61991C0220
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. GULMANN
van 17 maart 1993 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Het Gerecht van eerste aanleg heeft op 27 juni 1991 arrest gewezen op een beroep van Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (hierna: Peine-Salzgitter AG) tegen de Commissie. (
1
) Bij dit arrest is de Commissie veroordeeld tot schadevergoeding aan de onderneming. In hogere voorziening vordert de Commissie,
—
de vernietiging van het arrest,
—
dat het Hof de zaak zelf afdoet, en
—
dat het Hof een gedeelte van de door Peine-Salzgitter AG in eerste aanleg aangevoerde middelen niet ontvankelijk verklaart en voor het overige het beroep als ongegrond verwerpt.
De problemen in deze zaak zijn duidelijk uiteengezet en uitgebreid besproken. Naast het bestreden arrest, is eveneens de zeer uitvoerige conclusie van rechter Biancarelli voor het Gerecht van eerste aanleg voorhanden. Ik zou hier zowel naar deze conclusie als naar het rapport ter terechtzitting willen verwijzen teneinde de volgende uiteenzetting zo kort mogelijk te houden.
De achtergrond van de zaak
2.
Krachtens artikel 58 EGKS-Verdrag, kan de Commissie voor de onder het Verdrag vallende produkten een stelsel van produktiequota invoeren, indien zij van mening is dat de Gemeenschap zich in een uitgesproken crisissituatie bevindt. Aan het begin van de jaren tachtig bevond de Gemeenschap zich met betrekking tot bepaalde onder het Verdrag vallende produkten in een zodanig uitgesproken crisissituatie, dat de Commissie zich genoodzaakt zag in de sector een stelsel van produktiequota in te voeren. Dit stelsel, waarvan een reeks algemene beschikkingen van de Commissie met beperkte geldigheidsduur de juridische grondslag vormde, onderging in de tijd dat het van kracht was, bepaalde wijzigingen en werd op 30 juni 1988 opgeheven. Het Hof is goed bekend met het stelsel, aangezien het tot een omvangrijke rechtspraak aanleiding heeft gegeven. (
2
)
3.
Het stelsel had een sterk interventionistisch karakter en betekende een aanzienlijke beperking van de beslissingsvrijheid van de ondernemingen. Tijdens de gehele geldigheidsduur had het hoofdzakelijk de volgende kenmerken:
Het stelsel gold voor bepaalde produkten, die ingedeeld waren in produktcategorieën. Bij individuele beschikking stelde de Commissie voor iedere betrokken onderneming per kwartaal produktiequota vast. Tegelijkertijd stelde zij het gedeelte van de produktiequota vast dat op de gemeenschappelijke markt mocht worden afgezet, de zogenaamde „leveringsquota”. Deze quota werden op basis van refercntieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden vastgesteld, die bij de invoering van het stelsel vastgelegd waren. Deze refercntieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden werden met bepaalde hoeveelheden per kwartaal verminderd.
De vaststelling van de leveringsquota en hun verhouding tot de produktiequota vormen de kern van de onderhavige zaak. In de considerans van de eerste algemene beschikking werden de bijzondere leveringsquota als volgt gerechtvaardigd:
„Hoewel in artikel 58 uitsluitend produktiequota uitdrukkelijk worden genoemd, is het hoofddoel van dit artikel tussen aanbod en vraag op de markt een evenwicht te herstellen. De verwezenlijking van dit doel zou worden belemmerd indien, ook al worden de produktiequota in acht genomen, bepaalde ondernemingen relatief grotere hoeveelheden op de gemeenschappelijke markt zouden afzetten dan zij hebben gedaan in de periode juli 1977 tot en met juni 1980, welke diende tot grondslag voor de berekening van de produktiequota.” (
3
)
De verhouding tussen de produktiequota — het zogenaamde „P quotum” — en de leveringsquota — het zogenaamde „I quotum” — was voor de ondernemingen van groot belang, aangezien het gedeelte van hun produktie dat niet op de communautaire markt met zijn naar verhouding gunstige prijsniveau kon worden afgezet, noodzakelijkerwijs op de markten van derde landen moest worden afgezet, alwaar de prijzen lager waren.
4.
In de onderhavige zaak is onbetwist dat Peine-Salzgitter AG tot de overigens kleine groep van ondernemingen in de sector behoorde waarvoor de I: P-relatie voor ettelijke categorieën van produkten zowel in absolute zin als in vergelijking met het communautair gemiddelde bijzonder ongunstig was. Eveneens is onbetwist dat veranderingen in het handelsverkeer en in de verhouding tussen de prijzen op de communautaire markt en de prijzen op de markten van derde landen in de jaren na de invoering van het quotastelsel, ondernemingen met een ongunstige I: P-relatie voor bijzondere moeilijkheden plaatsten.
5.
De algemene beschikkingen van de Commissie bevatten echter een billijkheidsclausule die het mogelijk maakte, naar gelang van de omstandigheden, de gevolgen van de andere bepalingen van de algemene beschikkingen te verzachten. Voorwaarde voor de toepassing van deze clausule — artikel 14 van beschikking nr. 234/84/EGKS — gedurende de onderhavige periode was dat het quotastelsel, als gevolg van de omvang van het voor een kwartaal vastgelegde verminderingspercentage voor een bepaalde categorie van produkten, een onderneming, die gedurende de twaalf maanden vóór het betrokken kwartaal geen door de Commissie goedgekeurde steun ter dekking van exploitatieverliezen had ontvangen, voor buitengewone moeilijkheden plaatste.
De Commissie heeft deze clausule voor de drie laatste kwartalen van 1984 op Peine-Salzgitter AG toegepast. Zij had vastgesteld dat de I: P-relatie van Peine-Salzgitter AG met betrekking tot produkten van categorie III van 52 tot 44 % gedaald was en dat dit percentage 20 % onder het communautaire gemiddelde lag; volgens de Commissie werd de onderneming daardoor voor buitengewone moeilijkheden geplaatst. De Commissie heeft de onderneming derhalve de genoemde aanvullende quota voor categorie III toegekend.
De Commissie verwierp echter soortgelijke aanvragen in 1985, op grond dat de onderneming, in strijd met de voorwaarden van artikel 14, steun had ontvangen van de Duitse autoriteiten en dat haar bedrijfsresultaten vanaf het vierde kwartaal van 1984 over het geheel genomen positief waren geweest, zodat er geen sprake meer was van „buitengewone moeilijkheden” in de zin van artikel 14. Bij arrest van 14 juli 1988 (zaak 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG; hierna: „eerste arrest van het Hof van 14 juli 1988”) (
4
), verklaarde het Hof de individuele beschikking van de Commissie, waarbij zij had geweigerd de quota van Peine-Salzgitter AG voor produkten van categorie III voor het eerste kwartaal van 1985 aan te passen, nietig. Het Hof oordeelde dat de steun die Peine-Salzgitter AG had ontvangen, niet kon worden aangemerkt als steun in de zin van artikel 14, en dat bij de vaststelling of sprake is van „buitengewone moeilijkheden”, enkel de situatie van de betrokken categorieën van produkten in aanmerking mag worden genomen.
6.
