62014CJ0071
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
6. oktober 2015 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse — Århuskonventionen — direktiv 2003/4/EF — artikel 5 et 6 — offentlig adgang til miljøoplysninger — gebyr for udlevering af miljøoplysninger — begrebet »et rimeligt beløb« — omkostninger til vedligeholdelse af en database og faste omkostninger — adgang til klage og domstolsprøvelse — administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af en afgørelse om opkrævning af et gebyr«
I sag C-71/14,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) (Det Forenede Kongerige) ved afgørelse af 4. februar 2014, indgået til Domstolen den 10. februar 2014, i sagen:
East Sussex County Council
mod
Information Commissioner,
procesdeltagere:
Property Search Group,
Local Government Association,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz (refererende dommer), og dommerne C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász og D. Šváby,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. december 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
East Sussex County Council ved solicitors R. Cobb og C. Brannigan samt ved N. Pleming, QC
—
Information Commissioner ved solicitor R. Bailey og barrister A. Proops
—
Property Search Group ved N. Clayton,
—
Local Government Association ved solicitor R. Cobb
—
Det Forenede Kongeriges regering ved L. Christie, som befuldmægtiget, bistået af barristers J. Maurici og S. Blackmore
—
den danske regering ved C. Thorning og M. Wolff, som befuldmægtigede
—
Europa-Kommissionen ved L. Pignataro-Nolin, L. Armati og J. Norris-Usher, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. april 2015,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5 og 6 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EUT L 41, s. 26).
2
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem East Sussex County Council (herefter »County Council«) og Information Commissioner (informationskommissæren) vedrørende sidstnævntes afgørelse, hvorved et gebyr som County Council havde opkrævet for udlevering af miljøoplysninger til PSG Eastbourne, der er en søgevirksomhed på området for fast ejendom, blev erklæret for ulovlig.
Retsforskrifter
International ret
3
Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet blev undertegnet i Århus den 25. juni 1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 (EUT L 124, s. 1, herefter »Århuskonventionen«).
4
Det er i denne konventions artikel 4, stk. 1, med overskriften »Adgang til miljøoplysninger« fastsat, at hver part i denne konvention med et vist antal forbehold og under et vist antal betingelser skal sikre, at offentlige myndigheder, når de anmodes om miljøoplysninger, gør offentligheden bekendt med sådanne oplysninger inden for rammerne af national lovgivning.
5
Århuskonventionens artikel 4, stk. 8, præciserer:
»Hver part kan tillade, at dens offentlige myndigheder opkræver et gebyr for at give adgang til oplysninger, men gebyrets størrelse må ikke overskride et rimeligt beløb. Offentlige myndigheder, der har til hensigt at opkræve et sådant gebyr, skal stille til rådighed for den, der anmoder om oplysninger, en liste over de gebyrer, der kan opkræves, og med angivelse af betingelserne for opkrævning eller undladelse heraf og af, hvornår adgang til oplysninger er betinget af forskudsvis betaling af et sådant gebyr.«
6
Konventionens artikel 9 med overskriften »Adgang til klage og domstolsprøvelse« bestemmer følgende i stk. 1:
»Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at enhver, som mener, at hans eller hendes anmodning om adgang til oplysninger efter artikel 4 ikke er besvaret, urigtigt afslået, enten helt eller delvist, utilstrækkeligt besvaret eller på anden måde ikke behandlet i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel, har adgang til at få sagen prøvet enten ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk organ, etableret ved lov.
I tilfælde hvor en part giver adgang til sådan prøvelse ved en domstol, sikrer denne, at en sådan person også, uden eller mod beskedent vederlag, har adgang til en hurtig og ved lov etableret procedure, hvorved en offentlig myndighed revurderer sagen, eller et uafhængigt og upartisk organ, der ikke er en domstol, prøver sagen.
[...]«
EU-retten
Direktiv 90/313/EØF
7
Artikel 5 i Rådets direktiv 90/313/EØF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljøoplysninger (EFT L 158, s. 56) lyder således:
»Medlemsstaterne kan opkræve et gebyr for meddelelse af oplysninger, men beløbets størrelse skal holdes inden for rimelige grænser.«
Direktiv 2003/4
8
Anden og attende betragtning til direktiv 2003/4 lyder:
»(2)
[…] Dette direktiv udvider de adgangsmuligheder, der gælder i henhold til direktiv 90/313/EØF.
