62022CC0726
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 27. junija 2024 (
1
)
Zadeva C‑726/22 P
Evropska komisija
proti
Pollinis France
„Pritožba – Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Zavrnitev dostopa – Smernice za oceno tveganja fitofarmacevtskih sredstev za čebele – Komitologija – Zadeva, o kateri institucija ni odločala – Postopek odločanja – Posamezna stališča držav članic – Tveganje resne oslabitve postopka odločanja“
I. Uvod
1.
Sodelovanje je prisotno na vseh področjih življenja in pri vseh vrstah, od ljudi do skromnih čmrljev.
2.
Gledano s tega vidika je zapletena dinamika postopkov komitologije v Evropski uniji presenetljivo podobna dinamiki v čebeljem panju. Evropska komisija (ki bi se lahko za to posebno analogijo primerjala s čebeljo matico) je zadolžena za izvajanje svojih izvedbenih pooblastil za sprejemanje novih izvedbenih aktov. Komitološki odbori (čebele) pa si kolektivno prizadevajo pomagati pri „opraševanju“ postopka odločanja. Čeprav taka sinergija Komisiji običajno pomaga pri doseganju njenega cilja, najboljši načrti (čebel in ljudi) ne pripeljejo vedno do želenega konca. (
2
)
3.
Pri tej zadevi se opiram na ta razmišljanja. Komisija s pritožbo Sodišču predlaga, naj razveljavi sodbo Splošnega sodišča v zadevi Pollinis France/Komisija, (
3
) s katero je to razglasilo za nična dva sklepa Komisije, s katerima je organizaciji Pollinis France (
4
) zavrnila dostop do dokumentov v zvezi s smernicami, ki jih je pripravila Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) glede ocene tveganja fitofarmacevtskih sredstev za čebele (v nadaljevanju: smernice iz leta 2013). Natančneje, Komisija izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča v obravnavani zadevi, da so se dokumenti, ki jih je zahtevala organizacija Pollinis France, nanašali na zadevo, v kateri je bil sprejet sklep, z utemeljitvijo, da je zadevni postopek odločanja ob sprejetju teh sklepov še potekal.
4.
V skladu s tem je ta pritožba priložnost, da se pojasni področje uporabe izjeme, določene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu do dokumentov. (
5
)
II. Pravni okvir
A.
Uredba št. 1049/2001
5.
Člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 („Izjeme“) določa:
„Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
B.
Standardni poslovnik za odbore
6.
Člen 9 Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (
6
) določa:
„1.   Vsak odbor sprejme svoj poslovnik z navadno večino svojih članov na predlog predsednika in na podlagi standardiziranega poslovnika, ki ga Komisija pripravi po posvetovanju z državami članicami. […]
[…]
2.   Za odbore se uporabljajo načela in pogoji glede dostopa javnosti do dokumentov in pravila o varstvu podatkov, ki se uporabljajo za Komisijo.“
7.
Člen 10(2) Standardnega poslovnika za odbore – Poslovnik odbora [ime odbora] (
7
) določa:
„[…] predsednik [je] odgovoren za pripravo zbirnega poročila, ki vsebuje kratek opis vsake točke dnevnega reda in izid glasovanja o vseh osnutkih izvedbenih aktov, predloženih odboru. V zbirnem poročilu se ne navedejo stališča posameznih članov v razpravah odbora.“
8.
Člen 13 Standardnega poslovnika določa:
„1.   Zahteve za dostop do dokumentov odbora se obravnavajo v skladu z [Uredbo št. 1049/2001] […]
2.   Razprave odbora so zaupne.
3.   Dokumenti, ki se predložijo članom odbora, strokovnjakom in predstavnikom tretjih oseb, so zaupni, razen če je dostop do teh dokumentov odobren v skladu z odstavkom 1 ali če jih Komisija ne objavi na drug način.
[…]“
III. Dejansko stanje
9.
Dejansko stanje je podrobno opisano v točkah od 2 do 14 ter od 48 do 52 izpodbijane sodbe. Okoliščine, ki so pomembne za te sklepne predloge, je mogoče povzeti, kot sledi.
10.
Agencija EFSA je leta 2013 pripravila smernice za leto 2013. Komisija je nato ta dokument predložila Stalnemu odboru za rastline, živali, hrano in krmo (v nadaljnjem besedilu: SCoPAFF), komitološki odbor, ki mu predseduje Komisija, da bi sprejel ta dokument. Vendar države članice niso dosegle soglasja glede besedila tega dokumenta, kar je oviralo njegovo sprejetje.
11.
Komisija je leta 2018 predlagala izvajanje nekaterih delov Smernic iz leta 2013, tako da bi se spremenila enotna načela, določena v Uredbi Komisije (EU) št. 546/2011. (
8
) V skladu s tem je SCoPAFF predložila osnutek uredbe o spremembi Uredbe št. 546/2011, da bi pridobila njegovo mnenje z namenom njenega sprejetja. Čeprav je SCoPAFF podal pozitivno mnenje, Komisija tega akta ni mogla sprejeti, ker je Evropski parlament leta 2019 nasprotoval njegovemu sprejetju.
12.
Marca 2019 je Komisija od agencije EFSA zahtevala, naj revidira smernice iz leta 2013, da bi se upošteval znanstveni razvoj od leta 2013.
13.
Organizacija Pollinis France je 27. januarja 2020 na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in Uredbe (ES) št. 1367/2006 (
9
) pri Komisiji vložila zahtevo za dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s Smernicami iz leta 2013. Komisija je s Sklepom Komisije C(2020) 4231 final z dne 19. junija 2020 (v nadaljevanju: prvi izpodbijani sklep) odobrila delni dostop do enega dokumenta in zavrnila dostop do vseh drugih, navedenih v tej zahtevi, sklicujoč se na izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
14.
Organizacija Pollinis France je 8. aprila 2020 vložila drugo zahtevo za dostop do nekaterih dokumentov v zvezi z istimi smernicami. Komisija je s Sklepom Komisije C(2020) 5120 final z dne 21. julija 2020 (v nadaljevanju: drugi izpodbijani sklep) odobrila delni dostop do štirih dokumentov in zavrnila dostop do vseh drugih, navedenih v tej zahtevi, na podlagi iste izjeme, kot je določena v Uredbi št. 1049/2001.
15.
Komisija je v teh izpodbijanih sklepih navedla, da je preučitev v okviru SCopAFF – dokler agencija EFSA ne dokonča revizije Smernic iz leta 2013 – „ustavljena“. Poleg tega je pojasnila, da bo načrt za sprejetje Smernic iz leta 2013 ponovno stekel, ko bo agencija EFSA končala svojo revizijo.
IV. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
16.
Organizacija Pollinis France je na podlagi člena 263 PDEU pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanih sklepov. V tožbi je navedla štiri tožbene razloge. S prvim in drugim tožbenim razlogom je zatrjevala kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001. Organizacija Pollinis France je s tretjim tožbenim razlogom zatrjevala kršitev člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006. S četrtim tožbenim razlogom je zatrjevala napačno uporabo člena 4(1)(b) in (6) Uredbe št. 1049/2001.
17.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ugodilo prvemu tožbenemu razlogu organizacije Pollinis France in menilo, da ni treba preučiti njenega drugega in tretjega tožbenega razloga. Splošno sodišče je na kratko preučilo tudi četrti tožbeni razlog, vendar ga je zavrnilo kot brezpredmetnega. Glede na to je Splošno sodišče izpodbijana sklepa razglasilo za nična in Komisiji naložilo plačilo stroškov.
V. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
18.
Komisija s pritožbo Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in organizaciji Pollinis France naloži plačilo stroškov.
19.
Organizacija Pollinis France pa Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.
20.
Komisija je 26. junija 2023 predložila odgovor, organizacija Pollinis France pa 27. julija 2023 repliko.
VI. Presoja
21.
