62023CJ0557
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 12. septembra 2024 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Vzpostavitev skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov – Uredba (EU) št. 1308/2013 – Nacionalna ureditev, ki določa regulirane cene za nekatere kmetijske proizvode in obveznost ponujati v prodajo določeno količino teh proizvodov na zalogi – Globe“
V zadevi C‑557/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Szegedi Törvényszék (sodišče v Szegedu, Madžarska) z odločbo z dne 6. septembra 2023, ki je na Sodišče prispela istega dne, v postopku
SPAR Magyarország Kft.
proti
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika tretjega senata, N. Piçarra, N. Jääskinen (poročevalec) in M. Gavalec, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za SPAR Magyarország Kft. G. Báthory, V. Łuszcz in L. Wallacher, ügyvédek,
–
za madžarsko vlado M. Z. Fehér, R. Kissné Berta in K. Szíjjártó, agenti,
–
za nemško vlado J. Möller in N. Scheffel, agenta,
–
za avstrijsko vlado A. Posch, J. Schmoll in M. Kopetzki, agenti,
–
za Evropsko komisijo M. Konstantinidis in Zs. Teleki, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (UL 2013, L 347, str. 671, in popravek v UL 2016, UL L 130, str. 7), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/2117 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 (UL 2021, L 435, str. 262) (v nadaljevanju: Uredba o SUT).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo SPAR Magyarország Kft in Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (upravna enota v okrožju Bács-Kiskun, Madžarska) (v nadaljevanju: nacionalni organ) glede odločbe tega organa, s katero je ta družbi SPAR Magyarország naložil globo na podlagi varstva potrošnikov.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 172, 185 in 189 Uredbe o SUT je navedeno:
„(172)
Zaradi posebnosti kmetijskega sektorja in njegove odvisnosti od dobrega delovanja celotne verige preskrbe s hrano, tudi učinkovite uporabe pravil o konkurenci za vse povezane sektorje v celotni prehrambni verigi, ki je lahko izrazito skoncentrirana, bi bilo treba posebno pozornost nameniti uporabi pravil o konkurenci, določenih v členu 42 PDEU. […]
[…]
(185)
Da bi se učinkovito in uspešno odzvali na nevarnosti motenj na trgu, ki jih povzročijo znatna povišanja ali znižanja cen na notranjih ali zunanjih trgih ali drugi dogodki in okoliščine, ki močno motijo ali bi lahko močno motili trg, bi bilo treba – kadar je verjetno, da se bo to stanje ali njegovi učinki na trg nadaljevali ali poslabšali – na [Evropsko] [k]omisijo prenesti pooblastilo za sprejemanje določenih aktov v zvezi z ukrepi, potrebnimi za obravnavo teh razmer na trgu, ob spoštovanju vseh obveznosti iz mednarodnih sporazumov in pod pogojem, da se zdijo vsi drugi ukrepi, ki so na voljo v sklopu te uredbe, nezadostni, vključno z ukrepi, s katerimi se razširi ali spremeni področje uporabe, trajanje ali drugi vidiki drugih ukrepov, določenih s to uredbo, ali se zagotovijo izvozna nadomestila ali popolnoma ali delno opustijo uvozne dajatve, tudi za nekatere količine ali obdobja glede na potrebe.
[…]
(189)
Komisija bi morala biti pooblaščena za sprejemanje potrebnih ukrepov za reševanje specifičnih problemov v nujnih primerih.“
4
Člen 1 te uredbe določa:
„1.   S to uredbo se vzpostavlja skupna ureditev trgov za kmetijske proizvode, kar pomeni vse proizvode iz Priloge I k Pogodbama, z izjemo ribiških proizvodov in proizvodov iz ribogojstva, kot so opredeljeni v zakonodajnih aktih [Evropske] [u]nije na področju skupne ureditve trgov za ribiške proizvode in proizvode iz ribogojstva.
2.   Kmetijski proizvodi, kot so opredeljeni v odstavku 1, se razdelijo v naslednje sektorje, kot so navedeni v ustrezni delih seznama iz Priloge I:
(a)
žita, del I;
[…]
(c)
sladkor, del III;
[…]
(p)
mleko in mlečni proizvodi, del XVI;
[…]
(s)
jajca, del XIX;
(t)
perutninsko meso, del XX;
[…]
(x)
drugi proizvodi, del XXIV.“
5
Poglavje I naslova II dela II navedene uredbe vsebuje oddelek 1, naslovljen „Tržni standardi“, ki zajema člene od 73 do 81 te uredbe.
