61995CC0124_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den foreliggende sag er en af tre sager, som er forelagt Domstolen, vedroerende gennemfoerelse af oekonomiske sanktioner mod Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) paa baggrund af krigen i det tidligere Jugoslavien (1). Sanktionerne omfattede et forbud mod udfoersel af alle varer bortset fra visse varer, der daekker vaesentlige behov, som f.eks. medicinalvarer, og en finansiel embargo. Centro-Com er en italiensk virksomhed, som havde faaet tilladelse til at udfoere visse medicinalvarer til Republikkerne Serbien og Montenegro. Betalingen for denne udfoersel skulle ske over en konto, som Jugoslaviens Nationalbank havde i Barclays Bank (London). Centro-Com modtog dog ikke fuld betaling paa grund af en aendring i Det Forenede Kongeriges politik vedroerende frigivelse af serbiske midler. Paa grundlag af nye oplysninger, der tydede paa misbrug af systemet med eksporttilladelser, besluttede Det Forenede Kongeriges regering, at en saadan udfoersel skulle finde sted fra Det Forenede Kongerige for at sikre sanktionernes effektivitet. I sager, der er anlagt ved de engelske retter, har Centro-Com, til dels under henvisning til faellesskabsretten, anfaegtet denne aendring af politikken. De spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, vedroerer foelgerne af Faellesskabets faelles handelspolitik og Raadets sanktionsforordninger for en medlemsstats politik vedroerende betaling for tilladt udfoersel.
Retlige omstaendigheder
2 Under krigen i det tidligere Jugoslavien vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsraad en raekke resolutioner, ifoelge hvilke FN's medlemsstater skulle traeffe forskellige embargoforanstaltninger og andre sanktioner (2). I resolution 757 (1992) af 30. maj 1992 lagde Sikkerhedsraadet myndighederne i Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) til last, at de ikke havde truffet effektive foranstaltninger til opfyldelse af kravene i resolution 752 (1992), i hvilken kampene i Bosnien og Hercegovina blev kraevet standset. Som foelge heraf vedtog Sikkerhedsraadet en handelsembargo og en finansiel embargo.
3 Handelsembargoen blev fastlagt i resolution 757 (1992), artikel 4, hvor Sikkerhedsraadet bl.a. vedtog foelgende, der har relevans for den foreliggende sag:
»alle stater skal forhindre:
...
c) salg eller levering gennem deres statsborgere eller fra deres territorium eller under anvendelse af skibe eller luftfartoejer, som foerer deres flag, af varer eller produkter, uanset om de har oprindelse paa deres territorium, til fysiske eller juridiske personer i Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) eller til fysiske eller juridiske personer med henblik paa transaktioner, som udfoeres i eller fra Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og enhver form for virksomhed udoevet af deres statsborgere paa deres territorium, som fremmer eller har til formaal at fremme salg eller levering af saadanne varer eller produkter. Undtaget fra dette forbud er leveringer til rent medicinske formaal og levnedsmidler, hvorom der er blevet givet underretning til den komité, der er nedsat i henhold til resolution 724 (1991).«
4 Den finansielle embargo blev fastlagt i resolutionens artikel 5, hvori det hedder:
»alle stater skal undlade at stille pengemidler eller andre finansielle eller oekonomiske midler til raadighed for Den Foederative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) myndigheder eller enhver handels-, industri- eller offentlig virksomhed i Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og de skal forhindre deres statsborgere og alle personer paa deres territorium i fra deres territorium at overfoere eller paa anden maade stille saadanne pengemidler eller midler til raadighed for disse myndigheder eller saadanne virksomheder, og i at overgive alle andre former for midler til fysiske eller juridiske personer i Den Foederative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro); undtaget herfra er betalinger til rent medicinske eller humanitaere formaal eller til levnedsmidler.«
5 Som det kan ses, kraever artikel 4, litra c), underretning af den komité, der er nedsat ved resolution 724 (1991), saafremt der gives tilladelse til levering af medicinalvarer. Komitéens almindelige opgaver var angivet i artikel 5, litra b), i samme resolution, som blev vedtaget den 15. december 1991, og hvori det hedder, at Sikkerhedsraadet:
»Beslutter i overensstemmelse med artikel 28 i sin foreloebige forretningsorden, at nedsaette en komité under Sikkerhedsraadet bestaaende af alle Raadets medlemmer, som skal varetage foelgende opgaver og aflaegge beretning om sit arbejde til Raadet forsynet med bemaerkninger og forslag:
i) At undersoege de beretninger, der fremlaegges i henhold til litra a) (der henviser til resolution 713 (1991))
ii) at anmode alle stater om yderligere oplysninger vedroerende de foranstaltninger, som de har truffet til effektiv gennemfoerelse af den embargo, der er blevet paalagt ved resolution 713 (1991)
iii) at undersoege alle oplysninger, som meddeles den af staterne vedroerende kraenkelser af embargoen, og i denne sammenhaeng fremsaette forslag til Raadet om midler til at foroege embargoens effektivitet
iv) at foreslaa egnede foranstaltninger som svar paa kraenkelser af den generelle og fuldstaendige embargo paa leveringer af vaaben og militaert udstyr til Jugoslavien og regelmaessigt at forsyne generalsekretaeren med oplysninger til udbredelse blandt medlemsstaterne.«
6 Det fremgaar, at denne komité, der saedvanligvis benaevnes »Sanktionskomitéen vedroerende Jugoslavien«, og som er sammensat af repraesentanter for lande, der er medlemmer af Sikkerhedsraadet, har udviklet sig til at blive en vigtig staaende komité, der sikrer den daglige kontrol med sanktionernes haandhaevelse (3).
7 Faellesskabet har truffet forskellige foranstaltninger til gennemfoerelse af Sikkerhedsraadets resolutioner. I den foreliggende sag drejer det sig om Raadets forordning (EOEF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2015/92 af 20. juli 1992 (herefter »sanktionsforordningen«) (4).
8 I praeamblen til sanktionsforordningen henvises der til den dramatiske udvikling i Bosnien-Hercegovina og til Republikkerne Serbien og Montenegro's indblanding i Republikken Bosnien-Hercegovina's indre anliggender (5). Det anfoeres, at Faellesskabet og dets medlemsstater, forsamlet inden for rammerne af Det Politiske Samarbejde, har besluttet, at der maa traeffes foranstaltninger for at faa Republikkerne Serbien og Montenegro til at afstaa fra yderligere overgreb paa Republikken Bosnien-Hercegovina's integritet og sikkerhed og til at samarbejde om genoprettelse af fred og dialog i omraadet (6). Derefter henvises der til resolution 757 (1992) om en oekonomisk embargo, og det konkluderes, at Faellesskabets oekonomiske forbindelser med Republikkerne Serbien og Montenegro maa indstilles (7). Det hedder videre, at Faellesskabet og dets medlemsstater er enige om at anvende et EF-instrument bl.a. for at sikre ensartet anvendelse i hele Faellesskabet »af visse af disse foranstaltninger« (8). Sanktionsforordningen er udstedt i henhold til traktatens artikel 113.
9 Sanktionsforordningen indeholder foelgende bestemmelser af relevans for den foreliggende sag:
»Artikel 1
Fra den 31. maj 1992 er foelgende forbudt:
...
b) udfoersel til Republikkerne Serbien og Montenegro af enhver vare med oprindelse i eller afsendt fra Faellesskabet
c) enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra ... b) naevnte transaktioner fremmes direkte eller indirekte
...
Artikel 2
De i artikel 1 naevnte forbud gaelder ikke for:
a) udfoersel til Republikkerne Serbien og Montenegro af varer, der udelukkende er bestemt til medicinske formaal, samt levnedsmidler, hvorom der er givet underretning til den komité, der er nedsat ved Sikkerhedsraadets resolution 724 (1991), samt udfoersel til disse republikker af varer, der skal daekke vaesentlige humanitaere behov, som er blevet godkendt af ovennaevnte komité i henhold til den forenklede og fremskyndede procedure for 'stiltiende accept'
...
c) enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra a) ... naevnte transaktioner fremmes direkte eller indirekte
...
Artikel 3
Medlemsstaternes kompetente myndigheder skal give forudgaaende eksporttilladelse for saa vidt angaar udfoersel til Republikkerne Serbien og Montenegro af varer, der udelukkende er bestemt til medicinske formaal eller skal daekke vaesentlige humanitaere behov, samt levnedsmidler.
...«
10 Sanktionsforordningen indeholder ingen udtrykkelige bestemmelser om den finansielle embargo eller om betaling for den tilladte udfoersel.
11 I den foreliggende sag er der ligeledes uenighed om Faellesskabets generelle eksportregler. I artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20. december 1969 om fastlaeggelse af en faelles udfoerselsordning (herefter »udfoerselsforordningen«) (9) er foelgende »hovedprincip« fastsat:
»Udfoerslen af varer fra Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab til tredjelande er fri dvs. ikke undergivet kvantitative restriktioner, bortset fra saadanne, der anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning.«
12 I udfoerselsforordningens artikel 11 bestemmes det:
»Med forbehold af andre af Faellesskabets bestemmelser er denne forordning ikke til hinder for, at medlemsstaterne indfoerer eller anvender kvantitative restriktioner, med hensyn til udfoersel, naar disse er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkaeologisk vaerdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret.«
13 Det Forenede Kongerige gennemfoerte ovennaevnte resolutioner og sanktionsforordningen ved Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, der blev vedtaget af regeringen ved Order in Council af 4. juni 1992 i medfoer af artikel 1, stk. 1, i United Nations Act 1946. Ifoelge artikel 3 i denne Order maa ingen levere nogen form for varer til en person, der har forbindelse med Serbien og Montenegro, medmindre der foreligger en tilladelse til det fra Secretary of State. I artikel 4 forbydes enhver udfoersel fra Det Forenede Kongerige til noget bestemmelsessted i Serbien eller Montenegro, medmindre der foreligger en tilladelse til det fra Secretary of State. Artikel 10 vedroerer finansielle transaktioner:
»1) Ingen maa uden tilladelse udstedt af eller paa vegne af finansministeren
a) foretage betalinger, overfoere guld eller vaerdipapirer, eller foretage investeringer; eller
b) foretage nogen aendring af de personer, til fordel for hvem et beloeb skal betales, eller efter ordre fra hvem guld, vaerdipapirer eller investeringer skal indehaves, naar en saadan adfaerd er omfattet af denne artikel.
