61976C0088
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 16 MARZO 1977 (
1
)
Signor presidente,
signori giudici,
A norma delle disposizioni concernenti l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, contenute nel regolamento n. 3330/74 (GU 31 dicembre 1974, n. L 359, pag. 1), viene concessa all'esportazione di zucchero dalla Comunità una restituzione che tiene conto del livello dei prezzi sul mercato mondiale. Detta restituzione può essere fissata in anticipo nel titolo richiesto ai fini dell' esportazione ed è espressa in moneta nazionale, quando per l'esportazione ha avuto luogo una gara.
Sulla base delle predette disposizioni ed in seguito alla gara permanente bandita per lo zucchero bianco dal regolamento n. 2101/75 (GU 12 agosto 1975, n. L 214, pag. 5), gara nel cui ambito si svolgevano ogni settimana gare parziali, la ricorrente, una ditta esportatrice con sede nel Belgio, otteneva nella primavera del 1976, e prima del 15 marzo 1976, titoli d'esportazione con restituzione prefissata per determinati quantitativi di zucchero. Giacché il regolamento n. 2101/75 attribuisce ai titoli d'esportazione un periodo di validità che va dal giorno del rilascio sino al termine del quinto mese successivo a quello della gara, i titoli rilasciati alla ricorrente erano validi, in parte sino al 31 luglio, in parte sino al 31 agosto 1976. Come la disciplina dell'organizzazione comune dei mercati dispone normalmente in tali casi, la ricorrente dovette depositare una cauzione per garantire che le esportazioni sarebbero state effettuate durante il periodo di validità dei titoli.
Dopo il rilascio dei titoli, veniva emanato, il 15 marzo 1976, il regolamento del Consiglio n. 557/76 (GU 15 marzo 1976, n. L 67, pag. 1) che modificava il regolamento n. 475/75 (GU 28 febbraio 1975, n. L 52, pag. 1), fissando, per il settore agricolo, nuovi tassi di cambio rappresentativi, fra l'altro con riferimento al franco belga. I nuovi tassi erano applicabili al mercato dello zucchero a partire dall'inizio della nuova campagna commerciale, cioè a partire dal 1o luglio 1976.
Tenendo conto di questa circostanza l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 557/76 dispone che «sono applicabili le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1134/68 relative alla modifica del rapporto tra la parità della moneta di uno Stato membro e il valore dell'unità di conto» (GU 1o agosto 1968, n. L 188, pag. 1). Occorre in proposito sapere che l'art. 4, n. 1, di quest'ultimo regolamento è del seguente tenore:
«In caso di modifica del rapporto tra la parità della moneta di uno Stato membro ed il valore dell'unità di conto, lo Stato membro interessato adegua, utilizzando il nuovo rapporto, … i seguenti importi previsti in unità di conto se espressi in moneta nazionale nei … titoli … prodotti per l'applicazione della politica agraria comune …:
a)
gli importi fissati in anticipo per un'operazione o una parte di operazione che rimane da effettuare dopo la modifica del rapporto;
…»
Lo stesso art, 4, n. 1, aggiunge, nel secondo comma, quanto segue:
«Tuttavia l'interessato, che abbia ottenuto una fissazione anticipata per una operazione determinata, ottiene, su domanda scritta che deve pervenire all'organismo competente entro 30 giorni da quello della entrata in vigore delle misure relative alla fissazione degli importi adattati, l'annullamento della fissazione anticipata e del relativo certificato o titolo.»
Quest'ultima disposizione (l'art. 4, n. 1, 2o comma, del regolamento n. 1134/68) è però applicabile, in base all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 557/76 «soltanto nella misura in cui l'applicazione dei nuovi tassi rappresentativi costituisce un pregiudizio per l'interessato».
Alla stessa data del 15 marzo 1976 veniva emanato, in esecuzione del regolamento n. 557/76, il regolamento della Commissione n. 571/76 (GU 15 marzo 1976, n. L 68, pag. 1), il cui art. 1 dispone che per i prodotti per i quali è fissato un importo compensativo monetario l'annullamento della fissazione anticipata e del relativo certificato o titolo, previsto dall'art. 4, n. 1, ultimo comma, del regolamento n. 1134/68, può essere chiesto per i soli titoli d'esportazione rilasciati in Germania, nel Belgio, nel Lussemburgo e nei Paesi Bassi. Sempre con riferimento al predetto art. 4, n. 1, ultimo comma, del regolamento n. 1134/68, l'art. 2 del regolamento n. 571/76, aggiunge che esso si applica per i prodotti e per gli Stati membri in causa a decorrere dalle date precisate all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 557/76, cioè per lo zucchero a partire dal 1o luglio 1976. Inoltre, in base all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 571/76 «dette disposizioni si applicano soltanto alle fissazioni anticipate e ai relativi certificati o titoli rilasciati anteriormente al 15 marzo 1976 …».
