61994C0271
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTONIO LA PERGOLA
presentadas el 22 de noviembre de 1995 (
*1
)
Antecedentes de hecho
1.
Mediante el presente recurso el Parlamento Europeo solicita la anulación de la Decisión 94/445/CE del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativa a las redes telemáticas entre Administraciones para las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (Edicom). (
1
) El motivo del recurso se refiere a la base jurídica de dicha Decisión, adoptada con arreglo al artículo 235 del Tratado. Según la parte demandante, la medida impugnada debería haberse basado, por el contrario, en el párrafo tercero del artículo 129 D o, con carácter subsidiario, en el artículo 100 A. La Comisión, que intervino en el procedimiento en apoyo del Parlamento, también solicita la anulación de la Decisión controvertida, invirtiendo, sin embargo, el orden de las normas que se consideran pertinentes para su adopción. En efecto, invoca el artículo 100 A con carácter principal y el párrafo tercero del artículo 129 D con carácter subsidiario. El interés particular del caso que nos ocupa consiste en el hecho de que es la primera vez que se invoca ante el Tribunal de Justicia el artículo 129 D, introducido por el Tratado de Maastricht en relación con las redes transeuropeas.
2.
Antes de examinar los argumentos expuestos por las partes, es oportuno recordar las vicisitudes procedimentales que precedieron a la adopción del acto.
La propuesta inicial de la Comisión, de 15 de marzo de 1993, se basaba en el artículo 100 A. (
2
) El Parlamento, consultado por el Consejo conforme al procedimiento previsto en esta disposición, no había formulado ninguna objeción sobre la base jurídica elegida. Posteriormente, el Consejo consultó nuevamente al Parlamento, aduciendo que la Decisión de que se trata debía basarse en el artículo 235, en lugar del artículo 100 A. «Tratándose de un conjunto de acciones y- a falta de medidas de armonización reales en esta Decisión» —explicaba en efecto el Consejo— «no existían otros poderes que los previstos en el artículo 235». El Parlamento, por su parte, alegó que la Decisión propuesta habría encontrado su justificación en el párrafo tercero del artículo 129 D. En aquel momento —cabe recordarlo— ya había entrado en vigor el Tratado de Maastricht, que contiene en materia de redes telemáticas esta última disposición. No obstante, el Consejo se mantuvo firme en su opinión de que la Decisión Edicom debía adoptarse con arreglo al artículo 235.
Naturaleza de la presente controversia, admisibilidad y fundamentación de los motivos invocados
3.
Debe señalarse, con carácter preliminar, que la correcta determinación de la base de la Decisión impugnada sirve evidentemente para establecer, por vía de consecuencia, el procedimiento que debía seguirse en el presente caso, desde el punto de vista tanto de las atribuciones conferidas a los órganos que intervienen en el proceso legislativo como de las distintas mayorías exigidas para la adopción del acto. El artículo 235, como es sabido, establece un mero procedimiento de consulta; en cambio, el párrafo tercero del artículo 129 D y el artículo 100 A establecen, respectivamente, el procedimiento de cooperación y el de codecisión. De ello se deduce que, según reiterada jurisprudencia, (
3
) la determinación, en su caso, del carácter erróneo de la base jurídica elegida no se agotaría en la apreciación de un mero vicio de forma, sino que se referiría a los vicios sustanciales de forma que afectan a la legitimidad del acto.
4.
Tampoco cabe ninguna duda de que el Parlamento ha interpuesto el recurso con el fin de salvaguardar sus propias prerrogativas institucionales, es decir, el derecho de la Institución demandante a participar más decisivamente en el proceso legislativo, y, por lo tanto, dicho recurso debe admitirse con arreglo al párrafo tercero del artículo 173. (
4
)
Sobre la aplicabilidad del artículo 235
5.
Una vez dicho esto, paso a examinar el fondo del recurso. Como ya he indicado anteriormente, la Decisión Edicom se adoptó con arreglo al artículo 235. Según una línea jurisprudencial constante, «se desprende de los propios términos del artículo 235 que sólo está justificado recurrir a este artículo como fundamento jurídico de un acto, cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar dicho acto». (
5
) Se trata, por lo tanto, de una norma residual, invocable exclusivamente en defecto de otras atributivas de competencias que sean más específicas. Ahora bien, al defender la elección del artículo 235, el Consejo parte precisamente de la consideración de que, en el presente caso, no había otra base jurídica que justificase la competencia comunitaria, distinta de la base, general y subsidiaria, ofrecida por el artículo 235. La Institución demandada añade que los anteriores programas Caddia, (
6
) TEDIS, (
7
) INSIS, (
8
) de contenido análogo al que constituye el objeto de la Decisión controvertida, también se basaron en el artículo 235. Ello constituye —siempre según el Consejo—, una prueba más de que es correcta la utilización del artículo 235, también para la adopción de la Decisión Edicom.
6.
