61969C0019
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 22 APRIL 1970 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de vijf zaken (19, 20, 25 en 30-69, alsmede 23-69) waarmede wij ons thans hebben bezig te houden, gaat het er in hoofdzaak om te bepalen welke financiële aanspraken men bij definitieve beëindiging van de dienst aan 's Raads Verordening no. 259/68 van 29 februari 1968 kan ontlenen. Vier van genoemde zaken werden bij beschikking van deze Kamer van 1 oktober 1969 voor de behandeling en ter gelijktijdige berechting gevoegd. Alleen de vijfde zaak werd hiervan in verband met de gebezigde procestaal uitgezonderd. Aangezien de Advocaat-Generaal zich bij het nemen van zijn conclusie ingevolge artikel 29, paragraaf 5, van het Reglement voor de procesvoering niet voor deze moeilijkheden geplaatst ziet, meen ik in de vijf zaken gezamenlijk te mogen concluderen. Wij dienen echter aan de bijzon derheden van iedere zaak afzonderlijk niet voorbij te zien.
Ten aanzien van de feiten voorlopig het volgende. — Verzoekers, geboren in de jaren 1920, 1921 en 1925, zijn op verschillende tijdstippen in de jaren 1958 en 1959 bij de Commissie van de Europese Economische Gemeenschap in dienst getreden. Laatstelijk waren zij werkzaam als ambtenaren in de categorie B, rangen B 1, B 2 en B 3.
Na afkondiging van 's Raads Verordening no. 259/68 in het Publikatieblad van de Gemeenschappen van 4 maart 1968, die in haar Hoofdstuk II bijzondere voorschriften geeft om het de Commissie mogelijk te maken het aantal ambten te verminderen en haar diensten te rationaliseren, deed men de ambtenaren der Commissie op 5 maart 1958 een circulaire van de voorzitter toekomen, waarin op de bepalingen van Verordening no. 259/68 werd gewezen en waarbij een exemplaar van het Publikatieblad van 4 maart 1968 was gevoegd. De voorzitter verklaarde dat het in de bedoeling lag maatregelen tot beëindiging van de dienst ambtshalve alleen te treffen voor ambtenaren in de rangen A 1, A 2 en A 3, doch dat het in beginsel aan iedere ambtenaar der Commissie vrijstond zelf om beëindiging van de dienst overeenkomstig artikel 4, alinea 3, van Verordening no. 259/68 te verzoeken. Mocht men zulks wensen, dan diende men daarom vóór 6 april 1968 te vragen. In een mededeling van 3 april 1968 werd deze termijn tot 18 april 1968 verlengd. Ten slotte werd in de circulaire gezegd : „Voor inlichtingen betreffende de geldelijke aanspraken welke uit de toepassing van deze bijzondere voorschriften voortvloeien, kunnen belanghebbenden zich tot de bevoegde diensten der administratie wenden”. Er werd precies aangegeven welke diensten te Brussel en te Luxemburg te dezen bevoegd waren.
Blijkens hun — onweersproken gebleven — verklaringen hebben verzoekers in de zaken 19, 20, 25 en 30-69 eind maart 1968 en verzoekster in de zaak 23-69 begin april 1968 om deze inlichtingen verzocht. Zij verkregen de gevraagde informatie op gehektografeerde formulieren met nauwkeurige berekeningen. Daarin kwam een overzicht voor van de ingevolge artikel 5 van Verordening no. 259/68 gedurende een overgangsperiode te betalen vergoedingen alsook van de nadien verschijnende maandelijkse pensioenbetalingen. Er werd in vermeld, dat het pensioen ingaat bij het bereiken van de 55-jarige leeftijd, doch over een procentuele korting — als in artikel 9 van bijlage VIII van het Personeelsstatuut voorzien voor het geval van pensioenbetalingen vóór het bereiken van het 60e levensjaar — werd niet gesproken. Verzoekers verklaarden na het verkrijgen van deze inlichtingen op onderscheiden tijdstippen (namelijk op 11, 21 en 26 maart 1968 en op 1 en 18 april 1968) verzoeken om beëindiging van de dienst volgens artikel 4, lid 3, van Verordening no. 259/68 te hebben ingediend. — Kort voor het verstrijken van de termijn voor het indienen dier verzoeken gesteld, verscheen in het bijvoegsel van Personeelskoerier no. 16 een mededeling, waaraan door de Commissie grote betekenis wordt gehecht, zodat ik haar letterlijk wil citeren. Daarin wordt over de bijzondere maatregelen voorzien in de artikelen 5 e.v. van de Verordening no. 259/68 het volgende gezegd : „In verband met het grote aantal aanvragen om inlichtingen betreffende het bepaalde in de artikelen 5 e.v. van Verordening no. 259/68 van de Raad (geldelijke rechten bij beëindiging van de dienst) is het van belang dat op de diensten die belast zijn met het verstrekken van dergelijke inlichtingen uitsluitend een beroep wordt gedaan door de ambtenaren die werkelijk voornemens zijn een verzoek als bedoeld in artikel 4, lid 3, van genoemde verordening in te dienen, en dat voorts de verzoeken om inlichtingen worden beperkt tot de voornaamste punten”. In dit verband wordt erop gewezen dat „aangezien bedoelde bepalingen zeer ingewikkeld zijn en de daarbij behandelde vraagstukken uitgebreid en verschillend van aard zijn, de inlichtingen louter als voorlichting moeten worden opgevat en geen verplichting voor de Commissie scheppen”.
De administratieve procedure had hierna het volgende verloop: Aan verzoekers werd in brieven van de Directeur-generaal Personeel en Administratie van 29 mei 1968 onderscheidenlijk 12 juni 1968 medegedeeld, dat de Commissie zich bereid had verklaard de gedane verzoeken in te willigen. Een „tableau explicatif vous informant de vos droits pécuniaires” zou men hun nog doen toekomen. — Op 20 juni 1968 nam de Commissie vervolgens de besluiten waarin de dienst van verzoekers per 1 oktober 1968 werd beëindigd; alleen ten aanzien van verzoekster in de zaak 25-69, die daarom had gevraagd, werd de dienst met toestemming van de administratie reeds per 22 juli 1968 beëindigd. Bij brieven van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie van 21 juni 1968 werden genoemde besluiten aan verzoekers medegedeeld. Ook in deze brieven werd erop gewezen, dat nadere inlichtingen betreffende de geldelijke rechten na beëindiging van de dienst desgevraagd door de daarin nader genoemde functionarissen van het directoraat-generaal konden worden verstrekt. Bovendien werd eraan herinnerd dat ambtenaren die op 20 juni 1968 nog geen elf dienstjaren hadden vervuld, uiterlijk op 31 december 1968 dienden mede te delen of zij aanspraak maakten op een uitkering volgens artikel 12 van bijlage VIII van het Statuut dan wel hun toekomstige aanspraken op pensioen wensten te handhaven.
Vanaf dit stadium hadden de verschillende procedures veelal een ander verloop, zodat het mij geraden voorkomt in zoverre van iedere zaak een afzonderlijk exposé te geven. — Wat allereerst verzoekster in de zaak 19-69 betreft, zij ontving in een brief van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie van 29 oktober 1968 een verzoek om nadere opgaven met het oog op de berekening der volgens artikel 5 van Verordening no. 259/68 te betalen maandelijkse vergoeding. Aan dit verzoek heeft zij op 6 november 1968 voldaan. Kort voor afloop van de optietermijn van artikel 6, alinea 2, van Verordening no. 259-68, namelijk op 20 december 1968, ontving verzoekster voorts een telegram van de Directeur-generaal Personeel en Administratie, volgens hetwelk zij eerst bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd haar volledig pensioen zou kunnen ontvangen. Verzoekster vroeg toen in een brief van 23 december 1968 om verlenging van de optietermijn; bovendien wees zij erop, dat de inhoud van het telegram haar aanleiding zou kunnen geven „à réviser la décision de cesser mes fonctions”. Op 13 januari 1969 deed de Directeur-generaal Personeel en Administratie een „avis de liquidation des droits a l'indemnité prévue à l'article 5 du Règlement no. 259/68 du Conseil” uitgaan. Daarin werd verzoekster onder meer medegedeeld, dat zij bij afloop van het tijdvak waarover de vergoeding zou worden betaald de 55-jarige leeftijd nog niet zou hebben bereikt, zodat zij pas op 60-jarige leeftijd op haar volledig pensioen aanspraak zou kunnen maken. Naar aanleiding hiervan heeft verzoekster op 15 januari 1969 een klacht volgens artikel 90 van het Statuut ingediend en toen die klacht onbeantwoord bleef, heeft zij zich op 23 april 1969 tot het Hof van Justitie gewend.
