitengewoon beroep tot vernietiging dat gebaseerd is op de gevolgen van de arresten van het grondwettelijk hof als meest gunstige strafwet (lex mitior). (
3
)
De verwijzende rechter constateert dat indien deze uitlegging zou worden aanvaard, de verjaringstermijn in casu zou zijn verstreken voordat de veroordeling van betrokkenen onherroepelijk is geworden, waardoor de strafprocedure zou worden beëindigd en zij niet meer zouden kunnen worden veroordeeld.
Hij vraagt zich af of die uitlegging verenigbaar is met het Unierecht, voor zover zij tot gevolg zou hebben dat betrokkenen worden ontheven van hun strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten die verband houden met ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Voorts beklemtoont hij dat hij wellicht genoopt is tot het buiten toepassing laten van de arresten van het grondwettelijk hof en/of de hoogste rechterlijke instantie indien een uitlegging in overeenstemming met het Unierecht niet mogelijk zou blijken. De nieuwe tuchtregeling maakt het evenwel mogelijk om rechters te straffen die te kwader trouw of ernstig nalatig zijn voorbijgegaan aan de arresten van die rechterlijke instanties.
In het kader van de ambtshalve ingeleide prejudiciële spoedprocedure heeft de Grote kamer van het Hof verduidelijkt welke verplichtingen voor de lidstaten voortvloeien uit enerzijds de vereiste bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, en anderzijds de noodzakelijke eerbiediging van de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het Unierecht en door het nationale recht.
Beoordeling van het Hof
Het Hof stelt vast dat noch artikel 325, lid 1, VWEU, noch artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst (
4
) de rechterlijke instanties van een lidstaat verplicht tot het buiten toepassing laten van arresten waarbij het grondwettelijk hof de nationale wettelijke bepaling over de gronden voor stuiting van de verjaringstermijn in strafzaken ongeldig heeft verklaard, zelfs indien die arresten ertoe leiden dat een aanzienlijk aantal strafzaken, waaronder zaken die betrekking hebben op ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, zal worden beëindigd omdat de strafrechtelijke aansprakelijkheid is verjaard.
In dit verband wijst het Hof er om te beginnen op dat de lidstaten ten tijde van de feiten van het hoofdgeding weliswaar bevoegd waren om regels vast te stellen over de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, maar bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen moeten nakomen die voortvloeien uit het Unierecht. Zo moeten de lidstaten fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen, alsmede de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat op gevallen van fraude waardoor die belangen worden geschaad – waaronder btw-fraude – doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan. Daarom moeten de lidstaten erop toezien dat de in het nationale recht neergelegde verjaringsregels niet in de weg staan aan een doeltreffende bestraffing van de delicten die verband houden met dergelijke fraude.
De toepassing van de arresten van het grondwettelijk hof waarbij de nationale wettelijke bepaling over de gronden voor stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid ongeldig is verklaard, heeft tot gevolg dat de strafzaak wordt beëindigd en dat betrokkenen niet meer kunnen worden veroordeeld. Die toepassing zou bovendien kunnen leiden tot opheffing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid in een aanzienlijk aantal andere zaken, waardoor er een systemisch risico op straffeloosheid ontstaat voor strafbare feiten die verband houden met ernstige fraude die schade toebrengt aan de financiële belangen van de Unie. Dat risico is onverenigbaar met de verplichtingen die op de lidstaten rusten krachtens artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.
Aangezien die bepalingen rechtstreekse werking hebben op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht, moeten de nationale rechterlijke instanties in beginsel volle werking verlenen aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen, indien nodig door in het kader van een procedure over ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, nationale bepalingen buiten toepassing te laten die beletten dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden toegepast om dergelijke strafbare feiten te bestrijden. Aldus blijkt dat die rechterlijke instanties in beginsel bovengenoemde arresten buiten toepassing moeten laten.
Omdat strafprocedures wegens strafbare feiten die verband houden met de btw, een tenuitvoerbrenging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) vormen, moet evenwel nog worden nagegaan of de verplichting om die arresten buiten toepassing te laten verenigbaar is met de bescherming van de grondrechten, in casu die welke binnen de rechtsorde van de Unie zijn neergelegd in artikel 49, lid 1, van het Handvest. (
5
) Aangezien de regels over de verjaring in strafzaken niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen, kan de verplichting om de arresten in kwestie buiten toepassing te laten, geen afbreuk doen aan de door die bepaling gewaarborgde grondrechten.
Een nationale autoriteit of rechterlijke instantie die moet onderzoeken of een nationale bepaling of maatregel waarmee het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht – in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest – in een situatie waarin het optreden van de lidstaten niet volledig door het Unierecht wordt bepaald, verenigbaar is met de grondrechten, kan daarbij evenwel nog steeds nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten toepassen mits deze toepassing niet afdoet aan het door het Handvest geboden beschermingsniveau, noch aan de voorrang, eenheid en doeltreffendheid van het Unierecht. Aangezien naar Roemeens recht de regels over de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid onder het materiële strafrecht vallen en dus onderworpen zijn aan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen alsook het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, moeten deze beginselen worden beschouwd als nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten.
In dit verband herinnert het Hof in de eerste plaats aan de betekenis die het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen zowel binnen de rechtsorde van de Unie als binnen de nationale rechtsorden heeft voor zover dit beginsel eisen stelt aan de voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en non-retroactiviteit van de strafwet. Deze vereisten vormen een bijzondere uitdrukking van het rechtszekerheidsbeginsel, dat een wezenlijk bestanddeel vormt van de rechtsstaat, die volgens artikel 2 VEU zowel een fundamentele waarde van de Unie als een gemeenschappelijke waarde van de lidstaten is.