6
Člen 73 Uredbe o SUT določa:
„Brez poseganja v druge določbe, ki se uporabljajo za kmetijske proizvode, in določbe, ki so bile sprejete v veterinarskem, fitosanitarnem in živilskem sektorju za zagotovitev, da proizvodi ustrezajo higienskim in zdravstvenim standardom, in za zaščito zdravja živali, rastlin in ljudi, so v tem oddelku določena pravila o tržnih standardih.“
7
Člen 74 te uredbe določa:
„Proizvodi, za katere so bili določeni tržni standardi po sektorjih ali proizvodih v skladu s tem pododdelkom, se v Uniji lahko tržijo le, če so v skladu s temi standardi.“
8
Člen 75 navedene uredbe določa:
„1.   Tržni standardi se lahko uporabljajo za enega ali več navedenih sektorjev in proizvodov:
(a)
oljčno olje in namizne oljke;
(b)
sadje in zelenjavo;
(c)
proizvode iz predelanega sadja in zelenjave;
(d)
banane;
(e)
žive rastline;
(f)
jajca;
(g)
perutninsko meso;
(h)
mazave maščobe, namenjene za prehrano ljudi;
[…]
3.   Brez poseganja v člen 26 Uredbe (EU) št. 1169/2011 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 25. oktobra 2011 o zagotavljanju informacij o živilih potrošnikom, spremembah uredb (ES) št. 1924/2006 in (ES) št. 1925/2006 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Komisije 87/250/EGS, Direktive Sveta 90/496/EGS, Direktive Komisije 1999/10/ES, Direktive 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv Komisije 2002/67/ES in 2008/5/ES in Uredbe Komisije (ES) št. 608/2004 (UL 2011, L 304, str. 18)] lahko tržni standardi iz odstavka 1 zajemajo eno ali več naslednjega, ki se določi na podlagi sektorja ali proizvoda in ob upoštevanju lastnosti posameznega sektorja, potrebe po ureditvi dajanja na trg in pogojev iz odstavka 5 tega člena:
(a)
tehnične opredelitve, poimenovanje in prodajne oznake za sektorje, ki niso določeni v členu 78;
(b)
merila za razvrščanje, kot je razvrščanje v razrede, po masi, velikosti, starosti in v kategorije;
(c)
vrsto, sorto rastline ali živalsko pasmo ali komercialni tip;
(d)
predstavitev, označevanje, povezano z obveznimi tržnimi standardi, pakiranje, pravila, ki veljajo za pakirnice, označevanje, leto pridelave in uporabo posebnih navedb brez poseganja v člene od 92 do 123 te uredbe;
(e)
merila, kot so videz, konsistenca, konformacija, lastnosti proizvoda in odstotek vsebnosti vode;
(f)
posebne snovi, ki se uporabljajo v proizvodnji, ali sestavni deli ali sestavine, vključno z navedbo vsebnosti, čistosti in določitve snovi;
(g)
način kmetovanja in pridelave, tudi enološki postopki in napredni sistemi trajnostne pridelave;
(h)
rezanje mošta in vina, vključno z opredelitvami pojmov, tipiziranje in omejitve, ki veljajo za to;
(i)
pogostnost zbiranja, dobavo, konzerviranje in ravnanje, metodo konzerviranja in temperaturo, skladiščenje in prevoz;
(j)
kraj kmetovanja in/ali poreklo razen perutninskega mesa in mazavih maščob;
(k)
omejitve glede uporabe nekaterih snovi in praks;
(l)
posebno uporabo;
(m)
pogoje, ki urejajo odstranitev, posedovanje, promet in uporabo proizvodov, ki niso v skladu s tržnimi standardi, sprejetimi na podlagi odstavka 1, ali opredelitvami, poimenovanji in prodajnimi oznakami iz člena 78, ter odstranjevanje stranskih proizvodov.
[…]
5.   Tržni standardi po sektorjih ali proizvodih, sprejeti v skladu z odstavkom 1 tega člena, se določijo brez poseganja v člene od 84 do 88 in Prilogo IX ter ob upoštevanju:
(a)
posebnosti zadevnega proizvoda;
(b)
dejstva, da je treba zagotoviti pogoje za lažje dajanje proizvodov na trg;
(c)
interesa proizvajalcev, da obveščajo o lastnostih proizvodov in kmetovanja, ter interesa potrošnikov, da prejmejo ustrezne in pregledne informacije o proizvodu, vključno s krajem kmetovanja, ki se določi za vsak primer posebej na ustrezni geografski ravni, potem ko so bili ocenjeni zlasti stroški in upravna obremenitev izvajalcev ter koristi proizvajalcev in končnih potrošnikov;
(d)
metod, ki so na voljo za določitev fizikalnih, kemičnih in organoleptičnih lastnosti proizvodov;
(e)
standardnih priporočil, ki jih sprejmejo mednarodni organi;
(f)
potrebe po ohranitvi naravnih in osnovnih lastnosti proizvodov ter da se je treba izogniti bistveni spremembi sestave zadevnega proizvoda.
