Affaire C‑549/15
E.ON Biofor Sverige AB
contre
Statens energimyndighet
(demande de décision préjudicielle_introduite par le Förvaltningsrätten i Linköping)
« Renvoi préjudiciel – Promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables – Biocarburants utilisés pour le transport – Directive 2009/28/CE – Article 18, paragraphe 1 – Système de “bilan massique” destiné à s’assurer que le biogaz satisfait aux critères de durabilité prescrits – Validité – Articles 34 et 114 TFUE – Réglementation nationale exigeant que le bilan massique soit réalisé dans un lieu clairement délimité – Pratique de l’autorité nationale compétente admettant qu’il puisse être satisfait à cette condition lorsque du biogaz durable est transporté au moyen du réseau gazier national – Injonction de ladite autorité excluant qu’il puisse être satisfait à cette même condition en cas d’importation en provenance d’autres États membres de biogaz durable via des réseaux gaziers nationaux interconnectés – Libre circulation des marchandises »
Sommaire – Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 22 juin 2017
1.        Rapprochement des législations – Article 114 TFUE – Champ d’application
(Art. 114 TFUE)
2.        Environnement – Promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables – Directive 2009/28 – Vérification du respect des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides – Obligation pour les États membres d’autoriser les importations, via leurs réseaux gaziers nationaux interconnectés, de biogaz durable – Absence
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/28, art. 17 et 18, § 1)
3.        Libre circulation des marchandises – Restrictions quantitatives – Mesures d’effet équivalent – Directive 2009/28 – Mise en place d’un système de vérification des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides – Pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union – Justification de la mise en place dudit système de vérification par des raisons de protection de l’environnement – Proportionnalité
(Art. 34 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/28, art. 18, § 1)
4.        Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Identification des éléments pertinents de droit de l’Union – Absence de référence dans la demande de renvoi – Absence d’incidence
(Art. 267 TFUE)
5.        Droit de l’Union européenne – Exécution par les États membres – Critères d’appréciation – Domaine ne faisant pas l’objet d’une harmonisation exhaustive par un acte de droit dérivé – Mise en œuvre d’une mesure d’harmonisation devant respecter le droit de l’Union
(Art. 34 TFUE)
6.        Libre circulation des marchandises – Restrictions quantitatives – Mesures d’effet équivalent – Système de bilan massique au sens de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28 – Réglementation nationale exigeant la réalisation du bilan massique dans un lieu clairement délimité – Injonction de l’autorité nationale compétente excluant la réalisation d’un bilan massique à l’égard du biogaz durable faisant l’objet d’un transport transfrontière via des réseaux gaziers nationaux interconnectés – Inadmissibilité
(Art. 34 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/28, art. 18, § 1)
1.      Voir le texte de la décision.
(voir points 30-31, 49)
2.      L’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, doit être interprété en ce sens qu’il n’a pas pour objet de créer, à la charge des États membres, une obligation d’autoriser les importations, via leurs réseaux gaziers nationaux interconnectés, de biogaz répondant aux critères de durabilité énoncés à l’article 17 de cette directive et destiné à être utilisé comme biocarburant.
En effet, d’une part, l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, qui a pour seul objet d’instaurer des mécanismes de vérification destinés à garantir la correcte application de l’article 17 de cette directive, ne saurait, eu égard au lien existant ainsi entre ces deux dispositions, pas davantage que cet article 17, être interprété comme ayant pour objet d’obliger inconditionnellement les États membres à autoriser les importations de biogaz durable provenant d’autres États membres.
D’autre part, et ainsi que M. l’avocat général l’a relevé, en substance, au point 57 de ses conclusions, compte tenu de la généralité des termes dans lesquels se trouvent énoncés les critères énumérés aux points a) à c) de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, il ne saurait davantage être considéré que ladite disposition aurait procédé à une harmonisation complète de la méthode de vérification liée au système du bilan massique. Il résulte, au contraire, desdits points que les États membres conservent une marge d’appréciation et de manœuvre lorsqu’ils sont appelés à déterminer, plus précisément, les conditions concrètes auxquelles devront répondre les systèmes de bilan massique à mettre en place par les opérateurs économiques. Dès lors, une telle disposition n’est, envisagée en tant que telle, pas non plus de nature à conduire, automatiquement, à ce qu’une libre circulation du biogaz durable à travers un réseau gazier transfrontalier se trouve garantie une fois ledit biogaz légalement caractérisé comme durable dans l’État membre de production.
(voir points 39, 40, 42, disp. 1)
3.      Or, rien ne permet de considérer que, en ayant ainsi décidé de privilégier, dans la poursuite de l’objectif imparti par l’article 114, paragraphe 3, TFUE consistant à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et aux fins plus spécifiquement mentionnées au considérant 76 de la directive 2009/28, la mise en place d’un système de vérification des critères de durabilité qui soit à la fois intègre et efficace et destiné à assurer l’existence d’un rapport physique entre la production de biocarburants durables et leur consommation dans l’Union, tout en influant, de la sorte, plus efficacement sur le comportement des acteurs du marché, le législateur de l’Union aurait excédé les limites de la large marge d’appréciation, rappelée au point 50 du présent arrêt, dont il dispose, ni méconnu les exigences découlant du principe de proportionnalité.
En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 70 de ses conclusions, le domaine spécifique dans lequel ledit législateur était en l’occurrence amené à légiférer exige à l’évidence de la part de celui-ci qu’il pose des choix de nature à la fois politique, scientifique et économique et qu’il se livre, ce faisant, à des appréciations, notamment d’ordre technique et économique, particulièrement complexes.
