62021CC0216
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 16. února 2023 (
1
)
Věc C‑216/21
Asociația „Forumul Judecătorilor din România“
YN
proti
Consiliul Superior al Magistraturii
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací soud Ploieşti, Rumunsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Rozhodnutí 2006/928/ES – Mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci – Článek 2 SEU – Právní stát – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Nezávislost soudců – Vnitrostátní opatření, kterým se mění pravidla pro povyšování soudců u soudů nižších stupňů).
I. Úvod
1.
„Spravedlnost musí být nejen vykonávána, ale její výkon musí být také vidět“. Tato slavná zásada je často uplatňována, jedná-li se o otázky nezávislosti soudců, jelikož základním bodem těchto otázek je důvěra, kterou musí soudy v demokratické společnosti u veřejnosti vzbuzovat (
2
).
2.
V roce 2019 oddělení pro soudce Consiliul Superior al Magistraturii (Vrchní rada soudců a státních zástupců, Rumunsko; dále jen „Vrchní rada“) schválilo vnitrostátní právní úpravu měnící povyšovací řízení, které se vztahovalo na soudce nižších soudů v Rumunsku (dále jen „napadené nařízení“) (
3
). Žalobci v původním řízení, kterými jsou Asociația „Forumul judecătorilor din România“ (dále jen „sdružení rumunských soudců“) a YN, se domáhají částečného zrušení tohoto rozhodnutí před Curtea de Apel Ploieşti (odvolací soud v Ploiești, Rumunsko), který je předkládajícím soudem v projednávané věci.
3.
Tvrdí, že reforma zavedená napadeným nařízením je problematická, jelikož povyšovací řízení soudců vnitrostátních soudů nižších stupňů vedou podle jejich názoru předsedové a členové odvolacích soudů, u kterých budou pracovní místa obsazena, a spočívá na subjektivních a diskrečních kritériích, spíše než na objektivním posouzení kandidátů v tomto řízení založeném výlučně na jejich výkonech v rámci písemné zkoušky, jak tomu bylo před přijetím napadeného nařízení.
4.
Touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce si předkládající soud klade otázku, zda je taková reforma slučitelná se zásadou nezávislosti soudců, která podle něj vyplývá z článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (základní právo na spravedlivý proces) a z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (právo na účinnou soudní ochranu), jakož i z hodnoty právního státu ve smyslu článku 2 SEU.
5.
Stručně řečeno, z důvodů, které uvedu níže, jsem toho názoru, že takové legislativní změny, jaké přináší napadené nařízení, nejsou v rozporu se zásadou nezávislosti soudců.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
6.
Podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU „členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“.
7.
Článek 47 Listiny, nadepsaný „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, v druhém pododstavci stanoví:
„Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. […]“
B.
Rumunské právo
8.
Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců) ze dne 28. června 2004, který byl opětovně zveřejněn v Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 826 ze dne 13. září 2005 (dále jen „zákon č. 303/2004“), byl změněn a doplněn prostřednictvím Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 242/2018 o změně a doplnění zákona č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců) ze dne 12. října 2018, Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 868 ze dne 15. října 2018 (dále jen „zákon č. 242/2018“), který nabyl účinnosti dne 18. října 2018.
9.
Na základě zákona č. 242/2018 byly do zákona č. 303/2004 vloženy články 461 až 463. Tato ustanovení stanoví, že soudci a státní zástupci mohou být povýšeni výlučně na základě výběrového řízení uspořádaného na celostátní úrovni, ve kterých jsou hodnoceny pracovní výkony a chování kandidátů během tří let předcházejících povyšovacímu řízení. Zvláštní pravidla organizace a průběhu těchto povyšovacích řízení jsou stanovena nařízeními přijatými buď oddělením pro soudce, nebo oddělením pro státní zástupce Vrchní rady.
10.
Napadené nařízení, které obsahuje pravidla týkající se organizace a průběhu výběrových řízení na povýšení soudců ve funkci, bylo přijato na základě článků 461 až 463 zákona č. 303/2004. Toto nařízení bylo schváleno rozhodnutím oddělení pro soudce Vrchní rady č. 1348 ze dne 17. září 2019.
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
11.
Žalobci v původním řízení se se žalobou zapsanou do rejstříku dne 12. listopadu 2019 domáhali, aby Curtea de Apel Ploieşti (odvolací soud v Ploieşti) částečně zrušil rozhodnutí oddělení soudců Vrchní rady č. 1348 ze dne 17. září 2019, kterým bylo schváleno napadené nařízení. Žalobci uvádějí, že toto nařízení porušuje zásadu nezávislosti soudců a bylo přijato v rozporu s doporučeními obsaženými v jednotlivých zprávách vydaných Evropskou komisí v souladu s „mechanismem pro spolupráci a ověřování“ (dále jen „MSO“), který byl zřízen v rámci přistoupení Rumunska k Evropské unii.
12.
Zaprvé tvrdí, že napadené nařízení přiznává předsedům odvolacích soudů příliš široké pravomoci vzhledem k tomu, že výběrová komise pověřená vedením povyšovacího řízení je složena z předsedy příslušného odvolacího soudu a dalších členů tohoto soudu, jejichž jmenování do výběrové komise vychází z návrhu správního oddělení odvolacího soudu (jehož členem je také předseda soudu). Členové výběrové komise jsou v praxi rovněž pověřeni rozhodovat o odvoláních proti rozsudkům, které kandidáti vydali během svého působení u nižších soudů, a pravidelně vyhodnocovat pracovní výkony kandidátů, jakmile byli kandidáti povýšeni k odvolacím soudům, pokud se tak stalo (
4
).
13.
Zadruhé tvrdí, že v rámci povyšovacího řízení zavedeného tímto nařízením je kladena příliš velká váha na subjektivní hodnocení činnosti kandidátů a jejich chování během posledních 3 let předcházejících jejich účasti v uvedeném řízení. V rámci tohoto hodnocení posuzuje výběrová komise pouze malý počet rozhodnutí vypracovaných každým z kandidátů. Kromě toho úspěch kandidáta v povyšovacím řízení závisí na subjektivních názorech výběrové komise na tohoto kandidáta a na názorech ostatních soudců zakládajících se na jejich chování, a nikoli na jejich zásluhách.
14.
Podle žalobců v původním řízení mohou změny provedené napadeným nařízením vést ke vzniku projevů hierarchické podřízenosti ve vztahu k soudcům odvolacích soudů, vzhledem k tomu, že kandidáti by mohli být za účelem povýšení motivováni k tomu, aby si osvojili podřízené chování vůči předsedům a ostatním členům odvolacích soudů, kteří jsou členy výběrových komisí.
15.
Vzhledem k tomu, že Curtea de Apel Ploieşti měl pochybnosti o slučitelnosti reformy zavedené napadeným nařízením s unijním právem, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být [MSO] považován za akt přijatý orgánem Evropské unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může podléhat výkladu Soudního dvora Evropské unie? Spadá obsah, povaha a doba trvání [MSO] do oblasti působnosti smlouvy o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii […] (
5
)? Jsou požadavky stanovené ve zprávách vypracovaných v rámci [MSO] pro Rumunsko závazné?
2)
Lze zásadu nezávislosti soudců zakotvenou v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 Listiny, jakož i v judikatuře Soudního dvora s ohledem na článek 2 SEU vykládat v tom smyslu, že se vztahuje i na řízení o povýšení soudců ve funkci?
3)
Je tato zásada porušena zavedením systému povyšování soudem vyššího stupně, který je založen výlučně na souhrnném hodnocení činnosti a chování provedeném komisí složenou z předsedy soudu odpovědného za soudní přezkum a soudců tohoto soudu, která vedle pravidelného hodnocení soudců provádí odděleně jak hodnocení soudců za účelem povýšení, tak soudní přezkum jimi vydaných rozsudků?
4)
Je zásada nezávislosti soudců zakotvená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 Listiny, jakož i v judikatuře Soudního dvora Evropské unie s ohledem na článek 2 SEU porušena, pokud [Rumunsko] nedodržuje předvídatelnost a právní jistotu práva Evropské unie, když přijalo [MSO] a jeho zprávy a po více než 10 let je dodržovalo, a posléze bez upozornění změnilo postup pro povýšení soudců do vedoucích funkcí, a to v rozporu s doporučeními MSO?“
16.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ze dne 16. února 2021 byla zapsána do rejstříku dne 6. dubna 2021. Sdružení rumunských soudců, Vrchní rada, polská vláda a Komise předložily písemná vyjádření. Ve věci nebylo nařízeno jednání.
IV. Rozbor
17.
Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost poprvé posoudit použití své judikatury týkající se nezávislosti soudců na povyšovací řízení, která se na ně vztahují, jakož i přezkoumat, zda taková reforma, jako je reforma zavedená v Rumunsku napadeným nařízením, je slučitelná s požadavky stanovenými v této judikatuře.
18.
Než přistoupím k otázkám položeným v řízení o předběžné otázce, stručně připomenu okolnosti relevantní pro projednávanou věc.
A.
Skutečnosti předcházející sporu a úvodní poznámky
19.
Během jednání, která vedla k přistoupení Rumunska k Evropské unii v roce 2007, byly vyjádřeny obavy ohledně závažných nedostatků soudního systému a boje proti korupci v tomto státě (
6
). Za účelem zmírnění těchto obav přijala Komise, v souladu se svým oprávněním vyplývajícím z článků 37 a 38 aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska (
7
), rozhodnutí (
8
), ve kterém zdůraznila význam právního státu jako podmínku pro každý stát přistupující k Unii (
9
), a připomněla, že je nezbytné, aby všechny členské státy měly nestranný a nezávislý soudní systém (
10
). Toto rozhodnutí zavedlo MSO jako přechodné opatření, které má usnadnit pokračující snahu Rumunska reformovat jeho soudnictví a posílit boj proti korupci v letech následujících po jeho přistoupení k Evropské unii.
20.
