61997CC0348_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit einer Klage gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) beantragt die Kommission, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag und aus der Verordnung (EWG) Nr. 2252/90 der Kommission vom 31. Juli 1990 mit Durchführungsbestimmmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 2060/90 des Rates mit Übergangsmaßnahmen für den Handel mit der Deutschen Demokratischen Republik (im folgenden: DDR) im Sektor Landwirtschaft und Fischerei(1) verstoßen hat.
Die Kommission wirft der Bundesrepublik Deutschland u. a. vor, die Zollkontrollen an der Grenze zur DDR verfrüht abgeschafft und es unterlassen zu haben, die Einfuhrabschöpfung für eine Partie Butter aus diesem Land zu erheben.
Rechtlicher Rahmen
2 Zur Zeit der dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Ereignisse galt für den Handel zwischen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland der Staatsvertrag (Staatsvertrag über die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion) vom 18. Mai 1990, der vor der am 3. Oktober 1990 vollzogenen politischen Vereinigung der beiden deutschen Staaten in Kraft getreten ist. Mit diesem Vertrag verpflichtete sich die DDR, die für eine Marktwirtschaft grundlegenden Vorschriften einzuführen. Für in der DDR hergestellte Waren wurde der Handel mit der Bundesrepublik Deutschland als interregionaler Handel behandelt. In bezug auf das Verhältnis zur Gemeinschaft sicherte die DDR ab dem 1. Juli 1990 unter der Bedingung der Gegenseitigkeit den freien Zugang für Gemeinschaftswaren zu. Die zollamtlichen Verfahren im Verhältnis zu Drittländern waren die gleichen wie in der Bundesrepublik Deutschland. Die DDR verpflichtete sich außerdem, schrittweise das gemeinschaftliche Zollrecht und den gemeinsamen Zolltarif anzuwenden. Auf dem Agrarsektor verpflichtete sich die DDR, ein Preisstützungssystem und einen Außenschutz einzuführen, die denen der gemeinsamen Agrarpolitik entsprachen.
3 Was das Gemeinschaftsrecht betrifft, so ist vor allem darauf hinzuweisen, daß bei der Einfuhr von Butter in das Gebiet der Gemeinschaft gemäß den Artikeln 1 Buchstabe c und 14 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse(2) eine Abschöpfung erhoben wird. Diese Erhebung wurde jedoch für die Einfuhr aus der DDR unter bestimmten, im folgenden wiedergegebenen Bedingungen ausgesetzt. Hierfür sind einige vom Rat und der Kommission im Juli 1990 erlassene Verordnungen heranzuziehen, mit denen die Übergangszeit vor der Vereinigung von DDR und Bundesrepublik Deutschland und damit der vollständigen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den zuvor zum Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik gehörenden Ländern geregelt werden sollte.
4 Es handelt sich vor allem um die Verordnung (EWG) Nr. 1794/90 des Rates vom 28. Juni 1990 über Übergangsmaßnahmen für den Handel mit der Deutschen Demokratischen Republik(3). Die erste und die dritte Begründungserwägung dieser Verordnung haben folgenden Wortlaut:
"Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik haben einen Staatsvertrag geschlossen, der die sofortige Einführung einer Währungsunion sowie die schrittweise Integration der Deutschen Demokratischen Republik in die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland und in die Rechtsordnung der Gemeinschaft vor der formellen Vereinigung der beiden deutschen Staaten vorsieht."
"Bis zur Vereinigung sollte die Regelung des Handels zwischen der Deutschen Demokratischen Republik einerseits und der Bundesrepublik Deutschland und den anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft andererseits auf den freien Zugang der Gemeinschaftswaren zum Markt der Deutschen Demokratischen Republik sowie auf einen entsprechenden Zugang für Waren der Deutschen Demokratischen Republik zum Markt der Gemeinschaft hinzielen. Dieser freie Marktzugang für Waren der Deutschen Demokratischen Republik kann jedoch nur gewährt werden, wenn diese einen angemessenen Schutz an ihrer Grenze zu Drittländern gewährleistet."
5 Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt: "Wenn die Kommission nach dem Verfahren des Artikels 4 feststellt, daß die Voraussetzungen nach Artikel 2 gegeben sind, so wird im Handel der Gemeinschaft mit der Deutschen Demokratischen Republik die Anwendung der Zölle ... ausgesetzt."
In Artikel 1 Absatz 3 Satz 1 heißt es jedoch, daß "[d]ie vorliegende Verordnung [nicht] für die in Anhang II des Vertrages aufgeführten Erzeugnisse [gilt]". In der in Anhang II wiedergegebenen Liste sind in Kapitel 4 Milch und Milcherzeugnisse und damit auch das Erzeugnis aufgeführt, um dessen Einfuhr es im vorliegenden Fall geht.
Artikel 2 der Verordnung Nr. 1794/90 ermächtigte die Kommission, die Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, sofern die DDR zum einen "in ihrem Handel mit Drittländern den Gemeinsamen Zolltarif ... übernimmt oder - insbesondere in den in Absatz 2 genannten Fällen - Maßnahmen einführt, um zu gewährleisten, daß die von der Gemeinschaft gegenüber Drittländern geltenden Bestimmungen nicht umgangen werden", und zum anderen "Maßnahmen trifft oder sich anschickt zu treffen, die den Gemeinschaftswaren freien Zugang zu ihrem Markt garantieren".
6 Aufgrund der eben genannten Vorschriften erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1795/90 vom 29. Juni 1990 über Maßnahmen zur Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1794/90 des Rates über die für den Handel mit der Deutschen Demokratischen Republik geltenden Übergangsmaßnahmen(4). Davon ausgehend, daß für Waren mit Ausnahme des Landwirtschaftsbereichs "[d]ie in Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1794/90 genannten Voraussetzungen ... daher erfuellt" seien (dritte Begründungserwägung), enthält Artikel 2 der Verordnung Nr. 1795/90 folgende Regelung:
"(1) Das gemeinschaftliche Versandverfahren wird im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Deutschen Demokratischen Republik angewandt.
(2) Zur Anwendung dieses Verfahrens gilt unbeschadet der Anwendung von Artikel 3 die Deutsche Demokratische Republik als Teil der Gemeinschaft.
(3) Im Sinne dieses Artikels gilt der Warenverkehr zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik als im Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt."
