61992CC0124_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1. De High Court of Justice, Queen's Bench Division (Commercial Court), heeft het Hof twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van het begrip overmacht, die van belang zijn voor de oplossing van een aldaar dienend geding tussen An Bord Bainne Co-operative Ltd (hierna: "An Bord Bainne") en Compagnie Inter-Agra SA (hierna: "Interagra") tegen de Intervention Board for Agricultural Produce (hierna: "IBAP").
2. Uit het dossier van deze zaak blijkt het volgende:
- in september 1985 sloot de Franse vennootschap Interagra een overeenkomst met de sovjethandelsorganisatie Prodintorg voor de levering van een grote hoeveelheid boterconcentraat van een bepaalde kwaliteit (eerste of hoogste klasse volgens de toepasselijke sovjetnormen);
- Interagra kwam vervolgens met de Ierse coöperatie An Bord Bainne overeen, boter te kopen voor verwerking tot boterconcentraat door Interagra met het oog op de nakoming van haar overeenkomst met Prodintorg;
- op 8 april 1986 diende An Bord Bainne overeenkomstig de permanente inschrijvingspocedure ingevolge verordening (EEG) nr. 765/86(1) een offerte in bij IBAP in het Verenigd Koninkrijk voor de aankoop van 11 000 ton gezouten boter;
- verordening nr. 765/86 maakt de verkoop van interventieboter uitdrukkelijk afhankelijk van de uitvoer ervan naar de Sovjet-Unie, Mongolië, India of Pakistan;
- overeenkomstig artikel 5, lid 3, sub b, van die verordening ging de offerte van An Bord Bainne vergezeld van een schriftelijke verbintenis om de boter na verwerking tot boterconcentraat naar de Sovjet-Unie uit te voeren;
- overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de verordening stelde An Bord Bainne een inschrijvingszekerheid van 25 ECU per ton, in totaal ongeveer 170 000 UKL(2);
- op 14 april 1986 deelde IBAP aan An Bord Bainne mede, dat de 11 000 ton gezouten boter haar was toegewezen;
- op 5 mei 1986 en zonder voorafgaande aankondiging, wijzigden de sovjetautoriteiten de sinds 1955 geldende kwaliteitsvereisten met onmiddellijke ingang en ongeacht reeds bestaande overeenkomsten, met het gevolg dat voortaan alleen de hoogste klasse boterconcentraat kon worden ingevoerd;
- ondanks al haar inspanningen slaagde Interagra er niet in, de gezouten boter tot de hoogste klasse boterconcentraat te verwerken, en daarom kon zij het boterconcentraat niet volgens afspraak aan Prodintorg leveren;
- op 26 november 1986 deelde An Bord Bainne aan IBAP mee, dat zij niet in staat was de 11 000 ton gezouten boter af te halen, gezien het feit, dat de boter wegens overmacht niet tot boterconcentraat voor uitvoer naar de Sovjet-Unie kon worden verwerkt; tegelijkertijd verzocht An Bord Bainne om vrijgifte van de door haar gestelde inschrijvingszekerheid;
- na de aangelegenheid naar de Commissie te hebben verwezen, weigerde IBAP de waarborg vrij te geven wegens ontbreken van overmacht;
- An Bord Bainne en Interagra daagden IBAP voor de High Court om een uitspraak te verkrijgen, dat de gestelde waarborg moest worden vrijgegeven;
- IBAP betoogt in zijn antwoord primair, dat er geen sprake is van overmacht, en subsidiair, dat de waarborg hoe dan ook wordt verbeurd omdat de toepasselijke bepaling van de verordening geen uitdrukkelijke uitzondering voor overmacht behelst.
3. De High Court heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
"1) Is er sprake van overmacht in de zin van het gemeenschapsrecht en meer in het bijzonder van verordening (EEG) nr. 765/86 van de Commissie, wanneer:
a) de offerte van een onderneming in de Gemeenschap voor afname van boter overeenkomstig verordening nr. 765/86 vergezeld ging van een schriftelijke verbintenis als bedoeld in de verordening, om de boter tot boterconcentraat te verwerken en uit de Gemeenschap naar een bepaald derde land uit te voeren;
b) de offerte door het nationaal interventiebureau is aanvaard;
c) de bevoegde autoriteiten van het derde land vervolgens in overeenstemming met de aldaar geldende wetgeving de kwaliteitsvereisten voor ingevoerd boterconcentraat zo hebben gewijzigd, dat het onmogelijk werd (ondanks alle inspanningen van de belanghebbende exporteur) om van de op de offerte toegewezen boter een acceptabel boterconcentraat te maken dat overeenkomstig de schriftelijke verbintenis naar dat land kon worden uitgevoerd;
d) de wijziging van de kwaliteitsvereisten niet tevoren bekend is gemaakt of aan de inschrijver of de belanghebbende exporteur is medegedeeld, en voor deze volkomen onverwachts kwam?
2) Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag: heeft overmacht in de omstandigheden van de onderhavige zaak tot gevolg dat de zekerheden die ingevolge verordening nr. 765/86 zijn gesteld, in het bijzonder de ingevolge artikel 6, lid 1, gestelde inschrijvingszekerheid, niet kunnen worden verbeurd?"
4. Deze twee vragen moeten te zamen worden beantwoord en daartoe zal ik eerst het volgende punt onderzoeken:
Kan verordening nr. 765/86 aldus worden uitgelegd, dat men zich op overmacht kan beroepen om verbeurte van de inschrijvingszekerheid te vermijden?
5. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, zullen we moeten ingaan op de bepalingen van de verordening die betrekking hebben op het stellen van de zekerheid.
