61997CC0124_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Praejudicielle spoergsmaal til Domstolen, relevante retsforskrifter og faktiske omstaendigheder i hovedsagen
1 Vaasan hovioikeus har med en raekke praejudicielle spoergsmaal anmodet Domstolen om en yderligere klarlaeggelse af de regler, den fastlagde i Schindler-dommen (1). Den sag, der verserer for den forelaeggende ret, drejer sig om en appel, som direktoeren for Oy Transatlantic Software Ltd (herefter »TAS«), Markku Juhani Laeaerae, har ivaerksat af en i foerste instans afsagt dom, hvorved han blev paalagt en straf for at have overtraadt § 6 i arpajaislaki (2) (den finske lov om lotterier, jf. punkt 2 og 5 herunder).
2 Ifoelge loven om lotterier skal der indhentes offentlig tilladelse til at afholde lotterier og vaeddemaal og til at drive spillekasinovirksomhed, spilleautomater og andre spilleapparater, hvor spillerne mod at betale et pengebeloeb kan vinde penge, varer eller andre goder med pengevaerdi eller spillemaerker, der kan veksles til penge. Endvidere skal indehaverne af en tilladelse til en af disse former for virksomhed indsamle midler til ideelle eller i det mindste almennyttige formaal (§ 1, stk. 1 og 2). Navnlig meddeles der, for at begraense mulighederne for at opnaa vinding ved at udnytte »spillelidenskab«, (3) kun én tilladelse til mod betaling at stille spilleautomater til offentlighedens disposition og til at drive kasinovirksomhed. Denne tilladelse udstedes kun til et offentligretligt organ, som saerligt er oprettet med dette formaal for oeje. Tilladelsen udstedes, for at der kan indsamles midler til en raekke samfundsgavnlige formaal, nemlig fremme af den offentlige sundhed, beskyttelse af boern, stoette til handicappede, aeldre og invalide, unges uddannelse, beredskab til beskyttelse og redning af menneskeliv under stoerre katastrofer, oprettelse af almentilgaengelige feriesteder og fremme af lige muligheder for at holde ferie samt behandling af alkoholisme og narkomani (§ 3, stk. 3 og 4). Afholdelse af lotteri uden tilladelse straffes med boede eller faengsel i indtil seks maaneder (§ 6, stk. 1). Ifoelge den forelaeggende ret hersker der tvivl om, hvorvidt spilleautomater, hvor muligheden for at opnaa gevinst ikke kun afhaenger af tilfaeldet, men ogsaa, helt eller delvis, af spillerens dygtighed, ogsaa er omfattet af lotterilovens anvendelsesomraade som beskrevet ovenfor (4).
3 Som det offentligretlige organ, der er den eneste mulige indehaver af den omtalte tilladelse, er udpeget Raha-automaattiyhdistys (5) (Pengespilleautomatforeningen, herefter »RAY«). Den blev stiftet i 1937 og har i dag har som medlemmer 96 organisationer, der arbejder inden for sundhedsomraadet og det sociale omraade i Finland. RAY's formaal er at indsamle penge til stoette for de formaal, der er anfoert i lotterilovens § 3, stk. 4 (jf. punkt 2 ovenfor). Syv af RAY's fjorten bestyrelsesmedlemmer (herunder formanden og naestformanden) udpeges af Forvaltningsraadet. Tre af de oevrige medlemmer repraesenterer henholdsvis social- og sundhedsministeren, indenrigsministeren og finansministeren (6). RAY er ogsaa blevet meddelt ret til at fremstille og saelge spilleautomater og underholdningsapparater (7). Foreningen fremstiller saaledes selv de automater, den anvender. Desuden udoever den gennem sit datterselskab Pelika RAY Oy virksomhed paa markedet for drift af underholdningsapparater og jukebokse (som ikke er underlagt en eneretsordning) (8). Endelig er RAY ved regeringens beslutning af 14. november 1996 blevet meddelt licens til at drive spillekasinovirksomhed i Helsinki for en periode af fem aar. I licensen, som er den hidtil eneste af sin art, der er blevet udstedt i Finland, fastsaettes det maksimale antal tilladte spil og maskiner (50 rouletter og andre spil samt 300 spilleautomater) samt de fornoedne kontrolforanstaltninger.
4 De finske myndigheder har som svar paa et spoergsmaal stillet af Domstolen i henhold til artikel 21, stk. 2, i protokollen vedroerende EF-statutten for Domstolen oplyst, at RAY har fastsat almindelige kontraktbestemmelser for sit forhold til de butikker og andre etablissementer (f.eks. caféer, restauranter, supermarkeder, kiosker, servicestationer og ventesale i banegaarde), hvor der er opstillet en eller flere spilleautomater. Ifoelge de almindelige bestemmelser skal etablissementerne: i) paase, at spillere paa under 15 aar kun benytter automaterne, naar der er et voksent medlem af deres familie til stede (9), og ii) om noedvendigt udarbejde en egentlig kontrolplan. Endvidere har de paagaeldende etablissementer efter loven pligt til: i) at give distriktspolitichefen meddelelse om, at de har opstillet spilleautomater i deres lokaler, inden automaterne tages i brug, og ii) at ansoege om offentlig tilladelse til at drive en given spilleautomat, hvis distriktspolitichefen fremsaetter en begrundet anmodning herom. Det henhoerer under indenrigsministeriet at kontrollere, om de bestemmelser, der gaelder paa omraadet, overholdes, og at fastsaette den hoejeste tilladte indsats (for tiden 5 FIM, svarende til omkring 1 EUR) (10).
5 Ifoelge kontrakten mellem TAS og det engelske selskab Cotsworld Microsystems Ltd (herefter »CML«), der blev indgaaet den 25. januar 1996, har TAS eneret paa at opstille og drive de apparater i Finland, som CML markedsfoerer og stiller til raadighed for TAS (11). Der er tale om underholdningsapparater, som giver beskedne pengepraemier. Efter kontrakten skal TAS som vederlag for den af CML udfoerte tjenesteydelse have en kommission, der beregnes ud fra provenuet fra de opstillede automater, og hvis stoerrelse bestemmes i en separat kontrakt mellem parterne. I maanederne efter indgaaelsen af kontrakten opstillede TAS i sine lokaler ti automater af typen »Golden Shot« (12) og stillede dem til disposition for sine kunder. Den 17. september 1996 idoemte Jyvaeskylan kaeraejaeoikeus efter paastand fra anklagemyndigheden Laeaerae en boede og bestemte, at de beslaglagte automater, der tilhoerte selskabet CML, og de pengebeloeb, som de indeholdt, skulle konfiskeres til fordel for staten (13).
6 Laeaerae har under den appelsag, der verserer for den forelaeggende ret, bl.a. anfoert, at den finske lotterilovgivning er i strid med faellesskabsreglerne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser. Navnlig skal det ikke staa i forhold til formaalet, nemlig at bekaempe overdreven spillelidenskab og skattesvig, at tillaegge RAY eneret til at drive spilleautomater i Finland. I modsaetning til retten i foerste instans har Vaasan hovioikeus fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om fortolkningsholdepunkter for at kunne afgoere tvisten og forelagt den foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal [Schindler-dommen] fortolkes saaledes, at den kan anses for at svare til den foreliggende sag (jf. De Europaeiske Faellesskabers Domstols dom af 6.10.1982 i sag 283/81, Cilfit og Lanificio di Gavardo), og at bestemmelserne i EF-traktaten i naervaerende sag foelgelig skal fortolkes paa samme maade som i den foerstnaevnte sag?
Saafremt det foerste spoergsmaal helt eller delvis besvares benaegtende, forelaegger hovioikeus foelgende yderligere spoergsmaal:
2) Omfatter EF-traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 30, 59 og 60) ogsaa spilleautomater som de i naervaerende sag omhandlede?
3) Saafremt spoergsmaal 2 besvares bekraeftende, spoerges:
a) Er EF-traktatens artikel 30, 59 eller 60 eller nogen anden artikel til hinder for, at Finland begraenser udoevelse af den i sagen omhandlede spilleautomatvirksomhed i form af en eneret for [RAY], og er det herved uden betydning, om begraensningen i henhold til loven uden forskel omfatter indenlandske og udenlandske arrangoerer af spil?
b) Er den naevnte begraensning, naar enten henses til lotteriloven eller til dennes motiver, eller i oevrigt paa noget andet grundlag, lovlig, fordi den er omfattet af de i EF-traktatens artikel 36 eller 56 eller i nogen anden artikel anfoerte hensyn, og kan det ved bedoemmelsen af dette spoergsmaal vaere af betydning, dels hvor store gevinster der kan opnaas fra spilleautomaterne, dels om muligheden for at faa gevinst herfra afhaenger af lykketraef eller af spillerens faerdighed?«
II - Juridisk gennemgang
Regler fastlagt af Domstolen i Schindler-dommen
7 Den forelaeggende ret spoerger Domstolen, om og i hvilken udstraekning de i Schindler-dommen fastlagte regler finder anvendelse paa den foreliggende sag. Jeg begynder derfor med at resumere disse regler. I Schindler-sagen drejede de spoergsmaal, som High Court of Justice havde forelagt vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 og 59, sig om den britiske lovgivning, der paa tidspunktet for de i hovedsagen omtvistede forhold, og under alle omstaendigheder foer de i 1993 foretagne aendringer (jf. fodnote 50), forboed afholdelse af lotterier paa Det Forenede Kongeriges omraade samt indfoersel af lodsedler, bestillingsblanketter og reklamer, som skulle goere det muligt for britiske spillere at deltage i lovligt arrangerede udenlandske lotterier. Den nationale lovgivning fastsatte imidlertid undtagelser fra dette forbud, idet den tillod smaa lotterier afholdt af selskaber eller lokale myndigheder til stoette for velgoerende eller almennyttige formaal.
8 I Schindler-dommen fastslog Domstolen indledningsvis, at lotterier er omfattet af begrebet »oekonomisk virksomhed« i traktatens forstand, hvis de indebaerer indfoersel af varer eller levering af tjenesteydelser mod vederlag. Nogle af de nationale regeringer, der afgav indlaeg i sagen, havde den modsatte opfattelse og bemaerkede, at aftaler om spil kunne betragtes som nulliteter i visse medlemsstater, og at navnlig lotterier, der bestod i handlinger, som byggede paa ren tilfaeldighed, og som havde karakter af leg eller underholdning, traditionelt var forbudt ifoelge medlemsstaternes retsordener eller udelukkende blev drevet enten direkte af de offentlige myndigheder eller under disses tilsyn og kun for at finansiere almennyttige formaal (14). Efter Domstolens opfattelse kunne imidlertid hverken den underholdning, som et lotteri kunne vaere for deltagerne, eller den usikkerhed, der var forbundet med gevinstens stoerrelse i forhold til indsatsen, fratage lotteriet dets erhvervsmaessige karakter. Endvidere kunne lotterier, saaledes som de fandt sted i flere medlemsstater, ikke betragtes som en form for virksomhed, der var forbudt paa grund af sin skadelige karakter, eller som kunne sammenlignes med handel med ulovlige produkter (15). Domstolen tilfoejede, at det, selv om den moralske berettigelse af lotterier i det mindste kunne diskuteres, ikke var dens opgave at saette sin vurdering i stedet for lovgivers i de medlemsstater, hvor denne virksomhed kunne udoeves lovligt.
9 Desuden afviste Domstolen, at genstanden for de lotterier, som Schindler-procesfaellerne havde arrangeret, var »varer« som omhandlet i traktatens artikel 30 ff. Den anfoerte, at indfoersel og distribution af reklamer, bestillingsblanketter og lodsedler paa vegne af en lotteriarrangoer i en anden medlemsstat ikke var et maal i sig selv, men blot ledsageforanstaltninger, dvs. »praktiske foranstaltninger som led i det at arrangere og drive et lotteri, [som] ikke i forhold til traktaten [kan] betragtes uafhaengigt af det lotteri, de vedroerer«. Domstolen konkluderede derfor, at den aktivitet, som de sagsoegte i hovedsagen udoevede, havde tilknytning til en virksomhed med »tjenesteydelser« (som omhandlet i EF-traktatens artikel 60) og var omfattet af traktatens artikel 59 (16). At lovgivningen i flere medlemsstater foreskrev, at udbyttet af lotterier kun maatte anvendes til almennyttige formaal, eller endog at det skulle indgaa i statsbudgettet, kunne efter Domstolens opfattelse hverken rejse tvivl om det velbegrundede i denne konklusion eller i den, hvorefter lotterier var en oekonomisk virksomhed (17).
10 Domstolen undersoegte videre, om den i sagen omtvistede lovgivning var forenelig med forbuddet i traktatens artikel 59 mod forskelsbehandling begrundet i nationalitet, og udtalte, at selv en lovgivning, der »anvendes uden forskelsbehandling«, kunne rammes af dette forbud, hvis den fuldstaendig forhindrede (som den britiske lotterilov) eller paa anden maade generede den virksomhed, der blev udoevet af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat end modtagerne af den paagaeldende tjenesteydelse, hvor han lovligt leverede tilsvarende tjenesteydelser (18). Med hensyn til at anse den paagaeldende nationale lovgivning for at finde anvendelse uden forskelsbehandling, fandt Domstolen det »ubestridt, at et forbud som det, der er indeholdt i den britiske lovgivning ... finder anvendelse, uanset hvilken nationalitet arrangoeren af lotteriet eller dennes kollektoerer har, og uanset i hvilken eller hvilke medlemsstater arrangoeren eller dennes kollektoerer har hjemsted« (19).
11 Desuden behandlede Domstolen spoergsmaalet om, hvorvidt den paagaeldende nationale lovgivning under alle omstaendigheder var forenelig med traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, fordi den var begrundet i tvingende almene hensyn. Ifoelge High Court of Justice forfulgte den nationale lovgivning foelgende maal: i) forebyggelse af kriminalitet og bedrageri til skade for spillerne, ii) kontrol med efterspoergslen efter spil om penge, som ved overdrivelse havde socialt skadelige foelger, og iii) beskyttelse af den offentlige moral, som var til hinder for, at den paagaeldende form for virksomhed, naar den blev udoevet erhvervsmaessigt, indebar en personlig indtjening, naar udbyttet kunne vaere bestemt til almennyttige aktiviteter af forsorgsmaessig, sportslig eller kulturel art. Domstolen konstaterede, at spil om penge i samtlige medlemsstater var underkastet begraensninger eller endog et egentligt forbud. De nationale lovgiveres ligestilling af lotterier og spil om penge var generelt motiveret af moralske, religioese eller kulturelle betaenkeligheder. Det var reglen, at de ikke maatte vaere en kilde til personlig indtjening for arrangoeren (20). Dette mener jeg dog skal opfattes som en bibemaerkning (21), hvilket jeg udleder af den omstaendighed, at Domstolen med hensyn til spoergsmaalet om, hvilke tvingende almene hensyn der i det paagaeldende tilfaelde kunne »berettige, at der i forhold til traktatens artikel 59 gennemfoeres saa vidtgaaende begraensninger som forbud mod lotterier paa en medlemsstats omraade«, indskraenkede sig til at naevne de hensyn, »der skal bedoemmes samlet«, som vedroerte beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen - mere generelt forbrugerne - samt beskyttelsen af samfundsordenen (22). Desuden henvises der i dommens konklusion til »det socialpolitiske hensyn og ... hensyn[et] til at forebygge bedrageri« (konklusionens punkt 3). Jeg mener dog ikke, at noedvendigheden af at forhindre personlig berigelse gennem lotterivirksomhed i erhvervsmaessigt oejemed kan henfoeres til en af disse to kategorier, medmindre der anlaegges en kunstig fortolkning.
12 At lotterier desuden i betydelig grad kunne bidrage til finansieringen af almennyttige sportslige eller kulturelle aktiviteter eller af socialt eller forsorgsmaessigt arbejde, var efter Domstolens opfattelse en faktor, som ikke var uden betydning, men som i relation til faellesskabsretten - og det mener jeg er en vigtig pointe - ikke i sig selv udgjorde en objektiv begrundelse for paa nationalt plan at indfoere begraensninger for oekonomisk virksomhed af den i sagen omhandlede art (23).
