61996CC0159_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne sag har Den Portugisiske Republik i medfoer af EF-traktatens artikel 173 nedlagt paastand om annullation af den praksis med at udvise »exceptionel fleksibilitet« i forbindelse med forvaltningen af de kvantitative lofter for indfoersel til Faellesskabet af tekstilvarer og beklaedningsgenstande med oprindelse i tredjelande, der ifoelge sagsoegeren fulgtes af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, naermere bestemt annullation af Kommissionens beslutning om at tillade overskridelse i 1995 af de kvantitative lofter for indfoersel af tekstilvarer og beklaedningsgenstande med oprindelse i Folkerepublikken Kina.
I - Relevante retsforskrifter
Internationale aftaler
- Multilaterale aftaler
2 Tekstilsektoren blev for foerste gang underkastet en almindelig regulering ved den multilaterale overenskomst af 20. december 1973 om den internationale handel med tekstilvarer, i almindelighed kaldet »multifiberaftalen« (1). Denne aftale traadte i kraft den 1. januar 1974 og var i kraft af en raekke aftaler om forlaengelse (2) gaeldende indtil den 31. december 1994.
3 Multifiberaftalen har til formaal »at gennemfoere en udvidelse af samhandelen, en nedsaettelse af handelsskrankerne og en gradvis liberalisering af verdenshandelen med tekstilvarer, alt imens udviklingen i handelen med disse varer foregaar ordnet og paa et rimeligt fordelingsgrundlag, uden forstyrrende virkninger paa de forskellige markeder og de forskellige produktionstyper, saavel i importerende som i eksporterende lande« (artikel 1, stk. 2). Med henblik herpaa hedder det i aftalen, at »de deltagende lande kan, i overensstemmelse med denne overenskomsts formaal og grundlaeggende principper, indgaa bilaterale aftaler paa gensidigt acceptable betingelser for, paa den ene side, at fjerne den reelle fare for markedsforstyrrelser ... i de importerende lande og forstyrrelse i handelen med tekstilvarer i de eksporterende lande og, for paa den anden side, at sikre tekstilhandelens ekspansion og ordnede udvikling og en ligelig behandling af de deltagende lande« (artikel 4, stk. 2).
4 I henhold til Punta del Este-erklaeringen af 20. september 1986 blev der indledt internationale forhandlinger med henblik paa i GATT's sektor for tekstilvarer og beklaedningsgenstande at integrere bestemmelser om anvendelse af GATT's almindelige regler paa denne sektor og foelgelig den almindelige tendens til aabning af de nationale markeder.
5 Den 15. april 1994 undertegnedes i Marrakech slutakten af Uruguay-runden, som bl.a. omfatter overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) og en raekke multilaterale handelsaftaler, der er knyttet som bilag til WTO, herunder aftalen vedroerende tekstilvarer og beklaedningsgenstande (herefter »ATB«). Faellesskabet tiltraadte denne aftale ved Raadets afgoerelse af 22. december 1994 om indgaaelse paa Det Europaeiske Faellesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for saa vidt angaar de omraader, der hoerer under Faellesskabets kompetence (3).
6 ATB indeholder regler for den internationale handel med tekstilvarer i en periode paa ti aar, der skal foere frem til den endelige integrering af sektoren i GATT (ATB, artikel 1).
7 I medfoer af ATB, artikel 2, stk. 1, skal det Kontrolorgan for Tekstilvarer, der er oprettet ved ATB (4), underrettes om alle kvantitative restriktioner, som f.eks. restriktioner, der er indfoert ved bilaterale aftaler, senest 60 dage efter ATB's ikrafttraedelse. Paa datoen for ikrafttraedelsen af overenskomsten om WTO skal hver enkelt medlemsstat integrere varer i GATT inden for samme sektor, der mindst udgoer 16% af medlemmernes samlede indfoersel i 1990 (artikel 2, stk. 6). De oevrige varer skal integreres i tre faser, der begynder henholdsvis den foerste dag i den 37. maaned, den foerste dag i den 85. maaned og den foerste i den 121. maaned, der foelger efter ikrafttraedelsen af overenskomsten om WTO. Ved begyndelsen af denne tredje fase »skal sektoren for tekstilvarer og beklaedningsgenstande vaere integreret i (GATT) 1994, idet alle restriktioner i henhold til denne aftale er blevet ophaevet« [artikel 2, stk. 8, saerlig litra c)].
8 Hvad endelig angaar de forskellige systemer for fleksibilitet hedder det i artikel 2, stk. 16, i ATB, at: »De fleksibilitetsbestemmelser, dvs. ved udsving, overfoersel og fremfoersel, der gaelder for alle restriktioner i henhold til denne artikel, skal vaere de samme som dem, der er fastsat i bilaterale MFA-aftaler for tolvmaanedersperioden inden WTO-overenskomstens ikrafttraeden.« Yderligere kan der »ikke indfoeres eller opretholdes kvantitative lofter ved kombineret anvendelse af udsving, overfoersel og fremfoersel«.
- Aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Folkerepublikken Kina
9 Paa grundlag af artikel 4 i multifiberaftalen indgik Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab den 9. december 1988 en aftale vedroerende handel med tekstilvarer med Folkerepublikken Kina, som Faellesskabet foreloebig satte i kraft den 1. januar 1989 ved Raadets afgoerelse 88/656/EOEF af 19. december 1988 (5) (herefter »EOEF/Kina-aftalen«).
10 I henhold til aftalens artikel 3, stk. 1, indfoertes der en raekke kvantitative lofter for eksport til Faellesskabet af tekstilvarer med oprindelse i Kina, og disse lofter er udtrykkelig anfoert i bilag III til aftalen (6). Indfoersel af disse varer til Faellesskabet er underlagt en dobbeltkontrolordning, der er reguleret ved afsnit III i Protokol A til aftalen. Saerligt skal de kinesiske myndigheder udstede eksportlicenser, og naar importoeren fremlaegger eksportlicensen i original, skal de kompetente organer i Faellesskabet inden fem dage give bevilling til indfoersel i overensstemmelse hermed.
11 Ifoelge artikel 5 i EOEF/Kina-aftalen er der tillige mulighed for en »fleksibel« anvendelse af de kvantitative lofter, idet artiklen bestemmer, at der inden for et aar forlods kan ske anvendelse af indtil 5% af de maengder, der er fastsat for det foelgende aar, og overfoere 7% af maengder, der ikke er brugt inden for et aar, til det kvantitative loft for det foelgende aar samt overfoere hoejst 7% af de disponible maengder i visse varekategorier til andre varekategorier. Under alle omstaendigheder maa foroegelsen af hver enkelt varekategori som foelge af fleksibilitetsmekanismen dog hoejst andrage 17%.
12 Dersom der fremlaegges eksportlicenser til en maengde varer, der overstiger den, som er anfoert under de respektive kvoter og den maengde, der foelger af anvendelsen af fleksibiliteten, kan Faellesskabets myndigheder suspendere udstedelsen af importlicenser. De kinesiske myndigheder skal herefter straks underrettes, og der skal i medfoer af artikel 16 i EOEF/Kina-aftalen indledes en konsultationsprocedure (7) i den blandede kommission, der er indfoert ved den mellem Det Europaeiske Faellesskab og Folkerepublikken Kina den 21. maj 1985 indgaaede aftale om handelsmaessigt og oekonomisk samarbejde (8).
13 Endelig fastsaettes aftalens ophoersdato til den 31. december 1992 i artikel 20.
14 Denne aftale er flere gange blevet forlaenget og aendret baade i henseende til de maengder, der kan eksporteres, og fleksibilitetsprocentsatserne.
15 Saerlig fastsattes ved aftalen af 8. december 1992 de kvantitative lofter for import til Faellesskabet i aarene 1993, 1994 og 1995, ligesom de i EOEF/Kina-aftalens artikel 5 omhandlede fleksibilitetsprocentsatser aendredes. Ifoelge disse aendringer kan der hvert aar udnyttes fra 5 til 2% af de maengder, der er fastsat for det foelgende aar, og overfoerslen til maengderne for det loebende aar af ikke-udnyttede maengder i det foregaaende aar kan svinge mellem 7 og 5%. I begge tilfaelde kan dog den hoejeste procentsats alene anvendes efter forudgaaende hoering af Tekstiludvalget ifoelge den i EOEF/Kina-aftalens artikel 16 omhandlede procedure.
16 Ved aftalen af 14. december 1994 skete der alene aendringer af de maengder af kinesiske tekstilvarer, der kunne importeres til Faellesskabet, som foelge af Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse af Faellesskabet.