Artikel 6, lid 1, bepaalt, dat een zekerheid moet worden gesteld om de naleving te garanderen van, onder meer, de volgende hoofdeisen: "de handhaving van de offerte na het verstrijken van de hiervoor vastgestelde termijn van indiening, (...) de afhaling van de boter en de betaling van de prijs binnen de in artikel 10, lid 2, eerste alinea, bedoelde termijn". Artikel 6, lid 1, bepaalt voorts dat "wanneer niet aan de bovenbedoelde verplichtingen wordt voldaan, de totale inschrijvingszekerheid wordt verbeurd".
Ingevolge artikel 7, lid 2, moet een zekerheid worden gesteld "om te bereiken dat wordt voldaan aan de naleving van de hoofdeisen betreffende de uitvoer van de boter (...) binnen de in artikel 15 bedoelde termijn en de aankomst ervan in het land van bestemming dat in de offerte is vermeld". Het artikel bepaalt verder, dat de gestelde zekerheid wordt verbeurd wanneer aan deze vereisten niet wordt voldaan.
6. Geen van beide bepalingen behelst een uitdrukkelijke uitzondering voor overmacht. Een dergelijke uitzondering is wel te vinden in artikel 10, leden 1 en 2, en in artikel 16, lid 1.
Artikel 10, lid 1, verlangt van de koper, dat hij de hem verkochte boter vóór 1 december 1986 afhaalt, en bepaalt: "Behalve in geval van overmacht komen, wanneer de afhaling van de boter niet binnen de (...) bedoelde termijn heeft plaatsgevonden, de kosten voor opslag van de boter voor rekening van de koper (...)."
Volgens artikel 10, lid 2, moet de koper het interventiebureau binnen drie maanden te rekenen vanaf de dag van de afhaling, betalen. Betaling leidt tot vrijgifte van de in artikel 6, lid 1, bedoelde inschrijvingszekerheid. Voor het geval dat niet op tijd wordt betaald, bepaalt artikel 10, lid 2, derde alinea: "Behalve in geval van overmacht, wordt, wanneer de koper de (...) betaling niet binnen de vastgestelde termijn heeft gedaan, het verkoopcontract voor de resterende hoeveelheden geannuleerd en wordt tevens de in artikel 6, lid 1, bedoelde zekerheid verbeurd."
Artikel 16, lid 1, bepaalt, dat de zekerheid die ingevolge artikel 7, lid 2, als waarborg voor de werkelijke uitvoer van de betrokken goederen is gesteld, behoudens bewijs van overmacht wordt verbeurd.
7. Terwijl er dus ingevolge artikel 16 een algemene uitzondering voor overmacht bestaat voor zover het het verlies van de waarborg overeenkomstig artikel 7, lid 2, betreft, kunnen volgens de Commissie de overmachtsbepalingen van artikel 10, leden 1 en 2, niet worden geacht te gelden voor alle gevallen waarin niet aan de vereisten van artikel 6 is voldaan.
8. Volgens de Commissie lijkt de onderhavige situatie, waarin de afhaling van de boter niet slechts te laat gebeurde, maar de koper volstrekt weigerde de boter af te nemen, het meest op de situatie van artikel 10, lid 2. Niettemin meent zij, dat artikel 10, lid 2, niet rechtstreeks in dit geval voorziet en dat het daarom noodzakelijk is zich af te vragen, of het ontbreken van een uitdrukkelijke uitzondering voor overmacht An Bord Bainne en Interagra belet zich op zo een uitzondering te beroepen. De Commissie concludeert, dat het zowel mogelijk als billijk is een stilzwijgende uitzondering voor overmacht in de omstandigheden van de onderhavige zaak te erkennen.
9. Met dat resultaat kan ik het eens zijn. Maar men zou zich ook kunnen afvragen, of artikel 10, lid 2, zo kan worden uitgelegd, dat het rechtstreeks in de situatie van deze zaak voorziet.
10. Artikel 10, lid 2, gaat over verzuim van betaling binnen een bepaalde termijn. Het lijkt logisch, dat wanbetaling twee situaties omvat, zowel te late betaling als het volledig uitblijven ervan. De bepaling noemt twee rechtsgevolgen van wanbetaling: in de eerste plaats verbeurte van de zekerheid en in de tweede plaats annulering van het verkoopcontract. In de Deense tekst van de bepaling, waarin de beide rechtsgevolgen als gelijkwaardig naast elkaar worden gesteld, is de meest voor de hand liggende uitlegging, dat de uitdrukkelijke uitzondering voor overmacht op beide rechtsgevolgen betrekking heeft. Dit resultaat is niet zo duidelijk in de Engelse, de Franse of de Duitse tekst, die zo kunnen worden gelezen, dat de verwijzing naar verbeurte van de zekerheid slechts volledigheidshalve is opgenomen, namelijk om de lezer te herinneren aan de rechtsgevolgen die reeds uit artikel 6 voortvloeien. Indien dat de juiste uitlegging is, is het mogelijk, dat de overmachtsbepaling alleen de rechtsgevolgen van de annulering van het verkoopcontract betreft.(3) Daar de Commissie terecht betoogt, dat het in elk geval in overeenstemming met de regeling en het doel van de verordening is om in dit geval een uitzondering voor overmacht te erkennen, lijkt het natuurlijker om voor de uitlegging van artikel 10, lid 2, te kiezen die een rechtstreeks beroep op overmacht uit hoofde van die bepaling mogelijk maakt, wanneer de zekerheid wegens wanbetaling wordt verbeurd.
11. Zelfs indien het Hof deze opvatting niet zou delen en ook al heeft het overmacht nooit als een algemeen rechtsbeginsel van het gemeenschapsrecht erkend(4), is het naar mijn mening juist met de Commissie in te stemmen - evenals met de anderen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend - dat ook in het onderhavige geval tenminste op overmacht als een stilzwijgende voorwaarde een beroep kan worden gedaan.
