61995CC0065_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 High Court of Justice (Queen's Bench Division) har begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande fem frågor angående tolkningen av rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa (nedan kallat direktivet).(1)
2 High Court anser att det är nödvändigt att få svar på dessa frågor för att avgöra två överklaganden som ingivits av Mann Singh Shingara respektive Abbas Radiom mot de brittiska myndigheternas beslut att med hänsyn till allmän säkerhet förvägra dem inresa i Förenade kungariket.
Bakgrunden till och förfarandet i Abbas Radioms talan (enligt beslutet om hänskjutande)
3 Abbas Radiom, som är iransk medborgare och sedan år 1981 gift med en brittisk medborgare, erhöll irländskt medborgarskap i maj 1982. I maj 1983 erhöll han uppehållstillstånd utan tidsbegränsning i Förenade kungariket, inte därför att han var medborgare i gemenskapen (vilket Home Office alltså inte föreföll känna till), utan i egenskap av medborgare i tredje land. Ansökan om uppehållstillstånd grundades på hans äktenskap med en brittisk medborgare.
4 Mellan åren 1983 och 1989 arbetade Abbas Radiom på iranska konsulat, först i Manchester och sedan i London. År 1989 bröt Förenade kungariket de diplomatiska förbindelserna med Iran, och den 9 mars 1989 meddelade Foreign Office(2) Abbas Radiom, att om han inte lämnade Förenade kungariket inom en frist av sju dagar, skulle han anhållas och utvisas. Abbas Radiom avreste utan att vänta på att detta hot skulle verkställas. Det förefaller som om han enligt meddelandet skulle utvisas med hänsyn till nationell säkerhet, men det angavs inte några andra detaljer.
5 Abbas Radioms advokater sände den 2 juli 1992 Home Office en skrivelse i vilken de påpekade att det rörde sig om en medborgare i gemenskapen och ville få närmare upplysningar om hur hans situation skulle te sig om han återvände till Förenade kungariket för att arbeta där. Av det officiella svaret av den 24 september 1992 framgick att han hade utvisats med hänsyn till nationell säkerhet (utan möjlighet att överklaga utvisningen) och att "om Abbas Radiom försöker att resa till Förenade kungariket, kommer han att vägras inresa av sagda skäl utan rätt att överklaga beslutet. Om det upptäcks att han har rest till Förenade kungariket, kommer han att tvingas att lämna landet utan att heller då kunna överklaga beslutet".
6 Efter att ha fått detta svar sände Abbas Radioms advokater den 13 oktober 1992 en skrivelse till Home Office där de formellt begärde att ett gemenskapsuppehållstillstånd skulle utfärdas eller att "detaljerade skäl" i motsatt fall skulle läggas fram samt att de då skulle underrättas "om de möjligheter att överklaga nämnda avslag som vår klient har i enlighet med bestämmelsen i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG".
7 I det nekande svaret av den 23 november 1992 från Home Office upprepades att "om Abbas Radiom försöker att inresa till Förenade kungariket eller om det upptäcks att han har gjort det, kommer han att förvägras inresa och/eller utvisas för att ha inrest olagligt. Det är inte möjligt att överklaga något av dessa beslut".(3)
8 Då Abbas Radiom inlämnade beslutet av den 23 november 1992 till High Court, begärde han att det skulle fastställas att han har rätt att erhålla uppehållstillstånd och rätt att överklaga eller att en oberoende myndighet skulle avge ett rådgivande yttrande till Secretary of State.
9 Vid High Court förklarade företrädaren för Secretary of State skälen till att han personligen hade förordnat att Abbas Radiom skulle utvisas år 1989 och varför han, efter att personligen ha gått igenom ärendet, inte hade ändrat åsikt:
"... beslutet att år 1989 utvisa sökanden från Förenade kungariket fattades på personlig uppmaning från dåvarande Home Secretary på grund av att sökandens uppehåll i Förenade kungariket inte bidrog till det allmännas väl och stred mot den nationella säkerhetens intressen.
... Anledningen till att 1989 års beslut fattades var att det var känt att sökanden förespråkade våld mot oliktänkande som motsatte sig Khomeinis regim i Iran och att han hade ägnat sig åt att inhämta upplysningar om iranska oliktänkande i Förenade kungariket. Den iranska regimen genomförde på den tiden ett program för att döda oliktänkande. Dessa mord utförs fortfarande i hela Europa och annorstädes. Orsakerna till att 1989 års beslut fattades har enbart med sökandens uppträdande att göra. Att avslöja mera information om grunderna till beslutet skulle äventyra rikets säkerhet.
Secretary of State har personligen övervägt möjligheten att återkalla utvisningsbeslutet med beaktande av de anhängiggjorda förvaltningsbesvären, men anser, mot bakgrund av sökandens förflutna och den aktuella information om honom som Home Secretary förfogar över enligt vilken sökanden fortsätter att stödja och samarbeta den iranska regeringen i dess målsättningar, att en återkallelse av utvisningsbeslutet skulle stå i strid med den nationella säkerhetens intressen."
Bakgrunden till och förfarandet i Mann Singh Shingaras överklagande (enligt beslutet om hänskjutande)
10 Mann Singh Shingara, som ursprungligen kommer från Indien, har franskt medborgarskap. Han försökte den 29 mars 1991 resa till Förenade kungariket, men vägrades inresetillstånd genom ett personligt beslut från Secretary of State som ansåg att hans inresa i Förenade kungariket "skulle stå i strid med den allmänna ordningen eller den allmänna säkerheten".
11 I det officiella avslagsbeslutet gjordes dessutom gällande att "Ni [inte] har rätt att överklaga denna vägran avseende inresetillstånd, eftersom vägran följer de instruktioner som personligen getts av Secretary of State på grundval av ovan angivna skäl". Ett annat meddelande från Home Office, daterat den 26 april 1991, hade samma lydelse. Där anfördes likaledes att Mann Singh Shingara inte hade någon möjlighet att överklaga beslutet.
12 Mann Singh Shingaras advokater tillsände den 10 november 1992 en skrivelse till Home Office där de konstaterade: "Mann Singh Shingara borde i enlighet med artikel 9.2 i direktiv 64/221 ha fått underställa sitt fall en myndighets prövning och borde ha rätt att personligen framlägga sitt försvar (utom då det kan visas att hans närvaro strider mot den nationella säkerheten).
Under dessa omständigheter begär vi att nödvändiga åtgärder omedelbart vidtas för att möjliggöra förnyad myndighetsprövning. Om detta inte sker, blir vi tvungna att överklaga till förvaltningsdomstol."
13 I Home Offices svar, som sändes den 18 maj 1993, bekräftades att någon möjlighet att överklaga beslutet inte förelåg.
14 Mann Singh Shingara överklagade faktiskt aldrig beslutet men anlände den 15 juli 1993 till hamnen i Dover med sin maka och sina barn och blev insläppt i landet genom att visa upp sin franska identitetshandling. Han angav inte för gränsvakten att han tidigare hade vägrats inresa, ej heller skälen härför.
15 Mann Singh Shingara anhölls i Birmingham den 22 juli 1993 för att ha rest in i landet olagligt. Motsvarande meddelande som delgavs den berörde samma dag löd på följande sätt: "Ni har olagligen rest in i landet i den mening som avses i artikel 33 i Immigration Act 1971 ... Jag kommer att ge anvisningar för Er utvisning ur Förenade kungariket i sinom tid. Detaljer kommer att ges i särskild ordning."
16 Den 30 juli 1993 fick Mann Singh Shingara tillstånd att begära förnyad prövning vid domstol (judicial review) avseende beslutet om anhållande. Han frigavs samma dag och återvände till Frankrike.
17 Mann Singh Shingara har vid High Court ifrågasatt beslutet av den 22 juli 1993 att betrakta honom som en person som har rest in i landet olagligt, att anhålla och utvisa honom och att hindra hans inresa i det brittiska territoriet. Han har yrkat att nämnda beslut skall ogiltigförklaras och att det skall förklaras att han har rätt att överklaga sin utvisning och vägran att inresa eller att hans fall skall underställas en oberoende myndighets prövning i enlighet med artikel 9.2 i direktivet.
18 Företrädaren för Secretary of State förklarade för High Court skälen för 1991 års beslut på följande sätt: "enligt den uppfattning som Secretary of State har var sökanden en person som var inblandad i aktiviteter som understödde sikhisk extremism i Förenade kungariket och terrorism på andra orter. Sökanden är ledare för Babbar Khalsa (BK) i Frankrike, vilken är en sikhisk organisation som stöder terroristverksamhet i Indien. Att ange flera skäl skulle skada den nationella säkerheten och vara oförenligt med skyddet av informationskällor."
Tolkningsfrågorna
19 High Court of Justice anser att de således anhängiggjorda tvisterna inte kan avgöras innan EG-domstolen har meddelat ett förhandsavgörande beträffande de oklarheter som följer av direktivets tolkning och tillämpning. Frågorna har följande lydelse:
"1) Syftar orden 'då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som landets medborgare i fråga om alla beslut' i artikel 8 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa på
a) konkreta rättsmedel som avser beslut rörande inresa för medborgare i det berörda landet (i detta fall, överklagande till invandrarmyndigheter)
eller
b) endast rättsmedel som avser administrativa myndigheters beslut i allmänhet (i detta fall, ansökan om judicial review)?
