62002CJ0233_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-233/02,
Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους R. Abraham, G. de Bergues και P. Boussaroque, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από τους P. J. Kuijper και A. Van Solinge, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
υποστηριζόμενη από το
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τον J. Collins, συνεπικουρούμενο από τον M. Hoskins, barrister, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνον,
που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως με την οποία η Επιτροπή σύναψε με τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής συμφωνία επί των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τη συνεργασία και τη διαφάνεια στον νομοθετικό τομέα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ολομέλεια),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, P. Jann, C. W. A. Timmermans (εισηγητή), C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues, προέδρους τμημάτων, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric και S. von Bahr, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: S. Alber
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έκθεση του εισηγητή δικαστή,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2003,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 21 Ιουνίου 2002, η Γαλλική Δημοκρατία ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, την ακύρωση της αποφάσεως με την οποία η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σύναψε με τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής συμφωνία με τίτλο «κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη συνεργασία και τη διαφάνεια στον νομοθετικό τομέα» (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση και κατευθυντήριες γραμμές, αντίστοιχα).
Το νομικό και ιστορικό πλαίσιο
Η Συνθήκη
2. Στο μέρος ΙΙΙ, τίτλος IX, της Συνθήκης ΕΚ, με τίτλο «Η κοινή εμπορική πολιτική», περιλαμβάνεται το άρθρο 133, παράγραφοι 1 έως 4, το οποίο ορίζει:
«1. Η κοινή εμπορική πολιτική διαμορφώνεται βάσει ενιαίων αρχών, ιδίως όσον αφορά τις μεταβολές δασμολογικών συντελεστών, τη σύναψη δασμολογικών και εμπορικών συμφωνιών, την ενοποίηση των μέτρων ελευθερώσεως, την πολιτική εξαγωγών και τα μέτρα εμπορικής άμυνας, συμπεριλαμβανομένων όσων λαμβάνονται σε περιπτώσεις ντάμπινγκ και επιδοτήσεων.
2. Η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο προτάσεις για τη θέση σε εφαρμογή της κοινής εμπορικής πολιτικής.
3. Εάν πρέπει να διεξαχθούν διαπραγματεύσεις συμφωνιών με ένα ή περισσότερα κράτη ή με διεθνείς οργανισμούς, η Επιτροπή υποβάλλει συστάσεις στο Συμβούλιο, το οποίο την εξουσιοδοτεί να αρχίσει τις αναγκαίες διαπραγματεύσεις.
Οι διαπραγματεύσεις αυτές διεξάγονται από την Επιτροπή σε συνεννόηση με ειδική επιτροπή που ορίζεται από το Συμβούλιο για να επικουρεί την Επιτροπή στο έργο αυτό και στο πλαίσιο των οδηγιών που μπορεί να της απευθύνει το Συμβούλιο.
Εφαρμόζονται οι οικείες διατάξεις του άρθρου 300.
4.
Το Συμβούλιο, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που του παρέχονται από το παρόν άρθρο, αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία.»
3. Το άρθρο 300, παράγραφοι 1 έως 3, ΕΚ ορίζει:
«1. Όταν η παρούσα Συνθήκη προβλέπει τη σύναψη συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας και ενός ή περισσοτέρων κρατών ή διεθνών οργανισμών, η Επιτροπή υποβάλλει συστάσεις στο Συμβούλιο, το οποίο την εξουσιοδοτεί να αρχίσει τις αναγκαίες διαπραγματεύσεις. Οι διαπραγματεύσεις αυτές διεξάγονται από την Επιτροπή, σε συνεννόηση με τις ειδικές επιτροπές που ορίζονται από το Συμβούλιο για να την επικουρούν στο έργο αυτό και στο πλαίσιο των οδηγιών που ενδεχομένως της απευθύνει το Συμβούλιο.
Κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται με την παρούσα παράγραφο, το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, πλην των περιπτώσεων που προβλέπονται στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 2, στις οποίες αποφασίζει με ομοφωνία.
2. Με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής στον τομέα αυτό, η υπογραφή, η οποία ενδέχεται να συνοδεύεται από απόφαση περί προσωρινής εφαρμογής πριν από την έναρξη ισχύος, και η σύναψη των συμφωνιών αποφασίζονται από το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής. Το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα όταν η συμφωνία αφορά τομέα στον οποίο απαιτείται ομοφωνία για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων, καθώς και προκειμένου περί συμφωνιών του άρθρου 310.
[…]
3. Εκτός από τις συμφωνίες που προβλέπονται στο άρθρο 133, παράγραφος 3, το Συμβούλιο συνάπτει τις συμφωνίες μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ακόμη και όταν η συμφωνία αφορά τομέα για τον οποίο απαιτείται η διαδικασία του άρθρου 251 ή του άρθρου 252 για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων. […]»
Η δήλωση για τη διατλαντική οικονομική συνεργασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ηνωμένων Πολιτειών
4. Κατά τη διάσκεψη κορυφής της 18ης Μαΐου 1998, η Ευρωπαϊκή Ένωση και οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής (στο εξής: εταίροι) προέβησαν σε δήλωση σχετικά με τη διατλαντική οικονομική συνεργασία.
