61989CO0057_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση 57/89 R,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Ιngolf Pernice, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Γεώργιο Κρεμλή, μέλος της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπούμενης από τον Εrnst Roeder, Regierungsdirektor στο ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομικών, και τον Jochim Sedemund, δικηγόρο Κολωνίας, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, 20-22, avenue Emile Reuter,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο τη λήψη προσωρινών μέτρων για την προσωρινή αναστολή των οικοδομικών εργασιών που διενεργούνται κατ' εκτέλεση της αποφάσεως της 25ης Σεπτεμβρίου 1985 περί εγκρίσεως των σχεδίων σχετικά με το πρόγραμμα προστασίας της παραλίας του Leybucht σε μία ζώνη προστασίας κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409 του Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979 περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών,
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΜΗΜΑΤΟΣ Τ. ΚΟΟΡΜΑΝS,
αντικαθιστώντας τον πρόεδρο του Δικαστηρίου δυνάμει των άρθρων 85, δεύτερο εδάφιο, και 11 του κανονισμού διαδικασίας,
εκδίδει την ακόλουθη
Διάταξη
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Φεβρουαρίου 1989 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωρισθεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ, επειδή κατά παράβαση του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409 του Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979 περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202, εφεξής: η οδηγία) αποφάσισε ή εκτέλεσε σε ζώνες ειδικής προστασίας ορισμένα οικοδομικά μέτρα που είναι επιζήμια για τον οικότοπο προστατευομένων πτηνών.
2 Με χωριστό δικόγραφο, που κατατέθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Ιουλίου 1989, η Επιτροπή ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 186 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 83 του κανονισμού διαδικασίας, τη λήψη προσωρινών μέτρων, με τα οποία να υποχρεωθεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να ανασταλούν, μέχρις εκδόσεως της αποφάσεως του Δικαστηρίου επί της προσφυγής, οι εργασίες κατασκευής φράγματος στην περιοχή του Leybucht και ιδίως να μην αρχίσουν προσωρινά οι εργασίες στο τμήμα κατασκευών ΙV.
3 Το Leybucht βρίσκεται στη θάλασσα του Watten της Ανατολικής Φρυσίας βόρεια του Εmden? η διάμετρός του φθάνει τα πέντε χιλιόμετρα περίπου. Από πολλά έτη αποτελεί περιοχή επωάσεως, διατροφής και αναπαύσεως διαφόρων ειδών πτηνών (αποδημητικών πτηνών και μη). Η περιοχή αποτελεί σημαντική ζώνη επωάσεως ιδίως για την αβοκέττα.
4 Το Leybucht τέθηκε υπό ειδική προστασία με κανονιστική απόφαση του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξωνίας, της 21ης Δεκεμβρίου 1985, περί του εθνικού πάρκου "Νiedersaechsisches Wattenmeer". Τα όρια του εθνικού αυτού πάρκου προκύπτουν από το χάρτη που επισυνάπτεται στην κανονιστική αυτή απόφαση. Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση γνωστοποίησε στην Επιτροπή με ανακοίνωση της 6ης Σεπτεμβρίου 1988, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας το χαρακτηρισμό του Leybucht ως ζώνης ειδικής προστασίας.
5 Οι επίδικες οικοδομικές εργασίες βασίζονται σε ένα σχέδιο προστασίας της παραλίας που εγκρίθηκε από την Βezirksregierung του Weser-Ems, που είναι η αρμόδια περιφερειακή αρχή, και το οποίο προβλέπει αναδιαμόρφωση του Leybucht. Το σχέδιο αυτό αποφασίσθηκε στις 25 Σεπτεμβρίου 1985 μετά από μία διαδικασία εγκρίσεως σχεδίων, στο πλαίσιο της οποίας, μεταξύ άλλων, κάθε ενδιαφερόμενος είχε τη δυνατότητα να διατυπώσει παρατηρήσεις και να υποβάλει ενστάσεις. Το σχέδιο αυτό προβλέπει στο δυτικό μέρος του Leybucht την κατασκευή μιας περιφραγμένης λεκάνης (φράγμα και λεκάνη συσσωρεύσεως ύδατος) με κινητές θύρες προς τη θάλασσα και ένα πλωτό κανάλι από το μικρό ψαράδικο λιμάνι του Greetsiel μέχρι αυτές τις θύρες? στο νοτιοανατολικό τμήμα προβλέπεται ενίσχυση, ανύψωση και επέκταση του υπάρχοντος φράγματος, καθώς και η κατασκευή ενός καναλιού αποξηράνσεως πίσω από το νέο φράγμα? στο βορειοανατολικό τμήμα προβλέπεται κλείσιμο ενός μέρους του κόλπου με νέο φράγμα, σε συνδυασμό με ορισμένες εργασίες κατασκευής θυρών και αποξηράνσεως. Η εκτέλεση του πρώτου μέρους των οικοδομικών εργασιών για την κατασκευή της λεκάνης συσσωρεύσεως ύδατος άρχισε ήδη στις αρχές του 1986.
