62013CC0456_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Rozpatrywane odwołanie dotyczy wyroku Sądu Unii Europejskiej T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja(2), na mocy którego Sąd między innymi odrzucił jako niedopuszczalną wniesioną przez T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda, dwa przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie rafinacji importowanego cukru trzcinowego, z siedzibami na terenie Unii Europejskiej, skargę o stwierdzenie nieważności kilku rozporządzeń Komisji Europejskiej przyjmujących nadzwyczajne środki dotyczące udostępnienia na rynku pozakwotowego cukru i pozakwotowej izoglukozy(3) oraz otwierających pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz cukru na rok gospodarczy 2010/2011(4) .
2. W niniejszej sprawie Sąd zasadniczo orzekł przede wszystkim, że ponieważ wdrożenie spornych rozporządzeń wymaga przyjęcia przez państwa członkowskie pewnej liczby środków, wnoszący odwołanie nie mogą powoływać się na art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE. Ponadto Sąd uznał, że zaskarżone rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011 nie dotyczy indywidualnie wnoszących odwołanie i w konsekwencji uwzględnił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności, stwierdzając niedopuszczalność skargi w zakresie, w jakim miała na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozporządzeń.
3. W tych okolicznościach odwołanie wniesione przez skarżących w pierwszej instancji daje Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie dokonanej przez Sąd wykładni nowego, wprowadzonego traktatem z Lizbony, art. 263 akapit czwarty TFUE i sprecyzowania, czym są akty regulacyjne, „które nie wymagają środków wykonawczych”.
I – Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
4. Okoliczności powstania sporu zostały bardzo zwięźle przedstawione przez Sąd w pkt 1–5 zaskarżonego wyroku, do których należy się odnieść. Istotne elementy spornych rozporządzeń zostaną w razie potrzeby dodatkowo przedstawione w dalszej części opinii.
II – Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
5. Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję, orzekając, że po pierwsze, wnoszący odwołanie nie mogą powoływać się na art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE (pkt 36–73 zaskarżonego wyroku), oraz po drugie, rozporządzenie nr 393/2011 nie dotyczy ich indywidualnie (pkt 74–94 tego wyroku). Podważone kwestie główne zaskarżonego wyroku zostaną w razie konieczności przywołane w ramach analizy zarzutów podniesionych przez wnoszących odwołanie.
III – W przedmiocie odwołania
6. Na poparcie odwołania wnoszący odwołanie podnoszą formalnie trzy zarzuty. W pierwszej kolejności wskazują oni, że Sąd wielokrotnie naruszył prawo, uznając, że środki przyjęte w niniejszej sprawie przez władze krajowe stanowią środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Twierdzą oni następnie, iż Sąd naruszył prawo, orzekając, że rozporządzenie nr 393/2011 nie dotyczy ich indywidualnie. Wnoszący odwołanie uważają wreszcie, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 97 zaskarżonego wyroku, że skoro ich skarga o stwierdzenie nieważności została uznana za niedopuszczalną, to w konsekwencji odrzucić należy podniesiony w związku z tą skargą zarzut niezgodności z prawem art. 186 lit. a) oraz art. 187 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku)(5) .
IV – W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania
A – Argumentacja stron
7. Wnoszący odwołanie w ramach swego pierwszego zarzutu podnoszą zasadniczo, iż Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
8. Podkreślają oni, że wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE wymaga rozróżnienia realnych środków wykonawczych od pozostałych, co pociąga za sobą konieczność przeanalizowania treści spornych aktów regulacyjnych oraz szczególnego charakteru środków zastosowanych przez państwa członkowskie, przy uwzględnieniu uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich i realizowanego przez ten przepis celu skutecznej ochrony sądowej stron sporu.
9. Sąd popełnił pierwsze naruszenie prawa, orzekając, że jakikolwiek środek przyjęty przez państwo członkowskie w ramach rozporządzenia stanowi, nawet jeżeli środek ten jest automatyczny lub nieistotny, decyzję wykonującą rzeczone rozporządzenie.
