61996C0010
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
fremsat den 7. november 1996 (
*1
)
1.
Den anmodning om en præjudiciel afgørelse, der er fremsat i nærværende sag, vedrører de betingelser, der skal være opfyldt, for at en medlemsstat kan fravige forbuddet mod indfangning af fugle i naturen, navnlig såfremt en sådan fravigelse begrundes med, at forbuddet umiddelbart vil kunne være til gene for visse grupper fugleinteresserede personer, eller med, at der består en risiko for indavl af fugle i fangenskab.
I — Sagens faktiske omstændigheder og de nationale retsregler
2.
Fuglejagt med snarer, der hovedsagelig består i indfangning af forskellige småfugle og navnlig finker ved hjælp af snore eller net (
1
), er en fritidsbeskæftigelse, som længe har været dyrket i regionen Vallonien i Belgien. Som oplyst af en af parterne i hovedsagen er indfangning og besiddelse af vilde fugle »en gammel, traditionel praksis i Vallonien ... som der ikke findes noget forbud mod i internationale bestemmelser«. Kongeriget Belgien formulerede således, dengang godkendelsesakten (
2
) til Bernerkonventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder af 19. september 1979 (
3
) blev deponeret, et forbehold med hensyn til anvendelsen af nævnte konventions artikel 9, stk. 1 (der i vid udstrækning svarer til artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle; herefter »direktivet«) (
4
), hvorefter »indfangningen af fugle i rekreativt øjemed ... fortsat finder sted i regionen Vallonien« dog — som det hedder — »under overholdelse af fællesskabsbestemmelserne«.
3.
Artikel 3 i kongelig anordning af 20. juli 1972 om beskyttelse af fugle indeholdt bl. a. et forbud mod indfangning af fugle af alle de arter, der i vild tilstand lever i Beneluxlandene (
5
). Ifølge anordningens artikel 9 var landbrugsministeren beføjet til midlertidigt at gøre undtagelse fra anordningens bestemmelser af videnskabelige grunde og for at beskytte naturen eller for at forebygge skader, hvor dette lokalt måtte være påkrævet. Den 17. september 1973 blev der vedtaget en ministeriel bekendtgørelse om besiddelse og bytte af fugle, der gjorde det muligt midlertidigt at skaffe forsyninger af fugle (
6
). I den eneste betragtning i præamblen hertil udtales følgende: »For fortsat at kunne opdrætte fugle og afholde finkesangkonkurrencer må en midlertidig forsyning ... med fugle, der indfanges i naturen, kunne tillades af hensyn til fugle- og finkeopdrætterne, indtil disse får mulighed for at råde over et tilstrækkelig stort antal fugle fra opdræt«. Indfangningstiden gik fra den 10. oktober til den 15. november hvert år, og ministeren udfærdigede hvert år en fortegnelse over de arter og det antal eksemplarer, der kunne indfanges.
4.
Den vallonske regering vedtog, efter at direktivet var trådt i kraft, bekendtgørelse af 28. juli 1982»om besiddelse og bytte af fugle med henblik på at muliggøre en midlertidig forsyning med fugle«, der afløste bekendtgørelsen fra 1973 i denne region (
7
). Ved denne nye bekendtgørelse blev den med hensyn til snarefangst kompetente vallonske minister bemyndiget til hvert år at fastlægge, hvilke fuglearter der kunne indfanges, indfangningstiden samt det antal ringe, der kunne udleveres til hver fanger; forpligtelsen til straks at ringmærke de med henblik på forsyninger indfangede eksemplarer gjorde det muligt at sikre, at de maksimalt tilladte antal indfangninger i hver enkelt indfangningstid blev overholdt. Indfangning krævede tilladelse, der kunne meddeles i højst 4300 tilfælde på regionen Valloniens område (
8
). Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (
9
), at disse bestemmelser om indfangning af vilde fugle udgjorde en tilsidesættelse af direktivets bestemmelser.
5.
Den 13. september 1990 vedtog den vallonske regering en bekendtgørelse om forsyninger til fugleopdrætterne, hvorved indfangningen af vilde fugle blev begrænset til i alt 40580 eksemplarer af tretten arter (
10
). Ved dom af 11. juni 1991, der blev afsagt flere måneder efter jagttidens afslutning, annullerede Belgiens Conseil d'État (herefter »Conseil d'Etat«) denne bekendtgørelse. På samme måde er det gået med bekendtgørelserne om forsyning af 26. september 1991 og 8. oktober 1992 (
11
), idet begge disse bekendtgørelser blev annulleret ved domme afsagt den 4. november 1994. Conseil d'État nåede i alle tilfælde til det resultat, at indfangning af de omhandlede fugle var forbudt i henhold til direktivet, at regionen Vallonien var forpligtet til at bevise, at der ikke fandtes nogen anden tilfredsstillende løsning, og at den ikke havde været i stand til at føre beviset herfor. Conseil d'État fastslog navnlig, at indfangning af fugle i naturen ikke lovligt kunne ske, så længe man ikke havde kendskab til resultatet af de studier vedrørende muligheden for opdræt, som den vallonske regering havde bestilt.
6.
I oktober 1992 gav den kompetente minister i regionen Vallonien det veterinærmedicinske fakultet ved Lièges universitet i opdrag at gennemføre en undersøgelse af muligheden for opdræt af indenlandske fugle i regionen i 1993 og 1994. I undersøgelsen skulle der også tages stilling til, hvor store vanskeligheder der var forbundet med opdræt af visse indenlandske fuglearter; den skulle endvidere indeholde en beskrivelse af de faktorer, hvorved avl af disse fugle i fangenskab lettes, samt angivelser vedrørende opdrættets omfang og fordeling i regionen Vallonien. I forbindelse hermed skulle der gennemføres en undersøgelse vedrørende 283 ynglepar i 30 volierer af vekslende kvalitet, herunder dog de mest anerkendte i Vallonien i 1993. De personer, der gennemførte undersøgelsen, skulle i 1994 følge 71 par på seks volierer af god kvalitet og 74 par i et mønstervoliere, der modtog støtte fra regionen Valloniens ministerium.
