62014CC0001
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
apresentadas em 29 de janeiro de 2015 (
1
)
Processo C‑1/14
Base Company NV, anteriormente KPN Group Belgium NV, e
Mobistar NV
contra
Ministerraad
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Grondwettelijk Hof (Bélgica)]
«Diretiva 2002/22/CE — Artigos 9.° e 32.° — Comunicações eletrónicas — Redes e serviços — Serviço universal e direitos dos utilizadores — Obrigações de serviço social — Serviços obrigatórios adicionais»
1.
Na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Comissão/Bélgica (
2
) e Base (
3
), o legislador belga adotou uma legislação cuja compatibilidade com a diretiva «serviço universal» (
4
) torna a suscitar dúvidas. Desta vez, o Grondwettelijk Hof do Reino da Bélgica pergunta ao Tribunal de Justiça se o legislador nacional pode incluir os serviços de telefonia móvel e comunicações eletrónicas (internet) na categoria «serviço universal» daquela diretiva. Além disso, é questionada a validade da própria diretiva «serviço universal» por eventual violação do artigo 20.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União. Desde já adianto que, em meu entender, este questionamento é claramente inadmissível.
I. Quadro regulamentar
A. Direito da União
1. Diretiva serviço universal
2.
O artigo 3.o da diretiva, sob a epígrafe «Disponibilidade do serviço universal», inicia o capítulo II, sob a epígrafe «Obrigações de serviço universal, incluindo obrigações sociais», e dispõe o seguinte:
«1.   Os Estados‑Membros garantirão que os serviços definidos neste capítulo sejam disponibilizados, com a qualidade especificada, a todos os utilizadores finais no seu território, independentemente da sua localização geográfica, e a um preço acessível em função das condições nacionais específicas.
2.   Os Estados‑Membros determinarão a abordagem mais eficiente e adequada para assegurar a realização do serviço universal, respeitando simultaneamente os princípios da objetividade, da transparência, da não discriminação e da proporcionalidade. Procurarão reduzir ao mínimo as distorções do mercado, em especial a prestação de serviços a preços ou em termos ou condições que se afastem das condições comerciais normais, salvaguardando simultaneamente o interesse público.»
3.
Nos termos do artigo 4.o, sob a epígrafe «Oferta de acesso num local fixo e oferta de serviços telefónicos»:
«1.   Os Estados‑Membros garantem que todos os pedidos razoáveis de ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo sejam satisfeitos por pelo menos uma empresa.
2.   A ligação fornecida deve ser capaz de servir de suporte de comunicações vocais, comunicações fac‑símile e comunicações de dados, com débitos suficientes para viabilizar o acesso funcional à internet, tendo em conta as tecnologias prevalecentes utilizadas pela maioria dos assinantes e a viabilidade tecnológica.
3.   Os Estados‑Membros asseguram que todos os pedidos razoáveis de prestação de um serviço telefónico acessível ao público, através da ligação à rede referida no n.o 1, que permita efetuar e receber chamadas nacionais e internacionais sejam satisfeitos pelo menos por uma empresa.»
4.
O artigo 9.o, sob a epígrafe «Acessibilidade das tarifas», estabelece o seguinte:
«1.   As autoridades reguladoras nacionais acompanham a evolução e o nível das tarifas de retalho dos serviços identificados nos artigos 4.° a 7.° como fazendo parte das obrigações de serviço universal e prestados por empresas designadas ou disponibilizados no mercado, caso não tenham sido designadas empresas para esses serviços, em especial no que diz respeito aos níveis de preços no consumidor e aos rendimentos nacionais.
2.   Em função das condições nacionais, os Estados‑Membros podem exigir que as empresas designadas ofereçam aos consumidores opções ou pacotes diferentes dos oferecidos em condições comerciais normais, sobretudo com o intuito de assegurar que os consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais não sejam impedidos de aceder à rede referida no n.o 1 do artigo 4.o ou de utilizar os serviços identificados no n.o 3 do artigo 4.o e nos artigos 5.°, 6.° e 7.° como fazendo parte das obrigações de serviço universal e prestados por empresas designadas.
3.   Para além da eventual adoção de disposições que obriguem as empresas designadas a oferecer opções tarifárias especiais ou a respeitar limites máximos de preços, nivelamentos geográficos de preços ou outros regimes semelhantes, os Estados‑Membros podem assegurar que seja prestado apoio aos consumidores identificados como tendo baixos rendimentos ou necessidades sociais especiais.
[…]»
5.
Nos termos dos dois primeiros números do artigo 13.o («Financiamento das obrigações de serviço social»):
«1.   Quando, com base no cálculo do custo líquido referido no artigo 12.o, as autoridades reguladoras nacionais considerarem que uma empresa está sujeita a encargos excessivos, os Estados‑Membros devem, a pedido da empresa designada, decidir:
a)
Introduzir um mecanismo para compensar essa empresa pelos custos líquidos apurados em condições de transparência e a partir de fundos públicos; e/ou
b)
Repartir o custo líquido das obrigações de serviço universal pelos operadores de redes e serviços de comunicações eletrónicas.
