61997CC0232_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den foreliggende sag giver atter Domstolen anledning til at tage stilling til anvendelsesomraadet for Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (1) (herefter »direktivet« eller »direktiv 76/464«). Domstolen skal saaledes tage stilling til, om begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktivet ogsaa omfatter forurening fra kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, hvorfra der i betydeligt omfang udtraeder visse stoffer, der er omfattet af artikel 5, stk. 1, i Raadets direktiv 86/280/EOEF af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464 (2). Domstolen skal ligeledes tage stilling til medlemsstaternes adgang til at anvende et andet og videre indhold af begrebet udledning end det, der er fastsat i direktivet, samt til at stille betingelser for udledning, som ikke fremgaar af direktivet, og som goer det umuligt at anvende farlige stoffer (i den foreliggende sag creosotolie), hvorved der stilles betingelser, der muligvis ikke er i overensstemmelse med Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (3), idet dette direktiv regulerer anvendelsen af disse stoffer restriktivt, men ikke forbyder anvendelsen af dem.
De faellesskabsretlige bestemmelser
2 Direktivet skal sikre en effektiv beskyttelse af Faellesskabets vandmiljoe og definerer med henblik herpaa to kategorier af farlige stoffer. Den foerste omfatter de stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget, og som er saerligt farlige som foelge af deres toksiske egenskaber, persistens samt deres bioakkumulation. Ifoelge direktivets artikel 2 traeffer medlemsstaterne egnede foranstaltninger for at eliminere vandforureningen med disse stoffer. Med henblik herpaa forudsaetter enhver udledning af disse stoffer en forudgaaende tilladelse fra den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat. Tilladelsen skal fastsaette emissionsnormer, dvs. den stoerst tilladte koncentration af de farlige stoffer, der kan forefindes i udledningerne (4). For saa vidt angaar forskellige af disse stoffer har Raadet med hjemmel i direktivets artikel 6 vedtaget saavel de graensevaerdier, som emissionsnormerne, der fastsaettes af de nationale myndigheder, ikke maa overskride, som kvalitetsmaalsaetninger (5). Med vedtagelsen af direktiv 86/280 fastsatte Raadet graensevaerdier for emissionsnormer, kvalitetsmaalsaetninger og maalemetoder for de stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke der endnu ikke ved udstedelsen var vedtaget et saerligt direktiv (til dets gennemfoerelse). Graensevaerdier og maalsaetninger er derefter blevet fastsat for visse stoffer ved liste I, og for tre af disse stoffer i selve direktiv 86/280 (6). I denne retsakt har Raadet endvidere indfoert bestemmelser, der ikke er forudset i direktivet, herunder at det paalaegges medlemsstaterne for stoffer, der er opfoert paa bilag II til direktiv 86/260, at opstille »saerlige programmer for at undgaa eller fjerne forurening fra betydelige kilder af disse stoffer (herunder flere forskellige og spredte kilder), bortset fra udledningskilder, som er omfattet af ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer« (artikel 5) (7).
3 Den anden kategori omfatter de stoffer, der er opfoert paa direktivets liste II. Der er herved tale om stoffer, som har en skadelig virkning paa vandmiljoeet, men hvis virkning kan begraenses til et bestemt omraade og afhaenger af recipientens saerlige karakter og beliggenhed. Denne kategori omfatter navnlig stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke der ikke er blevet vedtaget graensevaerdier.
Ifoelge direktivets artikel 2 paahviler det medlemsstaterne at formindske (og saaledes ikke eliminere) forurening med de stoffer, der er omfattet af den anden kategori. For at naa dette maal har medlemsstaterne pligt til at vedtage »programmer«, der indeholder »kvalitetsmaalsaetninger« for vand; disse maalsaetninger skal vaere i overensstemmelse med mere detaljerede direktiver eller sektorielle direktiver, som eventuelt er vedtaget af Raadet. Ved udledning af stoffer, der er omfattet af den anden kategori, paalaegger direktivet endvidere medlemsstaterne at indfoere en ordning med forudgaaende tilladelse, hvorefter emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af disse kvalitetsmaalsaetninger (bl.a. creosotolie, som er genstand for hovedsagen).
4 I direktivets artikel 1, stk. 2, litra d), defineres »udledning« som tilfoersel til vandomraader af de stoffer, der er opfoert »paa liste I og II i bilaget, bortset fra: - udtoemning af opmudringsmateriale fra uddybning; - driftsmaessige udtoemninger fra skibe i territorialfarvande; - dumpning af affald fra skibe i territorialfarvande«. I samme bestemmelses litra e) defineres »forurening« saaledes: »af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet«.
5 Ifoelge direktivets artikel 10 »kan [medlemsstaterne] i givet fald hver for sig eller i faellesskab fastsaette bestemmelser, der er strengere end bestemmelserne i dette direktiv«.