7.
Ved to domme, der er blevet beskrevet som »et stort fremskridt i forhold til tidligere praksis« (
12
), suspenderede Conseil d'Etat først midlertidigt den 8. oktober 1993, og derefter endeligt den 14. oktober 1993 anvendelsen af bekendtgørelsen om forsyning af 16. september 1993. Denne bekendtgørelse blev annulleret den 27. maj 1994.
8.
I oktober 1993 fremlagde doktor Brochier fra det veterinærmedicinske fakultet ved Lièges universitet sin rapport om muligheden for opdræt af indenlandske fugle (herefter »Brochier-rapporten«), som regionen Vallonien havde bestilt. Han var i denne rapport bl. a. nået til følgende resultater:
—
opdræt i fangenskab af de syv undersøgte arter samt et antal andre arter, der hvert år har kunnet indfanges, var muligt
—
den gennemsnitlige yngleevne afhænger navnlig af det miljø, der gives fuglene, idet de dårligste resultater opnås, når avlsdyrene placeres i et fælles voliere og ikke isoleres i en boks
—
iværksættelse af rapportens tekniske henstillinger (
13
) vil kræve en vis tid, for så vidt som mange fugleinteresserede vil være nødt til at ændre deres indretninger og aflægge visse vaner, idet dog de anbefalede forbedringer hurtigt vil medføre en større yngleevne
—
opdræt i stor målestok vil først kunne gennemføres efter en årrække, og i hele denne periode er det absolut nødvendigt, at et vist begrænset antal (indfangede) fugle skaffes til veje.
9.
Conseil supérieur wallon de conservation de la nature (Valloniens Naturbeskyttelsesråd, herefter »CSWCN«), der var blevet hørt vedrørende udkastet til forslag til den senere bekendtgørelse af 14. juli 1994, kunne ikke tilslutte sig Brochier-rapportens resultater. Det fastslog i en mellemudtalelse af 12. juli 1994, at de opdrætstekniske metoder for de fuglearter, hvis indfangning skulle tillades, allerede for lang tid siden havde bestået deres prøve, og at opdræt i fangenskab under passende forhold således var en tilfredsstillende løsning, når det gjaldt om at sikre en fornyelse af bestandene. Det fastslog endvidere, at indførelse af et absolut forbud mod indfangning ville medføre, at de fugleinteresserede gennemførte de nødvendige tilpasninger af deres anlæg med henblik på fugleavl under gode forhold; en forbedring af yngleevnen alene ved anvendelse af de bestande, der for tiden var til rådighed, ville i vid udstrækning kunne dække deres behov (
14
).
10.
Den 14. juli 1994 vedtog den vallonske regering en bekendtgørelse om fredning af fugle i regionen Vallonien (
15
), hvorved bekendtgørelsen af 28. juli 1982 blev ophævet. Den nye bekendtgørelses artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, indeholder et forbud mod indfangning af fugle af alle fuglearter, der i vild tilstand har deres naturlige ophold på det europæiske område. Kapitel IV i afsnit IV i bekendtgørelsen bærer overskriften »Indfangning med henblik på opdræt«. De relevante bestemmelser i dette kapitel har følgende ordlyd:
Artikel 26:
»Indfangning af vilde fugle med det formål at gøre det muligt for opdrættet i og for sig at udgøre en tilfredsstillende løsning kræver tilladelse efter bestemmelserne i dette kapitel.«
Artikel 27, stk. 1:
»De arter af vilde fugle, hvis indfangning tillades, samt de mængder, der tillades indfanget af hver art, fastlægges med et mindre antal fra år til år af de arter og underarter, der er anført i bilag III. b. til nærværende bekendtgørelse, for en femårsperiode ved bekendtgørelse udstedt af regeringen.«
I bilag III. b. nævnes ti arter vilde fugle, der kan indfanges med angivelse for hver art af det største antal eksemplarer, der kan indfanges, nemlig i alt 31090 fugle. I bilag XIII fastsættes for årene 1994-1998 de største mængder, der hvert år kan indfanges af hver art; disse er de samme eller mindre end de i bilag III. b. angivne mængder og falder fra år til år.
11.
Bekendtgørelsens artikel 32 angiver betingelserne for at få meddelt indfangningstilladelse; ansøgeren skal bl. a. personligt være fugleopdrætter eller opdrætte fugle i partnerskab med en anden og inden for de sidste 36 måneder før ansøgningens indgivelse have haft en gennemsnitlig fornyelse i opdrættet i forholdet 1:1 (
16
). Ansøgeren er ifølge bekendtgørelsens artikel 73 i en overgangsperiode fra 1994-1997 fritaget for at opfylde disse betingelser. Han skal imidlertid råde over det nødvendige i bilag XIV til bekendtgørelsen beskrevne avisudstyr eller have adgang hertil og opfylde betingelserne ifølge nævnte bilag.
12.
Den 7. oktober 1994 suspenderede Conseil d'État gennemførelsen af bekendtgørelsen af 17. juli 1994, og derefter den 14. oktober 1994 iværksættelsen af en ny bekendtgørelse af 13. oktober 1994 vedrørende de samme spørgsmål.
13.