Er is naar mijn mening geen reden, waarom het Hof een restrictieve houding zou innemen betreffende de erkenning van overmacht op gebieden waarbij dit niet uitdrukkelijk is bepaald. Wanneer kan worden vastgesteld, dat een dergelijke uitzondering niet in strijd is met doel van de betrokken regels, kan dit een reden tot erkenning zijn. Het onderhavige geval betreft regels, die tot doel hebben de overtollige botervoorraden door verkoop tegen gereduceerde prijzen te verminderen, die de afzetmogelijkheden van de koper tot bepaalde landen beperken en die door de Gemeenschap met het oog op haar internationale verplichtingen werden vastgelegd.
De Commissie wijst er terecht op, dat erkenning van overmacht overeenkomt met de bedoeling van de wetgever en ook steun vindt in het oogmerk van de verordening en in algemene overwegingen van billijkheid. In dit verband zou ik willen wijzen op het betoog van de Commissie zoals dat in het rapport ter terechtzitting is uiteengezet en waarmee ik het volledig eens ben.
12. Het Hof zou daarom moeten beslissen, dat ondernemingen die ondanks hun verplichting ingevolge artikel 6, lid 1, verzuimen de door hen gekochte boter af te halen, zich op overmacht kunnen beroepen om verbeurte van de gestelde zekerheid te vermijden.
Inleidende opmerkingen betreffende de uitlegging van het begrip overmacht in een geval als het onderhavige
13. Er kan geen twijfel over bestaan (en hierover zijn zij die opmerkingen hebben ingediend, het eens), dat het in casu toepasselijke begrip overmacht zich niet beperkt tot volstrekte onmogelijkheid, maar wel een vereiste behelst, dat het nalaten van de bedoelde handeling te wijten moet zijn aan over het algemeen abnormale en onvoorzienbare omstandigheden buiten de invloed van de persoon die zich op overmacht beroept, waarvan de gevolgen ondanks alle nodige zorgvuldigheid niet konden worden vermeden.(5)
14. Er wordt niet betwist, dat de wijziging van de kwaliteitsvereisten van de Sovjet-Unie, die de overeengekomen uitvoer van boterconcentraat voor Prodintorg onmogelijk maakte, de gebeurtenis is die volgens An Bord Bainne en Interagra overmacht oplevert. De essentie van deze zaak is volgens de Britse regering de vraag, of een wetswijziging van een staat in de periode tussen het sluiten van een overeenkomst en de uitvoering ervan, welke in feite neerkomt op een invoerverbod en de overeenkomst onuitvoerbaar maakt, overmacht oplevert.
15. Op grond van de prejudiciële vragen kan worden aangenomen, dat:
- de wijziging van de kwaliteitsvereisten door de overheid een gebeurtenis was waarop An Bord Bainne en Interagra geen invloed hadden;
- de wijziging voor An Bord Bainne en Interagra geheel onverwacht kwam;
- de overeengekomen uitvoer van boterconcentraat onmogelijk werd gemaakt;
- na de wijziging Interagra al het mogelijke heeft gedaan om de exportovereenkomst ondanks de veranderde kwaliteitsvereisten uit te voeren.
16.
An Bord Bainne en Interagra zijn van mening, dat aan de overige voorwaarden voor een beroep op overmacht eveneens is voldaan. De Italiaanse regering deelt deze opvatting. De Commissie betoogt daarentegen, dat aan die voorwaarden niet is voldaan. De Britse regering stemt op dit punt tenminste tot op zekere hoogte met de Commissie overeen.
Vormen publiekrechtelijke wijzigingen in kwaliteitsvereisten een over het algemeen "abnormale en onvoorzienbare" gebeurtenis?
17. Het mag verrassend heten, dat het Hof tot op heden geen gelegenheid heeft gehad zich met de vraag bezig te houden, of wijzigingen van normen door nationale wetgevende instanties of andere nationale autoriteiten overmacht kunnen opleveren.
Mijns inziens bestaat er geen twijfel aan, dat de mogelijkheid niet algemeen van de hand kan worden gewezen, dat wijzigingen van voorschriften die de nakoming van verplichtingen van gemeenschapsrecht uitsluiten, overmacht kunnen opleveren. Overeenkomstig de informatie waarover het Hof beschikt, wordt in het nationale recht van alle Lid-Staten aanvaard - zo ook de Commissie in haar mondelinge opmerkingen - dat overheidshandelingen tenminste in bepaalde gevallen overmacht kunnen opleveren.
Deze opvatting vindt ook steun in het feit, dat de gemeenschapswetgever door overheidsinstanties opgelegde invoerverboden uitdrukkelijk noemde in een aantal eerdere verordeningen die de potentiële overmachtsituaties specificeerden.(6)
18. De Commissie meent niettemin, dat men een wijziging door de nationale autoriteiten van de kwaliteitsvereisten voor produkten dient te bezien als een zo gewone gebeurtenis, dat handelaren ervan moeten uitgaan, dat iets dergelijks kan gebeuren wanneer zij een overeenkomst aangaan, en dat zij de inhoud van de overeenkomst dienovereenkomstig dienen te regelen. Volgens de Commissie zijn zulke wijzigingen normale commerciële risico's.
19. De vraag of het standpunt van de Commissie op dit punt moet worden aanvaard, is van fundamenteel belang.
Het is zeker zo, dat de kwaliteitsvereisten voor goederen in iedere samenleving aan verandering onderhevig zijn. Het is waarschijnlijk ook zo, dat zulke veranderingen met steeds grotere frequentie plaatsvinden. Er is een gestadig groeiend besef van de noodzaak de gezondheid en de veiligheid van de consumenten te beschermen, en onze kennis van gezondheids- en veiligheidsrisico's in verband met goederen neemt voortdurend toe.
