62021TJ0536
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
15 de fevereiro de 2023 (
*1
)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas tendo em conta a situação na Bielorrússia — Listas das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e recursos económicos — Inclusão e manutenção do nome do recorrente nas listas — Conceito de “responsável pela repressão” — Erro de apreciação — Proporcionalidade»
No processo T‑536/21,
Belaeronavigatsia, com sede em Minsk (Bielorrússia), representada por M. Michalauskas, advogado,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por R. Meyer e S. Van Overmeire, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por C. Giolito e M. Carpus Carcea, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen, presidente, J. Laitenberger e M. Stancu (relatora), juízes,
secretário: H. Eriksson, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 30 de novembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, a recorrente, Belaeronavigatsia, pede a anulação da Decisão (PESC) 2021/1001 do Conselho, de 21 de junho de 2021, que altera a Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia (JO 2021, L 219 I, p. 67), do Regulamento de Execução (UE) 2021/999 do Conselho, de 21 de junho de 2021, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2021, L 219 I, p. 55) (a seguir, em conjunto, «atos iniciais»), da Decisão (PESC) 2022/307 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2022, que altera a Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia (JO 2022, L 46, p. 97), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/300 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2022, que dá execução ao artigo 8.o‑A do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia (JO 2022, L 46, p. 3) (a seguir, em conjunto, «atos de manutenção»), na parte em que estes atos (a seguir, em conjunto, «atos impugnados») lhe dizem respeito.
Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso
2
A recorrente, Belaeronavigatsia, é a empresa estatal bielorrussa cuja atividade consiste na regulação do espaço aéreo e na assistência ao tráfego aéreo na Bielorrússia.
3
O presente processo inscreve‑se no âmbito das medidas restritivas adotadas pela União Europeia, desde 2004, tendo em conta a situação na Bielorrússia no que respeita à democracia, ao Estado de direito e aos direitos humanos. É mais especificamente relacionado com a intensificação da violação persistente dos direitos humanos e da repressão exercida de forma brutal contra os opositores ao regime do presidente A. Lukashenko após as eleições presidenciais de 9 de agosto de 2020, que a União considerou incompatíveis com as normas internacionais.
4
O Conselho da União Europeia adotou, em 18 de maio de 2006, com fundamento nos artigos [75.o e 215.o TFUE], o Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra o presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia (JO 2006, L 134, p. 1) e, em 15 de outubro de 2012, com fundamento no artigo 29.o TUE, a Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2012, L 285, p. 1).
5
Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e do artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1014/2012 do Conselho, de 6 de novembro de 2012, remetendo a última disposição para a primeira, são congelados todos os fundos e recursos económicos que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo de, designadamente, pessoas, entidades ou organismos responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia (a seguir «critério geral controvertido»).
6
Através dos atos iniciais, o nome da recorrente foi incluído nas listas de pessoas, entidades e organismos visados pelas medidas restritivas que figuram em anexo à Decisão 2012/642 e no anexo I do Regulamento n.o 765/2006 (a seguir, em conjunto, «listas em causa»).
7
Nos atos iniciais, o Conselho justificou a inclusão do nome da recorrente nas listas em causa com os seguintes motivos:
«A empresa pública BELAERONAVIGATSIA é responsável pelo controlo do tráfego aéreo bielorrusso. Por conseguinte, é responsável por desviar o [voo FR4978] para o aeroporto de Minsk, sem justificação válida, em 23 de maio de 2021. Esta decisão com motivações políticas teve por objetivo a detenção e prisão de Raman Pratasevich, jornalista da oposição, e de Sofia Sapega, e constitui uma forma de repressão contra a sociedade civil e a oposição democrática na Bielorrússia.
Por conseguinte, a empresa pública BELAERONAVIGATSIA é responsável por atos de repressão da sociedade civil e da oposição democrática.»
8
Por ofício de 22 de junho de 2021, o Conselho enviou à recorrente uma notificação individual sobre a inclusão do seu nome nas listas em causa, juntando cópia dos atos iniciais. Nesse ofício, o Conselho informou a recorrente de que tinha a possibilidade de pedir a reapreciação da decisão de inclusão do seu nome nas referidas listas e de impugnar essa decisão no Tribunal Geral.
9
Por carta de 3 de novembro de 2021, a recorrente contestou a inclusão do seu nome nas listas em causa e pediu ao Conselho que procedesse a uma reapreciação.
