62000CJ0057_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C-57/00 P e C-61/00 P,
Freistaat Sachsen, representado por J. Sedemund, Rechtsanwalt, com domicílio escolhido no Luxemburgo (C-57/00 P),
Volkswagen AG e Volkswagen Sachsen GmbH, representadas por M. Schütte, Rechtsanwalt, com domicílio escolhido no Luxemburgo (C-61/00 P),
recorrentes,
que têm por objecto dois recursos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Segunda Secção Alargada), de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão (T-132/96 e T-143/96, Colect., p. II-3663), em que se pede a anulação desse acórdão,
sendo as outras partes no processo:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por K.-D. Borchardt, na qualidade de agente, assistido por M. Núñez-Müller, Rechtsanwalt, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
República Federal da Alemanha, representada por T. Oppermann, na qualidade de agente,
e
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen e C. W. A. Timmermans, presidentes de secção, D. A. O. Edward, P. Jann e V. Skouris, F. Macken (relator), S. von Bahr e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 26 de Fevereiro de 2002, no decurso da qual o Freistaat Sachsen foi representado por T. Lübbig, Rechtsanwalt, a Volkswagen AG e a Volkswagen Sachsen GmbH por M. Schütte, a Comissão por K.-D. Borchardt, assistido por M. Núñez-Müller, e a República Federal da Alemanha por T. Oppermann e W.-D. Plessing, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Maio de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Fevereiro de 2000, o Freistaat Sachsen, por um lado, bem como a Volkswagen AG (a seguir «Volkswagen») e a Volkswagen Sachsen GmbH (a seguir «VW Sachsen»), por outro, interpuseram, nos termos do artigo 49.° do Estatuto CE do Tribunal de Justiça, dois recursos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão (T-132/96 e T-143/96, Colect., p. II-3663, a seguir «acórdão recorrido»), através do qual este último negou provimento ao recurso destinado a obter a anulação parcial da Decisão 96/666/CE
da Comissão, de 26 de Junho de 1996, relativa a um auxílio da Alemanha ao grupo Volkswagen destinado às unidades fabris em Mosel e Chemnitz (JO L 308, p. 46, a seguir «decisão controvertida»).
2 Por despacho de 18 de Maio de 2000 do presidente do Tribunal de Justiça, os processos C-57/00 P e C-61/00 P foram apensos para efeitos da fase escrita e oral do processo bem como do acórdão.
3 O acórdão recorrido foi proferido na sequência de petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, respectivamente, em 26 de Agosto e 13 de Setembro de 1996, pelo Freistaat Sachsen, por um lado, bem como pela Volkswagen e pela VW Sachsen, por outro, nas quais pediram a anulação parcial da decisão controvertida.
4 Por despachos de 1 e 3 de Julho de 1998, o Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção da República Federal da Alemanha e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio, respectivamente, dos recorrentes e da Comissão.
5 Paralelamente aos recursos interpostos no Tribunal de Primeira Instância, a República Federal da Alemanha interpôs, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Setembro de 1996, recurso de anulação parcial da decisão controvertida, registado sob o número C-301/96. Este processo foi suspenso pelo Tribunal de Justiça, por despacho de 4 de Fevereiro de 1997, até à prolação do acórdão recorrido.
6 O enquadramento jurídico do litígio foi exposto no acórdão recorrido nos termos seguintes:
«1 Por carta de 31 de Dezembro de 1988, a Comissão informou os Estados-Membros de que, no decurso da sua reunião de 22 de Dezembro de 1988 e na sequência da decisão de 19 de Julho de 1988 de criar um enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis (a seguir enquadramento comunitário), baseado no artigo 93.°, n.° 1, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 1, CE), tinha aprovado as condições de aplicação do referido enquadramento, reproduzidas no documento junto à carta. Pedia aos Estados-Membros que a informassem da aceitação deste enquadramento no prazo de um mês.
2 O enquadramento comunitário foi objecto de uma comunicação (89/C 123/03) publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1989, C 123, p. 3). O seu ponto 2.5 estabelece que entrarão em vigor em 1 de Janeiro de 1989 e que serão válidas por um período de dois anos.
3 Nos termos do seu ponto 1, quarto parágrafo, o enquadramento comunitário tem designadamente por objectivo submeter a concessão de auxílios no sector automóvel a uma disciplina mais rigorosa no sentido de assegurar que a competitividade da indústria comunitária não seja distorcida por uma concorrência desleal. A Comissão só poderá aplicar a sua política de um modo efectivo se tiver a possibilidade de tomar posição sobre os casos individuais de auxílio antes de estes serem pagos.
4 Nos termos do ponto 2.2, primeiro parágrafo, do enquadramento comunitário,
Todas as medidas de auxílios concedidos pelas autoridades públicas no âmbito de um regime de auxílios aprovado a (uma) empresa(s) que opere(m) no sector dos veículos automóveis, tal como acima definido, devem ser objecto de notificação prévia nos termos do n.° 3 do artigo 93.°, do Tratado CEE, se o custo do projecto a auxiliar exceder 12 milhões de ecus. No que respeita aos auxílios a conceder fora do âmbito de um regime de auxílios aprovado, todos os projectos, independentemente do seu custo e intensidade de auxílio, estão obviamente sujeitos, sem qualquer excepção, à obrigação de notificação nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE. Os Estados-Membros informarão a Comissão de qualquer projecto de concessão ou de alteração dos auxílios com antecedência suficiente para lhe permitir formular as suas observações.
5 No ponto 3 do enquadramento comunitário, relativo às orientações para a apreciação dos casos de auxílio, a Comissão especifica designadamente o seguinte:
- Auxílios regionais
[...]
A Comissão reconhece a valiosa contribuição para o desenvolvimento regional susceptível de ser dada pela instalação de novas fábricas de veículos automóveis ou dos seus componentes e/ou a expansão das actividades existentes em regiões desfavorecidas. Esta a razão por que a Comissão tem tido geralmente uma atitude positiva em relação aos auxílios ao investimento concedidos com o objectivo de ultrapassar limitações estruturais em partes desfavorecidas da Comunidade.
Estes auxílios são geralmente concedidos de modo automático em condições previamente aprovadas pela Comissão. Ao exigir a notificação prévia destes auxílios no futuro, a Comissão passará a ter a possibilidade de determinar os benefícios regionais (por exemplo, a promoção de uma região atrasada em termos de desenvolvimento através da criação de postos de trabalho viáveis, ligações entre a economia local e comunitária) em contraposição com eventuais efeitos negativos no sector no seu conjunto (como a criação de importantes excessos de capacidade). Uma avaliação deste tipo não pretende negar a importância fulcral dos auxílios regionais na realização da coesão a nível da Comunidade, mas sim assegurar que outros aspectos de interesse comunitário, como o desenvolvimento da indústria comunitária, são também tidos em consideração.
[...]
6 Tendo o Governo alemão indicado ter decidido não aplicar o enquadramento comunitário a Comissão adoptou, em conformidade com o artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, a Decisão 90/381/CEE, de 21 de Fevereiro de 1990, relativa aos regimes de auxílio alemães aplicáveis ao sector dos veículos automóveis (JO L 188, p. 55). O artigo 1.° desta decisão dispõe:
1. A partir de 1 de Maio de 1990, a República Federal da Alemanha notificará à Comissão, nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE, todos os auxílios a conceder a favor de projectos cujo custo ultrapassa 12 milhões de ecus no âmbito dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão, e destinados a serem concedidos a empresas que operam no sector dos veículos automóveis, tal como definidas no ponto 2.1 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis. Tais notificações serão efectuadas em conformidade com os requisitos estabelecidos nos pontos 2.2 e 2.3 daquele enquadramento. Para além disso, a República Federal da Alemanha deve apresentar relatórios anuais, tal como exigido pelo enquadramento.
2. Para além da lista dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão (lista não exaustiva), a República Federal da Alemanha observará também as obrigações decorrentes do n.° 1 do artigo 1.° em relação a todos os demais regimes de auxílio existentes não incluídos no anexo e susceptíveis de beneficiarem o sector a que respeita o enquadramento.
3. Os auxílios às empresas do sector dos veículos automóveis que operam em Berlim, concedidos no âmbito do Berlin Förderungsgesetz, estão excluídos da obrigação de notificação prévia prevista no enquadramento, mas serão incluídos nos relatórios anuais exigidos.
7 Por carta de 2 de Outubro de 1990 remetida ao Governo alemão, a Comissão aprovou o regime de auxílios regionais previsto para o ano de 1991 no décimo nono programa-quadro elaborado com base na lei alemã sobre a tarefa de interesse comum melhoria das estruturas económicas regionais de 6 de Outubro de 1969 (a seguir lei sobre a tarefa de interesse comum), recordando a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria. O décimo nono programa-quadro indicava ele próprio (parte I, ponto 9.3, p. 43) que a Comissão [t]omou decisões que proíbem a aplicação de auxílios de Estado concedidos a determinados sectores mesmo se o foram no quadro de programas aprovados (auxílios regionais por exemplo), ou sujeitando-os à necessidade de autorização prévia para cada um dos projectos que dele podem beneficiar [...]
Tais regras existem nos seguintes domínios:
a) [...]
- no sector automóvel, na medida em que o custo da operação que dele beneficia ultrapasse 12 milhões de ecus.
8 A reunificação política da Alemanha, proclamada em 3 de Outubro de 1990, implicou a integração na República Federal da Alemanha de cinco novos Länder da antiga República Democrática Alemã, entre os quais o Freistaat Sachsen.
9 Por carta de 31 de Dezembro de 1990, a Comissão informou os Estados-Membros de que considerava necessário prorrogar o enquadramento comunitário.
10 Esta decisão da Comissão foi igualmente objecto de uma comunicação (91/C 81/05) publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1991, C 81, p. 4). Esta comunicação refere, designadamente, o seguinte:
[...] a Comissão considera necessário renovar o enquadramento dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis. A única alteração que a Comissão decidiu introduzir consiste em alargar a obrigação de notificação prévia da República Federal da Alemanha a Berlim (Oeste) e ao território da antiga RDA (o artigo 1.°, n.° 3, da decisão da Comissão de 21 de Fevereiro de 1990, publicada no JO L 188 de 20 de Julho de 1990, deixa de ter validade a partir de 1 de Janeiro de 1991).
Após dois anos, o enquadramento será revisto pela Comissão. Se forem necessárias alterações (ou a possível revogação do enquadramento), serão decididas pela Comissão após consulta aos Estados-Membros.
11 Por cartas de 5 de Dezembro de 1990 e de 11 de Abril de 1991 remetidas ao Governo alemão, a Comissão aprovou a aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum para os novos Länder, lembrando mais uma vez a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria. Também, por carta de 9 de Janeiro de 1991, aprovou o alargamento dos regimes existentes de auxílios regionais aos novos Länder, especificando que as disposições do enquadramento comunitário deviam ser respeitadas.
12 Em 23 de Dezembro de 1992, a Comissão decidiu que o actual enquadramento não será modificado e que permanecerá válido até que se organize uma nova revisão. Esta decisão foi objecto de uma comunicação (93/C 36/06) publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1993, C 36, p. 17).
13 No acórdão de 29 de Junho de 1995, Espanha/Comissão, (C-135/93, Colect., p. I-1651, n.° 39), o Tribunal de Justiça declarou que a referida decisão devia ser interpretada como só tendo prorrogado o enquadramento até à sua próxima reapreciação, que, como as precedentes, devia efectuar-se no final de um novo período de aplicação de dois anos, que expirou em 31 de Dezembro de 1994.
14 Após a prolação desse acórdão, a Comissão, por carta de 6 de Julho de 1995, informou os Estados-Membros de que, no interesse comunitário, tinha decidido, em 5 de Julho de 1995, prorrogar a sua decisão de 23 de Dezembro de 1992, com efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1995, de modo que o enquadramento comunitário continuaria a aplicar-se sem interrupção. A Comissão especificava que esta prorrogação terminaria desde que o processo previsto no artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, que tinha decidido iniciar simultaneamente, tivesse chegado a seu termo (v. número 15, a seguir). Esta decisão, que foi objecto de uma comunicação (95/C 284/03) publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1995, C 284, p. 3), foi anulada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Abril de 1997, Espanha/Comissão (C-292/95, Colect., p. I-1931).