Empiezo señalando que el Consejo se equivoca al atribuir una importancia decisiva al hecho de que los referidos programas comunitarios de intervención se hayan adoptado basándose en el artículo 235 y no en otras disposiciones del Tratado. Ante todo, la determinación del fundamento jurídico correcto de un acto debe basarse en elementos objetivos, como la finalidad y el contenido de la medida que vaya a adoptarse. Tal es la enseñanza de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. (
9
) La práctica anterior de las Instituciones comunitarias en casos análogos es, por el contrario, totalmente irrelevante y no puede por tanto vincular a la Institución de la que emane el acto respecto de la determinación de la base jurídica adecuada. (
10
) En cualquier caso, es un hecho que los programas Caddia e INSIS se remontan a una época en que ni el Acta Unica ni el Tratado de Maastricht, que introdujeron en el ordenamiento jurídico comunitario, respectivamente, el artículo 100 A y el artículo 129 D, habían entrado en vigor. Por consiguiente, estas disposiciones no podían ser invocadas en el momento de la adopción de aquellos programas por la simple razón de que todavía no existían. (
11
)
Así pues, debe examinarse la problemática sometida al Tribunal de Justicia conforme al ordenamiento jurídico actualmente en vigor, sin dejarse llevar por la práctica, que, por otra parte, no reviste la importancia que le atribuye el Consejo. El criterio que debe aplicarse para apreciar y resolver correctamente el presente caso sólo puede ser, a mi juicio, el que marca la jurisprudencia: son la finalidad y el contenido de la Decisión Edicom lo que debe tomarse en consideración para comprobar si el Consejo podía o no basar la adopción de esta medida en el artículo 235.
La Decisión Edicom: finalidad y contenido
7.
Paso pues a examinar la Decisión Edicom, según el criterio que acabo de exponer. Una primera consideración es la siguiente. Para lo que es relevante en el presente caso, la realización del mercado interior ha obedecido a dos exigencias fundamentales, igualmente importantes, que sin embargo debían concillarse adecuadamente: garantizar, respecto al funcionamiento del mercado interior, así como a la gestión de las políticas comunes, un adecuado intercambio de informaciones entre las empresas, las Administraciones nacionales y las Instituciones comunitarias competentes; por otra parte, eliminar, una vez abolidas las fronteras internas, los obstáculos a la libre circulación que podían derivarse de las formalidades o de las cargas que pesan sobre los operadores económicos por el hecho de tener que recoger, a efectos estadísticos, los datos relativos a todas las transacciones sobre mercancías entre los Estados miembros.
Numerosas medidas comunitarias se han adoptado con vistas a la consecución de tales finalidades. (
12
) En particular, la eliminación de toda formalidad, control o carga documental en relación con el movimiento intracomunitário se ha confiado a un sistema de recogida de datos al que se califica de directo porque se ha implantado a partir de las empresas y no de las fronteras. (
13
) En lo que respecta, luego, a las modalidades técnicas de dicha recogida, el legislador comunitario se ha guiado por el intento de garantizar una información rápida, exhaustiva y al mismo tiempo accesible a todos los usuarios interesados. De ahí procede precisamente la exigencia de sistemas compatibles entre sí, que deben por ello basarse en metodologías de tratamiento automático y de transmisión electrónica de la información. (
14
)
8.
La Decisión Edicom se enmarca en el contexto que se acaba de describir. (
15
) La exposición de motivos ilustra su finalidad. Se pretende perfeccionar «la circulación de la información estadística con el fin de crear el mercado europeo de la información» (cuarto considerando). El quinto considerando, al referirse a la «futura Decisión del Consejo por la que se establece una acción plurianual comunitaria que apoya la puesta en marcha de redes telemáticas transeuropeas (IDA)», precisa que «conviene completarla con acciones de carácter operativo, especialmente en el aspecto estadístico». El sistema de la Decisión impugnada muestra que tiene por objeto garantizar la interoperabilidad de las redes telemáticas nacionales, y de este modo agilizar su confluencia en una única red telemática transeuropea, destinada a la recopilación y a la transmisión de datos entre Administraciones.
9.
Una vez dicho esto, puede apreciarse más de cerca el contenido de la Decisión controvertida. El párrafo 1 del artículo 1 establece «un conjunto de acciones que faciliten la reconversión de los sistemas regionales, nacionales y comunitarios en sistemas interoperativos a nivel europeo, en una primera fase, para la recogida de las declaraciones de los datos de intercambio de bienes entre Estados miembros a partir de las empresas, así como su control, su tratamiento previo y la difusión de las estadísticas resultantes, en adelante denominado “acción Edicom” (Electronic Data Interchange On Commerce)». El párrafo segundo dispone además que «estos sistemas se articularán en torno a sistemas de información repartida en los niveles regional, nacional y comunitario, cuya interoperatividad está garantizada por el desarrollo y utilización de normas y procedimientos de comunicación armonizados».
La acción Edicom, que se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la Comisión y que se describe a título de ejemplo en el artículo 3, comprende especialmente:
«—
la concepción, desarrollo y fomento de programas informáticos de recogida, control y transmisión de la información estadística, así como la asistencia a los Estados miembros para que puedan facilitar dichos programas informáticos a las empresas;
—
la concepción, desarrollo y fomento de equipos y programas informáticos de recepción, validación, tratamiento y difusión de datos y, si ha lugar, la mejora de los equipos, así como la asistencia correspondiente y la puesta de dichos equipos y programas a disposición de los organismos regionales, nacionales y comunitarios que recojan la información estadística;
—
la concepción, desarrollo, fomento y puesta a disposición de formatos de intercambios de información basados en las normas europeas e internacionales;
—
la concepción, documentación y fomento de los métodos, procedimientos y acuerdos que se utilicen en los intercambios de información;
—
la sensibilización de los proveedores de servicios y de programas informáticos respecto de las necesidades de la estadística nacional y comunitaria.»
