61989C0092
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 8 november 1990 (
*1
)
Indhoudsopgave
A — De feiten
B — Juridische beoordeling
1. De rechtsgrondslag voor verordening nr. 1914/87: artikel 43 of artikel 201 EEG-Verdrag
2. Juridische grenzen van het beginsel van de zelffinanciering, rechtszekerheid en verbod van terugwerkende kracht
a) Doel van verordening nr. 1914/87
b) Hadden de suikerfabrikanten een gewettigd vertrouwen in de limitatie van hun verplichting, verliezen te compenseren?
3. Verbod om een bedrijfstak met sectorvreemde risico's te belasten en disproportie van de heffingen
a) Belasting van een bedrijfstak met sectorvreemde risico's
b) De eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel
4. Schending van het discriminatieverbod
a) Hogere belasting van de produktie van B-suiker
b) Misbruik van bevoegdheid
c) Discriminatie van de suikerindustrie van de verschillende Lid-Staten
d) Wijze van heffing uitsluitend naar het voorbeeld van de „solidariteitsbijdrage”
5. Eigendomsrecht en vrije beroepsuitoefening
a) Schending van het recht op eigendom
b) Ingreep in de vrijheid van beroepsuitoefening
6. Schending van de beginselen inzake belastingheffing van de Duitse rechtsorde
Kosten
C — Conclusie
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — De feiten
1.
De zaak waarin ik thans conclusie neem, betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing van het Finanzgericht Düsseldorf. Evenals in zaak C-143/88 stelt de verwijzende rechter een vraag omtrent de geldigheid van verordening nr. 1914/87 tot instelling van een speciale compensatieheffing in de sector suiker voor het verkoopseizoen 1986/1987. (
1
)
2.
Deze speciale compensatieheffing is een heffing over de produktie van suiker, waarmee voornamelijk de door de toekenning van uitvoerrestituties ontstane begrotingstekorten in de sector dienen te worden gecompenseerd. De speciale compensatieheffing moet worden betaald als aanvulling op een basisproduktieheffing van 2% van de interventieprijs voor suiker, een B-heffing over de produktie van suiker in het kader van het B-quotum tot 37,5% van de interventieprijs (
2
) en een compensatieheffing. (
3
) De speciale-compensatieheffingverordening trad op 2 juli 1987 in werking voor het verkoopseizoen 1986/1987, dat op 30 juni 1987 afliep.
3.
Ten aanzien van de twijfels omtrent de geldigheid van de verordening wegens een eventuele schending van het verbod van terugwerkende kracht verwijst het Finanzgericht Düsseldorf uitdrukkelijk naar de verwijzingsbeschikking in zaak C-143/88. Verder stelt het de navolgende vragen aan het Hof:
„1)
Is verordening nr. 1914/87 tot instelling van een speciale compensatieheffing in de sector suiker voor het verkoopseizoen 1986/1987 (PB 1987, L 183, biz. 5) ongeldig, omdat de speciale compensatieheffing een financiële heffing is die slechts op grond van artikel 201 EEG-Verdrag mocht worden ingesteld?
Subsidiair,
2)
Is de instelling van de speciale compensatieheffing bij verordening nr. 1914/87 van de Raad voor het verkoopseizoen 1986/1987 verenigbaar met de in artikel 28 van verordening nr. 1785/81 geregelde limitatie van de zelffinanciering alsmede met het beginsel van het ongestoorde wetgevingssysteem (.Grundsatz des ungestörten Rechtssetzungssystems') van de Gemeenschap?
Subsidiair,
3)
Is de instelling van de speciale compensatieheffing in de sector suiker voor het verkoopseizoen 1986/1987 verenigbaar met het verbod om een bedrijfstak met risico's te belasten, die binnen een marktordening als vreemde risico's zijn aan te merken, alsmede met het verbod om onredelijke financiële lasten op te leggen?
Subsidiair,
4)
Is artikel 1 van verordening nr. 1914/87 tot instelling van een speciale compensatieheffing in de sector suiker voor het verkoopseizoen 1986/1987 in strijd met het discriminatieverbod (artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag), omdat de heffing op B-suiker aanzienlijk hoger is dan die op A-suiker?
Subsidiair,
5)
Is verordening nr. 1914/87 tot instelling van een speciale compensatieheffing in de sector suiker voor het verkoopseizoen 1986/1987 in strijd met de in het gemeenschapsrecht geldende grondrechten van eigendom en van vrije beroepsuitoefening, in gevallen waarin deze heffing niet meer uit de gemaakte winst, doch slechts uit de reserves kan worden gefinancierd en daardoor bestaansbedreigend wordt?”
4.
Voor de feiten van de zaak, de motivering van het Finanzgericht, alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Details betreffende de feiten en de argumenten worden hierna slechts weergegeven, voor zover dit voor een beter begrip en de motivering noodzakelijk is.
B — Juridische beoordeling
1. De rechtsgrondslag voor verordening nr. 1914/87: artikel 43 of artikel 201 EEG-Verdrag
5.
Tegen de invoering van de speciale compensatieheffing op basis van artikel 43 EEG-Verdrag wordt aangevoerd, dat zij niet een maatregel tot sturing van de suikermarkt is, doch een zuiver financiële heffing. Een maatregel tot sturing van een landbouwmarkt kan slechts het heden of de toekomst betreffen, doch niet het verleden. Bovendien wordt in de derde overweging van de speciale-compensatieheffingverordening uitdrukkelijk verwezen naar de „ernstige budgettaire beperkingen waarmee de Gemeenschap te maken heeft”.
6.
Daar de speciale compensatieheffing buiten het kader van de ordening van de markten in de sector suiker is ingevoerd, zou zij niet tot de eigen middelen behoren, in de zin van artikel 2, eerste alinea, sub a, van het besluit van de Raad van 7 mei 1985 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen. (
4
) Ingevolge deze bepaling worden slechts als eigen middelen aangemerkt: „bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld”. Daar de speciale compensatieheffing noch een heffing tot sturing van de markt is, noch tot de eigen middelen in de zin van het eigen-middelenbesluit behoort, had zij enkel op basis van artikel 201 EEG-Verdrag mogen worden vastgesteld. Aangezien de in dat artikel voorgeschreven procedure niet is gevolgd, is de speciale-compensatieheffingverordening ongeldig.
7.
Ten slotte zouden enkel de suikerfabrikanten verplicht zijn, de speciale compensatieheffing te betalen, terwijl de marktordening in de sector suiker in het belang van de suikerproducenten tot stand is gebracht. Dit volgt uit de derde overweging van de basisverordening, waarin wordt verklaard, dat maatregelen tot stabilisatie van de suikermarkt moeten worden genomen „om aan de suikerbietenproducenten (...) van de Gemeenschap de noodzakelijke waarborgen inzake werkgelegenheid en levensstandaard te blijven verzekeren”.
8.
Om uit te maken welke de juiste rechtsgrondslag is voor de vaststelling van de speciale compensatieheffing, is doorslaggevend, of zij het karakter van een heffing tot sturing van de markt heeft, dan wel — zoals wordt gesteld — uitsluitend een begrotingstekort kan en dient te financieren. Gaat het om een sturingsheffing, dan zouden de doeleinden van de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag bij de vaststelling van de maatregel op enigerlei wijze van doorslaggevende betekenis moeten zijn geweest.
9.
De heffing zou ook verband moeten houden met de regulering van de markt voor zoetstoffen om als een van de eigen middelen in de zin van artikel 2, eerste alinea, sub a, van het eigen-middelenbesluit te kunnen worden aangemerkt Zij zou dan niet via de omslachtige wetgevingsprocedure van artikel 201 EEG-Verdrag behoeven te worden ingesteld.
10.
Tegen de toepasselijkheid van artikel 2, eerste alinea, sub a, van het eigen-middelenbesluit is in wezen aangevoerd, dat het niet van toepassing kan zijn, omdat het slechts geldt voor heffingen die bij de vaststelling van het besluit reeds bestonden. Voor alle andere heffingen zou artikel 2, tweede alinea, moeten worden toegepast. Artikel 2 van het eigen-middelenbesluit luidt, voor zover hier van belang:
„De ontvangsten uit:
a)
de heffingen (...) en de overige door de instellingen van de Gemeenschappen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ingevoerd of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-Lid-Staten, alsmede de bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld; (
5
)
b)
(...) vormen eigen middelen die op de begroting van de Gemeenschappen worden opgevoerd.
