Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ANDREA BIONDI
vom 26. März 2026(1)
Rechtssache C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
gegen
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
(Vorabentscheidungsersuchen des Supremo Tribunal Administrativo [Oberstes Verwaltungsgericht, Portugal])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Öffentliche Auftragsvergabe – Richtlinie 2014/24/EU – Art. 82 – Verfahren in Bezug auf einen Wettbewerb – Unterlassen der vorherigen Anhörung – Schutz der Anonymität der Bewerber – Recht auf Anhörung “
I.      Einleitung
1.        Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des vorlegenden Gerichts, des Supremo Tribunal Administrativo (Oberstes Verwaltungsgericht, Portugal), gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, erstmalig die Vorschriften der Richtlinie 2014/24/EU(2) über die öffentliche Auftragsvergabe auszulegen, die spezifisch „Wettbewerbe“ betreffen.
2.        Wettbewerbe sind von Verfahren zur Auftragsvergabe zu unterscheidende Verfahren und darauf gerichtet, dem öffentlichen Auftraggeber einen Konzeptvorschlag, einen Plan oder eine Planung zu verschaffen (üblicherweise in den Gebieten der Stadtplanung, des Bauwesens oder der Architektur), deren Auswahl durch ein Preisgericht aufgrund vergleichender Beurteilung erfolgt. Die Besonderheit von Wettbewerben liegt im kreativen und konzeptionellen Charakter der vorgelegten Pläne oder Entwürfe, in denen die Qualität und Originalität der vorgeschlagenen Lösungen im Rahmen der Beurteilung eine entscheidende Rolle spielen.
3.        In der vorliegenden Rechtssache stellt sich kurz gefasst die Frage, ob es in derartigen Verfahren notwendig oder zumindest zulässig ist, die Bewerber vor der endgültigen Entscheidung des Preisgerichts anzuhören. Diese Frage wird sowohl innerhalb des Regelungsrahmens der Richtlinie 2014/24 als auch im Licht des allgemeinen Rechtsgrundsatzes des Unionsrechts geprüft, wonach ein Recht, gehört zu werden, gewährt wird.
4.        Das Vorabentscheidungsersuchen, um das es in den vorliegenden Schlussanträgen geht, stammt aus einem von der Gesellschaft Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda (im Folgenden: Adão da Fonseca) angestrengten Rechtsstreit über einen Wettbewerb, den die Gesellschaft Metro do Porto, S.A. als öffentliche Auftraggeberin zum Zweck der Ausarbeitung des Entwurfs zum Bau einer Brücke über den Fluss Douro ausgeschrieben hatte.
5.        Die Wettbewerbsarbeit von Adão da Fonseca gehörte in der Klassifizierung nicht zu den drei vom Preisgericht des vorgenannten Wettbewerbs ausgewählten Arbeiten. Adão da Fonseca rief daher die portugiesischen Verwaltungsgerichte an und beantragte die Nichtigerklärung der Entscheidung des Preisgerichts und der anschließenden Entscheidung über die Erteilung des Zuschlags für den öffentlichen Dienstleistungsauftrag an einen anderen Wirtschaftsteilnehmer.
6.        Im Anschluss an die Abweisung ihrer Klage und die Zurückweisung ihrer Berufung durch die Verwaltungsgerichte der unteren Instanzen hat Adão da Fonseca in letzter Instanz ein Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht eingelegt. Beim vorlegenden Gericht beruft sich Adão da Fonseca u. a. auf die Verletzung ihres angeblichen Rechts auf vorherige Anhörung(3). Sie ist der Ansicht, dass die unterlassene Durchführung einer vorherigen Anhörung insbesondere vor dem Preisgericht eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstelle, so dass sowohl das Wettbewerbsverfahren als auch die anschließende Zuschlagserteilung(4) mit Rechtsfehlern behaftet seien.
7.        Vor diesem Hintergrund fragt sich das vorlegende Gericht, ob den Bewerbern eines Wettbewerbs das Recht gewährt werden müsse, vom Preisgericht vor dessen Entscheidung über die Beurteilung und Klassifikation der ihm vorgelegten Pläne oder Entwürfe angehört zu werden. Das vorlegende Gericht stellt fest, dass der Umstand, dass die Anhörung der betroffenen Parteien im portugiesischen Recht eine entscheidende Phase eines jeden Verfahrens darstelle, nicht ausschließe, dass in bestimmten hinreichend begründeten Fällen das Unterlassen einer vorherigen Anhörung gerechtfertigt sein könne. Im Rahmen von Wettbewerben könne der Ausschluss einer vorherigen Anhörung der Bewerber – im Licht des für derartige Verfahren entscheidenden Grundsatzes der Anonymität der Bewerber, deren Identität erst nach der Erstellung des Berichts des Preisgerichts offengelegt werden dürfe – gerechtfertigt sein. Ferner stellt das vorlegende Gericht fest, dass zwar keine spezifische Vorschrift des portugiesischen Rechts für Wettbewerbsverfahren eine solche vorherige Anhörung vorsehe, diese Anhörung jedoch in der allgemeinen Regelung für offene Verfahren vorgesehen sei, auf die in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften ergänzend verwiesen werde.
