61990CJ0048_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. marts 1990 har Kongeriget Nederlandene i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 90/16/EOEF af 20. december 1989 om ydelse af kurérservice i Nederlandene (EFT 1990 L 10, s. 47, sag C-48/90).
2 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. marts 1990 har selskaberne Koninklijke PTT Nederland NV og PTT Post BV (herefter benaevnt "PTT") i henhold til Traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med paastand om annullation af samme beslutning 90/16 (sag C-66/90).
3 Ved kendelse af 5. december 1990 har Domstolen tilladt Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, European Express Organisation og Association of European Express Carriers at intervenere til stoette for Kommissionens paastande i sag C-66/90.
4 Ved kendelse af 4. juni 1991 har Domstolen henvist sag C-66/90 til De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (Sml. I, s. 2723).
5 Ved kendelse af 21. juni 1991 har Retten i Foerste Instans erklaeret sig inkompetent i denne sag, saaledes at Domstolen kan traeffe afgoerelse om paastanden om annullation (sag T-42/91, Sml. II, s. 273).
6 Ved kendelse af 22. juni 1991 har Domstolen besluttet at forene sagerne C-48/90 og C-66/90 med henblik paa den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
7 Artikel 2 i den nederlandske lov af 26. oktober 1988 om aendring af lovgivningen om udfoerelse af posttjeneste - postloven (Staatsblad, 1988, nr. 522, herefter benaevnt "postloven") har indfoert en ordning med enekoncession i stedet for det lovbestemte monopol, som tidligere gjaldt for PTT' s virksomhed med hensyn til al befordring af breve indtil 500 g i Nederlandene, fra og til De Nederlandske Antiller og Aruba samt fra og til udlandet.
8 Indehaveren af denne enekoncession, PTT Nederland NV, har pligt til for enhver, i hele landet og mod vederlag at varetage befordring af breve og andre forsendelser paa de betingelser, der er fastsat ved ministeriel bekendtgoerelse. PTT Nederland NV har overdraget sit datterselskab, PTT Post BV, at opfylde de forpligtelser, som paahviler selskabet i henhold til denne koncession.
9 Postlovens artikel 12 forbyder andre personer end koncessionshaveren at befordre breve indtil 500 g mod vederlag, medmindre de i artikel 12, stk. 2, litra a), nr. 1, 2 og 3, fastsatte betingelser er opfyldt, dvs. at:
- Den tilbudte ydelse er vaesentligt bedre med hensyn til befordringens hurtighed, garantien for denne og muligheden for lokalisering under befordringen end tjenesteydelserne ved normal eksprespostbefordring.
- Befordringen foretages til en takst, som for befordring i Nederlandene eller til udlandet er hoejere end den, der er fastsat for denne ydelse ved bekendtgoerelse, i dette tilfaelde 11,90 HFL for breve til Nederlandene eller til Faellesskabet og 17,50 HFL for breve til et andet bestemmelsessted.
- Befordringen foretages af en registreret befordrer.
10 Efter at have foert uformelle droeftelser med PTT den 5. oktober 1988 underrettede Kommissionen den 7. november 1988 PTT om, at postloven gav anledning til visse problemer i forhold til Traktatens konkurrenceregler.
11 Ved telex af 29. november 1988 underrettede Kommissionen den nederlandske regering om, at dens tjenestegrene efter en foerste undersoegelse var naaet til det resultat, at postlovens artikel 2 og 12 var uforenelige med Traktatens artikel 90, betragtet i sammenhaeng med Traktatens artikel 30, 59, 85 og 86.
12 Kommissionen forklarede naermere, at postloven paalagde kurérservicevirksomhederne en raekke restriktive betingelser, som stillede dem betydeligt ringere i forhold til PTT' s kurérservice og hindrede dem i fortsat at tilbyde visse af deres tjenesteydelser, bl.a. dem, der blev udfoert til en lavere pris end den ved kongelig anordning fastsatte minimumspris. Betingelsen i postlovens artikel 12, stk. 2, litra a), nr. 1, gav ikke de internationale kurérservicevirksomheder den mindste retssikkerhed. Betingelsen i nr. 2 umuliggjorde i mange tilfaelde enhver konkurrence paa priserne og havde samme virkning som en prisaftale. Ifoelge Kommissionen fandt Traktatens artikel 90, stk. 2, ikke anvendelse, da de indtaegter, som PTT har af de forsendelser, der befordres som ekspresforsendelser, ikke er noedvendige for at goere det muligt for PTT at udfoere sin opgave. Efter at have opfordret den nederlandske regering til at afgive en udtalelse anfoerte Kommissionen, at saafremt de i telexet naevnte omstaendigheder maatte blive bekraeftet, kunne Kommissionen anse det for noedvendigt at traeffe en beslutning i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3.
