Zadeva T-96/23
Uniper Global Commodities SE
proti
Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 25. junija 2025
„ Energija – Notranji trg električne energije – Uredba (EU) 2017/2195 – Odločba ACER o spremembi metodologije za določanje cene izravnalne energije – Določitev začasne omejitve cene – Pritožba pri odboru za pritožbe pri ACER – Posebni pogoji in podrobna pravila za pravna sredstva – Člen 28(1) in člen 29 Uredbe (EU) 2019/942 – Nedopustnost zaradi neobstoja procesnega upravičenja pred odborom za pritožbe – Ugovor nezakonitosti – Enakost pred zakonom in učinkovito sodno varstvo – Neobstoj posamičnega nanašanja – Značilnosti ali dejanske okoliščine, na katere se ni sklicevalo – Rok za vložitev tožbe – Neobstoj opravičljive zmote “
1.      Sodni postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Označitev predmeta spora – Označitev tožbenih razlogov po vsebini, in ne po formalni opredelitvi
(Statut Sodišča, člen 21; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 76(d))
(Glej točki 23 in 25.)
2.      Ugovor nezakonitosti – Incidenčnost – Implicitna, vendar jasna opredelitev v tožbi – Dopustnost
(člen 277 PDEU)
(Glej točke 24, 26 in 27.)
3.      Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Določba z jasnim in natančnim besedilom – Obveznost zagotavljanja polnega učinka določbe
(Glej točke od 31 do 34.)
4.      Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Obveznost razlage sekundarnega prava Unije v skladu z višjo zavezujočo določbo – Meje – Razlaga contra legem – Nedopustnost
(Glej točke od 35 do 37, 79 in 80.)
5.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Predpisi – Akti, ki ne potrebujejo izvedbenih ukrepov in ki se neposredno nanašajo na tožečo stranko – Odločba Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) o spremembi metodologije za določanje cene izravnalne energije – Vključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942)
(Glej točko 42.)
6.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pogoji dopustnosti – Odločba Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) o spremembi metodologije za določanje cene izravnalne energije – Akt o ustanovitvi ACER, ki določa notranjo pritožbo zoper odločitve ACER – Ničnostna tožba, vložena zoper odločbo ACER, ne da bi bil izčrpan notranji postopek pritožbe – Dopustnost – Zahteva – Tožeča stranka, ki ne izpolnjuje pogojev dopustnosti za vložitev notranje pritožbe – Izpolnjen pogoj – Kršitev načel enakosti in učinkovitega sodnega varstva – Neobstoj
(člen 263, peti odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 20 in 41; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, uvodna izjava 34 ter člena 28(1) in 29)
(Glej točke od 43 do 45, 48 in od 54 do 75.)
7.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Posamično nanašanje – Merila – Odločba Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) o spremembi metodologije za določanje cene izravnalne energije – Tožba podjetja, delujočega na trgu, na katerega navedena odločba vpliva – Podjetje, ki ni dokazalo, da obstaja bistven vpliv na njegov položaj na trgu – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU)
(Glej točke od 92 do 111.)
8.      Agencije Evropske unije – Agencija Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) – Odločba ACER – Postopek notranje pritožbe pri odboru za pritožbe – Tožba pri sodišču Unije – Pristojnost – Nadzor zakonitosti odločb odbora za pritožbe – Upoštevanje zgolj dejanskih in pravnih elementov, ki so bili predloženi odboru za pritožbe
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/942, člen 29)
(Glej točki 115 in 122.)
9.      Sodni postopek – Rok za vložitev tožbe – Prekluzija – Opravičljiva zmota – Pojem – Obseg
(člen 263, šesti odstavek, PDEU)
(Glej točke od 128 do 136.)
Povzetek
Splošno sodišče je potrdilo veljavnost odločb odbora za pritožbe pri Agenciji Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), s katerima sta bili kot nedopustni zavrženi pritožbi, ki sta ju dve družbi vložili zoper odločbo ACER o spremembi metodologije za določanje cene izravnalne energije. S tem se je Splošno sodišče po eni strani izreklo o procesnem upravičenju fizičnih in pravnih oseb pred odborom za pritožbe ACER na podlagi člena 28(1) Uredbe 2019/942(1). Po drugi strani je podalo pojasnila glede presoje posamičnega nanašanja v zvezi s fizičnimi ali pravnimi osebami v primeru odločb, ki jih sprejme ACER.