17 Ligeledes den 14. december 1994 undertegnedes en aftale om aendring i koefficienterne for vaekst og fleksibilitet i EOEF/Kina-aftalen »med henblik paa Kinas tiltraedelse af Verdenshandelsorganisationen« [litra a), punkt 2), i aftalen]. Den faktiske gennemfoerelse af disse koefficienter er dog stillet i bero, indtil denne tiltraedelse finder sted.
18 Endelig skete der ved aftalen af 13. december 1995 forlaengelse af EOEF/Kina-aftalen fra den 1. januar 1996 til den 31. december 1998, ligesom de i denne aftales artikel 5 omhandlede fleksibilitetsprocentsatser aendredes. Denne aendring medfoerer, at det hvert aar bliver muligt at udnytte fra 2 til 1% af de maengder, der er fastsat for det foelgende aar, og at overfoerslen af de maengder, der er fastsat for det foregaaende aar, til det loebende aar, kan svinge fra 5 til 3%. I begge tilfaelde kan der dog alene anvendes en maksimumsprocent paa henholdsvis 5 og 7% efter forudgaaende hoering af Tekstiludvalget efter den procedure, der er fastlagt ved artikel 16, stk. 2, i EOEF/Kina-aftalen. Yderligere mindskes muligheden for at udnytte fleksibiliteten mellem de enkelte varekategorier ved aftalen.
- Forordning nr. 3030/93
19 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3030/93 af 12. oktober 1993 om den faelles ordning for indfoersel af visse tekstilvarer med oprindelse i tredjelande (herefter »forordning nr. 3030/93«) (9) fastsaettes de faelles kvantitative lofter for indfoersel til Faellesskabet af tekstilvarer, som har oprindelse i tredjelande, og proceduren for kontrol med denne indfoersel.
20 I medfoer af artikel 1, stk. 1, som aendret ved forordning nr. 3289/94 af 22. december 1994 (10), finder forordningen anvendelse paa: »- indfoersel af tekstilvarer, der er opfoert i bilag I, og som har oprindelse i tredjelande, med hvilke Faellesskabet har indgaaet bilaterale aftaler, protokoller eller andre arrangementer, og som er opfoert i bilag II (11); - indfoersel af de tekstilvarer med oprindelse i de i bilag XI naevnte WTO-tredjelande, som ikke er blevet integreret i Verdenshandelsorganisationen (WTO) i henhold til artikel 2, stk. 6, i aftalen om tekstilvarer og beklaedningsgenstande (ATB), og som er opfoert i bilag X«.
21 De kvantitative lofter for hver enkelt varekategori og hvert enkelt eksporterende tredjeland er anfoert i bilag V til forordning nr. 3030/93. Ifoelge forordningens artikel 2 »maa varer, som er undergivet de i bilag V omhandlede kvantitative lofter, kun overgaa til fri omsaetning i Faellesskabet, hvis der forelaegges en importbevilling udstedt af medlemsstaternes myndigheder«. Disse myndigheder maa for at sikre, at de aftalte importmaengder ikke overskrides, foerst udstede disse licenser, efter at Kommissionen har bekraeftet, at »der fortsat er maengder til raadighed af det samlede kvantitative faellesskabsloft for de tekstilvarekategorier og de paagaeldende tredjelande, for hvilke importoeren har indgivet ansoegning til naevnte myndigheder« (artikel 2, stk. 2 og 7).
22 Proceduren for udstedelsen af importbevillinger er fastsat i artikel 12 i forordning nr. 3030/93, hvori det hedder: »Med henblik paa anvendelse af artikel 2, stk. 2, underretter medlemsstaternes kompetente myndigheder, inden de udsteder importbevillinger, Kommissionen om de maengder, de har modtaget ansoegninger om importbevillinger for, og forelaegger de originale eksportcertifikater. Kommissionen skal straks bekraefte, at der er plads inden for lofterne til import af de maengder, der er soegt importbevillinger for, i den raekkefoelge medlemsstaternes underretning er modtaget ('moelle-princippet'). I saerlige tilfaelde, hvor der er grund til at tro, at der vil blive soegt om importbevillinger for maengder, som overstiger de kvantitative lofter, kan Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 17 begraense den maengde, der kan tildeles efter 'moelle-princippet', til 90% af de paagaeldende kvantitative lofter. I saadanne tilfaelde skal der, saa snart denne graense er naaet, traeffes afgoerelse om tildelingen af den resterende maengde efter fremgangsmaaden i artikel 17«, og endvidere hedder det i artikel 12, stk. 3: »De underretninger, som er omhandlet i stk. 1 og 2, skal normalt formidles elektronisk via det integrerede net, der er etableret til dette formaal, medmindre det af afgoerende tekniske aarsager midlertidigt er noedvendigt at bruge andre kommunikationsmidler«, og i artiklens stk. 4, hedder det: »Kommissionen skal saa vidt muligt over for myndighederne bekraefte hele den maengde, der er angivet i de modtagne ansoegninger, for henholdsvis hver varekategori og hvert tredjeland. Underretninger fra medlemsstater, som ikke kan bekraeftes, fordi de maengder, der soeges om, ikke laengere er til raadighed inden for det kvantitative faellesskabsloft, opbevares af Kommissionen i den raekkefoelge, de er modtaget, og bekraeftes i samme raekkefoelge, saa snart yderligere maengder bliver disponible, f.eks. ved anvendelse af fleksibilitetsbestemmelserne i artikel 7. Endvidere skal Kommissionen straks kontakte myndighederne i det paagaeldende leverandoerland, saafremt de modtagne ansoegninger overstiger det kvantitative loft, for at faa problemet afklaret og finde en hurtig loesning«. Endelig hedder det i artikel 12, stk. 8: »Kommissionen kan efter fremgangsmaaden i artikel 17 traeffe de noedvendige foranstaltninger til at gennemfoere naervaerende artikel.«
23 Forordningens artikel 7 og 8 vedroerer forvaltningen af fleksibilitetsbestemmelserne for importmaengderne. Det bestemmes saerligt i artikel 7, at leverandoerlandene, hvis de giver Kommissionen meddelelse herom, direkte kan foretage »overfoersel mellem de kvantitative lofter i bilag V« i det omfang og paa de betingelser, der er fastsat i bilag VIII. Denne fleksibilitet kan bestaa i forlods udnyttelse af det kvantitative loft, der er fastsat for det foelgende kontingentaar (for Kinas vedkommende er der fastsat en fleksibilitetssats paa hoejst 2%), mulighed overfoersel af uudnyttede maengder til det foelgende kontingentaar (med en hoejeste procentsats for Kina paa 5%) samt endelig mulighed for overfoersel af maengder mellem varekategorierne. Forhoejelsen af kontingentloftet for hver enkelt kategori maa, stadig for Kinas vedkommende, ikke overstige 17%.
24 I artikel 8 i forordning nr. 3030/93, saaledes som denne var affattet paa tidspunktet for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning og anlaegget af naervaerende sag, hed det:
»Uanset bilag V kan Kommissionen, hvis der under saerlige omstaendigheder opstaar behov for supplerende indfoersel, aabne yderligere muligheder for indfoersel i et givet kontingentaar. Disse yderligere importmuligheder tages ikke i betragtning i forbindelse med anvendelsen af artikel 7.
I hastende tilfaelde indleder Kommissionen konsultationer i det udvalg, der nedsaettes ved artikel 17, inden for en frist paa fem arbejdsdage fra datoen for modtagelse af den paagaeldende medlemsstats anmodning og traeffer afgoerelse inden for en frist paa 15 arbejdsdage fra samme dato.
Foranstaltninger efter denne artikel traeffes efter fremgangsmaaden i artikel 17« (12).
25 Ved artikel 17 nedsaettes der et tekstiludvalg sammensat af repraesentanter for medlemsstaterne og af en repraesentant fra Kommissionen som formand, og ligeledes omhandler artiklen en konsultationsprocedure mellem Kommissionen og Raadet inden for selve udvalget. I artikel 17, stk. 4, andet punktum, hedder det udtrykkeligt, at hvis Tekstiludvalget tiltraeder en udtalelse, som foreslaas af formanden - og dermed af Kommissionen - fastsaetter denne »de foranstaltninger, der skal traeffes«.
II - Sagens faktiske omstaendigheder
26 Ifoelge oplysninger fra Den Portugisiske Republik har Kommissionen flere gange i loebet af 1995 vedtaget foranstaltninger, der tillod overskridelse af de kvantitative lofter og de procentsatser, der var fastsat for anvendelsen af de systemer for fleksibilitet for saa vidt angik tekstilvarer og beklaedningsgenstande med oprindelse i visse tredjelande, saerlig Hviderusland, Kina, Indien, det tidligere Jugoslavien, Pakistan, Sri Lanka og Vietnam (13).
