62004CC0508_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I detta fördragsbrottsförfarande vänder sig kommissionen mot hur bestämmelserna i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(2) (nedan kallat livsmiljödirektivet) har införlivats i olika delstater i Österrike.
2. Förfarandet inleddes med en begäran om yttrande (formell underrättelse) av den 13 april 2000 och fortsatte med ett motiverat yttrande av den 15 oktober 2003. Den 8 december 2004 väckte kommissionen denna talan.
3. Sedan Österrike under förfarandets gång ändrat sin lagstiftning i olika avseenden har kommissionen numera yrkat att domstolen skall:
1. fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte korrekt och fullt ut införliva artiklarna 1, 6.1, 6.2, 12, 13, 16.1 och 22.b i direktivet med österrikisk lag, och
2. förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
4. Republiken Österrike har yrkat att domstolen skall
1. ogilla talan, i vart fall i de delar som Österrikes lagstiftning har ändrats under hand, och
2. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
II – Bedömning
5. Talan skall bedömas med hänsyn till det rättsläge som gällde när kommissionens tidsfrist enligt det motiverade yttrandet löpte ut. Det motiverade yttrandet kom in till Österrikes ständiga representation den 17 oktober 2003. Relevant tidpunkt är därför den 17 december 2003.
6. Österrike har inte bestritt kommissionens talan i den del som avser att artiklarna 12 och 13 i livsmiljödirektivet inte alls eller inte fullständigt har genomförts, utan har ställt i utsikt att lagstiftningen skall anpassas. Samma sak gäller anmärkningen att artikel 16.1 inte har införlivats korrekt i delstaterna Steiermark(3) och Tyrolen. Eftersom lagändringarna inte har gjorts inom den frist som angavs i det motiverade yttrandet skall Österrike såtillvida anses ha medgett att fördragsbrott föreligger i dessa delar.
7. I övrigt vill jag hänvisa till att, som framgår av fjärde och elfte skälen till direktivet, de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och att hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, och att åtgärderna för att bevara dem därför är ett gemensamt ansvar för alla medlemsstater. Följaktligen är det i ett fall som detta särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt, eftersom förvaltningen av det gemensamma arvet anförtrotts medlemsstaterna för deras respektive territorier.(4)
A – Artikel 1 i livsmiljödirektivet
8. Kommissionen klandrar Österrike för att Salzburg inte har genomfört vissa begreppsbestämningar enligt artikel 1 i livsmiljödirektivet: ”en livsmiljös bevarandestatus” (punkt e), ”arter av gemenskapsintresse” (punkt g), ”en arts bevarandestatus” (punkt i) och ”särskilt bevarandeområde” (punkt l). Domstolen har slagit fast att definitionerna i artikel 1 i livsmiljödirektivet måste införlivas.(5)
9. Österrike anför att definitionerna är avfattade på ett tillräckligt tydligt sätt genom sambandet mellan begreppen ingrepp och bevarandemål.
1. Livsmiljödirektivets artikel 1 e och 1 i
10. Dessa båda definitioner rör livsmiljöers och arters bevarandestatus och förutsättningarna för att denna skall anses gynnsam. Bestämmelserna har följande lydelse:
”e) en livsmiljös bevarandestatus : summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt inom det territorium som anges i artikel 2.
En livsmiljös bevarandestatus anses ’gynnsam’ när
– Dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och
– den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den skall kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och
– bevarandestatusen hos dessa typiska arter är gynnsam enligt definitionen i i.
…
i) en arts bevarandestatus : summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dessa populationer inom det territorium som anges i artikel 2.
Bevarandestatusen
anses ’gynnsam’ när
– uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och
– artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
– det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer skall bibehållas på lång sikt.”
11. Österrike anser att dessa definitioner har fått en tillräckligt tydlig avfattning genom 5 § punkterna 8 och 9 samt 22a § punkterna 3 och 4 i delstaten Salzburgs naturskyddslag.
12. I de bestämmelserna definieras begreppen ingrepp och bevarandemål (5 § punkterna 8 och 9), föremålet för en förordning om bevarandeområden och villkoren för undantag från där uppställda förbud, särskilt miljökonsekvensbedömningar (22a § punkterna 3 och 4). Begreppet gynnsam bevarandestatus används men definieras inte närmare.
13. Definitionerna i artikel 1 e och 1 i i livsmiljödirektivet införlivas alltså inte utan det är snarare så att de berörda reglerna förutsätts föreligga. Med en sådan lagstiftningsteknik säkerställs emellertid inte att alla delar av definitionerna faktiskt beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna. Alla dessa delar är avgörande för räckvidden av skyddet för livsmiljöer och arter.