ACER je z odločbo z dne 24. januarja 2020 na predlog operaterjev prenosnih sistemov sprejela metodologijo za oblikovanje cene za izravnalno energijo, ki je med drugim določala, da cene dobave izravnalne energije ne smejo biti višje ali nižje od tehnične omejitve cene v višini približno 99.999 EUR na megavatno uro (MWh).
ACER je z odločbo z dne 25. februarja 2022 (v nadaljevanju: prvotna odločba) navedeno metodologijo začasno spremenila tako, da je zadevno tehnično omejitev cene nadomestila z omejitvijo cene v višini približno 15.000 EUR/MWh, ki se uporablja izključno za izmenjavo izravnalne energije na evropskih platformah PICASSO in MARI, in sicer za obdobje 48 mesecev, ki začne teči 1. julija 2022.
Tožeči stranki, družbi RWE Supply & Trading GmbH in Uniper Global Commodities SE, sta dobaviteljici izravnalne energije, dejavni na nemškem trgu, na katerem delujeta evropski platformi PICASSO in MARI.
Ker sta menili, da sta bili s prvotno odločbo oškodovani, sta vložili pritožbi pri odboru za pritožbe pri ACER (v nadaljevanju: odbor za pritožbe). Ta odbor je z odločbama z dne 9. decembra 2022 (v nadaljevanju: izpodbijani odločbi) ti pritožbi zavrgel kot nedopustni zaradi neobstoja procesnega upravičenja na podlagi člena 28(1) Uredbe 2019/942.
V skladu s to določbo se lahko vsaka fizična ali pravna oseba pritoži na odločitev ACER, ki je naslovljena nanjo, ali na odločitev, ki jo neposredno in posamično zadeva. Ker tožeči stranki nista bili naslovnici prvotne odločbe, je odbor za pritožbe menil, da se ta odločba nanju sicer nanaša neposredno, vendar ne posamično.
V teh okoliščinah sta tožeči stranki pri Splošnem sodišču vložili tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanih odločb in, podredno, prvotne odločbe.
Presoja Splošnega sodišča
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe odboru za pritožbe med drugim očitata, da je kršil člen 263, četrti odstavek, PDEU(2), ker je menil, da nimata procesnega upravičenja za vložitev pritožbe pri njem zoper prvotno odločbo. Vendar je ta odločba predpis, ki se nanju neposredno nanaša in ne potrebuje izvedbenih ukrepov. Zato jo je mogoče izpodbijati pred sodiščem Unije na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Tožeči stranki menita, da bi bilo treba člen 28(1) Uredbe 2019/942, da bi bil skladen z načelom učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), kakor se izvaja s členom 263, četrti odstavek, PDEU, in načelom enakosti pred zakonom, določenim v členu 20 Listine, razlagati tako, da jima omogoča vložitev pritožbe zoper prvotno odločbo pri odboru za pritožbe.
Splošno sodišče je najprej ugotovilo, da ta prvi tožbeni razlog v bistvu zajema dva očitka, od katerih se prvi nanaša na razlago člena 28(1) Uredbe 2019/942, ki ni v skladu z načeloma učinkovitega sodnega varstva in enakosti pred zakonom, določenima v členih 20 in 47 Listine, drugi pa na implicitni ugovor nezakonitosti člena 28(1) Uredbe 2019/942 zaradi neskladnosti s tema načeloma in členoma Listine.
Kar zadeva prvi očitek, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da razlaga določbe prava Unije ne sme povzročiti, da se jasnemu in natančnemu besedilu te določbe odvzame ves polni učinek. Če torej pomen take določbe nedvoumno izhaja iz njenega besedila, sodišče Unije od te razlage ne more odstopiti.