Om svaret på fråga 1 blir det som föreslagits under a), syftar de citerade orden i artikel 8 i direktiv 64/221 då endast på de former av rättsmedel som är tillgängliga för medborgare i den berörda staten under samma omständigheter (i detta fall, vägran att inresa på grund av hänsynen till nationell säkerhet), eller syftar de också på de konkreta rättsmedel som är tillgängliga för den berörda statens egna medborgare i jämförbara eller liknande situationer. Om så är fallet, hur lika eller jämförbara måste omständigheterna vara?
2) Kräver artikel 8 i direktiv 64/221, mot bakgrund av svaret på fråga 1, att, när en medborgare i gemenskapen vägras inresa i Förenade kungariket med hänsyn till nationell säkerhet, medborgaren har rätt att överklaga till invandrarmyndigheter om en brittisk medborgare som vägras inresa i Förenade kungariket med hänvisning till nationell säkerhet, vid en korrekt tolkning av relevanta bestämmelser i nationell rätt, har rätt att överklaga i syfte att få fastställt att han är brittisk medborgare och därför är berättigad att resa till Förenade kungariket, oavsett om hans uppehåll i Förenade kungariket inte är önskvärt av skäl som hänför sig till nationell säkerhet?
3) Är de inledande orden i artikel 9.1 i direktiv 64/221 ('När rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet i fråga har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande') även tillämpliga på artikel 9.2?
4) När ett beslut att med hänvisning till allmän ordning eller allmän säkerhet utvisa en medborgare i gemenskapen från en annan medlemsstats territorium än hans hemland har fattats och denne har lämnat detta territorium utan att överklaga eller utan att målet skulle ha underställts en behörig oberoende myndighet för rådgivande yttrande i enlighet med artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 64/221, har denna gemenskapsmedborgare då rätt att få saken underställd en oberoende behörig myndighet i enlighet med artikel 9.2, om han därefter återvänder eller försöker återvända till den berörda medlemsstatens territorium, i fråga om
a) avslag på begäran om uppehållstillstånd
eller
b) att inresa förvägrats honom
eller c) ett utvisningsbeslut?
5) Är svaren på fråga 4 beroende på huruvida
a) sökanden rest in i medlemsstatens territorium innan han har begärt uppehållstillstånd,
b) sökanden hade utvisats från den medlemsstaten innan han begärde uppehållstillstånd, eller om sökanden aldrig har begärt uppehållstillstånd, eller huruvida
c) den tidigare avresan var ett resultat av ett utvisningsbeslut eller ett hot om anhållande och utvisning och följdes av ett beslut om förbud att återvända?" [översättarens anmärkning: uttrycket "ha samma juridiska bistånd" borde ha lydelsen "ha tillgång till samma rättsmedel"]
De gemenskapsregler som skall tolkas
20 Avsikten med direktivet är att samordna medlemsstaternas lagar och andra författningar rörande uppehåll inom deras territorium, förflyttning eller utvisning av medborgare i andra medlemsstater när dessa beslutas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Det påverkar därför i första hand villkoren för nämnda personers inresa och bosättning.
21 Direktivet innehåller materiella och processuella föreskrifter. I de förstnämnda (artiklarna 2.2, 3 och 4) avgränsas de grunder som medlemsstaterna kan åberopa med hänsyn till "allmän ordning, allmän säkerhet eller (överv 1, art 2.1) allmän hälsa" för att hindra medborgare i andra medlemsstater från att uppehålla sig i landet. Ingen av tolkningsfrågorna avser tolkningen av dessa föreskrifter.(4)
22 Vad gäller de processuella föreskrifterna krävs det i direktivet att varje medlemsstat skall ge medborgarna i andra medlemsstater möjlighet att överklaga förvaltningsbeslut på detta område. Det är just detta krav som utgör föremålet för dessa tolkningsfrågor.
23 I artikel 6 i direktivet föreskrivs att: "[p]ersonen i fråga skall underrättas om de hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa som ligger till grund för det beslut som fattats i hans fall, om inte detta strider mot ifrågavarande stats säkerhetsintressen."
24 I artikel 7 i direktivet förklaras att: "[p]ersonen i fråga skall delges alla beslut att vägra utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller att utvisa honom ur territoriet. I denna underrättelse skall anges inom vilken tid han måste lämna territoriet. Utom i brådskande fall skall denna frist vara minst 15 dagar, om han ännu inte beviljats uppehållstillstånd och minst en månad i alla andra fall."
25 I artikel 8 i direktivet åsyftas på ett särskilt sätt de rättsmedel som kan användas mot redan fattade beslut: "Personen i fråga skall, då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som landets medborgare i fråga om alla beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet".
26 Avslutningsvis innehåller artikel 9 i direktivet följande bestämmelser:
"1. När rätt att överklaga till domstol inte finns eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver.
Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.
2. Alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intressen."
De nationella reglerna avseende utlänningars inresa
27 Det följer av en fast rättspraxis att det inte ankommer på EG-domstolen att inom ramen för förfarandet enligt artikel 177 i EG-fördraget tolka nationell rätt eller bedöma dess verkningar. Jag anser det emellertid ändamålsenligt att för en bättre förståelse av den rättsliga ram inom vilken tvisten har uppkommit sammanfatta vilka de tillämpliga bestämmelserna i nationell rätt är enligt beslutet om hänskjutande.
28 Dessa bestämmelser återfinns i Immigration Act 1971 (utlänningslag från år 1971), och följande av dem har ett direkt samband med det föreliggande fallet:
- I artikel 1.1 föreskrivs att alla som enligt denna lag har rätt att bosätta sig i Förenade kungariket fritt och utan hinder kan leva i detta land samt resa in i och ut ur det, förutom när så krävs enligt denna lag för att kunna visa förekomsten av denna rätt eller enligt de begränsningar som lagligen kan åläggas en person.
- I artikel 2.1 föreskrivs att brittiska medborgare har rätt att bosätta sig i Förenade kungariket.
- I artikel 1.3 föreskrivs att en utlänning, med vissa undantag, inte får resa till Förenade kungariket utan tillstånd.
- I artikel 3.5 b föreskrivs att utvisning kan tillämpas bland annat på utlänningar vilkas utvisning Secretary of State(5) anser conducive to the public good (bidra till allmänintresset). En brittisk medborgare kan inte utvisas.
- I artikel 3.8 föreskrivs att om en person påstår sig vara brittisk medborgare eller åberopar något av de undantag som föreskrivs i denna lag, skall han ha bevisbördan.
29 Vad gäller överklagande av förvaltningsbeslut avseende inresetillstånd innehåller artikel 13 i utlänningslagen (appeals against exclusion from United Kingdom) en regel om möjligheterna att överklaga: "den vars inresa till Förenade kungariket har förvägrats med stöd av denna lag kan överklaga till en adjudicator mot beslutet om att han behöver tillstånd eller mot avslag på detta tillstånd".(6)
30 Enligt artikel 13.5 i nämnda lag föreligger det inte någon möjlighet att överklaga beslutet när det rör sig om en person beträffande vilken Secretary of State har förklarat att vägran att ge inresetillstånd grundas på allmänintresset (exclusion conducive to the public good): "Rätt att överklaga ett beslut varigenom tillstånd till inresa eller beviljande av entry clearance förvägrats tillkommer inte, om Secretary of State förklarar att han själv (och inte någon som är underställd honom) har gett anvisningar att inte låta den berörde resa in i Förenade kungariket och detta är en åtgärd beslutad med hänsyn till allmänintresset eller om inresetillståndet eller entry clearance har förvägrats i enlighet med sådana anvisningar."(7)
Fri rörlighet för medlemsstaternas medborgare inom gemenskapen: rätt att resa in i medlemsstaternas territorium och begränsningar av denna rätt med hänsyn till allmän säkerhet eller allmän ordning
31 Även om jag riskerar att upprepa självklarheter, skall jag erinra om att EEG-fördraget från första början säkerställde en medlemsstats medborgares fria rörlighet i syfte att göra det möjligt för dem att flytta till en annan medlemsstat för att där utöva ekonomisk verksamhet, antingen som anställda (artikel 48), egenföretagare (artikel 52) eller för att tillhandahålla tjänster (artikel 59).(8)
32 I enhetsakten infördes ett begrepp som är knutet till begreppet "inre marknad", nämligen "område utan inre gränser". I artikel 7a i EG-fördraget föreskrivs nämligen att "[d]en inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag".
33 I artikel 8a i EG-fördraget, vilken lades till genom artikel G.C i Fördraget om Europeiska unionen under rubriken "Unionsmedborgarskap", föreskrivs att "[v]arje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget".
34 Inrättandet av ett unionsmedborgarskap med den redan beskrivna följden vad gäller den fria rörligheten för dess innehavare inom alla medlemsstaters territorier medför en betydande kvalitativ fördel genom att det, såsom kommissionen med rätta har anfört, frigör nämnda frihet från sina funktionella och instrumentella aspekter (samband med en ekonomisk verksamhet eller genomförande av den inre marknaden) och upphöjer den till en konkret och fristående rättighet som ingår i unionsmedborgarnas politiska status.