10. Sąd popełnił drugie naruszenie prawa, orzekając, że środki przyjęte w niniejszej sprawie przez państwa członkowskie stanowią środki wykonawcze spornych rozporządzeń, podczas gdy zostały one przyjęte przy braku jakichkolwiek uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich, ponieważ nie miały one możliwości dokonania żadnego wyboru ani podjęcia decyzji, lecz działały jak zwykła skrzynka na listy.
11. Sąd popełnił trzecie naruszenie prawa, twierdząc w pkt 53 zaskarżonego wyroku, że zakres swobody, którym dysponują państwa członkowskie, nie ma znaczenia z punktu widzenia ustalenia, czy akt regulacyjny „wymaga środków wykonawczych”.
12. Wreszcie Sąd popełnił czwarte naruszenie prawa, orzekając w pkt 69–72 zaskarżonego wyroku, iż dokonana w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej wykładnia pojęcia aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych nie może prowadzić do uznania ich skargi za dopuszczalną.
13. Wnoszący odwołanie podkreślają w tym względzie, że wyraźnie wskazali, iż nie dysponują oni żadnym środkiem zaskarżenia przed sądami krajowym, w ten sposób, że aby mieć możliwość zakwestionowania spornych rozporządzeń, musieliby naruszyć prawo i spowodować podjęcie przeciwko sobie działań prawnych. W związku z tym art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE należy interpretować w odniesieniu do jego skuteczności proceduralnej. Zresztą jedynym celem tego przepisu nie jest uniknięcie sytuacji, w której jednostki muszą dopuszczać się naruszenia prawa, by uzyskać dostęp do wymiaru sprawiedliwości.
14. Wnoszący odwołanie podnoszą następnie, że Komisja – tak jak Sąd w pkt 63, 65 i 72 zaskarżonego wyroku – przyznała otwarcie brak krajowych środków zaskarżenia. Kładą oni nacisk na fakt, że środki przyjęte przez władze krajowe na podstawie spornych rozporządzeń nie mogą zostać zaskarżone w Portugali, chyba że zostałyby przyjęte ultra vires, co nie ma miejsca w tym przypadku. W każdym wypadku wspomniane środki nie zostały upublicznione w zakresie, w jakim zawierają tajemnice handlowe.
15. Z kolei Komisja, popierana w zakresie wszystkich twierdzeń zarówno przez Radę Unii Europejskiej, jak i przez rząd francuski, stwierdziła, że Sąd nie naruszył prawa, przyjmując, że sporne rozporządzenia wymagają środków wykonawczych.
B – Analiza
16. Argumentacja przedstawiona przez wnoszących odwołanie w ramach niniejszego odwołania stwarza Trybunałowi możliwość pogłębienia wykładni nowego przepisu art. 263 akapit czwarty TFUE wprowadzonego traktatem z Lizbony. Dokładniej mówiąc, wnoszący odwołanie umożliwiają Trybunałowi zdefiniowanie zakresu nowego przewidzianego w traktacie z Lizbony systemu legitymacji procesowej osób fizycznych i prawnych przeciw aktom regulacyjnym oraz, dokładniej rzecz ujmując, podwójnej przesłanki wprowadzonej wspomnianym traktatem(6) .
17. Nawet jeżeli Sąd zdefiniował już pojęcie „aktu regulacyjnego” w rozumieniu tego przepisu w szczególności jako aktu nieobejmującego aktów ustawodawczych(7), to nie miał on jeszcze sposobności pochylić się – przynajmniej w sposób pozytywny(8) – nad kwestią podwójnej przesłanki uzależniającej legitymację procesową osób fizycznych i prawnych do występowania przeciwko aktom tego rodzaju od przesłanki zakładającej, że akty te dotyczą tych osób bezpośrednio oraz że, poza bezpośrednim oddziaływaniem, nie wymagają one środków wykonawczych.