7 Die Übergangsregelung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2060/90 des Rates vom 16. Juli 1990 mit Übergangsmaßnahmen für den Handel mit der Deutschen Demokratischen Republik im Sektor Landwirtschaft und Fischerei(5) auf den Sektor Landwirtschaft und Fischerei ausgedehnt. Davon ausgehend, daß "[g]emäß Artikel 15 des Staatsvertrags ... die Deutsche Demokratische Republik unter der Bedingung der Gegenseitigkeit die Erhebung von Abschöpfungen sowie die Gewährung von Erstattungen im Agrarhandel mit der Gemeinschaft aus[setzt]"(6), und es daher "angezeigt [ist], daß die Gemeinschaft unter Berücksichtigung der von der Deutschen Demokratischen Republik eingeführten oder einzuführenden Regelung besondere Regeln für unverarbeitete oder verarbeitete landwirtschaftliche Erzeugnisse [erläßt]"(7), bestimmt Artikel 2 der Verordnung, daß dann, wenn "die Kommission ... fest[stellt], daß die Voraussetzungen nach Artikel 3 gegeben sind, ... im Handel der Gemeinschaft mit der Deutschen Demokratischen Republik die Erhebung von Abschöpfungen sowie die Anwendung sonstiger Abgaben ... ausgesetzt [wird]". Die Voraussetzungen nach Artikel 3 sehen vor, daß die DDR Mechanismen analog zu denen der gemeinsamen Landwirtschafts- und Fischereipolitik einführt und Maßnahmen trifft, die den Gemeinschaftswaren freien Zugang zu ihrem Markt garantieren.
8 Aufgrund dieser Bestimmung erließ die Kommission die Verordnung Nr. 2252/90. Unter der Voraussetzung, daß die "Anwendung von Mechanismen, die denen entsprechen, welche im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik angewandt werden, ... in der Deutschen Demokratischen Republik sichergestellt" wird und daß diese "den Gemeinschaftswaren auf der Grundlage der Gegenseitigkeit freien Zugang zu ihrem Staatsgebiet [gewährt]"(8), wird in Artikel 1 Absatz 1 der Kommissionsverordnung "festgestellt, daß die in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2060/90 genannten Bedingungen für die Erzeugnisse des Artikels 1 derselben Verordnung erfuellt sind", zu denen gerade die Erzeugnisse zählen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht. Allerdings wurde die Aussetzung der Abschöpfungen beim Handel zwischen der DDR und der Gemeinschaft im Sektor Landwirtschaft und Fischerei immer noch aufgrund der zuletzt angeführten Verordnung und um Mißbräuche oder absichtliche "Umgehungen" im Warenverkehr zu verhindern, von einigen Bedingungen abhängig gemacht. Nach Artikel 1 Absatz 2 konnte eine solche Abschöpfung nämlich nur bei Erzeugnissen stattfinden, die
"- vollständig in der Deutschen Demokratischen Republik gewonnen oder hergestellt wurden oder
- mit einer der Gemeinschaftsabschöpfung entsprechenden Abschöpfung in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurden oder
- aus der Gemeinschaft ohne Ausfuhrerstattung in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurden."
9 Artikel 2 dieser Verordnung sieht außerdem vor, daß die Artikel 2 bis 5 der Verordnung Nr. 1795/90 auf den Warenverkehr mit den in Artikel 1 der Verordnung Nr. 2060/90 genannten Erzeugnissen und Waren zwischen der Gemeinschaft und der Deutschen Demokratischen Republik, zu denen die streitigen Erzeugnisse zählen, anwendbar sind.
10 Was ferner die geltende Zollregelung - insbesondere die Vorschriften über die Entstehung einer Zollschuld - betrifft, so definiert Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2144/87 des Rates vom 13. Juli 1987(9) als Zollschuld "die Verpflichtung einer Person, die sich aus den geltenden Vorschriften ergebenden Eingangsabgaben ... oder Ausfuhrabgaben ... für eingangs- oder ausfuhrabgabenpflichtige Waren zu entrichten". Nach Artikel 2 dieser Verordnung entsteht eine Einfuhrzollschuld, wenn eingangsabgabenpflichtige Waren vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden. Als vorschriftswidrig gilt jedes Verbringen von Waren in das Gebiet der Gemeinschaft unter Nichtbeachtung der Artikel 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4151/88 des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Festlegung der Vorschriften für in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren(10).
Artikel 2 der letztgenannten Verordnung sieht vor, daß die "Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden ... vom Zeitpunkt des Verbringens an der zollamtlichen Überwachung [unterliegen]". Nach Artikel 1 Absatz 2 versteht man unter zollamtlicher Überwachung "allgemeine Überwachungsmaßnahmen der Zollbehörde, um die Einhaltung der Zollvorschriften und gegebenenfalls der sonstigen für in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren geltenden Vorschriften zu gewährleisten". Artikel 3 Absatz 1 bestimmt ferner, daß die "in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachten Waren ... vom Verbringer unverzüglich [zu der Zollstelle] zu befördern [sind]". Nach Artikel 3 Absatz 2 geht die "Verpflichtung nach Absatz 1 ... von der Person, die die Waren in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht hat, auf jede andere Person über, die nach dieser Verbringung die Beförderung der betreffenden Waren übernimmt".
11 Schließlich ist die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften(11) zu nennen. Nach Artikel 1 dieser Verordnung werden die Eigenmittel der Gemeinschaften - einschließlich der Agrarabschöpfungen - "der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt und kontrolliert". Im nächsten Artikel wird erläutert, daß "[f]ür diese Verordnung ... ein Anspruch der Gemeinschaften auf die Eigenmittel ... als festgestellt [gilt], sobald die zuständige Dienststelle des Mitgliedstaats dem Abgabenschuldner die Höhe der von ihm geschuldeten Abgabe mitgeteilt hat. Diese Mitteilung erfolgt, sobald der Abgabenschuldner bekannt ist und die Höhe des Anspruchs von den zuständigen Verwaltungsbehörden bestimmt werden kann, und zwar unter Einhaltung aller einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften." Artikel 9 Absatz 1 dieses Rechtsakts ergänzt, daß "[j]eder Mitgliedstaat ... die Eigenmittel ... dem Konto gut[schreibt], das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde". Artikel 17 Absatz 1 sieht schließlich vor, daß "[d]ie Mitgliedstaaten ... alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen [haben], damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden". Artikel 17 Absatz 2 Satz 1 lautet: "Die Mitgliedstaaten sind nur dann nicht verpflichtet, die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge der Kommission zur Verfügung zu stellen, wenn diese Beträge aus Gründen höherer Gewalt nicht erhoben werden konnten."
Sachverhalt und vorprozessuales Verfahren
12 Zwischen dem 15. und dem 24. August 1990 wurden aus den Niederlanden unter Gewährung einer Ausfuhrerstattung ausgeführte Butterpartien in die DDR eingeführt und unmittelbar anschließend in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland verbracht. Bei der Einfuhr in die Bundesrepublik Deutschland erhoben die deutschen Behörden keine Abschöpfung auf die betreffenden Waren.