Or, c’est sans excéder les limites de ladite marge d’appréciation que le législateur de l’Union a pu considérer, en l’occurrence, que, eu égard, d’une part, à la forme de traçabilité qu’il institue et aux conditions visant à en assurer l’efficacité et l’intégrité dont il se trouve assorti en vertu des dispositions de l’article 18 de la directive 2009/28, et, d’autre part, à l’influence qu’il vise, ce faisant, à exercer sur les prix des biocarburants durables et sur les acteurs de marché, tout en réduisant les risques de fraude, le système de vérification par recours à la technique du bilan massique paraissait apte à atteindre un niveau de protection élevé de l’environnement.
De même, le législateur de l’Union a-t-il raisonnablement pu considérer, à cet égard, sans excéder les limites de la marge d’appréciation dont il dispose, qu’un tel système de vérification était nécessaire et que, en particulier, il n’existait pas de mesure alternative permettant d’atteindre les objectifs légitimes en l’occurrence ainsi poursuivis de manière aussi efficace tout en soumettant les opérateurs économiques à des contraintes économiques et administratives moindres.
Pour ces mêmes raisons, l’entrave à la libre circulation des marchandises relevée au point 61 du présent arrêt qui se trouve ainsi, dans le respect du principe de proportionnalité, justifiée par des raisons de protection de l’environnement ne saurait, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 46 de ce même arrêt, être regardée comme violant les dispositions de l’article 34 TFUE (voir, par analogie, arrêt du 14 décembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, point 61).
(voir points 66-70)
4.      Voir le texte de la décision.
(voir point 72)
5.      Voir le texte de la décision.
(voir points 76-78)
6.      L’article 34 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une injonction, telle que l’injonction en cause au principal, par laquelle une autorité nationale entend exclure qu’un opérateur économique puisse mettre en œuvre un système de bilan massique, au sens de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 2009/28, à l’égard de biogaz durable transporté dans des réseaux gaziers nationaux interconnectés, en vertu d’une disposition adoptée par cette autorité et selon laquelle un tel bilan massique doit être réalisé « à l’intérieur d’un lieu clairement délimité », alors même que ladite autorité admet, sur la base de cette disposition, qu’un système de bilan massique puisse être mis en œuvre à l’égard de biogaz durable transporté dans le réseau gazier national de l’État membre dont relève cette même autorité.
S’agissant, en premier lieu, de l’existence d’une entrave aux échanges au sens dudit article 34, il y a lieu de constater que l’injonction litigieuse est susceptible d’entraver, à tout le moins indirectement et potentiellement, les importations de biogaz durable vers la Suède en provenance d’autres États membres, au sens de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt.
En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 75, 76 et 78 de ses conclusions, ladite injonction a pour effet d’empêcher la réalisation d’un bilan massique du biogaz durable importé à travers les réseaux gaziers nationaux interconnectés et, partant, d’exclure que ledit biogaz puisse, une fois ainsi importé en Suède, conserver les caractéristiques de durabilité propres à permettre à celui-ci de bénéficier d’un régime fiscal avantageux applicable, dans ledit État membre, à la consommation de biocarburants durables.
L’entrave aux échanges étant ainsi avérée, il convient de vérifier, en second lieu, et conformément à la jurisprudence rappelée au point 46 du présent arrêt, si la mesure nationale à l’origine de ladite entrave peut néanmoins être justifiée par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 36 TFUE ou par des exigences impératives admises, telles que la protection de l’environnement, et si ladite mesure satisfait aux exigences découlant du principe de proportionnalité. À cet égard, il y a lieu de rappeler, premièrement, que l’utilisation de sources d’énergie renouvelables pour la production de biogaz que vise in fine à promouvoir une réglementation nationale telle que celle dans laquelle s’inscrit l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de l’Agence de l’énergie est, en principe, utile à la protection de l’environnement. Deuxièmement, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les autorités nationales sont tenues de démontrer que l’exception au principe de la libre circulation des marchandises qu’elles instituent est nécessaire pour réaliser les objectifs concernés et qu’elle est conforme au principe de proportionnalité.
Or, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 89 et 90 de ses conclusions, il n’apparaît pas, et l’Agence de l’énergie n’a aucunement démontré, qu’il serait impossible, pour cette dernière, de s’assurer de la durabilité du biogaz importé d’autres États membres via des réseaux gaziers nationaux interconnectés en exigeant des opérateurs économiques concernés qu’ils produisent les éléments ainsi requis par le droit national, tout en tenant compte, à cet égard, des informations et des documents éventuellement issus du système de bilan massique mis en place dans les États membres de provenance du lot de biogaz durable concerné et tout en s’assurant que ledit lot n’est, aux fins précisées à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2009/28, réputé prélevé qu’une seule fois du ou des mélanges, ainsi que l’exige le système du bilan massique instauré à l’article 18, paragraphe 1, de cette directive.
Il découle de ce qui précède que l’Agence de l’énergie n’a pas établi que l’injonction litigieuse, adoptée sur le fondement de l’article 3 du chapitre 3 des dispositions de 2011 de cette Agence, serait nécessaire aux fins de s’assurer du caractère durable du biogaz importé d’autres États membres aux fins mentionnées à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2009/28, de telle sorte qu’une telle mesure méconnaît le principe de proportionnalité et qu’elle ne saurait, dès lors, être justifiée.
(voir points 79, 80, 84, 85, 90, 98, 99, 100, disp. 3)