Poco dopo l'instaurazione di questa disciplina, la ricorrente decideva — come ci ha spiegato — di utilizzare la possibilità d'annullamento dei titoli e prendeva, a quanto pare, le corrispondenti disposizioni commerciali. Pertanto, essa presentava il 1o luglio 1976 al competente ufficio belga, l'Office centrai des contingents et licences, una domanda di annullamento concernente un quantitativo parziale di 11000 tonnellate di zucchero.
La domanda veniva tuttavia respinta per i seguenti motivi:
Nel timore che un esercizio massiccio del diritto all'annullamento potesse costituire un serio ostacolo alla corretta gestione comunitaria di determinati mercati agricoli, timore giustificato, per quanto riguardava lo zucchero, dal calo dei prezzi sul mercato mondiale e dal corrispondente notevole aumento dei tassi di restituzione, il Consiglio emanava il 22 giugno 1976 il regolamento n. 1451/76 (GU 24 giugno 1976, n. L 163, pag. 5) recante modifica del regolamento n. 557/76, al cui art. 5, n. 2, veniva aggiunto un comma del seguente tenore:
«Può essere previsto che tale pregiudizio [cioè il pregiudizio risultante dai nuovi tassi rappresentativi] sia compensato da apposita misura. In tal caso non si applicano le disposizioni di cui al primo comma».
In seguito a ciò, la Commissione adottava il 30 giugno 1976 il regolamento n. 1579/76 recante particolari modalità d'applicazione. Il regolamento veniva pubblicato nella Gazzetta ufficiale 1o luglio 1976, n. L 172, pag. 59, ed entrava in vigore il giorno stesso della pubblicazione. Il suo art. 1, n. 1, recita:
«La compensazione di cui all'articolo 5, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 557/76 è concessa per i quantitativi di zucchero bianco per i quali le formalità doganali d'esportazione sono espletate a decorrere dal 1o luglio 1976 in virtù delle gare parziali svoltesi a norma del regolamento (CEE) n. 2101/75 e per i quali un titolo di esportazione è stato rilasciato anteriormente al 15 marzo 1976.»
Le compensazioni fissate per i singoli Stati membri sono indicate nell'allegato del regolamento; per il Belgio la compensazione ammontava a 10 franchi belgi il quintale di zucchero bianco. L'art. 1, n. 2, dispone inoltre quanto segue:
«Per i titoli d'esportazione di cui al paragrafo 1 non può essere esercitato il diritto di annullamento previsto dall'articolo 4, paragrafo 1, ultimo comma del regolamento (CEE) n. 1134/68.»
La ricorrente ritiene tali norme invalide per svariate ragioni, che esaminerò in seguito. Essa s'è perciò rivolta alla Corte, in data 16 settembre 1976, chiedendo che:
—
sia annullato l'art. 1, n. 2, del regolamento della Commissione n. 1579/76;
—
in subordine, detta disposizione sia dichiarata inapplicabile quanto meno alle domande d'annullamento presentate il 1o luglio 1976.
In tal modo, essa intende ottenere che sia mantenuta la possibilità d'annullamento inizialmente prevista ed evitare che siano incamerate per mancato uso dei titoli le cauzioni da essa ricorrente depositate.
Voglio ancora ricordare — prima di dedicarmi all'esame del ricorso — che la ricorrente ha pure depositato un'istanza a norma dell'art. 83 del regolamento di procedura, istanza parzialmente accolta nel senso che il presidente della Corte, con ordinanza 19 ottobre 1976, ha invitato la Commissione a comunicare alle competenti autorità belghe che la cauzione non può essere considerata incamerata finchè la Corte non abbia emesso la propria sentenza definitiva.
Per la valutazione del caso può inoltre risultare importante la circostanza che la Commissione, tenuto conto delle difficoltà in cui potevano incorrere singoli esportatori a causa dei summenzionati provvedimenti, ha prolungato, con regolamento 27 luglio 1976, n. 1811/76 (GU 28 luglio 1976, n. L 202, pag. 8), il periodo di validità dei titoli d'esportazione di cui trattasi fino al 30 settembre 1976.
I —
Iniziando l'esame del presente caso, devo svolgere alcune considerazioni sulla ricevibilità del ricorso e sui problemi ad essa collegati, che conviene affrontare prima di entrare nel merito del ricorso stesso.
1)
A questo riguardo, non ho bisogno di dilungarmi sulla condizione posta dall'art. 173 del trattato CEE che consente il ricorso soltanto alle persone fisiche o giuridiche direttamente ed individualmente toccate dai provvedimenti impugnati. Nel presente caso non sussiste manifestamente alcuna difficoltà: l'illustrazione della fattispecie ha mostrato che il regolamento impugnato vale soltanto per i titoli d'esportazione rilasciati nella Repubblica federale di Germania e negli Stati del Benelux prima del 15 marzo 1976 e non ancora utilizzati alla data del 1o luglio 1976. Si tratta quindi — specie se si considera che il rilascio dei titoli, come si può desumere dal loro periodo di validità, deve essere avvenuto dopo il 1o febbraio 1976 — di un numero limitato ed esattamente individuabile di interessati; ci troviamo cioè di fronte — e sotto questo aspetto il presente caso ricorda la fattispecie delle cause riunite 41-44/70 (NV International Fruit Company e altri contro Commissione delle Comunità europee, sentenza del 1o aprile 1971, Racc. 1971, pag. 411 e segg.) — a null'altro che ad un fascio di decisioni individuali costituenti un regolamento soltanto dal punto di vista formale. Poiché la ricorrente rientra senza dubbio nella cerchia di coloro che sono stati toccati direttamente ed individualmente dall'atto, non c'è qui — come già non c'era nelle cause sopra ricordate — alcun motivo di dichiarare il ricorso irricevibile per mancanza del presupposto di cui all'art. 173 del trattato CEE.