V obravnavani zadevi je iz jasnega in natančnega besedila člena 28(1) Uredbe 2019/942 razvidno, da lahko tožeči stranki kot pravni osebi, ki nista naslovnici prvotne odločbe, vložita pritožbo zoper navedeno odločbo le, če se ta nanju ne nanaša le neposredno, ampak tudi posamično. Čeprav je res, da je treba pogoj posamičnega nanašanja, ki je tako določen v tej določbi, razlagati ob upoštevanju splošnih načel prava Unije, kot so zagotovljena z Listino, je uporaba široke razlage mogoča le, če je združljiva z besedilom zadevne določbe in če ne pripelje do razlage contra legem.
Iz tega sledi, da je odbor za pritožbe v izpodbijanih odločbah člen 28(1) Uredbe 2019/942 utemeljeno razlagal tako, da je tožečima strankama kot pravnima osebama dovoljeval, da pri njem vložita pritožbo zoper prvotno odločbo le, če se navedena odločba nanju ni nanašala le neposredno, ampak tudi posamično.
Kar zadeva drugi očitek, je Splošno sodišče navedlo, da se v skladu s členom 263, peti odstavek, PDEU v aktih o ustanovitvi organov, uradov ali agencij Unije lahko določijo posebni pogoji in podrobnosti glede pravnih sredstev fizičnih ali pravnih oseb, vloženih zoper akte teh organov, uradov ali agencij, ki imajo zanje pravni učinek.
Zakonodajalec Unije je tako v členih 28 in 29 Uredbe 2019/942 določil, da morajo imeti fizične ali pravne osebe, na katere so naslovljeni akti ACER ali na katere se ti akti neposredno in posamično nanašajo, zaradi poenostavitve postopka pravico do pritožbe pri odboru za pritožbe. V tem okviru je odločil, da med fizične ali pravne osebe, ki se lahko obrnejo neposredno na odbor za pritožbe, ne bo vključil tistih, ki spadajo v kategorijo, na katero se nanaša tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ti lahko v primeru, da ACER, kot v obravnavani zadevi, sprejme predpis, vložijo ničnostno tožbo neposredno pri Splošnem sodišču.
V tem okviru Splošno sodišče izključuje, da bi člen 29 Uredbe 2019/942, ki zahteva izčrpanje notranjih pravnih sredstev, preden je mogoče vložiti tožbo pri sodišču Unije, tožečima strankama preprečeval, da pri Splošnem sodišču neposredno vložita ničnostno tožbo. To določbo je namreč treba razlagati tako, da se uporablja le za kategorije fizičnih ali pravnih oseb, ki imajo procesno upravičenje pred odborom za pritožbe v smislu člena 28 navedene uredbe.
Iz tega sledi, da fizične ali pravne osebe, ki spadajo v kategorijo, na katero se nanaša tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ne spadajo na področje uporabe obveznega postopka predhodnega pravnega sredstva, uvedenega s členoma 28 in 29 Uredbe 2019/942, in morajo zato tožbe vložiti neposredno pri Splošnem sodišču.
Splošno sodišče je ob upoštevanju teh preudarkov, na prvem mestu, analiziralo, ali je različno obravnavanje – uvedeno s členom 28 Uredbe 2019/942 – fizičnih ali pravnih oseb, na katere se nanaša tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, in fizičnih ali pravnih oseb, ki se lahko obrnejo neposredno na odbor za pritožbe ter ki spadajo v prvi in drugi primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, združljivo z načelom enakosti pred zakonom, določenim v členu 20 Listine.
Splošno sodišče je najprej opozorilo, da je ustanovitev odbora za pritožbe del celostnega pristopa, ki je namenjen temu, da se agencijam Unije zagotovijo pritožbeni organi, če je bilo tem agencijam podeljeno pooblastilo za odločitve o zapletenih tehničnih ali znanstvenih vprašanjih. Ti pritožbeni organi so primerno sredstvo za varstvo pravic zadevnih strank v okoliščinah, v katerih se mora nadzor sodišča Unije, kadar imajo organi Unije široko diskrecijsko pravico, zlasti glede zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev, omejiti na preučitev, ali pri izvajanju take diskrecijske pravice ni bila storjena očitna napaka oziroma ali niso bila zlorabljena pooblastila, oziroma na to, ali ti organi niso očitno prekoračili meje svoje diskrecijske pravice.