8.        Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist die in Art. 82 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24 vorgesehene Regelung über die Anonymität der Bewerber in Verbindung mit der in den Abs. 5 und 6 dieses Artikels vorgesehenen Möglichkeit eines Dialogs zwischen dem Preisgericht und den Bewerbern zum Erhalt von Klarstellungen zu den eingereichten Wettbewerbsarbeiten und der Verweisung in Art. 80 Abs. 1 der Richtlinie auf die Bestimmungen des Titels I dahin auszulegen, dass sie der Durchführung einer vorherigen Anhörung der Interessenten als zwingendem Verfahrensbestandteil entgegensteht?
II.    Würdigung
9.        Wie bereits ausgeführt, betrifft die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage die Wechselbeziehung zwischen der Regelung über die Anonymität der Bewerber, die im Rahmen der Regelung von Wettbewerben eine entscheidende Rolle spielt, und dem Recht der an einem derartigen Verfahren teilnehmenden Bewerber auf Anhörung.
10.      Vorab ist erstens festzustellen, dass die Vorlagefrage offensichtlich nicht – wie von der Metro do Porto, S.A. in ihren Erklärungen geltend gemacht – hypothetisch ist. Aus der Entscheidung des vorlegenden Gerichts geht nämlich klar hervor, dass sich Adão da Fonseca vor dem vorlegenden Gericht darauf berufen hat, dass die geltend gemachte Rechtswidrigkeit in Form des Fehlens einer vorherigen Anhörung der betroffenen Parteien in der Phase des Wettbewerbs eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstelle, die zur Nichtigerklärung des gesamten Verfahrens führen müsse(5). Die Vorlagefrage ist somit für den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit entscheidungserheblich und daher zulässig.
11.      Zweitens stelle ich fest, dass das streitige Wettbewerbsverfahren einen Entwurf für den Bau einer Brücke über den Fluss Douro betrifft und von der Metro do Porto, S.A. – dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen, das für den Betrieb der Infrastruktur des U-Bahn-Systems von Porto verantwortlich ist – eingeleitet wurde. Es geht jedoch weder aus der Vorlageentscheidung noch aus den Erklärungen der Parteien klar hervor, ob im Rahmen dieses Projekts vorgesehen ist, dass die U-Bahn über die fragliche Brücke fahren soll. Unklar ist somit, ob der streitige Wettbewerb „die Bereitstellung … von Netzen zur Versorgung der Allgemeinheit mit Verkehrsleistungen per Eisenbahn“ im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2014/25(6) betrifft. Sollte das der Fall sein, wäre auf den streitigen Wettbewerb die Richtlinie 2014/25 und nicht die Richtlinie 2014/24 anwendbar. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften der beiden Richtlinien hinsichtlich der Regelung von Wettbewerben, um die es im vorliegenden Verfahren geht, im Wesentlichen identisch sind(7), so dass sich die Beurteilung des Gerichtshofs auch bei Anwendbarkeit der Richtlinie 2014/25 nicht ändern würde.
12.      Um die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zu beantworten, werde ich zunächst die Eigenschaften der in der Richtlinie 2014/24 geregelten Verfahren für Wettbewerbe darstellen, um die spezifischen Gesichtspunkte nachzuvollziehen, auf denen die rechtliche Regelung beruht (A). Sodann werde ich prüfen, ob gemäß der Richtlinie 2014/24 in derartigen Verfahren ein Recht auf eine vorherige Anhörung zu gewähren ist (B). Schließlich werde ich untersuchen, ob ein Recht auf eine vorherige Anhörung in derartigen Verfahren auf der Grundlage des Rechts, gehört zu werden, als Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes des Unionsrechts gewährt werden muss (C).
A.      Wettbewerbe in der Richtlinie 2014/24
13.      Art. 2 Abs. 1 Nr. 21 der Richtlinie 2014/24 definiert „Wettbewerbe“ als „Verfahren, die dazu dienen, dem öffentlichen Auftraggeber insbesondere auf den Gebieten der Raumplanung, der Stadtplanung, der Architektur und des Bauwesens oder der Datenverarbeitung einen Plan oder eine Planung zu verschaffen, deren Auswahl durch ein Preisgericht aufgrund vergleichender Beurteilung mit oder ohne Vergabe von Preisen erfolgt“(8).
14.      Wettbewerbe sind „flexible Instrumente“(9), die öffentliche Auftraggeber einsetzen, um eine oder mehrere Wettbewerbsarbeiten in spezifischen Sektoren auszuwählen. Als solche dienen sie dem Sammeln von Ideen und der Einholung des besten Konzeptvorschlags, ohne dass im Rahmen dieses Verfahrens notwendigerweise die bauliche Ausführung des Plans vergeben oder der Zuschlag für die Planungsdienstleistungen erteilt wird.
15.      Wettbewerbe unterscheiden sich also von Vergabeverfahren, die im Rahmen der Richtlinie 2014/24 anders definiert sind(10). Das Ziel von Wettbewerben ist nämlich nicht der Abschluss eines Dienstleistungsvertrags, sondern lediglich die Auswahl einer oder mehrerer Wettbewerbsarbeiten mit oder ohne Zahlung von Preisen. Das schließt im Übrigen nicht die Möglichkeit aus, dass ein Wettbewerb im Rahmen der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags durchgeführt wird(11).
