62000CC0282_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Al establecer el objetivo de realizar un gran mercado interior los autores de los Tratados no pretendieron en modo alguno negar la existencia de situaciones económicas muy distintas dentro del espacio cubierto por dicho mercado.
2. Al contrario, puesto que ya en el Preámbulo del Tratado de Roma sus signatarios se confiesan «preocupados por reforzar la unidad de sus economías y asegurar su desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas».
3. Esta voluntad, claramente afirmada, de no dejar determinadas regiones en la cuneta del camino del crecimiento económico se refleja, por ejemplo, en el régimen de las ayudas de Estado que establece el artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación).
4. Al mismo tiempo que establece el principio de prohibición de dichas ayudas, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, dicha disposición incluye, en efecto, entre las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común, «las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo».
5. También debe relacionarse con esta voluntad la creación, en 1975, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, con la finalidad expresa de «corregir los principales desequilibrios regionales en la Comunidad». La adopción del Acta Única Europea, en 1986, fue la ocasión para incorporar un nuevo título en la tercera parte del Tratado CEE, consagrada a la política de la Comunidad, el título V, relativo a la cohesión económica y social, en el que se inserta el artículo 130 A, a cuyo tenor, «a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas». Posteriormente este párrafo ha sido mejorado en dos ocasiones, ya que, después de que se le agregara una referencia a las zonas rurales, en virtud del Tratado de Maastricht, en 1992, reza del siguiente modo en la versión resultante del Tratado de Amsterdam: «la Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales» [artículo 130 A del Tratado CE (actualmente artículo 158 CE, tras su modificación)].
Las disposiciones aplicables
6. No obstante, las instituciones comunitarias no esperaron dichas modificaciones del Tratado para aprobar programas específicos orientados a permitir que determinadas regiones ultraperiféricas superaran sus dificultades, estando plenamente integradas en el mercado interior. Así, tras la Decisión 89/687/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1989, por la que se establece un programa de opciones específicas de la lejanía e insularidad de los departamentos franceses de Ultramar (POSEIDOM), se adoptó la Decisión 91/315/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1991, por la que se establece un programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de Madeira y de las Azores (POSEIMA).
7. De este modo se dio respuesta a la invitación, que figura en una Declaración común anexa al Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados, formulada por los Estados miembros a las instituciones comunitarias con el fin de que éstas presten una especial atención a las políticas de desarrollo de ambos archipiélagos de forma que éstos puedan superar las desventajas que se derivan de su situación geográfica alejada del continente europeo, de su particular orografía, de sus graves insuficiencias de infraestructura y de su retraso económico.
8. En los considerandos de la Decisión 91/315 se establece:
«[...] este programa debe basarse en el doble principio de la pertenencia de las Azores y de Madeira a la Comunidad y del reconocimiento de su realidad regional derivada de su situación geográfica especial;
[...] las medidas que figuran en el programa deben permitir el reconocimiento de las características específicas y de los condicionamientos de las Azores y Madeira, sin que ello atente contra la integridad y la coherencia del ordenamiento jurídico comunitario; [...] a este respecto, los efectos económicos de las medidas específicas deberán quedar limitados al territorio de las Azores y de Madeira, sin afectar directamente al funcionamiento del mercado común;
[...]
[...] la situación geográfica excepcional de las Azores y Madeira en relación con las fuentes de abastecimiento de productos destinados a determinados sectores de la alimentación, esenciales para el consumo normal o la transformación en los dos archipiélagos, suponen para estas regiones unas cargas que constituyen un grave obstáculo para estos sectores; [...] a este respecto, conviene establecer un régimen específico de abastecimiento de dichos productos dentro de los límites de las necesidades del mercado de los dos archipiélagos y habida cuenta de las producciones locales y de los flujos comerciales tradicionales.»
9. Dichas orientaciones se reflejan en el anexo de dicha Decisión, es decir, en el programa POSEIMA propiamente dicho, en virtud de las siguientes disposiciones:
«Título I
Principios generales
[...]
4. Las medidas y acciones establecidas por el programa POSEIMA deberán permitir el reconocimiento de las características y condicionamientos específicos de las Azores y de Madeira sin atentar por ello contra la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario.
[...]
Título IV
Medidas específicas dirigidas a paliar la situación geográfica excepcional
[...]
9.2. Por lo que se refiere a los productos agrícolas esenciales para el consumo o la transformación en ambas regiones, esta acción comunitaria consistirá, dentro de los límites de las necesidades del mercado de las Azores y de Madeira, habida cuenta de las producciones locales y de los flujos comerciales tradicionales y procurando preservar la parte de abastecimientos de productos del resto de la Comunidad, en:
- eximir de la exacción reguladora y/o del derecho de aduana y de los montantes previstos en el artículo 240 del Acta de adhesión, a los productos originarios de países terceros,
- permitir en condiciones equivalentes y sin aplicar los montantes previstos en el mencionado artículo 240, el abastecimiento de productos comunitarios de intervención o disponibles en el mercado de la Comunidad.
La aplicación de este sistema se basará en los principios siguientes:
- las cantidades que sean objeto de este sistema de abastecimiento se determinarán anualmente en el marco de balances de previsión;
- con el fin de garantizar la repercusión de estas medidas sobre el nivel de los costes de producción y de los precios de consumo, se establecerá un mecanismo para controlar dicha repercusión hasta el usuario final;
- en el caso del abastecimiento de las Azores en azúcar bruto, se aplicará el sistema hasta que el desarrollo de la producción local de remolacha azucarera permita satisfacer las necesidades del mercado de las Azores y de manera que el volumen total de azúcar refinado en las Azores no supere las 10.000 toneladas;
[...]
Título V
Medidas específicas en favor de las producciones de Madeira y de las Azores
[...]