2.   Caso o custo líquido seja repartido, como previsto na alínea b) do n.o 1, os Estados‑Membros devem estabelecer um mecanismo de repartição administrado pela autoridade reguladora nacional ou por um organismo independente dos beneficiários, sob a supervisão da autoridade reguladora nacional. Apenas pode ser financiado o custo líquido, determinado nos termos do artigo 12.o, das obrigações estabelecidas nos artigos 3.° a 10.°»
6.
O artigo 32.o, sob a epígrafe «Serviços obrigatórios adicionais», inicia o capítulo V da diretiva («Disposições gerais e finais») dispondo que «[o]s Estados‑Membros podem decidir tornar acessíveis ao público, no seu território, serviços adicionais para além das obrigações de serviço universal definidas no capítulo II, mas, nessas circunstâncias, não pode ser imposto qualquer mecanismo de compensação que envolva empresas específicas».
7.
O anexo IV da diretiva tem por objeto, de acordo com a sua epígrafe, o «Cálculo do custo líquido das obrigações de serviço universal e [a] criação de um mecanismo de recuperação ou repartição, em conformidade com os artigos 12.° e 13.°». De acordo com a sua parte A («Cálculo do custo líquido»), «[a]s obrigações de serviço universal são as obrigações impostas a uma empresa por um Estado‑Membro no sentido de assegurar a oferta de uma rede e serviço em toda uma área geográfica específica e que incluem, quando adequado, os preços médios nessa área geográfica para a oferta desse serviço ou a oferta de opções tarifárias específicas para os consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais […]».
2. Diretiva 2002/21/CE (
5
)
8.
O artigo 2.o da Diretiva 2002/21 estabelece as seguintes definições:
«[…]
c)
‘Serviço de comunicações eletrónicas’: o serviço oferecido em geral mediante remuneração, que consiste total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas, incluindo os serviços de telecomunicações e os serviços de transmissão em redes utilizadas para a radiodifusão, excluindo os serviços que prestem ou exerçam controlo editorial sobre conteúdos transmitidos através de redes e serviços de comunicações eletrónicas; excluem‑se igualmente os serviços da sociedade da informação, tal como definidos no artigo 1.o da Diretiva 98/34/CE que não consistam total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas;
d)
‘Rede de comunicações públicas’, uma rede de comunicações eletrónicas utilizada total ou principalmente para o fornecimento de serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público e que serve de suporte à transferência de informações entre os pontos terminais da rede;
[…]
j)
‘Serviço universal’: o conjunto mínimo de serviços, definido na Diretiva 2002/22/CE (diretiva serviço universal), de qualidade especificada, disponível para todos os utilizadores, independentemente da sua localização geográfica e, em função de condições nacionais específicas, a um preço acessível;
[…]»
B. Direito nacional
9.
O artigo 74.o da Lei de 13 de junho de 2005, relativa às comunicações eletrónicas (wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie; a seguir «Lei relativa às comunicações eletrónicas»), conforme alterada pelo artigo 50.o da Lei de 10 de julho de 2012, estabelece o seguinte:
«1.   Entende‑se por componente social do serviço universal a atribuição, por parte dos operadores referidos nos n.os 2 e 3 que prestam aos consumidores um serviço de comunicações eletrónicas, de condições tarifárias especiais a determinadas categorias de beneficiários.
[…]
2.   Propõe a componente social do serviço universal referida no n.o l qualquer operador que preste aos consumidores um serviço de comunicações eletrónicas acessível ao público cujo volume de negócios respeitante aos serviços de comunicações eletrónicas acessível ao público seja superior a cinquenta milhões de euros.
[…]
3.   Qualquer operador que preste aos consumidores um serviço de comunicações eletrónicas acessível ao público cujo volume de negócios relativo aos serviços de comunicações eletrónicas acessível ao público seja inferior ou igual a cinquenta milhões de euros e que tenha declarado ao Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (Instituto belga de Serviços Postais e Telecomunicações; a seguir ‘BIPT’) a sua intenção de prestar a componente social do serviço universal referida no n.o l numa rede terrestre fixa ou móvel ou em ambas, deve propor esta componente durante cinco anos.
[…]»
10.
O artigo 74.o/1 da Lei relativa às comunicações eletrónicas, inserido pelo artigo 51.o da Lei de 10 de julho de 2012, dispõe que:
«1.   Quando o BIPT considerar que a atribuição da componente social pode constituir um encargo excessivo para um prestador, requer a cada prestador das tarifas sociais que lhe preste as informações referidas no n.o 2 e determina o cálculo do custo líquido.
2.   Cada prestador das tarifas sociais comunica ao BIPT, de acordo com as modalidades fixadas nos termos do artigo 137.o, n.o 2, até ao dia 1 de agosto do ano civil seguinte ao ano em causa, o montante indexado da estimativa do custo relativo ao ano em causa, calculado nos termos da metodologia de cálculo definida em anexo.
