62006CJ0212
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
1 de Abril de 2008 (
*1
)
«Regime de seguro de assistência instituído por uma entidade federada de um Estado-Membro — Exclusão das pessoas que residem numa parte do território nacional distinta daquela na qual a referida entidade tem competência — Artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE — Regulamento (CEE) n.o 1408/71»
No processo C-212/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pela Cour d’arbitrage, actual Cour constitutionnelle (Bélgica), por decisão de 19 de Abril de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 10 de Maio de 2006, no processo
Gouvernement de la Communauté française,
Gouvernement wallon
contra
Gouvernement flamand,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano (relator) e G. Arestis, presidentes de secção, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský e J. Klučka, juízes,
advogada-geral: E. Sharpston,
secretário: M.-A. Gaudissart, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 27 de Março de 2007,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação do gouvernement de la Communauté française (Governo da Comunidade Francesa), por J. Sambon e P. Reyniers, avocats,
—
em representação do gouvernement wallon (Governo valão), por M. Uyttendaele, J.-M. Bricmont e J. Sautois, avocats,
—
em representação do gouvernement flamand (Governo flamengo), por B. Staelens e H. Gilliams, advocaten,
—
em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster e P. van Ginneken, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por V. Kreuschitz e J.-P. Keppenne, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 28 de Junho de 2007,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE, bem como do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.o 1606/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998 (JO L 209, p. 1, a seguir «Regulamento n.o 1408/71»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre várias entidades federadas do Reino da Bélgica. Este litígio opõe o Governo da Comunidade Francesa e o Governo valão ao Governo flamengo a propósito das condições de inscrição no regime de seguro de assistência instituído pela Comunidade Flamenga a favor das pessoas com autonomia reduzida em razão de uma incapacidade grave e prolongada.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3
O âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 1408/71 é definido no seu artigo 2.o, n.o 1, que dispõe:
«O presente regulamento aplica-se aos trabalhadores assalariados ou não assalariados e aos estudantes que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou vários Estados-Membros e sejam nacionais de um dos Estados-Membros, ou sejam apátridas ou refugiados residentes no território de um dos Estados-Membros, bem como aos membros e membros sobrevivos da sua família.»
4
O âmbito de aplicação material do referido regulamento é, por seu lado, definido no seu artigo 4.o, nos seguintes termos:
«1.   O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem a:
a)
Prestações de doença e de maternidade;
[…]
2.   O presente regulamento aplica-se aos regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos e não contributivos, bem como aos regimes relativos às obrigações da entidade patronal ou do armador que tenham por objecto as prestações referidas no n.o 1.
[…]
2B.   O presente regulamento não é aplicável às disposições legislativas de um Estado-Membro relativas às prestações especiais de carácter não contributivo, mencionadas na secção III do Anexo II, cuja aplicação estiver limitada a uma parte do seu território.
[…]»
5
O artigo 3.o do Regulamento n.o 1408/71, intitulado «Igualdade de tratamento», estabelece:
«1.   As pessoas que residem no território de um dos Estados-Membros e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes do presente regulamento.»
6
Finalmente, o artigo 13.o do referido regulamento determina a legislação aplicável aos trabalhadores migrantes em matéria de segurança social. Tem a seguinte redacção:
«1.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.o C e 14.o F, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado-Membro. Esta legislação é determinada de acordo com as disposições do presente título.
2.   Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.o a 17.o:
a)
a pessoa que exerça uma actividade assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro ou se a empresa ou entidade patronal que a emprega tiver a sua sede ou domicílio no território de outro Estado-Membro;
b)
a pessoa que exerça uma actividade não assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro;
[…]»
Legislação nacional
7
Com o Decreto do Parlamento flamengo que organiza o seguro de assistência (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering), de 30 de Março de 1999 (Moniteur belge de 28 de Maio de 1999, p. 19149, a seguir «decreto de 30 de Março de 1999»), a Comunidade Flamenga instituiu um regime de seguro de assistência a fim de melhorar o estado de saúde e as condições de vida das pessoas com autonomia reduzida em razão de uma incapacidade grave e prolongada. Este regime confere, em determinadas condições e até um determinado montante, o direito ao pagamento por uma caixa de seguro de determinadas despesas resultantes de um estado de dependência ocasionado por razões de saúde, tais como as despesas relativas a prestações de apoio domiciliário ou à aquisição de equipamentos e produtos necessários ao segurado.
8
O decreto de 30 de Março de 1999 foi modificado por várias vezes, em especial para ter em conta as objecções formuladas pela Comissão das Comunidades Europeias que deram origem à abertura, em 2002, de um procedimento por infracção. A Comissão contestava essencialmente a compatibilidade com o Regulamento n.o 1408/71 do requisito de residência na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, a que estavam sujeitos, na versão original do referido decreto, a inscrição no mencionado regime de seguro de assistência e o pagamento das prestações por este previstas.
