61989CC0300_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Die Kommission beantragt die Nichtigerklärung der Richtlinie 89/428/EWG wegen fehlender Rechtsgrundlage und wirft damit eine im wesentlichen neue Frage von unzweifelhaftem Interesse auf, nämlich die Frage nach der Abgrenzung des jeweiligen Anwendungsbereichs der Artikel 100a und 130s EWG-Vertrag (1).
2. Zu betonen ist von vornherein, daß die Wahl zwischen diesen beiden Bestimmungen nicht lediglich von formaler Bedeutung ist. Bereits von ihrem materiellen Gehalt her gesehen beziehen sich die Artikel 100a und 130s auf unterschiedliche Zuständigkeiten der Gemeinschaftsorgane: Die neue
umweltrechtliche Regelung der Artikel 130r ff. verleiht den Gemeinschaften eine rein nachgeordnete Zuständigkeit und geht von dem Gedanken eines Schutzminimums aus, während das Tätigwerden nach Artikel 100a sich auf eine keineswegs nachgeordnete Zuständigkeit stützt und ein hohes Schutzniveau anzustreben hat.
Aber die grundlegenden Unterschiede zwischen beiden Bestimmungen liegen auf der Verfahrensebene. Nach Artikel 100a erlässt der Rat seine Maßnahmen im Verfahren der Zusammenarbeit, was jedenfalls unter bestimmten Umständen eine Beschlußfassung mit qualifizierter Mehrheit sowie, allgemeiner gesehen, eine intensivere Mitwirkung des Parlaments am Entscheidungsprozeß mit sich bringt; dagegen begnügt sich Artikel 130s mit der blossen Anhörung des Parlaments und sieht, falls der Rat nichts anderes entscheidet (s. Artikel 130s Absatz 2), eine einstimmige Beschlußfassung vor.
Angesichts dessen liegt es sogar auf der Hand, daß die Wahl der Rechtsgrundlage den Entstehungsprozeß des Rechtsakts, um den es geht, in erheblichem Masse beeinflusst und sich daher auf dessen Inhalt auswirken kann. Hieraus folgt nach ständiger Rechtsprechung (die durch das bekannte Urteil "allgemeine Zollpräferenzen" (2) eingeleitet und zuletzt durch das Urteil vom 29. März 1990 in der Rechtssache C-62/88, Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527, bestätigt wurde), daß in dem uns beschäftigenden Fall die Wahl einer irrigen Rechtsgrundlage sich nicht in einem reinen Formfehler erschöpfen, sondern eine die Rechtmässigkeit des Aktes beeinträchtigende Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstellen würde.
Dies vorausgeschickt, ist noch darauf hinzuweisen, daß die Frage beträchtliche praktische Bedeutung hat. Es geht in dieser Rechtssache offensichtlich nicht nur um die angefochtene Richtlinie; es geht ganz
allgemein darum, in welchem Verfahren und namentlich gemäß welchen Abstimmungsregeln die der fraglichen Richtlinie (nach Inhalt und Wirkungen) vergleichbaren Akte zu erlassen sind: Akte, die, wie wir noch näher sehen werden, zu einer alles andere als zweitrangigen Gruppe von Maßnahmen zur Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Regelungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes gehören.
Die Auffassungen der Parteien
3. Die Parteien legen sowohl die einschlägigen Vertragsbestimmungen als auch den streitigen Rechtsakt unterschiedlich aus.
Der Rat geht von dem Gedanken aus, daß die Gemeinschaft infolge der Einfügung der Artikel 130r ff. in den Vertrag die Zuständigkeit erlangt habe, speziell auf dem Gebiet des Umweltschutzes tätig zu werden. Hiernach sei Artikel 130s als die richtige Rechtsgrundlage für Maßnahmen anzusehen, die eines der in Artikel 130r genannten Ziele verfolgten, nämlich die Verbesserung der Qualität der Umwelt, den Schutz der menschlichen Gesundheit sowie die umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen.
Dagegen bildet Artikel 100a nach Ansicht des Rates die Rechtsgrundlage nicht für den Erlaß spezifisch umweltrechtlicher Maßnahmen, sondern für Rechtshandlungen, die der Errichtung und dem Funktionieren des Binnenmarkts im Sinne von Artikel 8a des Vertrages dienten. Beide Bestimmungen seien somit klar voneinander geschieden, da mit ihnen gerade unterschiedliche Ziele verfolgt werden sollten. Eine Verwechslung oder wechselseitige Überlagerung der beiden Bestimmungen sei somit nicht vorstellbar.
Der Rat erkennt indessen an, daß eine bestimmte Rechtshandlung gleichzeitig unterschiedliche, in verschiedenen Bestimmungen des Vertrages genannte Ziele anstreben könne. Um die jeweils zutreffende Rechtsgrundlage ermitteln zu können, müsse man feststellen, welches der "Hauptgegenstand" oder "Schwerpunkt" der Handlung sei. Namentlich räumt der Rat ein, daß Regelungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes, die wie die angefochtene Richtlinie die Produktionsverhältnisses eines bestimmten Industriezweigs beträfen, weil sie die Wettbewerbsbedingungen im Verhältnis zwischen den betroffenen Unternehmen harmonisierten, bis zu einem gewissen Grade darauf abzielten, Errichtung und Funktionieren des Binnenmarkts zu fördern: Dieses Ziel sei jedoch völlig untergeordneter Natur gegenüber dem Hauptziel des Schutzes der Umwelt vor der Verschmutzung durch die in Rede stehende industrielle Produktion.
Was die angefochtene Richtlinie betreffe, so bestätige die Untersuchung ihres Inhalts und ihrer Wirkungen sowie des Regelungszusammenhangs, in den sie gehöre, daß der "Schwerpunkt" dieses Aktes in dem Gebot liege, der Verschmutzung ein Ende zu machen, die durch die Abfälle aus dem Herstellungsprozeß von Titandioxid verursacht werde. Artikel 130s sei infolgedessen die einzig richtige Rechtsgrundlage.
Die vom Parlament unterstützte Kommission stimmt mit dem Rat darin überein, daß die Artikel 130r ff. der Gemeinschaft eine umfassende Zuständigkeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes verliehen hätten. Sie bemerkt jedoch, Artikel 130s stelle nicht die richtige Rechtsgrundlage für den Erlaß von Maßnahmen dar, die sich ihrem Gegenstand nach auf den Binnenmarkt bezögen: Solche Maßnahmen dürften vielmehr nur in Anwendung von Artikel 100a, der einzig spezifisch einschlägigen Vorschrift, getroffen werden. Diese sei also eine Art lex specialis im Verhältnis zu Artikel
130s wie zu allen anderen Bestimmungen des Vertrages, die nicht als solche der Errichtung und dem Funktionieren des Binnenmarkts dienen sollten.
Hiernach müssten die Umweltschutzmaßnahmen nach dem in Artikel 100a vorgesehenen Verfahren erlassen werden, wenn drei Voraussetzungen vorlägen: Es müsse sich um Harmonisierungsmaßnahmen handeln; die harmonisierten Vorschriften müssten, obwohl sie auf dem Gebiet des Umweltschutzes erlassen würden, wegen ihres "Gegenstands" zur Errichtung und zum Funktionieren des Binnenmarkts beitragen (wobei sich der Gegenstand nach Inhalt und Wirkungen der Maßnahmen bestimme); schließlich dürften keine noch spezielleren Rechtsgrundlagen auf dem Sektor des Binnenmarkts in Betracht kommen (wie die Artikel 56 Absatz 2, 57 Absatz 2 oder 69, Bestimmungen, die nicht nur nach dem Grundsatz der lex specialis, sondern auch wegen des in Artikel 100a ausgesprochenen Vorbehalts - "soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist" - den Vorrang hätten, die sich im übrigen jedoch vom Verfahrensstandpunkt aus nicht von Artikel 100a unterschieden, jedenfalls was die Beschlußfassung mit Stimmenmehrheit betreffe). Bereits der Wortlaut der Artikel 100a und 130s bestätige diese Auslegung, da ihm zufolge die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der aufgrund von Artikel 100a durchgeführten Harmonisierungsmaßnahmen sei.