Konkrétně rozhodnutí MSO stanoví, že Komise bude vydávat pravidelné hodnotící zprávy. Tyto zprávy mají pravidelně vyhodnocovat pokrok v reformě rumunského soudnictví podle řady referenčních cílů (dále jen „referenční cíle MSO“) (
11
), které konkretizují specifické závazky přijaté tímto členským státem a požadavky jím přijaté při přístupových jednání, zejména pokud jde o zajišťování a zlepšení nezávislosti soudců na jeho území (
12
).
21.
V tomto kontextu byla věnována zvláštní pozornost jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Unie, otázce, zda nedávné reformy soudního systému v Rumunsku dostatečně chrání nezávislost vnitrostátních soudců. Soudnímu dvoru byla již v průběhu roku 2019 předložena řada věcí týkajících se změn přijatých v Rumunsku v letech 2018 a 2019 ve vztahu k trestním a disciplinárním řízením, která mohou být s rumunskými soudci vedena, jakož i režimu občanskoprávní odpovědnosti, která se na ně vztahuje.
22.
Soudní dvůr zkoumal slučitelnost těchto změn se zásadou nezávislosti soudců v rozsudku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (
13
). V tomto rozsudku rovněž upřesnil, že rozhodnutí MSO a zprávy vypracované Komisí na základě tohoto rozhodnutí představují akty přijaté unijním orgánem, které mohou být předmětem výkladu Soudního dvora. Kromě toho rozhodl, že rozhodnutí MSO je pro Rumunsko závazné v celém rozsahu, včetně referenčních cílů MSO, jejichž záměrem je zajistit, aby tento členský stát dodržoval hodnoty právního státu, které jsou uvedeny v článku 2 SEU. Rovněž uvedl, že Rumunsko je povinno přijmout vhodná opatření k dosažení těchto referenčních cílů, přičemž musí náležitě zohlednit zprávy vypracované Komisí na základě rozhodnutí MSO, a zejména doporučení uvedená v těchto zprávách (
14
).
23.
Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku jen několik týdnů před vydáním rozsudku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (
15
). Musím však podotknout, že první předběžnou otázkou se předkládající soud znovu táže na povahu a právní účinky rozhodnutí MSO a zpráv přijatých na jeho základě.
24.
Vzhledem k tomu, že závěry Soudního dvora v tomto dřívějším rozsudku již poskytují odpověď na tuto otázku, bude se toto stanovisko v souladu se žádostí Soudního dvora týkat pouze ostatních tří předběžných otázek.
25.
Můj rozbor bude strukturován následovně. Zaprvé uvedu několik slov ohledně dosahu a významu jednotlivých ustanovení unijního práva, kterých se dovolává předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (B). Rovněž se budu zabývat námitkami týkajícími se nepříslušnosti Soudního dvora předloženými Vrchní radou a polskou vládou (C). Následně připomenu judikaturu Soudního dvora týkající se nezávislosti soudců (jak vyplývá z rozsudku Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, jakož i z jiných věcí) a vysvětlím, proč podle mého názoru musí být v povyšovacím řízení soudců ve funkci zachovány i dostatečné záruky nezávislosti soudců (otázka 2) (D). Ve světle této judikatury uvedu důvody, proč mám za to, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, že taková reforma, jako je reforma zavedená napadeným nařízením, neporušuje zásadu nezávislosti soudců (otázka 3) (E). Nakonec se budu věnovat odpovědi na obavy předkládajícího soudu, že taková reforma by mohla být v rozporu s doporučeními obsaženými v některých zprávách vypracovaných Komisí v souladu s MSO (otázka č. 4).
B.
Příslušná ustanovení unijního práva: článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU a/nebo článek 47 Listiny
26.
V otázkách položených v řízení o předběžné otázce byly za relevantní ustanovení unijního práva, podle nichž je třeba posoudit slučitelnost napadeného nařízení, označeny čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, článek 47 Listiny a článek 2 SEU. Souvislost mezi těmito jednotlivými ustanoveními je jasně patrná z judikatury Soudního dvora. Soudní dvůr totiž rozhodl, že požadavek nezávislosti soudů je součástí podstaty jak práva na účinnou soudní ochranu (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU), tak základního práva na spravedlivý proces (čl. 47 druhý pododstavec Listiny), které má zásadní význam zejména pro zajištění ochrany společných hodnot členských států uvedených v článku 2 SEU, zejména dodržování zásad právního státu (
16
). Je tedy zřejmé, že v rámci unijního právního řádu existuje jednotná zásada nezávislosti soudců a že obsah jak čl. 19 odst. 1 SEU, tak článku 47 Listiny, pokud jde o nezávislost soudců, je v podstatě stejný (
17
).
27.
Nicméně existence těchto odlišných právních základů a rozdílných funkcí, které plní článek 19 SEU a článek 47 Listiny, znamená, že druh přezkumu, který má Soudní dvůr provést za účelem ověření dodržování zásady nezávislosti soudců, se může lišit.
28.
V tomto ohledu generální advokát M. Bobek vysvětlil (
18
), že článek 19 SEU má širokou působnost. Ukládá členským státům zejména povinnost „[stanovit] prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany“, a týká se tedy především strukturálních a systémových prvků vnitrostátních právních rámců, spíše než skutečností vztahujících se ke specifickým případům nebo individuálním případům. Zároveň je hranice pro porušení čl. 19 odst. 1 SEU relativně vysoká. Cílem tohoto ustanovení totiž není postihnout všechny možné otázky, které by mohly vyvstat s ohledem na vnitrostátní soudní moc, ale pouze ty, které jsou tak závažné nebo systémové povahy, že ohrožují řádné fungování vnitrostátního soudního systému a narušují schopnost dotčeného členského státu poskytnout jednotlivcům dostatečné prostředky nápravy.
29.
Článek 47 Listiny má naopak chránit subjektivní právo každého účastníka řízení na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces před „nezávislým a nestranným soudem předem zřízeným zákonem“. Ověření „nezávislosti“ soudu v tomto kontextu vyžaduje podrobné a pro daný případ specifické posouzení relevantních okolností, zatímco otázky týkající se určité strukturální nebo systémové povahy soudního systému členských států se uplatní pouze v rozsahu, v němž by mohly mít dopad na jednotlivé řízení (
19
). Aby se však bylo možné dovolávat článku 47 Listiny, musí být splněny specifické podmínky. K tomu, aby byla použitelná Listina jako celek, musí totiž daná situace spadat do působnosti unijního práva (
20
). Kromě toho potenciální problém, který by vedl k porušení článku 47 Listiny, může vzniknout pouze ve vztahu k subjektivnímu právu zaručenému unijním právem.
30.
Tento rozdíl v dosahu a účelu čl. 19 odst. 1 SEU a článku 47 Listiny, jakož i v podmínkách použitelnosti těchto ustanovení znamená, že Soudnímu dvoru mohou být předloženy celkem dva typy věcí týkajících se slučitelnosti vnitrostátních ustanovení se zásadou nezávislosti soudců (
21
). Na jedné straně existují případy, kdy je otázka nezávislosti soudců vznesena jednotlivcem jako vedlejší otázka v situaci, kdy namítá, že byla porušena jeho individuální práva chráněná unijním právem. V takových případech bude nezávislost soudců obecně přezkoumána optikou článku 47 Listiny. Na druhé straně existují případy týkající se „abstraktní“ slučitelnosti určitých legislativních nástrojů nebo strukturálních prvků přijatých v členských státech s požadavky unijního práva, které nejsou spojeny s konkrétním případem porušení individuálního práva na spravedlivý proces. V takovém případě bude Soudní dvůr obvykle aplikovat čl. 19 odst. 1 SEU jako hlavní nebo jediné měřítko (
22
).
31.
Projednávaná věc je poněkud neobvyklá. Na jedné straně ze spisu vyplývá, že žalobci v původním řízení se nedovolávají porušení svých individuálních práv chráněných unijním právem, ale spíše tvrdí, že reforma zavedená napadeným nařízením vytváří problém systémové, průřezové povahy. Požadují „abstraktní“ posouzení slučitelnosti této reformy se zásadou nezávislosti soudců. Na druhou stranu je obtížné mít za to, že hlavním nebo jediným měřítkem pro účely tohoto posouzení je čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a že článek 47 Listiny v tomto smyslu není v projednávané věci relevantní. Jak uvedl generální advokát M. Bobek ve svém stanovisku předneseném ve věci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (
23
), taková vnitrostátní ustanovení, jako jsou ustanovení dotčená v původním řízení, mají tu zvláštnost, že – jak jsem vysvětlil výše v oddíle A – byla přijata Rumunskem jako „vnitrostátní provedení“ rozhodnutí MSO a aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska. Jedná se tedy o jednání členského státu (v daném případě Rumunska) za situace, kdy tento stát plní své povinnosti vyplývající z unijního práva, a jedná tedy v rámci působnosti unijního práva, a kdy v důsledku toho dochází k použití Listiny.
32.
Sdílím názor generálního advokáta M. Bobka, že tento specifický kontext otevírá dveře druhému scénáři, odlišnému od scénáře uvedeného výše v bodě 29, v němž se Soudní dvůr může opřít o ustanovení Listiny (včetně jejího článku 47), která mají stejnou hodnotu jako ustanovení Smluv (
24
), nikoliv však ve vztahu k případnému porušení individuálních práv (jak jsem uvedl, žádná taková práva zde údajně porušena nebyla), ale jako objektivní měřítko nebo cíl za účelem posouzení slučitelnosti plnění požadavků unijního práva ze strany Rumunska.
33.
Z toho podle mého názoru vyplývá, že projednávaná věc spadá do druhé kategorie případů popsané v bodě 30 tohoto stanoviska, jelikož vyžaduje spíše abstraktní přezkum slučitelnosti reformy zavedené napadeným nařízením s ohledem na zásadu nezávislosti soudců než konkrétní přezkum vztahující se k údajnému porušení práv jednotlivce. Nicméně vzhledem ke specifickému kontextu, v němž se odehrává projednávaná věc (kdy Rumunsko podléhá MSO a Listina sleduje „jako stín“ vnitrostátní legislativní rozhodnutí, která Rumunsko v důsledku toho přijímá), se však domnívám, že za relevantní cíle pro účely provedení tohoto přezkumu lze považovat jak článek 47 Listiny, tak čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 2 SEU, spíše než jen čl. 19 odst. 1 SEU (
25
).