10
Por ofício de 17 de janeiro de 2022, o Conselho respondeu ao pedido de reapreciação da recorrente e remeteu‑lhe o documento WK 15389/2021 INIT. Nesse mesmo ofício, informou a recorrente da intenção de manter o seu nome nas listas em causa e da possibilidade de formular observações a este respeito até 2 de fevereiro de 2022.
11
Por cartas de 26 de janeiro e de 1 de fevereiro de 2022, a recorrente contestou a pertinência dos elementos de prova reunidos no documento WK 15389/2021 INIT e pediu ao Conselho que procedesse a uma reapreciação da inclusão do seu nome nas listas em causa.
12
Através dos atos de manutenção, a inclusão do nome da recorrente nas listas em causa manteve‑se até 28 de fevereiro de 2023, sendo os motivos que justificavam esta manutenção os seguintes:
«A empresa pública Belaeronavigatsia é responsável pelo controlo do tráfego aéreo bielorrusso. Por conseguinte, é responsável por desviar o [voo FR4978] para o aeroporto de Minsk, sem justificação válida, em 23 de maio de 2021. Esta decisão com motivações políticas teve por objetivo a detenção e prisão de Raman Pratasevich, jornalista da oposição, e de Sofia Sapega, e constitui uma forma de repressão contra a sociedade civil e a oposição democrática na Bielorrússia.
Por conseguinte, a empresa pública Belaeronavigatsia é responsável por atos de repressão da sociedade civil e da oposição democrática.»
13
Por ofício de 25 de fevereiro de 2022, o Conselho respondeu às cartas da recorrente mencionadas no n.o 11, supra, e remeteu‑lhe os documentos WK 1795/2022 INIT e WK 1795/2022 ADD 1. Pelo mesmo ofício, o Conselho comunicou à recorrente a sua decisão de manter o seu nome nas listas em causa.
Pedidos das partes
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Com o seu recurso, interposto em 1 de setembro de 2021, a recorrente impugnou num primeiro momento os atos iniciais na parte em que lhe dizem respeito. Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de maio de 2022, a recorrente adaptou os seus pedidos para abranger igualmente os atos de manutenção na parte em que lhe dizem respeito.
15
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular os atos impugnados, na parte em que lhe dizem respeito;
—
condenar o Conselho e a Comissão nas despesas.
16
O Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
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Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca dois fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro de apreciação e, o segundo, ao não respeito do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de apreciação
18
No âmbito deste fundamento, a recorrente acusa o Conselho de ter considerado que o critério geral controvertido é um critério objetivo que não exige que se demonstre que a pessoa ou a entidade visada pelas medidas restritivas teve a intenção de participar no ato de repressão cometido. A este respeito, sem invocar a ilegalidade do critério geral controvertido, a recorrente considera, em substância, que os termos «responsáveis pela repressão» utilizados no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006 indicam que o referido critério implica a existência de um elemento intencional e, portanto, a demonstração de que a pessoa ou a entidade visada pelas medidas restritivas teve a intenção de participar no ato de repressão que lhe é imputado.
19
Assim, a recorrente sustenta que o Conselho não podia limitar‑se a demonstrar a imputabilidade material do desvio do voo FR4978, em 23 de maio de 2021, para o aeroporto de Minsk (Bielorrússia) e que deveria ter também demonstrado um elemento intencional da recorrente, isto é, o facto de, com seus atos, ter deliberadamente participado na repressão contra a sociedade civil e a oposição democrática. Na falta desta demonstração, o Conselho não podia considerar que existia uma base factual suficiente para demonstrar a sua intenção de participar na repressão da sociedade civil e da oposição democrática.
20
A recorrente alega, em primeiro lugar, que a sua atuação não foi motivada por considerações políticas, mas, pelo contrário, pelas obrigações que lhe incumbiam no âmbito da segurança aérea enquanto empresa do Estado responsável pela regulação do espaço aéreo e pela assistência ao tráfego aéreo, em conformidade com as convenções internacionais nas quais a Bielorrússia é parte. A recorrente agiu, assim, em conformidade com a Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil, celebrada em Montreal (Canadá), em 23 de setembro de 1971, e a Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, celebrada em Chicago (Estados Unidos), em 7 de dezembro de 1944.
