61972C0057
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 20 FEBBRAIO 1973 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
I — Introduzione
Per esaminare le questioni pregiudiziali deferite dal tribunale amministrativo dell'Assia dovrete analizzare il regime comunitario per la denaturazione dello zucchero destinato all'alimentazione degli animali; questo tema non vi è nuovo, poiché la stessa Westzucker aveva promosso anche le cause da cui sono scaturiti i procedimenti 38 e 39-72, vertenti su alcune particolarità del sistema (sentenza 26 gennaio 1972, Racc. 1972, pag. 1).
Anche oggi è questione della concessione dei premi di denaturazione, ragione per cui ritengo opportuno esporre brevemente la struttura generale del sistema. L'organizzazione comune del mercato dello zucchero, disciplinata dal regolamento del Consiglio n. 1009/67, è stata istituita in quanto le autorità comunitarie hanno constatato che ad un certo momento sul mercato mondiale si erano registrate gravi eccedenze; nella stessa Comunità la produzione saccarifera aveva sovente superato la domanda.
Per equilibrare la domanda e l'offerta, il legislatore comunitario ha stabilito che, almeno fino al 1975, è opportuno limitare la produzione, attribuendo contingenti massimi di produzione ad ogni Stato membro e conferendo alle autorità nazionali la facoltà di stabilire una quota base per ogni zuccherificio. I quantitativi di base sono stati fissati in modo che, comunque, si possa fare largamente fronte al fabbisogno della Comunità: d'altro canto, gli organismi d'intervento designati dagli Stati membri hanno l'obbligo di acquistare, al prezzo d'intervento comunitario, tutte le partite di zucchero che vengono loro offerte. Onde smaltire le eccedenze che si possono creare a seguito di tali acquisti forzati, le autorità comunitarie hanno previsto due sistemi fondamentali:
—
Un impulso all'esportazione verso i paesi terzi mediante la concessione di restituzioni;
—
una facilitazione per quanto riguarda la denaturazione dello zucchero, specie per la trasformazione in alimento per bestiame dello zucchero bianco o grezzo destinato all'alimentazione umana. Questo sistema prevede diverse modalità e quella che c'interessa oggi è contemplata dall'art. 9, n. 2 del regolamento n. 1009/67, in virtu del quale gli enti d'intervento possono concedere premi di denaturazione per la trasformazione in mangime dello zucchero adatto all'alimentazione umana.
Conformemente alle disposizioni dell'art. 9, n. 7, il Consiglio ha stabilito le norme generali per la concessione dei premi di denaturazione con il regolamento n. 768/68. La Commissione fu incaricata sia di stabilirne le modalità d'applicazione, sia di stabilire l'importo del premio in base al procedimento cosiddetto del Comitato di gestione contemplato all'art. 40 del regolamento di base. Per la determinazione del premio, il Consiglio si è ispirato a criteri obiettivi, tenendo conto dell'utilizzazione più razionale dello zucchero in rapporto alla situazione del mercato e delle previsioni sull'andamento dei prezzi nel settore degli alimenti per animali, prodotti cui lo zucchero denaturato avrebbe fatto concorrenza.
La concessione dei premi è subordinata al rilascio da parte delle autorità nazionali, su richiesta scritta dei trasformatori, di certificati di denaturazione. Tali documenti implicano sia l'obbligo, corroborato da una cauzione, di denaturare i quantitativi di zucchero citati alle condizioni precisate, sia il diritto del titolare a riscuotere l'importo del premio. Il titolo è valido per undici mesi dalla data del rilascio.
Dal 1o luglio 1968, la Commissione, ottenuto il parere conforme del comitato di gestione (regolamento n. 840/68) decideva di applicare una restituzione di 14,03 u. c. per quintale, mentre con il regolamento n. 354/69 — adottato secondo la stessa procedura — l'aliquota è stata ridotta a zero: il regolamento, pubblicato il 27 febbraio 1969, è entrato in vigore lo stesso giorno, come prescritto dalle disposizioni dell'art. 2. Il tribunale amministrativo dell'Assia vi chiede d'interpretare la validità di questo atto onde potersi pronunciare sulla domanda d'appello presentata dalla Westzucker.
Detta impresa aveva acquistato in Francia, tra il novembre 1968 e la metà di febbraio 1969, 14075 tonnellate di zucchero da denaturare, però solo il 28 febbraio 1969 essa chiedeva all'Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker (ente competente tedesco) i permessi di denaturazione. In base al regolamento n. 354/69, l'ufficio respingeva la domanda. Il tribunaie amministrativo di Francoforte, adito in primo grado, respingeva il ricorso della Westzucker dichiarandolo infondato, ma la società soccombente impugnava la sentenza dinanzi al tribunale amministrativo dell'Assia che, con ordinanza 21 luglio 1972, sospendeva il procedimento e deferiva in via pregiudiziale le seguenti questioni alla Corte di giustizia:
1.
Se sia valido l'art. 1 del regolamento della Commissione 26 febbraio 1969, n. 354, che modifica i premi di denaturazione dello zucchero,
2.
Se sia valido l'art. 2 del suddetto regolamento CEE n. 354/69,
3.