C.
Pravomoc Soudního dvora
34.
Vrchní rada a polská vláda vznesly několik námitek, přičemž v podstatě tvrdily, že otázky položené Soudnímu dvoru jsou nepřípustné z důvodu nedostatku pravomoci Soudního dvora o nich rozhodnout. Podle těchto zúčastněných spadá organizace soudnictví, včetně oblastí, jako jsou povyšovací řízení vnitrostátních soudců, do výlučné pravomoci členských států a stojí mimo oblast působnosti unijního práva. Podle nich tedy tato oblast nespadá do pravomoci Soudního dvora.
35.
Podle mého názoru tyto argumenty neobstojí a lze je snadno odmítnout. Jak jsem uvedl výše v bodě 31, Rumunsko při přijetí napadeného nařízení podléhalo MSO. Mělo by se tedy jednat o „provedení“ povinností, které MSO Rumunsku uložil, neboť se jedná o akt přijatý unijním orgánem, který je pro tento členský stát závazný v celém rozsahu (
26
). Za těchto podmínek by bylo nesprávné mít za to, že projednávaná věc nespadá do působnosti unijního práva.
36.
Navíc námitky předložené Vrchní radou a polskou vládou rozhodně nejsou nové a ve skutečnosti byly již dříve vzneseny mimo jiné touto vládou v řadě jiných věcí týkajících se rovněž nezávislosti soudců (
27
).
37.
V těchto předchozích věcech se Soudní dvůr s těmito námitkami důsledně vypořádal a zdůraznil, že ačkoli organizace soudnictví v členských státech zůstává v jejich pravomoci, platí, že při výkonu této pravomoci jsou členské státy povinny dodržovat své povinnosti vyplývající z unijního práva, včetně povinností vyplývajících z článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU (
28
).
38.
Předmětem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou opět právě povinnosti členských států, které z těchto ustanovení vyplývají, včetně článku 47 a rozhodnutí MSO, a to, zda dotčená vnitrostátní ustanovení jsou skutečně v souladu s těmito povinnostmi. Námitky formulované Vrchní radou a polskou vládou se navíc v podstatě týkají skutečného dosahu zásady nezávislosti soudců, jak je definována v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 Listiny ve spojení s článkem 2 SEU, a tedy výkladu těchto ustanovení. Jak rozhodl Soudní dvůr, takový výklad jednoznačně spadá do jeho pravomoci podle článku 267 SFEU (
29
).
D.
Nezávislost soudců a řízení o povýšení soudců ve funkci (otázka č. 2)
39.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být zásada nezávislosti soudců vykládána v tom smyslu, že se vztahuje i na řízení o povýšení soudců ve funkci.
40.
Podotýkám, že Vrchní rada má za to, že druhá otázka je nepřípustná z toho důvodu, že odpověď na tuto otázku vyplývá tak zřetelně z judikatury Soudního dvora, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost. V tomto ohledu chci jen podotknout, že i když taková okolnost, kdyby byla prokázána, může vést Soudní dvůr k tomu, že rozhodne usnesením na základě článku 99 jednacího řádu Soudního dvora, nemůže vnitrostátnímu soudu bránit v tom, aby položil předběžnou otázku, ani nemůže mít za následek nepřípustnost takto položené otázky (
30
). Podle mého názoru tedy není důvod dospět k závěru o nepřípustnosti druhé otázky, jak to činí Vrchní rada.
41.
Za účelem zodpovězení této otázky nejprve připomenu judikaturu Soudního dvora týkající se nezávislosti vnitrostátních soudců s ohledem na čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a článek 47 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 SEU, a poté vysvětlím, proč se podle mého názoru zásada nezávislosti soudců vztahuje na povyšovací řízení, která se jich týkají (2).
1. Judikatura týkající se nezávislosti soudců
42.
Na úvod podotýkám, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ani článek 47 Listiny nevyžadují, aby členské státy přijaly nějaký konkrétní model, pokud jde o organizaci jejich soudnictví. Cílem těchto ustanovení je spíše bránit vnitrostátním ustanovením týkajícím se organizace soudnictví, která v dotčených členských státech narušují ochranu hodnoty právního státu podle článku 2 SEU (
31
). Judikatura, kterou Soudní dvůr přijal v souvislosti se zásadou nezávislosti soudců, se tak zaměřuje na minimální požadavky, které musí vnitrostátní systémy splňovat. Tyto minimální požadavky zejména nesmí klesnout pod úroveň ochrany stanovenou v článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“), tak jak jej vykládá Evropský soud pro lidská práva (
32
).
43.
V tomto kontextu Soudní dvůr konstatoval, že pojem nezávislosti soudců má dva aspekty. První, vnější aspekt předpokládá, že dotyčný soud nebo orgán vykonává soudní funkce zcela samostatně, není hierarchicky na nikoho vázán ani nikomu podřízen a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí. Druhý, vnitřní aspekt souvisí s pojmem „nestrannost“ a týká se rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu. Tento aspekt vyžaduje objektivitu a neexistenci jakéhokoliv zájmu na vyřešení sporu mimo striktního použití právního předpisu (
33
). Oba aspekty spolu samozřejmě úzce souvisejí (
34
).
44.
V tomto ohledu Soudní dvůr vypracoval jednoduchý test, který v podstatě vyžaduje, aby pravidla, zejména pokud jde o složení soudu nebo orgánu vykonávající soudní funkce, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, byla taková, že umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci (
35
). Kromě toho upřesnil, že soudci musí být chráněni před případnými pokušeními, pokud jde nejen o jakýkoliv přímý vliv ve formě pokynů, ale také jakékoli formy nepřímého vlivu, který by mohl usměrňovat rozhodnutí dotyčných soudců (
36
).
45.
V navazujících rozsudcích Soudní dvůr potvrdil, že zásada nezávislosti soudců má široký dosah. Vztahuje se na pravidla týkající se jmenování soudců (
37
), podmínek, za nichž se vyvíjí a končí jejich kariéra (včetně změn jejich odměňování (
38
), jejich odvolání z funkce (
39
), disciplinárního režimu (
40
) nebo trestního řízení (
41
), kterému mohou podléhat, a možnosti využít prodloužení doby výkonu soudcovské činnosti po dosažení běžného důchodového věku) (
42
). Kromě toho se tato zásada použije rovněž na pravidla upravující delegování soudců k vyššímu soudu ministrem spravedlnosti. Taková pravidla musí poskytovat dostatečné záruky, aby se předešlo zejména jakémukoli riziku, že toto delegování bude použito jako prostředek k výkonu politické kontroly nad obsahem soudních rozhodnutí (
43
).
2. Návrh na řízení o povýšení soudců ve službě
46.
S ohledem na judikaturu, kterou jsem právě připomněl, nepochybuji o tom, a účastníci řízení v původním řízení to ani nezpochybňují, že zásada nezávislosti soudců se vztahuje na povyšovací řízení, která se soudců týkají. Příklady uvedené výše v bodě 45 ukazují, že tato zásada již byla Soudním dvorem použita na širokou škálu aspektů a složek strukturální organizace vnitrostátních soudů a musí být vykládána tak, že má širokou působnost. Soudní dvůr již zejména konstatoval, že musí být zachovány dostatečné záruky nezávislosti soudnictví, pokud jde o pravidla pro jmenování soudců, jejich přidělování k vyšším soudům a obecně podmínky, za nichž se jejich kariéra vyvíjí a končí. Řízení o povýšení mezi jednotlivými stupni soudů se týkají právě způsobu, jakým jsou soudci nižších soudů vybíráni pro účely jmenování nebo přidělování k vyšším soudům (
44
). Kromě toho jsou součástí podmínek, za nichž se vyvíjí a končí kariéra soudců. Mělo by se tedy od nich vyžadovat respektování zásady nezávislosti soudců (
45
).
47.
S ohledem na tyto skutečnosti jsem toho názoru, že článek 47 Listiny a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 2 SEU musí být vykládány v tom smyslu, že zásada nezávislosti soudců se vztahuje i na řízení o povýšení soudců ve funkci.
E.
Je taková reforma, jaká byla zavedena Rumunskem, v rozporu se zásadou nezávislosti soudců? (Otázky 3 a 4).
48.
Třetí a čtvrtou otázkou se předkládající soud táže na slučitelnost takové reformy, jako je reforma zavedená v Rumunsku napadeným nařízením, se zásadou nezávislosti soudců. Klade si rovněž otázku, zda je taková reforma v rozporu s doporučeními obsaženými ve zprávách vypracovaných Komisí v souladu s MSO.
49.
Než přistoupím k těmto otázkám, učiním tři úvodní poznámky.
50.
Zaprvé Vrchní rada tvrdí, že třetí a čtvrtá otázka jsou nepřípustné, protože spočívají na nesprávném popisu povyšovacího řízení dotčeného v původním řízení. Kromě toho podle ustálené judikatury platí, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance (
46
). Dále podotýkám, že argumenty Vrchní rady týkající se nepřípustnosti třetí a čtvrté otázky se ve skutečnosti týkají podstaty těchto otázek a odpovědi, kterou Soudní dvůr v tomto ohledu poskytne. Z toho vyplývá, že podle mého názoru jsou třetí a čtvrtá otázka přípustné.
51.
Zadruhé skutečnost, že projednávaná věc vyžaduje, jak jsem uvedl výše v části B, abstraktní posouzení slučitelnosti (
47
) reformy zavedené napadeným nařízením, neznamená, že pouhá možnost zneužití řízení zavedeného touto reformou postačí k zavržení tohoto řízení v celém rozsahu. Jak uvedl generální advokát M. Bobek (
48
), musí existovat nějaký přesvědčivý argument předložený Soudnímu dvoru o tom, jak konkrétně a specificky může určitý postup, jako je postup dotčený ve věci v původním řízení, ohrozit nezávislost soudců.
