Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 16 april 2026(1)
Förenade målen C‑161/25 och C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
mot
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25),
och
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
ytterligare deltagare i rättegången:
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(två fall av begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))
” Begäran om förhandsavgörande – Transport – Gemensamt europeiskt järnvägsområde – Direktiv 2012/34/EU – Artikel 35 – Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande – Räckvidd – Internationell godstrafik – Driftsstörningar som kan tillskrivas järnvägsföretag – Straffavgifter vid gränsen – Nationellt straffavgiftssystem som kompletterar och är skilt från det allmänna system som gäller för hela nätet – Kumulering av flera straffavgiftssystem – Samordning av dessa olika system – Villkor – Medlemsstaternas handlingsutrymme ”
I.      Inledning
1.        Begäran om förhandsavgörande har i de aktuella fallen ingetts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) och rör i båda fallen tolkningen av artikel 97 FEUF och artikel 35 i direktiv 2012/34/EU.(2)
2.        Förhandsavgörande har begärts inom ramen för två tvister mellan å ena sidan Autorità di regolazione dei trasporti (Tillsynsmyndigheten för transportsektorn, Italien) (nedan kallad ART) och Rete Ferroviaria Italiana SPA (nedan kallat RFI) och å andra sidan ett antal järnvägsföretag verksamma på den italienska marknaden.(3) Tvisterna rör ART:s beslut att godkänna de ”anvisningar och föreskrifter rörande ’beskrivningen av järnvägsnätet för 2024’ ” som förvaltaren av den nationella järnvägsinfrastrukturen, det vill säga RFI, hade utfärdat, genom vilka det infördes ett system med straffavgifter för järnvägsföretag som överskrider sina uppehållstider på stationer anknutna till utländska nät (nedan kallade straffavgifter vid gränsen).
3.        I enlighet med EU-domstolens önskemål kommer jag att inrikta detta förslag till avgörande på de fem första tolkningsfrågorna i respektive nationellt mål, vilka är nästintill identiskt formulerade. Dessa frågor rör i allt väsentligt huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 – en artikel som ännu inte har tolkats av EU-domstolen – medger att medlemsstaterna, parallellt med den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i den artikeln, inför specifika system med sanktioner för driftsstörningar i järnvägsnätet och, för den händelse att detta är tillåtet, huruvida och i vilken utsträckning den verksamhetsstyrningen och de systemen får kumuleras samt huruvida och i vilken utsträckning de måste samordnas.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
4.        I skälen 2 och 3 i direktiv 2012/34 anges följande:
”(2)      En större integrering av unionens transportsektor är en viktig del av fullbordandet av den inre marknaden och järnvägar är en viktig del av unionens transportsektor med sikte på att uppnå hållbar rörlighet.
(3)      Effektiviteten i järnvägssystemet bör förbättras för att det ska kunna integreras i en konkurrenskraftig marknad samtidigt som järnvägarnas speciella karaktär beaktas.”
5.        Punkterna 1 och 2 i artikel 35 ”Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” i det direktivet har följande lydelse:
”1.      Avgiftssystem för infrastruktur ska motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Denna verksamhetsstyrning får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat.
2.      Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning, vilka anges i punkt 2 i bilaga VI, ska tillämpas för hela järnvägsnätet.”
6.        I artikel 56 ”Regleringsorganets uppgifter” i samma direktiv finns en uppräkning av regleringsorganets uppgifter. Enligt punkt 1 i den artikeln kan en sökande överklaga till regleringsorganet om denne anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något annat sätt kränkt, särskilt när det gäller vissa beslut av infrastrukturförvaltaren, däribland beslut som rör beskrivningen av järnvägsnätet och de kriterier som fastställs i denna. Enligt punkt 2 i samma artikel ska regleringsorganet bland annat kontrollera huruvida beskrivningen av järnvägsnätet innehåller diskriminerande bestämmelser.
7.        Punkt 2 i bilaga VI ”Krav avseende kostnader och avgifter med anknytning till järnvägsinfrastruktur” till samma direktiv har följande lydelse:
”Den verksamhetsstyrning [genom kvalitetskrav på utförande] som avses i artikel 35 ska vara baserad på följande grundprinciper.
a)      För att uppnå en överenskommen prestandanivå för tjänsterna och för att inte äventyra en tjänsts ekonomiska livskraft, ska infrastrukturförvaltaren komma överens med sökande om de viktigaste parametrarna för verksamhetsstyrningen, i synnerhet värdet av förseningar [och] tröskelvärdena för betalningar som ska verkställas inom ramen för verksamhetsstyrningen avseende både enskilda tåg och alla tåg för ett järnvägsföretag under en viss tidsperiod.
b)      Infrastrukturförvaltaren ska meddela järnvägsföretagen tågplanen, som ska användas som grund för beräkning av förseningar, minst fem dagar före tågets avgång. Infrastrukturförvaltaren får tillämpa en kortare tidsfrist i händelse av force majeure eller sena ändringar av tågplanen.
c)      Alla förseningar ska hänföras till någon av följande klasser och underklasser:
…”
B.      Italiensk rätt
1.      Lagdekret nr 201/2011
8.        I artikel 37 ”Liberalisering av transportsektorn” i decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lagdekret nr 201 med i brådskande ordning införda bestämmelser för tillväxt, jämlikhet och konsolidering av statskassan) av den 6 december 2011,(4) omvandlad till lag efter ändringar genom lag nr 214 av den 22 december 2011,(5) föreskrivs följande:
”1.      Som ett led i den reglering av allmännyttiga tjänster som föreskrivs i lag nr 481 av den 14 november 1995 inrättas härmed Tillsynsmyndigheten för transportsektorn, nedan kallad myndigheten, som ska bedriva sin verksamhet helt självständigt och vara fullständigt oberoende i sina beslut och bedömningar. … Myndigheten är behörig inom sektorn för transporter och tillträde till relaterad infrastruktur och relaterade stödtjänster, i enlighet med unionsrätten och under iakttagande av den princip om subsidiaritet och om regioners och kommuners befogenheter som åsyftas i avdelning V i grundlagens andra del. …
2.      Myndigheten är behörig inom sektorn för transporter och tillträde till relaterad infrastruktur och har bland annat följande uppgifter:
a)      Myndigheten ska, med användning av metoder som främjar konkurrens, produktivitetsmässig driftseffektivitet och begränsning av kostnaderna för användare, företag och konsumenter, garantera rättvisa och icke diskriminerande villkor för tillträde till järnvägs-, hamn- och flygplatsinfrastruktur och till motorvägsnät, …
b)      Myndigheten ska, om den finner detta nödvändigt mot bakgrund av de rådande konkurrensvillkoren på de olika nationella och lokala marknaderna för transporttjänster, ange kriterier som gör det möjligt för behöriga enheter att fastställa taxor, pålagor och väg- och banavgifter med hänsyn tagen till behovet av att säkerställa ekonomisk jämvikt för de reglerade företagen, produktivitetsmässig driftseffektivitet och begränsning av kostnaderna för användare, företag och konsumenter.
