Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 19 martie 2026(1)
Cauza C‑354/24
Elisa Eesti AS
împotriva
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
[cerere de decizie preliminară formulată de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia)]
„ Trimitere preliminară – Servicii de telecomunicații – Directiva
(UE)
2018/1972 – Articolul
40 alineatul
(1) și articolul
41 alineatul
(1) – Securitatea rețelelor și a serviciilor – Funcționalitate a rețelei 5G – Procedură de autorizare – Furnizori de hardware și de software «de mare risc» – Interdicția de a utiliza hardware și software «de mare risc» impusă din motive de securitate națională – Articolul
4 alineatul
(2)
TUE – Articolul
17 alineatul
(1) din cartă – Proporționalitate – Intensitatea controlului – Măsuri pozitive în caz de influență sau de control din partea unui stat terț ”
I.      Introducere
1.        Cum se corelează măsurile luate de un stat membru în vederea protejării securității sale naționale cu legislația Uniunii adoptată pentru a asigura funcționarea pieței interne în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice?
2.        În special, sunt astfel de măsuri naționale excluse din domeniul de aplicare al Directivei (UE) 2018/1972 (Codul european al comunicațiilor electronice, denumită în continuare „CECE”)(2), întrucât au fost adoptate din motive de securitate națională și, prin urmare, sunt excluse de la controlul jurisdicțional al proporționalității lor în temeiul dreptului Uniunii?
3.        Aceste întrebări se ridică în contextul legislației adoptate în Estonia pentru a institui o procedură de autorizare ex ante pentru utilizarea de hardware și software în furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice. Această procedură permite autorităților competente să interzică utilizarea anumitor echipamente în cazul în care se consideră că acestea prezintă un risc pentru securitatea națională.
4.        Reclamanta din litigiul principal, Elisa Eesti AS (denumită în continuare „reclamanta”), filială a societății finlandeze de telecomunicații Elisa Oyj, este unul dintre cei trei furnizori de rețele și servicii de telecomunicații mobile la scară națională în Estonia. Ea contestă în fața Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) (instanța de trimitere) o decizie prin care autoritățile estoniene competente au refuzat să îi acorde o autorizație de utilizare în rețeaua sa de telecomunicații anumite hardware‑uri și software‑uri 2G-4G și 5G. Decizia respectivă a fost adoptată în special ca urmare a faptului că echipamentele respective erau produse de o societate chineză de telecomunicații, Huawei Corporation (denumită în continuare „Huawei”), pe care autoritățile estoniene o considerau un furnizor „de mare risc” de astfel de echipamente.
II.    Cadrul juridic și factual al prezentei cauze și întrebările preliminare
A.      Informații generale privind infrastructura și tehnologia rețelelor 5G de telecomunicații
5.        Pentru a înțelege contextul prezentei cauze este necesar un nivel minim de explicații privind infrastructura care stă la baza funcționalității rețelelor 5G. Cu aceasta vom începe.
6.        O rețea de telecomunicații mobile are în mod tradițional două componente. Prima și cea mai importantă componentă a acestei infrastructuri este rețeaua centrală
(core network). Aceasta conține echipamentul central care controlează întreaga rețea și este concepută ca principalul canal de interconectare a tuturor punctelor terminale de trafic, agregând și transferând traficul de rețea la viteze mari(3). A doua componentă a acestei infrastructuri este rețeaua radio mobilă (mobile radio network). Aceasta din urmă este compusă din stații de bază care împart o zonă mai extinsă de furnizare a serviciilor în „celule” și la care dispozitivele mobile, cum ar fi telefoanele mobile, se pot conecta prin rețeaua mobilă a unui stat membru(4). Această parte a rețelei mobile este denumită uneori rețeaua „periferică” (edge network).
7.        În domeniul telecomunicațiilor, diferitele etape ale tehnologiei sunt denumite „generații”. 2G, 3G și 4G reprezintă generații succesive de tehnologie neanaloagă utilizată în rețelele mobile. A cincea generație a acestei tehnologii – 5G – este concepută pentru a înlocui, în viitor, standardul actual 4G(5). Tehnologia 5G se caracterizează prin viteze ridicate și capacități sporite de transfer al datelor, precum și prin latență (întârziere) mai redusă.
8.        Comisia Europeană consideră tehnologia 5G drept o componentă importantă pentru construirea unor rețele de mare viteză și cu capacitate ridicată în Uniunea Europeană, în beneficiul economiei și al societății în ansamblu(6).
9.        Astfel cum rezultă din decizia de trimitere și din dosarul național, tehnologia 5G poate fi diferențiată între funcționalitate 5G „neautonomă” și funcționalitate 5G „autonomă”. Tehnologia 5G neautonomă (non‑stand‑alone) este tehnologia care se bazează pe stratul de rețea existent al infrastructurii 2G-4G(7). Prin urmare, comunicarea continuă să aibă loc către și dinspre rețeaua de comunicații „periferică” și „centrală”. Rețelele 5G autonome (stand‑alone) își stabilesc propria rețea radio și, prin urmare, nu depind de infrastructura 2G-4G „mai veche” sau de rețeaua centrală. Dispozitivele 5G autonome operează astfel pe baza unei infrastructuri de rețea proprii și independente, fără a mai trece prin rețeaua centrală. Pe această bază, ele pot comunica direct între ele fără a trece prin „centrul” infrastructurii de telecomunicații. Ca urmare a acestei caracteristici, tehnologia 5G autonomă va fi capabilă să conecteze mult mai multe dispozitive decât oricând în „internetul obiectelor”(8).
10.      Din decizia de trimitere și din dosarul cauzei reiese că rețeaua centrală a reclamantei este compusă din hardware și software produse de societatea suedeză Telefonaktiebolaget LM Ericsson (denumită în continuare „Ericsson”) și de societatea finlandeză Nokia Corporation (denumită în continuare „Nokia”), iar rețeaua sa de telefonie mobilă este compusă din hardware și software produse de societatea chineză Huawei.
11.      Prin urmare, prezentul litigiu privește numai rețeaua radio mobilă a reclamantei, și anume rețeaua periferică.
B.      Cadrul juridic și factual al litigiului principal
12.      La 23 martie 2022(9), reclamanta a depus la Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (Oficiul pentru protecția consumatorului și supraveghere tehnică, denumit în continuare „TTJA”) o cerere de autorizare pentru a utiliza în rețeaua sa periferică (i) hardware și a software 2G-4G de la Huawei deja existente în cadrul rețelei periferice
și (ii) hardware și software 5G de la Huawei care urmau să fie introduse în rețeaua periferică începând de la 1 iunie 2022 (denumite în continuare, împreună, „hardware‑ul și software‑ul în discuție”).
13.      Această cerere a fost depusă în temeiul elektroonilise side seadus (Legea estonă privind comunicațiile electronice, denumită în continuare „ESS”)(10). Instanța de trimitere explică faptul că ESS transpune, printre altele, CECE.
14.      Capitolul 8 din ESS stabilește anumite cerințe pentru furnizarea de servicii de comunicații electronice în Estonia. Articolul 872 alineatul (1) din aceasta impune întreprinderilor de comunicații să implementeze măsuri tehnice și organizatorice adecvate pentru a gestiona riscurile legate de securitatea, precum
și integritatea unui serviciu și a unei rețele de comunicații. Articolul 873 alineatul (1) din ESS prevede că hardware‑ul și software‑ul utilizate pentru furnizarea de servicii de comunicații într‑o rețea de comunicații trebuie să nu prezinte un risc pentru securitatea națională. În consecință, astfel cum prevede articolul 873 alineatul (6) din aceasta, o întreprindere de comunicații este obligată să solicite de la TTJA o autorizație pentru utilizarea hardware‑ului sau a software‑ului într‑o rețea de comunicații.
15.      Potrivit articolului 873 alineatul (2) din ESS, pericolul pentru securitatea națională se stabilește pe baza pericolului ridicat pe care îl prezintă producătorul sau furnizorul de servicii de întreținere ori de asistență (punctul 1) sau pe baza pericolului care decurge din caracteristicile tehnice ori din configurația hardware‑ului sau a software‑ului (punctul 2). Pericolul ridicat pe care îl prezintă un producător sau un furnizor de servicii de întreținere sau de asistență este evaluat pe baza a 12 criterii, prevăzute la articolul 873 alineatul (3) din ESS(11).
16.      În cazul în care se constată că hardware‑ul sau software‑ul prezintă un risc pentru securitatea națională, articolul 1965 din ESS stabilește anumite perioade de tranziție fixe: până la 31 decembrie 2025 pentru tehnologia 5G(12) și până la 31 decembrie 2029 pentru hardware‑ul și software‑ul 2G, 3G și 4G(13).
17.      La primirea unei cereri de autorizare pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului într‑o rețea de comunicații, TTJA este obligată, în temeiul articolului 874 din ESS, să solicite un aviz din partea Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu (Consiliul pentru cibernetică al Comitetului de Securitate al guvernului Republicii Estonia, denumit în continuare „KJN”) cu privire la aspectul dacă hardware‑ul și software‑ul specificate în cererea respectivă prezintă un risc pentru securitatea națională.
18.      Prin decizia nr. 1 din 27 octombrie 2022, KJN a identificat un astfel de risc pentru toate componentele hardware și software în discuție(14). Potrivit deciziei de trimitere, acest risc a fost identificat în raport cu toate cele 12 criterii enumerate la articolul 873 alineatul (3) din ESS(15). Acest organism a propus de asemenea ca TTJA să acorde o autorizație de utilizare până la 31 decembrie 2025 pentru funcționalitatea 5G și până la 31 decembrie 2029 pentru funcționalitatea 2G-4G (denumită în continuare „decizia KJN”).
19.      Prin decizia nr. 1-7/22-436 din 25 noiembrie 2022, TTJA a constatat că toate hardware‑urile și software‑urile enumerate în cererea de autorizare a reclamantei prezintă un risc pentru securitatea națională a Estoniei. Prin urmare, i‑a eliberat reclamantei o autorizație de utilizare pe durată determinată până la 31 decembrie 2025 pentru funcționalitatea 5G și până la 31 decembrie 2029 pentru funcționalitatea 2G-4G, în conformitate cu articolul 1965 din ESS (denumită în continuare „decizia TTJA”).