15 Numa segunda carta de 16 de Julho de 1995, além disso, a Comissão, informou os Estados-Membros da sua decisão de 5 de Julho de 1995 de lhes propor, na sequência do acórdão Espanha/Comissão de 29 de Junho de 1995, já referido, restabelecer o enquadramento comunitário por um período de dois anos, introduzindo-lhe muito embora determinadas modificações e, designadamente, um aumento do limite de notificação para 17 milhões de ecus (v. a comunicação 95/C 284/03, já referida). O novo texto do enquadramento comunitário proposto previa, no número 2.5, que as medidas adequadas entrarão em vigor quando todos os Estados-Membros tiverem comunicado a sua concordância ou o mais tardar em 1 de Janeiro de 1996. Todos os projectos de auxílio que até essa data ainda não tenham sido objecto de aprovação final por parte das autoridades públicas competentes ficam sujeitos à obrigação de notificação prévia. O Governo alemão deu a sua concordância a este restabelecimento do enquadramento comunitário por carta de 15 de Agosto de 1995.»
7 O acórdão recorrido expôs nos seguintes termos os factos na origem do litígio:
«16 A entrada em vigor da união económica, monetária e social entre a República Federal da Alemanha e a República Democrática Alemã, em 1 de Julho de 1990, implicou a queda da procura e da produção de veículos Trabant na Saxónia. De modo a proteger a indústria automóvel deste região, a Volkswagen AG (a seguir Volkswagen) entabulou negociações com a Treuhandanstalt (organismo de direito público encarregado de reestruturar as empresas na antiga República Democrática Alemã, a seguir THA), que terminaram num acordo de princípio em Outubro de 1990. Este acordo previa designadamente:
- a criação em comum de uma sociedade encarregada de manter os postos de trabalho (Beschäftigungsgesellschaft), a Sächsische Automobilbau GmbH (a seguir SAB), em que a THA detinha inicialmente 87,5% do capital social sendo 12,5% detidos pela Volkswagen;
- a retoma pela SAB das instalações de pintura (então em construção) e de montagem final existente em Mosel (a seguir Mosel I);
- a retoma pela Volkswagen Sachsen GmbH (a seguir VW Sachsen), filial, em propriedade exclusiva, da Volkswagen, de uma fábrica de produção de motores existente em Chemnitz (a seguir Chemnitz I);
- a retoma pela VW Sachsen da produção de cabeças de motor em Eisenach, e
- a realização pela VW Sachsen de uma nova fábrica de construção automóvel em Mosel, compreendendo as quatro actividades principais de fabrico, a saber, a prensagem, a carroçaria bruta, a pintura e a montagem final (a seguir Mosel II), e uma nova fábrica de produção de motores em Chemnitz (a seguir Chemnitz II).
17 Inicialmente, acordou-se que a retoma e a reestruturação de Mosel I e Chemnitz I constituíam uma solução transitória, pretendendo evitar o não aproveitamento da mão-de-obra existente, na expectativa da entrada em serviço de Mosel II e Chemnitz II, prevista para 1994.
18 Por carta de 19 de Setembro de 1990, a Comissão pediu ao Governo alemão para lhe comunicar, em conformidade com o enquadramento comunitário, os auxílios estatais a estes projectos de investimento. Por cartas de 14 de Dezembro de 1990 e 14 de Março de 1991, a Comissão insistiu em que estes auxílios não podiam ser aplicados sem lhe serem notificados e terem recebido a sua aprovação. Esta questão foi igualmente inscrita na ordem do dia das duas reuniões bilaterais em Bona, em 31 de Janeiro e 7 de Fevereiro de 1991.
19 Em 22 de Março de 1991, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen aprovou, com base na lei sobre a tarefa de interesse comum, os decretos que previam a concessão de determinados prémios ao investimento da VW Sachsen relacionados com Mosel II e Chemnitz II (a seguir decretos de 1991). O montante previsto destes atingia no total 750 milhões de DM para Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1994, e 147 milhões de DM para Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1996.
20 Em 18 de Março de 1991, o Finanzamt Zwickau-Land proferiu, para a VW Sachsen, uma decisão que previa a concessão de determinadas subvenções ao investimento em conformidade com a lei alemã sobre subvenções ao investimento (Investitionszulagengesetz) de 1991.
21 O grupo Volkswagen solicitou igualmente a possibilidade de proceder a amortizações excepcionais, em conformidade com a lei alemã sobre zonas habilitadas a receber auxílios (Fördergebietsgesetz), de 1991.
22 Por carta de 25 de Março de 1991, as autoridades alemãs prestaram à Comissão determinadas informações relativas aos auxílios considerados nos n.os 19 a 21 supra, indicando não disporem, no momento, de informações mais precisas, e que estava previsto concedê-los no âmbito dos regimes de auxílios aprovados pela Comissão para os novos Länder. Por carta de 17 de Abril de 1991, a Comissão indicou que a carta das autoridades alemãs de 25 de Março de 1991 constituía uma notificação nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, mas que eram necessárias informações complementares.
23 Por carta de 29 de Maio de 1991, as autoridades alemãs responderam, designadamente, que o enquadramento comunitário não era aplicável aos novos Länder entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1991. Tendo os auxílios controvertidos sido aprovados antes de 31 de Março de 1991, em seu entender os diferentes processos só poderiam ser apreciados pela Comissão com base no regime dos auxílios regionais (v. n.° 7 supra). A Comissão refutou os argumentos das autoridades alemãs numa reunião efectuada em 10 de Julho de 1991 e pediu informações complementares detalhadas por carta de 16 de Julho de 1991. Na sequência da resposta do Governo alemão de 17 de Setembro de 1991, a Comissão colocou uma nova série de questões por carta de 27 de Novembro de 1991.
24 Em Outubro e Dezembro de 1991, o grupo Volkswagen recebeu, relacionados com Mosel II e Chemnitz II, auxílios sob a forma de prémios ao investimento no montante de 360,8 milhões de DM e subvenções ao investimento no montante de 10,6 milhões de DM.
25 Por decisão de 18 de Dezembro de 1991 (JO 1992, C 68, p. 14, a seguir decisão de iniciar um processo de exame), notificada ao Governo alemão em 14 de Janeiro de 1992, a Comissão iniciou, nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado, o processo de exame da compatibilidade com o mercado comum dos diversos auxílios destinados a financiar os investimentos em Mosel I e II, Chemnitz I e II e na fábrica de Eisenach.
26 Nesta decisão a Comissão concluiu, nomeadamente:
'[...] os auxílios propostos pelas autoridades alemãs suscitam problemas pelos seguintes motivos:
- não foram devidamente notificados à Comissão nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE,
- a elevada intensidade do auxílio proposto para um projecto que envolve um aumento significativo de capacidade no mercado europeu de automóveis poderá provocar uma distorção da concorrência,
- até agora não foram apresentadas provas suficientes para justificar a intensidade relativamente elevada do auxílio regional, a concessão de um auxílio indirecto ao investimento pelo THA, a concessão de um auxílio temporário ao funcionamento também pelo THA, atendendo apenas às desvantagens estruturais que a VW (o grupo Volkswagen) enfrenta inquestionavelmente nos novos Länder; pelo contrário, a intensidade global do auxílio poder-se-ia considerar exageradamente elevada e incompatível com os critérios de enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector.'
27 Por carta de 29 de Janeiro de 1992, o Governo alemão declarou-se disposto a suspender todos os pagamentos de auxílios até à conclusão do seu processo de exame.
28 Por carta de 24 de Abril de 1992, a Comissão requereu às autoridades alemãs, ao THA e à Volkswagen que lhe prestassem informações complementares. Na sequência de uma reunião de 28 de Abril de 1992 e das cartas da Comissão de 14 de Maio, 5 de Junho, 21 de Agosto e 17 de Novembro de 1992, as autoridades alemãs forneceram informações suplementares por cartas de 20 de Maio, 3 e 12 de Junho, 20 e 29 de Julho, 8 e 25 de Setembro, 16 e 21 de Outubro, 4 e 25 de Novembro de 1992, bem como a Volkswagen, por cartas de 15 de Junho e 30 de Outubro de 1992, 12 e 20 de Junho de 1993. As partes reuniram-se igualmente em 16 de Junho, 9 de Setembro, 12 e 16 de Outubro e 3 de Dezembro de 1992, 8 e 11 de Junho de 1993.
29 Em 13 de Janeiro de 1993, a Volkswagen decidiu adiar uma grande parte dos investimentos inicialmente previstos nas fábricas de Mosel e Chemnitz. Previa, futuramente, que a instalação de pintura e a cadeia de montagem final de Mosel II só seriam operacionais em 1997 e que a unidade de produção de motores de Chemnitz II apenas entraria em funcionamento em 1996. A Comissão deu o seu acordo para rever a sua apreciação com base nos novos projectos de investimento da Volkswagen.
30 Em 30 de Março de 1993, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen aprovou dois decretos que alteraram os decretos de 1991 (a seguir decretos de 1993). O montante total de auxílios sob a forma de prémios ao investimento futuro atingiria 700 milhões de DM para Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 195 milhões de DM para Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
31 Alguns pormenores dos novos projectos de investimento da Volkswagen foram apresentados à Comissão numa entrevista em 5 de Maio de 1993. Por carta de 6 de Junho de 1993, a Alemanha também comunicou algumas informações sobre esses projectos, que a Volkswagen completou por cartas de 24 de Junho e 6 de Julho de 1993, bem como por fax de 10 de Novembro de 1993. Estes novos dados foram, além disso, examinados no decurso de entrevistas em 18 de Maio, 10 de Junho, 2 e 22 de Julho de 1993. Novas informações quanto às capacidades de produção previstas pela Volkswagen foram fornecidas em carta do Governo alemão de 15 de Fevereiro e por fax de 25 de Fevereiro de 1994.
32 A Comissão também recolheu novas informações quanto a estes projectos na visita aos locais em inícios de Abril de 1994 e no decurso de entrevistas em 11 de Maio, 2, 7 e 24 de Junho de 1994. Além disso, foram-lhe entregues documentos por ocasião dessas entrevistas e outros lhe foram transmitidos pelas autoridades alemãs e pela Volkswagen em 10 de Maio, 30 de Junho, 4 e 12 de Julho de 1994.
33 Em 24 de Maio de 1994, o Ministério de Economia e de Trabalho do Freistaat Sachsen aprovou dois decretos que alteraram os decretos de 1991 e de 1993 (a seguir decretos de 1994). O montante total de auxílios sob a forma de prémios ao investimento previsto atingiria futuramente os 648 milhões de DM para Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 167 milhões de DM, para Chemnitz II com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
34 Por acordo de 21 de Junho de 1994, completado por um adicional de 1 de Novembro de 1994, a Volkswagen adquiriu ao THA os 87,5% do capital social de SAB que este ainda detinha.
35 Em 27 de Julho de 1994, a Comissão aprovou a Decisão 94/1068/CE, relativa a auxílios concedidos ao grupo Volkswagen para investimentos nos novos Länder alemães (JO L 385, p. 1, a seguir decisão Mosel I). Nesta decisão, a Comissão declarou, nomeadamente, o seguinte (ponto IV, quarto parágrafo, dos considerandos):
Ao dar início ao procedimento, a Comissão considerava como um todo os planos de investimento da Volkswagen em Sachsen e pretendia tomar uma decisão global sobre a totalidade dos elementos de auxílio. Mesmo depois de, em 1993, ter adiado os investimentos na nova fábrica, a Volkswagen argumentou que tal não afectava nem a tecnologia de produção, nem os inputs em termos de trabalho nem outras variáveis importantes. No entanto, uma visita efectuada ao local este ano tornou claro que esta opinião não podia continuar a ser defendida, o que foi confirmado por peritos. A Volkswagen também admitiu perante a Comissão que os planos anteriores se encontravam entretanto ultrapassados, estando a ser estudados novos planos. Os planos para as novas fábricas de automóveis e de motores Mosel II e Chemnitz II estão estreitamente relacionados com o desenvolvimento do Golf A4 que deverá começar a ser produzido na mesma altura em que a Mosel II estará operacional, isto é, em 1997. A versão definitiva dos novos planos só estará disponível em finais de 1994. Tanto quanto se sabe, esses planos contêm alterações fundamentais em matéria de tecnologia e estrutura de produção. Nestas circunstâncias, é evidente que a anterior relação entre os investimentos nas antigas fábricas da Treuhand e os novos projectos deixou de existir. A Comissão decidiu, consequentemente, começar por tratar exclusivamente os auxílios à reestruturação das fábricas existentes - dado que sobre esta matéria possui informações suficientes para poder formular um parecer - e deixar a decisão relativa aos novos projectos para uma fase em que a Volkswagen e a Alemanha possam apresentar projectos definitivos de investimento e auxílio.