2)
Occorre poi domandarsi — visto che la Commissione ha espresso dei dubbi in proposito — se il termine di cui all'art. 173 del trattato CEE (due mesi a decorrere dalla pubblicazione dell'atto impugnato) sia stato rispettato.
La Commissione ammette invero che il termine di ricorso contemplato dall'art. 81, § 1, del regolamento di procedura, decorre, nel caso di provvedimenti soggetti a pubblicazione, dal 15o giorno successivo alla loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Essa obietta tuttavia che, non potendo il regolamento di procedura aver voluto derogare al trattato, ciò deve valere solo nell'ipotesi in cui il ricorrente non sia venuto a conoscenza del provvedimento controverso che dopo la sua pubblicazione. Se si può invece apportare la prova che il ricorrente era già a conoscenza dell'atto in data anteriore — come è avvenuto per il caso di specie, visto che la ricorrente conosceva già il contenuto del regolamento impugnato non più tardi del 5 luglio 1976 — allora il termine di ricorso va fatto decorrere da quella data. Calcolando dalla suddetta data, il ricorso andrebbe considerato irricevibile in quanto presentato il 16 settembre 1976, cioè fuori termine, anche se si tien conto del termine di distanza fissato per il Belgio.
Non condivido questa opinione.
L'art. 81, § 1, del regolamento di procedura dispone inequivocabilmente che, per gli atti pubblicati, il termine di ricorso decorre dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Esso non contiene alcuna limitazione con riferimento alla possibilità che l'interessato sia venuto già prima a conoscenza dell'atto controverso. La ricorrente ha colto esattamente il significato del predetto articolo quando ha osservato che è necessario prorogare la decorrenza del termine in considerazione del fatto che la distribuzione della Gazzetta ufficiale richiede tempo e quindi, specie per zone molto lontane, il giorno in cui l'interessato può prendere conoscenza del contenuto dell atto non coincide col giorno dell'edizione. Questa proroga forfettuaria — si sarebbe naturalmente anche potuto graduarla sul modello dei termini di distanza — non contrasta di certo con il trattato. Essa serve semplicemente a chiarire la nozione di «pubblicazione», cioè a precisare la decorrenza del termine di ricorso, colmando una lacuna del trattato. Non credo inoltre che — come la Commissione sembra invece temere — si possa giungere, sulla base delle condizioni poste dal trattato, a risultati paradossali qualora l'interessato sia venuto a conoscenza, prima della loro pubblicazione di decisioni individuali, non notificate. Non bisogna in realtà dimenticare che, a norma del trattato stesso, il momento in cui l'interessato ha avuto notizia dell'atto assume rilievo per fissare la decorrenza del termine solo in mancanza di pubblicazione o di notifica.
Nel caso di specie, la Gazzetta ufficiale contenente il regolamento impugnato è stata diffusa il 2 luglio 1976. Considerando i termini di distanza stabiliti per il Belgio, il ricorso — registrato nella cancelleria della Corte il 16 settembre 1976 — va quindi ritenuto tempestivo.
3)
La Commissione ha ancora obiettato che, nel presente caso, la ricorrente avrebbe forse dovuto adire un giudice nazionale — impugnando, ad esempio, il rigetto della domanda d'annullamento oppure l'incameramento della cauzione — e lasciare a costui il compito di sottoporre alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato, una domanda di pronunzia pregiudiziale vertente sulla validità, del regolamento controverso.
Anche su questo punto non sono d'accordo con la Commissione quando essa parla di una precedenza dell'azione dinanzi ai giudici nazionali rispetto al ricorso contemplato dall'art. 173 del trattato CEE.
Non nego l'esistenza di precedenti pronunzie che sembrano confermare la tesi della Commissione. Occorre tuttavia tener presente che, a questo riguardo, si trattava soprattutto di procedimenti instaurati contro la Comunità per ottenere un risarcimento-danni: alcuni di essi riguardavano prestazioni dovute agli esportatori dagli Stati membri (causa 99/74, Société des Grands Moulins des Antilles contro Commissione delle Comunità europee, sentenza del 26 novembre 1975, Racc. 1975, pag. 1531), altri concernevano un metodo di calcolo che doveva venire applicato dalle autorità nazionali (cause riunite 67-85/75, Lesieur Cotelle et associés SA e altri contro Commissione delle Comunità europee, sentenza del 17 marzo 1976, Racc. 1976, pag. 391). Nel caso Haegemann, del pari citato, (causa 96/71, Racc. 1972, pag. 1005 e segg.), era inoltre rilevante il fatto che si discuteva della restituzione di imposte che la ricorrente asseriva percepite a torto; cioè la vertenza si poteva far rientrare nella competenza dei giudici nazionali in quanto la riscossione delle imposte considerate spetta agli Stati membri.