[…]“
9
Člen 83(5) te uredbe določa:
„Države članice lahko sprejmejo ali ohranijo dodatne nacionalne določbe za proizvode, za katere velja tržni standard Unije, le če so te določbe skladne z zakonodajo Unije, zlasti z načelom prostega pretoka blaga, ter če je v njih upoštevana Direktiva 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337)].“
10
Člen 90a(3) Uredbe o SUT določa:
„Države članice opravijo preglede na podlagi analize tveganja, da preverijo, ali so proizvodi iz člena 1(2) v skladu s pravili, določenimi v tem oddelku, in po potrebi izrečejo ustrezne upravne kazni.“
11
Člen 219 te uredbe, naslovljen „Ukrepi proti motnjam na trgu“, v odstavku 1 določa:
„Za učinkovit in uspešen odziv na nevarnosti motenj na trgu, ki jih povzročijo znatna povišanja ali padci cen na notranjih ali zunanjih trgih ali drugi dogodki in okoliščine, ki močno motijo ali bi lahko močno motili zadevni trg, kadar obstaja verjetnost, da se bodo te razmere ali njihovi učinki na trg nadaljevali ali poslabšali, se na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 227, s katerimi izvede ukrepe, ki so potrebni za obravnavo teh razmer na trgu, pri čemer se upoštevajo vse obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnih sporazumov, sklenjenih v skladu s PDEU, in pod pogojem, da drugi ukrepi na podlagi te uredbe niso zadostni ali primerni.
Kadar v primerih nevarnosti motenj na trgu iz prvega pododstavka tega odstavka to zahtevajo izredno nujni razlogi, se za delegirane akte, sprejete na podlagi prvega pododstavka tega odstavka, uporablja postopek iz člena 228.
[…]“
12
Člen 221 navedene uredbe je naslovljen „Ukrepi za reševanje specifičnih problemov“. Odstavka 1 in 2 tega člena določata:
„1.   Komisija sprejme izvedbene akte, s katerimi sprejme potrebne in upravičene nujne ukrepe za reševanje specifičnih problemov. […]
2.   Komisija za reševanje specifičnih problemov in v izredno nujnih in ustrezno utemeljenih primerih, ki se nanašajo na razmere, zaradi katerih bi se pogoji v proizvodnji in na trgu zelo verjetno hitro poslabšali in bi jih bilo težko izboljšati, če bi se sprejetje ukrepov zavleklo, sprejme izvedbene akte […], ki se začnejo uporabljati takoj.“
Madžarsko pravo
13
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet (vladni odlok 6/2022 (I. 14.) o začasnem odstopanju, v izrednih razmerah, od uporabe zakona št. LXXXVII iz leta 1990 o določanju cen) z dne 14. januarja 2022 (Magyar Közlöny 2022/5., v nadaljevanju: sporni vladni odlok) je začel veljati 1. februarja 2022 za začetno obdobje treh mesecev. Zaradi zaporednih podaljšanj je ostal v veljavi do 31. julija 2023. Poleg tega je bil dvakrat spremenjen z učinkom od 10. novembra 2022 in od 12. januarja 2023.
14
Določbe spornega vladnega odloka, ki se uporabljajo za spor o glavni stvari, so povzete v točkah od 15 do 20 te sodbe in ustrezajo tistim, ki so veljale med 12. januarjem 2023 in 31. julijem 2023.
15
Člen 1 spornega vladnega odloka določa:
„1.   Da se preprečijo škodljivi učinki nepravilnega delovanja trga, se proizvodi iz priloge 1 za obdobje od 1. februarja 2022 do 31. julija 2023 dodajo na seznam proizvodov po reguliranih cenah iz točke I(A) priloge k az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(zakon št. LXXXVII iz leta 1990 o določanju cen)].
2.   Bruto maloprodajna cena, ki se za proizvode iz priloge 1 uporablja v trgovini ali trgovskem centru in pri prodaji po pošti, ne sme biti višja od bruto maloprodajne cene, ki jo je 15. oktobra 2021 uporabljal distributer, ki prodaja blago široke potrošnje v smislu kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény [(zakon o trgovini št. CLXIV iz leta 2005)] (v nadaljevanju: distributer).