Bovendien vormen de ontvangsten uit andere belastingen die in het kader van een gemeenschappelijk beleid overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (...) worden ingesteld, eigen middelen die op de begroting van de Gemeenschappen worden opgevoerd, voor zover de procedure van artikel 201 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (...) is voltooid.”
11.
De letterlijke uitlegging levert geen duidelijk resultaat op. Terwijl voor rechten op het handelsverkeer in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitdrukkelijk de verleden en de toekomstige tijd worden gebruikt, is ten aanzien van de bijdragen en andere heffingen in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker de (voltooid) tegenwoordige tijd gebruikt. De formulering leent zich voor een nadere uitlegging.
12.
De strekking van de bepaling pleit ervoor, dat niet enkel in het verleden ingevoerde heffingen daaronder vallen, daar anders het gevaar zou bestaan, dat op zichzelf gelijksoortige heffingen enkel op grond van hun datum van invoering automatisch tot de eigen middelen zouden worden gerekend, terwijl voor andere daarentegen de omslachtige procedure van artikel 201 EEG-Verdrag zou moeten worden gevolgd, met een ratificatie overeenkomstig de nationale rechtsstelsels der Lid-Staten. In geval van een loutere wijziging van de heffingsmodaliteiten zou dan de vraag kunnen rijzen of het nog steeds een reeds ingevoerde heffing betreft, dan wel of zij eventueel ten gevolge van een wijziging van haar rechtskarakter als een nieuw ingestelde heffing moet worden beschouwd.
13.
Deze overwegingen worden bevestigd door de rechtspraak van het Hof (
6
) in arresten die zijn gewezen met betrekking tot artikel 2, eerste alinea, sub a, van het besluit van 21 april 1970 betreffende de eigen middelen van de Gemeenschap, (
7
) die op het beslissende punt inhoudelijk identiek is aan artikel 2, eerste alinea, sub a, van het eigen-middelenbesluit: „Gezien de onvermijdelijke ontwikkelingen van de suikerproduktie en de suikermarkt van de Gemeenschap, anders gezegd: in aanmerking genomen de noodzaak om de bijdragen, heffingen, restituties en tot ondersteuning van de prijzen genomen maatregelen aan die ontwikkeling der behoeften op de communautaire suikermarkt aan te passen, kan het niet in de bedoeling hebben gelegen dat het besluit van 21 april 1970 alleen zou gelden voor heffingen die reeds waren voorzien toen het besluit werd genomen, dat wil zeggen voor heffingen welke op dat ogenblik waren vastgesteld in de verordening (...) houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker”. (
8
)
14.
De procedure van artikel 201 EEG-Verdrag, waarbij het Parlement moet worden gehoord, de bepalingen met eenparigheid van stemmen door de Raad moeten worden vastgesteld en zij door de Lid-Staten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen moeten worden aangenomen — een procedure waarnaar in artikel 2, tweede alinea, van het eigen-middelenbesluit wordt verwezen — wordt gerechtvaardigd door het feit dat de bevoegdheid om heffingen en rechten te innen eerst naar de Gemeenschap moet worden overgedragen. Ingevolge artikel 2, eerste alinea, sub a, van het eigen-middelenbesluit is de Gemeenschap duidelijk reeds bevoegd om heffingen te innen in het kader van de ordening der markten in de sector suiker. Voor de vaststelling van nieuwe heffingregelingen behoeft dus geen gebruik te worden gemaakt van artikel 2, tweede alinea, van het eigen-middelenbesluit en dus van artikel 201 EEG-Verdrag, voor zover de betrokken heffing in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker valt.
15.
Met betrekking tot de overeenkomstige bepaling van artikel 2, tweede alinea, van het besluit van de Raad van 21 april 1970 heeft het Hof uitgemaakt, dat deze bepaling enkel beoogt, het scheppen van eigen middelen in het kader van een gemeenschappelijk beleid mogelijk te maken onder de voorwaarde dat de procedure van artikel 201 in acht wordt genomen. „Zij mag echter niet tegen haar bewoordingen in aldus worden uitgelegd, dat een maatregel die in het kader van een gemeenschappelijk beleid wordt getroffen, volgens de procedure van artikel 201 zou moeten worden vastgesteld, enkel omdat zij ook tot ontvangsten leidt”. (
9
)
16.
Ongeoorloofd ware slechts, wanneer de heffing louter formeel onder de marktordening voor suiker was gebracht, doch in feite een geheel ander doel nastreefde om de procedure van artikel 201 EEG-Verdrag te omzeilen.
17.
Het is van geen belang wanneer de heffing niet alleen dient tot sturing van de landbouwmarkt, maar ook een financieel aspect heeft, voor zover zij bij voorbeeld bijdraagt tot een beperkingen van de uitgaven in het kader van de ordening der markten in de betrokken landbouwsector. Zoals het Hof namelijk heeft verklaard, heeft artikel 201 niet betrekking op landbouwheffingen die in een bepaalde sector worden opgebracht en uitsluitend worden aangewend ter financiering van de uitgaven in dezelfde sector. (
10
)
18.
Wanneer de speciale compensatieheffing als een heffing in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker kan worden aangemerkt en dus onder artikel 2, eerste alinea, sub a, van het eigen-middelenbesluit valt, kan daaruit stellig niet worden geconcludeerd dat de Raad niet bevoegd was de maatregel vast te stellen, omdat het per definitie om een van de „eigen middelen” zou gaan. Met betrekking tot het eigen-middelenbesluit of de eerdere regelingen heeft het Hof herhaaldelijk verklaard, „dat het een omschrijving wil geven van de op de begroting der Gemeenschap op te voeren eigen middelen, doch niet van de communautaire instellingen die bevoegd zijn rechten, belastingen, heffingen, bijdragen en andere inkomsten te creëren”. (
11
) De grondslag voor de bevoegdheid van de Raad om een heffing in te stellen, is te vinden in de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijke landbouwbeleid. (
12
)
19.
Bij het onderzoek van de vraag of artikel 43 EEG-Verdrag als rechtsgrondslag voor verordening nr. 1914/87 kon worden gekozen, moet ervan worden uitgegaan, dat artikel 43 moet worden uitgelegd met inachtneming van de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag. (
13
) Dit betekent dat om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken volgens artikel 40 een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand zal worden gebracht „die alle maatregelen kan medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken”. (
14
) Bij de beoordeling van de wettigheid van een op deze basis vastgestelde maatregel moet volgens de rechtspraak van het Hof worden erkend, dat de Raad ter zake een politieke verantwoordelijkheid en een discretionaire bevoegdheid heeft. (
15
) Bij geconstateerde produktieoverschotten draagt een heffing die deze dient te beperken, bij tot de verwezenlijking van de doelstelling: de markten te stabiliseren. (
16
) In de basisverordening (
17
) die gold ten tijde van de instelling van de speciale compensatieheffing, is het beginsel van de zelffinanciering van de suikersector ingevoerd. Blijkens de overwegingen van de basisverordening is het streven, „de Gemeenschap de nodige instrumenten te verschaffen om op billijke maar doelmatige wijze te verzekeren, dat de kosten voor de afzet van de overschotten die voortvloeien uit de verhouding tussen de produktie van de Gemeenschap en haar verbruik, volledig door de producenten zelf worden gefinancierd”. (
18
) De maatregelen die deze doelstelling dienen te verwezenlijken, worden juridisch uitgewerkt in artikel 28 van de verordening, dat tot dusverre herhaaldelijk is gewijzigd, daar met de geldende bepalingen de kosten telkens slechts gedeeltelijk konden worden gedekt.
20.
De — van meet af aan voor een beperkte duur (
19
) voorziene — maatregelen ter compensatie van de gevolgen van de excédentaire produktie, kunnen worden beschreven als een evolutie tijdens welke de rechtsinstrumenten werden gecreëerd om de marktsituatie het hoofd te bieden dan wel interveniërend in te grijpen. Dit zijn het stelsel van produktiequota enerzijds en de inning van produktieheffingen ter financiering van de restituties bij uitvoer anderzijds. Toen bleek dat zowel de basisproduktieheffing als de B-heffing de aan het licht tredende tekorten bij lange na niet konden dekken, werd besloten voor de feitelijke uitgaven in verband met de uitvoer van de verkoopseizoenen 1981/1982 tot en met 1985/1986 een over de verkoopseizoenen 1986/1987 tot en met 1990/1991 verdeelde solidariteitsbijdrage te heffen. Daartoe werden in de basisverordening bepalingen inzake een compensatieheffing ingevoegd.