52.
Konkrétně v souladu s testem, který jsem uvedl výše v bodě 44, musí otázky, které se v této souvislosti konkrétně objevily, vyvolat v myslích jednotlivců legitimní pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti dotčených soudců; jinak nemůže existovat žádný strukturální problém nezávislosti soudců. Jak Soudní dvůr podotkl s odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, pro účely určení „nezávislosti“ je třeba jako relevantní aspekty vzít v úvahu zejména způsob jmenování a délku funkčního období soudců, existenci ochrany před vnějšími tlaky a to, zda se daný orgán „jeví jako nezávislý“, neboť jde právě o tuto důvěru, kterou jakýkoliv soud v demokratické společnosti musí vzbuzovat u jednotlivců. Klíčový prvek jinými slovy spočívá v tom, jak by mohla veřejnost legitimně vnímat dotčená ujednání (
49
). Tato ujednání musí být posuzována jako celek, neboť některé aspekty dotčeného postupu nebo systému, které se mohou na první pohled jevit jako problematické, mohou být vyváženy jinými aspekty (
50
).
53.
Zatřetí předkládajícímu soudu nakonec přísluší, aby rozhodl, zda v projednávané věci existuje strukturální problém nezávislosti soudců, poté co učiní příslušná zjištění v tomto ohledu. Je totiž třeba připomenout, že článek 267 SFEU neopravňuje Soudní dvůr k tomu, aby použil pravidla unijního práva na určitý případ, nýbrž pouze k tomu, aby se vyjádřil k výkladu Smluv a aktů přijatých unijními orgány. Z tohoto důvodu podle ustálené judikatury může Soudní dvůr v rámci soudní spolupráce zavedené článkem 267 SFEU na základě okolností uvedených ve spise poskytnout vnitrostátnímu soudu prvky výkladu unijního práva, které by mohly být pro tento soud užitečné při posuzování účinků toho či onoho ustanovení uvedeného práva (
51
).
54.
Po těchto upřesněních podotýkám, že řízení o povýšení soudců působících na nižších soudech v Rumunsku se zdá být, jak vysvětluje předkládající soud, rozděleno do dvou kroků. První krok, který je upraven kapitolou II napadeného nařízení, je nazýván „povýšení na místě“. Spočívá na písemném výběrovém řízení, jehož cílem je prověřit jak teoretické znalosti, tak praktické dovednosti kandidátů. Úspěšní kandidáti jsou poté povýšeni do vyšší platové třídy, ale v zásadě nadále vykonávají tutéž funkci (
52
).
55.
Druhý krok, který se nazývá „skutečné povýšení“, je upraven v kapitole III uvedeného nařízení. Umožňuje totiž, aby kandidáti, kteří již byli povýšeni „na místě“ a mají požadovanou platovou třídu, byli skutečně přiděleni ke krajskému soudu nebo odvolacímu soudu (
53
).
56.
Žalobci v původním řízení nezpochybňují první fázi povyšovacího řízení, a sice povýšení „na místě“. Jejich cílem je pouze zpochybnit podmínky druhého kroku tohoto řízení (takzvané řízení o „skutečném povýšení“), během kterého výběrová komise musí hodnotit práci a chování kandidátů za poslední tři roky předcházející jejich účasti v tomto druhém kroku (
54
). Jako problematické se jim jeví zejména dva aspekty tohoto řízení: i) způsob jmenování členů výběrové komise, kteří se účastní „skutečného povýšení“, a složení této komise, a ii) kritéria, která členové výběrové komise uplatňují při rozhodování o tom, kteří kandidáti budou povýšeni (
55
).
1. První aspekt: určení a složení výběrové komise
57.
Napadené nařízení stanoví, že hodnocení kandidátů na „skutečné povýšení“ provádí výběrová komise, jejíž členové jsou jmenováni oddělením pro soudce Vrchní rady (
56
). Tato komise je na úrovni každého odvolacího soudu složena z předsedy tohoto soudu a čtyř jeho členů, jejichž specializace musí odpovídat specializaci volných míst. Tyto čtyři členy vybírá oddělení pro soudce Vrchní rady na základě návrhu správního oddělení odvolacího soudu (jehož členem je předseda tohoto soudu) (
57
).
58.
Žalobci v původním řízení tvrdí, že napadené nařízení dává příliš mnoho pravomoci předsedům odvolacích soudů. Reforma podle jejich názoru kromě toho vytváří riziko, že si kandidáti na „skutečné povýšení“ osvojí podřízené chování vůči předsedům a členům odvolacích soudů a budou se jim cítit zavázáni. V tomto ohledu zdůrazňují, že osoby zasedající ve výběrové komisi jsou rovněž pověřeny přezkoumáváním rozsudků vydaných kandidáty v odvolacím řízení v době, kdy tito kandidáti působili u soudů nižších stupňů, a odpovídají za pravidelné vyhodnocování pracovních výkonů kandidátů, jakmile jsou kandidáti povýšeni k odvolacím soudům, pokud se tak stane. Tvrdí, že nezávislost soudců může být ohrožena nejen v případech, kdy jsou soudci vystaveni politickým tlakům, ale také tam, kde jsou v rámci soudnictví podporovány předsudky a nepotismus.
59.
Podle mého názoru a s výhradou ověření předkládajícím soudem nemohou skutečnosti uvedené žalobci v původním řízení samy o sobě u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti stran neovlivnitelnosti kandidátů vnějšími faktory v řízení o „skutečném povýšení“, a to v souladu s testem, který jsem uvedl výše v bodě 44.
60.
K tomuto závěru mě vedou dva důvody.
61.
Zaprvé poukazuji na to, že i když Soudní dvůr ve své judikatuře velmi zdůrazňoval, že nezávislost soudnictví musí být zajištěna zejména ve vztahu k moci zákonodárné a výkonné (
58
), dosud nijak zásadně nevyzdvihoval skutečnost, že by vztahy podřízenosti nebo kontroly mezi různými soudy (které se netýkají moci výkonné nebo zákonodárné) mohly vyvolat otázky ohledně soudní nezávislosti (
59
).
62.
Domnívám se, že tento rozdíl v zacházení má zřejmé vysvětlení. Věci týkající se nezávislosti soudní moci na ostatních složkách státní moci (jako jsou věci týkající se jmenování členů soudního orgánu ministrem) se dostávají na pořad jednání Soudního dvora častěji, protože, jak Soudní dvůr zdůraznil (
60
), zasahují do podstaty doktríny „dělby moci“. To usnadňuje jejich odhalení i označení jako potenciálně problematických. Případy týkající se vlivu, který vykonávají někteří členové soudní moci na své kolegy, jsou subtilnější. Mohou rovněž vyvolávat otázky ohledně nezávislosti soudců. Je totiž jistě možné, a není vůbec těžké si to představit, že některé formy soudní samosprávy vytvářejí „systém závislých soudců v rámci nezávislého soudnictví“, kdy v rámci soudnictví dochází k nepřípustnému ovlivňování ze strany soudců s řídicí funkcí, jako jsou předsedové soudů nebo úředníci orgánů soudní samosprávy (
61
). Otázky nezávislosti soudců se v tomto rozsahu neomezují pouze na situace, které se týkají jiných složek moci nebo třetích osob, ale mohou se objevit i v rámci samotného soudního systému, vždy když existuje riziko, že by soudci mohli být nevhodně ovlivňováni svými kolegy (
62
). Zatímco však pouhá účast výkonné nebo zákonodárné moci na rozhodnutích týkajících se soudní moci postačuje k tomu, aby zvedla možný „červený praporek“ z hlediska doktríny dělby moci, skutečnost, že někteří soudci vykonávají kontrolu nad svými kolegy, sama o sobě (a pokud v tomto ohledu nezasáhne výkonná nebo zákonodárná moc) (
63
) neukazuje na existenci potenciálního problému soudcovské nezávislosti (
64
).
63.
S ohledem na výše uvedené souhlasím s žalobci v původním řízení, že v žádném demokratickém systému není nikdy dobré (bez ohledu na to, o kterou složku státní moci se jedná) svěřit příliš mnoho pravomocí jediné osobě nebo orgánu. Příliš mnoho moci v rukou příliš malého počtu osob znamená menší odpovědnost a větší možnost svévolného rozhodování, zaujatosti, nepotismu a zneužívání (
65
). V projednávané věci je pravda, že členové výběrové komise v sobě spojují několik rolí, které mohou ovlivnit profesní život a kariéru soudců nižších soudů. Jsou pověřeni vedením povyšovacího řízení u soudců soudů nižších stupňů, přezkumem rozsudků vydaných těmito soudci v odvolacím řízení a pravidelným hodnocením jejich práce, pokud jsou povýšeni a jmenováni do funkce u odvolacího soudu (a v případě předsedů odvolacích soudů vydávají doporučení ohledně členů výběrové komise).
64.
Postačuje to však k vyvolání legitimních pochybností u jednotlivců, pokud jde o neovlivnitelnost soudců nižších soudů ve vztahu k vnějším skutečnostem? Podle mého názoru je třeba něco více. Musí existovat indikace, že taková koncentrace moci by mohla skutečně způsobit vnější zásah nebo tlak, který by mohl narušit nezávislé rozhodování soudců nižších soudů a ovlivnit jejich rozhodnutí, například tím, že by je motivoval k tomu, aby v řízeních, která vedou, upřednostňovali jednu stranu před druhou nebo rozhodovali ve snaze zalíbit se těm, kdo je jmenují nebo povyšují (
66
). Mám za to, že pouhá skutečnost, že soudci soudů nižších stupňů jsou za účelem zvýšení svých šancí na povýšení povzbuzováni (aniž by byli ovlivňováni jinými úvahami, jako je to, zda se jimi vydaná rozhodnutí setkají se souhlasem určitého člena, jako například předsedy odvolacího soudu), aby vynaložili maximální úsilí k tomu, aby tato rozhodnutí byla co nejkvalitnější, a tím minimalizovali riziko, že budou v odvolacím řízení zrušena, je v systému, v němž se předpokládá, že soudy nižších stupňů se budou řídit judikaturou soudů vyšších stupňů, pokud neexistují přesvědčivé důvody pro opak (
67
), relativně neškodný stav.