Ook verzoeker in de zaak 20-69 kreeg op 29 oktober 1968 een verzoek om nadere opgaven ter berekening van de maandelijkse vergoeding. Hij ontving echter reeds op 4 december 1968 een „avis de liquidation des droits à l'indemnité” van de Directeur-generaal Personeel en Administratie. Ook hem werd medegedeeld, dat hij eerst na het bereiken van de 60-jarige leeftijd zijn volledig pensioen mocht tegemoet zien. Dit gaf hem aanleiding zich op 26 december 1968 schriftelijk bij de Directeur-generaal Personeel en Administratie te beklagen. In antwoord hierop werd hem op 10 januari 1969, voor wat zijn hoofdbezwaar betreft, alleen geschreven dat de Directeur-generaal Personeel en Administratie later zijn standpunt zou bepalen; ook hij heeft zich toen op 25 april 1969 tot het Hof van Justitie gewend.
De processuele gang van zaken in de zaak 23-69 vertoont gelijkenis met die in de zaak 19-69. Aan het bij brief van de Directeur-generaal Personeel en Administratie van 14 november 1968 gedane verzoek om nadere opgaven ter berekening van de maandelijkse vergoeding bedoeld in artikel 5 van Verordening no. 259/68 heeft verzoekster terstond gevolg gegeven. Op 20 december 1968 ontving ook zij een telegram van de Directeur-generaal Personeel en Administratie, inhoudende dat zij eerst bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd haar volledig pensioen mocht tegemoet zien. Hiertegen kwam zij die zelfde dag op in een brief, gericht aan de Directeur-generaal Personeel en Administratie. Zij wees erop, dat zij zich bij haar bereidverklaring de dienst te beëindigen, dat wil zeggen in haar desbetreffend verzoek van 18 april 1968, vooral had laten leiden door de haar destijds verstrekte inlichtingen, volgens welke zij reeds op 55-jarige leeftijd haar volledig pensioen zou kunnen ontvangen. In verband met het gewijzigde standpunt der administratie moest zij zich evenwel voorbehouden op haar verzoek terug te komen. Echter werd op 18 januari 1969 ook haar bij declaratoire beschikking van de Directeur-generaal Personeel en Administratie medegedeeld, dat zij eerst bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd op haar volledig pensioen aanspraak mocht maken. Ook deze ambtenares kreeg geen antwoord op haar klaagschrift van 10 februari 1969, waarna ook zij zich op 2 juni 1969 tot het Hof van Justitie wendde.
Aan verzoekster in de zaak 25-69 werd het „avis de liquidation des droits a l'indemnité” van de Directeur-generaal Personeel en Administratie op 22 november 1968 toegezonden. Tegen de daarin voorkomende verklaring dat het volledig pensioen eerst bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd zou worden uitgekeerd kwam zij vooreerst op in een brief van 2 januari 1969, waarin zij er bovendien op wees reeds tevoren meermalen om mededeling van het bedrag van de uitkering bij beëindiging van de dienst te hebben verzocht. Omdat haar in een brief van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie van 15 januari 1969 inzake de kwestie van het onverkorte pensioen alleen werd toegezegd dat men te dien aanzien zijn standpunt nog zou bepalen (de gevraagde berekening der uitkering bij vertrek ontving zij in een brief van 21 januari 1969), herhaalde zij in een klaagschrift van 15 februari 1969 haar bezwaren tegen de verklaringen betreffende de korting van het ouderdomspensioen, vervat in de declaratoire beschikking van 22 november 1968; toen de klacht onbeantwoord bleef, wendde zij zich op 13 juni 1969 tot het Hof van Justitie.
Met betrekking tot het geval van verzoekster in de zaak 30-69 zij ten slotte gezegd, dat ook haar op 13 november 1968 eerst een verzoek van de Directeurgeneraal Personeel en Administratie bereikte om met het oog op de berekening van de vergoeding van artikel 5 van Verordening no. 259/68 bepaalde vragen te beantwoorden. Zij gaf hieraan gevolg. Op 26 december 1968 drong verzoekster bij de Directeur-generaal Personeel en Administratie aan op toezending van de bij brief van 29 mei 1968 beloofde toelichting en verzocht zij om een nadere termijn voor de uitoefening van het in artikel 6, alinea 2, van Verordening no. 259/68 voorziene recht van keuze tussen een schadeloosstelling ineens en later pensioen. Op 27 februari 1969 deed men verzoekster het „avis de liquidation des droits a l'indemnité” van de Directeur-generaal Personeel en Administratie toekomen. Daarin wordt onder meer verklaard dat verzoekster bij brief van 20 december 1968 (bedoeld is de brief van 26 december 1968) haar pensioenrechten had laten varen, zodat zij aanspraak mocht maken op een uitkering bij vertrek volgens artikel 12 van bijlage VIII bij het Statuut. Voorts werd verklaard, dat wanneer men zijn keuze bepaalt op pensionering vóór het bereiken van de 60-jarige leeftijd, volgens artikel 9 van bijlage VIII een korting op het pensioen moet worden toegepast. Daartegen kwam verzoekster op in een brief van 30 januari 1969 en nogmaals in haar klaagschrift van 27 februari 1969. Haar vraag betreffende uitbetaling van het volledig ouderdomspensioen bleef onbeantwoord. In een brief van de Directeur-generaal Personeel en Administratie van 5 maart 1969 werd haar alleen medegedeeld, dat de bij haar brief van 30 januari 1969 gegeven rectificatie werd erkend, zodat het er voor moet worden gehouden dat zij niet binnen de in Verordening no. 259/68 voorziene termijn van haar aanspraken op ouderdomspensioen heeft afgezien. Vervolgens werd op 26 juni 1969 ook in deze zaak beroep in rechte ingesteld.
Op grond van de uiteenzetting der feiten is duidelijk wat de verschillende verzoekers van het Hof verlangen.
Alle verzoekers wensen allereerst de declaratoire beschikkingen van de Directeur-generaal Personeel en Administratie betreffende de aanspraken op een maandelijkse vergoeding volgens artikel 5 van Verordening no. 259/68, dat wil zeggen de op 22 november 1968, 4 december 1968, 13 januari 1969, 18 januari 1969 en 27 januari 1969 genomen besluiten, te zien nietigverklaard.
Voorts verzoeken zij de hun aanvankelijk medegedeelde uitlegging van de pensioenregeling als juist te erkennen en afrekening hunner aanspraken overeenkomstig die uitlegging te gelasten (in deze zin zal men ook het in de zaak 23-69 geformuleerde verzoek moeten verstaan om vaststelling „van verzoeksters aanspraak op de maandelijkse vergoeding volgens artikel 5 van Verordening no. 159/68 — bedoeld is natuurlijk Verordening no. 259/68 — overeenkomstig de voorlopige berekening dossier no. 3.467/IX/68 — F/Frau Fiehn”).
Subsidiair vragen verzoeksters in de zaken 25 en 30-69 om nietigverklaring van de besluiten van 20 juni 1968 en veroordeling van de Commissie tot betaling van een schadeloosstelling ten bedrage van drie jaren salaris. — In die zin zijn thans ook de subsidiaire vorderingen in de zaken 19 en 20-69 geformuleerd — nadat deze verzoekers aanvankelijk om nietigverklaring van de besluiten der Commissie van 20 juni 1968 en hun wederindienstneming hadden verzocht —.
Ook verzoekster in de zaak 23-69 vordert subsidiair veroordeling der Commissie tot betaling van een schadeloosstelling.
Bovendien vraagt zij subsidiair ook thans nog „haar in de positie te brengen waarin zij zich zou bevinden indien zij het verzoek van 18 april 1968 niet zou hebben gedaan, met name haar op een vergelijkbare plaats wederom als ambtenares in dienst van de Commissie der Europese Gemeenschappen te werk te stellen”.
De Commissie verdedigt in haar memories de opvatting, dat verzoekers in alle zaken — ook voor zoveel het subsidiair gevorderde betreft — in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, althans dat de vorderingen als ongegrond moeten worden afgewezen.
Beoordeling rechtens
I — Vragen de ontvankelijkheid betreffende
Bij het onderzoek naar voormelde feiten moet logischerwijze in de eerste plaats op de grieven en bezwaren betreffende de ontvankelijkheid der verzoeken, welke door de Commissie in de loop van het geding (hoewel niet steeds met dezelfde nadruk) zijn voorgedragen — c.q. op ambtshalve op te werpen grieven — worden ingegaan.