20.      Prin acțiunea din 1 decembrie 2022, reclamanta a contestat deciziile KJN și TTJA (denumite în continuare, împreună, „deciziile atacate”) la instanța de trimitere. Reclamanta susține printre altele că KJN și TTJA nu au demonstrat existența unui risc pentru securitatea națională estoniană, probabilitatea materializării riscului invocat sau amploarea potențială a prejudiciului rezultat din hardware‑ul și din software‑ul în discuție. Această parte susține de asemenea că, având în vedere perioada scurtă de tranziție, deciziile atacate constituie o interdicție retroactivă a hardware‑ului și a software‑ului în discuție care are drept consecință exproprierea reclamantei de proprietatea sa. Însă acest lucru ar trebui să dea naștere unui drept la despăgubire. În plus, reclamanta contestă validitatea deciziilor atacate pentru motivul că legea în temeiul căreia au fost adoptate aceste decizii nu a fost notificată Comisiei și, prin urmare, este incompatibilă cu Directiva (UE) 2015/1535 (denumită în continuare „Directiva TRIS”)(16). În sfârșit, aceasta susține că deciziile atacate constituie o limitare a libertății prevăzute la articolul 12 alineatul (1) din CECE de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice și că orice limitare privind această libertate trebuie să fie justificată în mod corespunzător, ceea ce autoritățile competente nu au făcut.
21.      KJN și TTJA contestă aceste argumente. În esență, deciziile atacate s‑ar întemeia pe o evaluare a riscurilor pentru care probabilitatea și previzibilitatea unui risc ar fi suficiente. Aceste decizii intră în competența exclusivă a Estoniei, această competență putând fi supusă numai unui control jurisdicțional limitat. KJN și TTJA arată de asemenea că perioada de tranziție acordată în deciziile atacate constituie perioada maximă permisă de articolul 1965 din ESS. În sfârșit, aceleași părți nu sunt de acord cu afirmația că deciziile atacate sunt incompatibile cu Directiva TRIS și cu CECE.
22.      În aceste condiții, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Un ansamblu de dispoziții legale naționale [articolul 873 alineatele (2), (3), (6), (7) și (8), articolul 874 alineatele (1)-(4), precum și articolul 1965 alineatele (1)-(4) din (ESS)] care, în scopul garantării securității naționale, impun unui operator de comunicații să solicite o autorizație de utilizare pentru hardware‑ul și software‑ul din rețeaua sa de comunicații, intră în domeniul de aplicare al [CECE]?
(2)      În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară: articolul 1 alineatul (3) litera (c) [din CECE] coroborat cu articolul 4 alineatul (2) [TUE] trebuie interpretat în sensul că instituirea unor asemenea restricții este de competența exclusivă a statului membru și constituie o măsură pur națională căreia nu i se aplică prevederile [CECE]?
(3)      În cazul unui răspuns negativ la a [doua] întrebare: ansamblul de dispoziții legale naționale [articolul 873 alineatele (2), (3), (6), (7) și (8), articolul 874 alineatele (1)-(4), precum și articolul 1965 alineatele (1)-(4) din ESS], care nu permit unui operator de comunicații să utilizeze hardware‑ul și software‑ul în rețeaua sa de comunicații în lipsa unei autorizații acordate de autoritatea administrativă pentru utilizarea acestui hardware și software, constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice în sensul articolului 12 alineatul (1) [din CECE]?
(4)      În cazul unui răspuns afirmativ la a [treia] întrebare: aceste dispoziții legale naționale trebuie lăsate neaplicate în cazul în care nu au fost notificate în prealabil Comisiei Europene în conformitate cu articolul 12 alineatul (1) [din CECE]?
(5)      În cazul unui răspuns afirmativ la a [doua] întrebare: articolul 36 TFUE
și principiul proporționalității se opun dispozițiilor unui stat membru care, în scopul garantării securității naționale, impun unui operator de comunicații să obțină o autorizație pentru utilizarea hardware‑ului și software‑ului în rețeaua sa de comunicații și care nu obligă autoritatea administrativă ca, în cadrul evaluării pericolului pe care îl prezintă hardware‑ul și software‑ul de mare risc, a) să verifice dacă pericolele legate de producător se reflectă în hardware‑ul și software‑ul concret, b) să evalueze funcționalitatea, locația și importanța hardware‑ului și software‑ului concret în cadrul furnizării unui serviciu de comunicații și c) să verifice dacă problemele legate de statul de reședință al producătorului se reflectă asupra producătorului?
(6)      În cazul în care utilizarea hardware‑ului sau a software‑ului, care exista deja și era folosit activ în rețeaua de comunicații anterior introducerii obligației de autorizare, este autorizată pentru o perioadă mai scurtă decât perioada de utilizare a acestui hardware sau software, iar hardware‑ul sau software‑ul respectiv a fost dobândit în mod legal, se poate vorbi despre o lipsire de bunuri în sensul articolului 17 alineatul (1) a doua teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [(denumită în continuare «carta»)]?”
23.      Reclamanta, guvernele ceh, danez, estonian, spaniol, francez, italian, finlandez și suedez, precum și Comisia au depus observații scrise în fața Curții. Reclamanta, KJN, guvernele estonian, danez, german, spaniol, francez, italian, finlandez și suedez, precum și Comisia au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 11 noiembrie 2025.
III. Analiză
24.      Vom organiza analiza noastră după cum urmează.
25.      Primele două întrebări ale instanței de trimitere se referă la domeniul de aplicare al CECE. Astfel, prin intermediul primei întrebări se solicită să se stabilească dacă un regim legislativ care impune o autorizație ex ante pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în rețelele și serviciile de comunicații electronice, precum cel instituit de ESS, intră în domeniul de aplicare material al CECE. Vom aborda această întrebare în secțiunea III.A. A doua întrebare vizează în continuare stabilirea aspectului dacă astfel de măsuri sunt totuși excluse din domeniul de aplicare al directivei menționate deoarece sunt adoptate din motive de securitate națională. Vom aborda această întrebare în secțiunea III.B. Concluzia noastră cu privire la ambele întrebări este că CECE este aplicabilă în prezenta cauză.
26.      Având în vedere aplicabilitatea CECE, se solicită, prin intermediul celei de a treia întrebări, să se stabilească dacă măsurile contestate reprezintă o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice în sensul articolului 12 alineatul (1) din CECE. Vom răspunde afirmativ la această întrebare în secțiunea III.C. Vom ajunge astfel la a patra întrebare prin care se solicită o explicație cu privire la aspectul dacă aceste măsuri trebuiau notificate Comisiei și, în caz afirmativ, ce consecințe rezultă din faptul că nu au fost notificate. Vom aborda această întrebare în secțiunea III.D.
27.      În cazul în care măsurile naționale în discuție echivalează cu o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, astfel cum considerăm că este cazul, o altă problemă importantă care se ridică în acest context este dacă și, în caz afirmativ, cum ar putea fi justificate astfel de măsuri. O astfel de justificare este posibilă în temeiul articolului
12 alineatul
(1) din CECE, dispoziție care face trimitere în această privință la articolul
52 alineatul
(1) TFUE. Cu toate acestea, instanța de trimitere nu solicită clarificări cu privire la modul în care să se efectueze controlul proporționalității în temeiul articolului 12 alineatul (1) din CECE. În schimb, instanța de trimitere adresează această întrebare, sub forma celei de a cincea întrebări, în legătură cu libera circulație a mărfurilor, sub rezerva constatării de către Curte a inaplicabilității CECE. Întrucât propunerea noastră de răspuns va fi că CECE este aplicabil, nu va fi necesar să se răspundă la a cincea întrebare în forma adresată Curții. Cu toate acestea, fondul acestei întrebări este relevant pentru instanța de trimitere pentru aplicarea justificării prevăzute la articolul 12 alineatul (1) din CECE coroborat cu articolul 52 alineatul (1) TFUE. Prin urmare, în loc să răspundem la a cincea întrebare astfel cum a fost adresată Curții, vom propune reformularea acesteia ca și cum ar fi adresată în legătură cu aceste din urmă dispoziții (iar nu în legătură cu articolele 34 și 36 TFUE). Vom aborda întrebarea astfel reformulată în cadrul secțiunii III.E.
28.      În sfârșit, prin intermediul celei de a șasea întrebări, instanța de trimitere solicită asistență din partea Curții pentru a stabili dacă măsurile în discuție, având în vedere împrejurările prezentei cauze, reprezintă de facto o lipsire de bunuri a reclamantei, caz în care ea consideră că articolul 17 alineatul (1) din cartă impune acordarea unei despăgubiri adecvate. În cadrul secțiunii III.F. vom propune Curții să constate că măsura în discuție nu reprezintă o astfel de lipsire de bunuri, ci o atingere adusă folosinței bunurilor, care poate fi totuși justificată și, prin urmare, nu atrage obligația acordării de despăgubiri în temeiul articolului 17 alineatul (1) din cartă.
A.      Prima întrebare
29.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dispozițiile relevante ale ESS, în temeiul cărora au fost adoptate măsurile contestate, intră în domeniul de aplicare al CECE.
30.      Pozițiile părților care au prezentat observații în prezenta procedură sunt diferite în ceea ce privește răspunsul la această întrebare. Reclamanta, guvernele estonian și francez, precum și Comisia consideră în esență că CECE se aplică măsurilor în discuție în prezenta cauză. Guvernul estonian, susținut de Comisie, arată în mod specific că ESS a fost adoptată de fapt în vederea transpunerii CECE. Apreciind contrariul, guvernele danez, ceh, italian, suedez și finlandez consideră în esență că CECE nu se aplică, dat fiind că măsura de autorizare în cauză a fost adoptată în vederea protejării securității naționale a Estoniei. La rândul său, guvernul spaniol susține că măsurile adoptate pentru a proteja securitatea națională nu intră în domeniul de aplicare al CECE, dar că acest lucru nu exonerează statele membre de obligația de a respecta CECE, care se aplică în speță.
31.      Considerăm că CECE se aplică și că măsurile în cauză intră în domeniul de aplicare ratione materiae al acestei directive.
32.      CECE este principalul act legislativ în domeniul comunicațiilor electronice. Acesta stabilește un cadru juridic armonizat pentru a asigura o piață internă în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice(17). Pentru a atinge acest obiectiv, directiva menționată urmărește să elimine obstacolele legate de furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice prin interzicerea restricțiilor impuse de statele membre și prin adoptarea unor norme comune(18).
33.      Acest cadru se aplică și rețelelor mobile în discuție în prezenta cauză(19).
34.      Prin urmare, în principiu, toate normele naționale care privesc reglementarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice intră în domeniul de aplicare al CECE.
