61996CC0228_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 De spoergsmaal, denne praejudicielle anmodning vedroerer, er forelagt af Giudici conciliatore di Milano (Italien) i den samme sag som den, hvor retten allerede havde forelagt fem andre praejudicielle spoergsmaal, hvoraf nogle var trukket tilbage, mens andre var besvaret ved Domstolens dom af 5. oktober 1995 i Aprile-sagen (1) (for nemheds skyld vil jeg i det foelgende tale om »Aprile I-sagen« og »Aprile I-dommen«).
2 Som jeg bemaerkede i det forslag til afgoerelse, jeg fremsatte dengang, drejede de spoergsmaal, der oprindelig var forelagt i Aprile I-sagen, sig om foelgende:
- For det foerste om, hvilken betydning faellesskabsretlige bestemmelser og principper har for nationale bestemmelser om tilbagebetaling af visse afgifter, som de italienske toldmyndigheder havde opkraevet med urette, naermere bestemt den italienske lov nr. 428 af 20. december 1990 (herefter »lov nr. 428«) (2).
- For det andet om, hvorvidt de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser og principper omfatter varer med oprindelse i tredjelande, hvilket ville indebaere, at de afgifter mv., der er opkraevet som foelge af toldbehandlingen af de paagaeldende varer, ville blive omfattet af de samme regler som dem, der gaelder med hensyn til varer med oprindelse i de oevrige medlemsstater.
3 Det foerste, andet og tredje spoergsmaal, som senere blev trukket tilbage, vedroerte navnlig det foerste problem. Med disse spoergsmaal oenskede den forelaeggende ret oprindeligt, at Domstolen anvendte eller, rettere sagt, »supplerede og naermere belyste« sin praksis vedroerende forpligtelsen til at tilbagebetale afgifter, der er opkraevet med urette, saafremt en medlemsstat har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til faellesskabsretten, idet den har opretholdt afgifter og andre former for told, der er uforenelige med faellesskabsretten.
4 Med det fjerde og femte spoergsmaal, som er de eneste, den forelaeggende ret har opretholdt, oenskede den oplyst, om de generelle regler og forbud, der gaelder med hensyn til samhandelen inden for Faellesskabet (konkret forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told), ogsaa finder anvendelse paa toldekspeditioner vedroerende varer med oprindelse i tredjelande, og navnlig lande, der er medlemmer af Den Europaeiske Frihandelssammenslutning (EFTA). Domstolen besvarede kun disse to spoergsmaal.
5 Giudice conciliatore, som paa begaering af avvocato dello Stato trak de tre foerste spoergsmaal i Aprile I-sagen tilbage, har paa ny anmodet Domstolen om at tage stilling til den tvivl, han naerer med hensyn til anvendelsen af lov nr. 428 som foelge af en eventuel modstrid med de faellesskabsretlige bestemmelser og principper. Reelt har han saaledes paa ny stillet de samme spoergsmaal som dengang.
6 De spoergsmaal, som denne nye forelaeggelse vedroerer, har foelgende ordlyd:
»1) Er retssikkerhedsprincippet, princippet om effektiv beskyttelse af rettigheder i henhold til faellesskabsretten og forbuddet mod forskelsbehandling for saa vidt angaar beskyttelsen af saadanne rettigheder (hvorefter de internretlige procedureregler ikke maa vaere mindre gunstige og i al fald ikke i al for hoej grad vanskeliggoere haandhaevelsen af disse rettigheder), i den udformning, Domstolen har givet disse principper, til hinder for indfoerelsen af en internretlig bestemmelse som bestemmelsen i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 af 29. december 1990, der, som den er formuleret klart, fremtraeder som en fortolkningsregel, og altsaa en regel med tilbagevirkende gyldighed, men som i realiteten har erstattet den hidtil gaeldende almindelige regel om tiaarig foraeldelse med en regel om femaarig foraeldelse, og som - idet foraeldelsesperioden i anden sammenhaeng fastsaettes til tre aar - bestemmer, at de frister, der herefter gaelder, allerede loeber paa tidspunktet for bestemmelsens ikrafttraeden, hvorved den, uden at der ses nogen begrundelse herfor, ogsaa fraviger det almindelige princip ifoelge artikel 252 i overgangs- og gennemfoerelsesbestemmelserne til codice civile, hvorefter indfoerelsen af en ny frist for haandhaevelsen af en rettighed - naar denne frist er kortere end den, der gjaldt efter den tidligere lovgivning - medfoerer, at denne nye frist for saa vidt angaar rettigheder stiftet foer dens indfoerelse antages foerst at begynde at loebe ved den nye bestemmelses ikrafttraeden?
2) Er princippet om, at procedurereglerne i national ret i forbindelse med beskyttelsen af rettigheder, der udspringer af faellesskabsretten, ikke maa vaere mindre gunstige end de regler, der gaelder for tilsvarende internretlige procedurer (jf. Domstolens domme af 15.12.1976, Rewe og Comet, Sml. s. 1989 og s. 2043, samt flere senere domme) til hinder for indfoerelse af en nationalretlig bestemmelse som bestemmelsen i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 af 29. december 1990, der med det klare formaal at skabe ensartede frister for fremsaettelsen af tilbagebetalingskrav for beloeb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner, i realiteten (som det klart fremgaar af bestemmelsens tekst og det kapitel, hvori den er anbragt) medfoerer, at de tidligere i toldlovens artikel 91 fastsatte foraeldelsesfrister (der kun havde gyldighed for regnefejl eller tilfaelde, hvor der var anvendt en anden sats end toldtariffens) udvides, saaledes at de ogsaa kommer til at omfatte beloeb, der er erlagt i urigtig formening om skyld i henhold til faellesskabsrettens regler, mens den tilsvarende tilbagesoegning af beloeb, der er erlagt i urigtig formening om skyld i henhold til nationale retsregler (artikel 2033 i codice civile) omfattes af den tiaarige foraeldelse?
3) Er det princip, som Domstolen har knaesat i dom af 25. juli 1991 i sag C-208/90, Emmott, og hvorefter en medlemsstat, indtil et direktiv er korrekt gennemfoert, ikke, naar den har undladt en saadan gennemfoerelse, kan paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt mod den med det formaal at beskytte rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loeb fra dette tidspunkt - som et udtryk for retssikkerhedsprincippet - bindende for de nationale domstole paa samme maade som faellesskabsrettens skrevne bestemmelser?
4) Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende, spoerges det, om ovennaevnte i dommen af 25. juli 1991 i sag C-208/90 knaesatte princip som et konkret udtryk for et af de grundlaeggende principper i faellesskabsretten har direkte, almindelig gyldighed, og saaledes kan anvendes umiddelbart og paaberaabes af private borgere for de nationale domstole i alle andre tilfaelde, hvor et direktiv ikke er korrekt gennemfoert - saaledes f.eks. i tilfaelde som det, der med baggrund i direktiv 83/643/EOEF var genstand for sag 340/87, Kommissionen mod Den Italienske Republik, og for dom af 5. oktober 1995 i sag C-125/94, Aprile; i disse var der tale om nationale bestemmelser, der var blevet holdt i kraft, og hvorefter der i strid med faellesskabsretten skulle betales afgifter, der ikke skyldtes under de foreliggende forhold (f.eks. for fortoldningen af varer), men hvis betaling den erhvervsdrivende ikke kunne afvise. Endvidere oenskes der en afgoerelse af, om en medlemsstat, der undlader at opfylde forpligtelsen til at gennemfoere faellesskabsbestemmelser, der har direkte gyldighed, kan goere gaeldende, at praeklusions- eller foraeldelsesfrister loeber i det tidsrum, i hvilket de mod faellesskabsretten stridende nationale bestemmelser er blevet holdt i kraft.«
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
7 Jeg vil foerst omtale de faktiske omstaendigheder, der er baggrunden for hovedsagen, samt hovedsagens forloeb, saaledes som jeg naermere beskrev dem i mit forslag til afgoerelse i Aprile I-sagen (punkt 5-10):
- Det italienske aktieselskab Aprile, der drev speditionsvirksomhed i Milano (Italien), blev erklaeret konkurs den 20. oktober 1992. Efter at have gennemgaaet virksomhedens bogholderi besluttede kurator i konkursboet at anmode Tesoreria Provinciale dello Stato om at tilbagebetale de beloeb, virksomheden i de foregaaende aar havde indbetalt i form af afgifter paa toldekspeditioner, som var foretaget uden for toldstedernes normale aabningstid eller uden for deres normale geografiske arbejdsomraade.