[…]
3.   O BIPT determina a existência de um encargo excessivo para cada prestador em causa quando a atribuição da componente social do serviço universal for considerada excessiva atendendo à sua capacidade de a suportar, tendo em conta todas as suas caraterísticas específicas, nomeadamente, o nível dos seus equipamentos, a sua situação económica e financeira, bem como a quota de mercado que detém no mercado dos serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público.
4.   É criado um Fundo para o serviço universal em matéria de tarifas sociais para compensar os prestadores de tarifas sociais relativamente aos quais a atribuição da componente social do serviço universal constitua um encargo excessivo e que tenham apresentado ao BIPT um pedido nesse sentido. A compensação corresponde ao custo líquido suportado pelo operador para o qual a atribuição da componente social do serviço universal constitua um encargo excessivo. Este Fundo tem personalidade jurídica e é gerido pelo BIPT.
O Fundo é financiado por contribuições pagas pelos operadores que propõem a componente social do serviço universal.
As contribuições são proporcionais à parte do seu volume de negócios relativa aos serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público.
O volume de negócios tomado em consideração corresponde ao volume de negócios antes de impostos que decorre da prestação de serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público no território nacional ao abrigo do artigo 95.o, n.o 2.
As despesas de gestão do Fundo são compostas por todas as despesas relacionadas com o funcionamento do Fundo, incluindo as despesas inerentes à definição de um modelo de custos baseado num operador teórico eficaz em função do tipo de rede de comunicações eletrónicas através da qual é atribuída a componente social do serviço universal. O Rei determina, por decreto aprovado pelo Conselho de Ministros, o montante máximo das despesas de gestão do Fundo.
As despesas de gestão do Fundo são financiadas pelos operadores referidos no segundo parágrafo e são proporcionais ao respetivo volume de negócios referido no terceiro parágrafo.
5.   O Rei determina, por decreto aprovado pelo Conselho de Ministros, após parecer do BIPT, as modalidades de funcionamento desse mecanismo.»
11.
Nos termos do n.o 2 do artigo 146.o da Lei de 10 de julho de 2012, o artigo 51.o da referida lei «entrará em vigor em 30 de junho de 2005.»
II. Matéria de facto
12.
A questão prejudicial tem origem num recurso de anulação, interposto no Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) pela KPN Group Belgium NV (a seguir «KPN») e a Mobistar NV (a seguir «Mobistar»), dos artigos 50.°, 51.° e 146.° da Lei relativa às comunicações eletrónicas, conforme alterada na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Comissão/Bélgica (EU:C:2010:583) e Base (EU:C:2010:584).
13.
As disposições impugnadas estabelecem um mecanismo de financiamento sectorial do custo líquido da oferta de comunicações eletrónicas através de serviços de comunicações móveis («telefonia móvel») e/ou de assinaturas de internet, baseado em contribuições dos fornecedores das redes ou dos serviços de comunicações eletrónicas acessíveis aos consumidores, incluindo os serviços de telefonia móvel e/ou de assinatura de internet.
14.
As partes do processo principal consideram que as disposições impugnadas são inconstitucionais e, para efeitos do caso em apreço, violam os artigos 9.° e 32.° da diretiva serviço universal.
III. Questão submetida
15.
A questão prejudicial, submetida em 2 de janeiro de 2014, tem a seguinte redação:
«1.
Deve a Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva serviço universal), em particular os seus artigos 9.° e 32.°, ser interpretada no sentido de que a tarifa social relativa aos serviços universais, bem como o mecanismo de compensação previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da diretiva serviço universal, são aplicáveis não apenas às comunicações eletrónicas realizadas através de uma ligação (telefónica), num local fixo, à rede de comunicações pública mas também às comunicações eletrónicas realizadas através de serviços de comunicações móveis e/ou de assinaturas de internet?
2.
Deve o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva serviço universal ser interpretado no sentido de que autoriza os Estados‑Membros a acrescentar ao serviço universal opções tarifárias especiais relativas a outros serviços além dos definidos no artigo 9.o, n.o 2, da diretiva acima referida?
3.
Em caso de resposta negativa à primeira e à segunda questões, as disposições em causa da diretiva serviço universal são compatíveis com o princípio da igualdade, conforme previsto, entre outros, no artigo 20.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia?»
IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
16.
Intervieram no processo, tendo apresentando alegações escritas, a KPN e a Mobistar, o Governo belga, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão. Todos compareceram na audiência, que se realizou em 12 de novembro de 2014 e na qual o Tribunal de Justiça os convidou a concentrarem as suas alegações na primeira e na segunda questão.
V. Alegações
A. Primeira questão
17.
