JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
3 päivänä joulukuuta 2020(1)
Asia C-705/19
Axpo Trading Ag
vastaan
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Uusiutuvista lähteistä tuotetun energian käytön edistäminen – Sveitsistä peräisin olevan energian tuonti – Vihreiden sertifikaattien ostovelvoitetta koskeva kansallinen oikeussäännös – Tullia vaikutukseltaan vastaava maksu – Valtion sisäinen syrjivä maksu – Tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide – Valtiontuet – Valtion varojen siirto – Tuen valikoivuus – Euroopan unionin ja Sveitsin välinen sopimus
1.        Direktiivi 2009/28/EY,(2) joka korvataan 1.7.2021 direktiivillä (EU) 2018/2001,(3) on edistänyt merkittävästi uusiutuvista lähteistä peräisin oleva energian käyttöä. Yksi siinä säädetyistä järjestelyistä eli ”tukijärjestelmistä” tällaisen energian tuotantoon kannustamiseksi on vihreiden sertifikaattien järjestelmä (jäljempänä vihreät sertifikaatit).(4)
2.        Arvioidessaan vuonna 2005 uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukemista koskevia järjestelyjä komissio esitteli lyhyesti muiden jäsenvaltioiden järjestelmien ohella Italiassa käytetyn vihreiden sertifikaattien järjestelmän seuraavasti: ”Vihreiden sertifikaattien – – järjestelmässä uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö myydään markkinahintaan. Vihreän sähkön tuotannosta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten kattamiseksi ja tällaisen sähkön tavoitellun tuotantomäärän varmistamiseksi kaikki kuluttajat (tai joissain maissa tuottajat) velvoitetaan ostamaan tietty määrä uusiutuvia energialähteitä hyödyntävien sähköntuottajien vihreitä sertifikaatteja sähkön kokonaiskulutukseensa tai -tuotantoonsa suhteutetun kiinteän prosenttiosuuden tai kiintiön mukaan – –”.(5)
3.        Unionin tuomioistuin on jo ottanut kantaa vihreisiin sertifikaatteihin erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden näkökulmasta.(6) Nyt esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö antaa sille mahdollisuuden täsmentää oikeuskäytäntöään tarkastelemalla vihreitä sertifikaatteja koskevan Italian oikeudellisen järjestelmän yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     ETY:n ja Sveitsin välinen vapaakauppasopimus(7)
4.        Sopimuksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimusta sovelletaan yhteisöstä ja Sveitsistä peräisin oleviin tuotteisiin,
i)      jotka kuuluvat harmonoidun tavarankuvaus- ja koodausjärjestelmän 25–97 ryhmään, lukuun ottamatta liitteessä I lueteltuja tuotteita;
ii)      jotka sisältyvät liitteeseen II;
iii)      jotka sisältyvät pöytäkirjaan N:o 2, ottaen huomioon siinä määrätyt yksityiskohtaiset säännöt.”
5.        Sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Vaikutukseltaan tuontitulleja vastaavia uusia maksuja ei oteta käyttöön yhteisön ja Sveitsin välisessä kaupassa.”
6.        Sopimuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan
”Uusia tuonnin määrällisiä rajoituksia tai vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ei oteta käyttöön yhteisön ja Sveitsin välisessä kaupassa.”
2.     Direktiivi 2009/28
7.        Direktiivin johdanto-osan 15, 25, 52 ja 56 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(15)      Lähtökohdat, uusiutuvan energian mahdollisuudet ja käytetyt energialähteet vaihtelevat jäsenvaltioittain. Näin ollen yhteisön 20 prosentin tavoite on muunnettava kunkin jäsenvaltion yksittäisiksi tavoitteiksi ottaen huomioon oikeudenmukainen ja sopiva jako, joka perustuu jäsenvaltioiden erilaisiin lähtökohtiin ja valmiuksiin sekä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian ja erilaisten energialähteiden käytön nykytasoon. – –
– –
(25)      Jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia, ja ne tukevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä kansallisella tasolla erilaisin tukijärjestelmin. Suurin osa jäsenvaltioista soveltaa tukijärjestelmiä, joista myönnetään tukea yksinomaan niiden alueella tuotetulle uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle. Kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti. Yksi tärkeä keino tämän direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi on taata [sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/77/EY [(EYVL 2001, L 283, s. 33)] mukaisten kansallisten tukijärjestelmien moitteeton toiminta, jotta investoijien luottamus säilyisi ja jäsenvaltiot voisivat laatia tehokkaita kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden täyttämiseksi. Tämän direktiivin tavoitteena on helpottaa rajat ylittävää tukea uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle tämän vaikuttamatta kansallisiin tukijärjestelmiin. Siinä otetaan käyttöön jäsenvaltioiden välisiä valinnaisia yhteistyömekanismeja, joiden puitteissa ne voivat sopia siitä, missä määrin jokin jäsenvaltio tukee energian tuotantoa toisessa jäsenvaltiossa ja missä määrin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotannon tukeminen olisi otettava huomioon jommankumman jäsenvaltion kokonaistavoitteen täyttymisessä. Jotta varmistettaisiin kummankin tavoitteiden täyttymiseen tähtäävän toimenpiteen eli kansallisten tukijärjestelmien ja yhteistyömekanismien tehokkuus, jäsenvaltioiden on voitava päättää, sovelletaanko niiden kansallisia tukijärjestelmiä muissa jäsenvaltioissa uusiutuvista lähteistä tuotettuun energiaan ja missä määrin niitä sovelletaan, sekä sopia asiasta tässä direktiivissä säädettyjä yhteistyömekanismeja käyttäen.
– –
(52)      Tämän direktiivin soveltamiseksi myönnettyjä alkuperätakuita käytetään ainoastaan loppukuluttajalle annettavana todisteena siitä, että tietty energian osuus tai määrä on tuotettu uusiutuvista lähteistä. Alkuperätakuu voidaan siirtää haltijalta toiselle riippumatta energiasta, jota se koskee. Sen varmistamiseksi, että uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähköyksikkö ilmoitetaan asiakkaalle vain kerran, olisi kuitenkin vältettävä alkuperätakuiden kaksinkertaista laskentaa ja kaksinkertaista ilmoittamista. Uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa energiaa, johon liittyvän alkuperätakuun tuottaja on myynyt erikseen, ei saisi ilmoittaa eikä myydä loppukäyttäjälle uusiutuvista lähteistä peräisin olevana energiana. On tärkeää erottaa tukijärjestelmissä käytetyt vihreät sertifikaatit alkuperätakuista.
– –
(56)      Alkuperätakuut eivät sinänsä merkitse oikeutta päästä osalliseksi kansallisista tukijärjestelmistä.”
8.        Direktiivin 2009/28 1 artiklan mukaan kyseisellä direktiivillä luodaan yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle ja siinä asetetaan muun muassa sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta sekä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuutta liikenteessä.
9.        Saman direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa mainitaan uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuutta koskeva kansallinen kokonaistavoite sekä toimenpiteet kyseisen osuuden noudattamisen varmistamiseksi.
10.      Sen 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat soveltaa muun muassa seuraavia toimenpiteitä:
a)      tukijärjestelmät;
b)      eri jäsenvaltioiden väliset sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliset yhteistyötoimet, joiden tarkoituksena on saavuttaa 5–11 artiklan mukaiset kansalliset kokonaistavoitteet.
Jäsenvaltioilla on oikeus päättää tämän direktiivin 5–11 artiklan mukaisesti, missä laajuudessa ne tukevat eri jäsenvaltiossa tuotettua uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa energiaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamista.”
11.      Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaksi jäsenvaltiota tai useammat jäsenvaltiot voivat toimia yhteistyössä kaikentyyppisissä yhteishankkeissa, jotka liittyvät sähkön, lämmityksen tai jäähdytyksen tuottamiseen uusiutuvista energialähteistä. Yksityiset toimijat voivat osallistua mainittuun yhteistyöhön.”
12.      Direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Yksi tai useampi jäsenvaltio voi harjoittaa yhteistyötä yhden tai useamman kolmannen maan kanssa kaikentyyppisissä sähkön tuotantoa uusiutuvista energialähteistä koskevissa yhteishankkeissa. Yksityiset toimijat voivat osallistua mainittuun yhteistyöhön.”
13.      Direktiivin 15 artiklassa täsmennetään seuraavaa:
”1.      Todistaakseen loppukuluttajille uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuuden tai määrän energiantuottajan energiayhdistelmässä direktiivin 2003/54/EY 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperä voidaan taata sellaiseksi tässä direktiivissä säädetyssä merkityksessä objektiivisten, läpinäkyvien ja syrjimättömien kriteerien mukaisesti.
2.      Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että uusiutuvista energialähteistä sähköä tuottavan tuottajan pyynnöstä sille myönnetään alkuperätakuu. – –
– –
Alkuperätakuu ei millään tavalla osoita, noudattaako jäsenvaltio 3 artiklaa. – –
– –
9.      Jäsenvaltioiden on tunnustettava muiden jäsenvaltioiden tämän direktiivin mukaisesti myöntämät alkuperätakuut yksinomaisena osoituksena 1 kohdassa ja 6 kohdan a–f alakohdassa tarkoitetuista seikoista. Jäsenvaltio voi kieltäytyä tunnustamasta alkuperätakuuta vain siinä tapauksessa, että sillä on perusteltuja epäilyjä sen täsmällisyydestä, luotettavuudesta ja todenperäisyydestä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle tällaisesta kieltäytymisestä ja sen perusteluista.
– –”
B       Italian oikeus
1.     Vuotta 2011 edeltävät oikeussäännökset
14.      Asiaan liittyvissä tuomion Green Network kohdissa kuvataan Italiassa ennen vuoden 2011 uudistusta voimassa ollutta vihreiden sertifikaattien järjestelmää seuraavasti:
”12      Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä [19.12.1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 96/92/EY [(EYVL 1997, L 27, s. 20)] täytäntöönpanosta – – annetun asetuksen nro 79 – – (– – jäljempänä asetus nro 79/1999) 11 §:n 1 momentissa asetetaan sähkön tuottajille tai tuojille velvollisuus syöttää seuraavana vuonna kansalliseen sähköverkkoonsa sellaisista laitoksista, jotka ovat aloittaneet toimintansa tai lisänneet tuotantoaan kyseisen asetuksen voimaantulon jälkeen, peräisin olevan, uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön (jäljempänä vihreä sähkö) kiintiö. Kyseisen pykälän 3 momentin mukaan tämä velvollisuus voidaan täyttää muun muassa hankkimalla koko tämä kiintiö tai osa siitä muilta tuottajilta, kunhan kansalliseen sähköverkkoon syötetty sähkö on vihreää, tai ostamalla vihreitä sertifikaatteja kansalliselta sähköverkonhaltijalta, joka on 1.11.2005 alkaen ollut Gestore dei Servizi Energetici GSE SpA (jäljempänä GSE). Kyseisten tuottajien ja tuojien on näin ollen joko esitettävä todistuksia, jotka osoittavat, että tuotetun tai tuodun sähkön kiintiö on tuotettu uusiutuvista energialähteistä, tai ostettava vihreitä sertifikaatteja.
13      Uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä koskevien, 16.3.1999 annetun asetuksen nro 79 11 §:n 1, 2 ja 3 momentissa säädettyjen sääntöjen täytäntöönpanosäännöistä – – annetun ministeriön asetuksen (– – jäljempänä 11.11.1999 annettu ministeriön asetus) 4 §:n 6 momentissa säädetään seuraavaa:
’– – asetuksen [nro 79/1999] 11 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty velvoite voidaan täyttää siten, että maahan tuodaan yksinomaan tai osittain 1.4.1999 jälkeen toimintansa aloittaneissa laitoksissa uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä, sillä edellytyksellä, että tällaiset laitokset sijaitsevat kolmansissa maissa, joissa käytetään samanlaisia uusiutuvien energialähteiden edistämisen ja kannustamisen välineitä, jotka perustuvat markkinamekanismeihin, joissa tunnustetaan vastaava sähköntuontimahdollisuus Italiassa sijaitseville laitoksille. Tällaisessa tapauksessa 3 momentissa tarkoitetun hakemuksen esittää siihen velvollinen taho, joka liittää hakemukseen laitoksen tuottaman energian hankintasopimuksen ja kyseisen energian syöttämistä kansalliseen sähköverkkoon koskevan voimassa olevan lupa-asiakirjan. – – direktiivin [96/92] – – 20 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun nimetyn viranomaisen on todistettava oikeiksi kaikki tiedot siinä maassa, jossa laitos sijaitsee. Jos kyseessä ovat Euroopan unioniin kuulumattomat maat, hakemuksen hyväksyminen edellyttää, että kansallisen verkonhaltijan ja vastaavan paikallisviranomaisen välillä on tehty sopimus, jossa määritellään tarvittavia selvityksiä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.’
14      Sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla annetun direktiivin [2001/77] täytäntöönpanosta – – annetun asetuksen nro 387 (– – jäljempänä asetus nro 387/2003) 20 §:n 3 momentin mukaan muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa tuotetun sähköenergian tuojat voivat hakea GSE:ltä vapautusta asetuksen nro 79/1999 11 §:ssä säädetystä velvollisuudesta ostaa vihreitä sertifikaatteja tuodun vihreän sähkön kiintiön osalta sillä edellytyksellä, että ne esittävät GSE:lle oikeaksi todistetun jäljennöksen direktiivin 2001/77 5 artiklan mukaisesti annetusta alkuperätakuusta. Siinä tapauksessa, että kyse on kolmannessa maassa tuotetun sähkön tuonnista, 20 §:n 3 momentissa asetetaan tämän vapautuksen edellytykseksi se, että Italian tasavalta ja kyseinen kolmas maa ovat tehneet sopimuksen, jossa määrätään, että kyseinen sähkö tuotetaan uusiutuvista energialähteistä ja että se taataan uusiutuvista energialähteistä tuotetuksi sähköksi sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka ovat samanlaisia kuin direktiivin 2001/77 5 artiklassa säädetyt yksityiskohtaiset säännöt.
15      Italian toimivaltaiset ministeriöt sekä Sveitsin ympäristö-, liikenne-, energia- ja viestintäministeriö tekivät tällaisen sopimuksen 6.3.2007. Kyseisessä sopimuksessa määrätään sellaista sähköä koskevien alkuperätakuiden vastavuoroisesta tunnustamisesta, jota on tuotu vuodesta 2006, jonka aikana Sveitsin valaliitto antoi direktiivin 2001/77 säännöksiä vastaavaa lainsäädäntöä, alkaen.
16      Asetuksen nro 387/2003 4 §:n mukaan GSE:n tehtävänä on selvittää, onko asetuksen nro 79/1999 11 §:ssä säädettyä velvoitetta noudatettu, ja ilmoittaa ne tapaukset, joissa velvoitetta ei ole täytetty, AEEG:lle [(Autorità per l’energia elettrica e il gas; sähkö- ja kaasuaan viranomainen)], joka on tällaisessa tapauksessa toimivaltainen määräämään kilpailusäännöistä, yleishyödyllisten palvelujen sääntelystä ja yleishyödyllisten palvelujen sääntelystä vastaavien viranomaisten perustamisesta – – annetussa laissa nro 481 – – säädettyjä seuraamuksia.”