De Commissie heeft herhaaldelijk te kennen gegeven dat aanpassingen van de referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden, en daardoor ook van de I: P-relatie, noodzakelijk waren. De Commissie heeft dit standpunt onder andere uiteengezet in haar mededeling van 25 september 1985 aan de Raad over de voortzetting van het quotastelsel na 31 december 1985. (
5
) In punt VII van deze mededeling stelt de Commissie het volgende vast:
„Het blijkt namelijk onvermijdelijk om wijziging te brengen in de referentiecijfers waarvoor de grondslag sinds het instellen van de quotaregeling onveranderd is gebleven en die gebaseerd zijn op produktiecijfers van nog langer geleden. De laatste jaren was de evolutie van de bedrijfsstructuur en van de markt (zowel de interne als de buitenlandse) van dien aard, dat deze referentiecijfers niet meer zijn aangepast aan de reële produktie, ondanks de versoepeling en het feit dat op grond van de thans geldende beschikking ruilingen konden plaatsvinden.
(...)
Aangezien de handelsstromen in de ijzer- en staalsector tussen de Gemeenschap en de rest van de markt sinds de invoering van de quotaregeling ingrijpende veranderingen hebben ondergaan, moet tevens de positie worden herzien van die bedrijven waarbij de verhouding tussen het deel van de produktiequota dat bestemd is om in de Gemeenschap te worden afgezet en de produktiequota voor alle onder de regeling vallende produkten zeer aanzienlijk onder het communautair gemiddelde ligt. Deze historisch bepaalde situatie beantwoordt niet meer aan de doelstellingen van het communautaire ijzer- en staalbeleid en de Commissie is voornemens om bovengenoemde verhouding voor de produktie van elk afzonderlijk bedrijf terug te brengen tot een waarde die niet meer dan 10 percentpunten onder het communautaire gemiddelde ligt, indien dit tot dusver niet het geval was” (cursivering van mij).
De Raad weigerde evenwel de door de Commissie gewenste verandering van de I: P-relatie goed te keuren. Daarop gaf de Commissie een algemene beschikking, waarbij het produktiequotastelsel werd verlengd voor de jaren 1986 en 1987 (
6
), maar de I: P-relatie niet werd aangepast zoals door de Commissie aan de Raad was voorgesteld.
7.
Peine-Salzgitter stelde beroep in tegen de Commissie, waarbij zij nietigverklaring vorderde van zowel artikel 5 van de algemene beschikking van de Commissie — dat wil zeggen de bepaling die de algemene regels bevatte voor de vaststelling van de produktie- en leveringsquota —, als van de individuele beschikkingen van de Commissie met betrekking tot de eerste twee kwartalen van 1986, voor zover daarbij de leveringsquota van de onderneming voor de categorieën Ia, Ib, Ie en III waren vastgesteld. Bij arrest van 14 juli 1988 heeft het Hof het beroep van Peine-Salzgitter AG gegrond verklaard (hierna: „tweede arrest van het Hof van 14 juli 1988”). (
7
) Het Hof wees erop dat de I: P-rclatic voor de betrokken categorieën van produkten in het geval van Peine-Salzgitter AG bijzonder ongunstig was en verklaarde artikel 5 van de algemene beschikking van de Commissie nietig, waar de Commissie op grond van deze bepaling geen leveringsquota kon vaststellen die zij billijk achtte voor ondernemingen waarvan de verhouding tussen het produkticquotum en het leveringsquotum aanmerkelijk lager was dan het communautaire gemiddelde. Het Hof heeft tevens de door de Commissie aan Peine-Salzgitter AG gerichte individuele beschikkingen nietig verklaard, voor zover daarbij de leveringsquota van de onderneming voor de categorieën Ia, Ib, Ie en III voor de eerste twee kwartalen van 1986 ‚werden vastgesteld. (
8
)
8.
Het was vervolgens aan de Commissie om overeenkomstig artikel 34 EGKS-Verdrag de maatregelen te nemen die uit de beide arresten houdende nietigverklaring voortvloeiden. Toen deze arresten werden gewezen, was het quotastelsel juist opgeheven. Het was voor de Commissie dan ook onmogelijk de arresten uit te voeren op een wijze die, volgens de beschikbare inlichtingen, in analoge situaties was toegepast, namelijk toekenning van hogere quota aan Peine-Salzgitter AG. (
9
) De onderneming heeft derhalve schadevergoeding gevorderd van de Commissie. Aangezien partijen hierover niet tot een akkoord konden komen, heeft de onderneming het onderhavige beroep tot schadevergoeding ingesteld.
9.
Peine-Salzgitter AG voert aan dat de Commissie in de periode van 1 januari 1985 tot 30 juni 1988 —dat wil zeggen in totaal veertien kwartalen— onwettige beschikkingen heeft gegeven waardoor zij tegenover verzoekster tot schadevergoeding verplicht is. De definitieve schadevergoedingsvordering bedraagt meer dan 77 miljoen DM, vermeerderd met renten. De door verzoekster geleden schade zou bestaan uit het verschil tussen de opbrengsten die zij had kunnen behalen, indien de Commissie haar een hoger levcringsquotum voor de communautaire markt had toegekend, en haar feitelijke opbrengsten, doordat zij genoopt was tegen lagere prijzen in derde landen te verkopen.
10.
Bij arrest van 27 juni 1991 heeft het Gerecht van eerste aanleg onder andere geoordeeld,
—
dat aan de hierboven aangehaalde individuele beschikkingen een fout kleeft van zodanige aard dat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt,
—
dat Peine-Salzgitter AG ten gevolge van die beschikkingen een rechtstreekse en bijzondere schade heeft geleden,
—
dat de vordering tot betaling van een bedrag van 77603528 DM, vermeerderd met renten, als prematuur moet worden verworpen en
—
dat de zaak wordt terugverwezen naar de Commissie, die gehouden is de maatregelen te nemen, die op een billijke wijze het nadeel van Peine-Salzgitter AG herstellen.
De ontvankelijkheid
11.
Peine-Salzgitter AG beroept zich primair op artikel 34 en subsidiair op artikel 40 EGKS-Verdrag. Artikel 34 luidt:
„In geval van vernietiging wijst het Hof de zaak terug naar de Hoge Autoriteit. Deze is gehouden de maatregelen te nemen, die de tenuitvoerlegging van de beslissing tot vernietiging met zich medebrengt. Indien een onderneming of een groep van ondernemingen onmiddellijk een bijzonder nadeel heeft geleden van een beschikking of aanbeveling, waaraan naar het oordeel van het Hof een fout kleeft van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap meebrengt, is de Hoge Autoriteit gehouden, daarbij gebruik makende van de bevoegdheden welke haar door dit Verdrag zijn toegekend, de maatregelen te nemen, die op een billijke wijze het nadeel herstellen dat het onmiddellijk gevolg is van de vernietigde beschikking of aanbeveling, en zonodig een rechtvaardige schadevergoeding toe te kennen.
Indien de Hoge Autoriteit in gebreke blijft binnen een redelijke termijn de maatregelen te nemen, die de tenuitvoerlegging van een beslissing tot vernietiging mede brengt, staat een beroep tot schadevergoeding op het Hof open.”
Artikel 40, eerste alinea, bepaalt:
„Onder voorbehoud van de bepalingen van artikel 34, eerste alinea, is het Hof bevoegd op verzoek van de benadeelde partij een geldelijke vergoeding toe te kennen ten laste van de Gemeenschap, ingeval schade is ontstaan bij de uitvoering van dit Verdrag door een dienstfout van de Gemeenschap.”
12.
De Commissie heeft voor het Gerecht van eerste aanleg geconcludeerd tot gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van de vordering tot schadevergoeding van Peine-Salzgitter AG.
