62003CJ0111_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑111/03,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 12.3.2003,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään L. Ström van Lier ja A. Bordes, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehenään A. Kruse,
vastaajana,
jota tukee
Suomen tasavalta, asiamiehenään A. Guimaraes-Purokoski, prosessiosoite Luxemburgissa,
väliintulijana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Schintgen (esittelevä tuomari), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris ja G. Arestis,
julkisasiamies: P. Léger,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.5.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/662/ETY (EYVL L 395, s. 13) 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se pitää voimassa pakollista ennakkoilmoitusta ja elintarvikevalvonnallista tarkastusta koskevaa järjestelmää tiettyjen eläinperäisten tuotteiden maahantuonnissa toisista jäsenvaltioista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Merkityksellinen yhteisön lainsäädäntö
2. Direktiivin 89/662 tavoitteena on säännellä eläinperäisten tuotteiden eläinlääkärintarkastuksia yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamiseksi.
3. Mainitun direktiivin 1 artiklan nojalla direktiivin alaan kuuluville ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tarkoitetuille eläinperäisille tuotteille tehtäviä eläinlääkärintarkastuksia ei enää saa (sanotun kuitenkaan rajoittamatta kolmansista maista peräisin olevia tuotteita koskevan 6 artiklan säännösten soveltamista) tehdä yhteisön sisärajoilla, vaan ne on tehtävä direktiivin 89/662 mukaisesti.
4. Direktiivin 89/662 2 artiklassa täsmennetään, että direktiivissä käytetyllä ilmaisulla ”eläinlääkärintarkastus” tarkoitetaan kaikkia fyysisiä tarkastuksia ja/tai hallinnollisia muodollisuuksia, joita sovelletaan direktiivissä tarkoitettuihin tuotteisiin ja joiden tarkoituksena on väestön tai eläinten terveyden välitön tai välillinen suojeleminen.
5. Mainitun direktiivin I lukuun, jonka otsikko on ”Alkuperämaassa tapahtuvat tarkastukset”, sisältyvät 3 ja 4 artikla, joilla säännellään eläinlääkärintarkastuksia lähettäjänä olevassa jäsenvaltiossa.
6. Näistä kahdesta säännöksestä ensimmäisen mukaan lähettäjänä olevan jäsenvaltion on varmistettava, että yhteisön sisäistä kauppaa varten tarkoitettuja tuotteita ovat ainoastaan ne tuotteet, jotka on hankittu, tarkastettu, merkitty ja varustettu vakuustodistuksella yhteisön sääntöjen mukaisesti kyseistä määräpaikkaa varten ja joiden mukana on lopulliselle vastaanottajalle osoitetut yhteisön eläinlääkintämääräyksissä edellytetyt asiakirjat. Alkuperälaitosten on jatkuvalla itsevalvonnalla varmistettava, että tällaiset tuotteet täyttävät nämä vaatimukset. Yhteisön lainsäädännössä virkaeläinlääkärille säädetyistä valvontatehtävistä huolimatta lähettäjänä olevan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on suoritettava säännöllisiä tarkastuksia kaikissa yrityksissä, jotka harjoittavat kyseisten tuotteiden tuotantoa, varastointia ja käsittelyä, varmistaakseen, että kyseiset tuotteet täyttävät yhteisön vaatimukset, ja ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin, joihin saattaa kuulua hyväksynnän peruuttaminen, jos mainittuja vaatimuksia ei noudateta.
7. Direktiivin 89/662 4 artiklan mukaisesti lähettäjänä olevan jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että eläinlääkinnällisiä vaatimuksia noudatetaan kaikissa asianomaisten tuotteiden tuotannon, varastoinnin, kuljetuksen ja markkinoille saattamisen vaiheissa ja määrättävä seuraamuksia tässä yhteydessä tapahtuvista yhteisön lainsäädännön rikkomisista. Tämän valtion on varmistettava erityisesti se, että ensinnäkin direktiivin 89/662 liitteessä A lueteltujen eläinlääkintäalan yhdenmukaistamisdirektiivien mukaisesti hankitut tuotteet tarkastetaan eläinlääkinnälliseltä kannalta samalla tavoin riippumatta siitä, onko ne tarkoitettu yhteisön sisäiseen kauppaan vai kansalliseen kauppaan, ja toiseksi se, että tuotteita, joihin ei sovelleta yhteisön yhdenmukaistamista mutta jotka on lueteltu saman direktiivin liitteessä B, ei lähetetä toisen jäsenvaltion alueelle, jos niitä ei voida markkinoida sen omalla alueella EY:n perustamissopimuksen 36 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) perustuvista syistä.