6 Raadets direktiv 76/769 (som aendret ved direktiv 94/60/EF (8)) indeholder ensartede begraensninger for markedsfoeringen og anvendelsen af visse farlige stoffer og praeparater, som er opfoert i et bilag til dette direktiv. Creosotolie er opfoert under punkt 32 i dette bilag, hvori der ogsaa fastsaettes betingelserne for stoffets anvendelse.
De nationale retsregler
7 I nederlandsk ret er forurening af overfladevand reguleret i en saerlig lov (Wet verontreiniging oppelvlaktewateren, herefter »WVO«), der traadte i kraft den 1. december 1970. Lovens indhold er i vidt omfang i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. WVO blev senere tilpasset direktivet ved lov af 24. juni 1981 (Stbl. 414). Med henblik paa at forhindre overfladevandforurening indeholder WVO et forbud mod uden tilladelse at tilfoere overfladevand affaldsstoffer og forurenende eller farlige stoffer.
8 Gennemfoerelsesbekendtgoerelsen til WVO af 28. november 1974 (Stbl. 1974, s. 709) indeholder naermere bestemmelser vedroerende udledninger, der ikke hidroerer fra industrivirksomheder. Ifoelge gennemfoerelsesbekendtgoerelsens artikel 3 er det forbudt at udlede affald eller de forurenende og farlige stoffer, der er opfoert i bilaget til denne bekendtgoerelse, til noget overfladevand.
De faktiske omstaendigheder og de praejudicielle spoergsmaal
9 Selskabet L. Nederhoff & Zn. (herefter »Nederhoff«) anvendte traepaele, der var impraegneret med creosotolie til at forstaerke en flodbred. Creosotolie indeholder polycyklisk aromatiske kulbrinter (herefter »PAK«) og tilhoerer dermed de grupper af farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget. Da der imidlertid ikke indtil videre er fastsat en graensevaerdi for disse kulbrinter i henhold til direktivets artikel 6, er creosot omfattet af ordningen for de paa liste II i bilaget til direktivet opfoerte stoffer.
10 Sagsoegeren indgav foerst ansoegning til den kompetente myndighed om tilladelse til at anvende creosot, efter at man havde anbragt paele, der var behandlet med dette stof, i overfladevand.
11 Den kompetente myndighed afslog ansoegningen med den begrundelse, at en udvaskning af PAK fra de med creosot behandlede paele, og dermed en forurening af vandet, ikke kunne undgaas, og at der maatte foretraekkes andre loesninger, som var mindre miljoebelastende, og i forbindelse med hvilke meromkostningerne maatte antages at blive opvejet af, at miljoebeskyttelseshensyn ville blive tilgodeset i stoerre omfang.
12 Nederhoff anlagde sag ved Nederlandenes Raad van State til proevelse af afslaget, idet selskabet principalt gjorde gaeldende, at artikel 1, stk. 3, i WVO finder anvendelse paa udledninger, men ikke paa mere spredte forureningskilder. De nationale myndigheder kan fastsaette strengere udledningsnormer end de ved direktivet indfoerte, men kan ikke stille krav om tilladelse for saa vidt angaar andre vandforureningskilder end dem, som direktivet omhandler, dvs. udledninger.
13 Den nationale ret har i sin praejudicielle forelaeggelsesdom henvist til, at den i sin hidtidige praksis har anlagt en vid fortolkning af begrebet udledning uden i den forbindelse at sondre mellem henholdsvis andre flere forskellige og spredte kilder som omhandlet i direktiv 86/280, og udledning ifoelge direktiv 76/464. Dette medfoerer, at pligten til at indhente en forudgaaende tilladelse ogsaa gaelder for et stort antal spredte kilder til forurening, selv om disse kilder ikke er omfattet af ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer (9).
14 Nederlandenes Raad van State har foelgelig forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i Raadets direktiv af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (76/464/EOEF, EFT 1976 L 129, s. 23), fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter begrebet 'betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder )' i artikel 5 i Raadets direktiv af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464/EOEF (86/280/EOEF, EFT 1986 L 181)?
2) Saafremt spoergsmaal 1 skal besvares benaegtende, skal begrebet 'betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)' i artikel 5 i direktiv 86/280/EOEF da fortolkes saaledes, at det omfatter udvaskning af creosot fra trae, der er anbragt i overfladevand?
3) Saafremt spoergsmaal 1 skal besvares bekraeftende, eller saafremt spoergsmaal 1 og 2 begge skal besvares benaegtende, skal begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464/EOEF da fortolkes saaledes, at det omfatter:
a) anbringelse i overfladevand af trae, der er impraegneret med creosot, naar det paa forhaand er utvivlsomt, at creosot vil blive udvasket til overfladevandet, eller
b) udvaskning af creosot fra trae, der er anbragt i overfladevand?
4) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), skal besvares benaegtende, kan national lovgivning eller de kompetente myndigheder i en medlemsstat da navnlig henset til artikel 5, stk. 2, og artikel 10 i direktiv 76/464/EOEF tillaegge begrebet 'udledning' et andet og videre indhold end det i direktivet forudsatte?
5) a) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), eller spoergsmaal 4 skal besvares bekraeftende, kan der da henset til artikel 3 i direktiv 76/464/EOEF, sammenholdt eller ikke sammenholdt med direktivets artikel 10, ved behandlingen af ansoegninger om tilladelser stilles krav, der ikke fremgaar af direktivet, som f.eks. en pligt til at foretage en undersoegelse af, om der findes andre og mindre miljoebelastende loesninger, eller til at vaelge saadanne?
b) Hvis dette er tilfaeldet, maa de supplerende krav da foere til, at der ikke eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse?
6) Saafremt spoergsmaal 3, litra a), og/eller spoergsmaal 3, litra b), eller spoergsmaal 4 skal besvares bekraeftende, er de begraensninger for anvendelse, der fremgaar af punkt 32 i bilag I til direktivet af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (76/769/EOEF, EFT 1976 L 262), da til hinder for, at en kompetent myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger fra erhvervsmaessige brugere om tilladelse til anbringelse i overfladevand af trae, der er behandlet med creosot, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse ikke eller kun helt undtagelsesvis bliver mulig?«
Det foerste spoergsmaal
15 Med dette spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt oplyst, hvorvidt begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280.
16 Ifoelge ordlyden af artikel 1, stk. 2, litra d), i direktivet, sammenholdt med dets litra e), omfatter udledning enhver tilfoersel til vandomraader af farlige stoffer, der foretages af mennesker »direkte eller indirekte, med den ... foelge, at ... aquatiske oekosystemer skades«. Dette begreb omfatter foelgelig tillige enhver udledning fra en kilde, som kan individualiseres, og som kan tilskrives en bestemt menneskelig handling. Dette omfatter ogsaa udledning af forurenende stoffer, selv om udledningen ikke foretages direkte til overfladevandomraader, men til steder (f.eks. afloeb eller regnvandskanaler), hvorfra de skadelige stoffer efterfoelgende kommer frem til overfladevand, samt udledninger, ved hvilke det med rimelighed maa forventes, at de deri indeholdte farlige stoffer i sidste ende vil komme frem til overfladevand.
17 Indholdet af begrebet »flere forskellige og spredte kilder« i artikel 5 i direktiv 86/260 fremgaar ikke udtrykkeligt af bestemmelsens ordlyd. Det kan imidlertid afledes af den naevnte definition af begrebet »udledning«, da direktivet omhandler udledning af stoffer, der er opfoert paa liste I i direktiv 76/464. Det bemaerkes i denne forbindelse, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 86/280 udtrykkeligt sondrer mellem henholdsvis »betydelige« kilder, der omfatter »flere forskellige og spredte kilder« og »udledningskilder, som er omfattet af ordningen med faellesskabsgraensevaerdier eller nationale emissionsnormer«, dvs. forureningskilder som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464, som vedroerer emission af stoffer, der er naevnt i liste I og II i bilaget til direktivet. Begrebet »flere forskellige og spredte kilder« vedroerer saaledes enhver form for forurening, hvis oprindelse ikke kan individualiseres, dvs. ikke kan henfoeres til en bestemt eller specifik menneskelig handling (f.eks. landbrugets nitratforurening af vand). Da der ikke er nogen forbindelse til den, der har foretaget emissionen, eller denne i hvert fald ikke kan henfoeres til en bestemt person, er det ikke muligt at fastsaette graensevaerdier for emission og foelgelig at foreskrive krav om tilladelse. Begrebet udledning i direktiv 76/464 omfatter foelgelig ikke udledning af skadelige stoffer til miljoeet fra »[betydelige] kilder (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i henhold til artikel 5 i direktiv 86/280.