14.4. Otras medidas que contribuyan a apoyar la producción local de las Azores podrán adoptar la forma de:
- por lo que respecta a las remolachas azucareras:
- una ayuda a tanto alzado por hectárea para el desarrollo de la producción local dentro del límite de un volumen correspondiente a una producción de azúcar de 10.000 toneladas;
- una ayuda específica a la transformación en azúcar blanco de las remolachas producidas localmente con el fin de estabilizar los costes de abastecimiento;
[...]»
10. Para la aplicación del programa POSEIMA se adoptó el Reglamento (CEE) nº 1600/92 del Consejo, de 15 de junio de 1992, sobre medidas específicas en favor de las Azores y Madeira relativas a determinados productos agrarios. Sus considerandos indican, en particular:
«[...] las cantidades de productos que se acogerán al régimen específico de abastecimiento deberán determinarse mediante planes de previsiones, que se elaborarán periódicamente y se revisarán durante su aplicación en función de las necesidades básicas de los mercados y de esas regiones y teniendo en cuenta la producción local y las corrientes comerciales tradicionales;
[...] los efectos económicos de este régimen deben repercutir en el nivel de los costes de producción y reducir los precios pagados por el usuario final; [...] es conveniente establecer las medidas adecuadas para controlar esta repercusión;
[...] con el fin de evitar cualquier desviación de tráfico, los productos acogidos al citado régimen no podrán volver a ser enviados al resto del mercado comunitario ni exportados a terceros países; [...] no obstante, es conveniente establecer excepciones a este principio en el caso de los productos que, tras haber sido transformados en los archipiélagos, se vuelvan a enviar o exportar tradicionalmente, dentro de los límites de las corrientes comerciales habituales;
[...]
[...] con objeto de contribuir al mantenimiento de la producción interna y satisfacer los hábitos de consumo, es conveniente establecer ayudas para determinados tipos de cultivos y productos específicos;
[...]
[...] en las Azores estas medidas deben contribuir, en particular, a la mejora de las condiciones de producción de la remolacha azucarera y de la competitividad de la industria azucarera local dentro de los límites de determinadas cantidades; [...]»
11. En el título I del Reglamento nº 1600/92, «Régimen específico de abastecimiento», el artículo 3 dispone:
«1. No se aplicarán exacciones reguladoras ni derechos de aduana a las importaciones directas en las regiones de las Azores y Madeira de productos originarios de terceros países incluidos en el régimen específico de abastecimiento, siempre y cuando no se sobrepasen las cantidades establecidas en los planes de abastecimiento.
2. Para garantizar que se satisfacen las necesidades determinadas con arreglo al artículo 2 en lo que se refiere a cantidades, precios y calidades, y en un intento de mantener la parte de los abastecimientos de productos a partir de la Comunidad, el abastecimiento de las regiones antes citadas se realizará asimismo mediante el suministro de productos comunitarios de las existencias públicas de intervención o disponibles en el mercado de la Comunidad, en condiciones equivalentes para el usuario final a la ventaja resultante de la exoneración de los derechos de importación de los productos originarios de terceros países.
Las condiciones de suministro de esos productos se determinarán en función de los costes de las distintas fuentes de abastecimiento y de los precios aplicados a las exportaciones hacia terceros países.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, el régimen contemplado en el presente artículo se llevará a la práctica de forma que se tengan en cuenta:
- las necesidades específicas de las regiones en cuestión y, en el caso de los productos destinados a la transformación, los requisitos de calidad específicos,
- las corrientes comerciales tradicionales con el resto de la Comunidad.
4. La evaluación de las necesidades de suministro de azúcar en bruto a las Azores se efectuará en función del desarrollo de la producción local de remolacha azucarera. Las cantidades que podrán acogerse al régimen de abastecimiento se determinarán de manera que el volumen total anual de azúcar refinado en las Azores no supere las 10.000 toneladas.
El artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 1785/81 no se aplicará en las Azores.»
12. También dentro del mismo título, el artículo 8 establece:
«Los productos acogidos al régimen específico de abastecimiento establecido en el presente título no podrán volver a exportarse a terceros países ni a enviarse al resto de la Comunidad.
En caso de que los productos en cuestión se transformen en las regiones de las Azores y de Madeira, la prohibición no se aplicará a las exportaciones ni a los envíos tradicionales al resto de la Comunidad.»
13. En el título II, «Medidas en favor de los productos de las Azores y Madeira», el artículo 25, incorporado a la sección 3, «Medidas en favor de los productos de las Azores», establece:
«1. Se concederá una ayuda global por hectárea para fomentar la producción de remolacha azucarera dentro de los límites de una superficie correspondiente a una producción de azúcar blanco de 10.000 toneladas anuales.
El importe de la ayuda será de 500 ecus por hectárea de superficie sembrada y cosechada.
2. Se concederá una ayuda específica para la transformación en azúcar blanco de las remolachas recolectadas en las Azores, dentro de los límites de una producción global anual de 10.000 toneladas de azúcar refinado.
El importe de la ayuda será de 10 ecus por 100 kilogramos de azúcar refinado y podrá adaptarse con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 3.
3. Las normas de desarrollo del presente artículo se adoptarán de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 41 del Reglamento (CEE) nº 1785/81.»
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
14. Sólo una refinería de azúcar, Sociedade de Indústrias Agricolas Açoreanas SA (en lo sucesivo, «Sinaga»), está implantada en las Azores y, por lo tanto, aparte del consumidor final, es la única que se beneficia tanto del régimen específico de abastecimiento para el azúcar bruto como de la ayuda específica a la transformación en azúcar blanco de la remolacha cosechada en las Azores.