21.
De evolutie van de markt was dusdanig, dat al snel bleek, dat ook voor de verkoopseizoenen na de periode 1981/1982 tot en met 1985/1986 aanzienlijke tekorten zouden ontstaan, die met de bestaande rechtsinstrumenten niet konden worden gecompenseerd. Om aan deze zich aftekenende situatie zo snel mogelijk het hoofd te bieden, werd voor het verkoopseizoen 1986/1987 bij een zelfstandige verordening de speciale compensatieheffing ingevoerd. (
20
)
22.
Ofschoon de basisverordening door verordening nr. 1914/87 formeel niet werd gewijzigd, past zij toch materieel in het door de basisverordening afgebakende kader. Zowel qua methode van inning van de speciale compensatieheffing als op het punt van de motivering kan verordening nr. 1914/87 niet los van de basisverordening worden gezien. In de overwegingen van verordening nr. 1914/87 is de in de basisverordening tot stand gebrachte gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker de enige aangevoerde grondslag. Ten aanzien van de dreigende tekorten wordt naar de ramingen van artikel 28 van de basisverordening verwezen en ook de berekening van de speciale compensatieheffing wordt op de bepalingen van artikel 28 gebaseerd. Zelfs voor de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen wordt naar de procedure van de basisverordening verwezen. (
21
)
23.
Ten slotte wil ik nog opmerken, dat de instelling van de speciale compensatieheffing als alternatief wordt gezien voor een anders eventueel noodzakelijke wijziging van het geldende stelsel van produktiequota (
22
), dus als onverbrekelijk verbonden met de reeds bestaande voorschriften inzake de marktordening. Het argument dat verordening nr. 1914/87 buiten het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker is vastgesteld en derhalve niet als een sturingsmaatregel kan worden beschouwd, blijkt uiteindelijk dus een louter formeel standpunt. In feite moet de speciale compensatieheffing qua opzet en doel als een aanvulling op de bestaande voorschriften inzake de marktordening worden gezien. Tegen de voor de verordening gekozen rechtsgrondslag, dat wil zeggen artikel 43 EEG-Verdrag, is dus niets in te brengen.
24.
Om de rechtsgrondslag definitief als wettig te kunnen aanmerken, moet nog het argument worden weerlegd, dat de suikerfabrikanten als enige verplicht zijn de heffing te betalen, zulks in strijd met de ordening der markten in de sector suiker, die uitsluitend ten behoeve van de suikerbietentelers tot stand is gebracht.
25.
Het kan in het midden worden gelaten, of de suikerfabrikanten als producenten dan wel als verbruikers in de zin van de artikelen 39 en 40 van het EEG-Verdrag moeten worden aangemerkt. Het is in elk geval zeker, dat zij minstens even veel profiteren van de communautaire prijsgaranties in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker als de suikerbietenproducenten. Dat komt reeds in de overwegingen van de basisverordening tot uiting:
„Overwegende dat het noodzakelijk is dat deze regeling (prijsgaranties) zowel de fabrikanten als de producenten van het basisprodukt billijke waarborgen biedt.” (
23
)
26.
De gehele prijsregeling geldt niet alleen voor de basisprodukten, doch ook voor suiker. In titel I van de basisverordening is bepaald, dat voor elk verkoopseizoen een richtprijs voor witte suiker wordt vastgesteld. Eveneens wordt steeds een interventieprijs voor zowel ruwe suiker alsook voor witter suiker (artikelen 2 en 3 basisverordening) vastgesteld. Bijgevolg gelden de prijsregelingen voor het handelsverkeer met derde landen eveneens voor suiker (titel II van de basisverordening). Zo gezien kunnen suikerfabrikanten derhalve bij exporten buiten de Gemeenschap in aanmerking komen voor restituties bij uitvoer. Ook het communautaire quotastelsel, een bestanddeel van de prijsgaranties, geldt voor de produktie van suiker (artikel 19).
27.
Op basis van de quotaverdeling worden de leverantieovereenkomsten tussen suikerfabrikanten en suikerbietenproducenten afgesloten. (
24
) Overigens moeten sinds de instelling van de produktieheffingen voor suiker in eerste instantie de suikerfabrikanten de heffing betalen, met de mogelijkheid van een gedeeltelijke afwenteling op de suikerbietenproducenten. (
25
) De wijze van heffing van de speciale compensatieheffing bouwt voort op het reeds bestaande stelsel. Uiteindelijk is de speciale compensatieheffing qua heffingsmethode en effect een berekeningsmodaliteit van de produktieheffingen. Bijgevolg komt de verdeling van de financiële lasten van de speciale compensatieheffing overeen met die van de produktieheffingen uit hoofde van de basisverordening. Verordening nr. 1914/87 is derhalve niet ongeldig, omdat zij een niet binnen het stelsel passende heffing zou hebben ingevoerd, wat juridisch slechts op grond van een andere rechtsgrondslag mogelijk was geweest.
2. Juridische grenzen van bet beginsel van de zelffinanciering, rechtszekerheid en verbod van terugwerkende kracht
28.
Om uit te kunnen maken of verordening nr. 1914/87 ongeldig is wegens ongeoorloofde terugwerkende kracht, moet eerst worden nagegaan of en in hoeverre zij terugwerkende kracht heeft. Waar verordening nr. 1914/87 in werking is getreden op de dag van haar bekendmaking — 2 juli 1987 — en een speciale compensatieheffing heeft ingevoerd voor het verkoopseizoen 1986/1987, dat liep van 1 juli 1986 tot en met 30 juni 1987 (
26
), sorteerde zij effect ten aanzien van een reeds voorbije periode. Het voor de berekening van de speciale compensatieheffing doorslaggevende feitelijke element was de suikerproduktie gedurende het voorbije verkoopseizoen. De speciale compensatieheffing moest namelijk zuiver mathematisch kunnen worden berekend, door op de verschuldigde produktieheffing van de betrokken onderneming een nog te bepalen coëfficiënt toe te passen. (
27
) De ondernemingen die de heffing verschuldigd waren, konden dus op geen enkele wijze hun ondernemingsbeleid veranderen om de hoogte van hun schuld nog te kunnen beïnvloeden.
29.
Hetzelfde geldt voor de verkopers van suikerbieten, op wie de suikerfabrikanten op grond van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1914/87 maximaal 60% van de speciale compensatieheffing konden afwentelen. Daar verordening nr. 1914/87 aldus achteraf feiten in het verleden belast, is er sprake van een echte terugwerkende kracht.
30.
Ook kan worden aangenomen dat er een terugwerkende kracht is met betrekking tot de rechtsgevolgen. Weliswaar is de datum voor de gelding van de verordening niet op een tijdstip vóór haar inwerkingtreding vastgesteld, doch de in de verordening geregelde feitelijke situatie heeft zich geheel vóór de dag van inwerkingtreding van de verordening afgespeeld. Het rechtsgevolg van de verordening, dat wil zeggen het materiële ontstaan van de heffingsschuld, was op dat tijdstip reeds perfect. Daarbij is het van geen belang dat de hoogte van de schuld van de betrokken onderneming nog definitief moest worden vastgesteld. Dat is een louter administratief-technisch gebeuren, waarvoor alle feiten reeds gegeven waren.
31.
Hetzelfde geldt voor de vervaldatum. De verordening bepaalt, dat de speciale compensatieheffing uiterlijk op 15 december 1987 moet worden betaald. De verplichting om de heffing te betalen staat als zodanig evenwel volledig los van de vervaldatum. Verordening nr. 1914/87 kan bijgevolg slechts geldig zijn, wanneer het door haar te verwezenlijken doel vorderde dat zij werd vastgesteld, en het gewettigd vertrouwen der betrokkenen naar behoren is geëerbiedigd.
a) Doel van verordening nr. 1914/87
32.
Het doel van verordening nr. 1914/87 is: het reeds aan het begin van de jaren tachtig in de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker verankerde beginsel van de zelffinanciering van de suikersector te versterken. Toen de produktieheffing voor het eerst werd ingevoerd, en later de solidariteitsbijdrage werd geheven, geschiedde dit reeds ter verwezenlijking van dit doel.
33.