35.      Unul dintre obiectivele CECE este de a asigura securitatea pieței interne în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice. Astfel, potrivit articolului 1 alineatul (2) litera (a), această directivă urmărește „realizarea pieței interne în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice care să aibă ca rezultat instalarea și adoptarea rețelelor de foarte mare capacitate, o concurență durabilă, interoperabilitatea serviciilor de comunicații electronice, accesibilitatea și securitatea rețelelor și a serviciilor, precum și beneficii pentru utilizatorii finali”(20).
36.      În acest scop, articolul 40 alineatul (1) din CECE impune în mod expres statelor membre să se asigure că furnizorii de rețele sau servicii de comunicații electronice publice sau accesibile publicului iau măsuri tehnice și organizatorice adecvate și proporționale pentru a gestiona în mod corespunzător riscurile la adresa securității rețelelor și serviciilor. Având în vedere stadiul actual al tehnologiei, aceste măsuri trebuie să asigure „un nivel de securitate adecvat riscului existent”, care să includă măsuri de natură să prevină și să reducă la minimum impactul incidentelor de securitate asupra utilizatorilor și a altor rețele și servicii.
37.      Prin urmare, trebuie să se aprecieze că normele naționale adoptate în vederea atingerii obiectivului legat de „securitatea rețelelor
și serviciilor” intră în domeniul de aplicare al CECE.
38.      Noțiunea de „securitate a rețelelor
și serviciilor” este definită la articolul 2 punctul
21 din CECE ca fiind „capacitatea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice de a rezista, la un nivel de încredere determinat, oricărei acțiuni care afectează disponibilitatea, autenticitatea, integritatea sau confidențialitatea acestor rețele și servicii, a datelor stocate, transmise ori prelucrate sau a serviciilor aferente oferite de rețelele ori serviciile de comunicații electronice respective sau accesibile prin intermediul acestora”.
39.      Această definiție trebuie coroborată cu definițiile noțiunilor de „rețea de comunicații electronice”(21) și de „serviciu de comunicații electronice”(22).
40.      Prima dintre aceste noțiuni este formulată în sens larg și cuprinde, printre altele, echipamentele fizice necesare pentru furnizarea respectivei rețele (și, prin urmare, și hardware‑ul,
și software‑ul pe care rețeaua le conține)(23). Cea din urmă noțiune se referă la transmiterea de semnale prin intermediul infrastructurii fizice, pe care Curtea a interpretat‑o
în sensul că
acoperă
și software‑ul utilizat, printre altele, pentru accesul la internet(24).
41.      Rezultă că noțiunea de „securitate a rețelelor”, astfel cum este definită la articolul 2 punctul
21 din CECE, trebuie înțeleasă în sensul că include securitatea atât a elementelor hardware, cât și a celor software ale unei rețele de comunicații electronice.
42.      În scopul punerii în aplicare a articolului 40 alineatul (1) din CECE, articolul 41 alineatul (1) din aceasta impune statelor membre să se asigure că autoritățile competente sunt
abilitate să emită instrucțiuni obligatorii, inclusiv în ceea ce privește măsurile necesare pentru a împiedica producerea unui incident de securitate atunci când a fost identificată o „amenințare semnificativă”.
43.      Nu este prevăzută nicio altă dispoziție în ceea ce privește normele pe care statele membre trebuie să le adopte în această privință. În consecință, dreptul Uniunii lasă la latitudinea statelor membre decizia cu privire la modul de punere în aplicare a acestor cerințe pentru a asigura securitatea rețelelor și a serviciilor lor.
44.      În speță, din decizia de trimitere, din observațiile reclamantei din litigiul principal, precum și din observațiile guvernului estonian și ale KJN, confirmate în ședință, rezultă că reglementarea în cauză vizează transpunerea în dreptul estonian a CECE, în special a articolului 40 alineatul (1) și a articolului 41 alineatul (1) din aceasta.
45.      Nu există niciun motiv pentru care o procedură de autorizare ex ante pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice, cum ar fi cea impusă de ESS, să nu fie considerată una dintre opțiunile posibile de reglementare pentru transpunerea articolului 40 alineatul (1) și a articolului 41 alineatul (1) din CECE.
46.      Nici acest aspect nu este contestat în speță.
47.      Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă afirmativ la prima întrebare adresată de instanța de trimitere, și anume că CECE trebuie interpretată în sensul că include în domeniul său de aplicare un pachet legislativ național care, pentru a asigura securitatea rețelei naționale de comunicații electronice și a serviciilor aferente, impune ca un operator care dorește să furnizeze o astfel de rețea și un astfel de serviciu să obțină o autorizație pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în rețeaua sa de comunicații.
B.      A doua întrebare
48.      Prin intermediul celei de a doua întrebări, formulată sub rezerva unui răspuns afirmativ la prima întrebare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă prin efectul articolului 4 alineatul (2) TUE și al articolului 1 alineatul (3) litera (c) din CECE calificarea măsurilor de autorizare în discuție intră în competența exclusivă a statelor membre, CECE nefiind aplicabilă pentru motivul că respectivele măsuri au fost adoptate în vederea garantării securității naționale.
49.      Ne putem limita la un răspuns succint la această întrebare.
50.      Articolul 4 alineatul (2) ultima teză TUE prevede că securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru. Această idee se reflectă și la articolul 1 alineatul (3) litera (c) din CECE, care prevede că această directivă nu aduce atingere acțiunilor întreprinse de statele membre pentru a asigura ordinea publică, siguranța publică și apărarea.
51.      În consecință și în pofida diferențelor terminologice dintre aceste două dispoziții(25) împărtășim opinia Comisiei și a guvernului francez că articolul
1 alineatul
(3) litera
(c) din CECE constituie în esență o expresie a articolului
4 alineatul
(2) TUE.
52.      Aceste două dispoziții ar trebui interpretate în sensul că măsurile luate în scopuri de securitate națională ar trebui excluse din domeniul de aplicare al CECE?
53.      Reclamanta, guvernele estonian, spaniol și francez, precum și Comisia consideră că, deși statele membre sunt singurele competente să decidă asupra măsurilor destinate protejării securității lor naționale, această competență nu le exonerează de obligația de a respecta CECE. Prin urmare, articolul
4 alineatul
(2) TUE și articolul
1 alineatul
(3) litera
(c) din CECE nu au ca efect excluderea măsurii de autorizare în cauză din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Adoptând o poziție contrară, guvernele danez, ceh, italian, suedez și finlandez subliniază că, având în vedere faptul că măsurile în discuție au fost adoptate în vederea protejării securității naționale a Estoniei, efectul articolului 4 alineatul (2) TUE și al articolului 1 alineatul (3) litera (c) din CECE este de natură să excludă aplicarea dreptului Uniunii.
54.      În opinia noastră, jurisprudența Curții explică deja că articolul
4 alineatul
(2) TUE nu exclude măsurile de securitate națională din domeniul de aplicare al dreptului Uniunii(26).
55.      Dimpotrivă, această dispoziție confirmă că Uniunea Europeană nu are competența de a decide cu privire la ceea ce este necesar pentru protejarea securității statelor membre și nici cu privire la modul de protejare a acesteia. Cu toate acestea, chiar dacă, potrivit articolului 4 alineatul (2) TUE, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru, „singurul fapt că o măsură națională a fost adoptată în vederea protejării securității naționale nu poate să determine inaplicabilitatea dreptului Uniunii și nici să absolve statele membre de necesitatea de a respecta acest drept”(27).
56.      Prin urmare, chiar presupunând că Estonia a adoptat reglementarea în litigiu în vederea protejării securității sale naționale, această împrejurare nu face ca reglementarea menționată și măsurile adoptate în temeiul său să fie excluse din domeniul de aplicare al CECE.
57.      Cu alte cuvinte, atunci când măsurile adoptate pentru a proteja securitatea națională sunt contrare normelor Uniunii, interesul public de a proteja securitatea națională poate fi invocat pentru a justifica un asemenea conflict; cu toate acestea, respectivele măsuri trebuie să treacă testul proporționalității pentru stabilirea legalității lor. Vom reveni asupra acestui aspect în cadrul răspunsului la a cincea întrebare.
58.      În prezenta procedură, astfel cum am explicat deja, guvernul estonian susține în mod expres că reglementarea în cauză protejează interesele de securitate națională, dar că, în același timp, a fost adoptată în cadrul transpunerii CECE(28). Astfel, pentru a‑și justifica deciziile administrative naționale de a considera hardware‑ul și software‑ul în discuție ca fiind de „mare risc” pentru securitatea infrastructurii sale de telecomunicații, guvernul estonian invocă anumite instrumente juridice fără caracter obligatoriu ale Uniunii elaborate de Comisie(29)și de un grup de cooperare al agențiilor naționale de securitate(30).
59.      Prin urmare, există o convergență între preocupările Estoniei în materie de securitate națională
și cerințele de securitate stabilite la nivelul Uniunii.
60.      Acest element face ca prezenta cauză să se distingă de cea în care s‑a pronunțat Hotărârea Ministrstvo za obrambo(31). În cauza respectivă, Curtea a considerat că anumite categorii de activități militare nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2003/88/CE privind anumite aspecte ale organizării timpului de lucru(32), „atunci când aceste activități sunt atât de specifice încât se opun în mod obligatoriu și permanent respectării cerințelor impuse de această directivă”(33).
61.      Pe baza celor de mai sus, propunem Curții să răspundă negativ la a doua întrebare și să constate că articolul 4 alineatul (2) TUE și articolul 1 alineatul (3) litera (c) din CECE trebuie interpretate în sensul că o măsură care impune autorizarea hardware‑ului și a software‑ului pentru furnizarea unei rețele sau a unui serviciu de comunicații electronice public sau accesibil publicului nu este exclusă din domeniul de aplicare al CECE, chiar dacă această măsură a fost adoptată în vederea protejării intereselor de securitate națională.
C.      A treia întrebare
62.      Din răspunsurile noastre la primele două întrebări rezultă că ESS și deciziile atacate, care au fost adoptate în temeiul ESS, intră în domeniul de aplicare al CECE. Ajungem astfel la a treia întrebare.
63.      Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o măsură națională care impune o autorizare prealabilă pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, în sensul articolului 12 alineatul (1) din CECE.