35 Jag tror inte att det är nödvändigt att inom denna tvist analysera i vilken mån den fria rörligheten för personer under de successiva etapperna av EEG-fördragets utveckling utgjorde hinder för bibehållandet vid de inre gränserna av gränsformaliteter gentemot personer som var medborgare i en annan medlemsstat.(9)
36 Det är enligt min uppfattning tillräckligt att upprepa att den rätt att resa in i en medlemsstats territorium som tillkommer medborgarna i andra medlemsstater och som skyddas genom artiklarna 48, 52 eller 59 i fördraget, även före enhetsakten, inte förutsätter något som helst administrativt tillstånd, eftersom det är en rättighet som direkt följer av fördraget.(10)
37 Närmare bestämt, och fortfarande i anknytning till situationen före enhetsakten, förbjöds i regler i sekundärrätten uttryckligen att rätten till inresa skulle villkoras genom administrativa tillstånd, så att det enda krav som kunde ställas bestod i uppvisande av ett identitetsbevis varav det framgick att personen var medborgare i en medlemsstat.(11)
38 Dessa principer samt därav följande förbud utgör en del av gemenskapens regelverk, och de senare ändringarna av EEG-fördraget har medfört att de har förstärkts. De är således tvingande för alla medlemsstater.(12)
39 Den således utformade fria rörligheten för personer kan emellertid begränsas. I samband med de olika ändringarna har avsikten inte varit att helt frånta medlemsstaterna en klassisk befogenhet som följer av deras suveränitet och med vars stöd de kan begränsa den fria rörligheten för personer som inte är medborgare i den egna staten genom att förvägra dem inresa i eller utvisa dem från sitt territorium.
40 Ett erkännande av sagda befogenhet, som i sin tur begränsas genom gemenskapsrätten(13), ingår i samtliga fall då de friheter jag tidigare har hänvisat till regleras: i artikel 48.3 i EG-fördraget i fråga om arbetstagare(14) och i artikel 56.1 i nämnda fördrag i fråga om egenföretagare,(15) vilken samtidigt är tillämplig på friheten att tillhandahålla tjänster.
41 De motsvarande besluten kan enbart baseras på skäl eller motiv som grundas på allmän hälsa, allmän ordning eller allmän säkerhet. Såsom jag tidigare har anfört är ändamålet med direktivet just att samordna de nationella regler varigenom denna typ av bestämmelser styrs, vad gäller såväl deras innehållsmässiga som deras förfarandemässiga aspekter.
42 I domstolens rättspraxis har det konkret bekräftats att bestämmelsen avseende allmän ordning som grund för beslut varigenom den fria rörligheten begränsas skall ges en restriktiv tolkning.(16)
43 Sammanfattningsvis har medlemsstaterna fortsättningsvis, av de särskilda skäl som jag har hänvisat till, rätt att förvägra medborgare i andra medlemsstater såväl inresa i som vistelse inom dess territorium. Nämnda befogenhet kan emellertid utövas på ett giltigt sätt endast om de gemenskapsrättsliga reglerna följs.
Rätt till rättsmedel enligt artikel 8 i direktivet (den första och den andra tolkningsfrågan)
44 Genom de två första frågorna - vilka det är lämpligt att behandla tillsammans - har den hänskjutande domstolen begärt att EG-domstolen skall ge en tolkning av artikel 8 i direktivet till den del det krävs att de administrativa myndigheternas åtgärder i var och en av medlemsstaterna skall vara föremål för "samma juridiska bistånd som landets egna medborgare [har] i fråga om alla beslut".
45 Frågan avser om begreppet "juridiskt stöd"(17) skall tolkas så, att det avser de särskilda rättsmedel som landets egna medborgare har tillgång till i fråga om inresa i, bosättning i och utvisning ur den egna statens territorium eller om det tvärtom skall anses avse de medel som i allmänhet kan användas i fråga om administrativa myndigheters åtgärder, oberoende av det ämne som de rör.
46 Min uppfattning är att det andra svaret är det svar som bäst lämpar sig för bestämmelsen: tvistiga regeringsbeslut som avser utlänningar skall vara föremål för samma rättsmedel som statens egna medborgare i allmänhet har tillgång till i fråga om förvaltningsbeslut.
47 Av föreskriftens ordalydelse bekräftas att det allmänna systemet för överklagande av förvaltningsbeslut utgör referenspunkten. Detta allmänna system skall enligt artikel 8 i direktivet stå till utlänningars förfogande när de avser att överklaga myndigheternas beslut i fråga om inresa, bosättning och utvisning vilka fattats med avseende på allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa.
48 Samma slutsats kan dras om anledningen till regeln i fråga beaktas. Det skulle vara föga meningsfullt att artikel 8 i direktivet endast hänvisade till särskilda rättsmedel som medborgarna har tillgång till men som de inte behöver använda sig av. Medborgarna i var och en av medlemsstaterna behöver inte överklaga förvaltningsbeslut varigenom de förvägras inresa i, eller beslutas om utvisning ur, sitt ursprungsland, eftersom de per definition(18) inte kan vara föremål för sådana beslut.(19)
49 Det skulle följaktligen vara rätt ologiskt om avsikten med direktivet skulle vara att erbjuda utlänningar en typ av särskilda rättsmedel som är avsedda för de egna medborgarna och som saknar förklaring i den nationella rättsordningen just på grund av att den saknar föremål.
50 Sökandena har likväl hävdat att det korrekta svaret måste vara det motsatta, i och med att det i 1971 års lag om invandring finns särskilda former för överklaganden som brittiska medborgare som drabbas av denna typ av förvaltningsbeslut har tillgång till.
51 Jag delar inte denna åsikt som trots att den förefaller ha inspirerats av ett berömvärt ändamål som jag stöder, nämligen att utvidga möjligheterna till kontroll av regeringsbeslut, enligt min uppfattning är resultatet av en felaktig argumentation.
52 Det är enligt sökandena möjligt att den brittiska förvaltningen faktiskt förvägrar en brittisk medborgare inresa i Förenade kungariket (eller beslutar om utvisning av denne) antingen därför att de behöriga myndigheterna inte känner till att så är fallet eller därför att hans medborgarskap är omtvistat eller inte har bevisats på vederbörligt sätt. För att vidta åtgärder mot en sådan möjlighet, ges den brittiske medborgaren i lagen om invandring rätt till ett särskilt rättsmedel vid Immigration adjudicator.
53 Enligt min uppfattning skall dessa former för överklagande inte betraktas som särskilda rättsmedel som är avsedda för att talan skall väckas mot motsvarande beslut eller för att dess rättsliga giltighet skall undersökas i egentlig mening. Det är enbart fråga om åtgärder som syftar till att styrka att den berörde är brittisk medborgare. Efter att detta villkor har bevisats, är allt annat överflödigt, eftersom sådana personer inte kan utvisas ur Förenade kungariket, ej heller förvägras inresa i dess territorium.
54 Ett annat argument som talar för sökandenas påstående är att artikel 8 i direktivet skulle vara överflödigt i och med att ingen medlemsstat, med eller utan stöd av artikeln, kan förvägra medborgarna i andra medlemsstater rätt till de allmänna former för överklagande som den erbjuder de egna medborgarna. Att göra det skulle innebära diskriminering på grund av nationalitet, vilket står i strid med fördraget.
55 Den styrka som argumentet förefaller ha försvagas emellertid om hänsyn tas till att inget hindrar gemenskapslagstiftaren från att i vilket direktiv som helst, med avseende på det konkreta ämne som avses, upprepa de krav som följer av det allmänna förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som ingår i fördraget.
56 Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att när medlemsstaterna enligt artikel 8 i direktivet åläggs skyldigheten att ge utlänningar tillgång till samma rättsmedel som landets egna medborgare har i fråga om förvaltningsbeslut, hänvisas i artikeln till de allmänna förfarandena för överklagande av sådana beslut.
57 Detta var för övrigt domstolens slutsats i domen av den 18 oktober 1990 i målet Dzodzi(20), då den analyserade artikel 8 i direktivet. Domstolens argumentation, som enligt min åsikt bör vidmakthållas, uttrycktes på följande sätt:
"58. I denna bestämmelse betecknas de beslut som direktivet handlar om som 'administrativa myndigheters åtgärder' och medlemsstaterna åläggs en skyldighet att ge varje person som berörs av en sådan åtgärd tillgång till samma rättsmedel som landets egna medborgare har i fråga om förvaltningsmyndigheters beslut. En medlemsstat kan därför inte utan att åsidosätta den skyldighet som åläggs den genom artikel 8 göra möjligheten att överklaga för de personer som omfattas av direktivet beroende av särskilda formkrav eller processuella krav, som är mindre fördelaktiga än de som tillämpas när landets egna medborgare överklagar förvaltningsmyndigheters beslut (dom av den 5 mars 1980 i mål 98/79, Josette Pecastaing, Rec. 1980, s. 691, punkt 10).
59. Härav följer dessutom att om förvaltningsdomstolarna i en medlemsstat inte har befogenhet att bevilja uppskov med verkställigheten av ett förvaltningsbeslut, medan en sådan befogenhet tillerkänns de allmänna domstolarna, så skulle den medlemsstaten vara skyldig att tillåta att de personer som omfattas av direktivets tillämpningsområde ger in en begäran om uppskov med verkställighet till dessa domstolar på samma villkor som landets egna medborgare. Det måste emellertid understrykas att dessa möjligheter huvudsakligen beror på organisationen av rättsväsendet och behörighetsfördelningen mellan rättsinstanserna i de olika medlemsstaterna, eftersom den enda skyldighet som genom artikel 8 åläggs medlemsstaterna är att de ger personer som skyddas av gemenskapsrätten möjligheter att överklaga som inte är mindre fördelaktiga än de egna medborgarnas möjligheter att överklaga förvaltningsbeslut (dom av den 5 mars 1980, Josette Pecastaing, nämnd ovan, punkt 11).
