ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
6 décembre 2007 (*)
«Manquement d’État – Aides d’État – Incompatibilité avec le marché commun – Obligation de récupération – Inexécution»
Dans l’affaire C‑280/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 88, paragraphe 2, deuxième alinéa, CE, introduit le 11 juillet 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. V. Di Bucci et Mme E. Righini, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. U. Lõhmus (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh et Mme Lindh, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, les mesures nécessaires pour supprimer et récupérer auprès des bénéficiaires les aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par la décision 2004/800/CE de la Commission, du 30 mars 2004, concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Italie concernant des dispositions urgentes en matière d’emploi (JO L 352, p. 10, ci‑après la «décision»), ou en ayant, en tout état de cause, omis d’informer la Commission des mesures prises, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 à 4 de la décision ainsi que du traité CE.
Les antécédents du litige
2        Le 30 mars 2004, la Commission a adopté la décision, dont les articles 1er à 4 sont libellés comme suit:
«Article premier
L’aide d’État prévoyant des mesures d’urgence en faveur de l’emploi, que l’Italie a mise à exécution sur la base du décret-loi n° 23 du 14 février 2003, converti en loi n° 81 du 17 avril 2003, est incompatible avec le marché commun.
Article 2
L’Italie supprime le régime d’aides visé à l’article 1er dans la mesure où il continue à produire des effets.
Article 3
1.      L’Italie prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires l’aide accordée sur la base du régime visé à l’article 1er, déjà mise illégalement à leur disposition.
2.      L’Italie supprime l’octroi de toute aide en suspens à compter de la date de la présente décision.
3.      La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision.
4.      L’aide à récupérer comprend les intérêts courus entre la date à laquelle elle a été mise à la disposition du bénéficiaire et la date de sa récupération effective.
5.      Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l’équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale à la date à laquelle elle a été mise à la disposition du bénéficiaire.
6.      Le taux d’intérêt visé au paragraphe 5 s’applique sur une base composée pour toute la période visée au paragraphe 4.
Article 4
Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, l’Italie informe la Commission, en utilisant le questionnaire qui figure dans l’annexe de la présente décision, des mesures qu’elle a prises pour s’y conformer.»
3        Le 1er avril 2004, la décision a été notifiée à la République italienne.
4        Par requêtes déposées au greffe du Tribunal de première instance des Communautés européennes, respectivement, les 11 juin et 4 août 2004, enregistrées sous les numéros T‑239/04 et T‑323/04, la République italienne et la société Brandt Italie SpA ont introduit un recours tendant à obtenir l’annulation de la décision.
5        Ni la République italienne ni la société Brandt Italie SpA n’ont demandé la suspension de l’exécution de cette décision.
6        Par lettre du 14 septembre 2004, les services de la Commission ont demandé aux autorités italiennes de leur communiquer les informations visées à l’article 4 de la décision. Cette demande est restée sans réponse. La Commission a alors envoyé auxdites autorités, le 10 novembre 2004, une lettre de mise en demeure qui est également restée sans réponse. Il en est de même d’une nouvelle demande de la Commission datée du 25 janvier 2005.
7        Dans ces circonstances, la Commission a introduit le présent recours.
8        Dans les affaires jointes Italie/Commission et Brandt Italia/Commission, ayant donné lieu à l’arrêt du 12 septembre 2007 (T‑239/04 et T‑323/04, non encore publié au Recueil), le Tribunal a rejeté les recours en annulation formés à l’encontre de la décision.
Sur le recours
Argumentation des parties
9        La Commission reproche à la République italienne de ne pas avoir pris, dans les délais prescrits, les mesures nécessaires pour supprimer et récupérer auprès des bénéficiaires les aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par la décision. Cette dernière ayant été notifiée le 1er avril 2004, le délai imparti à la République italienne durant lequel elle devait communiquer à la Commission les mesures prises pour s’y conformer a expiré le 1er juin 2004. Toutefois, ni à ce moment ni au moment de l’introduction de la requête, la Commission n’aurait été informée de l’édiction desdites mesures.
10      La Commission rappelle que, selon une jurisprudence constante, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit sur le fondement de l’article 88, paragraphe 2, CE est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision. Cependant, l’État membre n’aurait jamais invoqué une telle impossibilité.
11      La Commission précise qu’il ressort également de la jurisprudence constante de la Cour que l’impossibilité absolue d’exécution ne peut pas résulter d’un trop grand nombre d’entreprises concernées et relève que, en tout état de cause, cette circonstance ne peut pas être invoquée par la République italienne, car, selon ses indications, les aides à récupérer n’ont profité qu’à une seule entreprise.
12      Enfin, la Commission ajoute que le fait pour un État membre de ne pouvoir soulever, dans le cadre de cette procédure en manquement, d’autres moyens que l’existence d’une impossibilité absolue d’exécution n’empêche pas ledit État membre de soumettre, en vertu de l’obligation de coopération loyale qui découle, notamment, de l’article 10 CE, à l’appréciation de la Commission les difficultés imprévues et imprévisibles qu’il rencontre lorsqu’il prend conscience de conséquences non envisagées par cette dernière.
