61975C0108
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 17 de febrero de 1976 (
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Me cuesta trabajo contener la irritación y no utilizar un lenguaje demasiado duro para exponer los hechos del asunto prejudicial que se somete hoy a examen.
¿De qué se trata?
Después de haber trabajado durante años en Italia, un ciudadano italiano, el Sr. Balsamo, desempeñó un empleo de minero en Bélgica desde 1946 a 1958, para volver más tarde a trabajar como obrero agrícola en Italia, donde se estableció a su regreso de Bélgica. Desde el 1 de noviembre de 1968 -es importante prestar mucha atención a las fechas-no ejerce ya ninguna actividad profesional por razones de salud.
Debido a su estado de salud, que exigía el cese de su actividad profesional en breve plazo, el Sr. Balsamo presentó el 26 de octubre de 1968 una solicitud de pensión de invalidez ante el Istituto nazionale della previdenza sociale (en lo sucesivo, «INPS»), organismo italiano de Seguridad Social competente, que le concedió, con arreglo al Derecho italiano, dicha pensión, con efectos desde el 1 de noviembre de 1968, en razón de las actividades que había ejercido en Italia. La solicitud presentada por el Sr. Balsamo fue transmitida en junio de 1970 por el INPS al organismo belga competente en materia de Seguridad Social, mediante los formularios previstos por el Derecho comunitario, es decir por los Reglamentos nos3 y 4, relativos a la Seguridad Social de los trabajadores migrantes (DO 1958, 30). El formulario mencionaba, entre otros, el nombre del último empleador y la fecha en la que el Sr. Balsamo había cesado su actividad. De este modo, la Seguridad Social belga supo que el Sr. Balsamo no ejercía ninguna actividad desde el 1 de noviembre de 1968 y que recibía desde esa fecha una pensión de invalidez italiana.
Tras esperar mucho tiempo en vano noticias de Bélgica, el Sr. Balsamo preguntó en varios escritos fechados en agosto de 1973 y febrero y marzo de 1974 -estas fechas son desgraciadamente exactas-y dirigidos al organismo belga de Seguridad Social competente, el Instituí national d'assurance maladie-invalidité (en lo sucesivo, «INAMI»), en qué fase se encontraba la instrucción de su solicitud. En octubre de 1974 recibió, a través de la Seguridad Social italiana, una decisión de la Seguridad Social belga, de fecha 24 de julio de 1974, por la que se desestimaba su solicitud de pensión de invalidez belga. La decisión se adoptó en este sentido a pesar de que el Consejo médico dependiente del INAMI y encargado de dictaminar en los casos de invalidez reconoció al Sr. Balsamo una incapacidad profesional desde el 31 de octubre de 1968 al 31 de marzo de 1976, fecha en la que el interesado habrá alcanzado el límite de edad para causar derecho al pago de una pensión de vejez. En apoyo de su decisión denegatoria, el INAMI invocó el artículo 56 de la Ley belga de 9 de agosto de 1963, que subordina la existencia de la incapacidad profesional al cese de toda actividad profesional. El organismo belga alegó que el interesado no cumplía aún este requisito cuando solicitó su pensión el 26 de octubre de 1968, sino que no lo cumplió hasta unos días después. Por tanto era necesario presentar una nueva solicitud de pensión.
El Sr. Balsamo recurrió esta decisión ante el Tribunal de Bruxelles. Señaló que la Seguridad Social italiana no había enviado su solicitud a Bruselas, para su tramitación, hasta el 10 de junio de 1970, y subrayó que sólo solicitaba prestaciones para el período posterior al 1 de noviembre de 1968, fecha en la que cesó toda actividad profesional. Dadas estas circunstancias, el Sr. Balsamo opina que no se puede considerar necesaria la presentación de una nueva solicitud de pensión. Según él, éste es el sentido que se debe atribuir a las disposiciones de las letras f) y g) del apartado 1 del artículo 28 del Reglamento no 3 y a las del apartado 1 del artículo 30 del Reglamento no 4, así como a las prescripciones homólogas, en vigor desde el 1 de octubre de 1970, de los Reglamentos (CEE) no 1408/71 (apartado 3 del artículo 49) (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98) y 574/72 (apartado 1 del artículo 36) (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156).