De gemeenschapswetgever heeft in beginsel een ruime discretionaire bevoegdheid om te bepalen hoe hij de landbouwmarktordening in concreto zal structureren en welke doelstellingen hij daarbij nastreeft, zolang zij niet als een misbruik van bevoegdheid kunnen worden aangemerkt. Dat de ordening der markten in de sector suiker tot dusverre de enige gemeenschappelijke landbouwsector is waarin uitdrukkelijk het beginsel geldt dat „de kosten (...) volledig door de producenten zelf worden gefinancierd” (
28
), is geen grond voor kritiek.
34.
De juridische vorm waarin een doel wordt nagestreefd, staat in beginsel eveneens ter beoordeling van de wetgever. Om redenen van rechtszekerheid moet hij evenwel de door hem zelf bepaalde grenzen in acht nemen en kan hij deze niet willekeurig wijzigen. Het gewettigd vertrouwen van degene tot wie de bepaling is gericht, in het voortbestaan van de bepaling moet worden geëerbiedigd, vooral omdat hij zijn beleid op de geldende rechtssituatie afstelt, en hij moet in de gelegenheid worden gesteld, zijn beleid bij wijzigingen in het recht aan te passen.
b) Hadden de suikerfabrikanten een gewettigd vertrouwen in de limitatie van hun verplichting, verliezen te compenseren?
35.
Deze vraag moet op basis van de bestaande verordeningsteksten worden onderzocht.
36.
In verordening nr. 1785/81 (
29
) wordt het beginsel van de volledig door de producenten te financieren kosten vastgesteld, zij het dat deze regeling van beperkte duur moet zijn en als een overgangsregeling moet worden beschouwd. In artikel 28 worden evenwel voor de heffingen die nodig zijn ter dekking van de kosten, limieten vastgesteld die niet mogen worden overschreden. (
30
)
37.
In deze bepalingen wordt niet de vraag beantwoord, wat er gebeurt wanneer ten gevolge van deze limieten de kosten niet volledig door de producenten worden gefinancierd. Mijns inziens is dat geen voldoende grond om een vertrouwen op te wekken, dat de limieten niet zouden worden overschreden.
38.
Bij verordening nr. 1738/85 (
31
) werd het bij verordening nr. 1785/81 afgebakende kader opgevuld, door voor B-suiker de limiet van 30% te verhogen tot 37%. Tegelijkertijd werd in deze verordening ook verklaard, dat de verliezen die voortvloeien uit de verbintenissen tot uitvoer van de overschotten van communautaire suiker, binnen bepaalde maxima moeten worden gedekt. (
32
)
39.
In deze verordening komt het beginsel van de limitatie duidelijk tot uitdrukking.
40.
Verordening nr. 934/86 (
33
) vermeldt weer met nadruk „het beginsel van de financiële verantwoordelijkheid van de producenten voor alle verliezen” en naast wijzigingen in de financieringsregeling voert zij een compensatieheffing voor deze sector in. Verder bevat deze verordening ook de bepaling, dat aan het einde van het verkoopseizoen 1987/1988 voor de twee verkoopseizoenen 1986/1987 en 1987/1988 onder meer de totale opbrengst van de geïnde basisproduktieheffingen en B-heffingen cumulatief wordt vastgesteld.
41.
Deze verordening laat de maxima voor de bestaande heffingen intact, doch voert een nieuwe compensatieheffing in ten einde „het in de periode 1981/1982 tot en met 1985/1986 geconstateerde tekort van 400 miljoen ECU te compenseren”. (
34
)
42.
In de verordening wordt weliswaar naar bepaalde maxima verwezen, doch door de compensatieheffing worden de tot dan geldende limieten overschreden en in de verordening wordt met nadruk het beginsel gesteld „van de financiële verantwoordelijkheid van de producenten voor alle verliezen”. (
35
) Daardoor kon elke suikerfabrikant weten, dat de Raad vastbesloten was, de fabrikanten voor alle verliezen te laten opkomen.
43.
Dit was evenwel de situatie bij de vaststelling van de litigieuze verordening nr. 1914/87. Een in zichzelf tegenstrijdige rechtshandeling kan geen beschermd gewettigd vertrouwen opwekken. Dit geldt in het bijzonder, wanneer de onkosten van eigen economische activiteiten door de overheid moeten worden gedragen. Zonder een duidelijke, ondubbelzinnige, juridisch bindende toezegging van degene die de betrokken kosten moet dragen, kan hier geen sprake zijn van een beschermd gewettigd vertrouwen.
44.
Er bestond dus geen gewettigd vertrouwen dat de Raad bepaalde limieten zou respecteren en van het beginsel van de volledige verantwoordelijkheid van de fabrikanten voor alle verliezen zou afwijken. Het vertrouwensbeginsel belette de Raad dus niet, de uit het beginsel van de financiële verantwoordelijkheid van de producenten voor alle verliezen voortvloeiende lasten door de producenten te laten dragen.
45.
Ook is geprobeerd, uit verordening nr. 1107/88 van de Raad (betreffende de instelling van een aanvullende heffing) (
36
) argumenten te ontlenen voor een vroeger bestaand vertrouwen of een vroeger aanvaarde zelfbinding van de Raad. Ter zake moet om te beginnen worden opgemerkt, dat tegen de uitlegging van vroegere rechtshandelingen op basis van latere rechtshandelingen methodische bezwaren zijn aan te voeren. Bovendien lijkt mij de opmerking dat in het verleden geen garantie bestond dat het doel van de zelffinanciering kon worden bereikt en derhalve een versterking van het zelffinancieringsstelsel moest worden voorzien, niet als argument tegen verordening nr. 1914/87 te kunnen worden gebruikt.
46.
Het is namelijk duidelijk en het staat buiten kijf dat de oorspronkelijke regeling betreffende de zelffinanciering van de sector niet toereikend was en dat derhalve verliezen ontstonden die moesten worden gedekt. De aanvullende heffing heeft thans ten doel, het ontstaan van dergelijke tekorten te verhinderen en te waarborgen „dat voortaan alle verliezen in verband met de produktieoverschotten in de Gemeenschap voor ieder verkoopseizoen worden gedekt uit de financiële bijdragen van de producenten”. (
37
) Daaruit kan men niet concluderen, dat het ongeoorloofd zou zijn de in het verleden ontstane tekorten eveneens op de veroorzakers te verhalen.
47.
Overigens moet worden opgemerkt, dat de Gemeenschap toen voor de keuze stond om ofwel een speciale compensatieheffing in te voeren, dan wel de produktiequota te verlagen. Hierdoor zouden de producenten zwaarder zijn getroffen dan door een financiële bijdrage.
48.
Bovendien was deze oplossing voor het verkoopseizoen 1986/1987 onmogelijk, omdat het totale verlies eerst bekend werd, nadat de quota reeds waren uitgeput. Bovendien trof de speciale compensatieheffing slechts die marktdeelnemers, die het te compenseren verlies hadden veroorzaakt. Het was dus een billijke oplossing — op dit punt hebben degenen die de verordening verdedigen, gelijk — om de quota niet te verlagen, doch een speciale compensatieheffing in te stellen.
49.
Indien men het niet eens is met de opvatting dat de bestaande teksten geen vertrouwen van de suikerfabrikanten hadden opgewekt of althans laten voortbestaan, dat de door hen veroorzaakte tekorten door de Gemeenschap zouden worden gedragen, zal men de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie in aanmerking moeten nemen. Volgens hen heeft de Commissie op 9 september 1986 een balans gepubliceerd, waaruit duidelijk bleek, dat het verkoopseizoen 1986/1987 waarschijnlijk een deficit zou opleveren. In februari 1987 diende de Commissie haar voorstel betreffende de invoering van de speciale compensatieheffing in. Op 7 maart 1987 heeft de vertegenwoordiger van de Commissie het voorstel nader toegelicht tijdens een vergadering van het raadgevend comité voor suiker en op 3 april 1987 ten slotte is het voorstel gepubliceerd in het Publikatieblad. Al deze aanwijzingen waren de suikerfabrikanten bekend door de vakpers, zodat de invoering van de speciale compensatieheffing voor hen niet als een verrassing kon zijn gekomen. Ook naar aanleiding van deze argumenten dient te worden geconcludeerd, dat de Raad bij de vaststelling van verordening nr. 1914/87 correct heeft gehandeld en niet het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
50.
Bij het onderzoek tot nu toe is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordening kunnen aantasten.