Daarom is het niet onredelijk te betogen, dat zulke veranderingen niet als "abnormaal" kunnen worden beschouwd in de door het Hof gedefinieerde zin van die term, namelijk dat er een gebeurtenis dient te zijn die onvoorzienbaar of op zijn minst zo ongewoon is, dat een zorgvuldig handelaar die alle nodige diligentie betracht, het risico minimaal zou hebben geacht.(7)
Er lijkt voor het Hof dus enige reden te bestaan te beslissen, dat wijzigingen in nationale kwaliteitsvereisten nooit overmacht kunnen opleveren.
20. Na enige overweging lijkt mij die uitkomst niettemin onjuist.
21. Zoals reeds gezegd, kan worden aangenomen, dat men zich in beginsel op wijzigingen van publiekrechtelijke voorschriften kan beroepen als een grond voor overmacht, en ik betwijfel of er voldoende rechtvaardiging is om van die onderstelling af te wijken voor zover het publiekrechtelijke vereisten inzake de kwaliteit van goederen betreft. Men behoort niet a priori de mogelijkheid uit te sluiten, dat zich situaties zullen voordoen, waarin het onredelijk zou zijn om handelaren het risico van wijzigingen van de kwaliteitsvereisten van het land van invoer te laten dragen. In dit verband dient niettemin te worden bedacht, dat handelaren vaak, zoniet vanzelfsprekend, een passende waarschuwing zullen krijgen of, dat op zijn minst overgangsmaatregelen die met de redelijke verwachtingen van de handelaren rekening houden, zullen worden ingevoerd. Bovendien zullen er ongetwijfeld gebieden zijn, waarbij de kans op zulke wijzigingen zo klein moet worden geacht, dat handelaren niet verplicht kunnen worden er als een algemeen geldend risico rekening mee te houden.
22. Het is in dit verband ook passend te vermelden, dat het Hof stakingen zonder wettelijk verplichte voorafgaande aankondiging(8), stroomonderbrekingen en slecht weer(9) als overmacht heeft aanvaard, ook al zou men er in zulke gevallen ook terecht op kunnen wijzen, dat dergelijke gebeurtenissen, strikt genomen, in het algemeen geen abnormale voorvallen zijn. Ik vind het in elk geval moeilijk te begrijpen, waarom wijzigingen van kwaliteitsvereisten voor goederen nooit abnormale omstandigheden zouden zijn, terwijl stakingen, stroomonderbrekingen en slecht weer wel zo kunnen worden gekwalificeerd; waarom zou het redelijker zijn van handelaren te eisen, dat zij altijd en in het algemeen het risico van publiekrechtelijke wijzigingen van kwaliteitsvereisten dragen, terwijl dit niet zo is ten aanzien van stakingen enzovoort.
23. Voor zover ik heb kunnen nagaan, zijn de enige gevallen waarin het Hof in het algemeen heeft beslist dat een handelaar zich niet op overmacht kan beroepen, die waarin de handelaar door het gedrag van de andere partij bij de overeenkomst werd verhinderd aan de vereisten van het gemeenschapsrecht te voldoen (zie te dezen het arrest Theodorakis(10)). Het Hof heeft mijns inziens terecht belang gehecht aan het feit, dat handelaren volledig vrij zijn in de keuze van hun handelspartners.
24. Tegen deze achtergrond zou het Hof niet in het algemeen de mogelijkheid moeten uitsluiten, dat men zich op wijzigingen van kwaliteitsvereisten die invoerverboden ten gevolge hebben, mag beroepen als een grond voor overmacht. Het Hof zou (als gebruikelijk) slechts dienen te beklemtonen, dat overmacht alleen mag worden gepleit, wanneer kan worden ondersteld, dat de wijziging van de kwaliteitsvereisten in het betrokken geval zo abnormaal was, dat een zorgvuldig handelaar de kans op een dergelijke wijziging onbetekenend mocht achten.
25. Indien het Hof niet zou aanvaarden dat wijzigingen van kwaliteitsvereisten nooit een grond voor overmacht kunnen zijn, betoogt de Commissie, dat een beroep op overmacht in elk geval moet worden uitgesloten in geval van uitvoer naar de vroegere Sovjet-Unie. In dit verband betoogt de Commissie, dat "een handelaar die handel drijft met een staat als de vroegere Sovjet-Unie, met haar uiterst centrale en vaak willekeurige reglementering van alle aspecten van de samenleving, inclusief de handel, zulke wijzigingen moet verwachten, zelfs zonder enige voorafgaande kennisgave of overgangsmaatregelen of een periode van bekendmaking vóór de toepassing van de nieuwe regels".
26. Het Hof zou er verkeerd aan doen het standpunt van de Commissie over te nemen en aldus te beslissen, dat wijzigingen van kwaliteitsvereisten in staten met een bepaald type sociaal systeem in het algemeen nooit kunnen dienen als een grond voor overmacht.
27. In beginsel dient het Hof zich mijns inziens in gevallen van uitlegging van het begrip overmacht in het gemeenschapsrecht te beperken tot het geven van meer algemene aanwijzingen voor de uitleg van dat begrip, en het aan de nationale rechter over te laten om op die basis de concrete geschillen in de door hen verwezen zaken op te lossen.