[…]“
16
Člen 1/A spornega vladnega odloka je določal:
„1.   Za obdobje od začetka veljavnosti az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(vladni odlok 451/2022 (XI. 9.) o spremembi vladnega odloka 6/2022 (I. 14.) o uvedbi začasnih odstopanj, v izrednih razmerah, od uporabe zakona št. LXXXVII iz leta 1990 o določanju cen)] do 31. julija 2023 se proizvodi iz priloge 2 dodajo proizvodom z reguliranimi cenami, naštetim v členu 1(1).
2.   Bruto maloprodajna cena, ki se uporablja za proizvode iz priloge 2 v trgovini ali nakupovalnem središču in pri prodaji po pošti, ne sme biti višja od bruto maloprodajne cene, ki jo je distributer uporabljal 30. septembra 2022.
3.   Namesto bruto maloprodajne cene, ki se je uporabljala 30. septembra 2022,
(a)
če bruto maloprodajna cena, ki se je uporabljala 30. septembra 2022, ni na voljo, se uporabi zadnja bruto maloprodajna cena, ki jo je distributer uporabljal pred 30. septembrom 2022,
(b)
če bruto maloprodajne cene iz točke (a) ni mogoče določiti, se, če je na voljo, uporabi povprečna potrošniška cena, objavljena na spletišču Központi Statisztikai Hivatal [(centralni statistični urad, Madžarska)] za september 2022.
[…]
6.   Pri določanju cen v skladu z odstavkom 2 ni mogoče zaračunati nobenih drugih stroškov ali dajatev.“
17
Člen 2 spornega vladnega odloka določa:
„1.   Distributer mora
(a)
tržiti izdelke, naštete v prilogi 1, ki jih je tržil 15. oktobra 2021,
(b)
zgoraj navedene proizvode ponujati v prodajo za količine, ki ustrezajo vsaj povprečnim dnevnim količinam, ki jih je imel na zalogi za zadevni dan v tednu leta 2021,
(c)
zagotoviti, da zaloge zgoraj navedenih proizvodov – po potrebi do dvakratne količine iz točke (b) – in njihova razpoložljivost kupcem ostanejo na zadostni ravni, da se ob preprečitvi pomanjkanja zagotovi neprekinjenost oskrbe.
2.   Distributer mora informacije, povezane s členom 1(1), prikazati v obliki in z vsebino, ki ju določi minister za usklajevanje splošnih politik, na mestu, ki je dobro vidno v trgovini, v primeru prodaje po pošti pa jih mora objaviti na domači strani.“
18
Člen 2/A spornega vladnega odloka je določal:
„1.   Distributer mora
(a)
tržiti izdelke, naštete v prilogi 2, ki jih je tržil 30. septembra 2022,
(b)
zgoraj navedene proizvode ponujati v prodajo za količine, ki za zadevni dan v tednu ustrezajo vsaj povprečnim dnevnim količinam, ki jih je imel na zalogi v letu 2022,
(c)
zagotoviti, da zaloge zgoraj navedenih proizvodov – po potrebi do dvakratne količine iz točke (b) – in njihova razpoložljivost kupcem ostanejo na zadostni ravni, da se ob preprečitvi pomanjkanja zagotovi neprekinjenost oskrbe.
2.   Distributer mora informacije, povezane s členom 1/A(1), prikazati v obliki in z vsebino, ki ju določi minister za usklajevanje splošnih politik, na mestu, ki je dobro vidno v trgovini, v primeru prodaje po pošti pa jih mora objaviti na domači strani.“
19
Člen 3, od (1) do (4), spornega vladnega odloka je določal:
„1.   V nespornih upravnih zadevah iz člena 16 [zakona št. LXXXVII iz leta 1990 o določanju cen], katerih predmet je izvajanje določb tega vladnega odloka, splošni organ za varstvo potrošnikov, imenovan z vladnim odlokom o imenovanju splošnega organa za varstvo potrošnikov (v nadaljevanju: organ), deluje po uradni dolžnosti, ob upoštevanju členov 1(5) in 1/A(5) pa sodeluje tudi z Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(nacionalni urad za varnost prehranske verige, Madžarska)].
2.   Z odstopanjem od člena 16 [zakona št. LXXXVII iz leta 1990 o določanju cen] in člena 38/B Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(zakon št. CXCIV iz leta 2011 o gospodarski stabilnosti Madžarske)] organ, ki med pregledom, ki ga opravi, ugotovi kršitev obveznosti iz členov 1 in 2,
(a)
naloži globo od 50.000 madžarskih forintov [(HUF) (približno 131 EUR)] do 3.000.000 madžarskih forintov [(HUF) (približno 7849 EUR)] ali pa
(b)
lahko distributerju z odločbo odredi, naj začasno preneha svoje dejavnosti za obdobje, ki ni krajše od enega dne in ne daljše od šestih mesecev.
