62014TJ0661
WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 14 lipca 2016 r. (
*1
)
„EFOGR, EFRG i EFRROW — Wydatki wyłączone z finansowania — Ryczałtowa korekta finansowa — Wzajemna zgodność — Wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska — Normy — Artykuł 5 ust. 1 i załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 — Artykuł 6 ust. 1 i załącznik III do rozporządzenia (WE) nr 73/2009.”
W sprawie T‑661/14
Republika Łotewska, reprezentowana przez I. Kalniņša oraz D. Pelše, działających charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Saukę oraz D. Triantafyllou, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 263 TFUE, decyzji wykonawczej Komisji 2014/458/UE z dnia 9 lipca 2014 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2014, L 205, s. 62), w zakresie, w jakim wyłącza z finansowania Unii niektóre wydatki poniesione przez Republikę Łotewską, w wysokości 739393,95 EUR, z powodu niezgodności z przepisami Unii,
SĄD (czwarta izba)
w składzie: M. Jaeger, prezes, M. Prek i V. Kreuschitz (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Bukšek Tomac, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 stycznia 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
W ramach kontroli rozliczenia zgodności na podstawie art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) pismem z dnia 26 listopada 2010 r. Komisja Europejska powiadomiła Republikę Łotewską, iż stwierdziła zaniedbania w zakresie przepisów Unii Europejskiej, w szczególności w ramach wzajemnej zgodności, braku wdrożenia niektórych norm przewidzianych w załączniku IV do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1) oraz w załączniku III do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16). Zdaniem Komisji zaniedbania te dotyczyły następujących norm oraz okresów rozliczeniowych: „Minimalna pokrywa glebowa” w latach 2008 i 2009; „Normy dotyczące zmianowania upraw” w roku 2008; „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” w roku 2008; „Zachowanie cech krajobrazu” w latach 2008 i 2009.
2
W piśmie wystosowanym do Komisji w dniu 27 stycznia 2011 r. organy łotewskie wyjaśniały w szczególności, że normy zawarte w tytule „Normy dotyczące zmianowania upraw” i „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” nie zostały na Łotwie zdefiniowane jako minimalne wymogi. Zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowanym „Zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o których mowa w art. 6”, stosowanie tych norm pozostało po dniu 1 stycznia 2009 r. dobrowolne, wobec czego normy te nie musiały być wdrażane. Odnosząc się do norm zatytułowanych „Minimalna pokrywa glebowa”, organy łotewskie wskazały, że były one wdrażane od 2010 r. na podstawie zaleceń grupy roboczej, składającej się z ekspertów, a stworzonej przez Komisję, za pośrednictwem wymogu utrzymania na działkach rolnych będącego odpowiedzialnością rolnika systemu poprawy zapewniającego regulację systemu wilgotności gleby.
3
Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Komisja, zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), zaprosiła władze łotewskie na spotkanie dwustronne. We wspomnianym piśmie Komisja wskazała, iż podtrzymuje swe stanowisko, że normy zawarte w tytułach „Normy dotyczące zmianowania upraw” i „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” winny były obowiązywać od roku rozliczeniowego 2008, czego nie uczyniono. Jeśli chodzi o wdrożenie norm zawartych w tytule „Minimalna pokrywa glebowa”, Komisja doprecyzowała, że wyjaśnienia dostarczone przez organy łotewskie dotyczyły wyłącznie regulacji wilgotności gleby, zatem normy te obowiązywały dopiero od roku rozliczeniowego 2010. Komisja podniosła wreszcie brak dodatkowych wyjaśnień w przedmiocie norm zawartych w tytule „Zachowanie cech krajobrazu”, z czego wywiodła wniosek, iż normy te nie obowiązywały w latach rozliczeniowych 2008 i 2009.
4
Spotkanie dwustronne odbyło się w dniu 20 września 2012 r.
5
W piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. organy łotewskie wyjaśniły Komisji, że niektóre normy nie były istotne w kontekście krajowym oraz że ich wdrażanie było pozbawione sensu. Poza tym organy łotewskie podkreśliły, że Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej w specjalnym sprawozdaniu nr 8/2008, zatytułowanym „Czy wzajemna zgodność jest polityką skuteczną?”, wskazał, że cele wzajemnej zgodności nie zostały ani konkretnie zdefiniowane, ani nie są mierzalne, ani wykonalne, ani istotne, ani też określone w czasie.
6
W dniu 30 stycznia 2013 r. Komisja przekazała do wiadomości organów łotewskich protokół z zebrania dwustronnego, zawierający streszczenie dodatkowych informacji, które organy te dostarczyły w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r. W dniu 25 lutego 2013 r. Komisja wystosowała protokół zredagowany w języku łotewskim, w którym domagała się przedstawienia dodatkowych informacji. Organy łotewskie dostarczyły żądanych informacji w dniu 25 kwietnia 2013 r.
7
W dniu 11 listopada 2013 r. Komisja przekazała do wiadomości organów łotewskich propozycję wyłączenia z finansowania przez Unię całkowitej kwoty 861763,19 EUR za uchybienie zobowiązaniu wdrożenia rozpatrywanych norm, w tym za brak kontroli i brak sankcji za nieprzestrzeganie minimalnych wymogów administracyjnych. W piśmie tym Komisja wskazała w szczególności, co następuje:
„Reasumując, [Komisja] podtrzymuje, że cztery na dziesięć norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska nie zostało zdefiniowane w trakcie roku rozliczeniowego 2008 r. oraz że dwie na osiem norm nie zostało zdefiniowane w trakcie roku rozliczeniowego 2009 r. Organy łotewskie przedstawiły ocenę potencjalnego ryzyka dla funduszy w poszczególnych latach rozliczeniowych. [Komisja] nie przyjęła jednak tej oceny, ponieważ nie miała pewności, iż określone w ten sposób kwoty przedstawiały całość ryzyka ponoszonego przez fundusze. Ponadto ocena ta nie bierze pod uwagę utraty skutku odstraszającego wynikającej z faktu nieprzeprowadzania kontroli i niestosowania sankcji”.