Se sia valido l'art. 2, n. 2, seconda frase, del regolamento della Commissione 28 giugno 1968, n. 833, che stabilisce le modalità di applicazione relative alla denaturazione di zucchero per l'alimentazione animale.
II — Competenza della Commissione a sospendere l'applicazione del sistema di premi alla denaturazione dello zucchero
La prima questione presuppone che vi pronunciate anche sulla eventuale potestà della Commissione di sospendere la concessione dei premi per la denaturazione dello zucchero. La riduzione a zero del tasso di restituzione equivale ad una disapplicazione temporanea della disciplina, finché una decisione successiva riporti il tasso di restituzione a un livello positivo.
L'attrice contesta una simile competenza, che avrebbe potuto venir conferita alla Commissione, in virtù dell'art. 155 del trattato, solo con disposizione esplicita del Consiglio.
A questo proposito l'attrice fa un raffronto tra il regolamento n. 768/68 del Consiglio, che stabilisce le condizioni generali sulla concessione dei premi di denaturazione ed il regolamento n. 766/68, che riguarda le condizioni per la concessione delle restituzioni all'esportazione dello zucchero.
Il n. 2 dell'art. 2 del regolamento n. 766/68 contiene una disposizione precisa in forza della quale la determinazione periodica dell'importo della restituzione «può essere sospesa secondo la procedura di cui all'art. 40 del regolamento n. 1009/67/CEE se si constata che nella Comunità non esistono eccedenze di zucchero da esportare in base ai prezzi del mercato mondiale. In tal caso, non si accordano restituzioni».
La disciplina sui premi di denaturazione non contiene alcuna disposizione di questo genere.
La Westzucker ne conclude che la Commissione non è autorizzata a sospendere la concessione dei premi.
Quest'argomento presta il fianco a varie obiezioni:
1.
Come fa osservare la Commissione, l'organizzazione comune del mercato dello zucchero contempla, analogamente alle organizzazioni di mercato degli altri prodotti agricoli, due categorie di provvedimenti atti a disciplinare e stabilizzare il mercato:
—
i provvedimenti del primo tipo sono vincolanti; essi si applicano indistintamente per tutta la stagione e gli enti d'intervento devono attenervisi: ad esempio, sono tenuti ad acquistare tutte le partite di zucchero che vengono loro offerte (art. 9, n. 1 del regolamento n. 1009/67); devono applicare i prelievi all'importazione che la Commissione deve fissare in virtù dell'art. 14 dello stesso regolamento;
—
gli altri provvedimenti hanno carattere facoltativo, essi devono venir adottati solo se lo impone la situazione di mercato; per questo motivo, se necessario, la differenza tra i prezzi dello zucchero sul mercato mondiale e i prezzi nella Comunità, può venire compensata da una restituzione all' esportazione, a condizione che vi siano eccedenze esportabili. Analogamente, gli enti d'intervento possono concedere premi di denaturazione; l'obbligo sussiste solo se la situazione di mercato richiede che si faccia ricorso a questo mezzo per riassorbire alcune eccedenze.
2.
Restituzione all'esportazione e denaturazione dello zucchero, sotto alcuni aspetti, hanno identiche funzioni nell' ambito dell'organizzazione del mercato. L'una e l'altra, tenuto conto della situazione che allora veniva considerata strutturalmente eccedentaria nella Comunità, costituiscono mezzi adatti a garantire il collocamento dello zucchero e il riassorbimento delle eccedenze.
Vi è però una differenza tra i due sistemi: l'esportazione soddisfa contemporaneamente anche alla necessità di conservare correnti commerciali esterne, mentre la denaturazione trasforma lo zucchero in alimento per animali, destinazione che per lo zucchero non è naturale e che sarebbe antieconomica se non venisse sovvenzionata, per di più lo zucchero denaturato fa concorrenza ai foraggi preparati a base di cereali.
Lo zucchero bianco non si produce normalmente per la denaturazione, mentre invece la denaturazione dello zucchero grezzo appare più logica, giacché lo zucchero destinato all'alimentazione degli animali deve sostituirsi soprattutto al granoturco. Poiché il granoturco costituisce la base principale dell'alimentazione animale, in linea di massima non è possibile praticare per lo zucchero denaturato — prodotto concorrente — un prezzo superiore a quello del granoturco. Però, in linea generale, lo zucchero denaturato per smaltire le eccedenze era originariamente destinato al consumo normale.
Tuttavia, in caso di eccedenze di zucchero bianco, la denaturazione può costituire uno sbocco (regolamento n. 2049/69), ma in questo caso si deve «evitare di fare beneficiare di tale premio dello zucchero che non è stato utilizzato come alimento per il bestiame … ed è opportuno prendere in considerazione criteri oggettivi che tengano conto dell'utilizzazione più razionale in funzione della situazione del mercato dello zucchero» (considerando del regolamento n. 768/68).
Ciò significa che la denaturazione dello zucchero bianco va considerata una soluzione d'emergenza e come tale le condizioni devono essere particolarmente ri gide. La denaturazione dello zucchero rappresenta quindi l'ultima ratio per risolvere situazioni in cui non vi è altra via d'uscita per le eccedenze di produzione. Se la situazione di mercato è normale, la soluzione diventa inutile e sarebbe addirittura un'assurdità se vi fosse penuria di zucchero destinato all'alimentazione umana.
