62003CJ0092_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑92/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, wniesioną w dniu 28 lutego 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez A. Caeirosa i M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Portugalskiej, reprezentowanej przez L. Fernandesa oraz M. Lois, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez A. Guimaraes‑Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), C. Gulmann, R. Schintgen i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Tizzano,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 października 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Komisja Wspólnot Europejskich wniosła w swojej skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując środków prawnych i faktycznych niezbędnych dla nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, mimo że techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz.U. L 194 str. 23), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 87/101/EWG z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz.U. 1987, L 42, str. 43, zwanej dalej „dyrektywą”).
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2. Dyrektywa ma na celu ochronę środowiska przed szkodliwymi skutkami odprowadzania i przetwarzania olejów odpadowych. Artykuł 3 dyrektywy stanowi:
„1. Jeżeli techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają, Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne do nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
2. Jeżeli oleje odpadowe nie podlegają regeneracji z uwagi na ograniczenia wymienione w ust. 1 powyżej, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zagwarantowania spalania olejów odpadowych w warunkach możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska i zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, pod warunkiem że spalanie jest technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie wykonalne.
3. Jeżeli oleje odpadowe nie są regenerowane ani spalane ze względu na ograniczenia wspomniane w ust. 1 i 2 powyżej, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zagwarantowania ich bezpiecznego zniszczenia lub składowania”.
3. Zgodnie z art. 2 dyrektywy 87/101 Państwa Członkowskie winny były podjąć niezbędne środki w celu wykonania zobowiązań, które na nich ciążą na mocy tej dyrektywy od dnia 1 stycznia 1990 r.
Uregulowania krajowe
4. Na uregulowania krajowe w dziedzinie zarządzania olejami odpadowymi składają się następujące akty prawne:
– dekret z mocą ustawy nr 88/91 z dnia 23 lutego 1991 r., który reguluje działalność dotyczącą olejów odpadowych;
– rozporządzenie ministerialne nr 240/92 z dnia 25 marca 1992 r. zatwierdzające rozporządzenie w sprawie przyznawania licencji na działalność polegającą na zbieraniu, składowaniu, wstępnym przetwarzaniu, regeneracji, odzyskiwaniu, spalaniu i spopielaniu olejów odpadowych;
– rozporządzenie ministerialne nr 1028/92 z dnia 5 listopada 1992 r., które ustanowiło normy bezpieczeństwa i identyfikacji dla transportu olejów odpadowych;
– wspólna decyzja ministra przemysłu oraz ministra ochrony środowiska z dnia 18 maja 1993 r. dotycząca stosowania rozporządzenia w sprawie przyznawania licencji na zarządzanie olejami odpadowymi.
5. Celem dokonania zmiany tych uregulowań władze portugalskie przyjęły dnia 19 marca 2001 r. dokument zatytułowany „Nowa krajowa strategia zarządzania olejami odpadowymi”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
6. Dnia 18 lipca 2000 r. Komisja zażądała od władz portugalskich, aby przekazały jej w szczególności dane dotyczące ilości olejów poddanych regeneracji w latach 1995–1997.
7. Dnia 4 października 2000 r. władze portugalskie odpowiedziały, że proces regeneracji olejów odpadowych nie został jeszcze wdrożony, ale że przeprowadzana jest analiza możliwości technicznych, ekonomicznych i finansowych budowy jednostek służących do regeneracji tych olejów. Dnia 7 maja 2002 r. władze te przekazały Komisji sprawozdanie o stosowaniu dyrektywy w latach 1998–2000, jak również dokument „Nowa krajowa strategia zarządzania olejami odpadowymi”.
8. Dnia 11 kwietnia 2001 r. Komisja wystosowała do Republiki Portugalskiej wezwanie do usunięcia naruszenia, w którym podniosła, że Republika Portugalska nie przyjęła środków niezbędnych dla nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, mimo że techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalały, uchybiając tym samym zobowiązaniom ciążącym na tym Państwie Członkowskim na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy.
9. Dnia 18 października 2001 r. władze portugalskie udzieliły odpowiedzi, wskazując, że projekt tekstu ustawy, będący w trakcie opracowywania, przyznaje priorytet przetwarzaniu olejów odpadowych oraz że zainteresowanym podmiotom gospodarczym polecono utworzenie jednostek służących do regeneracji.
10. Uznawszy tę odpowiedź za niezadowalającą, Komisja dnia 24 października 2001 r. skierowała do Republiki Portugalskiej uzasadnioną opinię, w której potwierdziła swoje stanowisko, zgodnie z którym ta ostatnia nie przyjęła środków niezbędnych dla nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, mimo że techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalały. Dnia 20 grudnia 2001 r. Komisja przesłała do tego Państwa Członkowskiego uzupełniającą uzasadnioną opinię, w której wskazała, że mimo udzielonych wyjaśnień uchybienie art. 3 ust. 1 dyrektywy trwało nadal.