13 Mit Schreiben vom 22. Juni 1994 wies die Kommission die deutschen Behörden darauf hin, daß die Voraussetzungen des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 nicht erfuellt seien und aufgrund der einschlägigen Bestimmungen für die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse in das Gebiet der Gemeinschaft bei der Einfuhr der oben angegebenen Erzeugnisse aus der DDR eine Abschöpfung hätte erhoben werden müssen. Die Kommission forderte die deutsche Regierung daher auf, ihr bis zum 15. September 1994 den Betrag von 12 684 000 DM zur Verfügung zu stellen, der den Abschöpfungen entspreche, die zu erheben gewesen seien. Die Bundesregierung antwortete, daß sie nicht verpflichtet sei, den genannten Betrag zu zahlen, da nach ihrer Auffassung bei dem Vorgang des Verbringens der Waren in ihr Gebiet keine Zollschuld entstanden sei. Die Bundesregierung machte außerdem geltend, daß die Verantwortlichkeit für den dem Gemeinschaftshaushalt zugefügten Schaden möglicherweise dem Verhalten der niederländischen Behörden zuzuschreiben sei, die für die fraglichen Butterpartien zu Unrecht Ausfuhrerstattungen gezahlt hätten.
14 Da die Kommission das Vorbringen der deutschen Regierung für nicht ausreichend hielt, leitete sie mit am 13. September 1995 übermitteltem Mahnschreiben das Vertragsverletzungsverfahren ein. Nachdem die deutsche Regierung mit Schreiben vom 12. Januar 1996 an ihrer Position festgehalten hatte, gab die Kommission am 30. Oktober 1996 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie den Vorwurf eines Verstoßes gegen die Verpflichtungen zur Erhebung von Abschöpfungen bei der Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen aus Drittländern bekräftigte. Da die Bundesrepublik Deutschland der mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb der festgesetzten Frist nicht nachkam, hat die Kommission am 2. Oktober 1997 die vorliegende Klage erhoben.
Rechtliche Würdigung
Vorbringen der Parteien
15 Die Kommission macht geltend, daß die fraglichen Butterpartien mit den in den einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen vorgesehenen Zollabschöpfungen hätten belegt werden müssen. Speziell wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, die Abschöpfung, die geschuldet worden sei, als die fraglichen Waren die Grenze überschritten hätten, nicht erhoben zu haben und verfrüht sämtliche Kontrollen an der innerdeutschen Grenze zu einem Zeitpunkt, abgeschafft zu haben, zu dem nach den geltenden Rechtsvorschriften noch eine Kontrolle der Wareneinfuhr aus der DDR erforderlich gewesen sei.
16 Zum ersten Klagegrund trägt die Kommission vor, nach Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 gehöre Butter zu den Erzeugnissen, bei deren Einfuhr eine Abschöpfung erhoben werde. Nach Ansicht der Klägerin lagen die in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 genannten Voraussetzungen für eine Aussetzung der Abschöpfung zu dem Zeitpunkt, in dem die niederländische Butter die Grenze zur Bundesrepublik Deutschland überschritten habe, nicht vor. Während nämlich die gerade genannte Bestimmung die Aussetzung erlaubt habe, wenn nachgewiesen worden sei, daß die Erzeugnisse "aus der Gemeinschaft ohne Ausfuhrerstattung in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt" worden seien, seien im vorliegenden Fall für die Butterpartien bei ihrer Ausfuhr in die DDR in den Niederlanden Erstattungen gewährt worden. Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, daß die Beklagte daher verpflichtet gewesen sei, die Abschöpfung zu erheben, deren Betrag nach der erwähnten Verordnung Nr. 1552/89 der Kommission hätte zur Verfügung gestellt werden müssen.
17 Nach Ansicht der Kommission ist zum Zeitpunkt des Überschreitens der Grenze zwischen den beiden deutschen Staaten eine Zollschuld im Sinne des erwähnten Artikels 1 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 2144/87 entstanden. Die Waren seien vorschriftswidrig in das Gebiet der Gemeinschaft verbracht worden, weil sie nicht einen Tatbestand erfuellt hätten, für den eine von der Zahlung landwirtschaftlicher Abschöpfungen befreite Wareneinfuhr in das Gebiet der Gemeinschaft vorgesehen sei. Im Lichte des Artikels 2 Absatz 1 der oben genannten Verordnung Nr. 1552/89 habe die fehlende Geltendmachung der Zollschuld der Gemeinschaft einen Vermögensschaden verursacht.
18 Die Kommission weist ferner darauf hin, daß in diesem Zusammenhang dem Umstand keine Bedeutung beigemessen werden könne, daß bei der Ausfuhr der Waren aus den Niederlanden die Ausfuhrerstattung zu Unrecht zuerkannt worden sei. Nach Ansicht der Klägerin handelt es sich nämlich, selbst wenn man davon ausgehe, daß die Annahme zutreffe und die Beträge durch in den Niederlanden erhobene Klagen zurückerlangt werden könnten, gleichwohl um Umstände, die die Verantwortlichkeit der deutschen Behörden nicht ausschließen könnten; dies um so weniger, als die Vorschriften über die Ausfuhr und über die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse auf zwei eigenständige gemeinschaftliche Regelungen hinausliefen, die deshalb deutlich voneinander zu unterscheiden seien. Es spreche daher nichts dagegen, daß die beiden Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht, nämlich die fehlerhafte Gewährung der Ausfuhrerstattung und die fehlende Erhebung der Abschöpfung gleichzeitig verfolgt würden.
19 Die Kommission führt weiter aus, daß die Höhe der landwirschaftlichen Abschöpfung und die der Ausfuhrerstattungen unterschiedlich ausfallen könnten; so ist es nach Ansicht der Kommission in unserem Fall. Es treffe zwar zu, daß es gemäß Artikel 1 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2252/90 einen Zusammenhang zwischen der Aussetzung der Abschöpfungen und der Rückzahlung der Ausfuhrerstattung gebe, jedoch ist dies nach Ansicht der Kommission ausschließlich auf das mit der Herstellung der de-facto-Agrarunion am 1. August 1990 verbundene besondere Verhältnis zwischen der DDR und der Europäischen Gemeinschaft zurückzuführen. Dieses Verhältnis sei dadurch gekennzeichnet, daß in der ehemaligen DDR Mechanismen eingeführt worden seien, die denen entsprochen hätten, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik angewandt würden, wie die, den Gemeinschaftswaren freien Zugang zum Markt der DDR zu gewährleisten. In dem der Klage zugrunde liegenden Sachverhalt könne die Vorzugsbehandlung nicht anerkannt werden, da die fraglichen Butterpartien aus den Niederlanden mit zu Unrecht gezahlten Ausfuhrerstattungen über die ehemalige DDR in die Bundesrepublik Deutschland ausgeführt worden seien. Die etwaige Rückzahlung dieser Erstattungen könne nicht zur Folge haben, daß die Butter nachträglich als Ware betrachtet werden könne, für die keine Ausfuhrerstattungen gezahlt worden seien.
