62022CC0758
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 29 februari 2024 (
1
)
Gevoegde zaken C‑758/22 en C‑759/22
Bayerische Ärzteversorgung,
Bayerische Architektenversorgung,
Bayerische Apothekerversorgung,
Bayerische Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung,
Bayerische Ingenieurversorgung-Bau m. Psychotherapeutenversorgung (C‑758/22)
Sächsische Ärzteversorgung (C‑759/22)
tegen
Deutsche Bundesbank
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Economisch en monetair beleid – Verordening (EU) 2018/231 – Statistische rapportage aan de Europese Centrale Bank (ECB) – Beroepspensioenverenigingen – Verordening (EU) nr. 549/2013 – Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (ESR) – Statistische rapportagevereisten die van toepassing zijn op pensioenfondsen – Bijzondere pensioenregelingen voor vrije beroepen – Verplichte deelname en premies – Financiële intermediatie door pensioenfondsen”
1.
Deze twee prejudiciële verwijzingen bieden het Hof de gelegenheid om zich te buigen over de uitlegging van verordening (EU) 2018/231 (
2
), op grond waarvan aan de Europese Centrale Bank (ECB) onder meer de bevoegdheid is verleend om bij pensioenfondsen [hierna: „PF(’s)”] gedetailleerde statistische gegevens over hun activiteiten in verband met financiële intermediatie te verzamelen.
2.
Beroepspensioenverenigingen (
3
) zijn goed ingeburgerd in Duitsland. Zes dergelijke organisaties (
4
) nemen het op tegen de Deutsche Bundesbank (centrale bank, Duitsland), die hun verplicht financiële informatie door te geven, daar zij van oordeel is dat deze organisaties in hun hoedanigheid van PF onderworpen zijn aan verordening 2018/231. De beroepspensioenverenigingen beschouwen zichzelf daarentegen als socialezekerheidsfondsen en menen om die reden te zijn vrijgesteld van het verstrekken van de verlangde informatie.
3.
Centraal in deze zaak staat de uitlegging van de nomenclatuur van het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (hierna: „ESR 2010”), dat bij verordening (EU) nr. 549/2013 (
5
) is ingevoerd en waarnaar in verordening 2018/231 wordt verwezen. De uitlegging van die nomenclatuur is bijzonder complex omdat het ESR 2010 een statistische indeling van de gehele economie bevat die is gebaseerd op begrippen waarvan de juridische betekenis niet altijd gemakkelijk te bepalen is. Het Hof is in recente arresten (
6
) reeds ingegaan op enkele kwesties die in verband met het ESR 2010 aan de orde zijn gesteld.
I. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Verordening 2018/231
4.
Artikel 1 („Definities”) bepaalt:
„In deze verordening wordt bedoeld met:
1.
‚pensioenfonds’ (subsector S.129 van [het] ESR 2010): een financiële vennootschap of quasivennootschap die zich hoofdzakelijk bezighoudt met financiële intermediatie als gevolg van het poolen van sociale risico’s en behoeften van verzekerden (sociale verzekering). Een pensioenfonds als socialeverzekeringsregeling verschaft een inkomen aan gepensioneerden en kan uitkeren bij overlijden en invaliditeit.
De volgende ondernemingen vallen niet onder deze definitie:
[...]
f)
socialezekerheidsfondsen zoals bedoeld in punt 2.117 van [het] ESR 2010;
[...]”
5.
Artikel 2 („Feitelijke populatie van informatieplichtigen”) luidt:
„1.   De feitelijke populatie van informatieplichtigen bestaat uit de PF’s die ingezeten zijn in de eurogebiedlidstaten.
2.   Op de PF’s in de feitelijke populatie van informatieplichtigen zijn volledige rapportagevereisten van toepassing, tenzij een op grond van artikel 7 verleende vrijstelling van toepassing is.
[...]”
2. Verordening nr. 549/2013
6.
In artikel 1 („Onderwerp”) wordt bepaald:
„1.   Bij deze verordening wordt het Europees rekeningenstelsel 2010 (‚het ESR 2010’ [...]) vastgesteld.
2.   Het ESR 2010 voorziet in:
a)
methoden (bijlage A) betreffende de gemeenschappelijke normen, definities, classificaties en registratieregels die moeten worden gebruikt voor de opstelling van statistische rekeningen en tabellen op vergelijkbare grondslagen ten behoeve van de Unie, en van de resultaten die worden voorgeschreven uit hoofde van artikel 3;
[...]”
7.
In hoofdstuk 1 („Algemene kenmerken en grondbeginselen”) van bijlage A bij het ESR 2010 zijn de volgende punten opgenomen:
„[...]
1.37
Het onderscheid tussen markt en niet-markt en bijgevolg, voor entiteiten van de publieke sector, de indeling ervan in de sector overheid of in de sector vennootschappen, wordt bepaald door de volgende regel:
Een activiteit wordt als marktactiviteit beschouwd wanneer de desbetreffende goederen en diensten onder de volgende voorwaarden worden verhandeld:
1)
verkopers streven naar winstmaximalisatie op lange termijn en verkopen daartoe vrijwillig op de markt goederen en diensten aan wie bereid is de gevraagde prijs te betalen;
2)
kopers streven, rekening houdend met hun schaarse middelen, naar nutsmaximalisatie door zich bij hun aankopen te laten leiden door de vraag welke producten tegen de aangeboden prijs het best aan hun behoeften voldoen;
3)
van een effectieve markt is sprake wanneer verkopers en kopers toegang tot en informatie over de markt hebben. Er kan ook dan sprake zijn van een effectieve markt wanneer niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan.
[...]
1.57
Institutionele eenheden zijn economische entiteiten die zelfstandig goederen en activa kunnen bezitten, verplichtingen kunnen aangaan en economische activiteiten en transacties met andere eenheden kunnen verrichten. Voor het ESR [2010]-systeem zijn de institutionele eenheden ingedeeld in vijf elkaar uitsluitende binnenlandse institutionele sectoren:
a)
niet-financiële vennootschappen;
b)
financiële instellingen;
c)
overheid;
d)
huishoudens;
e)
instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens.
De vijf sectoren vormen tezamen de totale binnenlandse economie. Iedere sector is onderverdeeld in subsectoren. Dankzij het ESR 2010-systeem kan een volledig rekeningenstelsel (inclusief balansen) worden samengesteld voor iedere sector en subsector, alsmede voor de totale economie. Niet-ingezeten eenheden kunnen betrekkingen aangaan met deze vijf binnenlandse sectoren; de interacties worden in dat geval weergegeven tussen de binnenlandse sectoren en een zesde institutionele sector, de sector buitenland.
[...]”
8.
In hoofdstuk 2 („Eenheden en indeling van eenheden”) van bijlage A bij het ESR 2010 zijn de volgende punten opgenomen:
„[...]
INSTITUTIONELE EENHEDEN
2.12
Definitie: een institutionele eenheid is een economische entiteit die wordt gekenmerkt door zelfstandige beslissingsbevoegdheid bij de uitoefening van haar hoofdfunctie. Een ingezeten eenheid wordt beschouwd als een institutionele eenheid in het economische gebied waar zij haar belangrijkste economische belangencentrum heeft wanneer zij zelfstandige beslissingsbevoegdheid bezit en een volledige boekhouding voert dan wel in staat is een volledige boekhouding op te stellen.
[...]
INSTITUTIONELE SECTOREN
[...]
2.34
Schema 2.1 geeft weer hoe eenheden in de hoofdsectoren worden ingedeeld. Om de sector te bepalen van een ingezeten eenheid die geen huishouden is, moet volgens het schema worden bepaald of zij al dan niet onder zeggenschap van de overheid staat en of zij marktproducent of niet-marktproducent is.
[...]
Financiële instellingen (S.12)
[...]
Financiële intermediairs
[...]
2.59
De functie van verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen is het poolen van risico’s. De passiva van dergelijke instellingen zijn verzekerings-, pensioen- en standaardgarantieregelingen (AF.6). Tegenover de passiva staan beleggingen van verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen, die daarmee als financiële intermediairs optreden.
[...]
Overheid (S.13)
2.111
Definitie: de sector overheid (S.13) bestaat uit institutionele eenheden die niet-marktproducenten zijn waarvan de output voor individueel of collectief verbruik is bestemd, en die worden gefinancierd uit verplichte betalingen door eenheden die tot andere sectoren behoren, en institutionele eenheden die zich in hoofdzaak bezighouden met de herverdeling van het nationale inkomen en vermogen.
[...]
Socialezekerheidsfondsen (S.1314)
2.117
Definitie: de subsector socialezekerheidsfondsen (S.1314) omvat de institutionele eenheden op centraal, deelstaat- en lokaal niveau waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verstrekken van sociale uitkeringen en die aan elk van de volgende twee criteria voldoen:
a)
bepaalde bevolkingsgroepen zijn bij wet- of regelgeving verplicht aan de regeling deel te nemen dan wel premies te betalen, en
b)
de overheid is verantwoordelijk voor het beheer van de instelling wat de vaststelling of goedkeuring van de premies en uitkeringen betreft, ongeacht haar rol als toezichthoudend orgaan of werkgever.
Gewoonlijk is er geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van een door een individu betaalde premie en het risico waaraan hij is blootgesteld.”
9.
Hoofdstuk 3 („Transacties in producten en niet-geproduceerde activa”) van bijlage A bij het ESR 2010 bevat de volgende punten:
„[...]
Output (P.1)
[...]
3.17
Definitie: marktoutput bestaat uit de output die op de markt wordt afgezet of waarvoor dit de bedoeling is.
3.18
De marktoutput omvat:
a)
producten die tegen een economisch significante prijs worden verkocht;
[...]
3.19
Definitie: economisch significante prijzen zijn prijzen die een aanzienlijke invloed hebben op de hoeveelheden producten die producenten willen leveren of die kopers willen kopen. Dergelijke prijzen komen tot stand wanneer aan beide van de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a)
de producent wordt gestimuleerd om het aanbod aan te passen hetzij met het doel om op lange termijn winst te maken, hetzij ten minste kapitaal- en andere kosten te dekken, en
b)
consumenten hebben de vrijheid wel of niet te kopen, en kiezen op basis van de gevraagde prijzen.
Economisch niet-significante prijzen zullen worden gevraagd om nog enige inkomsten te genereren of om de vraag, die wellicht te groot zou zijn wanneer de diensten volledig gratis worden verstrekt, enigszins in te dammen.
