62018CC0078
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
14 päivänä tammikuuta 2020 (
1
)
Asia C‑78/18
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
(Järjestöjen avoimuus)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Pääomien vapaa liikkuvuus – SEUT 63 ja SEUT 65 artikla – Yksityiselämän kunnioittaminen – Henkilötietojen suoja – Yhdistymisvapaus – Avoimuus – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artikla – Ulkomainen tuki jäsenvaltiossa toimiville kansalaisjärjestöille – Kansallinen lainsäädäntö, jossa ulkomaista tukea saaville kansalaisjärjestöille asetetaan seuraamuksilla tehostettuja rekisteröintiin, ilmoittamiseen ja avoimuuteen liittyviä velvollisuuksia
1.
Unionin tuomioistuimen on komission vaatimuksesta arvioitava, onko Unkari jättänyt noudattamatta SEUT 63 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7, 8 ja 12 artiklan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, kun se on laissa (
2
) säätänyt tiettyjä rajoituksia kansalaisjärjestöjen ulkomailta saamille tuille.
2.
Unionin tuomioistuimen ratkaistavana on komission nostama jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne, jonka johdosta se joutuu jälleen kerran arvioimaan jäsenvaltioiden toiminnan laillisuuden niin, että perussopimuksissa taatut perusvapaudet sovitetaan harmonisesti yhteen perusoikeuskirjassa suojattujen oikeuksien kanssa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
3.
SEUT 63 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.
2.   Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat maksuja jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.”
4.
SEUT 65 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Mitä 63 artiklassa määrätään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta:
a)
soveltaa niitä verolainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella;
b)
toteuttaa kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään verotusta ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.
2.   Tämän luvun määräykset eivät rajoita sellaisten sijoittautumisoikeuden rajoitusten soveltamista, jotka ovat sopusoinnussa perussopimusten kanssa.
3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet ja menettelyt eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka 63 artiklassa tarkoitetun pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.
– –”
2. Perusoikeuskirja
5.
Perusoikeuskirjan 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.”
6.
Perusoikeuskirjan 8 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan.
2.   Tällaisten tietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Jokaisella on oikeus tutustua niihin tietoihin, joita hänestä on kerätty, ja saada ne oikaistuksi.
3.   Riippumaton viranomainen valvoo näiden sääntöjen noudattamista.”
7.
Perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.”
8.
Perusoikeuskirjan 52 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
– –
3.   Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
– –”
B
Kansallinen oikeus: vuoden 2017 laki nro LXXVI
9.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”– – yhdistymisvapauden nojalla perustetut järjestöt ilmentävät yhteiskunnan itsenäistä järjestäytymistä, ja niiden toiminta edistää demokraattista valvontaa ja yleisistä asioista käytävää julkista keskustelua – – näillä järjestöillä on ratkaiseva merkitys yleisen mielipiteen muodostuksessa,
–
– – yhdistysten ja säätiöiden avoimuus yhteiskunnassa on mitä suurimmassa määrin yleisen edun mukaista,
–
– – ulkomaiset eturyhmät voivat pyrkiä käyttämään hyväkseen yhdistymisvapauden nojalla perustettujen järjestöjen tuntemattomista ulkomaisista lähteistä saamaa tukea edistääkseen – näillä järjestöillä olevan yhteiskunnallisen vaikutusvallan avulla – omia etujaan Unkarin yhteisöllisten etujen sijasta Unkarin yhteiskunnallisessa ja poliittisessa elämässä ja – – tämä voi siten vaarantaa maan poliittiset ja taloudelliset edut ja sen oikeuselinten riippumattoman toiminnan.”
10.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä lakia sovellettaessa ulkomaista tukea saavilla järjestöillä tarkoitetaan kaikkia sellaisia yhdistyksiä ja säätiöitä, jotka saavat 2 momentissa tarkoitettua rahoitusta.
2.   Kaikenlaisia suoraan tai välillisesti ulkomailta tulevia rahan tai muiden omaisuuserien siirtoja pidetään niiden oikeudellisesta perusteesta riippumatta tässä laissa tarkoitettuna tukena siitä lähtien, kun niiden määrä tiettynä verovuonna saavuttaa – yksinään tai kumulatiivisesti – rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen ehkäisemisestä ja torjunnasta annetun vuoden 2017 lain nro LIII (jäljempänä rahanpesulaki) 6 §:n 1 momentin b kohdassa vahvistetun määrän kaksinkertaisena.[ (
3
)]
3.   Edellä 2 momentissa tarkoitetun tuen määrän laskennassa ei oteta huomioon tukea, jota kyseinen yhdistys tai säätiö saa Euroopan unionin erityisen oikeussäännön nojalla myöntämänä rahoituksena, joka maksetaan määrärahojen käytöstä päättävän [Unkarin] elimen välityksellä.
4.   Tämän lain soveltamisalaan eivät kuulu:
a)
yhdistykset ja säätiöt, joita ei pidetä kansalaisjärjestöinä;
b)
urheilua koskevassa vuoden 2004 laissa nro I tarkoitetut yhdistykset;
c)
uskonnolliset järjestöt;
d)
kansallisten vähemmistöjen oikeuksista annetussa vuoden 2011 laissa nro CLXXIX tarkoitetut vähemmistöjärjestöt ja ‑yhdistykset sekä säätiöt, jotka perustamiskirjansa mukaisesti harjoittavat suoraan kansallisten vähemmistöjen kulttuuriseen itsehallintoon liittyvää toimintaa tai jotka edustavat ja puolustavat kansallisten vähemmistöjen etuja.”
11.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Jokaisen 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhdistyksen tai säätiön on ilmoitettava 15 päivän kuluessa siitä, kun sen kyseisen vuoden aikana saaman ulkomaisen tuen määrä on saavuttanut [rahanpesulain] 6 §:n 1 momentin b kohdassa vahvistetun määrän kaksinkertaisena, että siitä on tullut ulkomaista tukea saava järjestö.
2.   Ulkomaista tukea saavan järjestön on tehtävä edellä 1 momentissa tarkoitettu ilmoitus kotipaikkansa toimivaltaiselle tuomioistuimelle (jäljempänä rekisteriä pitävä tuomioistuin) ja annettava sille liitteessä I mainitut tiedot.[ (
4
)] Rekisteriä pitävä tuomioistuin merkitsee ilmoituksen kansalaisjärjestöjen ja muiden ei-kaupallisten järjestöjen rekisteriin (jäljempänä rekisteri) sisältyviin yhdistysten tai säätiöiden rekistereihin ja rekisteröi yhdistyksen tai säätiön ulkomaista tukea saavaksi järjestöksi.
3.   Edellä 1 momentissa vahvistettuja sääntöjä sovelletaan analogisesti siten, että ulkomaista tukea saavan järjestön on toimitettava rekisteriä pitävälle tuomioistuimelle edellisen vuoden aikana saamistaan tuista niiden selvityksen yhteydessä ilmoitus, jossa annetaan liitteessä I mainitut tiedot. Ilmoituksessa on mainittava kyseiseltä vuodelta
a)
liitteessä I olevan II osan A kohdassa tarkoitetut tiedot, jos tuen määrä on alle 500000[ (
5
)] HUF tuen antajaa kohden,
b)
liitteessä I olevan II osan B kohdassa tarkoitetut tiedot, jos tuen määrä on vähintään 500000 HUF tuen antajaa kohden.
4.   Rekisteriä pitävän tuomioistuimen on ennen jokaisen kuukauden 15. päivää lähetettävä kansalaistietoportaalista vastaavalle ministerille edellisen kuukauden aikana ulkomaista tukea saaviksi järjestöiksi rekisteröimiensä yhdistysten ja säätiöiden nimet, kotipaikat ja verotunnisteet. [Kyseinen] ministeri julkistaa toimitetut tiedot viipymättä asettamalla ne julkisesti ja maksutta saataville tätä varten perustetussa sähköisessä järjestelmässä.
5.   Kun ulkomaista tukea saava järjestö on tehnyt edellä 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen, sen on viipymättä ilmoitettava omalla kotisivullaan ja omissa julkaisuissaan – –, että sitä pidetään tässä laissa tarkoitettuna ulkomaista tukea saavana järjestönä.
6.   Edellä 5 momentissa mainittu velvoite sitoo ulkomaista tukea saavaa järjestöä niin kauan kuin sitä pidetään tässä laissa tarkoitettuna [tämänluonteisena] järjestönä.”
12.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Jos yhdistys tai säätiö ei noudata sille tämän lain nojalla kuuluvia velvoitteita, syyttäjän on heti asian tultua hänen tietoonsa – – määrättävä, että yhdistyksen tai säätiön on täytettävä velvoitteensa seuraavien 30 päivän kuluessa.
2.   Jos ulkomaista tukea saava järjestö ei täytä syyttäjän tarkoittamia velvoitteita, hänen on määrättävä uudelleen, että ulkomaista tukea saavan järjestön on täytettävä sille tämän lain nojalla kuuluvat velvoitteet 15 päivän määräajan kuluessa. Jos näin ei tapahdu, syyttäjä vaatii kyseisen määräajan päättymistä seuraavien 15 päivän kuluessa toimivaltaisessa tuomioistuimessa, että ulkomaista tukea saavalle järjestölle määrätään kansalaisjärjestöjen merkitsemisestä tuomioistuinten ylläpitämään rekisteriin ja siihen sovellettavista säännöistä ja menettelyistä annetun vuoden 2011 lain nro CLXXXI 37 §:n 2 momentin[ (
6
)] mukainen sakko.
3.   Annettuaan järjestölle edellä 2 momentissa tarkoitetun uuden määräyksen syyttäjä toimii noudattaen oikeasuhteisuutta koskevaa vaatimusta ja soveltaen analogisesti yhdistymisvapaudesta, voittoa tavoittelemattoman järjestön asemasta ja kansalaisjärjestöjen rahoituksesta annetun vuoden 2011 lain nro CLXXV[ (
7
)] ja kansalaisjärjestöjen merkitsemisestä tuomioistuinten ylläpitämään rekisteriin ja siihen sovellettavista säännöistä ja menettelyistä annetun vuoden 2011 lain nro CLXXXI[ (
8
)] sääntöjä.”
13.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Jos ulkomaista tukea saavan järjestön rahana tai muina omaisuuserinä saamat tuet eivät 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua verovuotta seuraavan vuoden aikana saavuta rahanpesulain 6 §:n 1 momentissa mainittua määrää kaksinkertaisena, yhdistystä tai säätiötä ei enää pidetä ulkomaista tukea saavana järjestönä, ja sen on toimitettava tieto tästä – ilmoittamista koskevia sääntöjä analogisesti soveltaen – kyseistä vuotta koskevan vuosikertomuksen antamista seuraavien 30 päivän kuluessa. Rekisteriä pitävän tuomioistuimen on välitettävä tämä tieto 2 §:n 4 momentin mukaisesti kansalaistietoportaalista vastaavalle ministerille, joka poistaa kyseistä järjestöä koskevat tiedot viipymättä tätä varten perustetusta sähköisestä järjestelmästä.
2.   Kun rekisteriä pitävä tuomioistuin on saanut edellä 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen, se poistaa rekisteristä merkinnän siitä, että yhdistys tai säätiö on ulkomaista tukea saava järjestö.”
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
14.
Komissio osoitti 14.7.2017 Unkarin hallitukselle vuoden 2017 lakia nro LXXVI koskevan virallisen huomautuksen, koska se katsoi kyseisen lain olevan ristiriidassa SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklan mukaisten velvoitteiden kanssa.
15.
Virallisessa huomautuksessa annettiin Unkarin hallitukselle kuukausi aikaa esittää huomautuksensa asiasta. Kyseinen hallitus pyysi tähän määräaikaan pidennystä, jota komissio ei myöntänyt.
16.
Unkarin hallitus vastasi komissiolle 14.8.2017 ja 7.9.2017 päivätyillä kirjeillä, joissa se kiisti virallisessa huomautuksessa esitetyt väitteet.
17.
Koska komissio ei ollut tyytyväinen Unkarin hallituksen vastaukseen, se osoitti 5.10.2017 Unkarin hallitukselle perustellun lausunnon, jossa
1)
se totesi, että Unkari oli vuoden 2017 lailla nro LXXVI ja edellä mainittujen unionin oikeussääntöjen vastaisesti ottanut käyttöön syrjiviä, tarpeettomia ja perusteettomia rajoituksia, jotka koskivat Unkarissa toimivien kansalaisjärjestöjen ulkomailta saamia tukia; ja
2)
kehotti Unkarin hallitusta toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet perustellun lausunnon noudattamiseksi taikka esittämään siitä huomautuksensa yhden kuukauden määräajassa.
18.
Koska Unkarin hallituksen pyytämää määräajan pidennystä ei myönnetty, se vastasi komission perusteltuun lausuntoon 5.12.2017 ja kiisti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta sitä arvosteltiin.
