62024CC0519
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 9ης Οκτωβρίου 2025 (
1
)
Υπόθεση C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
κατά
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[αίτηση του Veszprémi törvényszék(πρωτοβάθμιου δικαστηρίου Veszprém, Ουγγαρία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Προστασία του περιβάλλοντος – Οδηγία 2003/87/ΕΚ – Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου – ΣΕΔΕ της Ένωσης – Σκοποί της οδηγίας 2003/87 – Δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων – Διαρροή διοξειδίου του άνθρακα – Εθνικός φόρος επί του διοξειδίου του άνθρακα που παράγεται συνεπεία της χρήσης δωρεάν δικαιωμάτων»
I. Εισαγωγή
1.
Το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών θεσπίστηκε με την οδηγία 2003/87/ΕΚ (
2
) (στο εξής: ΣΕΔΕ της Ένωσης) και αποτελεί ένα από τα εργαλεία με τα οποία η Ένωση επιδιώκει να επιτύχει τους περιβαλλοντικούς στόχους τους οποίους έχει θέσει. Σκοπός της οδηγίας είναι η απαλλαγή της οικονομίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τις ανθρακούχες εκπομπές μέσω της ρύθμισης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου (στο εξής: εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου). Παράλληλα, και λαμβανομένων υπόψη των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επιδιώκεται με την ίδια οδηγία να επιτευχθούν μειώσεις των εκπομπών αυτών κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό (
3
).
2.
Με την υπό κρίση υπόθεση εγείρεται το ζήτημα κατά πόσον τα κράτη μέλη μπορούν να συμπληρώσουν το σύστημα αυτό το οποίο έχει θεσπιστεί σε επίπεδο Ένωσης.
II. Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
3.
Μετά την πανδημία του COVID‑19 και λόγω του επιθετικού πολέμου της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, η Ουγγαρία εξέδωσε, στις 17 Ιουλίου 2023, το a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormány rendelet (κυβερνητικό διάταγμα 320/2023 σχετικά με ορισμένους κανόνες έκτακτης ανάγκης όσον αφορά τους φορείς εκμετάλλευσης στους οποίους έχει κατανεμηθεί δωρεάν σημαντική ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής, στο εξής: κυβερνητικό διάταγμα).
4.
Με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το Veszprémi Törvényszék (πρωτοβάθμιο δικαστήριο Veszprém, Ουγγαρία, στο εξής: αιτούν δικαστήριο) ζητεί από το Δικαστήριο αποσαφηνίσεις ως προς τους κρίσιμους κανόνες του δικαίου της Ένωσης, προκειμένου να αποφανθεί επί της συμβατότητας του κυβερνητικού διατάγματος με τους σκοπούς και τις διατάξεις της οδηγίας 2003/87.
5.
Η Nitrogénművek Vegyipari Zrt., εταιρία παραγωγής αζωτούχων λιπασμάτων με έδρα την Ουγγαρία (στο εξής: προσφεύγουσα της κύριας δίκης), προσέβαλε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου απόφαση με την οποία η εθνική φορολογική αρχή έκρινε ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ήταν υπόχρεη σε καταβολή φόρου άνθρακα δυνάμει του κυβερνητικού διατάγματος.
6.
Το κυβερνητικό διάταγμα επιβάλλει στους «φορείς εκμετάλλευσης εγκατάστασης στους οποίους έχει κατανεμηθεί δωρεάν σημαντική ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής» φόρο άνθρακα, ο οποίος υπολογίζεται με βάση την ποσότητα των εκπομπών. Ο φόρος επιβάλλεται στους φορείς εκμετάλλευσης (i) εφόσον, κατά τη διάρκεια των τριών ετών που προηγήθηκαν του έτους αναφοράς, είχαν ετήσιο μέσο όρο πιστοποιημένων εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα άνω των 25000 τόνων και (i) εφόσον, κατά τη διάρκεια του έτους που προηγήθηκε του έτους αναφοράς, έλαβαν δωρεάν δικαιώματα εκπομπής, τα οποία αντιστοιχούν τουλάχιστον στο 50 % του μέσου όρου των συνολικών πιστοποιημένων εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα των τριών ετών που προηγήθηκαν του έτους αναφοράς (
4
).
7.
Το κυβερνητικό διάταγμα ορίζει ότι το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του εφαρμόζεται μόνο στους φορείς εκμετάλλευσης εγκατάστασης στους οποίους έχει κατανεμηθεί δωρεάν σημαντική ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής και οι οποίοι διαθέτουν «υποεγκατάσταση δείκτη αναφοράς προϊόντος» ή «υποεγκατάσταση εκπομπών διεργασίας» υπό την έννοια του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 2019/331 της Επιτροπής (
5
).
8.
Η φορολογική αρχή διαπίστωσε ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, καθόσον εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κυβερνητικού διατάγματος, υποχρεούται να καταβάλει τον φόρο επί του διοξειδίου του άνθρακα.
9.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεώρησε, ωστόσο, ότι το κυβερνητικό διάταγμα το οποίο προβλέπει τη φορολογική επιβάρυνση είναι αντίθετο τόσο προς τον Magyarország Alaptörvénye (ουγγρικό Θεμελιώδη Νόμο) όσο και προς το δίκαιο της Ένωσης και, ως εκ τούτου, ζήτησε από τη φορολογική αρχή να της επιτρέψει να τροποποιήσει τη φορολογική της δήλωση.
10.
Η Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (εθνική φορολογική και τελωνειακή αρχή – Διεύθυνση φόρων και τελωνείων, επαρχία Veszprém, Ουγγαρία, στο εξής: πρωτοβάθμια φορολογική αρχή) απέρριψε την από 21 Δεκεμβρίου 2023 φορολογική δήλωση της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, κρίνοντας ότι οι διατάξεις του κυβερνητικού διατάγματος είναι ισχυρές και έχουν εφαρμογή στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης.
11.
Κατόπιν τούτου, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης άσκησε διοικητική προσφυγή κατά της απόφασης της πρωτοβάθμιας φορολογικής αρχής ενώπιον της Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (εθνικής φορολογικής και τελωνειακής αρχής, Διεύθυνσης Προσφυγών, Ουγγαρία, στο εξής: δευτεροβάθμια φορολογική αρχή ή καθής της κύριας δίκης).
12.
Η δευτεροβάθμια φορολογική αρχή επικύρωσε την απόφαση της πρωτοβάθμιας φορολογικής αρχής. Η εν λόγω δευτεροβάθμια αρχή εξέθεσε ότι, ως όργανο επιφορτισμένο με την εφαρμογή του νόμου, δεν είναι αρμόδια να αποφανθεί επί της νομιμότητας νομικού κανόνα και δη να ελέγξει αν μια κανονιστική διάταξη είναι συμβατή προς τις διατάξεις του ουγγρικού Συντάγματος ή του δικαίου της Ένωσης. Έκρινε ότι οποιοδήποτε ζήτημα το οποίο αφορά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης πρέπει να επιλύεται επί της ουσίας στο πλαίσιο δικαστικού ελέγχου.
13.
Κατόπιν της απόφασης της δευτεροβάθμιας φορολογικής αρχής, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης άσκησε προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, με αίτημα τη μεταρρύθμιση των αποφάσεων τόσο της πρωτοβάθμιας όσο και της δευτεροβάθμιας φορολογικής αρχής (στο εξής: επίδικες αποφάσεις) ούτως ώστε το αιτούν δικαστήριο να δεχθεί τη φορολογική της δήλωση. Επικουρικώς, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ζήτησε να ακυρωθούν οι επίδικες αποφάσεις και να διαταχθεί η καθής της κύριας δίκης να κινήσει νέα διαδικασία ελέγχου και να εκδώσει νέα απόφαση. Προς στήριξη των αιτημάτων της, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης προέβαλε ότι οι επίδικες αποφάσεις είναι αντίθετες προς τον ουγγρικό Θεμελιώδη Νόμο και το ΣΕΔΕ της Ένωσης και ότι αντιβαίνουν στους σκοπούς που επιδιώκονται με την οδηγία 2003/87.
14.
Όσον αφορά τον τελευταίο ισχυρισμό, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστήριξε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ότι ο φόρος επί του διοξειδίου του άνθρακα δεν συνάδει με τον σκοπό της αποτροπής της διαρροής διοξειδίου του άνθρακα, τον οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση επιδίωξε να διασφαλίσει θεσπίζοντας τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Στην πράξη, αποτέλεσμα της επιβολής του φόρου αυτού, δεδομένου ότι συνδέεται άμεσα με τα δωρεάν δικαιώματα που κατανέμονται δυνάμει της οδηγίας 2003/87, είναι να στερούνται τα δικαιώματα αυτά από τον χαρακτήρα τους ως δικαιώματα που κατανέμονται άνευ αντιτίμου.
15.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης προσέθεσε ότι το κυβερνητικό διάταγμα συνιστά εμπόδιο στην άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που εγγυάται η Συνθήκη και ότι η επίμαχη ρύθμιση εισάγει δυσμενείς διακρίσεις. Συναφώς, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστήριξε ότι ο ορισμός του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του κυβερνητικού διατάγματος είναι αυθαίρετος και ότι το διάταγμα αυτό εισάγει δυσμενή διάκριση εις βάρος των φορέων εκμετάλλευσης που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του έναντι εκείνων που δεν εμπίπτουν σε αυτό, καθώς και ότι εισάγει δυσμενή διάκριση εις βάρος των εγκατεστημένων στην Ουγγαρία φορέων εκμετάλλευσης που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του διατάγματος έναντι των φορέων εκμετάλλευσης που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη.