20 Die Bundesrepublik Deutschland erwidert, daß entgegen der Auffassung der Kommission im vorliegenden Fall keine Zollschuld entstanden sei. Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2144/87 setze nämlich für das Entstehen einer Zollschuld nicht nur voraus, daß es sich um solche Waren handele, deren Einfuhr nach den einschlägigen Gemeinschaftsregelungen zur Abschöpfung führe, sondern auch, daß diese Waren vorschriftswidrig in das Gebiet der Gemeinschaft verbracht worden seien. Ihrer Meinung nach könne hier kein "vorschriftswidriges Verbringen" festgestellt werden, da es zum Zeitpunkt des Verbringens der Waren in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland keine in Kraft befindliche, an das Überschreiten der innerdeutschen Grenze anknüpfende gemeinschaftsrechtliche oder nationale Vorschrift gegeben habe, die die zollamtliche Erfassung solcher Waren wie die, um die es hier gehe, geregelt hätte. Die von der Klägerin angeführte Verordnung Nr. 2252/90 enthalte für in ihren Anwendungsbereich fallende Waren nämlich keine verfahrensrechtlichen Vorschriften. Insbesondere sehe diese Verordnung keinerlei Kontrollmaßnahmen vor, die die Mitgliedstaaten hätten erlassen müssen, um die Erhebung landwirtschaftlicher Abschöpfungen in all den Fällen zu gewährleisten, in denen mit einer Ausfuhrerstattung aus der Gemeinschaft ausgeführte Waren anschließend in die Bundesrepublik Deutschland verbracht würden. Zur Zeit der dem Sachverhalt zugrunde liegenden Ereignisse hat es nach Ansicht der Beklagten keine Vorschriften gegeben, gegen die ein Wirtschaftsteilnehmer bei der Einfuhr von Waren hätte verstoßen können. Dies schließe logischerweise eine Verpflichtung der deutschen Behörden zur Gewährleistung der Zahlung landwirtschaftlicher Abschöpfungen aus.
21 Die Beklagte weist ferner darauf hin, daß diesem Ergebnis in bezug auf das Fehlen von Förmlichkeiten, die zum Zeitpunkt des Verbringens der betreffenden Waren in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu beachten gewesen seien, auch im Hinblick auf die erwähnten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1795/90 zuzustimmen sei, auf die Artikel 2 der Verordnung Nr. 2252/90 verweise. Artikel 2 Absatz 1 der erstgenannten Verordnung sehe vor, daß im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Deutschen Demokratischen Republik das gemeinschaftliche Versandverfahren anwendbar sei, und dieses Verfahren gelte aufgrund der Verordnung Nr. 2252/90 auch für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Im Gegensatz zur Auffassung der Kommission fänden die Bestimmungen der beiden Verordnungen auf den Handel zwischen der DDR und der Bundesrepublik Deutschland jedoch keine Anwendung, sondern ausschließlich auf den Handel zwischen der DDR und den übrigen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Nach Auffassung der deutschen Regierung läßt sich dies daraus ableiten, daß es in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1795/90, der nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 2252/90 auch für den Sektor Landwirtschaft gelte, heiße, daß
"im Sinne dieses Artikels ... der Warenverkehr zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik als im Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt [gilt]".
Die Beklagte macht im übrigen geltend, daß mit der Bildung einer "faktischen Wirtschaftsunion" zwischen den beiden deutschen Staaten aufgrund des am 1. Juli 1990 in Kraft getretenen Staatsvertrags kein Verstoß gegen Vorschriften über die Grenzabfertigung von Waren mehr habe stattfinden können. Unabhängig von der Herkunft der Waren hätten hinsichtlich der Butterpartien, die aus dem freien Verkehr im Gebiet der DDR im August 1990 in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland verbracht worden seien, keinerlei Maßnahmen zollrechtlicher Abfertigung oder Überwachung verfügt werden können.
22 Die Kommission trägt außerdem vor, daß die Abschaffung der Zollkontrollen an der Grenze zwischen den beiden deutschen Staaten für Waren, für die im Licht der genannten Vorschriften eine Abschöpfung hätte erhoben werden müssen, einen weiteren Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstelle. Bis zur Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 sei die Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR eine Außengrenze der Gemeinschaft geblieben, ohne daß sich an dieser Situation durch die einseitige Herstellung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen den beiden deutschen Staaten aufgrund des Staatsvertrags etwas habe ändern können. Die Verordnung Nr. 2252/90 lasse eine andere Lösung ausschließlich für die Waren zu, für die keine Abschöpfung habe erhoben werden können, weil sie zu einer der drei Kategorien nach Artikel 1 Absatz 2 gehört hätten. Die Bundesrepublik Deutschland sei daher für eine verfrühte Abschaffung der Kontrollen an ihren Grenzen verantwortlich.
Nach Auffassung der Kommission wollte die Verordnung Nr. 2252/90 ausdrücklich verhindern, daß das Verbringen von Erzeugnissen über die DDR in die Bundesrepublik Deutschland als Gemeinschaftsgebiet ohne Erhebung der Abschöpfung erfolgen könne. Die Kommission beruft sich insoweit auf den Wortlaut der oben wiedergegebenen fünften Begründungserwägung der Verordnung. Nach Ansicht der Klägerin ist klar, daß die Prüfung, ob die durch die Verordnung aufgestellten Bedingungen dafür, daß den Waren mit Ursprung in der DDR die Aussetzung von Abschöpfungen zugute kommen könne, erfuellt seien, die Aufrechterhaltung der Zollkontrollmaßnahmen erfordert habe. Für Waren, die nicht zu einer der drei Kategorien gehört hätten, hätten nach Ansicht der Kommission nämlich die Abschöpfungen nach den allgemeinen Vorschriften erhoben werden müssen, wofür die zollamtlichen Überwachungsmaßnahmen ihren Nutzen behalten hätten. Die verfrühte Abschaffung sämtlicher Grenzkontrollen habe hingegen im Außenschutzsystem des Binnenmarktes eine Lücke verursacht, die diejenigen bewußt ausgenutzt hätten, die am Handel mit den fraglichen Waren beteiligt gewesen seien, wie sich aus den im März 1992 vom Zollfahndungsamt Düsseldorf durchgeführten Ermittlungen ergebe. Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, daß die Bundesrepublik Deutschland mit der verfrühten Abschaffung der Zollkontrollen beim Warenaustausch der Butterpartien zwischen den beiden deutschen Staaten einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht begangen habe, der der Nichterhebung der geschuldeten Abschöpfungen Vorschub geleistet und somit zu einem Schaden zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geführt habe.