1 — De verzoeken om nietigverklaring
Hier staan uiteraard de declaratoire beschikkingen op de voorgrond, welke door het Directoraat-generaal Personeel en Administratie der Commissie op verschillende tijdstippen tot verzoekers zijn gericht. Het gaat om de beschikkingen van 22 november 1968, 4 december 1968, 13 januari 1968, 18 januari 1969 en 27 januari 1969 (in de verzoeken worden soms niet de juiste data vermeld). Zoals reeds werd opgemerkt, zijn verzoekers hiertegen aanvankelijk door indiening van administratieve klachten opgekomen en hebben zij zich nadien tot het Hof van Justitie gewend.
a)
Allereerst rijst derhalve de vraag, of de geldende termijnen in acht zijn genomen, dat wil zeggen of de klaagschriften, gerekend vanaf de toezending der declaratoire beschikkingen, voor afloop van de beroepstermijn van artikel 91 van het Personeelsstatuut zijn ingekomen en of in aansluiting hierop — nu verzoekers geen uitdrukkelijk en voor bestrijding vatbaar antwoord hebben ontvangen, doch — in sommige gevallen — alleen de mededeling dat de administratie haar standpunt zou bepalen — ook het beroep, gerekend vanaf de indiening van de klacht, binnen de termijn van artikel 91 van het Statuut werd ingesteld. — Deze vraag moet, naar bij onderzoek ten duidelijkste blijkt, bevestigend worden beantwoord. Ik mag ook in zoverre verwijzen naar de sub factis genoemde gegevens en kan er thans mede volstaan vast te stellen dat van bezwaren tegen de ontvankelijkheid in zoverre — dat wil zeggen voor zoveel deze termijnen betreft — niet is gebleken.
b)
Moeilijker te beantwoorden is echter de vraag, of de bestreden declaratoire beschikkingen wel voor bestrijding vatbare handelingen in de zin van artikel 91 van het Statuut zijn. — De Commissie heeft dit aanvankelijk ontkend, vooral op grond dat het in deze stukken, reeds blijkens hun opschrift, alleen ging om de berekening der maandelijkse vergoeding volgens artikel 5 van Verordening no. 259/68, doch niet om een bindende vaststelling van toekomstige pensioenrechten. — Mijns inziens kan dit echter nauwelijks worden staande gehouden. Vraagt men men zich af omtrent welke aangelegenheden het bureau dat de beschikkingen deed uitgaan, te weten het Directoraat-generaal Personeel en Administratie, zich had uit te spreken, dan lijdt het geen twijfel dat het daarbij ook ging om vaststelling van de dag van ingang van het volledige ouderdomspensioen. Dit volgt uit de precieze formuleringen die men heeft gebezigd; en in dezelfde richting wijst het feit dat in zoverre, nu de administratie zich tevoren in andere zin had uitgelaten, duidelijkheid diende te worden geschapen, niet in de laatste plaats met het oog op de belangen van betrokkenen, die in de gelegenheid moesten worden gesteld tijdig voor die belangen op te komen. — Dat nochtans ernstig in twijfel moet worden getrokken of de litigieuze handelingen kunnen worden aangevochten, heeft een andere oorzaak. Voor mij geeft de doorslag, dat de brieven alleen van de Directeur-generaal Personeel en Administratie zijn uitgegaan. Het gaat er derhalve om of aan bedoelde directeur-generaal ten deze de bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegd gezag toekomen — in andere zaken werd hierop reeds herhaaldelijk gewezen —. Deze vraag moet echter, wanneer men te rade gaat met de beschikking der Commissie van 6 juli 1967, welke hier de doorslag moet geven, ontkennend worden beantwoord en wel omdat zich in casu geen der talrijke gevallen waarin delegatie aan de Directeur-generaal Personeel en Administratie voorzien is, voordoet. De vraag naar de ontvankelijkheid der op nietigverklaring gerichte beroepen moet dan ook ontkennend worden beantwoord, voor zoveel die beroepen de bij genoemde beschikkingen gegeven vaststellingen van pensioenrechten betreffen.
Dat dit resultaat evenwel weinig bevredigend is, werd ook door de Commissie erkend (en wel niet in de laatste plaats omdat zij zelf er groot belang bij heeft, dat de litigieuze kwesties spoedig tot oplossing worden gebracht). Daarom was er in haar conclusie van dupliek sprake van, dat zij zich wat de beoordeling van de ontvankelijkheid der beroepen betreft aan het oordeel van het Hof van Justitie refereert, en zelfs werden overwegingen ten gunste van de ontvankelijkheid naar voren gebracht. Met verwijzing naar enige passages uit het arrest in de zaak 32-68 heeft de gemachtigde der Commissie met name betoogd, dat de Commissie zelf op een zitting van 24 en 25 juni 1969 met zoveel woorden de in de bestreden declaratoire beschikkingen ten aanzien van het tijdstip van aanvang der pensioenbetalingen gehuldigde standpunt heeft overgenomen, zodat thans kan worden gezegd dat het tot aanstelling bevoegde gezag zich te dien aanzien heeft vastgelegd. Ik acht deze wijziging van het standpunt der Commissie alleszins toe te juichen, ook al ben ik van mening dat dit geen grondslag oplevert voor een bevestigende beantwoording van de vraag naar de ontvankelijkheid. Immers de omstandigheid dat het tot aanstelling bevoegd gezag zich ten aanzien van de omstreden vraag verscheidene maanden later heeft vastgelegd, kan het antwoord van de directeur-generaal niet alsnog verbindend maken en de besluiten, in strijd met de genoemde algemene beschikking der Commissie van 6 juli 1967, tot voor bestrijding vatbare handelingen stempelen. Men zal dan ook, indien men tot ontvankelijkheid der beroepen wil komen, anders moeten redeneren, en wel zoals ik het in mijn conclusie in de zaak 32-68 heb aanbevolen. Naar mijn overtuiging moet worden uitgegaan van het feit, dat verzoekers thans wel een gerechtvaardigd belang bij het tot klaarheid brengen der opgeworpen vragen hebben, niet in de laatste plaats omdat wanneer de door de Commissie bepleite uitlegging van artikel 5 van Verordening no. 259/68 zou worden gevolgd, een regeling met behulp van verzoeken om schadevergoeding zou kunnen worden overwogen. In een juiste rechtsopvatting behoeft men zich echter om de opgeworpen strijdvragen tot klaarheid te brengen niet van een verzoek om nietigverklaring te bedienen; men kan zich op grond van het Statuut — nu het in feite gaat om een debat over geldelijke rechten — ook bedienen van een vordering, daartoe strekkende dat bepaalde prestaties worden verricht onderscheidenlijk — bijaldien de aanspraken nog niet opvorderbaar zijn — van een declaratoire vordering. Ik mag in zoverre verwijzen naar hetgeen ik in bedoelde conclusie heb betoogd en er in het belang van alle betrokkenen nogmaals op aandringen deze weg te bewandelen.
Zo gezien is het derhalve mogelijk reeds thans een onderzoek in rechte in te stellen naar hetgeen men met de op nietigverklaring gerichte vorderingen wenst te bereiken, en redelijkerwijze kan her er dan alleen om gaan het petitum, voor zoveel tot nietigverklaring strekkende, in die zin te verstaan dat het tot het bekomen van een analoge declaratoire uitspraak strekt.
c)
Tegen de vordering dat de Commissie worde gelast de pensioenrechten volgens de oorspronkelijke uitlegging van artikel 5 van Verordening no. 259/68 af te rekenen, werd vervolgens het bezwaar ingebracht dat het Hof alleen bevoegd zou zijn tot nietigverklaring van administratieve handelingen en tot het toewijzen van schadevergoedingsacties, doch aan de administratie niet bepaalde aanwijzingen zou mogen geven.