Die Kommission betont ausserdem, die Auffassung des Rates schränke die Tragweite von Artikel 100a im Verhältnis zu Artikel 130s in ungerechtfertigter Weise ein: In der Tat sei der Rat der Ansicht, Artikel 130s könne die Grundlage für Maßnahmen zur Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen bilden, halte es aber für ausgeschlossen, daß Artikel 100a die Grundlage für dem Schutz der Umwelt dienende Harmonisierungsmaßnahmen abgeben könne.
Schließlich analysiert auch die Kommission die streitige Richtlinie, jedoch mit einem anderen Ergebnis als der Rat. Nach Ansicht der Kommission liegt der "Gegenstand" (oder "Schwerpunkt") des Aktes nämlich in der Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen der Titandioxid-Industrie. Er hätte daher einzig und allein auf der Grundlage von Artikel 100a erlassen werden dürfen (3).
Die rechtliche Zuordnung des umstrittenen Rechtsakts
4. Zwischen den Parteien besteht also eine eindeutige Meinungsverschiedenheit, sowohl was die Auslegung der Bestimmungen des streitigen Rechtsakts als auch was dessen rechtliche Zuordnung betrifft. Wenden wir uns zunächst dem letztgenannten Aspekt zu. In dieser Hinsicht ist vorauszuschicken, daß es nur scheinbar auf eine unterschiedliche Betrachtungsweise bei der Analyse der in Rede stehenden Richtlinie zurückzuführen ist, wenn die Parteien diese (was das Ergebnis anbelangt) unterschiedlich verstehen. Es trifft sicherlich zu, daß die Kommission den Akzent auf den Haupt"gegenstand" des Aktes legt, während der Rat meint, das entscheidende Merkmal für die Zuordnung des Aktes müsse in dessen vorherrschendem "Ziel" gesucht werden. Diese Uneinigkeit hat jedoch allenfalls eine rein terminologische Bedeutung. Zum einen trägt nämlich auch die Kommission dem Zweck des fraglichen Aktes Rechnung, zum anderen legt der Rat, eben um die Gefahr (und den Vorwurf) zu vermeiden, daß sich seine Analyse auf ein Kriterium subjektiver Art stützt (die Überzeugung des handelnden Organs von der Zielrichtung des Aktes), Wert auf die Klarstellung, das "Ziel" des Aktes könne nur anhand von dessen Inhalt und Wirkungen ermittelt werden; diese Aspekte werden aber auch von der Kommission im Rahmen ihrer Untersuchung des Gegenstands der Richtlinie geprüft. Im übrigen scheinen die Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Organen auch auf terminologischem Gebiet insofern zu schrumpfen, ja zu verschwinden, als beide es für unerläßlich und entscheidend halten, den, wie sie sagen, "Schwerpunkt" der streitigen Regelung zu ermitteln.
Es lassen sich also, was die für die Analyse herangezogenen Kriterien betrifft, keine wirklichen Meinungsverschiedenheiten feststellen. Wie erklärt es sich dann, daß die Parteien, obwohl sie behaupten, sich einzig und allein auf "objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände" gestützt zu haben (entsprechend dem bekannten Grundsatz, den der Gerichtshof erstmals in dem bereits erwähnten Urteil "allgemeine Zollpräferenzen" in bezug auf Streitigkeiten über die Rechtsgrundlage aufgestellt hat), letztlich zu
diametral entgegengesetzten Ergebnissen gelangen?
5. Zur Beantwortung dieser Frage ist daran zu erinnern, daß, wie Rat und Kommission übereinstimmend annehmen, die Richtlinie insofern einen doppelten Aspekt aufweist, als es bei ihr sowohl um die Harmonisierung der Produktions- und damit der Wettbewerbsbedingungen in der Titandioxid-Industrie als auch um die Inangriffnahme von Maßnahmen zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung geht. Die wirkliche Meinungsverschiedenheit zwischen den Parteien liegt lediglich in der Bewertung der relativen Bedeutung jedes dieser Aspekte und damit in der Frage nach dem überwiegenden oder hauptsächlichen Aspekt des Aktes.
Wenden wir uns nun der Untersuchung der fraglichen Regelung zu. Zu diesem Zweck ist klarzustellen, daß sich die Richtlinie, um die es geht, in das Rechtssystem einfügt, das durch die vorangegangene Richtlinie 78/176/EWG des Rates geschaffen worden war. Bereits diese Richtlinie hatte Anlaß zu einem Streit über die Rechtsgrundlage gegeben: Die Kommission hatte vorgeschlagen, sie lediglich aufgrund von Artikel 100 zu erlassen, während der Rat - in Einklang mit einer Praxis, auf die ich noch zu sprechen kommen werde - beschlossen hat, Artikel 235 als weitere Rechtsgrundlage hinzuzufügen.
In der dritten und vierten Begründungserwägung der Richtlinie 78/176 wird der Rückgriff auf diese doppelte Rechtsgrundlage wie folgt gerechtfertigt:
"Unterschiede in den Bestimmungen über die Abfälle aus der Titandioxid-Produktion, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten bereits anwendbar oder in Vorbereitung sind, können zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen führen und somit unmittelbare Auswirkungen auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes haben. Deshalb ist für dieses Gebiet eine Angleichung der Rechtsvorschriften gemäß Artikel 100 des Vertrages vorzunehmen.
Es erscheint notwendig, daß die Gemeinschaft in Verbindung mit dieser Rechtsangleichung tätig wird, um durch eine umfassende Regelung eines ihrer Ziele im Bereich des Umweltschutzes und der Verbesserung der Lebensqualität zu verwirklichen. Deshalb sind dafür einige besondere Bestimmungen festzulegen. Da die hierfür erforderlichen Befugnisse im
Vertrag nicht vorgesehen sind, ist auf Artikel 235 des Vertrages zurückzugreifen."
Es ist hervorzuheben, daß die vorstehend wiedergegebenen Begründungserwägungen lediglich eine Standardformel aufnehmen, die sich normalerweise in den Rechtsakten findet, die im Rahmen (mehr oder weniger spezifischer) Maßnahmen zum Schutz der Umwelt die mitgliedstaatlichen Rechtsnormen über die Produktionsbedingungen der Unternehmen harmonisieren. Ich erinnere zum Beispiel an die Richtlinie 75/439/EWG des Rates über die Altölbeseitigung (s. deren zweite und dritte Begründungserwägung), die Richtlinie 75/440/EWG des Rates über Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten (s. deren dritte und vierte Begründungserwägung), die Richtlinie 82/501/EWG des Rates über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten (s. deren erste und zweite Begründungserwägung) und vor allem die Richtlinie 75/442/EWG des Rates, die allgemeine Regeln für die Rechtsangleichung auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung aufstellt (s. deren erste und zweite Begründungserwägung) und somit ohne Zweifel einen zum vorliegenden Fall passenden Präzedenzfall bildet.
Bei all diesen Rechtsakten wird die Notwendigkeit des Rückgriffs auf Artikel 100 (zusätzlich zu Artikel 235) mit der Überlegung gerechtfertigt, daß die Unterschiedlichkeit der anzugleichenden mitgliedstaatlichen Regelungen Wettbewerbsverzerrungen hervorruft und sich deshalb unmittelbar auf das Funktionieren des Marktes auswirkt (4). Umgekehrt hat sich der Rat
in denjenigen Fällen, in den dieser Aspekt des Marktschutzes und der Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen nicht von Bedeutung zu sein schien, lediglich auf Artikel 235 gestützt und zu Recht eine Verweisung auf Artikel 100 unterlassen. Als Beispiele nenne ich die Entscheidung 75/441/EWG des Rates zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für einen Informationsaustausch zwischen den Überwachungs- und Kontrollnetzen betreffend die Daten über die Luftverschmutzung durch bestimmte Schwefelverbindungen und durch Schwebstoffe sowie die Richtlinie 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten.