Conseil d'État har ud fra den opfattelse, at en afgørelse om, hvorledes fællesskabsretten korrekt skulle anvendes, ikke var så klar, at der ikke levnedes plads for nogen rimelig tvivl, forelagt Domstolen to meget præcise spørgsmål vedrørende direktivets fortolkning:
»1)
Kan en medlemsstat efter artikel 5, 9 og 18 i direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle i gradvist aftagende omfang over et vist tidsrum tage hensyn til den omstændighed, at forbuddet mod en indfangning af fugle, der sker i rekreativt øjemed, tvinger mange interesserede personer til at ændre indretningen af deres anlæg og til at bryde med visse vaner, når denne stat anerkender, at opdræt repræsenterer en mulighed, der dog af nævnte grund endnu ikke kan gennemføres i stor målestok?
2)
Har medlemsstaterne efter artikel 5, 9 og 18 i direktiv 79/409/EØF mulighed for at tillade indfangning af fugle, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, med henblik på inden for opdrættet af fugle i rekreativt øjemed at afbøde ulemperne af den indavl, som alt for mange endogene (
17
) parringer giver anledning til, og i bekræftende fald i hvilket omfang?«
II — De relevante fællesskabsretlige bestemmelser
14.
Det vil formentlig være hensigtsmæssigt at omtale de vigtigste relevante bestemmelser i direktivet, om hvilke der allerede findes en righoldig retspraksis (
18
).
15.
Ved direktivets artikel 1 fastlægges direktivets anvendelsesområde på følgende måde:
»Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.«
16.
Artikel 1 suppleres ved artikel 2, der har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.«
17.
Direktivet opstiller forskellige generelle krav vedrørende opretholdelse på et vist niveau af bestandene af de beskyttede arter og vedrørende beskyttelse, opretholdelse eller genskabelse af deres levesteder (artikel 2 og 3). De følgende bestemmelser angiver mere specielle forpligtelser vedrørende beskyttelsen af truede fuglearter og trækfuglearter (artikel 4) og beskyttelse af vilde fugle og deres æg i almindelighed, herunder et forbud mod handel med vilde fugle samt restriktioner for jagten på de beskyttede arter (artikel 5-8).
18.
Medlemsstaterne skal således bl. a. i henhold til direktivets artikel 5 »træffe de nødvendige foranstaltninger til at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter, herunder især forbud mod ... at indfange dem, uanset hvilken metode der anvendes« [artikel 5, litra a)].
19.
Ifølge artikel 9, stk. 1, kan medlemsstaterne — såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning — fravige forbuddet i artikel 5 mod indfangning alene af følgende grunde:
»a)
—
af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed
—
af hensyn til sikkerheden for luftfarten
—
for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeriog vandområder
—
for at beskytte flora og fauna
b)
i forsknings- og undervisningsøjemed for at genoprette og forny bestanden samt for at muliggøre opdræt i forbindelse med de her nævnte formål
c)
for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder«.
20.
Artikel 9, stk. 2, indeholder følgende bestemmelser:
»I undtagelsesbestemmelserne skal anføres:
—
de arter, der er omfattet af undtagelserne
—
de tilladte fangst- eller drabsmidler, -indretninger eller -metoder
—
de risikovilkår samt de omstændigheder med hensyn til tid og sted, under hvilke sådanne undtagelsesbestemmelser kan meddeles
—
den myndighed, som har bemyndigelse til at erklære, at de fastsatte betingelser er opfyldt, og til at træffe afgørelse om, hvilke midler, indretninger eller metoder, der kan bringes i anvendelse inden for hvilke grænser og af hvilke personer
—
den kontrol, der skal føres.«
Ifølge direktivets artikel 9, stk. 3, skal medlemsstaterne hvert år tilsende Kommissionen en rapport om gennemførelsen af denne artikel, idet Kommissionen »[til stadighed] ... påser, at følgerne af sådanne undtagelser ikke er i strid med dette direktiv« og »træffer passende forholdsregler i så henseende« (artikel 9, stk. 4).
21.
Det følger af direktivets artikel 5, at indfangning af fugle i naturen er forbudt, medmindre indfangningen er begrundet i henhold til artikel 9.
III — Parternes indlæg
22.
Den belgiske regering, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux i fællesskab med Société d'études ornithologiques AVES (»sagsøgerne«), Federation royale ornithologique beige (
19
) (»intervenienten«) og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
Det første spørgsmål
23.
Sagsøgerne har bestridt, at »overvejelser af socialpsykologisk art«, der udspringer af vedholdende modvilje mod at ændre vaner, der ikke fremmer opdrættet, er i stand til at hindre tilvejebringelse af en tilfredsstillende løsning i direktivets artikel 9, stk. 1, første afsnits forstand. Ifølge Conseil d'État's referendars rapport, som sagsøgerne har henvist til, er formålet med overgangsperioden på fem år ikke at give mulighed for at uddybe de kundskaber, der kræves til opdræt, men at tillade indfangning af fugle i naturen for at råde bod på de dårlige forhold i mange fugleinteresseredes anlæg. Referendaren har også anført, at overgangsperioden på fem år kan forlænges, og at kravet til den opdrætter, der ønsker tilladelse til at indfange fugle i naturen, om, at han beviser sine anlægs brugbarhed, først skal gælde fra 1998. Sagsøgerne har på grundlag heraf draget den slutning, at overgangsperioden ikke er begrundet, for så vidt som det allerede er muligt at opdrætte de omhandlede fugle i fangenskab. De har desuden gjort gældende, at bekendtgørelsen udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 18, hvori der fastsættes en frist for direktivets gennemførelse, samt at den påberåbte undtagelsesbestemmelse opretholder en situation, der repræsenterer en lovovertrædelse helt på linje med den overtrædelse, der af Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien blev erklæret for fællesskabsretsstridig (
20
). De har endvidere oplyst, at det antal fugle, der allerede er indfanget i naturen i regionen Vallonien, og som efter deres opfattelse overstiger en halv million eksemplarer, ikke opfylder betingelsen vedrørende »mindre mængder« i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c).