Komisija navaja dva pritožbena razloga, s katerima zatrjuje, da je Splošno sodišče večkrat napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki določa eno od izjem od pravice državljanov in prebivalcev Unije do dostopa do dokumentov institucij Unije (v nadaljevanju: zadevna izjema). Ta določba navaja, da se „[d]ostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila […] za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, […] zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
22.
S prvim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na točke od 54 do 61 izpodbijane sodbe, se zatrjuje napačna razlaga pojma „zadeva, o kateri institucija ni odločala“. Z drugim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na točke od 85 do 138 te sodbe, se zatrjuje, da je Splošno sodišče storilo napako pri presoji, ali bi razkritje zaprošenih dokumentov „resno oslabilo postopek odločanja institucije“.
A.
Prvi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
23.
S prvim pritožbenim razlogom Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ozko razlago pojma „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporabilo za zadeve, ki bodo v kratkem predložene v razpravo, in za primere, v katerih je zadevna institucija takoj pozvana, naj sprejme opredeljiv osnutek akta.
24.
Poleg tega Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno presodilo, da so opredeljena vsebina smernic, ki jih revidira agencija EFSA, in oblike njihovega morebitnega sprejetja pomembne za ta pojem, ni pa upoštevalo pomena cilja, ki mu sledi zadevna institucija.
25.
Po njenem mnenju je treba pojem „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ razumeti tako, da se nanaša na izvajanje pristojnosti te institucije in na želeni rezultat njenega delovanja. Ta razlaga naj bi tako zajemala spremembe vsebine ali strategije, sprejete za uresničitev cilja, vključno s spremembami postopka sprejetja. V zvezi s tem naj bi odločitev, da od agencije EFSA zahteva revizijo Smernic iz leta 2013, izražala njen cilj izvajanja smernic o čebelah in pomenila izvajanje njene pristojnosti na tem področju.
26.
Komisija torej trdi, da je to dejanje pomenilo eno fazo v istem postopku odločanja v teku, katerega cilj je bil dokončati besedilo, glede katerega bi bil SCoPAFF lahko enoten v okviru postopka komitologije z namenom sprejetja tega dokumenta. To dokazuje, da je ob sprejetju izpodbijanih sklepov obstajala „zadeva, o kateri institucija ni odločala“. Komisija zato meni, da so ugotovitve Splošnega sodišča pravno napačne in protislovne.
27.
Organizacija Pollinis France zagovarja razlogovanje in ugotovitve Splošnega sodišča. Navaja, da sta razlaga tega pojma, ki jo je podalo to sodišče, in njegovo razumevanje pojma „postopek odločanja“ pravilno razumljena glede na obveznost, da se izjema, določena v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, razlaga ozko.
2. Analiza
28.
Osrednji del prvega pritožbenega razloga se nanaša na razlago izrazov „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ in „postopek odločanja“, ki jo je podalo Splošno sodišče.
a) „Zadeva, o kateri institucija ni odločala“
29.
Izraz „zadeva“ v členu 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ni opredeljen. Niti ta izraz ni izrecno opredeljen v njenem členu 3, v katerem so opredelitve. Vendar se ob upoštevanju običajnega pomena tega izraza in ustrezajočih izrazov, vključenih v različne jezikovne različice te uredbe, (
10
) zdi, da se izraz „zadeva“ nanaša na temo, vprašanje ali položaj, ki ga obravnava institucija Unije.
30.
Izraz „zadeva“ iz prvega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 pomeni določeno posebnost, ki morda ni takoj očitna ob branju angleške različice te uredbe. V tej jezikovni različici je izraz „matter [(zadeva)]“ dejansko uporabljen tudi v členu 3 te uredbe, ki za namene uredbe opredeljuje pojem „document [(dokument)]“ kot „any content whatever its medium […] concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility [(neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij [……] o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije)]“. (
11
) Vendar velika večina jezikovnih različic uredbe v členih 3 in 4 te uredbe uporablja dva različna izraza: medtem ko prvi člen uporablja izraz z nekoliko širšim pomenom (kot je tema, predmet ali tematika), (
12
) drugi uporablja izraz z ožjim obsegom in bolj specifično konotacijo. (
13
)
31.
Zato me trditev Komisije, na kateri temelji veliko njenih argumentov, da je treba izraz „zadeva“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlagati široko, ne prepriča.
32.
V zvezi s tem bi rad še dodal, da je ta instrument, kot izhaja iz uvodnih izjav od 1 do 4 Uredbe št. 1049/2001, konkretizacija načela odprtosti v zvezi z delom institucij Unije, (
14
) njegov cilj pa je javnosti zagotoviti čim večjo pravico dostopa do dokumentov, ki jih hranijo institucije Unije. (
15
) Zato je treba omejitve te pravice razlagati in uporabljati ozko. (
16
) Iz tega izhaja, da je treba – kot je Splošno sodišče v bistvu navedlo v točkah od 35 do 38 izpodbijane sodbe – izraze, uporabljene v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, razlagati ozko.
33.
Poleg tega je Sodišče v sodbi Saint-Gobain zavrnilo trditev Komisije, da je mogoče pojem „zadeva“ razlagati široko, tako da je zaupnost zagotovljena ne le dokumentom, pripravljenim v okviru postopka odločanja, temveč tudi dokumentom, ki so „neposredno povezani z vprašanji, obravnavanimi v postopku“. (
17
) Iz te sodbe tudi izhaja, da je pojem „zadeva“, da bi se pravilno razumel, koristno razlagati glede na njegov kontekst in glede na cilj, ki se uresničuje z zadevno določbo. (
18
)
34.
V skladu s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 za uporabo izjeme ne zadostuje, da se zadeva obravnava iz kakršnega koli razloga ali s kakršnim koli namenom. (
19
) Ta določba se namreč izrecno nanaša na zadeve, obravnavane v okviru vrste medsebojno povezanih ukrepov („postopek odločanja institucije“), ki se izvajajo z namenom, da se v zvezi s tem sprejme dokončna odločitev (sprejetje „odločitve“).
35.
Nerazdružljiva povezava med pojmi „zadeva“, „postopek odločanja“ in „odločitev“ je namreč izredno pomembna za opredelitev področja uporabe zadevne izjeme. Odraža namreč glavni cilj te izjeme: ohraniti učinkovitost postopka odločanja institucij in s tem njihovo sposobnost opravljanja nalog. (
20
)
36.
Zato se bom zdaj posvetil pomenu izrazov „postopek odločanja“ in „odločitev“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
b) „Postopek odločanja“ in „odločitev“
37.
Na začetku moram poudariti, da je treba ta dva izraza razumeti na splošen in netehničen način. Izraz „postopek odločanja institucije“ vključuje vse formalne in neformalne postopke, s katerimi institucija sprejme odločitev v zvezi z določeno zadevo. Podobno izraz „odločitev“ iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni omejen na „sklepe“ v smislu člena 288 PDEU, temveč zajema vsako odločitev o sprejetju določene oblike ukrepa.
38.
Kljub temu to ne spremeni dejstva, da tudi teh izrazov ni mogoče razlagati preširoko, kot predlaga Komisija.
39.
V zvezi s tem bi poudaril, da se status določenega postopka odločanja (ki še teče ali se je že končal) logično zdi odvisen od tega, ali dejavnost, ki se izvaja, še vedno poteka, ali pa je institucija Unije sprejela konkretno odločitev zvezi z določeno „zadevo“. Glede na to se zdita takoj pomembni dve vprašanji. Prvo: kaj legitimno tvori del „postopka odločanja“? Drugo: kaj pomeni, da je bila „odločitev“sprejeta ali ni bila sprejeta, s čimer se ugotovi, ali se je postopek odločanja končal?
40.