6 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα επίμαχα οικοδομικά μέτρα αντίκεινται στο άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας επειδή συνεπάγονται αισθητή μείωση των οικολογικώς χρήσιμων επιφανειών, καθώς και ελάττωση ορισμένων ειδών πτηνών που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, ιδίως της αβοκέττας, της ασπρομετωπόχηνας και δύο ειδών χελιδονόψαρων. Ως εκ τούτου τα οικοδομικά μέτρα είχαν σημαντικές επιπτώσεις στην προστασία των πτηνών κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4.
7 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, όπως προκύπτει από την οικονομία της οδηγίας και ιδίως από την κλιμάκωση των υποχρεώσεων γενικής προστασίας (άρθρο 3, παράγραφος 1) και ειδικής φύσεως (άρθρο 4, παράγραφος 1), τα κράτη μέλη υποχρεούνται, στις περιοχές που τα ίδια χαρακτηρίζουν ως ζώνες ειδικής προστασίας, να τηρούν ειδικές υποχρεώσεις για την ενεργητική προστασία των ειδών του παραρτήματος Ι που διατρέχουν ιδιαίτερο κίνδυνο. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας απαγορεύονται σ' αυτές τις ζώνες προστασίας δραστηριότητες που προκαλούνται από οικονομικά ή τουριστικά συμφέροντα και μπορεί να συνεπάγονται επιζήμιες διαταράξεις των οικοτόπων των πτηνών.
8 Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι τα προβλεπόμενα μέτρα εξυπηρετούν την ασφάλεια του φράγματος? στην περιοχή του Leybucht δεν υπάρχει κανένα τουριστικό ή άλλο οικονομικό σχέδιο. Στις πολύ δυνατές καταιγίδες του 1953, 1962 και 1976 αποδείχθηκε ότι η αντοχή και το ύψος των υφισταμένων φραγμάτων δεν επαρκούσαν πλέον για την προστασία της ενδοχώρας και των κατοίκων της. Δεδομένου ότι το ύψος των πλημμυρίδων από τις καταιγίδες ανέβηκε σημαντικά τις τελευταίες δεκαετίες, τα φράγματα πρέπει επειγόντως να ανυψωθούν και να ενισχυθούν, για να μπορούν να προστατεύσουν τον πληθυσμό και από τις σοβαρότερες πλημμυρίδες συνεπεία καταιγίδας. Δεν αμφισβητείται ότι το σχέδιο για τα φράγματα μπορεί να έχει επιζήμιες συνέπειες για τα πτηνά. Με την αποπεράτωση όμως των οικοδομικών εργασιών θα σταματήσει και η τακτική βυθοκόρηση των θαλασσίων οδών, πράγμα που θα έχει ευνοϊκές συνέπειες και από οικολογικής απόψεως.
9 Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση θεωρεί ότι είναι εσφαλμένη η ερμηνεία που δίνει η Επιτροπή στο άρθρο 4 της οδηγίας. Μέτρα που είναι απαραίτητα για την προστασία της παραλίας, ακόμη και σε ζώνες προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, προηγούνται της προστασίας των πτηνών. Ερμηνεία, η οποία επιτρέπει επεμβάσεις μόνο καθόσον εξυπηρετούν την προστασία των οικοτόπων των πτηνών, δεν συνάδει με το γράμμα και το σκοπό της οδηγίας, αλλά ούτε και με υπέρτερες αρχές του κοινοτικού δικαίου. Πράγματι, σε καμία περίπτωση η προστασία των πτηνών δεν μπορεί να προηγείται της προστασίας της ανθρώπινης ζωής.