En resumidas cuentas, la finalidad y el contenido de la Decisión nos permiten afirmar que la Comunidad ha querido sentar las bases de carácter técnico para el desarrollo de las redes telemáticas compatibles entre sí, y, por lo tanto, interoperativas. Este era el extremo que debía aclararse. Se trata ahora de apreciar si la medida impugnada podía encontrar una base jurídica adecuada en el párrafo tercero del artículo 129 D o en el artículo 100 A.
Sobre la aplicabilidad del artículo 129 D
10.
El demandante sostiene que la Decisión controvertida debería haberse basado en el párrafo tercero del artículo 129 D. Más concretamente, teniendo en cuenta los aspectos teleológicos y sustanciales que se acaban de recordar, la Decisión Edicom emanaría de las atribuciones comunitarias reguladas en el segundo guión del apartado 1 artículo 129 C, en virtud del cual la Comunidad «realizará las acciones que puedan resultar necesarias para garantizar la interoperabilidad de las redes [...]». El Consejo, por el contrario, alega que las normas contenidas en el Título XII en materia de redes transeuropeas no son aplicables en el presente caso.
Es casi ocioso señalar, con carácter preliminar, que el Consejo cae en un evidente equívoco cuando, para excluir la aplicabilidad del artículo 129 D, se remite, citándola textualmente, a la observación de la Comisión según la cual las normas del Título XII están destinadas a la creación de redes; lo cual, a juicio de la Institución demandada, no se produce en el caso de autos. Esta cuestión no es de fácil comprensión. La Comisión, en efecto, no niega, en el presente caso, la creación de una red transeuropea; quiere en cambio señalar —como se dirá más adelante— que tales redes no constituyen el objetivo principal del acto impugnado, sino más bien un mero instrumento para la realización del mercado interior. Por lo tanto, la argumentación pretende sostener la aplicabilidad del artículo 100 A y no, como por el contrario parece proponer el Consejo, excluir que se trate de una «red transeuropea».
Ahora bien, la posición de las partes diverge sobre todo respecto a la interpretación del artículo 129 C. La parte demandada observa que la competencia comunitaria, tal como está configurada en esta disposición, debe desarrollarse según un determinado orden lógico, además de cronológico. La acción destinada a garantizar la interoperabilidad de las redes, establecida en el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C está precisamente supeditada a la definición del marco programático establecido en el primer guión de la misma norma. El Consejo sostiene, por lo tanto, que no adoptó la Decisión Edicom con arreglo al artículo 129 D por cuanto no se habían definido previamente las «orientaciones», que debieran haber constituido el marco de referencia obligatorio para cualquier medida en la materia.
El Parlamento replica, por su parte, que las competencias en materia de interoperabilidad de las redes son autónomas, es decir, que no están supeditadas a la previa definición de las «orientaciones» establecidas en el primer guión del apartado 1 del artículo 129 C.
Considero, por mi parte, que debo adherirme al punto de vista del demandante. A mi entender, la lectura del artículo 129 B, en el que se contemplan los objetivos que persigue la Comunidad en el presente caso, muestra que la acción destinada a la interoperabilidad de las redes nacionales es autónoma. Esta norma, además de «al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas» (apartado 1), establece expresamente una intervención comunitaria posterior y distinta, está destinada a «favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales» (apartado 2). Ello demuestra que la intervención de la Comunidad está justificada por una doble finalidad: debe estar destinada bien «al establecimiento y al desarrollo» de nuevas redes, bien a la creación de una red transeuropea mediante la conexión de las redes nacionales ya existentes. (
16
) Ahora bien, puesto que las redes transeuropeas no son, ni pueden ser, contrariamente a lo que afirma el Consejo, nada más que conexiones entre las redes nacionales, en las dos hipótesis contempladas en el artículo 129 B nos hallamos ante una «red transeuropea», tal como está concebida en el Título XII del Tratado. La diferencia entre estas disposiciones independientes y distintas del artículo 129 B es, pues, la siguiente: la primera disposición se refiere al supuesto en el que es necesario paliar la carencia de infraestructuras, que deben establecerse o desarrollarse mediante intervenciones que podrían calificarse de carácter estructural, en la medida en que están destinadas a crear la redes que faltan; la segunda, por el contrario, está destinada a desplegar sus efectos en un contexto en el que las redes nacionales —que constituirán luego la «red transeuropea»— ya existen, y se trata únicamente de interconectarlas.