A KPN e a Mobistar propõem uma resposta negativa, alegando que a diretiva serviço universal, conforme resulta dos seus artigos 4.° a 7.°, estabelece uma lista exaustiva dos serviços a que podem ser impostas tarifas sociais, entre os quais não figuram os serviços de telefonia móvel nem as assinaturas de internet, pelo que, em seu entender, estes serviços estariam excluídos das obrigações de serviço universal e do mecanismo de financiamento previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva.
18.
Por seu turno, o Governo belga alega que deve ser dada resposta positiva à questão, uma vez que, em sua opinião, o n.o 3 do artigo 9.o da diretiva serviço universal tem um caráter mais geral do que o n.o 2 da mesma disposição e autoriza os Estados‑Membros a prestar apoio a determinados consumidores, pelo que tal apoio pode referir‑se a serviços diferentes dos enumerados na própria diretiva. Além disso, o Governo belga considera que o artigo 32.o da diretiva serviço universal permite que os custos resultantes dos serviços impostos com base no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva sejam indemnizados através de mecanismos que impliquem a participação dos operadores.
B. Segunda questão
19.
A Comissão propõe uma resposta conjunta à primeira e à segunda questões, na qual a diretiva serviço universal, e em particular os seus artigos 3.°, 4.°, 9.° e 13.°, devem ser interpretados no sentido de que as regras relativas às tarifas e ao financiamento das obrigações de serviço universal previstas nos artigos 9.° e 13.° não se aplicam aos serviços de telefonia móvel, mas aos serviços de assinatura de internet que permitem um acesso funcional à rede num local fixo.
20.
Por outro lado, a Comissão defende que o artigo 32.o da diretiva deve ser interpretado no sentido de que os serviços de telefonia móvel podem, em princípio, ser considerados serviços adicionais na aceção da referida disposição, embora recorde que esta proíbe a aplicação das regras relativas às tarifas e ao financiamento das obrigações de serviço universal previstas nos artigos 9.° e 13.°, bem como o estabelecimento de um mecanismo de compensação que implique a participação de empresas específicas. A este respeito, a Comissão assinala que, apesar de resultar do artigo 4.o da diretiva serviço universal que o conceito de «rede de comunicações pública» inclui os serviços telefónicos, este artigo refere‑se exclusivamente ao acesso e à ligação num local fixo, o que exclui os serviços de telefonia móvel.
21.
Quanto às regras tarifárias previstas no artigo 9.o da diretiva, a Comissão assinala, por um lado, que a referida disposição não faz referência às tarifas dos serviços definidos nos artigo 4.o a 7.° daquela e, por outro, que os artigos 5.°, 6.° e 7.° da diretiva não se afiguram relevantes para efeitos de apreciação do processo principal. Por conseguinte, segundo a Comissão, as regras do referido artigo 9.o não seriam aplicáveis aos serviços de telefonia móvel.
22.
A Comissão considera que o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva serviço universal não permite alargar o âmbito do serviço universal conforme resulta dos artigos 4.° a 7.° Além disso, em sua opinião, nenhuma disposição da diretiva poderia ser interpretada no sentido de que as regras definidas no capítulo II relativas às tarifas e ao financiamento são aplicáveis aos serviços de telefonia móvel. Em contrapartida, e nos termos do artigo 4.o da diretiva, os serviços de internet poderiam ser considerados abrangidos pelo serviço universal do capítulo II no que respeita às ligações que permitam um acesso funcional à rede, o que teria como consequência que as restantes disposições do capítulo II da diretiva e os artigos 9.° e 13.° da mesma também seriam aplicáveis aos serviços de internet.
23.
Caso não seja possível considerar que os serviços de telefonia móvel estão abrangidos pela categoria «serviço universal», na aceção do capítulo II da diretiva, a Comissão entende que importa determinar se podem ser qualificados de serviços adicionais na aceção do artigo 32.o da diretiva serviço universal. Em sua opinião, uma vez que a diretiva não contém qualquer disposição a este respeito, os Estados‑Membros seriam livres para os qualificar como tal.
24.
Por seu turno, a KPN e a Mobistar alegam que o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva serviço universal não autoriza os Estados‑Membros a acrescentar opções tarifárias especiais para outros serviços além dos descritos no artigo 9.o, n.o 2, da mesma diretiva.
25.
O Governo belga considera que o n.o 3 do artigo 9.o da diretiva serviço universal deve ser interpretado no sentido de que autoriza os Estados‑Membros a acrescentar ao serviço universal opções tarifárias especiais para serviços distintos dos definidos no n.o 2 da mesma disposição.
C. Terceira questão
26.
