62011CC0241_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Tšekin tasavalta ole noudattanut SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut asiassa Euroopan komissio vastaan Tšekin tasavalta 14.1.2010 annetun tuomion,(2) jossa oli kyse ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia koskevan direktiivin 2003/41/EY(3) täytäntöönpanon osittaisesta laiminlyönnistä, toimeenpanon edellyttämiä toimenpiteitä. Komissio vaatii lisäksi, että unionin tuomioistuin velvoittaa Tšekin tasavallan maksamaan kiinteämääräisenä hyvityksenä 3 364 395,20 euroa.
2. Unionin tuomioistuimella on siten edessään tärkeä, seuraamuksen arviointia koskeva tehtävä, joka sisältyy tavallisesti sekä kansallisiin oikeusjärjestyksiin että unionin oikeusjärjestykseen varsinkin kilpailun alalla.
3. Käsiteltävän asian erikoisuus on siinä, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekin tasavalta SEUT 258 artiklan nojalla annetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa todetulla rikkomuksella on ollut hyvin vähäinen käytännön vaikutus Tšekin tasavallan oikeusjärjestykseen, koska sen kansallisella alueella ei ole ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia.
4. Muistutan tältä osin, että komissio on julkaissut joukon SEUT 260 artiklassa tarkoitettuja rahamääräisiä seuraamuksia käsitteleviä tiedonantoja,(4) joiden tarkoituksena on yhdenmukaistaa kyseisten seuraamusten määräämiskäytäntöä edistämällä samalla jäsenvaltioiden yhdenmukaista kohtelua. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole sidottu komission mainituissa tiedonannoissa esittämiin ehdotuksiin.(5)
5. Näistä tiedonannoista ilmenee muun muassa, että komission mukaan unionin oikeuden rikkominen ja etenkin unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyönti on aina vakavaa. Tällaisessa asenteessa on minusta retorinen leima, koska se näyttää sulkevan pois seuraamuksen oikeasuhteisuuden arvioinnin ja yksilöinnin rikkomusasioissa tavanomaisesti sallituista periaatteista huolimatta.
6. On totta, että toisin kuin kansallisissa oikeuksissa, joissa rikkomukset luokitellaan usein määrättyjen rangaistusten mukaisesti, unionin oikeudessa tällaista eroa ei tehdä. Kansallisille oikeuksille ja unionin oikeudelle on kuitenkin yksi yhteinen piirre, joka koskee sääntöjenvastaisuuden astetta, jolla tarkoitetaan normin rikkomista tietynasteisella tarkoituksella tai huolimattomuudella.(6)
7. SEUT 260 artiklassa tarkoitetussa järjestelmässä nimenomaan rikkomisen vakavuudella voidaan siten määrittää rikkomisen luonne kiinteämääräistä hyvitystä määrättäessä.
8. Unionin tuomioistuin voi siis todetun rikkomisen ja aiotun seuraamuksen välisen vastaavuuden varmistamiseksi erottaa toisistaan unionin oikeuden rikkomiset tekemällä eron lievien, keskitasoisten ja vakavien rikkomisten välillä. Koska lainvastaisuus ei riipu pelkästään tekijän ulkoisesta käytöksestä tai teon seurauksista vaan on sidoksissa myös tekijän henkilöön liittyviin seikkoihin, kuten erityisesti hänen aikomuksiinsa, kiinteämääräisen hyvityksen suuruudessa on otettava huomioon yhtäältä lieventävät seikat, kuten vilpitön yhteistyö, sekä toisaalta raskauttavat seikat, kuten asianomaisen jäsenvaltion syyllistyminen rikkomisen uusimiseen.
9. Kaikkien näiden tekijöiden painotus liittyy viime kädessä täyden harkintavallan käyttöön, johon unionin tuomioistuimella on oikeus määrätessään SEUT 260 artiklan mukaisia rahamääräisiä seuraamuksia.
II Asiaa koskeva unionin lainsäädäntö
10. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan oikeudenkäyntiä edeltävää menettelyä, jota sovelletaan SEUT 260 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntitapauksissa, lyhennettiin poistamalla vaatimus, jonka mukaan komissio antaa lausunnon perusteluineen. Kuten mainitusta artiklasta ilmenee, komissio on velvollinen lähettämään asianomaiselle jäsenvaltiolle ainoastaan virallisen huomautuksen ennen asian saattamista unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
11. Direktiivillä 2003/41, jonka täytäntöönpanon osittainen laiminlyönti on Tšekin tasavallan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohteena, on tarkoitus vahvistaa ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimintaa ja valvontaa koskevat säännöt. Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavat laitokset ovat elimiä, joiden tehtävänä on tarjota työhön perustuvia eläke-etuuksia työnantajien ja henkilöstön tai henkilöstöä edustavien järjestöjen välillä tehdyn yksilöllisen tai kollektiivisen sopimuksen tai sovitun sitoumuksen perusteella. Direktiivillä 2003/41 pyritään tässä tarkoituksessa luomaan ammatillisten lisäeläkkeiden sisämarkkinat Eurooppaan. Jäsenvaltioilla on kuitenkin toissijaisuusperiaatteen mukaisesti edelleen täysi vastuu eläkejärjestelmiensä järjestämisestä sekä eläkejärjestelmän ”kolmen pilarin” välisestä tehtävänjaosta, joten niiden tehtävänä on erityisesti toisen pilarin yhteydessä määrittää lisäeläkkeitä tarjoavien erityyppisten laitosten asema ja tehtävät.
12. Direktiivillä 2003/41 jäsenvaltioille asetetaan säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi erilaisia velvoitteita, jotka koskevat niiden alueelle sijoittautuneita lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia. Näitä velvoitteita ovat erityisesti rahoittavan yrityksen ja ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavan yrityksen erottaminen oikeudellisesti toisistaan (8 artikla), toimintaedellytysten noudattaminen (9 artikla), laitosten valvonta (13 artikla) sekä vakuutusteknisen vastuuvelan muodostaminen (15–18 artikla). Lisäksi direktiivin 20 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on sallittava alueellaan sijaitsevien yritysten rahoittaa muissa jäsenvaltioissa hyväksyttyjä ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia ja että niiden on sallittava, että kyseisen valtion alueella hyväksytyt ammattieläkkeitä tarjoavat laitokset vastaanottavat rahoitusta muiden jäsenvaltioiden alueella sijaitsevilta yrityksiltä. Tämän artiklan 2–4 kohdassa täsmennetään tältä osin ammattieläkkeitä tarjoavien laitosten rajat ylittävän toiminnan valvontaa koskevat säännöt.
13. Jäsenvaltioiden oli direktiivin 2003/41 22 artiklan 1 kohdan nojalla annettava direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset viimeistään 23.9.2005.
III Asiassa C-343/08, komissio vastaan Tšekki, annettu tuomio
14. Unionin tuomioistuin totesi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki antamassaan tuomiossa, ettei Tšekin tasavalta ole noudattanut direktiivin 2003/41 22 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut säädetyssä määräajassa kyseisen direktiivin 8, 9, 13 ja 15–18 artiklan sekä 20 artiklan 2–4 kohdan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä.
15. Vastauksena Tšekin tasavallan argumentaatioon, jonka mukaan ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten puuttuminen sen alueella oikeutti sen, ettei se ollut pannut täytäntöön direktiivin 2003/41 säännöksiä, unionin tuomioistuin muistutti tuomionsa 37–52 kohdassa, että oikeuskäytännön mukaan – ja kun ei ole olemassa maantieteellistä syytä, jonka vuoksi kyseisten säännösten täytäntöönpano olisi vailla merkitystä – on kuitenkin tärkeää, että siinä tapauksessa, että Tšekin tasavalta päättäisi täydentää kansallista eläkejärjestelmäänsä toiseen pilariin kuuluvalla ammattieläkejärjestelmällä, oikeussubjektit Tšekin tasavallassa Euroopan unionin alueen muiden oikeussubjektien tavoin tietävät, mitkä ovat niiden oikeudet ja velvollisuudet.