V zvezi s prvim vprašanjem sta sodišči Unije navedli, da je lahko pripravljalno delo – ne glede na predhodno naravo informacij, pripravljenih v institucionalnih dokumentih, ali predhodno naravo razprav, katerih cilj je doseči soglasje – del določenega postopka odločanja. (
21
) Tako je, ker člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ne razlikuje glede na stanje napredka zadevne dejavnosti. (
22
)
41.
Kljub temu sta sodišči Unije tudi opozorili, da se izraz „postopek odločanja“ ne sme razlagati preširoko, tako da bi zajemal celoten upravni postopek ali vsak dokument, ki se nanaša na določeno „zadevo“. Namesto tega sta odločili, da je treba postopek odločanja razlagati tako, da se nanaša na „sprejemanje odločitev“, (
23
) pri čemer ima zadevna institucija manevrski prostor med drugim za razmislek, da odloči, katere odločitve bo sprejela in, odvisno od vrste postopka, katere predloge bo eventualno vložila. (
24
)
42.
Zato, medtem ko se zdi, da faza, v kateri se sprejemanje odločitev odvija v okviru zadevnega konkretnega postopka, ni odločilen dejavnik, se zdi, da vsebinska narava samega sprejemanja odločitev je. V skladu s tem izraz „postopek odločanja“ ne zajema vsega, kar je povezano s sprejemanjem „odločitve“. Pomemben je obstoj dejanske dejavnosti „odločanja“, v okviru katere so bili zadevni dokumenti pripravljeni ali prejeti.
43.
Vsekakor je treba to, kaj pomeni dejavnost odločanja, določiti za vsak primer posebej glede na kontekst in postopkovne korake. Navsezadnje ni mogoče določiti univerzalnega pravila, ki bi veljalo za vse postopke odločanja na vseh ravneh in ki bi zajemalo vsa posredovanja ali dejavnosti.
44.
Vendar obstoj takega manevrskega prostora sam po sebi poudari dejstvo, da morajo potekati razprave, ocene ali druge dejavnosti, da bi zadevna institucija lahko prišla do točke, na kateri se lahko sprejme odločitev. (
25
) Brez takih dejavnosti, usmerjenih k rezultatom, bi postopek odločanja bil komajda prav to v kakršni koli smiselni obliki.
45.
Hkrati mora za tako dejavnost odločanja obstajati konkretna zadeva, ki ima neko opredeljivo vsebino, in navedba metod, s katerimi se lahko sprejme s tem povezana odločitev. Na kakšni podlagi naj bi se sicer izvajalo „odločanje“ in glede česa točno naj bi se sprejemala „odločitev“? To bi bilo tako, kot da bi poskušali rešiti problem, ne da bi najprej vedeli, kakšen je ta problem.
46.
Po mojem mnenju se morajo zato za opredelitev dejanskega odločanja povezane dejavnosti nanašati na konkretno zadevo in izkazovati prizadevanje za izpolnitev namena zadevnega postopka.
47.
To seveda ne pomeni, da morajo vsebina obravnavane zadeve ali način in časovni okvir za sprejetje z njo povezane odločitve ostati nespremenjeni med celotnim postopkom odločanja. Kot sem pravkar opisal, mora imeti zadevna institucija v postopku odločanja manevrski prostor, da spremeni vsebino prvotno predvidenega ukrepa, spremeni postopek ali čas njegovega sprejetja ali sprejme druge ukrepe, ki se ji zdijo potrebni, po lastni presoji ali kot odziv na ukrepe drugih institucij in organov, vključenih v postopek. Ta prožnost je namreč pogosto bistvena za doseganje soglasja, zlasti kadar so vključeni komitološki odbori, in je nujna, da se doseže faza, v kateri je mogoče sprejeti končno odločitev.
48.
Kljub temu manevrski prostor institucije ne sme bistveno spremeniti narave obravnavane zadeve. Prvotna zadeva, četudi se o njej razpravlja in se med določenim postopkom revidira na več stopnjah, mora namreč že na začetku in ves čas imeti ključni element, ki je podlaga za odločanje. Povedano drugače, med zadevo, kot je bila prvotno predvidena, in zadevo, ki jo pozneje obravnavajo udeležene institucije in organi Unije, mora obstajati razumno razmerje bližine – ne le v smislu vsebine, temveč po možnosti tudi načina sprejetja in želenega cilja.
49.
V zvezi s tem se lahko vsako manevriranje, ki pomeni bistven odmik od prvotne zadeve, šteje kot znak, da je postopek odločanja končan in da se je začel nov postopek.
50.
To me pripelje do drugega, povezanega vprašanja: kdaj se postopek odločanja konča, ker je bila sprejeta odločitev o ustrezni zadevi?
51.
Zdi se, da je za odgovor na to vprašanje pomembnih več sodb sodišč Unije. Najprej je iz sodb Splošnega sodišča Toland/Parlament (
26
) in PAN Europe/Komisija (
27
) jasno razvidno, da „odločitev“ ni sprejeta, dokler ni nedvomno obravnavana konkretna zadeva postopka odločanja – pogosto v obliki akta ali ukrepa – in ni več del razprav, ocenjevanj, revizij ali drugih oblik dejavnosti, ki so sestavni deli tega postopka.
52.
Poleg tega postopki odločanja, ki obstajajo v nekaterih postopkovnih kontekstih, ponujajo dodaten vpogled v opredelitev faze, v kateri je bila sprejeta „odločitev“, in s tem povezanega postopka, ki se šteje za končanega. Dober primer je postopek odločanja Komisije v okviru predlaganja zakonodajnih pobud.
53.
Komisija ima pravico do zakonodajne pobude, kar pomeni, da odloča o tem, ali bo predložila zakonodajni predlog ali ne, razen kadar je to dolžna storiti v skladu s pravom Unije. V zvezi s tem lahko Komisija med pripravo zakonodajnega predloga opravi več korakov.
54.
V tem okviru je Sodišče ugotovilo, da so dejavnosti, kot je priprava poročil o oceni učinka, del postopka odločanja Komisije, ki poteka pred zakonodajnim postopkom v ožjem smislu. (
28
) Taki ukrepi, katerih cilj je doseči soglasje za dokončno oblikovanje uradnega predloga, so pravzaprav element „odločanja“ v tem postopku. Ko je predlog odobren, se lahko Komisija odloči, da ga predloži zakonodajalcu Unije, s čimer se konča faza pobude in začne zakonodajna faza. Na tej stopnji je torej mogoče šteti, da je „odločitev“ sprejeta, s čimer se postopek odločanja v zvezi z določeno zakonodajno pobudo dejansko konča. (
29
)
55.
Podobno je Sodišče ugotovilo, da se z odločitvijo Komisije, da opusti nameravano zakonodajno pobudo, načrtovano zakonodajno delovanje dokončno konča in se lahko znova začne samo, če ta institucija to odločitev spremeni. Zato odločitev, da se predlog ne predloži, jasno pomeni tudi odločilno točko – pomeni, da je bila sprejeta negativna odločitev, s čimer se torej konča tudi postopek odločanja. (
30
)
56.
V zvezi s tem je prehod od odločanja k sprejetju odločitve razmejen s trenutkom, ko Komisija sprejme odločitev, da zakonodajalcu Unije predloži svoj zakonodajni predlog, ali ko se odloči, da bo zakonodajno pobudo v celoti umaknila. (
31
)
57.
Po mojem mnenju so zgornje ugotovitve še posebej pomembne v okviru izvajanja izvedbenih pooblastil Komisije, v zvezi s katerimi ustrezna postopkovna pravila na splošno zahtevajo, da se Komisija posvetuje s komitološkim odborom. Taki ukrepi lahko pogosto pomenijo revizijo osnutkov besedil, da bi se pridobilo pozitivno mnenje tega odbora. Tudi v tem primeru se ti koraki izvajajo z namenom uspešnega sprejetja ukrepa in pomenijo element „odločanja“ v zadevnem postopku.
58.