64.      Reclamanta din litigiul principal consideră că trebuie să se răspundă afirmativ la această întrebare. Ea susține că articolul 12 alineatul (1) din CECE impune statelor membre să garanteze libertatea de a furniza servicii de comunicații electronice, pe care procedura de autorizare prevăzută de ESS o limitează. Guvernele estonian, spaniol, francez și italian, precum și Comisia nu sunt de acord cu această poziție. Acestea susțin în esență că procedura de autorizare prevăzută de ESS acționează ca o condiție prealabilă pentru exercitarea libertății de a furniza servicii de comunicații electronice, iar nu ca o limitare, având în vedere că, potrivit articolului 12 alineatul (1) din CECE, libertatea de a furniza servicii de comunicații electronice este „[supusă] condițiilor stabilite în prezenta directivă”. În opinia lor, dat fiind că securitatea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice constituie una dintre aceste condiții, statele membre pot prevedea în mod legitim o procedură de autorizare precum cea în discuție în litigiul principal(34).
65.      Din aceste luări de poziție reiese că Curtea dispune de două opțiuni în ceea ce privește modul de calificare a măsurii de autorizare în cauză în temeiul articolului 12 alineatul (1) din CECE: (i) ca o condiție pentru furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice sau (ii) ca o limitare privind furnizarea acestor rețele și servicii.
66.      Considerăm că o astfel de cerință constituie o limitare privind furnizarea unor astfel de rețele și servicii în sensul articolului 12 alineatul (1) din CECE. Totuși, apreciem că această limitare este justificată.
67.      În această privință, trebuie amintite primele două teze ale articolului
12 alineatul
(1) din CECE:
„Statele membre garantează libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice sub rezerva condițiilor stabilite în prezenta directivă. În acest scop, statele membre nu împiedică o întreprindere să furnizeze rețele sau servicii de comunicații electronice, cu excepția cazului în care acest lucru este necesar pe baza motivelor stabilite la articolul 52 alineatul (1) din TFUE”(35).
68.      Prin urmare, în principiu, din această dispoziție rezultă că, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții, statele membre trebuie să permită întreprinderilor să furnizeze rețele și servicii de comunicații electronice.
69.      În plus, statele membre nu pot împiedica aceste întreprinderi să își exercite această libertate prin impunerea unor limitări care nu sunt prevăzute în mod direct de CECE ca o condiție pentru furnizarea unor astfel de rețele și servicii de comunicații electronice.
70.      Odată cu impunerea unei integrări negative (și anume, interzicerea măsurilor statelor membre care creează obstacole în calea libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice)(36), articolul 12 alineatul (1) din CECE recunoaște de asemenea necesitatea unei integrări pozitive (și anume, armonizarea necesității de a asigura securitatea ca o condiție pentru furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice).
71.      Cu toate acestea, chiar dacă se stabilește necesitatea ca rețelele și serviciile să fie sigure, o integrare pozitivă în ceea ce privește securitatea acestor rețele și servicii nu are loc la nivelul Uniunii.
72.      CECE nu stabilește măsurile care garantează o asemenea securitate. Ea lasă alegerea acestor măsuri la latitudinea statelor membre, obligându‑le, prin articolul 40 alineatul (1) și prin articolul 41 alineatul (1), să le adopte.
73.      Cu alte cuvinte, chiar dacă securitatea rețelelor și a serviciilor constituie,
conform CECE, o condiție pentru furnizarea unor astfel de rețele și servicii, autorizarea prealabilă pentru a utiliza hardware‑ul și software‑ul în furnizarea lor nu constituie o asemenea condiție.
74.      Teza contrară, și anume că orice măsură pe care un stat membru o alege pentru a asigura securitatea rețelelor și a serviciilor ar fi calificată în mod automat drept o condiție pentru buna funcționare a pieței interne în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, ar însemna ca statele membre să poată crea cu ușurință obstacole în calea liberei circulații(37).
75.      Acest tip de excludere automată de la controlul jurisdicțional în ceea ce privește proporționalitatea măsurilor alese de statele membre nu s‑ar corela cu intenția articolului 12 alineatul (1) din CECE de a preveni obstacolele în calea libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice.
76.      Prin urmare, propunem o interpretare potrivit căreia o anumită măsură națională adoptată în vederea asigurării securității rețelelor și serviciilor unui stat membru poate fi calificată în continuare drept limitare a libertății de a furniza astfel de rețele și servicii, interzisă în temeiul articolului 12 alineatul (1) din CECE, chiar dacă statele membre sunt obligate prin această directivă să asigure securitatea rețelelor lor.
77.      Orice cerințe privind autorizarea prealabilă pentru accesul la piața internă sunt, în principiu, considerate obstacole în calea liberei circulații, fie că este vorba despre mărfuri(38), servicii(39), capitaluri(40) sau libertatea de stabilire(41). O astfel de cerință face întotdeauna ca o libertate să fie mai puțin atractivă, iar accesul la piețele relevante să fie mai dificil.
78.      În această privință, trebuie să se constate că o procedură de autorizare ex ante precum cea în discuție în speță, care permite autorităților competente să interzică utilizarea anumitor hardware‑uri și software‑uri pentru motivul că sunt de „mare risc”, reprezintă o măsură care, în principiu, constituie un obstacol în calea liberei circulații a rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice, întrucât este de natură să facă accesul la aceste servicii și furnizarea lor mai puțin atractive sau mai dificile.
79.      Prin urmare, o astfel de măsură este, în principiu, interzisă de articolul 12 alineatul (1) din CECE.
80.      Reglementarea estoniană în cauză este, așadar, susceptibilă să restrângă libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, cu încălcarea articolului 12 alineatul (1) prima teză din CECE.
81.      Acestea fiind spuse, în virtutea articolului 12 alineatul (1) din CECE, o astfel de măsură poate fi justificată de unul dintre motivele enumerate la articolul 52 alineatul (1) TFUE.
82.      Analiza proporționalității necesară în acest sens, care cuprinde considerații legate de securitatea națională, este de competența instanței de trimitere. Ea nu a solicitat îndrumări cu privire la acest aspect specific al articolului 12 alineatul (1) din CECE. Acestea fiind spuse, în ceea ce privește răspunsul pe care îl propunem la a cincea întrebare vom
oferi câteva considerații care pot fi utile și instanței de trimitere în această privință.
83.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă afirmativ la a treia întrebare: articolul
12 alineatul
(1) din CECE trebuie interpretat în sensul că un pachet legislativ național care impune obținerea unei autorizații de la o autoritate administrativă pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice în sensul acestei dispoziții. O astfel de limitare poate fi justificată prin motivele prevăzute la articolul 52 alineatul (1) TFUE.
D.      A patra întrebare
84.      Articolul
12 alineatul
(1) a treia teză din CECE impune statelor membre să motiveze în mod corespunzător orice limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice și să notifice o astfel de limitare Comisiei.
85.      Având în vedere această dispoziție, instanța de trimitere urmărește să afle, prin intermediul celei de a patra întrebări, ce consecințe
rezultă din lipsa notificării unei limitări a libertății prevăzute la articolul 12 alineatul (1) din CECE, cum ar fi, în speță, un pachet legislativ care impune o autorizație ex ante pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în rețelele de comunicații electronice. În special, această instanță ridică problema dacă lipsa unei astfel de notificări face ca o astfel de măsură să fie inaplicabilă.
86.      Potrivit reclamantei, reglementarea în cauză nu a fost notificată Comisiei. Pentru acest motiv, procedura de autorizare prevăzută de ESS nu poate fi invocată împotriva sa. Guvernele estonian, spaniol, francez și italian, precum și Comisia, cărora li s‑au alăturat în ședință TTJA și guvernele german și finlandez, susțin că nu era necesară nicio notificare, întrucât, în opinia lor, obligația de autorizare care decurge din ESS nu constituie o limitare, ci mai degrabă o condiție impusă de CECE pentru furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice.
87.      Contrar acestor poziții, astfel cum am explicat deja cu privire la a treia întrebare, în opinia noastră, o măsură de autorizare ex ante precum cea introdusă în Estonia prin ESS constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice. Prin urmare, în opinia noastră, o măsură de acest fel ar fi trebuit notificată Comisiei.
88.      Cu toate acestea, dorim să subliniem că nu reiese cu claritate din dosar dacă această măsură a fost într‑adevăr notificată. Potrivit guvernului estonian, un proiect al ESS, inclusiv cadrul de autorizare, a fost comunicat Comisiei în anul 2020(42), înainte de intrarea sa în vigoare în anul 2022. Cu toate acestea, reclamanta contestă existența unei astfel de notificări. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă aceasta a fost într‑adevăr situația.
89.      În aceste condiții, chiar dacă guvernul estonian nu a notificat Comisiei cerința legislativă privind autorizarea prealabilă, considerăm că neîndeplinirea acestei cerințe nu conduce la inaplicabilitatea respectivei părți din ESS în ceea ce o privește pe reclamantă, altfel spus efectul lipsei notificării nu este același cu efectul pe care l-ar avea neîndeplinirea obligației de notificare a unor cerințe tehnice în temeiul Directivei TRIS.
90.      În primul rând, Directiva TRIS exclude în mod expres aplicarea sa în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice. Articolul 1 alineatul (3) din aceasta prevede că „nu se aplică normelor referitoare la subiecte care sunt reglementate de legislația Uniunii în domeniul serviciilor de telecomunicații, astfel cum sunt prevăzute de [directiva care a precedat CECE]”.
91.      Prin urmare, în sensul normelor și standardelor tehnice referitoare la rețelele și serviciile de comunicații electronice, CECE reprezintă lex specialis în raport cu Directiva TRIS.
92.      În al doilea rând, astfel cum explică Comisia, nu se poate face nicio analogie între, pe de o parte, lipsa notificării în temeiul articolului 12 alineatul (1) din CECE și, pe de altă parte, nerespectarea procedurii de notificare instituite prin Directiva TRIS și prin jurisprudența relevantă potrivit căreia lipsa notificării unui standard tehnic conduce la inaplicabilitatea lui particularilor(43).
93.      Astfel, spre deosebire de Directiva TRIS, articolul
12 alineatul
(1) din CECE nu prevede că aplicabilitatea condițiilor referitoare la furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice depinde de aprobarea Comisiei sau de expirarea unui termen minim.
94.      Prin urmare, lipsa notificării unei limitări a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice în temeiul articolului 12 alineatul (1) din CECE nu determină imposibilitatea de a i se aplica reclamantei procedura de autorizare prevăzută de ESS.