De economisch significante prijs van een product wordt gedefinieerd in relatie tot de institutionele eenheid en de lokale [eenheid van economische activiteit (EEA)] die de output hebben voortgebracht. Zo wordt bijvoorbeeld de gehele output van ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid in eigendom van huishoudens, die aan andere institutionele eenheden wordt verkocht, geacht tegen een economisch significante prijs te worden verkocht, en daarom als marktoutput beschouwd. Voor de output van andere institutionele eenheden wordt met name met behulp van een kwantitatief criterium (het 50 %-criterium), waarbij gebruik wordt gemaakt van de verhouding tussen verkopen en productiekosten, nagegaan of zij in staat zijn tegen economisch significante prijzen een marktactiviteit uit te oefenen. Om een marktproducent te zijn, moet de eenheid over een ononderbroken periode van meerdere jaren ten minste 50 % van haar kosten door verkopen dekken.
[...]
3.24
Definitie: marktproducenten zijn lokale EEA’s of institutionele eenheden waarvan het grootste deel van de output marktoutput is.
Wanneer een lokale EEA of een institutionele eenheid marktproducent is, is de output van zijn hoofdactiviteit per definitie marktoutput, aangezien het begrip marktoutput gedefinieerd is nadat het onderscheid tussen ‚markt’, ‚voor eigen finaal gebruik’ en ‚niet-markt’ is toegepast op de lokale EEA en de institutionele eenheid die de output hebben voortgebracht.
[...]
3.26
Definitie: niet-marktproducenten zijn lokale EEA’s of institutionele eenheden die het grootste deel van de output gratis of tegen economisch niet-significante prijzen leveren.
[...]”
10.
In hoofdstuk 17 („Sociale verzekering en pensioenen”) van bijlage A bij het ESR 2010 is het volgende punt opgenomen:
„[...]
PENSIOENEN
[...]
Pensioenregelingen sociale zekerheid
17.43
Definitie: pensioenregelingen sociale zekerheid zijn bij overeenkomst gesloten verzekeringsregelingen waarbij de begunstigden als deelnemers aan een socialeverzekeringsregeling door de overheid worden verplicht zich te verzekeren tegen de gevolgen van ouderdom en andere leeftijdsgerelateerde risico’s, zoals invaliditeit, ziekte enz. De begunstigden ontvangen de pensioenen sociale zekerheid van de overheid.”
11.
In hoofdstuk 20 („Overheidsrekeningen”) van bijlage A bij het ESR 2010 zijn de volgende punten opgenomen:
„[...]
Overheidsinstellingen
[...]
20.10
Naast deze basisentiteit zijn er overheidsentiteiten met eigen rechtspersoonlijkheid en een belangrijke mate van autonomie, onder meer omdat zij de omvang en samenstelling van hun uitgaven zelf kunnen bepalen en omdat zij beschikken over een rechtstreekse bron van inkomsten, zoals een speciaal voor hen bestemd deel van de belastingopbrengsten. Dergelijke entiteiten zijn vaak opgericht voor specifieke taken, zoals de aanleg van wegen of de niet-marktproductie van diensten op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs of onderzoek. Zij worden als afzonderlijke overheidsinstellingen behandeld indien zij een volledige boekhouding hebben, zelf goederen en activa bezitten, niet-marktactiviteiten verrichten waarvoor zij wettelijk aansprakelijk zijn, en verplichtingen kunnen aangaan en contracten kunnen sluiten. Dergelijke entiteiten worden (samen met de door de overheid beheerde instellingen zonder winstoogmerk) ‚extrabudgettaire instellingen’ genoemd, omdat zij hun eigen begroting hebben, aanzienlijke overdrachten uit de algemene begroting ontvangen en naast hun primaire financieringsbronnen ook eigen bronnen van inkomsten buiten de algemene begroting hebben. Deze buiten de begroting vallende eenheden worden in de sector overheid ingedeeld, tenzij zij op de eerste plaats marktproducenten zijn die onder zeggenschap van een andere overheidsinstelling staan.
[...]
20.12
Socialezekerheidsfondsen zijn overheidsinstellingen die voor de uitvoering van socialezekerheidsregelingen zijn opgericht. Socialezekerheidsregelingen zijn socialeverzekeringsregelingen die van toepassing zijn op de gehele gemeenschap of een groot deel daarvan en die worden opgelegd en beheerd door de overheid. Een socialezekerheidsfonds is een institutionele eenheid wanneer het organisatorisch gescheiden is van de andere activiteiten van overheidsinstellingen, zijn eigen activa en passiva aanhoudt, en financiële transacties voor eigen rekening aangaat.
[...]
Pensioenfondsen
20.38
Pensioenregelingen van werkgevers zijn regelingen op basis van een arbeidsovereenkomst die de deelnemers van een pensioenuitkering voorzien. Hiertoe behoren regelingen met, zonder of met gedeeltelijke fondsvorming.
20.39
Een toegezegde premieregeling met fondsvorming die is ingesteld door een overheidsinstelling, wordt niet als socialezekerheidsregeling behandeld, als de overheid de hoogte van de pensioenuitkering niet garandeert, en de hoogte van die uitkering onzeker is omdat zij afhangt van gerealiseerde vermogenswaarden. Bijgevolg wordt de eenheid die de regeling uitvoert – en ook het fonds zelf, als dat een afzonderlijke institutionele eenheid is – als financiële instelling beschouwd en in de subsector verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen ingedeeld.
[...]”
B.
Nationaal recht
12.
In de deelstaat Beieren is het Gesetz über das öffentliche Versorgungswesen (
7
) van toepassing. Overeenkomstig deze wet geldt het volgende voor beroepspensioenverenigingen:
–
zij zijn publiekrechtelijke instellingen met rechtspersoonlijkheid;
–
zij moeten voldoen aan de voorwaarden voor een vrijstelling van hun deelnemers van de verzekeringsplicht bij de wettelijke pensioenverzekering (artikel 28, derde volzin, VersoG);
–
zij mogen geen winstoogmerk hebben en mogen hun middelen en vermogen uitsluitend gebruiken voor de vervulling van hun uitkeringstaak (artikel 9, leden 1 en 3, VersoG);
–
hun uitgaven, met inbegrip van de salarissen aan werknemers en uitkeringen aan uitkeringsgerechtigden, moeten zij uit eigen middelen bekostigen (artikel 9, lid 2, eerste volzin, VersoG);
–
de overgrote meerderheid van hun deelnemers is wettelijk tot deelname verplicht omdat zij hun beroep in de deelstaat Beieren uitoefenen. (
8
) Een vrijstelling van de verplichte deelname is alleen in uitzonderlijke gevallen toegestaan (
9
);
–
uitgetreden verplichte deelnemers kunnen overeenkomstig de statuten van de organisatie vrijwillig (
10
) aan de regeling blijven deelnemen om pensioenrechten tegen dezelfde premies als verplichte deelnemers op te bouwen;
–
zij regelen bij statuten en met inachtneming van de wettelijke voorschriften de inning van premies of heffingen voor de financiering van de vervulling van hun taken alsmede de voorwaarden voor en de aard, het bedrag en het verval van pensioenrechten (
11
);
–
de statuten kunnen deelnemers toestaan om vrijwillig aanvullende betalingen te verrichten om extra pensioenrechten op te bouwen, mits de som van de aanvullende betalingen en de verplichte premie het wettelijke maximum voor premies niet overschrijdt. (
12
)
13.
In de deelstaat Saksen zijn het Sächsische Heilberufekammergesetz (
13
) en de Satzung über die Sächsische Ärzteversorgung (
14
) van toepassing. Zoals uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑759/22 blijkt, komt de inhoud van deze regelingen, wat de beroepspensioenverenigingen betreft, in wezen overeen met de regeling die in zaak C‑758/22 van toepassing is.
14.
De verwijzende rechter wijst op de volgende kenmerken van de Säschische Ärtzeversorgung (beroepspensioenvereniging voor artsen van de deelstaat Saksen):
–
het betreft een instelling met gedeeltelijke rechtspersoonlijkheid van de Sächsische Landesärztekammer (beroepsorganisatie van artsen van de deelstaat Saksen, Duitsland) die uitkeringen verstrekt aan de leden van die organisatie en de leden van de Landestierärztekammer (beroepsorganisatie van dierenartsen van de deelstaat Saksen) (
15
);
–
de verplichte leden van de Landesärztekammer en de Landestierärztekammer van de deelstaat Saksen zijn krachtens de wet bij de Säschische Ärtzeversorgung aangesloten (
16
);
–
tot de verplichte leden behoren in beginsel alle artsen en dierenartsen die bevoegd zijn hun beroep in de deelstaat Saksen uit te oefenen en daar hun praktijk of hoofdverblijfplaats hebben;
–
deze organisatie houdt zich hoofdzakelijk bezig met financiële intermediatie die voortvloeit uit de in artikel 1, punt 1, eerste en tweede volzin, van verordening 2018/231 beschreven activiteiten en verstrekt uit premies gefinancierde ouderdoms-, nabestaanden- en invaliditeitspensioenen aan haar deelnemers;
–
zij voert een volledige boekhouding (artikel 8 van de statuten). Hoewel zij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, is zij organisatorisch en economisch onafhankelijk van de Landesärztekammer en beschikt zij over een ruime autonomie. Zij vervult haar taken overeenkomstig de wet en de statuten met eigen organen, onder haar eigen verantwoordelijkheid en uit eigen middelen, die geen deel uitmaken van het vermogen van de Landesärztekammer. Hierbij oefent zij economische activiteiten uit, kan zij rechten en verplichtingen hebben, is zij handelingsbekwaam en kan zij verplichtingen aangaan waarvoor zij met haar vermogen aansprakelijk is.
II. Feiten, hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A.
Zaak C‑758/22
15.
Bij brieven van 7 september 2018 en 25 maart 2019 heeft de Deutsche Bundesbank vier Beierse organisaties meegedeeld dat zij op grond van de artikelen 1 en 2 van verordening 2018/231 in hun hoedanigheid van PF onderworpen zijn aan statistische rapportagevereisten en dat zij haar vanaf 30 september 2019 op kwartaalbasis diverse nader omschreven gegevens over hun financiële situatie zouden moeten verstrekken.
16.
Een andere organisatie werd bij brieven van 12 november 2018 en 17 juli 2019 in bijna dezelfde bewoordingen door de Deutsche Bundesbank gevraagd om jaarlijks een kleiner aantal gegevens te verstrekken.
17.