28. Daarom dient mijns inziens het standpunt van de Commissie, dat ondernemingen juist met betrekking tot de Sovjet-Unie op plotselinge normenwijzigingen hadden behoren te rekenen, niet te leiden tot een beslissing van het Hof in het algemeen, dat het begrip overmacht nooit te hulp kan worden geroepen in gevallen als het onderhavige. Weliswaar is het niet volstrekt onmogelijk, dat het standpunt van de Commissie juist is. De Commissie heeft evenwel geen enkele poging gedaan dit standpunt te funderen en er is verder niets in deze zaak wat de mening van de Commissie ondersteunt. Integendeel, er werd ons verteld, dat de bedoelde kwaliteitsvereisten meer dan 30 jaar onveranderd hadden gegolden. Wat mij betreft, zou ik de nationale rechter op grond van dat wat voor ons ligt, niet in overweging willen geven te handelen in de onderstelling, dat ondernemingen in het algemeen wijzigingen van de bedoelde sovjetnormen hadden behoren te voorzien, en dat zulke wijzigingen dientengevolge nooit overmacht kunnen opleveren.
29. Het Hof zou mijns inziens daarom moeten beslissen, dat een publiekrechtelijke wijziging van kwaliteitsvereisten een grond voor overmacht kan opleveren, mits een zorgvuldig en voorzichtig handelaar het in de gegeven omstandigheden niet voor mogelijk zou hebben gehouden, dat de kwaliteitsvereisten door een wetswijziging zouden worden gewijzigd, en mits de betrokken handelaar de gevolgen van die wijziging ondanks alle nodige zorgvuldigheid niet had kunnen vermijden.
Hadden An Bord Bainne en Interagra in feite de wijziging van de normen voorzien?
30. Zowel de Commissie als de Britse regering stelt in haar opmerkingen, dat de ondernemingen de wijziging van de normen in feite hadden voorzien.
Zij wijzen er in dit verband op, dat bepalingen in de overeenkomsten tussen de betrokken ondernemingen deze onderstelling bevestigen. Zij verwijzen in de eerste plaats naar het feit, dat Interagra in haar overeenkomst met An Bord Bainne uitdrukkelijk het risico aanvaardde, dat de laatste de waarborg zou kunnen verliezen, en in de tweede plaats naar het feit, dat de overeenkomst tussen Interagra en An Bord Bainne een overmachtsbepaling inhield waarin een invoerverbod in de lijst van overmacht opleverende gebeurtenissen was opgenomen.
31. Er zijn verschillende redenen waarom het Hof de opvattingen van de Commissie en de Britse regering op dit punt niet zou moeten overnemen.
32. In de eerste plaats geeft de verwijzingsbeschikking aan, dat de partijen in het hoofdgeding het eens waren over de onderstelling, dat An Bord Bainne en Interagra niet hadden voorzien, dat zich wijzigingen in de sovjetnormen zouden voordoen. In de tweede plaats dient het altijd aan de nationale rechter te worden overgelaten, conclusies uit dergelijke contractuele bepalingen te trekken om vast te stellen of de partijen de wijzigingen hadden voorzien.
33. Gelet niettemin op het belang dat de Commissie en de Britse regering aan die contractuele bepalingen hechten, is het misschien op zijn plaats te zeggen, dat het mijns inziens meer dan twijfelachtig is, dat die bepalingen de door hen toegekende betekenis kunnen hebben.
Mij lijkt het nogal duidelijk, dat onder de contractuele bepaling tussen An Bord Bainne en Interagra niet anders kan worden verstaan dan dat Interagra het risico van An Bord Bainne uit hoofde van haar rechtsbetrekking met het Britse interventiebureau op zich neemt, met andere woorden, het risico van verbeurte van de zekerheid, tenzij niet-naleving van de voorwaarden van de verordening aan overmacht te wijten was. Het is zeker niet duidelijk, dat Interagra door middel van de betrokken bepaling van plan was het risico zelfs dan te aanvaarden wanneer het verzuim van An Bord Bainne aan overmacht te wijten was.
Voorts dekt de bepaling in de overeenkomst tussen An Bord Bainne en Interagra heel in het algemeen de niet-naleving van de voorwaarden van de verordening en daarom kan daaruit nauwelijks worden afgeleid, dat de twee ondernemingen in feite hadden voorzien, dat de naleving van de voorwaarden van de gemeenschapsvoorschriften door een invoerverbod ten gevolge van wijzigingen in kwaliteitsvereisten zou worden verijdeld.
34. Evenzo zou het overdreven zijn om aan de overmachtsbepaling in de overeenkomst tussen Interagra en Prodintorg de betekenis toe te kennen die door de Commissie en de Britse regering wordt bepleit. De Commissie en de Britse regering hebben in elk geval volledig nagelaten het standpunt, dat die bepaling (welke waarschijnlijk een volstrekt gebruikelijke contractuele bepaling is) juist was opgenomen omdat de partijen bepaalde redenen hadden een verandering van de kwaliteitsvereisten te vrezen, aannemelijk te maken.
35. Er is dus naar mijn mening niets in de opmerkingen van de Commissie en de Britse regering wat aantoont, dat de wijzigingen van de kwaliteitsvereisten in feite waren voorzien. Bovendien behoef ik er amper op te wijzen, dat het tot een drastische en nauwelijks begrijpelijke beperking van de toepassing van de overmachtsbepaling zou leiden, wanneer een handelaar van een beroep op overmacht ingevolge het gemeenschapsrecht zou worden uitgesloten, alleen omdat zijn contractpartner of diens contractpartner zich in hun wederzijdse rechtsbetrekking het recht hadden voorbehouden om zich op overmacht te beroepen.