2) Denne artikel finder anvendelse paa en adfaerd, som til fordel for enhver person, der har tilknytning til Serbien eller Montenegro, kan tilvejebringe eller stille midler eller andre finansielle eller oekonomiske ressourcer til raadighed, enten ved overfoersel fra Det Forenede Kongerige eller paa anden maade, eller ved overgivelse eller overfoerelse af midler eller andre saadanne ressourcer til eller til fordel for enhver person, der har tilknytning til Serbien og Montenegro.
3) Enhver tilladelse udstedt af eller paa vegne af finansministeren i henhold til denne artikel, kan vaere enten ubetinget eller betinget, og kan til enhver tid aendres eller tilbagekaldes af eller paa vegne af finansministeren.«
14 Denne Order fastlaegger ikke selv nogen af de principper, paa grundlag af hvilke finansministeren skal beslutte, om der skal ydes tilladelse til at overfoere saadanne midler fra Det Forenede Kongerige. Disse principper blev paa finansministerens vegne fastsat i et cirkulaere fra Bank of England af 8. juni 1992. Cirkulaerets afsnit 10 fastsaetter i den udgave, der var i kraft paa det paagaeldende tidspunkt, foelgende bestemmelse, der har betydning for den foreliggende sag:
»Bank of England vil undersoege saerlige anmodninger om tilladelse til at debitere serbiske konti med henblik paa alle andre formaal, herunder:
...
c) betalinger til velgoerende eller humanitaere formaal.«
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
15 Centro-Com er en handelsvirksomhed, der er registreret i Italien. Virksomhedens hovedforretningsomraade er levering af farmaceutiske produkter. Mellem den 28. juli og den 16. december 1992 godkendte FN's Sanktionskomité vedroerende Jugoslavien, at Centro-Com udfoerte 14 partier medicinalvarer fra Italien til Sanitas i Montenegro og ét parti udstyr til blodanalyser til Montefarm i Montenegro. Sanitas og Montefarm er medicinalvaregrossister. Centro-Com fik ligeledes den i sanktionsforordningens artikel 3 omhandlede eksporttilladelse fra de italienske myndigheder. Mellem den 15. oktober 1992 og den 6. januar 1993 udfoerte Centro-Com alle 15 partier varer fra Italien til Montenegro via det italienske toldkontor i Trieste.
16 Centro-Com skulle modtage betaling for ovennaevnte transaktioner fra en indlaanskonto, som Jugoslaviens Nationalbank havde i Barclays Bank, London. Kontoen var indefrosset i medfoer af artikel 10 i Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 (10) undtagen for saa vidt angaar betalinger fra kontoen, som var tilladt af eller paa Finansministeriets vegne. Samtidig var det Det Forenede Kongeriges regerings politik at tillade debitering af blokerede serbiske konti i Det Forenede Kongerige til betaling af FN-godkendte medicinske eller humanitaere udfoersler til Serbien fra Det Forenede Kongerige eller ethvert andet land. Barclays Bank anmodede Bank of England om tilladelse til at debitere kontoen til fordel for Centro-Com for betalingerne for hvert udfoert parti. Hver anmodning blev indgivet ved saerskilt skrivelse, og alle anmodningerne blev indgivet inden den 29. januar 1993. Den 24. februar 1993 var 11 af de 15 anmodninger godkendt af Bank of England, og Barclays Bank havde udbetalt de paagaeldende beloeb til Centro-Com.
17 Mens Bank of England behandlede anmodningerne, begyndte Foreign and Commonwealth Office at modtage rapporter om misbrug af systemet med tilladelser fra FN's Sanktionskomité vedroerende Jugoslavien til at levere varer til Serbien og Montenegro. Sanktionskontoret i Ungarn blev ved med at melde om urigtige vareangivelser og om, at de dokumenter, der var udstedt eller tilsyneladende var udstedt af Sanktionskomitéen vedroerende Jugoslavien, var upaalidelige. Kontoret bemaerkede, at det var umuligt at kontrollere systemet effektivt ved graensen. Endvidere havde der i de forudgaaende tre maaneder vaeret en vaesentlig stigning i anvendelsen af midler, der var deponeret i Det Forenede Kongerige til betaling af varer, der med FN's godkendelse blev udfoert fra andre lande til Serbien. Det Forenede Kongeriges regering blev ogsaa opmaerksom paa, at andre lande havde de samme betaenkeligheder vedroerende sanktionernes tilstraekkelighed. Frankrig havde tilsyneladende indfoert en politik, hvorefter det blev helt forbudt at frigive indefrosne midler til betaling af udfoersler til Serbien.
18 Finansministeriet besluttede derefter at aendre sin politik og alene tillade betaling af varer fra de undtagne kategorier over serbiske konti i Det Forenede Kongerige, saafremt varerne blev udfoert fra Det Forenede Kongerige. Bank of England underrettede Barclays Bank om denne aendring af politikken ved skrivelse af 25. februar 1993, hvori det hed:
»Fremover vil anmodninger om tilladelse til debitering af serbiske konti hos banker i Det Forenede Kongerige som betaling for udfoersel af varer til Serbien fra alle andre lande end Det Forenede Kongerige, ikke blive efterkommet.«
Den samme aendring af politikken var beskrevet i et yderligere tillaeg til Bank of England's cirkulaere af 8. juni 1992 (11), som blev udstedt den 26. april 1993. Heri anfoertes det, at hovedaarsagen til aendringen var, at Department of Trade and Industry skulle kunne foere stram kontrol med varer udfoert fra Det Forenede Kongerige for at sikre, at varerne faktisk svarede til de dokumenter, der vedroerte dem. I retsforhandlingerne ved de engelske retter blev det paa Bank of England's vegne anfoert, at banken ikke var af den opfattelse, at Centro-Com selv havde vaeret ansvarlig for nogen overtraedelse af sanktionerne.
19 Som foelge af den nye politik naegtede Bank of England at imoedekomme de sidste fire anmodninger fra Barclays Bank om tilladelse til at foretage udbetalinger fra Jugoslaviens Nationalbanks konto til Centro-Com. Herefter anfaegtede Centro-Com lovligheden af den nye politik, saerlig dens anvendelse paa betalingerne for de fire partier. Centro-Com anlagde sag ved High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court) til proevelse af politikken. Centro-Com gjorde bl.a. gaeldende, at den nye politik var i strid med faellesskabsretten, navnlig traktatens artikel 113, sanktionsforordningen, traktatens artikel 7 (nu artikel 6) og traktatens artikel 30. Divisional Court frifandt sagsoegte i sin dom af 6. september 1993 (12), som blev appelleret af Centro-Com til Court of Appeal. Court of Appeal forkastede ligeledes Centro-Com's argumenter baseret paa traktatens artikel 7 og 30, men for saa vidt angaar argumenterne baseret paa Faellesskabets faelles handelspolitik og sanktionsforordningen fandt Court of Appeal, at den ikke kunne tage stilling til visse af de rejste spoergsmaal. Court of Appeal forelagde derfor Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Er det foreneligt med Faellesskabets faelles handelspolitik, navnlig EF-traktatens artikel 113 og Raadets forordning (EOEF) nr. 1432/92 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro (EFT L 151 af 3.6.1992, s. 4), saafremt en medlemsstat A vedtager nationale foranstaltninger om indefrysning af midler, der befinder sig i medlemsstat A, og som tilhoerer en person i Serbien eller Montenegro, naar:
1. midlerne oenskes frigivet med henblik paa betaling til en statsborger i medlemsstat B for udfoersel af varer, som han har foretaget fra medlemsstat B til Serbien eller Montenegro
2. a) varerne er officielt godkendt af FN's sanktionskomité, jf. FN's Sikkerhedsraads resolution 757, som udelukkende bestemt til medicinske formaal
b) varerne er blevet udfoert i henhold til en forudgaaende udfoerselstilladelse, der er udstedt af de kompetente myndigheder i medlemsstat B i henhold til forordning nr. 1432/92
3. de nationale foranstaltninger hjemler frigivelse af midler til betaling for udfoersel af saadanne varer, der finder sted fra medlemsstat A selv, saafremt den ovenfor i punkt 2.b) naevnte udfoerselstilladelse er blevet udstedt af de kompetente myndigheder i medlemsstat A
4. medlemsstat A har bestemt, at vedtagelsen af disse nationale foranstaltninger er noedvendig eller hensigtsmaessig af hensyn til en effektiv gennemfoerelse af FN's Sikkerhedsraads resolution 757?
2) Paavirkes besvarelsen af det foerste spoergsmaal af EF-traktatens artikel 234?«
Foerste spoergsmaal
20 Court of Appeal's foerste spoergsmaal er i det vaesentlige, om Det Forenede Kongeriges nye politik med hensyn til frigivelse af midler til betaling for tilladte udfoersler til Serbien og Montenegro, jf. ovenfor, er forenelig med Faellesskabets handelspolitik, herunder sanktionsforordningen. Da spoergsmaalet rejser visse vanskelige og nye problemer, vil det formentlig vaere hensigtsmaessigt foerst at redegoere for de hovedargumenter, der er fremfoert i denne forbindelse.
21 Centro-Com har henvist til Domstolens praksis om Faellesskabets enekompetence paa det handelspolitiske omraade (13) og har paapeget, at artikel 113 skal fortolkes bredt (14). Ved sanktionsforordningen blev der indfoert en faelles handelspolitik for udfoersler til Serbien og Montenegro. Centro-Com har erkendt, at forordningen blev vedtaget i en saerlig politisk og udenrigspolitisk sammenhaeng, men dette kan efter virksomhedens opfattelse ikke aendre selve arten af de foranstaltninger, Faellesskabet skulle vedtage. Faellesskabet udoevede sin enekompetence paa handelsomraadet, og der var ingen yderligere kompetence tilovers til medlemsstaterne paa det specifikke omraade, inden for hvilket faellesskabsinstrumentet blev vedtaget.