Daarop hebben de organisaties elk een beroep ingesteld, waarbij zij verzochten om vernietiging van de aan hen gerichte kennisgevingen en, subsidiair, vaststelling van het feit dat zij geen informatieplichtigen zijn.
18.
Het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (bestuursrechter in eerste aanleg Frankfurt am Main, Duitsland) heeft de beroepen in zijn vonnis van 4 november 2021 verworpen en geoordeeld dat verzoeksters PF’s in de zin van artikel 1, punt 1, van verordening 2018/231 zijn, zodat zij ingevolge artikel 2, lid 1, van die verordening informatieplichtig zijn.
19.
De verzoekende beroepspensioenverenigingen hebben tegen het vonnis in eerste aanleg rechtstreeks beroep tot Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland).
20.
In hun beroep hebben zij aangevoerd dat zij geen marktproducenten zijn, dat hun verplichte uitkeringen het grootste deel van hun output uitmaken en dat deze niet tegen economisch significante prijzen worden verkocht. In zoverre hebben de verplichte deelnemers niet, zoals vereist in punt 3.19, eerste alinea, onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, de vrijheid om al dan niet voor het verkrijgen van de pensioenuitkeringen te kiezen op basis van de gevraagde premies, aldus de verzoekende beroepspensioenverenigingen. De 50 %-regel in dat punt, derde alinea, is niet relevant, daar deze regel enkel dient om de output te bepalen. In elk geval behoren zij tot de sociale zekerheid.
B.
Zaak C‑759/22
21.
De feiten en het verloop van het hoofdgeding zijn in wezen – afgezien van de bijzonderheden van elk geding – identiek aan die in zaak C‑758/22.
C.
Prejudiciële vragen
22.
Tegen deze achtergrond verzoekt het Bundesverwaltungsgericht het Hof de onderstaande prejudiciële vragen, die in beide procedures identiek zijn, te beantwoorden:
„1)
a)
Vereist punt 3.19, eerste alinea, onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 dat alle consumenten de vrijheid hebben de door de producent aangeboden goederen wel of niet te kopen, en kiezen op basis van de gevraagde prijzen?
Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord:
b)
Wordt, indien de grote meerderheid van die consumenten, zonder een dergelijke keuzevrijheid te hebben, op grond van een wettelijk verplichte deelname bij de producent, van hem goederen ontvangt ter waarde van meer dan de helft van zijn output en verplichte premies tegen het door hem vastgestelde bedrag moet betalen, voldaan aan de vereisten van voormelde bepaling indien een minderheid de mogelijkheid had om zich vrijwillig bij de producent aan te sluiten, en daarvan gebruik heeft gemaakt, om de goederen tegen dezelfde premies als de verplichte deelnemers te ontvangen?
2)
Is er altijd sprake van een marktoutput tegen economisch significante prijzen in de zin van de punten 3.17 tot en met 3.19 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013, zodra wordt voldaan aan het in punt 3.19, derde alinea, derde en vierde volzin, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 gedefinieerde _50 %-criterium’, volgens hetwelk over meerdere jaren ten minste de helft van de kosten door verkopen wordt gedekt, of moet dit criterium daarentegen niet als een voldoende (opzichzelfstaande) maar als een noodzakelijke voorwaarde worden opgevat, die komt bovenop de twee voorwaarden van punt 3.19, eerste alinea, tweede volzin, onder a) en b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013?
3)
Moet bij het onderzoek of institutionele eenheden marktproducenten in de zin van punt 3.24 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 zijn, behalve met de punten 3.17, 3.19 en 3.26 van bijlage A, ook rekening worden gehouden met de aanvullende vereisten waarin punt 1.37, tweede alinea, van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 voorziet?
4)
a)
Vereist punt 2.107 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 voor de indeling van een institutionele eenheid in subsector S.129 dat al haar uitkeringen aan alle deelnemers op basis van een contract worden verstrekt?
Indien dit het geval is:
b)
Is aan het vereiste van een contractuele grondslag voor de uitkeringen in deze zin reeds voldaan wanneer de verplichte deelname, de verplichte premies en de verplichte uitkeringen van de institutionele eenheid weliswaar door de overheid bij statuten zijn geregeld, maar ook de verplichte deelnemers door de betaling van vrijwillige extra premies rechten op aanvullende uitkeringen kunnen verwerven?
5)
Moet artikel 1, punt 1, derde volzin, onder f), van verordening [2018/231] aldus worden uitgelegd dat op grond van die bepaling alleen die institutionele eenheden van het begrip ‚pensioenfonds’ in de eerste volzin van deze bepaling zijn uitgesloten, die aan elk van beide in punt 2.117 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 genoemde criteria voldoen, of geldt deze uitzondering ook voor andere institutionele eenheden die volgens punt 17.43 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 als pensioenregelingen sociale zekerheid moeten worden beschouwd zonder dat aan alle vereisten in punt 2.117 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 wordt voldaan?
6)
a)
Verwijst het begrip ‚overheid’ in punt 2.117, [eerste alinea,] onder b), en punt 17.43 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 alleen naar de betrokken basisentiteit of omvat het ook op een wettelijke grondslag ingestelde, juridisch zelfstandige pensioenfondsen met het recht op zelfbestuur en een eigen financiële rapportage die op basis van verplichte deelname zijn georganiseerd en uit premies worden gefinancierd?
Indien dat laatste het geval is:
b)
Houdt de vaststelling of goedkeuring van premies en uitkeringen als bedoeld in punt 2.117, [eerste alinea,] onder b), van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 een vaststelling of goedkeuring van bedragen in of volstaat het dat een wet de minimaal te dekken risico’s en het minimale dekkingsniveau voorschrijft en de beginselen en beperkingen voor de inning van premies regelt, maar de berekening van premies en uitkeringen binnen dit kader aan het pensioenfonds overlaat?
c)
Omvat het begrip ‚overheidsinstelling’ in de zin van punt 20.39 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013 alleen institutionele eenheden die voldoen aan alle vereisten van de punten 20.10 en 20.12 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013?”
III. Procedure bij het Hof
23.
De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn op 15 december 2022 ingekomen bij het Hof. Gezien de gelijkenis tussen de twee zaken werden zij samengevoegd.
24.
De ECB, de Deutsche Bundesbank, de Bayerische Ärzteversorgung, die de vijf Beierse pensioenfondsen vertegenwoordigt, de Sächsische Ärzteversorgung en de Europese Commissie hebben opmerkingen ingediend. Zij hebben alle deelgenomen aan de terechtzitting op 13 december 2023.
IV. Beoordeling
25.
Alvorens de voorgelegde prejudiciële vragen concreet te beantwoorden, vind ik het gepast om uit te leggen waarom de PF’s, gezien hun relevantie voor het economisch en monetair beleid van de lidstaten, onderworpen zijn aan bepaalde rapportagevereisten. Eveneens bij wijze van inleiding zal ik ingaan op de kenmerken van het bestaande pensioenstelsel in Duitsland, voor zover deze relevant zijn voor deze verwijzingen, en op de essentiële kenmerken van het ESR 2010.
A.
Economische relevantie van PF’s
26.
PF’s spelen een belangrijke rol in de economie van het eurogebied en de Europese Unie als geheel omdat zij huishoudens de mogelijkheid bieden om aan pensioensparen te doen en tegelijkertijd bijdragen aan de efficiënte allocatie van kapitaal op de lange termijn.
27.
Sinds de financiële crisis van 2008 zijn de activa van de PF’s sterk toegenomen en volgens sommige schattingen bedragen zij meer dan 3 biljoen EUR. Volgens deze schattingen is het aandeel van deze activa in het bbp van het eurogebied bijna verdubbeld van 13 % in 2008 tot meer dan 25 % nu. (
17
)
28.
PF’s beleggen het meest in deelnemingen in beleggingsfondsen en schuldbewijzen. Verder wordt op kleinere schaal belegd in aandelen en deelnemingen, financiële derivaten, contanten en leningen. (
18
)
29.
De bestaande hiaten in de beschikbare informatie en het gebrek aan vergelijkbaarheid tussen landen maakten het moeilijk om inzicht te krijgen in de invloed van PF’s op de transmissie van het monetair beleid, alsook in de risico’s in verband met het beleggingsgedrag van de PF’s zelf en hun verwevenheid met de rest van het financiële stelsel en de reële economie.
30.
Om deze reden vond de ECB het van essentieel belang om over geharmoniseerde en kwalitatief hoogwaardige statistieken over de PF’s van het eurogebied te beschikken, wat de ontstaansgeschiedenis van de wetgeving met betrekking tot de verstrekking van gedetailleerde statistische gegevens verklaart.
31.
Aanvankelijk waren PF’s op grond van artikel 2, lid 2, onder a), van verordening (EG) nr. 2533/98 (
19
) uitgesloten van de zogenaamde „referentiepopulatie van informatieplichtigen” (
20
). De ECB deed echter de aanbeveling (
21
) om ze toch op te nemen, hetgeen gebeurde met de vaststelling van verordening (EG) nr. 951/2009 (
22
).
32.
Voor deze verandering werden de volgende argumenten aangevoerd:
–
De referentiepopulatie van informatieplichtigen moest de sector van financiële instellingen in zijn geheel omvatten, en met name verzekeringsinstellingen en PF’s, die in termen van financiële activa de op een na grootste subsector van die sector vormen.
–
Het belang van deze subsector voor de beleidsvorming door de ECB zou waarschijnlijk toenemen, gezien de toenemende bewustwording van de financiële implicaties van hoge ouderdom, alsook de trend naar pensioenstelsels met kapitaaldekking.
–
De entiteiten in deze subsector beheerden hun portfolio’s veel actiever dan voorheen, waardoor hun betekenis voor het monetaire beleid toenam.
33.
Nadat PF’s in de referentiepopulatie van informatieplichtigen waren opgenomen, kregen zij bij verordening 2018/231 verplichtingen opgelegd om statistische informatie te rapporteren aan de centrale banken van het eurogebied. (
23
) Op deze manier heeft de ECB een goed inzicht in de rol van PF’s in het transmissiemechanisme van monetair beleid.
34.
Ter terechtzitting heeft de ECB bevestigd dat zij, om haar besluiten te kunnen nemen, dankzij verordening 2018/231 thans beschikt over de noodzakelijke gedetailleerde kwartaalstatistieken betreffende de financiële activiteiten van PF’s. Voordien kon de ECB deze statistieken alleen indirect en op jaarbasis verkrijgen met betrekking tot de activa, maar niet met betrekking tot de passiva van PF’s.
B.