36 Resulta da decisão Mosel I que as instalações de pintura e montagem final de Mosel I foram modernizadas e transformadas em conformidade com o acordo celebrado com o THA (v., n.° 16 supra). Num período inicial até 1992, Mosel I foi utilizada para montagem final dos modelos VW Polo e Golf A2, cujos elementos eram fabricados por outras unidades fabris do grupo Volkswagen e entregues à Mosel em peças separadas. A partir de Julho de 1992, a utilização conjugada das instalações de pintura e montagem final da Mosel I cuja transformação tinha terminado, e da nova instalação de carroçaria da Mosel II, que tinha entrado em serviço, permitiu o arranque da produção dos modelos Golf A3 em Mosel, fazendo-se fora as operações de prensagem. Depois, a logística foi transferida de Wolfsburg para Mosel I em Janeiro de 1993, e novas empresas em regime de fornecedores de componentes, com capacidade para fornecer as peças necessárias à Mosel I e Chemnitz I, implantaram-se nas proximidades. A nova instalação de prensagem de Mosel II começou a funcionar em Março de 1994, perto de Mosel I.
37 É nestas condições que, no artigo 1.° da decisão Mosel I, a Comissão considerou designadamente compatíveis com o mercado comum diferentes auxílios concedidos até finais de 1993, data na qual a reestruturação devia estar terminada, até ao montante de 487,3 milhões de DM para Mosel I e de 84,8 milhões de DM para Chemnitz I. Ao invés, determinados auxílios concedidos posteriormente foram considerados incompatíveis com o mercado comum e, designadamente, os qualificados de auxílios a investimentos de substituição e modernização que, de acordo com a decisão Mosel I, não poderiam ser autorizados nos termos do enquadramento comunitário (ver a decisão Mosel I, pontos IX e X).
38 Posteriormente, o Governo alemão informou verbalmente a Comissão, por várias vezes, de atrasos ocorridos na realização de Mosel II e Chemnitz II. Numa carta de 12 de Abril de 1995 a Comissão lembrou às autoridades alemãs que estavam obrigadas a comunicar-lhes os projectos da Volkswagen para essas novas unidades fabris de montagem, de modo a poder proceder ao exame dos auxílios em causa. Esta carta ficou sem resposta. Por carta de 4 de Agosto de 1995, a Comissão solicitou que lhe fossem dadas as informações necessárias no mais curto espaço de tempo e anunciou que proferiria uma decisão provisória seguida de decisão definitiva, com base nas informações disponíveis, no caso de não cumprimento. Em resposta a esta carta, o Governo alemão informou a Comissão, por carta de 22 de Agosto de 1995, de que os planos de investimento da Volkswagen não estavam ainda terminados.
39 Em 31 de Outubro de 1995, a Comissão proferiu a Decisão 96/179/CE, que ordena ao Governo alemão a apresentação de toda a documentação, informações e dados relativos aos novos projectos de investimento do grupo Volkswagen nos novos Länder alemães e ao auxílio que lhes será concedido (JO 1996, L 53, p. 50).
40 Na sequência desta decisão, algumas informações relativas a estes projectos e à capacidade de produção foram comunicadas à Comissão no decurso de uma entrevista em 20 de Novembro de 1995. Foram confirmadas por carta de 13 de Dezembro de 1995 e explicitadas numa visita dos locais, em 21 e 22 de Dezembro de 1995. Em 15 de Janeiro de 1996, a Comissão colocou outras questões às autoridades alemãs. Após uma entrevista em 23 de Janeiro de 1996, a maioria das informações em falta foram-lhe comunicadas por carta de 1 e 12 de Fevereiro de 1996.
41 Em 21 de Fevereiro de 1996, o Ministério da Economia e do Trabalho do Freistaat Sachsen fez dois decretos que alteraram os decretos de 1991, 1993 e 1994 (a seguir decretos de 1996). O montante total de auxílios sob a forma de prémios ao investimento previsto futuramente atingirá os 499 milhões de DM para Mosel II, com pagamentos escalonados de 1991 a 1997, e 109 milhões de DM para Chemnitz II, com pagamentos escalonados de 1992 a 1997.
42 Por carta de 23 de Fevereiro de 1996, a Comissão lembrou às autoridades alemãs que ainda lhe faltavam algumas informações. Estas foram-lhe comunicadas numa entrevista de 25 de Março de 1996 e em seguida discutidas em 2 e 11 de Abril de 1996. Nova entrevista teve lugar em 29 de Maio de 1996.
43 Em 26 de Junho de 1996 a Comissão adoptou a decisão [controvertida]. O seu dispositivo está assim redigido:
Artigo 1.°
São compatíveis com o disposto no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CE e com o n.° 3, alínea c), do artigo 61.° do [acordo relativo ao espaço económico europeu, de 2 de Maio de 1992 (JO L 1994, L 1, p. 3, a seguir 'Acordo EEE')]:
- auxílios concedidos pela Alemanha à Volkswagen referentes aos seus projectos de investimento em Mosel (Mosel II) e Chemnitz (Chemnitz II) sob a forma de subvenções ao investimento até ao montante de 418,7 milhões de marcos alemães,
- auxílios concedidos pela Alemanha à Volkswagen referentes aos seus projectos de investimento em Mosel (Mosel II) e Chemnitz (Chemnitz II) sob a forma de prémios ao investimento até ao montante de 120,4 milhões de marcos alemães.
Artigo 2.°
São incompatíveis com o disposto no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CE e com o n.° 3, alínea c), do artigo 61.° do Acordo EEE pelo que não podem ser concedidos os seguintes auxílios previstos pela Alemanha a favor de diversos projectos de investimento da Volkswagen [...] na Saxónia:
- auxílios ao investimento a favor da Volkswagen referentes aos seus projectos de investimento em Mosel II e Chemnitz II sob a forma de amortizações especiais sobre investimentos no quadro da Lei sobre as regiões assistidas, de um valor nominal de 51,67 milhões de marcos alemães,
- auxílios ao investimento a favor da Volkswagen referentes aos seus projectos de investimento em Mosel II sob a forma de subvenções ao investimento no montante de 189,1 milhões de marcos alemães que ultrapassam o montante referido no primeiro travessão do artigo 1.°
Artigo 3.°
A Alemanha garantirá que a capacidade das unidades fabris de Mosel não exceda o nível de 432 unidades/dia em 1997 [...]
Por outro lado, a Alemanha transmitirá e discutirá com a Comissão relatórios anuais sobre a realização dos investimentos elegíveis no montante de 2 654,1 milhões de marcos alemães em Mosel II e Chemnitz II e sobre os auxílios efectivamente pagos, a fim de garantir que a intensidade de auxílio efectiva combinada, expressa com equivalente-subvenção bruto, não exceda 22,3% no que se refere a Mosel II e 20,8% no que se refere a Chemnitz II [...]
Artigo 4.°
A Alemanha comunicará à Comissão, no prazo de um mês a contar da notificação da presente decisão, as medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 5.°
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
44 Na sequência de carta enviada pelo Presidente da Volkswagen ao Ministro-Presidente do Freistaat Sachsen, em 8 de Julho de 1996, o Freistaat Sachsen pagou à Volkswagen, em Julho de 1996 90,7 milhões de DM a título de subvenções ao investimento que tinham sido declaradas pela [decisão controvertida] incompatíveis com o mercado comum.»
Acórdão recorrido
8 Resulta do n.° 97 do acórdão recorrido que o Tribunal examinou os fundamentos e argumentos invocados pelos recorrentes sob três rubricas principais, relativas às violações alegadas, em primeiro lugar, do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE], seguidamente, do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado CE e, finalmente, do princípio da protecção da confiança legítima. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância declarou que as alegações relativas à desvirtuação dos factos bem como o argumento relativo à falta de fundamentação da decisão controvertida podiam, de qualquer forma, ser objecto de apreciação exaustiva pois estão formalmente ligadas simultaneamente a uma ou outra destas três rubricas.
9 Através do acórdão recorrido, o Tribunal negou provimento ao recurso dos recorrentes e condenou-os nas despesas.
10 Em apoio dos recursos interpostos do acórdão recorrido, os recorrentes apresentam cinco fundamentos: o primeiro refere-se à violação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, o segundo à violação do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), o terceiro à violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, o quarto à violação dos artigos 92.°, n.° 3, e 93.° do Tratado, e o quinto, ao acolhimento, pelo Tribunal de Primeira Instância, da desistência parcial.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a violação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado
11 O Tribunal declarou o seguinte no acórdão recorrido:
«129 Nos termos do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, são compatíveis com o mercado comum os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão.
130 Longe de ter sido tacitamente revogada na sequência da reunificação da Alemanha, esta disposição foi mantida em vigor quer pelo Tratado de Maastricht, assinado em 7 de Fevereiro de 1992, quer pelo Tratado de Amsterdão, assinado em 2 de Outubro de 1997. Além disso, disposição idêntica foi inserida no artigo 61.°, n.° 2, alínea c), do Acordo EEE.
131 Face ao alcance objectivo das disposições de direito comunitário, de que importa salvaguardar a autoridade e o efeito útil, não pode por conseguinte, presumir-se que esta disposição ficou sem objecto após a reunificação da Alemanha, como sustentou a Comissão na audiência, contra a sua própria prática administrativa (v., designadamente, as decisões Daimler-Benz e Tettau).
132 Importa todavia sublinhar que, tratando-se de uma derrogação ao princípio geral de incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado enunciados no artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, o seu artigo 92.°, n.° 2, alínea c), deve ser interpretado restritivamente.
133 Além disso, como o Tribunal sublinhou, na interpretação de uma disposição de direito comunitário, há que ter em conta não apenas os termos desta, mas igualmente o seu contexto e os objectivos prosseguidos pela regulamentação em que se insere (v. acórdãos do Tribunal de 17 de Novembro de 1983, Merck, 292/83, Recueil, pp. 3781, 3792, e de 21 de Fevereiro de 1994, St. Nikolaus Brennerei [und Likörfabrik], 337/82, Recueil, pp. 1051, 1062).
134 No caso vertente, a expressão divisão da Alemanha refere-se, historicamente, ao estabelecimento da linha de fronteira entre as duas zonas, em 1948. Por conseguinte, as desvantagens económicas causadas por esta divisão apenas abrangem as desvantagens económicas resultantes do isolamento gerado pelo estabelecimento ou a manutenção desta fronteira, tais como, por exemplo, o encravamentoXxxx de determinadas regiões (ver a decisão Daimler-Benz), a ruptura de vias de comunicação (ver a decisão Tettau), ou ainda a perda dos escoamentos naturais de determinadas empresas que têm por isso necessidade de apoio, quer para se poderem adaptar às novas condições, quer para poderem sobreviver a esta desvantagem (v., neste sentido, mas a propósito do artigo 70.°, quarto parágrafo, do Tratado CECA, acórdão [de 10 de Maio de 1960] Erzbergbau e o./Alta Autoridade, [3/58 a 18/58, 25/58 e 26/58, Colect. 1954-1961, p. 397], p. 409).
135 Em contrapartida, a concepção dos recorrentes e do Governo alemão de que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado permite compensar integralmente o atraso económico incontestável de que sofrem os novos Länder até que tenham atingido um nível de desenvolvimento comparável ao dos antigos Länder, ignora quer o carácter derrogatório desta disposição, quer o seu contexto e os objectivos que prossegue.
136 Com efeito, as desvantagens económicas de que sofrem globalmente os novos Länder não foram causadas pela divisão da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Enquanto tal, a divisão da Alemanha apenas teve consequências marginais sobre o desenvolvimento económico de uma e de outra zonas, que, de resto, afectou igualmente à partida, e não impediu a economia dos antigos Länder de se desenvolverem favoravelmente de seguida.