16. Sitä vastoin unionin tuomioistuin totesi tuomionsa 53–62 kohdassa, ettei mainittujen säännösten täytäntöönpano kansallisessa oikeudessa velvoita millään tavoin Tšekin tasavaltaa muuttamaan kansallista eläkejärjestelmäänsä. Direktiiviä 2003/41 ei unionin tuomioistuimen mukaan voida tulkita etenkään siten, että jäsenvaltiot, jotka kieltävät ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten sijoittautumisen alueelleen, koska niiden eläkejärjestelmissä ei ole toista pilaria, velvoitetaan kumoamaan tämä kielto.
IV Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely, asiassa C-241/11 nostettu kanne unionin tuomioistuimessa sekä tämän oikeudenkäyntimenettelyn aikana tapahtuneet seikat
17. Komissio pyysi 19.2.2010 päivätyllä kirjeellä Tšekin tasavaltaa ilmoittamaan sille toimenpiteet, jotka Tšekin tasavalta aikoisi toteuttaa noudattaakseen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annettua tuomiota ja tarkan aikataulun niistä. Tšekin tasavalta ilmoitti vastauksessaan toteuttavansa tarvittavat toimenpiteet viimeistään kesäkuussa 2012. Tšekin tasavallan valtiovarainministeri ilmoitti 17.6.2010 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että 28. ja 29.5.2010 pidettävien parlamenttivaalien jälkeen muodostettava hallitus tekisi päätöksen direktiivin 2003/41 täytäntöönpanotavasta. Myöhemmin valtiovarainministeri ilmoitti 1.10.2010 päivätyllä kirjeellä, että hallitukselle luovutetaan piakkoin direktiivin täytäntöönpanoa koskeva valmisteluasiakirja.
18. Komissio lähetti 29.10.2010 päivätyllä kirjeellä Tšekin tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se kehotti sitä esittämään huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa virallisen huomautuksen vastaanottamisesta. Komissio suostui Tšekin tasavallan pyynnöstä pidentämään tätä määräaikaa 28.1.2011 asti.
19. Tšekin tasavalta ilmoitti vastauksena viralliseen huomautukseen valmistelevansa lakiesitystä, joka luovutettaisiin hallitukselle vuoden 2011 ensimmäisellä neljänneksellä ja parlamentille huhtikuussa 2011 niin, että se voisi tulla voimaan kolmannella vuosineljänneksellä.
20. Komissio nosti 19.5.2011 nyt käsiteltävän kanteen, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta
– toteamaan, ettei Tšekin tasavalta ole toteuttanut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion noudattamiseksi tarvittavia toimenpiteitä, sekä
– määräämään Tšekin tasavallalle 22 364,16 euron suuruisen uhkasakon kultakin päivältä, jolta mainitun tuomion täytäntöönpanon edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen on viivästynyt, alkaen käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen saakka, kunnes kyseiset toimenpiteet on toteutettu, ja
– määräämään Tšekin tasavallalle lisäksi 5 644,80 euron suuruisen kiinteämääräisen hyvityksen kultakin päivältä, jolta kyseisten toimenpiteiden toteuttaminen on viivästynyt, alkaen kyseisen tuomion antamispäivästä siihen saakka, kunnes käsiteltävässä asiassa on annettu tuomio tai kunnes täytäntöönpanotoimenpiteet on toteutettu.
21. Tšekin tasavalta ilmoitti 2.9.2011 komissiolle lain nro 260/2011(7) (jäljempänä laki nro 260/11) julkaisemisesta ja voimaantulosta 31.8.2011. Tšekin tasavallan mukaan tällä lailla varmistetaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täysimääräinen toimeenpano. Tutkittuaan lain nro 260/11 sisällön komissio totesi vastauskirjelmässään, että Tšekin tasavalta oli saattanut lainsäädäntönsä yhdenmukaiseksi mainitun tuomion kanssa. Komissio on siten luopunut vaatimuksestaan määrätä uhkasakko. Se on kuitenkin pysynyt vaatimuksessaan kiinteämääräisen hyvityksen maksamisesta.
V Kanne ja asianosaisten lausumat
A Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen olemassaolo
22. Heti alkuun on syytä muistuttaa, että Lissabonin sopimuksen tultua voimaan SEUT 260 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kannalta ratkaiseva ajankohta on kyseisen artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla annetussa virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättymishetki.(8)
23. Vaikka Tšekin tasavalta ei riitautakaan jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiä, josta sitä moititaan, vaan ainoastaan komission tulkintaan perustuvan rikkomisen vakavuuden, on joka tapauksessa niin, ettei se ollut komission virallisessa huomautuksessa asettaman ja myöhemmin pidennetyn määräajan päättymishetkellä pannut täytäntöön kaikkia toimenpiteitä täyttääkseen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetusta tuomiosta johtuvat velvoitteet. Näin ollen on todettava, että Tšekin tasavalta on laiminlyönyt SEUT 260 artiklan 1 kohdasta johtuvan velvoitteensa.
B Kiinteämääräisen hyvityksen vaatimus
24. Koska edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet on pantu täytäntöön tämän oikeudenkäynnin kuluessa, uhkasakon asettamista koskeva vaatimus on oikeuskäytännön mukaan menettänyt kohteensa.(9)
25. Komissio on sitä vastoin pysynyt vaatimuksessaan asettaa kiinteämääräinen hyvitys, joka lasketaan komission vuonna 2005 antaman edellä mainitun tiedonannon mukaisesti. Tiedonannosta ilmenee, että kiinteämääräinen hyvitys vastaa päiväkohtaista määrää, joka kerrotaan rikkomisen kestoa vastaavien päivien lukumäärällä. Päiväkohtainen määrä puolestaan saadaan kertomalla kiinteämääräinen perusmaksu(10) rikkomisen vakavuuteen perustuvalla kertoimella (asteikolla 1–20) sekä niin sanotulla n-kertoimella, joka vastaa jäsenvaltion bruttokansantuotetta ja sen äänimäärää Euroopan unionin neuvostossa.
26. Komissio korostaa, että kaikki jäsenvaltiot ovat velvollisia saattamaan direktiivin 2003/41 kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöään, vaikka täytäntöönpanon laiminlyönnillä ei olekaan käsiteltävässä asiassa ollut minkäänlaisia käytännön vaikutuksia sen vuoksi, ettei Tšekin tasavallan eläkejärjestelmässä ole toista pilaria. Komissio muistuttaa, että antaessaan direktiivin 2003/41 unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli, että kaikki jäsenvaltiot olisivat määritelleet lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnan vaatimat edellytykset alueellaan. Lisäksi komission mukaan niin direktiivin 2003/41 kyseiset säännökset kuin edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion sisältökin on laadittu selkeästi, joten ne eivät jätä minkäänlaista epäselvyyttä soveltamissäännöistä.
27. Kiinteämääräisen hyvityksen laskemisen yksityiskohtien osalta komissio ehdottaa sovellettavaksi vakavuuskerrointa 8, koska direktiivin 2003/41 säännökset ovat sen mielestä oleellisen tärkeitä lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten tarjotessa rajat ylittäviä palveluja ja koska ilman näiden säännösten saattamista kokonaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei voida luoda edellytyksiä ammatillisten lisäeläkkeiden sisämarkkinoiden toiminnalle. Komissio korostaa, että direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönti loukkaa oikeusvarmuuden periaatetta ja että loukkauksen vakavuus korostuu niiden säännösten osalta, jotka koskevat vakavaraisuutta ja valvontaa koskevia sääntöjä, joilla pyritään varmistamaan tulevien eläkeläisten korkeatasoinen suoja.
28. Vastauksena Tšekin tasavallan argumenttiin, joka koski direktiivin 2003/41 osittaista täytäntöönpanoa säädetyssä määräajassa, komissio totesi, ettei tämä seikka muuttaisi tilannetta mitenkään. Osittainen täytäntöönpano koski nimittäin ainoastaan niitä lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia, jotka tarjoavat rajat ylittäviä palveluja Tšekin tasavallassa. Tästä ei siis olisi ollut mahdollista päätellä Tšekin tasavallan valvontaelinten piiriin kuuluvien lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toimintaedellytyksiä eikä sitä, millaisia vakavaraisuussääntöjä näihin laitoksiin pitäisi soveltaa.