21
A recorrente sustenta, em segundo lugar, que podia ter sido manipulada pelos serviços alheios à sua empresa que a informaram da presença de uma bomba a bordo do voo FR4978 e que, não tendo na sua posse a lista de passageiros, não teve razões para suspeitar dessa manipulação. A circunstância, que a recorrente contesta, de a mensagem de correio eletrónico de ameaça de bomba ter sido recebida pelo aeroporto de Minsk só 24 minutos após a comunicação desta ameaça ao piloto do voo FR4978, não exclui a sua boa‑fé uma vez que agiu unicamente em função das informações recebidas dos serviços de segurança do aeroporto de Minsk. Além disso, não pode ser considerada responsável pelo desvio do voo FR4978, uma vez que apenas emitiu uma recomendação ao piloto, que tomou ele próprio a decisão de aterrar na Bielorrússia.
22
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos da recorrente.
23
Importa recordar que, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e do artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006, são congelados todos os fundos e recursos económicos que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo de, designadamente, pessoas, entidades ou organismos responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão contra a sociedade civil e a oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia.
24
No que respeita à natureza do critério geral controvertido, há que observar que os termos «responsáveis pela repressão» utilizados no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006 não são definidos nem por estas disposições nem por outras disposições da Decisão 2012/642 ou do Regulamento n.o 765/2006.
25
Por conseguinte, o significado e o alcance dos referidos termos deve fazer‑se de acordo com o sentido habitual destes na linguagem comum, tendo em atenção o contexto geral em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de março de 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, n.o 21 e jurisprudência aí referida, e de 7 de maio de 2019, Alemanha/Comissão, T‑239/17, EU:T:2019:289, n.o 40 e jurisprudência aí referida).
26
A este respeito, em primeiro lugar, há que observar que, na linguagem comum, os termos «responsável por» designam aquele ou aquela cujos atos e/ou atividades produziram uma consequência que o autor desses atos e/ou dessas atividades conhece ou não pode razoavelmente ignorar.
27
Em segundo lugar, resulta do contexto em que os termos «responsáveis pela repressão» são utilizados, designadamente do emprego, no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006, da formulação «[p]essoas, entidades ou organismos responsáveis […] pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia», que a intenção normativa foi de se referir pelo critério geral controvertido, de forma geral, a qualquer pessoa, entidade ou organismo cujas atividades comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia. Além disso, o emprego do sintagma «de outro modo» na segunda parte das referidas disposições demonstra a intenção normativa de considerar a repressão da sociedade civil e da oposição democrática como um tipo de atividades que comprometem seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia. Por último, o emprego do termo «atividades» é uma indicação da intenção normativa de se referir às pessoas, entidades ou organismos cujas atividades comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia devido ao facto de essas atividades contribuírem para tal, independentemente da existência ou não de um elemento intencional a esse respeito.
28
Em terceiro lugar, no que respeita aos objetivos prosseguidos pela Decisão 2012/642 e pelo Regulamento n.o 765/2006, importa recordar, a título preliminar, que, nos termos do artigo 21.o, n.o 2, alínea b), TUE, a consolidação e o apoio da democracia, do Estado de direito, dos direitos do Homem e dos princípios do direito internacional na cena internacional constituem um dos objetivos da União no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC).
29
No caso em apreço, como decorre do considerando 1 da Decisão 2012/642, as medidas restritivas contra a Bielorrússia foram adotadas devido à persistente falta de respeito pelos direitos humanos, pela democracia e pelo Estado de direito nesse país. As referidas medidas destinam‑se a pressionar o regime do presidente A. Lukashenko para que ponha termo às violações dos direitos humanos e à repressão exercida contra a sociedade civil e a oposição democrática.
30
Ora, é de reconhecer que a abordagem que consiste em visar pessoas, entidades e organismos cujos atos e/ou atividades contribuam para a repressão exercida contra a sociedade civil e a oposição democrática responde, de forma coerente, ao objetivo mencionado no n.o 29, supra, e não pode, em qualquer caso, ser considerada inadequada à luz do objetivo prosseguido (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 147). Com efeito, os atos e/ou as atividades que contribuem para as violações dos direitos humanos e para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática devem cessar não só nos casos em que esses atos e/ou essas atividades foram cometidos intencionalmente, mas também nos casos em que nenhum elemento intencional pode ser identificado nos seus autores.
