61976C0028
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS JEAN-PIERRE WARNER
VOM 28. OKTOBER 1976 (
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Diese Rechtssache ist durch ein Ersuchen um Vorabentscheidung des Finanzgerichts Baden-Württemberg vor den Gerichtshof gelangt. Klägerin in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit ist die Firma Milac GmbH, die die Bezeichnung „Groß- und Außenhandel“ führt. Beklagte ist das Hauptzollamt Freiburg.
Zwischen dem 26. Juni und dem 14. August führte die Klägerin vier Sendungen ungezuckerten Vollmilchpulvers mit einem Fettgehalt zwischen 9,6 und 24,5 Gewichtsprozenten von Frankreich nach Deutschland aus. Das Zollamt Neuenburg-Rheinbrücke ordnete die Ware der Tarifstelle 04.02 A II b 2 des Gemeinsamen Zolltarifs zu. Diese Tarifstelle betrifft Milch und Rahm, in Pulverform oder granuliert, in unmittelbaren Umschließungen mit einem Gewicht des Inhalts von mehr als 2,5 kg und einem Fettgehalt von mehr als 1,5 bis 27 Gewichtshundertteilen. Nach dem damals geltenden Gemeinschaftsrecht erhob das Zollamt für die Ware Währungsausgleichsbeträge nach dem Satz von 25,74 DM Grundbetrag zuzüglich weiterer 0,91 DM Zusatzbetrag für jedes Prozent Fettgehalt jeweils für 100 kg Eigengewicht.
In dem Rechtsstreit vor dem Finanzgericht bestritt die Klägerin die Gültigkeit dieser Festsetzung durch die Zollbehörden aus zwei Gründen. Einmal macht die Klägerin geltend, die Währungsausgleichsbeträge hätten um einen „Berichtigungsbetrag“ von 2 Rechnungseinheiten je 100 kg gekürzt werden müssen, der zu dieser Zeit bei der Einfuhr von Magermilchpulver von Frankreich nach Deutschland zur Anwendung gekommen sei, zumindest aber hätten sie um einen dem „Anteil“ von Magermilch im Vollmilchpulver entsprechenden Teil dieses Berichtigungsbetrages gekürzt werden müssen. Alternativ beruft sich die Klägerin darauf, daß die Währungsausgleichsbeträge, die die Kommission zu dieser Zeit für die Einfuhr von Vollmilchpulver nach Deutschland vorgeschrieben hatte, um mindestens zwei Rechnungseinheiten je 100 kg zu hoch gewesen seien.
Um diese beiden Argumente zu erläutern, muß ich zunächst auf die gemeinschaftsrechtlichen Rechtsvorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse eingehen, sodann auf die Rechtsvorschriften über die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge auf diese Erzeugnisse und drittens auf die Rechtsvorschriften, die während eines gewissen Zeitraums (in den auch der Zeitraum fällt, in dem die hier fraglichen Einfuhren stattfanden) beim Handel mit Magermilchpulver die Anwendung von „Berichtigungsbeträgen“ vorsahen.
Kennzeichnend für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, wie sie durch die Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 errichtet wurde, ist, daß sie einen einzigen Richtpreis für ein einziges Produkt, nämlich Milch mit 3,7 % Fettgehalt frei Molkerei, vorsieht und versucht, die Einhaltung dieses Richtpreises durch eine Interventionsregelung und ein System von Abschöpfungen und Erstattungen sicherzustellen, welche sich nicht auf das Ausgangserzeugnis selbst beziehen, sondern auf gewisse Erzeugnisse, zu denen dieses verarbeitet wird. So werden nach Artikel 5 der Verordnung jährlich Interventionspreise für Butter, für Magermilchpulver und für die Käsesorten Grana Padano und Parmigiano Reggiano festgesetzt. Der dahinter stehende Gedanke ist einleuchtend. Ein wesentlicher Verwendungszweck von Milch ist die Herstellung von Butter, wobei als Nebenerzeugnis Magermilchpulver entsteht. Indem man den Preis von Butter und Magermilch stützt, stützt man also den Milchpreis. Ich nehme an, daß außerdem Interventionspreise für die Käsesorten Grana Padano und Parmigiano Reggiano festgesetzt wurden, weil in den Teilen Italiens, wo diese Käsesorten hergestellt werden, ihre Herstellung für den Absatz von Milch wesentlicher ist als die Butterherstellung.