Nel caso di specie, al contrario, la controversia riguarda in sostanza la validità d'un atto della Commissione. Essendo soddisfatte le condizioni di cui all'art. 173 e non trovando il rapporto di sussidiarietà suggerito dalla Commissione alcun appiglio nel trattato, sembra senz'altro opportuno ricordare la sentenza pronunciata nella causa 43/74 (Merkur-Außenhandels-GmbH contro Commissione delle Comunità europee, sentenza del 24 ottobre 1973, Racc. 1973, pag. 1070). Tale sentenza accantonò un'analoga eccezione limitandosi ad affermare la competenza della Corte ed aggiunse: «Sarebbe d'altronde in contrasto con il principio di sana amministrazione della giustizia e con quello dell'economia processuale costringere la ricorrente a far ricorso ai mezzi di diritto interno, e ad attendere così a lungo la sentenza definitiva.» A questa soluzione dovremmo attenerci anche nel presente caso.
4)
Collegata con la questione di cui sopra è un'ulteriore questione, sollevata anch'essa dalla Commissione. La Commissione si domanda se la ricorrente, dopo aver constatato che la compensazione introdotta dal regolamento n. 1579/76 non copriva manifestamente tutti i suoi mancati guadagni, non abbia voluto in sostanza ottenere dalla Comunità un pieno risarcimento. La Commissione è indotta a sollevare questo problema anche dalla constatazione che il motivo di gravame della violazione del legittimo affidamento fatto valere dalla ricorrente appartiene propriamente — almeno secondo la prassi finora seguita — al ricorso per responsabilità amministrativa.
Secondo me, basta qui osservare che la ricorrente chiede, senza dubbio, in via principale, l'annullamento parziale del regolamento n. 1579/76. È anche palese che, se il ricorso fosse accolto, sarebbe conservata la possibilità di annullare i titoli, come già chiesto dalla ricorrente, e la cauzione — la cui sorte è finora rimasta in sospeso in seguito alla ricordata ordinanza del presidente della Corte — non sarebbe incamerata, bensì svincolata da parte dei competenti organi nazionali. Da questo punto di vista appare senz'altro ragionevole la presentazione d'un ricorso d'annullamento. Al contrario, il fatto che la ricorrente abbia invocato tale motivo di gravame e fatto valere che la compensazione introdotta dalla Commissione non poteva risolvere tutti i suoi problemi non può in nessun caso far interpretare il ricorso come un'azione di risarcimento contro la Comunità, tanto più che la Comunità non ha affatto il potere di svincolare la cauzione, mentre lo svincolo della cauzione è il vero risultato cui mira la ricorrente.
5)
Infine, la Commissione ha ancora obiettato che il ricorso è volto soltanto ad ottenere la soppressione dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 1579/76, cioè il ripristino del diritto all'annullamento dei titoli di esportazione. Di conseguenza, rimarrebbe salva la possibilità di compensazione contemplata dall'art. 1, n. 1, dello stesso regolamento, il che equivarrebbe a creare un diritto d'opzione: annullamento dei titoli oppure compensazione. Il regolamento della Commissione sarebbe però un tutto inscindibile e l'introduzione della compensazione sarebbe inseparabile dalla soppressione del diritto all'annullamento, come risulta dal regolamento di autorizzazione del Consiglio n. 1451/76 che parla in modo chiaro d'una sostituzione della facoltà d'annullamento con un diritto a compensazione. A mio parere, non è indispensabile affrontare questo problema insieme con quello della ricevibilità del ricorso. Per ora basti dire che la ricorrente, intenzionata ad utilizzare soltanto la preesistente possibilità d'annullamento, vuol far dichiarare illegittima la soppressione del diritto all'annullamento e che questo obiettivo del ricorso non può essere ritenuto inammissibile.
Ove il ricorso risultasse fondato, l'ulteriore questione d'accertare se una parte del regolamento impugnato possa sopravvivere da sola oppure si debba annullare l'intero regolamento — eventualmente conservandone taluni effetti a norma dell'art. 174 del trattato CEE — andrebbe studiata solo in collegamento con il problema del merito che ora ci accingiamo ad affrontare.