36. Alles bij elkaar vind ik het uitermate moeilijk de redenering van de Commissie en de Britse regering te volgen, wanneer zij belang proberen te hechten aan het feit, dat de contractuele betrekkingen tussen de drie ondernemingen in deze zaak van dien aard zijn, dat de uiteindelijke nakoming van de verplichting van An Bord Bainne tegenover het Britse interventiebureau om de boter naar de Sovjet-Unie uit te voeren, de tussenkomst van Interagra vereist. De doorslaggevende vraag moet zijn, of An Bord Bainne's verzuim van haar verplichtingen het gevolg kan worden geacht van gebeurtenissen waarop geen der betrokken ondernemingen enige invloed had, en welke geen van hen had kunnen voorzien en vermijden door betrachting van alle nodige zorgvuldigheid.
Hadden de gevolgen van de gebeurtenis kunnen worden vermeden?
37. De Commissie en de Britse regering stellen, dat men van een zorgvuldig en voorzichtig handelaar zou mogen verwachten, dat hij passende voorzorgsmaatregelen treft om de gevolgen van de uitvoerverhindering door de wijziging van de kwaliteitsvereisten te vermijden. Met name stellen zij, dat de gevolgen van het invoerverbod en de daaruit resulterende annulering van de overeenkomst met Prodintorg hadden kunnen en moeten worden vermeden door passende bepalingen in de betrokken overeenkomsten op te nemen of een passende verzekering af te sluiten.
38. Weliswaar heeft het Hof in het arrest Theodorakis (reeds aangehaald) gezegd, dat de betrokken onderneming voorzorgsmaatregelen had kunnen treffen tegen de wanprestatie van haar contractpartner, hetzij door passende bepalingen in de overeenkomst op te nemen, hetzij door een verzekering af te sluiten, maar volgens mijn beoordeling van het arrest was het niet de grond waarom de betrokken onderneming van een beroep op overmacht werd uitgesloten. Het gaf alleen aan, dat de door het Hof gemaakte beslissing geen onredelijke gevolgen met zich mee zou brengen voor handelaren die de gelegenheid hadden gehad de genoemde maatregelen te treffen. Indien handelaren zich nooit op overmacht in verband met het verzuim van verplichtingen door hun contractpartners kunnen beroepen, weten zij ook, dat zij voorzorgsmaatregelen moeten treffen tegen de gevolgen van een dergelijk verzuim, zo nodig op één van de door het Hof genoemde wijzen.
39. De mogelijkheid op één van de genoemde wijzen voorzorgsmaatregelen tegen het risico van verbeurte van de zekerheid te treffen, behoort evenwel iemand die verplichtingen ingevolge de gemeenschapsvoorschriften heeft, niet in het algemeen van een beroep op overmacht uit te sluiten.
Mijns inziens is het onredelijk te beweren, dat de theoretisch altijd bestaande mogelijkheid om voorzorgsmaatregelen tegen verbeurte van de waarborg te treffen, zelfs in gevallen van overmacht, een beroep op overmacht zou kunnen uitsluiten.
Indien een dergelijke opvatting werd aanvaard, zouden de overmachtsbepalingen in het gemeenschapsrecht hun praktische betekenis grotendeels verliezen.
40. Indien ik het goed heb begrepen, hebben de Commissie en de Britse regering hun opvatting op dit punt trouwens tijdens de mondelinge procedure beperkt tot gevallen waarin de handelaar één of meer concrete redenen had te voorzien, dat zijn verplichtingen ingevolge de gemeenschapsvoorschriften niet konden worden nageleefd. In zo een geval ligt het ontbreken van een mogelijk beroep op overmacht echter niet aan het feit, dat de handelaar heeft nagelaten door middel van contractuele bepalingen of een verzekering voorzorgsmaatregelen tegen de gevolgen van een overmacht opleverende gebeurtenis te treffen, maar aan het feit, dat hij een concrete reden had deze gebeurtenis te voorzien.
41. Volledigheidshalve moet nog worden opgemerkt, dat het voor een handelaar in werkelijkheid onmogelijk of op zijn minst heel moeilijk kan zijn, zijn contractpartner te overreden het risico van overmacht te dragen. Evenzo zal het voor handelaren ongetwijfeld moeilijk en waarschijnlijk duur zijn om verbeurte door overmacht te verzekeren.
42. Ik zal van verder onderzoek naar de mogelijke economische gevolgen van het aanvaarden van het standpunt van de Commissie en de Britse regering afzien.
Laat ik ermee volstaan te zeggen, dat ik ertoe neig met An Bord Bainne en Interagra overeen te stemmen, dat de "kosten" die de koper van de interventieboter zich direct of indirect door het afsluiten van een verzekering tegen de gevolgen van overmacht op de hals zou halen, uiteindelijk op de verkoper van interventieboter zou worden afgewenteld, doordat de koper van die boter een lagere offerte bij het nationale interventiebureau zou moeten indienen.
43. Daarom zou het Hof mijns inziens bij de toepassing van de overmachtsbepaling in het onderhavige geval moeten weigeren enig belang aan deze opvattingen van de Commissie en de Britse regering te hechten.
Het causaal verband tussen het vermeende geval van overmacht en het verzuim van An Bord Bainne de gekochte boter uit de opslag af te halen en te betalen
44. De Britse regering en de Commissie stellen in hun schriftelijke opmerkingen, dat het invoerverbod van de Sovjet-Unie, hetwelk uit de wijzigingen van de kwaliteitsvereisten voortvloeide, voor An Bord Bainne geen beletsel was de gekochte boter af te halen en te betalen, en dat er dus geen causaal verband is tussen het vermeende geval van overmacht en het verzuim door An Bord Bainne van haar verplichtingen ingevolge artikel 6, lid 1, van de verordening.
