62012CJ0187
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
14 de novembro de 2013 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Regulamento (CE) n.o 320/2006 — Regulamento (CE) n.o 968/2006 — Agricultura — Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira — Requisitos de concessão da ajuda à reestruturação — Conceitos de ‘instalações de produção’ e de ‘desmantelamento total’»
Nos processos apensos C‑187/12 a C‑189/12,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE, apresentados pelo Consiglio di Stato (Itália), por decisões de 23 de março de 2012, entradas no Tribunal de Justiça em 23 de abril de 2012, nos processos
SFIR — Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA
contra
AGEA — Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (C‑187/12),
Italia Zuccheri SpA,
Co.Pro.B. — Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola
contra
AGEA — Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,
sendo intervenientes:
Finbieticola Bondeno srl,
Finbieticola Casei Gerola srl,
Terrae SpA (C‑188/12),
e
Eridania Sadam SpA
contra
AGEA — Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura,
Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,
sendo intervenientes:
Federazione Lavoratori Agro‑Industria (CGIL),
Federazione Agricola Alimentare Ambientale Industriale (CISL),
Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari (UIL) (C‑189/12),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Tizzano, presidente de secção, K. Lenaerts, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, A. Borg Barthet, G. Arestis e M. Berger (relatora), juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: A. Impellizzeri, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 13 de março de 2013,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da SFIR — Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA, por V. Cerulli Irelli, avvocato,
—
em representação da Italia Zuccheri SpA e Co.Pro.B. — Cooperativa Produttori Bieticoli Soc. coop. agricola, por A. Mozzati, G. Fontana, M. De Vita, S. M. Specchio e P. Galli, avvocati,
—
em representação da Eridania Sadam SpA, por G. M. Roberti, I. Vigliotti, A. Mozzati, I. Perego e M. Serpone, avvocati,
—
em representação de Federazione Lavoratori Agro‑Industria (CGIL), Federazione Agricola Alimentare Ambiente Industriale (CISL) e Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari (UIL), por F. Cardarelli e F. Lattanzi, avvocati,
—
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por F. Bucalo, avvocato dello Stato,
—
em representação do Governo francês, por G. de Bergues e C. Candat, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér, K. Szíjjártó e A. Szilágyi, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo esloveno, por T Mihelič Žitko e V. Klemenc, na qualidade de agentes,
—
em representação do Conselho da União Europeia, por E. Sitbon, S. Barbagallo e P. Mahnič Bruni, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por D. Triantafyllou e P. Rossi, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação e a validade dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento (CE) n.o 320/2006 do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 58, p. 42, a seguir «regulamento de base»), e do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 968/2006 da Comissão, de 27 de junho de 2006, que define as regras de execução do Regulamento n.o 320/2006 (JO L 176, p. 32, a seguir «regulamento de execução»).
2
Estes pedidos foram apresentados no quadro de litígios que opõem, respetivamente, a SFIR — Società Fondiaria Industriale Romagnola SpA (a seguir «SFIR»), a Italia Zuccheri SpA e a Co. Pro. B. — Cooperativa Produttori Bieticoli soc. coop. agricola (a seguir «Italia Zuccheri/Co.Pro.B») e a Eridania Sadam SpA (a seguir «Eridania Sadam») à Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) e ao Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, a seguir «Ministero»), a propósito da concessão de ajudas à reestruturação nos termos do artigo 3.o do regulamento de base.
Quadro jurídico
Regulamento de base
3
O considerando 5 do regulamento de base tem a seguinte redação:
«Para que as empresas produtoras de açúcar com a mais baixa produtividade abandonem a sua produção dentro da quota, deve ser criado um importante incentivo económico sob a forma de uma ajuda à reestruturação adequada. Para tal, é conveniente instituir uma ajuda à reestruturação que crie um incentivo ao abandono da produção de açúcar de quota e à renúncia às quotas em causa e que, simultaneamente, permita que o respeito dos compromissos sociais e ambientais ligados ao abandono da produção seja tido em devida conta. A fim de que a produção seja reduzida na medida do necessário para se atingir uma situação de mercado equilibrada na Comunidade, a ajuda deverá estar disponível durante quatro campanhas de comercialização.»
