61995CC0248_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στις παρούσες υποθέσεις το Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο για την περιφέρεια της Βορείου Ρηνανίας-Βεστφαλίας) ζητεί από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος των κοινοτικών κανονισμών περί της διαρθρωτικής εξυγιάνσεως της εσωτερικής ναυσιπλοας.
Οι κρίσιμες για την υπόθεση κοινοτικές διατάξεις
2 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 1989, σχετικά με τη διαρθρωτική εξυγίανση της εσωτερικής ναυσιπλοας (1), εκδόθηκε για την αντιμετώπιση των διαρθρωτικών πλεονασμάτων που διαπιστώθηκε ότι υπάρχουν στους εμπορικούς στόλους που κινούνται στο δίκτυο των εσωτερικών πλωτών οδών του Βελγίου, της Γαλλίας, της Γερμανίας, του Λουξεμβούργου και των Κάτω Ξωρών. Ο κανονισμός, ο οποίος βασίζεται στο άρθρο 75 της Συνθήκης, θέσπισε ένα σύστημα διαλύσεως σκαφών που κινούνται στις εσωτερικές πλωτές οδούς, συντονισμένο σε κοινοτικό επίπεδο αλλά χρηματοδοτούμενο από τις ίδιες τις επιχειρήσεις μεταφορών. Με ορισμένες εξαιρέσεις, ο κανονισμός εφαρμόζεται στα φορτηγά και ωστικά σκάφη που παρέχουν υπηρεσίες μεταφορών, τα οποία έχουν νηολογηθεί σε κράτος μέλος ή ανήκουν σε επιχείρηση εγκατεστημένη σε κράτος μέλος.
3 Τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πρέπει να συγκροτήσουν ταμείο διαλύσεως υπό τη διαχείριση των αρμόδιων εθνικών αρχών. Το ταμείο οφείλει να τηρεί χωριστούς λογαριασμούς για τα σκάφη που μεταφέρουν ξηρά φορτία και τα ωστικά, αφενός, και για τα δεξαμενόπλοια, αφετέρου (2).
4 Οι ιδιοκτήτες των σκαφών που υπόκεινται στον κανονισμό πρέπει να καταβάλλουν ετήσια εισφορά στο σχετικό ταμείο (3). Ο ιδιοκτήτης ο οποίος προβαίνει στη διάλυση σκάφους λαμβάνει πριμοδότηση διαλύσεως από το ταμείο στο οποίο υπάγεται το σκάφος του εντός των ορίων των υφισταμένων οικονομικών δυνατοτήτων (4). Η Επιτροπή καθορίζει το ύψος των ετησίων εισφορών και των πριμοδοτήσεων διαλύσεως (5). Οι εισφορές και οι πριμοδοτήσεις υπολογίζονται σε συνάρτηση είτε με τη χωρητικότητα νεκρού φορτίου για τα φορτηγά σκάφη, είτε με την προωθητική ισχύ για τα ωστικά (6). Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι οι εισφορές καθορίζονται σε ύψος που επιτρέπει στα ταμεία να διαθέτουν επαρκή χρηματικά μέσα ώστε να συμβάλλουν αποτελεσματικά στη μείωση των διαρθρωτικών ανισοτήτων μεταξύ της προσφοράς και της ζητήσεως στον τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας, λαμβανομένης υπόψη της δύσκολης οικονομικής καταστάσεώς του (7). Πριν από τη λήψη των αποφάσεών της, η Επιτροπή πρέπει να διαβουλεύεται με τα κράτη μέλη και τις αντιπροσωπευτικές οργανώσεις της εσωτερικής ναυσιπλοας σε κοινοτικό επίπεδο· κατά τη λήψη των αποφάσεών της πρέπει επίσης να λαμβάνει υπόψη τα αποτελέσματα της διερευνήσεως της αγοράς των μεταφορών στην Κοινότητα και των προβλέψεων για την εξέλιξή της, καθώς και την ανάγκη αποφυγής νοθεύσεως του ανταγωνισμού σε βαθμό που αντίκειται στο κοινό συμφέρον (8).
5 Ο κανονισμός θεσπίζει επίσης τον γνωστό ως «παλαιό αντί καινούριου» κανόνα, που έχει σκοπό να διασφαλίσει ότι η είσοδος νέων σκαφών στην αγορά δεν θέτει σε κίνδυνο το σύστημα. Σύμφωνα με τον κανόνα αυτόν, νέα σκάφη μπορούν να δρομολογηθούν στις εσωτερικές πλωτές οδούς μόνον αν ο ιδιοκτήτης του νέου σκάφους διαλύσει, χωρίς να λάβει πριμοδότηση διαλύσεως, χωρητικότητα ισοδύναμη με εκείνη του νέου σκάφους ή, σε περίπτωση που δεν προβεί σε διάλυση σκάφους, αν καταβάλει στο εν λόγω ταμείο ειδική εισφορά ίση με το ποσό της πριμοδοτήσεως διαλύσεως που έχει καθοριστεί για χωρητικότητα ισοδύναμη με αυτή του νέου σκάφους ή με τη χωρητικότητα κατά την οποία το νέο σκάφος υπερβαίνει τη χωρητικότητα του διαλυομένου σκάφους (9).
6 Τέλος, ο κανονισμός επιβάλλει στην Επιτροπή την υποχρέωση να αξιολογήσει, δύο μετά την έναρξη ισχύος του, τα αποτελέσματα των θεσπισθέντων για την εφαρμογή του κανονισμού αυτού μέτρα και να υποβάλει τη σχετική έκθεση στο Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο (10).
7 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1102/89 της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 1989 (11), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3685/89 της Επιτροπής (12), καθορίζει τις ετήσιες εισφορές, τις προμοδοτήσεις διαλύσεως και τις προϋποθέσεις χορηγήσεώς τους για να μειωθεί κατά 10 % η μεταφορική ικανότητα των στόλων πλοίων ξηρού φορτίου και ωστικών και κατά 15 % των δεξαμενοπλοίων (13). Στον κανονισμό κρίνεται απαραίτητος ο συνολικός προϋπολογισμός 130,5 εκατομμυρίων ECU, στα οποία περιλαμβάνονται 81,2 εκατομμύρια ECU για τα πλοία ξηρού φορτίου, 44,3 εκατομμύρια ECU για τα δεξαμενόπλοια και 5 εκατομμύρια ECU για τα ωστικά σκάφη (14). Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού, όπως τροποποιήθηκε, καθορίζει τα ποσοστά των εισφορών ως εξής:
«- Πλοία ξηρού φορτίου
- Αυτοκινούμενα: 1,00 ΕCU ανά τόνο,
- Ωθούμενες φορτηγίδες: 0,70 ECU ανά τόνο,
- Ελκόμενες φορτηγίδες: 0,36 ECU ανά τόνο·
- Δεξαμενόπλοια
- Αυτοκινούμενα: 3,00 ΕCU ανά τόνο,
- Ωθούμενες φορτηγίδες: 1,50 ECU ανά τόνο,
- Ελκόμενες φορτηγίδες: 0,54 ECU ανά τόνο·
- Πλοία προώθησης
- 0,40 ECU/ΚW.»
8 Το άρθρο 3, παράγραφος 2, ορίζει τις μειώσεις στις εισφορές σκαφών με νεκρό βάρος κατώτερο των 450 τόνων και σκαφών με νεκρό βάρος μεταξύ 450 και 650 τόνων.
9 Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού της Επιτροπής, όπως τροποποιήθηκε, ορίζει:
«Το ποσό της πριμοδότησης διάλυσης για τους διάφορους τύπους και κατηγορίες πλοίων κυμαίνεται μεταξύ 70 έως 100 % των ακολούθων ποσοστών:
- Πλοία ξηρού φορτίου
- Αυτοκινούμενα: 120 ΕCU ανά τόνο,
- Ωθούμενες φορτηγίδες: 60 ECU ανά τόνο,
- Ελκόμενες φορτηγίδες: 43 ECU ανά τόνο·
- Δεξαμενόπλοια
- Αυτοκινούμενα: 216 ΕCU ανά τόνο,
- Ωθούμενες φορτηγίδες: 108 ECU ανά τόνο,
- Ελκόμενες φορτηγίδες: 39 ECU ανά τόνο·
- Πλοία προώθησης
- 240 ECU/ΚW.»
