62018CO0425
EUROOPA KOHTU MÄÄRUS (üheksas koda)
4. juuni 2019 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Euroopa Kohtu kodukorra artikkel 99 – Hankemenetlused vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris – Direktiiv 2004/18/EÜ – Artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkt d – Kõrvaldamise alused – Ametialaste käitumisreeglite raske rikkumine – Konkurentsieeskirjade rikkumine
Kohtuasjas C‑425/18,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte maakonna halduskohus, Itaalia) 7. veebruari 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 28. juunil 2018, menetluses
Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS)
versus
Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA,
menetluses osalesid:
Consorzio Stabile Gestione Integrata Servizi Aziendali GISA,
La Lucente SpA,
Dussmann Service Srl,
So.Co.Fat. SC,
EUROOPA KOHUS (üheksas koda),
koosseisus: koja president K. Jürimäe, kohtunikud D. Šváby (ettekandja) ja S. Rodin,
kohtujurist: P. Pikamäe,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS), esindajad: avvocato F. Cintioli, avvocato G. Notarnicola, avvocato E. Perrettini ja avvocato A. Police,
–
Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato D. Del Gaizo,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: G. Gattinara, P. Ondrůšek ja L. Haasbeek,
arvestades vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 99 pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi põhistatud määrusega,
on teinud järgmise
määruse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate hankijate hankemenetlused (ELT 2004, L 134, lk 1; ELT eriväljaanne 06/07, lk 19), artikli 53 lõiget 3 ja artikli 54 lõiget 4 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT 2004, L 134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132), artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d.
2
Taotlus on esitatud Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) ja Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA (edaspidi „GTT“) vahelises kohtuvaidluses, mille peamiseks esemeks on nõue tühistada GTT otsus lõpetada CNSga sõlmitud hankeleping.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/17
3
Direktiivi 2004/17 artikli 53 lõige 3 „Kvalifitseerimissüsteemid“ ja artikli 54 lõige 4 „Kvalitatiivse valiku tegemise kriteeriumid“ näevad esiteks ette kvalifitseerimise kriteeriumid ja eeskirjad ning teiseks „võivad“ kvalitatiivse valiku kriteeriumid „sisaldada ka välistamiskriteeriume, mis on loetletud direktiivi 2004/18 artiklis 45 ja mida rakendatakse sealsamas toodud tingimustel“.
Direktiiv 2004/18
4
Direktiivi 2004/18 artikkel 45 „Kandidaadi või pakkuja isiklik olukord“ asub jaos, mis käsitleb „[k]valitatiivse valiku kriteeriumeid“, ja sätestab:
„[…]
2.   Lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja:
[…]
d)
kes on raskelt eksinud ametialaste käitumisreeglite vastu, kui tellija suudab seda mis tahes viisil tõendada;
[…]
Liikmesriigid täpsustavad käesoleva lõike rakendustingimused kooskõlas oma siseriikliku õigusega ja ühenduse õigust arvesse võttes.
[…]“.
Itaalia õigus
5
12. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreediga nr 163 – Ehitustööde, teenuste ja asjade riigihangete seadustik, millega rakendatakse direktiive 2004/17/EÜ ja 2004/18/EÜ (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE; GURI nr 100 regulaarne lisa, 2.5.2006; edaspidi „riigihangete seadustik“) võeti Itaalia õigusesse üle direktiivid 2004/17 ja 2004/18.
6
Riigihangete seadustiku artikli 38 „Üldnõuded“ lõikes 1 olid loetletud ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamise alused:
„1.   Ehitustööde, teenuste ja asjade riigihankemenetlusest ja kontsessioonide andmise menetlusest kõrvaldatakse isikud ning allhankelepingut ja sellega seonduvaid lepinguid ei sõlmita järgmiste isikutega:
[…]
f)
isik, kes hankija põhjendatud hinnangu kohaselt on toiminud hanketeate avaldanud hankija poolt temaga sõlmitud riigihankelepingu täitmisel raske hooletusega või pahauskselt või kes on oma kutsetegevuse raames toime pannud raske eksimuse, mida hankija on mis tahes viisil tõendanud;
[…]“.
7
Nimetatud seadustiku artikli 230 lõige 1 sätestas:
„Hankijad kohaldavad artiklit 38, et kontrollida, kas taotlejad või pakkujad vastavad üldnõuetele.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
8
GTT on äriühing, kes osutab linnarongi-, trammi-, trolli- ja bussiveoteenuseid.