3. Verbod om een bedrijfstak met sectorvreemde risico's te belasten en disproportie van de beffingen
a) Belasting van een bedrijfstak met sectorvreemde risico's
51.
In haar middelen tegen de geldigheid van verordening nr. 1914/87 gaat verzoekster in het hoofdgeding kennelijk ervan uit, dat het gemeenschapsrecht verbiedt, een landbouwsector met sectorvreemde risico's te belasten. Onder sectorvreemd risico verstaat zij kosten veroorzakende of verhogende factoren die niet rechtstreeks voortvloeien uit de gemeenschappelijke marktordening en de situatie op de gemeenschappelijke markt. Een dergelijk sectorvreemd risico ziet zij in het prijsniveau voor suiker op de wereldmarkt, dat voornamelijk wordt bepaald door de suikerproduktie buiten de Gemeenschap en de koersval van de dollar. Door het lage prijsniveau voor suiker op de wereldmarkt moesten zeer hoge restituties bij uitvoer worden betaald, die de oorzaak waren voor het begrotingstekort dat door de speciale compensatieheffing diende te worden gedekt.
52.
Het is niet duidelijk, waarop verzoekster het beginsel meent te kunnen baseren, dat prijsvormingsfactoren van een gemeenschappelijke marktordening, zoals in casu de wereldmarktprijs respectievelijk de koersval van de dollar, niet in de vorm van financiële lasten voor rekening van de marktdeelnemers van de betrokken landbouwsector zouden mogen komen. Het feit dat deze factoren als „sectorvreemde risico's” worden aangemerkt, lijkt reeds dubieus. Weliswaar kunnen producenten op de binnenmarkt op deze omstandigheden geen invloed uitoefenen, doch hetzelfde geldt voor de met overheidsgezag beklede instellingen van de Gemeenschap. Zij kunnen op dergelijke ontwikkelingen slechts reageren, doch deze niet sturen. Toch moeten zij als de gemeenschappelijke marktordening beïnvloedende factoren worden beschouwd die inherent zijn aan het stelsel. Zowel de prijsregeling met haar restituties en heffingen voor het handelsverkeer over de buitengrenzen van de Gemeenschap als de regelingen voor de handel met derde landen vormen een integrerend bestanddeel van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker. (
38
)
53.
Ondanks hun kosten verhogend effect komen de restituties bij uitvoer als onderdeel van de prijsgaranties ten goede aan de communautaire suikerindustrie. De situatie op de binnenmarkt kan niet los van de ontwikkelingen op de wereldmarkt worden beoordeeld. De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker gaat er zelfs van uit, dat er een dependentie bestaat tussen de binnenmarkt en de wereldmarkt.
54.
Tegen deze achtergrond dient te worden onderzocht, hoe de zeer hoge restituties bij uitvoer konden worden beperkt. Gaat men daarbij uit van het voortbestaan van de prijsgaranties, dan komt alleen de verlaging van de gegarandeerde hoeveelheden, dus van de A- en B-quota, als adequaat middel in aanmerking. Dat bewijst ook weer dat het stelsel van marktregulering van de gemeenschappelijke marktordening en de ontwikkeling buiten de binnenmarkt van elkaar afhankelijk zijn en onderling met elkaar verband houden. Het is dus niet terecht, van „sectorvreemde risico's” te spreken, die per definitie geen invloed zouden mogen hebben op de financiële lasten van de onder de gemeenschappelijke marktordening vallende marktdeelnemers.
b) De eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel
55.
Slechts voor zover wordt betoogd, dat de door de speciale compensatieheffing ontstane financiële lasten wegens hun hoogte en het feit dat zij bovenop eerdere heffingen komen, onredelijk zijn, kan worden gesteld dat daarmee het middel van schending van het evenredigheidsbeginsel is aangevoerd. Of de speciale compensatieheffing onevenredig en dus ongeldig is, moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag, in hoeverre het beginsel van de zelffinanciering van de sector mocht worden ingevoerd en in hoeverre de speciale compensatieheffing nodig en geschikt was om dit doel te verwezenlijken.
56.
Ten aanzien van het beheer van een landbouwsector in het kader van een gemeenschappelijke marktordening heeft de communautaire wetgever in beginsel een discretionaire bevoegdheid. Tegen het doel, dat een marktsector financieel autonoom moet zijn, is niets in te brengen. Het is niet van belang, dat dit doel niet uitdrukkelijk voor het gehele gemeenschappelijke landbouwbeleid geldt. Zou een dergelijk doel worden gesteld, dan zou hiertegen juridisch niets zijn in te brengen. De opzet van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten in het Verdrag houdt niet in, dat de landbouw op den duur een „gesubsidieerde onderneming” is, zoals zij zich in feite aandient. De omstandigheid dat het beginsel van de zelffinanciering voor een marktsector is ingevoerd, doch voor andere niet, levert op zichzelf geen problemen op, daar de marktdeelnemers in de verschillende marktsectoren zich niet in vergelijkbare situaties bevinden. De tenuitvoerlegging van het beginsel van de zelffinanciering onder overigens wettige voorwaarden moet derhalve geoorloofd worden geacht.
57.
Uitgaande van deze premisse is het evenwel absoluut noodzakelijk, dat de budgettaire lasten die voortvloeien uit het stelsel van prijs- en verkoopgaranties, in enigerlei vorm ook op die marktdeelnemers drukken die als object van de gemeenschappelijke marktordening van de regeling van de markt profiteren. Tegen de hoogte van de uit het stelsel voortvloeiende lasten en heffingen is dan ook niets in te brengen, zolang voordelen en lasten economisch correleren. Om redenen van materiële gerechtigheid en op grond van het discriminatieverbod zou hooguit bezwaar kunnen worden gemaakt tegen bijdragen voor begrotingstekorten die niet mede door de produktie van de belaste onderneming zijn veroorzaakt.
58.
De speciale compensatieheffing levert in dit opzicht echter geen problemen op, daar zij slechts verschuldigd is door die marktdeelnemers, die hebben bijgedragen tot de kosten veroorzakende produktie. De middelen betreffende de ongeoorloofde belasting van een bedrijfstak met sectorvreemde risico's en de disproportie van de heffing dienen dus te worden verworpen.
4. Schending van het discriminatieverbod
59.
De geldigheid van verordening nr. 1914/87 wordt bestreden met het argument, dat zij in strijd is met het discriminatieverbod in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, en wel enerzijds omdat de produktie van A- en B-suiker verschillend worden belast en anderzijds omdat de Duitse suikerindustrie, die relatief hogere B-quota heeft, zwaarder wordt belast dan de suikerindustrie in andere Lid-Staten. Nog afgezien van het feit dat het om vergelijkbare situaties gaat, waarvan een verschillende behandeling niet objectief gerechtvaardigd is, is een verschillende belasting van A- en B-suiker volgens verzoekster in het hoofdgeding ongeoorloofd, omdat de speciale compensatieheffing niet een heffing tot sturing van de markt is, doch een financiële heffing ten aanzien waarvan het gebod van gelijke behandeling van de belastingschuldigen eerst recht moet zijn gewaarborgd. Een gelijke belasting van de gehele suikerproduktie is reeds bij de instelling van de als solidariteitsheffing betitelde compensatieheffing bij verordening nr. 934/86 nagestreefd en had dus a fortiori bij de speciale compensatieheffing moeten worden voorgeschreven.
60.
Alvorens wordt onderzocht of de speciale compensatieheffing discriminerend is, zij opgemerkt, dat in de hier verdedigde opvatting de speciale compensatieheffing een maatregel tot sturing van de markt is, die in de context van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker moet worden beoordeeld, en niet een zuivere financiële heffing.
a) Hogere belasting van de produktie van B-suiker
61.
De speciale compensatieheffing wordt berekend op basis van de in artikel 28 van de basisverordening voorziene produktieheffingen die voor A- en B-suiker niet even hoog zijn. Daar de hoogte van de speciale compensatieheffing louter door de toepassing van een coëfficiënt op de verschuldigde produktieheffingen wordt bepaald, wordt de produktie van A- en B-suiker in dezelfde verhouding met de speciale compensatieheffing belast als met de produktieheffingen in de zin van artikel 28 van de basisverordening.
62.