16.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστήριξε περαιτέρω ότι το κυβερνητικό διάταγμα είναι αντίθετο τόσο προς την ελευθερία εγκατάστασης όσο και προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεδομένου ότι, θεσπίζοντας δυσανάλογο περιορισμό ο οποίος δεν δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, παραβιάζει την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, λαμβανομένης υπόψη της έννοιας του «φορέα εκμετάλλευσης» κατά το άρθρο 3, στοιχείο στʹ, της οδηγίας 2003/87. Επιπλέον, καθόσον παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα σε άλλους οικονομικούς φορείς, το κυβερνητικό διάταγμα συνιστά επίσης μη κοινοποιηθείσα κρατική ενίσχυση, αντίθετη προς τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ.
17.
Τέλος, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστήριξε ότι το κυβερνητικό διάταγμα συνιστά δυσανάλογο περιορισμό της ιδιοκτησίας και, ως εκ τούτου, αντιβαίνει στο άρθρο 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) και στο άρθρο 1 του πρώτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ). Συναφώς, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστήριξε ότι κάθε περιορισμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων πρέπει να τηρεί τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπερ σημαίνει ότι ο περιορισμός πρέπει να είναι προβλέψιμος και να παρέχει στους ενδιαφερομένους επαρκή χρόνο για να προβούν στις αλλαγές που απαιτούν οι επίμαχες νομοθετικές τροποποιήσεις. Επομένως, η μη πρόβλεψη μεταβατικής περιόδου παραβιάζει τις προμνησθείσες αρχές.
18.
Η καθής της κύριας δίκης ζήτησε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου την απόρριψη της προσφυγής δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας και τη διατήρηση του νομικού συλλογισμού που εκτίθεται στις επίδικες αποφάσεις. Ειδικότερα, η καθής της κύριας δίκης ισχυρίστηκε ότι το κυβερνητικό διάταγμα δεν είναι αντίθετο προς τις διατάξεις της οδηγίας 2003/87.
19.
Όσον αφορά τους αντίστοιχους ισχυρισμούς τους περί της συμμόρφωσης ή μη του κυβερνητικού διατάγματος με την οδηγία 2003/87, τόσο η προσφεύγουσα της κύριας δίκης όσο και η καθής της κύριας δίκης επικαλέστηκαν την ίδια νομολογία του Δικαστηρίου, ήτοι τις αποφάσεις Iberdrola κ.λπ. (
6
), ŠKO-Energo (
7
), και PPC Power. (
8
)
20.
Όσον αφορά το επιχείρημα της προσφεύγουσας της κύριας δίκης σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης, η καθής της κύριας δίκης επισήμανε ότι δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο θα μπορούσε να παραβιαστεί η ελευθερία αυτή, δεδομένου ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης είναι ήδη εγκατεστημένη στην Ουγγαρία, η δε εγκατάστασή της –ή η έναρξη ή η συνέχιση των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων της– σε άλλο κράτος μέλος δεν αποτελεί, από καμία άποψη, αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης (
9
). Τέλος, η καθής της κύριας δίκης παρέπεμψε στην προπαρατεθείσα απόφαση Adusbef κ.λπ. (
10
) προς στήριξη του επιχειρήματός της ότι η επιχειρηματική ελευθερία δεν αποτελεί απόλυτο προνόμιο και μπορεί να υπόκειται σε παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής δυνάμενες να θέτουν, προς το γενικό συμφέρον, περιορισμούς στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας. Η καθής της κύριας δίκης υποστήριξε επίσης ότι το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν αποτελεί απόλυτο προνόμιο και ότι η άσκησή του μπορεί επίσης να υπόκειται σε περιορισμούς.
21.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Veszprémi törvényszék (πρωτοβάθμιο δικαστήριο Veszprém) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Πρέπει ή μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι σκοποί και οι διατάξεις της [οδηγίας 2003/87] –ειδικότερα, μεταξύ άλλων, τα άρθρα της 1, 10 και 11 και οι αιτιολογικές σκέψεις 5, 7 και 20 αυτής– έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικό μέτρο (κυβερνητικό διάταγμα) το οποίο:
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται από τη χρήση δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση (επιβολή επιβάρυνσης)·
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται από τη χρήση δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση (επιβολή επιβάρυνσης)·
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται από τη χρήση δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση (επιβολή επιβάρυνσης), με αποτέλεσμα τα δωρεάν δικαιώματα εκπομπής να στερούνται την αξία και το αντισταθμιστικό αποτέλεσμά τους·
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται από τη χρήση δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση (επιβολή επιβάρυνσης), με αποτέλεσμα οι φορείς εκμετάλλευσης να αποτρέπονται να μειώσουν τις εκπομπές τους, να βελτιώσουν την περιβαλλοντική απόδοσή τους ή να επενδύσουν σε περισσότερο φιλικές προς το περιβάλλον τεχνολογίες·
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται από τη χρήση κατανεμηθέντων δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση (επιβολή επιβάρυνσης), ο σκοπός της οποίας ουδόλως συνδέεται με την προστασία του περιβάλλοντος ή με το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τους σκοπούς του, δεδομένου ότι σκοπός και μόνη βάση για την έγκριση της επιβολής της εν λόγω επιβάρυνσης είναι αντιθέτως η αντιμετώπιση των συνεπειών της ένοπλης σύρραξης και της ανθρωπιστικής καταστροφής πλησίον της Ουγγαρίας;
2)
Λαμβανομένης υπόψη της απαγόρευσης των διακρίσεων που απορρέει από τα άρθρα 18, 49 και 56 [ΣΛΕΕ], το άρθρο 21 του [Χάρτη] και το άρθρο 14 της [ΕΣΔΑ], πρέπει ή μπορεί να γίνει δεκτό ότι η έννοια του “φορέα εκμετάλλευσης”, που ορίζεται στο άρθρο 3, στοιχείο στʹ, της [οδηγίας 2003/87], δεν συνάδει με εθνικό μέτρο (κυβερνητικό διάταγμα) το οποίο εισάγει αδικαιολόγητη και αυθαίρετη διάκριση μη ερειδόμενη σε επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος εις βάρος συγκεκριμένης κατηγορίας φορέων εκμετάλλευσης σε σχέση με τους φορείς εκμετάλλευσης που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του;
3)
Πρέπει ή μπορεί να γίνει δεκτό ότι τα άρθρα 18, 49 και 56 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικό μέτρο (κυβερνητικό διάταγμα) το οποίο περιορίζει την άσκηση των σχετικών ελευθεριών και το οποίο:
–
εισάγει αδικαιολόγητη και αυθαίρετη διάκριση μη ερειδόμενη σε επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος εις βάρος συγκεκριμένης κατηγορίας φορέων εκμετάλλευσης, κατά την έννοια του άρθρου 3, στοιχείο στʹ, της [οδηγίας 2003/87], μέσω της υπαγωγής τους σε διαφορετική (δυσμενέστερη) ρύθμιση·
–
καθορίζει προσωπικό πεδίο εφαρμογής κατά τρόπο αυθαίρετο και μη ερειδόμενο σε επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, το οποίο δεν είναι πρόσφορο για την επίτευξη των σκοπών της εξουσιοδότησης δυνάμει της οποίας θεσπίστηκε, και
–
θεσπίζεται κατά τρόπο αιφνίδιο και απρόβλεπτο, με παρέλευση τριών μόνον ημερών μεταξύ της δημοσίευσης και της έναρξης ισχύος του, ενώ συγχρόνως επιβάλλει εκ των υστέρων υποχρεώσεις με αναδρομικό χαρακτήρα σχετικά με πράξεις που πραγματοποιήθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος του;
4)
Πρέπει ή μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προστασία του δικαιώματος ιδιοκτησίας, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Χάρτη και στο άρθρο 1 του πρώτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο (κυβερνητικό διάταγμα) που έχει χαρακτήρα δήμευσης και στερεί πλήρως, στο εγγύς μέλλον, τους φορείς εκμετάλλευσης που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του από τα κέρδη τους, με αποτέλεσμα να συνιστά δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη επέμβαση;»
22.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Ουγγρική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν στο Δικαστήριο τις γραπτές παρατηρήσεις τους.
23.
Στις 25 Ιουνίου 2025 διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση, στην οποία οι ως άνω μετέχουσες στη διαδικασία ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους.
III. Σκεπτικό
Α.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
24.
Επιβάλλονται ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις όσον αφορά το πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
25.
Πρώτον, με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία, μεταξύ άλλων, του άρθρου 10 της οδηγίας 2003/87. Στο αρχικό κείμενο της οδηγίας, η διάταξη η οποία ρύθμιζε τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων ήταν πράγματι το άρθρο 10. Ωστόσο, η οδηγία αυτή έχει έκτοτε τροποποιηθεί επανειλημμένως (
11
), με αποτέλεσμα η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων να προβλέπεται πλέον στο άρθρο της 10α. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου ζητείται η ερμηνεία του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 και όχι του άρθρου της 10.
26.