Det andet spørgsmål
24.
Sagsøgerne har fremlagt videnskabelige oplysninger, der skulle vise, at der ikke består nogen som helst risiko for indavl. De har navnlig henvist til, at der ikke er forekommet noget tilsvarende problem i flere medlemsstater, hvor fugleopdræt er meget populært og enhver form for indfangning forbudt. De har på baggrund heraf fastslået, at opdræt er en helt igennem mulig løsning, og at man ikke kan påberåbe sig artikel 9 som begrundelse for indfangning.
25.
Kommissionen har anført, at såfremt det blot kan godtgøres, at en anden tilfredsstillende løsning principielt er mulig, er undtagelsesbestemmelserne i artikel 9 uanvendelige. En effektiv iværksættelse af en anden løsning er ikke nødvendig for at udelukke, at en sådan undtagelse kan gøres. Kun såfremt det er næsten umuligt at opdrætte fugle, og dette fremgår af objektive, videnskabelige og tekniske oplysninger efter en bedømmelse mere på grundlag af de allerede bestående bestande i fangenskab end efter den enkelte fugleinteresserede opdrætters stade, kan indfangning være begrundet. Det er irrelevant, at mange fugleinteresserede ikke råder over de fornødne anlæg, eller at undtagelsen er begrænset og gradvist indskrænkes. Kommissionen har navnlig på baggrund af Domstolens dom i Vergy-sagen (
21
) foreslået, at et udvidet samarbejde mellem fugleopdrætterne, hvorved disse kan medtage de eksisterende beholdninger af fugle i deres beregninger, udgør en sådan løsning. Den har subsidiært gjort gældende, at det, såfremt Domstolen ikke kan gå ind for denne fortolkning af direktivets artikel 9, stk. 1, er den nationale ret, der må anvende de af Domstolen udformede kriterier, når det skal afgøres, om den indfangning, der er tale om, kan anses for »en fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder«.
26.
Kommissionen har omvendt givet udtryk for den opfattelse, at direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), kan påberåbes som begrundelse for indfangning af eksemplarer til forsyning af voliererne med fugle med nye arveanlæg, når det er videnskabeligt bevist, at der består en risiko for indavl, og at genetisk forskellighed ikke kan sikres ved indsættelse af individer, der er født og opdrættet i fangenskab.
27.
Den belgiske regering har gjort gældende, at formålet med bekendtgørelsen af 14. juli 1994 er at gøre det muligt for fugleinteresserede at ændre deres anlæg og erhverve de nødvendige kundskaber vedrørende ernæring, hygiejne, sundhed, biologiske og veterinære forhold for at muliggøre opdræt af et tilstrækkeligt antal fugle, hvorved den bestående bestand af fugle i fangenskab kan opretholdes, og dette er et efter direktivets artikel 2 og 9 lovligt formål. Den har anført, at der i betragtning af de omhandlede fugles begrænsede levetid og de bestræbelser, der må udfoldes af den personkreds, der er beskæftiget med den omhandlede virksomhed, må en overgangsperiode til; i denne periode må indfangning i gradvist faldende omfang af et vist antal fugle tillades, såfremt man vil sikre opdrættets fortsatte beståen. Den har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser er lovlige efter artikel 9, idet de udgør en fornuftig anvendelse af fuglene, og at de også er begrundet i hensynet til at undgå indavlsproblemer, der vil forekomme, såfremt det nugældende forbud mod indfangning af fugle opretholdes.
28.
Intervenienten har givet udtryk for synspunkter, der ligger tæt op ad den belgiske regerings synspunkter. Intervenienten har således anført, at opdræt i fangenskab af visse arter snart vil være umuligt, såfremt indfangning i naturen af disse arter skal forbydes. Herved henvises der navnlig til Brochier-rapporten, der støtter det synspunkt, at de vallonske opdrættere ikke er i stand til i tilstrækkeligt omfang at få de fem følgende arter til at yngle i fangenskab: grønirisk, stillids, dompap, bogfinke og grønsisken. Det tilføjes, at bekendtgørelsen af 14. juli 1994 i forhold til de tidligere bekendtgørelser har begrænset både antallet af arter, der kan indfanges, det antal eksemplarer, der herved kan blive tale om, samt indfangningstiden, således at indfangning først kan ske, når samtlige trækfugle og fugle, der bygger rede i regionen Vallonien, er trukket bort.
IV — Undersøgelse af den nationale rets spørgsmål
A — Det første spørgsmål
29.
Conseil d'État har med sit første spørgsmål ønsket at få oplyst, navnlig om den omstændighed, at det endnu ikke — på grund af de fugleinteresserede personers anlægs indretning og deres indgroede vaner — er muligt at opdrætte vilde fugle i fangenskab i stor målestok, kan udgøre tilstrækkelig begrundelse for at gøre undtagelse fra forbuddet mod indfangning af fugle i naturen.
30.
Det er som tidligere nævnt ikke første gang, at Domstolen har skullet tage stilling til de belgiske lovbestemmelser, hvorved indfangning af fugle i naturen tillades for at muliggøre fornyelsen af beholdningerne af vilde, fangne fugle. Domstolen har i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien ganske vist anerkendt, at den vallonske regerings bekendtgørelse af 28. juli 1982 (
22
)»indeholder en række strenge bestemmelser, herunder bestemmelser om kontrol for de personer, der har tilladelse til at indfange og besidde fugle«, men at en undtagelse fra direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), forudsætter, at det ved de nationale bestemmelser sikres, at »indfangning og besiddelse kun kan ske i tilfælde, hvor der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, f.eks. muligheden for, at de berørte fuglearter yngler i fangenskab« (
23
).
31.