14. Vid exempelvis en utvärdering av följderna för en livsmiljö är det inte endast dess allmänna status som skall beaktas utan även, såsom nämns i artikel 1 e, de för livsmiljön typiska arterna. Faktorer som sammantaget visserligen inte försämrar eller hotar en livsmiljötyp på en viss yta, men som är skadliga för vissa där typiska arter, har alltid betydelse för livsmiljötypens bevarandestatus.
15. Det kan därför inte anses att 5 § punkterna 8 och 9 samt 22a § punkterna 3 och 4 i Salzburgs naturskyddslag räcker för införlivande av artikel 1 e och i i livsmiljödirektivet.
2. Artikel 1 g i livsmiljödirektivet
16. Artikel 1 g i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”g) arter av gemenskapsintresse : arter för vilka något av följande gäller inom det territorium som anges i artikel 2:
i) De är hotade; undantag görs dock för arter vilkas naturliga utbredningsområde är av marginell storlek i det territoriet och som inte är hotade eller sårbara inom den västra palearktiska regionen.
ii) De är sårbara, dvs. de anses sannolikt kunna övergå till kategorin av hotade arter i en nära framtid, om de faktorer som orsakar hotet fortsätter att verka.
iii) De är sällsynta, dvs. de förekommer i små populationer som inte för närvarande är hotade eller sårbara men som riskerar att bli det. Dessa arter finns inom begränsade geografiska områden eller är glest spridda över en större yta.
iv) De är endemiska och kräver särskild uppmärksamhet på grund av den speciella karaktären hos sin livsmiljö eller de möjliga följder som exploatering av dem kan ha för deras livsmiljö eller för deras bevarandestatus.
Dessa arter finns förtecknade eller kan komma att förtecknas i bilaga 2 och/eller bilaga 4 eller 5.”
17. Det är nödvändigt att införliva detta begrepp, eftersom det används inom ramen för beskrivningen av direktivets syfte enligt artikel 2.2 i livsmiljödirektivet. Enligt den bestämmelsen syftar åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Denna ändamålsbestämmelse har å sin sida betydelse för räckvidden av skyldigheten att övervaka enligt artikel 11, och den artikeln skall införlivas i den nationella lagstiftningen på ett sätt som är detaljerat, tydligt och precist.(6)
18. Österrike anför att definitionen har avfattats på ett tillräckligt tydligt sätt genom 3a §, 22a §, 22b § och 29 § och följande paragrafer i delstaten Salzburgs naturskyddslag.
19. Dessa bestämmelser rör emellertid endast intresseavvägning och kompensationsåtgärder (3a §), europeiska bevarandeområden (22a § och 22b §) samt skydd för växter (29 § och följande paragrafer). Begreppet arter av gemenskapsintresse nämns inte över huvud taget. Det kan således uteslutas att artikel 1 g i livsmiljödirektivet har införlivats genom de åberopade bestämmelserna.
3. Artikel 1 l i livsmiljödirektivet
20. Artikel 1 l i livsmiljödirektivet har följande ordalydelse:
”l) Särskilt bevarandeområde : ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts.”
21. Österrike anser att definitionen har införlivats på ett tillräckligt tydligt sätt genom 5 § punkt 9 och 22a § Salzburgs naturskyddslag. De bestämmelserna rör bevarandemål för europeiska bevarandeområden (5 § punkt 9) och det skyddssystem som skall införas i dessa områden (22a §). Förutom de bestämmelser Österrike hänvisar till måste även definitionen av europeiska bevarandeområden i 5 § punkt 10 beaktas.
22. Begreppet ”särskilt bevarandeområde” används inte i delstaten Salzburgs naturskyddslag. I stället används begreppet ”europeiskt bevarandeområde”. I 5 § punkt 10 hänvisas därvid inte som i artikel 1 l i livsmiljödirektivet till ett område som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, utan till ett område som kommissionen enligt artikel 4.2 i livsmiljödirektivet fört upp på en lista över områden av gemenskapsintresse eller som upptas på en lista som delstaten Salzburg enligt artikel 4.1 i direktivet föreslår. Detta är dock oproblematiskt för det precisa införlivandet av definitionen, eftersom det endast leder till ett rentav önskvärt tidsmässigt utvidgat skydd för de ”europeiska bevarandeområdena”.
23. Visserligen behandlas i 5 § punkt 10 endast de omfattade områdena men inte, som i artikel 1 l i livsmiljödirektivet, de åtgärder som skall genomföras där. Bestämmelsen skall dock jämföras med 5 § punkt 9, i vilken det såsom bevarandemål för ett europeiskt bevarandeområde anges ”bevarande eller återställande av en gynnsam bevarandestatus” för bland annat i bilaga 1 till direktivet nämnda livsmiljöer och i bilaga 2 nämnda djur- och växtarter. Enligt 22a § punkt 2 i Salzburgs naturskyddslag skall åtgärderna för att uppnå dessa mål föreskrivas i förordning av delstatsregeringen.