137 Importa constatar, por conseguinte, que as diferenças de desenvolvimento entre os antigos e os novos Länder se explicam por outras causas que não a divisão da Alemanha enquanto tal, e, designadamente, pelos regimes político-económicos diferentes existentes em cada Estado de um e outro lado da fronteira.
138 Decorre igualmente do que precede que a Comissão não cometeu erro de direito ao enunciar em termos gerais, no ponto X, terceiro parágrafo da [decisão controvertida], que a derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não devia ser aplicada a auxílios regionais a favor de novos projectos de investimento e que as derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado e o enquadramento comunitário bastam para enfrentar os problemas que se colocam nos novos Länder.
139 A este propósito é erradamente que os recorrentes referem existir contradição de fundamentação pelo facto de a Comissão ter, em outros pontos da [decisão controvertida] qualificado os investimentos em causa de investimentos de ampliação. Com efeito, a expressão auxílios regionais a favor de novos projectos de investimento é utilizada em resposta a um argumento de ordem geral suscitado pelo Governo alemão (v. ponto V, n.° 1, ponto 1 da [decisão controvertida]) e não visa portanto, em termos específicos, os auxílios aos projectos de investimento da Volkswagen em Mosel II e Chemnitz II, mas o conjunto dos auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento económico geral dos novos Länder.
140 Quanto ao mais, tratando-se de saber se, além do carácter de auxílios ao desenvolvimento económico do Freistaat Sachsen, os auxílios controvertidos são especificamente destinados a compensar as desvantagens causadas pela divisão da Alemanha, importa recordar que o Estado-Membro que solicita autorização para conceder auxílios em derrogação das regras do Tratado tem o dever de colaboração com a Comissão, pelo qual lhe compete, nomeadamente, fornecer todos os elementos susceptíveis de permitir a esta instituição verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas (acórdão Itália/Comissão, [C-364/90, Colect., p. I-2097], n.° 20).
141 Ora, nenhum elemento dos autos apresentado ao Tribunal de Primeira Instância permite demonstrar que o Governo alemão ou os recorrentes adiantaram argumentos específicos no decurso do processo administrativo, para fazer a prova de um nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel na Saxónia após a reunificação alemã e a divisão da Alemanha.
142 É, correctamente, por conseguinte, que a Comissão alega que as partes não carrearam elementos concretos susceptíveis de justificar a aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado no caso vertente.
143 É certo que no Tribunal de Primeira Instância os recorrentes e o Governo alemão ao remeterem, quanto a estas questões, para o alegado no processo C-301/96 sustentaram que a prova das desvantagens económicas causadas à região da Saxónia pela divisão da Alemanha resultava da comparação da produção automóvel alemã nesta região antes de 1939 com a de 1990. Segundo as partes, o declínio relativo da indústria automóvel da Saxónia, em relação à Alemanha Ocidental em geral, foi designadamente provocado pela divisão do mercado alemão e pela perda co-relativa dos mercados tradicionais desta indústria para o Ocidente, após que se lhe seguiu esta partilha.
144 Admitindo que possa ser invocada no Tribunal de Primeira Instância quando não foi suscitada no decurso do processo administrativo (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C-278/92, C-279/92 e C-280/92, Colect., p. I-4103, n.° 31, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Março de 1999, Forges de Clabecq/Comissão, T-37/97, ainda não publicado na Colectânea, n.° 93), esta argumentação deve ser afastada.
145 Com efeito, admitindo mesmo que tenham existido obstáculos ao comércio inter-alemão, gerando a perda dos mercados tradicionais da indústria automóvel da Saxónia, tal não significa que a má situação económica desta indústria em 1990 seja uma consequência directa da perda dos mercados causados, por hipótese, pela divisão da Alemanha em 1948. As dificuldades expostas pelos recorrentes resultam, principalmente, da diferente organização económica do próprio regime de Leste alemão, a qual não foi causada pela divisão da Alemanha na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
146 Uma comparação da situação da indústria automóvel na Saxónia anterior a 1939 com a de 1990 não basta, portanto, para, por si só, demonstrar a existência de uma conexão suficientemente directa entre as desvantagens económicas que sofre esta indústria no momento da concessão dos auxílios controvertidos e a divisão da Alemanha na acepção desta disposição.
147 Quanto à decisão relativa ao Sarre, nenhuma das partes a apresentou ou requereu no quadro do presente processo. Os recorrentes não conseguiram demonstrar que esta decisão reflectia uma aproximação divergente da Comissão no passado e que esta aproximação, dando-a como demonstrada, colocaria em causa a validade das apreciações jurídicas apresentadas em 1996.
148 Nestas condições, os recorrentes e a interveniente não carrearam elementos que permitam concluir que a Comissão ultrapassou os limites do seu poder de apreciação ao considerar que os auxílios em causa não respondiam às condições que permitem beneficiar da derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.»
Quanto à primeira parte
12 Na primeira parte do primeiro fundamento, os recorrentes e o Governo alemão sustentam que a interpretação do artigo 92, n.° 2, alínea c), do Tratado, dada pelo Tribunal de Primeira Instância não é compatível com a redacção, a génese, o efeito útil e a economia desta disposição.
Quanto à redacção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado
- Argumentos das partes
13 No que respeita à redacção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, os recorrentes e o Governo alemão defendem que o Tribunal cometeu um erro de direito e que a expressão «divisão da Alemanha» usada nesta disposição se refere às consequências decorrentes da coexistência de dois regimes económicos e políticos diferentes e não remete para critérios físicos ou relativos aos transportes.
14 Em apoio da respectiva argumentação, os recorrentes e o Governo alemão alegam, em primeiro lugar, que as instituições comunitárias, no âmbito do protocolo relativo ao comércio interno alemão, utilizaram o conceito de «divisão da Alemanha» como sinónimo de diferenciação entre regimes económicos opostos; seguidamente, alegam que o Tribunal utilizou, no acórdão de 5 de Julho de 1994, Anastasiou e o. (C-432/92, Colect., p. I-3087), a propósito do Chipre, como sinónimo da palavra «divisão» a palavra «partilha» e, finalmente, que as instituições comunitárias utilizaram, em resposta à questão escrita n.° 2654/85 de G. Pordea, deputado europeu (JO 1988, C 236, p. 4), o conceito de «divisão da Europa» no quadro da separação da Europa em dois blocos. Isto demonstra que o termo «divisão da Alemanha» não visa o simples estabelecimento físico da fronteira entre o Leste e o Oeste, mas a separação político-económica do continente europeu.
15 O Governo alemão acrescenta que o conceito de «divisão da Alemanha», na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não pode ser confinado, como fez o Tribunal sem qualquer fundamentação e de forma historicamente incorrecta, unicamente ao ano de 1948. Com efeito, não se pode defender que este conceito faz referência a um processo que se desenvolveu e intensificou entre 1945 e 1990 de forma permanente. Uma vez que o Tribunal de Primeira Instância retirou desta conclusão importantes consequências para a compreensão da cláusula de divisão, o mesmo cometeu um erro de direito que deve levar à anulação do acórdão recorrido.
16 Este governo contesta a afirmação do Tribunal segundo a qual o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado deveria ser interpretado de maneira estrita, uma vez que essa interpretação conduziria a um resultado contrário à redacção e ao espírito desta disposição.
17 Em contrapartida, segundo a Comissão, nenhuma das versões - alemã, francesa e inglesa - da referida disposição corrobora a interpretação segundo a qual o termo «divisão» designa não só uma divisão do Estado mas além disso e sobretudo uma divisão entre dois sistemas políticos, sociais e económicos diferentes.
18 O argumento baseado no protocolo relativo ao comércio interno alemão ou é inadmissível por não ter sido invocado no Tribunal de Primeira Instância ou improcedente, na medida em que não implica que a expressão «divisão da Alemanha» designe a partilha de um território económico antigamente unitário em dois sistemas político-económicos diferentes.
19 Além disso, a referência à partilha de facto do Chipre é irrelevante, uma vez que não foi reconhecida no plano internacional. Quanto à resposta à questão escrita de G. Pordea, ela é uma resposta política e, por conseguinte, sem quaisquer efeitos vinculativos.
Resposta do Tribunal de Justiça
20 A título liminar, quanto à questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão ao abrigo dos artigos 42.°, n.° 2, e 118.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, refutando a argumentação dos recorrentes e do Governo alemão baseada no protocolo relativo ao comércio interno alemão, há que declarar que não se trata de um fundamento novo mas sim de um argumento em apoio de um fundamento já invocado em primeira instância. Nestas condições, deve a referida questão prévia de inadmissibilidade ser julgada improcedente.
21 Quanto à interpretação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 134 do acórdão recorrido, declarou que a expressão «divisão da Alemanha» utilizada nesta disposição se refere às desvantagens causadas pelo isolamento provocado pelo estabelecimento ou pela manutenção da fronteira inter-alemã.
22 Esta interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância corresponde à interpretação do Tribunal de Justiça nos acórdãos Alemanha/Comissão (C-156/98, Colect., p. I-6857), e de 28 de Janeiro de 2003, Alemanha/Comissão (C-334/99, Colect., p. I-1139).
23 Com efeito, depois de ter recordado, no n.° 49 do acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado devia, enquanto derrogação do princípio de incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, ser objecto de interpretação estrita, o Tribunal de Justiça declarou, no n.° 52, que as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha se referem unicamente àquelas que resultam do isolamento provocado em certas regiões alemãs pelo estabelecimento de uma fronteira física, tais como a ruptura de vias de comunicação ou a perda de mercados na sequência da interrupção das relações comerciais entre as duas partes do território alemão.
24 Pelo contrário, esta disposição não pode ser interpretada, como defendem os recorrentes e o Governo alemão, no sentido de que permite compensar integralmente o atraso económico, por incontestável que seja, dos novos Länder, atraso que resulta de opções concretas de política económica feitas pela República Democrática Alemã.
25 Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou, no n.° 54 do acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, que as desvantagens económicas de que sofrem globalmente os novos Länder não foram directamente causadas pela divisão geográfica da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, e, no n.° 55 do mesmo acórdão, que, por conseguinte, as diferenças de desenvolvimento entre os antigos e os novos Länder se explicam por outras causas que não o corte geográfico resultante da divisão da Alemanha e, designadamente, pelos regimes político-económicos diferentes instituídos em cada parte da Alemanha.
26 O protocolo relativo ao comércio interno alemão de 1957 invocado pelos recorrentes e o Governo alemão não põe em causa esta conclusão, uma vez que o seu objecto não era sanar a existência de dois sistemas políticos e económicos diferentes mas sim evitar que o estabelecimento da fronteira aduaneira exterior ao território comunitário colocasse, de maneira desproporcionada, no que respeita à livre circulação de mercadorias, entraves às trocas comerciais entre as duas zonas económicas.
27 O acórdão Anastasiou e o., já referido, que diz respeito à partilha do território cipriota, e a resposta à questão escrita de G. Pordea não são, no caso vertente, pertinentes, uma vez que não constituem uma interpretação do conceito de «divisão da Alemanha», que consta do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
- Quanto à génese e ao efeito útil do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado
- Argumentos das partes
28 Quanto à génese e ao efeito útil das disposições do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, os recorrentes e o Governo alemão recordam que as referidas disposições, que já figuravam no Tratado CEE, foram mantidas, mesmo depois da reunificação alemã, no Tratado da União Europeia e no Tratado de Amesterdão, o que aponta no sentido de provar que os Estados-Membros conceberam esta derrogação para superar a situação especial que resulta da divisão política e económica da Alemanha.
29 A este respeito, a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 134 do acórdão recorrido é, segundo os recorrentes e o Governo alemão, incompatível com a manutenção destas disposições depois da reunificação alemã. Consequentemente, estas disposições, sob pena de serem inúteis, não se podem aplicar unicamente às desvantagens causadas pelo isolamento de certas regiões, à ruptura das vias de comunicação ou a perda de mercados para lá da fronteira inter-alemã.
30 Além disso, o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado foi aplicado pela Comissão na sua decisão relativa ao Sarre.
31 Sobre este ponto, defendem que a objecção de natureza processual suscitada pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 147 do acórdão recorrido constitui uma violação, designadamente, do artigo 64.° do Regulamento de Processo desse Tribunal.