Nach dieser kurzen Abschweifung wende ich mich wieder der Richtlinie 78/176 zu und stelle zunächst fest, daß diese in vollem Einklang mit der üblichen Praxis der Gemeinschaftsorgane steht. Ferner möchte ich bemerken, daß die Begründung der Richtlinie 78/176 (und der ihr im wesentlichen entsprechenden Rechtsakte) in vollem Umfang bestätigt, daß die Maßnahmen der Gemeinschaft in diesen Fällen zusammen mit der umweltbezogenen auch eine marktbezogene Kompenente enthalten und daß diese letztere innerhalb des Rechtsakts eine gleichermassen wichtige Rolle spielt, was unzweifelhaft den Rückgriff auf Artikel 100 erfordert; dies, obwohl Artikel 1 der in Rede stehenden Richtlinie feststellt, diese ziele darauf ab, "die durch Abfälle aus der Titandioxid-Produktion verursachte Verschmutzung zu verhüten und mit dem Ziel ihrer Ausschaltung schrittweise zu verringern".
Der Inhalt der Richtlinie zeigt im übrigen, daß die beiden wesentlichen Komponenten einander durchdringen und miteinander verschmelzen. Die Richtlinie 78/176 bekräftigt nicht nur in den Artikeln 2 und 3 die grundlegenden Prinzipien für das Tätigwerden der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Abfallbehandlung, das heisst die bereits in den Artikeln 3
und 4 der vorerwähnten allgemeinen Richtlinie 75/442 über Abfälle niedergelegten Grundsätze der Beseitigung ohne Gefährdung der Gesundheit und der Umwelt, der Vorbeugung und der Wiederverwendung, sondern untersagt die Einleitung, das Versenken, die Lagerung, die Ablagerung und die Einbringung der Abfälle aus der Titandioxid-Produktion ohne vorherige Genehmigung (s. Artikel 4). Sie vereinheitlicht die Voraussetzungen der Genehmigung (Artikel 5 und 6) und regelt die Kontrollmaßnahmen (Artikel 7) sowie die in bestimmten Eilfällen zu treffenden Abhilfemaßnahmen (Artikel 8). Mit anderen Worten, die Richtlinie hat sicherlich die Vereinheitlichung umweltrechtlicher Vorschriften der Mitgliedstaaten zum Inhalt, sie stellt aber gleichzeitig, und zwar in denselben Bestimmungen, einheitliche Regeln für alle Unternehmen auf, die in der Gemeinschaft Titandioxid herstellen, und trägt auf diese Weise zur Vermeidung von Ungleichheiten bei den Kosten und den Wettbewerbsbedingungen bei; aus diesem Grunde - ich will es noch einmal wiederholen - hat der Rat (auch) Artikel 100 als Rechtsgrundlage genannt.
Die Bestimmung der Richtlinie 78/176, die für die hier vorgenommene Untersuchung die grösste Bedeutung hat, ist aber Artikel 9, wonach die Mitgliedstaaten Programme erstellen, um die durch Abfälle aus Titandioxid-Fabriken verursachte Verschmutzung mit dem Ziel ihrer Ausschaltung schrittweise zu verringern. Artikel 9 Absatz 3 stellt indessen klar, daß diese Programme lediglich die Grundlage einer späteren Harmonisierung bilden sollen, die auf Gemeinschaftsebene innerhalb bestimmter Fristen zu verwirklichen ist; diese Harmonisierung soll - wohlgemerkt - sowohl der Verringerung und damit der endgültigen Beseitigung der Verschmutzung als auch "[der] Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen im Bereich der Titandioxid-Produktion" dienen.
6. Gerade diese Harmonisierung hat aber die streitige Richtlinie zum
Gegenstand. Es ist nützlich, darauf hinzuweisen, daß die Richtlinie 89/428 von der Kommission ursprünglich auf der doppelten Rechtsgrundlage (Artikel 100 und 235) vorgeschlagen worden war, die der Rat bereits für die vorausgegangene Richtlinie 78/176 gewählt hatte. Im Anschluß an das Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte hat die Kommission ihren Vorschlag dahin gehend geändert, daß als einzige Rechtsgrundlage des Aktes Artikel 100a genannt wurde, den der Rat dann durch Artikel 130s ersetzt hat. Es sei auch klargestellt, daß diese Änderungen der Rechtsgrundlage nicht auf Änderungen der Bestimmungen oder der Begründung der in Rede stehenden Richtlinie zurückzuführen sind.
Wenn wir uns nunmehr der rechtlichen Zuordnung der streitigen Rechtshandlung zuwenden, so müssen wir gemäß dem Urteil des Gerichtshofes vom 29. März 1990 in der Rechtssache C-62/88 (Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527) ihre Zielsetzung und ihren Inhalt prüfen. Was die Zielsetzung angeht, so ist sie - es konnte nicht anders sein - die gleiche wie diejenige, die bereits in Artikel 9 Absatz 3 der vorhergehenden Richtlinie 78/176 niedergelegt worden war, nämlich zum einen der Schutz der Umwelt und zum anderen die Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen auf dem Gemeinsamen Markt. Dies ergibt sich klar aus der zweiten Begründungserwägung der Richtlinie 89/428, die im übrigen die bereits angeführten Formulierungen von Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie 78/176 übernehmen, wie eindeutig durch Artikel 1 der angefochtenen Richtlinie bekräftigt wird, der wie folgt lautet:
"Diese Richtlinie regelt entsprechend Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie 78/176/EWG die Modalitäten für die Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle aus bestehenden Industrieanlagen; sie bezweckt die Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen für die Titandioxid-Industrie."
Der Wortlaut des Artikels 1 ist also völlig klar: Die Richtlinie 89/428 verfolgt ein doppeltes Ziel, nämlich den Schutz der Umwelt und den
Schutz des Funktionierens des Binnenmarkts; es gibt keinen Anhaltspunkt für die Annahme, daß eines dieser beiden Ziele Vorrang vor dem anderen hätte, es sei denn, man wollte den einen oder den anderen Teil von Artikel 1 willkürlich unterdrücken.
Was ihren Inhalt betrifft, so untersagt oder reduziert die angefochtene Richtlinie auf der Grundlage präziser Maßstäbe die Ableitung von Abfällen der titandioxiderzeugenden Unternehmen und setzt überdies die verschiedenen Fristen für die endgültige Durchführung der einzelnen Bestimmungen fest. Letztlich ergibt sich hieraus eine harmonisierte Regelung, die den Staaten und vor allem der Industrie (betroffen sind namentlich die "[bereits] bestehenden Industrieanlagen") genaue Verpflichtungen hinsichtlich der Behandlung von Abfällen aus dem Produktionsprozeß auferlegt und hierdurch zum einen den Grad der Verschmutzung begrenzt und zum anderen einheitlichere Produktions-, Kosten- und damit Wettbewerbsverhältnisse schafft.
Die Untersuchung des Inhalts des Rechtsakts bestätigt also wiederum das Vorliegen zweier Komponenten, von denen die eine die Erhaltung der Umwelt, die andere den Schutz des Marktes betrifft. Überdies liegen diese beiden Komponenten auf gleicher Ebene: Beide erscheinen sie wesentlich und untrennbar miteinander verbunden, da die der Bekämpfung der Verschmutzung dienenden Vorschriften zugleich den Markt regulieren, um dessen ausgewogenes Funktionieren zu gewährleisten.
7. Die Richtigkeit dieses Ergebnisses wird nicht durch bestimmte Umstände beeinträchtigt, die Kommission und Parlament geltend machen, um zu zeigen, daß beim Entstehungsprozeß der Richtlinie das Erfordernis der Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen eine Hauptrolle gespielt habe. Tatsächlich haben Kommission und Parlament unterstrichen, daß bereits die zur Durchführung von Artikel 9 der Richtlinie 78/176 beschlossenen nationalen Programme Bestimmungen zur Bekämpfung der Verschmutzung durch
die Abfälle aus der Titandioxid-Produktion enthalten hätten. Die spätere Harmonisierung durch die Richtlinie 89/428 habe also vor allem dem Erfordernis entsprochen, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, die durch die unterschiedlichen wirtschaftlichen Auswirkungen bis zu einem gewissen Grad divergierender nationaler Rechtsvorschriften hätten verursacht werden können. Hierzu legt die Kommission die Ergebnisse von in den Jahren 1984 und 1989 durchgeführten Untersuchungen vor, die dartun, daß die unterschiedlichen dem Kampf gegen die Verschmutzung dienenden Normensysteme unmittelbare Auswirkungen auf die Preise in den einzelnen Mitgliedstaaten haben könnten, die sich 1984 in Preisabweichungen von 10 bis 20 % niedergeschlagen hätten, und daß die Preisunterschiede im Laufe der Jahre 1984 bis 1989 noch gestiegen seien.