11. Dnia 7 marca 2002 r. władze portugalskie udzieliły odpowiedzi na uzasadnione opinie, podkreślając, że nadal występują techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia, które nie pozwoliły na takie zarządzanie olejami odpadowymi, które dawałoby priorytet regeneracji.
12. W odpowiedzi tej władze portugalskie wyjaśniły również, że powodem, dla którego ustawodawstwo krajowe w dziedzinie olejów odpadowych nie zostało natychmiast poparte zbudowaniem instalacji do regeneracji na terytorium kraju, była okoliczność, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1) nie pozwalało właściwym władzom na zapobieganie wysyłce odpadów przeznaczonych na działania dotyczące odzysku energii z odpadów.
13. Uznając jednak, że w Republice Portugalskiej nie został ustanowiony priorytet przetwarzania olejów odpadowych przez ich regenerację, Komisja postanowiła wnieść skargę.
14. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 11 września 2003 r. Republika Finlandii została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Portugalskiej.
W przedmiocie skargi
Argumenty stron
15. Komisja podnosi, że żaden z tekstów ustawowych i wykonawczych wskazanych przez władze portugalskie nie przyznaje priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
16. Jeśli chodzi o argumentację Republiki Portugalskiej dotyczącą powołanego wyżej rozporządzenia nr 259/93, Komisja wskazuje, że jego przepisy umożliwiają właściwym władzom zapobieganie przesyłaniu olejów odpadowych przeznaczonych na działania dotyczące odzysku energii z odpadów. Władze portugalskie mogłyby już od dawna wnosić uzasadnione sprzeciwy wobec wysyłek olejów odpadowych mających na celu odzysk energii w innych Państwach Członkowskich, gdyby w wyznaczonym przez dyrektywę terminie przyjęły środki niezbędne do tego, by ustanowić w Portugalii priorytet przetwarzania olejów odpadowych przez ich regenerację, jak to przewiduje art. 3 ust. 1 dyrektywy.
17. Komisja dodaje, że gdyby ustawodawstwo portugalskie wprowadziło w życie taki priorytet, sprzeciwy wobec wysyłek mogłyby opierać się na fakcie, że przesyłanie olejów odpadowych miało na celu ich spalanie. W rzeczywistości bowiem ustawodawca wspólnotowy przewidział, że władze państwa wysyłki mogą wnosić uzasadnione sprzeciwy wobec wysyłek odpadów, w szczególności do innych Państw Członkowskich, na podstawie jednej z przyczyn wskazanych w art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93. Wnioskuje stąd, że nie może być to wskazywane jako przeszkoda dla wprowadzenia priorytetu regeneracji wymaganego przez dyrektywę.
18. Komisja stwierdza, że dwanaście lat po upływie terminu transpozycji ustalonego przez art. 2 dyrektywy 87/101 władze portugalskie nadal nie przyjęły środków niezbędnych, aby został nadany priorytet przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację. W niniejszej sprawie niedostatki natury prawnej i praktycznej, w szczególności w dziedzinie kontroli przeznaczenia olejów odpadowych oraz zbierania ich na terenie Portugalii, przyczyniły się w decydujący sposób do braku warunków umożliwiających przyznanie priorytetu temu przetwarzaniu i uniemożliwiły w szczególności wybudowanie na terytorium tego Państwa Członkowskiego co najmniej jednej jednostki do regeneracji tych olejów.
19. Komisja uznaje wreszcie, że publikacja dokumentu zatytułowanego „Nowa krajowa strategia zarządzania olejami odpadowymi” jest pozbawiona znaczenia. Podobnie rzecz się ma z pozostałymi inicjatywami ogłoszonymi przez władze portugalskie.
20. Rząd portugalski podnosi, że brak tekstów normatywnych nie wystarcza do wykazania istnienia naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy, ponieważ z teoretycznego punktu widzenia niekoniecznie ustawodawstwo krajowe jest tym, które ma konkretyzować cel, o którym mowa w tym przepisie. Uregulowania krajowe określają, jego zdaniem, warunki, którym podlega regeneracja olejów odpadowych w sposób, który nie zagraża celom dyrektywy.
21. Rząd portugalski utrzymuje, że zbierane ilości olejów odpadowych, w szczególności tych o dobrej jakości, nie osiągają minimalnego progu rentowności. Nie jest, jego zdaniem, możliwe zakazanie wywozu olejów odpadowych celem odzysku energii. Niemożliwość ta odstrasza potencjalnych inwestorów od inwestycji w jednostkę do regeneracji na terytorium kraju, ponieważ nie mają oni gwarancji, że zbierane oleje odpadowe będą kierowane do tego obiektu.