24. Betraktar man bestämmelserna i 5 § punkterna 9 och 10 samt 22a § i Salzburgs naturskyddslag tillsammans, blir begreppsbestämningen av ”europeiskt bevarandeområde” sådan att hänsyn har tagits till alla delar av definitionen av ”särskilt bevarandeområde” enligt artikel 1 l i livsmiljödirektivet. Definitionen i artikel 1 l i livsmiljödirektivet har därmed införlivats på ett tillräckligt tydligt sätt i Salzburg.
B – Artikel 6 i livsmiljödirektivet
1. Artikel 6.1 i livsmiljödirektivet
25. Enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet är medlemsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för bevarande av de särskilda bevarandeområdena. Den har följande lydelse:
”För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.”
a) Niederösterreich
26. Enligt kommissionen skall nödvändiga åtgärder för bevarande enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet vidtas under alla förhållanden och inte endast ”om så krävs”. Detta har inte uppfyllts vad gäller Niederösterreich. I 9 § punkt 5 i Niederösterreichs naturskyddslag föreskrivs att det ”för ett europeiskt bevarandeområde … om så krävs skall vidtas lämpliga myndighetsåtgärder eller åtgärder i avtalsform i fråga om skötsel, utveckling och bevarande”.
27. Österrike anför att det i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet endast talas om ”nödvändiga åtgärder för bevarande”, och att 9 § punkt 5 i Niederösterreichs naturskyddslag skall tolkas så, att det alltid ”krävs” åtgärder om sådana är nödvändiga. Åtgärder skall då alltid vidtas.
28. I såväl artikel 6.1 i livsmiljödirektivet som 9 § punkt 5 i Niederösterreichs naturskyddslag används uttrycket ”om så krävs”. I Niederösterreichs bestämmelse hänför sig uttrycket emellertid till bevarandeåtgärder generellt medan det i direktivet avser de olika medlen för bevarande.
29. Enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet måste därför åtgärder för bevarande alltid vidtas om de är nödvändiga. Det är endast vid valet av alternativa åtgärder som det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt ordalydelsen i 9 § punkt 5 i Niederösterreichs naturskyddslag är det emellertid inte obligatoriskt att vidta åtgärder för bevarande, utan åtgärder måste vidtas endast ”om så krävs”. Det förblir dock oklart i vilka fall en sådan skyldighet inträder.
30. Därmed kan 9 § punkt 5 i Niederösterreichs naturskyddslag inte anses utgöra ett tillräckligt tydligt införlivande av skyldigheten att alltid vidta nödvändiga åtgärder för bevarande.
31. Österrikes argument att den nationella bestämmelsen kommer att tolkas så, att åtgärder för bevarande alltid vidtas om de är nödvändiga saknar betydelse. En direktivkonform tolkning av bestämmelser i nationell rätt kan i sig inte vara så klar och precis att den uppfyller kraven på rättssäkerhet.(7) Enbart förvaltningspraxis, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte heller anses utgöra ett giltigt genomförande av de gemenskapsrättsliga skyldigheterna.(8) Detta gäller i än högre grad när det – liksom vad gäller livsmiljödirektivet – är särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt.(9)
b) Oberösterreich
32. Enligt kommissionen utgör 15 § punkt 2 första meningen i Oberösterreichs natur- och landskapsskyddslag inget lämpligt införlivande av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. Oberösterreichs bestämmelse har följande lydelse:
”För landskapsskyddsområden (11 §), skyddade landskapsdelar (12 §), europeiska bevarandeområden (24 §) och naturskyddsområden (25 §) får delstatsregeringen upprätta landskapsskyddsplaner med uppgift om de åtgärder som enligt punkt 1 är nödvändiga med hänsyn till allmänintresset och som inte avsevärt försvårar ett tillåtet ekonomiskt utnyttjande av fast egendom.”
33. Enligt kommissionen har uppgiften att upprätta landskapsskyddsplaner, det vill säga åtgärder för bevarande, överlämnats åt myndigheternas skönsmässiga bedömning. Enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet är dock utarbetandet av lagar och andra författningar eller avtal i motsats till upprättandet av förvaltningsplaner obligatoriskt.
34. Enligt Österrike har medlemsstaterna valfrihet i fråga om åtgärdernas art eftersom formuleringen ”om så krävs” i artikel 6.1 i direktivet inte endast avser utarbetandet av förvaltningsplaner utan även ”lämpliga lagar och andra författningar eller avtal”.