Ouderdomspensioen in Duitsland
35.
Het pensioenstelsel in Duitsland is opgebouwd uit verschillende systemen (pijlers). De algemene regeling is de pensioenverzekering, een tak van de sociale zekerheid, maar er bestaan andere regelingen (
24
), waaronder de beroepspensioenregelingen voor bepaalde beroepsgroepen (
25
).
36.
De beroepspensioenverenigingen zijn onderworpen aan de in elke afzonderlijke deelstaat geldende regelgeving. Doorgaans worden de beroepspensioenverenigingen door de deelstaten gemachtigd op verzoek van de beroepsorganisaties, die de verenigingen oprichten als zelfstandige publiekrechtelijke instellingen of als fondsen die afhankelijk zijn van de beroepsorganisaties die ze beheren. De beroepen die onder dergelijke beroepspensioenverenigingen vallen, zijn niet in elke deelstaat identiek.
37.
Beroepspensioenverenigingen worden gefinancierd door de premies van hun leden, die zijn vrijgesteld van bijdragen aan het algemene socialezekerheidsstelsel. De via deze premies opgehaalde middelen beleggen zij, net als elke andere financiële intermediair, op de kapitaalmarkten teneinde aanvullende winst te realiseren.
38.
De leden van een beroepsgroep zijn verplicht zich aan te sluiten bij de beroepspensioenvereniging zodra deze is opgericht in de deelstaat waar zij werken, en zij moeten een verplichte premie betalen, waaraan zij een vrijwillige bijdrage kunnen toevoegen. Deelnemers die hun activiteiten staken, kunnen vrijwillig lid blijven van de beroepspensioenvereniging. Bij het bepalen van de premies maken beroepspensioenverenigingen geen onderscheid tussen verplichte en vrijwillige deelname.
39.
De beroepspensioenverenigingen financieren de pensioenen uit de premies van hun leden. Zij werken dus volgens het principe van risicoverdeling: hun bestuursorganen beslissen over de hoogte van de premies en de parameters voor de berekening van de pensioenen die aan de leden worden uitgekeerd.
40.
De beroepspensioenverenigingen financieren hun kosten zelf en ontvangen geen overheidsfinanciering of -steun. Onder andere deze factor onderscheidt deze organisaties van het algemene stelsel van socialezekerheidspensioenen, waarvan de tekorten worden gecompenseerd uit de overheidsbegroting.
41.
De door de Duitse beroepspensioenverenigingen opgerichte PF’s zijn bijzonder belangrijk. Volgens bepaalde schattingen waren de beleggingen van de vijf Beierse beroepspensioenverenigingen (zaak C‑758/22) in 2022 goed voor 106,8 miljard EUR en beliepen de beleggingen van de Saksische beroepspensioenvereniging (zaak C‑759/22) 4,7 miljard EUR. (
26
)
42.
Ter terechtzitting heeft de Bundesbank meegedeeld dat alleen de zes verzoekende beroepspensioenverenigingen er bezwaar tegen hebben gemaakt om overeenkomstig verordening 2018/231 gedetailleerde statistische kwartaalgegevens aan de ECB te verstrekken. De andere vergelijkbare organisaties in Duitsland hebben de indeling als PF aanvaard en deze informatie wel verstrekt.
C.
Uitlegging van de nomenclatuur van het ESR 2010
43.
Om te bepalen welke PF’s gedetailleerde statistische gegevens aan de ECB moeten verstrekken, wordt in verordening 2018/231 verwezen naar de bij verordening nr. 549/2013 vastgestelde begrippen in het ESR 2010.
44.
Het ESR 2010 is een statistische nomenclatuur die is opgenomen in bijlage A bij verordening nr. 549/2013. Het betreft „een internationaal compatibel boekhoudkundig raamwerk voor een systematische en uitvoerige beschrijving van een totale economie (een regio, land of groep landen), de elementen waaruit deze economie is opgebouwd en haar betrekkingen met andere totale economieën” (
27
).
45.
Het Hof heeft zich over het ESR 2010 uitgesproken en daarbij het volgende verklaard:
–
„[...] [M]et het ESR 2010 [wordt] een referentiekader [...] vastgesteld dat bestemd is voor de opstelling van de rekeningen van de lidstaten ten behoeve van de doelstellingen van de Unie, en met name ten behoeve van de vorming van en het toezicht op haar sociaal en economisch beleid. In dit verband staat in overweging 3 van [verordening nr. 549/2013] te lezen dat die rekeningen moeten worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitlegging vatbare beginselen, zodat resultaten kunnen worden verkregen die vergelijkbaar zijn” (
28
).
–
„Zoals blijkt uit artikel 1 van verordening nr. 549/2013, voorziet het ESR 2010 in methoden – die zijn opgenomen in bijlage A – betreffende met name de gemeenschappelijke definities en registratieregels die moeten worden gebruikt voor de opstelling van nationale en regionale statistische rekeningen en tabellen op vergelijkbare grondslagen ten behoeve van de Unie. Volgens artikel 3 van verordening nr. 549/2013 moeten de lidstaten deze rekeningen verstrekken aan de Commissie (Eurostat)” (
29
).
46.
Aangezien het ESR een statistisch instrument is, moet er bij de uitlegging ervan rekening mee worden gehouden dat de gebruikte begrippen niet altijd samenvallen met de overeenkomstige administratieve begrippen. Bovendien wordt in verordening nr. 549/2013 het volgende vermeld: „De begrippen in het ESR verschillen gewoonlijk van hun administratieve equivalenten in de volgende opzichten: [...] d) de administratieve begrippen zijn over het algemeen niet bijzonder geschikt voor economische analysen en de beoordeling van economisch beleid.” (
30
)
47.
De begrippen en termen van het ESR 2010 weerspiegelen een algemene economische benadering en kunnen niet geïsoleerd en letterlijk worden gelezen. Om de onderliggende logica te kunnen ontcijferen, moeten zij aan de hand van systematische en teleologische criteria worden uitgelegd. (
31
) Voorts moet er rekening mee worden gehouden dat de definities van het ESR worden aangevuld met indicatoren, die dienen als hulpmiddel om te controleren of aan de elementen ervan wordt voldaan, en met schema’s die koppelingen tot stand brengen tussen de onderzoeksfasen die uit de afzonderlijke definities voortvloeien.
48.
Met name wanneer punten in verschillende hoofdstukken dezelfde kwestie behandelen en dezelfde doelstelling nastreven, moeten die punten ondanks de redactionele verschillen „in onderlinge samenhang [...] worden uitgelegd en als een en dezelfde bepaling [...] worden beschouwd” (
32
).
49.
Voor de doeleinden van het ESR 2010 moet elke institutionele eenheid (
33
) worden ondergebracht in een van de vijf elkaar uitsluitende binnenlandse sectoren (niet-financiële vennootschappen; financiële instellingen; overheid; huishoudens, en instellingen zonder winstoogmerk t.b.v. huishoudens). (
34
)
50.
De prejudiciële vragen hebben betrekking op twee van de vijf in bijlage A genoemde sectoren (
35
):
–
de sector financiële instellingen (S.12), waarvan een subsector bestaat uit financiële intermediairs zoals verzekeringsinstellingen (S.128) en pensioenfondsen (S.129);
–
de sector overheid (S.13), waartoe onder andere de subsector socialezekerheidsfondsen (S.1314) behoort.
D.
Vierde, vijfde en zesde prejudiciële vraag
51.
Naar mijn mening kunnen de vragen van de verwijzende rechter het best worden beantwoord door eerst de vierde, de vijfde en de zesde vraag samen te behandelen teneinde vast te stellen of de verzoekende beroepspensioenverenigingen PF’s dan wel socialezekerheidsfondsen zijn. In dit debat is slechts één van deze twee opties mogelijk, met uitsluiting van alle andere opties (
36
).
52.
Institutionele eenheden moeten in het kader van het ESR 2010 worden ingedeeld door middel van een algemene beoordeling van hun kenmerken op basis van de economische activiteit die zij uitoefenen. (
37
) Een strikte lezing van de definities en criteria van het ESR 2010 waarbij geen rekening wordt gehouden met de economische hoofdactiviteit van de betrokken institutionele eenheid zou niet geschikt zijn. De zogenaamde beslisbomen (zoals schema 2.1 van het ESR 2010) moeten op een flexibele manier worden gebruikt, zonder dat er noodzakelijkerwijs een strikte en onveranderlijke volgorde moet worden aangehouden die voorbijgaat aan de economische activiteit van de institutionele eenheid. Zoals reeds is aangegeven, is dit laatste aspect de belangrijkste factor voor de indeling.
53.
De verwijzende rechter uit twijfels over de samenhang tussen het in verordening 2018/231 vervatte begrip PF en de definities en criteria die in het ESR 2010 worden gebruikt om dit soort institutionele eenheden in te delen.
54.
Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening 2018/231 bestaat de feitelijke populatie van informatieplichtigen die onderworpen is aan uitgebreide statistische rapportagevereisten van de ECB, uit de PF’s die ingezeten zijn in de eurogebiedlidstaten.
55.
Bij de definiëring van het begrip PF verwijst artikel 1, punt 1, van verordening 2018/231 naar subsector S.129 van het ESR 2010, maar dit belet niet dat een eigen definitie wordt vastgesteld (
38
) en dat „socialezekerheidsfondsen zoals bedoeld in punt 2.117 van ESR 2010” van dat begrip worden uitgesloten. Het begrip PF in verordening 2018/231 is in wezen identiek aan het begrip in punt 2.105 van het ESR 2010.
56.
In beginsel vallen de verzoekende beroepspensioenverenigingen op grond van hun doel onder de definitie van PF in verordening 2018/231 en in het ESR 2010, aangezien zij zich hoofdzakelijk bezighouden met financiële intermediatie (in de zin van artikel 1, punt 1, van verordening 2018/231) en een inkomen verschaffen bij pensionering, invaliditeit en overlijden.
57.
Bij mijn analyse zal ik ingaan op: a) de kwalificatie van de verzoekende beroepspensioenverenigingen als PF; b) de redenen om deze organisaties niet in te delen in de categorie socialezekerheidsfondsen, en c) hun relatie tot het begrip „overheid”.
1. Voldoen de verzoekende beroepspensioenverenigingen aan de criteria van het ESR 2010 voor PF’s?
58.
De punten 2.107 tot en met 2.110 van het ESR 2010 bevatten criteria om PF’s te omschrijven en ik zal deze uiteenzetten met betrekking tot de verzoekende beroepspensioenverenigingen.