[...]
(18)
De offentlige myndigheder bør kunne kræve et gebyr for at udlevere miljøoplysninger, men et sådant gebyrs størrelse bør være rimelig. Dette indebærer, at gebyret som hovedregel ikke må overstige de faktiske omkostninger ved tilvejebringelse af det pågældende materiale. [...]«
9
Direktivets artikel 1, litra a), bestemmer:
»Formålene med dette direktiv er:
a)
at sikre retten til adgang til miljøoplysninger, som er i de offentlige myndigheders besiddelse, eller opbevares for dem, samt opstille de grundlæggende vilkår og betingelser samt konkrete ordninger for udøvelsen af denne ret, [...]«
10
Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at offentlige myndigheder er forpligtet til i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser at stille miljøoplysninger, som de er i besiddelse af eller som opbevares for dem, til rådighed for enhver informationssøgende, uden at denne skal gøre rede for en interesse heri.«
11
Direktivets artikel 3, stk. 5, bestemmer:
»For så vidt angår denne artikel, sikrer medlemsstaterne, at:
[...]
c)
der udformes konkrete ordninger med henblik på at sikre, at retten til adgang til miljøoplysninger kan udøves effektivt, såsom
—
udpegelse af informationsmedarbejdere
—
etablering og vedligeholdelse af faciliteter, hvor de ønskede oplysninger kan konsulteres
—
registre eller oversigter over miljøoplysninger, som offentlige myndigheder eller informationskontorer er i besiddelse af, med klar angivelse af, hvor disse oplysninger kan findes.
[...]«
12
Artikel 5 i direktiv 2003/4 med overskriften »Gebyrer« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Adgang til offentlige registre og oversigter, der oprettes og vedligeholdes som beskrevet i artikel 3, stk. 5, samt konsultation af oplysningerne på stedet skal være gebyrfri.
2.   De offentlige myndigheder kan opkræve et gebyr for at udlevere miljøoplysninger, men gebyrets størrelse må ikke overskride et rimeligt beløb.«
13
Dette direktivs artikel 6 med overskriften »Adgang til klage og domstolsprøvelse« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at informationssøgende, som mener, at deres anmodning om adgang til oplysninger ikke er blevet besvaret, er blevet uretmæssigt afslået (enten helt eller delvis), er blevet utilstrækkeligt besvaret eller på anden måde ikke er blevet behandlet i overensstemmelse med artikel 3, 4 eller 5, har adgang til at få sagen prøvet ved en procedure, hvor den pågældende offentlige myndigheds handlinger eller undladelser kan revurderes af samme eller en anden offentlig myndighed eller efterprøves administrativt af et ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ. En sådan procedure skal være hurtig og enten billig eller helt gratis.
2.   Ud over den i stk. 1 omhandlede adgang til klage sikrer medlemsstaterne, at den informationssøgende har adgang til prøvelse af en afgørelse ved en domstol eller et andet ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ, som kan efterprøve den pågældende offentlige myndigheds handlinger eller undladelser, og hvis afgørelser kan gøres endelige. Medlemsstaterne kan endvidere sikre, at tredjeparter, som belastes i forbindelse med offentliggørelse af oplysninger, også har adgang til retsmidler.«
Det Forenede Kongeriges ret
14
Environmental Information Regulations 2004 (bekendtgørelse om miljøoplysninger af 2004, herefter »EIR 2004«) tilsigter at gennemføre direktiv 2003/4 i national ret.
15
Regulation 8(1)-(3) i EIR 2004 bestemmer:
»(1)   Med forbehold af paragraphs (2)-(8), kan en offentlig myndighed, når den udleverer miljøoplysninger […], pålægge den informationssøgende et gebyr for udleveringen af disse oplysninger.
(2)   En offentlig myndighed kan ikke opkræve gebyr for:
(a)
adgang til offentlige registre eller oversigter over miljøoplysninger, som vedligeholdes af myndigheden; eller
(b)
for konsultation af de ønskede oplysninger på det sted, hvor myndigheden stiller oplysningerne til rådighed.
