61995C0069
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
présentées le 26 septembre 1996 (
*1
)
1.
Par un recours enregistré au greffe de la Cour de justice le 13 mars 1995, la République italienne a demandé, en vertu des dispositions de l'article 173 du traité CE, l'annulation partielle de la décision 94/871/CE de la Commission, du 21 décembre 1994, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « garantie », pour l'exercice financier 1991 (
1
). La République italienne a demandé cette annulation partielle parce que la Commission a refusé, dans la décision citée, de reconnaître un montant de 103161493560 LIT, correspondant aux dépenses occasionnées par l'acquisition de quantités de référence individuelles dans le cadre d'un programme communautaire de restructuration de la production laitière appliqué par les autorités italiennes.
2.
La République italienne invoque, en vue de l'annulation de la décision 94/871, les moyens pris du défaut de motivation, du détournement de pouvoir, de la violation des articles 1er, 3 et 5 du règlement (CEE) n° 729/70 (
2
) et de l'article 8 du règlement (CEE) n° 1723/72 (
3
), ainsi que de la violation de la réglementation du secteur laitier [article 4 du règlement (CEE) n° 857/84 (
4
), avec ses modifications ultérieures, et règlement (CEE) n° 1546/88 (
5
).
Avant d'analyser les moyens invoqués par la République italienne en vue de l'annulation partielle de la décision 94/871, il est nécessaire de rappeler le cadre réglementaire de l'affaire.
Le cadre réglementaire
3.
Le règlement (CEE) n° 856/84 (
6
) a modifié l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers en instaurant un régime de prélèvement supplémentaire applicable à partir du 2 avril 1984.
Ce mécanisme de contrôle de la production laitière était articulé de la manière suivante:
—
Une quantité globale, qui constituait le seuil de garantie pour la production de lait, était déterminée pour toute la Communauté.
—
Cette quantité était répartie entre les États membres en fonction des quantités de lait livrées sur leur territoire pendant l'année civile 1981, augmentées de 1 %, exception faite de la quantité destinée à la réserve communautaire, créée pour faire face aux nécessités spécifiques de plusieurs États membres et de certains producteurs.
—
A son tour, chaque État membre répartissait sa quantité garantie entre ses producteurs, en leur attribuant une quantité de référence individuelle, habituellement dénommée « quota laitier ».
—
Le dépassement de la quantité de référence entraînait l'obligation, pour les producteurs, de payer un prélèvement supplémentaire destiné à financer la dépense occasionnée par la commercialisation de ces excédents. Le paiement du prélèvement incombait au producteur (formule A) ou à l'acheteur du lait, avec le droit de le répercuter sur le producteur (formule B), en fonction du choix effectué par chaque État membre. La République italienne a opté pour la formule A.
4.
Les règles générales d'application de ce régime de prélèvement supplémentaire ont été établies par le Conseil dans le règlement n° 857/84. Ce règlement a permis aux États membres de retenir l'une des années 1981, 1982 ou 1983 comme période de référence pour le calcul des quotas individuels des producteurs, et a de plus prévu la possibilité que les États membres établissent une réserve nationale de quantités de référence pour régler les situations particulières de certains de leurs producteurs.
5.
Ce régime de prélèvement supplémentaire, établi en principe pour une période de cinq ans à compter du 1er avril 1984, a été prorogé jusqu'à l'an 2000. Les mesures initialement prévues n'ont pas été suffisantes pour équilibrer l'offre et la demande de lait et de produits laitiers. Les autorités communautaires ont donc adopté de nouvelles mesures destinées à renforcer ce régime, telles que des réductions et des suspensions temporaires des quantités globales de lait garanties ou le paiement d'une indemnité pour abandon de la production.
6.
L'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 857/84 prévoyait la possibilité pour les États membres d'utiliser le versement d'indemnités pour abandon de la production comme une mesure de restructuration de la production laitière. Les autorités communautaires ont également utilisé ce type de mesure comme un instrument permettant de réduire la production.
7.
En 1990, le Conseil a modifié le règlement n° 857/84 en adoptant le règlement (CEE) n° 1183/90 (
7
), afin d'établir un programme de restructuration des petites exploitations. Les modalités d'application de ce programme ont été établies par le règlement (CEE) n° 2138/90 de la Commission (
8
), qui a modifié le règlement n° 1546/88.
8.