45. De Britse regering heeft dit argument ter terechtzitting laten vallen, maar de Commissie houdt eraan vast.
46. De Commissie wijst erop, dat An Bord Bainne zowel rechtens als feitelijk de mogelijkheid had de boter af te nemen. Niets belette haar ook ervoor te betalen. Indien dat was gebeurd, zou de ingevolge artikel 6 gestelde zekerheid zijn vrijgegeven, en de onderneming zou verplicht zijn geweest de in artikel 7 bepaalde (hogere) zekerheid voor het verwezenlijken van de uitvoer naar de Sovjet-Unie te stellen. De Commissie zegt ook, dat dit niet onredelijk zou zijn geweest, daar An Bord Bainne door het kopen van de boter inderdaad werd verplicht de boter naar de Sovjet-Unie uit te voeren, maar niet werd verplicht het als boterconcentraat te verkopen. De boter zou in een onverwerkte vorm verkocht hebben kunnen worden.(11) An Bord Bainne was dus vrij een andere sovjetkoper voor de door haar gekochte boter te zoeken. De Commissie heeft haar mening niet geuit over de vraag, of An Bord Bainne zich betreffende de ingevolge artikel 7 gestelde zekerheid op overmacht zou hebben kunnen beroepen, wanneer zij in feite had kunnen bewijzen, dat er in de Sovjet-Unie voor de door haar gekochte boter geen markt kon worden gevonden.
Op grond van het standpunt van de Commissie zou An Bord Bainne in elk geval verplicht zijn geweest de boter af te halen en te betalen. Zij zou dan alles wat van een zorgvuldig handelaar mag worden verwacht, hebben moeten doen om de verkoop ervan in de Sovjet-Unie te bewerkstelligen. An Bord Bainne zou in dat geval de boter hebben betaald en daarom ook als de eigenaar ervan hebben moeten worden beschouwd. De Commissie heeft niet nader uitgelegd, voor welk doel An Bord Bainne de boter volgens de verordening had kunnen gebruiken indien zij niet in staat was de verkoop ervan in de Sovjet-Unie te verzekeren.
Mij komt het voor, dat het hoofdargument van de Commissie, dat streng formeel gezien juist mag zijn, niet moet worden aanvaard. Het zou in de praktijk kunnen leiden tot onredelijke gevolgen. In een situatie als de onderhavige dienen handelaren niet te worden verplicht de door hen gekochte boter af te halen en te betalen, tenzij er concrete redenen zijn om aan te nemen, dat zij werkelijk een redelijke kans hadden om kopers voor gezouten boter in de Sovjet-Unie te vinden binnen de tijdslimieten die de verordening voor de uitvoer stelt.
An Bord Bainne en Interagra hebben ten sterkste bestreden, zonder tegenspraak van de Commissie te ondervinden, dat een dergelijke mogelijkheid bestond, omdat noch gezouten boter, noch daaruit geproduceerd boterconcentraat in de Sovjet-Unie kon worden verkocht. De nationale rechter dient te beslissen, of An Bord Bainne en Interagra al dan niet gelijk hebben met deze bewering.
47. Volgens de vaste rechtspraak van het Hof moeten handelaren die zich op overmacht willen beroepen, een hoge mate van voorzorg en zorgvuldigheid aantonen.
Verzekerd moet worden, dat handelaren alles doen wat redelijkerwijze van hen mag worden geëist, om nakoming van hun verplichtingen ingevolge het gemeenschapsrecht te verzekeren. De zekerheid die zij moeten stellen, wordt verbeurd wanneer zij niet aan die vereisten voldoen. Het doel van de zekerheid is, dat de handelaren alles in hun vermogen doen om hun verplichtingen ingevolge het gemeenschapsrecht na te leven.(12)
48. Het is de functie van het Hof algemene aanwijzingen te geven inzake dat wat van handelaren kan worden geëist. Het is de taak van de nationale rechter op grond van het in de concrete gevallen geleverde bewijs te beslissen, of de handelaren aan hun verplichtingen overeenkomstig 's Hofs uitlegging van het begrip overmacht hebben voldaan.
49. Uit het voorafgaande zal duidelijk zijn geworden, dat de Commissie en tot op zekere hoogte de Britse regering ten opzichte van de handelaren zijn uitgegaan van een mijns inziens onnodig restrictieve uitlegging van het begrip overmacht en dat die uitlegging een zware last op het commerciële leven zou leggen zonder dat is aangetoond, dat dit nodig is voor de verwezenlijking van het doel van de betrokken gemeenschapsvoorschriften. Naar mijn mening zijn er in een geval als dit geen algemene omstandigheden die An Bord Bainne en Interagra beletten zich op overmacht te beroepen. Het is aan de nationale rechter te beslissen, of zij in feite hebben voldaan aan de strenge eisen van voorzorg en zorgvuldigheid die het Hof aan zorgvuldige en voorzichtige handelaren stelt.
Conclusie
50. Dienovereenkomstig geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
"Artikel 6, lid 1, van verordening (EEG) nr. 765/86 van de Commissie van 14 maart 1986 moet aldus worden uitgelegd, dat de ingevolge die bepaling gestelde inschrijvingszekerheid niet wordt verbeurd, indien kan worden vastgesteld dat de niet-naleving van de inschrijvingsvoorwaarden van die bepaling te wijten waren aan een wijziging van de voordien in het land van invoer geldende kwaliteitsvereisten voor de betrokken goederen, mits een zorgvuldig en voorzichtig handelaar en iedere contractpartner van die handelaar die wijziging niet had voorzien, en geen reden had ze te voorzien, en mits ook de gevolgen van de wijziging ondanks alle nodige zorgvuldigheid in feite niet hadden kunnen worden vermeden."
Het is aan de nationale rechter vast te stellen, of in dit geval aan die voorwaarden is voldaan.