15. En 1998 Sinaga vendió azúcar blanco a una empresa establecida en la parte continental de Portugal.
16. Informada de dicha venta y por considerar que Sinaga no podía vender en el territorio de la parte continental de Portugal azúcar producido en el marco del programa POSEIMA, una empresa establecida en dicha parte continental y que, por sí misma, produce azúcar blanco, Refinarias de Açúcar Reunidas SA (en lo sucesivo, «RAR»), demandó a Sinaga ante el Tribunal Judicial da Comarca de Ponta Delgada (Portugal).
17. RAR pide a dicho órgano jurisdiccional que, en ejercicio de su competencia, dicte medidas provisionales para conminar a Sinaga «a que se abstenga de comercializar en la parte continental de Portugal el azúcar refinado derivado del azúcar bruto que ha importado exento de la exacción reguladora, en virtud del programa POSEIMA, o que haya sido objeto de la ayuda a la transformación establecida en dicho programa».
18. Por considerar que es esencial para la solución del litigio de que conoce especificar el sentido exacto que el legislador comunitario quiso dar a determinadas disposiciones del Reglamento nº 1600/92, mediante resolución de 11 de julio de 2000, el juez nacional planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1. ¿Se aplica el artículo 8, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 1600/92 del Consejo, de 15 de junio de 1992, (i) al azúcar transformado a partir de azúcar en bruto (azúcar propiamente dicho, que proceda tanto de remolacha producida localmente como de azúcar en bruto importado) o (ii) solamente al azúcar incorporado a productos (como bollos, refrescos, etc.)? (Se trata esencialmente de dar contenido a la expresión "productos [que] se transformen", recogida en dicha disposición).
2. ¿Pueden las ventas [de azúcar efectuadas desde 1907 fuera de las Azores por la planta de producción que explota actualmente Sinaga], mencionadas [en el cuadro reproducido en la resolución de remisión] integrarse en los conceptos de "corrientes comerciales tradicionales", "exportaciones tradicionales" o "envíos tradicionales" al "resto de la Comunidad", contemplados en los artículos 3, apartado 3, segundo guión, y 8, párrafo segundo, del mencionado Reglamento?
3. Con independencia de la respuesta que reciban las cuestiones anteriores, ¿permite el marco legal vigente desde septiembre de 1998 hasta la fecha que Sinaga venda en el territorio continental de Portugal azúcar que ella misma haya producido a partir de remolacha cultivada en las Azores cuando cuente para su producción con ayudas comunitarias al amparo del programa Poseima?
4. También con independencia de la respuesta que reciban las cuestiones anteriores, ¿permite el marco legal vigente desde septiembre de 1998 hasta la fecha que Sinaga venda en el territorio continental de Portugal azúcar que ella misma haya producido a partir de azúcar en bruto importado con exención de exacciones reguladoras, también al amparo del programa Poseima?»
19. Antes de analizar detalladamente estas cuestiones y de exponer las respuestas que, desde mi punto de vista, debe dárseles, con carácter preliminar, quisiera hacer dos observaciones.
20. Durante la fase escrita, tanto Sinaga como el Gobierno portugués han expuesto, muy insistentemente, que, dado que el objeto del Reglamento nº 1600/92 consiste en concretar el programa POSEIMA, el cual debe permitir a las Azores superar sus diversas dificultades, en la interpretación de dicho Reglamento procede dar prioridad sistemáticamente, entre varias interpretaciones posibles, a la que va en el sentido de los intereses de las Azores en general y de Sinaga en particular, con respecto a todo lo que se relacione con la producción y la comercialización de azúcar.
21. Considero que el razonamiento del Tribunal de Justicia no debe inspirarse en semejante planteamiento, que, al parecer, supone razonar sobre la base de un prejuicio, en el sentido propio de la palabra.
22. Es cierto que tampoco cabe caer en el otro extremo y preferir una interpretación que limita todo lo posible el impacto del programa POSEIMA.
23. Es indiscutible, en efecto, que, en la adopción y la aplicación de dicho programa el legislador comunitario pretendió conceder a las Azores y, por lo tanto, a los agentes económicos, sean productores o consumidores, establecidos en dicho territorio, determinadas ventajas cuya legitimidad, a su juicio, se deriva de las circunstancias concretas, poco favorables, que se dan en las Azores, con respecto a su aspiración al desarrollo económico.
24. Sin embargo, ello no significa que este mismo legislador haya considerado que la interpretación del Reglamento nº 1660/92 deba obedecer a normas particulares, distintas de las que caracterizan habitualmente la actuación del juez comunitario.
25. Las normas especiales adoptadas para las Azores no son más que normas comunitarias entre otras, cuya contemplación debe realizarse sin razonamiento a priori de clase alguna.
26. La aplicación de reglas tradicionales en materia de interpretación no supone violentar la voluntad del legislador comunitario cuando se examinan los requisitos exigidos en relación con las ventajas concedidas a los operadores económicos de las Azores y cuáles son los límites que ha pretendido imponer el legislador.
27. En realidad, el hecho de incluir dichas ventajas dentro de los límites que el legislador ha trazado, tras examinar lo que podía permitirse como excepción en favor del desarrollo de dicho territorio, sin comprometer, por lo demás, el delicado equilibrio que caracteriza la política agrícola común, es, al contrario, inclinarse ante su voluntad.
28. El programa POSEIMA no refleja una visión según la cual el desarrollo de las Azores se garantiza mejor situando a este territorio fuera del ámbito de aplicación del Derecho comunitario, se basa, por el contrario, en la premisa de que permitiendo a las Azores, mediante algunos ajustes transitorios, integrarse en el mercado interior se podrá garantizar el desarrollo duradero, para mayor beneficio de sus habitantes.
29. También con carácter preliminar, quisiera señalar que considero que la discusión sobre la vertebración concreta del Reglamento nº 1600/92 con la organización común de mercados en el sector del azúcar y, por lo tanto, con el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, a la que dio lugar la fase descrita, no constituye el punto fundamental del debate que requieren las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional nacional.