Le programme de restructuration de la production laitière prévu dans le règlement n° 1183/90 visait à mettre des quantités de référence additionnelles à la disposition des petites exploitations, afin qu'elles atteignent un niveau de production mieux adapté aux exigences du marché. Concrètement, les producteurs dont la quantité de référence individuelle disponible était inférieure à 60000 kg, ou à 100000 kg dans les zones de montagne, au début de la septième période de douze mois d'application du régime de prélèvement supplémentaire pouvaient obtenir des quantités de référence additionnelles. Ces producteurs devaient renoncer à bénéficier de tout programme d'abandon de la production laitière en ce qui concerne tant leurs quantités de référence de base que les quantités de référence additionnelles obtenues dans le cadre du programme de restructuration.
9.
Compte tenu du strict contrôle de la production introduit par le régime de prélèvement supplémentaire dans l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers, les quantités de référence nécessaires pour alimenter le programme de restructuration de la production ne pouvaient être obtenues ni par une augmentation de la quantité globale garantie par la Communauté ni par une augmentation des quantités attribuées à chaque État membre. C'est pourquoi ce même règlement n° 1183/90 a établi un nouveau programme communautaire de financement de l'abandon de la production laitière, destiné à libérer les quantités de référence nécessaires pour l'application du programme de restructuration de la production des petites exploitations.
La Communauté s'est engagée à financer la libération des quotas à concurrence de 500000 tonnes, quantité que la Commission a répartie entre les différents États membres en fonction des demandes présentées par les producteurs, 164100 tonnes étant attribuées à l'Italie. A l'intérieur de cette limite, les producteurs qui s'étaient engagés avant le 1er novembre 1990 à abandonner totalement et définitivement leur production laitière avant le 1er avril 1991 ont reçu une indemnité de 36 écus pour 100 kg de lait ou d'équivalent lait, versée en une seule fois avant le 1er juillet 1991.
10.
En ce qui concerne la prise en charge par la Communauté de la dépense entraînée par ce programme de restructuration de la production laitière, il convient de rappeler que les articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 ont établi que la section « garantie » du FEOGA financerait les restitutions à l'exportation vers des pays tiers et les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles. Il en résulte a contrario que le financement des interventions destinées à régulariser les marchés agricoles réalisées sans que la réglementation communautaire ait été respectée n'est pas pris en charge par la section « garantie » du FEOGA.
L'objet du litige
11.
Dans le rapport de synthèse relatif à l'exercice 1991 (
9
), la Commission relève que l'Italie a acheté 163592 tonnes de quotas pour un coût total de 103161493560 LIT dans le cadre du programme établi par le règlement n° 1183/90. Dans ce rapport, la Commission refuse d'assurer le financement de cette dépense parce que « l'Italie, à cette époque, n'appliquait pas le régime des quotas laitiers et, en particulier, n'avait pas alloué les quantités de référence qui auraient donné une signification au programme de rachat et ... par ailleurs, l'Italie n'a jamais réalloué les quantités concernées aux producteurs spécifiés à l'article 3 du règlement (CEE) n° 857/84 » (
10
).
La décision 94/871 relative à l'apurement des comptes du FEOGA pour l'exercice 1991 refuse de manière définitive la prise en charge par la Communauté du financement du programme de restructuration appliqué par la République italienne.
12.
Le gouvernement italien entend obtenir, par le présent recours, l'annulation partielle de la décision 94/871, en contestant les deux motifs invoqués par la Commission pour ne pas prendre en charge la dépense occasionnée par l'application du programme de restructuration de la production laitière, à savoir: l'inapplication du régime de prélèvement supplémentaire en Italie, et la non-réattribution des quantités libérées.
L'inapplication du régime de prélèvement supplémentaire par la République italienne
13.
La mise en place du régime de prélèvement supplémentaire en Italie s'est effectuée de manière progressive et très mouvementée (
11
). En effet, entre 1984, année où ce mécanisme de contrôle de la production laitière a été instauré, et 1989, la République italienne n'a entrepris aucune action en vue d'appliquer le régime de prélèvement supplémentaire sur son territoire et ce manquement a donné lieu à un arrêt de la Cour de justice (
12
).
La première tentative en vue d'appliquer ce mécanisme a été effectuée durant la campagne 1989/1990, par l'attribution d'une quantité globale à l'association nationale des producteurs de lait (Unalat) et de quantités individuelles aux producteurs indépendants. Cependant, les contrôles effectués par la Commission montrent que, jusqu'à la campagne 1992/1993, l'application du régime de prélèvement supplémentaire est restée chaotique, comme le gouvernement italien l'admet lui-même. Les quantités de référence individuelles n'avaient pas encore été attribuées en pratique aux producteurs individuels, les autorités italiennes n'exerçaient aucun contrôle sur le recouvrement du prélèvement supplémentaire pour dépassement de la production, les chiffres de la production laitière n'étaient pas encore fiables, etc.
