62018CJ0465
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 19 de diciembre de 2019 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Libertad de establecimiento — Transmisión de farmacia mediante un procedimiento de licitación — Legislación nacional — Derecho de adquisición preferente de los empleados de la farmacia transmitida»
En el asunto C‑465/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resolución de 31 de mayo de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de julio de 2018, en el procedimiento entre
AV,
BU
y
Comune di Bernareggio,
con intervención de
CT,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. M. Vilaras, Presidente de Sala, y los Sres. S. Rodin y D. Šváby, la Sra. K. Jürimäe y el Sr. N. Piçarra (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. G. Hogan;
Secretario: Sr. R. Schiano, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de julio de 2019;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de AV y BU, por la Sra. E. Beacco y el Sr. A. Barletta, avvocati;
–
en nombre del Comune di Bernareggio, por el Sr. F. Pintucci, avvocato;
–
en nombre de CT, por el Sr. G. Pini, avvocato;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. L. Malferrari y H. Støvlbæk y por la Sra. L. Armati, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 45 TFUE, 49 TFUE a 56 TFUE y 106 TFUE, así como de los artículos15 y 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre AV y BU, por una parte, y el Comune di Bernareggio (Ayuntamiento de Bernareggio, Italia), por otra parte, en relación con una resolución sobre la adjudicación de la propiedad de una farmacia municipal a un farmacéutico empleado de esta última a raíz del ejercicio de su derecho de adquisición preferente con arreglo al Derecho nacional.
Marco jurídico
3
El artículo 9 de la legge n. 475 — Norme concernenti il servizio farmaceutico (Ley n.o 475 por la que se regula el servicio farmacéutico), de 2 de abril de 1968 (GURI n.o 107, de 27 de abril de 1968, p. 2638), en su versión modificada, dispone lo siguiente:
«La propiedad de las farmacias que queden vacantes y de aquellas de nueva creación como consecuencia de la revisión del mapa farmacéutico [pianta organica] podrá ser adquirida en un 50 % de los casos por el municipio. Las farmacias de propiedad municipal podrán ser gestionadas, conforme a la Ley n.o 142, de 8 de junio de 1990 […]».
4
El artículo 12 de la Ley n.o 475, de 2 de abril de 1968, por la que se regula el servicio farmacéutico, establece lo siguiente:
«1.   Se podrá transmitir la propiedad de la farmacia una vez que hayan transcurrido tres años desde su adquisición.
2.   La transmisión solo podrá efectuarse en favor de un farmacéutico que haya sido titular de una farmacia o que haya obtenido la correspondiente habilitación en una licitación anterior.
[…]
11.   No se considerará jurídicamente válida a todos los efectos la transmisión de la propiedad de una farmacia si junto al derecho de explotación de esta no se transmite igualmente el correspondiente fondo de comercio, so pena de caducidad de la autorización de la oficina de farmacia.»
5
La legge n. 362 — Norme di riordino del settore farmaceutico (Ley n.o 362 de Reorganización del Sector Farmacéutico), de 8 de noviembre de 1991 (GURI n.o 269, de 16 de noviembre de 1991, p. 3; en lo sucesivo, «Ley n.o 362/1991»), en su versión modificada, dispone en su artículo 4, cuyo epígrafe es «Procedimientos de concurso»:
«1.   La adjudicación de las oficinas de farmacia vacantes o de nueva creación que estén disponibles para su explotación por particulares se efectuará mediante concurso basado en titulaciones y exámenes organizados, en el ámbito provincial, antes del mes de marzo de los años impares, por las regiones y por las provincias autónomas de Trento y Bolzano.
2.   Podrán participar en el concurso a que se refiere el apartado 1 los ciudadanos de los Estados miembros de la [Unión] Europea mayores de edad que se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos y estén inscritos en un colegio oficial de farmacéuticos y que no hayan cumplido aún sesenta años de edad en la fecha en que expire el plazo de presentación de las solicitudes.»