Die Wettbewerbsverzerrungen, die eine solche Sachlage mit sich bringt, und die sich hieraus ergebende Notwendigkeit, Abhilfe zu schaffen, spiegeln sich überdies exakt in den Stellungnahmen wider, die der Wirtschafts- und Sozialausschuß sowie das Europäische Parlament im Verlauf der Ausarbeitung der fraglichen Richtlinie abgegeben haben. Insbesondere das Parlament hat in einer Entschließung vom 10. April 1984, in der es den verspäteten Erlaß der in der Richtlinie 78/176 vorgesehenen Harmonisierungsmaßnahmen durch Mitgliedstaaten und Kommission bedauert und betont, "daß die einzelstaatlichen Programme zur Verringerung der Umweltverschmutzung so rasch wie möglich auf Gemeinschaftsebene vereinheitlicht werden müssen, um auch Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Erzeugern von Titandioxid in der Gemeinschaft zu vermeiden", wobei "eine Ausdehnung der Frist von 1987 auf 1993 zu Wettbewerbsverzerrungen führt, in denen die Unternehmen begünstigt werden, die bisher keine oder nur geringe Schritte zur Einhaltung der Mutterrichtlinie 78/176/EWG unternommen haben" (5).
Schließlich zitiert die Kommission eine Reihe von Erklärungen, die nationale Delegationen im Verlauf der Ausarbeitung der Richtlinie 89/428 im Rat abgegeben haben und aus denen hervorgeht, daß die Mitgliedstaaten im besonderen Masse gerade für die Notwendigkeit sensibilisiert waren, die Wettbewerbsbedingungen in der Titandioxid-Industrie zu verbessern (6).
8. Aber obwohl diese Überlegungen zutreffend sind und ihre tatsächliche Richtigkeit vom Rat nicht bestritten wird, glaube ich nicht, daß sie für die Auslegung des Rechtsakts ausschlaggebende Bedeutung haben. Nicht zufälligerweise betreffen sie hauptsächlich die Vorarbeiten. Sie gestatten es also, die spezifischen Gründe festzustellen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt den Normgeber bewegt haben, tätig zu werden (occasio legis), jedoch kommt ihnen nach den allgemeinen Auslegungsmaximen für die Ermittlung des dem Rechtsakt zugrundeliegenden wirklichen Willens kein entscheidendes Gewicht zu. Dieser Wille ist im Text der Rechtsnorm festgelegt und objektiviert; er ist im wesentlichen der Wortbedeutung, dem Zweck des Aktes und dem System zu entnehmen, in das sich dieser einfügt. Bereits die Analyse dieser Gesichtspunkte macht deutlich, daß die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen ein grundlegender Aspekt der Richtlinie ist; dies wird durch die Bemerkungen zu deren Entstehungsgeschichte lediglich bestätigt. Es ist aber ebenso unbestreitbar, daß die angefochtene Richtlinie neue Bestimmungen zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung enthält und daß infolgedessen auch dieser zweite Aspekt heranzuziehen ist, wenn es darum geht, die zutreffende Rechtsgrundlage zu ermitteln.
Letzten Endes bin ich der Ansicht, daß man, will man sich nicht auf eine lediglich auf subjektive und daher willkürliche Faktoren gestützte Auslegung einlassen, notwendigerweise anerkennen muß, daß sich innerhalb der Richtlinie nicht eine hauptsächliche oder vorwiegende Komponente einerseits und eine untergeordnete oder zweitrangige Komponente andererseits ausmachen lassen, sondern zwei Komponenten, die beide wesentlich und miteinander untrennbar verbunden sind.
Der klare Wortlaut der Richtlinie gestattet keine anderen Auslegungen. Ich möchte hinzufügen, daß diese Bemerkung nicht nur für die fragliche Richtlinie gilt. Ganz allgemein wohnt den Maßnahmen der Gemeinschaft zur Vereinheitlichung solcher mitgliedstaatlicher Vorschriften über den Umweltschutz, die die Merkmale der Erzeugnisse oder deren Produktionsverhältnisse regeln, zwangsläufig eine zweifache, sowohl umwelt- als auch wirtschaftsbezogene Dimension inne; überdies ist es äusserst schwierig, in jedem Einzelfall zu unterscheiden, ob der vom Rat erlassene Rechtsakt seinen "Schwerpunkt" in dem einen oder dem anderen Erfordernis hat. Diese Schwierigkeit, wenn nicht Unmöglichkeit, die vorherrschende Komponente auszumachen, führt dazu, daß die Prüfung letztlich in entscheidendem Masse von subjektiven und damit im Grunde genommen politischen Überlegungen beeinflusst wird, das heisst von Überlegungen, die mit den verschiedenen Verfahrensarten und Abstimmungsregeln zusammenhängen, die den fraglichen Rechtsgrundlagen jeweils zugeordnet sind.
Dies schafft eine ungewisse Lage, die mit dem vom Gerichtshof mehrfach betonten Grundsatz unvereinbar ist, wonach sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Aktes auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände stützen muß. Dieses wesentliche Gebot der Rechtssicherheit nötigt daher dazu, für das uns beschäftigende Problem eine breitere und zuverlässigere Lösung zu suchen; eine Lösung also, die sich nicht in dem
Versuch erschöpft, einen hypothetischen "Schwerpunkt" des Rechtsakts aufzuspüren, und die Frage nach der Rechtsgrundlage nicht lediglich auf der Ebene der Auslegung des Aktes, sondern ebenfalls auf derjenigen der Auslegung der für einschlägig gehaltenen Rechtsnormen ansiedelt, also der Artikel 100a und 130s.
Im übrigen lässt sich die Tatsache, daß Rat und Kommission hinsichtlich der Rechtsgrundlage der in Rede stehenden Richtlinie zu entgegengesetzten Ergebnissen gelangt sind, eben gerade mit der unterschiedlichen Deutung der Tragweite jener beiden Normen durch beide Organe erklären.
Die Auslegung der Rechtsnormen
9. Schon bevor die vorliegende Klage erhoben wurde, haben eine Reihe von Autoren die Schwierigkeiten hervorgehoben, denen die Abgrenzung der genannten Bestimmungen begegnet (7). Man muß sich jedoch über die tatsächliche Tragweite dieser Schwierigkeiten verständigen. In Wahrheit besteht kein Zweifel daran, daß Artikel 130s (vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte war es Artikel 235) die einzige in Betracht kommende Rechtsgrundlage für Umweltschutzmaßnahmen bildet, die keine Harmonisierung von sich auf den Binnenmarkt auswirkenden Vorschriften implizieren; es
handelt sich hier um eine wichtige Gruppe von Maßnahmen, die sich von Handlungen rein programmatischer Natur bis zu einem konkreten Tätigwerden erstreckt, das auf Gemeinschaftsebene stattfinden muß und mehr oder weniger direkt den Schutz der Flora, der Fauna und der Umwelt im allgemeinen bezweckt (wegen der nach Inkrafttreten der Einheitlichen Akte ergangenen Rechtsakte s. die unten, Nr. 14, aufgeführten Beispiele).
Ebenso ist in Rechtslehre und Gemeinschaftspraxis unbestritten, daß die zum Schutz der Umwelt getroffenen Maßnahmen der Gemeinschaft, die die Vereinheitlichung der nationalen Rechtsvorschriften über die Erzeugnisse zum Inhalt haben, normalerweise lediglich auf Artikel 100a zu stützen sind, ebenso wie solche Maßnahmen vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte üblicherweise nur auf Artikel 100 gestützt waren (als Beispiel wird gewöhnlich die Richtlinie 70/220/EWG des Rates angeführt, die die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten gegen die Verunreinigung der Luft durch Abgase von Kraftfahrzeugen vereinheitlicht).
Das Problem der Abgrenzung der jeweiligen Anwendungsbereiche der Artikel 100a und 130s stellt sich dagegen im wesentlichen in bezug auf die Regelungen zur Harmonisierung derjenigen umweltrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten, die sich nicht auf die Erzeugnisse, sondern auf die Industriebetriebe beziehen, die sie herstellen; diese Regelungen wurden vor den durch die Einheitliche Akte eingeführten Veränderungen - wie wir gesehen haben - in der Regel unter gleichzeitigem Rückgriff auf die Artikel 100 und 235 erlassen. Es liegt auf der Hand, daß harmonisierte Regelungen, die - wie die in Rede stehende Richtlinie - Behandlung und Beseitigung von Industrieabfällen betreffen, zu dieser dritten Gruppe von Rechtsakten gehören.