14.
Le gouvernement italien estime que l'inapplication du régime de prélèvement supplémentaire durant la période de validité du programme de restructuration de la production laitière (années 1990 et 1991) est indifférente du point de vue de la prise en charge par le FEOGA de la dépense occasionnée par ce programme. A l'appui de cet argument, le gouvernement italien fait valoir que la Commission n'a pas soulevé la question de l'éventuelle illégalité de l'attitude de la République italienne au moment de l'application du programme de restructuration, puisqu'elle a fixé la quantité de quotas que ce pays pouvait acheter (164100 tonnes) et ne s'est pas opposée à ce que la République italienne complète le financement communautaire par des ressources nationales, pour accepter toutes les demandes d'abandon définitif de la production introduites, qui ont atteint 592167 tonnes.
En outre, les conséquences de l'application incorrecte du régime de prélèvement supplémentaire en Italie ont été réparées par l'augmentation de la quantité globale attribuée à cet État et par un important ajustement financier, qui ont été appliqués à la suite de l'accord politique conclu à cet égard au sein du Conseil en 1994 (
13
). Le gouvernement italien considère par conséquent qu'il serait injuste et disproportionné de tirer d'autres conséquences négatives de ce manquement.
15.
A mon sens, ces arguments du gouvernement italien ne peuvent être retenus.
16.
Le régime de prélèvement supplémentaire est un mécanisme établi par les institutions communautaires pour contrôler les excédents de production existant dans l'organisation commune des marchés du lait et des produits laitiers. Les éléments de base de ce régime, comme on l'a indiqué précédemment, sont les suivants: quantité globale garantie au niveau communautaire, quantités maximales attribuées à chaque État membre, quantités de référence individuelles attribuées à chaque producteur, perception d'un prélèvement supplémentaire en cas de dépassement du quota.
Cette structure de base du régime de prélèvement supplémentaire est complétée par une autre série de mesures additionnelles tendant à assouplir ses effets et à renforcer le contrôle de la production. Ces mesures additionnelles n'ont logiquement de sens, et ne peuvent déployer les effets désirés, que si les éléments de base du mécanisme ont été mis en pratique.
17.
Le programme de restructuration de la production laitière établi par le règlement n° 1183/90 est une mesure destinée à adoucir les effets du régime de prélèvement supplémentaire sur les petits producteurs. L'application de cette mesure implique donc nécessairement l'application des éléments de base de ce régime. Un État membre, l'Italie en l'occurrence, qui n'appliquait pas correctement le régime de prélèvement supplémentaire, puisqu'elle n'avait même pas procédé à l'attribution effective de quantités de référence individuelles aux producteurs, ne peut donc utiliser une mesure complémentaire qui fait partie de ce régime, comme le programme de restructuration de la production. De plus, comme la Commission le relève dans son mémoire en défense, ce serait un gaspillage injustifié des fonds communautaires que de verser à des producteurs des indemnités pour la libération de leurs quotas si ceux-ci ne leur ont pas été préalablement attribués et s'ils n'ont pas pour fonction de limiter la production de lait.
18.
A l'origine, la Commission ne s'est pas opposée à l'application par les autorités italiennes du programme de restructuration de la production, parce qu'elle n'avait pas effectué tous les contrôles nécessaires pour vérifier si la République italienne appliquait correctement les éléments de base du régime de prélèvement supplémentaire. Quoi qu'il en soit, l'attitude adoptée par la Commission ne l'empêche pas, une fois que les contrôles requis ont été effectués, de refuser la prise en charge d'une dépense par le FEOGA, si ces contrôles mettent en évidence la violation des dispositions communautaires.
19.
Enfin, la solution transactionnelle trouvée en 1994, grâce à l'accord politique du Conseil, au sujet du prélèvement supplémentaire non perçu par la République italienne (dépense négative) n'affecte pas, ainsi que la Commission l'indique dans son mémoire en duplique, la possible reconnaissance d'une dépense positive telle que celle qu'entraîne l'achat de quotas dans le cadre du programme de restructuration de la production.
La République italienne n'a pas réattribué les quantités libérées à d'autres producteurs
20.
Le gouvernement italien reconnaît expressément qu'il n'a pas réattribué les quantités libérées grâce au versement des indemnités pour abandon définitif de la production. En vertu du règlement n° 2138/90, les États membres devaient procéder avant le 1er juin 1991 à cette réattribution des quantités libérées.
21.
