62024CJ0282_RES
Υπόθεση C‑282/24
PolismyndighetenκατάKonkurrensverket
(αίτηση του Högsta förvaltningsdomstolen για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
Απόφαση του Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα) της 16ης Οκτωβρίου 2025
«Προδικαστική παραπομπή – Δημόσιες συμβάσεις – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Άρθρο 72 – Τροποποίηση συμφωνίας-πλαισίου κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής της – Αξία κατόπιν της τροποποίησης χαμηλότερη από τις τιμές που προβλέπονται στο άρθρο 72, παράγραφος 2 – Τροποποίηση του συστήματος αμοιβής που προβλέπεται σε συμφωνία-πλαίσιο – Ουσιώδης τροποποίηση της συμφωνίας-πλαισίου – Μεταβολή της συνολικής φύσης της συμφωνίας-πλαισίου»
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών, προμηθειών και έργων – Οδηγία 2014/24 – Εκτέλεση της σύμβασης – Τροποποίηση συμβάσεων κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής τους χωρίς νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης – Αξία κατόπιν της τροποποίησης χαμηλότερη από τις τιμές που προβλέπονται στο άρθρο 72, παράγραφος 2 – Μεταβολή της συνολικής φύσης της συμφωνίας-πλαισίου – Έννοια – Τροποποίηση του συστήματος αμοιβής που προβλέπεται σε συμφωνία-πλαίσιο η οποία επιφέρει οριακή μόνον τροποποίηση της συνολικής αξίας της συμφωνίας-πλαισίου – Δεν εμπίπτει – Εξαίρεση – Θεμελιώδης αλλοίωση της ισορροπίας της συμφωνίας-πλαισίου
(Οδηγία 2014/24 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 72 § 2)
(βλ. σκέψεις 21-23, 26-30, 34-37, 41, 46-49 και διατακτ.)
Σύνοψη
Στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς που αφορά πρόστιμο επιβληθέν σε αναθέτουσα αρχή λόγω μικρής αξίας τροποποιήσεων συμφωνιών-πλαισίων κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής τους χωρίς διεξαγωγή νέας διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, το Δικαστήριο ερμηνεύει την έννοια της «μεταβολής της συνολικής φύσης μιας σύμβασης» του άρθρου 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24 (
1
), η οποία συνεπάγεται τη διεξαγωγή νέας διαδικασίας σύναψης σύμβασης.
Η Polismyndigheten (αστυνομική αρχή, Σουηδία) προκήρυξε διαγωνισμό για τη σύναψη σύμβασης παροχής υπηρεσιών ρυμούλκησης οχημάτων και, το 2021, συνήψε συμφωνία-πλαίσιο με τη Lidköpings Biltjänst Hyr AB. Η πρόσκληση υποβολής προσφορών προέβλεπε σταθερή τιμή για υπηρεσίες συλλογής οχημάτων σε ακτίνα 10 χιλιομέτρων από τον τόπο επιστροφής, καθώς και πρόσθετη τιμή ανά χιλιόμετρο για το υπόλοιπο της καλυπτόμενης απόστασης.
Το ίδιο έτος, η αστυνομική αρχή συμφώνησε με την Lidköpings Biltjänst Hyr AB τροποποίηση των όρων αμοιβής που προβλέπονταν στη συμφωνία-πλαίσιο, με σκοπό την ισόρροπη κατανομή του κόστους μεταξύ των διαφόρων περιοχών αστυνόμευσης. Η ως άνω τροποποίηση είχε ως αποτέλεσμα τη μεταβολή της αναλογίας μεταξύ της σταθερής και μεταβλητής τιμολόγησης, ενώ συγχρόνως προσαρμόστηκαν τα επίπεδα τιμών, με αποτέλεσμα την οριακή μόνον τροποποίηση της συνολικής αξίας της σύμβασης.
Η Konkurrensverket (αρχή ανταγωνισμού) ζήτησε από το Förvaltningsrätten i Stockholm (διοικητικό πρωτοδικείο Στοκχόλμης, Σουηδία) να επιβάλει πρόστιμο στην αστυνομική αρχή επειδή τροποποίησε τη συμφωνία-πλαίσιο χωρίς να έχει κινήσει νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης. Το δικαστήριο αυτό έκανε δεκτό το αίτημα, κρίνοντας ότι οι επίμαχες τροποποιήσεις έπρεπε να θεωρηθούν ουσιώδεις και ότι μετέβαλλαν τη συνολική φύση της συμφωνίας-πλαισίου που είχε συναφθεί με τη Lidköpings Biltjänst Hyr.