6
El artículo 7 de la misma Ley, que lleva como epígrafe «Propiedad y explotación de la farmacia», preceptúa lo siguiente:
«1.   La explotación de una farmacia privada quedará reservada a las personas físicas, conforme a las disposiciones en vigor, así como a las sociedades personalistas y a las sociedades cooperativas de responsabilidad limitada.
[…]
8.   Se podrá transmitir la propiedad de una farmacia privada una vez que hayan transcurrido tres años desde la expedición de la autorización correspondiente por la autoridad competente, salvo en los casos previstos en los apartados 9 y 10.
[…]»
7
A tenor del artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991, que lleva como epígrafe «Transmisión de la propiedad de las farmacias de gestión municipal», «en caso de transmisión de la propiedad de una farmacia municipal, los empleados de esta tendrán un derecho de adquisición preferente y les resultará aplicable lo dispuesto en el artículo 7».
8
Según el artículo 2112, párrafo primero, del Codice civile (Código Civil), «en caso de transmisión de una empresa, subsistirá la relación laboral existente entre el cesionario y el trabajador, quien conservará todos los derechos que se deriven del contrato de trabajo […]».
Litigio principal y cuestión prejudicial
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Mediante anuncio publicado el 31 de enero de 2014, el Ayuntamiento de Bernareggio convocó una licitación para la venta de una farmacia municipal.
10
En la licitación se establecía en particular que la cesión de la autorización de la oficina de farmacia en cuestión se adjudicaría a la oferta que contuviera el precio más elevado, a partir de un valor de mercado de base fijado en 580000 euros.
11
Se precisaba además que, conforme al artículo 12 de la Ley n.o 362/1991, la transmisión de la propiedad de la farmacia al adjudicatario provisional estaría supeditada a que no ejercieran el derecho de adquisición preferente ni la empresa municipal que gestiona las farmacias de Vimercate (Italia) ni los farmacéuticos empleados por esta última, con contratos por tiempo indefinido, que cumplan los requisitos legales.
12
La oferta presentada por AV y BU resultó ser la más ventajosa económicamente, de suerte que ambos fueron designados adjudicatarios provisionales.
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Mediante resolución de 12 de mayo de 2014, sin embargo, el contrato se adjudicó a CT, un farmacéutico empleado en la empresa municipal que gestiona las farmacias de Vimercate. En efecto, pese a que dicho farmacéutico no había participado en la licitación, se le otorgó la prioridad en virtud del artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991.
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AV y BU interpusieron un recurso de anulación contra la mencionada resolución ante el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía, Italia), en el que alegaban que el artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991 era contrario a los principios de libre competencia y de igualdad de trato consagrados por el Derecho de la Unión. Sostenían, en particular, que no estaba justificado el derecho de adquisición preferente establecido en dicha disposición en favor de los farmacéuticos empleados en la farmacia municipal, dado que los derechos de estos últimos son objeto de protección, en caso de privatización de la farmacia, en virtud del artículo 2112 del Código Civil, mediante el que se llevó a cabo la transposición de la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de transmisiones de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad (DO 2001, L 82, p. 16).
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Al ser desestimado su recurso de anulación, AV y BU interpusieron recurso de apelación contra la resolución desestimatoria ante el órgano jurisdiccional remitente. Este último indica que comparte las observaciones formuladas por los recurrentes sobre la incompatibilidad del derecho de adquisición preferente en cuestión con el Derecho de la Unión.
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Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que la norma sobre libre competencia que resulta aplicable tanto en el caso de adjudicación de farmacias de nueva creación como en el supuesto de transmisión de la propiedad o cesión de la mera gestión de una farmacia municipal puede ser objeto de adaptaciones justificadas por exigencias superiores relativas a la protección del interés general, siempre que la normativa nacional en cuestión no tenga por objeto, en realidad, la protección de intereses económicos sectoriales (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 2009, Comisión/Italia, C‑531/06, EU:C:2009:315, y de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone, C‑72/10 y C‑77/10, EU:C:2012:80).