Zato je mogoče upravičeno sklepati, da se postopek odločanja Komisije konča, ko Komisija dokončno zavzame tako ali drugačno stališče o konkretni obravnavani zadevi, tako da sprejme predvideni ukrep (kot je bil prvotno predlagan ali naknadno spremenjen) ali ga opusti. Ko je sprejeta dokončna odločitev v zvezi z določeno zadevo, dejstvo, da se lahko v prihodnosti začnejo podobni upravni postopki, v katerih se lahko zadevni dokumenti ponovno uporabijo, ne izključuje, da se je postopek odločanja v zvezi s temi dokumenti končal. (
32
)
59.
Glede na zgornje preudarke bom zdaj preučil trditve Komisije, da bi ugotovil, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo.
c) Presoja Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi
60.
Splošno sodišče se je pri presoji, ali je bil zadevni postopek odločanja končan, osredotočilo na to, ali je ob sprejetju izpodbijanih sklepov še potekalo odločanje v zvezi s sprejetjem Smernic iz leta 2013 oziroma ali je bila sprejeta odločitev o njihovem sprejetju (ali nesprejetju).
61.
Splošno sodišče je posebno pozornost posvetilo razpravam v zvezi s Smernicami iz leta 2013 v okviru SCoPAFF in poznejšemu poskusu Komisije, da izvede dele tega dokumenta z uvedbo sprememb enotnih načel iz Uredbe št. 546/2011, in ugotovilo, da je mogoče šteti, da je postopek odločanja v zvezi s temi smernicami potekal med letoma 2013 in 2019.
62.
Vendar je bilo v izpodbijani sodbi, zlasti v točkah od 53 do 57 te sodbe, navedeno, da revizija tega dokumenta s strani agencije EFSA ni bila del istega postopka odločanja. Splošno sodišče je ugotovilo, da je bil vsakršen pregled v okviru SCoPAFF ustavljen, in se osredotočilo na dejstvo, da sta tako vsebina dokumenta v reviziji kot način njegovega morebitnega sprejetja, vključno z ustreznim postopkom, zelo negotova. Ker je bila revizija v taki pripravljalni fazi, ni odražala dejanskega postopka odločanja, temveč priprave na postopek, ki se bo šele začel.
63.
V tem okviru je Splošno sodišče ne le navedlo, da je bilo po njegovi presoji odločanje v zvezi s Smernicami iz leta 2013 ustavljeno, temveč, kar je še pomembneje, da Komisija ni imela več namena izvajati teh smernic in je sprejela implicitno odločitev proti njihovemu izvajanju, ko je od agencije EFSA zahtevala revizijo njihove vsebine. Na tej podlagi je presodilo, da postopek odločanja ne poteka več, ker je bila „odločitev“ sprejeta.
64.
Komisija izpodbija to presojo. Vendar menim, da njene trditve niso prepričljive.
65.
Prvič, iz razlogov, pojasnjenih v točki 32 zgoraj, menim, da je splošna kritika Komisije glede ozke razlage izrazov iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki jo je podalo Splošno sodišče, neutemeljena. Pristop Splošnega sodišča je tudi v skladu z dobro sprejetim načelom razlage, po katerem je treba izjeme in odstopanja od splošne ureditve ali splošnih pravil pravnega instrumenta razlagati ozko. (
33
)
66.
Drugič, ne strinjam se, da je Splošno sodišče omejilo pojem „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ na zadeve, ki bodo v kratkem predložene v razpravo, in na položaje, v katerih je zadevna institucija pozvana, naj sprejme opredeljiv osnutek akta.
67.
Iz točk od 54 do 61 izpodbijane sodbe nikakor ne izhaja, da bi neobstoj skorajšnje razprave o določenem osnutku akta izključeval obstoj dejanskega odločanja. Splošno sodišče je zlasti v točki 56 izpodbijane sodbe očitno priznalo, da lahko postopek odločanja traja daljše obdobje, v katerem se lahko institucija aktivno trudi doseči soglasje, vendar je še vedno relativno daleč od dokončanja tega, kar bo na koncu postalo dokončni akt ali ukrep.
68.
Ti deli izpodbijane sodbe zgolj potrjujejo načelo, da je za postopek odločanja potreben obstoj konkretne zadeve, v zvezi s katero potekajo dejavnosti odločanja. Konec točke 56 izpodbijane sodbe je v zvezi s tem še posebej zgovoren. Tam je Splošno sodišče presodilo, da glede na precejšno negotovost glede morebitne vsebine, oblike in časovnega poteka revidiranega ukrepa „ob sprejetju izpodbijanih sklepov predmet postopka odločanja Komisije sploh ni obstajal“. (
34
)
69.
Tretjič, ne strinjam se s stališčem Komisije, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi do ugotovitev glede „zadeve“ in s tem povezanega „postopka odločanja“ prišlo na podlagi napačnih meril.
70.
Kot je navedeno v točki 45 zgoraj, se za obstoj postopka odločanja zahteva obstoj nekaj minimalno opredeljive vsebine odločitve, ki jo je treba sprejeti, in morebitnih načinov njenega sprejetja. Neobstoj nekaterih bistvenih elementov postopka odločanja je po mojem mnenju še posebej problematičen, če so bili za sprejetje predlagani zelo specifični ukrepi, vendar je bilo njihovo sprejetje kljub več poskusom v dolgotrajnem obdobju nazadnje opuščeno.
71.
Glede na navedeno v nasprotju s Komisijo menim, da je Splošno sodišče morebitno vsebino in obliko ukrepa(-ov), predlaganega (-ih) za sprejetje, pravilno štelo za elemente, ki so pomembni za ugotovitev obstoja „zadeve, o kateri institucija ni odločala“, v obravnavani zadevi.
72.
Poleg tega se ne strinjam, da Splošno sodišče ni presodilo pomembnosti cilja, ki mu je sledila zadevna institucija. Točka 57 izpodbijane sodbe ne izključuje pomembnosti takega elementa, temveč le njegovo odločilno naravo. (
35
)
73.
Res je, da je lahko namen določenega postopka – tako rekoč njegov raison d'être – zanesljiv pokazatelj njegovega statusa quo: ko je namen dosežen, se postopek verjetno konča. Če ne, postopek morda še vedno poteka. Kljub temu ima ta zdravorazumski pristop svoje logične meje. Dejansko ne upošteva dejstva, da se lahko postopek odločanja konča tudi, če njegov cilj ni bil dosežen, na primer ko se določena zadeva opusti. Kot je bilo omenjeno v uvodu, se nekateri načrti preprosto izjalovijo in jih je torej mogoče nadomestiti z novimi načrti ali, odvisno od primera, z nobenim načrtom.
74.
To še toliko bolj velja za zadeve, v zvezi s katerimi se ukrepi lahko sprejmejo, vendar jih ni treba sprejeti. Za to gre dejansko zlasti pri smernicah iz člena 77 Uredbe št. 1107/2009. V tej določbi je navedeno: „Komisija lahko, v skladu s svetovalnim postopkom […], sprejme ali spremeni tehnične ali druge smernice za izvajanje te uredbe […]. Komisija lahko od [agencije EFSA] zahteva, da pripravi ali sodeluje pri oblikovanju smernic“. (
36
)
75.
V zvezi s tem Splošno sodišče nikakor ni spregledalo cilja, ki mu je sledila Komisija, temveč je do te ugotovitve prišlo z razlikovanjem med širšim ciljem te institucije, da sprejme neke smernice o čebelah, ter bolj specifičnim in usmerjenim ciljem, da sprejme ali izvaja (v celoti ali delno) prav Smernice iz leta 2013, ki so bile predložene SCoPAFF.
76.
Zdi se, da je to v skladu z opredelitvijo „zadeve“, ki jo je Splošno sodišče podalo v obravnavani zadevi in ki se mi zdi iz zgoraj navedenih razlogov razumna.
77.
Četrtič in nazadnje, ne opažam nobene druge napačne uporabe prava v zvezi z razlago ali uporabo pojma „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ s strani Splošnega sodišča.
78.
Že na začetku moram navesti, da se mi zdi preizkus, ki ga je predlagala Komisija za opredelitev tega pojma – namreč dejansko izvajanje pristojnosti institucije in ustrezen namen njenega delovanja – preširok in preveč nejasen.
79.
Kot primer lahko vzamemo to obravnavano zadevo. Če bi imela Komisija prav, bi se za postopek odločanja štelo, da poteka, dokler ne bi bile sprejete smernice (pravzaprav kakršne koli smernice) o čebelah na podlagi člena 77 Uredbe št. 1107/2009. To bi pomenilo, da obstaja samo en postopek odločanja, ne glede na pretečen čas, število in naravo postopkovnih korakov, ki so bili narejeni na tej poti, obdobja, v katerih morda sploh ni bilo nobene dejavnosti, in – kar je najpomembnejše – samo vsebino obeh dokumentov.
80.
Zaradi njegove pomembnosti se bom na kratko ustavil pri tem zadnjem elementu (vsebini načrtovanega ukrepa). Menim, da je samoumevno, da so lahko dvojne smernice na isto temo vsebinsko precej različne. Smernice bi morale namreč izražati najnovejši regulativni okvir in temeljiti na trenutnem znanstvenem in tehničnem znanju. (
37
) Glede na dolgo trajanje postopka do trenutka sprejetja izpodbijanih sklepov in dejstvo, da je metoda za pripravo revidiranega dokumenta drugačna, (
38
) se ne zdi nerazumno domnevati, da se lahko dokument, za katerega je bilo leta 2019 agenciji EFSA naročeno, naj ga revidira, razlikuje (morda celo bistveno) od dokumenta, ki ga je isti organ pripravil leta 2013.
81.
Ali bi bilo treba tak element načeloma šteti za nepomemben za namene te pravne analize?
82.
Mislim, da ne. Komisija v svojem odgovoru sama priznava, da je „vsebina predloga običajno bistvo razprave“. Zdi se mi namreč zelo umetno, če bi se štelo, da lahko določen postopek odločanja ostane enak, čeprav se njegov predmet, postopek in časovni načrt temeljito spremenijo. To še posebej velja, ko se institucija, kot sem že navedel, odloči opustiti en predlog in začeti spet od začetka.
83.
Glede na zgoraj navedeno je ključno vprašanje v tem okviru naslednje: kaj je bila zadeva (razumljena kot konkretno vprašanje, problem ali položaj), ki jo je Komisija obravnavala in v zvezi s katero je nameravala sprejeti „odločitev“, s čimer je končala dejanski „postopek odločanja“?
84.
Splošno sodišče je na podlagi „posebnih okoliščin[……] obravnavanih zadev“ (
39
) ugotovilo, da je bil predmet razprav in pogajanj v celotnem obdobju 2013-2019 sprejetje ali delno izvajanje Smernic iz leta 2013. Splošno sodišče je namreč na podlagi informacij, ki jih je predložila Komisija ali ki jih ta vsaj ni izpodbijala, ugotovilo, da je bila po posebej dolgotrajnem postopku (i) preučitev ukrepa, predlaganega za sprejetje v okviru SCoPAFF, (dokončno) „ustavljena“; (ii) izvedba delov tega ukrepa s sprejetjem alternativnega ukrepa prav tako ni bila uspešna; (iii) pripravljal se je nov ukrep in (iv) da so bili na tej stopnji vsi preudarki v zvezi z morebitno vsebino, naravo, obliko sprejetja in postopkom, ki bi se v ta namen lahko uporabil, „hipotetični“.
85.
Pripravljen sem sprejeti, da je, kot poudarja Komisija, zgolj „revizija“ dokumenta, ki je predložen v sprejetje, na splošno dodaten korak, ki spada v isti postopek odločanja. Vendar pa ni mogoče izključiti, da bi to, kar se označuje kot „revizija“, v nekaterih neobičajnih okoliščinah lahko šlo veliko dlje od preproste prilagoditve, izboljšanja ali posodobitve prvotnega dokumenta.
86.
To se je po presoji Splošnega sodišča glede na zgoraj omenjene „posebne okoliščine“ zgodilo v obravnavani zadevi. Glede na to menim, da pri ugotovitvah Splošnega sodišča, kaj dejansko pomeni „zadeva“, „postopek odločanja“ in „odločitev“ v obravnavani zadevi, ne gre za napačno uporabo prava. Zlasti ker Splošno sodišče (i) ni napačno razlagalo obravnavanih pojmov, (ii) je upoštevalo pravne in dejanske okoliščine, ki so načeloma upoštevne za presojo, in (iii) opravilo celovito presojo teh elementov, ki se zdi verjetna, se sprašujem, ali je primerno, da Sodišče v tej pritožbi opravi novo celovito presojo v zvezi s tem.
87.
To bi pomenilo, da bi se vloga Sodišča preusmerila s preverjanja pravilne razlage prava in pravne kvalifikacije dejstev na bolj v dejstva usmerjeno obliko nadzora. Na primer Sodišče bi moralo med drugim preučiti naslednja vprašanja: ali je Komisija posredno, vendar nujno, dokončno opustila morebitno sprejetje dokumenta, kot je bil prvotno načrtovan? Ali je verjetno, da bi bil revidirani dokument lahko razumno podoben tistemu, ki je bil prvotno predlagan za sprejetje?
88.
Glede na vse navedeno sem sklenil, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
89.
Če se bo Sodišče strinjalo z mojo presojo, mu za zavrnitev pritožbe Komisije ne bo treba preučiti drugega pritožbenega razloga, saj bi bil ta razlog brezpredmeten. Če se zadevni dokumenti ne bi nanašali na postopek odločanja, ki še poteka, potem zadevne izjeme sploh ne bi bilo mogoče uporabiti. Zato bi bilo to, ali je Splošno sodišče napačno razlagalo pojem „resno oslabilo postopek odločanja institucije“, kot v drugem pritožbenem razlogu trdi Komisija, nepomembno in ne bi moglo povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe. Če pa se Sodišče ne bi strinjalo z mojo presojo prvega pritožbenega razloga, bom na kratko pojasnil, zakaj menim, da je tudi drugi pritožbeni razlog mogoče zavrniti kot neutemeljen.
B.
Drugi pritožbeni razlog
90.
Z drugim pritožbenim razlogom Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri presoji, ali bi razkritje zaprošenih dokumentov resno oslabilo postopek odločanja te institucije v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
91.
Ta pritožbeni razlog je razdeljen na dva dela. Drugi del sestavljajo trije očitki.
1. Prvi del
92.
Prvi del drugega pritožbenega razloga se nanaša na vprašanje razlage izpodbijanih sklepov.
93.
Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je obrazložitev te institucije v izpodbijanih sklepih nadomestilo s svojo razlago. Navaja, da je Splošno sodišče napačno odločilo, da se ta institucija pri zavrnitvi dostopa do zaprošenih dokumentov ni sklicevala na Uredbo št. 1049/2001, temveč zgolj na Standardni poslovnik. Po njenem mnenju ta ugotovitev pomeni izkrivljanje dejanskega stanja, ker bistveno spreminja trditve, navedene v izpodbijanih sklepih, in pripelje do protislovne obrazložitve izpodbijane sodbe.
94.
Tako kot organizacija Pollinis France tudi jaz menim, da argument Komisije kaže na napačno razumevanje izpodbijane sodbe.
95.
Splošno sodišče je na več mestih, zlasti v točkah 62 in 63 izpodbijane sodbe, pojasnilo, da se je Komisija v izpodbijanih sklepih sklicevala na izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Točke od 85 do 90 izpodbijane sodbe pa se nanašajo na način, na katerega se je Komisija sklicevala na potrebo po varovanju zaupnosti posameznih stališč držav članic s sklicevanjem na določbe Standardnega poslovnika, ne da bi pri tem vzpostavila jasno povezavo med temi določbami in določbami Uredbe št. 1049/2001.
96.
Glede na to je treba točko 90 izpodbijane sodbe, v kateri je med drugim navedeno, da se „Komisija […] v izpodbijanih sklepih ni oprla […] na določbe Uredbe št. 1049/2001“, razumeti tako, da se nanaša na predhodne točke, v katerih je Splošno sodišče pojasnilo obrazložitev Komisije v izpodbijanih sklepih. Tega se ne sme napačno razlagati tako, da je Splošno sodišče menilo, da se Komisija nikjer ni sklicevala na Uredbo št. 1049/2001.
97.
Splošno sodišče je namreč v točki 107 izpodbijane sodbe zaključilo svojo presojo o tem, ali Standardni poslovnik dopušča zavrnitev dostopa do dokumentov, iz katerih je razvidno posamezno stališče držav članic v skladu z Uredbo št. 1049/2001. Ta ugotovitev ne temelji na tem, da se Komisija ni sklicevala na določbe te uredbe. Prej temelji na skupni razlagi obeh sklopov pravil.
98.
Zato ne vidim nobene zamenjave obrazložitve niti ne najdem nobenih protislovij v zvezi s tem. Prvi del drugega pritožbenega razloga je treba zavrniti kot neutemeljen.
2. Drugi del, prvi očitek
99.
Komisija v pritožbi trdi, da je Splošno sodišče v točkah 91 in 92 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da se za SCoPAFF Standardni poslovnik ne uporablja, ker ta formalno ni sprejel svojega poslovnika.
100.
Po mojem mnenju je ta trditev brezpredmetna. To, ali se je za postopek, izveden v okviru SCoPAFF, uporabljal Standardni poslovnik ali ne, ni pomembno.
101.
Kot je Splošno sodišče pravilno odločilo – in ponovilo podobne premisleke, ki jih je evropska varuhinja človekovih pravic predstavila v odločbi z dne 3. decembra 2019 v odgovor na pritožbo, ki jo je vložila organizacija Pollinis France (
40
) – Standardnega poslovnika ni mogoče razlagati tako, da dokumentom zagotavlja varstvo, ki presega varstvo, določeno v Uredbi št. 1049/2001. (
41
)
3. Drugi del, drugi očitek
102.
Komisija na prvem mestu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je zavrnilo pomen pravil komitologije glede na Uredbo št. 1049/2001. Trdi, da so pravila komitologije upoštevna pri oceni tveganja, ki bi ga razkritje dokumenta lahko pomenilo v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Zato Splošno sodišče ni moglo odstopiti od obstoječe sodne prakse, ki poudarja uporabo tega pravnega okvira, niti ni moglo spregledati dejstva, da pravila o zaupnosti iz Standardnega poslovnika odražajo pomen, ki se pripisuje zaupnosti informacij v odborih, kot je SCoPAFF. (
42
)
103.
Na drugem mestu Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je napačno razlagalo pravila komitologije, na katera se je Komisija sklicevala v izpodbijanih sklepih. Natančneje, trdi, da Splošno sodišče v presoji v točkah od 101 do 107 izpodbijane sodbe ni upoštevalo, da se posamezna stališča držav članic v postopkih komitologije in informacije, ki se izmenjujejo v odborih, v skladu s temi pravili štejejo za občutljive. Komisija v zvezi s tem poudarja, da pomena zaupnosti v teh pravilih ne bi smela omejiti ozka razlaga pojma „razprave odbora“ iz člena 10(2) in 13(2) Standardnega poslovnika. Komisija trdi, da člen 13(3) tega poslovnika to potrjuje, saj kaže na to, da so dokumenti, predloženi članom določenega odbora med celotnim postopkom, zaupni.
104.
Na tretjem mestu Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je napačno razlagalo podlago za obrazložitev Komisije v izpodbijanih sklepih glede načela lojalnega sodelovanja iz člena 4 PEU.
105.
Organizacija Pollinis France prereka vse te trditve.
106.
Trditve Komisije me niso prepričale.
107.
Prvič, Splošno sodišče ni spregledalo pomena pravil komitologije za namene Uredbe št. 1049/2001. V točkah od 100 do 105 izpodbijane sodbe je namreč izrecno preučilo Standardni poslovnik, na katerega se je Komisija sklicevala v izpodbijanih sklepih, da bi ugotovilo njegovo naravo in vpliv na dostop do dokumentov na podlagi te uredbe. Na podlagi tega je ugotovilo, da se te določbe ne nanašajo na dostop javnosti do dokumentov odborov in same po sebi ne zahtevajo zavrnitve takega dostopa na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. V skladu s tem ni prezrlo pravnega okvira, ki ureja postopke komitologije, in ni pozabilo navesti razlogov za svojo odločitev.
108.
Drugič, Splošno sodišče ni napačno razlagalo Standardnega poslovnika, na katerega se je Komisija sklicevala v izpodbijanih sklepih. Dejansko se zdi, da trditve Komisije nakazujejo na to, da bi morala za nekatere dokumente, kot so dokumenti v zvezi s posameznimi stališči držav članic, izraženimi med postopkom v odboru, na katere se sklicuje člen 10(2) Standardnega poslovnika, v bistvu veljati splošna domneva o nerazkritju glede na zaupnost, na katero se sklicujejo omenjene določbe.
109.
Glede tega je namreč treba spomniti, da kadar institucija Unije odloči, da bo to prošnjo za dostop do dokumenta zavrnila na podlagi katere od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 – kot je očitno v tej zadevi – mora pojasniti, zakaj bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan s to izjemo. Poleg tega mora biti nevarnost ogrožanja interesa razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična. (
43
) Kljub temu so se lahko institucije Unije v nekaterih primerih pri zavrnitvi takega dostopa oprle na splošno domnevo o nerazkritju. (
44
)
110.
Kljub temu je za to, da bi bila splošna domneva priznana za kategorijo dokumentov, potrebno, da je najprej dokazano, da je razumno predvidljivo, da bi razkritje dokumentov, ki spadajo v to kategorijo, dejansko poseglo v interes, ki je varovan z zadevno izjemo. Poleg tega, ker splošne domneve pomenijo izjemo od pravila, da mora zadevna institucija Unije konkretno in posamično preučiti vsak dokument, na katerega se nanaša prošnja za dostop, in tudi od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, ki jih hranijo institucije Unije, jih je treba razlagati in uporabljati ozko. (
45
)
111.
Glede na to posamezna stališča držav članic v postopkih komitologije niso vključena v kategorije dokumentov, za katere velja splošna domneva zaupnosti. Kot je namreč Splošno sodišče poudarilo v točkah 104 in 105 izpodbijane sodbe, člen 13 Standardnega poslovnika, če se obravnava v celoti, določa, da je treba zahteve za dostop do dokumentov odbora obravnavati v skladu z Uredbo št. 1049/2001 in da narava razprav v odboru ali dokumentov, ki se predložijo, med drugim, članom odbora, ostaja zaupna, razen če Komisija odobri dostop do teh dokumentov. To potrjuje tudi besedilo člena 9 Uredbe št. 182/2011, ki po določitvi načel, v skladu s katerimi odbori sprejmejo svoj poslovnik, dodaja, da „se za odbore uporabljajo načela in pogoji glede dostopa javnosti do dokumentov […], ki se uporabljajo za Komisijo“.
112.
Zato menim, da je Splošno sodišče pravilno presodilo, da Standardni poslovnik, na katerega se je Komisija sklicevala v izpodbijanih sklepih, zaprošenih dokumentov ne izključuje iz področja uporabe Uredbe št. 1049/2001. Zato je bila ta institucija dolžna pojasniti, kako bi razkritje zaprošenih dokumentov škodilo interesu, ki ga varuje izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, te uredbe. Ta ugotovitev se ne bi spremenila, tudi če bi se izraz „razprava v odboru“ iz člena 13(2) Standardnega poslovnika razlagal široko, tako da bi zajemal tudi druge faze postopka komitologije, ki niso končna faza, v katerih potekajo razprave.
113.
Tretjič, iz točk od 111 do 113 izpodbijane sodbe je razvidno, da Splošno sodišče ni spregledalo dejstva, da se sklicevanje na sodelovanje in medsebojno zaupanje v izpodbijanih sklepih nanaša na države članice in Komisijo. Dejansko je to izrecno upoštevalo pri svoji presoji. Vsekakor ugotovitve v teh točkah temeljijo na tem, da Komisija ni predložila pojasnil, ki bi lahko pokazala, kako bi razkritje zaprošenih dokumentov škodovalo tem načelom. Splošno sodišče do svojih sklepov ni prišlo na podlagi napačne razlage načela lojalnega sodelovanja. (
46
)
114.
Glede na navedeno je treba drugi očitek drugega dela zavrniti kot neutemeljen.
4. Drugi del, tretji očitek
115.
Komisija tudi trdi, da je Splošno sodišče pri svoji presoji ločeno preučilo različne razloge, ki jih je ta institucija navedla v izpodbijanih sklepih. To ločevanje naj bi bilo umetno in naj bi povzročilo izkrivljanje argumentov Komisije. Razdelitev presoje na tri ločene dele naj bi zlasti pomenila, da medsebojno povezani argumenti, ki so podpirali trditve Komisije v zvezi s tveganji razkritja, niso bili ustrezno upoštevani.
116.
Poleg tega Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno razlikovalo med zunanjimi pritiski na Komisijo in pritiski na države članice. To razlikovanje je bilo po mnenju Komisije napačno, ker ni priznavalo, da tako Komisija kot države članice sodelujejo v enotnem postopku odločanja v okviru postopkov komitologije. Prav tako naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo dejstva, da izraz „stalni odbori“ v izpodbijanih sklepih vključuje tudi SCoPAFF. Zato je napačno presodilo, da se sklicevanje na zunanje pritiske v izpodbijanih sklepih ne nanaša na postopek odločanja v okviru SCoPAFF.
117.
Nazadnje Komisija trdi, da je Splošno sodišče v točkah 119 in 130 izpodbijane sodbe uporabilo napačen pravni standard, v skladu s katerim je morala Komisija v izpodbijanih sklepih dokazati, prvič, da cilj postopka odločanja ni bil dosežen zaradi zunanjih pritiskov, in, drugič, da bi z zavrnitvijo dostopa do zaprošenih dokumentov ta postopek lahko dosegel svoj cilj. Komisija trdi, da ji veljavni standard nalaga, da dokaže le razumno predvidljivo tveganje, da bo ta zunanji pritisk bistveno vplival na odločitev, ki jo je treba sprejeti.
118.
Argumenti Komisije niso prepričljivi.
119.
Splošno sodišče je v točki 63 izpodbijane sodbe poudarilo, da se je Komisija v izpodbijanih sklepih „za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v bistvu oprla na sklop treh povezanih razlogov“. (
47
) Ti razlogi so opisani tako:
„Komisija je menila, prvič, da se s postopki komitologije ohranja zaupnost posameznih stališč držav članic. Drugič, razkritje stališč držav članic, izmenjanih v okviru zaupnosti, naj bi ogrozilo sodelovanje med državami članicami ter medsebojno zaupanje med državami članicami in Komisijo. […] Tretjič, Komisija naj bi bila v preteklosti in je še vedno tarča zunanjih pritiskov različnih deležnikov, ki imajo nasprotujoče si interese, tako da bi razkritje zaprošenih dokumentov dolgotrajen in kompleksen postopek odločanja izpostavilo še več zunanjim pritiskom. Razkritje zaprošenih dokumentov naj bi zmanjšalo manevrski prostor in prožnost držav članic, ki bi morale imeti svobodo, da brez zunanjega pritiska raziščejo vse možnosti v okviru stalnih odborov.“
120.
Poleg tega je Splošno sodišče v točki 110 sodbe opozorilo, da je Komisija v svojem odgovoru poudarila, da „je treba elemente, navedene v izpodbijanih sklepih, obravnavati kot celoto, ne pa posamično“.
121.
Poleg tega je po mojem mnenju jasno, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi teh razlogov ni presojalo povsem ločeno drug od drugega. (
48
) Zdi se, da je ločena preučitev teh povezanih razlogov zgolj odgovor na logiko urejene presoje argumentov Komisije. Zato se mi zdi, da je trditev Komisije, da so bili v izpodbijani sodbi njeni argumenti izkrivljeni, neutemeljena.
122.
V zvezi s tem naj dodam, da Komisija po mojem mnenju ni ustrezno pojasnila, kako bi lahko metoda preučitve Splošnega sodišča, če bi tri povezane razloge obravnavalo skupaj, pripeljala do drugačnega izida. Analiza Splošnega sodišča se na vsaki stopnji osredotoča na preverjanje, ali je Komisija izpolnila svojo obveznost, da v izpodbijanih sklepih in glede na pojasnila, predložena v postopku na prvi stopnji, ustrezno dokaže tveganje, da bi bil zadevni postopek odločanja resno oslabljen glede na navedene konkretne razloge in zadevne predložene dokaze. (
49
)
123.
Poleg tega je tudi trditev, da so se v izpodbijani sodbi spregledali pomembni dejavniki v tem okviru, neprepričljiva.
124.
Prvič, Splošno sodišče je v svoji sodni praksi dosledno priznavalo, da je zunanji pritisk lahko legitimen razlog za omejitev dostopa do dokumentov. (
50
)
125.
S tem se strinjam. Vendar je treba predložiti dokaze, da obstaja razumno predvidljivo tveganje, da bodo taki zunanji pritiski bistveno vplivali na odločitev, ki jo je treba sprejeti. Splošno sodišče se v svojih ugotovitvah v točkah 129 in 134 izpodbijane sodbe posveti pomanjkanju dokazov, predloženih v podporo trditvi, da bi zunanji pritisk vplival na postopek odločanja. Njegove ugotovitve ne temeljijo na tem, ali je bil zadevni zunanji pritisk ločeno usmerjen proti Komisiji ali proti državam članicam. Nasprotno, temeljijo na pomanjkanju dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti povezavo med zunanjim pritiskom in morebitno škodo, ki bi jo povzročilo razkritje. V zvezi s tem prav tako ne vidim nobenega dodatnega pomembnega dejavnika, ki bi ga Splošno sodišče morda spregledalo pri svoji analizi in ki bi, če bi ga upoštevalo, postavil pod vprašaj sklep iz točke 136 izpodbijane sodbe.
126.
Podobno Splošno sodišče svoje presoje ni oprlo na to, ali se izpodbijana sklepa izrecno nanašata na postopek odločanja v okviru SCoPAFF ali na splošno na „stalne odbore“, da bi ugotovilo, da ta sklepa ne vsebujeta potrebnih dokazov o tveganjih, na katera se sklicuje Komisija. Ne glede na to, ali izraz „stalni odbori“ vključuje tudi SCoPAFF, izpodbijana sklepa nista vsebovala nobenih konkretnih dokazov, ki bi bili posebej povezani z zadevnim postopkom odločanja.
127.
Nazadnje, Splošno sodišče v zvezi z zadevno izjemo ni uporabilo napačnega pravnega standarda. Zdi se mi, da Komisija točki 119 in 130 izpodbijane sodbe razume brez konteksta. Ti točki se nanašata na dejstvo, da zadevni postopek odločanja, ki je trajal več let, ni dosegel svojega domnevnega cilja, ne glede na zaupno obravnavo zadevnih dokumentov. Splošno sodišče v bistvu ni določilo nobenega standarda v okviru izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, temveč je zgolj presojalo dokazno vrednost nekaterih dejanskih elementov, ki jih je zatrjevala Komisija.