(3)   Et gebyr som omhandlet i paragraph (1) må ikke overstige et beløb, som den offentlige myndighed anser for rimeligt.«
16
I henhold til section 50(1) i Freedom of Information Act 2000, som ændret ved regulation 18 i EIR 2004, kan enhver berørt person indbringe en sag for Information Commissioner med henblik på, at denne træffer afgørelse om, hvorvidt den pågældende offentlige myndighed har behandlet den pågældendes anmodning om adgang til oplysninger i overensstemmelse med kravene i EIR 2004.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
17
I forbindelse med en ejendomshandel indgav PSG Eastbourne, der er en søgevirksomhed på området for fast ejendom, en anmodning om adgang til miljøoplysninger til County Council med henblik på at formidle disse oplysninger i kommercielt øjemed til de personer, der var interesseret i denne handel. County Council, der ofte modtager sådanne anmodninger, de såkaldte »ejendomssøgninger«, besvarede de relevante spørgsmål, og opkrævede i henhold til en standardiseret liste over gebyrer en række gebyrer på i alt 17 GBP (ca. 23 EUR). Som det fremgår af bilag C til forelæggelsesafgørelsen lyder hvert enkelt gebyr på mellem 1 og 4,50 GBP (ca. mellem 1 og 6 EUR).
18
En stor del af de oplysninger, som anvendes med henblik på at besvare disse ejendomssøgninger, behandles og organiseres af en »informationskontor« ved County Council ved hjælp af en database, som indeholder oplysninger i såvel elektronisk form som i papirformat. Denne database anvendes også af andre underafdelinger i County Council i forbindelse med udførelsen af deres opgaver.
19
Den liste over gebyrer som County Council anvender, pålægger enhver oplysning, der ønskes udleveret, en fast pris, som anvendes ens, uanset hvem den informationssøgende er. County Council har beregnet disse faste beløb på baggrund af en timetakst henset til den tid, som hele informationskontoret bruger på at vedligeholde databasen og til at besvare de individuelle anmodninger om oplysninger. I overensstemmelse med County Councils praksis skal de i det foreliggende tilfælde opkrævede gebyrer dække alle de omkostninger, som denne myndighed har haft ved udførelsen af disse to opgaver, uden at myndigheden opnår en gevinst herved. Den timetakst, som ligger til grund for disse gebyrer, omfatter ikke blot udgifter til personale, men også en forholdsmæssig andel af de faste omkostninger. Ifølge den forelæggende ret er det i overensstemmelse med sædvanlige regnskabsprincipper at medtage faste omkostninger i beregningen at sådanne gebyrer.
20
Efter PSG Eastbournes klage over County Councils opkrævning af disse gebyrer vedtog Information Commissioner en afgørelse, hvori det blev fastslået, at disse gebyrer ikke var i overensstemmelse med Regulation 8(3) i EIR 2004, eftersom de omfatter andre omkostninger en dem, der kan henføres til porto, kopiering eller øvrige udlæg forbundet med udleveringen af de ønskede oplysninger.
21
County Council, støttet af Local Government Association (sammenslutningen af lokale myndigheder), anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret og gjorde gældende, at de gebyrer, som fremgik af dens liste, var lovlige og ikke overskred et rimeligt beløb. Information Commissioner, støttet af Property Search Group, gjorde derimod gældende, at artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 er til hinder for, at omkostninger til vedligeholdelse af en database eller fast omkostninger medtages i beregningen af sådanne gebyrer. Information Commissioner medgav imidlertid med henvisning til forarbejderne vedrørende vedtagelsen af direktiv 2003/4, at de gebyrer, som kan opkræves i henhold til denne artikel, ikke er begrænset til påløbne udgifter, idet de ligeledes kan omfatte omkostninger, der kan henføres til den tid, som personalet bruger på at besvare individuelle anmodninger om oplysninger.
22
Selv om den forelæggende ret var af samme opfattelse, mente den ikke, at gebyrerne i den tabel, som anvendes af County Council, kan afskrække nogen fra at anmode om miljøoplysninger i forbindelse med ejendomshandler, henset til værdien af de omhandlede transaktioner.