13 I en skrivelse af 16. januar 1989 fremsatte den nederlandske regering nogle bemaerkninger, som efter dens opfattelse berettigede de kritiserede bestemmelser.
14 Kommissionen havde ligeledes kontakter med kurérservicevirksomhedernes brancheorganisationer, som tilstillede den deres kommentarer til den nederlandske regerings udtalelse af 16. januar 1989.
15 Den 20. december 1989 traf Kommissionen den omtvistede beslutning uden i mellemtiden paa ny at have foert droeftelser med den nederlandske regering.
16 Denne beslutning, som er rettet til Nederlandene, indeholder foelgende konklusion:
"Artikel 1
Bestemmelserne i artikel 2 og 12 i den nederlandske postlov af 26. oktober 1988 i forbindelse med bestemmelserne i bekendtgoerelsen af 19. december 1988 forbeholder postvaesenet retten til at yde kurérservice ved indsamling, befordring og omdeling af breve paa hoejst 500 g til en pris paa under 11,9 HFL for forsendelser til andre EF-lande og en pris paa 17,5 HFL for forsendelser til lande uden for EF, og de bestemmelser om, at alle takster forinden skal registreres, som er indeholdt i bekendtgoerelsen af 12. maj 1989, er uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med samme Traktats artikel 86."
17 I betragtningerne til beslutningen har Kommissionen, efter at have anfoert, at PTT Post BV indtager en dominerende stilling paa markedet for forsendelser af breve indtil 500 g fra Nederlandene, redegjort for, hvorledes postloven foerer til misbrug af denne dominerede stilling. Postloven foerer til en udvidelse af den bestaaende dominerende stilling paa markedet for almindelig postbefordring til ogsaa at omfatte kurérservice; for kurérservice for forsendelser indtil 500 g i priskategorien indtil 11,9 HFL tvinger postloven brugerne til at benytte PTT Post BV' s tjenesteydelser og foerer saaledes til, at de paatvinges urimelige priser og betingelser; endelig foerer postloven til en begraensning af udbuddet paa markedet. Kommissionen mener endvidere, at postloven har en negativ indflydelse paa samhandelen mellem medlemsstaterne. I oevrigt er betingelserne for at anvende Traktatens artikel 90, stk. 2, ikke opfyldt, da udvidelsen af den dominerende stilling navnlig ikke er noedvendig for at sikre PTT de indtaegter, der kraeves, for at de kan udfoere deres opgave.
18 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i de to sager, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
19 Kongeriget Nederlandene og PTT har paaberaabt sig en raekke anbringender til stoette for paastanden om annullation, i det vaesentlige, at Kommissionen ikke havde kompetence til at traeffe den omtvistede beslutning i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, at Kommissionen har tilsidesat retten til kontradiktion og vaesentlige formkrav samt utilstraekkelig begrundelse af den anfaegtede beslutning og tilsidesaettelse af Traktatens artikel 86 og artikel 90, stk. 1 og 2.
Anbringendet vedroerende Kommissionens inkompetence
20 Sagsoegerne har i det vaesentlige anfoert, at Kommissionen ikke havde kompetence til at traeffe den omtvistede beslutning i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3. Da denne bestemmelse ikke indeholder en udtrykkelig undtagelse fra Traktatens artikel 169 og 170, kan den ikke give Kommissionen hjemmel til at fastslaa, at en medlemsstat har tilsidesat Traktatens bestemmelser, men giver den i det hoejeste hjemmel til, som Domstolen har fastslaaet i den saakaldte "Telecom-dom" af 19. marts 1991, Frankrig mod Kommissionen (sag C-202/88, Sml. I, s. 1223), ved generelle regler at praecisere de forpligtelser, som paahviler medlemsstaterne ifoelge Traktatens artikel 90, stk. 1.
21 Kommissionen har heroverfor anfoert, at artikel 90, stk. 3, kan vaere hjemmel for en retsakt, der har til formaal at konstatere en overtraedelse af Traktatens artikel 90, stk. 1, og at bringe den til ophoer.
