61975C0108
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GERHARD REISCHL
apresentadas em 17 de Fevereiro de 1976 (
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
É com esforço que contemos uma certa irritação e não utilizamos uma linguagem demasiado severa na exposição dos factos do pedido prejudicial hoje submetido à nossa análise.
De que se trata?
Depois de, durante anos, ter trabalhado em Itália, um cidadão italiano, Giovanni Balsamo, exerceu a actividade de operário mineiro na Bélgica, de 1946 a 1958, para voltar, em seguida, a Itália, onde se fixou como trabalhador agrícola, depois do seu regresso da Bélgica. Depois de 1 de Novembro de 1968 — deve prestar-se uma grande atenção às datas — não exerceu mais nenhuma actividade profissional, por razões de saúde.
Devido ao seu estado de saúde, que exigia a cessação da sua actividade profissional, a curto prazo, Giovanni Balsamo apresentou um pedido de pensão por invalidez, em 26 de Outubro de 1968, ao «Istituto nazionale delia previdenza sociale» (INPS), o organismo italiano de segurança social, competente no seu caso, o qual, ao abrigo da legislação italiana, lhe concedeu a referida pensão, com efeitos a partir de 1 de Novembro de 1968, atendendo à actividade que exerceu em Itália. O pedido apresentado por Giovanni Balsamo foi remetido, em Junho de 1970, pelo INPS ao organismo belga competente em matéria de segurança social, por meio dos formulários previstos no direito comunitário, isto é, nos regulamentos n.os 3 e 4, relativos à segurança social dos trabalhadores migrantes (JO 30 de 16.12.1958). O formulário mencionava, designadamente, o nome da última entidade patronal e a data na qual Giovanni Balsamo tinha cessado a sua actividade. Foi desta forma que a segurança social belga foi informada que G. Balsamo já não exercia qualquer actividade, desde 1 de Novembro de 1968, data a partir da qual recebia uma pensão italiana por invalidez.
Tendo estado muito tempo sem receber resposta da Bélgica, G. Balsamo perguntou várias vezes, através de cartas datadas de Agosto de 1973, de Fevereiro e Março de 1974 — estas datas são, infelizmente, exactas —, dirigidas ao organismo de segurança social belga competente, o «Institut national d'assurance maladie-invalidité» (INAMI), em que fase se encontrava a instrução do seu pedido. Em Outubro de 1974, foi-lhe comunicada, através da segurança social italiana, uma decisão da segurança social belga, datada de 24 de Julho de 1974, pela qual era rejeitado o seu pedido de pensão belga por invalidez. A decisão foi proferida neste sentido, apesar de o conselho médico subordinado ao INAMI, encarregue de determinar os casos de invalidez, ter reconhecido que G. Balsamo se encontrava incapacitado para o trabalho, entre 31 de Outubro de 1968 e 31 de Março de 1976, data na qual o interessado terá atingido o limite de idade que o tornava titular do direito a uma pensão por velhice. Para fundamentar a sua decisão de rejeição, o INAMI invocou o artigo 56.o da lei belga, de 9 de Agosto de 1963, que sujeita a existência da incapacidade profissional à cessação do exercício de toda e qualquer actividade profissional. O organismo belga invocou que esta condição ainda não se encontrava preenchida quando o interessado apresentou o pedido de pensão, em 26 de Outubro de 1968, mas apenas alguns dias mais tarde. Teria sido, portanto, necessário apresentar um novo pedido.
G. Balsamo impugnou esta decisão perante o Tribunal de Bruxelas, fazendo notar que a segurança social italiana só tinha enviado o seu pedido para Bruxelas, para efeitos de instrução, em 10 de Junho de 1970, e sublinhando que solicitava a pensão apenas para o período posterior a 1 de Novembro de 1968, data na qual tinha cessado o exercício de toda e qualquer actividade profissional. Assim, G. Balsamo considera que não é necessário apresentar um novo pedido de pensão. Em seu entender, as disposições das alíneas f) e g) do n.o 1 do artigo 28.o do Regulamento n.o 3, as do n.o 1 do artigo 30.o do Regulamento n.o 4, bem como as disposições homólogas em vigor depois de 1 de Outubro de 1970, dos regulamentos (CEE) n.os 1408/71 (n.o 3 do artigo 49.o) (JO L 149 de 5.7.1971; EE 05 F1 p. 98) e 574/72 (n.o 1 do artigo 36.o) (JO L 74 de 27.3.1972; EE 05 F1 p. 156) abonam, designadamente, neste sentido.