5. Στο σημείο 10 της δηλώσεως αυτής, οι εταίροι διατυπώνουν επί της ουσίας την πρόθεσή τους να επικεντρώσουν τις προσπάθειές τους στην εξάλειψη των εμποδίων που περιορίζουν σημαντικά το διατλαντικό εμπόριο και τις επενδύσεις και ειδικότερα στην κατάργηση των νομοθετικών διατάξεων που περιορίζουν τις δυνατότητες εισόδου στην αγορά των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών.
6. Στο σημείο 17 της εν λόγω δηλώσεως, οι εταίροι διατυπώνουν την πρόθεσή τους:
– να καταρτίσουν, το ταχύτερο δυνατόν, ένα σχέδιο σχετικά με τους τομείς κοινής δράσεως, τόσο σε διμερές όσο και σε πολυμερές επίπεδο, συνοδευόμενο από χρονοδιάγραμμα για την επίτευξη συγκεκριμένων αποτελεσμάτων·
– να προβούν σε όλα τα αναγκαία διαβήματα για να καταστεί δυνατή η ταχεία εφαρμογή του σχεδίου αυτού, συμπεριλαμβανομένων των αναγκαίων μέτρων για την έναρξη διαπραγματεύσεων.
7. Μία σημείωση στο κάτω μέρος της δηλώσεως ορίζει ότι με αυτήν δεν δίδεται εντολή διαπραγματεύσεων για την Ευρωπαϊκή Ένωση.
Το πρόγραμμα δράσεως σχετικά με τη διατλαντική οικονομική συνεργασία
8. Οι εταίροι κατάρτισαν το πρόγραμμα δράσεως σχετικά με τη διατλαντική οικονομική συνεργασία, το οποίο ενέκρινε το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 9 Νοεμβρίου 1998, (στο εξής: πρόγραμμα δράσεως). Στο πλαίσιο αυτό, το Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή να προβεί σε διαπραγματεύσεις με σκοπό την κατάρτιση διμερών συμφωνιών με τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής, ιδίως στο τομέα των τεχνικών εμποδίων στο εμπόριο (ανακοίνωση τύπου υπ’ αριθ. 12560/98 του Συμβουλίου, της 9ης Νοεμβρίου 1998).
9. Στο τρίτο μέρος του προγράμματος δράσεως, το οποίο είναι αφιερωμένο στη διμερή δράση, περιλαμβάνεται το τμήμα 3.1 σχετικά με τα τεχνικά εμπόδια στη διακίνηση εμπορευμάτων. Με τίτλο «συνεργασία στον νομοθετικό τομέα», το τμήμα 3.1.1 του εν λόγω προγράμματος προβλέπει ότι οι εταίροι θα λάβουν διάφορα μέτρα, μεταξύ των οποίων είναι, ιδίως:
– ο από κοινού καθορισμός και η θέση σε εφαρμογή των αρχών και των κατευθυντηρίων γραμμών για την εξασφάλιση πραγματικής συνεργασίας στον νομοθετικό τομέα,
– η από κοινού εξέταση των ζητημάτων που θα καθοριστούν διά κοινής συναινέσεως, ιδίως η πρόσβαση του ετέρου μέρους στις νομοθετικές διαδικασίες αναφορικά με τη διαφάνεια και τη συμμετοχή του κοινού –συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας όλων των ενδιαφερομένων μερών να συμβάλουν πραγματικά στις διαδικασίες αυτές και να ληφθεί δεόντως υπόψη η άποψή τους,
– η αναζήτηση, βάσει της εξετάσεως αυτής, των μέσων για τη βελτίωση της προσβάσεως του ετέρου μέρους στις διαδικασίες αυτές, καθώς και ο από κοινού καθορισμός γενικών αρχών και κατευθυντηρίων γραμμών αναφορικά με τις διαδικασίες αυτές, στο μέτρο δε του δυνατού, η συγκεκριμένη εφαρμογή των βελτιώσεων αυτών, τηρουμένης της ανεξαρτησίας των εθνικών νομοθετικών αρχών.
Οι κατευθυντήριες γραμμές
Η διαπραγμάτευση των κατευθυντηρίων γραμμών
10. Τον Ιούλιο του 1999, άρχισαν διαπραγματεύσεις επί των κατευθυντηρίων γραμμών μεταξύ των αρμόδιων υπηρεσιών της Επιτροπής και των ομολόγων τους των υπηρεσιών του Αμερικανού αρμόδιου για θέματα εμπορίου και εκπροσώπου του Υπουργείου Εμπορίου.