2.     Asetus nro 28/2011(8)
15.      Asetuksen 25 §:n 2 momentin mukaan ”asetuksen [nro 79/1999] 11 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty velvoite ei koske 1.1.2012 alkaen maahantuotua sähköenergiaa edellyttäen, että tämä edistää 3 §:ssä säädettyjen kansallisten tavoitteiden saavuttamista”.
16.      Saman 25 §:n 11 momentin a kohdassa säädetään asetuksen nro 387/2003 20 §:n 3 momentin kumoamisesta 1.1.2012. Kyseisen päivämäärän jälkeen muissa jäsenvaltioissa tuotetun sähköenergian tuojat eivät voi hakea GSE:ltä vapautusta vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteesta.
II     Tosiseikat, pääasian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys
17.      Axpo Trading AG (jäljempänä Axpo)(9) on sähköalalla toimiva sveitsiläinen yhtiö. Se tuo Italiaan Sveitsissä (ja vähemmässä määrin Ranskassa) uusiutuvista energialähteistä sekä fossiilisista polttoaineista tuotettua sähköä.
18.      GSE antoi 8.4.2014 ja 10.7.2016 kaksi päätöstä, joissa se totesi Axpon tuoneen Italiaan vuosina 2012 ja 2014 uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä ostamatta tätä vastaavia vihreitä sertifikaatteja, mikä on vastoin asetusta nro 79/1999, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella nro 28/2011, ja määräsi näin ollen Axpon ostamaan vihreät sertifikaatit 30 päivän kuluessa.
19.      Axpo riitautti GSE:n päätökset Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia).
20.      Kyseinen tuomioistuin hylkäsi Axpon kanteen 18.9.2017 antamallaan tuomiolla viitaten erityisesti tuomioon Ålands Vindkraft. Se katsoi, ettei Italian lainsäädäntöä voida pitää vaikutukseltaan vastaavana maksuna eikä valtiontukena, koska se ei ollut valikoiva eikä vääristänyt kilpailua, ja että se oli yhteensopiva direktiivin 2009/28 kanssa.
21.      Tuomiosta valittamisen lisäksi Axpo teki 29.10.2014 kantelun komission kilpailun pääosastolle.
22.      Kilpailun pääosasto pani 21.12.2017 päivätyssä kirjeessään merkille, että Axpo oli valittanut ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta tuomiosta ja vaatinut toisen oikeusasteen tuomioistuinta esittämään ennakkoratkaisukysymyksen. Se totesi myös, ettei sille ollut ilmoitettu Italian käyttämästä vihreiden sertifikaattien järjestelmästä, ja selvitti perusteluita, joita se oli käyttänyt aiemmissa päätöksissään arvioidessaan muiden jäsenvaltioiden vihreitä sertifikaatteja.(10)
23.      Axpo teki 2.2.2015 toisen kantelun komission verotuksen ja tulliliiton pääosastolle. Verotuksen ja tulliliiton pääosasto vastasi Axpolle tutkivansa mahdollisuutta aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely Italian tasavaltaa vastaan.
24.      Axpo on valittanut 18.9.2017 annetusta tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), ja se vaatii, ettei riidanalaista Italian lainsäädäntöä saa soveltaa. Vaatimuksensa tueksi se väittää lähinnä, että vihreiden sertifikaattien ostovelvoite uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuontia varten on vastoin EUT-sopimuksen määräyksiä, jotka koskevat valtiontukia, tulliliittoa, tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja yhdenvertaista kohtelua, sekä ETY:n ja Sveitsin välistä sopimusta.
25.      Komissio osallistuu Consiglio di Statossa käytävään menettelyyn väliintulijana ja täsmentää, että unionin tuomioistuin on ottanut tuomiossa Ålands Vindkraft kantaa ainoastaan siihen, etteivät Ruotsin oikeussäännökset olleet yhteensopivia tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kiellon kanssa. Se väittää lisäksi, että kansallinen tuomioistuin voi sulkea pois valtiontuen olemassaolon, mutta jos se arvioi tuen olemassaoloa, sen tehtävänä ei ole arvioida tuen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, koska tämä arviointi kuuluu yksin komissiolle.
26.      Consiglio di Stato katsoo ennakkoratkaisupyynnössään, että Italian lainsäädäntö on EUT-sopimuksen määräysten, direktiivin 2009/28 ja ETY:n ja Sveitsin välisen sopimuksen mukainen. Se katsoo erityisesti, että vihreitä sertifikaatteja koskeva kansallinen järjestelmä
–      on EUT-sopimuksen valtiontukia koskevien määräysten mukainen, koska mitään julkisia varoja ei ole siirretty. Vaikka kyseessä olisivat julkiset varat, lainsäädäntö on vihreän energian tuotantoon kannustavia valtion toimenpiteitä edistävän direktiivin 2009/28 sekä ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen mukainen. Toimenpidettä ei joka tapauksessa voida pitää valikoivana, sillä direktiivissä 2009/28 säädetty järjestely on itsessään valikoiva, koska sillä suositaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajia jokaisessa jäsenvaltiossa.
–      ei ole vaikutukseltaan vastaava maksu eikä tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, kun huomioon otetaan direktiivin 2009/28 tavoite.
–      on yhteensopiva SEUT 18 ja SEUT 110 artiklan kanssa, koska siinä kohdellaan samalla tavalla kaikkia sähköalan toimijoita, jotka syöttävät Italian verkkoon uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä.
27.      Consiglio di Staton mukaan unionin tuomioistuimelle on kuitenkin tarpeen esittää seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko
–      SEUT 18 artikla, siltä osin kuin siinä kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä perussopimusten soveltamisalalla,
–      SEUT 28 ja SEUT 30 artikla sekä ETY:n ja Sveitsin vapaakauppasopimuksen 6 artikla, siltä osin kuin niissä määrätään, että tuontitullit ja vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet on poistettava,
–      SEUT 110 artikla, siltä osin kuin siinä kielletään tuontiin kohdistuvat veronluonteiset maksut, jotka ovat korkeampia kuin samanlaisille kotimaisille tuotteille välittömästi tai välillisesti määrätyt maksut,
–      SEUT 34 artikla ja ETY:n ja Sveitsin vapaakauppasopimuksen 13 artikla, siltä osin kuin niissä kielletään tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden käyttöönotto,
–      SEUT 107 ja SEUT 108 artikla, siltä osin kuin niissä kielletään toteuttamasta valtion tukea sisältävää toimenpidettä, jota ei ole ilmoitettu komissiolle ja joka ei sovellu sisämarkkinoille, ja
–      direktiivi 2009/28/EY, siltä osin kuin siinä säädetään vihreän sähkön yhteisön sisäisen kaupan edistämisestä niin, että edistetään samaten yksittäisten jäsenvaltioiden tuotantokapasiteetin kehittämistä,
esteenä edellä kuvaillun kaltaiselle kansalliselle laille, jonka mukaan vihreän sähkön tuojille asetetaan maksu, jota ei sovelleta saman tuotteen kotimaisiin tuottajiin?”
III  Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
28.      Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 23.9.2019.
29.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Axpo, GSE, Fallimento Esperia (jäljempänä Esperia),(11) Italian hallitus ja Euroopan komissio. Ne kaikki osallistuivat GSE:tä lukuun ottamatta 23.9.2020 pidettyyn istuntoon.
IV     Asian arviointi
30.      Käyn aluksi läpi lyhyesti Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmän, ja tarkastelen sitten järjestelmän yhteensopivuutta direktiivin 2009/28 kanssa. Lopuksi tarkastelen ongelmia, joita kyseiseen järjestelmään liittyy unionin primaarioikeuden sekä ETY:n ja Sveitsin välisen sopimuksen kannalta.
A       Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmä
31.      Italia otti vihreiden sertifikaattien järjestelmän käyttöön asetuksella nro 79/1999. Kuten olen jo todennut,(12) se pyrki edistämään järjestelmällä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kehittämistä myöntämällä sen tuottajille sertifikaatteja (vihreitä sertifikaatteja), joilla tuottajat saattoivat käydä kauppaa markkinoilla ja myydä niitä toisille tuottajille, jotka tuottivat sähköä uusiutumattomista lähteistä.(13)
32.      Vihreät sertifikaatit myönnettiin maksutta kaikille niitä hakeneille uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajille suhteessa kyseisen tuottajan tuottaman sähkön määrään, joka oli ensin hyväksytettävä.(14)
33.      Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajat rahoittivat niille myönnettyjen vihreiden sertifikaattien myynnillä ”vihreän sähkön tuotannosta – – ja tällaisen sähkön tavoitellun tuotantomäärän [varmistamisesta aiheutuvat ylimääräiset kustannukset]”.(15)
34.      Tavoitteidensa täyttämiseksi asetuksessa nro 79/1999 ja sen täytäntöönpanosäädöksissä velvoitettiin kaikki sähköntuottajat ja -tuojat joko syöttämän kansalliseen verkkoon tietyn prosenttiosuuden uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä (jonka ne saattoivat tuottaa suoraan tai ostaa italialaiselta tuottajalta) tai ostamaan vihreitä sertifikaatteja.
35.      Sähköntuottajien ja -tuojien oli siis esitettävä Italiassa todistus joko siitä, että a) osa sen (tuottamasta tai tuomasta) sähköstä oli tuotettu uusiutuvista energialähteistä, tai vaihtoehtoisesti siitä, että b) se oli ostanut asiaankuuluvan määrän vihreitä sertifikaatteja.
36.      Kun tavanomaisen sähkön tuottaja tai tuoja päätti täyttää uusiutuvista energialähteistä tuotetulle sähkölle asetetun prosentuaalisen osuutensa vihreitä sertifikaatteja ostamalla, se oli velvollinen antamaan GSE:lle vuosittain ilmoituksen tuottamastaan sähköstä ja kiintiönsä mukaisesta vihreiden sertifikaattien määrästä.
37.      Tarkistettuaan tiedot GSE kuoletti kyseisen tuottajan tai tuojan sille ilmoittamat vihreät sertifikaatit.(16) Jos niiden määrä oli tuottajalle tai tuojalle asetettua kiintiötä pienempi, oli tuottajan tai tuojan korjattava ero ostamalla tarvittava määrä vihreitä sertifikaatteja ja lähettämällä ne GSE:lle.(17)
38.      Näiden velvoitteiden täyttämisestä vapautui kuitenkin siinä tapauksessa, jos osoitti, että Italiaan tuotu sähkö oli peräisin uusiutuvista lähteistä. Asetuksen nro 387/2003 20 §:n 3 momentissa säädetään nimittäin seuraavaa:
–      Muissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuojat voivat hakea GSE:ltä vapautusta velvollisuudesta ostaa vihreitä sertifikaatteja tuodun sähkön kiintiön osalta edellyttäen, että hakemukseen on liitetty jäljennös alkuperätakuusta.
–      Jos kyse on sitä vastoin kolmannessa valtiossa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuonnista, velvollisuudesta vapauttaminen edellyttää Italian ja kyseisen valtion välillä tehtyä sopimusta, jossa vahvistetaan, että sähkö on tuotettu uusiutuvista energialähteistä ja että sen taataan olevan tällaista.
39.      Kuten tuomiosta Green Network(18) ilmenee, Italia ja Sveitsin valaliitto tekivät tällaisen sopimuksen 6.3.2007. Sopimuksessa määrätään sellaista sähköä koskevien alkuperätakuiden vastavuoroisesta tunnustamisesta, jota on tuotu vuodesta 2006, jonka aikana Sveitsin valaliitto antoi direktiivin 2001/77 säännöksiä vastaavaa lainsäädäntöä, alkaen.
40.      Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Green Network, etteivät jäsenvaltiot voineet tehdä tällaisia sopimuksia, koska niiden tekeminen kuului unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Se katsoi myös, että unionin lainsäädäntö oli esteenä Italian lainsäädännölle, jossa sallittiin kolmansista maista tuodun sähkön vapauttaminen vihreistä sertifikaateista.(19)
41.      Asetuksella nro 28/2011 muutettiin asetuksella nro 79/1999 vahvistettua uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön edistämisjärjestelmää siten, että vihreistä sertifikaateista päätettiin luopua vähitellen ja ne päätettiin korvata toisella tukijärjestelmällä. Kuten olen muistuttanut, 1.1.2012 alkaen poistettiin lisäksi mahdollisuus vapauttaa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuojat Italian vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteesta.(20)
42.      Ennakkoratkaisupyynnön taustalla oleva oikeusriita johtuu nimenomaan vuoden 2011 lakimuutoksesta.
B       Italian järjestelmän yhteensopivuus direktiivin 2009/28 kanssa
43.      Axpo katsoo, että kyseisellä järjestelmällä rikotaan direktiiviä 2009/28, koska sillä rangaistaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuontia asettamalla sähköntuojille velvollisuus tukea kotimaista tuotantoa, vaikka kyseisessä direktiivissä säädetään yhteistyömekanismeista.
44.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, GSE, Italia ja komissio väittävät sitä vastoin, että kyseinen järjestelmä on direktiivin 2009/28 mukainen.
45.      Katson aiheelliseksi nostaa esille ennen kaikkea tuomion Elecdey Carcelen ym.(21) 26–29 kohdan, joissa unionin tuomioistuin on todennut direktiivistä 2009/28 seuraavaa:
”26      – – direktiivin 2009/28 tarkoituksena on, kuten sen 1 artiklasta käy ilmi, luoda yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle asettamalla muun muassa sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta.
27      Näin ollen jäsenvaltioilla on direktiivin 2009/28 3 artiklan 1 kohdan nojalla velvollisuus varmistaa, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin tämän direktiivin liitteessä I olevassa A osassa vahvistettu kansallinen kokonaistavoite, jonka on oltava yhdenmukainen sen tavoitteen kanssa, jonka mukaan uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuuden on oltava vähintään 20 prosenttia.
28      Lisäksi kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava suunnitellut toimenpiteet tehokkaasti sen varmistamiseksi, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus on sama tai suurempi kuin saman direktiivin liitteessä I olevassa B osassa kuvatussa ohjeellisessa kehityspolussa esitetty osuus.
29      Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan mukaan soveltaa sen 2 artiklan toisen kohdan k alakohdassa tarkoitettuja tukijärjestelmiä ja näin ollen myöntää muun muassa investointitukia, verovapauksia tai ‑helpotuksia tai veronpalautuksia taikka asettaa uusiutuvan energian käyttämistä koskevan velvoitteen.”
46.      Italian vihreitä sertifikaatteja koskeva järjestely on siis tukijärjestelmä, joka kuuluu luonnollisesti direktiivin 2009/28 soveltamisalaan. Se on lisäksi rinnastettavissa järjestelmään, josta on ollut kyse tuomiossa Ålands Vindkraft, jossa todetaan nimenomaisesti, että ”– – direktiivin 2009/28 2 artiklan toisen kohdan k ja l alakohdan säännöksissä viitataan myös erityisesti kansallisiin tukijärjestelmiin, joissa käytetään ’vihreitä sertifikaatteja’.”(22)
47.      Tuomiossa Ålands Vindkraft hyväksyttiin Ruotsin tukijärjestelmä, jossa säädetään sähköntoimittajia ja tiettyjä sähkönkäyttäjiä koskevasta velvoitteesta käyttää vihreitä sertifikaatteja voidakseen täyttää ”velvoitteensa varata tietty osuus toimituksistaan tai kulutuksestaan vihreälle energialle”.(23)
48.      Direktiivi 2009/28 ei muodosta uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kansallisia tukijärjestelmiä koskevaa koko unionille yhteistä kehystä, vaan siinä jätetään jäsenvaltioille laaja harkintavalta näiden tukijärjestelmien sääntelyssä.