29. Tšekin tasavalta puolestaan kiistää pääasiallisesti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekin tasavalta annetussa tuomiossa todetun rikkomisen jatkumisen vakavuuden, joka on sen mukaan hyvin vähäinen, ellei olematon. Tämä jäsenvaltio katsoo, ettei sille pidä määrätä kiinteämääräistä hyvitystä tai että hyvityksen määrää olisi huomattavasti alennettava käsiteltävän asian ominaispiirteiden vuoksi.
30. Tšekin tasavalta tuo esiin yhtäältä, että komission arvio rikkomisen vakavuudesta perustuu virheelliseen perusolettamaan, koska komissio sekoittaa tämän kysymyksen unionin oikeuden rikkomiseen. Tšekin tasavalta muistuttaa toisaalta, että rikkomusten vakavuusasteen arvioinnissa on otettava huomioon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vaikutukset yksityisiin ja julkisiin intresseihin, kiireellisyys saada asianomainen jäsenvaltio täyttämään velvoitteensa, sen oikeussäännön merkitys, jonka rikkominen on todettu, sekä kyseisen jäsenvaltion asenne.
VI Yleinen arviointi
A Kiinteämääräisen hyvityksen luonne
31. Oikeuskäytännöstä seuraa erityisesti asiassa komissio vastaan Ranska 12.7.2005 annetun tuomion(11) johdosta, että SEUT 260 artiklan 2 kohdassa mainituilla kahdella rahamääräisellä seuraamuksella on eri tehtävä. Uhkasakko näet tuntuu soveliaalta keinolta kannustaa jäsenvaltiota lopettamaan väitetty rikkominen mahdollisimman pian, kun taas kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen riippuu enemmän niiden seurausten arvioinnista, joita asianomaisen jäsenvaltion velvoitteiden toimeenpanon laiminlyönti aiheuttaa yksityisille ja julkisille intresseille.(12)
32. Kiinteämääräinen hyvitys on siis seuraamus sanan suppeassa merkityksessä. Toisin kuin uhkasakko, joka on luonteeltaan lähinnä pakkokeino, kiinteämääräisen hyvityksen tehtävänä on rangaista asianomaista jäsenvaltiota aikaisemmasta toimimattomuudesta.
33. Unionin tuomioistuin on siten hahmottanut kiinteämääräisen hyvityksen rajat korostamalla sen varoittavuutta sekä sen tehtävää estää rikkomisten toistuminen tulevaisuudessa.(13) Komission mukaan kiinteämääräisen hyvityksen uhka on omiaan nimenomaan kannustamaan jäsenvaltioita panemaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan alkuperäisen tuomion täytäntöön mahdollisimman varhain ja erityisesti ennen kuin asia saatetaan toisen kerran unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.(14)
34. Lisäksi kiinteämääräisen hyvityksen luonne rangaistuksena merkitsee, että sillä on hyvittävä tehtävä, joka vastaa periaatetta, jonka mukaan kaikista rikkomuksista on seurattava oikeasuhteinen seuraamus, jolla oikeusvaltioperiaate voidaan palauttaa.
35. Koska rikkominen uhkaa vallitsevaa oikeusjärjestystä, seuraamus on oikeudenmukainen vastaus tällaiseen tekoon. Tämä oikeudenmukaisuus edellyttää kuitenkin mielestäni sitä, että määrätty kiinteämääräinen hyvitys on mahdollisimman pieni silloin, kun rikkomisen vakavuus on erityisen vähäinen.
36. Tässä suhteessa oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin tuomioistuimen on harkintavaltaansa käyttäessään vahvistettava kiinteämääräisen hyvityksen määrä siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa sekä todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn.(15) Kiinteämääräisestä hyvityksestä on määrättävä kussakin yksittäistapauksessa kaikkien niiden asian kannalta merkityksellisten seikkojen perusteella, jotka liittyvät sekä todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ominaispiirteisiin että asianomaisen jäsenvaltion omaksumaan asenteeseen.(16)
37. Kiinteämääräisen hyvityksen varoittavuutta on vahvistettu erityisesti edellä mainitulla asiassa komissio vastaan Ranska 9.12.2008 annetulla tuomiolla, jossa yhteisöjen tuomioistuin päätti määrätä kiinteämääräisen hyvityksen, vaikka alkuperäinen tuomio oli pantu täysimääräisesti täytäntöön ennen SEUT 260 artiklan (aiempi EY 228 artikla) nojalla aloitetun menettelyn päättymistä. Unionin tuomioistuin on siten vahvistanut harkintavaltansa suhteessa tarpeeseen määrätä kiinteämääräinen hyvitys kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden perusteella, ja korostanut samalla, ettei kiinteämääräisessä hyvityksessä kyse ole automaattisesta seuraamuksesta.
B SEUT 260 artiklan soveltamista koskevien komission tiedonantojen merkitys
38. On selvää, että edellä mainittuihin komission tiedonantoihin sisältyvien kaltaiset suuntaviivat, joissa käsitellään SEUT 260 artiklan täytäntöönpanoa, palvelevat avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden toteutumista tämän toimielimen toiminnassa.(17)
39. Toisin kuin kansallisissa oikeusjärjestyksissä, joissa lainsäätäjän, virallisen syyttäjän edustajien tai mahdollisesti muutoksenhakutuomioistuinten tai ylimpien tuomioistuinten tehtävänä on useimmiten vahvistaa seuraamusten mittaamista koskevat säännöt tai käytännöt, komission tehtävänä on SEUT 260 artiklan soveltamisen alalla julkaista tällainen apuväline.
40. Katson julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin tavoin, että vaikka komission tiedonannot eivät ole varsinaisia normatiivisia toimia, ne sitovat ne antanutta toimielintä ainakin sikäli, että se voi poiketa niistä vain esittämällä asianmukaisen perustelun, jotta se ei loukkaisi yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.(18)
41. Panen lisäksi merkille, että muilla unionin oikeuden aloilla ja etenkin kilpailuoikeudessa komissio rajoittaa harkintavaltansa käyttöä antamalla tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että se soveltaa niitä vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin.(19) Komission antamat tiedonannot sitovat näin ollen komissiota edellyttäen, ettei niillä poiketa perustamissopimuksen määräyksistä.(20)
42. On syytä korostaa, että komission SEUT 260 artiklan soveltamisesta antamat tiedonannot ovat unionin tuomioistuimelle välttämätön väline, jotta se voi omaksua oikeudenmukaisen ja johdonmukaisen käytännön, jolla edistetään lainkäytön ennakoitavuutta. Tiedonannot auttavat unionin tuomioistuinta kehittämään metodista ja täsmällistä lähestymistapaa rahamääräisten seuraamusten määräämisessä. Komission tiedonantojen pääasiallisena tehtävänä on tehdä unionin tuomioistuimelle mahdolliseksi määrittää seuraamusluokka, joka vastaa väitetyn rikkomisen luonnetta. Tiedonannot ovat siten unionin tuomioistuimelle eräänlainen ohjeellinen lähtökohta todetun rikkomisen kokonaisvaltaisessa arvioimisessa sekä väline, jolla voidaan varmistaa, ettei seuraamus ole mielivaltainen tai subjektiivinen, vaikka onkin todettava, ettei seuraamuksen arvioinnissa voida koskaan saavuttaa matemaattista objektiivisuutta.
43. Muistutan kuitenkin, että unionin tuomioistuin voi käyttää edellä mainittuja tiedonantoja ainoastaan analyyttisenä kehyksenä ja metodologisena viitekohtana. Unionin tuomioistuimella ei siten ole harkintavaltaansa käyttäessään velvollisuutta selostaa asianomaiselle jäsenvaltiolle määräämänsä kiinteämääräisen hyvityksen yksityiskohtia.