13 Endelig fastlaegges der i Schindler-dommen to raekker kriterier til retslig bedoemmelse, som tager lotteriers saerlige karakter i betragtning. Det staar saaledes den nationale lovgiver frit, i overensstemmelse med de formaal af almen interesse, som han forfoelger, at beskytte kredsen af spillere og, mere generelt - »under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede saeregenheder« - samfundsordenen, at fastsaette forskrifter for lotteriernes tilrettelaeggelse, indsatsernes omfang og anvendelsen af det udbytte, som de afkaster. Det tilkommer herefter hver enkelt medlemsstat at afgoere, om det er noedvendigt at begraense, eller endog forbyde, den form for oekonomisk virksomhed, som lotterier udgoer, dog under forudsaetning af, at saadanne begraensninger eller saadanne forbud ikke er diskriminerende. Med dette in mente naaede Domstolen frem til, at hensynene til beskyttelsen af tjenesteydelsens modtagere og af samfundsordenen, samlet bedoemt, i det paagaeldende tilfaelde kunne retfaerdiggoere saa vidtgaaende begraensninger som forbud mod lotterier paa den beroerte medlemsstats omraade. Den britiske lovgiver havde ved at traeffe de omtvistede foranstaltninger imoedegaaet en raekke farer og negative vaerdier, som det tilkom ham at bedoemme, og foranstaltningerne kunne ikke anses for at vaere et ulovligt indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser (24).
Besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal 1 og 2 samt spoergsmaal 3, litra a)
14 Jeg finder det hensigtsmaessigt at behandle det foerste og det andet praejudicielle spoergsmaal samt tredje spoergsmaals litra a) samlet. Den forelaeggende ret spoerger indledningsvis Domstolen, om traktaten - baade, og ikke udelukkende, bestemmelserne om frie varebevaegelser og bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser - saadan som Domstolen navnlig har fortolket dem i Schindler-dommen, finder anvendelse paa de faktiske og retlige omstaendigheder i hovedsagen. Den aktuelle sag adskiller sig nemlig fra den, der blev afgjort i Schindler-dommen, og det paa foerst og fremmest to maader. For det foerste bestaar det spil, der tilbydes offentligheden, i den aktuelle sag ikke i deltagelse i et lotteri, men i et eller flere spil paa en spilleautomat. For det andet indeholder den omtvistede statslige foranstaltning ikke et generelt og absolut forbud mod at tilbyde den omhandlede tjenesteydelse, men tillaegger et nationalt offentligretligt organ eneret til at afholde denne form for spil. Jeg mener, at det er netop disse forhold, der har faaet den forelaeggende ret til at tvivle paa, at man uden videre kan anvende afgoerelsen i Schindler-dommen paa de omstaendigheder, der har foert til straffesagen mod Laeaerae.
15 Inden jeg gennemgaar ovennaevnte spoergsmaal - og selv om jeg derved delvis kommer til at foregribe besvarelsen af tredje spoergsmaals andet led [litra b)] - skal jeg bortvejre, hvad der, i det mindste at doemme efter de bemaerkninger, som appellanterne i hovedsagen, de intervenerende nationale regeringer og Kommissionen har fremsat for Domstolen, maa betragtes som en mulig misforstaaelse. Et af de praejudicielle spoergsmaal, som den forelaeggende ret har stillet Domstolen, drejer sig om, hvorvidt to aspekter, som appellanterne i hovedsagen har lagt stor vaegt paa, kan vaere af betydning ved vurderingen af de eventuelle begrundelser for den finske lotterilovgivnings restriktive karakter (naturligvis forudsat at det fastslaas, at den har en saadan karakter). Jeg hentyder til stoerrelsen af den gevinst, som spilleautomater af den type, TAS har opstillet i Finland, kan give, og den indflydelse, spillerens dygtighed har paa gevinstmulighederne.
Der er efter min opfattelse tale om to kriterier, som i det vaesentlige kun har, om jeg saa maa sige, foreloebig betydning, nemlig for afgoerelsen af, om spilleautomater er »lotterier« i den finske lovs forstand (i mangel af et faellesskabsbegreb eller en faellesskabsdefinition paa omraadet) (25). Det naevnes da ogsaa i forelaeggelsesbeslutningen, at der kan vaere tvivl om, hvorvidt spilleautomater, hvor gevinstmulighederne helt eller delvis afhaenger af spillerens dygtighed, er omfattet af lotterilovens anvendelsesomraade (jf. punkt 2 ovenfor). Der er imidlertid i det ene tilfaelde tale om en bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder og i det andet om fortolkningen af de nationale bestemmelser, som, under alle omstaendigheder, begge falder uden for Domstolens kompetence og udelukkende henhoerer under den nationale ret (26). De svar, der gives her, skal vaere relevante for de praejudicielle spoergsmaal, som Domstolen er blevet forelagt. Jeg mener derfor, at den for sit vedkommende maa gaa ud fra, at de spilleautomater, TAS har indfoert og stillet til offentlighedens disposition, skal behandles som lotterier, som er forbudt ifoelge den finske lov. Efter denne praecisering kan jeg gaa over til behandlingen af, om dette forbud er foreneligt med faellesskabsretten.
16 Paa dette trin skal det afgoeres, om og i hvilken udstraekning de regler, der blev fastlagt i Schindler-dommen, ogsaa kan finde anvendelse paa den foreliggende sag. Indledningsvis mener jeg, at det at opstille, drive og stille spilleautomater til disposition for offentligheden indebaerer levering af tjenesteydelser mod vederlag og derfor falder ind under begrebet »oekonomisk virksomhed« i traktatens forstand (jf. punkt 8). Det er parterne, medlemsstaterne og Kommissionen i oevrigt enige om.
Som ogsaa TAS og Laeaerae har gjort gaeldende, foelger det af denne konstatering, at et offentligretligt organ som RAY boer betragtes som en »virksomhed« i den i EF-traktatens artikel 90, stk. 1, angivne betydning (27) - og naermere bestemt som en offentlig (28) virksomhed eller en virksomhed, som en medlemsstat indroemmer eksklusive rettigheder (jf. punkt 3). Efter den naevnte bestemmelse, som er en del af konkurrencereglerne, maa medlemsstaterne over for saadanne virksomheder hverken traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 6 og konkurrencereglerne naevnte. Heraf fremgaar for naervaerende undersoegelse en foerste vaesentlig foelge. Selv om tilstedevaerelsen af et monopol paa levering af tjenesteydelser som det, den finske lovgiver har tillagt RAY, ikke i sig selv er uforenelig med faellesskabsretten, melder det spoergsmaal sig, om det paagaeldende monopol er udformet eller udoeves paa en saadan maade, at det kraenker traktatens regler, herunder navnlig de regler om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser, som den forelaeggende ret udtrykkelig henviser til (29).
Er det foreliggende tilfaelde omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30 ff.?
17 Det foerste spoergsmaal, der skal undersoeges, er derfor, om traktatens artikel 30 ff. finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde. Appellanterne i hovedsagen har anfoert, at den omtvistede finske lovgivning hindrer de frie varebevaegelser. Samtlige de nationale regeringer, som har afgivet indlaeg i denne sag, har paastaaet det modsatte. Kommissionen har bemaerket, at det kunne svare til en kvantitativ indfoerselsrestriktion, at RAY var tillagt monopol paa at drive spilleautomater, hvis monopolselskabet ved sine indkoeb af varer favoriserede finske virksomheder og produkter. Kommissionen har dog ogsaa noteret sig, at den foreliggende sag ikke drejer sig om RAY's koeb af varer. Den har i oevrigt tilfoejet, at de spilleautomater, som det i den i foerste instans afsagte dom er blevet bestemt skal konfiskeres, ikke er blevet eksporteret af CML med henblik paa videresalg, men for at blive anvendt ved leveringen af den tjenesteydelse, som spillet bestaar i.
18 Som appellanterne i hovedsagen har bemaerket, kan det raesonnement, der i Schindler-sagen bragte Domstolen til at fastslaa, at lotterier ikke drejede sig om »varer«, ikke udstraekkes til ogsaa at omfatte de spilleautomater, som er omhandlet i den aktuelle sag. I Schindler-sagen var det generaladvokat Gulmann, der fremsatte synspunktet, som Domstolen derpaa gjorde til sit. »Der er ikke nogen saerlig grund til at behandle lotterisedler som varer [udtalte han i sit forslag til afgoerelse]. De er dokumentation for, at ejeren af lotterisedlen har betalt for retten til at deltage i lotteriet, dvs. har betalt for den chance, der er for at blive udtrukket som vinder af en af de paagaeldende lotteriers gevinster. Koeb af en lotteriseddel svarer i denne sammenhaeng til tegning af en forsikring eller koeb af en persontransportydelse, hvor den af tjenesteyderen udstedte dokumentation for koeb af tjenesteydelsen - policen og billetten - ikke er varer i traktatens forstand« (30).
Men til forskel fra lodsedler, som har karakter af dokumenter, der repraesenterer den betingede ret til at modtage den af arrangoeren udlovede gevinst, hvis loddet udtraekkes, udgoer spilleautomater, alt taget i betragtning, det tekniske udstyr, som goer det muligt at levere tjenesteydelsen. Naar et lotteri er forbi, er lodsedlerne igen blot tryksager uden nogen oekonomisk vaerdi. De varer, der er tale om i det foreliggende tilfaelde, har derimod »pengevaerdi« og kan foelgelig vaere genstand for koeb og salg og andre lovlige kommercielle transaktioner (31). At der ikke kan vaere tvivl herom, mener jeg ogsaa bekraeftes af, at spilleautomater betragtes som varer i Faellesskabets toldtarif (32).
19 I modsaetning til Kommissionen og den nederlandske, svenske og spanske samt Det Forenede Kongeriges regering mener jeg ikke, at den omstaendighed, at CML ikke har overfoert ejendomsretten til sine automater til TAS, noedvendigvis er til hinder for at anse bestemmelserne i traktatens artikel 30 for at finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde. Man kunne til noed goere sig overvejelser om, hvorvidt det netop ikke var virkningerne af den gaeldende finske lotterilovgivning, som man kunne mene var forvridende, der havde foranlediget CML og TAS til at vaelge den atypiske kontraktform samarbejde om levering af tjenesteydelser (jf. punkt 5). Hvorfor, kunne man med rimelighed spoerge, skulle en virksomhed i TAS's situation investere betydelige beloeb i at erhverve ejendomsretten til teknisk udstyr, som ikke lovligt kunne anvendes i Finland, med henblik paa efterfoelgende at levere tjenesteydelser i form af spil? Det er et helt andet spoergsmaal, der traenger sig paa i denne forbindelse, nemlig: Medfoerer indfoerslen eller udfoerslen af en vare, der udelukkende skal bruges til levering af en tjenesteydelse, at denne transaktion indgaar i selve tjenesteydelsen og derfor ikke er omfattet af reglerne om frie varebevaegelser? Ifoelge den dom, Domstolen for nylig afsagde i sag C-158/94 (33), boer en situation som den, der er tale om i den foreliggende sag, anses for omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30 ff. Paa samme maade koeber en kirurg en operationskniv udelukkende for at praestere en tjenesteydelse, og man kan ikke for alvor haevde, at samhandelen inden for Faellesskabet med denne vare ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for de bestemmelser, som det drejer sig om i det aktuelle tilfaelde. I det er der, til syvende og sidst, ikke tale om en hovedtransaktion, hvori der indgaar en anden, helt underordnet bitransaktion (34), men om en kommerciel transaktion vedroerende varer, som, skoent den fungerer som middel til at levere den tjenesteydelse, som den knytter sig til, dog kan adskilles fra denne saavel begrebsmaessigt som oekonomisk. Dette fremgaar bl.a. af den delvise forskelligartethed af de kontraherende parter i de paagaeldende transaktioner. Om spilleautomaterne bliver koebt eller solgt, er pr. definition tjenesteydelsens modtagere (dvs. spillerne) uvedkommende, selv om en anden retlig ramme goer en saadan transaktion oekonomisk acceptabel. Skoent den virksomhed, som appellanterne i hovedsagen samarbejder om at udoeve, er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59, er det paa ingen maade udelukket, at artikel 30 finder anvendelse paa »produktet« af den samlede tjenesteydelse (35). Det er ingenlunde irrelevant, at den kompetente finske ret i foerste instans bestemte, i henhold til den gaeldende nationale lovgivning, at de indfoerte varer, som CML lovligt havde fremstillet og markedsfoert i en anden medlemsstat (nemlig Det Forenede Kongerige), ogsaa skulle konfiskeres.
Paavirker RAY's monopol de frie varebevaegelser?
20 Herefter staar det tilbage at undersoege, om den omtvistede nationale lovgivning, saadan som appellanterne i hovedsagen mener, er en foranstaltning, der svarer til en kvantitativ indfoerselsrestriktion. Efter loven har RAY, ud over eneretten til at opstille og drive spilleautomater, der stilles til raadighed for offentligheden, ligeledes ret til at fremstille og saelge spilleautomater af den type, som anvendes ved udoevelsen af den virksomhed, som foreningen har monopol paa (jf. punkt 3). Den foreliggende sag rummer saaledes - i mere end én henseende - vaesentlige paralleller til den, som den foeromtalte ERT-dom drejede sig om (jf. fodnote 29). I den sag medfoerte transmissionen af fjernsynsudsendelser inden for rammerne af en ordning med et ved lov fastsat monopol i Graekenland »for andre retssubjekter i Faellesskabet ... et forbud mod at udfoere, udleje eller paa enhver anden maade distribuere materiel, lydbaerere, film, dokumentarprogrammer og andre produkter, der [kunne] anvendes til fjernsynsudsendelser i den omhandlede medlemsstat, medmindre det ske[te] for« den virksomhed, som var blevet tildelt enerettighederne. Den forelaeggende ret, som havde anmodet Domstolen om de fortolkningsholdepunkter, der var noedvendige for at afgoere hovedsagen - med hensyn til traktatens artikel 9 og 30 ud fra den her beskrevne synsvinkel - havde udtrykkelig henvist til, at den paagaeldende lovgivning gav den omtalte virksomhed »mulighed for frit at vaelge indenlandsk materiel og indenlandske produkter frem for saadanne varer fra de andre medlemsstater« (36). Domstolen fastslog, at »en koncession til en enkelt virksomhed paa eneret til fjernsynsspredning, herunder eneret til at indfoere, udleje eller distribuere materiel og produkter, som er noedvendige for udsendelserne, ikke i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion efter betydningen i traktatens artikel 30«. Den tilfoejede dog: »Det forholder sig dog anderledes, saafremt importerede produkter derved direkte eller indirekte diskrimineres i forhold til indenlandske produkter. Det henhoerer under den nationale ret, som alene er kompetent til at bedoemme de faktiske omstaendigheder, at undersoege, om dette er tilfaeldet i den foreliggende sag« (37).
21 Et andet aspekt af ERT-dommen, som jeg finder det formaalstjenligt at henvise til i forbindelse med denne problematik, er spoergsmaalet om, hvorvidt den naermere udformning af ERT's monopol var forenelig med faellesskabsbestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser. ERT var baade tillagt eneret til at udsende egne programmer og til at modtage og retransmittere udsendelser fra andre medlemsstater. Domstolen bemaerkede, at »sammenlaegningen af et monopol paa udsendelse og paa retransmission i én virksomhed [giver] virksomheden mulighed for paa en gang at sende sine egne programmer og begraense retransmissionen af programmer fra de oevrige medlemsstater. Da der ikke er nogen garanti for, at de oevrige medlemsstaters programmer retransmitteres, kan denne mulighed faa virksomheden til at favorisere sine egne programmer i forhold til udenlandske programmer. Ved en saadan ordning er der en alvorlig risiko for, at der ikke er lige muligheder for udsendelse af selskabets egne programmer og for retransmission af programmer med oprindelse i de oevrige medlemsstater« (38). Domstolen tilfoejede under henvisning til den regel, den havde fastlagt i den del af dommen, der vedroerte frie varebevaegelser (39), at »afgoerelsen af, om sammenlaegning af eneretten paa udsendelse og paa retransmission faktisk foerer til diskrimination af programmer med oprindelse i de oevrige medlemsstater, beror paa bedoemmelsen af de faktiske omstaendigheder, som den nationale ret er enekompetent til at foretage« (40).