In de eerste plaats betoogde zij dat het Gerecht zich slechts kan uitspreken over de vraag naar het bestaan van een handeling van de Commissie die een aansprakelijkheid meebrengt en niet over de vraag naar de omvang van een eventuele schadevergoeding. Het Gerecht heeft de conclusie van de Commissie om het beroep in dit opzicht te verwerpen gegrond verklaard. Dit gedeelte van het arrest wordt in de onderhavige zaak niet bestreden.
Ten tweede heeft de Commissie aangevoerd dat de voorwaarden in artikel 34 voor het instellen van een beroep tot schadevergoeding niet vervuld waren ten aanzien van de individuele beschikkingen die niet door het Hof zijn nietigverklaard, dat wil zeggen de individuele beschikkingen betreffende de laatste drie kwartalen van 1985, de laatste twee kwartalen van 1986, de vier kwartalen van 1987 en de eerste twee kwartalen van 1988. Volgens artikel 34 is uitdrukkelijk vereist dat de betrokken beschikkingen vooraf nietig zijn verklaard, De Commissie heeft verder aangevoerd dat Pcinc-Salzgitter AG zich evenmin op artikel 40 kon beroepen. Artikel 40 bepaalt uitdrukkelijk dat het van toepassing is __[o]nder voorbehoud van de bepalingen van artikel 34, eerste alinea Dientengevolge kunnen ondernemingen die een beroep tot schadevergoeding op basis van de onwettigheid van een beschikking van de Commissie instellen, zulks enkel doen uit hoofde van artikel 34.
13.
Deze vraag is door rechter Biancarelli in zijn conclusie zeer uitvoerig behandeld. Hij is in principe van mening dat artikel 34 niet als grondslag voor een beroep tot schadevergoeding kan worden aangewend met betrekking tot beschikkingen die niet nietig verklaard zijn. Daarentegen kan volgens hem artikel 40 als grondslag dienen voor een beroep tot schadevergoeding, zelfs indien de beweerde schade het gevolg is van een beschikking die niet nietig is verklaard. In dit laatste geval dient artikel 40 echter in het licht van de voorwaarden van artikel 34 te worden uitgelegd, zodat het Gerecht zich in dergelijke, op artikel 40 gebaseerde zaken allereerst moet beperken tot het vaststellen van de aansprakelijkheid van de Commissie, teneinde haar in staat te stellen vervolgens de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om voor de benadeelden op billijke wijze het nadeel te herstellen of eventueel de schade te vergoeden.
14.
Het Gerecht van eerste aanleg heeft de exceptie van de Commissie echter om andere redenen dan die aangevoerd door rechter Biancarclli, verworpen. Het is in zijn redenering uitgegaan van het arrest van het Hof van 26 april 1988 in de zaak Asteris. (
10
) Kort gezegd waren de feiten in deze zaak als volgt: voor het verkoopseizoen 1983/1984 had de Commissie een verordening uitgevaardigd tot vaststelling van de coëfficiënten voor het steunbedrag bij de produktio van tomatenconcentraat. Bij arrest van 19 september 1985 had het Hof deze verordening nietig verklaard voor zover deze leidde tot een ongelijke behandeling van Griekse producenten ten opzichte van de producenten uit andere Lid-Staten. De Commissie had ter uitvoering van het arrest een nieuwe verordening voor het verkoopseizoen 1983/1984 uitgevaardigd. Zij zag evenwel geen reden om de verordeningen op te heffen die golden voor de verkoopseizoenen na het verkoopseizoen 1983/1984 en die dezelfde inhoud hadden als de nietig verklaarde verordening, Het Hof stelde vast dat de Commissie daardoor haar verplichtingen uit hoofde van artikel 176 niet was nagekomen. De relevante rechtsoverwegingen luiden als volgt:„Wanneer het, zoals in casu, gaat om de nietigverklaring van een verordening waarvan de werking beperkt is tot een duidelijk afgebakende periode (het verkoopseizoen 1983/1984), is de instelling die de verordening heeft vastgesteld vóór alles gehouden om ervoor te zorgen dat de nieuwe, na het arrest houdende nietigverklaring vast te stellen verordeningen betreffende verkoopseizoenen na dit arrest, geen bepalingen bevatten van dezelfde inhoud als de onwettig verklaarde bepaling.
Ingevolge de terugwerkende kracht van arresten houdende nietigverklaring, werkt de vaststelling van de onwettigheid terug tot de dag waarop de nietig verklaarde bepaling in werking is getreden. In casu was de betrokken instelling derhalve ook verplicht, uit de ten tijde van het arrest houdende nietigverklaring reeds bestaande verordeningen voor de verkoopseizoenen na 1983/1984 de bepalingen te schrappen met dezelfde inhoud als de onwettig verklaarde bepaling” (r. o. 29 en 30; cursivering van mij).
Het Gerecht van eerste aanleg heeft onder verwijzing naar dit arrest verklaard: „Blijkens het arrest van het Hof van 26 april 1988 (...) moeten voor de toepassing van artikel 176 EEG-Verdrag met de nietig verklaarde rechtshandeling worden gelijkgesteld de uitdrukkelijke of stilzwijgende rechtshandelingen die in wezen dezelfde inhoud hebben als de nietig verklaarde handeling en die tussen de inwerkingtreding daarvan en het arrest houdende nietigverklaring zijn vastgesteld. Deze oplossing moet ook gelden voor de toepassing van artikel 34 EGKS-Verdrag, daar dit artikel de verplichtingen van de instelling die de nietig verklaarde handeling heeft vastgesteld, in soortgelijke bewoordingen omschrijft als artikel 176 EEG-Verdrag, namelijk het nemen van maatregelen die de tenuitvoerlegging van de beslissing tot nietigverklaring meebrengt.” (
11
) Op grond hiervan heeft het Gerecht van eerste aanleg geconcludeerd dat de gegrondheid van het beroep in zijn geheel op basis van artikel 34 dient te worden beoordeeld.
15.
De Commissie voert hiertegen aan dat het Gerecht de door het Hof in zijn arrest van 26 april 1988 gekozen oplossing een grotere draagwijdte heeft toegekend dan deze toekomt. Artikel 176 EEG-Verdrag kan namelijk enkel met de tweede zin van artikel 34, eerste alinea, worden gelijkgesteld, die de verplichting van de Commissie bevat de maatregelen te nemen die de tenuitvoerlegging van een beslissing tot vernietiging medebrengt. Artikel 176 onderscheidt zich daarentegen van de derde zin van artikel 34, eerste alinea, wat betreft de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep tot schadevergoeding.
16.
Ik wil niet verhelen dat het mij moeilijk valt de redenering van de Commissie voor deze niet- ontvankelijkheidsexceptie te volgen. Naar mijn opvatting heeft Peine-Salzgitter AG vanzelfsprekend recht op een oordeel over de gegrondheid van haar vordering tot vergoeding van de schade die zij tussen 1985 en het midden van 1988 zou hebben geleden.
17.
Naar mijn mening kan het beroep tot schadevergoeding op grond van zowel artikel 34 als artikel 40 ontvankelijk verklaard worden.