- Som reaktion paa myndighedernes afslag anlagde kurator, efter at retten havde meddelt ham tilladelse hertil, mindst to sager, den foerste ved Tribunale di Milano med paastand om tilbagebetaling af 618 436 900 ITL, og den anden, som vedroerte et mindre beloeb, ved Giudice conciliatore, ogsaa i Milano.
- I den sag, Aprile anlagde ved Giudice conciliatore, og som er baggrunden for den foreliggende praejudicielle procedure, har Aprile nedlagt paastand om, at de italienske myndigheder tilbagebetaler 933 200 ITL, svarende til de afgifter, selskabet betalte for toldekspeditioner, der var foretaget den 22., 23., 24. og 26. november 1990 af toldkontoret i Segrate - Linate Lufthavn (Milano). Selskabet havde betalt afgifterne i henhold til de italienske lovbestemmelser, hvorefter der paa det paagaeldende tidspunkt kunne opkraeves saerlige afgifter for toldekspeditioner i forbindelse med indfoersler foretaget uden for toldstedernes normale aabningstider.
- Amministrazione delle Finanze dello Stato bestred, at kravet var begrundet, og ved kendelse af 26. april 1994 forelagde Giudice conciliatore di Milano herefter naervaerende praejudicielle anmodning for Domstolen.
- Den 5. maj 1995, dvs. mens den praejudicielle procedure verserede, den skriftlige forhandling var afsluttet, og datoen for den mundtlige forhandling var fastsat til den 11. maj, gav avvocato dello Stato moede for Giudice conciliatore di Milano og erklaerede paa sagsoegtes vegne, at »da de betalinger, det af sagsoegeren fremsatte tilbagebetalingskrav vedroerte, ikke var fiskale«, maatte han erkende, at bestemmelserne i artikel 29, stk. 2 og 7, i lov nr. 428 ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, og at han foelgelig frafaldt den indsigelse, han havde fremsat med hensyn til kravet. Dette var baggrunden for, at han anmodede retten om at aendre forelaeggelseskendelsen og begraense de praejudicielle spoergsmaal til kun at omfatte de to sidste spoergsmaal. Sagsoegeren tilsluttede sig straks forslaget.
Ved kendelse af 5. maj 1995 meddelte Giudice conciliatore di Milano Domstolen, at det ikke laengere var noedvendigt, at Domstolen traf praejudiciel afgoerelse vedroerende de tre foerste spoergsmaal, han havde formuleret i den oprindelige kendelse.
8 Efter at Aprile I-dommen var afsagt, fortsatte behandlingen af hovedsagen, og Giudice conciliatore maatte tage stilling til den subsidiaere indsigelse fra den sagsoegte myndighed, hvorefter tilbagesoegningskravet var foraeldet (reelt, at der var indtraadt praeklusion). Indsigelsen var stoettet paa artikel 29 i lov nr. 428.
De nationale bestemmelser og de faellesskabsretlige bestemmelser
9 Artikel 29 i lov nr. 428 (3) indeholder i afsnittet »Tilbagebetaling af afgifter, der anerkendes at vaere uforenelige med faellesskabsbestemmelserne«, foelgende bestemmelser:
- I henhold til stk. 1 udvides den femaarige foraeldelsesfrist, der blev indfoert ved artikel 91 i bekendtgoerelse om toldlovgivningen, til at omfatte alle krav om tilbagebetaling af beloeb betalt i forbindelse med toldekspeditioner; denne foraeldelsesfrist nedsaettes dog til tre aar, svarende til den i bekendtgoerelsens artikel 84 fastsatte frist, med virkning fra den 90. dag efter lovens ikrafttraeden (4).
- Stk. 2 bestemmer, at »told ved indfoersel, produktionsafgifter, forbrugsafgifter, tillaegsafgiften paa sukker og statsafgifter, der opkraeves i henhold til nationale bestemmelser, der er uforenelige med faellesskabsretten, tilbagebetales, medmindre afgiftsbyrden er blevet overvaeltet paa andre retssubjekter«.
- I stk. 7 tilfoejes det, at bestemmelsen i stk. 2 finder anvendelse, selv om tilbagebetalingen vedroerer beloeb, der er betalt forud for datoen for lovens ikrafttraeden (dvs. den 27.1.1991).
10 For saa vidt angaar opkraevningen af beloeb for ydelser leveret af de italienske toldmyndigheder »uden for normal arbejdstid« og beregningen af »udgiften til tjenesteydelsen« har Domstolen fastslaaet, at de delvis er uforenelige med faellesskabsretten, nemlig henholdsvis i dom af 30. maj 1989 i sag 340/87, Kommissionen mod Italien (5) og i dom af 21. marts 1991 i sag C-209/89, Kommissionen mod Italien (6).
11 I den foerste af ovennaevnte to domme foretog Domstolen en naermere analyse af artikel 11 i Den Italienske Republiks praesidents dekret nr. 43 af 23. januar 1973 om bekendtgoerelse om toldlovgivningen, som aendret ved artikel 1, nr. 2, i dekret nr. 254 af 8. maj 1985. I henhold til naevnte bestemmelse opkraeves der et beloeb svarende til udgiften til tjenesteydelsen for toldekspeditioner, der gennemfoeres i den del af toldkontorernes aabningstid, der ligger uden for statens ansattes normale arbejdstid, der i Den Italienske Republik er seks timer daglig fra mandag til loerdag. Domstolen saa ogsaa naermere paa artikel 15 i dekret nr. 254, hvori det mere generelt bestemmes, at kontrol og formaliteter, som omhandlet i foerstnaevnte dekret, der gennemfoeres i toldkontorernes aabningstid uden for statens ansattes normale arbejdstid, foretages mod betaling af omkostningerne ved tjenesteydelsen.
12 Det hedder i dommens konklusion:
»Den Italienske Republik har ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af EOEF-traktatens artikel 9 og 12, idet den i samhandelen inden for Faellesskabet debiterer de erhvervsdrivende udgifterne ved den kontrol og de administrative formaliteter, der foretages i en del af graenseovergangstoldstedernes normale aabningstider, som fastsat i artikel 5, stk. 1, litra a), andet led, i Raadets direktiv 83/643/EOEF af 1. december 1983 om forenkling af fysisk kontrol og administrative formaliteter i forbindelse med godstransport mellem medlemsstaterne, som aendret ved direktiv 87/53.«
13 I den anden af de naevnte to domme (dvs. dommen i sag C-209/89, Kommissionen mod Italien) fastslog Domstolen, at det ogsaa var uforeneligt med faellesskabsretten, at der, naar ydelser udfoeres samtidig for flere virksomheder i forbindelse med toldbehandling som led i samhandelen inden for Faellesskabet, hos hver enkelt virksomhed opkraeves et vederlag, der staar i misforhold til de med de udfoerte ydelser forbundne omkostninger. Der var i den paagaeldende sag tale om ydelser udfoert uden for normal arbejdstid og om ydelser udfoert uden for toldmyndighedernes geografiske arbejdsomraade. Bestemmelserne om det paagaeldende beloeb fandtes i de italienske ministerielle dekreter af 29. juli 1971 og 30. januar 1979.
14 Endelig fastslog Domstolen i Aprile I-dommen, at medlemsstaterne ikke ensidigt maa opkraeve afgifter med tilsvarende virkning i samhandelen med tredjelande. Dette forbud har samme raekkevidde som i forbindelse med samhandelen inden for Faellesskabet. Den logiske foelge af denne praejudicielle afgoerelse var, at de italienske myndigheder var forpligtet til at tilbagebetale told, der var opkraevet med urette for varer fra tredjelande i henhold til bestemmelser, som i ovennaevnte domme var kendt uforenelige med faellesskabsretten.