11. Κατά τις διαπραγματεύσεις αυτές, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής υπογράμμισαν ότι οι εν λόγω αρχές και κατευθυντήριες γραμμές δεν μπορούν να δημιουργήσουν υποχρεώσεις, από άποψη διεθνούς δικαίου, μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών και της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
12. Τον Φεβρουάριο του 2002, ολοκληρώθηκαν οι κατευθυντήριες γραμμές μεταξύ των διαπραγματευτών των υπηρεσιών της Επιτροπής και των Αμερικανών ομολόγων τους με την έκδοση ανακοίνωσης. Στο έγγραφο δεν τέθηκε καμία υπογραφή.
13. Το κείμενο αυτό κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή, η οποία έλαβε γνώση κατά τη συνεδρίαση της 9ης Απριλίου 2002. Δεν δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Το σημείωμα της 9ης Απριλίου 2002 των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές
14. Στις 9 Απριλίου 2002, οι υπηρεσίες της Επιτροπής απηύθυναν σημείωμα στην επιτροπή που συστάθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 133, παράγραφος 3, ΕΚ, το οποίο περιελάμβανε σε παράρτημα το κείμενο των κατευθυντηρίων γραμμών στην τελική τους εκδοχή της 13ης Φεβρουαρίου 2002.
15. Σε αυτό το σημείωμα οι υπηρεσίες της Επιτροπής επισημαίνουν ιδιαιτέρως:
«Το πρόγραμμα δράσεως που καταρτίστηκε στο πλαίσιο της διατλαντικής οικονομικής συνεργασίας (ΔΟΣ) περιλαμβάνει διμερή υποχρέωση επεξεργασίας μαζί με την αμερικανική διοίκηση των κατευθυντηρίων γραμμών αναφορικά με τη συνεργασία και τη διαφάνεια στον νομοθετικό τομέα. Οι κατευθυντήριες γραμμές αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγματεύσεων από τα τέλη του έτους 1999. Κατά το παρελθόν σας ενημερώσαμε επανειλημμένα, τελευταία δε τον Ιανουάριο του 2001, για την πρόοδο των διαπραγματεύσεων. Έχω τη χαρά σήμερα να σας αναγγείλω ότι επιτεύχθηκε συμφωνία επί του συνημμένου κειμένου σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων με τον εκπρόσωπο εμπορίου των Ηνωμένων Πολιτειών.»
16. Το κείμενο του εν λόγω υπηρεσιακού σημειώματος επισήμαινε επίσης, αφενός, ότι οι κατευθυντήριες γραμμές, όπως υπογραμμίζεται σε αυτές, εφαρμόζονται οικειοθελώς, σύμφωνα με τους κανόνες και την πολιτική που ακολουθεί ο κάθε εταίρος, και, αφετέρου, δεν συνιστούν διεθνή συμφωνία, αλλά μάλλον το αποτέλεσμα στο οποίο είχαν καταλήξει οι αρμόδιες υπηρεσίες των δυο εταίρων και το οποίο θα διαβίβαζαν στην προσεχή διάσκεψη κορυφής μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και των Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής.
Το κείμενο των κατευθυντηρίων γραμμών
17. Το κείμενο των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών περιλαμβάνει έξι μέρη: εισαγωγή (Ι), στόχοι (ΙΙ), πεδίο εφαρμογής (ΙΙΙ), μέτρα όσον αφορά τη συνεργασία στον νομοθετικό τομέα (IV), μέτρα όσον αφορά τη διαφάνεια (V) και διαδικαστικά ζητήματα (VI).
18. Στην εισαγωγή (Ι) περιγράφεται το πλαίσιο εντός του οποίου καταρτίστηκαν οι κατευθυντήριες γραμμές, ειδικότερα δε η διατλαντική οικονομική συνεργασία και το πρόγραμμα δράσεως.