Voor zover de ongelijke belasting van A- en B-suiker geen verboden discriminatie is, mag derhalve worden geconcludeerd, dat ook de speciale compensatieheffing niet discriminatoir is. Bij de beoordeling of de situatie van A-suiker vergelijkbaar is met die van B-suiker, moet weliswaar worden toegegeven, dat het telkens om suiker gaat, dus hetzelfde produkt. Deze constatering geldt echter evenzeer voor C-suiker. Daarom dient niet alleen te worden gelet op het produkt, doch ook op de functie van dit produkt in het kader van de gemeenschappelijke marktordening. Daarbij moet worden bedacht, dat het onderscheid tussen A- en B-suiker historisch is gegroeid. Reeds in de eerste gemeenschappelijke marktordening van verordening nr. 1009/67 (
39
) werd onderscheid gemaakt tussen een „basisquotum” en een „maximumquotum” voor elke onderneming en elk verkoopseizoen. In de overwegingen van de verordening wordt verklaard :
„Dat dit doel (beperking van de produktie) kan worden bereikt door voor elke fabriek of onderneming (...) een basisquotum vast te stellen waarvoor de Gemeenschap een prijs- en afzetgarantie geeft en deze garantie te beperken dan wel niet te verlenen voor de boven het basisquotum vervaardigde hoeveelheden, naar gelang deze al dan niet hoger zijn dan een bepaald maximum”. (
40
)
Dit doel wordt uitgewerkt in de artikelen 22 en volgende van de verordening. Het aanvankelijk tot juli 1975 beperkte stelsel werd met enige wijzigingen verlengd bij de verordeningen nr. 3330/74 (
41
) en nr. 1592/80. (
42
)
63.
Gedurende de periode waarin verordening nr. 3330/74 van toepassing was, heeft het Hof van Justitie zich over het quotastelsel van de suikermarktordening uitgesproken, dat het als volgt beschreef:
„—
volgens artikel 24 ziet iedere onderneming zich een basisquotum toegekend, A-quotum genaamd, en kan zij de in het raam van dat quotum geproduceerde suiker tegen de interventieprijs rechtstreeks op de markt van de Gemeenschap verkopen;
—
krachtens artikel 25 ziet iedere onderneming zich bovendien een B-quotum toegekend, gelijk aan het A-quotum vermenigvuldigd met een coëfficiënt en kan zij de binnen die grenzen geproduceerde suiker op dezelfde condities op de markt verkopen, zij het tegen betaling van een produktieheffing;
—
de suiker welke boven de A- en B-quota wordt geproduceerd, ofwel de C-suiker, kan niet op de interne markt van de Gemeenschap worden afgezet en moet vóór 1 januari volgende op het einde van het betreffende verkoopseizoen als zodanig worden uitgevoerd (artikel 26).” (
43
)
64.
Per 1 juni 1981 werd de regeling vervangen door de hier als basisverordening betitelde verordening nr. 1785/81. Daarin werden de begrippen „A-, B-, en C-suiker”, respectievelijk „A-quotum” en „B-quotum” ook terminologisch in de basisverordening opgenomen. In het kader van deze verordening bleef in wezen de regeling in stand, volgens welke zowel A-suiker als B-suiker met behulp van de prijsgaranties op de gemeenschappelijke markt kunnen worden verhandeld, waarbij evenwel van meet af aan de mogelijkheid bestond dat over B-suiker een aanzienlijk hogere produktieheffing zou worden geïnd. Uiteindelijk leiden de produktieheffingen tot een verlaging van de garantieprijzen. (
44
) In vergelijking tot een loutere verlaging van de interventieprijs biedt het stelsel van produktieheffingen het voordeel, dat rekening wordt gehouden met de belangen van de Gemeenschap, zoals bij voorbeeld het beginsel van de regionale specialisatie.
65.
Met betrekking tot de hoeveelheid in het kader van de quota geproduceerde suiker zij opgemerkt dat de in het kader van het A-quotum geproduceerde suiker getalsmatig min of meer gelijk is aan de suikerconsumptie in de Gemeenschap. Ofschoon de verhandeling van B-suiker niet aan een bepaalde bestemming is gebonden, heeft het Hof, gelet op het feit dat de suikermarkt wordt gekenmerkt door een overproduktie en op de functie van de produktiequota, verklaard „dat alle ondernemingen die hun A-quotum overschrijden, per definitie voor de uitvoer bestemde overschotten produceren”. (
45
) Deze achtergrond verklaart de veel hogere belasting voor B-suiker en de daarmee gepaard gaande beperkingen in de bijzondere bepalingen betreffende de afzet van B-suiker in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker.
66.
Op grond van de voorgaande overwegingen mag worden geconcludeerd, dat A-suiker en B-suiker in het kader van de marktordening niet dezelfde produkten zijn, zodat men wat de gelijke behandeling betreft, niet van vergelijkbare situaties kan uitgaan. Zou men desondanks van het beginsel willen uitgaan, dat zij vergelijkbaar zijn, dan vormen de uiteengezette redenen een voldoende objectieve rechtvaardiging voor het onderscheid in belasting in het kader van de gemeenschappelijke marktordening. Zoals ik aan het begin reeds te kennen heb gegeven, geldt deze motivering, voor zover zij een hogere produktieheffing op B-suiker rechtvaardigt, in gelijke mate voor de speciale compensatieheffing.
b) Misbruik van bevoegdheid
67.
In dit verband lijkt het nuttig, het middel te behandelen dat de speciale compensatieheffing ongeldig is wegens misbruik van bevoegdheid. Het eigenlijke doel van de verordening zou namelijk niet zijn, de in het verkoopseizoen 1986/1987 ontstane verliezen te financieren, doch de suikerfabrikanten ertoe te brengen, geen suiker meer te produceren in het kader van de B-quota. Met dat doel voor ogen zou de produktie van B-suiker met een wurgende heffing zijn belast.
68.
Om te beginnen moet worden geconstateerd, dat blijkens de overwegingen alsmede de opzet van verordening nr. 1914/87 de speciale compensatieheffing wel degelijk de in het verkoopseizoen 1986/1987 ontstane begrotingstekorten diende te dekken. De vraag kan dus enkel zijn, of daarnaast nog andere doeleinden werden nagestreefd en eventueel, in hoeverre zulks geoorloofd is.
69.
Als vaststaand wordt aangenomen, dat de produktieheffing in feite dezelfde uitwerking heeft als een verlaging van de prijsgaranties. (
46
) Voor zover B-suiker zwaarder wordt belast, wordt louter theoretisch slechts het overschot belast, dat niet in de Gemeenschap kan worden afgezet. Het overschot dat in het kader van de produktiequota mag worden geproduceerd, is daarbij de voornaamste oorzaak van het hoge begrotingstekort, omdat bij de uitvoer van dit overschot uit de Gemeenschap restituties bij uitvoer moeten worden betaald. Dat het door de hogere belasting van het overschot, dat theoretisch als B-suiker kan worden gedefinieerd, economisch veel minder interessant is om in het kader van het B-quotum te produceren dan in het kader van het A-quotum, is een legitiem gevolg van de wijze van verdeling van de tekorten die zwaarder moet drukken op de overschotten dan op de suiker die op de gemeenschappelijke markt kan worden afgezet.
70.
Hieraan wordt niet afgedaan door het feit dat uiteindelijk zowel de A-suiker als de B-suiker tot de excédentaire produktie bijdragen, dat beide soorten suiker van de voordelen van het interventiestelsel profiteren en dat voor beide soorten restituties bij uitvoer worden betaald. Het onderscheid tussen A-suiker en B-suiker is gelegen in hun juridisch statuut. Het reeds in de eerste ordening der markten in de sector suiker ingevoerde onderscheid vormt een rechtvaardiging voor een ook feitelijk verschil in behandeling, zodat bij de invoering van de extra lasten op B-suiker geen bevoegdheid is misbruikt.
c) Discriminatie van de suikerindustrie van de verschillende Lid-Staten
71.
Tegen de speciale compensatieheffing wordt ten slotte aangevoerd, dat zij discriminerend en derhalve ongeldig is, omdat de suikerindustrie van de diverse Lid-Staten verschillend wordt belast. De ontbrekende uniformiteit van de gemiddelde belasting berust uitsluitend op de ongelijke verdeling van de A- en B-quota over de Lid-Staten. De suikerindustrie in Lid-Staten met betrekkelijk hoge B-quota wordt bijgevolg zwaarder belast. Indien het gewraakte verschil in behandeling niet echt op de methode van inning van de speciale compensatieheffing berust, doch op volgens andere criteria verdeelde produktiequota, dan kan zij reeds om die reden niet ongeldig zijn.