Die Verordnung Nr. 804/68 definierte den Begriff „Magermilchpulver“ nicht, aber in den Durchführungsbestimmungen der Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 1108/68 vom 27. Juli 1968 waren in den Anhängen Bedingungen niedergelegt, denen das Magermilchpulver entsprechen mußte, um für die Intervention in Betracht zu kommen. Diese Anhänge sahen insbesondere vor, daß der Fettgehalt dieses Pulvers höchstens 1,5 % betragen durfte. In der Tat behauptet die Klägerin, daß im Handel nur Pulver mit einem Fettgehalt von weniger als 1,5 % als „Magermilchpulver“ angesehen werde, während die Kommission meint, daß die Handelsbräuche flexibler seien. Man mag hinzufügen, daß durch einen Fettgehalt von 1,5 % auch die Trennlinie zwischen den Tarifstellen 04.02 A II b 1 und 04.02 A II b 2 im Gemeinsamen Zolltarif bestimmt wird, die Bezeichnung „Magermilchpulver“ findet sich dort aber nicht.
Wie Sie sich erinnern, meine Herren Richter, ist das System der Währungsausgleichsbeträge durch die Verordnung (EWG) Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 eingeführt worden. Sicher erinnern Sie sich auch daran, daß in Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung die Erzeugnisse, bei denen die Ausgleichsbeträge erhoben oder gewährt werden können, soweit sie hier von Interesse sind, wie folgt definiert sind: _„a) Erzeugnisse, für die im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisation Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind“ und _„b) Erzeugnisse, deren Preis sich nach dem Preis der in Buchstabe a genannten Erzeugnisse, die unter die gemeinsame Marktorganisation fallen …, richtet“. Vollmilchpulver ist natürlich kein Erzeugnis, für das Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind. Wenn ich recht verstehe, dann wurden im Handel mit solchem Pulver Ausgleichsbeträge angewendet, weil man davon ausging, daß sein Preis sich nach dem Preis von Magermilchpulver und vielleicht in geringerem Ausmaße nach dem Preis von Butter richtet.
Artikel 2 der Verordnung Nr. 974/71 schrieb vor, wie die Ausgleichsbeträge festzusetzen waren. Absatz 1 dieses Artikels (soweit dies für unseren Fall von Bedeutung ist, in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1112/73 des Rates vom 30. April 1973) schrieb vor, wie sie für Erzeugnisse festzusetzen waren, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, also für Erzeugnisse, die unter Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a fallen. Für die in Buchstabe b dieses Artikels erwähnten Erzeugnisse bestimmte Artikel 2 Absatz 2:
„Bei den übrigen in Artikel 1 genannten Erzeugnissen sind die Ausgleichsbeträge gleich der Inzidenz auf die Preise des betreffenden Erzeugnisses bei Anwendung des Ausgleichsbetrags auf die Preise des Erzeugnisses im Sinne von Absatz 1, nach denen sich die Preise des betreffenden Erzeugnisses richten.“ (ABl. L 106 vom 12. 5. 1971).
Für den Zeitraum, in dem die von der Klägerin vorgenommenen Einfuhren stattfanden, ersetzten die Verordnungen (EWG) Nr. 725/74, 1692/74 und 2038/74 nacheinander Teil 5 des Anhanges I der Verordnung (EWG) Nr. 218/74 der Kommission vom 25. Januar 1974, und die Ausgleichsbeträge, die zu erheben oder zu gewähren waren, wenn Milchpulver, das unter der Tarifstelle 04.02 A II b 2 fällt, von oder nach Deutschland ein- beziehungsweise ausgeführt wird, wurden auf den Satz festgesetzt, der dann tatsächlich bei der angefochtenen Festsetzung erhoben wurde. Wie ich bereits erwähnte, setzte sich dieser Satz aus einem Grundbetrag von 25,74 DM zuzüglich 0,91 DM Zusatzbetrag für jedes Prozent Fettgehalt jeweils für 100 kg Eigengewicht zusammen.
Die „Berichtigungsbeträge“, um die es im vorliegenden Fall geht, wurden vom 1. April 1973, dem Beginn des „Milchwirtschaftsjahres“ 1973/74, an bis zum 7. Oktober 1974 angewendet, bis zu dem Tage also, als ausnahmsweise während des Wirtschaftsjahres eine allgemeine Erhöhung der Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse wirksam wurde (die den Gerichtshof in der Rechtssache 100/74 C.A.M./Kommission — Slg. 1975, 1393 — beschäftigt hat).