4
O artigo 3.o desse regulamento, intitulado «Ajuda à reestruturação», prevê:
«1.   As empresas produtoras de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina às quais tenha sido atribuída uma quota até 1 de julho de 2006 […] podem beneficiar de uma ajuda à reestruturação por tonelada de quota a que renunciem, desde que, durante uma das campanhas de comercialização de 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010:
a)
Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respetivas fábricas e procedam ao desmantelamento total das instalações de produção das fábricas em causa;
ou
b)
Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respetivas fábricas, procedam ao desmantelamento parcial das instalações de produção das fábricas em causa e não utilizem as restantes instalações de produção das fábricas em causa para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector do açúcar;
[…]
3.   O desmantelamento total das instalações de produção exige:
a)
A cessação definitiva e total da produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina pelas instalações de produção em causa;
b)
O encerramento da fábrica ou fábricas e o desmantelamento das respetivas instalações de produção […]
[...]
4.   O desmantelamento parcial das instalações de produção exige:
a)
A cessação definitiva e total da produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina pelas instalações de produção em causa;
b)
O desmantelamento das instalações de produção que não serão utilizadas para a nova produção e que eram destinadas à produção dos produtos referidos na alínea a) […]
[…]
5.   O montante da ajuda à reestruturação, por tonelada de quota objeto de renúncia, é o seguinte:
a)
Nos casos a que se refere a alínea a) do n.o 1:
—
EUR 730,00 para a campanha de comercialização de 2006/2007,
[…];
b)
Nos casos a que se refere a alínea b) do n.o 1:
—
EUR 547,50 para a campanha de comercialização de 2006/2007,
[…]»
5
O artigo 4.o do referido regulamento, com a epígrafe «Pedido de ajuda à reestruturação», dispõe no seu n.o 2:
«Os pedidos de ajuda à reestruturação devem incluir:
a)
um plano de reestruturação;
[…]
c)
O compromisso de renunciar à quota em causa na campanha de comercialização em causa;
d)
Nos casos referidos na alínea a) do n.o 1 do artigo 3.o, o compromisso de proceder ao desmantelamento total das instalações de produção, num período a determinar pelo Estado‑Membro em causa;
e)
Nos casos referidos na alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o, o compromisso de proceder ao desmantelamento parcial das instalações de produção, num período a determinar pelo Estado‑Membro em causa, e de não utilizar o sítio de produção nem as restantes instalações de produção para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector do açúcar;
[…]»
Regulamento de execução
6
O considerando 4 do regulamento de execução tem a seguinte redação:
«Em relação à renúncia de quotas, o artigo 3.o do [regulamento de base] prevê a possibilidade de desmantelamento total ou parcial das instalações produtivas, que dão lugar a diferentes montantes de ajudas à reestruturação. Embora as condições aplicáveis a essas duas opções devam tomar em conta o montante superior da ajuda à reestruturação em caso de desmantelamento total, devido aos custos mais elevados dessa opção, foi considerado apropriado permitir a possibilidade de manutenção das partes das fábricas que não estejam integradas na linha de produção, quando possam ser utilizadas para outros fins previstos no plano de reestruturação, em especial quando essa utilização crie postos de trabalho. Por outro lado, as instalações que não estejam diretamente ligadas à produção de açúcar devem ser desmanteladas se não existir nenhuma possibilidade de utilização alternativa num prazo razoável e se a sua manutenção tiver consequências negativas para o ambiente.»
7
O artigo 4.o deste regulamento, com a epígrafe «Desmantelamento das instalações produtivas», prevê:
«1.   Em caso de desmantelamento total, conforme referido na alínea a) do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006, o requisito de desmantelamento das instalações produtivas dirá respeito:
a)
A todas as instalações necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina, como por exemplo: instalações destinadas ao armazenamento, análise, lavagem e corte de beterraba açucareira, cana‑de‑açúcar, cereais ou chicória; todas as instalações necessárias para a extração e transformação ou concentração de açúcar a partir de beterraba açucareira ou de cana‑de‑açúcar, de amido a partir de cereais, de glicose a partir de amido ou de inulina a partir de chicória;
b)
À parte das instalações, para além das referidas na alínea a), diretamente relacionadas com a produção de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina e que sejam necessárias para o tratamento da produção ao abrigo da quota objeto de renúncia, mesmo quando possam ser utilizadas para a produção de outros produtos, como por exemplo: instalações de aquecimento ou tratamento de águas ou que sejam destinadas à produção de energia, instalações destinadas ao tratamento da polpa de beterraba açucareira ou dos melaços ou instalações utilizadas para o transporte no interior da empresa;
c)
A todas as restantes instalações, por exemplo destinadas à embalagem, que não estejam a ser utilizadas e que devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais.