In casu heeft het grondwettelijk hof een nationale norm toegepast die strekt tot bescherming van het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, voor zover dit beginsel eisen stelt aan de voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet. Deze norm vormt een aanvulling op de bescherming die het Unierecht op grond van het rechtszekerheidsbeginsel biedt tegen willekeur in strafzaken. Gelet op het belang dat aan die bescherming tegen willekeur toekomt, kan een dergelijke norm zich verzetten tegen de verplichting die krachtens artikel 325, leden 1 en 2, VWEU op de nationale rechterlijke instanties rust om nationale bepalingen over de verjaring in strafzaken buiten toepassing te laten.
In de tweede plaats heeft het Hof voor recht verklaard dat de rechterlijke instanties van een lidstaat krachtens artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst wel verplicht zijn om een nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, buiten toepassing te laten wanneer die norm het mogelijk maakt om, ook in het kader van beroepen tegen onherroepelijke veroordelingen, op te komen tegen het feit dat de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in zaken die betrekking hebben op ernstige fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt, wordt gestuit door procedurele handelingen die zijn verricht vóór de ongeldigverklaring van de nationale wettelijke bepaling over de gronden voor stuiting van de verjaringstermijn in strafzaken.
Anders dan de nationale beschermingsnorm die betrekking heeft op het legaliteitsbeginsel inzake delicten en sancties voor zover dit beginsel eisen stelt aan de voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de strafwet, en die beperkt is tot ongedaanmaking van de stuitende werking van procedurele handelingen die zijn verricht in de periode tussen 25 juni 2018, toen het arrest houdende ongeldigverklaring van de nationale wettelijke bepaling in kwestie werd bekendgemaakt, en 30 mei 2022, toen de bepaling ter vervanging van die ongeldig verklaarde bepaling in werking trad, kan de nationale norm voor de bescherming van het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, ook de stuitende werking ongedaan maken van procedurele handelingen die zijn verricht vóór 25 juni 2018. De toepassing van een dergelijke nationale beschermingsnorm vergroot bijgevolg het systemische risico op straffeloosheid voor strafbare feiten die verband houden met ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, wat in strijd is met de vereisten van artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.
In dergelijke omstandigheden kan, gelet op de noodzakelijke afweging tussen laatstgenoemde nationale beschermingsnorm enerzijds en artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst anderzijds, aan de voorrang, eenheid en doeltreffendheid van het Unierecht afbreuk worden gedaan doordat een nationale rechter die norm toepast.
In de laatste plaats stelt het Hof vast dat het beginsel van voorrang van het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan de gewone nationale rechterlijke instanties van een lidstaat de uitspraken van het grondwettelijk hof en van de hoogste rechterlijke instantie van die lidstaat moeten eerbiedigen en om die reden de uit die uitspraken voortvloeiende rechtspraak niet ambtshalve buiten toepassing mogen laten omdat de betrokken rechters anders het risico lopen om tuchtrechtelijk aansprakelijk te worden gesteld, zelfs indien die gewone nationale rechterlijke instanties van oordeel zijn dat die rechtspraak in het licht van een arrest van het Hof in strijd is met rechtstreeks werkende Unierechtelijke bepalingen. De uitvoering door een nationale rechterlijke instantie van de haar bij de Verdragen opgedragen taken en de nakoming van de krachtens deze Verdragen op haar rustende verplichtingen, door overeenkomstig het beginsel van voorrang van het Unierecht een bepaling van dit recht als artikel 325, lid 1, VWEU of artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst toe te passen en daaraan de door het Hof voorgestane uitlegging te geven, kan immers per definitie niet worden aangemerkt als een door de rechters van de betrokken rechterlijke instantie begaan tuchtrechtelijk vergrijp, omdat anders die bepaling en dat beginsel ipso facto zouden worden geschonden.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
1
)	Deze bepaling – te weten artikel 155, lid 1, van het Roemeense wetboek van strafrecht – bepaalde dat de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid kon worden gestuit door „elke procedurele handeling”. Volgens het grondwettelijk hof was deze bepaling niet voorzienbaar en druiste zij in tegen het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, omdat de uitdrukking „elke procedurele handeling” zich mede uitstrekte tot handelingen die de verdachte niet ter kennis waren gebracht, waardoor hij niet kon weten dat er een nieuwe verjaringstermijn voor zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid was beginnen te lopen.
(
2
)	Artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht is aldus gewijzigd dat de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt gestuit door elke procedurele handeling waarvan de verdachte in kennis moet worden gesteld.
(
3
)	In dat arrest van 25 oktober 2022 heeft de hoogste rechterlijke instantie erop gewezen dat naar Roemeens recht de regels over de stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid behoren tot het materiële strafrecht, zodat het beginsel van non-retroactiviteit van de strafwet daarop van toepassing is, onverminderd het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast.
(
4
)	Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995 (PB 1995, C 316, blz. 48; hierna: „BFB-overeenkomst”).
(
5
)	In het Unierecht zijn het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen alsook het beginsel dat de meest gunstige strafwet (lex mitior) met terugwerkende kracht wordt toegepast, neergelegd in deze bepaling, die als volgt luidt: „Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing.”