…
i)      Myndigheten ska, särskilt såvitt avser tillträde till järnvägsinfrastruktur, utföra samtliga uppgifter som ankommer på ett det tillsynsorgan som avses i artikel 37 i lagstiftningsdekret nr 188 av den 8 juli 2003 och i synnerhet ange kriterier som infrastrukturförvaltaren ska använda vid fastställande av väg- och banavgifter, ange kriterier för tilldelning av tåglägen och kapacitet och utöva tillsyn över att infrastrukturförvaltaren tillämpar dessa kriterier korrekt.
…”
2.      Lagstiftningsdekret nr 112/2015
9.        Punkt 1 i artikel 13 ”Villkor för tillträde till tjänster” i decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (lagstiftningsdekret nr 112 om införlivande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)) av den 15 juli 2015(6) har följande lydelse:
”Infrastrukturförvaltaren ska säkerställa att alla järnvägsföretag som har tilldelats tåglägen tillhandahålls följande minimipaket av tillträdestjänster på rättvisa och icke diskriminerande villkor, utan att det tas ut någon avgift utöver avgiften för tillträde till och användning av infrastrukturen:
a)      Behandling av ansökningar om järnvägsinfrastrukturkapacitet, med syftet att ingå avtal om användning av infrastrukturen.
b)      Rätt att utnyttja den kapacitet som har beviljats.
c)      Användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och övergångsspår i tågspår.
d)      Trafikledning och kontroll av tågtrafiken, signalsystem och tågklarering samt tillhandahållande av alla typer av information om tågrörelser.
e)      Användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan.
f)      All övrig information som behövs för att genomföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.
…”
10.      I artikel 21 ”System för uppföljning av prestanda vid järnvägstransport” i samma lagstiftningsdekret föreskrivs följande:
”1.      För att reducera eventuella driftsstörningar i tågtrafiken till ett minimum ska infrastrukturförvaltaren införa, utan att därigenom ytterligare belasta statsbudgeten, ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande av järnvägstransport. Detta system får inbegripa sanktioner för nätanvändare som stör driften, ersättning till nätanvändare som lider skada av driftsstörningar och vissa former av bonus till nätanvändare vilkas prestanda överträffar vad som anges i deras respektive avtal om tillträde till infrastruktur.
2.      De grundprinciper för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som anges i punkt 2 i bilaga VI till [direktiv 2012/34] ska tillämpas för hela det järnvägsnät som förvaltas av infrastrukturförvaltaren.”
11.      I punkt 1 i artikel 37 ”Tillsynsorgan” i samma lagstiftningsdekret stadgas följande:
Tillsynsorganet är Tillsynsmyndigheten för transportsektorn, som är behörig inom sektorn för järnvägstransport och tillträde till relaterad infrastruktur i kraft av artikel 37 i lagdekret nr 201 av den 6 december 2011, omvandlat till lag med ändringar genom lag nr 214 av den 22 december 2011, i kraft av artikel 37 i lagdekret nr 1 av den 24 januari 2012, omvandlat till lag med ändringar genom lag nr 27 av den 24 mars 2012, i kraft av [direktiv 2012/34] och i kraft av detta dekret. Detta organ ska bedriva sin verksamhet helt självständigt och vara fullständigt oberoende i sina beslut och bedömningar. …”
III. Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet i EU-domstolen
12.      Genom ett beslut som antogs under år 2022 godkände ART de ”anvisningar och föreskrifter rörande ’beskrivningen av järnvägsnätet för 2024’ ” som förvaltaren av den nationella järnvägsinfrastrukturen, det vill säga RFI, hade lagt fram. I det beslutet slog ART fast att vissa av dessa anvisningar och föreskrifter skulle föras in i prospetto informativo della rete (beskrivningen av järnvägsnätet) (nedan kallad PIR) för år 2024 medan andra skulle föras in i PIR för år 2023.
13.      Anvisningarna och föreskrifterna rörande PIR för åren 2023 och 2024 innefattade bland annat införande av straffavgifter vid gränsen, det vill säga straffavgifter som åläggs järnvägsföretag om dessa överskrider sina uppehållstider på gränsstationer. Dessa straffavgifter vid gränsen infördes utöver de straffavgifter som redan föreskrevs inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som grundade sig på artikel 35 i direktiv 2012/34 såsom detta hade införlivats med den italienska rättsordningen genom artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 112/2015, där det fastställs en allmän ram som grundar sig på att straffavgifter tas ut för förseningar som kan tillskrivas järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltaren.
14.      Klagandebolagen väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen för Piemonte, Italien) och yrkade ogiltigförklaring av ART:s beslut och av PIR för år 2023. Till stöd för sitt yrkande anförde de bland annat att dessa båda rättsakter innebar att det infördes ett sanktionssystem som var skilt från det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 35 i direktiv 2012/34 och i bilaga VI till detta.
15.      I en dom som meddelades år 2023 gjorde nämnda domstol bedömningen att ART visserligen hade befogenhet att införa straffavgifter vid gränsen med stöd av artikel 35 i direktiv 2012/34 och artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 112/2015 men att ART – oaktat att samtidig förekomst av straffavgifter vid gränsen och straffavgifter inom ramen för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande inte i sig stred mot gällande lagstiftning – borde ha föreskrivit att straffavgifter vid gränsen skulle tas ut även av infrastrukturförvaltaren och borde ha försett dessa straffavgifter med lämpliga kompensationsmekanismer. Dessutom framhöll den ovannämnda domstolen att det saknades samordning mellan de båda incitamentssystemen och att det inte heller hade gjorts någon teknisk utvärdering av det eventuella samspelet mellan dem, varför ART:s beslut var att anse som otillräckligt motiverat såvitt avsåg det konkreta genomförandet därav. Med hänvisning till detta återförvisade nämnda domstol ärendet till ART för att denna myndighet i förekommande fall skulle kunna utöva sina befogenheter på nytt.
16.      ART och RFI har överklagat den domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), som är hänskjutande domstol. Klagandebolagen har anslutningsöverklagat och därvid bestritt den av Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen för Piemonte) gjorda bedömningen att ART faktiskt hade befogenhet att införa straffavgifter vid gränsen på grundval av artikel 35 i direktiv 2012/34.
17.      Mot denna bakgrund vill Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) få klarhet i huruvida en sådan ordning som den som införs genom artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 112/2015, där det inte utesluts att det kan användas ett sanktionssystem som går utöver och är skilt från det allmänna system som föreskrivs i PIR, är förenlig med artikel 35 i direktiv 2012/34.
18.      I synnerhet undrar den hänskjutande domstolen huruvida artikel 35 i det direktivet, där det föreskrivs sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat, kan tolkas så, att det får införas sanktioner av detta slag som föreskrivs i regler som går utöver och är skilda från det allmänna system som inrättas genom PIR, varvid det uppkommer en kumulering av straffavgifter för en och samma faktiska omständighet (det vill säga en försening vid en gränsstation) och varvid bestämmelserna i det systemet de facto utvidgas till att omfatta även överträdelser som begås vid gränsstationer.
