61992CC0013_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En los presentes asuntos, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (órgano jurisdiccional de última instancia en asuntos mercantiles e industriales) de los Países Bajos ha sometido al Tribunal de Justicia una cuestión referente a la validez de determinadas disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior (DO L 116, p. 25; en lo sucesivo, "Reglamento"). La cuestión remitida plantea el problema de la compatibilidad de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento con determinados principios generales del Derecho comunitario, en particular, los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, proporcionalidad e igualdad.
2. El Reglamento se adoptó con base en el artículo 75 del Tratado CEE, con el fin de reducir el exceso de capacidad estructural de las flotas que operan en las redes de vías navegables interiores de la Comunidad. Los motivos que condujeron a la adopción del Reglamento se exponen en su exposición de motivos, cuyos considerandos primero y segundo tienen el siguiente tenor:
"Considerando que las sobrecapacidades estructurales de carga que se registran desde hace cierto tiempo en las flotas que operan en la red de vías navegables entrelazadas de Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos afectan sensiblemente en dichos países a la situación económica del transporte y sobre todo al sector del transporte de mercancías por vía navegable;
Considerando que las previsiones no permiten contemplar para los próximos años un crecimiento de la demanda en este sector suficiente para absorber estas sobrecapacidades; que, en efecto, la parte correspondiente a la navegación interior en el mercado global del transporte sigue disminuyendo debido a las mutaciones progresivas de las industrias de base cuyo abastecimiento se realiza esencialmente por vía navegable; [...]"
3. En el artículo 1 del Reglamento se dispone lo siguiente:
"1. Los barcos de navegación interior afectados al transporte de mercancías entre dos o más puntos por vías navegables de los Estados miembros quedan sometidos a medidas de saneamiento estructural del sector de la navegación interior en las condiciones que establece el presente Reglamento.
2. Las medidas contempladas en el apartado 1 incluirán:
° la reducción de las sobrecapacidades estructurales mediante acciones de desguace coordinadas a escala comunitaria;
° medidas de acompañamiento tendentes a evitar la agravación de las sobrecapacidades existentes o la aparición de nuevas sobrecapacidades."
4. En el artículo 2 se especifican los tipos de barcos a los que se aplica el Reglamento. En el artículo 3 se prevé la creación de un fondo de desguace en cada uno de los Estados miembros cuyas vías navegables estén enlazadas con las de otro Estado miembro y cuya flota tenga un tonelaje superior a 100.000 toneladas. En el artículo 4 se establece que, por cada barco sometido al Reglamento, el propietario abonará a uno de los fondos de desguace una cotización fijada con arreglo a las disposiciones del artículo 6.
5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, el propietario de barcos contemplados en el Reglamento y que formen parte de su flota activa, que proceda a desguazarlos, recibirá una prima de desguace del fondo de desguace que corresponda a dicho barco. Con el fin de hacer posible el comienzo inmediato de una acción coordinada de desguace, en el artículo 7 se dispone que los Estados miembros procederán a prefinanciar mediante préstamos el fondo de desguace creado en su territorio.
6. El artículo 8 contiene las denominadas normas "viejo por nuevo". La letra a) del apartado 1 del artículo 8 establece lo siguiente:
"Durante un período de cinco años a partir de la entrada en vigor del presente Reglamento, la puesta en servicio en las vías navegables [...] de barcos sometidos al presente Reglamento, de nueva construcción [...] quedará sometida a la siguiente condición:
° que el propietario del barco que vaya a entrar en servicio desguace, sin prima por desguace, un tonelaje de capacidad de carga equivalente al de dicho barco;
° o que, si no desguaza ningún barco, abone al fondo que corresponda a su nuevo barco [...] una contribución especial por un importe igual a la prima por desguace fijada por un tonelaje igual al del nuevo barco;
° o que, si desguaza un tonelaje inferior al del nuevo barco que vaya a entrar en servicio, abone al fondo correspondiente una contribución especial por un importe equivalente al de la prima por desguace que en ese momento corresponda a la diferencia entre el tonelaje del nuevo barco y el tonelaje de capacidad de carga desguazada."
7. Con arreglo al apartado 4 del artículo 8, la puesta en servicio de barcos estará prohibida hasta que el propietario haya cumplido con las obligaciones enunciadas en el apartado 1 del mismo artículo 8. De infringirse dicha prohibición, las autoridades nacionales podrán adoptar medidas encaminadas a impedir que el barco en cuestión participe en el tráfico fluvial.
8. El apartado 2 del artículo 8 dispone que las condiciones enunciadas en el apartado 1 del mismo artículo 8 se aplicarán también a los incrementos de capacidad resultantes del aumento de la eslora de los barcos o de la sustitución de los motores de los empujadores.
9. La letra a) del apartado 3 del artículo 8 contiene las disposiciones transitorias que constituyen el centro del litigio. Son las siguientes:
"No estarán sujetos a las condiciones enunciadas en los apartados 1 y 2 los barcos para los que el propietario demuestre:
° que se hallaban en curso de construcción en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento,
° que la obra ya realizada representa por lo menos la utilización del 20 % de la cantidad de acero necesaria o de 50 toneladas, y
° que la entrega y la entrada en servicio tendrán lugar en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del presente Reglamento."