10 Το άρθρο 5, παράγραφος 2, ορίζει τις μειώσεις των μεγίστων ποσοστών των πριμοδοτήσεων διαλύσεως για τα σκάφη με νεκρό βάρος κατώτερο των 450 τόνων και αυτών με νεκρό βάρος μεταξύ 450 και 650 τόνων.
11 Ο αιτών την πριμοδότηση διαλύσεως πρέπει να αναγράφει στην αίτησή του το κυμαινόμενο μεταξύ 70 έως 100 % ποσοστό, το οποίο επιθυμεί να λάβει (15). Οι αιτήσεις για την πριμοδότηση διαλύσεως, οι οποίες υποβάλλονται σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες για ένα ποσοστό 70 % θεωρείται ότι γίνονται αυτομάτως δεκτές εντός των ορίων των ποσών που είναι διαθέσιμα στους διάφορους λογαριασμούς (16). Η διοίκηση του ταμείου ενημερώνει τον αιτούντα την πριμοδότηση για ποσοστό ανώτερο του 70 % κατά πόσον η αίτησή του έχει γίνει δεκτή (17).
Τα πραγματικά περιστατικά και τα ερωτήματα του εθνικού δικαστηρίου
12 Οι εκκαλoύντες της κύριας δίκης SAM Schiffahrt GmbH (στο εξής: SAM) και ο Stapf, είναι ιδιοκτήτες αυτοκινούμενων φορτηγών πλοίων τα οποία χρησιμοποιούνται για τη μεταφορά εμπορευμάτων στον Ρήνο, τους παραποτάμους του και τους δυτικογερμανικούς διαύλους. Με τις αγωγές και εφέσεις τους ενώπιον των γερμανικών δικαστηρίων προσβάλλουν τις αποφάσεις της αρμόδιας γερμανικής αρχής, της Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (διεύθυνση δυτικών πλωτών οδών και ναυσιπλοας), με τις οποίες επιβάλλεται η καταβολή εισφορών στο οικείο ταμείο διαλύσεως για το οικονομικό έτος 1990 σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία. Μετά την απόρριψη των αγωγών τους από το Verwaltungsgericht (διοικητικό δικαστήριο), άσκησαν έφεση ενώπιον του Oberverwaltungsgericht, το οποίο υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα, πανομοιότυπα στις δύο υποθέσεις:
«1) ςΗταν χρήσιμη, υπό την έννοια του άρθρου 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης ΕΟΚ, η θέσπιση των κανονισμών (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 1989, και 1102/89 της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 1989, καθώς και του κανονισμού (ΕΟΚ) 3685/89 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 1989;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα: μπορούν οι προαναφερθέντες κανονισμοί να καταστούν ανίσχυροι, μετά την έκδοσή τους, σε περίπτωση που απολέσουν την κατά το άρθρο 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης ΕΟΚ χρησιμότητά τους;
3) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα: ήταν ακόμα χρήσιμοι οι προαναφερθέντες κανονισμοί κατά τον κρίσιμο για την είσπραξη της εισφοράς 1990 χρόνο;
4) Η επιβαλλόμενη με τους κανονισμούς υποχρέωση καταβολής εισφορών για το έτος 1990 προσβάλλει θεμελιώδη δικαιώματα της κοινοτικής έννομης τάξεως ή άλλους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, ειδικότερα το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, το δικαίωμα ελεύθερης ασκήσεως επαγγέλματος, την αρχή της ισότητας ή την αρχή της αναλογικότητας;»
Ανάλυση των ζητημάτων που ανακύπτουν
13 Με τα τρία πρώτα ερωτήματα το εθνικό δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν οι κανονισμοί του Συμβουλίου και της Επιτροπής είναι ανίσχυροι από τη στιγμή εκδόσεώς τους, ή κατέστησαν ανίσχυροι κατά τη διάρκεια του 1990, επειδή δεν συνιστούσαν «κάθε άλλη χρήσιμη διάταξη» στον τομέα των μεταφορών υπό την έννοια του άρθρου 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 75, παράγραφος 1, στοιχείο δδ, της Συνθήκης ΕΚ). Με το τελευταίο ερώτημά του το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν οι κανονισμοί είναι ανίσχυροι καθόσον η υποχρέωση εισφοράς στο ταμείο διαλύσεως είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, και συγκεκριμένα προς τις γενικές αρχές.
14 Τα ερωτήματα αυτά συνοψίζουν με θαυμαστό τρόπο τα ζητήματα που ανέκυψαν από τη σειρά επιχειρημάτων και ισχυρισμών που προέβαλαν η SAM και ο Stapf ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου για να καταδείξουν ότι οι κοινοτικοί κανονισμοί είναι ανίσχυροι. Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, οι δύο διάδικοι μεμονωμένα υπέβαλαν γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις. Περαιτέρω στοιχεία επί της υποθέσεως παρέχονται από τη διάταξη περί παραπομπής και τα υποβληθέντα από τον Stapf υπομνήματα ενώπιον του Oberverwaltungsgericht, τα οποία επισυνάπτονται στις γραπτές παρατηρήσεις του. Ο κύριος ισχυρισμός τους είναι ότι οι κοινοτικοί κανονισμοί απέτυχαν πλήρως στην επίτευξη των σκοπών τους και δεν συνιστούν προδήλως χρήσιμες διατάξεις υπό την έννοια του άρθρου 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης. Οι εκκαλούντες υποστηρίζουν επίσης ότι οι κανονισμοί παραβιάζουν την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, όπως ενσωματώνεται συγκεκριμένα στο άρθρο 7 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΚ) και τα άρθρα 14 και 18 της Ευρωπαϋκής Συμβάσεως περί Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.
15 Η SAM και ο Stapf τονίζουν ότι η διάλυση σκαφών δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αυτοσκοπός· η επιτυχία του προγράμματος διαλύσεως μπορεί να εκτιμηθεί μόνο βάσει του αν εκπλήρωσε τους σκοπούς της διασφαλίσεως διαρθρωτικών βελτιώσεων, μη νοθεύσεως του ανταγωνισμού και αυξήσεως των ναύλων. Η SAM, αναφερόμενη σε δύο έγγραφα εκδοθέντα από τον ομοσπονδιακό Υπουργό Μεταφορών (18), παρατηρεί ότι κατά την χρονική περίοδο από το 1970 έως το 1990 σημειώθηκε σημαντική μείωση του αριθμού σκαφών και του ωφελίμου φορτίου και ότι δεν έγινε τίποτε για να αποφευχθεί η επιδείνωση της οικονομικής καταστάσεως στον τομέα των μεταφορών διά των εσωτερικών πλωτών οδών. Ο Stapf παρατηρεί ότι το μέγεθος των ναύλων και οι τιμές τους είναι σημαντικά χαμηλότερα το 1995 από ό,τι το 1957. Η επιδείνωση της καταστάσεως είχε ως αποτέλεσμα την πτώχευση πολλών επιχειρηματιών, η θέση των οποίων έγινε δυσχερέστερη με την υποχρέωση εισφοράς στο ταμείο διαλύσεως.