18. Przy określaniu, czym są „akty regulacyjne, które dotyczą [strony skarżącej] bezpośrednio i które nie wymagają środków wykonawczych”, należy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wziąć pod uwagę źródło pochodzenia nowego przepisu, jego brzmienie i kontekst, w jaki się wpisuje, oraz całokształt właściwych przepisów prawa Unii(9), a także funkcję pełnioną przez ten nowy przepis w systemie środków zaskarżenia wprowadzonych traktatem, która ma w tym względzie szczególne znaczenie.
19. W związku z tym niniejszą analizę należałoby rozpocząć od przypomnienia w sposób ogólny, iż Trybunał miał już okazję stwierdzić, że nowy przepis art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE złagodził przesłanki dopuszczalności skarg wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne o stwierdzenie nieważności określonych aktów regulacyjnych, mianowicie tych, które ich dotyczą bezpośrednio i które nie wymagają środków wykonawczych, usuwając przesłankę indywidualnego oddziaływania tego aktu(10) .
20. Odnosząc się do identycznego brzmienia art. III‑365 ust. 4 projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, nowy przepis art. 263 akapit czwarty TFUE zmierza więc do rozszerzenia wymogów dopuszczalności skarg wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne o stwierdzenie nieważności określonych aktów regulacyjnych, nie zmieniając przesłanek dopuszczalności skarg przeciw aktom ustawodawczym(11) . Celem tego przepisu jest umożliwienie tym osobom wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktów o charakterze generalnym innych niż akty ustawodawcze(12) na mniej restrykcyjnych warunkach niż wcześniejsze, czyli bez konieczności wykazywania indywidualnego oddziaływania aktów. Z uwagi na ten cel złagodzenia przesłanek wykładni powinny podlegać dwie kumulatywne przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, mianowicie, że zaskarżony akt regulacyjny dotyczy wnoszących odwołanie bezpośrednio i że nie wymaga on środków wykonawczych.
21. W tym miejscu należy podkreślić, iż samo brzmienie nowego art. 263 akapit czwarty TFUE stwarza niezaprzeczalnie te same problemy interpretacyjne(13) .
22. Bez wątpienia prawdą jest, że przesłanka bezpośredniego oddziaływania jako taka istniała, razem z przesłanką indywidualnego oddziaływania, już „przed Lizboną” i zarówno pierwsza, jak i druga przesłanka były przedmiotem znanej nam wykładni.
23. Bezpośrednie oddziaływ anie jakiegokolwiek zaskarżonego aktu o charakterze generalnym zakłada, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, że akt ten musi wywierać bezpośrednie skutki na sytuację prawną skarżącej osoby fizycznej lub prawnej, a w przypadku gdy wymaga on przyjęcia środków pośrednich, nie może pozostawiać organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych, ponieważ owo wdrożenie ma mieć charakter automatyczny i musi wynikać z samego uregulowania Unii(14) . Samo istnienie środków krajowych znajdujących się pomiędzy stroną skarżącą a aktem o charakterze generalnym, który dotyczy jej indywidualnie, niekoniecznie zatem samo w sobie musi stanowić przeszkodę do uznania legitymacji czynnej strony skarżącej.
24. Powstaje więc tutaj pytanie, jak wydobyć znaczenie nowego systemu dotyczącego aktów regulacyjnych, który – przy zachowaniu przesłanki bezpośredniego oddziaływania – jednocześnie dodaje kolejną przesłankę polegającą na braku środków wykonawczych. W mojej opinii taka interpretacja nie może sprowadzać się jedynie do przeniesienia definicji przesłanki oddziaływania bezpośredniego ukształtowanej przez Trybunał, skoro towarzyszyła jej przesłanka indywidualnego oddziaływania.
25. Jak zostało to już zinterpretowane przez Trybunał w kontekście wersji traktatu poprzedzającej traktat z Lizbony, przesłanka bezpośredniego oddziaływania opierała się na rozumieniu, według którego istnienie czynności wykonawczych o charakterze czysto automatycznym nie stanowiło przeszkody do uznania legitymacji procesowej czynnej. Można byłoby tym samym podtrzymywać stanowisko, że przesłanka dotycząca braku środków wykonawczych, to znaczy braku aktów wykraczających poza czysto automatyczne wykonanie, zawiera się już w tej przesłance.