El artículo 11 disponía que el Reglamento entraría en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial (28 de abril de 1989) y que sería aplicable a partir del 1 de mayo de 1989. El sistema de acciones de desguace establecido en el Reglamento comenzó a funcionar el 1 de enero de 1990. (1)
10. Los demandantes en los procedimientos principales son propietarios de barcos que no cumplieron las condiciones previstas en la letra a) del apartado 3 del artículo 8. En consecuencia, el Minister van Verkeer en Waterstaat (Ministro de Transportes y Agua; en lo sucesivo, "Ministro") les exigió el pago de una contribución especial, con arreglo a lo dispuesto en el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 (en lo sucesivo, "contribución especial"). Las circunstancias específicas de cada uno de los demandantes pueden resumirse en los siguientes términos.
Asunto C-13/92, Driessen
11. Mediante contrato celebrado el 14 de diciembre de 1988, Vof Driessen en Zonen (en lo sucesivo, "Driessen") acordó con los astilleros Van Eijk Scheepsbouw BV la construcción de un casco de acero para un barco de navegación interior, que debía entregarse, a más tardar, en la cuarta semana del año 1990, por un precio de 2.087.250 HFL. En respuesta a una pregunta de Driessen sobre la posibilidad de anular el pedido habida cuenta del régimen de "viejo por nuevo", los astilleros comunicaron a Driessen, mediante escrito de 14 de marzo de 1989, que los costes de anulación ascendían, a la sazón, a 550.000 HFL. Driessen decidió no cancelar el contrato. Durante el período comprendido entre diciembre de 1988 y febrero de 1989, Driessen contrajo compromisos con varios contratistas y proveedores en relación con el barco, por un importe total aproximado de 1.500.000 HFL.
12. Mediante escrito de 5 de enero de 1990, el Ministro notificó a Driessen que no se había cumplido la condición prevista en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, en el sentido de que la entrega y entrada en servicio debían tener lugar en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento, y que, en consecuencia, debía cumplirse, antes de la puesta en servicio del barco, alguna de las condiciones previstas en la letra a) del apartado 1 del artículo 8. Los astilleros entregaron el casco en la segunda semana de 1990, y el barco entró en servicio el 17 de febrero de 1990.
Asunto C-14/92, Molewijk
13. Mediante contrato celebrado el 25 de noviembre de 1988, A. Molewijk (en lo sucesivo, "Molewijk") encargó a los astilleros Grave BV la construcción de un barco de navegación interior, cuya entrega debía producirse, a más tardar, el 31 de marzo de 1990, por un precio de 4.000.000 HFL. En respuesta a una pregunta de Molewijk formulada en marzo de 1989, los astilleros le notificaron que los costes de la anulación del contrato de construcción del barco ascenderían, en aquel momento, a 1.120.000 HFL. Asimismo, le notificaron que no sería posible entregar el barco dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento, como había solicitado. Mediante escrito de 27 de marzo de 1990, el Ministro exigió a Molewijk el abono de 873.933 HFL en concepto de contribución especial. El barco se entregó el 7 de abril de 1990 y entró en servicio el 21 de abril de 1990.
Asunto C-15/92, Sayonara
14. En la segunda quincena de febrero de 1989, Motorschiff Sayonara Basel AG (en lo sucesivo, "Sayonara") llegó a un acuerdo verbal con Scheepswerf Slob BV para la construcción de un casco de barco de carga a motor, cuya entrega debía producirse el 31 de enero de 1990, por un precio de 2.900.000 HFL. Las partes firmaron un contrato por escrito el 1 de marzo de 1989. Mediante escrito de 28 de mayo de 1990, el Ministro exigió a Sayonara el abono de una contribución especial calculada en 720.727 HFL. El barco de carga entró en servicio el 22 de junio de 1990.
Asunto C-16/92, Mourik
15. El 18 de febrero de 1989, Vof Fa C. Mourik en Zoon (en lo sucesivo, "Mourik") llegó a un acuerdo con los astilleros Gebr. Buys Scheepsbouw BV para la construcción de un barco de navegación interior, por un precio de 2.435.000 HFL. Las partes firmaron un contrato por escrito el 25 de febrero de 1989. Con arreglo a dicho contrato, la construcción del barco debía comenzar en mayo de 1989, y éste debía entregarse en abril de 1990. Mediante escrito de 13 de octubre de 1989, el Ministro notificó a Mourik que no se había cumplido la condición prevista en el segundo guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, en el sentido de que, en el momento de la entrada en vigor del Reglamento, la obra realizada debía representar por lo menos la utilización del 20 % de la cantidad de acero necesaria o de 50 toneladas. El barco entró en servicio en abril de 1990. Mediante decisión de 9 de abril de 1990, el Ministro exigió a Mourik el abono de 402.234 HFL en concepto de contribución especial en relación con dicho barco.
16. Como se desprende de lo anterior, todos los demandantes incumplieron la condición contemplado en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, en el sentido de que la entrega y entrada en servicio del nuevo barco deben tener lugar en los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento. Mourik, además, incumplió la condición prevista en el segundo guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, en el sentido de que la obra ya realizada en el momento de la entrada en vigor del Reglamento debe representar por lo menos el 20 % de la cantidad de acero necesaria o 50 toneladas.