16 Κατά τη SAM και τον Stapf, το πρόγραμμα διαλύσεως στηρίζεται στην αντίληψη ότι είναι απλώς θέμα διανομής ορισμένου όγκου ναύλων μεταξύ λιγοτέρων πλοίων. Πάντως, ο τομέας των μεταφορών μέσω των εσωτερικών πλωτών οδών βρίσκεται σε ανταγωνισμό με τις σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές. Το αποτέλεσμα του προγράμματος είναι να πιέσει τους ανταγωνιστικούς επιχειρηματίες να χρηματοδοτήσουν τη διάλυση σκαφών των μη ανταγωνιστικών επιχειρηματιών, οι οποίοι θα είχαν, ούτως ή άλλως, παραμεριστεί λόγω των νόμων της αγοράς. Επομένως, οι ανταγωνιστικοί επιχειρηματίες υπόκεινται σε πρόσθετη επιβάρυνση χωρίς να λαμβάνουν κάποιο πλεονέκτημα. Η πρόσθετη αυτή επιβάρυνση και η προκύπτουσα μείωση ευελιξίας της αγοράς κατέστησαν δυσκολότερη την αντιμετώπιση του αυξημένου ανταγωνισμού και εντός του τομέα (συγκεκριμένα από σκάφη προερχόμενα από τις Κάτω Ξώρες και από τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης) και από τις σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές. Οι κοινοτικοί κανονισμοί δημιουργούν διακρίσεις υπέρ των τελευταίων εις βάρος του τομέα των μεταφορών εσωτερικής ναυσιπλοας. Είναι επίσης δυσμενείς για τους ιδιοκτήτες γερμανικών σκαφών, οι οποίοι έχουν ήδη καταβάλει εισφορές σε εθνικό ταμείο πριν από τη θέσπιση του κοινοτικού προγράμματος.
17 Η SAM και ο Stapf προβάλλουν διάφορα άλλα λεπτομερή επιχειρήματα και ισχυρισμούς προς στήριξη των κυρίων αιτημάτων τους:
- Δεν υπάρχει πλεόνασμα στον τομέα· αντιθέτως, το 1990 ανέκυψε έλλειψη λόγω μιας μακράς περιόδου χαμηλού ύψους των υδάτων που οδήγησε σε απώλεια πελατών, οι οποίοι εστράφησαν σε άλλους μεταφορείς, ιδιαίτερα τους σιδηροδρόμους. Οποιοδήποτε πλεόνασμα μπορεί εξίσου καλά να αντιμετωπιστεί με απαγόρευση της ναυσιπλοας κατά τη νύχτα και τα σαββατοκύριακα (SAM).
- Οι ευεργετούμενοι από το πρόγραμμα είναι ουσιαστικά μεγάλες ναυτιλιακές εταιρίες, οι οποίες επανεπενδύουν τις πριμοδοτήσεις διαλύσεως στην κατασκευή νέων σκαφών, πράγμα το οποίο υπονομεύει τον σκοπό της διαρθρωτικής εξυγιάνσεως (SAM).
- Η μείωση της μεταφορικής ικανότητας δεν μπορεί να επηρεάσει τις τιμές των ναύλων εφόσον τα σχετικά αυτές καθορίζονται από το κράτος (SAM).
- Το ύψος των εισφορών καθορίζεται σε σχέση με τη μεταφορική ικανότητα και δεν λαμβάνεται υπόψη το ποσοστό εκμεταλλεύσεως των δυνατοτήτων κάθε πλοίου ξεχωριστά· κατάλληλο κριτήριο θα ήταν ο όγκος των μεταφερομένων εμπορευμάτων (SAM).
- Δεν υπάρχει βάσιμος λόγος για τον αποκλεισμό των ρυμουλκών σκαφών από το πρόγραμμα (Stapf).
- Οι σχετικές με την εξέλιξη της οικείας αγοράς προβλέψεις είναι ξεπερασμένες, εφόσον βασίζονται σε στοιχεία του 1976 (SAM και Stapf).
- Η διαδικασία υποβολής αιτήσεως για πριμοδοτήσεις διαλύσεως δεν είναι τίποτε περισσότερο παρά υποχρεωτική συμμετοχή σε τυχερό παιχνίδι. Ο ιδιοκτήτης σκάφους πρέπει να αποφασίσει αν θα υποβάλει αίτηση για το ελάχιστο ποσοστό 70 % ή θα διακινδυνεύσει αιτούμενος υψηλότερη πριμοδότηση. Θα ήταν δυνατό να θεσπιστεί διαδικασία με την οποία θα εφαρμοζόταν ένα μόνο ποσοστό για όλες τις εγκύρως υποβαλλόμενες αιτήσεις, καθοριζόμενο σε σχέση με τα διαθέσιμα κεφάλαια (SAM και Stapf).
18 Επικουρικώς, η SAM και ο Stapf ισχυρίζονται ότι, ακόμη και αν ο κανονισμός του Συμβουλίου αποτελούσε χρήσιμο μέτρο υπό την έννοια του άρθρου 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης κατά τον χρόνο εκδόσεώς του, το Συμβούλιο είχε την υποχρέωση να τον καταργήσει μόλις κατέστη σαφές ότι δεν επρόκειτο να επιτευχθεί ο σκοπός του. Η SAM και ο Stapf επισημαίνουν ότι το ίδιο το άρθρο 10, παράγραφος 4, του κανονισμού του Συμβουλίου θεσπίζει διαδικασία για την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ληφθέντων μέτρων.
19 Η Γαλλική και η Γερμανική Κυβέρνηση, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν την άποψη ότι κανένα από τα ζητήματα που εγείρουν η SAM και ο Stapf δεν θέτει σε αμφισβήτηση το κύρος των κοινοτικών κανονισμών. Συμφωνώ και εγώ με την άποψη αυτή.
20 Το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να ερμηνεύσει τον κανονισμό 1101/89 σε δύο υποθέσεις, Teirlinck και Wiljo (19). Στην υπόθεση Driessen (20), υποβλήθηκε στο Δικαστήριο ερώτημα ως προς το κύρος των κανόνων περί ειδικών εισφορών που θεσπίζονται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου 8, παράγραφος 1, στοιχείο αα, του κανονισμού του Συμβουλίου, σε συνδυασμό με τους μεταβατικούς κανόνες του άρθρου 8, παράγραφος 3, στοιχείο αα. Στην υπόθεση εκείνη, οι εκκαλούντες της κύριας δίκης, οι οποίοι είχαν αναθέσει τη ναυπήγηση σκαφών πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού, ισχυρίζονται ότι οι διατάξεις αυτές δεν έλαβαν επαρκώς υπόψη την κατάστασή τους. Η απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως αυτής πάντως παρέχει ελάχιστα στοιχεία για τη λύση στις παρούσες υποθέσεις, στις οποίες η SAM και ο Stapf αμφισβητούν στην πραγματικότητα την ίδια την αρχή επί της οποίας στηρίζεται το πρόγραμμα διαλύσεως.
21 Νομίζω ότι τα επιχειρήματά τους συνοψίζονται στον ισχυρισμό ότι το Συμβούλιο υπερέβη τις νομοθετικές εξουσίες που του απονέμει το άρθρο 75, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης θεσπίζοντας μέτρα τα οποία:
α) δεν ήταν αναγκαία διότι δεν υφίστατο διαρθρωτική έλλειψη ισορροπίας μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως (μόνον η SAM)·
β) δεν ήταν κατάλληλα - ή έπαψαν να είναι κατάλληλα - για να αποκαταστήσουν την διαρθρωτική έλλειψη ισορροπίας·
γ) δημιούργησαν δυσμενείς διακρίσεις εις βάρος του τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας υπέρ άλλων τομέων μεταφορών, μεταξύ διαφόρων πλοιοκτητών ή κατά των Γερμανών πλοιοκτητών·
δ) συνιστούν προσβολή των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πλοιοκτητών.
22 Παρ' όλον ότι στη διάταξη περί παραπομπής αναφέρεται ότι η SAM και ο Stapf στηρίζονται στα άρθρα 76, 78, 80, 85 και 92 της Συνθήκης, οι εκκαλούντες δεν προέβαλαν κανένα επιχείρημα που να δικαιολογεί την ιδιαίτερη εξέταση των διατάξεων αυτών. Περαιτέρω, δεν διευκρινίζεται πώς παραβιάστηκαν οι διατάξεις αυτές.