II — Nel merito
La ricorrente fonda il ricorso soprattutto sul fatto che la regolamentazione istituita alla metà del mese di marzo 1976 aveva attribuito — a suo dire — dei diritti soggettivi ai detentori di titoli d'esportazione. Tali diritti — essa sostiene — meritano, in quanto diritti quesiti, protezione assoluta e la loro successiva soppressione va considerata inammissibile perchè in contrasto col principio della certezza deidiritto. In subordine, la ricorrente afferma che, perlomeno, gli interessati potevano confidare nella possibilità d'ottenere, dal 1o luglio 1976, l'annullamento dei loro titoli e potevano quindi conformare a questa prospettiva le loro operazioni commerciali. Anche questo affidamento — sostiene la ricorrente — è meritevole di tutela: esso avrebbe tutt'al più potuto cedere di fronte ad un interesse pubblico preponderante, del quale non v'è però traccia nel caso di specie.
1)
Dobbiamo quindi innanzitutto accertare se la situazione giuridica risultante alla metà del mese di marzo 1976 consenta effettivamente di parlare, per quanto concerne la possibilità d'annullamento, d'un diritto quesito spettante ai detentori dei titoli.
Posso dire subito che, analizzati i relativi testi e considerato lo scopo delle norme in esame, è lecito avanzare forti dubbi a questo riguardo.
Poiché l'art. 4 del regolamento n. 1134/68, citato all'inizio, presuppone una modifica del rapporto fra la parità della moneta d'uno Stato membro ed il valore dell'unità di conto, non era possibile — come abbiamo sentito nel corso del procedimento — una semplice applicazione analogica di tale articolo ad una fattispecie in cui erano stati modificati i tassi di cambio rappresentativi valevoli per il settore agricolo. In sostanza non si tratta in questo caso, come ha dimostrato la Commissione con riferimento ai coefficienti monetari da applicare alle restituzioni, d'una modifica delle restituzioni espresse in moneta nazionale, bensì unicamente d'una modifica degli importi compensativi monetari. Poiché, per quanto riguarda la compensazione monetaria, non vengono in genere adottati speciali provvedimenti quando variano i relativi dati, era necessario adottare un atto giuridico espresso, nel nostro caso il regolamento n. 557/76, ed estendere così a fattispecie del tipo di quella in esame la possibilità contemplata dal regolamento n. 1134/68. Si spiega così, in particolare, anche il fatto che nel regolamento n. 557/76 sia stata inserita una condizione: l'annullamento dei titoli sarebbe stato possibile solo se l'applicazione dei nuovi tassi di cambio rappresentativi avesse recato pregiudizio agli interessati. Perciò l'art. 5, n. 1, del regolamento non sarebbe stato applicabile alla data dell'entrata in vigore del regolamento — cioè il 15 marzo 1976 — bensì soltanto quando si fosse realizzata la condizione indicata al n. 2 dello stesso articolo.
La ricorrente ha invero fatto valere che, se si prendono in considerazione soltanto gli effetti immediati della modifica dei tassi rappresentativi, cioè le modifiche degli importi compensativi, la situazione appariva già chiara sotto questo aspetto verso la metà del mese di marzo in seguito all'emanazione del regolamento d'esecuzione n. 571/76 da parte della Commissione. In effetti, già a quella data, era possibile calcolare gli svantaggi, ed è proprio per questo che il diritto d'annullamento fu limitato ai titoli rilasciati in Germania e nei Paesi del Benelux.
Ritengo tuttavia che si traviserebbero tanto lo scopo e la portata del regolamento della Commissione quanto il concetto informatore della regolamentazione creata dal Consiglio, se da quanto s'è detto si traesse la conclusione che a partire da quella data gli interessati potevano far valere un diritto quesito.
A mio parere, il menzionato regolamento della Commissione doveva soltanto indicare che poteva verificarsi un pregiudizio per certi esportatori, ma non che tale pregiudizio si fosse già realmente verificato. Inoltre, mi sembra che ci si avvicini meglio al senso della disciplina creata dal Consiglio, se si parte dalla premessa che gli interessati avrebbero dovuto, coll'entrata in vigore dei nuovi tassi rappresentativi alla data del 1o luglio 1976, tirare — per così dire — le somme ed accertare se, nonostante la modifica dei tassi rappresentativi, ad esempio con riguardo alla situazione del mercato mondiale, le operazioni commerciali con restituzione prefissata inizialmente progettate potessero ancora venire effettuate in modo soddisfacente. A questo risultato si può già giungere in base alla riflessione che 1 annullamento dei titoli deve avere carattere eccezionale nel sistema delle organizzazioni di mercato e che di conseguenza le condizioni cui è subordinato vanno interpretate in senso stretto.
Non si può per di più trascurare che nel settore monetario non è possibile prevedere con certezza gli sviluppi futuri. Che in tale campo occorra in realtà sempre attendersi cambiamenti è dimostrato per esempio dalla modifica del tasso di cambio rappresentativo del franco francese, cui si dovette provvedere con regolamento 25 marzo 1976, n. 650, poco tempo dopo che il suddetto tasso era stato fissato dal regolamento n. 557/76.