Es ist also, praktisch gesehen, der Bereich der Harmonisierung der
die Industrie betreffenden umweltrechtlichen Vorschriften, in dem die Notwendigkeit zutage tritt, eindeutige Kriterien für die Feststellung des Verhältnisses zwischen Artikel 100a und Artikel 130s zu erarbeiten.
10. Für die Untersuchung dieses Problems ist es unerläßlich, sich mit einer Vorfrage zu befassen. Wie bereits mehrfach bemerkt, waren vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte Rechtshandlungen wie die angefochtene Richtlinie normalerweise auf die Artikel 100 und 235 gestützt. Wenn nun aber feststeht, daß mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Akte an die Stelle von Artikel 235 (soweit vorliegend erheblich) der Artikel 130s getreten ist, lässt sich dann entsprechend annehmen, daß, was derartige Rechtshandlungen betrifft, Artikel 100a den Artikel 100 ersetzt hat?
Ich erinnere zunächst daran, daß der Rückgriff auf Artikel 100 mit der unmittelbaren Auswirkung der in Rede stehenden Rechtsakte auf Wettbewerb und Markt gerechtfertigt worden ist (s. die Begründungserwägungen der Richtlinie 78/176 und der oben, Nr. 5, angeführten gleichartigen Richtlinien). Diese Auffassung wird durch die Urteile vom 18. März 1980 in den Rechtssachen 91/79 und 92/79 (Kommission/Italien, Slg. 1980, 1099, 1115) bestätigt, wo der Gerichtshof ausgeführt hat:
"Gesundheits- und umweltschutzrechtliche Vorschriften können die von ihnen betroffenen Unternehmen belasten; mangels einer Angleichung der diesbezueglichen einzelstaatlichen Bestimmungen könnte der Wettbewerb spürbar verfälscht werden."
Um feststellen zu können, ob Rechtsakte wie die fragliche Richtlinie nun mehr unter die neue Rechtsnorm über die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, nämlich Artikel 100a, fallen, muß zunächst darauf hingewiesen werden, daß der Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht ratione materiä bestimmt wird, sondern nach Maßgabe eines funktionellen Kriteriums, das sich horizontal auf sämtliche zur
Verwirklichung des "Binnenmarkts" bestimmten Maßnahmen erstreckt. Artikel 100a betrifft in der Tat "die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben"; ganz allgemein bekräftigt diese Bestimmung, daß sie der "Verwirklichung der Ziele des Artikels 8a" dient.
Artikel 8a definiert den "Binnenmarkt" nun aber gerade als einen "Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist".
Damit ist klar, daß die Abgrenzung des Begriffs "Binnenmarkt" eine entscheidende Etappe auf dem Weg zur Feststellung der Tragweite von Artikel 100a darstellt, ebenso wie im übrigen die Definition des Begriffs "Gemeinsamer Markt" für die Ermittlung der Grenzen des Anwendungsbereichs von Artikel 100 von grundlegender Bedeutung ist.
Meines Erachtens ergibt sich aber absolut folgerichtig aus der der Einheitlichen Akte zugrundeliegenden gedanklichen Struktur, daß der "Raum ohne Binnengrenzen" im Sinne von Artikel 8a einem tatsächlich integrierten Raum gleichzusetzen ist, einem Raum also, in dem Verhältnisse herrschen, die denjenigen eines einheitlichen Binnenmarkts so nahe wie möglich kommen und innerhalb dessen nicht nur die Regelungen harmonisiert wurden, die die Erzeugnisse betreffen, sondern auch diejenigen, die ganz allgemein die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den Unternehmen bestimmen. In der Tat sehe ich nicht, wie man einen wirklich einheitlichen und integrierten Markt schaffen könnte, ohne die Divergenzen zwischen den innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu beseitigen, die sich auf die Produktionskosten unterschiedlich auswirken und damit verhindern, daß sich der Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaft unter tatsächlich gleichen Bedingungen entwickelt.
Eine derartige Auslegung läuft praktisch darauf hinaus, den Begriff des "Binnenmarkts" an den des "Gemeinsamen Marktes" anzulehnen, wie er vom Gerichtshof sowohl in den beiden vorgenannten Urteilen 91/79 und 92/79 in bezug auf die Harmonisierung des Umweltrechts als auch allgemeiner in dem Urteil in der Rechtssache Schul (8) definiert wurde, wo es heisst:
"Der Begriff Gemeinsamer Markt - so wie ihn der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung herausgearbeitet hat - stellt ab auf die Beseitigung aller Hemmnisse im innergemeinschaftlichen Handel mit dem Ziel der Verschmelzung der nationalen Märkte zu einem einheitlichen Markt, dessen Bedingungen denjenigen eines wirklichen Binnenmarkts möglichst nahekommen."
Hieraus müsste sich ergeben, daß - ebenso wie Rat und Kommission vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte stets davon ausgegangen sind, daß sich die Vereinheitlichung umweltrechtlicher Vorschriften, die Produktionskosten und Wettbewerb beeinflussen können, im Sinne von Artikel 100 "unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken" und somit die Heranziehung dieser Bestimmung als Rechtsgrundlage rechtfertigen - nach Erlaß der Einheitlichen Akte angenommen werden muß, daß eine derartige Vereinheitlichung aus den gleichen Gründen (Einfluß auf die Kosten der Unternehmen und den Wettbewerb) funktionell mit der Errichtung und dem Funktionieren des "Binnenmarkts" im Sinne von Artikel 100a verknüpft ist, weshalb diese Bestimmung anstelle von Artikel 100 als einschlägig anzusehen ist. Das bedeutet mit anderen Worten, daß - wohlgemerkt unter diesem Gesichtspunkt - kein Unterschied zwischen dem Begriff "Gemeinsamer Markt" und dem Begriff "Binnenmarkt" bestehen kann: Beide Begriffe unterscheiden sich in ihrer Breite in dem Sinne, daß der "Gemeinsame Markt" Sektoren erfasst, auf die sich der "Binnenmarkt" nicht
erstreckt; sie unterscheiden sich aber nicht in ihrer Tiefe, denn beide Begriffe sind auf den gleichen Integrationsgrad bezogen.
Nähme man dagegen an, die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen liege ausserhalb des Anwendungsbereichs von Artikel 100a, obwohl sie unbestreitbar zuvor unter Artikel 100 fiel, so liefe das auf die Ansicht hinaus, der in Artikel 100a genannte Begriff "Binnenmarkt" ziele auf ein weniger fortgeschrittenes Stadium der Integration als der Begriff "Gemeinsamer Markt" im Sinne von Artikel 100. In Ermangelung jeglicher Bestätigung durch den Wortlaut der Einheitlichen Akte erscheint mir diese Ansicht jedoch schlechthin unvertretbar, um so mehr, als ein solches Verständnis eine einschränkende Auslegung von Artikel 100a bedeuten würde, wie ich sie mir auch aus den im folgenden darzulegenden Gründen in keiner Weise zu eigen machen kann.
Im Ergebnis meine ich, daß die Harmonisierung der die Industriebetriebe betreffenden umweltrechtlichen Regelungen der Mitgliedstaaten, nicht weniger und nicht anders als die die Erzeugnisse betreffenden Regelungen, zur "Verwirklichung der Ziele des Artikels 8a" beiträgt und somit unter Artikel 100a fällt (9).
11. Steht einmal fest, daß Artikel 100a wie Artikel 130s grundsätzlich einschlägig sind, wenn es um den Erlaß von Rechtsakten wie der angefochtenen Richtlinie geht, so bedarf es nunmehr der Festlegung der
Kriterien, nach denen das Verhältnis zwischen diesen beiden Vorschriften zu bestimmen ist.