65.
Kromě toho lze tvrdit, a to odlišně od poněkud negativního obrazu vykresleného žalobci v původním řízení, že vzhledem k tomu, že členové odvolacích soudů členských států jsou sami podle unijního práva povinni dodržovat zásadu nezávislosti soudců a být nezávislí na vnějších vlivech nebo nátlacích, jsou v zásadě v dobré pozici, aby posoudili práci kandidátů a určili, kdo z nich si zaslouží povýšení. Skutečnost, že v odvolacím řízení mohou být pověřeni přezkumem rozsudků, které kandidáti vydávají jako soudci při výkonu funkce u soudů nižších stupňů, a že jsou obeznámeni s fungováním soudů a tvorbou soudních rozhodnutí, podle mého názoru jen potvrzuje jejich způsobilost k provedení tohoto posouzení, a to v situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy jejich nezávislost není zpochybněna.
66.
Kromě toho pouhá skutečnost, že rozhodování o jmenování soudců (nebo, jako v tomto případě, o jejich povýšení) je svěřeno určitým osobám nebo skupinám osob, a nikoli jiným, podle mého názoru nepostačuje k prokázání nedostatku dostatečných záruk nezávislosti soudců. Za tato jmenování musí být někdo odpovědný, ať už jde o členy výkonné nebo zákonodárné moci nebo jiné členy soudní moci nebo o kombinaci všech tří, nebo dokonce o zcela jiný orgán, přičemž často není jednoduché přijít na ideálního kandidáta na tuto funkci. Jak jsem právě vysvětlil, členové soudní moci mají v zásadě dobré předpoklady pro výkon těchto funkcí. Nicméně se jeví, že i v případech, kdy jsou soudci skutečně jmenováni nebo povyšováni výkonnou mocí, není to samo o sobě z hlediska soudcovské nezávislosti problematické (
68
).
67.
Soud dvůr podpořil tento přístup zejména v rozsudcích A. B. a další (Jmenování soudců u Nejvyššího soudu – Odvolání) (
69
) a ve věci Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (
70
). Posledně uvedený rozsudek se týkal podmínek, za kterých může ministr spravedlnosti přidělit soudce k vyššímu soudu a toto přidělení ukončit. V uvedené věci Soudní dvůr v podstatě zdůraznil, že k zabránění svévolnosti a riziku manipulace není ani tak důležité, jaká „osoba“ byla pověřena přijímáním rozhodnutí, ale že tato rozhodnutí byla přijata na základě předem známých a řádně odůvodněných kritérií (
71
). To samozřejmě neznamená, že „osoba“ pověřená jmenováním nebo povyšováním soudců je irelevantní: navíc se jeví, že čím více je tato „osoba“ problematická například z hlediska dělby moci nebo kvůli míře podřízenosti, která existuje mezi orgánem odpovědným za jmenování a soudci, kteří z něj mají prospěch, tím více je podle mého názoru zapotřebí hmotněprávních a procesních záruk, aby se vyvážilo zdání nevhodnosti, které jinak může vzniknout. Tyto záruky jsou proto v tomto ohledu rozhodující.
68.
Tyto závěry lze podle mého názoru vztáhnout i na projednávanou věc. Z hlediska nezávislosti soudu není rozhodující ani tak otázka, která osoba provádí takové povyšovací řízení, jež zavedlo napadené nařízení, ale spíše to, zda kritéria uplatňovaná orgánem pověřeným prováděním takového řízení jsou dostatečně jasná, objektivní a ověřitelná (
72
) a zda je tento orgán povinen své rozhodnutí odůvodnit, a to platí ve všech případech včetně těch, kdy vše nasvědčuje tomu, že orgán pověřený rozhodováním o jmenování či povyšování vnitrostátních soudců se nachází v dobrém postavení pro plnění této funkce. Relevantní je rovněž skutečnost, zda lze rozhodnutí napadnout v soudním řízení (
73
).
69.
S ohledem na výše uvedené přejdu ke zkoumání, zda v situaci, jako je situace v původním řízení, splňují kritéria, která musí výběrová komise uplatnit, tyto požadavky.
2. Druhý aspekt: kritéria uplatňovaná výběrovou komisí
70.
Jak jsem již zdůraznil, v projednávané věci přísluší předkládajícímu soudu ověřit, zda kritéria uplatňovaná výběrovou komisí v rámci řízení o „skutečném povýšení“ splňují požadavky, které jsem uvedl v bodě 68 výše, nebo zda naopak mohou jejím členům přiznat „neodůvodněnou diskreční pravomoc“, která může u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti o nezávislosti soudců nižších soudů, jichž se toto řízení týká. Neodůvodněná diskreční pravomoc existuje zejména tehdy, pokud podmínky konkrétního řízení nebo kritéria použitá v rámci vedení tohoto řízení nejsou stanoveny zákonem (a tudíž nejsou ověřitelné), jsou vágní, irelevantní nebo umožňují spekulovat o vlivu politických nebo jiných sil (například pokud použitá kritéria nejsou dostatečně objektivní) (
74
).
71.
V této souvislosti mám za to, že několik prvků ze spisu si zaslouží zvláštní zmínku.
72.
Zaprvé řízení o „skutečném povýšení“ podléhá dvěma odlišným a zřetelně vymezeným souborům kritérií. Podle napadeného nařízení je totiž třeba při hodnocení práce kandidátů zohlednit tři kritéria: i) schopnost analýzy a syntézy; důslednost ve způsobu vyjadřování; ii) jasnost a logičnost argumentace; analýzu argumentů v podáních účastníků a jejich obhajobách; respektování judikatury Înalta Curte de Casație şi Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) a odvolacích soudů; a iii) dodržování přiměřených lhůt pro zpracování věcí a vyhotovení rozhodnutí (
75
). Kromě toho se při posuzování chování kandidátů vychází ze dvou kritérií: i) vhodnost přístupu nebo chování kandidáta k účastníkům řízení, advokátům, znalcům a tlumočníkům během jednání a jiných odborných činností a jeho schopnost zvládat situace vzniklé v soudní síni a ii) schopnost kandidáta spolupracovat s ostatními členy senátu a komunikovat s ostatními soudci a zaměstnanci (
76
). Tato kritéria jsou jasně uvedena v napadeném nařízení, a jsou tedy přezkoumatelná. Kromě toho jsou všechna relevantní pro rozhodnutí o soudní činnosti a zásluhách kandidátů (
77
).
73.
Zadruhé, pokud jde o otázku, zda jsou tato kritéria dostatečně objektivní, poznamenávám, že za účelem kontroly splnění prvních dvou kritérií používá výběrová komise vzorek deseti rozhodnutí vydaných kandidáty v předchozích třech letech (
78
). Tato rozhodnutí jsou vybírána náhodně, pomocí počítačového softwaru a opět na základě jednotných kritérií (
79
). Aby výběrová komise mohla posoudit schopnosti kandidátů podle různých kritérií týkajících se jejich chování, analyzuje dále vzorek záznamů z jednání, kterým každý kandidát předsedal (
80
). Výběrová komise přezkoumá rovněž informace obsažené v profesním spise kandidátů, informace, které má k dispozici Inspecția Judiciarques (soudní inspekce, Rumunsko) o případných disciplinárních a etických porušeních za dané období, jakož i veškeré další ověřitelné informace o kandidátech (
81
).
74.
Nelze samozřejmě vyloučit, a je dokonce nevyhnutelné, že při výkladu těchto různých aspektů výběrovou komisí za účelem vytvoření si názoru na činnost a chování kandidátů vstupuje do hry určitá míra subjektivity. To však podle mého názoru nemění nic na tom, že zdroje informací a důkazů, na kterých členové výběrové komise musí založit své rozhodnutí ohledně každého z kandidátů, jsou dost početné a různorodé. To přispívá k tomu, že se celé řízení o „skutečném povýšení“ jeví a priori jako založené na objektivním, a nikoliv diskrečním posouzení.
75.
Zatřetí poukazuji na to, že jak vyplývá ze spisu, napadené nařízení rovněž stanoví, že výběrová komise přihlédne k odůvodněným stanoviskům oddělení, v němž každý kandidát v současné době působí (
82
), a oddělení odpovídajícího jeho specializaci u hierarchicky nadřízeného soudu, aby mohla rozhodnout, na které kandidáty se uplatní povyšovací řízení (
83
). V tomto ohledu Soudní dvůr navrhl, že zásah jiného orgánu v řízení vedoucím k přijetí takových rozhodnutí může v zásadě přispět k větší objektivitě tohoto řízení. Je pravda, že tak je tomu pouze v případě, že je tento orgán sám nezávislý na zákonodárné a výkonné moci a na orgánu, jemuž má předat stanovisko, a že takovéto stanovisko je vydáno na základě objektivních a zároveň relevantních kritérií a je náležitě odůvodněno, takže je způsobilé poskytnout tomuto orgánu objektivní podklady pro jeho rozhodování (
84
). Je samozřejmě věcí předkládajícího soudu, aby ověřil, zda tomu tak je.
76.
Konečně, pokud jde o povinnost výběrové komise uvést odůvodnění a možnost napadnout rozhodnutí přijatá touto komisí v soudním řízení, podotýkám, že po ukončení řízení musí výběrová komise vypracovat odůvodněnou zprávu, v níž uvede známky udělené za pět výše uvedených kritérií, jakož i celkovou známku získanou kandidátem (
85
). Kromě toho, pokud má kandidát k této zprávě nějaké námitky, je oprávněn je vznést během pohovoru s výběrovou komisí, který se koná ve všech případech, a také písemně (
86
). Kandidát má rovněž 48 hodin ode dne zveřejnění výsledků na to, aby napadl získanou známku u oddělení pro soudce Vrchní rady, které poté zváží, zda je třeba provést nové hodnocení, či případně samo přistoupí k novému hodnocení (
87
).