In dit verband dient wellicht opgemerkt te worden dat het Hof zich in zijn arrest van 30 januari 1992 (
12
) over het wezen van de exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft uitgesproken, in die zin dat in gevallen waarin de schade veroorzaakt is door een beschikking van de Commissie die het voorwerp van een nietigverklaring kan zijn, artikel 40 niet als alternatief voor artikel 34 in aanmerking kan komen. In dit arrest verklaarde het Hof dat het mogelijk was op grond van artikel 40 te beslissen over de gegrondheid van een vordering tot schadevergoeding, zelfs indien de schade veroorzaakt is door beschikkingen die niet nietig verklaard zijn. Het Hof heeft onder andere uiteengezet:
„De Commissie betoogt weliswaar, dat artikel 40 EGKS-Verdrag niet toestaat de Gemeenschap aansprakelijk te stellen met een beroep op de onwettigheid van beschikkingen, maar niets in de bewoordingen of in de opzet van deze bepaling laat toe het toepassingsgebied ervan aldus te beperken” (r. o. 16).
18.
Verder dient wellicht opgemerkt te worden dat advocaat-generaal Van Gcrven in zijn conclusie in de zaak Finsidcr heeft opgemerkt dat het Gerecht van eerste aanleg in de onderhavige zaak het arrest in de zaak Asteris op juiste wijze heeft toegepast. Hij verwees echter eveneens naar de hogere voorziening die door de Commissie tegen het arrest van het Gerecht in de onderhavige zaak was ingesteld, maar meende dat een nadere bespreking van de middelen van de Commissie tegen de beslissing van het Gerecht op dit punt niet noodzakelijk was, aangezien naar zijn opvatting de ingestelde vordering tot schadevergoeding in ieder geval op basis van artikel 40 ontvankelijk was. (
13
)
19.
Aldus was dat het oordeel van het Gerecht van eerste aanleg om het beroep tot schadevergoeding van Peine-Salzgitter AG in zijn geheel ontvankelijk te verklaren, ongetwijfeld juist. Een andere oplossing zou immers in tegenspraak zijn met het fundamenteel vereiste van een adequate rechtsbescherming, zoals dit constant in de rechtspraak van het Hof in verschillende gebieden tot uitdrukking komt.
De enige vraag is, of het beroep op artikel 34 of op artikel 40 gebaseerd kan worden. Mogelijkerwijs is het Hof er in zijn arrest in de zaak Finsidcr van uitgegaan dat artikel 40 de grondslag vormt voor een vordering tot vergoeding van de schade die door niet nietig verklaarde beschikkingen is veroorzaakt. In de rechtsoverwegingen 17 en 18 beschouwt het Hof artikel 34 klaarblijkelijk als grondslag voor vorderingen tot vergoeding van de schade die veroorzaakt is door nietig verklaarde beschikkingen, en artikel 40 als grondslag voor vorderingen die gebaseerd zijn op andere schadeveroorzakende gedragingen. (
14
)
20.
Naar mijn mening is het niet van groot praktisch belang of in een zaak als de onderhavige de ene of de andere bepaling als grondslag dient, riet Hof heeft in zijn arrest in de zaak Finsidcr mijns inziens aangetoond, dat de beslissing hierover van geen praktisch belang is voor zover het gaat om de beginselen die betrekking hebben op de grondslag van de aansprakelijkheid. Bovendien, voor zover het Hof artikel 40 als de juiste grondslag beschouwt, ben ik het veeleer eens met rechter Biancarclli dat een redelijke uitlegging van deze bepaling in het licht van artikel 34 verlangt dat de „procedurele voorwaarden” van artikel 34, in een zaak waarin de schadevergoeding op identieke beschikkingen gebaseerd wordt waarvan er enkele nietig verklaard zijn en andere niet, ten volle moeten worden toegepast, dat wil zeggen ook op het gedeelte van het beroep tot schadevergoeding dat de beschikkingen betreft die niet nietig verklaard zijn.
21.
Naar mijn mening zou het Hof overigens de redenering van het Gerecht van eerste aanleg moeten volgen waar het de vordering tot schadevergoeding van Peine-Salzgitter AG in haar geheel op basis van artikel 34 ontvankelijk verklaarde.
De verschillen tussen artikel 34 EGKS-Verdrag en artikel 176 EEG-Verdrag, waarnaar door de Commissie wordt verwezen, zijn niet van dien aard dat zij de redenering van het Gerecht de fundamentele juistheid kunnen ontnemen.
22.
De Commissie bestrijdt de motivering van het arrest eveneens in zoverre het Gerecht naar haar mening de briefwisseling tussen haar en Peine-Salzgitter AG, op basis waarvan de onderneming heeft afgezien van een beroep tegen alle individuele beschikkingen, foutief heeft uitgelegd.
Naar mijn mening is de briefwisseling niet van doorslaggevende betekenis voor de ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding van Peine-Salzgitter AG. Het beroep tot schadevergoeding zou zelfs ontvankelijk zijn geweest, indien de briefwisseling niet had plaatsgevonden. Het Gerecht heeft aan de briefwisseling dan ook geen zelfstandige en doorslaggevende betekenis toegekend om tot zijn oordeel te komen. In mijn ogen heeft het Gerecht de briefwisseling aangehaald om aan te tonen dat de Commissie zelf zich bewust was van haar verplichting krachtens artikel 34 de uit een eventueel arrest houdende nietigverklaring voortvloeiende maatregelen te nemen, en dus enkel om zijn conclusie, waartoe het op grond van een uitlegging van artikel 34 gekomen was, te staven.
Ik vind het dan ook niet nodig nader in te gaan op de betekenis die een dergelijke briefwisseling, onder andere omstandigheden, zou kunnen hebben voor een beperking van de mogelijkheden van de Commissie om een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen. Ik wil alleen maar opmerken dat de briefwisseling naar mijn opvatting de argumentatie van de Commissie voor haar exceptie van niet-ontvankelijkheid nog moeilijker te begrijpen maakt.
Ten gronde
23.
Partijen hebben voor het Gerecht van eerste aanleg uitvoerig uiteengezet hoe de grondslag voor de aansprakelijkheid tot schadevergoeding van de Gemeenschap het beste omschreven kon worden. Deze vraag wordt in de rechtsoverwegingen 71 tot en met 78 van het bestreden arrest behandeld. Het Gerecht van eerste aanleg is tot de conclusie gekomen dat de grondslag voor aansprakelijkheid die in het kader van het EEG-Verdrag krachtens artikel 215, tweede alinea, is ontwikkeld, eveneens moet gelden in het kader van het EGKS-Verdrag.
Onder verwijzing naar artikelen 33 en 34 EGKS-Verdrag, stelt het Gerecht vast dat uit hoofde van deze bepalingen „de. aansprakelijkheid van de Gemeenschap (...) derhalve niet zonder meer (...) uit de nietigverklaring van een normatieve handeling van de Commissie door het Hof” voortvloeit (r. o. 76). In de rechtsoverwegingen 77 en 78 zet het Gerecht verder uiteen: „Deze conclusie, die reeds uit de tekst van het EGKS-Verdrag volgt, ligt zeer dicht bij hetgeen het Hof in het kader van het EEG-Verdrag heeft beslist met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens onwettige normatieve handelingen. In het kader van een eenvormige rechtsorde, zij het dat deze in drie verschillende Verdragen is geregeld, moeten de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht betreffende de niet-contractucle aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onwettige normatieve handelingen, alsook de samenhang van het stelsel van rechtsbescherming in de verschillende Verdragen zo goed mogelijk worden verzekerd (zie laatstelijk het arrest van 22 februari 1990, zaak C-221/88, Busseni, Jurispr. 1990, blz. I-519, r. o. 13-16). Gelet op deze noodzaak lijkt het redelijk om het begrip fout die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt in de zin van artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag, ten aanzien van een onwettige handeling uit te leggen aan de hand van de criteria die door het Hof in de rechtspraak inzake artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag zijn ontwikkeld.”