Zu diesen Berichtigungsbeträgen war es so gekommen:
Als der Rat den Richtpreis für Milch und die ihn stützenden Interventionspreise für das Jahr 1973/74 festsetzte, beschloß er, einerseits den Richtpreis für Milch zu erhöhen und andererseits den Interventionspreis für Butter in den ursprünglichen Mitgliedstaaten zu ermäßigen. Dies machte eine einschneidende Erhöhung des Interventionspreises für Magermilchpulver erforderlich. Tatsächlich wurde der Richtpreis für Milch von 11,77 Rechnungseinheiten pro 100 kg (welches der für das vorangegangene Jahr durch die Verordnung (EWG) Nr. 647/72 des Rates festgesetzte Preis gewesen war) auf 12,42 Rechnungseinheiten pro 100 kg erhöht. Der Interventionspreis für Butter in den ursprünglichen Mitgliedstaaten wurde von 186 Rechnungseinheiten pro 100 kg (welches der durch die Verordnung Nr. 647/72 für den Zeitraum vom 15. September 1972 bis zum 31. März 1973 festgesetzte Preis gewesen war) auf 176 Rechnungseinheiten pro 100 kg ermäßigt. Der Interventionspreis für Magermilchpulver wurde von 54 auf 66 Rechnungseinheiten pro 100 kg erhöht.
Gleichzeitig lagen dem Rat Vorschläge der Kommission vor, die darauf abzielten, die Unterschiede in den Agrarpreisen zwischen den Mitgliedstaaten, zu denen es infolge der Währungsauf- und -abwertungen gekommen war, allgemein abzubauen und so die Notwendigkeit der Währungsausgleichsbeträge zu verringern, wenn nicht sogar ganz zu beseiti gen. Diese weitgehenden Vorschläge erwiesen sich als unannehmbar, und an ihrer Stelle wurde vorgeschlagen, die Preiserhöhungen für bestimmte Sektoren, wo starke Preiserhöhungen vorgesehen waren, in denjenigen Mitgliedstaaten, deren Währungen aufgewertet worden waren, durch die Einführung eines Systems von „Berichtigungsbeträgen“ geringer zu gestalten. Dieses System wurde schließlich nur für Magermilchpulver eingeführt.
Der Richtpreis für Milch und die Interventionspreise für Butter, Magermilchpulver und die Käsesorten Grana Padano und Parmigiano Reggiano für das Milchwirtschaftsjahr 1973/74 wurden durch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1188/73 des Rates vom 8. Mai 1973 festgesetzt. Artikel 2 dieser Verordnung führte den „Berichtigungsbetrag“ ein; dies geschah, wie es ausdrücklich heißt, abweichend von Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 (die einen einzigen Interventionspreis für die ganze Gemeinschaft vorgesehen hatte). Artikel 2 lautete wie folgt:
„(1)   Abweichend von Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 ist der Preis, zu dem die Interventionsstellen Belgiens, Deutschlands, Luxemburgs und der Niederlande Magermilchpulver ankaufen, gleich dem um einen Berichtigungsbetrag von 2 Rechnungseinheiten je 100 Kilogramm verminderten Interventionspreis.
(2)   Im Handel der in Absatz 1 genannten Mitgliedstaaten mit den anderen Mitgliedstaaten und mit Drittländern wird für das betreffende Erzeugnis der in Absatz 1 bezeichnete Berichtigungsbetrag angewandt; dabei gelten die Beneluxstaaten als ein einziger Mitgliedstaat.
Hierfür werden die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik bei der Einfuhr erhobenen beziehungsweise bei der Ausfuhr gewährten Beträge um den Berichtigungsbetrag vermindert.
(3)   Die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel werden nach dem Verfahren des Artikels 30 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 erlassen.“ (ABl. L 122 vom 9. 5. 1973).