Em atenção a estas disposições do direito comunitário, cuja interpretação não se lhe afigura isenta de incertezas, o juiz a quo acolhendo um pedido subsidiário do recorrente no processo principal, por decisão de 6 de Outubro de 1975, suspendeu a instância e pediu, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, que fosse decidida, a título prejudicial, a seguinte questão:
«Qual a interpretação exacta a dar às alíneas f) e g) do n.o 1 do artigo 28.o do Regulamento n.o 3 e ao artigo 49.o do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho da Comunidade Económica Europeia, a fim de determinar se a aplicação destes artigos torna necessário apresentar de cada vez um novo pedido de pensão, de acordo com as modalidades previstas no n.o 1 do artigo 30.o do Regulamento n.o 4 e no n.o 1 do artigo 36.o do Regulamento n.o 574/72 do Conselho da Comunidade Económica Europeia?»
Tal como a Comissão, pensamos que, antes de nos pronunciarmos sobre esta questão, devem fazer-se algumas observações relativas ao estado da legislação italiana e belga.
Quanto ao direito italiano, o elemento importante é que o segurado pode invocar o direito a uma pensão de invalidez independentemente de uma doença anterior e, caso todas as condições estejam preenchidas, adquire este direito com efeitos a partir do primeiro dia do mês seguinte à apresentação do pedido. Sem dúvida, o direito italiano também não proíbe, à luz desta regulamentação, que o segurado exerça ainda uma actividade profissional no momento da apresentação do pedido. Além disso, é importante que, durante toda a instrução de um pedido, não é necessário apresentar novo pedido. Pelo contrário, o pedido anteriormente apresentado abrange todas as prestações exigíveis pelo segurado até ao momento em que a segurança social sobre ele se pronuncie. É o que resulta do artigo 18.o do Decreto n.o 488 do Presidente da República, datado de 27 de Abril de 1968.
Quanto ao regime belga de seguro por doença-ínvalidez, a lei de 9 de Agosto de 1963 previa três tipos de indemnizações. Em primeiro lugar, a indemnização por incapacidade primária, exigível a partir da verificação da incapacidade profissional, paga durante um ano ou durante seis meses, tratando-se de operários mineiros. Em seguida o segurado recebia, durante os dois anos seguintes, a indemnização por incapacidade prolongada e por fim a indemnização por invalidez atribuída até ao momento em que atingisse o limite de idade (fixado aos 65 anos para os homens), caso a incapacidade profissional se prolongasse. A lei de 7 de Junho de 1969 alterou esta regulamentação, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1970, na medida em que para o futuro a indemnização por invalidez é paga findo o período de um ano a contar do início da doença e, no caso dos mineiros, findo o período de seis meses. Segundo as informações fornecidas pela Comissão, basta apresentar um certificado de incapacidade profissional para beneficiar da indemnização por incapacidade primária. Findos os prazos previstos, a indemnização por invalidez é paga oficiosamente quando as condições estão reunidas, isto é, sem apresentação de um pedido específico. No caso de um beneficiário a quem esta regulamentação se aplica na Bélgica ter igualmente trabalhado noutros Estados-membros onde tem direito a uma pensão por invalidez, a segurança social belga, depois de ela própria ter decidido em relação à pensão por invalidez belga, remete o dossier, sem que tal lhe tenha sido solicitado, aos organismos de segurança competentes dos outros Estados-membros. Esta forma de proceder é conforme ao artigo 37.o do Regulamento n.o 4, que determina que, para efeitos de aplicação das legislações do tipo A (pensões por invalidez cujo montante não depende da duração dos períodos de seguro cumpridos), a data em que expira o período de concessão das prestações em dinheiro por doença deve ser considerada como data de introdução do pedido de pensão.
Esta exposição da situação jurídica não deixa, por si só, de causar admiração quanto à posição da segurança social belga, a qual consiste, sempre que a invalidez ocorreu no estrangeiro, isto é, quando não foi paga qualquer indemnização por incapacidade primária, em fazer depender, com certa insistência, a concessão de uma pensão belga da apresentação de um pedido para esse efeito, e, sobretudo, em exigir que todas as condições — incapacidade para o trabalho e cessação de toda e qualquer actividade profissional — estejam reunidas na própria data da apresentação do pedido que, nos termos do Regulamento n.o 4, pode ser apresentado junto de um organismo de segurança estrangeiro. A este propósito, foi justamente observado, ao longo do processo, que na realidade esta posição, quando o risco se verificou no estrangeiro, equivalia à imposição de condições mais severas e à observação de formalidades suplementares, isto é, aquelas a que tem que se proceder para o pagamento da indemnização por incapacidade primária: apresentação de um certificado de incapacidade para o trabalho onde se declare igualmente a cessação da actividade profissional. Pode legitimamente perguntar-se se estas exigências são compatíveis com o espírito das disposições comunitárias relativas à segurança social dos trabalhadores migrantes, que decisivamente se inspiram no princípio fundamental da exclusão de toda e qualquer discriminação contra os trabalhadores originários de outros Estados-membros. Quando o organismo belga invoca, a este propósito, o n.o 1 do artigo 56.o da lei de 9 de Agosto de 1963, nos termos do qual só pode ser considerado como incapacitado para o trabalho o indivíduo que cessou toda e qualquer actividade profissional e cuja capacidade para angariar meios de subsistência está reduzida proporcionalmente em determinada percentagem, pode, por outro lado, perguntar-se se, na verdade, a disposição supracitada deve ser necessariamente interpretada no sentido de exigir a reunião das já referidas condições no momento do recebimento do pedido. Afinal, pode invocar-se em sentido contrário a esta interpretação, a expressão «é reconhecido incapaz para o trabalho…», segundo a qual poderia igualmente bastar que as condições de atribuição de uma pensão estivessem preenchidas no momento da instrução do pedido.
No entanto, não podemos limitar-nos a estas constatações, nem especialmente àquelas que acabamos de expor, em último lugar; com efeito, elas implicam uma interpretação do direito nacional que não podemos, evidentemente, realizar, porque isso significaria ir contra a prática administrativa corrente.
Consequentemente, importa saber que ilações podem retirar-se, no que respeita aos factos que presentemente retêm a nossa atenção e à interpretação do direito belga dada pelo organismo de segurança belga, do direito comunitário da segurança social, e designadamente dos preceitos citados na decisão proferida pelo juiz a quo.
Antes de mais, devem analisar-se as alíneas 0 e g) do artigo 28.o do Regulamento n.o 3, que correspondem ao artigo 49.o do Regulamento n.o 1408/71, que determina que:
«f)
se o interessado não preencher num determinado momento as condições exigidas por todas as legislações que lhe são aplicáveis, mas preencher as condições de apenas uma de entre elas, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro cumpridos ao abrigo de uma ou várias legislações, o montante da prestação é determinado ao abrigo da única legislação por força da qual o direito é adquirido e tendo em conta apenas os períodos cumpridos ao abrigo desta legislação;
g)
nos casos referidos nas alíneas e) e 0 deste número, as prestações já liquidadas serão revistas em conformidade com o disposto na alínea b) deste número, à medida que as condições exigidas, por uma ou várias das restantes legislações forem satisfeitas, tendo em conta a totalização dos períodos referidos no artigo anterior».
Tal como a Comissão justamente sublinhou, a redacção desta disposição é suficiente para demonstrar que não se aplica ao caso sub Judice. Com efeito, é certo que, por um lado, em 1 de Novembro de 1968, data a partir da qual a pensão italiana por invalidez foi concedida, as condições impostas pela lei belga também se encontravam preenchidas. Por outro lado, se não fosse esse o caso, a segurança social italiana teria, portanto, que proceder oficiosamente a uma revisão e isso numa data em que a segurança social belga também teria liquidado as prestações devidas. Assim, é difícil deduzir do artigo 28.o que a segurança belga tem que atribuir uma pensão de invalidez a partir da data do preenchimento de todas as condições de facto.
Em contrapartida, podem, em vez disso, invocar-se as disposições conjugadas do n.o 1 do artigo 30.o, também citado, do Regulamento n.o 4 e de outros preceitos deste capítulo do mesmo regulamento, para responder à questão de saber se G. Balsamo deveria, depois de 26 de Outubro de 1968, apresentar um novo pedido de pensão à segurança social belga no momento em que a sua actividade profissional cessou.
O n.o 1 do artigo 30.o determina que o trabalhador que deseja receber as prestações contempladas nos artigos 26.o a 28.o do Regulamento n.o 3 deve dirigir o seu pedido à instituição do local da sua residência, de acordo com as modalidades determinadas pela legislação do país de residência. Resulta da alínea b), n.o 1, do artigo 31o que a exactidão das informações dadas pelo requerente pode ser igualmente confirmada pelos organismos autorizados do Estado da sua residência. Decorre do artigo 33.o que, para fins de instrução dos pedidos de prestações, é utilizado um formulário cuja remessa para as instituições competentes de outro Estado-membro substitui a remessa dos documentos justificativos.
No que respeita a estas disposições, consideramos que, neste momento, não há que delimitar, designadamente, o alcance do artigo 30.o nem que distinguir, por exemplo — isto considerando os meios de defesa invocados pela segurança belga, segundo a qual as suas objecções não se referem a qualquer formalidade, mas a condições essenciais das quais depende o direito à pensão — entre aquilo que é do domínio das formalidades que acompanham o pedido, na acepção do artigo 30.o, e o que é do domínio das condições essenciais. Parece-nos mais importante delimitar o princípio orientador das disposições atrás citadas, entre as quais o artigo 30.o, que tem por objectivo, designadamente, a supressão da obrigação de apresentar vários pedidos, em aplicação das normas de vários Estados-membros. Certamente, é possível definir este princípio director como devendo facilitar o exercício dos seus direitos aos trabalhadores migrantes que podem exigir o pagamento de prestações em vários Estados-membros, quando se verifica um risco. Num sistema que simplesmente desemboca na ordenação dos direitos nacionais, e não numa unificação das legislações em matéria de segurança social com o fim de suprimir todas as dificuldades, este princípio, em nosso entender, implica, para todos os organismos de segurança interessados, a obrigação evidente de evitarem todo e qualquer formalismo inútil que exponha o interessado ao risco de perder alguns dos seus direitos ou, por outras palavras, a obrigação de, na medida do possível, terem em conta interesses comunitários sempre que aplicam o direito nacional, sobretudo quando daí não resulte qualquer perturbação séria dos mecanismos administrativos nacionais, na verdade bastante complexos.
Porém, segundo o que ouvimos ao longo do processo, a segurança social belga incorre, precisamente, em censura por desconhecimento desta finalidade fundamental do direito comunitário, ao exigir que G. Balsamo apresente novo pedido em 1974, pelo facto de em 1968 ainda ter trabalhado durante cinco dias depois de o seu pedido de pensão ter sido recebido em Itália.
O organismo de segurança belga tomou a sua decisão de rejeição, por partir da ideia que os pedidos de pensão relativos a riscos que se verificaram em data posterior são inadmissíveis. Considera, consequentemente, que as condições de facto que determinaram o reconhecimento do direito à pensão elevem estar preenchidas no momento da apresentação do pedido. Sustenta por outro lado que, ao abrigo do direito comunitário, o pedido de pensão apresentado a um organismo de segurança estrangeiro considera-se igualmente apresentado junto do organismo de segurança competente para atribuir o direito à pensão.
No que respeita a estas objecções, é certo que deve admitir-se que a primeira parte parece ter justificação. Com efeito, não se pode exigir, que os organismos de segurança mantenham os pedidos durante muito tempo em fase de instrução para em seguida — no caso de, no momento do recebimento do dossier, não estarem ainda preenchidas todas as condições de que dependem as prestações — atribuírem oficiosamente o direito à pensão, quando estão reunidas todas as condições cuja análise pode, nomeadamente, ocasionar dificuldades consideráveis, quando se trata de situações que se produziram no estrangeiro. Todavia, a exposição dos factos mostra, evidentemente, que o organismo de segurança belga não se encontrava inteiramente nesta situação. Com efeito, quando recebeu o dossier de Itália, depois de ter decorrido um lapso de tempo considerável, devido à complexidade do processo fixado no artigo 34.o do Regulamento n.o 4, dispunha de todos os elementos de que necessitava para dar imediatamente um seguimento favorável ao pedido de pensão. Assim, nenhuma dificuldade impedia aquele organismo de decidir, imediatamente, sobre o pedido de pensão, e isso com efeitos a partir da data da realização das condições exigíveis para a atribuição do direito à pensão. O organismo de segurança belga ao invocar, a este propósito, e abordamos assim o segundo aspecto da sua defesa, a ficção do direito comunitário, segundo a qual o recebimento do pedido no estrangeiro equivale ao seu recebimento pelos seus serviços, e ao sustentar que nem todas as condições exigidas se encontravam preenchidas nesta data, em nosso entender, mais não faz do que desnaturar o sentido deste preceito, que, naturalmente, deve produzir um efeito favorável, e não prejudicial, em relação aos segurados.
Deve ainda ter-se em conta o seguinte:
As disposições de direito italiano que, em primeiro lugar, se impõem a um requerente residente em Itália determinam que, quando todas as condições se encontrarem preenchidas, a pensão é atribuída a partir do primeiro dia do mês seguinte ao da apresentação do pedido. É, sem dúvida, igualmente por esta razão que não é exigida a cessação de toda e qualquer actividade profissional na data da apresentação do pedido. Por outro lado, segundo o direito italiano, também não é necessário apresentar um novo pedido enquanto o pedido anterior se encontra em fase de instrução.
Se se compara esta situação jurídica do ponto de vista da segurança social, o requerente, G. Balsamo, só disporia da seguinte alternativa: ou deveria ter esperado pela cessação da sua actividade profissional para introduzir o pedido ou deveria ter apresentado ao organismo de segurança da sua residência dois pedidos sucessivos. Uma destas soluções ter-lhe-ia, manifestamente, feito perder direitos, resultado que, como foi várias vezes sublinhado pela vossa jurisprudência, os regulamentos comunitários pretendem precisamente evitar. A outra teria constituído um comportamento contrário ao direito italiano nas formalidades do qual importa, acima de tudo, estar fundamentado. Em nosso entender, é evidente que qualquer destas duas soluções é inaceitável à luz da economia e do espírito do direito comunitário.
Perante tal situação, a única solução que, em nosso entender, nos parece judiciosa, tanto mais que não pressupõe de modo nenhum qualquer excesso de boa vontade nem acarreta a menor dificuldade para a prática administrativa, consiste em, inspirando-se no direito comunitário, chegar a uma aplicação do direito belga que reconheça como suficiente a reunião de todas as condições de facto no momento do recebimento efectivo do pedido pelo organismo de segurança belga e que admita que um direito à pensão pode ser reconhecido a partir da data em que se encontram reunidas todas as condições de que esse direito depende. Em contrapartida, não vislumbramos a menor justificação para fundamentar a necessidade de apresentar um novo pedido que, eventualmente, acarretaria a consequência prejudicial de que a prestação só seria atribuída a partir da data do recebimento deste novo pedido.
É, antes de mais, inspirando-nos na economia e no espírito dos regulamentos comunitários relativos ao direito da segurança social e recorrendo, designadamente, ao princípio orientador contido no artigo 30.o do Regulamento n.o 4, ou no preceito análogo contido no Regulamento n.o 574/72, que podemos responder da seguinte forma, à questão colocada pelo Tribunal de Trabalho de Bruxelas:
Quando, por força da legislação de um Estado-membro, é atribuída uma pensão por invalidez sem que seja necessário apresentar um pedido para o efeito, o pedido que é apresentado junto do organismo de segurança social deste Estado por intermédio do organismo do Estado do domicílio do requerente, em aplicação do artigo 30.o do Regulamento n.o 4 ou do artigo 36.o do Regulamento n.o 574/72, considera-se regularmente apresentado se, à data da apresentação do pedido junto do organismo de segurança social do Estado-membro primeiramente nomeado, estiverem preenchidas as condições de que a ordem jurídica deste Estado faz depender a atribuição de uma pensão por invalidez.
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1
)	Língua original: alemão.