61992C0272
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 12. maj 1993 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
I denne sag anmodes Domstolen endnu en gang om at udtale sig om de fællesskabsretlige regler for personer, der er ansat som lærere i fremmedsprog i en anden medlemsstat. I sagen ønskes en præjudiciel afgørelse af nedenstående spørgsmål, som er forelagt af Arbeitsgericht Passau:
»1)
Er en medlemsstats lovgivning forenelig med EØF-traktatens artikel 48, stk. 2, såfremt den indeholder en særordning om tidsbegrænsning af arbejdskontrakter for lektorer, som underviser i fremmedsprog (§ 57b, stk. 3, og 57c, stk. 2, i Hochschulrahmengcsetz (’HRG’) sammenholdt med § 27, stk. 3, i Bayerische Hochschullehrergesetz (’BayHSchLG’)), mens der ikke er foreskrevet en tilsvarende tidsbegrænsning af arbejdskontrakterne for andre faglærere (HRG § 56)?
2)
Er en sådan lovbestemt begrænsning dog forenelig med EØF-traktaten, såfremt den hviler på særlige saglige grunde, navnlig at undervisningen skal være aktuel?«
2.
Sagsøgeren i hovedsagen er en italiensk statsborger, der siden den 1. november 1986 har været beskæftiget i Tyskland som lektor i fremmedsprog ved universitetet i Passau. Sagsøgeren indgik i første omgang en aftale om ansættelse i et år (fra den 1.11.1986 til den 31.10.1987). Den 22. september 1987 indgik hun en ny aftale, hvorved hendes ansættelse forlængedes med yderligere fire år (fra den 1.11.1987 til den 31.7.1991). Den 10. juli 1991 afslog universitetet hendes anmodning om yderligere forlængelse af aftalen med den begrundelse, at ansættelse som lektor i fremmedsprog var begrænset til højst fem år ifølge gældende national og bayersk lovgivning.
3.
Sagsøgeren har gjort gældende, at dette afslag på at forlænge hendes ansættelseskontrakt ud over en maksimumperiode på fem år er uforenelig med traktatens artikel 48, stk. 2. Sagsøgeren henviser til Domstolens dom i sag 33/88, Allué m.fl. mod Università degli studi di Venezia (Smi. 1989, s. 1591) (herefter benævnt »Allué I«), og gør gældende, at de principper, der er fastslået i denne dom, også finder anvendelse på forholdene i denne sag. Jeg skal bemærke, at den i Allué I-sagen omhandlede lovgivning har givet anledning til yderligere forelæggelsessager fra de italienske retter, se forenede sager C-259/91, C-331/91 og C-332/91 Allué m.fl., hvori generaladvokat Lenz har fremsat forslag til afgørelse den 20. januar 1993. I Allué I-sagen fandt Domstolen, at artikel 48, stk. 2, i traktaten er til hinder for anvendelse af en national bestemmelse om tidsbegrænsning af universiteters ansættelse af lektorer i fremmedsprog, såfremt der principielt ikke er fastsat en sådan tilsvarende begrænsning for universiteternes andre arbejdstagere.
4.
I det følgende skal jeg først kort sammenfatte de bestemmelser i tysk lovgivning, som er omtvistet i hovedsagen, og herefter redegøre for, hvorledes de principper, der er fastslået i Allué I-sagen skal anvendes på denne lovgivning. Som bekendt kræver artikel 48 afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår. Jeg skal tillige bemærke, at det i artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467) hedder:
»En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelsesog arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse«.
Den tyske lovgivning
5.
Som forklaret af den tyske regering i dens skriftlige indlæg følger det af de tyske retters praksis, at en tidsbegrænset ansættelseskontrakt kun kan indgås, når der findes en saglig begrundelse for denne begrænsning. Jeg vil i det følgende benævne sådanne ansættelseskontrakter »tidsbegrænsede kontrakter«.
6.
Bestemmelser om højere læreanstalters og forskningsinstitutioners indgåelse af tidsbegrænsede aftaler findes i Hochschulrahmengesetz af 26. januar 1976 (rammelov for læreanstalter, herefter benævnt »HRG«) som ændret ved § 1 i Gesetz über befristete Arbeitsverträge mit wissenschaftlichem Personal an Hochschulen und Forschungseinrichtungen af 14. juni 1985 (lov om tidsbegrænsede ansættelseskontrakter med videnskabelige medarbejdere ved de højere læreanstalter og forskningsinstitutioner, BGBl. 1985 I, s. 1065).