22 De regler, som jeg netop har omtalt, mener jeg ogsaa har betydning for vurderingen af, om den finske lotterilovgivning er forenelig med traktatens regler om frie varebevaegelser. RAY opererer inden for rammerne af et monopol paa en maade, der svarer til den, hvorpaa ERT opererede i den omtalte sag (jf. punkt 21), i afsaetningsleddet af markedet for tjenesteydelsen og er den eneste mulige aftager af det noedvendige tekniske udstyr (dvs. spilleautomaterne) i Finland. Derfor har den omtvistede lovgivning som helhed paa det oekonomiske plan skabt en situation, der kan beskrives saaledes: Der er ingen garanti (f.eks. i form af en forpligtelse til at ivaerksaette udbud med henblik paa indgaaelse af offentlige indkoebskontrakter) for, at tjenesteydelsesmonopolet ogsaa kunne koebe spilleautomater, der lovligt blev fremstillet og markedsfoert i andre medlemsstater. RAY synes foelgelig selv i indkoebsleddet af det finske marked for produktion og afsaetning af spilleautomater at operere som indehaver af et (faktisk) monopol. Selv om den ret til at fremstille automaterne, som ved loven er tildelt RAY, ikke er en eneret, ville enhver anden udenlandsk faellesskabsproducent (eller enhver anden finsk producent), som besluttede sig til at optage konkurrencen med RAY, nemlig ikke kunne raade over lignende, sikre og vedvarende, afsaetningsmuligheder for sin produktion. Appellanterne i hovedsagen har bemaerket, at det ikke er en ren tilfaeldighed, at RAY udelukkende anvender spilleautomater, som foreningen selv har designet, udviklet og fremstillet, saaledes som RAY angiver i sit salgsmateriale (jf. fodnote 8 og den dertil knyttede del af teksten). Hvis det forholder sig saadan, fremtraeder forskelsbehandlingen til ugunst for spilleautomater fremstillet i andre medlemsstater og til fordel for tilsvarende indenlandske produkter som ikke blot en aktuel (41), men ogsaa en uundgaaelig, virkning af de paagaeldende lovbestemmelser snarere end som resultatet af en selvstaendig kommerciel adfaerd fra RAY's side. Ganske vist kan det ikke principielt udelukkes, at den eventuelt diskriminerende virkning af den finske lovgivning ogsaa ville ramme spilleautomater fremstillet i Finland af konkurrenter til RAY, eftersom RAY ikke har eneret paa at fremstille og saelge spilleautomater og underholdningsapparater. Men, skal det tilfoejes, heller ikke selv om den forelaeggende ret konstaterede, at en saadan indenlandsk produktion fandt sted, ville det forhold, at den statslige indfoerselsrestriktion ikke begunstigede samtlige indenlandske varer, men kun en del af disse, ifoelge Domstolens praksis ikke undtage den fra forbuddet i traktatens artikel 30 (42).
23 Den finske ret har dog ikke udtrykkelig rejst det spoergsmaal, om den nationale lotterilovgivning kraenker traktatens bestemmelser paa den netop anfoerte maade. Desuden skal Domstolen basere besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal paa de faktiske omstaendigheder som angivet i forelaeggelsesbeslutningen. Proceduren i EF-traktatens artikel 177 kraever imidlertid, at Domstolen giver den nationale ret en fortolkning af faellesskabsretten, der saa fuldstaendigt og nyttigt som muligt vejleder den i, hvordan den skal loese tvisten i hovedsagen. Endvidere har Vaasan hovioikeus i det foreliggende tilfaelde udtrykkelig medtaget traktatens artikel 30 i de bestemmelser i faellesskabsretten, som den henviser til. Domstolen er foelgelig berettiget (og efter min mening endog forpligtet) til at give en udfoerlig forklaring paa den fortolkning, som den er blevet anmodet om, bl.a. ved at supplere forelaeggelsesbeslutningens meget summariske oplysninger med oplysninger, der fremgaar af sagens akter, herunder navnlig saadanne bemaerkninger fra parterne, som supplerer og udbygger forelaeggelsesbeslutningens fremstilling af de faktiske og retlige omstaendigheder. Derved aendrer Domstolen ikke indholdet af de forelagte spoergsmaal, men samler de bedoemmelsesholdepunkter, som er noedvendige for at besvare dem. I oevrigt har den finske regering i den foreliggende sag ikke i sine mundtlige indlaeg for Domstolen kunnet afkraefte de paastande vedroerende det omtalte punkt, som appellanterne i hovedsagen har fremsat. Det er ogsaa vaerd at bemaerke, at Kommissionen allerede under den skriftlige forhandling har vaeret opmaerksom paa spoergsmaalet om forskelsbehandling i forbindelse med RAY's koeb af det noedvendige tekniske udstyr (jf. punkt 17), i det mindste som en mulighed.
24 I det tredje praejudicielle spoergsmaal henvises der under a) ikke alene til faellesskabsbestemmelserne om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser, men ogsaa til »nogen anden artikel« i EF-traktaten. Der kan derfor ogsaa vaere tale om, at det skal undersoeges, om den i hovedsagen omtvistede nationale lovgivning er forenelig med traktatens konkurrenceregler. De ovenfor beskrevne faktiske omstaendigheder (jf. punkt 22) giver nemlig anledning til at spoerge, om der ad lovgivningsmaessig vej er sket en udvidelse af RAY's dominerende stilling paa den del af markedet, som loven henlaegger under foreningen, saaledes at den ogsaa er kommet til at omfatte indkoebsleddet af markedet for produktion og afsaetning af spilleautomater, som er undergivet konkurrence (43). Jeg naevner kun dette andet aspekt af det foreliggende tilfaelde i forbigaaende og skal ikke gaa i dybden med det. I betragtning af resultaterne af min undersoegelse af den omtvistede lovgivning i relation til artikel 30 ff. (jf. punkt 17-22 og punkt 29) og artikel 59 ff. (punkt 25, 26 og 27, jf. punkt 30-41), mener jeg ikke, at det er noedvendigt yderligere at udbygge dette forslag til afgoerelse. Derfor afholder jeg mig fra at undersoege, om den finske lotterilov ogsaa er uforenelig med forbuddene i traktatens 90, stk. 1, og artikel 86 paa den netop kort skitserede maade.
Finder traktatens bestemmelser om etableringsretten og om fri udveksling af tjenesteydelser anvendelse?
25 Som den forelaeggende ret har anmodet om, skal det dog stadig undersoeges, om den finske lotterilovgivning er forenelig med de traktatlige forpligtelser vedroerende fri udveksling af tjenesteydelser. Jeg hentyder i denne forbindelse til ydelser leveret af en virksomhed, som opstiller og driver spilleautomater. Tjenesteydelsen bestaar i mod betaling at lade spillerne deltage i et eller flere spil og at give dem udsigt til gevinst, idet der benyttes en automatisk mekanisme til indsamling af indsatser og udbetaling af praemier (44). Den finske og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen tvivler dog paa, at artikel 59 ff. finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde, idet der tilsyneladende er tale om et rent nationalt anliggende, da den paagaeldende tjenesteydelse leveres af en finsk tjenesteyder (TAS) til modtagere, som er hjemmehoerende i Finland. Hertil har Republikken Finland og Det Forenede Kongerige dog med rette anfoert, at henfoerelsen under de relevante retsregler af den retlige situation, som der er tale om i tvisten i hovedsagen, beror paa en bedoemmelse (af de faktiske og oekonomiske omstaendigheder), som det udelukkende tilkommer den forelaeggende ret at foretage. I det aktuelle tilfaelde har Vaasan hovioikeus - i betragtning af de faktiske omstaendigheder og bortset fra de konkrete grunde, der maatte have foranlediget CML og TAS til at ordne deres kontraktforhold som beskrevet (jf. punkt 5) - vurderet, at den spillevirksomhed med anvendelse af spilleautomater, som har foert til den straffesag, der er indbragt for denne ret, er en (graenseoverskridende) tjenesteydelse i traktatens forstand. Derfor mener jeg, at jeg skal behandle den finske rets spoergsmaal under denne synsvinkel (45).
26 Det skal bemaerkes, at det ogsaa tilkommer den forelaeggende ret - ud fra de retsregler, hvorunder den henfoerer kontraktforholdet mellem CML og TAS - at loese det spoergsmaal, som Kommissionen og den belgiske regering har rejst om, hvorvidt traktatens bestemmelser om fri etableringsret (i stedet for bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser) finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde (46). Kommissionen mener, at det britiske selskabs situation boer vurderes i relation til EF-traktatens artikel 52 ff., hvis det rent faktisk fremgaar, at TAS i Finland, dvs. i den medlemsstat, hvor ydelserne praesteres, opererer som et datterselskab eller en lokal afdeling af den britiske virksomhed, herunder navnlig som handelsagent eller fast repraesentant for denne. Artikel 52 tillader i oevrigt selskaber at etablere sig i traktatens forstand i flere medlemsstater ved at oprette agenturer, filialer eller datterselskaber. Desuden er - som Kommissionen har bemaerket under henvisning til Domstolens dom i sag 205/84 - en tjenesteyder (i det naevnte tilfaelde et forsikringsselskab) »i en medlemsstat, der i en anden medlemsstat opretholder en permanent tilstedevaerelse ... omfattet af traktatens bestemmelser om etableringsretten, ogsaa selv om denne tilstedevaerelse ikke har form af en filial eller et agentur, men bestaar i, at selskabet blot opretter et kontor, der drives af selskabets eget personale, eller i, at en selvstaendig person faar fuldmagt til permanent at repraesentere selskabet paa samme maade som et agentur. Det foelger derfor af den ovennaevnte definition i artikel 60, stk. 1 (47), at [tjenesteyderen] ikke kan stoette ret paa artikel 59 og 60, for saa vidt angaar dets virksomhed i denne anden medlemsstat« (48).
Traktatens bestemmelser om henholdsvis etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser foreskriver i oevrigt, at statslige foranstaltninger, som begraenser saavel den ene som den anden af disse grundlaeggende friheder, skal ophaeves. De naevnte friheder repraesenterer kort sagt - naar bortses fra de forskellige praktiske regler for deres udoevelse - to sider af samme sag, nemlig den geografiske bevaegelighed inden for Faellesskabet, som traktaten sikrer medlemsstaternes erhvervsdrivende. Paa samme maade er de undtagelser, der udtrykkelig er anfoert i traktaten, og de almene hensyn, som i teorien kan paaberaabes som begrundelse for restriktive nationale foranstaltninger, parallelle (49). Selv om jeg videre i dette forslag til afgoerelse indskraenker mig til at undersoege, om den finske lotterilovgivning er forenelig med traktatens artikel 59 - dvs. med den bestemmelse, som udtrykkelig naevnes i andet og tredje praejudicielle spoergsmaal - boer den forelaeggende ret derfor principielt ogsaa kunne anvende de resultater, som jeg naar frem til, ved den vurdering af det foreliggende tilfaelde, som den maatte finde anledning til at foretage i relation til traktatens bestemmelser om etableringsretten.
Er den finske lotterilov forenelig med traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 59?
27 Som den forelaeggende ret har anmodet om, tager jeg ogsaa udgangspunkt i den regel, der blev fastslaaet i Schindler-dommen, naar jeg undersoeger, om den omtvistede nationale lovgivning, som forhindrer tjenesteydere etableret i andre medlemsstater i at levere tjenesteydelser i form af spil paa spilleautomater i bestemmelsesmedlemsstaten, begraenser den frie udveksling af graenseoverskridende tjenesteydelser, som traktaten sikrer, at fysiske personer og selskaber i Faellesskabet kan foretage. Domstolen fastslog i ovennaevnte dom, at forbuddet mod at levere tjenesteydelser bestaaende i stoerre lotterier paa det nationale omraade - uanset lotteriarrangoerens og kollektoerernes nationalitet og uanset, hvilken medlemsstat disse var etableret i - var en foranstaltning, der fandt anvendelse uden forskel (jf. punkt 10) (50). Endvidere har den under henvisning til sin faste praksis praeciseret, at selv en lovgivning, der finder anvendelse uden forskel paa levering af tjenesteydelser af enhver oprindelse, kan vaere i strid med traktatens artikel 59. En statslig foranstaltning ville saaledes kraenke denne bestemmelse, ogsaa selv om den ikke forskelsbehandlede udenlandske eller i en anden stat etablerede tjenesteydere i forhold til andre, hvis den, uden at der var nogen objektiv eller relevant begrundelse derfor, kunne genere eller vaere til hinder for udoevelsen af den grundlaeggende frihed, som det drejer sig om, hvis den paagaeldende tjenesteydelse blev leveret i den medlemsstat, hvori tjenesteyderen var etableret, i overensstemmelse med dér gaeldende lovgivning (51).
28 I modsaetning til den nationale lovgivning, som Schindler-sagen drejede sig om, og som fuldstaendig forboed afholdelse af den form for lotteri, som den omhandlede, henlaegger den finske lotterilov, som Vaasan hovioikeus skal henholde sig til i hovedsagen, den paagaeldende form for virksomhed under kun én indenlandsk erhvervsdrivende, nemlig et til formaalet oprettet offentligretligt organ, og paalaegger indehaveren af den eksklusive tilladelse at anvende hele det opnaaede provenu til finansiering af »velgoerende formaal«. En saadan lovgivning forhindrer en tjenesteyder etableret i en anden medlemsstat i at levere (eller, om man vil, eksportere) den tjenesteydelse, som han leverer i den medlemsstat, hvori han er etableret, i eller til bestemmelsesmedlemsstaten. Derfor kunne man som en foreloebig konklusion betragte foranstaltninger, der stred imod traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 59, som diskriminerende i faellesskabsrettens forstand, hvis de tillagde en indenlandsk erhvervsdrivende enerettigheder som dem, der ifoelge loven er tildelt RAY, og dermed noedsagede spillere bosat i vedkommende medlemsstat til kun at koebe den paagaeldende tjenesteydelse af den erhvervsdrivende, der var tillagt monopolet, for saa vidt foranstaltningerne var til skade for tjenesteydere fra andre medlemsstater.
Domstolens praksis taler imidlertid for en anden konklusion. Det er nemlig et andet kriterium, der er fastlagt heri, og det foreskriver, at en statslig foranstaltning, der tillaegger en indenlandsk virksomhed enerettigheder - ved at lade sine begraensende virkninger ramme alle andre tjenesteydere end monopolindehaveren, uanset om de er etableret i den paagaeldende eller i en anden medlemsstat - skal anses for at vaere en begraensning, der finder anvendelse uden forskel (52). Endvidere skal det bemaerkes, at man for at anvende den naevnte retspraksis korrekt paa det foreliggende tilfaelde udelukkende skal tage de erhvervsdrivendes faktiske og retlige situation i betragtning, der udoever virksomhed med vinding for oeje, uden at tage hensyn til det offentligretlige monopolorgans saerlige stilling (53). De forskrifter, som er fastsat for virksomheder, der beroeres af den i hovedsagen omtvistede statslige foranstaltning, fremtraeder under denne synsvinkel udifferentierede og maa anses for at finde anvendelse uden forskel paa leveringen af tjenesteydelserne, uanset disses oprindelse, eftersom loven forbyder saavel erhvervsdrivende etableret i Finland som erhvervsdrivende etableret i andre medlemsstater at levere spil paa spilleautomater.