30. Puesto que nadie sostiene que las Azores estén simple y llanamente excluidas del ámbito de aplicación de las normas de la organización común, no considero necesario, en efecto, por lo que respecta a las cuestiones concretas que el Tribunal de Justicia debe responder, examinar si el Reglamento nº 1600/92 establece excepciones aplicables a las Azores o sólo normas específicas aplicables únicamente a dicho territorio.
31. Lo importante es determinar la interpretación que debe darse a determinadas disposiciones del Reglamento nº 1600/92, aplicables a la producción y a la comercialización de azúcar en las Azores, disposiciones que, como nadie niega, son especiales, dado que no se trata de normas establecidas en el Reglamento nº 1785/81. Estimo que no puede modificar la interpretación que imponen sus términos ni su articulación con las demás disposiciones cuyo conjunto forma el programa POSEIMA el hecho de que se sostenga que establecen excepciones o de que se las califique de específicas.
32. Considero que la elección de una de dichas calificaciones en lugar de la otra se basa en una apreciación esencialmente subjetiva. De la considerable diferencia entre las normas de la organización común de mercados aplicables en el resto de la Comunidad y las aplicables en las Azores -pienso aquí, en particular, en la inaplicabilidad a las Azores del mecanismo de intervención que establece el artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1600/92- puede inferirse justificadamente que las Azores son objeto de un régimen que establece excepciones. Sin embargo, puede igualmente sostenerse que, por importantes que sean, en modo alguno la aplicación de algunas normas específicas debe hacer perder de vista que el Reglamento nº 1785/81, como tal, y en la medida en que no va en contra de ninguna disposición del Reglamento nº 1600/92, es aplicable a las Azores al igual que en el resto de la Comunidad.
Sobre la primera cuestión
33. En relación con la primera cuestión, RAR es la única que afirma que, para la aplicación del artículo 8 del Reglamento nº 1600/92, el azúcar refinado no puede considerarse un producto resultante de un proceso de transformación y que, por lo tanto, al azúcar blanco producido en las Azores con azúcar bruto que haya sido objeto del régimen específico de abastecimiento, previsto en el artículo 3 de dicho Reglamento, no se refiere el párrafo segundo del artículo 8, en cuya virtud, «en caso de que los productos en cuestión se transformen en las regiones de las Azores y Madeira, la prohibición no se aplicará a las exportaciones ni a los envíos tradicionales al resto de la Comunidad».
34. Afirma que sólo cuando se incorpora a productos como las bebidas, repostería, chocolates y distintos tipos de confitería, puede considerarse que el azúcar refinado ha sido objeto de una transformación en el sentido del artículo 8, párrafo segundo.
35. En apoyo de esta afirmación RAR alega que, por cuanto se considera que, en todos sus estados posibles, a efectos de la aplicación del Tratado CE, el azúcar es un producto agrícola y que el régimen específico de abastecimiento se aplica a los productos agrícolas, debe considerarse que el azúcar blanco es un producto al que se ha aplicado dicho régimen y que no puede ser reexportado ni reexpedido, en virtud del artículo 8, párrafo primero.
36. Considero que no puede sostenerse seriamente esta tesis.
37. Sin necesidad siquiera de examinar detalladamente las alegaciones formuladas por Sinaga, el Gobierno portugués y la Comisión, cabe aducir contra dicha tesis las dos consideraciones siguientes. Por una parte, lo que prohíbe el artículo 8, párrafo primero, es la reexportación o la reexpedición de los mismos productos que se hayan acogido al régimen específico de abastecimiento, ahora bien, el azúcar blanco no es azúcar bruto. Por otra parte, el azúcar blanco se obtiene precisamente de la transformación de azúcar bruto, lo cual determina indudablemente, en relación con el producto que ha sido objeto del citado régimen, que sea un producto transformado.
38. El hecho de que, para la aplicación del Tratado, se considere que algunos productos de primera transformación, como el azúcar blanco, son productos agrícolas, es totalmente indiferente, en relación con la aplicación del programa POSEIMA que, en virtud del régimen específico de abastecimiento y de las prohibiciones inherentes al mismo, únicamente se refiere a productos concretamente determinados y no a la totalidad de los productos agrícolas.
39. A ello puede añadirse que no existe ningún riesgo de que las empresas a las que se haya aplicado el régimen específico de abastecimiento se aprovechen de éste para mejorar su situación frente a sus competidores en el mercado del resto de la Comunidad o en relación con la exportación, ya que, incluso después de la transformación del azúcar bruto en azúcar blanco siguen estando prohibidas las exportaciones o envíos, salvo si forman parte de las corrientes comerciales tradicionales.
40. Por lo demás, debe señalarse que, incluso respecto a dichas ventas que forman parte de los intercambios comerciales tradicionales, el legislador ha procurado evitar toda distorsión de la competencia por cuanto el artículo 9 del Reglamento nº 1600/92 dispone que un producto transformado, y posteriormente exportado, no puede ser objeto de ninguna restitución a la exportación.
41. Es cierto que, en el caso de una reexpedición hacia otro punto del territorio comunitario, el azúcar blanco producido con azúcar bruto que se haya acogido al régimen específico de abastecimiento podrá, en su caso, encontrarse en una situación favorable en el plano de la competencia, aunque la existencia de costes de transporte no desdeñables pueda poner en duda tal aspecto, pero, en cualquier caso, esa reexpedición debe formar parte de los intercambios comerciales tradicionales. No obstante, no queda claro cómo el establecimiento del programa POSEIMA, cuyo objetivo, recordémoslo, consiste en permitir que las Azores se integren, en condiciones aceptables, en el mercado interior, habría podido llevar consigo la supresión de los intercambios comerciales tradicionales.