VII Kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä koskeva menetelmä
A Rikkomisen vakavuutta koskevan arviointiperusteen soveltaminen komission käytännön mukaan
44. Komissio käyttää kiinteämääräisen hyvityksen laskennassa kolmea arviointiperustetta vuonna 2005 antamansa tiedonannon(21) mukaisesti. Näitä ovat rikkomisen vakavuus, rikkomisen kesto sekä asianomaisen jäsenvaltion maksukyky. Suurin vaikeus näiden perusteiden soveltamisessa näyttää minusta liittyvän siihen, että etenkin rikkomisen vakavuutta ja kestoa koskevat arviointiperusteet saattavat mennä päällekkäin. Rikkomisen pitkittyminen, joka on objektiivinen parametri, voi näet loogisesti ajatellen lisätä väitetyn rikkomisen vakavuutta.
45. Vaikka myönnänkin todettujen rikkomisten laajan kirjon, havaitsen kuitenkin tiettyä epäjohdonmukaisuutta komission tavassa käyttää vakavuuskerrointa rahamääräisten seuraamusten soveltamisessa.(22)
46. On näet yllättävää todeta, että uhkasakkojen alalla eräässä toistaiseksi monitahoisimpiin kuuluvassa asiassa, joka koski rahamääräisten seuraamusten soveltamista yleisen ja rakenteellisen rikkomisen tapaukseen, komissio ehdotti vakavuuskertoimeksi 10:tä. Myöhemmässä asiassa, jossa oli kyse yksinomaan lainsäädännöllisestä laiminlyönnistä, vakavuuskertoimeksi vahvistettiin sitä vastoin 11.(23) Lisäksi ainoassa asiassa, jossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei voitu todeta todisteiden puuttuessa, komissio oli ehdottanut vakavuuskertoimeksi 14:ää.(24) Direktiivin täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeneessa asiassa komissio jopa ehdotti, että vakavuuskertoimeksi valitaan vain 1.(25)
47. Erityisesti kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä koskevien vaatimusten osalta komissio ehdotti kertoimiksi 11:tä(26) ja 12:ta(27) direktiivien täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeneissa asioissa. Sitä vastoin valtiontukien takaisin perimättä jättämistä koskeneissa erityisen monitahoisissa asioissa vakavuuskertoimiksi ehdotettiin 5,(28) 8(29) ja 12.(30)
48. Vertailun vuoksi ja muistutukseksi sanottakoon, että komissio arvioi nyt käsiteltävässä asiassa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuudella voidaan perustella kertoimen 8 soveltamista asteikolla 1–20.
B – Rikkomisen vakavuuden arviointi kiinteämääräisen hyvityksen määräämiseksi
49. Muistutan ensinnäkin, että toisin kuin SEUT 258 artiklan nojalla annettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteava tuomio, joka kuvastaa unionin oikeuden objektiivista tilaa,(31) SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla annettavasta tuomiosta, jolla määrätään rahamääräisiä seuraamuksia, nousee esiin subjektiivinen näkökohta, koska se merkitsee jäsenvaltion syyllisyyden arvioimista. Tällä jälkimmäisellä tuomiolla on lisäksi oikeutta luova vaikutus, jos unionin tuomioistuin päättää määrätä seuraamuksia.
50. Unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panematta jättämistä koskevan rikkomisen vakavuuden arviointi pitää mielestäni sisällään yhtäältä muun muassa jäsenvaltion syyllisyyteen liittyviä subjektiivisia näkökohtia sekä toisaalta rikkomisen vakavuuden määrittelyn, joka perustuu rikkomisen laajuutta ja seurauksia koskeviin objektiivisiin seikkoihin.
1.
Rikkomisen vakavuuden subjektiivinen ulottuvuus
51. Kiinteämääräisen hyvityksen suuruuden subjektiivisessa arvioinnissa on pohdittava, onko jäsenvaltio toiminut vilpittömässä mielessä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan ensimmäisen tuomion julistamisesta alkaen. Tätä asiaa arvioidaan ottamalla huomioon toimenpiteet, joita asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut pannakseen täytäntöön SEUT 258 artiklan nojalla annetun tuomion.
52. Tässä suhteessa merkityksellisiin arviointiparametreihin kuuluu jäsenvaltion huolellisuuden ja vilpittömän yhteistyön arviointi. Unionin tuomioistuin voi siten määrittää, johtuuko kyseinen laiminlyönti tahallisesta menettelystä vai pelkästään huolimattomuudesta, sekä tarvittaessa huolimattomuuden asteen. Minusta on olennaisen tärkeää, ettei vilpittömästi toimineelle jäsenvaltiolle määrätä samansuuruista kiinteämääräistä hyvitystä kuin jäsenvaltiolle, joka ei ole osoittanut vähäistäkään yhteistyöhalukkuutta.
53. Kun kyseessä on konkreettisesti Tšekin tasavallan käsiteltävässä asiassa omaksuma asenne, asiakirja-aineistosta ilmenee, että se on pannut täysimääräisesti täytäntöön edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion hyväksymällä lainsäädännön, jolla se saattoi direktiivin 2003/41 osaksi kansallista lainsäädäntöään 19 kuukauden kuluttua mainitun tuomion julistamisesta, toisin sanoen 6 kuukauden kuluttua käsiteltävän kanteen nostamisesta unionin tuomioistuimessa.
54. Tšekin tasavalta perustelee viivyttelyään maan sisäisellä tilanteella eli hallituksen vaihtumisella parlamenttivaalien jälkeen, maan sosiaaliturvajärjestelmän uudistamisesta käydyllä keskustelulla sekä maailmanlaajuisesta rahoituskriisistä johtuvalla taloudellisella epävakaudella.
55. On totta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudessa asetettuja velvoitteita.(32)
56. Kun otetaan kuitenkin huomioon periaate, jonka mukaan ketään ei voi pakottaa mahdottomaan (impossibilium nulla obligatio est), unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon jäsenvaltion mahdolliset käytännön vaikeudet SEUT 258 artiklan nojalla annetun tuomion täytäntöönpanossa(33) arvioidessaan laiminlyönnin vakavuutta mahdollisten rahamääräisten seuraamusten määräämiseksi. Toisin kuin SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, SEUT 260 artiklassa tarkoitetun menettelyn yhteydessä ei voida soveltaa objektiiviseen vastuuseen perustuvaa lähestymistapaa.
57. Tšekin tasavalta tähdentää kirjelmissään, että se oli aloittanut täytäntöönpanomenettelyn heti tuomion julistamista seuranneena kuukautena ja että se oli kaiken lisäksi noudattanut velvollisuutta toimia vilpittömässä yhteistyössä komission kanssa vastaamalla aina huolellisesti komission vaatimuksiin. Tšekin tasavalta huomauttaa lisäksi, että direktiivi 2003/41 on jo pantu osittain täytäntöön säädetyssä määräajassa ja siten jopa ennen unionin ensimmäisen tuomion julistamista.(34) Kaiken lisäksi direktiivin täysimääräinen täytäntöönpano on Tšekin tasavallan mukaan saatettu päätökseen tämän oikeudenkäynnin kuluessa.
58. Tältä osin minusta vaikuttaa kiistattomalta, että Tšekin tasavalta on todella osoittanut toimineensa vilpittömässä yhteistyössä komission yksiköiden kanssa käymässään kirjeenvaihdossa.