Habida cuenta de estas disposiciones de Derecho comunitario, cuya interpretación no le parecía exenta de incertidumbre, y accediendo a una pretensión formulada con carácter subsidiario por el demandante en el procedimiento principal, el Juez a quo decidió suspender el procedimiento en resolución de 6 de octubre de 1975 y solicitó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, que el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial sobre la cuestión siguiente:
«¿Que interpretación exacta debe darse a las letras f) y g) del apartado 1 del artículo 28 del Reglamento no 3 y al artículo 49 del Reglamento no 1408/71 del Consejo de la Comunidad Económica Europea, para determinar si la aplicación de estos artículos necesita cada vez la presentación de una nueva solicitud de pensión según las modalidades previstas en el apartado 1 del artículo 30 del Reglamento no 4 y en apartado 1 del artículo 36 del Reglamento no 574/72 del Consejo de la Comunidad Económica Europea?»
Pienso, como la Comisión, que es preciso avanzar algunas indicaciones sobre las legislaciones italiana y belga antes de pronunciarse sobre la cuestión.
Desde el punto de vista del Derecho italiano, el dato importante es que el asegurado puede hacer valer su derecho a una pensión de invalidez independientemente de una enfermedad anterior, y que, en el caso de que reúna todos los requisitos, adquiere este derecho con efectos desde el primer día del mes siguiente a la presentación de la solicitud. Habida cuenta de esta normativa, no cabe duda de que no se prohíbe en el Derecho italiano ejercer todavía una actividad profesional en el momento de presentación de la solicitud. Resulta también esencial el hecho de que, a lo largo de todo el proceso de tramitación de la solicitud, no es necesario presentar una nueva. Al contrario, la solicitud presentada anteriormente cubre todas las prestaciones a las que el asegurado pueda tener derecho hasta que la Seguridad Social se haya pronunciado sobre su solicitud. Así se deduce del artículo 18 del Decreto no 488 del Presidente de la República, de fecha 27 de abril de 1968.
En lo que se refiere al seguro belga de enfermedad-invalidez, existían con arreglo a la Ley de 9 de agosto de 1963 tres tipos de indemnizaciones. En primer lugar, la indemnité d'incapacité primaire, exigible desde el momento de sobrevenir la incapacidad profesional y que se concedía para un período de duración de un año y, en el caso de los mineros, para un período de seis meses. El asegurado recibía luego la indemnité d'incapacité prolongée, a lo largo de los dos años siguientes, y, después, la indemnité d'invalidité que se concedía hasta que el interesado hubiera alcanzado el límite de edad (65 años para los hombres), en el caso de que la incapacidad profesional se prolongase. La Ley de 7 de junio de 1969 modificó esta normativa con efectos desde el 1 de enero de 1970, estableciendo que, en los sucesivo, la indemnité d'invalidité se pagaría desde que expirara el plazo de un año contado a partir del comienzo de la enfermedad y, para los mineros, desde la expiración del plazo de seis meses. Según las informaciones que ha aportado la Comisión, basta presentar un certificado de incapacidad profesional para tener derecho a la indemnité d'incapacité primaire. Al expirar los plazos previstos, la indemnité d'invalidité se paga de oficio, es decir sin presentación de una solicitud específica, cuando se reúnen los requisitos para ella. En el caso de que un asegurado al que se le aplique esta normativa en Bélgica trabajase también en otros Estados miembros y tuviera derecho en ellos a una pensión de invalidez, la Seguridad Social belga, después de haberse pronunciado sobre la pensión de invalidez belga, transmite en consecuencia el expediente, sin que le sea solicitado, a las instituciones competentes de los otros Estados miembros. Esta manera de proceder tiene, evidentemente, en cuenta el artículo 37 del Reglamento no 4, que establece que, a efectos de aplicación de las legislaciones del tipo A (pensiones de invalidez cuyo importe no depende de la duración de los períodos de seguro cubiertos), la fecha de expiración del período por el que se concedieran las prestaciones en metálico por enfermedad debe considerarse fecha de presentación de la solicitud de pensión.