3.   Sankcija iz odstavka 2(a) se lahko uporabi večkrat, in sicer v primeru kršitev, odkritih pri več zaporednih pregledih, tudi na isti dan in v isti trgovini, tako da je, kadar je naložena nova globa, njen znesek najmanj dvakratnik zneska globe, naložene za prejšnjo kršitev, ne da bi bilo treba upoštevati določbo o najvišjem znesku globe.
4.   V primeru ponavljajočih se kršitev se lahko sankcije iz odstavka 2(a) in (b) uporabijo skupaj.“
20
Priloga 1 k spornemu vladnemu odloku je določala:
„Izdelki po regulirani ceni:
1.
kristalizirani sladkor (beli sladkor);
2.
bela pšenična moka T55;
3.
rafinirano sončnično jedilno olje;
4.
šunka domačih prašičev (vključno s kostmi, s kožo, v obliki filejev, rezana na kose ali rezine oziroma mleta, ki se prodaja predpakirana ali ne, sveža, ohlajena ali zamrznjena);
5.
piščančji fileji, trup – hrbet, škofija in vršički kril, celi ali razkosani (vključno z mesom s kostmi, s kožo, v obliki filejev, rezani na kose ali rezine oziroma mleti, ki se prodajajo predpakirani ali ne, sveži, ohlajeni ali zamrznjeni);
6.
kravje mleko, toplotno obdelano pri ultravisoki temperaturi, ki vsebuje 2,8 % masnih maščob“.
21
V prilogi 2 k spornemu vladnemu odloku je bilo navedeno:
„Izdelki po regulirani ceni:
1.
sveža jajca v lupini vrste Gallus domesticus (razen valilnih jajc, oplojenih);
2.
namizni krompir, razen mladega krompirja“.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
22
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je madžarska vlada, da bi preprečila škodljive učinke nepravilnega delovanja trga v okviru izrednih razmer, povezanih s pandemijo covida-19, v začetku leta 2022 sprejela sporni vladni odlok, na podlagi katerega so se nekateri osnovni kmetijski proizvodi, našteti v prilogi 1 k temu odloku, in sicer nekatere vrste sladkorja, pšenične moke, sončničnega olja, prašičjega in perutninskega mesa ter mleka, tržili po reguliranih cenah. V skladu s spornim vladnim odlokom bruto maloprodajna cena teh proizvodov, ki so jo uporabljali distributerji, ki prodajajo izdelke široke potrošnje, ni smela biti višja od bruto maloprodajne cene, ki se je uporabljala 15. oktobra 2021. Poleg tega, če so ti distributerji na ta datum tržili te proizvode, so jih morali tržiti, in to v dnevni količini, ki je ustrezala vsaj povprečni dnevni količini, ki je bila ponujena v prodajo na zadevni dan v tednu leta 2021.
23
Madžarska vlada je zaradi vojne v Ukrajini sporni vladni odlok spremenila tako, da od 10. novembra 2022 referenčna količina, ki jo je treba upoštevati, ni bila več povprečna dnevna količina, ki je bila ponujena v prodajo leta 2021, temveč povprečna dnevna količina, ki jo je zadevni distributer v tem letu na zadevni dan v tednu imel na zalogi.
24
Od istega datuma je madžarska vlada prav tako razširila uporabo reguliranih cen na dva druga proizvoda, in sicer na jajca in krompir. Distributerji, ki so prodajali te proizvode, so jih morali tržiti v količinah, ki so ustrezale povprečnim dnevnim količinam, ki so jih imeli na zalogi na zadevni dan v tednu leta 2022, cena navedenih proizvodov pa ni smela biti višja od cene, ki se je uporabljala 30. septembra 2022. Sporni vladni odlok je ostal v veljavi do 31. julija 2023, potem ko je bil zadnjič spremenjen z učinkom od 12. januarja 2023.
25
Po pregledu, ki ga je nacionalni organ opravil 1. februarja 2023 v eni od prodajaln SPAR Magyarország na Madžarskem, je ta organ ugotovil, da so bile za pet od kmetijskih proizvodov, na katere se nanaša sporni vladni odlok, povprečne dnevne količine, ki so bile ponujene v prodajo, nižje od povprečnih dnevnih količin, ki so bile na zalogi na zadevni dan v tednu leta 2021 oziroma leta 2022. Navedeni organ je z odločbo z dne 9. maja 2023 ugotovil kršitev določb spornega vladnega odloka in družbi SPAR Magyarország naložil globo iz naslova varstva potrošnikov. Isti organ je pri določanju zneska globe med drugim upošteval nepopravljivost škode, povzročene s kršitvijo, veliko število potrošnikov, na katere je ta kršitev vplivala glede na lokacijo zadevne prodajalne, trajanje navedene kršitve, ponavljanje in pogostnost kršitvenega ravnanja, težo te kršitve glede na pomen družbe SPAR Magyarország in domnevno kršene zakonske obveznosti, pa tudi sodelovanje tega distributerja.