17
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente recuerda que el derecho de adquisición preferente constituye un derecho por el que se atribuye a determinadas categorías de personas la facultad de celebrar un contrato con preferencia sobre otras, y que, además de obedecer al interés privado de aquellas personas, responde a intereses de un alcance más general. El órgano jurisdiccional remitente afirma que, según su jurisprudencia, en lo tocante al derecho de adquisición preferente del artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991, la preferencia otorgada al empleado pone de manifiesto intereses relacionados con el imperativo de una mejor gestión del servicio farmacéutico [sentencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), Sala Quinta, n.o 5329, de 5 de octubre de 2005]. Esta disposición legal —añade— se fundamenta en la idea de que el farmacéutico que ya estaba empleado en la farmacia transmitida garantiza la continuidad y la valorización de la experiencia acumulada en la gestión de la referida farmacia.
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El órgano jurisdiccional remitente considera, no obstante, que, por un lado, la continuidad derivada del mantenimiento de la relación laboral de los trabajadores farmacéuticos ya viene garantizada eficazmente por el artículo 2112 del Código Civil, en virtud del cual se llevó a cabo la transposición de la Directiva 2001/23, de suerte que el derecho de adquisición preferente establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991 resulta superfluo.
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El órgano jurisdiccional remitente entiende, por otro lado, que la valorización de la experiencia profesional podría lograrse por otras vías, tales como, por ejemplo, un mecanismo de atribución de puntos adicionales en el procedimiento de licitación en favor de los farmacéuticos empleados en la farmacia. Expone además las dudas que le suscita el hecho de que la experiencia profesional adquirida en la farmacia municipal merezca tal valoración. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente resalta que la profesión de farmacéutico es una profesión regulada, y que una farmacia solo puede transmitirse a un farmacéutico inscrito en un colegio oficial de farmacéuticos, que disponga ya de la habilitación exigida para la adquisición de una farmacia o que posea al menos dos años de experiencia profesional. Del mismo modo, el órgano jurisdiccional remitente observa que la experiencia adquirida como farmacéutico empleado en una farmacia municipal no permite extraer ninguna conclusión sobre la capacidad de tal empleado para la gestión de una farmacia.
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El órgano jurisdiccional remitente considera, pues, que el derecho de adquisición preferente establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991 se configura como un derecho de preferencia incondicional que no está justificado, sobre todo porque no tiene en cuenta en absoluto indicios efectivos de una buena gestión farmacéutica ni la concreta experiencia adquirida por los empleados de la farmacia municipal.
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De lo anterior deduce el órgano jurisdiccional remitente que el referido derecho de adquisición preferente es desproporcionado, puesto que no se basa en méritos de ningún tipo. En este marco, se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual una apreciación diferente de la experiencia profesional adquirida por los nacionales de la Unión a efectos de la participación en concursos constituye una infracción del artículo 45 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2005, Comisión/Italia, C‑278/03, EU:C:2005:281, apartado 22).
22
El órgano jurisdiccional remitente recuerda asimismo que el Tribunal de Justicia ha declarado que la regulación y el control de la actividad farmacéutica pueden estar justificados en aras de la protección de la salud, pero siempre que los efectos de la legislación nacional no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tal objetivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, apartados 44, 46 y 47, y de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartados 25, 27 y 28).
23
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente precisa que el litigio que debe resolver presenta un interés transfronterizo, dado que cualquier ciudadano de la Unión que satisfaga los requisitos profesionales exigidos en el artículo 4, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991 puede participar en la licitación. Subraya también que la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO 2005, L 255, p. 22), en su versión modificada por la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 (DO 2013, L 354, p. 132), permite aplicar el principio de reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales a la profesión de farmacéutico.
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En relación con este punto, el órgano jurisdiccional remitente observa que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que, aunque todos los elementos de un litigio se circunscriban al interior de un Estado miembro, puede ocurrir que la normativa en cuestión surta efectos más allá del territorio de ese Estado miembro, ya que no cabe excluir que nacionales establecidos en otros Estados miembros estén o hayan estado interesados en abrir o en hacerse cargo de farmacias en dicho Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300, apartado 40).
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En tales circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los principios de libertad de establecimiento, de no discriminación, de igualdad de trato, de protección de la competencia y de libre circulación de los trabajadores de que tratan los artículos 45 TFUE, 49 TFUE a 56 TFUE y 106 TFUE y los artículos 15 y 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como los principios de proporcionalidad y de razonabilidad que se derivan de ellos, a una disposición nacional como el artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991, que, en caso de transmisión de la propiedad de la farmacia municipal, atribuye un derecho de adquisición preferente a los trabajadores asalariados de dicha farmacia?»
Observaciones preliminares
Sobre la disposición pertinente del Derecho de la Unión
26
Con carácter preliminar, interesa precisar qué disposiciones del Derecho de la Unión de las que menciona el órgano jurisdiccional remitente en la cuestión prejudicial pueden ser pertinentes para dirimir el litigio principal.
27
A este respecto, cabe indicar, en primer término, que la adquisición de una farmacia, en cuanto permite el ejercicio de una actividad económica mediante un establecimiento permanente por tiempo indefinido, está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, apartado 39, y de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartados 23 y 24).
28
De ello se sigue que ni el artículo 45 TFUE —que garantiza la libre circulación de los trabajadores— ni el artículo 56 TFUE —relativo a la libre prestación de servicios— son aplicables en el asunto principal.
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En segundo término, por lo que atañe a la aplicación de los artículos 15 y 16 de la Carta, dado que reconocen derechos que constituyen disposiciones de los Tratados de la Unión, como el artículo 49 TFUE en el asunto principal, tales derechos deben ejercerse, a tenor el artículo 52, apartado 2, de la Carta, «en las condiciones y dentro de los límites determinados por [dichos Tratados]».
30
Por último, en cuanto al artículo 106 TFUE, tal como señala el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, la documentación remitida al Tribunal de Justicia no permite considerar que el litigio principal se refiera directa o indirectamente a la gestión de empresas públicas o privadas a las que el Estado miembro haya concedido derechos especiales o exclusivos, o de empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan carácter de monopolio fiscal con arreglo al artículo 106 TFUE.
31
Por lo tanto, procede concluir que, en relación con las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente, únicamente el artículo 49 TFUE puede ser pertinente para dirimir el litigio principal.
Sobre la admisibilidad
32
En la medida en que todos los elementos del litigio principal están circunscritos al interior de un único Estado miembro y dado que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertades de circulación no son aplicables, en principio, a una situación puramente interna (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 47), procede examinar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
33
A este respecto, ha de recordarse que, aunque todos los elementos de un litigio estén circunscritos al interior de un único Estado miembro, puede declararse admisible una petición de decisión prejudicial que tenga por objeto la interpretación de disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales, por cuanto no cabe excluir que nacionales establecidos en otros Estados miembros hayan estado o estén interesados en hacer uso de esas libertades para ejercer actividades en el territorio del Estado miembro que aprobó la normativa nacional en cuestión, y, por lo tanto, que esta normativa, aplicable indistintamente a los nacionales de ese Estado y a los nacionales de otros Estados miembros, pueda producir efectos que no estén circunscritos a ese Estado miembro (sentencias de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C‑570/07 y C‑571/07, EU:C:2010:300, apartado 40; de 5 de diciembre de 2013, Venturini y otros, C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:791, apartados 25 y 26, y de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 50).
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Procede señalar, por otra parte, que, como indicó el órgano jurisdiccional remitente, en tal supuesto, el Tribunal de Justicia, al que se dirige un órgano jurisdiccional nacional en el contexto de una situación puramente interna, no puede considerar que la petición de interpretación prejudicial relativa a las libertades fundamentales resulta necesaria para resolver el litigio sometido al órgano jurisdiccional remitente si no cuenta con más indicación de este último que la que pone de relieve que la normativa nacional controvertida en el litigio principal es indistintamente aplicable a los nacionales del Estado miembro de que se trate y a los nacionales de otros Estados miembros. En efecto, la resolución de remisión debe poner de manifiesto los elementos concretos que permiten establecer un vínculo entre, por un lado, el objeto o las circunstancias de un litigio relativo a una situación puramente interna y, por otro, las disposiciones del Tratado (sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 54).
35
En el asunto principal, el órgano jurisdiccional remitente indica que el valor de la farmacia municipal objeto del procedimiento de licitación se eleva a 580000 euros. Resalta asimismo que el asunto presenta un carácter transfronterizo en la medida en que, en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991, todos los ciudadanos de la Unión que posean la titulación profesional requerida disponen de la posibilidad de adquirir una farmacia. El órgano jurisdiccional remitente añade que la Directiva 2005/36, en su versión modificada por la Directiva 2013/53, versa sobre el reconocimiento mutuo de la cualificación profesional de los farmacéuticos.
36
De lo anteriormente expuesto se infiere que la petición prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) es admisible.
Sobre la cuestión prejudicial
37
Mediante la cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide sustancialmente que se dilucide si el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que atribuye un derecho de adquisición preferente incondicional a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de la farmacia mediante un procedimiento de licitación.
38
Para responder a esta cuestión prejudicial, procede examinar si el derecho de adquisición preferente establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Ley n.o 362/1991 constituye una restricción a la libertad de establecimiento y, en caso afirmativo, si tal restricción puede justificarse por razones imperiosas de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartados 22 y 25).
39
En una primera fase del examen, en cuanto a la existencia de una restricción a la libertad de establecimiento, procede recordar que el artículo 49 TFUE se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de la libertad de establecimiento (sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartado 22).
40
A este respecto, como destaca el Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, habida cuenta del tiempo y del dinero que se precisa para participar en un procedimiento de licitación, el derecho de adquisición preferente atribuido a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de la farmacia puede disuadir a los farmacéuticos de otros Estados miembros de participar en tal procedimiento.
41
Semejante consideración se impone con mayor razón aún si se repara en que la presentación de la oferta económicamente más ventajosa no garantiza ser el adjudicatario de la licitación. En efecto, el farmacéutico empleado en la farmacia municipal puede ejercer su derecho de adquisición preferente sin participar siquiera en el procedimiento de licitación, suscribiendo la oferta económicamente más ventajosa, y obtener de este modo la cesión de la farmacia.
42
De ello se sigue que el derecho de adquisición preferente conferido a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de la farmacia mediante la adjudicación en un procedimiento de licitación, al atribuir una ventaja a cualquier farmacéutico empleado en una farmacia municipal, tiende a disuadir a los farmacéuticos de otros Estados miembros de adquirir un establecimiento permanente dedicado al ejercicio de su actividad profesional en territorio italiano, pudiendo incluso hacer imposible tal adquisición.
43
Por consiguiente, un derecho de adquisición preferente de este tipo constituye una restricción a la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE.
44
En una segunda fase del examen, por lo que se refiere a la existencia de una razón que justifique tal restricción, procede determinar, en primer lugar, si la medida nacional persigue un objetivo legítimo (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartado 25).
45
De la resolución de remisión se infiere que con el derecho de adquisición preferente atribuido a los farmacéuticos empleados en la farmacia municipal en caso de transmisión de esta mediante adjudicación se persigue una mejor gestión del servicio farmacéutico, garantizando, por un lado, la continuidad de la relación laboral de aquellos farmacéuticos que son trabajadores por cuenta ajena y, por otro, rentabilizando la experiencia de gestión adquirida por estos últimos.
46
Tal objetivo, en cuanto confluye con el objetivo de la protección de la salud pública contemplado expresamente en el artículo 52 TFUE, apartado 1, puede justificar una restricción a la libertad de establecimiento. Se ha declarado también que una restricción a la libertad de establecimiento puede estar justificada por el objetivo de garantizar un abastecimiento de la población en medicamentos seguro y de calidad, el cual constituye una razón imperiosa de interés general (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2013, Venturini y otros, C‑159/12 a C‑161/12, EU:C:2013:791, apartados 40 y 41).
47
Por lo tanto, procede examinar, en segundo lugar, si la restricción a la libertad de establecimiento que implica el derecho de adquisición preferente incondicional atribuido a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de la farmacia mediante adjudicación es adecuada para garantizar el objetivo que persigue y, en su caso, si tal restricción no va más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo, es decir, si no existen medidas menos restrictivas de la libertad garantizada por el artículo 49 TFUE que permitan alcanzarlo con la misma eficacia (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, EU:C:2009:316, apartados 25 y 52).
48
En lo que concierne a la continuidad de la relación laboral con miras a una mejor gestión del servicio farmacéutico, no puede considerarse que sea una solución idónea para garantizar el objetivo de protección de la salud pública.
49
En efecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que el objetivo de mantener los derechos de los empleados de una farmacia municipal, en caso de transmisión de esta, se logra, en principio, aplicando el artículo 2112 del Código Civil, en virtud del cual se llevó a cabo la transposición de la Directiva 2001/23.
50
En lo que respecta a la valorización de la experiencia profesional adquirida en aras de una mejor gestión del servicio farmacéutico, de la documentación que obra a disposición del Tribunal de Justicia resulta que el derecho de adquisición preferente incondicional atribuido a los empleados de una farmacia municipal en caso de transmisión de esta última mediante adjudicación instaura una presunción iuris et de iure de que esos empleados son las personas más capacitadas para gestionar, como propietarios, la farmacia en cuestión. Tal derecho de adquisición preferente no se fundamenta en ninguna apreciación concreta de la experiencia efectivamente adquirida, de la calidad del servicio prestado o de las funciones concretas ejercidas en la farmacia municipal. Por consiguiente, no puede considerarse que el referido derecho de adquisición preferente sea idóneo para alcanzar el objetivo de protección de la salud pública.
51
En cualquier caso, ha de observarse que, con arreglo al Derecho nacional, una farmacia solo puede transmitirse a un farmacéutico inscrito en un colegio oficial de farmacéuticos que ya cuente con la habilitación exigida para la adquisición de una farmacia o que posea al menos dos años de experiencia profesional. Además del hecho de que la profesión de farmacéutico sea una profesión regulada, tales requisitos ofrecen per se ciertas garantías relativas a la idoneidad profesional de los adquirentes potenciales de una farmacia municipal. Por otro lado, como señala el órgano jurisdiccional remitente, tal objetivo de valoración de la experiencia profesional puede alcanzarse acudiendo a medidas menos gravosas, tales como la atribución de puntos adicionales, en el procedimiento de licitación, en favor de aquellos licitadores que acrediten poseer experiencia en la gestión de una farmacia.
52
En consecuencia, procede considerar que el derecho de adquisición preferente incondicional atribuido a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de esta última mediante adjudicación, en tanto en cuanto ha sido instaurado en aras de una mejor gestión del servicio farmacéutico, aun suponiendo que persiga efectivamente un objetivo ligado a la protección de la salud pública, no es adecuado para garantizar la consecución de tal objetivo y, en todo caso, va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
53
A la vista de cuantas consideraciones han quedado expuestas, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que atribuye un derecho de adquisición preferente incondicional a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de esta última mediante un procedimiento de licitación.
Costas
54
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
El artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida nacional que atribuye un derecho de adquisición preferente incondicional a los farmacéuticos empleados en una farmacia municipal en caso de transmisión de esta última mediante un procedimiento de licitación.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.