95.      Pentru motivele care precedă, propunem Curții să răspundă la a patra întrebare că lipsa notificării către Comisia a unei limitări a libertății de a furniza rețele de comunicații electronice, în sensul articolului
12 alineatul
(1) din CECE, nu determină inaplicabilitatea reglementării naționale nenotificate.
E.      A cincea întrebare
96.      A cincea întrebare, astfel cum a fost formulată, privește măsuri naționale care restrâng libera circulație a mărfurilor, astfel cum se prevede la articolul 34 TFUE, dar care pot fi justificate în temeiul articolului 36 TFUE. Această întrebare a fost adresată Curții numai pentru cazul în care constată că CECE nu este aplicabilă.
97.      Cu toate acestea, astfel cum am explicat, considerăm că CECE este aplicabilă în prezenta cauză. Prin urmare, Curtea nu trebuie în principiu să răspundă la a cincea întrebare.
98.      În aceste condiții, răspunsul la această întrebare, astfel cum a fost formulată, ar fi în esență util instanței de trimitere pentru a stabili dacă măsurile în litigiu introduse pe baza ESS pot fi justificate în temeiul articolului
12 alineatul
(1) din CECE, în conformitate cu care
ele constituie o restricție.
99.      Întrucât Curtea are posibilitatea de a reformula o întrebare care îi este adresată într‑un mod pe care îl consideră util pentru soluționarea litigiului pendinte pe rolul instanței de trimitere, propunem Curții să procedeze în acest
fel în prezenta cauză(44).
100. Prin urmare, astfel cum a fost reformulată, a cincea întrebare ar impune să se stabilească dacă este compatibil cu articolul
12 alineatul
(1) din CECE și cu principiul proporționalității ca o reglementare națională să impună unei întreprinderi de comunicații să obțină o autorizație pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în rețeaua sa de comunicații pentru a asigura securitatea națională, iar nu să oblige autoritatea administrativă ca, în cadrul evaluării pericolului pe care îl prezintă hardware‑ul și software‑ul de mare risc: (a) să verifice dacă pericolele legate de producător se reflectă în hardware‑ul și software‑ul concret, b) să evalueze funcționalitatea, locația și importanța hardware‑ului și software‑ului concret în cadrul furnizării unui serviciu de comunicații și c) să verifice dacă problemele legate de statul de reședință al producătorului se reflectă în persoana producătorului.
101. În această privință, este important să se sublinieze că instanța de trimitere nu solicită un răspuns în ceea ce privește proporționalitatea deciziilor atacate adoptate în temeiul ESS. Dimpotrivă, această instanță solicită îndrumări cu privire la chestiunea dacă procedura de autorizare reglementată de ESS, pe care se întemeiază deciziile atacate, poate fi justificată în cazul în care ea nu impune autorităților competente obligația de a evalua mai întâi dacă pericolul pentru securitatea națională este real, înainte de a respinge cererea de autorizare pentru aceste motive. Numai în cazul în care ESS este considerat validă din această perspectivă se ridică problema dacă modul în care a fost pusă în aplicare este proporțional.
102. O măsură care echivalează cu o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, în sensul articolului 12 alineatul (1) din CECE, poate fi justificată pentru motivele prevăzute la articolul 52 alineatul (1) TFUE, și anume din motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică.
103. În speță, guvernul estonian invocă ca justificare pentru limitarea introdusă de ESS securitatea națională (în sensul de siguranță a infrastructurilor sale de telecomunicații)
și faptul că aceste măsuri pun în aplicare CECE, în special articolul 40 alineatul (1) și articolul 41 alineatul (1) din aceasta.
104. Nu se contestă faptul că securitatea rețelelor de comunicații are o importanță considerabilă în societățile democratice contemporane: o infrastructură de telecomunicații sigură și de încredere nu doar că este necesară pentru exercitarea efectivă a unei serii de valori și drepturi fundamentale ale Uniunii, inclusiv a valorii democrației și a libertății de exprimare, dar asigură și stabilitatea socială, având în vedere că influența asupra infrastructurii de telecomunicații a unui stat membru sau perturbarea acesteia poate afecta alte sectoare ale economiei, precum și viața de zi cu zi a cetățenilor Uniunii în general(45).
105. Observăm de asemenea că Curtea a recunoscut deja că securitatea infrastructurii de telecomunicații a unui stat membru poate constitui un element de siguranță publică a unui stat(46).
106. În plus, CECE urmărește obiectivul de a asigura securitatea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice și, în acest scop, impune statelor membre în temeiul articolului 40 alineatul (1) și al articolului 41 alineatul (1) să asigure securitatea rețelelor esențiale și a nevoilor societății în general(47).
107. Cu toate acestea, chiar dacă securitatea rețelei de comunicații electronice a unui stat membru și a serviciilor sale este recunoscută ca un interes fundamental al societății atât la nivelul statelor membre, cât și la nivelul Uniunii și, prin urmare, poate fi invocată ca justificare pentru limitarea libertății de a furniza astfel de rețele și servicii, o asemenea limitare nu poate fi impusă decât dacă amenințarea la adresa respectivului interes este reală, actuală și suficient de gravă în cazul concret(48).
108. În această privință, un stat membru nu poate justifica o astfel de limitare prin simpla invocare a unor motive de securitate națională(49).
109. Dimpotrivă, reglementarea care permite o astfel de limitare, în speță ESS, trebuie să oblige autoritățile competente, în speță TTJA și KJN, să aprecieze dacă echipamentul specific în cauză reprezintă cu adevărat un astfel de pericol pentru securitatea rețelei naționale de telecomunicații.
110. Deși această evaluare poate fi diferită în ceea ce privește riscurile care provin de la state terțe sau de la furnizorii acestora(50), ea nu se poate baza pe o suspiciune generală(51), ci trebuie să implice o apreciere concretă a utilizării căreia îi este destinat respectivul echipament și a riscurilor aferente. Această analiză poate viza, de exemplu, riscuri legate de tipul de echipament în cauză, de producătorul acestuia sau chiar de statul în care este stabilit producătorul respectiv(52).
111. În aceste condiții, la a cincea întrebare adresată de instanța de trimitere trebuie să se răspundă că articolul 12 alineatul (1) din CECE impune ca o reglementare națională care instituie cerința de a obține o autorizație prealabilă pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului, în vederea protejării securității rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, să oblige organismele abilitate să decidă dacă acordă o astfel de autorizație să evalueze dacă hardware‑ul și software‑ul în cauză, a căror utilizare este solicitată, prezintă un pericol real pentru securitatea rețelei, ceea ce poate include luarea în considerare a utilizării căreia îi sunt destinate respectivele echipamente, dacă riscurile asociate statului în care este stabilit producătorul se reflectă asupra producătorului și dacă riscurile asociate producătorului se reflectă în hardware‑ul și software‑ul concret.
112. Potrivit interpretării noastre, care urmează a fi verificată de instanța de trimitere, ESS stabilește criterii precise pe baza cărora autoritățile naționale competente pot concluziona că există un risc pentru securitatea națională. În acest scop, se pare că se ține seama, printre altele, de existența unei amenințări legate de producător și de țara terță în care este stabilit(53).
113. Atunci când efectuează controlul deciziilor atacate, instanța națională va trebui să aprecieze dacă aceste criterii au fost într‑adevăr luate în considerare la evaluarea riscurilor în situația specifică a prezentei cauze, care a condus la limitarea în timp a autorizației de utilizare.
114. Întrucât implică o cunoaștere aprofundată a aspectelor tehnice, politice și de securitate legate de o anumită situație, evaluarea existenței unui risc în raport cu un anumit producător, cu echipamentele sale sau cu utilizarea echipamentelor nu poate fi efectuată de instanțele Uniunii. Cu toate acestea, atunci când unei instanțe naționale i se solicită să exercite controlul asupra unor măsuri prin care utilizarea anumitor hardware‑uri și software‑uri este interzisă pentru motive de securitate națională, autoritățile competente trebuie să fie în măsură să furnizeze explicații rezonabile cu privire la temeiurile care stau la baza constatării existenței unui astfel de risc(54);
la nevoie, acest lucru poate presupune recurgerea la diferite tehnici judiciare(55).
115. Atunci când, precum în speță, există o convergență între interesele de securitate în discuție la nivelul Uniunii și la nivel național, o instanță națională poate lua în considerare – cu ocazia exercitării controlului jurisdicțional al măsurii în cauză – și evaluări ale riscurilor efectuate de instituțiile Uniunii, precum și de alte organisme naționale și ale Uniunii.
116. În această privință, o serie de documente invocate de guvernul estonian ar putea fi relevante pentru analiza care trebuie efectuată de instanța de trimitere: acest guvern face trimitere printre altele la Recomandarea Comisiei din 2019 privind securitatea cibernetică, la evaluarea coordonată a riscurilor și la setul de instrumente pentru rețelele
5G(56) ale Grupului de cooperare NIS(57), precum și la Comunicarea Comisiei privind setul de instrumente pentru rețelele
5G.
117. Deși aceste documente constituie instrumente juridice fără caracter obligatoriu pentru statele membre, ele prevăd o evaluare coordonată a riscurilor realizată de autoritățile competente la nivel național și la nivelul Uniunii, pe baza căreia Comisia a constatat, printre altele, că echipamentele fabricate de producătorul hardware‑ului și al software‑ului în cauză prezintă „riscuri semnificativ mai ridicate decât cele asociate altor furnizori de echipamente 5G” și că, având în vedere „aceste riscuri ridicate […], Comisia consideră că deciziile adoptate de statele membre de a restricționa sau de a exclude Huawei […] sunt justificate și conforme cu setul de instrumente pentru rețelele
5G”(58).
118. Potrivit Comunicării privind setul de instrumente pentru rețelele
5G, această concluzie se întemeiază printre altele pe existența unei „legături speciale între [respectivul] furnizor și guvernul unei anumite țări terțe, legislația țării terțe respective și caracteristicile structurii de proprietate corporativă a furnizorului”(59).
119. Guvernul estonian explică faptul că autoritățile sale competente au ținut seama de această evaluare și că, în temeiul acestei evaluări comune a riscurilor atât la nivelul Uniunii, cât și la nivelul statelor membre, au considerat că era necesară limitarea expunerii la echipamente provenite printre altele de la Huawei, furnizorul hardware‑ului și al software‑ului în cauză, în furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice.