77.
Podle mého názoru všechny tyto prvky ve svém souhrnu potvrzují neexistenci reálného rizika „neodůvodněné diskreční pravomoci“, které by u jednotlivců vyvolávalo legitimní pochybnosti o nezávislosti dotčených soudců. Předkládajícímu soudu nicméně přísluší ověřit, zda tomu tak skutečně je. S výhradou takového ověření tedy spíše nesdílím obavy vyjádřené žalobci v původním řízení, pokud jde o nedostatek objektivity kritérií uplatňovaných výběrovou komisí.
78.
Domnívám se tedy, že zásada nezávislosti soudců zakotvená v článku 47 Listiny a čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU ve spojení s článkem 2 SEU, není porušena zavedením postupu pro povyšování vnitrostátních soudců k vyššímu soudu, který je založen na hodnocení jejich práce a chování komisí složenou z předsedy a soudců takového vyššího soudu, která kromě tohoto hodnocení přezkoumává v odvolacím řízení rozhodnutí vydaná soudci nižších soudů a provádí pravidelné hodnocení těchto soudců po jejich případném povýšení k příslušnému vyššímu soudu. Avšak i za předpokladu, že jsou členové této komise nezávislí, musí být kritéria, která uplatňují, dostatečně objektivní, relevantní a ověřitelná, aby u jednotlivců nevyvolávala legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti dotčených soudců nižších soudů ve vztahu k vnějším zásahům nebo tlakům, které by mohly narušit jejich nezávislý úsudek a ovlivnit jejich rozhodnutí, přičemž komise je povinna svá rozhodnutí odůvodnit. Další relevantní skutečností je v tomto ohledu možnost těchto soudců napadnout rozhodnutí, která mají vliv na jejich povýšení, před soudem (
88
).
3. Dopad rozhodnutí MSO na posouzení slučitelnosti
79.
Zbývá mi přezkoumat, zda reforma zavedená napadeným nařízením neporušuje některé ustanovení rozhodnutí MSO nebo nezohledňuje doporučení uvedená ve zprávách vypracovaných Komisí na jeho základě (otázka č. 4).
80.
V tomto ohledu uvádím, že rozhodnutí MSO neukládá Rumunsku žádné konkrétní povinnosti kromě povinnosti podat zprávu o pokroku, pokud jde o provádění referenčních cílů MSO, a reformovat svůj soudní systém v souladu s těmito referenčními cíli. Navíc, jak Komise sama vysvětluje, žádná ze zpráv, které vypracovala v rámci uplatňování MSO, ať už před přijetím napadeného nařízení nebo po jeho přijetí, neobsahuje konkrétní doporučení týkající se postupů pro povyšování soudců nižších soudů v Rumunsku.
81.
Komise totiž přijala svou poslední zprávu podle MSO dne 22. listopadu 2022 (
89
). V této zprávě uznala, že změna povyšovacího řízení provedená napadeným nařízením byla kritizována některými sdruženími soudců a organizacemi občanské společnosti, které tvrdí, že byl omezen meritokratický a soutěžní charakter tohoto řízení. Neupozornila však na žádnou konkrétní otázku, ani neformulovala žádné doporučení týkající se postupu povyšování soudců.
82.
Vzhledem k tomu se domnívám, že podstatou čtvrté otázka položené předkládajícím soudem je, zda právě proto, že zprávy MSO zveřejněné před přijetím napadeného nařízení neobsahují taková doporučení, je třeba vycházet z toho, že Rumunsku nebylo umožněno upravit svůj postup při povyšování. Jinými slovy, mlčení zpráv k této otázce je třeba chápat jako závazek Rumunska neměnit status quo.
83.
Nedomnívám se, že by takový přístup byl správný. Podle mého názoru Rumunsko může v rámci uplatňování MSO uspořádat svůj soudní systém podle vlastního uvážení, pokud zohlední doporučení uvedená ve zprávách Komise přijatých v rámci uplatňování tohoto mechanismu a zajistí, aby všechny reformy, které v této souvislosti přijme, byly v souladu s kritérii MSO a obecně s dalšími požadavky unijního práva. I v tomto případě, v souladu s tím, co jsem uvedl výše v bodě 42, není účelem diktovat Rumunsku konkrétní model organizace jeho soudnictví, ale spíše zajistit, aby v rámci modelu, který si Rumunsko přeje přijmout, byly zavedeny určité záruky. V tomto ohledu je tedy podle mého názoru nepodstatné, že předchozí povyšovací řízení zůstalo nezměněno po dobu více než deset let: Rumunsko bylo oprávněno jej změnit (
90
).
V. Závěry
84.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Curtea de Apel Ploieşti (odvolací soud v Ploieşti, Rumunsko) takto:
„(1)
Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 2 SEU
musí být vykládány v tom smyslu, že se na řízení o povýšení soudců vztahuje zásada nezávislosti soudců. Tato zásada není porušena zavedením takového postupu pro povyšování vnitrostátních soudců k vyššímu soudu, který je založen na hodnocení jejich práce a chování komisí složenou z předsedy a soudců takového vyššího soudu, která kromě tohoto hodnocení přezkoumává v odvolacím řízení rozhodnutí vydaná soudci nižších soudů a provádí pravidelné hodnocení těchto soudců po jejich případném povýšení k příslušnému vyššímu soudu. Avšak i za předpokladu, že jsou členové této komise nezávislí, musí být kritéria, která uplatňují, dostatečně objektivní, relevantní a ověřitelná, aby u jednotlivců nevyvolávala legitimní pochybnosti o neovlivnitelnosti dotčených soudců nižších soudů ve vztahu k vnějším zásahům nebo tlakům, které by mohly narušit jejich nezávislý úsudek a ovlivnit jejich rozhodnutí, přičemž komise je povinna svá rozhodnutí odůvodnit. Dalším relevantním faktorem v tomto ohledu je možnost těchto soudců napadnout u soudu rozhodnutí, která se týkají jejich povýšení.
(2)
Článek 47 Listiny základních práv a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 2 SEU a rozhodnutím Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zavádí mechanismus spolupráce a ověřování pokroku Rumunska při plnění specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci,
musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání zavedení soudních reforem v Rumunsku za okolností, kdy tyto reformy splňují požadavky vyplývající z unijního práva a kdy jediným důvodem, který by bránil zavedení takových reforem, by byla skutečnost, že Komise ve zprávách, které vypracovala na základě rozhodnutí 2006/928, nevydala žádné konkrétní doporučení týkající se konkrétního předmětu těchto reforem.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Viz zejména rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 15. července 2010, Gazeta-Ukraina-Tsentr v. Ukrajina, CE:ECHR:2010:0715JUD001669504, bod 32 a citovaná judikatura, a rozsudek ESLP ze dne 3. května 2007, Bochan v Ukrajina, CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, bod 66. Viz rovněž rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, dále jen „rozsudek ve věci A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu)“, bod 127 a citovaná judikatura).
(
3
) – Rozhodnutí oddělení pro soudce Vrchní rady č. 1348 ze dne 17. září 2019, kterým se schvaluje nařízení o organizaci a průběhu výběrového řízení týkajícího se povyšování soudců.
(
4
) – Pokud jde o podrobnosti o složení komisí pověřených prováděním pravidelného hodnocení soudců, viz čl. 39 odst. 3 zákona č. 303/2004.
(
5
) – Podepsané Rumunskem v Lucemburku dne 25. dubna 2005 (Úř. věst. 2005, L 157, s. 11).
(
6
) – Takové obavy se nacházejí v příloze IX aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska (viz zejména bod 3 této přílohy týkající se přijetí a provádění akčního a strategického plánu pro reformu soudnictví).
(
7
) – Úř. věst. 2005, L 157, s. 203.
(
8
) – Rozhodnutí 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. 2006, L 354, s. 56) (dále jen „rozhodnutí MSO“).
(
9
) – Viz body 2, 4 a 6 odůvodnění rozhodnutí MSO.
(
10
) – Viz bod 3 odůvodnění rozhodnutí MSO.
(
11
) – Viz rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, dále jen „rozsudek Asociaţia ‚Forumul Judecătorilor din România‘ a další“, bod 175).
(
12
) – Tamtéž, bod 170.
(
13
) – Vydán byl pouze jeden rozsudek pro všechny tyto spory, ale generální advokát M. Bobek vypracoval dvě stanoviska (jedno ve věci Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747) a druhé ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746)).
(
14
) – Viz rozsudek Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (body 1 a 2 výroku).
(
15
) – Pro úplnost musím uvést, že Soudnímu dvoru byla předložena další řada věcí týkajících se organizace soudního systému v Rumunsku, a to konkrétně otázky, zda zásada nezávislosti soudců brání přijetí rozhodnutí vnitrostátním ústavním soudem, který při výkonu svých ústavních pravomocí rozhoduje o legalitě složení soudních kolegií nejvyššího vnitrostátního soudu (viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19, EU:C:2021:1034, dále jen „rozsudek ve věci Euro Box Promotion a další).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 6. října 2021, W.Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování (C‑487/19, EU:C:2021:798, bod 108 a citovaná judikatura).
(
17
) – Viz zejména stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve spojených věcech Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:403, bod 162) a ve věci Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, bod 36). Viz také stanoviska generálního advokáta G. Hogana ve věci Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, body 45 a 46) a generálního advokáta E. Tančeva ve spojených věcech A. K. a další (Nezávislost kárného senátu Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:551, bod 85).
(
18
) – Viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, body 183 až 225); ve spojených věcech Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:403, body 162 až 169); a ve věci Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2021:557, body 36 až 41).
(
19
) – Tamtéž.
(
20
) – Viz čl. 51 odst. 1 Listiny.