23 Κατά την εξέταση των επιχειρημάτων που προέβαλαν η SAM και ο Stapf, πρέπει να έχουμε υπόψη τα όρια που διέπουν την εξουσία του Δικαστηρίου να ελέγχει τα θεσπισθέντα από το Συμβούλιο νομοθετικά μέτρα. Τα όρια αυτά προκύπτουν από τη θεμελιώδη αρχή της διακρίσεως των εξουσιών στις Κοινότητες. Εκεί όπου η Συνθήκη έχει αναθέσει ευρείες νομοθετικές εξουσίες στο Συμβούλιο, το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει στις εξουσίες του Συμβουλίου τη δική του εκτίμηση της οικονομικής καταστάσεως ή της αναγκαιότητας ή της καταλληλότητας των θεσπισθέντων μέτρων. Αν τούτο συνέβαινε, το Δικαστήριο θα σφετεριζόταν τον νομοθετικό ρόλο του Συμβουλίου επιβάλλοντας τις δικές του απόψεις περί των πτυχών της οικονομικής πολιτικής που πρέπει να ασκούν οι Κοινότητες (21).
24 Το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να εξετάσει το ζήτημα των ορίων της εξουσίας του προς έλεγχο της ασκήσεως των νομοθετικών εξουσιών τους από τα κοινοτικά θεσμικά όργανα ιδίως στον τομέα της γεωργίας. Στον τομέα αυτό έχει καθιερώσει προ πολλού την κρίση ότι «κατά τη χάραξη της επί του θέματος πολιτικής τους, τα αρμόδια κοινοτικά όργανα διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά όχι μόνον τον καθορισμό των πραγματικών βάσεων της δράσεώς τους, αλλά επίσης τον προσδιορισμό των επιδιωκομένων σκοπών, στο πλαίσιο των διατάξεων της Συνθήκης, και την επιλογή των καταλλήλων μέσων ενεργείας» (22). Συνεπώς, «ο δικαστής, ελέγχοντας την άσκηση αυτής της αρμοδιότητας, πρέπει να περιορίζεται στην εξέταση της πρόδηλης πλάνης ή της καταχρήσεως εξουσίας ή του ζητήματος μήπως η οικεία αρχή υπερέβη προδήλως τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεώς της» (23). Ας σημειωθεί ότι το Δικαστήριο υιοθέτησε παρεμφερή προσέγγιση κατά τον έλεγχο των αποφάσεων της Ανωτάτης Αρχής στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΚΑΞ (24).
25 Είναι σαφές ότι τα ίδια ισχύουν ως προς τα μέτρα που θεσπίζονται στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών. Το Δικαστήριο έκρινε ότι, «αναθέτοντας στο Συμβούλιο τη θέσπιση κοινής πολιτικής μεταφορών, η Συνθήκη του παρέχει ευρεία κανονιστική εξουσία θεσπίσεως καταλλήλων κοινών κανόνων δικαίου» (25). Όπως καταδεικνύεται από τις παρούσες υποθέσεις, η άσκηση των εξουσιών αυτών από το Συμβούλιο συνεπάγεται δυσχερείς επιλογές πολιτικής βάσει πολυπλόκων οικονομικών δεδομένων.
26 Σε σχέση με το πλαίσιο αυτό θα εξετάσω τα επιχειρήματα που προέβαλαν η SAM και ο Stapf.
Η προβαλλομένη έλλειψη πλεονασματικής μεταφορικής ικανότητας
27 Μπορώ να ασχοληθώ συνοπτικά με τον ισχυρισμό της SAM ότι το πρόγραμμα διαλύσεως δεν ήταν αναγκαίο διότι δεν υφίστατο πλεονασματική μεταφορική ικανότητα στον τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας. Η ίδια η SAM αντιφάσκει τον ισχυρισμό αυτό με τις γραπτές της παρατηρήσεις, αναφερόμενη σε διαρθρωτικά πλεονάσματα μεταφορικής ικανότητας 15 έως 20 %. Η Επιτροπή υποστηρίζει, χωρίς να αντικρούεται, ότι κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού του Συμβουλίου, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη αναγνώρισαν ομοφώνως την ύπαρξη σημαντικών διαρθρωτικών πλεονασμάτων μεταφορικής ικανότητας στον τομέα, άποψη με την οποία συντάσσεται η Union internationale de la navigation fluviale. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή, αναφερόμενη στην από 23ης Μαου 1995 (26) ανακοίνωσή της, υποστηρίζει - επίσης χωρίς να αντικρούεται - ότι ο ίδιος ο τομέας της εσωτερικής ναυσιπλοας έκρινε ότι τον Μάιο 1995 υπήρχε πλεονασματική μεταφορική ικανότητα περίπου 15 %. Από την έκθεση της Επιτροπής της 16ης Νοεμβρίου 1993, καταρτισθείσα σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 4, του κανονισμού του Συμβουλίου (27), είναι επίσης σαφές ότι εξακολουθούσε να υπάρχει πλεονασματική μεταφορική ικανότητα στον τομέα κατά την περίοδο από το 1988 έως το 1993.
28 Οι ισχυρισμοί της Επιτροπής συμφωνούν με τα στοιχεία που παρέχονται από τα προαναφερθέντα έγγραφα της 8ης Δεκεμβρίου 1994 του Ομοσπονδιακού Υπουργού Μεταφορών (28) τα οποία επισυνάπτονται στις γραπτές παρατηρήσεις της SAM. Ο Υπουργός εκτιμά την πλεονασματική μεταφορική ικανότητα του γερμανικού στόλου περίπου 15 % και αναφέρει ότι τα ίδια ισχύουν και σε άλλα κράτη μέλη.
29 Όσον αφορά το επιχείρημα ότι αυτή η πλεονασματική μεταφορική ικανότητα, που υπήρχε, θα μπορούσε να είχε αντιμετωπιστεί με απαγόρευση της ναυσιπλοας κατά τη νύχτα και τα σαββατοκύριακα, η επιλογή της καταλληλότερης πολιτικής ανήκει, όπως ήδη αναφέρθηκε, κατ' αρχήν στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου. Εν πάση περιπτώσει, γίνεται δύσκολα αντιληπτό πώς η απαγόρευση θα είχε αυξήσει την αποδοτικότητα των επιχειρήσεων του τομέα. Επιπλέον, εάν, όπως υποστηρίζουν η SAM και ο Stapf, οι μεταφορές επί των εσωτερικών πλωτών οδών βρίσκονταν σε στενό ανταγωνισμό με τα άλλα είδη μεταφορών, οι αυστηροί περιορισμοί της ναυσιπλοας που συνεπάγεται η απαγόρευση αυτή θα είχαν ασφαλώς οδηγήσει σε μεγαλύτερη απώλεια πελατών υπέρ των σιδηροδρομικών και οδικών μεταφορέων από ό,τι τα θεσπισθέντα μέτρα.
Η καταλληλότητα των κοινοτικών κανονισμών
30 Ο Stapf και η SAM υποστηρίζουν ότι το πρόγραμμα διαλύσεως δεν ήταν η κατάλληλη αντιμετώπιση της κρίσεως στον τομέα. Στηρίζουν το επιχείρημα αυτό ουσιαστικά επί του ισχυρισμού ότι το πρόγραμμα ήταν ανεπιτυχές. Απέτυχε να διασφαλίσει διαρθρωτικές βελτιώσεις, να εμποδίσει νοθεύσεις του ανταγωνισμού ή να αυξήσει το επίπεδο των ναύλων. Ο τομέας εξακολουθεί να διέρχεται κρίση.