Daarop vat het Gerecht de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 215, tweede alinea, als volgt samen: „Volgens de rechtspraak van het Hof is er slechts sprake van een fout die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap meebrengt in de zin van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag, ingeval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel (...) of indien de betrokken instelling bij de vaststelling van de onwettige handeling de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk en ernstig heeft miskend” (r. o. 74).
Op deze grondslag heeft het Gerecht zich uitgesproken over de vraag of de Commissie door deze beschikkingen de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk en ernstig heeft miskend. Zoals reeds vermeld, was dit volgens het Gerecht inderdaad het geval.
24.
Hoewel de Commissie instemt met het standpunt van het Gerecht over de toepasselijke grondslag voor aansprakelijkheid, meent zij dat het deze op meerdere punten foutief heeft toegepast.
25.
Wij behoeven echter niet meer na te gaan of het Gerecht de grondslag voor aansprakelijkheid, die door het Hof in zijn rechtspraak met betrekking tot artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag is vastgelegd, terecht heeft overgenomen. Het Hof heeft zich namelijk intussen over deze vraag uitgesproken in het hierboven aangehaalde arrest van 30 januari 1992 (Finsidcr), waar het de grondslag voor aansprakelijkheid in het kader van het EGKS-Verdrag in andere zin dan het Gerecht vaststelde, Het is wellicht dienstig uit het arrest van het Hof de volgende passages te citeren:
„Vooraf moeten enkele opmerkingen worden gemaakt over de voorwaarden waaronder de Gemeenschap aansprakelijk kan zijn op grond van de artikelen 34 en 40 EGKS-Verdrag” (r. o. 19).
„Voor een aansprakelijkheid van de Gemeenschap verlangen de artikelen 34 en 40 EGKS-Verdrag blijkens hun bewoordingen in de eerste plaats, dat er sprake is van een dienstfout. Het enkele feit dat een beschikking onwettig is, is dus niet voldoende” (r. o. 20).
„Ter beoordeling van de aard van de fout die moet zijn begaan om tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap te leiden, of dat nu op basis van artikel 34 is dan wel op basis van artikel 40, die, zoals gezegd, geen van beide op dit punt enige precisering bevatten, dient men te zien naar het gebied waarop en de voorwaarden waaronder de gemeenschapsinstelling optreedt. Daarbij dient men vooral rekening te houden met de ingewikkeldheid van de situaties die de instelling moet regelen, de problemen bij de toepassing van de bepalingen en de beoordelingsvrijheid waarover de instelling ingevolge die bepalingen beschikt” (r. o. 24).
„Of de Gemeenschap aansprakelijk is, hangt niet enkel af van het bestaan van een aldus gekwalificeerde dienstfout en van schade, maar ook van een — door de verzoeker te bewijzen — rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de dienstfout en de schade (...)” (r. o. 25).
26.
Bijgevolg dient op basis van deze vaststelling van de grondslag voor aansprakelijkheid, onderzocht te worden of op de Gemeenschap tegenover Peine-Salzgitter AG een plicht tot schadevergoeding rust. Derhalve staat reeds vóór de beoordeling van de zaak ten gronde vast dat de motivering van het bestreden arrest niet ten volle stand kan houden.
Hoewel het Hof heeft verklaard dat, zolang het dictum van een arrest in stand kan blijven, een wijziging van de motivering niet de vernietiging van het bestreden arrest meebrengt (
15
), ware mijns inziens te overwegen of de omstandigheden van de huidige zaak wel rechtvaardigen dat het Hof de zaak ten gronde onderzoekt. Op het eerste gezicht lijkt een verandering van de toepasselijke grondslag voor aansprakelijkheid wellicht zo belangrijk dat het Gerecht in staat zou moeten worden gesteld de zaak opnieuw te onderzoeken. Er zijn echter verschillende redenen waarom ik het Hof een dergelijke oplossing niet in overweging geef. Ten eerste is het twijfelachtig in hoeverre een andere grondslag voor de schadevergoedingsplicht van de Gemeenschap tot een ander concreet resultaat zou leiden, niet in de laatste plaats omdat er naar mijn mening praktisch gezien nauwelijks verschillen van betekenis zijn tussen de twee vormen van grondslag voor aansprakelijkheid. Ten tweede pleiten overwegingen van proceseconomie ervoor dat het Hof het geschil in deze zaak zelf definitief afdoet, en ten derde behoeven de feiten van de zaak geen nadere toelichting. Daarbij komt dat ook de partijen het niet van doorslaggevende betekenis voor de beslissing van deze zaak hebben geacht dat het Hof in zijn arrest in de zaak Finsider een andere grondslag voor aansprakelijkheid heeft vastgesteld dan door het Gerecht van eerste aanleg was aangenomen.
27.
Naar mijn opvatting berusten de door Peine-Salzgitter ter ondersteuning van haar vordering tot schadevergoeding naar voren gebrachte argumenten in hoofdzaak op het feit dat de Commissie, uit hoofde van artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag, de uitdrukkelijk vastgelegde, wezenlijke plicht heeft in het kader van een quotastelsel de quota van de ondernemingen „op een billijke grondslag” vast te stellen, „daarbij rekening houdend met de beginselen omschreven in de artikelen 2, 3 en 4”, waaronder met name het beginsel van gelijke behandeling van producenten, en dat een inbreuk door de Commissic op deze verplichting haar aansprakelijkheid meebrengt.
28.
Indien dit het principiële uitgangspunt is, ligt het voor de hand allereerst na te gaan wat het Hof heeft verklaard met betrekking tot de verplichtingen van de Commissie in zijn tweede arrest van 14 juli 1988, waarin het, onder verwijzing naar artikel 58, onder andere artikel 5 van algemene beschikking nr. 3485/85 nietig heeft verklaard.
Zoals vermeld, was het in deze zaak van doorslaggevende betekenis, dat de Commissie tijdens de geldigheidsduur van algemene beschikking nr. 234/84 had vernomen dat enkele ondernemingen een bijzonder ongunstige I: P-relatie hadden. Bij deze ondernemingen nam Peinc-Salzgitter AG een speciale positie in, omdat zij de enige onderneming was waar bij alle vier categorieën van produkten de I: P-relatie bijzonder ongunstig was, zowel in absolute zin als in verhouding tot het communautaire gemiddelde. In de reeds aangehaalde mededeling van de Commissie van 25 september 1985 stelde zij vast dat het „onvermijdelijk” was de leveringsquota zodanig aan te passen dat geen enkele onderneming quota toegekend kreeg die meer dan 10 % onder het communautaire gemiddelde lagen. Zoals vermeld, stemde de Raad, die uit hoofde van artikel 58, lid 1, zijn goedkeuring moet hechten aan de invoering van een quotastelsel, met dit punt van de mededeling van de Commissie niet in. Volgens de beschikbare informatie heeft de Raad hiervoor geen redenen opgegeven. Daarop heeft de Commissie algemene beschikking nr. 3485/85 gegeven, die niet voorzag in een aanpassing van de I: P-rclatic, die de Commissie zelf in haar mededeling nog als onvermijdelijk had bestempeld. Volgens de beschikbare informatie was de reden hiervoor niet zozeer een gewijzigde opvatting van de Commissie over de noodzaak van een aanpassing van de I: P-relatie, maar veeleer dat de Commissie zich gebonden achtte aan de afwijkende opvatting van de Raad.