¿Qué competencia atribuye el artículo 129 C a los órganos comunitarios para perseguir las referidas finalidades? Esta norma reconoce a la Comunidad un doble orden de atribuciones, bien programáticas, bien operativas, que corresponden, respectivamente, a los dos distintos supuestos de intervención contempladas en los apartados 1 y 2 del artículo 129 B. (
17
) Cuando la creación de una «red transeuropea» requiere intervenciones de tipo estructural, la competencia está repartida entre los Estados miembros y la Comunidad. Esta última elaborará un conjunto de orientaciones en el que, además de los objetivos, las prioridades y las grandes líneas de las acciones previstas, también se identificarán proyectos de interés común (primer guión del apartado 1 del artículo 129 C). Incumbirá luego a los Estados miembros el establecimiento de las infraestructuras necesarias para la ejecución de dichos proyectos y, más generalmente, la persecución de los objetivos definidos a nivel comunitario. Por lo demás, dada la complejidad de la materia, se comprende fácilmente que el Tratado haya tenido en cuenta la exigencia de que el establecimiento ex novo de una red y el desarrollo de las existentes hayan estado precedidas y preparadas por un conjunto de orientaciones, de criterios de base, de proyectos de interés común: la acción ejecutiva de los Estados miembros debe inserirse en este marco de conjunto cuando hay que coordinarla y, en su caso, también cofinanciarla. Se prevé tanto que los Estados miembros coordinen sus acciones ejecutivas respectivas, como que la Comisión pueda tomar, «en estrecha colaboración con los Estados miembros [...] cualquier iniciativa útil para fomentar dicha coordinación» (apartado 2 del artículo 129 C). Además, paralelamente a las competencias de programación y de coordinación, también se atribuye a la Comunidad la de contribuir a la financiación de los proyectos de interés común, determinados de acuerdo con las orientaciones (tercer guión del apartado 1 del artículo 129 C). A ello se debe especialmente que las intervenciones en materia de ejecución dependan necesariamente de las disposiciones de carácter programático que deben precederlas, ya que sólo los proyectos de interés común, determinados de acuerdo con las orientaciones, pueden beneficiarse, según lo dispuesto de modo expreso por el tercer guión, de la contribución financiera de la Comunidad. Aquí se distingue claramente el nexo de subordinación que existe, en el sistema del apartado 1 del artículo 129 C, entre el concreto ejercicio de las competencias conferidas por el tercer guión y la previa determinación de las orientaciones.
Distinto es el caso, sin embargo, en el que las redes nacionales ya existen, y se trata sólo de conectarlas. En este supuesto, que es el que contempla el apartado 2 del artículo 129 B, es expresa y concretamente la competencia basada en el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C la que adquiere relevancia, en la medida en que esta disposición prevé que la Comunidad intervenga para garantizar «la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas». Así pues, esta última atribución —que nos atañe más particularmente— no está configurada en el sentido de que confiera a la Comunidad una competencia ejecutiva de orden general, destinada a la realización efectiva de los programas, los objetivos y los proyectos de interés común establecidos de acuerdo con el primer guión. Semejante competencia incumbe, debe recordarse, a los Estados miembros. (
18
) La competencia comunitaria, por el contrario, se atribuye solamente «para garantizar la interoperabilidad de las redes» y, por lo tanto, queda exclusivamente circunscrita al supuesto distinto en el que las redes nacionales ya existen, pero deben hacerse técnicamente compatibles para que puedan integrarse en una única red transeuropea. Se trata de un supuesto en el que la Comunidad no debe determinar objetivos en el marco de programas con arreglo al procedimiento legislativo expreso establecido a tal efecto: el apartado 2 del artículo 129 B establece directamente y por adelantado, de una vez por todas, la acción comunitaria de carácter principalmente técnico que sirve para enlazar las redes nacionales. En otras palabras, el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C configura un poder de acción autónomo: autónomo, porque se refiere al único y particular supuesto, previsto en el apartado 2 del artículo 129 B, en el que la intervención comunitaria está destinada, no ya a establecer o desarrollar infraestructuras inexistentes —en cuyo caso es necesario señalar objetivos y determinar proyectos de interés común— sino, de manera más limitada, a enlazar las redes nacionales ya existentes. (
19
)
11.
Pero hay más. Aun cuando se acogiera la tesis del Consejo según la cual toda acción comunitaria está supeditada a la previa definición de las orientaciones, con arreglo al apartado 1 del artículo 129 C, debería sin embargo reconocerse que el contexto programático que prefigura esta norma puede ya derivarse de la normativa precedente y, de manera más general, de la acción emprendida y ya definida por la Comunidad en el sector. No es necesario que el marco programático previsto por esta disposición se defina expresamente ex novo cuando ya forma parte del acervo comunitario y responde a los objetivos considerados esenciales por el primer guión del apartado 1 del artículo 129 C, que menciona con suficiente claridad «los objetivos, las prioridades y las grandes líneas de las acciones previstas en el ámbito de las redes transeuropeas». En presencia de las condiciones que estoy describiendo, el marco programático al que estaría hipotéticamente supeditada la acción operativa de la Comunidad no requeriría ser nuevamente definido: de serlo, daría lugar a un retraso inútil e injustificado en la persecución de los objetivos que se han definido como prioritarios y que, por lo tanto, hay que realizar sin demora. La facultad de establecer el programa, aun cuando se quiera considerarla en todo su legítimo ámbito de aplicación, no puede sin embargo, a mi juicio, paralizar la intervención operativa de la Comunidad, siempre que tal intervención se efectúe dentro de un marco de orientaciones y criterios claramente preestablecidos de antemano.
