EUROOPA KOHTU OTSUS21. juuni 1974(*)AsutamisõigusKohtuasjas 2/74_mille
esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel
esitatud Belgia Conseil d’État’ eelotsusetaotlus nimetatud kohtus
pooleliolevas menetluses järgmiste poolte vahel:JeanReyners, õigusteaduste doktor, äriühingu nõukogu liige, elukoht: Woluwé-Saint-Lambert (Brüssel)_jaBelgia riik, esindaja: justiitsminister_menetlusse astuja:Ordre national des avocats de Belgique_eelotsuse
tegemiseks EMÜ asutamislepingu artiklite 52 ja 55
tõlgendamise küsimuses seostatuna kuninga 24. augusti
1970. aasta dekreediga, millega advokaadikutse puhul tehti erand
Code judiciaire’i artiklis 428 ette nähtud kodakondsuse tingimusest_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
president R. Lecourt, kodade esimehed A. M. Donner ja
M.  Sørensen, kohtunikud R. Monaco, J. Mertens de
Wilmars, P. Pescatore (ettekandja), H. Kutscher, C. Ó
Dálaigh ja A. J. Mackenzie Stuart, kohtujurist: H. Mayras_kohtusekretär: A. Van Houtte_on teinud järgmiseotsuse[…]Õiguslik käsitlus1        21.
detsembri 1973. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse
9. jaanuaril 1974, esitas Belgia Conseil d’État EMÜ asutamislepingu
artikli 177 alusel kaks EMÜ asutamislepingu artiklite 52 ja 55
tõlgendamise küsimust, mis käsitlesid asutamisõigust seoses advokaadi
kutsealal tegutsemisega. 2        Need
küsimused kerkisid üles hagimenetluse käigus, mille algatamise aluseks
oli Madalmaade kodaniku esitatud hagi. Nimetatud kodanikul oli
akadeemilist õigusharidust tõendav diplom, mis andis õiguse tegutseda
Belgias advokaadina, kuid tal ei lubatud kõnealusel kutsealal oma
kodakondsuse tõttu tegutseda tulenevalt kuninga 24. augusti
1970. aasta dekreedist, mis käsitleb advokaadi nimetust ja
advokaadi kutsealal tegutsemist (Moniteur belge, 1970, lk 9060). EMÜ asutamislepingu artikli 52 tõlgendamine3        Conseil
d’État küsib, kas pärast üleminekuperioodi lõppemist on EMÜ
asutamislepingu artikkel 52 „vahetult kohaldatav säte”, hoolimata
sellest, et puuduvad asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja artikli 57
lõikes 1 ette nähtud direktiivid.4        Nii
Belgia kui ka Iirimaa valitsus on enam-vähem ühesugustel põhjustel
väitnud, et artiklil 52 ei ole sellist mõju. 5        Asutamisõigust
käsitleva peatüki kontekstis, millele otseselt viidatakse sõnadega
„allpool esitatud sätete kohaselt”, on valdkonna keerukuse tõttu
esitatud selles artiklis vaid lihtne põhimõte, mille elluviimine oleneb
tingimata reast täiendavatest, nii ühenduse kui ka siseriiklikest
sätetest, mida näevad ette artiklid 54 ja 57.6        Nende
rakendusaktide jaoks asutamislepingus valitud vorm – „üldprogrammi”
väljatöötamine, mida omakorda rakendavad direktiivid – kinnitavat seda,
et artiklil 52 puudub vahetu õigusmõju.7        Kohtud
ei saa kasutada ühenduse ja liikmesriikide seadusandlikele organitele
jäetud kaalutlusõigust.8        Sisuliselt
toetavad seda argumenti Ühendkuningriigi ja Luksemburgi valitsus,
samuti Ordre national des avocats de Belgique, kes on põhikohtuasjas
menetlusse astuja.9        Põhikohtuasja
hageja väidab omalt poolt, et tema juhtumil on tegemist lihtsalt
kodakondsusel põhineva diskrimineerimisega, mille põhjustas asjaolu, et