Det andet praejudicielle spoergsmaal
15 Jeg vil foerst tage stilling til det andet praejudicielle spoergsmaal fra den forelaeggende ret. Spoergsmaalet vedroerer selve indholdet af den nationale bestemmelse, dvs. uden hensyn til dens tidsmaessige raekkevidde, samt om bestemmelsen eventuelt er i strid med faellesskabsretten. Logisk set maa behandlingen af dette spoergsmaal gaa forud for problemet vedroerende bestemmelsens tilbagevirkende gyldighed, som det foerste praejudicielle spoergsmaal omhandler.
16 Stk. 1 i artikel 29 i lov nr. 428, som er gengivet ovenfor, er udtryk for en klar tilkendegivelse fra lovgivers side, nemlig at den samme praeklusive frist paa fem aar, der er fastsat i toldlovgivningen, finder anvendelse paa alle krav og soegsmaal vedroerende tilbagebetaling af beloeb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner (7). I relation til dette spoergsmaal er det uden betydning, om den formulering, der er anvendt i loven (»den femaarige frist ... udvides til ogsaa at omfatte«), kun er fortolkende, eller om den har retsstiftende virkninger.
17 Den forelaeggende ret har oensket oplyst, om det er foreneligt med faellesskabsretten, at der i en bestemmelse er fastsat en saadan praeklusiv frist med hensyn til krav om tilbagebetaling af fejlagtigt erlagte beloeb, saafremt en saadan tilbagebetaling foretages som foelge af, at en faellesskabsretlig bestemmelse er tilsidesat, mens den tilsvarende tilbagesoegning af beloeb, der er erlagt i urigtig formening om skyld, omfattes af den almindelige foraeldelsesfrist paa ti aar.
18 Formuleret paa denne maade indeholder spoergsmaalet i sig selv svaret, som er, at der er tale om en form for forskelsbehandling, der er i strid med faellesskabsretten. Det rejste problem er imidlertid muligvis et andet, nemlig at den naevnte bestemmelse paa grundlag af det i hovedsagen oplyste finder anvendelse uden forskel paa enhver form for tilbagesoegning af beloeb, der er erlagt inden for toldomraadet, uanset om kravet stoettes paa national ret eller paa faellesskabsretten (bortset fra - hvilket jeg saerligt vil paapege - problemerne med hensyn til tilbagevirkende gyldighed).
19 En logisk fortolkning af bestemmelsen, en fortolkning, der ogsaa er anlagt af de italienske domstole, er, saaledes som Corte di cassazione fastslog i en dom af 6. november 1992 (8): »I henhold til artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 af 1990 ... gaelder der den samme ordning med hensyn til tilbagebetaling af beloeb opkraevet med urette i form af den lang raekke afgifter (indirekte skatter af goder), idet der efter bestemmelsen maa ske ligestilling af afgifter, der er opkraevet i medfoer af nationale bestemmelser, der er uforenelige med faellesskabsretlige bestemmelser, og told ved indfoersel, produktionsafgifter, forbrugsafgifter osv., med henblik paa at undgaa, at der for saa vidt angaar tilbagebetalinger, der foretages paa grundlag af faellesskabsretten, tilvejebringes saerlige retsregler, som ville medfoere, at udoevelsen af tilbagesoegningsretten bliver vanskeligere.«
20 Opstillet paa denne maade kommer spoergsmaalet til at svare til, hvad andre italienske retsinstanser har gjort opmaerksom paa i relation til den praeklusive frist paa tre aar, som gaelder med hensyn til krav om tilbagebetaling af det aarlige gebyr for selskabers registrering i selskabsregistret, og som omhandles i praejudicielle sager, hvor jeg for nylig har fremsagt forslag til afgoerelse (sag C-231/96, Edis, sag C-260/90, Spac, og de forenede sager C-279/96, C-280/96 og C-281/96, Ansaldo m.fl.). Spoergsmaalet er naermere bestemt, om det er i overensstemmelse med faellesskabsretten, at der med hensyn til soegsmaal mod statskassen med paastand om tilbagebetaling af fejlagtigt erlagte beloeb gaelder andre praeklusions- eller foraeldelsesfrister end dem, der gaelder med hensyn til tilsvarende soegsmaal mellem private.
21 Som jeg har bemaerket i de naevnte forslag til afgoerelse, mener jeg ikke, at der i faellesskabsretten findes nogen regel eller noget princip, der er til hinder for, at en national lovgiver fastsaetter visse foraeldelsesfrister eller praeklusive frister for udoevelse af soegsmaalsrettigheder til tilbagebetaling, der er forskellige, alt efter hvilket omraade inden for retsordenen der er tale om, naar blot de uden forskel finder anvendelse paa rettigheder, der stoettes paa nationale retsregler eller faellesskabsretsregler.
22 Det staar nemlig den nationale lovgiver frit for at fastsaette foraeldelsesfrister eller praeklusive frister paa afgiftsomraadet, der ikke noedvendigvis falder sammen med de frister, der er fastsat i andre former for borgerlige retsforhold. Ingen regel og intet princip i faellesskabsretten forpligter en national lovgiver til at ligestille afgiftsretlige forpligtelser med privatretlige forpligtelser, hvad frister angaar.
23 I italiensk ret findes desuden meget forskellige frister, alt efter hvilket retsomraade der er tale om. Naermere forklaret er den almindelige foraeldelsesfrist (ti aar) fastsat i artikel 2946 i codice civile og gaelder, »medmindre andet er bestemt i loven«, og der er talrige lovbestemmelser, der fastsaetter en kortere foraeldelsesfrist for visse rettigheder eller udoevelse af bestemte soegsmaalsrettigheder (9).
24 Lige saa lidt som samtlige de medlemsstater, der har indgivet skriftlige indlaeg under sagen, finder jeg grund til at afvise, at en national lovgiver kan fastsaette tidsmaessige betingelser for udoevelse af retten til tilbagesoegning af afgifter, der er betalt med urette, som er forskellige fra dem, der gaelder for lignende soegsmaal mellem private.
25 Lovligheden af denne sondring er yderligere fastslaaet i Domstolens dom af 27. marts 1980 i Denkavit italiana-sagen, praemis 22-25 (10). Domstolen anerkendte, at faellesskabsretten ikke noedvendigvis kraever, at der i samtlige medlemsstater skal findes en ensartet og faelles regel vedroerende de processuelle og materielle betingelser for sagsanlaeg vedroerende indsigelse mod eller tilbagebetaling af afgifter, der strider mod faellesskabsretten, og at reguleringen af dette problem er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, endog inden for de enkelte medlemsstater, alt efter hvilke afgifter der er tale om. Domstolen fandt, at de mest fremtraedende typer af nationale ordninger paa dette omraade var lovlige.
- I visse tilfaelde gaelder der ifoelge de nationale lovgivninger visse saerlige frist- og procedureregler vedroerende indsigelse mod eller tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet med urette, enten der er tale om indgivelse af klager til afgiftsmyndighederne eller anlaeggelse af sager ved domstolene.
- I andre tilfaelde skal sager om tilbagebetaling af fejlagtigt erlagte afgifter indbringes for de almindelige domstole, i de fleste tilfaelde efter de regler, der gaelder for tilbagesoegning af beloeb, der er erlagt i urigtig formening om skyld. Disse soegsmaal kan rejses inden for kortere eller laengere frister, i visse tilfaelde inden for den almindelige formueretlige foraeldelsesfrist.