27 For saa vidt angaar kinesiske varer, med hensyn til hvilke beslutningen om anvendelsen af den saakaldt exceptionelle fleksibilitet bestrides under naervaerende sag, meddelte Kommissionen i en »verbalnote« af 8. februar 1986 Folkerepublikken Kinas mission ved Faellesskabet, at visse tekstilvarer, for hvilke der var udstedt eksportlicens af de kinesiske myndigheder trods overskridelse af de fleksibilitetsprocentsatser, der var fastsat for disse varer, allerede var eksporteret til Faellesskabet, og afventede udstedelse af importlicenser fra de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Kommissionen gav udtryk for betaenkelighed ved den manglende overholdelse af lofterne for de maengder, der var omhandlet i aftalen med Folkerepublikken Kina, og anmodede derfor de kinesiske myndigheder »to refrain in future from further issuing of export licences in excess of the agreed quantitative«.
28 Ved skrivelse af 4. marts 1996 til direktoeren for Folkerepublikken Kinas Foreign Trade Administration under Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation kraevede Kommissionen, for at undgaa yderligere overskridelser af de kvantitative lofter for indfoersel til Faellesskabet, datanettet mellem det kinesiske system og Faellesskabets system til transmission af oplysninger vedroerende udstedelse af eksportlicenser og importbevillinger udbygget, og foreslog et samarbejde, der skulle muliggoere gradvis indfoerelse af en direkte forbindelse, der skulle foere til oejeblikkelig visning af de oplysninger, der indfoertes i begge systemer.
29 I skrivelse af 5. marts 1996 anfoerte de kinesiske myndigheder, at overskridelsen af kvoterne rigtigt nok skyldtes forstyrrelser i den kinesiske administrations edb-system, men andre faktorer havde bidraget til at vanskeliggoere kontrollen med, at de kvantitative lofter blev overholdt, naermere bestemt forfalskninger af eksportlicenser og fejl i de oplysninger, der var lagt ind paa Faellesskabets edb-system til styring af importbevillingerne. De kinesiske myndigheder indvilligede dog i at udbygge forbindelserne mellem edb-systemerne, men anmodede med henblik paa frigivelse af de allerede eksporterede kinesiske varer om ret til for visse varers vedkommende (kategori 3A, 4, 7 og 13) at anvende den saedvanlige fleksibilitet og for andre varekategoriers vedkommende samtykke til forlods udnyttelse af de maengder, der var fastsat som kontingent for 1996.
30 Ligeledes den 5. marts 1996 indkaldte Kommissionen til hastemoede i Tekstiludvalget dagen efter. Af referatet fra udvalgets moede den 6. marts 1996 (14) fremgaar, at Kommissionen havde foreslaaet de kinesiske myndigheder en raekke foranstaltninger med henblik paa udbyggelse af de kinesiske og Faellesskabets edb-systemer, og at dette forslag var blevet accepteret af de kinesiske myndigheder. Foelgelig foreslog Kommissionen Tekstiludvalget at anvende den normale fleksibilitet for de varer, der var udfoert i 1995, og afskrive de overskydende maengder paa 1996-kvoterne samt for saa vidt angik varekategorierne 3A og 4 at foretage fremfoeringer og overfoersel mellem disse. Yderligere fremgaar af det naevnte referat, at »Kommissionen som foelge af visse delegationers forbehold (foreslog), at der blev foretaget afskrivning paa kvoterne for 1996 for alle de kategorier, hvor kontingentet til dato, den 6. marts 1996, var overskredet«. Tekstiludvalget udtalte sig herefter til fordel for dette forslag med kvalificeret flertal. Kongeriget Belgien, Kongeriget Spanien og Den Hellenske Republik gav udtryk for forbehold »dels, fordi der var tale om gentagne overskridelser, dels paa grund af overskridelsernes omfang«. Den Portugisiske Republik stemte imod Kommissionens forslag »paa grund af en principiel modstand mod exceptionel fleksibilitet og under hensyn til den skade, der forvoldes industrien i Faellesskabet« (15).
31 Efter hvad der fremgaar af referatet af moedet i Tekstiludvalget den 12. marts 1996 (16), tillod Kommissionen, paa grundlag af Tekstiludvalgets anbefaling af forslaget, import af tekstilvarer og beklaedningsgenstande med oprindelse i Folkerepublikken Kina for et samlet beloeb, der var stoerre end det, der var omhandlet i den bilaterale aftale og forordning nr. 3030/93 for aaret 1995, idet dette beloeb blev fratrukket i de maengder, der kunne importeres i 1996. Forhoejelse af kontingenterne blev foretaget for otte varekategorier, nemlig kategorierne 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 og 78, og laa paa mellem 1,1% og 11,7%.
III - Formaliteten
32 Kommissionen har gjort gaeldende, at sagen delvis maa afvises, for saa vidt der er nedlagt paastand om annullation af den »praksis med exceptionel fleksibilitet«, der er blevet fulgt i forbindelse med forvaltningen af de kvantitative lofter for indfoersel til Faellesskabet af tekstilvarer. Sagsoegte har gjort gaeldende, at der ikke i staevningen findes tilstraekkelige oplysninger til paaberaabelse af en saadan praksis. Den Portugisiske Republik har begraenset sig til at fremlaegge en fortegnelse over kommissionsbeslutninger, der i virkeligheden bygger paa forskellige faktiske og retlige forhold. I oevrigt har sagsoegeren ikke paa nogen maade bestridt lovligheden af disse beslutninger og foelgelig ikke givet Kommissionen mulighed for at forsvare sig.
33 Det synes mig uomtvisteligt, at denne del af soegsmaalet er holdt i helt generelle vendinger. Sagsoegeren har ikke fremfoert noget saerligt imod denne kvalifikation af paastanden og synes alene at have paaberaabt sig, at denne praksis var ulovlig med henblik paa at paatale uregelmaessigheder fra Kommissionens side inden for kontrollen med overholdelsen af de kvantitative lofter, der var fastsat for indfoerslen af tekstilvarer.
34 Efter min opfattelse maa sagen foerst og fremmest afvises paa grund af, at traktatens artikel 173 ikke giver mulighed for at bestride lovligheden af institutionernes praksis for Domstolen. Kommissionen har ganske vist paaberaabt sig denne afvisningsgrund, men alene gjort det i duplikken og yderligere ikke anfoert noget argument til stoette herfor. Men til trods for, at sagsoegte for sent har gjort dette argument gaeldende og holdt det i almindelige vendinger, er denne afvisningsgrund relevant, idet den er praeceptiv og foelgelig kan tages i betragtning af Domstolen af egen drift (jf. procesreglementets artikel 92, stk. 2).
35 Med henblik herpaa er det tilstraekkeligt at erindre om, at alene de af institutionernes retsakter, der har bindende retsvirkning (17), kan anfaegtes for Domstolen, og at en praksis i faellesskabsretten ikke blot ikke udgoer nogen retskilde, men end ikke er bindende for den institution, til hvilken en eller anden form for gentagen vedtagelse af akter eller adfaerd kan henfoeres. Jeg vil paa dette punkt begraense mig til at erindre om, at der ved Domstolen er fast praksis for at udelukke, at en bestemt praksis i en institution for angivelse af dobbelt hjemmel for retsakter, kan have »en praecedensvirkning, der binder Faellesskabets institutioner med hensyn til spoergsmaalet om, hvad der er den rette hjemmel« (18). Hertil kan foejes, at en ret til at anfaegte en praksis og foelgelig en raekke paa hinanden foelgende handlinger ville goere det muligt at omgaa fristerne for anfaegtelse af de enkelte handlinger og saaledes aabenbart stride mod retssikkerhedsprincippet.
IV - Realiteten
Anfaegtelsesgrundene
36 Den portugisiske regerings soegsmaal bygger paa fem anbringender, nemlig: tilsidesaettelse af forordning nr. 3030/93, saerlig dennes artikel 7, 8 og 12, tilsidesaettelse af EOEF/Kina-aftalen og tilsidesaettelse af principperne om kompetencefordeling, den institutionelle ligevaegt og beskyttelse af den berettigede forventning.
37 Under gennemgangen af de forskellige anbringender vil jeg ikke foelge den orden, i hvilken de er paaberaabt af sagsoegeren, for saa vidt som det tredje og det fjerde anbringende vedroerer Kommissionens kompetence til at vedtage den anfaegtede beslutning og saaledes er snaevert forbundet med det foerste anbringende.