tema suhtes rakendati advokaadi kutsealale lubamisel tingimusi, mida
Belgia kodanike suhtes ei kohaldata.10      Selles osas on artikkel 52 selge ja täielik säte ning sellel saab olla vahetu õigusmõju.11      Saksamaa
valitsus, keda sisuliselt toetab Madalmaade valitsus, leiab
16. juuni 1966. aasta otsust kohtuasjas 57/65: Lütticke (EKL
1966, lk 293) tsiteerides, et sätted, mis panevad liikmesriikidele
konkreetse tähtaja jooksul täidetava kohustuse, muutuvad vahetult
kohaldatavaks, kui nimetatud tähtaja möödumisel ei ole kohustust
täidetud.12      Üleminekuperioodi
lõppedes ei ole liikmesriikidel enam võimalik säilitada
asutamisvabaduse piiranguid, sest sellest ajast alates on artikkel 52
sättena iseenesest õiguslikult täielik.13      Neil
asjaoludel oli artiklis 54 ette nähtud „üldprogrammil” ja direktiividel
tähtsust üksnes üleminekuperioodi jooksul, kuna selle lõppedes oli
asutamisvabadus täielikult saavutatud.14      Hoolimata
kahtlustest tõlgendatava sätte vahetu õigusmõju suhtes – seda nii
asutamislepingu viidete tõttu „üldprogrammile” ja rakendusdirektiividele
kui ka juba vastuvõetud liberaliseerimisdirektiivide sõnastuse tõttu,
mis mitte igas suhtes ei vii täiesti võrdse kohtlemiseni –, leiab
komisjon siiski, et artiklil 52 on vähemalt osaliselt vahetu õigusmõju
selles osas, milles see spetsiaalselt keelab diskrimineerimise
kodakondsuse alusel.15      Ühenduse
„põhimõtete” hulka kuuluv asutamislepingu artikkel 7 sätestab, et
asutamislepingu kohaldamisalas, piiramata selle erisätteid, on „keelatud
igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel”.16      Artikkel 52 näeb ette nimetatud üldsätte rakendamise asutamisõiguse valdkonnas.17      Sõnad
„allpool esitatud sätete kohaselt” viitavad asutamisõigust käsitlevale
peatükile tervikuna ning järelikult tuleb tõlgendamisel lähtuda selle
üldisest kontekstist.18      Pärast
sedastamist, et „üleminekuperioodi jooksul kaotatakse järk-järgult
piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise
liikmesriigi territooriumil”, väljendatakse artiklis 52 põhimõtet,
millest kõnealuse valdkonna puhul juhinduda, sätestades, et
asutamisõigus hõlmab õigust alustada ja jätkata tegutsemist füüsilisest
isikust ettevõtjana „neil tingimustel, mida oma kodanike jaoks sätestab
selle riigi õigus, kus niisugune asutamine toimub”.19      Nimetatud
eesmärgi järkjärguliseks saavutamiseks üleminekuperioodi jooksul näeb
artikkel 54 ette, et nõukogu töötab välja „üldprogrammi” ja annab
nimetatud programmi rakendamiseks direktiive asutamisvabaduse
saavutamiseks mitmel käsitletaval tegevusalal.20      Lisaks
neile liberaliseerimismeetmetele näeb artikkel 57 ette direktiivid, mis
peavad tagama diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsioonitõendite
vastastikuse tunnustamise ning üldiselt nende õigusnormide
kooskõlastamise, mis käsitlevad tegevuse alustamist ja jätkamist
füüsilisest isikust ettevõtjana.21      Eeltoodust
nähtub, et asutamisõigust käsitleva peatüki süsteemis on
asutamislepinguga ette nähtud „üldprogramm” ja direktiivid mõeldud
täitma kaht ülesannet: esiteks, kõrvaldada üleminekuperioodi jooksul
asutamisvabaduse saavutamise takistused, ja teiseks, kehtestada
liikmesriikides õigusnormid, mis võimaldaksid nimetatud vabadust