9
O critério da residência foi, assim, modificado pelo Decreto do Parlamento flamengo que altera o decreto de 30 de Março de 1999 que organiza o seguro de assistência (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering), de 30 de Abril de 2004 (Moniteur belge de 9 de Junho de 2004, p. 43593, a seguir «decreto de 30 de Abril de 2004»). Este decreto, que produz efeitos retroactivos a 1 de Outubro de 2001, alargou, no essencial, o âmbito de aplicação pessoal do regime de seguro de assistência às pessoas que trabalham no território das referidas regiões e residem num Estado-Membro diferente do Reino da Bélgica. Excluiu ainda do referido âmbito de aplicação as pessoas que residem nessas regiões, mas estão sujeitas ao regime de segurança social de outro Estado-Membro. Na sequência da adopção destas alterações, a Comissão decidiu, em 4 de Abril de 2006, encerrar o procedimento por infracção em causa.
10
O artigo 4.o do decreto de 30 de Março de 1999, na redacção dada pelo decreto de 30 de Abril de 2004, define do seguinte modo as categorias de pessoas sujeitas a inscrição, obrigatória ou facultativa, no regime de seguro de assistência:
«§ 1.   As pessoas que residam na região de língua neerlandesa devem estar inscritas numa caixa de seguro de assistência aprovada nos termos do presente decreto.
[…]
§ 2.   As pessoas que residam na Região bilingue de Bruxelas-Capital podem voluntariamente inscrever-se numa caixa de seguro de assistência aprovada nos termos do presente decreto.
§ 2 bis.   As pessoas referidas nos §§ 1 e 2 às quais seja aplicável, por direito próprio, o regime de segurança social de outro Estado-Membro da União Europeia ou de outro Estado que integre o Espaço Económico Europeu com base nas regras de competência do Regulamento […] n.o 1408/71 não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente decreto.
§ 2 ter.   As pessoas que não residam na Bélgica e às quais seja aplicável, por direito próprio e em virtude de trabalharem na região de língua neerlandesa, o regime de segurança social da Bélgica com base nas regras de competência do Regulamento […] n.o 1408/71 devem estar inscritas numa caixa de seguro de assistência aprovada nos termos do presente decreto. As disposições do presente decreto relativas às pessoas referidas no § 1 aplicam-se por analogia.
As pessoas que não residam na Bélgica e às quais seja aplicável, por direito próprio e em virtude de trabalharem na Região bilingue de Bruxelas-Capital, o regime de segurança social da Bélgica com base nas regras de competência do Regulamento […] n.o 1408/71 podem inscrever-se numa caixa de seguro de assistência aprovada nos termos do presente decreto. As disposições do presente decreto relativas às pessoas referidas no § 2 aplicam-se por analogia.»
11
O artigo 5.o do decreto de 30 de Março de 1999, na redacção dada, por último, pelo Decreto do Parlamento flamengo que altera o decreto de 30 de Março de 1999 que organiza o seguro de assistência (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering), de 25 de Novembro de 2005 (Moniteur belge de 12 de Janeiro de 2006, p. 2153), que também produz efeitos retroactivos a 1 de Outubro de 2001, fixa as condições de pagamento das despesas pelo regime de seguro de assistência nos seguintes termos:
«Para poder reclamar o pagamento das despesas de prestações de assistência e de serviços não médicos por um regime de seguro de assistência, o utilizador deve cumprir as seguintes condições:
[…]
3°
na data do pagamento, deve residir legalmente num Estado-Membro da União Europeia ou num Estado que integre o Espaço Económico Europeu;
[…]
5°
durante, pelo menos, cinco anos antes do pedido de pagamento, deve ter residido, sem interrupção, na região de língua neerlandesa, ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, ou estar inscrito ininterruptamente num regime de segurança social num Estado-Membro da União Europeia ou num Estado que integre o Espaço Económico Europeu;
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
12
O presente processo tem origem no terceiro recurso de anulação interposto pelos governos recorrentes no processo principal contra o decreto de 30 de Março de 1999, uma vez que os dois primeiros foram julgados improcedentes, respectivamente, em parte e na totalidade, pela Cour d’arbitrage. No quadro destes processos precedentes, a Cour d’arbitrage precisou, nomeadamente, no seu acórdão n.o 33/2001, de 13 de Março de 2001, que o regime de seguro de assistência instituído pelo referido decreto se incluía na «assistência às pessoas», matéria que é da competência das Comunidades, por força do artigo 128.o, n.o 1, da Constituição belga, e não invadia, portanto, as competências exclusivas do Estado federal em matéria de segurança social.