Il ricorso a questo procedimento dev'essere imposto esclusivamente dalla situazione del mercato: esso non ha carattere permanente, obbligatorio e, in un certo senso, istituzionale. È quindi impossibile condividere l'opinione dell'attrice che afferma che, per eliminare le eccedenze, il Consiglio avrebbe preferito il sistema della denaturazione all'esportazione verso i paesi terzi.
A mio parere non vi è una gerarchia tra restituzione e denaturazione. Spetta alla Commissione ricorrere ad un sistema o all'altro a seconda della situazione congiunturale, della situazione di mercato, beninteso tenendo conto anzitutto delle esigenze dell'alimentazione umana.
3.
Infine, il regolamento n. 768/68, con cui il Consiglio ha determinato le condizioni generali per la concessione del premio di denaturazione, definisce rigidamente le condizioni alle quali lo zucchero, reso inadatto all'alimentazione umana, può fruire di un premio di denaturazione. Nel regolamento si elencano poi i criteri per la determinazione del premio. Tra i vari criteri si deve far distinzione, almeno per quanto riguarda lo zucchero bianco, tra quelli che fungono unicamente da parametro per determinare l'importo del premio e quelli in base ai quali si adotta la decisione di concedere il premio o di sospendere l'applicazione del sistema.
Dall'art. 2 di questo regolamento, applicabile allo zucchero bianco, risulta infatti che il premio è calcolato tenendo conto:
capoverso a) — del prezzo d'intervento dello zucchero bianco praticato nella zona della Comunità che registra la maggiore eccedenza;
capoverso b) — degli importi forfettari per le spese tecniche di denaturazione e le spese di trasporto.
Questi sono elementi di valutazione per la denaturazione dell'entità dell'importo del premio.
Per contro, i criteri stabiliti alle lettere c) ed e) si informano:
—
sia alla situazione di concorrenza che in un determinato momento potrebbe aversi tra zucchero denaturato ed altri alimenti per gli animali;
—
sia al totale delle eccedenze di zucchero disponibile nella Comunità per la denaturazione.
L'art. 3 del regolamento, per quel che riguarda lo zucchero grezzo, s'ispira a criteri analoghi.
In virtù di questi criteri, specie dell ultimo, il Consiglio ha conferito alla Commissione un potere discrezionale particolarmente ampio che le consente, mi pare, di ridurre a zero il tasso dei premi se la situazione di mercato è tale che il ricorso alla denaturazione diventa inutile, se non assurdo.
La denaturazione diverrebbe assurda se vi fosse una sovrapproduzione di foraggi o prodotti derivati normalmente destinati all'alimentazione degli animali ed offerti a prezzi tali che lo zucchero denaturato non può più far loro concorrenza.
A maggior ragione la denaturazione non può venir consentita se la produzione di zucchero dovesse scendere ad un livello tale da provocare una pericolosa carenza nel settore dell'alimentazione umana.
Mi pare dunque ragionevole interpretare la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 2 del regolamento n. 768/68 nel senso che subordina la concessione dei premi di denaturazione all'esistenza sul mercato comunitario di eccedenze di zucchero utilizzabili per la denaturazione.
Ciò premesso, l'affermazione dell'attrice, secondo cui tutti i criteri enunciati dall'art. 2 vanno applicati cumulativamente, rivela una patente ignoranza circa la differenza d'indole e di finalità dei vari elementi di valutazione.
È opportuno aggiungere che il regolamento n. 768/68, rispetto alla norma fondamentale che disciplina l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, cioè il regolamento n. 1009/67, costituisce una norma derivata e sarebbe illogico dedurne che la concessione di premi di denaturazione, che l'art. 9, n. 2 del regolamento fondamentale definisce facoltativa, sarebbe diventata obbligatoria in forza delle norme d'applicazione.
Per questo motivo, il fatto che detto regolamento non contenga alcuna disposizione esplicita relativa alla sospensione del premio di denaturazione, contrariamente a quanto stabilisce il regolamento n. 768/68 per le restituzioni all'esportazione, mi pare irrilevante sotto il profilo dei poteri della Commissione. La differenza tra il tenore delle due norme si spiega soltanto con la considerazione che l'obbligo di stabilire periodicamente ogni quindicina le restituzioni all'esportazione non sussiste per quanto riguarda il premio di denaturazione. Ciò non implica però che il premio debba venire sempre attribuito.
III — Portando a zero il tasso dei premi di denaturazione dello zucchero con il regolamento n. 354/69, la Commissione si è fondata su fatti sostanzialmente inesatti? Ha erroneamente valutato la situazione di mercato?
Se si ammette che la Commissione aveva la facoltà di ridurre a zero l'entità dei premi di denaturazione dello zucchero, dobbiamo stabilire se tale iniziativa sia stata presa legittimamente ed in particolare se fosse conforme ai criteri contemplati dall'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 768/68.