23 Die Bundesrepublik Deutschland erwidert, der Verzicht auf Warenkontrollen bei Übertritten über die Grenze zwischen den beiden deutschen Staaten sei gerade der Zweck der Zoll- und Agrarunion zwischen der Gemeinschaft und der DDR gewesen. Die Schaffung dieser faktischen Union am 1. Juli 1990 (und am 1. August 1990 für die landwirtschaftlichen Erzeugnisse) sei nicht nur zwischen den beiden deutschen Staaten vereinbart, sondern von der Kommission bei Sitzungen mit Vertretern der deutschen Zollverwaltung und Kommissionsvertretern sogar ausdrücklich gefordert worden. Die Beklagte weist außerdem darauf hin, daß die einzigen Träger von Pflichten im Rahmen von Zollrechtsverhältnissen die Wirtschaftsbeteiligten sein könnten und nicht die Staaten. Daher könne dem Staat kein Zollschuldrechtsverhältnis angelastet werden, weil er die Förmlichkeiten an der Grenze zwischen den beiden deutschen Staaten abgeschafft habe. Das angeblich nicht im Einklang mit den gemeinschaftlichen Verpflichtungen stehende Verhalten, das die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vorwerfe, betreffe daher eine andere Ebene als sie für ein Zollschuldrechtsverhältnis typisch sei, nämlich die rechtlichen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und einem Mitgliedstaat bzw. der DDR.
Zum Vorliegen der Vertragsverletzung
24 Bei der Prüfung der Stichhaltigkeit der von der Kommission vorgebrachten Klagegründe ist zunächst festzustellen, daß der Sachverhalt, auf den sich diese Vorwürfe stützen, unbestritten ist. Im August 1990 wurden Butterpartien, für die keine Abschöpfung aufgrund der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Agrarpreisregelungen erhoben wurden, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland verbracht. Diese Waren kamen aus dem Gebiet der DDR, wohin sie aus den Niederlanden gelangt waren; in dem letztgenannten Mitgliedstaat waren dafür Ausfuhrerstattungen gewährt worden. Der Streit zwischen den am heutigen Verfahren beteiligten Parteien dreht sich um die Frage, ob die Nichterhebung der landwirtschaftlichen Abschöpfungen durch die Bundesrepublik Deutschland zum Zeitpunkt des Verbringens von Waren aus der DDR in ihr Gebiet im Licht der sich aus dem Vertrag und den Gemeinschaftsverordnungen über den Handel von landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit Drittländern ergebenden Verpflichtungen ordnungsgemäß ist. Hinzu kommt - wobei es sich meiner Ansicht nach um einen Vorwurf handelt, der durch den erstgenannten in gewisser Weise absorbiert wird - die Behauptung eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsbestimmungen auf dem Gebiet der Zollkontrollen - und somit der Verordnung Nr. 4151/88 - durch die verfrühte Abschaffung der Zollförmlichkeiten. Diese Abschaffung hat nach Auffassung der Kommission der Nichterhebung der geschuldeten Abschöpfungen bei der Einfuhr der Butterpartien in das Gebiet der Gemeinschaft Vorschub geleistet.
25 Obwohl ich nicht verhehle, daß die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften sich nicht durch Klarheit auszeichnen, stelle ich ohne Zögern fest, daß die von der Kommission vorgebrachten Beanstandungen begründet erscheinen. Die maßgebenden Gemeinschaftsbestimmungen verlangten zum Zeitpunkt des Verbringens der streitigen Butterpartien in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland die Aufrechterhaltung der Zollkontrollen an der innerdeutschen Grenze. Vor der tatsächlichen Eingliederung der fünf früher zur DDR gehörenden Länder in die Bundesrepublik Deutschland, die mit dem Inkrafttreten des Einigungsvertrags(12) im Oktober 1990 erfolgte, war die DDR im Hinblick auf die Gemeinschaft rechtlich als Drittland anzusehen mit den logischen Konsequenzen für die Zollkontrollen beim grenzüberschreitenden Warenverkehr und damit für die Anwendung der Vorschriften über die Erhebung der landwirtschaftlichen Abschöpfungen. Mögliche Umgehungen der allgemeinen Regelung können offensichtlich nicht aus der Anwendung des genannten Staatsvertrags hergeleitet werden, der mit Wirkung vom 1. Juli 1990 eine Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen den beiden deutschen Staaten herstellt. Formell handelt es sich nämlich um ein zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittstaat geschlossenes Abkommen, an das die Gemeinschaft nicht gebunden sein kann, da sie nicht Vertragspartner ist. Folglich kann das Inkrafttreten dieses Abkommens als solches nicht die Auswirkung haben, daß die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen geändert oder daß neue Verpflichtungen zu Lasten der Gemeinschaft geschaffen würden. Letztlich blieb die Regelung der Beziehungen zwischen der DDR und der Gemeinschaft durch die geltenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen bestehen: im vorliegenden Fall durch die allgemeinen Vorschriften über die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus Drittländern.
26 Tatsächlich hat die Gemeinschaft unter Berücksichtigung des Staatsvertrags(13) und im Hinblick auf die Ausweitung der Geltung des Gemeinschaftsrechts auf die fünf Länder der ehemaligen DDR Übergangsregelungen geschaffen, die für Waren mit Ursprung in der ehemaligen DDR teilweise Abweichungen von der allgemeinen Regelung der zollrechtlichen Behandlung von Waren aus Drittstaaten vorsahen. Nach Artikel 2 Absatz 1 der Ratsverordnung Nr. 2060/90 wird unter bestimmten Bedingungen die Erhebung von Abschöpfungen sowie die Anwendung sonstiger Abgaben und mengenmäßiger Beschränkungen sowie von Maßnahmen gleicher Wirkung, die sich aus der gemeinsamen Regelung für die landwirtschaftlichen Erzeugnisse gemäß Anhang II des EG-Vertrags ergeben, ausgesetzt. Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die vom Rat aufgestellten Bedingungen erfuellt waren, beschränkte sie mit der weiteren Verordnung Nr. 2252/90 diese Aussetzung allein auf die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Erzeugnisse, und zwar konkret auf jene, die "vollständig in der Deutschen Demokratischen Republik gewonnen oder hergestellt wurden", auf jene, die "mit einer der Gemeinschaftsabschöpfung entsprechenden Abschöpfung in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurden", und schließlich auf jene, die "aus der Gemeinschaft ohne Ausfuhrerstattung in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurden".
Im vorliegenden Fall fällt die Einfuhr der Butterpartien jedoch unter keinen der aufgeführten Tatbestände. Obwohl sie aus der Gemeinschaft (den Niederlanden) in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurden, wurden für diese Waren in den Niederlanden Ausfuhrerstattungen gewährt. Es liegt somit auf der Hand, daß sie nicht zu den Waren gehörten, die nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 in den Genuß der Aussetzung der Abschöpfungen gelangen konnten.
