Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
RIMVYDAS NORKUS
5 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
vastaan
Úřad pro ochranu osobních údajů
(Ennakkoratkaisupyyntö – Městský soud v Praze (Prahan kaupunkioikeus, Tšekki))
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Avoin data ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttö – Direktiivi (EU) 2019/1024 – 2 artiklan 3 alakohta – Julkisen yrityksen käsite – Rahoitusosuus usean julkisen elimen omistamassa yrityksessä – Määräysvaltaa koskeva olettama – Arviointiperusteet
I       Johdanto
1.        Tämä ennakkoratkaisupyyntö, jonka Městský soud v Praze (Prahan kaupunkioikeus, Tšekki) on esittänyt unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan nojalla, koskee avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin(2) 2 artiklan 3 alakohdan tulkintaa.
2.        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Vodovody a kanalizace Přerov a.s. ‑niminen yhtiö (jäljempänä kantaja) ja Úřad pro ochranu osobních údajů (tietosuojaviranomainen, Tšekki; jäljempänä tietosuojaviranomainen). Tämä asia koskee pyyntöä saada tutustua kantajan hallintoelinten kokousten pöytäkirjoihin. Kantaja kieltäytyi hyväksymästä pyyntöä sillä perusteella, ettei sitä voida pitää kansallisissa säännöksissä tarkoitettuna ilmoitusvelvollisena toimijana. Näissä säännöksissä, joilla direktiivi 2019/1024 on tarkoitus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä, säädetään, että ”julkisten yritysten” on annettava tiettyjä tietoja, jos ne täyttävät kyseisen direktiivin 2 artiklan 3 alakohdassa säädettyjä edellytyksiä vastaavat edellytykset. Tarkemmin sanottuna kyse on edellytyksistä, jotka koskevat julkisten elinten ”määräysvallan” olemassaoloa. Molemmat ennakkoratkaisukysymykset koskevat näitä edellytyksiä.
3.        Koska käsiteltävä asia koskee kansallisessa oikeudessa säänneltyä tietojen julkista saatavuutta eikä direktiivissä 2019/1024 tarkoitettua tietojen uudelleenkäyttöä, herää kysymys siitä, onko unionin tuomioistuin toimivaltainen lausumaan julkisen yrityksen käsitteestä. Se, että kansallinen lainsäätäjä on nimenomaisesti ottanut käyttöön unionin oikeuden käsitteen, puoltaa lähtökohtaisesti unionin tuomioistuimen tulkintatoimivaltaa. Tuomioon Dzodzi(3) perustuvan oikeuskäytännön mukaan unionin edun olemassaolo voi nimittäin oikeuttaa kyseisen käsitteen yhtenäisen tulkinnan, jos näiden kahden oikeudellisen järjestelmän välillä on toiminnallinen yhteys. Vaikka tietojen julkinen saatavuus voi joissakin tapauksissa mahdollistaa tietojen uudelleenkäytön, näillä kahdella järjestelmällä on kuitenkin osittain erilaiset tavoitteet. Näitä näkökohtia tarkastellaan tässä ratkaisuehdotuksessa, jossa unionin tuomioistuimen pyynnöstä keskitytään toimivaltaa koskevaan kysymykseen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Direktiivi 2014/25
4.        Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU(4) 3 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintaviranomaiset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä ’hankintaviranomaisilla’ tarkoitetaan valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.”
5.        Kyseisen direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintayksiköt”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”’Julkisella yrityksellä tarkoitetaan yritystä, jossa hankintaviranomaiset voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella.
Hankintaviranomaisilla katsotaan olevan määräysvalta seuraavissa tapauksissa, joissa ne suoraan tai välillisesti
a)      omistavat enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä pääomasta;
b)      hallitsevat enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvista äänioikeuksista;
c)      voivat nimittää yli puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.”
2.     Direktiivi 2019/1024
6.        Direktiivin 2019/1024 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.      Tällä direktiivillä vahvistetaan vähimmäissäännöt seuraavien asiakirjojen ja tietojen uudelleenkäytölle sekä käytännön järjestelyt niiden uudelleenkäytön helpottamiseksi, jotta voidaan edistää avoimen datan käyttöä ja kannustaa tuotteita ja palveluja koskevaan innovointiin:
a)      jäsenvaltioiden julkisen sektorin hallussa olevat, olemassa olevat asiakirjat;
b)      olemassa olevat asiakirjat, joita pitävät hallussaan julkiset yritykset, jotka toimivat
i)      direktiivissä 2014/25/EU määritellyillä aloilla;
– –
c)      tutkimustiedot 10 artiklassa säädettyjen ehtojen mukaisesti.
2.      Tätä direktiiviä ei sovelleta:
– –
b)      julkisten yritysten hallussa oleviin asiakirjoihin,
i)      joiden tuottaminen ei ole osa jäsenvaltion lainsäädännössä tai muissa sitovissa säännöissä määriteltyjen yleistä etua koskevien palvelujen tarjoamista;
ii)      jotka liittyvät suoraan kilpailulle alttiina oleviin ja siten direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan nojalla hankintasäännöistä vapautettuihin toiminta-aloihin;
– –
d)      asiakirjoihin, kuten arkaluonteisiin tietoihin, jotka eivät jäsenvaltion asiakirjojen saatavuutta koskevien menettelysääntöjen perusteella ole saatavilla muun muassa seuraavista syistä:
i)      kansallisen turvallisuuden (eli valtion turvallisuuden) suojaaminen, puolustus tai yleinen turvallisuus;
ii)      tilastotietojen luottamuksellisuus;
iii)      kaupallinen luottamuksellisuus (mukaan lukien yritys-, ammatti- tai yhtiösalaisuus);
– –
f)      asiakirjoihin, joiden saatavuutta on rajoitettu asiakirjojen saatavuutta koskevien jäsenvaltioiden järjestelmien perusteella, myös tapauksissa, joissa asiakirjat käyttöönsä saadakseen kansalaisten tai oikeushenkilöiden on osoitettava, että asia koskee erityisesti heitä tai niitä;
– –
3.      Tämä direktiivi perustuu asiakirjojen saatavuutta koskeviin unionin ja kansallisiin menettelysääntöihin, eikä se vaikuta niihin.
– –
7.      Tällä direktiivillä säännellään jäsenvaltioiden julkisen sektorin elinten ja julkisten yritysten hallussa olevien, olemassa olevien asiakirjojen uudelleenkäyttöä – –.”
7.        Direktiivin 2019/1024 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1)      ’julkisen sektorin elimellä’ valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia tai yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä;
2)      ’julkisoikeudellisilla laitoksilla’ laitoksia, joilla on kaikki seuraavat ominaisuudet:
a)      ne on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, eikä niillä ole teollista tai kaupallista luonnetta;
b)      ne ovat oikeushenkilöitä; ja
c)      niitä rahoittavat pääosin valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset; tai niiden johto on näiden viranomaisten tai laitosten valvonnan alainen; tai valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset nimittävät yli puolet niiden hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä;
3)      ’julkisella yrityksellä’ yritystä, joka toimii 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainituilla aloilla ja jonka suhteen julkisen sektorin elimet voivat suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella. Julkisen sektorin elimillä oletetaan olevan määräysvaltaa missä tahansa seuraavista tapauksista, joissa nämä elimet joko suoraan tai välillisesti:
a)      omistavat enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä pääomasta;
b)      hallitsevat enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvista äänioikeuksista;
c)      voivat nimittää yli puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä;
– –
6)      ’asiakirjalla’
a)      mitä tahansa tietosisältöä tallennusvälineestä riippumatta (paperilla tai sähköisessä muodossa tai äänenä, visuaalisessa muodossa tai audiovisuaalisena tallenteena); tai
b)      mitä tahansa tällaisen tietosisällön osaa;
– –
11)      ’uudelleenkäytöllä’ sitä, että luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt käyttävät
a)      julkisen sektorin elinten hallussa olevia asiakirjoja kaupallisiin tai muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin, jotka poikkeavat alkuperäisestä julkisesta tehtävästä, jota varten asiakirjat tuotettiin, lukuun ottamatta julkisen sektorin elinten välistä asiakirjavaihtoa, jos se tapahtuu pelkästään niiden julkisten tehtävien hoitamiseksi; tai
b)      julkisten yritysten hallussa olevia asiakirjoja kaupallisiin tai muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin, jotka poikkeavat yleistä etua koskevien palvelujen tarjoamiseen liittyvästä alkuperäisestä tarkoituksesta, jota varten asiakirjat tuotettiin, lukuun ottamatta julkisten yritysten ja julkisen sektorin elinten välistä asiakirjavaihtoa, jos se tapahtuu pelkästään julkisen sektorin elinten julkisten tehtävien hoitamiseksi;
– –”
8.        Kyseisen direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Uudelleenkäyttöpyyntöjen käsittely”, 1 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Julkisen sektorin elinten on käsiteltävä uudelleenkäyttöä koskevat pyynnöt, mahdollisuuksien mukaan ja tarkoituksenmukaisissa tapauksissa sähköisessä muodossa, ja asetettava asiakirjat pyynnön esittäjän saataville uudelleenkäyttöä varten, tai jos siihen tarvitaan lupa, viimeisteltävä hakijalle tehtävä käyttöoikeustarjous kohtuullisessa ajassa, joka vastaa aikaa, jossa tiedonsaantipyynnöt käsitellään.