Besvarelse af praejudicielt spoergsmaal 3, litra b): A - Mulige begrundelser for den finske lovs begraensninger af de frie varebevaegelser
29 Hvis det tredje praejudicielle spoergsmaal [litra a)] besvares bekraeftende (saadan som jeg foreslaar), skal der ogsaa stilles saadanne fortolkningsholdepunkter til raadighed for Vaasan hovioikeus, som retten har anmodet om vedroerende mulige begrundelser for de begraensninger for de frie varebevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser, som er indfoert i det foreliggende tilfaelde.
30 Med hensyn til foerstnaevnte aspekt kan de begraensninger for de i sagen omhandlede varers frie bevaegelighed, som foelger af den finske lovgivers diskriminerende foranstaltninger (jf. punkt 22), efter min opfattelse hverken begrundes i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller andre af de efter traktatens artikel 36 tilladte undtagelser eller under henvisning til traktatens artikel 90, stk. 2. Navnlig skal EF-traktatens artikel 36 fortolkes indskraenkende efter Domstolens praksis. De undtagelser, der opregnes i artiklen, kan derfor ikke udstraekkes til ogsaa at omfatte andre tilfaelde end dem, der udtoemmende er angivet. Uanset hvilken betydning der tillaegges begrebet »den offentlige orden« i denne artikel, kan det under ingen omstaendigheder omfatte forbrugerbeskyttelse (54). Artiklen tager i oevrigt udelukkende sigte paa foranstaltninger af ikke-oekonomisk art (55). Lad mig endvidere naevne, at artikel 36, andet punktum, har til formaal at forhindre, at begraensninger for den frie bevaegelighed, som er begrundet i de hensyn, der er angivet i artiklens foerste punktum, misbruges til andre formaal og benyttes til forskelsbehandling af varer fra andre medlemsstater eller til en indirekte beskyttelse af indenlandsk fremstillede varer. Hvis der saaledes i den paagaeldende medlemsstat foregaar en lovlig handel med de samme varer, som er omfattet af et indfoerselsforbud begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, vil anvendelsen af den nationale foranstaltning, som det drejer sig om, skulle anses for at udgoere en vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne i strid med traktaten (56).
Jeg mener i oevrigt ikke, at betingelserne for som begrundelse for en undtagelse fra forbuddet i traktatens artikel 30 at paaberaabe sig bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 2, er opfyldt i det foreliggende tilfaelde. I modsaetning til, hvad den belgiske regering har gjort gaeldende, er der ingen grund til at anse spil paa spilleautomater for at vaere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse (57). Desuden er RAY kun indehaver af en tilladelse og kan ikke betragtes som en virksomhed, som det er blevet overdraget at udfoere den paagaeldende tjenesteydelse i medfoer af en opgave, som de offentlige myndigheder har betroet den (58). Heller ikke selv om et organ som RAY havde samme stilling som et fiskalt monopol, ville de to betingelser, som anvendelsen af artikel 90, stk. 2, er undergivet, vaere opfyldt i det foreliggende tilfaelde, nemlig: i) at anvendelsen af traktatens regler om frie varebevaegelser, retligt eller faktisk, ville goere det umuligt at loese den opgave at indtjene et provenu, der skulle tilfoeres statsbudgettet (59); ii) at der ikke maa tilfoejes Faellesskabets interesse skade.
B - Mulige begrundelser for den finske lovs begraensninger af den frie udveksling af tjenesteydelser: i) Anvendes forbuddet mod at opstille og drive spilleautomater i Finland paa en diskriminerende maade? ii) Er den omtvistede lovgivning forenelig med traktatens artikel 59 i det konkrete tilfaelde, fordi der foreligger tvingende almene hensyn?
31 Herefter skal det undersoeges, om den finske lotterilovs begraensninger af den frie udveksling af tjenesteydelser kan anses for berettigede. Jeg naaede ovenfor frem til, at den omtvistede nationale lovgivning fandt anvendelse paa tjenesteydelser i form af spil paa spilleautomater uden forskelsbehandling paa grundlag af oprindelsen (jf. punkt 28). Den opfattelse af det foreliggende tilfaelde, som jeg har givet udtryk for, har ifoelge Domstolens praksis foelgende vigtige praktiske konsekvens: Nationale bestemmelser, som forskelsbehandler tjenesteydere paa grundlag af deres nationalitet, eller fordi de er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen skal leveres, er kun forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en af de udtrykkelige undtagelser i traktatens artikel 55 (»virksomhed, som varigt eller lejlighedsvis er forbundet med udoevelse af offentlig myndighed i [den paagaeldende medlemsstat]«) og artikel 56 (»hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed«), hvortil der henvises i EF-traktatens artikel 66 (60). Hvis den paagaeldende restriktive foranstaltning derimod, som i dette tilfaelde, ikke er af diskriminerende art, kan den, hvis der ikke er foretaget en harmonisering af faellesskabsbestemmelserne (61), ogsaa begrundes i tvingende almene hensyn (62) paa betingelse af, at disse ikke allerede tilgodeses af de regler, som tjenesteyderne er undergivet i den stat, hvori de er etableret, og at den saaledes indfoerte begraensning af den ved traktatens artikel 59 sikrede frihed er noedvendig og staar i et rimeligt forhold til det forfulgte maal (63).
32 Herefter staar det tilbage at undersoege, om den anden foreskrevne betingelse for, at en foranstaltning, der begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser, er forenelig med traktaten, er opfyldt. Naar de i traktatens artikel 55 og 56 omhandlede undtagelser nu ikke kan finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde (64), kan den finske lovgivning da anses for begrundet i tvingende almene hensyn? Vaasan hovioikeus har anfoert i forelaeggelsesbeslutningen, at ordningen med en eksklusiv tilladelse til at stille spilleautomater til raadighed for offentligheden foerst og fremmest er blevet indfoert for at begraense mulighederne for at opnaa gevinst ved at udnytte »spillelidenskab«. Det fremgaar af de forberedende arbejder til lotteriloven (jf. fodnote 3 og den dertil knyttede del af teksten). Ifoelge den finske regering er monopolet paa driften af saadanne automater i overensstemmelse med landets sociale og kulturelle traditioner. Det goer det muligt at kontrollere spillelidenskaben og begraense faren for kriminalitet og bedrageri i forbindelse med udoevelsen af denne form for virksomhed. Ud fra denne betragtning boer de konklusioner, som Domstolen drog i Schindler-dommen, ogsaa finde anvendelse paa den foreliggende tvist i den udstraekning, de stemmer overens med den.
33 Jeg er enig i, at Domstolens dom i Schindler-sagen er relevant for den aktuelle tvist i flere henseender. De finske myndigheder har konsekvent fastholdt, at den omtvistede nationale lovgivning forhindrer, at private med vinding for oeje driver virksomhed, der bygger paa udnyttelse af spillelidenskab, og at udbyttet af de paagaeldende tjenesteydelser er et vigtigt middel til finansiering af socialt og forsorgsmaessigt arbejde samt af velgoerende og kulturelle aktiviteter. Paa baggrund af de i Schindler-dommen fastslaaede regler skal det dog understreges, at de naevnte begrundelser - naar bortses fra den efter min opfattelse ikke grundloese tvivl om, hvorvidt den finske lovgivning virkelig tilgodeser disse hensyn (65) - ikke i sig selv udgoer tvingende almene hensyn, der kan berettige begraensninger af en ved traktaten sikret grundlaeggende frihed (jf. punkt 11 og 12). Denne opfattelse mener jeg i oevrigt stemmer overens med den hovedregel, som er fastlagt i Domstolens praksis, og hvorefter et formaal af oekonomisk art - netop saasom det formaal at begraense statens udgifter ved at benytte midler, som efter lovgivningen skal anvendes til saadanne formaal, som det principielt er statens opgave at varetage - under ingen omstaendigheder kan udgoere et tvingende alment hensyn, der kan begraense raekkevidden af det i traktatens artikel 59 fastsatte forbud mod forskelsbehandling (66).
Desuden fastslaas det i Schindler-dommen, at medlemsstaterne har befoejelse til efter eget skoen at afgoere, hvilke almene hensyn der fortjener at blive beskyttet mod den form for oekonomisk virksomhed, som var omhandlet i den paagaeldende sag. Den nationale lovgiver kan derfor under hensyn til de i landet herskende sociale og kulturelle forhold og moralopfattelser (jf. punkt 13) ikke alene beskytte spillerne, men ogsaa samfundsordenen i almindelighed. Dette var Domstolens raesonnement for saa vidt angaar forbud mod stoerre lotterier, der afholdes paa landsplan. Det er det principielle i raesonnementet, der er det vaesentlige. Det kan ogsaa anvendes paa den foreliggende sag. Det betyder naturligvis ikke, at de begrundelser for den britiske lovgivers foranstaltninger, som Domstolen tog i betragtning i Schindler-dommen, punkt for punkt gaar igen i den aktuelle sag. Det foreliggende tilfaelde og det, som var genstand for Schindler-dommen, vedroerer nemlig ikke helt de samme begrundelser for den mod spillet noedvendige beskyttelse. I Schindler-sagen var der tale om, at de betydelige oekonomiske interesser, der for stoerre lotteriers vedkommende knytter sig til saavel de indsamlede beloeb som de uddelte praemier, kunne have medfoert stor fare for kriminalitet og bedragerier. Spil paa spilleautomater giver anledning til en langt mere beskeden omsaetning (67). Denne form for spil tilbyder underholdning (noget, som lotterier fuldstaendig mangler) snarere end mulighed for store gevinster, og det mener jeg taler for, at der laegges mindre vaegt paa betragtninger, der knytter sig til det formaal at undgaa fremme af spil, der, saadan som Domstolen har bemaerket, kan have skadelige sociale konsekvenser, hvis det overdrives. Dog maa selv opstillingen og driften af saadanne automater antages at kunne vaere genstand for organiseret kriminalitet, navnlig paa grund af den betydning, spil har som middel til hvidvaskning af penge. Under alle omstaendigheder kan lotterier i almindelighed - herunder ogsaa saadanne, som har et element af leg, eller som kraever en vis dygtighed af spillerne - medfoere, at personlige ressourcer misbruges paa aktiviteter, som almindeligvis betragtes som socialt nedbrydende. Desuden er personer, der spiller paa spilleautomater, aftalemaessigt svagt stillet, bl.a. fordi de ikke har noget effektivt middel til at kontrollere, om den samlede praemiesum, som den enkelte automat udbetaler til vinderne, svarer til den af tjenesteyderen lovede procentdel af de af samtlige spillere modtagne indsatser. Kort sagt kan der, selv naar det gaelder spil paa spilleautomater, foreligge hensyn, der kan berettige, at den nationale lovgiver traeffer begraensende foranstaltninger, enten i form af regler for spillet, herunder navnlig for indsatsernes og gevinsternes stoerrelse, eller i form af bestemmelser om, hvordan det indtjente udbytte skal anvendes.
34 Jeg skal til ovennaevnte konklusioner goere en tilfoejelse, som jeg mener er noedvendig for den vurdering, som det tilkommer den nationale domstol at foretage. Det staar efter min opfattelse fast, at medlemsstaterne ikke kan saette sig ud over forbuddet i traktatens artikel 59 ved blot at henvise abstrakt til et eller flere tvingende hensyn, som Domstolen har anerkendt i sin praksis. De udstedte bestemmelser skal svare konkret til de formaal af almen interesse, som antages at have motiveret dem, eller som den nationale myndighed udtrykkelig har angivet som begrundelse for at begraense den graenseoverskridende levering af den paagaeldende tjenesteydelse, som traktaten ellers sikrer kan finde sted. Selv om de er truffet efter skoen, kan de begraensende foranstaltninger, der er indfoert, proeves retsligt. Deres egnethed i forhold til, hvad de almene hensyn kraever, kan saaledes proeves ved den nationale domstol, der skal anvende dem. Denne domstol skal ved behandlingen af sagen henholde sig til de begrundelsesregler - herunder proportionalitetsprincippet - som Faellesskabets retsinstanser har udarbejdet for de begraensninger, der lovligt kan indfoeres for udoevelsen af de rettigheder og friheder, som foelger af traktaten. I den aktuelle sag er den forelaeggende ret derfor forpligtet til at vurdere den finske lotterilov under hensyn til de effektive forskrifter for udformningen og udoevelsen af RAY's monopol og til, om bestemmelserne i denne lov, saaledes som de virker i praksis, staar i et logisk og passende forhold til de hensyn, som de nationale myndigheder har henvist til som begrundelse for dem. De foelgende betragtninger drejer sig netop om dette aspekt af den problematik, som Domstolen er blevet forelagt.
iii) Er forbuddet mod at opstille og drive spilleautomater i Finland objektivt noedvendigt for at sikre, at de forfulgte maal naas?
35 Med dette in mente skal det undersoeges, om den omtvistede nationale lovgivning fremtraeder som egnet til at sikre opfyldelsen af de maal, som den finske regering angiver at forfoelge, nemlig at beskytte forbrugerne og at beskytte samfundsordenen. Indledningsvis skal jeg vurdere, om det indfoerte monopol er noedvendigt for at begraense efterspoergslen efter lotterier, herunder navnlig spil paa spilleautomater, paa det finske marked. Der er for tiden opstillet i alt ca. 16 000 automater fordelt paa 8 200 forskellige placeringer over hele det nationale omraade, herunder i tyndtbefolkede egne (68). Som den finske regering selv har erkendt, har RAY i mangel af noeje, lovgivningsmaessigt fastlagte regler selv fastsat, hvor mange spilleautomater foreningen hoejst skal opstille i Finland, ud fra kriterier, der bygger paa dens kommercielle strategi. Appellanterne i hovedsagen har desuden gjort gaeldende, at RAY for at promovere denne form for spil gennemfoerer omfattende og aggressive reklamefremstoed, hvorimod den kontrol, som RAY's almindelige kontraktbestemmelser foreskriver, at de kommercielle etablissementer skal foretage af mindreaarige spilleres benyttelse af automaterne (jf. punkt 4), i vid udstraekning ikke finder sted i praksis. Desuden haevdes indehaverne af de paagaeldende kommercielle etablissementer at have et klart oekonomisk incitament dels til ikke at begraense antallet af opstillede maskiner paa grund af udsigten til, at de tiltraekker flere kunder til den primaere forretningsmaessige aktivitet, dels til at soerge for, at den samlede indsats er saa stor som muligt - om det saa sker ved at foretage en mere lempelig kontrol af brugernes alder og pengeforbrug. Etablissementernes vederlag for at have automaterne opstillet beregnes nemlig som en procentdel (for tiden 16%) af indtaegterne fra spillet (69) - hvilket, naevnt i forbifarten, stemmer daarligt overens med et af de hensyn, som de finske myndigheder har angivet som en af begrundelserne for den omtvistede lovgivning, nemlig at undgaa, at udnyttelse af spillelidenskab goeres til genstand for privat oekonomisk virksomhed.