10 Οι διάδικοι ανέπτυξαν τις απόψεις τους κατά την προφορική διαδικασία της 9ης Αυγούστου 1989. Κατά τη διαδικασία αυτή η Επιτροπή δήλωσε ότι, επειδή εν τω μεταξύ η ανέγερση του φράγματος προχώρησε μέχρι το χιλιόμετρο 10,7, περιορίζει το αίτημά της σε αναστολή των οικοδομικών εργασιών στο Leybucht στο νοτιοανατολικό και βορειοανατολικό τμήμα, δηλαδή στα τμήματα κατασκευής που βρίσκονται ανατολικά του χιλιομέτρου 10,7 του νέου φράγματος, όπου σχεδιάζεται η έναρξη οικοδομικών εργασιών το 1990.
11 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ο επείγων χαρακτήρας των προσωρινών μέτρων πρέπει να προκύπτει, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, από τον κίνδυνο να προέλθουν σοβαρές και ανεπανόρθωτες ζημίες σε περίπτωση αναμονής εκδόσεως της αποφάσεως επί της κυρίας υποθέσεως. Στην παρούσα υπόθεση υπάρχει φόβος σε περίπτωση ταχείας προόδου των οικοδομικών εργασιών, ιδίως αν ολοκληρωθεί το τμήμα κατασκευών ΙV, να απωλεσθεί οικότοπος για είδη πτηνών που τελούν υπό ειδική προστασία και οι διαταράξεις που συνδέονται άμεσα με τις εργασίες να απομακρύνουν συστηματικά τα πτηνά από τη ζώνη προστασίας. Η ολοκλήρωση και μόνο του τμήματος ΙV των κατασκευών θα πλήξει περίπου 10% των ζευγών που έχουν εγκατασταθεί στο Leybucht. Αν τυχόν το Δικαστήριο εκδώσει αργότερα απόφαση, από την οποία θα προκύπτει, ότι η καθής δεν έπρεπε να λάβει τα επίδικα μέτρα, αυτό δεν θα μπορεί να εξαλείψει αναδρομικά τις διαταράξεις και τις επιζήμιες συνέπειές τους.
12 Μόνο μειονέκτημα σε περίπτωση προσωρινής αναστολής των οικοδομικών εργασιών θα είναι η καθυστέρηση της αποπερατώσεως του σχεδίου? ουσιώδεις οικονομικές επιπτώσεις δεν αναμένονται. Ακόμη και σε περίπτωση που το Δικαστήριο διατάξει προσωρινά μέτρα, απορρίψει όμως την προσφυγή της Επιτροπής, η ζημία που θα υποστεί η καθής θα συνίσταται απλώς στο ότι το σχέδιο θα αποπερατωθεί δεκαοκτώ μόλις μήνες αργότερα από ό,τι προβλέπεται.
13 Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση αμφισβητεί τον επείγοντα χαρακτήρα του αιτουμένου προσωρινού μέτρου. Το όλο πλέγμα του σχεδίου του φράγματος έχει ήδη εκτελεσθεί κατά τα δύο τρίτα. Οι οικοδομικές εργασίες στο τμήμα του φράγματος μέχρι το χιλιόμετρο 10,7 έχουν ουσιαστικά περατωθεί. Οσον αφορά το επόμενο τμήμα κατασκευής, η λωρίδα του φράγματος μεταξύ του χιλιομέτρου 10,7 και του χιλιομέτρου 13 θα αρχίσει να εκτελείται αρχές του 1990. Η απαιτούμενη ανύψωση και ενίσχυση του φράγματος έχουν ως συνέπεια η βάση του φράγματος να προχωρήσει προς την κατεύθυνση της θάλασσας 40 έως 50 περίπου μέτρα. Επέκταση του φράγματος προς τη στεριά δεν είναι δυνατή δεδομένου ότι ο υπάρχων χώρος περιορίζεται από έναν εθνικό δρόμο που βρίσκεται πίσω από το φράγμα, το δε κανάλι αποξηράνσεως πρέπει, για λόγους οφειλόμενους στην τεχνική της αποξηράνσεως, να ρέει μεταξύ του εθνικού δρόμου και του φράγματος. Η εκτέλεση των οικοδομικών εργασιών στο τμήμα του φράγματος μεταξύ του χιλιομέτρου 13 και του χιλιομέτρου 15 δεν θα αρχίσουν πριν από τις αρχές του 1991. Η γραμμή του φράγματος θα απέχει στο τμήμα αυτό περίπου 2 000 μέτρα από τη σημερινή γραμμή για να δημιουργηθεί μια στρογγύλωση.