120. Prin urmare, pare rezonabil să se concluzioneze că ESS și deciziile atacate, care au fost adoptate în temeiul ESS, deși constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, urmăresc un obiectiv legitim: prevenirea unui pericol real pentru securitatea rețelelor. Este însă de competența instanței naționale să aprecieze acest aspect.
F.      A șasea întrebare
121. Din dosarul național reiese că hardware‑ul și software‑ul în cauză au fost utilizate de reclamantă,
anterior adoptării deciziilor atacate, pentru funcționalitatea 2G-4G, în vederea furnizării de rețele și servicii de comunicații electronice. Din explicațiile reclamantei reiese de asemenea că aceasta a achiziționat echipamente pentru funcționalitatea 5G în vederea includerii respectivelor echipamente în rețeaua sa periferică anterior introducerii prin ESS a cerinței de autorizare. În sfârșit, din ordonanța instanței de trimitere și din explicațiile părților reiese că deciziile atacate permiteau utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în cauză pentru o perioadă mai scurtă decât durata de viață utilă a echipamentelor respective.
122. În această privință, prin intermediul celei de a șasea întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, ținând seama de aceste împrejurări, deciziile atacate conduc la o lipsire de bunuri în sensul articolului 17 alineatul (1) a doua teză din cartă, caz în care reclamanta ar putea avea dreptul la o despăgubire adecvată.
123. Reclamanta apreciază că aceasta este situația. Ea arată că regimul de autorizare în cauză determină o lipsire nejustificată de bunuri. Consideră de asemenea că articolul 17 alineatul (1) din cartă se opune unei modificări bruște a regimului legislativ care reglementează utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în cauză, prin care se introduce o cerință de autorizare a utilizării și care conduce la interzicerea utilizării hardware‑ului și a software‑ului achiziționate în mod legal de reclamantă de la un anumit producător, cu excepția cazului în care se prevede acordarea unei despăgubiri juste și adecvate.
124. Potrivit Comisiei și guvernelor estonian, spaniol, german, francez, italian, suedez și finlandez, cadrul în care se înscrie măsura de autorizare în cauză constituie un tip de reglementare a folosinței bunurilor în sensul articolului 17 alineatul (1) a treia teză din cartă. Prin urmare, deciziile atacate nu au determinat lipsirea reclamantei de proprietatea asupra hardware‑ului și a software‑ului în cauză, nici de facto, nici de iure. Aceste părți consideră de asemenea că respectiva reglementare cu privire la bunuri constituie, în lumina preocupărilor Estoniei legate de securitatea națională și securitatea publică, o restrângere proporțională a acestui drept, având în vedere că autoritățile estoniene au prevăzut o perioadă de tranziție suficient de îndelungată.
125. Potrivit articolului
17 alineatul
(1) din cartă, „[o]rice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general.”
126. Curtea a constatat că această dispoziție conține trei norme distincte. Aceasta a explicat că „[p]rima normă, care figurează în prima teză a acestei dispoziții și care are un caracter general, concretizează principiul respectării proprietății. A doua normă, care figurează în a doua teză a dispoziției menționate, vizează lipsirea de proprietate și supune această lipsire anumitor condiții. În ceea ce privește a treia normă, care se regăsește în a treia teză a aceleiași dispoziții, ea recunoaște statelor membre competența de a reglementa folosința bunurilor în limitele impuse de interesul general. Aceste norme nu sunt însă fără legătură între ele. Astfel, a doua și a treia normă au legătură cu exemple particulare de atingere adusă dreptului de proprietate și trebuie să fie interpretate în lumina principiului consacrat de prima dintre aceste norme”(60).
127. Reiese de asemenea din jurisprudența Curții că protecția conferită de articolul
17 alineatul
(1) din cartă este una largă și vizează, pe lângă bunurile care au o valoare economică, interesele legate de exploatarea unei licențe sau a unei autorizații de utilizare(61).
128. În cauza principală, deciziile atacate privesc o cerere de autorizare a utilizării anumitor hardware‑uri și software‑uri în furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice. Această cerere a fost admisă numai parțial și numai până la termenul maxim prevăzut de ESS, și anume până la data de 31 decembrie 2029 pentru funcționalitatea 2G-4G
și până la data de 31 decembrie 2025 pentru funcționalitatea 5G.
129. În consecință, întrucât nu a existat o atingere adusă substanței dreptului de proprietate, reclamantul nu a fost lipsit de bunurile sale(62). În schimb, deciziile atacate constituie o limitare a folosinței bunurilor reclamantului în sensul articolului 17 alineatul (1) a treia teză din cartă(63).
130. Într‑un astfel de caz, reclamantul nu are, în principiu, dreptul la despăgubiri.
131. Astfel, limitarea exercitării dreptului de proprietate este posibilă numai în măsura în care este necesară pentru realizarea unui interes general. În scopul prezentei cauze, această apreciere va fi similară cu cea necesară pentru a justifica o ingerință în libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice prevăzută la articolul 12 alineatul (1) din CECE.
132. Cu toate acestea, instanța de trimitere nu a solicitat orientări cu privire la modul de efectuare a unei astfel de evaluări a proporționalității.
133. Putem menționa totuși că un aspect pe care instanța de trimitere ar trebui să îl ia în considerare în prezenta cauză este dacă durata perioadei în care reclamanta a fost autorizată să continue să utilizeze hardware‑ul și software‑ul în cauză, plasată în contextul perioadei care îi permite reclamantei să se pregătească pentru o astfel de modificare normativă, a fost suficientă.
134. Această analiză se impune deoarece măsura de autorizare în cauză, coroborată cu perioade de utilizare maxime stricte, afectează considerabil investițiile realizate înainte de introducerea acestor modificări legislative(64).
135. În consecință, instanța de trimitere trebuie să aprecieze dacă perioada în care reclamanta ar fi putut să se pregătească pentru a se adapta noii situații juridice, din momentul în care au fost propuse modificările relevante ale ESS și până la sfârșitul perioadei maxime de utilizare a hardware‑ului și a software‑ului în cauză, a fost, în integralitatea sa, suficient de lungă. În cazul în care constată că nu a fost astfel, trebuie avută în vedere instituirea unui mecanism de despăgubire rezonabilă pentru prejudiciul suferit(65).
136. În sfârșit, în cadrul aprecierii proporționalității deciziilor atacate, instanța de trimitere ar trebui să țină seama de gravitatea ingerinței în dreptul fundamental în cauză și de importanța obiectivului urmărit(66), precum și de alte interese, cum ar fi interesele destinatarilor rețelelor și serviciilor de comunicații electronice în ceea ce privește siguranța și securitatea respectivelor rețele și servicii și riscul de piață pe care și l‑ar fi asumat un concurent prudent și avizat care își desfășoară activitatea pe aceeași piață în ceea ce privește hardware‑ul și software‑ul în cauză(67).
137. În cazul în care instanța de trimitere consideră că sarcina care revine solicitantului ar fi disproporționată, chiar dacă impunerea acesteia era necesară, ar putea fi oportun, astfel cum s‑a arătat, să se recurgă la acordarea unei despăgubiri echitabile.
138. Pe baza considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la a șasea întrebare că o limitare a utilizării hardware‑ului sau a software‑ului care era deja prezent în cadrul unei rețele de comunicații electronice înainte de introducerea unei cerințe de autorizare a utilizării, în temeiul căreia utilizarea este acordată pentru o perioadă mai scurtă decât durata de viață utilă a hardware‑ului sau a software‑ului respectiv, nu constituie o lipsire de bunuri în sensul articolului 17 alineatul (1) a doua teză din cartă.
IV.    Concluzie
139. Propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) după cum urmează:
(1)      Directiva (UE) 2018/1972 a Parlamentului European și a Consiliului din 11
decembrie 2018 de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice
trebuie interpretată în sensul că include în domeniul său de aplicare un pachet legislativ național care, pentru a asigura securitatea rețelei naționale de comunicații electronice și a serviciilor aferente, impune ca un operator care dorește să furnizeze o astfel de rețea și un astfel de serviciu să obțină o autorizație pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în rețeaua sa de comunicații.
(2)      Articolul
4 alineatul
(2) TUE și articolul
1 alineatul
(3) litera
(c) din Directiva 2018/1972
trebuie interpretate în sensul că o măsură care impune autorizarea hardware‑ului și a software‑ului pentru furnizarea unei rețele sau a unui serviciu de comunicații electronice public sau accesibil publicului nu este exclusă din domeniul de aplicare al Directivei 2018/1972, chiar dacă această măsură a fost adoptată în vederea protejării intereselor de securitate națională.
(3)      Articolul
12 alineatul
(1) din Directiva 2018/1972
trebuie interpretat în sensul că un pachet legislativ național care impune obținerea unei autorizații de la o autoritate administrativă pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice constituie o limitare a libertății de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice în sensul acestei dispoziții.
O astfel de limitare poate fi justificată prin motivele prevăzute la articolul 52 alineatul (1) TFUE.
(4)      Articolul
12 alineatul
(1) din Directiva 2018/1972
trebuie interpretat în sensul că lipsa notificării către Comisia Europeană a unei limitări privind libertatea de a furniza rețele de comunicații electronice nu determină inaplicabilitatea reglementării naționale nenotificate.
(5)      Articolul
12 alineatul
(1) din Directiva 2018/1972 și principiul proporționalității
trebuie interpretat în sensul că impune ca o reglementare națională, care instituie cerința de a obține o autorizație prealabilă pentru utilizarea hardware‑ului și a software‑ului în vederea protejării securității rețelelor și serviciilor de comunicații electronice, să oblige organismele abilitate să decidă dacă acordă o astfel de autorizație să evalueze dacă hardware‑ul și software‑ul în cauză, a căror utilizare este solicitată, prezintă un pericol real pentru securitatea rețelei, ceea ce poate include luarea în considerare a utilizării căreia îi sunt destinate respectivele echipamente, dacă riscurile asociate statului în care este stabilit producătorul se reflectă asupra producătorului și dacă riscurile asociate producătorului se reflectă în hardware‑ul și software‑ul concret.