35. Österrike har rätt i att direktivet här ger medlemsstaterna ett visst utrymme att välja formerna för hur de agerar. Formuleringen i 15 § punkt 2 i Oberösterreichs natur- och landskapsskyddslag utesluter emellertid inte att delstatsregeringens utrymme för skönsmässig bedömning även omfattar frågan huruvida åtgärder för bevarande över huvud taget skall vidtas. Som jag redan har konstaterat ligger detta inte inom medlemsstaternas utrymme för eget skön.(10) Redan av det skälet kan konstateras att artikel 6.1 i livsmiljödirektivet inte har införlivats korrekt genom den påtalade bestämmelsen.
36. Kommissionen har också invänt att åtgärderna inte får avsevärt försvåra ett tillåtet ekonomiskt utnyttjande av fast egendom. Ett sådant undantag förekommer inte i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet. Österrike anför att ekonomiskt utnyttjande är ”tillåtet” endast om det är förenligt med de skyddsbestämmelser som gäller för bevarandeområdet.
37. I den berörda nationella bestämmelsen preciseras för det första inte vad som skall förstås med ”tillåtet” ekonomiskt utnyttjande. Den tolkning som Österrike redovisar förefaller visserligen möjlig, men det är också tänkbart att lagligt ekonomiskt utnyttjande kan förhindra nödvändiga åtgärder för bevarande. Bestämmelsen är därmed i vart fall oklar och utgör inte ett tillräckligt precist införlivande av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.
38. Dessutom uppkommer frågan i vilken mån ekonomiska kriterier över huvud taget kan beaktas inom ramen för fastställandet av åtgärder för bevarande enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.
39. Domstolen har hittills tagit ställning till möjligheten att beakta icke ekologiska intressen vid val av bevarandeområden endast enligt artikel 4 i fågelskyddsdirektivet(11) och enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Vid detta val och vid avgränsningen av särskilda bevarandeområden får sådana icke ekologiska krav som omnämns på andra ställen i direktivet inte spela någon roll.(12) Detta torde kunna generaliseras så, att icke ekologiska krav i princip inte kan beaktas när det inte uttryckligen föreskrivs i livsmiljödirektivet eller exempelvis i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.(13)
40. Generaladvokaten Fennelly däremot har uppenbarligen som utgångspunkt att medlemsstaterna inom ramen för fastställandet av nödvändiga åtgärder för bevarande enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet måste finna en jämvikt mellan de ekologiska behoven och ”hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag” i den mening som avses i artikel 2.3 i livsmiljödirektivet.(14)
41. För det synsättet talar bland annat behovet av att vid fastställandet av åtgärder för bevarande kunna ta hänsyn till proportionalitetsprincipen, vilken enligt domstolens fasta rättspraxis hör till gemenskapsrättens allmänna principer.(15) I så fall skall inom ramen för artikel 6.1 i livsmiljödirektivet liksom vad gäller artikel 6.2(16) alltid artikel 6.4 tillämpas. Då kan även ekonomiska hänsyn beaktas inom ramen för fastställandet av nödvändiga åtgärder för bevarande. Detsamma gäller andra hänsyn enligt artikel 2.3 i livsmiljödirektivet, det vill säga sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.
42. Av detta följer emellertid inte att ett lagligt ekonomiskt utnyttjande automatiskt väger tyngre än skyddsintressena, såsom kan utläsas av 15 § punkt 2 första meningen i Oberösterreichs natur- och landskapsskyddslag. Det krävs alltid en prövning av alternativen och en avvägning i enskilda fall. Det måste också vidtas ytterligare åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Bestämmelsen utgör därför inte ett tillräckligt tydligt införlivande av artikel 6.1 i livsmiljödirektivet.
2. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
43. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
44. Kommissionen hävdar att ingen bestämmelse i Tyrolens naturskyddslag utgör ett införlivande av denna direktivbestämmelse, och att den genom LGBl. 50/2004 införda 14 § punkt 1 i den lagen är en allmän målbestämmelse vars innehåll är jämförbart med skälen till livsmiljödirektivet.
45. Österrike har anfört att Tyrolens naturskyddslag visserligen inte innehåller någon bestämmelse där det uttryckligen föreskrivs ett försämringsförbud. Österrike menar dock att försämringsförbudet beaktas framför allt genom att 14 § punkt 1 har införts för att ta hänsyn till Natura 2000-området.