49.      Unionin tuomioistuin on korostanut, että ”kuten direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan sanamuodosta ja erityisesti sanasta ’voivat’ käy ilmi, jäsenvaltioilla ei ole uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä edistääkseen minkäänlaista velvollisuutta ottaa käyttöön tukijärjestelmiä eikä varsinkaan – jos ne päättävät tällaisten järjestelmien käyttöön ottamisesta – suunnitella niitä niin, että ne toimivat verovapauksien tai ‑helpotusten muodossa”.(24)
50.      Jäsenvaltioilla on velvollisuus vain ”niiden pakollisten kansallisten kokonaistavoitteiden [saavuttamiseen], jotka on vahvistettu direktiivin 2009/28 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa, luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa”.(25) Komission antamien tietojen mukaan Italian tasavalta on saavuttanut vihreän energian käyttöä vuonna 2020 koskevan kansallisen kokonaistavoitteensa.
51.      Direktiivissä 2009/28 jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukijärjestelmien järjestämisessä, mikä sallii kyseisten järjestelmien suunnittelun puhtaasti kansalliselta pohjalta niin, että suositaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kotimaista tuotantoa ja jätetään muista jäsenvaltioista tai kolmansista maista tuotu sähkö tuen ulkopuolelle.(26)
52.      Unionin tuomioistuin on todennut tämän hyvin selkein sanoin: ”unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut velvoittaa jäsenvaltioita, jotka ovat valinneet tukijärjestelmän, jossa käytetään vihreitä sertifikaatteja, ulottamaan tukijärjestelmänsä koskemaan toisen jäsenvaltion alueella tuotettua vihreää sähköä”.(27)
53.      Jäsenvaltioilla on siis oikeus päättää, sovelletaanko niiden kansallisia tukijärjestelmiä muissa jäsenvaltioissa (a fortiori kolmansissa maissa) uusiutuvista energialähteistä tuotettuun sähköön. Jos ne päätyvät antamaan tämän mahdollisuuden, ne voivat säätää lisäksi siitä, missä laajuudessa ne tämän tekevät.
54.      Direktiivillä 2009/28 otetaan toki käyttöön muitakin jäsenvaltioiden välisiä yhteistyömekanismeja kuin kyseisen direktiivin mukaisesti myönnettävät alkuperätakuut (jotka eivät itsessään anna oikeutta kuulua kansallisten tukijärjestelmien piiriin).(28) Nuo mekanismit ovat kuitenkin valinnaisia, eivät pakollisia, joten jäsenvaltiot voivat yksinkertaisesti vain rajoittaa tukijärjestelmänsä koskemaan rajojensa sisäpuolella uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä.
55.      Italian lainsäädäntö ei ole vastoin direktiiviä 2009/28 siltä osin kuin siinä on päätetty kannustaa vuodesta 2012 lähtien yksinomaan uusiutuvista energialähteistä Italiassa tuotetun sähkön tuotantoon.
C       Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmä sekä tulliliittoa ja tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevat EUT-sopimuksen määräykset
56.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että ”kun ala on unionin tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin”.(29)
57.      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tukijärjestelyjä ei ole yhdenmukaistettu kattavasti direktiivillä 2009/28. Tuomiossa Ålands Vindkraft(30) esitetään perustelut, jotka vahvistavat, ettei direktiivillä 2009/28 tehty yhdenmukaistaminen ole kattava; näitä perusteluja ei ole nähdäkseni tarpeen toistaa tässä.
58.      Tästä lähtökohdasta käsin kansallisten tukijärjestelmien yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa on tutkittava direktiivin 2009/28 ja primaarioikeuden kannalta.
59.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee varsinaisesti Italian käyttämän vihreiden sertifikaattien järjestelmän yhteensopivuudesta tuontitulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellon (SEUT 30 artikla), syrjivien sisäisten maksujen kiellon (SEUT 110 artikla) ja tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kiellon (SEUT 34 artikla) kanssa.
60.      Italian lainsäädännön tutkiminen SEUT 18 artiklan kannalta ei ole välttämätöntä, koska kyseistä määräystä sovelletaan vain, jollei syrjintäkiellon periaatteen mukaisia täsmällisempiä määräyksiä ole olemassa.(31) Näin on tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla (johon sähköntuonti kuuluu), sillä SEUT 30, SEUT 34 ja SEUT 110 artiklassa täsmennetään syrjintäkiellon periaatetta, joka on vahvistettu SEUT 18 artiklassa yleisesti.
61.      Koska tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kielto on toissijainen muihin EUT-sopimuksessa tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla määrättyihin kieltoihin nähden,(32) on ensin tarkasteltava Italian järjestelmän yhteensopivuutta tuontitulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen ja syrjivien sisäisten maksujen kiellon kanssa.
1.     Tuontitulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kielto (SEUT 28 ja SEUT 30 artikla)
62.      Tulli on välillinen vero, joka kohdistuu tavaroiden tuontiin kolmansista maista (ja poikkeuksellisesti tavaroiden vientiin kolmansiin maihin) unionin tullitariffissa vahvistettujen määrien mukaisesti.
63.      Vihreiden sertifikaattien järjestelmä, jota sovelletaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuontiin Italiassa, ei ole ominaispiirteidensä perusteella tullimaksun luonteinen (lisäksi se koskee kolmansista maista tapahtuvan tuonnin ohella myös tuontia muista jäsenvaltioista).
64.      Axpo väittää kuitenkin, että tätä järjestelmää voidaan luonnehtia tuontitullia vaikutukseltaan vastaavaksi maksuksi, mikä edellyttää perusteellisempaa tarkastelua.
65.      Vaikka primaarioikeudessa ei anneta tällaisten maksujen määritelmää, unionin tuomioistuin määritellyt ne oikeuskäytännössään seuraavasti: ”tullia vaikutukseltaan vastaava maksu on tavaroille yksipuolisesti asetettu vähäinenkin rahamaksu, jonka perusteena on valtion rajan ylittäminen, jos se ei ole varsinainen tulli; asia on näin riippumatta veron tai maksun nimikkeestä ja kantamistavasta”.(33) Tämä pätee myös, vaikkei maksua perittäisi valtion hyödyksi, vaikka sillä ei olisi syrjiviä tai suosivia vaikutuksia ja vaikka maksun kohteena oleva tuote ei kilpailisi kotimaisen tuotannon kanssa.(34)
66.      Tullia vaikutukseltaan vastaavia maksuja koskeva kielto on ehdoton, eikä primaarioikeudessa ole määrätty sitä koskevia rajoituksia. Unionin tuomioistuin on kuitenkin asettanut tälle kiellolle seuraavat kolme rajoitusta:
–      Rahamaksut, jotka peritään tietyin edellytyksin unionin lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden noudattamiseksi suoritettujen tarkastusten perusteella.(35)
–      Rahamaksut, jotka ovat vastike toimijalle tosiasiallisesti suoritetusta palvelusta ja jonka määrä on oikeassa suhteessa kyseiseen palveluun.(36)
–      Verotusjärjestelmät, joissa vero kannetaan de facto yksinomaan tuonnista.(37)
67.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella katson, ettei myöskään Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmä, jota sovelletaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuojiin, ole tullia vaikutukseltaan vastaava maksu.
68.      Myönnän, että Italian vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteesta aiheutuu sähkön tuojille Italiassa samankaltaisia seurauksia kuin rahamaksusta, jonka Italian valtio yksipuolisesti määrää. Kyseistä velvoitetta ei pidä kuitenkaan mielestäni verrata verosta tai veroluonteisesta maksusta johtuvaan velvoitteeseen, mikä on välttämätön edellytys sille, että rahamaksu kuuluu SEUT 28 artiklassa ja SEUT 30 artiklassa määrätyn kiellon soveltamisalaan.
69.      Vihreiden sertifikaattien ostovelvoite ei myöskään liity Italian rajan ylittämiseen, eli velvoitetta ei ole määrätty sähköenergian tuonnin vastaisena reaktiona vaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kansallisen tukijärjestelmän noudattamiseksi.
70.      Kyseisen järjestelmän mukaan vuodesta 2012 alkaen ei enää sovellettu vapautusta, jonka nojalla tuojat saattoivat todistaa sähkönsä vihreän alkuperän alkuperävaltiossa. Kuten olen jo selittänyt, niiden oli näin ollen pakko ostaa Italian vihreitä sertifikaatteja, millä Italian valtio halusi edistää ainoastaan kotimaisen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantoa ja lopettaa uusiutuvista energialähteistä tuotetun tuontisähkön tukemisen.
71.      Muuttamalla tällä tavoin uusiutuvan energian käyttöä koskevan kansallisen tukijärjestelmän oikeudellista sääntelyä Italian valtio ei määrännyt todellisuudessa minkäänlaista maahantuontiin (eli rajan ylittämiseen) liittyvää maksua, vaan se muutti ainoastaan sisäistä järjestelmää, johon sillä oli oikeus direktiivin 2009/28 nojalla.(38)
72.      Tällainen kansallinen oikeussäännös ei siis merkitse tullia vaikutukseltaan vastaavaa maksua.(39)
2.     Syrjivien sisäisten maksujen kielto
73.      Unionin tuomioistuimen mukaan ”rahamaksu, joka perustuu sellaiseen yleiseen sisäisen verotuksen järjestelmään, joka kattaa järjestelmällisesti samojen objektiivisten perusteiden mukaisesti tietyntyyppiset tuotteet riippumatta niiden alkuperästä tai niiden määränpäästä, kuuluu – – SEUT 110 artiklan, jossa kielletään syrjivä sisäinen verotus, soveltamisalaan”.(40)
74.      Kuten olen jo selittänyt, Italian vihreiden sertifikaattien ostovelvoite ei ole luonteeltaan vero eikä veroluonteinen maksu, joten siihen ei sovelleta SEUT 110 artiklassa määrättyä kieltoa.
75.      Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei tämänkaltainen toimenpide ole vero, eli siitä ei aiheudu veroluonteista rasitusta, eikä tätä toteamusta estä se, että toimenpiteestä (kuten monista muistakin vastaavista velvoitteista) on säädetty kansallisessa lainsäädännössä.
3.     Tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kielto (SEUT 34 artikla)
76.      SEUT 34 artiklassa, jossa ”kielletään jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet, tarkoitetaan kaikkia jäsenvaltioiden toimenpiteitä, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti”.(41)
77.      Vihreiden sertifikaattien ostovelvoite, jonka Italia oli asettanut uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuonnille vuoteen 2016 saakka, on SEUT 34 artiklassa määrätyn kiellon alaan kuuluva vaikutukseltaan vastaava toimenpide.
78.      Kyseessä on toimenpide, jota sovelletaan ainoastaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuontiin, ei saman tuotteen kotimaiseen tuotantoon. Vihreät sertifikaatit myönnetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kotimaisille tuottajille maksutta, kun taas vastaavan sähkön maahantuojien on pakko ostaa niitä (kotimaisilta tuottajilta tai GME:n hallinnoimalla digitaalisella alustalla) suhteessa Italiaan tuomansa sähkön määrään.
79.      Tämä tuontia vaikeuttava tilanne alkoi 1.1.2012 asetuksen nro 28/2011 vuoksi, ja se jatkui, kuten sanottua, vuoteen 2016.(42) Kyseisenä aikana uusiutuvista energialähteistä tuotetun, Italian verkkoon syötetyn sähkön maahantuojien oli ostettava Italian vihreitä sertifikaatteja, vaikka ne olisivat osoittaneet takeet sähkön alkuperästä.
80.      Unionin tuomioistuin on pitänyt Ruotsin vihreiden sertifikaattien järjestelmää, joka on samankaltainen kuin Italian järjestelmä, tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.(43) Kyseisen järjestelmän tavoitteen huomioon ottaen unionin tuomioistuin otti kantaa myös kyseisen järjestelmän oikeuttamiseen(44) perustein, joista se tekee lyhyen yhteenvedon tuomion Ålands Vindkraft 82 kohdassa: ”uusiutuvien energialähteiden käytön edistämistä sähköntuotannossa koskevalla tavoitteella voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa mahdolliset tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitukset.”
81.      Samassa suhteessa Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmä on asianmukainen keino suojata samoja tavoitteita, koska silläkin edistetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantoa.(45)
82.      Vihreiden sertifikaattien suora yhteys uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantoon käy ilmi muun muassa asetuksen nro 79/1999 11 §:n 3 momentista, jonka mukaan vihreät sertifikaatit myönnetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön perusteella.(46)
83.      Se, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantoa koskeva Italian tukijärjestelmä on puhtaasti kansallinen, ei myöskään estä kyseistä järjestelyä myötävaikuttamasta ympäristönsuojelua sekä ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden ja elämän suojelua koskevien yleisten etujen turvaamiseen.
84.      Unionin tuomioistuin on todennut Ruotsin vihreiden sertifikaattien järjestelmän oikeasuhteisuudesta, että järjestelmässä ”pyritään erityisesti siihen, että vihreän sähkön tuotannosta aiheutuvista lisäkustannuksista vastaisivat suoraan markkinat eli sähköntoimittajat ja sähkönkäyttäjät, joilla on kiintiövelvoite, ja lopulta kuluttajat. – – Tehdessään tällaisen valinnan jäsenvaltio ei ylitä harkintavaltaa, joka sillä on sen pyrkiessä saavuttamaan vihreän sähkön tuotannon kasvattamista koskevan oikeutetun tavoitteen”.(47)
85.      Unionin tuomioistuin on kuitenkin muistuttanut tämän jatkoksi seuraavaa:
”Tällaisen järjestelmän moitteettoman toiminnan olennaisena edellytyksenä on sellaisten markkinamekanismien olemassaolo, joiden avulla toimijat, joilla on kiintiövelvoite ja joilla ei ole vielä kyseisen velvoitteensa täyttämiseksi edellytettyjä sertifikaatteja, voivat hankkia sähkösertifikaatteja tehokkaasti ja kohtuullisin ehdoin. – – Näin ollen on tärkeätä, että perustetaan mekanismeja, joilla varmistetaan todellisten sähkösertifikaattien markkinoiden perustaminen, joilla kysyntä ja tarjonta voivat kohdata toisensa ja voidaan saavuttaa tasapaino siten, että asianomaiset sähköntoimittajat ja sähkönkäyttäjät voivat todella hankkia sieltä sähkösertifikaatteja kohtuullisin ehdoin.”(48)
86.      Samat arviointiperusteet ja edellytykset täyttyvät Italian vihreiden sertifikaattien kohdalla:
–      Yhtäältä kyseisen järjestelmän käyttöönotolla on ollut sama tarkoitus kuin tuomiossa Ålands Vindkraft kyseessä olleella Ruotsin järjestelyllä.
–      Toisaalta sähköntuojat voivat täyttää Italiassa velvollisuutensa ostamalla vihreät sertifikaatit suoraan Italiaan sijoittautuneilta tuottajilta tai sertifikaattimarkkinoilta (GME-nimisen yrityksen hallinnoima digitaalinen alusta).
87.      Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka Italian käyttämää vihreiden sertifikaattien järjestelmää voidaan pitää tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä, se voidaan oikeuttaa ympäristönsuojelua sekä ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden ja elämän suojelua koskevilla yleisillä tavoitteilla.