22 For at fastslaa raekkevidden af den kompetence, der er overdraget Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, maa denne bestemmelse betragtes inden for rammerne af artikel 90 i sin helhed og inden for rammerne af den opgave, som Kommissionen har i henhold til Traktatens artikel 85-93.
23 I denne forbindelse bemaerkes, at artikel 90, stk. 1, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, at afstaa fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med Traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne.
24 Denne artikels stk. 2 bestemmer, at virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, ikke er underkastet Traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser retligt eller faktisk ville hindre opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem.
25 Artikel 90, stk. 3, bestemmer, at Kommissionen skal paase, at medlemsstaterne overholder de forpligtelser, som paahviler dem med hensyn til de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder, og giver den udtrykkeligt kompetence til at gribe ind i saa henseende ved hjaelp af to retlige instrumenter af forskelligt art, nemlig direktiver og beslutninger.
26 Med hensyn til direktiver har Domstolen i naevnte dom af 19. marts 1991, Frankrig mod Kommissionen, fastslaaet, at Kommissionen havde kompetence til at udstede generelle regler, som praeciserede de forpligtelser, som ifoelge Traktaten paahviler medlemsstaterne for saa vidt angaar de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder.
27 Hvad angaar de befoejelser, som Kommissionen i medfoer af artikel 90, stk. 3, kan udoeve ved beslutninger, er de forskellige fra dem, som den kan udoeve ved direktiver. Da en beslutning udstedes paa baggrund af en bestemt situation i en eller flere medlemsstater, indebaerer beslutningen nemlig noedvendigvis en vurdering af denne situation i forhold til faellesskabsretten og fastsaetter de konsekvenser, som foelger heraf for den paagaeldende medlemsstat, naar henses til de krav, der er forbundet med udfoerelsen af den saerlige opgave, der er betroet en virksomhed, saafremt den har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse.
28 Kommissionen maa derfor - da den kompetence til at udstede beslutninger, som artikel 90, stk. 3, giver den, ellers beroeves enhver tilsigtet virkning - anses for kompetent til at fastslaa, at en bestemt statslig foranstaltning er uforenelig med Traktatens bestemmelser, og til at angive de foranstaltninger, som den stat, beslutningen er rettet til, skal traeffe for at opfylde de forpligtelser, der foelger af faellesskabsretten.
29 Det er ligeledes noedvendigt at anerkende en saadan kompetence for Kommissionen for at goere det muligt for den at udfoere den opgave, som Traktatens artikel 85-93 paalaegger den, nemlig at overvaage anvendelsen af konkurrencereglerne og saaledes bidrage til gennemfoerelsen af en ordning, hvor konkurrencen ikke fordrejes inden for faellesmarkedet, som omhandlet i Traktatens artikel 3, litra f).
30 Kommissionen ville ikke fuldt ud kunne udfoere sin opgave, hvis den kun kunne sanktionere virksomhedernes konkurrencebegraensende adfaerd ved hjaelp af den beslutningskompetence, som Raadet har givet den med hjemmel i Traktatens artikel 87, men ikke kunne gribe direkte ind i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, mod de medlemsstater, som med hensyn til offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, traeffer eller opretholder foranstaltninger, der har en lignende konkurrencebegraensende virkning.
31 Det bemaerkes endvidere, at de befoejelser, som Kommissionen kan udoeve over for medlemsstaterne ved beslutninger i henhold til Traktatens artikel 90, stk. 3, maa sammenholdes med dem, som den har i henhold til Traktatens artikel 93 til at konstatere, at en statsstoette, som fordrejer eller kan fordreje konkurrencen, ikke er forenelig med faellesmarkedet.
32 I begge tilfaelde har Kommissionen nemlig kompetence til at gribe ind, ikke over for den virksomhed, som har faaet mulighed for at tilsidesaette konkurrencereglerne, men over for den medlemsstat, som er ansvarlig for det indgreb, der er sket i konkurrencen.
33 I forbindelse med dette anbringende har sagsoegerne desuden anfoert, at saafremt det anerkendes, at Kommissionen har en saadan kompetence, er det ensbetydende med at give den mulighed for at konstatere, at en medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til Traktaten, under anvendelse af en procedure, som beroever den beroerte stat de garantier, som Traktatens artikel 169 giver den, og hvorved Kommissionen tiltager sig de befoejelser, som denne bestemmelse forbeholder Domstolen.