23
Denne ret er desuden af den opfattelse, at County Councils beregning af gebyrerne er forkert, for så vidt som County Council medtog de årlige personaleomkostninger til vedligeholdelsen af County Councils database i gebyrerne, selv om visse dele af databasen også vedligeholdes til andre formål end besvarelse af individuelle anmodninger om oplysninger. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at det højst var en del af omkostningerne til vedligeholdelsen af databasen, som skulle have været medtaget i beretningen af gebyrerne.
24
Den forelæggende ret er ikke desto mindre i tvivl om, hvorvidt en del af de omkostninger, som er forbundet med opretholdelsen af County Councils database og de faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som County Councils personale bruger på vedligeholdelsen af databasen og besvarelsen af de individuelle anmodninger om oplysninger, kan medtages i beregningen af gebyrerne i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4.
25
Den forelæggende ret er desuden i tvivl om det nødvendige omfang af den i artikel 6, stk. 1 og 2, i direktiv 2003/4 omhandlede administrative prøvelse og domstolsprøvelse af, om et gebyr er rimeligt, samtidig med, at den er bevist om uvisheden af den praktiske betydning af dette spørgsmål i en sag som hovedsagen. Den forelæggende ret har i denne forbindelse påpeget, at Regulation 8(3) i EIR 2004, fortolket i overensstemmelse med engelske forvaltningsretlige principper, begrænser rækkevidden af efterprøvelsen af den afgørelse, som den pågældende myndighed har truffet til spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende afgørelse i sig selv var urimelig, dvs. fornuftsstridig, ulovlig eller uforholdsmæssig, og at der er meget begrænsede muligheder for at anfægte relevante faktuelle konklusioner, som den offentlige myndighed har draget.
26
På denne baggrund har First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1)
Hvorledes skal artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 fortolkes, og der anmodes navnlig om svar på, om et gebyr af en rimelig størrelse, som opkræves for udlevering af en særlig type miljøoplysninger, kan omfatte:
a)
en del af omkostningerne til vedligeholdelse af en database, som den offentlige myndighed anvender i forbindelse med besvarelse af anmodninger om sådanne oplysninger
b)
faste personaleomkostninger, hvortil der tages passende hensyn ved fastsættelsen af gebyret?
2)
Er det foreneligt med direktivets artikel 5, stk. 2, og artikel 6, at en medlemsstats nationale bestemmelser fastsætter, at en offentlig myndighed kan opkræve et gebyr for at udlevere miljøoplysninger, som »ikke overstiger et beløb, der af den offentlige myndighed opfattes som rimeligt«, hvis den offentlige myndigheds afgørelse af, hvad der anses for »et rimeligt beløb«, i henhold til engelsk ret er underlagt administrativ prøvelse og domstolsprøvelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
27
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at det gebyr, som opkræves for udlevering af en særlig type miljøoplysninger, kan omfatte en del af omkostningerne til vedligeholdelse af en database som den i hovedsagen omhandlede, som den offentlige myndighed anvender til dette formål, og faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som denne myndigheds personale bruger på dels vedligeholdelse af denne database, dels besvarelse af individuelle anmodninger om oplysninger, hvortil der tages passende hensyn ved fastsættelsen af gebyret.
28
I henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 kan de offentlige myndigheder opkræve et gebyr for at udlevere miljøoplysninger, men gebyrets størrelse må ikke overskride et rimeligt beløb.
29
Som anført af generaladvokaten i punkt 44 og 46 i forslaget til afgørelse kan der ifølge denne bestemmelse opkræves et gebyr på to betingelser. For det første må beregningen af gebyret alene vedrører udgifter, som kan henføres til »at udlevere« de ønskede miljøoplysninger. Såfremt den første betingelse er opfyldt, må det samlede gebyr for det andet ikke overskride »et rimeligt beløb«.
30
Det skal således for det første undersøges, om omkostningerne til vedligeholdelse af en database som den i hovedsagen omhandlede, der anvendes i forbindelse med besvarelsen af anmodninger om miljøoplysninger, og faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som den pågældende offentlige myndigheds personale bruger på dels vedligeholdelse af denne database, dels besvarelse af individuelle anmodninger om oplysninger, udgør udgifter, som kan henføres til »at udlevere« miljøoplysninger.