9
Teatega, mis saadeti Euroopa Liidu Teatajas avaldamiseks 30. juulil 2015, ja 27. novembri 2015. aasta ettepanekuga pakkumuste esitamiseks algatas GTT direktiivi 2004/17 kohaselt piiratud hankemenetluse, et sõlmida lepingud sõidukite, ruumide ja alade puhastamise teenustele, sõidukite teisaldamise ja uuesti sisustamise teenustele ning lisateenustele hankija tegevuskohtades.
10
GTT märkis, et kuuest osast koosneva hanke kogumaksumus oli 29434319,39 eurot ilma käibemaksuta, mis jagunes erinevate osade vahel, mille väärtus jäi vahemikku 4249999,10 – 6278734,70 eurot.
11
Olles sõlminud nendest osadest kolme puhul hankelepingu CNSga, lõpetas ta selle lepingu oma 14. juuli 2017. aasta otsusega (edaspidi „vaidlusalune otsus“). Ta põhjendas oma otsust Autorità italiana Garante della Concorrenza e del Mercato (Itaalia konkurentsi- ja turujärelevalve amet, edaspidi „AGCM“) 22. detsembri 2015. aasta otsusega (edaspidi „AGCMi otsus“), millega oli CNS-le määratud 56190090 euro suurune rahatrahv selle eest, et ta oli osalenud horisontaalses konkurentsi piiravas kokkuleppes, mille eesmärk oli mõjutada teise ametiasutuse hanke tulemusi.
12
Vaidlusaluses otsuses oli veel märgitud, et AGCMi otsus oli juba jõustunud kohtuotsusega kinnitatud. Lisaks tugineb vaidlusalune otsus kahele, 29. märtsi ja 3. aprilli 2017. aasta kohtuotsusele, milles eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis, et konkurentsi piirav kokkulepe, mille asjaomane ettevõtja oli sõlminud ühe haldusmenetluse käigus, kujutab endast ametialaste käitumisreeglite rasket rikkumist riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 1 punkti f ja direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d tähenduses. CNS-le heidetakse ette ka seda, et esiteks ei märkinud ta hankemenetluses osalemise dokumentides, et tema suhtes on AGCMs käimas väärteomenetlus, ning teiseks ei võtnud ta hankemenetluse ajal meetmeid oma käitumise heastamiseks, mistõttu ei olnud selle menetluse alguseks kõrvaldamise alus kadunud.
13
GTT leidis sellest tulenevalt, et käitumine, mille eest AGCM oli karistuse määranud, lõhkus usaldussideme hankijaga.
14
Eelotsusetaotluse esitanud kohus jättis oma 11. oktoobri 2017. aasta määrusega rahuldamata CNSi taotluse kohaldada ajutisi meetmeid.
15
Nii selle ajutisi meetmeid puudutava määruse kui ka nimetatud kohtu poolt 29. märtsil ja 3. aprillil 2017 tehtud otsused muutis Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) vastavalt oma 20. novembri 2017. aasta määrusega ning kahe 4. detsembri 2017. aasta ja 5. veebruari 2018. aasta otsusega ära. Selle kohtu selgituste kohaselt tuleneb nendest otsustest, et tegu, mis kujutab endast konkurentsieeskirjade rikkumist, ei saa riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 1 punkti f kohaselt kvalifitseerida „ametialaste käitumisreeglite raskeks rikkumiseks“, ning et selliselt saab kvalifitseerida „vaid riigihankelepingu täitmisel esinevad puudused ja hooletuse“. Seega ei tohiks arvesse minna „isegi mitte ebaseaduslikud teod, mis on pandud toime enne selle lepingu täitmist aset leidnud hankemenetluse ajal“. See tõlgendus tugineb ettevõtjate õiguskindluse vajadusele. Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) sõnul on see tõlgendus kooskõlas 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsusega Generali-Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469), millest tuleneb vaid, et riigisisene õigusnorm, millega kvalifitseeritakse konkurentsieeskirjade rikkumine sõnaselgelt „raskeks eksimuseks ametialaste käitumisreeglite vastu“, ei riku liidu õigust, kuid ei tulene see, et liidu õigus paneks kohustuse hõlmata need rikkumised mõistega „raske eksimus ametialaste käitumisreeglite vastu“. Sellest tuleneb, et Itaalia õiguses ei ole selliste rikkumiste toimepanemisel riigihangete seadustiku reguleerimisalasse jäävates riigihankemenetluses üldse tähtsust.
16
CNS tugineb oma kaebuses, milles ta palub vaidlusalune otsus tühistada, nendele kolmele Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) otsusele.