34 For saa vidt som Kommissionen med dette argument kritiseres for at have begaaet en procedurefordrejning bemaerkes, som det er anfoert ovenfor, at i lighed med Traktatens artikel 93, som foreskriver, at Kommissionen skal foretage en loebende undersoegelse af offentlige stoetteordninger, giver artikel 90, stk. 3, Kommissionen hjemmel til ved en beslutning at bedoemme, om de foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer eller opretholder med hensyn til de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder, er i overensstemmelse med Traktaten.
35 En saadan bedoemmelseskompetence griber for det foerste paa ingen maade ind i de befoejelser, Traktatens artikel 169 giver Domstolen; for det andet kraenker den ikke den ret til kontradiktion, som denne bestemmelse sikrer medlemsstaterne.
36 Med hensyn til det foerste punkt kan den af Kommissionen trufne beslutning, efter hvad Domstolen har fastslaaet i dommen af 30. juni 1988, Kommissionen mod Graekenland (sag 226/87, Sml. s. 3611), vaere genstand for et annullationssoegsmaal anlagt af den medlemsstat, den er rettet til, og vaere grundlag for en traktatbrudssag i henhold til Traktatens artikel 169, naar den medlemsstat, beslutningen er rettet til, ikke efterkommer denne.
37 Hvad angaar argumentet om overholdelsen af den beroerte medlemsstats ret til kontradiktion bemaerkes, at den blotte omstaendighed, at artikel 90, stk. 3, i modsaetning til artikel 93 ikke fastsaetter en procedure, som sikrer overholdelsen af disse rettigheder, ikke kan paaberaabes som begrundelse for at frakende Kommissionen kompetence til at udstede den omtvistede beslutning; det fremgaar nemlig af Domstolens praksis, at selv i mangel af udtrykkelige bestemmelser gaelder det almindelige princip om overholdelse af retten til kontradiktion for enhver faellesskabsinstitution, som skal udstede en retsakt, der kan indeholde et klagepunkt mod adressaten (se f.eks. dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307).
38 Spoergsmaalet, om Kommissionen i naervaerende sag har overholdt dette princip, vil blive behandlet i forbindelse med anbringendet vedroerende tilsidesaettelse af retten til kontradiktion.
39 Under disse omstaendigheder kan der i begge sager ikke gives sagsoegerne medhold i det foerste anbringende om, at Kommissionen ikke havde kompetence til at udstede den omtvistede beslutning.
Anbringenderne vedroerende tilsidesaettelse af retten til kontradiktion
40 Sagsoegerne har anfoert, at Kommissionen ved at udstede den omtvistede beslutning har tilsidesat retten til kontradiktion, som hoerer til faellesskabsrettens almindelige principper.
41 Kongeriget Nederlandene har anfoert, at Kommissionens telex af 29. november 1988 ikke kan anses for en egentlig meddelelse af klagepunkter, hvori der redegoeres for alle de betragtninger, der er lagt til grund i den omtvistede beslutning. Det har desuden anfoert, at det i den periode, som forloeb fra dets stillingtagen den 16. januar 1989 til datoen for den anfaegtede beslutning, nemlig den 20. december 1989, ikke havde lejlighed til at afgive en udtalelse, mens Kommissionen i mellemtiden hoerte de private kurérservicevirksomheder.
42 PTT har gjort gaeldende, at Kommissionen, foer den traf en beslutning som den foreliggende, skulle have hoert de beroerte virksomheder, paa samme maade som den ville have vaeret forpligtet til at hoere dem foer vedtagelsen af en beslutning i henhold til Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81). Kommissionen har imidlertid kun en enkelt gang vaeret i kontakt med sagsoegerne, nemlig i oktober 1988.
43 Kommissionen bestrider, at den har tilsidesat retten til kontradiktion ved at udstede den anfaegtede beslutning. Den nederlandske regering er blevet hoert vedroerende hvert af de klagepunkter, der er lagt til grund i den omtvistede beslutning. Da proceduren i henhold til artikel 90, stk. 3, gennemfoeres mellem Kommissionen og den beroerte medlemsstat, har Kommissionen ikke vaeret forpligtet til saerskilt at hoere PTT.