31 Δεν έχω πειστεί από το επιχείρημα αυτό. Ένα σημείο που πρέπει να τονιστεί κατ' αρχάς είναι ότι πουθενά στο προοίμιο του κανονισμού του Συμβουλίου δεν αναφέρεται ότι σκοπός του είναι να αυξηθεί το επίπεδο των ναύλων. Ο κύριος σκοπός του κανονισμού είναι μάλλον να μειώσει τα πλεονάσματα μεταφορικής ικανότητας στον τομέα για να εξισορροπήσει τη ζήτηση με την προσφορά στην εσωτερική ναυσιπλοα. Ενόψει αυτού, από το γεγονός και μόνον ότι ο κανονισμός είναι ανεπιτυχής ή εν μέρει μόνον επιτυχής, δεν προκύπτει ότι το Συμβούλιο υπερέβη τη νομοθετική του εξουσία θεσπίζοντάς τον. Τούτο θα συνέβαινε μόνον αν το Συμβούλιο είχε εκτιμήσει τα οικονομικής φύσεως δεδομένα κατά πρόδηλη πλάνη ή επιλέξει πολιτική η οποία προδήλως ήταν απρόσφορη για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Δεν αποδεικνύεται ότι τούτο συνέβη εν προκειμένω. Αντιθέτως, προκύπτει ότι το πρόγραμμα διαλύσεως είχε ορισμένη επιτυχία. Ο κύριος σκοπός του προγράμματος ήταν να διασφαλίσει μείωση της μεταφορικής ικανότητας των στόλων εσωτερικής ναυσιπλοας για να αντιμετωπιστεί η συνεχής πτώση της ζητήσεως. Η Επιτροπή υποστήριξε - χωρίς να αντικρουστεί - ότι το πρόγραμμα διαλύσεως οδήγησε σε μείωση κατά περίπου 8 % της μεταφορικής ικανότητας των στόλων μεταξύ 1ης Ιανουαρίου 1990 και 1ης Ιουλίου 1994. Επιπλέον, η έκθεση της Επιτροπής της 16ης Νοεμβρίου 1993 (29) καταδεικνύει ότι στον τομέα μεταφοράς ξηρών φορτίων οι τιμές των ναύλων αυξήθηκαν ταχύτερα απ' ό,τι οι δαπάνες κατά τη χρονική περίοδο από το 1988 έως το 1991. Το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγει η Επιτροπή στην έκθεσή της, ότι η επιτευχθείσα κατά την περίοδο αυτή βελτίωση οφείλεται στον συνδυασμό της μειωμένης μεταφορικής ικανότητας και της σταθεράς ζητήσεως, φαίνεται λογικό.
32 Το 1992 και το 1993 σημειώθηκε αιφνίδια πτώση στις τιμές των ναύλων, την οποία η έκθεση της Επιτροπής αποδίδει στην ύφεση στις βιομηχανίες στις οποίες βασίζεται ιδιαίτερα ο τομέας της εσωτερικής ναυσιπλοας, συγκεκριμένα στην οικοδομική δραστηριότητα, στη βιομηχανία άνθρακα και χάλυβα, και στη χημική βιομηχανία. Στις γραπτές της παρατηρήσεις, η SAM κάνει επίσης λόγω για μείωση 30 έως 60 % του όγκου των ναύλων. Σύμφωνα με τα προαναφερθέντα έγγραφα της 8ης Δεκεμβρίου 1994 τα οποία εκδόθηκαν από τον Ομοσπονδιακό Υπουργό Μεταφορών σημειώθηκε επίσης μείωση στις τιμές των ναύλων μεταξύ 30 και 40 % κατά μέσον όρο και έως 60 % για ορισμένα εμπορεύματα, όπως ο άνθρακας. Τα έγγραφα αυτά αποδίδουν τη μείωση εν μέρει σε βραχυπρόθεσμες οικονομικές δυσχέρειες, κατά κύριο λόγο όμως στον αυξημένο ανταγωνισμό που ακολούθησε την κατάργηση των σταθερών τιμών των ναύλων στο πλαίσιο ελευθερώσεως της εσωτερικής αγοράς.
33 Είναι σαφές ότι η μικρή μείωση της μεταφορικής ικανότητας των στόλων, η οποία επετεύχθη μέσω του προγράμματος διαλύσεως ήταν ανεπαρκής για να εξισορροπήσει την τόσο σοβαρή πτώση ζητήσεως και την κατάρρευση των τιμών των ναύλων. Οι χρηματικοί πόροι των διαφόρων ταμείων ήταν ανεπαρκείς για να ικανοποιήσουν τις αιτήσεις πριμοδοτήσεων διαλύσεως (30). Παρ' όλ' αυτά, είναι εύλογο να υποτεθεί ότι η επιτευχθείσα μείωση μεταφορικής ικανόητητας πρέπει να βοήθησε στο να αποφευχθεί μια σοβαρότερη επιδείνωση της καταστάσεως του τομέα και, κατά τούτο, το πρόγραμμα είχε μερική επιτυχία.
34 Δεν έχω πεισθεί από το επιχείρημα ότι η υποχρέωση συνεισφοράς στο πρόγραμμα διαλύσεως κατέστησε πιο δυσχερή για τον τομέα τον ανταγωνισμό με τις σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές, οδηγώντας σε μείωση της ζητήσεως μεταφορών εσωτερικής ναυσιπλοας. Για τους λόγους που θα αναπτυχθούν κατωτέρω, δεν νομίζω ότι οι μεταφορές εσωτερικής ναυσιπλοας είναι ευκόλως εναλλάξιμες με άλλα είδη μεταφορών, συγκεκριμένα με τις οδικές μεταφορές (οι οποίες, σύμφωνα με τα έγγραφα του Ομοσπονδιακού Υπουργού Μεταφορών, υπολογίζονται στο 54,1 % του συνόλου της γερμανικής αγοράς μεταφορών εμπορευμάτων). Επιπλέον, δεν μπορεί να υποστηριχθεί σοβαρά ότι οι σχετικά χαμηλές (3 321 γερμανικά μάρκα για τη SAM και 4 179 γερμανικά μάρκα για τον Stapf, για την εν λόγω χρονική περίοδο) ετήσιες εισφορές που επεβάρυναν τους πλοιοκτήτες, αύξησαν τόσο σημαντικά τα έξοδα λειτουργίας ώστε να διακυβεύεται η ανταγωνιστικότητά τους. Από τα ενώπιον του Δικαστηρίου προσκομισθέντα έγγραφα προκύπτει ότι η αλήθεια ως προς αυτό είναι ότι η SAM και ο Stapf έχουν την ατυχία να βρίσκονται σε έναν τομέα αγοράς, στον οποίο τα αποτελέσματα της σοβαρής υφέσεως και της απελευθερώσεως της αγοράς επιδεινώθηκαν από την υφιστάμενη πλεονάζουσα μεταφορική ικανότητα.
35 Εν πάση περιπτώσει, δεν δέχομαι ότι οι πλοιοκτήτες δεν έλαβαν κάποιο πλεονέκτημα σε αντιστάθμισμα της εισφοράς. Μπορεί να είναι αληθές ότι, ακόμη και χωρίς το πρόγραμμα διαλύσεως, οι λιγότερο αποδοτικοί επιχειρηματίες θα είχαν τελικώς, ούτως ή άλλως, τεθεί εκτός της αγοράς (παρ' όλον που θα μπορούσε εξίσου να είχε οδηγήσει εκτός αγοράς αποδοτικούς επιχειρηματίες που δεν μπορούσαν να επιβιώσουν, λόγω υποκεφαλαιοποιήσεως). Πάντως, ευλόγως μπορεί να υποτεθεί ότι το δημιουργούμενο από το πρόγραμμα κίνητρο εγκαταλείψεως του τομέα επιτάχυνε τη μείωση της μεταφορικής ικανότητας. Επιπροσθέτως, η μείωση αυτή μπόρεσε να πραγματοποιηθεί ομαλά, και οι πλοιοκτήτες διευκολύνθηκαν να εγκαταλείψουν τον τομέα με λογικούς οικονομικούς όρους. Συνάδει με τους σκοπούς της Συνθήκης, όπως καθορίζονται στο άρθρο 2 και η επίτευξη των οποίων επιδιώκεται στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών, η διερεύνηση δυνατοτήτων κρατικής παρεμβάσεως στην αγορά, στην περίπτωση εξαιρετικών καταστάσεων με σκοπό την απάμβλυνση των επαχθών συνεπειών, τις οποίες υπάρχει κίνδυνος να έχει η ελεύθερη λειτουργία των νόμων της αγοράς στον οικονομικό και κοινωνικό τομέα (31).