46. Här vill jag först påpeka att den nämnda 14 § liksom exempelvis 22a § i Tyrolens naturskyddslag infördes först genom lagändringen i LGBl. 50/2004, det vill säga efter utgången av fristen enligt det motiverade yttrandet. Bestämmelserna är därför inte relevanta för bedömningen av denna talan om fördragsbrott. Vad kommissionen har anfört på denna punkt skall uppenbarligen endast ses som en tilläggsmotivering. Det framgår särskilt av att kommissionen i sin ansökan hänvisar till tidpunkten för ikraftträdandet av den ändrade 14 § i Tyrolens naturskyddslag. Kommissionens talan vad gäller bristande införlivande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genom bestämmelsen i Tyrolens naturskyddslag i dess senast ändrade lydelse enligt lagen LGBl. 89/2002 kan därför tas upp till sakprövning.
47. När det gäller rättsläget för införandet av 14 § i Tyrolens naturskyddslag bestrider Österrike inte anmärkningen om bristande införlivande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Anmärkningen skall såtillvida godtas.
48. Inte heller Tyrolens naturskyddslag i dess nya lydelse efter lagändringen i LGBl. 50/2004 utgör för övrigt ett tillräckligt införlivande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Domstolen har vad gäller artikel 6.2 i livsmiljödirektivet slagit fast att det krävs en uttrycklig bestämmelse i nationell rätt som tvingar de behöriga myndigheterna att förhindra att livsmiljöerna och habitaten för arterna försämras, eftersom nationell rätt i annat fall innehåller ett inslag av rättslig osäkerhet med avseende på vilka skyldigheter dessa myndigheter skall fullgöra.(17) Samma sak gäller beträffande det till arter knutna störningsförbudet i artikel 6.2.
49. Varken 14 § eller 22–24 §§ i Tyrolens naturskyddslag uppfyller detta krav. I 14 § punkt 1 anges endast det allmänna syftet ”att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus hos arternas livsmiljöer och habitat i deras naturliga utbredningsområden bibehålls eller om nödvändigt återställs”. Dels har det till arter knutna störningsförbudet inte införts. Dels krävs enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet också att försämringar och störningar förhindras i varje enskilt område. Det till arter knutna störningsförbudet har inte införlivats heller genom 23 § i Tyrolens naturskyddslag, eftersom bestämmelsen inte rör arter inom bevarandeområdet, det vill säga arter enligt bilaga 2 och arter som är typiska för livsmiljön, utan sådana enligt artikel 12 skyddade arter som förtecknas i bilaga 4 a till livsmiljödirektivet.
C – Artikel 16 i livsmiljödirektivet
50. Enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet är det möjligt att göra undantag från skyddet för de berörda arterna. Bestämmelsen har följande lydelse:
”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:
a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga myndigheterna.
…”
1. Niederösterreich
51. I 20 § punkt 4 och 21 § i Niederösterreichs naturskyddslag saknas enligt kommissionen förutom kriteriet ”upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus” även en uttömmande uppräkning av förutsättningarna för undantag från artiklarna 12–15 i livsmiljödirektivet.
52. Österrike har anfört att skyddet enligt livsmiljödirektivet säkerställs genom att nationella myndigheter måste agera direktivkonformt och, i den mening som avses med ett enhetligt genomförande av rättsordningen, även beakta kriterierna enligt jaktlagstiftningen. Detta leder till en mycket restriktiv praxis vad gäller undantag, vilket även säkerställs genom högsta domstolens rättspraxis.
53. Jag har redan berört att en direktivkonform förvaltningspraxis inte är tillräcklig som metod för införlivande.(18) Som domstolen har uttalat i fråga om såväl artikel 16 i livsmiljödirektivet(19) som den jämförbara artikel 9 i fågelskyddsdirektivet,(20) bör kriterierna i enlighet med vilka medlemsstaterna kan införa undantag från förbuden i direktivet införlivas i nationella, klara bestämmelser. Därvid skall artikel 16 i livsmiljödirektivet tolkas restriktivt, eftersom där klart anges på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag från artiklarna 12–15 a och b i direktivet.(21)
54. Enligt 20 § punkt 4 i Niederösterreichs naturskyddslag skall undantag kunna få medges ”om det inte kan befaras utgöra ett hot som är avgörande för de skyddade bestånden” Enligt artikel 16 i livsmiljödirektivet däremot krävs att undantaget ”inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna”. På grund av formuleringen i 20 § punkt 4 kan man befara att sådana ingrepp som förbudet avser tillåts såsom icke ”avgörande” även om den berörda populationen inte har en gynnsam bevarandestatus. Om bevarandestatusen är ogynnsam är sådana ingrepp oförenliga med artikel 16.
55. Det kan visserligen förekomma extraordinära omständigheter av övervägande allmänintresse som möjliggör undantag från förbuden i bestämmelserna om skydd för arter trots att bevarandestatusen inte är gynnsam.(22) Det berörda kriteriet förutsätter emellertid inte sådana omständigheter.