La Commissione ha motivato il proprio provvedimento ricordando che il precedente tasso dei premi di denaturazione era stato fissato con il regolamento n. 840/68, tenendo conto, secondo i criteri prescritti dal Consiglio, delle eccedenze di zucchero che allora potevano essere destinate alla denaturazione nella Comunità; in seguito la Commissione ha constatato che nel settore dello zucchero si era verificato un risanamento; per le eccedenze erano state rilasciate licenze di esportazione e autorizzazioni di denaturazione, era quindi necessario, in tale situazione, ridurre a zero l'entità dei premi di denaturazione.
A detta dell'attrice, questi argomenti non avrebbero un fondamento di fatto sufficiente, giacché essi non corrisponderebbero alla reale situazione di mercato alla data del 26 febbraio 1969; il bilancio d'approvvigionamento provissorio dello zucchero, elaborato il 18 febbraio, vale a dire alcuni giorni prima, ed in base al quale la Commissione ha adottato la propria decisione, sarebbe fondato su dati inesatti. La Commissione ha fornito al Comitato di gestione informazioni non corrispondenti alla realtà e, fornendo inoltre un'interpretazione tendenziosa di questi dati, è riuscita a persuadere il comitato di gestione circa la necessità di sospendere la concessione dei premi di denaturazione.
A detta della società Westzucker, la situazione degli approvvigionamenti di zucchero nella Comunità, alla data in cui è entrato in vigore il regolamento litigioso, non permetteva affatto di affermare che la situazione era risanata e le eccedenze avrebbero potuto essere riassorbite anche senza concedere nuovi premi di denaturazione.
A questo proposito la Westzucker cita ì bilanci elaborati dai servizi della Commissione, non solo nel febbraio 1969, ma il 30 gennaio precedente e il seguente 18 marzo, per concluderne che la Commissione avrebbe artificiosamente — anche per giustificare la propria politica — aumentato i dati di previsione relativi alle riserve di collegamento a detrimento delle previsioni relative alla denaturazione. Si deve ricordare, per meglio comprendere questa teoria, che durante ogni campagna saccarifera, nella fattispecie dal 1o luglio 1968 al 30 giugno 1969, la situazione iniziale del mercato e il suo andamento sono espressi da bilanci mensili che, in base alle riserve rilevate all'inizio della stagione, formulano previsioni sulla produzione comunitaria nonché sul consumo interno ed anticipano le possibilità d'esportazione verso i paesi terzi e le possibilità di denaturazione dello zucchero, in modo da costituire, al termine della stagione, una riserva pari, in linea di massima, ai 4/13esimi della quantità garantita stabilita dal Consiglio per la stagione di cui trattasi, vale a dire una riserva sufficiente per tre mesi, che possa assicurare una transizione senza scosse alla stagione successiva. Con il regolamento n. 432/68, nel 1968 il Consiglio aveva determinato la quantità di base garantita a 6594000 tonnellate. La riserva finale disponibile il 30 giugno 1969 avrebbe dovuto essere, secondo la Westzucker, di 2029000 tonnellate.
La disponibilità totale di zucchero (vale a dire le riserve esistenti prima del 1o luglio 1968, lo zucchero prodotto nella Comunità e quello importato dai paesi terzi) si aggiravano sulle 9150000 tonnellate circa, il probabile consumo di zucchero per l'alimentazione umana sarebbe stato di 5935000 tonnellate e tale previsione non è stata modificata durante la stagione, la differenza, vale a dire 3215000 tonnellate, costituiva la riserva di collegamento al 30 giugno 1969, oppure il quantitativo destinato all'esportazione verso i paesi extracomunitari oppure disponibile per la denaturazione.
Mentre nel bilancio d'approvvigionamento del 30 gennaio 1969 le previsioni di esportazione ammontavano a 754000 tonnellate e la quantità complessiva di zucchero da denaturare raggiungeva le 416000 tonnellate, risulta dal bilancio elaborato il 18 marzo, vale a dire 3 settimane dopo che la Commissione avrebbe deciso di sospendere la concessione dei premi di denaturazione, che le previsioni sul tonnellaggio di zucchero da denaturare erano state ridotte a 314000 tonnellate, vale a dire 100000 tonnellate di meno, per contro la riserva di collegamento, stabilita in 2051000 tonnellate a fine gennaio, veniva portata a 2172000 tonnellate.
I dati registrati sotto la stessa voce nel bilancio d'approvvigionamento del 18 febbraio 1969 erano rispettivamente di426000 tonnellate per la denaturazione e di 2029000 tonnellate per la riserva disponibile al termine della campagna.
La Westzucker ne desume che la Commissione ha ridotto arbitrariamente il tonnellaggio inizialmente previsto per la denaturazione per trasferire la differenza così ottenuta alla «riserva finale».
La riserva finale sarebbe stata quindi aumentata in spregio delle disposizioni del regolamento del Consiglio n. 432/68, in base al quale invece si dovrebbe limitare ai 4/13esimi della quantità di base garantita stabilita per la stagione saccarifera in corso.