2.   Em caso de desmantelamento parcial, conforme referido na alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006, o requisito de desmantelamento das instalações produtivas diz respeito às instalações referidas no n.o 1 do presente artigo cuja utilização não esteja prevista para outra produção ou para outra utilização da instalação fabril em conformidade com o plano de reestruturação.»
Litígios no processo principal e questões prejudiciais
Processo C‑187/12
8
A SFIR é uma empresa açucareira. Em 2006, aderiu ao regime temporário de reestruturação da indústria açucareira instituído pelo regulamento de base (a seguir «regime de reestruturação»), apresentando ao Ministero um pedido de concessão da totalidade da ajuda, acompanhado de um plano de reestruturação em conformidade com o referido no artigo 4.o, n.o 2, alínea a), desse regulamento (a seguir «plano de reestruturação»). Este plano previa o desmantelamento de instalações de produção e a conservação, designadamente, de determinados silos. Num primeiro momento, o Ministero declarou o pedido de ajuda admissível e não formulou objeções ao plano de reestruturação, tendo transmitido uma cópia do mesmo à Comissão Europeia.
9
Através da nota n.o 2095, de 15 de março de 2011 (a seguir «nota de 2011»), o Ministero informou todavia a SFIR que, na sequência de inspeções efetuadas em 2010, tendo verificado a existência de silos na proximidade de certos estabelecimentos desafetados, a Comissão formulou observações nos termos das quais a conservação desses silos não respondia às condições previstas pelos regulamentos de base e de execução para poder beneficiar da totalidade da ajuda à reestruturação. Com efeito, no entender da Comissão, os silos em causa deviam ser considerados como estando «diretamente relacionados com a produção de açúcar», na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de execução.
10
Em seguida, a AGEA instou a SFIR a proceder, antes de 31 de março de 2012, ao desmantelamento total das instalações, demolindo os silos. A AGEA informou igualmente a SFIR de que a caução por ela prestada, relativa aos compromissos adotados no quadro da sua participação no regime de reestruturação, não podia ser liberada. A SFIR impugnou essa decisão e vários outros atos conexos no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.
11
Pelo acórdão n.o 9481, de 1 de dezembro de 2011, foi dado provimento ao recurso da SFIR apenas na parte em que visava liberar a caução para a parte correspondente à ajuda à reestruturação destinada a um desmantelamento parcial. Os restantes pedidos foram julgados improcedentes. Os fundamentos do recurso segundo os quais o «desmantelamento total» das instalações de produção, que dava direito a uma ajuda superior em 25% à relativa ao «desmantelamento parcial», não incluía a demolição dos silos em causa foram julgados improcedentes. O Tribunale amministrativo regionale per il Lazio considerou que, uma vez que as instalações de produção incluíam designadamente as que eram utilizadas durante as fases de armazenamento e acondicionamento imediatamente posteriores à produção, a conservação destas últimas instalações só estava autorizada se se destinassem a serem utilizadas para produção de outros produtos ou para outras utilizações da instalação industrial.
12
A SFIR interpôs recurso desse acórdão para o Consiglio di Stato, que suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«Pode o Tribunal de Justiça esclarecer se o desmantelamento total das instalações de produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina, nos termos do artigo 3.o do [regulamento de base], a que se refere o [regulamento de execução], deve ser entendido no sentido de que as instalações a desmantelar são apenas as necessárias para a produção, como expressamente prevê o referido artigo 3.o do [regulamento de base], em conformidade com o qual o [regulamento de execução] deve ser interpretado, sob pena de invalidade do mesmo? E, por conseguinte, pode o Tribunal de Justiça decidir que, nos termos dos mencionados artigos 3.° do [regulamento de base] e 4.° do [regulamento de execução], as instalações a desmantelar são apenas as destinadas à produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina, bem como as outras instalações a que se refere o mesmo artigo 4.o, alínea c) do [regulamento de execução], incluindo as destinadas a embalagem, que deixaram de ser utilizadas ou que devem ser desmanteladas ou removidas por razões ambientais, e que, por isso, as instalações não relacionadas com a produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina, não desativadas mas utilizadas para outras atividades, como a de packaging no caso em apreço, e não sujeitas à obrigação de remoção por razões ambientais, podem ser mantidas porque não estão sujeitas à obrigação de desmantelamento estabelecida pelos referidos regulamentos da União Europeia?»