8. Direktiivin 89/662 II lukuun, jonka otsikkona on ”Tarkastukset määräpaikassa”, sisältyvät artiklat 5–8.
9. Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Määrävaltioina olevien jäsenvaltioiden on toteutettava seuraavat toimenpiteet:
a) Toimivaltainen viranomainen voi tavaroiden määräpaikoissa tarkastaa eläinlääkärin pistotarkastuksilla, joilla ei syrjitä ketään, että 3 artiklassa olevia vaatimuksia noudatetaan; se voi samalla ottaa näytteitä.
Jos kauttakulkumaana tai määräpaikkana olevan jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on tietoja, jotka antavat sille aiheen epäillä rikkomusta, tarkastuksia voidaan tehdä myös tavaroiden kuljetuksen aikana sen alueella, mukaan lukien kuljetusvälineeseen liittyvien vaatimusten noudattamisen tarkastaminen,
– –
3. Välitysliikkeiden, joille toimitetaan tavaraa toisesta jäsenvaltiosta tai jotka jakavat kokonaisuudessaan tällaisen tavaralähetyksen,
– –
c) on toimivaltaisten viranomaisten niin vaatiessa annettava selvitys tuotteiden saapumisesta toisesta jäsenvaltiosta siinä laajuudessa kuin on tarpeen 1 kohdassa tarkoitettujen tarkastusten suorittamiseksi,
– –
4. Tämän artiklan toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset määräykset on hyväksyttävä 18 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.
– – ”
10. Direktiivin 89/662 7 ja 8 artiklassa säädetään toimenpiteistä, jotka on toteutettava, ja menettelystä, jota on noudatettava, jos lähetyksen määräpaikassa tehdyssä tarkastuksessa toimivaltainen viranomainen löytää epitsoottisen eläintaudin, jonkin uuden vaarallisen ja tarttuvan taudin tai jonkin muun seikan, joka saattaisi olla vakavana vaarana eläimille tai ihmisten terveydelle. Säännökset näiden kahden artiklan soveltamisesta annetaan direktiivin 18 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.
11. Direktiivin 89/662 III lukuun, jonka otsikkona on ”Yhteiset säännökset”, kuuluvat 9, 17 ja 18 artikla.
12. Mainitun direktiivin 9 artiklassa säädetään muun muassa, että jonkin zoonoosin, sairauden tai muun seikan, joka saattaa olla vakava vaara eläimille tai ihmisten terveydelle, puhjetessa toteutettavia yhteisön toimenpiteitä odottaessaan määrävaltiona oleva jäsenvaltio voi vakavista terveyden suojeluun liittyvistä syistä päättää toteuttaa väliaikaiset suojatoimenpiteet kyseisten laitosten osalta, tai jos kyseessä on epitsoottiset eläintaudit, yhteisön säännöksissä säädetyn suoja-alueen osalta. Näistä toimenpiteistä on toimitettava viipymättä tieto jäsenvaltioille ja komissiolle, joka tutkii tilanteen eläinlääkintäkomiteassa mahdollisimman pian ja hyväksyy tarvittavat toimenpiteet; se seuraa tilanteen kehitystä ja muuttaa tai kumoaa tehtyjä päätöksiä tämän kehityksen mukaan.
13. Direktiivin 89/662, sellaisena kuin se on oikaistuna (EYVL 1990, L 151, s. 40), 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos tässä artiklassa säädettyä menettelyä on noudatettava, asian saattaa päätöksellä 68/361/ETY perustetun pysyvän eläinlääkintäkomitean, jäljempänä ’komitea’, käsiteltäväksi komitean puheenjohtaja omasta aloitteestaan tai jäsenvaltion pyynnöstä viipymättä.
2. Komission edustaja tekee komitealle ehdotuksen tarvittavista toimenpiteistä. Komitea antaa lausuntonsa ehdotuksesta [kahden päivän] määräajassa. Lausunto annetaan perustamissopimuksen 148 artiklan 2 kohdassa [josta on tullut EY 205 artiklan 2 kohta] niiden päätösten edellytykseksi määrätyllä enemmistöllä, jotka neuvosto tekee komission ehdotuksesta. Komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien äänet painotetaan mainitussa artiklassa määrätyllä tavalla. Puheenjohtaja ei osallistu äänestykseen.
3. Komissio päättää suunnitelluista toimenpiteistä, jos ne ovat komitean lausunnon mukaiset.
4. Jos suunnitellut toimenpiteet eivät ole komitean lausunnon mukaisia tai jos lausuntoa ei ole annettu, komissio tekee viipymättä neuvostolle ehdotuksen tarvittavista toimenpiteistä.
Neuvosto ratkaisee asian määräenemmistöllä.
Jos neuvosto ei ole ratkaissut asiaa 15 päivän kuluessa siitä, kun asia on tullut vireille neuvostossa, komissio tekee päätöksen ehdotetuista toimenpiteistä, jollei neuvosto ole yksinkertaisella enemmistöllä hylännyt mainittuja toimenpiteitä.”