Ook hier zou ik er nog eens met nadruk op willen wijzen dat deze opvatting onjuist is. Zij werd reeds in vroegere rechtspraak (bij voorbeeld in de zaak 18-63 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 179 e.v.) weerlegd. En stellig is zij niet op haar plaats in een geding waarin 's Hofs volledige rechtsmacht wordt ingeroepen. Zodanig geding vraagt thans onze aandacht, want het gaat in feite om geldelijke aanspraken, ook al zijn zij nog niet opeisbaar. Hoogstens zal men de Commissie kunnen toegeven dat berekening der pensioenrechten thans nog niet mogelijk is. De litigieuze aanspraken op pensioen zijn immers eerst in de toekomst opeisbaar en het is geenszins uitgesloten, dat er wanneer zij te zijner tijd kunnen worden gerealiseerd, andere voorschriften zullen gelden dan thans het geval is. Omdat het verzoekers echter kennelijk niet om een dergelijke vaststelling van pensioenrechten gaat en zij alleen opheldering wensen te bekomen nopens bepaalde rechtsbeginselen, zal de exceptie van niet-ontvankelijkheid ten slotte moeten worden afgewezen. — De vraag of een declaratoire uitspraak omtrent de litigieuze vragen in het dictum of in de rechtsoverwegingen moet worden gegeven, behoeft thans niet te worden beantwoord.
Wij komen hiermede tot het belangrijke voorlopige resultaat dat het, anders dan de Commissie vroeger meende, niet uitgesloten moet worden geacht de vraag waarom het ten processe in hoofdzaak gaat reeds thans te behandelen, dat wil zeggen uit te maken van wanneer af er aanspraken op volledig pensioen in de zin van artikel 5 van Verordening no. 259/68 bestaan.
2 — De subsidiaire vorderingen
De exceptie van niet-ontvankelijkheid werd ook met betrekking tot de subsidiaire vorderingen opgeworpen. Zij zal reeds thans moeten worden besproken, hoewel wij in zoverre ons standpunt eigenlijk eerst behoeven te bepalen wanneer de primaire vordering is afgewezen.
a)
In de zaken 25 en 30-69 en — ingevolge een wijziging van het petitum welke mijns inziens geen bezwaar ontmoet — eveneens in de zaken 19 en 20-69 hebben verzoekers, naar U zich zult herinneren, ook nietigverklaring van de besluiten van 20 juni 1968 gevorderd alsmede veroordeling der Commissie tot betaling van een schadeloosstelling voor het geval dat de vroeger voorgestane uitlegging van de pensioenvoorschriften niet kan worden gehandhaafd. Dit acht de Commissie met name ontoelaatbaar omdat de termijnen voor het instellen van zulke tot nietigverklaring strekkende vorderingen reeds lang zijn verstreken, hetgeen door indiening van administratieve klachten niet anders wordt.
Op grond van de sub factis vermelde gegevens zal moeten worden erkend dat de geldende termijnen inderdaad niet zijn in acht genomen. Uiteindelijk is dit echter voor de beoordeling van de subsidiaire vorderingen irrelevant. Ook uit het petitum als geheel en uit de wijziging van de subsidiaire vorderingen in de zaken 19 en 20-69 kan namelijk worden geconcludeerd, dat verzoekers in feite de besluiten tot beëindiging van de dienst geenszins wensen te zien nietigverklaard. Zodanige nietigverklaring zou namelijk tot wederindienstneming van verzoekers moeten leiden, waardoor aan hun verzoeken om schadeloosstelling de grondslag zou komen te vervallen. Zij wensen in feite alleen te worden schadeloos gesteld, en slechts in verband hiermede achten zij een uitspraak omtrent de onrechtmatigheid van bedoelde besluiten noodzakelijk. Omdat het gemeenschapsrecht echter liet voorschrijft dat bij vorderingen tot schadeloosstelling een bepaalde termijn moet worden in acht genomen, kan men zich er niet ten exceptieve op beroepen dat zodanige termijn is verstreken.
Wat betreft een tweede exceptie, welke door de Commissie in dit verband is opgeworpen, meen ik dat ook in verband met de vormvoorschriften van artikel 38, paragraaf 1, van ons Reglement voor de procesvoering, dat wil zeggen op grond van het feit dat het beroep het onderwerp van geschil en een summiere uiteenzetting der aangevoerde middelen moet bevatten, van niet-ontvankelijkheid der subsidiaire vordering niet kan worden gesproken. Toegegeven moet worden, dat het beroep in zoverre niet bepaald uitvoerig is gemotiveerd, met name niet voor zoveel de rechtsgrondslag der subsidiaire vordering betreft. Uit de weergave der feiten en de gezamenlijke grieven blijkt echter waartegen de bezwaren van verzoekers zijn gericht, zodat hier mijns inziens geen strengere maatstaven behoren te worden aangelegd dan in andere vergelijkbare procedures.
b)
Wat voorts de zaak 23-69 betreft, ook hier wenste men aanvankelijk te zien beslist dat verzoekster opnieuw door de Commissie in dienst moest worden genomen, terwijl eerst later een schadeloosstelling — en voor dat geval slechts subsidiair wederindienstneming — werd gevorderd. — In deze zaak hebben de bezwaren der Commissie allereerst betrekking op de wijziging van de eis en voorts op de ontvankelijkheid van het gedeelte van het petitum dat haar wederindienstneming, dat wil zeggen de rechtmatigheid van het' ontslagbesluit, betreft.
Wij zullen het ook in zoverre niet met de Commissie eens kunnen zijn. — Wat in de eerste plaats betreft de zogenaamde wijziging van de eis, vooropgesteld zij dat in een geval als het onderhavige, dat wil zeggen wanneer men er alsnog toe overgaat schadeloosstelling te vorderen, zich voor zoveel de termijn betreft geen probleem voordoet. Reeds hierom zal men dan ook in beginsel ten aanzien van de subsidiair gedane vorderingen tot schadeloosstelling geen bekrompen standpunt mogen innemen wanneer zij — zoals hier zeker het geval is — doelmatig voorkomen. Bovendien heeft verzoekster reeds in haar beroepschrift om wederindienstneming door de Commissie verzocht, dat wil zeggen om een soort vergoeding in natura. Zo gezien levert haar verzoek om schadevergoeding eigenlijk niet een processueel novum op — waarop het beginsel van artikel 42 van ons Reglement voor de procesvoering in alle gestrengheid zou moeten worden toegepast —.
Met betrekking tot het verzoek om wederindienstneming — dat nadien is gehandhaafd — kunnen de bezwaren betreffende de inachtneming van de beroepstermijn mijns inziens niet worden gehonoreerd omdat het in feite niet gaat om vernietiging, doch om vaststelling van de nietigheid van het besluit tot beëindiging van de dienst. Bij deze nietigverklaring moet worden te rade gegaan met de institutionele betekenis van de actie wegens dwaling, waaromtrent verzoekster met het oog op haar verzoek om beëindiging van de dienst opheldering verlangt. Bedoelde nietigverklaring kan er, wanneer de voorwaarden daartoe vervuld zijn, toe leiden dat een voor de beëindiging van de dienst wezenlijk element — te weten het daartoe strekkend verzoek — komt te vervallen. Zo gezien ware verzoeksters stelling dat het desbetreffend besluit nietig is, juist en zou er in het geheel geen termijn in acht genomen behoeven te worden.
Op grond van een en ander kan derhalve ook met betrekking tot de subsidiaire vorderingen worden geconcludeerd dat tegen behandeling ten gronde geen dwingende argumenten zijn aan te voeren.
II — De hoofdzaak
1.
In de hoofdzaak, welke wij thans zullen bespreken, rijst allereerst de vraag of men zich moet houden aan de uitlegging welke in de declaratoire besluiten van 22 november 1968, 4 december 1968, 13 januari 1969, 18 januari 1969 en 27 januari 1969 is gegeven aan artikel 5, lid 7, alinea 4, van Verordening no. 259/68, uitlegging volgens welke een rechthebbende slechts aanspraak op volledig ouderdomspensioen kan maken wanneer hij bij afloop van het in artikel 5 genoemde vergoedingstijdvak de 55-jarige leeftijd heeft bereikt, dan wel of men zich dient te houden aan de in maart 1968 gegeven toelichting, volgens welke alle ambtenaren die op grond van Verordening no. 259/68 de dienst hebben beëindigd bij het bereiken van de 55-jarige leeftijd aanspraak mogen maken op volledig pensioen.