Ahora bien, en el presente caso, las orientaciones estaban totalmente definidas. La intervención comunitaria se imponía respecto del problema de interoperabilidad de las redes nacionales. En efecto, el contexto normativo en el que se enmarca la Decisión Edicom, en especial el que resulta de los programas Caddia, INSIS y TEDIS, así como del Reglamento n° 3330/91 y de las Decisiones 91/353 y 82/607, había establecido «los objetivos, las prioridades y las líneas principales de las acciones previstas en el ámbito de las redes transeuropeas»; (
20
) y ello en particular en relación con los sistemas telemáticos destinados a la recogida y a la información de los datos estadísticos. La regulación adoptada por la Decisión impugnada realiza sin ninguna duda un objetivo claramente definido como prioritario en las medidas adoptadas anteriormente por la Comunidad, como resulta de los considerandos de estas últimas. La Decisión 91/353, que incluye a las redes transeuropeas en materia estadística entre los sectores telemáticos de interés general y de carácter prioritario, es particularmente significativa a este respecto. Esta misma Decisión, además, no deja de reconocer específicamente la preeminente exigencia de la interoperabilidad entre las redes nacionales a fin de resolver «los problemas debidos a la incompatibilidad de los sistemas telemáticos nacionales, así como [...] a los distintos procedimientos y a los diferentes métodos». Lo que justifica plenamente la conclusión a la que he llegado antes. «Los objetivos, las prioridades y las líneas principales de las acciones previstas» ya se habían definido. Sólo quedaban por adoptar las acciones necesarias para la interoperabilidad de las redes.
En resumidas cuentas, tanto si las atribuciones previstas por el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C son autónomas como si están supeditadas —como afirma el Consejo— a la definición de un marco programático, el resultado práctico es siempre, en el caso que nos ocupa, el que ya he señalado: la Comunidad era competente para adoptar acciones operativas destinadas a garantizar la interoperabilidad de las redes nacionales, sin tener que definir previamente las «orientaciones» prescritas por el primer guión de la referida norma ni ajustarse a ellas.
12.
Cabe preguntarse, una vez hechas estas precisiones, si la Decisión Edicom puede efectivamente calificarse como una acción destinada «a garantizar la interoperabilidad de las redes», como exige el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C. La respuesta sólo puede ser afirmativa. En efecto, el propio tenor de la Decisión confirma precisamente la conclusión que considero puedo proponer al Tribunal de Justicia. El artículo 1 define la acción Edicom, literalmente, como destinada a facilitar la «reconversión de los sistemas regionales, nacionales y comunitarios en sistemas interoperativos a nivel europeo [...]». El artículo 3, al describir, a modo de ejemplo, el posible radio de acción de la intervención comunitaria, contempla una serie de actividades que tienen en común el requisito de estar destinadas a crear las condiciones, de carácter técnico, para que todas las redes nacionales puedan constituir, una vez se hayan hecho compatibles e interoperativas, la red telemática transeuropea. La interoperabilidad de las redes constituye el objetivo esencial de la Decisión impugnada.
Las disposiciones del párrafo tercero del artículo 129 D y del segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C, consideradas conjuntamente, ofrecían pues la base jurídica con arreglo a la cual el Consejo podía y debía adoptar la Decisión.
Sobre la aplicabilidad del artículo 100 A
13.
Las conclusiones que acabo de exponer no me eximen, sin embargo, de explicar el porqué de mi desacuerdo con la tesis de la Comisión y el propio Parlamento sobre el otro posible título justificativo de la Decisión, invocado con carácter general por una de las Instituciones y con carácter subsidiario por la otra, y que estaría constituido por el artículo 100 A del Tratado. Esta norma atribuye competencia a la Comunidad para adoptar actos normativos relativos «a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».
La tesis de la Comisión es que la Decisión controvertida, en la medida en que se refiere a la realización del mercado interior, debería haberse basado en la norma que acabo de mencionar. (
21
) En particular, aun reconociendo que la acción Edicom está destinada a garantizar la interoperabilidad de las redes telemáticas nacionales, la Comisión afirma que la finalidad principal del acto es garantizar el funcionamiento del mercado común: la creación de una red telemática es, según la parte coadyuvante, meramente instrumental respecto de la persecución de este objetivo primordial y exige la aplicación prioritaria del artículo 100 A. (
22
)
14.
Considero que no puede acogerse la tesis de la Comisión. Llevaría a la consecuencia, francamente inaceptable, de que en cada caso en que la intervención de la Comunidad sirva, aun indirectamente, a los objetivos del mercado común, estaría comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 100 A. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia va en otro sentido. El mero hecho de que se afecte al establecimiento o al funcionamiento del mercado interno no basta para que el artículo 100 A sea aplicable. (
23
) Más concretamente, es jurisprudencia reiterada que la utilización de este artículo no está justificada cuando el acto que deba adoptarse sólo tenga accesoriamente como efecto la armonización de las condiciones del mercado dentro de la Comunidad. (
24
) En otras palabras, para que un acto pueda basarse en el artículo 100 A, debe tener necesaria y expresamente por «objeto» el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. El Abogado General Sr. Tesauro señaló acertadamente en el asunto Comisión/Consejo, (
25
) que las medidas que deban adoptarse con arreglo al artículo 100 A deben regular específicamente «las condiciones de la competencia o el comercio intracomunitário». Por el contrario, esta disposición no se aplica cuando «el acto de que se trate, al perseguir determinados objetivos que se inscriban en el marco de una acción o de una política comunitaria específicas, produce también, accesoriamente, repercusiones en las condiciones del mercado».