26 I tilslutning hertil fastslog Domstolen under henvisning til dommene i Rewe- og Comet-sagerne (11), at de betingelser, der skulle overholdes fra et faellesskabsretligt synspunkt i de forskellige nationale retssystemer, med hensyn til tilbagesoegning af beloeb, der er opkraevet i strid med faellesskabsretten, er de allerede naevnte om forbud mod forskelsbehandling, og at anlaeggelse af de paagaeldende soegsmaal ikke maa umuliggoeres. Disse to betingelser er efter den nylig afsagte dom af 10. juli 1997 i Palmisani-sagen (12) udtryk for henholdsvis »aekvivalensprincippet« (i overensstemmelse med de krav, der stilles til lignende soegsmaal af national karakter) og »effektivitetsprincippet« ifoelge faellesskabsretten.
27 I en anden sag, der er analog med den foreliggende, har Domstolen haft lejlighed til endnu en gang at praecisere ovennaevnte grundsaetning, idet den besvarede et praejudicielt spoergsmaal, der »i det vaesentlige (drejede sig om), hvorvidt almindelige faellesskabsretlige grundsaetninger er til hinder for nationale regler, der fastsaetter en praeceptiv frist paa tre aar for enhver ansoegning om tilbagebetaling af afgifter, der er erlagt med urette, uden at goere undtagelse i tilfaelde af force majeure«.
28 Det svar, der gives i dom af 9. november 1989 i sagen Bessin og Salson (13), er fuldt ud anvendeligt i naervaerende sag, eftersom ligheden mellem de retlige situationer er aabenbar. Den nationale regel, der dengang var tale om, stod i den franske toldlov og fastsatte en frist paa tre aar for tilbagesoegning af importafgifter, der var betalt med urette, og denne saerlige regel betegnede en undtagelse fra den almindelige frist i den franske code civil for tilbagesoegning af, hvad der er erlagt i urigtig formening om skyld.
29 I sin dom vedroerende dette praejudicielle spoergsmaal erindrede Domstolen indledningsvis om forbuddet mod forskelsbehandling i national ret i forhold til sager til afgoerelse af rent nationale tvister af samme art, og om, at de processuelle regler ikke i praksis maa umuliggoere haevdelse af rettigheder, og fastslog dernaest, at den treaarige foraeldelsesfrist, der var omhandlet i sagen, var udtryk for et lovgivningsmaessigt valg, der ikke tilsidesaetter de naevnte betingelser.
30 Endelig har Domstolen i to domme af 17. juli 1997 i sagerne Texaco og Olieselskabet Danmark (14) og Haahr Petroleum (15) gentaget denne grundsaetning, idet den har fastslaaet, at »en fastsaettelse af rimelige frister for indgivelse af soegsmaal som udtryk for et grundlaeggende retssikkerhedsprincip opfylder de to ovennaevnte betingelser og navnlig ikke kan antages i praksis at goere det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udoeve de rettigheder, der tillaegges i henhold til faellesskabsretten, selv om saadanne frister, naar de er udloebet, medfoerer, at sagen helt eller delvis afvises«. Som foelge heraf erklaerede Domstolen, at den femaarige foraeldelsesfrist ifoelge dansk ret for krav paa tilbagebetaling af nationale afgifter opkraevet i strid med faellesskabsretten er forenelig med faellesskabsretten, selv om den har til foelge, at muligheden for tilbagesoegning mistes helt eller delvis.
31 Der ville saaledes vaere tale om forskelsbehandling, hvis den italienske regel om praeklusion af soegsmaal til tilbagebetaling af den med urette betalte afgift indebar frister, der var forskellige, alt efter om pligten til tilbagebetaling byggede paa national ret eller faellesskabsretten. Dette ville nemlig vaere tilfaeldet, hvis den i loven fastsatte frist for tilbagesoegning af afgiften paa grund af dennes ulovlighed ifoelge faellesskabsretten var kortere end den tilsvarende frist for tilbagesoegning af denne afgift paa et hvilket som helst andet grundlag ifoelge national ret. Men da dette ikke tilfaeldet, og da den i artikel 29, stk. 1, i dekret nr. 428 fastsatte frist uden forskel omfatter tilbagesoegning af alle afgifter uanset retsgrundlaget, maa svaret paa det andet praejudicielle spoergsmaal blive, at denne bestemmelse er i overensstemmelse med faellesskabsretten.
32 For saa vidt angaar de oevrige aspekter vedroerende dette spoergsmaal, som den forelaeggende ret ikke direkte har rejst, men som Kommissionen har paapeget i sit indlaeg (16), skal jeg henvise til mine bemaerkninger i forslaget til afgoerelse i Edis-sagen (punkt 51-65).
Det foerste praejudicielle spoergsmaal
33 Efter saaledes at vaere naaet frem til, at bestemmelsen i sig selv er forenelig med faellesskabsretten, skal jeg herefter behandle spoergsmaalet vedroerende bestemmelsens tidsmaessige virkning og konkret dens tilbagevirkende gyldighed.
34 Som Kommissionen og i et vist omfang den franske regering har understreget i deres indlaeg, hersker der en vis forvirring paa dette punkt. Kommissionen har endda haevdet, at »for saa vidt angaar de tidsmaessige virkninger af den i sagen omtvistede bestemmelse ... er forvirringen perfekt: Bestemmelsen indeholder en regel (fortolkning med tilbagevirkende gyldighed af en (tidligere udstedt) bestemmelse), men de italienske retsinstanser, herunder ogsaa de oeverste, anvender en anden regel (hvorefter bestemmelsen ikke kan tillaegges tilbagevirkende gyldighed, i det mindste ikke for saa vidt angaar tilbagebetalingskrav, der er fremsat, inden lov nr. 428 traadte i kraft ...)«.
35 I relation til det foerste praejudicielle spoergsmaal har den forelaeggende ret lagt til grund, at loven har tilbagevirkende gyldighed, og at den i loven fastsatte nedsaettelse af fristerne (fra ti til fem og fra fem til tre aar) endog omfatter de frister, som loeb paa det tidspunkt, hvor loven traadte i kraft.
36 I ovennaevnte dom af 6. november 1992 fastslog Corte di cassazione, at bestemmelsen har tilbagevirkende gyldighed, og at bestemmelsen derfor ikke skal bringes i anvendelse. Den argumentation, Corte di cassazione udviklede i dommen, kan sammenfattes som foelger:
a) I henhold til de bestemmelser, der var gaeldende forud for, at lov nr. 428 traadte i kraft, fandt den praeklusive frist paa fem aar, der gaelder med hensyn til tilbagesoegning af beloeb erlagt med urette, som omhandlet i toldlovsbekendtgoerelsens artikel 91, kun anvendelse i tilfaelde af regnefejl eller fejlagtig anvendelse af tariffen; i andre tilfaelde var foraeldelsesfristen den almindelige paa ti aar (17).
b) Siden vedtagelsen af artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 finder den praeklusive frist paa fem aar (og ikke laengere foraeldelsesfristen) anvendelse paa alle krav og soegsmaal vedroerende tilbagesoegning af ethvert beloeb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner (18).
c) Den naevnte artikel er ikke blot fortolkende, men fornyende, og lovgivers vilje har vaeret, at bestemmelsen skal have tilbagevirkende gyldighed.
d) Netop som foelge af denne tilbagevirkende gyldighed er bestemmelsen ikke forenelig med faellesskabsretten, og de nationale retsinstanser skal derfor undlade at bringe den i anvendelse (19).
37 Selv de italienske myndigheder synes at have indtaget det synspunkt. I et af de dokumenter, det sagsoegende selskab har fremlagt (20), har myndighederne indroemmet, at artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 ikke er en fortolkende bestemmelse, men en ny bestemmelse, og at den praeklusive frist paa tre aar ikke maa bringes i anvendelse med hensyn til tilbagebetalingskrav, der er fremsat foer den 27. april 1991. Saadanne krav er omfattet af »den tiaarige foraeldelsesfrist i artikel 2946 i codice civile ...«.
38 Der opstaar herefter det rent processuelle problem, som den franske regering har paapeget i sit indlaeg til stoette for, at det endog er tvivlsomt, hvorvidt det praejudicielle spoergsmaal kan fremmes til behandling i realiteten. Ifoelge den franske regering kunne en anvendelse af de i lov nr. 428 fastsatte frister medfoere (21), at Aprile's krav blev imoedekommet, hvilket ville indebaere, at spoergsmaalene blev rent hypotetiske og overfloedige med henblik paa afgoerelsen af hovedsagen.