14 Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση παραδέχεται ότι από καθαρά τεχνική άποψη δεν είναι αδύνατον να διακόψει τις εργασίες στο χιλιόμετρο 10,7? αυτό, όπως είναι φυσικό, θα καταστήσει απαραίτητη τη λήψη μιας σειράς αρκετά δαπανηρών προσωρινών μέτρων ασφαλείας. Η ζημία όμως που συνδέεται με μια τέτοια λύση δεν συνίσταται μόνο στις οικονομικές συνέπειες από την αναστολή των οικοδομικών εργασιών και την επέμβαση στην εκτέλεση των συμβάσεων που έχουν συναφθεί με τις εταιρίες κατασκευών, αλλά και στην καθυστέρηση της ολοκληρώσεως της προστασίας της ακτής, που σε περίπτωση πλημμυρίδας θα κοστίσει ανθρώπινες ζωές.
15 Κατά το άρθρο 186 της Συνθήκης ΕΟΚ το Δικαστήριο μπορεί στις υποθέσεις που εκκρεμούν ενώπιόν του να διατάσσει τα αναγκαία προσωρινά μέτρα. Για να διαταχθούν τέτοια προσωρινά μέτρα το άρθρο 83, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας θέτει ως προϋπόθεση να προσδιορίζουν οι σχετικές αιτήσεις τα περιστατικά από τα οποία προκύπτει η ύπαρξη επείγοντος καθώς και να πιθανολογούν από πραγματικής και νομικής απόψεως την αναγκαιότητα της λήψεως του αιτουμένου προσωρινού μέτρου.
16 Το κύριο πρόβλημα που θέτει η παρούσα αίτηση λήψεως προσωρινών μέτρων είναι το ζήτημα του επείγοντος. Το σχέδιο για την αναδιαμόρφωση του Leybucht εγκρίθηκε το Σεπτέμβριο του 1985. Οι οικοδομικές εργασίες άρχισαν το 1986? η κατασκευή της δεξαμενής συσσωρεύσεως ύδατος στο δυτικό τμήμα του Leybucht, που εκτείνεται μερικά χιλιόμετρα μέσα στη θάλασσα, έχει σήμερα σχεδόν περατωθεί. Ηδη το Σεπτέμβριο του 1984 γερμανικοί σύλλογοι προστασίας της φύσεως και του περιβάλλοντος είχαν επισημάνει στην Επιτροπή τον απειλούμενο κίνδυνο για τον πληθυσμό των πτηνών της περιοχής. Μόλις τον Αύγουστο του 1987, δηλαδή περίπου δύο χρόνια μετά την έγκριση του επίμαχου σχεδίου, η Επιτροπή κίνησε, με επίσημο έγγραφο οχλήσεως, τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ? η αιτιολογημένη γνώμη δόθηκε τον Ιούλιο του 1988. Η αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων υποβλήθηκε τον Ιούλιο του 1989, παρά το ότι η προσφυγή είχε ήδη ασκηθεί στις 28 Φεβρουαρίου 1989.
17 Από τη χρονολογική αυτή σειρά των γεγονότων προκύπτει ότι η Επιτροπή άσκησε την προσφυγή της αφού είχε αρχίσει η εκτέλεση του επίμαχου σχεδίου της Βezierksregierung με τη σύναψη των απαραιτήτων συμβάσεων και την έναρξη των οικοδομικών εργασιών. Κατέθεσε δε την αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων μόνον όταν είχε ήδη περατωθεί σημαντικό μέρος των οικοδομικών εργασιών. Η Επιτροπή ζητεί ουσιαστικά από το Δικαστήριο να σταματήσει τις οικοδομικές εργασίες στα μισά του δρόμου.
18 Υπό τις περιστάσεις αυτές η αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων μπορεί να γίνει δεκτή μόνον αν με την επόμενη φάση των οικοδομικών εργασιών - δηλαδή τις εργασίες που θα πραγματοποιηθούν το 1990 - πρόκειται να θιγεί ουσιωδώς η προστασία των πτηνών στο Leybucht. Ούτε όμως από τη δικογραφία ούτε από την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία προέκυψε ότι μπορεί να συμβεί κάτι τέτοιο. Εδώ πρέπει να διατυπωθούν ορισμένες σκέψεις προς τρεις κατευθύνσεις.