Først bemærkes, at der utvivlsomt ifølge direktivet principielt kan gøres undtagelse for indfangning af vilde fugle, der sker på bestemte betingelser. Domstolen har i sagen Kommissionen mod Italien fastslået, at »indfangning og overdragelse af fugle også uden for jagttiden med henblik på anvendelse som levende lokkedyr eller med henblik på anvendelse til fritidsformål på traditionelle markeder og handelspladser kan udgøre en ifølge artikel 9, stk. 1, litra c), tilladt fornuftig anvendelse« (
24
). Det er klart, at enhver herhenhørende undtagelsesbestemmelse må udformes på grundlag af kriteriet »i mindre mængder«, som er indført ved denne bestemmelse, hvilket kriterium ifølge Domstolen »ikke er absolut og skal benyttes med udgangspunkt i opretholdelse af den samlede bestand af vedkommende fugleart og dennes reproduktionsevne« (
25
).
32.
Imidlertid kan undtagelser fra forbuddet mod indfangning ikke accepteres, når der findes en anden tilfredsstillende løsning. I artikel 9, stk. 1, litra a), opregnes et mindre antal hensyn af offentlig interesse, for hvilke hensynet til beskyttelse af vilde fugle eventuelt må vige, nemlig når de efter litra b) tilladte former for virksomhed på lang sigt bidrager til denne beskyttelse og følgelig begrunder indførelsen af en undtagelsesbestemmelse. Artikel 9, stk. 1, litra c), har en lidt anden karakter i det omfang, det ikke deri, i modsætning til hvad der er tilfældet i de to andre afsnit, oplyses, i hvilken konkret sammenhæng eller med hvilket beskyttelsesformål en fravigelse af forbuddet mod indfangning af fugle kan være nødvendig, men tillades at gøre undtagelse som nævnt, når »indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse« af bestemte fuglearter er nødvendig for at muliggøre visse former for virksomhed, der ikke i og for sig er uforenelige med direktivet. Man kan mene, at de mere restriktive betingelser i dette afsnit (»på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning ... af bestemte fuglearter i mindre mængder«) danner et modstykke til den omstændighed, at undtagelsen ikke skal være begrundet i et af de almennyttige hensyn, der er opregnet i artikel 9.
33.
Det, der navnlig viser, at litra a), b) og c) i direktivets artikel 9, stk. 1, udgør en enhed, er, at et forbud, der ifølge direktivet skal gælde af hensyn til beskyttelsen af fuglene, eventuelt må vige for andre interesser. Dette er grunden til, at en undtagelse i henhold til denne bestemmelse kun kan være en sidste mulighed. I denne forbindelse kan ordet »tilfredsstillende« fortolkes som gældende for en løsning, hvorigennem det særlige problem, som de nationale myndigheder er ude for, kan løses under videst mulig hensyntagen til direktivets forbudsbestemmelser; en undtagelse kan kun tillades, når der ikke kan vedtages nogen anden løsning overhovedet, der ikke indebærer, at disse forbud tilsidesættes.
34.
I den foreliggende sag står regionen Valloniens myndigheder over for det problem, at man nødvendigvis må opretholde bestandene af vilde fugle i fangenskab. Det fremgår af ordlyden af det første spørgsmål, at j bekendtgørelsen bygger på den tankegang, at »opdræt repræsenterer en mulighed«, der dog ikke er »tilfredsstillende«, idet de fugleinteresserede personkredse derved tvinges til at ændre deres anlæg og bryde med visse vaner. Dermed har lovgivningsmagten udtrykkelig anerkendt, at opdræt i fangenskab er en tilfredsstillende løsning (
26
), men den søger på ganske samme måde som Sankt Augustin at udsætte det tidspunkt, hvor den også bliver en dyd.
35.
Domstolen har i sin praksis altid betonet, at direktivets artikel 9, som er en bestemmelse, der gør undtagelse fra en række almindelige regler, skal fortolkes nøje efter ordlyden. Den fastslog således i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, at »de i artikel 9, stk. 2, præcist anførte formkrav [skal] overholdes, idet fravigelserne herved skal begrænses mest muligt, og således at Kommissionen bliver i stand til at føre kontrol«. Fravigelsen kan derfor kun angå »konkrete enkelttilfælde, der repræsenterer klart afgrænsede behov og specielle situationer« (
27
). Bestemmelserne i artikel 9, stk. 1, har ganske som formbetingelserne efter artikel 9, stk. 2, til formål at begrænse fravigelserne mest muligt. Kommissionen har derfor efter min mening med føje gjort gældende, at nødvendigheden af at genskabe fuglebestandene skal bedømmes ikke blot efter den enkelte opdrætters stade, men også under hensyntagen til den totale bestand af vilde fugle, der besiddes i den pågældende medlemsstat. At give opdrætterne tilladelse til at indfange vilde fugle, selv om forsyninger kan fås på anden måde, falder uden for den størst mulige begrænsnings område og er derfor ensbetydende med, at der ses bort fra den ekstraordinære karakter, som en undtagelse i henhold til artikel 9 har.
36.
Umiddelbart forudsætter en undtagelse efter artikel 9, at »der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning«, og kan således ikke tillades, når iværksættelsen af et forbud kun forvolder de berørte personer visse ulemper eller tvinger dem til at ændre deres vaner, eller, som den belgiske regering har været inde på, til at skaffe sig de nødvendige opdrætterkvalifikationer. Det ligger i selve miljøbeskyttelsesbegrebet, at forskellige persongrupper kan se sig nødsaget til at ændre deres adfærd på et område af almen interesse. I den foreliggende sag er afskaffelsen efter direktivets vedtagelse af snarejagt eller »indfangning af fugle i rekreativt øjemed«, hvilke former for virksomhed Kongeriget Belgien udfolder store anstrengelser for overbevisende at forsvare i forbindelse med dets godkendelse af Bernerkonventionen, et eksempel herpå. Den omstændighed, at disse former for virksomhed har eksisteret »fra arilds tid« eller er en del af »kulturarven«, kan ikke i tilstrækkeligt omfang begrunde, at direktivet fraviges (
28
).