60. Svaret blir således att i artikel 8 i direktiv nr 64/221/EEG av den 25 februari 1964 åläggs medlemsstaterna skyldigheten att säkerställa att de personer som omfattas av direktivet har ett rättsligt skydd som inte är mindre fördelaktigt, särskilt i förhållande till den myndighet till vilken det går att överklaga och till denna myndighets befogenheter, än det rättsliga skydd som landets egna medborgare har vid överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut."
58 Enligt det brittiska rättssystemet utgör judicial review det huvudsakliga sättet att bestrida eller överklaga förvaltningsbeslut. Kravet i artikel 8 i direktivet uppfylls således i princip genom att de personer till vilka de förvaltningsbeslut som avses i artikel 8 riktas kan underställa dem de domstolar som är behöriga i fråga om judicial review.
59 Parterna i målet vid den nationella domstolen har under det skriftliga förfarandet och i ännu högre grad under sammanträdet diskuterat vilken av de två formerna för överklagande (nämligen den som fastställs i den brittiska lagen om invandring å ena sidan och judicial review å den andra) som möjliggör en mer omfattande kontroll av regeringsbeslut om utlänningars inresa och utvisning.
60 Enligt min uppfattning ankommer det inte på domstolen att inom ramen för denna tolkningsfråga uttala sig om huruvida överklagande till adjudicator eller Appeal Tribunal utgör ett mer eller mindre verksamt rättsmedel än judicial review vid egentliga domstolar. Den tolkning som begärs av domstolen avser enbart begreppen i artikel 8 i direktivet, och svaret skall koncentreras på en analys av nämnda begrepp.
61 Artikel 8 i direktivet uppfyller likväl inte samtliga gemenskapsrättsliga krav i fråga om de processuella garantier som medlemsstaternas medborgare skall ha för att bevara och skydda de individuella rättigheter som följer av gemenskapsrättsliga regler.
62 Närmare bestämt föreligger redan en fast rättspraxis från domstolen vad gäller frågan om hur verksamma formerna för överklagande är, till skydd för rättigheter som följer av gemenskapernas rättsordning.(21) I denna rättspraxis föreskrivs att det rättsliga skyddet skall uppnå en viss lägsta nivå som inte får underskridas inom rättssystemen i de medlemsstater vilkas beslut har överklagats.
63 Det kan förekomma att ett nationellt rättssystem för överklagande av förvaltningsbeslut inte i sin helhet uppfyller kraven enligt denna rättspraxis. Vad gäller Förenade kungariket ansåg domstolen, genom domen i målet Factortame m.fl. av den 19 juni 1990(22), att gemenskapsrätten utgjorde hinder för tillämpningen av den nationella regel som enligt House of Lords gjorde det omöjligt för de brittiska domstolarna att bevilja interimistiska åtgärder i syfte att skydda rättigheter enligt en gemenskapsbestämmelse med direkt effekt.
64 Om judicial review i fråga om regeringsbeslut om utlänningars inresa eller utvisning inte skulle möjliggöra en fullständig och verksam prövning av nämnda beslut, genom att domstolsverksamheten drabbas av begränsningar som innebär att grunden för besluten inte kan kontrolleras, skulle gemenskapsrätten på samma sätt medföra krav på att sådana hinder undanröjdes och att sökandena gavs ett lämpligt rättsligt skydd.
65 Det är med andra ord inte tillåtet att vid tolkningen av direktivet bortse från utvecklingen inom domstolens rättspraxis avseende domstolsskydd för de rättigheter som följer av gemenskapsreglerna. Detta innebär följande:
a) Artikel 8 i direktivet ålägger medlemsstaterna skyldigheten att ge gemenskapsmedborgarna åtminstone samma grad av rättsligt skydd som landets egna medborgare har i fråga om förvaltningsmyndigheters beslut. I Förenade kungariket ges detta skydd genom judicial review.
b) En sådan skyddsmekanism uppfyller inte de allmänna gemenskapsrättsliga kraven enligt tolkningen av domstolens rättspraxis, om den inte möjliggör verksamt och fullständigt överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut i fråga om inresa för och utvisning av medborgare i andra medlemsstater, även när åtgärderna vidtagits med hänsyn till nationell säkerhet.
66 Det skall emellertid medges att ordalydelsen i artikel 9 i direktivet förefaller medge att vissa begränsningar av domstolsprövningen görs på detta område, vilka jag skall analysera.
r avsaknaden eller begränsningen av rätten att överklaga till domstol giltig, såsom denna rätt föreligger enligt artikel 9 i direktivet?
67 I artikel 9 i direktivet föreskrivs att det är nödvändigt att en myndighet - en annan än den som skall fatta det slutgiltiga beslutet - avger ett yttrande när någon av tre följande situationer föreligger: "[n]är rätt att överklaga inte finns eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande". I vilken utsträckning kan dessa situationer anses giltiga i dagens gemenskapsrätt?
68 En genomläsning av nämnda bestämmelse ger upphov till tre frågor:
- Är det ur gemenskapsrättslig synvinkel tillåtet att regeringsbeslut om fri rörlighet för personer kan undantas från domstolsprövning?
- Är det ur gemenskapsrättslig synvinkel tillåtet att det vid överklagande till domstol inte är möjligt att pröva grunden för sådana åtgärder?
- Är det ur gemenskapsrättslig synvinkel tillåtet att det inte föreskrivs eller är uteslutet att överklagandet kan medföra ett uppskov med verkställigheten av sagda åtgärder, för att ge det skydd som ingår i det domstolsförfarande som är tillgängligt för prövningen av åtgärden?
69 Jag skall försöka besvara var och en av frågorna separat. Jag måste genast avslöja att ett nekande svar förefaller oundvikligt i de första två fallen.
i) Uteslutande av överklagande till domstol
70 Med beaktande av den utveckling av rättspraxis som skett sedan år 1964, förefaller möjligheten att undanta sådana regeringsbeslut som föreskrivs i direktivet från domstolsprövning vara oförenlig med gemenskapernas rättsordning, även om den kunde vara befogad med tanke på gemenskapernas rättsordnings dåvarande situation.
71 Domstolen gjorde en tydlig sammanfattning av nämnda utveckling av rättspraxis i domen av den 3 december 1992 i målet Oleificio Borelli mot kommissionen(23) med citat ur sin tidigare rättspraxis: "Såsom domstolen har förklarat, särskilt i dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston (Rec. 1986, s. 1651, punkt 18) och av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, Heylens (Rec. 1987, s. 4097, punkt 14), utgör kravet på domstolsprövning av alla beslut som fattats av en nationell myndighet en allmän gemenskapsrättslig princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som bekräftas i artiklarna 6 och 13 i europeiska konventionen om mänskliga rättigheter."(24)
72 Generaladvokat Tesauro ansåg redan i sitt förslag till avgörande av den 17 maj 1990 i målet Factortame att det redan utgjorde "domstolens fasta rättspraxis ... att nationella domstolar är skyldiga att bevilja ett fullständigt och verksamt domstolsskydd till enskilda som har rättigheter som kan göras gällande och som följer av gemenskapsregler med direkt effekt ...".(25)
73 Just denna riktning i rättspraxis bekräftades nämligen i domen i målet Factortame: "[d]et ankommer enligt domstolens fasta rättspraxis och enligt den samarbetsprincip som slås fast i artikel 5 i fördraget på de nationella domstolarna att ge det rättsliga skydd som följer för de enskilda av de gemenskapsrättsliga bestämmelsernas direkta effekt ...".(26)
74 På det särskilda området fri rörlighet för arbetstagare fastställdes i den ovan nämnda domen i målet Heylens, efter att denna rättighet betecknats som en grundläggande rättighet som genom fördraget tillkommer varje arbetstagare inom gemenskapen, att "att det finns en möjlighet till överklagande till domstol av alla beslut fattade av nationella myndigheter som utgör hinder för utövandet av denna rätt, är väsentligt för att ett verksamt skydd av den enskildes rätt skall kunna säkerställas".(27)
75 På detta sätt har medborgarnas rätt till domstolsskydd i domstolens doktrin upphöjts till en väsentlig garanti inom gemenskapernas rättsordning. Till skillnad från vad som sker beträffande artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, begränsas kravet på verksamt domstolsskydd på gemenskapsrättens område inte enbart till "civila rättigheter" utan omfattar alla rättigheter som härrör från gemenskapsrättsliga bestämmelser.(28)
76 Jag tror inte att det är nödvändigt att vidare utveckla dessa överväganden som väl kan anses höra till gemenskapens regelverk. Den doktrin som redogjorts för är så tydlig att ytterligare kommentarer är onödiga.
77 Enligt direktivet är det däremot tillåtet att "sänka" den minsta möjliga garantin avseende förfarandet genom att det enligt artikel 9 är möjligt att utvisningsbeslut som fattats av nationella statliga myndigheter inte får överklagas till domstol på det uteslutande villkoret att en annan nationell myndighet avger sitt yttrande som dessutom inte är bindande.
78 Min uppfattning är att, även om denna möjlighet var tillåten år 1964 då domstolens ovan refererade rättspraxis ännu inte hade slagits fast, den skall avvisas med tanke på senare rättspraxis. Eller som man valt att säga i den engelska versionen: ...då de domar jag ovan hänvisat till ännu inte hade meddelats, nu måste avvisas med hänsyn till senare rättspraxis.
79 Den miniminivå som är tillåten enligt denna rättspraxis inbegriper nödvändigtvis möjligheten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut som negativt påverkar de rättigheter som följer av gemenskapernas rättsordning, närmare bestämt den rätt som tillkommer alla medborgare i alla medlemsstater att fritt flytta till en annan medlemsstat.