Na een overzicht van de structuur van artikel 58 en de desbetreffende rechtspraak heeft het Hof overwogen:
„In casu is de Commissie, na de bijzondere situatie van ondernemingen als Stahlwerke Peinc-Salzgitter en Hoogovens naar de cis van artikel 58, lid 2, te hebben onderzocht, tot de conclusie gekomen dat, om tot quota op een billijke grondslag te komen, de I: P-relatie van deze ondernemingen moest worden aangepast. Doch ín plaats van op basis van artikel 58, lid 2, de daartoe vereiste bepalingen vast te stellen, heeft zij enkel overeenkomstig artikel 58, lid 1, een voorstel bij de Raad ingediend. Toen de Raad daaraan zijn instemming onthield, heeft de Commissie de nieuwe algemene beschikking nr. 3485/85 vastgesteld, waarbij het quotastelsel ongewijzigd werd gehandhaafd. Door in de I: P-relatie niet de wijzigingen aan te brengen die zij voor noodzakelijk hield om de quota overeenkomstig artikel 58, lid 2, op een billijke grondslag te kunnen vaststellen, heeft de Commissie een ander doel nagestreefd dan zij krachtens die bepaling behoorde te verwezenlijken, en aldus haar bevoegdheid misbruikt. Waar de Commissie had vastgesteld dat het noodzakelijk was de voor de bijzondere situatie van ondernemingen als verzoeksters kenmerkende onevenwichtigheid van de I: P-relatic ongedaan te maken, moet worden geoordeeld dat het misbruik van bevoegdheid ten aanzien van verzoeksters is begaan” (r. o. 27).
29.
De Commissie beweert dat zij geen ernstige fout begaan heeft, toen zij ervan uitging dat voor een verandering van de I: P-relatie de instemming van de Raad vereist was. Zij meent dat zij te goeder trouw verondersteld heeft dat de instemming van de Raad vereist was, en dat een vergissing in verband met een dergelijke regel van procedurele aard geen grond kan zijn voor een verplichting tot schadevergoeding.
30.
In dit verband wil ik opmerken dat advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie bij het tweede arrest van 2 juli 1988 zeer overtuigend heeft uiteengezet dat algemene beschikking nr. 3485/85 en de op basis van deze beschikking gegeven individuele beschikkingen behoorden te worden nietigverklaard, zelfs indien voor de verandering van de I: P-relaties de instemming van de Raad vereist was geweest. (
16
) Advocaat-generaal Mischo baseert deze conclusie vooral op het feit dat artikel 58, lid 2, een dermate fundamentele regel bevat, dat een inbreuk op die regel in alle gevallen door het Hof bestraft moet worden op basis van, onder andere, artikel 31 EGKS-Verdrag. Dit artikel bepaalt dat het Hof de eerbiediging van het recht bij de uitleg en toepassing van dit Verdrag moet verzekeren. Net zozeer als de eventuele noodzaak om de instemming van de Raad te bekomen, de nietigverklaring van een beschikking van de Commissie niet kan verhinderen, sluit zij naar mijn mening evenmin een vergoedingsverplichting uit. De regeling met betrekking tot billijke quota in artikel 58, lid 2, vormt een uitdrukking van het fundamentele beginsel in het EGKS-recht dat ondernemingen gelijk behandeld moeten worden. Het Hof heeft in zijn rechtspraak de eerbiediging van deze verplichting door de Commissie steeds van het grootste belang geoordeeld. (
17
) Het spreekt vanzelf dat de eerbiediging van deze verplichting krachtens artikel 58, lid 2, van doorslaggevende betekenis is voor de vraag of individuele ondernemingen de getroffen regeling accepteren, en deze verplichting is tevens een belangrijke pijler van het hele quotastelsel. Het feit dat de geschonden regel een fundamentele norm is, pleit in mijn ogen voor de aansprakelijkheid van de Commissie voor de vergoeding van de schade, ongeacht of de instemming van de Raad vereist was of niet.
31.
Op basis van hetgeen voorafgaat heeft het Gerecht van eerste aanleg naar mijn mening terecht vastgesteld,
„dat het verweerster bekend moest zijn dat zij verplicht was, op eigen verantwoordelijkheid de leveringsquota op een billijke grondslag vast te stellen, waarbij zij ervoor diende te waken dat het beginsel van de gelijkheid ten opzichte van de openbare lasten steeds op de meest nauwgezette wijze wordt geëerbiedigd (zie het arrest van het Hof van 13 juli 1961, gevoegde zaken 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60 en 27/60, en 1/61, Meroni e. a., Jurispr. 1961, blz. 335). Ook moest het haar bekend zijn, dat het beginsel van een billijke verdeling van de leveringsquota als gevolg van de schending van deze verplichting voor een begrensd aantal ondernemingen, waarvan de I: P-relatie buitengewoon ongunstig was, niet werd geëerbiedigd” (r. o. 117).
32.
Volgens de Commissie zou het een onaanvaardbare miskenning van de haar bij de vaststelling van de quota toegekende discretionaire bevoegdheid betekenen, indien het Hof haar aansprakelijk zou stellen. Het lijdt geen twijfel dat de Commissie over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt bij de bepaling van de individuele quota op een billijke grondslag. In het onderhavige geval echter heeft de Commissie haar discretionaire bevoegdheid op dit punt uitgeoefend en een aanpassing van de I: P-relatie onvermijdelijk geacht teneinde de „billijkheid” te garanderen. De Commissie heeft dit niet bestreden; zij heeft later niet aangegeven noch duidelijk gemaakt dat zij haar discretionaire bevoegdheid op onjuiste wijze had uitgeoefend. Waar nu het Hof ervan uitgaat dat de I: P-relatie van Peine-Salzgitter AG buitengewoon ongunstig was, dient men de discretionaire bevoegdheid van de Commissie niet te miskennen, doch haar beslissing te volgen. Het feit dat de bestreden bepaling de Commissie een discretionaire bevoegdheid verleent, verhindert in het onderhavige geval niet dat haar een verplichting tot schadevergoeding wordt opgelegd.
33.
Daarenboven beoogt de bepaling aangaande de vaststelling van de quota op een billijke grondslag duidelijk de individuele ondernemingen te beschermen. Deze bescherming impliceert uiteraard ook een recht op schadevergoeding, vooral omdat op grond van de beschikbare informatie kan worden aangenomen dat Peine-Salzgitter AG, zoals reeds vermeld, een of andere vorm van „compensatie in natura” door middel van de toekenning van hogere quota zou. hebben ontvangen, indien het quotastelsel op het moment van de nietigverklaring door het Hof van de beschikkingen van de Commissie nog van toepassing was geweest.
34.
Gezien de feitelijke en juridische grondslagen van de beschikkingen van de Commissie en de beperkte discretionaire bevoegdheid waarover zij in het onderhavige geval beschikte, meen ik dat de Commissie door de betrokken beschikkingen te geven tegenover Peine-Salzgitter AG een gekarakteriseerde fout heeft begaan.