26. Z pewnego punktu widzenia traktat z Lizbony skomplikował względną prostotę tego systemu. Z jednej strony zachował on poprzedni system w zakresie „aktów” o charakterze generalnym innych niż decyzje indywidualne, utrzymując przesłankę oddziaływania bezpośredniego i indywidualnego. Z drugiej strony dopuścił on wyjątek od tej zasady w odniesieniu do kategorii „aktów regulacyjnych”, wprowadzając inną
podwójną przesłankę: oddziaływanie bezpośrednie „i” brak środków wykonawczych.
27. W rezultacie nowy system aktów regulacyjnych stawia nas wobec konieczności rozróżnienia pomiędzy dwiema przesłankami, które dotyczą tych aktów, inaczej mówiąc nadania znaczenia tej dwoistości konceptualnej. Należy stwierdzić bowiem istotnie, że zgodnie z samym brzmieniem art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE akty regulacyjne, które dotyczą bezpośrednio osób fizycznych lub prawnych, mogą wymagać jeszcze dodatkowo środków wykonawczych.
28. Istnieją zatem dwa sprzeczne stanowiska. Według pierwszego z nich zwykła ingerencja – choćby niewielka – krajowego organu administracyjnego w proces wdrażania aktu regulacyjnego wystarczy, żeby przesłanka braku środków wykonawczych nie została spełniona. Zasadniczo stanowisko to jest bronione przez rząd francuski, Komisję i Radę.
29. Jak postaram się to przedstawić, stanowisko to pozostawałoby w sprzeczności z właściwą wykładnią pojęcia aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych, które zostało wprowadzone traktatem z Lizbony.
30. Należy bowiem zauważyć, że pojęcie aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych jest bogatsze pod względem semantycznym niż to, które wyłania się z pierwszego stanowiska. W szczególności wyraz „środek” użyty w art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, bez względu na zastosowany język, zawiera w sobie nieodłącznie wykonywanie pewnej „władzy”, co zatem oznacza pewien margines swobody w wykonywaniu prerogatyw władzy publicznej. Wszystkie zadania powierzone krajowemu organowi władzy publicznej nie powodują – przez sam fakt, że jest on zobowiązany do ich wykonania – że środki, które w tym celu przyjmuje, mieszczą się w pojęciu środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE. Ważne jest uwzględnienie, konkretnie i każdorazowo, nie tylko charakteru, ale także formy i intensywności współpracy wymaganej od władz krajowych.
31. Bez zniweczenia celu sprowadzającego się do złagodzenia przesłanek dopuszczalności skarg osób fizycznych i prawnych w odniesieniu do aktów regulacyjnych niebędących aktami ustawodawczymi trudna wydaje się wykładnia tego nowego przepisu, zgodnie z którą istnienie przyjętych przez organy krajowe aktów prawnych o charakterze niematerialnym, „pomocniczym”, wynikających z jakiegokolwiek działania lub przyjętych w ramach wykonywania ograniczonej swobody, pośredniczących miedzy stroną skarżącą a zaskarżonym aktem regulacyjnym, pozwala przyjąć jednocześnie, że spełniona jest przesłanka bezpośredniego oddziaływania, natomiast z uwagi na sam fakt tego pośrednictwa władzy nie jest spełniona przesłanka polegająca na braku środków wykonawczych.