22. Jeśli chodzi o kwestię wywozu olejów odpadowych, to rząd portugalski podnosi, że możliwości działania właściwych władz na podstawie art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93 nie stanowią instrumentu, który byłby w stanie zapobiec wysyłce olejów odpadowych przeznaczonych do odzysku energii, nawet w przypadku gdyby na szczeblu krajowym istniały wystarczające moce przerobowe. W istocie przepis ten nie pozwala Państwom Członkowskim na uznanie ograniczeń wywozu olejów odpadowych przeznaczonych do odzysku energii za środki ochrony krajowego przemysłu regeneracji tych olejów.
23. Rząd portugalski podnosi, że poza ograniczeniami finansowymi, technicznymi i prawnymi wielkość rynku portugalskiego świadczy o trudnościach napotykanych przy wdrażaniu regeneracji olejów odpadowych, mając na uwadze minimalny próg odniesienia przyjęty dla uczynienia tego procesu rentownym. Przyznaje, że podjął rzeczywiste wysiłki celem zminimalizowania ograniczeń ekonomicznych, technicznych i organizacyjnych, z którymi trzeba się zmierzyć, aby wdrożyć priorytet przetwarzania przez regenerację tego typu odpadów.
24. Rząd ten wskazuje, że próg rentowności instalacji do regeneracji zależy od kosztów dostarczania olejów odpadowych, które są pochodną lokalnej koniunktury, cen rynkowych ropy naftowej oraz stosowanej technologii regeneracji. Jego zdaniem, z zastrzeżeniem przypadku istnienia przymusu używania olejów utlenionych pochodzących z regeneracji, duże instalacje są w większym stopniu zdolne przetrwać silne wahania cen ropy naftowej i zachować wystarczającą rentowność w długim okresie.
25. Rząd portugalski podkreśla w tym zakresie, że chociaż ograniczenia techniczne, ekonomiczne i organizacyjne odstraszyły podmioty gospodarcze z branży od stworzenia jednostek do regeneracji olejów odpadowych, władze krajowe postanowiły ustanowić taki tryb zarządzania tym odpadem, który w rzeczywistości nadaje regeneracji priorytet.
26. W interwencji popierającej wnioski Republiki Portugalskiej rząd fiński uważa, że podczas oceny wykonalności i rentowności regeneracji z punktu widzenia ekonomicznego należy uwzględnić w szczególności produkowane ilości oleju odpadowego, odległości w transporcie, koszty produkcji, jak również warunki rynkowe. W konsekwencji warunki regeneracji powinny być badane w odniesieniu do każdego przypadku, właściwego dla danego państwa. Sytuacja rynkowa jest, jego zdaniem, jednym z czynników wpływających na warunki regeneracji.
27. W tym zakresie rząd fiński podnosi, że cena oleju utlenionego silnie się zmieniała. Zmiana ta zwiększyła ryzyko inwestycji w sektorze regeneracji olejów odpadowych. Ryzyko to rośnie w związku z tendencją spadkową zużycia smarów, która wynika z faktu, że w obecnych czasach używane są smary syntetyczne, które są wyższej jakości.
28. Rząd fiński dodaje, że, w przypadku gdyby ustawodawstwo krajowe ustanowiło nakaz regeneracji, a nie byłoby w tym Państwie Członkowskim instalacji do regeneracji, to oleje odpadowe musiałyby być transportowane do innego Państwa Członkowskiego celem dokonania regeneracji na jego terytorium. W takim przypadku nie są brane pod uwagę ani koszty wynikłe dla eksportera w związku z transportem oraz regeneracją, ani okoliczność, że wysyłka może być nieuzasadniona ze względu na jej skutki dla środowiska.
Ocena Trybunału
29. Należy przypomnieć na wstępie, jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 9 września 1999 r. w sprawie C‑102/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5051, pkt 35, że jednym z zasadniczych celów dyrektywy było przyznanie priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację. Cel ten wyrażony w drugim motywie dyrektywy 87/101 uzasadniony jest okolicznością, że regeneracja stanowi najbardziej racjonalny sposób odzysku olejów odpadowych, mając na uwadze oszczędność energii, którą pozwala uzyskać.
30. Jeśli chodzi o podniesiony przez Komisję zarzut nieprzestrzegania art. 3 ust. 1 dyrektywy, to należy stwierdzić od razu, że istniejące uregulowania krajowe nie zawierają, jak tego wymaga powołany przepis, żadnej normy, która przewidywałaby, że priorytet zostaje przyz nany przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację.