59. Direktiivin osittainen tai lopullinen täytäntöönpano unionin tuomioistuimessa käytävän SEUT 260 artiklaan perustuvan oikeudenkäynnin kuluessa on minusta lisäksi kiistatta Tšekin tasavallan puolesta puhuva näkökohta. Unionin tuomioistuin ottaa tämän näkökohdan tosiasiassa huomioon arvioidessaan laiminlyönnin vakavuutta, mutta tämä ei kuitenkaan vapauta jäsenvaltiota vastaamasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen seurauksista kiinteämääräisen hyvityksen maksamisen muodossa.(35)
60. Huomaan silti Tšekin tasavallan asenteessa tietynasteisesta huolimattomuudesta sekä kansallisten menettelyjen epäjohdonmukaisuudesta johtuvan raskauttavan seikan, joka viivästytti perusteettomasti unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoa. Edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täytäntöönpanon edellyttämän lainsäädäntötyön laajuus oli näet selkeästi määritelty mainitun tuomion julistamispäivästä alkaen. Lainsäädäntötyössä huomioitavien ponnistelujen laajuus ei tunnu kohtuuttomalta edes parlamenttivaalien leimaamassa poliittisessa tilanteessa.
61. Totean vielä lopuksi, että minusta unionin tuomioistuimen on välttämättä määrättävä Tšekin tasavallalle kiinteämääräinen hyvitys, kun otetaan huomioon sen hyvin välinpitämätön asenne.
2.
Rikkomisen vakavuuden objektiivinen ulottuvuus
62. Vakavuusparametrin objektiivinen näkökohta on määritelty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä lähinnä viittaamalla rikkomisen luonteeseen. Tältä osin merkityksellisiä tekijöitä ovat muun muassa se, miten kauan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut sen tuomion jälkeen, jossa se alun perin todettiin, sekä kyseessä olevat julkiset ja yksityiset intressit.(36) Lisäksi on silmiinpistävää huomata, että unionin tuomioistuin alentaa usein kiinteämääräisen hyvityksen määrää komission ehdottamasta.(37)
63. Tiedostan vallan hyvin rikkomisen kestoa ja vakavuutta koskevien parametrien päällekkäisyyden, joten aion keskittyä tässä arviossani väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamisen jättämisen vakavuuden objektiiviseen puoleen ennen kuin käsittelen tuonnempana ajan kulumisen problematiikkaa.
64. Direktiivin 2003/41 täytäntöönpanon laiminlyönnin vaikutuksista julkisiin ja yksityisiin intresseihin on syytä muistuttaa, että tällä direktiivillä on tarkoitus luoda ammatillisten lisäeläkkeiden sisämarkkinat, joilla ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavilla laitoksilla on palvelujen tarjoamisen vapaus ja sijoittamisen vapaus.(38)
65. Haluan korostaa heti alkuun, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, josta komissio moittii Tšekin tasavaltaa käsiteltävässä asiassa, ei ole mielestäni yhtä vakava kuin se, joka ilmenee komission tulkinnasta. Tšekin tasavallan hyväksi olisi minusta näet luettava lieventäviä seikkoja.
66. Näin ollen on yhtäältä niin, että koska unionin tuomioistuimen tuomion mukaisesti direktiivillä 2003/41 Tšekin tasavaltaa ei vaadita perustamaan toista pilaria eikä poistamaan kieltoa perustaa ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia sen alueelle, asianomaisten säännösten täytäntöönpanon laiminlyönnin vaikutukset ovat todellisuudessa lähes olemattomat. Koska direktiivin täytäntöönpanon pääasiallisena tavoitteena on antaa tietoja oikeussubjekteille, joita ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminta mahdollisesti koskee, ei voida pitää erityisen vakavana sitä, ettei kyseistä direktiiviä ollut saatettu osaksi Tšekin tasavallan oikeusjärjestystä, josta puuttuu kansallisen eläkejärjestelmän toinen pilari. Väitetyn rikkomisen vaikutukset julkisiin ja yksityisiin intresseihin ovat näin ollen hyvin vähäiset.
67. Kun toisaalta otetaan huomioon Tšekin tasavallassa vallinnut erityinen tilanne, direktiivin 2003/41 hyvin laaja tulkinta sellaisena, kuin komissio on sen esittänyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan ensimmäisen kanteen yhteydessä, oli itse asiassa omiaan aiheuttamaan sekaannusta.(39) Vaikka Tšekin tasavalta olisikin osoittanut erityistä huolellisuutta, koko sinä aikana, jonka jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva ensimmäinen menettely kesti, se ei kuitenkaan kyennyt toteuttamaan tehokkaita toimenpiteitä lopettaakseen väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
68. Vaikka kansallisia toimenpiteitä, jotka oli tarkoitus toteuttaa, ei olisikaan sovellettu käytännössä, tilanne olisi kuitenkin kestänyt vain siihen asti, kunnes kansallinen lainsäätäjä olisi perustanut toisen pilarin maan kansalliseen eläkejärjestelmään. Tältä osin on pantava merkille, että tällaisessa tilanteessa kansallinen lainsäätäjä olisi voinut muuttaa näin säädettyjä oikeudellisia puitteita direktiivin 2003/41 asettamissa rajoissa.
C Rikkomisen keston arviointi kiinteämääräisen hyvityksen määräämiseksi
69. Tässä oikeudenkäynnissä korostuu kaksi ajankulun huomioon ottamiseen liittyvää näkökohtaa. Siinä on arvioitava yhtäältä edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täytäntöönpanoon vaadittua aikaa. Toisaalta oikeudenkäynnissä on kyse siitä, millä ripeydellä komissio pani vireille SEUT 260 artiklaan perustuvan menettelyn.
70. Ensimmäisen näkökohdan osalta minusta vaikuttaa selvältä, että rikkomisen kestoa koskeva arviointiperuste on unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoon liittyvä näkökohta, joka on jätetty kokonaan asianomaiselle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltio voi päättää joko aloittaa tuomion täytäntöönpanon sopivaksi katsomanaan ajankohtana tai, jos velvoitteiden laajuus on edelleen epäselvä, pyytää tulkintaa SEUT 258 artiklan nojalla annetusta tuomiosta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 43 artiklan mukaisesti, luettuna yhdessä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 158 artiklan kanssa.(40)
71. Tästä syystä kesto lisää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, jossa on kyse unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnistä, objektiivista vakavuutta, ja kestoa voidaan siten käyttää suuntaa-antavana analyyttisenä viitekehyksenä arvioitaessa seuraamuksen, tässä tapauksessa kiinteämääräisen hyvityksen, suuruutta.
72. Tšekin tasavalta tuo esiin kirjelmissään, että se oli ryhtynyt viipymättä toimiin lopettaakseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, jonka unionin tuomioistuin oli todennut tuomiossaan. Koska lisäksi direktiivin täytäntöönpanon ainoana tavoitteena oli siis antaa riittävästi tietoja oikeussubjekteille, joita asia mahdollisesti koskisi tilanteessa, jossa Tšekin tasavalta päättäisi ottaa alueellaan käyttöön toisen pilarin, Tšekin tasavalta suhteuttaa kiireellisyyden, jolla sen olisi toteutettava edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet.
73. Komissio puolestaan toistaa sen, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen perustuvan tuomion täytäntöönpano on saatettava loppuun mahdollisimman pian. Käsiteltävässä asiassa laki nro 260/11 on annettu vasta 19 kuukauden kuluttua edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion julistamisesta. Lisäksi mainitun tuomion julistamispäivän sekä SEUT 260 artiklan menettelyn mukaisesti lähetetyssä virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättymisen välillä ehti kulua 12 kuukautta. Kyseisen määräajan päättymisen ja direktiivin 2003/41 22 artiklan 1 kohdassa vahvistetun, direktiivin täytäntöönpanoa koskevan määräajan välillä kului lopulta viisi vuotta ja neljä kuukautta.
74. Muistutan tältä osin, että jäsenvaltion objektiivista vastuuta koskevaa parametriä, johon SEUT 258 artiklan nojalla nostettu kanne perustuu, ei voida soveltaa SEUT 260 artiklaan perustuvassa menettelyssä, jossa määrätään rahamääräisiä seuraamuksia.
75. Oikeuskäytäntö edellyttää tosin, että tuomion täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan loppuun niin pian kuin mahdollista,(41) mikä tarkoittaa, että jäsenvaltion on ryhdyttävä tuomion täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin mahdollisimman pian tuomion julistamisesta. On kuitenkin kiistatonta, että täysimääräinen toimeenpano tapahtuu vasta myöhempänä ajankohtana aina jäsenvaltioiden poliittisten ja hallinnollisten erityispiirteiden sekä todetun noudattamatta jättämisen monitahoisuuden mukaan. Kiinteämääräisen hyvityksen määrittämisessä on siten otettava huomioon tällaiset seikat.