32. Na podstawie tej argumentacji będę bronić alternatywnego stanowiska, według którego nowe sformułowanie, którym posługuje się traktat w celu określenia legitymacji czynnej osób fizycznych i prawnych względem aktów regulacyjnych, polegające na wprowadzeniu dwóch omawianych tu przesłanek, prowadzi nas do dokonania – jak można to ująć – „podziału funkcjonalnego” pomiędzy tymi przesłankami. Według tego podziału należałoby rozróżnić z jednej strony zdefiniowanie uregulowania jako takiego i kręgu jego adresatów (oddziaływanie bezpośrednie), a z drugiej strony określenie różnych szczególnych okoliczności jego zastosowania w praktyce oraz jego wykonania (w zakresie m.in. proceduralnym, ilościowym czy czasowym), co pozwoliłoby potwierdzić, że wspomniane uregulowanie jest w pełni i samoistnie operacyjne. Można następnie argumentować, że oddziaływanie bezpośrednie odnosi się zarówno do zdefiniowanego uregulowania, jak i określenia jego adresatów, podczas gdy środki wykonawcze zapewniają, że omawiane uregulowanie, którego adresaci są określeni, jest w pełni operacyjne.
33. Przy takiej wykładni należałoby przeprowadzić analizę in concreto celu, treści i skutków zaskarżonego aktu regulacyjnego na sytuację prawną strony skarżącej(15), po czym można byłoby ewentualnie stwierdzić, czy akt ten wymaga
środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
34. W niniejszej sprawie rzeczywiście prawdą jest, że wdrożenie spornych rozporządzeń pod kątem operacyjnym wymaga działania państw członkowskich i przyjęcia przez nie pewnej liczby środków administracyjnych, mianowicie środków polegających zasadniczo – jak zauważył Trybunał – na przyjmowaniu wniosków zainteresowanych podmiotów gospodarczych, kontrolowaniu ich dopuszczalności zgodnie z wymogami formalnymi ustalonymi przez te państwa, przekazywaniu wniosków do Komisji, a następnie wydawaniu świadectw lub pozwoleń na podstawie współczynników przydziału określonych przez Komisję. Jednakże trudno jest uznać, że takie działanie o charakterze czysto zarządczym podejmowane przez krajową administrację wpisuje się w zakres realizacji uprawnień wykonawczych.
35. Funkcja współpracy administracyjnej spoczywająca na właściwych organach krajowych nie wydaje się tym samym odpowiadać temu, co autorzy traktatu mieli na myśli, ustanawiając nową, mniej restrykcyjną podwójną przesłankę dopuszczalności dla wnoszenia przez osoby fizyczne i prawne skargi o stwierdzenie nieważności aktów regulacyjnych.
36. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszym przypadku Komisja, uznając, że należy ograniczyć ujemne różnice pomiędzy dostępnością a wykorzystaniem cukru na rynku Unii w roku gospodarczym 2010/2011, stwierdziła, że należy, po pierwsze, dopuścić do obrotu część cukru wyprodukowanego w ilości przekraczającej kwotę wskazaną w art. 56 rozporządzenia nr 1234/2007, i po drugie, wykorzystać w pełni cały istniejący przywóz. W konsekwencji Komisja przyjęła rozporządzenie nr 222/2011 ustanawiające nadzwyczajne środki w odniesieniu do udostępniania pozakwotowego cukru i izoglukozy na rynku Unii z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty krajowej, a także rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011 otwierające pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz pewnej ilości cukru w roku gospodarczym 2010/2011.
37. Rozporządzenie nr 222/2011 i rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011 zostały uzupełnione dwoma rozporządzeniami wykonawczymi mającymi za główny przedmiot, odpowiednio, ustalenie, w oparciu o wnioski zainteresowanych podmiotów gospodarczych przedłożone przez państwa członkowskie, współczynników przydziału w odniesieniu do ilości pozakwotowego cukru dopuszczonego do obrotu z zerową stawką opłaty za nadwyżki produkcyjne (rozporządzenie wykonawcze nr°293/2011) i kontyngentu przywozowego (rozporządzenie wykonawcze nr°393/2011). Ponadto rozporządzenie wykonawcze nr°293/2011 odrzuca wnioski o wydanie świadectw przywozowych złożone w okresie 21–25 marca 2011 r. i ustala zamknięcie okresu składania tych wniosków na dzień 28 marca 2011 r. Rozporządzenie wykonawcze nr°393/2011 zawiesza natomiast składanie nowych wniosków o wydanie pozwoleń określonych w jego załączniku do końca roku gospodarczego.