Η αστυνομική αρχή, κατόπιν απόρριψης της ασκηθείσας από αυτήν έφεσης, άσκησε αναίρεση ενώπιον του Högsta förvaltningsdomstolen (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, Σουηδία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου. Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, σύμφωνα με τον υπολογισμό στον οποίο προέβη η αστυνομική αρχή, η αξία των τροποποιήσεων που επήλθαν στη συμφωνία-πλαίσιο υπολείπεται των αξιών που προβλέπονται στο άρθρο 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24. Επομένως, είναι αναγκαίο να καθοριστεί αν οι τροποποιήσεις αυτές μετέβαλαν τη συνολική φύση της συμφωνίας-πλαισίου.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, ως εκ τούτου, αν η τροποποίηση της μεθόδου αμοιβής που προβλέπεται σε συμφωνία-πλαίσιο ανατεθείσα βάσει του κριτηρίου της χαμηλότερης τιμής, λόγω της οποίας μεταβάλλεται η αναλογία μεταξύ της σταθερής και μεταβλητής τιμολόγησης ενώ συγχρόνως προσαρμόζονται τα επίπεδα τιμών με αποτέλεσμα την οριακή μόνον τροποποίηση της συνολικής αξίας της σύμβασης, πρέπει να θεωρηθεί ότι μεταβάλλει τη συνολική φύση της συμφωνίας-πλαισίου, κατά την έννοια του άρθρου 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24.
Το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι μια τέτοια τροποποίηση δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι μεταβάλλει τη συνολική φύση της συμφωνίας-πλαισίου, εκτός αν καταλήγει σε θεμελιώδη αλλοίωση της ισορροπίας της.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Προκειμένου να προσδιοριστεί το περιεχόμενο της έννοιας της «μεταβολής της συνολικής φύσης μιας συμφωνίας-πλαισίου», η οποία περιλαμβάνεται στο άρθρο 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη το γράμμα της διάταξης αυτής, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και τους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία.
Πρώτον, η έννοια αυτή, με βάση το σύνηθες νόημα των όρων της, καλύπτει αποκλειστικώς τροποποιήσεις συμφωνιών-πλαισίων τέτοιας κλίμακας που έχουν ως αποτέλεσμα την τροποποίηση της σύμβασης ή της συμφωνίας-πλαισίου στο σύνολό της. Επιπλέον, το άρθρο 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24 διευκρινίζει ότι εφαρμόζεται «χωρίς να απαιτείται επαλήθευση αν τηρούνται οι προϋποθέσεις των στοιχείων α) έως δ) της παραγράφου 4». Τροποποίηση δε η οποία πληροί μία από τις ως άνω προϋποθέσεις πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 72, παράγραφος 4, της οδηγίας, να θεωρείται ουσιώδης. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε εκτιμήσει ότι το ζήτημα κατά πόσον μια τροποποίηση συμφωνίας-πλαισίου είναι ή όχι ουσιώδης δεν είναι αποφασιστικής σημασίας προκειμένου να καθοριστεί αν η τροποποίηση αυτή μεταβάλλει τη «συνολική φύση» της συμφωνίας-πλαισίου κατά την έννοια του άρθρου 72, παράγραφος 2, της οδηγίας 2014/24.
Δεύτερον, όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διάταξη αυτή, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 72, παράγραφος 5, της οδηγίας 2014/24, το άρθρο 72, παράγραφος 2, συνιστά παρέκκλιση από την αρχή κατά την οποία μια συμφωνία-πλαίσιο δεν πρέπει να τροποποιείται χωρίς να έχει προηγηθεί νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης και, ως εκ τούτου, η δυνατότητα τροποποίησης που προβλέπεται στη διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Συναφώς, το πρώτο εδάφιο της αιτιολογικής σκέψης 107 της οδηγίας 2014/24 πράγματι παραπέμπει σιωπηρώς στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με καταστάσεις προγενέστερες της εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, κατά την οποία, κατ’ ουσίαν, πρέπει να κινείται νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης σε περίπτωση ουσιωδών τροποποιήσεων της αρχικής σύμβασης, όπως είναι οι τροποποιήσεις που μπορούν να θέσουν εν αμφιβόλω την ανάθεση της σύμβασης.
Εντούτοις, ο νομοθέτης της Ένωσης, προβλέποντας στο δεύτερο εδάφιο της εν λόγω αιτιολογικής σκέψης ότι «[τ]ροποποιήσεις της σύμβασης που οδηγούν σε ελάσσονος σημασίας μεταβολή της αξίας της, μέχρι κάποιου ορίου, θα πρέπει να είναι πάντα δυνατές χωρίς να απαιτείται διεξαγωγή νέας διαδικασίας [σύναψης σύμβασης]», θέλησε να σχετικοποιήσει τον αντίκτυπο της νομολογίας αυτής. Προέβλεψε έτσι κατ’ αυτόν τον τρόπο διευρυμένη δυνατότητα πραγματοποίησης, με απλουστευμένο τρόπο, τροποποιήσεων οι οποίες θα απαιτούσαν κανονικά νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης, υπό την προϋπόθεση ότι οι τροποποιήσεις δεν υπερβαίνουν ορισμένα όρια αξίας, μολονότι η δυνατότητα αυτή δεν προέκυπτε από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με καταστάσεις προγενέστερες της εφαρμογής της οδηγίας 2014/24.
Περαιτέρω, από τη σύγκριση των παραγράφων 1, 2 και 4 του άρθρου 72 της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε να χρησιμοποιήσει διαφορετικές εκφράσεις για να καλύψει, αφενός, τις τροποποιήσεις που μεταβάλλουν τη συνολική φύση μιας συμφωνίας-πλαισίου και, αφετέρου, τις ουσιώδεις τροποποιήσεις της.