Processo C‑188/12
13
A Italia Zuccheri/Co.Pro.B. é também uma empresa açucareira que, em 2006, aderiu ao regime de reestruturação, apresentando ao Ministero um pedido de concessão da totalidade da ajuda. O plano de reestruturação, declarado admissível pelo Ministero, previa a conservação, designadamente, de determinados silos de armazenamento a longo prazo e das instalações de acondicionamento e comercialização.
14
Com a nota de 2011, a Italia Zuccheri/Co.Pro.B., tal como a SFIR, foi informada das observações da Comissão, relativas à manutenção de silos de armazenamento. Na sequência da mesma, a AGEA ordenou à Italia Zuccheri/Co.Pro.B. que procedesse à respetiva demolição, antes de 31 de março de 2012, e informou‑a de que as cauções por ela constituídas não podiam ser liberadas.
15
A Italia Zuccheri/Co.Pro.B. recorreu dessa decisão e de vários outros atos conexos para o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio que, por acórdão de 1 de dezembro de 2011, deu provimento a este recurso apenas na parte em que visava liberar as cauções para a parte correspondente à ajuda à reestruturação destinada a um desmantelamento parcial. Os restantes pedidos foram julgados improcedentes.
16
A Italia Zuccheri/Co.Pro.B. interpôs recurso dessa decisão para o Consiglio di Stato, que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1)
Os artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base] e o artigo 4.o do [regulamento de execução] devem ser interpretados no sentido de que a expressão ‘instalações de produção’ não inclui as instalações utilizadas pelas empresas açucareiras para armazenamento, acondicionamento ou embalagem do açúcar, para efeitos da sua comercialização, e que, por conseguinte, no caso de instalações como os silos é necessário proceder a uma análise caso a caso, a fim de verificar se essas instalações estão ligadas à ‘linha de produção’ ou relacionadas com outras atividades, diferentes da produção?
2)
Em especial, o artigo 4.o do [regulamento de execução] deve ser interpretado no sentido de que as instalações — como os silos — utilizadas pelas empresas açucareiras para armazenamento, acondicionamento ou embalagem do açúcar exclusivamente para efeitos da sua comercialização, enquanto independente do ciclo produtivo, integram as instalações a que se refere a alínea c), e não aquelas a que se referem as alíneas a) e b) do mesmo artigo, em conformidade com a letra e os objetivos do [regulamento de base] e do [regulamento de execução], em especial do […] considerando [4] deste último?
3)
A título subsidiário, à luz dos artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base], [bem como] das normas superiores e princípios do direito primário europeu, o artigo 4.o do [regulamento de execução] é inválido se for interpretado no sentido de que inclui, entre as instalações a que se referem as alíneas a) e b) do n.o 1, também as utilizadas pelas empresas açucareiras para armazenamento, acondicionamento ou embalagem do açúcar para efeitos da sua comercialização, sendo evidente que o objetivo prosseguido pelo [regulamento de base] é o de reduzir a capacidade produtiva da empresa açucareira e não o de lhe retirar a possibilidade de operar no setor da mera comercialização do produto, utilizando açúcar obtido a partir das quotas de produção de outras instalações ou empresas?
4)
Também a título subsidiário, em qualquer caso, os artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base] e o artigo 4.o do [regulamento de execução] são válidos à luz das normas superiores e dos princípios do direito primário europeu, se forem interpretados no sentido de que incluem, na noção de ‘instalações de produção’ ou ‘diretamente relacionadas com a produção’, as instalações utilizadas pelas empresas açucareiras para armazenamento, acondicionamento ou embalagem do açúcar para efeitos da sua comercialização?».
Processo C‑189/12
17
A Eridania Sadam é também uma empresa açucareira. Em 2006, aderiu ao regime de reestruturação, apresentando ao Ministero um pedido de concessão da totalidade da ajuda. O plano de reestruturação, declarado admissível pelo Ministero, previa a conservação, designadamente, de determinados silos de armazenamento a longo prazo e instalações de acondicionamento.
18
Com a nota de 2011, a Eridania Sadam, tal como a SFIR e a Italia Zuccheri/Co.Pro.B, foi informada das observações da Comissão, relativas à manutenção dos silos de armazenamento. Na sequência daquela, a AGEA ordenou à Eridania Sadam que procedesse à respetiva demolição, antes de 31 de março de 2012, e informou‑a de que as cauções por ela constituídas não podiam ser liberadas.