– –
6.      Seuraavia tahoja ei voida vaatia noudattamaan tätä artiklaa:
a)      julkiset yritykset;
– –”
B       Tšekin oikeus
9.        Tiedonsaannin vapaudesta annetun lain nro 106/1999 (zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jäljempänä tiedonsaantivapauslaki) 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ilmoitusvelvollisia toimijoita, jotka ovat tämän lain nojalla velvollisia antamaan toimintaansa liittyviä tietoja, ovat valtion laitokset, alueelliset ja paikalliset julkisyhteisöt ja niiden elimet sekä julkiset laitokset.”
10.      Kyseisen lain 2a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Ilmoitusvelvollisena toimijana pidetään myös julkista yritystä, jolla tarkoitetaan tämän lain yhteydessä oikeushenkilöä, joka ei ole ilmoitusvelvollinen toimija 2 §:n 1 momentin nojalla ja
a)      joka
1      harjoittaa julkisista hankinnoista annetun lain mukaisia toimintoja,
2      toimii julkisen liikenteen harjoittajana rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta [23.10.2007] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 [(EUVL 2007, L 315, s. 1)] 2 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä,
3      toimii lentoliikenteen harjoittajana, joka täyttää lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä [24.9.2008] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 [(EUVL 2008, L 293, s. 3)] 16 artiklan mukaisia julkisen palvelun velvoitteita, tai
4      toimii laivanvarustajana, joka täyttää palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa (meriliikenteen kabotaasi) [7.12.1992] annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92 [(EYVL 1992, L 364, s. 7)] 4 artiklan mukaisia julkisen palvelun velvoitteita, ja
b)      jossa lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu ilmoitusvelvollinen toimija voi käyttää suoraan tai välillisesti määräysvaltaa tällaisessa oikeushenkilössä omistamansa osuuden tai oikeushenkilöä koskevien sääntöjen perusteella.
2.      Määräysvaltaa koskevan edellytyksen katsotaan täyttyneen, jos lain 2 §:n 1 momentin mukainen ilmoitusvelvollinen toimija, suoraan tai välillisesti,
a)      omistaa enemmistön julkisen yrityksen merkitystä osakekannasta,
b)      hallitsee enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvista äänioikeuksista tai
c)      voi nimittää yli puolet julkisen yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.”
11.      Tiedonsaannin vapaudesta annetun lain nro 106/1999, sellaisena kuin se on muutettuna, ympäristöä koskevan tiedonsaannin oikeudesta annetun lain nro 123/1998, sellaisena kuin se on muutettuna, ja julkisin varoin rahoitetun tutkimuksen, kokeellisen kehittämisen ja innovaatiotoiminnan edistämisestä ja eräiden asiaan liittyvien lakien muuttamisesta annetun lain nro 130/2002 (tutkimuksen, kokeellisen kehittämisen ja innovaatiotoiminnan edistämisestä annettu laki), sellaisena kuin se on muutettuna, muuttamisesta annetun lain nro 241/2022 (zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů), jolla Tšekki on saattanut direktiivin 2019/1024 osaksi kansallista oikeusjärjestystään, perusteluissa todetaan seuraavaa:
”Kun ensimmäinen julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi [17.11.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/98/EY (EUVL 2003, L 345, s. 90)] saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä, Tšekin tasavalta valitsi ratkaisun, joka sitoo tietojen uudelleenkäytön (jonka tarkoituksena ei yksinkertaisesti ole valtion vallankäytön julkinen valvonta vaan esimerkiksi kerättyjen tietojen muu – yksityinen tai kaupallinen – käyttö tai käsittely) lainsäädännöllisesti [Tšekin tasavallan] perusoikeuskirjan 17 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun poliittisen tiedonsaantioikeuden käyttämiseen (jonka keskeinen tekijä on valtion toiminnan julkinen valvonta erityisesti omaisuuden käytön osalta). Tiedonsaantivapauslakia soveltaessaan ilmoitusvelvollisilla toimijoilla ei nimittäin ole (tiettyjä oikeuskäytäntöön perustuvia poikkeuksia lukuun ottamatta) todellista ja tehokasta mahdollisuutta tutkia pyynnön esittäjän perusteluja eikä sitä, miten tämä aikoo käsitellä saamiaan tietoja (mikä on ristiriidassa poliittista tiedonsaantioikeutta koskevien perustuslaillisten suojatoimien kanssa). Näitä kahta tiedonsaantioikeuden muotoa on siis käytännössä mahdotonta erottaa toisistaan. Koska oikeus saada tietoa on perustuslaillinen oikeus, myös ’tavallisille’ pyynnön esittäjille on tarjottava samat takeet kuin niille, jotka pyytävät tietoja direktiivissä tarkoitettua uudelleenkäyttöä varten ja täten on säilytettävä yhdenmukainen järjestelmä. Näiden kahden oikeudellisen järjestelmän yhdistäminen on siten paras ratkaisu ilmoitusvelvollisille toimijoille ja viime kädessä myös pyynnön esittäjille.”
III  Pääasian taustalla olevat tosiseikat, pääasian oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
12.      Kantaja on Tšekin oikeuden mukaan perustettu osakeyhtiö, joka toimii vesihuollon ja jätevesien käsittelyn alalla. Tšekkiläiset kaupungit ja kunnat omistavat sen lähes 100-prosenttisesti, eikä yhdelläkään osakkeenomistajalla ole yksinään osake-enemmistöä.
13.      Kantajalle esitettiin tiedonsaantivapauslain nojalla tietopyyntö, joka koski useita yhtiön hallintoelinten kokousten pöytäkirjoja.
14.      Kantaja hylkäsi tämän pyynnön sillä perusteella, ettei se mielestään ole velvollinen toimittamaan näitä tietoja, koska se ei ole tiedonsaantivapauslaissa tarkoitettu ilmoitusvelvollinen toimija.
15.      Tästä päätöksestä tehtiin kantelu tietosuojaviranomaiselle, joka määräsi 7.3.2023 tekemällään päätöksellä kantajan käsittelemään tietopyynnön tiedonsaantivapauslain mukaisesti.
16.      Kantaja nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä Městský soud v Prazessa.
17.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että voidakseen ratkaista asian sen on määritettävä, onko kantajaa pidettävä tiedonsaantivapauslain 2a §:n 1 momentissa tarkoitettuna julkisena yrityksenä.
18.      Se täsmentää, että tämä ilmoitusvelvollisten toimijoiden ryhmä sisällytettiin tiedonsaantivapauslakiin lailla, jolla direktiivi 2019/1024 saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä.
19.      Městský soud v Prazen mukaan pääasia koskee erityisesti sitä, onko yhden ainoan elimen käytettävä määräysvaltaa yrityksessä vai voivatko useat julkisoikeudelliset laitokset, kuten pääasiassa kyseessä olevien kaltaiset alueelliset ja paikalliset julkisyhteisöt, käyttää sitä yhdessä.
20.      Tietosuojaviranomainen väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että tiedonsaantivapauslain 2a §:n 1 momenttia on tulkittava direktiivin 2019/2014 mukaisesti siten, että tässä yhteydessä on riittävää, kun useat julkisoikeudelliset laitokset omistavat yhdessä enemmistön kantajan osakkeista ja käyttävät siksi määräysvaltaa.
21.      Kantaja väittää sitä vastoin, ettei direktiivi 2019/2014 tue tällaista tulkintaa ja että määräysvallan olemassaolo voidaan todeta vain, jos jollakin alueellisella tai paikallisella julkisyhteisöllä on yksin osake-enemmistö tai jos on täysin selvää, että useat yhdessä tällaisen omistusosuuden omistavat julkisoikeudelliset laitokset toimivat yhteisymmärryksessä.
22.      Tässä tilanteessa Městský soud v Praze on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [direktiivin 2019/1024] 2 artiklan 3 alakohtaa tulkittava siten, että julkisella yrityksellä tarkoitetaan myös yritystä, jossa useat julkisen sektorin elimet voivat käyttää yhdessä määräysvaltaa [yrityksen] omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella?
2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko direktiivin 2019/1024 edellä mainitussa artiklassa tarkoitettua määräysvaltaa katsoa olevan myös silloin, kun useat julkisen sektorin elimet omistavat yhdessä enemmistön kyseisen yrityksen merkitystä osakekannasta, hallitsevat yhdessä enemmistöä yrityksen osakkeisiin perustuvista äänioikeuksista tai voivat yhdessä nimittää yli puolet yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä, vai onko tutkittava, toimivatko nämä julkisen sektorin elimet tosiasiallisesti yhteisymmärryksessä ja onko niillä yhteisiä etuja?”
IV     Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
23.      Ennakkoratkaisupyyntö, joka on päivätty 23.7.2024, saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 28.8.2024.
24.      Pääasian asianosaiset, Tšekin hallitus ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa asetetussa määräajassa.
25.      Unionin tuomioistuin päätti 7.10.2025 pidetyssä yleiskokouksessa työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ettei istuntoa asianosaisten kuulemiseksi pidetä,
26.      Unionin tuomioistuin lähetti 21.10.2025 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle selvennyspyynnön, johon vastattiin 12.11.2025 päivätyllä kirjeellä.
V       Oikeudellinen arviointi
A       Alustavat huomautukset
1.     Avointa dataa koskeva unionin politiikka
27.      Direktiivillä 2019/1024 pyritään edistämään julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttöä ja parantamaan niiden saatavuutta koko Euroopan unionissa. Kyseinen direktiivi perustuu periaatteeseen, jonka mukaan julkisten elinten hallussa olevat tiedot muodostavat strategisen resurssin digitaalitaloudelle, innovoinnille ja kansalaisyhteiskunnalle.(5) Tällä direktiivillä perustetaan yhdenmukaistettu oikeudellinen kehys, jonka avulla pyritään poistamaan julkisten tietojen uudelleenkäytön esteet ja edistämään niiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla.(6)
28.      Yksi direktiivin 2019/1024 keskeisistä tavoitteista on yhdenmukaistaa julkisten tietojen saataville asettamista ja uudelleenkäyttöä koskevat tekniset ja oikeudelliset edellytykset. Siinä vahvistetaan yhteiset vähimmäisvaatimukset, kuten avointen tietomuotojen käyttö, koneellinen luettavuus ja mahdollisuuksien mukaan uudelleenkäytön maksuttomuus tai marginaalikustannukset, jotta voidaan varmistaa tietojen yhteentoimivuus ja tehokas käyttö. Sääntelemällä uudelleenkäyttöjärjestelyjä, standardoituja käyttölupia ja mahdollisia maksuja kyseisellä direktiivillä luodaan suotuisat puitteet avoimen datan eurooppalaisen ekosysteemin kehittämiselle.(7)
29.      Direktiivissä 2019/1024 keskeinen merkitys on arvokkailla tietoaineistoilla, joilla on suuri potentiaali tuottaa taloudellista ja sosiaalista hyötyä. Nämä tietoaineistot on asetettava saataville maksutta, koneellisesti luettavissa vakiomuodoissa ja tarvittaessa sovellusrajapintojen (Application Programming Interface, API) kautta. Komission tehtävänä on täsmentää nämä tietoryhmät täytäntöönpanosäädöksissä. Tällä lähestymistavalla pyritään edistämään innovointia erityisesti tekoälyn, digitaalisten palvelujen ja tieteellisen tutkimuksen aloilla.(8)
30.      Lopuksi on todettava, että direktiivi 2019/1024 on osa kokonaisvaltaista julkishallinnon nykyaikaistamista ja avoimuuden lisäämistä koskevaa strategiaa. Siinä korostetaan avoimen datan roolia demokraattisen osallistumisen edistämisessä ja viranomaisten vastuuvelvollisuuden lisäämisessä. Koska kyseisellä direktiivillä luodaan selkeä, johdonmukainen ja teknologian kehitykseen mukautettu oikeudellinen kehys, sillä edistetään osallistavan ja kestävän datatalouden toteuttamista sekä varmistetaan samalla tasapuoliset puitteet julkisten tietojen uudelleenkäytölle kansalaisten, yritysten ja tiedeyhteisön hyödyksi.(9)
2.     Direktiivin 2019/1024 saattaminen osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä
31.      Direktiivillä 2019/1024 korvattiin julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi 2003/98 ja nykyaikaistettiin sitä. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi 2019/1024 osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 17.7.2021. Kyseiseen päivään mennessä monet jäsenvaltiot olivat jo saattaneet direktiivin säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöään, kun taas toiset olivat myöhässä. Komissio aloitti tällöin useita jäsenvaltioita vastaan rikkomusmenettelyn direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin tai puutteellisen täytäntöönpanon vuoksi. Unionin tuomioistuin totesi lopulta, että Belgian kuningaskunta, Bulgarian tasavalta, Latvian tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta olivat jättäneet noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, ja velvoitti ne maksamaan kiinteämääräisen hyvityksen.(10)
32.      Vaikka käsiteltävä asia ei kuulu SEUT 258 artiklaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn vaan SEUT 267 artiklan nojalla esitetyn ennakkoratkaisupyynnön piiriin, sen perusteella saadaan kuitenkin tietyssä määrin viitteitä siitä, miten jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin 2019/1024 osaksi kansallista oikeusjärjestystään. Jotkin niistä, kuten Tšekin tasavalta, ovat päättäneet säännellä tietojen uudelleenkäyttöä ja tiedonsaantia yhdellä ainoalla lainsäädäntövälineellä,(11) vaikka näillä kahdella alalla on erilliset sääntelyvaltuudet ja näillä kahdella järjestelmällä on vain osittain samat tavoitteet.
33.      Tiedonsaantiin sovelletaan nimittäin tiettyjä alakohtaisia säännöksiä lukuun ottamatta jäsenvaltioiden oikeutta,(12) kun taas tietojen uudelleenkäyttö kuuluu unionin säännöstön, tässä tapauksessa direktiivin 2019/1024, soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen tuomioon HP – Hrvatska pošta(13) johtaneessa asiassa, että pyyntö saada tutustua julkisen sektorin elimen hallussa oleviin asiakirjoihin ei kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan. Kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen tulkitsemaan unionin oikeutta ainoastaan sille annetun toimivallan rajoissa,(14) se, että kansallinen tuomioistuin saattaa sen käsiteltäväksi kysymyksen, joka koskee tiedonsaantia koskevia säännöksiä, herättää tässä yhteydessä hankalia kysymyksiä unionin tuomioistuimen toimivallasta.
B       Unionin tuomioistuimen toimivalta
34.      Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on näin ollen periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu.(15)
35.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin myös niin, että unionin tuomioistuimen on oman toimivaltaisuutensa arvioimiseksi tutkittava ne olosuhteet, joissa kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön.(16) Näin ollen on johdonmukaista, että se suorittaa tällaisen tutkinnan tilanteessa, jossa – kuten käsiteltävässä asiassa – unionin oikeuden ja kansallisen oikeuden välillä on erityinen yhteys sen vuoksi, miten kansallinen lainsäätäjä on saattanut direktiivin osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
1.     Katsaus oikeuskäytäntöön, joka koskee kansalliseen oikeuteen sisältyvää viittausta unionin oikeuteen
36.      Tässä yhteydessä on todettava, että Tšekin lainsäätäjä on myös ottanut käyttöön oikeuden saada tietoa sellaisilta yksiköiltä, jotka vastaavat direktiivissä 2019/1024 tarkoitetun julkisen yrityksen käsitettä. Tällä viittauksella se on saattanut unionin oikeuden oman käsitteen osaksi kansallista lainsäädäntöä mutta soveltanut sitä tilanteisiin, jotka eivät kuulu kyseisen direktiivin aineelliseen soveltamisalaan. Tällä laajennuksella luodaan päällekkäisyyttä kahden sellaisen lähtökohtaisesti erillisen sääntelyjärjestelmän välille, joiden yhteys voidaan täysin ymmärtää vain analysoimalla niitä kummankin järjestelmän erityistarkoituksen kannalta. Palaan tähän jäljempänä.
37.      Unionin tuomioistuimen tulkintatoimivalta rajoittuu lähtökohtaisesti tiukasti direktiivin 2019/1024 säännöksiin, jotka on tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä ja jotka ovat merkityksellisiä asian ratkaisemisen kannalta. Kun ennakkoratkaisumenettelyn edellytyksiä tulkitaan suppeasti, unionin tuomioistuimella ei siis pitäisi olla toimivaltaa tulkita julkisen yrityksen käsitettä silloin, kun sitä käytetään ainoastaan kansalliseen tiedonsaantioikeuteen liittyvässä riita-asiassa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Oikeuskäytännössä sallitaan kuitenkin poikkeus silloin, kun kansallinen lainsäätäjä ottaa vapaaehtoisesti käyttöön unionin oikeuden käsitteitä säännelläkseen alaa, joka poikkeaa johdetun oikeuden kattamasta alasta. Tällaisessa tilanteessa unionin intressi varmistaa näiden käsitteiden yhtenäinen tulkinta voi oikeuttaa asian saattamisen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
38.      Nimenomaan tähän näkökulmaan liittyy tuomioon Dzodzi perustuva oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin tuomioistuin voi joutua tulkitsemaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä saatettua unionin oikeuden säännöstä, jotta kansalliset erot eivät vaaranna unionin tasolla tavoiteltua yhdenmukaistamista. Tämä toimivallan laajentaminen on kuitenkin edelleen tiukasti rajattu. Se edellyttää yhtäältä, että kyseessä oleva säännös on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tai sisällytetty siihen, ja toisaalta, että unionilla on objektiivinen intressi varmistaa sen yhtenäinen tulkinta. Pelkkä viittaus unionin oikeuden käsitteelliseen ryhmään ei riitä: on osoitettava, että unionin oikeuden aineellisen soveltamisalan ja kansallisen lainsäädännön, jossa toistetaan sen sanamuoto, välillä on toiminnallinen yhteys.
39.      Käytännössä tätä oikeuskäytäntöä sovelletaan silloin, kun riita-asiaan ei sen luonteen vuoksi sovelleta unionin oikeutta, mutta kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä viitataan suoraan ja ehdottomasti unionin oikeuden säännöksiin ja luodaan siten tällainen toiminnallinen yhteys unionin oikeuden säännöksen ja kansallisen oikeuden välille. Tällaisessa tapauksessa unionin tuomioistuimen toimivalta on perusteltu silloin, kun täten sovellettavan unionin oikeuden säännöksen ja kansallisen lainsäädännön välillä on riittävän läheinen yhteys siten, että asian ratkaisu riippuu sen tulkinnasta.(17)
40.      Tämä unionin tuomioistuimen lähestymistapa osoittaa, että vaikka riita-asiaan sovelletaan pääasiallisesti kansallista oikeutta, unionin tuomioistuimella voi olla toimivaltaa puuttua asiaan, jos kansalliseen oikeuteen on sisällytetty vapaaehtoisesti unionin oikeuden käsitteitä, kunhan unionin intressi yhtenäisen tulkinnan takaamiseen osoitetaan selvästi. Tässä yhteydessä on todettava, että sekä unionilla että sen jäsenvaltioilla on intressi välttää saman käsitteen kaksi erilaista tulkintaa, joista toista sovelletaan unionin oikeuden täytäntöönpanon yhteydessä ja toista täysin jäsenvaltion sisäisessä asiayhteydessä.(18) Ennakkoratkaisupyyntö on kuitenkin luonteeltaan pelkästään toiminnallinen, koska unionin tuomioistuin ei lausu puhtaasti kansallisista kysymyksistä vaan ainoastaan sellaisista kysymyksistä, joiden tulkinta voi vaikuttaa unionin oikeuden johdonmukaiseen soveltamiseen. Tällä vaatimuksella voidaan sovittaa yhteen toissijaisuusperiaate ja tarve säilyttää johdetun oikeuden tehokkuus ja johdonmukaisuus.
41.      Oikeuskäytännön mukaan ne konkreettiset seikat, joiden perusteella voidaan todeta, että unionin oikeussääntöjä sovelletaan kansallisen oikeuden nojalla, on ilmettävä itse ennakkoratkaisupyynnöstä(19) tai ainakin vastauksesta, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on antanut unionin tuomioistuimen tätä koskevaan selvennyspyyntöön.(20) Arviointini perustuu näin ollen pääasiallisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin Tšekin lainsäädännön erityispiirteitä koskeviin tietoihin. Tässä yhteydessä erityisen merkityksellisiä ovat tiedot, joiden avulla voidaan ymmärtää, miten Tšekin lainsäätäjä halusi saattaa direktiivin 2019/1024 osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
42.      Kyseisessä oikeuskäytännössä vahvistettujen edellytysten täyttymistä on tutkittava käsiteltävässä asiassa näiden seikkojen valossa, jotta voidaan selvittää, onko unionin tuomioistuin toimivaltainen.
2.     Unionin oikeuteen viittaamista koskevan oikeuskäytännön soveltaminen käsiteltävässä asiassa
a)     Unionin oikeuden säännöksen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä tai sisällyttäminen siihen
43.      Ensinnäkin unionin oikeuden säännös täytyy olla saatettu muodollisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä tai sisällytetty siihen. Tämä tarkoittaa sitä, että kansallinen lainsäätäjä on ottanut kyseisen alun perin yksinomaan unionin toimivaltaan kuuluneen unionin oikeuden oikeussäännön käyttöön lailla, asetuksella tai muulla kansallisella oikeudellisella välineellä.
44.      Tämä edellytys täyttyy selvästi käsiteltävässä asiassa, sillä – kuten edellä jo totesin – Tšekin lainsäätäjä on sisällyttänyt tiedonsaantivapauslakiin julkisia hankintoja koskevaan unionin säännöstöön sisältyvän julkisen yrityksen käsitteen,(21) joka toistuu myöhemmin direktiivissä 2019/1024. Näin ollen on katsottava, että tätä käsitettä sovelletaan kansallisessa oikeudessa, vaikka sitä käytetään lähtökohtaisesti muulla kuin unionin lainsäätäjän tarkoittamalla alalla, nimittäin tietojen julkisen saatavuuden alalla.
b)     Suora ja ehdoton viittaus unionin oikeuden säännöksiin
45.      Toiseksi oikeuskäytännössä edellytetään, että kansallisessa oikeudessa viitataan ”suoraan” ja ”ehdottomasti” niihin unionin oikeuden säännöksiin, joiden tulkintaa pyydetään, jotta voidaan vahvistaa tosiasiallinen oikeudellinen yhteys kansallisen ja ylikansallisen oikeussäännön välillä.(22) Tällä edellytyksellä varmistetaan, että kansallisen säännöksen soveltaminen riippuu tiukasti unionin oikeudesta, jolloin unionin tuomioistuin voi edistää sen tulkinnan yhtenäisyyttä ja välttää jäsenvaltioiden väliset eroavuudet.
46.      Tämän edellytyksen mukaisesti unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan asiasta ainoastaan silloin, kun sen väliintulo on tarpeen unionin tason yhdenmukaistamisen varmistamiseksi, eikä kaikissa unionin säännöksiin liittyvissä asioissa. Oikeuskäytännössä vahvistetut arviointiperusteet näyttävät siis olevan välineitä, joilla pyritään yksilöimään soveltamistapaukset. Jotta niitä voidaan soveltaa asianmukaisesti nyt käsiteltävään asiaan, on ensin täsmennettävä käsitteiden ”suora viittaus” ja ”ehdoton viittaus” merkitys ja ulottuvuus.
1)     Suora viittaus
47.      Ilmaisu ”suora” on ymmärrettävä siten, että viittauksen on oltava nimenomainen ja yksiselitteinen.(23) Nämä ominaisuudet edellyttävät, että kansallisessa lainsäädännössä ilmaistaan riittävän selvästi lainsäätäjän tarkoitus viitata unionin oikeuden säännösten sisältöön. Asianomaisiin unionin säännöksiin ei kuitenkaan tarvitse nimenomaisesti viitata sovellettavan kansallisen säännöksen tekstissä, kunhan viittaus on muotoiltu riittävän täsmällisesti ja yksiselitteisesti.
48.      Tässä yhteydessä on todettava, että tiedonsaantivapauslain 1 §:ssä säädetään, että sillä ”pannaan täytäntöön Euroopan unionin asiaankuuluvat säännökset sekä vahvistetaan tietojen toimittamista koskevat säännöt ja näiden tietojen vapaata saatavuutta koskevan oikeuden käyttämiseen liittyvät edellytykset” (kursivointi tässä).(24) Ensimmäisessä alaviitteessä täsmennetään, että direktiivin 2019/1024 säännökset ovat ne unionin säännökset, jotka kyseisellä lailla on tarkoitus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tätä myös unionin tuomioistuimen selvennyspyyntöön antamassaan vastauksessa.
49.      Erityisesti kyseessä olevan lain 2a §:ssä olevasta julkisen yrityksen määritelmästä on todettava, että se vastaa olennaisilta osiltaan direktiivin 2019/1024 2 artiklan 3 alakohdassa esitetyn määritelmän sisältöä. Tämä vastaavuus ilmenee erityisesti kriteeristä, joka koskee viranomaisten ”määräysvaltaa” asianomaisessa yrityksessä ja jonka tulkintaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee.
50.      Unionin tuomioistuimen selvennyspyyntöön antamassaan vastuksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että Tšekin lainsäätäjä on tietoisesti päättänyt ”yhdenmukaistaa tiedonsaantivapauslain henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin henkilöllisen soveltamisalan kanssa”. Tämän vahvistavat myös se, että asiaa koskevien säännösten sanamuoto ja perustelut ovat lähes identtiset, sekä lakia nro 241/2022 koskevan ehdotuksen liitteenä oleva vertaileva taulukko, jonka otsikko on ”Yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa”.
51.      Tšekin lainsäätäjän aikomusta viitata ”suoraan” direktiivin säännöksiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä tukevat valmisteluasiakirjat, joista ilmenee, että tiedonsaantivapauslailla, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, oli tarkoitus panna täytäntöön jo direktiivi 2003/98 eli aikaisempi säädös.(25) Kyseisen säädöksen tarkistamisen jälkeen Tšekin lainsäätäjä katsoi tarpeelliseksi sisällyttää direktiivillä 2019/1024 käyttöön otetut mukautukset muutoslailla kansalliseen oikeuteen, jotta voitiin varmistaa kansallisen sääntelyn jatkuvuus ja yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa.
52.      Näin ollen on katsottava, että ensimmäinen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuista edellytyksistä täyttyy käsiteltävässä asiassa.
2)     Ehdoton viittaus
53.      Ilmaisu ”ehdoton” on ymmärrettävä siten, että se kattaa kaksi erillistä vaatimusta. Se edellyttää yhtäältä, että unionin oikeuden säännöksiä, joihin viitataan, voidaan soveltaa rajoituksetta pääasian kohteena olevaan tilanteeseen,(26) joten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei voi poiketa unionin tuomioistuimen esittämästä tulkinnasta.(27) Tämä tulkinta perustuu oikeuskäytäntöön, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tuomiolla on oltava sitova vaikutus pääasiassa.(28)
54.      Tämä ensimmäinen edellytys täyttyy käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät täsmennykset, joista ilmenee, että direktiivin 2019/1024 asiaankuuluvia säännöksiä sovelletaan rajoituksetta pääasiassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa itse katsoneensa, ettei se voi poiketa unionin tuomioistuimen esittämästä tulkinnasta. Olisi siten unionin oikeudellisen intressin mukaista, että unionin oikeuden säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti myöhempien tulkintaerojen välttämiseksi. Tämä toteamus vahvistaa sen, että unionin tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa esittämä julkisen yrityksen käsitteen tulkinta sitoo ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta, vaikka se koskee nimenomaan tiedonsaantioikeutta.
55.      Ilmaisu ”ehdoton” edellyttää toisaalta, että viittaus koskee koko kyseisen säännöksen normatiivista asiayhteyttä tai teknisesti koko unionin lainsäädäntöä.(29) Näin ollen kansallisen lainsäätäjän yksittäistä viittausta unionin lainsäädäntöön sisältyvään yksittäiseen periaatteeseen ei voida pitää ”ehdottomana”, koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön soveltaminen tällaiseen tapaukseen ja siten vastaus ennakkoratkaisukysymykseen voisivat jäädä vaille yhteyttä pääasiaan ja olla siis luoneeltaan puhtaasti hypoteettisia.(30) Tällä vaatimuksella pyritään välttämään se, että unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetaan kysymyksiä, joilla ei ole riittävää toiminnallista yhteyttä unionin oikeuden tehokkaaseen soveltamiseen. Se ilmentää oikeuskäytännössä useaan otteeseen vahvistettua pyrkimystä rajoittaa unionin tuomioistuinten toimivalta tilanteisiin, joissa kansallisessa lainsäädännössä tosiasiallisesti sovelletaan asiaa koskevia unionin oikeuden säännöksiä, eikä tapauksiin, joissa kansallinen lainsäädäntö ainoastaan saa vaikutteita unionin oikeudesta tai siihen sisällytetään unionin oikeuden tiettyjä käsitteellisiä osatekijöitä.(31)
56.      Kun tätä edellytystä sovelletaan käsiteltävään asiaan, sen perusteella voidaan todeta, että Tšekin lainsäätäjä on saattanut direktiivin 2019/1024 osaksi kansallista lainsäädäntöä tiedonsaantivapauslailla. Se ei kuitenkaan ole rajoittanut tätä toimenpidettä pelkästään unionin oikeudesta johtuvien täytäntöönpanovelvoitteiden täytäntöönpanoon. Se päinvastoin laajensi kyseisen direktiivin aineellista soveltamisalaa tiedonsaantia koskeviin näkökohtiin, jotka kuuluvat lähtökohtaisesti kansalliseen lainsäädäntövaltaan. Tällä laajennuksella kansallinen lainsäätäjä laajensi kyseisen direktiivin normatiivista ulottuvuutta siten, että tiedonsaantia koskevat säännöt määräytyvät tietyssä määrin unionin oikeuden perusteella. Tällainen aloite osoittaa halun varmistaa kansallisen oikeudellisen kehyksen yhdenmukaisuus ja jatkuvuus unionin oikeusjärjestyksen rakenteellisten vaatimusten kanssa ja mennä kyseisessä direktiivissä säädettyjä vähimmäisvaatimuksia pitemmälle.
57.      Kuten valmisteluasiakirjoista ilmenee, Tšekin lainsäätäjä nimittäin katsoi, että on objektiivisesti ”mahdotonta tehdä ero tiedonsaantipyynnön ja uudelleenkäyttöä koskevan pyynnön välillä”.(32) Pyynnön esittäjille oli siksi molemmissa tapauksissa myönnettävä vastaavanlaiset takeet ja kohtelu. Koska näiden pyyntöjen tutkimisesta vastaavilla yksiköillä ei ole mahdollisuutta tiedustella pyynnön esittäjien perusteluja tai aikomuksia eikä tarkistaa niitä, Tšekin lainsäätäjän mielestä oli tarpeen ottaa käyttöön yksi ainoa oikeudellinen järjestelmä. Tällaista lähestymistapaa pidettiin sopivimpana sekä elimille, joita nämä velvoitteet koskevat, että viime kädessä pyynnön esittäjille itselleen.
58.      Tšekin lainsäätäjän päätös käyttää samaa julkisen yrityksen määritelmää sekä tiedonsaantioikeuden että tietojen uudelleenkäytön yhteydessä on keskeinen osa kansallista lainsäädäntörakennetta. Yhdenmukaistamalla määritelmiä lainsäätäjä varmisti kahden perinteisesti erillisen oikeusjärjestelmän välisen aineellisen johdonmukaisuuden ja asetti samalla julkisille yrityksille kaksinkertaisen avoimuusvelvollisuuden: velvollisuuden toimittaa hallussaan olevat tiedot ja sallia niiden uudelleenkäyttö. Tällä lähestymistavalla yksinkertaistetaan oikeudellista kehystä ja estetään erilaiset tulkinnat, joita erilaisten järjestelmien rinnakkaisesta soveltamisesta voi aiheutua. Sillä on kuitenkin myös epäsuorempi vaikutus, koska sillä laajennetaan välillisesti unionin oikeuden soveltamisalaa tilanteisiin, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat yksinomaan tiedonsaantioikeuden piiriin. Direktiivin 2019/1024 logiikka kuuluu siis hallinnon avoimuutta koskevan kansallisen järjestelmän ytimeen, mikä vahvistaa järjestelmän yleistä johdonmukaisuutta.(33)
59.      Tässä tilanteessa on katsottava, että Tšekin lainsäädännöllä ja unionin oikeudella on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu ”ehdoton” yhteys. Kansallinen laki ei nimittäin ainoastaan saa vaikutteita direktiivistä 2019/1024, vaan sillä varmistetaan sen tehokas soveltaminen ulottamalla direktiivin normatiiviset vaikutukset kansallisessa oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin. Kun tämän direktiiviä koskevan aineellisen ja järjestelmällisen viittauksen lisäksi sen määritelmät ja periaatteet on sisällytetty suoraan, unionin lainsäädännöllä on ratkaiseva normatiivinen vaikutus kansallisen oikeudellisen kehyksen tulkintaan ja täytäntöönpanoon. Viittaus on siis ”ehdoton”, koska se koskee koko direktiivin normatiivista asiayhteyttä eikä vain yhtä sen abstraktia periaatetta.
c)     Unionin intressi varmistaa kyseessä olevien unionin oikeuden säännösten yhdenmukainen tulkinta
60.      Kuten edellä todettiin, edellyttämällä ”suoraa” ja ”ehdotonta” viittausta unionin oikeuden säännöksiin pyritään lähinnä tunnistamaan tilanteet, joissa unionilla on erityinen intressi varmistaa kansallisen lainsäätäjän käyttämien unionin oikeuden käsitteiden johdonmukainen ja yhdenmukainen tulkinta, jotta vältytään myöhemmin oikeuskäytännön eroilta.
61.      Huolimatta siitä, että Tšekin lainsäädännön ja direktiivin 2019/1024 välillä on suora ja ehdoton yhteys, jota korostan tarkastelussani, on vielä tarpeen tarkastella, voiko unionilla olla objektiivinen intressi varmistaa julkisen yrityksen käsitteen yhdenmukainen tulkinta käsiteltävässä asiassa.(34) Näiden kriteerien todellinen ulottuvuus tulee mielestäni täysin ilmi vain, jos ymmärretään tämän unionin intressin luonne. Tämä vaatimus johtuu itse ennakkoratkaisupyynnön logiikasta, koska unionin tuomioistuimen toimivalta on perusteltu vain siltä osin kuin esitetty kysymys ylittää pelkän kansallisen oikeusjärjestyksen rajat.
62.      Käyttäessään tulkintatoimivaltaansa unionin tuomioistuin edistää unionin oikeusjärjestyksen johdonmukaista ja yhdenmukaista rakennetta. Tämän tehtävän perusteella on siis arvioitava unionin tuomioistuimelta käsiteltävässä asiassa edellytettävää myötävaikutusta sekä seurauksia, joita tämän toimivallan mahdollisesta käyttämättä jättämisestä aiheutuisi. Kuten jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa esitetään, käsiteltävässä asiassa on ilmeinen intressi yhdenmukaisen tulkinnan varmistamiseen.
63.      Oikeuskäytännössä vahvistettujen kriteerien ohjeellisen luonteen vuoksi on osoitettava, että unionilla on intressi tulkita tiettyä kansallisen lainsäätäjän käyttöön ottamaa säännöstä. Kuten jo totesin, nämä kriteerit ovat välineitä, joilla pyritään tunnistamaan tilanteet, joissa tällainen tulkinta on tarpeen.(35) Näiden kriteerien täyttyessä yleensä oletetaan, että toiminnallinen yhteys unionin oikeusjärjestykseen on olemassa, mutta tämä olettamus voidaan kumota, jos tällaista yhteyttä ei ole.
64.      Jotta voidaan estää tuomioistuimen toimivallan tunnustaminen silloin, kun nämä kriteerit täyttyvät vain muodollisesti eikä unioilla ei ole todellista intressiä, on analysoitava tarkemmin, miten kansallisen lainsäätäjän käyttöön ottama säännös on sisällytetty unionin oikeusjärjestykseen. Sen yhteydellä direktiivin 2019/1024 täytäntöönpanosäännöksiin on tässä yhteydessä erityisen tärkeä merkitys.
1)     Tiedonsaannin ja tietojen myöhemmän uudelleenkäytön välinen luontainen ja erottamaton yhteys
65.      On ensinnäkin todettava, että julkisen yrityksen käsitteellä, sellaisena kuin se sisältyy Tšekin lainsäädäntöön, säilytetään sille unionin oikeudessa annettu tehtävä ja ulottuvuus siltä osin kuin siinä määritetään yksiköt, joihin sovelletaan avoimuutta ja uudelleenkäytettävien tietojen saataville asettamista koskevia velvoitteita. Sen tulkintaa ei näin ollen voida myöskään tiedonsaantioikeutta koskevassa asiayhteydessä erottaa direktiivin 2019/1024 yhteydessä omaksutusta tulkinnasta, sillä muutoin vaarannettaisiin julkisten tietojen avoimuutta koskevan unionin sääntelyjärjestelmän johdonmukaisuus.
66.      Tiedonsaanti on nimittäin välttämätön ennakkoedellytys kaikenlaiselle uudelleenkäytölle. Direktiivissä 2019/1024 tarkoitettu uudelleenkäyttö voi koskea ainoastaan tietoja, jotka on aiemmin saatettu saataville eli jotka viranomainen tai julkinen yritys on asettanut saataville kansalaisten tiedonsaantioikeuden nojalla. Kyseisen direktiivin asiaankuuluvien säännösten teleologinen tulkinta, jota sen johdanto-osan perustelukappaleet selkeyttävät, vahvistaa lisäksi sen, että tiedonsaannin ja tietojen myöhemmän uudelleenkäytön välillä on luontainen ja erottamaton yhteys, kuten jäljempänä osoitan.
67.      Se, että tietojen saanti on niiden uudelleenkäytön olennainen edellytys, ilmenee selvästi jo direktiivin 2019/1024 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta, jossa muistutetaan, että tietojen saanti on Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettu perusoikeus, joka sisältää vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja viranomaisten siihen puuttumatta. Viittaus tähän perusoikeuteen olisi hyödytön, jos sillä ei edistettäisi kyseisellä direktiivillä olevan uudelleenkäyttötavoitteen saavuttamista. Direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleessa vahvistetaan näiden kahden alan välinen yhteys täsmentämällä, että eurooppalainen uudelleenkäyttöpolitiikka koskee ”saatavilla olevaa julkista tietoa”, mikä edellyttää, että tieto on aiemmin saatavilla.
68.      Kyseisen direktiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleessa korostetaan lisäksi, että jäsenvaltioiden on sallittava kaikkien olemassa olevien asiakirjojen uudelleenkäyttö, jollei niiden saatavuutta ole rajoitettu tai estetty asiakirjojen saatavuutta koskevilla kansallisilla säännöillä. Siinä myös täsmennetään, että direktiivi 2019/1024 perustuu asiakirjojen saatavuutta koskeviin jäsenvaltioiden sääntöihin eikä sillä ole tarkoitus muuttaa niitä. Nämä periaatteet ilmenevät myös useissa kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan säännöksissä, joiden mukaan tietyntyyppisten asiakirjojen saatavuuteen sovelletaan kansallisen oikeuden sääntöjä, ja kyseisen artiklan 3 kohdassa vahvistetaan niiden pätevyys. Näin ollen kyseisen direktiivin 2019/1024 4 artiklan 3 kohdassa annetaan viranomaisille mahdollisuus hylätä tietojen uudelleenkäyttöä koskeva pyyntö asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevien sellaisten säännösten tai kyseisen direktiivin sellaisten täytäntöönpanosäännösten perusteella, joissa evätään pääsy tiettyihin asiakirjaluokkiin. Lopuksi kyseisen direktiivin johdanto-osan 27 ja 28 perustelukappaleessa korostetaan, että jäsenvaltioiden on varmistettava tietojen saatavuus erityisesti tieteellisiä tarkoituksia varten ja laadittava tarvittavat toimintasuunnitelmat tietojen saatavuuden helpottamiseksi.
69.      Toiseksi on todettava, että vaikka näillä kahdella alalla, joista toinen liittyy hallinnon avoimuuteen ja toinen julkisten tietojen taloudelliseen ja sosiaaliseen hyödyntämiseen, on eri välitön tarkoitus, ne liittyvät kuitenkin täytäntöönpanon osalta tiiviisti toisiinsa ja ovat riippuvaisia toisistaan. Direktiivin 2019/1024 tarkastelusta ilmenee, että useiden jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä tunnustetulla tiedonsaantioikeudella, joka on pantu täytäntöön eri hallintolaeilla, kuten myös Tšekin tasavallassa, pyritään myös antamaan kansalaisille mahdollisuus valvoa demokraattisesti hallintoa.(36) Tämä tarkoitus ei kuitenkaan millään tavoin sulje pois sitä, että tiedonsaantioikeudella voi olla myös muita tavoitteita, kuten näin saataville asetettavien tietojen uudelleenkäyttö niin ikään yleisen edun mukaisiin ja kyseisen direktiivin kattamiin tarkoituksiin, mikä ilmenee direktiivin johdanto-osan perustelukappaleista.
70.      Yhtäältä direktiivin 2019/1024 johdanto-osan 14 perustelukappale osoittaa, että mahdollisuus käyttää uudelleen julkisen sektorin elimen hallussa olevia asiakirjoja ”lisää avoimuutta ja vastuullisuutta”. Toisaalta kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee, että avoimen datan politiikka, jolla pyritään varmistamaan julkisen sektorin tiedon laaja saatavuus ja uudelleenkäyttö yksityisiin tai kaupallisiin tarkoituksiin siten, että niihin liittyy vain vähän tai ei lainkaan oikeudellisia, teknisiä tai taloudellisia rajoitteita, ja jolla edistetään tiedonvälitystä taloudellisten toimijoiden lisäksi ensisijaisesti kansalaisille, voi merkittävästi ”edistää yhteiskunnallista osallistumista”. Tämä toteamus viittaa nähdäkseni kansalaisten intressiin osallistua poliittiseen tahdonmuodostukseen demokraattisessa yhteiskunnassa. Tämä avoimuutta koskeva yleinen etu ei kuitenkaan ole ristiriidassa direktiivin 2019/1024 sääntelytavoitteen kanssa, vaan sitä on päinvastoin pidettävä pitkälti yhteensopivana sen kanssa.(37)
71.      Direktiivi 2019/1024 perustuu implisiittisesti näiden kahden alan väliseen yhteyteen, koska siinä ei anneta itsenäistä oikeutta saada tietoja vaan edellytetään, että kussakin jäsenvaltiossa on olemassa tosiasiallisen saatavuuden takaava kansallinen järjestelmä. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena on viime kädessä ollut sisällyttää uudelleenkäytön käsite kansallisen lainsäätäjän jo laatimaan läheiseen sääntelykehykseen. Kodifioimalla nämä asiat yhdeksi oikeudelliseksi välineeksi kansallinen lainsäätäjä on puolestaan pyrkinyt helpottamaan niiden sisällyttämistä kansalliseen oikeusjärjestykseen. Kukin osapuoli on siten edistänyt sellaisen yhdennetyn oikeudellisen kehyksen johdonmukaisuutta, joka koostuu sekä kansalliseen että unionin oikeuteen kuuluvista osatekijöistä.
72.      Näin ollen näiden kahden alan yhteisiä käsitteitä, erityisesti julkisen yrityksen käsitettä, on tulkittava käsiteltävässä asiassa johdonmukaisesti, jotta vältetään kaikki ristiriitaisuudet asiaankuuluvien sääntöjen soveltamisessa. Näiden kahden järjestelmän keinotekoinen erottaminen toisistaan olisi nimittäin omiaan vaarantamaan direktiivin 2019/1024 tarkoituksen eli sen varmistamisen, että julkisen sektorin hallussa olevat tiedot ovat saatavilla mahdollisimman laajasti, avoimesti ja taloudellisesti hyödyllisellä tavalla. Tarvitaan siis yhdenmukaista tulkintaa, jonka ainoastaan unionin tuomioistuin voi taata.
2)     Tulkintaerojen riski
i)     Yhtenäisen eurooppalaisen data-avaruuden toteuttamiseen liittyvät riskit
73.      Kolmanneksi on todettava, että tulkintaerojen riski ei ole lainkaan teoreettinen, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei se ole toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa esittämiin kysymyksiin. Itsenäinen kansallinen tulkinta voisi johtaa siihen, että niiden yksiköiden joukkoa, joiden on asetettava tietonsa saataville, rajoitetaan tai päinvastoin laajennetaan perusteettomasti, mikä vaarantaisi direktiivin 2019/1024 yhdenmukaistamistavoitteen saavuttamisen.
74.      Se, että Tšekin lainsäätäjä on nimenomaisesti ottanut käyttöön direktiivissä 2019/1024 määritellyn julkisen yrityksen käsitteen tietojen saannin ja uudelleenkäytön takaamiseksi, tarkoittaa sitä, että sen kansallisella tasolla tekemä tulkinta liittyy erottamattomasti unionin oikeudessa omaksuttuun tulkintaan. Jos kansalliset tuomioistuimet kuitenkin tulkitsisivat tätä käsitettä itsenäisesti, sekä terminologisten että toiminnallisten erojen vaara olisi huomattava. Tällainen kehitys johtaisi väistämättä erilaisiin kansallisiin järjestelmiin, joissa sovelletaan eri kriteerejä määritettäessä yksiköt, joiden on asetettava tietonsa saataville. Kansalliset tuomioistuimet saattaisivat nimittäin tulkita kyseistä käsitettä paitsi tällä alalla myös tietojen uudelleenkäyttöoikeuden yhteydessä kansallisten oikeuksiensa perusteella, mikä veisi unionin oikeudessa asetetuilta vaatimuksilta niiden täyden tehokkuuden. Tällaiset erot heikentäisivät unionin lainsäätäjän tavoittelemaa yleistä johdonmukaisuutta ja vaarantaisivat direktiivin 2019/1024 yhdenmukaistamistavoitteiden saavuttamisen.(38)
75.      Liian suppea tulkinta johtaisi siihen, että tietyillä tärkeillä yksiköillä, kuten strategisilla aloilla toimivilla julkisilla yrityksillä, ei olisi tietojen saataville asettamista koskevia velvoitteita, jolloin käyttäjiltä ja talouden toimijoilta evättäisiin keskeiset resurssit. Liian laaja tulkinta voisi taas johtaa siihen, että näitä velvoitteita sovellettaisiin liian tiukasti yksiköihin, joita ei unionin oikeuden mukaan voida pitää julkisina yrityksinä, mikä voisi haitata suhteettomasti niiden taloudellista toimintaa. Molemmissa tapauksissa julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttöä koskevan eurooppalaisen järjestelmän yhtenäisyys ja tehokkuus vaarantuisivat.
76.      Näiden riskien lisäksi jäsenvaltioiden väliset tulkintaerot voisivat johtaa myös kilpailun vääristymiseen sisämarkkinoilla. Eri jäsenvaltioihin sijoittautuneille kilpaileville julkisille yrityksille voitaisiin nimittäin asettaa täysin erilaisia saatavuutta koskevia velvoitteita sen mukaan, miten laajaksi kukin kansallinen lainsäätäjä tulkitsee tämän käsitteen. Tällaisen hajanaisuuden vuoksi näillä yksiköillä olisi erilaiset hallinnolliset ja taloudelliset rasitteet, mistä aiheutuisi täysin perusteettomia keinotekoisia kilpailuetuja, kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjän tarkoitus. Tämä vaarantaisi vakavasti avoimen ja yhdenmukaistetun datapolitiikan taustalla olevan tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistamista koskevan tavoitteen.
77.      Julkisen yrityksen käsitteen yhdenmukaisen tulkinnan puuttuminen olisi erityisen ongelmallista myös siksi, että sillä on keskeinen merkitys direktiivissä 2019/1024. Tällä käsitteellä nimittäin määritetään yksi kyseisen direktiivin henkilöllisen soveltamisalan keskeisistä osatekijöistä sekä ratkaistaan, mitkä yksiköt ovat velvollisia noudattamaan avoimuutta ja uudelleenkäyttöä koskevia velvoitteita. Tulkintojen hajanaisuus aiheuttaisi oikeudellista epävarmuutta sekä viranomaisille että yksityisille toimijoille ja saattaisi estää innovointialoitteet, jotka perustuvat julkisen tiedon rajatylittävään uudelleenkäyttöön. Tämä olisi vastoin kyseisen direktiivin perustavoitetta, joka on julkisen tiedon laajan, avoimen ja taloudellisesti hyödyllisen saatavuuden edistäminen koko unionissa.(39)
78.      Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on toteutettava yhtenäinen eurooppalainen data-avaruus, joka perustuu yhteisiin kriteereihin ja julkisille yksiköille asetettujen velvoitteiden laajuuteen kohdistuvaan keskinäiseen luottamukseen. Mahdolliset erilaiset julkisen yrityksen määritelmät haittaisivat tämän data-avaruuden toteuttamista, koska ne rajoittaisivat datan yhteentoimivuutta, haittaisivat rajatylittävää uudelleenkäyttöä ja heikentäisivät toimijoiden mahdollisuuksia kehittää koko unionin alueella käyttökelpoisia digitaalisia palveluja ja tuotteita. Tämän käsitteen yhdenmukaisessa tulkinnassa ei siis ole kyse pelkästä terminologiaan liittyvästä kiistasta, vaan sillä on keskeinen merkitys johdonmukaisessa ja tehokkaassa julkisen sektorin hallussa olevin tietojen uudelleenkäyttöä koskevassa eurooppalaisessa oikeudellisessa kehyksessä.
ii)  Sisäiseen normatiiviseen johdonmukaisuuteen liittyvät riskit
79.      Julkisen yrityksen käsitettä on selvästikin tulkittava yhdenmukaisesti, jotta voidaan säilyttää sisäinen normatiivinen johdonmukaisuus. Jos tätä käsitettä tulkitaan eri tavoin samassa kansallisessa oikeusjärjestyksessä sen mukaan, onko kyse tietojen saannista vai uudelleenkäytöstä, näitä kahta tarkoitusta varten esitettäviin pyyntöihin sovellettaisiin nimittäin erilaisia menettelyllisiä edellytyksiä. Tällainen tilanne olisi kuitenkin vaikea sovittaa yhteen järjestelmällistä johdonmukaisuutta koskevien vaatimusten kanssa, sillä – kuten edellä jo todettiin – tietojen uudelleenkäyttö edellyttää loogisesti, että ne on ensin asetettu saataville.(40) Samankaltaiset näkökohdat ovat mielestäni johtaneet siihen, että Tšekin lainsäätäjä on ottanut käyttöön yhtenäisen järjestelmän.(41)
80.      Myös oikeusvarmuuden periaatteen noudattaminen puoltaa julkisen yrityksen käsitteen yhdenmukaista tulkintaa samassa sisäisessä oikeusjärjestyksessä. Oikeussubjektien on voitava määrittää varmasti, kuuluvatko he asiaa koskevien säännösten soveltamisalaan. Jos tätä käsitettä tulkittaisiin eri tavalla kulloisenkin sääntelyalan mukaan, lainsäädäntöä ei voitaisi ennakoida, minkä vuoksi asianomaiset yksiköt eivät tietäisi tarkasti oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Tällainen oikeudellinen epävarmuus olisi kuitenkin vastoin lainsäädännön ennakoitavuutta ja vakautta koskevaa yleistä periaatetta, jolla on tärkeä merkitys unionin oikeudessa. Ainoastaan johdonmukaisella ja monialaisella tulkinnalla voidaan varmistaa, että asianomaiset yksiköt pystyvät arvioimaan tarkasti tietojen antamiseen ja saatavuuteen liittyvät velvoitteensa.(42)
81.      Unionin oikeuteen sisältyvä yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää lisäksi, että julkisen yrityksen käsite määritellään yhtenäisesti. Jos tulkinta vaihtelisi oikeudellisesta asiayhteydestä riippuen, objektiivisesti toisiinsa rinnastettavissa olevia yksiköitä saatettaisiin kohdella eri tavalla pelkästään sen mukaan, vetoaako pyynnön esittäjä tiedonsaantioikeuteen vai uudelleenkäyttöoikeuteen. Tällainen erilainen kohtelu ei ole perusteltua, ja se voi merkitä toisiinsa rinnastettavien tilanteiden erilaista kohtelua. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää päinvastoin, että samanlaisia tilanteita kohdellaan samalla tavalla, jos erottelun oikeuttavia pakottavia syitä ei ole.(43) Tämä on selvästi ristiriidassa sen kanssa, että määritelmä vaihtelee kyseessä olevan alan mukaan.
82.      Toinen argumentti perustuu tehokkuusperiaatteeseen, jonka mukaan unionin oikeuden säännösten on oltava täysin tehokkaita. Julkisen yrityksen käsitteen epäyhdenmukainen tulkinta saattaisi vaarantaa kyseisillä direktiiveillä tavoitellut päämäärät eli avoimuuden ja julkisen vastuun edistämisen sekä toimivien tiedon sisämarkkinoiden toteuttamisen. Yksiköiden luokitteleminen eri tavoin eri oikeudenaloilla voisi vaikeuttaa käytännössä merkittävästi tietojen saantia tai uudelleenkäyttöä. Tällainen hajanaisuus haittaisi unionin oikeuden tehokasta täytäntöönpanoa ja poistaisi normien tehokkaan vaikutuksen. Yhdenmukaisella tulkinnalla taataan sen sijaan kyseisten säännösten johdonmukainen soveltaminen ja varmistetaan niiden täysi tehokkuus.
83.      Edellisissä kohdissa esitetyistä syistä katson, että unionilla on edelleen ilmeinen intressi varmistaa julkisen yrityksen käsitteen yhdenmukainen tulkinta, joka on välttämätön, jotta julkisen sektorin hallussa olevien tietojen avoimuutta ja uudelleenkäyttöä koskevat puitteet ovat kokonaisuutena johdonmukaiset. Unionin tuomioistuimen on tästä näkökulmasta otettava huomioon kyseinen vaatimus ja edistettävä itse tätä johdonmukaisuutta käyttämällä täysimääräisesti tulkintatoimivaltaansa.
3.     Välipäätelmä
84.      Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan julkisen yrityksen käsitteen tulkinnasta pääasiassa. Koska kansallisen lainsäädännön ja direktiivin 2019/1024 välillä on suora ja ehdoton yhteys ja unionilla on lisäksi ilmeinen intressi varmistaa kyseisen käsitteen yhdenmukainen tulkinta, esitetyn kysymyksen katsotaan kuuluvan unionin tuomioistuimen toimivaltaan antaa ennakkoratkaisu. Näin ollen on tutkittava aineellisesti, mikä ulottuvuus julkisen yrityksen käsitteellä on oltava, kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin sääntelykehys ja sen sisällyttäminen Tšekin lainsäädäntöön.
VI     Ratkaisuehdotus
Unionin tuomioistuin on toimivaltainen vastaamaan Městský soud v Prazen 23.7.2024 tekemällään välipäätöksellä esittämiin kysymyksiin.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      EUVL 2019, L 172, s. 56.
3      Tuomio 18.10.1990, Dzodzi (C‑297/88 ja C‑197/89, EU:C:1990:360; jäljempänä tuomio Dzodzi).
4      EUVL 2014, L 94, s. 243.
5      ”Avoimen datan” (Open Data) liike sai alkunsa Yhdysvalloissa vuosina 1957 ja 1958, jolloin perustettiin World Data Center System. Se on kansainvälisen geofysiikan vuoden aikana koottu kansainvälinen verkosto, joka kerää ja asettaa vapaasti saataville laajoja tieteellisten tietojen kokonaisuuksia. Se sai vuonna 1966 oikeudellisen perustan, kun annettiin tiedonvapautta koskeva laki (Freedom of Information Act), jota vahvistettiin vuonna 2007 avointa hallintoa koskevalla lailla (Open Government Act), jossa julkisten tietojen avoimuus ja levittäminen asetettiin hallituksen ensisijaisiksi tavoitteiksi. Tämän jälkeen liike laajeni Eurooppaan, erityisesti Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Ranskaan, joissa kansallisilla aloitteilla edistettiin julkisten tietojen avoimuutta ja uudelleenkäyttöä. Tämä kehitys on vähitellen tehnyt Open Data ‑liikkeestä maailmanlaajuisen pyrkimyksen parantaa tietämyksen saatavuutta, edistää innovointia ja vahvistaa kansalaisten osallistumista (Noyer, J.-M. ja Carmes, M., ”Le mouvement ’Open data’ dans la grande transformation des intelligences collectives”, Les débats du numérique, Pariisi, 2013, s. 137).
6      Ks. erityisesti direktiivin 2019/1024 johdanto-osan 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 ja 65 perustelukappale.
7      Ks. erityisesti direktiivin 2019/1024 johdanto-osan 2, 15, 17–19, 34, 66 ja 68 perustelukappale.
8      Ks. erityisesti direktiivin 2019/1024 johdanto-osan 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46 ja 66–69 perustelukappale.
9      Ks. erityisesti direktiivin 2019/1024 johdanto-osan 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 ja 70 perustelukappale.
10      Ks. tuomio 22.5.2025, komissio v. Latvia (Avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi) (C‑238/23, EU:C:2025:374); tuomio 22.5.2025, komissio v. Bulgaria (Avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi) (C‑237/23, EU:C:2025:373); tuomio 22.5.2025, komissio v. Belgia (Avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi) (C‑215/23, EU:C:2025:371) ja tuomio 22.5.2025, komissio v. Alankomaat (Avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annettu direktiivi) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Myös useat muut jäsenvaltiot – erityisesti Kroatian tasavalta, Viron tasavalta, Suomen tasavalta, Portugalin tasavalta, Romania ja Slovenian tasavalta – ovat ilmeisesti päättäneet säännellä tietojen uudelleenkäyttöä ja tiedonsaantia yhtenäisessä lainsäädäntökehyksessä.
12      Oikeus tutustua yksinomaan kansallisten viranomaisten hallussa oleviin asiakirjoihin kuuluu unionin oikeuden nykytilassa jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja niiden on vahvistettava tämän oikeuden laajuus ja tätä oikeutta koskevat yksityiskohtaiset säännöt avoimuutta koskevissa sisäisissä säännöissään. Unionilla ei ole mitään yleistä järjestelmää, jossa kansallisille viranomaisille asetettaisiin suoraan velvoitteita; ainoastaan tietyissä – erityisesti ympäristötietoa ja julkisen sektorin tiedon uudelleenkäyttöä koskevissa – alakohtaisissa säädöksissä säädetään vähimmäisvaatimuksista. Näitä toimenpiteitä ei kuitenkaan voida tulkita siten, että niissä säädettäisiin yleisestä oikeudesta tutustua kansallisiin hallinnollisiin asiakirjoihin, joten tätä oikeutta ei ole olennaisilta osin yhdenmukaistettu, ja sitä säännellään kansallisessa oikeudessa.
13      Tuomio 21.11.2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Ks. tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, 40 kohta).
15      Ks. tuomio Dzodzi (34 ja 35 kohta); tuomio 14.2.2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, 47 kohta) ja tuomio 10.12.2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, 31 kohta).
16      Ks. tuomio 16.6.2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, 55 kohta); tuomio 10.12.2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, 32 kohta); tuomio 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp ja KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, 17 kohta) ja tuomio 19.6.2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, 29 kohta).
17      Ks. tuomio 24.11.2022, Cafpi ja Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, 30–32 kohta) ja tuomio 13.11.2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, 35–37 kohta).
18      Ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, 61 kohta).
19      Ks. tuomio 16.11.2023, BG (Lainojen myöntäminen ilman lupaa) (C‑427/22, EU:C:2023:877, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20      Ks. esim. tuomio 16.6.2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, 63 kohta); tuomio 30.1.2020, Generics (UK) ym. (C‑307/18, EU:C:2020:52, 28 kohta); tuomio 24.11.2022, Cafpi ja Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, 29 ja 33 kohta) ja määräys 5.7.2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, 20 kohta).
21      Tarkemmin sanottuna direktiivin 2014/25 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen.
22      Ks. tuomio Dzodzi (34 ja 36 kohta); tuomio 28.3.1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, 16 kohta) ja tuomio 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija ja Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 ja C‑318/21, EU:C:2022:785, 35 kohta).
23      Ks. tuomio 21.12.2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, 25 kohta) ja tuomio 7.11.2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, 19–38 kohta). Ks. myös julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Allianz Hungária Biztosító ym. (C‑32/11, EU:C:2012:663, 29 kohta).
24      Alkuperäinen tšekinkielinen versio: ”Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.”
25      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta.
26      Ks. tuomio 21.12.2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, 27 kohta).
27      Ks. määräys 9.9.2014, Parva Investitsionna Banka ym. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, 29 kohta).
28      Ks. tuomio 28.3.1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, 23 ja 24 kohta); tuomio 17.7.1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, 27 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja tuomio 17.7.1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, 24 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
29      Ks. vastaavasti julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Allianz Hungária Biztosító ym. (C‑32/11, EU:C:2012:663, 29 kohta) ja julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus Deutsche Post ym. (C‑203/18 ja C‑374/18, EU:C:2019:502, 49 kohta).
30      Ks. tästä julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, 75 kohta) ja julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotus Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, 34 kohta). Ks. myös julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotuksen Kofisa Italia (C‑1/99 ja C‑226/99, EU:C:2000:498) 32 kohta, jonka mukaan ”[unionin] tuomioistuimen on annettava ratkaisu vain niissä tapauksissa, joissa riitaa koskeva tosiseikasto ja lainsäädäntö ovat yhteisön oikeussäännön soveltamisalalla”.
31      Ks. tuomio 10.12.2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, 44 kohta ja sitä seuraavat kohdat), jossa unionin tuomioistuin sulki pois suoran ja ehdottoman viittauksen olemassaolon sillä perusteella, että kansallisessa lainsäädännössä ainoastaan lainattiin unionin oikeuteen perustuvia käsitteitä eikä sovellettu sääntelykehystä kokonaisuudessaan. Kansallinen lainsäätäjä ei etenkään aikonut laajentaa yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamista sen oman soveltamisalan ulkopuolelle vaan muutti sen kohdetta ja ulottuvuutta mukauttamalla sen erilliseen oikeudelliseen asiayhteyteen.
32      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 1 kohta.
33      Käsiteltävän asian tilanne muistuttaa tietyssä määrin tapausta, jossa kansallinen lainsäätäjä saattaa omasta aloitteestaan unionin oikeussääntöjä osaksi kansallista lainsäädäntöä varmistaakseen puhtaasti kansallisiin tilanteisiin ja unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin sovellettavan järjestelmän yhdenmukaistamisen (ks. tuomio 21.11.2019, Deutsche Post ym., C‑203/18 ja C‑374/18, EU:C:2019:999, 40 kohta).
34      Tässä omaksuttu lähestymistapa vastaa pääpiirteissään julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotuksessaan J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, 60 kohta ja sitä seuraavat kohdat) puoltamaa lähestymistapaa. Siinä tuotiin perustellusti esiin kysymys siitä, onko tällainen unionin intressi vahvistettava kaikissa tapauksissa vai onko sitä arvioitava erikseen kunkin asian olosuhteiden perusteella. Tämän lähestymistavan mukaan unionin tuomioistuimen on määritettävä konkreettisesti, onko tällainen intressi olemassa kussakin yksittäistapauksessa.
35      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.
36      Unionin tuomioistuimen selvennyspyyntöön antamassaan vastuksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että tiedonsaantivapauslain tarkoituksena on taata yleisön perustuslaillinen oikeus saada viranomaisten, alueellisten ja paikallisten julkisyhteisöjen sekä muiden julkisten laitosten ja julkisten yritysten hallussa olevia tietoja. Vuodesta 2016 lähtien siihen on sisältynyt myös avointa dataa koskeva yleinen säännös, jolla kyseisen lain tarkoitusta laajennetaan julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytön edistämiseen.
37      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohta.
38      Teoksessa Lenaerts, K., Gutman, K. ja Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. painos, Oxford, 2023, 6.29, s. 259, selitetään, että tunnustamalla tulkintatoimivaltansa unionin tuomioistuin estää kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä elämästä omaa elämäänsä. Juuri tämä olisi nähdäkseni väistämätön seuraus, jos unionin tuomioistuin ei käsiteltävässä asiassa käyttäisi toimivaltaansa tulkita julkisen yrityksen käsitettä myös tiedonsaantioikeuden yhteydessä.
39      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 27 kohta.
40      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 66 kohta.
41      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohta.
42      Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen täyttämiseksi on erityisen tärkeää, että yksityisten oikeudellinen asema on selvä ja täsmällinen, jotta heillä on mahdollisuus tuntea kaikki oikeutensa ja tarvittaessa mahdollisuus vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa (ks. tuomio 15.11.2001, komissio v. Italia, C‑49/00, EU:C:2001:611, 22 kohta ja tuomio 20.11.2003, komissio v. Ranska, C‑296/01, EU:C:2003:626, 55 kohta).
43      Ks. tuomio 15.4.2010, Gualtieri v. komissio (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, 70 kohta) ja tuomio 20.11.2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, 40 kohta).