Δεύτερον, το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά διαφορετικές περιπτώσεις οι οποίες εκτίθενται σε πέντε σκέλη. Η εκτιθέμενη στο πρώτο σκέλος του ερωτήματος περίπτωση, σχετικά με τον φόρο επί των εκπομπών που παράγονται από τη χρήση των δικαιωμάτων εκπομπής εν γένει, είναι υποθετική, διότι η περίπτωση αυτή δεν ανταποκρίνεται στις περιστάσεις της υπόθεσης της οποίας έχει επιληφθεί το αιτούν δικαστήριο. Αντιθέτως, ο επίμαχος στην υπό κρίση υπόθεση φόρος, ο οποίος επιβάλλεται με το κυβερνητικό διάταγμα, είναι φόρος επί του διοξειδίου του άνθρακα που παράγεται από εγκαταστάσεις στις οποίες έχει κατανεμηθεί δωρεάν σημαντική ποσότητα δικαιωμάτων και αφορά μόνον τέτοιες εγκαταστάσεις. Για τον λόγο αυτόν, το Δικαστήριο δεν μπορεί να απαντήσει στο συγκεκριμένο σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος.
27.
Τα λοιπά σκέλη του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος αφορούν τον φόρο επί των εκπομπών που προκύπτουν από τη χρήση των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν. Συγκεκριμένα, με τα εν λόγω σκέλη του ερωτήματος προεικάζεται ήδη ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση στερεί τα δικαιώματα εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν από την αξία και το αντισταθμιστικό τους αποτέλεσμα, καθώς και ότι συνεπεία της ρύθμισης αυτής αποθαρρύνονται οι φορείς εκμετάλλευσης να προβαίνουν σε μείωση των εκπομπών τους, να βελτιώνουν τις περιβαλλοντικές επιδόσεις τους και/ή να πραγματοποιούν επενδύσεις σε τεχνολογίες φιλικότερες προς το περιβάλλον. Εν συνεχεία, ζητείται να διευκρινιστεί αν επιτρέπεται από την οδηγία 2003/87 η εν λόγω εθνική ρύθμιση η οποία επιφέρει τα προαναφερθέντα αποτελέσματα.
28.
Ωστόσο, το ζήτημα αν η επίμαχη εθνική ρύθμιση έχει πράγματι τέτοια αποτελέσματα δεν μπορεί να εξεταστεί από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης προδικαστικής αποφάσεως. Δεδομένου ότι κάθε εθνική ρύθμιση που θίγει ειδικώς τους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει μια οδηγία αποκλείεται αναπόφευκτα από την ίδια την οδηγία, πρέπει να γίνει δεκτό ότι με τα ερωτήματα τα οποία υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση το αιτούν δικαστήριο ζητεί στην πραγματικότητα από το Δικαστήριο να επιβεβαιώσει ότι οι σκοποί που εκτίθενται στο προδικαστικό ερώτημά του είναι πράγματι οι σκοποί τους οποίους επιδιώκει η οδηγία 2003/87 με τη διατήρηση των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν στο ΣΕΔΕ της Ένωσης.
29.
Επομένως, θα απαντήσω στο προδικαστικό ερώτημα επικεντρώνοντας την ανάλυσή μου στους σκοπούς που επιδιώκονται με τη διατήρηση των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης, καθώς και στο νομικό πλαίσιο μέσω του οποίου διασφαλίζεται η επίτευξη των συγκεκριμένων σκοπών.
30.
Με το τελευταίο σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος ζητείται να διευκρινιστεί αν αποκλείεται φορολογική επιβάρυνση για τον λόγο ότι δεν έχει καμία σχέση με την προστασία του περιβάλλοντος ή με το ΣΕΔΕ της Ένωσης και τους σκοπούς που το σύστημα αυτό επιδιώκει, αλλά αποσκοπεί κατ’ εξοχήν στην αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας του COVID‑19 και του επιθετικού πολέμου της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας. Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό μόνον εάν ο επίμαχος φόρος δεν είναι αντίθετος προς τους σκοπούς που επιδιώκονται με τα δικαιώματα που κατανέμονται δωρεάν στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Εφόσον υπάρχει αντίθεση προς τους εν λόγους σκοπούς, ο φόρος αυτός απαγορεύεται από την οδηγία 2003/87, ανεξαρτήτως του εσωτερικού δημοσιονομικού σκοπού που επιδιώκεται με την επιβολή του.
31.
Όσον αφορά το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα, φρονώ ότι τα ερωτήματα αυτά δεν είναι λυσιτελή. Η οδηγία 2003/87 εκδόθηκε βάσει του άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (τότε άρθρο 175, παράγραφος 1, ΕΚ), το οποίο αποτελεί τη νομική βάση για τη θέσπιση διατάξεων στον τομέα του περιβάλλοντος. Ωστόσο, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 7 της εν λόγω οδηγίας, οι διατάξεις της θεωρούνται επίσης αναγκαίες για την προστασία της ακεραιότητας της εσωτερικής αγοράς και την αποφυγή στρεβλώσεων στον ανταγωνισμό. Κατά συνέπεια, αν κριθεί ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση αντιβαίνει στην οδηγία 2003/87, δεν θα είναι αναγκαίο να εξεταστεί αν αντιβαίνει επίσης στην ελευθερία εγκατάστασης και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, διότι η ρύθμιση αυτή θα απαγορεύεται δυνάμει της ίδιας της οδηγίας.
32.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, θα εξετάσω τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής σε ορισμένους φορείς της αγοράς. Εφόσον το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι το κυβερνητικό διάταγμα και οι αποφάσεις που εκδίδονται βάσει αυτού αντιβαίνουν στους συγκεκριμένους σκοπούς, οφείλει να μην εφαρμόσει την επίμαχη εθνική ρύθμιση.
Β.
Σκοποί οι οποίοι επιδιώκονται με τα δικαιώματα που κατανέμονται δωρεάν
33.
Όπως εκτέθηκε στο εισαγωγικό μέρος των παρουσών προτάσεων και όπως επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου, σκοπός του ΣΕΔΕ της Ένωσης είναι να μειωθούν ουσιωδώς οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση, χωρίς ωστόσο να θιγούν η οικονομική ανάπτυξη, η απασχόληση και η ανταγωνιστικότητα των βιομηχανιών της Ένωσης (
12
).
34.
Σε γενικές γραμμές, το ΣΕΔΕ της Ένωσης λειτουργεί κατά τρόπο ώστε κάθε εκπομπή αερίων του θερμοκηπίου που καλύπτεται από το σύστημα να αντιστοιχεί στην ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής που πρέπει να παραδοθούν. Το αργότερο έως τις 30 Απριλίου εκάστου έτους, ο φορέας εκμετάλλευσης κάθε εγκατάστασης πρέπει να παραδίδει την ποσότητα δικαιωμάτων που αντιστοιχούν στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που πραγματοποίησε κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου (
13
).
35.
Τα δικαιώματα μπορούν να αποκτηθούν μέσω πλειστηριασμού, δηλαδή έναντι αντιτίμου, ή να κατανεμηθούν δωρεάν. Ταυτόχρονα, το ανώτατο όριο της συνολικής ποσότητας των επιτρεπόμενων εκπομπών μειώνεται προοδευτικά.
36.
Το ΣΕΔΕ της Ένωσης, όπως ισχύει σήμερα, θεσπίστηκε σταδιακά. Μέχρι στιγμής, υπάρχουν τέσσερις περίοδοι εμπορίας του ΣΕΔΕ της Ένωσης (
14
).
37.
Κατά την πρώτη περίοδο εμπορίας, από το 2005 έως το 2007, το σύνολο σχεδόν των δικαιωμάτων τα οποία κάλυπταν τις εκπομπές των εντασσόμενων στο σύστημα εγκαταστάσεων κατανεμήθηκαν δωρεάν με βάση την ποσότητα των εκπομπών των εν λόγω βιομηχανιών κατά το παρελθόν. Για την περίοδο εκείνη, απέκειτο σε κάθε κράτος μέλος να καθορίσει ανώτατα όρια, όπερ σήμαινε ότι οι εθνικές αρχές ήταν επιφορτισμένες με τον καθορισμό της ποσότητας των δικαιωμάτων που κατανέμονταν σε κάθε εγκατάσταση σύμφωνα με το εθνικό τους σχέδιο κατανομής.
38.
Κατά τη δεύτερη περίοδο εμπορίας, από το 2008 έως το 2012, το ποσοστό των δικαιωμάτων που κατανεμήθηκαν δωρεάν μειώθηκε περίπου στο 90 %. Όπως και κατά την προηγούμενη περίοδο, η κατανομή των δικαιωμάτων αποφασίστηκε σε επίπεδο κρατών μελών, με αποτέλεσμα να υπάρξουν αποκλίνουσες εθνικές προσεγγίσεις. Προκειμένου να αποφευχθούν οι αποκλίσεις που προέκυψαν με αυτόν τον τρόπο κατανομής, ο νομοθέτης της Ένωσης προσάρμοσε το σύστημα για τρίτη φορά.
39.
Η μείζονος σημασίας τροποποίηση του συστήματος επήλθε κατά την τρίτη περίοδο εμπορίας, η οποία διήρκεσε από το 2013 έως το 2020. Από την αρχή της περιόδου αυτής, τα κράτη μέλη δεν ήταν πλέον υποχρεωμένα να καταρτίζουν εθνικά σχέδια κατανομής. Απεναντίας, τα εθνικά σχέδια αντικαταστάθηκαν από το ενιαίο ανώτατο όριο δικαιωμάτων σε επίπεδο Ένωσης. Έκτοτε, το ανώτατο όριο μειώνεται ετησίως σύμφωνα με τον στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το κλίμα, ώστε να διασφαλιστεί η μείωση των συνολικών εκπομπών της Ένωσης με την πάροδο του χρόνου.