14. Saman direktiivin 18 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1. Jos tässä artiklassa säädettyä menettelyä on noudatettava, asian saattaa päätöksellä 68/361/ETY perustetun pysyvän eläinlääkintäkomitean, jäljempänä ’komitea’, käsiteltäväksi komitean puheenjohtaja omasta aloitteestaan tai jäsenvaltion pyynnöstä viipymättä.
2. Komission edustaja tekee komitealle ehdotuksen tarvittavista toimenpiteistä. Komitea antaa lausuntonsa ehdotuksesta määräajassa, jonka puheenjohtaja voi asettaa asian kiireellisyyden mukaan. Lausunto annetaan perustamissopimuksen 148 artiklan 2 kohdassa niiden päätösten edellytykseksi määrätyllä enemmistöllä, jotka neuvosto tekee komission ehdotuksesta. Komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien äänet painotetaan mainitussa artiklassa määrätyllä tavalla. Puheenjohtaja ei osallistu äänestykseen.
3. Komissio päättää suunnitelluista toimenpiteistä, jos ne ovat komitean lausunnon mukaiset.
4. Jos suunnitellut toimenpiteet eivät ole komitean lausunnon mukaisia tai lausuntoa ei ole annettu, komissio tekee viipymättä neuvostolle ehdotuksen tarvittavista toimenpiteistä.
Neuvosto ratkaisee asian määräenemmistöllä.
Jos neuvosto ei ole ratkaissut asiaa kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun asia on tullut vireille neuvostossa, komissio tekee päätöksen ehdotetuista toimenpiteistä, joita sovelletaan välittömästi, jollei neuvosto ole yksinkertaisella enemmistöllä hylännyt mainittuja toimenpiteitä.”
Riidanalainen kansallinen lainsäädäntö
15. Ruotsin elintarvikeviraston (Livsmedelsverket) eläinperäisten elintarvikkeiden eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa 15.12.1998 antaman tiedotteen (SLV FS 1998, nro 39) 8 §:ssä määrätään, että maahantuojan tai tämän edustajan on viimeistään 24 tuntia ennen tiettyjen tuotteiden arvioitua saapumisaikaa ilmoitettava mainitut tuotteet sen paikan toimivaltaiselle valvontaviranomaiselle, jossa on tavaran ensimmäinen vastaanottaja.
16. Kyseiset tuotteet luetellaan mainitun tiedotteen liitteessä 3, ja ne ovat seuraavat:
– maito ja maitotuotteet, joita ei ole lämpökäsitelty (mikä merkitsee positiivista tulosta fosfataasikokeessa)
– suoraan kulutukseen tarkoitetut kananmunat (A ja B luokka)
– kaikkien eläinlajien tuore liha (mukaan lukien pakastettu liha)
– lihavalmisteet (mukaan lukien esimerkiksi tuotteet, joita ei ole lämpökäsitelty)
– jauhettu tai hakattu liha
– muut tuotteet, jotka voivat aiheuttaa vaaraa terveydelle ja joiden osalta elintarvikevirasto on näin ollen säätänyt velvollisuudesta tehdä ilmoitus rekisteröinnin yhteydessä.”
17. On riidatonta, että kaikki edellä mainitut tuotteet kuuluvat direktiivin 89/662 soveltamisalaan joko suoraan tai jauhetun ja hakatun lihan ja raakalihavalmisteiden osalta jauhetun lihan ja raakalihavalmisteiden tuotantoon ja markkinoille saattamiseen sovellettavista vaatimuksista 14 päivänä joulukuuta 1994 annetun neuvoston direktiivin 94/65/EY (EYVL L 368, s. 10) 10 artiklassa tehdyn viittauksen kautta.
18. Edellä mainitun 15.12.1998 annetun tiedotteen 8 §:ssä oleva käsite ”ensimmäinen vastaanottaja” määritellään tämän tiedotteen 2 §:ssä henkilöksi, joka ensimmäisenä Ruotsissa ottaa tuotteet vastaan ja käsittelee niitä paikassa, jossa elintarvikkeita käsitellään. Kun tavaraerä on jaettu kuljetuksen aikana, kunkin erän osan vastaanottajaa pidetään sen ensimmäisenä vastaanottajana.
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
19. Saamansa kantelun johdosta komissio, joka katsoi, että edellä mainittu Ruotsin lainsäädäntö ei ole yhteensopiva direktiivin 89/662 5 artiklan vaatimusten kanssa, kehotti 9.7.1999 päivätyllä virallisella huomautuksella Ruotsin kuningaskuntaa esittämään huomautuksensa kahden kuukauden määräajassa.
20. Koska komissio ei ollut tyytyväinen Ruotsin hallituksen tältä osin antamaan selitykseen, se osoitti 21.12.2001 tälle jäsenvaltiolle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa.