36 Όσον αφορά το επιχείρημα της SAM ότι η μείωση της μεταφορικής ικανότητας δεν μπορεί να επηρεάσει τις τιμές των ναύλων εφόσον αυτές καθορίζονται από το κράτος, η Επιτροπή απαντά ότι το σύστημα των καθορισμένων τιμών ναύλων το οποίο εφαρμοζόταν στη Γερμανία μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1994 δεν ίσχυε στις διεθνείς μεταφορές. Επιπλέον, ακόμη και όπου ίσχυαν καθορισμένες τιμές, η μείωση της μεταφορικής ικανότητας των ναύλων θα οδηγούσε σε μεγαλύτερη χρησιμοποίηση των σκαφών.
37 Το επιχείρημα της SAM και του Stapf ότι η διαδικασία για τη χορήγηση των πριμοδοτήσεων διαλύσεως είναι αναγκαστική συμμετοχή σε τυχερό παιχνίδι δεν μου φαίνεται λυσιτελές για την υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία αφορά την είσπραξη της ετήσιας εισφοράς στο ταμείο. Εάν η διαδικασία χορηγήσεως κριθεί παράνομη, μόνη συνέπεια θα είναι να διαπιστωθεί μερική ακυρότητα και τούτο δεν θα επηρεάσει την υποχρέωση εισφοράς στο ταμείο. Εν πάση περιπτώσει, βρίσκω πειστικούς τους λόγους οι οποίοι δικαιολογούν την επιλογή της μεθόδου που ακολούθησε η Επιτροπή. Συγκεκριμένα, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η μέθοδος αυτή διασφαλίζει την καλύτερη δυνατή χρήση των περιορισμένων διαθεσίμων κονδυλίων. Έχει επίσης το πλεονέκτημα να δίνει τη δυνατότητα σε αυτούς που επιθυμούν ιδιαίτερα να εγκαταλείψουν τον τομέα να επιλέξουν ένα κατώτατο εγγυημένο ποσοστό πριμοδοτήσεως εντός των ορίων των διαθεσίμων κονδυλίων.
38 Δεν νομίζω ότι είναι απαραίτητο στην παρούσα υπόθεση το Δικαστήριο να απαντήσει ειδικά στο δεύτερο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου, το οποίο θίγει το ζήτημα αρχής αν ένας κοινοτικός κανονισμός ο οποίος είναι έγκυρος κατά τον χρόνο εκδόσεώς του μπορεί μεταγενέστερα να καταστεί άκυρος. Δεν νομίζω ότι οι παρούσες υποθέσεις παρέχουν το κατάλληλο πλαίσιο εντός του οποίου μπορεί να εξεταστεί το ζήτημα αυτό, το οποίο απαιτεί λεπτομερέστερη εξέταση από αυτήν η οποία έγινε στην παρούσα διαδικασία. Γενικώς, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο (32), η νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως πρέπει να κρίνεται μόνο σε συνάρτηση με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που υφίστανται κατά τον χρόνο εκδόσεώς της. Νομίζω, ωστόσο, ότι μπορεί να υπάρξουν περιστάσεις υπό τις οποίες ο κοινοτικός νομοθέτης είναι υποχρεωμένος να ανακαλέσει ή να τροποποιήσει νομοθετικό μέτρο για να λάβει υπόψη μεταγενέστερες εξελίξεις· παραδείγματος χάριν, τούτο μπορεί να συμβεί όταν, μετά τη θέσπισή του, το μέτρο εισάγει διακρίσεις ή απλώς έχει επιτευχθεί ο σκοπός του και επομένως δεν υπάρχει περαιτέρω δικαιολογία για την επιβολή της επιβαρύνσεως στους ιδιώτες.
39 Πάντως, τούτο σαφώς δεν ανακύπτει εν προκειμένω. Η επίδικη χρονική περίοδος της κύριας δίκης είναι το οικονομικό έτος 1990, το οποίο ήταν το πρώτο έτος εφαρμογής του κανονισμού του Συμβουλίου (33). Επιπλέον, εφόσον όπως ήδη παρατήρησα (βλ. παραγράφους 27 και 28), εξακολούθησε να υφίσταται σημαντική πλεονασματική μεταφορική ικανότητα των στόλων, το Συμβούλιο δικαιολογείται να διατηρεί σε ισχύ μέτρα προοριζόμενα να τη μειώσουν. Σημειωτέον επίσης ότι, στους προσφάτως θεσπισθέντες κανονισμούς 2819/95 (34) και 2254/96 (35), το Συμβούλιο υιοθέτησε προφανώς την άποψη ότι η δράση της Κοινότητας πρέπει να συνεχιστεί πρωταρχικώς υπό τη μορφή προγράμματος διαλύσεως βάσει της αλληλεγγύης μεταξύ επιχειρήσεων και επεδίωξε απλώς να ενισχύσει τη δράση αυτή προβλέποντας πρόσθετη χρηματοδότηση από εθνικά και κοινοτικά ταμεία (36).
Η προβαλλομένη παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
40 Η SAM και ο Stapf ισχυρίζονται ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως από διάφορες πλευρές. Πρώτον, δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις εις βάρος των Γερμανών πλοιοκτητών διότι είχαν ήδη καταβάλει εισφορές σε εθνικό ταμείο πριν θεσπιστεί το κοινοτικό σύστημα. Το επιχείρημα αυτό είναι προδήλως αβάσιμο. Θα ήταν σαφώς αναποτελεσματικό να θεσπίζονται κοινοτικοί κανόνες οι οποίοι θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ύπαρξη, τη φύση και το περιεχόμενο προηγουμένων μέτρων παρεμβάσεως. Περαιτέρω, η ίδια η έννοια της κοινής πολιτικής βασίζεται στην αντικατάσταση των διαφορετικών εθνικών συστημάτων από μια κοινή προσέγγιση. Εν πάση περιπτώσει, από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού του Συμβουλίου προκύπτει ότι εθνικά συστήματα διαλύσεως πλοίων υπήρχαν ήδη σε «ορισμένα κράτη μέλη».
41 Δεύτερον, ο Stapf και η SAM ισχυρίζονται ότι ο κανονισμός του Συμβουλίου δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις εις βάρος του τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας και υπέρ των σιδηροδρομικών και οδικών μεταφορών. Δεν υπάρχουν όμως ενδείξεις ότι το Συμβούλιο υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας ότι οι επιχειρήσεις του τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας βρίσκονται σε αντικειμενικώς διαφορετική θέση από τις επιχειρήσεις άλλων τομέων μεταφορών και ότι ήταν απαραίτητη η ιδιαίτερη δράση στον τομέα αυτό. Η μεταφορά εσωτερικής ναυσιπλοας δεν είναι προφανώς πλήρως εναλλάξιμη με άλλα είδη μεταφορών. Είναι ιδιαίτερα κατάλληλη για τις δαπανηρές μεταφορές ογκωδών φορτίων για μεγάλες αποστάσεις. Εξάλλου, ως εξαρτώμενη από το δίκτυο των πλωτών οδών, δεν έχει την ευελιξία των σιδηροδρομικών μεταφορών και ιδιαίτερα των οδικών μεταφορών. Το Συμβούλιο κατέληξε στην άποψη ότι υπήρχαν, για αρκετό χρονικό διάστημα, διαρθρωτικά πλεονάσματα μεταφορικής ικανότητας στους στόλους εσωτερικής ναυσιπλοας και δεν υπήρχε προοπτική αυξήσεως της ζητήσεως για τα επόμενα έτη· αντιθέτως, η συμμετοχή του τομέα στη συνολική αγορά των μεταφορών μειωνόταν συνεχώς, λόγω των μεταβολών στις βιομηχανίες βάσης, ο εφοδιασμός των οποίων εξασφαλίζεται κυρίως με μεταφορές εσωτερικής ναυσιπλοας (37). Νομίζω ότι υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο δικαιολογείται πλήρως για τη θέσπιση συγκεκριμένων μέτρων στον τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας, τα οποία προορίζονται να απορροφήσουν τα διαρθρωτικά πλεονάσματα του τομέα.