22 Selv om medlemsstaterne i henhold til forordningen bevarer kompetence til at gennemfoere FN-sanktioner ud over de i forordningen fastsatte graenser, boer denne kompetence altid udoeves af medlemsstaterne paa en maade, der ikke er i strid med forordningens grundlaeggende maal og ikke beroerer forordningens ensartede anvendelse eller nogen anden bestemmelse i faellesskabsretten eller nogen rettighed, der kan afledes deraf. Centro-Com finder, at den anfaegtede aendring af politikken er i strid med traktatens artikel 113 og sanktionsforordningen. Det forhold, at den finansielle embargo i henhold til artikel 5 i resolution 757 (1992) (15) ikke udtrykkeligt blev gengivet i forordningen, kan ikke betragtes som en anerkendelse af medlemsstaternes kompetence i denne henseende. Centro-Com har haevdet, at genstanden for artikel 5 er behandlet i sanktionsforordningens opsamlingsbestemmelse i artikel 1, litra c), som forbyder »enhver aktivitet med det formaal eller den virkning, at de i litra a) og b) naevnte transaktioner fremmes direkte eller indirekte ...«.
23 Centro-Com har endvidere gjort gaeldende, at retten til at drive handel med udenlandske enheder efter faellesskabsretten ikke er andet end et specifikt aspekt af en grundlaeggende ret til oekonomisk frihed. For saa vidt som sanktionsforordningen tillod visse udfoersler, skabte den en individuel ret til at drive handel. Centro-Com har udfoert varerne i fuld overensstemmelse med faellesskabsrettens bestemmelser, og virksomheden er derfor fuldt ud berettiget til at modtage betaling for transaktionerne. Naar Det Forenede Kongeriges myndigheder naegter at frigive midlerne, tilsidesaetter de Centro-Com's grundlaeggende ret til at drive handel med udenlandske personer. Nationale myndigheder kan ikke fastsaette yderligere betingelser ud over dem, der specifikt er omhandlet i forordningen. De kan ikke diskriminere ved at differentiere efter udfoerselsmedlemsstaten.
24 Centro-Com's argumentation stoettes af den italienske, nederlandske og belgiske regering samt Kommissionen.
25 Den italienske regering er af den opfattelse, at nationale bestemmelser om betaling for udfoersler direkte paavirker handelsmaessige transaktioner og derfor er omfattet af den faelles handelspolitik. Sanktionsforordningen, der bygger paa traktatens artikel 113, skal anvendes paa en ensartet maade. Hvis FN's Sanktionskomité vedroerende Jugoslavien har anerkendt, at varerne udelukkende er bestemt til medicinske formaal [forordningens artikel 2, litra a)], og hvis en medlemsstats kompetente myndigheder har udstedt eksporttilladelse, finder det i forordningens artikel 1, litra b), fastsatte eksportforbud ikke anvendelse. Medlemsstaterne kan ikke ensidigt indfoere andre betingelser end dem, der er fastsat i forordningen, med det formaal yderligere at begraense antallet af tilfaelde, hvor forbuddet ikke gaelder. Paa et omraade, der er omfattet af traktatens artikel 113, har medlemsstaterne ikke kompetence til at vedtage andre bestemmelser eller til senere at vedtage bestemmelser, der kan aendre den ensartethed, der skal praege aktionen i alle medlemsstaterne. Den anfaegtede aendring af politikken kan ikke begrundes med, at den skal muliggoere en effektiv gennemfoerelse af resolution 757 (1992). Hvis én medlemsstat finder Faellesskabets foranstaltninger utilstraekkelige, maa den tage skridt til at faa foranstaltningerne aendret, men den kan ikke handle ensidigt. Endvidere forudsaetter Det Forenede Kongeriges foranstaltninger noedvendigvis, at den eksportkontrol, som medlemsstaternes myndigheder skal udoeve i henhold til sanktionsforordningen, er ineffektiv. Denne form for »kontrolmonopol«, som indfoeres ved den anfaegtede aendring af politikken, er uforenelig med principperne i den faelles handelspolitik, men er derudover skadelig for myndighederne i de oevrige medlemsstater.
26 Den nederlandske regering har anlagt det synspunkt, at medlemsstaterne, da sanktionsforordningen ikke vedroerer finansielle tjenesteydelser, bevarede kompetencen til at fastsaette regler for levering af finansielle tjenesteydelser til Republikkerne Serbien og Montenegro. National kompetence skal imidlertid udoeves i henhold til faellesskabsrettens bestemmelser. Kravet om, at de tilladte udfoersler finder sted fra Det Forenede Kongerige, stiller eksportoerer i andre medlemsstater i en ugunstig situation, for saa vidt som det er aftalt, at betalingen skal ske med midler, der befinder sig i Det Forenede Kongerige. Den ugunstige situation forvaerres af, at London er et af de vigtigste finansmarkeder. En saadan forskelsbehandling er ensbetydende med indirekte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet og uforenelig med traktatens artikel 6. Forskelsbehandlingen kan ikke retfaerdiggoeres af noedvendigheden af at haandhaeve embargoen saa strengt som muligt. Det Forenede Kongeriges krav kunne taenkes stillet i forhold til tredjelande, men naar der er tale om forbindelser mellem medlemsstaterne, gaelder princippet om gensidig anerkendelse af eksporttilladelser. Endvidere kan der, saafremt der opstaar tvivl om aegtheden eller noejagtigheden af en eksporttilladelse fra en anden medlemsstat, soeges om gensidig bistand paa grundlag af Raadets forordning (EOEF) nr. 1468/81 af 19. maj 1981 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes administrative myndigheder og om samarbejde mellem disse og Kommissionen med henblik paa at sikre den rette anvendelse af told- og landbrugsbestemmelserne (16). Det Forenede Kongeriges krav er derfor uforholdsmaessigt.
27 Ifoelge den nederlandske regerings opfattelse er den anfaegtede foranstaltning heller ikke i overensstemmelse med sanktionsforordningen. Forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet er bindende for Raadet, og en fortolkning af forordningen, der er ensbetydende med et brud paa disse principper, kan ikke vaere rigtig. Denne konklusion bekraeftes af traktatens artikel 7 A og 73 B. Der eksisterer nemlig et enhedsmarked med fri bevaegelighed for kapital og betalinger, som ikke kan splittes op igen af foranstaltninger, der skal sikre haandhaevelse af oekonomiske sanktioner. For saa vidt som forordningen tillader visse udfoersler, boer producenter og erhvervsdrivende fra alle medlemsstater have mulighed for at udfoere varer paa lige fod.
28 Den belgiske regering finder, at et forbud mod overfoersel af midler til betaling af vareudfoersler henhoerer under Faellesskabets handelspolitiske kompetenceomraade. Den har paaberaabt sig udtalelse 1/94, hvori Domstolen har fastslaaet, at en embargo, som vedroerer eksport og import af varer, ikke kan vaere effektiv, hvis det ikke samtidig besluttes at afbryde transportydelserne. Dette er »en naturlig foelge af hovedforanstaltningen« (17). Tilsvarende kan et forbud mod overfoersel af midler i forbindelse med et salg betragtes som en foelge af forbuddet mod udfoersel af varer. Omvendt maa der med undtagelser for udfoersel af varer til humanitaere formaal vaere tilsvarende undtagelser fra forbuddene mod finansielle overfoersler. Medlemsstaterne boer ikke vedtage ensidige foranstaltninger til at formindske risikoen for svigagtige anmodninger om eksporttilladelser. Eventuelle vanskeligheder boer undersoeges af Faellesskabets myndigheder, hvorefter der boer vedtages en faelles holdning. Ensidige foranstaltninger kan bevirke en fordrejning af handelen.
29 Kommissionen har anerkendt, at sanktionsforordningen ikke direkte omfatter indefrysning af finansielle midler. Men ved forordningen er der dog indfoert et system for udstedelse af eksporttilladelser for godkendte udfoersler, idet det bestemmes, at FN's Sanktionskomité vedroerende Jugoslavien skal godkende udfoerslen, og den kompetente medlemsstat skal udstede en eksporttilladelse. Fastsaettelsen af disse to betingelser har sikret en harmoniseret holdning til anvendelsen af de undtagelser, der er hjemlet i resolution 757 (1992). Efter Kommissionens opfattelse er der en klar forbindelse mellem muligheden for at udfoere varer fra de undtagne kategorier og muligheden for at modtage betaling for saadanne udfoersler. Muligheden for at modtage betaling er nemlig accessorisk til muligheden for at udfoere varer.
30 Kommissionen har ogsaa gjort opmaerksom paa, at sanktionsforordningens forbud mod udfoersel er en undtagelse fra de generelle regler om udfoersler, som er indeholdt i udfoerselsforordningen. Kommissionen har paapeget, at det krav, Det Forenede Kongerige har stillet i den foreliggende sag, faktisk naermer sig et fuldstaendigt handelsforbud i sine virkninger, og at kravet derfor er en foranstaltning med tilsvarende virkning i udfoerselsforordningens artikel 1's forstand. Det Forenede Kongerige kan endvidere principielt ikke paaberaabe sig forordningens artikel 11, som tillader medlemsstaterne at indfoere restriktioner, hvis disse er begrundet i visse hensyn, f.eks. hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed. Kommissionen er af den opfattelse, at der her boer gaelde samme principper som dem, der gaelder i forbindelse med traktatens artikel 36, nemlig at medlemsstater ikke kan traeffe ensidige foranstaltninger paa omraader, hvor der findes harmoniserede regler (18). Det er kun, saafremt Det Forenede Kongerige kan godtgoere, at formaalet med den ensidige foranstaltning ikke opfyldes ved faellesskabsforanstaltninger, at en saadan ensidig foranstaltning eventuelt kan retfaerdiggoeres. Kommissionen har bemaerket, at der i den foreliggende sag ikke er antydning af, at medlemsstaternes kompetente myndigheder har udstedt eksporttilladelser paa et forkert grundlag, eller af, at dette aspekt af systemet ikke fungerer tilfredsstillende. Kommissionen har ogsaa henvist til mulighederne for gensidig bistand og udveksling af oplysninger mellem de kompetente myndigheder.