21. Ruotsin hallituksen vastattua kyseiseen perusteltuun lausuntoon 26.2.2002 päivätyllä kirjeellä, jossa se uudisti asiassa aikaisemmin lausumansa, komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
22. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 23.7.2003 antamalla määräyksellä Suomen tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Ruotsin kuningaskunnan vaatimuksia.
Kanne
23. Komissio väittää, että Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 89/662 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on vuonna 1998 ottanut käyttöön ja pitää voimassa järjestelmää, jossa tiettyjen toisista jäsenvaltioista peräisin olevien eläinperäisten elintarvikkeiden osalta säädetään yhtäältä pakollisesta ennakkoilmoituksesta, joka koskee mainittujen tuotteiden maahantuojia, ja toisaalta elintarvikevalvonnallisista tarkastuksista, joita tehdään tuotaessa maahan näitä samoja tuotteita.
Kanteen kohde
24. Vastauskirjelmässään komissio täsmensi, että se luopui väitteestään, joka koski elintarvikevalvonnallisia tarkastuksia kyseisten tuotteiden maahantuonnin yhteydessä.
25. Näin ollen on tutkittava ainoastaan se, onko se komission väite perusteltu, joka koskee pakollista ennakkoilmoitusta koskevan sellaisen järjestelmän olemassaoloa, joka koskee riidanalaisessa Ruotsin lainsäädännössä tarkoitettujen tuotteiden maahantuojia.
Pääasia
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
26. Kanteensa tueksi komissio korostaa, että direktiivin 89/662 5 artikla on poikkeus tässä direktiivissä ilmaistusta periaatteesta, jonka mukaan eläinlääkärintarkastukset on tehtävä alkuperämaana olevassa jäsenvaltiossa.
27. Koska tämä artikla on poikkeus tämän direktiivin keskeisestä tavoitteesta, joka on vähentää tarkastusmuodollisuuksia tavaran määräpaikassa, sitä on tulkittava suppeasti.
28. Lisäksi mainittu 5 artikla koskee ainoastaan eläinlääkärin ”pistotarkastuksia”, jotka tehdään ”tavaroiden määräpaikoissa”, ja saman artiklan 3 kohtaa sovelletaan ainoastaan ”välitysliikke[isiin], joille toimitetaan tavaraa toisesta jäsenvaltiosta tai jotka jakavat kokonaisuudessaan” tällaiset tavarat.
29. Lisäksi saman 5 artiklan 3 kohdan c alakohdassa täsmennetään, että velvollisuutta antaa selvitys tuotteiden saapumisesta sovelletaan ainoastaan ”siinä laajuudessa kuin on tarpeen” mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen pistotarkastusten, joilla ei syrjitä ketään, suorittamista varten.
30. Yhtäältä kuitenkin riidanalainen kansallinen säännös koskee ”maahantuojia”, joten komission mukaan on katsottava, että sillä otetaan käyttöön direktiivissä 89/662 kiellettyjä rajalla tapahtuvia tarkastuksia.
31. Toisaalta tarkastuksilla, jotka suoritetaan paikassa, jossa tuotteet tuodaan Ruotsin alueelle, ovat komission mukaan syrjiviä, koska ne koskevat määritelmällisesti ainoastaan tuotteita, jotka tuodaan maahan.
32. Komissio lisää, että Ruotsin hallituksen kanta on direktiivin 89/662 tavoitteen ja tehokkaan vaikutuksen vastainen, koska lähettäjänä olevassa jäsenvaltiossa tehtyjä tarkastuksia ei tunnusteta tai pidetä luotettavina ja koska ilmoitusvelvollisuus koskee järjestelmällisesti kaikkia kyseisten tuotteiden maahantuojia.
33. Mainitun hallituksen sen perustelun osalta, jonka mukaan hallitus on todennut vakavia puutteita tiettyjen lähettäjinä olevien jäsenvaltioiden tarkastuksissa, jotka koskevat salmonellan esiintymistä eläinperäisissä elintarvikkeissa, ja että näin ollen pelkät pistokokeet näiden tuotteiden lopullisessa määräpaikassa eivät ole riittäviä kansanterveyden tehokkaan suojelun kannalta, komissio vastaa, että tarkastuksiin, jotka koskevat salmonellan esiintymistä elintarvikkeissa, sovelletaan erityislainsäädäntöä ja että jäsenvaltio ei missään tapauksessa voi perustella yhteisön oikeuden mukaisten velvoitteidensa laiminlyöntiä sillä, etteivät muutkaan jäsenvaltiot ole noudattaneet velvoitteitaan.