40.
Κατά την εν λόγω τρίτη περίοδο, ο πλειστηριασμός των δικαιωμάτων εκπομπής κατέστη η προκαθορισμένη μέθοδος για την κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής. Ωστόσο, συνεχίστηκε η κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων.
41.
Γιατί διατηρήθηκαν τα δωρεάν δικαιώματα κατά την τρίτη και την τέταρτη περίοδο εμπορίας ενώ κατά τις δύο πρώτες περιόδους η δωρεάν κατανομή θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από την ανάγκη να ανοίξει η νέα αγορά δικαιωμάτων και να προετοιμαστούν οι συμμετέχοντες οικονομικοί φορείς;
42.
Ο σημαντικότερος λόγος, ο οποίος ίσχυε και κατά τη διάρκεια των δύο πρώτων περιόδων όπως επιβεβαιώνεται από τη σχετική με τις περιόδους αυτές νομολογία (
15
), είναι η αποτροπή της απώλειας ανταγωνιστικότητας μεταξύ των βιομηχανιών της Ένωσης, η οποία μπορεί να οδηγήσει στο λεγόμενο φαινόμενο της διαρροής άνθρακα (
16
).
43.
Ως διαρροή άνθρακα νοείται ο κίνδυνος μετατόπισης της παραγωγής και, ως εκ τούτου, των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου πέραν των συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λόγω της οικονομικής επιβάρυνσης που συνεπάγεται η απαλλαγή της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τις ανθρακούχες εκπομπές (
17
).
44.
Όπως προεκτέθηκε, η ρύθμιση και η διαχείριση του ΣΕΔΕ της Ένωσης πραγματοποιούνταν συγκεντρωτικά κατά την τρίτη περίοδο εμπορίας, όπερ απαιτούσε εναρμονισμένους κανόνες της Ένωσης. Η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων βασίζεται έκτοτε στην εκτίμηση του κινδύνου διαρροής άνθρακα που διενεργείται σε επίπεδο Ένωσης. Βάσει της οδηγίας 2003/87, η Επιτροπή καταρτίζει κατάλογο διαρροής διοξειδίου του άνθρακα (
18
) στον οποίο απαριθμούνται οι τομείς και οι υποτομείς οι οποίοι είναι επιλέξιμοι για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων λόγω της έκθεσής τους σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής διοξειδίου του άνθρακα. Οι εγκαταστάσεις και οι επιμέρους εγκαταστάσεις που λειτουργούν στους τομείς αυτούς μπορούν να λαμβάνουν δωρεάν δικαιώματα τα οποία καλύπτουν έως και το 100 % των εκπομπών τους.
45.
Ωστόσο, η αποτροπή της διαρροής άνθρακα δεν είναι ο μόνος σκοπός ο οποίος επιδιώκεται με το σύστημα δωρεάν δικαιωμάτων που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Τα δωρεάν δικαιώματα δεν πρέπει να παρεμποδίζουν τον κύριο σκοπό του εν λόγω συστήματος, δηλαδή την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές. Για τον λόγο αυτόν, ο έτερος σκοπός τον οποίο επιδιώκει η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων είναι να παρασχεθούν κίνητρα στις εγκαταστάσεις που λαμβάνουν τέτοια δικαιώματα ώστε να εισαγάγουν, παρά ταύτα, νέες, καθαρότερες τεχνολογίες. Για την επίτευξη του σκοπού αυτού, η νομοθεσία της Ένωσης προβλέπει ότι οι εγκαταστάσεις που είναι επιλέξιμες για κάλυψη του συνόλου (100 %) των εκπομπών τους μπορούν να λαμβάνουν τέτοια δικαιώματα μόνον εάν λειτουργούν ικανοποιητικά με γνώμονα τον παράγοντα της απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές, ο οποίος καθορίζεται με βάση εκ των προτέρων εναρμονισμένους δείκτες αναφοράς επιδόσεων σε επίπεδο Ένωσης. Ο αριθμός των δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν σε κάθε εγκατάσταση δεν υπολογίζεται πλέον αποκλειστικά με βάση τις προηγούμενες εκπομπές, αλλά καθορίζεται με βάση τους δείκτες αναφοράς εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που έχουν αναπτυχθεί για κάθε προϊόν. Όπως εξήγησε η Επιτροπή, οι δείκτες αναφοράς καθορίζονται βάσει του 10 % των αποδοτικότερων εγκαταστάσεων με γνώμονα τον παράγοντα της απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές σε επίπεδο Ένωσης (
19
). Με τον τρόπο αυτόν επιδιώκεται η επιβράβευση των εγκαταστάσεων που γίνονται καθαρότερες και η παροχή κινήτρων σε άλλες εγκαταστάσεις ώστε να ακολουθήσουν την ίδια οδό.
46.
Προκειμένου να ευθυγραμμιστεί με το σχέδιο της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας (
20
) και να επιτύχει τον στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το κλίμα του 2030, δηλαδή τη μείωση των καθαρών εκπομπών κατά τουλάχιστον 55 % σε σύγκριση με τα επίπεδα του 1990, το ΣΕΔΕ της Ένωσης προσαρμόστηκε για τέταρτη φορά με έναρξη ισχύος το 2021 (
21
).
47.
Η υπό κρίση υπόθεση αφορά την τέταρτη περίοδο εμπορίας, η οποία εκτείνεται από το 2021 έως το 2030.
48.
Δεν υπήρξαν σημαντικές αλλαγές, σε σύγκριση με την τρίτη περίοδο εμπορίας, όσον αφορά τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη δωρεάν κατανομή και τις βασικές μεθόδους για την επίτευξη των σκοπών αυτών.
49.
Κατά την τέταρτη περίοδο εμπορίας, ο πλειστηριασμός δικαιωμάτων εκπομπής παραμένει η κύρια μέθοδος κατανομής, διέπεται δε από το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87. Πάντως, εξακολουθεί παράλληλα η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων, η οποία διέπεται από τα άρθρα 10α και 10β της οδηγίας 2003/87, εκ των οποίων το πρώτο αφορά τους κανόνες καθορισμού των εκ των προτέρων δεικτών αναφοράς σε επίπεδο Ένωσης και το δεύτερο θέτει τους κανόνες για τον προσδιορισμό των τομέων που εκτίθενται στον κίνδυνο διαρροής διοξειδίου του άνθρακα.
50.
Επιπλέον, κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου, οι τομείς οι οποίοι δικαιούνται δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων μειώθηκαν μεν σε 63, πλην όμως ο αριθμός αυτός εξακολουθεί να αντιπροσωπεύει μεγάλο μέρος των εκπομπών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ήτοι 94 % (
22
). Πάντως, ακόμη και αν, θεωρητικά, οι τομείς αυτοί μπορούν να λάβουν δωρεάν δικαιώματα προς κάλυψη του 100 % των εκπομπών τους, θα πρέπει να συνεχίσουν να αγοράζουν το υπόλοιπο των δικαιωμάτων στην αγορά προκειμένου να καλύψουν το κόστος παραγωγή τους –εάν δεν επιτύχουν επιδόσεις αντίστοιχες με εκείνες του 10 % των αποδοτικότερων εγκαταστάσεων. Τέλος, τροποποιήθηκε εν μέρει και το σύστημα υπολογισμού των εν λόγω δεικτών αναφοράς κατά την τέταρτη περίοδο εμπορίας (
23
).
51.
Παρά τις μεταβολές που επήλθαν κατά την τέταρτη περίοδο εμπορίας σε σύγκριση με την τρίτη, οι κύριοι λόγοι για τη διατήρηση των δωρεάν δικαιωμάτων παρέμειναν οι ίδιοι: αφενός, τα δικαιώματα αυτά συμβάλλουν στη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας των βιομηχανιών της Ένωσης και στην αποτροπή της διαρροής διοξειδίου του άνθρακα και, αφετέρου, αποσκοπούν στην ενθάρρυνση των προσπαθειών για απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές στους τομείς που είναι επιλέξιμοι να λάβουν δωρεάν δικαιώματα.
52.
Οι εν λόγω δύο σκοποί απαιτούν ενδεχομένως διαφορετικά ή ακόμη και αντικρουόμενα μέτρα. Το εναρμονισμένο σύστημα της Ένωσης για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης αποβλέπει, επομένως, στη δημιουργία μιας ισορροπίας ανάμεσα στους δύο σκοπούς.
53.
Ενόσω δεν υπάρχουν μέτρα για την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές σε παγκόσμιο επίπεδο, είναι δυνατό να επηρεαστεί η ανταγωνιστικότητα των βιομηχανιών της Ένωσης που καλύπτονται από το ΣΕΔΕ της Ένωσης, διότι τα προϊόντα που εισάγονται από άλλες χώρες οι οποίες δεν εφαρμόζουν ανάλογα περιβαλλοντικά μέτρα θα μπορούν να εισέλθουν στην αγορά της Ένωσης σε χαμηλότερες τιμές. Τούτο θα μπορούσε να αλλάξει με τη θέσπιση του μηχανισμού συνοριακής προσαρμογής άνθρακα (στο εξής: ΜΣΠΑ), ο οποίος μπορεί συν τω χρόνω να εξαλείψει τους λόγους διατήρησης της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων (
24
). Πάντως, η μεταβατική εισαγωγή του ΜΣΠΑ το 2023 δεν άσκησε επιρροή επί των επίμαχων περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, διότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης συνέχισε να αποτελεί εγκατάσταση η οποία δικαιούται πλήρη κάλυψη των εκπομπών της με δωρεάν δικαιώματα όσον αφορά την παραγωγή της εντός των ορίων των δεικτών αναφοράς.