31
Tendo em conta o que precede, o critério geral controvertido deve ser interpretado no sentido de que são responsáveis pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática as pessoas, as entidades ou os organismos cujos atos e/ou atividades contribuam para a referida repressão, independentemente da sua intenção, desde que conheçam ou não possam razoavelmente ignorar as consequências dos seus atos e/ou das suas atividades.
32
A este respeito, importa sublinhar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, as medidas restritivas não constituem medidas punitivas que necessitem da demonstração de um elemento intencional do autor dos atos e/ou das atividades em causa.
33
Com efeito, o congelamento de fundos e recursos económicos de que é objeto a recorrente não constitui uma sanção administrativa nem entra no âmbito de aplicação do artigo 49.o, n.o 1, primeiro período, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
34
Em primeiro lugar, nenhuma disposição do direito da União confere uma conotação penal às medidas restritivas de congelamento de fundos e recursos económicos tomadas contra uma pessoa, entidade ou organismo com base nas disposições relativas à PESC. Com efeito, estas medidas constituem medidas preventivas direcionadas, que visam, nos termos do artigo 21.o, n.o 2, alínea b), TUE, consolidar e apoiar na cena internacional a democracia, o Estado de direito, os direitos do Homem e os princípios do direito internacional.
35
Em segundo lugar, as disposições da Decisão 2012/642 que institui o regime de congelamento de fundos e recursos económicos contra a Bielorrússia não se destinam a punir nem a impedir a reiteração de qualquer comportamento. Têm por único objeto preservar os ativos detidos pelas pessoas, entidades e organismos a que se refere o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642, em conformidade com os objetivos mencionados no artigo 21.o, n.o 2, alínea b), TUE (v., por analogia, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.o 78 e jurisprudência aí referida). Os fundos e os ativos dos interessados não são, portanto, confiscados, mas congelados a título cautelar.
36
Em terceiro lugar, os efeitos destas disposições são limitados no tempo e revogáveis. O congelamento de fundos e recursos económicos que preveem aplica‑se, por força do artigo 8.o da Decisão 2012/642, durante um período determinado e o Conselho, que assegura uma revisão permanente, pode a qualquer momento decidir pôr termo ao mesmo.
37
Contrariamente ao que sustenta a recorrente, o critério geral controvertido é, assim, um critério objetivo, ligado aos atos e/ou às atividades da pessoa visada por medidas restritivas, que não exige, portanto, demonstrar que teve a intenção de participar, através dos atos e/ou das atividades em causa, na repressão da sociedade civil e da oposição democrática na Bielorrússia.
38
No caso em apreço, basta, portanto, que o processo do Conselho contenha um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permita demonstrar que os atos imputados à recorrente no âmbito do desvio do voo FR4978 contribuíram para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática na Bielorrússia e que a recorrente conhecia ou não podia razoavelmente ignorar esta consequência dos seus atos.
39
A este respeito, importa referir que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, nem o facto de o ato que lhe é imputado constituir um ato isolado nem o facto de ser uma pessoa coletiva de direito público responsável pela regulação do espaço aéreo e pela assistência ao tráfego aéreo na Bielorrússia podem ter implicações quanto ao âmbito da fiscalização jurisdicional e ao ónus da prova que incumbe ao Conselho, uma vez que nem o artigo 29.o TUE, nem o artigo 215.o TFUE, nem os atos impugnados adotados com fundamento nestas disposições estabelecem uma distinção quanto ao caráter isolado ou repetido dos atos e/ou das atividades incriminadas ou ainda quanto à natureza dos atos e/ou das atividades das pessoas singulares ou coletivas que podem ser sujeitas a medidas restritivas.
40
Quanto ao âmbito da referida fiscalização, decorre da jurisprudência que a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta exige que o juiz da União se assegure que a decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assente numa base factual suficientemente sólida (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 119). A apreciação do caráter suficientemente sólido da base factual adotada pelo Conselho deve ser feita analisando os elementos de prova e a informação não de maneira isolada, mas no contexto em que se inserem. Com efeito, o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a entidade sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas (v. Acórdão de 20 de julho de 2017, Badica e Kardiam/Conselho, T‑619/15, EU:T:2017:532, n.o 99 e jurisprudência aí referida).