De Commissie zoekt voor haar opvatting vooral steun in de tekst van genoemde bepaling, luidende als volgt : „Na afloop van deze periode heeft de ambtenaar, mits hij de leeftijd van 55 jaar heeft bereikt, recht op pensioen, zonder dat de in artikel 9 van bijlage VIII van het Statuut bedoelde korting wordt toegepast”. Ik wil al dadelijk zeggen, dat de juistheid van het betoog der Commissie bij nadere bestudering blijkt niet te kunnen worden ontkend. Met name heeft zij er terecht op gewezen dat in de passage waarin van de 55-jarige leeftijd sprake is, een voorwaardelijke formulering en de voltooid tegenwoordige tijd werd gebezigd. Wanneer men als regel bij het bereiken van de 55-jarige leeftijd het volle pensioen had willen toekennen, dan zou men zich niet van de perfectieve vorm — welke naar het tijdstip van beëindiging van het vergoedingstijdvak verwijst — hebben bediend en dan zou de zin met een tijdsbepaling, bij voorbeeld met de woorden „zodra als” zijn begonnen. Verhelderend is bovendien dat men in de Franse en in de Italiaanse tekst de woorden „a l'issue de cette période” („al termine di questo periodo”) heeft gebezigd. Dit levert een dwingende indicatie op, dat op bedoeld tijdstip (dat wil zeggen bij afloop van het vergoedingstijdvak) de hierbedoelde leeftijd moet zijn bereikt (hetgeen uit de Duitse en Nederlandse tekst „nach Ablauf dieser Zeit”„na afloop van deze periode” niet met evenveel duidelijkheid blijkt). Voorts vindt de door de Commissie bepleite uitlegging steun in andere overwegingen. Wij denken hierbij niet aan het feit dat men in geval van een algemene uitzondering op de regel van artikel 77 van het Statuut — volgens welke men eerst bij het bereiken van de 60-jarige leeftijd aanspraak op volledig pensioen kan maken — in artikel 5 van Verordening no. 259-68 met zoveel woorden naar deze bepaling zou hebben verwezen. Wel echter kan vergelijking met de bewoordingen van artikel 9 van bijlage VIII van het Statuut een nieuw argument opleveren: ook daar wordt namelijk de formulering „mits hij ten minste de leeftijd van vijftig jaren heeft bereikt” gebezigd en uit het verband dezer verschillende bepalingen blijkt dat hier alleen kan zijn gedoeld op het tijdstip van beëindiging van de dienst, immers het het hieraan voorafgaande woord „onmiddellijk” zou anders geen zin hebben. Ik mag in zoverre wel verwijzen naar de tekst der aangehaalde bepaling, zoals die door de Commissie ten processe uitvoerig is besproken. — Ook zin en strekking van het voorschrift van artikel 5 van Verordening no. 259-68 leveren een argument op voor de juistheid van het standpunt der Commissie, ofschoon de aan de tekst zelve ontleende argumenten stellig meer gewicht in de schaal leggen. Bij de redactie van Verordening no. 259/68 zal men er inzonderheid op bedacht kunnen zijn geweest voorzorgsmaatregelen te nemen ten behoeve van oudere ambtenaren die maar moeilijk een andere werkkring kunnen vinden, hetgeen aanleiding kan hebben gegeven uit te gaan van de leeftijd welke zij bij afloop van het vergoedingstijdvak hebben bereikt.
Verzoeksters kunnen hiertegenover ter verdediging van hun standpunt geen zwaarwegende argumenten aanvoeren. Dit geldt met name voor de in de requesten der Franse verzoekers naar voren gebrachte opvatting, volgens welke alleen de vroegere uitlegging van artikel 5 logisch en rationeel zou zijn. — Ook het betoog dat erkenning van de juistheid van de uitlegging der Commissie ten opzichte van verzoekers discriminatie zou inhouden is niet klemmend. Dergelijke „discriminaties” gaan gepaard met iedere regeling welke bepaalde voordelen slechts binnen zekere grenzen of onder zekere voorwaarden — van tijdelijke aard — toekent. — Wat voorts betreft het argument van verzoeker in de zaak 23-69 — de Duitse tekst van Verordening no. 259/68 had duidelijker in de door de Commissie voorgestane zin kunnen worden geformuleerd (bij voorbeeld door de constructie „sofern er inzwischen” of „sofern er zu diesem Zeitpunkt … erreicht hat”) — : stellig zou de tekst aldus aan duidelijkheid hebben gewonnen. Evenwel is ook de tegenwoordige redactie voldoende duidelijk (nog afgezien van het feit dat bij uitlegging van voorschriften van het gemeenschapsrecht met de versies in alle talen te rade moet worden gegaan). Ten slotte dienen verzoekers, die wezen op het speciale karakter der bepalingen, te bedenken dat dit al even weinig de doorslag kan geven als het feit dat voorschriften welke een wezenlijke inbreuk op de grondbeginselen van het ambtenarenrecht mogelijk maken, zo min mogelijk ten nadele van betrokkenen moeten worden uitgelegd. Zulke overwegingen kunnen hoogstens een rol spelen bij onduidelijke bepalingen en niet wanneer de tekst zo ondubbelzinnig is als die van het litigieuze artikel 5.
Zowel de bewoordingen als zin en strekking van het voorschrift brengen derhalve mede, dat de in de bestreden, declaratoire besluiten aan artikel 5, lid 7, alinea 4, van Verordening no. 269/68 gegeven uitlegging als juist moet worden aangemerkt.
2.
Op grond van dit voorlopig resultaat staat evenwel nog niet vast, dat de uitlegging waartoe wij kwamen ook in het geval van verzoekers bindend is. Verzoekers ontkennen het, waartoe zij verwijzen naar de hun in het voorjaar van 1968 verstrekte toelichting, met andere woorden zij beroepen zich op verkregen rechten. — Laat ons dit nader bezien.
Weinig aandacht behoeft in dit verband te worden besteed aan het merkwaardige argument — waarvan een deel der verzoekers zich heeft bediend — dat de Commissie niet bevoegd zou zijn door de Raad opgestelde regelen te wijzigen. Het is duidelijk dat hier van zodanige wijziging geen sprake is; het gaat er eenvoudig om hoe bepalingen van een verordening van de Raad door de Commissie zijn toegepast en wij zagen dat deze toepassing de bewoordingen dier verordening recht doet wedervaren.
Wat de eigenlijke stelling — betreffende de bescherming van verkregen rechten — betreft: wij zullen hebben na te gaan hoe de feiten zich in het voorjaar van 1968 hebben toegedragen, om te kunnen uitmaken of mag worden gesproken van bindende handelingen waaraan subjectieve rechten kunnen worden ontleend. — Naar men weet werd aan de ambtenaren der Commissie in een circulaire van de voorzitter van 5 maart 1968 medegedeeld, dat bij bepaalde met name genoemde ambtenaren inlichtingen over de geldelijke aanspraken volgens Verordening no. 259-68 konden worden ingewonnen. Deze inlichtingen werden vervolgens in maart en april 1968 door ambtenaren werkzaam in de categorie B, en volgens verzoekers ook door afdelingshoofden van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie verstrekt.
Reeds wanneer men zich afvraagt wie deze inlichtingen hebben verstrekt, kan hun bindend karakter in twijfel worden getrokken. Weliswaar ging het blijkbaar om deskundigen op het gebied van het ambtenarenrecht, behorende tot het Directoraat-generaal Personeel en Administratie. Doch dit is niet voldoende; van bindende informatie had pas kunnen worden gesproken, wanneer zij zou zijn uitgegaan van het tot aanstelling bevoegd gezag. Dat zodanige informatie is verstrekt blijkt uit niets, evenmin als er redenen bestaan om aan te nemen, dat het tot aanstelling bevoegd gezag de bevoegdheid tot het verstrek ken van bindende informatie aan bedoelde ambtenaren heeft gedelegeerd. Met name kunnen verzoekers er in dit verband niet mede volstaan te stellen dat de inlichtingen op last van de Directeur-generaal Personeel en Administratie zijn gegeven, want uit een reeks andere gedingen weten wij, dat deze hoge ambtenaar te dezen niet de bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegd gezag heeft. Bovendien acht ik het in dit verband niet voldoende, dat in een rapport van de Directeur-generaal Personeel en Administratie aan de kabinetschefs van 24 juli 1968 met betrekking tot het litigieuze pensioenvraagstuk is verklaard, dat de Commissie op voorstel van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie had besloten in haar besluiten uit te gaan van de in het voorjaar van 1968 ten aanzien van artikel 5 voorgestane uitlegging. Juist het feit dat men zich, anders dan in juni 1969, nergens aan een dergelijk besluit der Commissie heeft gehouden, moet de doorslag geven. — Afgezien van een en ander kan aan de gegeven toelichting ook op grond van haar inhoud en vorm geen bindend karakter worden toegekend. Anders dan bij bindende besluiten in den regel het geval is, zijn de stukken die aan betrokkenen zijn uitgereikt niet van een opschrift en onderschrift voorzien en evenmin wordt verwezen naar de wettelijke bepalingen waarop zij berusten. — Ten slotte kan ten betoge dat de gegeven inlichtingen niet bindend zijn, nog worden verwezen naar een circulaire, vervat in een bijlage bij de Personeelskoerier van 16 april 1968. Aangezien de hierbedoelde bepalingen „zeer ingewikkeld zijn en de daarbij behandelde vraagstukken uitgebreid en verschillend van aard zijn” werd erop gewezen dat „de inlichtingen louter als voorlichting moeten worden opgevat en geen verplichting voor de Commissie scheppen”. Het is derhalve duidelijk dat de Commissie in het voorjaar van 1968 niet alleen voor de cijfers, doch ook in het algemeen voor de materiële juistheid der gegeven inlichtingen niet heeft willen instaan.