D       Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmä sekä SEUT 107 ja SEUT 108 artikla
88.      Axpon ja Esperian mukaan Italian järjestelmä sisältää valtiontukea uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisille tuottajille. Koska järjestelmästä ei ole ilmoitettu komissiolle, se on vastoin SEUT 108 artiklaa.
89.      GSE ja Italian hallitus katsovat sen sijaan, ettei kyseisestä järjestelmästä aiheudu valtiontukea, sillä kyseessä ei ole valtion varojen siirto eikä se ole valikoiva.
90.      Komission mukaan ”vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteen asettaminen sähköntuojille ei vaikuta sellaisenaan olevan valtion varoista rahoitettua tukea, sillä kyseisten toimijoiden on ostettava vihreät sertifikaatit omilla varoillaan”. GSE:n luonne ja sen vihreiden sertifikaattien järjestelmän hallinnointiin liittyvät tehtävät huomioon ottaen olisi selvitettävä, miten laajasti valtio osallistuu kyseiseen järjestelmään ja käyttää siinä määräysvaltaa, mutta esitettyjen todisteiden perusteella ”valtion varojen käytön toteamiseen tarvittavat edellytykset eivät vaikuta täyttyvän tässä tapauksessa”.(49)
91.      Komissio lisää, että koska ennakkoratkaisupyynnössä annetut selitykset eivät ole riittävät, jotta valtiontueksi luonnehtiminen voitaisiin ratkaista lopullisesti, ”ei vihreiden sertifikaattien järjestelmän arviointi kokonaisuutena vaikuta merkitykselliseltä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemisen kannalta”.(50)
92.      Jos komission näkemys hyväksyttäisiin, olisi ennakkoratkaisupyyntö jätettävä tutkimatta arviointiin vaikuttavien seikkojen puuttumisen vuoksi siltä osin kuin kyseessä on Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmän katsominen kokonaisuutena valtiontueksi.(51)
93.      Olen kuitenkin sitä mieltä, että unionin tuomioistuin pystyy antamaan Consiglio di Statolle hyödyllisen vastauksen, kun se – kattavampien tietojen puuttuessa ennakkoratkaisupyynnöstä – ottaa huomioon ne lisätiedot, joita osapuolet ovat antaneet tästä seikasta unionin tuomioistuimelle esittämissään kirjallisissa ja suullisissa lausumissa.
94.      Tämä vastaus edellyttää joka tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkistaa itse ne vihreitä sertifikaatteja koskevan järjestelmän ominaispiirteet, jotka otan seuraavaksi esille.
1.     Yleinen ongelmanasettelu
95.      SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
96.      Tuki voidaan siis todeta sisämarkkinoille soveltumattomaksi neljän edellytyksen täyttyessä: a) kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide, b) tämän toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, c) toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja d) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua.(52)
97.      Riidanalainen järjestelmä täyttää kiistatta toisen edellytyksen (mahdollinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan) ja neljännen edellytyksen (kilpailun vääristyminen tai vääristymisen uhka). Sen sijaan kahden muun edellytyksen täyttymisestä on erimielisyyttä, ja siksi on selvitettävä, annetaanko kyseisellä järjestelmällä valikoivaa etua sen kohteena oleville yrityksille, ja ennen kaikkea tutkittava, onko kyseessä valtion toimenpide ja liittyykö siihen valtion varojen käyttöä.
2.     Valtion toimenpide ja valtion varojen siirto
98.      Jotta valikoivaa etua voidaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna ”valtiontukena”, sen on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnetty etu ja toisaalta sen on johduttava valtiosta.(53) Kyseessä on kaksi kumulatiivista edellytystä,(54) joita kuitenkin tarkastellaan yleensä yhdessä arvioitaessa toimenpidettä kyseisen määräyksen mukaisesti.
99.      Axpo väittää, että Italian järjestelmään liittyy valtion varojen siirtoa sen seurauksena, että vihreät sertifikaatit myönnetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisille tuottajille maksutta, GSE ostaa ylimääräiset vihreät sertifikaatit takaisin ja valtiolla on määräysvalta GME:n tuloihin.
100. Axpon mukaan italialaiset tuottajat saavat maksutta vihreitä sertifikaatteja suhteessa uusiutuvista energialähteistä tuottamansa sähkön määrään ja ne voivat myydä sertifikaatit italialaisille tavanomaisen sähkön tuottajille sekä kaikenlaisen sähkön maahantuojille. Lisäksi GSE huolehtii vihreiden sertifikaattien markkinoiden olemassaolosta luovuttamalla sertifikaatteja markkinoille enemmän kysynnän ollessa suurta ja vetämällä niitä markkinoilta takaisin kysynnän ollessa liian vähäistä.
101. Italian hallitus, GSE ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsovat sen sijaan, ettei vihreissä sertifikaateissa liikutella valtion varoja. Vihreiden sertifikaattien oston rahoittavat yritykset, joilla on velvollisuus ostaa niitä, ja loppukuluttajat rahoittavat GSE:n tekemät ylimääräisten vihreiden sertifikaattien takaisinostot ilman, että valtiolla olisi määräysvaltaa kyseisiin varoihin.
102. Komissio ottaa kantaa ainoastaan vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteeseen, jota se ei pidä valtion varoilla rahoitettuna tukena.(55)
a)     Toimenpiteen toteaminen valtion toimenpiteeksi
103. Arvioitaessa, onko kyseessä valtion toimenpide, on selvitettävä, ovatko viranomaiset osallistuneet sen toteuttamiseen.
104. Näin on kiistatta silloin, kun valikoivat edut tietyn yritysten ryhmän hyväksi on otettu käyttöön lailla.(56) Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmän kohdalla tilanne on tämä, koska sääntely tapahtuu Italian valtion hyväksymillä oikeusnormeilla, joista osa on lain tasoisia.
105. GSE väittää kuitenkin valtion toimenpiteeksi toteamista vastaan, ettei valtiolla ole määräysvaltaa kaikkiin osatekijöihin, joista vihreiden sertifikaattien säännöstö muodostuu, ja se tuo erityisesti esille, että vihreät sertifikaatit ostaa takaisin GSE, joka on yksityisoikeudellinen yhtiö.
106. Valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide käsittää valtion suoraan myöntämän tuen lisäksi valtion tuen hallinnoimiseksi perustamien tai nimeämien julkisten tai yksityisten elinten myöntämän tuen.(57) Unionin oikeudessa ei voida hyväksyä sitä, että valtion tukia koskevat oikeussäännöt voitaisiin kiertää pelkästään sillä, että luodaan riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen.(58)
107. Vihreiden sertifikaattien järjestelmän perustaminen ja oikeudellinen sääntely voidaan katsoa valtion toimenpiteeksi, vaikka GSE on yksityisoikeudellinen yhtiö, sillä tämä on velvoitettu huolehtimaan järjestelmästä.
108. Italian laissa ja lain täytäntöönpanosäännöksissä annetaan nimittäin GSE:n tehtäväksi myöntää vihreitä sertifikaatteja uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä tuottaville italialaisille tuottajille, vetää takaisin kysyntään nähden ylimääräiset sertifikaatit ja vahvistaa vihreiden sertifikaattien ohjeellinen myyntihinta. GSE:llä ei vaikuta olevan sellaista itsemääräämisoikeutta, että se voisi jättää kyseiset tehtävät hoitamatta.
109. Lisäksi GSE, vaikka se onkin yksityisoikeudellinen yhtiö, on kokonaan Italian hallituksen määräysvallassa ja huolehtii julkisluonteisista tehtävistä energia-alalla.
110. Riidanalainen toimenpide on siis Italian valtion toteuttama.
b)     Valtion varojen siirtäminen
111. Olen esittänyt ratkaisuehdotuksessani Georgsmarienhütte ym.(59) tilannekatsauksen oikeuskäytännöstä, joka liittyy erinäisten uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukijärjestelmien valtiontueksi katsomiseen, ja kertaan sen nyt tässä.(60)
112. Sen lisäksi, että toimenpide johtuu valtiosta, sen yhteydessä on siirrettävä valtion varoja toimenpiteen kohteena oleville yrityksille, jotta se voitaisiin katsoa valtiontueksi.
113. Unionin tuomioistuin on tulkinnut laajasti valtion varojen käsitettä, joka kattaa paitsi julkisen sektorin – sen suppeassa merkityksessä – myös joitakin yksityisten elinten varoja tietyissä olosuhteissa.
114. Kansallisista säännöksistä tai toimenpiteistä johtuva valtion tulojen välillinen väheneminen ei tarkoita valtion varojen siirtämistä, jos tällainen vaikutus liittyy luonnostaan kyseisiin säännöksiin tai toimenpiteisiin.(61)
115. Suurimmat vaikeudet sen selvittämisessä, onko kyseessä ollut valtion varojen siirto vai ei, ilmenevät silloin, kun jäsenvaltiot luovat talouselämään kohdistuvia interventiomekanismeja, joiden seurauksena tietyt yritykset voivat saada valikoivaa etua. Käytännössä harmaa vyöhyke koskee valtion interventiotoimiin liittyviä tapauksia, joissa tosin mennään alaa koskevan yleisen sääntelyn antamista pidemmälle mutta jotka eivät johda varojen suoraan siirtämiseen. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä käsitellään yhtä näistä tapauksista, jonka ratkaisemiseksi on syytä ensin tutustua unionin tuomioistuimen asiaa koskevaan monitahoiseen (ja toisinaan mutkikkaaseen) oikeuskäytäntöön.
116. Tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotteita suosiva valtion toimenpide katsotaan osoitukseksi vastikkeettoman edun myöntämisestä siinäkin tapauksessa, että se rahoitetaan osittain tai kokonaan julkisen vallan näille yrityksille määräämillä ja niiltä kantamilla maksuilla.(62)
117. SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee nimittäin kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtiolle. Vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä.(63)
118. Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2013 antamassaan tuomiossa Association Vent De Colère! ym. sähköalan osalta, että ”jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti hallinnoituja ja jaettuja varoja, jotka saadaan kyseisessä lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista, voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtion varoina, vaikka niitä hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset laitokset”.(64)
119. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että julkisen vallan osallistumisen ja määräysvallan laajuus on ratkaiseva tekijä määritettäessä, ovatko kyseessä olevat varat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja.
120. Viranomaisten määräysvallan puute selittää sen, että unionin tuomioistuimen mukaan kyse ei ole tuesta esimerkiksi tapauksissa, joissa toimialajärjestöjen jäsenten varoilla rahoitetaan jotakin tiettyä näiden jäsenten edun mukaista puhtaasti kaupallista erityistarkoitusta, josta päättää yksityinen järjestö, kun valtio toimii varojen suhteen pelkkänä välikappaleena, jotta näitä kaupallisten järjestöjen suorittamia maksuja voitaisiin pitää pakollisina maksuina. Esimerkkejä näistä tapauksista annetaan tuomiossa Pearle ym.(65) ja tuomiossa Doux Élevages ja Coopérative agricole UKL-ARREE.(66)
121. Se, ettei varojen siirtäminen ole valtion määräysvallassa, selittää myös sen, ettei unionin tuomioistuin pidä tukina sääntelyyn liittyviä tapauksia, jotka johtavat varojen uudelleenjakoon yhdeltä yksityiseltä yksiköltä toiselle ilman muita valtion toimenpiteitä. Lähtökohtaisesti kyse ei ole valtion varojen siirrosta, jos rahat siirtyvät suoraan yksityiseltä yksiköltä toiselle kulkematta sellaisen julkisen tai yksityisen elimen kautta, jonka valtio on nimennyt hallinnoimaan siirtoa.(67)
122. Kyse ei ole valtion varojen siirrosta myöskään silloin, kun jäsenvaltio ei ole valtuuttanut pääosin yksityisiä yrityksiä hoitamaan valtion varoja vaan niillä on yksinomaan velvollisuus tehdä ostot omilla varoillaan. (68) Tämä on tilanne tuomiossa PreussenElektra, jonka mukaan jäsenvaltion yksityisille sähköntoimittajille asettamaan velvoitteeseen ostaa kiinteillä vähimmäishinnoilla uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä ei liity valtion varojen suoraa tai välillistä siirtämistä tällaista sähköä tuottaville yrityksille, eikä tätä tilannetta muuta se, että kyseistä velvoitetta noudattavien yritysten tulojen pienenemisestä aiheutuu todennäköisesti valtion verotulojen väheneminen, koska tämä seuraus kuuluu erottamattomasti toimenpiteeseen.(69) Edellä mainitussa asiassa asianomaiset yritykset (eli yksityiset sähköntoimittajat) olivat velvollisia hankkimaan tietyntyyppistä sähköä omilla varoillaan, mutta valtio ei ollut nimennyt niitä hallinnoimaan tukijärjestelmää.
123. Unionin tuomioistuin katsoi, ettei kyse ollut valtion määräysvallasta (ja näin ollen valtion varojen siirrosta) myöskään Puolan järjestelyssä, jossa sähköntuottajat velvoitettiin myymään loppukuluttajille yhteistuotantosähköä osuus, joka vastasi 15:tä prosenttia niiden vuotuisesta sähkönmyynnistä.(70)
124. Kyse on kuitenkin jälleen valtion määräysvallasta ja valtion varojen siirrosta silloin, kun yksityishenkilöiden maksamat maksut kulkevat julkisen tai yksityisen elimen kautta, jonka tehtävänä on välittää ne tuensaajille. Näin tapahtui asiassa Essent Netwerk Noord, jossa yksityinen yksikkö sai laissa tehtäväkseen kerätä sähkön hinnan lisämaksuja valtion puolesta ja oli velvollinen siirtämään ne tuensaajille, mutta se ei voinut käyttää maksutuloja muihin kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Mainitun lisämaksun (jonka unionin tuomioistuin luokitteli veroksi) kokonaismäärä oli valtion määräysvallassa, mikä riitti sen luokittelemiseen valtion varoiksi.(71)
125. Valtion määräysvallasta oli unionin tuomioistuimen arvion mukaan kyse myös asiassa Vent de Colère! ym.: se koski kaikkien loppukuluttajien rahoittamaa järjestelyä, jossa tuulisähkön ostovelvollisuuden (markkinahintaa korkeampaan hintaan) kohteena olleiden yritysten maksamat lisäkustannukset korvattiin kokonaisuudessaan. Kyse oli valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, vaikka tämä järjestely perustui osaksi varojen siirtämiseen suoraan yksityisten yksiköiden välillä.(72)
126. Vastaavanlainen asiayhteys oli unionin tuomioistuimen määräyksessä Elcogás, jossa käsiteltiin sitä, ”onko valtion toimenpiteenä tai valtion varoilla toteutettuna toimenpiteenä pidettävä yksityiselle sähköntuotantoyritykselle myönnettyjä määriä, jotka valtion alueella sijaitsevat sähkön loppukäyttäjät rahoittavat yhdessä”.(73)
127. Unionin tuomioistuin vastasi, että lisäkustannusten korvausjärjestelyä, jonka kohteena edellä mainittu yritys oli (ja joka rahoitettiin kaikilta espanjalaisilta kuluttajilta sekä valtakunnallisen siirto- ja jakeluverkon käyttäjiltä perittävällä lopullisella sähkötariffilla), oli pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtion toimenpiteenä tai valtion varoilla toteutettuna toimenpiteenä. Tältä osin sillä ei ollut ”vaikutusta, että lisäkustannusten korvaamiseen tarkoitetut summat eivät ole peräisin erityisestä sähkön lisätariffista ja että kyseessä oleva rahoitusmekanismi ei suppeassa merkityksessä kuulu kansallisen oikeuden mukaan veron, veron pidätyksen tai veronluonteisen maksun luokkaan”.(74)
128. Ratkaisuehdotuksen Georgsmarienhütte ym. esittämisen jälkeen annetuista unionin tuomioistuimen tuomioista, joissa ovat olleet kyseessä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukijärjestelmät, on otettava esille 28.3.2019 annettu tuomio Saksa v. komissio(75) ja 15.5.2019 annettu tuomio Achema ym.,(76) joissa korostetaan erityisesti sähköyrityksille annettaviin määriin kohdistuvaa valtion määräysvaltaa.