Κατά τα λοιπά, λαμβανομένης υπόψη της διάρθρωσης του άρθρου 72 της οδηγίας 2014/24, ερμηνεία της διάταξης αυτής η οποία θα εξομοίωνε την έννοια των ουσιωδών τροποποιήσεων με την έννοια των τροποποιήσεων που μεταβάλλουν τη συνολική φύση μιας σύμβασης ή συμφωνίας-πλαισίου θα καθιστούσε άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και γʹ, και παράγραφος 2, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, στο μέτρο που οι διατάξεις αυτές δεν εφαρμόζονται σε τροποποιήσεις που μεταβάλλουν τη συνολική φύση της οικείας σύμβασης ή συμφωνίας-πλαισίου, μια τέτοια εξομοίωση θα σήμαινε ότι οι εν λόγω διατάξεις επιτρέπουν μόνον τροποποιήσεις που δεν έχουν ουσιώδη χαρακτήρα, οι οποίες μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να πραγματοποιηθούν δυνάμει του άρθρου 72, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2014/24, χωρίς να απαιτείται η διεξαγωγή νέας διαδικασίας σύναψης σύμβασης.
Τέλος, όσον αφορά τους σκοπούς της οδηγίας 2014/24, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι το άρθρο 72 αποσκοπεί στη διασφάλιση της τήρησης των αρχών της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας, παρέχοντας συγχρόνως στις αναθέτουσες αρχές τη δυνατότητα να ανταποκρίνονται με ρεαλιστικό τρόπο σε απρόβλεπτες περιστάσεις που ενδεχομένως αντιμετωπίζουν και οι οποίες απαιτούν την προσαρμογή μιας δημόσιας σύμβασης κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής της.
Βάσει των ανωτέρω στοιχείων, το Δικαστήριο εκτιμά ότι η έννοια της μεταβολής της συνολικής φύσης μιας συμφωνίας-πλαισίου διακρίνεται από την έννοια της ουσιώδους τροποποίησής της. Ειδικότερα, η πρώτη έννοια αφορά μόνον τις σημαντικότερες ουσιώδεις τροποποιήσεις, οι οποίες συνεπάγονται ριζική αλλαγή του αντικειμένου της συμφωνίας-πλαισίου ή του συγκεκριμένου είδους συμφωνίας-πλαισίου ή ακόμη θεμελιώδη αλλοίωση της ισορροπίας της και, ως εκ τούτου, μπορούν να θεωρηθεί ότι έχουν τέτοιο εύρος ώστε να καταλήγουν στην αναδιαμόρφωση της συμφωνίας-πλαισίου στο σύνολό της.
Επομένως, η περίσταση και μόνον ότι μια τροποποίηση θα ήταν ικανή να επηρεάσει το αποτέλεσμα της αρχικής διαδικασίας σύναψης της συμφωνίας-πλαισίου, κατά τα διαλαμβανόμενα στο άρθρο 72, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2014/24, δεν αρκεί, αυτή καθεαυτήν, για να αποδειχθεί ότι η εν λόγω τροποποίηση μεταβάλλει τη συνολική φύση της συμφωνίας-πλαισίου.
Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, εν πάση περιπτώσει, τροποποίηση της μεθόδου αμοιβής μιας συμφωνίας-πλαισίου η οποία έχει ως αποτέλεσμα οριακή τροποποίηση της συνολικής αξίας της δεν μπορεί να συνεπάγεται ριζική αλλαγή του αντικειμένου ή του είδους της συμφωνίας-πλαισίου.
Αντιθέτως, δεν μπορεί να αποκλειστεί εντελώς το ενδεχόμενο μια τέτοια τροποποίηση, υπό εξαιρετικές περιστάσεις, να οδηγήσει σε θεμελιώδη αλλοίωση της ισορροπίας της συμφωνίας-πλαισίου και, επομένως, σε μεταβολή της συνολικής φύσης της. Τούτο μπορεί να συμβαίνει αν η αναθεώρηση της μεθόδου αμοιβής που προβλέπεται στη συμφωνία-πλαίσιο συνεπάγεται διατάραξη της οικονομίας της, με αποτέλεσμα ο ανάδοχος ή οι ανάδοχοι να περιέλθουν σε κατάσταση σαφώς ευνοϊκότερη από εκείνη που θα προέκυπτε από την εφαρμογή της αρχικώς συμφωνηθείσας μεθόδου αμοιβής.
(
1
)	Οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120). Το άρθρο 72, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής προβλέπει, κατ’ ουσίαν, τη δυνατότητα να επέρχονται τροποποιήσεις περιορισμένης αξίας σε δημόσια σύμβαση ή συμφωνία-πλαίσιο χωρίς να απαιτείται νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης, υπό την προϋπόθεση εντούτοις ότι οι τροποποιήσεις αυτές δεν μεταβάλλουν τη συνολική φύση της σύμβασης ή της συμφωνίας-πλαισίου.