42. Por consiguiente, resulta patente que procede responder a la primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional que para la aplicación del artículo 8, párrafo segundo, del Reglamento nº 1600/92, debe considerarse que el azúcar blanco es un producto resultante de una transformación.
Sobre la segunda cuestión
43. Llegamos así a la segunda cuestión, mediante la cual el órgano jurisdiccional nacional pide al Tribunal de Justicia que dilucide si, atendiendo a los datos de un cuadro estadístico que figura en su resolución, procede considerar que es posible hacer referencia a corrientes comerciales tradicionales de azúcar blanco, en el sentido del artículo 3, apartado 3, segundo guión, el Reglamento nº 1600/92, o a exportaciones tradicionales o envíos tradicionales al resto de la Comunidad, en el sentido del artículo 8, párrafo segundo, del mismo Reglamento.
44. Debo señalar inmediatamente que el cuadro de que se trata sólo da cuenta de las ventas a la parte continental de Portugal y Madeira y que, por lo tanto, no entiendo cómo el Tribunal de Justicia podría pronunciarse sobre la existencia de exportaciones tradicionales, en el sentido de ventas a países terceros, las cuales, por lo demás, son totalmente ajenas al litigio en relación con el cual el órgano jurisdiccional nacional plantea la cuestión prejudicial.
45. Hecha esta precisión, ¿qué nos indica dicho cuadro?
46. He de señalar, de entrada, que su examen no resulta fácil. En efecto, si bien se remonta a 1907 y engloba el año 1992, no contiene ninguna información sobre determinados años, por ejemplo, de 1948 a 1961, de 1970 a 1974, 1982 y 1983, y de 1986 a 1989.
47. Sin embargo, incluso respecto a los años que recoge, dicho cuadro adolece de falta de claridad, en la medida en que contiene tres columnas, con las rúbricas respectivas, «Madeira», «Portugal continental», «Madeira/Portugal continental», sin concretar a qué se refiere la columna Madeira/Portugal continental.
48. Podría suponerse que, para cada año, figura en esta columna el total de lo que consta en las otras dos. Ahora bien, es manifiesto que no es así. En efecto, mientras que para los años 1907 a 1947 aparecen algunas cifras en la columna Portugal continental, respecto a estos mismos años, nada consta en esta tercera columna.
49. Puede ser entonces que deba considerarse que dicha columna Madeira/Portugal continental recoge ventas efectuadas a Madeira o al territorio continental de Portugal, sin que se haya podido identificar su destino exacto. En efecto, dado que respecto a los años en relación con los que esta columna indica ventas no figura nada en las otras dos columnas, podría inferirse de ello que durante un cierto tiempo las autoridades competentes para elaborar las estadísticas del comercio de las Azores se limitaban a tomar nota de los envíos, sin preocuparse de su destino, lo cual deja, no obstante, un tanto perplejo. Sin embargo, aunque se interprete así, esta columna no es aprovechable para determinar si ha habido envíos tradicionales al resto de la Comunidad a efectos del artículo 8, párrafo segundo, ni la magnitud de tales envíos.
50. Sea como fuere, debe señalarse que, si bien la columna Portugal continental hace alusión a ventas regulares, aunque muy variables en cuanto a su entidad, entre 1907 y 1947, no aparece nada más en dicha columna respecto a los años posteriores, excepto en relación con los años 1984 y 1985, durante los cuales, según parece, las ventas fueron alrededor de 3.024.000 kg y 6.175.250 kg, respectivamente, lo que no es insignificante habida cuenta de que, en virtud del Reglamento nº 1600/92, la producción de Sinaga no puede sobrepasar la cantidad de 10.000 toneladas.
51. Respecto a la columna Madeira, nada figura antes de 1981. Se anotaron para este año 2.236.850 kg. Para el año 1990 se mencionan 184.660 kg, 258.700 kg para 1991 y, por último, 30.000 kg para 1992.
52. La columna Madeira/Portugal continental indica ventas que van de 300.000 a 6.081.440 kg entre 1962 y 1970, así como ventas de 1.500 kg al año entre 1975 y 1979, ventas que el órgano jurisdiccional remitente identifica como relativas, en realidad, a regalos de Navidad.
53. Durante la fase escrita, RAR y la Comisión han afirmado que las cifras de las ventas a la parte continental de Portugal que aparecen súbitamente en 1984 y en 1985, tras una interrupción de éstas que empieza en 1948, se debieron al levantamiento de la prohibición de vender azúcar de las Azores al mercado del territorio continental de Portugal, que con anterioridad establecía la legislación portuguesa.
54. En la vista Sinaga negó que existiera tal prohibición, al afirmar que, respecto a los años de que se trata, tuvo lugar no el levantamiento de una prohibición sino la supresión de un gravamen a la importación.
55. Pero, cualquiera que sea la causa de la interrupción de ventas de 1948 a 1983, no se niega tal interrupción, como tampoco se niega la inexistencia de toda venta hacia el territorio continental de Portugal desde 1986.
56. Si, como señala de manera pertinente la Comisión, debe entenderse el concepto de tradición en el sentido de acciones repetidas en el tiempo o en el pasado, que suponen una idea de continuidad y de regularidad en el tiempo, a mi juicio, resulta difícil considerar que el cuadro presentado por el órgano jurisdiccional nacional permita identificar las corrientes comerciales tradicionales.
57. Difícilmente puede considerarse que dos años que han registrado envíos claramente identificados hacia la parte continental de Portugal, durante todo el período comprendido entre 1948 y 1992 son la expresión de una tradición. Lo mismo puede afirmarse, en lo que atañe a los envíos indiscutiblemente dirigidos a Madeira, donde, en el período comprendido entre 1907 y 1992, se registran exportaciones respecto a cuatro años, de los cuales sólo tres son consecutivos (con volúmenes que van de los 30.000 kg a los 258.700 kg).