(
21
) – Viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, body 236 a 237).
(
22
) – Pro úplnost dodávám, že bez ohledu na to, na které z těchto dvou ustanovení (článek 19 SEU nebo článek 47 Listiny) se Soudní dvůr odvolává, obvykle neprovádí samostatnou analýzu z hlediska článku 2 SEU (zásada právního státu), ačkoli je samozřejmě posouzení Soudního dvora tímto ustanovením vedeno a je pro něj relevantní a ve skutečnosti je často nahlíženo ve spojení s čl. 19 odst. 1 SEU a/nebo článkem 47 Listiny. Obě tato ustanovení lze totiž považovat za konkretizaci článku 2 SEU, neboť právní stát jako jedna ze základních hodnot, na nichž je Evropská unie založena, je chráněn prostřednictvím záruky práva na účinnou soudní ochranu (článek 19 SEU) a základního práva na spravedlivý proces (článek 47 Listiny) (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, dále jen „rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu)“, bod 47 a citovaná judikatura), a ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání) (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 108). Viz také stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, bod 225).
(
23
) – Stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, body 198 až 200).
(
24
) – Viz čl. 6 odst. 1 SEU
(
25
) – Obdobné řešení zvolil generální advokát M. Bobek ve svém stanovisku předneseném ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, bod 226). Viz také stanovisko generálního advokáta H. Saugmandsgaarda Øe ve věci Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395, body 42 a 53)
(
26
) – Viz bod 22 výše.
(
27
) – Viz zejména rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu). Viz rovněž rozsudky ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234), jakož i ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání) (C‑824/18, EU:C:2021:153).
(
28
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání) (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 68 a citovaná judikatura).
(
29
) – Tamtéž, bod 69.
(
30
) – Viz rozsudek Euro Box Promotion a další (bod 138 a citovaná judikatura).
(
31
) – V tomto smyslu viz rozsudek ve věci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (bod 189). V tomto ohledu viz rovněž usnesení ze dne 7. listopadu 2022, FX a další (Účinek rozsudků ústavního soudu III) (C‑859/19, C‑926/19 a C‑929/19, EU:C:2022:878, bod 109).
(
32
) – Viz rozsudek ve věci A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (bod 118).
(
33
) – Viz zejména rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (C‑192/18, EU:C:2019:924, dále jen „rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů)“, body 108 až 110 a citovaná judikatura).
(
34
) – Viz mimo jiné rozsudek ESLP ze dne 3. května 2011, Sutyagin v. Rusko, CE:ECHR:2011:0503JUD003002402, bod 183.
(
35
) – Viz zejména rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (bod 74 a citovaná judikatura).
(
36
) – Tamtéž, bod 112. Viz rovněž zejména rozsudek Euro Box Promotion a další (body 225 a 226, jakož i citovaná judikatura).
(
37
) – Viz rozsudky ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání) (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 121) a ze dne 6. října 2021, W.Ž. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování (C‑487/19, EU:C:2021:798).
(
38
) – Viz rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
(
39
) – Viz zejména rozsudek ze dne 19. září 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, bod 51). Viz rovněž rozsudky ve věci Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (bod 75) a ve věci Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (body 112 a 113).
(
40
) – Viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky v systému soudnictví) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 67). Viz rovněž rozsudek ve věci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (bod 199), ve kterém Soudní dvůr připomněl, že je nutné, aby orgán příslušný k vedení vyšetřování a podání kárné žaloby na soudce jednal při výkonu svých úkolů objektivně a nestranně a aby byl za tímto účelem chráněn před jakýmkoli vnějším vlivem.
(
41
) – Viz rozsudek Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (bod 213).
(
42
) – Pro odchod soudců Nejvyššího soudu do důchodu v Polsku viz rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu). Pro odchod soudců polských obecných soudů do důchodu viz rozsudek ve věci Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů).
(
43
) – Viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:931, bod 73).
(
44
) – Přistupovat k řízením o povýšení jinak než k rozhodnutím o jmenování by podle mého názoru bylo jednoduše řečeno absurdní. Členské státy by byly povinny zajistit existenci dostatečných záruk soudcovské nezávislosti, pokud jde o prvotní jmenování soudců nižších soudů, ale nikoliv o jejich následný výběr do vyšších soudů, aniž by pro tento rozpor byl jakýkoliv pádný důvod.
(
45
) – Podotýkám, že Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že řízení o povýšení soudců mají dopad na nezávislost soudnictví, a tím implicitně uznal, že se na tato řízení vztahuje zásada nezávislosti soudců (viz rozsudek ESLP ze dne 15. září 2015, Tsanova-Gecheva v. Bulharsko, CE:ECHR:2015:0915JUD004380012, bod 104). Viz rovněž doporučení CM/Rec (2010) 12 přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 17. listopadu 2010 a důvodová zpráva „Soudci: nezávislost, efektivnost a odpovědnost“ (dostupné: zde: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), bod 49: „Nezávislost soudců by měla být zachována nejen v době jejich jmenování, ale po celou dobu jejich kariéry. Pojem ‚kariéra‘ zahrnuje povýšení...“.
(
46
) – Viz rozsudek Euro Box Promotion a další (bod 139 a citovaná judikatura).
(
47
) – Viz body 31 a 33 výše.
(
48
) – Viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věcech Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746, body 247 a 248).
(
49
) – Viz rozsudek ve věci A. K. a další (Nezávislost kárného senátu Nejvyššího soudu) (bod 127), který v tomto smyslu odkazuje na rozsudek ESLP ze dne 6. listopadu 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalsko, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, bod 144 a citovanou judikaturu, a rozsudek ESLP ze dne 21. června 2011, Fruni v. Slovensko, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, bod 141.
(
50
) – Souhlasím s Komisí, že pro účely posouzení slučitelnosti reformy zavedené napadeným nařízením se zásadou nezávislosti soudců je důležitý kumulativní účinek jednotlivých prvků této reformy.
(
51
) – Viz rozsudek Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další (bod 201 a citovaná judikatura).
(
52
) – Rozumím tomu tak, že před reformou bylo řízení o povýšení soudců ve funkci v Rumunsku založeno výlučně na řadě písemných zkoušek, jejichž cílem bylo ověřit teoretické a praktické znalosti kandidátů. Na povyšovací řízení dohlíželi soudci Înalta Curte de Casație şi Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko), soudci odvolacích soudů a instruktoři Institutul national al Magistraturii (Národní institut soudců a státních zástupců).
(
53
) – Kandidáti, kteří se chtějí zúčastnit řízení o „skutečném povýšení“ (druhý krok), se musí zaregistrovat u Nejvyššího soudu a uvést soud (krajský soud nebo odvolací soud) a příslušné oddělení v rámci tohoto soudu, do kterého chtějí být zařazeni. Oddělení pro soudce Vrchní rady je pověřeno určením pozic, kterých se má výběrové řízení na „skutečné povýšení“ týkat, data a místa konání výběrového řízení, pravidel výběrového řízení a platného rozvrhu (viz čl. 30 odst. 1 a čl. 32 odst. 1 napadeného nařízení). Podmínky, které musí kandidáti splňovat, aby se mohli řízení účastnit, jsou vyjmenovány v čl. 462 zákona č. 303/2004 (ve znění zákona č. 242/2018) a v čl. 31 odst. 1 napadeného nařízení.
(
54
) – Podle ustanovení čl. 463 zákona č. 303/2004. Viz také čl. 36 odst. 6 a článek 38 napadeného nařízení.
(
55
) – Ze „Zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování“ ze dne 22. listopadu 2022 [COM(2022) 664 final] vyplývá, že platnost ustanovení týkajících se kompetitivního povyšování „na místě“ bude pozastavena do prosince 2025, přičemž během tohoto období bude umožněno pouze skutečné povyšování. Počítá se s tím, že od roku 2025 budou povýšení na místě omezena na 20 % z celkového počtu volných pracovních míst.
(
56
) – Viz čl. 36 odst. 1, 2 a 5 napadeného nařízení.
(
57
) – Viz čl. 36 odst. 1 a 2 napadeného nařízení. Pro jmenování soudců krajských soudů v obvodu každého odvolacího soudu může být (v případě potřeby) zřízena jiná výběrová komise, která je složena z předsedy odvolacího soudu a čtyř členů krajských soudů v působnosti tohoto soudu s příslušnou specializací (viz čl. 36 odst. 3 uvedeného nařízení).
(
58
) – Viz rozsudek Euro Box Promotion a další (bod 228 a citovaná judikatura). Viz rovněž rozsudek ze dne 16. listopadu 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:931, bod 68).
(
59
) – Soudní dvůr podle mého názoru opravdu zřejmě považuje skutečnost, že soudci mohou být zvoleni nebo určeni svými kolegy k výkonu určitých rolí nebo funkcí (například disciplinárních funkcí), za celkově méně problematickou, než když jsou k výkonu těchto funkcí zvoleni nebo určeni jinými složkami státní moci (viz rozsudky A. K. a další (Nezávislost kárného senátu Nejvyššího soudu) (bod 143) a ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců) (C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 104)). Viz rovněž doporučení CM/Rec (2010) 12 přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 17. listopadu 2010 a důvodová zpráva „Soudci: nezávislost, efektivnost a odpovědnost“ (dostupné: zde: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), bod 46: „Orgán, který rozhoduje o výběru a kariéře soudců, by měl být nezávislý na výkonné a zákonodárné moci. Aby byla zaručena jeho nezávislost, měli by alespoň polovinu členů orgánu tvořit soudci vybraní svými kolegy“.
(
60
) – Viz zejména rozsudek ze dne 16. listopadu 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:931, bod 68).
(
61
) – Viz Kosař, D., Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2016, str. 407. Viz také stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve spojených věcech Euro Box Promotion a další (C‑357/19 a C‑547/19, EU:C:2021:170, bod 152).