19.      I detta hänseende anser den hänskjutande domstolen att ett integrerat och samordnat system som innefattar två typer av sanktioner kan godtas endast om dess beskaffenhet och graden av dess självständighet i förhållande till unionsrätten tydligt anges. Enligt den hänskjutande domstolen är det bland annat, mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen, nödvändigt att slå fast huruvida unionsrätten medger en sådan kumulering av sanktionsordningar samt, för den händelse att det krävs samordning dem emellan, i vilken utsträckning de båda ordningarna säkerställer att de inneboende principerna i rätten att få tillträde till tjänster iakttas, inbegripet såvitt avser sanktioner som tillämpas vid gränsstationer.
20.      För den händelse att artikel 35 i direktiv 2012/34 medger kumulering av flera straffavgiftsordningar, vilket innebär att ett järnvägsföretag med anledning av en och samma faktiska omständighet, exempelvis en försening vid en gränsstation, åläggs både en straffavgift i enlighet med den allmänna ordning som gäller för hela järnvägsnätet och en specifik straffavgift för gränsstationer, behöver det enligt den hänskjutande domstolen anges vilka krav som ska ställas i samband med en sådan kumulering. Närmare bestämt behöver det slås fast dels huruvida den bestämmelsen innebär att den behöriga nationella myndigheten – i det aktuella fallet ART – måste iaktta principen om det införda regelverkets neutralitet, bland annat genom att föreskriva bonus för företag som beter sig ansvarsfullt, ersättning till företag som lider skada och straffavgifter även för infrastrukturförvaltaren, i fall där det är denna som har orsakat en försening, dels huruvida – och i så fall i vilken omfattning som – nämnda bestämmelse innebär att den behöriga nationella myndigheten måste samordna det allmänna systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande och det specifika systemet för straffavgifter vid gränsen, så att dessa båda system på ett enhetligt sätt bidrar till uppnåendet av prestandamålen för järnvägsnätet utan att de järnvägsföretag som behöver betala straffavgifter vid gränsen åläggs en orimligt tung börda.
21.      Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) i mål C‑161/25 att vilandeförklara det nationella målet och ställa sex tolkningsfrågor till EU-domstolen, av vilka följande fem är föremål för detta riktade förslag till avgörande:
”1)      Är det tillåtet att införa ett sanktionssystem utöver det som uttryckligen fastställs i artikel 35 i direktiv 2012/34?
2)      Är det enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] tillåtet att kumulera flera sanktionssystem, det vill säga att ett järnvägsföretag för samma faktiska omständigheter – försening vid en gränsstation – kan påföras både sanktionen enligt det allmänna systemet, som ska tillämpas för hela järnvägsnätet, och en specifik sanktion relaterad till gränsstationen?
3)      Om föregående fråga besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34]
att tillsynsmyndigheten [för transportsektorn], i samband med att det införs eller ’godkänns’ ett sanktionssystem mot järnvägsföretag för godstrafik relaterat till gränsstationer, alltid ska se till att reglerna i denna bestämmelse efterlevs och därmed ska säkerställa åtgärdens neutralitet i den meningen att i) det ska betalas ut bonusar till järnvägsföretag som beter sig ansvarsfullt, ii) det ska betalas ut ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och iii) sanktioner även ska påföras förvaltaren, för det fall denne har orsakat förseningen, utifrån antagandet att neutralitet alltid innebär att de enskilda sanktionerna ska vara av bilateral karaktär?
4)      Om den andra frågan besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34], och i så fall i vilken utsträckning, att tillsynsmyndigheten [för transportsektorn] ska samordna sanktionssystemet enligt ’verksamhetsstyrningen’ och systemet med gränsrelaterade sanktioner på så sätt att de båda systemen på ett samordnat sätt eftersträvar målet om järnvägsnätets effektivitet, utan att det innebär för tunga bördor för de järnvägsföretag som påförs de gränsrelaterade sanktionerna?
5)      Om den andra frågan besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] en samordning av de maximibelopp som föreskrivs i de båda sanktionssystemen och en bedömning av deras ekonomiska effekt på järnvägsföretag på så sätt att effektivitetsprincipen vägs mot principen om proportionalitet och skälighet samt att järnvägstjänsternas lönsamhet inte äventyras?”
22.      Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutade även i mål C‑162/25 att vilandeförklara det nationella målet och ställa tolkningsfrågor till EU-domstolen som är identiska med dem i mål C‑161/25 utom såvitt avser den tredje frågan, där slutet har följande lydelse:
”Om [den andra frågan] besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] att tillsynsmyndigheten [för transportsektorn], i samband med att det införs eller ’godkänns’ ett sanktionssystem mot järnvägsföretag för godstrafik relaterat till gränsstationer, alltid ska se till att reglerna i denna bestämmelse efterlevs och därmed ska säkerställa åtgärdens neutralitet i den meningen att i) det ska betalas ut bonusar till järnvägsföretag som beter sig ansvarsfullt, ii) det ska betalas ut ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och iii) sanktioner även ska påföras förvaltaren, för det fall denne har orsakat förseningen, utifrån principen att neutralitet alltid innebär att de enskilda sanktionerna ska vara av bilateral karaktär?”
23.      EU-domstolens ordförande har genom beslut av den 1 april 2025 förenat målen C‑161/25 och C‑162/25 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
24.      Skriftliga yttranden har inkommit till EU-domstolen från Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion och RFI, från den italienska och den polska regeringen och från Europeiska kommissionen.
IV.    Bedömning
A.      Inledande synpunkter
25.      Begäran om förhandsavgörande i de båda aktuella fallen gäller i allt väsentligt huruvida det är förenligt med artikel 35 i direktiv 2012/34 att en medlemsstat inför en lagstiftning som inte utesluter att det kan användas ett sanktionssystem som går utöver och är skilt från det allmänna system som föreskrivs inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i den artikeln. Tolkningen av den artikeln står i centrum för de fem tolkningsfrågor från den hänskjutande domstolens sida som jag tar upp i detta riktade förslag till avgörande.
26.      Jag noterar inledningsvis att det i artikel 35 i direktiv 2012/34 föreskrivs att det ska införas en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande vars syfte är att användningen av järnvägsinfrastrukturen ska optimeras genom att järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren ges incitament att införa effektivare förvaltningsmetoder. Den artikeln medger att medlemsstaterna använder ett antal olika åtgärder för att uppnå det målet, bland annat sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. De system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som medlemsstaterna inför måste dessutom vara förenliga med de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet.