26
Družba SPAR Magyarország je pri predložitvenem sodišču vložila ničnostno tožbo zoper odločbo nacionalnega organa, s katero izpodbija pravno podlago te odločbe in znesek globe, ki ji je bila naložena. V utemeljitev tožbe navaja, da v skladu z njeno razlago cilj spornega vladnega odloka ni bil uvesti splošno obveznost dobave, saj je bil končni cilj, da distributerji v celoti zadovoljijo povpraševanje potrošnikov. Čeprav ni ponujala v prodajo količin, ki so bile določene s tem odlokom, pa trdi, da je vedno v celoti zadostila povpraševanju teh potrošnikov in da je na dan pregleda imela končno zalogo vseh zadevnih proizvodov. Zato naj ne bi storila kršitve.
27
Nacionalni organ predlaga zavrnitev tožbe. Poudarja, da je kršitev storjena, kadar trgovec ne izpolni svoje obveznosti, da ponuja v prodajo količine, ki so določene s spornim vladnim odlokom. V zvezi s tem naj bi obstajala objektivna odgovornost, kot naj bi potrdilo Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska). Zadnjenavedeno naj bi med drugim menilo, da zadevne določbe za namene preprečevanja škodljivih učinkov nedelovanja trga in višje ravni varstva potrošnikov kot cilja splošnega interesa vzpostavljajo objektivno odgovornost. Distributer naj bi tako moral količine blaga, določene v tem odloku, zagotavljati po reguliranih cenah.
28
Predložitveno sodišče dvomi o tem, ali je sporni vladni odlok, ki nalaga obveznost, da se določena količina kmetijskih proizvodov, ki spadajo na področje uporabe Uredbe o SUT, ponuja v prodajo po regulirani maloprodajni ceni – sicer se naloži globa – združljiva s pravom Unije, ker taka ureditev krši načelo prostega določanja prodajnih cen kmetijskih proizvodov na podlagi svobodne konkurence in ne spoštuje načela sorazmernosti.
29
V teh okoliščinah je Szegedi Törvényszék (sodišče v Szegedu, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 83(5) [Uredbe o SUT] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, s katerim je ob sklicevanju na izredne razmere distributerjem naloženo, da morajo kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe Uredbe o SUT, ponuditi v prodajo po regulirani ceni v količini, ki ni določena na podlagi povprečnih dnevnih količin, ki jih je distributer prodal v referenčnem letu, temveč – neodvisno od prodaje – na podlagi povprečnih dnevnih količin, ki jih je imel distributer v referenčnem letu na zalogi?
2.
Ali je treba člen 90a(3) Uredbe o SUT razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ki določa obvezno naložitev globe tudi, če je distributer na dan pregleda ponujal v prodajo več kmetijskih proizvodov s področja uporabe Uredbe o SUT v količinah, ki ustrezajo povprečnim dnevnim količinam, ki jih je prodal v referenčnem letu, in če so ti proizvodi na voljo potrošnikom?“
Vprašanji za predhodno odločanje
30
Najprej je treba preučiti trditve iz pisnih stališč avstrijske vlade in Komisije, v skladu s katerimi se določbe, na katere se sklicuje predložitveno sodišče, in sicer člen 83(5) in člen 90a(3) Uredbe o SUT, ne uporabljajo niti za večino proizvodov, na katere se nanaša sporni vladni odlok, niti za zahteve, določene s tem odlokom.
31
Na podlagi člena 83(5) Uredbe o SUT lahko države članice sprejmejo ali ohranijo dodatne nacionalne določbe za proizvode, za katere velja tržni standard Unije, le če so te določbe skladne z zakonodajo Unije, zlasti z načelom prostega pretoka blaga. Člen 90a(3) te uredbe določa obveznost držav članic, da opravijo preglede v zvezi s pravili trženja teh proizvodov in naložijo kazni v primeru neskladnosti navedenih proizvodov s temi pravili. Ker ti določbi spadata v oddelek 1 poglavja I naslova II dela II navedene uredbe, ki se nanaša na tržne standarde, se uporabljata le v primeru takih standardov, ki se nanašajo na elemente, naštete v členu 75(3) te uredbe.