16.      Die Besonderheit von Wettbewerben liegt somit, wie bereits ausgeführt, gerade in ihrer kreativen und konzeptionellen Natur, in der der qualitative Wert und die Innovationskraft der vorgeschlagenen Lösungen entscheidend sind. Anders als in einem Vergabeverfahren erstellen die Bewerber in Wettbewerben keine wirtschaftlichen Angebote, sondern legen Arbeiten vor, in denen die Entwurfsvorstellung dargestellt ist (üblicherweise Pläne oder Entwürfe in den Gebieten der Stadtplanung, des Bauwesens, der Architektur oder einem anderen Gebiet). Folglich erteilt der öffentliche Auftraggeber keinen Zuschlag für einen öffentlichen Auftrag im eigentlichen Sinne, sondern wählt lediglich einen Konzeptvorschlag aus und zahlt gegebenenfalls einen Preis hierfür. Vergleichsgegenstand ist somit nicht ein Vertragsangebot, sondern der technische Inhalt der vorgelegten Arbeiten. Von Interesse für den öffentlichen Auftraggeber ist in derartigen Verfahren das Endergebnis der Entwurfs- und Planungstätigkeit, das den vom öffentlichen Auftraggeber vorab festgelegten Anforderungen entsprechen muss. Das Ziel ist hingegen nicht die Ermittlung einer Person, die die Voraussetzungen erfüllt, um die fachliche Qualifikation zur Erfüllung des erteilten Auftrags zu gewährleisten.
17.      Wettbewerbe sind bereits Gegentand der spezifischen Regelungen der Richtlinie 2004/18/EG(12) gewesen. Mit der Richtlinie 2014/24 wurde ihre Regelung jedoch gefestigt und erhielt ein eigenes Kapitel, und zwar Kapitel II (Art. 78 bis 82) in Titel III, der besondere Beschaffungsregelungen(13) betrifft.
18.      Die Vorschriften dieses Kapitels sehen kein spezifisches allgemeines Verfahren für Wettbewerbe vor. Sie enthalten lediglich einige Verfahrensbestimmungen, mit denen die vorgenannten Besonderheiten derartiger Wettbewerbe berücksichtigt werden sollen, sowie – in Art. 80 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24, der in der Vorlagefrage genannt wird – eine Verpflichtung der öffentlichen Auftraggeber, dem – allgemeine Grundsätze und Bestimmungen betreffenden – Titel I der Richtlinie entsprechende Verfahren anzuwenden. Aus dieser relativ beschränkten Regelung folgt, dass mit der Richtlinie 2014/24 keine Vollharmonisierung der Regelung von Wettbewerben beabsichtigt ist.
19.      Im Rahmen der Richtlinie 2014/24 bestimmt Art. 78 den Anwendungsbereich der Regelungen über Wettbewerbe. Aus dem Wortlaut dieser Vorschrift ergibt sich, dass Wettbewerbe auf drei Weisen durchgeführt werden können: erstens völlig unabhängig von jedwedem Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe(14), zweitens als Vorbereitungsphase eines anschließend möglicherweise durchgeführten Vergabeverfahrens(15) und drittens unmittelbar als integraler Bestandteil eines Verfahrens für die Erteilung des Zuschlags für einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag(16). Möglich sind zudem für alle Wirtschaftsteilnehmer offene Wettbewerbe und auf eine Anzahl von Bewerbern beschränkte (nicht
offene) Wettbewerbe(17).
20.      Art. 79 der Richtlinie 2014/24 sieht für öffentliche Auftraggeber, die die Durchführung eines Wettbewerbs planen, die Verpflichtung vor, ihre Absicht in einer Wettbewerbsbekanntmachung mitzuteilen(18). Art. 80 der Richtlinie 2014/24 legt einige Regeln für die Ausrichtung von Wettbewerben und die Auswahl der Teilnehmer fest(19). Art. 81 der Richtlinie 2014/24 sieht spezifische Bestimmungen für die Zusammensetzung des Preisgerichts vor(20).
21.      Schließlich sieht Art. 82 der Richtlinie 2014/24, um dessen Auslegung in der Vorlagefrage ersucht wird, Vorschriften über die Entscheidungen des Preisgerichts vor.
22.      Insbesondere ist in Art. 82 Abs. 2 und 4 die Regelung über die Anonymität niedergelegt. Gemäß Art. 82 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24 prüft das Preisgericht die von den Bewerbern vorgelegten Pläne und Entwürfe unter Wahrung der Anonymität und nur aufgrund der Kriterien, die in der Wettbewerbsbekanntmachung genannt sind. Gemäß Art. 82 Abs. 4 ist bis zur Stellungnahme oder zur Entscheidung des Preisgerichts Anonymität zu wahren.