17. Driessen presentó un recurso ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven por el que solicitaba la anulación de la resolución mediante la cual se le exigió el cumplimiento de alguna de las condiciones previstas en la letra a) del apartado 1 del artículo 8. Los restantes demandantes solicitaron del mismo órgano jurisdiccional la anulación de las resoluciones por las que se les obligaba a abonar una contribución especial. No obstante, en cuanto al fondo, la cuestión suscitada en los cuatro asuntos es la misma y, durante los mencionados procedimientos, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven sometió al Tribunal de Justicia una misma cuestión en relación con los cuatro asuntos, a saber:
"Las disposiciones relativas al régimen de la contribución especial contemplado en el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, en relación con las relativas al régimen transitorio, contenidas en la letra a) del apartado 3 de dicho artículo 8, ¿son inválidas en la medida en que no tienen en cuenta o, cuando menos, en la medida en que tienen en cuenta de forma insuficiente una situación como la suscitada en el marco del presente procedimiento?"
18. Si bien la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a la validez del segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 y de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, de hecho, lo que se discute es la validez de lo dispuesto en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8.
19. Driessen impugna la validez de la condición prevista en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, alegando que es contraria a los siguientes principios generales: el principio de seguridad jurídica, el principio de confianza legítima y el principio de igualdad. Los restantes demandantes impugnan la validez de las condiciones contempladas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, alegando que son contrarias a dichos principios y, además, al principio de proporcionalidad. Impugnan, asimismo, la validez del Reglamento debido a que el Consejo incumplió su obligación de consultar debidamente al Parlamento.
20. Paso a examinar conjuntamente los argumentos de los demandantes, si bien en un orden distinto del seguido por ellos.
La obligación de consultar al Parlamento
21. Los demandantes sostienen que procede anular el Reglamento debido a que el Parlamento no fue debidamente consultado. Con arreglo al artículo 75 del Tratado, con base en el cual se adoptó el Reglamento, el Consejo debe consultar al Parlamento con carácter previo. Afirman que, si bien el Parlamento había emitido su dictamen sobre la Propuesta inicial de la Comisión, las disposiciones transitorias referentes al régimen de "viejo por nuevo" incluidas en dicha Propuesta fueron modificadas posteriormente, sin previa consulta al Parlamento. Sostienen que el hecho de que el Consejo no consultase de nuevo con el Parlamento constituye un vicio sustancial de forma.
22. La adopción del Reglamento estuvo precedida por la presentación de Propuestas por parte de la Comisión, que contenían disposiciones transitorias distintas de las incluidas en la letra a) del apartado 3 del artículo 8. La Propuesta inicial de la Comisión se presentó al Consejo el 19 de mayo de 1988 [COM(88) 111, DO C 297, p. 13]. En el último párrafo del apartado 1 del artículo 8 de dicha Propuesta se establecía que "[las normas de 'viejo por nuevo' ] no se aplicarán a los buques cuyo propietario demuestre que estaban en proceso de construcción en la fecha en que se decidió una acción de desguace".
23. El Parlamento emitió su dictamen sobre dicha Propuesta el 16 de noviembre de 1988 (DO C 326, p. 50). A continuación, la Comisión presentó al Consejo una Propuesta modificada, el 23 de diciembre de 1988, que se publicó en el Diario Oficial de 7 de febrero de 1989 [COM(88) 853, DO 1989, C 31, p. 14]. El último párrafo del apartado 1 del artículo 8 de dicha Propuesta, que se basaba en las modificaciones Propuestas en su dictamen por el Parlamento, disponía lo siguiente:
"Estas condiciones [es decir, el régimen de 'viejo por nuevo' ] no se aplicarán a los buques cuyo propietario demuestre que:
a) estaban en proceso de construcción en la fecha en que se decidió una acción de desguace,
b) ya estaba elaborado por lo menos el 20 % del acero en peso o, como mínimo, 50 toneladas,
c) la entrega y la puesta en funcionamiento se producirán dentro de los seis meses posteriores a la fecha contemplada en la letra a)."
24. No puede acogerse la tesis de los demandantes en el sentido de que no se consultó suficientemente al Parlamento. Este Tribunal ha declarado que la exigencia de consultar al Parlamento durante el procedimiento legislativo comunitario implica la necesidad de consultarle nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material (s' écarte dans sa substance même) del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento, salvo en los casos en que las enmiendas respondan, en lo fundamental, al deseo expresado por el propio Parlamento: véase la sentencia Parlamento/Consejo (C-65/90, Rec. 1992, p. I-4593), apartado 16.
25. La Propuesta modificada de la Comisión introdujo cambios sustanciales en las disposiciones transitorias referentes al régimen de "viejo por nuevo" de la Propuesta inicial, pero dichos cambios se basaron enteramente en el dictamen del Parlamento. El texto de las modificaciones Propuestas por el Parlamento en su dictamen (DO 1988, C 326, p. 53) y el del último párrafo del apartado 1 del artículo 8 de la Propuesta modificada de la Comisión (véase el punto 23 supra) son idénticos, al menos en sus versiones en lengua inglesa, francesa y alemana. Aun cuando existen algunas diferencias entre el dictamen del Parlamento y la Propuesta modificada de la Comisión con respecto a las disposiciones transitorias en la versión en lengua neerlandesa, no puede existir duda alguna de que la intención de la Comisión era atenerse a las opiniones del Parlamento. En consecuencia, está claro que no era necesario consultar al Parlamento sobre la Propuesta modificada de la Comisión.