Artikel 30 der Verordnung Nr. 804/68 regelte das „Verwaltungsausschuß-Verfahren“, das Ihnen, meine Herren Richter, gut bekannt ist. Nach diesem Verfahren erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1267/73 vom 14. Mai 1973„über die Durchführungsbestimmungen bei der Anwendung des Berichtigungsbetrags für Magermilchpulver“. Artikel 2 dieser Verordnung sah vor, daß die gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 festgesetzten Währungsausgleichsbeträge um die im Anhang festgesetzten Beträge vermindert werden sollten. In diesem Anhang waren Berichtigungsbeträge für zwei Arten von Erzeugnissen aufgeführt: erstens Milch, in Pulverform oder granuliert, mit einem Fettgehalt von 3 Gewichtshundertteilen oder weniger gemäß der Tarifstelle 04.02 A II b des Gemeinsamen Zolltarifs (die Bezugnahme auf diese Tarifstelle bewirkte, daß nur Milch, in Pulverform oder granuliert, in un mittelbaren Umschließungen mit einem Gewicht des Inhalts von mehr als 2,5 kg erfaßt wurde) und zweitens gewisse Futtermittel gemäß der Tarifstelle 23.07. Bei den Erzeugnissen der ersten Gruppe sollte der volle Berichtigungsbetrag angewendet werden. Bei der zweiten Gruppe hing der Berichtigungsbetrag von dem Prozentsatz von Magermilchpulver (womit hier Pulver mit einem Fettgehalt von weniger als 1,5 % gemeint war) ab, der in dem Futtermittel enthalten war.
Die Rechtsvorschriften über diese Berichtigungsbeträge wurden in dem darauffolgenden Jahr neu gefaßt. Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 663/74 des Rates vom 28. März 1974 setzte den Richtpreis für Milch und die entsprechenden Interventionspreise für das Milchwirtschaftsjahr 1974/75 fest. Dabei wurde der Richtpreis für Milch von 12,42 auf 13,41 Rechnungseinheiten pro 100 kg angehoben; der Interventionspreis für Butter blieb in den ursprünglichen Mitgliedstaaten unverändert bei 176 Rechnungseinheiten, dagegen wurde der Interventionspreis für Magermilchpulver von 66 auf 79 Rechnungseinheiten pro 100 kg erhöht. Artikel 3 der Verordnung übernahm die Bestimmungen von Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1188/73, die ich vorgelesen habe. Zur Ausführung von Artikel 3 erging die Verordnung (EWG) Nr. 712/74 der Kommission vom 29. März 1974, deren Anhang dieselben beiden Gruppen von Erzeugnissen aufführte, für die „Berichtigungsbeträge“ anzuwenden waren, wie der Anhang zur Verordnung Nr. 1267/73 der Kommission.
Die zwei Fragen, die das Finanzgericht dem Gerichtshof vorgelegt hat, beruhen auf den beiden Hauptargumenten der Klägerin, die ich einleitend erwähnt habe. Sie lauten wie folgt:
„1.
Sind die Währungsausgleichsbeträge nach Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 in Verbindung mit Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 218/74 Anhang I Teil 5 i.d.f. der Verordnung (EWG) Nr. 725/74 für Milchpulver der Tarifstelle 04.02 A II b 2 des Gemeinsamen Zolltarifs auch dann um den Betrag von zwei oder weniger Rechnungseinheiten zu kürzen, wenn der Fettgehalt drei Gewichtshundertteile übersteigt und die übrigen Voraussetzungen der Verordnung (EWG) Nr. 712/74 vorliegen?
2.
Waren die in der Frage 1 genannten Währungsausgleichsbeträge der Verordnung (EWG) Nr. 725/74 der Höhe nach in der Zeit zwischen dem 25. Juni und dem 15. August 1974 mit der Ermächtigungsgrundlage vereinbar?“
Genau genommen hätten die Fragen nicht nur auf die Verordnung Nr. 725/74, sondern auch auf die Verordnungen Nr. 1692/74 und 2038/74 Bezug nehmen müssen, aber dies hat weiter keine Bedeutung.
Die Klägerin stellt in den Vordergrund ihrer Argumentation zur ersten Frage die Ansicht, daß Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 bei richtiger Auslegung die Kommission ermächtigt habe, „Berichtigungsbeträge“ für andere Erzeugnisse als nur für Magermilchpulver vorzusehen, und daß die Kommission, als sie dies für Vollmilchpulver nicht getan habe, rechtswidrig gehandelt habe. Alternativ führt die Klägerin an, daß Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 selbst rechtswidrig sei, wenn er die Kommission nicht ermächtigt habe, dies zu tun.