39 Efter min opfattelse kan en saadan tvivl imidlertid ikke bevirke, at de praejudicielle spoergsmaal maa afvises, idet det i princippet kun er den forelaeggende ret, der kan afgoere, om de er relevante (22). Og det tilkommer selvfoelgelig ikke Domstolen at tage stilling til et spoergsmaal vedroerende rent interne forhold, hvilket er tilfaeldet for saa vidt angaar spoergsmaalet om anvendelse af de italienske regler om foraeldelse og praeklusion i den foreliggende sag.
40 Anvendelsen for fremtiden af artikel 29 i lov nr. 428 er efter min opfattelse ikke i strid med faellesskabsretten, men en anvendelse af loven over for personer, som fremsaetter krav om tilbagebetaling af afgifter erlagt med urette inden lovens ikrafttraeden, forekommer tvivlsom, idet dette kan bevirke, at de paalaegges vilkaar med hensyn til udoevelsen af tilbagesoegningsretten, der er mindre gunstige end de vilkaar, de indtil da var omfattet af.
41 Det er aabenbart, at for saa vidt angaar tilbagebetalingskrav, der er fremsat foer de nye frister traadte i kraft, er de uforenelige med faellesskabsretten. Retssikkerhedsprincippet tilsiger, at saadanne krav ikke kan blive omfattet af en efterfoelgende bestemmelse, der ikke fandtes paa det tidspunkt, hvor kravene blev fremsat, og som bevirker, at klagernes retsstilling forringes. Dette har de italienske retsinstanser da ogsaa fastslaaet, idet de har udtalt, at den paagaeldende artikel ikke maa anvendes med tilbagevirkende gyldighed.
42 Men problemet opstaar ikke alene i relation til de klager, der allerede blev indgivet foer den 27. april 1991, men ogsaa for dem, der er indgivet efter dette tidspunkt, saafremt de vedroerer afgifter, der er betalt, inden den nye lov traadte i kraft. Dette er netop tilfaeldet for Aprile, idet afgifterne (med urette) blev betalt i 1990, dvs. inden vedtagelsen af lov nr. 428, og et eventuelt tilbagebetalingskrav derfor lovligt kunne fremsaettes i de foelgende ti aar (den almindelige foraeldelsesfrist). Kravet blev imidlertid foerst fremsat i marts 1994.
43 I dom af 29. juni 1988, Deville (23), fastslog Domstolen: »En national lovgiver kan ikke, efter at Domstolen har afsagt en dom, hvoraf det fremgaar, at en bestemt lovgivning er uforenelig med traktaten, fastsaette en procedureregel, som konkret forringer mulighederne for tilbagesoegning af afgifter, der er opkraevet med urette i henhold til denne lovgivning. Det tilkommer den nationale domstol at undersoege, om den anfaegtede bestemmelse forringer de muligheder for tilbagesoegning, som ellers ville have bestaaet« (24).
44 I Deville-sagen var der en raekke saerlige forhold, der gjorde sig gaeldende, og hvorved den sag adskiller sig fra den foreliggende sag. Den franske lovgiver havde vedtaget en specifik bestemmelse (artikel 18 i loven af 11.7.1985) med henblik paa udtrykkeligt at ophaeve en afgift, der var erklaeret uforenelig med faellesskabsretten, hvilket Domstolen havde gjort i den praejudicielle dom af 9. maj 1985 i Humblot-sagen (25). I den naevnte artikel var det fastsat, at afgiftspligtige, som kraevede afgiften tilbagebetalt efter den 9. maj 1985, kunne opnaa en saadan tilbagebetaling, hvis kravet blev fremsat inden for en bestemt frist, som loeb fra datoen for betalingen (parterne var uenige om, hvorledes dette skulle fortolkes). Domstolen fastslog, at den ikke i forbindelse med svaret paa det praejudicielle spoergsmaal havde kompetence til at tage stilling til, om den nationale lovgivning faktisk forringede de muligheder for tilbagesoegning, de afgiftspligtige havde.
45 I den foreliggende sag er omstaendighederne derimod foelgende:
a) Selv om det er aabenbart, at de muligheder for at kraeve de med urette betalte afgifter tilbagebetalt, som er indfoert ved den nye lov i forhold til den tidligere gaeldende bestemmelse, er blevet forringet - hvilket de nationale domstole i oevrigt har understreget - er forholdet dog ogsaa det, at som foelge af domstolenes fortolkning af loven kan kravet fremsaettes inden for tre aar efter lovens ikrafttraeden (26), en frist, som maa anses for tilstraekkelig til at sikre, at retten til tilbagebetaling faktisk kan haandhaeves.
b) Til forskel fra Deville-sagen er den i den foreliggende sag omhandlede lovgivning ikke saerbestemmelser, som udelukkende finder anvendelse paa en bestemt afgift, som tidligere var kendt uforenelig med faellesskabsretten, men den omfatter en lang raekke interne afgifter, for hvilke der indfoeres de samme foraeldelses- og praeklusionsfrister som dem, der allerede var gaeldende i henhold til toldlovgivningen.
c) Lov nr. 428 er vedtaget efter ovennaevnte dom af 13. maj 1989, hvori Domstolen fastslog, at kun en del af de afgifter, der blev opkraevet i henhold til de italienske bestemmelser inden for toldomraadet, var uforenelige med faellesskabsretten (27). Lov nr. 428 kan derimod ikke paa nogen maade betragtes som en lov, hvis formaal er at »reagere« paa andre domme, som Domstolen har afsagt efter lovens vedtagelse, som f.eks. den tidligere naevnte dom af 21. marts 1991, hvori Domstolen fastslog, at andre afgifter, der blev opkraevet i henhold til de naevnte bestemmelser, paa samme maade var uforenelige med faellesskabsretten, samt Aprile I-dommen af 5. oktober 1995, der omhandlede varer med oprindelse i tredjelande.
46 Efter min opfattelse er det i den forbindelse ikke noedvendigt at tage stilling til, om en bestemmelse om nedsaettelse af de praeklusive frister med hensyn til sager, der endnu ikke er anlagt, men som kan anlaegges i henhold til de tidligere gaeldende bestemmelser, i sig selv kan antages at vaere en bestemmelse med tilbagevirkende gyldighed. I litteraturen er der delte meninger herom, hvilket ogsaa gaelder med hensyn til de loesninger, man har valgt i lovgivningen, og de oeverste nationale domstoles afgoerelser (28). Men under alle omstaendigheder maa det herefter undersoeges, om en saadan bestemmelse er forenelig med det princip, Domstolen opstillede i Deville-sagen, for saa vidt som bestemmelsen paavirker retsforhold, der er beskyttet i henhold til faellesskabsretten.
47 Der skal med andre ord tages stilling til, om det princip, der er den baerende tanke bag dommen i Deville-sagen, maa antages at vaere saa absolut, at enhver form for lovmaessig aendring, hvorved den tidligere retsbeskyttelse begraenses, er udelukket. Bevarer en afgiftspligtig, der har betalt en afgift, der er uforenelig med faellesskabsretten, en absolut ret til at kraeve afgiften tilbagebetalt i henhold til nationale bestemmelser (bestemmelser, der ikke er forskelsbehandlende, og hvis virkninger ikke er rent illusoriske), som var i kraft paa det tidspunkt, hvor afgiften blev betalt, eller fra det tidspunkt, hvor uforeneligheden blev fastslaaet?
48 I det beskyttelseshensyn, der er baggrunden for dommen i Deville-sagen, ligger, at den tidligere retsstilling skal opretholdes for de afgiftspligtige, som havde en berettiget forventning om, at deres muligheder for at gaa rettens vej med hensyn til den uretmaessigt betalte afgift, blev opretholdt. Saadanne muligheder maa ikke forringes netop paa det tidspunkt, hvor det udtrykkeligt fastslaas i en retsafgoerelse eller af lovgiver, at afgiften er betalt med urette, fordi den er uforenelig med faellesskabsretten.