31 Selv om Det Forenede Kongeriges handling principielt kan have hjemmel i udfoerselsforordningens artikel 11, ville aktionen efter Kommissionens opfattelse stadig skulle bestaa proportionalitetsproeven, og det kan et generelt forbud sandsynligvis ikke.
32 Kommissionen har ogsaa analyseret traktatens artikel 224, men har konkluderet, at Det Forenede Kongeriges aktion heller ikke har hjemmel i denne bestemmelse. Kommissionen finder endvidere, at den anfaegtede foranstaltning er ensbetydende med skjult forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, hvilket ikke synes at vaere objektivt berettiget. Foranstaltningen er derfor i strid med traktatens artikel 6.
33 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at den anfaegtede aendring af politikken er forenelig med den faelles handelspolitik og sanktionsforordningen. Det Forenede Kongerige fremfoerer tre hovedargumenter til stoette for sin holdning, som hver for sig paastaas at vaere afgoerende.
34 Det foerste argument er, at de anfaegtede foranstaltninger blev vedtaget i medfoer af en national kompetence paa det udenrigs- og sikkerhedspolitiske omraade. Det Forenede Kongerige finder, at foranstaltninger, som vedtages for at opfylde forpligtelser i henhold til FN-pagten, er gode eksempler paa anliggender, der henhoerer under udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Saadanne anliggender er ikke omfattet af EF-traktaten. Det er korrekt, at Raadet har vedtaget sanktionsforordningen, men denne vedtagelse skal ses som en udoevelse paa faellesskabsplan af de nationale udenrigs- og sikkerhedspolitiske befoejelser og ikke som en fornaegtelse af saadanne befoejelser eller som et middel til at fortraenge dem.
35 Traktaten om Den Europaeiske Union, som traadte i kraft efter vedtagelsen af sanktionsforordningen, bekraefter, at udenrigs- og sikkerhedspolitiske anliggender falder uden for EF-traktaten, men inden for medlemsstaternes kompetence. Det er sandt, at der i EF-traktatens artikel 73 G og 228 A, som er indfoert ved traktaten om Den Europaeiske Union, er fastsat nye befoejelser paa sanktionsomraadet. I tilfaelde, hvor en aktion vedroerende den faelles udenrigs- og sikkerhedspolitik kraever, at Faellesskabet indfoerer oekonomiske sanktioner, kan det nu goere dette paa grundlag af artikel 73 G og 228 A, som indeholder specifik hjemmel for saadanne sanktioner. Medlemsstaterne skal naturligvis overholde enhver foranstaltning, der traeffes i henhold til disse bestemmelser, men ifoelge Det Forenede Kongerige bevirker vedtagelsen af saadanne foranstaltninger ikke afskaffelse af de nationale befoejelser paa det omraade, som foranstaltningerne vedroerer.
36 Det Forenede Kongeriges andet argument er, at restriktioner for frigivelse eller overfoersel af midler ikke er omfattet af den faelles handelspolitik. EOEF-traktaten indeholdt ikke specifikke bestemmelser om kapitalbevaegelser eller betalinger mellem Faellesskabet og tredjelande (i modsaetning til bevaegelser inden for Faellesskabet, hvor bestemmelserne om kapital og betalinger var adskilt fra bestemmelserne om fri bevaegelighed for varer og tjenesteydelser). I traktaten om Den Europaeiske Union blev situationen klarlagt ved indfoerelsen af artikel 73 B - 73 H, som handler om kapitalbevaegelser og betalinger ikke alene mellem medlemsstaterne, men ogsaa mellem medlemsstater og tredjelande. Naar der findes saadanne saerskilte bestemmelser, er det klart, at disse spoergsmaal falder uden for den faelles handelspolitik (19). Der er efter Det Forenede Kongeriges opfattelse ikke tvivl om, at aendringerne i traktaten om Den Europaeiske Union ikke aendrede og ikke skulle aendre artikel 113's raekkevidde, og den begraensede raekkevidde af sanktionsforordningen, som kun omfatter ikke-finansielle spoergsmaal, afspejler i sig selv den begraensede raekkevidde af artikel 113.
37 Det Forenede Kongeriges tredje argument er, at de anfaegtede foranstaltninger ikke er uforenelige med den faelles handelspolitik. Det Forenede Kongerige har foerst gennemgaaet udfoerselsforordningen og overvejet, om en restriktion, der rammer frigivelsen af midler deponeret i en bankkonto i Det Forenede Kongerige eventuelt kan udgoere en kvantitativ restriktion for udfoersler, som er forbudt i henhold til udfoerselsforordningens artikel 1. Selv om den paagaeldende restriktion udgjorde en saadan kvantitativ restriktion, ville den vaere omfattet af undtagelsen i forordningens artikel 11. Det Forenede Kongerige har henvist til mine forslag til afgoerelse i sagerne Richardt (20) samt Werner og Leifer m.fl. (21), hvori jeg har givet udtryk for den opfattelse, at medlemsstaterne har en vid margen paa omraader som offentlig sikkerhed og beskyttelse af menneskers liv og sundhed. Resolution 757 (1992) giver sammen med Court of Appeal's afgoerelse i den foreliggende sag det klarest mulige bevis paa, at de foranstaltninger, der er truffet af Det Forenede Kongeriges myndigheder, er begrundet i hensynet til offentlig sikkerhed og menneskers liv og sundhed.
38 Sanktionsforordningen forbyder heller ikke de anfaegtede foranstaltninger. Disse vedroerer gennemfoerelsen af et aspekt af resolution 757 (1992), som overhovedet ikke er omfattet af forordningen. Det maa have vaeret hensigten, at medlemsstaterne frit skulle kunne vedtage de foranstaltninger, der kraeves for at gennemfoere aspekter af resolutionen, der ikke omfattes af forordningen. Saafremt der kraeves tilladelse til saadanne foranstaltninger, maa og skal den vaere stiltiende. Det er utaenkeligt, at Faellesskabet ville efterlade medlemsstaterne uden befoejelser til at opfylde deres forpligtelse til at give resolutionen fuld virkning.
39 Jeg skal nu undersoege de forskellige problemer, der rejses ved det foerste spoergsmaal, paa baggrund af Det Forenede Kongeriges tre hovedargumenter, nemlig argumentet om national kompetence paa det udenrigs- og sikkerhedspolitiske omraade, raekkevidden af den faelles handelspolitik og indvirkningen af sanktionsforordningen og udfoerselsforordningen.
Argumentet om national kompetence paa det udenrigs- og sikkerhedspolitiske omraade
40 Som naevnt har Det Forenede Kongerige gjort gaeldende, at det havde kompetence til at vedtage de paagaeldende foranstaltninger i medfoer af den nationale kompetence paa det udenrigs- og sikkerhedspolitiske omraade. Faktisk bestrides det ikke, at medlemsstaterne baade foer og efter EU-traktatens ikrafttraedelse bevarede deres kompetence paa dette omraade, og at Faellesskabet ikke har nogen generel befoejelse til at udvikle en faelles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det er dog ogsaa uomtvistet, at nationale befoejelser skal udoeves i overensstemmelse med faellesskabsrettens bestemmelser. Man kan ikke unddrage sig anvendelsen af disse regler blot ved at henvise til udenrigs- eller sikkerhedspolitiske betragtninger. Dette bekraeftes af Domstolens domme i Werner- og Leifer-sagerne. Disse sager vedroerte restriktioner for udfoerslen af varer med saakaldt dobbelt anvendelse i medfoer af en tysk lovgivning med en klar sikkerhedspolitisk dimension. Domstolen var blevet anmodet om at afgoere, om traktatens artikel 113 og Faellesskabets lovgivning om udfoersler er til hinder for saadanne restriktioner. Domstolen henviste til kravet om en ikke-restriktiv fortolkning af begrebet faelles handelspolitik og fastslog foelgende (22):
»En foranstaltning, hvis virkning er at forhindre eller begraense udfoerslen af visse varer, som f.eks. den i det praejudicielle spoergsmaal beskrevne foranstaltning, [kan] ikke unddrages den faelles handelspolitiks anvendelsesomraade med den begrundelse, at foranstaltningen sigter mod at naa udenrigs- eller sikkerhedspolitiske maal.
Det specifikke formaal med den faelles handelspolitik, der vedroerer handelen med tredjelande, og som i henhold til artikel 113 bygger paa begrebet faelles politik, forudsaetter, at en medlemsstat ikke kan begraense raekkevidden heraf ved frit ud fra hensynet til sin egen udenrigs- eller sikkerhedspolitik at bestemme, om en foranstaltning henhoerer under artikel 113.«
41 Jeg skal nedenfor analysere begrebet udfoerselsrestriktion og navnlig undersoege, om de anfaegtede foranstaltninger er omfattet af begrebet. Her maa det dog understreges, at det forhold, at en foranstaltning tjener et udenrigs- eller sikkerhedspolitisk formaal, ifoelge Domstolen ikke i sig selv betyder, at den ikke kan vaere omfattet af den faelles handelspolitik. Dette synspunkt forekommer mig at vaere fuldt ud berettiget. Mange handelspolitiske foranstaltninger kan have en mere generel udenrigs- eller sikkerhedspolitisk dimension. Naar Faellesskabet f.eks. indgaar en handelsaftale med Rusland, siger det sig selv, at aftalen ikke kan udskilles fra den bredere politiske kontekst, nemlig forholdet mellem Den Europaeiske Union, dens medlemsstater og Rusland.