26. Es cierto que las disposiciones transitorias finalmente incluidas en el Reglamento difieren en cierto modo de las contenidas en la Propuesta modificada de la Comisión. Con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, la fecha efectiva a partir de la cual comenzaba a correr el período de seis meses era la fecha de entrada en vigor del Reglamento, en tanto que la fecha efectiva con arreglo al último párrafo del apartado 1 del artículo 8 de la Propuesta modificada era la fecha en que se diera inicio a la acción de desguace. Dicha fecha dependía de medidas de ejecución que debían ser adoptadas por la Comisión.
27. En mi opinión, no obstante, no puede sostenerse que, en razón de dicha diferencia, el texto del Reglamento, considerado en su conjunto, difiera tan sustancialmente de la Propuesta modificada de la Comisión, que reflejaba plenamente las opiniones expresadas por el Parlamento, como para exigir una nueva consulta al Parlamento. De su dictamen se desprende claramente que el Parlamento apoyaba plenamente la imposición de unas disposiciones transitorias estrictas.
28. Mi conclusión es que debe desestimarse la alegación según la cual el Reglamento es inválido por no haberse consultado debidamente al Parlamento.
Los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima
29. Los demandantes sostienen que la letra a) del apartado 3 del artículo 8 vulnera los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
30. Afirman que, cuando celebraron los contratos para la construcción de los barcos, el Reglamento no había entrado en vigor. Cuando lo hizo, ya no podían resolver dichos contratos sin incurrir en costes considerables. Sostienen que la letra a) del apartado 3 del artículo 8 tiene efecto retroactivo, y que, de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, dicho efecto únicamente es admisible bajo condiciones muy estrictas. Una medida comunitaria únicamente puede producir efecto retroactivo cuando así lo exija el objetivo perseguido por la medida y se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados: véanse, por ejemplo, las sentencias Racke/Hauptzollamt Mainz (98/78, Rec. 1979, p. 69), apartado 20, y Fedesa y otros (C-331/88, Rec. 1990, p. I-4023), apartado 45. Los demandantes sostienen que la letra a) del apartado 3 del artículo 8 no cumple ninguno de ambos requisitos.
31. Cabría establecer una distinción entre retroactividad en el sentido estricto de la palabra, cuando las medidas se aplican de forma retroactiva a operaciones concluidas en el pasado, y el caso en el que se aplican con efecto inmediato nuevas disposiciones a situaciones preexistentes. Si se estableciera dicha distinción, no podría afirmarse que el Reglamento tenga efecto retroactivo en sentido estricto. Sería más correcto decir que tiene aplicación inmediata. Ello se debe a que el régimen de "viejo por nuevo" de que se trata en el presente asunto no se refiere a los barcos que se encontraban en servicio en el momento de la entrada en vigor del Reglamento. El Reglamento no se aplica a los contratos de construcción de barcos celebrados y ejecutados íntegramente antes de su entrada en vigor, sino a los contratos que se encontraban vigentes en el momento de su entrada en vigor. A efectos del presente procedimiento, no obstante, no considero necesario establecer la mencionada distinción.
32. Naturalmente, con independencia de que el Reglamento sea retroactivo en sentido estricto o meramente de aplicación inmediata a situaciones preexistentes, debe respetarse en todo caso la confianza legítima. Normalmente, dicha confianza suele derivarse de la legislación anterior (véanse, por ejemplo, las sentencias CNTA, 74/74, Rec. 1975, p. 533; Spagl, C-189/89, Rec. 1990, p. I-4539, y Sofrimport/Comisión, C-152/88, Rec. 1990, p. I-2477) o del comportamiento de las Instituciones comunitarias (véanse, por ejemplo, las sentencias Grogan/Comisión, 127/80, Rec. 1982, p. 869, y Mavridis/Parlamento, 289/91, Rec. 1983, p. 1731, apartado 21). No obstante, el principio de la confianza legítima puede aplicarse asimismo a las medidas, como el Reglamento, que no modifican una disposición legislativa existente sino que introducen una normativa en un ámbito hasta ese momento carente de regulación. Aun a falta de una legislación anterior, o de cualquier comportamiento específico por parte de las Instituciones comunitarias, puede existir la obligación, por ejemplo, de adoptar disposiciones transitorias adecuadas. Obviamente, este principio no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior: véase, por ejemplo, la sentencia Tomadini (84/78, Rec. 1979, p. 1801), apartado 21. No obstante, no deja de ser cierto que, a la hora de adoptar medidas legislativas, las Instituciones comunitarias deben respetar en todo caso la confianza legítima de las personas interesadas, a menos que tenga prioridad un interés comunitario superior.
33. Asimismo, estoy dispuesto a aceptar que, en un caso como el presente, en el que la aplicación del Reglamento a contratos que todavía se encuentran vigentes puede ocasionar un grave perjuicio financiero a determinados operadores comerciales, dicha aplicación inmediata es admisible únicamente si es necesaria para alcanzar los objetivos del Reglamento.