13
Resulta da decisão de reenvio que o litígio no processo principal tem por objecto, mais precisamente, o artigo 4.o do decreto de 30 de Março de 1999, na versão resultante do decreto de 30 de Abril de 2004 (a seguir «decreto de 30 de Março de 1999 alterado»). Nos seus recursos, interpostos em 10 de Dezembro de 2004 no órgão jurisdicional de reenvio, os governos recorrentes invocaram, nomeadamente, uma violação do Regulamento n.o 1408/71 e de diversas disposições do Tratado CE, alegando que a exclusão, do referido regime, das pessoas que, apesar de trabalharem na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, residem no território nacional, mas fora do território destas duas regiões, constitui uma medida restritiva que entrava a livre circulação das pessoas.
14
Nestas circunstâncias, a Cour d’arbitrage decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Um sistema de seguro de assistência que:
a)
é instituído por uma comunidade autónoma de um Estado federal membro da Comunidade Europeia;
b)
é aplicável às pessoas que estão domiciliadas na parte do território deste Estado federal relativamente ao qual essa comunidade autónoma é competente;
c)
dá direito ao pagamento, por este sistema, dos encargos devidos por prestações de assistência e de serviços […] não […] médicos às pessoas afectadas de autonomia reduzida prolongada e grave, inscritas no referido sistema, sob a forma de uma participação fixa nos encargos correspondentes; e
d)
é financiado, por um lado, pelas cotizações anuais dos filiados e, por outro, por uma dotação do orçamento da comunidade autónoma em causa
constitui um regime abrangido pelo âmbito de aplicação material do Regulamento […] n.o 1408/71 […], tal como definido no artigo 4.o deste regulamento?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão prejudicial: o referido regulamento, em particular os seus artigos 2.o, 3.o e 13.o e, na medida em que sejam aplicáveis, os seus artigos 18.o, 19.o, 20.o, 25.o e 28.o, deve ser interpretado no sentido de que estas disposições se opõem a que uma comunidade autónoma de um Estado [federal membro] da Comunidade Europeia adopte, no exercício das suas competências, disposições que limitem o acesso a um regime de seguro e o direito a um regime de segurança social, na acepção desse regulamento, às pessoas que tenham o seu domicílio no território relativamente ao qual essa comunidade autónoma é competente e, no que se refere aos cidadãos da União Europeia, às pessoas que trabalhem nesse território e tenham o seu domicílio noutro Estado-Membro, com exclusão das pessoas, qualquer que seja a sua nacionalidade, que tenham o seu domicílio numa parte do território do mesmo Estado federal relativamente ao qual é competente outra comunidade autónoma?
3)
Os artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que uma comunidade autónoma de um Estado federal membro da Comunidade Europeia adopte, no exercício das suas competências, disposições que limitem o acesso a um regime de seguro e o direito a um regime de segurança social, na acepção do mesmo regulamento, às pessoas que têm o seu domicílio no território relativamente ao qual esta comunidade autónoma é competente e, no que se refere aos cidadãos da União Europeia, às pessoas que trabalhem nesse território e tenham o seu domicílio noutro Estado-Membro, com exclusão das pessoas, qualquer que seja a sua nacionalidade, que tenham o seu domicílio numa parte do território do mesmo Estado federal relativamente ao qual é competente outra comunidade autónoma?
4)
Os artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que o âmbito de aplicação desse sistema seja limitado às pessoas que tenham o seu domicílio no território das entidades de um Estado federal membro da Comunidade Europeia referidas nesse sistema?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
15
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as prestações pagas no quadro de um regime como o do seguro de assistência instituído pelo decreto de 30 de Março de 1999 estão incluídas no âmbito de aplicação material do Regulamento n.o 1408/71.
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A fim de responder a esta questão, há que recordar que, de acordo com jurisprudência constante, a distinção entre as prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1408/71 e as prestações por si abrangidas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente na sua finalidade e nas condições da sua concessão, e não no facto de uma prestação ser ou não qualificada por uma legislação nacional de prestação de segurança social (v., designadamente, acórdãos de 27 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, n.o 11; de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo, C-111/91, Colect., p. I-817, n.o 28; e de 18 de Janeiro de 2007, Celozzi, C-332/05, Colect., p. I-563, n.o 16).
17
A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou por diversas vezes que uma prestação pode ser considerada uma prestação de segurança social na medida em que, primeiramente, seja concedida aos beneficiários, independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação legalmente definida e, em segundo lugar, se refira a um dos riscos expressamente enumerados no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Hoeckx, n.os 12 a 14; Comissão/Luxemburgo, n.o 29; e Celozzi, n.o 17).
18
No processo principal, não se contesta, como resulta do conjunto das observações apresentadas no Tribunal de Justiça, que um regime como o do seguro de assistência instituído pelo decreto de 30 de Março de 1999 preenche estas condições.
19
Com efeito, por um lado, resulta das disposições do referido decreto que tal regime confere, de modo objectivo e com base numa situação legalmente definida, o direito ao pagamento, por uma caixa de seguros de assistência, das despesas efectuadas com prestações de apoio e serviços não médicos a qualquer pessoa com autonomia reduzida em razão de uma incapacidade prolongada e grave.