Γ.
Οι εναπομένουσες αρμοδιότητες των κρατών μελών όσον αφορά τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης
54.
Προκειμένου να επιτευχθούν οι σκοποί που επιδιώκονται με το σύστημα δωρεάν δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης, οι κανόνες για την κατανομή των δικαιωμάτων αυτών είναι πλήρως εναρμονισμένοι σε επίπεδο Ένωσης (
25
). Προς τούτο, κύριο μέσο εναρμόνισης είναι η οδηγία 2003/87, βάσει της οποίας η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να θεσπίζει εκτελεστικές πράξεις και ορισμένες κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις προς συμπλήρωσή της. Το άρθρο 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να συμπληρώνει τους εναρμονισμένους από τον νομοθέτη της Ένωσης κανόνες για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων.
55.
Στο πλαίσιο αυτό και ασκώντας τις εξουσίες που της έχουν απονεμηθεί, η Επιτροπή εξέδωσε την κατ’ εξουσιοδότηση απόφαση 2019/708 με την οποία τροποποιήθηκε ο κατάλογος των τομέων και των υποτομέων που θεωρείται ότι εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα για την περίοδο 2021 έως 2030 (
26
).
56.
Ένα άλλο πεδίο ως προς το οποίο η Επιτροπή έχει εξουσιοδοτηθεί να συμπληρώσει την οδηγία 2003/87 με κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις είναι ο καθορισμός δεικτών αναφοράς για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στις εγκαταστάσεις που περιλαμβάνονται στον κατάλογο των τομέων που εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα, σχετικά με τον οποίο μπορεί να θεσπίσει κοινούς κανόνες. Η κρίσιμη κατ’ εξουσιοδότηση πράξη για την τρέχουσα περίοδο εμπορίας και για τις σταθερές εγκαταστάσεις, όπως η εγκατάσταση της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, είναι ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2019/331. Η Επιτροπή θέσπισε επίσης τους αναθεωρημένους δείκτες αναφοράς για την περίοδο από το 2021 έως το 2025 με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2021/447 (
27
).
57.
Βάσει των πράξεων αυτών, τα κράτη μέλη κοινοποίησαν στην Επιτροπή, στο πλαίσιο των εθνικών εκτελεστικών μέτρων, τους εθνικούς καταλόγους εγκαταστάσεων και επιμέρους εγκαταστάσεων που δικαιούνται δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων σύμφωνα με τους εναρμονισμένους κανόνες της Ένωσης. Στη συνέχεια, η Επιτροπή ενέκρινε τους εθνικούς καταλόγους οι οποίοι συμμορφώνονταν προς τους εναρμονισμένους κανόνες της Ένωσης σύμφωνα με την απόφαση (ΕΕ) 2021/355 (
28
).
58.
Η Επιτροπή θεσπίζει μεν λεπτομερείς κανόνες, πλην όμως ο νομοθέτης της Ένωσης ορίζει τα κριτήρια για τον προσδιορισμό του κινδύνου διαρροής άνθρακα και για τον καθορισμό των δεικτών αναφοράς, καθώς και τον κατάλογο των επιλέξιμων εγκαταστάσεων και την ποσότητα των δωρεάν δικαιωμάτων που μπορούν να λάβουν κατά τη διάρκεια δεδομένης περιόδου. Τα εν λόγω νομοθετικά κριτήρια δεσμεύουν την Επιτροπή όταν θεσπίζει κανόνες εφαρμογής και συμπληρωματικούς κανόνες. Επομένως, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο στην απόφαση DK Recycling (
29
), η Επιτροπή οφείλει να τηρεί τους κανόνες της οδηγίας 2003/87 όταν καθορίζει τους δείκτες αναφοράς και τον κατάλογο διαρροής άνθρακα (
30
).
59.
Επομένως, όσον αφορά τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων, η οδηγία 2003/87 προέβη σε πλήρη εναρμόνιση σε επίπεδο Ένωσης, παρέχοντας στον νομοθέτη της Ένωσης τη δυνατότητα να περιορίσει στο ελάχιστο τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς (
31
).
60.
Από τα ανωτέρω προκύπτει σαφώς ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να τροποποιούν μονομερώς τους διέποντες την κατανομή δωρεάν δικαιωμάτων κανόνες οι οποίοι έχουν εναρμονιστεί σε επίπεδο Ένωσης.
61.
Όπως διευκρίνισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η διαδικασία κατάρτισης των καταλόγων των τομέων που εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα, καθώς και των καταλόγων που προσδιορίζουν το 10 % των αποδοτικότερων εγκαταστάσεων με σκοπό τον καθορισμό δεικτών αναφοράς, είναι περίπλοκη και χρονοβόρα. Η διαδικασία αυτή αποσκοπεί στην επίτευξη κατάλληλης ισορροπίας ανάμεσα στους κανόνες που, αφενός, διασφαλίζουν τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας και αποτρέπουν τη διαρροή άνθρακα και, αφετέρου, παρέχουν κίνητρα στους οικονομικούς φορείς να αναζητούν τρόπους απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές.
62.
Όπως επισήμανα ανωτέρω, τα κράτη μέλη διαδραματίζουν όντως κάποιον ρόλο στον σχεδιασμό του συστήματος δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, δηλαδή μέσω των εκτελεστικών μέτρων που πρέπει να λαμβάνουν δυνάμει του άρθρου 11 της οδηγίας 2003/87. Τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή λεπτομερείς καταλόγους των εγκαταστάσεων που λειτουργούν στο έδαφός τους, τους οποίους στη συνέχεια η Επιτροπή αποδέχεται ή απορρίπτει αφού επαληθεύσει αν οι εν λόγω εγκαταστάσεις συμμορφώνονται με τους εναρμονισμένους κανόνες της Ένωσης που θεσπίζονται στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης.
63.
Ωστόσο, άπαξ οι κατάλογοι των επιλέξιμων εγκαταστάσεων καταρτιστούν σε επίπεδο Ένωσης και καθοριστεί η ποσότητα των δωρεάν δικαιωμάτων την οποία δικαιούνται, τα κράτη μέλη δεν μπορούν πλέον να παρέμβουν στο σύστημα. Τούτο ισχύει ακόμη και όταν θεωρούν ότι οι εναρμονισμένοι κανόνες της Ένωσης δεν οδηγούν σε επαρκή απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές.
64.
Υπάρχει μόνον ένα μέτρο το οποίο μπορούν να λάβουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τα δωρεάν δικαιώματα που έχουν καθοριστεί σε επίπεδο Ένωσης. Το άρθρο 10α, παράγραφος 6, της οδηγίας 2003/87 επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέπουν χρηματοδοτικά μέτρα υπέρ τομέων ή υποτομέων οι οποίοι είναι εκτεθειμένοι σε υψηλό κίνδυνο διαρροής άνθρακα λόγω του σημαντικού έμμεσου κόστους της ηλεκτρικής ενέργειας, υπό την προϋπόθεση ότι τα εν λόγω χρηματοδοτικά μέτρα συμμορφώνονται προς τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις και δεν προκαλούν αδικαιολόγητες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.
65.
Ο δικαιολογητικός λόγος της διάταξης αυτής μπορεί να αναζητηθεί στην εξέταση των επιπτώσεων που είχε ο αποκλεισμός του τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας από το σύστημα δωρεάν δικαιωμάτων, κατά την τρίτη περίοδο εμπορίας, σε άλλους μετέχοντες στο ΣΕΔΕ της Ένωσης. Οι εταιρίες ηλεκτρικής ενέργειας έπρεπε να αρχίσουν να θέτουν τα δικαιώματά τους σε πλειστηριασμό, γεγονός που οδήγησε σε αύξηση των τιμών της ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς το κόστος αυτού του πλειστηριασμού μετακυλίστηκε στους καταναλωτές. Οι αυξημένες τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας αντιπροσωπεύουν έμμεσο κόστος για τις εγκαταστάσεις εκπομπών άνθρακα και δεν καλύπτονται από τα δωρεάν δικαιώματα που λαμβάνουν οι εν λόγω εγκαταστάσεις. Κατά συνέπεια, η οδηγία 2003/87 επιτρέπει στα κράτη μέλη, ή ίσως μάλιστα απαιτεί από αυτά, να προβλέπουν επιδοτήσεις για τις εγκαταστάσεις οι οποίες δεν είναι σε θέση να μετακυλίσουν το έμμεσο αυτό κόστος στους καταναλωτές χωρίς να χάσουν την ανταγωνιστικότητά τους. Επομένως, το άρθρο 10α, παράγραφος 6, της οδηγίας 2003/87 επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα για τον μετριασμό της διαρροής άνθρακα, τα οποία προστίθενται στα δωρεάν δικαιώματα.
66.
