61996CO0239_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-239/96 R en C-240/96 R,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. Collins, van het Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, en D. Wyatt, QC, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
verzoeker,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en B. Kloke, Oberregierungsrat bij dit ministerie, als gemachtigden, D-53107 Bonn,
interveniënte,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Oliver en M. Patakia, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen vervat of bedoeld in
° de circulaire van de Commissie van 2 mei 1996, die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor maatregelen ten behoeve van ouderen,
en
° de door de Britse autoriteiten op 15 mei 1996 ontvangen circulaire van de Commissie, die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor acties ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting,
of om een bevel tot voorlopige maatregelen,
geeft
DE PRESIDENT VAN HET HOF
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
1 Bij twee verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 juli 1996, heeft het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van de beschikkingen vervat of bedoeld in, enerzijds, de circulaire van de Commissie van 2 mei 1996, die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor maatregelen ten behoeve van ouderen, en, anderzijds, de door de Britse autoriteiten op 15 mei 1996 ontvangen circulaire van de Commissie, die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor acties ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.
2 Bij op dezelfde dag ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akten heeft het Verenigd Koninkrijk krachtens de artikelen 185 en 186 EG-Verdrag en artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering het Hof verzocht, de tenuitvoerlegging van voornoemde beschikkingen op te schorten en de Commissie te gelasten, de in de litigieuze circulaires vervatte oproepen in te trekken en de betrokken derden daarvan onverwijld in kennis te stellen, ofwel de Commissie te machtigen, het onderzoek van de subsidieaanvragen af te ronden en jegens derden verplichtingen aan te gaan, mits daarbij duidelijk te kennen wordt gegeven dat de subsidies slechts zullen worden betaald indien het Hof in de hoofdzaak de geldigheid van die betalingen bevestigt, ofwel elke aanvullende of afzonderlijke voorlopige maatregel te gelasten die het Hof noodzakelijk acht.
3 In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie bij op 17 juli 1996 ter griffie neergelegde brief bevestigd, dat zij vóór 30 september 1996 geen verplichtingen zou aangaan en geen aanvullende betalingen zou verrichten in het kader van de in deze geschillen aan de orde zijnde procedures.
4 De Commissie heeft op 5 augustus 1996 schriftelijke opmerkingen ingediend over de verzoeken in kort geding.
5 Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 augustus 1996, heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om toelating tot interventie in de procedures tot nietigverklaring en in kort geding, ter ondersteuning van de conclusies van het Verenigd Koninkrijk. Krachtens artikel 37, eerste en vierde alinea, van 's Hofs Statuut-EG en artikel 93, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, moet de interventie in de procedures in kort geding worden toegestaan.
6 De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 28 augustus 1996 memories in interventie ingediend.
7 Partijen zijn op 9 september 1996 in hun mondelinge opmerkingen gehoord.
8 Gelet op de verknochtheid van de twee zaken dienen zij overeenkomstig artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering voor de beschikking te worden gevoegd.
De feiten
9 Blijkens de stukken heeft de Commissie in het verleden projecten ten behoeve van ouderen en projecten ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting bevorderd of financieel gesteund, op basis van meerjarenprogramma' s die krachtens artikel 235 van het Verdrag door de Raad waren vastgesteld.
10 Projecten ten behoeve van ouderen werden voor het eerst gefinancierd in 1991.
11 Bij besluit 91/49/EEG van de Raad van 26 november 1990 inzake communautaire acties ten behoeve van ouderen (PB 1991, L 28, blz. 29), was een programma voor drie jaar vastgesteld. Dit programma bestreek de jaren 1991 tot en met 1993 en strekte ertoe, de overdracht tussen de Lid-Staten van kennis, denkbeelden en ervaringen inzake veroudering aan te moedigen.