31
For at afgøre, hvad der menes med »at udlevere« miljøoplysninger i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 skal der tages hensyn til forbindelsen mellem denne bestemmelse og direktivets artikel 5, stk. 1.
32
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at direktiv 2003/4 sondrer mellem dels det »at udlevere« miljøoplysning, som de offentlige myndigheder i henhold til direktivets artikel 5, stk. 2, kan opkræve et gebyr for, dels »adgang« til offentlige registre og oversigter, der oprettes og vedligeholdes som beskrevet i direktivets artikel 3, stk. 5, og »konsultation af [de ønskede oplysninger] på stedet«, som er gratis i henhold til samme direktivets artikel 5, stk. 1.
33
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/4 henviser nemlig til direktivets artikel 3, stk. 5. I henhold til artikel 3, stk. 5, litra c), skal medlemsstaterne sikre, at der udformes konkrete ordninger med henblik på at sikre, at retten til adgang til de i artiklen omhandlede oplysninger kan udøves effektivt. Der henvises i denne forbindelse bl.a. til »etablering og vedligeholdelse af faciliteter, hvor de ønskede oplysninger kan konsulteres«, og »registre eller oversigter over miljøoplysninger, som offentlige myndigheder eller informationskontorer er i besiddelse af, med klar angivelse af, hvor disse oplysninger kan findes«.
34
Det fremgår således af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/4, sammenholdt med direktivets artikel 3, stk. 5, litra c), at medlemsstaterne ikke alene er forpligtede til at oprette og vedligeholde registre og lister over miljøoplysninger, som offentlige myndigheder eller informationskontorer er i besiddelse af, samt faciliteter, hvor disse oplysninger kan konsulteres, men også til at give adgang til disse registre, oversigter og faciliteter med henblik på en gratis konsultation heraf.
35
Den omstændighed, at der skal være gratis adgang til disse registre, oversigter eller faciliteter med henblik på konsultation i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/4, har derfor anvendes til at afgrænse begrebet »at udlevere« i direktivets artikel 5, stk. 2, eftersom udleveringen kan pålægges et gebyr.
36
Det fremgår heraf, at det i princippet kun er omkostninger, som ikke følger af etableringen og vedligeholdelsen af disse registre, oversigter og faciliteter til konsultation, som kan henføres til »at udlevere« miljøoplysninger, og som de nationale myndigheder kan opkræve et gebyr for i medfør af artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4.
37
De omkostninger til vedligeholdelse af den database, som de offentlige myndigheder bruger i forbindelse med besvarelsen af anmodningerne om miljøoplysninger, kan dermed ikke medtages i beregningen af et gebyr for »at udlevere« miljøoplysninger.
38
I henhold til den forbindelse mellem artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/4 og direktivets artikel 5, stk. 2, som der er henvist til i denne doms præmis 31-35, henføres sådanne omkostninger til etablering og vedligeholdelse af registre, oversigter og faciliteter til konsultation, hvis omkostninger i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2003/4, sammenholdt med direktivets artikel 3, stk. 5, litra c), ikke kan inddrives. Det ville nemlig være selvmodsigende, hvis offentlige myndigheder kunne overvælte sådanne omkostninger på personer, der har indgivet anmodninger om oplysninger i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4, skønt konsultation på stedet af oplysninger i databasen er gebyrfri i henhold til direktivets artikel 5, stk. 1.
39
Derimod omfatter de omkostninger, som kan henføres til det »at udlevere« miljøoplysninger, og som kan opkræves i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4, ikke alene omkostninger til porto og fotokopiering, men også omkostninger, der kan henføres til den tid, som den pågældende offentlige myndigheds personale bruger på at besvare en individuel anmodning om oplysninger, herunder bl.a. den tid, det tager at finde de ønskede oplysninger og forberede dem i det ønskede format. Disse omkostninger opstår nemlig ikke i forbindelse med etableringen og vedligeholdelsen af registre og oversigter over miljøoplysninger, som er i de offentlige myndigheders besiddelse, samt af faciliteter til konsultation af disse oplysninger. Denne konklusion understøttes endvidere af 18. betragtning til dette direktiv, hvorefter gebyret som hovedregel ikke må overstige de »faktiske omkostninger« ved tilvejebringelse af det pågældende materiale.