42 Maaske er embargoforanstaltninger i sig selv det bedste eksempel paa handelspolitiske foranstaltninger, som hovedsagelig sigter mod at naa udenrigspolitiske maal. Det er rigtigt, at der som foelge af de aendringer, der blev indfoert ved EU-traktaten (som endnu ikke var i kraft paa det paagaeldende tidspunkt), nu er en specifik hjemmel i EF-traktatens artikel 228 A, sammenholdt med artikel 73 G om kapitalbevaegelser og betalinger, til at vedtage embargoforanstaltninger. Disse aendringer kan have fjernet embargoforanstaltninger fra artikel 113's anvendelsesomraade. Men de viser ogsaa, at Faellesskabet har kompetence til at vedtage saadanne foranstaltninger, og ved udtrykkeligt at henvise til den faelles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der er omhandlet i traktaten om Den Europaeiske Union, bekraefter de det synspunkt, at Faellesskabet kan vedtage foranstaltninger med en udenrigs- og sikkerhedspolitisk dimension. Indfoerelsen af artikel 228 A betyder ikke, at Faellesskabet ikke tidligere kunne (som det gjorde) gennemfoere oekonomiske sanktioner paa grundlag af traktatens artikel 113. Det modsatte synes at vaere tilfaeldet. Artikel 228 A var en udmoentning af en haevdvunden praksis, som uden tvivl var bestemt til at blive udviklet yderligere, og som nu fik et mere specifikt traktatmaessigt grundlag.
43 Det Forenede Kongeriges argumentation om national udenrigs- og sikkerhedspolitisk kompetence synes ogsaa at pege paa, at medlemsstaterne har en stoerre frihed til at fortolke, gennemfoere eller supplere faellesskabsretsakter, som har en udenrigs- eller sikkerhedspolitisk dimension, end andre faellesskabsretsakter. Dette synspunkt kan ikke tiltraedes. Fortolkningen af en faellesskabsretsakt afhaenger af dens maal, indhold og kontekst. Om retsakten har en udenrigs- eller sikkerhedspolitisk dimension kan derfor paavirke dens fortolkning, men det betyder i princippet ikke, at medlemsstaterne har en stoerre margen. Faktisk er den praksis, der gaar ud paa at vedtage embargoforanstaltninger i form af en faellesskabsforordning, til dels inspireret af oensket om at sikre en ensartet gennemfoerelse af saadanne foranstaltninger. Praeamblen til den sanktionsforordning, der er tale om i den foreliggende sag, bekraefter dette i vendinger, som er gengivet i mange sanktionsforordninger (23).
44 Min konklusion er, at den omstaendighed, at medlemsstaterne fortsat har kompetence paa det udenrigs- og sikkerhedspolitiske omraade, ikke er til nogen hjaelp for besvarelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt de anfaegtede foranstaltninger, der er vedtaget af Det Forenede Kongerige, er forenelige med den faelles handelspolitik.
Den faelles handelspolitik og betalinger
45 Det er fast retspraksis, at begrebet faelles handelspolitik skal forstaas bredt. Endvidere er artikel 113's opregning af de omraader, der er omfattet af den faelles handelspolitik, ikke udtoemmende (24). Efter fast praksis forholder det sig tillige saaledes, at da kompetencen paa det handelspolitiske omraade i sin helhed er overfoert til Faellesskabet som foelge af artikel 113, stk. 1, er nationale handelspolitiske foranstaltninger kun gyldige i henhold til saerlig bemyndigelse fra Faellesskabet (25).
46 Spoergsmaalet i den foreliggende sag er, om foranstaltninger vedroerende betalinger for udfoersler til tredjelande er omfattet af den faelles handelspolitik. Er svaret bekraeftende, er de anfaegtede foranstaltninger alene gyldige, saafremt Faellesskabet har givet en saerlig bemyndigelse til dem. Der er fremkommet en raekke forskellige synspunkter, der gaar lige fra den italienske regerings synspunkt, at nationale bestemmelser om betaling for udfoersler direkte paavirker handelstransaktioner og derfor er omfattet af den faelles handelspolitik, til Det Forenede Kongeriges holdning, at restriktioner for frigivelse eller overfoersel af midler ikke er omfattet af den faelles handelspolitik.
47 Det Forenede Kongerige har med rette paapeget, at EOEF-traktaten i den affattelse, der fandt anvendelse i den relevante periode, ikke indeholdt nogen bestemmelser om kapitalbevaegelser eller betalinger mellem Faellesskabet og tredjelande. Den eneste bestemmelse om betalinger var traktatens artikel 106, der i stk. 1 bestemte, at der skulle ske en liberalisering af betalinger i forbindelse med den frie bevaegelighed for varer, tjenesteydelser eller kapital mellem medlemsstaterne. Paa dette grundlag kan det haevdes, at der i traktaten blev sondret mellem handel og betalinger generelt. Jeg er dog ikke overbevist om, at dette argument kan tillaegges megen vaegt. Modargumentet ville nemlig vaere, at eksterne betalinger var daekket af den faelles handelspolitik, idet der ikke var nogen sondring med hensyn til handel med tredjelande.
48 For saa vidt angaar faellesskabslovgivningen synes de grundlaeggende faelles handelspolitiske instrumenter ikke at beroere spoergsmaalet om betaling for indfoersler eller udfoersler. Udfoerselsforordningen henviser ikke til betalinger, og Raadets forordning (EOEF) nr. 288/82 af 5. februar 1982 om den faelles importordning (26), som var gaeldende i den paagaeldende periode, fastsaetter blot i artikel 21, at den ikke er til hinder for »saerlige valutabestemmelser«.
49 Faellesskabets politik om oekonomiske sanktioner synes at bekraefte, at betalinger ikke blev betragtet som omfattet af artikel 113. Som naevnt indeholder sanktionsforordningen ingen bestemmelser om den finansielle embargo og ingen udtrykkelige bestemmelser om betaling for tilladte udfoersler (27). Centro-Com's argument om, at forordningens artikel 1, litra c), er en opsamlingsklausul, som vedroerer den finansielle embargo, der er omhandlet i artikel 5 i resolution 757 (1992), er klart uholdbart. Artikel 1, litra c), vedroerer aktiviteter med det formaal eller den virkning at fremme forbudte indfoersler eller udfoersler. Men den finansielle embargo var ikke begraenset til betalinger for indfoersler eller udfoersler, men vedroerte alle overfoersler af midler og af alle oevrige finansielle eller oekonomiske ressourcer. Det bemaerkes ligeledes, at resolutionens artikel 5 udelukker »betaling for varer, der udelukkende er bestemt til medicinske eller humanitaere formaal, og levnedsmidler«, en bestemmelse, der ikke er medtaget i sanktionsforordningen.
50 Tilsvarende synes foranstaltningerne vedroerende finansielle transaktioner heller ikke at vaere medtaget i andre embargoforanstaltninger, som Faellesskabet har vedtaget i henhold til traktatens artikel 113 (28).
51 Ved en fortolkning af begrebet faelles handelspolitik boer man ligeledes betragte den internationale sammenhaeng (29). Den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (herefter »GATT«) indeholder faktisk bestemmelser vedroerende betalinger. Artikel I om almindelig mestbegunstigelses-behandling gaelder for »toldafgifter og andre afgifter af enhver art, der paalaegges eller opkraeves i forbindelse med udfoersel eller indfoersel, eller som er paalagt den internationale overfoersel af betalinger for indfoersel eller udfoersel« (jf. stk. 1). Artikel XV vedroerer »Valutaordninger«, noget, der klart paavirker betalinger for udfoersel og indfoersel. I denne artikel henvises generelt til samarbejde med Den Internationale Valutafond. I artikel XV, stk. 4, hedder det: »De kontraherende parter maa ikke ved valutaforanstaltninger modvirke hensigten med bestemmelserne i denne overenskomst«. Der er ogsaa artikel XII om kvantitative restriktioner til beskyttelse af betalingsbalancen. Selv om disse bestemmelser illustrerer den aabenbare forbindelse mellem handel og foranstaltninger, der paavirker betalinger, vedroerer de ikke direkte liberaliseringen af betalingerne.
52 Paa denne baggrund finder jeg ikke, at der er nogen berettigelse for det synspunkt, at alle foranstaltninger vedroerende betalinger, som kan paavirke udfoersler fra eller indfoersler til Faellesskabet, principielt er omfattet af den faelles handelspolitik, og at medlemsstaterne kun kan vedtage saadanne foranstaltninger i henhold til en specifik bemyndigelse fra Faellesskabet. Det er sandt, at beslutninger om betalinger kan paavirke udfoersler og indfoersler. Dette er dog ikke tilstraekkeligt til at bevirke, at de er omfattet af den faelles handelspolitik.
53 Selv om jeg ikke kan acceptere, at alle foranstaltninger vedroerende betalinger eller foranstaltninger, der kan paavirke betalinger, er omfattet af den faelles handelspolitik, kan det dog principielt ikke udelukkes, at den faelles handelspolitik kan paavirke visse betalingsforanstaltninger. Kravet om, at foranstaltninger vedtaget som led i den faelles handelspolitik skal vaere effektive (princippet om den effektive virkning), kan f.eks. saette graenser for medlemsstaternes kompetence til at regulere betalinger. Hvis man taenker sig en faellesskabsforordning, hvori det bestemmes, at der skal vaere fri indfoersel til Faellesskabet af alle varer fra Kina, ville en national bestemmelse om, at der ikke maa ske betalinger til kinesiske statsborgere eller selskaber, helt aabenbart vaere til skade for den rette anvendelse af forordningen. En saadan national bestemmelse kan betragtes som en indfoerselsrestriktion, der er uforenelig med forordningen.
54 Eksemplet viser, hvad jeg finder er det egentlige spoergsmaal i den foreliggende sag: Var faellesskabsreglerne om udfoersler til Republikkerne Serbien og Montenegro til hinder for, at Det Forenede Kongerige vedtog de anfaegtede foranstaltninger, eller var disse foranstaltninger tilladt ifoelge de paagaeldende regler? Jeg finder det mere relevant at undersoege dette spoergsmaal end det abstrakte kompetencespoergsmaal. Domstolen indtog en lignende holdning i Werner-sagen (30). Her havde den forelaeggende ret generelt anmodet Domstolen om at tage stilling til, om traktatens artikel 113 var til hinder for nationale bestemmelser om handel med tredjelande, hvortil der kraeves eksporttilladelser. Domstolen svarede imidlertid ikke paa det abstrakte plan, men undersoegte udfoerselsforordningens raekkevidde.