Esta exposición de la situación jurídica basta por sí sola para provocar mi asombro en cuanto a la postura de los organismos de la Seguridad Social belgas, al defender con tanta insistencia, cuando la invalidez se ha producido en el extranjero, es decir, cuando no se ha pagado ninguna indemnité d'incapacité primaire, que la concesión de una pensión de invalidez belga depende de la presentación de la correspondiente solicitud y, sobre todo, al exigir que se cumplan todos los requisitos -incapacidad laboral y cese de toda actividad profesional- en la fecha misma de presentación de la solicitud, que puede realizarse, conforme al Reglamento no 4, ante una institución extranjera. A este respecto, se ha señalado con razón a lo largo del proceso que esta postura equivalía realmente a exigir, para el caso de que el hecho causante se produjera en el extranjero, requisitos más estrictos y la observancia de formalidades adicionales, a saber aquéllas a las que se debe proceder para el pago de la indemnité d'incapacité primaire: presentación de un certificado de incapacidad laboral que haga constar también el cese de la actividad profesional. Hay buenas razones para preguntarse si estas exigencias son compatibles con el espíritu de las disposiciones comunitarias relativas a la Seguridad Social de los trabajadores migrantes, que se inspiran de manera decisiva en el principio fundamental de excluir toda discriminación contra los trabajadores procedentes de otros Estados miembros. Cuando el organismo belga invoca a este respecto el apartado 1 del artículo 56 de la Ley de 9 de agosto de 1963, según el cual sólo puede considerarse afectado por una incapacidad laboral a aquél que haya cesado toda actividad y cuya capacidad de obtener ingresos se reduzca en un determinado porcentaje, es lícito también preguntarse si, en realidad, la citada disposición debe interpretarse, necesariamente, en el sentido de que exige que se reúnan los requisitos aludidos desde la recepción de la solicitud. Después de todo, se puede invocar contra esta interpretación la expresión «se reconocerá como incapaz para trabajar […]», según la cual podría perfectamente bastar con que los requisitos para la concesión de una pensión se reunieran en la fecha de tramitación de la solicitud.
Sin embargo, no podemos limitarnos a estas comprobaciones ni, sobre todo, a las consideraciones que acabo de desarrollar en último lugar; éstas implican, en efecto, una interpretación del Derecho nacional que evidentemente no podemos acometer, pues sería ir en contra de la práctica administrativa normal.
Importa, pues, saber lo que se puede deducir del Derecho comunitario de la Seguridad Social y, en particular, de las disposiciones citadas en la decisión del Juez a quo, en relación con los hechos que nos ocupan y con la interpretación del Derecho belga que da el organismo belga de Seguridad Social.
Antes que nada debemos examinar las letras f) y g) del artículo 28 del Reglamento no 3, al que corresponde el artículo 49 del Reglamento no 1408/71. Esta disposición establece que:
«f)
Si el interesado no reúne, en determinado momento, los requisitos exigidos por todas las legislaciones que le son aplicables, pero cumple los requisitos de una de ellas, sin que sea necesario recurrir a los períodos cubiertos bajo una o varias de las demás legislaciones, el importe de la prestación se determinará con arreglo a la única legislación respecto a la cual haya causado el derecho, teniendo en cuenta tan sólo los períodos cubiertos bajo esta legislación.
g)
En los casos contemplados en los párrafos e) y f) del presente apartado, las prestaciones ya liquidadas se revisarán de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo b) del presente apartado a medida que se cumplan los requisitos exigidos por una o varias de las demás legislaciones, teniendo en cuenta la totalización de los períodos a que se refiere el artículo precedente.»
Como ha destacado con razón la Comisión, basta leer esta norma para comprobar que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, por una parte ya está demostrado que el 1 de noviembre de 1968, fecha a partir de la cual se concedió la pensión de invalidez italiana, también se reunían los requisitos exigidos por la Ley belga. Por otra parte, si no fuera éste el caso, la Seguridad Social italiana estaría obligada a efectuar una revisión de oficio en el momento en que la Seguridad Social belga hubiera liquidado las prestaciones a su cargo. Resulta, pues, difícil deducir del artículo 28 que la institución belga está obligada a conceder una pensión de invalidez a partir de la fecha en la que se reúnen todos los requisitos sustanciales.