Die Argumentation der Klägerin in diesem Zusammenhang stützt sich auf die Behauptung, daß die durch die „Berichtigungsbeträge“ bewirkte Preisermäßigung für Magermilchpulver auf den Märkten in Deutschland und den Benelux-Ländern im Vergleich zu dem auf dem französischen Markt bei diesem Erzeugnis geltenden Preis sich nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit von Vollmilchpulver auf den erstgenannten Märkten ausgewirkt habe. Für die Abnehmer der Klägerin, die üblicherweise Vollmilchpulver bezogen hätten (zumeist Hersteller von Schokolade, Speiseeis und Kindernahrungsmitteln) habe es sich als billiger erwiesen, Magermilchpulver mit einem Zusatz von Buttermilchfett zu verarbeiten, denn das letztere sei wegen des verhältnismäßig niedrigen Interventionspreises für Butter ebenfalls preiswert gewesen. Zur Stützung dieser Behauptung hat die Klägerin umfangreiche Statistiken und andere Unterlagen, namentlich solche Statistiken vorgelegt, aus denen sich ergibt, daß die deutschen Einfuhren von Vollmilchpulver aus Frankreich zurückgegangen sind.
Die Kommission bestreitet diese Behauptungen. Sie meint, die Preisermäßigung für Magermilchpulver in Deutschland und den Benelux-Ländern, die durch die Berichtigungsbeträge bewirkt worden sei, sei zu unbedeutend gewesen, um einen spürbaren Einfluß auf die Wettbewerbsstellung von Vollmilchpulver auf diesen Märkten zu haben; den Rückgang bei der Einfuhr von französischem Magermilchpulver nach Deutschland führt sie auf andere Gründe zurück. In ihren schrift lichen Erklärungen bietet sie zum Beweis für ihre Ansicht die Einholung eines Sachverständigengutachtens an.
Nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens hat der Gerichtshof beschlossen, etwaige Beweiserhebungen über diese tatsächliche Frage aufzuschieben und zuvor die Rechtsausführungen der Parteien zu hören, um über die Erheblichkeit dieser Frage entscheiden zu können.
Ich bin zu dem Ergebnis gekommen, daß sie nicht erheblich ist. Meines Erachtens könnte der Argumentation der Klägerin auch dann nicht gefolgt werden, wenn ihre Tatsachenbehauptungen zuträfen.
Die Klägerin stützt ihre Argumentation auf zwei vorrangige Regeln des Gemeinschaftsrechts:
1.
auf Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag soweit dieser bestimmt, daß bei der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte „jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft“ auszuschließen ist, und
2.
auf den „Grundsatz der Gleichbehandlung“.
Es besteht kein Zweifel, meine Herren Richter, daß der „Grundsatz der Gleichbehandlung“ oder, wie ich auf englisch lieber sage, „the principle that people should be treated fairly“, als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts anerkannt ist. Er ist insbesondere in Beamtensachen angewendet worden (vergleiche z. B. die Rechtssache 48/70 Bernardi/Parlament — Slg. 1971, 185). Ich glaube jedoch nicht, daß er im Bereich der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte ergänzend zu oder neben der ausdrücklichen Bestimmung über das Diskriminierungsverbot in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag angewendet werden kann. Es handelt sich dabei nur um einen allgemeinen Grundsatz, der für diesen Bereich seine besondere Ausgestaltung in dieser Bestimmung erhalten hat. Auch die von der Klägerin zitierten Entscheidungen ergeben nichts anderes. Die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen 153/73, Holtz und Willemsen/Rat und Kommission (Slg. 1974, 675), und 51/74, Hulst/Produktschap voor Siergewassen (Slg. 1975, 79), befaßten sich ausdrücklich, soweit dies hier von Interesse ist, nur mit Artikel 40 Absatz 3, während es in den Rechtssachen 34/70, S.N.CJO.N.C. (Slg. 1970, 1233), und 31/74, Galli (Slg. 1975, 47) um Erwägungen ging, die mit dieser Frage nichts zu tun haben.
Es geht deshalb im vorliegenden Fall meines Erachtens lediglich um die Frage, ob die Maßnahmen, deren Gültigkeit die Klägerin angreift, mit Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag vereinbar waren.
Befassen wir uns also mit der Ansicht der Klägerin, Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 habe die Kommission ermächtigt, Berichtigungsbeträge für andere Erzeugnisse als Magermilchpulver vorzuschreiben.