- Tilsidesaettelse af forordning nr. 3030/93
38 Vedroerende det foerste anbringende goer den portugisiske regering indledningsvis gaeldende, at artikel 1, stk. 7, i forordning nr. 3030/93, som aendret ved forordning nr. 3289/94, bestemmer, at tekstilvarer over en periode paa ti aar gradvis skal integreres i WTO i medfoer af ovennaevnte artikel 7 i ATB. Men efter regeringens opfattelse strider en beslutning om at udvise »exceptionel fleksibilitet« imod disse bestemmelser, der er vedtaget til gennemfoerelse af en aftale indgaaet af Faellesskabet.
39 Hertil er kun at bemaerke, at artikel 7 og 8 i forordning nr. 3030/93 vedroerende muligheden for midlertidig regulering af de importerede maengder tekstilvarer ikke er blevet aendret ved forordning nr. 3289/94 (artikel 8 er som ovenfor naevnt blevet aendret ved forordning nr. 824/97), og at Kommissionen ifoelge de to artikler i deres nuvaerende affattelse endnu er kompetent til under givne betingelser at fastsaette de udtrykkeligt i disse bestemmelser naevnte foranstaltninger. Yderligere forstaar man i betragtning af disse foranstaltningers midlertidige karakter ikke, hvorledes de i den tiaarige overgangsperiode for integreringen af tekstilvarer i GATT skulle have indflydelse paa den gradvise liberalisering af importen af disse produkter til Faellesskabet (19).
40 Ifoelge den portugisiske regering kan den anfaegtede beslutning ikke stoettes paa artikel 7 i forordning nr. 3030/93, da denne bestemmelse alene aabner mulighed for overfoersel af de forskellige maengder »i det omfang og paa de betingelser, der er fastsat i bilag VIII« og foelgelig alene inden for de kvantitative lofter, der er fastsat for hver enkelt form for fleksibilitet.
41 Dette argument er ikke blevet bestridt af Kommissionen, der har bekraeftet, at den ikke har fastsat den paagaeldende foranstaltning med hjemmel i artikel 7, men paa grundlag af artikel 8 og/eller artikel 12, stk. 4 og 8, i forordning nr. 3030/93.
42 Den portugisiske regering bestrider ligeledes dette retsgrundlag, idet den goer gaeldende, at en beslutning, der indebaerer foranstaltninger med »exceptionel fleksibilitet«, ikke kan vedtages i anledning af, at et tredjeland (ved udstedelsen af eksportlicenser) har overskredet kontingenterne for indfoersel til Faellesskabet. Saerlig kan artikel 8 i forordning nr. 3030/93, der omhandler exceptionelle foranstaltninger vedroerende tilladte overskridelser af de kvantitative lofter, ikke fortolkes udvidende, idet der i modsat fald vil blive tale om et frit skoen i forvaltningen af de importmaengder, der var fastsat i Raadets forordning. Den overskridelse af maengderne, der er tilladt ifoelge artikel 8, er alene tilladt under saerlige omstaendigheder, som bestemt ikke kan siges at foreligge, blot fordi et tredjeland overskrider lofterne. Dersom det nemlig ifoelge artikel 8 havde vaeret tilladt at foroege kontingenterne, ville der ogsaa i bestemmelsen vaere fastsat et kvantitativt loft, som imidlertid ikke findes i artikel 8. Denne fortolkning bekraeftes af Raadets og Kommissionens faelles erklaering af 12. marts 1993 vedroerende artikel 8 (20), ifoelge hvilken der ved »saerlige omstaendigheder«, der er omhandlet i artikel 8, skal forstaas »kommercielle messer (Berliner-messen) eller ... situationer, hvor det af hensyn til Faellesskabets industri er noedvendigt at foroege importen«.
43 Yderligere er Kommissionens kompetence med hensyn til forvaltning af disse kontingenter, stadig ifoelge den portugisiske regering, en rent administrativ befoejelse og skal foelgelig anvendes inden for de graenser og paa de betingelser, der er fastsat i de bestemmelser, som Kommissionen er forpligtet til at foelge. Kommissionen kan saaledes under denne forudsaetning ikke vedtage beslutninger om overskridelse af lofterne, der ikke blot mangler retlig hjemmel, men ogsaa indebaerer en aendring af de maengder, der er fastsat af Raadet. Ogsaa ifoelge teorien om underforstaaede befoejelser til Kommissionen er denne institution stadig forpligtet til at udoeve funktioner, der er direkte og noedvendigt forbundne med de befoejelser, der udtrykkeligt er overladt til den (21). Hertil kommer, at inden for rammerne af handelspolitikken, hvor Kommissionen er ansvarlig for gennemfoerelsen af de internationale forpligtelser, har udoevelsen af disse funktioner virkninger ikke blot paa det interne faellesskabsplan, men tillige paa forbindelserne udadtil, hvoraf foelger, at Kommissionens kompetence til gennemfoerelsen heraf ikke kan vaere snaevrere end den, der er fastsat inden for Faellesskabets politik paa andre omraader, f.eks. landbrugsomraadet.
44 Paa samme maade kan artikel 12 ikke danne grundlag for den anfaegtede beslutning, men bekraefter tvaertimod den fortolkning af ordningen, som den portugisiske regering har anlagt, fordi den giver Kommissionen mulighed for paa forhaand at tage stilling til foelgerne af et tredjelands manglende overholdelse af kontingenterne, dvs. en situation, der ifoelge sagsoegeren ikke paa nogen maade forekommer uventet, men tvaertimod hyppigt vil indtraede og derfor er forudsigelig. Saerlig vil artikel 12 goere det muligt for Kommissionen at standse den automatiske udstedelse af licenser i tilfaelde af mistanke om overskridelser, naar man var naaet op paa 90% af kontingentet. Yderligere er artikel 12, stk. 4 og 8, der paaberaabes af Kommissionen som hjemmel for den anfaegtede beslutning, tvaertimod beregnet paa at sikre overholdelsen af de kvantitative lofter, og ikke at muliggoere udstedelse af supplerende licenser. Saerlig kan den i artikel 12, stk. 4, naevnte »hurtige loesning« f.eks. bestaa i annullation af importbevillinger eller styrkelse af kontrolmekanismerne.
45 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at de befoejelser, der er tillagt den ved artikel 8 i forordning nr. 3030/93, noedvendigvis maa omfatte en bemyndigelse til saerlig i en situation som den, der her er tale om, at udstede supplerende importbevillinger. Hertil kommer, at samtlige betingelser for vedtagelse af en saadan foranstaltning er opfyldt i det foreliggende tilfaelde. For det foerste var de tekstilvarer, for hvilke de kinesiske myndigheder havde udstedt eksportlicenser, allerede ankommet til Faellesskabets omraade, for det andet var de erhvervsdrivende, der var interesseret i udstedelsen af disse bevillinger, i god tro, og endelig havde visse medlemsstater fremsat krav om frigivelse af de varer, der var tilbageholdt ved graenserne. Derfor var beslutningen noedvendig for at undgaa, at de erhvervsdrivende, der var beroert af disse indfoersler, og hvis gode tro ikke bestrides af den portugisiske regering, blev straffet og led tab, der var saa store, at de voldte risiko for virksomhedernes overlevelse, og at visse medlemsstater skulle vedtage foranstaltninger, der kunne bringe det almindelige faellesskabssystem med kvantitative restriktioner i fare. Denne fortolkning af artikel 8 bekraeftes af den nye affattelse af artiklen, som i stk. 2 udstraekker begrebet saerlige omstaendigheder til at omfatte situationer med overskridelse af de kvantitative lofter i det oejeblik, hvor eksportlicenserne udstedes.
46 Kommissionen har i oevrigt fremhaevet, at man ikke i det foreliggende tilfaelde kan undlade at tage den helt ekstraordinaere omstaendighed i betragtning, at overskridelsen af lofterne skyldtes forstyrrelser i det edb-system hos de kinesiske myndigheder, der indeholdt data vedroerende udstedelsen af eksportlicenserne for tekstilvarer, og at overskridelsen skete saa pludseligt, at der ikke kunne traeffes forebyggende foranstaltninger.
47 I alle tilfaelde, fremhaever sagsoegte, har den anfaegtede beslutning ikke blot foroeget kontingenterne for 1995, men tillige nedsat disse med samme maengder for 1996.