40
Det skal, henset til, at begrebet »faktiske omkostninger« er anvendt i denne betragtning, bemærkes, at fast omkostninger, hvortil der tages passende hensyn ved fastsættelsen af gebyret, i princippet kan medtages i beregningen af det i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 omhandlede gebyr. Som anført af den forelæggende ret er medtagningen af de faste omkostninger i beregningen af dette gebyr i overensstemmelse med sædvanlige regnskabsprincipper. Disse omkostninger kan imidlertid kun medtages i beregningen af gebyret, for så vidt som de kan henføres til et omkostningselement, som kan henføres til det »at udlevere« miljøoplysninger.
41
Henset til den omstændighed, at den tid, som den pågældende offentlige myndigheds personale bruger på at besvare individuelle anmodninger om oplysninger, kan henføres til det »at udlevere« miljøoplysninger, således som fastslået i denne doms præmis 39, kan faste omkostninger, der kan henføres til denne tid, ligeledes tages med i beregningen af det gebyr, som er foreskrevet i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4. Dette er derimod ikke tilfældet for så vidt angår den del af de faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som personalet bruger på etableringen og vedligeholdelsen af en database, som anvendes af den offentlige myndighed med henblik på at besvare anmodninger om oplysninger.
42
Hvad for det andet angår den anden betingelse i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4, hvorefter det i denne bestemmelse omhandlede samlede gebyr ikke må overskride et rimeligt beløb, fremgår det af Domstolens praksis vedrørende artikel 5 i direktiv 90/313, som fortsat er relevant for anvendelsen af artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4, at enhver fortolkning af begrebet »rimeligt beløb« i direktivets artikel 5, som kan bevirke, at personer, der ønsker at få oplysninger, afstår herfra, eller som begrænser retten til aktindsigt i oplysninger, må afvises (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Tyskland, C-217/97, EU:C:1999:395, præmis 47).
43
For at afgøre, om et gebyr, som er opkrævet i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4, har en afskrækkende virkning, skal der både tages hensyn til den informationssøgendes økonomiske situation og den almene interesse i miljøbeskyttelsen. Denne vurdering skal dermed ikke alene vedrører den berørtes økonomiske situation, men ligeledes være baseret på en objektiv bedømmelse af omkostningsbeløbets størrelse. Gebyret må således hverken overstige den berørtes økonomiske evne, og må under alle omstændigheder ikke fremstå objektivt urimelige.
44
For så vidt som den forelæggende ret er af den opfattelse, at County Councils gebyrer henset til værdien af den pågældende transaktion ikke virker afskrækkende i den særlige sammenhæng med ejendomssøgninger, skal det konstateres, at den omstændighed alene, at disse gebyrer ikke er afskrækkende set i lyset af den økonomiske situation, som de personer, der indgår i ejendomshandler, befinder sig, ikke fritager den offentlige myndighed fra dens forpligtelse til også at sikre, at disse gebyrer ikke virker urimeligt høje for almenheden, henset til den almene interesse i miljøbeskyttelse. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse forekommer de gebyrer, som er nævnt i denne doms præmis 17 – som i øvrigt skal nedsættes for ikke at omfatte omkostninger til etablering og vedligeholdelse af databasen – imidlertid ikke at oversige, hvad der kan anses for rimeligt.
45
Henset til samtlige foregående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at det gebyr, som opkræves for udlevering af en særlig type miljøoplysninger, ikke kan omfatte nogen af de omkostninger til vedligeholdelse af en database som den i hovedsagen omhandlede, som den offentlige myndighed anvender til dette formål, men kan omfatte faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som denne myndigheds personale bruger på besvarelse af individuelle anmodninger om oplysninger, hvortil der tages passende hensyn ved fastsættelsen af gebyret, forudsat at dette gebyr ikke overstiger et rimeligt beløb.
Det andet spørgsmål
46
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som alene indrømmer en begrænset administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af, om det gebyr, som opkræves for at udlevere en særlig type miljøoplysninger, er rimeligt, således som det er foreskrevet i engelsk ret.