19. Στο μέρος ΙΙ των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών εκτίθεται ότι στόχος τους είναι η βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών στον νομοθετικό τομέα και η αύξηση της διαφάνειας έναντι του κοινού κατά την κατάρτιση νομοθετικών προτάσεων, με στόχο τη μείωση και την επίλυση των εμπορικών αντιθέσεων μεταξύ των εταίρων και τη διευκόλυνση της διακίνησης των εμπορευμάτων. Προς τούτο, η συνεργασία επιδιώκει ιδιαίτερα, σύμφωνα με την παράγραφο 4, στοιχείο a, των κατευθυντηρίων γραμμών, τους στόχους της καλύτερης προβλέψεως όσον αφορά τον σχεδιασμό και την εξέλιξη των νομοθετικών προτάσεων, την ποιότητα και το επίπεδο των νομοθετικών ρυθμίσεων, τη μείωση, μέχρι εξαλείψεως, των διαφορών μεταξύ των νομοθετικών ρυθμίσεων μέσω ενός πλέον συστηματικού διαλόγου μεταξύ των υπηρεσιών του νομοθετικού τομέα και σύμφωνα με την ίδια παράγραφο, στοιχείο b, τη διασφάλιση διά της ανταλλαγής πληροφοριών καλύτερης προβλέψεως όσον αφορά την εξέλιξη των νομοθετικών ρυθμίσεων. Σε ό,τι αφορά τη διαφάνεια, οι στόχοι είναι, αρχικά, σύμφωνα με την ως άνω παράγραφο, στοιχείο d, η προτροπή προς το κοινό να συμμετέχει στη νομοθετική διαδικασία, με την παροχή της δυνατότητας προσβάσεως στα προπαρασκευαστικά έγγραφα, στις αναλύσεις και στα συναφή στοιχεία, και η παροχή προς όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, εσωτερικά και διεθνή, της δυνατότητας έγκαιρης υποβολής παρατηρήσεων για τα σχέδια νομοθετικών ρυθμίσεων και, ακολούθως, σύμφωνα με την παράγραφο αυτή, στοιχείο f, να παρέχει στο κοινό εξηγήσεις και πληροφορίες σχετικά με τις διάφορες εκτιμήσεις που οδήγησαν στη θέσπιση των νομοθετικών ρυθμίσεων και τέλος, πάντα σύμφωνα με την ίδια παράγραφο, στοιχείο g, η βελτίωση της ενημέρωσης του κοινού επί των στόχων και των αποτελεσμάτων των νομοθετικών σχεδίων, καθώς και η βελτίωση της αποδοχής από το κοινό των νομοθετικών ρυθμίσεων που θεσπίζονται.
20. Το μέρος ΙΙI των κατευθυντηρίων γραμμών προβλέπει ότι το πεδίο εφαρμογής τους καλύπτει την επεξεργασία των νομοθετικών ρυθμίσεων τεχνικού χαρακτήρα που επιδιώκει η συμφωνία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου επί των τεχνικών εμποδίων στο εμπόριο. Διευκρινίζεται ότι η νομοθετική δραστηριότητα την οποία επιδιώκει το έγγραφο αυτό αφορά την προετοιμασία των τεχνικών νομοθετικών ρυθμίσεων που πρόκειται να υποβληθούν ως νομοθετικές προτάσεις. Η παράγραφος 7 των κατευθυντηρίων γραμμών επισημαίνει ότι οι νομοθετικές αρχές που αναφέρονται στο έγγραφο αυτό είναι, αφενός, οι αρχές της Ομοσπονδιακής Αμερικανικής Κυβερνήσεως και, αφετέρου, οι υπηρεσίες της Επιτροπής και ότι οι αρχές αυτές σκοπεύουν να εφαρμόσουν τις κατευθυντήριες γραμμές «επί οικειοθελούς βάσεως κατά το δυνατόν εκτενέστερα».
21. Στο μέρος ΙV των κατευθυντηρίων γραμμών σχετικά με τα λειτουργικά στοιχεία της συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών στον νομοθετικό τομέα περιλαμβάνονται, στις παραγράφους 10 και 12, διατάξεις περί ανταλλαγής πληροφοριών και αμοιβαίων διαβουλεύσεων, ιδίως όσον αφορά τις νομοθετικές ρυθμίσεις που πρόκειται να θεσπιστούν ή βρίσκονται υπό επεξεργασία. Οι κατευθυντήριες γραμμές περιλαμβάνουν, στην παράγραφο 11, διατάξεις σχετικές με τη συλλογή και την ανάλυση δεδομένων που αφορούν προβλήματα που μπορούν να δικαιολογήσουν νομοθετική επέμβαση καθώς και τον καθορισμό των προτεραιοτήτων κατά την επεξεργασία τους, στην παράγραφο 13 διατάξεις σχετικές με τον συντονισμό των προγραμμάτων έρευνας και διαρκούς ανάπτυξης για τους σκοπούς των νομοθετικών ρυθμίσεων, στην παράγραφο 14 διατάξεις για τη σύγκριση και τη σύγκλιση των μεθόδων και των προσεγγίσεων νομοθετικών ρυθμίσεων, στην παράγραφο 15 διατάξεις σχετικές με την έρευνα των δυνατοτήτων μειώσεως των ανώφελων διαφορών μεταξύ των τεχνικών νομοθετικών ρυθμίσεων είτε με την αναζήτηση εναρμονισμένων ή συμβατών λύσεων είτε με την αμοιβαία αναγνώριση, κατά περίπτωση, και στην παράγραφο 16 διατάξεις σχετικές με την έρευνα και την εφαρμογή των νομοθετικών ρυθμίσεων.