49 Efter min opfattelse kan der ikke heri ligge en forpligtelse til en saadan absolut »fastfrysning« af den tidligere gaeldende ordning, at lovgiver ikke paa nogen maade kan foretage en aendring. For mig at se vil en aendring af en saadan ordning tvaertimod vaere lovlig, saafremt der er tale om en generel lovmaessig foranstaltning, og forudsat at den paagaeldende foranstaltning ikke i oevrigt afskaerer de beroerte fra at udoeve deres ret, samt at de herved har en tilstraekkelig lang frist, der ogsaa er i overensstemmelse med princippet om en effektiv retsbeskyttelse.
50 Dette er netop tilfaeldet i hovedsagen, baade for saa vidt angaar de gaeldende bestemmelser og de faktiske omstaendigheder.
51 For det foerste omhandler den nationale bestemmelse ikke en bestemt afgift, men er en foranstaltning, hvorved en tidligere gaeldende ordning (nemlig den, der var fastsat i toldlovbekendtgoerelsen) goeres generel. Ganske vist omhandler saavel overskriften til som ordlyden af artikel 29 i lov nr. 428 udtrykkeligt spoergsmaalet om tilbagebetaling af afgifter, der er uforenelige med faellesskabsretten, men der er tale om en generel bestemmelse, hvis formaal netop er, at der indfoeres de samme regler for tilbagesoegningskrav, der stoettes paa en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, som for dem, der stoettes paa en tilsidesaettelse af national ret, og at der »indfoeres en ensartet ordning med hensyn til tilbagesoegning af beloeb, der er opkraevet med urette i form af en stor del af afgifterne ...« (29).
52 For saa vidt angaar de faktiske omstaendigheder skal jeg naevne, at eftersom der var tale om afgifter, som Aprile havde betalt i november 1990, dvs. faa dage inden vedtagelsen af den nye lov nr. 428, var den frist paa tre aar, der var fastsat med hensyn til fremsaettelse af tilbagebetalingskrav, fuldt ud tilstraekkelig til, at selskabet rettidigt kunne anlaegge sag med paastand om tilbagebetaling. Selskabet har saaledes uhindret kunnet udoeve sin ret til at kraeve afgiften tilbagebetalt i lang tid, efter at den nye lov var traadt i kraft.
53 Sammenfattende maa det saaledes fastslaas, at de faktiske omstaendigheder i den foreliggende sag ikke er de samme som i Deville- og Barra-sagen, og at Domstolens afgoerelser i de naevnte sager ikke skal fortolkes saa strengt, at de fra det tidspunkt, hvor Domstolen afsiger dom, er til hinder for, at lovgiver kan aendre reglerne med hensyn til tilbagesoegningskrav vedroerende beloeb, der er betalt med urette. Naar en saadan aendring opretholder tilstraekkelige muligheder for at kraeve de paagaeldende afgifter tilbagebetalt (f.eks. en frist paa tre aar, som i den foreliggende sag), kan en saadan aendring ikke antages at vaere uforenelig med faellesskabsretten.
Det tredje og fjerde praejudicielle spoergsmaal
54 Det tredje og fjerde praejudicielle spoergsmaal beroerer samme problem og boer efter min opfattelse behandles under ét, hvilket alle de parter, der har indgivet indlaeg, da ogsaa har gjort. For saa vidt angaar det tredje spoergsmaal (der drejer sig om, hvorvidt de nationale domstole er bundet af de principper, Domstolen har opstillet, for saa vidt som saadanne principper udgoer »uskrevne regler« i faellesskabsretten) er der for alle ikke den mindste tvivl. Efter deres opfattelse er der en saadan bindende virkning, idet den haenger sammen med, at de forpligtelser, der foelger af EF-traktaten eller af EF-institutionernes retsakter, skal efterkommes, og at Domstolen i den sammenhaeng er det organ, der skal vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten (jf. EF-traktatens artikel 164).
55 Den forelaeggende ret har oensket oplyst, om en medlemsstat, som endnu ikke har tilpasset sine nationale bestemmelser til faellesskabsretlige bestemmelser med direkte virkning, kan paaberaabe sig, at praeklusions- eller foraeldelsesfrister er begyndt at loebe i den periode, hvor de nationale bestemmelser, der er uforenelige med de faellesskabsretlige bestemmelser, har vaeret i kraft. Retten har udtrykkeligt henvist til betydningen af Domstolens dom af 25. juni 1991 i Emmott-sagen (30), og baade Kommissionen, de medlemsstater, der har indgivet indlaeg, og den sagsoegende virksomhed er kommet med bemaerkninger hertil.
56 I denne dom udtalte Domstolen: »... indtil direktivet er korrekt gennemfoert, kan den medlemsstat, som undlader dette, ikke paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte de rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt« (31).
57 Ganske vist er virkningen af Emmott-dommen senere blevet begraenset af Domstolen, der har understreget, at den alene kan anvendes, naar de samme saerlige omstaendigheder som i den paagaeldende sag foreligger. I dom af 27. oktober 1993, Steenhorst-Neerings (32), og dom af 6. december 1994, Johnson (33), har Domstolen bekraeftet, at nationale praeklusive frister er anvendelige i sager vedroerende sociale ydelser, der skal betales ifoelge visse direktiver, selv om disse endnu ikke er blevet korrekt gennemfoert i national ret.
58 Mens naervaerende praejudicielle forelaeggelsessag endnu verserede, har Domstolen afsagt dommene i ovennaevnte sager Haahr Petroleum og Texaco og Olieselskabet Danmark. I disse sager har Domstolen paa ny naegtet at anvende dommen i Emmott-sagen. I begge tilfaelde var et krav paa tilbagebetaling af afgifter - der stoettedes paa tilsidesaettelse af traktatens artikel 95 - blevet afvist af de danske forvaltningsmyndigheder under henvisning til en national regel, der fastsaetter en foraeldelsesfrist paa fem aar regnet fra betalingsdatoen for tilbagesoegning af beloeb erlagt i urigtig formening om skyld. Domstolen fastslog paa ny, at selv om denne frist helt eller delvis afskar tilbagesoegning af de naevnte afgifter, var dens anvendelse i disse to sager ikke i strid med faellesskabsretten.
59 Senest har Domstolen to maaneder foer retsmoedet i naervaerende sag den 2. december 1997 afsagt dom i sagen Fantask m.fl. (34), der er af ganske saerlig betydning for naervaerende sag, idet de faktiske og retlige omstaendigheder i den svarer til forholdene i den foreliggende sag.
60 I lighed med den foreliggende sag oenskede den nationale ret i sagen Fantask m.fl., der havde de ovenfor gengivne traek, oplyst, om faellesskabsretten forbyder en medlemsstat at afskaere tilbagebetalingskrav vedroerende gebyrer, der er opkraevet i strid med direktivet, under henvisning til en national foraeldelsesfrist, saa laenge medlemsstaten ikke har gennemfoert direktivet korrekt. De sagsoegende selskabers og Kommissionens argumentation er ligeledes stoettet paa praksis efter dommen i Emmott-sagen, men er blevet imoedegaaet af de regeringer, der har indgivet indlaeg i sagen.
61 Domstolen foretrak endnu en gang sidstnaevnte loesning, idet den paa ny anlagde det ovenfor gengivne raesonnement.
62 Foerst og fremmest henviste Domstolen til det almindelige princip, hvorefter det i mangel af faellesskabsbestemmelser paa omraadet tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin nationale retsorden at give regler for sagsanlaeg til sikring af retten til tilbagesoegning af beloeb erlagt i urigtig formening om skyld, idet disse regler dog ikke kan vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende krav efter nationale regler og ej heller maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udoeve de rettigheder, der tillaegges i henhold til Faellesskabets retsorden.