S'aggiunga ancora che, se l'esistenza d'un pregiudizio ai sensi del regolamento n. 557/76 fosse già stata sicura nel marzo 1976 e quindi fosse stato ben fondato un diritto all'annullamento, non si capirebbe perché l'esercizio di tale diritto fosse consentito solo a partire dal 1o luglio 1976. Se la tesi della ricorrente fosse esatta, gli organi comunitari incaricati di gestire l'organizzazione di mercato avrebbero chiaramente avuto interesse a consentire già prima l'esercizio del diritto all'annullamento, in modo che risultasse chiara quanto prima l'evoluzione del bilancio dello zucchero e si sapesse subito quali titoli sarebbero stati utilizzati e quali no.
Di queste considerazioni il regolamento della Commissione n. 571/76 tiene conto — e non si tratta affatto, come sostiene la ricorrente, d'una illecita modifica della portata del regolamento del Consiglio n. 557/76 — nel senso che il suo art. 2 rimanda espressamente al 1o luglio 1976 la possibilità d'esercitare il diritto d'annullamento contemplato dal regolamento n. 1134/68. Giustamente inteso, ciò non significa soltanto il differimento deìl'esercizio del diritto, ma altresì che il diritto stesso poteva sorgere solo se, alla data del 1o luglio 1976, fosse risultato che i provvedimenti monetari adottati arrecavano effettivamente un pregiudizio agli esportatori. Rispetto a ciò, non è infine possibile nemmeno rimandare alla circostanza che nell'impugnato regolamento della Commissione si parlava d'impossibilità d'esercitare il previsto diritto all'annullamento. Sulla base di tutti gli elementi finora posti in luce, non si può concludere che il diritto all'annullamento sussistesse già anteriormente al 1o luglio 1976; si dovrebbe piuttosto far rilevare che, proprio perchè in precedenti regolamenti s'era parlato di possibilità d'annullamento, questa situazione giuridica andava modificata.
Per quanto riguarda il motivo principale di ricorso, dobbiamo quindi constatare che anteriormente al 1o luglio 1976 gli esportatori non potevano in alcun modo vantare un diritto quesito all'annullamento dei titoli d'esportazione, ma in un certo senso tutt'al più un diritto sotto condizione. Da questo punto di vista, la fattispecie in esame presenta notevoli punti di contatto con la causa 1/73 (Westzucker GmbH contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, sentenza del 5 luglio 1973, Racc. 1973, pag. 728 e segg). Pertanto, proprio come nella causa «Westzucker», non si può escludere che fino al verificarsi della condizione, cioè fino al sorgere d'un vero e proprio diritto, vengano ancora apportati mutamenti alla situazione giuridica. Se ciò accade, come nel caso di specie, per tener conto d'una variazione dei relativi dati di fatto economici — fenomeno assai frequente nel diritto economico —, non è di conseguenza consentito pretendere la soppressione della modifica della situazione giuridica richiamandosi a diritti quesiti.
2)
Si può però dire che l'impugnato regolamento ha leso il legittimo affidamento degli esportatori, i quali ragionevolmente confidavano nella possibilità di annullare i titoli a partire dal 1o luglio 1976 ed avevano quindi preso determinate disposizioni?
Per quanto attiene a questo motivo di gravame, sono anzitutto d'accordo con la Commissione nel dubitare che possa essere fatto valere nell'ambito di un procedimento d'impugnazione concernente l'annullamento d'un provvedimento di notevole portata. La ricorrente non ha sviluppato ulteriormente questo argomento, ad esempio richiamandosi all'esistenza d'un principio generale di diritto in tal senso, bensì si è limitata a rilevare che nei ricorsi per responsabilità amministrativa esso è già stato avanzato più volte. È tuttavia palese che non è possibile porre senz'altro sullo stesso piano, da una parte, dei procedimenti relativi ad un risarcimento finanziario da concedere al singolo danneggiato e, dall'altra parte, dei procedimenti in cui si discute dell'annullamento d'un atto d'imperio con efficacia erga omnes e possono quindi venire toccati gli interessi di terzi con conseguenti problemi di certezza del diritto. Vi sono molte ragioni, quando in un caso come quello di specie si discute su misure di carattere generale, per pretendere almeno che non si guardi soltanto la situazione soggettiva della ricorrente, ma venga altresì dimostrato che è stato leso in generale l'affidamento degli ambienti commerciali interessati. Mancando nel presente caso tale prova, sarebbe senz'altro ammissibile rinunciare ad approfondire il motivo di gravame concernente la violazione del legittimo affidamento.
Se, cionondimeno, esaminiamo il problema, dobbiamo in ogni caso convenire con la Commissione sul fatto che il legittimo affidamento non esclude categoricamente qualsiasi modifica della situazione giuridica.
A questo riguardo sono, piuttosto, necessarie molte riflessioni prima di poter concludere che una certa normativa è nulla per violazione del citato principio. Così, e importante accertare quali interessi siano in gioco dalla parte degli ambienti commerciali interessati e se 1 affidamento sia completo o già un po' scosso. Inoltre, è necessario accertare se militino a favore d'un mutamento della situazione giuridica interessi pubblici prevalenti. Infine, si deve vedere se la modifica della situazione giuridica è stata effettuata tenendo nel debito conto interessi legittimi.