tegelikult kasutada, et aidata kaasa majanduslikule ja sotsiaalsele
läbipõimumisele ühenduses füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise
vallas.22      Kõnealusele
teisele eesmärgile viitavad esiteks teatavad artikli 54 lõike 3 sätted,
mis käsitlevad liikmesriikide pädevate asutuste vahelist koostööd ning
haldusmenetluste ja -tavade kohandamist, ning teiseks artikli 57 sätted.23      Artikli 52 sätete mõju üle tuleb otsustada kõnealuse süsteemi raames.24      Oma kodanikega võrdse kohtlemise põhimõte on üks ühenduse põhilisi õigusnorme.25      Asutamisriigis
oma kodanike suhtes kohaldatavatele õigusnormidele viitavana on see
põhimõte oma olemuselt selline, et kõigi teiste liikmesriikide kodanikel
on põhimõtteliselt võimalik sellele otseselt tugineda.26      Sätestades,
et asutamisvabadus tuleb saavutada üleminekuperioodi lõpuks, kehtestab
artikkel 52 sellega kohustuse saavutada täpne tulemus; selle kohustuse
täitmist pidanuks hõlbustama järkjärguliste meetmete programmi
rakendamine, olemata siiski kohustuse täitmise eelduseks.27      Asjaolu,
et kõnealusest järkjärgulisusest ei peetud kinni, ei puuduta kohustust
ennast pärast selle täitmise tähtaja möödumist.28      Niisugune
tõlgendus on kooskõlas asutamislepingu artikli 8 lõikega 7, mille
kohaselt üleminekuperioodi lõpp on viimane tähtpäev, milleks peavad
olema jõustunud kõik kavandatud eeskirjad ja rakendatud kõik ühisturu
loomiseks vajalikud meetmed.29      Sellise
õigusmõju eitamiseks ei saa tugineda asjaolule, et nõukogu ei ole
andnud artiklites 54 ja 57 ette nähtud direktiive, ega asjaolule, et
teatavad tegelikult antud direktiivid ei taga täielikult artiklis 52
nõutud mittediskrimineerimist.30      Pärast
üleminekuperioodi lõppemist on asutamisõigust käsitlevas peatükis ette
nähtud direktiivid muutunud ülearuseks oma kodanikega võrdse kohtlemise
põhimõtte rakendamise seisukohalt, sest nimetatud põhimõte on alates
sellest ajast tagatud asutamislepinguga ning sellel on vahetu õigusmõju.31      Nimetatud
direktiivid pakuvad siiski veel huvi, sest need kajastavad
asutamisvabaduse tõhusat kasutamist hõlbustama mõeldud meetmete olulist
kohaldamisala.32      Esitatud
küsimusele tuleb seega vastata, et alates üleminekuperioodi lõppemisest
on asutamislepingu artikkel 52 vahetult kohaldatav säte, hoolimata
asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja artikli 57 lõikes 1 ette nähtud
direktiivide puudumisest konkreetses valdkonnas. EMÜ asutamislepingu artikli 55 esimese lõigu tõlgendamine33      Conseil
d’État on palunud ka määratleda, mida tähendab artikli 55 esimese lõigu
väljend „tegevus, mis selles riigis on kas või ajutiselt seotud avaliku
võimu teostamisega”.34      Täpsemalt
on küsimus selles, kas niisuguse kutseala puhul nagu advokaadi kutseala
on asutamisõigust käsitleva peatüki kohaldamisalast välja arvatud
ainult selline kutsealane tegevus, mis on seotud avaliku võimu
teostamisega, või on kogu kutseala sealt välja arvatud asjaolu tõttu, et
sellesse kuulub kõnealuse võimu teostamisega seotud tegevus. 35      Luksemburgi
valitsus ja Ordre national des avocats de Belgique leiavad, et kogu
advokaadi kutseala on asutamisõigust käsitlevate lepingusätete
kohaldamisalast välja arvatud, kuna see on lahutamatult seotud