23.      Zweck der Anonymität ist es, die Objektivität und Unparteilichkeit des Verfahrens zur Beurteilung der vorgelegten Arbeiten zu gewährleisten. Die Anonymität stellt nämlich sicher, dass das Preisgericht diese Arbeiten ausschließlich auf der Grundlage ihrer intrinsischen Vorzüge nach vorab festgelegten, klaren und nicht
diskriminierenden Kriterien beurteilt, ohne bewusst oder unbewusst durch die Identität oder den Ruf der Bewerber beeinflusst zu werden. Da ein Wettbewerb nämlich wie ausgeführt dem Zweck dient, kreative Arbeiten wegen ihres naturgemäß künstlerischen und konzeptionellen Charakters auf der Grundlage ihrer ästhetischen, konzeptionellen, funktionalen und technischen Eigenschaften zu beurteilen, ist ihre Beurteilung notwendigerweise in einem gewissen Grad subjektiv, insbesondere mit Blick auf die Einschätzung der ästhetischen Gesichtspunkte und der konzeptionellen Inhalte. Es besteht somit ein erhöhtes Risiko der Parteilichkeit seitens des Preisgerichts, das auch unbewusst renommierte Fachleute bevorzugen könnte. Die Anonymität gewährleistet die Objektivität des Preisgerichts und die Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung und des lauteren Wettbewerbs. Die strikte Wahrung der Anonymität während der Beurteilung der Arbeiten gewährleistet die Gleichbehandlung der Teilnehmer und stärkt die Legitimität und Transparenz des Verfahrens, spielt also in derartigen Verfahren eine entscheidende Rolle.
24.      Die Richtlinie 2014/24 schließt im Übrigen das Bestehen einer Art von Dialog zwischen dem Preisgericht und den Bewerbern nicht absolut aus. Art. 82 Abs. 5 bestimmt nämlich, dass „Bewerber … bei Bedarf aufgefordert werden [können], zur Klärung bestimmter Aspekte der Wettbewerbsarbeiten Fragen zu beantworten, die das Preisgericht in seinem Protokoll festgehalten hat“. Art. 82 Abs. 6 sieht insoweit vor, dass „über den Dialog zwischen den Preisrichtern und den Bewerbern … ein umfassendes Protokoll zu erstellen [ist]“.
25.      Innerhalb des in den vorstehenden Nummern dargestellten Regelungsrahmens der Richtlinie 2014/24 ist die Vorlagefrage des vorlegenden Gerichts zu prüfen.
B.      Zur Gewährung eines Rechts auf vorherige Anhörung in Wettbewerben im Rahmen der Richtlinie 2014/24
26.      Um diese Vorlagefrage zu beantworten, ist zunächst zu prüfen, ob in diesem Regelungsrahmen eine verpflichtende Durchführung einer vorherigen Anhörung der Bewerber eines Wettbewerbs vor der beurteilenden Entscheidung durch das Preisgericht denkbar ist.
27.      Insoweit ist erstens festzustellen, dass in den vorgenannten Vorschriften von Kapitel II in Titel III der Richtlinie 2014/24 nicht ausdrücklich vorgesehen ist, eine vorherige Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben durchzuführen.
28.      Ein Argument von Adão da Fonseca aufnehmend, fragt sich das vorlegende Gericht, ob nicht die in Art. 82 Abs. 5 und 6 der Richtlinie 2014/24 vorgesehene Möglichkeit, einen Dialog zwischen den Bewerbern und dem Preisgericht einzuleiten, die Möglichkeit begründe, die von den Bewerbern vorgelegten Arbeiten in einer Anhörung zu prüfen und zur Kenntnis zu nehmen, ohne die Vertraulichkeit und Anonymität zu verletzen.
29.      Insoweit bin ich jedoch der Ansicht, dass die Abs. 5 und 6 von Art. 82 der Richtlinie 2014/24 nicht dahin ausgelegt werden können, dass sie Bewerbern in Wettbewerben ein Recht auf vorherige Anhörung gewähren.
30.      Dem Wortlaut von Art. 82 Abs. 5 ist zu entnehmen, dass die Bewerber „bei Bedarf“ aufgefordert werden „können“, zur Klärung der Wettbewerbsarbeiten Fragen zu beantworten, die das Preisgericht in seinem Protokoll festgehalten hat. Diese Vorschrift legt also ausdrücklich eine Ermessensbefugnis des Preisgerichts fest, von den Bewerbern Klarstellungen hinsichtlich der Arbeiten zu verlangen, und kein Recht der Bewerber, zu verlangen, solche Klarstellungen bereitstellen zu dürfen.
31.      Die Vorsehung dieser möglichen Klärungsanfrage dient dazu, Zweifel auszuräumen, die das Preisgericht hinsichtlich spezifischer Aspekte der vorgelegten Arbeit möglicherweise hegt, um auf diese Weise dazu beizutragen, dass die Beurteilung fairer und in besserer Kenntnis erfolgt. Es handelt sich außerdem lediglich um eine Anforderung von Klarstellungen. Demgegenüber dient die vorgenannte Vorschrift jedenfalls unter keinen Umständen dazu, Bewerbern eine nachträgliche Ergänzung ihrer Arbeit zu ermöglichen, die über die vom Preisgericht eingeforderten Klärungen hinausgeht.
32.      Bei der Ausübung des ihm zustehenden Ermessens muss das Preisgericht die verschiedenen Bewerber außerdem gleich und fair behandeln, so dass am Ende des Wettbewerbsverfahrens nicht der Eindruck entstehen kann, dass die Aufforderung zur Erläuterung den oder die Bewerber, an den bzw. die sie gerichtet war, ungerechtfertigt begünstigt oder benachteiligt hätte(21).