48 I modsaetning til, hvad sagsoegeren haevder, boer artikel 8 ifoelge Kommissionen endelig fortolkes udvidende, saerlig under hensyntagen til bestemmelserne i artikel 12, stk. 4 og 8, i forordning nr. 3030/93. Ifoelge stk. 4 paahviler det Kommissionen i tilfaelde af overskridelse af de kvantitative lofter at saette sig i forbindelse med myndighederne i tredjelandet for at finde en loesning paa problemet vedroerende leverandoerlandets overskridelse af det kvantitative loft. Denne loesning omfatter bl.a. ifoelge stk. 8 muligheden for at tillade supplerende importmaengder. Den foranstaltning, der skal traeffes, kan saaledes ikke blot bestaa i anvendelsen af den normale fleksibilitet, idet artikel 12, stk. 8, i saa fald ikke ville have nogen mening. Denne fortolkning bekraeftes af Domstolens praksis, hvorefter forvaltningsbefoejelser, som Raadet har tildelt Kommissionen, skal fortolkes vidt, og foelgelig i et tilfaelde som det foreliggende kan give en selvstaendig forvaltningsbefoejelse, der kan tjene som »sikkerhedsventil« (22).
49 Dersom det rette middel havde vaeret den i artikel 12, stk. 1, omhandlede foranstaltning, dvs. begraensning af maengderne, naar man var naaet op paa 90% af kontingentet, ville der ikke i det foreliggende tilfaelde have fandtes nogen loesning paa problemet med de kinesiske myndigheders overskridelse af antallet af importbevillinger.
50 Med henblik paa vurderingen af holdbarheden af den portugisiske regerings argumenter maa det fastlaegges, hvilke befoejelser Raadet har tildelt Kommissionen paa grundlag af de relevante bestemmelser i traktaten (artikel 145, tredje led, og artikel 155, fjerde led), og disses saerlige raekkevidde.
51 Ved forordning nr. 3030/93 har Raadet udtrykkeligt overladt Kommissionen visse funktioner vedroerende gennemfoerelsen af den faelles handelspolitik i sektoren for indfoersel af tekstilvarer til Faellesskabets omraade. Saerlig har Raadet, for saa vidt det er af betydning for naervaerende sag, tildelt Kommissionen kompetence til at forvalte importkontingenterne.
52 For at forstaa raekkevidden af denne bemyndigelse boer man erindre om bestemmelserne vedroerende proceduren for kontrol med kontingenterne ifoelge forordningen.
53 Artikel 21 bestemmer, at de nationale myndigheder skal underrette Kommissionen om de maengder, de har modtaget ansoegninger om importbevillinger for, og at Kommissionen skal bekraefte, »at der er plads inden for lofterne til import af de maengder, der er soegt importbevillinger for, i den raekkefoelge medlemsstaternes underretning er modtaget« (stk. 1) (23). Dersom der er grund til at tro, at der vil blive soegt om importbevillinger for maengder, der overstiger de kvantitative lofter, der er fastsat i forordningen, kan Kommissionen med tiltraedelse af Tekstiludvalget - og foelgelig efter den i artikel 17 i forordning nr. 3030/93 omhandlede procedure - begraense importen til 90% af det paagaeldende kontingent (artikel 12, stk. 1). De underretninger, som ikke kan bekraeftes, fordi de maengder, hvorom der er ansoegt, ikke laengere er til raadighed inden for Faellesskabets kvantitative lofter, opbevares af Kommissionen i den raekkefoelge, de er modtaget, og bekraeftes i samme raekkefoelge, saa snart yderligere maengder bliver disponible, »f.eks. ved anvendelse af fleksibilitetsbestemmelserne i artikel 7«. I dette tilfaelde skal Kommissionen straks kontakte myndighederne i det paagaeldende leverandoerland »for at faa problemet afklaret og finde en hurtig loesning« (artikel 12, stk. 4). Ifoelge artikel 12, stk. 8, kan Kommissionen dernaest, stadig efter fremgangsmaaden i artikel 17, »traeffe de noedvendige foranstaltninger til at gennemfoere« de befoejelser, der udtrykkeligt er tillagt den i artikel 12.
54 Forordningen indeholder ligeledes bestemmelser om Kommissionens kontrol med udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt tredjelandenes myndigheder, til at udstede eksportlicenser til maengder, der i mindre omfang overskrider faellesskabslofterne i henseende til de procentsatser for fleksibilitet, der er fastsat af Raadet - og som normalt omhandles i internationale aftaler, der er indgaaet med Faellesskabet og de forskellige leverandoerlande - jf. forordningens artikel 7.
55 Ifoelge forordningens artikel 8 har Raadet ligeledes bemyndiget Kommissionen til at tillade indfoersel af maengder, der overstiger de enkelte kvantitative lofter og de supplerende maengder, der er tilladt efter fleksibilitetsmekanismen i artikel 7, »hvis der under saerlige omstaendigheder opstaar behov for supplerende indfoersel«. Fremgangsmaaden for vedtagelse af saadanne foranstaltninger er den i forordningens artikel 17 omhandlede udvalgsprocedure. »I hastende tilfaelde indleder Kommissionen (saerlig) konsultationer i det [tekstil]udvalg, der nedsaettes ved artikel 17, inden for en frist paa fem arbejdsdage fra datoen for modtagelse af den paagaeldende medlemsstats anmodning og traeffer afgoerelse inden for en frist paa 15 arbejdsdage fra samme dato« (artikel 8, stk. 2).
56 Det fremgaar klart af ordlyden af disse bestemmelser, at den befoejelse, der er tildelt Kommissionen, til at forvalte Faellesskabets kontingenter for indfoersel af tekstilvarer, selv om de vedroerer gennemfoerelsen af et saet regler, der er vedtaget af Raadet, ikke er af blot forvaltningsmaessig karakter, men giver Kommissionen et vidt skoen (24). Som bekendt skal de befoejelser, der tildeles Kommissionen af Raadet, og som er omhandlet i traktatens artikel 145, tredje led, og artikel 155, fjerde led, fortolkes udvidende i den forstand, at de omfatter alle de funktioner, der er noedvendige for at gennemfoere de af Raadet fastsatte regler. De eneste begraensninger i denne befoejelse skal, saaledes som det fremgaar af Domstolens praksis, soeges, ikke i befoejelsens ordlyd, men i de vaesentlige generelle maal for de regler, der skal gennemfoeres. Udoevelsen af denne befoejelse kan foelgelig ikke indebaere nogen aendring eller forandring af det grundlaeggende system, der er fastlagt af Raadet (25).
57 I den foreliggende sag finder jeg i modsaetning til, hvad der er haevdet af den portugisiske regering, ingen fortolkningsmaessige hindringer for at anerkende Kommissionens kompetence til at traeffe de beslutninger, som betegnes som »exceptionelt fleksible«, dvs. beslutninger, der muliggoer overskridelse ikke blot af de af Raadet i den i sagen omhandlede forordning fastsatte kvantitative lofter, men tillige af de saakaldte fleksibilitetsprocentsatser, der er omhandlet i forordningens artikel 7.
58 I artikel 8 vedroerende »supplerende indfoersel« henvises der, om end stadigvaek generelt, til beslutninger, der omfatter foranstaltninger, der ikke er omhandlet i artikel 7, og som noedvendigvis maa omfatte bevillinger til import, der overskrider de kvantitative lofter og de supplerende maengder, der netop er tilladt ifoelge fleksibilitetsordningen.
59 Jeg er derimod i tvivl om muligheden for at finde hjemmelen for denne kompetence i artikel 12, stk. 4 og 8, i forordningen, der paaberaabes af Kommissionen som hjemmel for den anfaegtede beslutning. Artikel 12 vedroerer nemlig efter min opfattelse alene proceduren med hensyn til kontrol med overholdelsen af de kvantitative faellesskabslofter, og giver ikke tillige Kommissionen mulighed for at aendre ved disses omfang. Naermere gaelder, at stk. 4 alene naevner kontakterne med leverandoerlandets myndigheder i tilfaelde af, at der er udstedt eksportlicenser til maengder, der ikke laengere er til raadighed. Disse kontakter kan ikke give anledning til aftaler med tredjelandenes myndigheder, der indebaerer overskridelse af de af Raadet fastsatte kvantitative lofter, idet en kompetence hertil ikke kan udledes hverken af ordlyden af artikel 12 eller systemet som helhed. Ej heller indeholder stk. 8 en saadan bemyndigelse, idet denne bestemmelse er en generelt holdt afsluttende bestemmelse, der efter min opfattelse alene tillaegger Kommissionen kompetence til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til »gennemfoerelse« af artikel 12 og foelgelig af regler vedroerende fremgangsmaaden for forvaltningen af de maengder, der er til raadighed.