18 Sondringen mellem de to tidligere naevnte begreber viser, at udledning ifoelge direktiv 76/464 ikke omfatter emission af skadelige stoffer i miljoeet fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder. Dette resultat underbygges af ordlyden af artikel 5, for saa vidt som det heri er praeciseret, at den forpligtelse, der paahviler medlemsstaterne, til at opstille saerlige programmer for at undgaa eller fjerne forurening fra betydelige kilder af disse stoffer, alene omfatter stoffer, »som der specifikt henvises til i bilag II« i direktiv 86/280 (10). Selv om en udvidende fortolkning af begrebet udledning, saaledes at det tillige omfattede flere forskellige og spredte kilder, ville vaere forenelig med direktivets formaal, nemlig beskyttelse af vandmiljoeet, ville det vaere i strid med faellesskabslovgivers hensigt om alene at paalaegge medlemsstaterne en forpligtelse til at opstille saerlige programmer for at mindske forurening, der stammer fra spredte kilder, for saa vidt angaar visse stoffer. At sidestille forurening fra spredte kilder med begrebet udledning ville medfoere, at sondringen mellem disse to kilder, der er anlagt ved artikel 5, stk. 1, ville blive helt uden betydning. Denne fortolkning bekraeftes endvidere af den omstaendighed, at medlemsstaternes opstilling af saerlige programmer for at undgaa eller fjerne vandforurening fra spredte kilder, ikke har hjemmel i direktiv 76/464, hvilket udtrykkeligt fremgaar af tiende betragtning til direktiv 86/280. Det fremgaar klart heraf, at ordningen med hensyn til forurening fra spredte kilder adskiller sig fra ordningen ved direktiv 76/464, til trods for at de indholdsmaessigt er naert beslaegtede.
19 Der findes foelgelig to forskellige, om end komplementaere, ordninger i relation til de to forskellige former for vandforurening. Den ene omhandler udledninger - der som saadan kan tilskrives en menneskelig handling - og stiller krav om en forudgaaende tilladelse; den anden omhandler forurening fra flere forskellige og spredte kilder og paalaegger medlemsstaterne at opstille saerlige programmer for at undgaa eller fjerne en saadan forurening, der som foelge af sin diffuse karakter generelt ikke kan tilskrives en bestemt menneskelig handling.
20 Paa grundlag af disse betragtninger foreslaar jeg Domstolen at besvare det foerste af de spoergsmaal, som er forelagt af den nederlandske ret, saaledes, at begrebet »udledning« i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 ikke omfatter forurening fra betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5 i direktiv 86/280.
Det andet spoergsmaal
21 Da det foerste spoergsmaal er blevet besvaret benaegtende, er der grundlag for at undersoege det andet spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt, saafremt det foerste spoergsmaal besvaredes benaegtende. Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om begrebet »betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i artikel 5 i direktiv 86/280 skal fortolkes saaledes, at det omfatter udvaskning af creosotpartikler fra trae, der er anbragt i overfladevand.
22 En besvarelse foelger allerede af den sondring, jeg netop har redegjort for, mellem begrebet udledning og forurening fra andre betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder. Med udgangspunkt heri bliver resultatet noedvendigvis, at udvaskning af creosotpartikler fra trae, der er anbragt i overfladevand, skal anses for udledning, saafremt den kan tilskrives en bestemt menneskelig handling, og at den i modsat fald maa antages at hidroere fra spredte kilder, hvorefter direktiv 76/464 ikke kan finde anvendelse.
23 I den foreliggende sag afgiver den creosotolie, der er indeholdt i traepaelene, forurenende partikler i kontakt med vand. Der hersker saaledes ikke tvivl om, at paele, der er behandlet med dette stof, kan udgoere en forureningskilde, naar de kommer i kontakt med vand (11). Det er lige saa aabenbart, at forureningen kan tilskrives en menneskelig handling, nemlig den paagaeldendes anbringelse af creosotimpraegnerede paele. Det vil normalt ikke vaere forbundet med saerlige vanskeligheder at identificere den paagaeldende, naar henses til arbejdets art. Vandforureningen stammer foelgelig ikke fra kilder, der ikke kan henfoeres til en bestemt person, men fra en bestemt, identificerbar menneskelig handling. Der kan saaledes stilles krav om indhentelse af en forudgaaende tilladelse.
24 I den foreliggende sag er der foelgelig tale om udledning som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra d), dvs. en udledning til overfladevand af farlige stoffer ifoelge direktivet, som kan tilskrives en menneskelig handling. Da et tilfaelde som det foreliggende skal anses for »udledning«, kan det af de i relation til det foerste spoergsmaal anfoerte grunde udelukkes, at det er omfattet af artikel 5 i direktiv 86/280.
25 Jeg foreslaar foelgelig Domstolen ogsaa at besvare det andet spoergsmaal benaegtende, da udvaskning af creosotpartikler fra trae, der er anbragt i overfladevand, ikke er omfattet af begrebet »betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)« i artikel 5 i direktiv 86/280.
Det tredje spoergsmaal
26 Med det tredje spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om begrebet »udledning« omfatter den omstaendighed, at der anbringes trae, der er impraegneret med creosotolie i overfladevand, eller at der udskilles creosotoliepartikler herfra i vand.
27 Ved spoergsmaalet sondres mellem to situationer, der imidlertid i praksis skyldes samme forhold, nemlig frigivelse af forurenende partikler til vand som foelge af anbringelse af traepaele, der er behandlet med dette stof. Spoergsmaalet skal saaledes besvares med, at selve anbringelsen af paele, der er behandlet med creosotolie, i vand, skal anses for udledning, da creosotolie frigiver forurenende partikler i kontakt med vand.
Det fjerde spoergsmaal
28 Saafremt Domstolen maatte fortolke begrebet »udledning« saaledes, at det ikke omfatter anbringelse af trae, der er impraegneret med creosotolie, i overfladevand, skal der yderligere tages stilling til det fjerde spoergsmaal, der er subsidiaert, og hvorved der spoerges, om en medlemsstat kan tillaegge begrebet »udledning« et andet og videre indhold end det i direktivet forudsatte.
29 I denne forbindelse bemaerkes for det foerste, at direktivet alene skal sikre et minimum for harmoniseringen af de nationale regler om udledning i vandomraader (12), hvorved det staar medlemsstaterne frit at fastsaette strengere regler. Direktivets artikel 5, stk. 2, artikel 10 og dets ellevte betragtning bekraefter alene, at der tilkommer medlemsstaterne en saadan befoejelse, hvilket klart viser, at der ved direktivets bestemmelser skal sikres et mindste beskyttelsesniveau for de paagaeldende vandomraader, saaledes at det derudover staar medlemsstaterne frit for at fastsaette strengere bestemmelser, der ogsaa ville kunne omfatte indfoerelse af en tilladelsesordning.
30 Det bemaerkes herved, at denne fortolkning af direktivet er i overensstemmelse med de kompetencer, der ved den europaeiske faelles akt og Maastricht-traktaten blev tillagt Faellesskabet inden for miljoeomraadet (13). De kompetencer, der konkurrerer med medlemsstaternes, skal udoeves under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet, saaledes at der ikke ved medlemsstaternes udoevelse heraf er hindringer for, at disse »opretholder eller indfoerer strengere beskyttelsesforanstaltninger« (traktatens artikel 130 T), i det omfang foranstaltningerne er forenelige med traktaten (14).
31 Herefter kan medlemsstaterne saaledes lade udledninger, der ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade, vaere omfattet af en ordning med forudgaaende tilladelser. Denne befoejelse beror paa medlemsstaternes selvstaendige kompetence inden for miljoeomraadet, der alene bekraeftes af direktivet. Denne kompetence begraenses kun af kravet om, at den skal udoeves i overensstemmelse med traktaten, navnlig dennes bestemmelser om frie varebevaegelser (artikel 30 ff.) og konkurrencepolitikken (artikel 85 og 86) (15). Selv om de nationale foranstaltninger ikke er forenelige med faellesskabsbestemmelserne, vil de desuagtet vaere at anse for retmaessige, saafremt de er begrundet i tvingende hensyn, ikke er diskriminerende og er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (16).
32 I betragtning heraf foreslaar jeg Domstolen at besvare det fjerde spoergsmaal saaledes, at en medlemsstat i sin nationale retsorden kan anvende et andet, mere omfattende begreb end direktivets, for saa vidt dette begreb er begrundet i tvingende hensyn, ikke er diskriminerende og er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Det femte spoergsmaal
33 Da det tredje og det fjerde spoergsmaal er besvaret bekraeftende, skal ogsaa det femte spoergsmaal besvares, som den nationale ret har formuleret gradueret, saaledes at det i relation til direktivets artikel 3 og 10 skal undersoeges, om medlemsstaterne kan goere en meddelelse af en tilladelse betinget af, at der sker en opfyldelse af supplerende krav, der ikke er fastlagt i direktivet, som f.eks. en pligt til at undersoege mulighederne for eller vaelge andre og mindre miljoebelastende loesninger, og om saadanne krav maa foere til, at der aldrig eller kun helt undtagelsesvis kan meddeles en tilladelse.
34 Ogsaa dette spoergsmaal maa besvares bekraeftende, naar henses til de begrundelser, der er anfoert i relation til det forudgaaende spoergsmaal. Medlemsstaterne kan nemlig i deres nationale retsordener anvende et andet, mere omfattende begreb end direktivets, og de kan endvidere navnlig for saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste I, indfoere strengere bestemmelser eller stille yderligere krav for meddelelse af tilladelse. Det staar foelgelig medlemsstaterne frit for i deres nationale retsordener at indfoere bestemmelser, hvorefter meddelelse af tilladelse goeres afhaengig af, at der ikke findes andre, mindre miljoebelastende loesninger. Dette er navnlig i overensstemmelse med den kompetence, der i medfoer af direktivets artikel 5, stk. 2, er tillagt medlemsstaterne til at fastsaette strengere emissionsnormer end dem, Raadet har fastsat for de stoffer, der er opfoert paa liste I, ligesom det er i overensstemmelse med princippet i traktatens artikel 130 R, stk. 2, om »indgreb over for miljoeskader fortrinsvis ved kilden«.
35 Disse betragtninger gaelder ligeledes for de stoffer, der er opfoert paa liste II, der bl.a. omfatter creosotolie, da Raadet endnu ikke har fastsat emissionsnormer herfor (17). Da emissionsnormerne for disse stoffer for tiden alene fastsaettes af medlemsstaterne, maa det foelgelig antages, at disse kan fastsaette de betingelser, som skal gaelde for meddelelse af tilladelser, og som de skoenner mest egnede til at nedbringe vandforureningen (18). Den befoejelse - der foelger af traktaten - for medlemsstaterne til at undergive meddelelse af tilladelse et krav om, at yderligere, ogsaa saerligt strenge betingelser, skal vaere opfyldt, bekraeftes klart, uanset at dette ikke er noedvendigt, af direktivets artikel 10.
36 At disse yderligere krav kan medfoere, at der kun undtagelsesvist meddeles en tilladelse, eller at en saadan slet ikke kan meddeles, er ikke i strid med det maal, som medlemsstaterne i henhold til direktiv 76/464 skal have for oeje, at »eliminere forurening af ... vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I«. Det kan ikke udelukkes, at det bl.a. kan vaere noedvendigt helt at forbyde udledning; i dette ekstreme tilfaelde er det imidlertid en forudsaetning for, at forbuddet er retmaessigt, at ligebehandlings- og proportionalitetsprincipperne til stadighed respekteres.
37 For saa vidt angaar creosotolie gives der ingen anden loesning, da stoffet aktuelt er omfattet af den ordning, der gaelder for stoffer optaget paa liste II, uanset at det optraeder blandt stofferne paa liste I. Det fremgaar klart af direktivet, at der paahviler medlemsstaterne en pligt til at eliminere den forurening, der foraarsages af de stoffer, der er opfoert paa liste I, hvilket ogsaa omfatter de stoffer, der indtil videre er omfattet af den ordning, der gaelder for de stoffer, der er opfoert paa liste II.
38 Jeg foreslaar foelgelig, at det femte spoergsmaal skal besvares saaledes, at medlemsstaterne kan goere meddelelse af en tilladelse afhaengig af yderligere betingelser, der ikke fremgaar af direktivet, som f.eks. pligt til at undersoege mulighederne for eller at vaelge mindre miljoebelastende loesninger, saafremt denne strengere ordning foelger af tvingende hensyn, ikke er diskriminerende og tager hensyn til proportionalitetsprincippet. Inden for disse graenser kan medlemsstaterne navnlig for saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste I, endog fastsaette saa strenge betingelser, at der aldrig, eller kun i ganske faa undtagelsestilfaelde, kan meddeles tilladelse.
Det sjette spoergsmaal
39 Med det sidste spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om de begraensninger, der foelger af direktiv 76/769, saerligt betingelserne vedroerende creosotolie i punkt 32 i bilag I til direktivet, er til hinder for, at den kompetente myndighed i en medlemsstat ved sin behandling af ansoegninger om tilladelse til anbringelse af dette stof i overfladevand, anvender saadanne bedoemmelseskriterier, at denne form for anvendelse af stoffet i praksis ikke, eller kun helt undtagelsesvist, bliver mulig.
40 Denne fortolkningstvivl er opstaaet, da der eventuelt kan vaere en konflikt mellem direktiv 76/769, der blot indfoerer restriktioner for markedsfoering af trae, der er behandlet med creosotolie, og en national vandbeskyttelsesordning, der helt forbyder anvendelse af creosotolie.
41 Da de to ordninger regulerer forholdene paa forskellige niveauer, kan dette spoergsmaal besvares benaegtende. Direktiv 76/769 regulerer nemlig markedsfoering af stoffer, herunder navnlig af stoffer og praeparater for at beskytte befolkningen og isaer de personer, som bruger dem (19), mens den nationale ordning i det vaesentlige skal angaa beskyttelse mod vandforurening og sikrer dette maal gennem en regulering af udledningen (i overensstemmelse med direktiv 76/464). En national ordning af denne art kan imidlertid naeppe vaere i strid med direktiv 76/769, da den hoejst ville beroere den frie afsaetning af varer, der indeholder creosotolie, indirekte og i yderst begraenset omfang. Den ville nemlig blot begraense eller forbyde anbringelse af trae, der er behandlet med dette stof, i overfladevand, uden herved at hindre andre mulige anvendelser af creosotolie. Saafremt en saadan indbyrdes konflikt imidlertid maatte konstateres, har den nationale ordning forrang frem for direktiv 76/769, da den skal sikre et tvingende hensyn, nemlig vandbeskyttelse; det er naturligvis en betingelse herfor, at ligebehandlings- og proportionalitetsprincipperne overholdes.
42 Naar henses til de forskellige anvendelsesomraader (miljoebeskyttelse, frie varebevaegelser), som den nationale ordning og faellesskabsordningen skal tilgodese, gaelder de anfoerte betragtninger ogsaa i relation til en eventuelt konflikt mellem de interesser, som direktiv 76/769 (varebevaegelser) og direktiv 76/464 (vandbeskyttelse) skal tilgodese. Saafremt der findes en saadan konflikt mellem de to direktiver, skulle direktiv 76/464 tillaegges forrang, allerede som foelge af dets mere specifikke indhold og navnlig som foelge af den omstaendighed, at direktivets bestemmelser udelukkende vedroerer vandbeskyttelse (20).
43 Herefter skal det sjette spoergsmaal besvares saaledes, at direktiv 76/769 ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter meddelelse af en tilladelse til anbringelse af trae, der er behandlet med creosotolie, i overfladevand, goeres afhaengig af betingelser, der indebaerer, at anvendelse af dette stof ikke eller kun ganske undtagelsesvist er mulig. I tilfaelde af at der er konflikt mellem de to ordninger, skal den nationale ordning tillaegges forrang, da den skal tilgodese et tvingende hensyn, nemlig miljoebeskyttelse, ligesom det herved forudsaettes, at ligebehandlings- og proportionalitetsprincipperne overholdes.
Forslag til afgoerelse
44 Paa grundlag af de anfoerte betragtninger foreslaar jeg Domstolen at besvare de spoergsmaal, som er forelagt af Nederlandenes Raad van State, saaledes:
»1) Begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter forurening fra andre betydelige kilder, herunder flere forskellige og spredte kilder, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i Raadets direktiv 86/280/EOEF af 12. juni 1986 om graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for udledninger af visse farlige stoffer, der er opfoert paa liste I i bilaget til direktiv 76/464.
2) Begrebet 'betydelige kilder ... (herunder flere forskellige og spredte kilder)' i artikel 5 i direktiv 86/280 skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter udvaskning af creosotolie fra trae anbragt i overfladevand.
3) Begrebet 'udledning' i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktiv 76/464 skal fortolkes saaledes, at det omfatter den omstaendighed, at trae, som er blevet behandlet med creosotolie, er blevet anbragt i overfladevand, da creosotolie frigiver forurenende partikler i kontakt med vand.
4) En medlemsstat kan i sin nationale retsorden anvende et andet, mere omfattende begreb end direktivets, for saa vidt dette begreb er begrundet i tvingende hensyn, ikke er diskriminerende og er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
5) Medlemsstaterne kan goere meddelelse af en tilladelse afhaengig af yderligere betingelser, der ikke fremgaar af direktivet, som f.eks. pligt til at undersoege mulighederne for eller at vaelge mindre miljoebelastende loesninger, saafremt denne strengere ordning foelger af tvingende hensyn, ikke er diskriminerende og tager hensyn til proportionalitetsprincippet. Inden for disse graenser kan medlemsstaterne navnlig for saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste I, endog fastsaette saa strenge betingelser, at der aldrig, eller kun i ganske faa undtagelsestilfaelde, kan meddeles tilladelse.
6) Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater, som aendret ved Europa-Parlamentet og Raadets direktiv 94/60/EF af 20. december 1994 om fjortende aendring af direktiv 76/769, er ikke til hinder for en national ordning, hvorefter meddelelse af en tilladelse til anbringelse af trae, der er behandlet med creosotolie, i overfladevand, goeres afhaengig af betingelser, der indebaerer, at anvendelse af dette stof ikke eller kun ganske undtagelsesvist er mulig. I tilfaelde af at der er konflikt mellem de to ordninger, skal den nationale ordning tillaegges forrang, da den skal tilgodese et tvingende hensyn, nemlig miljoebeskyttelse, ligesom det herved forudsaettes, at ligebehandlings- og proportionalitetsprincipperne overholdes.«
(1) - EFT L 129, s. 23.
(2) - EFT L 181, s. 16.
(3) - EFT L 262, s. 201.
(4) - Jf. direktivets artikel 3 og 5.
(5) - Raadet har fastsat graensevaerdier og kvalitetsmaalsaetninger for visse af de paa liste I opfoerte stoffer, eksempelvis kadmium ved direktiv 83/513/EOEF af 26.9.1983 (EFT L 291, s. 1), kviksoelv ved direktiv 84/156/EOEF af 17.3.1984 (EFT L 74, s. 49) og hexaklorcyklohexan ved direktiv 84/491/EOEF af 9.10.1984 (EFT L 274, s. 11).
(6) - Det drejer sig om tetrachlormethan, DDT og pentachlorphenol. Bilag II til direktiv 86/280 er senere blevet udvidet til ogsaa at omfatte aldrin, dieldrin, endrin, isodrin, chloroform, hexachlorbenzen, hexachlorbutadin, dichlorethan, trichlorethylen, perchlorethylen og trichlorbenzen.
(7) - Tiende betragtning til direktivet lyder: »det er for visse karakteristiske kilder til forurening med disse stoffer bortset fra dem, der er underkastet de af Faellesskabet fastsatte graensevaerdier eller nationale emissionsnormer, noedvendigt at opstille saerlige programmer med henblik paa at eliminere forureningen; direktiv 76/464/EOEF indeholder ikke den noedvendige hjemmel hertil; EOEF-traktaten indeholder ingen specifik hjemmel hertil, og traktatens artikel 235 maa derfor tages i anvendelse«.
(8) - Europa-Parlamentet og Raadets direktiv 94/60/EF af 20.12.1994 om fjortende aendring af direktiv 76/769/EOEF (EFT L 365, s. 1).
(9) - Raad van State har anvendt denne fortolkning i en dom af 20.4.1994 angaaende paele, der var behandlet med creosot, og derefter anbragt i et overfladevandomraade. Retten bemaerkede i denne sag, at begrebet udledning i artikel 1, stk. 2, litra d), i direktivet skulle fortolkes vidt, saaledes at anbringelse af creosotbehandlede paele ligeledes var omfattet af dette begreb, naar det medfoerte forurening af overfladevand.
(10) - Disse stoffer omfatter ikke PAK, og foelgelig ikke creosot. Jf. fodnote 6 for saa vidt angaar de stoffer, der er opfoert paa liste II i bilaget til direktiv 86/280.
(11) - Under den mundtlige forhandling oplyste repraesentanten for Hoogheemraadschap Rijnland: »Undersoegelser har vist, at der er risiko for, at graensevaerdierne for forurening overskrides, saafremt der anvendes creosotimpraegneret trae til sikring af bredderne over en blot 15 km lang straekning.«
(12) - Dette fremgaar ligeledes af direktivets artikel 2, hvori det hedder, at »dette direktiv ... blot udgoer et foerste skridt mod dette maal«, nemlig at eliminere eller formindske forurening af vandomraader.
(13) - Ved den europaeiske faelles akt, der traadte i kraft den 1.7.1987, blev der indfoert forskellige bestemmelser, der direkte vedroerte miljoebeskyttelse (jf. artikel 130 R, 130 S og 130 T), og som regulerer Faellesskabets lovgivningsmaessige kompetence paa omraadet. Ved Maastricht-traktaten, der traadte i kraft den 1.11.1993, blev miljoebeskyttelse direkte opfoert som et af Faellesskabets maal (artikel 2 og 3).
(14) - Jf. ligeledes dom af 14.7.1998, sag C-284/95, Safety Hi-Tech, Sml. I, s. 4301, praemis 43.
(15) - Jf. dom af 20.9.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, af 25.6.1998, sag C-203/96, Dusseldorp m.fl., Sml. I, s. 4075, praemis 49 og 50, af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431, praemis 34, og af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531.
(16) - Domstolen fastslog i dommen i sagen Kommissionen mod Danmark (jf. fodnote 11) med henvisning til ADBHU-dommen, at den har anerkendt »beskyttelsen af miljoeet som 'et af Faellesskabets grundlaeggende formaal', der som saadant kan retfaerdiggoere visse begraensninger i princippet om de frie varebevaegelser« (jf. praemis 8 og 9). Denne opfattelse blev for nylig bekraeftet i praemis 64 i Safety Hi-Tech-dommen (jf. fodnote 10), hvori Domstolen i relation til princippet om de frie varebevaegelser bekraeftede, at »miljoebeskyttelse er et tvingende hensyn, der kan begraense anvendelsen af traktatens artikel 30«. I dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (jf. fodnote 11) bemaerkede Domstolen imidlertid, at »tvingende hensyn kun kommer i betragtning ved regler, som uden forskel finder anvendelse paa indenlandske og indfoerte varer« (praemis 34).
(17) - Liste II i bilaget til direktivet omfatter nemlig isaer stoffer, der indgaar i de familier og grupper af stoffer, der er opfoert paa liste I, for hvilke de i direktivets artikel 6 omhandlede graensevaerdier ikke er fastlagt.
(18) - Under forudsaetning af at disse bestemmelser ikke medfoerer en omgaaelse af direktivet, eller at vandforureningen foroeges (jf. direktivets artikel 8 og 9).
(19) - Jf. foerste betragtning til direktiv 76/769 og anden betragtning til direktiv 94/60. Direktiv 76/769 anfoerer miljoebeskyttelse som et af direktivets formaal.
(20) - Artikel 1 i direktiv 76/769 bestemmer: »Med forbehold af anvendelse af andre faellesskabsbestemmelser inden for omraadet ...«