22. Όσον αφορά τα λειτουργικά στοιχεία σχετικά με τη διαφάνεια, στο μέρος V των κατευθυντηρίων γραμμών προβλέπονται λεπτομερή μέτρα για την ενημέρωση και τη λήψη υπόψη προηγουμένως της γνώμης του κοινού επί των νομοθετικών σχεδίων, τα οποία αφορούν επίσης τις φάσεις προετοιμασίας και καταρτίσεως των σχεδίων. Οι αρμόδιες αρχές οφείλουν ειδικότερα να παρέχουν πληροφορίες για τις τρέχουσες και μέλλουσες νομοθετικές πρωτοβουλίες, να παρέχουν στο κοινό τη δυνατότητα να λαμβάνει εγκαίρως θέση επί των πρωτοβουλιών αυτών, να λαμβάνουν υπόψη τις παρατηρήσεις του κοινού και να παρέχουν διευκρινίσεις όσον αφορά τον τρόπο κατά τον οποίο οι παρατηρήσεις αυτές ελήφθησαν ενδεχομένως υπόψη.
23. Τέλος, το μέρος VI των κατευθυντηρίων γραμμών, σχετικά με τα διαδικαστικά ζητήματα, προβλέπει τους τρόπους επιτηρήσεως της θέσεως σε εφαρμογή και της εξελίξεως των κατευθυντηρίων γραμμών. Ειδικότερα, η παράγραφος 18 των τελευταίων αναφέρει ότι η εν λόγω θέση σε εφαρμογή καθώς και η επιτελούμενη πρόοδος σχετικά με τα σχέδια νομοθετικών ρυθμίσεων θα αποτελούν αντικείμενο συνεχούς έρευνας της ομάδας εργασίας επί των τεχνικών εμποδίων που συστήνεται στο πλαίσιο της διατλαντικής οικονομικής συνεργασίας. Κατά την παράγραφο 19 των κατευθυντηρίων γραμμών, οι δύο πλευρές θα εργαστούν από κοινού με σκοπό να ορίσουν τους τομείς συνεργασίας στους οποίους μπορούν να επιτευχθούν πρόοδοι καθώς και νέους τομείς συνεργασίας μεταξύ των νομοθετών. Η παράγραφος 20 των κατευθυντηρίων γραμμών ορίζει ότι και οι δύο πλευρές θα επιτείνουν τις προσπάθειές τους με στόχο την εξεύρεση των μέσων βελτιώσεως της διαφάνειας στις αντίστοιχες διαδικασίες νομοθετικών ρυθμίσεων, θα ερευνήσουν τους τρόπους βελτιώσεως της προσβάσεως του κοινού στις νομοθετικές διαδικασίες και θα συνεχίσουν να λαμβάνουν υπόψη τους τη γνώμη του κοινού. Κατά την παράγραφο 21 των αυτών κατευθυντηρίων γραμμών, τα όργανα που είναι επιφορτισμένα με τους ελέγχους συμβατότητας και με την ανάπτυξη των προτύπων θα προτρέπονται να ακολουθούν τις κατευθυντήριες γραμμές περί διαφάνειας όταν ερμηνεύουν έναν τεχνικό κανόνα. Η παράγραφος 22 των ως άνω κατευθυντηρίων γραμμών διευκρινίζει ότι και οι δύο πλευρές θα καταβάλλουν προσπάθειες να καθορίζουν τις προτάσεις των ειδικών νομοθετικών ρυθμίσεων για να τεθούν το πρώτον σε εφαρμογή οι κατευθυντήριες γραμμές.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
24. Η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους απαραδέκτου. Αφενός, υποστηρίζει ότι ουδέποτε έδωσε τη συγκατάθεσή της να δεσμευθεί, ως θεσμικό όργανο, με τις κατευθυντήριες γραμμές και ότι εξάλλου οι κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν διοικητικό διακανονισμό συμφωνηθέντα σε επίπεδο υπηρεσιών. Δεν υφίσταται επομένως πράξη δεκτική προσφυγής ακυρώσεως.
25. Αφετέρου, και αν υποτεθεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεσμεύουν την Επιτροπή, αυτή υποστηρίζει ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συνιστούν πράξη προσβλητή, διότι δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως πράξη παράγουσα έννομες συνέπειες.
26. Συναφώς, το Δικαστήριο εκτιμά ότι, εν προκειμένω, δεν παρίσταται ανάγκη να αποφανθεί το Δικαστήριο επί των ενστάσεων απαραδέκτου που προβάλλει η Επιτροπή, εφόσον οι προτάσεις της Γαλλικής Δημοκρατίας πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να απορριφθούν επί της ουσίας.
Επί της ουσίας
27. Προς στήριξη της προσφυγής της η Γαλλική Κυβέρνηση προβάλλει δύο λόγους, που αντλεί τον πρώτο από την αναρμοδιότητα της Επιτροπής για τη σύναψη της προσβαλλόμενης συμφωνίας και τον δεύτερο από την υπέρβαση της αποκλειστικής αρμοδιότητας σχετικά με τη νομοθετική πρωτοβουλία που παρέχει η Συνθήκη στην Επιτροπή.