27 Die Beklagte trägt jedoch vor, daß den gerade genannten Vorschriften keine Wirkung erga omnes zukomme, sondern daß sie ausschließlich die Beziehungen zwischen der DDR und den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft außer der Bundesrepublik Deutschland beträfen. Mit anderen Worten, sie meint, daß die geltenden Gemeinschaftsvorschriften zu dem Zeitpunkt, als die streitigen Waren die innerdeutsche Grenze überschritten hätten, für die Waren, die im Transit aus dem Gebiet der DDR in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland gelangt seien, keinerlei Zollförmlichkeiten verlangt hätten. Nach ihrer Auffassung folgt dieses Ergebnis aus Artikel 2 der Verordnung Nr. 2252/90, wonach die "Artikel 2 bis 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1795/90 ... auf den Warenverkehr mit den in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2060/90 genannten Erzeugnissen und Waren zwischen der Gemeinschaft und der Deutschen Demokratischen Republik anwendbar [sind]"(14). Diese Bestimmung verweise auf Artikel 2 der Verordnung Nr. 1795/90, insbesondere auf Absatz 3 dieser Vorschrift, wonach der Warenverkehr zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR als im Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt gelte.
28 Ich glaube nicht, daß die Auslegung der geltenden Gemeinschaftsvorschriften durch die Beklagte richtig ist. Offenbar ist vielmehr die Annahme berechtigt, daß der Hinweis in Artikel 2 der Verordnung Nr. 2252/90 auf Artikel 2 der Verordnung Nr. 1795/90 in Wirklichkeit nur für die Waren gilt, die unter die in Artikel 1 der erstgenannten Verordnung aufgeführten Kategorien fallen, d. h. für diejenigen, für die beim Überschreiten der innerdeutschen Grenze keine Abschöpfungen erhoben wurden. Anders gesagt waren die Übergangsvorschriften für den Handel mit Erzeugnissen aus Landwirtschaft und Fischerei zwischen den beiden deutschen Staaten strenger und einschränkender als diejenigen, die für die anderen Erzeugnisse im Sinne der Verordnung Nr. 1795/90 galten. Wie in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2252/90 erwähnt, ist die Beschränkung der Aussetzung der Abschöpfungen
- die sich nicht aus der allgemeinen Regelung des Warenverkehrs in der Übergangszeit zwischen der DDR und der Gemeinschaft ergibt - durch die Notwendigkeit begründet, daß "Erzeugnisse, für die ein anderes Preisniveau als in der Gemeinschaft besteht, nicht abschöpfungsfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden". Bei genauem Hinsehen handelt es sich um genau die Situation, zu der es in dem Sachverhalt gekommen ist, um den es hier geht, in dem die Waren mit Ursprung in der Gemeinschaft wieder in den gemeinsamen Markt verbracht wurden und für sie zugleich sowohl die Ausfuhrerstattung im Hinblick auf das Verbringen in den Markt eines Drittlandes gewährt wurde als auch beim Eintritt in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland die Erhebung der landwirtschaftlichen Abschöpfungen unterblieb.
Eine andere Argumentation würde bedeuten, aus dem Wortlaut der Kommissionsverordnung für die aus der DDR eingeführten landwirtschaftlichen Erzeugnisse zwei unterschiedliche Regelungen herauszulesen: Die erste in bezug auf den Handel zwischen der DDR und den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft außer der Bundesrepublik Deutschland würde die Aussetzung der Erhebung landwirtschaftlicher Abschöpfungen und damit die Anwendung der innergemeinschaftlichen Übergangsregelung umfassen, wenn bestimmte, in Artikel 1 Absatz 2 aufgeführte Umstände vorlägen; lägen diese Umstände nicht vor, würden die landwirtschaftlichen Abschöpfungen erhoben. Die zweite, ausschließlich für den Handel zwischen einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft (der Bundesrepublik Deutschland) und der DDR geltende Regelung würde bedeuten, daß der Verkehr sämtlicher Waren einschließlich landwirtschaftlicher Erzeugnisse als im Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt anzusehen gewesen wäre. Ich bin jedoch erstens der Meinung, daß eine solche Unterscheidung klar aus dem Wortlaut der Verordnung über die Behandlung landwirtschaftlicher Erzeugnisse - die sich jedoch ausdrücklich auf den Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft (als ganzer) und der Deutschen Demokratischen Republik als eigenständigem Völkerrechtssubjet bezieht - hätte hervorgehen müssen und nicht einem allgemeinen Hinweis auf eine frühere Verordnung entnommen werden kann. Zweitens weise ich darauf hin, daß die Anerkennung dieser Auslegung letztlich die Gefahr mit sich brächte, die Vorschrift des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 ihres Regelungsgehalts zu berauben, da alle Erzeugnisse im Transit aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland beim Überschreiten der innerdeutschen Grenze nicht nur in den Genuß der vollständigen Abschaffung der landwirtschaftlichen Abschöpfungen gelangt wären, sondern dann auch, nachdem sie einmal in das Gebiet der Gemeinschaft gelangt wären, von der Regelung in den Artikeln 9 ff. EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 23 ff. EG) über den freien Warenverkehr hätten profitieren können.
29 Ich bin daher der Meinung, daß der Hinweis auf Artikel 2 der Verordnung Nr. 1795/90 zutreffend als Einbeziehung der in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 enthaltenen Vorschrift auszulegen ist: die gemeinschaftliche Transitregelung für die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und der DDR und die Fictio iuris der Gleichstellung des Gebietes der beiden deutschen Staaten mit dem eines einzigen Mitgliedstaats (mit der Folge, daß für diesen Handel die interne Transitregelung ausgeschlossen ist) können zutreffenderweise nur auf die Erzeugnisse bezogen werden, die bei der Einfuhr aus der DDR von der Aussetzung der Abschöpfungen profitieren, d. h. auf die Erzeugnisse, die vollständig in der DDR gewonnen oder hergestellt worden waren oder mit einer der Gemeinschaftsabschöpfung entsprechenden Abschöpfung dorthin eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt worden waren oder schließlich aus der Gemeinschaft ohne Ausfuhrerstattung in die DDR eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt worden waren. Für die Erzeugnisse, die keiner der drei gerade genannten Kategorien zuzuordnen waren, hätten beim Verbringen aus der DDR in die Gemeinschaft (in ihrer Gesamtheit) die landwirtschaftlichen Abschöpfungen erhoben werden müssen.