12 Daarnaast voorzag besluit 92/440/EEG van de Raad van 24 juni 1992 met betrekking tot de organisatie van het Europees Jaar van de ouderen en de solidariteit tussen de generaties (1993) (PB 1992, L 245, blz. 43), onder meer in de financiering door de Gemeenschap van een netwerk van modelprojecten van openbare en/of particuliere organisaties ter bevordering van nieuwe benaderingen waardoor de mogelijkheden van ouderen beter kunnen worden aangewend, de inbreng van ouderen kan worden vergroot en de hulpverlening aan afhankelijke ouderen kan worden bevorderd (artikel 1, lid 2, sub c-iv).
13 Teneinde deze acties voort te zetten, diende de Commissie op 3 maart 1995 een voorstel in voor een besluit van de Raad betreffende communautaire steun voor acties ten behoeve van ouderen (PB 1995, C 115, blz. 14). Dit voorstel was eveneens gebaseerd op artikel 235 van het Verdrag en strekte ertoe, een programma vast te stellen voor de periode van 1 september 1995 tot en met 31 december 1999. Dat programma voorzag in de financiering van drie soorten maatregelen: specifieke projecten, vergelijkende studies en transnationale initiatieven betreffende de uitwisseling van informatie, en een Europese "waarnemingspost" (artikel 3). De voorgenomen acties moesten vernieuwend of experimenteel zijn, gericht zijn op het bevorderen van succesvolle methoden, worden uitgevoerd door organisaties en individuele personen met een leidende rol, regelingen omvatten om niet-deelnemende belanghebbenden te informeren over de resultaten en transnationaal zijn (bijlage, deel III). Het voorstel bevatte geen nadere bepaling betreffende de duur van de acties. Het is tot dusver niet goedgekeurd door de Raad.
14 De communautaire actie ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting gaat terug tot 1975.
15 Op 22 juli 1975 stelde de Raad op basis van artikel 235 van het Verdrag besluit 75/458/EEG vast, betreffende het programma voor modelprojecten en modelstudies ter bestrijding van de armoede (PB 1975, L 199, blz. 34), laatstelijk gewijzigd bij besluit 80/1270/EEG van de Raad van 22 december 1980 (PB 1980, L 375, blz. 68). Dit programma liep van december 1975 tot november 1981.
16 Op 19 december 1984 stelde de Raad besluit 85/8/EEG vast, betreffende een specifieke communautaire actie ter bestrijding van de armoede (PB 1985, L 2, blz. 24). Dit besluit, dat eveneens was gebaseerd op artikel 235 van het Verdrag, bestreek de periode van januari 1985 tot 31 december 1988.
17 Bij besluit 89/457/EEG van de Raad van 18 juli 1989 tot vaststelling van een communautair actieprogramma op middellange termijn betreffende economische en maatschappelijke integratie van groepen economisch en sociaal kansarmen (PB 1989, L 224, blz. 10), werd voor het tijdvak van 1 juli 1989 tot en met 30 juni 1994 ten slotte een derde programma vastgesteld (hierna: "armoede 3-programma").
18 Teneinde deze actie voort te zetten, diende de Commissie een voorstel in voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een actieprogramma op middellange termijn ter bestrijding van uitsluiting en ter bevordering van solidariteit: een nieuw programma ter ondersteuning en stimulering van vernieuwing 1994-1999 [COM(93) 435 def. van 22 september 1993, niet gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen; hierna: "armoede 4-voorstel"). Dit voorstel, gebaseerd op artikel 235 van het Verdrag, voorzag in een van 1 juli 1994 tot en met 31 december 1999 uit te voeren programma. Het programma had tot doel, bij te dragen tot de daadwerkelijke participatie van kansarmen in het economisch en maatschappelijk leven (artikel 1). Tot de voorgenomen maatregelen behoorden de tenuitvoerlegging van modelacties op plaatselijk, regionaal of nationaal niveau, in partnerschap tussen de openbare en particuliere sectoren, alsmede de bijstand aan de oprichting en de ontwikkeling van transnationale netwerken van projecten (artikel 4). De te financieren modelacties dienden onder meer multidimensioneel te zijn, de participatie van de bevolking te bevorderen, en vernieuwend en experimenteel te zijn (bijlage I). De Raad heeft dit voorstel niet aanvaard.