Κατά τη γνώμη μου, το γεγονός ότι η ίδια η οδηγία 2003/87 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν πρόσθετα μέτρα, υπό μορφή χρηματοδοτικών επιδοτήσεων, για τον μετριασμό της διαρροής άνθρακα την οποία δημιουργεί το ΣΕΔΕ της Ένωσης συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας του συστήματος δωρεάν δικαιωμάτων που προβλέπει η εν λόγω οδηγία ως πλήρως εναρμονισμένου συστήματος σε επίπεδο Ένωσης. Τα κράτη μέλη μπορούν να παρεμβαίνουν στο σύστημα αυτό μόνον εφόσον έχουν εξουσιοδοτηθεί ειδικώς προς τούτο από τη σχετική νομοθεσία της Ένωσης.
67.
Πάντως, το γεγονός ότι η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης είναι πλήρως εναρμονισμένη δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θέσουν πρόσθετους και πιο φιλόδοξους στόχους απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές, με τη χρήση μέσων όπως οι φόροι άνθρακα, οι οποίοι εισπράττονται από τους υπαγόμενους στη δικαιοδοσία τους οικονομικούς φορείς. Ωστόσο, οι εν λόγω φόροι δεν πρέπει να θίγουν το σύστημα δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων που θεσπίστηκε στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Επίσης, ακόμη και αν οι φόροι αυτοί δεν θίγουν το εν λόγω σύστημα, δεν πρέπει να δημιουργούν αδικαιολόγητα εμπόδια στις ελευθερίες που διασφαλίζονται στην εσωτερική αγορά.
68.
Επομένως, ένα κράτος μέλος μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να επιβάλει φόρο άνθρακα –ο οποίος κατά κανόνα θα αυξήσει την τιμή παραγωγής– σε κάθε επιχείρηση εγκατεστημένη στο έδαφός του η οποία εκπέμπει αέρια θερμοκηπίου και, ως εκ τούτου, και στις εγκαταστάσεις που δικαιούνται δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης (
32
). Παρότι το υψηλότερο κόστος παραγωγής θα μπορούσε να αποθαρρύνει την εγκατάσταση των επιχειρήσεων αυτών στο εν λόγω κράτος μέλος, δεν θίγεται εν προκειμένω η ελευθερία εγκατάστασης, όπως, για παράδειγμα, οι κατώτατοι μισθοί οι οποίοι είναι υψηλότεροι σε ένα κράτος μέλος σε σύγκριση με άλλα κράτη μέλη δεν θίγουν την ελευθερία αυτή. Επιπλέον, ένας τέτοιος φόρος δεν έχει αρνητικό αντίκτυπο επί των σκοπών που επιδιώκει το ΣΕΔΕ της Ένωσης, ακόμη και αν επηρεάζει το αντισταθμιστικό αποτέλεσμα της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων. Μια εταιρία εγκατεστημένη σε κράτος μέλος το οποίο επιβάλλει φόρο άνθρακα θα μπορούσε να αποφασίσει να μεταφέρει την παραγωγή της σε άλλο κράτος μέλος το οποίο δεν επιβάλλει τέτοιο φόρο παράλληλα με το ΣΕΔΕ της Ένωσης και στο οποίο θα συνεχίσει να επωφελείται από δωρεάν δικαιώματα. Κατά συνέπεια, ένας τέτοιος φόρος γενικής εφαρμογής δεν δημιουργεί οπωσδήποτε κίνητρο εξόδου από την εσωτερική αγορά της Ένωσης και, ως εκ τούτου, δεν αντιβαίνει στον σκοπό της αποτροπής της διαρροής άνθρακα.
69.
Αντιθέτως, απαγορεύεται από την οδηγία 2003/87 φορολογική επιβάρυνση την οποία θεσπίζει κράτος μέλος εφόσον διαταράσσει την ισορροπία που επιτυγχάνεται σε επίπεδο Ένωσης με το σύστημα δωρεάν κατανομής στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης.
Δ.
Εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση
70.
Από την προηγηθείσα ανάλυση προκύπτει ότι η οδηγία 2003/87 εμποδίζει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα, συμπεριλαμβανομένου του φόρου άνθρακα, τα οποία θίγουν το εναρμονισμένο σύστημα δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων και αντιβαίνουν στους σκοπούς που επιδιώκει το σύστημα αυτό.
71.
Τούτο απαντά στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου.
72.
Επομένως, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να εκτιμήσει αν ο φόρος που θεσπίστηκε με το κυβερνητικό διάταγμα θίγει πράγματι το σύστημα που έχει θεσπιστεί για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων και αν αντιβαίνει σε έναν από τους σκοπούς του, ιδίως δε τους σκοπούς της διατήρησης της ανταγωνιστικότητας των εγκατεστημένων στην Ένωση οικονομικών φορέων και της παροχής κινήτρων για την απαλλαγή της παραγωγής τους από τις ανθρακούχες εκπομπές.
73.
Μολονότι απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί στην εκτίμηση αυτή, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει συναφώς ορισμένες κατευθύνσεις προκειμένου να συνδράμει το αιτούν δικαστήριο στην εκτίμησή του. Ως εκ τούτου, θα εκθέσω τη γνώμη μου σχετικά με τους λόγους για τους οποίους η οδηγία 2003/87 δεν επιτρέπει την επιβολή φορολογικής επιβάρυνσης όπως αυτή που θεσπίζει το κυβερνητικό διάταγμα.
74.
Υπενθυμίζεται ότι η εγκατάσταση της προσφεύγουσας της κύριας δίκης ανήκει στην ομάδα τομέων και υποτομέων οι οποίοι, δυνάμει του άρθρου 10β, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, θεωρείται ότι εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα, όπως ορίζονται στο σημείο 1 του παραρτήματος της κατ’ εξουσιοδότηση απόφασης 2019/708. Στις απαριθμούμενες στο άρθρο αυτό εγκαταστάσεις κατανέμονται δωρεάν δικαιώματα, για την περίοδο που λήγει το 2030, έως το 100 % της ποσότητας που αντιστοιχεί στους δείκτες αναφοράς του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87, οι οποίοι προσδιορίζονται με τις εκτελεστικές ρυθμίσεις της Ένωσης.
75.
Η φορολογική επιβάρυνση που προβλέφθηκε με το κυβερνητικό διάταγμα επηρεάζει τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων την οποία θα μπορούσε να αξιώσει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Δεδομένου ότι η επιβάρυνση επιβάλλεται μόνο στους φορείς εκμετάλλευσης στους οποίους έχει κατανεμηθεί δωρεάν σημαντική ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής, το κυβερνητικό διάταγμα μετατρέπει στην πραγματικότητα αυτά τα δωρεάν δικαιώματα σε δικαιώματα έναντι αντιτίμου. Επιπλέον, λαμβανομένου υπόψη ότι η φορολογική επιβάρυνση υπολογίζεται με βάση τις παρελθούσες εκπομπές των φορέων εκμετάλλευσης τους οποίους αφορά, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης δεν είχε καμία δυνατότητα να συμπεριλάβει την επιβάρυνση αυτή στην τιμή των προϊόντων της ώστε να αντισταθμίσει το κόστος στο οποίο αυτή αντιστοιχεί. Επομένως, η επιβολή της επίμαχης φορολογικής επιβάρυνσης αντιβαίνει στον σκοπό της διατήρησης της ανταγωνιστικότητας των βιομηχανιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης με υψηλή ένταση άνθρακα, ο οποίος επιτυγχάνεται με τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων.
76.
Επιπλέον, η φορολογική επιβάρυνση που προβλέφθηκε με το κυβερνητικό διάταγμα δεν έχει εφαρμογή σε όλους τους παραγωγούς αερίων του θερμοκηπίου, ακόμη και αν υπολογίζεται με βάση την παραγόμενη ποσότητα αερίων του θερμοκηπίου.
77.
Στην πραγματικότητα επιβάλλεται μόνο στους παραγωγούς αερίων του θερμοκηπίου που δικαιούνταν πλήρη κάλυψη της παραγωγής τους με δωρεάν δικαιώματα τα οποία κατανέμονται στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης. Επομένως, η επιβάρυνση αυτή δεν αυξάνει εν γένει το κόστος των οικονομικών δραστηριοτήτων στην Ουγγαρία, αλλά θίγει αποκλειστικά τους οικονομικούς φορείς οι οποίοι, σύμφωνα με τη νομοθεσία της Ένωσης, χρήζουν προστασίας έναντι της μείωσης της ανταγωνιστικότητας και έναντι της διαρροής άνθρακα.
78.
Επιπλέον, φαίνεται ότι η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση εισάγει διακρίσεις και μεταξύ των φορέων εκμετάλλευσης στους οποίους κατανέμονται δωρεάν δικαιώματα εκπομπής, αποκλείοντας εκείνους που λαμβάνουν τέτοια δικαιώματα βάσει δεικτών αναφοράς θερμότητας και καυσίμου. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ουγγρική Κυβέρνηση, η οποία κλήθηκε να εξηγήσει τους λόγους της διαφοροποίησης αυτής, εξέθεσε ότι οι σκοποί της απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές δεν επιτυγχάνονταν σε ορισμένους τομείς, οπότε ο νομοθέτης αποφάσισε να αντιδράσει με τη θέσπιση της συγκεκριμένης επιβάρυνσης.
79.