Samenvattend ben ik derhalve van mening dat de Commissie op grond van haar optreden schadeplichtig is, aangezien zij algemene beschikking nr. 3485/85 heeft gegeven zonder de I: P-rclatie te hebben gewijzigd. Zij moet derhalve de schade vergoeden die Peine-Salzgitter AG heeft geleden door de onwettige beschikkingen in de jaren 1986, 1987 en in het eerste halfjaar van 1988.
35.
De redenering die tot deze conclusie leidt, geldt grotendeels ook voor de individuele beschikkingen voor het jaar 1985, die door het eerste arrest van het Hof van 14 juli 1988 nietig verklaard zijn of waarvan de onwettigheid rechtstreeks uit dit arrest volgt. Zoals gezegd, had dit arrest betrekking op de weigering van de Commissie om Pcinc-Salzgitter aanvullende quota toe te kennen, hoewel vaststaat dat de I: P-relatic van de onderneming voor produkten van categorie III ook toen buitengewoon ongunstig was. Zoals gezegd, bevatte algemene beschikking nr. 234/84, die destijds van toepassing was, in artikel 14 de mogelijkheid een onderneming aanvullende quota toe te kennen, indien deze zich in buitengewone moeilijkheden bevond. Volgens het arrest van het Hof van 3 maart 1982 (
18
) was artikel 14 juist bedoeld als billijkheidsclausule die het mogelijk maakt de gevolgen van de overige bepalingen van de algemene beschikking af te zwakken. De Commissie weigerde evenwel Peine-Salzgitter aanvullende quota toe te kennen.
Uiteraard zijn er verschillen tussen de juridische situatie in 1985 en die in de periode van 1986 tot en met 1988, die het onderwerp van respectievelijk het eerste en het tweede arrest van 14 juli 1988 waren. Ten opzichte van het schadevergoedingsrecht is echter de overeenstemming tussen beide situaties in twee opzichten van groter belang en, naar mijn mening, van beslissende betekenis. In beide gevallen had de Commissie tot taak het quotastelsel op een voor de ondernemingen billijke en gelijke wijze te regelen, en in beide gevallen was de betrokken I: P-relatie voor bepaalde categorieën van produkten buitengewoon ongunstig voor Peine-Salzgitter AG, hetgeen door de Commissie erkend werd. Indien men voorts in aanmerking neemt dat de motivering van de Commissie in 1985 voor haar weigering aanvullende quota aan Peine-Salzgitter AG toe te kennen, door het Hof als onwettig is verworpen, meen ik dat de voorwaarden om de Commissie een verplichting tot schadevergoeding op te leggen, ook met betrekking tot de vier kwartalen van 1985 vervuld zijn. Deze conclusie wordt, zoals het Gerecht van eerste aanleg heeft vastgesteld, bevestigd door het feit dat de Commissie „het beginsel van gelijke behandeling van de marktdeelnemers [vanwege haar weigering quota toe te kennen] klaarblijkelijk heeft geschonden” (r. o. 92).
36.
De Commissie heeft weliswaar met klem betoogd, dat haar rechtsdwaling met betrekking tot Peine-Salzgitter AG vanwege haar weigering aanvullende quota toe te kennen, verschoonbaar is, in het bijzonder voor zover als reden van de weigering is aangegeven dat artikel 14 niet toepasselijk was, aangezien Peine-Salzgitter over het geheel genomen een batig saldo heeft bereikt. De Commissie kan niet worden verweten dat zij met het arrest van het Hof van 22 juni 1983 (
19
) geen rekening gehouden heeft bij haar beslissing of er van buitengewone moeilijkheden sprake was. De Commissie voert aan dat het Hof pas in zijn eerste arrest van 14 juli 1988 uitgemaakt heeft dat de situatie van andere categorieën van produkten, die ertoe kunnen bijdragen dat de onderneming in zijn geheel een batig saldo bereikt, niet in aanmerking mag worden genomen. Bovendien meent de Commissie dat haar redenering in overeenstemming was met haar vaste administratieve praktijk om bij de toepassing van artikel 14 de situatie van de onderneming in zijn geheel in aanmerking te nemen, aangezien het, onder andere, niet ging om bepaalde markten de crisis te boven te laten komen maar alle Europese ijzer- en staalondernemingen.
Deze argumentatie dient echter om meerdere redenen te worden verworpen. Naar mijn mening gaat het er in beginsel niet noodzakelijkerwijs om, of de hier besproken dwaling op zichzelf als meer of minder klaarblijkelijk en ernstig moet worden beschouwd, indien men in aanmerking neemt dat de grondslag voor aansprakelijkheid, die door het Hof in het arrest Finsider is vastgesteld, gebaseerd is op cen globale beoordeling van het optreden van de Commissie, en dat er naar mijn opvatting bij een dergelijke beoordeling met name rekening gehouden moet worden met het feit dat de Commissie tegenover Peine-Salzgitter AG haar verplichting om het quotastelsel billijk en gelijk toc te passen, niet is nagekomen.
In dit verband heeft het Gerecht van eerste aanleg zijn overwegingen terecht gebaseerd op het feit dat het Hof in zijn eerste arrest van 14 juli 1988 naar zijn arrest in de zaak Usines Gustave Böel heeft verwezen ter ondersteuning van zijn redenering dat de Commissie bij de vaststelling of er sprake is van „buitengewone moeilijkheden” de situatie van andere categorieën van produkten niet in aanmerking mag nemen (r. o. 89), en dat het Hof in het arrest duidelijk heeft verklaard dat „uit de in het dossier opgenomen stukken [blijkt], dat verweerster in verscheidene gevallen op grond van artikel 14 aanvullende quota heeft toegekend, hoewel de betrokken ondernemingen winst maakten” (r. o. 91).
37.
Bijgevolg is er geen reden om, met betrekking tot de beschikkingen van de Commissie voor het jaar 1985, de conclusie waartoe het Gerecht van eerste aanleg in zijn arrest is gekomen, te wijzigen.
38.
Ten slotte dient te worden onderzocht of Peine-Salzgitter een onmiddellijk en bijzonder nadeel heeft geleden, zoals artikel 34 EGKS-Verdrag vereist. Het Gerecht van eerste aanleg is van mening dat dit zonder twijfel het geval is. Ik kan met dit oordeel instemmen en meen dat de argumenten van de Commissie voor de tegenovergestelde opvatting niet houdbaar zijn.
Zoals reeds gezegd, moet worden aangenomen dat, indien het quotastelsel nog zou hebben bestaan, Peine-Salzgitter AG in ieder geval een bepaalde vergoeding, in de vorm van hogere quota, voor de door haar geleden schade zou hebben gekregen. Het valt niet in te zien waarom het einde van het quotastelsel de verplichting van de Commissie om het nadeel te herstellen, dat voor Peine-Salzgitter AG is ontstaan door het schadeplichtig handelen van de Commissie, wezenlijk zou wijzigen.
Het argument van de Commissie dat er geen sprake is van te vergoeden schade, wanneer men rekening houdt met het feit dat Peine-Salzgitter AG tijdens de crisisperiode, waarin het quotastelsel van toepassing was, een batig saldo bereikt heeft, is niet overtuigend. In het eerste arrest houdende nietigverklaring van 14 juli 1988 is uitdrukkelijk vastgesteld, dat een batig saldo van een onderneming de toekenning van quota op een billijke grondslag niet uitsluit. De schade die de Commissie dient te vergoeden, is juist ontstaan door het nict-toekennen van deze quota. Het feit dat de voor Peine-Salzgitter AG ontstane schade ver uitgaat boven hetgeen een onderneming economisch in het algemeen heeft te aanvaarden, kan met het oog op de bevinding van het Hof in zijn tweede arrest houdende nietigverklaring van 14 juli 1988 dat het „vaststaat dat deze ongunstige I: P-relatie voor verzoeksters tot buitengewone economische moeilijkheden” heeft geleid (r. o. 7), als bewezen worden beschouwd. De Commissie heeft niet getracht te bewijzen dat de schade binnen de grenzen ligt van de lasten die een onderneming in de betrokken economische sector zelf moet dragen en waarmee zij rekening heeft te houden.