58. En realidad, se trata más bien de varios intercambios comerciales y no de corrientes comerciales tradicionales, ya que no se dan ni la constancia ni la regularidad. Se llegaría a la misma conclusión si se compartiera el punto de vista de RAR, según el cual, para que se pueda hablar de corrientes comerciales tradicionales, en el sentido del Reglamento nº 1600/92, debe comprobarse que ha habido intercambios comerciales durante los cinco años o, en su caso, los tres años anteriores a la entrada en vigor de dicho Reglamento.
59. En efecto, tales períodos serían tradicionalmente tenidos en cuenta en materia de política agrícola común cuando se trata de atribuir cuotas o contingentes a operadores cuyo acceso al mercado se pretende que no se vea comprometido por su sujeción a normas comunitarias que, con anterioridad, no les fueran aplicables.
60. Concretamente, según parece, sobre tales bases se asignaron las cuotas de producción de azúcar en el momento de la adhesión de nuevos Estados miembros.
61. Considero razonable este planteamiento, en la medida en que, cuando el legislador comunitario ha pretendido reservar las corrientes comerciales tradicionales, no lo ha hecho con el fin de reconocer derechos históricos, de los que podrían dar fe los envíos repartidos entre 1907 y 1947, sino, mucho más prosaicamente, como señala la Comisión, para evitar arrebatar con una mano a los productores de las Azores lo que se les otorga con la otra o, si se prefiere, para que el establecimiento del régimen específico de abastecimiento, diseñado en interés del archipiélago, no se vuelva contra éste a causa de la pérdida de mercados en los que se vendían regularmente sus producciones antes de que se aplicara el programa POSEIMA, dando por sentado que el régimen específico de abastecimiento tampoco debía perturbar el funcionamiento del mercado comunitario, abriendo a los productores de las Azores mercados a los que habrían accedido con una innegable ventaja competitiva.
62. El objetivo del Reglamento nº 1600/92 consiste en el mantenimiento del statu quo, el cual, teniendo en cuenta el cuadro objeto de examen, manifiestamente no entraña un envío tradicional de azúcar blanco al territorio continental de Portugal.
63. Esta falta de corrientes comerciales tradicionales con el resto de la Comunidad, en el caso particular del azúcar blanco, no se contradice con el reconocimiento, en el artículo 3, apartado 3, segundo guión, del Reglamento nº 1600/92, de la necesidad de tener en cuenta dichas corrientes.
64. Dicha disposición se refiere, recordémoslo, a todos los productos acogidos al régimen específico de abastecimiento, y no únicamente al azúcar, por lo que la conclusión a la que he llegado en relación con este producto, en modo alguno da lugar a que se vea privado de eficacia.
65. Puede, en efecto, aplicarse a otros productos respecto a los cuales se podrían efectivamente identificar corrientes comerciales tradicionales.
66. Sin embargo, me parece útil mencionarlo, aunque no tenga consecuencias prácticas en cuanto a la resolución del asunto de que conoce el órgano jurisdiccional nacional, no puedo suscribir la tesis de RAR, según la cual, el apartado 3 del artículo 3 no se aplica al azúcar, el cual se halla comprendido únicamente en el ámbito de aplicación del apartado 4 del mismo artículo.
67. En efecto, cuando el apartado 3 establece normas «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4», en modo alguno pretende excluir el azúcar de su ámbito de aplicación, pretende únicamente indicar que, respecto al azúcar, la evaluación de las necesidades en materia de abastecimiento debe, por una parte, realizarse no sólo atendiendo a las necesidades de las regiones afectadas y a las corrientes comerciales tradicionales, sino también a la producción local de remolacha y, por otra parte, no superar el límite de 10.000 toneladas anuales de azúcar refinado en las Azores.
68. La interpretación de RAR va en contra tanto del sentido ordinario de la expresión «sin perjuicio», como de la lógica según la cual se articulan los apartados 3 y 4.
69. La evaluación de las necesidades de suministro de azúcar en bruto no puede hacerse únicamente sobre la base de la producción local de remolacha azucarera, ya que ello equivaldría a pretender, curiosamente, evaluar la demanda a partir de la oferta. Como prevé el apartado 3, debe necesariamente tener en cuenta las necesidades específicas de las regiones afectadas en materia de consumo, teniéndose en cuenta la remolacha azucarera local porque permite satisfacer una parte de dichas necesidades.
70. El azúcar bruto importado debe permitir compensar el déficit de azúcar blanco que pone de relieve la comparación entre el consumo y el abastecimiento garantizado a través del refinado de las remolachas cosechadas in situ.
71. Por todo ello, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión en sentido negativo.
Sobre la cuarta cuestión
72. Paso inmediatamente al examen de la cuarta cuestión ya que, aunque se plantee «independientemente de la respuesta que se dé a las cuestiones anteriores», su respuesta resulta de las consideraciones que acabo de realizar en cuanto a la segunda cuestión.
73. Recordemos, en efecto, que el artículo 8 del Reglamento nº 1600/92 establece, en su párrafo primero, una prohibición absoluta de reexpedición o de reexportación de los productos importados en las Azores, en virtud del régimen específico de abastecimiento. Ésta no conoce más que una excepción, la que figura en el párrafo segundo, en cuya virtud, «en caso de que los productos en cuestión se transformen en las regiones de las Azores y Madeira, la prohibición no se aplicará a las exportaciones ni a los envíos tradicionales al resto de la Comunidad». Por lo tanto, de lo que acabamos de señalar en cuanto a la inexistencia de corrientes comerciales tradicionales de azúcar blanco hacia el territorio continental de Portugal se desprende necesariamente que Sinaga no puede vender en dicho territorio continental el azúcar que haya producido con azúcar bruto adquirido en régimen de exención de la exacción reguladora, en virtud del programa POSEIMA.