Una vez dicho esto, ės fácil comprobar que los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia para la aplicación del artículo 100 A no se cumplen en el presente caso. La Decisión Edicom tiene por objeto garantizar la interoperabilidad de las redes telemáticas en materia de estadística en el comercio de bienes entre Estados miembros. La incidencia que dicha Decisión tiene sobre el ámbito cubierto por el artículo 100 A es sólo la de facilitar indirectamente el funcionamiento del mercado interior. El objeto inmediato de la medida consiste en crear las condiciones, de carácter técnico, para poder garantizar, como se ha visto, la interoperabilidad de las redes nacionales. Se trataba de preparar el terreno para implantar una red telemática transeuropea y nada más; y, en relación con este objeto inmediato de la Decisión, el Tratado establece una política y una acción comunitaria específicas reguladas en un Título previsto a tal efecto. Las disposiciones que en él se enuncian prevalecen, por lo tanto, a los efectos considerados en el presente caso, respecto de cualquier otra.
En cualquier caso, lo que la Comisión no aprecia en el presente asunto es que el artículo 129 B, al que se remite expresamente el artículo 129 C, también está destinado a la realización del mercado común. Por lo demás, se trata de un objetivo central del Tratado, perseguido en varios aspectos por más disposiciones. El artículo 100 A y el artículo 129 C se sitúan, respecto de la realización del mercado interno, en un plano que puede calificarse de convergencia teleologica. Ambas disposiciones están orientadas a perseguir los objetivos establecidos por el artículo 7 A. Entre ellas subsiste, sin embargo, una diferencia de contenido. El artículo 129 C es una norma más específica que el artículo 100 A, en la medida en que regula el aspecto particular de la integración económica, que está relacionada con la creación de redes telemáticas transeuropeas. Y, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando existe una base jurídica específica, ésta constituye el fundamento exclusivo del acto que deba adoptarse. (
26
) Es precisamente lo que ocurre en el presente caso. Así pues, en virtud de su carácter específico, es el artículo 129 C el que debía regular exclusivamente la adopción de la Decisión de que se trata.
15.
En conclusión, la Decisión controvertida debería haber sido adoptada con arreglo sólo al párrafo tercero del artículo 129 D, única norma específicamente aplicable al presente caso. El Consejo no podía adoptarla con arreglo al artículo 235. Por consiguiente, la base jurídica del acto impugnado es incorrecta y, por este motivo, debe anularse la Decisión.
Sobre el mantenimiento de los efectos de la Decisión Edicom
16.
En su escrito de contestación, el Consejo solicita además que el Tribunal de Justicia, en caso de que anule la Decisión Edicom, (
27
) mantenga no obstante sus efectos. La Comisión, por su parte, se adhiere a esta pretensión y afirma, a este respecto, que la anulación con efectos retroactivos del acto impugnado perjudicaría irremediablemente las acciones operativas que ya han sido emprendidas con arreglo a la Decisión Edicom. Semejante perjuicio consistiría, más concretamente, en la imposibilidad de que los Estados miembros pudieran preparar telemáticamente las estadísticas sobre el comercio de bienes intracomunitário. Por lo tanto, sería necesario volver a la recogida de los datos mediante formularios. Por consiguiente, habida cuenta de las perturbaciones que llevaría aparejadas la anulación con efectos retroactivos de la Decisión impugnada y de la necesidad de garantizar la continuidad del servicio público comunitario, el Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal de Justicia que declare que sus efectos se mantengan hasta la entrada en vigor de una nueva Decisión basada en una base jurídica apropiada. (
28
)
Por mi parte, considero que debe acogerse la solicitud de las partes. En efecto, pienso que la anulación ex tune de la Decisión Edicom perjudicaría gravemente las acciones, por lo demás de importancia considerable, ya emprendidas por la Comisión y causaría además un grave e injustificado menoscabo a los operadores económicos, a los Estados miembros, así como a la propia Comunidad. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare, con arreglo al párrafo segundo del artículo 174, (
29
) que los efectos de la Decisión de que se trata sean considerados como definitivos hasta que se adopte una nueva Decisión fundada en la base jurídica pertinente.
Conclusión
A la luz de todas las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que:
«—
Anule la Decisión 94/445/CE del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativa a las redes telemáticas entre Administraciones para las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (Edicom).
—
Declare que los efectos de la Decisión se mantendrán hasta la adopción de una nueva Decisión fundada en la correcta base jurídica.
—
Condene en costas al Consejo, salvo las ocasionadas por la Comisión.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 183, p. 42.
(
2
)	DO C 87, p. 10.
(
3
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 12, y de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C-62/88, Rec. p. I-1527), apartado 10.
(
4
)	Véase la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C-178/93, Ree. p. I-2857), apartado 14.
(
5
)	Véase, por ejemplo, la sentencia Comisión/Consejo, citada en la nota 3, apartado 13.
(
6
)	Decisión 85/214/CEE del Consejo, de 26 de marzo de 1985, relativa a la coordinación de las actuaciones de los Estados miembros y de la Comisión con relación a la ejecución de un f programa a largo plazo sobre utilización de la telemática en os sistemas de información de la Comunidad sobre importaciones y exportaciones y sobre la gestión y control financiero de las organizaciones del mercado agrícola (DO L 96, p. 35; EE 13/18, p. 252).
(
7
)	Decisión 87/499/CEE dcl Consq'o, dc 5 de octubre dc 1987, por la que se establece un programa comunitario relativo a la transferencia electrónica de datos de uso comercial utilizando las redes de comunicación (TEDIS) (DO L 285, p. 35).