Conclusie
39.
Samenvattend geef ik het Hof derhalve in overweging het bestreden arrest in stand te laten en de Commissie in de kosten van de hogere voorziening te verwijzen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Deens.
(
1
)	Zaak T-120/89, Jurispr. 1991, blz. II-279.
(
2
)	Zie het overzicht van de rechtspraak door Charles Funck: „Le régime de crise de la CECA dans les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes”, Cahiers de droit européen, 1989, nr. 3/4, bk. 251.
(
3
)	Punt 6 van de preambule van beschikking nr. 2794/80/EGKS van 31 oktober 1980 lot invoering van een quotastelsel voor de produktic van staal voor de ondernemingen van de ijzeren staalindustrie.
(
4
)	Jurispr. 1988, blz. 4131.
(
5
)	Doc. COM(85) 509.
(
6
)	Zie beschikking nr. 3485/85/EGKS (PB 1985, L 310, blz. 5).
(
7
)	Gevoegde zaken 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 en 285/86, Jurispr. 1988, blz. 4309.
(
8
)	Vervolgens heeft het Hof eveneens artikel 5 van algemene beschikking nr. 194/88/EGKS nietig verklaard, de opvolger van de reeds aangehaalde beschikking nr. 3485/85, die voor het eerste halfjaar van 1988 gold (zie het arrest van 14 juni 1989 in gevoegde zaken 218/87 en 223/87, 72/88 en 92/88, Hoogovens Groep BV c. a., Jurispr. 1989, blz. 1711),
(
9
)	Zic in dit verband de conclusie van rechter Biancarelli in zaak T-120/89, waar aan het eind van punt I wordt vermeld: „Gedurende de gehele periode dat het quotastelsel functioneerde, zijn dergelijke situaties betrekkelijk eenvoudig opgelost, doordat de Commissie aanvullende quota toekende aan ondernemingen die door het Hof in het gelijk waren gesteld. Die vergoeding in natura is overigens in overeenstemming met het begrip ‚op een billijke wijze het nadeel herstellen’ in artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag.”
(
10
)	Zaak 97/86, Jurispr. 1988, blz. 2181.
(
11
)	Zic r. o. 47, die de beschikkingen uit 1985 betreft die niet nietig verklaard zijn. R. o. 58 bevat een gelijkaardige redenering met betrekking tot de niet nietig verklaarde beschikkingen uit de jaren 1986 tot 1988.
(
12
)	Gevoegde zaken C-363/88 en C-364/88, Finsider e. a., Jurispr. 1992, blz. I-359.
(
13
)	Zie punt 17 van de conclusie. Aan het einde van punt 19 vermeldt de advocaat-generaal in dit verband:
„In tegenstelling tot de Commissie ben ik van oordeel dat ter vergoeding van schade veroorzaakt door een beschikking, aanbeveling of stilzwijgende weigering die door het Hof niet werd vernietigd, cen beroep tot schadevergoeding op grond van artikel 40, eerste alinea, kan worden ingesteld. Anders dan de Commissie beweert, heeft het in artikel 40, eerste alinea, vervatte voorbehoud aangaande de bepalingen van artikel 34, eerste alinea, uitsluitend betrekking op schade veroorzaakt door de daarin genoemde nictigverklaardc handelingen. Voor nict-nictigvcrklaarde handelingen (met uitzondering van de met nictigvcrklaardc handelingen gelijkgestelde handelingen) geldt ait voorbehoud niet en is de bepaling van artikel 40, eerste alinea — waarvan mag worden gesteld dat zij in EGKS-zaken de gemeenrechtelijke regeling betreffende de aansprakelijkheid van de Gemeenschap beval — onverminderd toepasselijk.”
(
14
)	Zie punt 20 van de conclusie van advocaat-generaal Van Gcrven in de zaak Finsidcr.
(
15
)	Zie het arrest van 9 juni 1992, zaak C-30/91 P, Lestelle, Jurispr. 1992, blz. I-3755.
(
16
)	Zie de punten 43 c. v. van de conclusie, Jurispr. 1988, blz. 29.
(
17
)	Rechter Biancarclli heeft in zijn conclusie de rechtspraak van het Hof als volgt samengevat:
„Immers, overeenkomstig vaste rechtspraak verklaarde het Hof op grond van met name de artikelen 3, 4 en 5 EGKSVcrdrag (...) dat het billijkhcidsbcginscl van artikel 58 EGKS-Verdrag volledig moet worden gerespecteerd in tijden van crisis, waarin door een stelsel van administratieve regelingen de kwantitatieve mededinging tussen de ondernemingen feitelijk is uitgeschakeld en een kunstmatig evenwicht is bereikt tussen net aanbod en de vraag betreffende staal. Reeds in het arrest van 13 juli 1961 (gevoegde zaken 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60, 27/60 en 1/61, Mcroni, Jurispr, 1961, blz. 333) had het Hof geoordeeld dat ‚dc Hoge Autoriteit in het bijzonder tot taak heeft ervoor te waken dat het beginsel van de gelijkheid ten opzichte van de openbare lasten steeds op de meest nauwgezette wijze wordt geëerbiedigd'; het had daaruit afgeleid, dat de Hoge Autoriteit aan het beginsel van de verdelende rechtvaardigheid terecht voorrang had gegeven boven het beginsel van de rechtszekerheid. Zo ook stemde het Hof in net arrest van 3 maart 1982 (zaak 14/81, Alpha Steel, Jurispr. 1982, blz. 749) in met de keuze van een bepaalde referentieperiode door de Commissie, op grond dat die keuze niet behoefde te leiden tot schending van het beginsel van een billijke verdeling van de totale produktie over de verschillende ondernemingen in de Gemeenschap. Deze rechtspraak werd bevestigd in het arrest van 19 september 1985 (gevoegde zaken 63/84 en 147/84, Finsider, Jurispr. 1985, blz. 2857), waarin het Hof in het bijzonder de nadruk legde op het criterium van een billijke verdeling van de produktie- en levcringsquota over de verschillende ondernemingen in de Gemeenschap, in het arrest van 21 februari 1984 (gevoegde zaken 140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, Walzstahl-Vcrcinigung en Thyssen AG, Jurispr. 1984, blz. 951), en ten slotte in het arrest van 6 juli 1988 (zaak 236/86, Dillinger Hüttenwerke, Jurispr. 1988, blz. 3761), waarin het Hof uitdrukkelijk verklaarde, dat het ‚docl van het quotastelsel (...) erin bestaat‚ de door de staalcrisis noodzakelijk geworden produktiebcperkingen zo billijk mogelijk over alle ondernemingen te verdelen’.”
(
18
)	Zaak 14/81, Alpha Steel, Jurispr. 1982, blz. 749.
(
19
)	Zaak 317/82, Usines Gustave Böel, Jurispr. 1983, blz. 2041.