Επί του πρώτου λόγου
Επιχειρήματα των διαδίκων
28. Με τον πρώτο λόγο, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή ήταν αναρμόδια να συνάψει την προσβαλλόμενη πράξη, καθόσον οι κατευθυντήριες γραμμές συνιστούν διεθνή συμφωνία με δεσμευτική ισχύ, για τη σύναψη της οποίας, σύμφωνα με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπεται στο άρθρο 300 ΕΚ, είναι αρμόδιο το Συμβούλιο (απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994, C‑327/91, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1994, σ. I-3641).
29. Κατά την κυβέρνηση αυτή, οι κατευθυντήριες γραμμές, παρά την προσεκτική γλώσσα που χρησιμοποιείται σε αυτές, φέρουν χαρακτήρα πλήρη και λειτουργικό, εμφαίνουσες με μεγάλη ακρίβεια τους επιδιωκόμενους σκοπούς, το πλαίσιο δράσης και τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν για να επιτευχθούν οι καθορισθέντες σκοποί. Κατά συνέπεια, συνιστούν νομοθέτημα επαρκώς επεξεργασμένο ώστε να  καλύψει μια δέσμευση αναλαμβανόμενη από υποκείμενα του διεθνούς δικαίου και έχουσα υποχρεωτική ισχύ. Το Δικαστήριο έχει πράγματι κρίνει ότι μια συμφωνία που περιέχει έναν «κανόνα», δηλαδή μια διάταξη περί συμπεριφοράς, η οποία καλύπτει ένα συγκεκριμένο τομέα και έχει καθοριστεί με ακριβείς και δεσμευτικές για τους συμμετέχοντες διατάξεις, έχει τέτοιο χαρακτήρα (γνωμοδότηση 1/75, της 11ης Νοεμβρίου 1975, Συλλογή τόμος 1975, σ. 412).
30. Στη δέσμη ενδείξεων που οδηγούν ή όχι στον χαρακτηρισμό μιας διεθνούς συμφωνίας θα έπρεπε να υπερισχύουν οι σκέψεις που αναφέρονται στο περιεχόμενο της συμφωνίας, έτσι ώστε δεν θα έπρεπε π.χ. να είναι καθοριστικό για τον χαρακτηρισμό της το γεγονός ότι η Επιτροπή επανειλημμένα επισήμανε  στους εταίρους της ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συνιστούν διεθνή συμφωνία ή το ότι αυτοί οι ίδιοι είχαν πειστεί γι’ αυτό.
31. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, οι κατευθυντήριες γραμμές περιέχουν τουλάχιστον δέσμευση συνεργασίας των μερών, όπως μαρτυρεί και το γεγονός ότι, σύμφωνα με το σημείο 18 των ως άνω κατευθυντηρίων γραμμών, η εφαρμογή τους καθώς και η συντελεσθείσα πρόοδος σε ορισμένα σχέδια νομοθετικών ρυθμίσεων θα εποπτεύονται διαρκώς από κοινή ομάδα εργασίας ή ακόμη η περίπτωση που αναφέρουν τα μέρη στην παράγραφο 22 των ως άνω κατευθυντηρίων γραμμών, ότι θα καταβάλλουν προσπάθειες για τον καθορισμό ειδικών νομοθετικών προτάσεων για τη θέση το πρώτον σε εφαρμογή των κατευθυντηρίων γραμμών.
32. Αντιθέτως, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συνιστούν νομικώς δεσμευτική συμφωνία, γεγονός που επιβεβαιώνει και η ανάλυση των προθέσεων των μερών, μοναδικό αποφασιστικό κριτήριο στο διεθνές δίκαιο για τον καθορισμό της υπάρξεως ενδεχόμενου δεσμευτικού αποτελέσματος.
33. Εν προκειμένω, η πρόθεση μη νομικής δεσμεύσεως προκύπτει εν πρώτοις από το κείμενο των κατευθυντηρίων γραμμών. Προς τούτο, είναι καθοριστικό το γεγονός ότι η παράγραφος 7 των κατευθυντηρίων γραμμών διευκρινίζει ότι αυτές θα εφαρμοστούν επί οικειοθελούς βάσεως ή ακόμη το γεγονός ότι η συμπεριφορά την οποία τα μέρη ελευθέρως συμφωνούν περιγράφεται με τις αγγλικές λέξεις «θα έπρεπε» («shοuld ») και «θα» («will») αντί του ρηματικού τύπου «πρέπει» («shall»).
34. Η πρόθεση αυτή προκύπτει, στη συνέχεια, από ορισμένα στοιχεία της δομής των κατευθυντηρίων γραμμών, όπως από την απουσία τελικών διατάξεων σχετικών με την υπογραφή, τη θέση σε ισχύ, τις δυνατότητες τροποποιήσεως, τη λύση ή ακόμη τον διακανονισμό των διαφορών.