27.      Vidare framgår det av EU-domstolens praxis rörande artikel 11 i direktiv 2001/14/EG,(7) som har ersatts av artikel 35 i direktiv 2012/34, att medlemsstaterna visserligen är skyldiga att i sina avgiftssystem för järnvägsinfrastruktur integrera en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande för att motivera såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare att förbättra järnvägsnätets prestanda men att medlemsstaterna fritt får välja vilka konkreta åtgärder som ska vidtas inom ramen för den verksamhetsstyrningen, under förutsättning att åtgärderna utgör en sammanhängande och transparent helhet som kan kvalificeras som ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”.(8)
28.      Av ovanstående följer således att medlemsstaterna visserligen, i kraft av artikel 35 i direktiv 2012/34, på nationell nivå måste införa en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, men att de enligt den artikeln har utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller den konkreta utformningen av denna verksamhetsstyrning, eftersom det inte närmare anges vilken form verksamhetsstyrningen ska ha eller hur den ska gå till.(9)
29.      Artikel 35 i direktiv 2012/34 utgör nämligen ett instrument för harmonisering genom minimiföreskrifter i så måtto att det där inte beskrivs någon specifik sanktionsordning utan enbart anges att medlemsstaterna får föreskriva olika åtgärder, däribland sanktioner, för att uppnå de mål som eftersträvas genom direktiv 2012/34. Med andra ord åläggs medlemsstaterna genom den artikeln en skyldighet att uppnå ett visst resultat i den bemärkelsen att de måste se till att det system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som de inför gör det möjligt att minimera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda.
30.      Det är mot bakgrund av ovanstående som det är lämpligt att pröva de frågor rörande tolkningen av artikel 35 i direktiv 2012/34 som den hänskjutande domstolen har ställt i de förevarande målen.
B.      Den första tolkningsfrågan
1.      Upptagande till sakprövning
31.      Innan jag tar mig an den första tolkningsfrågan behöver jag uttala mig över den italienska regeringens invändning om rättegångshinder. Nämnda regering har bland annat gjort gällande att den frågan, såsom den är formulerad, inte kan upptas till sakprövning därför att den hänskjutande domstolen inte närmare har angett vare sig vilka tvivel den hyser rörande tillämpningen av artikel 35 i direktiv 2012/34 i de nationella målen eller huruvida den tolkning som den har förordat i sina beslut att begära förhandsavgörande skulle kunna strida mot en nationell bestämmelse.
32.      I detta hänseende erinrar jag om att det följer av EU-domstolens fasta praxis att frågor från nationella domstolar som rör tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta och att EU-domstolen därför i princip måste pröva sådana frågor. EU-domstolen får avstå från att besvara en fråga från en nationell domstol endast om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, om frågeställningen är hypotetisk eller om EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna som den skulle behöva för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som har ställts till den.(10)
33.      Så förefaller inte vara fallet här, med tanke på att den första frågan rör tolkningen av en unionsbestämmelse vars relevans i de nationella målen tillräckligt tydligt framgår av besluten att begära förhandsavgörande. Av dessa beslut följer nämligen att den tolkning av artikel 35 i direktiv 2012/34 som den hänskjutande domstolen har begärt är nödvändig för att det ska kunna avgöras huruvida den italienska ordning som är tillämplig i det aktuella fallet – en ordning som inte utesluter att det införs ett sanktionssystem som är specifikt för gränsstationer och som går utöver och är skilt från sanktionssystemet inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande i Italien – strider mot den unionsbestämmelsen.
34.      Således kan den italienska regeringen inte vinna framgång med de argument som den har anfört till stöd för att den första tolkningsfrågan inte skulle kunna upptas till sakprövning. Den frågan kan följaktligen upptas till sakprövning.
2.      Bedömning i sak
35.      Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att medlemsstaterna enbart får införa ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som överensstämmer med bestämmelserna i den artikeln och med grundprinciperna i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet, som det hänvisas till i den artikeln, eller om medlemsstaterna även får införa ett sådant system utanför den ram som anges i den bestämmelsen.(11)
36.      Inledningsvis noterar jag, såsom jag också har erinrat om i punkterna 26–28 i detta förslag till avgörande, att en samling åtgärder som är avsedda att motivera såväl järnvägsföretagen som infrastrukturförvaltaren att förbättra järnvägsnätets prestanda ska anses utgöra ett system för ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” i den mening som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34 under förutsättning att dessa åtgärder ingår i en sammanhängande och transparent helhet.
37.      Av detta följer att den omständigheten att ett sådant system består av olika åtgärder som härrör från olika rättsakter inte i sig kan utgöra hinder för att detta system ska kunna anses utgöra ett system för ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”. Detsamma gäller för fallet där ett och samma organ beslutar att anta en tilläggsakt i syfte att komplettera vissa av de åtgärder som tidigare har vidtagits inom ramen för ett sådant system. Att ett sådant system ändras genom att det införs nya åtgärder eller genom att befintliga åtgärder ändras, exempelvis med syftet att avhjälpa en funktionsbrist på järnvägsmarknaden, gör det nämligen inte i sig möjligt att ifrågasätta det systemets existens eller att dra slutsatsen att det rör sig om ett annat system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.(12)
38.      Jag erinrar för det första om att infrastrukturförvaltarna genom artikel 35 i direktiv 2012/34 åläggs att införa en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som ska ge järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren själv incitament att minska driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda.
39.      Att det i denna bestämmelse föreskrivs att det ska införas en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande samtidigt som det anges vilka mål den verksamhetsstyrningen ska ha och vilka grundprinciper den ska följa innebär att medlemsstaterna inte får införa en sådan verksamhetsstyrning utan att iaktta de krav som sålunda anges i direktiv 2012/34. Medlemsstaterna har alltså visserligen stort utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar sina system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, men dessa system måste likafullt vara förenliga med bestämmelserna i artikel 35 i det direktivet och med grundprinciperna i punkt 2 i bilaga VI till detta, som det hänvisas till i den artikeln.
40.      I detta hänseende vill jag framhålla att begreppet ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” visserligen inte definieras i artikel 35 i det direktivet men att det enligt min åsikt är möjligt att med ledning av de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet och de mål som ska eftersträvas med ett system för sådan verksamhetsstyrning dra slutsatsen att detta begrepp ska anses omfatta all lagstiftning om avgiftssystem för järnvägsinfrastruktur som syftar till att optimera användningen av järnvägsinfrastrukturen och till att uppmuntra järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att minimera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda, oberoende av vad en sådan åtgärd klassificeras eller betecknas som i nationell rätt.
41.      I annat fall skulle nämligen medlemsstaterna enkelt kunna kringgå den bestämmelsen genom att införa mekanismer för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som inte omfattades av reglerna i det direktivet och därmed skulle kunna visa sig vara oförenliga med dessa regler. Om införande av parallella system tilläts enbart med hänvisning till att dessa system klassificerades annorlunda i nationell rätt, skulle detta till yttermera visso leda till att artikel 35 i direktiv 2012/34 förlorade sin ändamålsenliga verkan. Dessutom skulle ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som inte omfattades av det direktivets regler dels kunna äventyra möjligheterna att uppnå det allmänna mål som eftersträvas genom nämnda direktiv, det vill säga upprättande och förbättring av en välfungerande integrerad järnvägsmarknad inom EU,(13) dels kunna undergräva möjligheterna att uppnå de krav på transparens och sammanhang som följer av den praxis från EU-domstolen som har nämnts i punkt 27 i detta förslag till avgörande.