41
No caso em apreço, importa observar que é pacífico entre as partes que a recorrente é a empresa estatal bielorrussa responsável pela regulação do espaço aéreo e pela assistência à circulação aérea, e que recomendou, através do seu controlador aéreo que estava em contacto com o piloto do voo FR4978 (a seguir «controlador aéreo»), que o avião fosse desviado para o aeroporto de Minsk e aí aterrasse, o que permitiu a detenção pelas autoridades bielorrussas do jornalista e opositor Raman Pratassevitch e de Sofia Sapega.
42
A este respeito, há que sublinhar, nomeadamente, que resulta da transcrição da comunicação entre o piloto do voo FR4978 e o controlador aéreo comunicada pelas autoridades bielorrussas e cujo conteúdo está reproduzido num artigo publicado em 25 de maio de 2021 no sítio Internet da Reuters, que faz parte dos elementos de prova do Conselho reunidos no documento WK 6825/2021 INIT nos quais se baseia a inclusão do nome da recorrente nas listas em causa pelos atos iniciais, que a recomendação de desvio para o aeroporto de Minsk não provinha da companhia aérea responsável pelo referido voo nem dos aeroportos de partida ou de chegada, mas exclusivamente da recorrente.
43
Por outro lado, decorre de vários artigos de imprensa reunidos no documento WK 6825/2021 INIT que o desvio do voo FR4978 esteve na origem da detenção do jornalista e opositor Raman Pratassevitch e de Sofia Sapega, que eram passageiros do referido voo.
44
Assim, as informações de que o Conselho dispunha no momento da adoção dos atos iniciais constituem um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que demonstra que, sem a recomendação da recorrente de aterrar no aeroporto de Minsk, o voo FR4978 não teria sido desviado para este aeroporto e que esse desvio esteve na origem da detenção do jornalista e opositor Raman Pratassevitch e de Sofia Sapega.
45
Esta detenção constitui um ato de repressão da sociedade civil e da oposição democrática, dado que, como resulta dos elementos de prova produzidos pelo Conselho, o jornalista e opositor Raman Pratassevich foi detido pelo facto de ser acusado de terrorismo pelas autoridades bielorrussas devido às suas atividades de jornalista e opositor ao regime do presidente A. Lukashenko. Além disso, decorre dos elementos de prova apresentados pelo Conselho que esta detenção ocorreu na sequência das eleições presidenciais de 9 de agosto de 2020, que foram consideradas pela União incompatíveis com as normas internacionais e seguidas de uma intensificação da violação persistente dos direitos humanos e da repressão exercida de forma brutal contra os opositores ao regime do presidente A. Lukashenko.
46
Quanto à manutenção da inclusão do nome da recorrente nas listas em causa, há que observar que as informações que se tornaram disponíveis após a adoção dos atos iniciais, a saber, os diferentes artigos de imprensa reproduzidos no documento WK 15389/2021 INIT, o relatório preliminar publicado em 7 de janeiro de 2022 pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) na sequência de uma primeira investigação dos factos no que respeita à aterragem forçada do voo FR4978, reproduzido nos documentos WK 1795/2022 INIT e WK 795/2022 INIT, bem como o depoimento do controlador aéreo recolhido pelas autoridades judiciais polacas e a transcrição do registo efetuado por este último das conversas mantidas na torre de controlo durante os acontecimentos, reproduzido no documento WK 1795/2022 ADD 1, confirmam e precisam os elementos factuais disponíveis no momento da adoção dos atos iniciais. Assim, resulta destes elementos de prova que a mensagem de correio eletrónico de ameaça de bomba recebida, designadamente, pelo aeroporto de Minsk foi enviada — alegadamente pelo movimento Hamas, que desmentiu rapidamente ser o seu autor — depois de o piloto ter sido informado desta alegada ameaça. Além disso, a recorrente só declarou a fase de alerta no momento em que o piloto transmitiu a mensagem de socorro «Mayday» e informou o controlador aéreo da decisão de aterrar no aeroporto de Minsk.
47
Quanto ao restante, importa salientar que, embora tenha sido publicado em 19 de julho de 2022, ou seja, posteriormente à adoção dos atos de manutenção, o relatório definitivo da OACI vem confirmar as informações constantes do relatório preliminar da OACI de 7 de janeiro de 2022 (v., quanto à oponibilidade de uma informação prestada durante o processo judicial, Acórdão de 28 de fevereiro de 2019, Souruh/Conselho, T‑440/16, não publicado, EU:T:2019:115, n.o 93 e jurisprudência aí referida).