56. Dessutom nämns i 20 § punkt 4 i den nämnda lagen endast exempel på tillåtna grunder för undantag. Undantag är möjligt ”särskilt för vetenskapliga syften och utbildningsändamål”. Det saknas alltså en uttömmande uppräkning av grunderna för undantag.
57. Österrike åberopar här även artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet. På motsvarande sätt som enligt artikel 9.1 c i fågelskyddsdirektivet får medlemsstaterna göra undantag för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga myndigheterna. Österrike anför helt riktigt att det här inte behövs någon grund för undantag.
58. Detta undantag från artikel 16 i livsmiljödirektivet kan emellertid användas endast om det inte finns någon annan lämplig lösning och om undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Dessa förutsättningar finns inte med i 20 § punkt 4 i Niederösterreichs naturskyddslag.
59. Dessutom borde i 20 § punkt 4 i Niederösterreichs naturskyddslag ha uppmärksammats de särskilda kriterierna i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, det vill säga en sträng kontroll, selektivitet och begränsad omfattning av ingreppen. Framför allt borde begreppet ”begränsad omfattning” specificeras ytterligare genom ett tröskelvärde.(23) Inte heller dessa krav uppfylls med 20 § punkt 4.
60. Österrike kan inte vederlägga anmärkningen mot 20 § punkt 4 i Niederösterreichs naturskyddslag med åberopande av jaktlagstiftningen. Bestämmelser om metoder och medel för jakt finns visserligen, men de rör endast jakt och har inte påtalats av kommissionen. Genom tillämpningen av 20 § punkt 4 kan dock artiklarna 12–16 i livsmiljödirektivet komma att åsidosättas utanför området för jaktlagstiftningen.
61. I den likaledes påtalade 21 § i Niederösterreichs naturskyddslag görs undantag från förbuden i fågelskyddslagstiftningen för industriella ändamål respektive jord- och skogsbruksändamål. Enligt vad som sägs uttryckligen gäller undantagsbestämmelsen emellertid inte för avsiktliga ingrepp bland skyddade växter och djur.
62. Något undantag från förbuden i de rättsliga bestämmelserna om skydd för arter för industriella ändamål respektive jord- och skogsbruksändamål finns inte i artikel 16 i livsmiljödirektivet. Undantaget i 21 § i Niederösterreichs naturskyddslag gäller emellertid på grund av undantag från undantaget inte i fråga om avsiktliga ingrepp bland skyddade växter och djur. Förbuden i artikel 12.1 a–c och artiklarna 13–15 förutsätter emellertid uttryckligen eller implicit ett avsiktligt handlande.(24) De bestämmelserna har därför inte åsidosatts av ett undantag enligt 21 § som är begränsat till oavsiktligt handlande. Det är följaktligen onödigt att göra en prövning av villkoren för undantag enligt artikel 16.(25)
63. Det är annorlunda med artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet. Det förbud som föreskrivs där mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser förutsätter inte avsiktligt handlande.(26) I den delen måste undantagen i 21 § i Niederösterreichs naturskyddslag från förbuden till skydd för arter vara berättigade enligt artikel 16. Villkoren enligt den artikeln uppfylls inte genom 21 §. Där saknas nämligen förutsättningen att det inte finns någon annan lämplig lösning, begreppet upprätthållande av en gynnsam bevarandestatus samt de specifika anledningarna för undantag enligt artikel 16.1 a–e.
64. Dessutom anser Österrike vad gäller 21 § i Niederösterreichs naturskyddslag att även bestämmelserna om jakt skall beaktas. Även om nationella myndigheter också beaktar kriterierna enligt jaktlagstiftningen är rättsläget därmed inte sådant att skyddsnivån och rättssäkerheten är jämförbar med en norm som innehåller en uttömmande uppräkning av tillåtna grunder för undantag. Den av Österrike åberopade § 95 i jaktlagen innehåller ingen motsvarande lista med grunder, utan där förbjuds endast vissa jaktmetoder för vissa djurarter. Anmärkningarna om otillräckligt införlivande av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet är därmed sammantaget korrekta vad gäller Niederösterreich.
2. Salzburg
65. Kommissionen anmärker när det gäller § 34 i Salzburgs naturskyddslag och 104 § punkt 4 i Salzburgs jaktlag, att undantag inte förutsätter upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna, utan att bestånden av de berörda djur- och växtarterna och vilda arterna inte får försämras. Enligt kommissionen strider den formuleringen mot den skyldighet som följer av artikel 2.2 i livsmiljödirektivet att om nödvändigt återställa en gynnsam bevarandestatus.