74. El artículo 8 no contiene ciertamente el menor equívoco ni la menor ambigüedad sobre la que pudiera albergarse una duda en cuanto al carácter absoluto de las prohibiciones que establece.
75. Sin embargo, ello no ha impedido que Sinaga sostenga, en el apartado 82 de sus observaciones, que «el marco jurídico existente, tanto si se considera desde el punto de vista de la letra de las disposiciones aplicables como del sistema sólo es compatible con una interpretación que base el derecho de Sinaga a vender en el territorio continental de Portugal el azúcar que ha producido con azúcar bruto importado en virtud del régimen específico de abastecimiento, dado que dicha comercialización puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de la disposición aplicable "a los envíos tradicionales al resto de la Comunidad"».
76. Sinaga llega incluso a afirmar, en el apartado 72 de sus observaciones, que «la mera existencia en el pasado de operaciones de venta de azúcar al territorio continental de Portugal desde las Azores debe considerarse suficiente para invocar la excepción a la prohibición de comercialización fuera del mercado de las Azores» Salvo error por nuestra parte, ello parece significar que las «operaciones de venta de azúcar al territorio continental de Portugal» bastan para probar la existencia de corrientes comerciales tradicionales y que la referencia hecha por el legislador comunitario a dicha existencia no entraña consecuencia alguna en cuanto a restricción de las cantidades que puedan ser expedidas. Tal razonamiento es manifiestamente inaceptable ya que niega todo alcance concreto al término «tradicionales».
77. Debe señalarse, por lo demás, que el Gobierno portugués que, sobre las demás cuestiones, comparte los análisis de Sinaga, en relación con esta cuarta cuestión se limita a afirmar que «la República Portuguesa estima que la industria azucarera de las Azores puede vender el azúcar producido con azúcar bruto importado en régimen de exención de la exacción reguladora en el territorio continental de Portugal, en las condiciones previstas en el artículo 8, párrafo segundo, del Reglamento nº 1600/92».
78. A mi juicio, y lo repito una vez más, el objetivo de la excepción establecida por el legislador comunitario en favor de las corrientes comerciales tradicionales es preservar el statu quo y nada más, por lo que, en el supuesto de que hubieran existido tales corrientes, las cantidades de azúcar blanco producidas con el azúcar bruto adquirido en virtud del régimen específico de abastecimiento y que pudieran ser exportadas o expedidas al territorio continental de Portugal, en modo alguno habrían podido exceder de las correspondientes a dichas corrientes.
79. En la medida en que, como respuesta a la segunda cuestión, he considerado que resulta imposible comprobar la existencia de tales corrientes en relación con el azúcar blanco, no puedo sino afirmar que el envío al territorio continental de Portugal de azúcar blanco producido en las Azores por Sinaga con azúcar bruto importado en virtud del régimen específico de abastecimiento está incurso en una prohibición absoluta.
Sobre la tercera cuestión
80. Me queda examinar la tercera cuestión, que no deja de plantear problemas delicados. Como señalan Sinaga, el Gobierno portugués y la Comisión, el artículo 25 del Reglamento nº 1600/92 no vincula la concesión de una ayuda global por hectárea para los cultivos de remolacha azucarera y de una ayuda específica a la transformación en azúcar blanco de la remolacha cosechada en las Azores a ninguna prohibición de exportar o de enviar al territorio continental de Portugal el azúcar blanco producido en las Azores con la remolacha local.
81. Por otra parte, dado que el artículo 25 está contenido en el título II, «Medidas en favor de los productos de las Azores y Madeira», no puede sostenerse que la prohibición establecida en el artículo 8, el cual figura en el título I, «Régimen específico de abastecimiento», se aplique también ipso facto al azúcar que ha sido objeto de las medidas previstas en el artículo 25.
82. Nada permite tampoco afirmar que, por regla general, en el marco de la política agrícola común, el hecho de que un producto haya sido objeto de una ayuda suponga la prohibición de comercializarlo fuera de su zona de producción.
83. Por último, es cierto que el principio de libre circulación de mercancías constituye uno de los pilares del mercado común. ¿Debe entonces, teniendo en cuenta dichos elementos convergentes, darse la razón a Sinaga, al Gobierno portugués y a la Comisión, cuando afirman que el azúcar blanco que haya sido objeto de las ayudas previstas en el artículo 25 del Reglamento nº 1600/92 puede ser enviado sin restricción alguna al territorio continental de Portugal?
84. Creo que no. De acuerdo con RAR, considero que tal libertad de comercialización en el territorio continental de Portugal destruiría la coherencia del programa POSEIMA.
85. En efecto, si bien es cierto que el Reglamento nº 1600/92 no contiene ninguna disposición que establezca una prohibición de comercializar fuera de las Azores el azúcar blanco que haya sido objeto de ayudas, en virtud de su artículo 25, no es menos cierto que tal prohibición puede deducirse de la Decisión 91/315, es decir, del propio programa POSEIMA y, más concretamente, del punto 9.2 de su anexo.
86. Esta disposición establece, en efecto, que, en relación con el abastecimiento de las Azores en azúcar bruto, «se aplicará el sistema [del régimen específico de abastecimiento] hasta que el desarrollo de la producción local de remolacha azucarera permita satisfacer las necesidades del mercado de las Azores y de manera que el volumen total de azúcar refinado en las Azores no supere las 10.000 toneladas».
87. Ello significa muy claramente que, desde el principio, el régimen específico de abastecimiento se considera provisional y que su objetivo consiste en paliar, con respecto a las necesidades locales, la escasa producción de remolacha azucarera en las Azores, producción cuyo crecimiento debería precisamente resultar de la ayuda a la producción y a la transformación en azúcar blanco prevista en el punto 14.4 del mismo anexo.