48
Quanto aos argumentos da recorrente de que, em primeiro lugar, podia ter sido manipulada por serviços alheios à sua empresa que a informaram da presença de uma bomba a bordo do voo FR4978 e que, em segundo lugar, não tendo na sua posse a lista de passageiros, não tinha motivos para suspeitar dessa manipulação, há que referir que resulta dos documentos dos autos, designadamente do depoimento do controlador aéreo recolhido pelas autoridades judiciárias polacas que, além disso, foi retomado no relatório definitivo da OACI de 19 de julho de 2022, que a direção da recorrente e o seu pessoal envolvido sabiam perfeitamente que participavam numa operação que tinha por objeto o desvio do voo FR4978 para o aeroporto de Minsk por razões não relacionadas com a segurança aérea.
49
Antes de mais, o controlador aéreo declarou que, muito antes da entrada do voo FR4978 no espaço aéreo bielorrusso, o diretor‑geral da recorrente, acompanhado de uma pessoa desconhecida, que a recorrente confirmou na audiência pertencer ao Comité de Segurança do Estado bielorrusso (KGB), vieram falar com o seu superior hierárquico e que, posteriormente, este o informou de que se esperava que uma aeronave com uma bomba a bordo entrasse no espaço aéreo bielorrusso, mas que lhe era proibido alertar imediatamente a aeronave em causa, uma vez que existia o risco de esta querer aterrar no aeroporto mais próximo ou no setor aéreo vizinho àquele em que se encontrava nesse momento, a saber, a Ucrânia.
50
Em seguida, o controlador aéreo indicou que o seu superior hierárquico lhe ordenou que transmitisse ao piloto do voo FR4978 a informação de que uma bomba que se encontrava a bordo ia explodir ao sobrevoar Vilnius (Lituânia) e que, em seguida, a pessoa desconhecida que suspeitava pertencer ao KGB permaneceu todo o tempo sentada ao seu lado, indicando‑lhe como responder às questões colocadas pelo piloto do voo FR4978. Assim, foi por instruções da referida pessoa que o controlador aéreo indicou ao piloto que a informação sobre a bomba provinha dos serviços de segurança, que uma mensagem de correio eletrónico tinha sido enviada a esse respeito e que o código de alerta era vermelho. Depois de o referido piloto ter transmitido a mensagem de socorro «Mayday» e começado a sua descida para o aeroporto de Minsk, a referida pessoa trocou mensagens telefónicas com um terceiro, confirmando‑lhe que o piloto tinha tomado a decisão de aterrar no aeroporto de Minsk.
51
Por outro lado, resulta dos autos que, alguns dias após o desvio do voo FR4978, o controlador aéreo foi convocado para as instalações da recorrente, onde os seus superiores hierárquicos lhe pediram que alterasse a sua declaração para que esta não revelasse as incoerências na cronologia dos acontecimentos.
52
Por último, decorre dos autos que as autoridades americanas conduziram a sua própria investigação, que levou um grande júri do Tribunal Federal Distrital do Distrito Sul de Nova Iorque (Estados Unidos) a formular uma acusação sobre o desvio do voo FR4978 contra quatro funcionários bielorrussos, a saber, o diretor‑geral e o diretor‑geral adjunto da recorrente, bem como dois agentes do KGB. A referida acusação menciona, nomeadamente, que estas pessoas eram participantes essenciais num complô destinado a desviar o voo FR4978 para o aeroporto de Minsk, que colaboraram com o pessoal da recorrente a fim de transmitir uma falsa ameaça de bomba ao voo FR4978 com vista ao seu desvio e que, em seguida, falsificaram relatórios para dissimular as suas ações.
53
À luz do que precede e tendo em conta o contexto político na Bielorrússia à data dos factos, caracterizado por uma intensificação da violação persistente dos direitos humanos, bem como pela repressão exercida de forma brutal contra os opositores ao regime do presidente A. Lukashenko após as eleições presidenciais de 9 de agosto de 2020, que foram consideradas incompatíveis com as normas internacionais, a requerente não podia, pelo menos de forma razoável, ignorar que as atividades que tinha levado a cabo para desviar o voo FR4978 para Minsk por razões alheias à segurança aérea contribuíam para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática.
54
Por conseguinte, o Conselho não cometeu nenhum erro de apreciação ao considerar que, com o seu envolvimento no desvio do voo FR4978, enquanto empresa pública responsável pela regulação do espaço aéreo e pela assistência ao tráfego aéreo na Bielorrússia, a recorrente é responsável pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática na Bielorrússia.