A tali conclusioni induce la disamina dei bilanci d'approvvigionamento, ma non ritengo possibile, sotto il profilo giuridico, trarne le conseguenze che l'attrice ritiene logiche. Infatti, i documenti sui quali la Commissione può fondare la valutazione della situazione del mercato e di conseguenza orientare la propria politica congiunturale, indicano
—
anzitutto dati aventi valore statistico (si tratta delle riserve esistenti all'inizio della stagione) e i quantitativi di base stabiliti dal Consiglio;
—
in secondo luogo dati di previsione assai attendibili, in quanto ricavati da dati relativamente stabili, che difficilmente possono variare in modo rilevante nel corso della stagione; si tratta delle previsioni di produzione e di consumo;
—
infine dati di previsione, che sono però molto meno attendibili, poiché dipendono sia dalla congiuntura che dalla reale effettuazione di operazioni soggette sostanzialmente alla volontà degli operatori economici, cioè le esportazioni e la denaturazione.
Se la Commissione avesse fondato la sua decisione su dati statistici errati, l'illegittimità del provvedimento per errore materiale sarebbe indiscutibile. Al contrario non si può affermare che il provvedimento è illegittimo se la Commissione ha assunto come base semplici previsioni che, pur se apparivano logiche al momento in cui la decisione è stata adotta ta, in un secondo tempo sono risultate errate. In effetti i valori riportati nei bilanci del 30 gennaio e del 18 febbraio 1969, rispettivamente 416000 e 426000 tonnellate di zucchero da denaturare, erano semplici stime; la Commissione constatava solo il 26 febbraio — e decideva di sospendere provvisoriamente la concessione dei premi di denaturazione — che erano già stati rilasciati certificati per complessive 407000 tonnellate, quindi erano praticamente esauriti i quantitativi previsti nei bilanci.
Come sottolinea la commissione, questi stocks erano appena sufficienti a far fronte alle richieste dei consumatori fino al termine della stagione, comprese le partite da denaturare, lasciando beninteso intatta la riserva di collegamento obbligatoria di 2000000 di tonnellate.
D'altro canto, senza raggiungere il prezzo indicativo, i prezzi effettivi dello zucchero sul mercato comunitario si erano allineati al prezzo d'intervento e questo fatto non è contestato; una tendenza al rialzo ed una certa penuria di prodotto sul mercato dello zucchero destinato all' alimentazione umana, dimostravano che non vi erano più eccedenze che potessero giustificare un incoraggiamento a denaturare quantitativi supplementari di zucchero per l'alimentazione degli animali.
La Commissione si è resa conto che, continuando a rilasciare certificati di denaturazione, avrebbe implicitamente autorizzato gli operatori a sottrarre al mercato partite di zucchero destinate all'alimentazione umana per farne un impiego meno razionale e per di più eccessivamente oneroso per la Comunità.
Non ritengo che la risoluzione di sospendere il rilascio dei certificati sia effetto di una erronea valutazione dei fatti: la Commissione si è basata su un dato concreto — 407000 tonnellate di zucchero destinate alla denaturazione — per decidere che in quella situazione di mercato era opportuno porre un freno, almeno provvisoriamente, alla corsa alla denaturazione.
Mi pare azzardato far carico alla Commissione di non aver previsto la possibilità che non tutte le 407000 tonnellate di zucchero sarebbero state denaturate. Solo dalle statistiche elaborate alcune settimane dopo è risultato che sarebbe stato sufficiente prevedere la denaturazione di 314000 tonnellate, anzi alla fine della stagione si è constatato che erano state complessivamente denaturate solo 352000 tonnellate di zucchero.
La validità dei certificati di denaturazione era di circa un anno, quindi in febbraio la Commissione non era in grado di valutare esattamente i quantitativi che sarebbero poi stati realmente denaturati e quindi la decisione è stata fondata soltanto sugli elementi di cui si era certi, cioè sul tonnellaggio indicato nei certificati di denaturazione già rilasciati.
L'attrice sostiene inoltre che, portando a zero l'entità dei premi di denaturazione, senza sospendere contemporaneamente il versamento delle restituzioni all'esportazione, la Commissione non avrebbe rispettato la gerarchia tra i due sistemi di riassorbimento delle eccedenze, il più importante dei quali era la denaturazione. Tale gerarchia però è ignorata dal regolamento di base e non trova fondamento nei regolamenti nn. 766/68 e 768/68 del Consiglio, che determinano le condizioni per ottenere le restituzioni all' esportazione e i premi di denaturazione. Vi sono due metodi per eliminare le eccedenze della produzione comunitaria, però spetta alla Commissione, tenuto conto della situazione di mercato, scegliere il sistema più opportuno. La scelta non comporta problemi di legittimità, poiché si tratta di stabilire l'opportunità del sistema e la Commissione è l'unica competente a farlo. D'altro canto la Commissione aveva anche due buone ragioni per sospendere la concessione dei premi di denaturazione piuttosto che intervenire sulle restituzioni all'esportazione:
—
la prima è che le restituzioni sono destinate a facilitare l'esportazione verso i paesi terzi e, per questo stesso motivo, a conservare le tradizionali relazioni commerciali;
—
la seconda è un problema di costo, giacché i due sistemi implicano oneri diversi.