30 Keine Anerkennung verdient ferner die Behauptung der Beklagten, wonach die Verordnung Nr. 2252/90 keine verfahrensrechtlichen Vorschriften für die zollamtliche Erfassung der in den Anwendungsbereich dieses Rechtsakts fallenden Waren enthalte. Um diesen Einwand zu entkräften, genügt die Feststellung, daß die bereits genannte Verordnung mit dem Zugeständnis, daß bei Vorliegen bestimmter Bedingungen die Abschöpfungen für das Verbringen landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland ausgesetzt werden können, nichts anderes tut, als eine Ausnahme von den allgemeinen Vorschriften über die zollrechtliche Behandlung landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus Drittländern einzuführen. Es liegt auf der Hand, daß jenseits des Anwendungsbereichs der Ausnahmebestimmung die allgemeinen Vorschriften in Kraft bleiben.
31 Zudem ist zu bemerken, daß der Verstoß gegen die Gemeinschaftsrechtsbestimmungen auf dem Gebiet der Zollförmlichkeiten für das Verbringen von Waren aus Drittländern durch die Bundesrepublik Deutschland nicht dadurch geheilt werden kann, daß die rechtsgrundlos als Ausfuhrerstattung in einem anderen Mitgliedstaat (in unserem Fall in den Niederlanden) zuerkannten Beträge möglicherweise zurückerlangt werden. Die Beklagte verweist u. a. auf die Entscheidung eines niederländischen Gerichts, das bestätigt habe, daß das von den niederländischen Verwaltungsbehörden betriebene Verlangen nach Rückzahlung der zum Zeitpunkt der Ausfuhr zu Unrecht erhaltenen Erstattungen rechtmäßig sei.
Um diesen Einwand zu entkräften, beschränke ich mich auf folgende Bemerkung. Wenn es so ist, daß in dem sich aus der Verordnung Nr. 2252/90 ergebenden System die Aussetzung der Erhebung der Abschöpfungen davon abhängt, daß für diese Waren nicht zuvor eine Ausfuhrerstattung gewährt worden ist, dann kann die mögliche Rückerlangung der zu Unrecht gewährten Erstattungen nach Jahren nicht dazu führen, daß das Verhalten des Mitgliedstaats nachträglich zulässig wird. Der der Bundesrepublik Deutschland angelastete Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht hat nämlich zu einem ganz bestimmten Zeitpunkt stattgefunden, nämlich als die streitigen Waren, obwohl sie zu keiner der in der Verordnung Nr. 2252/90 genannten Kategorien gehörten, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland verbracht wurden, ohne daß dieser Staat die Zahlung der zollrechtlichen Abschöpfungen überwacht hätte. Die Rückerlangung der bei der Ausfuhr der Ware als Erstattung rechtsgrundlos gezahlten Beträge kann den von der Bundesrepublik Deutschland begangenen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nicht ex tunc heilen.
Im übrigen ist - um auf das Argument der Bundesrepublik Deutschland einzugehen, wonach dem Gemeinschaftshaushalt kein Schaden entstanden sei, wenn die bei der Ausfuhr in den Niederlanden rechtsgrundlos gewährte Erstattung einmal zurückerlangt sei - noch hinzuzufügen, daß im Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG die Feststellung eines Verstoßes gegen eine gemeinschaftliche Verpflichtung durch den Gerichtshof es der freien Entscheidung des Mitgliedstaats überläßt, die Maßnahmen festzulegen, die er konkret ergreifen will, um dem Urteil des Gerichtshofes nachzukommen. Im vorliegenden Fall hat der von der Bundesrepublik Deutschland begangene Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht sicherlich zu einem Schaden zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geführt. Es obliegt jedoch dem betreffenden Mitgliedstaat, zu beurteilen, ob die ordnungsgemäße Durchführung des Urteils des Gerichtshofes die Verpflichtung umfaßt, den Betrag der landwirtschaftlichen Abschöpfungen an die Kommission zu zahlen, der bei der Einfuhr der fraglichen Butterpartien aus Drittländern nicht erhoben worden ist(15). Die von dem Mitgliedstaat vorgenommene Bewertung der Maßnahmen, die zur Durchführung des Urteils des Gerichtshofes erforderlich sind, kann ihrerseits Gegenstand einer Untersuchung durch die Kommission und gegebenenfalls eines neuen Verstoßverfahrens gemäß Artikel 171 EG-Vertrag (jetzt Artikel 228 EG) sein. Ich bin daher der Meinung, daß dies nicht der Ort ist, zu entscheiden, welches die konkreten Folgen aus dem die Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland feststellenden Urteil sein müssen.
32 Somit halte ich auch den zweiten von der Kommission vorgebrachten Klagegrund für stichhaltig. Ich erinnere daran, daß die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vorwirft, die Zollförmlichkeiten für die Waren, für die nach der Verordnung Nr. 2252/90 eine Abschöpfung zu erheben war, verfrüht abgeschafft zu haben. Die deutsche Regierung hält dem entgegen, die Abschaffung der Zollförmlichkeiten sei auf die Herstellung einer faktischen Zoll- und Agrarunion zwischen den beiden deutschen Staaten am 1. Juli 1990 als Folge des Inkrafttretens des Staatsvertrags zurückzuführen. Hierzu genügt der Hinweis, daß ein einseitiges Verhalten eines Mitgliedstaats auf völkerrechtlicher Ebene (im vorliegenden Fall der Abschluß eines Abkommens mit einem Drittland, als das die DDR bis zum 3. Oktober 1990 anzusehen war) nicht den Verstoß gegen eine gemeinschaftliche Verpflichtung rechtfertigen kann. Nachdem geklärt ist, daß auch der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR in den Anwendungsbereich der mit der Verordnung Nr. 2252/90 erlassenen Sondermaßnahmen fiel, ergibt sich daraus, daß die ordnungsgemäße Anwendung der in dieser Verordnung enthaltenen Vorschriften - insbesondere die Prüfung, ob die Waren zu einer der drei in Artikel 1 Absatz 2 genannten Kategorien gehören, mit der Folge, daß die Zahlung der Abgaben ausgesetzt wird, - offensichtlich die Aufrechterhaltung der in den einschlägigen Verordnungen vorgesehenen Außenschutzmechanismen der Gemeinschaft erforderten. Mit anderen Worten, die Bundesrepublik Deutschland hatte durch angemessene Zollkontrollen sicherzustellen, daß auch im innerdeutschen Handel keine Waren, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 2252/90 fielen, mit einer Befreiung von landwirtschaftlichen Abschöpfungen in das Gemeinschaftsgebiet verbracht werden konnten.