35. Η εν λόγω πρόθεση προκύπτει, τέλος, από την έρευνα του πλαισίου εντός του οποίου συμφωνήθηκαν οι κατευθυντήριες γραμμές και η Επιτροπή υποστηρίζει προς τούτο ότι ούτε η διατλαντική οικονομική συνεργασία ούτε το σχέδιο δράσεώς της συνιστούν ένα πλαίσιο που να επιτρέπει τη σύναψη συνθηκών ή άλλων δεσμευτικών νομοθετημάτων, ενώ το ιστορικό των συζητήσεων μαρτυρεί και αυτό ότι οι δύο πλευρές δεν είχαν καμία πρόθεση να δημιουργήσουν «δικαιώματα και υποχρεώσεις». Για τον λόγο αυτό ιδίως οι κατευθυντήριες γραμμές δεν αποτέλεσαν ποτέ το αντικείμενο ανακοινώσεως προς τη Γερουσία των Ηνωμένων Πολιτειών, γεγονός εντούτοις απαραίτητο όταν επρόκειτο για διεθνή δεσμευτική συμφωνία.
36. Κατά την Επιτροπή, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει άλλωστε ότι η Επιτροπή απλώς δεν έχει την αρμοδιότητα να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες δεσμευτικού χαρακτήρα (προπαρατεθείσα απόφαση Γαλλία κατά Επιτροπής).
37. Η Επιτροπή συνάγει ότι, εφόσον οι κατευθυντήριες γραμμές συνιστούν απλό πρακτικό διακανονισμό συνεργασίας, στερούμενο νομικώς δεσμευτικού αποτελέσματος, ήταν καθόλα αρμόδια να συμβληθεί με ένα τέτοιο έγγραφο με τις αμερικανικές αρχές.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
38. Εκ προοιμίου, πρέπει να αναφερθεί ότι, με τον πρώτο λόγο της, η Γαλλική Κυβέρνηση περιορίστηκε να προβάλει ότι τις κατευθυντήριες γραμμές θα έπρεπε, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 300 ΕΚ, να τις συμφωνήσει το Συμβούλιο και όχι η Επιτροπή, εφόσον συνιστούν κατ’ αυτήν συμφωνία με δεσμευτική ισχύ.
39. Η Γαλλική Κυβέρνηση ουδόλως όμως υποστήριξε ότι μια πράξη που φέρει τα χαρακτηριστικά των κατευθυντηρίων γραμμών πρέπει, ακόμη και αν στερείται δεσμευτικής ισχύος, να εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου. Επομένως, δεν συντρέχει λόγος για το Δικαστήριο να διευρύνει το αντικείμενο της προσφυγής της οποίας επιλήφθηκε.
40. Πρέπει πάντως να διευκρινιστεί ότι η παρούσα απόφαση δεν πρέπει να ερμηνευθεί ως δεχόμενη τη θέση της Επιτροπής, κατά την οποία το γεγονός ότι μια πράξη, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές, στερείται δεσμευτικής ισχύος αρκεί για να καταστήσει το εν λόγω όργανο αρμόδιο να τη συνάψει. Πράγματι, ο καθορισμός των προϋποθέσεων υπό τις οποίες είναι δυνατή η σύναψη μιας τέτοιας πράξης, εν προκειμένω μιας πράξης αποσκοπούσας στη μείωση των κινδύνων των εντάσεων που οφείλονται στην ύπαρξη τεχνικών εμποδίων στη διακίνηση των εμπορευμάτων, απαιτεί να ληφθεί δεόντως υπόψη η κατανομή αρμοδιοτήτων και η θεσμική ισορροπία που θεσπίζει η Συνθήκη στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής.
41. Στο πλαίσιο αυτό, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι τόσο η διατλαντική οικονομική συνεργασία όσο και το σχέδιο δράσεως εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο, όπως προκύπτει από το σημείωμα της 9ης Απριλίου 2002 που απηύθυνε η Επιτροπή στην επιτροπή που συστάθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 133, παράγραφος 3, ΕΚ και ότι η εν λόγω επιτροπή ενημερωνόταν τακτικά από τις υπηρεσίες της Επιτροπής για την εξέλιξη των διαπραγματεύσεων σχετικά με την επεξεργασία των κατευθυντηρίων γραμμών.
42. Με δεδομένες τις ανωτέρω διευκρινίσεις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως ορθώς υποστήριξε η Επιτροπή, η πρόθεση των μερών συνιστά, κατ’ αρχήν, το αποφασιστικό κριτήριο για τον καθορισμό των κατευθυντηρίων γραμμών ως δεσμευτικών ή μη.