34. Lisäksi itse direktiivissä 89/662 mahdollistetaan se, että jokainen jäsenvaltio voi toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä siinä tapauksessa, että todetaan, että näytteitä otettaessa on rikottu yhteisön sääntöjä. Erityisesti tämän direktiivin 8 artiklan 1 kohdassa säädetään menettelystä tätä varten. Lisäksi sen 9 artiklan 1 kohdassa mahdollistetaan varotoimenpiteiden toteuttaminen, jos todetaan ihmisten terveyteen kohdistuva vaara.
35. Ruotsin hallitus, jota tukee Suomen hallitus, kiistää komission perustelut.
36. Ensinnäkin edellä mainitun riidanalaisen 15.12.1998 annetun tiedotteen 8 §:ssä säädetyn tiettyihin tuotteisiin liittyvän ennakkoilmoitusta koskevan vaatimuksen syynä on huoli siitä, että pistokokeisiin perustuvat tarkastukset, joista on säädetty nimenomaisesti direktiivissä 89/662, järjestetään tehokkaasti määrävaltiona olevassa jäsenvaltiossa, ja näin varmistetaan se, että tuotteita on saatavilla tarkastuksia varten, ja mahdollistetaan toimivaltaisten viranomaisten harjoittaman valvonnan suunnittelu. Lopullisessa määräpaikassa tapahtuva tarkastus ei näet ole helposti toteutettavissa, koska kyseisiä tuotteita on vaikea paikallistaa ja koska ne päätyvät kuluttajille erittäin nopeasti.
37. Tällainen velvollisuus ei mitenkään merkitse sitä, että kansallisella toimivaltaisella viranomaisella olisi mahdollisuus tarkastaa jokainen erä, joka saapuu Ruotsin alueelle.
38. Lisäksi komission kyseenalaistama lainsäädäntö ei välttämättä koske maahantuojaa vaan välitysliikettä, joka ensimmäisenä ottaa vastaan elintarvikkeiden toimituksen ja käsittelee elintarvikkeita niiden vastaanottamiseen soveltuvassa paikassa (esimerkiksi jalostuslaitoksessa tai tukkukaupassa, pakastuslaitoksessa tai elintarvikevarastossa).
39. Tämän lisäksi tämän lainsäädännön tarkoituksena on antaa toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle mahdollisuus suorittaa tarkastuksia silloin, kun on syytä epäillä, että yhteisön lainsäädäntöä ei ole noudatettu aikaisemmassa vaiheessa. Pistokokeisiin perustuvat tarkastukset lopullisessa määräpaikassa eivät ole riittäviä kansanterveyden suojelun kannalta, koska on todettu, että lähettäjävaltioille asetettujen salmonellan esiintymistä eläinperäisissä elintarvikkeissa koskevien vaatimusten noudattamisessa on vakavia puutteita. Kaikki jäsenvaltiot eivät näet ole saavuttaneet alalla samaa suojelun tasoa, ja Ruotsissa salmonellatartunnat johtuvat lähes yksinomaan ”ulkomaisista” tuotteista.
40. Toisaalta kansallinen toimenpide, jota komission kanne koskee, ei ole rajoittanut kauppaa millään tavalla, sillä lihan tuonti muista jäsenvaltioista on ollut kasvussa vuodesta 1997 lähtien.
41. Lopuksi riidanalainen Ruotsin lainsäädäntö on yhteensopiva direktiivin 89/662 5 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa, jossa jätetään jäsenvaltioille toimivalta ottaa käyttöön toisista jäsenvaltioista peräisin olevia tuotteita koskeva ilmoitusjärjestelmä ja varataan niille tältä osin tietty harkintavalta. Ruotsin hallitus esittää erityisesti, että tässä direktiivissä ei ole sen 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun määräpaikan määritelmää. Yhteisön lainsäätäjä ei ole myöskään täsmentänyt ajankohtaa, jona ilmoitus tehdään, eikä sen tiheyttä. Mainitussa direktiivissä ei myöskään määritellä, mitä ”välitysliikkeillä” tarkoitetaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
42. Komission kanteen, sellaisena kuin se on rajattuna tämän tuomion 25 kohdassa, arvioimiseksi on todettava heti alkuun, että kuten direktiivin 89/662 otsikosta ja johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, se on yksi sisämarkkinoiden toteuttamiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä.
43. Maataloustuotteiden vapaan liikkuvuuden, joka direktiivin johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan on ”yhteismarkkinoiden keskeinen osa”, varmistamiseksi direktiivillä pyritään ”eläinlääkinnällisten esteiden [poistamiseen eläinperäisten] tuotteiden yhteisön sisäisen kaupan kehittymisen tieltä”.