19.
Komissio päätti 7.12.2017 nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
20.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne nostettiin unionin tuomioistuimessa 6.2.2018.
21.
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari ei ole noudattanut SEUT 63 artiklaan eikä perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklaan perustuvia velvoitteitaan, koska se on vuoden 2017 lailla nro LXXVI ottanut käyttöön syrjiviä, tarpeettomia ja perusteettomia rajoituksia kansalaisjärjestöjen ulkomailta saamille tuille. Lisäksi komissio vaatii, että tämä jäsenvaltio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22.
Unkarin hallitus vaatii, että kanne jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään perusteettomana ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23.
Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin tukemaan väliintulijana komission vaatimuksia unionin tuomioistuimen presidentin 26.9.2018 antamalla määräyksellä.
24.
Unkarin hallitus, Ruotsin hallitus ja komissio osallistuivat 22.10.2019 pidettyyn istuntoon.
IV Asian tarkastelu
A
Kanteen tutkimatta jättäminen
1. Asianosaisten lausumat
25.
Unkarin hallitus katsoo, että kanne on jätettävä tutkimatta oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana tapahtuneiden sääntöjenvastaisuuksien vuoksi. Sen mukaan komissio antoi huomautusten esittämiseen tavanomaista lyhyemmät määräajat ja epäsi perusteettomasti Unkarin hallituksen pyytämät määräaikojen pidennykset.
26.
Unkarin hallituksen mukaan nämä sääntöjenvastaisuudet loukkaavat vilpittömän yhteistyön velvollisuutta (SEU 4 artiklan 3 kohta), oikeutta hyvään hallintoon (perusoikeuskirjan 41 artikla), tarkemmin ottaen oikeutta tulla kuulluksi, sekä yleistä puolustautumisoikeutta.
27.
Komissio väittää, että määräajat eivät olleet sääntöjenvastaisia eivätkä kohtuuttoman lyhyitä ja että ne eivät estäneet Unkarin hallitusta esittämästä yksityiskohtaisia huomautuksia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, josta sitä arvosteltiin.
28.
Viralliseen huomautukseen vastaamiselle asettamastaan määräajasta komissio toteaa, että tämän määräajan pidentäminen olisi edellyttänyt sitä, että Unkari noudattaa virallista huomautusta ja laatii realistisen aikataulun, jossa sen noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet toteutetaan. (
9
) Lisäksi komissio väittää, että näitä määräaikoja vahvistettaessa oli otettu huomioon se, että Unkari oli päättänyt olla jatkamatta vuoropuhelua komission kanssa, joten niiden lyhyys johtui aivan kyseisen jäsenvaltion omasta käyttäytymisestä.
2. Arviointi
29.
Unionin tuomioistuimen mukaan ”oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan”. (
10
)
30.
Näiden kahden tavoitteen noudattamiseksi komission on ”annettava jäsenvaltioille kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa niiden on vastattava viralliseen huomautukseen ja ryhdyttävä noudattamaan perustellussa lausunnossa asetettuja velvoitteita tai tarvittaessa valmisteltava puolustustaan”. (
11
)
31.
Komission tavanomaisesti asettama määräaika oikeudenkäyntiä edeltävissä menettelyissä on kaksi kuukautta. (
12
) Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että sen on aina pitäydyttävä tässä määräajassa: ratkaisevaa on, että määräaika on ”kohtuullinen”.
32.
Määräajan kohtuullisuutta ei voida määrittää abstraktisti, vaan se on määritettävä viittaamalla määräajan kaksitahoiseen tarkoitukseen. (
13
) Jäsenvaltiolla on käytännössä oltava mahdollisuus valmistella puolustustaan komission esittämiä väitteitä vastaan.
33.
Arvioitaessa sitä, onko komission yksittäistapauksessa antama määräaika kohtuullinen, ”on otettava huomioon kaikki kuhunkin yksittäistapaukseen vaikuttavat seikat”. (
14
) Esimerkiksi ”erittäin lyhyet määräajat voivat siten olla perusteltuja erityistapauksissa, muun muassa silloin, kun jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättäminen on korjattava kiireellisesti tai kun komission näkökanta on täysin kyseisen jäsenvaltion tiedossa ennen menettelyn aloittamista”. (
15
)
34.
Komissio väittää, että perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan pidennys olisi käsiteltävässä asiassa voitu myöntää vain siinä tarkoituksessa, että jäsenvaltio saisi toteutettua kyseisen lausunnon noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet. (
16
) Komissio täsmentää, että Unkarin hallitus ei kuitenkaan määräajan pidentämistä koskevassaan pyynnössään maininnut, että sillä olisi tällainen tarkoitus.
35.
Tässä väitteessä ei kuitenkaan ole otettu huomioon oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn jälkimmäistä tavoitetta, joka on mahdollistaa se, että jäsenvaltio voi puolustautua siihen kohdistettuja väitteitä vastaan. Tällainen väite ei siten ole unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen.
36.
Ratkaisevaa on kuitenkin lopulta se, onko komission menettely vaikeuttanut jäsenvaltion puolustuksen valmistelua. Jäsenvaltion asiana on esittää näyttöä tällaisista vaikeuksista. (
17
)
37.
Unkarin hallitus ei ole osoittanut, että sille asetetut määräajat olisivat vaikuttaneet haitallisesti sen puolustautumiseen. Vaikka Unkarin hallitus voikin olla oikeassa väittäessään, että komissio antoi sille perusteettomasti tavanomaisen käytäntönsä mukaista määräaikaa (kaksi kuukautta) lyhyemmän määräajan (yksi kuukausi), niin tosiasiallisesti Unkarin hallitukselle jäi yhteensä kaksi kuukautta aikaa vastata sekä viralliseen huomautukseen että perusteltuun lausuntoon. (
18
)
38.
Näin ollen on katsottava, että Unkarin hallitus saattoi puolustautua asianmukaisesti ja että sillä lopulta oli käytettävissään alun perin vaatimansa määräaika.
39.
Sillä, että komissio päätti nostaa kanteen tuskin kahden päivän kuluttua siitä, kun se oli vastaanottanut Unkarin hallituksen perusteltuun lausuntoon antaman vastauksen, ei ole merkitystä kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten kannalta.
40.
Komission tehtävänä on näet valita ajankohta, jolloin se aloittaa jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, ”eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys tässä valinnassa, ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin”, sillä ”komissiolla on valta harkita, minä ajankohtana kanne on mahdollisesti syytä nostaa, eikä unionin tuomioistuimen lähtökohtaisesti kuulu valvoa tämän harkintavallan käyttämistä”. (
19
)
41.
Unkarin hallitus väittää, että kaksi päivää ei riittänyt siihen, että komissio voisi muodostaa käsityksen Unkarin hallituksen perusteltuun lausuntoon antamasta vastauksesta. (
20
) Komissio vastaa, että se päätti nostaa kanteen sen jälkeen, kun se oli täysin ammattimaisesti tutkinut Unkarin hallituksen antaman vastauksen. (
21
)
42.
Korostin jo edellä, että komissiolla on toimivalta valita ajankohta, jolloin se nostaa tämäntyyppisen kanteen. Tältä kannalta tarkasteltuna en näe mitään syytä katsoa, että komissio käsiteltävässä tapauksessa teki päätöksensä kiinnittämättä riittävästi huomiota Unkarin hallituksen esittämiin huomautuksiin.
43.
Perusteltuun lausuntoon vastaaminen on viimeinen vaihe oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, jonka aikana asianosaiset saavat perusteellisen käsityksen toistensa näkemyksistä. Kun tämän menettelyn eri vaiheet on saatu päätökseen, kaksi päivää voi hyvinkin riittää sitä seuraavan menettelyn käynnistämiseen eli jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamiseen.
44.
Perusteltuun lausuntoon annettu vastaus, jossa – kuten käsiteltävässä tapauksessa – ainoastaan toistetaan Unkarin hallituksen alusta asti puolustama näkemys, riittää siihen, että komissio voi päätellä, ettei kyseisen jäsenvaltion oikeudellinen kanta, joka on jo ennestään ollut komission tiedossa, ole menettelyn aikana muuttunut. Päätöksen tekeminen kanteen nostamisesta ei siten vaadi perusteellisempaa käsittelyä kuin se, joka suoritettiin oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn kuluessa.
45.
Vaikka päätös kanteen nostamisesta tehtiin – kuten jo totesin – 7.12.2017, kanne toimitettiin unionin tuomioistuimeen 6.2.2018. Kanteeseen sisältyy useita viittauksia Unkarin hallituksen vastaukseen, mikä osoittaa, että Unkarin hallituksen väitteet on tutkittu yksityiskohtaisesti. Näin ollen ei voida väittää, että komissio olisi laiminlyönyt perusteltuun lausuntoon annetun vastauksen tutkimisen.
46.
Merkitystä on lopulta vain sillä, että oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely mahdollisti sen, että Unkarin hallitus saattoi esittää asiansa komissiolle ja viime kädessä unionin tuomioistuimelle ilman, että sen puolustautumisoikeuksia loukattiin.
47.
Lienee tarpeetonta mainita, että käsiteltävää asiaa ratkaistessaan unionin tuomioistuin ottaa huomioon kaikki Unkarin hallituksen oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa toimittamat kirjelmät ja tietysti vastineen ja vastauskirjelmän, jotka Unkarin hallitus on esittänyt tässä oikeudenkäynnissä. Näin ollen on katsottava, että kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia on kunnioitettu.
B
Asianosaisten lausumat asiakysymyksestä
48.
Komissio väittää, että Unkari rikkoi ensinnäkin pääomien vapaata liikkuvuutta (SEUT 63 artikla) ja toiseksi ja ”erikseen” (
22
) loukkasi useita perusoikeuskirjassa vahvistettuja oikeuksia ja vapauksia.
49.
Katson jäljempänä esittämistäni syistä, (
23
) että näitä kahta väitettä ei tarvitse tutkia ”erikseen”, vaan ne on tutkittava yhdessä.
1. Komission ja Ruotsin hallituksen lausumat
50.
Komissio väittää Ruotsin hallituksen tukemana, että vuoden 2017 laissa nro LXXVI tarkoitetut tuet ovat yksi pääomanliikkeiden (pääomansiirtojen) muoto. Sen mukaan kyseinen laki on välillisesti syrjivä pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus, joka perustuu kansalaisuuteen ja jota ei voida perustella sillä, että Unkarissa asuvien tuen antajien ja ulkomailla asuvien tuen antajien tilanteet ovat objektiivisesti erilaiset avoimuuden ja valvonnan osalta.
51.
Vaikka vuoden 2017 lakia nro LXXVI sovellettaisiin syrjimättömästi, se ei silti lakkaisi olemasta pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus, koska siinä asetetut rekisteröintiin, ilmoittamiseen ja avoimuuteen liittyvät velvollisuudet ovat huomattavia ja koska niillä siten on ehkäisevä vaikutus. Se, että ilmoittaminen ja julkistaminen ovat ex post ‑velvollisuuksia, ei vaikuta niiden rajoittavaan luonteeseen, vaikka ne ovatkin vähemmän ankaria kuin ex ante ‑velvollisuudet.
52.
Myöskään yleiseen järjestykseen ja avoimuuteen liittyvät syyt, joihin Unkarin hallitus vetoaa, eivät komission mukaan tue lainsäädäntöä, a) jolla stigmatisoidaan ulkomaista tukea saavia järjestöjä (vaikkakaan ei niitä kaikkia, sillä jotkin järjestöt, kuten urheilujärjestöt ja uskonnolliset järjestöt, on ilman mitään objektiivista syytä jätetty tämän lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle) ja b) jonka lähtökohtana on, että tällaista tukea saava toiminta on lainvastaista.
53.
Nämä toimenpiteet eivät sitä paitsi komission mukaan ole asianmukaisia lainsäätäjän tavoittelemien päämäärien saavuttamiseksi:
–
Vaikka katsottaisiin, että jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojelun alalla tiettyä harkintavaltaa (SEU 4 artiklan 2 kohta), Unkarin hallitus ei ole osoittanut, että kyseiset järjestöt ovat riittävän vakava uhka sen suvereniteetille ja perustuslailliselle järjestelmälle.
–
Unkarin hallitus ei myöskään ole osoittanut, että rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunta edellyttää sitä, että Unkarin voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ulkomaisena pääomana saama rahoitus julkistetaan, ja että riidanalaisilla toimenpiteillä edistetään rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa.
54.
Nämä toimenpiteet, jotka määrättiin kansalaisjärjestöihin jo sovellettavien muiden toimenpiteiden lisäksi, ovat komission mukaan joka tapauksessa suhteettomia, ja ne voidaan korvata muilla, vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
55.