Ωστόσο, όπως εκτίθεται ανωτέρω, οι εγκαταστάσεις των οποίων η αξίωση να λάβουν δωρεάν δικαιώματα έχει επιβεβαιωθεί με εκτελεστικές αποφάσεις της Επιτροπής, με βάση τις πληροφορίες που διαβίβασαν τα κράτη μέλη, δεν μπορούν να στερηθούν τη δυνατότητα αυτή με μονομερή εθνικά μέτρα. Η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση δεν είναι συμβατή με τον κατάλογο των εγκαταστάσεων που δικαιούνται να λάβουν δωρεάν δικαιώματα λόγω της ύπαρξης υψηλού κινδύνου διαρροής άνθρακα. Εάν ένα κράτος μέλος εκτιμά ότι απαιτείται η τροποποίηση ορισμένου καταλόγου, οφείλει να κινήσει τη διαδικασία για μια τέτοια αλλαγή σε επίπεδο Ένωσης.
80.
Κατά την κατάρτιση των καταλόγων που εν συνεχεία υπέβαλαν στην Επιτροπή, τα κράτη μέλη όφειλαν να αποδώσουν ιδιαίτερη προσοχή στο αν ένα προϊόν καλυπτόμενο από δείκτη αναφοράς παραγόταν σε περισσότερες από μία εγκαταστάσεις ή αν περισσότερα του ενός προϊόντα καλυπτόμενα από δείκτη αναφοράς παράγονταν στην ίδια εγκατάσταση και στο αν ενδιάμεσα προϊόντα ανταλλάσσονταν πέραν των ορίων της εγκατάστασης. Τούτο ήταν σημαντικό, όπως υπογραμμίζεται στον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό 2019/331, προκειμένου να διασφαλιστεί η ίση μεταχείριση των εγκαταστάσεων και να αποτραπούν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού (
33
).
81.
Βάσει του συνόλου των πληροφοριών αυτών, καταρτίστηκε ο κατάλογος στον οποίο περιλαμβάνεται η προσφεύγουσα της κύριας δίκης.
82.
Επομένως, θίγοντας τη δυνατότητα της προσφεύγουσας της κύριας δίκης να αξιώσει δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής –ή άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται σε παρόμοια κατάσταση–, οι επίμαχες φορολογικές επιβαρύνσεις διαταράσσουν το σύστημα της Ένωσης περί δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής το οποίο στηρίζεται στην ίση μεταχείριση όλων των φορέων εκμετάλλευσης που μετέχουν σε αυτό.
83.
Η καθής της κύριας δίκης υποστηρίζει ότι η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση υπολογίζεται με βάση την ποσότητα των παραγόμενων αερίων του θερμοκηπίου και όχι με βάση την αξία των δικαιωμάτων που κατανεμήθηκαν δωρεάν στους υποκείμενους στον φόρο φορείς εκμετάλλευσης. Η καθής της κύριας δίκης, στηριζόμενη στην απόφαση Iberdrola κ.λπ., προβάλλει ότι η οδηγία 2003/87 επιτρέπει την επιβολή επιβαρύνσεων για τη χρήση των δωρεάν δικαιωμάτων και απαγορεύει μόνον εκείνες που επιβάλλονται άμεσα επί των δωρεάν δικαιωμάτων.
84.
Ωστόσο, η κατάσταση στην υπόθεση Iberdrola κ.λπ. ήταν διαφορετική· στην υπόθεση εκείνη, η Ισπανική Κυβέρνηση επέβαλε επιβαρύνσεις προκειμένου να εξαλείψει την πρακτική της μετακύλισης της αξίας των δικαιωμάτων στους καταναλωτές της βιομηχανίας ηλεκτρικής ενέργειας. Η βιομηχανία αυτή, η οποία κατά τον χρόνο εκείνο (δεύτερη περίοδος εμπορίας) εξακολουθούσε να είναι επιλέξιμη για τα δικαιώματα αυτά, συμπεριλάμβανε και μετακυλούσε την αξία των δικαιωμάτων στις τιμές που καλούνταν να καταβάλουν οι καταναλωτές, ακόμη και αν τα δικαιώματα είχαν κατανεμηθεί δωρεάν. Όταν τα δικαιώματα τίθενται σε πλειστηριασμό και η τιμή τους μετακυλίεται στους καταναλωτές, το εντεύθεν προκύπτον όφελος, το οποίο δημιουργείται από την εκπομπή αερίων του θερμοκηπίου, περιέρχεται στο κράτος. Όταν τα δικαιώματα κατανέμονται μεν δωρεάν, πλην όμως η αξία τους εξακολουθεί να μετακυλίεται στους καταναλωτές, ο οικονομικός φορέας ο οποίος παρήγαγε τις εκπομπές άνθρακα εξακολουθεί να ωφελείται από τις εν λόγω εκπομπές. Τούτο αντιβαίνει προδήλως στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Δεδομένου ότι σκοπός της επιβάρυνσης σε εκείνη την υπόθεση ήταν η αποτροπή της πραγματοποίησης τέτοιων κερδών, τα οποία αντίκεινται στους στόχους της οδηγίας 2003/87, το Δικαστήριο δεν έκρινε ότι οι επιβαρύνσεις αυτές αντέβαιναν στην προαναφερθείσα οδηγία.
85.
Εν προκειμένω, όμως, η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν συνιστά τέτοια διόρθωση του αποτελέσματος της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής. Αντιθέτως, η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση εξουδετερώνει την αντισταθμιστική αξία της κατανομής των δικαιωμάτων αυτών και, ως εκ τούτου, αντιβαίνει στους σκοπούς της διατήρησης της ανταγωνιστικότητας και της αποτροπής της διαρροής άνθρακα.
86.
Ασφαλώς, η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση θα μπορούσε να ωθήσει τους φορείς εκμετάλλευσης που υπόκεινται σε αυτήν να μειώσουν την ποσότητα των εκπομπών τους άνθρακα, εφόσον βέβαια οι εταιρίες κατορθώσουν να αντισταθούν στη μείωση της ανταγωνιστικότητας και αποφασίσουν να παραμείνουν στο οικείο κράτος. Ωστόσο, το σύστημα δωρεάν δικαιωμάτων της Ένωσης δημιουργεί μια ισορροπία ανάμεσα στους δύο αυτούς σκοπούς. Κατά συνέπεια, η παρέμβαση στην εν λόγω ισορροπία μέσω επιλεκτικών φόρων άνθρακα έρχεται σε αντίθεση με το εναρμονισμένο σύστημα σε επίπεδο Ένωσης.
87.
Το Δικαστήριο έκρινε, σε δύο άλλες υποθέσεις τις οποίες επικαλέστηκε η καθής της κύριας δίκης, ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση ήταν αντίθετη προς έναν από τους σκοπούς που επιδιώκει το σύστημα δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων. Στη μεν υπόθεση ŠKO‑Energo, οι επιβαρύνσεις που επιβλήθηκαν άμεσα επί της αξίας των δωρεάν δικαιωμάτων θεωρήθηκε ότι αντιβαίνουν στον σκοπό της διατήρησης της ανταγωνιστικότητας, στη δε υπόθεση PPC Power, ένας σλοβακικός φόρος επί των μη χρησιμοποιηθέντων δωρεάν δικαιωμάτων κρίθηκε αντίθετος προς τον σκοπό της παροχής κινήτρων για τις προσπάθειες απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές.
88.
Κατά συνέπεια, αρκεί οι εθνικές διατάξεις να αντιβαίνουν σε έναν μόνον από τους σκοπούς που επιδιώκει το σύστημα δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της Ένωσης για να θεωρηθεί ότι εθνικό μέτρο όπως ο επιλεκτικός φόρος άνθρακα αντιβαίνει στην οδηγία 2003/87.
89.
Τέλος, η προεκτεθείσα συλλογιστική ισχύει για κάθε εθνικό μέτρο, ανεξαρτήτως του σκοπού που επιδιώκει. Επομένως, ακόμη και αν, όπως προκύπτει από το τελευταίο σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, η επίμαχη φορολογική επιβάρυνση δεν αποβλέπει στη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, αλλά στην αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας του COVID‑19 και του επιθετικού πολέμου της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, θεωρείται ότι ένα τέτοιο μέτρο είναι αντίθετο προς το ΣΕΔΕ της Ένωσης, όπως το σύστημα αυτό καθιερώνεται με την οδηγία 2003/87, διότι αντιβαίνει στους σκοπούς της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων και/ή θίγει την ισορροπία που έχει δημιουργηθεί σε επίπεδο Ένωσης για την επίτευξη των σκοπών αυτών.
IV. Πρόταση
90.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Veszprémi törvényszék (πρωτοβάθμιο δικαστήριο Veszprém, Ουγγαρία) ως εξής:
Οι σκοποί και οι διατάξεις της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Ένωσης και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, και δη τα άρθρα της 1, 10α και 11,
έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε φορολογική επιβάρυνση προβλεπόμενη από εθνική ρύθμιση η οποία:
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται συνεπεία της χρήσης δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση, με αποτέλεσμα τα δωρεάν δικαιώματα εκπομπής να στερούνται την αξία και το αντισταθμιστικό αποτέλεσμά τους, ή
–
επιβάλλει, στις εκπομπές που παράγονται συνεπεία της χρήσης δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των υστέρων φορολογική επιβάρυνση, με αποτέλεσμα οι φορείς εκμετάλλευσης να αποτρέπονται να μειώσουν τις εκπομπές τους, να βελτιώσουν την περιβαλλοντική απόδοσή τους ή να επενδύσουν σε περισσότερο φιλικές προς το περιβάλλον τεχνολογίες,
ανεξαρτήτως του σκοπού που επιδιώκεται με μια τέτοια φορολογική επιβάρυνση σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Οδηγία 2003/87 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2003, L 275, σ. 32).