(6)      O limitare a utilizării hardware‑ului sau a software‑ului care era deja prezent în cadrul unei rețele de comunicații electronice înainte de introducerea unei cerințe de autorizare a utilizării, în temeiul căreia utilizarea este acordată pentru o perioadă mai scurtă decât durata de viață utilă a hardware‑ului sau a software‑ului respectiv, nu constituie o lipsire de bunuri în sensul articolului 17 alineatul (1) a doua teză din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
1      Limba originală: engleza.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice (JO 2018, L 321, p. 36).
3      A se vedea în acest sens Sendin, A., Sanchez‑Fornie, M. A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa. I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016, p. 176. Datorită importanței sale fundamentale pentru infrastructura de telecomunicații în ansamblu, rețeaua centrală este uneori denumită „coloana vertebrală” sau „creierul” unei rețele mobile. A se vedea, în general cu privire la acest aspect, Centrul de excelență pentru cooperare în domeniul apărării cibernetice al NATO, care a descris rețeaua centrală ca fiind „infrastructura fundamentală și, prin urmare, […] un interes național esențial, cu implicații în materie de securitate națională”. A se vedea Centrul de excelență pentru cooperare în domeniul apărării cibernetice al NATO, Kaska, K., Beckvard, H. și Minárik, T., „Huawei, 5G and China as a Security Threat”, 2019, p. 15, disponibil la adresa: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE‑Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf.
4      A se vedea, de exemplu în Germania, Oficiul Federal German pentru Securitatea Informațiilor, „5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results”, 2025, p. 21, care explică faptul că „rețeaua radio de acces (Radio Access Network – RAN) conține stații 5G de bază […] cu o interfață radio […] care asigură conectivitatea pentru dispozitivele mobile” (disponibil la adresa: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v= 4).
5      În anumite state membre, rețelele 2G și 3G sunt deja în curs de dezactivare: a se vedea, de exemplu în cazul Irlandei, Commission for Communications Regulation, „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators”, ComReg 24/61, 30 iulie 2024, disponibil la adresa: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Comisia și‑a exprimat această poziție încă din anul
2016 și ulterior a continuat să o dezvolte. A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – „Un plan de acțiune privind 5G în Europa”, COM(2016) 588 final, p. 4, în care Comisia explică faptul că „[e]ste esențial să se stabilească un calendar ambițios pentru introducerea 5G care să permită Europei să se plaseze pe o poziție de lider și să profite de noile oportunități de piață create de 5G, nu numai în sectorul telecomunicațiilor, ci pentru economie și societate în ansamblu.”
7      La alineatul (2) litera (a) din Recomandarea (UE) 2019/534 a Comisiei din 26
martie 2019 intitulată „Securitatea cibernetică a rețelelor 5G” (JO 2019, L 88, p. 42) (denumită în continuare „Recomandarea privind securitatea cibernetică), Comisia definește „rețelele 5G” ca fiind „un set format din toate elementele relevante ale infrastructurilor de rețea pentru tehnologia de comunicații mobile și fără fir utilizată pentru conectivitate și servicii cu valoare adăugată cu caracteristici de performanță avansată, cum ar fi rate și capacitate de date foarte mari, comunicații cu latență mică, fiabilitate extrem de ridicată sau acceptarea unui număr mare de dispozitive conectate. Printre acestea se pot număra elemente ale rețelei tradiționale, bazate pe tehnologii de comunicații mobile și fără fir din generații anterioare, precum 4G sau 3G. Rețelele 5G ar trebui înțelese ca incluzând toate părțile relevante ale rețelei.”
8      A se vedea de exemplu Raportul special al Curții de Conturi Europene din anul 2022, în care se afirmă că „[l]a sfârșitul anului 2018, erau în uz la nivel mondial aproximativ 22 de miliarde de dispozitive conectate [și că] această cifră va crește la aproximativ 50 de miliarde până în 2030, creându‑se o rețea masivă de dispozitive interconectate, de la telefoane inteligente până la electrocasnice. Se estimează că consumul mondial de date va crește de la 12 exabiți de trafic de date mobile pe lună în 2017 la peste 5 000 de exabiți în 2030”. A se vedea Curtea de Conturi Europeană
Implementarea tehnologiei 5G în UE: întârzieri în instalarea rețelelor și probleme de securitate încă nerezolvate, Raportul special nr. 3/2022, Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, Luxemburg, 2022, p. 7, disponibil la adresa: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G‑networks_RO.pdf.
9      Trebuie remarcat că, în timp ce în decizia de trimitere și în observațiile reclamantei se menționează data de 23 martie 2022 ca dată la care reclamanta a solicitat autorizarea, potrivit observațiilor guvernului estonian, precum și anumitor elemente din dosarul național, inclusiv Deciziei
nr. 1-7/22-436 din 25 noiembrie 2022 a TTJA, cererea respectivă
este datată 18 martie 2022.
10      O traducere în limba engleză a acestui text este disponibilă la adresa https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Cele 12 criterii sunt următoarele: „1)
producătorul sau furnizorul de servicii de întreținere sau de asistență are sediul social sau principal într‑o
țară […] care nu este stat membru al Uniunii Europene, al Organizației Tratatului Atlanticului de Nord
[(NATO)] sau al Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică [(OCDE)]; 2) principiile statului de drept democratic nu sunt respectate sau drepturile omului nu sunt respectate în țara de domiciliu a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență; 3)
proprietatea intelectuală, datele cu caracter personal sau secretele de afaceri ale persoanelor din alte țări nu sunt protejate în țara de domiciliu a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență; 4)
țara de domiciliu a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență manifestă un comportament agresiv în spațiul cibernetic; 5) statele membre ale Uniunii Europene, NATO sau OCDE au atribuit atacurile cibernetice țării de domiciliu a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență; 6)
producătorul sau furnizorul de servicii de întreținere sau de asistență se află sub autoritatea guvernului sau a autorității de stat din țara de domiciliu sau din altă țară străină care nu are control judiciar independent; 7)
țara de domiciliu a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență sau o altă țară străină îl poate obliga să acționeze într‑un mod care prezintă un risc pentru securitatea națională a Estoniei; 8) activitățile economice ale producătorului sau ale furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență nu se desfășoară în condiții de concurență bazată pe piață sau nu au fost create condiții adecvate în acest sens în țara de domiciliu; 9)
structura de proprietate, structura organizațională sau structura de conducere a producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență nu este transparentă; 10)
finanțarea producătorului sau a furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență nu este transparentă; 11)
produsele sau serviciile producătorului sau ale furnizorului de servicii de întreținere sau de asistență includ vulnerabilități și nu au fost puse în aplicare măsuri de securitate adecvate pentru eliminarea vulnerabilităților respective; 12) producătorul sau furnizorul de servicii de întreținere sau de asistență nu este în măsură să asigure continuitatea livrării produselor sau a prestării serviciilor, cu excepția cazurilor de forță majoră.”
12      Potrivit textului articolului 1965 din ESS, aceasta include „tehnologia 5G [neautonomă] sau un standard de rețea de comunicații mobile dintr‑o generație mai nouă”.
13      În opinia noastră, din textul articolului 1965 din ESS reiese că, după data de 31 decembrie 2025, nu se mai emite nicio autorizație pentru tehnologia 5G despre care s‑a constatat că prezintă un risc pentru securitatea națională, în timp ce o autorizație pentru continuarea utilizării hardware‑ului și software‑ului 2G, 3G, 4G, chiar și în cazul în care s‑a constatat un risc pentru securitatea națională, poate fi solicitată după data de 31 decembrie 2029.
14      Potrivit articolului 873 alineatul (2) din EES, hardware‑ul sau software‑ul utilizat într‑o rețea de comunicații poate pune în pericol securitatea națională ca urmare a riscului ridicat pe care îl prezintă producătorul sau furnizorul de servicii de întreținere sau de asistență (punctul 1) sau ca urmare a riscului pe care îl prezintă caracteristicile tehnice sau configurația hardware‑ului sau a software‑ului (punctul 2).
15      A se vedea nota de subsol 11 de mai sus. În ședință, guvernul estonian a explicat că riscurile identificate includ, cu titlu exemplificativ, potențialul de spionaj, utilizarea ilegală a informațiilor și a datelor și perturbarea unor servicii importante.
16      Directiva Parlamentului european și a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale(JO 2015, L 241, p. 1).
17      A se vedea în acest sens articolul 1 alineatul (1) din CECE. În acest sens, CECE reformează o serie de acte adoptate sub forma unui pachet în luna martie
2002, care reglementau anterior comunicațiile electronice, în vederea adaptării cadrului de reglementare la evoluțiile tehnologice și ale pieței. A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2025, T‑2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, punctul 37 și jurisprudența citată).
18      Astfel cum se arată în considerentul (5) al CECE, libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice ar trebui să fie supusă numai condițiilor prevăzute de această directivă.
19      A se vedea articolul
2 alineatul
(1) din CECE.
20      Sublinierea noastră.
21      A se vedea articolul
2 punctul
1 din CECE.
22      A se vedea articolul
2 punctul
4 din CECE.
23      Noțiunea de „rețea de comunicații electronice” este definită la articolul
2 punctul
1 din CECE ca desemnând: „sisteme de transmisie, indiferent dacă sunt bazate sau nu pe o infrastructură permanentă sau pe o capacitate de administrare centralizată, și, după caz, echipamente de comutare sau de rutare și alte resurse, inclusiv elemente de rețea care nu sunt active, care permit transmiterea semnalelor prin cablu, unde radio, prin mijloace optice sau prin alte mijloace electromagnetice, inclusiv rețele de comunicații prin satelit, rețele fixe (cu comutare de circuite și cu comutare de pachete, inclusiv internet) și mobile, rețele electrice, în măsura în care sunt utilizate pentru transmiterea de semnale, rețele utilizate pentru difuzarea programelor de radio și de televiziune și rețele de televiziune prin cablu, indiferent de tipul de informație transmisă.”
24      A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2019, Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, punctul 49), și Hotărârea din 13 iunie 2019, Google (C‑193/18, EU:C:2019:498, punctele 34, 35 și 41).