Die erste in dieser Hinsicht in Betracht zu ziehende Möglichkeit ist die gemeinsame Anwendung beider Vorschriften. Für diese Lösung - die jedoch im vorliegenden Verfahren nicht ins Gespräch gebracht wurde - ließen sich folgende Überlegungen anführen. In erster Linie würde der Rückgriff auf beide Vorschriften als Rechtgrundlagen in Einklang mit der vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte geltenden Praxis stehen, die eben durch die Heranziehung sowohl von Artikel 100 als auch von Artikel 235 beim Erlaß derartiger Rechtsakte gekennzeichnet war. Man könnte sich in der Tat fragen, ob nach Inkrafttreten der Einheitlichen Akte die Artikel 100 und 235 nicht einfach durch die neuen einschlägigen Bestimmungen, nämlich den Artikel 100a beziehungsweise 130s zu ersetzen seien.
Diese Lösung findet weiterhin eine Stütze in der Rechtsprechung des Gerichtshofes, der zufolge,
"wenn die Zuständigkeit eines Organs auf zwei Vertragsbestimmungen beruht, das Organ verpflichtet ist, die entsprechenden Rechtsakte auf der Grundlage dieser beiden Bestimmungen zu erlassen" (Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87, Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545, Randnr. 11).
In dieser Hinsicht ist jedoch klarzustellen, daß diese Rechtsprechung das Verhältnis von zwei Bestimmungen - der Artikel 28 und 113 - betraf, die gleichzeitig angewendet werden konnten, und zwar in der Weise, daß das strengere Abstimmungsverfahren, nämlich die in Artikel 28 (vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte) vorgeschriebene Einstimmigkeit, anstatt des in Artikel 113 vorgesehenen flexibleren Verfahrens der Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit zugrunde gelegt wurde.
Von den Artikeln 100a und 130s lässt sich nicht das gleiche sagen. Die Anwendung der einen oder der anderen Bestimmung hat verfahrensmässig wie materiell jeweils sehr unterschiedliche Folgen. Was den letztgenannten
Punkt betrifft, so unterliegt die umweltpolitische Zuständigkeit der Gemeinschaft Einschränkungen, die demgegenüber für Harmonisierungsmaßnahmen nach Artikel 100a nicht gelten. Die durch die Artikel 130r ff. verliehenen Zuständigkeiten sind nämlich insofern rein subsidiärer Natur, als sie gemäß Artikel 130r Absatz 4 nur ausgeuebt werden dürfen, wenn die in Rede stehenden Ziele des Umweltschutzes nicht besser auf nationaler Ebene erreicht werden können; demgegenüber sind Harmonisierungsmaßnahmen nach Artikel 100a naturgemäß keiner solchen Einschränkung unterworfen und können stets dann ergriffen werden, wenn dies für die Verwirklichung des Binnenmarkts erforderlich erscheint. Ausserdem haben die Zuständigkeiten in Umweltfragen Minimalcharakter, da die Mitgliedstaaten nach Artikel 130t befugt sind, von den allgemeinen Regeln abzuweichen, wenn sie Maßnahmen treffen wollen, die einen verstärkten Schutz gewährleisten; gerade dieses Recht, von den gemeinsamen Rechtsnormen abzuweichen, ist aber in den Fällen grundsätzlich ausgeschlossen, in denen Harmonisierungsmaßnahmen ergangen sind.
Unter diesem Gesichtswinkel scheint es mir also, daß die Artikel 100a und 130s von unterschiedlichen, wenn nicht geradezu gegensätzlichen Grundgedanken ausgehen und daß ein gleichzeitiger Rückgriff auf beide Bestimmungen für den Erlaß ein und desselben Aktes sich schwerlich vorstellen lässt.
Vor allem ist aber, was das Verfahren angeht, hervorzuheben, daß das Verfahren der Zusammenarbeit, eine wesentliche Komponente von Artikel 100a, nicht mit einer Rechtsgrundlage vereinbar ist, die einstimmig gefasste Beschlüsse fordert. Wenn nämlich der Rat gehalten ist, seine Haltung einstimmig festzulegen, wären die Mechanismen, die dank jener komplexen Prozedur eine engere Einbindung des Parlaments in den Entscheidungsprozeß ermöglichen, weitgehend ihrer Wirksamkeit beraubt. Namentlich setzt das Zusammenarbeitsverfahren voraus, daß der Rat den vom Parlament formulierten
und von der Kommission in ihren überprüften Vorschlag übernommenen Änderungen mit qualifizierter Mehrheit zustimmen kann, während er Einstimmigkeit erzielen muß, wenn er von dem geänderten Vorschlag der Kommission (der die vom Parlament vorgeschlagenen Änderungen umfassen kann) abweichen oder über einen gemeinsamen Standpunkt abstimmen will, den das Parlament als Ganzes verworfen hat. Wie mir scheint, ist es aber klar, daß die interinstitutionelle Dialektik, die diese - vielleicht ein wenig komplizierten - Bestimmungen ins Werk setzen wollen, gefährdet wäre, wenn der Rat infolge der gleichzeitigen Heranziehung einer anderen Rechtsgrundlage in jenem Stadium des Verfahrens genötigt wäre, einstimmige Beschlüsse zu fassen.
Es bestehen somit ernsthafte Bedenken dagegen, daß Artikel 100a gleichzeitig mit einer anderen Rechtsgrundlage angewandt werden könnte, die, wie in unserem Falle Artikel 130s, eine einstimmige Beschlußfassung vorsieht, da durch eine derartige Kumulierung das Funktionieren des Zusammenarbeitsverfahrens ernsthaft gefährdet würde. Übrigens scheint es mir, daß Rat und Kommission in der mündlichen Verhandlung hierüber einig waren.
Die entscheidende Frage dürfte meines Erachtens jedoch eine andere sein. Vielleicht haben die Mitgliedstaaten gerade wegen der Schwierigkeit, zwei Bestimmungen miteinander in Einklang zu bringen, aus denen sich derart unterschiedliche Rechtsfolgen ergeben, das Verhältnis zwischen der neuen Bestimmung über die Angleichung der Rechtsvorschriften und den neuen umweltrechtlichen Normen ausdrücklich geregelt, indem sie eben gerade bestimmten, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der zur Verwirklichung des Binnenmarkts getroffenen Maßnahmen sind.
In der Tat heisst es in Artikel 130r Absatz 2, daß "die Erfordernisse des Umweltschutzes ... Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft
[sind]"; das bedeutet zum einen sicherlich, daß sich die Gemeinschaftsorgane bei der Erfuellung der ihnen zugewiesenen Aufgaben nicht über die Gesichtspunkte des Umweltschutzes hinwegsetzen können, zum anderen aber auch, daß Maßnahmen, in denen diese Gesichtspunkte zum Ausdruck kommen, auch bei der Ausübung anderer als der in Artikel 130r ff. vorgesehenen Befugnisse, namentlich derjenigen, die sich auf die Verwirklichung des Binnenmarkts beziehen, getroffen werden können.
In der Tat wird der "Grundsatz der Integration" der umweltbezogenen Tätigkeit der Gemeinschaft in deren andere Politiken oder Tätigkeiten präzis durch Artikel 100a Absatz 3 bekräftigt, wonach die Kommission in ihren Vorschlägen "in den Bereichen ... Umweltschutz ... von einem hohen Schutzniveau [ausgeht]"; aus dieser Bestimmung geht hervor, daß Artikel 100a als geeignete Grundlage für die auf dem Gebiet des Umweltschutzes erlassenen Vereinheitlichungsmaßnahmen angesehen wurde, wohl verstanden unter dem Vorbehalt, daß die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung vorliegen und somit unter der Bedingung, daß die vereinheitlichten Normen funktionell zur Verwirklichung des Binnenmarkts beitragen.
Kurz gesagt, wenn diese Auslegung der genannten Textstellen zutrifft, so folgt hieraus, daß man in den Fällen, in denen Artikel 100a als einschlägig angesehen werden kann - wie gerade im Fall der angefochtenen Richtlinie -, die Heranziehung von Artikel 130s als überfluessig erachten kann.