34. En consecuencia, examinaré, en primer lugar, si se ha respetado la confianza legítima de los demandantes y, en segundo lugar, si la aplicación del Reglamento a los contratos que se encontraban vigentes en el momento de su entrada en vigor era necesaria a luz de sus objetivos. Trato este último extremo en segundo lugar debido a su conexión con la cuestión de la proporcionalidad, en la que los demandantes basan un motivo de impugnación autónomo. En este punto, no obstante, procede señalar que la aplicación del Reglamento a los contratos vigentes se limitó mediante disposiciones transitorias. En consecuencia, una cuestión subyacente esencial en el presente asunto es la de si dichas disposiciones transitorias, contempladas objetivamente, eran adecuadas para proteger a las personas que probablemente resultarían afectadas.
35. Driessen manifiesta que celebró el contrato para la construcción de un nuevo barco después de la publicación de la Propuesta inicial de la Comisión. A la luz de las normas transitorias contenidas en dicha Propuesta, encargó el nuevo barco en el entendido que estaría exento del régimen de "viejo por nuevo" cuando el Reglamento entrase en vigor. Según sostiene, en aquel entonces no podía materialmente saber que se introducirían condiciones transitorias más estrictas. Alega que el Reglamento es contrario al principio de la confianza legítima, debido a que los propietarios de embarcaciones que, con base en la Propuesta inicial de la Comisión, podían esperar acogerse a las normas transitorias con independencia de la duración del período de construcción de los barcos encargados, quedaron finalmente excluidos de dichas normas. Los restantes demandantes sostienen argumentos similares.
36. A mi parecer, al menos en principio, un operador que se basa en una Propuesta de normativa lo hace por su cuenta y riesgo. Si se aceptase que una Propuesta presentada por la Comisión da lugar a una confianza legítima por parte de los operadores interesados en que la Propuesta se adopte finalmente por el Consejo sin modificaciones, ello tendría consecuencias inadmisibles. Significaría que el Consejo está obligado a atenerse a la Propuesta de la Comisión, lo que contradice de forma directa las disposiciones del Tratado. Lesionaría, asimismo, el derecho del Parlamento a participar en el proceso legislativo, e influir en el mismo, con arreglo a lo dispuesto en el Tratado. Además, significaría que la propia Comisión queda vinculada por su Propuesta, de modo que no podría modificarla en fases ulteriores del procedimiento legislativo. De lo anterior se desprende que la Propuesta inicial de la Comisión no puede servir de base de una confianza legítima en que las normas transitorias incluidas en la misma vayan a ser adoptadas, sin modificaciones, en el Reglamento.
37. A mayor abundamiento, los demandantes no han logrado demostrar que, en el momento en que celebraron los contratos para la construcción de los barcos, no pudieran prever la introducción de normas transitorias más estrictas, como las que posteriormente se incluyeron en el Reglamento.
38. El Consejo señala que, al adoptar normas transitorias estrictas, se orientó por los deseos de las organizaciones profesionales representativas de los operadores de las vías navegables interiores. Dicho extremo se ve confirmado por los documentos presentados a este Tribunal por la Comisión y el Gobierno neerlandés. Tras la presentación de la Propuesta inicial de la Comisión, la Unión Internacional de Navegación Fluvial (UINF) y la Organización Europea de Patrones de Embarcaciones Fluviales (OEB), mediante escrito de 2 de septiembre de 1988, recomendaron la adopción de normas transitorias idénticas a las que posteriormente se incluyeron en la Propuesta modificada de la Comisión. (2) El Gobierno neerlandés señala que un gran número de organizaciones del sector de la navegación interior, incluidas las organizaciones neerlandesas, están afiliadas a la UINF y a la OEB. Asimismo, en su dictamen remitido al Ministro el 14 de octubre de 1988, el Social Economische Raad neerlandés manifestó su acuerdo con las estrictas normas transitorias recomendadas por la UINF y la OEB.
39. De los documentos presentados por la Comisión y por el Gobierno neerlandés a este Tribunal se desprende con claridad que, en el período comprendido entre septiembre y noviembre de 1988 (es decir, antes de que los demandantes celebraran los contratos para la construcción de sus embarcaciones), varias revistas especializadas publicaron artículos en los que se daba cuenta de los llamamientos formulados por las organizaciones profesionales en favor de la inclusión en el Reglamento de disposiciones transitorias más estrictas, así como del texto de las disposiciones transitorias propuestas por dichas organizaciones.
40. Durante la vista, se puso de manifiesto que sólo uno de los cuatro demandantes en los procedimientos principales es miembro de una organización profesional representada por la UINF y la OEB. No obstante, en mi opinión, la importancia de este dato no es decisiva. A la luz de las opiniones sustentadas por las organizaciones interesadas, que se publicaron en la prensa especializada, no puede afirmarse que, en el momento en que los demandantes celebraron los contratos para la construcción de las nuevas embarcaciones, la modificación de las disposiciones transitorias incluidas en la Propuesta inicial de la Comisión no fuese previsible. Todos los demandantes podían haber previsto la posibilidad de que se adoptase un régimen transitorio más estricto.