88. En realidad, el programa POSEIMA está orientado a garantizar prioritariamente la autosuficiencia de las Azores, sin perjuicio de que, en cierta medida, ésta se sustente en ayudas con cargo al presupuesto comunitario, pero ayudas que a largo plazo benefician a las producciones agrícolas locales y no ayudas a la importación para productos transformados o semitransformados importados del resto de la Comunidad.
89. Por consiguiente, a consumo local constante, deben disminuir las cantidades de azúcar bruto que pueden acogerse al régimen específico de abastecimiento a medida que se incrementa la producción de azúcar con remolacha cosechada en las Azores. Esta disminución es esencial para la totalidad del sistema establecido en relación con el abastecimiento en azúcar del mercado de las Azores.
90. Autorizar la retirada del mercado local de las Azores del azúcar producido con remolacha cosechada localmente equivaldría a transformar la disminución que se pretende de las cantidades de azúcar bruto que son objeto del régimen específico de abastecimiento en una operación similar a llenar el tonel de las Danaides, es decir, en una operación abocada desde el principio al fracaso.
91. En efecto, es evidente que, si Sinaga tuviera la posibilidad de enviar fuera de las Azores, con una ventaja competitiva cierta, el azúcar que hubiera sido objeto de las ayudas previstas en el artículo 25, no dejaría de hacerlo. La consecuencia de ello sería que, en la elaboración anual del plan de abastecimiento, las autoridades competentes se verían obligadas a considerar que el mantenimiento, incluso el crecimiento, de las cantidades de azúcar acogidas al régimen específico de abastecimiento es indispensable para abastecer el mercado local de las Azores en las condiciones prescritas en el programa POSEIMA para los consumidores de las Azores.
92. De hecho, se llegaría indefectiblemente a una verdadera perversión del sistema y considero que decididamente debe evitarse tal resultado.
93. Queda por determinar cómo llegar a ello, es decir, cómo tratar de que, en virtud de las normas de Derecho comunitario que rigen sus actividades, Sinaga tenga que respetar una prohibición de exportar o de expedir el azúcar que haya sido objeto de las ayudas previstas en el artículo 25 del Reglamento nº 1600/92.
94. Por mi parte, no veo más que dos posibilidades. O bien el Tribunal de Justicia considera que, aunque semejante prohibición no figura explícitamente en ninguna parte del Reglamento nº 1600/92, la interpretación de éste en función de lo que establece la Decisión 91/315, que constituye su base jurídica, conduce, no obstante, a la conclusión de que, aunque sólo sea haciendo una filigrana, implica necesariamente dicha prohibición.
95. No debe disimularse que dicha solución tiene el inconveniente de obligar al Tribunal de Justicia a comprometerse a hacer una interpretación que puede prestarse a una crítica que seguramente no desea.
96. Esta crítica se centraría en el hecho de que, mientras que siempre ha proclamado el carácter fundamental del principio de libre circulación de mercancías y considerado que las excepciones a dicho principio deben interpretarse con carácter restrictivo, el Tribunal de Justicia innovaría de repente al actualizar restricciones implícitas, o, en todo caso, no escritas, a dicho principio.
97. Sin embargo, considero que la posibilidad, por no decir la probabilidad, de dicha crítica no debe constituir un obstáculo insuperable, por cuanto, si bien no está establecida en el Reglamento nº 1600/92, la prohibición se deduce, sin necesidad de manipular los textos, del anexo de la Decisión 91/315.
98. O bien, en lugar de interpretar el Reglamento de tal manera que no parezca incoherente en relación con la Decisión, el Tribunal de Justicia tome nota de la incoherencia que constituye que no se prohíba en dicho Reglamento una posible prohibición de comercializar fuera del mercado de las Azores el azúcar que haya sido objeto de las ayudas previstas en su artículo 25 y, situándose en el terreno de la validez, declare que esta inexistencia de prohibición infringe el punto 9.2 del anexo de la Decisión 91/315.
99. Este tránsito de la prohibición a la apreciación de validez, que se ha puesto de relieve en la vista, puede ampararse en precedentes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Además de evitar el inconveniente evocado anteriormente, tendría la ventaja de insertarse en la línea jurisprudencial muy clara del respeto por una norma de aplicación de los límites trazados por la norma que constituye su base jurídica.
100. Sea cual fuere el camino que elija el Tribunal de Justicia, no veo cómo podría no declarar que el azúcar blanco que ha sido objeto de la ayuda a la transformación de la remolacha azucarera cosechada en las Azores no puede comercializarse fuera del mercado local de estas islas.
Conclusión
101. Conforme a cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones del órgano jurisdiccional remitente:
«1) Para la aplicación del artículo 8, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 1600/92 del Consejo, de 15 de junio de 1992, sobre medidas específicas en favor de las Azores y Madeira, relativas a determinados productos agrarios, el azúcar blanco obtenido con azúcar bruto importado debe considerarse un producto resultante de una transformación.
2) Los datos comunicados por el órgano jurisdiccional remitente no dejan constancia de la existencia de corrientes comerciales tradicionales ni de envíos tradicionales al resto de la Comunidad en el sentido de los artículos 3, apartado 3, segundo guión, y 8, párrafo segundo, el Reglamento nº 1600/92.
3) El azúcar blanco producido en las Azores con remolacha cosechada en estas islas y que haya sido objeto de las ayudas previstas en el artículo 25 del Reglamento nº 1600/92 no puede comercializarse fuera del mercado local de las Azores.
4) El azúcar blanco producido en las Azores a partir del azúcar bruto importado con arreglo al régimen específico de abastecimiento establecido por el título I del Reglamento nº 1600/92 no puede enviarse al territorio continental de Portugal, dada la inexistencia de envíos tradicionales en el sentido del artículo 8, párrafo segundo, de dicho Reglamento.»