42 Τρίτον, ο Stapf ισχυρίζεται ότι δεν δικαιολογείται ο αποκλεισμός των ρυμουλκών σκαφών από το σύστημα διαλύσεως. Πάντως, η Επιτροπή εξήγησε στις γραπτές παρατηρήσεις της, χωρίς να αντικρουστεί, ότι τα ρυμουλκά σκάφη έχουν παύσει προ πολλού να διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην εσωτερική ναυσιπλοα και χρησιμοποιούνται κυρίως ως βοηθητικά σκάφη στους λιμένες. Επομένως, δεν συμβάλλουν στα διαρθρωτικά πλεονάσματα μεταφορικής ικανότητας του τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοας.
43 Τέταρτον, η SAM διαμαρτύρεται για το ότι το ποσό της εισφοράς καθορίζεται σε σχέση με τη μεταφορική ικανότητα και δεν λαμβάνει υπόψη τα ποσοστά της χρησιμοποιούμενης μεταφορικής ικανότητας κάθε σκάφους. Δεν βρίσκω το επιχείρημα αυτό πειστικό. Η εισφορά δεν καθορίζεται σε μια ενιαία τιμή αλλά βασίζεται στη χωρητικότητα νεκρού φορτίου κάθε σκάφους. Νομίζω ότι το Συμβούλιο βασίμως θεώρησε ότι η προοριζόμενη να χρηματοδοτήσει μείωση της μεταφορικής ικανότητας εισφορά πρέπει να υπολογίζεται βάσει της χωρητικότητας με την οποία ένα σκάφος συμβάλλει στη συνολική μεταφορική ικανότητα του στόλου. Επιπλέον, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, ο υπολογισμός της εισφοράς βάσει του ετησίου ποσοστού χρησιμοποιήσεως της μεταφορικής ικανότητας κάθε σκάφους θα είχε προκαλέσει σημαντικές δυσχέρειες διοικητικής φύσεως και ελέγχου. Όσον αφορά το επιχείρημα της SAM ότι οι ευεργετούμενοι από το πρόγραμμα διαλύσεως είναι κατ' ουσίαν μεγάλες ναυτιλιακές εταιρίες οι οποίες επενδύουν εκ νέου τις πριμοδοτήσεις διαλύσεως στην κατασκευή νέων σκαφών, νομίζω ότι η δυσχέρεια της Επιτροπής να ακολουθήσει αυτή τη συλλογιστική είναι πλήρως κατανοητή. Απαιτώντας από τον ιδιοκτήτη νέου σκάφους την καταβολή ειδικής εισφοράς στο οικείο ταμείο, αντιστοιχούσας σε πριμοδότηση διαλύσεως για χωρητικότητα αντίστοιχη της χωρητικότητας του νέου σκάφους, ο κανονισμός διασφαλίζει ότι η είσοδος νέων σκαφών στην αγορά δεν θέτει σε κίνδυνο το σύστημα (38).
44 Τέλος, η SAM και ο Stapf ισχυρίζονται ότι το πρόγραμμα διαλύσεως τους περιάγει σε μειονεκτική θέση ως προς τους ανταγωνιστές τους από τις Κάτω Ξώρες και τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης. Δεν αντιλαμβάνομαι πώς μπορεί το πρόγραμμα διαλύσεως να θέτει τους Γερμανούς πλοιοκτήτες σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους από άλλα κράτη μέλη, τη στιγμή που οι ανταγωνιστές αυτοί υπόκεινται επίσης στην υποχρέωση εισφοράς σε ταμείο διαλύσεως. Προσθέτω ότι δεν βλέπω ποια σχέση έχει το ζήτημα του κύρους του προγράμματος διαλύσεως με τον ισχυρισμό που διατύπωσε η SAM κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι δηλαδή οι επιχειρήσεις των Κάτω Ξωρών λαμβάνουν διάφορα είδη κρατικών ενισχύσεων.
45 Είναι αληθές ότι οι κοινοτικές επιχειρήσεις μπορεί να βρίσκονται σε μειονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε κράτος εκτός Κοινότητας και χρησιμοποιούν σκάφη που δεν είναι νηολογημένα σε κράτος μέλος και συνεπώς δεν υπόκεινται στο κοινοτικό σύστημα διαλύσεως. Είναι ασφαλώς ευκταίον να επιδιώξει η Κοινότητα, ενδεχομένως, την επίτευξη συμφωνιών με τρίτες χώρες ώστε να διασφαλίζει ότι τα μέτρα παρεμβάσεως, όπως εν προκειμένω, δεν θα διακυβεύονται. Πράγματι, στην τελευταία αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού, το Συμβούλιο αναφέρει ότι είναι ευκταίο να θεσπίσει η Ελβετία ανάλογα μέτρα και επισημαίνει ότι η χώρα αυτή έχει φανεί διατεθειμένη να θεσπίσει τέτοια μέτρα. Πάντως, είναι σαφές ότι η αποτυχία επιτεύξεως τέτοιας συμφωνίας με τις εν λόγω τρίτες χώρες δεν μπορεί να καθιστά άκυρα τα μέτρα παρεμβάσεως που έχει θεσπίσει μονομερώς η Κοινότητα. Εν πάση περιπτώσει, τα έγγραφα της 8ης Δεκεμβρίου 1994, τα οποία εκδόθηκαν από τον Ομοσπονδιακό Υπουργό, καταδεικνύουν ότι ο γερμανικός και ο ολλανδικός στόλος μοιράζονται το 88 % του συνολικού εμπορίου των γερμανικών εσωτερικών πλωτών οδών. Οι ολλανδικές επιχειρήσεις είναι σαφώς οι πιο σημαντικοί ανταγωνιστές για τις γερμανικές επιχειρήσεις, κατέχοντας το 43 % της αγοράς (έναντι του 45 % των γερμανικών επιχειρήσεων).
Η φερομένη παραβίαση θεμελιωδών δικαιωμάτων
46 Η SAM και ο Stapf ισχυρίζονται ότι οι κανονισμοί της Κοινότητας παραβιάζουν τα θεμελιώδη δικαιώματά τους, αναφερόμενοι ειδικότερα στην απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων, το δικαίωμα ιδιοκτησίας και την ελεύθερη άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας.
47 Έχει παγιωθεί η αντίληψη ότι ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί τμήμα των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου και ότι, διασφαλίζοντας τον σεβασμό των δικαιωμάτων αυτών, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη τις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και των διεθνών συμφωνιών, ιδιαιτέρως της Ευρωπαϋκής Συμβάσεως περί Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, η οποία έχει ιδιαίτερη σημασία ως προς αυτό. Το άρθρο ΣΤ, παράγραφος 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, το οποίο ορίζει ότι η Ένωση σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα, που κατοχυρώνονται με τη Σύμβαση, όπως προκύπτουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, ως γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, ενσωματώνει στη Συνθήκη τη νομολογία του Δικαστηρίου (39).
48 Πάντως, για τους ήδη αναπτυχθέντες λόγους, κατά την άποψή μου, δεν υφίσταται καμία παραβίαση της απαγορεύσεως δημιουργίας των διακρίσεων στις παρούσες υποθέσεις. Εξάλλου, σε σχέση με το δικαίωμα ιδιοκτησίας και την ελεύθερη άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«(...) Oι αρχές αυτές ωστόσο δεν είναι απόλυτες, αλλά πρέπει να νοούνται σε σχέση προς την κοινωνική τους λειτουργία. Επομένως, στην άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και της ελευθερίας ασκήσεως της επαγγελματικής δραστηριότητας μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί, ιδίως στο πλαίσιο κοινής οργανώσεως αγορών, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί αντιστοιχούν πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος επιδιωκομένους από την Κοινότητα και δεν συνιστούν, σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη παρέμβαση που να θίγει την ίδια την υπόσταση των ανωτέρω αναγνωρισμένων δικαιωμάτων» (40).