41. Sayonara y Mourik, en particular, celebraron contratos de construcción de barcos con posterioridad a la publicación de la Propuesta modificada de la Comisión. Como se recordará, la Propuesta modificada de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de 7 de febrero de 1989. Sayonara llegó a un acuerdo verbal para la construcción del barco en la segunda quincena del mes de febrero de 1989, y celebró un contrato por escrito el 1 de marzo de 1989. Mourik acordó la construcción del barco el 18 de febrero 1989 y suscribió un contrato el 25 de febrero de 1989 (véanse los puntos 14 y 15 supra). Por consiguiente, dichos demandantes eran o, cuando menos, debían ser conocedores, en el momento en que acordaron la construcción de sus barcos, de las normas transitorias más estrictas incluidas en la Propuesta modificada de la Comisión.
42. Se alega no sólo que las normas transitorias contenidas en la Propuesta modificada eran más estrictas que las de la Propuesta inicial, sino también que el régimen transitorio del Reglamento era más estricto que el que figuraba en la Propuesta modificada. Se recordará que, con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, la fecha efectiva es la fecha de su entrada en vigor, en tanto que, con arreglo a la disposición equivalente de la Propuesta modificada, la fecha efectiva era la fecha en que se diera inicio a una acción de desguace, que dependía de medidas de ejecución que debían ser adoptadas por la Comisión. Los demandantes sostienen que, hasta finales de marzo de 1989, cuando se dio a conocer el resultado de una reunión del Consejo en la que se trató la introducción de la normativa sobre saneamiento estructural de la navegación interior, podían esperar que los barcos que habían encargado podrían ser puestos en servicio sin estar sometidos al régimen de "viejo por nuevo".
43. Dicho argumento no me parece convincente. Por las mismas razones que en el caso de la Propuesta inicial de la Comisión, la Propuesta modificada de la Comisión no podía dar lugar a ninguna confianza legítima en que las normas transitorias contenidas en la misma no sufrirían modificaciones. Por lo que respecta a la naturaleza previsible de las normas transitorias incluidas en la versión final del Reglamento, me parece que, para que se cumplan las exigencias del principio de la confianza legítima en un caso como el presente, no es necesario que los operadores interesados estén en condiciones de predecir todos los detalles de las normas transitorias. Basta con que un agente económico prudente y bien informado que se encontrara en la posición de los demandantes pudiera haber previsto la posibilidad de que se introdujeran normas transitorias estrictas en el momento en que celebró el contrato para la construcción de un nuevo barco: véase la sentencia Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. 1990, p. I-395), apartado 37.
44. A mi parecer, a la luz de la urgente necesidad de reducir el exceso de capacidad estructural de las flotas que operaban en las redes de vías navegables interiores de la Comunidad, que se reconocía con carácter general, y a la luz de las opiniones expuestas por las organizaciones profesionales, un agente económico como el indicado hubiera podido prever tal posibilidad. Más aún, si los demandantes estaban decididos a efectuar pedidos para la construcción de nuevos barcos en un período en que era inminente la introducción de un nuevo régimen, podían haberse protegido, como señala el Consejo, mediante la inserción en los contratos de construcción de los barcos de cláusulas adecuadas por las que se limitase su responsabilidad en el supuesto de que tuvieran que resolver los contratos como consecuencia de dichos cambios.
45. En la vista, en apoyo de su tesis en el sentido de que la letra a) del apartado 3 del artículo 8 es inválida, Driessen invocó insistentemente la sentencia de este Tribunal en el asunto Crispoltoni (C-368/89, Rec. 1991, p. I-3695). En mi opinión, sin embargo, la tesis de Driessen no puede sustentarse en dicho asunto.
46. En el asunto Crispoltoni, el Tribunal de Justicia declaró que la retroactividad de determinados Reglamentos reguladores de la organización común de mercados en el sector del tabaco, cuya validez se discutía en dicho procedimiento, no era necesaria para alcanzar los objetivos de dichos Reglamentos y que, de hecho, no podía alcanzarlos (apartados 18 a 20 de la sentencia). Sin embargo, como se desprenderá claramente de lo que sigue, considero que las disposiciones transitorias de los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 eran necesarias para alcanzar los objetivos del Reglamento. Debe observarse, asimismo, que en el asunto Crispoltoni las medidas controvertidas no contenían ningún tipo de disposición transitoria.
47. En el asunto Crispoltoni, este Tribunal declaró, asimismo, que se lesionó la confianza legítima de las personas afectadas, ya que podían esperar que, a su debido tiempo, se les anunciaría la adopción de medidas que repercutirían sobre sus inversiones (apartado 21 de la sentencia). En cambio, por las razones que ya he indicado, no considero que, en los presentes asuntos, se vulnerara la confianza legítima de los demandantes. Como ya he señalado, los efectos del Reglamento impugnado sobre los contratos vigentes no eran imprevisibles.
El principio de proporcionalidad
48. Los demandantes niegan que el estricto régimen transitorio previsto en la letra a) del apartado 3 del artículo 8 fuese necesario para alcanzar los objetivos que perseguía el Reglamento.
49. Admiten que las disposiciones transitorias relativas al régimen de "viejo por nuevo" tenían por objeto desempeñar una función importante: debían impedir una oleada de pedidos por parte de los operadores de la navegación interior para la construcción de nuevos barcos poco antes de la fecha estipulada para la entrada en vigor del Reglamento, con el fin de evitar los efectos adversos del régimen de "viejo por nuevo". Sin embargo, sostienen que las normas transitorias previstas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 fueron mas allá de lo que era necesario para alcanzar dicho objetivo.