Wanneer het echter op grond van al deze omstandigheden, en niet in de laatste plaats ook wegens het feit dat nog in een brief van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie van 29 mei 1968„tableaux implicatifs” zijn aangekondigd, onaannemelijk moet worden geacht dat de ambtenaren bedoeld in de circulaire van de voorzitter van 5 maart 1968 bindende inlichtingen hebben verstrekt waaraan individuele rechten kunnen worden ontleend, dan is het niet alleen overbodig de door de Commissie ingeroepen beginselen van artikel 41 van bijlage VIII van het Personeelsstatuut ter sprake te brengen; evenmin behoeft te worden gesproken over de beginselen betreffende het herroepen van onrechtmatige, doch voor betrokkenen gunstige administratieve handelingen. — Ook de zojuist besproken argumenten — en dit is mijn laatste gevolgtrekking — vermogen derhalve niets te veranderen aan het feit dat men er verzoekers in december 1968 en in januari 1969 retecht op heeft gewezen dat slechts ambtenaren die bij afloop van het vergoedingstijdvak bedoeld in artikel 5 van Verordening no. 259-68 de 55-jarige leeftijd hebben bereikt, aanspraak kunnen maken op volledig pensioen.
3.
Een derde argument, waarvan men zich alleen in de zaken 19, 25 en 30-69 heeft bediend, betreft eveneens de rechtmatigheid der declaratoire beschikkingen, doch niet de geldigheid van hetgeen daarin met betrekking tot de pensioenkwestie werd bepaald. Onder het hoofd „vormfout” wordt betoogd dat aan verzoekers mededelingen welke zij voor de uitoefening van het in artikel 6 van Verordening no. 259-68 voorziene optierecht behoefden, eerst na 31 december 1968, dat wil zeggen na afloop van de optietermijn, zijn gedaan. Daardoor is het hun niet mogelijk geweest zich nauwkeurig op de hoogte te stellen van de details van de regeling betreffende uitkering bij vertrek of pensioenbetaling.
Deze bewering is juist, want de stukken met de nodige gedetailleerde inlichtingen heeft men verzoekers eerst tussen 13 en 27 januari 1969 doen toekomen. Voorts moet worden erkend dat de in december 1968 aan enige verzoekers gerichte telegrammen hun geen voldoende informatie hebben verschaft. — Nochtans betwijfel ik of men zo wel tot onrechtmatigheid der bestreden handelingen kan besluiten. Ik wil hiermede niet zeggen, dat ik het door de Commissie voorgedragen argument — volgens hetwelk een plicht tot het verstrekken van informatie nopens het optierecht niet bestaat — juist acht. Er moet echter van worden uitgegaan dat zelfs schending van zodanige verplichting niet tot nietigverklaring der te laat verstrekte, doch materieel juiste inlichtingen kan leiden. Belanghebbenden zouden daarmee namelijk niet zijn gebaat. De enig juiste sanctie ware derhalve belanghebbenden desgewenst in de gelegenheid te stellen hun optierecht nog na 31 december 1968 uit te oefenen. Het komt mij bovendien voor dat de Commissie in enige ten processe overgelegde stukken haar bereidheid hiertoe heeft uitgesproken.
Ook met betrekking tot de zojuist besproken grief kunnen wij derhalve concluderen, dat zij geen grond tot nietigverklaring van de bestreden declaratoire besluiten kan opleveren.
4.
Ik zal vervolgens nog moeten ingaan op de door alle verzoekers subsidiair ingestelde vorderingen. Zoals U weet, verlangen zij subsidiair allereerst veroordeling der Commissie tot betaling van schadevergoeding. Dat zij daartoe verplicht is volgt naar de mening van verzoekers uit het feit dat de administratie der Commissie in het voorjaar van 1968 onjuiste inlichtingen inzake de uitlegging van Verordening no. 259/68 heeft verstrekt. Verzoekers hebben hierin aanleiding gevonden om beëindiging van de dienst volgens artikel 4 van Verordening no. 259/68 te vragen. Zouden zij — zo betogen zij verder — reeds destijds op de juiste wijze omtrent de inhoud van de pensioenregeling van artikel 5 zijn voorgelicht, dan zouden zij hun verzoek niet hebben gedaan of het hebben ingetrokken. Zij zouden derhalve bij de Commissie in dienst zijn gebleven en niet het risico hebben gelopen na het bereiken van de 55-jarige leeftijd een te klein pensioen te ontvangen.
Bij ons onderzoek naar de subsidiaire vorderingen dienen wij — zoals steeds wanneer het om de aansprakelijkheid van de overheid gaat — de navolgende vragen te onderzoeken :
—
is er door de Commissie een dienstfout begaan ?
—
Heeft het gedrag der Commissie de beweerdelijk geleden schade veroorzaakt ?
—
Van welke omvang is de veroorzaakte schade ?
Allereerst dan de vraag of er een dienstfout is begaan. Wij zullen hierop iets dieper moeten ingaan. Zoals men weet was het de zin en strekking van Verordening no. 259/68 de gemeenschappelijke Commissie na de fusie van de uitvoerende organen een belangrijke inkrimping van het aantal personeelsleden mogelijk te maken. Daarbij was het zogenaamde „volontariaat”, de vrijwillige beëindiging van de dienst op grond van artikel 4, van zeer bijzondere betekenis. Het is zonder meer duidelijk, dat dit volontariaat de beoogde rationalisatie in aanmerkelijke mate kon verlichten en bespoedigen; men behoefde namelijk alleen op het belang van de dienst te letten. Het bespaarde de Commissie derhalve de tijdrovende — bij ambtshalve beëindiging van de dienst nodige — afweging der in artikel 4, alinea 2, genoemde gezichtspunten en het sloot in den regel het risico van een dispuut — zoals bij gedwongen beëindiging — uit. Het indienen van een verzoek als hierbedoeld diende dan echter voldoende aantrekkelijk te worden gemaakt. Voorts moest er duidelijkheid bestaan omtrent de rechtsgevolgen, met name omtrent de financiële aanspraken, want van geen ambtenaar mocht redelijkerwijze worden verwacht, dat hij in dit opzicht risico op zich zou nemen. — Uit deze overwegingen blijkt reeds dat er in het kader van het tweede hoofd stuk van Verordening no. 259/68 sprake is van een beginsel dat, daargelaten zijn meer of minder vergaande strekking, aanspraak op gelding maakt: de administratie moet — als men wil in het kader van de plicht van de administratieve overheid haar ambtenaren bij te staan — verplicht worden geacht tot het verstrekken van juiste inlichtingen nopens de rechtsgevolgen van in het belang der administratie te verwachten handelingen. Zoals ik reeds in andere gedingen betoogde, kan hier het Duitse ambtenarenrecht ten voorbeeld worden gesteld. Daarin geldt algemeen het beginsel dat de overheid, alvorens aan een ambtenaar bindende verklaringen te verstrekken, hem desgevraagd over de rechtsgevolgen moet inlichten, en hierbij is met name gedacht aan aanvragen welke een wijziging van de rechtspositie van de ambtenaar betreffen. Voor bijzonderheden verwijs ik naar het Kommentar zum Bundesbeamtengesetz van Plog-Wiedow, met name naar opmerking 7 betreffende paragraaf 79 van genoemde wet, waarin voor wat betreft de verplichting tot het verstrekken van juiste en volledige inlichtingen ook uitspraken van de hoogste rechterlijke instanties worden geciteerd. Ik acht het in dit verband vooral zeer interessant, dat de betrokken ambtenaren bij schending van deze verplichting ook aanspraak op schadevergoeding kunnen maken. — Tegen het overnemen van dit beginsel in de rechtspraak betreffende het Europese ambtenarenrecht kan de Commissie er zich mijns inziens niet op beroepen, dat wegens het grote aantal door haar in het kader van het ambtenarenrecht en op verzoek harer ambtenaren te nemen beslissingen een verplichting hen tevoren over de rechtsgevolgen in te lichten en van advies te dienen niet op haar plaats of zelfs onmogeliijk moet worden geacht. Voor het thans te behandelen geding is het juist essentieel dat wij met een buitengewone situatie te maken hebben, waarin ten aanzien van een groot aantal ambtenaren beslissingen van groot belang moeten worden genomen om een uitzonderlijk doel, waarmede het belang van de dienst is gemoeid te verwezenlijken. Met het oog op deze situatie ware het mijns inziens stellig onbehoorlijk en onjuist een verplichting van de Commissie om aan de betrokken ambtenaren betrouwbare informatie te verstrekken, te ontkennen of te beperken. Het komt mij voor dat ook in de circulaire van de voorzitter van 5 maart 1968, waarmede de Commissie instemde, van deze verplichting werd uitgegaan.