42.      Av detta följer att straffavgifter eller sanktioner som dels påförs med anledning av en handling eller en underlåtenhet att handla som har föranlett en störning i järnvägsnätet, dels i slutändan syftar till att minska driftsstörningarna i det nätet, i princip måste anses utgöra en av beståndsdelarna i ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Således får sådana straffavgifter eller sanktioner inte föreskrivas utanför den normativa ram som fastställs i artikel 35 i direktiv 2012/34.
43.      Att så är fallet gör det emellertid inte uteslutet att medlemsstaterna, såvitt avser andra aspekter som faller utanför tillämpningsområdet för den artikeln, skulle kunna vidta åtgärder som de finner lämpliga, inbegripet införande av sanktioner, under förutsättning att ingen annan bestämmelse i direktiv 2012/34 utgör hinder för detta. Lagstiftningsåtgärder som inte eftersträvar ett mål i form av förbättrad prestanda eller som saknar koppling till bedömningen av prestanda, exempelvis mekanismer för påförande av sanktioner i fall där reglerna för järnvägssäkerhet åsidosätts, omfattas således inte av tillämpningsområdet för artikel 35 i direktiv 2012/34.
44.      För det andra måste det konstateras att det av artikel 35.2 i direktiv 2012/34 jämförd med punkt 2 i bilaga VI till detta framgår dels att den bestämmelsen på ett fullständigt och enhetligt sätt reglerar verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande i dess egenskap av beståndsdel i avgiftssystemet, dels att de principer som reglerar denna verksamhetsstyrning ska tillämpas på hela järnvägsnätet. I detta hänseende vill jag understryka att det i artikel 35 i direktiv 2012/34 inte görs någon åtskillnad mellan olika delar av en medlemsstats järnvägsnät och att det där inte heller föreskrivs vare sig något särskilt system eller något undantag såvitt avser de regler som är tillämpliga på gränsstationer.(14)
45.      I det aktuella fallet kan det – i motsats till vad den italienska och den polska regeringen har gjort gällande(15) – konstateras att den mekanism för straffavgifter vid gränsstationer som är i fråga i de nationella målen verkligen faller inom tillämpningsområdet för artikel 35 i direktiv 2012/34. Detta beror på att syftet med de aktuella sanktionerna, oaktat att dessa avser en specifik aspekt av järnvägsinfrastrukturen, är att skapa incitament till förbättring av järnvägsnätets prestanda, något som är ett avgörande kriterium när det gäller huruvida en åtgärd ska anses vara hänförlig till verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Att det handlar om en ansvarsordning med straffavgifter för driftsstörningar vid gränsstationer som kan tillskrivas järnvägsföretag innebär nämligen att sanktionerna är avsedda att minska driftsstörningarna och förbättra effektiviteten i järnvägsnätet, vilket är syften som har koppling till logiken bakom – eller till och med utgör en fullvärdig beståndsdel i – en sådan verksamhetsstyrning. Att tillämpningsområdet för dessa sanktioner inskränker sig till vissa delar av järnvägsnätet, i det aktuella fallet gränsstationerna, saknar i sig avgörande betydelse, eftersom det inte ställs något krav i artikel 35 i direktiv 2012/34 på att de sanktioner som införs nödvändigtvis måste tillämpas på ett enhetligt sätt inom hela det nationella territoriet. På liknande sätt är det i det aktuella fallet ovidkommande att sanktionerna har införts på grundval av olika rättsliga instrument, eftersom det inte ställs något krav i den artikeln på att samtliga åtgärder måste ingå i en och samma rättsakt.
46.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den inte medger att det införs en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som inte uppfyller kraven i den artikeln eller som avviker från grundprinciperna i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet, vilken det hänvisas till i den artikeln, samt så, att samtliga åtgärder som är integrerade i avgiftssystemet för järnvägsinfrastrukturen och är avsedda att minska driftsstörningar i järnvägsnätet och förbättra dettas prestanda ska anses falla inom den artikelns tillämpningsområde och således ska anses ingå i en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. En ordning med straffavgifter som tillämpas enbart vid gränsstationer faller inom tillämpningsområdet för artikel 35 i direktivet
om dess syfte är att främja en optimal användning av järnvägsnätet, oberoende av huruvida denna ordning har inrättats på grundval av en separat rättsakt, vilket betyder att nämnda ordning måste uppfylla de villkor som anges i nämnda artikel liksom de grundprinciper som räknas upp i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet, trots att dessa straffavgifter berör ett specifikt segment av järnvägsnätet.
C.      Den andra, den fjärde och den femte tolkningsfrågan
47.      Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin andra, sin fjärde och sin femte tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den medger kumulering av flera straffavgiftsordningar, varvid ett järnvägsföretag för en och samma faktiska omständighet, exempelvis en försening vid en gränsstation, kan påföras både den straffavgift som föreskrivs i det allmänna system som tillämpas för hela järnvägsnätet och en specifik straffavgift för förseningar vid gränsstationer samt huruvida regleringsorganet (i det aktuella fallet ART) i så fall är skyldigt att dels ombesörja samordning mellan dessa båda system, dels kontrollera att systemen är förenliga med proportionalitetsprincipen.(16)
48.      Mot bakgrund av mitt föreslagna svar på den första tolkningsfrågan och med tanke på det nära sambandet mellan den andra, den fjärde och den femte tolkningsfrågan avser jag att behandla de tre sistnämnda frågorna tillsammans.
49.      För det första erinrar jag om att medlemsstaterna i kraft av artikel 35 i direktiv 2012/34 har stort utrymme för skönsmässig bedömning när de konkret utformar sin verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, även om de måste se till att denna verksamhetsstyrning är förenlig med de mål i fråga om järnvägsnätets prestanda som anges i det direktivet. Den artikeln, där det inte föreskrivs någon specifik sanktionsordning, ger inga närmare indikationer såvitt avser beskaffenheten hos eller omfattningen av eventuella sanktioner och än mindre såvitt avser möjligheten att
kumulera flera sanktionsordningar.
50.      Av detta följer att medlemsstaterna, eftersom artikel 35 i direktiv 2012/34 inte principiellt utesluter kumulering av flera sanktionsordningar, får välja att införa en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som består av flera olika åtgärder och därvid bland annat, som i det aktuella fallet, får införa specifika straffavgifter som tas ut vid överskridande av uppehållstiden på gränsstationer, parallellt med de straffavgifter som allmänt är tillämpliga vid förseningar inom hela det nationella järnvägsnätet. Till yttermera visso finns det inget som hindrar att en medlemsstat, för att avhjälpa konstaterade drift- eller trafikstörningar inom en viss del av järnvägsnätet, antar kompletterande åtgärder som avser antingen infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretagen, under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med direktiv 2012/34.