33.      Es ist schließlich auch offensichtlich, dass die Möglichkeit des Preisgerichts, an einen oder mehrere Bewerber die vorgenannte Klärungsanfrage zu richten, mit der Regelung über die Anonymität in Einklang gebracht werden muss, die, wie sich aus Art. 82 Abs. 4 der Richtlinie 2014/24 ergibt, eingehalten werden muss, bis das Preisgericht seine Entscheidung trifft. Wäre dem nämlich nicht so, bestünde, worauf die portugiesische Regierung zutreffend hinweist, die Gefahr, dass die praktische Wirksamkeit der Regelung über die Anonymität durch die Klärungsanfrage vereitelt wird. Die Einhaltung der Regelung über die Anonymität der Bewerber kann, wie die Kommission in ihren Erklärungen vorschlägt, z. B. durch Rückgriff auf einen Mittler (wie den öffentlichen Auftraggeber oder einen unabhängigen Dritten) oder durch Verwendung von technischen Mitteln oder Informationstechnologien (wie z. B. einer IT‑Plattform), gewährleistet werden.
34.      Zweitens ist eine Notwendigkeit, vor Erlass der Entscheidung durch das Preisgericht eine vorherige Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben durchzuführen, auch den Vorschriften des Titels I der Richtlinie 2014/24 nicht zu entnehmen, auf die Art. 80 Abs. 1 dieser Richtlinie verweist.
35.      Vor allem ergibt sich eine solche Notwendigkeit nicht aus einem der in Art. 18 der Richtlinie 2014/24 genannten wesentlichen Grundsätze der Auftragsvergabe, insbesondere nicht aus den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Transparenz, die offenbar sogar gegen die Gewährung eines Rechts auf eine vorherige Anhörung der Bewerber in solchen Verfahren sprechen.
36.      Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung die Entwicklung eines gesunden und effektiven Wettbewerbs zwischen den an einer Ausschreibung teilnehmenden Personen fördern soll, die sowohl zu dem Zeitpunkt, zu dem sie ihre Arbeiten vorbereiten, als auch zu dem Zeitpunkt, zu dem diese beurteilt werden, gleichbehandelt werden müssen. Der Grundsatz der Transparenz soll hingegen die Gefahr einer Günstlingswirtschaft oder willkürlicher Entscheidungen des Preisgerichts ausschließen(22).
37.      Eine vorherige Anhörung birgt unabhängig von der Form, in der sie durchgeführt wird, stets das zumindest potenzielle Risiko, die Anonymität der Teilnehmer zu beeinträchtigen, die, wie oben gesehen, angesichts des besonderen Charakters von Wettbewerbsverfahren eine entscheidende Rolle in diesen Verfahren spielt(23). Im spezifischen Kontext von Wettbewerben geht mit der Durchführung einer vorherigen Anhörung der Bewerber folglich stets sowohl die Gefahr einher, die Gleichbehandlung der Bewerber zu untergraben, als auch die Gefahr, unter Verletzung der beiden vorgenannten Grundsätze die Unabhängigkeit der Beurteilung des Preisgerichts zu beeinträchtigen.
38.      Drittens stellt sich die Frage, ob in Ermangelung einer einschlägigen spezifischen Regelung in der Richtlinie 2014/24 diese Richtlinie und insbesondere die Regelung über die Anonymität es einem Mitgliedstaat gestatten oder verwehren, in seinen nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass vor der beurteilenden Entscheidung des Preisgerichts zwingend eine vorherige Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben durchzuführen ist.
39.      Insoweit ist es in dem Umfang, in dem die Richtlinie 2014/24, wie in der vorstehenden Nr. 18 ausgeführt, keine Vollharmonisierung der Regelungen über Wettbewerbe vorsieht, nach ständiger Rechtsprechung kraft des Grundsatzes der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, jeweils unter Einhaltung der wesentlichen Grundsätze der Auftragsvergabe im Sinne von Art. 18 der Richtlinie 2014/24 die Modalitäten für das Verwaltungsverfahren zu regeln. Diese Verfahrensmodalitäten dürfen jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Rechtsbehelfe (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität)(24).
40.      Ich bin jedoch der Ansicht, dass ein durch das nationale Recht gewährtes Recht auf eine zwingende Durchführung einer vorherigen Anhörung der Bewerber in Wettbewerben den Vorstellungen der Logik der in der Richtlinie 2014/24 für solche Wettbewerbe vorgesehenen Regelung zuwiderliefe, insbesondere in Bezug auf das grundlegende Erfordernis, bis zur Entscheidung des Preisgerichts die Anonymität zu wahren.
41.      Auch wenn es nämlich, wie in den vorstehenden Nummern ausgeführt, theoretisch nicht ausgeschlossen ist, dass Verfahren für die Durchführung der vorherigen Anhörung gefunden werden können, in denen die Wahrung der Anonymität gewährleistet ist, erhöht jeder Kontakt zwischen dem Preisgericht und den Bewerbern das Risiko, dass die Anonymität verletzt und die praktische Wirksamkeit der Regelung über die Anonymität untergraben wird.