19 De in bovengenoemde besluiten van de Raad voorziene communautaire acties liepen derhalve op 1 januari 1994 ten einde voor de maatregelen ten behoeve van ouderen en op 1 juli 1994 voor de bestrijding van de armoede en de sociale uitsluiting.
20 Nadien zijn op initiatief van de Commissie betalingsverplichtingen aangegaan op grond van begrotingslijnen B3-4103 (Acties ter bestrijding van de armoede en maatschappelijke uitsluiting) en B3-4104 (Acties ten behoeve van ouderen).
21 Volgens de Commissie zijn op die basis in 1994 en 1995 voortdurend acties ten behoeve van ouderen gefinancierd.
22 Evenzo is de Commissie in 1995 betalingsverplichtingen aangegaan voor 86 projecten ter bestrijding van de armoede. Deze beschikking is het voorwerp van een door het Verenigd Koninkrijk ingesteld beroep tot nietigverklaring (zaak C-106/96).
23 In mei 1996 heeft de Commissie de twee litigieuze circulaires opgesteld en in de Lid-Staten verspreid, waarbij belangstellende organisaties werden uitgenodigd om aanvragen in te dienen voor subsidies voor projecten ten behoeve van ouderen en voor projecten ter bestrijding van de armoede en de sociale uitsluiting.
24 Wat de maatregelen ten behoeve van ouderen betreft, voorziet de circulaire van 2 mei 1996 in de financiering van acties gericht op de bevordering van goede praktijken, waarbij op innoverende wijze ernaar wordt gestreefd verbetering te brengen in de situatie van ouderen; die acties moeten worden ontwikkeld op Europees niveau en grensoverschrijdend zijn, voorzien in de informatie van niet-deelnemende derden en voor zover mogelijk door de ouderen zelf worden beheerd.
25 De circulaire betreffende de maatregelen tegen de armoede en de sociale uitsluiting voorziet in de financiering van multidimensionale projecten met een duidelijke Europese toegevoegde waarde, die er op innoverende wijze naar streven verbetering te brengen in de situatie van uitgesloten personen en die innoverende methodologieën ontwikkelen die kunnen worden geïdentificeerd als modellen voor goede gebruiken en kwaliteit op het betrokken gebied.
26 De vastleggingskredieten die voor 1996 zijn goedgekeurd voor de begrotingslijnen B3-4103 (Acties ter bestrijding van de armoede en maatschappelijke uitsluiting) en B3-4104 (Acties ten behoeve van ouderen) bedragen respectievelijk 9 en 6,5 miljoen ECU (PB 1996, L 22, blz. 968).
27 Volgens de verklaringen van de Commissie zijn in het kader van de met deze circulaires gelanceerde procedures tot dusver geen betalingsverplichtingen aangegaan.
Beoordeling
28 Het Verenigd Koninkrijk vordert de opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden maatregelen of de gelasting van voorlopige maatregelen in afwachting van het arrest van het Hof in de hoofdzaken.
29 Ingevolge de artikelen 185 en 186 van het Verdrag kan het Hof, indien het van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling gelasten of in zaken die bij dit college aanhangig zijn gemaakt, de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten.
30 Krachtens artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moeten verzoeken tot verkrijging van dergelijke maatregelen een duidelijke omschrijving bevatten van het voorwerp van het geding en van de omstandigheden waaruit het spoedeisend karakter van het verzoek blijkt, alsmede de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt.
31 Volgens vaste rechtspraak kunnen opschorting van de tenuitvoerlegging en andere voorlopige maatregelen door de rechter in kort geding worden toegestaan indien is aangetoond, dat zij aanvankelijk feitelijk en rechtens gerechtvaardigd voorkomen (fumus boni juris) en dat zij dringend zijn in dier voege, dat het ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade voor de belangen van de verzoeker noodzakelijk is dat zij worden gelast en gevolgen sorteren vóór de uitspraak in de hoofdzaak. Desgevallend weegt de rechter in kort geding tevens de betrokken belangen tegen elkaar af.