Tako člen 28 Uredbe 2019/942 s tem, da fizičnim ali pravnim osebam, za katere velja tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ne omogoča, da se obrnejo na odbor za pritožbe, uvaja različno obravnavanje, na eni strani, fizičnih ali pravnih oseb, ki bodo tako kot tožeča stranka lahko upravičene le do omejenega nadzora nad odločitvami ACER, ki ga opravi Splošno sodišče, zlasti v zvezi z zapletenimi znanstvenimi, tehničnimi ali ekonomskimi presojami, povezanimi z energijo, in na drugi strani tistih, ki bodo lahko zadevo neposredno predložile odboru za pritožbe in bodo tako upravičene do celotnega nadzora nad odločbami ACER v zvezi z navedenimi presojami.
Vendar je tako različno obravnavanje utemeljeno z bolj ali manj intenzivno povezavo različnih kategorij zadevnih fizičnih ali pravnih oseb z odločitvami ACER. Tiste, ki se lahko neposredno obrnejo na odbor za pritožbe, so namreč individualizirane z navedenimi odločbami, ker so te nanje naslovljene ali ker nanje vplivajo podobno, kot bi na naslovnika. To pa ne velja za fizične ali pravne osebe, ki spadajo v kategorijo, na katero se nanaša tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da mora zakonodajalec Unije, da bi mu lahko bila očitana kršitev načela enakega obravnavanja, različno obravnavati primerljive položaje, zaradi česar so nekatere osebe v manj ugodnem položaju v primerjavi z drugimi. Za neposredni nadzor akta ACER, ki ga opravi Splošno sodišče, pa ni mogoče šteti, da fizične ali pravne osebe, ki se ne morejo obrniti neposredno na odbor za pritožbe pri ACER, postavlja v manj ugoden položaj. To sredstvo nadzora je namreč treba šteti za primerno za varstvo pravic fizičnih ali pravnih oseb, ki so manj tesno povezane s tem aktom.
Iz tega sledi, da je zakonodajalec Unije v členu 28(1) Uredbe 2019/942 uvedel upravičeno različno obravnavanje fizičnih ali pravnih oseb, ki niso v enakem ali primerljivem položaju z vidika odločb ACER. Zanje torej ne veljajo enaki posebni pogoji ali podrobna pravila v zvezi s pritožbami, ki jih vložijo zoper navedene odločbe, tako da se s tem različnim obravnavanjem ne krši načelo enakosti pred zakonom, določeno v členu 20 Listine.
Na drugem mestu, kar zadeva domnevno kršitev načela učinkovitega sodnega varstva in člena 47 Listine(3), glede na to, da se fizične ali pravne osebe, ki spadajo v kategorijo, na katero se nanaša tretji primer iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, ne morejo obrniti na odbor za pritožbe, je Splošno sodišče navedlo, da ker ničnostna tožba pred Splošnim sodiščem ostaja na voljo, ni mogoče šteti, da je zakonodajalec Unije pri sprejetju členov 28 in 29 Uredbe 2019/942 kršil navedeno načelo.
Splošno sodišče je dodalo, da morebitni postopkovni zapleti, ki izhajajo iz tega sistema pravnih sredstev, zlasti morebitna vložitev vzporednih tožb zoper iste odločbe ACER pri odboru za pritožbe in Splošnem sodišču ter zapletenost pojma „posamično nanašanje“, od katerega je odvisna pristojnost odbora za pritožbe oziroma Splošnega sodišča, ne morejo zadostovati za ugotovitev, da je ta sistem sam po sebi v nasprotju z načelom učinkovitega sodnega varstva.
Splošno sodišče je v nadaljevanju analize tožbe zavrnilo tudi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 28(1) Uredbe 2019/942, ker odbor za pritožbe v izpodbijanih odločbah ni ugotovil, da se je prvotna odločba posamično nanašala na tožeči stranki zaradi njunih posebnih značilnosti, ki so ju opredeljevale glede na vse druge osebe.