Hvis den undersoegelse af de faktiske omstaendigheder, som det tilkommer Vaasan hovioikeus at foretage, viser, at ovennaevnte forhold stemmer overens med virkeligheden, ville der traenge sig en konklusion paa, som stod i diametral modsaetning til det foreloebige forslag, som jeg beskaeftiger mig med her. RAY ville nemlig i saa fald ingenlunde foere streng kontrol med »spillelidenskaben«, men tvaertimod fremme den for at indsamle oekonomiske midler til forfoelgelse af de i lotterilovens § 3, stk. 4, omhandlede formaal (jf. punkt 2). Det kan naturligvis ikke udelukkes, at RAY er forfaldet til den adfaerd, som appellanterne i hovedsagen beskylder foreningen for - det skal de faktiske omstaendigheder bekraefte - idet den under alle omstaendigheder giver indtryk af at handle i »den gode sags tjeneste«. Men tager man i betragtning, hvad loven foreskriver, at det opnaaede udbytte skal anvendes til, er det, under denne synsvinkel, paa en maade en tilgivelig synd at fremme efterspoergslen efter lotterier, dvs. det er et naermere vilkaar for udoevelsen af monopolet, som ved vurderingen af forbuddets noedvendighed skal bedoemmes mindre strengt, end hvis der var tale om en lovgivning, der gjorde det muligt for lotteriarrangoerer at berige sig personligt. Det forhold, at medlemsstaten kan sikre, at det af lotterierne opnaaede udbytte anvendes til formaal af almen interesse, udgoer dog som allerede naevnt (punkt 22) ikke et tvingende hensyn, der kan begrunde begraensninger for den frie udveksling af tjenesteydelser. Det fremgaar klart af Schindler-dommen. Der er saaledes tale om en faktor, som er irrelevant for vurderingen af, om den omtvistede begraensende foranstaltning er noedvendig og egnet. Man fristes, i det mindste i dette tilfaelde, til at sige, at maalet ikke helliger midlet. Det boer foelgelig konkluderes, at forbuddet mod at opstille og drive spilleautomater i Finland, i betragtning af de konkrete forskrifter for udoevelsen og udformningen af RAY's monopol, ikke i sig selv er egnet til effektivt at begraense efterspoergslen efter spil.
36 Derimod mener jeg, at et ved lov fastsat tjenesteydelsesmonopol, der er tildelt et offentligretligt organ som RAY, er egnet til at opfylde den finske lovs andet, parallelle maal, nemlig at beskytte spillerne (og samfundet i almindelighed) mod faren for, at den paagaeldende virksomhed udoeves i svigagtigt eller paa anden maade kriminelt oejemed (jf. punkt 31 og 32). Som det fremgaar af Domstolens foernaevnte praksis (jf. fodnote 63 og den dertil knyttede del af teksten), kan man dog ved bedoemmelsen af, om den omtvistede statslige foranstaltning er noedvendig for og egnet til at opfylde de maal, som den forfoelger, ikke undlade at kontrollere, om de angivne hensyn ikke allerede varetages gennem regler, som den udenlandske tjenesteyder er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret. Hvad angaar tvisten i hovedsagen kan forbuddet mod at opstille og drive spilleautomater i Finland foelgelig kun anses for noedvendigt for at naa de maal, som det drejer sig om, hvis der ikke i retsordenen i tjenesteyderens oprindelsesmedlemsstat allerede er fastsat passende kontrolforanstaltninger, »der svarer til de regler og den kontrol, der gaelder i modtagerlandet« (70). Nogle kommentatorer har i oevrigt paapeget, at Domstolen i Schindler-dommen ikke beskaeftiger sig naermere med, efter hvilket kriterium det skal efterproeves, om kontrolforanstaltningerne svarer til hinanden (71). Det goer det efter min mening endnu mere vaerd at notere sig, hvorfor generaladvokat Gulmann i sit forslag til afgoerelse i sagen afviste, at forbuddet mod at arrangere lotterier af den art, som Schindler-procesfaellerne markedsfoerte i Det Forenede Kongerige, var noedvendigt for at beskytte forbrugerne og samfundsordenen mod bedrageri. Ikke alene gav de i Tyskland gaeldende regler for lotterier af samme art og den kontrol, som de var underlagt dér, ifoelge generaladvokat Gulmann en hoej grad af sikkerhed mod misbrug; den paagaeldende tjenesteydelse syntes heller ikke at frembyde en stoerre fare for misbrug end den, som i Det Forenede Kongerige blev anset for acceptabel for sammenlignelig spillevirksomhed, saasom lokale lotterier og fodboldtipning (samt det i 1993 lovliggjorte nationale lotteri) (72). Jeg mener, at det er saadanne kriterier, den nationale ret skal laegge til grund, naar den anvender aekvivalenskriteriet paa tvisten i hovedsagen. Den skal sammenligne det niveau for beskyttelse af spillerne og samfundsordenen, som den finske lovgiver oensker at sikre paa det nationale omraade (73), med det, som kontrolforanstaltningerne og den gaeldende lovgivning i almindelighed muliggoer i tjenesteydelsens oprindelsesmedlemsstat. I den aktuelle sag skal den forelaeggende ret saaledes navnlig tage hensyn til, at de britiske myndigheder har oplyst, at der allerede i Det Forenede Kongerige er fastlagt kontrolbestemmelser for salg, levering og vedligeholdelse af spilleautomater, som skal sikre, at der ikke foretages ulovlige indgreb i dem, og at de ikke kan anvendes til kriminelle formaal.
iv) Staar forbuddet mod at opstille og drive spilleautomater i Finland i rimeligt forhold til gennemfoerelsen af de forfulgte formaal?
37 Som det fremgaar af ovennaevnte retspraksis (jf. punkt 30), ville det stadig ikke vaere tilstraekkeligt til at udelukke, at den omhandlede foranstaltning kraenker traktatens artikel 59, at den forelaeggende ret paa den ovenfor angivne maade (jf. punkt 34 og 35) fandt, at den finske lotterilov var noedvendig og egnet. Det ville nemlig ogsaa vaere noedvendigt at fastslaa, at de naevnte tvingende hensyn - beskyttelse af forbrugerne og af samfundsordenen - ikke kunne opfyldes lige saa effektivt ved hjaelp af mindre indgribende midler. Om proportionalitetsprincippet kan anses for respekteret eller ej i det foreliggende tilfaelde, er imidlertid efter den spanske regerings opfattelse uden betydning for loesningen af tvisten i hovedsagen. Denne regering mener, at man ved analog anvendelse af den loesning, Domstolen naaede frem til i Schindler-sagen, maatte finde selv et absolut forbud mod at levere tjenesteydelser i form af spil, fra hvilket der ikke gaves nogen undtagelse for et offentligretligt organ, hvis situation kunne sammenlignes med RAY's, for foreneligt med traktaten. Denne konklusion traenger sig saa meget mere paa i forbindelse med den finske lotterilov, der indfoerer en begraensning for den frie udveksling af tjenesteydelser, som svarer til den, der var fastsat i den i Schindler-sagen omtvistede britiske lovgivning, og som endog, paa visse betingelser, tillader, at de paagaeldende tjenesteydelser leveres af en monopolvirksomhed.
38 Ovennaevnte argumentation forekommer besnaerende ved foerste oejekast, men overbeviser mig ikke. Den vil nemlig, til syvende og sidst, bevise for meget. Ét er at paapege parallellen mellem de tvingende hensyn, som henholdsvis den finske lotterilov forfoelger, og som den i Schindler-sagen omtvistede britiske lotterilov forfulgte; noget andet er at udlede af denne parallel, at det resultat, Domstolen naaede frem til i Schindler-dommen, som en logisk konsekvens ogsaa maa have gyldighed for den foreliggende sag. Men kan nemlig ikke se bort fra forskellen mellem de omtvistede begraensende foranstaltninger i henholdsvis Schindler-sagen og tvisten i hovedsagen i den aktuelle sag. Jeg mener saaledes ikke, at det kan bestrides, at et forbud mod at levere en bestemt tjenesteydelse til modtagere hjemmehoerende i en bestemt medlemsstat, hvorfra der ikke gives nogen undtagelse, selv ikke for én enkelt erhvervsdrivende, som har dennes stats nationalitet, eller som er etableret paa dens omraade, ikke rejser mistanke om et protektionistisk motiv. De nationale myndigheder finder den paagaeldende tjenesteydelse uoensket og agter at afskaffe den ud fra, hvad der maa antages at vaere lovlige motiver, saasom den ganske saerlige beskaffenhed af de lotterier, naervaerende undersoegelse drejer sig om. Det forbud, myndighederne nedlaegger i konsekvens heraf, kommer foelgelig til at nyde godt af en form for formodning om, at det staar i forhold til de angivne hensyn.
Det forholder sig imidlertid ganske anderledes med et selektivt forbud som det, den aktuelle sag drejer sig om, hvor det er tilladt at levere tjenesteydelsen, under overholdelse af strenge forskrifter for tilrettelaeggelsen og udoevelsen, men kun for én indenlandsk erhvervsdrivende. I dette tilfaelde er det medlemsstaten, der ved at fastsaette en undtagelse fra forbuddet viser, at alvoren og noedvendigheden af de angivne tvingende almene hensyn, saaledes som nationale myndigheder selv opfatter dem, er relativ, og at de skal forstaas med en vis fleksibilitet. Denne vurdering stoeder uundgaaeligt paa den, hvorefter der kan opnaas en lige saa effektiv beskyttelse af de paagaeldende almene hensyn - ogsaa mod potentielle udenlandske konkurrenter i Faellesskabet til den eneste godkendte nationale tjenesteyder - ved hjaelp af foranstaltninger, som er mindre indgribende over for den frie udveksling af tjenesteydelser end en fuldstaendig udelukkelse fra markedet.
Ganske vist anerkendes det i Schindler-dommen, at medlemsstaterne ikke blot er kompetente til efter eget skoen at afgoere, hvilke krav beskyttelsen af spillerne og mere generelt samfundsordenen indebaerer, men at de ogsaa har ret til at forbyde eller begraense spil paa deres omraade under hensyn til, hvad det paagaeldende lands sociale og kulturelle traditioner tilsiger, men det er ikke tilfaeldigt, at den indeholder et vaesentligt forbehold: Skal de tvingende hensyn, som Domstolen anerkender, kunne undtage eventuelle statslige begraensende foranstaltninger fra forbuddet i traktatens artikel 59, maa de saaledes indfoerte begraensninger for den frie udveksling af tjenesteydelser ikke vaere diskriminerende (jf. punkt 13). Hvordan skal man fortolke dette forbehold i praemis 61 i den afsluttende del af Domstolens undersoegelse af, om der foreligger legitime interesser, der kan begrunde foranstaltningerne? Jeg mener ikke, at der er tale om en unoedvendig gentagelse af den allerede tidligere i dommen (praemis 47-52) fastslaaede regel om, at kun foranstaltninger, der finder anvendelse uden forskel, kan begrundes i tvingende almene hensyn. Jeg mener tvaertimod, at Domstolen, om end i meget sammentraengt form, har oensket at formulere en supplerende regel, nemlig: Naar de nationale myndigheder tillaegges befoejelse til efter eget skoen at lade varer eller tjenesteydelser med bestemte karakteristika rammes af forbud eller andre foranstaltninger, der begraenser en ved traktaten sikret grundlaeggende frihed, skal eventuelle diskriminerende virkninger af de udstedte bestemmelser tages i betragtning i forhold til et dobbelt formaal, ogsaa selv om de foelger af kriterier, som ikke er dikteret af protektionistiske hensigter. De optraedende virkninger skal med andre ord underkastes en dobbelt proevelse. For det foerste skal det undersoeges, om den foranstaltning, der har givet anledning til dem, finder anvendelse uden forskel eller ej. Derpaa skal virkningerne undersoeges under en anden synsvinkel, nemlig om foranstaltningen er egnet og noedvendig samt staar i et rimeligt forhold til de tvingende hensyn, den skal varetage. Nogle vil mene, at dette dobbelte bedoemmelseskriterium i betragtning af det spillerum, som medlemsstaterne er tillagt, er en megen restriktiv kontrolnorm. Men det skal den efter min mening vaere. Begrebet »foranstaltning, der finder anvendelse uden forskel«, saadan som det benyttes i den aktuelle sammenhaeng, daekker nemlig ikke samtlige de forbindelser, hvori statslige foranstaltninger, der tager sigte paa at begraense eller forbyde de frie varebevaegelser eller den frie udveksling af tjenesteydelser, kan give anledning til traktatstridig forskelsbehandling. Antallet af hensyn, der kan begrunde saadanne foranstaltninger, boer ikke oeges uretmaessigt. Det ville jo ske, hvis medlemsstaterne frit kunne regulere, eller endog forbyde, adgangen til en erhvervsaktivitet udelukkende under henvisning til den paagaeldende aktivitets saerlige beskaffenhed. Den foreliggende sag, skal jeg endnu en gang understrege, vedroerer netop et selektivt forbud: Den paagaeldende aktivitet forbeholdes en indenlandsk erhvervsdrivende. Schindler-dommen goer det ikke muligt at antage, at en saadan foranstaltning automatisk er haevet over kritik. Tvaertimod kraever den indfoerte ordning en selvstaendig proevelse af, som anfoert, noedvendigheden, egnetheden og forholdsmaessigheden. Herefter skal jeg naermere rette opmaerksomheden mod, om de trufne foranstaltninger staar i et rimeligt forhold til det maal, der forfoelges.
39 Den finske regering, myndighederne i de af de oevrige medlemsstater, som har afgivet indlaeg i sagen, og Kommissionen har gjort gaeldende, at den nationale lovgivning opfylder denne betingelse i det aktuelle tilfaelde. De paastaar, at hvis spil paa spilleautomater foregik under en ordning med fri konkurrence, ville medlemsstaterne ikke kunne begraense, eller i hvert fald ikke frit kontrollere, udbuddet heraf paa deres omraade og ville af samme grund heller ikke kunne forebygge de skadelige sociale virkninger af en overdreven efterpoergsel. En liberalisering af markedet ville, stadig efter Kommissionens og de naevnte medlemsstaters opfattelse, heller ikke goere det muligt i tilstraekkelig grad at beskytte spillerne mod faren for bedrageri og samfundet mod kriminel indblanding i spillet. Herimod har appellanterne i hovedsagen indvendt, at det er en uacceptabel kunstig fortolkning at beskrive problemet, som om det noedvendigvis indebaerer et valg mellem to yderpunkter - et monopol eller en total deregulering af markedet. Under alle omstaendigheder synes de ikke at behoeve at goere gaeldende, at der maa indfoeres konkurrence paa markedet for spil paa spilleautomater, for at opnaa, at den i foerste instans afsagte dom annulleres. I dette oejemed behoever de blot at paavise, at de ikke kan goere sig haab om at blive tildelt den tilladelse til at udoeve den paagaeldende form for virksomhed, som den gaeldende lovgivning forbeholder RAY.