60 Den anfaegtede beslutning kan foelgelig alene have hjemmel i artikel 8 i forordning nr. 3030/93.
61 Herefter maa det fastslaas, hvilken betydning der skal tillaegges udtrykket »saerlige omstaendigheder« i artikel 8. Naermere bestemt maa det fastslaas, om faellesskabslovgiver med dette udtryk har villet betegne omstaendigheder af exceptionel karakter med den foelge, at den paagaeldende bestemmelse ikke kan fortolkes udvidende.
62 Der er videre ingen tvivl om, at den paagaeldende bestemmelse vedroerer fastsaettelse af exceptionelle foranstaltninger. Bestemmelsen fremtraeder nemlig som en undtagelse fra hele det system, der er reguleret ved forordningen, idet den muliggoer overskridelse af importmaengderne af tekstilvarer. Den exceptionelle karakter af den paagaeldende bestemmelse bekraeftes ved dens formulering, idet denne udtrykkeligt naevner »saerlige tilfaelde«, der aabner muligheder for supplerende indfoersel i forhold til den i bilag V omhandlede, dvs. de maengder, der er fastsat af Raadet. I denne henseende skal jeg ligeledes betone, at den i forordning nr. 824/97 omhandlede aendring af artikel 8 i modsaetning til, hvad Kommissionen har gjort gaeldende under retsmoedet, der i stk. 2 omhandler forskellige regler vedroerende udstedelse af supplerende importbevillinger i tilfaelde som det foreliggende, ikke udelukker bestemmelsens exceptionelle karakter, men tvaertimod bekraefter denne, for saa vidt som Raadet har begraenset sig til at angive »saerlige tilfaelde«, hvor der kan gives tilladelse til supplerende indfoersel, og disse begraenser, men ikke udvider raekkevidden af Raadets bemyndigelse. Dersom den i artikel 8 omhandlede bestemmelse derfor er af exceptionel karakter, kan de betingelser, den kraever opfyldt for tilladelse til import af supplerende maengder, ikke fortolkes udvidende.
63 Med hensyn hertil maa det saaledes fastslaas, om der i sagen foreligger saerlige omstaendigheder i den ovenfor forklarede betydning, dvs. omstaendigheder, der kan begrunde supplerende importbevillinger. Det maa med andre ord fastslaas, om leverandoerlandets, nemlig Folkerepublikken Kinas udstedelse af for mange eksportlicenser som foelge af forstyrrelser i landets edb-system udgoer en »saerlig omstaendighed« i medfoer af artikel 8 i forordning nr. 3030/93. Af forskellige grunde maa mit svar paa dette spoergsmaal blive benaegtende.
64 For det foerste laa aarsagen til overskridelsen i tredjelandets forvaltning af systemet. Der er saaledes ikke tale om en tilfaeldig omstaendighed, der laa uden for systemet for kontrol med den internationale handel med disse varer, dvs. en omstaendighed, der, som haevdet af sagsoegte, var af uforudseelig karakter, men snarere om en risiko, der laa i kontrolproceduren. For det andet har Kommissionen paa ingen maade godtgjort, at de kinesiske myndigheders uretmaessige udstedelse af eksportlicenser har haft umiddelbare og skadelige virkninger, som institutionen var fuldstaendig uforberedt paa og foelgelig ikke var i stand til at afhjaelpe ved passende korrigerende foranstaltninger, der gjorde det muligt at sikre kontingenterne overholdt. Endelig giver forordning nr. 3030/93, saerlig i artikel 12, Kommissionen muligheder for hurtigt at finde en loesning i en situation som den foreliggende. Jeg erindrer i denne forbindelse om, at Kommissionen i »saerlige tilfaelde«, dersom den har grund til at tro, at leverandoerlandets myndigheder har udstedt eksportlicenser til maengder, der overstiger de i forordningen omhandlede, kan »begraense den maengde, der kan tildeles ... til 90% af de paagaeldende kvantitative lofter« og tildele den resterende maengde efter fremgangsmaaden i artikel 17 og foelgelig principielt i overensstemmelse med en udtalelse afgivet af Tekstiludvalget (artikel 12, stk. 1). Kommissionen kan endvidere straks kontakte myndighederne i leverandoerlandet for at faa problemet afklaret og finde en hurtig loesning (artikel 12, stk. 4). Kommissionen kan i det hele taget traeffe enhver foranstaltning, der er fornoeden for forvaltningen af kontingenterne inden for de graenser, der er fastsat for disse af Raadet (artikel 12, stk. 8) (26).
65 Paa baggrund af alle disse betragtninger finder jeg, at der ikke i det foreliggende tilfaelde har vaeret tale om de »saerlige omstaendigheder«, der alene ville have tilladt indfoersel af supplerende maengder i medfoer af artikel 8, og foelgelig at Kommissionen ikke havde kompetence til at vedtage den anfaegtede beslutning.
66 Denne konklusion kan ikke, saaledes som Kommissionen har gjort det, bestrides ud fra den betragtning, at den gode tro, som virksomhederne har handlet i paa grundlag af de eksportlicenser, der var udstedt af de kinesiske myndigheder, ville blive skuffet. Det synes mig klart, at en omhyggelig erhvervsdrivende ikke kan vaere uvidende om systemet og foelgelig om virkningen af, at der alene foreligger en eksportlicens. Selv om en saadan licens principielt automatisk efterfoelges af en importbevilling udstedt af medlemsstaterne, kan man ikke sige, at den af tredjelandet udstedte eksportlicens giver mulighed for endsige ret til at indfoere de af kontingentet omfattede varer til Faellesskabet.
- Tilsidesaettelse af principperne om kompetencefordeling og den institutionelle ligevaegt
67 Den portugisiske regering har gjort gaeldende, at Kommissionen ved vedtagelsen af en beslutning som den foreliggende, der tillader »exceptionel fleksibilitet« har tilsidesat det i traktatens artikel 4, stk. 1, omhandlede kompetencefordelingsprincip, idet den har udoevet funktioner, der ikke falder inden for dens kompetenceomraade ifoelge traktaten eller den afledte ret. Dette princip goer det nemlig under ingen omstaendigheder muligt for Faellesskabets institutioner at udoeve funktioner, der ikke henhoerer under deres kompetenceomraader, og dette gaelder ogsaa i tilfaelde, hvor disse finder saadanne funktioner fornoedne for opnaaelsen af maal, der prioriteres inden for Faellesskabets politikker.
68 Kommissionen har ligeledes, stadig ifoelge den portugisiske regerings opfattelse, tilsidesat princippet om den institutionelle ligevaegt, der foelger af legalitetsprincippet, idet den under foregivende af at udoeve forvaltningsvirksomhed har tiltaget sig en kompetence, som traktaten klart har forbeholdt Raadet (artikel 113, stk. 2, og artikel 115, stk. 1 og 4).
69 Kommissionen har hertil alene bemaerket, at de paaberaabte anbringender er af rent »accessorisk karakter« og foelgelig maa betragtes som en integrerende bestanddel af det foerste anbringende, hvori beslutningen bestrides. Kommissionen bemaerker desuden, at der ikke i det foreliggende tilfaelde er sket nogen tilsidesaettelse af princippet om den institutionelle ligevaegt, eftersom den anfaegtede beslutning ikke aendrer det almindelige niveau for de importbegraensninger, der er fastsat af Raadet, og idet Kommissionen ifoelge forordning nr. 3030/93 er bemyndiget til at fastsaette undtagelsesforanstaltninger.
70 Jeg er enig i Kommissionens opfattelse. Ovennaevnte to anbringender, der bygger paa tilsidesaettelse af principperne om kompetencefordeling og den institutionelle ligevaegt, vedroerer i realiteten i det foreliggende tilfaelde Kommissionens manglende overholdelse af de bestemmelser, der tildeler den kompetence til at traeffe den anfaegtede beslutning. Undersoegelsen af disse to anbringenders holdbarhed maa foelgelig efter min opfattelse indgaa i analysen af tilsidesaettelsen af forordning nr. 3030/93.
71 Saerligt med henblik paa tilsidesaettelsen af princippet om kompetencefordeling vil jeg derfor alene henvise til de bemaerkninger, jeg har anfoert ovenfor vedroerende tilsidesaettelsen af forordning nr. 3030/93, saerlig dennes artikel 8.