Por el contrario, sí se puede invocar el apartado 1 del artículo 30 del Reglamento no 4, antes citado, en relación con otras normas de ese capítulo de dicho Reglamento, para responder a la pregunta de si el Sr. Balsamo debía presentar a la Seguridad Social belga una nueva solicitud de pensión después del 26 de octubre de 1968, en el momento en que puso fin a su actividad profesional.
El apartado 1 del artículo 30 establece que el trabajador que desee percibir las prestaciones con arreglo a los artículos 26 a 28 del Reglamento no 3 debe dirigir su solicitud a la institución de su lugar de residencia y según las modalidades determinadas por la legislación del país de residencia. De la letra b) del apartado 1 del artículo 31 se desprende que la exactitud de las informaciones proporcionadas por el solicitante pueden confirmarla también los órganos competentes del Estado donde reside. El artículo 33 establece que se utilizará un formulario a efectos de la tramitación de las solicitudes de prestaciones, y que la transmisión de dicho formulario a las instituciones competentes de otro Estado miembro sustituirá a la transmisión de los documentos justificativos.
En lo referente a estas disposiciones, considero que no procede ahora delimitar en concreto el alcance del artículo 30, ni distinguir, por ejemplo, lo que se incluye en el ámbito de las formalidades que acompañan a la solicitud con arreglo al artículo 30 y lo concerniente a los requisitos de fondo, lo cual indico en respuesta a las alegaciones de la institución de Seguridad Social belga, según lo cual, sus objeciones no recaen sobre una formalidad cualquiera, sino que se refieren a requisitos de fondo a los que se subordina el derecho a pensión. Me parece más importante descubrir el principio que inspira las disposiciones citadas, entre las cuales el artículo 30 tiene en concreto por objeto suprimir la obligación de presentar varias solicitudes según las normas de diferentes Estados miembros. Ciertamente, se puede parafrasear este principio inspirador, en el sentido de que se debe facilitar el ejercicio de sus derechos a los trabajadores migrantes que tengan derecho al pago de prestaciones en varios países cuando se produce la contingencia. En un sistema que desemboca simplemente en la coordinación de los Derechos nacionales y no en una unificación de las normativas de la Seguridad Social dirigida a suprimir todas las dificultades, este principio, en mi opinión, hace recaer sobre todas las instituciones interesadas la obligación evidente de evitar todo formalismo inútil que exponga al interesado al peligro de perder algunos de sus derechos o, en otras palabras, la obligación de, al aplicar el Derecho nacional, tener en cuenta los intereses comunitarios, en la medida de lo posible, sobre todo cuando no resulta de ello ninguna perturbación grave de los mecanismos administrativos nacionales, bastante complicados de por sí.
Pero, según lo que se ha oído a lo largo del procedimiento, precisamente se reprocha al seguro belga el ignorar esta finalidad fundamental del Derecho comunitario, al exigir al Sr. Balsamo la presentación de una nueva solicitud en 1974, basándose en que en 1968 trabajó todavía durante cinco días después de presentada su solicitud en Italia.
El organismo asegurador belga adoptó la decisión de denegar la solicitud porque parte de la idea de que no pueden admitirse las solicitudes de pensión que se basen en una contingencia que se producirá más adelante. Considera, por tanto, que los requisitos sustanciales que determinan el reconocimiento de un derecho a pensión deben reunirse en el momento en que ésta se solicita. Por otra parte, alega que, con arreglo al Derecho comunitario, la solicitud de pensión presentada ante una institución extranjera se considera presentada igualmente ante la institución competente para conceder la pensión.