32
Vendar, na eni strani, določitev najvišje cene za nekatere proizvode in obveznost ponujati v prodajo določeno količino teh proizvodov ne spadata med posebne elemente iz člena 75(3) Uredbe o SUT ali posebne značilnosti iz odstavka 5 tega člena. Na drugi strani, iz odstavka 1 navedenega člena je razvidno, da so od osmih proizvodov, na katere se nanaša sporni vladni odlok, predmet tržnega standarda lahko le jajca in perutninsko meso. V zvezi s tem pa niti Uredba Komisije (ES) št. 589/2008 z dne 23. junija 2008 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 glede tržnih standardov za jajca (UL 2008, L 163, str. 6) niti Uredba Komisije (ES) št. 543/2008 z dne 16. junija 2008 o uvedbi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 glede tržnih standardov za perutninsko meso (UL 2008, L 157, str. 46) ne vsebujeta pravil trženja, ki se nanašajo, na eni strani, na določitev najvišje cene in, na drugi strani, na obveznost distributerjev ponujati v prodajo določeno količino teh dveh proizvodov. Zato na podlagi nobenega elementa ni mogoče sklepati, da v zvezi z navedenima proizvodoma obstaja tržni standard, ki upravičuje uporabo določb, navedenih v točki 30 te sodbe.
33
Ugotoviti je torej treba, da določbe, na katere se nanašata vprašanji predložitvenega sodišča, kot take niso upoštevne za presojo skladnosti spornega vladnega odloka z Uredbo o SUT. Vendar ob upoštevanju dejstva, da je naloga Sodišča razložiti vse določbe prava Unije, ki jih nacionalna sodišča potrebujejo za odločanje v sporih, ki so jim predloženi, tudi če te določbe niso izrecno navedene v vprašanjih, ki mu jih ta sodišča postavijo (sodba z dne 22. februarja 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, točka 39 in navedena sodna praksa), taka ugotovitev ne preprečuje preučitve skladnosti tega odloka s pravom Unije in, natančneje, z določbami te uredbe, saj se navedeni odlok nanaša na proizvode, ki spadajo na področje uporabe navedene uredbe.
34
V teh okoliščinah je treba navedeni vprašanji, ki ju je treba preučiti skupaj, razumeti tako, da se z njima v bistvu sprašuje, ali je treba Uredbo o SUT razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki zaradi izrednih razmer na eni strani distributerju nalaga, da kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ponuja v prodajo po regulirani ceni in v povprečni dnevni količini, ki jo je imel distributer na zalogi v referenčnem letu, in na drugi strani določa obvezno naložitev globe v primeru kršitve obveznosti, določenih s tem nacionalnim ukrepom.
35
V zvezi s tem je treba opozoriti, da imajo države članice v okviru skupne kmetijske politike (SKP), za katero v skladu s členom 4(2)(d) PDEU velja deljena pristojnost med Unijo in državami članicami, zakonodajno pristojnost, zaradi katere lahko, kot je to razvidno iz člena 2(2) PDEU, izvajajo svojo pristojnost, kolikor Unija ne izvaja svoje (sodba z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 34 in navedena sodna praksa).
36
V skladu z ustaljeno sodno prakso se morajo države članice – če obstaja uredba o vzpostavitvi skupne ureditve trgov (v nadaljevanju: SUT) na določenem področju – kljub temu vzdržati sprejetja vsakršnih ukrepov, ki bi od nje odstopali ali jo kršili. S SUT prav tako niso združljivi predpisi, ki ovirajo njeno pravilno delovanje, tudi če zadevno področje s to SUT ni bilo urejeno izčrpno (sodba z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 35 in navedena sodna praksa).
37
Ob neobstoju mehanizma določanja cen pa je prosto določanje prodajnih cen na podlagi svobodne konkurence sestavni del te uredbe o SUT in odraža načelo prostega pretoka blaga v razmerah učinkovite konkurence (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 36 in navedena sodna praksa).
38
Vendar vzpostavitev SUT državam članicam ne preprečuje, da uporabijo nacionalna pravila, s katerimi se uresničuje cilj v splošnem interesu, ki ni eden od tistih, ki jih zajema ta SUT, tudi če lahko ta pravila vplivajo na delovanje notranjega trga v zadevnem sektorju, če so navedena pravila primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego tega cilja (sodba z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 37 in navedena sodna praksa).
39
Na prvem mestu, kot je razvidno iz ugotovitev predložitvenega sodišča in pisnih stališč družbe SPAR Magyarország, avstrijske vlade in Komisije, sporni vladni odlok posega v svobodno konkurenco, ki je, kot je bilo opozorjeno v točki 37 te sodbe, sestavni del Uredbe o SUT. Obveznost ponujanja kmetijskih proizvodov v prodajo po reguliranih cenah in v določenih količinah namreč distributerjem preprečuje svobodno določanje njihovih prodajnih cen in količin, ki jih želijo prodati, na podlagi gospodarskih vidikov, ki temeljijo na svobodni konkurenci.