õigusemõistmisega.36      Nimetatud
olukord tuleneb nii advokatuuri õiguslikust korraldusest, mis hõlmab
rangeid advokatuuri astumise ja distsipliinitingimusi, kui ka advokaadi
täidetavatest ülesannetest kohtumenetluse käigus, millest tema osavõtt
on enamasti kohustuslik.37      See
tegevus, mille tõttu advokaat kuulub lahutamatult õigusemõistmise
juurde, on terviklik ning seda ei saa osadeks jagada.38      Omalt
poolt leiab põhikohtuasja hageja, et avaliku võimu teostamisega võivad
olla seotud vaid teatavad advokaadi kutsetoimingud ning seetõttu
kuuluvad ainult need artiklis 55 ette nähtud asutamisvabaduse
erandi alla.39      Saksamaa,
Belgia, Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Madalmaade valitsus ning komisjon
peavad artiklis 55 sätestatud erandit piirduvaks vaid sellise
asjassepuutuvate eri kutsealade juurde kuuluva tegevusega, mis on
tegelikult seotud avaliku võimu teostamisega, tingimusel et kutsealal
tavalise tegutsemise korral on kõnealune tegevus sellest lahutatav.40      Nimetatud
valitsuste arvamused lahknevad siiski selles osas, missugune on selle
tegevuse laad, mille puhul ei kohaldata asutamisvabaduse põhimõtet,
kuivõrd advokaadi kutseala korraldus on liikmesriigiti erinev.41      Saksamaa
valitsus leiab eelkõige, et kuna advokaadi osalemine on teatavates
kohtumenetlustes – eriti kriminaalõiguslikes või avaliku õiguse asjades –
kohustuslik, on advokaadi kutseala ja kohtuvõimu teostamine sedavõrd
tihedalt seotud, et vähemalt suur osa nimetatud kutsealast peaks kuuluma
asutamisvabaduse erandi alla.42      Artikli
55 esimese lõigu tingimuste järgi ei kohaldata asutamisvabadust
käsitleva peatüki sätteid „liikmesriigis tegevuse puhul, mis selles
riigis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega”.43      Pidades
silmas asutamisvabaduse ja oma kodanikega võrdse kohtlemise põhimõtte
keskset kohta asutamislepingu süsteemis, ei saa artikli 55 esimese
lõiguga lubatud erandeid kohaldada laiemalt kui eesmärgil, milleks
nimetatud erandnorm on asutamislepingusse võetud.44      Juhul
kui avaliku võimu teostamise sisuks olevad ülesanded on seotud artiklis
52 osutatud füüsilisest isikust ettevõtja tegevusega, peab artikli 55
esimene lõik võimaldama liikmesriikidel takistada mittekodanikel
selliste ülesannete täitmist.45      Nimetatud
eesmärgi saavutamiseks piisab täiesti sellest, kui kõnealustele
isikutele ei ole lubatud vaid selline tegevus, mis on otseselt ja
eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega.46      Artikliga
55 lubatud erandi laiendamine kogu kutsealale oleks võimalik vaid
juhul, kui vaadeldav tegevus on vastava kutsealaga sellisel viisil
seotud, et asutamisvabaduse tõttu peaks asjassepuutuv liikmesriik lubama
mittekodanikel kas või ajutiselt täita avaliku võimu teostamisega
seotud ülesandeid.47      Selline
laiendamine ei ole aga võimalik juhul, kui iseseisva kutseala raames on
avaliku võimu teostamisega seotud ülesanded lahutatavad kutsealasest
tegevusest kui tervikust.48      Kuna
artikli 57 alusel ei ole antud direktiive advokaadi kutseala
käsitlevate siseriiklike normide ühtlustamiseks, on sellel kutsealal
tegutsemine jätkuvalt reguleeritud liikmesriikide õigusega.49      Artikli