42.      Offenbar nicht zufällig ist unter diesem Blickwinkel die Bestimmung der Richtlinie, wonach ein Kontakt zwischen dem Preisgericht und den Bewerbern nur „bei Bedarf“ möglich ist(25). Die Gesamtheit der Bestimmungen in Art. 82 der Richtlinie 2014/24 zeigt nämlich die Absicht des Unionsgesetzgebers, ein Gleichgewicht zwischen einerseits dem für die Gewährleistung der Unparteilichkeit der Beurteilung des Preisgerichts wesentlichen Grundsatz der Anonymität und andererseits der für ein umfassendes Verständnis der vorgelegten Arbeiten erforderlichen Flexibilität zu finden und dabei zugleich die wesentliche Anforderung der Anonymität aufrechtzuerhalten, die, da sie die Unparteilichkeit der Beurteilung sicherstellt, als unantastbar anzusehen ist.
43.      Ferner ist es – auch wenn es den Bereich der den Mitgliedstaaten durch den Grundsatz der Verfahrensautonomie belassenen Freiheit, unter Einhaltung der wesentlichen Grundsätze der Auftragsvergabe die Verfahrensregeln festzulegen, betrifft – erforderlich, dass die von den Bewerbern vorgelegten Arbeiten vollständig und verständlich sowie in gewisser Weise „self standing“ (selbsttragend) und selbsterklärend sind. Es ist der Bewerber, dem die Verantwortung zufällt, eine vollständige Arbeit vorzulegen, und den bei der Erstellung seiner Arbeit die Sorgfaltspflicht trifft, Klarheit zu schaffen(26). In dem in der Richtlinie 2014/24 beschriebenen Verfahren sind abgesehen von der Klärungsanfrage im Sinne von Art. 82 Abs. 5 weder nachträgliche Änderungen an der Arbeit noch weitere Verfahrensphasen vorgesehen. Die Gewährung einer zwingenden Anhörung nach der Einreichung der Arbeit würde somit auch der in der Richtlinie 2014/24 dargelegten Systematik des Verfahrens zuwiderlaufen.
44.      Aus denselben Gründen stehen in entsprechender Anwendung der Rechtsprechung im Vergabebereich die in Art. 18 der Richtlinie 2014/24 verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz, die, wie ausgeführt, auch auf Wettbewerbe anwendbar sind, jeglicher Verhandlung zwischen dem Preisgericht und einem Bewerber im Bereich eines Wettbewerbsverfahrens entgegen, was bedeutet, dass eine eingereichte Arbeit grundsätzlich nicht mehr geändert werden kann, und zwar weder auf Betreiben des öffentlichen Auftraggebers noch auf Betreiben des Bewerbers(27).
45.      Ich bin daher der Ansicht, dass nach alledem die Richtlinie 2014/24 einem Mitgliedstaat verwehrt, in seinen nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen, dass vor der beurteilenden Entscheidung des Preisgerichts zwingend eine vorherige Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben durchzuführen ist.
C.      Zur Notwendigkeit einer vorherigen Anhörung in Wettbewerben aufgrund des Rechts, gehört zu werden
46.      Zu prüfen ist außerdem noch, ob sich ein Recht der Teilnehmer an Wettbewerben auf Durchführung einer vorherigen Anhörung vor dem Erlass der beurteilenden Entscheidung des Preisgerichts aus dem Recht einer jeden Person ergeben kann, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird.
47.      Dieses Recht ist ausdrücklich in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), auf den die Kommission und die portugiesische Regierung in ihren Erklärungen Bezug nehmen, als besondere Ausformung des Grundsatzes der guten Verwaltung vorgesehen.
48.      Art. 41 der Charta richtet sich jedoch an die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und nicht an die Einrichtungen oder Stellen der Mitgliedstaaten, so dass sich eine Privatperson gegenüber nationalen öffentlichen Auftraggebern nicht auf diesen Artikel berufen kann. Wenn ein Mitgliedstaat Unionsrecht durchführt, sind jedoch die aus dem Grundsatz der guten Verwaltung als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts folgenden Anforderungen, insbesondere das Recht jeder Person darauf, in Verwaltungsverfahren gehört zu werden, im Rahmen des vom zuständigen nationalen öffentlichen Auftraggeber durchgeführten Verfahrens anzuwenden(28).
49.      Was den Inhalt des Rechts auf Anhörung betrifft, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass dieses Recht jeder Person die Möglichkeit garantiert, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen, auch wenn solche Verfahrensrechte in der anwendbaren Regelung nicht vorgesehen sind(29). Dieses Recht setzt auch voraus, dass die Verwaltung mit aller gebotenen Sorgfalt die entsprechenden Erklärungen der betroffenen Person zur Kenntnis nimmt, indem sie sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls untersucht und ihre Entscheidung eingehend begründet(30). Insbesondere soll dieses Recht gewährleisten, dass jede für eine Person nachteilige Entscheidung in voller Sachkenntnis getroffen wird(31).
50.      Im Einzelnen hat der Gerichtshof ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei der Beurteilung der Modalitäten, nach denen der Betroffene sein Recht, vor Erlass einer ihn betreffenden Entscheidung gehört zu werden, wahrnehmen können muss, das Ziel der in Rede stehenden Rechtsvorschrift zu berücksichtigen ist(32).