129. Näistä tuomioista ensin mainitussa unionin tuomioistuin kumosi unionin yleisen tuomioistuimen 10.5.2016 antaman tuomion Saksa v. komissio(77) sekä tässä tuomiossa vahvistetun komission päätöksen, joka koski Saksan toteuttamaa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tukiohjelmaa.(78)
130. Unionin tuomioistuimen mukaan komissio ei ollut ”osoittanut, että vuoden 2012 EEG:ssä säädetyt edut eli EEG-lisämaksulla rahoitettu uusiutuvia energialähteitä ja kaivoskaasua hyödyntävän sähköntuotannon tukijärjestelmä ja erityiskorvausjärjestelmä, jolla kyseistä lisämaksua alennettiin energiaintensiivisten yritysten osalta, sisälsivät valtion varoja ja että ne näin ollen olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea”.(79)
131. Unionin tuomioistuin otti kyseisessä tuomiossa huomioon muun muassa seuraavat perustelut:
–      ”– – se seikka, että EEG-lisämaksusta saadut varat käytetään vuoden 2012 EEG:n säännösten perusteella yksinomaan tuki- ja korvausjärjestelmien rahoittamiseen, ei tarkoita sitä, että valtio voisi määrätä niistä – – mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin. Tämä lakisääteinen periaate, jonka mukaan EEG-lisämaksusta saaduilla varoilla on yksi ainoa käyttötarkoitus, on – muiden päinvastaisten seikkojen puuttuessa – pikemminkin omiaan osoittamaan, ettei valtio nimenomaan pystynyt määräämään näistä varoista; toisin sanoen se ei pystynyt päättämään, että ne oli käytettävä muuhun kuin vuoden 2012 EEG:ssä säädettyyn tarkoitukseen.”
–      Siirtoverkonhaltijat (alueiden välisten suurjännitteisten ja erittäin suurjännitteisten siirtoverkkojen haltijat), joiden tehtäviin EEG-sähkön tuotannon tukijärjestelmän hoitaminen kuuluu, eivät olleet jatkuvasti julkisessa valvonnassa eivätkä ne ylipäätään olleet lainkaan julkisen valvonnan alaisuudessa. Siirtoverkonhaltijat eivät voineet tietenkään käyttää EEG-lisämaksusta saatuja varoja muihin kuin lainsäätäjän säätämiin tarkoituksiin, ja niillä oli velvoite hallinnoida kyseisiä varoja erityisellä yhteisellä tilillä; julkiset elimet valvoivat tämän velvoitteen noudattamista vuoden 2012 EEG:n 61 §:n perusteella, ja valtion elimet valvoivat siirtoverkonhaltijoiden toimia tiukasti useammalla tasolla huolehtimalla muun muassa siitä, että siirtoverkonhaltijat markkinoivat EEG-sähköä vuoden 2012 EEG:n 37 §:n säännöksiä noudattaen.
–      Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että ”esitettyjen seikkojen nojalla voidaan todellakin päätellä, että viranomaiset valvovat vuoden 2012 EEG:n asianmukaista toimeenpanoa, [mutta] niiden perusteella ei sitä vastoin ole mahdollista katsoa, että EEG-lisämaksusta saatuihin varoihin itseensä kohdistuisi julkista valvontaa”.(80)
132. Tuomiossa Achema ym. vahvistettiin puolestaan unionin tuomioistuimen aiempi oikeuskäytäntö toteamalla, että ”toimenpide, joka muodostuu muun muassa energian ostovelvollisuudesta, voi kuulua tuen käsitteen soveltamisalaan, vaikka siihen ei sisälly valtion varojen siirtoa” ja että ”vaikka kyseistä tukitoimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä”.(81)
133. Unionin tuomioistuin toisti samassa tuomiossa, että ratkaiseva seikka on se, että ”valtio valtuuttaa [viranomaisista erilliset] yksiköt hallinnoimaan valtion varoja, eikä niillä ole yksinomaan velvollisuutta tehdä ostoja omilla varoillaan”.(82)
134. Sovellan edellä mainittua oikeuskäytäntöä nyt esillä olevaan oikeusriitaan ja tutkin vihreiden sertifikaattien ostojärjestelmän ensin sen edunsaajien sekä ostovelvollisten aseman kannalta ja tarkastelen toiseksi sitä, miten laajaa määräysvaltaa GSE käyttää vihreitä sertifikaatteja koskevassa järjestelyssä.
1)     Vihreiden sertifikaattien ostovelvoite
135. Edunsaajat (uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaiset tuottajat) eivät saa varoja valtiolta vaan sähkön maahantuojilta tai toisilta kotimaisilta sähköntuottajilta, joiden on ostettava ensin mainituille myönnetyt vihreät sertifikaatit.
136. Vaikka varojen siirtäminen yksityiseltä toiselle tapahtuisi laissa säädetyn toimeksiannon mukaisesti, edellyttää se lähtökohtaisesti kuitenkin sitä, että siirretty määrä (tässä tapauksessa yksityisten talouden toimijoiden välinen kauppahinta) ei ole luonteeltaan valtiollinen. Yksityisillä olevaan ostovelvoitteeseen, joka täytetään omia varoja käyttämällä, ei pääsääntöisesti sovelleta SEUT 107 artiklan 1 kohtaa.
137. Olennaisilta osiltaan tällainen näkemys on omaksuttu tuomiossa PreussenElektra,(83) tuomiossa Uteca(84) ja hiljattain 28.3.2019 annetussa tuomiossa Saksa v. komissio.(85)
138. Vihreiden sertifikaattien ostamiseen velvolliset (kaupankäynnin toinen osapuoli) suorittavat maksunsa siis omilla varoillaan.
139. Voidaanko väittää, että valtio luopuu(86) julkisten varojen keräämisestä, kun se myöntää vihreät sertifikaatit maksutta Italiaan sijoittautuneille uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajille?
140. Edelliseen kysymykseen on haluttu vastata myöntävästi 8.9.2011 annetussa tuomiossa komissio v. Alankomaat, sillä tiettyjen päästöoikeuksien maksuttoman myöntämisen katsottiin osoittavan asianomaisten varojen valtiollisen luonteen.(87) Komissio muutti kyseisen tuomion jälkeen arviointiperustettaan, sillä sitä ennen se ei ollut pitänyt vihreisiin sertifikaatteihin liittyviä varoja valtion varoina.(88)
141. Katson kuitenkin, ettei tällaista päätelmää voida tehdä. Vihreiden sertifikaattien luonne edellyttää, että ne myönnetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajille maksutta, jotta nämä voivat myydä ne markkinoilla ja hyötyä tuosta myynnistä saatavan määrän. Jos maksuttomuus poistuisi ja uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien olisi maksettava tietty määrä (suoraan GSE:lle tai huutokaupassa) saadakseen vihreitä sertifikaatteja, menettäisi kannustin varsinaisen merkityksensä.
142. Vihreät sertifikaatit ovat keino rahoittaa lisäkustannukset, joita sähkön tuottaminen uusiutuvista energialähteistä aiheuttaa. Tämä rahoitus häviäisi (ja vihreä sertifikaatti olisi hyödytön), jos sertifikaatin saajana olevan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajan olisi maksettava sen määrä. Tällöin kyseisen lisäkustannuksen päälle tulisivat varsinaiset vihreiden sertifikaattien kustannukset, joten kyseisellä järjestelyllä ei voitaisi edistää sähkön tuotantoa uusiutuvista energialähteistä. Nimenomaan korkeammat tuotantokustannukset (ainakin tuona ajankohtana) tavanomaiseen sähköön verrattuna(89) nielevät kannustimen maksuttomasta myöntämisestä saatavan edun.(90)
143. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, ”tukijärjestelmässä, jossa käytetään – – vihreitä sertifikaatteja, pyritään erityisesti siihen, että vihreän sähkön tuotannosta aiheutuvista lisäkustannuksista vastaisivat suoraan markkinat eli sähköntoimittajat ja sähkönkäyttäjät – – ja lopulta kuluttajat”.(91)
144. Näistä toteamuksista ilmenee mielestäni, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotannosta aiheutuvista lisäkustannuksista vastaavat markkinat, eivät valtion viranomaiset, ja nämä kustannukset näkyvät vihreissä sertifikaateissa, jotka ovat arvopapereita, joiden arvo varmistetaan laissa velvoitettujen ostajien olemassaololla.
145. Vihreiden sertifikaattien myöntäminen maksutta ei vastaavasti vaikuta Italian valtion talousarvioon, sillä siihen ei liity sellaisenaan valtion varojen siirtoa.(92)
146. Näin katsoo myös Consiglio di Stato todetessaan, että ”tässä tapauksessa ei käytetä valtion varoja, sillä mitään suoraa tai epäsuoraa julkisten varojen siirtoa ei ilmeisesti voida osoittaa tapahtuneen Italiassa toimivien vihreän energian tuottajien hyväksi”.(93)
147. Valtion talousarvio ei siis jää vaille tuloja vihreiden sertifikaattien maksutta myöntämisen vuoksi; kuten olen todennut, maksuttomuus kuuluu erottamattomasti tämän kannustimen luonteeseen.
148. Vaikka dialektisesti myönnettäisiin, että tästä maksutta myöntämisestä aiheutuu välillistä tappiota Italian valtiolle, ei kyseessä olisi välttämättä valtiontuki: unionin tuomioistuimen näkemyksen mukaan kansallisen lainsäädännön tai toimenpiteiden hyväksymisestä johtuva valtion tulojen välillinen vähentyminen ei ole valtion varojen siirtämistä, jos kyseinen vaikutus liittyy niihin erottamattomasti.(94)
2)     Vihreiden sertifikaattien takaisinostoon tarkoitettuihin varoihin kohdistuva valtion määräysvalta
149. Ennakkoratkaisupyynnön taustalla oleva oikeusriita koskee Axpon velvollisuutta ostaa vihreitä sertifikaatteja uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojana Italiassa, joten ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa vastaus jo sillä perusteella, mitä tähän mennessä on todettu siitä, etteivät kyseessä ole valtion varat, kuten komissio ehdottaa huomautuksissaan.
150. Tuo näkemys ei kuitenkaan ole välttämättä tyhjentävä, sillä siinä ei ole arvioitu Italian valtion määräysvaltaa vihreiden sertifikaattien järjestelmän muiden osien eikä sen käytännön täytäntöönpanon osalta. Käytännössä valtio voisi käyttää määräysvaltaansa vihreisiin sertifikaatteihin tarkoitettujen varojen suhteen muilta osin kuin yksityisissä varainsiirroissa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien sekä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojien ja tavanomaisen sähkön kotimaisten tuottajien välillä.
151. Kuten edellä on selitetty, Italian lainsäätäjä on ottanut käyttöön järjestelyn, jolla vihreiden sertifikaattien markkina-arvo saadaan säilytettyä. Vihreillä sertifikaateilla voidaan tietenkin käydä kauppaa suoraan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien sekä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojien ja tavanomaisen sähkön kotimaisten tuottajien välillä, mutta Italian lainsäädännöllä on perustettu myös vihreiden sertifikaattien digitaalinen kaupankäyntialusta, jota GSE:n tytäryhtiö GME hallinnoi.
152. Todisteita siitä, että GME käyttää varojaan siten, että niihin liittyy valtion varojen siirtoa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kotimaisille tuottajille, ei ole esitetty ennakkoratkaisupyynnössä eikä istunnossa. Lähtökohtaisesti vaikuttaa siltä, että GME ainoastaan hallinnoi alustaa ja toimii välikätenä vihreiden sertifikaattien ostajien ja myyjien välillä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava tämä seikka.
153. Sen sijaan Italian vihreiden sertifikaattien järjestelmän toiseen osatekijään eli siihen, että GSE puuttuu markkinoiden toimintaan ylimääräisten sertifikaattien takaisinostajana sertifikaattien hinnan säilyttämiseksi, saattaisi liittyä julkisten varojen siirtoa (uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien hyväksi).
154. Varat, jotka GSE:llä on käytettävissään ylimääräisten vihreiden sertifikaattien takaisinostoa varten, ovat peräisin tuloista, joita saadaan italialaisten kuluttajien sähkölaskuissaan maksamasta A3-tariffitekijästä. A3-tariffitekijän suuruuden vahvistaa Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (energia-, verkko- ja ympäristöasioiden sääntelyviranomainen).(95)
155. A3-tariffitekijä kuuluu niin sanottuihin sähköjärjestelmän yleiskustannuksiin,(96) joiden määrät on vahvistettu asetuksen nro 83/2012 39 §:n 3 momentissa. Sähköverkon palveluja käyttävillä yksiköillä on oikeudellinen velvollisuus maksaa kyseiset määrät sähköalan korvausrahastolle(97) ja vyöryttää tämä kustannus loppukuluttajille (jotka siis maksavat sen laskuissaan).
156. Sähköjärjestelmän yleiskustannusten kattamiseen vaadituilla määrillä on tarkoitus rahoittaa yleisen edun mukaisia tavoitteita viranomaisten vahvistamien jakoperusteiden mukaisesti. Yksi näistä tavoitteista on uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden edistäminen, johon A3-tariffitekijä liittyy.(98)
157. Sähköjärjestelmän yleiskustannusten kattamiseksi perityt määrät eivät siirry valtion talousarvioon, vaan ne maksetaan julkisen liikelaitoksen (sähköalan korvausrahaston) tulostilille, ja tämä liikelaitos jakaa varat tietyille toimijaryhmille erityistarkoituksia varten. Poikkeuksen tähän sääntöön muodostaa A3-tariffitekijä, jonka määrästä 98 prosenttia maksetaan GSE:n tilille.(99)
158. A3-tariffitekijä on siis Italian lainsäädännössä asetettu rahamaksu, jolla rahoitetaan uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotannon edistämistä koskevaa yleisen edun mukaista tavoitetta. Tähän tavoitteeseen pyritään asianomaisessa lainsäädännössä säädettyjen muiden toimien ohella vihreiden sertifikaattien takaisinostolla, jonka GSE suorittaa.