80 Den första av de tre möjligheter som är tillåtna enligt artikel 9 i direktivet är följaktligen inte förenlig med en allmän gemenskapsrättslig princip.
ii) Begränsad rätt att överklaga till domstol
81 Den andra situation som föreskrivs i artikel 9 i direktivet (begränsad rätt att överklaga till domstol för att avgöra om beslutet har laga giltighet) förefaller i dagens läge vara tillåten, om detta uttryck avser begränsningar i domstolars behörighet att pröva sakfrågan, vilket innebär att de skall begränsa sin prövning av de formella kraven för regeringsbeslutets laglighet. Dessa skulle kunna utgöras av frågan om det beslutsfattande organets behörighet, förfarandets riktiga förlopp och andra liknande omständigheter.
82 Även om jag ovan har framhållit domstolens rättspraxis avseende behovet av former för domstolsskydd för att bevara de rättigheter som följer av gemenskapernas rättsordning, skall jag nu fästa uppmärksamheten vid den "verksamma" karaktären av detta skydd som likaledes förutsätts i nämnda rättspraxis.
83 Verksamhetskravet har två aspekter: det skall inte finnas några begränsningar för domstolens prövning, och domstolen skall kunna säkerställa tillräckligt skydd vid lämplig tidpunkt. Jag skall återkomma till den senare frågan i samband med interimistiska åtgärder.
84 Kravet på rätt att till domstol överklaga beslut som hindrar den fria rörligheten skulle förlora i betydelse, om medlemsstaterna skulle kunna begränsa denna rätt så, att den i praktiken blev utan verkan.
85 Detta skulle inträffa om nationella bestämmelser begränsade domstolsprövningen till att enbart omfatta yttre aspekter av beslut om utlänningars inresa eller utvisning och hindra domstolarna att undersöka grunden till tvisten, det vill säga beslutets förenlighet med proportionalitetsprincipen och övriga relevanta rättsregler.
86 Vissa av dessa regler har i domstolens rättspraxis tolkats på följande sätt:
- Beslutet skall grundas på den berörda personens eget uppträdande (artikel 3 i direktivet) utan att kunna grundas på skäl i samband med "generalprevention".(29)
- Tidigare domar för brott (artikel 3.2 i direktivet) är inte i sig tillräckliga för att utgöra grunden för ett utvisningsbeslut, om personens uppträdande inte utgör ett faktiskt hot mot den allmänna ordningen.(30)
- En utlännings uppträdande kan inte anses vara tillräckligt allvarligt för att motivera ett utvisningsbeslut om samma uppträdande från en av landets egna medborgare inte åläggs påföljd eller beivras på annat sätt.(31)
87 Domstolen skulle inte kunna pröva om de statliga myndigheternas beslut på detta område överensstämmer med dessa och liknande regler samt med allmänna gemenskapsrättsliga principer (i synnerhet med den redan nämnda proportionalitetsprincipen), om de endast skulle kunna pröva utvisningsbeslutens formella giltighet och inte saken.(32)
88 "Verksamt skydd" kan således endast komma i fråga till den del överklagande till domstol möjliggör en fullständig prövning av den åtgärd som vidtagits av förvaltningsmyndigheter och som utgör föremålet för överklagandet.
89 Jag anser därför att den andra av de situationer som avses i artikel 9 i direktivet inte heller är förenlig med rätten till domstolsskydd i dess egenskap av en gemenskapsrättslig princip.
iii) verklagande till domstol har inte suspensiv effekt
90 Mer svårigheter följer av den tredje av de situationer som avses i artikel 9 i direktivet "när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande". [Översättarens anmärkning: som framgår av resonemanget nedan torde en lämpligare svensk översättning vara "när överklagandet inte har suspensiv effekt".]
91 För det första föreligger ett terminologiskt problem: i den engelska versionen står "where the appeal cannot have suspensory effect". Detta uttryck skiljer sig väsentligt från den franska versionen ("s'ils n'ont pas d'effet suspensif"), från den spanska versionen ("cuando el recurso no tenga efectos suspensivos"), den italienska versionen ("se essi non hanno effetto sospensivo") och från den tyska versionen ("oder keine aufschiebende Wirkung haben").
92 Skillnaden beror på att den tredje situationen enligt den engelska versionen förutsätter att överklagandet "inte kan" ha suspensiv effekt. Enligt övriga språkversioner kan överklagandet, men måste inte nödvändigtvis, ha sagda suspensiva effekt. Bestämmelsen i artikel 9 i direktivet skulle gälla endast när det inte i de processuella regler som styr överklagandet föreskrivs att detta i sig har suspensiv effekt, men inte heller medför att det är uteslutet att domstolen förordnar om uppskov med verkställigheten av den ifrågasatta åtgärden.
93 Om den språkversion som bäst återspeglar syftet med bestämmelsen vore den engelska, skulle det föreligga allvarliga problem i fråga om gemenskapsrättens förenlighet med motiveringen av förbud mot interimistiska åtgärder på detta område.(33)
94 För att upprepa det som sades i domen i målet Factortame m.fl.:(34) "Den fulla verkningen av gemenskapsrätten skulle likaledes begränsas om en nationell rättsregel kunde förhindra en nationell domstol, som handlade en tvist som skulle avgöras enligt gemenskapsrätten, att föreskriva interimistiska åtgärder, då tvisten rör frågan om förekomsten av rättigheter som har åberopats med stöd av gemenskapsrätten."
95 Den doktrin som grundas på målet Factortame i fråga om interimistiska åtgärder har senare upprepats i dom av den 21 februari 1991 i målet Zuckerfabrik(35) och nyligen getts en vidare tolkning i dom av den 9 november 1995 i målet Atlanta.(36) Genom sistnämnda dom utvidgades nationella domstolars befogenhet utöver rätten att enbart skjuta upp verkställigheten av de ifrågasatta åtgärderna, så att de - under vissa förutsättningar - har möjlighet att genom interimistiska åtgärder "förändra eller reglera tvistiga rättslägen eller rättsförhållanden".(37)
96 Jag anser, med utgångspunkt från denna redan väletablerade doktrin och i enlighet med det allmänna kriteriet om att sekundärrättsliga normer i mån av möjlighet bör tolkas på det sätt som är bäst anpassat till fördragsbestämmelserna och de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, att det tredje alternativet i artikel 9.1 i direktivet endast kan avse de förfaranderegler som, utan att innebära något förbud mot att ett överklagande kan medföra suspensiv effekt, inte heller innehåller något oundgängligt krav på detta.
97 Det alternativ som avses kan genom en sådan tolkning anses förenligt med gemenskapsrätten, eftersom det - trots att det utgör hinder för ett fullständigt förbud mot att överklaganden avseende rättigheter som följer av fördraget har suspensiv effekt - inte medför någon skyldighet utan endast en möjlighet att överklagandena får suspensiv effekt.
98 Beträffande denna fråga begärde en belgisk domstol i det ovan nämnda målet Dzodzi att EG-domstolen skulle förklara om tolkningen av artikel 9 i direktivet förutsatte att "... de berörda skall kunna ha tillgång till ett rättsmedel som gör det möjligt för dem att begära att en nationell domstol brådskande vidtar åtgärder innan den omtvistade åtgärden verkställs för att de skall få tillräckligt med tid för att skydda de rättigheter som hotas".
99 I domen i målet Dzodzi besvarade domstolen den mycket noggrant formulerade tolkningsfrågan genom att anse(38) att "artikel 9 inte kan tolkas så, att den innebär ett krav på att rättsmedel, som är av sådan beskaffenhet som den belgiska domstolen har beskrivit, inrättas till förmån för de personer som avses i direktivet".
100 Det system som den belgiska domstolen beskrev hade följande kännetecken: a) krav på ett system för överklagande före avslag på ansökan om uppehållstillstånd eller beslut om utvisning ur territoriet och b) befogenhet att handlägga sådana överklaganden för en bestämd dömande instans, som kunde fatta beslut enligt ett skyndsamt förfarande och bevilja interimistiska åtgärder i fråga om rätt till bosättning.
101 Domstolen besvarade denna tolkningsfråga nekande men tog då - eftersom det inte var nödvändigt i det fallet - inte ställning till möjligheten att förbjuda interimistiska åtgärder när sådana regeringsbeslut som utgör föremål för direktivet överklagas till domstol. Enligt min uppfattning har en sådan möjlighet redan uteslutits i domstolens tidigare rättspraxis.
102 I varje fall framgår det av de ovan anförda citaten ur rättspraxis att utlänningar inte bara skall ha möjligheten att vid en domstol överklaga beslut som fattats av en medlemsstat angående deras inresa och utvisning, utan även att den behöriga domstolen, inom ramen för dessa förfaranden för överklagande, som en interimistisk åtgärd skall kunna förordna om antingen uppskov med verkställigheten av dessa beslut eller om positiva åtgärder beträffande den berördes interimistiska ställning.
103 Dessa överväganden kan sammanfattas på så sätt, att artikel 9.1 i direktivet enligt min uppfattning är giltig endast till den del den avser ett nationellt rättegångssystem som, samtidigt som det rymmer möjligheten att ett överklagande till domstol kan ha suspensiv effekt, inte automatiskt ålägger systemet en sådan effekt. En nationell lagstiftning som - såsom framgår av den engelska versionen av denna bestämmelse - innebar ett totalförbud mot att sådana rättsmedel kunde ha suspensiv effekt skulle inte vara förenlig med gemenskapsrätten.