59.
Ten eerste zijn deelnemers aan PF’s bijvoorbeeld „de werknemers van één enkele onderneming of een groep ondernemingen, de werknemers uit een branche of bedrijfstak, dan wel personen met hetzelfde beroep” (
39
). Bij de verzoekende beroepspensioenverenigingen zijn personen aangesloten die gereglementeerde beroepen uitoefenen in twee Duitse deelstaten.
60.
Ten tweede kunnen „ingevolge het verzekeringscontract [van deze PF’s de volgende uitkeringen] worden verstrekt [...]: uitkeringen bij overlijden van de verzekerde aan de weduwe/weduwnaar en kinderen; pensioenuitkeringen, of invaliditeitsuitkeringen aan de verzekerde” (
40
). De verzoekende beroepspensioenverenigingen verstrekken uitkeringen bij pensionering en, in voorkomend geval, bij overlijden en invaliditeit.
61.
Ten derde „zijn pensioenfondsen [in tegenstelling tot levensverzekeringsinstellingen] wettelijk beperkt tot specifieke groepen werknemers en zelfstandigen” (
41
). Bij de verzoekende beroepspensioenverenigingen is slechts één soort zelfstandigen aangesloten, namelijk zij die bepaalde gereglementeerde beroepen uitoefenen.
62.
Ten vierde „kunnen [pensioenfondsregelingen] door werkgevers of door de overheid worden georganiseerd; zij kunnen ook door verzekeringsinstellingen namens werknemers worden georganiseerd; bovendien kunnen er afzonderlijke institutionele eenheden worden opgericht voor het in bezit hebben en beheren van de activa die worden gebruikt om de pensioenrechten te honoreren en de pensioenen uit te keren” (
42
). In Duitsland zijn beroepsorganisaties, die als publieke entiteiten worden aangemerkt, de drijvende kracht achter de oprichting van de beroepspensioenverenigingen, die zichzelf besturen en autonoom zijn. (
43
)
2. Redenen om de verzoekende beroepspensioenverenigingen uit te sluiten van de categorie socialezekerheidsfondsen
63.
Een entiteit kan niet worden ingedeeld als een PF en tegelijk vallen onder subsector S.1314 (socialezekerheidsfondsen), die in het ESR 2010 tot sector 13 (overheid) behoort. Deze categorieën sluiten elkaar uit.
64.
Volgens punt 2.117 van het ESR 2010 omvat de subsector socialezekerheidsfondsen eenheden a) waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het verstrekken van sociale uitkeringen aan bevolkingsgroepen die bij wet- of regelgeving verplicht zijn aan de regeling deel te nemen dan wel premies te betalen, en b) waarvan het beheer wat de vaststelling of goedkeuring van de premies en uitkeringen betreft, onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt. (
44
)
65.
Hoewel de verzoekende beroepspensioenverenigingen grotendeels voldoen aan het eerste criterium (verplichte deelname) (
45
) om als socialezekerheidsfonds te worden aangemerkt (
46
), lijkt hetzelfde niet te gelden voor het tweede criterium (beheer onder de verantwoordelijkheid van de overheid).
66.
De verzoekende beroepspensioenverenigingen moeten voldoen aan enkele wettelijke minimumvereisten (
47
), maar over de vaststelling of goedkeuring van premies en uitkeringen wordt – anders dan bij socialezekerheidsfondsen – niet beslist door de overheid.
67.
Uit de gegevens in het dossier blijkt dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen:
–
bij statuten die door hun vertegenwoordigende organen zijn vastgesteld de inning van premies of heffingen voor de financiering van de vervulling van hun taken regelen;
–
de voorwaarden voor en de aard, het bedrag en het verval van pensioenrechten en uitkeringen bij overlijden en invaliditeit vaststellen;
–
zich voor eigen rekening en op eigen risico met financiële intermediatie bezighouden, aangezien zij de middelen die zij uit de verplichte en vrijwillige premies van hun leden ontvangen, beleggen om winst te realiseren en pensioenrechten en uitkeringen bij overlijden en invaliditeit uit te betalen aan hun deelnemers, alsook om hun operationele uitgaven te financieren;
–
zichzelf besturen, een eigen boekhouding voeren en autonoom zijn ten opzichte van de beroepsorganisaties die deze organisaties hebben opgericht;
–
verantwoordelijk zijn voor hun financieel beheer en anders dan socialezekerheidsfondsen geen steun van de Duitse Staat ontvangen in geval van een tekort, hetgeen uitdrukkelijk wordt verklaard door de verwijzende rechter. (
48
) Het algemene socialezekerheidsstelsel heeft daarentegen de hoedanigheid van een socialezekerheidsfonds in de zin van punt 2.117 van het ESR 2010, waaraan die staat aanzienlijke financiële bijdragen levert om de tekorten te dekken.
68.
Punt 20.39 van het ESR 2010 bevestigt naar mijn mening ondubbelzinnig dat beroepspensioenverenigingen zoals verzoeksters geen deel uitmaken van het socialezekerheidsstelsel. Volgens dit punt kan er geen sprake zijn van een socialezekerheidsregeling als de overheid de hoogte van de pensioenuitkering niet garandeert en de hoogte afhangt van de gerealiseerde vermogenswaarden.
69.
In casu is het zo dat de hoogte van de pensioenen die de verzoekende beroepspensioenverenigingen moeten uitkeren, afhangt van de resultaten van hun intermediatieactiviteiten, namelijk de gerealiseerde vermogenswaarden. Indien hun beleggingen goed presteren, zullen zij hogere uitkeringen kunnen verstrekken, maar als dat niet zo is zullen de uitkeringen lager uitvallen. De hoogte van de pensioenuitkering wordt niet door de overheid gegarandeerd.
70.
Anders dan de verwijzende rechter lijkt te suggereren, doet punt 17.43 (
49
) van het ESR 2010 geen afbreuk aan het voorgaande. Volgens de verwijzende rechter zou de definitie van pensioenregelingen sociale zekerheid in punt 17.43 onafhankelijk en uitputtend van aard kunnen zijn, zodat het begrip „overheid” ook publiekrechtelijke rechtspersonen zou omvatten die van de basisentiteit onafhankelijk zijn. Dit zou gelden voor de verzoekende beroepspensioenverenigingen: zij zouden moeten worden ingedeeld in de pensioenregelingen sociale zekerheid omdat de wet de verplichte deelnemers van deze organisaties verplicht om aan hun pensioenregeling deel te nemen en omdat zij hun uitkeringen verstrekken als institutionele eenheden – van een deelstaat – met eigen rechtspersoonlijkheid.
71.
Mijns inziens vullen de punten 2.117 en 17.43 van het ESR 2010 elkaar echter aan en moeten deze punten worden toegepast in combinatie met een geharmoniseerde en consistente uitlegging. (
50
)
72.
Punt 17.43 staat in hoofdstuk 17 van het ESR 2010 en heeft betrekking op sociale verzekeringen, waaronder pensioenen, maar moet – zoals reeds aangegeven – worden gelezen in combinatie (en op een wijze die strookt) met punt 2.117, dat juist dient om aan te geven welke institutionele eenheden als socialezekerheidsfondsen kunnen worden ingedeeld (
51
).
73.
De voorwaarden van punt 2.117 kunnen niet buiten beschouwing worden gelaten bij de toepassing van de criteria van punt 17.43. De indeling van institutionele eenheden kan niet los worden gezien van de punten in hoofdstuk 2 van het ESR 2010.
74.
In punt 2.117 van het ESR 2010 wordt de subsector socialezekerheidsfondsen gedefinieerd, terwijl punt 17.43 een specifieke bepaling is waarmee wordt beoogd om binnen deze subsector een onderscheid te maken. In punt 17.43 wordt ervan uitgegaan dat aan alle elementen van de definitie in punt 2.117 is voldaan en wordt deze definitie aangevuld met een aantal kenmerken teneinde de pensioenregelingen sociale zekerheid te onderscheiden.
75.
Derhalve kom ik tot de slotsom dat beroepspensioenverenigingen zoals verzoeksters niet kunnen worden aangemerkt als socialezekerheidsfondsen.
3. Overheid en beroepspensioenverenigingen
76.
Met zijn zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het begrip „overheid” in punt 2.117, eerste alinea, onder b), en punt 17.43 van het ESR 2010 alleen naar „de betrokken basisentiteit” verwijst dan wel of het ook „op een wettelijke grondslag ingestelde, juridisch zelfstandige pensioenfondsen met het recht op zelfbestuur en een eigen financiële rapportage die op basis van verplichte deelname zijn georganiseerd en uit premies worden gefinancierd” omvat. (
52
)
77.
Naar mijn mening staan punt 2.117, eerste alinea, onder b), punt 17.43 en punt 20.39 van het ESR 2010 eraan in de weg dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen, die optreden als financiële instellingen die PF’s beheren, als overheid worden aangemerkt.
78.
Mijns inziens stelt de Bundesbank terecht dat de autoriteit die het rechtskader voor beroepspensioenverenigingen regelt, kan worden beschouwd als overheid, maar dat dit niet geldt voor beroepspensioenverenigingen wanneer zij volledig onafhankelijk zijn van en volledige verantwoording verschuldigd zijn aan hun leden en optreden als financiële intermediairs bij het beheer van de PF’s.
79.
Zoals ik reeds heb aangegeven, staat in punt 20.39 van het ESR 2010 bovendien dat een beroepspensioenregeling, zelfs indien deze door de overheid is ingesteld, geen socialezekerheidsregeling is als de overheid de hoogte van de pensioenuitkering niet garandeert.
80.
Ook punt 20.10 van het ESR 2010 staat de door mij voorgestelde oplossing niet in de weg, aangezien de verzoekende beroepspensioenverenigingen volgens de aan het Hof verstrekte informatie geen overdrachten uit de overheidsbegroting ontvangen. Zij kunnen daarom niet worden aangemerkt als extrabudgettaire instellingen.
81.
Hetzelfde geldt voor punt 20.12 van het ESR 2010 waarin is bepaald dat „socialeverzekeringsregelingen [...] van toepassing [moeten] zijn op de gehele gemeenschap of een groot deel daarvan en [moeten] worden opgelegd en beheerd door de overheid” (
53
). De verzoekende beroepspensioenverenigingen dekken daarentegen een beperkt en afgebakend deel van de werknemers (vrije beroepen) en, zoals reeds is vermeld, oefent de overheid geen toezicht uit op deze organisaties.
82.