40 Jeg mener, at de argumenter, som Laeaerae og de appellerende selskaber i hovedsagen har fremfoert, er velbegrundede. Naar det er erkendt, at der findes et uundgaaeligt behov for at deltage i lotterier, kan dette med foeje underkastes regulering gennem bestemmelser, der skal begraense og kontrollere udbuddet paa markedet. Jeg mener, i modsaetning til den spanske regering, at det tilsyn og den kontrol, som er noedvendig for at sikre varetagelsen af de tvingende hensyn, og som, jf. tidligere (punkt 36), ikke maa vaere en overfloedig gentagelse af de foranstaltninger, der allerede maatte vaere indfoert i tjenesteydelsernes oprindelsesstat - ogsaa kan gennemfoeres inden for rammerne af en mindre restriktiv lovgivning end den i oejeblikket gaeldende. Som de belgiske myndigheder har anfoert, kunne det eksempelvis ske gennem en ordning med ikke-eksklusive tilladelser, der ogsaa gav private erhvervsdrivende adgang. Ifoelge en saadan ordning kunne der meddeles interesserede erhvervsdrivende, som anmodede om det, tilladelse til at opstille og drive de paagaeldende apparater paa hele eller kun en del af det nationale omraade, men paa vilkaar, som den nationale lovgiver havde fastsat paa baggrund af de hensyn, der skulle varetages. Man ville da ogsaa skulle lade de erhvervsdrivende, der ansoegte om en saadan tilladelse, vaere undergivet det tilsyn og den kontrol, som i oejeblikket er foreskrevet for dem, der driver de etablissementer, hvor spilleautomaterne stilles til offentlighedens disposition. En loesning af denne art finder allerede anvendelse i den nederlandske, tyske og portugisiske retsorden med de forskelle, der kendetegner de enkelte nationale lovgivninger. Den foroegelse af de administrative byrder, som en udvidelse af kredsen af kontrollerede erhvervsdrivende ville medfoere, maatte derfor anses for at ligge inden for rammerne af det acceptable. Det ville desuden vaere en loesning, som afgjort ville staa i et mere rimeligt forhold til de hensyn, som den finske lovgiver angiver at vaere motiveret af, end den nugaeldende monopolordning nogensinde ville kunne (74). At det ville medfoere mindre indgribende virkninger over for den frie udveksling af tjenesteydelser at lade RAY's monopol erstatte af en ordning med ikke-eksklusive tilladelser, er saa indlysende, at yderligere kommentarer er overfloedige. Naar man, ud fra hvad den finske lovgiver ansaa for at vaere det oenskelige omfang af det samlede udbud, havde fastlagt, hvor mange tilladelser der hoejst kunne meddeles, ville alle faellesskabstjenesteydere (finske og udenlandske), som opfyldte de i loven fastsatte krav vedroerende saedelighed og haederlighed, principielt (og under forbehold af noedvendigheden af at afholde en passende udvaelgelsesprocedure) have adgang til det nationale marked for tjenesteydelsen paa et gennemskueligt og ikke-diskriminerende grundlag. Endvidere ville de private indehavere af en tilladelse vaere undergivet den politimaessige og anden offentlige kontrol, som er paakraevet for at sikre overholdelsen af de relevante lovbestemte forskrifter (f.eks. om indsatsernes og gevinsternes stoerrelse og anvendelsen af taellere) og autorisationsbetingelser (herunder kravene om, at mindreaarige ikke benytter automaterne, og at der paa forhaand erlaegges et beloeb som sikkerhed for betalingen af eventuelle boeder). Det ville goere det muligt at forebygge bedrageri og andre lovovertraedelser. Endelig ville en ordning med ikke-eksklusive tilladelser vaere fuldt forenelig med den skoensbefoejelse, som medlemsstaterne er tillagt til at beslutte, hvordan det indtjente udbytte skal anvendes, og navnlig med det formaal, at tilladelsernes indehavere, eventuelt gennem beskatning, bidrager til finansieringen af formaal af almen interesse. Jeg er foelgelig af den opfattelse, at traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at et forbud mod at drive og opstille spilleautomater som det, der er indeholdt i den finske lotterilov, ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
41 Endelig skal jeg foreslaa Domstolen, at den svarer benaegtende paa spoergsmaalet om, hvorvidt undtagelsen i traktatens artikel 90, stk. 2, finder anvendelse i den foreliggende sag med henblik paa at undtage en virksomhed som RAY fra anvendelsen af artikel 90, stk. 1, og artikel 59. De betragtninger, jeg har fremsat om foreneligheden af forskrifterne for udformningen og udoevelsen af det monopol, der er tale om, med traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser (jf. punkt 29), gaelder, mutatis mutandis, ogsaa for dette punkt.
III - Forslag til afgoerelse
Paa baggrund af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen, at den besvarer de af Vaasan hovioikeus forelagte praejudicielle spoergsmaal paa foelgende maade:
»1) EF-traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 30 er til hinder for en national lovgivning, som tillaegger et som Raha-automaattiyhdistys stillet offentligretligt organ eneret til at levere tjenesteydelser, der bestaar i spil paa spilleautomater, og ret til at fremstille og saelge de apparater, der skal anvendes for at levere de omtalte tjenesteydelser, naar tildelingen af disse rettigheder til den naevnte virksomhed medfoerer en uberettiget forskelsbehandling af indfoerte i forhold til indenlandske varer, medmindre den nationale lovgivning er begrundet i et af de i EF-traktatens artikel 36 omhandlede hensyn, eller anvendelsen af artikel 30 hindrer opfyldelsen af den saerlige opgave, som er betroet virksomheden.
2) EF-traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 59 er til hinder for en national lovgivning, som tillaegger et som Raha-automaattiyhdistys stillet offentligretligt organ eneret til at levere tjenesteydelser, der bestaar i spil paa spilleautomater, naar det i betragtning af de konkrete forskrifter for udformningen og udoevelsen af dette monopol fremgaar, at de bestemmelser, der begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke paa sammenhaengende og hensigtsmaessig maade tilgodeser de socialpolitiske hensyn og hensyn til forebyggelse af bedrageri, hvormed de nationale myndigheder har begrundet den paagaeldende lovgivning, og ikke staar i et rimeligt forhold til disse.«
(1) - Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Sml. I, s. 1039.
(2) - Lov nr. 491 af 1.9.1965 med senere aendringer.
(3) - Jf. den finske regerings forslag nr. 142/1964 til en lov om lotterier.
(4) - Derimod staar det efter den finske lovgivning enhver, som er i stand til at udoeve erhvervsvirksomhed, frit i sine lokaler at opstille underholdningsapparater, hvormed spillerne kun kan vinde gratis spillerunder eller forlaengelser af spilletiden (lov nr. 164 af 10.2.1995 om underholdningsapparater).
(5) - § 1, stk. 3, i rahaautomaattiasetus (bekendtgoerelse nr. 676 af 29.12.1967 om spilleautomater med senere aendringer).
(6) - § 6, stk. 1, og § 16, stk. 1, i rahaautomaattiasetus (naevnt i fodnote 5).
(7) - § 6, stk. 1, i rahaautomaattiasetus (naevnt i fodnote 5).
(8) - Jf. RAY's hjemmeside (Internet-adresse: http://www.ray.fi/english/briefly/default.htm).
(9) - Bestemmelsen er den samme som i § 3 i rahaautomaattiasetus (naevnt i fodnote 5).
(10) - § 2 og 34 i rahaautomaattiasetus (naevnt i fodnote 5).
(11) - Ifoelge punkt 7 i den engelsksprogede version af kontrakten er TAS »the exclusive representative of CM[L]-machines«. Punkt 8 giver TAS ret til at indgaa aftaler med ledere af kommercielle etablissementer og andre om opstilling af de af kontrakten omfattede apparater.
(12) - Det fremgaar af forelaeggelsesbeslutningen, at muligheden for at opnaa gevinst ved at spille paa »Golden Shot«-automaterne, som er af AWP-typen (amusement with prizes), afhaenger af, hvilken position maskinernes roterende tromler, hvorpaa der findes billeder af frugter, har, naar de standser. Naar de standser, enten af sig selv eller ved spillerens brug af et haandtag, og danner en kombination, som er gengivet paa gevinsttavlen, giver automaten spilleren en engangspraemie, der hoejst kan vaere 200 FIM (omkring 40 EUR) for en indsats paa mellem 1 og 5 FIM (svarende til henholdsvis 0,20 og 1 EUR). Laeaerae, TAS og CML har i deres skriftlige indlaeg for Domstolen anfoert, at der gaelder samme forhold mellem indsats og gevinst for de af RAY drevne spilleautomater.
(13) - Ifoelge kapitel 2, § 16, stk. 2, i den finske straffelov kan redskaber, der tilhoerer lovovertraederen eller den, paa hvis vegne han har begaaet lovovertraedelsen, og som er blevet benyttet til denne eller fremstillet eller anskaffet udelukkende i dette oejemed, konfiskeres.
(14) - Schindler-dommen (naevnt i fodnote 1), praemis 16-19.
(15) - Schindler-dommen, praemis 31-37.
(16) - Schindler-dommen, praemis 21-30, navnlig praemis 22. Domstolen bemaerkede i forbindelse med sin undersoegelse af, om samtlige de i definitionen i traktatens artikel 60 fastsatte betingelser var opfyldt: »De paagaeldende ydelser bestaar i, at arrangoeren af lotteriet giver koeberne af lodsedler adgang til at deltage i et hasardspil, hvorved koeberne faar en chance for at opnaa en gevinst, og i den forbindelse forestaar indsamling af indsatserne, arrangering af lodtraekningen samt beregning og udbetaling af praemier eller gevinster.« Betalingen for ydelserne bestod normalt i lodsedlernes pris. Endelig afviste Domstolen med hensyn til faellesskabsbegrebet »tjenesteydelser«s »opsamlende« karakter, at lotterier var omfattet af andre grundlaeggende friheder, herunder navnlig reglerne om frie kapitalbevaegelser, som ikke tager sigte paa samtlige de kapitaloverfoersler, der er noedvendige som led i erhvervsudoevelse (praemis 27, 28 og 30).
(17) - Schindler-dommen, praemis 35.
(18) - Schindler-dommen, praemis 39-45.
(19) - Schindler-dommen, praemis 48.
(20) - Schindler-dommen, praemis 60. Domstolen bemaerkede bl.a., at stoerre lotterier i betragtning af de betydelige summer, der blev indsamlet, og de store gevinster, der kunne vindes, indebar alvorlig risiko, ikke kun for forbrydelser og bedrageri, men ogsaa for skadelige konsekvenser paa baade individuelt og socialt plan for dem, der, ogsaa for en uberegnelig gevinstchance, var mest tilboejelige til at koebe mange lodsedler.
(21) - V. Hatzopoulus (jf. fodnote om Schindler-dommen i Common Market Law Review, 1995, s. 841, navnlig s. 851) bemaerker, at den negative formulering i dommens praemis 60 (»for det foerste kan man nemlig ikke se bort fra de moralske, religioese og kulturelle betaenkeligheder, der knytter sig til saavel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater«) lader ubesvaret, baade hvor stor vaegt Domstolen mener der boer tillaegges disse betaenkeligheder, og hvilke retlige foelger den anlagte fortolkning maatte have. Forfatteren finder den omtalte passage i dommen saa meget mere overraskende, som Domstolen i praemis 32 med hensyn til spoergsmaalet om, hvorvidt lotterier er omfattet af traktatens artikel 59 ff., indtager en agnostisk holdning, idet den udtaler: »Selv om den moralske berettigelse af lotterier i det mindste kan diskuteres, er det ikke Domstolens opgave at saette sin vurdering i stedet for lovgivers vurdering i de medlemsstater, hvor denne virksomhed kan udoeves lovligt« (jf. punkt 8).
(22) - Schindler-dommen (naevnt i fodnote 1), praemis 57-60, navnlig praemis 59 og 58.
(23) - Schindler-dommen, praemis 60.
(24) - Schindler-dommen, praemis 60 og 61, navnlig praemis 61. Domstolen mente foelgelig, at forbuddet mod at indfoere materiale, som gjorde det muligt for importmedlemsstatens borgere at deltage i stoerre lotterier, der afholdtes i en anden medlemsstat, var et noedvendigt led i den beskyttelse, som foerstnaevnte medlemsstat oenskede at sikre paa sit omraade mod spil om penge. Det kunne derfor ikke anses for at vaere et uberettiget indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser (praemis 62 og 63).
(25) - Dermed udelukker jeg dog ikke, at i det mindste kriteriet om stoerrelsen af de mulige gevinster ogsaa kan komme i betragtning ved undersoegelsen af, om undtagelserne fra de i traktaten fastsatte forbud kan paaberaabes (jf. punkt 32).
(26) - Jf. bl.a. dom af 16.7.1998, sag C-235/95, Dumon og Froment, Sml. I, s. 4531, praemis 25, og af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, og af 13.10.1976, sag 32/76, Saieva, Sml. s.
523.
(27) - Begrebet »virksomhed« omfatter, navnlig inden for konkurrenceretten, enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade. Betegnelsen er saaledes blevet anset for at finde anvendelse paa et offentligt arbejdsformidlingskontor (dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 21, og af 11.12.1997, sag C-55/96, Job Centre, Sml. I, s. 7119, praemis 21-25) og paa et organ, som uden at arbejde med vinding for oeje forvalter en alderdomsforsikringsordning, der er indfoert i henhold til lov som en frivillig ordning til supplement af en obligatorisk forsikring, og som i henhold til administrativt fastsatte bestemmelser har form af en kapitalforsikring, navnlig for saa vidt angaar betingelser for tilslutning, bidrag og ydelser (dom af 16.11.1995, sag C-244/94, FFSA m.fl., Sml. I, s. 4013). Derimod er organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, og som har en rent social funktion, idet de, uden vinding for oeje, udoever virksomhed, der bygger paa princippet om national solidaritet, ifoelge Domstolen ikke virksomheder (dom af 17.2.1993, forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Pistre, Sml. I, s. 637, praemis 17, 18 og 19).
(28) - Jeg erindrer om, at Domstolen i dom af 6.7.1982 i de forenede sager 188/80-190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 24, 25 og 26, navnlig praemis 25, godkendte den definition af begrebet »offentlig virksomhed«, der er indeholdt i artikel 2 i Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25.6.1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35, med senere aendringer) (»enhver virksomhed, paa hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse ... der antages at foreligge dominerende indflydelse, naar de offentlige myndigheder direkte eller indirekte besidder majoriteten af kapitalen, raader over flertallet af stemmerne eller kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens bestyrelse, direktion eller tilsynsraad«).
(29) - Jf. bl.a. dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 10 og 11.
(30) - Generaladvokat Gulmann's forslag til afgoerelse af 16.12.1993 i Schindler-sagen (naevnt i fodnote 1), punkt 27.
(31) - Jf. dom af 10.12.1968, sag 7/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 541; org. ref. Rec. s. 617, om goder af kunstnerisk eller historisk betydning. Ifoelge Domstolen er »genstande, som transporteres over en graense som led i kommercielle transaktioner ... omfattet af artikel 30, uanset transaktionernes art«. Derfor er selv affald, der ikke kan recirkuleres eller genanvendes, »varer« som omhandlet i traktatens artikel 30 ff. (dom af 9.7.1992, sag C-2/90, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 4431, praemis 26).
(32) - KN-kode 9504 30 50.
(33) - Dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5789, praemis 15-20, generaladvokat Cosmas' forslag til afgoerelse af 26.11.1996 i forbindelse med domme af 23.10.1997, sag C-157/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5699, paa s. 5701, punkt 15, Kommissionen mod Italien, a.st., sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, og sag C-160/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5851.
(34) - Paa samme maade som levering af olie, reservedele og andre varer i forbindelse med tjenesteydelser bestaaende i teknisk kontrol med motorkoeretoejer (dom af 5.10.1994, sag C-55/93, Van Schaik, Sml. I, s. 4837, praemis 14).
(35) - Jf. F. Blum og A. Logue: State Monopolies under EC Law, Chichester, 1998, s. 106 og 137. Jf. ogsaa dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, praemis 6 og 7, ERT-dommen (naevnt i fodnote 29), praemis 13 og 14, hvori Domstolen fastslog, at spredning af fjernsynsudsendelser, herunder reklamebudskaber, var at betragte som levering af tjenesteydelser, ogsaa selv om den graenseoverskridende samhandel med materiel, lydbaerere, film og andre produkter, som anvendtes ved leveringen af den paagaeldende tjenesteydelse, var undergivet bestemmelserne om frie varebevaegelser, samt dom af 22.9.1988, sag 45/87, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 4929, praemis 17, som drejede sig om, hvorvidt det var i overensstemmelse med traktatens artikel 30 i betingelserne for et offentligt udbud at indsaette en klausul, hvorefter de materialer, der skulle anvendes, skulle vaere godkendt efter en irsk standard. Domstolen fastslog, at »det forhold, at en offentlig bygge- og anlaegskontrakt vedroerer en tjenesteydelse ... ikke [kan] bevirke, at en begraensning med hensyn til materialevalget, som er optaget i en meddelelse om udbud, ikke er omfattet af forbudsbestemmelserne i artikel 30«.
(36) - Jeg gengiver ovenfor det andet og tredje praejudicielle spoergsmaal, som Monomeles Protodikeio (byretten) i Thessaloniki havde forelagt Domstolen (jf. ERT-dommen, naevnt i fodnote 29, praemis 5).