51.      Att medlemsstaterna alltså får föreskriva flera olika sanktionsordningar som får finnas samtidigt hindrar emellertid inte att det ankommer på dem att se till att de vidtagna åtgärderna dels är förenliga med de principer som anges i direktiv 2012/34, dels kännetecknas av inbördes sammanhang och transparens.(17)
52.      För det andra vill jag påpeka att om ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande består av olika åtgärder och innefattar både straffavgifter och bonusar, är det svårt – eller till och med omöjligt – att tänka sig att kravet på att se till att dessa åtgärder utgör en sammanhängande och transparent helhet, så att systemet kan uppnå målen enligt direktiv 2012/34, kan vara uppfyllt utan att det föreligger ett visst mått av samordning mellan de olika åtgärder som ingår i det aktuella systemet.
53.      I detta hänseende vill jag framhålla att uppgiften att ”reglera” marknaden, och därmed ansvaret för att se till att järnvägsnätet fungerar väl, genom artikel 56 i direktiv 2012/34 har tilldelats det regleringsorgan som varje medlemsstat utser. Inom ramen för de befogenheter i fråga om laglighetsprövning som regleringsorganet – i det aktuella fallet ART – tillerkänns genom nämnda artikel 56 ska detta organ även säkerställa att de olika föreskrivna straffavgifterna sammantagna är nödvändiga och proportionerliga i förhållande till de mål som anges i artikel 35 i samma direktiv.(18) Närmare bestämt ska regleringsorganet, när det kontrollerar det system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som infrastrukturförvaltaren har föreslagit, alltså när ART i enlighet med artikel 56 i direktivet ska godkänna de olika åtgärder för detta ändamål som anges i
PIR,(19) pröva samtliga dessa åtgärder för att kunna förvissa sig om att de på ett enhetligt sätt bidrar till uppnåendet av målet att höja järnvägsnätets prestanda.
54.      För att regleringsorganet ska kunna göra en sådan bedömning måste det emellertid, som jag ser saken, göra en konkret prövning av hur de båda straffavgiftsordningarna samspelar med varandra och hur de påverkar järnvägsföretagen.(20) Närmare bestämt måste ART i ett fall som det aktuella bland annat dels förvissa sig om att de specifika straffavgifterna vid överskridande av uppehållstiden på gränsstationer ligger tillräckligt väl i linje med de straffavgifter som allmänt tillämpas vid förseningar inom hela det nationella järnvägsnätet, dels kontrollera att dessa straffavgifter sammantagna varken går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas genom artikel 35 i direktiv 2012/34, alltså att minska driftsstörningarna i järnvägsnätet och förbättra dettas prestanda, samt att iaktta principen ne bis in idem.(21)
55.      Detsamma gäller såvitt avser bedömningen av den ekonomiska inverkan av de olika åtgärder som järnvägsföretagen blir föremål för. Följaktligen bör ART kontrollera att infrastrukturförvaltarens beslut att ålägga järnvägsföretag dubbla sanktioner vid överskridande av uppehållstiden på gränsstationer inte kan äventyra dessa företags ekonomiska livskraft och deras lönsamhet.
56.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den andra, den fjärde och den femte tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att medlemsstaterna får införa ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande där det, parallellt med de straffavgifter som är allmänt tillämpliga vid förseningar inom hela det nationella järnvägsnätet, föreskrivs specifika straffavgifter vid överskridande av den planerade uppehållstiden på gränsstationer, förutsatt att detta system är sammanhängande och att det sammantaget inte medför att oproportionerliga straffavgifter tas ut. I enlighet med artikel 56 i det direktivet måste den nationella tillsynsmyndigheten, i samband med att den godkänner systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, dels kontrollera att de båda sanktionsordningar som tillämpas eftersträvar, på ett samordnat sätt, målet att höja järnvägsnätets prestanda, dels bedöma de aktuella sanktionernas ekonomiska inverkan på järnvägsföretagen, så att det kan garanteras att järnvägsverksamhetens ekonomiska livskraft och lönsamhet inte äventyras.
D.      Den tredje tolkningsfrågan
57.      Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin tredje tolkningsfråga – som det är påkallat att pröva sist – för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att regleringsorganet, mot bakgrund av kravet på att säkerställa neutraliteten hos ett system för sådan verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i den artikeln, måste kontrollera dels att det inom ramen för det systemet även föreskrivs bonusar för järnvägsföretag som beter sig ansvarsfullt och ersättning till företag som lider skada av trafikstörningarna, dels att straffavgifter vid försening tas ut även av infrastrukturförvaltaren när det är denne som har orsakat förseningen.
58.      Av skäl som jag kommer att redovisa i de följande punkterna anser jag att den frågan ska besvaras nekande.
59.      Inledningsvis erinrar jag om att vad som föreskrivs i artikel 35 i direktiv 2012/34 enbart är en möjlighet, och alltså inte någon skyldighet, för medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder som avses i den bestämmelsen. Understrykas ska också att det i alla händelser inte framgår av den artikelns lydelse att en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande nödvändigtvis måste innefatta alla de tre beståndsdelar som anges i det direktivet för att denna verksamhetsstyrning ska kunna anses vara förenlig med nämnda direktiv.
60.      Av detta följer att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning som innebär att de själva får avgöra vilka av de åtgärder som åsyftas i den bestämmelsen som är bäst ägnade att bidra till att målen för direktiv 2012/34 uppfylls och att de också själva får avpassa tillämpningen därav med ledning av de specifika kännetecknen hos driftsstörningarna på järnvägsnätet, utan att den behöriga nationella myndigheten därvid behöver använda alla dessa åtgärder eller ens kombinera flera av dem.
61.      Det är förvisso i princip rimligt att ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande innefattar både åtgärder som avser infrastrukturförvaltaren och åtgärder som avser järnvägsföretagen, och detta förutsätter ett visst mått av ömsesidighet i fråga om de skyldigheter som åvilar de olika parterna, bland annat när det gäller sanktioner som införs för att garantera systemets neutralitet och för att ge parterna incitament att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att förseningar i järnvägsnätet inträffar mer sällan och blir mindre omfattande. Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis att det måste föreskrivas sanktioner, att samma sanktioner måste föreskrivas för järnvägsföretagen som för infrastrukturförvaltaren eller att varje sanktion måste vara knuten till eller uppvägas av en annan åtgärd, exempelvis en bonus eller en ersättning.(22)
62.      I detta hänseende vill jag påpeka att ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande till sin natur är sådant att det kan bestå av en uppsättning separata åtgärder som är inriktade mot olika aspekter av avgiftssystemet för järnvägsinfrastrukturen, något som också bekräftas av punkt 2 i bilaga VI till direktiv 2012/34. Således kan det inte utan vidare uteslutas att vissa åtgärder, såvitt avser vissa specifika aspekter av järnvägsnätet, kan tänkas tillämpas enbart på infrastrukturförvaltaren eller enbart på de berörda järnvägsföretagen utan att den omständigheten i sig medför att en nationell åtgärd blir oförenlig med artikel 35 i det direktivet.