63 For det andet fandt Domstolen, at denne frist ikke kunne antages i praksis at goere det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udoeve de rettigheder, der tillaegges i henhold til Faellesskabets retsorden, selv om den efter sin natur var egnet til at medfoere, at sagen helt eller delvis afvistes, idet den understregede, at det er foreneligt med faellesskabsretten af hensyn til retssikkerheden, der beskytter saavel borgerne som forvaltningsmyndighederne, at fastsaette rimelige praeklusive frister. Konkret var den i dansk ret fastsatte foraeldelsesfrist rimelig og fandt anvendelse i sager, der stoettedes baade paa faellesskabsretten og national ret.
64 For det tredje naegtede Domstolen paa ny i disse sager at anvende princippet i dommen i Emmott-sagen, hvori resultatet var begrundet i de saerlige omstaendigheder, der bevirkede, at den praeklusive virkning absolut beroevede sagsoegeren muligheden for at goere sin ret til ligebehandling paa grundlag af et direktiv gaeldende.
65 Endelig konkluderede Domstolen, [...] »at faellesskabsretten paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke forbyder en medlemsstat, som ikke har gennemfoert direktivet korrekt, at afskaere tilbagebetalingskrav vedroerende gebyrer, der er opkraevet i strid med direktivet, under henvisning til en national foraeldelsesfrist, der regnes fra det tidspunkt, hvor de paagaeldende gebyrer kunne kraeves betalt, naar en saadan frist ikke er mindre gunstig for soegsmaal, der stoettes paa faellesskabsretten, end for soegsmaal, der stoettes paa national ret, og den ikke i praksis goer det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udoeve de rettigheder, der tillaegges i henhold til Faellesskabets retsorden«.
66 I betragtning af klarheden af den anfoerte laere og ligheden mellem de retlige og faktiske omstaendigheder i sagen Fantask m.fl. og den foreliggende sag opgav Kommissionen i retsmoedet sit tidligere standpunkt og erkendte, at spoergsmaalet var blevet endeligt loest med afsigelsen af dommen i sagen Fantask m.fl. Sagsoegeren i hovedsagen forsoegte derimod under det samme moede at paapege forskelle mellem det danske og det italienske retssystem, der bevirkede, at afgoerelsen fra sagen Fantask m.fl. ikke kunne anvendes i den foreliggende sag.
67 Efter min opfattelse var dette forsoeg forgaeves. For det foerste, fordi dets udgangspunkt var fejlagtigt. Snarere end at paapege formodede forskelle mellem omstaendighederne i sagen Fantask m.fl. og den foreliggende sag havde det nemlig vaeret noedvendigt at paavise lighederne mellem Emmott-sagen og denne sag, eftersom det i retspraksis efter dommen i Emmott-sagen var antaget, at det var de saerlige forhold i denne sag, der havde vaeret afgoerende for den trufne afgoerelse. Den britiske regering understregede vedroerende dette punkt i retsmoedet bl.a., at det i denne sag havde vaeret landets egne myndigheder, der havde opfordret Emmott til ikke at klage. Derimod har intet hindret de italienske selskaber i at udoeve deres ret til at klage over de paagaeldende afgiftsopkraevninger.
68 For det andet, og uafhaengigt af det anfoerte til nu, er paastaaede forskelle mellem nationale lovgivninger uden betydning for indvirkningerne paa den foreliggende sag af dommen i sagen Fantask m.fl. Om fristen er paa fem eller tre aar, om den findes i en almindelig eller saerlig bestemmelse, der finder anvendelse paa en bestemt form for afgifter, eller om den har paavirket eller ikke paavirket retspraksis vedroerende den allerede eksisterende bestemmelse, saa er det vaesentlige, at Domstolen har antaget, at den praeklusive frist - paa tre eller fem aar - for tilbagesoegning i medfoer af faellesskabsretten af afgifter, der er opkraevet med urette, kan begynde at loebe allerede fra betalingsdatoen, og ikke fra datoen for medlemsstatens korrekte gennemfoerelse af direktivet i national ret.
Forslag til afgoerelse
Jeg skal herefter foreslaa, at de spoergsmaal, Giudice conciliatore di Milano har forelagt, besvares som foelger:
»1) Faellesskabsretten er ikke til hinder for, at der i de nationale retsordener fastsaettes en praeklusiv frist paa tre aar for anlaeggelse af sag mod statskassen med paastand om tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet med urette, selv om denne frist er en undtagelse fra den frist, der gaelder med hensyn til tilbagesoegning af beloeb erlagt i urigtig formening om skyld mellem private, forudsat at den finder anvendelse uden forskel paa tilbagebetalingskrav, der stoettes paa national ret, og krav, der stoettes paa faellesskabsretten.
2) Faellesskabsretten er ikke til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der med henblik paa at lade de samme regler gaelde for visse kategorier af afgifter gennemfoeres en nedsaettelse af de praeklusions- og foraeldelsesfrister, der indtil da var gaeldende med hensyn til krav om tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet i strid med bestemmelser i et direktiv, forudsat at den paagaeldende nationale bestemmelse indeholder en tilstraekkelig frist (f.eks. paa tre aar) regnet fra sin ikrafttraeden for at anlaegge hertil svarende sager.
3) Faellesskabsretten er ikke til hinder for, at en medlemsstat anvender en national bestemmelse, hvorefter soegsmaalsretten angaaende krav om tilbagebetaling af afgifter, der er opkraevet i strid med et direktiv, praekluderes efter udloebet af en frist, der regnes fra betalingsdatoen, selv om denne bestemmelse helt eller delvis afskaerer tilbagebetaling af de paagaeldende afgifter.«
(1) - Sag C-125/94, Sml. I, s. 2919.
(2) - Lov nr. 428 af 29.12.1990 om bestemmelser til gennemfoerelse af de forpligtelser, der paahviler Italien som medlem af De Europaeiske Faellesskaber (Supplemento ordinario, GURI 1991, nr. 10).
(3) - Stk. 1 i den naevnte artikel har foelgende ordlyd: »Den femaarige foraeldelsesfrist i artikel 91 i bekendtgoerelsen om toldlovgivningen, godkendt ved dekret nr. 43 af 23.1.1973 fra Republikkens praesident, skal fortolkes saaledes, at den finder anvendelse paa alle krav og soegsmaal vedroerende tilbagebetaling af beloeb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner. Med virkning fra den 90. dag efter naervaerende lovs ikrafttraeden nedsaettes ovennaevnte frist og den i samme bekendtgoerelses artikel 84 fastsatte frist til tre aar.« Artikel 91 i den naevnte bekendtgoerelse bestemte i den oprindelige affattelse: »Den afgiftspligtige har ret til tilbagebetaling af beloeb, der er betalt med urette som foelge af regnefejl ved opgoerelsen eller anvendelsen af en anden sats end den, der er fastsat i tariffen for den vare, der er beskrevet i kontrolrapporten, forudsat at kravet fremsaettes inden for den absolutte foraeldelsesfrist paa fem aar, regnet fra datoen for betalingen, og at kravet er ledsaget af den originale kvittering for betalingen.«
(4) - Lov nr. 428, offentliggjort i Gazzetta Ufficiale den 12.1.1991, traadte i kraft den 27.1.1991. Foelgelig blev femaarsfristen nedsat til tre aar med virkning fra den 21.4.1991.
(5) - Sml. s. 1483.
(6) - Sml. I, s. 1575.
(7) - Under retsmoedet gjorde det sagsoegende selskabs advokat gaeldende, at det betalte beloeb er et »civilt« krav, idet der efter hans opfattelse er tale om et »vederlag« for en tjenesteydelse, der udfoeres som led i et paritaert forhold, hvor der ikke udoeves offentlig myndighed. Uanset om jeg har svaert ved at vaere enig i dette synspunkt, saafremt der er tale om afgifter, der har karakter af told, som er reguleret af det offentlige, og hvis baggrund skal soeges i, at tjenestemaend udoever deres erhverv, tilkommer det udelukkende den forelaeggende ret at tage stilling til ovennaevnte udsagn, idet retten herved skal anvende bestemmelser i den nationale retsorden.