55 esimese lõiguga ette nähtud asutamisvabaduse erandite võimalikku
kohaldamist tuleks seetõttu hinnata iga liikmesriigi puhul eraldi,
võttes arvesse selle kutseala korraldust ja sellel tegutsemist
reguleerivaid siseriiklikke sätteid.50      Sellise
hindamise korral tuleb siiski arvesse võtta, et artikkel 55 näeb
lubatavate asutamisvabaduse erandite puhul ette ühenduse määratud
piirid, et vältida asutamislepingu kasuliku mõju kaotamist liikmesriigi
ühepoolsete sätetega.51      Kutsealane
tegevus, mille juurde kuulub regulaarne ja süsteemisisene suhtlemine
kohtuga – kaasa arvatud kohustuslik osalemine kohtu tegevuses –, ei ole
sellepärast veel seotud avaliku võimu teostamisega.52      Advokaadi
kutseala tüüpilisemaid tegevusi, nagu nõustamine ja õigusabi, samuti
poolte esindamine ja kaitsmine kohtus, ei saa pidada seotuks avaliku
võimu teostamisega, ka mitte juhul, kui advokaadi osalemine või abi on
kohustuslik või selle suhtes kehtib seaduse alusel ainuõigus.53      Kirjeldatud tegevus ei mõjuta kohtu kaalutlusõigust ega kohtuvõimu vaba teostamist.54      Seetõttu
tuleb esitatud küsimusele vastata, et artikli 55 esimeses lõigus ette
nähtud asutamisvabaduse erand peab piirduma nende artiklis 52 viidatud
tegevustega, mis on otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu
teostamisega.55      Advokaadi
kutseala puhul ei vasta sellisele kirjeldusele mingil juhul sellised
tegevused nagu nõustamine ja õigusabi või poolte esindamine ja kaitsmine
kohtus, ka mitte juhul, kui nimetatud tegevus on kohustuslik või selle
suhtes kehtib seaduse alusel ainuõigus. Kohtukulud56      Euroopa
Kohtule märkusi esitanud Belgia Kuningriigi valitsuse, Saksamaa
Liitvabariigi valitsuse, Iirimaa valitsuse, Luksemburgi
Suurhertsogiriigi valitsuse, Madalmaade Kuningriigi valitsuse,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi valitsuse ning Euroopa
Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata.57      Et
põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus Belgia Conseil d’État’s
poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse nimetatud
kohus.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUSvastuseks
küsimustele, mis talle 21. detsembri 1973. aasta otsusega esitas Belgia
Conseil d’État, section administration, troisième chambre, otsustab:1.      Pärast
üleminekuperioodi lõppemist on asutamislepingu artikkel 52 vahetult
kohaldatav säte, hoolimata asutamislepingu artikli 54 lõikes 2 ja
artikli 57 lõikes 1 ette nähtud direktiivide puudumisest konkreetses
valdkonnas.2.      Artikli
55 esimeses lõigus ette nähtud asutamisvabaduse erandit võib kohaldada
vaid nende artikli 52 esimeses lõigus osutatud tegevuste suhtes, mis on
otseselt ja eriomaselt seotud avaliku võimu teostamisega; advokaadi
kutseala puhul ei saa niiviisi kirjeldada selliseid tegevusi nagu
nõustamine ja õigusabi või poolte esindamine ja kaitsmine kohtus, isegi
mitte juhul, kui nimetatud tegevus on kohustuslik või selle suhtes
kehtib seaduse alusel ainuõigus.LecourtDonner      SørensenMonacoMertens de Wilmars      PescatoreKutscherÓ DálaighMackenzie StuartKuulutatud avalikul kohtuistungil 21. juunil 1974 Luxembourgis.Kohtusekretär       PresidentA. Van Houtte       R. Lecourt* Kohtumenetluse keel: prantsuse.