De ontvankelijkheid
32 De Commissie merkt vooraf op, dat de verzoeken in kort geding moeten worden afgewezen, aangezien de verzoeken tot nietigverklaring in de hoofdzaken kennelijk niet-ontvankelijk zijn.
33 Volgens de Commissie zijn de circulaires waarvan in de hoofdzaken de nietigverklaring wordt gevorderd, louter preliminaire of voorbereidende handelingen, vastgesteld in het kader van een administratieve procedure, en zijn zij derhalve niet vatbaar voor beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag.
34 Tot staving daarvan stelt de Commissie, dat niets in de litigieuze circulaires haar verplicht, financiële steun te verlenen, en dat er derhalve geen sprake is van onherroepelijke besluiten om betalingsverplichtingen aan te gaan. Alleen beschikkingen zijn vatbaar voor beroep tot nietigverklaring. De Commissie verwijst met name naar het arrest van 11 november 1981 (zaak 60/81, IBM, Jurispr. 1981, blz. 2639), waarin het Hof een beroep dat krachtens artikel 173 van het Verdrag was ingesteld tegen het besluit een mededingingsprocedure in te leiden tegen de mededeling van punten van bezwaar, niet-ontvankelijk verklaarde.
35 Het Verenigd Koninkrijk meent daarentegen, dat de litigieuze circulaires, die verzoeken bevatten om voorstellen in te dienen, evenals richtsnoeren voor de indiening van die voorstellen, op dezelfde wijze rechtsgevolgen sorteren als de besluiten van de Raad die voorheen de grondslag vormden voor de door de Commissie toegekende financiering. Het Verenigd Koninkrijk verwijst in dat verband naar de arresten van 6 maart 1979 (zaak 92/78, Simmenthal, Jurispr. 1979, blz. 777, in het bijzonder r.o. 38 en 40, met betrekking tot een bericht van inschrijving) en 23 april 1986 (zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1339, in het bijzonder r.o. 28 en 36, met betrekking tot een besluit inzake de verdeling van kredieten).
36 Ter terechtzitting heeft ook de Bondsrepubliek Duitsland gesteld, dat de beroepen ontvankelijk zijn, onder verwijzing naar de ruime uitlegging van het begrip "voor beroep vatbare handeling" in de rechtspraak van het Hof, met name in het arrest van 16 juni 1966 (zaak 54/65, Compagnie des forges de Châtillon, Commentry et Neuves-Maisons, Jurispr. 1966, blz. 229).
37 Volgens vaste rechtspraak moet het probleem van de ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak in beginsel niet worden onderzocht in het kader van een procedure in kort geding, teneinde de grond van de zaak niet te prejudiciëren. Indien evenwel gesteld is, dat het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is, dient de rechter in kort geding vast te stellen dat op grond van bepaalde elementen voorshands met een zekere mate van waarschijnlijkheid tot de ontvankelijkheid van het beroep kan worden geconcludeerd (zie met name beschikkingen van 13 juli 1988, zaak 160/88 R, Fedesa e.a., Jurispr. 1988, blz. 4121, r.o. 22, en 27 juni 1991, zaak C-117/91 R, Bosman, Jurispr. 1991, blz. I-3353, r.o. 7).
38 In casu blijkt thans niet, dat de beroepen tot nietigverklaring kennelijk niet-ontvankelijk zijn, zoals de Commissie stelt. Dienaangaande volstaat de opmerking, dat de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen zelf erkent, dat de litigieuze circulaires, die kunnen worden gelijkgesteld met een inschrijvingsprocedure, de draagwijdte van de gehele selectieprocedure bepaalden en als zodanig rechtsgevolgen hadden.