44 Hvad angaar anbringendet om, at Kongeriget Nederlandenes ret til kontradiktion er tilsidesat, bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis udgoer overholdelsen af retten til kontradiktion under en hvilken som helst procedure, der indledes over for nogen, og som kan foere frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt mod denne, et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, der skal overholdes selv i tilfaelde, hvor der ikke foreligger regler for den paagaeldende procedure (jf. f.eks. den tidligere naevnte dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen).
45 Dette princip kraever, at den beroerte medlemsstat, foer der traeffes beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, faar tilstillet en praecis og fuldstaendig redegoerelse for de klagepunkter, som Kommissionen har til hensigt at goere gaeldende over for den.
46 Domstolen har fastslaaet, at dette princip ligeledes kraever, at den beroerte medlemsstat saettes i stand til i rette tid at kommentere de bemaerkninger, som er fremsat af beroerte tredjemaend (jf. naevnte dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen).
47 I det foreliggende tilfaelde maa det imidlertid konstateres, at telexet af 29. november 1988 ikke indeholder en fuldstaendig og praecis fremstilling af de klagepunkter, som Kommissionen agtede at laegge til grund i sin omtvistede beslutning. Kommissionen begraenser sig til i almindelige vendinger at rejse spoergsmaalet om postlovens forenelighed med Traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med dens artikel 86, uden at redegoere for de forskellige omstaendigheder, som godtgoer, at der er tale om en tilsidesaettelse af denne artikel, saaledes som de senere opregnes i den anfaegtede beslutning.
48 Hertil kommer, at Kongeriget Nederlandene heller ikke blev hoert af Kommissionen efter dennes skrivelse af 16. januar 1989, og at det navnlig ikke har haft mulighed for at tage stilling til de droeftelser, som Kommissionen havde med kurérservicevirksomhedernes brancheorganisationer. Kommissionen har imidlertid selv erkendt under den skriftlige forhandling, at disse droeftelser havde vaeret noedvendige, for at den kunne danne sig en opfattelse af postlovens forudselige virkninger paa de private kurérservicevirksomheders aktiviteter.
49 Under disse omstaendigheder maa det konstateres, at Nederlandenes ret til kontradiktion er blevet tilsidesat ved, at Kommissionen har undladt at tilstille denne medlemsstat en meddelelse med en praecis og fuldstaendig redegoerelse for de klagepunkter, som er lagt til grund i den omtvistede beslutning, og ved, at den nederlandske regering ikke er blevet hoert mellem den 16. januar 1989 og datoen for udstedelsen af den anfaegtede beslutning, navnlig vedroerende de droeftelser, som Kommissionen havde med kurérservicevirksomhedernes brancheorganisationer.
50 Med hensyn til anbringendet vedroerende tilsidesaettelse af PTT' s ret til kontradiktion, hvorefter Kommissionen ikke skal have hoert PTT, bemaerkes foerst, at disse virksomheder er de direkte begunstigede af den anfaegtede statslige foranstaltning, og at de er naevnt ved navn i postloven, at de udtrykkeligt er naevnt i den anfaegtede beslutning, og at de direkte baerer de oekonomiske foelger af denne beslutning.
51 Under disse omstaendigheder maa det konstateres, at disse virksomheder har ret til at blive hoert.
52 Dernaest bemaerkes, at Kommissionen kun har haft uformelle samtaler med PTT i oktober 1988, at den har begraenset sig til at underrette disse virksomheder om de problemer, som postloven gav anledning til i forhold til Traktatens konkurrenceregler, og at den aldrig over for dem har praeciseret sine konkrete indvendinger mod den paagaeldende statslige foranstaltning.
53 Under disse omstaendigheder maa det konstateres, at Kommissionen har tilsidesat PTT' s ret til at blive hoert.
54 Det foelger af det foregaaende, at der maa gives Nederlandene medhold som sagsoeger i sag C-48/90 og PTT i sag C-66/90, og at den anfaegtede beslutning vil vaere at annullere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
55 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har tabt sagerne C-48/90 og C-66/90, doemmes den til at betale omkostningerne i begge sager. Intervenienterne, der er indtraadt til stoette for Kommissionens paastande, betaler deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kommissionens beslutning 90/16/EOEF af 20. december 1989 om ydelse af kurérservice i Nederlandene annulleres.
2) Kommissionen betaler omkostningerne i sagerne C-48/90 og C-66/90.
3) Intervenienterne betaler deres egne omkostninger.