76. Täytäntöönpanon pelkkä käynnistäminen ei tietenkään takaa tehokasta ja täysimääräistä täytäntöönpanoa, jos jäsenvaltio ei näe siihen välitöntä intressiä. Ei ole näet suljettu pois, että jäsenvaltio toteuttaa siirtymätoimenpiteen ja ilmoittaa siitä komissiolle viivyttääkseen arviointia täytäntöönpanon tilasta ilman, että se aikoo panna unionin tuomioistuimen tuomion kokonaisuudessaan täytäntöön.(42) Kiinteämääräisen hyvityksen määrittämiseen on sisällytettävä myös seikkoja, joilla jäsenvaltiot saadaan luopumaan tällaisesta viivytystaktiikasta.
77. Kun käsiteltävässä asiassa otetaan huomioon väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen yksiselitteisyys, minusta ei voida perustella sitä, että laiminlyönti jatkui 19 kuukautta edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki 14.1.2010 annetun tuomion julistamisesta.
78. Tarkasteltaessa toista näkökohtaa eli sitä, kuinka ripeästi komission on aloitettava SEUT 260 artiklaan perustuva menettely, asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio lähetti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion täytäntöönpanon tilaa koskevan ensimmäisen tiedonsaantipyynnön kuukauden kuluttua mainitun tuomion julistamisesta, ja lähetti virallisen huomautuksen yhdeksän kuukautta myöhemmin. Tuomion antamispäivän ja virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättymisen välillä ehti kulua lähes vuosi.
79. Tältä osin on mielenkiintoista huomata, että hyvin monitahoisia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia tapauksia lukuun ottamatta komission käytännölle on tyypillistä, että se lyhentää asteittain jäsenvaltiolle antamaansa määräaikaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen perustuvan ensimmäisen tuomion antamispäivän sekä perustellussa lausunnossa aiemmin ja virallisessa huomautuksessa nykyisin asetetun määräajan päättymisen välillä. Tämä määräaika oli siten ensimmäisissä entisen EY 228 artiklan perusteella vireille saatetuissa asioissa kaksi ja puoli vuotta,(43) neljä ja puoli vuotta(44) ja jopa yhdeksän vuotta.(45) Tuoreemmissa asioissa määräaika vaihteli vuodesta kahteen vuoteen.(46)
80. Komission myöntämä liian avokätinen määräaika saattaa vaikuttaa kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseen. Ajan kuluminen niin oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä kuin unionin tuomioistuimessa käytävässä menettelyssäkin on omiaan nostamaan kiinteämääräisen hyvityksen määrää etenkin, jos ensimmäistä tuomiota ei ole pantu kokonaisuudessaan täytäntöön SEUT 260 artiklan nojalla annetun toisen tuomion julistamispäivään mennessä.(47)
81. Vaikka myönnän, että komissio lähetti ensimmäisen huomautuksen melko varhaisessa vaiheessa, virallisessa huomautuksessa ilmoitettu määräaika, jonka mukaan Tšekin tasavallalla oli vuosi aikaa unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanoon, ei siten ole mielestäni kohtuuton väitetyn noudattamatta jättämisen lopettamiseksi tarvittavien lainsäädännöllisten muutosten laajuuteen nähden. Tämä määräaika on sitä paitsi edellä esitetyn komission käytännön mukainen.
82. Totean toissijaisesti, että komissio näyttää viittaavan huomautuksissaan, että määrätessään SEUT 260 artiklaan perustuvaa seuraamusta unionin tuomioistuimen olisi otettava huomioon myös rikkomisen kesto direktiivin 2003/41 täytäntöönpanon määräajan päättymisestä lukien. Tällainen näkemys on kuitenkin virheellinen. Tällaista laskentatapaa on joka tapauksessa sovellettava Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla nostettuihin kanteisiin, joissa on kyse täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamisen laiminlyönneistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan ensimmäisen kanteen yhteydessä.(48)
83. Lopuksi katson, että Lissabonin sopimuksella SEUT 260 artiklaan tehty muutos, jolla poistettiin perustellun lausunnon antamista koskeva vaihe oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn lyhentämiseksi, puoltaa sitä, että jäsenvaltioiden määräaikaa tuomioiden täytäntöönpanossa tiukennetaan entisestä.
VIII Käsiteltävässä asiassa määrättävän kiinteämääräisen hyvityksen suuruus
84. Komissio vaatii kannekirjelmässään unionin tuomioistuinta määräämään Tšekin tasavallalle kiinteämääräisenä hyvityksenä 3 364 395,20 euroa. Tämä saadaan kertomalla 5 644,80 euron suuruinen päiväkohtainen määrä rikkomisen kestoa vastaavien päivien lukumäärällä, toisin sanoen 594:llä alkaen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Tšekki annetun tuomion julistamispäivästä 14.1.2010 direktiivin 2003/41 täytäntöönpanosäännösten antamisajankohtaan eli 31.8.2011 saakka. Komission ehdottama päiväkohtainen määrä saadaan kertomalla yhdenmukainen 210 euron perusmaksu vakavuuskertoimella 8 sekä Tšekin tasavaltaan sovellettavalla n-kertoimella, joka on 3,36.(49)
85. Ennen kiinteämääräisen hyvityksen suuntaa-antavan laskemisen käsittelyä haluan muistuttaa, että unionin tuomioistuin on jäsenvaltioiden huoliin vastatakseen ottanut myönteisen kannan siihen, että laskennassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden maksukyky sellaisena kuin se ilmenee sen arvioitaviksi jätetyistä tuoreimmista talouden tilaa kuvaavista tiedoista.(50) Unionin tuomioistuin ottaa siten huomioon kyseisen jäsenvaltion inflaation ja bruttokansantuotteen viimeaikaisen kehityksen, sellaisena kuin se on ollut ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin on tutkinut tosiseikat.(51)
86. Ajallisesta näkökulmasta on sanottava, että taloutta koskevien tietojen tämänkaltainen mukauttaminen ottamalla lähtökohdaksi ajankohta, jolloin unionin tuomioistuin on tutkinut asian tosiseikat, ilmentää edellä mainittuja periaatteita, joiden mukaan kiinteämääräinen hyvitys on vahvistettava siten, että se on asianmukainen olosuhteiden kannalta ja oikeassa suhteessa sekä todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen että asianomaisen jäsenvaltion maksukykyyn nähden.(52)
87. Koska asianosaiset eivät ole käsiteltävässä asiassa päivittäneet merkityksellisiä taloudellisia tietoja, on viitattava viimeiseen, vuodelta 2012 peräisin olevaan komission tiedonantoon rahamääräisten seuraamusten laskemisessa käytettävien tietojen päivityksestä.(53) Tiedonannosta ilmenee erityisesti, että Tšekin tasavaltaan sovellettavan kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä on noussut ja on nyt 1 768 000 euroa. Kiinteämääräisen hyvityksen perusmaksu on edelleen 210 euroa, mutta Tšekin tasavaltaan sovellettava erityinen n-kerroin on vahvistettu 3,34:ksi.
88. Käsiteltävässä asiassa sovellettavan kiinteämääräisen hyvityksen määrän laskemisen osalta ehdotan ensinnäkin, että unionin tuomioistuin käyttäisi komission ehdottamaa vakavuuskerrointa 8 alhaisempaa kerrointa.
89. Kun käsiteltävässä asiassa otetaan huomioon Tšekin tasavallan viranomaisten piittaamaton asenne mutta toisaalta se, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnillä ei ollut lähes mitään käytännön vaikutusta, kerroin 1–2 olisi mielestäni sopivampi.