55
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos da recorrente.
56
Com efeito, em primeiro lugar, no que respeita ao argumento segundo o qual, à luz do artigo 20.o da Carta, a tomada em consideração da participação objetiva da recorrente no desvio do voo FR4978 deveria levar a sancionar automaticamente todos aqueles cujo papel instrumental tinha ficado demonstrado, incluindo o piloto do referido voo, há que salientar que o Conselho é livre de apreciar, no âmbito do exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo Tratado FUE, as modalidades de execução das decisões adotadas em conformidade com título V, do capítulo 2, do Tratado UE, incluindo a determinação das pessoas visadas pela eventual adoção das medidas restritivas individuais baseadas no artigo 215.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, T‑35/10 e T‑7/11, EU:T:2013:397, n.o 194).
57
Além disso, contrariamente ao que alegou a recorrente na audiência, a interpretação do critério geral controvertido, tal como adotada no n.o 31, supra, não implica que qualquer ato e/ou atividade que contribui de maneira equivalente para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática seja visado por este critério independentemente da sua qualificação material. Com efeito, o seu caráter objetivo deve necessariamente ser determinado nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e do artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006, que visam apenas os atos e/ou as atividades suscetíveis de ser qualificados de atos de repressão, o que exclui os atos desprovidos, pela sua natureza, de qualquer ligação intrínseca com a repressão da sociedade civil e da oposição democrática.31
58
Em segundo lugar, no que respeita ao argumento da recorrente baseado no Acórdão de 30 de setembro de 2021, Tribunal de Contas/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782), segundo o qual, por um lado, só alguns dos seus representantes e subordinados estiveram realmente envolvidos no desvio acima mencionado e, por outro, a sanção do membro culposo da instituição não deve ser automaticamente refletida na instituição no seu todo, importa declarar que, como refere legitimamente o Conselho, existe uma diferença de natureza entre, por um lado, um ato cometido só por um agente ou um membro de uma instituição, que atua no seu próprio interesse, em detrimento da instituição a que pertence e, por outro, como no caso em apreço, um ato cometido por agentes de um estabelecimento público em nome deste, no âmbito das funções que lhes foram confiadas, utilizando os meios e os poderes do estabelecimento em causa. Este argumento da recorrente não pode, portanto, ser acolhido.
59
Em terceiro lugar, no que respeita ao argumento segundo o qual a adoção de medidas restritivas deve ser baseada em alegações de violações sistemáticas dos direitos humanos, há que declarar que o critério geral controvertido não determina que apenas atos e/ou atividades com esse caráter possam conduzir à adoção de medidas restritivas. Além disso, e de qualquer modo, o desvio do voo FR7948 com vista à detenção do jornalista e opositor Raman Pratassevitch e de Sofia Sapega não pode ser dissociado do contexto em que se insere, a saber, o das eleições presidenciais de 9 de agosto de 2020, que foram consideradas pela União incompatíveis com as normas internacionais e que foram seguidas de uma intensificação da violação persistente dos direitos humanos e da repressão brutal dos opositores ao regime do presidente A. Lukashenko.
60
Em quarto lugar, no que respeita ao argumento segundo o qual o Conselho adotou medidas restritivas contra a recorrente quando a OACI não tinha ainda proferido as suas conclusões e os Estados Unidos não tinham adotado tais medidas, há que referir, à semelhança do Conselho, que o princípio da presunção de inocência, que exige que qualquer pessoa acusada de uma infração seja presumida inocente até ser legalmente provada a sua culpa, não se opõe à adoção de medidas restritivas, uma vez que estas não são, conforme indicado nos n.os 34 e 35, supra, de natureza penal.
61
Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
62
No âmbito deste fundamento, a recorrente sustenta que o Conselho violou o princípio da proporcionalidade.
63
Em primeiro lugar, é desproporcionado sancionar pelos mesmos factos tanto a recorrente como o seu diretor. Além disso, mesmo que tivessem sido cometidos ilícitos por membros do seu pessoal, a recorrente não deve ser sancionada, uma vez que não é responsável pelos comportamentos constitutivos de ilícitos à margem do serviço.