Den tredje tolkningsfrågan
104 Den hänskjutande domstolen vill genom denna fråga få klarhet i om de negativa villkor som återfinns i början av artikel 9.1 i direktivet, som jag just har hänvisat till, även är tillämpliga på artikel 9.2.
105 Den nationella domstolen har i beslutet om hänskjutande förklarat att "båda parterna är överens om att den första meningen ... är tillämplig på båda punkterna i artikel 9. Domstolen är av samma åsikt". Den brittiska regeringen och kommissionen har också förordat ett jakande svar.
106 Med beaktande av ovan anförda förbehåll beträffande den första meningen i artikel 9.1 i direktivet, ansluter jag mig för egen del till de bedömningarna.
107 De omständigheter som ger upphov till kravet på ett yttrande från en oberoende nationell myndighet är nämligen desamma såväl i de situationer som omfattas av artikel 9.1 (vägran att förnya ett uppehållstillstånd eller utvisning av den som har uppehållstillstånd)(39) som i de situationer som omfattas av artikel 2 (avslag på en första begäran om uppehållstillstånd eller utvisning av den som ansökt om uppehållstillstånd, till och med innan det har beviljats).
108 Det förhållandet att dessa omständigheter uttryckligen framgår endast av artikel 9.1 i direktivet är enbart en fråga om redigering, eller systematisk placering, av den mening som inleder hela artikeln, men det står klart att syftet med bestämmelsen leder till att samma villkor skall tillämpas på såväl punkt 1 som punkt 2.
109 Skillnaderna mellan de två punkterna har således inte något att göra med deras funktion inom systemet för kontroll av förvaltningsbeslut på detta område, utan med typen av de särskilda åtgärder som avses i punkterna och med den tidpunkt då kravet på yttrande uppstår.
110 Såsom domstolen anförde i den ovan nämnda domen i målet Callagher, "består nämligen skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 just i det faktum att i de fall som avses i punkt 1 skall yttrandet inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattande och endast på begäran av den berörda personen om han invänder mot beslutet".(40)
111 Det grundläggande villkoret för tillämpning är således detsamma i fråga om hela artikel 9 i direktivet, såsom alla parter i tvisten har medgett.
Den fjärde tolkningsfrågan: räckvidden av beslut om utvisning av gemenskapsmedborgare
112 Den nationella domstolen vill genom den fjärde tolkningsfrågan sammanfattningsvis få klarhet i om en gemenskapsmedborgare som med hänsyn till allmän säkerhet utvisats ur en medlemsstats territorium och som sedan försöker återvända till nämnda territorium har rätt att erhålla det yttrande som föreskrivs i artikel 9.2 i direktivet trots att han på sin tid inte hade överklagat utvisningsbeslutet och trots att inget yttrande avgetts vad gäller detta beslut.
113 Jag anser att denna fråga, som ställts på så sätt, skall omformuleras av EG-domstolen för att det skall vara möjligt att erbjuda en ändamålsenlig tolkning av de omtvistade reglerna. De två frågor som den nationella domstolen ursprungligen ingett på detta område, och som den ändrade efter att båda parterna hade inlämnat sina skrivelser, avsåg nämligen tillämpningen av artiklarna 8 och 9(41) i direktivet på redan verkställda utvisningsbeslut och begränsades inte till att enbart avse artikel 9.2 i direktivet.
114 Enligt min uppfattning borde domstolen i sitt svar utgå från den doktrin som den hittills har utvecklat avseende åtgärder för utvisning av gemenskapsmedborgare (den ovan nämnda domen i målet Adoui och Cornuaille) för att analysera tillämpningen av artiklarna 8 och 9 i direktivet på de situationer som den nationella domstolen har hänvisat till.
115 Jag skall inleda med att anföra att det ur gemenskapsrättslig synvinkel fortfarande - även i den rättssituation som råder efter antagandet av enhetsakten, där principen om avskaffande av inre gränser fastslogs - är tillåtet för mottagarlandet att utvisa gemenskapsmedborgare på grund av allmän säkerhet.
116 Oberoende av dess räckvidd utgör nämnda princip, som numera föreskrivs i artikel 7a i fördraget, samt principen om fri rörlighet som är förknippad med unionsmedborgarskapet och erkänns i artikel 8a i Fördraget om Europeiska unionen, inte något hinder för att medlemsstaterna använder sig av den befogenhet som följer av deras suveränitet och med vars stöd de på vissa grunder kan begränsa medborgarnas rätt till fri rörlighet inom gemenskapen och till och med utvisa dem från sitt territorium.
117 Sådana här begränsningar av utlänningars frihet kan jämföras med de landsförvisningsstraff som i vissa länder, där de är lagstadgade, likaledes medför en begränsning av de egna medborgarnas fria rörlighet inom den egna staten.
118 Att utvisningsåtgärder är rättsenliga ger dock inte något stöd för ett totalt avskaffande av den fria rörligheten inom gemenskapen ur tidsmässig synvinkel. Genom att i domen i målet Adoui och Cornuaille besvara en tolkningsfråga avseende varaktigheten av de verkningar som följer av att utlänningar utvisas(42), fastslog domstolen följande regel:
"Vad gäller den möjligheten att en person som har blivit utvisad ur en medlemsstats territorium på nytt skulle kunna resa in i detta territorium och ansöka om ett nytt uppehållstillstånd skall det påpekas att alla medborgare i en medlemsstat som vill söka anställning i en annan medlemsstat kan ansöka om ett nytt uppehållstillstånd. Förutsatt att han anländer efter skälig tid skall en sådan ansökan undersökas av mottagarlandets behöriga förvaltningsmyndighet som närmare bestämt skall beakta de grunder som den berörde har gjort gällande för att pröva om en faktisk förändring har skett beträffande de omständigheter som berättigade det tidigare utvisningsbeslutet."
119 Oberoende av om det ursprungliga utvisningsbeslutet på sin tid överklagades och fastställdes eller om det inte utgjorde föremål för något överklagande och följaktligen vann laga kraft efter att den lagenliga fullföljdstiden hade löpt ut(43), anser jag att den lösning som fastställdes i domen i målet Adoui och Cornuaille är helt tillämplig. Den får följande två konsekvenser:
a) De tvingande verkningarna av en utvisning bibehålls under en viss tid (som vanligtvis föreskrivs i själva beslutet) på så sätt att den berörde under denna tid inte får resa in i det nationella territoriet.
b) Den berörde har trots detta rätt att "efter en skälig tid" begära att de behöriga myndigheterna skall ompröva hans fall.
120 Den första konsekvensen hänger samman med orsaken till själva utvisningsåtgärden. Dess rättsenlighet har bekräftats i domen i målet Adoui och Cornuaille där det görs gällande att "när det finns ett utvisningsbeslut som har fattats på ett giltigt sätt i enlighet med gemenskapsrätten och som fortfarande är i kraft och den berörde därför även fortsättningsvis inte kan resa in i den medlemsstatens territorium, medför gemenskapsrätten inte att han skulle ha rätt att resa in i nämnda territorium medan hans nya ansökan håller på att undersökas."(44) Av desto starkare skäl måste inreseförbudet förbli gällande om den nya ansökan avslås efter undersökningen i fråga.
121 Det är just i denna sistnämnda situation som de krav på domstolsprövning som åläggs i direktivet blir tillämpliga. En gemenskapsmedborgare kan således faktiskt ifrågasätta de behöriga myndigheternas nya avslagsbeslut - som grundas på att de omständigheter som utgjorde grunden för hans utvisning fortfarande föreligger - genom att använda sig av de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 8 och 9(45) i direktivet.
122 Det är logiskt att sanktionsmekanismer inte får missbrukas eller användas utan grund, så att det, när ett rättsmedel har uttömts, nästan omedelbart anlitas ett annat rättsmedel som grundas på samma omständigheter. Såsom betonas i domen i målet Adoui och Cornuaille, skall en skälig tid förflyta mellan två överklaganden.
123 Dessa överväganden gör det möjligt att ge den hänskjutande domstolen ett svar som - även om det går utöver den första tolkningsfrågans lydelse - kan ge den ytterligare hjälp för att fatta ett beslut.
124 Svaret förblir detsamma i var och en av de tre situationer som avses i den fjärde tolkningsfrågan. Oberoende av om en ansökan om inresa eller uppehållstillstånd avslås eller om ett nytt utvisningsbeslut fattas, kan den berörde under alla omständigheter utöva de rättigheter som han tilldelas genom artiklarna 8 och 9 i direktivet, även om dessa beslut följer på ett tidigare utvisningsbeslut som på sin tid inte har överklagats. Det är emellertid möjligt att utöva sådana rättigheter först sedan en skälig tid har förflutit mellan det tidigare utvisningsbeslutet och det senare försöket att resa in i den medlemsstat som fattade sagda beslut.
Den femte tolkningsfrågan
125 Den nationella domstolen vill genom sin sista fråga få klarhet i om svaret på den fjärde frågan är beroende av om den gemenskapsmedborgare som har blivit utvisad med hänvisning till allmän ordning eller säkerhet befinner sig i någon av dessa tre situationer: a) han har rest in i medlemsstatens territorium innan han ansökte om uppehållstillstånd, b) han har blivit utvisad ur medlemsstaten innan han ansökte om uppehållstillstånd eller ansökte aldrig om ett sådant tillstånd eller c) den tidigare utresan ur territoriet var följden av ett utvisningsbeslut eller hot om anhållande och utvisning och åtföljdes av ett beslut om förbud mot inresa i territoriet.