50. No considero convincente dicha alegación. De la exposición de motivos y del articulado del Reglamento se desprende con claridad que el régimen de "viejo por nuevo" es fundamental para la reducción del exceso de capacidad estructural en las redes de vías navegables interiores. Tengo la certeza de que las estrictas normas transitorias contenidas en la letra a) del apartado 3 del artículo 8 eran necesarias para asegurar la eficacia de dicho régimen y cumplir los objetivos del Reglamento. Ello se confirma por el hecho de que, como ya se ha visto, la UINF y la OEB, así como el Social Economische Raad neerlandés, recomendaron la introducción de normas transitorias similares a las incluidas en la letra a) del apartado 3 del artículo 8.
51. Tampoco puedo aceptar la tesis según la cual el objetivo de impedir que se produjeran en el último momento una oleada de pedidos de construcción de nuevas embarcaciones podía haberse alcanzado, simplemente, exigiendo que las nuevas embarcaciones tuvieran que encontrarse en proceso de construcción en el momento de la entrada en vigor del Reglamento. Está claro que, de imponerse únicamente dicho requisito, los operadores tendrían la oportunidad de proceder rápidamente a cursar pedidos de construcción de nuevas embarcaciones poco antes de la entrada en vigor del Reglamento, incrementando así el exceso de capacidad existente. Además, en algunos casos, podría haber sido difícil comprobar, a posteriori, la fecha en que se cursó el pedido o se inició la construcción. Tengo la certeza de que, para garantizar la eficacia del régimen de "viejo por nuevo", las normas transitorias únicamente debían aplicarse a los barcos que se encontraran en una fase relativamente avanzada de construcción en el momento de la entrada en vigor del Reglamento y cuya terminación pudiera conseguirse dentro de un período limitado con posterioridad a ella. A mi entender, si se pretendía alcanzar los fines del Reglamento, podían considerarse necesarias, de forma justificada, las condiciones establecidas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8.
52. Se ha alegado que las condiciones contempladas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, y en especial en el tercer guión, perjudican gravemente los intereses de una categoría concreta de operadores, a saber, aquéllos que cursaron los pedidos para la construcción de nuevos barcos a astilleros pequeños, que precisan como mínimo un plazo de un año para la construcción de una embarcación.
53. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, el deber de las Instituciones comunitarias de velar por que las obligaciones impuestas a los agentes económicos no vayan más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la disposición que imponga dichas obligaciones no significa, necesariamente, que dicho deber deba evaluarse en relación con una categoría determinada de operadores: véanse, por ejemplo, las sentencias Balkan Import Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof (5/73, Rec. 1973, p. 1091), apartado 22; Schlueter/Hauptzollamt Loerrach (9/73, Rec. 1973, p. 1135), apartado 22, y Valsabbia/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78 a 228/78, 263/78 y 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 y 85/79, Rec. 1980, p. 907), apartado 49.
54. En todo caso, me parece que, a la luz de los objetivos del Reglamento, el plazo de seis meses para la terminación de la construcción de un barco previsto en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 no puede considerarse desproporcionadamente breve. Parece ser que, antes de la entrada en vigor del Reglamento, se cursaron numerosos pedidos de construcción de nuevos barcos, anticipándose a la implantación del régimen de "viejo por nuevo". Si se hubiera permitido un plazo más dilatado, se hubiera corrido el riesgo de que se introdujesen un mayor número de embarcaciones en un mercado ya sobrecargado, reduciendo al mínimo, de ese modo, la eficacia del Reglamento. Debe señalarse que, a la vista del manifiesto exceso de capacidad existente en el sector de la navegación interior intracomunitaria, el Reglamento se adoptó con el fin de "reducir sustancialmente a corto plazo las sobrecapacidades" (véase el tercer considerando de la exposición de motivos del Reglamento; el subrayado es mío).
55. La opinión en el sentido de que el período de seis meses no es desproporcionado se sustenta asimismo en el hecho de que, como se desprende de las observaciones de la Comisión y el Consejo, sólo un número reducido de operadores lo incumplieron. La mayoría de los barcos que se hallaban en construcción en la fecha de entrada en vigor del Reglamento se entregaron dentro de dicho plazo. Debe señalarse asimismo que los demandantes sobrepasaron dicho límite temporal de forma significativa. En consecuencia, no hubieran podido evitar que sus nuevos barcos quedasen sometidos al régimen de "viejo por nuevo" a menos que las disposiciones transitorias hubiesen previsto un período sustancialmente más largo, tras la entrada en vigor del Reglamento, para la terminación de los barcos en construcción.
56. Mi conclusión es que, a la luz de los objetivos que perseguía el Reglamento, las condiciones previstas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 eran necesarias para alcanzar dichos objetivos.