72.
Uiteindelijk is het verwijt van discriminatie een kritiek op de verdeling van de quota, indien men ervan uitgaat dat de hogere belasting van B-suiker rechtmatig is. Zoals verzoekster zelf heeft verklaard, is echter de quotaverdeling in vergaande mate het resultaat van politieke onderhandelingen. Bij de beoordeling van onderhandelingsresultaten in het kader van wetgevende activiteiten moet a priori van een ruime discretionaire bevoegdheid van de wetgever worden uitgegaan. Bovendien kan het resultaat mede worden bepaald door het feit dat doelstellingen worden nagestreefd die in het gemeenschapsrecht zijn voorgeschreven of althans toegestaan. Naast het doel van de stabilisering van de markten wordt bij de quotaverdeling uitdrukkelijk het doel van de regionale specialisatie nagestreefd. Het Hof heeft overigens reeds uitgemaakt, dat deze wijze van handelen, die tot een verschillende behandeling van de nationale economieën leidt, geen verboden discriminatie is. (
47
) Het middel, ontleend aan discriminatie, moet derhalve ook worden verworpen.
d) Wijze van heffing uitsluitend naar het voorbeeld van de „solidariteitsbijdrage”
73.
In dit verband moet ten slotte nog worden ingegaan op de grief, dat wanneer al een speciale compensatieheffing moest worden geïnd, deze slechts in de vorm van een solidariteitsbijdrage in de zin van verordening nr. 934/86 had mogen worden geïnd, dat wil zeggen een heffing die even hoog was voor A-suiker als voor B-suiker. Hiertegen moet worden ingebracht, dat het bij beide heffingen, zelfs indien zij in dezelfde mate als heffingen in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker worden beschouwd, niet om dezelfde situaties gaat. Terwijl bij de solidariteitsbijdrage, zoals uit het woord reeds blijkt, een gedurende meerdere jaren opgelopen tekort solidair dient te worden gedekt, wordt bij de speciale compensatieheffing meer gewicht toegekend aan de individuele verantwoordelijkheid, voor zover zij is gebaseerd op de produktie in het verkoopseizoen gedurende hetwelk het tekort was ontstaan. Bijgevolg bestond er geen juridische verplichting, voor de speciale compensatieheffing de inningsmodaliteiten van de solidariteitsbijdrage te kiezen.
5. Eigendomsrecht en vrije beroepsuitoefening
a) Schending van het recht op eigendom
74.
Verzoekster betoogt dat verordening nr. 1914/87 ongeldig is, omdat zij in strijd is met de grondrechten van eigendom en vrije beroepsuitoefening. De speciale compensatieheffing heeft, omdat zij boven op andere financiële heffingen komt, het karakter van een wurgende heffing. De aan verzoekster in totaal opgelegde heffingen betekenen een financiële aantasting van het economisch vermogen van het opgerichte en uitgeoefende bedrijf. Door het vermogensverlies wordt tegelijkertijd het concurrentievermogen van de onderneming aangetast.
75.
De hoogte van de op de B-quota rustende heffingen zou ertoe leiden, dat wanneer de suikerbietenproducenten in het kader van hun B-quotum al bieten produceren, zij zulks slechts in zeer geringe hoeveelheden doen. De daarmee gepaard gaande lagere leveranties zouden de capaciteitsbenutting van de onderneming verminderen en de economische sanering ervan beletten.
76.
Volgens vaste rechtspraak behoren de grondrechten tot de rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging dient te verzekeren. (
48
) Nog onlangs heeft het Hof bevestigd, dat het zich bij de bescherming van die rechten heeft te laten leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, zodat in de Gemeenschap maatregelen onaanvaardbaar zijn welke zich niet verdragen met de fundamentele rechten die in de constituties van de staten zijn erkend en gewaarborgd. (
49
) Zowel van het eigendomsrecht als van de vrije beroepsuitoefening wordt erkend (
50
), dat zij tot de algemene rechtsbeginselen van het gemeenschapsrecht behoren. Evenals in de rechtsordes van de Lid-Staten hebben deze beginselen geen absolute gelding, „maar moeten zij in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd”. (
51
)
77.
De criteria voor de beoordeling, of ontoelaatbaar wordt ingegrepen in de beschermde rechten dan wel of het om een geoorloofde beperking van de uitoefening van de rechten gaat, heeft het Hof als volgt omschreven: zulke rechten worden „normaliter slechts onder voorbehoud van de in het openbaar belang voorziene beperkingen gewaarborgd. In de rechtsorde van de Gemeenschap komt het ook gerechtvaardigd voor, met betrekking tot deze rechten het voorbehoud te maken dat bepaalde grenzen die hun rechtvaardiging vinden in de doelstellingen van algemeen belang welke de Gemeenschap nastreeft, moeten worden in acht genomen zolang aan het wezen dier rechten geen afbreuk wordt gedaan”. (
52
)
78.
Elders verklaart het Hof:
„Het genot van het eigendomsrecht en de vrijheid van beroepsuitoefening kunnen dus met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. Aan de hand van deze criteria moet de regeling inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing worden getoetst aan de vereisten van de bescherming van grondrechten.” (
53
)
79.
Worden deze criteria getransponeerd op de feiten in de onderhavige zaak, dan blijkt dat de te beantwoorden vraag, of de speciale compensatieheffing gerechtvaardigd is, omdat zij aan een door de Gemeenschap nagestreefd doel van algemeen belang beantwoordt, in het bijzonder of zij beantwoordt aan de erkende doeleinden van de gemeenschappelijke marktordening, niet verder gaat dan voor dit doel noodzakelijk is en daarbij de gewaarborgde rechten niet in hun kern worden aangetast.
80.
Dat de speciale compensatieheffing een maatregel is om het beginsel van de zelffinanciering in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker te verwezenlijken, is hiervoor reeds uiteengezet. Ook werd reeds vastgesteld, dat de betrekkelijk hoge belasting op B-suiker niet onevenredig is aan het nagestreefde doel, vooral omdat een minder ingrijpend middel nauwelijks denkbaar is.
81.
De beperking van de produktie is weliswaar geen expliciet genoemd doel van de speciale compensatieheffing, doch zij kan niettemin als een maatregel tot sturing van de markt in het kader van de gemeenschappelijke marktordening worden aangemerkt. Zou de speciale compensatieheffing inderdaad als neveneffect een verlaging van de produktie van B-suiker teweeg brengen, dan betekent zulks nog niet dat de maatregel niet evenredig is. Maatregelen tot sturing van de markt — waaronder de speciale compensatieheffing in de meest ruime zin valt — moeten in het kader van de gehele context van de regeling worden beoordeeld.
82.
Overschotten wilde men aanvankelijk bewust niet door middel van produktiebeperkingen, dat wil zeggen door een vermindering van de quota, aanpakken. Om althans voorlopig te voorkomen dat een dergelijk radicale maatregel zou moeten worden genomen, werd besloten de speciale compensatieheffing in te stellen. Voor zover door de hoogte van de heffing de produktie van B-suiker oneconomisch wordt en daardoor indirect de produktie wordt beperkt, is dit gevolg niettemin geen aantasting van de kern van het eigendomsrecht. Zelfs een door marktpolitieke overwegingen ingegeven vermindering van de produktiequota zou aanvaardbaar zijn. Een onderneming kan zich namelijk „niet beroepen op een verkregen recht om een voordeel te behouden, dat voor haar voortvloeit uit een marktordening zoals die op een bepaald tijdstip bestaat”. (
54
)
b) Ingreep in de vrijheid van beroepsuitoefening
83.
Voorgaande argumenten weerleggen ten slotte ook de stelling, dat in strijd met de grondrechten het recht op vrije beroepsuitoefening is geschonden. De economische activiteiten van de onderneming als zodanig worden niet beperkt. Evenals voorheen blijven de produktiequota integendeel ongewijzigd, zodat nog steeds een garantie bestaat dat het eindprodukt suiker kan worden verhandeld. De enige beperking die kan worden vastgesteld, is dat de voorkeursregelingen hierdoor worden ingeperkt. Dergelijke ingrepen blijven nog binnen de grenzen van een geoorloofde regeling van de wijze van beroepsuitoefening. De beperking van de voordelen kan voor de betrokken marktdeelnemers aanzienlijk zijn, doch zij kan niet als een schending van het grondrecht van de vrije beroepsuitoefening worden aangemerkt. (
55
)
6. Schending van de beginselen inzake belastingheffing van de Duitse rechtsorde
84.