19
A Eridania Sadam recorreu dessa decisão e de vários outros atos conexos para o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio que, por acórdão de 1 de dezembro de 2011, deu provimento a este recurso apenas na parte em que visava liberar as cauções para a parte correspondente à ajuda à reestruturação destinada a um desmantelamento parcial. Os restantes pedidos foram julgados improcedentes.
20
A Eridania Sadam interpôs recurso desse acórdão para o Consiglio di Stato, que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Os artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base] e o [regulamento de execução] devem ser interpretados no sentido de que a expressão ‘instalações de produção’ não inclui as instalações utilizadas pelas empresas açucareiras para a atividade de packaging do açúcar, para efeitos da sua comercialização, e que, por conseguinte, no caso de instalações como os silos é necessário proceder a uma análise caso a caso, a fim de verificar se essas instalações estão ligadas à ‘linha de produção’ ou relacionadas com outras atividades, diferentes da produção, como a de packaging?
2)
A título subsidiário, à luz dos artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base] e das normas superiores e princípios do direito primário europeu, o artigo 4.o do [regulamento de execução] é inválido se for interpretado no sentido de que inclui, entre as instalações a que se referem as alíneas a) e b) do n.o 1, também as utilizadas pelas empresas açucareiras para a atividade de packaging do açúcar, para efeitos da sua comercialização, sendo evidente que o objetivo prosseguido pelo [regulamento de base] é o de reduzir a capacidade produtiva da empresa açucareira e não o de lhe retirar a possibilidade de operar no setor na mera comercialização do produto, utilizando açúcar obtido a partir das quotas de produção de outras instalações ou empresas?
3)
Também a título subsidiário, em qualquer caso, os artigos 3.° e 4.° do [regulamento de base] e o artigo 4.o do [regulamento de execução] são válidos à luz das normas superiores e dos princípios do direito primário europeu, se forem interpretados no sentido de incluir na noção de ‘instalações de produção’ ou ‘diretamente relacionadas com a produção’ as utilizadas pelas empresas açucareiras para a atividade de packaging do açúcar para efeitos da sua comercialização?»
21
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 11 de maio de 2012, os processos C‑187/12 a C‑189/12 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, bem como do acórdão a proferir.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à questão única no processo C‑187/12, às primeira e segunda questões no processo C‑188/12 e à primeira questão no processo C‑189/12
22
Com as suas questões, que importa abordar conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se os artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e o artigo 4.o do regulamento de execução devem ser interpretados no sentido de que o conceito de «instalações de produção» abrange instalações, como os silos, que são utilizadas para o armazenamento, o acondicionamento e a embalagem de açúcar para efeitos da respetiva comercialização, e, se for caso disso, se se deve proceder a uma análise caso a caso para verificar se as instalações em causa estão efetivamente ligadas à linha de produção ou a outras atividades para além da produção.
23
A este respeito, verifica‑se, em primeiro lugar, que nem o regulamento de base nem o regulamento de execução contêm uma definição desse conceito.
24
Em seguida, há que recordar que, na falta de tal definição, o alcance do referido conceito, que figura no artigo 3.o do regulamento de base e que inclui, por força do artigo 4.o, n.o 1, alíneas a) e b), do regulamento de execução, quer as «instalações necessárias à produção de açúcar» quer as «instalações [...] diretamente ligadas à produção de açúcar», deve ser determinado, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, tomando em consideração o contexto geral em que é utilizado e em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem comum (v., neste sentido, acórdãos de 4 de maio de 2006, Massachusetts Institute of Technology, C-431/04, Colet., p. I-4089, n.o 17 e jurisprudência aí referida, e de 13 de dezembro de 2012, BLV Wohn‑ und Gewerbebau, C‑395/11, n.o 25). Por fim, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que atender aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada (v., neste sentido, acórdão de 29 de janeiro de 2009, Petrosian, C-19/08, Colet., p. I-495, n.o 34 e jurisprudência aí referida).
25
Nos processos principais, importa referir, em primeiro lugar, que várias das partes interessadas que apresentaram observações defendem a interpretação de que os silos não são normalmente instalações de produção, por se destinarem ao armazenamento do produto final e não à produção em sentido estrito, usando assim uma definição muito limitada do conceito de «produção» designada de processo químico ou físico que corresponde, nesses processos, à extração de açúcar da matéria‑prima.