(
3
)	Άρθρο 1 της οδηγίας 2003/87. Βλ., επίσης, αιτιολογικές σκέψεις 5 και 7.
(
4
)	Βλ. παράγραφο 1(1)(ba) και (bb) του κυβερνητικού διατάγματος.
(
5
)	Κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός της Επιτροπής, της 19ης Δεκεμβρίου 2018, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 (ΕΕ 2019, L 59, σ. 8, στο εξής: κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός 2019/331).
(
6
)	Απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 και C‑640/11, στο εξής: Iberdrola κ.λπ., EU:C:2013:660).
(
7
)	Απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 2015 (C‑43/14, στο εξής: ŠKO‑Energo, EU:C:2015:120).
(
8
)	Απόφαση της 12ης Απριλίου 2018 (C‑302/17, στο εξής: PPC Power, EU:C:2018:245).
(
9
)	Η καθής της κύριας δίκης επικαλέστηκε τις αποφάσεις της 3ης Μαρτίου 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), της 3ης Μαρτίου 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) και Iberdrola κ.λπ.
(
10
)	Απόφαση της 16ης Ιουλίου 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
(
11
)	Όπως εισήχθη με την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, για τροποποίηση της οδηγίας 2003/87 με στόχο τη βελτίωση και την επέκταση του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου της Κοινότητας (ΕΕ 2009, L 140, σ. 63, όπως τροποποιήθηκε τελευταία με την οδηγία (ΕΕ) 2018/410 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Μαρτίου 2018, για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87 με σκοπό την ενίσχυση οικονομικά αποδοτικών μειώσεων των εκπομπών και την προώθηση επενδύσεων χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών και της απόφασης (ΕΕ) 2015/1814 (ΕΕ 2018, L 76, σ. 3, στο εξής: οδηγία 2009/29). Επισημαίνεται ότι η οδηγία 2003/87 τροποποιήθηκε εκ νέου το 2023. Ωστόσο, οι τροποποιήσεις αυτές είναι μεταγενέστερες των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης.
(
12
)	Πρβλ. απόφαση της 22ας Ιουνίου 2016, DK Recycling und Roheisen κατά Επιτροπής (C‑540/14 P, στο εξής: DK Recycling, EU:C:2016:469, σκέψη 49).
(
13
)	Το άρθρο 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 προβλέπει ότι «[τ]α κράτη μέλη μεριμνούν ώστε ο φορέας εκμετάλλευσης κάθε εγκατάστασης να παραδίδει μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους αριθμό δικαιωμάτων που αντιστοιχεί στις συνολικές εκπομπές από την εν λόγω εγκατάσταση κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους, όπως έχουν πιστοποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 15 και στη συνέχεια τα εν λόγω δικαιώματα να ακυρώνονται».
(
14
)	Για μία συνοπτική μεν, πλην όμως, σαφή περιγραφή της εξέλιξης και των λόγων επί των οποίων ερείδονται τα διάφορα στάδια του ΣΕΔΕ της Ένωσης, βλ. Sato M., κ.λπ., «Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System», WIREs Climate Change, τόμος 13, τεύχος 5, 2022, σ. 1 έως 19.
(
15
)	Βλ. αποφάσεις Iberdrola κ.λπ. (σκέψη 39) και ŠKO‑Energo (σκέψη 28).
(
16
)	Βλ., συναφώς, αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας 2018/410, με την οποία τροποποιήθηκε η βασική οδηγία 2003/87 όσον αφορά την τέταρτη περίοδο εμπορίας.
(
17
)	Όπως εκθέτει η Μ. Carević, «από την άποψη του περιβάλλοντος, ένα μέτρο το οποίο αποβλέπει στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου μπορεί να είναι αποτελεσματικό μόνον αν δεν οδηγεί ταυτοχρόνως σε διαρροή του διοξειδίου του άνθρακα, γεγονός που καταλήγει στην αύξηση των εκπομπών αλλού»· βλ. «Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement», Croatian Yearbook of European Law and Policy, τόμος 11, 2016, σ. 47 έως 71, σε σ. 51.
(
18
)	Ο πρώτος από τους καταλόγους αυτούς καταρτίστηκε με απόφαση της Επιτροπής, της 24ης Δεκεμβρίου 2009, που προσδιορίζει, σύμφωνα με την οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, κατάλογο τομέων και κλάδων οι οποίοι θεωρείται ότι εκτίθενται σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2009) 10251 (ΕΕ 2010, L 1, σ. 10)]. Ο κατάλογος των τομέων οι οποίοι εκτίθενται σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα έχει τροποποιηθεί αρκετές φορές έως σήμερα. Ο σήμερα ισχύων κατάλογος περιλαμβάνεται στην κατ’ εξουσιοδότηση απόφαση (ΕΕ) 2019/708 της Επιτροπής, της 15ης Φεβρουαρίου 2019, για τη συμπλήρωση της οδηγίας 2003/87 όσον αφορά τον προσδιορισμό των τομέων και υποτομέων που θεωρείται ότι εκτίθενται σε κίνδυνο διαρροής άνθρακα για την περίοδο 2021 έως 2030 (ΕΕ 2019, L 120, σ. 20).
(
19
)	Βλ., συναφώς, άρθρο 10α, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87.
(
20
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, COM/2019/640 τελικό.
(
21
)	Όσον αφορά την τέταρτη περίοδο εμπορίας, βλ. επί παραδείγματι, De Clara, S., Mayr, K., «The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal», Oxford Energy Insights, τόμος 38, 2018, σ. 1 έως 18.
(
22
)	Κατά την τρίτη περίοδο, 156 τομείς που αντιπροσώπευαν το 98 % των εκπομπών μπορούσαν να λάβουν δωρεάν δικαιώματα. Βλ. Sato M., κ.λπ., υποσημείωση 14, όπ.π., σ. 9.
(
23
)	Όπ.π.
(
24
)	Ο ΜΣΠΑ θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2023/956 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 10ης Μαΐου 2023, για τη θέσπιση μηχανισμού συνοριακής προσαρμογής άνθρακα (ΕΕ 2023, L 130, σ. 52). Στο πλαίσιο αυτού του μηχανισμού, τα προϊόντα που εισάγονται από χώρες οι οποίες δεν υπόκεινται σε μέτρα για την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές χρεώνονται κατά την είσοδο στην εσωτερική αγορά της Ένωσης· με τον τρόπο αυτόν προστατεύεται η ανταγωνιστικότητα της παραγωγής της Ένωσης και ενθαρρύνεται η καθαρότερη παραγωγή σε τρίτες χώρες. Η μεταβατική φάση για την εισαγωγή του μέτρου άρχισε το 2023 και αναμένεται να εφαρμοστεί πλήρως από το 2026.
(
25
)	Βλ., συναφώς, αιτιολογική σκέψη 23 της οδηγίας 2009/29, η οποία προσέθεσε το άρθρο 10α στην οδηγία 2003/87: «Η μεταβατική δωρεάν κατανομή στις εγκαταστάσεις θα πρέπει να προβλέπεται μέσω εναρμονισμένων κοινοτικών κανόνων (“εκ των προτέρων δείκτες αναφοράς”) ούτως ώστε να ελαχιστοποιούνται οι στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό με την Κοινότητα. […]» (η υπογράμμιση δική μου).
(
26
)	Βλ. υποσημείωση 18 των παρουσών προτάσεων.
(
27
)	Εκτελεστικός κανονισμός της Επιτροπής, της 12ης Μαρτίου 2021, σχετικά με τον καθορισμό των αναθεωρημένων τιμών των δεικτών αναφοράς για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής για την περίοδο από το 2021 έως το 2025 κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α παράγραφος 2 της οδηγίας 2003/87 (ΕΕ 2021, L 87, σ. 447).
(
28
)	Απόφαση της Επιτροπής, της 25ης Φεβρουαρίου 2021, σχετικά με τα εθνικά μέτρα εφαρμογής για τη μεταβατική δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου σύμφωνα με το άρθρο 11 παράγραφος 3 της οδηγίας 2003/87 (ΕΕ 2021, L 68, σ. 221).
(
29
)	Σκέψη 52.
(
30
)	Για τον λόγο αυτόν, στην απόφαση DK Recycling (σκέψη 55), το Δικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να συμπεριλάβει μια εγκατάσταση στον κατάλογο βάσει της έννοιας των «υπέρμετρων δυσχερειών», η οποία θεωρείτο ότι ίσχυε σε εθνικό επίπεδο, διότι η προϋπόθεση αυτή δεν είχε θεσπιστεί από τον νομοθέτη της Ένωσης για την κατάρτιση των καταλόγων διαρροής άνθρακα.
(
31
)	Απόφαση DK Recycling (σκέψη 53).
(
32
)	Βλ., συναφώς, Nysten, J. V., «On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2», npj Climate Action, τόμος 3, τεύχος 91, 2024, σ. 1 έως 10.
(
33
)	Βλ. αιτιολογικές σκέψεις 15 και 16 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 2019/331.