Meines Erachtens trifft dies nicht zu. Aus sprachlichen Gründen erscheint es mir eindeutig, daß die Bezugnahme auf „das betreffende Erzeugnis“ in Absatz 2 dieses Artikels eine Bezugnahme auf das in Absatz 1 erwähnte Erzeugnis ist, also auf „Magermilchpulver“, und zwar nur auf dieses. Daß dies zutreffen muß, wird durch die diesbezüglichen Begründungserwägungen in der Präambel der Verordnung bestätigt. In diesen Begründungserwägungen heißt es schlicht:
„Die besondere Lage in einigen Mitgliedstaaten läßt zur Zeit die Anwendung eines einheitlichen Interventionspreises für Magermilchpulver nicht zu; es ist daher notwendig, auf diesen Preis einen bestimmten Berichtigungsbetrag anzuwenden.
Damit dieser Berichtigungsbetrag sich auf die Marktpreise in den Mitgliedstaaten auswirkt, ohne zu Wettbewerbsverzerrungen zu führen, müssen die Preisunterschiede im Handel mit Magermilchpulver ausgeglichen werden.“ (ABl. L 85 vom 29. 3. 1974).
Auch eine Betrachtung des Wortlauts von Artikel 3 in den verschiedenen Amtssprachen der Gemeinschaft führt zu keinem anderen Ergebnis.
Die Kommission hat argumentiert, die Ansicht, daß Artikel 3 nur auf Magermilchpulver anwendbar sei, werde auch durch einen Vergleich zwischen dem Wortlaut eines nichtveröffentlichten Zwischenentwurfes zur Verordnung Nr. 663/74 (Anlage IIa zu den Erklärungen der Kommission) und dem Wortlaut der endgültigen Fassung dieser Verordnung bestätigt. Ich habe persönlich Zweifel daran, ob es jemals angehen kann, die „travaux préparatoires“ als ein Mittel der Auslegung einer Verordnung des Rates heranzuziehen. Es ist denkbar, daß die Mitglieder des Rates sich auf einen Text einigen, ohne daß sie dabei notwendigerweise dieselben Vorstellungen von seiner Bedeutung haben. Ich halte es jedoch nicht für nötig, dieser Frage hier nachzugehen, denn unabhängig von der Antwort darauf kann meines Erachtens kein Zweifel bestehen, daß jedenfalls unveröffentlichte Arbeitspapiere nicht herangezogen werden können. Wenn und soweit Arbeitsdokumente als Hilfsmittel bei der Auslegung von Verordnungen der Gemeinschaft verwendbar sein sollen, müssen sie jedermann, insbesondere aber den Anwälten und Gerichten in den Mitgliedstaaten zugänglich sein.
Folgt man meiner Ansicht zur Auslegung von Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74, dann stellt sich als nächstes die Frage, ob der Rat gegen Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verstoßen hat, als er keine Ermächtigung für die Kommission vorsah, „Berichtigungsbeträge“ für andere Erzeugnisse als für Magermilchpulver vorzuschreiben.
Bei der Behandlung dieser Frage ist es meines Erachtens wesentlich, sich vor Augen zu halten, daß Artikel 40 Absatz 3 sich auf den Ausschluß von Diskriminierungen zwischen „Erzeugern“ oder „Verbrauchern“ innerhalb der Gemeinschaft bezieht. Artikel 40 Absatz 3 hindert den Rat nicht, eine Politik zu verfolgen, die eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Erzeugnisse als solche mit sich bringt. Wäre dies anders, dann wäre in der Tat ein erheblicher Teil der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Agrarbereich unwirksam. Um mit diesem Teil ihrer Argumentation erfolgreich zu sein, müßte die Klägerin deshalb nicht nur dartun, daß Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 Magermilchpulver und Vollmilchpulver unterschiedlich behandelte, sondern daß diese unterschiedliche Behandlung zu einer Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft geführt hat. Dabei übersehe ich nicht das kürzlich ergangene Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 95/75, EFFEM/Hauptzollamt Lüneburg (Slg. 1976, 361), mit dem meine Feststellung bei erstem Hinsehen als unvereinbar erscheinen könnte. Der tragende Grund für die Entscheidung des Gerichtshofes in jenem Fall war aber, daß die Kommission Artikel 14 der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates nicht richtig durchgeführt hatte, der die Festsetzung entsprechender Abschöpfungen für alle Verarbeitungserzeugnisse vorsah, für die er galt. Um Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag ging es dabei nicht.