51.      Jedoch sind die Grundrechte, wie das Recht, gehört zu werden, nicht schrankenlos gewährleistet, sondern können Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen entsprechen, die mit der fraglichen Maßnahme verfolgt werden, und keinen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet(33).
52.      Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass eine in einem Wettbewerbsverfahren getroffene Entscheidung des Preisgerichts wie die vorliegende für eine Teilnehmerin wie Adão da Fonseca nachteilig ist. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich nämlich, dass diese Entscheidung für den öffentlichen Auftraggeber verbindlich ist und nur die drei in der vom Preisgericht erstellten Klassifizierung bestplatzierten Arbeiten ausgewählt werden, um an einem Verfahren zur Direktvergabe teilzunehmen. Derjenige, dessen Arbeit nicht zu den drei bestplatzierten gehört, erhält also mit Sicherheit nicht den Zuschlag für den Dienstleistungsauftrag in Bezug auf die Arbeit und verliert daher eine wirtschaftliche Chance.
53.      Festzustellen ist ferner, dass in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren bestimmte Regelungen des Unionsrechts und insbesondere der Richtlinie 2014/24 einschlägig sind, mit denen die Bedingungen und die Modalitäten der Durchführung von Wettbewerben geregelt werden.
54.      Da, wie sich aus der in Nr. 50 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung ergibt, bei der Beurteilung der Modalitäten der Ausübung des Rechts, gehört zu werden, die einschlägigen Rechtsvorschriften und deren Zielsetzung zu berücksichtigen sind, müssen bei der Beurteilung der Verfahren, mit denen die Bewerber eines Wettbewerbs ihre Rechte, vor dem Erlass einer Entscheidung des Preisgerichts angehört zu werden, auszuüben haben, die Bestimmungen von Titel III Kapitel II der Richtlinie 2014/24 berücksichtigt werden. Diese Bestimmungen zielen u. a. darauf ab, Vorschriften für die Mindestharmonisierung von Wettbewerbsverfahren festzulegen, vor allem, um eine gleiche und nicht
diskriminierende Behandlung aller Bewerber zu gewährleisten.
55.      Insoweit ergibt sich aus den in den vorliegenden Schlussanträgen angestellten Erwägungen hinsichtlich dieser Bestimmungen erstens, dass das Preisgericht für seine Entscheidung über die im Rahmen des Wettbewerbs vorgelegten Arbeiten die von den Bewerbern vorgelegten Pläne und Entwürfe in anonymer Weise und ausschließlich auf der Grundlage der in der Wettbewerbsbekanntmachung genannten Kriterien zu prüfen hat(34). Zudem geht daraus zweitens auch hervor, dass die Regelung über die Anonymität unantastbar ist, da sie aufgrund der Besonderheit des Wettbewerbsverfahrens erforderlich ist, um die Unabhängigkeit des Preisgerichts zu gewährleisten und die Gleichbehandlung der Bewerber sicherzustellen(35). Drittens habe ich festgestellt, dass den Bewerber die Sorgfaltspflicht trifft, eine klare, verständliche, vollständige und selbsterklärende Arbeit zu erstellen(36). Viertens sieht die Richtlinie 2014/24 nichtsdestotrotz eine klar umrissene Möglichkeit des Dialogs zwischen den Bewerbern und dem Preisgericht auf ausschließliches Betreiben des Preisgerichts und unter Einhaltung der Regelung über die Anonymität vor, um jeglichen Aspekt des Projekts zu klären(37). Wie ausgeführt, ist dies die vom Gesetzgeber gewählte Lösung, um das Gleichgewicht zwischen der Einhaltung des Grundsatzes der Anonymität und der zur Ermöglichung eines umfassenden Verständnisses der vorgelegten Arbeiten seitens des Preisgerichts erforderlichen Flexibilität zu gewährleisten.
56.      Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass diese Bestimmungen es einem Bewerber ermöglichen, seinen Standpunkt zu allen relevanten Gesichtspunkten der von ihm im Wettbewerb eingereichten Arbeit darzulegen, und dass daher das Recht, vor dem Erlass einer Entscheidung des Preisgerichts gehört zu werden, als im Rahmen derartiger Verfahren wirksam gewahrt angesehen werden kann.
57.      Insbesondere hindert der Umstand, dass ein Bewerber diesen Standpunkt grundsätzlich im Rahmen der Einreichung seiner Arbeit darstellen kann und nur dann, wenn das Preisgericht einen Bedarf hierfür sieht, in etwaiger anderer Weise und unter jeweiliger Einhaltung der Regelung über die Anonymität, nicht die wirksame Wahrung seines Rechts, vor dem Erlass einer Entscheidung über den Wettbewerb, an dem er teilnimmt, gehört zu werden(38).
58.      Aus alledem folgt, dass der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts, der das Recht, gehört zu werden,
gewährt, keine Durchführung einer vorherigen Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben vor dem Erlass der beurteilenden Entscheidung des Preisgerichts gebietet.