La denaturazione dello zucchero per il consumo animale è più onerosa per la Comunità che l'esportazione verso i paesi terzi. È noto infatti che il tasso delle restituzioni nel febbraio 1969 era di 12,7 unità di conto per 100 kg e qualche settimana dopo è stato ridotto a 10,9 u.c., mentre il premio di denaturazione, fino all'entrata in vigore del regolamento n. 354/69 era di 14,03 u.c.
Da uno studio tecnico-economico, effettuato nel 1968 dall'istituto d'economia agricola dell'Università di Stoccarda-Hohenheim su richiesta della Commissione, risulta che l'esportazione sul mercato mondiale di un'eccedenza di 1000000 di tonnellate di zucchero, avrebbe implicato il versamento di restituzioni per complessivi 600 — 650 milioni di DM.
La destinazione dello stesso quantitativo all'alimentazione animale sarebbe invece costata 730 — 750 milioni di DM. Il calcolo è stato effettuato tenendo presente non solo l'elevata aliquota del premio di denaturazione vigente in quel periodo, ma anche la diminuzione degli introiti rappresentati dai prelievi comunitari applicati all'importazione di cereali destinati all'alimentazione animale. L'impiego dello zucchero nell'alimentazione animale compensa il deficit cerealicolo della Comunità e comporta una riduzione delle importazioni, che costituiscono un cespite di prelievi.
IV — Sviamento di potere
Resta da vedere se la Commissione non abbia agito mossa da ragioni estranee alla finalità che deve perseguire, cioè se non abbia commesso uno sviamento di potere.
L'attrice sostiene che la Commissione
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anzitutto avrebbe inteso favorire l'Italia nell'acquisto di alcuni quantitativi di zucchero bianco comunitario;
—
in secondo luogo avrebbe voluto fare in modo che venissero superate le previsioni sull'esportazione di zucchero dalle Antille francesi.
È vero che la Repubblica italiana, durante la stagione 1968-1969 ha effettuato notevoli acquisti di zucchero negli altri Stati membri onde soddisfare le esigenze della domanda interna e tener fede all'obbligo che le incombeva di esportare entro il 1o luglio 1969 il quantitativo di zucchero bianco eccedente la sua quota di base.
Sul secondo punto, la Commissione ammette che, durante il periodo considerato, vi è stato un aumento delle esportazioni di zucchero delle Antille, ma questo aumento è unicamente dovuto alle condizioni particolarmente favorevoli dell'operazione.
A mio avviso, queste considerazioni non hanno avuto eccessiva importanza nella decisione della Commissione, che invece ha tenuto conto dell'elemento più naturale e più logico, cioè della situazione complessiva del mercato comunitario dello zucchero ed ha ritenuto che conveniva sospendere temporaneamente gli aiuti alla denaturazione piuttosto che minacciare le esportazioni.
Tuttavia, pur ammettendo che queste considerazioni siano servite di fondamento per la decisione della Commissione, non mi pare che si possa considerarle estranee alla finalità dell'organizzazione comune del mercato specifico. Ricordo che questa organizzazione mira anzitutto a conservare e ad aumentare il livello di vita degli agricoltori e non a garantire le imprese che fanno denaturare lo zucchero.
Il regolamento n. 1009/67 istituisce un regime transitorio per il periodo che va dalla stagione 1968-1969 alla stagione 1974-1975. Tale regime, caratterizzato dall'istituzione di sistemi di contingentamento e di ripartizione della produzione è stato instaurato onde limitare la produzione comunitaria e promuovere la specializzazione regionale, pur garantendo un livello minimo di produzione, anche per le regioni meno adatte alla pro duzione saccarifera, ed il territorio italiano è considerato tale.
Se l'art. 22 del regolamento n. 1009/67 prevede che il regime definitivo sarà ancora completato con alcune modalità, non potrà operare alcuna discriminazione tra i produttori comunitari, il che equivale evidentemente ad ammettere e a legittimare l'esistenza di alcune deroghe sostanziali a questo principio durante il periodo transitorio.
La situazione delle Antille, come attualmente quella del Commonwealth britannico, era un dato di cui gli autori del regolamento di base dovevano tener conto. La produzione di zucchero di canna è particolarmente importante per l'economia dei dipartimenti francesi della Guadalupa e della Martinica e l'intervento del FEAOG è stato esplicitamente esteso a questi dipartimenti, che sotto questo aspetto fanno parte integrante della Comunità. In virtù dell'art. 9, n. 5 del regolamento n. 1009/67, alcuni provvedimenti possono essere adottati se insorgono difficoltà nel collocamento dello zucchero prodotto nei dipartimenti francesi d'oltremare.
Analogamente, pur se la finalità degli autori di questi regolamenti è stata quella di consentire un migliore adeguamento della produzione ed un avvio verso la specializzazione regionale negli Stati membri, si è voluto evitare che sparissero brutalmente le industrie non redditizie di alcuni di questi Stati. Per questo motivo l'art. 34 del regolamento n. 1009/67 concede alla Repubblica italiana la facoltà di versare fino al 1975 «aiuti d'adeguamento» a favore dei produttori italiani di barbabietole e di zucchero.