26
Todavia, o conceito de «produção» pode igualmente abranger outras etapas do fabrico de um produto situadas a montante ou a jusante do processo químico ou físico de transformação. O armazenamento de açúcar que não é imediatamente acondicionado após a sua extração da matéria‑prima pode considerar‑se parte do processo de produção, tal como, por exemplo, o armazenamento de beterrabas açucareiras, antes do respetivo tratamento tendo em vista a extração do teor de açúcar, que é expressamente considerado, no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de execução, necessário à produção. Nesta perspetiva, o armazenamento pode ser considerado como estando «diretamente ligado à produção de açúcar» na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), desse regulamento.
27
Em segundo lugar, quanto ao contexto geral e aos objetivos da regulamentação em causa no processo principal, há que recordar que o regime de reestruturação pretendia, segundo o considerando 5 do regulamento de base, que «a produção [fosse] reduzida na medida do necessário para se atingir uma situação de mercado equilibrada na Comunidade». Nesta perspetiva, qualquer instalação cuja utilização possa influenciar a quantidade de açúcar suscetível de ser produzida deverá, regra geral, ser considerada uma instalação de produção relativamente à obrigação de desmantelamento.
28
A este respeito, por um lado, a implantação de um silo no local de uma fábrica açucareira determina o processo de produção na medida em que este último é concebido em função da disponibilidade e da proximidade de capacidades de armazenamento. Por outro lado, um silo, pelo menos quando tem uma capacidade de armazenamento que excede, por si só ou em conjunto com os demais silos do produtor, a quantidade de açúcar produzido por este último durante uma campanha açucareira média, permite ao produtor transformar toda a colheita, mesmo no caso de o produto dessa colheita ultrapassar a venda prevista para um dado exercício. Além disso, graças ao stock assim realizado, esse mesmo produtor pode colocar no mercado interno, em futuros exercícios, quantidades adicionais de açúcar, saídas da sua produção.
29
Assim, tais silos podem ter uma incidência direta nas quantidades de açúcar que podem ser produzidas e nos processos de produção resultantes da proximidade de uma instalação de armazenamento. Permitem designadamente diferir, total ou parcialmente, a venda de um produto de uma dada campanha açucareira e, assim, influenciar a «situação de mercado [...] na Comunidade», na aceção do considerando 5 do regulamento de base.
30
Em terceiro lugar, por força do artigo 3.o, n.o 3, alíneas a) e b), do regulamento de base, a concessão de ajuda integral implica, além da paragem definitiva e total da produção de açúcar pelas instalações de produção em causa e o seu desmantelamento, o «encerramento da fábrica». A regulamentação em causa no processo principal parte, por isso, manifestamente do princípio de que, regra geral, o complexo industrial em causa deve, para efeitos da atribuição da totalidade da ajuda à reestruturação, ser totalmente posto fora de serviço. A possibilidade de não desmantelar ou mesmo continuar a utilizar no futuro instalações diferentes das de produção, mantendo contudo o direito à ajuda integral, constitui, por isso, uma exceção a essa regra, que deve ser interpretada de forma estrita.
31
À luz de todos esses elementos, é manifesto que um silo destinado ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda deve ser qualificado de instalação de produção, independentemente do facto de também ser usado para outras utilizações, como parece ser parcialmente o caso nos processos principais.
32
Em contrapartida, um silo, em relação ao qual se demonstre que razões, nomeadamente, técnicas ou comerciais se opõem à respetiva afetação ao armazenamento da produção de açúcar do beneficiário da ajuda e que é apenas utilizado no armazenamento de açúcar, produzido dentro da quota, armazenado por outros produtores ou comprado a estes últimos, pode não se incluir na obrigação de desmantelamento.
33
Uma vez que a atividade de acondicionamento, incluindo a embalagem, não está ligada à produção de açúcar em sentido estrito, à luz do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do regulamento de execução, o mesmo pode ocorrer no caso de o produtor demonstrar que o seu silo serve exclusivamente ao acondicionamento ou à embalagem de açúcar produzido dentro da quota.
34
Assim, incumbe ao tribunal nacional apreciar, caso a caso, se um silo constitui ou não uma instalação de produção, à luz das suas características técnicas ou do uso real que dele é feito.