Perusoikeuskirjan 12 artiklasta komissio toteaa, että vuoden 2017 laissa nro LXXVI säädetyt vaatimukset, muodollisuudet ja seuraamukset loukkaavat kansalaisjärjestöjen yhdistymisvapautta, koska ne vaikuttavat näiden järjestöjen toimintaan, organisaatioon ja rahoitukseen. Etenkin seuraamuksista aiheutuu näiden järjestöjen olemassaololle oikeudellinen riski, koska niihin sisältyy järjestön mahdollinen purkaminen.
56.
Nämä yhdistymisvapauden rajoitukset ovat lisäksi perusteettomia, koska ne eivät vastaa päämääriä, joita niillä väitetysti tavoitellaan.
57.
Säädetty seuraamusjärjestelmä ei komission mukaan myöskään ole suhteellisuusperiaatteen mukainen: järjestön purkamisen kaltaista toimenpidettä pitäisi harkita ainoastaan viimeisenä keinona ja poikkeuksellisen vakavissa tapauksissa, mutta ei vähäisempien rikkomusten, etenkään hallinnollisten rikkomusten, tapauksessa.
58.
Perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklasta komissio toteaa, että vuoden 2017 lailla nro LXXVI puututaan perusteettomasti ja suhteettomasti tuen antajien yksityiselämän kunnioitusta ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin.
59.
Vaikka kansalaisjärjestöjen toiminnan avoimuus ja nimettömien lahjoitusten torjunta voivat kieltämättä olla yleisen edun mukaisia tavoitteita, on liiallista katsoa, että yli 500000 HUF:n suuruisten tukien antajat ovat ”julkisia toimijoita”, joiden henkilötietojen suojan on oltava heikompi kuin muiden (mikä muun muassa mahdollistaa niiden nimien julkistamisen julkisessa rekisterissä). Avoimuuden tavoite asetetaan näin automaattisesti tuen antajille kuuluvien perusoikeuksien kunnioittamisen edelle.
2. Unkarin hallituksen vastaus
60.
Unkarin hallitus väittää, että vuoden 2017 lailla nro LXXVI vastataan unionin pyrkimykseen varmistaa pääomanliikkeiden avoimuus ja jäljitettävyys rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjumiseksi.
61.
Tähän lakiin ei sisälly välillisesti syrjivää rajoitusta, joka perustuisi kansalaisuuteen, vaan rajoitus koskee tukien lähdettä. Tätä rajoitusta sovelletaan myös Unkarin kansalaisten ulkomailta käsin antamiin tukiin, eikä komissio ole voinut osoittaa, että näiden summien antajat olisivat käytännössä pääosin ulkomaalaisia. Tuen lähteen kriteeri on joka tapauksessa perusteltu, koska kotimaasta saatavia tukia on helpompi valvoa kuin ulkomailta saatavia tukia.
62.
Riidanalaisilla toimenpiteillä ei Unkarin hallituksen mukaan ole ehkäisevää vaikutusta, koska niillä ei aseteta kyseisille järjestöille mitään uusia hallinnollisia velvoitteita. Lisäksi julkistamisvelvoitteet ovat neutraaleja eivätkä vaikuta keskivertolahjoittajiin vaan ainoastaan niihin, jotka antavat yli 500000 HUF:n tukia. Unionin tuomioistuin on jo hyväksynyt tämänkaltaiset ex post ‑velvoitteet.
63.
Oikeuttamisperusteesta Unkarin hallitus toteaa, että vuoden 2017 lailla nro LXXVI pyritään
–
lisäämään kansalaisjärjestöjen avoimuutta, koska ne vaikuttavat yhä enemmän yleisen mielipiteen muodostumiseen ja itse yhteiskuntaelämään Unkarissa. Unkarin lainsäätäjän tarkoituksena ei suinkaan ollut rajoittaa kansalaisjärjestöjen toimintaa vaan päinvastoin tunnustaa se ja edistää sitä edellyttäen, että niitä hoidetaan laillisesti. Kansalaisjärjestöjä kohdellaan siten edullisemmin kuin poliittisia puolueita, jotka eivät saa vastaanottaa tukia ulkomailta.
–
edistämään rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa.
64.
Vuoden 2017 lailla nro LXXVI ei suinkaan tavoitella näitä päämääriä epäjohdonmukaisesti: siinä säädetään tiettyjä tukia koskevista poikkeuksista, sillä jos tuet tulevat unkarilaisista lähteistä, niitä voidaan valvoa voimassa olevan lainsäädännön nojalla; jos taas kyse on uskonnollisista järjestöistä tai urheilujärjestöistä, näiden järjestöjen oikeudelliset erityispiirteet velvoittavat jättämään ne lain soveltamisalan ulkopuolelle.
65.
Toimenpiteiden oikeasuhteisuudesta Unkarin hallitus toteaa, että tuen käsite on määritelty siten, että se ei ole epämääräisempi kuin muutkaan unionin oikeudessa käytetyt vastaavat käsitteet.
66.
Unkarin hallituksen mukaan ei pidä paikkaansa, että jo aikaisemmin voimassa olleessa lainsäädännössä velvoitettiin kansalaisjärjestöt ilmoittamaan saamansa tuet. Komission ehdottamien kaltaiset toimenpiteet menisivät sitä paitsi paljon sitä pidemmälle.
67.
Rekisteröinti- ja julkistamisvelvoitteista Unkarin hallitus toteaa, että niitä ei suinkaan sovelleta järjestelmällisesti vaan ainoastaan laissa määritellyissä rajoissa. Niillä pyritään vastaamaan kyseiseen tarpeeseen rajoittamalla ilmoitusvelvollisuus koskemaan ainoastaan merkittäviä ulkomailta tulevia rahoituksia, joiden määrät ovat käytännössä paljon suurempia kuin tuet keskimäärin.
68.
Seuraamuksista Unkarin hallitus toteaa, että kyseisellä lailla otetaan käyttöön vaiheittain sovellettavia porrastettuja toimenpiteitä, jotka ovat tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan alaisia, ja että järjestön purkaminen on vasta viimeinen keino, jos sillä todetaan olleen selkeä ja jatkuva tahto jättää noudattamatta lakia.
69.
Vuoden 2017 lailla nro LXXVI ei rajoiteta yhdistymisvapauden aineellista sisältöä, vaan siinä kunnioitetaan tätä vapautta ja säännellään sen käyttöä. Rekisteröinti- ja julkistamisvelvoitteet rajoittuvat tietyn neutraalin tiedon (ulkomailta saatu merkittävä rahoitustuki) ilmoittamiseen, eikä niillä ole komission väittämiä stigmatisoivia ja ehkäiseviä vaikutuksia.
70.
Unkarin hallituksen mukaan avoimuuden tavoite oikeuttaa toteuttamaan deklaratiivisia (eikä kieltäviä) toimenpiteitä, joita tavanomaisesti sovelletaan poliittisiin puolueisiin ja siten myös kansalaisjärjestöihin, joilla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan on yhtä tärkeä merkitys kuin poliittisilla puolueilla.
71.
Vuoden 2017 laissa nro LXXVI mainitut tiedot – tuen antajan nimi ja kotipaikkakunta ja ‑maa – eivät ole henkilötietoja, eikä niitä koskevilla velvoitteilla missään tapauksessa puututa perusoikeuskirjassa suojattuihin oikeuksiin. Vain osa kerätyistä tiedoista julkaistaan, ja niistäkin vain hyvin pieni osuus koskee luonnollisia henkilöitä (3,6 prosenttia tuen antajista vuonna 2015).
72.
Mahdollista perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin puuttumista voidaan viime kädessä perustella unionin hyväksymillä yleistä etua koskevilla tavoitteilla, joita ovat kansalaisjärjestöjen rahoituksen laajempi avoimuus ja tuntemattomien lahjoitusten torjunta.
73.
Unkarin hallitus toteaa lopuksi, että sääntelyssä aiemmin ollut aukko oli saatava umpeen. Toimenpiteiden oikeasuhteisuudesta on osoituksena se, että ne ovat yhdenmukaisia unionin lainsäädännössä säädettyjen eurooppalaisia poliittisia puolueita koskevien toimenpiteiden kanssa.
C
Alustava arviointi yhteisen arviointiperusteen tarpeesta
1. Unionin tuomioistuimen kanta
74.
Julkisasiamies Saugmandsgaard Øe totesi ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), (
24
) että kyseessä oli ensimmäinen kerta, kun komissio vaati unionin tuomioistuinta toteamaan, että jäsenvaltio – kyseisessä tapauksessa jälleen Unkari – oli jättänyt noudattamatta perusoikeuskirjasta johtuvia velvoitteita. (
25
)
75.
Tämä uutuus ei aiheuttanut ongelmia tutkittavaksi ottamisen edellytysten kannalta, sillä kuten julkisasiamies Saugmandsgaard Øe totesi, niihin velvollisuuksiin, joiden noudattamatta jättämisestä komissio voi nostaa kanteen unionin tuomioistuimessa SEUT 258 artiklan nojalla, kuuluu perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien kunnioittaminen. (
26
)
76.
Kiperänä kysymyksenä oli tuolloin (ja on yhä) se, että komission mukaan unionin tuomioistuimen oli lausuttava perusoikeuskirjan väitetystä rikkomisesta itsenäisesti ja erillään liikkumisvapauden loukkaamisesta, josta Unkaria niin ikään arvosteltiin kyseisessä menettelyssä.
77.
Tässä tilanteessa julkisasiamies totesi, ettei unionin tuomioistuin voinut arvioida mahdollista perusoikeuskirjan rikkomista ”liikkumisvapauksien loukkaamista koskevasta kysymyksestä erillään”. (
27
) Hänen mukaansa unionin tuomioistuin oli tulkinnut näin tuomiossa SEGRO ja Horváth (
28
) lausuessaan asiasta, jossa oli kyse ”täydestä päällekkäisyydestä omistusoikeuden ja pääomien vapaan liikkuvuuden välillä”. (
29
)
78.
Mainitussa asiassa 21.5.2019 antamassaan tuomiossa (
30
) unionin tuomioistuin kuitenkin katsoi parhaaksi tutkia SEUT 63 artiklan ja perusoikeuskirjan 17 artiklan rikkomiset peräkkäin:
–
Se totesi SEUT 63 artiklasta, että kansallisella lainsäädännöllä rajoitettiin asianomaisten oikeutta pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. (
31
)
–
Tämän jälkeen sen tutki, voitiinko tämä rajoitus oikeuttaa joko yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä tai SEUT 65 artiklassa mainituilla syillä. (
32
)
–
Jälkimmäisten kannalta se totesi, että kansallisessa lainsäädännössä, jossa vedotaan molemman tyyppisiin syihin, on kunnioitettava perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia. Näin ollen tämän lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa oli tarkasteltava ”sekä perussopimuksessa määrättyjen poikkeusten ja – – oikeuskäytännön että perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien perusteella”. (
33
)
–
Näin ollen oli määritettävä, loukkasiko kansallinen säännös myös kyseessä ollutta perusoikeutta (perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattua omistusoikeutta). (
34
)
79.
Todettuaan, että kumpaakin oikeussääntöä – SEUT 63 artiklaa ja perusoikeuskirjan 17 artiklaa – oli rikottu, unionin tuomioistuin selvitti, oliko niiden rikkominen oikeutettua.
–
SEUT 63 artiklan rikkomisen osalta se hylkäsi peräkkäin tiettyihin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, (
35
) kansallisen valuuttavalvontalainsäädännön rikkomiseen (
36
) ja yleisen järjestyksen suojaamiseen (
37
) perustuneet oikeuttamisperusteet.
–
Perusoikeuskirjan 17 artiklan rikkomisesta se totesi, ettei omistusoikeuden loukkaamista voitu oikeuttaa millään yleisen edun mukaisella vaatimuksella ja että kansallisessa säännöksessä ei velvoitettu oikeudenmukaisen korvauksen maksamiseen. (
38
)
80.
Epäilemättä unionin tuomioistuimen pyrkimyksenä oli sovittaa perussopimuksissa taatut perusvapaudet yhteen perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien kanssa, mutta niitä tarkasteltaessa on olemassa tietty päällekkäisyyden vaara, kuten julkisasiamies Saugmandsgaard Øe toi esiin. (
39
)
81.
Vaikka tämän päällekkäisyyden käytännön seuraukset eivät todennäköisesti ole kovin kohtuuttomat, mielestäni perussopimusten vapaudet ja perusoikeuskirjan oikeudet on mahdollista sovittaa yhteen soveltamalla niihin yhtä ainoaa yhteistä arviointiperustetta.
2. Yhteisen arviointiperusteen määrittäminen
82.
Unionin tuomioistuimen perinteisen näkemyksen mukaan silloin, kun perussopimuksissa suojattuja vapauksia on loukattu, loukkaus voidaan tutkia perusoikeuksien kannalta vain, jos jäsenvaltiot estävät tai rajoittavat näitä vapauksia vetoamalla unionin oikeudessa hyväksyttyihin syihin tai perusteisiin. (
40
)
83.