66. Österrike har anfört att begreppet ”upprätthållande” i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet skall förstås som att det endast avser bibehållandet men inte återställandet av en gynnsam bevarandestatus. Det är systemvidrigt och omöjligt att för beviljande av undantag kräva att det skall finnas en skyldighet att återställa en gynnsam bevarandestatus.
67. Med formuleringen ”upprätthållande” kan faktiskt närmast förstås bibehållandet av ett tillstånd. Det tillstånd som därvid skall bibehållas är en gynnsam bevarandestatus, i den mening som avses i artikel 1 i i livsmiljödirektivet. Av det följer att – såvida en gynnsam bevarandestatus i denna mening ännu inte har uppnåtts – undantag enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet i princip inte är tillåtna, dock med förbehåll för extraordinära omständigheter.
68. I den nationella bestämmelsen tas inte tillräcklig hänsyn till detta, eftersom det medges undantag redan om ”bestånden av de berörda djur- och växtarterna … inte försämras” utan att det anknyts till det absoluta målet att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus.
69. Kommissionens anmärkningar i övrigt är att undantag kan ges enligt 34 § i Salzburgs naturskyddslag för dryckestillverkning (punkt 1.2) och uppförande av anläggningar (punkt 1.9). Österrike har inte bestritt dessa anmärkningar utan anmält att lagändringar kommer.
70. Denna grund för talan skall därför godtas i sin helhet.
D – Artikel 22 i livsmiljödirektivet
71. Artikel 22 i livsmiljödirektivet lyder i utdrag enligt följande:
”Vid genomförandet av bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna vidta följande åtgärder:
f) a) …
g) b) Säkerställa att avsiktligt införande i naturen av arter som inte är inhemska på deras territorium regleras på så sätt att varken livsmiljöerna i sitt naturliga utbredningsområde eller inhemska vilda djur och växter tar skada och, om de anser det nödvändigt, förbjuda detta införande. Resultaten från den bedömning som görs skall upplysningsvis delges kommittén.
h) c) …”
72. Kommissionen har anfört att § 17.5 i Niederösterreichs naturskyddslag innehåller en möjlighet att medge undantag från det principiella förbudet att utplantera respektive införa icke inhemska växter och djur såvida de naturliga (genetiska) egenskaperna hos inhemska djur- och växtarter eller landskapets skönhet och egenart inte ”varaktigt påverkas”. Därmed har det införts ett ytterligare kriterium som inte finns enligt direktivet.
73. Jag instämmer med detta. Till skillnad mot direktivet innehåller den nationella bestämmelsen inget absolut förbud mot varje form av skada utan endast förbud mot varaktiga ingrepp i livsmiljöer och hos inhemska vilda djur och växter genom avsiktligt införande av icke inhemska arter. Detta utgör inget giltigt införlivande av direktivbestämmelsen.
III – Rättegångskostnader
74. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Den del av talan som fortfarande kvarstår vinner till övervägande del bifall, varför Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna. Samma sak gäller enligt artikel 69.5 i domstolens rättegångsregler i fråga om de delar av talan som kommissionen har återkallat. I dessa delar har Österrike orsakat att talan väcktes genom att alltför sent anpassa lagstiftningen till gemenskapsrättens krav. Följaktligen skall Republiken Österrike förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.
IV – Förslag till avgörande
75. Jag föreslår att domstolen meddelar följande dom:
1. Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 10 och 249 i fördraget och artikel 23 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte korrekt införliva följande bestämmelser:
– Artikel 1 e, g och i i Salzburg.
– Artikel 6.1 i Niederösterreich och Oberösterreich.
– Artikel 6.2 i Tyrolen.
– Artikel 12 i Steiermark och Tyrolen.
– Artikel 13 i Kärnten, Steiermark och Tyrolen.
– Artikel 16.1 i Niederösterreich, Salzburg, Steiermark och Tyrolen.
– Artikel 22 b i Niederösterreich.
2. Talan i övrigt ogillas.
3. Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, i dess lydelse enligt direktiv 97/62/EG av den 27 oktober 1997 (EGT L 305, s. 42).
(3)  –	Att kommissionen vidhåller denna anmärkning, trots att lagändringar har skett under hand i fråga om dödande av vissa djur, förklaras med att därvid tillåtna åtgärder för att avvärja viltskador, som inte syftar till att döda djuren, kan omfatta avsiktliga störningar av vissa arter som är skyddade enligt artikel 12 i livsmiljödirektivet, utan att det finns ett berättigande enligt artikel 16.
(4)  –	Dom av den 10 januari 2006 i mål C-98/03, kommissionen mot Tyskland (konformitet) (REG 2006, s. I-53, punkt 59, och av den 20 oktober 2005 i mål C‑6/04, kommissionen mot Förenade kungariket (konformitet) (REG 2005, s. I-9017), punkt 25.