126 Med beaktande av att denna fråga utgör en tilläggsfråga till den fjärde frågan, vilken i sin tur utgår från att de behöriga myndigheterna tidigare har fattat ett utvisningsbeslut, påverkas mitt förslag till svar på den fjärde frågan inte på något sätt av de ovan beskrivna tre situationerna.
127 En person som fortfarande utgör föremål för ett utvisningsbeslut får nämligen inte resa in i det nationella territoriet och kan inte utöva sin rätt till fri rörlighet. Såsom jag redan har anfört, hindrar detta honom inte från att begära att de behöriga myndigheterna skall ompröva hans rättsliga ställning, vilket ger honom ytterligare en möjlighet att överklaga ett eventuellt avslagsbeslut.
128 Medan en sådan situation består kan den berörda medlemsstaten förvägra den berörde inresa. Den kan också förbjuda någon som har brutit mot det inreseförbud som följer av utvisningsbeslutet, genom att resa in i det berörda territoriet, att vistas där. Den kan till sist besluta att utvisa denna person då en sådan åtgärd endast utgör direkt verkställighet av det ursprungliga utvisningsbeslutet.
129 Om en medborgare mot vilken ett giltigt utvisningsbeslut riktas - såsom fastställdes i domen i målet Adoui och Cornuaille - inte har rätt att resa in i den berörda medlemsstatens territorium medan hans nya ansökan prövas, kan han i än mindre utsträckning beviljas en sådan rätt - som då inte längre vore rätt till inresa utan rätt att uppehålla sig i den staten - när han har rest in i landet i strid med det utvisningsbeslut som riktats mot honom.
130 Av detta drar jag den slutsatsen att det under liknande omständigheter går att omedelbart verkställa ett beslut att utvisa en person, som redan omfattas av ett giltigt utvisningsbeslut som har fattats tidigare och som inte har upphävts.
Förslag till avgörande
131 Jag föreslår således att domstolen skall ge följande svar på de frågor som förts vidare av High Court of Justice beträffande tolkningen av artiklarna 8 och 9 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa:
1) Uttrycket "personen i fråga skall, då det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som landets medborgare", som återfinns i artikel 8 i direktiv 64/221/EEG, avser det allmänna system för överklagande av sagda åtgärder som finns i varje medlemsstat.
2) Gemenskapens medborgare, som har utvisats eller vilkas inresa till en medlemsstats territorium har vägrats med hänsyn till allmän hälsa, allmän säkerhet eller allmän ordning, har rätt att överklaga ett sådant beslut till en domstol i den medlemsstaten genom ett verksamt rättsmedel som säkerställer en fullständig domstolsprövning av förvaltningsbeslutet, inklusive den motivering som det grundas på.
3) Inledningen till artikel 9.1 i direktiv 64/221 ("När rätt att överklaga till domstol inte finns eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande") är även tillämplig på artikel 9.2. De två första fall som avses i inledningen skall anses oförenliga med den allmänna gemenskapsrättsliga princip som säkerställer de enskilda en fullständig och verksam domstolsprövning av de rättigheter som härrör från gemenskapsrättsliga bestämmelser med direkt effekt.
4) En gemenskapsmedborgare, vars inresa till en medlemsstats territorium har vägrats eller som har utvisats med hänsyn till allmän hälsa, allmän säkerhet eller allmän ordning, kan överklaga sådana beslut med hjälp av de rättsmedel som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 64/221. Om han inte har utnyttjat sådana rättsmedel eller om de inte har lett till ett för honom positivt resultat, kan han även efter en skälig frist begära att förvaltningsmyndigheterna omprövar hans fall. Om dessa myndigheter på nytt avslår en sådan begäran, kan han i sin tur åberopa bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 i direktivet, förutsatt att han inte missbrukar sina rättigheter eller utan grund åberopar dem.
(1) - EGT L 56, s. 850.
(2) - I beslutet om hänskjutande hävdas att meddelandet kom från Home Office, men det framgår av den handling som bifogats ansökan i samband med rättegången vid den nationella domstolen (bilaga 1) att meddelandet i verkligheten härrörde från Foreign Office.
(3) - Home Office tillade följande angivanden beträffande direktivet: "I Er skrivelse nämner Ni artikel 9 i direktiv 64/221/EEG som avser de rättsmedel som medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare) har rätt till ... Jag har underrättats om att det är möjligt att utvisa eller förbjuda inresa för medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare). Jag har även underrättats om att om skälen för nämnda åtgärd är sådana att det vanligtvis inte är möjligt att inlämna klagomål mot dem (till exempel hänsyn till nationell säkerhet eller det allmännas väl), föreligger det följaktligen inte någon rätt att anföra klagomål, även om den berörde är medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare)."
(4) - I beslutet om hänskjutande anförs att "båda sökandena har påståenden (att anföra) vad gäller svarandens grunder för sina beslut att utvisa dem ur Förenade kungariket eller förvägra deras inresa ... Fram till denna tidpunkt har advokaterna inte lagt fram sina påståenden avseende frågan om huruvida grunderna för utvisning eller förbud mot inresa är riktiga eller ändamålsenliga. Det har inte ställts någon fråga som skulle göra det nödvändigt att ställa någon ytterligare tolkningsfråga ...".
(5) - Jag använder begreppen "deportación" och "expulsión" utan åtskillnad för att hänvisa till beslut varigenom en person, vid behov genom tvångsmedel, tvingas lämna en stats territorium. [distinktionen avser inte den svenska versionen]
(6) - De beslut som fattas av adjudicators kan i sin tur överklagas till Immigration Appeal Tribunal (artikel 20 i utlänningslagen). Både adjudicators och medlemmarna i Appeal Tribunal utses av Lord Chancellor, vanligtvis bland jurister med en viss yrkeserfarenhet.
(7) - I artikel 33 i utlänningslagen definieras entry clearance som "ett visum, inresebetyg eller annan handling som i enlighet med invandringsreglerna kan godkännas som bevis eller tillräckligt bevis för att en person uppfyller de villkor som är nödvändiga för att kunna resa till Förenade kungariket, även om han eller hon inte är brittisk medborgare (men omfattar inte arbetstillstånd)".
(8) - Enligt domstolens rättspraxis omfattar dessa friheter även turister i egenskap av personer för vilka tjänster tillhandahålls (dom av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone, Rec. 1984, s. 377) och studerande (dom av den 26 februari 1992 i mål C-357/89, Raulin, Rec. 1992, s. I-1027).
(9) - Problemet uppstår särskilt beträffande situationen efter den 31 december 1992, som var den dag då bestämmelserna i artikel 7a i fördraget skulle ha satts i kraft. Europaparlamentet väckte den 18 november 1993 i enlighet med artikel 175 i fördraget talan (mål C-445/93) vid domstolen för att det skulle fastställas att kommissionen hade överträtt fördraget genom att underlåta att lägga fram de förslag som var nödvändiga för att fastställa den fria rörligheten för personer på den inre marknaden i enlighet med artikel 7a i fördraget. Kommissionen antog den 12 juli 1995 ett förslag till rådsdirektiv om avskaffande av kontroll vid de inre gränserna, i vilket detta avskaffande betraktas som en följd av "den klara och ovillkorliga skyldigheten enligt artikel 7a". Europaparlamentet ansåg mot bakgrund av denna omständighet att talan saknade föremål, och således avskrev domstolen målet genom beslut av den 11 juli 1996. Tillämpningen av Schengenavtalet som ingåtts av sju av medlemsstaterna den 26 mars 1995 ligger i sig utanför gemenskapsrätten.
(10) - I punkt 17 i domen av den 7 juli 1992 i mål C-370/90, Singh (Rec. 1992, s. I-4265 och följande sidor, i synnerhet s. I-4294) fastställs att "medlemsstaternas medborgare har på grundval av artiklarna 48 och 52 i fördraget i synnerhet rätt att resa in och bosätta sig i övriga medlemsstaters territorium för att där utöva ekonomisk verksamhet i den mening som avses i nämnda bestämmelser (se i synnerhet domarna av den 8 april 1976 i mål 48/75, Royer, Rec. 1976, s. 497, punkt 31, och av den 5 januari 1991 i mål C-363/89, Roux, Rec. 1991, s. I-273, punkt 9)".
(11) - Artikel 3 i rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13) innehåller således följande bestämmelser: "1. Medlemsstaterna skall tillåta de personer som avses i artikel 1 att resa in i territoriet mot uppvisande av enbart giltigt identitetskort eller pass. 2. Inresevisum eller motsvarande dokument får inte krävas utom för de familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ..." En likartad ordalydelse används i rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, s. 14).
(12) - Förenade kungarikets invandrarlagstiftning ändrades uttryckligen i detta avseende: enligt artikel 7 i Immigration Act 1988 undantas de personer vilka enligt gemenskapsrätten har rätt att resa in i Förenade kungariket från behovet att erhålla inresetillstånd.
(13) - I domen av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn (Rec. 1974, s. 1337), anförs uttryckligen att "avsikten med direktiv 64/221 är att begränsa det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga myndigheterna i allmänhet har med stöd av de nationella rättsordningarna i fråga om inresa för och utvisning av utlänningar".
(14) - "[Fri rörlighet för arbetstagare] skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa, innefatta rätt att ..."
(15) - "Bestämmelserna i detta kapitel [avseende etableringsfrihet] ... skall inte hindra tillämpning av bestämmelser ... som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa."