Lähtökohtaisesti unionin tuomioistuin ”ei voi arvioida perusoikeuskirjan nojalla sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan”. (
41
) Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluminen on edellytyksenä sille, että perusoikeuskirjan oikeuksiin voidaan vedota tällaista lainsäädäntöä vastaan.
84.
Tähän perinteiseen tarkastelutapaan voitaisiin kenties yhdistää toinen, enemmän perusoikeuskirjan sovellettavuuteen keskittyvä tarkastelutapa silloin, kun unionin tuomioistuin tulkitsee perussopimuksissa vahvistettuja vapauksia, joihin perusoikeuskirjassa taatut perusoikeudet välttämättä sisältyvät.
85.
Kuten jo edellä mainittiin, unionin tuomioistuin ”ei voi arvioida perusoikeuskirjan nojalla sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan”. (
42
) Unionin oikeutta (tässä tapauksessa SEUT 63 artiklaa) tulkittaessa on kuitenkin kiistatta otettava huomioon perusoikeuskirjasta johtuvat vaikutukset.
86.
Koko unionin oikeus – sekä primaarioikeus että johdettu oikeus – ilmentää perusoikeuskirjassa, jonka oikeudellinen arvo on sama kuin perussopimusten (SEU 6 artiklan 1 kohta), vahvistettujen perusoikeuksien sisältöä. Tämä käy ilmi selvästi unionin oikeudesta, sillä se koskee unionia, jonka perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen (SEU 2 artikla) ja joka asettaa ihmisen toimintansa keskipisteeksi (perusoikeuskirjan johdanto-osa).
87.
Perusoikeuskirjan voimaantulo merkitsi lopullista siirtymistä entisestä lainsäädäntöjärjestelmästä toiseen, jonka keskiössä on unionin kansalainen eli toimija, jolle taataan tietyt oikeudet näissä oikeudellisissa puitteissa, joiden rajoissa hän voi elää itsenäisesti ja tavoitella vapaasti omia päämääriään.
88.
Tästä syystä etenkään perussopimuksissa suojattuja perinteisiä vapauksia ei voida enää tulkita erillään perusoikeuskirjasta, jossa taattujen oikeuksien on ymmärrettävä aineellisesti sisältyvän kyseisiin vapauksiin. Unioni siis takaa nämä vapaudet perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien muodostamassa normatiivisessa asiayhteydessä.
89.
Tämä tarkoittaa, että jos kyse on kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta jonkin perinteisen vapauden kanssa, perusoikeuskirjaa sovelletaan sekä silloin, jos jäsenvaltiot aikovat vedota johonkin perussopimuksissa määrätyistä poikkeuksista, että kaikissa muissakin tilanteissa, joissa kyse on perusoikeuksista. Perusoikeudet eivät toisin sanoen astu kuvaan SEUT 65 artiklan vaan suoraan ja pääasiallisesti SEUT 63 artiklan kautta.
90.
Voi näyttää siltä, että tämä lähestymistapa ei juurikaan poikkea lähestymistavasta, jota noudatetaan, kun perusoikeuskirjan sovellettavuus on yhteydessä jonkin perussopimuksissa nimenomaisesti hyväksytyn oikeuttamisperusteen soveltamiseen. Nähdäkseni nämä kaksi lähestymistapaa kuitenkin eroavat toisistaan sekä käsitteelliseltä perustaltaan että seurauksiltaan.
91.
Perusoikeuksien tuleminen osaksi perussopimuksissa taattujen vapauksien sisältöä (mihin perusoikeuskirjan voimaantulo velvoitti, kuten jo totesin) tarkoittaa, että perusoikeuskirjan oikeuksia ei ole kunnioitettava ainoastaan kansallisissa lainsäädännöissä, joissa vedotaan unionin oikeuteen näiden vapauksien rajoittamiseksi, vaan myös kansallisissa lainsäädännöissä, joissa näitä vapauksia loukataan tai rajoitetaan pyrkimättä vetoamaan unionin oikeuteen. Muuten jouduttaisiin paradoksaaliseen tilanteeseen, jossa jäsenvaltioiden olisi noudatettava perusoikeuksia ainoastaan silloin, kun ne haluavat perustella suojatuille vapauksille asettamansa rajoituksen tietyllä oikeuttamisperusteella, mutta ei silloin, kun jäsenvaltiot rajoittavat näitä vapauksia vetoamatta mihinkään oikeuttamisperusteeseen.
92.
Tältä kannalta tarkasteltuna minkä tahansa perussopimuksissa turvatun vapauden sisältö on ymmärrettävä siten, että se määriteltiin uudelleen silloin, kun perusoikeuskirjan oikeudet otettiin osaksi kyseisen vapauden käsitettä.
93.
Jos kyse on, kuten käsiteltävässä asiassa, pääomien vapaasta liikkuvuudesta, liiketoimille, joissa tätä vapautta käytetään, voidaan asettaa paitsi SEUT 64 ja SEUT 65 artiklan mukaisia rajoituksia myös kaikenlaisia muita rajoituksia, joita arvioitaessa on selvitettävä, onko niissä perussopimusten mukaan kunnioitettu perusoikeuksia. Viimeksi mainittuihin kuuluvat luonnollisestikin oikeus hankkia omaisuutta, oikeus tehdä palkkatyötä ja oikeus käyttää yhdistymisvapautta.
94.
Niiden perusvapauksien rajoitusten, jotka perussopimuksissa sallittiin ennen perusoikeuskirjan voimaantuloa, oli täytettävä tarpeellisuuden, asianmukaisuuden ja oikeasuhteisuuden vaatimukset, joista on kertynyt runsaasti oikeuskäytäntöä.
95.
Perusoikeuskirjan nyt tultua voimaan on ratkaistava, milloin mahdollinen pääomien vapaan liikkuvuuden rikkominen on tutkittava tämän perinteisen menetelmän (tarpeellisuuden, asianmukaisuuden ja oikeasuhteisuuden perusteiden) mukaisesti ja milloin perusoikeuksien kannalta eli tiukemmalla arviointiperusteella.
96.
Jos kansallinen lainsäädäntö riitautetaan SEUT 63 artiklan rikkomisen perusteella viittaamatta kuitenkaan nimenomaisesti mahdolliseen perusoikeuskirjan rikkomiseen (eli jos pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitukseen vedotaan sellaisenaan liittämättä sitä minkään tietyn perusoikeuden loukkaamiseen), on mielestäni käytettävä perinteistä arviointiperustetta, jota unionin tuomioistuin on tässä tilanteessa aina käyttänyt.
97.
Jos sitä vastoin kyseisen vapauden rajoittaminen on perusoikeuden loukkauksen ensisijainen tai välitön syy (eli jos kansallisella lainsäädännöllä, jolla pääomien vapaata liikkuvuutta rajoitetaan, pyritään jo sinänsä rajoittamaan kyseistä perusoikeutta tai jos se väistämättä johtaa tähän lopputulokseen), on sovellettava kaikkiin perusoikeuksien loukkauksiin pätevää arviointiperustetta.
98.
Tässä olisi siten sivuutettava kahtiajako, joka tehdään yhtäältä ”SEUT 63 artiklan rikkomisten” ja toisaalta ”perussopimuksissa sallitusta SEUT 63 artiklan rajoituksesta johtuvien perusoikeuden loukkausten” välillä.
99.
SEUT 63 artikla koskee yhtä ainoaa vapautta. Myös kyseisen artiklan sisältö on yksitahoinen, ja sen tarkoituksena on mahdollistaa pääomien vapaa liikkuvuus asettamatta sille mitään muita rajoituksia kuin ne, jotka perussopimuksissa on sallittu, mikä tarkoittaa sitä, että perusoikeuksia on kunnioitettava sekä silloin, kun niiden käyttämistä voidaan helpottaa takaamalla kyseinen vapaus, että silloin, kun se voidaan estää rajoittamalla kyseistä vapautta.
100.
Näin ollen on määritettävä näissä kummassakin tapauksessa, onko SEUT 63 artiklan rikkominen aiheutunut pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksesta, jossa on kyse vain ja ainoastaan tämän liikkuvuuden rajoittamisesta, vai onko kyseinen rikkominen todellisuudessa toiminut välineenä jonkin tietyn perusoikeuden loukkaamisessa. (
43
) Arviointiperusteina on kummassakin tapauksessa käytettävä perinteisiä kriteerejä (tarpeellisuus, asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus), joita on kuitenkin sovellettava tavallista tiukemmin silloin, kun käsiteltävän asian ytimenä on perusoikeuden loukkaus.
101.
Nämä seikat mielessä siirryn seuraavaksi tarkastelemaan komission nostamaa kannetta.
D
Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus
102.
Komission kanteen pääkysymys on se, miten vuoden 2017 laissa nro LXXVI kohdellaan ulkomaista tukea saavia kansalaisjärjestöjä. Erityispiirteidensä ja seuraustensa perusteella tämä kohtelu merkitsee yhdistymisvapauden loukkaamista (perusoikeuskirjan 12 artikla) ja välillisesti yksityiselämää ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien loukkaamista (perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla).
103.
Kanteen tällaisen kysymyksenasettelun perusteella kyseinen riitautettu kansallinen lainsäädäntö on ensi näkemältä omiaan rikkomaan SEUT 63 artiklaa. Jos tämän lainsäädännön säännökset johtavat pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitukseen, jolle ei ole mitään oikeuttamisperustetta, ne ovat kyseisen määräyksen vastaisia ja voivat samanaikaisesti loukata perusoikeuskirjassa vahvistettuja oikeuksia.
104.
Näin ollen on selvitettävä
–
koskeeko tämä lainsäädäntö pääomien vapaata liikkuvuutta, ja jos näin on, mitä edellytyksiä siinä asetetaan tälle liikkuvuudelle;
–
jos todetaan, että kyseisessä lainsäädännössä tosiasiallisesti säädetään pääomien vapaan liikkuvuuden edellytyksistä, merkitsevätkö siinä säädetyt edellytykset komission mainitsemien perusoikeuksien loukkaamista, jolloin kyseistä lainsäädäntöä olisi pidettävä SEUT 63 artiklassa taatun vapauden rajoituksena;
–
voidaanko tämä rajoitus oikeuttaa unionin oikeuden nojalla, mikä estäisi pitämästä sitä aiheettomana ja sulkisi siten pois komission esiin tuoman perusoikeuksien loukkauksen.
1. Pääomien vapaan liikkuvuuden olemassaolo ja sille kansallisessa lainsäädännössä asetetut edellytykset
105.
Vuoden 2017 laissa nro LXXVI velvoitetaan ulkomaista tukea saavat yhdistykset tai säätiöt – joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta – sen jälkeen, kun niiden saaman tuen määrä saavuttaa tietyn kynnysarvon, ilmoittamaan viranomaisille, että niillä on ulkomaista tukea saavan järjestön asema.
106.
Näiden yhdistysten tai säätiöiden on ilmoitettava myös muita tietoja, jotka koskevat saadun tuen määrää ja luonnetta, sekä tuen antajien nimet. Tämä pakollinen ilmoitus viedään rekisteriin, johon kyseiset yhdistykset tai säätiöt merkitään ulkomaista tukea saaviksi järjestöiksi. Kaikki nämä tiedot julkaistaan virallisessa rekisterissä, joka on maksutta yleisön saatavilla. Ulkomaista tukea saavan järjestön on mainittava kotisivuillaan ja julkaisuissaan, että sillä on tällainen asema.
107.
Edes Unkarin hallitus ei kiellä, että vuoden 2017 lailla nro LXXVI säännellyt ”tuet”, joilla tämän lain 1 §:n 2 momentin mukaan tarkoitetaan ”kaikenlaisia – – rahan tai muiden omaisuuserien siirtoja – – niiden oikeudellisesta perusteesta riippumatta”, ovat ”pääomanliikkeitä”.
108.
Tämäntyyppiset liiketoimet voidaan nimittäin vaikeuksitta luokitella ”pääomanliikkeiksi”, kuten direktiivin 88/361/ETY (
44
) liitteessä I olevasta nimikkeistöstä ilmenee, ja oikeuskäytännön mukaan kyseinen nimikkeistö on säilyttänyt pääomanliikkeiden käsitteen määrittämistä koskevan ohjeellisen arvonsa. (
45
)
109.
Kanteen kohteena olevan lainsäädännön perusteella Unkarissa sijaitseville yhdistyksille ja säätiöille annetuista tuista muodostuvat pääomanliikkeet eivät siten ole täysin vapaita, vaan niille on asetettu tiettyjä edellytyksiä. Näihin sisältyvät erityisesti jo edellä mainitut edellytykset (saajien velvollisuus ilmoittaa tuet kansallisille viranomaisille rekisteröinti- ja julkistamistarkoituksessa). (
46
)
110.