32 Com efeito, segundo os recorrentes, foi apenas na fase da tréplica que a Comissão pôs em causa a sua própria decisão anterior alegando que a decisão relativa ao Sarre tinha sido adoptada ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado ao passo que, na contestação, reconheceu que a referida decisão se baseava no artigo 92.° n.° 2, alínea c), deste Tratado. Assim, era ao Tribunal de Primeira Instância que competia exercer os poderes que lhe confere o artigo 64.° do respectivo Regulamento de Processo e ordenar a apresentação da referida decisão.
33 Por outro lado, o disposto no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não foi, no passado, aplicado unicamente às zonas situadas nas proximidades imediatas da fronteira, uma vez que cerca de um terço do território alemão beneficiou da aplicação desta disposição. Além disso, segundo os recorrentes, os auxílios às regiões limítrofes da Alemanha de Leste não dependiam da condição de ser apresentada a prova de desvantagens concretas resultantes do traçado físico da fronteira entre os Estados alemães, pois podiam ser concedidas para preservar estruturas industriais sãs.
34 A este respeito, embora a Comissão reconheça que as disposições do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado continuavam em vigor no momento dos factos do caso dos autos, contesta que as condições de aplicação desta disposição tenham sido concretamente respeitadas. Recorda, de resto, que aplicou as referidas disposições na sua Decisão 92/465/CEE da Comissão, de 14 de Abril de 1992, relativa a um auxílio do Estado federado de Berlim à Daimler-Benz AG - Alemanha (JO L 263, p. 15, a seguir «decisão Daimler-Benz»), e na decisão de 13 de Abril de 1994, relativa a um auxílio aos fabricantes de porcelana e de reservatórios de vidro estabelecidos em Tettau (JO C 178, p. 24, a seguir «decisão Tettau»), mas que ela sempre se recusou a aplicar nos novos Länder a auxílios de Estado sem qualquer relação com a fronteira inter-alemã.
35 Quanto ao argumento que se refere à decisão relativa ao Sarre, é, a título principal, inadmissível, na medida em que os recorrentes não pediram ao Tribunal de Primeira Instância que ordenasse a apresentação desta decisão nem levantaram qualquer objecção em tempo útil.
36 A título subsidiário, supondo que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 64.° do respectivo Regulamento de Processo, este argumento é irrelevante. Com efeito, por um lado, essa violação não pode gerar a anulação do acórdão recorrido na medida em que esta suposta irregularidade não causou nenhum prejuízo aos recorrentes. Por outro lado, mesmo que os auxílios concedidos no âmbito definido pela decisão relativa ao Sarre o tivessem sido ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, isso não teria qualquer consequência, uma vez que o Tribunal de Primeira Instância referiu, no n.° 147 do acórdão recorrido, que os recorrentes não tinham demonstrado que esta afirmação, supondo que está provada, poria em causa a validade das apreciações jurídicas feitas em 1996. No âmbito dos respectivos recursos, os recorrentes também não apresentam essa prova.
37 Quanto ao auxílio às regiões limítrofes da Alemanha de Leste, a Comissão refere, não só que, para beneficiar de um auxílio a este título, os antigos Länder deviam provar a existência de uma desvantagem concreta causada pela fronteira inter-alemã, mas igualmente que esse auxílio não podia beneficiar zonas muito afastadas dessa fronteira. Ora, as fábricas da Volkswagen na Saxónia estão situadas a mais de 100 km da fronteira.
38 Quanto à manutenção das disposições do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado no Tratado da União Europeia e no Tratado de Amesterdão, a Comissão refere que é unicamente devido à regra da unanimidade aplicável nesta matéria e à exigência da República Federal da Alemanha que estas disposições foram mantidas. Quanto ao acordo EEE, o facto de nele figurarem disposições semelhantes deve-se à exigência do respeito do acervo comunitário.
- Resposta do Tribunal de Justiça
39 É ponto assente que o disposto no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não foi revogado nem pelo Tratado da União Europeia nem pelo Tratado de Amesterdão. Nestas condições, tendo em conta o alcance objectivo das normas de direito comunitário, cuja autoridade e efeito útil devem ser salvaguardados, não se pode, em consequência, presumir que tais disposições tenham ficado sem objecto depois da reunificação da Alemanha (v. acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, n.os 47 e 48).
40 No entanto, não se pode validamente defender, contrariamente ao que o Tribunal de Primeira Instância declarou no n.° 134 do acórdão recorrido, que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado tem por finalidade superar a situação especial resultante da divisão política e económica da Alemanha.
41 Com efeito, essa interpretação levaria a que todo o território dos novos Länder pudesse beneficiar de quaisquer tipos de auxílios.
42 Ora, o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não pode, sem se desrespeitar quer o carácter derrogatório desta disposição quer o seu contexto e os objectivos que prossegue, permitir que se compense integralmente o incontestável atraso económico de que sofrem os novos Länder (v. n.° 24 do presente acórdão e acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, n.° 53).
43 A este respeito, como o advogado-geral acertadamente referiu nos n.os 46 e 47 das suas conclusões, só se poderia ter considerado que as regiões de Mosel e de Chemnitz sofreram «desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha» se a existência da fronteira político-económica entre as duas partes da Alemanha tivesse constituído um obstáculo ao seu desenvolvimento económico de uma forma que as individualizasse relativamente às outras regiões da antiga República Democrática Alemã.
44 Ora, as regiões de Mosel e Chemnitz situam-se a mais de 100 km da antiga fronteira inter-alemã e, como, aliás, reconheceu o Governo alemão, depois do período de 1945 a 1949, conheceram um desenvolvimento apreciável no âmbito das condições do sistema económico comunista.
45 A decisão relativa ao Sarre invocada pelos recorrentes e pelo Governo alemão não modifica esta conclusão.
46 A este respeito, há que declarar previamente que o Tribunal não violou os n.os 1 e 2 do artigo 64.° do respectivo Regulamento de Processo pelo facto de não ter ordenado à Comissão que apresentasse uma cópia dessa decisão.
47 Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância é o único a julgar da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe sobre os processos que lhe são submetidos (acórdão de 10 de Julho de 2001, Ismeri Europa/Tribunal de Contas, C-315/99 P, Colect., p. I-5281, n.° 19). Além disso, há que observar que, uma vez que os recorrentes ou o Governo alemão não solicitaram ao Tribunal medidas de organização do processo que consistissem na apresentação da decisão relativa ao Sarre, o seu argumento de que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter ordenado a sua apresentação deve ser afastado.
48 Daqui resulta que foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 147 do acórdão recorrido, que os recorrentes e o Governo alemão não demonstraram que esta decisão reflectia uma opinião divergente da Comissão no passado.
49 De qualquer forma, a decisão relativa ao Sarre não permite chegar a uma conclusão diferente.
50 Com efeito, resulta desta decisão que a Comissão autorizou quer ao abrigo da alínea b) do n.° 2 do artigo 92.° do Tratado quer ao abrigo da alínea c) do n.° 2 do artigo 92.° do Tratado determinados auxílios a favor, em primeiro lugar, de expulsos, refugiados e vítimas da guerra ou vítimas das desmontagens, em segundo lugar, das regiões fronteiriças da zona soviética, em terceiro lugar, de Berlim, devido à sua situação particular, e, em último lugar, a favor do Sarre, a fim de facilitar a sua integração na República Federal da Alemanha.
51 Todavia, contrariamente ao que o Governo alemão defende, estes auxílios não foram concedidos unicamente em benefício do Sarre e, em particular, a base jurídica na qual se baseou a Comissão para autorizar auxílios concedidos a este Land não é claramente indicada. Como o advogado-geral referiu no n.° 71 das suas conclusões, a alínea b) do n.° 2 do artigo 92.° e alínea c) do n.° 2 do artigo 92.° do Tratado são referidos alternativamente e, uma vez que a decisão relativa ao Sarre se refere igualmente a auxílios a favor de regiões fronteiriças da zona soviética e de Berlim, não é possível deduzir que referência ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado tenha sido feita unicamente em relação ao Sarre, pois poderia ter sido feita unicamente em relação às regiões fronteiriças da zona soviética e Berlim.
52 De qualquer forma, há que referir que, seja qual for a interpretação dada no passado pela Comissão ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, não pode afectar a justeza da interpretação da Comissão da mesma disposição controvertida e, portanto, a sua validade.
53 Com efeito, é unicamente no âmbito do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, que a validade da decisão controvertida deve ser examinada e não tomando por medida uma alegada prática anterior.
Quanto à economia do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado
- Argumentos das partes
54 Quanto à economia do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, os recorrentes e o Governo alemão referem que, no plano dos transportes, a compensação das desvantagens ligadas à divisão da Alemanha é objecto de uma disposição especial deste Tratado, que figura no Título IV da terceira parte, relativo à política dos transportes, isto é, o artigo 82.° do Tratado CE (actual artigo 78.° CE). As medidas específicas aos transportes tomadas pela Alemanha para superar a sua antiga divisão estão abrangidas, essencialmente, por esta disposição.
55 A Comissão considera que a referência ao artigo 82.° do Tratado não é pertinente. Com efeito, o Tribunal não limitou as desvantagens causadas pela divisão da Alemanha unicamente às consequências que afectassem as comunicações. Além disso, esta disposição não diz respeito aos auxílios de Estado.
- Resposta do Tribunal de Justiça
56 Sobre este ponto, basta declarar que, contrariamente ao que defendem os recorrentes e o Governo alemão, o Tribunal de Primeira Instância não quis limitar, no n.° 134 do acórdão recorrido, a aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado unicamente às consequências que afectassem vias de comunicação, que, de resto, apenas foram mencionadas a título indicativo, uma vez que outras consequências são igualmente visadas por este número, como o isolamento de certas regiões ou a perda de mercados naturais.
57 De resto, se o artigo 82.° do Tratado permite às autoridades alemãs manter ou instituir medidas nacionais relativas à política de transportes, derrogatórias da política comum dos transportes, em contrapartida, tais medidas não podem derrogar as regras que regulam os auxílios públicos às infraestruturas dos transportes.
58 Resulta das considerações precedentes que a primeira parte do primeiro fundamento improcede.
Quanto à segunda parte
Argumentos das partes
59 Com a segunda parte do primeiro fundamento, a Volkswagen e a VW Sachsen defendem que o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 136 do acórdão recorrido, violou o equilíbrio institucional previsto no Tratado ao formular, quanto às causas das desvantagens económicas dos novos Länder, considerações que lhe são próprias e que a Comissão não formulou na decisão controvertida. Ora, compete, em primeiro lugar, à Comissão examinar se o auxílio projectado por um Estado-Membro ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado responde às condições de aplicação desta disposição. O Tribunal de Primeira Instância não pode substituir as considerações da Comissão pelas suas.
60 Assim, ao considerar que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não era aplicável porque as desvantagens económicas não foram causadas pela divisão da Alemanha, o Tribunal de Primeira Instância fez mais do que interpretar este conceito de divisão tendo procedido à aplicação desta disposição ao caso concreto. Ora, por força das regras que são fixadas quer nesta disposição quer no artigo 93.° do Tratado, essa aplicação é reservada, em primeiro lugar, ao Estado-Membro e, em segundo, através do controlo destinado a apurar a existência de eventuais abusos, à Comissão.
61 A Comissão declara não entender em que é que o acórdão recorrido viola o equilíbrio entre as instituições comunitárias e, por conseguinte, o Tratado. A Comissão alega que, contrariamente ao que a Volkswagen e a VW Sachsen defendem, o Tribunal de Primeira Instância não completou a fundamentação da decisão controvertida, antes validando a apresentada pela Comissão. Por outro lado, nesta matéria, o papel da Comissão não se limita a verificar se as decisões discricionárias dos Estados-Membros contêm abusos.
Resposta do Tribunal de Justiça
62 A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância limitou-se a reproduzir, no n.° 136 do acórdão recorrido, um argumento invocado pela Comissão, segundo o qual a má situação económica geral dos novos Länder era uma consequência directa, não da divisão da Alemanha mas do sistema político da República Democrática Alemã.
63 O facto de este argumento não figurar de maneira exaustiva na decisão controvertida não pode ter por efeito impedir que o Tribunal de Primeira Instância respondesse ao argumento dos recorrentes, segundo o qual a verificação de um atraso no desenvolvimento económico dos novos Länder bastava para tornar aplicável o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, que não existia nexo de causalidade directa entre esta situação e a divisão da Alemanha.