25      Articolul 4 alineatul (2) TUE se referă la „securitatea națională”, în timp ce articolul 1 alineatul (3) litera (c) din CECE utilizează termenii „ordine publică” și „siguranță publică”. Cu toate acestea, de exemplu, considerentul (6) al CECE utilizează sintagma „interese esențiale în materie de securitate” alături de trimiterile la „ordinea publică” și la „securitatea publică”, ca parte a formulării „nu aduc atingere”. Având în vedere că nu există nicio indicație chiar în
textul CECE, în obiectivul său sau în documentele sale pregătitoare care să justifice o interpretare diferită [a se vedea Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a Codului european al comunicațiilor electronice COM(2016) 590 final/2], considerăm că terminologia utilizată în textul articolului
1 alineatul
(3) litera
(c) din CECE ar trebui interpretată ca incluzând noțiunile de „securitate națională” sau de „interese esențiale în materie de securitate”. Acest lucru ar fi de asemenea în concordanță cu formularea utilizată în directiva care a precedat CECE, care, în considerentele sale (deși nu conține un articol specific în acest sens), includea deja o astfel de terminologie. A se vedea considerentul (7) al Directivei 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă‑cadru) (JO 2002, L 108, p. 33, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195).
26      A se vedea de exemplu Hotărârea din 26 octombrie 1999, Sirdar (C‑273/97, EU:C:1999:523, punctul 15), Hotărârea din 6 octombrie 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punctul 44 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punctul 40 și jurisprudența citată).
27      A se vedea recent Hotărârea din 29 iulie 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, punctul 62 și jurisprudența citată).
28      În acest sens, prezenta procedură constituie un exemplu interesant de „securitizare” a dreptului Uniunii. În ceea ce privește dezvoltarea unui „duopol de securitate” între statele membre și instituțiile politice ale Uniunii, în care orientările politice contribuie la acțiuni la nivel național și la nivelul Uniunii, a se vedea Pilniok, A., „Governance of the European Security Union”, în Dietrich, J.‑H. și Pilniok, A., European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024, p. 18 și 19.
29      A se vedea în special Recomandarea din 2019 privind securitatea cibernetică și Comunicarea Comisiei intitulată „Punerea în aplicare a setului de instrumente pentru securitatea cibernetică a rețelelor 5G”, C(2023) 4049 final (denumită în continuare „Comunicarea privind setul de instrumente pentru rețelele
5G”).
30      A se vedea Grupul de cooperare NIS, „EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks”, 2019 (denumită în continuare „Evaluarea coordonată a riscurilor”), disponibilă la adresa: https://digital‑strategy.ec.europa.eu/en/news/eu‑wide‑coordinated‑risk‑assessment-5g‑networks‑security.
A se vedea de asemenea Grupul de cooperare NIS,  „Cybersecurity of 5G networks, EU Toolbox of risk mitigating measures”, 2020 (denumit în continuare „setul de instrumente pentru rețelele 5G”), disponibil la adresa: https://digital‑strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g‑networks‑eu‑toolbox‑risk‑mitigating‑measures.
31      Hotărârea din 15 iulie 2021
(C‑742/19, EU:C:2021:597).
32      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 4 noiembrie 2003 (JO 2003, L 299, p. 9, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 3).
33      A se vedea Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punctul 75).
34      Guvernul francez subliniază de asemenea că nu este evident că un sistem de autorizare prealabilă a hardware‑ului și a software‑ului, precum cel în discuție în litigiul principal, afectează posibilitatea de a furniza astfel de rețele sau servicii. În opinia sa, sistemul respectiv nu impune nicicum operatorilor de telecomunicații să obțină o autorizație pentru a putea desfășura activitatea de furnizare de rețele și servicii de comunicații electronice în general.
35      Sublinierea noastră.
36      Chiar dacă articolul 12 alineatul (1) din CECE conține o formulare potrivit căreia statele membre nu „împiedică” libertatea de a furniza rețele și servicii de comunicații electronice, considerăm că această sintagmă ar trebui înțeleasă mai larg în sensul că interzice statelor membre să impună orice fel de obstacole în calea furnizării de rețele și servicii de comunicații electronice. Acest lucru rezultă din obiectivul CECE de a crea o piață internă în domeniul rețelelor și serviciilor de comunicații electronice. Această concluzie poate fi dedusă și din diferitele versiuni lingvistice ale articolului 12 alineatul (1) din CECE, care utilizează expresii ce semnifică atât „a împiedica”, cât și „a preveni”: a se compara, în această privință, de exemplu versiunea în limba germană, care utilizează „hindern”, versiunea în limba spaniolă, care utilizează „no impedirán”, versiunea în limba franceză, care utilizează „n’empêchent pas” sau versiunea în limba croată, care utilizează „ne smiju sprečavati”.
37      Să ne imaginăm o situație în care un stat membru ar decide că, pentru a asigura securitatea rețelelor, orice hardware și software utilizat în astfel de rețele trebuie să fie produs de întreprinderi stabilite în statul respectiv. Un astfel de tip de măsură protecționistă ar fi în mod evident contrară libertății de a furniza rețele și servicii, dar ea
s‑ar fi justifica dacă CECE ar fi interpretată în așa fel încât să se considere în mod automat că orice măsură adoptată în vederea atingerii obiectivului de securitate a rețelelor și serviciilor
este acceptabilă și exclusă de la o examinare ulterioară.
38      A se vedea de exemplu Hotărârea din 23 februarie 1995, Bordessa ș.a. (C‑358/93 și C‑416/93, EU:C:1995:54, punctul 25).
39      A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 decembrie 1986, Comisia/Germania (205/84, EU:C:1986:463, punctul 28).
40      A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punctul 14).
41      A se vedea de exemplu Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez (C‑570/07 și C‑571/07, EU:C:2010:300, punctul 54).
42      Guvernul estonian face trimitere la notificarea tehnică a proiectului respectiv, primită de Comisie la 20 octombrie 2020, disponibilă la adresa https://technical‑regulation‑information‑system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      A se vedea în special Hotărârea din 30 aprilie 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, punctul 54), și Hotărârea din 21 decembrie 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, punctul 44).
44      A se vedea printre altele Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punctul 31 și jurisprudența citată).
45      A se vedea în această privință considerentele (5) și (37) al Directivei (UE) 2022/2555 a
Parlamentului European și a
Consiliului din 14
decembrie 2022 privind măsuri pentru un nivel comun ridicat de securitate cibernetică în Uniune, de modificare a
Regulamentului (UE) nr. 910/2014 și a
Directivei (UE)
2018/1972 și de abrogare a
Directivei (UE)
2016/1148 (Directiva NIS
2) (JO 2022, L 333, p. 80) (denumită în continuare „Directiva NIS
2”).
46      A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 iunie 2002, Radiosistemi (C‑388/00 și C‑429/00, EU:C:2002:390, punctul 44). În orice caz, încă de la Hotărârea din 10 iulie 1984, Campus Oil ș.a. (72/83, EU:C:1984:256, în special punctele 34-36), este clar că jurisprudența interpretează noțiunea de siguranță publică ca depășind sfera ordinii publice și utilizarea forțelor de poliție și a armatei; în hotărârea menționată, Curtea a statuat că această noțiune poate viza
și alte tipuri de amenințări la adresa instituțiilor unui stat membru, a serviciilor sale publice esențiale și a nevoilor societății în general.
47      A se vedea punctele 32-42 din prezentele concluzii.
48      A se vedea ex multis Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punctul 17 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 91 și jurisprudența citată).
49      A se vedea prin analogie Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P
și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 343) (în care se explică faptul că o măsură nu poate fi exclusă de la orice formă de control al instanțelor Uniunii pentru simplul motiv că actul care o prevede privește securitatea națională).
50      A se vedea prin analogie Hotărârea din 26 februarie 2019, X (Societăți intermediare stabilite în țări terțe) (C‑135/17, EU:C:2019:136, punctul 90 și jurisprudența citată).
51      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, punctul 22), și Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctele 86 și 93).
52      A se vedea prin analogie Hotărârea din 10 martie 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, punctul 104) (în care se explică faptul că, în domeniul spălării banilor, o evaluare a riscului ridicat pe care îl prezintă un client poate implica tipul de client, țara, produsul sau tranzacția în cauză).
53      A se vedea în această privință nota de subsol 11 de mai sus.
54      A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punctele 13 și 14).
55      A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iunie 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punctul 57 și jurisprudența citată).
56      Acest set de instrumente rezultă din unul dintre obiectivele stabilite de Comisie în Recomandarea privind securitatea cibernetică [a se vedea punctul 1 litera (c) din aceasta], care prevede, printre acțiunile ce trebuie întreprinse, că Grupul de cooperare NIS trebuie „să identifice un posibil set comun de măsuri care să fie luate pentru a atenua riscurile de securitate cibernetică legate de infrastructurile aflate la baza ecosistemului digital, în special rețelele 5G”.
57      A se vedea nota de subsol 30
de mai sus. Acest grup constituie un comitet instituit în temeiul articolului
11 alineatul
(1) din Directiva (UE) 2016/1148 a Parlamentului European și a Consiliului din 6
iulie 2016 privind măsuri pentru un nivel comun ridicat de securitate a rețelelor și a sistemelor informatice în Uniune (JO 2016, L 194, p. 1). Între timp, această directivă a fost înlocuită de Directiva NIS
2, însă comitetul continuă să existe [a se vedea articolul 14 alineatul (1) din această din Directiva NIS 2].
58      A se vedea Comunicarea privind setul de instrumente pentru rețelele
5G, p. 2.
59      A se vedea Comunicarea privind setul de instrumente pentru rețelele
5G, p. 1.
Pentru criterii similare privind vulnerabilitatea specifică furnizorului, a se vedea de asemenea p. 42 din setul de instrumente pentru rețelele 5G.
60      A se vedea Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 144 și jurisprudența citată). A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 mai 2025, BPC Lux 2 ș.a. (C‑83/20, EU:C:2022:346, punctul 38 și jurisprudența citată).
61      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctele 145 și 146, precum și jurisprudența citată).
62      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 septembrie 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punctele 82 și 88, precum și jurisprudența citată).
63      A se vedea prin analogie Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 146 și jurisprudența citată) (în care se explică faptul că „interesele legate de exploatarea unei licențe constituie interese patrimoniale care necesită protecția conferită [articolului
1 din Protocolul nr. 1 (din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale)]”, astfel încât „revocarea ex lege a unei autorizații care permite titularului său să desfășoare o activitate economică se analizează ca o restrângere a dreptului de proprietate garantat de acest articol care intră, ca măsură de reglementare a folosinței bunurilor, sub incidența celui de al doilea paragraf al articolului menționat”).
64      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 155 și jurisprudența citată).
65      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctele 155-156 și jurisprudența citată).
66      A se vedea cel mai recent Hotărârea din 18 decembrie 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punctul 168 și jurisprudența citată).
67      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2025, INTERZERO ș.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punctul 158 și jurisprudența citată).