(16) - I domen av den 28 oktober 1975 i mål 36/75, Rutili (Rec. 1975, s. 1219), anförs följande: "Med stöd av det undantag som återfinns i artikel 48.3 kan medlemsstaterna fritt bestämma kraven avseende allmän ordning enligt sina nationella behov ... i ett gemenskapssammanhang och i synnerhet som grund för ett undantag från de grundläggande principerna om likabehandling och fri rörlighet för arbetstagare skall nämnda begrepp emellertid ges en strikt tolkning så att dess räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll från gemenskapsinstitutionernas sida."
(17) - Det engelska begreppet för att beskriva denna mekanism för överklagande är det allmänna the same legal remedies. Ett rättsmedel som inte ingår i denna kategori skulle utgöras av överklagande till domstol, till vilket hänvisas i artikel 9 i direktivet med begreppet appeals to a court of law.
(18) - Domstolen ansåg i punkt 22 i den ovan nämnda domen i målet Singh att även om det är riktigt, såsom den brittiska regeringen då hävdade, att medborgarna i en medlemsstat reser in och bosätter sig inom nämnda stats territorium i enlighet med de rättigheter som är knutna till deras medborgarskap och inte med stöd av gemenskapsrättsliga rättigheter, föreskrivs det i artikel 3 i protokoll nr 4 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att en stat inte får utvisa en av sina medborgare ur sitt territorium.
(19) - Vad gäller Förenade kungarikets lagstiftning (Förenade kungariket har inte ratificerat protokoll nr 4 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) har den hänskjutande domstolen själv tillstått att "ett beslut att utvisa ur eller förvägra inresa i territoriet beträffande en person vars medborgarskap ger honom rätt att bosätta sig i Förenade kungariket skulle innebära en tydlig och flagrant överträdelse av den rätt att bosätta sig som föreskrivs i artikel 1.1 i lagen. Det är otänkbart att någon Secretary of State skulle agera på ett så halsstarrigt sätt att han fattar ett sådant beslut".
(20) - Förenade målen C-297/88 och C-197/89, Rec. 1990, s. I-3763.
(21) - Detta kommer att behandlas närmare i punkt 72 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
(22) - Dom i mål C-213/89, Factortame m.fl., Rec. 1990, s. I-2433 och följande sidor, i synnerhet s. I-2455.
(23) - Mål C-97/91, Rec. 1992, s. I- 6313, punkt 14.
(24) - Hänvisningen i domen i målet Borelli till artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter skall nyanseras till den del den avser förvaltningsbeslut inom offentlig rätt, såsom Eduardo García de Enterría träffande har anfört i sin artikel "The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgement of the Court of Justice in Borelli and article 5 of the EC Treaty", Yearbook of European Law 1993, Oxford, s. 19-37. Trots att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har gett begreppet "civila rättigheter", vilkas bevarande utgör syftet med artikel 6 i konventionen, en vidare tolkning än förut (se exempelvis domstolens domar i målen Editions Périscope, Ortenberg och Procola), omfattar rätten att vända sig till en domstol enligt denna artikel nämligen inte rent förvaltningsrättsliga tvister. I domen i målet Schouten and Meldrum (serie A, nr 394, 1994) fastställde Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter att uteslutande offentligrättsliga ärenden, såsom till exempel skyldigheter som följer av skattebestämmelser, inte var "civila" i den mening som avses i ovan nämnda artikel 6.
(25) - Punkt 15 i förslaget till avgörande.
(26) - Punkt 19 i domen.
(27) - Punkt 14 i domen.
(28) - Motsatsen är tydlig just vad gäller frågor avseende system för utlänningars inresa och utvisning. Tvisterna på detta område omfattas inte av den garanti som föreskrivs i artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, utan av bestämmelsen i artikel 13 i denna konvention. I rapporten från den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna av den 27 juni 1995 i ärendet Chahal mot Förenade kungariket (klagomål nr 22414/93) fastslås att artikel 13 i nämnda konvention har överträtts, eftersom "den behörighet till kontroll som tillkommer domstolarna i Förenade kungariket i ärenden i vilka nationell säkerhet åberopas är för restriktiv för att uppfylla kraven enligt artikel 13 i konventionen". Detta klagomål åsyftade ett beslut att utvisa en utlänning som är indisk medborgare, som fattades av de brittiska myndigheterna med hänsyn till nationell säkerhet. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fastställde i sin dom av den 15 november 1996 i detta ärende (ännu inte publicerad) att "med beaktande av hur bristfälliga såväl förfarandena för domstolskontroll som förfarandena vid den rådgivande kommittén är, kan domstolen inte anse att sådana rättsmedel, betraktade i sin helhet, uppfyller kraven i artikel 13 jämförd med artikel 3 [i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter]".
(29) - Dom av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignore (Rec. 1975, s. 297).
(30) - Dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau (Rec. 1977, s. 1999).
(31) - Dom av den 18 maj 1982 i förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornuaille (Rec. 1982, s. 1665).
(32) - Detta utesluter inte att de administrativa myndigheterna förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning avseende så vaga begrepp som "allmän säkerhet" eller "allmän ordning". Domstolarna skall använda vanliga metoder för att kontrollera administrationens utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
(33) - Samma problem har vid flera tillfällen uppkommit i vissa medlemsstaters konstitutionella rättspraxis. Den spanska Tribunal Constitucional ansåg i dom 115/1987 av den 7 juli 1987 att artikel 34 i Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España av den 1 juli 1985 var oförenlig med konstitutionen i det att det i lagen föreskrevs: "en ningún caso podrá acordarse la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas de conformidad con lo dispuesto en la presente ley". Det franska Conseil Constitutionnel erinrade i sitt beslut av den 5 september 1986, i fråga om prövningen av lagen av den 9 september 1986 beträffande verkställigheten av administrativa beslut om utlänningars utvisning, om att sådana beslut kan fattas och inte står i strid med artikel 66 i konstitutionen, förutsatt att de kan överklagas till en förvaltningsdomstol och att begäran om uppskov med verkställigheten kan bifogas.
(34) - Punkt 21 i domen (ovan nämnd i fotnot 22).
(35) - Förenade målen C-143/88 och C-92/89, Rec. 1991, s. I-415.
(36) - Mål C-465/93, REG 1995, s. I-3761.
(37) - Eduardo García de Enterría har betonat betydelsen av denna dom i sin artikel "Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)", Revista Española de Derecho Administrativo nr 88 (1995), s. 565-579. Beträffande domstolens rättspraxis i fråga om skydd genom interimistiska åtgärder i allmänhet, se av samme författare: "La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español", 2 upplagan, Madrid, 1995.
(38) - Punkt 67.
(39) - Det är nödvändigt att beakta dom av den 30 november 1995 i mål C-175/94, Callagher (REG 1995, s. I-4253), enligt vilken "artikel 9.1 avser det fall då en medborgare från en medlemsstat redan lagligen uppehåller sig på en annan medlemsstats territorium. Detta omfattar inte bara innehavare av uppehållstillstånd, utan även medborgare från en annan medlemsstat som enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldig att inneha uppehållstillstånd. Följaktligen är denna bestämmelse också tillämplig på ett beslut att utvisa en sådan medborgare från en medlemsstats territorium".
(40) - Punkt 20 i domen (ovan nämnd i fotnot 39).
(41) - De ursprungliga frågorna hade följande lydelse: "Leder det förhållandet att det finns ett tidigare utvisningsbeslut eller beslut om inreseförbud till att de rättigheter som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 saknar verkan eller upphör att gälla, om den medlemsstat som har fattat beslutet ombeds att ompröva tillståndet för en gemenskapsmedborgare från en annan medlemsstat att resa in i dess territorium? Är svaret beroende av om det ursprungliga beslutet har varit ett utvisningsbeslut, eller ett beslut om inreseförbud efter att personen har rest ut vid äventyr av utvisning? För det fall att det finns ett tidigare utvisningsbeslut eller beslut om inreseförbud, kan ett senare beslut att ur territoriet avlägsna en gemenskapsmedborgare som anländer till Förenade kungariket ge upphov till rätt enligt artikel 9.2 till att hans fall underställs en oberoende myndighet eller begränsas beslutet att avlägsna personen ur territoriet till tillämpningen av det tidigare beslutet utan att ge upphov till någon rättighet enligt denna artikel?"
(42) - Punkt 12 i domen. Frågan hade följande lydelse: "På vilka villkor kan en person, som inte har beviljats uppehållstillstånd eller vars uppehållstillstånd har indragits på grund av att hans uppträdande kan innebära en fara för allmän ordning i mottagarlandet, senare få resa in i ifrågavarande stats territorium och begära ett nytt uppehållstillstånd? Är det i fråga om en medborgare i en medlemsstat möjligt att fatta ett definitivt utvisningsbeslut?
(43) - Under sammanträdet intog Abbas Radioms försvar och den brittiska regeringen motsatta ståndpunkter beträffande det ursprungliga beslutets giltighet (från år 1989) varigenom han beordrades att resa ut ur Förenade kungariket. Enligt min uppfattning ankommer det inte på domstolen att ta ställning till det spörsmålet som inte utgör föremål för någon konkret fråga från den hänskjutande domstolen.
(44) - Punkt 12 i domen.
(45) - I den mån det i fråga om artikel 9 rör sig om den tredje av de situationer som föreskrivs i artikeln, som - enligt vad jag har anfört - är den enda som enligt min uppfattning är förenlig med gemenskapsrätten.