44. Lopullisen päämäärän osalta, joka direktiivin 89/662 johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan on rajoittaa eläinlääkärintarkastukset ainoastaan asianomaisten tavaroiden lähetyspaikassa tehtäviksi, kyseisellä direktiivillä pyritään, kuten sen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, ”painotta[maan] lähetyspaikalla tehtäviä [tavaran] tarkastuksia ja järjestä[mään] määräpaikassa tehtävät tarkastukset”, mikä ratkaisu johtaa direktiivin johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan eläinlääkärintarkastusten mahdollisuudesta luopumiseen yhteisön sisäisillä rajoilla ja edellyttää suurempaa luottamusta lähettävässä valtiossa tehtyihin eläinlääkärintarkastuksiin.
45. Niinpä direktiivin 89/662 1 artiklassa säädetään, että direktiivissä tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden eläinlääkärintarkastuksia ei enää saa tehdä rajalla. Lisäksi tässä direktiivissä tehdään perusero alkuperämaassa ja määräpaikassa tehtävien tarkastusten välillä täsmentämällä sen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa, että määrävaltiossa voidaan lähtökohtaisesti tehdä ainoastaan eläinlääkärin pistotarkastuksia tavaran määräpaikassa.
46. Tästä näkökulmasta mainitulla direktiivillä, jolla ensin annetaan ”eläinlääkärintarkastusten” käsitteelle laaja määritelmä, joka kattaa kaikki fyysiset tarkastukset ja/tai hallinnolliset muodollisuudet, joita sovelletaan kyseisiin tuotteisiin ja joiden tarkoituksena on väestön tai eläinten terveyden välitön tai välillinen suojeleminen, säännellään sen 3 ja 4 artiklassa yksityiskohtaisesti alkuperämaassa tapahtuvia tarkastuksia.
47. Määräpaikassa tapahtuvien tarkastusten osalta saman direktiivin 5 artiklassa säädetään, että toimivaltainen viranomainen voi tarkastaa eläinlääkärintarkastuksilla, että 3 artiklassa olevia vaatimuksia noudatetaan, ja nimenomaisena edellytyksenä tälle on se, että tarkastukset tehdään tavaran määräpaikoissa, että tarkastukset ovat pistotarkastuksia ja että niillä ei syrjitä ketään. Siinä tapauksessa, että kauttakulkumaana tai määräpaikkana olevan jäsenvaltion toimivaltaisella viranomaisella on tietoja, jotka antavat sille aiheen epäillä rikkomusta, tarkastuksia voidaan tosin tehdä myös tavaroiden kuljetuksen aikana sen alueella, lukuun ottamatta tarkastuksia rajalla. Mainitun 5 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että kyseisen artiklan toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset määräykset on hyväksyttävä direktiivin 89/662 18 artiklassa säädetyn yhteisön menettelyn mukaisesti.
48. Lisäksi saman direktiivin 7 ja 8 artiklassa vahvistetaan menettely, jota määrävaltiona olevan jäsenvaltion on noudatettava, jos lähetyksen määräpaikassa tai kuljetuksen aikana tehdyssä tarkastuksessa vaikuttaisi siltä, että eläinperäinen tuote voi aiheuttaa vakavan vaaran kansanterveyden suojelua koskevalle tavoitteelle. Näillä säännöksillä erityisesti velvoitetaan määrävaltiona olevan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ottamaan viipymättä yhteyttä lähettäjänä olevan jäsenvaltion toimivaltaisiin viranomaisiin. Komissio saattaa tarvittaessa joutua jäsenvaltioiden yhtenäisen kannan aikaansaamiseksi toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä, jotka on vahvistettava tai tarkastettava niin pian kuin mahdollista direktiivin 89/662 17 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Edellä mainittujen 7 ja 8 artiklan täytäntöönpanomääräykset annetaan 18 artiklassa kuvattua menettelyä noudattaen.
49. Lopuksi mainitun direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltion vakavan vaaran yhteydessä kiireellisesti toteuttamat, mahdollisesti erilaiset väliaikaiset suojatoimenpiteet on korvattava yhteisön suojajärjestelmällä, jonka pääpiirteistä säädetään 9 artiklassa. Myös tämän artiklan täytäntöönpanomääräykset annetaan 18 artiklan menettelyn mukaisesti.
50. Tämän tuomion 42–49 kohdassa todetuista seikoista käy selvästi ilmi, että riidanalaisen Ruotsin lainsäädännön on katsottava olevan direktiivin 89/662 vaatimusten vastainen.
51. Tällä direktiivillä käyttöön otetun yhdenmukaistetun eläinlääkärintarkastusten järjestelmän, joka perustuu tavaran täydelliseen tarkastukseen lähettäjänä olevassa jäsenvaltiossa, tarkoituksena on lähtökohtaisesti korvata tarkastukset määrävaltiona olevassa jäsenvaltiossa, ja sillä on mahdollistettava kyseessä olevien tuotteiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoiden olosuhteita vastaavissa olosuhteissa. Tältä osin kansanterveyden suojelun tarpeeseen liittyvillä näkökohdilla ei voida perustella erityisiä lisävelvoitteita, joita jäsenvaltio yksipuolisesti soveltaa rajan ylityksen yhteydessä, kuten kyseisellä Ruotsin lainsäädännöllä säädettyä ennakkoilmoitusvelvollisuutta, joka koskee maahantuojia, jotka tuovat tiettyjä eläinperäisiä tuotteita toisista jäsenvaltioista.