31. Należy stwierdzić również, że Republika Portugalska uznała sama, że właściwe władze powinny przedsięwziąć konkretne działania zmierzające do ustanowienia tego priorytetu w tekstach posiadających charakter prawnie wiążący. Rząd portugalski wskazał bowiem w tym zakresie, że niezbędne jest zmodyfikowanie uregulowań krajowych w tej dziedzinie celem ustanowienia warunków wymaganych dla wprowadzenia takiego priorytetu oraz że z tym właśnie zamiarem opracowany został dokument „Nowa krajowa strategia zarządzania olejami odpadowymi”.
32. Jak stwierdził Trybunał w pkt 25 wyroku z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C‑424/02 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. str. I‑0000, Państwa Członkowskie mogłyby najpierw dokonywać analiz i sporządzać raporty w celu określenia metod unieszkodliwiania olejów odpadowych, za takimi krokami przygotowawczymi winny jednakże iść konkretne środki zmierzające do przyznania priorytetu regeneracji w wykonaniu zobowiązania wynikającego z art. 3 ust. 1 dyrektywy.
33. Jeśli chodzi o argument, że w świetle art. 7 ust. 4 rozporządzenia 259/93 trudne było zapewnienie rentowności instalacji do regeneracji olejów odpadowych w Portugalii, to wystarczy stwierdzić, że na podstawie tych samych przepisów właściwe władze wyposażone są w uprawnienie do wnoszenia sprzeciwów wobec wysyłki odpadów, w tym również olejów odpadowych, przeznaczonych do poddania odzyskowi w innym Państwie Członkowskim.
34. Jak słusznie podniósł rzecznik generalny w pkt 52 opinii, gdyby Republika Portugalska zapewniła na swoim terytorium priorytet regeneracji olejów odpadowych, jak tego wymagał art. 3 ust. 1 dyrektywy, to właściwe władze mogłyby na tej podstawie wnosić sprzeciwy wobec takiej wysyłki ich odpadów do innych Państw Członkowskich.
35. Gdy chodzi o argument wysunięty przez Republikę Portugalską, że zlokalizowanie na jej terytorium instalacji do regeneracji nie będzie rentowne oraz że w tych okolicznościach, z uwagi na zasadę proporcjonalności sporne zobowiązania Państw Członkowskich powinny być modyfikowane w zależności od konkretnych okoliczności w nich występujących, to należy przypomnieć, że zgodnie z poglądem Trybunału wyrażonym w pkt 35 i 43 wyżej powołanego wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom jednym z zasadniczych celów dyrektywy było przyznanie priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację. Uznanie zatem, że sytuacja techniczna, ekonomiczna lub organizacyjna w Państwie Członkowskim stanowi nieodzownie ograniczenie będące przeszkodą przyjęcia środków przewidzianych w art. 3 ust. 1 dyrektywy, oznaczałoby pozbawienie tego przepisu jakiegokolwiek „effet utile”, jako że zobowiązanie Państwa Członkowskiego sprowadzałoby się do utrzymywania status quo, z tym skutkiem, że nie istniałoby realne zobowiązanie Państw Członkowskich do wprowadzenia środków niezbędnych do przetwarzania olejów odpadowych przez ich regenerację.
36. Ponadto, jeśli chodzi o ten priorytet, to należy stwierdzić zgodnie ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w pkt 38 i 39 powołanego wyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, że odwołanie się w art. 3 ust. 1 dyrektywy do „ograniczeń technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych” stanowi część przepisu wyrażającego w sposób ogólny zobowiązanie nałożone na Państwa Członkowskie oraz że intencją ustawodawcy wspólnotowego było uniknięcie poprzez tę wskazówkę wymieniania wyjątków od zasady ogólnej, ale za to zdefiniowanie zakres stosowania i treści pozytywnego obowiązku polegającego na zapewnieniu priorytetu przetwarzania olejów odpadowych przez ich regenerację.
37. Z powyższego wynika, że skarga Komisji winna zostać uznana za uzasadnioną.
38. Należy zatem stwierdzić, że nie podejmując środków niezbędnych dla nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, mimo że techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, które na niej ciążą na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
39. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami Republiki Portugalskiej, a ta sprawę przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z § 4 tego artykułu Republika Finlandii pokryje koszty własne.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Nie przyjmując środków niezbędnych do nadania priorytetu przetwarzaniu olejów odpadowych przez ich regenerację, mimo że techniczne, ekonomiczne i organizacyjne ograniczenia na to pozwalają, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, które na niej ciążą na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 75/439/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 87/101/EWG z dnia 22 grudnia 1986 r.
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Finlandii pokryje koszty własne.