Ett sådant val kan i själva verket motiveras med praktiska överväganden, vilka det ankommer på den nationella tillsynsmyndigheten att kontrollera. Eftersom infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen bedriver verksamhet av olika beskaffenhet och därmed också omfattas av olika skyldigheter, är det nämligen i praktiken inte möjligt att kräva att de nödvändigtvis ska omfattas av en identisk sanktionsordning såvitt avser driftsstörningar som påverkar järnvägstrafiken.
63.      Dessutom är det visserligen riktigt att de åtgärder som vidtas inom ramen för ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande bör bedömas mot bakgrund av behovet av att garantera systemets neutralitet och mot bakgrund av strävan att uppnå målet att minska driftsstörningarna och uppnå bättre prestanda vid användning av järnvägsnätet, men en sådan bedömning förutsätter att det först har gjorts en konkret prövning där samtliga relevanta omständigheter har beaktats. Jag vill också framhålla, i linje med vad jag har erinrat om i punkterna 54 och 55 i detta förslag till avgörande, att vad som krävs för att avgöra huruvida ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande är förenligt med artikel 35 i direktiv 2012/34 är en samlad bedömning, inte en abstrakt bedömning, och att hänsyn i samband med denna bedömning måste tas till samtliga åtgärder som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, så att det kan avgöras huruvida dessa åtgärder tillsammans utgör ett sammanhängande och transparent regelverk som kan bidra till uppnåendet av de mål som eftersträvas genom det direktivet samtidigt som unionsrättens principer iakttas.
64.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den tredje tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att det inte är nödvändigt för att ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande ska vara förenligt med den bestämmelsen att det i detta system, utöver straffavgifter vid förseningar som kan tillskrivas järnvägsföretag, även föreskrivs bonusar för företag som handlar ansvarsfullt och ersättning för företag som lider skada av trafikstörningarna, och att det inte heller är nödvändigt i detta sammanhang att var och en av de åtgärder i detta system som innefattar straffavgifter innebär att identiska sanktioner åläggs järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren, under förutsättning att nämnda system sammantaget är sammanhängande och proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas genom den artikeln, nämligen att uppmuntra järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att minimera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda.
V.      Förslag till avgörande
65.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den första, den andra, den tredje, den fjärde och den femte tolkningsfrågan från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) i de förenade målen C‑161/25 och C‑162/25 enligt följande:
Artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde
ska tolkas så på följande sätt:
1)      Den medger inte att det införs en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som inte uppfyller kraven i den artikeln och som avviker från grundprinciperna i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet, vilken det hänvisas till i den artikeln. Samtliga åtgärder som är integrerade i avgiftssystemet för järnvägsinfrastrukturen och är avsedda att minska driftsstörningar i järnvägsnätet och förbättra järnvägsnätets prestanda ska anses falla inom den artikelns tillämpningsområde och ska således anses ingå i en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. En ordning med straffavgifter som tillämpas enbart vid gränsstationer faller inom tillämpningsområdet för artikel 35 i direktivet om dess syfte är att främja en optimal användning av järnvägsnätet, oberoende av huruvida denna ordning har inrättats på grundval av en separat rättsakt, vilket betyder att nämnda ordning måste uppfylla de villkor som anges i nämnda artikel liksom de grundprinciper som räknas upp i punkt 2 i bilaga VI till det direktivet, trots att dessa straffavgifter berör ett specifikt segment av järnvägsnätet.
2)      Medlemsstaterna får införa ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande där det, parallellt med de straffavgifter som är allmänt tillämpliga vid förseningar inom hela det nationella järnvägsnätet, föreskrivs specifika straffavgifter vid överskridande av den planerade uppehållstiden på gränsstationer, förutsatt att detta system är sammanhängande och att det sammantaget inte medför att oproportionerliga straffavgifter tas ut. I enlighet med artikel 56 i direktiv 2012/34 måste den nationella tillsynsmyndigheten, i samband med att den godkänner systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, dels kontrollera att de båda sanktionsordningar som tillämpas eftersträvar, på ett samordnat sätt, målet att förbättra järnvägsnätets prestanda, dels bedöma de aktuella sanktionernas ekonomiska inverkan på järnvägsföretagen, så att det kan garanteras att järnvägsverksamhetens ekonomiska livskraft och lönsamhet inte äventyras.
3)       Det inte är nödvändigt för att ett system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande ska vara förenligt med artikel 35 i direktiv 2012/34 att det i detta system, utöver straffavgifter vid förseningar som kan tillskrivas järnvägsföretag, även föreskrivs bonusar för företag som handlar ansvarsfullt och ersättning för företag som lider skada.
Det är inte heller nödvändigt i detta sammanhang att var och en av de åtgärder i detta system som innefattar straffavgifter innebär att identiska sanktioner åläggs järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren, under förutsättning att nämnda system, som helhet betraktat, är sammanhängande och proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas genom den
bestämmelsen, nämligen att uppmuntra järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att minimera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda.
1      Originalspråk: franska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 (EUT L 352, 2016, s. 1) (nedan kallat direktiv 2012/34).
3      Närmare bestämt handlar det i mål C‑161/15 om Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Sr. och Sangritana SpA respektive i mål C‑162/25 om Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (nedan tillsammans kallade klagandebolagen).
4      GURI nr 284 av den 6 december 2011, ordinarie supplement nr 251.
5      GURI nr 300 av den 27 december 2011, ordinarie supplement nr 297 (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 201/2011).
6      GURI nr 170 av den 24 juli 2015 (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 112/2015) .
7      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur (EGT L 75, 2001, s. 29).
8      Dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 64), och dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Tjeckien (C‑545/10, EU:C:2013:509, punkt 80).
9      Se rapport av Independent Regulators’ Group – Rail med rubriken ”Performance Schemes in rail: a European overview” (IRG-Rail (2025) 10), publicerad i november 2025, särskilt s. 8 och 9; rapporten, som finns enbart på engelska, är tillgänglig på följande adress:
https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf.
Detta är en rapport om tillämpningen av systemen för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande i järnvägssektorn, och den har utarbetats av en grupp bestående av företrädare för de behöriga tillsynsmyndigheterna inom EU. Av rapporten framgår att det skiljer sig stort mellan medlemsstaterna hur dessa system är utformade och hur de fungerar. Jag vill också påpeka att kommissionen den 11 juli 2023 till Europaparlamentet och rådet lade fram ett förslag till förordning om utnyttjande av järnvägsinfrastrukturkapacitet i det gemensamma europeiska järnvägsområdet, om ändring av direktiv 2012/34 och om upphävande av förordning (EU) nr 913/2010 (COM(2023) 443 final). Avsikten med det förslaget är att det europeiska järnvägsnätet ska förvaltas bättre och få högre prestanda. Den nuvarande verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, som föreskrivs i artikel 35 i direktiv 2012/34, inskränker sig i allt väsentligt till den nationella nivån, och medlemsstaterna har där stort utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser de åtgärder och metoder som de använder. Av detta följer, såsom kommissionen framhöll i motiveringen till sitt förslag till förordning, att de nationella systemen är olikartade.
10      Dom av den 12 februari 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
11      I denna första fråga hänvisas visserligen i mer allmänna ordalag till möjligheten att införa ”ett sanktionssystem” utanför den ram som fastställs i artikel 35 i direktiv 2012/34, utan att det närmare anges vilka typer av sanktioner som åsyftas, men det framgår av besluten att begära förhandsavgörande att vad Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) vill få klarhet i genom att ställa den frågan i allt väsentligt är huruvida ett system med straffavgifter som specifikt tillämpas vid gränsstationer ska anses vara skilt från det system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i artikel 35 i det direktivet eller tvärtom faller inom den bestämmelsens tillämpningsområde.
12      Slutsatsen att det rör sig om ett annat ”system” är således möjlig att dra enbart om det finns ett flertal regelverk som avser skilda aspekter av järnvägsinfrastrukturen och som har införts separat och utan inbördes sammanhang, eventuellt av olika organ.
13      Se, för ett liknande resonemang, bland annat skälen 2 och 3 i direktiv 2012/34.
14      Det saknar inte intresse att det framgår av den expertrapport som har nämnts i fotnot 9 i detta förslag till avgörande att systemen för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande omfattar internationella förbindelser i majoriteten av medlemsstaterna (närmare bestämt i arton av dem) medan sådana förbindelser inte omfattas i en minoritet av medlemsstaterna (närmare bestämt i sex av dem, däribland Italien). Se, för ett liknande resonemang, s. 8 och 9 i den rapporten.
15      Härvidlag ska det påpekas att den polska regeringen har gjort gällande att artikel 35 i direktiv 2012/34 inte reglerar påförandet av kompletterande straffavgifter som inte är hänförliga till avgiftssystemet eller inte tillämpas inom hela järnvägsnätet utan enbart inom vissa särskilt angivna delar av detta, exempelvis vid gränsstationer. Den italienska regeringen anser för sin del att straffavgifterna vid gränsen har införts inom ramen för en avgränsad ordning som inte enbart är hänförlig till verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.
16      För fullständighetens skull vill jag påpeka att den italienska regeringen, utan att uttryckligen framställa någon invändning om rättegångshinder såvitt avser den fjärde och den femte tolkningsfrågan, i sitt skriftliga yttrande samtidigt har erinrat om att EU-domstolens roll inte är att avge rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor och därvid har kritiserat den hänskjutande domstolen för att ha formulerat frågor som inte rör tolkningen av unionsrätten. Dessa argument kan emellertid avfärdas tämligen enkelt, eftersom det framgår tillräckligt tydligt att den domstolen har ställt dessa båda frågor för att få klarhet dels i vilka följderna av en eventuell kumulering av sanktioner blir för järnvägsföretagen, dels i vilken roll den behöriga nationella myndigheten ska spela i detta sammanhang, bland annat när det gäller dess eventuella skyldighet att säkerställa samordning mellan de olika sanktionsordningarna.
17      Se, för ett liknande resonemang, punkterna 27–29 i detta förslag till avgörande.
18      I enlighet med punkt 2 a i bilaga VI till direktiv 2012/34 måste de tillämpade straffavgifterna sammantagna inte endast vara nödvändiga för att ”en överenskommen prestandanivå” ska kunna uppnås, utan de måste även vara proportionerliga i förhållande till det målet, så att den ”ekonomiska livskraften” hos de tjänster som järnvägsföretagen tillhandahåller inte ”äventyras”.
19      I detta hänseende påpekar jag att det i artikel 56 i direktiv 2012/34 uttryckligen föreskrivs två olika möjligheter för regleringsorganet att ingripa. Till att börja med stadgas det i artikel 56.1 att när en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt har överklagat ett beslut till regleringsorganet, ska detta pröva bland annat PIR, i dess preliminära och slutgiltiga versioner, och de kriterier som fastställs i denna beskrivning. Vidare har regleringsorganet i kraft av artikel 56.2 behörighet att på eget initiativ kontrollera bland annat huruvida PIR innehåller diskriminerande bestämmelser eller ger infrastrukturförvaltaren godtyckliga befogenheter som kan användas för att diskriminera sökande. Därutöver framgår det också av handlingarna i de förevarande målen att den PIR som ligger till grund för dessa mål innehöll både systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande och ordningen med straffavgifter vid gränsen.
20      Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den italienska lagstiftning som är i fråga i de nationella målen är förenlig med artikel 35 i direktiv 2012/34, men det förefaller inte finnas något i besluten att begära förhandsavgörande som visar varför den domstolen anser att en sådan kumulering som den aktuella skulle vara omotiverad eller oproportionerlig. Det ankommer visserligen på den hänskjutande domstolen att göra den slutgiltiga bedömningen av huruvida nämnda lagstiftning är förenlig med unionsrätten, men att de båda aktuella straffavgiftsordningarna har syften som kompletterar varandra, att deras innehåll och villkoren för deras tillämpning anges på ett tydligt och transparent sätt och att det finns ett förutbestämt maxbelopp för straffavgiften vid överskridande av uppehållstiden på en gränsstation talar vid första påseendet för att dessa åtgärder – förutsatt att infrastrukturförvaltaren inte tillämpar dem på ett godtyckligt sätt och att ART inte tolkar dem på ett uppenbart orimligt sätt – bör anses vara motiverade mot bakgrund av de mål som eftersträvas genom artikel 35 i direktiv 2012/34.
21      Principen ne bis in idem har inte uttryckligen tagits upp av den hänskjutande domstolen, men det är ändå viktigt att påpeka att den principen i det aktuella fallet inte torde utgöra hinder för kumulering av sanktioner, eftersom de båda aktuella sanktionsordningarna är tydligt och precist beskrivna och har syften som kompletterar varandra. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 63).
22      Systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande inbegriper i nästan samtliga medlemsstater (närmare bestämt 22 av sammanlagt 24) sanktioner för aktörer vilkas beteende stör järnvägsnätets funktion, och de allra flesta av de undersökta systemen (närmare bestämt 17 av 24) inbegriper även ersättning för järnvägsföretag som har lidit skada av trafikstörningar. Ett antal medlemsstater, ungefär en tredjedel av dem som svarade (närmare bestämt 9 av 24), uppgav att de utöver sådana sanktioner och sådan ersättning även hade en bonusordning i sitt nationella system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Syftet med sådan bonus är att belöna dem som presterar väl, antingen i förhållande till på förhand uppställda mål eller i förhållande till andra aktörer. Se expertrapporten som citeras i fotnot 9 i detta förslag till avgörande, s. 13.