La République italienne estime, pour sa part, que la non-réattribution des quantités ne constitue pas un motif suffisant pour que la Commission se refuse à prendre en charge, dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FOEGA, le montant de 103161493560 LIT versé par la République italienne aux producteurs qui ont abandonné leur production à la suite de l'application du programme de restructuration établi par le règlement n° 1183/90. Les autorités italiennes ont mis à exécution la première mesure prévue dans ce programme, c'est-à-dire la libération de quotas grâce au paiement d'indemnités pour l'abandon définitif de la production, mais elles ont laissé en suspens l'application du deuxième volet du programme, à savoir la réattribution de ces quotas aux petits producteurs. Le gouvernement italien invoque trois raisons pour justifier cette attitude.
22.
En premier lieu, le règlement n° 1183/90, s'il favorise la redistribution immédiate des quantités libérées, ne la considère pas comme essentielle, puisqu'il permet le maintien, à l'intérieur de la réserve nationale, des quantités qui ne peuvent être réattribuées selon les critères fixés par le règlement.
23.
En deuxième lieu, la situation préoccupante du secteur laitier italien ne permettait pas la réattribution des quotas. En 1991, la production laitière dépassait largement la quantité allouée à l'Italie, et la réattribution des quantités libérées dans le cadre du programme de restructuration aurait aggravé cet état de fait. C'est pourquoi les autorités italiennes ont suspendu cette mesure, dans l'attente de la mise en application effective du régime de prélèvement supplémentaire. Cette attitude est cohérente, selon le gouvernement italien, avec l'objectif de ce régime, d'autant que les indemnités ont été versées à des producteurs qui ont effectivement abandonné la production.
24.
Enfin, la Commission a ultérieurement autorisé la République italienne à suspendre temporairement la réattribution à de petits producteurs de quantités qui avaient été libérées grâce à un programme postérieur d'abandon de la production établi par les règlements (CEE) nos 1637/91 (
14
) et 3950/92 (
15
).
25.
Les arguments invoqués par le gouvernement italien à l'appui de sa thèse ne peuvent être retenus.
26.
Le programme de restructuration de la production instauré par le règlement n° 1183/90 ne visait pas à réduire la production laitière, mais à favoriser une amélioration des structures de production des petites exploitations. C'est pourquoi ce programme comprenait un mécanisme de libération de quotas, le versement d'indemnités pour l'abandon définitif de la production et la redistribution des quantités obtenues, dans un délai déterminé, entre les petits producteurs. Il est indubitable que le financement de l'abandon de la production était prévu uniquement pour obtenir les quantités additionnelles dont les petits producteurs avaient besoin, puisque la limitation stricte de la production imposée par le régime de prélèvement supplémentaire ne permettait pas l'augmentation de la quantité globale garantie. La redistribution de quotas est l'objectif de base du programme de restructuration, et le financement de l'abandon de la production est le moyen utilisé pour atteindre cet objectif.
27.
D'autres règlements communautaires adoptés dans le cadre du régime de prélèvement supplémentaire ont établi des programmes d'abandon de la production ayant uniquement pour objet de réduire la production laitière. Mais tel n'est pas le cas du programme de restructuration établi par le règlement n° 1183/90 qui a, en principe, un effet neutre sur le volume de la production laitière.
28.
En vertu de ces considérations, il nous paraît évident que la République italienne, en ne redistribuant pas, dans le délai imparti, les quotas préalablement libérés, a violé l'article 3 quater du règlement n° 857/84 et l'article 3 ter du règlement n° 1546/88.
29.
Le caractère chaotique de l'application du régime de prélèvement supplémentaire en Italie, qui a provoqué en 1991 un large dépassement de la quantité maximale de production de lait allouée à cet État membre par les autorités communautaires, n'autorisait pas les autorités italiennes à suspendre unilatéralement la réattribution des quantités libérées en application du programme de restructuration de la production laitière établi par le règlement n° 1183/90. En tout état de cause, les autorités italiennes auraient dû exposer à la Commission la gravité des problèmes du secteur laitier sur leur territoire et solliciter la suspension de la réattribution des quantités libérées, puisque le délai imparti pour réaliser cette opération avait été fixé par la Commission dans le règlement n° 2138/90. De fait, la Commission a permis cette suspension dans le cadre de programmes ultérieurs de restructuration de la production laitière.
30.
D'autre part, le maintien dans la réserve nationale des quantités libérées, prévu dans le règlement n° 1183/90, était conçu comme une possibilité exceptionnelle pour le cas où tous les quotas ne pourraient pas être redistribués. Aucun État membre ne pouvait toutefois convertir cette exception en règle générale, comme la République italienne l'a fait.
31.