20
Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que as prestações que visam melhorar o estado de saúde e a vida das pessoas dependentes, como as prestações em causa no processo principal, têm essencialmente por objectivo completar as prestações do seguro de doença e devem, portanto, ser consideradas «prestações de doença», na acepção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71 (v., neste sentido, acórdãos de 5 de Março de 1998, Molenaar, C-160/96, Colect., p. I-843, n.os 22 a 24; de 8 de Março de 2001, Jauch, C-215/99, Colect., p. I-1901, n.o 28; e de 21 de Fevereiro de 2006, Hosse, C-286/03, Colect., p. I-1771, n.o 38).
21
Além disso, como o Governo valão sublinha, o seguro de assistência não pode ser excluído do âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1408/71 com fundamento no seu artigo 4.o, n.o 2B, que se refere a determinados tipos de prestações de carácter não contributivo que sejam regidas por disposições nacionais aplicáveis apenas numa parte do território de um Estado-Membro.
22
Com efeito, contrariamente aos requisitos exigidos pela derrogação prevista no referido artigo 4.o, n.o 2B, o regime de seguro de assistência em causa no processo principal tem carácter contributivo, uma vez que é financiado, pelo menos em parte, por quotizações pagas pelos segurados e não está mencionado no Anexo II, secção III, do Regulamento n.o 1408/71.
23
Por conseguiste, há que responder à primeira questão que as prestações pagas a título de um regime como o do seguro de assistência instituído pelo decreto de 30 de Março de 1999 alterado estão abrangidas pelo âmbito de aplicação material do Regulamento n.o 1408/71.
Quanto à segunda e terceira questões
24
Com estas duas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE ou o Regulamento n.o 1408/71 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de uma entidade federada de um Estado-Membro que limita a inscrição num regime como o do seguro de assistência em causa no processo principal, bem como o direito às prestações previstas por este regime, às pessoas que residem no território abrangido pela competência dessa entidade e às que exercem uma actividade profissional nesse território e residem noutro Estado-Membro, de modo que ficam excluídas as pessoas que também têm um emprego no território da referida entidade, mas residem no território de outra entidade federada do mesmo Estado.
Quanto à admissibilidade
25
O Governo flamengo alega, a título principal, que estas questões não são úteis nem necessárias para a solução do litígio no processo principal, de modo que devem ser declaradas inadmissíveis.
26
Com efeito, no órgão jurisdicional de reenvio, os governos recorrentes opõem-se à aplicação do referido regime de seguro de assistência contestando a competência da Comunidade Flamenga na matéria, ao passo que a interpretação do direito comunitário que preconizam no âmbito da segunda e terceira questões conduziria ao resultado inverso, isto é, a extensão das prestações de seguro de assistência em causa às pessoas residentes na região de língua francesa.
27
Além disso, segundo o Governo flamengo, a Cour d’arbitrage já respondeu a estas questões na decisão de reenvio ao considerar que o regime de seguro de assistência em causa no processo principal não viola as competências exclusivas da autoridade federal em matéria de união económica na Bélgica, tendo em conta o montante e os efeitos limitados das prestações em causa. Ora, pelas mesmas razões, o referido regime não é susceptível de restringir a livre circulação das pessoas na acepção do Tratado.
28
A este respeito, deve recordar-se que, por força de jurisprudência assente, no quadro da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais prevista no artigo 234.o CE, compete em exclusivo aos órgãos jurisdicionais nacionais aos quais o litígio é submetido, e que devem assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir, apreciar, face às particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão como a pertinência das questões que colocam ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, uma vez que as questões submetidas se referem à interpretação do direito comunitário, o Tribunal é, em princípio, obrigado a pronunciar-se (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra, C-379/98, Colect., p. I-2099, n.o 38; de 22 de Maio de 2003, Korhonen e o., C-18/01, Colect., p. I-5321, n.o 19; e de 19 de Abril de 2007, Asemfo, C-295/05, Colect., p. I-2999, n.o 30).
29
Daqui resulta que a presunção de pertinência das questões prejudiciais submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais só pode ser ilidida em casos excepcionais, nomeadamente quando é manifesto que a interpretação solicitada das disposições do direito comunitário mencionadas nessas questões não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal (v., designadamente, acórdãos de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C-415/93, Colect., p. I-4921, n.o 61, e de 7 de Setembro de 1999, Beck e Bergdorf, C-355/97, Colect., p. I-4977, n.o 22).
30
Não é, no entanto, este o caso do processo principal. Com efeito, basta verificar que resulta claramente da decisão de reenvio que a resposta à segunda e terceira questões submetidas pela Cour d’arbitrage lhe é útil para determinar se o requisito de residência a que está sujeito o direito de beneficiar do regime de seguro de assistência infringe, como sustentam os governos recorrentes no quadro dos seus recursos no processo principal, determinadas disposições do direito comunitário em matéria de livre circulação das pessoas.