(
62
) – Viz rozsudek ESLP ze dne 15. července 2010, Gazeta-Ukraina-Tsentr v. Ukrajina, CE:ECHR:2010:0715JUD001669504, bod 33. Viz rovněž doporučení CM/Rec (2010) 12 přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 17. listopadu 2010 a důvodová zpráva „Soudci: nezávislost, efektivnost a odpovědnost“ (dostupné: zde: https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d), bod 30: „nezávislost soudců neznamená jen svobodu od nevhodných vnějších vlivů, ale také od nevhodných vlivů zevnitř soudního systému, ať už ze strany jiných soudců nebo soudních orgánů“.
(
63
) – Jako příklad takového zásahu viz rozsudek ve věci A. K. a další (Nezávislost kárného senátu Nejvyššího soudu), který se týkal nezávislosti Národní rady soudnictví v Polsku (KRS) na politických orgánech (bod 143). Soudní dvůr upřesnil, že „zatímco patnáct členů KRS volených z řad soudců bylo dříve voleno soudci, nyní jsou voleni součástí zákonodárné moci z kandidátů, kteří mohou být předloženi zejména skupinou dvou tisíc občanů nebo dvaceti pěti soudců, přičemž v důsledku takové reformy jmenování činí počet členů KRS vzešlých přímo z orgánů politické moci nebo jimi zvolených 23 z celkových 25 členů tohoto orgánu“.
(
64
) – Viz Kosař, D., Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2016, p. 408. „zatímco většina nejnovějších dokumentů o soudcovské nezávislosti a soudních radách uznává, že nevhodný tlak na soudce může vycházet zevnitř soudnictví, obecně se přijímá, že vnitřní tlak je jaksi méně nebezpečný, možná z historických důvodů“.
(
65
) – V tomto ohledu podotýkám, že Poradní rada evropských soudců (CCJE) ve svém stanovisku č. 17(2014) k hodnocení práce soudců, kvalitě soudnictví a dodržování soudcovské nezávislosti uvedla, že „pokud má individuální hodnocení dopad na povýšení soudce, jeho plat a důchod nebo může dokonce vést k jeho odvolání z funkce, existuje riziko, že hodnocený soudce nebude rozhodovat případy podle svého objektivního výkladu skutečností a práva, ale způsobem, o němž si může myslet, že se bude hodnotitelům líbit, tak není zcela vyloučeno riziko ohrožení soudcovské nezávislosti, a to ani když hodnocení provádějí jiní soudci“ (viz bod 6 stanoviska, online verze dostupná na adrese: https://www.csm.it/documents/46647/0/Opinion+No.+17+%282014 %29.pdf/f596c4a8-7019-47e1-9b35-14551977b471).
(
66
) – Viz například stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve spojených věcech Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a další (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:403). Tato věc se týkala vnitrostátní legislativy, podle které ministr spravedlnosti/generální prokurátor (který je členem výkonné moci) mohl na základě kritérií, která nejsou uveřejněna, delegovat soudce k vyšším soudům na dobu neurčitou, a toto delegování kdykoli podle svého uvážení zrušit. Generální advokát M. Bobek ve svém stanovisku velmi jasně uvedl, že na základě uvedené právní úpravy mohli být někteří soudci podněcováni k tomu, aby rozhodovali ve prospěch prokurátora nebo obecněji podle libosti ministra spravedlnosti/generálního prokurátora. Vysvětlil, že pro některé soudce může být možnost odměny ve formě delegování k vyššímu soudu lákavá a může jim nabídnout lepší perspektivu služebního postupu a vyšší plat.
(
67
) – Takové přesvědčivé důvody by zahrnovaly konkrétně situaci, kdy by po soudcích nižších soudů bylo požadováno řídit se judikaturou vyšších soudů i tehdy, je-li tato judikatura v rozporu s unijním právem, a takto by reálně pozbyli své svobody předkládat Soudnímu dvoru předběžné otázky a nepřihlížet k této judikatuře vyšších soudů.
(
68
) – V opačném případě by skutečnost, že ve značném počtu členských států jsou soudci jmenováni hlavou státu nebo vlády, tedy výkonnou mocí, automaticky znamenala, že žádný z nich není nezávislý (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve spojených věcech Euro Box Promotion a další (C‑357/19 a C‑547/19, EU:C:2021:170, bod 217).
(
69
) – Viz rozsudek ze dne 2. března 2021 (C‑824/18, EU:C:2021:153, body 122 a 123 a citovaná judikatura).
(
70
) – Viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2021 (C‑748/19 až C‑754/19, EU:C:2021:931).
(
71
) – Tamtéž, bod 79.
(
72
) – Soudní dvůr ve své judikatuře podle všeho v podstatě konstatoval, že rozhodnutí, která mají vliv na podmínky, za nichž probíhá a končí kariéra soudců ve funkci, mohou u jednotlivců vyvolat legitimní pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti dotčených soudců, pokud podléhají příliš vágním, subjektivním nebo neověřitelným kritériím (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (bod 122).
(
73
) – V tomto smyslu viz rozsudek ve věci Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (bod 114). Viz rovněž rozsudek Euro Box Promotion a další (bod 240 a citovaná judikatura).
(
74
) – V tomto smyslu viz rozhodnutí ESLP ze dne 12. ledna 2016, Miracle Europe Kft. v. Maďarsko, CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, bod 58.
(
75
) – Viz čl. 43 odst. 1 napadeného nařízení.
(
76
) – Viz čl. 45 odst. 1 napadeného nařízení.
(
77
) – Pokud samozřejmě kritérium týkající se dodržování přiměřených lhůt pro vyřizování věcí a písemných rozhodnutí nemá vliv na svobodu soudců nižších soudů předložit otázky Soudnímu dvoru a odchýlit se od judikatury vyšších soudů, pokud je tato judikatura v rozporu s unijním právem (viz výše poznámka pod čarou 68).
(
78
) – Viz čl. 39 odst. 1 napadeného nařízení. Pokud jde o třetí kritérium týkající se dodržení lhůt, je posouzení založeno na řadě statistických údajů a dalších dokumentech poskytnutých soudem, jichž jsou kandidáti členy. Tyto informace se týkají jak práce kandidátů (například jak dlouho jim v průměru trvalo vydat rozhodnutí), tak činnosti soudu, u kterého pracují.
(
79
) – Viz čl. 39 odst. 6 napadeného nařízení. Žalobci v původním řízení tvrdí, že deset rozhodnutí, z nichž výběrová komise vychází, není dostatečně reprezentativní vzorek práce kandidátů. V tomto ohledu nicméně uvádím, že čl. 39 odst. 2 napadeného nařízení vyžaduje, aby taková rozhodnutí byla „relevantní“ a že čl. 39 odst. 7 tohoto nařízení specificky vylučuje určité druhy rozhodnutí z hodnocení (jako jsou rozhodnutí, která vedou k zastavení řízení). Kromě toho tvrdí, že tato rozhodnutí nejsou kandidátům sdělena, a proto je nemohou zpochybnit. S výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, mám za to, že takové zpochybnění je ve skutečnosti možné (viz níže bod 76). Podle čl. 39 odst. 12 napadeného nařízení mají kandidáti rovněž možnost předkládat rozhodnutí výběrové komisi.
(
80
) – Viz čl. 44 odst. 1 a 3 napadeného nařízení.
(
81
) – Viz čl. 44 odst. 1 napadeného nařízení.
(
82
) – Viz čl. 44 odst. 1, 2 a 4 napadeného nařízení.
(
83
) – Viz čl. 42 odst. 1 napadeného nařízení.
(
84
) – V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (body 115 a 116).
(
85
) – Viz článek 46 napadeného nařízení.
(
86
) – Viz článek 47 napadeného nařízení.
(
87
) – Viz článek 49 napadeného nařízení.
(
88
) – Dodávám, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci v původním řízení, Ad hoc zpráva Skupiny států proti korupci (GRECO) o Rumunsku (pravidlo 34) ze dne 23. března 2018 (dostupná v anglickém jazyce na následující adrese: https://rm.coe.int/ad-hoc-report-on-romania-rule-34-adopted-by-greco-at-its-79th-plenary-/16807b7717) nenaznačuje jiný výklad, než který navrhuji Soudnímu dvoru v projednávané věci, a ve skutečnosti není přesvědčivá. V této zprávě GRECO pouze konstatovalo, že před přijetím napadeného nařízení byly vyjádřeny „obavy“, že dvoustupňové povyšovací řízení v Rumunsku (které bylo zákonem č. 242/2018 zavedeno do článků 461 až 463 zákona č. 303/2004) „ponechá větší prostor pro osobní nebo politické vlivy při rozhodování o kariéře, což by mohlo mít dopad na neutralitu a integritu soudního systému“ (bod 31). Ve své následné zprávě ze dne 21. června 2019 (dostupné v angličtině na této adrese: https://rm.coe.int/follow-up-report-to-the-ad-hoc-report-on-romania-rule-34-adopted-by-gr/1680965687) GRECO pak uvedlo, že v Rumunsku „probíhají přípravné práce“, pokud jde o jmenování soudců a státních zástupců do vyšších funkcí (tyto práce nakonec vedly k přijetí napadeného nařízení). Nic v těchto dvou zprávách, které pocházejí z doby před přijetím napadeného nařízení, se netýká konkrétně změn provedených tímto nástrojem.
(
89
) – Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku Rumunska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování [COM(2022) 664 final ze dne 22. listopadu 2019], s. 5.
(
90
) – Podotýkám, že žalobci v původním řízení tvrdí, že reforma byla provedena bez řádné konzultace s členy soudní moci a náhle. Souhlasím s tím, že způsob přijetí reformy soudního systému může v některých (omezených) případech naznačovat existenci systémového problému ohledně nezávislosti soudů. Tato situace je však podle mého názoru omezena na spíše extrémní případy, jako jsou případy, kdy je reforma zavedena mimořádným nařízením nebo vyhláškou a kdy je zřejmé, že tento způsob postupu má za cíl obejít řádné legislativní postupy způsobem, který je neslučitelný s požadavky právního státu.