37.
De praktiske vanskeligheder, som visse opdrættere kan komme ud for, kan ikke begrunde, at den nationale lovgivningsmagt udsætter den fuldstændige anvendelse af forbudsreglen mod indfangning af vilde fugle i endnu en femårsperiode fra 1994, som det synes at have været hensigten; så meget mere grund må der være til at tvivle på, at muligheden for, at der efter denne overgangsperiode meddeles indfangningstilladelser, hvilket efter den udformning, de nationale bestemmelser har, ikke er udelukket (
29
), principielt er foreneligt med direktivet. Det var netop for at tage hensyn til eventuelle praktiske vanskeligheder af denne art og for at give de berørte personkredse tid nok til at ændre deres sædvaner, at der ved direktivets artikel 18 blev givet medlemsstaterne en frist på to år til at sætte »de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme« de materielretlige forpligtelser, der opstilles i direktivet, selv om mange vilde fuglearter, som det nævnes i anden betragtning til direktivet, allerede i 1979 var truet. Denne overgangsperiode udløb den 6. april 1981 og kan ikke faktisk indtræde på ny for at tage hensyn til vanskeligheder, som Kongeriget Belgien i overensstemmelse med direktivet burde have taget højde for for mere end femten år siden.
38.
Efter min mening kan de praktiske vanskeligheder, den nationale ret omtaler i det første spørgsmål, principielt ikke begrunde vedtagelsen af en anden løsning end fugleopdrættet, lige så lidt som en medlemsstat kan påberåbe sig »bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for ikke at overholde de i et direktiv fastsatte forpligtelser og frister« (
30
). Jeg er enig med Kommissionen i, at en eksisterende løsning, hvorved direktivets forbud overholdes, er tilstrækkelig til, at der gøres undtagelse i henhold til artikel 9. Domstolen fastslog således i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, at alene »muligheden for, at de berørte fuglearter yngler i fangenskab« (
31
), var tilstrækkelig til, at den belgiske regerings indsigelse på grundlag af nævnte bestemmelse skulle forkastes. En medlemsstat kan ikke påberåbe sig den omstændighed, at den selv i mange år har undladt at iværksætte en tilfredsstillende løsning, til støtte for, at den ikke nu vil løse det særlige problem, som den stilles over for som følge af denne undladelse.
39.
Det tilkommer naturligvis den nationale ret at afgøre, om der i en given faktisk situation findes en anden tilfredsstillende løsning. Afgørelsen i så henseende må efter min mening baseres på forhold, der objektivt kan kontrolleres, som f.eks. de af Kommissionen omtalte videnskabelige og tekniske oplysninger. Den omstændighed, at andre medlemsstater eller endog andre dele af én og samme medlemsstat uden at gøre undtagelse har kunnet løse et specielt af direktivet affødt problem, giver i høj grad indtryk af, at en tilsvarende løsning kan anvendes i medlemsstaten eller i den del af medlemsstaten, som ønsker at nyde godt af undtagelsen. Når henses til den omhandlede undtagelsesordnings ekstraordinære karakter samt til den medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 5 påhvilende forpligtelse til at lette Kommissionen udførelsen af dens opgaver, er en undtagelse kun begrundet under sådanne omstændigheder, såfremt de grunde, der er til, at andre — som det umiddelbart synes — tilfredsstillende løsninger ikke kan vælges, objektivt er godtgjort.
40.
Der er, som det er blevet nævnt på forskellige trin i retssagen for den nationale ret, en vis inkonsekvens i bekendtgørelsen af 14. juli 1994. På den ene side anerkendes det deri udtrykkeligt, at opdræt af vilde fugle i fangenskab er en mulighed, og bekendtgørelsen indeholder en række regler, hvorved der tilskyndes til denne form for virksomhed; navnlig kan kun de opdrættere, der opfylder de i bekendtgørelsens bilag XIV nævnte opdrætsbetingelser (for årene 1994-1997), eller som kan bevise, at de (efter overgangsperioden) har haft en tilfredsstillende yngleprocent, få meddelt en indfangningstilladelse. På den anden side fremgår det af Brochier-rapporten, at de opdrættere, der har haft gode resultater, ikke har brug for at skaffe sig fugle fra naturen for at opretholde deres beholdninger, og iværksættelsen af rapportens henstillinger bør føre til en hurtig stigning i den rytme, hvori de pågældende fuglebestande fornyr sig. Der vil følgelig kun blive meddelt indfangningstilladelser til personer, der principielt ikke har brug for at indfange vilde fugle for at forny deres beholdninger.
41.
Det er ikke særlig let at forstå, hvorfor en overgangsperiode på mindst fem år (der findes ingen bestemmelse om, hvor lang den højst kan være) allerede nu er blevet vedtaget. CSWCN har i sin udtalelse anført, at fastsættelsen fem år i forvejen af en indfangningskvote ikke videnskabeligt er begrundet og ikke på nogen måde giver sikkerhed for, at kriteriet »i små mængder« virkelig er blevet overholdt fra år til år (
32
). Såfremt valget af gode opdrætsmetoder på kortere tid kan give en tilfredsstillende løsning af problemet om opretholdelse af bestandene af vilde fugle i fangenskab, er indfangning ikke længere berettiget, og navnlig vil der ikke længere kunne gives nogen på artikel 9 støttet begrundelse, som ellers kunne have været påberåbt. Da en undtagelse i øvrigt skal »begrænses mest muligt«, må kriteriet »i mindre mængder« i artikel 9, stk. 1, litra c), anses for et loft, og ikke som en generelt anvendelig norm. Det er derfor ikke efter denne bestemmelse muligt på forhånd at fastsætte indfangningskvoterne for en femårsperiode uden at tage hensyn til, hvad der et givet år har været den »størst mulige begrænsning«.