Nu is echter, naar wij zagen, bij sommigen, toen hun op grond van genoemde circulaire inlichtingen werden verstrekt, een misvatting met betrekking tot de pensioenregeling gerezen, en deze gevallen van rechtsdwaling gaven tot het onderhavige geding aanleiding. Als men met mijn betoog meegaat rijst nu de vraag of de verantwoordelijkheid der Commissie nochtans kan worden ontkend, zodat zij voor de gevolgen van de fouten waarmede verzoekers zich geconfronteerd zien, niet zouden hebben in te staan. Zoals U weet stelt de Commissie hiertoe pogingen in het werk met de verwijzing naar de reeds vermelde „avertissement”, welke in een bijlage bij de Personeelskoerier van 16 april 1968 werd gepubliceerd. Daarin werd — zo betoogt zij — gewezen op het onverbindend karakter der verstrekte inlichtingen, waardoor belanghebbenden de mogelijkheid werd geboden aanvragen, op grond van de verstrekte inlichtingen gedaan, weer in te trekken. — Evenwel lijkt mij te betwijfelen, of ie Commissie zo wel al het nodige heeft gedaan om niet aansprakelijk te worden gesteld. Men mag zich reeds afvragen, of de informatie via de Personeelskoerier juist en voldoende was:n of deze niet-officiële publikatie alle belanghebbende ambtenaren heeft bereikt. Van nog meer belang zijn echter andere bezwaren. Men kan bij voorbeeld zeggen, dat draagwijdte en betekenis van de tekst welke de Commissie hans als waarschuwing aanmerkt — en de daaraan verbonden gevolgen — liet duidelijk en evident zijn geweest. Blijkbaar heerste destijds bij de administratie van de EEG-Commissie en bij de ambtenaren die bij vrijwillige beëindiging van de dienst belang hadden, de opvatting dat een regeling van het pensioen in de zin van de oorspronkelijk verstrekte inlichtingen was voorzien. Hierop wezen uitlatingen in die zin van een afdelingshoofd en ook een rapport van de Directeur-generaal Personeel en Administratie van 24 juli 1968, uitgebracht aan de hoofden van de kabinetten van de leden der Commissie, volgens hetwelk de Commissie had besloten zich te richten naar de verstrekte inlichtingen. En zo kon zeer wel de indruk ontstaan dat de publikatie van 16 april 1968 slechts eventuele rekenfouten betrof. — Voorts is echter ook het volgende van belang. Volgens de mijns inziens enig juiste opvatting van de informatieplicht der Commissie mocht deze een situatie welke medebracht dat er een aantal vragen open bleven en verschillende met elkaar strijdige interpretaties mogelijk bleven niet bestendigen, doch moest zij zo spoedig mogelijk een bindende definitieve toelichting verstrekken. Alleen reeds omdat zij door vroegere uitlatingen van haar administratie betreffende essentiële vraagstukken bepaalde verwachtingen had gewekt, waardoor haar ambtenaren zich bij hun overleg en besluitvorming hadden laten leiden, was zij daartoe verplicht. Voor het verstrekken van zodanige toelichting was mijns inziens het tijdvak tot 30 juni 1968 voldoende (derhalve de periode gedurende welke de Commissie ingevolge Verordening no. 259/68 tot het nemen van maatregelen gemachtigd was). Anders had zelfs verlenging van deze termijn — bij besluit van de Raad — moeten worden beproefd. Het lijkt mij echter geenszins toelaatbaar de gevolgen van een bij de administratie der Commissie bestaande onzekerheid alleen door de ambtenaren op welke Verordening no. 259/68 betrekking heeft te doen dragen.
Ik vat mijn mening nog eenmaal samen: nu het ging om een regeling welke op voorstel der Commissie was tot stand gekomen en bedoeld was om ambtenaren vrijwillige beëindiging van de dienst in overweging te doen nemen, kan het in het geheel geen twijfel lijden dat de Commissie verplicht was deze regeling op essentiële punten en op bindende wijze toe te lichten voordat over gedane aanvragen om beëindiging van de dienst werd beslist. Nu de Commissie deze verplichting niet is nagekomen moet op grond van de ten processe bekend geworden omstandigheden wel van een dienstfout der Commissie worden gesproken.
Dan rijst vervolgens de vraag, of de handelwijze der Commissie de door verzoekers gestelde schade heeft veroorzaakt. Hier moeten meerdere aspecten worden onderscheiden. — Om te beginnen kan men niet beweren, dat verzoekers zelf langs de weg van een juiste uitlegging van artikel 5, lid 7, alinea 4, van Verordening no. 259-68 tot een beslissing hadden kunnen komen, zodat er te hunnen aanzien ten minste zou kunnen worden gesproken van medeschuld welke met de dienstfout der Commissie in compensatie kan worden gebracht. Dit is mijns inziens uitgesloten, omdat de tekst van Verordening no. 259-68 in zoverre niet voldoende duidelijk is. Bovendien bedenke men dat in de administratie van de Commissie zelve tot in de hoogste regionen van het Directoraat-generaal Personeel en Administratie lange tijd een uitlegging voor juist werd gehouden welke met de verstrekte toelichting in overeenstemming was. Ook het gelijkluidende voorschrift van artikel 50 van het Statuut werd in deze zin geïnterpreteerd, welke uitlegging men — naar wij ten processe vernamen — eerst in de herfst van 1968 heeft herroepen. Het is dan begrijpelijk dat ook verzoekers zich bij deze opvatting aansloten en zich daardoor bij hun overleg hebben laten leiden. — Een volgende vraag geeft evenwel in dit verband aanleiding tot grotere moeilijkheden. Ik bedoel de vraag, of het werkelijk de pensioenregeling is geweest welke tot het doen van verzoeken volgens artikel 4 van Verordening no. 259/68 heeft geleid dan wel of verzoekers ook onafhankelijk daarvan zouden hebben besloten vrijwillig de dienst te verlaten. Zulk een onderzoek, waarbij subjectieve elementen een rol spelen, is natuurlijk bijzonder hachelijk. De moeilijkheden zijn in casu nog groter, omdat zeer wel denkbaar is dat ook de verdere belangrijke voordelen van Verordening no. 259/69 (met name een vergoeding over een vrij lange periode en de daaraan verbonden sociaalrechtelijke gevolgen) op zichzelf het vragen van ontslag aantrekkelijk hebben gemaakt. Toch lijkt het erop, dat de vraag voor ten minste drie van de verzoekers positief kan worden beantwoord. Het zijn de verzoekers die bij afloop van het vergoedingstijdvak van artikel 5 bijna 55 jaar oud zullen zijn. Het ligt inderdaad voor de hand, dat zij wegens deze omstandigheid en in verband met de verwachting nadien een volledig pensioen te zullen genieten hun beslissing hebben genomen. Voor één hunner, verzoekster in de zaak 23-69, komt daarbij dat zij volgens een verklaring van de controlerend geneesheer in een minder goede gezondheidstoestand verkeert, zodat het stellig niet in haar bedoeling kan hebben gelegen de dienst der Commissie te verlaten om ander werk te aanvaarden. De belangen liggen derhalve in genoemde gevallen heel duidelijk, hetgeen voor zoveel de causaliteitsvraag betreft een sterk vermoeden ten gunste van verzoekers wettigt en maakt dat de balans in geval van twijfel ten nadele van de Commissie moet doorslaan. — Of dit ook mag worden aangenomen voor verzoekers in de zaken 25 en 30-69, die bij afloop van het vergoedingstijdvak eerst 48 respectievelijk 49 jaar oud zullen zijn, lijkt mij hoogst dubieus. Men mag ervan uitgaan dat zij bij beëindiging van de Commissie-dienst ander werk hebben willen aanvaarden. In deze gevallen is het derhalve zeer wel mogelijk dat de aanvankelijk gepubliceerde pensioenregeling bij het vragen van beëindiging van de dienst niet de doorslag heeft gegeven. Met de Commissie zal men hier derhalve moeten aannemen, dat het causaal verband duidelijk is aangetoond en ik stel daarom voor verzoekers in deze beide gevallen bewijs op te dragen.