31
Há, pois, que declarar admissíveis a segunda e terceira questões prejudiciais.
Quanto ao mérito
32
A título preliminar, deve realçar-se que o Governo flamengo sustenta que as referidas questões apenas dizem respeito a uma situação puramente interna que não apresenta qualquer relação com o direito comunitário, a saber, a que resulta da não aplicação do decreto de 30 de Março de 1999 alterado a pessoas que residem na Bélgica e aí exercem uma actividade profissional.
33
A este respeito, importa recordar que, de acordo com jurisprudência assente, as regras do Tratado em matéria de livre circulação de pessoas e os actos adoptados em execução dessas regras não podem ser aplicados a actividades que não apresentem nenhuma conexão com uma das situações previstas pelo direito comunitário e cujos elementos pertinentes se situam, na sua totalidade, no interior de um só Estado-Membro (v., designadamente, no que respeita, respectivamente, à liberdade de estabelecimento e à livre circulação dos trabalhadores, acórdãos de 8 de Dezembro de 1987, Gauchard, 20/87, Colect., p. 4879, n.os 12 e 13, e de 26 de Janeiro de 1999, Terhoeve, C-18/95, Colect., p. I-345, n.o 26 e jurisprudência aí referida). O mesmo é válido no que respeita às disposições do Regulamento n.o 1408/71 (v., neste sentido, acórdãos de 22 de Setembro de 1992, Petit, C-153/91, Colect., p. I-4973, n.o 10, e de 11 de Outubro de 2001, Khalil e o., C-95/99 a C-98/99 e C-180/99, Colect., p. I-7413, n.o 70).
34
Em contrapartida, como o Tribunal de Justiça também já precisou, qualquer nacional comunitário, independentemente do seu lugar de residência e da sua nacionalidade, que tenha usado do direito de livre circulação e que tenha exercido uma actividade profissional noutro Estado-Membro, está abrangido pelo âmbito de aplicação das disposições acima referidas (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 23 de Fevereiro de 1994, Scholz, C-419/92, Colect., p. I-505, n.o 9; Terhoeve, já referido, n.o 27; e de 18 de Julho de 2007, Hartmann, C-212/05, Colect., p. I-6303, n.o 17).
35
No presente caso, é pacífico que a segunda e terceira questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio visam todas as pessoas, tenham ou não feito uso de uma das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, que exercem uma actividade profissional na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, mas que, por residirem numa parte do território nacional situada fora destas duas regiões, não podem beneficiar do regime de seguro de assistência em causa no processo principal.
36
Nestas condições, é necessário distinguir, à luz dos princípios recordados nos n.os 32 e 33 do presente acórdão, dois tipos de situações.
37
Por um lado, a aplicação da legislação em causa no processo principal acarreta, nomeadamente, a exclusão dos nacionais belgas que exercem uma actividade profissional no território da região da língua neerlandesa ou no território da Região bilingue de Bruxelas-Capital, mas que residem nas regiões de língua francesa ou alemã e nunca exerceram a sua liberdade de circulação no interior da Comunidade Europeia, do regime de seguro de assistência.
38
Ora, impõe-se referir que o direito comunitário não é aplicável a situações puramente internas deste tipo.
39
A esta conclusão não pode opor-se, contrariamente ao que sugere o Governo da Comunidade Francesa, o princípio da cidadania da União enunciado no artigo 17.o CE, a qual inclui nomeadamente, nos termos do artigo 18.o CE, o direito de qualquer cidadão da União circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou em várias ocasiões que a cidadania da União não tem por objectivo alargar o âmbito de aplicação material do Tratado a situações internas sem qualquer conexão com o direito comunitário (v., neste sentido, acórdãos de 5 de Junho de 1997, Uecker e Jacquet, C-64/96 e C-65/96, Colect., p. I-3171, n.o 23; de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello, C-148/02, Colect., p. I-11613, n.o 26; e de 12 de Julho de 2005, Schempp, C-403/03, Colect., p. I-6421, n.o 20).
40
Deve, no entanto, observar-se que a interpretação de disposições do direito comunitário pode eventualmente ser útil ao órgão jurisdicional nacional, mesmo no que se refere a situações qualificadas de puramente internas, em especial na hipótese de o direito do Estado-Membro em causa impor que qualquer cidadão nacional beneficie dos mesmos direitos que os que o cidadão de outro Estado-Membro extrairia do direito comunitário numa situação considerada comparável pelo referido órgão jurisdicional (v., neste sentido, despacho de 17 de Fevereiro de 2005, Mauri, C-250/03, Colect., p. I-1267, n.o 21, e acórdão de 30 de Março de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Colect., p. I-2941, n.o 29).