Con riferimento ai suddetti criteri si può giungere nel presente caso alle seguenti conclusioni:
—
Già dall'inizio appare dubbio che, in base ai principi vigenti in materia di restituzione, possa essere ritenuta meritevole di tutela la situazione di persone che — come è successo, a quanto sembra, nel caso di specie — abbiano preso decisioni commerciali consistenti semplicemente in uno scambio di titoli al fine di realizzare un maggiore profitto. In effetti, un simile comportamento sembra difficile da conciliare con gli obiettivi della restituzione, la quale mira a rendere possibili determinate operazioni commerciali tenendo conto, di volta in volta, della situazione sul mercato mondiale.
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Dopo quanto ho già detto, si può inoltre dare per scontato che gli ambienti commerciali interessati, trovandosi di fronte ad una normativa che subordinava l'esercizio del diritto d'annullamento alla situazione economica esistente il 1o luglio 1976, dovevano essere prudenti nel prendere decisioni prima di tale data. Inoltre, va osservato che un'eventuale preesistente fiducia nel mantenimento in vigore senza alcuna modifica della situazione giuridica esistente era stata scossa già molto presto ed in modo notevole. Già alla fine dell'aprile 1976, era stata manifestata, in seno al comitato di gestione dello zucchero, l'intenzione di procedere in breve tempo ad un modifica del regolamento n. 557/76 ed il presidente del comitato aveva chiesto che gli ambienti commerciali interessati fossero informati di tale intenzione. Lo sviluppo della situazione s'era poi delineato in modo ancor più chiaro con l'emanazione da parte del Consiglio del già citato regolamento 22 giugno 1976, n. 1451/76. Anche se detto regolamento parla solo d'una autorizzazione alla Commissione, gli iniziati non potevano ignorare che la Commissione doveva farne immediatamente uso e proprio in relazione al mercato dello zucchero. Era inoltre chiaro che la compensazione avrebbe fatto necessariamente sparire il diritto all'annullamento. Ciò risulta, a mio parere, non soltanto dal testo della norma che il regolamento n. 1451/76 ha aggiunto all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 557/76, ma anche dal preambolo del regolamento n. 1451/76 che menziona il pericolo di distorsione connesso all'esercizio massiccio del diritto d'annullamento: è chiaro che un simile rischio può essere eliminato solo sopprimendo il diritto all'annullamento e non già concedendo una facoltà d'opzione fra annullamento e compensazione. Secondo me, tali fatti hanno una rilevanza analoga a quella delle proposte di regolamento della Commissione, proposte cui nelle cause riunite 95-98/74, 15 e 100/75 (Union nationale des coopératives agricoles de céréales e altri contro Commissione e Consiglio delle Comunità europee, sentenza del 10 dicembre 1975, Racc. 1975, pag. 1615) è stata attribuita importanza in relazione alla tutela del legittimo affidamento.
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Per quanto riguarda l'esistenza di rilevanti interessi pubblici, che avrebbero giocato a favore d'una modifica della situazione giuridica, essi risultavano a mio parere dal timore che si facesse ricorso in larga misura al diritto d'annullamento: questo timore era giustificato all'epoca della preparazione del regolamento (fine aprile — inizio maggio 1976) dall'andamento dei prezzi sul mercato mondiale e dal notevole aumento delle restituzioni alle esportazioni di zucchero che ne era la conseguenza. Per sapere quali fossero i quantitativi di zucchero da prendere in considerazione, basta tener presente che alla fine del mese d'aprile 1976 solo nei Paesi Bassi e nella Repubblica federale di Germania non erano ancora stati utilizzati titoli d'esportazione per 60000 tonnellate di zucchero. Sarebbe invece errato fare un ragionamento «a posteriori» e tener conto solo delle domande d'annullamento effettivamente presentate il 1o luglio 1976, in quanto è senz'altro lecito supporre che già la notizia d'una progettata modifica delle norme vigenti abbia influito sul comportamento degli esportatori.