42.
I det foreliggende tilfælde forudsætter de omtvistede bestemmelser, at spørgsmålet om, hvorvidt indførelsen af visse krav vedrørende opdræt udgør en øjeblikkelig løsning af problemet med at opretholde bestandene af vilde fugle i fangenskab, er afgjort. Den rette måde at forholde sig på i denne forbindelse består efter min mening i først at gå ind for en Løsning, der er i overensstemmelse med direktivet, navnlig når denne har vist sig at være tilfredsstillende i andre dele af Fællesskabet, og kun at benytte sig af adgangen til undtagelse, såfremt det viser sig, at det oprindelige problem fortsat består. Jeg vil gerne tilføje, at et krav om opfyldelse af betingelser med hensyn til opdræt som betingelse for indfangningstilladelse langt fra udgør den eneste løsning, der kan overvejes. Kommissionen har foreslået, at opdrætterne eventuelt kan tilskyndes til et indbyrdes samarbejde, og selv intervenienten har i sit indlæg for Conseil d'État af 15. december 1994 nævnt, at de vallonske fugleinteresserede personer havde skaffet sig deres beholdninger af grønirisk ved frit at kunne bytte fugleeksemplarer med deres flamske kolleger. Det er disse muligheder, der må undersøges, før der endeligt træffes afgørelse om, at indfangning af vilde fugle er begrundet.
43.
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at under omstændigheder, som svarer til de i forelæggelsesdommen beskrevne, kan den omstændighed, at iværksættelsen af forbuddet mod indfangning af fugle tvinger mange fugleinteresserede personer til at ændre indretningen af deres anlæg og til at bryde med visse vaner, ikke udgøre et fyldestgørende grundlag for en antagelse om, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, og dermed begrunde, at der gøres undtagelse.
B — Det andet spørgsmål
44.
Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål ønsket en afgørelse af, om den risiko for indavl, som består for vilde fuglearter, der er opdrættet i fangenskab i rekreativt øjemed, kan begrunde indfangning af fugle af disse arter i naturen, og i bekræftende fald i hvilket omfang.
45.
Direktivet har ikke, som fastslået af Domstolen i Vergy-dommen, til formål at beskytte eksemplarer af fugle, der er født og opdrættet i fangenskab (
33
). Som følge heraf er enhver undtagelse fra forbuddet mod at indfange fugle i naturen, der begrundes med den risiko for indavl, som består for fugle i fangenskab, kun begrundet, såfremt der er tale om »fornuftig anvendelse« af bestemte arter og »alene i mindre mængder«, som det hedder i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c). Da direktivet ikke indeholder et forbud mod opdræt af vilde fugle i fangenskab, kan virksomhed i forbindelse hermed, som f.eks. indfangninger med henblik på at forebygge indavl, når disse er absolut påkrævet for et sådant opdræt, principielt anses for en »fornuftig anvendelse«.
46.
Indførelse af en undtagelse for at undgå indavlsproblemer forudsætter ligesom indfangning med det formål at genoprette beholdningerne af fugle, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning. Medlemsstaten skal derfor på grundlag af objektive, videnskabelige oplysninger godtgøre, at der faktisk består en risiko for indavl (
34
), og at den undtagelse, den vil gøre gældende, forhindrer enhver faktisk bevist risiko. På betingelse heraf er indfangning af vilde fugle efter min mening begrundet i det omfang, det kan godtgøres, at den er absolut påkrævet. Som Kommissionen har nævnt, må det antal fugle, der kan indfanges, således nøje afspejle nødvendigheden af at undgå indavlsproblemer, idet kriteriet »i mindre mængder« efter Domstolens fortolkning heraf (
35
) angiver et absolut maksimum.
47.
I den forbindelse må der også henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter »de kriterier, i henhold til hvilke medlemsstaterne kan gøre undtagelse fra de i direktivet fastlagte forbud, [skal] angives i præcise nationale bestemmelser« (jf. fra nyere praksis dommen i sagen Associazione Italiana per il World Wildlife Fund m.fl. (
36
)). Indfangning med henblik på at forebygge indavl er derfor kun lovlig, såfremt den udtrykkeligt er reguleret — og dens omfang præcist angivet, jf. artikel 9 — i den i medlemsstaten gældende relevante lovgivning. Det henhører ganske klart under den nationale rets kompetence at efterprøve, om de omhandlede nationale bestemmelser opfylder betingelsen herom.
V — Forslag til afgørelse
48.
På baggrund af det anførte skal jeg foreslå Domstolen at besvare spørgsmålene fra Belgiens Conseil d'État på følgende måde:
»1)
Artikel 9 i direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke må tage hensyn til den omstændighed, at forbud mod indfangning af fugle i rekreativt øjemed tvinger mange fugleinteresserede personer til at ændre indretningen af deres anlæg og til at bryde med visse vaner, når der foreligger omstændigheder, som svarer til de i hovedsagen foreliggende, og på dette grundlag skabe en undtagelse fra nævnte regel for disse personer.
2)
For at undgå forøget indavl i bestande af vilde fugle, der er født og opdrættet i fangenskab i rekreativt øjemed, kan det være begrundet at indføre en undtagelse i overensstemmelse med direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), når faren herfor er godtgjort ved objektive og videnskabelige fakta, og der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, under forudsætning af, at det ved de i vedkommende medlemsstat gældende bestemmelser sikres, at bestemmelserne i denne artikel nøje overholdes.«
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.