41
Por outro lado, a legislação em causa no processo principal é também susceptível de excluir do regime de seguro de assistência trabalhadores assalariados ou não assalariados que entrem no âmbito de aplicação do direito comunitário, a saber, tanto cidadãos de Estados-Membros diferentes do Reino da Bélgica que exerçam uma actividade profissional na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, mas que residam noutra parte do território nacional, como cidadãos belgas que se encontrem na mesma situação e tenham feito uso do seu direito de livre circulação.
42
No que respeita a esta segunda categoria de trabalhadores, há, portanto, que examinar se as disposições do direito comunitário cuja interpretação é solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio se opõem a uma legislação como a que está em causa no processo principal, na medida em que esta se aplica a nacionais de Estados-Membros diferentes do Reino da Bélgica ou a nacionais belgas que tenham feito uso do seu direito de livre circulação no interior da Comunidade Europeia.
43
A este respeito, importa recordar que os Estados-Membros, embora conservem a sua competência para organizar os seus sistemas de segurança social, devem, não obstante, no exercício dessa competência, respeitar o direito comunitário, em especial as disposições do Tratado relativas à livre circulação dos trabalhadores e ao direito de estabelecimento (v., neste sentido, acórdão Terhoeve, já referido, n.os 34 e 35, e acórdão de 23 de Novembro de 2000, Elsen, C-135/99, Colect., p. I-10409, n.o 33).
44
Resulta também de jurisprudência constante que todas as disposições do Tratado relativas à livre circulação de pessoas visam facilitar aos nacionais comunitários o exercício de actividades profissionais de qualquer natureza no território da Comunidade e se opõem às medidas que possam desfavorecer esses nacionais quando desejem exercer uma actividade económica no território de outro Estado-Membro (acórdãos de 7 de Julho de 1988, Wolf e o., 154/87 e 155/87, Colect., p. 3897, n.o 13; Terhoeve, já referido, n.o 37; e de 11 de Setembro de 2007, Comissão/Alemanha, C-318/05, Colect., p. I-6957, n.o 114). Neste contexto, os nacionais dos Estados-Membros dispõem, em especial, do direito, que lhes é directamente conferido pelo Tratado, de abandonar o seu país de origem a fim de se deslocarem para o território de outro Estado-Membro e de nele permanecerem para aí exercerem uma actividade económica (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Bosman, n.o 95, e Terhoeve, n.o 38).
45
Consequentemente, os artigos 39.o CE e 43.o CE opõem-se a qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja susceptível de afectar ou de tornar menos atractivo o exercício, pelos nacionais comunitários, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (v., neste sentido, acórdãos de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n.o 32; de 9 de Setembro de 2003, Burbaud, C-285/01, Colect., p. I-8219, n.o 95; e de 5 de Outubro de 2004, CaixaBank France, C-442/02, Colect., p. I-8961, n.o 11).
46
À luz destes princípios, foram nomeadamente qualificadas de entraves medidas que têm por efeito fazer perder aos trabalhadores, em consequência do exercício do seu direito de livre circulação, benefícios de segurança social que lhes são assegurados pela legislação de um Estado-Membro (v., designadamente, acórdãos de 9 de Dezembro de 1993, Lepore e Scamuffa, C-45/92 e C-46/92, Colect., p. I-6497, n.o 21; de 5 de Outubro de 1994, van Munster, C-165/91, Colect., p. I-4661, n.o 27; e Hosse, já referido, n.o 24).
47
Ora, uma legislação como a que está em causa no processo principal é susceptível de produzir efeitos restritivos deste tipo, na medida em que submete a inscrição no regime de seguro de assistência a um requisito de residência numa parte limitada do território nacional, a saber, a região de língua neerlandesa e a Região bilingue de Bruxelas-Capital, ou noutro Estado-Membro.
48
Com efeito, trabalhadores migrantes que exerçam ou pretendam exercer uma actividade assalariada ou não assalariada numa destas duas regiões poderiam ser dissuadidos de fazer uso da sua liberdade de circular e de deixar o seu Estado-Membro de origem para permanecer na Bélgica, em razão de a sua instalação em determinadas partes do território belga comportar a perda da possibilidade de beneficiarem de prestações a que, de outro modo, poderiam ter direito. Por outras palavras, o facto de os trabalhadores assalariados ou não assalariados em causa se encontrarem na contingência de sofrer a perda do benefício do seguro de assistência ou uma limitação da escolha do lugar para o qual transferem a sua residência é, pelo menos, susceptível de entravar o exercício dos direitos conferidos pelos artigos 39.o CE e 43.o CE.
49
A este respeito, importa pouco, contrariamente ao que sustenta, no essencial, o Governo flamengo, que a diferenciação em causa seja unicamente baseada no lugar de residência no território nacional e não num qualquer requisito de nacionalidade, afectando da mesma maneira todos os trabalhadores assalariados ou não assalariados que residem na Bélgica.