Prvič, Splošno sodišče je pojasnilo, da je treba za presojo posamičnega nanašanja na tožeči stranki na podlagi člena 28(1) Uredbe 2019/942 upoštevati sodno prakso sodišča Unije, sprejeto v zvezi z drugim primerom iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Posebni pogoji in podrobna pravila za pravna sredstva, ki so z Uredbo 2019/942 določena na podlagi člena 263, peti odstavek, PDEU, morajo namreč ostati popolnoma skladni s splošno ureditvijo iz člena 263 PDEU, kar zadeva pristojnost sodišča Unije za odločanje o tožbah, ki so pri njem vložene. Iz tega sledi, da če v splošni ureditvi iz člena 263 PDEU ter v posebnih pogojih in podrobnih pravilih, sprejetih na podlagi člena 263, peti odstavek, PDEU, obstajajo enaki pogoji dopustnosti, jih je treba načeloma razlagati enotno.
Drugič, Splošno sodišče je preučitev značilnosti in dejanskih okoliščin, na katere sta se tožeči stranki sklicevali pred Splošnim sodiščem, da bi dokazali posamično nanašanje nanju, omejilo na tiste položaje, ki so bili prav tako navedeni pred odborom za pritožbe in ki jih je ta preučil v izpodbijanih odločbah. Res je, da mora Splošno sodišče preveriti zakonitost teh odločb tako, da nadzira uporabo prava Unije s strani odbora za pritožbe, zlasti glede na dejstva, ki so mu bila predložena. Nasprotno pa takega nadzora ne sme opraviti ob upoštevanju novih dejstev, ki so mu bila na novo navedena ali predložena.
Ob upoštevanju teh pojasnil je Splošno sodišče ugotovilo, da tožeči stranki, kar zadeva značilnosti in dejanske okoliščine, ki sta jih navedli pred odborom za pritožbe, in sicer njuna dejavna prisotnost na nemškem trgu izravnalne energije in njuno mesto med največjimi dobavitelji na tem trgu, in ki so bile nato podrobneje predstavljene v okviru te tožbe, pri čemer trdita, da je prvotna odločba bistveno vplivala na njun položaj na tem trgu, napotujeta na sodno prakso sodišča Unije s področja državnih pomoči in koncentracij.
Vendar se po eni strani tožeči stranki ne moreta uspešno sklicevati na to sodno prakso, da bi trdili, da je navedena odločba bistveno vplivala na njun položaj na tem trgu. Ta sodna praksa namreč vsaj delno temelji na obstoju dejanskega ali potencialnega konkurenčnega razmerja na trgu, na katerega se ta odločba nanaša, med upravičenci iz izpodbijane odločbe in tožečo stranko, na položaj katere na tem trgu ali sosednjih trgih, ki so višje ali nižje v prodajni verigi, navedena odločba negativno in, odvisno od primera, znatno vpliva, kar je posebej opredeljeno.
V obravnavani zadevi tožeči stranki ne trdita niti a fortiori ne dokazujeta, da sta v trenutnem ali potencialnem konkurenčnem razmerju z naslovniki, ki so po njunem mnenju dejanski upravičenci iz prvotne odločbe na nemškem trgu izravnalne energije, na katerem delujeta in na katerega se nanaša ta odločba.
Po drugi strani značilnosti in dejanske okoliščine, na katere se sklicujeta tožeči stranki, nikakor niso bile take, da bi ju lahko individualizirale glede na vse druge osebe.
Ker so bili tožbeni razlogi tožečih strank zavrnjeni, je Splošno sodišče ničnostno tožbo zoper izpodbijani odločbi zavrnilo.
Podredne predloge za razglasitev ničnosti prvotne odločbe, ker so bili vloženi po roku za vložitev tožbe, določenem v členu 263, šesti odstavek, PDEU, je treba zavreči kot nedopustne. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da se tožeči stranki v okoliščinah obravnavane zadeve nista sklicevali na nobeno opravičljivo zmoto, na podlagi katere bi bilo mogoče odstopiti od obveznosti spoštovanja roka, določenega za vložitev tožbe.
Zato je Splošno sodišče tožbo v celoti zavrnilo.
1      Uredba (EU) 2019/942 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o ustanovitvi Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (UL 2019, L 158, str. 22).
2      V skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU lahko fizične ali pravne osebe vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte (prvi primer) ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo (drugi primer), in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov (tretji primer).
3      Kot se izvaja s členom 263, četrti odstavek, PDEU.