64 Há que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento.
65 Nestas condições, há que declarar que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito quanto à interpretação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado e, consequentemente, julgar totalmente improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 190.° do Tratado
66 O Tribunal declarou o seguinte no acórdão recorrido:
«149 Quanto à acusação de falta de fundamentação, importa recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado [...] deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir ao tribunal comunitário exercer o seu controlo e aos interessados conhecer as justificações da medida tomada (v., por exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 Novembro de 1997, Cipeke/Comissão, T-84/96, Colect., p. II-2081, n.° 46).
150 No caso, a [decisão controvertida] apenas contém uma exposição sumária dos fundamentos que levaram a Comissão a recusar a aplicação da derrogação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado à matéria de facto do caso vertente.
151 Importa sublinhar, contudo, que esta decisão foi adoptada num contexto bem conhecido do Governo alemão e dos recorrentes e que se inscreve na linha de uma prática constante, nomeadamente em relação a essas partes. Tal decisão pode ser fundamentada de modo sumário (acórdão do Tribunal de 26 de Novembro de 1975, Papiers peints/Comissão, 73/74, Colect., p. 503, n.° 31, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Fiatagri e New Holland Ford/Comissão, T-34/92, Colect., p. II-905, n.° 35).
152 Com efeito, nas suas relações com a Comissão, o Governo alemão, desde 1990, referiu-se por diversas vezes ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, insistindo na importância desta disposição para a recuperação da ex-Alemanha de Leste (v., designadamente, a carta do Chanceler Kohl ao presidente Delors, de 9 de Dezembro de 1992 [...]).
153 As teses adiantadas a este propósito pelo Governo alemão foram rejeitadas em diversa correspondência ou decisões da Comissão (ver, designadamente, comunicação nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CEE, dirigida aos outros Estados-Membros e outros interessados, relativa à proposta do Governo alemão de concessão de auxílios estatais ao grupo Opel, a fim de apoiar os seus planos de investimento nos novos Länder (JO C 43, p. 14); a comunicação nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CEE dirigida aos restantes Estados-Membros e outros interessados, respeitante aos auxílios que a Alemanha pretende conceder à empresa Rôhne-Poulenc Rhotex GmbH (JO C 210, p. 11); a Decisão 94/266/CEE, da Comissão, de 21 de Dezembro de 1993, relativa à proposta de concessão de um auxílio à SST-Garngesellschaft GmbH, Turíngia (JO 1994, L 114, p. 21); a decisão Mosel I; e a Decisão 94/1074/CEE, da Comissão, de 5 de Dezembro de 1994, relativa ao projecto das autoridades alemãs de concederem um auxílio à Textilwerke Deggendorf GmbH, Turíngia (JO L 386, p. 13).
154 A este propósito importa conceder importância particular à decisão Mosel I, em que a Comissão declarou incompatíveis com o mercado comum determinados auxílios em causa, de um montante de 125,2 milhões de DM, após ter excluído, por motivos idênticos aos acolhidos na [decisão controvertida], que estes auxílios pudessem caber na derrogação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Importa aliás sublinhar que nem os recorrentes, nem as autoridades alemãs interpuseram recurso desta decisão anterior.
155 Se é verdade que a Comissão, as autoridades alemãs e os recorrentes tiveram, entre a adopção da decisão Mosel I e a da [decisão controvertida], numerosos contactos que evidenciaram as suas divergências de posições persistentes quanto à aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado aos auxílios controvertidos (v. os pontos V e VI da [decisão controvertida]), importa sublinhar igualmente que nenhum argumento específico ou novo foi aventado neste contexto, designadamente quanto à existência de nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel da Saxónia após a reunificação alemã e a divisão da Alemanha (v. n.° 141 supra).
156 Nestas circunstâncias, importa reter que os recorrentes e a interveniente foram suficientemente informadas dos fundamentos da [decisão controvertida] e que, na falta de argumentos mais específicos, a Comissão não estava obrigada a motivá-la mais amplamente.
157 Resulta do conjunto das considerações que precedem que as acusações baseadas na violação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, e na falta de fundamentação devem ser julgadas improcedentes.»
Argumentos das partes
67 Segundo os recorrentes e o Governo alemão, a decisão controvertida não permite nem aos recorrentes nem ao Tribunal de Primeira Instância, compreender as razões que levaram a Comissão a recusar a aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
68 A Volkswagen e a VW Sachsen sustentam que o facto de o Tribunal de Primeira Instância remeter para outras decisões, que padecem igualmente de um vício de fundamentação, não permite tornar a decisão controvertida inteligível para os interessados. Além disso, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma decisão deve ser compreensível per se e esse vício não pode ser sanado pelo reenvio para decisões que não são de natureza a fornecer informações mais precisas sobre as considerações que levaram a Comissão a recusar a aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. De resto, as decisões referidas pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 153 do acórdão recorrido não constavam da decisão controvertida e não foram comunicadas.
69 Além disso, o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 190.° do Tratado ao não ter em conta que uma decisão adoptada pela Comissão deve ser inteligível, não só para os interessados mas também para o Tribunal de Primeira Instância, a fim de que este último possa exercer a sua fiscalização quanto ao respeito do dever de fundamentação.
70 Segundo a Volkswagen e a VW Sachsen, resulta do acórdão recorrido que a decisão controvertida não contém fundamentos que justifiquem a recusa da aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Ora, a Comissão deveria ter fundamentado a decisão controvertida especialmente quanto à interpretação desta disposição, na medida em que, por um lado, as autoridades alemãs e a Comissão não partilham da mesma análise sobre a referida interpretação, e, por outro, a Comissão estava plenamente informada da importância da sua posição sobre este ponto.
71 A Comissão precisa, sublinhando, que um recurso apenas pode assentar em fundamentos relativos à violação do direito comunitário pelo Tribunal de Primeira Instância. Com efeito, no âmbito de um recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal de Justiça não examina questões de facto e não faz a sua própria apreciação jurídica dos factos. A Comissão refere que a questão de saber se uma fundamentação pode ser entendida e fiscalizada pelo Tribunal de Primeira Instância é uma questão de direito que só ele pode resolver.
72 A Comissão recorda que, quando uma decisão se situa num certo contexto, basta, para que o artigo 190.° do Tratado seja respeitado, que esse contexto seja referido na decisão. A Comissão refere que os recorrentes participaram em todo o processo que precedeu a adopção da decisão Mosel I e da decisão controvertida, pelo que o argumento dos recorrentes relativo a este ponto é improcedente.
73 Quando a Volkswagen e a VW Sachsen alegam que as próprias decisões da Comissão que formam o contexto da decisão controvertida estavam insuficientemente fundamentadas, na realidade, sustentam que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro na determinação e apreciação de um facto. Consideram que este argumento é, portanto, improcedente por ser inadmissível.
74 Segundo a Comissão, as decisões por ela referidas na decisão controvertida, entre as quais as decisões Daimler-Benz e Tettau, constituem, para o caso vertente, um contexto que o Tribunal de Primeira Instância registou e apreciou correctamente.
75 Quanto à decisão Mosel I, a Comissão recorda que recusou expressamente a sua autorização para uma parte dos auxílios em causa e que, quanto ao resto, negou expressamente a aplicabilidade do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Ora, os recorrentes não impugnaram a referida decisão, sendo certo que a mesma os prejudicou e que teria sido necessário impugná-la, tendo em conta a interpretação que defendem para esta disposição.
Resposta do Tribunal de Justiça
76 Segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 19, e de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink's France, C-367/95 P, Colect., p. I-1719, n.° 63).
77 Foi, portanto, com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada. Com efeito, mesmo que esta decisão contenha uma fundamentação sumária a este respeito, ela expõe, em primeiro lugar, que foi adoptada num contexto bem conhecido e situa-se numa prática decisória constante.
78 Em segundo lugar, indica que as teses apresentadas anteriormente em apoio da aplicabilidade do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado foram afastadas no passado por motivos idênticos, em particular na decisão Mosel I que não foi impugnada pelos recorrentes nem pelo Governo alemão.
79 Em último lugar, resulta da decisão controvertida que, apesar dos contactos entre o Governo alemão, por um lado, e os recorrentes e a Comissão, por outro, que revelavam a persistência de divergências de pontos de vista quanto à aplicabilidade desta disposição, nenhum argumento específico foi invocado durante o procedimento administrativo (v. acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, já referido, n.os 104 a 108).
80 Daqui resulta que o segundo argumento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado
81 O Tribunal declarou o seguinte no acórdão recorrido:
«166 Nos termos do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados [...] a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.
167 Resulta do contexto e da economia geral desta disposição que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro em causa e não somente a de uma das suas regiões ou partes do território. Esta solução é aliás conforme à necessidade de interpretar restritivamente uma disposição derrogatória como o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado. Aliás, o acórdão [de 17 de Setembro de 1980,] Philip Morris/Comissão, [730/79, Recueil, p. 2671], invocado pelos recorrentes em apoio da sua tese, não se pronuncia em parte alguma sobre o ponto ora em questão.
168 Daí decorre que a argumentação dos recorrentes deve ser afastada por inoperante uma vez que se limitam a referir o estado de economia do Freistaat Sachsen, sem mesmo alegar que daí resulta uma perturbação grave da economia da República Federal da Alemanha no seu conjunto.
169 Por outro lado, a questão de saber se a reunificação alemã provocou uma perturbação grave da economia da República Federal da Alemanha implica avaliações complexas de ordem económica e social, a efectuar num contexto comunitário, que cabe no exercício do amplo poder de apreciação de que goza a Comissão no domínio do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1997, TWD/Comissão, C-355/95 P, Colect., p. I-2549, n.° 26). O controlo exercido pelo tribunal comunitário deve, portanto, a este respeito, limitar-se à verificação do cumprimento das regras de processo e de fundamentação, bem como da exactidão material dos factos, da ausência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder. Não compete, portanto, ao Tribunal substituir pela sua apreciação no plano económico a efectuada pela Comissão (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de 1996, AIUFFASS e AKT/Comissão, T-380/94, Colect., p. II-2169, n.° 56, e de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão, T-149/95, Colect., p. II-2031, n.° 63).
170 No caso em apreço os recorrentes não adiantaram qualquer elemento concreto susceptível de demonstrar que a Comissão tenha cometido erro manifesto de apreciação ao considerar que as repercussões desfavoráveis da reunificação da Alemanha sobre a economia alemã, por exactas que sejam, não constituem em si mesmo um fundamento de aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, a um regime de auxílios.
171 Quanto à fundamentação da [decisão controvertida], se bem que sumária, parece suficiente face ao contexto do processo, aos seus precedentes, designadamente à decisão Mosel I, e à falta de argumentos específicos invocados no decurso do processo administrativo. A este propósito, as considerações desenvolvidas nos pontos 140 a 142 e 149 a 150 supra valem, mutatis mutandis no que se refere à fundamentação da recusa da Comissão a aplicar, ao caso vertente, a derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado.
172 Resulta do que precede que improcedem as acusações baseadas na violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado e na falta de fundamentação.»
Argumentos das partes
82 Os recorrentes contestam a interpretação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado só seria aplicável se todo o território de um Estado-Membro fosse afectado. Nem a redacção nem o efeito útil desta disposição justificam a conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o desmantelamento da economia socialista da antiga República Democrática Alemã no decurso da reunificação não deve ser qualificado como «perturbação grave da economia» da Alemanha. O conceito de «perturbação grave da economia» foi cuidadosamente formulado em sentido amplo pelos autores deste Tratado a fim de não limitar a aplicação desta disposição a uma certa forma de crise económica grave. A redacção do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado não prejudica a questão de saber se a crise económica grave tida em vista decorre do desmantelamento de determinado sector económico, da situação conjuntural global ou do declínio económico de uma região significativa para todo o Estado-Membro.
83 O Governo alemão acrescenta que, na acepção desta disposição, uma perturbação apresenta um carácter grave quando afecta toda a economia ou, no mínimo, várias regiões ou domínios económicos.