(1) - Verordening van de Commissie van 14 maart 1986 houdende nadere regels voor de verkoop van boter uit interventievoorraden voor uitvoer naar bepaalde bestemmingen (PB 1986, L 72, blz. 11).
(2) - Soortgelijke procedures zijn aanhangig bij de Ierse rechter tussen An Bord Bainne en Interagra enerzijds en het Ierse interventiebureau anderzijds, waarin het gaat om een zekerheid van ongeveer 169 000 IRL. Deze procedures zijn opgeschort in afwachting van de beslissing van het Hof in de onderhavige zaak.
(3) - Ter ondersteuning van haar stelling, dat artikel 10, lid 2, niet in de situatie van dit geval voorziet, wijst de Commissie op de formulering, dat het verkoopcontract wordt geannuleerd "voor de resterende hoeveelheden". De verwijzing naar "de resterende hoeveelheden" moet evenwel worden gezien in de context van artikel 10, lid 2, tweede alinea, en voor mij staat buiten twijfel, dat dit niet kan betekenen, dat de bepaling niet tevens toepasselijk is op gevallen waarbij niets van de gekochte hoeveelheden is afgehaald.
(4) - In zijn arresten van 20 februari 1975 (zaak 64/74, Reich, Jurispr. 1975, blz. 261), en 11 juli 1978 (zaak 6/78, Union Française de Céréales, Jurispr. 1978, blz. 1675) bevestigde het Hof de overeenkomstige toepassing van uitdrukkelijke overmachtsbepalingen, en in zijn arrest van 19 april 1988 (zaak 71/87, Inter-Kom, Jurispr. 1988, blz. 1979) erkende het een stilzwijgende overmachtsbepaling in een geval waarin de betrokken bepalingen van het gemeenschapsrecht een dergelijke bepaling niet uitdrukkelijk inhielden.
(5) - Zie arrest Hof van 18 maart 1993 (zaak C-50/92, Molkerei-Zentrale Süd, Jurispr. 1993, blz. I-1035). Zie ook de volgende, hier van belang zijnde arresten Hof van 27 oktober 1987 (zaak 109/86, Theodorakis, Jurispr. 1987, blz. 4319); 7 mei 1991 (zaak C-338/89, Organisationen Danske Slagterier, Jurispr. 1991, blz. I-2315, en 19 april 1988, zaak 71/87, reeds aangehaald in voetnoot 4). Voor verdere verwijzingen zie punt 15 van de conclusie van advocaat-generaal Lenz bij het arrest Molkerei-Zentrale Süd, reeds aangehaald.
(6) - Zie bij voorbeeld artikel 6 van verordening nr. 136/64, uitgelegd in het arrest van het Hof van 11 juli 1968 (zaak 4/68, Schwarzwaldmilch, Jurispr. 1968, blz. 549), en artikel 8 van verordening nr. 102/64, uitgelegd in het arrest van het Hof van 16 december 1970 (zaak 36/70, Getreide-Import, Jurispr. 1970, blz. 1107).
(7) - Zie arrest van 11 juli 1968, Schwarzwaldmilch (zie voetnoot 6).
(8) - Zie arrest in zaak C-338/89 (reeds aangehaald in voetnoot 5).
(9) - Zie arrest in zaak 71/87, reeds aangehaald in voetnoot 4).
(10) - Reeds aangehaald in voetnoot 5.
(11) - Het is niet zeker, dat de Commissie op dit punt gelijk heeft in haar uitlegging van de betrokken bepalingen van de verordening. Artikel 5, lid 3, sub b, bepaalt, dat de offerte vergezeld moet gaan van "een schriftelijke verbintenis van de inschrijver om de hem toegewezen boter in ongewijzigde staat of na verwerking, binnen de in artikel 15 bedoelde termijn naar de in zijn offerte aangegeven bestemming uit te voeren". Indien deze bepaling samen wordt gelezen met artikel 5, lid 2, sub c, hetwelk bepaalt, dat offertes "de beoogde bestemming van de boter, onder opgave van de hoeveelheden die in ongewijzigde staat en die welke na verwerking zullen worden uitgevoerd" moeten behelzen, is het in elk geval mogelijk de bepaling zo uit te leggen, dat de in artikel 5, lid 3, sub b, bedoelde verbintenis de betrokken handelaren eveneens een verplichting oplegt de boter naar de bepaalde bestemming in de door de offerte aangegeven vorm uit te voeren. Deze vraag werd tijdens de behandeling van de zaak niet in detail onderzocht. Aangezien het evenwel voor de hand ligt de bepalingen van de verordening van de Commissie op de door haar bepleite wijze uit te leggen (ten minste wanneer die uitlegging tot een resultaat leidt dat onder normale omstandigheden voordelig is voor handelaren), en gelet op het doel van de verordening zelf, namelijk in de eerste plaats ervoor te zorgen, dat de uit de interventievoorraden verkochte boter het in de verordening bepaalde land van bestemming bereikt, ben ik geneigd de uitlegging van de Commissie juist te achten.
(12) - Zie arrest van 30 januari 1974 (zaak 158/73, Kampffmeyer, Jurispr. 1974, blz. 101), waarin het Hof overwoog, dat "de dreiging van verlies der waarborgsom dient om importeurs aan wie een vergunning is uitgereikt, tot naleving van hun invoerverplichting [ingevolge het gemeenschapsrecht] aan te sporen (...) hieruit volgt dat een importeur, die alle nodige zorgvuldigheid heeft betracht, in beginsel van de [gemeenschapsrechtelijke] invoerverplichting is bevrijd, wanneer van buiten komende oorzaken het hem onmogelijk maken tijdig tot invoer over te gaan" (zie r.o. 9).