Ebenso erfolglos sind die Behauptungen der Beklagten, wonach die Kommission durch ihr Verhalten den deutschen Behörden Anlaß gegeben habe, ihr eigenes Verhalten, insbesondere die erfolgte Beseitigung der Zollförmlichkeiten beim Überschreiten der Waren über die innerdeutsche Grenze, für rechtmäßig zu halten. Aber selbst wenn man annehmen will, daß bei den von der Beklagten erwähnten Zusammenkünften einige Kommissionsbeamte das Verhalten der deutschen Behörden ausdrücklich als rechtmäßig beurteilt haben - es handelt sich jedoch um Umstände, die offenbar nicht hinreichend nachgewiesen und von der Klägerin jedenfalls bestritten worden sind, - ist insoweit lediglich darauf hinzuweisen, daß, wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben hat, "die Kommission, abgesehen von den Fällen, in denen ihr solche Befugnisse ausdrücklich eingeräumt werden, nicht berechtigt [ist], Garantien hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Vertrag zu geben. Keinesfalls hat sie die Befugnis, gegen den Vertrag verstoßende Verhaltensweisen zu genehmigen"(16). Dies gilt sowohl für das Verhalten von einzelnen wie auch für das Verhalten der Mitgliedstaaten.
33 Im Ergebnis bin ich der Meinung, daß die Verordnungen, die in der Zeit unmittelbar vor der Eingliederung der DDR in die Bundesrepublik Deutschland den Verkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit der DDR regelten, in allen Mitgliedstaaten einschließlich der Bundesrepublik Deutschland hätten angewandt werden müssen: offensichtlich nimmt kein Artikel der Verordnungen die Bundesrepublik Deutschland von deren Anwendung aus. Der Umstand, daß es, wie die Bundesrepublik Deutschland vorträgt, zur Zeit der dem Sachverhalt zugrunde liegenden Ereignisse an der innerdeutschen Grenze keine Kontrollen mehr gegeben habe, ist ohne Bedeutung; es handelt sich vielmehr gerade um das mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare Verhalten, das die Nichterhebung der für die betreffenden Waren geschuldeten Abschöpfung zugelassen hat. Es ist ebenso klar, daß das Inkrafttreten des Staatsvertrags zwischen den beiden deutschen Staaten nicht zu einer Befreiung der Bundesrepublik Deutschland von ihren gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen führen konnte. Bis zur politischen Vereinigung am 3. Oktober 1990 blieb die innerdeutsche Grenze eine Außengrenze der Gemeinschaft, wenn auch für sie eine Sonderregelung galt. In Anwendung der Verordnung Nr. 2252/90 hätte die Bundesrepublik Deutschland prüfen müssen, ob die über die DDR in ihr Gebiet eingeführten Waren den an die Aussetzung der Abschöpfungen gestellten Anforderungen entsprachen. Im Fall der niederländischen Butter hätte eine Abschöpfung erhoben werden müssen, da es sich um ein Erzeugnis handelte, das, nachdem dafür eine Ausfuhrerstattung gewährt worden war, aus der Gemeinschaft in die Deutsche Demokratische Republik eingeführt und dort zum freien Verkehr abgefertigt wurde. Für die Feststellung der Vertragsverletzung durch die Bundesrepublik Deutschland ist es ohne Bedeutung, ob die Erstattung im Ursprungsland zurückgezahlt wird: Der Zeitpunkt, zu dem die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen verstoßen hat, entspricht dem Augenblick, in dem die Erzeugnisse die innerdeutsche Grenze überschritten haben.
Ich stimme ferner dem Vorbringen der Kommission zu, wonach die Abschaffung sämtlicher Zollkontrollen an der innerdeutschen Grenze unzulässig war: Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, indem sie verfrüht die Kontrollen an den Grenzen abgeschafft hat, die noch Außengrenzen der Gemeinschaft waren. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der kombinierten Regelung der Artikel 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1795/90, auf die Artikel 2 der Verordnung Nr. 2252/90 verweist. Die Bundesrepublik Deutschland und die DDR gelten für die begrenzten Zwecke der gemeinschaftlichen Übergangsregelung ausschließlich für die Behandlung der Waren, die im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2252/90 nicht der Abschöpfung unterliegen, als einziger Mitgliedstaat.
Ergebnis
34 Aus all den oben dargelegten Gründen ist der Klage der Kommission stattzugeben. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor,
"- festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat,
a) daß sie unter Mißachtung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 2252/90 zugelassen hat, daß Waren aus der Deutschen Demokratischen Republik, für die in einem anderen Mitgliedstaat Ausfuhrerstattungen gewährt worden waren, in ihr Gebiet verbracht werden konnten, ohne daß eine dem Gemeinschaftspreisniveau entsprechende Abschöpfung erhoben worden ist und
b) daß sie alle Zollförmlichkeiten im innerdeutschen Warenverkehr abgeschafft und die zur Anwendung der Verordnung Nr. 2252/90 erforderlichen Maßnahmen nicht ergriffen hat;
- der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen."
(1) - ABl. L 203, S. 61.
(2) - ABl. L 148, S. 13.
(3) - ABl. L 166, S. 1.
(4) - ABl. L 166, S. 3.
(5) - ABl. L 188, S. 1.
(6) - Dritte Begründungserwägung.
(7) - Vierte Begründungserwägung.
(8) - Zweite Begründungserwägung.
(9) - ABl. L 201, S. 15.
(10) - ABl. L 367, S. 1.
(11) - ABl. L 155, S. 1.
(12) - Somit hat sich die Geltung des Gemeinschaftsrechts nach den Bestimmungen über den räumlichen Geltungsbereich der Verträge (Artikel 227 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 299 EG; Artikel 79 EGKS-Vertrag; Artikel 198 Euratom-Vertrag) erst ab dem Zeitpunkt automatisch auf das neue Gebiet ausgeweitet.
(13) - Der Vertrag ist nämlich in der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1794/90 und in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2060/90 zitiert.
(14) - Ich erinnere daran, daß es sich dabei um die in Anhang II des EG-Vertrags aufgeführten landwirtschaftlichen Erzeugnisse sowie um Waren handelt, die aus der Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse stammen.
(15) - Ich weise darauf hin, daß die Kommission zutreffenderweise nicht beantragt hat, die Bundesrepublik Deutschland zur Zahlung der nicht erhobenen Beträge zu verurteilen, sondern nur beantragt hat, festzustellen, daß sie den gemeinschaftlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist. Ich bin daher der Meinung, daß jede Bewertung dessen, ob im Rahmen des sich aus den bei der Darstellung des Sachverhalts genannten Verordnungen ergebenden Systems eine Verpflichtung des Mitgliedstaats vorliegt, selbst für die Zahlung des Betrages, der von dem Wirtschaftsteilnehmer bei der Einfuhr der streitigen Erzeugnisse zu zahlen gewesen wäre, an die Kommission zu sorgen, über den Streitgegenstand hinaus ginge.
(16) - Urteile vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93, Bosman (Slg. 1995, I-4921, Randnr. 136), und vom 22. April 1999 in der Rechtssache C-340/96, Kommission/Vereinigtes Königreich, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 31).