D.      Ergebnis
59.      Aus den dargestellten Gründen schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die Frage des Supremo Tribunal Administrativo (Oberstes Verwaltungsgericht, Portugal) wie folgt zu beantworten:
Art. 82 Abs. 4, 5 und 6 der Richtlinie
2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG und Art. 80 Abs. 1 dieser Richtlinie sind, verstanden im Licht des allgemeinen Grundsatzes des Unionsrechts, wonach in Verwaltungsverfahren ein Recht auf Anhörung gewährt wird,
dahin auszulegen, dass
sie der zwingenden Durchführung einer vorherigen Anhörung der Teilnehmer an Wettbewerben im Sinne der vorgenannten Richtlinie entgegenstehen.
1      Originalsprache: Italienisch.
2      Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG (ABl. 2004, L 94, S. 65).
3      Adão da Fonseca verneint hingegen, dass das fragliche Verfahren einen Wettbewerb darstelle; dieses Vorbringen weist das vorlegende Gericht jedoch zurück. Vgl. Abschnitt III.B, Rn. 14 der Vorlageentscheidung.
4      Das vorlegende Gericht stellt allerdings fest, dass der bei ihm anhängige Rechtsstreit nicht das anschließende Verfahren zur Vergabe dieses Dienstleistungsauftrags betreffe. Vgl. Abschnitt III.B, Rn. 15.2 der Vorlageentscheidung.
5      Vgl. Rn. 4 der Vorlageentscheidung mit Verweis auf Rn. 63 der Rechtsmittelschrift
von Adão da Fonseca.
6      Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser‑, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG (ABl. 2014, L 94, S. 243).
7      Vgl. insbesondere Art. 80 Abs. 1 und Art. 82 der Richtlinie 2014/24 sowie Art. 97 Abs. 1 und Art. 98 der Richtlinie 2014/25.
8      Vgl. auch Art. 2 Nr. 17 der Richtlinie 2014/25.
9      Vgl. 120. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/24.
10      Art. 2 Abs. 1 Nrn. 5 und 9 der Richtlinie 2014/24 enthält die Definitionen von „öffentlichen Aufträgen“ und „öffentlichen Dienstleistungsaufträgen“.
11      Siehe unten, Nr. 19 der vorliegenden Schlussanträge.
12      Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. 2004, L 134, S. 114). Vgl. insbesondere
Art. 66 bis 74.
13      Auch in der Richtlinie 2014/25 sind Wettbewerbe in Titel III Kapitel II (Art. 95 bis 98) geregelt.
14      Vgl. Art. 78 Unterabs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2014/24.
15      Vgl. Art. 78 Unterabs. 3 der Richtlinie 2014/24 in Bezug auf Art. 32 Abs. 4 dieser Richtlinie.
16      Vgl. Art. 78 Unterabs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2014/24.
17      Vgl. Art. 80 Abs. 3 der Richtlinie 2014/24.
18      Vgl. auch Art. 96 der Richtlinie 2014/25.
19      Vgl. auch Art. 97 der Richtlinie 2014/25.
20      Gemäß Art. 81 der Richtlinie 2014/24 darf das Preisgericht nur aus natürlichen Personen bestehen, die von den Teilnehmern des Wettbewerbs unabhängig sind. Wird von den Wettbewerbsteilnehmern eine bestimmte berufliche Qualifikation verlangt, muss außerdem mindestens ein Drittel der Preisrichter über dieselbe oder eine gleichwertige Qualifikation verfügen. Vgl. insoweit auch Art. 97 Abs. 4 der Richtlinie 2014/25.
21      Vgl. entsprechend Urteil vom 29. März 2012, SAG ELV Slovensko u. a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, Rn. 41).
22      Vgl. Urteil vom 13. Juni 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, Rn. 30 und 31 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 5. März 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, Rn. 52).
23      Siehe Nrn. 18 und 25 der vorliegenden Schlussanträge.
24      Vgl. Urteile vom 12. März 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, Rn. 39), und vom 7. September 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, Rn. 146).
25      Vgl. Art. 82 Abs. 5 der Richtlinie 2014/24, siehe auch Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge.
26      Vgl. entsprechend und in diesem Sinne Urteil vom 29. März 2012, SAG ELV Slovensko u. a. (C‑599/10, EU:C:2012:191, Rn. 38).
27      Vgl. entsprechend Urteil vom 13. Juni 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28      Vgl. in diesem Sinne, statt vieler und entsprechend Urteil vom 6. März 2025, Obshtina Veliko Tarnovo und Obshtina Belovo (C‑471/23 und C‑477/23, EU:C:2025:155, Rn. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29      Vgl. in diesem Sinne statt vieler ebd., Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung.
30      Urteile vom 22. November 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, Rn. 88), und vom 5. November 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, Rn. 48).
31      Vgl. insoweit Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in der Rechtssache M (C‑560/14, EU:C:2016:320, Nr. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32      Vgl. entsprechend Urteil vom 9. Februar 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, Rn. 34).
33      Vgl. statt vieler Urteil vom 20. Dezember 2017, Prequ’Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34      Vgl. Art. 82 Abs. 2 der Richtlinie 2014/24, siehe auch oben, Nr. 22.
35      Siehe oben, Nrn. 22, 23 und 42.
36      Siehe oben, Nr. 43.
37      Siehe oben, Nrn. 24 und 29 bis 33.
38      Vgl. entsprechend Urteil vom 9. Februar 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, Rn. 38).