L'unica questione che potrebbe sorgere potrebbe essere quella del se la Commissione non abbia illegittimamente sacrificato gli interessi della denaturazione all' esportazione di zucchero dalle Antille ed alla situazione particolare dell'Italia. Quest'ipotesi sarebbe plausibile se il regolamento litigioso avesse avuto specificamente ed unicamente questo scopo: però le cose non stanno così; il regolamento si fondava su un logico apprezzamento economico e sulla tecnica stessa dei bilanci di previsione. Il fatto che questo regolamento abbia contemporaneamente favorito la produzione delle Antille e l'economia saccarifera italiana, non costituisce a mio avviso motivo d'invalidità.
V — Entrata in vigore immediata del regolamento n. 314/69
Posso ora esaminare la seconda questione deferita dalla Corte amministrativa dell'Assia circa la validità dell'art. 2 del regolamento litigioso, in virtù del quale il 27 febbraio 1969 è entrato in vigore il regolamento, cioè entrata in vigore e pubblicazione sono state contemporanee. Secondo l'attrice, tale disposizione avrebbe richiesto una motivazione specifica che la Commissione non ha fornito, quindi il regolamento sarebbe invalido. L'argomento non ha alcun valore: a norma dell'art. 191 del trattato di Roma, i regolamenti entrano in vigore alla data prevista: il trattato conferisce all'istituzione che ha adottato il regolamento la facoltà di precisarne la data d'entrata in vigore e solo nel caso in cui tale data non venga specificata, in virtù dell'art. 191, il regolamento entra in vigore il ventesimo giorno dopo la sua pubblicazione della Gazzetta ufficiale.
Con la vostra sentenza 13 dicembre 1967 (causa 17-67, Neumann, Racc. 1967, pag. 521), avete ammesso che un'istituzione non è tenuta ad indicare esplicitamente le ragioni per cui ha deciso di far entrare in vigore un regolamento nel giorno della sua pubblicazione. Avete aggiunto che «quest'ampia autonomia concessa agli autori del regolamento non implica però l'esclusione di ogni controllo giurisdizionale, specie per quanto riguarda l'eventuale effetto retroattivo» ed avete aggiunto che «se fosse possibile disporre senza motivo dell'entrata in vigore immediata, la certezza del diritto ne verrebbe pregiudicata».
In altri termini non vi e obbligo di motivazione formale, però intendete riservarvi la facoltà di sindacato per stabilire se, tenuto conto delle disposizioni emanate, vi siano «seri motivi per ritenere che ogni indugio fra pubblicazione ed entrata in vigore avrebbe potuto nuocere alla Comunità». Applicando questo criterio della giurisprudenza, penso che il rinvio dell'entrata in vigore del regolamento n. 354/69, anche solo di qualche giorno dopo la pubblicazione, avrebbe potuto privare completamente d'efficacia il provvedimento: che cosa sarebbe successo?
Evidentemente, le imprese interessate, conosciuto il contenuto del regolamento, avrebbero profittato della breve vacatio legis per affrettarsi a chiedere certificati di denaturazione onde poter fruire del tasso favorevole prefissato. Il loro interesse ad una simile iniziativa era tanto maggiore in quanto, non potendo prevedere quale sarebbe stata la loro situazione allorché la Commissione avesse ritenuto opportuno revocare la sospensione temporanea degli aiuti alla denaturazione e ignorando quale sarebbe stata l'entità del premio fissata a quel momento, era una buona precauzione ottenere immediatamente certificati di denaturazione che, ad ogni buon conto, potevano sempre costituire una riserva.
Sarebbe quindi stato probabile un afflusso di domande che gli enti competenti avrebbero dovuto accogliere in forza della disciplina anteriormente vigente, il che avrebbe paralizzato l'effetto della decisione della Commissione.
Notevoli quantitativi di zucchero sarebbero così stati sottratti al consumo umano e sarebbero stati destinati ad impieghi inusitati, pur se la Commissione aveva giudicato che l'andamento del mercato rendeva ormai superflua questa soluzione eccezionale. Era quindi inevitabile far entrare immediatamente in vigore il regolamento n. 354/69.
Così stando le cose, non si sarebbe potuta trovare una soluzione che non ledesse gli interessi delle imprese denaturatrici, tenuto conto degli impegni ch'esse avevano già assunto verso i fabbricanti di mangimi, con i quali avevano pattuito i prezzi in base all'entità dei premi di denaturazione allora concessi?
Ponendo questa domanda, l'attrice afferma che nulla. avrebbe impedito alla Commissione di autorizzare il rilascio di certificati di denaturazione in base alla disciplina precedente almeno nel caso in cui si fosse dimostrato che le richieste riguardavano esclusivamente l'esecuzione di contratti stipulati prima del 27 febbraio 1969.
Questo argomento pone il problema del se il regolamento avesse portata retroattiva e quindi illegittima. Penso di no, poiché questo regolamento non ha affatto leso i diritti acquisiti dai titolari dei certificati di denaturazione prima dell'entrata in vigore del regolamento. La Commissione non era affatto tenuta ad adottare misure transitorie a favore delle imprese che si fossero impegnate speculando sulla continuità del regime dei premi di denaturazione; essa non era vincolata a rispettare i contratti stipulati sotto il regime di una legislazione precedente, che notoriamente avrebbe potuto venir modificata in qualunque momento.