84 Além disso, afirma que, restringir ao máximo uma disposição como o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado leva a não ter em conta que, ao contrário da cláusula de divisão inscrita no artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado, não se trata de uma excepção legal aplicável automaticamente quando as suas condições materiais estão preenchidas. O artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado é uma disposição cuja aplicação depende da apreciação da Comissão. Seria, no entanto, contrário ao espírito desta disposição reduzir, através da interpretação mais estrita possível, a margem de manobra que os autores deste Tratado quiseram conferir a esta instituição.
85 Os recorrentes e o Governo alemão referem igualmente que, uma vez que a reunificação alemã exigia a reconstrução económica de cerca de um terço do território alemão, é impossível sustentar que a perturbação económica grave registada nos novos Länder não faz parte das circunstâncias referidas no artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado. Além disso, as instituições comunitárias souberam que as consequências económicas da reunificação não podiam ser confinadas unicamente ao território destes Länder.
86 Por outro lado, ao declarar, sem qualquer fundamentação, que as derrogações são de interpretação estrita, o Tribunal de Primeira Instância reduziu arbitrariamente a margem de interpretação que os autores do Tratado quiseram associar a esta disposição. Mesmo as derrogações devem ser interpretadas tendo em conta a sua génese, bem como a sua redacção e espírito.
87 Segundo a Comissão, este fundamento é, em parte, inadmissível, em parte, irrelevante, e, quanto ao resto, improcedente.
88 Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que o argumento relativo à violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado é inadmissível na medida em que o Freistaat Sachsen não o invocou no Tribunal de Primeira Instância. É, portanto, extemporâneo por força dos artigos 42.°, n.° 2, e 118.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
89 Seguidamente, este fundamento é também irrelevante, uma vez que os recorrentes e o Governo alemão não alegam que, ao aplicar o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, a Comissão cometeu um erro ao exercer o poder de apreciação de que ela goza nem que o Tribunal de Primeira Instância proferiu uma decisão incorrecta a este respeito. Mesmo que esta disposição fosse aplicável em caso de perturbação que só afectasse uma parte do território de um Estado-Membro, como defendem os recorrentes e o Governo alemão, isso não pode levar à anulação do acórdão recorrido.
90 Com efeito, um recurso é igualmente improcedente quando o acórdão que dele é objecto se revela juridicamente justificado por motivos diferentes dos acolhidos pelo Tribunal de Primeira Instância. Uma vez que nenhum erro de apreciação foi invocado, o terceiro fundamento dos recursos não pode conduzir à anulação do acórdão recorrido.
91 Finalmente, este fundamento é, quanto ao resto, improcedente. O artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado diz respeito, contrariamente às passagens contidas nas alíneas a) e c), deste número, não a uma perturbação grave da economia de uma «região» mas à perturbação do território «de um Estado-Membro».
92 A Comissão esclarece que, quando os recorrentes e o Governo alemão completam a sua argumentação, com a afirmação de que os problemas económicos dos novos Länder exigiram sacrifícios financeiros em toda a República Federal da Alemanha, eles criticam uma apreciação dos factos supostamente errada do Tribunal de Primeira Instância, pelo que este argumento é inadmissível. De qualquer forma, uma vez que estes sacrifícios não provocaram perturbações graves na economia, o referido argumento não é pertinente.
Resposta do Tribunal de Justiça
93 Importa previamente recordar que, por força do artigo 118.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o artigo 42.°, n.° 2, do mesmo regulamento, que proíbe, em princípio, a apresentação de novos fundamentos no decurso da instância, aplica-se ao processo no Tribunal de Justiça que tenha por objecto um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância. No âmbito de um recurso deste tipo, a competência do Tribunal de Justiça está assim limitada ao exame da apreciação pelo Tribunal de Primeira Instância dos fundamentos que foram discutidos em primeira instância (v. acórdãos de 1 de Junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o., C-136/92 P, Colect., p. I-1981, n.° 59, e de 16 de Maio de 2002, ARAP e o./Comissão, C-321/99 P, Colect., p. I-4287, n.° 112).
94 É pacífico que o argumento relativo a uma violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado não foi ventilado pelo Freistaat Sachsen no Tribunal de Primeira Instância (v., designadamente, n.° 95 do acórdão recorrido).
95 Daqui resulta que o terceiro fundamento é improcedente no que respeita ao Freistaat Sachsen.
96 Quanto ao argumento da Volkswagen e da VW Sachsen segundo o qual o Tribunal de Primeira Instância declarou, erradamente, que esta disposição só podia aplicar-se se todo o território de um Estado-Membro fosse afectado, há que observar que resulta claramente do n.° 167 do acórdão recorrido que, a este propósito, o Tribunal não se referiu a todo o território de um Estado-Membro, mas a toda a economia do Estado-Membro em causa.
97 Além disso, tal como a Comissão acertadamente referiu, contrariamente às alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado, a alínea b) deste número exige a perturbação grave da economia de um Estado-Membro e não de regiões, quando a perturbação da economia destas últimas não afecte necessariamente a do país em causa.
98 Nestas condições, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância, lembrando que o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, enquanto disposição derrogatória, devia ser interpretado de forma estrita, declarou, no n.° 167 do acórdão recorrido, que a perturbação deve afectar toda a economia do Estado-Membro em causa e não somente a de uma das suas regiões ou partes de território.
99 Em relação ao argumento da Volkswagen, da VW Sachsen e do Governo alemão, segundo o qual nem a redacção nem o efeito útil desta disposição justificavam a conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o desmantelamento da economia socialista da República Democrática Alemã no decurso da reunificação não deve ser qualificado como «perturbação grave da economia» da Alemanha, o Tribunal de Primeira Instância declarou, nos n.os 169 e 170 do acórdão recorrido, que a questão da dimensão da perturbação grave da economia resultante da reunificação implicava avaliações complexas de ordem económica e social que cabem no exercício do amplo poder de apreciação de que goza a Comissão e que não lhe tinha sido apresentado qualquer elemento concreto susceptível de demonstrar que esta instituição tinha, a este propósito, cometido um erro manifesto de apreciação.
100 Nenhuma crítica pode ser formulada contra esta conclusão do Tribunal de Primeira Instância, pelo que é sem razão que o Governo alemão sustenta que a mera referência à norma, no contexto de uma situação de facto conhecida, era suficiente para demonstrar que as condições de aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado estavam preenchidas.
101 No âmbito deste fundamento, a Volkswagen, a VW Sachsen e o Governo alemão limitam-se, quanto ao resto, a pôr em causa a apreciação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância, sem adiantar sequer o mínimo elemento demonstrativo da desvirtuação dos factos por este último.
102 Ora, há que recordar que a apreciação dos factos pelo Tribunal não constitui, excepto em caso de desvirtuação dos elementos de prova nele apresentados, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, a fiscalização pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 15 de Outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maastschapij e o./Comissão, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P a C-254/99 P, Colect., p. I-8375, n.° 330).
103 Das considerações precedentes resulta que o terceiro fundamento deve ser afastado por ser, em parte, inadmissível e, em parte, improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos artigos 92.°, n.° 3, 93.° do Tratado
104 O Tribunal de Primeira Instância declarou o seguinte no acórdão recorrido:
«203 Contrariamente ao que os recorrentes sustentam, as medidas de auxílio controvertido não podem ser consideradas como integrando um programa de auxílios regionais já aprovados pela Comissão e como tal, dispensados da obrigação de notificação prévia.
204 Com efeito, ao referir-se, no décimo nono programa-quadro adoptado, em aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum, a sectores determinados nos quais cada um dos projectos beneficiários estaria sujeito à necessidade de autorização prévia da Comissão (v. n.° 7 supra), a Alemanha ficou ciente de que a aprovação dos auxílios regionais visados no programa-quadro não se estendia aos sectores em questão e, designadamente, ao sector automóvel, na medida em que o custo de um operação que deles beneficiasse ultrapasse 12 milhões de ecus.
205 Tal é confirmado, designadamente, pela carta da Comissão de 2 de Outubro de 1990 que aprovou o regime de auxílios regionais previsto para o ano de 1991 no décimo nono programa-quadro (v. n.° 7 supra) e pela sua carta de 5 de Dezembro de 1990 que aprovou a aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum aos novos Länder (v. n.° 11 supra), nos quais a Comissão chamou expressamente a atenção do Governo alemão para a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria; por cartas de 14 de Dezembro de 1990 e 14 de Março de 1991, que insistiam no facto de que os auxílios a favor dos novos investimentos da Volkswagen não podiam ser aplicados sem lhe terem sido notificados e terem recebido a sua aprovação (v. n.° 18 supra); e pelo facto de que cada um dos decretos de 1991 prevê que seja sujeito à reserva da autorização da Comissão. É erradamente que os recorrentes alegam que tal menção aparece desprovida de objecto tendo em conta a autorização já adquirida nos termos da aprovação do décimo nono programa-quadro. Com efeito, esta aprovação não se estende ao sector automóvel, tal como foi sublinhado no ponto 204 supra. Por outro lado, os recorrentes não têm base para sustentar que a apresentação das cartas já referidas, em anexo à tréplica, é intempestiva e inadmissível. Por um lado, com efeito, as referidas cartas são citadas, quer no ponto II da [decisão controvertida], quer na decisão de dar início ao processo de exame. Por outro lado, foram apresentadas em resposta a uma contestação formulada pela primeira vez na réplica.
206 À luz dos elementos referidos supra, a circunstância de a aplicação do enquadramento comunitário ter sido suspensa entre Janeiro e Abril de 1991, mesmo a provar-se, não pode ter como consequência jurídica que os auxílios ao sector automóvel devem ser considerados abrangidos pela aprovação do décimo nono programa-quadro. Nesta circunstância, pelo contrário, haveria que considerar que o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado permanecia plenamente aplicável aos auxílios em questão.
207 Decorre do que precede que, de qualquer modo, os auxílios controvertidos estavam sujeitos à obrigação de notificação prévia à Comissão, e que não podiam ser aplicados antes de o processo ter terminado por decisão final.
208 Em contrapartida, saber se o enquadramento comunitário tinha ou não força vinculativa relativamente à Alemanha em Março de 1991 é irrelevante para efeitos do presente litígio.
209 A este propósito, importa sublinhar que, mesmo se as regras do enquadramento comunitário, enquanto medidas úteis propostas pela Comissão aos Estados-Membros com base no artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, não revestem carácter coercitivo e apenas se impõem a estes últimos quando por eles consentidas (ver acórdão Espanha/Comissão de 15 de Abril de 1997, já referido, n.os 30 a 33), nada poderá impedir a Comissão de examinar os auxílios que lhe devem ser notificados à luz destas disposições, no quadro do exercício do amplo poder de apreciação de que dispõe com vista à aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado.
210 Importa, contudo, acrescentar que a tese dos recorrentes de que o exame, em 1996, da compatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado comum apenas se podia basear nos elementos de apreciação existentes em 1991 não encontra qualquer conforto na jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância. Assim, nos acórdãos de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão (234/84, Colect., p. 2263, n.° 16), e de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão (C-241/94, Colect., p. 4551, n.° 33), o Tribunal de Justiça declarou que a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou. O Tribunal de Primeira Instância decidiu na mesma linha no acórdão de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e British Midland Airways/Comissão (T-371/94 e T-394/94, Colect., p. II-2405, n.° 81).
211 Por outro lado, o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado proíbe, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios que falseiem ou ameacem falsear a concorrência. Daí que, quando verifica a existência de um auxílio na acepção desta disposição, a Comissão não está estritamente ligada pelas condições de concorrência existentes na data da adopção da sua decisão. Deve proceder a uma avaliação numa perspectiva dinâmica, e ter em conta a evolução previsível da concorrência e dos efeitos que sobre a mesma terá o auxílio em questão.
212 Daí resulta que não se pode imputar à Comissão o facto de ter tido em conta elementos verificados após a adopção de um projecto que pretende instituir ou modificar um auxílio. A circunstância de o Estado-Membro interessado ter aplicado as medidas projectadas antes do processo de exame ter chegado a uma decisão final, com violação das suas obrigações nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, não releva para esta questão.