17
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samas – viidates 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsusele Forposta ja ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 33) –, et kuna Itaalia Vabariik oli kasutanud võimalust, mida liikmesriigid tunnustasid direktiivi 2004/17 artikli 54 lõikes 4, lisada erisektorite ettevõtjate kvalitatiivse valiku kriteeriumide hulka direktiivi 2004/18 artiklis 45 loetletud kõrvaldamiskriteeriumid, siis on põhikohtuasjas, vaatamata sellele, et selle esemeks on direktiivi 2004/17 kohaldamisalasse jääv piiratud menetlus, seda sätet käsitlev Euroopa Kohtu praktika tähtis.
18
Kuid 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsuses Forposta ja ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 27) ja 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsuses Generali-Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469, punkt 35) on Euroopa Kohus juba täpsustanud, et mõiste „eksimus ametialaste käitumisreeglite vastu“ hõlmab igasugust süülist käitumist, mis mõjutab asjaomase ettevõtja usaldusväärsust, ning et konkurentsieeskirjade rikkumine, eeskätt juhul, kui selle eest on karistatud rahatrahvi/rahalise karistusega, kujutab endast direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d kohaldamisalasse kuuluvat hankemenetlusest kõrvaldamise alust.
19
Eelotsusetaotluse esitanud kohus järeldab 9. veebruari 2006. aasta kohtuotsuse La Cascina jt (C‑226/04 ja C‑228/04, EU:C:2006:94, punkt 23) ning 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsuse Forposta ja ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 25) võrdlusest, et liikmesriikidel on piiratud kaalutlusõigus fakultatiivsete hankemenetlusest kõrvaldamise aluste osas, mis ei viita nende kohaldamise tingimuste täpsustamiseks riigisisestele õigusnormidele.
20
Leides siiski, et Euroopa Kohtu praktika „fakultatiivsete“ kõrvaldamisaluste kohta, mis on välja kujunenud nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord (EÜT 1992, L 209, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 322), ja direktiivi 2004/18 pinnalt, ei võimalda ühemõttelist tõlgendamist, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult selle kohta selgitust.
21
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte maakonna halduskohus, Itaalia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi [2004/17] artikli 53 lõikega 3 ja artikli 54 lõikega 4 koostoimes direktiivi [2004/18] artikli 45 lõike 2 [esimese lõigu] punktiga d on vastuolus selline õigusnorm nagu [riigihangete seadustiku] artikli 38 lõike 1 punkt f, nagu seda on tõlgendatud riigisiseses kohtupraktikas, st mis jätab „raske eksimuse“ alt, mille ettevõtja on pannud toime „ametialaste käitumisreeglite vastu“, välja käitumise, mis kujutab endast konkurentsieeskirjade rikkumist, mille riigi konkurentsiamet on tuvastanud ja mille eest ta on karistanud otsusega, mille kohus on jätnud muutmata, mille tõttu ei saa hankijad a priori neid rikkumisi sõltumatult hinnata, et kõrvaldada see ettevõtja vajaduse korral riigihankemenetlusest, mida ta võib teha, kuid ei pea tegema?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
22
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 99 kohaselt võib Euroopa Kohus juhul, kui küsimusele võib vastuse selgelt tuletada kohtupraktikast või kui esitatud küsimusele antav vastus ei tekita põhjendatud kahtlust, igal ajal ettekandja-kohtuniku ettepanekul ja pärast kohtujuristi ärakuulamist lahendada kohtuasja põhistatud määrusega.
23
Käesolevas kohtuasjas tuleb seda sätet kohaldada.
24
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimusega sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu riigihangete seadustiku artikli 38 lõike 1 punkt f, mida on tõlgendatud nii, et see jätab „raske eksimuse“ alt, mille ettevõtja on pannud toime „ametialaste käitumisreeglite vastu“, välja käitumise, mis kujutab endast konkurentsieeskirjade rikkumist, mille riigi konkurentsiamet on tuvastanud ja mille eest ta on karistanud otsusega, mille kohus on jätnud muutmata, mille tõttu ei saa hankijad neid rikkumisi sõltumatult hinnata, et kõrvaldada see ettevõtja vajaduse korral riigihankemenetlusest.
25
Nagu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, ei ole direktiivi 2004/18 artikli 45 lõikega 2 kavandatud selles ette nähtud hankemenetlusest kõrvaldamise aluste ühetaolist kohaldamist liidu tasandil, kuivõrd liikmesriigid võivad neid hankemenetlusest kõrvaldamise aluseid üldse mitte kohaldada või hoopis lisada need riigisisestesse õigusnormidesse rangusega, mis võib vastavalt juhtumile olla erinev, vastavalt riigisisesel tasandil valitsevatele õiguskorra, majanduslikele või sotsiaalsetele kaalutlustele. Selles raamistikus on liikmesriikidel õigus kõnealuses sättes kehtestatud kriteeriume leevendada või paindlikumaks muuta (10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C‑358/12, EU:C:2014:2063, punkt 36 ja 14. detsembri 2016. aasta kohtuotsus Connexxion Taxi Services, C‑171/15, EU:C:2016:948, punkt 29).
26
Samas on oluline rõhutada, et erinevalt direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punktides a, b, e ja f sätestatud kõrvaldamise alustest, ei viita artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkt d mitte riigisisestele õigusnormidele, vaid sama lõike 2 teine lõik sätestab, et liikmesriigid määravad selle lõike rakendamise tingimused kindlaks vastavalt riigisisesele õigusele ja liidu õigust arvestades (13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 25).
27
Niisiis tuleneb kohtupraktikast – nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis –, et kui selline direktiivi 2004/18 artikli 45 lõikes 2 ette nähtud fakultatiivne kõrvaldamise alus, nagu on toodud selle artikli esimese lõigu punktis d, ei viita riigisisesele õigusele, on liikmesriikide kaalutlusõigus piiritletud rangemalt. Sellisel juhul tuleb Euroopa Kohtul määratleda sellise fakultatiivse kõrvaldamisaluse kohaldamisala (vt selle kohta 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punktid 25–31, ning 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Generali-Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, punkt 35).
28
Sellest tuleneb, et artikli 45 lõike 2 esimeses lõigus esinevaid mõisteid „raske eksimus“„ametialaste käitumisreeglite vastu“ võib riigisiseses õiguses täpsustada ja selgitada siiski liidu õigust järgides (13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 26).
29
Selles osas tuleb märkida, et mõiste „eksimus ametialaste käitumisreeglite vastu“ hõlmab igasugust süülist käitumist, mis mõjutab asjaomase ettevõtja kutsealast usaldusväärsust (13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 27) või ausust.
30
Järelikult ei saa piiritleda mõistet „eksimus ametialaste käitumisreeglite vastu“, mida tuleb tõlgendada laialt, vaid riigihankelepingu täitmisel esinevate puuduste ja hooletusega.
31
Lisaks tuleb mõistet „raske eksimus“ mõista nii, et enamasti viitab see asjaomase ettevõtja käitumisele, milles ilmneb tema süüline tahtlus või teatava raskusastmega hooletus (13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 30).
32
Lõpuks annab direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkt d hankijatele õiguse tuvastada kutse- või ametialaste käitumisreeglite vastu eksimine mis tahes viisil, mida nad suudavad tõendada. Kuna sellise eksimuse tuvastamine ei eelda jõustunud kohtuotsust (13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 28), siis võib riigi konkurentsiameti otsus, milles tuvastatakse, et ettevõtja on konkurentsieeskirju rikkunud, kindlasti olla tõendiks selle kohta, et see ettevõtja on raske eksimuse toime pannud.
33
Konkurentsieeskirjade rikkumine, eeskätt juhul, kui selle eest on karistatud rahatrahvi/rahalise karistusega, kujutab endast direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d kohaldamisalasse kuuluvat hankemenetlusest kõrvaldamise alust (18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Generali-Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, punkt 35).
34
Samas tuleb täpsustada, et riigi konkurentsiameti otsus, milles tuvastatakse konkurentsieeskirjade rikkumine, ei saa automaatselt kaasa tuua ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamist. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt eeldab „raske eksimuse“ tuvastamine seda, et asjaomase ettevõtja käitumist on konkreetselt ja individuaalselt hinnatud (vt selle kohta 13. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Forposta ja ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, punkt 31).
35
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mida on tõlgendatud nii, et see jätab „raske eksimuse“ alt, mille ettevõtja on pannud toime „ametialaste käitumisreeglite vastu“, välja käitumise, mis kujutab endast konkurentsieeskirjade rikkumist, mille riigi konkurentsiamet on tuvastanud ja mille eest ta on karistanud otsusega, mille kohus on jätnud muutmata, mille tõttu ei saa hankijad neid rikkumisi sõltumatult hinnata, et kõrvaldada see ettevõtja vajaduse korral riigihankemenetlusest.
Kohtukulud
36
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (üheksas koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta artikli 45 lõike 2 esimese lõigu punkti d tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mida on tõlgendatud nii, et see jätab „raske eksimuse“ alt, mille ettevõtja on pannud toime „ametialaste käitumisreeglite vastu“, välja käitumise, mis kujutab endast konkurentsieeskirjade rikkumist, mille riigi konkurentsiamet on tuvastanud ja mille eest ta on karistanud otsusega, mille kohus on jätnud muutmata, mille tõttu ei saa hankijad neid rikkumisi sõltumatult hinnata, et kõrvaldada see ettevõtja vajaduse korral riigihankemenetlusest.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.