128.
Skratka, Splošno sodišče se v teh točkah ni oddaljilo od uveljavljene zahteve, da je treba predložiti dokaze, da obstaja razumno predvidljivo tveganje, da bo zunanji pritisk bistveno vplival na odločitev, ki jo je treba sprejeti. Dejansko, kot je razvidno iz točke 136 izpodbijane sodbe, je Splošno sodišče presodilo, da Komisija ni izpolnila tega pravnega standarda.
129.
Zato je treba zavrniti kot neutemeljen tudi tretji očitek drugega dela in s tem tudi celotno pritožbo.
VII. Stroški
130.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja v skladu s členom 184(1) tega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
131.
Ker je organizacija Pollinis France predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, ji je treba naložiti plačilo stroškov, ki se nanašajo na ta pritožbeni postopek.
VIII. Predlog
132.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
pritožbo zavrne;
–
Evropski komisiji naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Kot je Robert Burns leta 1785 zapisal v svoji pesmi „To a Mouse“: „The best laid schemes o' Mice an' Men/Gang aft agley“ („načrti miši in ljudi/se brž skazé“).
(
3
)	Sodba z dne 14. septembra 2022 (T‑371/20 in T‑554/20, EU:T:2022:556) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba).
(
4
)	Francoska nevladna organizacija, katere dejavnosti se nanašajo na varstvo okolja, natančneje na varstvo čebel.
(
5
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
(
6
)	UL 2011, L 55, str. 13.
(
7
)	UL 2011, C 206, str. 11 (v nadaljevanju: Standardni poslovnik).
(
8
)	Uredba Komisije (EU) z dne 10. junija 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta glede enotnih načel za ocenjevanje in registracijo fitofarmacevtskih sredstev (UL 2011, L 155, str. 127).
(
9
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13).
(
10
)	Glej na primer Sager (danščina), Angelegenheit (nemščina), θέμα (grščina), asunto (španščina), question (francoščina), pitanje (hrvaščina), questione (italijanščina), klausimas (litovščina), kwistjoni (malteščina), spraw (poljščina), chestiune (romunščina), zadevo (slovenščina) in fråga (švedščina).
(
11
)	Moj poudarek. Tudi nekatere druge jezikovne različice, kot so češka, madžarska in malteška, uporabljajo isti izraz v obeh določbah.
(
12
)	Glej med drugim člen 3 v danski (Emner), nemški (Sachverhalt), španski (temas), francoski (matière), italijanski (aspetti), poljski (kwestii), romunski (subiect) in slovenski (vprašanju) različici uredbe. Omeniti je tudi treba, da v nekaterih drugih jezikovnih različicah, kot so grščina, finščina, litovščina in švedščina, ni izraza, ki bi ustrezal izrazu „matter“.
(
13
)	Glej opombo 10 zgoraj.
(
14
)	To načelo je izraženo tudi v členu 10(3) PEU, členu 15(1) in členu 298(1) PDEU.
(
15
)	Pravica, ki je zapisana tudi v členu 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
(
16
)	V tem smislu glej sodbo z dne 7. septembra 2023, Breyer/REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, točka 70 in navedena sodna praksa). V zvezi s konkretnim sklicevanjem na izjemo, določeno v členu 4(3), prvi pododstavek, te uredbe, glej med drugim sodbo z dne 8. junija 2023, Svet/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, točka 82 in navedena sodna praksa).
(
17
)	Sodba z dne 13. julija 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, točke od 73 do 77).
(
18
)	Prav tam, točke od 75 do 77.
(
19
)	Glej po analogiji sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Pikamäeja v zadevi De Masi in Varoufakis/ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, točke od 81 do 84).
(
20
)	Glej v tem smislu uvodni izjavi 6 in 11 Uredbe št. 1049/2001. Glej v tem okviru tudi točko 60 izpodbijane sodbe.
(
21
)	Glej na primer sodbo z dne 7. februarja 2018, Access Info Europe/Komisija (T‑851/16, EU:T:2018:69, točke od 90 do 94).
(
22
)	Glej zlasti sodbi z dne 25. januarja 2023, De Capitani/Svet (T‑163/21, EU:T:2023:15, točka 78 in navedena sodna praksa), in z dne 18. decembra 2008, Muñiz/Komisija (T‑144/05, EU:T:2008:596, točka 80).
(
23
)	Sodba z dne 13. julija 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2016:540, točke od 75 do 77).
(
24
)	V tem smislu glej sodbo z dne 20. januarja 2021, Land Baden-Württemberg (Notranja komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, točka 46 in navedena sodna praksa). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, točki 60 in 76).
(
25
)	Glej po analogiji sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Pikamäeja v zadevi De Masi in Varoufakis/ECB (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, točki 85 in 86).
(
26
)	Sodba z dne 7. junija 2011 (T‑471/08, EU:T:2011:252, točke od 3 do 12 in od 73 do 76).
(
27
)	Sodba z dne 20. septembra 2016 (T‑51/15, EU:T:2016:519, točki 26 in 27).
(
28
)	V tem smislu glej sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 86). V zvezi z upravnimi in sodnimi postopki glej tudi sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, točki 77 in 78).
(
29
)	V tem smislu glej sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točke od 92 do 112). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, točka 68).
(
30
)	Glej sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 87).
(
31
)	Glej sodbo z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, točke od 74 do 77).
(
32
)	V tem smislu glej sodbo z dne 22. januarja 2020, MSD Animal Health Innovation in Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, točki 126 in 127).
(
33
)	Glej na primer sodbo z dne 28. oktobra 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Izročitev in ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, točki 119 in 120 ter navedena sodna praksa).
(
34
)	Moj poudarek.
(
35
)	V tej točki je navedeno: „Tudi če bi bil tak cilj izkazan, namreč sam po sebi nikakor ne pomeni, da je bil postopek odločanja, katerega predmet bi bil tak dokument, ob sprejetju izpodbijanih sklepov v teku“. Moj poudarek.
(
36
)	Moj poudarek.
(
37
)	Glej v zvezi s tem člen 12(2) in člen 36(1) Uredbe št. 1107/2009. V zvezi s tem glej tudi točko 57 izpodbijane sodbe.
(
38
)	Glej točko 53 izpodbijane sodbe: „Komisija je […] navedla, da je [od agencije EFSA][…] zahtevala, da vključi strokovnjake držav članic in zainteresirane stranke, da bi se upoštevala vsa stališča, kar bi moralo omogočiti hitro sprejetje revidiranih smernic o čebelah“.
(
39
)	Glej točko 59 izpodbijane sodbe.
(
40
)	Odločba v zadevi 2142/2018/EWM o zavrnitvi dostopa Evropske komisije do stališč držav članic v zvezi s smernicami o oceni tveganja pesticidov za čebele. Glej zlasti točke 13, 14, 21, 34 in 35 te odločbe.
(
41
)	Glej zlasti točki 96 in 97 izpodbijane sodbe.
(
42
)	Sodba z dne 28. maja 2020, ViaSat/Komisija (T‑649/17, EU:T:2020:235).
(
43
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. junija 2023, Svet/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, točka 34 in navedena sodna praksa).
(
44
)	Za pregled teh primerov glej sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 81 in navedena sodna praksa).
(
45
)	Prav tam, točka 80.
(
46
)	Glej zlasti točko 113 izpodbijane sodbe.
(
47
)	Moj poudarek.
(
48
)	Glej na primer točko 111 te sodbe.
(
49
)	Glej zlasti točke 91, 106, 111, 114, 119, 126 in 129 izpodbijane sodbe.
(
50
)	Glej na primer sodbo z dne 25. januarja 2023, De Capitani/Svet (T‑163/21, EU:T:2023:15, točka 85 in navedena sodna praksa).