Formaliteten
47
Europa-Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering er i tvivl om, hvorvidt det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, eftersom den forelæggende stiller spørgsmålstegn ved den praktiske betydning af dette spørgsmål på en sag som hovedsagen.
48
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis, er den ved artikel 267 TEUF indførte procedure et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, hvorigennem der foreligger en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. i denne retning dom Fish Legal og Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, præmis 29 og 30).
49
Den forelæggende rets tvivl med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt omfanget af den administrative prøvelse og domstolsprøvelsen af det gebyr, som opkræves for at udlevere miljøoplysninger, har nogen praktisk relevans for en sag som hovedsagen, er ikke tilstrækkelig til, at det klart fremgår, at den med det andet spørgsmål ønskede fortolkning af EU-retten ikke har nogen forbindelse med realiteten i hovedsagen, eller at den vedrører et hypotetisk problem. Dette spørgsmål kan således antages til realitetsbehandling.
Realiteten
50
Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/4 bestemmer i det væsentlige, at medlemsstaterne skal sikre, at informationssøgende har adgang til at få en sag prøvet ved en procedure, hvor den pågældende offentlige myndigheds handlinger eller undladelser kan revurderes af samme eller en anden offentlig myndighed eller efterprøves administrativt af et ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ.
51
Samme artikels stk. 2 fastsætter i det væsentlige, at medlemsstaterne skal sikre, at den informationssøgende har adgang til prøvelse af en afgørelse ved en domstol eller et andet ved lov oprettet uafhængigt og upartisk organ, som kan efterprøve den pågældende offentlige myndigheds handlinger eller undladelser, og hvis afgørelser kan gøres endelige.
52
Ifølge fast retspraksis tilkommer det, når der ikke i EU-retten er fastsat regler på området, hver enkelt medlemsstat i sin retsorden at fastlægge de kompetente retter og procesreglerne for søgsmål, der skal sikre beskyttelse af de rettigheder, borgerne har i henhold til EU-retten, idet disse regler naturligvis ikke må være mindre gunstige end dem, der vedrører tilsvarende søgsmål af intern karakter (ækvivalensprincippet), og ikke i praksis må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (dom Gruber, C-570/13, EU:C:2015:231, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis). Hvad angår sidstnævnte princip skal det ligeledes bemærkes, at artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder sikrer adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol (jf. i denne retning dom Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
53
I direktiv 2003/4 definerer udtrykkene »revurderes« og »efterprøves administrativt« i artikel 6, stk. 1, og udtrykket »efterprøve« i samme artikels stk. 2 ikke rækkevidden af den i direktivet krævede administrative prøvelse og domstolsprøvelse. Da der ikke findes specifikke EU-bestemmelser, henhører fastlæggelsen af denne rækkevidde under medlemsstaternes interne retsorden, forudsat at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes.
54
Hvad angår ækvivalensprincippet skal det bemærkes, at de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, ikke indeholder nogen oplysninger, hvoraf det kan udledes, at de processuelle regler for sagsanlæg, der er indført ved engelsk ret med henblik på at sikre beskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten, er mindre gunstige end dem, der gælder for lignende sagsanlæg med henblik på at sikre beskyttelsen af borgernes rettigheder på grundlag af nationale bestemmelser.
55
Hvad angår effektivitetsprincippet kræver dette i det foreliggende tilfælde, at beskyttelsen af de rettigheder, som den informationssøgende har i henhold til direktiv 2003/4, ikke er underlagt betingelser, som i praksis kan gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve disse rettigheder.
56
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at EU-lovgiver ved vedtagelsen af direktiv 2003/4 havde til hensigt at sikre EU-rettens forenelighed med Århuskonventionen ved at fastsætte en generel ordning for at sikre, at enhver fysisk eller juridisk person i en medlemsstat har en ret til adgang til miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, uden at vedkommende skal gøre rede for en interesse heri (dom Fish Legal og Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis). Adgangen til en administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af et gebyr, som pålægges for at udlevere sådanne oplysninger, er uløseligt forbundet med opfyldelsen af dette formål. Denne prøvelse skal derudover nødvendigvis omfatte spørgsmålet om, hvorvidt den offentlige myndighed har opfyldt de to krav, der er fastsat i direktivets artikel 5, stk. 2, og som er identificeret i denne doms præmis 29.