Naar mijn mening moeten deze beroepspensioenverenigingen dus worden ingedeeld als PF’s en niet als socialezekerheidsfondsen in de zin van artikel 1, punt 1, van verordening 2018/231 en de punten 2.105 tot en met 2.110 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013.
E.
Eerste, tweede en derde prejudiciële vraag
83.
De eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag betreffen de indeling van institutionele eenheden naargelang zij wel of niet een marktactiviteit uitoefenen.
84.
Indien wordt aanvaard dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen geen deel uitmaken van de subsector socialezekerheidsfondsen (S.1314), die is opgenomen in de sector overheid (S.13), en dat zij als PF financiële-intermediatiediensten verlenen, dan houdt dit impliciet in dat zij een marktactiviteit uitoefenen.
85.
Om de twijfels weg te nemen die in de eerste drie prejudiciële vragen zijn voorgelegd, lijkt het mij evenwel nuttig om te onderbouwen waarom deze beroepspensioenverenigingen een marktactiviteit – zoals het begrip in het ESR 2010 wordt gebruikt – uitoefenen. Bovendien wordt dit vereist door de benadering die bij de toepassing van het ESR 2010 moet worden gevolgd.
86.
De binaire toets (markt/niet-markt) die in het ESR 2010 wordt gehanteerd, is zonder grote problemen toepasbaar op wat ik de „klassieke” productie van goederen en diensten zou noemen. De toepassing ervan op financiële intermediairs vergt daarentegen een algemene beoordeling van de ESR 2010-indicatoren.
87.
Volgens punt 2.55 van het ESR 2010 „[bestaat] de sector financiële instellingen (S.12) [...] uit institutionele eenheden met eigen rechtspersoonlijkheid die marktproducent zijn en van wie de hoofdactiviteit bestaat in de productie van financiële diensten”. (
54
)
88.
De verwijzende rechter geeft aan dat niet wordt betwist dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen aan de eerste en de derde van deze drie voorwaarden voldoen: zij zijn publiekrechtelijke instellingen en verlenen financiële-intermediatiediensten die voortvloeien uit het poolen van de sociale risico’s en behoeften van verzekerden. (
55
)
89.
De twijfels van de verwijzende rechter hebben dus betrekking op de tweede voorwaarde, namelijk of de verzoekende beroepspensioenverenigingen marktproducenten zijn. Om deze twijfels toe te lichten, verwijst hij naar de aan- of afwezigheid van bepaalde kwantitatieve (eerste en tweede prejudiciële vraag) of kwalitatieve (derde vraag) indicatoren aan de hand waarvan kan worden bepaald of er sprake is van marktoutput in de zin van het ESR 2010.
90.
Zoals de ECB opmerkt (
56
), is deze benadering echter onvolledig: de voornoemde indicatoren zijn niet bepalend voor de vraag of institutionele eenheden moeten worden aangemerkt als marktproducent, daar deze hoedanigheid hoofdzakelijk voortvloeit uit de hoofdactiviteit die deze eenheden uitoefenen. Alleen een algemene beoordeling van hun activiteit kan tot aanvaardbare resultaten leiden in het kader van het ESR 2010.
1. Marktoutput in het ESR 2010
91.
De algemene criteria voor het onderscheiden tussen markt- en niet-marktproducenten en markt- en niet-marktoutput zijn opgenomen in de punten 3.16 tot en met 3.26 van het ESR 2010. De verwijzende rechter spitst zijn vragen specifiek toe op de uitlegging van punt 3.19.
92.
Volgens punt 1.37 van het ESR 2010 wordt een activiteit als marktactiviteit beschouwd wanneer de desbetreffende goederen en diensten worden verhandeld onder de daarin aangegeven voorwaarden met betrekking tot verkopers, kopers en het bestaan van markten waar zij samenkomen. (
57
)
93.
De marktoutput omvat met name „producten die tegen een economisch significante prijs worden verkocht” (
58
), en naar dergelijke prijzen wordt in punt 3.19 van het ESR 2010 verwezen. Hieronder worden verstaan prijzen „die een aanzienlijke invloed hebben op de hoeveelheden producten die producenten willen leveren of die kopers willen kopen”.
94.
Economisch significante prijzen komen tot stand wanneer aan twee voorwaarden wordt voldaan: a) de producent wordt gestimuleerd om het aanbod aan te passen hetzij met het doel om op lange termijn winst te maken, hetzij ten minste kapitaal- en andere kosten te dekken, en b) consumenten hebben de vrijheid om wel of niet te kopen en kiezen op basis van de gevraagde prijzen.
95.
Aangezien het niet altijd mogelijk is om na te gaan of aan deze twee voorwaarden is voldaan, wordt in punt 3.19, in fine, van het ESR 2010 een kwantitatief criterium gehanteerd dat is gebaseerd op de dekking van ten minste 50 % van de kosten door verkopen van de desbetreffende institutionele eenheid (
59
).
96.
Overeenkomstig punt 2.40 van het ESR 2010 „[geschiedt] het onderscheid [...] tussen markt en niet-markt en dus [de indeling van] overheidsentiteiten [...] in de sector overheid of de sector ondernemingen [...] op basis van de criteria van punt 1.37”.
97.
Het laatstgenoemde punt (1.37) is opgenomen in hoofdstuk 1 van bijlage A, dat een algemeen overzicht bevat van de begrippen en beginselen van het ESR 2010. Daarom moeten de in punt 1.37 vastgestelde voorwaarden worden aangevuld met de indicatoren in de bijzondere hoofdstukken van het ESR 2010.
2. Toepassing van deze criteria op de verzoekende beroepspensioenverenigingen
98.
Het klopt dat de in de punten 3.16 tot en met 3.26 en punt 1.37 van het ESR 2010 opgenomen criteria voor het onderscheiden van markt- en niet-marktoutput niet eenvoudig kunnen worden toegepast op financiële instellingen zoals de verzoekende beroepspensioenverenigingen.
99.
Dat de verwijzende rechter zich bewust is van deze moeilijkheid (
60
) blijkt uit het feit dat hij de nadruk legt op punt 3.19 van het ESR 2010. Hij erkent weliswaar dat de eerste voorwaarde van dat punt (de producent wordt gestimuleerd om het aanbod aan te passen om ten minste de kosten te dekken) in casu is vervuld, maar betwijfelt of dat het geval is voor de tweede voorwaarde (consumenten hebben de vrijheid om wel of niet te kopen en kiezen op basis van de gevraagde prijzen).
100.
Volgens zijn lezing van punt 3.19 van het ESR 2010 zou deze bepaling in beginsel vereisen dat alle consumenten de vrijheid hebben om alle aan hen aangeboden goederen wel of niet te kopen en dat zij kiezen op basis van de gevraagde prijzen. Dit is volgens de verwijzende rechter niet het geval voor de verzoekende beroepspensioenverenigingen, waarvan de uitkeringen alleen beschikbaar zijn voor beroepsbeoefenaren die verplicht zijn zich bij deze verenigingen aan te sluiten en voor degenen die zich, onder beperkte voorwaarden, vrijwillig kunnen aansluiten. Zelfs de premies die deze vrijwillige deelnemers betalen, zijn niet het resultaat van het samenspel van vraag en aanbod onder marktvoorwaarden. (
61
)
101.
De verwijzende rechter lijkt dus geneigd om (anders dan de rechter in eerste aanleg (
62
)) te ontkennen dat het kwantitatieve criterium van 50 % (punt 3.19, in fine, van het ESR 2010) voldoende is om een producent als marktproducent te kwalificeren. Deze kwalificatie vereist zijns inziens in elk geval dat er is voldaan aan beide elementen van de definitie van economisch significante prijzen [ESR 2010, punt 3.19, eerste alinea, onder a) en b)]. (
63
)
102.
Ten slotte is de verwijzende rechter van mening dat punt 1.37 aansluit bij punt 3.19, eerste alinea, onder b), van het ESR 2010, aangezien daarin nader is vastgesteld onder welke voorwaarden goederen en diensten tussen verkopers en kopers moeten worden verhandeld en is bepaald dat er sprake moet zijn van een effectieve markt waartoe zij toegang hebben en waarover zij informatie hebben. In punt 1.37 wordt echter erkend dat er ook dan sprake kan zijn van een effectieve markt wanneer niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan, hetgeen bij de verwijzende rechter twijfel doet rijzen „van welke aard en intensiteit de toegangsbeperkingen of afnameverplichtingen moeten zijn om marktactiviteiten en economisch significante prijzen uit te sluiten” (
64
).
103.
Naar mijn mening zou een geïsoleerde uitlegging van de twee aan de orde zijnde punten (3.19 en 1.37 van het ESR 2010), zoals die welke de verwijzende rechter heeft gegeven, wellicht juist zijn indien voorbij wordt gegaan aan de overige regels van het ESR 2010. Die regels maken het echter mogelijk om de schijnbare tegenstelling tussen deze twee punten en andere, niet minder relevante, punten van het ESR 2010 te doorbreken.
104.
De geïsoleerde en strikte toepassing van de factor „economisch significante prijzen” of de voorwaarden van punt 1.37 van het ESR 2010 op entiteiten die zich met financiële intermediatie bezighouden, lijkt mij dus niet gepast. Om deze entiteiten als marktproducenten in te delen, is – zoals reeds aangegeven – de algemene beoordeling (
65
) van hun hoofdactiviteit, die hun economisch gedrag weerspiegelt, doorslaggevend.
105.
Zoals ik reeds heb vermeld, zijn de verzoekende beroepspensioenverenigingen institutionele eenheden die volgens punt 2.55 van het ESR 2010 tot de sector financiële instellingen behoren en van wie de hoofdactiviteit bestaat in de productie van financiële diensten. In punt 2.69 van het ESR 2010 worden verzekeringsinstellingen en PF’s specifiek als financiële intermediairs aangeduid.
106.
Of de verzoekende beroepspensioenverenigingen marktproducenten zijn, moet dus uiteindelijk worden beoordeeld door de algemene criteria van de punten 3.16 tot en met 3.26 en 1.37 van het ESR 2010 zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met de punten 2.55 tot en met 2.62, 20.32 tot en met 20.34 en 20.38 van het ESR 2010, die specifiek betrekking hebben op de activiteit van financiële intermediatie en op PF’s als financiële intermediairs.
107.
Om deze beoordeling te vergemakkelijken, zou het Hof de verwijzende rechter een reeks uitleggingsrichtsnoeren kunnen aanreiken, die ik hieronder zal opsommen.
108.