Verzoekster betoogt, dat de heffingsregeling en in het bijzonder de afwentelingsregeling indruisen tegen beginselen van het Duitse staats- en administratief recht, die als algemene rechtsbeginselen ook in het gemeenschapsrecht moeten worden geëerbiedigd. De rechtsbeginselen waaraan de heffingsregeling wordt getoetst, zouden ook in het gemeenschapsrecht zijn erkend, zodat het resultaat van deze toetsing ook in het nog niet zo ver ontwikkelde gemeenschapsrecht moet gelden.
85.
Ter zake dient te worden opgemerkt, dat een vermeende of feitelijke schending van belastingrechtelijke beginselen van een Lid-Staat door een gemeenschapsrechtelijke regeling slechts tot de ongeldigheid van deze regeling kan leiden, voor zover de nationale constitutionele beginselen ook als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht gelden. Enkel dan kan daarop een beroep worden gedaan als criterium voor de geldigheid. Voor zover verzoekster stelt, dat de desbetreffende staats- en administratiefrechtelijke beginselen als zodanig in het gemeenschapsrecht zijn erkend, zoals bij voorbeeld het evenredigheidsbeginsel, het discriminatieverbod of het verbod van terugwerkende kracht, moet hier worden vastgesteld, dat deze rechtsbeginselen in hun gemeenschapsrechtelijke vorm reeds als criterium voor de toetsing van de bestreden verordening hebben gefungeerd.
86.
Andere constitutionele beginselen met het karakter van een grondrecht, die in de communautaire rechtsorde als algemene rechtsbeginselen zouden moeten worden erkend en op grond waarvan verordening nr. 1914/87 ongeldig zou zijn, zijn echter niet aangevoerd. De speciale compensatieheffing is derhalve niet ongeldig wegens strijd met nationale beginselen inzake belastingheffing.
87.
Bij onderzoek van de vraag is derhalve niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1914/87 van de Raad kunnen aantasten.
Kosten
88.
De procedure voor het Hof is ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een incident te beschouwen. Over de kosten beslist de verwijzende rechter. De kosten van de regeringen van het Verenigd Koninkrijk en Italië, alsmede van de Raad en de Commissie komen niet voor vergoeding in aanmerking.
C — Conclusie
Concluderend geef ik in overweging, de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:
„Bij onderzoek van de vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1914/87 van de Raad kunnen aantasten.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
1
)	Verordening nr. 1914/87 van de Raad van 2 juli 1987 (PB 1987, L 183, blz. 5).
(
2
)	Vgl. artikel 28, leden 3 en 4, van basisverordening nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 (PB 1981, L 177, blz. 4).
(
3
)	Vgl. artikel 32 bis van verordening nr. 1785/81, ingevoegd bij verordening nr. 934/86 van de Raad van 24 maart 1986 (PB 1986, L 87, blz. 1).
(
4
)	Eigen-middelenbesluit (PB 1985, L 128, blz. 15).
(
5
)	Cursivering van mij.
(
6
)	Arresten van 30 september 1982 (zaak 108/81, Amylum/ Raad, Jurispr. 1982, blz. 3107, r. o. 33, en zaak 110/81, Roquette/Raad, Jurispr. 1982, blz. 3159, r. o. 39).
(
7
)	Besluit van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1970, L 94, blz. 19): „Bijdragen en andere heffingen, die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld”.
(
8
)	Zaak 108/81, t. a. p., r. o. 33.
(
9
)	Arrest van 11 juli 1989 (zaak 265/87, Schräder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 11).
(
10
)	Zaak 265/87, t. a. p., r.o. 10; zie ook het arrest van 9 juli 1985 (zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985, blz. 2301, r.o. 19 en 20).
(
11
)	Zaak 110/81, t. a. p., r.o. 38, en zaak 108/81, t. a. p., r.o. 32.
(
12
)	Zaken 108/81 en 110/81, t. a. p.
(
13
)	Arrest vin 21 februari 1979 (zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, blz. 713, r. o. 4).
(
14
)	Zaak 138/78, u a. p.
(
15
)	Zaak 138/78, r. o. 7.
(
16
)	Zaak 138/78, ua. p.
(
17
)	Verordening nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 (PB 1981, L 177, biz. 4).
(
18
)	Elfde overweging van de basisverordening; cursivering van mij.
(
19
)	Zie elfde overweging van de basisverordening.
(
20
)	Verordening nr. 1914/87.
(
21
)	Artikel 1, lid 4, van verordening nr. 1914/87, waarin wordt verwezen naar artikel 41 van de basisverordening.
(
22
)	Vierde overweging van verordening nr. 1914/87.
(
23
)	Vierde overweging van de basisverordening.
(
24
)	Artikel 5 van de basisverordening; vgl. ook verordening nr. 206/68 van 20 februari 1968 houdende vaststelling van de raamvoorschriften voor de contracten en overeenkomsten van het betrokken bedrijfsleven betreffende de aankoop van suikerbieten (PB 1968, L 47, blz. 1).
(
25
)	Artikelen 28 en 5 van de basisverordening.
(
26
)	Vgl. artikel 2, lid 1, van de basisverordening.
(
27
)	Vgl. artikel 1, leden 2 en 4, van verordening nr. 1914/87 en verordening nr. 3061/87 van de Commissie van 13 oktober 1987 (PB 1987, L 290, blz. 10).
(
28
)	Zie overwegingen van basisverordening nr. 1785/81.
(
29
)	Elfde overweging.
(
30
)	Zie artikel 28, leden 3 en 5, van verordening nr. 1785/81.
(
31
)	PB 1985, L 167, biz. 2.
(
32
)	Eerste overweging.
(
33
)	PB 1986, L 87, biz. 1.
(
34
)	Zie artikel 32 bis.
(
35
)	Tweede overweging.
(
36
)	Verordening nr. 1107/88 van de Raid (PB 1988, L 110, blz. 20).
(
37
)	Verordening nr. 1107/88, t. a. p., zesde overweging.
(
38
)	Zie titels I en II van de basisverordening.
(
39
)	Verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad van 18 december 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1967, nr. 308, blz. 1).
(
40
)	Tiende overweging van verordening nr. 1009/67.
(
41
)	Verordening van de Raad van 19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1974, L 359, blz. 1).
(
42
)	Verordening van de Raad van 24 juni 1980 houdende toepassing van de regelingen inzake de produktiequota in de sector suiker en isoglucose voor de periode van 1 juli 1980 tot en met 30 juni 1981 (PB 1980, L 160, blz. 12).
(
43
)	Zie arrest van 25 oktober 1978 (gevoegde zaken 103/77 en 145/77, Royal Scholten Honig en Tunnel Refineries, Jurispr. 1978, blz. 2037, r. o. 39).
(
44
)	Zie ter zake van het stelsel van quota en produktieheffingen voor suiker ook het arrest van 22 januari 1986 (zaak 250/84, Eridania, Jurispr. 1986, blz. 117).
(
45
)	Zie zaak 250/84, c a. p., r. o. 32.
(
46
)	Zie zaak 138/78, t. a. p., r. o. 6.
(
47
)	Arrest vin 27 september 1979 (zaak 230/78, Eridania-Zuccherifici Nazionali, Junspr. 1979, blz. 2749, r.o. 17 e. v.) en zaak 250/84, r.o. 11 e. v.
(
48
)	Arrest van 14 mei 1974 (zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491); arrest van 13 december 1979 (zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727) en arrest van 11 juli 1989 (zaak 265/87, Schrader, Jurispr. 1989, blz. 2237).
(
49
)	Zaak 265/87, t. a. p., r. o. 14.
(
50
)	Zaak 44/79, t. a. p., en zaak 265/87, t. a. p.
(
51
)	Zaak 265/87, t. a. p., r. o. 15, en zaak 4/73, t. a. p., r.o. 14.
(
52
)	Zaak 4/73, r. o. 14.
(
53
)	Zaak 265/87, r. o. 15.
(
54
)	Arrest van 21 mei 1987 (gevoegde zaken 133/85 tot en met 136/85, Rau, Jurispr. 1987, blz. 2289, r. o. 18); zie ook zaak 230/78, t. a. p., r. o. 21.
(
55
)	Zie ook zaak 230/78, r.o. 22.