55 Foerend jeg gaar over til at undersoege raekkevidden af sanktions- og udfoerselsforordningerne med henblik paa at loese dette problem, boer det dog bemaerkes, at situationen har aendret sig siden ikrafttraedelsen af traktaten om Den Europaeiske Union. Nu er betalinger mellem medlemsstater og tredjelande omfattet af EF-traktatens artikel 73 B, stk. 2, hvori det hedder:
»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«
56 Betalinger til og fra tredjelande er ogsaa omhandlet i traktatens artikel 73 G, der er affattet saaledes:
»1. Hvis en handling fra Faellesskabets side i de i artikel 228 A omhandlede tilfaelde skoennes noedvendig, kan Raadet efter fremgangsmaaden i artikel 228 A traeffe de noedvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevaegelser og betalinger over for de beroerte tredjelande.
2. Med forbehold af artikel 224, og saa laenge Raadet ikke har truffet foranstaltninger i medfoer af stk. 1, kan en medlemsstat af alvorlige politiske grunde af hastende karakter traeffe ensidige foranstaltninger over for et tredjeland med hensyn til kapitalbevaegelser og betalinger. Kommissionen og de oevrige medlemsstater underrettes om saadanne foranstaltninger senest paa dagen for deres ikrafttraedelse.
Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen, kan beslutte, at den paagaeldende medlemsstat skal aendre eller ophaeve de paagaeldende foranstaltninger. Formanden for Raadet underretter Europa-Parlamentet om en saadan afgoerelse truffet af Raadet.«
57 Jeg mener dog ikke, at der kan udledes noget af disse bestemmelser, der kan anvendes i den foreliggende sag. At der nu findes udtrykkelige bestemmelser om betalinger udelukker ikke, at betalinger foer disse bestemmelsers ikrafttraedelse til en vis grad var omfattet af den faelles handelspolitik. Det udelukker bestemt ikke den mulighed, at faellesskabslovgivning, der er vedtaget som led i den faelles handelspolitik, kan have sat graenser for nationale foranstaltninger vedroerende betaling for indfoersler fra eller udfoersler til tredjelande.
Raekkevidden af sanktions- og udfoerselsforordningerne
58 I sanktionsforordningens artikel 1, litra b), forbydes udfoersel til Republikkerne Serbien og Montenegro. I artikel 2, litra a), hedder det, at forbuddet ikke gaelder for udfoersel af visse varekategorier, og i artikel 2, litra c), fritages enhver aktivitet med det formaal eller den virkning at fremme saadanne udfoersler. Bestemmelserne siger ikke rent ud, at disse udfoersler er frie. Men, som Kommissionen har gjort gaeldende i sine skriftlige indlaeg, indebaerer undtagelsen i artikel 2, litra a), at udfoerslerne er omfattet af Faellesskabets almindelige udfoerselsregler, som er fastsat i udfoerselsforordningen. Forbuddet mod udfoersler til Republikkerne Serbien og Montenegro er en klar fravigelse af reglerne i udfoerselsforordningen, navnlig artikel 1, hvori det bestemmes, at udfoerslen af varer fra Faellesskabet til tredjelande er fri. For saa vidt som forbuddet ikke gaelder for visse kategorier af udfoersler, maa reglerne i udfoerselsforordningen fortsat finde anvendelse.
59 I udfoerselsforordningens artikel 1 fastslaas det, at fri udfoersel vil sige, at varerne »ikke [er] undergivet kvantitative restriktioner, bortset fra saadanne, der anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning«. Spoergsmaalet er saaledes, om de anfaegtede foranstaltninger er ensbetydende med en udfoerselsrestriktion, der er uforenelig med denne bestemmelse. Da jeg finder, at argumenterne for og imod stort set opvejer hinanden, vil jeg se paa begge synspunkter.
60 Artikel 1 blev fortolket af Domstolen i Werner- og Leifer-sagerne (31). Her var spoergsmaalet, om nationale foranstaltninger, som stillede krav om tilladelse til at udfoere visse varer, var omfattet af artikel 1. Domstolen kunne ikke tiltraede den tyske regerings argument om, at artikel 1 alene forbyder kvantitative udfoerselsrestriktioner, men ikke foranstaltninger med tilsvarende virkning. Domstolen fandt det uden betydning for fortolkningen af udfoerselsforordningen, at der i traktatens artikel 34 om frie varebevaegelser inden for Faellesskabet sondres mellem kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning. Domstolen bemaerkede, at det ved fortolkningen af forordningen var noedvendigt ikke blot at tage hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, og de maal, der forfoelges med den ordning, som den udgoer en del af. Domstolen fastslog foelgende (32):
»Foranstaltninger, som er truffet af medlemsstaterne, og som har tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, kan ... ikke udelukkes fra anvendelsesomraadet for en forordning, baseret paa traktatens artikel 113, hvis formaal ... er gennemfoerelse af princippet om fri eksport paa faellesskabsplan, naar anvendelsen af foranstaltningerne, som i denne sag, kan indebaere eksportforbud.«
61 Domstolen fandt stoette for denne fortolkning i GATT's artikel XI, i hvis stk. 1 der henvises til »forbud eller restriktioner ... bortset fra told, skatter eller andre afgifter ... hvad enten [de] gennemfoeres ved hjaelp af kvoteordninger, indfoersels- eller udfoerselsbevillinger«.
62 I mit forslag til afgoerelse i disse sager forfaegtede jeg ligeledes det synspunkt, at selv om der kan argumenteres for, at artikel 1 ikke finder anvendelse paa alle foranstaltninger med tilsvarende virkning, maa forordningen helt sikkert antages at forbyde foranstaltninger, hvis virkning modsvarer et totalt forbud mod bestemte former for eksport (33).
63 Jeg er dog ikke sikker paa, at Domstolen i Werner- og Leifer-sagerne havde til hensigt at fortolke udfoerselsforordningens artikel 1 bredt. Navnlig mener jeg ikke, at det brede begreb »foranstaltninger med tilsvarende virkning«, som er hjoernestenen i Domstolens praksis med hensyn til frie varebevaegelser inden for Faellesskabet, skal udvides til at omfatte udfoersler til tredjelande. I artikel 1 henvises der alene til kvantitative restriktioner og ikke til foranstaltninger med tilsvarende virkning. Saafremt formaalet med forordningen er at fjerne alle hindringer for udfoersler til tredjelande paa samme maade som fjernelsen af hindringerne for handel inden for Faellesskabet, vil man dog i det mindste forvente en udtrykkelig henvisning til begrebet »foranstaltninger med tilsvarende virkning«. Det er endvidere klart, at fjernelsen af hindringerne for handel inden for Faellesskabet medfoerer, at der oprettes et indre marked, og at udfoerselsforordningen ikke har til formaal at udvide det indre marked til at omfatte tredjelande. I denne henseende kan der drages en parallel til sager som f.eks. Polydor og RSO Records (34), hvor Domstolen understregede, at det forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner for indfoersler, som er indeholdt i frihandelsaftaler mellem Faellesskabet og tredjelande, ikke skal fortolkes saa bredt som traktatens artikel 30. Da udfoerselsforordningen ikke tilsigter at skabe et indre marked og end ikke et frihandelsomraade, og da begrebet foranstaltninger med tilsvarende virkning ikke er naevnt i forordningen, er det efter min opfattelse helt klart ikke paakraevet at fortolke forbuddet mod kvantitative restriktioner bredt. En saadan bred fortolkning synes saerlig uhensigtsmaessig i forbindelse med embargoen mod Republikkerne Serbien og Montenegro. Her er eksporttilladelsen en undtagelse fra det generelle forbud mod indfoersler og udfoersler, og undtagelser skal ikke fortolkes bredt.
64 Men selv ved en snaever fortolkning af reglen om fri udfoersel er jeg ikke i tvivl om, at reglen omfatter visse betalingsrestriktioner. Som det er fremgaaet, har Centro-Com gjort gaeldende, at retten til at drive handel med udenlandske personer ikke er andet end et specifikt aspekt af en grundlaeggende ret til oekonomisk frihed. Jeg er ikke overbevist om, at der er en grundlaeggende ret til at udfoere varer, men der er ikke tvivl om, at sanktionsforordningen og udfoerselsforordningen, som finder umiddelbar anvendelse i medlemsstaterne, indfoerer rettigheder og forpligtelser for borgerne. Paa baggrund af disse rettigheder kan og boer en restriktion for betaling af udfoersler betragtes som en restriktion for udfoersler som saadanne, hvilket jeg vil paavise.
65 Det er et spoergsmaal, om retten til at udfoere varer er en grundlaeggende rettighed (35). Rettigheden er ikke fastsat i traktaten som saadan (selv om artikel 110 naevner som formaal »en gradvis afskaffelse af restriktionerne i den internationale handel«), og, som jeg har forklaret, kan rettigheden ikke fortolkes lige saa bredt som retten til fri samhandel inden for Faellesskabet. Der er ej heller nogen, der har haevdet, at retten til at udfoere varer er en grundlaeggende rettighed i henhold til medlemsstaternes forfatninger eller den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder. Domstolen betragter ganske vist retten til fri erhvervsudoevelse som grundlaeggende (36), men denne ret er klart bredere end den specifikke ret til at drive handel med udenlandske personer.
66 Under alle omstaendigheder blev der ifoelge ovenstaaende fortolkning af forholdet mellem sanktionsforordningen og udfoerselsforordningen ved disse forordninger skabt en ret for medlemsstaternes statsborgere og virksomheder til at udfoere tilladte varer til Republikkerne Serbien og Montenegro paa de vilkaar, der er fastsat i sanktionsforordningen. Saafremt fremgangsmaaden i sanktionsforordningens artikel 2, litra a), og artikel 3, blev fulgt, var denne udfoersel »fri« i henhold til udfoerselsforordningens artikel 1. Fra de personers og virksomheders synspunkt, som oensker at udnytte denne frihed til at udfoere varer, er det klart, at friheden ogsaa maa omfatte betalinger. Kommissionen har udtalt, at betalinger er accessoriske til eksporttransaktioner. Men selv dette udtryk er ikke tilstraekkelig staerkt. Udfoersel af varer er en handelsmaessig transaktion, som indebaerer levering af varer mod betaling. Begge elementer er afgoerende for transaktionen og derfor ogsaa for den faelles handelspolitik. Denne politik vedroerer ikke alene varebevaegelser paa tvaers af Faellesskabets ydre graenser. Den vedroerer international handel, dvs. handelsmaessige transaktioner mellem Faellesskabet og virksomheder i tredjelande. Indebaerer politikken regler om fri udfoersel, maa denne regel hindre restriktioner for betalinger i lige saa hoej grad som restriktioner for den faktiske levering af varer. I modsat fald kan en saadan regel ikke vaere effektiv, idet medlemsstaterne da faktisk har mulighed for at hindre dens anvendelse ved at fastsaette restriktioner for betalinger, hvilket kan have samme virkning som restriktioner for levering af visse varer.
67 Dette betyder ikke, at alle foranstaltninger, der kan paavirke EF-eksportoerers modtagelse af betalinger for deres udfoersler, er forbudt i henhold til reglen om fri udfoersel. Situationen er her den samme, som naar det drejer sig om restriktioner for levering af varer, nemlig at kun faktiske restriktioner er forbudt. Med hensyn til betalinger kan Domstolens konstatering i Werner- og Leifer-dommene for saa vidt angaar foranstaltninger med tilsvarende virkning omformuleres saaledes:
»Foranstaltninger, som er truffet af medlemsstaterne, og som har tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, fordi de forhindrer modtagelsen af betaling for saerlige eksporttransaktioner, kan ikke udelukkes fra anvendelsesomraadet for en forordning baseret paa traktatens artikel 113, hvis formaal er gennemfoerelse af princippet om fri eksport paa faellesskabsplan.«
68 Under denne synsvinkel maa Det Forenede Kongeriges anfaegtede politik siges at vaere ensbetydende med en udfoerselsrestriktion, der er uforenelig med reglen om fri eksport af tilladte varer. Denne politik har forhindret frigivelsen af serbiske indestaaender i banker i Det Forenede Kongerige til betaling for udfoersler fra og godkendt af andre medlemsstater. Disse udfoersler kunne ikke betales ved hjaelp af midler i Det Forenede Kongerige. Naturligvis kunne betaling finde sted paa andre maader, men dette er efter min mening ikke tilstraekkeligt til at bevirke, at den paagaeldende politik ikke kan betegnes som en udfoerselsrestriktion. Politikken havde samme virkning som en restriktion for saa vidt angaar bestemte eksporttransaktioner.
69 Spoergsmaalet er nu, om denne politik er berettiget i henhold til udfoerselsforordningens artikel 11, hvori der henvises til offentlig sikkerhed og beskyttelse af menneskers liv og sundhed. Generelt er jeg tilboejelig til at vaere enig med Kommissionen, som drager en parallel til harmoniseringen af nationale lovgivninger om fremme af frie varebevaegelser inden for Faellesskabet med den begraensning af mulighederne for at paaberaabe sig traktatens artikel 36, som foelger af denne harmonisering. Sanktionsforordningen indeholder praecise regler om tilladte udfoersler, herunder krav om en eksporttilladelse udstedt af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Naar en medlemsstat finder, at en effektiv anvendelse af sanktionerne kraever yderligere handling, kan den efter min opfattelse ikke se bort fra eksporttilladelser udstedt af andre medlemsstater. Dette gaelder navnlig, naar der som i den foreliggende sag ikke er noget klart tegn paa, at tilladelsen er udstedt i strid med reglerne. Som naevnt var det isaer usikkerheden med hensyn til paalideligheden af dokumenterne fra Sanktionskomitéen vedroerende Jugoslavien og ikke medlemsstaternes eksporttilladelser, der laa til grund for Det Forenede Kongeriges aendrede politik. Endvidere indeholder rapporten fra Sanktionskontoret i Ungarn, som til dels inspirerede aendringen af politikken, en passage, der tyder paa, at Faellesskabets godkendelsessystem fungerede, som det skulle:
»Hvis systemet med dispensation fra myndighedernes side skal fortsaette som hidtil, er der et presserende behov for at overveje kontrolmetoderne paa ny. Der boer fremlaegges et paalideligt dokument, som klart viser de forskellige trin i kontrolproceduren, i lighed med det system der gaelder for EF-tilladelser« (37).
70 Ikke desto mindre synes forudsaetningen for den aendrede politik at have vaeret, at udfoersler fra Det Forenede Kongerige kunne tillades under omstaendigheder, hvor udfoersler fra andre medlemsstater ikke burde tillades. Et af argumenterne for dette bygger paa den dom, der for nylig blev afsagt i Hedley-Lomas-sagen (38). Denne sag vedroerte ministeriets naegtelse af at udstede tilladelse til udfoersel af levende dyr til Spanien med den begrundelse, at dyrene paa de spanske slagterier blev underkastet en behandling, der var i strid med Raadets direktiv 74/577/EOEF af 18. november 1974 om bedoevelse af dyr inden slagtning (39). Domstolen fastslog, at faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat henviser til traktatens artikel 36 som hjemmel for en begraensning af udfoersel af varer til en anden medlemsstat, der alene er begrundet med, at sidstnaevnte stat efter den foerste stats opfattelse ikke overholder bestemmelserne i et faellesskabsdirektiv om harmonisering, der forfoelger det formaal, som soeges beskyttet ved hjaelp af henvisningen til artikel 36, men som ikke fastlaegger en faellesskabsprocedure for kontrol med, at det overholdes, og heller ikke foreskriver sanktioner, saafremt dets bestemmelser overtraedes. Domstolen bemaerkede navnlig foelgende (40):
»Foelgen af, at direktivet hverken indeholder kontrol- eller sanktionsprocedurer, er nemlig blot den, at det i medfoer af traktatens artikel 5, stk. 1, og artikel 189, stk. 3, paahviler medlemsstaterne at traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft ... Herved boer medlemsstaterne udvise gensidig tillid til den kontrol, der foretages paa deres respektive omraader ...
Det bemaerkes i den forbindelse, at en medlemsstat ikke er berettiget til ensidigt at traeffe udlignings- eller beskyttelsesforanstaltninger for at imoedegaa en anden medlemsstats eventuelle overtraedelse af bestemmelserne i faellesskabsretten ...«
71 Jeg finder dog ikke, at det generelle spoergsmaal om, hvorvidt den anfaegtede aendring af politikken var berettiget, behoever at blive afklaret i forbindelse med den foreliggende sag. Paaberaabelse af artikel 11 forudsaetter under alle omstaendigheder, at proportionalitetsprincippet er overholdt. Som Domstolen udtalte i Leifer-dommen, skal artikel 11 »ikke ... fortolkes saaledes, at den har virkninger ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formaal at varetage« (41). Dette krav er klart ikke opfyldt i den foreliggende sag. Centro-Com indledte sine transaktioner med Sanitas og Montefarm foer den anfaegtede aendring af politikken. Virksomheden opnaaede baade sanktionskomitéens godkendelse og eksporttilladelse fra de italienske myndigheder foer aendringen. Og virksomheden udfoerte ogsaa varerne et godt stykke tid, foerend Finansministeriet traf den anfaegtede beslutning. Under disse omstaendigheder, som ikke bestrides, og som fremgaar stiltiende af Court of Appeal's spoergsmaal, kunne naegtelsen af at imoedekomme anmodningerne om frigivelse af midler til betaling af Centro-Com paa ingen maade tjene det formaal at forhindre omgaaelse af sanktionerne gennem systemet med eksporttilladelser. Saafremt aendringen af politikken var berettiget, gjaldt dette alene udfoersler, der fandt sted efter meddelelsen om aendringen. Kun i forbindelse med saadanne udfoersler kunne det goeres gaeldende, at den nye politik eventuelt kunne forbedre sanktionernes effektivitet ved at bekaempe misbruget af systemet med eksporttilladelser. Naar alle relevante begivenheder, herunder den faktiske udfoersel og indgivelsen af anmodninger om frigivelse af midler, fandt sted, foerend aendringen af politikken var offentliggjort, er en beslutning om ikke at frigive midlerne ikke egnet til at fremme det maal, der gaar ud paa en effektiv haandhaevelse af forbuddet.
72 For saa vidt angaar det foerste spoergsmaal konkluderer jeg derfor, at den beslutning om ikke at frigive midler, der er tale om i denne sag, ikke er forenelig med bestemmelserne i sanktionsforordningen sammenholdt med bestemmelserne i udfoerselsforordningen.
Andet spoergsmaal
73 Court of Appeal soeger med sit andet spoergsmaal afgjort, om besvarelsen af det foerste spoergsmaal paavirkes af traktatens artikel 234. I artikel 234, stk. 1, som sagen drejer sig om, hedder det:
»De rettigheder og forpligtelser, der foelger af konventioner, som foer denne traktats ikrafttraeden er indgaaet mellem paa den ene side en eller flere medlemsstater og paa den anden side et eller flere tredjelande, beroeres ikke af bestemmelserne i denne traktat.«
74 Efter Domstolens faste praksis (42):
»[har] traktatens artikel 234, stk. 1 ... til formaal i overensstemmelse med folkerettens principper at fastslaa, at anvendelsen af traktaten ikke beroerer den paagaeldende medlemsstats forpligtelse til at respektere tredjestaters rettigheder, som foelger af aeldre konventioner, og til at overholde sine tilsvarende forpligtelser«.
75 Domstolen har ligeledes fastslaaet, at det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsregel skal vige for en aeldre international konvention, foerst maa undersoeges, om konventionen paalaegger den paagaeldende medlemsstat forpligtelser, som de tredjelande, der har indgaaet konventionen, stadig kan kraeve opfyldt, og at det i forbindelse med en praejudiciel forelaeggelse ikke henhoerer under Domstolens kompetence, men derimod under den nationale ret at tage stilling til, hvilke forpligtelser der paahviler den paagaeldende medlemsstat i henhold til en aeldre international konvention, og naermere at afgraense dem, saaledes at det kan afgoeres, i hvilket omfang forpligtelserne er til hinder for anvendelsen af de relevante bestemmelser i faellesskabsretten (43).
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0124.1
76 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at det i den foreliggende sag ifoelge FN-pagten skal sikres, at de foranstaltninger, der er vedtaget af Sikkerhedsraadet i henhold til pagtens kapitel VII, saerlig resolution 757 (1992), faktisk gennemfoeres. I pagtens artikel 25 hedder det, at medlemmerne af De Forenede Nationer er enige om at godkende og gennemfoere Sikkerhedsraadets beslutninger, og i artikel 103 er det fastsat, at det i tilfaelde af konflikt mellem FN-medlemmernes forpligtelser i henhold til pagten og deres forpligtelser i henhold til enhver anden international overenskomst er forpligtelserne i henhold til pagten, der gaelder. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse var dets beslutning om at aendre politikken vedroerende frigivelsen af serbiske midler til betaling for tilladte udfoersler noedvendiggjort af disse bestemmelser, fordi beslutningen var noedvendig for at sikre en effektiv gennemfoerelse af resolution 757 (1992).
77 Centro-Com, Kommissionen, den italienske regering og den belgiske regering har gjort gaeldende, at der ikke er nogen konflikt mellem de relevante bestemmelser i faellesskabsretten og resolution 757 (1992). De har paapeget, at faellessskabsforordningen netop blev vedtaget for at give resolutionen virkning, og at begge har samme virkning, nemlig at tillade udfoersel af varer til humanitaere formaal. Efter min opfattelse er det vanskeligt at se, hvorledes der kan vaere tale om en konflikt i betragtning af de saerlige omstaendigheder i den foreliggende sag, hvor udfoerslen ikke alene var blevet godkendt, men ogsaa gennemfoert, foerend foranstaltningerne blev vedtaget. Men ifoelge Domstolens praksis tilkommer det den forelaeggende ret at tage stilling til dette spoergsmaal. Det boer den naturligvis goere i lyset af den fortolkning, der skal gives de relevante bestemmelser i faellesskabsretten, saerlig sanktionsforordningen og udfoerselsforordningen.
78 Det andet spoergsmaal boer besvares saaledes, at foranstaltninger som dem, der er tale om i den foreliggende sag, alene er forenelige med faellesskabsretten, saafremt de er noedvendige for at sikre, at den paagaeldende medlemsstat opfylder forpligtelser i forhold til tredjelande, der paahviler den i henhold til en konvention, der er indgaaet foer traktatens ikrafttraedelse eller den paagaeldende medlemsstats tiltraedelse.
Forslag til afgoerelse
79 Foelgelig er jeg af den opfattelse, at Domstolen boer besvare Court of Appeal's spoergsmaal som foelger:
»1) En medlemsstats foranstaltninger, som forbyder frigivelsen af midler, der er deponeret i denne stat, men tilhoerer en person i Republikkerne Serbien og Montenegro, er uforenelige med Raadets forordning (EOEF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om forbud mod handel mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro og med Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20. december 1969 om fastlaeggelse af en faelles udfoerselsordning, naar:
a) de paagaeldende foranstaltninger alene tillader frigivelse af midler til betaling for udfoersel af varer, der er tilladt efter forordning nr. 1432/92, saafremt udfoerslen fandt sted fra den medlemsstat, som traf foranstaltningerne, og saafremt den i henhold til forordningen kraevede eksporttilladelse er udstedt af de kompetente myndigheder i den paagaeldende medlemsstat
b) medlemsstaten har besluttet, at det er noedvendigt eller hensigtsmaessigt at vedtage saadanne foranstaltninger med henblik paa en effektiv gennemfoerelse af FN's Sikkerhedsraads resolution 757 (1992)
c) midlerne soeges frigivet til at betale en anden medlemsstats statsborger for varer, som han har udfoert fra denne anden medlemsstat til Republikkerne Serbien og Montenegro
d) varerne er officielt godkendt af FN's sanktionskomité, jf. FN's Sikkerhedsraads resolution 757 (1992), som udelukkende bestemt til medicinske formaal, og de er blevet udfoert i henhold til en forudgaaende udfoerselstilladelse, der er udstedt af de kompetente myndigheder i udfoerselsmedlemsstaten i henhold til forordning nr. 1432/92, og
e) ovennaevnte tilladelser blev opnaaet, varerne blev udfoert og anmodningerne om frigivelse af midlerne blev indgivet foer vedtagelsen af de paagaeldende foranstaltninger.
2) Disse foranstaltninger er alene forenelige med faellesskabsretten, saafremt de er noedvendige for at sikre, at den paagaeldende medlemsstat opfylder forpligtelser i forhold til tredjelande, der paahviler den i henhold til en konvention, der er indgaaet foer traktatens ikrafttraedelse eller den paagaeldende medlemsstats tiltraedelse.«
(1) - Jf. dom af 30.7.1996, sag C-84/95, Bosphorus, Sml. I, s. 3953; jf. den verserende sag C-177/95, Ebony Maritime.
(2) - Jf. tillige mit forslag til afgoerelse af 30.4.1996 i den i fodnote 1 naevnte Bosphorus-sag.
(3) - Jf. M.P. Scharf og J.L. Dorosin: »Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee«, Brooklyn Journal of International Law (1993), s. 771-827.
(4) - Henholdsvis EFT L 151, s. 4, og EFT L 205, s. 2. Ved aendringerne udvides de tilladte udfoersler til at omfatte varer, som skal daekke vaesentlige humanitaere behov. Herved gennemfoeres resolution 760 (1992) af 18.6.1992.
(5) - Jf. foerste til sjette betragtning.
(6) - Jf. syvende betragtning.
(7) - Jf. ottende og niende betragtning.
(8) - Jf. tiende betragtning.
(9) - EFT 1969 II, s. 573, senest aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3918/91, EFT L 372, s. 31.
(10) - Naevnt i punkt 13.
(11) - Naevnt i punkt 14.
(12) - Jf. [1994] 1 CMLR 109.
(13) - Udtalelse 1/75 af 11.11.1975, Sml. s. 1355, se s. 1363-1365, dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckerwolcke og Schou, Sml. s. 1921, praemis 32, og af 18.2.1986, sag 174/84, Bulk Oil, Sml. s. 559, praemis 31.
(14) - Udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, praemis 45.
(15) - Naevnt i punkt 4.
(16) - EFT L 144, s. 1.
(17) - Udtalelse af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, praemis 51.
(18) - Jf. dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil m.fl., Sml. s. 2727, praemis 27; jf. tillige dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, og af 6.10.1983, forenede sager 2/82, 3/82 og 4/82, Delhaize Frères m.fl., Sml. s. 2973.
(19) - Jf. udtalelse 1/94, naevnt i fodnote 17, praemis 48-52, om transportydelser.
(20) - Dom af 4.10.1991, sag C-367/89, Sml. I, s. 4621.
(21) - Jf. punkt 41 og 58-61 i mine forslag til afgoerelse i sagerne Werner og Leifer m.fl. (domme af 17.10.1995, sag C-70/94, Sml. I, s. 3189, og sag C-83/94, Sml. I, s. 3231).
(22) - Jf. fodnote 21, praemis 10 og 11 i Werner-dommen. Jf. ogsaa praemis 10 og 11 i Leifer-dommen.
(23) - Jf. punkt 8 ovenfor.
(24) - Udtalelse 1/78, naevnt i fodnote 14, praemis 45, som for nylig er bekraeftet i udtalelse 1/94, som er naevnt i fodnote 17, praemis 31, og i Werner-dommen, fodnote 21, praemis 9.
(25) - Jf. dommene Donckerwolcke og Schou samt Bulk Oil, som begge er naevnt i fodnote 13; Werner-dommen, fodnote 21, praemis 12; Leifer-dommen, fodnote 21, praemis 12.
(26) - EFT L 35, s. 1.
(27) - Jf. punkt 10 ovenfor.
(28) - Jf. f.eks. Raadets forordning (EOEF) nr. 3155/90 af 29.10.1990 om udvidelse og aendring af forordning (EOEF) nr. 2340/90 om forhindring af Faellesskabets samhandel for saa vidt angaar Irak og Kuwait (EFT L 304, s. 1), som er kommenteret af P.J. Kuyper: »Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy« i M. Maresceau (red.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension, Martinus Nijhoff, 1993, s. 387-422, se s. 395 og 396.
(29) - Jf. udtalelse 1/75, naevnt i fodnote 13, s. 1362; udtalelse 1/94, fodnote 17, praemis 40 og 41.
(30) - Naevnt i fodnote 21.
(31) - Naevnt i fodnote 21, praemis 17-23 i Werner-dommen og praemis 18-24 i Leifer-dommen.
(32) - Jf. praemis 22 i Werner-dommen og praemis 23 i Leifer-dommen.
(33) - Jf. punkt 31 i forslaget til afgoerelse.
(34) - Dom af 9.2.1982, sag 270/80, Sml. s. 329.
(35) - Jf. E.U. Petersmann: »Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy« i M. Maresceau (red.), naevnt i fodnote 28, s. 21-61, paa s. 40 og 41.
(36) - Dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78.
(37) - Jf. dom afsagt af Divisional Court, naevnt i fodnote 12, praemis 8.
(38) - Dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Sml. I, s. 2553.
(39) - EFT L 316, s. 10.
(40) - Praemis 19 og 20.
(41) - Naevnt i fodnote 21, praemis 33.
(42) - Dom af 28.3.1995, sag C-324/93, Evans Medical og Macfarlan Smith, Sml. I, s. 563, praemis 27. Jf. ogsaa dom af 27.2.1962, sag 10/61, Kommissionen mod Italien, Sml. 1954-1964, s. 287, org. ref.: Rec. s. 1, og af 2.8.1993, sag C-158/91, Levy, Sml. I, s. 4287.
(43) - Ovennaevnte dom i sagen Evans Medical og Macfarlan Smith, praemis 28 og 29.