Inoltre, l'affermazione che sono stati illegittimamente pregiudicati diritti acquisiti non avrebbe maggior consistenza nell' ipotesi in cui, senza sospendere la concessione dei premi di denaturazione, la Commissione si fosse limitata a diminuirne l'entità.
È innegabile che il periodo di validità di questi documenti consentiva agli stessi zuccherifici e alle imprese di denaturazione, nonché ai fabbricanti di alimenti per animali, d'impegnarsi contrattualmente anche a scadenza piuttosto lunga, purché il contratto venisse stipulato dopo il rilascio dei documenti che conferivano diritto al premio.
VI — Validità del regolamento n. 833/68 della Commissione
La terza ed ultima questione deferita dal giudice tedesco si riferisce al regolamento n. 833/68, con cui la Commissione ha stabilito varie modalità d'applicazione riguardanti la denaturazione dello zucchero destinato all'alimentazione animale e, specie nell'art. 2, le formalità per la pre sentazione delle domande agli enti d'intervento nazionali.
Le domande devono indicare:
—
il nome e l'indirizzo del richiedente,
—
la natura e la quantità dello zucchero da denaturare,
—
lo Stato membro in cui avrà luogo la denaturazione,
ed infine è specificato che
«gli Stati membri possono chiedere informazioni supplementari».
Il giudice di merito vi chiede di pronunciarvi sulla validità di questo norma.
Come avete già ripetutamente rilevato, una simile facoltà è normalmente conferita dai regolamenti relativi alle organizzazioni comuni dei mercati agricoli.
Il conferimento di una simile facoltà è inevitabile se si intende dare applicazione pratica ai regolamenti comunitari tramite enti competenti degli Stati membri, dal momento che non esistono ancora enti amministrativi comunitari.
Così stando le cose, gli Stati membri dovevano venir autorizzati ad adottare provvedimenti complementari in base al loro diritto interno e secondo i loro procedimenti amministrativi.
L'attrice nega che la Commissione abbia il potere di conferire agli Stati membri questa competenza esecutiva, ma evidentemente essa non tiene conto di tale ineluttabile necessità. La Commissione ha la facoltà di stabilire le condizioni per la concessione dei premi, in virtù dell'art. 9, n. 8 del regolamento n. 1009/67, ma delegando tale potere, il Consiglio non ha affatto inteso impedire che gli Stati membri adottino direttamente questi provvedimenti meramente esecutivi, purché — come avete stabilito nella vostra sentenza 30 novembre 1972 (causa 32-72 Wasaknäcke) — la facoltà attribuita alle autorità nazionali si limiti all' emanazione di provvedimenti complementari, che non deroghino alle norme comunitarie fondamentali per quanto riguarda il funzionamento dei sistemi relativi all'organizzazione del mercato agricolo.
Nella fattispecie, la Commissione si è limitata ad attribuire agli Stati il diritto di adottare provvedimenti puramente formali per il rilascio dei certificati di denaturazione. La Commissione è rimasta nei limiti delle proprie attribuzioni e quindi la validità del provvedimento mi pare indiscutibile.
La situazione muterebbe solo se la Commissione avesse inteso subordinare la concessione del premio di denaturazione all'osservanza dei requisiti supplementari di procedura stabiliti dalle autorità nazionali, ma così non è.
Quanto al decreto dell'8 agosto 1968 del ministro tedesco dell'alimentazione, dell' agricoltura e delle foreste, adottato in virtù delle facoltà conferite al ministro dalla disciplina comunitaria, esso ha come scopo di obbligare le richiedenti di certificati di denaturazione a presentare domande su un modulo tipo e ad osservare i requisiti prescritti dal regolamento n. 833/68, aggiungendo che va indicata l'impresa che opera la denaturazione e l'impresa che fornisce lo zucchero.
Anche se l'amministrazione tedesca avesse posto questi requisiti considerandoli essenziali per l'accoglimento della domanda, e per conseguenza per la concessione del premio di denaturazione, l'unica conseguenza sarebbe che il decreto interno, allora contrario al diritto comunitario immediatamente efficace, poteva venir impugnato dinanzi ai tribunali nazionali, però ciò non avrebbe ripercussioni sulla validità del regolamento n. 833/68.
In effetti pare assodato, come ha affermato l'agente della Commissione, che l'ente d'intervento tedesco ritiene ricevibili — e non può farne a meno — tutte le domande conformi al regolamento comunitario, mentre le informazioni complementari di cui al decreto 8 agosto 1968 possono essere fornite in un secondo tempo, onde regolarizzare la domanda.
Concludo a che affermiate per diritto che l'esame delle questioni deferite non mette in luce alcun elemento tale da pregiudicare la validità dell'art. 1, n. 1, e art. 2 del regolamento della Commissione n. 354/69, né dell'art. 2, n. 2, 2o capoverso del regolamento della Commissione n. 833/68.
(
1
)	Traduzione dal francese.