Ten eerste is de rechtsbetrekking (vrijwillig of verplicht) tussen de institutionele eenheid en de verzekerden niet doorslaggevend voor de beoordeling of de financiële intermediatie van de verzoekende beroepspensioenverenigingen een marktactiviteit is. Relevant is niet het feit dat de meeste premiebijdragers verplicht zijn een contract af te sluiten voor de diensten van deze beroepspensioenverenigingen, maar wel de hoofdactiviteit die deze organisaties uitoefenen, namelijk financiële intermediatie. (
66
)
109.
Ten tweede is het voor de kwalificatie van hun financiële intermediatie als marktactiviteit irrelevant dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen geen winst mogen uitkeren en dat zij die winst moeten gebruiken voor de betaling van uitkeringen aan hun leden. In punt 2.107 van het ESR 2010 worden PF’s nauwkeurig omschreven als financiële instellingen die zich richten op de betaling van pensioenuitkeringen, uitkeringen bij overlijden en invaliditeitsuitkeringen aan hun verzekerden.
110.
Ten derde vormt financiële intermediatie een marktactiviteit wanneer de PF’s, rekening houdend met hun schaarse middelen, naar nutsmaximalisatie streven door zich bij hun aankopen te laten leiden door de vraag welke producten tegen de aangeboden prijs het best aan hun behoeften voldoen (punt 1.37, punt 2, van het ESR 2010). Aan deze indicator wordt voldaan wanneer een financiële intermediair, zoals de verzoekende beroepspensioenverenigingen, zelf risico’s neemt door voor eigen rekening verplichtingen aan te gaan (punt 20.33 van het ESR 2010), zonder dat de overheid de hoogte van de pensioenuitkering garandeert, die afhangt van de gerealiseerde vermogenswaarden (punt 20.39). (
67
)
111.
Ten vierde bepaalt punt 1.37, punt 3, van het ESR 2010 dat financiële intermediatie een marktactiviteit is wanneer er sprake is van een effectieve markt waartoe kopers en verkopers toegang hebben en waarover zij informatie hebben, waarbij ook dan sprake kan zijn van een effectieve markt wanneer niet volledig aan deze voorwaarden wordt voldaan.
112.
Bij deze beoordeling is het wederom irrelevant dat de financiële intermediair slechts een beperkte groep cliënten als consument van zijn diensten kan aantrekken (in het geval van beroepspensioenverenigingen zijn dat degenen die het betrokken beroep uitoefenen) en zijn diensten niet kan verlenen aan elke consument die bereid is om de premies te betalen. Bovendien bepaalt punt 2.107 van het ESR 2010 dat de deelnemers aan pensioenfondsregelingen bestaan uit de werknemers van één enkele onderneming of een groep ondernemingen, de werknemers uit een branche of bedrijfstak, dan wel personen met hetzelfde beroep.
113.
Het kwantitatieve criterium van 50 % (punt 3.19, in fine, van het ESR 2010) is niet bepalend voor de vraag of de PF’s wel of niet een marktactiviteit uitoefenen. Dit kan worden afgeleid uit punt 20.34 van het ESR 2010: „Toepassing van het kwantitatieve criterium van de markt-/niet-markttoets op overheidsondernemingen die als financiële intermediair of als beheerder van activa optreden, is doorgaans zinloos omdat hun opbrengsten uit inkomen uit vermogen en uit waarderingsverschillen voortvloeien.” Het 50 %-criterium van punt 3.19, in fine, van het ESR 2010 lijkt in dit geval niet doorslaggevend te zijn. (
68
)
114.
Punt 2.55, in fine, van het ESR 2010 bepaalt dat tot de sector financiële instellingen (S.12) „[o]ok [...] institutionele eenheden [behoren] die financiële diensten verstrekken en die het merendeel van hetzij hun activa hetzij hun passiva niet op open markten verhandelen”. Dit is het geval voor de PF’s van de verzoekende beroepspensioenverenigingen, die doorgaans actief zijn op wettelijk afgebakende markten.
115.
Ten slotte kan de financiële intermediatie door de verzoekende beroepspensioenverenigingen niet worden aangemerkt als niet-marktoutput die gratis of tegen economisch niet-significante prijzen wordt geleverd.
116.
Zoals in punt 3.23 van het ESR 2010 wordt aangegeven, wordt niet-marktoutput geproduceerd aangezien het technisch onmogelijk is om personen voor collectieve diensten te laten betalen omdat hun verbruik van dergelijke diensten niet kan worden gevolgd en gecontroleerd. De productie van collectieve diensten wordt door overheidsinstellingen georganiseerd en uit andere fondsen gefinancierd dan uit de verkoop, namelijk uit belastingen of andere overheidsinkomsten. De financiële intermediatie van de verzoekende beroepspensioenverenigingen heeft daarentegen tot doel ervoor te zorgen dat de verzekerden hun uitkeringen ontvangen (bij pensionering, overlijden en invaliditeit), door hun premies te beleggen in financiële activa teneinde winst te realiseren waarmee deze uitkeringen en de operationele uitgaven van die organisaties worden gefinancierd. De uitkeringen worden niet betaald uit belastingen en andere overheidsinkomsten.
117.
Om te bepalen of beroepspensioenverenigingen zoals verzoeksters marktproducenten dan wel niet-marktproducenten zijn, moet dus een algemene beoordeling worden uitgevoerd waarbij er rekening wordt gehouden met de algemene criteria van de punten 3.16 tot en met 3.26 en 1.37 van het ESR 2010, alsook met de punten 2.55 tot en met 2.62, 20.32 tot en met 20.34 en 20.38 van het ESR 2010 betreffende financiële intermediatie.
V. Conclusie
118.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
„Artikel 1, punt 1, van verordening (EU) 2018/231 van de Europese Centrale Bank van 26 januari 2018 voor wat betreft statistische rapportagevereisten voor pensioenfondsen en de punten in bijlage A bij verordening (EU) nr. 549/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
de door publiekrechtelijke instellingen opgerichte beroepspensioenverenigingen met aansluitingsplicht voor de beoefenaren van bepaalde vrije beroepen, pensioenfondsen zijn waarvoor de statistische rapportagevereisten gelden – en geen socialezekerheidsfondsen zijn – wanneer deze organisaties zich met financiële intermediatie bezighouden om bij pensionering, overlijden en invaliditeit van hun deelnemers uitkeringen uit te betalen, hun operationele uitgaven bekostigen met de – door de organisaties zelf vastgestelde – premies van hun deelnemers, zichzelf besturen, verantwoordelijk zijn voor hun financieel beheer en geen steun van de staat ontvangen voor de betaling van uitkeringen aan hun deelnemers.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Verordening van de Europese Centrale Bank van 26 januari 2018 voor wat betreft statistische rapportagevereisten voor pensioenfondsen (ECB/2018/2) (PB 2018, L 45, blz. 3).
(
3
)	Het gaat om verenigingen die hun leden (beroepsbeoefenaren) een uitkering verstrekken bij arbeidsongeschiktheid, pensionering en overlijden.
(
4
)	Deze organisaties worden in het vervolg van deze conclusie „verzoekende beroepspensioenverenigingen” genoemd.
(
5
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Europese Unie (PB 2013, L 174, blz. 1).
(
6
)	Zie bijvoorbeeld de arresten van 11 september 2019, FIG en FISE (C‑612/17 en C‑613/17, EU:C:2019:705; hierna: „arrest FIG en FISE”), en 13 juli 2023, Ferrovienord (C‑363/21 en C‑364/21, EU:C:2023:563; hierna: „arrest Ferrovienord”).
(
7
)	Wet betreffende publiekrechtelijke beroepspensioenregelingen van de deelstaat Beieren (hierna: „VersoG”), in de versie die is bekendgemaakt op 16 juni 2008 (BayGVBl. blz. 371), laatstelijk gewijzigd bij artikel 32a, lid 18, van de wet van 10 mei 2022 (BayGVBl. blz. 182).
(
8
)	Artikel 30, lid 1, gelezen in samenhang met de artikelen 33 e.v., VersoG.
(
9
)	Zoals vastgesteld in artikel 30, lid 2, VersoG. Dergelijke uitzonderingsgevallen omvatten een marginale beroepsuitoefening of deelname aan een andere pensioenregeling.
(
10
)	Artikel 30, lid 3, VersoG,
(
11
)	Artikel 10, leden 2 en 3, VersoG.
(
12
)	Artikel 31, lid 4, VersoG. Partijen zijn het erover eens dat elke organisatie meer dan 50 % van haar uitkeringen als verplichte uitkeringen aan de verplichte deelnemers betaalt.
(
13
)	Wet op de beroepsorganisatie van gezondheidswerkers van de deelstaat Saksen van 24 mei 1994 (SächsGVBl., blz. 935), laatstelijk gewijzigd bij artikel 18 van de wet van 21 mei 2021 (SächsGVBl., blz. 578) (hierna: „SächsHKaG”).
(
14
)	Statuten betreffende de beroepspensioenvereniging voor artsen van de deelstaat Saksen, in de versie van 28 juni 2008 (ÄBS 10/2008, blz. 515), laatstelijk gewijzigd bij de zesde wijzigingsstatuten van 19 juni 2021 (ÄBS 09/2021, blz. 18) (hierna: „statuten”).
(
15
)	Zie § 6, lid 1, gelezen in samenhang met § 1, SächsHKaG en § 1 van de statuten.
(
16
)	Zie § 6, lid 1, gelezen in samenhang met de §§ 1 en 2 SächsHKaG, gelezen in samenhang met de §§ 1 en 9 e.v. van de statuten.
(
17
)	ECB, Assets and liabilities of pension funds, beschikbaar op https://data.ecb.europa.eu/publications/financial-corporations/3030657.
(
18
)	PF’s zijn een van de grootste beleggers op de internationale kapitaalmarkten. Hun beleggingen zijn gediversifieerd wat betreft financiële instrumenten, sectoren en geografische locatie. Via beleggingen in schuldbewijzen en aandelen en deelnemingen spelen PF’s ook een aanzienlijke rol in de financiering van de overheid en niet-financiële vennootschappen in het eurogebied.
(
19
)	Verordening van de Raad van 23 november 1998 met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de [ECB] (PB 1998, L 318, blz. 8).
(
20
)	In statistisch jargon zijn dit de personen of instellingen die verplicht zijn om bepaalde informatie te verstrekken.
(
21
)	Aanbeveling voor een verordening van de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 2533/98 met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de [ECB] (ECB/2008/9) (PB 2008, C 251, blz. 1).