(
8
)	Decisión 82/869/CEE del Consejo, de 13 de diciembre de 1982, relativa a la coordinación de las actividades de los Estados miembros y de las Instituciones de la Comunidad para evaluar la necesidad de un sistema comunitario interinstitucional de información y preparar propuestas para implantar tal sistema (DO L 368, p. 40; EE 13/19, p. 3).
(
9
)	Véanse las sentencia citadas en la nota 3.
(
10
)	Véanse las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (131/86, Ree. p. 905), apartado 29, y Reino Unido/Consejo (68/86, Ree. p. 855), apartado 24.
(
11
)	Por lo demás, la excepción propuesta por el Consejo, según la cual en aquel momento era sin embargo aplicable el artículo 100 del Tratado, relativo a la realización del mercado común, no tiene ningún valor. Con ello el Consejo pretende demostrar que los programas de que se trata no tenían ningún nexo teleológico con el ordenamiento jurídico y con el funcionamiento del mercado común, deduciendo a continuación que la única vía para adoptarlos era el artículo 235. No obstante, es apenas necesario señalarlo, el Consejo olvida en este punto que los mencionados programas no se adoptaron basándose en el artículo 100 por una razón que absorbe a las demás, razón que se refiere únicamente al instrumento normativo que debía adoptarse, y no ciertamente a su contenido ni su posible influencia en las finalidades que persiguen en el ámbito de la realización del mercado común. Tales programas exigían la adopción de una Decisión, allí donde el artículo 100 se limita a prever la adopción de Directivas.
(
12
)	Tales exigencias constituyen la razón de ser de los programas INSIS, Caddia y TEDIS, así como de la Decisión 82/607/CEE del Consejo, de 28 de julio de 1982, relativa a la coordinación de la labor de los Estados miembros y de la Comisión referente a las actividades previas a un programa a largo plazo sobre la utilización de la telemática en los sistemas comunitarios de información sobre exportaciones e importaciones y sobre gestión y control financiero de las organizaciones del mercado agrícola (DO L 247, p. 25; EE 13/12, p. 248); dcl Reglamento (CEE) no 3330/91 del Consejo, de 7 de noviembre dc 1991, relativo a las estadísticas de los intercambios de bienes entre Estados miembros (Intrastat) (DO L 316, p. 1); dcl Reglamento (CEE) n° 854/93 dcl Consejo, de 5 de abril de 1993, relativo a las estadísticas de tránsito y a las estadísticas de depósitos en relación con los intercambios de bienes entre Estados miembros (DO L 90, p. 1), y, por último, de la Decisión impugnada. Las exposiciones de motivos de los actos citados son, a este respecto, elocuentes.
(
13
)	Véase el sexto considerando del Reglamento Intrastat, citado en la nota anterior.
(
14
)	Véase, al respecto, la legislación citada en la nota 12, así como la Decisión 87/95/CEE, de 27 de diciembre de 1986, relativa a la normalización en el campo de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones (DO 1987, L 36, p. 31), y la Decisión 91/353/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1991, por la que se aprueba un programa específico de investigación y de desarrollo tecnológico en el ámbito de los sistemas telemáticos de interés general (1990-1994) (DO L 192, p. 18).
(
15
)	El tercer considerando se remite expresamente al artículo 34 del Reglamento n° 3330/91, que establece la creación de las condiciones para una mayor utilización del tratamiento automático y la transmisión electrónica de la información con el fin de facilitar la tarca de los proveedores de la información.
(
16
)	Es obvio que esta segunda hipótesis — que es además la que está más estrechamente relacionada con el presente caso— se refiere a redes nacionales ya existentes, que se trata solamente de conectan en efecto, sólo puede plantearse un problema de interconexión de redes cuando éstas ya existen.
(
17
)	Cabe recordar que, respecto de tales fases, el artículo 129 D establece distintos procedimientos legislativos: la codecisión para las orientaciones y la cooperación para las demás medidas previstas en el apartado 1 del artículo 129 C.
(
18
)	A este respecto, es interesante establecer una comparación con el régimen distinto previsto por el apartado 3 del artículo 130 S, en materia de medio ambiente. Esta disposición establece que, en un primer momento, el Consejo adoptará «programas de acción de carácter general que fijen los objetivos prioritarios que hayan de alcanzarse», y a continuación, adoptará «las medidas necesarias para la ejecución de dichos programas». Por lo tanto, estos últimos deben necesariamente estar definidos por adelantado. No sucede así, en cambio, en el caso que nos ocupa: como resulta de su explícito tenor, la competencia atribuida por el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 C, está destinada no tanto a la ejecución de los programas contemplados en el primer Suión como a regular la problemática distinta e indepenicnte relativa a la interoperabilidad de las redes ya existentes.
(
19
)	Así, bien mirado, la exigencia de «garantizar la interoperabilidad de las redes» a la que se refiere el segundo guión del apartado 1 del artículo 129 Cse establece exclusivamente respecto de la interconexión de las redes nacionales que ya existen y que se trata, precisamente, de enlazar: cuando se prevea el establecimiento de nuevas redes o el desarrollo de las ya existentes, es lícito suponer que dicha exigencia ya ha sido tenida en cuenta y satisfecha, en primer lugar, en la fase de la elaboración de las «orientaciones» y, posteriormente, en el marco de la acción de coordinación que el apartado 2 del artículo 129 C atribuye a la Comisión.
