61998CC0290_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante recurso interpuesto el 28 de julio de 1998, la Comisión imputa a la República de Austria no haber cumplido correctamente determinadas obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales (1) (en lo sucesivo, «Directiva»). Las obligaciones de que se trata se refieren a la necesidad de adoptar medidas para prohibir el blanqueo de capitales y garantizar que las entidades de crédito e instituciones financieras proceden a la identificación de sus clientes.
La normativa comunitaria
Objeto y contenido de la Directiva sobre blanqueo de capitales
2 Observo, en primer lugar, que la Directiva de que se trata fue adoptada con base en los artículos 57, apartado 2, frases primera y segunda, y 100 A del Tratado CEE (posteriormente, tras las modificaciones introducidas por el Tratado de la Unión Europea, artículos 57, apartado 2, frases primera y segunda, y 100 A del Tratado CE y, posteriormente, a raíz de las modificaciones introducidas por el Tratado de Amsterdam, artículos 47 CE, apartado 2, frases primera y segunda, y 95 CE). Dichas disposiciones establecen, fundamentalmente, que el Consejo adoptará, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo, respectivamente, «Directivas para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas» y «las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».
3 La Directiva tiene una doble finalidad: por un lado, se propone regular las condiciones de acceso a la actividad crediticia y financiera, partiendo del principio de que «la utilización de las entidades de crédito y de las instituciones financieras para el blanqueo del producto de actividades delictivas [...] puede poner seriamente en peligro tanto la solidez y estabilidad de la entidad o institución en cuestión como la credibilidad del sistema financiero en su conjunto, ocasionando con ello la pérdida de confianza del público»; (2) por otro lado, pretende garantizar el buen funcionamiento del mercado único, partiendo de la premisa de que «la ausencia de una acción comunitaria contra el blanqueo de capitales podría conducir a los Estados miembros, con objeto de proteger su sistema financiero, a adoptar medidas incompatibles con la plena realización del mercado único». (3) Esto explica las dos bases jurídicas diferentes utilizadas para su adopción. Más en general, la Directiva pretende evitar que, «si no se adoptan determinadas medidas de coordinación a escala comunitaria los que llevan a cabo el blanqueo de capitales podrían, para facilitar sus actividades delictivas, tratar de sacar provecho de la liberalización del movimiento de capitales y de la libre prestación de servicios financieros que implica el espacio financiero integrado». (4)
4 Desde esta perspectiva, subrayo que la Directiva da del blanqueo de capitales -percibido como una forma de «actividad delictiva, que representa una amenaza especial para las sociedades de los Estados miembros»- (5) una definición directamente tomada de «la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, aprobada en Viena el 19 de diciembre de 1988 [...] y como lo ha ampliado a todas las actividades delictivas el Convenio del Consejo de Europa sobre el blanqueo, identificación, embargo y comiso de los productos del delito, abierto a la firma el 8 de noviembre de 1990 en Estrasburgo». (6) La definición, contenida en el artículo 1, tercer guión, de la Directiva, incluye cuatro tipos de «acciones cometidas intencionadamente»: a) «la conversión o la transferencia de bienes, siempre que el que las efectúe sepa que dichos bienes proceden de una actividad delictiva o de una participación en ese tipo de actividad, con el propósito de ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes o de ayudar a toda persona que esté implicada en dicha actividad a eludir las consecuencias jurídicas de sus actos»; b) «la ocultación o el encubrimiento de la verdadera naturaleza, origen, localización, disposición, movimiento o de la propiedad de bienes o de derechos correspondientes, a sabiendas de que dichos bienes proceden de una actividad delictiva o de una participación en ese tipo de actividad»; c) «la adquisición, tenencia o utilización de bienes, a sabiendas, en el momento de la recepción de los mismos, de que proceden de una actividad delictiva o de una participación en ese tipo de actividad»; d) «la participación en alguna de las acciones mencionadas en los tres puntos precedentes, la asociación para cometer ese tipo de acciones, las tentativas de perpetrarlas, el hecho de ayudar, instigar o aconsejar a alguien para realizarlas o el hecho de facilitar su ejecución». En el marco de dichas actividades delictivas, el conocimiento, la intención o la motivación pueden establecerse basándose en circunstancias de hecho objetivas. Por otro lado, según la Directiva, hay blanqueo de capitales «aun cuando las actividades que generen los bienes que vayan a blanquearse se desarrollen en el territorio de otro Estado miembro o en el de un país tercero».
5 Hechas estas observaciones preliminares de carácter general, me detendré brevemente en las disposiciones de la Directiva que interesan a efectos del presente asunto.
6 En el artículo 2 de la Directiva se establece la prohibición de cualquier forma de blanqueo de capitales, prohibición que, «apoyándose en medidas adecuadas y sanciones, constituye una condición necesaria para la lucha contra este fenómeno». (7) La formulación de la prohibición al efecto utilizada es la siguiente: «Los Estados miembros velarán para que el blanqueo de capitales, tal y como se define en la presente Directiva, quede prohibido.»
7 El artículo 3 de la Directiva establece, por su parte, la obligación de las entidades de crédito y las instituciones financieras de proceder a la identificación de sus clientes «a fin de evitar que los que llevan a cabo el blanqueo de capitales se aprovechen del anonimato para ejercer actividades delictivas». (8) En particular, el artículo 3 establece reglas diferenciadas para los clientes estables y para los clientes ocasionales de las entidades de crédito y las instituciones financieras. Por lo que respecta a los primeros, en el apartado 1 de dicho artículo se establece la obligación de los Estados miembros de velar para que las mencionadas entidades exijan «mediante un documento acreditativo la identificación de sus clientes en el momento de entablar relaciones de negocios, en particular cuando abren una cuenta o libreta u ofrecen los servicios de custodia de activos». Por lo que respecta a los segundos, el apartado 2 del mismo artículo impone la obligación de identificación «para cualquier transacción [...] cuya cuantía ascienda o exceda de 15.000 ecus, ya se lleve a cabo la transacción en una o en varias operaciones entre las que parezca existir algún tipo de relación», precisando a este respecto que, en el caso de que se desconozca el importe de la transacción en el momento de realizarse esta última, la entidad de crédito o la institución financiera «procederá a la identificación en cuanto tenga conocimiento del mismo y compruebe que se alcanza el umbral».
8 En los apartados 5 y 6 del artículo 3 se establecieron dos disposiciones destinadas a reforzar la eficacia de la Directiva. La primera de ellas prevé que, cuando existan dudas sobre si los clientes actúan por cuenta propia, o en caso de certidumbre de que no actúan por cuenta propia, «las entidades de crédito y las instituciones financieras adoptarán medidas razonables a fin de obtener información sobre la verdadera identidad de las personas por cuenta de las cuales actúan los clientes». La segunda de estas disposiciones exige a las entidades de crédito y las instituciones financieras proceder a la identificación del cliente incluso cuando no se alcance el citado límite de 15.000 ecus por transacción, «tan pronto como existan sospechas de blanqueo».
9 En relación con esta última disposición, procede recordar asimismo que los artículos 5 y 6 de la Directiva establecen, en términos generales, la obligación de los Estados miembros de velar por que «las entidades de crédito y las instituciones financieras examinen con especial atención cualquier transacción que consideren que, por su naturaleza, pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales» (9) y «colaboren plenamente con las autoridades responsables de la lucha contra el blanqueo de capitales».
10 Por su parte, en el artículo 14 de la Directiva se establece que los Estados miembros tomarán «las medidas oportunas para garantizar la plena aplicación de todas las disposiciones de la [...] Directiva» y «determinará[n] las sanciones que deberán aplicarse en caso de infracción de las disposiciones adoptadas en ejecución de la [...] Directiva».
11 El plazo para la adaptación de los ordenamientos jurídicos nacionales a la Directiva se fijó, en virtud del artículo 16, apartado 1, de esta última, en el 1 de enero de 1993.
Otras disposiciones pertinentes
12 Como se sabe, el artículo 5, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE, párrafo primero) establece que los Estados miembros adoptarán «todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones [...] resultantes de los actos de las Instituciones de la Comunidad», mientras que el artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo tercero) establece que la Directiva «obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios».
13 Mediante las Decisiones 94/1/CECA, CE del Consejo y de la Comisión, de 13 de diciembre de 1993, relativa a la celebración del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Principado de Liechtenstein, el Reino de Noruega, el Reino de Suecia y la Confederación Suiza, por otra parte, (10) y 94/2/CECA, CE del Consejo y de la Comisión, de 13 de diciembre de 1993, relativa a la celebración del Protocolo por el que se adapta el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Principado de Liechtenstein, el Reino de Noruega y el Reino de Suecia por otra parte, (11) se aprobó el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «Acuerdo EEE») y el Protocolo por el que se adapta el mismo. El Acuerdo EEE entró en vigor el 1 de enero de 1994. (12)
14 En el artículo 7 del Acuerdo EEE se establece que «los actos a los que se hace referencia o incluidos en los Anexos del presente Acuerdo [...] serán vinculantes para las Partes Contratantes y [...] se incorporarán a su ordenamiento jurídico interno», mientras que el artículo 36, apartado 2, recuerda que los Anexos IX, X y XI del Acuerdo EEE contienen disposiciones específicas sobre la libre prestación de servicios. Pues bien, en el Anexo IX del Acuerdo EEE, relativo a los servicios financieros, se menciona, en el punto III, inciso iii), número 23, la Directiva sobre blanqueo de capitales.
15 En el artículo 108 del Acuerdo EEE se establece que los Estados de la AELC, sus signatarios, instituirán un órgano de vigilancia independiente, denominado «Órgano de Vigilancia de la AELC», así como procedimientos similares a los existentes en la Comunidad Europea con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones emanadas del Acuerdo. A este respecto, el Acuerdo entre los Estados de la AELC, de 2 de mayo de 1992, por el que se instituyen un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, (13) establece, entre otras cosas, un procedimiento por incumplimiento similar, en líneas generales, al establecido mediante el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE). A los efectos del presente procedimiento, procede señalar que el artículo 31 de dicho Acuerdo establece que el Órgano de Vigilancia puede instar a un Estado de la AELC, mediante un escrito de requerimiento al efecto, a presentar sus observaciones sobre el eventual incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Acuerdo EEE.
16 El Tratado relativo a la adhesión del Reino de Noruega, de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia a la Unión Europea (14) entró en vigor el 1 de enero de 1995, según establece su artículo 2, apartado 2. El Acta de Adhesión de Noruega, Austria, Finlandia y Suecia (15) (en lo sucesivo, «Acta de Adhesión»), anexa a dicho Tratado, del que forma parte integrante, establece, en su artículo 2, que, desde el momento de la adhesión, «los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las Instituciones obligarán a los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones previstas [...] en la presente Acta». Según el artículo 166 del Acta de Adhesión, «desde el momento de la adhesión, los nuevos Estados miembros serán considerados como destinatarios de las Directivas [...] tal como se definen en el artículo 189 del Tratado CE [...], siempre que tales Directivas [...] hayan sido notificadas a todos los Estados miembros actuales», sin perjuicio de que «se considerará que los nuevos Estados miembros han recibido notificación de dichas Directivas [...] en el momento de la adhesión». Por último, con arreglo al artículo 168 de la misma Acta, «los nuevos Estados miembros pondrán en vigor las medidas que sean necesarias para cumplir, desde el momento de la adhesión, las disposiciones de las Directivas [...] definidas en el artículo 189 del Tratado CE [...], a menos que se prevea un plazo en la lista que figura en el Anexo XIX o en otras disposiciones de la presente Acta». La Directiva sobre blanqueo de capitales no se menciona en dicho Anexo, ni es objeto de disposiciones específicas del Acta de Adhesión.
17 Por último, recuerdo algunas disposiciones transitorias relativas a los procedimientos por incumplimiento iniciados por el Órgano de Vigilancia de la AELC con anterioridad a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea. Según el artículo 172, apartados 6 y 7, del Acta de Adhesión, a partir de la fecha de adhesión «los nuevos Estados miembros garantizarán que todos los demás casos que se hayan presentado al Órgano de Vigilancia de la AELC con arreglo al procedimiento de vigilancia establecido en el Acuerdo EEE antes de la adhesión se transmitan sin demora a la Comisión, que los tratará como casos contemplados en las disposiciones comunitarias correspondientes, asegurándose al mismo tiempo de que sigue respetándose el derecho de defensa», en el bien entendido de que «las decisiones que tome el Órgano de Vigilancia de la AELC seguirán siendo válidas después de la adhesión a menos que la Comisión adopte una decisión contraria, debidamente motivada, de conformidad con los principios fundamentales del Derecho comunitario».
La normativa nacional pertinente
Consideraciones introductorias
18 Me limitaré aquí a proporcionar los oportunos pormenores sobre la normativa nacional pertinente a efectos del presente procedimiento. Dicha normativa comprende, fundamentalmente, algunas disposiciones del Código Penal austriaco (16) (Strafgesetzbuch; en lo sucesivo, «StGB»), de la Ley bancaria austriaca (17) (en lo sucesivo, «BWG») y de la Ley de depósitos austriaca (18) (en lo sucesivo, «DG»), así como algunas circulares del Banco Central austriaco. (19)
Derecho penal
19 Por lo que respecta al Derecho penal, el artículo 165 del StGB establece expresamente el delito de «blanqueo de capitales» («Geldwäscherei») descrito, fundamentalmente, como la conducta de quien esconde bienes procedentes de actividades delictivas cometidas por otra persona o altera su origen proporcionando información falsa sobre su procedencia, naturaleza, titularidad, disponibilidad, cesión o localización. (20) Hasta 1998, dicha disposición supeditaba la sancionabilidad del delito de blanqueo de capitales al requisito de que los bienes ocultados o cuyo origen hubiera sido alterado debían ser «de un valor superior a 100.000 ATS». A partir del 1 de octubre de 1998, este requisito fue suprimido en el marco de una reformulación de este supuesto delictivo que tenía por objeto reforzar la represión del fenómeno del blanqueo de capitales. Se mantuvieron las circunstancias agravantes establecidas para los casos en que los bienes blanqueados sean «de un valor superior a 500.000 ATS» o el autor del delito pertenezca a una organización delictiva, (21) así como la circunstancia eximente introducida (22) para los casos de arrepentimiento espontáneo de los autores del delito.
Normativa bancaria
20 Por lo que respecta a la legislación bancaria austriaca, procede subrayar que contiene disposiciones destinadas a luchar contra el fenómeno del blanqueo de capitales. En particular, el artículo 40 de la BWG establece la obligación de las entidades de crédito y las instituciones financieras de proceder a la identificación de los clientes cuando: a) se establece una relación de negocios duradera; b) se efectúan operaciones cuya cuantía, pese a no constituir una relación de negocios duradera, ascienda al menos a 200.000 ATS, prescindiendo del hecho de que se trate de una sola operación o de varias operaciones conexas, sin perjuicio de que, si se desconoce el importe de la operación, deberá procederse a la identificación del cliente tan pronto como se conozca el importe o se compruebe que se alcanza el mencionado umbral; c) existan sospechas fundadas de que el cliente participa en operaciones de blanqueo de capitales. Por otro lado, las entidades de crédito y las instituciones financieras deben preguntar a sus clientes si pretenden establecer la relación de negocios por su propia cuenta o por cuenta de terceros y, en este último caso, cuál es la identidad de su mandante.
21 Hasta el 31 de julio de 1996, las citadas disposiciones relativas a la identificación de los clientes establecían excepciones a su aplicación en el caso, entre otras operaciones, de la apertura de «cuentas de ahorro» («Sparbücher») y de «cuentas de custodia de valores» («Wertpapierkonten»), así como de las transacciones relacionadas con las mismas, con excepción de lo establecido por el Banco Central austriaco para los residentes y los «extranjeros» («Ausländer»). (23) A partir del 1 de agosto de 1996, la obligación de identificación se extendió -con efecto a dicha fecha- a la apertura de cuentas de custodia de valores, (24) mientras que por lo que respecta a las transacciones efectuadas con cargo o abono a dichas cuentas la obligación establecida se limitaba a la aceptación y la adquisición de valores mobiliarios. (25) Sin embargo, se mantuvo la excepción relativa a la apertura de cuentas de ahorro, así como la relativa a las transacciones relacionadas con las mismas.
22 Las cuentas de ahorro están reguladas por los artículos 31 y 32 de la BWG. Se trata, fundamentalmente, de depósitos pecuniarios -abiertos en instituciones de crédito autorizadas al efecto- que no se utilizan para efectuar operaciones de pagos, sino sólo con fines de inversión, y de las que, por consiguiente, tan sólo se pueden retirar fondos bajo determinadas condiciones y previa presentación de documentos especiales (libretas de ahorro) nominativos o al portador. En el caso de las libretas al portador, el acceso al depósito puede estar supeditado a la presentación de una «contraseña» especial por parte del cliente. A efectos del presente asunto, procede señalar que las únicas operaciones permitidas en relación con las cuentas de ahorro son los abonos y las retiradas de fondos, que se consignan en la libreta; en cambio, con cargo a dichas cuentas no es posible, en principio, emitir cheques ni efectuar transferencias, aunque sí son posibles las transferencias efectuadas por terceros a una cuenta de ahorro. Las cuentas de que se trata producen intereses al tipo acordado, que por regla general se calculan y abonan al cierre del año civil, plazo que normalmente coincide con el vencimiento del depósito. (26)
Desarrollo del procedimiento por incumplimiento
El procedimiento ante el Órgano de Vigilancia de la AELC
23 El 1 de enero de 1994, entró en vigor el Acuerdo EEE. En ese contexto, mediante escrito de 17 de junio de 1994 el Órgano de Vigilancia de la AELC solicitó al Gobierno austriaco información detallada sobre la normativa nacional de adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre el blanqueo de capitales. Las autoridades austriacas proporcionaron dicha información mediante escrito de 25 de julio de 1994.
24 Tras tomar conocimiento de dicha información, el Órgano de Vigilancia de la AELC envió al Gobierno austriaco el 9 de diciembre de 1994 un escrito de requerimiento con arreglo al antes citado artículo 31 del Acuerdo entre los Estados de la AELC, de 2 de mayo de 1992, por el que se instituyen un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, instando a dicho Gobierno a atenerse a todas las disposiciones de la Directiva a las que hasta entonces no había dado ejecución dentro del plazo establecido al efecto. Las autoridades austriacas contestaron a dicho escrito el 9 de enero de 1995, remitiéndose en gran medida a lo ya expuesto en su escrito de 25 de julio de 1994.
25 La adhesión de Austria a la Unión Europea tuvo lugar el 1 de enero de 1995. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 172, apartado 6, del Acta de Adhesión, el Órgano de Vigilancia de la AELC transmitió a la Comisión, nueva Institución competente, la totalidad de la correspondencia intercambiada con el Gobierno austriaco.
El procedimiento ante la Comisión
26 El 20 de diciembre de 1995, la Comisión decidió reanudar el procedimiento por incumplimiento, instando al Gobierno austriaco a presentar sus observaciones sobre una serie de imputaciones relativas al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Directiva. A tal efecto, el 14 de febrero de 1996 se envió un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169, párrafo primero, del Tratado. El Gobierno austriaco presentó sus observaciones mediante un escrito de su Representante Permanente de 12 de abril de 1997, pero dichas observaciones no fueron consideradas satisfactorias por la Comisión.
27 Convencida de la existencia de un incumplimiento del Derecho comunitario, la Comisión decidió enviar al Gobierno austriaco un dictamen motivado con arreglo y a los efectos del citado artículo 169, párrafo primero, del Tratado. Dicho dictamen fue notificado mediante escrito de 21 de febrero de 1997. Al dictamen motivado, las autoridades austriacas contestaron inicialmente, el 4 de abril de 1997, mediante un escrito del Bundesminister für Finanzen (Ministro Federal de Hacienda), y posteriormente, el 17 de abril de 1997, mediante un escrito de su Representante Permanente. Ambas contestaciones fueron consideradas insatisfactorias por la Comisión.
28 En consecuencia, por considerar que el incumplimiento de las obligaciones establecidas por la Directiva continuaba existiendo, la Comisión decidió interponer, con arreglo al artículo 169, párrafo segundo, del Tratado, el presente recurso, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de julio de 1998.
Pretensiones de las partes
29 En las pretensiones del recurso objeto del presente procedimiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, fundamentalmente, que:
- Declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de los artículos 2 y 3, apartados 1, 5 y 6, de la Directiva, al:
- haber limitado a elementos del patrimonio con un valor superior a 100.000 ATS la prohibición de blanqueo de capitales establecida en el artículo 165 del StGB;
- haber previsto la identificación de los clientes con ocasión de la apertura de una cuenta de custodia de valores no a partir del 1 de enero de 1994 (fecha de entrada en vigor del Acuerdo EEE), sino sólo a partir del 1 de agosto de 1996;
- no haber previsto la identificación del cliente en cada transacción efectuada con cargo o abono a una cuenta de custodia de valores, sino, por el contrario, haber previsto, en el artículo 40, apartado 5, de la BWB, la identificación del cliente únicamente en el caso de la aceptación o adquisición de valores mobiliarios en favor de una cuenta de custodia de valores;
- no haber previsto a partir del 1 de enero de 1994 la identificación del cliente en cada operación de apertura de una cuenta de ahorro;
- no haber previsto la identificación del cliente en cada transacción relacionada con una cuenta de ahorro abierta antes o después del 1 de enero de 1994.
- Condene en costas a la República de Austria.
30 En la réplica, (27) la Comisión modificó la primera de las imputaciones dirigidas contra el Gobierno austriaco, solicitando al Tribunal de Justicia que «declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del artículo 2 de la Directiva [...], al haber extendido la prohibición del blanqueo de capitales establecida en el artículo 165 del StGB a elementos del patrimonio con un valor inferior a 100.000 ATS únicamente a partir del 1 de octubre de 1998». La Comisión solicita asimismo al Tribunal de Justicia que «declare la inadmisibilidad de la excepción propuesta en el punto IV del escrito de contestación», (28) es decir, la excepción de ilegalidad propuesta por el Gobierno austriaco en relación con el artículo 3 de la Directiva.
31 Por su parte, el Gobierno austriaco solicita fundamentalmente al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso en su totalidad.
- Condene en costas a la Comisión.
Sobre la fecha a partir de la cual el Gobierno austriaco estaba obligado a atenerse a las disposiciones de la Directiva
La postura de las partes
32 En su demanda, la Comisión propone considerar el 1 de enero de 1994, fecha de entrada en vigor del Acuerdo EEE, como fecha a partir de la cual el Gobierno austriaco estaba obligado a atenerse a las disposiciones de la Directiva (29) y, por tanto, a considerar que las conductas ilegales imputadas a dicho Gobierno tuvieron su inicio en esa fecha. Por otro lado, la Comisión no explica, ni siquiera en la réplica, (30) las razones que sustentan su tesis, salvo con una vaga referencia a las disposiciones de los citados artículos 7 y 36 del Acuerdo EEE sobre el carácter vinculante de los actos comunitarios enumerados en el Anexo IX del propio Acuerdo -entre los cuales figura la Directiva sobre el blanqueo de capitales- y a la obligación de las Partes Contratantes de incorporarlas a sus respectivos ordenamientos jurídicos.
33 Si bien durante la fase escrita del procedimiento el Gobierno austriaco no cuestionó expresamente la tesis sostenida por la Comisión sobre la fecha a partir de la cual estaba obligado a atenerse a las disposiciones de la Directiva, (31) en la vista celebrada el 15 de marzo de 2000 sostuvo, en cambio, que dicha obligación sólo podía incumbirle a partir de la fecha de adhesión de Austria a la Unión Europea, es decir, del 1 de enero de 1995, y que el examen de las imputaciones alegadas referidas al período comprendido entre el 1 de enero de 1994 -fecha de entrada en vigor del Acuerdo EEE- y el 31 de diciembre de 1994 excedía de la competencia del Tribunal de Justicia.
Postura del Abogado General
34 Aunque tardías, las observaciones críticas formuladas en la vista por el Gobierno austriaco contra la tesis sostenida por la Comisión me parecen convincentes, incluso a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que ha ido desarrollándose sobre las relaciones existentes entre el ordenamiento jurídico comunitario y el ordenamiento jurídico diferente resultante del Acuerdo EEE.
35 A este respecto, observo que, según el citado artículo 166 del Acta de Adhesión, se considera que los nuevos Estados miembros -entre los que se encuentra la República de Austria- son destinatarios de las Directivas comunitarias preexistentes desde el momento de su adhesión, y que han recibido notificación de dicha Directiva en el momento de la adhesión. Por otro lado, con arreglo al ya citado artículo 168 de la misma Acta, los nuevos Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para cumplir las disposiciones de las Directivas preexistentes únicamente desde el momento de la adhesión, a menos que se establezcan plazos diferentes para la adaptación del Derecho interno a dichas Directivas. Según dichas disposiciones, el Gobierno austriaco sólo podía tener la obligación de atenerse a lo dispuesto en la Directiva sobre el blanqueo de capitales a partir del 1 de enero de 1995, fecha de la adhesión de Austria a la Unión Europea, al no haberse establecido ningún otro plazo especial en los Anexos del Acta de Adhesión. Por lo demás, en el único precedente concreto en la materia, (32) el Tribunal parece haber admitido implícitamente la idea de que la República de Austria está obligada a respetar la normativa comunitaria únicamente a partir de su adhesión a la Unión Europea, que tuvo lugar el 1 de enero de 1995. (33)
36 Es cierto que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del Acuerdo EEE, las Partes Contratantes -entre las cuales se encuentra Austria- estaban obligadas a incorporar a sus ordenamientos jurídicos las Directivas mencionadas en los Anexos del Acuerdo -entre las que se encontraba la Directiva sobre el blanqueo de capitales- desde el momento de la entrada en vigor del propio Acuerdo. Pero dicha obligación debe inscribirse en el marco del peculiar ordenamiento jurídico que se instituyó entre la Comunidad y los Estados de la AELC a raíz del Acuerdo EEE, ordenamiento jurídico con base en el cual únicamente el Tribunal de Justicia de la AELC era y es competente para pronunciarse sobre los litigios relativos a los Estados de la AELC. Ahora bien, tras la adhesión, la República de Austria forma parte integrante de la Comunidad y está sujeta, desde el 1 de enero de 1995, al Derecho comunitario, a la luz del cual deben apreciarse sus comportamientos. Desde esta óptica, admitir que puedan formularse contra Austria imputaciones parcialmente referidas a períodos, aunque sean limitados, durante los cuales dicho Estado, aun siendo una Parte Contratante del Acuerdo EEE, todavía no se había adherido a la Unión Europea, significa atribuir al Tribunal de Justicia la competencia para pronunciarse sobre litigios que, ratione materiae, no le corresponden. Esta afirmación se ve sustentada por lo recientemente declarado por el propio Tribunal de Justicia en dos sentencias prejudiciales referidas, respectivamente, a Suecia (34) y Austria, (35) y relativas a la responsabilidad del Estado miembro por los daños causados por la adaptación incorrecta de su Derecho interno a determinadas Directivas. En la primera de dichas sentencias, el Tribunal de Justicia declaró, entre otras cosas, que no era competente para pronunciarse sobre la interpretación del Acuerdo EEE por lo que respecta a su aplicación en los Estados de la AELC, ni con base en el Tratado CE ni con base en el propio Acuerdo EEE, y que «el hecho de que el Estado de la AELC en cuestión se haya convertido posteriormente en Estado miembro de la Unión Europea [...] no puede producir el efecto de atribuir al Tribunal de Justicia una competencia de interpretación del Acuerdo EEE en lo que se refiere a su aplicación a situaciones que no competen al ordenamiento jurídico comunitario», (36) sin perjuicio de que «las competencias del Tribunal de Justicia comprenden la interpretación del Derecho comunitario, del cual forma parte integrante el Acuerdo EEE, por lo que respecta a su aplicación en los nuevos Estados miembros a partir de la fecha de su adhesión». (37) En la segunda de las citadas sentencias, el Tribunal de Justicia precisó que «ni en virtud del artículo 234 del Tratado ni en virtud del Acuerdo EEE el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la interpretación del Acuerdo EEE en lo que respecta a su aplicación por parte de la República de Austria durante el período anterior a su adhesión a la Unión Europea», (38) y «sólo tiene competencia, por lo tanto, para pronunciarse sobre si el Estado miembro que se haya adherido a la Unión Europea el 1 de enero de 1995» (39) adaptó correctamente su Derecho interno a las disposiciones de la Directiva con posterioridad a dicha fecha. De dichas sentencias se desprende la idea de que, desde el punto de vista del Derecho comunitario, sólo pueden ser controlados por la Comisión y juzgados por el Tribunal de Justicia aquellos comportamientos de los Estados miembros referidos a períodos posteriores a la adhesión de estos últimos a la Unión Europea. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia admitió, en algunas sentencias (40) anteriores a las citadas, que el ámbito de aplicación de algunas disposiciones del Tratado CE puede extenderse «a los efectos futuros de situaciones nacidas antes de la adhesión de [un] Estado a las Comunidades», (41) esto es algo que siempre se ha afirmado partiendo del supuesto de que dichas disposiciones son vinculantes para dicho Estado únicamente a partir de la fecha de su adhesión a la Unión Europea. (42) Por otro lado, las excepciones de este tipo sólo se justifican en razón de la importancia del principio afirmado -en aquellos casos se trataba de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad- y de la gravedad de la violación de dicho principio, criterios que obligan al Tribunal de Justicia a apreciar con especial atención las situaciones subjetivas de los agentes económicos afectados por las medidas nacionales contrarias al Derecho comunitario. (43)
37 En mi opinión, no cabe extraer argumentos eficaces contra dicha línea de razonamiento de la lectura de las disposiciones transitorias del artículo 172, apartados 6 y 7, del Acta de Adhesión, relativas a los procedimientos iniciados por el Órgano de Vigilancia de la AELC. En efecto, en dichas disposiciones se establece, respectivamente, que los asuntos que se hayan presentado a dicho Órgano con arreglo al procedimiento de vigilancia debían ser transmitidos a la Comisión tras la adhesión de un Estado miembro que, anteriormente, fuera Parte Contratante del Acuerdo EEE, y que las decisiones adoptadas por dicho Órgano seguirían siendo válidas aun después de la adhesión. Sin embargo, dichas disposiciones nada dicen sobre la fecha a partir de la cual el Gobierno de un nuevo Estado miembro está obligado a atenerse al Derecho comunitario, ni sobre el momento a partir del cual las infracciones de dicho Derecho pueden ser controladas por la Comisión. A este respecto, no cabe sino referirse a lo dispuesto en los citados artículos 166 y 167 del Acta de Adhesión, de los que se desprende que el momento de que se trata coincide con el de la adhesión del nuevo Estado miembro a la Unión Europea. (44)
38 Habida cuenta de las observaciones precedentes, considero, por tanto, que el Tribunal de Justicia debe declararse (45) incompetente para pronunciarse sobre la parte de las imputaciones dirigidas por la Comisión contra el Gobierno austriaco referida al período comprendido entre el 1 de enero de 1994, fecha de entrada en vigor del Acuerdo EEE, y el 1 de enero de 1995, fecha de adhesión de Austria a la Unión Europea.
Sobre el pretendido incumplimiento de la obligación de velar por que quede prohibido el blanqueo de capitales
La imputación inicial de la Comisión y su modificación tras la interposición del recurso
39 En las pretensiones formuladas en el escrito de interposición del presente recurso, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia, en primer lugar, que declare que el Gobierno austriaco ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 2 de la Directiva, que impone a los Estados miembros velar por que el blanqueo de capitales quede prohibido, al limitar dicho Gobierno el ámbito de aplicación del delito de blanqueo de capitales -contemplado y regulado en el artículo 165 del StGB- únicamente a los elementos patrimoniales con un valor superior a 100.000 ATS. En otros términos, la Comisión reprochaba a Austria haber establecido un límite cuantitativo mínimo para la sancionabilidad de las operaciones de blanqueo de capitales, en contra de lo dispuesto en la Directiva, que impone a los Estados miembros la obligación de prohibir el blanqueo de capitales sistemáticamente y sin limitaciones.
40 Mediante escrito del Bundesminister für Justiz (Ministro Federal de Justicia) de 28 de agosto de 1998 dirigido a la Comisión y, posteriormente, en el escrito de contestación (46) presentado el 9 de octubre de 1998, el Gobierno austriaco informó de que el artículo 165 del StGB había sido oportunamente modificado mediante una Ley federal adoptada por el Nationalrat en julio de 1998 y publicada en agosto de 1998. (47) Esta Ley de modificación suprimía el límite cuantitativo mínimo de 100.000 ATS con efecto de 1 de octubre de 1998.
41 Tras haber tomado conocimiento de la modificación introducida en la disposición nacional impugnada, también la Comisión procedió, en la réplica, (48) a una modificación de la formulación inicial de la imputación dirigida contra el Gobierno austriaco, solicitando al Tribunal de Justicia que «declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del artículo 2 de la Directiva [...], al haber extendido la prohibición del blanqueo de capitales establecida en el artículo 165 del StGB a elementos del patrimonio con un valor inferior a 100.000 ATS únicamente a partir del 1 de octubre de 1998». Por otro lado, las conclusiones recogidas al final de la réplica no mencionaban dicha modificación, debido a una manifiesta falta de coordinación.
42 En su dúplica, el Gobierno austriaco tomó nota de la modificación de la imputación efectuada por la Comisión, sin pronunciarse sobre su admisibilidad.
Postura del Abogado General sobre la admisibilidad de la modificación de la imputación inicial tras la interposición del recurso
43 Como acabo de indicar, en su dúplica el Gobierno austriaco no propuso una excepción de inadmisibilidad de la modificación de la imputación inicial formulada por la Comisión. Por otro lado, de acuerdo con el artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la inadmisibilidad por motivos de orden público puede ser examinada en cualquier momento de oficio por el Tribunal de Justicia. En el presente caso, la modificación introducida por la Comisión afecta a la identificación del objeto del litigio y pone en entredicho las garantías procesales previstas en el Tratado, razones por las cuales la apreciación sobre la admisibilidad de dicha modificación puede inscribirse en el marco de dicha norma reglamentaria. (49)
44 Con carácter preliminar, observo que, según reiterada jurisprudencia, «el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro, y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión delimitan el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado», (50) puesto que la posibilidad para el Estado miembro interesado de defenderse constituye una garantía fundamental para la legalidad del procedimiento de examen del incumplimiento imputado a este último. (51) Ahora bien, en el presente asunto no se discute que la imputación inicialmente formulada en las pretensiones del recurso sea la misma imputación dirigida por la Comisión contra Austria en el escrito de requerimiento de 14 de febrero de 1996 y en el dictamen motivado de 21 de febrero de 1997. Desde este punto de vista, la Comisión respetó plenamente las normas que regulan el procedimiento por incumplimiento. El problema que se plantea se refiere exclusivamente a la fase ulterior a la interposición del recurso: se trata de comprobar si la modificación de la imputación efectuada por la Comisión puede considerarse admisible.
45 Albergo serias dudas al respecto. La jurisprudencia ha admitido que, en el marco de un procedimiento dirigido a declarar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, el objeto del litigio puede ser modificado con posterioridad a la interposición del recurso como consecuencia de comportamientos imputables al Estado demandado, pero sólo en el sentido de restringir las imputaciones, es decir, de limitar el objeto del litigio. (52) En cambio, no se admiten -por vulnerar el derecho de defensa del Estado miembro interesado- modificaciones de las pretensiones del recurso que introduzcan una variación sustancial o una ampliación del objeto del litigio, al contener nuevas imputaciones o agravar las ya existentes. (53) Ahora bien, en el presente caso la Comisión, tras haber tenido conocimiento de la modificación introducida en la normativa nacional criticada en el sentido que propugnaba, hubiera podido mantener sin variación las pretensiones, solicitando la declaración del incumplimiento con respecto al momento en que emitió el dictamen motivado, o bien desistir parcialmente de su recurso sobre este punto. En cambio, la Comisión optó por una tercera vía con numerosas consecuencias negativas de las cuales, evidentemente, no era consciente, a saber, modificó la imputación, solicitando al Tribunal de Justicia que declarase que Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva al haber eliminado el límite cuantitativo mínimo establecido en el artículo 165 del StGB únicamente a partir del 1 de octubre de 1998, sin hacerlo para el período anterior. De este modo, la Comisión modificó el contenido material de la propia imputación, trasformándola de una crítica relativa al insuficiente alcance cuantitativo de la prohibición de blanqueo de capitales en una crítica relativa a la falta de efectos retroactivos de la Ley de modificación adoptada en 1998. En estas circunstancias, considero que la modificación introducida en la réplica -independientemente de cualquier consideración sobre su fundamento- (54) constituye una nueva imputación, evidentemente no precedida del necesario procedimiento administrativo previo que hubiera debido incoarse con arreglo a las normas establecidas en el Tratado.
46 Por estas razones, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de la nueva imputación formulada por la Comisión en la réplica en sustitución de la imputación inicial.
Sobre la obligación de garantizar que las entidades de crédito y las instituciones financieras procedan a la identificación de sus clientes
La postura de la Comisión
47 Como se ha visto anteriormente, en el artículo 3 de la Directiva se establece que los Estados miembros deben exigir a las entidades de crédito y a las instituciones financieras que procedan a la identificación de sus clientes estables y -en el caso de las transacciones cuya cuantía ascienda o exceda de 15.000 ecus- ocasionales con objeto de evitar que el anonimato beneficie a quienes llevan a cabo el blanqueo de capitales. La Comisión interpreta esta disposición como la expresión de un principio general -introducido por la Directiva en el marco de una progresiva sensibilización a nivel internacional contra los riesgos y los peligros del blanqueo de capitales- contrario a cualquier forma de anonimato bancario o financiero, partiendo del supuesto de que el anonimato favorece objetivamente la aparición de fenómenos delictivos dirigidos a blanquear los ingresos procedentes de actividades ilícitas. Desde esta óptica, la Comisión se refiere expresamente (55) a las iniciativas adoptadas en las principales instancias internacionales (Naciones Unidas, Consejo de Europa, etc.) y, en particular, a las recomendaciones del «Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales» («Financial Action Task Force on Money Laundering») creado en julio de 1989 en la cumbre celebrada en París por los siete países más industrializados. (56) Por consiguiente, en este orden de ideas revisten una gran importancia las disposiciones establecidas en los apartados 5 y 6 del artículo 3 de la Directiva, según las cuales cuando existan dudas sobre si los clientes actúan por cuenta propia o exista la certidumbre de que no actúan por cuenta propia las entidades de crédito y las instituciones financieras deben informarse sobre la identidad del mandante y, cuando existan sospechas de blanqueo de capitales, proceder en todos los casos a la identificación del cliente.
48 Siguiendo esta línea de razonamiento, la Comisión considera que el citado artículo 3 de la Directiva se aplica a todos los casos en que un cliente establezca relaciones de negocios estables con una entidad de crédito o una institución financiera, o de que un cliente ocasional efectúe operaciones con una entidad de este tipo. En particular, debe prescindirse por completo del tipo de relaciones de negocios y de las operaciones ocasionales de que se trate, en el sentido de que su función, sus particularidades y sus características carecen de toda pertinencia a efectos de la obligación de identificación establecida por la Directiva. A tal fin, el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva se refiere expresamente a la apertura de cuentas o libretas de depósito y a los servicios de custodia de activos, pero según la Comisión dicha enumeración no es exhaustiva, pues en realidad la Directiva se aplica a todas las transacciones que impliquen movimientos de capitales, (57) con el fin de garantizar su efecto útil en la lucha contra el blanqueo de capitales.
La excepción de ilegalidad propuesta por el Gobierno austriaco
49 El Gobierno austriaco cuestiona la interpretación del artículo 3 de la Directiva que hace la Comisión por lo que respecta al problema de las cuentas y de las transacciones anónimas. Según dicho Gobierno, la disposición de que se trata debe interpretarse exclusivamente a la luz de las normas con base en las cuales la Directiva fue adoptada por el Consejo, es decir, los artículos 57, apartado 2, frases primera y segunda, y 100 A del Tratado CEE, relativos, respectivamente, a las actividades no asalariadas en el marco del Derecho de establecimiento y a la armonización de las normativas nacionales sobre el mercado interior. Por tanto, la obligación de identificación del cliente establecida y regulada en el artículo 3 de la Directiva afecta únicamente a «las transacciones que pongan en peligro la libre circulación de capitales en el seno del mercado interior, ofreciendo la posibilidad de blanquear capitales». (58) Según el Gobierno austriaco, cualquier otra interpretación tendría como consecuencia situar la Directiva fuera de los límites de las competencias en virtud de las cuales fue adoptada por el Consejo y, por tanto, la ilegalidad de las disposiciones del artículo 3 relativas a la obligación generalizada de identificación de los clientes de las entidades de crédito y las instituciones financieras. (59)
50 Con base en las observaciones precedentes, el Gobierno austriaco propone, en su escrito de contestación, una excepción de ilegalidad basada en el artículo 184 del Tratado CE (actualmente artículo 241 CE) en relación con el artículo 3 de la Directiva según la interpretación que le da la Comisión. Por parte austriaca, se considera que una excepción de este tipo es admisible en el marco del presente procedimiento, que tiene por objeto que se declare la eventual existencia de un incumplimiento del Derecho comunitario, precisamente por el hecho de que el Gobierno austriaco no tuvo la posibilidad de cuestionar, mediante un recurso de anulación, el fundamento jurídico de la disposición de que se trata. (60) Por otro lado, el Gobierno austriaco da a entender asimismo que el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio la legalidad de la disposición de que se trata. (61)
Postura del Abogado General sobre la excepción de ilegalidad
51 Diré de inmediato que, en mi opinión, un Estado miembro no puede proponer, en el marco de un procedimiento que tiene por objeto que se declare un supuesto incumplimiento del Derecho comunitario por su parte, una excepción de ilegalidad relativa a la Directiva -o a disposiciones específicas de una Directiva- cuyo incumplimiento se le imputa.
52 El Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de subrayar, en relación con las decisiones, que «permitir al Estado miembro destinatario de una Decisión adoptada con arreglo al artículo 93, apartado 2, párrafo primero, cuestionar la validez de la misma en el marco del recurso contemplado en el párrafo segundo de la misma disposición, a pesar de haber expirado el plazo establecido en el artículo 173, párrafo tercero, del Tratado, sería irreconciliable con los principios que rigen las vías de recurso establecidas por el Tratado y atentaría contra la estabilidad de dicho sistema, así como contra el principio de seguridad jurídica en el que éste se inspira», (62) y que «el sistema de recursos que establece el Tratado distingue los recursos a los que se refieren los artículos 169 y 170, encaminados a que se declare que un Estado miembro incumplió las obligaciones que le incumben, y los recursos contemplados en los artículos 173 y 175, orientados a controlar la conformidad a Derecho de los actos o de las abstenciones de las Instituciones comunitarias. Estos recursos persiguen objetivos distintos y están sujetos a normas concretas diferentes. Por consiguiente, un Estado miembro no puede, si una disposición del Tratado no le autoriza expresamente a ello, alegar que es contraria a Derecho una decisión de la que es destinatario como medio de defensa frente a un recurso por incumplimiento fundado en el incumplimiento de dicha decisión», (63) sin perjuicio de que una excepción de este tipo «sólo podría estimarse si el acto en cuestión adoleciera de vicios especialmente graves y evidentes hasta el extremo de ser calificado de acto inexistente». (64) En relación con los Reglamentos, específicamente mencionados en el artículo 184 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que esta última disposición «es la expresión de un principio general que garantiza a cualquier parte el derecho a cuestionar, para obtener la anulación de una decisión que la afecte directa e individualmente, la validez de los actos anteriores de las Instituciones que constituyen la base jurídica de la decisión impugnada, si dicha parte no tuvo derecho a interponer, con arreglo al artículo 173 del Tratado, un recurso directo contra dichos actos, cuyas consecuencias sufre, por tanto, sin haber podido solicitar su anulación». (65) No considero necesario detenerme en las afirmaciones que acabo de reproducir, que resultan elocuentes por sí mismas, excluyendo que un Estado miembro pueda utilizar el mecanismo procesal de la excepción de ilegalidad en el marco de un procedimiento por incumplimiento. (66) Añado que la exclusión de que se trata ha sido claramente reiterada por el Tribunal de Justicia (67) también por lo que respecta a una Directiva cuyo incumplimiento la Comisión imputa a un Estado miembro. En aquel asunto, Alemania había propuesto una excepción de ilegalidad en relación con el artículo 26 de la Sexta Directiva sobre el IVA, alegando la nulidad de dicha disposición. El Tribunal, remitiéndose expresamente al apartado 14 de la sentencia Comisión/Grecia, antes citado, añadió que un Estado miembro «tampoco puede prevalerse de una ilegalidad de una Directiva cuyo incumplimiento le es imputado por la Comisión», (68) señalando, por otro lado, -como ya había hecho en el apartado 16 de la sentencia Comisión/Grecia-, que sólo podría ser de otro modo «si el acto de que se trata adoleciera de vicios especialmente graves y evidentes hasta el extremo de poder ser calificado de acto inexistente», (69) motivo que por lo demás no había sido invocado por el Gobierno alemán en aquel asunto.
53 De conformidad con las líneas jurisprudenciales a las que acabo de referirme, estoy convencido de que, en el presente asunto, el Gobierno austriaco no puede invocar la ilegalidad del artículo 3 de la Directiva cuyo incumplimiento le imputa la Comisión. (70) Es cierto que el Gobierno austriaco subraya, en su dúplica, que «sólo si se le da la interpretación que propone la Comisión la Directiva excede, como tal, las competencias de la Comunidad». (71) Pero dicha afirmación no excluye el hecho indiscutible que la excepción propuesta por dicho Gobierno cuestiona el fundamento jurídico de la disposición cuyo incumplimiento se le imputa, algo que está excluido por las razones anteriormente examinadas. Por lo demás, la parte austriaca no formula ningún argumento destinado a demostrar que la Directiva y, en particular, su artículo 3, adolezca de vicios tan graves y evidentes que pueda ser calificada de acto inexistente, única circunstancia que justificaría el recurso a la excepción de ilegalidad. En efecto, la parte demandada considera que el artículo 3 de la Directiva, tal como ha sido interpretado por la Comisión, excede de las competencias comunitarias, es decir, que adolece de un vicio de incompetencia con arreglo al artículo 173, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo segundo, tra su modificación), pero no parece que considere que dicha disposición constituya un «acto inexistente».
54 No obstante, el Gobierno austriaco señala que no tuvo la posibilidad de cuestionar, mediante un recurso de anulación, la validez del artículo 3 de la Directiva, en la medida en que el plazo para la adaptación del Derecho interno a esta última ya había expirado en el momento de la adhesión de Austria a la Unión Europea. En otras palabras, dicho Gobierno lamenta que la Directiva formara parte del acervo comunitario y que el acta de adhesión no ofreciera a los nuevos Estados miembros la posibilidad de solicitar la anulación de actos comunitarios ya vigentes el 1 de enero de 1995, o en cuyo caso hubiera expirado el plazo para la adaptación del Derecho interno. En el fondo, este argumento tiende a cuestionar el fundamento de obligaciones que Austria asumió libremente al adherirse a la Unión Europea; por consiguiente, no puede ser acogido. A este respecto, recuerdo que, según la jurisprudencia, «las Actas de adhesión no constituyen actos de las Instituciones, la validez de cuyo contenido normativo pueda impugnarse ante este Tribunal de Justicia». (72) Por lo demás, tiene razón la Comisión cuando afirma, en la réplica, (73) que Austria «jamás sostuvo, en el curso de las negociaciones para la adhesión, que la Directiva excediera del marco de las competencias de la Comunidad para regular este sector, ni efectuó la más mínima declaración en dicho sentido». Si por parte austriaca se consideraba que la Directiva debía interpretarse de un cierto modo, hubiera sido más prudente solicitar que se incluyera en el Acta de adhesión una referencia específica al criterio interpretativo propugnado o, al menos, incorporar a dicha Acta una declaración en ese sentido. Pero no se discute que este tipo de cautelas elementales no fueron adoptadas en el momento de la adhesión, debiéndose presumir, por tanto, que el Gobierno dio su consentimiento incondicional al fundamento jurídico y al contenido material de la Directiva. Por lo demás, el Gobierno austriaco nunca ha activado el procedimiento previsto en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva para someter al «Comité de contacto» los problemas planteados por la interpretación extensiva efectuada por la Comisión en relación con las obligaciones derivadas del artículo 3 de la propia Directiva.
55 En estas circunstancias, no considero oportuno plantear en el presente procedimiento la delicada cuestión de la posibilidad que tiene el Tribunal de Justicia de examinar de oficio la disposición pertinente de la Directiva. En efecto, me parece que la finalidad que en realidad persigue el Gobierno demandado en el presente asunto es la de cuestionar la interpretación extensiva que da la Comisión a la obligación de identificación de los clientes de las entidades de crédito y las instituciones financieras, y que las dudas expresadas por dicho Gobierno sobre la legalidad de la Directiva tienen un carácter fundamentalmente instrumental en relación con dicho objetivo. Por consiguiente, considero que no es necesario, a efectos del litigio que estoy examinando, detenerse más en el fundamento jurídico de la Directiva. En cambio, procede comprobar de manera concreta si la interpretación que la Comisión decidió dar a la obligación de que se trata está justificada en relación con las imputaciones específicas dirigidas contra el Gobierno austriaco. (74) Y esto es lo que me propongo hacer a continuación.
Postura del Abogado General sobre la interpretación del artículo 3 de la Directiva
56 Estoy convencido de la plena conformidad de la Directiva sobre el blanqueo de capitales con el contenido material de las normas -los artículos 57 y 100 A- del Tratado CEE que sirvieron de base jurídica para su adopción por el Consejo. Y ello por las consideraciones que a continuación expongo.
57 La Directiva no va más allá de las competencias comunitarias en materia de libertad de establecimiento y mercado interno, sino que aprovecha conjuntamente las posibilidades que ofrecen para garantizar que el espacio financiero integrado creado en el seno de la Comunidad no se convierta en el ámbito de actuación de la delincuencia organizada, sino en el ámbito privilegiado de la actividad económica de aquellos operadores que, ejerciendo su derecho de establecimiento de un modo favorable para los intereses de la Comunidad, se benefician de las ventajas de un mercado interior basado en normas seguras y transparentes. De este modo, el acceso a las actividades crediticias y financieras, así como a su ejercicio, se ve favorecido por las disposiciones que tienen por objeto luchar contra el blanqueo de capitales, y el funcionamiento del mercado interior se ve reforzado por la progresiva eliminación de los flujos de capitales procedentes de actividades delictivas, con unos resultados positivos que repercutirán sobre todo el sistema financiero comunitario. Es cierto que, habida cuenta de las bases jurídicas en las que se basa la Directiva, la lucha contra el blanqueo de capitales no constituye la verdadera finalidad de la misma, pero, sin lugar a dudas, es el instrumento indispensable para la eficaz consecución de los objetivos que legítimamente persigue la propia Directiva. De ello se desprende que, para responder a los fines que persiguen, las disposiciones de la Directiva deben ser objeto de una aplicación generalizada, que no admita excepciones, lagunas ni, menos aún, tratos privilegiados para determinados Estados miembros. En otras palabras, considero que el régimen de identificación de los clientes establecido por el artículo 3 de la Directiva debe considerarse, para ser realmente eficaz, un sistema cerrado y cuyas consecuencias se apliquen indistintamente a todas las relaciones de negocios y a todas las transacciones a las que se refieren las disposiciones de dicho artículo, independientemente de su naturaleza, de sus características jurídicas y financieras y, sobre todo, de sus verdaderos o presuntos objetivos. (75)
58 En este contexto, la formulación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva no me parece que dé lugar a dudas de interpretación. En efecto, dicha disposición se refiere a las relaciones de negocios de naturaleza crediticia o financiera que se establecen de manera estable entre un banco y un cliente. El concepto de estabilidad del vínculo así establecido se desprende de los térmicos utilizados al efecto en la disposición de que se trata, que contempla la identificación de los clientes cuando éstos «entabl[en] relaciones de negocios» con el banco, así como de la referencia, efectuada a título meramente ilustrativo, a los supuestos de «cuenta o libreta» y de los «servicios de custodia de activos». En otras palabras, la Directiva exige la identificación en todos los casos en que una persona se convierta en cliente estable de una entidad de crédito o institución financiera.
59 A la inversa, considero que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva no toma en consideración las transacciones individuales efectuadas en el marco de la actividad crediticia o financiera de un banco, independientemente de que dichas transacciones sean realizadas por un cliente estable de dicho banco, ya identificado por tal motivo, o de que sean realizadas en dicho banco por un cliente ocasional, caso en el que se aplica la disposición del apartado 2 del mismo artículo, con el límite cuantitativo establecido en el mismo. Considero que esta interpretación se inspira en criterios lógicos, (76) así como en el propio tenor del citado apartado 2, que se refiere a las transacciones «con clientes distintos de los contemplados en el apartado 1». En efecto, sería totalmente superfluo que un banco procediera a la formalidad de identificación de un cliente estable suyo cada vez que éste efectuara una transacción económica. Por otro lado, para asegurar la consecución de la finalidad de la Directiva es necesario y razonable que el banco identifique a los clientes ocasionales que efectúan una transacción sin establecer con él una relación estable. A este respecto, es particularmente útil la disposición del artículo 3, apartado 2, que fija un límite -de 15.000 ecus- a partir del cual existe la obligación para la entidad de crédito o la institución financiera de proceder a la formalidad de la identificación.
60 Desde esta óptica, el artículo 3, apartado 5, sirve para garantizar el buen funcionamiento de la obligación de identificación en el caso de los clientes -estables u ocasionales- que actúen como testaferros: en efecto, el conocimiento de «la verdadera identidad de las personas por cuenta de las cuales actúan los clientes» resulta indispensable para no privar de efecto útil a las disposiciones contenidas en los anteriores apartados 1 y 2 del mismo artículo. Por su parte, la norma contenida en el ulterior apartado 6 -que establece la obligación de identificación, en todos los casos, cuando existan «sospechas de blanqueo»- añade coherencia a todo el sistema de identificación del cliente, eliminando cualquier laguna en relación con las operaciones sujetas al control de la identidad del operador.
Sobre el pretendido incumplimiento de la obligación de identificación en relación con la normativa austriaca en materia de cuentas de ahorro
Las imputaciones de la Comisión
61 La Comisión imputa a Austria, ante todo, el incumplimiento de la obligación de identificación de los clientes, con arreglo al artículo 3, apartados 1, 5 y 6, de la Directiva, en relación con la normativa austriaca en materia de cuentas de ahorro («Sparbücher»). En particular, en las pretensiones de su recurso la Comisión dirige contra el Gobierno austriaco dos imputaciones específicas: a) la imputación de no haber establecido la identificación del cliente con ocasión de la apertura de una cuenta de ahorro a partir del 1 de enero de 1994, y b) la imputación de no haber establecido la identificación del cliente con ocasión de transacciones efectuadas en relación con una cuenta de ahorro abierta con anterioridad o con posterioridad al 1 de enero de 1994.
62 Según la Comisión, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva impone a las entidades de crédito y a las instituciones financieras la obligación de identificar a sus clientes «en el momento de entablar relaciones de negocios», es decir, cuando establecen con la entidad vínculos duraderos, sin que pueda hacerse ninguna distinción en función de la naturaleza de la relación de negocios de que se trate. Por consiguiente, las cuentas de ahorro están incluidas sin reservas dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición. En cambio, según la Comisión, la legislación bancaria austriaca, especialmente el artículo 40 de la BWG, continúa eximiendo a las cuentas de ahorro de la obligación de identificación por razones que no son sino subterfugios. A su vez, el artículo 3, apartado 2, también establece una obligación generalizada de identificación en el caso de las operaciones crediticias y financieras «cuya cuantía ascienda o exceda de 15.000 ecus» realizadas con clientes ocasionales. Según la Comisión, las transacciones relacionadas con cuentas de ahorro, independientemente de la fecha de su apertura, están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición desde el momento en que entró en vigor para Austria. Sin embargo, el artículo 40 de la BWG no impone la obligación de identificación en el caso de las transacciones relacionadas con cuentas de ahorros. Las únicas excepciones -por lo demás limitadas- al régimen de anonimato se refieren exclusivamente a los «extranjeros», es decir, a las personas que no residen en el territorio austriaco, (77) mientras que en el caso de los residentes, una vez acreditada su residencia, la identificación únicamente se exige para la apertura de cuentas en divisas. Por otro lado, se trata de excepciones basadas en actos (las Circulares del Banco Central austriaco) cuya naturaleza jurídica la Comisión considera dudosa. (78)
63 Además, la Comisión sostiene que el régimen de anonimato existente en Austria para las cuentas de ahorro y las transacciones relacionadas con las mismas priva de efecto útil a las disposiciones contenidas en el artículo 3, apartados 5 y 6, de la Directiva, según las cuales las entidades de crédito y las instituciones financieras deben informarse, cuando existan dudas sobre si el cliente actúa por cuenta propia o exista la certidumbre de que no actúa por cuenta propia, sobre la identidad del mandante y, tan pronto como existan sospechas de blanqueo, proceder en todo caso a la identificación del cliente, incluso si el importe de la transacción es inferior al umbral establecido en el apartado 2. En el primer caso, la Comisión sostiene que la contradicción de la normativa nacional con la Directiva resulta flagrante, ya que la regla del anonimato impide al banco aplicar el mecanismo de indagación de la verdadera identidad del mandante. (79) En el segundo caso, resulta difícil poder concretar sospechas de blanqueo en relación con transacciones relacionadas con cuentas de ahorro anónimas, desde el momento en que «la comprobación de la identidad del cliente que realiza una transacción relacionada con una cuenta de ahorro anónima no tiene ninguna utilidad práctica y no permite en modo alguno extraer conclusiones sobre la situación económica real». (80)
Las alegaciones formuladas por el Gobierno austriaco en su defensa
64 El Gobierno austriaco admite que el artículo 40 de la BWG establece una excepción a la obligación de identificación de los clientes para las cuentas de ahorro y para las operaciones relacionadas con las mismas, pero sostiene que dicha excepción se ve compensada por las disposiciones de la Circular del Banco Central austriaco DL 2/91, que exige la comprobación de la residencia del cliente, (81) comprobación que equivale a una especie de identificación personal. De cualquier forma, la identificación se efectúa en todos los casos con ocasión de la apertura de cuentas de ahorro en favor de no residentes, de la apertura de cuentas en divisas extranjeras por parte de residentes y del depósito en cuentas de ahorro, para su gestión y custodia, de fondos patrimoniales recibidos de no residentes.
65 Por parte austriaca, se afirma, además, que las cuentas de ahorro a que se hace referencia en la BWG no pueden inscribirse en el marco del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, ya que -puesto que en ellas prevalece la finalidad de inversión- tienen el carácter de títulos de ahorro al portador y deben, por consiguiente, quedar sujetas al régimen jurídico de los valores mobiliarios. (82) En consecuencia, el mantenimiento del anonimato no está en contradicción con la Directiva sobre el blanqueo de capitales: el cliente que abre una cuenta de ahorro no entabla una relación de negocios con el banco, sino que, en realidad, adquiere un producto financiero y, por tanto, sólo debe procederse a su identificación si la operación tiene un importe equivalente o superior a 15.000 ecus, tal como establece el artículo 3, apartado 2, de la Directiva.
66 El Gobierno demandado formula otros argumentos en su defensa para demostrar la compatibilidad del régimen de las cuentas de ahorro con la Directiva.
67 En primer lugar, según el Gobierno austriaco las cuentas de ahorro no pueden utilizarse para el blanqueo de capitales. En efecto, las únicas operaciones que pueden realizarse de forma anónima, tras la apertura de la cuenta, son los pagos y la retirada de fondos en efectivo, efectuadas mediante la presentación de la libreta de ahorro, donde se anotan. Por otro lado, la legislación bancaria austriaca exige también en el caso de dichas operaciones la identificación de su autor si existen sospechas de blanqueo de capitales. (83) En cambio, con este tipo de cuentas no pueden efectuarse operaciones de emisión de cheques ni cursar órdenes de transferencia, y todas las operaciones que no se realicen en efectivo están sujetas a las normas ordinarias de identificación del cliente. Es posible efectuar pagos de terceros a favor de una cuenta de ahorro, pero no desde otra cuenta de ahorro: esto significa que quien realiza el pago está sujeto a la obligación de identificación con arreglo a la Directiva, tanto si efectúa la operación desde una cuenta en relación con la cual ya ha sido identificado, como si la efectúa ocasionalmente, en cuyo caso será identificado siempre que la operación exceda del umbral establecido por la Directiva (15.000 ecus) e incorporado a la Ley austriaca (200.000 ATS). (84) En otros términos, sería imposible que un tercero «efectuara pagos anónimos a favor de la cuenta de ahorro». (85) Todas estas particularidades hacen que el instrumento de las cuentas de ahorro no se adapte a las exigencias del blanqueo de capitales, que conllevan la necesidad de transferir a distancia, de un modo rápido y seguro, sumas procedentes de actividades delictivas.
68 En segundo lugar, las cuentas de ahorro anónimas -cerca del 95 % del total- (86) están muy extendidas entre todos los estratos sociales de la población austriaca y responden tradicionalmente «a la necesidad psicológica de seguridad y discreción» que sienten, en particular, las personas ancianas, que asocian la idea de la nominalidad de dichas cuentas al período nacionalsocialista, durante el cual se eliminó el anonimato de las cuentas de ahorro. (87)
69 En tercer y último lugar, la Directiva únicamente tiene por objeto, según las autoridades austriacas, aquellas transacciones financieras que realmente puedan favorecer el blanqueo de capitales. Ahora bien, desde el momento en que las cuentas de ahorro no pueden ser utilizadas con este fin, someterlas de manera indiscriminada a la obligación de identificación iría más allá de lo necesario para aplicar la Directiva y violaría, por tanto, el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 3 B, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 5 CE, párrafo tercero), según el cual «ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del [...] Tratado». (88)
70 En la vista celebrada el 15 de marzo de 2000, los agentes del Gobierno austriaco anunciaron que éste presentaría a la mayor brevedad al Nationalrat, tras una decisión al efecto del Consejo de Ministros, un proyecto de Ley para la eliminación del anonimato en las cuentas de ahorro. Se prevé que, a partir del 1 de noviembre de 2000, ya no sea posible abrir cuentas de ahorro anónimas ni efectuar pagos anónimos a favor de las cuentas existentes, y que antes del año 2002 se encuentre una solución definitiva para las cuentas anónimas abiertas con anterioridad al 1 de noviembre de 2000.
Postura del Abogado General
71 Para determinar si efectivamente Austria incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva al mantener el régimen de anonimato para las cuentas de ahorro, procede comprobar, a mi entender, cuál es el alcance de las imputaciones formuladas por la Comisión, si éstas son fundadas y si, y en qué medida, las justificaciones alegadas por el Gobierno demandado pueden ser acogidas.
- Sobre el alcance de las imputaciones relativas a las cuentas de ahorro
72 La cuestión del alcance efectivo de las imputaciones reviste particular importancia, puesto que las críticas de la Comisión son imprecisas y ambiguas por lo que respecta a la fecha a partir de la cual se produjeron los hechos imputados, su contenido y las disposiciones que a su entender se infringieron.
73 La fecha a partir de la cual se produjeron los hechos imputados indicada por la Comisión es la del 1 de enero de 1994, cuando entró en vigor el Acuerdo EEE. Ya he expresado mi opinión según la cual la obligación de atenerse a la Directiva sobre el blanqueo de capitales empezó a aplicarse, en el caso de Austria, a partir del 1 de enero de 1995, fecha de su adhesión a la Unión Europea. Por tanto, no pueden dirigirse contra el Gobierno austriaco imputaciones referidas, aunque sea parcialmente, a períodos anteriores a dicha fecha.
74 Por lo que respecta al contenido de las imputaciones, la situación es más compleja y merece un análisis diferenciado para cada una de las dos imputaciones dirigidas por la Comisión contra Austria.
75 En primer lugar, la Comisión acusa a Austria de no haber establecido la identificación del cliente (de ningún cliente) con ocasión de la apertura de una cuenta de ahorro, si bien ella misma reconoce (89) que, de hecho, las entidades de crédito y las instituciones financieras siempre comprueban la identidad del cliente si la cuenta es abierta por una persona no residente o en su favor, o bien por una persona residente que la utilice para depositar divisas extranjeras. (90) Además, de los autos se desprende que la identificación es obligatoria asimismo en el caso de que se depositen en una cuenta de ahorro, para su gestión o custodia, fondos recibidos de no residentes: (91) esto es algo que no discute la Comisión. Por tanto, la primera imputación de la Comisión únicamente se refiere, en realidad, a la apertura de cuentas de ahorro anónimas por parte y en beneficio de personas residentes, y que además no sean cuentas en divisas extranjeras.
76 En segundo lugar, las operaciones que pueden efectuarse de manera anónima en relación con las cuentas de ahorro son, según la legislación austriaca, únicamente los pagos y la retirada de fondos en efectivo, operaciones que por lo general se realizan mediante la simple presentación de las libretas de ahorro (al portador), donde se anotan. Por el contrario, el artículo 32, apartado 3, de la BWG establece que las transferencias y la emisión de cheques no pueden efectuarse desde una cuenta de ahorro, y tampoco la Comisión discute esta norma. Además, el Gobierno austriaco ha demostrado, (92) sin ser contradicho por la Comisión, que las operaciones con cuentas de ahorro que no se realicen en efectivo están sujetas a las normas ordinarias de identificación del cliente. Por otro lado, es posible efectuar pagos de terceros a favor de una cuenta de ahorro, pero -como demostró el Gobierno austriaco sin que lo desmintiese la Comisión- (93) no desde otra cuenta de ahorro, de modo que los terceros en ningún caso pueden transferir fondos anónimos a una cuenta de ahorro. Por tanto, la segunda imputación de la Comisión sólo puede referirse a las operaciones anónimas de pago y de retirada de fondos en efectivo realizadas en relación con cuentas de ahorro.
77 Por último, en cuanto a las disposiciones de la Directiva sobre el blanqueo de capitales cuyo incumplimiento imputa la Comisión a Austria, considero que debe hacerse referencia exclusivamente al artículo 3, apartados 1 y 5. Es cierto que la Comisión imputa al Gobierno austriaco haber incumplido también las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 6, de la Directiva, según el cual las entidades de crédito y las instituciones financieras están obligadas a identificar al cliente siempre que existan sospechas de blanqueo, pero no lo es menos que no aporta ningún elemento de prueba en apoyo de dicha alegación. En efecto, el Gobierno demandado ha demostrado, (94) sin ser contradicho por la Comisión, que el artículo 40, apartado 1.3, de la BWG, que adaptó el Derecho austriaco a dicha obligación establecida por la Directiva, prevé la identificación del cliente en todos los casos en que existan sospechas de blanqueo de capitales, y por tanto se aplica también a las cuentas de ahorro y a las operaciones relacionadas con las mismas. Por tanto, no se ha demostrado que el Gobierno austriaco incumpliera la obligación de que se trata, ni dicho incumplimiento deberá tenerse en cuenta en lo sucesivo.
78 Para terminar, las dos imputaciones formuladas por la Comisión en relación con el régimen de anonimato establecido en Austria para las cuentas de ahorro deben ser reformuladas. El Gobierno austriaco es acusado, en definitiva, de no haber respetado las obligaciones establecidas en el artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva, al no haber establecido dicho Gobierno, con efecto de 1 de enero de 1995, la identificación de los clientes residentes con ocasión de: a) la apertura de una cuenta de ahorro en ATS; b) operaciones de pago y retirada de fondos en efectivo realizadas en relación con una cuenta de ahorro. Procede comprobar ahora qué fundamento tienen, una vez reformuladas, estas imputaciones.
- Sobre el fundamento de las imputaciones relativas a las cuentas de ahorro
79 En mi opinión, la primera de las dos imputaciones formuladas por la Comisión, reformulada a la luz de las consideraciones anteriores, tiene fundamento, en el sentido de que Austria, al mantener con posterioridad a la adhesión el régimen de anonimato que caracteriza a la apertura de cuentas de ahorro, incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva sobre el blanqueo de capitales. Y ello en virtud de las consideraciones que siguen.
80 En efecto, en contra de lo que sostiene el Gobierno demandado, las cuentas de ahorro austriacas están comprendidas sin lugar a dudas dentro del ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva. En efecto, están comprendidas dentro del concepto general de «relaciones de negocios» establecidas entre el cliente y el banco considerado en dicha disposición, y se definen en el artículo 31 de la BWG como depósitos pecuniarios destinados fundamentalmente a la inversión, es decir, en los mismos términos utilizados por la Directiva para referirse a las cuentas o libretas de ahorro, que constituyen ejemplos -no taxativos- del concepto de relaciones de negocios. (95) Por otro lado, procede señalar que el artículo 40, apartado 1.1, de la BWG sitúa las cuentas de ahorro en el mismo plano que las demás relaciones de negocios establecidas entre un banco y un cliente, para establecer a continuación, en relación con dichas cuentas, una exención expresa de la obligación del banco de proceder a la identificación del cliente. Esta disposición contradice abiertamente lo que sostiene la parte austriaca sobre la supuesta naturaleza de valores mobiliarios de las cuentas de ahorro. En efecto, si bien las libretas al portador permiten la circulación de los fondos depositados en las cuentas de ahorro, a efectos de la aplicación de la Directiva prevalece el aspecto de la relación de negocios que se ha establecido, mediante la apertura primero y la gestión después de dichas cuentas, entre el cliente, aunque sea anónimo, y la entidad de crédito o la institución financiera que custodia y retribuye los fondos depositados. Esta relación de negocios es duradera y presenta todas las características de las cuentas o libretas que -a título ilustrativo- se mencionan en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva. Por consiguiente, la obligación de identificación de los clientes no puede dejar de aplicarse también en el caso de las cuentas de ahorro, ya que, de lo contrario, todo el sistema establecido por la Directiva para hacer frente al fenómeno del blanqueo de capitales podría verse gravemente comprometido.
81 Por otro lado, considero probado que la apertura de cuentas de ahorro no está sujeta actualmente en Austria a la obligación de identificación de los clientes. La alegación formulada por Austria en su defensa, basada en el criterio de la comprobación de la residencia establecido mediante la Circular del Banco Central austriaco DL 2/91, no me parece convincente. En efecto, la comprobación del estatuto del cliente a efectos del régimen de cambio («devisenrechtlicher Status») sirve al banco únicamente para determinar si el cliente es o no «extranjero» («Ausländer»), es decir, no residente en Austria, con el fin de aplicarle, en este último caso, el régimen de identificación obligatoria previsto al efecto. Ahora bien, si el cliente demuestra, del modo que sea, que es residente, la entidad de crédito o la institución financiera no tiene la obligación de comprobar su identidad, en virtud de la excepción establecida en el artículo 40, apartado 1.1, de la BWG. Esto es algo que no ha sido desmentido por la parte austriaca. Por lo demás, la residencia y la identidad de un cliente no son la misma cosa, y la comprobación de la primera no implica necesariamente el control de la segunda, independientemente del método utilizado en cada caso concreto por el banco. En todo caso, el criterio de la comprobación de la residencia fue establecido mediante un acto -una Circular del Banco Central austriaco- cuya naturaleza jurídica no ha sido precisada por las autoridades austriacas, (96) pero que, a primera vista, parece inadecuada para adaptar el Derecho interno a los contenidos de una Directiva. (97)
82 Por tanto, considero que está acreditada la infracción del artículo 3, apartado 1, de la Directiva en relación con el mantenimiento, a partir del 1 de enero de 1995, de la posibilidad de que un cliente residente abra en Austria una cuenta de ahorro anónima en ATS.
83 Por el contrario, no considero fundada, en relación con la citada disposición de la Directiva, la segunda imputación formulada por la Comisión, relativa al régimen aplicable a las operaciones relacionadas con las cuentas de ahorro.
84 Es cierto que el régimen de anonimato establecido para las cuentas de ahorro se refleja también en las operaciones en efectivo -pagos y retirada de fondos- relacionadas con las mismas, como por lo demás admite el propio Gobierno austriaco. En efecto, en relación con dichas operaciones no se ha establecido la obligación de identificar al cliente siempre que se supere el umbral mínimo establecido, ni siquiera si es una persona distinta del titular de la cuenta, que las efectúa mediante la presentación de una libreta de ahorro al portador. (98) Pero es al artículo 3, apartado 2 -y no al artículo 3, apartado 1- de la Directiva al que no parece haberse adaptado adecuadamente el Derecho interno por lo que respecta a este tipo de operaciones. Por otro lado, la Comisión no ha solicitado que se declare el incumplimiento del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, pues ni en el dictamen motivado ni en las pretensiones del recurso se hace referencia a dicha disposición. En cambio, por los motivos que antes se han explicado, el artículo 3, apartado 1, única y exclusivamente puede referirse a la apertura de cuentas de ahorro -entendida como medio de entablar relaciones de negocios- y no a las «transacciones» individuales, consideradas en el artículo 3, apartado 2. Por tanto, la segunda imputación de la Comisión debe ser desestimada, al no tener una base jurídica adecuada.
85 En cambio, considero verosímil que el régimen de anonimato establecido para las cuentas de ahorro prive de efecto útil -como sostiene la Comisión- a la disposición del artículo 3, apartado 5, de la Directiva, según la cual cuando existan dudas sobre si el cliente actúa por cuenta propia o en caso de certidumbre de que no actúa por cuenta propia, «las entidades de crédito y las instituciones financieras adoptarán medidas razonables a fin de obtener información sobre la verdadera identidad de las personas por cuenta de las cuales actúan los clientes». En efecto, si el cliente se beneficia del anonimato el banco no dispondrá de ningún elemento para determinar si actúa o no por cuenta propia. A este respecto, diré más bien que el anonimato del cliente se opone, en sí mismo, a la operatividad práctica de la norma a la que me estoy refiriendo. Desde esta perspectiva, resulta significativo que el artículo 40, apartado 2, de la BWG, al adaptar el Derecho interno a la citada disposición de la Directiva, establezca expresamente una excepción para la apertura de cuentas de ahorro.
86 Por consiguiente, la Comisión también ha demostrado el incumplimiento del artículo 3, apartado 5, de la Directiva por parte de Gobierno austriaco.
- Sobre las justificaciones invocadas por el Gobierno austriaco
87 Como se ha visto, el Gobierno demandado recurre a tres líneas de razonamiento diferentes para justificar el hecho de haber ignorado las disposiciones del artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva, manteniendo el régimen de anonimato para las cuentas de ahorro y para las operaciones relacionadas con las mismas. Sostiene, en primer lugar, que las cuentas de ahorro no pueden utilizarse para el blanqueo de capitales; en segundo lugar, que éstas responden a las exigencias de seguridad y discreción de una gran parte de la población residente, y, en tercer lugar, que aplicarles las disposiciones relativas a la obligación de identificación no sería proporcionado con respecto a los objetivos de la Directiva.
88 Ninguna de las alegaciones formuladas por el Gobierno demandado en su defensa puede asimilarse a las posibles restricciones del derecho de establecimiento previstas en los artículos 55, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 45 CE, párrafo primero), sobre el ejercicio del poder público, y 56, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, apartado 1, tras su modificación), sobre las razones de orden público, seguridad pública y salud pública. Por otro lado, al tratarse de una Directiva de armonización basada también en el citado artículo 100 A del Tratado CEE, el recurso a eventuales motivos de justificación referidos al artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación) -motivos que, de todos modos, no tienen nada que ver, en el presente caso, con las justificaciones alegadas por el Gobierno demandado- se vería obstaculizado por una jurisprudencia que tiende a no reconocer ni su pertinencia ni su validez. (99)
89 Ahora bien, los argumentos del Gobierno austriaco no son convincentes tampoco por otro motivo. En efecto, dicho Gobierno alega la supuesta falta de idoneidad de las cuentas de ahorro anónimas para servir como instrumento de blanqueo de capitales procedentes de actividades delictivas y el profundo arraigo del anonimato de dichas cuentas en la tradición del pueblo austriaco (100) para justificar el mantenimiento de un régimen jurídico ad hoc que infringe el programa de eliminación del anonimato promovido por el legislador comunitario. Así las cosas, la línea de defensa de Austria equivale a negar cualquier efecto útil a la Directiva sobre el blanqueo de capitales, en la medida en que abre vías de las cuales podría beneficiarse la delincuencia organizada y, en última instancia, en la medida en que sustituye la apreciación sobre los riesgos de las cuentas de ahorro anónimas expresada de manera inequívoca por el Consejo en la Directiva por la suya. Esto equivale a cuestionar la legalidad de las disposiciones pertinentes de la propia Directiva, algo que -como he tenido ocasión de afirmar precedentemente- el Gobierno demandado no puede hacer a estas alturas. Recuerdo, a mayor abundamiento, que, según la jurisprudencia, un Estado miembro no puede alegar que el hecho de no tomar medidas para adaptar su ordenamiento a una Directiva «no produzca ninguna consecuencia negativa sobre el funcionamiento del mercado interior o de dicha Directiva». (101)
90 Por último, por lo que respecta a la supuesta violación del principio de proporcionalidad que, según el Gobierno austriaco, se deriva de la aplicación de la Directiva a las cuentas de ahorro, observo que, si bien no se discute que un Estado miembro sólo puede alegar una justificación del incumplimiento de una obligación comunitaria en la medida en que dicha excusa sea necesaria y proporcionada con respecto al objetivo perseguido, no puede decirse lo mismo de la Comisión cuando imputa a un Estado miembro el incumplimiento de una obligación de este tipo. En efecto, en ese supuesto la Comisión sólo debe demostrar la existencia del incumplimiento, sin que sea necesario probar su carácter proporcionado con respecto al Tratado CE. De lo contrario, se estaría en definitiva permitiendo a un Estado miembro, mediante el recurso al principio de proporcionalidad, cuestionar a su albedrío el fundamento jurídico de un acto comunitario en el marco de un procedimiento por incumplimiento, algo que debe excluirse por los motivos ya expuestos.
Sobre el supuesto incumplimiento de la obligación de identificación en relación con la normativa austriaca en materia de cuentas de custodia de valores
Las imputaciones de la Comisión
91 En segundo lugar, la Comisión imputa a Austria no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 3, apartados 1, 5 y 6, de la Directiva en relación con el régimen vigente para las cuentas de custodia de valores, en la medida en que el Gobierno austriaco: a) sólo estableció la identificación del cliente con ocasión de la apertura de una cuenta de custodia de valores a partir del 1 de agosto de 1996, y no del 1 de enero de 1994; b) sólo estableció la identificación del cliente con ocasión de transacciones efectuadas con cargo o abono a cuentas de custodia de valores existentes exclusivamente en el caso de la aceptación y la adquisición de valores mobiliarios destinados a dichas cuentas, según se establece en el artículo 40, apartado 5, de la BWG.
92 La Institución demandante formula dichas imputaciones en las pretensiones de su recurso, que reproducen literalmente lo ya expuesto en el dictamen motivado de 21 de febrero de 1997. En cambio, en el escrito de requerimiento de 14 de febrero de 1996 se hacía una referencia genérica a la exigencia de que, por un lado, «las cuentas anónimas abiertas con posterioridad al 1 de enero de 1994 deben ser objeto de una identificación sistemática y retroactiva» (102) y, por otro, «la obligación de identificación debe afectar a todas las transacciones relacionadas con una cuenta anónima». (103) Debe subrayarse que, a partir del 1 de agosto de 1996 -es decir, desde el envío por parte de la Comisión del escrito de requerimiento y hasta la emisión del dictamen motivado-, la normativa austriaca en materia de cuentas de custodia de valores fue modificada en el sentido de establecer, con efecto a partir de dicha fecha, la identificación del cliente con ocasión de su apertura y de la realización de las operaciones de aceptación y adquisición de valores mobiliarios.
93 En su demanda, la Comisión explica que, a su entender, las medidas adoptadas por el Gobierno durante 1996 no son suficientes para garantizar el respeto de las disposiciones del artículo 3, apartados 1, 5 y 6, de la Directiva, en relación con las cuentas de custodia de valores. En efecto, según la Comisión la adaptación del Derecho interno a dichas normas fue tardía y carente de efectos retroactivos por lo que respecta a la eliminación del anonimato de las cuentas de custodia de valores y de las operaciones relacionadas con las mismas. Por otro lado, la limitación de la obligación de identificación del cliente únicamente a algunas operaciones entre las que podían efectuarse con las cuentas de custodia de valores anónimas existentes a 1 de agosto de 1996 hacía posible la utilización de dichas cuentas para el blanqueo de capitales, de manera claramente contraria a lo que la Directiva se proponía evitar.
Las alegaciones formuladas por el Gobierno austriaco en su defensa
94 El Gobierno austriaco reconoce que estableció la obligación de identificación del cliente con ocasión de la apertura de cuentas de custodia de valores únicamente con efecto a partir del 1 de agosto de 1996. Como justificación, alega, fundamentalmente, dos motivos: la necesidad de proteger la confianza legítima de los operadores económicos que abrieron cuentas anónimas con anterioridad a dicha fecha y la exigencia de evitar que ingentes flujos de capitales depositados en este tipo de cuentas fueran transferidos a países terceros.
95 En relación con la primera de dichas justificaciones, el Gobierno demandado subraya que no hubiera sido oportuno extender retroactivamente el nuevo régimen de identificación de los clientes a las cuentas de custodia de valores abiertas con anterioridad a 1 de agosto de 1996, ya que ello hubiera atentado contra la relación de confianza establecida entre los clientes y las entidades de crédito o las instituciones financieras en las que aquéllos habían depositado sus valores mobiliarios. Según el Gobierno austriaco, esta relación de confianza es merecedora de protección, en la medida en que afecta a la situación patrimonial de las personas, a las relaciones contractuales existentes entre éstas y los bancos y, en definitiva, al régimen de propiedad de los valores mobiliarios. (104) En este contexto, la solución de la supresión progresiva del anonimato tuvo el mérito de evitar las modificaciones excesivamente bruscas del régimen de las cuentas de custodia de valores y permitir a los clientes elegir libremente formas de inversión alternativas.
96 Por lo que respecta a la segunda justificación, el Gobierno austriaco señala los graves riesgos que entraña, para la economía de Austria y, más en general, de la Unión Europea, la «fuga desordenada» («ungeordneter Aussteigen») (105) de los mercados crediticios y financieros austriacos hacia otros paraísos fiscales de un gran volumen de capitales que podría provocar la repentina abolición del anonimato. En particular, existiría la posibilidad de que un éxodo de este tipo provocara un aumento excesivo de los tipos de interés, con graves repercusiones para la estabilidad del presupuesto austriaco y -eventualmente- de todo el sistema financiero europeo.
97 El Gobierno demandado precisa, por otra parte, que, entre las operaciones que pueden efectuarse con las cuentas de custodia de valores anónimas existentes a 1 de agosto de 1996, sólo la aceptación y la adquisición de valores mobiliarios fueron sometidas a la obligación de identificación, ya que sólo dichas operaciones podían presentar algún interés para el blanqueo de capitales. Por lo demás, las cuentas de custodia de valores anónimas no se prestan, a su juicio, para las actividades delictivas, ya que, a partir de dicha fecha, ya no podría depositarse ningún otro valor de manera anónima, (106) mientras que la gestión de los fondos existentes se limitaría a la duración de los títulos y a las obligaciones adquiridas en el mercado de capitales, duración que, por regla general, nunca es prorrogada por las entidades emisoras. (107)
Postura del Abogado General
98 También en el caso de esta nueva serie de imputaciones puede aplicarse la metodología de análisis utilizada en relación con las anteriores. A este respecto, procede comprobar cuál es el alcance de las imputaciones formuladas por la Comisión contra Austria, si éstas están fundadas y si, y en qué medida, pueden acogerse las justificaciones alegadas por el Gobierno demandado.
- Sobre el alcance de las imputaciones relativas a las cuentas de custodia de valores
99 Por los motivos ya explicados, considero que los hechos imputados por la Comisión al Gobierno austriaco sólo pueden haberse producido a partir del 1 de enero de 1995, y únicamente pueden referirse al incumplimiento del artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva. En relación con los contenidos, la situación es clara: la Comisión achaca a Austria, fundamentalmente, no haber aplicado la eliminación del anonimato de las cuentas de custodia de valores a partir del 1 de enero de 1995, y no haber establecido la identificación del cliente en relación con las operaciones con cuentas de custodia de valores existentes distintas de la aceptación y la adquisición de nuevos valores mobiliarios.
- Sobre la admisibilidad y el fundamento de las imputaciones relativas a las cuentas de custodia de valores
100 Considero que procede declarar la admisibilidad de las dos imputaciones de la Comisión que estoy examinando. Es cierto que fueron formuladas expresamente por vez primera en el dictamen motivado y que, por consiguiente, al menos formalmente, no parecen corresponderse con las críticas contenidas en el escrito de requerimiento de 14 de febrero de 1996, en el que se solicitaba la pura y simple eliminación del anonimato de las cuentas de custodia de valores y de las operaciones relacionadas con ellas, pero no lo es menos que, en dicho escrito, la Comisión señalaba que las cuentas de custodia de valores debían «ser objeto de una identificación sistemática y retroactiva», dando con ello a entender claramente que las autoridades austriacas hubieran debido adaptar su Derecho interno a la Directiva sobre este punto a partir de la fecha -el 1 de enero de 1995- a partir de la cual dichas autoridades tenían la obligación de atenerse a los preceptos de la propia Directiva. Ahora bien, el Gobierno austriaco efectivamente adaptó su Derecho interno a la Directiva sobre este particular, pero lo hizo tardíamente y, además, únicamente con efecto de 1 de enero de 1996. Así las cosas, al reformular sus imputaciones en el dictamen motivado la Comisión se limitó, si bien se mira, a adaptar su contenido a la nueva situación. Así pues, en el presente caso cabe hablar de una reducción de las imputaciones, en el sentido de que se solicita que se declare el incumplimiento durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 1 de agosto de 1996, y no -como en el caso de la obligación de prohibir el blanqueo de capitales-, de una transformación de su contenido material.
101 Dicho esto, considero fundada -a la luz artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva- la primera de esas dos imputaciones, relativa a la fecha a partir de la cual existía la obligación de identificación de los clientes con ocasión de la apertura de cuentas de custodia de valores. A este respecto, basta señalar que, en la fecha establecida en el dictamen motivado, Austria no había abolido el régimen de anonimato de que se beneficiaban las cuentas de custodia de valores a partir del 1 de enero de 1995, sino sólo de una fecha posterior, estableciendo de este modo una excepción favorable para ella no contemplada en la Directiva para el período comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 1 de agosto de 1996. Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya hace tiempo que ha subrayado que «si bien es cierto que, frente a los Estados miembros destinatarios, las disposiciones de una Directiva tienen un efecto no menos vinculante que el de otra norma de Derecho comunitario, con mayor razón aun producen dicho efecto las disposiciones relativas a los plazos para dar ejecución a las medidas previstas, en particular por el hecho de que, una vez expirados dichos plazos, la disparidad entre los regímenes aplicados de los Estados miembros podría provocar discriminaciones». (108)
102 Por las mismas razones que ya he expuesto en el marco del examen de las imputaciones precedentes, no considero que deba acogerse, a la luz del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, la segunda imputación de la Comisión, relativa al régimen de las operaciones relacionadas con las cuentas de custodia de valores.
- Sobre las justificaciones invocadas por el Gobierno austriaco
103 Para justificar el retraso en la aplicación de la obligación de identificación en relación con las cuentas de custodia de valores, el Gobierno demandado aduce, fundamentalmente, dos argumentos: la protección de la confianza legítima y el riesgo de fuga de capitales hacia países terceros.
104 Ninguna de estas dos justificaciones está comprendida entre las admitidas por el Tratado CE como posibles restricciones del derecho de establecimiento o -desde la óptica del mercado interior- de la libre circulación de mercancías. En realidad, los motivos aducidos por la parte austriaca para defender la opción de establecer la supresión del anonimato de las cuentas de custodia de valores únicamente a partir del 1 de agosto de 1996 se remiten a dificultades internas -el respeto de las exigencias de los ahorradores- que, según afirma, hacían inoportuna la extensión retroactiva de la nueva normativa en materia de cuentas de custodia de valores. Pero dichas dificultades no se corresponden con el concepto -elaborado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia- de «imposibilidad absoluta» (109) de cumplir con una obligación comunitaria, único supuesto que podría justificar el incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, dichos motivos no pueden considerarse circunstancias eximentes.
105 En particular, considero incoherente el argumento formulado por Austria en su defensa relativo a la protección de la confianza legítima. En primer lugar, según la jurisprudencia (110) pueden invocar este principio los operadores económicos cuyos intereses sean lesionados por actos comunitarios, pero, cuando menos por regla general, no los Estados miembros a los que se impute el incumplimiento de obligaciones derivadas de dichos actos, con la única excepción del caso -en todo caso específico- de la recuperación de las ayudas indebidamente pagadas, (111) caso que por lo demás no se da en el presente asunto. En segundo lugar, la sentencia Tögel, (112) a la que se remitió la parte austriaca en su dúplica, no contradice en modo alguno el criterio jurisprudencial al que acabo de referirme, en la medida en que subraya que, en caso de no adaptación del Derecho interno a una Directiva tras expirar el plazo establecido al efecto, el Juez nacional debe garantizar, en la medida de lo posible, que la interpretación de la Ley nacional sea conforme a la propia Directiva, (113) según se ha afirmado en una reiterada jurisprudencia. (114) Añado que, en el presente asunto, dudo mucho que la exigencia de los ahorradores de mantener el anonimato de una cuenta de custodia de valores pueda configurarse como un interés merecedor de protección, especialmente a la luz de las posibles implicaciones delictivas que el anonimato de las cuentas bancarias corre el riesgo objetivo de favorecer. Por lo demás, ese mismo ahorrador sabía que, a partir del 1 de enero de 1995, Austria estaba obligada a exigir la identificación del cliente para todas las relaciones de negocios establecidas a partir de dicha fecha.
106 Con mayor razón aún considero que carece de pertinencia la postura defendida por el Gobierno demandado sobre la posible fuga de capitales hacia supuestos paraísos fiscales a que podría dar lugar la eliminación retroactiva de las cuentas de custodia de valores anónimas. Tal como observó la Comisión a este respecto (115) sin ser contradicha, no se entiende, en efecto, cuál puede ser el motivo económico que podría llevar a ahorradores honrados a desplazar sus capitales desde Austria hacia otras plazas financieras en el caso de que se elimine únicamente el régimen de anonimato de las cuentas de custodia de valores, si las condiciones de retribución de los capitales invertidos en valores mobiliarios siguen siendo las mismas. En cambio, si la parte austriaca alude al hecho de que posibles capitales procedentes de actividades delictivas y «aparcados» en cuentas anónimas podrían volatilizarse rápidamente en caso de modificación retroactiva del régimen de anonimato, con mayor razón aún las dificultades señaladas por dicho Gobierno no deberían en modo alguno tomarse en consideración.
Sobre las costas
107 A tenor del artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia puede repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas cuando sean desestimadas, respectivamente, una o varias de las pretensiones de las partes. Puesto que propongo que sólo se estime en parte el recurso de la Comisión, considero que cada una de las partes debe abonar sus propias costas.
Conclusión
108 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1) Declare que el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre supuestos incumplimientos del Derecho comunitario de la República de Austria referidos al período anterior a la fecha de adhesión de esta última a la Unión Europea.
2) Declare la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por el Gobierno austriaco.
3) Declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartados 1 y 5, de la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, al:
- no exigir, con efecto a partir del 1 de enero de 1995, la identificación de los clientes residentes con ocasión de la apertura de cuentas de ahorro en ATS;
- exigir únicamente con efecto a partir del 1 de agosto de 1996 la identificación de los clientes con ocasión de la apertura de cuentas de custodia de valores.
4) Desestime el recurso en todo lo demás.
5) Cada parte abonará sus propias costas.»
(1) - DO L 166, p. 77.
(2) - Véase el primer considerando.
(3) - Véase la primera parte del segundo considerando.
(4) - Véase la segunda parte del segundo considerando.
(5) - Véase la segunda parte del tercer considerando.
(6) - Véanse los considerandos cuarto y noveno.
(7) - Véase el décimo considerando.
(8) - Véase el undécimo considerando.
(9) - El decimotercer considerando especifica que las entidades de que se trata «deberían prestar especial atención a las transacciones realizadas con aquellos terceros países que no apliquen, en lo que respecta a la lucha contra el blanqueo de capitales, normas comparables a las establecidas por la Comunidad o a cualesquiera otras normas equivalentes definidas por instancias internacionales y aceptadas por la Comunidad».
(10) - DO 1994, L 1, p. 1.
(11) - Ibidem, p. 571.
(12) - Véase la información sobre la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y del Protocolo por el que se adapta el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (DO 1994, L 1, p. 606).
(13) - DO 1994, L 344, p. 1.
(14) - DO 1994, C 241, p. 9.
(15) - DO 1994, C 241, p. 21 y DO 1995, L 1, p. 1.
(16) - Strafgesetzbuch (BGBl. nº 60/1974 y ulteriores modificaciones). A efectos del presente procedimiento, resultan pertinentes las modificaciones de 1993 (BGBl. nº 527/1993), de 1996 (BGBl. nº 762/1996) y de 1998 (BGBl. nº 153/1998).
(17) - Bankwesengesetz (BGBl. nº 63/1979 y ulteriores modificaciones). A efectos del presente asunto, resultan pertinentes las modificaciones de 1993 (BGBl. nº 532/1993), de 1996 (BGBl. nº 446/1996) y de 1998 (BGBl. nº 11/1998).
(18) - Depotgesetz (BGBl. nº 424/1969 y ulteriores modificaciones).
(19) - Kundmachungen der Österreichischen Nationalbank DL 1/91, DL 2/91 y DL 1/99, comunicadas por el Gobierno austriaco el 3 de febrero de 2000 a instancia del Tribunal de Justicia.
(20) - Por otro lado, el Derecho penal austriaco sanciona también el delito de receptación, establecido en el artículo 164 del StGB, que se diferencia del delito de blanqueo de capitales en que, en el primero, prevalece el elemento de la asistencia prestada por el reo al autor de un delito contra la propiedad con objeto de ocultar o utilizar el producto del delito.
(21) - En el sentido a que se hace referencia en el artículo 278 bis del StGB.
(22) - Por el artículo 165 bis del StGB.
(23) - Véanse, a este respeto, los puntos 8.2.2 y 8.2.3 de la Circular («Kundmachung») del Banco Central austriaco DL 2/91, modificada por la Circular DL 1/99. Con arreglo a los puntos 2.2.1 y 2.2.2 de la Circular DL 2/91, por «extranjeros» («Ausländer») se entiende fundamentalmente a las personas que no residen en el territorio austriaco.
(24) - A dichas cuentas se les aplica el artículo 11 de la DG, que establece una serie de obligaciones específicas para las entidades de crédito en las que se abran las mismas.
(25) - Véase el artículo 40, apartado 5, de la BWG.
(26) - Artículo 32, apartado 5, de la BWG. Por otro lado, las cuentas de ahorro pueden abrirse por un plazo fijo.
(27) - Réplica, punto 1.4. Por otro lado, debido a una manifiesta falta de coordinación, esta modificación no fue recogida en la conclusiones contenidas al final de la réplica (punto 4.1.1).
(28) - Réplica, punto 4.2.
(29) - Véase el punto 17 de la demanda, en el que se hace referencia a lo ya expuesto en el escrito de requerimiento de 14 de febrero de 1996 y en el dictamen motivado de 21 de febrero de 1997.
(30) - En el punto 31 de la réplica, esta tesis se reitera sin más comentarios.
(31) - Véase el Capítulo B.4 del escrito de contestación, en el que se aborda el problema de la adaptación retroactiva del Derecho interno a la Directiva, pero no se discute la fecha para proceder a la misma.
(32) - Sentencia de 28 de octubre de 1999, Comisión/Austria (C-328/96, Rec. p. I-7479). Se trata de una sentencia relativa al cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos, referida al procedimiento de adjudicación de las obras relativas al nuevo centro administrativo y cultural de Sankt Pölten.
(33) - En el apartado 63 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente: «La Comisión recuerda, en primer lugar, que, desde su adhesión a la Unión Europa, el 1 de enero de 1995, la República de Austria estaba obligada a cumplir la normativa comunitaria, de la que forman parte las Directivas sobre la adjudicación de contratos públicos» (el subrayado es mío). Por lo demás, en la fundamentación de su sentencia en dicho asunto (apartados 74 a 79) el Tribunal no volvió a mencionar la fecha a partir de la cual existía la obligación de respetar las Directivas pertinentes, pero sólo -a mi entender- porque ello carecía de pertinencia a efectos de la resolución de aquel asunto, referido precisamente a «contratos celebrados antes del 6 de febrero de 1996, pero que el 7 de marzo de 1996 aún no se habían cumplido o, en la medida de lo posible, podían ser anulados» (apartado 79), es decir, actividades cuyos efectos se sitúan íntegramente con posteridad a la adhesión de Austria a la Unión Europea. Por su parte, el Abogado General Sr. Alber propuso, en sus conclusiones (punto 59), no abordar la cuestión de a partir de la cual el Gobierno austriaco estaba obligado a atenerse al Derecho comunitario, desde el momento en que se trataba de algo que, en todo caso, se convirtió en obligatorio para Austria desde el momento de su adhesión a la Unión Europea.
(34) - Sentencia de 15 de junio de 1999, Andersson y Wåkerås-Andersson (C-321/97, Rec. p. I-3551).
(35) - Sentencia de 15 de junio de 1999, Rechberger y otros (C-140/97, Rec. p. I-3499).
(36) - Sentencia Andersson y Wåkerås-Andersson, citada en la nota 34 supra, apartado 30.
(37) - Ibidem, apartado 31 (el subrayado es mío).
(38) - Sentencia Rechberger y otros, apartado 38.
(39) - Ibidem, apartado 40. Véase asimismo el apartado 44, en el que se alude expresamente a la «obligación que impone a la República de Austria el Derecho comunitario de dar cumplimiento a la Directiva después de su adhesión a la Unión Europea el 1 de enero de 1995».
(40) - Sentencias de 26 de septiembre de 1996, Data Delecta y Forsberg (C-43/95, Rec. p. I-4661), y de 2 de octubre de 1997, Saldanha y MTS (C-122/96, Rec. p. I-5325). Ambas sentencias se referían a la compatibilidad con el artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación) de normativas suecas y austriacas relativas a la cautio judicatum solvi.
(41) - Sentencia Saldanha y MTS, citada en la nota 40 supra, apartado 14.
(42) - En los dos asuntos citados, las conclusiones del Abogado General Sr. La Pergola subrayaban que las cuestiones relativas a hechos anteriores a la adhesión de otro Estado miembro quedaban fuera del ámbito de aplicación temporal del Tratado CE. Véanse, sobre todo, los puntos 11 y 12 de las conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia Saldanha y MTS (Rec. 1997, p. I-5327).
(43) - En efecto, el Tribunal de Justicia subrayó que «la acción del litigio principal tiene conexión con el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Derecho comunitario» (sentencia Saldanha y MTS, citada en la nota 40 supra), apartado 17.
(44) - Esta solución resulta insatisfactoria en la medida en que no permite a la Comisión controlar ni al Tribunal de Justicia apreciar los comportamientos de un nuevo Estado miembro contrarios al Derecho comunitario -del cual el Acuerdo EEE forma parte integrante- desarrollados durante la vigencia del mencionado Acuerdo pero antes de la adhesión de dicho Estado a la Unión Europea. Se trata de un período limitado durante el cual se garantiza a un Estado miembro, por así decirlo, una especie de inmunidad retroactiva. Es cierto que, en principio, los comportamientos ilegales situados durante dicho período podrían ser controlados por el Órgano de Vigilancia de la AELC y por el Tribunal de Justicia de la AELC, pero a partir de la adhesión de los nuevos Estados miembros dicha posibilidad queda prácticamente excluida por las disposiciones extremadamente restrictivas del artículo 5 del Acuerdo, en las que se recogen las disposiciones transitorias para el período ulterior a la adhesión de determinados Estados de la AELC a la Unión Europea.
(45) - Con base en el principio que se desprende del artículo 92, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
(46) - Escrito de contestación, punto II.1.
(47) - BGBl. nº 153/1998.
(48) - Réplica, punto 1.4.
(49) - Jurisprudencia reiterada. Véase, entre otras muchas, la sentencia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartado 13.
(50) - Sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia (C-365/97, Rec. p. I-7773), apartado 23.
(51) - Véase, entre otras muchas, la sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia (C-289/94, Rec. p. I-4405), apartado 15.
(52) - Véanse, a título meramente ilustrativo, las sentencias de 12 de octubre de 1995, Comisión/Italia (C-257/94, Rec. p. I-3041), apartado 4, y de 14 de diciembre de 1995, Comisión/Francia (C-17/95, Rec. p. I-4895), apartado 4. En este último asunto, el Abogado General Sr. La Pergola habla de «desistimiento parcial» para definir los casos de limitación de las imputaciones que tienen lugar con posterioridad a la interposición del recurso (véase la nota 4 de las conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Francia, antes citada, Rec. p. I-4896).
(53) - Véase la sentencia de 22 de junio de 1993, Comisión/Dinamarca (C-243/89, Rec. p. I-3353), apartados 15 y 19, así como las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro (Rec. p. I-3373), punto 7. El Tribunal declaró la inadmisibilidad de la ampliación de las imputaciones efectuada por la Comisión en la réplica en referencia a la información proporcionada por el Gobierno danés en su escrito de contestación. En la sentencia de 25 de abril de 1996, Comisión/Luxemburgo (C-274/93, Rec. p. I-2019), apartados 11 a 13, el Tribunal -con un formalismo que me parece excesivo- declaró la inadmisibilidad de un recurso dirigido a que se declarara el incumplimiento, por parte del Gobierno luxemburgués, de la obligación de adaptar su Derecho interno a las disposiciones de una Directiva, ya que la Comisión, tras haber invocado en las pretensiones de su recurso «la no adaptación de su Derecho interno a la Directiva», ulteriormente solicitó al Tribunal de Justicia que «declare que el Gran Ducado de Luxemburgo [...] no [ha] adoptado [...] todas las medidas necesarias para atenerse a dicha Directiva», impidiendo de este modo al Estado miembro demandado -que por lo demás no compareció en el procedimiento- «pronunciarse acerca de las imputaciones [...] relativas a la adaptación incorrecta de su Derecho interno a algunas disposiciones concretas de la Directiva».
(54) - En efecto, lo que en realidad exige la Comisión a Austria -tal vez sin darse cuenta- es que confiera efectos retroactivos a la extensión de la responsabilidad penal por el blanqueo de capitales a los elementos del patrimonio con un valor inferior a 100.000 ATS. Ahora bien, esta exigencia es contraria al principio «que prohíbe aplicar la ley penal de manera extensiva en perjuicio del inculpado, principio que es corolario del principio de legalidad de los delitos y de las penas y, en general, del principio de seguridad jurídica» (véase la sentencia de 12 de diciembre de 1996, X, asuntos acumulados C-74/95 y C-129/95, Rec. p. I-6609), apartado 25.
(55) - Véanse, en particular, el punto 44 del recurso y el punto 8 de la réplica.
(56) - A esta estructura se hace referencia incluso en la Directiva, en su séptimo considerando.
(57) - Cabe referirse a la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5), cuyos Anexos contienen una descripción detallada de los diversos movimientos de capitales y de las transacciones y operaciones relacionadas con los mismos.
(58) - Escrito de contestación, punto IV.1, donde se hace referencia a un dictamen del Profesor Georg Ress.
(59) - Por parte austriaca únicamente se planteó el problema de la eventual ilegalidad del artículo 3 de la Directiva. A este respecto, véase la dúplica, punto 3.
(60) - Escrito de contestación, punto IV.3, y dúplica, capítulo 3, donde el Gobierno austriaco se lamenta de que, en el presente caso, «se trata [...] de una Directiva en cuyo caso el plazo para la adaptación del Derecho interno expiró mucho antes de la adhesión de Austria a la Unión Europea».
(61) - Escrito de contestación, punto IV.3, última frase: «El artículo 184 del Tratado CE no precisa si el Tribunal de Justicia puede examinar de oficio el vicio que afecta a un acto jurídico en el marco de un procedimiento por incumplimiento.»
(62) - Sentencias de 12 de octubre de 1978, Comisión/Bélgica (156/77, Rec. p. 1881), apartado 23, y de 15 de noviembre de 1983, Comisión/Italia (322/82, Rec. p. 3689), apartado 10.
(63) - Sentencia de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia (226/87, Rec. p. 3611), apartado 14.
(64) - Ibidem, apartado 16. Véase asimismo la sentencia de 26 de febrero de 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Comisión (15/85, Rec. p. 1005).
(65) - Sentencia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión (92/78, Rec. p. 777), apartado 39. La citada afirmación marca la culminación de una reflexión iniciada mediante las sentencias de 12 de junio de 1958, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Alta Autoridad (2/57, Rec. p. 121), y de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad (9/56, Rec. p. 9), continuada mediante la sentencia de 13 de julio de 1966, Italia/Consejo y Comisión (32/65, Rec. p. 295). Este criterio no siempre ha sido seguido de manera estricta por el Tribunal. Así, en la sentencia de 18 de septiembre de 1986, Comisión/Alemania (116/82, Rec. p. 2519), apartado 8, permitió a Alemania impugnar la legalidad del Reglamento cuya inobservancia se le imputaba.
(66) - Por más que dicha exclusión sea criticable desde el punto de vista del respeto del principio de legalidad de la acción comunitaria; a este respecto, véanse las conclusiones de Abogado General Sr. Darmon, Comisión/España (C-258/89, Rec. 1991, p. I-3986), puntos 13 a 31, y la doctrina a que se hace referencia en ellas.
(67) - En la sentencia de 27 de octubre de 1992, Comisión/Alemania (C-74/91, Rec. p. I-5437).
(68) - Ibidem, apartado 10.
(69) - Ibidem, apartado 11.
(70) - He expresado convicciones similares en el punto 27 de mis recientes conclusiones de 20 de enero de 2000, Comisión/Bélgica (C-206/98).
(71) - Dúplica, capítulo 3.
(72) - Sentencia de 7 de noviembre de 1991, Comisión/España (C-313/89, Rec. p. I-5231), apartado 10.
(73) - Réplica, punto 50.
(74) - Se trata del mismo enfoque metodológico seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/España, citada en la nota 66 supra, en la que se examinó la interpretación -y no la legalidad- del Reglamento cuya inobservancia la Comisión imputaba a España.
(75) - En el mismo sentido, véase la sentencia de 17 de julio de 1997, Leur-Bloem (C-28/95, Rec. p. I-4161), en la cual, en el apartado 36, se precisa que una Directiva adoptada con base en el artículo 100 del Tratado CE (actualmente artículo 94 CE) «se aplica indistintamente a todas las operaciones [previstas en ella], abstracción hecha de sus motivos, ya sean éstos financieros, económicos o puramente fiscales».
(76) - También el Consejo y la Comisión han proporcionado, en varias declaraciones escritas y verbales en el marco del procedimiento de cooperación, la misma interpretación del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva, subrayando que los clientes a los que se hace referencia en el apartado 1 establecen con el banco una relación destinada a durar, mientras que aquellos a los que se hace referencia en el apartado 2 tienen con el banco contactos ocasionales, limitados en el tiempo en razón del carácter puntual de la operación efectuada y carentes, por tanto, de efectos duraderos.
(77) - Se exige la identificación en el caso de la apertura de cuentas de ahorro por parte de «extranjeros» y del depósito en dichas cuentas de fondos recibidos de «extranjeros». Véanse los puntos 8.2.2 y 8.2.3 de la Circular del Banco Central austriaco DL 2/91.
(78) - Réplica, punto 14.
(79) - Recurso, punto 39.
(80) - Recurso, punto 40. La Comisión añade, en el punto 41, que la realización de transacciones «a través de una cuenta anónima debería despertar, por sí misma, las sospechas justificadas de la entidad de crédito o la institución financiera sobre la existencia de un eventual blanqueo de capitales».
(81) - Más concretamente, el punto 8.2.2 de la Circular DL 2/91 se refiere al «estatuto del cliente a efectos del régimen de cambio» («devisenrechtlicher Status»), con lo que se hace referencia al hecho de si el cliente es o no «extranjero» («Ausländer»), es decir, no residente. Véase el punto III.A.1.3 del escrito de contestación.
(82) - Escrito de contestación, punto III.A.1.4, y dúplica, punto 2.1.4. El Gobierno austriaco se remite a un dictamen del Profesor Markus Achatz.
(83) - Escrito de contestación, punto III.A.1.1.b).
(84) - Dúplica, punto 2.1.1.
(85) - Dúplica, punto 2.1.3.
(86) - Según los datos proporcionados por la Comisión (recurso, punto 72), en Austria existían en 1996 aproximadamente veintiséis millones de cuentas de ahorro anónimas para una población de aproximadamente siete millones y medio de habitantes.
(87) - Escrito de contestación, punto III.A.1.1.e), y dúplica, punto 2.1.3. Los agentes del Gobierno austriaco se refirieron a estos móviles de tipo psicológico en la vista celebrada el 15 de marzo de 2000, afirmando asimismo que el anonimato de las cuentas de ahorro sirve para proteger exigencias familiares lato sensu, en el sentido de que permite a un cónyuge esconder al otro la cuantía de sus ahorros.
(88) - Por otro lado, este argumento de la defensa está estrechamente relacionado con la excepción de ilegalidad propuesta por el Gobierno austriaco ya examinada antes.
(89) - Recurso, punto 69.
(90) - No está claro si, y en qué medida, es posible, según el Derecho austriaco, abrir cuentas de ahorros en divisas extranjeras. Por otro lado, este aspecto no es relevante a los efectos del presente asunto.
(91) - Circular del Banco Central austriaco DL 2/91, punto 8.2.3.
(92) - Escrito de contestación, punto III.A.1.1.a).
(93) - Dúplica, puntos 2.1.1 y 2.1.3.
(94) - Escrito de contestación, punto III.A.1.1.b).
(95) - Véanse también los trabajos preparatorios de la Directiva, en particular la Propuesta de la Comisión de 28 de abril de 1990 (DO C 106, p. 6), tal como fue modificada el 19 de diciembre de 1990 (DO C 319, p. 9).
(96) - Que, sin embargo, hubieran tenido interés en hacerlo.
(97) - Especialmente si se considera la reiterada jurisprudencia según la cual la adaptación del Derecho interno a una Directiva debe producirse, por regla general, mediante actos internos vinculantes y no modificables, que tengan el mismo valor jurídico que las otras disposiciones internas que deban modificar o completar. Véase, entre otras muchas, la reciente sentencia de 4 de diciembre de 1997, Comisión/Italia (C-207/96, Rec. p. I-6869), apartado 26.
(98) - El artículo 32, apartado 2, de la BWG parece permitir que los pagos a favor de cuentas de ahorro sean efectuados incluso sin necesidad de presentar la libreta.
(99) - Esto se aplica especialmente a las justificaciones relativas a la protección de la salud. Véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555), apartado 35; de 10 de diciembre de 1985, Motte (247/84, Rec. p. 3887), apartado 16, y, como más reciente, de 25 de marzo de 1999, Comisión/Italia (C-112/97, Rec. p. I-1821), apartado 54.
(100) - A este respecto, recuerdo que, según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede, en todo caso, invocar dificultades internas para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva. Véase, entre otras muchas, la sentencia de 27 de abril de 1988, Comisión/Italia (225/86, Rec. p. 2271), apartado 10.
(101) - Sentencia de 18 de diciembre de 1997, Comisión/Bélgica (C-263/96, Rec. p. I-7453), apartado 30.
(102) - Escrito de la Comisión de 14 de febrero de 1996, reproducido en el Anexo 1 de la demanda, conclusiones («Schlussfolgerungen»), p. 5 (el subrayado es mío).
(103) - Ibidem.
(104) - Escrito de contestación, punto III.B.5.
(105) - Ibidem, p. 27.
(106) - Escrito de contestación, punto III.B.3. Dúplica, punto 2.4.1.
(107) - Dúplica, punto 2.4.1, p. 15.
(108) - Sentencia de 26 de febrero de 1976, Comisión/Italia (52/75, Rec. p. 277), apartado 10. Véase asimismo la sentencia de 21 de junio de 1973, Comisión/Italia (79/72, Rec. p. 667), apartado 7.
(109) - Sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec. p. 89), apartado 16. Véase asimismo la sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Países Bajos (213/85, Rec. p. 281), apartado 22.
(110) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321), apartado 27; de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros (asuntos acumulados C-113/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863), apartado 57, y de 26 de noviembre de 1996, T. Port (C-68/95, Rec. p. I-6065), apartado 40.
(111) - Véanse, entre otras muchas, las sentencias de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros (205/82 a 215/82, Rec. p. 2633), apartado 33, y de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Rec. p. I-1591), apartado 38.
(112) - Sentencia de 24 de septiembre de 1998 (C-76/97, Rec. p. I-5357). El ámbito de que se trataba era el de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de obras y de suministro.
(113) - Ibidem, apartado 28.
(114) - Véase, en particular, la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing (C-106/89, Rec. p. I-4135), apartado 8.
(115) - Réplica, punto 42.