213 A argumentação das partes segundo a qual tal prática é incompatível com o princípio da segurança jurídica não pode ser acolhida. Com efeito, importa recordar que, se o procedimento preliminar de exame por aplicação do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado deve proporcionar à Comissão um prazo útil, esta deve, no entanto, agir diligentemente e tomar em consideração o interesse dos Estados-Membros em se sentirem rapidamente seguros em domínios em que a necessidade de intervir pode revestir um carácter urgente em razão do efeito que os Estados-Membros esperam das medidas incentivadoras projectadas. A Comissão deve, por conseguinte, tomar posição num prazo razoável, que o Tribunal de Justiça avaliou em dois meses (acórdão do Tribunal de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz/Comissão, 120/73, Colect., p. 553, n.° 4; v., também, o artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE, JO L 83, p. 1). Por outro lado, a Comissão fica sujeita ao mesmo dever geral de diligência quando decide iniciar o procedimento contraditório de exame previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado e a sua omissão na matéria pode, sendo caso disso, ser sancionada pelo tribunal comunitário no âmbito de um processo nos termos do artigo 175.° do Tratado CE (actual artigo 232.° CE).
214 Além disso, a questão de uma eventual violação do princípio da segurança jurídica não se coloca no caso vertente. Com efeito, o prazo que decorreu entre a data dos primeiros despachos de concessão (Março de 1991) e o da [decisão controvertida] (26 de Junho de 1996) é imputável, em primeira linha, à falta de notificação completa das medidas em causa, em segundo lugar, às sucessivas modificações feitas pelos recorrentes aos seus projectos, as quais implicaram, por seu turno, modificações sucessivas de decretos de concessão e, em terceiro lugar, às dificuldades consideráveis encontradas pela Comissão para obter do Governo alemão e dos recorrentes as informações que lhe eram necessárias para tomar uma decisão (v. n.os 16 a 42 supra).
215 Em especial, resulta da decisão Mosel I que, em inícios de 1993, a Comissão estava em condições de tomar uma decisão sobre a globalidade dos projectos de investimento da Volkswagen, tal como tinham sido inicialmente apresentados. É a pedido expresso da Volkswagen, apresentado em 31 de Dezembro de 1983, que a Comissão limitou a sua apreciação aos auxílios relativos a Mosel I e Chemnitz I. Em seguida, foi necessário aguardar que, em 1995, a Comissão ameaçasse as autoridades alemãs de adoptar uma decisão com base no dossier incompleto de que dispunha, para que as informações que necessitava lhe tivessem sido por fim comunicadas. Em suma, apenas no ano de 1996 a Comissão ficou em condições de adoptar uma decisão com total conhecimento de causa.
216 Entretanto, os projectos iniciais dos recorrentes tinham sido alterados por três vezes e, em consequência, os despachos de 1991 tinham sido modificados pelos despachos de 1993, 1994 e 1996. Se bem que as partes estejam em desacordo quanto ao alcance destas modificações sucessivas, é certo que implicaram, pelo menos, uma redução sensível da dimensão dos projectos e, sobretudo, a alteração de três a quatro anos da entrada em funcionamento das instalações de pintura e montagem final de Mosel II e Chemnitz II.
217 Nestas condições, os recorrentes não têm fundamento para sustentar que a Comissão deveria ter examinado os planos sucessivamente concebidos em 1993, 1994 ou 1996, à luz dos únicos elementos de apreciação de que tinha conhecimento em 1991. Pelo contrário, é com justeza que teve em conta, na sua apreciação, as alterações verificadas.
218 Não obstante, mesmo admitindo que tenha aprovado, numa primeira fase, os auxílios concedidos pelos despachos de 1991, teria o direito de os examinar novamente quando da sua modificação, em conformidade com o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, nos termos do qual, para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou à alteração de quaisquer auxílios. Assim, admitindo que não tenha havido capacidade excedentária no sector automóvel em 1991, a Comissão, em princípio, podia ter em conta as capacidades excedentárias verificadas a partir de 1993.
219 Decorre do que precede que os argumentos dos recorrentes sobre, por um lado, a necessidade de um exame ex ante e, por outro, a inaplicabilidade do enquadramento comunitário, devem ser julgados improcedentes no seu conjunto.»
Argumentos das partes
105 Segundo os recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância violou os artigos 92.°, n.° 3, e 93.° do Tratado ao afirmar que os auxílios controvertidos estavam sujeitos a uma obrigação de notificação separada, sendo certo que eles faziam parte do décimo nono programa-quadro, que tinha sido aprovado pela Comissão por carta de 2 de Outubro de 1990 dirigida ao Governo alemão.
106 A este respeito, os recorrentes recordam que a Comissão aprovou, através de várias cartas, a aplicação da lei relativa à missão de interesse comum bem como a extensão dos regimes existentes de auxílios regionais aos novos Länder. Não obstante o facto de a Comissão ter recordado, nas suas cartas, que as autoridades alemãs deviam ter em conta, na execução dos programas relativos aos auxílios, disposições comunitárias em vigor em certos sectores, entre as quais as disposições no sector automóvel, os recorrentes defendem que o enquadramento comunitário não era, de Janeiro a Abril de 1991, uma disposição de direito comunitário em vigor.
107 Com efeito, o enquadramento comunitário apenas foi aplicado durante um período de dois anos a terminar em 31 de Dezembro de 1990, visto a sua prorrogação apenas ter sido autorizada até Abril de 1991. Assim, uma vez que se tratava de uma medida útil na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, não se pode considerar que este enquadramento era aplicável unicamente a partir de Abril de 1991, portanto, depois da data de concessão dos auxílios, ou seja, 22 de Março de 1991.
108 Nestas condições, deveria ter-se considerado que os auxílios controvertidos faziam parte de um regime de auxílios que são objecto de uma autorização geral da Comissão e portanto, a este título, deveriam ter sido qualificados auxílios existentes.
109 Segundo os recorrentes, resulta daqui que os auxílios não tinham de ser notificados. Uma vez que se trata de auxílios existentes, a Comissão deveria ter-se limitado a declarar que o auxílio individual estava abrangido pelo regime geral e que as condições de concessão do auxílio fixadas na decisão de autorização estavam preenchidas.
110 A Comissão defende que a argumentação dos recorrentes é, em parte, irrelevante e, em parte, errada. Alega, no essencial, em primeiro lugar, que, no momento da adopção da decisão controvertida, em 26 de Junho de 1996, não era obrigada a basear-se na situação factual e jurídica de Março de 1991. Em segundo lugar, mesmo que devesse ter-se baseado nesta situação, os auxílios controvertidos deveriam, apesar disso, ter-lhe sido notificados e ela deveria ter procedido ao seu controlo sem restrição. Em último lugar, supondo que teria sido necessário basear-se numa data na qual a República Federal da Alemanha ainda não tinha dado o seu acordo à aplicação do enquadramento comunitário, isso não teria impedido a Comissão de aplicar este texto.
Apreciação do Tribunal de Justiça
111 A argumentação dos recorrentes assenta na premissa de que, uma vez que o enquadramento comunitário não se aplicava entre os meses de Janeiro e Março de 1991, a autorização dos auxílios controvertidos, que eram abrangidos pelo regime de auxílios regionais previsto no décimo nono programa-quadro, era um dado adquirido.
112 Ora o Tribunal de Primeira Instância, à luz dos elementos que lhe foram apresentados e que são mencionados nos n.os 204 a 205 do acórdão recorrido, concluiu que, mesmo supondo que o enquadramento comunitário não se aplicou, os auxílios no sector automóvel não eram abrangidos pela autorização do regime de auxílios regionais previsto no décimo nono programa-quadro.
113 Como foi recordado no n.° 102 do presente acórdão, a apreciação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância não constitui, sob pena de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça.
114 Deve declarar-se que foi sem desvirtuar os factos que o Tribunal de Primeira Instância considerou que os auxílios controvertidos estavam sujeitos à obrigação de notificação prévia à Comissão, pelo que não podiam ser postos em execução antes de o processo ter terminado por decisão final.
115 Consequentemente, a autorização pela Comissão do regime de auxílios regionais previsto pelo décimo nono programa-quadro excluía, de qualquer forma, do seu campo de aplicação os auxílios concedidos, designadamente, no sector automóvel.
116 De resto, foi assim que o Governo alemão entendeu, como resulta da citação do décimo nono programa-quadro que figura no n.° 6 do acórdão recorrido e reproduzida no n.° 3 do presente acórdão.
117 Daqui resulta que, uma vez que a autorização não abrange os auxílios no sector automóvel, os auxílios controvertidos deveriam ter sido notificados, quer por força das disposições do enquadramento comunitário, quer, supondo que não se aplicou, por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado.
118 Foi, pois, acertadamente que o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 207 do acórdão recorrido, que os auxílios controvertidos estavam sujeitos à obrigação de notificação prévia à Comissão e que não podiam ser aplicados antes de o processo ter terminado por decisão final.
119 Nestas condições, atendendo a que a questão da aplicabilidade do enquadramento comunitário entre os meses de Janeiro e Abril de 1991 não é pertinente e que os restantes argumentos invocados pelos recorrentes têm por objectivo demonstrar que este último não era aplicável, há que julgar improcedente o quarto fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo às consequências da desistência parcial aceite pelo Tribunal de Primeira Instância
120 O Tribunal de Primeira Instância, no n.° 65 do acórdão recorrido declarou:
«Na audiência de 30 de Junho de 1999, a Volkswagen e a VW Sachsen requereram ao Tribunal que declarasse que o recurso ficou sem objecto no que se refere à anulação do artigo 2.°, primeiro travessão, da [decisão controvertida], declarando incompatíveis com o mercado comum os auxílios ao investimento concedidos sob a forma de amortizações especiais sobre investimentos, e que se aplicasse, a este propósito, o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de Processo. O Tribunal de Primeira Instância registou igualmente que, segundo a Comissão, este requerimento deve ser interpretado como desistência parcial e implicar a aplicação do artigo 87.°, n.° 5, do Regulamento de Processo.»
121 No n.° 309 do acórdão recorrido o Tribunal de Primeira Instância declarou:
«Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 87.°, n.° 5, do Regulamento de Processo a parte que desistir é condenada nas despesas se a parte contrária o tiver requerido [...]»
122 No ponto 1) do dispositivo do acórdão recorrido lê-se que foi decidido:
«Aceitar a desistência [da Volkswagen e da VW Sachsen], na parte em que visa a anulação do artigo 2.°, primeiro travessão, da decisão [controvertida].»
Argumentos das partes
123 A Volkswagen e a VW Sachsen impugnam estes números do acórdão recorrido alegando que pediram ao Tribunal de Primeira Instância que declarasse que, supondo que obtinham ganho de causa, não teriam podido proceder a posteriori a amortizações excepcionais em razão de uma modificação da regulamentação fiscal alemã. Na realidade, elas pediram ao Tribunal de Primeira Instância que, sobre este ponto julgasse sem conhecer do mérito da causa, pedindo ao mesmo tempo que, quanto às despesas, fosse decidido em conformidade com o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
124 A este respeito, basta lembrar que é jurisprudência assente que, no caso de improcederem todos os outros fundamentos de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, os pedidos relativos à alegada irregularidade da decisão do referido Tribunal sobre as despesas devem ser julgados inadmissíveis, nos termos do artigo 51.°, segundo parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, de acordo com o qual o recurso não pode ser relativo apenas à responsabilidade e ao montante das despesas (v., nomeadamente, acórdão de 14 de Setembro de 1995, Henrichs/Comissão, C-396/93 P, Colect., p. I-2611, n.os 65 e 66, e acórdão de 12 de Julho de 2001, C-302/99 P e C-308/99 P, Colect., p. I-5603, n.° 31).
125 Daqui resulta que o quinto fundamento deve ser julgado improcede.
126 Nestas condições, uma vez que os fundamentos são improcedentes na totalidade, deve ser negado provimento aos recursos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
127 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável ao recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Freistaat Sachsen, da Volkswagen e da VW Sachsen e tendo estes sido vencidos, há que condená-los nas despesas.
128 Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, igualmente aplicável ao processo de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° deste Regulamento, os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as suas próprias despesas. Ao abrigo desta disposição, decide-se que a República Federal da Alemanha suporte as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) O Freistaat Sachsen é condenado nas despesas no processo C-57/00 P.
3) A Volkswagen AG e a VW Sachsen GmbH são condenadas nas despesas no processo C-61/00 P.
4) A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas.