62018CJ0752_RES
Asunto C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
contra
Freistaat Bayern
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2019
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Artículo 6, artículo 47, párrafo primero, y artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Directiva 2008/50/CE — Contaminación atmosférica — Calidad del aire ambiente — Plan de calidad del aire — Valores límite de dióxido de nitrógeno — Obligación de adoptar las medidas adecuadas para garantizar que el período de superación de esos valores sea lo más breve posible — Obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de tomar todas las medidas necesarias — Negativa de un Gobierno regional a cumplir una orden judicial conminatoria — Posibilidad de imponer un arresto coercitivo a altos representantes políticos o altos funcionarios de esa región — Tutela judicial efectiva — Derecho a la libertad personal — Base legal — Proporcionalidad»
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Calidad del aire ambiente — Directiva 2008/50/CE — Obligaciones claras, precisas incondicionales derivadas de esta Directiva — Violación por un Estado miembro — Órganos jurisdiccionales nacionales que deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones — Imposición de un arresto coercitivo a titulares de una función que implica el ejercicio del poder público — Requisitos — Base legal suficientemente accesible, precisa y previsible — Ponderación del derecho a la tutela judicial efectiva, por una parte, y del derecho a la libertad, por otra
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 6, 47, párr. 1, y 52, ap. 1; Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
(véanse los apartados 29 a 33, 41 a 45, 51, 52 y 56 y el fallo)
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Calidad del aire ambiente — Directiva 2008/50/CE — Obligaciones claras, precisas incondicionales derivadas de esta Directiva — Violación por un Estado miembro — Recurso destinado a hacer respetar dichas obligaciones — Derecho a la tutela judicial efectiva — Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 1; Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
(véanse los apartados 34 a 40)
Derechos fundamentales — Derecho a la tutela judicial efectiva — Límites — Respeto del derecho a la libertad de los demás — Imposición de un arresto coercitivo a una persona a fin de asegurar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva de otra persona — Requisitos — Base legal suficientemente accesible, precisa y previsible para la adopción de esa medida coercitiva — Respeto del principio de proporcionalidad
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 6 y 47, párr. 1)
(véanse los apartados 46 a 50)
Resumen
Imponer un arresto coercitivo a responsables del Estado Federado de Baviera para conminarlos a adoptar medidas de descontaminación del aire ambiente en Múnich (como una prohibición de circulación de ciertos vehículos diésel) solo es posible si existe una base legal para ello en el Derecho nacional que sea suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación y si esta medida coercitiva resulta proporcionada. Corresponde al Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera verificar si se cumplen estos requisitos
En su sentencia Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18), dictada el 19 de diciembre de 2019, el Tribunal de Justicia, reunido en Gran Sala, se pronuncia por primera vez sobre la cuestión de si los tribunales nacionales tienen la facultad, o incluso la obligación, de imponer arrestos coercitivos a los responsables de autoridades nacionales que se niegan persistentemente a dar cumplimiento a una resolución judicial que les conmina a ejecutar las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión.
Se ha planteado esta cuestión ante el Tribunal de Justicia en el contexto de un litigio entre Deutsche Umwelthilfe, organización alemana de defensa del medio ambiente, y el Estado Federado de Baviera a propósito de la negativa persistente de este último a adoptar, en ejecución de la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente, (
1
) las medidas necesarias para que en la ciudad de Múnich se respete el valor límite fijado para el dióxido de nitrógeno. Tras ser condenado una primera vez, en 2012, a que modificara su plan de acción para la calidad del aire aplicable a dicha ciudad y una segunda vez, en 2016, a que, bajo pena de multa coercitiva, ejecutara sus obligaciones, estableciendo, entre otras medidas, prohibiciones de circulación en diversas zonas urbanas para ciertos vehículos diésel, el Estado Federado de Baviera se negó sin embargo a cumplir estas órdenes conminatorias y, por consiguiente, fue condenado una tercera vez, en 2017, al pago de una multa coercitiva de 4000 euros, que ya ha abonado. Como el Estado Federado de Baviera se sigue negando aún a cumplir estas órdenes conminatorias y ha anunciado públicamente que no cumplirá sus obligaciones, Deutsche Umwelthilfe interpuso un nuevo recurso en el que solicitaba, por una parte, que se le impusiera una nueva multa coercitiva de 4000 euros, pretensión que fue estimada mediante auto de 28 de enero de 2018, y, por otra parte, que se impusiera un arresto coercitivo a los responsables del Estado Federado de Baviera (es decir, a la Ministra de Medio Ambiente y Protección de los Consumidores de ese Estado federado o, en su defecto, al Ministro Presidente de dicho Estado), pretensión que fue desestimada mediante auto del mismo día. El tribunal remitente, que es el Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Baviera, ante el que recurrió el Estado Federado de Baviera, confirmó, por una parte, la imposición de la multa coercitiva y decidió, por otra parte, plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la eventual imposición de un arresto coercitivo. En efecto, tras hacer constar que la condena al pago de multas coercitivas no tenía entidad suficiente para modificar el comportamiento del Estado Federado de Baviera, ya que, al ser contabilizadas como ingresos de dicho Estado federado, no acarreaban ninguna pérdida patrimonial, y que la aplicación de una medida de arresto coercitivo quedaba excluida por razones constitucionales internas, dicho tribunal planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial con objeto de determinar, en síntesis, si el Derecho de la Unión, en particular el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»), debe interpretarse en el sentido de que faculta a los tribunales nacionales para adoptar dicha medida, o incluso les obliga a hacerlo.
El Tribunal de Justicia ha estimado que, en una situación caracterizada por la negativa persistente de una autoridad nacional a dar cumplimiento a una resolución judicial que la conmina a ejecutar una obligación clara, precisa e incondicional derivada del Derecho de la Unión, en particular de la Directiva 2008/50, incumbe al tribunal nacional competente imponer un arresto coercitivo a los responsables del Estado federado siempre que se cumplan dos requisitos: por una parte, debe existir en Derecho interno una base legal s para la adopción de esa medida que sea suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación y, por otra parte, debe respetarse el principio de proporcionalidad.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha comenzado por recordar que, cuando aplican el Derecho de la Unión, los Estados miembros están obligados a garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado tanto por el artículo 47, párrafo primero, de la Carta como, en materia medioambiental, por el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus. (
2
) Este derecho resulta tanto más importante cuanto que no adoptar las medidas que la Directiva 2008/50 exige pondría en peligro la salud de las personas. Además, una normativa nacional que conduce a una situación en la que una resolución de un tribunal queda inoperante vulnera el contenido esencial de dicho derecho y lo priva por completo de eficacia. El Tribunal de Justicia ha recordado también que, en ese contexto, corresponde al juez nacional interpretar su Derecho nacional, en toda la medida de lo posible, de manera que sea conforme a los objetivos que persiguen las citadas disposiciones o, en su defecto, dejar inaplicada cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo.
No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado igualmente que el cumplimiento de esta última obligación no puede llevar a vulnerar otro derecho fundamental, como es el derecho a la libertad, garantizado por el artículo 6 de la Carta y para el cual el arresto coercitivo supone una limitación. Como el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho absoluto y puede someterse a restricciones con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, es preciso comparar la importancia respectiva de los derechos fundamentales de que se trata. Así, a fin de satisfacer las exigencias de esta última disposición, en primer lugar, la ley que faculte al juez para privar de libertad a una persona debe ser suficientemente accesible, precisa y previsible en su aplicación, con objeto de evitar cualquier riesgo de arbitrariedad, extremo que corresponde determinar al tribunal remitente. Por otra parte, como la imposición de un arresto coercitivo supone una privación de libertad, solo es posible recurrir a esta medida cuando no exista ninguna otra medida menos coactiva (como por ejemplo multas coercitivas de elevado importe, repetidas cada poco tiempo, y cuyo abono no redunde, en definitiva, en beneficio del presupuesto del que provienen), extremo cuyo examen incumbe también al tribunal remitente. Únicamente en el supuesto de que se llegara a la conclusión de que la limitación del derecho a la libertad resultante de la imposición de un arresto coercitivo satisface esos requisitos cabría afirmar que el Derecho de la Unión no solo autoriza, sino que exige, recurrir a dicha medida. Sin embargo, no debe olvidarse que, por otra parte, el Tribunal de Justicia puede declarar que se ha producido una infracción de la Directiva 2008/50 en el contexto de un recurso por incumplimiento, y que tal infracción puede generar una responsabilidad del Estado por los perjuicios derivados de ella.
(
1
)	Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152 p. 1).
(
2
)	Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1).