In de derde plaats is er dan nog het probleem, hoe de omvang der gestelde schade en de schadeloosstelling moeten worden vastgesteld. Ook dit probleem is bijzonder hachelijk, omdat er op dit ogenblik stellig nog niet van schade sprake is. Zij zal eerst bij het bereiken van de 55-jarige leeftijd intreden voor zover betrokkenen op een verlaagd pensioen aanspraak maken. De oplossing van het probleem hangt derhalve onder meer af van de vraag, of verzoekers bedoelde leeftijd bereiken c.q. of — bijaldien zij eerder komen te overlijden — hun nagelaten betrekkingen aanspraken kunnen doen gelden. Wanneer wij ons afvragen tot welke gedragslijn deze situatie aanleiding moet geven, dan lijkt het mij stellig uitgesloten eenvoudig voor de duur van vijf jaren een bedrag toe te wijzen overeenkomende met het verschil tussen het aanvankelijk in uitzicht gestelde pensioen en het later berekende onvolledige pensioen. Daargelaten dat men aldus een resultaat zou bereiken waartoe men met behulp van de primaire vordering niet kon komen, meen ik dat een dergelijke berekening van de schadeloosstelling reeds niet in aanmerking komt omdat er thans geen zekerheid bestaat omtrent de hoogte van het toekomstige pensioen. Mogelijk in verband hiermede heeft verzoekster in de zaak 23-69 haar oorspronkelijke wijze van berekening laten varen en de schade als uiteindelijk niet te becijferen aangemerkt. — Ik acht het anderzijds eveneens uitgesloten de door de Franse verzoekers bedoelde weg te bewandelen en als schadevergoeding drie jaar salaris toe te wijzen. Daaraan kan reeds niet worden gedacht om de enkele reden dat dit bedrag het voormelde verschil — over vijf jaar berekend — enige malen te boven zou gaan, terwijl verzoekers in geen geval meer mogen verlangen dan hun in de inlichtingen die hun in het voorjaar 1968 werden verstrekt, in uitzicht was gesteld. — In verband hiermede zie ik geen andere uitweg dan alleen principieel uit te spreken dat de Commissie tot schadevergoeding gehouden is en eerst in de toekomst tot vereffening der schade over te gaan. Al naar de omstandigheden zal dan bij voorbeeld aan een zekere verlaging van de kortingscoëfficiënt kunnen worden gedacht of eerder tot uitkering van het volledige pensioen kunnen worden overgegaan. Zulke oplossingen zouden blijven in het raam van de mogelijkheden welke een rechterlijke instantie ten dienste staan wanneer het er om gaat schaden naar billijkheid te begroten. Het is evenwel ook mogelijk dat het probleem, wanneer eenmaal is vastgesteld dat er een dienstfout is begaan, langs administratieve weg op bevredigende wijze tot oplossing kan worden gebracht en alle betrokkenen een voortzetting van de procedure — te zijner tijd — blijft bespaard.
5.
Een verdere subsidiaire vordering betreft de zaak 23-69. Daarin wordt, naar men weet, ook smartegeld, dat wil zeggen vergoeding van immateriële schade, gevorderd.
Hierover behoeft mijns inziens niet veel te worden gezegd. — Weliswaar moet worden toegegeven dat het bestreden declaratoire besluit bij verzoekster spanning en zorgen heeft teweeggebracht, omdat de verwachtingen welke zij op grond van de pensioenregeling volgens de in het voorjaar van 1968 verstrekte inlichtingen kon koesteren, niet in vervulling gingen. Ook is het waar dat aan verzoekers in andere zaken (43, 45 en 48-59, Jurisprudentie, Deel VI, blz. 989 en 996) in verband met spanningen welke door een onduidelijke situatie konden ontstaan, zodanige schadevergoedingen wèl zijn toegekend. Men dient echter niet te vergeten, dat de feiten destijds een ander karakter droegen. Het ging toen namelijk om beëindiging van een contractueel dienstverband zonder enige verdere verzorging, terwijl verzoekster in dit geding gedurende een aantal jaren vergoeding en later pensioen ontvangt. Voorts mag men aannemen, dat eventuele geldeijke nadelen voor verzoekster reeds door een toekomstige schaderegeling in de hiervoor aangeduide zin genoegzaam kunnen worden gecompenseerd.
Ik acht dan ook voor toekenning van smartegeld geen termen aanwezig.
6.
Op grond van een en ander behoeft mijns inziens ook niet op een verdere subsidiaire vordering te worden ingegaan, welke alleen in de zaak 23-69 is gesteld voor het geval dat de op aansprakelijkheid van de overheid gebaseerde vordering mocht worden afgewezen. Zoals men weet verlangt verzoekster in dat geding wederom door de Commissie in dienst te worden genomen. Zij betoogt te dier zake, dat zij bij haar aanvraag in dwaling heeft verkeerd, zodat zij daarop mag terugkomen, hetgeen ook tot nietigheid van het besluit tot beëindiging van de dienst moet leiden.
Over deze bijzonder interessante stelling een enkel woord. Het lijkt mij zeer dubieus of de grondslag waarop zij berust, namelijk dat rechtens relevante verklaringen op grond van dwaling zouden mogen worden aangevochten, als bestanddeel van het Europese recht kan worden beschouwd. Weliswaar komen wij deze mogelijkheid onder bepaalde voorwaarden in het Duitse recht tegen (het is overigens de vraag, of deze voorwaarden in dit geval zijn vervuld); in het Franse recht evenwel lijkt aan eenvoudige dwaling bij het doen van een verklaring niet dezelfde betekenis toe te komen; met name in de rechtspraak van de Conseil d'État wordt met betrekking tot verklaringen van ernstige gebreken vooral bij dwang gesproken. — Het is, zo gezien, hoogst onzeker hoe naar Europees recht moet worden te werk gegaan wanneer zich een situatie, aan de feiten van dit geding beantwoordende, voordoet. In ieder geval heeft verzoekster er mijns inziens goed aan gedaan in de loop van het geding haar vordering tot wederindienstneming meer subsidiair te formuleren en het accent vooral op de schadevergoedingsvordering te leggen.
III — Samenvatting
Met betrekking tot de omvangrijke conflictstof, welke ons in vijf gedingen werd voorgelegd, kan ik op grond van het vorenoverwogene mijn conclusie als volgt formuleren :
Voor zoveel het petitum de inhoud van de bestreden declaratoire besluiten betreft, acht ik verzoekers in hun vordering ontvankelijk; zij is echter niet gegrond. Artikel 5, lid 7, alinea 4, van Verordening no. 259/68 is te verstaan in die zin, dat alleen rechthebbenden die bij afloop van het vergoedingstijdvak de 55-jarige leeftijd zullen hebben bereikt, aanspraak op een volledig pensioen kunnen maken.
Met betrekking tot de gevorderde schadevergoeding concludeer ik, dat verzoekers in de zaken 25 en 30-69 nog zullen moeten bewijzen dat zij bij hun verzoek om beëindiging van de dienst op de inlichtingen nopens de pensioenregeling zijn afgegaan. — In de overige zaken kan worden vastgesteld, dat de Commissie door haar handelwijze in de pensioenkwestie een dienstfout heeft begaan, welke haar tot schadevergoeding verplicht. Tot betaling dier vergoeding kan zij evenwel niet reeds thans worden veroordeeld. Dit zal eerst in de toekomst mogelijk zijn, voor zoveel de dan geldende omstandigheden daartoe aanleiding zullen geven.
Het in de zaak 23-69 gedane verzoek om toekenning van smartegeld moet als ongegrond worden afgewezen.
Wanneer het geding aldus eindigt zal mijns inziens in de zaken waarin uitspraak ten principale kan worden gedaan, de helft van de aan de zijde van verzoekers gevallen kosten door de Commissie moeten worden gedragen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.