Näiden edellytysten soveltaminen määräytyy antajan toimi- tai kotipaikan mukaan, sillä ratkaisevana soveltamisperusteena on, että tuki on peräisin ”suoraan tai välillisesti ulkomailta”, kuten vuoden 2017 lain nro LXXVI 1 §:n 2 momentissa täsmennetään.
111.
Ulkomaista alkuperää koskeva vaatimus koskee kuitenkin paljon todennäköisemmin muiden jäsenvaltioiden kuin Unkarin kansalaisia, vaikka Unkarin kansalaisia voikin asua Unkarin ulkopuolella ja riidanalaiset toimenpiteet voivat siten vaikuttaa myös heihin.
112.
Muistutan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuimen on pidettävä kansallisen oikeuden säännöstä välillisesti syrjivänä, jos sen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin kuin kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin. (
47
)
113.
Komission syytökset eivät käsiteltävässä tapauksessa ole pelkkiä ”olettamuksia”, kuten Unkarin hallitus väittää. Komission kanteessa ei kyseenalaisteta pelkän hallinnollisen käytännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, vaan sellaisen lainsäädännön yhteensopivuus, jonka soveltaminen voi aiheuttaa kanteessa mainitut vaikutukset. (
48
)
114.
Sen lisäksi, että vuoden 2017 laissa nro LXXVI tiettyjen yhdistysten ja säätiöiden saamille tuille säädetyt edellytykset kohdistuvat enimmäkseen ulkomaalaisiin ja erityisesti muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, ne merkitsevät mielestäni pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamista.
115.
Kertaan vielä, että nämä edellytykset ovat omiaan rajoittamaan pääomien vapaata liikkuvuutta, koska
–
ne voivat vaikuttaa kielteisesti sellaisten Unkarissa sijaitsevien yhdistysten ja säätiöiden rahoitukseen, jotka saavat varoja ulkomailta, ja samalla ne vaikuttavat kielteisesti perusoikeuskirjan 12 artiklassa taatun yhdistymisvapauden käyttämiseen
–
lisäksi ne voivat vaikuttaa kielteisesti niiden henkilöiden yksityiselämää ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin (perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla), jotka antavat kyseisille kansalaisjärjestöille tukea ulkomailta.
116.
Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittaminen ei ole päämäärä sinänsä vaan, kuten jäljempänä selitän, se on ainoastaan keino loukata tiettyjä perusoikeuksia. Tästä syystä, ja kuten jo totesin, (
49
) on sovellettava perusoikeuksille ominaista arviointiperustetta eikä perussopimuksissa suojatuille perinteisille vapauksille tyypillistä arviointiperustetta. Ensiksi mainittu arviointiperuste on jälkimmäistä intensiivisempi ja vaativampi.
2. Puuttuminen perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklassa taattuihin perusoikeuksiin
a) Yhdistymisvapaus
117.
Perusoikeuskirjan 12 artiklassa vahvistetaan, että jokaisella on ”oikeus yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa”.
118.
Yhdistymisvapauteen sisältyy puhtaasti yksilöllisen ulottuvuuden lisäksi objektiivinen ulottuvuus, joka tekee siitä yhden moniarvoisten yhteiskuntien kantavista pilareista, sillä sen käyttäminen mahdollistaa demokraattisissa järjestelmissä olennaisten yhteisöjen perustamisen. Näihin yhteisöihin kuuluvat tietenkin poliittiset puolueet mutta myös kaikki sellaiset organisaatiot, jotka edistävät kulttuurisen, uskonnollisen, sosiaalisen ja taloudellisen moniarvoisuuden muotoutumista ja ilmaisemista yhteiskunnassa.
119.
Vuoden 2017 lain nro LXXVI soveltamisalaan kuuluvat yhteisöt (kansalaisjärjestöt) lukeutuvat edellä mainituista kahdesta ryhmästä jälkimmäiseen, mikä tarkoittaa, että tämän ryhmän ulkopuolelle jäävät poliittiset puolueet ja ammattijärjestöt, joiden erityispiirteet eivät ole verrattavissa ensiksi mainittujen yhteisöjen erityispiirteisiin. (
50
)
120.
Vaikka mainitussa laissa ei kielletä perustamasta tällaisia yhteisöjä eikä rajoiteta niiden järjestäytymisoikeutta, se vaikuttaa kielteisesti niiden rahoitusmahdollisuuksiin, mikä heikentää niiden kannattavuutta ja elinkelpoisuutta, jolloin niiden on vaikeampi ajaa yhteiskunnallisia tavoitteitaan. (
51
)
121.
Ulkomailta saatujen tukien julkistamisvaatimus saattaa vaikuttaa ehkäisevästi mahdollisten tuen antajien mielissä, minkä seurauksena yhdistyksille annettujen tukien määrä vähenee. Vähäiselläkin ehkäisevällä vaikutuksella voi olla kansalaisjärjestöjen taloudessa suuri merkitys, sillä niiden toiminta on tavallisesti täysin jäsenten ja kannattajien antaman tuen varassa (jotkin näistä järjestöistä jopa kieltäytyvät periaatesyistä vastaanottamasta minkäänlaista julkista rahoitusta säilyttääkseen riippumattomuutensa).
122.
Ulkomailta annettava tuki on taloudellisesta merkityksestään riippumatta ulkomailla asuvien lahjoittajien suorin, jollei ainoa, keino osallistua kannattamiensa yhdistysten toimintaan. Näiden henkilöiden taloudellisen osallistumisen vaikeuttaminen tarkoittaa de facto sitä, että heitä yksinkertaisesti estetään käyttämästä yhdistymisvapauttaan: antamalla järjestöille taloudellista tukea nämä henkilöt tosiasiallisesti liittyvät yhteen muiden kanssa edistääkseen yhdessä tiettyjä päämääriä, mikä on viime kädessä yhdistymisvapauden tarkoitus.
123.
Komissio väittää, että velvollisuudella luokitella ulkomailta tulevien tukien saajat ”ulkomaista tukea saaviksi järjestöiksi” on näitä järjestöjä stigmatisoiva vaikutus. (
52
) Vuoden 2017 lain nro LXXVI johdanto-osassa saadaan aikaan nimenomaan tällainen vaikutus viittaamalla selvästi näihin lahjoituksiin liitettyihin mahdollisiin kielteisiin mielleyhtymiin, (
53
) jotka voivat vaarantaa maan poliittiset ja taloudelliset edut. Vähintäänkin siinä esitetään tuen antajat yleisesti epäilyttävässä valossa, mikä joillekin tai monille näistä voi olla riittävä peruste olla osallistumatta kansalaisjärjestöjen rahoitukseen.
124.
Lisäksi on korostettava, kuten Unkarin hallitus istunnossa myönsi, että unionin kansalaisilla on erityinen intressi osallistua jäsenvaltioiden yhteiseen talous-, yhteiskunta- ja kulttuurielämään ja siten muuttaa todeksi ”yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton” ihanne. Oikeus äänestää ja asettua ehdolle kunnallisvaaleissa (riippumatta siitä, onko asuinjäsenvaltionsa kansalainen vai ei) ja Euroopan parlamentin vaaleissa missä tahansa jäsenvaltiossa on välitön institutionaalinen seuraus kaikkien jäsenvaltioiden yhteiskuntaelämässä tunnustetusta yhteisestä intressistä. Yhdistymisvapaus ja näin myös vapaus osallistua oman yhteiskuntansa julkiseen keskusteluun tiivistyvät usein mahdollisuuteen osallistua itselle mieleisten järjestöjen rahoittamiseen missä tahansa jäsenvaltiossa. Tämä on yksi syy siihen, miksi tätä keinoa osallistua kollektiivisesti kansalaisyhteiskunnan asioiden hoitoon ei voida rajoittaa eikä sivuuttaa.
125.
Vuoden 2017 laissa nro LXXVI säädetään lisäksi mahdollisuudesta määrätä purkamaan yhdistykset ja säätiöt, jotka eivät noudata saatujen tukien ilmoittamista ja julkistamista koskevia velvollisuuksia, mikä merkitsee vakavinta mahdollista puuttumista niiden toimintaan. (
54
) Se, että kyseistä säännöstä sovelletaan vaiheittain ja vain tuomioistuimen päätöksellä, ei poista sitä, että sillä puututaan perusoikeuskirjan 12 artiklassa taattuun vapauteen.
b) Oikeus yksityiselämään ja henkilötietojen suojaan
126.
Vuoden 2017 laissa nro LXXVI kyseiset yhteisöt velvoitetaan ilmoittamaan rekisteriä pitävälle tuomioistuimelle ulkomailta saamansa tuen määrä sekä tuen antajan nimi ja kotipaikkakunta ja ‑maa, olipa kyse sitten luonnollisesta henkilöstä tai oikeushenkilöstä. (
55
) Rekisteri, johon tiedot merkitään, on vapaasti yleisön saatavilla.
127.
Oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja. (
56
)
128.
Asetuksen (EU) 2016/679 (
57
) 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”tunnistettavissa olevana pidetään luonnollista henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa erityisesti tunnistetietojen, kuten nimen, henkilötunnuksen, sijaintitiedon, verkkotunnistetietojen taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, geneettisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella”.
129.
Nimi riittää siten jo yksinään henkilön tunnistamiseen, mistä syystä on hylättävä Unkarin hallituksen väite, jonka mukaan pelkän nimen ja kotipaikkakunnan ja ‑maan ilmoittaminen ei riitä lahjoittajan tunnistamiseen.
130.
Unkarin hallitus väittää, että kyse ei ole henkilötiedoista (ja että tiedot tästä syystä eivät kuulu perusoikeuskirjan 8 artiklan soveltamisalaan), ja vetoaa seuraaviin kahteen unionin tuomioistuimen tuomioon:
–
6.11.2003 annettuun tuomioon Lindqvist, (
58
) josta Unkarin hallituksen mukaan ilmenee, että henkilöä ei pystytä tunnistamaan pelkän nimen perusteella, vaan tarvitaan myös muita täydentäviä tietoja, kuten puhelinnumero tai tietoja hänen työtehtävistään tai vapaa-ajan harrastuksistaan. (
59
)
–
9.11.2010 annettuun tuomioon Volker und Markus Schecke ja Eifert, (
60
) josta käy ilmi, että jos tuen antajan osoitetta ei julkaista, hänen nimensä ja kotipaikkakuntansa ja ‑maansa julkaiseminen ei riitä hänen tunnistamiseensa. (
61
)
131.
Mielestäni Unkarin hallituksen näkemys on pikemminkin ristiriidassa näiden unionin tuomioistuimen ratkaisujen kanssa. Tuomiossa Lindqvist vahvistettiin, että käsite ”kaikenlaiset tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevat tiedot” kattaa ”varmasti henkilön nimen, joka on ilmoitettu yhdessä hänen puhelinyhteystietojensa tai hänen työsuhteensa tai harrastuksiensa kanssa”. (
62
)
132.
Vuoden 2017 laissa nro LXXVI säädetty velvoite tarkoittaa, että tuen antajan nimi (joka – mitä korostan – riittää yksinään hänen tunnistamiseensa) (
63
) liittyy erottamattomasti tietoon hänen tietylle järjestölle antamastaan tuesta. Tämä liityntä on jo sinänsä osoitus kyseisen järjestön näkemysten kannattamisesta, mikä voi auttaa selvittämään lahjoittajan ideologisen profiilin, sanan laajassa merkityksessä. (
64
)
133.
Tuomiossa Volker und Markus Schecke ja Eifert todettiin, että tietojen, joissa mainitaan julkisen tuen saajien nimet ja asuinkunnat sekä heidän saamansa tarkat määrät, julkistamisessa internetsivustolla on siten kyse, ”koska ulkopuoliset saavat pääsyn näihin tietoihin, puuttumisesta tuensaajien perusoikeuskirjan 7 artiklassa tarkoitettuun yksityiselämään”. (
65
) Mielestäni se, mikä pätee yksittäisen henkilön saamiin tukiin, pätee myös tukiin, joilla tämä henkilö osallistuu jonkin tietyn järjestön kannatukseen.
134.
Näin ollen se, että sekä niiden luonnollisten henkilöiden nimet, jotka antavat ulkomailta tukea Unkarissa toimiville järjestöille, että annettujen tukien määrät julkaistaan yleisön saatavilla olevassa rekisterissä, merkitsee puuttumista heidän yksityiselämäänsä siltä osin kuin on kyse heidän henkilötietojensa käsittelystä.
135.
Koska, kuten jo selitin, julkaistujen tietojen (nimi ja tuen määrä) avulla voidaan saada selville tuen antajien ideologinen profiili, nämä saattavat luopua tai ainakin kokea houkutusta luopua tukemasta kansalaisjärjestöä, jonka kanssa he haluaisivat tehdä yhteistyötä käyttämällä yhdistymisvapauttaan.
136.
Näiden tietojen julkistaminen merkitsee puuttumista paitsi perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa taattuihin oikeuksiin myös yhdistymisvapauteen, koska siitä seuraava ehkäisevä vaikutus voi vaikuttaa kansalaisjärjestön taloudelliseen tilanteeseen ja näin myös sen mahdollisuuksiin harjoittaa toimintaansa. (
66
)
3. Riidanalaisten puuttumisten oikeuttaminen
137.
Voidaanko edellä tarkastellut puuttumiset oikeuttaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan perusteella? Muistutan, että tämän määräyksen mukaan ”tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia”.
138.
Riidanalaiset toimenpiteet täyttävät ilman muuta edellytyksen, jonka mukaan niistä on oltava säädetty lailla. Katson myös, ettei niillä loukata kyseessä olevien oikeuksien olennaista sisältöä, vaikkakin ne heikentävät näitä oikeuksia.
139.
Kokonaan eri kysymys on, ovatko nämä puuttumiset välttämättömiä hyväksyttävän yleisen edun saavuttamiseksi ja voidaanko kyseinen etu saavuttaa niillä oikeasuhteisesti, jos vähemmän rajoittavien toimenpiteiden tai ratkaisujen olemassaolo on pois suljettu.
i) Riidanalaisten toimenpiteiden tarpeellisuus ja tehokkuus
140.
Unkarin hallitus vetoaa yleisen edun mukaisena syynä ulkomaista tukea saavien järjestöjen rahoituksen avoimuuteen. Se täsmentää, että tämä etu liittyy läheisesti yleisen järjestyksen suojelemiseen ja rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaan.
141.
Komission mukaan nämä ovat lähtökohtaisesti sellaisia tavoitteita, joilla kyseisiin oikeuksiin puuttuminen voitaisiin oikeuttaa. Olen tästä samaa mieltä, ja myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee tätä näkemystä. (
67
)
142.
Lisäksi on myönnettävä, että jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa määrittäessään yleisen edun mukaisia tavoitteita, joita ne haluavat edistää. (
68
)
143.
Perusoikeuksien rajoituksiin sovelletaan kuitenkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee vetoamista yleiseen järjestykseen perussopimuksissa taattuja vapauksia koskevien rajoitusten oikeuttamisperusteena. Tästä syystä ”yleisen turvallisuuden asettamia vaatimuksia on – – tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksipuolisesti määritellä näiden vaatimusten ulottuvuutta ilman Euroopan unionin toimielinten valvontaa”, ja ”yleiseen turvallisuuteen voidaan siis vedota vain, kun kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta”. (
69
)
144.
Tästä lähtökohdasta tarkastellen yleistä järjestystä koskevalla oikeuttamisperusteella voidaan perustella toimenpiteitä, joita sovelletaan sellaisiin yhdistyksiin ja säätiöihin, joiden epäillään vaarantavan yleisen järjestyksen (eli muodostavan sille todellisen ja vakavan uhan), mutta ei yleistä lainsäädäntöä, jossa kaikille yhdistyksille ja säätiöille niiden tavoitteista ja toiminnasta riippumatta asetetaan ulkomailta saatavien tukien julkistamista koskevia ex ante ‑velvoitteita. (
70
)
145.
Olen Unkarin hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että rahanpesun ja erityisesti terrorismin rahoittamisen torjunnalla voitaisiin hyvin perustella toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lisätä niin luonnollisten henkilöiden kuin oikeushenkilöidenkin rahoituksen avoimuutta ja valvontaa. (
71
) Jäsenvaltioon sijoittautuneiden oikeushenkilöiden velvoittaminen ilmoittamaan viranomaisille objektiivisesti epäilyttävät rahoituslähteensä vaikuttaa lähtökohtaisesti asianmukaiselta toimenpiteeltä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen ehkäisemiseksi ja siihen kohdistuvien seuraamusten määräämiseksi. (
72
)
146.
Mielestäni mitään edellä esitetystä ei voida perustellusti kyseenalaistaa. Siitä huolimatta Unkarin hallitus ei kyennyt istunnossa tyydyttävästi selittämään, miksi rahanpesun torjuntaa koskevat yleiset säännökset ovat sen mielestä riittämättömiä. (
73
)
147.
Vaikka näytettäisiinkin toteen (quod non), että riidanalaisten toimenpiteiden ja rahanpesun torjunnan välillä on yhteys, yleisesti ja erotuksetta säädetyllä velvoitteella julkistaa nämä tiedot jopa ennen kuin rahanpesun valvonnasta vastaavat viranomaiset ovat ottaneet ne tarkastettavikseen ylitetään mielestäni se, mikä on ehdottoman välttämätöntä tällaisen puuttumisen oikeuttamiseksi.
148.
Näistä lähtökohdista käsin on seuraavaksi selvitettävä, soveltuvatko Unkarin lainsäätäjän säätämät toimenpiteet toisen tavoitteen eli kansalaisjärjestöjen rahoituksen avoimuuden saavuttamiseen. Katson jäljempänä esittämistäni syistä, että näin ei ole.
149.
Kyseisiin toimenpiteisiin liittyy kolme tekijää, joihin on syytä kiinnittää huomiota:
–
Ensinnäkin toimenpiteet eivät koske kaikkia Unkariin sijoittautuneita yhdistyksiä ja säätiöitä. Niiden soveltamisalaan eivät kuulu yritykset, vaikka joillakin yrityksillä (esimerkiksi tiedotusvälineiden omistajilla) on niin ikään ”ratkaiseva merkitys yleisen mielipiteen muodostuksessa”. (
74
)
–
Toiseksi ei ole selvää, millä tavoin tiedoilla tosiasiasiallisesti pystytään saavuttamaan tavoitteet, joilla niiden keräämistä perustellaan.
–
Kolmanneksi toimenpiteet ovat tietojen antamiseen velvoitettujen yhteisöjen piirin ja niiden toimivuuden kannalta riittämättömiä, ja niiden seuraukset ovat suhteettomia.
150.
Kyseessä olevista järjestöistä on todettava, että vuoden 2017 lakia nro LXXVI ei sovelleta kotimaasta käsin rahoitettaviin vaan ainoastaan ulkomaista rahoitustukea saaviin järjestöihin. Jälkimmäisten joukosta lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ne, ”joita ei pidetä kansalaisjärjestöinä”, (
75
) eli urheilujärjestöt, uskonnolliset järjestöt ja kansallisten vähemmistöjen järjestöt.
151.
Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että mistään ei käy ilmi syy, jonka vuoksi laki koskee ainoastaan ulkomailta tulevia lahjoituksia, ellei syynä ole yleinen olettama (tosiasiallisesti epäilys) ulkomaille tai toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yhteisöjen vilpillisyydestä, ja tällainen olettama on unionin oikeuden vastainen. (
76
)
152.
Unkarin hallituksen esittämää väitettä, jonka mukaan ulkomaisia tukia on vaikeampi valvoa, on hankala sovittaa yhteen sen komission niin ikään mainitseman seikan kanssa, että aiempaan lainsäädäntöön sisältyi jo järjestöjen velvollisuus antaa yksityiskohtaiset tiedot rahoituslähteistään, myös ulkomaisista lähteistä. (
77
) Kuten jäljempänä selitän, ongelma olisi joka tapauksessa saatu poistettua vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
153.
Jos kyse on todellakin ulkomailta saadun rahoituksen valvonnasta, ei vaikuta kovin johdonmukaista, että urheilujärjestöt, uskonnolliset järjestöt ja kansallisten vähemmistöjen järjestöt jätetään lain soveltamisalan ulkopuolelle: myös mitä tahansa niistä voivat jotkin tahot ”käyttää [Unkarin ulkopuolelta käsin] hyväkseen edistääkseen – näillä järjestöillä olevan yhteiskunnallisen vaikutusvallan avulla – omia etujaan Unkarin yhteisöllisten etujen sijasta Unkarin yhteiskunnallisessa ja poliittisessa elämässä”, kuten vuoden 2017 lain nro LXXVI johdanto-osassa todetaan.
154.
Mikään näiden poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvien järjestöjen erityispiirteistä ei liity niiden rahoitusominaisuuksiin, joiden vuoksi niihin eivät ulotu riskit, joita riidanalaisten toimenpiteiden kohteena oleville järjestöille voi aiheutua varojen vastaanottamisesta ulkomailta. (
78
)
155.
Komissio myös epäilee suuresti, onko kerätyistä tiedoista mitään hyötyä: mistään ei ilmene, asetetaanko ne rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunnasta vastaavien viranomaisten saataville. (
79
) En voi muuta kuin yhtyä näihin epäilyksiin, joita Unkarin hallitus ei onnistunut istunnossa hälventämään.
156.
Järjestöjen avoimuutta koskeva vaatimus ei siten ole kovin johdonmukainen käyttöön otetun lakisääteisen järjestelmän kannalta. Se ei etenkään oikeuta julkistamaan niiden henkilöiden henkilötietoja, jotka osallistuvat kyseisten yhteisöjen rahoitukseen antamalla niille tukea.
157.
Riidanalaiset toimenpiteet ovat paitsi riittämättömiä ja tehokkuudeltaan kyseenalaisia myös suhteettomia.
ii) Toimenpiteiden oikeasuhteisuus
158.
Ensinnäkin mielestäni on suhteetonta, että rajaksi, jonka ylittyessä ulkomailta saadun tuen ilmoittamisvelvollisuus on täytettävä, on vahvistettu 500000 HUF. Se on kohtuuttoman matala kynnysarvo, kun kyse on velvollisuudesta, joka edellä esitetyistä syistä vaarantaa vakavasti yhdistymisvapauden sekä yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa koskevien oikeuksien käyttämisen, koska ilmoitetut tiedot on julkistettava.
159.
Toiseksi suhteettomana on pidettävä myös sitä, että kaikkia ulkomaisia tukia, muista jäsenvaltioista tulevat tuet mukaan luettuina, kohdellaan samalla tavoin, sillä, kuten jo edellä totesin, (
80
) unionin kansalaisten intressissä voi olla osallistua yhteiskuntaelämään missä tahansa jäsenvaltiossa.
160.
Kolmanneksi velvollisuutta ilmoittaa ”ulkomaista tukea saavan järjestön” asemasta kotisivuilla ja julkaisuissa on mielestäni niin ikään pidettävä liiallisena vaatimuksena. Tämä ei johdu niinkään tietojen ilmoittamisesta mahdollisesti aiheutuvasta taloudellisesta rasitteesta kuin siitä seuraavasta stigmatisoivasta vaikutuksesta, johon viittasin jo edellä.
161.
Neljänneksi pidän suhteettomana sitä, että riidanalaisten velvoitteiden noudattamatta jättäminen voi viime kädessä johtaa siihen syyllistyneen järjestön purkamiseen. Kyse on tietenkin äärimmäisestä ratkaisusta, joka Unkarin hallituksen mukaan sisältyy lain rikkomisesta vaiheittain määrättäviin seuraamuksiin. (
81
) Nämä vaiheet ovat ensimmäinen noudattamatta jättäminen, josta seuraa syyttäjän antama noudattamismääräys, tämän määräyksen mahdollinen noudattamatta jättäminen, josta voidaan määrätä sakko, ja sen jälkeen annettavan uuden määräyksen noudattamatta jättäminen, josta voidaan määrätä tiettyjä muita seuraamuksia, joista yksi on järjestön purkaminen.
162.
Unkarin hallitus väittää, että näiden perättäisten määräysten tietoinen noudattamatta jättäminen ei ole mikään ”vähäinen hallinnollinen rikkomus” ja oikeuttaa siten järjestön purkamisen. (
82
) Mielestäni näin ankaran seuraamuksen määräämiseen vaaditaan kuitenkin paljon enemmän kuin pelkkä – toistuvakin – kieltäytyminen vuoden 2017 laissa nro LXXVI vaaditun kaltaisten tietojen toimittamisesta. (
83
)
iii) Oikeasuhteisempien rajoittavien toimenpiteiden mahdollisuus
163.
Riidanalaisten toimenpiteiden luonne ja laajuus eivät jätä juurikaan sijaa samansisältöisille vaihtoehtoisille toimenpiteille eli julkaistaviksi tarkoitettuihin tietoihin kohdistuvien toimenpiteiden harkitsemiselle.
164.
Nämä vaihtoehtoiset toimenpiteet tarkoittaisivat sitä, että vuoden 2017 lain nro LXXVI päämäärien tavoittelemiseksi omaksuttaisiin toisenlainen lähestymistapa. Sen olisi perustuttava järjestöjen välineellistämisen riskeistä tehtävään tiukkaan ja yksityiskohtaiseen arviointiin, jonka avulla voitaisiin tunnistaa ne järjestöt, jotka ovat joutuneet tilanteeseen, jossa nämä päämäärät vaarantuvat. (
84
)
165.
Jos kyseessä on sääntöjenvastaisten rahoituslähteiden valvonta, komissio viittaa esimerkiksi sellaisten ilmoitus- ja seurantavelvoitteiden toteuttamiseen, jotka kohdistuvat suuririskisistä maista käsin toteutettuihin epäilyttäviin liiketoimiin. Parhaita tuloksia julkisen vallan tehokkaista toimenpiteistä voidaan mielestäni odottaa nimenomaan tällä alueella.
166.
Mielestäni vaatimusta rekisteröidä ja julkaista niiden luonnollisten henkilöiden nimet, jotka antavat tukea valitsemilleen järjestöille, on sitä vastoin mahdoton korvata millään vaihtoehtoisella toimenpiteellä, koska sillä puututaan radikaalisti perusoikeuskirjassa taattuun yksityisyyden suojaan.
167.
Järjestöjen velvoittamisesta tiedottamaan kotisivuillaan ja julkaisuissaan, että ne ovat ulkomaisen tuen saajia, on todettava, että tämäkin velvoite on asiaankuulumaton, koska se voi johtaa yhdistymisvapauden menetykseen. (
85
)
168.
Jos tästä säännöksestä poistettaisiin maininta jäsenvaltioista ja rajoitettaisiin se koskemaan ainoastaan kolmansia maita, sillä puututtaisiin vähemmän unionin kansalaisten oikeuteen osallistua järjestötoiminnan kautta yhteiskuntaelämään kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä maantieteellinen rajoitus ei kuitenkaan täysin poistaisi stigmatisoivaa mielleyhtymää, josta aiheutuisi edelleen vahinkoa kyseisille järjestöille.
169.
Koska rekisteröinti- ja julkistamisvelvoitteita ei sellaisinaan voida korvata muilla samanluonteisilla velvoitteilla, käyttöön otettu seuraamusjärjestelmä on ristiriidassa perusoikeuskirjan kanssa. Purkamisseuraamuksen poistaminen ei siten riitä tekemään lainmukaiseksi järjestelmää, jota ei sinänsä voida mitenkään korjata, koska se mahdollistaa seuraamusten määräämisen sellaisten vaatimusten noudattamatta jättämisestä, jotka ovat ristiriidassa perusoikeuskirjan kanssa.
170.
Näin ollen katson, että vuoden 2017 lailla nro LXXVI rajoitetaan epäoikeutetusti SEUT 63 artiklassa taattua pääomien vapaata liikkuvuutta, koska siihen sisältyy säännöksiä, joilla perusteettomasti puututaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklassa suojattuihin perusoikeuksiin.
V Oikeudenkäyntikulut
171.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Käsiteltävässä asiassa nämä molemmat edellytykset täyttyvät.
VI Ratkaisuehdotus
172.
Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy komission kanteen ja
–
toteaa, ettei Unkari ole noudattanut SEUT 63 artiklaan perustuvia velvollisuuksiaan, koska se on rikkonut Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 12 artiklaa ottamalla ulkomailta tuettujen järjestöjen avoimuudesta annetulla vuoden 2017 lailla nro LXXVI (a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény) käyttöön perusteettomia rajoituksia, jotka koskevat tiettyjen Unkariin sijoittautuneiden yhdistysten ja säätiöiden ulkomailta saamia lahjoituksia;
–
velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Ulkomailta tuettujen järjestöjen avoimuudesta annettu vuoden 2017 laki nro LXXVI (a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény, jäljempänä vuoden 2017 laki nro LXXVI).
(
3
)	7,2 miljoonaa Unkarin forinttia (noin 24000 euroa).
(
4
)	Näillä tiedoilla tarkoitetaan tukea saavan järjestön nimeä, tuen antajan nimeä, saadun tuen määrää saman pykälän 3 momentissa mainittujen kynnysarvojen mukaisesti eriteltynä sekä mainintaa siitä, onko kyse rahana vai muina omaisuuserinä annetusta tuesta.
(
5
)	Noin 1500 euroa.
(
6
)	Kyseisessä säännöksessä säädetään seuraavaa: ”Jos muutoshakemuksesta ilmenee, että järjestö tai, jos kyseessä on säätiö, sen perustaja tai perustajat eivät ole esittäneet muutoshakemusta määräaikaan mennessä, tuomioistuin voi määrätä järjestölle tai säätiön perustajalle tai, jos perustajia on useita, näille yhteisesti 10 000–900 000 HUF:n suuruisen sakon.”
(
7
)	Kansalaisjärjestöistä annetun lain 3 §:n mukaan yhdistymisvapautta ei saa käyttää perustuslain C §:n 2 momentin vastaisesti, eikä se oikeuta loukkaamaan muiden henkilöiden oikeuksia tai vapauksia tai yllyttämään niiden loukkaamiseen taikka osallistumaan siihen. Kyseisen pykälän mukaan yhdistymisvapauteen ei kuulu aseellisten järjestöjen perustaminen eikä myöskään sellaisten järjestöjen perustaminen, joiden tarkoituksena on hoitaa valtion laitoksen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaa julkista tehtävää.
(
8
)	Kyseisen lain 71/G §:ssä vahvistettujen ”laillisuusvalvontaa koskevien yleisten sääntöjen” yhteydessä säädetään, että toimivaltainen tuomioistuin voi olosuhteiden mukaan toteuttaa seuraavat toimenpiteet: a) määrätä järjestölle tai sen edustajalle 10 000–900 000 HUF:n suuruisen sakon; b) kumota järjestön tekemän sääntöjenvastaisen – – päätöksen ja tarvittaessa määrätä sen tekemään uuden päätöksen kohtuullisessa määräajassa; c) jos on todennäköistä, että järjestön asianmukainen toiminta saadaan palautettua kutsumalla koolle sen johtoelin, kutsua koolle järjestön päätöksentekoelimen tai antaa sen koollekutsumisen sopivaksi katsomansa henkilön tai organisaation tehtäväksi kyseisen järjestön kustannuksella; d) nimetä järjestölle toimitsijamiehen enintään 90 päiväksi, jos sen asianmukaista toimintaa ei voida muuten palauttaa ja jos tämä vaikuttaa lopputuloksen kannalta erityisen perustellulta, kun otetaan huomioon kyseisen järjestön toiminta tai muut olosuhteet; e) määrätä purkamaan järjestön.
(
9
)	Vastauksessaan Unkarin hallitus kiistää tämän väitteen ja katsoo, että siinä on jätetty huomiotta oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoitus, joka on antaa jäsenvaltiolle tilaisuus joko täyttää velvoitteensa tai puolustautua.
(
10
)	Tuomio 2.2.1988, komissio v. Belgia (293/85, EU:C:1988:40; jäljempänä tuomio komissio v. Belgia, 13 kohta).
(
11
)	Ibidem, 14 kohta.
(
12
)	Unkarin hallituksen vastineen 9 ja 18 kohta.
(
13
)	31.1.1984 annetun tuomion komissio v. Irlanti (74/82, EU:C:1984:34) 13 ja 14 kohdassa todettiin, että vaikka ei ollutkaan ”kohtuullista antaa jäsenvaltiolle viisi päivää aikaa muuttaa lainsäädäntöä, jota se oli soveltanut yli 40 vuoden ajan ja jonka johdosta komissio ei ollut toteuttanut minkäänlaisia toimenpiteitä koko sinä aikana, joka oli kulunut kyseisen jäsenvaltion liittymisestä unioniin”, vaikka asialla ei ollut mitään erityistä kiirettä, tämä määräaika ei ollut riittävä peruste ”jättää kannetta tutkimatta” (kursivointi tässä).
(
14
)	Tuomio 13.12.2001, komissio v. Ranska (C‑1/00, EU:C:2001:687, 65 kohta).
(
15
)	Tuomio komissio v. Belgia, 14 kohta.
(
16
)	Komissio vastauksen 16 kohta.
(
17
)	Tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa (C‑490/04, EU:C:2007:430, 26 kohta).
(
18
)	Unkarin hallitus vastasi 14.7.2017 annettuun viralliseen huomautukseen 14.8.2017 ja 7.9.2017 päivätyillä kirjelmillä. Unkarin hallituksen 5.10.2017 päivätty vastaus perusteltuun lausuntoon toimitettiin 5.12.2017.
(
19
)	Tuomio 19.9.2017, komissio v. Irlanti (rekisteröintivero) (C‑552/15, EU:C:2017:698, 34 kohta).
(
20
)	Unkarin hallituksen vastine, 25 kohta.
(
21
)	Komission vastaus, 11 kohta.
(
22
)	Kannekirjelmän 90 kohta.
(
23
)	Ks. jäljempänä 93–113 kohta.
(
24
)	C‑235/17, EU:C:2018:971; jäljempänä ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet).
(
25
)	Ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), 64 kohta.
(
26
)	Ibidem, 66 kohta.
(
27
)	Ibidem, 76 kohta. Kursivointi alkuperäisessä. Julkisasiamies puolsi tätä näkemystä jo ratkaisuehdotuksessaan SEGRO ja Horváth (C‑52/16 ja C‑113/16, EU:C:2017:410, 121 kohta) siinä yhteydessä, kun hän tarkasteli 18.6.1991 annettuun tuomioon ERT (C‑260/89, EU:C:1991:254) perustuvaa oikeuskäytäntöä.
(
28
)	Tuomio 6.3.2018 (C‑52/16 ja C‑113/16, EU:C:2018:157; jäljempänä tuomio SEGRO ja Horváth, 127 ja 128 kohta).
(
29
)	Ratkaisuehdotus komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), 117 kohta. Kursivointi alkuperäisessä. Julkisasiamies Saugmandsgaard Øe totesi kyseisessä asiassa, että ”tarkastelut, jotka on suoritettava sen toteamiseksi, että SEUT 63 artiklassa ja perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattuihin oikeuksiin on puututtu ja että tätä puuttumista ei voida oikeuttaa, perustuvat samoihin tekijöihin ja johtavat olennaisesti samaan lopputulokseen” (120 kohta; kursivointi alkuperäisessä). Näin ollen ”riidanalaisen säännöstön erillinen tutkiminen perusoikeuskirjan 17 artiklan nojalla sen jälkeen, kun sitä on jo arvioitu SEUT 63 artiklan nojalla”, olisi selvästi keinotekoista (121 kohta).
(
30
)	Tuomio komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C‑235/17, EU:C:2019:432; jäljempänä tuomio komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet)).
(
31
)	Tuomio komissio v. Unkari (maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), 58 kohta. Tällä rajoituksella asianomaisilta evättiin sekä mahdollisuus jatkaa tuotto- ja käyttö-oikeudestaan nauttimista että mahdollisuus kyseisen oikeuden luovuttamiseen.
(
32
)	Ibidem, 59 ja 60 kohta.
(
33
)	Ibidem, 66 kohta.
(
34
)	Ibidem, 86 kohta.
(
35
)	Ibidem, 90–101 kohta.
(
36
)	Ibidem, 102–109 kohta.
(
37
)	Ibidem, 110–122 kohta.
(
38
)	Ibidem, 123–129 kohta.
(
39
)	Viittaan julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 28 esitettyyn oikeuskäytäntöviittaukseen. Tosiasiallisesti sekä vapauksien ja oikeuksien loukkausten että niiden mahdollisten oikeuttamisperusteiden toteaminen edellyttävät olennaisesti samanluonteista oikeudellista arviointia. Unionin tuomioistuin vahvisti tuomion komissio v. Unkari (maatalousmaiden käyttö- ja tuotto-oikeudet) 124 kohdassa, ettei ole olemassa yleisen edun vaatimuksia, joilla perusoikeuskirjan 17 artiklan rikkominen voitaisiin oikeuttaa, ja viittasi syihin, joiden perusteella se oli aiemmin SEUT 63 artiklan rikkomisen yhteydessä kiistänyt tällaisten vaatimusten olemassaolon.
(
40
)	Kun jäsenvaltio vetoaa perussopimuksiin ”sellaisen kansallisen lainsäädännön perustelemiseksi, joka on omiaan rajoittamaan [perusvapauden] käyttämistä, näiden [unionin] oikeudessa sallittujen oikeuttamisperusteiden osalta tulkinnassa on otettava huomioon yleiset oikeusperiaatteet ja erityisesti perusoikeudet”, joten kyseiseen lainsäädäntöön ”voidaan soveltaa [perussopimuksissa] tarkoitettuja poikkeuksia ainoastaan silloin, kun se on niiden perusoikeuksien mukainen, joiden noudattamista [unionin] tuomioistuin valvoo” (tuomio 18.6.1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, 43 kohta).
(
41
)	Tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 19 kohta).
(
42
)	Tuomio Åkerberg Fransson, 19 kohta.
(
43
)	Pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitukset ovat harvoin täysin neutraaleja perusoikeuksien kannalta. Esimerkiksi valikoivasti rajoittavalla toimenpiteellä loukataan vakavasti syrjintäkieltoa, kuten yleensäkin kaikkia sellaisia oikeuksia, joiden käyttämistä voidaan helpottaa pääomilla, joiden liikkumista rajoitetaan. Tästä rakenteellisesta tai periaatteellisesta vaikutuksesta on erotettava vaikutus, joka on tyypillinen nimenomaan oikeuksia loukkaaville välineellistetyille rajoituksille, joiden tapauksessa oikeuksien loukkaus ei ole pelkkä sivuvahinko vaan rajoituksen ensisijainen seuraus.
(
44
)	Perustamissopimuksen 67 artiklan [joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella] täytäntöönpanosta 24.6.1988 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1988, L 178, s. 5).
(
45
)	Koska perussopimuksissa ei ole määritelty pääomanliikkeiden käsitettä, unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 88/361 liitteenä olevalla nimikkeistöllä on ohjeellista arvoa ja että nimikkeistön johdannon mukaan siinä oleva luettelo ei ole tyhjentävä. Ks. tuomio 27.1.2009, Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33, 24 kohta). Kyseisessä liitteessä olevan otsikon XI ”Henkilökohtaiset pääomanliikkeet” B kohdassa mainitaan ”Lahjat ja lahjoitukset”.
(
46
)	Unkarin hallitus käsitteli istunnossa SEUT 65 artiklaa mainitsematta, että tämän määräyksen 1 artiklan b alakohdassa sallitaan [jäsenvaltioiden] ”säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi”, mutta ei riidanalaisessa lainsäädännössä tarkoitetun kaltaisista julkistamismenettelyistä.
(
47
)	Tuomio 11.9.2008, Petersen (C‑228/07, EU:C:2008:494, 54 ja 55 kohta).
(
48
)	Tuomio 19.12.2012, komissio v. Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814, 35 kohta).
(
49
)	Edellä 113 kohta.
(
50
)	Poliittiset puolueet vaikuttavat osaltaan kansan tahdon muodostukseen ja ilmaisuun valtion tahdonmuodostuksen välineinä. Ne eivät ole valtion elimiä, mutta ne osallistuvat julkisen vallan haltijoiden valintaan, mistä syystä niillä on erityisen tärkeä merkitys valtion vakaudelle. Joissakin valtiosääntöoikeudellisissa järjestelmissä poliittisille puolueille on niiden luonteen vuoksi säädetty tiettyjä edellytyksiä ja takeita, jotka eivät koske muita yhteisöjä (eivätkä olisi näiden tapauksessa perusteltuja). Vaikka viimeksi mainitut osallistuvat yhteiskuntaelämään, ne eivät pyri niinkään pitämään valtaa kuin toimimaan vapaasti julkisen vallan suojeluksessa tai enintäänkin vaikuttamaan julkisen vallan käyttöön. Tästä syystä perusoikeuskirjan 12 artiklassa mainitaan erikseen yhdistykset, jotka ovat mukana ”poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa”. Vuoden 2017 lain nro LXXVI johdanto-osan mukaan kansalaisjärjestöt edistävät osaltaan ”demokraattista valvontaa ja julkisista asioista käytävää julkista keskustelua”, mutta niiden tarkoituksena ei ole itse päästä valtaan. Samaa voidaan sanoa ammattiyhdistyksistä, joiden toimintaan työsuhteiden alalla sovelletaan erityistä sääntelyjärjestelmää.
(
51
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan tiettyjen julkisen vallan toimenpiteiden vaikutus yhdistysten taloudellisiin toimintamahdollisuuksiin voi merkitä puuttumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa taatun yhdistymisvapauden käyttöön. Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.6.2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde v. Ranska (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101, 37 ja 38 kohta).
(
52
)	Näin myös Venetsian komissio kyseisestä lakiesityksestä antamassaan lausunnossa (ulkomaista tukea saavien järjestöjen avoimuutta koskevasta lakiesityksestä annettu lausunto 889/2017, 20.6.2017 (CDL-AD(2017)015), jäljempänä Venetsian komission lausunto, 54–56 kohta). Vaikka tällainen luokittelu on luonteeltaan melko neutraali, Venetsian komission mukaan sitä on Unkarin tapauksessa pidettävä leimaavana, koska Unkarissa on esitetty selkeitä poliittisia kannanottoja ulkomaista tukea saavia yhdistyksiä vastaan (lausunnon 65 kohta).
(
53
)	”– – Ulkomaiset eturyhmät voivat pyrkiä käyttämään hyväkseen yhdistymisvapauden nojalla perustettujen järjestöjen tuntemattomista ulkomaisista lähteistä saamaa tukea edistääkseen – näillä järjestöillä olevan yhteiskunnallisen vaikutusvallan avulla – omia etujaan Unkarin yhteisöllisten etujen sijasta Unkarin yhteiskunnallisessa ja poliittisessa elämässä – – ja siten vaarantaa maan poliittiset ja taloudelliset edut ja sen oikeuselinten riippumattoman toiminnan”.
(
54
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 11.10.2011, Asociación Rhino ym. v. Sveitsi (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807, 54 kohta).
(
55
)	Unkarin hallitus väittää, että ylivoimaisesti suurin osa lahjoittajista on oikeushenkilöitä, mikä sen mukaan sulkee täysin pois mahdollisen puuttumisen luonnollisille henkilöille kuuluviin oikeuksiin. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei riidanalaisessa velvoitteessa – kuten ei myöskään käytännössä – tehdä mitään eroa oikeushenkilöiden ja luonnollisten henkilöiden välillä: viimeksi mainitut kuuluvat selvästi tämän velvoitteen soveltamisalaan.
(
56
)	Lausunto 1/15 (EU–Kanada-matkustajarekisteritietosopimus), 26.7.2017 (EU:C:2017:592, 122 kohta).
(
57
)	Luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (yleinen tietosuoja-asetus) (EUVL 2016, L 119, s. 1; jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus). Kursivointi tässä.
(
58
)	C‑101/01, EU:C:2003:596; jäljempänä tuomio Lindqvist.
(
59
)	Unkarin hallituksen vastine, 155 kohta.
(
60
)	C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662; jäljempänä tuomio Volker und Markus Schecke ja Eifert.
(
61
)	Unkarin hallituksen vastine, 154 kohta.
(
62
)	Tuomio Lindqvist, 24 kohta.
(
63
)	Lähtökohtaisesti nimi yksilöi henkilön, vaikkakin on täysin mahdollista, kuten Unkarin hallitus toteaa vastineensa 156 kohdassa, että samassa kaupungissa asuu useita samannimisiä henkilöitä.
(
64
)	Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukaan ”profiloinnilla” tarkoitetaan ”mitä tahansa henkilötietojen automaattista käsittelyä, jossa henkilötietoja käyttämällä arvioidaan luonnollisen henkilön tiettyjä henkilökohtaisia ominaisuuksia, erityisesti analysoidaan tai ennakoidaan piirteitä, jotka liittyvät kyseisen luonnollisen henkilön työsuoritukseen, taloudelliseen tilanteeseen, terveyteen, henkilökohtaisiin mieltymyksiin, kiinnostuksen kohteisiin, luotettavuuteen, käyttäytymiseen, sijaintiin tai liikkeisiin”.
(
65
)	Tuomio Volker und Markus Schecke ja Eifert, 58 kohta, jossa on viittaus 20.5.2003 annettuun tuomioon Österreichischer Rundfunk ym. (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01, EU:C:2003:294), jonka 74 kohdassa vahvistetaan, että ”[henkilökunnalle maksettuihin palkkoihin liittyvien] tietojen ilmoittamisella – – loukataan asianomaisten oikeutta yksityisyyteen, – – ja näin ollen se on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettua puuttumista”.
(
66
)	Ks. edellä 140 ja 141 kohta.
(
67
)	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.2.2004, Gorzelik ym. v. Puola (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 94 ja 95 kohta).
(
68
)	Tuomio 16.6.2011, komissio v. Itävalta (C‑10/10, EU:C:2011:399, 32 kohta).
(
69
)	Tuomio 8.7.2010, komissio v. Portugali (C‑171/08, EU:C:2010:412, 73 kohta).
(
70
)	Unkarin hallitus on vedonnut myös yleisen turvallisuuden suojeluun sanan suppeassa merkityksessä, ja erityisesti tarpeeseen estää järjestäytyneen rikollisuuden vaikutus humanitaarisiin järjestöihin, joiden tavoitteet saattavat käydä yksiin kansainvälisten ihmiskauppaverkostojen pyrkimysten kanssa (vastineen 84 ja 85 kohta). Tällaisilla pyrkimyksillä voitaisiin kenties perustella erityisten toimenpiteiden määräämistä näitä yksittäisiä yhteisöjä vastaan, mutta ei riidanalaisten toimenpiteiden kaltaisia yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, jotka koskevat kaikkia kansalaisjärjestöjä.
(
71
)	Komission mukaan (kanteen 62–64 kohta) Unkari ei ole osoittanut, että tällainen riski on olemassa. Vaikka olisikin, sen ei voitaisi katsoa koskevan kaikkia jäsenvaltioita. Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskevissa Groupe d’Action Financièren (GAFI) suosituksissa voittoa tavoittelemattomat järjestöt mainitaan tämän laittoman toiminnan mahdollisten kanavien joukossa (GAFI (2012–2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, päivitetty marraskuussa 2017; jäljempänä GAFI:n suositukset, 8 kohta). Kokonaan toinen kysymys on se, onko mahdollisten riskien, joita kansallisen lainsäätäjän määräämillä toimenpiteillä pyritään oikeutetusti hallitsemaan, arviointi näiden toimenpiteiden tarpeellisuuden, asianmukaisuuden ja tehokkuuden kannalta ollut riittämätön.
(
72
)	Asianmukaista ei sitä vastoin ole se, että kaikki muista jäsenvaltioista tai kolmansista maista tulevat lahjoitukset luokitellaan implisiittisesti epäilyttäviksi.
(
73
)	Komissio viittaa tässä yhteydessä jäsenvaltioiden mahdollisuuteen laajentaa rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 (EUVL 2015, L 141, s. 73) soveltamisalaa kansalaisjärjestöihin. Tämä lainsäädäntö perustuu olemassa olevien riskien perusteelliseen arviointiin.
(
74
)	Lain nro LXXVI johdanto-osassa viitataan tähän seikkaan kansalaisjärjestöjä luonnehdittaessa.
(
75
)	Näin säädetään vuoden 2017 lain nro LXXVI 1 §:n 4 momentin a kohdassa. Sen määrittämiseksi, mitä järjestöjä ”ei pidetä kansalaisjärjestöinä”, on nojauduttava, kuten Unkarin hallitus istunnossa totesi, yhdistymisvapautta, voittoa tavoittelemattomien järjestöjen asemaa ja kansalaisjärjestöjen rahoitusta koskevaan vuoden 2011 lakiin nro CLXXV. Sen 2 §:n 6 momentista ilmenee, että ”kansalaisjärjestöillä” tarkoitetaan kaikkia Unkarissa rekisteröityneitä yhdistyksiä, paitsi poliittisia puolueita, säätiöitä ja tietyissä tarkoituksissa myös keskinäisiä vakuutusyhtiöitä ja ammattiliittoja. Tästä määritelmästä ei ole juurikaan apua vuoden 2017 lain nro LXXVI soveltamisalaan kuuluvien yhteisöjen täsmällisessä määrittelyssä. Tämä henkilöllisen soveltamisalan epämääräisyys ei vastaa sellaiselle lainsäädännölle, joka vaikuttaa näin suoraan eri perusoikeuksien käyttämiseen, asetettua objektiivisuuden vaatimusta.
(
76
)	Tuomio 6.10.2009, komissio v. Espanja (C‑153/08, EU:C:2009:618, 39 kohta).
(
77
)	Komission kanne, 75–77 kohta, ja komission vastaus, 74–76 kohta.
(
78
)	Myös Ruotsin hallitus on tätä mieltä (väliintulokirjelmä, 39 kohta).
(
79
)	Komission kanne, 66 kohta.
(
80
)	Ks. edellä 144 kohta.
(
81
)	Unkarin hallituksen vastine, 122 kohta.
(
82
)	Sama.
(
83
)	Korostettakoon, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan purkaminen on toimenpide, johon voidaan turvautua ”vain vakavimmissa tapauksissa”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.2.2003, Refah Partisi (The Welfare Party) ym. v. Turkki (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, 100 kohta).
(
84
)	Tässä yhteydessä ne viittaavat GAFI:n suosituksiin (8 kohta). Riidanalaiseen lainsäädäntöön ei sisälly tällaista arviointia, vaan kaikki kansalaisjärjestöt luetaan samaan joukkoon (ainoana poikkeuksena ovat ne kolme järjestöryhmää, jotka edellä mainitsemistani syistä saavat erilaisen kohtelun, jolle kyseisen lainsäädännön tarkoituksen kannalta tarkasteltuna ei ole minkäänlaista oikeuttamisperustetta).
(
85
)	Tämä vahvistetaan myös Venetsian komission lausunnon 67 kohdan neljännessä luetelmakohdassa.