19 Καταρχάς πρέπει να υπογραμμισθεί ότι οι οικοδομικές εργασίες που προβλέπονται για το 1990 αφορούν την ανύψωση, επέκταση και ενίσχυση του προϋπάρχοντος θαλασσίου φράγματος. Αντίθετα από τις εργασίες που περατώθηκαν ήδη και όσες προβλέπονται για το 1991, δεν έχουν ως σκοπό τη σμίκρυνση της επιφάνειας του κόλπου, αλλά αποβλέπουν μόνο στο να μεταθέσουν τη βάση του φράγματος κατά 40 έως 50 μέτρα προς τη θάλασσα. Από τα στοιχεία που έδωσε η ομοσπονδιακή κυβέρνηση ως προς τους τόπους επωάσεως της αβοκέττας - το μόνο είδος πτηνών για το οποίο δόθηκαν στοιχεία στο Δικαστήριο - προκύπτει ότι η απόσταση ανάμεσα στους οικότοπους αυτούς και τα προβλεπόμενα για το 1990 έργα δεν είναι μικρότερη από την απόσταση μεταξύ των οικότοπων αυτών και των άλλων έργων που προβλέπονταν στο σχέδιο του 1985.
20 Ακολούθως πρέπει να παρατηρηθεί ότι όπως προκύπτει από τις επίσημες στατιστικές του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξωνίας, ο αριθμός των αβοκεττών που επωάζουν στο Leybucht ελαττώνεται σταθερά από το 1984, με ελαφρά τάση σταθεροποιήσεως από το 1987, η δε σημαντικότερη ελάττωση σημειώθηκε πριν από την έναρξη των επίμαχων οικοδομικών εργασιών. Κατά συνέπεια τίποτε δεν υποδηλώνει ότι οι αβοκέττες υποχρεώθηκαν να εγκαταλείψουν τις παραδοσιακές περιοχές επωάσεώς τους στο Leybucht λόγω της αναλήψεως των εργασιών στο τμήμα κατασκευών ΙV.
21 Η Επιτροπή, τέλος, δεν μπόρεσε να στηρίξει τους φόβους που εξέφρασε στο δικόγραφο της προσφυγής της σχετικά με βραχυπρόθεσμη εξέλιξη μαζικού τουρισμού, που θα μπορούσε να διαταράξει τα πτηνά. Πράγματι, είναι βέβαιο ότι το σχέδιο του 1985 έχει ως ειδικό στόχο την αισθητή μείωση των δυνατοτήτων θαλάσσιου αθλητισμού στο Leybucht. Περαιτέρω, όσον αφορά τη στεριά η Επιτροπή επικαλέσθηκε απλώς φήμες τις οποίες, εξάλλου, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση χαρακτήρισε ως αβάσιμες και κατά τις οποίες στην περιοχή του Greetsiel πρόκειται να δημιουργηθούν μεγάλες εκτάσεις σταθμεύσεως αυτοκινήτων.
22 Κατά συνέπεια το Δικαστήριο δεν μπορεί από τα πραγματικά στοιχεία που έχει στη διάθεσή του να συναγάγει ότι οι οικοδομικές εργασίες που προβλέπονται για το 1990 σε σύγκριση με τα λοιπά οικοδομικά μέτρα που προβλέπονταν στο σχέδιο του 1985, ιδίως δε σε σύγκριση με τις περατωθείσες ήδη εργασίες στο δυτικό τμήμα του Leybucht, χαρακτηρίζονται από αισθητές επιπτώσεις στη διατήρηση των κατά το παράρτημα Ι της οδηγίας προστατευομένων πτηνών. Επομένως η Επιτροπή δεν κατόρθωσε να αποδείξει το επείγον της διακοπής των οικοδομικών εργασιών που έχουν ήδη αρχίσει.
23 Κατά συνέπεια, η αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων πρέπει να απορριφθεί.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΜΗΜΑΤΟΣ Τ. ΚΟΟΡΜΑΝS,
αντικαθιστώντας τον πρόεδρο του Δικαστηρίου δυνάμει των άρθρων 85, δεύτερο εδάφιο, και 11 του κανονισμού διαδικασίας,
κρίνοντας κατά τη διαδικασία των προσωρινών μέτρων,
διατάσσει:
1) Απορρίπτει την αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων.
2) Επιφυλάσσεται ως προς τα δικαστικά έξοδα.
Λουξεμβούργο, 16 Αυγούστου 1989.