52. Koska mainitun direktiivin tavoitteena on säännellä yksityiskohtaisesti tavaran lähtöpaikassa suoritettavia eläinlääkärintarkastuksia, jotta rajoitetaan mahdollisimman paljon niitä tarkastuksia, jotka voidaan tehdä määräpaikassa, ja sitä suuremmalla syyllä poistaa yhteisön sisäisillä rajoilla tehtävät tarkastukset sisämarkkinoiden asteittaista toteuttamista varten, tätä direktiiviä on tulkittava siten, että sillä rajoitetaan selvästi ja täsmällisesti jäsenvaltioiden toimivaltaa niiden suorittaessa terveystarkastuksia, joita vielä voidaan tehdä määräpaikassa.
53. Tässä yhteydessä direktiivin 89/662 5 artiklan mukaisena ei voida pitää, päinvastoin kuin Ruotsin hallitus väittää, komission tässä asiassa riitauttaman kaltaista kansallista lainsäädäntöä.
54. Siten mainittua 5 artiklaa on yleisesti, koska se muodostaa poikkeuksen direktiivin 89/662 keskeisestä tarkoituksesta vähentää eläinperäisiä tuotteita koskevia tarkastuksia ja muodollisuuksia määräpaikassa, tulkittava suppeasti.
55. Tämä säännös koskee erityisesti, kuten jopa sen sanamuodosta ilmenee, pelkästään ”tavaroiden määräpaikoissa” tapahtuvia ”pistotarkastuksi[a], joilla ei syrjitä ketään” ja joiden tarkoituksena on ”tarkastaa – – että 3 artiklassa olevia vaatimuksia noudatetaan”.
56. Lisäksi sen 3 kohtaa sovelletaan ainoastaan ”välitysliikkei[siin], joille toimitetaan tavaraa toisesta jäsenvaltiosta tai jotka jakavat kokonaisuudessaan tällaisen tavaralähetyksen”, ja saman kohdan c alakohdan säännöksen nojalla mainittujen välitysliikkeiden ”on toimivaltaisten viranomaisten niin vaatiessa annettava selvitys tuotteiden saapumisesta toisesta jäsenvaltiosta siinä laajuudessa kuin on tarpeen [tämän tuomion edellisessä kohdassa rajattujen] tarkastusten suorittamiseksi”.
57. Sitä vastoin komission riitauttama kansallinen lainsäädäntö koskee nimenomaisesti ”maahantuojia”; tämä käsite ei vastaa direktiivin 5 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä olevaa, ja paitsi, että se merkitsee sitä, että riidanalaista muodollisuutta ei sovelleta Ruotsista vaan yksinomaan ulkomailta peräisin oleviin tuotteisiin, se myös on omiaan aiheuttamaan tarkastuksia rajaa ylitettäessä, mikä on kielletty tällä direktiivillä. Ruotsin riidanalaisen lainsäädännön sanamuodolla ei missään tapauksessa mitenkään taata sitä, että tarkastukset tehdään itse tavaran määräpaikassa, kuten direktiivin 89/662 5 artiklassa edellytetään, ja vastaajana oleva hallitus on lisäksi vedonnut käytännön vaikeuksiin, joiden se väittää olevan ominaisia tarkastuksille lopullisessa määräpaikassa.
58. Mainitulla lainsäädännöllä käyttöön otettu ennakkoilmoitusvelvollisuus on yleinen, eikä voida sulkea pois sitä, että se johtaa tarkastuksiin, jotka menevät pidemmälle kuin pelkät 5 artiklassa sallitut pistokokeet.
59. Lopuksi on todettava, että samalla lainsäädännöllä ei noudateta direktiivin 89/662 5 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädettyjä ehdottomia edellytyksiä, joista ilmenee selvästi, että velvollisuus ilmoittaa muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden saapumisesta ei saa olla järjestelmällinen, vaan sen on perustuttava tätä koskevaan erityiseen toimivaltaisen viranomaisen pyyntöön, jonka tämä voi esittää vain siinä tapauksessa, että tämä toimenpide on välttämätön, jotta saman artiklan 1 kohdassa säädetyn kaltaiset tarkastukset voidaan toteuttaa asianmukaisesti.
60. Näin ollen komission riitauttaman Ruotsin lainsäädännön ei voida katsoa olevan yhteensopiva direktiivin 89/662 5 artiklan säännösten kanssa.