(
1
) – Den vallonske regerings bekendtgørelse af 8.10.1992 om forsyninger af indenlandske fugle til opdræt, Moniteur belge af 10.10.1992, s. 21818, femte betragtning i præamblen.
(
2
) – Moniteur beige af 20.12.1990, s. 24530.
(
3
) – EFT 1982 L 38, s. 3.
(
4
) – EFT L 103, s. 1.
(
5
) – Moniteur belge af 1.8.1972, s. 8530; i 1980 blev rctsfastsættclscskompctcnccn pâ jagtområdet tildelt regionerne, der kunne ophæve, supplere, ændre eller forny de pâ dette omrade gældende lovbestemmelser og administrativt udstedte regler, jf. dom af 8.7.1987, sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, pracmis 4.
(
6
) – Moniteur belge af 21.9.1973, s. 10669.
(
7
) – Moniteur belge af 18.9.1982, s. 10800.
(
8
) – Det er i retsmødet blevet nævnt, at der blev givet 50000 indfangningstilladclscr i 1981 og mellem 20000 og 30000 tilladelser i 1994; disse tal star i modstrid med tallet i artikel 7, stk. 2, i bekendtgørelsen af 28.7.1982.
(
9
) – Den ovenfor i note 5 nævnte dom, præmis 36-43.
(
10
) – Moniteur helge af 29.9.1990, s. 18598.
(
11
) – Moniteur belge af 1.10.1991, s. 21595, og af 10.10.1992, s. 21818.
(
12
) – Ncuray: »La suspension de la tendcric en 1993: un hommage à Aristophane?«, JLMB (Revue de jurisprudence de Liège, Morts et Bruxelles) 1993, s. 1364 og 1366.
(
13
) – Som navnlig vedrører arternes fysiske og sociale miljø, de forebyggende sanitzrc og veterinære forholdsregler, kontrol med ernxringen, og udvælgelse af avlsdyrene.
(
14
) – Doc. 94. CSWCN 111, bilag B.
(
15
) – Moniteur belge af 21.9.1994, s. 23922.
(
16
) – Med en fornyelse i opdrættet pi 1:1 menes, at det anul fugle, der er født og lever i fangenskab fuldstændigt kompenserer for dødeligheden i de fuglebestande, der er tale om.
(
17
) – Udtrykket »endogen« defineres i Coltini English Dictionary på følgende mide »som udvikler sig eller opstar i en organisme eller i en del af en organisme«, hvad der her passer meget dårligt Nar henses til sammenhængen har der formentlig skullet stå »endogam«.
(
18
) – Jf. Wouter Wils: »The Birds Directive 15 years later: a survey of the case-law and a comparison with the habitats directive«, Journal of Environmental Law 1994, vol. 6, s. 220, og fra Domstolens nyere praksis, dom af 8.2.1996, sag C-149/94, Vcrgy, Sml. I, s. 299, af 8.2.1996, sag C-202/94, Van der Feesten, Sml. I, s. 355, af 7.3.1996, sag C-118/94, Associazione Italiana per il World Wildlife Fund m.fl., Sml. I, s. 1223, og af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Sml. I, s. 3805.
(
19
) – Denne sammenslutning har i sit indlæg navngivet sig selv »Fédération royale ornithologique wallonne«, »Fédération royale ornithologique beige« og »Fédération ornithologique wallonne«; for nemheds skyld benyttes her det af Conseil d'État anvendte navn.
(
20
) – Den ovenfor i note 5 naivntc dom.
(
21
) – Den ovenfor i note 18 nævnte dom, przmis 12-15.
(
22
) – Nrvnt i note 7.
(
23
) – Den ovenfor i note 5 na-vntc dom i sagen Kommissionen mod Belgien, pra-mis 40 og 41; min fremhævelse.
(
24
) – Dom af 8.7.1987, sag 262/85, Sml. s. 3073, primis 38.
(
25
) – Dom af 27.4.1988, sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, SmI. s. 2243, prxmis 28.
(
26
) – Reelt har denne løsnings principielle gyldighed vxret anerkendt i Belgien i al fald fra 1973; jf. punkt 3 ovenfor.
(
27
) – Den ovenfor i note 5 nævnte dom, præmis 7; min fremhævelse; jf. endvidere den ovenfor i note 18 nævnte dom i sagen Associazione Italiana per il World Wildlife Fund m.fl., præmis 21.
(
28
) – Jf. dom af 13.10.1987, sag 236/85, Kommissionen mod Nederlandene, Smi. s. 3989, præmis 21 og 23.
(
29
) – Den belgiske regerings repræsentant har i retsmødet bestræbt sig på at overbevise Domstolen om, at reglerne om indfangning med henblik på at opretholde forsyningerne, vil blive gradvist afskaffet efter overgangsperioden.
(
30
) – Dom af 19.9.1996, sag C-236/95, Kommissionen mod Grækenland, SmI. I, s. 4459, præmis 18.
(
31
) – Den ovenfor i note 5 nævnte dom, pracmis 41, min fremhævelse.
(
32
) – Den ovenfor i note 14 nævnte udtalelse af 12.7.1994, afdeling 2.
(
33
) – Den ovenfor i note 18 naevnte dom.
(
34
) – CSWCN har i sin udtalelse anført, at det anul fugle, der fødes i fangenskab, for de mest yndede arters vedkommende er mere end tilstrækkeligt til, at enhver risiko for indavl kan undgås (bilag B til den ovenfor i note 14 narvntc udtalelse af 12.7.1994); Brochicr-rapportcn tager ikke stilling til spørgsmålet herom.
(
35
) – Jf. ovenfor i punkt 31.
(
36
) – Den ovenfor i note 18 nxvntc dom, præmis 22.