En outre, l'application correcte du programme de restructuration de la production n'aurait pas aggravé la situation critique du secteur laitier italien, puisque ses effets étaient entièrement neutres du point de vue du volume total de la production laitière, seules les quantités qui avaient préalablement été libérées pouvant être réattribuées.
L'apurement des comptes du FEOGA
32.
Les considérations ci-dessus mettent clairement en évidence que la République italienne a versé un montant de 103161493560 LIT d'indemnités à des producteurs qui abandonnaient leur production, sans se conformer aux conditions établies par la réglementation communautaire pertinente. La République italienne n'appliquait pas effectivement le régime de prélèvement supplémentaire, dans lequel le programme de restructuration de la production en cause s'insérait comme un mécanisme complémentaire. En outre, en ne réattribuant pas dans le délai imparti les quantités qui avaient été libérées, les autorités italiennes ne se sont pas conformées aux dispositions spécifiques qui régissaient ce programme.
33.
Les principes gouvernant la procédure d'apurement des comptes du FEOGA font l'objet d'une abondante jurisprudence de la Cour de justice (
16
), qui établit que les articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 « ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles. Dans les cas où la réglementation communautaire n'autorise le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n'est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA » (
17
).
34.
Cette interprétation stricte des conditions de la prise en charge de dépenses par le FEOGA découle également de la finalité du règlement n° 729/70. En effet, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales de l'un d'entre eux, par le biais d'une interprétation large de certaines dispositions, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux d'autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue (
18
).
35.
Puisque la République italienne n'a pas respecté les conditions établies par les règlements nos 1183/90 et 2138/90 pour l'application du programme de restructuration de la production laitière, c'est à juste titre que la Commission a refusé, en vertu des règles régissant l'apurement des comptes du FEOGA, de prendre en charge le financement des 103161493560 LIT versées par la République italienne aux producteurs qui s'étaient engagés à abandonner définitivement leur production laitière.
36.
En conséquence, nous proposons à la Cour de rejeter les moyens invoqués par la République italienne à l'appui de l'annulation partielle de la décision 94/871 et, par conséquent, de condamner cet État membre aux dépens, en vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Conclusions
37.
Au vu des considérations précédentes, nous proposons à la Cour de:
1)
rejeter le recours;
2)
condamner la République italienne aux dépens.
(
*1
)	Langue originale: l'espagnol.
(
1
)	JO L 352, p. 82.
(
2
)	Règlement du Conseil du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13).
(
3
)	Règlement de la Commission du 26 juillet 1972 relatif à l'apurement des comptes concernant le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section garantie (JO L 186, p. 1).
(
4
)	Règlement du Conseil du 31 mars 1984 portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 ouater du règlement (CEE) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers QO L 90, p. 13).
(
5
)	Règlement de la Commission du 3 juin 1988 fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 (JO L 139, p. 12).
(
6
)	Règlement du Conseil du 31 mars 1984 modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10).
(
7
)	Règlement du 7 mai 1990 (JO L 119. p. 27).
(
8
)	Règlement du 25 juillet 1990 (J0 L 195, p. 23).
(
9
)	Rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section « garantie », au titre de l'exercice 1991, document VI/320/94-FR final, du 21 décembre 1994.
(
10
)	Ibidem, p. 42.
(
11
)	Voir, à cet égard, le rapport spécial n° 4/93 de la Cour des comptes, relatif à la mise en oeuvre du régime des quotas visant la maîtrise de la production laitière, accompagné de la réponse de la Commission (JO 1994, C 12, p. 1).
(
12
)	Arrêt du 17 juin 1987, Commission/Italie (394/85, Rcc. p. 2741).
(
13
)	Voir, à cet égard, Petit, Y.: « Organisations communes de marchés », Répertoire Dalloz de droit communautaire, 1995, p. 12 et 13.
(
14
)	Règlement du Conseil du 13 juin 1991 fixant une indemnité relative à la réduction des quantités de référence visées à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 et une indemnité à l'abandon définitif de la production laitière (JO L 150, p. 30).
(
15
)	Règlement du Conseil du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1).
(
16
)	Voir, notamment, les arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission (11/76, Rec. p. 245), et France/Commission (15/76 et 16/76, Rec. p. 321); du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission (327/85, Ree. p. 1065); du 8 janvier 1992, Italie/Commission (C-197/90, Rec. p. I-1), et du 14 septembre 1995, Irlande/Commission (C-49/94, Rec. p. I-2683).
(
17
)	Arrêt Italie/Commission, précité (note 16), point 38.
(
18
)	Arrêt du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, précité (note 16), point 9.