40
Na drugem mestu, v skladu s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točki 38 te sodbe, mora biti sporni vladni odlok upravičen z uresničevanjem cilja v splošnem interesu, ki ni eden od tistih, ki jih zajema SUT.
41
V obravnavani zadevi madžarska vlada meni, da je bil cilj tega vladnega odloka dvojen, in sicer boj proti inflaciji in varstvo prikrajšanih potrošnikov z zagotovljeno oskrbo z osnovnimi živili po dostopnih cenah.
42
V zvezi s tem je treba sicer navesti, da je Komisija pod nekaterimi pogoji na podlagi členov 219 in 221 Uredbe o SUT pooblaščena za sprejetje potrebnih ukrepov, da bi se odzvala, na eni strani, na nevarnosti motenj na trgu, ki jih povzročijo znatna povišanja ali znižanja cen na notranjih ali zunanjih trgih ali drugi dogodki in okoliščine, tudi v izrednih razmerah, in na drugi strani, na specifične probleme v izrednih razmerah. Vendar teh določb ob upoštevanju specifičnih okoliščin, ki jih urejajo, ni mogoče razlagati široko do te mere, da bi se štelo, da Uredba o SUT kot celota zajema cilja v splošnem interesu, ki se uresničujeta s spornim vladnim odlokom, in sicer boj proti inflaciji in varstvo prikrajšanih potrošnikov z zagotovljeno oskrbo z osnovnimi živili po dostopnih cenah.
43
V teh okoliščinah se lahko država članica sklicuje na cilj boja proti inflaciji ali varstva prikrajšanih potrošnikov, da bi upravičila ukrepe, kot so ti iz spornega vladnega odloka, ki ogrožajo sistem določanja cen v razmerah učinkovite konkurence, na katerem temelji Uredba o SUT.
44
Vendar morajo ukrepi za določitev najvišje cene in obveznost ponujanja v prodajo določene količine proizvodov, kot so določeni s spornim vladnim odlokom, izpolnjevati pogoje, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča glede sorazmernosti, in sicer morajo biti primerni za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne smejo presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja. V zvezi s tem je treba preizkus sorazmernosti opraviti ob upoštevanju ciljev SKP in dobrega delovanja SUT, kar zahteva tehtanje med temi cilji in cilji, ki se uresničujejo s spornim vladnim odlokom (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association in drugi, C‑333/14, EU:C:2015:845, točka 28).
45
Poleg tega je treba glede vprašanja, ali je zadevni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve zastavljenih ciljev, navesti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalna zakonodaja primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (sodba z dne 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association in drugi, C‑333/14, EU:C:2015:845, točka 37).
46
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tudi če je sporni vladni odlok primeren za varstvo prikrajšanih potrošnikov z zagotovljeno oskrbo z osnovnimi živili po dostopnih cenah in za boj proti inflaciji, ta odlok presega to, kar je potrebno za dosego teh ciljev (glej po analogiji sodbo z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 37 in navedena sodna praksa).
47
Kot sta nemška vlada in Komisija v bistvu navedli v pisnih stališčih, namreč kršitev prostega dostopa distributerjev do trga v razmerah učinkovite konkurence, ki je zagotovljen z Uredbo o SUT, ter posledično motnje v celotni dobavni verigi, ki jih povzročajo regulirane cene, naložene tem distributerjem, in njihova obveznost, da ponujajo v prodajo zahtevane količine zadevnih proizvodov, presegajo to, kar je potrebno za dosego ciljev, ki se uresničujejo z navedenim odlokom.
48
Glede na vse navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba Uredbo o SUT razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki zaradi izrednih razmer na eni strani distributerju nalaga, da kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ponuja v prodajo po regulirani ceni in v povprečni dnevni količini, ki jo je imel distributer na zalogi v referenčnem letu, in na drugi strani določa obvezno naložitev globe v primeru kršitve obveznosti, določenih s tem nacionalnim ukrepom.
Stroški
49
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Uredbo (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/2117 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021,
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki zaradi izrednih razmer na eni strani distributerju nalaga, da kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ponuja v prodajo po regulirani ceni in v povprečni dnevni količini, ki jo je imel distributer na zalogi v referenčnem letu, in na drugi strani določa obvezno naložitev globe v primeru kršitve obveznosti, določenih s tem nacionalnim ukrepom.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.