38. Dodatkowo należy przypomnieć, iż wnoszący odwołanie podnoszą zasadniczo, że sporne rozporządzenia stawiają rafinację importowanego cukru trzcinowego w niekorzystnej pozycji konkurencyjnej w porównaniu do pozycji, w jakiej znajdują się krajowi producenci i przetwórcy buraków, z naruszeniem rozporządzenia podstawowego i zasad niedyskryminacji, proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Wnoszący odwołanie nie kwestionują natomiast w żaden sposób warunków wystawiania świadectw i pozwoleń.
39. Przy okazji analizy tych dwóch grup rozporządzeń(16) Sąd zauważył, że w celu otrzymania prawa do sprzedaży lub przywozu cukru, z wykorzystaniem przy tym wyjątkowych reżimów ustanowionych w zaskarżonych rozporządzeniach, zainteresowane podmioty gospodarcze muszą uprzednio wystąpić z wnioskiem do władz krajowych(17), które to władze następnie stosują współczynniki przydziału określone w rozporządzeniach wykonawczych nr 293/2011 i nr 393/2011(18) . Sąd wywiódł stąd, że sporne rozporządzenia nie mogą wywierać skutków prawnych względem zainteresowanych podmiotów bez uprzedniego przyjęcia przez władze krajowe stosownych środków.
40. Sąd stwierdził następnie, że omawiane krajowe środki mają charakter decyzji, ponieważ władze krajowe są uprawnione do nakładania na wnioskodawców określonych wymogów formalnych, do rozstrzygania kwestii dopuszczalności wniosków oraz do wydawania świadectw i pozwoleń na przywóz(19) . Na tej podstawie przyjął on, że sporne rozporządzenia „opierają się” na wydawanych na szczeblu krajowym decyzjach indywidualnych, w braku których nie mogą one wywierać wpływu na sytuację prawną zainteresowanych osób fizycznych i prawnych(20) . W konsekwencji Sąd orzekł, że spornych rozporządzeń nie można uznać za akty niewymagające środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
41. Ocena Sądu jest błędna pod względem prawnym.
42. Przede wszystkim to Komisja zdefiniowała w pełni nadzwyczajne środki przyjęte w rozporządzeniu nr 222/2011 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 302/2011, ustalając ich zakresy stosowania, odpowiednio, ratione materiae, ratione personae i ratione temporis, a także warunki zakwalifikowania i dopuszczalności, od których zależy możliwość skorzystania z tych środków(21) .
43. W tym względzie należy wpierw zauważyć, że nie zważając na okoliczność, iż te dwie grupy rozporządzeń nie mają tego samego zakresu stosowania ratione personae, Sąd przeanalizował je bez uwzględnienia tej różnicy. Tymczasem pomimo tego, że bezsporne jest, iż rozporządzenia wykonawcze nr 302/2011 i nr 393/2011 bezpośrednio dotyczą wnoszących odwołanie jako podmiotów dokonujących rafinacji importowanego cukru trzcinowego, to jednak znacznie trudniej jest uznać ich za bezpośrednio dotkniętych przez rozporządzenie nr 222/2011 i rozporządzenie wykonawcze nr 293/2011, skoro zakres stosowania powyższych rozporządzeń w żaden sposób nie wpływa na ich sytuację prawną.
44. Ponadto to właśnie również Komisja, opierając się na zgromadzonych informacjach, zrewidowanych w miarę potrzeby i przekazanych przez państwa członkowskie, ustaliła współczynniki przydziału w odniesieniu do ilości cukru przeznaczonego do dopuszczenia do obrotu z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty (rozporządzenie wykonawcze nr 293/2011) i pozwoleń na przywóz (rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011).
45. Wprawdzie zainteresowane podmioty gospodarcze powinny w obu przypadkach skierować wniosek o wydanie świadectwa lub pozwolenia na przywóz do właściwych organów krajowych, niemniej jednak wnioski te nie posiadają w żadnym stopniu charakteru konstytutywnego w zakresie prawa do skorzystania z podjętych nadzwyczajnych środków.