Die Klägerin hat in diesem Teil das ganze Gewicht ihrer Argumentation auf den Umstand gelegt, daß Vollmilchpulver und Magermilchpulver unterschiedlich behandelt wurden, was (so meint die Klägerin) zu einer Verzerrung des Wettbewerbs zwischen diesen beiden Erzeugnissen geführt habe. Die Klägerin hat nicht ernsthaft versucht darzulegen, daß dies eine Diskriminierung zwischen einzelnen Erzeugern oder einzelnen Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft mit sich gebracht habe. Am nächsten kam dem noch die Äußerung der Klägerin, daß Käufer von Vollmilchpulver dieses in Belgien, den Niederlanden oder Deutschland um ungefähr 2 Rechnungseinheiten pro 100 kg billiger als in Frankreich hätten erwerben können. Aber diese Äußerung war eine rein theoretische Ableitung aus dem Inhalt der Rechtsvorschriften. Sie stützte sich nicht auf einen Vergleich der echten Marktpreise unter Berücksichtigung der tatsächlichen Wechselkurse. Es findet sich außerdem noch ein Hinweis darauf, daß Händler in der Lage der Klägerin benachteiligt würden, wenn es um den Verkauf von aus Frankreich importiertem Vollmilchpulver gehe. Aber diese Frage wurde nicht näher ausgeführt. Die Klägerin hat nicht einmal behauptet, daß solche Händler sich nicht auf die Einfuhr von Vollmilchpulver aus Belgien oder den Niederlanden oder auf die Einfuhr von Magermilchpulver aus Frankreich umstellen könnten.
Wenn es auch von der Klägerin nicht hervorgehoben wurde, so leuchtet es doch ein, daß, unterstellt man die Richtigkeit der tatsächlichen Behauptungen der Klägerin, eine „Diskriminierung“ zwischen französischen Erzeugern von Vollmilchpulver und französischen Erzeugern von Magermilchpulver in dem Sinne bestand, daß deren jeweilige Erzeugnisse unterschiedlich behandelt wurden. Ich möchte nicht so weit gehen zu behaupten, daß eine derartige Unterscheidung niemals eine gemäß Artikel 40 Absatz 3 verbotene Diskriminierung darstellen könnte. Sicher könnte dies der Fall sein, wenn sie willkürlich wäre. Aber da hierfür von der Klägerin (oder von anderer Seite) nichts vorgetragen worden ist, brauche ich diesem Gedanken nicht weiter nachzugehen.
Im Ergebnis bin ich der Ansicht, daß für den Gerichtshof kein Anlaß besteht, Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 in irgendeiner Hinsicht für nichtig zu erklären.
Obwohl es von meinem Standpunkt aus betrachtet nicht unmittelbar darauf ankommt, möchte ich darauf hinweisen, daß ich persönlich nicht der Ansicht der Klägerin folgen würde, daß die Kommission widersprüchlich gehandelt habe, indem sie Berichtigungsbeträge für Milchpulver mit einem Fettgehalt von bis zu 3 % und für Tierfutter, das unter Zusatz von Magermilchpulver hergestellt wurde, vorschrieb, während sie es ablehnte, Berichtigungsbeträge für Vollmilchpulver vorzuschreiben.
Ich bin nicht der Ansicht, daß die Kommission für die Durchführungsbestimmungen zu Artikel 3 der Verordnung Nr. 663/74 auf dieselbe Definition von Magermilchpulver zurückgreifen mußte, die sie zuvor für andere Zwecke aufgestellt hatte, daß sie also eine Fettgehaltsgrenze von 1,5 % zugrunde legen mußte. Die Gründe, die die Kommission für die Annahme der höheren Grenze von 3 % gibt, erscheinen mir zudem überzeugend. Hätte sie die niedrigere Grenze zugrunde gelegt, dann wäre es Unternehmen, die Milchpulver aus Ländern exportieren, deren Währungen aufgewertet worden waren, möglich gewesen, selbst die Voraussetzungen für ihre Berechtigung zu schaffen, höhere Währungsausgleichsbeträge zu erhalten, indem sie den Fettgehalt dieses Pulvers geringfügig erhöhten, ihn zum Beispiel 1,6 % betragen ließen.
Was die fraglichen Tierfuttermittel anbelangt, so erscheint es mir voll gerechtfertigt, daß das in ihnen enthaltene Magermilchpulver weiterhin als Magermilchpulver angesehen wurde. Vollmilchpulver ist dagegen ein anderes Erzeugnis. Wenn ich richtig sehe, wird es, zumindest normalerweise, nicht in der Weise hergestellt, daß Magermilchpulver mit einem anderen Stoff vermischt wird, sondern durch Trocknen von Vollmilch.