(
20
)	A los datos anteriormente considerados puede añadirse que en ia comunicación de la Comisión «Hacia las redes transeuropeas mediante un programa de acción comunitaria», Doc. COM(90) 585 final, de 10 de diciembre de 1990, el programa Edicom figura entre los proyectos prioritarios. Si bien no es de por sí decisiva, esta circunstancia tiene un valor significativo a los efectos que nos interesan.
(
21
)	Por lo demis, basu hacer una simple alusión, para desestimarlo, al otro argumento expuesto por la parte coadyuvante para sostener la tesis de la aplicabiltdad, en el presente caso, del artículo 100 A. Dicha tesis se remite al artículo 34 del Reglamento n° 3330/91 (Intrastat), adoptado con arreglo al artículo 100 A, que confiere a la Comisión la posibilidad de «crear las condiciones para una mayor utilización del tratamiento automático y de la transmisión electrónica de la información». La Comisión sostiene que esta disposición la habilitaba para llevar a cabo, mediante sus propios Reglamentos, acciones puntuales de la misma naturaleza que las previstas en la Decisión Edicom. Ello demuestra, a su juicio, que el artículo 100 A, en la medida en que se utilizó en su momento para la adopción de estas disposiciones, es también ahora la norma en la que debe basarse la Decisión impugnada en el presente litigio. El razonamiento no es convincente. Admítase incluso — aunque este extremo no está nada claro— que existe una correspondencia sustancial entre lo dispuesto en la Decisión Eoicom y. las normas autorizadas por el artículo 34 del Reglamento Intrastat. Ello no puede soslayar el hecho de que la acción ejecutiva, para la que el artículo 100 A había ofrecido la base jurídica en el momento en que se adoptó dicho Reglamento, pasó a ser objeto de las disposiciones expresas del Tratado de Maastricht, que es posterior: son, por lo tanto, estas últimas las que deben regular la intervención de la Comunidad cuando los medios técnicos destinados al «tratamiento automático y a la transmisión electrónica de la información», como se dice en el Reglamento Intrastat, constituyen redes telemáticas. Se vuelve así a la disposición y al título específicos del Tratado que el Consejo no ha utilizado como debiera. Por otra parte, el propio Tribunal de Justicia, en el asunto Vreugdcnhil y otros (sentencia de 29 de junio de 1989, 22/88, Rec. p. 2049, apartados 16 y 17), estableció el principio según el cual la Comisión no puede invocar las competencias de ejecución que tiene atribuidas en un ámbito particular «cuando el objeto de la disposición de que se trata es ajeno a este ámbito y pertenece, por el contrario, a un sector que es objeto de una normativa exhaustiva» por otras disposiciones.
(
22
)	La propia Comisión, no obstante, sostiene que, en caso de admitirse la primacía del elemento relativo a las redes telemáticas, debería aplicarse el párrafo tercero del artículo 129 D en lugar del artículo 100 A.
(
23
)	Sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C-155/91, Ree. p. I-939), apartado 19.
(
24
)	Sentencia Comisión/Consejo, citada en la nota anterior.
(
25
)	Sentencia citada en la nota 23, p. I-956.
(
26
)	Véanse las sentencias Reino Unido/Consejo (citada en la nota 10), apartados 14 y ss.; de 16 de noviembre de 19S9, Comisión/Consejo (C-131/87, Ree. p. 3743), apartado 25; Parlamento/Consejo (citada en la nota 4), apartados 24 y ss., así como la de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Ree. p. I-4973), apartado 54.
(
27
)	Se trata de al menos ciento veintiocho acciones operativas, algunas de las cuales ya se han llevado a cabo, que — según las afirmaciones del Consejo— han mejorado considerablemente el sistema de intercambio de información por vía telemática entre los Estados miembros, así como entre los Estados miembros y la Comisión.
(
28
)	En la vista, el Parlamento no se opuso a la aplicación del párrafo segundo del artículo 174 al presente caso. Sin embargo, solicita que el posible mantenimiento de los efectos de la Decisión Edicom se fije, llegado el caso, hasta la fecha de la sentencia de anulación del Tribunal de Justicia y no hasta el momento, posterior, de la adopción de una nueva Decisión fundada en la base jurídica adecuada. Sin embargo, siempre durante la vista, la Comisión replicó a este respecto que la solución propuesta por el demandante causaría de todos modos un perjuicio grave a las acciones ya realizadas y a las que se están realizando, creando un vacío jurídico en una materia de importancia capital, como la que es objeto del presente litigio.
(
29
)	Señalo, en primer lugar, que el párrafo segundo del artículo 174 sólo puede aplicarse al presente caso por analogía, ya que esta norma esta formulada de tal modo que se refiere explícita y exclusivamente a los Reglamentos. No obstante, el Tribunal de Justicia ya ha ampliado su ámbito de aplicación a actos de naturaleza diversa (sentencia de 7 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-295/90, Rec. p. I-4193, apartados 26 y 27; véanse en particular las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs y la jurisprudencia que en ellas se cita). Por lo tanto, el hecho de que nos encontremos ante una Decisión y no un Reglamento no impide la aplicación del párrafo segundo del artículo 174 en el presente caso. Además, por lo que se refiere a la posibilidad de mantener todos los efectos del acto impugnado hasta la adopción de otra medida fundada en la base jurídica correcta, véanse la sentencia Comisión/Consejo, citada en ia nota 3, y en particular las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz.