61994CJ0173_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-173/94,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Gouloussis als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door P. Duray, adjunct adviseur bij de juridische dienst van het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Belgische ambassade, Rue des Girondins 4,
verweerder,
betreffende een beroep, strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk België, door jegens werknemers die onderdaan van een andere Lid-Staat zijn, een nationaliteitsvereiste te handhaven ter zake van de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar of beambte in de openbare instellingen voor de water-, gas- en elektriciteitsdistributie (zoals bij voorbeeld de Brusselse Intercommunale Watermaatschappij, de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening, Unerg, Sibelgaz, enz.), de krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en de artikelen 1 en 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet en G. Hirsch, kamerpresidenten, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann (rapporteur), H. Ragnemalm, L. Sevón en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 23 januari 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 maart 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 juni 1994, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk België, door jegens werknemers die onderdaan van een andere Lid-Staat zijn, een nationaliteitsvereiste te handhaven ter zake van de toegang tot de betrekkingen van ambtenaar of beambte in de openbare instellingen voor de water-, gas- en elektriciteitsdistributie (zoals bij voorbeeld de Brusselse Intercommunale Watermaatschappij, de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening, Unerg, Sibelgaz, enz.), de krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en de artikelen 1 en 7 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 In artikel 48, leden 1 tot en met 3, EEG-Verdrag, thans EG-Verdrag, zijn de beginselen van het vrije verkeer van werknemers en de afschaffing van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten neergelegd. Ingevolge artikel 48, lid 4, van het Verdrag zijn de bepalingen van dit artikel niet van toepassing op de betrekkingen in overheidsdienst. Volgens 's Hofs rechtspraak ziet deze laatste bepaling op betrekkingen die een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhouden en werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, en die dus bij de functionaris een bijzondere band van solidariteit ten opzichte van de staat onderstellen alsook een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding. De uitzondering van artikel 48, lid 4, is daarentegen niet van toepassing op betrekkingen die, hoewel afhangend van de staat of van andere publiekrechtelijke lichamen, generlei medewerking aan overheidswerkzaamheden in eigenlijke zin inhouden (arrest van 17 december 1980, zaak 149/79, Commissie/België, Jurispr. 1980, blz. 3881, r.o. 10 en 11).
3 In de artikelen 1 en 7 van verordening nr. 1612/68 is het beginsel van gelijke behandeling ter zake van de toegang tot en de uitoefening van een betrekking neergelegd.
4 Nadat de Commissie had vastgesteld, dat in België de betrekkingen in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie in het algemeen aan Belgische onderdanen waren voorbehouden, zond zij de Belgische regering op 23 april 1991 een schriftelijke ingebrekestelling, waarin zij stelde, dat die handelwijze niet werd gedekt door de in artikel 48, lid 4, van het Verdrag voorziene afwijking en dus in strijd was met de leden 1 tot en met 3 van dat artikel. Zij verzocht de Belgische regering ter zake elke discriminatie op grond van nationaliteit op te heffen en haar binnen een termijn van zes maanden haar opmerkingen mee te delen.
5 Als antwoord op die brief deelde de Belgische regering de Commissie op 12 december 1991 mee, dat door de bevoegde minister van de Vlaamse regering een aanbeveling was gezonden aan de verantwoordelijken van de openbare instellingen die de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie van de Vlaamse Gemeenschap beheren, met het oog op de aanpassing van het statuut van het personeel aan de ter zake geldende gemeenschapsregels.
6 De Commissie had geen vrede met dat antwoord en zond de Belgische regering op 6 augustus 1992 een met redenen omkleed advies, waarin zij deze verzocht de nodige maatregelen vast te stellen om zich binnen een termijn van vier maanden naar haar communautaire verplichtingen te voegen. Dit met redenen omkleed advies is onbeantwoord gebleven, waarop de Commissie het onderhavige beroep heeft ingesteld.
7 Blijkens de stukken wordt de water-, gas- en elektriciteitsdistributie in België in het algemeen verzorgd door publiekrechtelijke rechtspersonen, die in vele gevallen geassocieerd zijn met privaatrechtelijke ondernemingen. Tot de publiekrechtelijke rechtspersonen behoren in de eerste plaats de "intercommunales", zoals Sibelgaz en de Brusselse Intercommunale Watermaatschappij (hierna: "BIWM") en, in de tweede plaats, de distributiebedrijven die onder toezicht van de overheid staan, zoals de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (hierna: "VMW").
8 De intercommunales zijn verenigingen die door gemeenten zijn opgericht met het oog op het verrichten van activiteiten van commerciële aard of met het karakter van een openbare dienst, en zij staan onder voogdij van de gewestregeringen. Intercommunales zijn "zuiver", wanneer enkel overheidsorganen daarvan deel uitmaken; in dat geval hangt het personeel rechtstreeks van de intercommunale af, een publiekrechtelijke rechtspersoon.
9 Zij zijn "gemengd", wanneer daarbij zowel gemeenten als particuliere kapitaalvennootschappen zijn aangesloten. Dit is het geval bij Sibelgaz waarbij de verwezenlijking van het maatschappelijk doel, namelijk de gasdistributie, is opgedragen aan een particuliere onderneming die lid is van de intercommunale. Sibelgaz heeft geen eigen personeel; alle taken worden verricht door het personeel van de particuliere onderneming, dat dus uitsluitend van die particuliere werkgever afhangt.
10 Ten tijde van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 augustus 1992 vermelde termijn van vier maanden was het statuut van het personeel van alle intercommunales een kopie van dat van de ambtenaren van de federale staat, vastgesteld bij koninklijk besluit van 22 november 1991 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de Executieven en van de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen. Artikel 50, 2º, van dit koninklijk besluit koppelde de hoedanigheid van ambtenaar aan een nationaliteitsvereiste. Voorts had de BIWM, waarop het beroep van de Commissie in het bijzonder betrekking had, in haar personeelsstatuut uitdrukkelijk het nationaliteitsvereiste overgenomen.
11 Het statuut en het kader van het personeel van de onder overheidstoezicht staande distributiebedrijven was door de gewestregeringen vastgesteld op grond van artikel 11, lid 1, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut. Dat was inzonderheid het geval bij de VMW, die in het beroep van de Commissie uitdrukkelijk wordt genoemd en voor het personeel waarvoor hetzelfde statuut gold als voor staatsambtenaren.
12 Wanneer de distributie uitsluitend door privaatrechtelijke ondernemingen wordt verzorgd, oefent de overheid geen enkele controle uit op de door die ondernemingen toegepaste aanwervings- en tewerkstellingsvoorwaarden.
13 In haar verzoekschrift betoogt de Commissie, dat in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie de taken en verantwoordelijkheden die kenmerkend zijn voor de betrekkingen, in het algemeen te weinig van doen hebben met specifieke overheidsactiviteiten om in het algemeen in aanmerking te komen voor de in artikel 48, lid 4, van het Verdrag voorziene afwijking. Bijgevolg had het Koninkrijk België de toegang tot de betrekkingen in die sector niet afhankelijk mogen stellen van een nationaliteitsvereiste, in het bijzonder wat de BIWM, de VMW, Unerg en Sibelgaz betreft. In enkele uitzonderingsgevallen zou de Belgische regering evenwel mogen aantonen, dat de betrokken betrekking verband houdt met de specifieke overheidstaken.
14 De Belgische regering betwist de gestelde niet-nakoming niet principieel. Zij verzet zich evenwel tegen de verwijten van de Commissie betreffende Unerg en Sibelgaz. Wat Unerg betreft, lijkt de Commissie in werkelijkheid te doelen op de onderneming Powerfin (voorheen Unerg), een zuiver particuliere onderneming, die niet onder de voogdij van de overheid staat. Sibelgaz daarentegen is een gemengde intercommunale; de verwezenlijking van haar maatschappelijk doel is opgedragen aan de particuliere onderneming die mede lid van de intercommunale is, en dus aan het personeel van deze laatste, waarover de overheid geen gezag uitoefent. Geen enkele nationale, regionale of plaatselijke bepaling legt deze particuliere ondernemingen de verplichting op, bij de aanwerving van hun personeel een nationaliteitsvereiste te stellen.
15 Voorts verzoekt de Belgische regering het Hof rekening te houden met de belangrijke bestuursrechtelijke en statutaire wijzigingen die na afloop van de in het met redenen omkleed advies vermelde termijn, en zelfs na de instelling van het beroep, tot stand zijn gekomen. Dienaangaande beklemtoont zij, dat in bijna alle in het beroep van de Commissie bedoelde organen de situatie thans nagenoeg in overeenstemming met de regels van het gemeenschapsrecht is.
16 Wat dit laatste argument betreft, zij al dadelijk herinnerd aan de vaste rechtspraak (zie met name het arrest van 11 augustus 1995, zaak C-433/93, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1995, blz. I-2303, r.o. 15), dat wijzigingen in de nationale wetgeving irrelevant zijn voor de uitspraak over het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming, wanneer zij niet vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in werking zijn getreden. Bijgevolg kan, gelijk ook de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie beklemtoont, de Belgische regering zich niet beroepen op na die datum in zijn wetgeving aangebrachte wijzigingen.
17 Voor het overige moet worden vastgesteld dat, gelijk de Belgische regering erkent, de overgrote meerderheid van de betrekkingen in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie weinig van doen hebben met specifieke overheidsactiviteiten, daar zij geen deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag of aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden.
18 Bijgevolg kan de betrokken Lid-Staat niet in het algemeen voor alle betrekkingen van de betrokken sectoren een nationaliteitsvereiste stellen, zonder daarbij de grenzen van de uitzondering van artikel 48, lid 4, van het Verdrag te overschrijden.
19 De omstandigheid dat sommige betrekkingen in die sectoren in voorkomend geval onder artikel 48, lid 4, van het Verdrag kunnen vallen, kan een dergelijk algemeen verbod niet rechtvaardigen (zie ook de twee arresten van heden in zaak C-473/93, Commissie/Luxemburg, en zaak C-290/94, Commissie/Griekenland).
20 Bijgevolg was het Koninkrijk België, teneinde volle werking te verlenen aan de beginselen van het vrije verkeer van werknemers en gelijke behandeling inzake de toegang tot tewerkstelling, verplicht de betrokken sectoren open te stellen voor de onderdanen van de andere Lid-Staten en de toepassing van het nationaliteitsvereiste te beperken tot die betrekkingen welke daadwerkelijk een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden.
21 Door met betrekking tot de publiekrechtelijke rechtspersonen die actief zijn in de sector water-, gas- en elektriciteitsdistributie, in het algemeen het vereiste van de Belgische nationaliteit te stellen, is het Koninkrijk België dus de verplichtingen niet nagekomen die krachtens die beginselen op hem rusten.
22 Met betrekking tot Unerg (of Powerfin), een particuliere onderneming, zij opgemerkt, dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de overheid gezag kan uitoefenen over het personeel dat deze onderneming aanwerft. Met betrekking tot Sibelgaz, een gemengde intercommunale, heeft de Commissie niet aangetoond, dat de gasdistributie niet uitsluitend door het personeel wordt verzorgd dat, zowel wat de aanwervings- als de tewerkstellingsvoorwaarden betreft, afhangt van de particuliere onderneming die binnen Sibelgaz met de gemeenten geassocieerd is en waarover laatstbedoelde publiekrechtelijke rechtspersoon geen gezag uitoefent. Te hunner aanzien kan het beroep dus niet slagen.
23 Wat de grondslag van het beroep betreft, zij gepreciseerd dat artikel 7 van verordening nr. 1612/68 de voorwaarden voor de uitoefening van een betrekking betreft, doch niet de toegang tot die betrekking. In de onderhavige zaak is evenwel enkel de toegang van de onderdanen van andere Lid-Staten tot de betrekking aan de orde. Bijgevolg kan de niet-nakoming niet op basis van artikel 7 van verordening nr. 1612/68 worden vastgesteld.
24 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Koninkrijk België, door het vereiste van de Belgische nationaliteit niet te beperken tot de toegang tot de betrekkingen die binnen de publiekrechtelijke rechtspersonen die belast zijn met de water-, gas- en elektriciteitsdistributie, een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden, de krachtens artikel 48 van het Verdrag en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1612/68 op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
25 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) Door het vereiste van de Belgische nationaliteit niet te beperken tot de toegang tot de betrekkingen die binnen de publiekrechtelijke rechtspersonen die belast zijn met de water-, gas- en elektriciteitsdistributie, een rechtstreekse of indirecte deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag en aan werkzaamheden strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen inhouden, is het Koninkrijk België de krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.