90. Tältä osin panen merkille, että komissio on jo kerran aiemmin ehdottanut vakavuuskertoimeksi 1:tä, tosin uhkasakkovaatimuksen yhteydessä. Unionin tuomioistuin hyväksyi tämän vaatimuksen, jonka katsottiin heijastavan sopivasti sen rikkomisen vakavuusastetta, joka jatkui ajankohtana, jona unionin tuomioistuin arvioi tosiseikkoja, ja määräsi lopulta asianomaiselle jäsenvaltiolle uhkasakon.(54)
91. Näin ollen sovellettaessa edellä mainittuja päivitettyjä tietoja ja vakavuuskerrointa 1 päiväkohtaiseksi määräksi saadaan 701,40 euroa, joka saadaan kertomalla 210 euroa n-kertoimella 3,34. Kun tämä kerrotaan rikkomisen kestoa vastaavien päivien lukumäärällä 594, käsiteltävässä asiassa määrättävän kiinteämääräisen hyvityksen määräksi saadaan 416 631,60 euroa. Jos sitä vastoin sovelletaan vakavuuskerrointa 2, päiväkohtaiseksi määräksi saadaan 1 402,80 euroa, joka kerrotaan rikkomisen kestoa vastaavien päivien lukumäärällä, jolloin kiinteämääräiseksi hyvitykseksi saadaan 833 263,20 euroa.
92. Jos unionin tuomioistuin valitsisi näin alhaiset kertoimet, se joutuisi vaikean tilanteen eteen sen vuoksi, että ehdotettu kiinteämääräinen hyvitys olisi alhaisempi kuin 1 768 000 euron suuruinen vähimmäismäärä, jonka komissio on laskenut Tšekin tasavallalle vuonna 2005 antamassaan tiedonannossa sellaisena kuin se on päivitettynä edellä mainitulla vuonna 2012 annetulla tiedonannolla.
93. Komission mukaan on näet niin, että jos päiväkohtaisen määrän perusteella laskettu hyvitys on pienempi kuin kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä, pääsääntöisesti on määrättävä jälkimmäinen määrä. Kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärän asettaminen perustuu komission mukaan periaatteeseen, jonka mukaan se, että jäsenvaltio jatkuvasti laiminlyö unionin tuomioistuimen antaman tuomion täytäntöönpanon, loukkaa itsessään laillisuusperiaatetta oikeusyhteisössä, joten rikkomisesta on voitava määrätä todellisia seuraamuksia. Vähimmäismäärän asettamisella pyritään myös välttämään se, että määrättäisiin pelkästään symbolisia seuraamuksia, jotka eivät olisi varoittavia ja saattaisivat viedä unionin tuomioistuimen tuomioiden uskottavuuden sen vahvistamisen sijasta.(55)
94. Tältä osin huomautan, että kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärää koskeva komission käsityksen mukainen ehdotus tarkoittaa, että valtaosassa tapauksista ei voida soveltaa kaikkein alhaisimpia kertoimia, paitsi jos kyse on hyvin pitkäkestoisista rikkomisista. Kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärää koskeva tiukka periaate näyttää minusta myös ylittävän sen, mikä on tarpeen estämään pelkästään symbolisten seuraamusten määräämisen, vaikka tiedostankin, että talousarvion kannalta ”tarpeettomana” mahdollisesti pidettävän summan yllättävä menettäminen voi eittämättä toimia varoituksena jäsenvaltioille.
95. Koska on niin, kuten olen jo edellä muistuttanut, että komission tiedonannot ovat unionin tuomioistuimelle pelkkä analyyttinen viitekehys, unionin tuomioistuin voi nojautua väitetyn rikkomisen oikeudenmukaisessa ja kokonaisvaltaisessa arvioinnissa metodiseen tapaan soveltamalla samalla komission tiedonantoon sisältyviä arviointiperusteita.
96. Tämän oikeudenkäynnin kaikkien seikkojen perusteella ehdotan siten, että unionin tuomioistuin määrää Tšekin tasavallan maksamaan kiinteämääräisenä hyvityksenä 1 000 000 euroa sen varoittavan ja rankaisevan tehtävän varmistamiseksi.
IX Ratkaisuehdotus
97. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– toteaa, ettei Tšekin tasavalta ole noudattanut SEUT 260 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut asiassa C-343/08, komissio vastaan Tšekki, 14.1.2010 annetun tuomion noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä
– velvoittaa Tšekin tasavallan maksamaan komission ”Euroopan unionin omat varat” -tilille kiinteämääräisenä hyvityksenä 1 000 000 euroa
– velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)  –	Asia C-343/08, komissio v. Tšekki, tuomio 14.1.2010 (Kok., s. I-275).
(3)
–	Ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavien laitosten toiminnasta ja valvonnasta 3.6.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/41/EY (EUVL L 235, s. 10).
(4)  –	Ks. erityisesti EY:n perussopimuksen 171 artiklan täytäntöönpanosta annettu tiedonanto (EYVL 1996, C 242, s. 6); EY:n perussopimuksen 171 artiklan mukaisen uhkasakon laskentatapa (EYVL 1997, C 63, s. 2); EY:n perustamissopimuksen 228 artiklan soveltamisesta 12.12.2005 annettu tiedonanto SEC(2005) 1658 (EUVL 2007, C 126, s. 15), sellaisena kuin se on saatettuna ajan tasalle 20.7.2010 annetulla tiedonannolla SEC(2010) 923 nimeltä ”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 260 artiklan täytäntöönpano. Kiinteämääräisten hyvitysten ja uhkasakkojen, joita komissio ehdottaa unionin tuomioistuimelle rikkomismenettelyjen yhteydessä, laskennassa käytettävien tietojen ajan tasaistaminen”.
(5)
–	Asia C-387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000 (Kok., s. I-5047, 86 ja 89 kohta).
(6)  –	Ks. rikosoikeuden osalta Darbellay, J., Théorie générale de l’illicéité, s. 124.
(7)  –	Tšekin tasavallan lakikokoelma, 31.8.2011, nide 92.
(8)
–	Ks. asia C-610/10, komissio v. Espanja, tuomio 11.12.2012 (67 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa); asia C-279/11, komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012 (19 kohta) ja asia C-374/11, komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012 (19 kohta).
(9)
–	Ks. asia C-121/07, komissio v. Ranska, tuomio 9.12.2008 (Kok., s. I-9159, 26–28 kohta).
(10)  –	Ks. komission tiedonanto C(2012) 6106 lopullinen nimeltä ”Komission unionin tuomioistuimelle rikkomusmenettelyissä ehdottamien kiinteämääräisten hyvitysten ja uhkasakkojen laskemisessa käytettävien tietojen päivitys”, jossa kiinteämääräiseksi perusmaksuksi vahvistetaan 210 euroa.
(11)
–	Asia C-304/02 (Kok., s. I-6263).
(12)
– Ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, 81 kohta.
(13)
– Asia C-369/07, komissio v. Kreikka, tuomio 7.7.2009 (Kok., s. I-5703, 145 kohta); em. asia komissio v. Espanja, tuomion 142 kohta ja em. asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 48 kohta.
(14)
– Em. asia komissio v. Ranska, tuomio 9.12.2008, 33 kohta.
(15)  –	Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 7.7.2009, 146 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion 143 kohta.
(16)  –	Em. asia komissio v. Espanja, tuomion 141 kohta.
(17)  –	Ks. asia C-70/06, komissio v. Portugali, tuomio 10.1.2008 (Kok., s. I-1, 34 kohta); em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 7.7.2009, 112 kohta ja em. asia komissio v. Espanja, tuomion 116 kohta.
(18)
– Em. asiassa komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000, annetun ratkaisuehdotuksen 12 ja 100 kohta.
(19)
– Yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P ja C-213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005 (Kok., s. I-5425, 211–213 kohta).
(20)  –	Ks. mm. asia C-464/09 P, Holland Malt v. komissio, tuomio 2.12.2010 (Kok., s. I-12443, 47 kohta).
(21)  –	Em. tiedonanto SEC(2005) 1658.