35
À luz do exposto, há que responder à questão única no processo C‑187/12, às primeiras e segunda questões no processo C‑188/12 e à primeira questão no processo C‑189/12 que os artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e o artigo 4.o do regulamento de execução devem ser interpretados no sentido de que, para efeitos destes artigos, o conceito de «instalações de produção» abrange os silos destinados ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda, independentemente do facto de também serem utilizados para outros fins. Não se inserem neste conceito os silos utilizados apenas no armazenamento de açúcar, produzido dentro da quota, armazenado por outros produtores ou comprado a estes últimos, nem os utilizados apenas para o acondicionamento ou a embalagem do açúcar para efeitos da sua comercialização. Compete ao órgão jurisdicional nacional efetuar tal apreciação caso a caso, à luz das características técnicas ou do uso real que é feito dos silos em causa.
Quanto às terceira e quarta questões no processo C‑188/12 e às segunda e terceira questões no processo C‑189/12
36
Com estas questões, que importa abordar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se os artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e o artigo 4.o do regulamento de execução, interpretados no sentido de que o conceito de «instalações de produção» inclui as que são utilizadas pelas empresas açucareiras para o armazenamento, o acondicionamento ou a embalagem de açúcar para efeitos da sua comercialização, são válidos à luz das normas superiores e dos princípios do direito primário da União.
37
A este respeito, importa recordar, desde logo, que as instalações de acondicionamento não constituem, enquanto tais, instalações de produção no sentido da regulamentação em causa no processo principal, como resulta claramente do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do regulamento de execução. Por conseguinte, quanto a essas instalações, que abrangem designadamente as de «embalagem», a questão da validade dos artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e do artigo 4.o do regulamento de execução não se coloca.
38
No que diz respeito, em seguida, às instalações de armazenamento, que podem incluir as utilizadas também para as atividades de acondicionamento, resulta da resposta dada à questão única no processo C‑187/12, no n.o 35 do presente acórdão, que estas constituem instalações de produção no sentido do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, na medida em que se destinam, designadamente, ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda.
39
Quanto a estas últimas instalações, há que referir que o órgão jurisdicional de reenvio não precisa as normas superiores e os princípios do direito primário da União que se poderão opor à obrigação de proceder ao seu desmantelamento, prevista nos artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e ao seu artigo 4.o do regulamento de execução. Todavia, como resulta nomeadamente das observações escritas e orais das partes interessadas, importa apreciar a validade dessas disposições à luz dos princípios de proporcionalidade e da igualdade de tratamento.
40
Em primeiro lugar, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, cumpre referir que, por um lado, um produtor que renuncia à quota de produção atribuída a uma das suas fábricas, que desmantela a maior parte das instalações de produção, exceto um silo que deva ser considerado uma instalação de produção, e que continua a utilizar o referido silo para o armazenamento de açúcar que produz nos seus outros locais de produção, não tem habitualmente direito à ajuda à reestruturação em razão da proibição, prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do regulamento de base, de utilizar as instalações de produção não desmanteladas para o fabrico de produtos que integram a organização comum dos mercados no setor do açúcar.
41
Por outro lado, esse mesmo produtor teria direito, na hipótese de um desmantelamento total, à ajuda à reestruturação integral, apesar de a carga financeira suplementar ligada ao desmantelamento do silo representar apenas, como resulta das respostas dadas pelas partes interessadas a uma questão submetida pelo Tribunal de Justiça, uma parte dos custos totais do desmantelamento.
42
A este respeito, deve recordar‑se que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que for adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, sendo que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., designadamente, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Beneo Orafti, C-150/10, Colet., p. I-6843, n.o 75 e jurisprudência aí referida).
43
Por outro lado, segundo jurisprudência constante, no que respeita à fiscalização jurisdicional das condições de aplicação desse princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que o legislador da União Europeia dispõe em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida. Assim, não se trata de saber se a medida adotada pelo legislador era a única ou a melhor possível, mas se era manifestamente inadequada (acórdão Beneo Orafti, já referido, n.os 76 e 77, e jurisprudência aí referida).
44
No que diz respeito, nestas circunstâncias, à proporcionalidade da regulamentação em causa no processo principal, há que referir que o regime de reestruturação assenta numa participação voluntária dos produtores, visando, segundo o considerando 5 do regulamento de base, «cria[r] um importante incentivo económico sob a forma de uma ajuda à reestruturação adequada. Para tal, é conveniente instituir uma ajuda à reestruturação que crie um incentivo ao abandono da produção de açúcar de quota».
45
A referida regulamentação permite que o produtor, se quiser beneficiar da ajuda, decida livremente escolher a fábrica para a qual renuncia à quota correspondente e, se for caso disso, optar por um desmantelamento total ou apenas parcial das instalações de produção. O benefício que o produtor pode tirar da ajuda à reestruturação depende assim, em grande parte, das escolhas efetuadas por si.