43. Εν προκειμένω, η πρόθεση αυτή εκφράζεται σαφώς, όπως το επισημαίνει και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 56 και 57 των προτάσεών του, στο ίδιο το κείμενο των κατευθυντηρίων γραμμών, όπου, στην παράγραφο 7, διευκρινίζεται πράγματι ότι το εν λόγω κείμενο έχει ως στόχο να θεσπίσει τις κατευθυντήριες γραμμές, τις οποίες οι νομοθέτες της ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως των Ηνωμένων Πολιτειών και οι υπηρεσίες της Επιτροπής «έχουν τη πρόθεση να εφαρμόσουν επί οικειοθελούς βάσεως». Υπ’ αυτές τις συνθήκες, και χωρίς μάλιστα να παρίσταται ανάγκη να ερευνηθεί η ειδική έννοια που θα μπορούσαν ενδεχομένως να προσδώσουν σε μια διεθνή συμφωνία που συνάπτεται από την Κοινότητα οι ρηματικοί τύποι «θα έπρεπε» («shοuld ») και «θα» («will») αντί του τύπου «πρέπει» («shall»), αρκεί η διαπίστωση, που προκύπτει από την ανωτέρω διευκρίνιση, ότι κατά τη σύναψη των κατευθυντηρίων γραμμών τα μέρη ουδόλως είχαν την πρόθεση να δεσμευθούν νομικώς.
44. Όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, χωρίς επ’ αυτού να αντιλέξει η Γαλλική Κυβέρνηση, η πρόοδος των διαπραγματεύσεων επιβεβαιώνει πάντως ότι η πρόθεση των μερών να μην αναλάβουν δεσμευτικές υποχρεώσεις διατυπώθηκε επανειλημμένα και ρητά κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων των κατευθυντηρίων γραμμών.
45. Κατά συνέπεια οι κατευθυντήριες γραμμές δεν συνιστούν συμφωνία με δεσμευτική ισχύ και δεν εμπίπτουν επομένως στην έννοια του άρθρου 300 ΕΚ.
46. Από τα προπαρετεθέντα προκύπτει ότι ο πρώτος λόγος της προσφυγής είναι αβάσιμος.
Επί του δευτέρου λόγου
47. Με τον δεύτερο λόγο η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι κατευθυντήριες γραμμές αντιβαίνουν στη Συνθήκη ΕΚ στον βαθμό που οργανώνουν ένα περιορισμό του μονοπωλίου υποβολής προτάσεων που έχει η Επιτροπή στο πλαίσιο της κοινοτικής νομοθετικής διαδικασίας και στον βαθμό που επηρεάζουν το σύνολο αυτής της νομοθετικής διαδικασίας.
48. Αφενός, οι κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη υποχρεωτικά από την Επιτροπή στο πλαίσιο της φάσεως της νομοθετικής διαδικασίας που εμπίπτει στην αρμοδιότητά της και οριοθετούν επομένως τη λειτουργία της υποβολής προτάσεων που της έχει ανατεθεί.
49. Αφετέρου, αυτή η οριοθέτηση της εξουσίας υποβολής προτάσεων της Επιτροπής θα είχε συνέπειες στο σύνολο της κοινοτικής νομοθετικής διαδικασίας, διότι η φύση των προτάσεων που υποβάλλει η Επιτροπή προϋποθέτει το περιθώριο χειρισμών από το Συμβούλιο, το οποίο, σημειωτέον, δεν μπορεί να απορρίψει τις εν λόγω προτάσεις παρά μόνο με ομόφωνη απόφαση.
50. Συναφώς επιβάλλεται πρώτον η υπενθύμιση ότι κατά την εξέταση του πρώτου λόγου αποδείχθηκε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές δεν έχουν δεσμευτική ισχύ. Επομένως, αντίθετα προς αυτό που υποστηρίζει η Γαλλική Κυβέρνηση, οι κατευθυντήριες γραμμές δεν δημιουργούν υποχρεώσεις σε βάρος της Επιτροπής όταν αυτή ασκεί τη λειτουργία της περί νομοθετικής πρωτοβουλίας.
51. Δεύτερον, όπως ορθά προέβαλαν η Επιτροπή και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η εξουσία πρωτοβουλίας σε θέματα νομοθεσίας περιλαμβάνει τη δυνατότητα διενέργειας προηγούμενων διαβουλεύσεων και συλλογής πληροφοριών που κρίνονται αναγκαίες πριν από την υποβολή των οικείων προτάσεων. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι, στην περίπτωση που μία πράξη όπως οι κατευθυντήριες γραμμές ανοίγει την οδό σε αυτήν τη δυνατότητα, θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα να θιγεί η άσκηση από την Επιτροπή της εξουσίας της περί νομοθετικής πρωτοβουλίας.
52. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο δεύτερος λόγος είναι αβάσιμος.
53. Επειδή επομένως η προσφυγή είναι αβάσιμη και ως προς τους δύο λόγους, πρέπει να απορριφθεί..
Επί των δικαστικών εξόδων
54. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκε και η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ολομέλεια)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.