Il gran numero di domande d'annullamento che avrebbero potuto essere presentate alla fine dell'esercizio zuccheriero poteva certamente venir considerato come un notevole fattore di disturbo per il bilancio dello zucchero in qualsiasi caso: se le partite di zucchero in questione fossero rimaste sul mercato interno avrebbero causato spese di immagazzinamento ed influito sulla futura politica d'esportazione; se fossero state in parte esportate sulla base di nuovi titoli, avrebbero implicato restituzioni più elevate e causato un maggior onere finanziario per il bilancio comunitario. La ricorrente osserva che per le esportazioni c'è ad ogni modo un limite di tolleranza del 5 %, il che rapportato alla durata d'un anno — nell'esercizio 1975-76 le gare riguardarono circa un milione di tonnellate — costituisce un fattore d'incertezza di importanza pressoché uguale a quello risultante dal possibile annullamento dei titoli in questione, ma questo rilievo non può modificare il risultato cui siamo giunti. Vè infatti innegabilmente una notevole differenza tra un fattore d'incertezza che si ripartisca sull'intero esercizio ed uno che si concentri alla fine dell'esercizio e nella fase particolarmente delicata del passaggio al nuovo esercizio. Contro l'apprezzamento della Commissione non si può nemmeno addurre che essa avrebbe potuto ovviare mediante la sua politica delle restituzioni al. rischio derivante da un massiccio annullamento dei titoli d'esportazione. In realtà, non ci si poteva aspettare da un certo tipo di politica delle restituzioni lo stesso effetto che sarebbe derivato dalla soppressione del diritto all'annullamento, a prescindere completamente dal fatto che un brusco mutamento della politica d'esportazione non sarebbe stato concepibile alla fine dell'esercizio e per un periodo di tempo piuttosto limitato.
Occorre infine rilevare — e ciò riguarda un ultimo elemento importante in tale contesto — che la modifica della situazione giuridica non si limitava alla soppressione del diritto all'annullamento, ma implicava pure — come sappiamo — l'introduzione d'una compensazione corrispondente alla differenza fra gli importi compensativi monetari valevoli anteriormente al 1o luglio 1976 e quelli in vigore dopo tale data. Con ciò veniva tutelato a sufficienza l'interesse degli esportatori, in quanto si evitavano pregiudizi contro i quali il regolamento del Consiglio n. 557/76 aveva in sostanza fornito soltanto una garanzia. In effetti si faceva in modo che chiunque si fosse comportato come previsto dal sistema, cioè avesse preso le sue decisioni soltanto il 1o luglio 1976, potesse effettuare senza alcun pregiudizio esportazioni sulla base dei titoli originariamente rilasciati.
Inoltre, il 27 luglio 1976, la Commissione compiva un ulteriore passo prolungando con il regolamento n. 1811/76 il periodo di validità dei titoli in questione sino al 30 settembre. In tal modo s'otteneva manifestamente almeno il risultato di evitare eventuali difficoltà anche a quegli importatori che avevano già disposto diversamente della merce e che non volevano più utilizzare i titoli d'esportazione ottenuti all'inizio (in ogni caso nessun altro esportatore ha proposto ricorso).
Ammesso e non concesso che in un ricorso per annullamento si possa far valere come motivo di gravame la violazione del legittimo affidamento, è giocoforza concludere che nel presente caso il suddetto motivo non è fondato per mancanza dei necessari presupposti. Gli argomenti avanzati in subordine dalla ricorrente non bastano quindi per ottenere l'annullamento del regolamento impugnato.
3)
Dopo di ciò, rimane solo da esaminare se si possa giungere ad una diversa conclusione per il fatto che la modifica della situazione giuridica, decisa il 30 giugno 1976 e destinata ad entrare in vigore il 1o luglio, è venuta a conoscenza della ricorrente appena il 2 luglio 1976 a causa d'un ritardo nella diffusione della Gazzetta ufficiale, cioè dopo che l'interessata aveva già fatto uso del diritto all'annullamento inviando le relative domande al competente ufficio belga.
Anche qui la soluzione dovrebbe essere negativa, e ciò persino nel caso in cui s'ammetta che ci si trova di fronte ad un caso di retroattività in quanto gli interessati hanno effettivamente preso conoscenza della regolamentazione dopo la sua entrata in vigore. Credo di potere, a questo riguardo, concordare con la Commissione quando essa afferma che non si può escludere categoricamente una simile «retroattività» e che non è necessariamente detto che il diritto all'annullamento sia stato definitivamente acquisito il 1o luglio 1976.
Nel presente caso, la «retroattività» può essere, da una parte, giustificata dalla considerazione che, se si fosse ammessa anche per un solo giorno la possibilità d'annullare i titoli, si sarebbe corso il rischio di far subire un grave pregiudizio agli interessi comunitari in gioco. Dall'altra parte, assume anche qui rilievo la circostanza che gli interessati erano stati sufficientemente avvertiti dal regolamento n. 1451/76. Infine — a prescindere del tutto dal fatto che in base al sistema della regolamentazione gli interessati avrebbero potuto, per così dire, tirare le somme soltanto il 1o luglio 1976 ed avrebbero quindi dovuto regolarsi di conseguenza — va notato che alla tutela dei legittimi interessi s'era provveduto con la contemporanea introduzione della compensazione, vale a dire d'una sorta di risarcimento, e con il successivo prolungamento del periodo di validità dei titoli.
Ritengo perciò che non si possa criticare la retroattività al 1o luglio 1976 e non si debba annullare il regolamento impugnato per il fatto che esso doveva avere effetto già a quella data.
III —
In definitiva, si può solo concludere che il ricorso, pur essendo ricevibile, è tuttavia infondato. Le spese del giudizio vanno pertanto poste a carico della ricorrente.
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1
)	Traduzione dal tedesco.