46
Nesta perspetiva, a regulamentação em causa no processo principal não é desproporcionada.
47
Em segundo lugar, quanto ao respeito pelo princípio da igualdade de tratamento, poderia eventualmente haver dúvidas quanto à concessão, sem distinção, de um mesmo montante da ajuda à reestruturação por tonelada de quota liberada, tanto na hipótese de o produtor em causa ter um silo que deve demolir como na de esse produtor dispor de tal silo e não ter de suportar as despesas ligadas à sua demolição.
48
A este respeito, cumpre recordar que, segundo jurisprudência constante, o artigo 40.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE, que consagra a proibição de qualquer discriminação no âmbito da política agrícola comum, mais não é do que a expressão específica do princípio geral da igualdade, que exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento diferente for objetivamente justificado (acórdão de 11 de junho de 2009, Agrana Zucker, C-33/08, Colet., p. I-5035, n.o 46 e jurisprudência aí referida).
49
Ora, as considerações que figuram nos n.os 40 a 46 do presente acórdão, visto levarem à conclusão de que a regulamentação em causa no processo principal não é desproporcionada, podem ser transpostas para a análise do respeito pelo princípio da igualdade de tratamento.
50
Com efeito, por um lado, importa recordar que a ajuda em causa visa incentivar o produtor a renunciar voluntariamente à quota de produção atribuída a uma fábrica açucareira. À luz desse objetivo, a situação de um produtor de açúcar que escolhe renunciar a uma quota atribuída a uma fábrica dotada de silo e a de um produtor que deve desmantelar uma fábrica equipada com um silo são perfeitamente comparáveis, na medida em que esses produtores renunciam a um número idêntico de toneladas de quota liberada.
51
Por outro lado, como se recordou no n.o 41 do presente acórdão, os custos diretos inerentes à demolição de um silo só representam uma pequena parte do custo total do desmantelamento das instalações de produção. Nestas circunstâncias, não parece que o legislador da União, que goza, como resulta da jurisprudência referida no n.o 43 do presente acórdão, de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tenha adotado uma medida manifestamente inadequada relativamente ao objetivo prosseguido, a saber, reduzir a produção de açúcar tendo em vista restabelecer um equilíbrio no mercado interno, ao não prever que o montante forfetário da ajuda por tonelada de quota liberada varie em função do facto de a fábrica designada por um produtor para o desmantelamento dispor ou não de silo.
52
Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de o custo real do desmantelamento, como vários interessados já observaram na audiência, poder ser, na verdade, muito elevado quanto aos silos em causa no processo principal, por, no caso de estes silos deverem ser desmantelados, o custo da respetiva reconstrução ser, para os produtores, claramente superior ao custo ligado ao seu desmantelamento. Com efeito, essa reconstrução e essa utilização dos silos para a produção de açúcar seriam inconciliáveis com a obrigação, prevista no artigo 3.o, n.os 3, alíneas a) e 4, alínea a), do regulamento de base, de parar definitiva e totalmente a produção de açúcar nas instalações de produção em causa.
53
Face ao exposto, há que responder às terceira e quarta questões no processo C‑188/12 e às segunda e terceira questões no processo C‑189/12, que a sua análise não revelou nenhum elemento que possa afetar a validade dos artigos 3.° e 4.° do regulamento de base e do artigo 4.o do regulamento de execução.
Quanto às despesas
54
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
Os artigos 3.° e 4.° do Regulamento (CE) n.o 320/2006 do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum e o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 968/2006 da Comissão, de 27 de junho de 2006, que define as regras de execução do Regulamento n.o 320/2006, devem ser interpretados no sentido de que, para efeitos destes artigos, o conceito de «instalações de produção» abrange os silos destinados ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda, independentemente do facto de também serem utilizados para outros fins. Não se inserem neste conceito os silos utilizados apenas no armazenamento de açúcar, produzido dentro da quota, armazenado por outros produtores ou comprado a estes últimos, nem os utilizados apenas para o acondicionamento ou a embalagem do açúcar para efeitos da sua comercialização. Compete ao órgão jurisdicional nacional efetuar tal apreciação caso a caso, à luz das características técnicas ou do uso real que é feito dos silos em causa.
2)
A análise das terceira e quarta questões no processo C‑188/12 e das segunda e terceira questões no processo C‑189/12 não revelou nenhum elemento que possa afetar a validade dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.