13      Or, selon la Commission, les autorités italiennes n’ont répondu ni à ses lettres ni à ses demandes d’informations. Ainsi, l’État membre n’aurait pas allégué de difficultés ou d’impossibilité d’exécution, ni demandé de report du délai prévu pour la récupération des aides, ni, enfin, proposé des modalités alternatives de mise en œuvre de la décision.
14      La République italienne soutient, dans son mémoire en défense, qu’il y a une contradiction entre la requête de la Commission, qui énonce que l’aide aurait bénéficié à une seule entreprise, et la décision, qui fait référence à une pluralité d’entreprises bénéficiaires. Cette contradiction créerait une incertitude quant à la personne (ou aux personnes) à l’égard de laquelle (ou desquelles) il serait nécessaire de procéder à la récupération.
15      La République italienne estimait opportun que la Cour sursoit à statuer jusqu’à ce que l’affaire pendante devant le Tribunal, relative au recours contre cette décision, fût tranchée.
16      Enfin, selon cet État membre, s’il y a lieu de procéder à la récupération des aides illégales auprès des entreprises faisant l’objet d’une procédure d’insolvabilité particulière, il conviendrait, en outre, de considérer que l’objet de l’obligation de restitution de l’aide est de rétablir la situation antérieure, afin d’éviter que les entreprises bénéficiaires des aides ne jouissent d’un avantage vis-à-vis de leurs concurrentes. Or, compte tenu de la situation de crise de ces entreprises ainsi que de leur cessation d’activité subséquente, leurs concurrentes ne subiraient plus aucun préjudice, de sorte que l’exigence de restitution de l’aide serait sans rapport avec l’objectif poursuivi.
17      Dans son mémoire en réplique, la Commission souligne que l’imprécision quant au nombre de bénéficiaires de l’aide résulte de la République italienne elle-même, qui n’a jamais fourni les informations pertinentes. Ainsi, si une seule entreprise semble avoir bénéficié de l’aide, la décision a néanmoins pris en compte l’hypothèse d’une pluralité de bénéficiaires. Quant à l’absence d’utilité de la récupération de l’aide, il suffirait, selon la Commission, de rappeler que cette récupération est la conséquence logique de l’illégalité de l’aide et que le fait que des entreprises soient en difficulté ou en faillite n’affecte pas cette obligation de récupération. En tout état de cause, la récupération tend à éviter que l’activité qui a bénéficié de l’aide ne soit reprise par d’autres entreprises, soit grâce à un transfert d’actifs à un prix inférieur à celui du marché, soit par le biais d’une procédure non transparente. En outre, il ressortirait du dix-huitième considérant de la décision que l’acquéreur d’une entreprise en difficulté doit être considéré comme bénéficiaire du régime d’aide en cause.
Appréciation de la Cour
18      Il y a lieu, tout d’abord, de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité et que cette conséquence ne saurait dépendre de la forme dans laquelle l’aide a été octroyée (voir, notamment, arrêts du 1er avril 2004, Commission/Italie, C‑99/02, Rec. p. I‑3353, point 15, ainsi que du 1er juin 2006, Commission/Italie, C‑207/05, non publié au Recueil, point 39 et jurisprudence citée).
19      Conformément à une jurisprudence également constante, dès lors que la décision de la Commission exigeant la suppression d’une aide d’État incompatible avec le marché commun n’a pas fait l’objet d’un recours direct ou qu’un tel recours a été rejeté, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre le recours en manquement, introduit par la Commission sur le fondement de l’article 88, paragraphe 2, CE, est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision ordonnant la récupération (voir, notamment, arrêts du 1er avril 2004, Commission/Italie, précité, point 16, ainsi que du 1er juin 2006, Commission/Italie, précité, point 45 et jurisprudence citée).
20      La Cour a jugé qu’un État membre qui, lors de l’exécution d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, rencontre des difficultés imprévues et imprévisibles ou prend conscience de conséquences non envisagées par la Commission doit soumettre ces problèmes à l’appréciation de cette dernière en proposant des modifications appropriées de la décision en cause. Dans un tel cas, l’État membre et la Commission doivent, en vertu de la règle imposant aux États membres et aux institutions communautaires des devoirs réciproques de coopération loyale, qui inspire, notamment, l’article 10 CE, collaborer de bonne foi en vue de surmonter les difficultés dans le plein respect des dispositions du traité et, notamment, de celles relatives aux aides (voir, notamment, arrêts du 4 avril 1995, Commission/Italie, C‑348/93, Rec. p. I‑673, point 17; du 1er avril 2004, Commission/Italie, précité, point 17, et du 1er juin 2006, Commission/Italie, précité, point 47).