72 Vedroerende princippet om den institutionelle ligevaegt skal jeg alene understrege, at denne retsregel, der er skabt ved retspraksis, i det vaesentlige vedroerer forholdet mellem institutionerne og naermere betegnet disse indbyrdes respekt for de oevriges kompetenceomraader. Vel medfoerer en inkompetent institutions udoevelse af befoejelser i sig selv tilsidesaettelse af princippet om den institutionelle ligevaegt, men en saadan regel kommer i realiteten kun i betragtning i det modsatte tilfaelde, dvs. i tilfaelde, hvor en institution under overholdelse af sine egne befoejelser paa en eller anden maade har begraenset udoevelsen af en anden institutions befoejelser (27).
73 Som foelge heraf er der ligeledes tale om tilsidesaettelse af de to paaberaabte principper om kompetencefordeling og den institutionelle ligevaegt, naar det foerst er fastslaaet, at betingelserne for bevilling til indfoersel af supplerende maengder fra Folkerepublikken Kina ikke har vaeret opfyldt, og at Kommissionen som foelge heraf ikke har vaeret befoejet til at vedtage den anfaegtede beslutning.
- Tilsidesaettelse af EOEF/Kina-aftalen
74 Ifoelge den portugisiske regering strider den anfaegtede beslutning mod EOEF/Kina-aftalen om handel med tekstilvarer, da den ikke blot overskrider de graenser, der udtrykkeligt er fastsat i denne aftale angaaende muligheden for forlods at udnytte maengder, der er fastsat for de foelgende aar (28), men at det ville stride imod de logiske betragtninger, der har ligget til grund for Raadets indgaaelse af de forskellige aftaler om forlaengelse. Dersom disse nemlig fortolkes som foreslaaet af den portugisiske regering, ville de indebaere en gradvis nedsaettelse af den aarlige procentvise foroegelse af de maengder, der kunne indfoeres til Faellesskabet og en almindelig nedsaettelse af fleksibilitetsprocentsatserne.
75 Ogsaa dette anbringende er til syvende og sidst en kritik af Kommissionens manglende overholdelse af de befoejelser, den har faaet tillagt til at vedtage en handelspolitisk retsakt som den i sagen foreliggende.
76 Dersom man nemlig undersoeger den kontrast, som sagsoegeren fremhaever, mellem den faellesskabsakt, der muliggoer indfoersel til Faellesskabet af kinesiske tekstilvarer i en maengde, der overstiger den, der er omhandlet i aftalen med leverandoerlandet, og sidstnaevnte aftale, er det rimeligt at antage, at en ensidig faellesskabsakt, der har til formaal at begunstige tredjelandet og er inspireret af det liberaliseringsformaal, der er kendetegnende for aftalen om handel med tekstilvarer, ikke kraenker nogen bestemmelse i denne aftale.
77 I det foreliggende tilfaelde bliver den internationale aftale en maalestok for bedoemmelsen af aktens lovlighed i henseende til dens virkninger i Faellesskabet, dvs. dens virkninger i forhold til medlemsstaterne, der ogsaa er adressater for den anfaegtede beslutning. Der er ikke nogen tvivl om, at denne form for analyse er noedvendig, fordi medlemsstaterne kun absolut indirekte ved udvalgsproceduren ifoelge artikel 17 i forordning nr. 3030/93 har deltaget i beslutningsproceduren vedroerende den her omhandlede foranstaltning. En raadsbeslutning, hvorved Folkerepublikken Kina - ved en ensidig retsakt eller en aftale med dette land - havde faaet mulighed for til Faellesskabet at eksportere de maengder, der i det foreliggende tilfaelde er bevilget af Kommissionen, ville have vaeret en selvstaendig handelspolitisk retsakt i forhold til aftalen med Kina, dvs. en retskilde, der ikke var underlagt denne overenskomst.
78 Derfor vedroerer det grundlaeggende problem endnu en gang eksistensen af en saadan tildeling af befoejelser fra Raadet, der er det organ, der er kompetent til at vedtage saadanne retsakter i medfoer af artikel 113, og vedroerer ligeledes omfanget af denne bemyndigelse. Vedroerende behandlingen af dette punkt henviser jeg til bemaerkningerne om det foerste anbringende, saerlig punkt 50 til 67.
- Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
79 Endelig har den portugisiske regering gjort gaeldende, at der er sket tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning baade hos producenterne, saerlig inden for tekstilvareindustrien i Portugal, og hos importoererne af varer med oprindelse i andre leverandoerlande, for saa vidt som en beslutning, der tillader import, der ikke er omhandlet i aftalen med tredjelandet, skuffer de forventninger, der er skabt paa grundlag af bestemmelserne i aftalen med Kina. Og den omstaendighed, at saadanne »exceptionelt fleksible« foranstaltninger ofte traeffes, har ikke gjort dem mindre uforudsigelige.
80 Kommissionen har hertil bemaerket dels, at den portugisiske regering ikke har godtgjort, at den anfaegtede beslutning har voldt de erhvervsdrivende i sektoren skade, og dels at den anfaegtede beslutning ikke kan betragtes som en uforudseelig handling af en agtpaagivende erhvervsdrivende. I denne forbindelse har Kommissionen erindret om, at de erhvervsdrivende ifoelge Domstolens praksis ikke kan stoette berettigede forventninger paa opretholdelse af en eksisterende retstilstand, der kan vaere genstand for aendringer.
81 Dette anbringende kan efter min opfattelse ikke laegges til grund. Som Kommissionen med rette har fremhaevet, kan man ikke paa grundlag af en regulering som den i sagen omhandlede, som fastsaetter almindelige maengder for import af kategorier af varer fra de forskellige leverandoerlande, slutte, at der opstaar konkrete og saerlige berettigede forventninger hos de erhvervsdrivende om, at de gaeldende regler ikke vil blive aendret. Jeg vil tillige i denne forbindelse erindre om Domstolens faste praksis, hvorefter princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning ikke kan goere det umuligt at aendre et regelsaet, saerlig inden for sektorer - som f.eks. sektoren for import af tekstilvarer - hvori det er noedvendigt bestandigt at foretage tilpasninger efter aendringerne i den oekonomiske situation (29).
V - Begaeringen om tidsmaessig begraensning af virkningerne af en annullationsdom
82 Kommissionen har subsidiaert fremsat begaering om, at de endelige virkninger af den anfaegtede beslutning opretholdes, dersom der gives sagsoegeren medhold under sagen, idet en tidsmaessig begraensning af dommens virkninger vil bevirke, at man undgaar indgreb i udoevelsen af de rettigheder, som tilladelsen til den supplerende import for 1995 har kunnet skabe for de erhvervsdrivende, og ligeledes vil hindre tilsidesaettelse af den berettigede forventning, som beslutningen og formodningen for dennes lovlighed har skabt bl.a. hos de nationale myndigheder.
83 Efter min opfattelse boer denne begaering forkastes, for saa vidt som det ikke er godtgjort, at der eventuelt er skabt rettigheder eller andre subjektive forhold, der vil blive beroert af en annullation ex tunc af den anfaegtede beslutning. De varer, der allerede er indfoert til Faellesskabet paa grundlag af den anfaegtede beslutning, og som allerede er overgaaet til fri omsaetning, kan ikke laengere efterspores. Hvad angaar rettigheder til import, der endnu ikke er udoevet, hvis man antager, at saadanne findes, hviler disse paa en ulovlig retsakt, hvis annullation ikke indebaerer foelger, der berettiger til anvendelsen af traktatens artikel 174, stk. 2. Man maa netop anse en aendring af importordningen for en risiko, der ligger i selve beskaffenheden af den erhvervsdrivendes virksomhed, der foruden at drage fordel af denne virksomhed tillige (efter den kendte regel »ubi commoda ibi incommoda«) maa baere de saedvanlige risici i forbindelse med denne. Men en begraensning af foelgerne af denne annullation i medfoer af traktatens artikel 174, stk. 2, ville reelt forhindre retterne i med tilbagevirkende kraft at afvaerge foelgerne af de anfaegtede retsakters ulovlighed, naar disse retsakter kan have indflydelse paa de erhvervsdrivendes rettigheder.