Ich komme also zu der zweiten Frage, die das Finanzgericht stellt und die auf das zweite Hauptargument der Klägerin zurückgeht, nämlich auf das Argument, daß die Währungsausgleichsbeträge, welche die Kommission durch die Verordnungen Nr. 725/74, 1692/74 und 2038/74 für Vollmilchpulver festgesetzt hat, zu hoch gewesen seien.
Die Klägerin argumentiert im Hinblick auf diese Währungsausgleichsbeträge zweispurig, nämlich einerseits speziell und andererseits generell.
In genereller Hinsicht trägt die Klägerin vor, daß die Währungsausgleichsbeträge, die an den Grenzen der Bundesrepublik Deutschland anwendbar gewesen seien, von vornherein zu hoch angesetzt worden seien und daß sie seit langem hätten herabgesetzt werden müssen. Zur Unterstützung dieses Arguments bezieht sich die Klägerin unter anderem auf die Ansichten gewisser deutscher Sachverständiger. All dies mag richtig sein, meine Herren Richter, aber es erscheint mir zu allgemein formuliert zu sein, um ein rechtliches Argument darstellen zu können.
In spezieller Hinsicht trägt die Klägerin, wenn ich dies richtig verstanden habe, vor, daß, da der Rat durch Verordnung Nr. 663/74 unterschiedliche Interventionspreise für Magermilchpulver in Deutschland und den Benelux-Ländern einerseits und in den übrigen Mitgliedstaaten andererseits festgesetzt habe, dieser Unterschied sich — insbesondere nach Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 — in den Währungsausgleichsbeträgen für solche Erzeugnisse hätte niederschlagen müssen, deren Preise sich nach dem von Magermilchpulver und Vollmilchpulver „richteten“.
Die Kommission hat auf dieses Argument erwidert, daß der Rat in der Verordnung Nr. 663/74 bewußt davon Abstand genommen habe, „unterschiedliche Interventionspreise“ für Magermilchpulver festzusetzen. Er habe einen einheitlichen Interventionspreis für Magermilchpulver festgesetzt und daneben ein System von „Berichtigungsbeträgen“ eingeführt, das in den Benelux-Ländern und in Deutschland galt. Diese Absicht des Rates wäre gescheitert, wenn die Kommission diese Berichtigungsbeträge bei der Festsetzung der Währungsausgleichsbeträge für solche Erzeugnisse in Rechnung gestellt hätte, deren Preise sich nach dem Interventionspreis für Magermilchpulver richteten.
Ich gebe zu, daß ich diese Argumente weitgehend ausgewogen finde. Aber letzten Endes glaube ich, daß die Lösung der Frage in der Weise gefunden werden muß, daß man versucht, aus dem Wortlaut der einschlägigen Rechtsvorschriften des Rates die wahre Absicht der Verfasser zu ermitteln, und ich stimme mit der Kommission überein, daß der Wortlaut der Verordnung Nr. 663/74 anders gefaßt worden wäre, wenn die Verfasser gewollt hätten, daß sich die Unterschiede zwischen den tatsächlich für Magermilchpulver in den Benelux-Ländern und in Deutschland einerseits und in den übrigen Mitgliedstaaten andererseits geltenden Interventionspreisen bei den Währungsausgleichsbeträgen für, wenn ich so sagen darf, „abhängige Erzeugnisse“ niederschlagen sollten.
Deshalb meine ich, meine Herren Richter, daß sie auf die von dem Finanzgericht dem Gerichtshof vorgelegten Fragen wie folgt antworten sollten:
1.
Die Währungsausgleichsbeträge, die zwischen dem 25. Juni und dem 15. August 1974 nach der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 und der Verordnung (EWG) Nr. 218/74, letzte Fassung, für Milchpulver der Tarifstelle 04.02 A II b 2 des Gemeinsamen Zolltarifs galten, waren nicht um irgendeinen Berichtigungsbetrag der in der Verordnung (EWG) Nr. 712/74 erwähnten Art zu kürzen, wenn der Fettgehalt dieses Pulvers drei Gewichtshundertteile überstieg.
2.
Die Prüfung der Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Sätze dieser Währungsausgleichsbeträge beeinträchtigen könnte.
(
1
)	Aus dem Englischen übersetzt.