50
Efectivamente, para que uma medida restrinja a livre circulação não é necessário que se baseie na nacionalidade das pessoas em causa nem mesmo que tenha por efeito favorecer todos os trabalhadores nacionais ou desfavorecer apenas os cidadãos dos outros Estados-Membros com exclusão dos trabalhadores nacionais (v., neste sentido, acórdãos de 6 de Junho de 2000, Angonese, C-281/98, Colect., p. I-4139, n.o 41, e de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Itália, C-388/01, Colect., p. I-721, n.o 14). Basta, como é o caso do regime de seguro de assistência em causa no processo principal, que a medida vantajosa beneficie determinadas categorias de pessoas que exercem uma actividade profissional no Estado-Membro em questão (v., por analogia, em matéria de livre prestações de serviços, acórdãos de 25 de Julho de 1991, Comissão/Países Baixos, C-353/89, Colect., p. I-4069, n.o 25, e de 13 de Dezembro de 2007, United Pan-Europe Communications Belgium e o., C-250/06, Colect., p. I-11135, n.o 37).
51
Além disso, como foi realçado pela advogada-geral nos n.os 64 a 67 das suas conclusões, os efeitos restritivos causados pela legislação em causa no processo principal não podem ser considerados demasiado aleatórios ou demasiados indirectos para que esta não possa ser considerada um entrave contrário aos artigos 39.o CE e 43.o CE. Em especial, diferentemente do processo que deu origem ao acórdão de 27 de Janeiro de 2000, Graf (C-190/98, Colect., p. I-493), ao qual se referiu o Governo flamengo na audiência, a possibilidade de beneficiar das prestações de seguro de assistência em questão depende não de um acontecimento futuro e hipotético para o trabalhador assalariado ou não assalariado em causa, mas de uma circunstância relacionada, por definição, com o exercício do direito de livre circulação, a saber, a escolha do lugar para o qual transfere a sua residência.
52
Do mesmo modo, no que se refere à argumentação do Governo flamengo segundo a qual a referida legislação só pode, de qualquer modo, ter uma incidência marginal sobre a livre circulação, tendo em conta o carácter limitado do montante das prestações em causa e o número de pessoas abrangidas, basta referir que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os artigos do Tratado relativos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais constituem disposições fundamentais para a Comunidade, sendo proibido todo e qualquer entrave, ainda que de reduzida importância, a esta liberdade (v., designadamente, acórdãos de 13 de Dezembro de 1989, Corsica Ferries France, C-49/89, Colect., p. 4441, n.o 8, e de 15 de Fevereiro de 2000, Comissão/França, C-169/98, Colect., p. I-1049, n.o 46).
53
De qualquer modo, não se pode excluir, tendo nomeadamente em atenção fenómenos como o envelhecimento da população, que a perspectiva de poder ou não beneficiar de prestações de dependência como as concedidas pelo regime de seguro de assistência em causa no processo principal seja tida em conta pelas pessoas em causa no exercício do seu direito à livre circulação.
54
Daqui resulta que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal comporta um entrave à livre circulação dos trabalhadores e à liberdade de estabelecimento, em princípio proibido pelos artigos 39.o CE e 43.o CE.
55
Segundo jurisprudência bem assente, as medidas nacionais susceptíveis de criar obstáculos ou de tornar menos atractivo o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado só podem ser admitidas na condição de prosseguirem um objectivo de interesse geral, serem adequadas a garantir a sua realização e não ultrapassarem o que é necessário para atingir o objectivo prosseguido (v., designadamente, acórdãos de 11 de Março de 2004, de Lasteyrie du Saillant, C-9/02, Colect., p. I-2409, n.o 49, e de 18 de Janeiro de 2007, Comissão/Suécia, C-104/06, Colect., p. I-671, n.o 25).
56
Contudo, nem os autos remetidos ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio nem as observações do Governo flamengo contêm elementos susceptíveis de justificar a aplicação, às pessoas que exercem uma actividade profissional na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, de um requisito de residência numa dessas duas regiões ou noutro Estado-Membro, para efeitos da concessão do benefício do seguro de assistência em causa no processo principal.
57
A este respeito, o Governo flamengo refere-se unicamente às exigências inerentes à repartição dos poderes no seio da estrutura federal belga e, em especial, ao facto de a Comunidade Flamenga não poder exercer qualquer competência em matéria de seguro de assistência relativamente a pessoas que residam no território de outras comunidades linguísticas do Reino da Bélgica.
58
Ora, tal argumentação não pode ser acolhida. Com efeito, como referiram a advogada-geral, nos n.os 101 a 103 das suas conclusões, e a Comissão, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que uma autoridade de um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna, incluindo as que decorrem da organização constitucional desse Estado, para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito comunitário (v., designadamente, acórdãos de 10 de Junho de 2004, Comissão/Itália, C-87/02, Colect., p. I-5975, n.o 38, e de 26 de Outubro de 2006, Comissão/Áustria, C-102/06, não publicado na Colectânea, n.o 9).