46. Prawdą jest również, że to władze krajowe były odpowiedzialne za przyjmowanie wniosków o wydanie świadectw lub pozwoleń na przywóz, za zbadanie – w razie potrzeby – ich dopuszczalności, następnie za zastosowanie współczynników przydziału i wydanie świadectw lub pozwoleń na przywóz. Jednakże te poszczególne działania, które wchodzą w ścisły zakres ograniczonej swobody, nie wykraczają poza zwykłą współpracę administracyjną oraz poza czysto techniczne zarządzenie nadzwyczajnymi środkami podjętymi przez Komisję.
47. Zatem przyjęte przez Komisję nadzwyczajne środki, rozpatrywane łącznie, wymagały niewątpliwie wydania aktów administracyjnych o charakterze zarządczym, jednak nie przewidywały konieczności ustanowienia środków wykonawczych w ścisłym znaczeniu. W świetle tego, co starałem się przedstawić powyżej, w szczególności rozporządzenia wykonawcze nr 293/2011 i nr 393/2011 zawierały bez najmniejszej wątpliwości „środki wykonawcze” odpowiadające wymogowi wdrożenia rozporządzenia nr 222/2011 i rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011. Stanowiły one w pewnej mierze moment wykonania w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE rozporządzenia nr 222/2011 i rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011. Nie jest tak natomiast w przypadku aktów administracyjnych o charakterze zarządczym podejmowanych przez właściwe organy państw członkowskich.
48. W konsekwencji uważam, że należy uwzględnić zarzut pierwszy podniesiony przez wnoszących odwołanie i w rezultacie uchylić zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd orzekł, iż rozporządzenia wykonawcze nr 302/201 i nr 393/2011 wymagają środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
V – W przedmiocie dopuszczalności skargi i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd
49. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
50. W niniejszej sprawie wprawdzie stan postępowania nie pozwala na rozstrzygnięcie co do istoty w przedmiocie skargi wniesionej do Sądu, jednakże Trybunał posiada niezbędne informacje, by wydać orzeczenie ostateczne w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w toku postępowania w pierwszej instancji, w zakresie, w jakim odnosi się ono do skargi na rozporządzenia wykonawcze nr 302/2011 i nr 393/2011 dotyczące pozakwotowego kontyngentu taryfowego na przewóz(22) .
51. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że te dwa omawiane rozporządzenia wykonawcze nie wymagają środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE. Ponadto nie kwestionuje się, że wnoszący odwołanie jako podmioty zajmujące się rafinacją importowanego cukru trzcinowego mają interes w podjęciu działań przeciwko powyższym rozporządzeniom i rozporządzenia te dotyczą ich bezpośrednio.
52. W tych okolicznościach należy skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądań wnoszących odwołanie zmierzających do stwierdzenia nieważności rozporządzeń wykonawczych nr 302/2011 i nr 393/2011.
VI – Wnioski
53. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł, co następuje:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej T & L Sugars i Sidul Açúcares/Commission (T‑279/11, EU:T:2013:299), zostaje uchylony.
2) Skarga wniesiona przez T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda na rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) nr 302/2011 z dnia 28 marca 2011 r. otwierające pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz pewnej ilości cukru w roku gospodarczym 2010/2011 i (UE) nr 393/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r. ustalające współczynnik przydziału dotyczący wydawania pozwoleń na przywóz, o które złożono wnioski od dnia 1 do dnia 7 kwietnia 2011 r. w odniesieniu do produktów cukrowniczych w ramach niektórych kontyngentów taryfowych, oraz zawieszające składanie wniosków o takie pozwolenia jest dopuszczalna.
3) Sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej w celu orzeczenia co do istoty.
4) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
(1) .
(2)
–	T‑279/11, EU:T:2013:299, zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”.