(8) - Dommen har nr. 12024 (Massimario del Foro italiano 1992) og svarer til nr. RGN 4373/91 paa retslisten. Den citeres undertiden paa grundlag af den dato, der er angivet i dommen (10.4.1992), undertiden paa grundlag af den dato, hvor den blev indleveret til »Justitskontoret« (6.11.1992).
(9) - Artikel 2947 ff. i codice civile regulerer under overskrifterne »Den korte foraeldelsesfrist« og »Den formodede foraeldelse« tilfaelde, hvori fristerne er kortere end de saedvanlige. Dette gaelder f.eks. inden for den almindelige erstatningsret (fem aar), selskabsretlige forhold (fem aar), transport- og forsikringsaftaler (et aar) og arbejdsaftaler (et eller tre aar, alt efter tilfaeldet) mv.
(10) - Sag 61/79, Sml. s. 1205.
(11) - Domme af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043.
(12) - Sag C-261/95, Sml. I, s. 4025.
(13) - Sag 386/87, Sml. s. 3551, praemis 15-18.
(14) - Forenede sager C-114/95 og C-115/95, Sml. I, s. 4263, praemis 45-49.
(15) - Sag C-90/94, Sml. I, s. 4085, praemis 46-53.
(16) - Kommissionen har her blot henvist til sine bemaerkninger i Edis-sagen.
(17) - »Med hensyn til spoergsmaalet om foraeldelsesfristen har Corte [di cassazione] i en raekke afgoerelser fastslaaet, at i henhold til de bestemmelser, der var gaeldende forud for, at artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 af 29.12.1990 traadte i kraft, omhandlede toldlovsbekendtgoerelsens artikel 91 (med den femaarige foraeldelsesfrist) alene krav om tilbagebetaling af beloeb, der var betalt for meget som foelge af regnefejl eller en fejlagtig anvendelse af tariffen; naar det - som i den foreliggende sag - derimod drejede sig om tilbagesoegning af beloeb erlagt med urette (fordi myndighederne havde opkraevet beloeb, der ikke skulle erlaegges), var foraeldelsesfristen den almindelige tiaarige foraeldelsesfrist (dom nr. 2217 af 1989 og nr. 2464 af 1987).«
(18) - »Anbringendet [om kassation] maa imidlertid ogsaa undersoeges paa baggrund af den siden da vedtagne bestemmelse i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 428 af 29.12.1990; med henvisning til toldlovsbekendtgoerelsens artikel 91 indeholder den naevnte bestemmelse en praeklusiv frist paa fem aar (og ikke laengere en foraeldelsesfrist), som ifoelge bestemmelsen omfatter alle krav og soegsmaal vedroerende tilbagesoegning af ethvert beloeb, der er betalt i forbindelse med toldekspeditioner.«
(19) - »Corte [di cassazione] har imidlertid fortolket den naevnte bestemmelse (jf. dom nr. 7248 af 1991) paa den maade, at den i det hele er en ny bestemmelse, idet en foraeldelsesfrist herved er blevet aendret til en praeklusiv frist, og at anvendelsen af artikel 91 i henhold til den paagaeldende bestemmelse er blevet udvidet til ogsaa at omfatte tilfaelde (som f.eks. EF-indtaegter, der er opkraevet med urette), som utvivlsomt ikke faldt ind under den naevnte artikel, saaledes som den tidligere blev fortolket. Selv om det antages, at lovgiver har villet tillaegge bestemmelsen tilbagevirkende gyldighed - saaledes som det allerede er blevet haevdet paa grundlag af argumenter, som Corte costituzionale i det vaesentlige har tiltraadt (kendelse nr. 444 af 1991) - kan sidstnaevnte bestemmelse ikke bringes i anvendelse for saa vidt angaar krav om tilbagebetaling af EF-indtaegter, der er opkraevet med urette, og hvor der endnu ikke var taget stilling til kravene paa det tidspunkt, hvor bestemmelsen traadte i kraft, idet udoevelsen af retten til tilbagesoegning herved er blevet vanskeligere (som foelge af, at bestemmelsen ikke finder anvendelse med hensyn til de praeklusive frister og eventuelt afbrydelse af fristerne), og bestemmelsen endog kan medfoere, at kravet ikke laengere kan goeres gaeldende (eftersom praeklusionen kan bringes i anvendelse ex officio).«
(20) - Bilag nr. 6. Der er tale om svarskrivelsen af 23.4.1996 fra Finansministeriet, Afdelingen for Told og Indirekte Skatter, til det sagsoegende selskab. Heri henvises der til udtalelsen fra avvocato dello Stato.
(21) - En saadan tvivl fremgaar allerede af forelaeggelseskendelsen, idet det heri anfoeres, at »i den foreliggende sag fremsatte kurator i Aprile's konkursbo tilbagebetalingskravet den 30.3.1994, dvs. efter at lov nr. 428/1990 var traadt i kraft, og efter at den praeklusive frist var blevet nedsat til tre aar... Da den praeklusive frist paa fem aar er blevet nedsat til tre aar med virkning fra den 90. dag efter, at lov nr. 428/1990 traadte i kraft, dvs. den 27.4.1991, har kurator fremsat kravet inden for fristen paa tre aar, saafremt det antages, at fristen begyndte at loebe fra det naevnte tidspunkt, mens kravet derimod er fremsat efter udloebet af fristen paa tre aar, saafremt forholdet er det, at de i bestemmelsen fastsatte praeklusive frister var 'begyndt at loebe' paa det tidspunkt, hvor loven traadte i kraft«.
(22) - For mig at se maa det dog fastslaas, at den franske regerings synspunkt forekommer overbevisende. Saafremt den praeklusive frist paa tre aar ikke er traadt i kraft foer den 27.4.1991, og tilbagebetalingskravet er fremsat den 30.3.1991, var kravet omfattet af den almindelige frist paa fem aar, som ikke er beroert af den nedsaettelse til tre aar, der i henhold til lov nr. 428 foerst var gaeldende med virkning fra den 90. dag efter lovens ikrafttraeden, dvs. fra den 27.4.1991. Under disse omstaendigheder er Aprile's tilbagebetalingskrav blevet fremsat inden for de fastsatte frister.
(23) - Sag 240/87, Sml. s. 3513.
(24) - Domstolen havde allerede opstillet samme princip i dom af 2.2.1988, sag 309/85, Barra, Sml. s. 355, idet den fastslog, at det var uforeneligt med faellesskabsretten, saafremt mulighederne for at kraeve tilbagebetalt beloeb, der skulle tilbagebetales som foelge af en tidligere dom afsagt af Domstolen (dom af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593), var begraenset til kun at omfatte personer, der havde anlagt sag inden afsigelsen af sidstnaevnte dom.
(25) - Sag 112/84, Sml. s. 1367.
(26) - Den italienske regering udtalte sig i oevrigt i samme retning under retsmoedet.
(27) - Se ovenfor i punkt 10.
(28) - I forelaeggelseskendelsen er det understreget, at det i artikel 252 i gennemfoerelses- og overgangsbestemmelserne til den italienske codice civile (kongeligt dekret nr. 318 af 30.3.1942) er fastsat, at naar der med hensyn til udoevelse af en ret gaelder en kortere frist end den, der var fastsat i tidligere bestemmelser, gaelder den nye frist ogsaa med hensyn til udoevelsen af rettigheder, der er opstaaet tidligere, men fristen begynder at loebe fra det tidspunkt, hvor den nye bestemmelse traeder i kraft. Lignende bestemmelser findes i en lang raekke civilretlige regler og tilsvarende bestemmelser.
(29) - Se herved Corte di cassazione's bemaerkninger, saaledes som de er gengivet ovenfor i punkt 19.
(30) - Sag C-208/90, Sml. I, s. 4269.
(31) - Praemis 23.
(32) - Sag C-338/91, Sml. I, s. 5475.
(33) - Sag C-410/92, Sml. I, s. 5483.
(34) - Sag C-188/95, Sml. I, s. 6783, praemis 42-52.