39 Het verzoek om voorlopige maatregelen kan derhalve niet op deze grond worden afgewezen.
40 Mitsdien moet worden onderzocht, of de voorwaarden voor de toekenning van voorlopige maatregelen zijn vervuld.
De fumus boni juris
41 Met betrekking tot de fumus boni juris moet worden vastgesteld, dat partijen het erover eens zijn, dat overeenkomstig artikel 22 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB 1977, L 356, blz. 1; hierna: "Financieel reglement"), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG, Euratom, EGKS) nr. 2335/95 van de Raad van 18 september 1995 (PB 1995, L 240, blz. 12), wezenlijke nieuwe acties niet door de communautaire begroting kunnen worden gefinancierd zonder een handeling van afgeleid recht die voorziet in het beginsel van de uitgave en de modaliteiten daarvan (basishandeling).
42 Partijen verschillen evenwel van mening over de toepassing van deze bepaling op de door de twee litigieuze circulaires bestreken acties.
43 Het Verenigd Koninkrijk meent, dat de Commissie bij gebreke van een besluit van de Raad niet bevoegd was om de litigieuze beschikkingen vast te stellen.
44 Dienaangaande herinnert het Verenigd Koninkrijk er allereerst aan, dat de Commissie op grond van haar bevoegdheid tot uitvoering van de communautaire begroting geen wezenlijke nieuwe acties kan uitvoeren, maar dat daarvoor een basishandeling noodzakelijk is, overeenkomstig de bevoegdheidsverdeling zoals die voortvloeit uit de verschillende bepalingen van het Verdrag, artikel 22, lid 1, tweede alinea, van het Financieel reglement en deel IV, lid 3, sub c, van de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 30 juni 1982 betreffende verschillende maatregelen ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure (PB 1982, C 194, blz. 1).
45 Volgens het Verenigd Koninkrijk vormen de in de twee litigieuze circulaires bedoelde projecten wezenlijke nieuwe acties. Dat blijkt met name uit de gelijkenis tussen de acties waarop de betwiste oproepen voor het indienen van voorstellen betrekking hebben en de acties die zijn gefinancierd ter uitvoering van de hiervoor in rechtsoverwegingen 11, 12 en 15 tot en met 17 genoemde eerdere besluiten van de Raad, of die waren bedoeld in de hiervoor in rechtsoverwegingen 18 en 13 genoemde voorstellen voor besluiten van de Raad van september 1993 en maart 1995, die in 1996 van kracht hadden moeten zijn.
46 Het Verenigd Koninkrijk stelt vervolgens, dat de twee besluiten niet genoegzaam zijn gemotiveerd, met name gelet op het feit dat de Commissie, in strijd met punt II, A, 1, sub a, van haar mededeling aan de begrotingsautoriteit van 6 juli 1994 betreffende de rechtsgrond en de maximumbedragen [SEC(94) 1106 def., niet gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen; hierna: "mededeling van 6 juli 1994"], niet duidelijk heeft aangetoond, dat de voorgenomen maatregelen modelprojecten of voorbereidende maatregelen waren en geen wezenlijke acties.
47 De Commissie stelt van haar kant, dat de voorgenomen projecten voorbereidende maatregelen zijn in de zin van de mededeling van 6 juli 1994. Het gaat hier immers om innoverende acties die hoogstens een jaar duren en die een multiplicatoreffect moeten hebben.
48 Volgens de Commissie passen de in de circulaire van 2 mei 1996 bedoelde projecten ten behoeve van ouderen in het kader van de voorbereiding van het programma vervat in het voorstel voor een besluit van de Raad, dat de Commissie in maart 1995 heeft ingediend. Zij vallen bovendien binnen de periode van twee jaar waarbinnen de Commissie zich gerechtigd acht om zonder basishandeling voorbereidende acties te voeren, wanneer zij voor die basishandeling vóór het einde van het tweede jaar na het begin van de voorbereidende actie een voorstel heeft ingediend (punt II, A, 1, sub b, van de mededeling van 6 juli 1994).
49 Ook de projecten ter bestrijding van de armoede en de sociale uitsluiting zijn voorbereidende acties, die in geval van succes in de toekomst uit andere communautaire fondsen kunnen worden gefinancierd.
50 Volgens de Commissie verschillen deze laatste projecten zowel van de door het "armoede 3-programma" gefinancierde projecten als van de projecten bedoeld in het "armoede 4-voorstel" van september 1993. De litigieuze circulaire heeft namelijk betrekking op projecten van korte duur, zonder bijzondere cooerdinatie behalve een follow-up door de Commissie, en voor een gering bedrag, terwijl de in het "armoede 4-voorstel" voorgenomen projecten meerjarig dienden te zijn, voorzien van een complexe cooerdinatie-infrastructuur en van groter financieel belang.
51 Bij de beoordeling van de fumus boni juris van de verzoeken staat het niet aan de rechter in kort geding, zich definitief uit te spreken over de uitlegging van artikel 22 van het Financieel reglement of over de aard van de in de twee litigieuze circulaires voorgenomen projecten.
52 Met dit voorbehoud moet niettemin worden vastgesteld, dat de argumenten die het Verenigd Koninkrijk aanvoert tot staving van zijn stelling, dat de Commissie bij gebreke van een besluit van de Raad de met de vaststelling van de twee litigieuze circulaires gelanceerde procedures niet in gang mocht zetten, ernstig lijken.
53 De opmerkingen van de Commissie hebben de twijfel die de inhoud van de twee circulaires dienaangaande heeft opgeroepen en die nog wordt versterkt door de context waarin die circulaires zijn vastgesteld, in dit stadium niet kunnen wegnemen.
54 Zo bestaat er, wat de acties ten behoeve van ouderen betreft, een onmiskenbare gelijkenis tussen de in de circulaire van 2 mei 1996 omschreven projecten en die welke, enerzijds, zijn gefinancierd op basis van besluit 91/49 en, anderzijds, waren voorzien in het door de Commissie op 3 maart 1995 ingediende voorstel voor een besluit. Zoals het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt, lijken met name de doelstellingen en de begunstigden dezelfde.
55 Voor het overige maakt de circulaire van 2 mei 1996 geen melding van het voorbereidende karakter van de maatregelen, maar wordt daarin eenvoudigweg gesteld, dat de Commissie op Europees niveau acties ten gunste van ouderen en de solidariteit tussen de generaties zal "blijven" bevorderen.
56 Wat de circulaire inzake acties ter bestrijding van de armoede en de sociale uitsluiting betreft, is de situatie in wezen vergelijkbaar. In punt 1 van deze circulaire is namelijk bepaald, dat de projecten drie basiskenmerken moeten vertonen (zij dienen multidimensionaal te zijn; zij dienen innoverend te zijn en andere actoren als partners te betrekken; ten slotte dienen zij innoverende methodologieën te ontwikkelen die kunnen worden geïdentificeerd als modellen voor goede gebruiken en kwaliteit), hetgeen nauw aansluit bij de beschrijving die de Commissie in haar "armoede 4-voorstel" (blz. 8) heeft gegeven van het "armoede 3-programma", evenals met de drie "fundamentele beginselen" van het "armoede 4-voorstel" zelf (blz. 10-12).
57 Voor het overige vermeldt de litigieuze circulaire evenmin het voorbereidende karakter van de maatregelen, maar wordt daarin eenvoudigweg gesteld, dat evenals in het vorige jaar een bedrag beschikbaar is voor de medefinanciering van proefprojecten ter bestrijding van de sociale uitsluiting en ter bevordering van de solidariteit.
58 Het argument van de Commissie als zouden de door de litigieuze circulaires bestreken projecten zich kenmerken door hun korte duur en door hun innoverend en demonstratief karakter, lijkt momenteel niet volledig overtuigend.
59 Het innoverende en demonstratieve aspect komt immers ook voor in de voordien vastgestelde of voorgestelde programma' s.
60 Het lijkt evenmin vanzelfsprekend, dat de in de twee litigieuze circulaires bedoelde projecten inderdaad, naar hun aard, van korte duur zijn. Integendeel, in de circulaire betreffende projecten ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting wordt gesteld, dat de voorkeur zal worden gegeven aan projecten die vermoedelijk op lange termijn duurzaam zullen blijken (punt 3, sub b). Naar luid van die circulaire kan de Commissie activiteiten weliswaar slechts financieren voor een periode van circa twaalf maanden, maar dat lijkt op het eerste gezicht veeleer voort te vloeien uit het feit, dat de circulaire uitsluitend op de begroting is gebaseerd, dan uit de aard van de betrokken projecten.
61 Concluderend blijkt uit deze elementen, dat verzoekers stelling dat de litigieuze circulaires geen betrekking hadden op de financiering van voorbereidende acties met het oog op de latere lancering van meer ambitieuze programma' s, maar veeleer dienden om de niet-vaststelling door de Raad van de door de Commissie voorgestelde besluiten op te vangen en aldus de op basis van de eerdere besluiten van de Raad ondernomen acties voort te zetten, in dit stadium niet van de hand kan worden gewezen.
De spoedeisendheid en de belangenafweging
62 Teneinde de spoedeisendheid van de gevorderde maatregelen te beoordelen, moet worden onderzocht, of zij noodzakelijk zijn ter voorkoming van ernstige schade, die zelfs indien het beroep in de hoofdzaak werd toegewezen, niet zou kunnen worden hersteld.
63 In casu blijkt, dat indien de litigieuze selectieprocedures volledig werden uitgevoerd, zulks een onomkeerbare feitelijke situatie zou doen ontstaan, omdat de betrokken kredieten zouden worden toegewezen en in voorkomend geval door de begunstigden zouden worden aangewend, welke situatie het arrest in de hoofdzaak niet meer zou kunnen terugdraaien.
64 Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat een dergelijke onwettige uitgave een onherstelbare schending zou opleveren van de regeling inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de communautaire instellingen en de Gemeenschap, en de Lid-Staten zowel financieel als institutioneel onherstelbare schade zou berokkenen.
65 Volgens de Commissie kan verzoeker niet optreden als bewaker van het algemeen belang en heeft hij voor het overige niet genoegzaam aangetoond, dat hij ernstige schade zal lijden.
66 Gelet op zijn positie binnen de Gemeenschap als Lid-Staat, die een deelneming aan de uitoefening van zowel normatieve als budgettaire bevoegdheden alsmede een bijdrage aan de communautaire begroting impliceert, kan het Verenigd Koninkrijk evenwel niet de mogelijkheid worden ontzegd, de schade aan te voeren die zou ontstaan indien uitgaven werden gedaan in strijd met de regels die de bevoegdheid van de Gemeenschap en haar instellingen beheersen.
67 Om te beoordelen of verzoeker het bewijs heeft geleverd, dat de gevraagde voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn, moet de gestelde schade worden onderzocht in het licht van alle betrokken belangen (beschikking van 29 juni 1993, zaak C-280/93 R, Duitsland/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-3667, r.o. 29).
68 Om te beginnen moet met betrekking tot verzoekers gedrag worden opgemerkt, dat het Verenigd Koninkrijk actief is opgetreden om het ontstaan van de gestelde schade te voorkomen. Zo geeft de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen zelf te kennen, dat het "armoede 4-voorstel" niet is aangenomen door het verzet van het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek Duitsland binnen de Raad. Het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens beroep ingesteld tot nietigverklaring van de financiële verplichtingen die de Commissie in 1995 is aangegaan voor acties ter bestrijding van de armoede. Ter terechtzitting heeft het Verenigd Koninkrijk ten slotte verklaard, dat het reeds in januari 1996 bezwaar had gemaakt tegen de uitgaven die de Commissie had gedaan voor acties ten behoeve van ouderen.
69 Voorts dient te worden erkend, dat de institutionele regels die de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende instellingen van de Gemeenschap beheersen, in de communautaire rechtsorde een essentiële plaats innemen (zie arrest van 22 mei 1990, zaak C-70/88, Parlement/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-2041) en dat een ernstige inbreuk op dergelijke fundamentele regels op zich reeds de toepassing van artikel 186 van het Verdrag zou kunnen wettigen (beschikking van 21 mei 1977, zaken 31/77 R en 53/77 R, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1977, blz. 921, r.o. 17 en 20).
70 Weliswaar is in de huidige stand van het geding een dergelijke kennelijke inbreuk niet aangetoond, maar de kracht die verzoekers middelen ontlenen aan het belang van de regels die beweerdelijk geschonden zijn, kan niet worden ontkend.
71 Het Verenigd Koninkrijk heeft derhalve rechtens genoegzaam aangetoond, dat bij gebreke van voorlopige maatregelen gevaar bestaat voor onherstelbare schade.
72 Teneinde te beslissen of dergelijke maatregelen moeten worden gelast en desgevallend de aard ervan te bepalen, moet het belang van verzoeker om voortzetting van de litigieuze procedures tot een onomkeerbaar stadium te verhinderen, worden afgewogen tegen het belang van verweerster om die procedures zo snel mogelijk te zien verlopen. Bij dit onderzoek moet worden nagegaan, of eventuele nietigverklaring van de bestreden beschikkingen door de rechter in de hoofdzaak de situatie zal kunnen terugdraaien en, omgekeerd, in welke mate elk van de mogelijke voorlopige maatregelen aan de verwezenlijking van de met de litigieuze beschikkingen nagestreefde doelstellingen in de weg zou staan, ingeval het beroep in de hoofdzaak zou worden verworpen [beschikkingen van 19 juli 1995, zaak C-149/95 P(R), Atlantic Container Line e.a., Jurispr. 1995, blz. I-2165, r.o. 50, en 12 juli 1996, zaak C-180/96 R, Verenigd Koninkrijk/Commissie, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, r.o. 89].
73 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat ofschoon omzeiling van de wil van de gemeenschapswetgever door de Commissie een ernstige aantasting van de communautaire legaliteit zou opleveren, die het arrest in de hoofdzaak niet meer zou kunnen herstellen, de opschorting zonder meer van de litigieuze procedures een onomkeerbare situatie zou doen ontstaan en ernstige gevolgen zou kunnen hebben, daar de op de begroting ingeschreven bedragen niet meer zouden kunnen worden gebruikt voor de sociale doelstellingen waarvoor zij bestemd waren, zelfs ingeval de beroepen in de hoofdzaken worden verworpen.
74 De door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde spoedeisendheid kan derhalve geen rechtvaardiging vormen voor een dergelijke maatregel, die overigens niet noodzakelijk is om de gestelde schade te voorkomen.
75 Op grond van een en ander moet de Commissie worden gemachtigd, de in het kader van de litigieuze procedures voorziene betalingsverplichtingen aan te gaan, maar moet zij tevens worden gelast, duidelijk aan te geven dat die verplichtingen afhankelijk zijn van de uitkomst van het arrest in de hoofdzaak en geen betalingen te verrichten vóór de uitspraak van dat arrest.
Dictum
DE PRESIDENT VAN HET HOF
beschikt:
1) Bij het aangaan van betalingsverplichtingen in het kader van de uitvoering van haar circulaire van 2 mei 1996, die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor maatregelen ten behoeve van ouderen, en van haar door de Britse autoriteiten op 15 mei 1996 ontvangen circulaire die een oproep bevat voor het indienen van aanvragen voor subsidies van de Commissie voor acties ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, zal de Commissie duidelijk aangeven, dat die verplichtingen afhankelijk zijn van het arrest van het Hof in de hoofdzaak, en zal zij geen betalingen verrichten vóór de uitspraak van dat arrest.
2) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
Luxemburg, 24 september 1996.