21      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en premier lieu, un recours en annulation introduit contre une décision ordonnant la récupération d’une aide n’a pas d’effet suspensif et que, en l’espèce, ainsi qu’il a été indiqué au point 5 du présent arrêt, aucune des requérantes devant le Tribunal n’a demandé la suspension de l’exécution de la décision. En tout état de cause, ces recours ont été rejetés par le Tribunal.
22      En deuxième lieu, il convient de constater que, dans ses contacts avec la Commission ainsi que dans le cadre de la procédure devant la Cour, la République italienne n’a pas invoqué d’impossibilité absolue d’exécution de la décision.
23      Cet État membre a tout de même relevé, dans son mémoire en défense, une contradiction dans les arguments de la Commission au sujet du dénombrement des bénéficiaires de l’aide qui aurait créé une incertitude dans le processus de récupération.
24      À cet égard, il y a lieu de constater, d’une part, que, ainsi qu’il ressort du premier considérant de la décision, l’aide en question a été notifiée au titre d’un régime général d’aides prévoyant des mesures urgentes en faveur de l’emploi, ceci expliquant la rédaction en termes généraux du dispositif de la décision. D'autre part, ainsi qu’il ressort du quatorzième considérant de la décision, la Commission a observé que, pendant toute la durée du régime, une seule entreprise a été cédée selon les modalités prévues par celui-ci, à savoir la société Ocean SpA vendue à la société Brandt Italia SpA.
25      En outre, selon une jurisprudence bien établie, la condition d’une impossibilité absolue d’exécution n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à faire part à la Commission des difficultés juridiques, politiques ou pratiques que présente la mise en œuvre de la décision, sans entreprendre quelque démarche que ce soit auprès des entreprises en cause aux fins de récupérer l’aide et sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de cette décision qui auraient permis de surmonter les difficultés (voir, notamment, arrêts du 29 janvier 1998, Commission/Italie, C‑280/95, Rec. p. I‑259, point 14; du 1er avril 2004, Commission/Italie, précité, point 18, et du 1er juin 2006, Commission/Italie, précité, point 48).
26      Tel est le cas en l’espèce. Il apparaît, en effet, que la République italienne n’a entrepris aucune tentative pour récupérer les aides en cause, même auprès de l’entreprise Brandt Italia SpA. Dès lors, la République italienne n’a pas démontré l’impossibilité absolue d’exécution de la décision.
27      Quant à l’argument de la République italienne selon lequel, s’il fallait procéder à la récupération des aides versées auprès des entreprises bénéficiaires en raison de l’avantage concurrentiel obtenu, une telle récupération n’aurait plus d’utilité concurrentielle du fait même que ce régime d’aides concernait précisément des entreprises en faillite ou en état de cessation d’activité, il y a lieu de le considérer comme dénué de tout fondement puisque la requérante invoque non pas des difficultés d’exécution, mais conteste la légalité de l’ordre de récupération. Or, il résulte de la jurisprudence citée au point 18 du présent arrêt que l’illégalité d’une telle décision ne peut être soulevée en défense par un État membre dans le cadre d’un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 88, paragraphe 2, CE.
28      La République italienne soutient de plus que, eu égard à l’état de cessation d’activité des entreprises bénéficiaires, la récupération des aides serait sans rapport avec l’objectif poursuivi. À cet égard, le fait que des entreprises bénéficiaires soient en difficulté ou en faillite n’affecte pas l’obligation de récupération de l’aide, l’État membre étant tenu, selon le cas, de provoquer la liquidation de la société (voir, notamment, arrêts du 15 janvier 1986, Commission/Belgique, 52/84, Rec. p. 89, point 14, ainsi que du 8 mai 2003, Italie et SIM 2 Multimedia/Commission, C‑328/99 et C‑399/00, Rec. p. I‑4035, point 69), de faire inscrire sa créance au passif de l’entreprise (voir, notamment, arrêts du 21 mars 1990, Belgique/Commission, dit «Tubemeuse», C-142/87, Rec. p. I-959, points 61 à 64, et Italie et SIM 2 Multimedia/Commission, précité, point 85) ou de prendre toute autre mesure permettant le remboursement de l’aide.
29      Dans ces conditions, le présent recours est fondé dans la mesure où la Commission reproche à la République italienne de ne pas avoir pris, à l’expiration du délai de deux mois fixé par la décision, les mesures nécessaires pour récupérer les aides en cause.
30      La Cour n’a pas à examiner le chef des conclusions visant à condamner la République italienne pour ne pas avoir informé la Commission des mesures prises pour exécuter la décision, étant donné que cet État membre n’a précisément pas procédé à cette exécution dans les délais prescrits (voir arrêts précités du 4 avril 1995, Commission/Italie, point 31, et du 1er juin 2006, Commission/Italie, point 53).
31      Il y a donc lieu de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides qui ont été déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par la décision, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 3 de cette décision.
Sur les dépens
32      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle‑ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)      En n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides qui ont été déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun par la décision 2004/800/CE de la Commission, du 30 mars 2004, concernant le régime d’aides d’État mis à exécution par l’Italie concernant des dispositions urgentes en matière d’emploi, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 3 de cette décision.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.