A KPN e a Mobistar propõem responder à questão no sentido de que a diretiva serviço universal, em particular os seus artigos 9.°, 13.° e 32.°, são compatíveis com o artigo 20.o da Carta e, a este respeito, alegam que a diferença de tratamento da oferta de serviços de telefonia fixa e dos serviços de telefonia móvel reside no facto de os encargos injustificados que podem resultar da oferta obrigatória de serviços de telefonia poderem ser indemnizados pela tributação geral ou por um mecanismo de financiamento sectorial, ao passo que os encargos pelos serviços de telefonia móvel e/ou dos serviços de assinatura de internet só podem ser indemnizados a partir de fundos públicos. Tendo em conta o caráter limitado desta diferença, a KPN e a Mobistar questionam se existe efetivamente uma diferença de tratamento na aceção do artigo 20.o da Carta e concluem com a observação de que, ao contrário do que sucede com os serviços de telefonia fixa, não se pode falar de exclusão social em relação ao acesso aos serviços de telefonia móvel, nem, por conseguinte, da necessidade de uma obrigação de serviço universal. Além disso, alegam que o mecanismo de financiamento setorial das tarifas sociais para a oferta dos serviços de assinatura de internet constitui um pesado encargo para os operadores e tem uma influência negativa no funcionamento do mercado interno e nos consumidores.
27.
O Governo belga considera que, em caso de resposta negativa às questões anteriores (o que, em seu entender, constituiria uma ameaça ao sistema de financiamento dos custos associados às tarifas sociais e privaria do benefício das tarifas sociais os consumidores a favor dos quais se alargou aos serviços de telefonia móvel e/ou de assinatura de internet a componente social do serviço universal), deveria responder‑se à terceira questão no sentido de que a diretiva serviço universal viola o artigo 20.o da Carta. A este respeito, alega que, nos termos do artigo 3.o e do vigésimo quinto considerando da diretiva, esta deve ser interpretada no sentido de que autoriza os Estados‑Membros a determinar, em função das circunstâncias nacionais e respeitando a neutralidade tecnológica, quais os serviços que devem ser oferecidos através de tarifas sociais com um mecanismo de financiamento do custo líquido como o previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da diretiva.
28.
A Comissão tem dúvidas sobre a admissibilidade da terceira questão, uma vez que considera que o órgão jurisdicional de reenvio não precisou as disposições da diretiva serviço universal alegadamente incompatíveis com o princípio da igualdade, nem os motivos da sua incompatibilidade, não resultando da decisão de reenvio que a eventual violação desse princípio poderia afetar as partes do processo principal.
29.
O Parlamento Europeu limitou as suas alegações à apreciação desta terceira questão, invocando a sua inadmissibilidade pelos motivos já invocados pela Comissão. Quanto ao mérito, alega que os operadores que devem oferecer uma tarifa social em relação aos serviços de telefonia móvel e/ou de assinatura de internet não se encontram em pior posição do que os que devem oferecer essa tarifa em relação aos serviços telefónicos num local fixo. Para o Parlamento Europeu, a única diferença quanto ao tratamento da oferta de tais serviços diz respeito ao modo como pode ser compensado o custo líquido gerado pelos mesmos.
30.
Por outro lado, o Parlamento Europeu entende que os custos líquidos associados aos serviços adicionais obrigatórios na aceção do artigo 32.o da diretiva só podem ser financiados a partir de fundos públicos e não através de compensações suportadas por operadores específicos.
31.
A título subsidiário, o Parlamento Europeu assinala que os operadores de serviços de telefonia fixa e os operadores de serviços de telefonia móvel não se encontram numa situação comparável, pois apenas o serviço prestado pelos primeiros preenche os critérios estabelecidos pelo serviço universal. Em todo caso, a existência de uma diferença estaria objetivamente justificada, uma vez que a opção de não incluir os serviços de telefonia móvel e/ou de assinatura de internet no serviço universal fundamenta‑se na aplicação de critérios objetivos que resultam diretamente da necessidade de equilibrar dois objetivos, a saber, proteger os consumidores contra a exclusão social e evitar a distorção da concorrência entre os operadores.
32.
Por último, o Conselho alega, tal como a Comissão e o Parlamento Europeu, e pelos mesmos motivos, que a terceira questão é inadmissível, tendo limitado também a esta as suas alegações escritas.
33.
O Conselho considera que a diretiva serviço universal prevê uma proibição explícita relativa ao financiamento da oferta dos serviços obrigatórios adicionais previstos no seu artigo 32.o, dispondo que não é possível impor qualquer financiamento que implique a participação dos operadores. Em seu entender, os Estados‑Membros podem decidir que devem ser propostos serviços obrigatórios adicionais através de tarifas sociais sempre que sejam respeitadas as exigências específicas da diretiva e o princípio da igualdade. Segundo o Conselho, não se pode comparar o tratamento das empresas que assumem as obrigações de serviço universal, financiadas através do mecanismo previsto no artigo 3.o, n.o 1, alínea b), por um lado e, por outro, o tratamento das empresas que assumem obrigações relacionadas com os serviços obrigatórios adicionais, para os quais está proibido um mecanismo como aquele.
34.