(
22
)	Verordening van de Raad van 9 oktober 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 2533/98 met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de [ECB] (PB 2009, L 269, blz. 1).
(
23
)	Dezelfde verplichtingen waren eerder aan verzekeringsinstellingen opgelegd bij verordening (EU) nr. 1374/2014 van de [ECB] van 28 november 2014 betreffende statistische rapportagevereisten voor verzekeringsinstellingen (ECB/2014/50) (PB 2014, L 366, blz. 36).
(
24
)	Bijvoorbeeld particuliere levens- en pensioenverzekeringen, de overheidspensioenregeling voor ambtenaren en door werkgevers beheerde pensioenregelingen.
(
25
)	Tot deze beroepsgroepen behoren artsen, apothekers, architecten, notarissen, advocaten, belastingadviseurs, dierenartsen, boekhouders, tandartsen en ingenieurs.
(
26
)	Jaarverslag 2022 van de Bayerische Versorgungskammer, blz. 12 (beschikbaar op BVK_2022_JB_EN_www_240523.pdf) en website van de Sächsische Ärzteversorgung (https://www.saev.de/en/index.html). In haar opmerkingen geeft de ECB aan dat de begroting van alle PF’s in het eurogebied 3123 miljard EUR bedraagt.
(
27
)	Punt 1.01 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013.
(
28
)	Arrest Ferrovienord (punt 64).
(
29
)	Arrest Ferrovienord (punt 65).
(
30
)	Punt 1.25 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013.
(
31
)	Arrest FIG en FISE (punten 58 en 97).
(
32
)	Arrest FIG en FISE (punt 37) en arrest van 28 april 2022, SeGEC e.a. (C‑277/21, EU:C:2022:318, punt 28).
(
33
)	Een institutionele eenheid wordt in wezen gedefinieerd in de punten 1.57 en 2.12 van bijlage A bij verordening nr. 549/2013. Institutionele eenheden zijn volgens punt 2.01, tweede volzin, van bijlage A economische entiteiten die in staat zijn activa te bezitten, verplichtingen in de vorm van financiële passiva aan te gaan, economische activiteiten uit te oefenen en transacties met andere entiteiten te verrichten. Kenmerkend voor een institutionele eenheid is dat zij zelfstandige beslissingsbevoegdheid heeft bij de uitoefening van haar hoofdfunctie en een volledige boekhouding voert dan wel in staat is een volledige boekhouding op te stellen (punt 2.12, bijlage A).
(
34
)	Naast deze sectoren, die de totale binnenlandse economie vormen, is er een zesde institutionele sector, namelijk de sector buitenland, die de relatie van niet-ingezeten eenheden met de vijf binnenlandse sectoren weergeeft.
(
35
)	Hierna worden afzonderlijke verwijzingen naar de punten van het ESR 2010 opgevat als verwijzingen naar bijlage A (die ik niet zal vermelden om herhaling te voorkomen).
(
36
)	Ter terechtzitting is erover gediscussieerd of de verzoekende beroepspensioenverenigingen konden worden ingedeeld als instellingen zonder winstoogmerk ten behoeve van huishoudens (izw’s t.b.v. huishoudens) (S.15); deze indeling werd door deze organisaties zelf (en de ECB) verworpen. Aangezien zij zich bezighouden met financiële intermediatie op de kapitaalmarkten om winst te realiseren, die zij vervolgens gebruiken om uitkeringen aan de verzekerden te verstrekken en hun operationele uitgaven te dekken, vallen zij niet onder de sector izw’s t.b.v. huishoudens. Deze sector omvat vakbonden, beroepsorganisaties, wetenschappelijke verenigingen, consumentenverenigingen, politieke partijen, kerkgenootschappen en religieuze organisaties, sociale, culturele, recreatieve en sportverenigingen, alsmede liefdadigheidsinstellingen en hulporganisaties die worden gefinancierd door vrijwillige bijdragen in geld of in natura van andere institutionele eenheden.
(
37
)	Arrest FIG en FISE (punt 34).
(
38
)
(
39
)	Punt 2.107, eerste volzin, van het ESR 2010.
(
40
)	Punt 2.107, tweede volzin, van het ESR 2010.
(
41
)	Punt 2.108 van het ESR 2010.
(
42
)	Punt 2.109 van het ESR 2010.
(
43
)	Het feit dat beroepsverenigingen publiekrechtelijke rechtspersonen zijn, betekent niet dat zij niet als een PF kunnen worden beschouwd: dit is bepaald in punt 2.109 van het ESR 2010. Een PF hoeft geen particuliere entiteit te zijn. Het kan een publiek karakter hebben, maar moet op het gebied van organisatie en beheer autonoom zijn om financiële intermediatie uit te voeren.
(
44
)	Volgens punt 2.117, laatste volzin, van het ESR 2010 is er daarenboven gewoonlijk geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van een door een individu betaalde premie en het risico waaraan hij is blootgesteld.
(
45
)	De meerderheid van de beroepsbeoefenaren die lid zijn van elk van de verzoekende beroepspensioenverenigingen is wettelijk tot deelname verplicht omdat zij hun beroep in de deelstaten Beieren of Saksen uitoefenen.
(
46
)	De indeling van een institutionele eenheid als PF in subsector S.129 vereist niet dat alle uitkeringen aan haar deelnemers op basis van een contract worden verstrekt. Volgens punt 2.117 van het ESR 2010 kan een institutionele eenheid een PF zijn, ook al zijn haar deelnemers van rechtswege en niet uit hoofde van een contract aangesloten. De deelname kan ook deels verplicht en deels vrijwillig zijn. Verplichte deelnemers die uit de beroepspensioenvereniging zijn uitgetreden, kunnen overeenkomstig de statuten van de vereniging vrijwillig aan de regeling blijven deelnemen om pensioenrechten tegen dezelfde premies als verplichte deelnemers op te bouwen.
(
47
)	In het bijzonder mogen zij geen winstoogmerk hebben en moeten zij hun middelen en vermogen uitsluitend gebruiken voor de vervulling van hun uitkeringstaak. Ook moeten zij hun uitgaven, met inbegrip van de salarissen aan werknemers en uitkeringen aan uitkeringsgerechtigden, uit eigen middelen bekostigen.
(
48
)	Verwijzingsbeslissing, punt 30.
(
49
)	Aangehaald in punt 10 van deze conclusie.
(
50
)	Zie naar analogie arrest FIG en FISE (punten 37 en 38).
(
51
)	Punt 2.117 maakt deel uit van hoofdstuk 2 van het ESR 2010, dat de institutionele eenheden beschrijft die bij het meten van de economie worden gebruikt en aangeeft hoe deze eenheden in sectoren en andere groepen worden ingedeeld om analysen mogelijk te maken (punt 1.03 van het ESR 2010).
(
52
)	Volgens de verwijzende rechter zou het begrip andere overheidsinstellingen of zelfs ten opzichte van de basisentiteit als orgaan van de wettelijke pensioenverzekering onafhankelijke publiekrechtelijke instellingen kunnen omvatten indien deze hun deelnemers in staat stellen om van de wettelijke pensioenverzekering te worden vrijgesteld en voor bepaalde beroepsgroepen een pensioenuitkering in eigen beheer garanderen die gebaseerd is op hun premie- en uitkeringsniveau, zonder onder zeggenschap van de overheid te staan. Dit zou kunnen worden ondersteund door punt 20.39 van het ESR 2010, waarin ervan wordt uitgegaan dat de regeling ook door een „afzonderlijke institutionele eenheid” kan worden uitgevoerd.
(
53
)	Het punt luidt verder: „Een socialezekerheidsfonds is een institutionele eenheid wanneer het organisatorisch gescheiden is van de andere activiteiten van overheidsinstellingen, zijn eigen activa en passiva aanhoudt, en financiële transacties voor eigen rekening aangaat.”
(
54
)	Punt 2.55 van het ESR 2010 luidt voorts: „Tot dergelijke institutionele eenheden behoren alle vennootschappen en quasivennootschappen die zich hoofdzakelijk bezighouden met: a) financiële intermediatie (financiële intermediairs), en/of b) financiële hulpdiensten (financiële hulpbedrijven). Ook behoren daartoe institutionele eenheden die financiële diensten verstrekken en die het merendeel van hetzij hun activa hetzij hun passiva niet op open markten verhandelen.” Volgens punt 2.56 van het ESR 2010 wordt „[o]nder financiële intermediatie [...] verstaan de activiteit waarbij een institutionele eenheid door het verrichten van transacties op de financiële markt voor eigen rekening financiële activa verwerft en verplichtingen aangaat”.
(
55
)	Verwijzingsbeslissing, punten 11 en 12.
(
56
)	Punt 33 van haar schriftelijke opmerkingen.
(
57
)
(
58
)	Punt 3.18, eerste alinea, onder a), van het ESR 2010.
(
59
)
(
60
)	Verwijzingsbeslissing in zaak C‑758/22, punt 14.
(
61
)	Verwijzingsbeslissing in zaak C‑758/22, punt 16.
(
62
)	De omstandigheid dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen ten minste de helft van hun kosten dekten door het innen van premies, zelfs als er niet werd voldaan aan de voorwaarden van punt 3.19, eerste alinea, onder a) en b), van het ESR 2010, volstond naar het oordeel van de rechter in eerste aanleg om aan te tonen dat er sprake was van economisch significante prijzen (en dus dat de verzoekende beroepspensioenverenigingen marktproducenten waren).
(
63
)	Verwijzingsbeslissing in zaak C‑758/22, punten 17, 18 en 19.
(
64
)	Verwijzingsbeslissing in zaak C‑758/22, punt 15.
(
65
)	Arrest FIG en FISE (punten 34, 65 en 70) en arrest van 28 april 2022, SeGEC e.a. (C‑277/21, EU:C:2022:318, punt 26).
(
66
)	Volgens punt 2.33 van het ESR 2010 worden „de institutionele eenheden [...] in sectoren ingedeeld op basis van het type producent dat zij zijn, en op basis van hun hoofdactiviteit of ‑functie; de genoemde kenmerken worden als indicatief voor hun economisch gedrag beschouwd”.
(
67
)	Indien een publiekrechtelijke financiële eenheid activa beheert, maar zelf geen risico loopt door voor eigen rekening verplichtingen aan te gaan, wordt zij niet in de sector financiële instellingen maar in de sector overheid ingedeeld (punt 20.33 van het ESR 2010).
(
68
)	Verwijzingsbeslissing in zaak C‑758/22, punt 19.