(37) - ERT-dommen, praemis 15, 16 og 18, navnlig praemis 15 og 16. Jf. ogsaa Sacchi-dommen (naevnt i fodnote 35), praemis 7 og 8. Med hensyn til fortolkningen af EF-traktatens artikel 37 har Domstolen ligeledes fastslaaet, at det ikke kan udelukkes, at et tjenesteydelsesmonopol (i den paagaeldende sag bedemandsvirksomhed) kan have en indirekte indflydelse paa udvekslingen af varer mellem medlemsstaterne (i det naevnte tilfaelde rustvogne, ligkister, udvendig ophaengning af soergedraperi paa afdoedes bopael samt soergevogne), »navnlig hvis det monopol paa at praestere visse tjenesteydelser, som en virksomhed eller gruppe af virksomheder har, foerer til en forskelsbehandling af indfoerte varer i forhold til indenlandske varer« (dom af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479, praemis 10; jf. ogsaa dom af 7.12.1995, sag C-17/94, Gervais m.fl., Sml. I, s. 4353, praemis 36, 37 og 38).
(38) - ERT-dommen (naevnt i fodnote 29), praemis 19-22, navnlig praemis 22.
(39) - Jf. fodnote 37 og den dertil knyttede del af teksten.
(40) - ERT-dommen (naevnt i fodnote 29), praemis 23. Domstolen udtalte dog ogsaa, at det formaal at undgaa forstyrrelser som foelge af det begraensede antal disponible kanaler i det paagaeldende tilfaelde ikke kunne begrunde den nationale ordning - der havde diskriminerende virkninger som omhandlet i traktatens artikel 56 - eftersom ERT kun anvendte nogle faa af kanalerne (praemis 25). Endelig konkluderede den, at artikel 59 var til hinder for nationale regler, der oprettede et monopol af den omtalte art, »naar et saadant monopol diskriminerer til skade for programmer med oprindelse i andre medlemsstater, medmindre disse regler er begrundet i et af de anfoerte hensyn i artikel 56, som traktatens artikel 66 henviser til« (domskonklusionens punkt 3).
(41) - Efter Domstolens faste praksis har en foranstaltning tilsvarende virkning som en kvantitativ indfoerselsrestriktion, »naar en medlemsstats bestemmelse for handelen direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet« (dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5, min fremhaevelse). Ved anvendelsen af forbuddet i traktatens artikel 30 er det dog ikke noedvendigt, at foranstaltningen er af en saadan art, at den maerkbart paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne (dom af 13.3.1984, sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1299, praemis 20).
(42) - Dom af 20.3.1990, sag C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Sml. I, s. 889, konklusionens punkt 1.
(43) - Det fremgaar af Domstolens praksis, at en virksomhed, som ved lov er tillagt et monopol i en vaesentlig del af faellesmarkedet, kan anses for at have en dominerende stilling i EF-traktatens artikel 86's forstand, og at en medlemsstats omraade, som monopolet udstraekker sig over, kan vaere en vaesentlig del af faellesmarkedet (jf. bl.a. ERT-dommen, naevnt i fodnote 29, praemis 31). Endvidere overtraeder en medlemsstat forbuddene i artikel 90, stk. 1, og artikel 86, hvis den dominerende virksomhed ved den blotte udoevelse af den eneret, som er indroemmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling paa en maade, der er udtryk for misbrug, eller naar eneretten kan skabe en situation, hvori virksomheden foranlediges til at goere sig skyldig i et saadant misbrug (jf. bl.a. Hoefner og Elser-dommen, naevnt i fodnote 27, praemis 29, ERT-dommen, naevnt i fodnote 29, praemis 37, og dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 17). Saaledes er det ifoelge artikel 86 misbrug af en dominerende stilling, naar en virksomhed, som har en dominerende stilling paa et bestemt marked, uden at det er objektivt noedvendigt, forbeholder sig selv eller en virksomhed i samme koncern forberedende arbejdsopgaver, som kan udfoeres af en tredje virksomhed inden for dennes erhvervsomraade paa et beslaegtet, men selvstaendigt marked, med fare for, at enhver konkurrence fra denne virksomheds side bliver udelukket (dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, konklusionens punkt 2, og dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941, praemis 18-28. For fuldstaendighedens skyld erindrer jeg ogsaa om, at en national foranstaltning, der goer det lettere at misbruge en dominerende stilling, som kan paavirke samhandelen mellem medlemsstater, ifoelge Domstolens praksis normalt vil vaere uforenelig med traktatens artikel 30, for saa vidt som den paagaeldende foranstaltning bevirker, »at indfoersel af varer fra andre medlemsstater fordyres og foelgelig begraenses« (foernaevnte Merci convenzionali porto di Genova-dom, praemis 21).
(44) - Den spanske regering og Kommissionen har derimod gjort gaeldende, at der i baggrunden for tvisten i hovedsagen ogsaa kan paavises en anden graenseoverskridende tjenesteydelse, nemlig CML's udlejning af spilleautomater til TAS. Denne opfattelse mener jeg dog ikke tager behoerigt hensyn til, at den omtalte kontrakt af 25.1.1996 (jf. punkt 5) ikke stipulerer, at TAS skal betale en leje, men at det finske selskab som vederlag for de tjenesteydelser, som det praesterer for CML, har ret til en kommission. Men for det tilfaelde, at den forelaeggende ret fastslaar, at modtageren af de paagaeldende tjenesteydelser, nemlig CML, ikke er etableret i Finland (jf. punkt 26), skal jeg indskyde, at begrebet »levering af graenseoverskridende tjenesteydelser« ogsaa synes at daekke denne sidstnaevnte tjenesteydelse.
(45) - Jf. bl.a. dom af 18.3.1980, sag 52/79, Debauve m.fl., Sml. s. 833, praemis 9.
(46) - »[B]estemmelserne i kapitlet om tjenesteydelser er subsidiaere i forhold til bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten, for saa vidt som ordlyden af artikel 59, stk. 1 - for det foerste - forudsaetter, at tjenesteyderen og modtageren af ydelsen er 'etableret' i to forskellige medlemsstater, og artikel 60, stk. 1 - for det andet - praeciserer, at bestemmelserne om tjenesteydelser alene finder anvendelse, saafremt bestemmelserne om etableringsretten ikke finder anvendelse« (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 22). Domstolen fastslog i oevrigt i samme dom, at en tjenesteyder i vaertsmedlemsstaten kan indrette de faciliteter, som er noedvendige for at udfoere sin ydelse, uden at han af den grund er omfattet af bestemmelserne om etableringsretten; udfoerelsen af den paagaeldende tjenesteydelse skal dog paa grundlag af ydelsens varighed, hyppighed, periodiske karakter og kontinuitet kunne anses for at vaere af midlertidig karakter (konklusionens punkt 1 og 2).
(47) - Jf. fodnote 16 og 46 og de dertil knyttede dele af teksten.
(48) - Dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 21. Domstolen tilfoejede i Gebhard-dommen, at »begrebet etablering i traktatens forstand er ... et meget vidt begreb, som for en faellesskabsstatsborger indebaerer, at han paa stabil og vedvarende maade kan deltage i det oekonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen og faa fordel heraf, hvorved der sker en begunstigelse af det oekonomiske og sociale samarbejde inden for omraadet selvstaendig erhvervsvirksomhed« (Gebhard-dommen, naevnt i fodnote 46, praemis 25).
(49) - I oevrigt fremgaar det af Domstolens nyere praksis, at der for samtlige fire ved traktaten indfoerte grundlaeggende friheder nu gaelder grundlaeggende ens regler med hensyn til saavel tilsidesaettelse som begrundelse (jf. V. Hatzopoulos: »Exigences essentielles, impératives ou impérieuses: une théorie, des théories ou pas de théorie du tout?«, Rev. trim. dr. eur., 1998, s. 191, navnlig s. 233). Jf. ogsaa bl.a. dom af 9.6.1977, sag 90/76, Van Ameyde, Sml. s. 1091, praemis 27 og 28, af 14.1.1988, sag 63/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 29, praemis 12 og 13, af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1461, praemis 18-27, af 5.12.1989, sag 3/88, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 4035, praemis 13, af 10.12.1991, sag C-306/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 5863, praemis 7 og 8, af 26.4.1994, sag C-272/91, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1409, praemis 6, 13 og 35, Gebhard-dommen (naevnt i fodnote 46), praemis 37, og dom af 29.10.1998, sag C-114/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6717, praemis 34-37.
(50) - Domstolen afviste dermed Kommissionens og Schindler-procesfaellernes modsatte paastand om, at den omtvistede nationale lovgivning grundlaeggende maatte anses for diskriminerende, fordi den tillod, dels at den samme, i Det Forenede Kongerige etablerede, person samtidig arrangerede flere smaa lotterier, der samlet betragtet svarede til ét stort lotteri, dels at erhvervsdrivende etableret i Det Forenede Kongerige arrangerede lotterier af lignende art og stoerrelse som store lotterier saasom fodboldtipning og »bingo«. Domstolen indskraenkede sig til at udtale herom: »Selv om de spil, der saaledes er tilladt i Det Forenede Kongerige, kan have en lige saa stor pulje af indsatser som de store lotterier, og selv om de har et vaesentligt element af tilfaeldighed, er de dog med hensyn til deres formaal, deres regler og deres tilrettelaeggelse forskellige fra store lotterier [som dem, der afholdtes i andre medlemsstater og fra 1993 ogsaa i Det Forenede Kongerige]. De har derfor ikke [anfoerte Domstolen] samme karakter som de lotterier, der er forbudt i henhold til britisk lovgivning, og kan ... ikke ligestilles med dem« (Schindler-dommen, naevnt i fodnote 1, praemis 49, 50 og 51, min fremhaevelse). Uden at tilfoeje yderligere betragtninger konkluderede Domstolen foelgelig, at de konstaterede forskelle mellem de store lotterier og de tilladte spil (herunder smaa lokale lotterier) var tilstraekkelige til at udelukke, at der var tale om sammenlignelige situationer, og dermed til at berettige, at de restriktive nationale bestemmelser kun gjaldt for landsdaekkende lotterier, dvs. for netop saadanne tjenesteydelser, som, fordi de ikke var omfattet af forbuddet, kunne tilbydes britiske spillere af udenlandske faellesskabstjenesteydere.
(51) - Jf. bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 12.
(52) - Jf. dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, praemis 21-25, hvori Domstolen undersoegte, om det kunne anses for begrundet i tvingende almene hensyn (i det paagaeldende tilfaelde at opretholde pluralismen inden for radio og tv og at beskytte udtryksfriheden) at forpligte indenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner til at benytte de tekniske faciliteter, der blev stillet til raadighed af en bestemt nederlandsk virksomhed, til produktionen af deres udsendelser. Paa samme maade indebaerer reglen om, at der i en medlemsstat skal gaelde samme vilkaar for samtlige af etableringsfriheden omfattede personer (»de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere«), efter min opfattelse, at den paagaeldende medlemsstat har pligt til at tillade de oevrige medlemsstaters statsborgere og selskaber at etablere sig lokalt paa samme vilkaar som dem, der gaelder for den nationale monopolvirksomhed, dog med det forbehold, at medlemsstaten som begrundelse for monopolordningen kan paaberaabe sig en af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 55 og 56 eller tvingende almene hensyn. Jf. Blum og Logue (op. cit., fodnote 35), s. 160 og 161. Alligevel maa man ved analog anvendelse af den regel, som Domstolen knaesatte i sag C-353/89 (naevnt ovenfor), slutte, at en national lovgivning, der henlaegger en bestemt form for virksomhed under kun én erhvervsdrivende, ikke kraenker etableringsfriheden, naar det deraf foelgende forbud mod at oprette og drive virksomheder, der konkurrerer med monopolet, finder anvendelse paa saavel medlemsstatens egne som de oevrige medlemsstaters statsborgere (og selskaber, jf. EF-traktatens artikel 58). Ud fra samme betragtning vil den ret til at vaere undergivet samme vilkaar som etableringslandets egne statsborgere, som EF-traktatens artikel 52 sikrer de af etableringsfriheden omfattede personer, derfor vaere overholdt (jf. generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse af 23.1.1991 i forbindelse med den i fodnote 29 omtalte ERT-dom, punkt 13 og 14). Da Domstolen ikke tidligere har afsagt domme om foreneligheden af statslige foranstaltninger vedroerende offentlige virksomheder og/eller indehavere af enerettigheder med traktatens artikel 52 ff., indskraenker jeg mig til at henvise til Kommissionens beslutning nr. 85/276/EOEF af 24.4.1985 om forsikring i Graekenland af offentlig ejendom og af kreditter ydet af statsejede graeske banker (EFT L 152, s. 25) og Kommissionens beslutning nr. 97/606/EF af 26.6.1997 i henhold til EF-traktatens artikel 90, stk. 3, om eneret til at sende tv-reklamer i Flandern (EFT L 244, s. 18). De nationale foranstaltninger, som var omtvistet i foerstnaevnte beslutning, var lovbestemmelser, der dels foreskrev, at al offentlig ejendom, herunder ogsaa graeske offentlige virksomheders, udelukkende skulle forsikres i graeske forsikringsselskaber inden for den offentlige sektor, dels paalagde de graeske statsejede banker at anbefale deres kunder at tegne forsikring i et forsikringsselskab inden for den offentlige sektor. I modsaetning til den foreliggende sag skyldtes forskelsbehandlingen af de oevrige medlemsstaters borgere og selskaber ikke, at der var blevet tildelt en enkelt indenlandsk erhvervsdrivende enerettigheder, men at en betydelig del af det paagaeldende marked var blevet forbeholdt en raekke statskontrollerede virksomheder. Kommissionen besluttede i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 3, at bestemmelserne var uforenelige med traktatens artikel 90, stk. 1, i sammenhaeng med artikel 52 og 53, artikel 5, stk. 2, og artikel 3, litra f) [nu litra g)] i samme traktat. Navnlig med hensyn til kraenkelsen af etableringsreglerne anfoerte Kommissionen, at »denne foranstaltning goer det umuligt for forsikringsselskaber fra andre medlemsstater at etablere sig i Graekenland, for dér at forsikre offentlig ejendom, mens de graeske forsikringsselskaber inden for den offentlige sektor kan fortsaette med at forsikre saadanne risici og samtidig faa adgang til at tegne forsikringer, der tidligere blev tegnet i private selskaber; markedet for forsikring af graesk offentlig ejendom tegner sig for ca. 25% af de aarlige praemieindtaegter i Graekenland, hvilket er en betydelig del af dette marked ... de kreditter, som ydes af de statsejede graeske banker, udgoer ca. 80% af kreditmarkedet i Graekenland, og ved at forpligte personalet i statsejede banker til at anbefale deres kunder at tegne forsikring i et forsikringsselskab inden for den offentlige sektor favoriserer Graekenland sidstnaevnte selskaber paa bekostning af de private og dermed ogsaa paa bekostning af forsikringsselskaber med hjemsted i andre medlemsstater« (sjette og syvende betragtning). Ved beslutning 97/606 (jf. ovenfor), som for oejeblikket i sag T-266/97 er genstand for et soegsmaal indbragt af Vlaamse Televisie Maatschappij (VTM) i henhold til EF-traktatens artikel 173, kraevede Kommissionen, at de belgiske myndigheder bragte den kraenkelse af traktatens artikel 90, stk. 1, og artikel 52 til ophoer, som de flamske regler for radio- og tv-spredning, reklamer, sponsorering og kabel-tv indebar. De omtvistede bestemmelser tillod den flamske regering kun at give ét privat tv-selskab (i det paagaeldende tilfaelde VTM) ret til at sende udsendelser til hele det flamske faellesskab og til at sende reklame til dette faellesskab. Kommissionen besluttede, at reglerne udgjorde en skjult forskelsbehandling med protektionistiske virkninger, skoent reglerne fandt anvendelse uden forskel paa saavel ikke-belgiske operatoerer som andre belgiske operatoerer end VTM. »I det konkrete tilfaelde betyder det forhold, at tv-reklamer er forbeholdt én national virksomhed, at hele markedet for tv-reklamer eller en langt overvejende del deraf tilfalder den nationale oekonomi.« Det forhold, at reglerne ikke forhindrede tv-selskaber etableret i en anden medlemsstat i at sende udsendelser paa nederlandsk og reklame til hele den flamske offentlighed, ophaevede ikke kraenkelsen af etableringsretten, eftersom ikke-belgiske konkurrenter til VTM ville vaere tvunget til at drive forretning paa afstand af saavel deres flamske seere som deres annoncoermarked og dermed vaere stillet ugunstigt i forhold til VTM (jf. punkt 12). Desuden afviste Kommissionen, at monopoliseringen af VTM's reklameindtaegter kunne begrundes i tvingende samfundsmaessige hensyn, saasom bevarelse af pluralismen inden for den skrevne flamske presse, og at undtagelsen efter traktatens artikel 90, stk. 2, fandt anvendelse i det paagaeldende tilfaelde (»selv om man gik ud fra, at VTM var tillagt 'public service'-opgaver, er det saadan, at de midler, der er givet selskabet til udfoerelsen af disse opgaver, nemlig de enerettigheder, der er naervaerende beslutnings genstand, paavirker samhandelen uforholdsmaessigt og er i strid med Faellesskabets interesse, i en saadan grad at artikel 52 helt tilsidesaettes«, jf. punkt 14).