Além disso, o Conselho observa que os operadores devem pagar a sua contribuição para o fundo previsto pela legislação belga a título de indemnização pelo encargo injustificado associado à oferta dos serviços de telefonia móvel e/ou de assinatura de internet embora resulte desta legislação que tais serviços estão abrangidos pela categoria dos serviços obrigatórios adicionais na aceção da diretiva serviço universal. Ora, o Conselho alerta que esta repartição dos custos só é aplicável ao serviço universal, ou seja, ao conjunto mínimo de serviços definido no capítulo II da diretiva, que não inclui nem os serviços de telefonia móvel nem os serviços de assinatura de internet, exceto os que se referem ao aceso funcional à internet num local fixo.
VI. Apreciação
35.
O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, resumidamente, se a legislação belga adotada na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça, nos processos Base (EU:C:2010:584) e Comissão/Bélgica (EU:C:2010:583), é compatível com a diretiva serviço universal na medida em que inclui na categoria «serviço universal» os serviços de telefonia móvel e comunicações eletrónicas (internet).
36.
As dúvidas suscitadas pelo Tribunal Constitucional belga são, em última análise, as seguintes: (1) se a tarifa social do serviço universal — e o seu respetivo mecanismo de compensação — é aplicável às comunicações por telefonia móvel e por assinatura de internet; (2) se os Estados‑Membros podem aplicar o regime de opções tarifárias especiais a este tipo de comunicações; e (3) se, caso não sejam possíveis as hipóteses anteriores, a diretiva serviço universal é inválida por violação do artigo 20.o da Carta.
A. Considerações preliminares sobre o sistema da diretiva serviço universal
37.
A diretiva serviço universal impõe aos Estados‑Membros a obrigação de garantir que todos os utilizadores têm acesso, a um preço razoável, à rede de comunicações pública a partir de um local fixo e à prestação de serviços telefónicos (artigo 3.o, n.o 1). Para o efeito, os Estados‑Membros devem assegurar que pelo menos uma empresa satisfaz todos os pedidos razoáveis de ligação à rede pública e de prestação do serviço telefónico (artigo 4.o, n.o 1).
38.
A diretiva também estabelece a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem outros serviços, nomeadamente: Listas e serviços de informações de listas (artigo 5.o), postos públicos (artigo 6.o) e medidas para utilizadores com deficiência (artigo 7.o).
39.
Todos estes serviços integram o chamado «serviço universal». De acordo com a diretiva, os Estados‑Membros podem obrigar as empresas designadas para prestar o «serviço universal» (artigo 8.o) a oferecer tarifas especiais para determinados consumidores por motivos sociais («tarifa social») (artigo 9.o).
40.
Se a prestação do «serviço universal» implicar um encargo excessivo para as empresas obrigadas a oferecê‑lo, a diretiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação de estabelecer um mecanismo de compensação a partir de fundos públicos e de repartir o custo líquido das obrigações de serviço universal entre os operadores de redes e serviços de comunicações eletrónicas (artigo 12.o).
41.
Juntamente com o «serviço universal» propriamente dito, os Estados‑Membros podem decidir tornar acessíveis os chamados «serviços obrigatórios adicionais», cuja compensação não pode impor qualquer mecanismo que envolva empresas específicas (artigo 32.o). Salvo esta disposição, a diretiva é omissa quanto à compensação destes serviços adicionais; no entanto, afigura‑se evidente que poderão ser compensados, uma vez que a diretiva não o impede, limitando‑se a excluir uma fórmula concreta de compensação.
42.
A questão colocada no caso em apreço consiste em saber se a tarifa social (e o respetivo mecanismo de compensação) é aplicável às comunicações por telefonia móvel e através de assinatura de internet, quer por assim o impor a própria diretiva (primeira questão), quer por assim o poderem decidir os Estados‑Membros (segunda questão). Se em ambos os casos a resposta for negativa, importa saber se a própria diretiva viola o artigo 20.o da Carta (terceira questão).
B. Primeira e segunda questões
43.
O Grondwettelijk Hof questiona, em primeiro lugar, se os artigos 9.° e 32.° da Diretiva 2002/22 devem ser interpretados no sentido de que a tarifa social e o mecanismo de compensação previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva não só são aplicáveis às comunicações eletrónicas realizadas através de uma ligação telefónica, num local fixo, à rede de comunicações pública mas também às comunicações eletrónicas realizadas através de serviços de comunicações móveis e/ou de assinaturas de internet.
44.
O problema suscitado pelo órgão jurisdicional de reenvio pode, em meu entender, ser colocado de maneira mais simples, uma vez que tem origem na questão de princípio de saber se a telefonia móvel e a assinatura de internet constituem, ou não, prestações abrangidas pelo «serviço universal» a que se refere a diretiva. Daqui decorrerá se podem ser objeto da «tarifa social» e, por conseguinte, dar lugar à compensação cujo mecanismo está previsto na mesma diretiva.
45.
Para determinar se a telefonia móvel e a assinatura de internet estão abrangidas pelo conceito de «serviço universal» é necessário abordar separadamente cada um dos referidos sistemas de comunicação, tendo em conta as suas diferenças técnicas.
1. Telefonia móvel
46.