61. On lisättävä, että mainittuun lainsäädäntöön voi liittyä suuri sellaisen kaksinkertaisen tarkastuksen vaara, joka kaiken lisäksi tehdään silloin, kun tuote saapuu kansalliselle alueelle ja jolla siten ilmaistaan ilmeistä luottamuksen puutetta lähtöpaikassa jo suoritettujen tarkastusten asianmukaisuuteen.
62. Erityisesti vastaajana olevan hallituksen esittämät selitykset komission kyseenalaistaman sisäisen säännöksen tarkoituksen eli salmonellan saastuttamien elintarviketuotteiden Ruotsiin pääsemisen ehkäisemiseksi tehtävien terveystarkastusten tehokkuuden takaamisen osalta ovat vastoin direktiivin 89/662 henkeä, jona on edistää maataloustuotteiden vapaata liikkuvuutta korostamalla alkuperämaana olevassa jäsenvaltiossa jo tapahtuneita tarkastuksia.
63. Tämä mainitun direktiivin tavoite ei voi toteutua eikä direktiivillä voi olla tehokasta vaikutusta, jos jäsenvaltioilla on vapaus mennä direktiivissä säädettyä pidemmälle, joten muiden kuin sellaisten kansallisten toimenpiteiden, joista on nimenomaisesti säädetty, voimassa pitämistä tai toteuttamista on pidettävä tämän direktiivin tarkoituksen vastaisena.
64. Lisäksi yhtäältä itse direktiivissä 89/662 on sen 7, 8 ja 9 artiklassa säännöksiä, joiden nojalla määrävaltiona oleva jäsenvaltio voi, jos muun muassa kansanterveyteen kohdistuu vakava vaara, toteuttaa toimenpiteitä, joihin kuitenkin liittyy menettelytakuita, joilla niitä ohjataan yhteisön tasolla, ja jotka vieläpä ovat ainoastaan väliaikaisia toimenpiteitä, jotka toteutetaan odotettaessa yhteisiä toimenpiteitä.
65. Toisaalta, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 14, 77 ja 78 kohdassa todennut, Ruotsin kuningaskunta ja sitä paitsi myös Suomen tasavalta ovat saaneet liittyessään Euroopan unioniin lisätakeita salmonellatarkastuksista tiettyjen sinne toimitettavien eläinperäisten tuotteiden osalta.
66. Joka tapauksessa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi perustella omaa jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämistä sillä, että toinen jäsenvaltio on mahdollisesti rikkonut yhteisön oikeutta. Jäsenvaltio ei siis voi yksipuolisesti ryhtyä vasta‑ tai suojatoimenpiteisiin, joilla pyritään lievittämään tällaisen rikkomuksen vaikutuksia, vaan sen on toimittava perustamissopimuksessa tältä osin määrättyjen menettelyjen ja oikeussuojakeinojen mukaisesti (ks. vastaavasti mm. asia 232/78, komissio v. Ranska, tuomio 25.9.1979, Kok. 1979, s. 2729, Kok. Ep. IV, s. 539, 9 kohta; asia 325/82, komissio v. Saksa, tuomio 14.2.1984, Kok. 1984, s. 777, 11 kohta; asia C‑146/89, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 9.7.1991, Kok. 1991, s. I‑3533, 47 kohta ja asia C‑5/94, Hedley Lomas, tuomio 23.5.1996, Kok. 1996, s. I‑2553, 20 kohta).
67. Kaiken lisäksi Ruots in hallituksen perustelu, jonka mukaan riidanalaisen kansallisen toimenpiteen soveltaminen ei ole vaikuttanut toisista jäsenvaltioista peräisin olevan lihan tuontiin, on hylättävä, kun otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, josta ilmenee, että yhteisön oikeussäännössä asetetun velvoitteen noudattamatta jättäminen merkitsee sellaisenaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ja että sillä, että noudattamatta jättämisellä ei ole ollut epäedullisia seurauksia, ei ole merkitystä (ks. asia C‑233/00, komissio v. Ranska, tuomio 26.6.2003, Kok. 2003, s. I‑6625, 62 kohta).
68. Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komission kanne on perusteltu.
69. Näin ollen on todettava, että Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 89/662 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se pitää voimassa pakollista ennakkoilmoitusta koskevaa järjestelmää tiettyjen eläinperäisten tuotteiden maahantuonnissa toisista jäsenvaltioista.
Oikeudenkäyntikulut
70. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Ruotsin kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan sen oikeuskäyntikulut, ja koska Ruotsin kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asiassa väliintulijana esiintyneen Suomen tasavallan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Ruotsin kuningaskunta ei ole noudattanut eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/662/ETY 5 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se pitää voimassa pakollista ennakkoilmoitusta koskevaa järjestelmää tiettyjen eläinperäisten tuotteiden maahantuonnissa toisista jäsenvaltioista.
2) Ruotsin kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.