57
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret bemærket, at ordlyden af Regulation 8(3) i EIR 2004, fortolket i overensstemmelse med engelske forvaltningsretlige principper, begrænser rækkevidden af efterprøvelsen til spørgsmålet om, hvorvidt den afgørelse, som er truffet af den pågældende offentlige myndighed, var urimelig, ulovlig eller uforholdsmæssig, og giver begrænsede muligheder for at anfægte relevante faktuelle konklusioner, som den offentlige myndighed har draget.
58
Domstolen har i denne forbindelse konstateret, at udøvelsen af de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden, ikke er umulig eller uforholdsmæssig vanskelig alene af den omstændighed, at en domstolsprøvelse af afgørelser truffet af de administrative myndigheder ikke giver mulighed for fuldstændig kontrol af disse afgørelser. Ifølge samme retspraksis skal enhver national domstolsprøvelse af de nationale myndigheders afgørelser dog give den domstol, ved hvilken der er anlagt sag med påstand om ophævelse af en sådan afgørelse, mulighed for effektiv anvendelse af de relevante principper og regler i EU-retten i forbindelse med prøvelsen af afgørelsens lovlighed (jf. i denne retning dom Upjohn, C-120/97, EU:C:1999:14, præmis 30, 35 og 36, og HLH Warenvertrieb og Orthica, C-211/03, C-299/03 og C-316/03 – C-318/03, EU:C:2005:370, præmis 75-77). En domstolsprøvelse, der er begrænset hvad angår efterprøvelsen af visse faktiske forhold, er i overensstemmelse med EU-retten, under forudsætning af at den giver den domstol, ved hvilken der er anlagt sag med påstand om ophævelse af en sådan afgørelse, mulighed for effektiv anvendelse af de relevante principper og regler i EU-retten i forbindelse med prøvelsen af afgørelsens lovlighed (jf. i denne retning dom HLH Warenvertrieb og Orthica, C-211/03, C-299/03 og C-316/03 – C-318/03, EU:C:2005:370, præmis 79).
59
Det skal under alle omstændigheder præciseres, at såvel spørgsmålet om, hvorvidt et omkostningselement kan henføres til det »at udlevere« de ønskede oplysninger og derfor som sådan kan medtages i beregningen af et opkrævet gebyr, som spørgsmålet om, hvorvidt det samlede gebyr er rimeligt, er EU-retlige spørgsmål. De skal være underlagt administrativ prøvelse og domstolsprøvelse baseret på objektive faktorer, der kan sikre den fulde overholdelse af betingelserne i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/4.
60
Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om de ovenfor nævnte krav er opfyldt i hovedsagen, og i givet fald fortolke national ret i overensstemmelse med disse krav.
61
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 6 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som alene indrømmer en begrænset administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af, om det gebyr, som opkræves for at udlevere en særlig type miljøoplysninger, er rimeligt, således som det er foreskrevet i engelsk ret, forudsat at denne kontrol er baseret på objektive forhold og den i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den offentlige myndighed, som har pålagt gebyret, har overholdt betingelserne i direktivets artikel 5, stk. 2, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagens omkostninger
62
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1)
Artikel 5, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF skal fortolkes således, at det gebyr, som opkræves for udlevering af en særlig type miljøoplysninger, ikke kan omfatte nogen af de omkostninger til vedligeholdelse af en database som den i hovedsagen omhandlede, som den offentlige myndighed anvender til dette formål, men kan omfatte faste omkostninger, der kan henføres til den tid, som denne myndigheds personale bruger på besvarelse af individuelle anmodninger om oplysninger, og hvortil der tages passende hensyn ved fastsættelsen af gebyret, forudsat at dette gebyr ikke overstiger et rimeligt beløb
2)
Artikel 6 i direktiv 2003/4 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, som alene indrømmer en begrænset administrativ prøvelse og domstolsprøvelse af, om det gebyr, som opkræves for at udlevere en særlig type miljøoplysninger, er rimeligt, således som det er foreskrevet i engelsk ret, forudsat at denne kontrol er baseret på objektive forhold og den i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den offentlige myndighed, som har pålagt gebyret, har overholdt betingelserne i direktivets artikel 5, stk. 2, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.