Quanto à telefonia móvel, afigura‑se evidente que a diretiva não a inclui no seu conceito de «serviço universal». Entre os serviços integrados neste conceito, a diretiva apenas refere a «ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo» (artigo 4.o, n.o 1) (
6
), o que, por definição, exclui claramente a telefonia móvel (
7
).
47.
Não prevendo a diretiva que a telefonia móvel integra o «serviço universal», importa questionar se os Estados‑Membros podem incluí‑la neste conceito. Os defensores desta possibilidade apoiam‑se na redação do artigo 9.o da diretiva. Nos termos do n.o 2 da referida disposição «[…] os Estados‑Membros podem exigir que as empresas designadas ofereçam aos consumidores opções ou pacotes diferentes dos oferecidos em condições comerciais normais sobretudo com o intuito de assegurar que os consumidores com baixos rendimentos ou com necessidades sociais especiais não sejam impedidos de aceder à rede referida no n.o 1 do artigo 4.o ou de utilizar os serviços identificados no n.o 3 do artigo 4.o e nos artigos 5.°, 6.° e 7.° como fazendo parte das obrigações de serviço universal e prestados por empresas designadas».
48.
Por seu turno, o n.o 3 do mesmo artigo estabelece que, «[p]ara além da eventual adoção de disposições que obriguem as empresas designadas a oferecer opções tarifárias especiais ou a respeitar limites máximos de preços, nivelamentos geográficos de preços ou outros regimes semelhantes, os Estados‑Membros podem assegurar que seja prestado apoio aos consumidores identificados como tendo baixos rendimentos ou necessidades sociais especiais».
49.
Resulta de ambas as disposições que a diretiva só permite a possibilidade de serem impostas tarifas reduzidas para garantir determinados serviços; precisamente os que constituem o «serviço universal» definido pela própria diretiva, entre os quais, tendo em consideração o exposto, não consta a telefonia móvel.
50.
Com efeito, a diretiva permite que os Estados‑Membros acrescentem «serviços obrigatórios adicionais» (artigo 32.o), mas não que aumentem (ou reduzam) o leque dos serviços que a diretiva impõe como conteúdo do «serviço universal».
51.
Por conseguinte, o Reino de Bélgica poderá impor «serviços obrigatórios adicionais» aos fornecedores de telefonia móvel, mas não integrar o seu serviço na categoria do «serviço universal». Enquanto prestadores de um «serviço obrigatório adicional», tais fornecedores teriam eventualmente direito a uma compensação, que não corresponde à estabelecida com o mecanismo previsto no artigo 13.o da diretiva (que prevê a possibilidade do financiamento a cargo de todos os fornecedores de serviços de comunicação), mas à que é determinada através de mecanismos que não envolvam empresas específicas (
8
).
2. Assinatura de internet
52.
Quanto à assinatura de internet a situação seria, em meu entender, relativamente distinta.
53.
Entre os serviços que integram o «serviço universal», o artigo 4.o da diretiva refere a «ligação a uma rede de comunicações pública num local fixo» (n.o 1), precisando que a referida ligação «deve ser capaz de servir de suporte de comunicações vocais, comunicações fac‑símile e comunicações de dados, com débitos suficientes para viabilizar o acesso funcional à Internet» (n.o 2).
54.
Assim, a assinatura de internet estaria abrangida pelo conceito de «serviço universal» estabelecido pela diretiva e, por conseguinte, ser‑lhe‑ia aplicável a «tarifa social» (artigo 9.o), suscetível de compensação nos termos do mecanismo previsto pelo artigo 13.o da diretiva. Ora, é evidente que só seria assim em relação às assinaturas de internet através de uma instalação fixa, ficando excluídas as assinaturas de ligação através de telefonia móvel. Estas, tal como sucede em relação à telefonia móvel em geral, poderão ser impostas pelos Estados‑Membros como «serviços obrigatórios adicionais», mas não podem ser integradas na categoria do «serviço universal». Por último, a sua compensação não poderá ser obtida através do mecanismo previsto na diretiva para os serviços que compõem o «serviço universal».
55.
Deste modo, e a título de primeira conclusão intercalar, proponho, para efeitos de resposta às duas primeiras questões, que a diretiva serviço universal deve ser interpretada no sentido de que o serviço de telefonia móvel não faz parte do «serviço universal» e, assim, não lhe é aplicável a tarifa social de serviço universal nem, por conseguinte, o mecanismo de compensação previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva. Por seu turno, apenas a assinatura de internet através de uma instalação fixa faz parte do «serviço universal» na aceção da diretiva serviço universal, ficando excluída deste conceito a assinatura de internet através de telefonia móvel. Tendo em consideração o exposto, os Estados‑Membros não podem acrescentar novos serviços ao leque dos que integram o «serviço universal» na aceção da diretiva serviço universal, embora possam decidir que os serviços de telefonia móvel e a assinatura de internet através de telefonia móvel sejam impostos como «serviços obrigatórios adicionais». Neste caso, a sua compensação deverá ser articulada através de um mecanismo diferente do previsto na diretiva para os serviços que compõem o «serviço universal» e que, em particular, não poderá envolver empresas específicas.