59
Consequentemente, há que declarar que os artigos 39.o CE e 43.o CE se opõem a um requisito de residência como o previsto no decreto de 30 de Março de 1999 alterado. Nestas condições, não é necessário abordar a questão da eventual violação do Regulamento n.o 1408/71, nomeadamente do seu artigo 3.o, n.o 1 (v., por analogia, acórdão Terhoeve, já referido, n.o 41). Também não há que apreciar a existência de uma restrição susceptível de ser proibida pelo artigo 18.o CE, do qual os artigos 39.o CE e 43.o CE constituem uma expressão específica no que respeita à livre circulação dos trabalhadores e à liberdade de estabelecimento.
60
Tendo em conta tudo o que precede, há que responder à segunda e terceira questões que os artigos 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de uma entidade federada de um Estado-Membro, como a que regula o seguro de assistência instituído pela Comunidade Flamenga através do decreto de 30 de Março de 1999 alterado, que limita a inscrição num regime de segurança social e o direito às prestações por este previstas às pessoas que residem no território abrangido pela competência dessa entidade ou que exercem uma actividade profissional nesse mesmo território, mas residem noutro Estado-Membro, na medida em que tal limitação afecta os cidadãos de outros Estados-Membros ou os cidadãos nacionais que tenham feito uso do seu direito de livre circulação no interior da Comunidade Europeia.
Quanto à quarta questão
61
A quarta questão tem por objecto as consequências que resultariam da declaração, pelo órgão de jurisdicional nacional, da incompatibilidade da legislação em causa no processo principal com o direito comunitário, o que teria por efeito, segundo o referido órgão jurisdicional, restabelecer o regime em vigor antes da adopção do decreto de 30 de Abril de 2004. Mais precisamente, este órgão jurisdicional coloca a questão de saber se os artigos 18.o CE, 39.o CE e 43.o CE se opõem a um regime que limita o direito de beneficiar do seguro de assistência unicamente às pessoas que residam na região de língua neerlandesa e na Região bilingue de Bruxelas-Capital.
62
A este respeito, basta assinalar que as considerações desenvolvidas nos n.os 47 a 59 do presente acórdão em resposta à segunda e terceira questões valem, por maioria de razão, para uma legislação que comporta uma restrição suplementar relativamente ao regime aplicável na sequência da adopção do decreto de 30 de Abril de 2004, dado que esta legislação exclui do seu âmbito de aplicação todas as pessoas que exerçam uma actividade profissional na região de língua neerlandesa ou na Região bilingue de Bruxelas-Capital, mas que tenham o seu domicílio fora destas duas regiões, incluindo, pois, as pessoas que residam noutro Estado-Membro.
63
Por conseguinte, há que responder à quarta questão que os artigos 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de uma entidade federada de um Estado-Membro que limita a inscrição num regime de segurança social, bem como o direito às prestações por este previstas, unicamente às pessoas que residem no território dessa entidade, na medida em que tal limitação afecta os cidadãos de outros Estados-Membros que exerçam uma actividade profissional no território da referida entidade, ou os cidadãos nacionais que tenham feito uso do seu direito de livre circulação no interior da Comunidade Europeia.
Quanto às despesas
64
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
As prestações pagas a título de um regime como o do seguro de assistência instituído pelo Decreto do Parlamento flamengo que organiza o seguro de assistência (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering), de 30 de Março de 1999, na versão resultante do Decreto do Parlamento flamengo que altera o decreto de 30 de Março de 1999 que organiza o seguro de assistência (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering), de 30 de Abril de 2004, estão abrangidas pelo âmbito de aplicação material do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.o 1606/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998.
2)
Os artigos 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de uma entidade federada de um Estado-Membro, como a que regula o seguro de assistência instituído pela Comunidade Flamenga através do referido decreto de 30 de Março de 1999, na versão resultante do decreto do Parlamento flamengo de 30 de Abril de 2004, que limita a inscrição num regime de segurança social e o direito às prestações por este previstas às pessoas que residem no território abrangido pela competência dessa entidade ou que exercem uma actividade profissional nesse mesmo território, mas residem noutro Estado-Membro, na medida em que tal limitação afecta os cidadãos de outros Estados-Membros ou os cidadãos nacionais que tenham feito uso do seu direito de livre circulação no interior da Comunidade Europeia.
3)
Os artigos 39.o CE e 43.o CE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação de uma entidade federada de um Estado-Membro que limita a inscrição num regime de segurança social, bem como o direito às prestações por este previstas, unicamente às pessoas que residem no território dessa entidade, na medida em que tal limitação afecta os cidadãos de outros Estados-Membros que exerçam uma actividade profissional no território da referida entidade, ou os cidadãos nacionais que tenham feito uso do seu direito de livre circulação no interior da Comunidade Europeia.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.