Al referirnos a estas objeciones, es necesario admitir que su primera parte resulta acertada. En efecto, no se puede exigir a las instituciones que mantengan mucho tiempo los expedientes en la fase de tramitación -en el caso de que a la recepción del expediente no se reúnan aún todos los requisitos necesarios para obtener las prestaciones-, para más tarde conceder de oficio el derecho a pensión en el momento en que se cumplan todos los requisitos, el examen de los cuales puede ocasionar dificultades considerables, sobre todo si se trata de circunstancias que se produjeron en el extranjero. Ahora bien, la exposición de los hechos revela con toda claridad que el organismo asegurador belga no se encontraba en esta situación. En efecto, cuando recibió el expediente de Italia, después de que hubiera transcurrido un lapso de tiempo considerable debido a la complejidad del procedimiento establecido por el artículo 34 del Reglamento no 4, disponía ya de todos los datos que necesitaba para dar sin demora una respuesta favorable a la solicitud de pensión. No había dificultad de ningún tipo que impidiera, pues, al organismo decidir de inmediato sobre la solicitud de pensión, y con efectos a partir del día en que se hubieran reunido los requisitos necesarios para obtener la pensión. Cuando el organismo asegurador belga invoca a propósito de esto -y llegamos así al segundo punto de sus alegaciones-la ficción reconocida en la normativa comunitaria con arreglo a la cual, la recepción de la solicitud en el extranjero equivale a la recepción de la solicitud por la institución belga, y cuando alega que en esa fecha no se reunían aún todos los requisitos, lo único que hace, en mi opinión, es falsear el sentido de esta norma, que lógicamente debe producir un efecto favorable y no perjudicial sobre los asegurados.
También se deben tomar en consideración los siguientes datos:
Las disposiciones del Derecho italiano, que son las que deben aplicarse en primer lugar cuando se trata de un solicitante con domicilio en Italia, establecen que, cuando se reúnan todos los requisitos, la pensión se concederá a partir del primer día del mes siguiente a la presentación de la solicitud. Por esta misma razón, sin duda, no se exige el cese de toda actividad profesional en la fecha de presentación de la solicitud. Por otra parte, el Derecho italiano no exige tampoco que se presente una nueva solicitud en tanto se esté instruyendo una solicitud anterior.
Si se examina esta situación jurídica desde el punto de vista del Derecho belga, el solicitante, Sr. Balsamo, sólo habría tenido esta alternativa: o bien habría debido esperar a haber cesado su actividad profesional antes de presentar su solicitud, o habría debido presentar dos solicitudes muy próximas en el tiempo ante la institución de su domicilio. La primera solución habría significado para él una pérdida de derechos, consecuencia que los reglamentos comunitarios pretenden precisamente evitar, como ha subrayado en varias ocasiones la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. La otra habría constituido un comportamiento contrario al Derecho italiano, cuyas formalidades deben seguirse en un primer momento. Es evidente, según mi opinión, que ambas soluciones resultan incompatibles con el sistema y el espíritu del Derecho comunitario.
Ante una situación como ésta, creo que la única solución lógica consiste -sobre todo porque no presupone en absoluto un exceso de buena voluntad, ni entraña la menor dificultad para la práctica administrativa- en llegar a una interpretación del Derecho belga, inspirada en el Derecho comunitario, que considere suficiente la reunión de todos los requisitos sustanciales en el momento de la recepción efectiva de la solicitud por la institución belga y admita que puede reconocerse un derecho a pensión a partir de la fecha en la que se reúnen todos los requisitos a los que se supedita el derecho a pensión. Por el contrario, no consigo encontrar ninguna justificación a la tesis de que es necesario presentar una nueva solicitud, lo cual podría implicar la consecuencia perjudicial de que la prestación se conceda sólo con efectos a partir de la fecha de recepción de la nueva solicitud.
Así pues, inspirándome, ante todo, en el sistema y en el espíritu de los Reglamentos comunitarios relativos al Derecho de Seguridad Social y recurriendo, en particular, al principio inspirador del artículo 30 del Reglamento no 4 o de la disposición homologa del Reglamento no 574/72, propongo al Tribunal de Justicia responder como sigue a la cuestión planteada por el tribunal du travail de Bruxelles:
Cuando, según la normativa de un Estado miembro, la concesión de una pensión de invalidez no requiera la presentación de una solicitud con este propósito, la solicitud que se presenta ante la institución de dicho Estado a través de la institución del Estado del domicilio del solicitante, con arreglo al artículo 30 del Reglamento no 4 o al artículo 36 del Reglamento no 574/72, se considera válidamente presentada si todos los requisitos a los cuales el ordenamiento jurídico del Estado miembro nombrado en primer lugar supedita la concesión de una pensión de invalidez se reunían en la fecha de presentación de la demanda ante la institución de dicho Estado.
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)	Lengua original: alemán.