49 Όπως παρατηρεί η Επιτροπή, οι κοινοτικοί κανόνες θεσπίστηκαν στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών για την επίτευξη σκοπών γενικού συμφέροντος τους οποίους επιδιώκει η Κοινότητα. Η σχετικά μικρή υποχρέωση συνεισφοράς η οποία επιβάλλεται στους πλοιοκτήτες μπορεί με δυσκολία να θεωρηθεί ως δυσανάλογη και αφόρητη παρέμβαση η οποία θίγει την ίδια την ουσία των δικαιωμάτων τους.
Συμπέρασμα
50 Συνεπώς, έχω τη γνώμη ότι στα υποβληθέντα από το Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen ερωτήματα πρέπει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση:
«Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου και των κανονισμών (ΕΟΚ) της Επιτροπής 1102/89 και 3685/89.»
(1) - ΕΕ 1989, L 116, σ. 25. Έκτοτε ο κανονισμός τροποποιήθηκε με τους κανονισμούς του Συμβουλίου (ΕΟΚ) 3572/90 (ΕΕ 1990, L 353, σ. 12)· (ΕΚ) 844/94 (ΕΕ 1994, L 98, σ. 1), (ΕΚ) 3314/94 (ΕΕ 1994, L 350, σ. 8)· (ΕΚ) 2819/95 (ΕΕ 1995, L 292, σ. 7), και (ΕΚ) 2254/96 (ΕΕ 1996, L 304, σ. 1), και με τους κανονισμούς της Επιτροπής (ΕΚ) 2812/94 (ΕΕ 1994, L 298, σ. 22), και (ΕΚ) 2310/96 (ΕΕ 1996, L 313, σ. 8). Οι τροποποιήσεις αυτές δεν έχουν άμεση σχέση με τις παρούσες υποθέσεις.
(2) - Άρθρο 3.
(3) - Άρθρο 4.
(4) - Άρθρο 5.
(5) - Άρθρο 6, παράγραφος 1.
(6) - Άρθρο 6, παράγραφος 3.
(7) - Άρθρο 6, παράγραφος 4.
(8) - Άρθρο 6, παράγραφος 7.
(9) - Άρθρο 8, παράγραφος 1.
(10) - Άρθρο 10, παράγραφος 4.
(11) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 1102/89 της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 1989, περί θεσπίσεως ορισμένων μέτρων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαρθρωτική εξυγίανση της εσωτερικής ναυσιπλοας (ΕΕ 1989, L 116, σ. 30).
(12) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 3685/89 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 1989, περί τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 1102/89 περί θεσπίσεως ορισμένων μέτρων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαρθρωτική εξυγίανση της εσωτερικής ναυσιπλοας (ΕΕ 1989, L 360, σ. 20). Έκτοτε ο κανονισμός 1102/89 τροποποιήθηκε περαιτέρω με τους κανονισμούς (ΕΟΚ) 317/91 (ΕΕ 1991, L 37, σ. 27), (ΕΟΚ) 3690/92 (ΕΕ 1992, L 374, σ. 22), (ΕΚ) 3433/93 (ΕΕ 1993, L 314, σ. 10), (ΕΚ) 3039/94 (ΕΕ 1994, L 322, σ. 11) και (ΕΚ) 2326/96 (ΕΕ 1996, L 316, σ. 13). Οι τροποποιήσεις αυτές δεν έχουν άμεση σχέση με τις παρούσες υποθέσεις.
(13)
- Άρθρο 1, παράγραφος 1.
(14) - Άρθρο 1, παράγραφος 2.
(15) - Άρθρο 6, παράγραφος 2.
(16) - Άρθρο 6, παράγραφος 3.
(17) - Άρθρο 6, παράγραφος 4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts και δήλωση του Ομοσπονδιακού Υπουργού Μεταφορών zum Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, και τα δύο με ημερομηνία 8 Δεκεμβρίου 1994.
(19) - Απόφαση της 1ης Ιουνίου 1995 στην υπόθεση C-414/93, Teirlinck (Συλλογή 1995, σ. Ι-1339)· απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1997 στην υπόθεση C-178/95, Wiljo (Συλλογή 1997, σ. Ι-585).
(20) - Απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1993 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-13/92, C-14/92, C-15/92 και C-16/92, Driessen κ.λπ. (Συλλογή 1993, σ. Ι-4751).
(21) - Βλ. Α. G. Toth, The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Vol. 1, Oxford 1990, σ. 338 και 339.
(22) - Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 197/80 έως 200/80, 243/80, 245/80 και 247/80, Ludwigshafener Walzmόhle κ.λπ. κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή 1981, σ. 3211, σκέψη 37). Βλ., επίσης, παραδείγματος χάριν, απόφαση της 25ης Μαου 1978 στην υπόθεση 136/77, Racke (Συλλογή τόμος 1978, σ. 385, σκέψη 4)· απόφαση της 12ης Ιουλίου 1979 στην υπόθεση 166/78, Ιταλία κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 247, σκέψη 14), και απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1980 στην υπόθεση 138/79, Roquette Frθres κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313, σκέψη 25). Βλ., επίσης, ως προς τα θεσπιζόμενα με την κοινή γεωργική πολιτική μέτρα, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lιger της 26ης Σεπτεμβρίου 1996 στις υποθέσεις C-150/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, και C-284/94, Ισπανία κατά Συμβουλίου, παράγραφοι 89 έως 93.
(23) - Προαναφερθείσα απόφαση Roquette Frθres κατά Συμβουλίου, σκέψη 25.
(24) - Βλ., παραδείγματος χάριν, απόφαση της 21ης Μαρτίου 1955 στην υπόθεση 6/54, Κάτω Ξώρες κατά Ανωτάτης Αρχής (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 13).
(25) - Απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 1978 στην υπόθεση 97/78, Schumalla (Συλλογή τόμος 1978, σ. 713, σκέψη 4).
(26) - Ανακοίνωση περί της κοινής πολιτικής οργανώσεως της αγοράς μεταφορών στην εσωτερική ναυσιπλοα και μέτρων στηρίξεως, COM(95) 199 τελικό, παράγραφοι 14 και 20.
(27) - Έκθεση της Επιτροπής περί των αποτελεσμάτων των διαρθρωτικών μέτρων βελτιώσεως στις μεταφορές εσωτερικής ναυσιπλοας, όπως θεσπίζονται με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1101/89 του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 1989, COM(93) 553 τελικό.
(28) - Βλ. υποσημείωση 18.
(29) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 27.
(30) - Βλ. τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 2819/95, προαναφερθέντος στην υποσημείωση 1.
(31) - Βλ., επί παρεμφερούς θέματος σε σχέση με τη Συνθήκη ΕΚΑΞ, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Capotorti στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 154/78, 205/78, 206/78, 226/78 έως 228/78, 263/78 και 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 και 85/79, Valsabbia κ.λπ. κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1980/Ι, σ. 489, παράγραφος 5 των προτάσεων).
(32) - Βλ., παραδείγματος χάριν, απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1979 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 15/76 και 16/76, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 141, σκέψη 7).
(33) - Άρθρο 10, παράγραφος 1.
(34) - Προμνημονευθέντα στην υποσημείωση 1.
(35) - Προμνημονευθέντα στην υποσημείωση 1.
(36) - Βλ. τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 2819/95.
(37) - Πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού του Συμβουλίου.
(38) - Άρθρο 8, παράγραφος 1.
(39) - Βλ. τη γνωμοδότηση 2/94 της 28ης Μαρτίου 1996 (Συλλογή 1996, σ. Ι-1759, σκέψεις 32 και 33) και τις προτάσεις μου στην υπόθεση C-84/95, Bosphorus (απόφαση της 30ής Ιουλίου 1996, Συλλογή 1996, σ. Ι-3953, παράγραφοι 51 και 52 των προτάσεων).
(40) - Aπόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1994 στην υπόθεση C-280/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-4973, σκέψη 78)· απόφαση Bosphorus, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 39, σκέψη 21.