Paa grundlag af samtlige de ovenfor anfoerte betragtninger foreslaar jeg Domstolen:
»- at afvise sagen for saa vidt angaar paastanden om annullation af den praksis med 'exceptionel fleksibilitet, der foelges af Kommissionen i forbindelse med forvaltningen af de kvantitative lofter for indfoersel til Faellesskabet af tekstilvarer'
- at annullere den beslutning, Kommissionen vedtog efter den udtalelse, Tekstiludvalget under udvalgets moede den 6. marts 1996 afgav til godkendelse af Kommissionens forslag om indfoersel af tekstilvarer fra Folkerepublikken Kina
- at forkaste Kommissionens begaering om opretholdelse af de endelige virkninger af den anfaegtede beslutning i medfoer af traktatens artikel 174, stk. 2
- at doemme Kommissionen til at betale sagens omkostninger.«
(1) - Faellesskabet tiltraadte multifiberaftalen ved Raadets afgoerelse 74/214/EOEF af 21.3.1974 om indgaaelse af aftalen vedroerende den internationale handel med tekstilvarer (EFT L 118, s. 1).
(2) - Protokollerne om forlaengelse af multifiberaftalen blev undertegnet den 14.12.1977, 22.12.1981, 31.7.1986, 31.7.1991, 9.12.1992 samt endelig den 9.12.1993. Faellesskabet har tiltraadt samtlige disse protokoller.
(3) - EFT L 336, s. 1.
(4) - Artikel 8, stk. 1, i ATB lyder saaledes: »Kontrolorganet for Tekstilvarer (i det foelgende 'TMB') oprettes til at kontrollere gennemfoerelsen af denne aftale, undersoege alle foranstaltninger, der traeffes i henhold til denne aftale, og deres overensstemmelse hermed, og til at traeffe de foranstaltninger, der udtrykkeligt kraeves af det i henhold til denne aftale. TMB bestaar af en formand og ti medlemmer. Organet skal have en afbalanceret sammensaetning og en bred repraesentation af medlemmerne, og der fastsaettes bestemmelser om en turnusordning med passende mellemrum for medlemmerne. Medlemmerne udpeges af medlemmer, der er udnaevnt af Raadet for Handel med Varer, til at have saede i TMB og udoever deres funktion paa et personligt grundlag.«
(5) - Raadets afgoerelse 88/656/EOEF af 19.12.1988 om midlertidig anvendelse af aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Folkerepublikken Kina om handel med tekstilvarer (EFT L 380, s. 1).
(6) - Til gengaeld for muligheden for eksport til Faellesskabet forpligtede Kina sig til at fremme og lette importen til landets eget marked af tekstilvarer (der er opfoert i bilag I og II i aftalen) med oprindelse i Faellesskabet. I artikel 12, stk. 1, hedder det faktisk, at Kina »will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community«.
(7) - Se artikel 13 i protokol A til EOEF/Kina-aftalen. Vedroerende denne procedure hedder det i artikel 16, stk. 2 og 3, at »2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:
- any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,
- the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,
- the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.
3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceeding year, in imports of give category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III.«
(8) - Aftalen er indgaaet af Faellesskabet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2616/85 af 16.9.1985 om indgaaelse af aftale om handelsmaessigt og oekonomisk samarbejde mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Kinesiske Folkerepublik (EFT L 250, s. 1). Ifoelge artikel 15 i denne samarbejdsaftale oprettes der en blandet kommission »sammensat af repraesentanter for begge de kontraherende parter«.
(9) - EFT L 275, s. 1.
(10) - Raadets forordning (EF) nr. 3289/94 af 22.12.1994 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3030/93 om den faelles ordning for indfoersel af visse tekstilvarer med oprindelse i tredjelande (EFT L 349, s. 85).
(11) - I opregningen af leverandoerlandene staar Den Kinesiske Folkerepublik opfoert.
(12) - Artikel 8, stk. 1 og 2, lyder i den nye affattelse efter aendringen ved forordning nr. 824/97 af 29.4.1997 (EFT L 119, s. 1) saaledes:
»Opstaar der i saerlige tilfaelde behov for supplerende indfoersler ud over de i bilag V fastlagte maengder af en eller flere varekategorier, kan Kommissionen efter proceduren i artikel 17 aabne yderligere mulighed for indfoersel i et givet kontingentaar.
I det omfang der aabnes saadanne yderligere muligheder som foelge af, at leverandoerlandet har udstedt for mange tilladelser, fratraekkes en maengde svarende til den paagaeldende maengde i de kvantitative lofter for:
- en eller flere varekategorier, der tilhoerer samme (under)gruppe af varer, for det indevaerende kontingentaar (forudsat at denne maengde ikke overstiger 3% af det kvantitative loft for den kategori, for hvilken der er givet tilladelse til en supplerende maengde),
og/eller
- samme varekategori for det foelgende kontingentaar.«
(13) - Se herom bilag 1 til staevningen.
(14) - Se referat af det 413. moede i Tekstiludvalget den 6.3.1996 (bilag III til staevningen).
(15) - Se referat af det 414. moede i Tekstiludvalget den 12.3.1996, s. 2 (bilag VI til staevningen).
(16) - Jf. fodnote 15.
(17) - Jeg anfoerer blot som eksempler Domstolens dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 41, praemis 38-43, og af 30.6.1993, forenede sager C-181/91 og C-248/91, Parlamentet mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3685.
(18) - Dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905, praemis 29, se tillige dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 24, af 9.11.1995, sag C-426/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 3723, praemis 21, af 26.3.1996, sag C-271/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1689, praemis 34, og af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 19. Jeg erindrer endvidere om, at Domstolen i dom af 9.8.1994, sag C-327/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3641, praemis 36, har erklaeret, at »en bestemt praksis ... ikke [kan] tillaegges stoerre betydning end traktatens bestemmelser«.
(19) - I denne henseende skal jeg understrege, at ATB-aftalen ikke forbyder fleksible foranstaltninger, men ganske enkelt forpligter medlemmerne til at undlade at aendre bestemmelser, der er meddelt til Kontrolorganet, og som er »omhandlet i bilaterale MFA-aftaler for den tolvmaanedersperiode inden WTO-overenskomstens ikrafttraeden« og forbyder opretholdelse af »kvantitative lofter ved kombineret anvendelse af udsving, overfoersel og fremfoersel« (artikel 2, stk. 16).
(20) - Erklaeringen er ikke blevet fremlagt af den portugisiske regering, idet Raadet ikke har givet sit samtykke til fremlaeggelsen.
(21) - Jf. Domstolens dom af 15.5.1984, sag 121/83, Zuckerfabrik Franken, Sml. s. 2039, praemis 13, og af 2.5.1990, sag C-27/89, Scarpe, Sml. I, s. 1701.
(22) - Dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, praemis 30 og 32.
(23) - Underretningerne formidles via et integreret edb-net, der er etableret til dette formaal (artikel 12, stk. 3, i forordning nr. 3030/93).
(24) - Domstolen har gentagne gange givet udtryk for, at overladelse af befoejelser, der ikke blot er af administrativ karakter, er lovlig, se dom af 6.7.1982, forenede sager 188/80, 189/90 og 190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 6, af 24.10.1989, sag 16/88, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3457, praemis 11, og endelig af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383.
(25) - Se i denne retning Domstolens dom af 30.10.1975, sag 23/75, Rey Soda m.fl., Sml. s. 1279, praemis 14, og 13.11.1991, sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5315. Som det med rette blev fremhaevet af generaladvokat Tesauro i sidstnaevnte sag, er der intet til hinder for, at Kommissionen under udoevelsen af de overladte befoejelser supplerer det regelsaet, der er indeholdt i Raadets retsakt, men dog »at reglerne til gennemfoerelse af en retsforskrift pr. definition mindst indeholder en naermere opregning af pligterne heri og derfor et detaljeret regelsaet, som noedvendigvis fastlaegger en raekke konkrete pligter«, men ikke kan omfatte nogen aendring af basisretsakten.
(26) - En saadan fremgangsmaade, der omfatter suspension af importbevillinger og kontakter med leverandoerlandets myndigheder, er ligeledes omhandlet i EOEF/Kina-aftalen (artikel 13, stk. 1, i protokol A til basisaftalen).
(27) - Jeg erindrer i denne forbindelse om Domstolens praksis vedroerende pligten til at hoere Parlamentet under lovgivningsprocedurerne i de tilfaelde, hvor dette er foreskrevet ved traktaten, er »en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakt ugyldighed«, idet Parlamentets effektive deltagelse i lovgivningsproceduren udgoer et »vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt som foelge af traktaten«, se bl.a. dom af 10.6.1997, sag C-392/95, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 3213, praemis 14.
(28) - Artikel 5 i aftalen omhandler en forlods udnyttelse af en procentdel, der ikke kan overstige 5% af den maengde, der er fastsat for hvert aar.
(29) - Se i denne henseende senest Domstolens dom af 29.1.1998, sag C-315/96, Lopex Export, Sml. I, s. 317, praemis 28, 29 og 30.