(53) - Jf., mutatis mutandis, dom af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, hvori Domstolen undersoegte, om en national lovgivning, hvorefter det var en betingelse for private erhvervsdrivendes medvirken ved gennemfoerelsen af det sociale bistandssystem gennem indgaaelse af aftaler, der gav ret til statslig godtgoerelse af udgifterne til sociale bistandsydelser paa sundhedsomraadet, at de ikke arbejdede med gevinst for oeje, var forenelig med traktaten. Som begrundelse for sin konklusion, hvorefter den naevnte betingelse var forenelig med traktatens artikel 52 og 58, henviste Domstolen bl.a. til »den omstaendighed, at selskaber, der arbejder med gevinst for oeje, er afskaaret fra uden videre at medvirke ved gennemfoerelsen af en medlemsstats lovbestemte sociale bistandssystem ved afslutning af en aftale [med det naevnte indhold], ikke stille[r] selskaber fra andre medlemsstater, der arbejder med gevinst for oeje, faktisk eller retligt ringere end selskaber, der er hjemmehoerende i medlemsstaten og arbejder med gevinst for oeje« (praemis 33). Jf. fodnote 62.
(54) - Jf. dom af 6.11.1984, sag 177/83, Kohl, Sml. s. 3651, praemis 19.
(55) - Jf. bl.a. dom af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, praemis 22.
(56) - Jf., modsaetningsvis, dom af 14.12.1979, sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3795, praemis 21 og 22.
(57) - Ifoelge Blum og Logue (op. cit., fodnote 35, s. 23) skal saadanne tjenesteydelser opfylde befolkningens grundlaeggende behov. Jeg erindrer om, at da den naevnte artikel 90, stk. 2, under visse omstaendigheder goer det muligt at goere en undtagelse fra andre regler i traktaten, skal fastlaeggelsen af de virksomheder, der kan paaberaabe sig den, ske ud fra en snaever fortolkning (dom af 21.3.1974, sag 127/73, BRT II, Sml. s. 313, praemis 19). Jf. desuden dom af 17.7.1997, sag C-242/95, GT-Link, Sml. I, s. 4449, praemis 53, hvorefter lastning, losning, omladning, oplagring og haandtering af varer og materiel i en havn ikke noedvendigvis har en saadan almindelig oekonomisk interesse, at det adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter. Derimod henhoerer foelgende aktiviteter ifoelge Domstolens praksis under begrebet »tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse«: i) driften af den vigtigste flodhavn i en medlemsstat (dom af 14.7.1971, sag 10/71, Mueller m.fl., Sml. 1971, s. 165, org. ref.: Rec. s. 723, praemis 11), ii) spredning af fjernsynsudsendelser, herunder de dermed forbundne reklame- og kommercielle aktiviteter (Sacchi-dommen, naevnt i fodnote 35, praemis 15), iii) driften af flyruter, som ikke er rentable i kommerciel henseende, men hvis betjening er noedvendig af hensyn til en almindelig interesse (dom af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebuero, Sml. s. 803, praemis 55), iv) arbejdsanvisning (Hoefner og Elser-dommen, naevnt i fodnote 27, praemis 24), v) oprettelsen og driften af det offentlige telekommunikationsnet (GB-Inno-BM-dommen, naevnt i fodnote 43, praemis 16), vi) indsamling, befordring og omdeling af post (dom af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 15) samt vii) elforsyningen paa en del af det nationale territorium (dom af 27.4.1994, sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, praemis 47 og 48).
(58) - Traktatens artikel 90, stk. 2, har, saadan som Domstolen for nylig har fastslaaet, til formaal »at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at faellesmarkedets enhed bevares. Under hensyn til medlemsstaternes saaledes beskrevne interesse kan de, naar de fastsaetter de tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som de overdrager visse virksomheder at udfoere, ikke vaere afskaaret fra at tage hensyn til deres egne indenrigspolitiske maal og forsoege at virkeliggoere disse ved hjaelp af de forpligtelser og begraensninger, som de paalaegger de naevnte virksomheder« (jf. navnlig dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Nederlandene, naevnt i fodnote 33, praemis 39 og 40; min fremhaevelse).
(59) - Ibidem, praemis 43 og 58.
(60) - Jf. bl.a. dom af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders m.fl., Sml. s. 2085, praemis 32 og 33. Artikel 56 skal fortolkes indskraenkende, da den fastsaetter en undtagelse fra et grundlaeggende traktatfaestet princip. Den kan derfor kun anvendes, naar der foreligger en virkelig og tilstraekkeligt alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn (jf. bl.a. den i fodnote 49 naevnte dom af 29.10.1998 i sagen Kommissionen mod Spanien, praemis 46). Det er saaledes udelukket, at artiklen kan paaberaabes ved forfoelgelse af oekonomiske formaal (jf. bl.a. foernaevnte dom i sagen Bond van Adverteerders m.fl., praemis 34). Desuden skal de foranstaltninger, som er truffet for at varetage de omhandlede interesser, vaere begraenset til det strengt noedvendige og overholde proportionalitetsprincippet (jf. bl.a. dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 9, og foernaevnte dom i sagen Bond van Adverteerders m.fl., praemis 36).
(61) - Jf. dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 12, den i fodnote 52 naevnte dom af 25.7.1991 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, praemis 16, og, for saa vidt angaar etableringsretten, dom af 28.4.1977, sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 16.
(62) - Saasom: beskyttelse af tjenesteydelsesmodtagere gennem erhvervsfaglige regler, beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret, beskyttelse af forbrugerne, sikring og udnyttelse af den nationale historiske og kunstneriske arv, stoerst mulig udbredelse af kendskabet til et lands kunst og kultur samt kulturpolitiske hensyn (jf. bl.a. den i fodnote 61 naevnte dom i sagen Collectieve Antennevoorziening Gouda, praemis 14 og 27), beskyttelse af tjenesteydelsesmodtagere i form af overvaagning og fornyelse af patenter (jf. den i fodnote 51 naevnte Saeger-dom, praemis 17), bevarelse af sammenhaengen i beskatningsordningen (dom af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, Sml. I, s. 249, praemis 21), forebyggelse af bedrageri og beskyttelse af samfundsordenen (jf. den i fodnote 1 naevnte Schindler-dom, praemis 58 og 59), faerdselssikkerheden (jf. den i fodnote 34 naevnte Van Schaik-dom, praemis 19), bevarelse af den nationale finansielle sektors gode omdoemme (dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, praemis 44), beskyttelse af retsplejen (dom af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebuero Broede, Sml. I, s. 6511, praemis 31), effektiv skattekontrol (dom af 15.5.1997, sag C-250/95, Futura Participations og Singer, Sml. I, s. 2471, praemis 31) og loyale handelstransaktioner (dom af 9.7.1997, forenede sager C-34/95, C-35/95 og C-36/95, De Agostini og TV-Shop, Sml. I, s. 3843, praemis 53).
(63) - Saadan som Domstolen bl.a. har fastslaaet i Mediawet-sagerne, falder restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er fastsat i en lovgivning, som finder anvendelse paa alle paa det nationale omraade etablerede personer, »ind under artikel 59, naar anvendelsen af den nationale lovgivning paa udenlandske tjenesteydere ikke er begrundet i tvingende almene hensyn, eller de krav, lovgivningen stiller, allerede tilgodeses af de for disse tjenesteydere gaeldende regler i den stat, hvor de er etableret«. Desuden skal »anvendelsen af nationale regler paa tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater ... vaere egnet til at naa det maal, der forfoelges med reglerne, og ... maa [ikke] gaa ud over, hvad der er noedvendigt for, at maalet naas; det maa med andre ord kraeves, at samme resultat ikke kan naas ved hjaelp af mindre indgribende regler« (jf. den i fodnote 61 naevnte Collectieve Antennevoorziening Gouda-dom, praemis 13 og 15, og den i fodnote 52 naevnte dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene, praemis 17 og 19; jf. ogsaa bl.a. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, praemis 7, den i fodnote 55 naevnte dom af 25.7.1992 i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 12 og 15, den i fodnote 62 naevnte Reisebuero Broede-dom, praemis 28, og dom af 5.6.1997, sag C-398/95, SETTG, Sml. I, s. 3091, praemis 21). Der gaelder tilsvarende regler for nationale foranstaltninger, der begraenser etableringsretten (jf. bl.a. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, praemis 32). F.eks. fandt Domstolen i den i fodnote 53 naevnte dom i sagen Sodemare m.fl. (praemis 32), at den nationale foranstaltning, som det drejede sig om - skoent den begraensede etableringsretten - ikke kraenkede artikel 52, for saa vidt som »en medlemsstat paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin i henhold til den kompetence, den har til selv at udforme sin sociale sikringsordning, kan mene, at det i forbindelse med et socialt bistandssystem [som bygger paa solidaritetsprincippet, og som fastlaegger kvaliteten af de bistandsydelser, der gives til modtagerne af bistanden, samt det omfang, i hvilket udgifterne til de af disse institutioner praesterede ydelser skal refunderes af modtagere, som ikke har behov for hjaelp] af hensyn til virkeliggoerelsen af dets formaal noedvendigvis maa kraeves, at private virksomheder kun kan faa adgang til at medvirke ved gennemfoerelsen heraf som leverandoerer af sociale bistandsydelser, saafremt de ikke driver virksomhed med gevinst for oeje«.
(64) - Jf. fodnote 60 og den dertil knyttede del af teksten. Jeg kan naevne, at den nederlandske, den portugisiske og den spanske regering i denne sag har henvist til traktatens artikel 56 som begrundelse for en restriktiv lovgivning som den finske lotterilov.
(65) - Jf. punkt 34 samt fodnote 38 og den dertil knyttede del af teksten.
(66) - Jf. bl.a. den i fodnote 63 naevnte SETTG-dom, praemis 23. Jf. ogsaa Hatzopoulus (op. cit., fodnote 21), s. 852.
(67) - Jeg kan - i mangel af mere aktuelle tal - oplyse, at spil paa spilleautomater i forhold til det samlede faellesskabsmarked for spil i 1989 repraesenterede mindre end en tredjedel (ca. 11%) af lotteriernes andel (ca. 36%) (jf. rapporten Gambling in the Single Market - A Study of the Current Legal and Market Situation, som omtales i generaladvokat Gulmann's i fodnote 30 naevnte forslag til afgoerelse af 16.12.1993, punkt 6).
(68) - Jf. http://www.ray.fi/english/games/default.htm.
(69) - Laeaerae og TAS har til stoette for deres paastand om, at automaterne benyttes i betydelig grad, ogsaa fremfoert over for Domstolen, at det samlede provenu af spilleautomaterne ifoelge RAY's driftsresultat for regnskabsaaret 1996 udgjorde 2 171 000 000 FIM (ca. 439 000 000 EUR). Spilleautomater drevet af RAY eller paa RAY's vegne giver i gennemsnit 87% af indsatserne tilbage til spillerne (jf. http://www.ray.fi/english/games/default.htm).
(70) - Generaladvokat Gulmann's forslag til afgoerelse af 16.12.1993 (naevnt i fodnote 30), punkt 93.
(71) - L. Gormley (»Pay your money and take your chance?« i Eur. L. Rev., 1994, s. 644, navnlig s. 651 og 652) finder det i denne forbindelse vanskeligt at bestemme, hvordan Schindler-dommen passer ind i Domstolens faste praksis vedroerende foreneligheden af lovgivninger, som finder anvendelse uden forskel, med reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Bl.a. peger han paa, at Domstolen fuldstaendig undlader at beskaeftige sig med saavel efter hvilket kriterium, oprindelses- og modtagerstatens kontrolforanstaltninger skal sammenlignes, som begrebet »gensidig anerkendelse af staternes respektive lovgivninger«, og at dens behandling af spoergsmaalet om, hvorvidt den i sagen omtvistede foranstaltning staar i forhold til maalet, er temmelig kortfattet. Efter Gormley's opfattelse vidner den loesning, som Domstolen valgte i Schindler-dommen, om, at den udmaerket var klar over de begraensninger, aekvivalenskriteriet stoeder paa i praksis, og at det forekom den lettere at anvende det i forbindelse med sociale og oekonomiske begreber end i forbindelse med mere abstrakte formaal af almen interesse som dem, som Domstolen behandlede i denne sag. Hatzopoulus (op. cit., fodnote 21, s. 850) haevder, at Domstolens efterproevelse af tilstedevaerelsen og rigtigheden af de tvingende hensyn, som bestemmelsesstaten for tjenesteydelserne havde paaberaabt sig i sagen, begraenser sig til et minimum, og at den synes at bygge paa den holdning, som Domstolen har anlagt i de domme, den har afsagt vedroerende beskyttelsen af den offentlige saedelighed. Han mener endog, at Domstolen anvender de paagaeldende tvingende hensyn, som om de henviste til den offentlige saedelighed, og efterfoelgende proever at begrunde, hvorfor den anlaegger samme syn paa genstanden for tvisten i Schindler-sagen, ved at henvise til samfundsordenen og samtidig tage i betragtning, at lotterier er af en »ganske saerlig beskaffenhed«.
(72) - Jf. generaladvokat Gulmann's forslag til afgoerelse af 16.12.1993 (naevnt i fodnote 30), punkt 92-97. Den omtalte konstatering forhindrede i oevrigt ikke generaladvokat Gulmann i at slutte, at den restriktive karakter af den i sagen omtvistede nationale lovgivning syntes retfaerdiggjort af andre tvingende hensyn (nemlig begraensning af antallet af lotterier i tjenesteydelsernes bestemmelsesstat og bevarelse af medlemsstaternes adgang til at udstede regler for anvendelsen af udbyttet af lotterier). Selv om de almene hensyn skulle undersoeges hver for sig, kunne det saaledes ikke udelukkes, »at hensynene i forening kan retfaerdiggoere restriktionerne, selv om de ikke isoleret set ville kunne det« (ibidem, punkt 91).
(73) - Retten skal ved bedoemmelsen af dette beskyttelsesniveau henholde sig dels til forskrifterne for tilrettelaeggelse af spil paa spilleautomater og det indsatsomfang, den finske lov tillader for RAY's aktiviteter af samme art, dels til det beskyttelsesniveau, de finske forbrugere nyder godt af i forbindelse med beslaegtede aktiviteter saasom lotterier og tipning i tilknytning til idraetsturneringer.
(74) - Som fastslaaet af Domstolen i forbindelse med fortolkningen af traktatens artikel 30, kan medlemsstaterne ikke fravige en grundlaeggende frihed ved at indfoere eller opretholde en i sig selv nyttig lovgivning eller praksis, hvis restriktive elementer vaesentligst skyldes et oenske om at begraense den administrative byrde eller de offentlige udgifter, medmindre denne byrde eller disse udgifter uden naevnte lovgivning eller praksis klart ville overskride graenserne for, hvad der med rimelighed kan forlanges (dom af 20.5.1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s., 613, praemis 18, og af 12.7.1990, sag C-128/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3239, praemis 22).