(22)  –	Ks. vakavuuskertoimen soveltamista koskevasta arvioinnista mm. Kilbey, I., ”The interpretation of Article 260 TFEU (ex 228 EC)”, European Law Review, 370, 2010, nide 35, nro 3, s. 6. Ks. arvioinnista erityisesti unionin oikeuden sääntöjen tärkeyteen nähden van Rijn, T., ”Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres”, Cahier de droit européen, 2008, nrot 1 ja 2, s. 105 ja sitä seuraavat sivut.
(23)
– Em. asia komissio v. Portugali, tuomio 10.1.2008.
(24)
– Asia C-119/04, komissio v. Italia, tuomio 18.7.2006 (Kok., s. I-6885).
(25)
– Asia C-177/04, komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006 (Kok., s. I-2461).
(26)
– Asia C-109/08, komissio v. Kreikka, tuomio 4.6.2009 (Kok., s. I-4657).
(27)
– Asia C-407/09, komissio v. Kreikka, tuomio 31.3.2011 (Kok., s. I-2467).
(28)  –	Em. asia komissio v. Espanja.
(29)
–	Asia C-469/09, komissio v. Italia, tuomio 17.11.2011 (Kok., s. I-11483).
(30)  –	Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 7.7.2009.
(31)
–	Ks. asia C-39/10, komissio v. Viro, tuomio 10.5.2012, 63 kohta.
(32)  –	Ks. mm. em. tuore asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 39 kohta. Ks. myös em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 31.3.2011.
(33)
– Ks. tästä em. asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 40 kohta).
(34)  –	Tšekin tasavalta korostaa, että direktiivi oli jo pantu osittain täytäntöön ennen kuin komissio oli aloittanut SEUT 260 artiklaan perustuvan menettelyn siltä osin kuin direktiivissä on kyse ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoaville laitoksille myönnetystä mahdollisuudesta tarjota palvelujaan kansallisella alueella rajat ylittävien palvelujen muodossa.
(35)  –	Em. asia komissio v. Ranska, tuomio 9.12.2008, 60 ja 84 kohta. Kansallisten viranomaisten ponnistelujen huomioon ottamista koskevista esimerkeistä ks. em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 31.3.2011, 36 kohta ja em. asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 40 ja 41 kohta.
(36) – Em. asia komissio v. Ranska, tuomio 9.12.2008, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 51 kohta.
(37)  –	Unionin tuomioistuin alensikin em. asiassa komissio v. Ranska 9.12.2008 antamassaan tuomiossa kiinteämääräisen hyvityksen määrää lähes 43 miljoonasta eurosta 10 miljoonaan euroon ottamalla huomioon tuomion täytäntöönpanon varmistamiseksi viipymättä toteutetut toimet sekä vilpittömän yhteistyön periaatteen noudattamisen. Unionin tuomioistuin alensi asiassa C-568/07, komissio v. Kreikka, 4.6.2009 antamassaan tuomiossa (Kok., s. I-4505) kiinteämääräisen hyvityksen määrää 5 miljoonasta eurosta 1 miljoonaan euroon sillä perusteella, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli osittain loppunut jo ennen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan ensimmäisen tuomion julistamista. Unionin tuomioistuin tuomitsi em. asiassa komissio v. Kreikka 7.7.2009 antamassaan tuomiossa jäsenvaltion maksamaan kiinteämääräisenä hyvityksenä 2 miljoonaa euroa ehdotetun 15 miljoonan euron sijasta. Samoin em. asiassa komissio v. Kreikka, tuomio 31.3.2011, kiinteämääräisen hyvityksen määrää alennettiin kolmanneksella niin, että se oli lopulta 3 miljoonaa euroa. Unionin tuomioistuin tuomitsi em. asiassa komissio v. Italia 17.11.2011 antamassaan tuomiossa Italian maksamaan kiinteämääräisenä hyvityksenä 30 miljoonaa euroa komission vaatiman 68 miljoonan euron sijasta. Unionin tuomioistuin vahvisti em. asiassa komissio v. Espanja 11.12.2012 antamassaan tuomiossa kiinteämääräisen hyvityksen 20 miljoonaksi euroksi komission vaatiman 50 miljoonan euron sijasta täsmentäen, ettei tuomion täytäntöönpano vaatinut huomattavia ponnisteluja.
(38)  –	Em. asia komissio v. Tšekki, tuomion 43 ja 44 kohta. Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 11–13 kohta, joissa tämä direktiivi mainitaan.
(39)  –	Tšekin tasavallan mukaan komissio aiheutti epätietoisuutta väittämällä, että direktiivillä Tšekin tasavalta velvoitettiin poistamaan kielto perustaa ammatillisia lisäeläkkeitä tarjoavia laitoksia sen alueelle. Unionin tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen vasta em. asiassa komissio v. Tšekki annetun tuomion julistamisvaiheessa poistamalla kaiken direktiivin soveltamisalaan kohdistuneen epätietoisuuden.
(40)  –	Muistutan kuitenkin, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että koska SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavassa tuomiossa ei käsitellä tuomion täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, tällaisesta kysymyksestä ei voida esittää tulkintapyyntöä. Ks. tältä osin asia C-503/04, komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007 (Kok., s. I-6153, 15 kohta) ja julkisasiamies Geelhoedin em. asiassa komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006, antaman ratkaisuehdotuksen 43 kohta.
(41)
–	Asia C-278/01, komissio v. Espanja, tuomio 25.11.2003 (Kok., s. I-14141, 27 kohta).
(42)  –	Ks. em. asia komissio v. Portugali.
(43)  –	Em. asia komissio v. Espanja, tuomio 25.11.2003.
(44)  –	Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000.
(45)  –	Em. asia komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005.
(46)  –	Määräaika oli kaksi vuotta asiassa C-119/04, puolitoista vuotta asiassa C-177/04, vuosi ja kaksi kuukautta asiassa C-503/04, vuosi ja 11 kuukautta asiassa C-70/06, vuosi ja kahdeksan kuukautta asiassa C-121/07, vuosi ja kaksi kuukautta asioissa C-369/07 ja C-457/07 mutta vain yhdeksän kuukautta asiassa C-109/08. Asiassa C-496/09 määräaika oli jopa neljä vuotta.
(47)  –	On otettava huomioon ajanjakso, joka on kulunut yhtäältä noudattamatta jättämistä koskevan SEUT 258 artiklaan perustuvan ensimmäisen tuomion julistamispäivän ja toisaalta sen ajankohdan, jolloin mainittu tuomio on pantu täysin täytäntöön, tai, jollei tuomiota ole pantu täytäntöön, SEUT 260 artiklan nojalla annetun tuomion julistamispäivän, välillä.
(48)  –	Ks. komission tiedonanto SEC(2010) 1371 nimeltä ”SEUT 260 artiklan 3 kohdan täytäntöönpano”.
(49)  –	Tiedonannon SEC(2005) 1658 muuttamisesta annetun tiedonannon SEC(2010) 923 mukaisesti.
(50)  –	Em. asia komissio v. Irlanti, tuomio 19.12.2012, 78 ja 79 kohta. Unionin tuomioistuin ei yhtynyt tältä osin komission näkemykseen, jonka mukaan n-kerroin olisi pitänyt ottaa huomioon sellaisena kuin se oli laskettu jätettäessä asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 260 artiklan nojalla.
(51)  –	Em. asia komissio v. Espanja, tuomio 11.12.2012, 131 kohta.
(52)
– Em. asia komissio v. Kreikka, tuomio 4.6.2009, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(53)  –	Ks. em. tiedonanto C(2012) 6106 lopullinen.
(54)  –	Ks. em. asia komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006. Unionin tuomioistuin vaati 31 650 euron suuruista uhkasakkoa kultakin päivältä, jolta ensimmäisen tuomion täysimääräisen toimeenpanon edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen oli viivästynyt, entisen EY 228 artiklan nojalla annetun tuomion julistamispäivästä siihen saakka, kunnes jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva ensimmäinen tuomio on pantu täysimääräisesti täytäntöön.
(55)  –	Ks. em. tiedonanto SEC(2005) 1658.