(3)
–	Rozporządzenie Komisji (UE) nr 222/2011 z dnia 3 marca 2011 r. ustanawiające nadzwyczajne środki w odniesieniu do udostępniania pozakwotowego cukru i izoglukozy na rynku Unii z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty krajowej w roku gospodarczym 2010/2011 (Dz.U. L 60, s. 6) i rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 293/2011 z dnia 23 marca 2011 r. ustalające współczynnik przydziału, odrzucające dalsze wnioski i zamykające okres składania wniosków w odniesieniu do dostępnych ilości pozakwotowego cukru do sprzedania na rynku Unii z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty krajowej (Dz.U. L 79, s. 8).
(4)
–	Rozporządzenia wykonawcze: Komisji (UE) nr 302/2011 z dnia 28 marca 2011 r. otwierające pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz pewnej ilości cukru w roku gospodarczym 2010/2011 (Dz.U. L 81, s. 8) i Komisji (UE) nr 393/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r. ustalające współczynnik przydziału dotyczący wydawania pozwoleń na przywóz, o które złożono wnioski od dnia 1 do dnia 7 kwietnia 2011 r. w odniesieniu do produktów cukrowniczych w ramach niektórych kontyngentów taryfowych, oraz zawieszające składanie wniosków o takie pozwolenia (Dz.U. L 104, s. 39).
(5)
– Dz.U. L 299, s. 1.
(6)
–	W kwestii źródła pochodzenia art. 263 akapit czwarty ostatnia część zdania TFUE pozwolę sobie odesłać do opinii rzecznik generalnej J. Kokott: w sprawie Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, pkt 40; oraz w sprawie Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, EU:C:2013:204, pkt 39–44, które przypisują określenie „aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych” jako kategorii prawnej prawa Unii, w okresie poprzedzającym ukucie tego pojęcia, opinii rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, EU:C:2002:197, pkt 43.
(7)
–	Zobacz wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 50–61.
(8)
–	Trybunał rzeczywiście wypowiedział się już co do kwestii rozumienia nowego przepisu, jednak w sposób bardzo oszczędny i jedynie w zakresie wyłączenia jego zastosowania; zob. wyroki: Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 30, 31; Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, pkt 50, 51; a także Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, pkt 37, 38.
(9)
–	Zobacz w szczególności wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, EU:C:2013:625, pkt 50.
(10)
–	Ibidem (pkt 57).
(11)
–	Ibidem (pkt 59).
(12)
–	Ibidem (pkt 60).
(13)
–	Niektóre z tych problemów zostały już podniesione przez rzecznik generalną J. Kokott w opinii w sprawie Telefónica/Komisja, EU:C:2013:204, pkt 36–38. Zobacz podobnie także opinie rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawach: Stichting Woonpunt i in./Komisja, EU:C:2013:335, pkt 74; a także Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, EU:C:2013:336, pkt 47.
(14)
–	Zobacz w szczególności wyrok Glencore Grain/Komisja, C‑404/96 P, EU:C:1998:196, pkt 41; a także z tego samego dnia wyroki: Front national/Parlament, C‑486/01 P, EU:C:2004:394, pkt 34;.Komisja/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisja, C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, pkt 45; Stichting Woonpunt i in./Komisja, EU:C:2014:100, pkt 68; a także Stichting Woonlinie i in./Komisja, EU:C:2014:105, pkt 55.
(15)
–	Zobacz wyroki: Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 35; Stichting Woonpunt i in./Komisja, EU:C:2014:100, pkt 53; a także Stichting Woonlinie i in./Komisja, EU:C:2014:105, pkt 40.
(16)
–	Odpowiednio pkt 38–41 i 42–45 zaskarżonego wyroku.
(17)
–	Ibidem (pkt 46).
(18)
–	Ibidem (pkt 47).
(19)
–	Ibidem (pkt 49).
(20)
–	Ibidem (pkt 50).
(21)
–	Zobacz art. 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia nr°222/2011; art. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011, odsyłającego do rozporządzenia nr 891/2009 z dnia 25 września 2009 r. w sprawie otwierania niektórych wspólnotowych kontyngentów taryfowych w sektorze cukru i administrowania nimi (Dz.U. L 254, s. 82).
(22)
–	Zobacz jako precedens wyrok 3F/Komisja, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, pkt 98.