(5)  –	Dom av den 13 februari 2003 i mål C‑75/01, kommissionen mot Luxemburg (konformitet) (REG 2003, s. I-1585), punkt 22 och följande punkter, och av den 24 juni 2003 i mål C-72/02, kommissionen mot Portugal (konformitet) (REG 2003, s. I‑6597), punkt 17.
(6)  –	Domen i målet kommissionen mot Förenade kungariket (ovan fotnot 4), punkt 65.
(7)  –	Dom av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna (REG 2001, s. I‑3541), punkt 21, av den 19 september 1996 i mål C‑236/95, kommissionen mot Grekland (REG 1996, s. I‑4459), punkt 12 och följande punkter, samt vad gäller miljöområdet förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl, föredraget den 14 januari 2003 i mål C-233/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2003, s. I-6625), punkt 73.
(8)  –	Dom av den 13 mars 1997 i mål C‑197/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I‑1489), punkt 14, av den 9 mars 2000 i mål C‑358/98, kommissionen mot Italien (REG 2000, s. I‑1255), punkt 17, av den 7 mars 2002 i mål C‑145/99, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I‑2235), punkt 30, och av den 10 mars 2005 i mål C‑33/03, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 2005, s. I-1865), punkt 25.
(9)  –	Se ovan punkt 7.
(10)  –	Se ovan punkt 29.
(11)  –	Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161).
(12)  –	Se vad gäller fågelskyddsdirektivet dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien, Santoña-Sümpfe (REG 1993, s. I-4221), punkt 17 och följande punkter samt punkt 26, av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Lappel Bank (REG 1996, s. I-3805), punkt 25 och följande punkter, samt vad gäller livsmiljödirektivet dom av den 7 november 2000 i mål C-371/98, First Corporate Shipping (REG 2000, s. I-9235), punkt 25.
(13)  –	Denna uppfattning företräds av exempelvis Ennöckl, Natura 2000, Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Wien 2002, s. 66. Annan uppfattning företräds av exempelvis kommissionen i Natura 2000 – Områdesmanagement, kraven enligt artikel 6 i livsmiljödirektivet 92/43/EEG, 2000, s. 20 f.
(14)  –	Förslag till avgörande föredraget den 16 september 1999 i mål C-256/98, kommissionen mot Frankrike, konformitet (REG 1999, s. I-2487), punkt 22.
(15)  –	Se exempelvis dom av den 2 april 1998 i mål C-127/95, Norbrook Laboratories (REG 1998, s. I‑1531), punkt 89, av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air m.fl. (REG 2002, s. I-2569), punkt 62, och av den 5 december 2005 i de förenade målen C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 och C‑194/04, ABNA m.fl. (REG 2005, s. I‑10423), punkt 68.
(16)  –	Jämför härom mitt förslag till avgörande föredraget den 29 januari 2004 i mål C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee m.fl. (REG 2004, s. I-7405), punkt 27.
(17)  –	Domen i målet kommissionen mot Förenade kungariket, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 37.
(18)  –	Se ovan punkt 31
(19)  –	Domen i målet kommissionen mot Tyskland, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 57 och följande punkter.
(20)  –	Dom av den 15 mars 1990 i mål 339/87, kommissionen mot Nederländerna, konformitet (REG 1990, s. I-851), punkt 28.
(21)  –	Domen i målet kommissionen mot Förenade kungariket, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 111. Jämför även domen i målet kommissionen mot Tyskland, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 61.
(22)  –	Se mitt förslag till avgörande föredraget den 30 november 2006 i mål C-342/05, kommissionen mot Finland, vargjakt (REG 2006, s. I-0000), punkt 51 och följande punkter.
(23)  –	Angående den jämförbara artikel 9.1 c i fågelskyddsdirektivet, se dom av den 8 juni 2006 i mål C-60/05, WWF Italia m.fl. (REG 2006, s. I-0000), punkt 36.
(24)  –	Om begreppet avsiktlighet i detta sammanhang, se dom av den 18 maj 2006 i mål C-221/04, kommissionen mot Spanien, jakt med snaror (REG 2006, s. I‑4515), punkt 71.
(25)  –	Jämför när det gäller motsvarande bestämmelser i fågelskyddsdirektivet mitt förslag till avgörande föredraget denna dag i mål C-507/04, kommissionen mot Österrike (REG 2006, s. I‑0000), punkt 130.
(26)  –	Domarna i målen kommissionen mot Förenade kungariket, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 79, och kommissionen mot Tyskland, konformitet (ovan fotnot 4), punkt 55.