7.
Ved ændringen indsattes en række nye bestemmelser, § 57a til 57f, i HRG. I § 57a fastlægges de medarbejderkategorier, på hvilke disse nye bestemmelser finder anvendelse, herunder særlig det »videnskabelige og kunstneriske hjælpepersonale«, der er omhandlet i § 53 i HRG, »personale med lægelige opgaver«, som omhandlet i § 54, samt det »undervisningspersonale, der varetager særlige opgaver«, der er omhandlet i §56.
8.
I § 57b, stk. 1, hedder det, at indgåelse af tidsbegrænsede aftaler med det personale, der er omhandlet i § 57a, undtagen hvor der ikke kræves nogen saglig grund ifølge de almindelige bestemmelser og principper i arbejdsretten, kan indgås, når det findes berettiget af en sådan grund. I § 57b, stk. 2, hedder det, at for så vidt angår de i § 53 og 54 nævnte arbejdstagere foreligger sådanne grunde, 1) når en medarbejders virke fremmer hans kundskaber eller kunstneriske udvikling eller erhvervsuddannelse, 2) når han aflønnes over bevillinger, der er særlig bestemt til aktiviteter af begrænset varighed, 3) når han skal erhverve eller midlertidigt formidle særlige kundskaber og erfaring, 4) når han hovedsagelig aflønnes via eksterne midler, eller 5) når han ansættes første gang.
9.
I § 57b, stk. 3, hedder det, at der foreligger saglig begrundelse for ansættelse ifølge en tidsbegrænset kontrakt af en lærer, der som modersmål har et fremmedsprog, særlig når denne hovedsagelig ansættes til undervisning i fremmedsprog (som lektor).
10.
Ifølge § 57c, stk. 2, er der fastsat en længste varighed på fem år for enhver tidsbegrænset kontrakt, der er gjort begrænset af en af de i § 57b, stk. 2, nr. 1-4, eller § 57b, stk. 3, omhandlede grunde. Dersom en kontrakt tidsbegrænses af de i § 57b, stk. 2, nr. 5, omhandlede grunde, er den længste aftaleperiode på to år. Endelig indeholder § 57c, stk. 3 til 6, forskellige undtagelser fra disse krav, som er uden betydning for forholdene i denne sag.
11.
Det ses, at ansættelse af lektorer i fremmedsprog er tilladt, men ikke obligatorisk i medfør af ovennævnte bestemmelser i HRG. Hvad angår universiteterne i Bayern, synes det, som om ansættelsen af disse lektorer alene kan ske ved tidsbegrænsede aftaler af en varighed på ikke over fem år, jf. § 27, stk. 3, i Bayerisches Hochschullehrergesetz (den bayerske lov om lærere ved de højere læreanstalter).
Lektorer i fremmedsprog og fællesskabsretten
12.
Som jeg allerede har omtalt fandt Domstolen i Allué I-sagcn, at nationale bestemmelser om tidsbegrænsning af ansættelse af lektorer i fremmedsprog er uforenelige med fællesskabsretten, såfremt der principielt ikke er fastsat en sådan tilsvarende begrænsning for andre arbejdstagere, jf. punkt 3 ovenfor. Imidlertid adskiller de i denne sag omtvistede nationale bestemmelser sig fra de i Allué I-sagen omtvistede bestemmelser. Hvad angår de sidstnævnte fremgår det, at ansættelsen af andre arbejdstagere end lektorer i fremmedsprog ikke skete tidsbegrænset. Generaladvokat Lenz udtalte således i punkt 19 i sit forslag til afgørelse i Allué I-sagen følgende:
»Bortset fra ’kontraktansatte professorerz’ ansat i henhold til en etårs kontrakt om selvstændigt arbejde, som højst kan fornys to gange, er undervisnings- og forskningspersonalet (professorer, hjælpelærere og universitetsforskere) ansat i faste stillinger, der besættes ved udvælgelsesprøve. Desuden anses arbejdskontrakterne ... ifølge Italiens almindeligt gældende arbejdsret for indgået på ubestemt tid.«
Følgelig var der ikke i Allué I-sagen nogen tvivl om, at lektorer i fremmedsprog blev diskrimineret i forhold til andre ansatte i henseende til de tidsbegrænsninger, der var fastsat for deres ansættelseskontrakter, og særlig fordi de blev behandlet anderledes end andre universitetsansatte. Da det ligeledes var klart, at forskelsbehandlingen ramte et væsentligt større antal statsborgere fra de øvrige medlemsstater end italienske statsborgere, var det eneste tvistepunkt i Allué I-sagen, om forskelsbehandlingen kunne begrundes sagligt. I modsætning hertil bestemmer de i denne sag omtvistede bestemmelser, at der også kan ske tidsbegrænset ansættelse af andet universitetspersonale end lektorer i fremmedsprog. Denne mulighed foreligger særlig for så vidt angår andet »undervisningspersonale, der varetager særlige opgaver« (jf. § 56 og 57a i HRG), som er de arbejdstagere, der nærmest synes at kunne sammenlignes med lektorerne i fremmedsprog.
13.
Den tyske regering har fremført en anden grund til, at bestemmelserne kan betragtes som forskellige fra den omtvistede lovgivning i Allué I-sagen. Regeringen påpeger, at de tidsbegrænsninger, som var omhandlet i den italienske lovgivning, var obligatoriske, hvorimod § 57 i HRG alene omhandler de forhold, hvorunder der kan indgås tidsbegrænsede kontrakter. HRG udelukker således ikke muligheden for, at lektorer i fremmedsprog kan ansættes ifølge tidsubegrænsede kontrakter. Som jeg imidlertid allerede har nævnt, udelukker den bayerske lovgivning, der finder anvendelse i denne sag, faktisk denne mulighed.
14.
Efter Kommissionens opfattelse er en lovgivning af den i denne sag omtvistede karakter uforenelig med traktatens artikel 48, stk. 2, af væsentligt de samme grunde, som forelå i forbindelse med den i Allué I-sagen omhandlede lovgivning. Selv om den tyske lovgivning til forskel fra den italienske indeholder bestemmelser om tidsbegrænsede kontrakter af andet universitetspersonale foruden lektorer i fremmedsprog, står det dog fast, at de omstændigheder, hvorunder en sådan ansættelse kan ske, kan være forskellige. Som påpeget af Kommissionen hedder det i § 57b, stk. 3, i HRG, at tidsbegrænset ansættelse uden videre er begrundet for så vidt angår lektorer i fremmedsprog. Derimod skal der i tilfælde af ansættelse af andet universitetspersonale gives en saglig begrundelse efter omstændighederne i hver enkelt sag. Yderligere gælder der i Bayern en bindende grænse på fem år for ansættelse af lektorer i fremmedsprog, og tilsyneladende finder denne begrænsning ikke anvendelse på andre personalekategorier ved universiteterne.
15.
Kommissionen påpeger tillige, at Domstolen i Allué I-sagen tog stilling til spørgsmålet om, hvorvidt særlige begrænsninger i ansættelsen af lektorer i fremmedsprog kan begrundes med, at disse lektorer forudsættes at have et aktuelt kendskab til deres sprog. Domstolen udtalte i dommens præmis 14 følgende:
»... faren for, at kontakten med modersmålet går tabt, er begrænset, når henses til nutidens intense kulturelle samkvem og kommunikationsmuligheder, og at universiteterne desuden i hvert fald har mulighed for at føre kontrol med lektorernes kundskabsniveau.«
Domstolen bemærkede tillige, at lektoren efter den pågældende lovgivning kunne ansættes ved et andet universitet i yderligere en maksimumsperiode, en betragtning, der ligeledes gælder de regler, der er fastsat ved § 57c, stk. 2, i HRG. Der synes derfor ikke at være nogen gyldig grund til at fastsætte den tidsgrænse på fem år, der er omhandlet i denne bestemmelse, i forhold til et hvilket som helst universitet.
16.
Det forekommer mig klart, at Domstolens argumentation i Allué I-sagen lige så vel finder anvendelse på forholdene i denne sag. Selv om den tyske lovgivning, i hvert fald for så vidt angår den rammelovgivning, der er givet ved IIRG, er mindre åbenlyst diskriminerende, end den i Allué I-sagen omtvistede italienske lovgivning, idet den tyske lovgivning muliggør ansættelse af flere kategorier af universitetspersonale i henhold til tidsbegrænsede kontrakter, står det dog fast, at lektorer i fremmedsprog — og endog de, hvis modersmål tilfældigvis er et andet end tysk — udsættes for en særlig behandling. Man kan nægte dem en tidsubegrænset ansættelse alene på grund af deres stilling som lektorer i fremmedsprog, hvorimod undervisningspersonale, der ansættes til andre særlige opgaver, kun kan ansættes ved tidsbegrænsede kontrakter af en grund, der beror på deres særlige forhold.
17.
Det er klart, at et tysk universitet, selv om bestemmelserne i § 57b, stk. 3, i HRG ikke fandtes, kunne ansætte lektorer i sprog i henhold til tidsbegrænsede kontrakter. Universitetet skulle imidlertid i dette tilfælde have en saglig grund hertil og ikke blot, at den pågældende ansættes som lektor i fremmedsprog. Selv om lektorer i fremmedsprog var underlagt ordningen i § 57b, stk. 2, som nu alene finder anvendelse på de personalekategorier, der er omhandlet i § 53 og 54 i IIRG og »videnskabeligt hjælpepersonale«, skulle der stadig efter forholdene i hvert enkelt tilfælde anføres saglige grunde til ansættelse ifølge en sådan kontrakt (undtagen i tilfælde af den første ansættelseskontrakt, jf. punkt 8 og 10 ovenfor). Fremmcdsproglektorcr behandles således mindre gunstigt end andre universitetsansatte, som kan tilbydes korttidskontrakter. Hvad angår den særlige regel, der gælder i Bayern, er forskelsbehandlingen endog endnu tydeligere, idet der efter lovgivningen i Bayern gælder en obligatorisk begrænsning på fem år for ansættelse af frcmmedsproglcktorer, men tilsyneladende ikke for ansættelse af andet universitetspersonale.
18.
I sit skriftlige indlæg har den tyske regering bestridt, al tysk lovgivning giver anledning til forskelsbehandling, men den anfører på den anden side heller ikke noget, der kan berettige den forskelsbehandling, lektorer i fremmedsprog udsættes for, i sammenligning med andre kategorier af universitetspersonale både efter national og bayersk lovgivning. Som nævnt blev den grund, der omtales i Arbeitsgcricht's andet spørgsmål, nemlig nødvendigheden af aktuelt kendskab til sproget, forkastet af Domstolen i Allué I-sagen, jf. punkt 15 ovenfor. Det forekommer mig, at Domstolens argumentation på dette punkt også må finde anvendelse på den obligatoriske femårsperiode, der er fastsat i lovgivningen i Bayern. Yderligere er det som i Allué I-sagen ubestridt, at den mindre gunstige behandling ifølge den pågældende medlemsstats lovgivning i ganske særlig grad kan ramme statsborgere fra de øvrige medlemsstater. Denne behandling er derfor en indirekte form for forskelsbehandling, der strider mod traktatens artikel 48, stk. 2.
19.
Der er som følge heraf efter min opfattelse ingen tvivl om, at den form for lovgivning, der finder anvendelse i den foreliggende sag, og som indeholder en obligatorisk femårsgrænse, er uforenelig med det ligebehandlingsprincip, som er fastsat ved traktaten. Dersom der ikke fandtes nogen obligatorisk tidsgrænse som den, der er omhandlet i lovgivningen i Bayern, kunne man spørge, hvorvidt en forskelsbehandling af den art, som følger af selve HRG, kunne begrundes med nødvendigheden af et aktuelt kendskab til det pågældende sprog. Som anført kan, men skal et universitet ifølge § 57b, stk. 3, i HRG ikke ansætte lektorer i fremmedsprog ved en tidsbegrænset kontrakt. Det kunne anføres, at denne bestemmelse er nødvendig for at give universitetet tilstrækkelige skønsmæssige beføjelser til at indgå tidsbegrænsede kontrakter i påkommende tilfælde. Selv om det således er klart, at en sådan grund ikke kan benyttes til fastsættelse af en obligatorisk tidsgrænse i national lov, kan et universitet meget vel ønske en skønsmæssig beføjelse til at ansætte visse af sine lektorer i sprog på tidsbegrænsede vilkår.
20.
Det forekommer mig imidlertid ikke, at en bestemmelse som den i § 57b, stk. 3, i HRG kan begrundes hermed. Som nævnt er ansættelse ifølge en tidsbegrænset kontrakt allerede tilladt efter tysk lovgivning, når der er saglige grunde til en sådan ansættelse. For så vidt et universitet har en saglig grund til at ansætte en lektor i fremmedsprog efter en tidsbegrænset kontrakt, er det derfor berettiget til at gøre dette, selv om de eventuelle grunde, der anføres hertil, sandsynligvis kan efterprøves ved de nationale retter. Den ubegrænsede skønsmæssige beføjelse til at foretage sådanne ansættelser, som er givet ved § 57b, stk. 3, er følgelig unødvendig. Dens eneste virkning i praksis er at udelukke enhver mulighed for domstolsprøvelse ifølge national ret af en beslutning om ikke at tilbyde en tidsubegrænset aftale. Selv om den obligatoriske tidsgrænse ifølge lovgivningen i Bayern ikke fandtes, finder jeg derfor, at bestemmelser af den her omhandlede art er uforenelige med forbuddet mod forskelsbehandling ifølge traktatens artikel 48, stk. 2.
21.
Jeg skal ikke desto mindre understrege, at ansættelsen af lektorer i fremmedsprog ved tidsbegrænsede kontrakter i enkelte tilfælde ikke i sig selv behøver at være uforenelig med fællesskabsretten, når andet universitetspersonale tillige kan ansættes ved sådanne kontrakter. For så vidt angår den tyske lovgivning må det erindres, at førstegangsansættelse af personale, der hører under § 53 og 54 i HRG er en tilstrækkelig begrundelse for en tidsbegrænset kontrakt. Fællesskabsretten vil ikke være til hinder for, at en lignende bestemmelse anvendes på lektorer i fremmedsprog, dersom de kan sammenlignes med personale i disse kategorier, et spørgsmål, som ikke skal afgøres under denne sag. Yderligere kan der i forbindelse med både den første og eventuelle senere ansættelseskontrakter være gode grunde til anvendelse heraf under særlige omstændigheder. For så vidt angår lektorer i fremmedsprog kan sådanne aftaler meget vel tænkes at være ønskelige fra både de studerendes og undervisernes synspunkt. En god grund til at reservere sådanne stillinger kunne være at tilbyde unge akademikere fra andre lande mulighed for at tilbringe en begrænset periode i Tyskland med henblik på deres egen Bildung. Omvendt kunne det alt efter beskaffenheden af den undervisning, der skal gives, findes ønskeligt at have en lærer i et fremmedsprog, som nyligt er ankommet fra det pågældende land. Et universitet kan f.eks. ønske at lægge særlig vægt på den seneste udvikling inden for samtalesproget til gavn for viderekomne studerende. Det forekommer mig ikke, at Domstolen i Allué I-sagen havde til hensigt at udelukke muligheden for, at tidsbegrænsede kontrakter i enkelte tilfælde kan begrundes med behovet for et aktuelt kendskab til sproget eller endda behovet for et ajourført kendskab til det kulturelle og politiske liv i det pågældende land. Det ville da tilkomme de nationale retter i hvert enkelt tilfælde at bedømme, om dette behov udgør en tilstrækkelig saglig grund. Det fremgår af den retspraksis ved de tyske retter, som der er henvist til i forelæggelseskendelsen, at dette faktisk var retsstillingen efter tysk lovgivning før ændringen af HRG ved Gesetz über befristete Arbeitsverträge af 14. juni 1985, jf. punkt 6 ovenfor, og Bundesarbeitsgericht's domme af 19. august 1981 (7 AZR 280/79, AP nr. 59, §620 i BGB) og af 13. maj 1982 (2 AZR 87/80, AP nr. 68, sammesteds). Men en regel i national lovgivning, der ophæver ethvert krav om angivelse af saglige grunde ved tidsbegrænset ansættelse af lektorer i fremmedsprog, kan ikke retfærdiggøres, når sådanne grunde skal angives i forbindelse med ansættelse af tilsvarende medarbejdere.
Forslag til afgørelse
22.
Jeg er følgelig af den opfattelse, at de af Arbeitsgericht Passau forelagte spørgsmål bør besvares som følger:
»EØF-traktatens artikel 48, stk. 2 er til hinder for anvendelse af en bestemmelse i national lov, der fastsætter en grænse for varigheden af et ansættelsesforhold mellem universiteter og lektorer i fremmedsprog, eller som har til følge, at der automatisk tillades ansættelse af sådanne lektorer ved tidsbegrænsede kontrakter, mens der ifølge national lov alene tillades tidsbegrænset ansættelse af andre medarbejdere, der kan sidestilles med disse, hvis der er saglig grund til at begrænse ansættelseskontraktens varighed.«
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.