159. Vaikka A3-tariffitekijästä saatavia tuloja ei kirjata valtion talousarvioon, voidaan niitä pitää valtion varoina, jotka ovat Italian viranomaisten välillisessä määräysvallassa, sillä GSE:n, joka on Italian talous- ja valtiovarainministeriön kokonaan omistama yhtiö, on noudatettava Italian talous- ja valtiovarainministeriön sekä Italian talouskehitysministeriön antamia ohjeita.(100)
160. Yhteenvetona voidaan todeta, että A3-tariffitekijästä saatavia varoja, jotka GSE käyttää vihreiden sertifikaattien takaisinostoon, voidaan pitää valtion varoina, koska a) ne ovat peräisin Italian lainsäädännössä asetetusta rahamaksusta, b) sähkön loppukuluttajat maksavat ne ja c) niitä hallinnoi julkisoikeudellinen yhtiö (GSE), joka toimii Italian valtion ohjauksessa ja jonka tehtävänä on jakaa varat uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisille tuottajille ostamalla takaisin vihreitä sertifikaatteja GME:n hallinnoimalla kaupankäyntialustalla, kun sertifikaattien hinnat ovat laskeneet.(101)
161. A3-tariffitekijästä syntyy siis valtion varoiksi katsottavia tuloja, jotka ohjataan välillisesti uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisille tuottajille sitä kautta, että valtion omistama yhtiö, GSE, ostaa vihreät sertifikaatit takaisin.(102) Vastaavasti voidaan todeta, että kyseessä on valtiontueksi katsottava valtion varojen siirto.(103)
162. Joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on käytettävissään kaikki asian kannalta merkitykselliset tiedot, tehtävänä on a) arvioida GSE:n toimia sen ostaessa takaisin vihreät sertifikaatit A3-tariffitekijästä saatavilla tuloilla; b) selvittää, tapahtuuko noissa toimissa valtion varojen siirtoa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisten tuottajien hyväksi, ja c) tutkia, miten laajaa määräysvaltaa valtio käytännössä käyttää vihreiden sertifikaattien takaisinostoon tarkoitettujen GSE:n varojen osalta.
3.     Edun valikoivuus
163. Italiaan sijoittautuneet uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajat saavat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun saadessaan vihreitä sertifikaatteja, sillä ne annetaan niille maksutta ja ne voivat tämän jälkeen myydä ne suoraan tai GME:n hallinnoimalla digitaalisella alustalla hintaan, jonka pysymisestä kohtuullisella tasolla GSE huolehtii.(104)
164. Tämän edun saavat vain uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kotimaiset tuottajat, jotka ovat näin edullisemmassa asemassa kuin (sekä uusiutuvista energialähteistä tuotetun että tavanomaisen) sähkön maahantuojat ja tavanomaisen sähkön kotimaiset tuottajat. Ensiarviolta kyseessä on siis valikoiva etu.(105)
165. Unionin tuomioistuimen mukaan edun valikoivuutta koskevan vaatimuksen arviointi edellyttää sen määrittämistä, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä kyseessä oleva kansallinen toimenpide omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa ja joita siis kohdellaan eri tavalla, joka voidaan olennaisilta osin katsoa syrjiväksi.(106)
166. Jos kyseessä on tukijärjestelmä eikä yksittäinen tuki, on selvitettävä, tuottaako asianomainen kansallinen järjestelmä siitä huolimatta, että sen todetaan tuottavan yleistä etua, sitä yksinomaan tietyille yrityksille tai tietyille toimialoille.(107)
167. Tätä alaa koskevassa oikeuskäytännössä yleisesti käytetyn menetelmän mukaan toimenpiteen valikoivuuden arviointi tehdään yleensä kolmessa vaiheessa: a) määritetään vertailukohtana oleva oikeudellinen järjestelmä; b) verrataan toimenpiteestä hyötyvien toimijoiden tilannetta tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen kannalta ja c) perustellaan suotuisampi kohtelu mahdollisuuksien mukaan vertailukohtana olevan oikeudellisen järjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella.(108)
168. Vertailukohtana olevan oikeudellisen järjestelmän määrittämisestä on todettava, että osapuolilla oli tästä täysin eriävät näkemykset istunnossa: toisten mielestä vertailukohtana oli pidettävä kaikkea sähköntuotantoa Italiassa, toisten mielestä huomioon oli otettava vain uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä koskeva oikeudellinen järjestelmä.
169. Käsiteltävässä asiassa vertailukohtana oleva oikeudellinen järjestelmä on nähdäkseni nimenomaan direktiivillä 2009/28 käyttöön otettu järjestelmä. Olen Consiglio di Staton kanssa samaa mieltä siitä, että kyseinen järjestelmä on ”ex se nimenomaisesti ja vapaaehtoisesti valikoiva, koska sillä pyritään suosimaan jokaisessa jäsenvaltiossa vihreän energian tuotantoa – –”.(109)
170. Olen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa siis yhtä mieltä siitä, että vihreiden sertifikaattien järjestelmän kaltainen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kansallinen tukijärjestelmä (jota tarkoitetaan direktiivissä 2009/28 ja joka pyritään varmistamaan kyseisellä direktiivillä) ei ole poikkeus vertailukohtana olevasta oikeudellisesta järjestelmästä vaan osa sitä.(110)
171. Jos sitä vastoin katsotaan, että vertailukohtana oleva oikeudellinen järjestelmä on lainsäädäntö, jolla säännellään Italiassa yleisesti sähkömarkkinoita (ja josta vihreitä sertifikaatteja koskeva järjestely olisi poikkeus), olisi kyseisen tukijärjestelmän vaikutusten selvittämiseksi tutkittava näihin järjestelmiin kuuluvien talouden toimijoiden tilanteiden rinnastettavuutta toisiinsa.(111)
172. Italian valtio pyrkii edistämään vihreillä sertifikaateilla uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantoa, ja tämäntyyppisen energian erityispiirteiden johdosta Italiassa uusiutuvista energialähteistä sähköä tuottavien toimijoiden tilanne ei ole sellaisenaan verrattavissa fossiilisista tai muista tavanomaisista lähteistä sähköä tuottavien toimijoiden tilanteeseen. Tuotannosta aiheutuvat erilaiset kustannukset estävät pitämästä näitä tilanteita toisiinsa rinnastettavina.
173. Tilanteiden rinnastettavuuden kannalta uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantopaikalla ei ole lähtökohtaisesti merkitystä, vaan merkitystä on ainoastaan sillä, että sähkö on tuotettu uusiutuvista lähteistä. Tältä kannalta tarkastellen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisten tuottajien tilanne ja muissa jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojien tilanne olisi samankaltainen. Viimeksi mainittuja syrjittäisiin siis ensin mainittuihin nähden, joten Italiaan sijoittautuneiden uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien saama etu olisi valikoiva.
174. Tästä seikasta on muistettava, että direktiivissä 2009/28, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut tuomiossa Ålands Vindkraft, sallitaan nimenomaisesti, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotannon tukijärjestelmät järjestetään kansalliselta pohjalta.
175. Jotta tuki toteutuisi, vihreiden sertifikaattien myyntimäärä ei saa olla ylimitoitettu eli se ei saa ylittää uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajille tästä sähköntuotantotavasta aiheutuvia normaalia suurempia kustannuksia vastaavaa määrää. Jos vihreiden sertifikaattien hinta nostetaan keinotekoisesti näitä kustannuksia korkeammaksi, ei toimenpiteen valikoivuutta (eikä myöskään sitä, ettei se ole objektiivisesti perusteltu) voida kiistää.
176. Vihreiden sertifikaattien järjestelmän luonne ja yleinen rakenne(112) tukevat mielestäni tarvittavalla tavalla nimenomaan toimenpiteen toteamista perustelluksi. Tukijärjestelmä perustuu direktiiviin 2009/28, jotta sillä edistetään ympäristönsuojelua sekä ihmisten, eläinten ja kasvien terveyttä ja elämää. Jos tuki on siis kyseisen direktiivin säännösten mukainen, se on mahdollista katsoa yhteensopivaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan kanssa.
177. Tuen sisämarkkinoille soveltumisen arviointi ei ole kuitenkaan kansallisten tuomioistuinten tehtävä, vaan komission on arvioitava tuen soveltuvuus tapauskohtaisesti, kun asianomainen jäsenvaltio on antanut sille ilmoituksen,(113) komission itsensä antamia suuntaviivoja noudattaen.(114)
E       ETY:n ja Sveitsin välinen sopimus
178. ETY:n ja Sveitsin välistä sopimusta sovelletaan lähtökohtaisesti Sveitsin ja unionin jäsenvaltioiden välisessä sähkön maahantuonnissa.(115) Axpon näkemyksen mukaan velvollisuus ostaa Italian vihreitä sertifikaatteja tuotaessa uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä Sveitsistä Italiaan on vastoin sopimuksen 6 ja 13 artiklaa.
179. Kyseisiin sopimuksen määräyksiin vetoaminen edellyttäisi ensinnäkin, että Axpo osoittaisi, että sen Sveitsistä Italiaan tuoma sähkö on tuotettu uusiutuvista lähteistä. Tämä edellyttäisi, että unioni ja Sveitsi olisivat sopineet järjestelystä, jolla kyseinen alkuperä taataan ja todistetaan.
180. Komission antamien tietojen mukaan, kuten istunnossa vahvistui, unioni ei ole tehnyt Sveitsin kanssa minkäänlaista sopimusta uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperätakuiden yhdenmukaistamiseksi direktiivin 2009/28 15 artiklassa säädetyllä tavalla. Tällä alalla aloitetut kahdenväliset neuvottelut keskeytettiin.
181. Italia ja Sveitsi ovat tietenkin tehneet 6.3.2007 sopimuksen, jossa määrätään maahantuodun sähkön alkuperätakuiden vastavuoroisesta tunnustamisesta vuodesta 2006 alkaen.(116) Tämä kahdenvälinen sopimus ei ole kuitenkaan pätevä, niin että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperätakuut voitaisiin tunnustaa vastavuoroisesti, kuten olen tuonut edellä esille.(117)
182. Vaikka Axpo pystyisi osoittamaan Sveitsistä maahantuomansa sähkön olevan peräisin uusiutuvista lähteistä, katson, etteivät ETY:n ja Sveitsin välisen sopimuksen 6 ja 13 artikla(118) ole esteenä sähköntuojia koskevalle Italian vihreiden sertifikaattien ostojärjestelmälle.
183. Olen jo varoittanut 6 artiklan 1 kohdasta (jossa kielletään tuontitullia vaikutukseltaan vastaavat maksut yhteisön ja Sveitsin välisessä kaupassa vastaavalla tavalla kuin SEUT 28 ja SEUT 30 artiklassa),(119) että riitautettu velvoite ei ole luonteeltaan vero eikä veroluonteinen maksu, minkä vuoksi sitä ei voida pitää tullia vaikutukseltaan vastaavana maksuna.
184. Sopimuksen 13 artiklan 1 kohdan (jossa kielletään tuonnin määrälliset rajoitukset ja vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet yhteisön ja Sveitsin välisessä kaupassa) kielto on samanlainen kuin SEUT 34 artiklassa määrätty kielto. Kuten olen niin ikään selittänyt,(120) Italian vihreitä sertifikaatteja koskeva järjestely voidaan perustella ympäristönsuojelulla sekä ihmisten, eläinten ja kasvien terveyden ja elämän suojelulla, vaikka se on tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide, joten se ei ole vastoin SEUT 34 artiklassa määrättyä kieltoa. Samaa päättelyä voidaan soveltaa myös ETY:n ja Sveitsin välisen sopimuksen 13 artiklassa määrättyyn kieltoon.
V       Ratkaisuehdotus
185. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Statolle seuraavasti:
1)      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/28/EY ei ole esteenä lainsäädännölle, jonka nojalla jäsenvaltio päättää olla vapauttamatta muissa jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojia velvollisuudesta ostaa vihreitä sertifikaatteja, jotka liittyvät yksinomaan tämäntyyppisen sähkön kotimaiseen tuotantoon.
2)      Käsiteltävässä asiassa riitautetun kaltainen vihreillä sertifikaateilla toteutettu tukijärjestelmä ei ole SEUT 28 artiklan vastainen tuontitulli eikä SEUT 30 artiklan vastainen vaikutukseltaan vastaava maksu eikä se ole myöskään SEUT 110 artiklan vastainen syrjivä sisäinen maksu. Kyseinen järjestelmä on kuitenkin tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide, joka on lähtökohtaisesti vastoin SEUT 34 artiklassa määrättyä kieltoa, mutta se on perusteltu SEUT 36 artiklassa hyväksytyn mukaisesti ympäristönsuojelua koskevan pakottavan syyn sekä ihmisten, eläinten ja kasvien elämän ja terveyden suojelua koskevan yleisen edun vuoksi.
3)      Italian valtion sähkön maahantuojille asettama vihreiden sertifikaattien ostovelvoite sekä näiden sertifikaattien myöntäminen maksutta uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kotimaisille tuottajille ei merkitse SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion varojen siirtoa. Gestore servizi energetici -nimiselle julkisomisteiselle yhtiölle asetettuun velvoitteeseen ostaa ylimääräiset vihreät sertifikaatit takaisin A3-tariffitekijästä saatavilla varoilla saattaa kuitenkin liittyä valtion varojen siirtoa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on varmistettava. Kyseistä siirtoa ei voida pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdan vastaisena valtiontukena, koska siitä ei aiheudu valikoivaa etua uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön italialaisille tuottajille.
4)      Kotimaisten vihreiden sertifikaattien ostovelvoite, joka on asetettu kansallisessa lainsäädännössä Sveitsin kaltaisessa kolmannessa maassa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojille, ei ole vastoin Euroopan talousyhteisön ja Sveitsin valaliiton välillä vuonna 1972 tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 kohtaa eikä 13 artiklan 1 kohtaa.
1      Alkuperäinen kieli: espanja.
2      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 140, s. 16).
3      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 328, s. 82). Sillä on laadittu uudelleen direktiivi 2009/28, jonka kumoamisen on määrä tulla voimaan 1.7.2021. Sitä ei siis voida soveltaa ajallisesti tässä asiassa.
4      Muita tukijärjestelmiä voivat olla tariffituet, tarjouskilpailumenettelyt ja verokannustimet.
5      Komission tiedonanto – Uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon tukeminen (KOM/2005/0627 lopull.), 7.12.2005.
6      Ks. erityisesti tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037; jäljempänä tuomio Ålands Vindkraft); tuomio 11.9.2014, Essent Belgium (C-204/12–C-208/12, EU:C:2014:2192), ja tuomio 26.11.2014, Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399; jäljempänä tuomio Green Network).
7      Euroopan talousyhteisön ja Sveitsin valaliiton välinen sopimus (EYVL 1972, L 300, s. 189; jäljempänä ETY:n ja Sveitsin välinen sopimus), sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan talousyhteisön ja Sveitsin valaliiton välisen sopimuksen mukauttamisesta harmonoidun tavarankuvaus- ja koodausjärjestelmän käyttöönoton vuoksi 25.10.2000 annetulla EY–Sveitsi-sekakomitean päätöksellä N:o 1/2000 (EYVL 2001, L 51, s. 1).
8      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin 2009/28/EY täytäntöönpanosta 3.3.2011 annettu asetus nro 28 (decreto legislativo n. 28 - Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, jäljempänä asetus nro 28/2011).
9      Axpo Trading AG:n nimeksi tuli Axpo Solutions AG syyskuussa 2008.
10      Mainittuaan esimerkkeinä päätökset valtiontukiasiassa SA.37177 (Romania), valtiontukiasiassa SA.37345 (Puola) ja valtiontukiasiassa SA.45867 (Belgia) komissio toi esille, että ”kyseiset jäsenvaltiot olivat myöntäneet noissa tapauksissa vihreitä sertifikaatteja maksutta uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajille sen sijaan, että ne olisivat perustaneet markkinat näillä sertifikaateilla käytävää kauppaa varten. Sertifikaatteja myydessään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajat saattoivat hyötyä niistä. Noissa tapauksissa valtio antoi uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuottajien käyttöön aineetonta omaisuutta, jonka se olisi voinut myydä tai huutokaupata itse. Tällä tavoin menetellessään valtio luopui julkisista varoista.” Komissio lisäsi perustaneensa kyseiset päätökset unionin tuomioistuimen 8.9.2011 antamaan tuomioon komissio v. Alankomaat (C-279/08 P, EU:C:2011:511).
11      Esperia osallistuu asian käsittelyyn tukeakseen Axpon väitteitä, koska se on asianosaisena toisessa samankaltaisessa riita-asiassa, jonka käsittely ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa on keskeytetty, kunnes unionin tuomioistuin antaa nyt käsiteltävässä asiassa ratkaisunsa.
12      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohta.
13      Vihreillä sertifikaateilla voitiin käydä kauppaa kaupankäyntialustalla, jota hallinnoi GSE:n perustama yritys nimeltä Gestore dei Mercati Energetici SpA (jäljempänä GME). GSE:llä oli mahdollisuus ostaa takaisin kaupankäyntialustalla kaupan olevat vihreät sertifikaatit. Se saattoi vuodesta 2008 lähtien ostaa takaisin ylimääräiset vihreät sertifikaatit, joille tavanomaisen sähkön tuottajilla ei ollut kysyntää, ja määrätä niiden takaisinostohinnan.
14      Vastauksena unionin tuomioistuimen kysymyksiin Axpo selitti, että vihreiden sertifikaattien maksuton myöntäminen perustui 18.12.2008 annettuun talouskehitysministeriön asetukseen, jonka 11 §:n mukaan GSE:n oli luovutettava vihreät sertifikaatit tuottajan hakemuksesta vastikkeetta edellyttäen, että hakija ilmoitti sille uusiutuvista energialähteistä tuottamansa sähkön määrän. Axpo lisäsi saaneensa vihreitä sertifikaatteja maksutta, koska sillä on tuulivoimala Italiassa.
15      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohdassa mainittu komission tiedonanto.
16      18.12.2008 annetun ministeriön asetuksen 13 §.
17      Jos näin ei tehty, GSE ilmoitti asiasta toimivaltaiselle viranomaiselle asiaankuuluvien seuraamusten määräämiseksi.
18      Tuomio Green Network, 15 kohta.
19      Tuomion Green Network tuomiolauselman 1 kohdan mukaan unionin oikeus ”on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jossa säädetään sellaisen vapautuksen myöntämisestä, joka koskee velvollisuutta hankkia vihreitä sertifikaatteja sen vuoksi, että kansallisille kuluttajamarkkinoille tuodaan kolmannesta maasta sähköä, sillä perusteella, että kyseinen jäsenvaltio ja kyseinen kolmas maa ovat tehneet etukäteen sopimuksen, jonka nojalla tällä tavalla tuotu sähkö taataan uusiutuvista energialähteistä tuotetuksi kyseisen direktiivin [2001/77] 5 artiklassa säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä vastaavien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti”.
20      Asetuksen nro 28/2011 25 §:n 2 momentissa säilytettiin kuitenkin mahdollisuus vapauttaa tuotu sähköenergia tästä velvollisuudesta 1.1.2011 alkaen ”siinä tapauksessa, että tämä edistää 3 §:ssä säädettyjen kansallisten tavoitteiden saavuttamista”. Axpon mukaan tämä oli de facto mahdotonta, sillä kyseisen asetuksen 35 §:n 1 momentin a kohdassa siirrettiin uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön siirtoa koskevien valtioiden välisten sopimusten tekeminen vuoteen 2016 (Axpon huomautukset, 7 kohta).
21      Tuomio 20.9.2017 (C-215/16, C-216/16, C-220/16 ja C-221/16, EU:C:2017:705; jäljempänä Elecdey Carcelen ym.).
22      Tuomio Ålands Vindkraft, 41 ja 42 kohta.
23      Ibidem, 46 kohta. Italian järjestelmässä velvoite koskee sähköntuottajia ja -tuojia.
24      Tuomio Elecdey Carcelen ym., 31 kohta.
25      Ibidem, 32 kohta. Ks. vastaavasti direktiivistä 2001/77 tuomio 26.9.2013, IBV & Cie (C-195/12, EU:C:2013:598, 80 kohta) ja tuomio Green Network (54 kohta).
26      Tuomio Ålands Vindkraft, 49 kohta: ”– – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta epäselvyydestä, joka koskee sitä, että pääasiassa kyseessä olevassa tukijärjestelmässä säädetään, että sähkösertifikaatteja myönnetään vain kotimaassa tuotetun vihreän sähkön perusteella, on todettava, että unionin lainsäätäjä pysytti voimassa direktiiviä 2009/28 antaessaan tällaista alueellista rajoitusta koskevan mahdollisuuden.”
27      Ibidem, 53 kohta. Samassa tuomiossa lainataan direktiivin 2009/28 johdanto-osan 25 perustelukappaletta, jossa todetaan suurimman osan jäsenvaltioista soveltavan tukijärjestelmiä, joista myönnetään tukea yksinomaan niiden alueella tuotetulle sähkölle: ”kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti – –” (99 kohta).
28      Näissä yhteistyömekanismeissa jäsenvaltiot voivat sopia siitä, missä laajuudessa jäsenvaltio tukee energian tuotantoa toisessa jäsenvaltiossa ja missä laajuudessa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön tuotantomäärät otetaan huomioon kansallisten kokonaistavoitteiden täyttymisessä.
29      Tuomio Ålands Vindkraft, 57 kohta, ja tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz (C-309/02, EU:C:2004:799, 53 kohta).
30      Tuomio Ålands Vindkraft, 59–62 kohta.
31      ”SEUT 18 artiklaa, jossa vahvistetaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän yleinen kielto, voidaan soveltaa itsenäisesti ainoastaan sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tapauksiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole erityisiä syrjinnän kieltäviä määräyksiä” (tuomio 18.7.2017, Erzberger (C-566/15, EU:C:2017:562, 25 kohta), ja tuomio 10.10.2019, Krah (C-703/17, EU:C:2019:850, 19 kohta)).
”On kuitenkin niin, että syrjintäkiellon periaate on pantu täytäntöön tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla SEUT 34 artiklalla, luettuna yhdessä SEUT 36 artiklan kanssa” (ks. vastaavasti tuomio 8.6.2017, Medisanus (C-296/15, EU:C:2017:431, 65 kohta), ja tuomio 18.6.2019, Itävalta v. Saksa (C-591/17, EU:C:2019:504, 40 kohta).
32      Tuomio 18.1.2007, Brzeziński (C-313/05, EU:C:2007:33, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33      Tuomio 6.12.2018, FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, 29 kohta), ja tuomio 14.6.2018, Lubrizol France (C-39/17, EU:C:2018:438, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34      Tuomio 14.9.1995, Simitzi (C-485/93 ja C-486/93, EU:C:1995:380, 14–16 kohta); tuomio 9.11.1983, komissio v. Tanska (158/82, EU:C:1983:317, 18 kohta), ja tuomio 1.7.1969, komissio v. Italia (24/68, EU:C:1969:29, 7 ja 9 kohta).
35      Tuomio 6.12.2018, FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, 31 kohta).
36      Tuomio 14.6.2018, Lubrizol France (C-39/17, EU:C:2018:438, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37      Ibidem, 46 kohta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kotimaisiin ja maahan tuotuihin tuotteisiin samojen perusteiden mukaan kohdistuva vero tai maksu voi kuitenkin olla perussopimuksessa kielletty, kun kyseisestä verosta tai maksusta saatavat tulot on tarkoitettu käytettäväksi sellaisen toiminnan rahoittamiseen, josta on hyötyä nimenomaan verotetuille kotimaisille tuotteille. Jos kyseisten tuotteiden saamat edut korvaavat täysimääräisesti niihin kohdistuvan veron tai maksun, kyseisen veron tai maksun vaikutukset ilmenevät ainoastaan maahantuotuihin tuotteisiin nähden, ja vero tai maksu on vaikutukseltaan vastaava maksu.
38      Muistutan jälleen, että kyseisessä direktiivissä annetaan jäsenvaltioille oikeus päättää, sovelletaanko niiden kansallisia tukijärjestelmiä niiden rajojen ulkopuolella uusiutuvista energialähteistä tuotettuun sähköön ja, jos sovelletaan, missä laajuudessa.
39      Koska oikeussäännös ei kuulu tullia vaikutukseltaan vastaavan maksun käsitteeseen, poistuu tarve tutkia, kuuluko sähköntuojille asetettu Italian vihreiden sertifikaattien ostovelvoite jonkin kyseistä kieltoa koskevan rajoituksen soveltamisalaan.
40      Tuomio 6.12.2018, FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, 29 kohta).
41      Tuomio Ålands Vindkraft, 66 kohta, ja tuomio 4.10.2018, L.E.G.O. (C-242/17, EU:C:2018:804, 58 kohta).
42      Vihreät sertifikaatit korvattiin vuonna 2016 tariffitukiin perustuvalla tukijärjestelmällä, sillä Italia oli ylittänyt direktiivin 2009/28 mukaiset uusiutuvan energian käyttöä koskevat tavoitteet.
43      Tuomio Ålands Vindkraft, 75 kohta, ja tuomio 11.9.2014, Essent Belgium NV (C-204/12–C-208/12, EU:C:2014:2192, 88 kohta).
44      Tuomio Ålands Vindkraft, 76–82 kohta.
45      Ennakkoratkaisupyynnön 9.2 ja 9.3 kohdan mukaan Italian järjestelmän ”tarkoituksena on saavuttaa unionin oikeudessa määrätty kansallinen tavoite – – kannustamalla vihreän energian kotimaista tuotantoa, jonka kustannuksista vastaavat sekä kuluttajat (jotka kantavat taloudellisen rasituksen, joka aiheutuu GSE:n mahdollisuudesta ostaa mahdollisesti myymättä jäävät sertifikaatit) että toimijat, jotka syöttävät millä tahansa tavalla Italian kansalliseen verkkoon sähköä, joka on tuotettu uusiutuvista energialähteistä Italian ulkopuolella”.
46      Ks. vastaavasti tuomio Ålands Vindkraft, 95 ja 96 kohta. Viimeksi mainitussa kohdassa todetaan, että sähkön ”vihreys” voidaan todeta ainoastaan tuotantovaiheessa: ”kun vihreä sähkö on kerran otettu siirto- tai jakeluverkkoon, sen täsmällistä alkuperää on vaikea määrittää, mistä seuraa, että sen systemaattista yksilöimistä vihreäksi sähköksi kulutusvaiheessa on vaikea toteuttaa käytännössä.”
47      Ibidem, 109 ja 110 kohta.
48      Ibidem, 113 ja 114 kohta.
49      Komission kirjalliset huomautukset, 36 kohta.
50      Ibidem, 37 kohta. Kursivointi tässä.
51      Unionin tuomioistuin jätti hiljattain 17.9.2020 antamassaan tuomiossa Burgo Group (C-92/19, EU:C:2020:733, 41–44 kohta) tutkimatta Consiglio di Staton toisesta ennakkoratkaisupyynnöstä kaksi kysymystä, koska tämä ei ollut esittänyt tarvittavia tietoja sen selvittämiseksi, onko ”SEUT 107 artikla – – esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan yhteistuotantolaitokset, jotka eivät ole ominaisuuksiltaan direktiivissä [2004/8] tarkoitettuja tehokkaita yhteistuotantolaitoksia, hyötyvät edelleen 31.12.2010 jälkeenkin yhteistuotannon tukijärjestelmästä, jonka nojalla ne on vapautettu muun muassa vihreiden sertifikaattien ostamisvelvollisuudesta”.
52      Tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851, 15 kohta); tuomio 16.4.2015, Trapeza Eurobank Ergasias (C-690/13, EU:C:2015:235, 17 kohta); tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck (C-524/14 P, EU:C:2016:971, 40 kohta); tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, 38 kohta); tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 17 kohta), ja tuomio 29.7.2019, Azienda Napoletana Mobilità (C-659/17, EU:C:2019:633, 20 kohta).
53      Tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 20 kohta).
54      Tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio (C-482/99, EU:C:2002:294, 24 kohta).
55      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 90 kohta.
56      Tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio (C-405/16 P, EU:C:2019:268, 49 kohta).
57      Tuomio 22.3.1977, Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, 21 kohta); tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, 58 kohta) ja tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 23 kohta).
58      Tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio (C-482/99, EU:C:2002:294, 23 kohta).
59      Ratkaisuehdotus 27.2.2018, Georgsmarienhütte ym. (C-135/16, EU:C:2018:120, 115–131 kohta).
60      Tämän ratkaisuehdotuksen seuraavissa kohdissa (112–127) toistetaan vastaavat kohdat kyseisestä ratkaisuehdotuksesta.
61      Tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, 62 kohta).
62      Tuomio 22.3.1977, Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, 22 kohta).
63      Tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio (C-482/99, EU:C:2002:294, 37 kohta); tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym. (C-206/06, EU:C:2008:413, 70 kohta); tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851, 21 kohta), ja tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 25 kohta).
64      C-262/12, EU:C:2013:85, 25 kohta ja tuomio 2.7.1974, Italia v. komissio (173/73, EU:C:1974:71, 35 kohta).
65      Tuomio 15.7.2004 (C-345/02, EU:C:2004:448, 41 kohta). Tässä asiassa, joka koski optikkoalan yritysten mainoskampanjan rahoittamista, tähän mainontaan tarkoitetut varat kerättiin yksityisiltä yrityksiltä julkisoikeudellisen toimialajärjestön kautta. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kyse ei ollut ”valtion varoista”, koska kyseinen toimialajärjestö ”ei [ollut] minään ajankohtana voinut määrätä vapaasti” ”[mainoskampanjan] rahoitukseen nimenomaisesti [kohdennetuista]” maksuista.
66      Tuomio 30.5.2013 (C-677/11, EU:C:2013:348, 36 kohta). Tässä asiassa, joka koski päätöstä, jolla toimialajärjestössä (kalkkunoiden tuotantoa ja kasvatusta koskeva maatalousala) tehty sopimus kyseisen järjestön päättämien yhteisten toimien rahoittamiseen tarkoitetun maksun käyttöönotosta laajennettiin koskemaan kaikkia alan ammatinharjoittajia, ei todettu valtion varojen olemassaoloa. Kansalliset viranomaiset eivät voineet tosiasiallisesti käyttää kyseessä olevista maksuista peräisin olevia varoja tukeakseen tiettyjä yrityksiä, koska toimialajärjestö päätti kyseisten varojen käytöstä sen itse määrittelemiin tarkoituksiin. Kyseiset varat eivät olleet jatkuvasti julkisessa määräysvallassa eivätkä valtion viranomaisten käytettävissä.
67      Tuomio 24.1.1978, Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10, 25 ja 26 kohta).
68      Tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord ym. (C-206/06, EU:C:2008:413, 74 kohta); tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851, 35 kohta), ja tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 26 kohta).
69      Tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, 59–62 kohta). Ks. myös tuomio 5.3.2009, UTECA (C-222/07, EU:C:2009:124, 43–47 kohta), joka koskee lähetystoiminnan harjoittajille elokuvatuotantoa varten määrättyjä pakollisia maksuja, joihin ei liity valtion varojen siirtoa.
70      Tuomio 13.9.2017, ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, 27–30 kohta). Puolan toimivaltainen viranomainen hyväksyi loppukäyttäjille myytävän sähkön enimmäistariffit, joten yritykset eivät voineet vyöryttää tähän ostovelvollisuuteen perustuvaa taloudellista taakkaa järjestelmällisesti loppukäyttäjille. Sen vuoksi sähköntuottajat hankkivat tietyissä olosuhteissa yhteistuotantosähköä korkeampaan hintaan kuin hinta, jolla sitä myytiin loppukuluttajille, mikä aiheutti niille lisäkustannuksia. Koska tällaisia lisäkustannuksia ei ollut mahdollista vyöryttää kokonaisuudessaan loppukäyttäjälle eikä niitä rahoitettu jäsenvaltion asettamalla pakollisella maksulla tai järjestelyllä lisäkustannusten korvaamiseksi täysimääräisesti, unionin tuomioistuin ratkaisi asian niin, että valtio ei valtuuttanut sähkönjakelunyrityksiä hoitamaan valtion varoja, vaan ne rahoittivat ostovelvollisuutensa omilla varoillaan.
71      Tuomio 17.7.2008, Essent Netwerk Noord (C-206/06, EU:C:2008:413, 69–75 kohta).
72      Tuomio 19.12.2013, Association Vent de Colère ym. (C-262/12, EU:C:2013:851, 25 ja 26 kohta).
73      Määräys 22.10.2014 (C-275/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2314, 20 kohta).
74      Ibidem, 30 ja 31 kohta.
75      Asia C-405/16 P, EU:C:2019:268.
76      Asia C-706/17, EU:C:2019:407.
77      Asia T-47/15, EU:T:2016:28.
78      Komission päätös (EU) 2015/1585, annettu 25.11.2014, tukiohjelmasta SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (jonka Saksa on toteuttanut uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ja energiaintensiivisten yritysten hyväksi).
79      Tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio (C-405/16 P, EU:C:2019:268, 90 kohta).
80      Ibidem, 77–80 kohta.
81      Tuomio 15.5.2019, Achema ym. (C-706/17, EU:C:2019/407, 52–54 kohta).
82      Ibidem, 55 kohta (kursivointi tässä). Tuomiossa Achema ym. todetaan, että sähköalan julkisen edun mukaisia palveluja koskevan järjestelmän rahoittamiseen tarkoitettujen varojen keräämiseen käytetyssä Liettuan järjestelmässä siirrettiin valtion varoja.
83      Tuomio 13.3.2001 (C-379/98, EU:C:2001:160).
84      Tuomio 5.3.2009 (C-222/07, EU:C:2009:124). Tuomion taustalla olevassa asiassa Espanjan laki velvoitti yksityiset ja julkiset televisioyhtiöt osoittamaan tietyn prosenttiosuuden tuloistaan Espanjan elokuvateollisuudelle (antamalla ennakkorahoitusta teatterilevitykseen tuleville elokuville ja tv-elokuville). Unionin tuomioistuin totesi tutkiessaan, olivatko kyseessä valtion varat, että ”jäsenvaltion toimenpiteestä seuraavaa etua saman jäsenvaltion elokuva-alalle ei – – voida pitää etuna, jonka jäsenvaltio on myöntänyt suoraan tai nimeämiensä tai perustamiensa julkisten tai yksityisten elinten välityksellä” (44 kohta).
85      Asia C-405/16 P, EU:C:2019:268. Tuomion 75 kohdan mukaan on niin, että ”vaikka – – vuoden 2012 EEG:llä käyttöön otetulla EEG-sähkön tuella on lakisääteinen alkuperä ja [vaikka] valtiolla oli siis tietty vaikutusvalta vuoden 2012 EEG:ssä säädettyihin mekanismeihin, nämä seikat eivät kuitenkaan riitä siihen, että valtiolla silti todettaisiin olleen määräysvalta siirtoverkonhaltijoiden hoitamiin ja hallinnoimiin varoihin.”
86      Tästä näkökulmasta tarkastellen Italian valtio luopuisi tuloista, joita se olisi voinut saada huutokauppaamalla vihreät sertifikaatit tai myöntämällä ne vastiketta vastaan.
87      Asia C-279/08 P, EU:C:2011:551. Tuomion 107 kohdassa todetaan seuraavaa: ”jäsenvaltio tosiasiassa luopuu julkisista saatavista, kun se antaa [typen oksidien] päästöoikeuksille kaupan kohteeksi kelpaavien aineettomien hyödykkeiden luonteen ja antaa nämä oikeudet asianomaisten yritysten käyttöön maksutta sen sijaan, että se myisi nämä oikeudet tai huutokauppaisi ne.”
88      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 10. GSE muistuttaa kirjallisissa huomautuksissaan (italiankielisten huomautusten 40 kohta), että arvioidessaan Belgian käyttämää vihreiden sertifikaattien järjestelmää 25.7.2001 antamassaan päätöksessä (valtiontuki N 550/2000, SG (2001) D/290545) komissio selitti seuraavaa: ”L’État procure gratuitement les certificats verts (B) aux producteurs d’électricité verte. Ceux-ci doivent prouver qu’ils ont produit une certaine quantité d’électricité verte, en échange de quoi ils reçoivent une quantité correspondante de certificats verts. Ils peuvent vendre ces certificats aux distributeurs sur le (futur) marché des certificats verts. L’État leur offre donc des biens incorporels. On ne peut cependant considérer qu’il accepte un manque à gagner en procurant les certificats verts gratuitement […] En conséquence, la fourniture de certificats verts par l’État aux producteurs ne met pas en jeu des ressources d’État” (kursivointi tässä).
89      Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (EUVL 2008, C 82, s. 1): ”valtiontuen myöntäminen voi olla perusteltua, jos uusiutuvan energian tuotantokustannukset ylittävät vähemmän ympäristöystävällisiin energialähteisiin perustuvan tuotannon kustannukset – –”.
90      Tuomio Ålands Vindkraft, 103 kohta.
91      Ibidem, 109 kohta.
92      Italian hallitus väitti istunnossa, ettei Italia ole luopunut julkisista varoista, koska todellisuudessa tällaisia varoja ei ole koskaan ollut olemassa. Vihreä sertifikaatti osoittaa italialaisen tuottajan uusiutuvista energialähteistä tuottaman sähkön määrän, joten kyseisestä vihreästä sertifikaatista aiheutuva hyöty palautuu loogisesti tuottajalle itselleen.
93      Ennakkoratkaisupyynnön 8 kohta.
94      Tuomio 13.3.2001, PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, 62 kohta).
95      Axpo vetoaa tässä yhteydessä GSE:n vuoden 2016 toimintakertomukseen, jonka mukaan ”GSE arvioi yhdessä CSEA:n [(Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali, energia- ja ympäristöpalvelujen kassa)] A3-tariffitekijän taloudelliset tarpeet vuosittain. Näiden tarpeiden perusteella AEEGSI [(josta on tullut ARERA)] määrittää tarvittavat tulot, jotka käytetään uusiutuvia lähteitä ja niitä vastaavia energialähteitä hyödyntäville uusille tuotantolaitoksille, ja osallistuu kuluttajien sähkölaskuissaan maksaman A3-tariffitekijän arvojen tarkistamiseen kolmen kuukauden välein.”
96      Yksityiskohtaisempi selvitys sähköjärjestelmän yleiskustannuksista Italiassa on esitetty 18.1.2017 annetussa tuomiossa IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2017:17, 31–35 kohta) ja samassa asiassa esittämässäni ratkaisuehdotuksessa (C-189/15, EU:C:2016:287).
97      Cassa per i Servizi Elettrici e Ambientali, jonka nimi oli vuoteen 2015 asti Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico.
98      Muita tähän kuuluvia yleisen edun mukaisia tavoitteita olivat ydinturvallisuus ja alueelliset korvaukset, kansalliselle rautatieyhtiölle tarkoitetut erityiset tariffijärjestelmät, sähköalan pienyrityksille tarkoitetut korvaukset, tuki sähköalan soveltavaan tutkimukseen sekä ”tarjoussähkön” ja sähköintensiivisille yrityksille myönnettyjen etujen kattaminen.
99      Tätä järjestelyä on selitetty tarkemmin 23.5.2017 annetussa komission päätöksessä SA.38635 (2014/NN) – Italy – Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy (C(2017) 3406 final), 6–13 kohta.
100      Näin arvioi komissio 23.5.2017 antamassaan päätöksessä SA.38635 (2014/NN) – Italy – Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy (C(2017) 3406 final), 91 kohta.
101      Axpo totesi istunnossa, että käytännössä GSE ostaa suurimman osan vihreistä sertifikaateista GME:n hallinnoimalla digitaalisella kaupankäyntialustalla.
102      Vihreiden sertifikaattien jälkeisessä toisessa tukijärjestelyssä komissio on katsonut, että GSE:n vastaaviin toimiin liittyy julkisten varojen siirtoa (14.6.2019 annettu päätös SA.53347 (2019/N) – Italy – Support to electricity from renewable sources 2019–2021).
103      Tuomio 19.12.2013, Association Vent De Colère! ym. (C-262/12, EU:C:2013:851, 25 kohta); määräys 22.10.2014, Elcogás (C-275/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2314, 30 kohta), ja tuomio 15.5.2019, Achema ym. (C-706/17, EU:C:2019/407, 68 kohta).
104      Komission tiedonanto – Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 (EUVL 2014, C 200, s. 1). Näiden suuntaviivojen mukaan ”jäsenvaltiot voivat myöntää tukea uusiutuville energialähteille käyttämällä markkinamekanismeja, kuten vihreitä sertifikaatteja. Näiden markkinamekanismien[, jotka voivat esimerkiksi velvoittaa sähköntoimittajat hankkimaan tietyn osuuden hankinnoistaan uusiutuvista energialähteistä,] avulla uusiutuvan energian tuottajille turvataan välillisesti tietty määrä kysyntää perinteisin menetelmin tuotetun energian markkinahintaa korkeampaan hintaan. Vihreiden sertifikaattien hintaa ei ole määrätty etukäteen, vaan se määräytyy markkinakysynnän ja -tarjonnan perusteella.”(135 kohta). Kursivointi tässä.
105      Viime vuosina (erityisesti verosäännöksillä myönnettyjen) valtiontukien valikoivuuteen liittyvät riidat ovat lisääntyneet, ja toisinaan tilanteet ovat niin monimutkaisia, että talouden toimijoiden ja lainoppineiden on hankala tietää etukäteen varmuudella, miten niiden pitäisi menetellä.
106      Tuomio 4.6.2015, komissio v. MOL (C-15/14 P, EU:C:2015:362, 59 kohta); tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym. (C-20/15 P ja C-21/15 P, EU:C:2016:981, 54 kohta), ja tuomio 15.5.2019, Achema ym. (C-706/17, EU:C:2019/407, 84 kohta).
107      Tuomio 30.6.2016, Belgia v. komissio (C-270/15 P, EU:C:2016:489, 49 ja 50 kohta); tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym. (C-20/15 P ja C-21/15 P, EU:C:2016:981, 55 kohta), ja tuomio 15.5.2019, Achema ym. (C-706/17, EU:C:2019/407, 84 kohta).
108      Tämän menetelmän yleistä soveltamista on arvosteltu korostamalla, ettei se sovi tiettyjen tukijärjestelmien luonnehdintaan.
109      Ennakkoratkaisupyynnön 8.8 kohta.
110      Ennakkoratkaisupyynnön 8.6 kohta: ”koska kansallisissa vihreän energian tuotannon tukijärjestelmissä – – määrätään väistämättä teknisestä ja oikeudellisesta erityiskohtelusta vihreän energian tuottajien hyväksi – –, voidaan päätellä, että – – niillä ei suinkaan poiketa ”viitejärjestelmästä” eikä niihin tällöin voi sisältyä valtiontukia, vaan niillä päinvastoin tuetaan, suositaan ja edistetään varsinaista toteutusta”.
111      SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtion toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan määritellään toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella ja siis käytetyistä tekniikoista riippumatta (tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck, C-524/14 P, EU:C:2016:971, 48 kohta, ja tuomio 15.11.2011, komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta, C-106/09 P ja C-107/09 P, EU:C:2011:732, 87 kohta).
112      Tuomio 9.10.2014, Ministerio de Defensa ja Navantia (C-522/13, EU:C:2014:2262, 42 ja 43 kohta); tuomio 18.7.2013, (C-6/12 P, EU:C:2013:525, 19 kohta); tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat (C-279/08 P, EU:C:2011:551, 62 kohta), ja tuomio 8.9.2011, Paint Graphos ym. (C-78/08–C-80/08, EU:C:2011:550, 49 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
113      Italian tasavalta on ilmoittanut komissiolle muista tukijärjestelmistä; ks. mm. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteissä 99, 100 ja 102 mainitut tukijärjestelmät sekä 28.4.2016 annettu komission päätös SA.43756, Support to electricity for renewable sources in Italy (C(2016) 2726 final).
114      Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (EUVL 2008, C 82, s. 1) ja suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 (EUVL 2014, C 200, s. 1).
115      Sopimuksen 2 artiklan mukaan sopimusta ”sovelletaan yhteisöstä ja Sveitsistä peräisin oleviin tuotteisiin, – – jotka kuuluvat harmonoidun tavarankuvaus- ja koodausjärjestelmän 25–97 ryhmään, lukuun ottamatta liitteessä I lueteltuja tuotteita”. Sähköenergia kuuluu kyseisen harmonoidun järjestelmän 27 ryhmään (koodi 2716).
116      Tämän ratkaisuehdotuksen 39 ja 40 kohta, joissa viitataan tuomioon Green Network. Italian hallitus toi esille istunnossa, että kyseessä voi olla kansainväliseen julkisoikeuteen liittyvä ristiriita, sillä kahdenvälisen sopimuksen soveltamisesta tuli mahdotonta sen jälkeen, kun asetus nro 28/2011 annettiin. Kyseiseen kahdenväliseen sopimukseen perustuva alkuperätakuiden vastavuoroinen tunnustaminen ei vapauttanut 1.1.2012–26.11.2014 (tuomion Green Network julistamispäivään asti) Sveitsissä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön maahantuojia Italian vihreiden sertifikaattien ostovelvoitteesta.
117      Tuomiota Green Network voidaan soveltaa direktiivin 2009/28 yhteydessä, sillä siinä oli kyse direktiivistä 2001/77, joka edelsi direktiiviä 2009/28 ja jonka sisältö on tältä osin samanlainen.
118      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ota esille tätä kysymystä, vaan olettaa sen olevan itsestään selvää, sopimuksen 6 ja 13 artiklalla voi mielestäni olla välitön oikeusvaikutus ja yksityiset, joita ne koskevat, voivat vedota niihin suoraan kansallisissa tuomioistuimissa. Kyseisiin määräyksiin sisältyy selviä, täsmällisiä ja ehdottomia kieltoja, ja sopimus soveltuu luonteensa puolesta siihen, että sen määräyksiin voidaan vedota suoraan 26.10.1982 annetun tuomion Kupferberg (C-104/81, EU:C:1982:362, 22 ja 23 kohta) ja 16.7.2015 annetun tuomion ClientEarth v. komissio (C-612/13 P, EU:C:2015:486, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) mukaisesti.
119      Tämän ratkaisuehdotuksen 68 kohta.
120      Tämän ratkaisuehdotuksen 76–87 kohta.