57. En la vista, Driessen sostuvo asimismo que el Reglamento no aporta motivos suficientes para justificar la aplicación del régimen de "viejo por nuevo" a los barcos en construcción en el momento de su entrada en vigor, sin perjuicio de las normas transitorias de la letra a) del apartado 3 del artículo 8, y que, por consiguiente, vulnera el artículo 190 del Tratado. Sin embargo, como se ha indicado anteriormente, esta claro que, a la luz de los objetivos del Reglamento tal y como se exponen en su exposición de motivos, las normas transitorias previstas en la letra a) del apartado 3 del artículo 8 eran necesarias para alcanzar dichos objetivos. En consecuencia, considero que el Consejo cumplió debidamente su obligación, como Institución legislativa, de motivar suficientemente la aplicación inmediata del Reglamento, sin perjuicio de las normas transitorias de la letra a) del apartado 3 del artículo 8.
El principio de igualdad
58. Los demandantes alegan que las medidas transitorias relativas al régimen de "viejo por nuevo" son contrarias al principio de igualdad. Los demandantes en los asuntos C-14/92 a C-16/92, en particular, alegan que las condiciones de los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 constituyen una discriminación contra los operadores que, como ellos mismos, cursaron pedidos para la construcción de barcos a astilleros pequeños, frente a aquellos operadores que cursaron sus pedidos de construcción de barcos a astilleros grandes. Sostienen que los astilleros grandes pueden concluir la construcción de un barco en un plazo más reducido que los pequeños, y que, por consiguiente, aquellos operadores que encargaron la construcción de una embarcación al mismo tiempo que los demandantes, pero en unos astilleros mayores, pudieron cumplir el plazo de seis meses previsto en el tercer guión de la letra a) del apartado 3 del artículo 8. Concluyen que las condiciones restrictivas establecidas en los guiones segundo y tercero de la letra a) del apartado 3 del artículo 8 suponen una diferencia de trato entre operadores que se encuentran en una misma situación, lo que constituye una discriminación prohibida por el Derecho comunitario.
59. En mi opinión, no cabe acoger dicha alegación. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, el principio de igualdad se opone a que situaciones comparables sean tratadas de manera diferente, a menos que la diferenciación este objetivamente justificada: véanse, por ejemplo, las sentencias Erpelding (84/87, Rec. 1988, p. 2647), apartado 29, y Deschamps y otros/Ofival (asuntos acumulados C-181/88, C-182/88 y C-218/88, Rec. 1989, p. 4381), apartado 18.
60. No obstante, no acierto a comprender cómo pudo vulnerarse el principio de igualdad en las circunstancias específicas de los presentes asuntos. La elección de astilleros es una decisión comercial cuyas consecuencias debe soportar el operador concreto. Los demandantes no tenían obligación alguna de cursar sus pedidos para la construcción de nuevas embarcaciones a astilleros pequeños, que previsiblemente requeriría un plazo más largo. Además, dado que eran conocedores de la inminente introducción de una medida encaminada a reducir los excesos de capacidad estructurales existentes en las redes de navegación interior, podían, como ya he indicado, haberse protegido mediante la inserción, en los contratos de construcción de los barcos, de una cláusula que limitase su responsabilidad frente a los astilleros en el supuesto de que se vieran obligados a resolver dichos contratos como consecuencia de la introducción de la mencionada medida.
61. Existen otros motivos por los que no me parecen convincentes las alegaciones de los demandantes. En primer lugar, desde un punto de vista práctico, no resultaría fácil establecer, en las disposiciones transitorias, plazos distintos para la entrega de las nuevas embarcaciones en función del tamaño de los astilleros encargados de su construcción, dado que podrían surgir discrepancias acerca de los criterios utilizados para distinguir entre astilleros grandes y pequeños. En segundo lugar, si se estableciesen plazos distintos, podría ser necesario efectuar otras distinciones en aras de la igualdad. Por ejemplo, podría alegarse que la eficiencia de unos astilleros depende no sólo de su tamaño, sino también de sus equipos técnicos y que, por consiguiente, deberían establecerse plazos distintos en función del equipamiento técnico utilizado por los astilleros encargados de la construcción de un nuevo barco. Además, tal vez fuera necesario también establecer plazos distintos en función del tamaño del barco que fuera a construirse. En mi opinión, el principio de igualdad no puede impedir al legislador la adopción de un criterio de aplicación general; de hecho, ello es algo inherente a la naturaleza de la labor legislativa. Puede afectar de forma distinta a distintas personas, pero, más allá de ciertos límites, es probable que cualquier intento de adaptar la legislación a circunstancias diferentes conduzca, únicamente, a nuevas reclamaciones por desigualdad de trato.
62. Llego a la conclusión de que no puede acogerse la alegación según la cual el Reglamento es inválido por vulnerar el principio de igualdad.
Conclusión
63. En consecuencia, considero que debe responderse del siguiente modo a la cuestión sometida al Tribunal de Justicia:
"El examen de las cuestiones suscitadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) nº 1101/89 de Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior."
(*) Lengua original: inglés.
(1) ° Véase el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1102/89 de la Comisión, por el que se establecen medidas de aplicación del Reglamento (DO 1989, L 116, p. 30), modificado por última vez por el Reglamento (CEE) nº 3690/92 de la Comisión (DO 1992, L 374, p. 22).
(2) ° Si bien existen ligeras diferencias en las versiones en las distintas lenguas de los documentos aportados al Tribunal de Justicia, parece claro que las modificaciones introducidas por la Comisión iban encaminadas a adoptar las recomendaciones de las organizaciones.