12. Selbstverständlich ergibt sich aus dieser Darstellung des Verhältnisses zwischen den Artikeln 100a und 130s, daß die Anwendung des letzteren auf diejenigen Maßnahmen beschränkt bleibt, die nicht bereits
eine Grundlage in einer anderen Bestimmung des Vertrages finden. Genau dieses Ergebnis scheint mir durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 130s in vollem Umfang bestätigt zu werden. In der Tat hat der Gerichtshof unter den Randnummern 19 und 20 des vorgenannten Urteils C-62/88 folgendes ausgeführt:
"19. Die Artikel 130r und 130s übertragen der Gemeinschaft nämlich eine besondere Zuständigkeit für die Umweltpolitik. Sie lassen die Zuständigkeiten der Gemeinschaft aufgrund anderer Vertragsbestimmungen unberührt, selbst wenn die danach zu ergreifenden Maßnahmen zugleich Ziele des Umweltschutzes verfolgen.
20. Diese Auslegung findet sich in Artikel 130r Absatz 2 Satz 2 bestätigt, wonach die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft sind. Diese Bestimmung entspricht dem Grundsatz, daß alle Gemeinschaftsmaßnahmen den Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht werden müssen; sie setzt voraus, daß eine Gemeinschaftsmaßnahme nicht allein deswegen zur Umweltpolitik der Gemeinschaft gehört, weil sie deren Anforderungen berücksichtigt."
Diese Bemerkungen des Gerichtshofes zum Verhältnis zwischen den Artikeln 130s und 113 haben meines Erachtens auch Gültigkeit für die Zuständigkeiten der Gemeinschaft nach Artikel 100a; ich möchte sogar sagen, daß sie für diese Bestimmung erst recht gelten, wenn man berücksichtigt, daß Absatz 3 dieser Bestimmung ausdrücklich und bezeichnenderweise feststellt, daß der Verwirklichung des Binnenmarkts dienende Harmonisierungsmaßnahmen auch Maßnahmen "[im Bereich] Umweltschutz" umfassen.
Im Ergebnis bin ich der Auffassung:
- Harmonisierungsregelungen wie die angefochtene Richtlinie haben sowohl Funktionen des Umweltschutzes als auch solche der
Verwirklichung des Binnenmarkts;
- dennoch können derartige Regelungen allein nach dem Verfahren des Artikels 100a erlassen werden, da der Vertrag ausdrücklich vorsieht, daß den Erfordernissen des Umweltschutzes auch im Rahmen der Ausübung anderer Gemeinschaftszuständigkeiten, namentlich der Harmonisierungszuständigkeiten nach Artikel 100a, Genüge getan werden kann.
13. So weit die Untersuchung anhand des Wortlauts. Es muß jedoch betont werden, daß diese Auslegung - die die Tragweite von Artikel 100a erweitert, diejenige von Artikel 130s dagegen zwangsläufig einschränkt - in vollem Umfang den wesentlichen Zielen der durch die Einheitliche Akte bewirkten Vertragsreform gerecht zu werden scheint.
Zum einen gehören zu den durch diese Akte eingeführten wesentlichen Neuerungen bekanntlich die Erweiterung des Kreises der Fälle, in denen der Rat mit Mehrheit entscheidet, sowie die Verstärkung der Mitwirkung des Parlaments am Entscheidungsprozeß der Gemeinschaft durch die Einführung des Verfahrens der Zusammenarbeit. Diese Neuerungen haben grundsätzliche Bedeutung, da sie jeweils dazu bestimmt sind, die Entwicklung der gemeinschaftlichen Integration zu beschleunigen und den demokratischen Charakter der Willensbildung der Gemeinschaft in stärkerem Masse zu verbürgen.
Ebenso ist bekannt, daß die neue Rechtsnorm über die Angleichung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften, das heisst Artikel 100a, wegen ihrer zentralen Bedeutung für die Verwirklichung des Binnenmarkts vielleicht den wichtigsten Fall betrifft, in dem Mehrheitsabstimmung und Zusammenarbeitsverfahren zur Anwendung gelangen.
Eine einschränkende Auslegung von Artikel 100a, wie sie der Rat ins Auge fasst, würde hiernach dazu führen, in einem besonders sensiblen Bereich (Harmonisierung auf dem Gebiet des Umweltschutzes) das Anwendungsfeld dieser beiden wesentlichen verfahrensrechtlichen Neuerungen einzuschränken.
Es liegt aber auf der Hand, daß ein solches Ergebnis in eindeutigem Widerspruch zu den grundlegenden Zielen der Einheitlichen Akte stuende, nämlich die Integration durch breitere Anwendung flexiblerer Entscheidungsverfahren wieder anzukurbeln und die demokratischen Garantien durch wirksame Formen der Beteiligung des Parlaments am Willensbildungsprozeß der Gemeinschaft zu verstärken.
Gerade diese grundsätzliche Überlegung, die ich bereits angedeutet habe, bringt mich dazu, das Postulat einer einschränkenden Auslegung von Artikel 100a zurückzuweisen, und veranlasst mich insbesondere, denjenigen zuzustimmen, für die der Anwendungsbereich dieser Bestimmung sich nicht auf die Harmonisierung der produktbezogenen Rechtsvorschriften beschränkt, sondern sich auch auf die Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen im Verhältnis zwischen den Unternehmen der Gemeinschaft erstreckt.
14. Ein weiterer Umstand überzeugt mich endgültig von der Richtigkeit der hier vertretenen Lösung. Die Anwendung von Artikel 100a auf die in Rede stehende Richtlinie und ganz allgemein auf die Harmonisierung der auf Industriebetriebe bezogenen umweltrechtlichen Vorschriften gefährdet die praktische Wirksamkeit von Artikel 130s und vor allem die Wirksamkeit der Umweltpolitik der Gemeinschaft in keiner Weise.
Auf dem ihm eigenen Gebiet ist und bleibt Artikel 130s auf alle Akte anwendbar, die zwar umweltrechtlicher Natur sind, jedoch nicht die Harmonisierung innerstaatlicher Vorschriften betreffen, die sich auf den
Produktionsprozeß oder auf die hierbei entstehenden Produkte beziehen und infolgedessen weder (im Wege der Harmoniseriung) den Warenverkehr noch die Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Gemeinschaft regeln. Es handelt sich im wesentlichen, wie mehrfach festgestellt, um Rechtsakte, die vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Akte ausschließlich auf Artikel 235 gestützt waren.
Die Praxis bietet zahlreiche Beispiele. Unter den zahlreichen nach Inkrafttreten der Einheitlichen Akte erlassenen und zutreffend auf Artikel 130s gestützten Rechtsakten nenne ich etwa die Richtlinie 90/313/EWG des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, die Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Umweltagentur und eines Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtungsnetzes, die Entscheidung 90/150/EWG des Rates über ein Versuchsvorhaben für die Zusammenstellung, Koordinierung und Abstimmung der Informationen über den Zustand der Umwelt und der natürlichen Ressourcen in der Gemeinschaft, die Richtlinien 89/429/EWG und 89/369/EWG des Rates über die Luftverunreinigung durch Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll und schließlich die Verordnung (EWG) Nr. 2242/87 des Rates über gemeinschaftliche Umweltaktionen.
Andererseits ist hervorzuheben, daß der Erlaß von Rechtshandlungen wie der angefochtenen Richtlinie auf der Grundlage von Artikel 100a und nicht von Artikel 130s nicht nur mit dem Ziel der vollen Verwirklichung des Binnenmarkts, sondern auch mit dem Ziel der Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Gemeinschaft in Einklang steht. In der Tat kann diese Politik nur Nutzen daraus ziehen, daß die in Rede stehenden Rechtsakte mit Stimmenmehrheit anstatt einstimmig und unter intensiverer Mitwirkung des Parlaments beschlossen werden.
Schließlich glaube ich, daß die hier dargelegte Lösung den Interessen der Mitgliedstaaten kein wirkliches Opfer abnötigt. Wirtschaftliche Interessen werden nicht beeinträchtigt, da die fraglichen Regelungen für die Staaten keine Belastungen mit sich bringen, sondern sich darauf beschränken, auf die Produktionskosten der Unternehmen einzuwirken, indem sie es gerade verhindern, daß diese Kosten von Land zu Land verschieden sind.
Ausserdem und vor allem werden auch die Interessen des Umweltschutzes nicht beeinträchtigt. Naturgemäß lässt sich ein schutzwürdiges Interesse insoweit nur in dem Erfordernis erblicken, einen wirksamen Schutz der Umwelt zu gewährleisten. Es ist aber offensichtlich, daß dieses Erfordernis von den Mitgliedstaaten, namentlich von einigen unter ihnen, besonders gut verstanden wird. Somit besteht kein Zweifel, daß es einen angemessenen Schutz genießen muß.
Dies vorausgeschickt, muß ich jedoch betonen, daß derartige Besorgnisse für sich allein die Gemeinschaft nicht daran hindern können, in denjenigen Fällen, in denen die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 100a sämtlich erfuellt sind, Harmonisierungsmaßnahmen aufgrund dieser Bestimmung zu treffen. Dies aus dem einfachen Grund, daß auch Artikel 100a mehr als ausreichende Garantien für den Schutz der Interessen auch der in Umweltfragen sensibelsten Staaten bieten. In der Tat verpflichtet Artikel 100a Absatz 3, die Kommission, in diesem Bereich "von einem hohen Schutzniveau" auszugehen: Insoweit erweist sich Artikel 100a vielleicht sogar als ein besserer Garant als die speziellen umweltrechtlichen Vorschriften, die, wie Artikel 130t bezeugt, eher vom Grundgedanken des Minimalschutzes ausgehen. Die, wie man weiß, hauptsächlich von der Bundesrepublik Deutschland und von Dänemark befürworteten Bestimmungen des Artikels 100a Absatz 3 sollen gerade
verhindern, daß Harmonisierungsmaßnahmen, die (unter anderem) "im Bereich des Umweltschutzes" getroffen werden, im Verhältnis zu bestimmten nationalen Rechtssystemen ein zu niedriges Schutzniveau aufweisen.
Zu dieser spezifischen Garantie treten dann die Sicherheitsklauseln des Artikels 100a Absätze 4 und 5 hinzu. Namentlich gewährt Artikel 100a Absatz 4 - sei es auch im Wege einer Kontrolle, die in letzter Instanz vom Gerichtshof vorgenommen wird - denjenigen Mitgliedstaaten, die bei einem Beschluß über eine Harmonisierungsmaßnahme in der Minderheit geblieben sind, die Möglichkeit, einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden, die durch wichtige Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sind.
Ergebnis
15. Nach alledem bin ich der Auffassung, daß die angefochtene Richtlinie auf eine nicht zutreffende Rechtsgrundlage gestützt wurde und deshalb für nichtig zu erklären ist. Ich schlage Ihnen infolgedessen vor, der Klage stattzugeben und dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Italienisch.
(1) Der Gerichtshof hat zwar schon mehrfach die Tragweite von Artikel 100 untersucht, sich aber noch nicht über Artikel 100a ausgesprochen, eine neue, durch die Einheitliche Europäische Akte in den Vertrag eingefügte Bestimmung über die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten [die Abgrenzung des Anwendungsbereichs von Artikel 100a im Verhältnis zu Artikel 31 EAG-Vertrag ist übrigens Gegenstand der Rechtssache C-70/88, Europäisches Parlament/Rat (Urteil vom 4. Oktober 1991, noch nicht veröffentlicht), in der es um die Verordnung (Euratom) Nr. 3954/87 des Rates vom 22. Dezember 1987 zur Festlegung von Hoechstwerten an Radioaktivität in Nahrungsmitteln und Futtermitteln im Falle eines nuklearen Unfalls oder einer anderen radiologischen Notstandssituation geht]. Was Artikel 130s betrifft, so hat der Gerichtshof kürzlich dessen Anwendungsbereich im Verhältnis zu der die Handelspolitik betreffenden Vorschrift des Artikels 113 untersucht (Urteil vom 29. März 1990 in der Rechtssache C-62/88, Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527).
(2) Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86 (Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 11).
(3) In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ihre Auffassung über das Verhältnis zwischen den Artikeln 100a und 130s etwas abgewandelt. Sie macht nämlich geltend, die beiden Bestimmungen unterschieden sich nach ihrem Gegenstand. Artikel 100a betreffe, auch im Bereich des Umweltschutzes, die Angleichung nationaler Vorschriften zum Zweck der Verwirklichung des Binnenmarkts. Artikel 130s bilde dagegen die Grundlage für Rechtsakte, die den Umweltschutz als solchen beträfen, d. h. von der Angleichung der das Funktionieren des Marktes betreffenden Normen absähen. Hieraus folgt nach Ansicht der Kommission, daß der Grundsatz der lex specialis für die Ermittlung der im Einzelfall anwendbaren Norm nicht zweckdienlich ist. Dieser Grundsatz habe seinen Wert in den Fällen, in denen der Anwendungsbereich einer Bestimmung denjenigen einer anderen Rechtsnorm spezielleren Inhalts mit umschließe (wie z. B. der in Artikel 7 niedergelegte allgemeine Grundsatz der Nichtdiskriminierung in anderen Vorschriften des Vertrages, etwa den Artikeln 40 Absatz 3 oder 48, seinen spezielleren Ausdruck finde). Aber die jeweiligen Anwendungsbereiche von Artikel 100a und Artikel 130s überschnitten sich in keiner Weise. Es gehe also, konkret gesprochen, nur um die Feststellung, ob im Hinblick auf den Gegenstand des geplanten Rechtakts die eine oder die andere Bestimmung einschlägig sei. Ich möchte jedoch betonen, daß sich die Auffassung der Kommission trotz dieser Abwandlung dieses Vorbringens im wesentlichen nicht geändert hat. Ob man nämlich vom Spezialcharakter des Artikels 100a ausgeht oder aber annimmt, diese Bestimmung habe einen völlig anderen Anwendungsbereich als Artikel 130s: In beiden Fällen ist - nach Ansicht der Kommission - die entscheidende Frage die, ob die in Rede stehende Richtlinie ihrem "Hauptgegenstand" oder "Schwerpunkt" nach in den Anwendungsbereich von Artikel 100a fällt oder nicht.
(4) Entsprechend wurden, aus den gleichen Gründen (Einfluß auf Wettbewerb und Markt), die Richtlinien zur Angleichung innerstaatlicher Bestimmungen, die auf anderen Gebieten als dem des Umweltschutzes erlassen wurden und jedenfalls auch die betrieblichen Verhältnisse der Unternehmen berühren, (lediglich) auf Artikel 100 gestützt. Siehe zum Beispiel die Richtlinie 85/374/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte oder die Richtlinie 75/117/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen.
(5) ABl. C 127 vom 14. Mai 1984, S. 34.
(6) Der Rat hat keine Einwände dagegen erhoben, daß diese Unterlagen zu den Akten gegeben wurden, jedoch bestritten, daß sie geeignet seien, den Beweis dafür zu erbringen, daß die wirtschaftlichen im Verhältnis zu den umweltbezogenen Überlegungen eine vorrangige Rolle gespielt hätten.
(7) Siehe Langeheine, B., Le rapprochement des législations nationales selon l' article 100 A du traité CEE: l' harmonisation communautaire face aux exigences de protection nationales, Revü du marché commun, 1989, S. 347; Ehlermann, C. D., The Internal Market Following the Single European Act, Common Market Law Revü, 1987, S. 361; Kromareck, R., Commentaire de l' Acte unique européen en matière d' environnement, Revü juridique de l' environnement, 1988, S. 76; Rölants du Vivier, F., und Hannequart, J. P., Une nouvelle stratégie européenne pour l' environnement dans le cadre de l' Acte unique, Revü du marché commun, 1988, S. 205; Saggio, A., Le basi giuridiche della politica ambientale nell' ordinamento comunitario dopo l' entrata in vigore dell' Atto unico, Rivista di diritto europeo, 1990, S. 39.
(8) Siehe das Urteil vom 5. Mai 1982 in der Rechtssache 15/81 (Slg. 1982, 1409, Randnr. 33).
(9) Siehe in diesem Sinne Ehlermann, C. D., a. a. O., S. 369, dem zufolge der Begriff des Binnenmarkts "implies the creation of conditions of competition which allow the free circulation of goods ..."; ähnlich Langeheine, B., a. a. O., S. 350, der ausführt, daß "la création du marché intérieur ne s' épuise pas dans la suppression des frontières intérieures, mais englobe de façon nécessairement complémentaire un rapprochement des conditions de concurrence, afin de permettre une exploitation efficace et non discriminatoire des libertés fondamentales garanties par le traité".
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