64
Em segundo lugar, no entender da recorrente, existe o risco de as medidas restritivas contra ela adotadas comprometerem a sua missão de serviço público internacional. Em especial, essas medidas podem impedi‑la de assumir as suas despesas correntes, de reembolsar as suas dívidas para com vários organismos e empresas e de financiar os investimentos necessários para melhorar a qualidade dos seus serviços.
65
A este respeito, a recorrente sustenta que as autorizações excecionais de desbloqueamento, previstas no artigo 3.o do Regulamento n.o 765/2006, no Regulamento de Execução 2021/999 e no artigo 5.o da Decisão 2021/1001 são impossíveis de pôr em prática. O caráter impraticável das referidas autorizações explica‑se, nomeadamente, pelo facto de serem inadequadas à natureza estrutural dos investimentos no setor da segurança aérea.
66
O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos da recorrente.
67
Há que recordar, antes de mais, que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam de natureza a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (v. Acórdão de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, n.o 52 e jurisprudência aí referida).
68
A jurisprudência precisa a este respeito que, no que se refere à fiscalização jurisdicional do respeito do princípio da proporcionalidade, há que reconhecer ao legislador da União um amplo poder de apreciação em domínios como a PESC, que implicam, da sua parte, opções de natureza política, económica e social, em que é chamado a efetuar apreciações complexas. Por conseguinte, só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesses domínios, à luz do objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida (v. Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 146 e jurisprudência aí referida).
69
É certo que os direitos da parte em causa são em certa medida restringidos devido às medidas restritivas contra ela adotadas, uma vez que não pode, nomeadamente, dispor dos seus fundos eventualmente situados no território da União nem transferi‑los para a União, salvo em virtude de autorizações especiais. Do mesmo modo, as medidas que visam a parte em causa podem, sendo o caso, suscitar uma certa desconfiança ou suspeição por parte dos seus parceiros e dos seus clientes [v., neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2020, Kaddour/Conselho, T‑510/18, EU:T:2020:436, n.o 174 (não publicado)].
70
No entanto, no caso em apreço, há que observar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, existe uma relação razoável entre as medidas restritivas adotadas mediante os atos impugnados e o objetivo prosseguido.
71
Com efeito, uma vez que, conforme indicado nos n.os 28 e 29, supra, este objetivo consiste, nomeadamente, em promover a democracia, os direitos humanos e o Estado de direito na Bielorrússia, a abordagem que consiste em visar pessoas, entidades e organismos cujos atos e/ou atividades contribuíram para a repressão exercida contra a sociedade civil e a oposição democrática na Bielorrússia responde, de modo coerente, ao referido objetivo e não pode considerar‑se, de modo algum, inadequada à luz do objetivo prosseguido.
72
No que se refere ao argumento relativo ao facto de as medidas dizerem simultaneamente respeito à recorrente e ao seu diretor, há que recordar, conforme indicado no n.o 56, supra, que o Conselho é livre de apreciar, no âmbito do exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo Tratado FUE, as modalidades de execução das decisões adotadas em conformidade com o título V, capítulo 2, do Tratado UE, incluindo a adoção de eventuais medidas restritivas fundadas no artigo 215.o TFUE, e que a importância do objetivo prosseguido pelos atos impugnados justifica que as medidas restritivas afetem todos os responsáveis pelos atos e/ou pelas atividades que contribuem para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática.
73
No que respeita ao argumento segundo o qual existe o risco de o congelamento de fundos e recursos económicos comprometer a sua missão de serviço público internacional, é de reconhecer, à semelhança do Conselho, que dos documentos apresentados pela recorrente decorre que, apesar da imposição das medidas em causa, obteve lucros substanciais em 2019 e 2020. Além disso, a recorrente não fornece elementos concretos sobre os investimentos a longo prazo a que se refere ou sobre os montantes envolvidos.
74
Por último, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual a autorização excecional de desbloqueamento não é na prática aplicável, basta referir que a recorrente não fez prova de que tenha feito um pedido nesse sentido que lhe foi recusado e que não apresenta nenhum elemento concreto suscetível de demonstrar que tal autorização seria insuficiente para lhe permitir assegurar as suas missões de segurança aérea.
75
Em face d exposto, há que julgar improcedente o segundo fundamento da recorrente e, com ele, negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
76
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
77
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.
78
No presente caso, tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Por outro lado, enquanto instituição interveniente, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Belaeronavigatsia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
3)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Svenningsen
Laitenberger
Stancu
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de fevereiro de 2023.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.