C. Terceira questão
56.
Em minha opinião, e pelos motivos invocados pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, a terceira questão é inadmissível.
57.
O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em especial, se «as disposições em causa da diretiva serviço universal são compatíveis com o princípio da igualdade, conforme previsto, entre outros, no artigo 20.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia».
58.
Perante a falta de argumentação por parte do órgão jurisdicional de reenvio seria muito arriscado apreciar a questão na perspetiva do princípio da igualdade. A Comissão tentou fazê‑lo, partindo da hipótese de que os recorrentes no processo principal se consideram vítimas de discriminação pelo facto de a legislação nacional os sujeitar a um encargo que violaria a diretiva serviço universal. Neste caso, a abordagem seria absurda, como alerta a Comissão, uma vez que o problema não estaria na diretiva, mas na norma nacional.
59.
Por seu turno, para responder à questão, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho efetuam um juízo de igualdade da diretiva a partir da apreciação das diferenças existentes entre os serviços integrados no conceito de «serviço universal», por um lado, e os serviços excluídos dessa categoria, por outro. Assim, concentram‑se no único juízo que, na falta de argumentos concretos, é possível efetuar em relação à diretiva, ou seja, um juízo in abstrato.
60.
Em meu entender, a contestação da validade de uma norma do direito da União — que é o que está em causa na terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio — não pode ser admitida sem uma mínima fundamentação e, por conseguinte, neste caso nem sequer se justificaria responder‑lhe a título meramente subsidiário. Simplesmente porque, tendo em conta o exposto, a minha posição a este respeito só poderia assentar em meras hipóteses ou conduzir a um exame abstrato, independente das circunstâncias concretas da questão em causa no processo principal.
61.
Como último recurso para justificar, apesar de tudo, uma resposta subsidiária, poderia analisar‑se a questão a partir da perspetiva da doutrina estabelecida pelo Tribunal de Justiça nos processos Comissão/Bélgica (EU:C:2010:583) e Base (EU:C:2010:584), uma vez que os acórdãos proferidos em ambos os casos estão na origem da legislação nacional impugnada no processo a quo e neles se suscitava, precisamente, um problema de igualdade.
62.
Ora, a discriminação então apreciada pelo Tribunal de Justiça referia‑se ao tratamento indiscriminado previsto na legislação belga em relação aos operadores que pretendiam ser compensados pela prestação do serviço universal. O Tribunal de Justiça decidiu então que a apreciação da queixa de um encargo injustificado devia ser verificada caso a caso, sendo discriminatório o tratamento genérico e indiferenciado dos distintos casos. É evidente que tal problema não está de forma alguma relacionado com o que está em causa no processo principal.
63.
Por último, não se afigura oportuno, a qualquer título, propor à secção do Tribunal de Justiça uma resposta à terceira questão.
VII. Conclusão
64.
Tendo em consideração o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida nos seguintes termos:
«1)
A Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva serviço universal), deve ser interpretada no sentido de que o serviço de telefonia móvel não faz parte do ‘serviço universal’ na aceção da referida diretiva e, assim, não lhe é aplicável a tarifa social de serviço universal nem, por conseguinte, o mecanismo de compensação previsto no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva. Por seu turno, apenas a assinatura de internet através de uma instalação fixa faz parte do ‘serviço universal’ na aceção da diretiva serviço universal, ficando excluída deste conceito a assinatura de internet através de telefonia móvel.
2)
Os Estados‑Membros não podem acrescentar novos serviços ao leque dos que integram o ‘serviço universal’ na aceção da diretiva serviço universal. Os Estados‑Membros podem decidir que os serviços de telefonia móvel e a assinatura de internet através de telefonia móvel sejam impostos como ‘serviços obrigatórios adicionais’. Neste caso, a sua compensação deverá ser articulada através de um mecanismo diferente do previsto na diretiva para os serviços que compõem o ‘serviço universal’ e, em particular, não poderá envolver empresas específicas.»
(
1
)	Língua original: espanhol.
(
2
)	C‑222/08, EU:C:2010:583.
(
3
)	C‑389/08, EU:C:2010:584.
(
4
)	Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (JO L 108, p. 51), conforme alterada pela Diretiva 2009/136/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de novembro de 2009 (JO L 337, p. 11).
(
5
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva‑quadro) (JO L 108, p. 33), alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO L 337, p. 37).
(
6
)	O sublinhado é nosso.
(
7
)	O oitavo considerando da diretiva tem a mesma clareza, dispondo que «[u]m dos requisitos fundamentais do serviço universal consiste em oferecer aos utilizadores que o solicitem uma ligação à rede telefónica pública num local fixo, a um preço acessível».
(
8
)	V., a este respeito, acórdão Comissão/Bélgica (C‑222/08, EU:C:2010:583, n.o 46).