8
W dniu 20 grudnia 2013 r. organy łotewskie skierowały do organu pojednawczego wniosek [o polubowne załatwienie sprawy], wskazując, dlaczego ich zdaniem Komisja naruszyła istotne przepisy rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 73/2009.
9
Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. organ pojednawczy oddalił wniosek jako niedopuszczalny, gdyż kwota spornych korekt finansowych nie przewyższała 1000000 EUR oraz ze względu na fakt, iż złożony wniosek nie dotyczył zasad będących przedmiotem postępowania pojednawczego.
10
Pismem z dnia 3 marca 2014 r. Komisja powiadomiła Republikę Łotewską o kwotach, które proponowała wyłączyć z finansowania Unii, a które wynosiły łącznie 741624,23 EUR.
11
Następnie Republika Łotewska otrzymała sprawozdanie zbiorcze z dnia 5 maja 2014 r., o numerze referencyjnym D(2014)1819246-ANN2-EN/FR, dotyczące wyników wszystkich inspekcji przeprowadzonych przez Komisję w kontekście procedury rozliczenia zgodności rachunków na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1258/1999 [Rady z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 1999, L 160, s. 103)] i art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 (zwane dalej „sprawozdaniem zbiorczym”).
12
Uzasadnienie istotne dla spornych korekt finansowych zostało sformowane na stronach 98 i 105 sprawozdania zbiorczego. Wskazano tam, że państwo członkowskie jest na mocy art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 zobowiązane ustanowić przepisy wdrażające wszystkie normy wymienione, odpowiednio, w załączniku IV i w załączniku III do wymienionych rozporządzeń, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków.
13
W stosunku do roku rozliczeniowego 2008 r. ze sprawozdania zbiorczego wynika, że cztery spośród dziesięciu norm nie zostały ani zdefiniowane, ani poddane kontroli, a mianowicie normy zamieszczone w tytułach: „Normy dotyczące zmianowania upraw”, „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt”, „Minimalna pokrywa glebowa” oraz „Zachowanie cech krajobrazu”. Komisja odnotowała również 106 przypadków błędnych obliczeń wymiaru sankcji. Zgodnie z dokumentem AGRI-2005-64043 z dnia9 czerwca 2006 r., zatytułowanym „Komunikat Komisji dotyczący postępowania Komisji w przedmiocie braków stwierdzonych we wdrożonych przez państwa członkowskie systemach kontroli wzajemnej zgodności w kontekście rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanym dalej „dokumentem AGRI‑2005‑64043”), Komisja zastosowała ryczałtowy współczynnik korekty w wysokości 5% do uchybień ujawnionych w trakcie kontroli kluczowych przeprowadzonych w roku rozliczeniowym 2008. Jeśli chodzi o zaniedbania stwierdzone w rozpatrywanej sprawie odnoszące się do norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, Komisja wskazała, że zaniedbania te same w sobie uzasadniają zastosowanie korekty ryczałtowej w wysokości 5% do całości populacji rolników poddanych kontrolom wzajemnej zgodności. Ewaluację przedstawionej przez organy łotewskie kwoty dotyczącej 106 przypadków błędnych obliczeń wymiaru sankcji uznano za objętą korektą ryczałtową w wysokości 5% za rok rozliczeniowy 2008.
14
Jeśli chodzi o rok rozliczeniowy 2009, zgodnie ze sprawozdaniem zbiorczym dwie z ośmiu norm, mianowicie „Minimalna pokrywa glebowa” oraz „Zachowanie cech krajobrazu”, nie zostały ani zdefiniowane, ani poddane kontroli. Poza tym w przytoczonym sprawozdaniu stwierdza się inne uchybienia dotyczące sankcji związanych z podstawowymi wymogami 4 i 7 w zakresie zarządzania. Komisja oceniła, że mimo iż zostały zidentyfikowane braki kluczowych kontroli roku rozliczeniowego 2009, to ze względu na fakt, że działania naprawcze w odniesieniu do systemu kontroli wzajemnej zgodności zostały na Łotwie rozpoczęte, ryzyko, na jakie narażone były Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (zwane dalej zbiorczo „funduszami”), było w tym roku niższe niż w roku rozliczeniowym 2008, z tym skutkiem, że stwierdzone uchybienia uzasadniały względem roku rozliczeniowego 2009 korektę ryczałtową w wysokości 2%. Dostarczone przez organy łotewskie obliczenia dotyczące uchybień związanych z podstawowymi wymogami 4 i 7 w zakresie zarządzania zostały uznawane za objęte 2‑procentowym współczynnikiem korekty.
15
W dniu 9 lipca 2014 r. Komisja przyjęła na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 decyzję wykonawczą 2014/458/UE, wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu funduszy (Dz.U. 2014, L 205, s. 62, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). W tej decyzji Komisja wyłączyła z finansowania niektóre wydatki poniesione przez Republikę Łotewską w latach budżetowych 2009–2012, w łącznej kwocie 739393,95 EUR, wypłacone przez akredytowaną agencję płatniczą Republiki Łotewskiej ze względu na ustanowione wymogi wzajemnej zgodności z przepisami Unii.
16
Zaskarżona decyzja została doręczona Republice Łotewskiej w dniu 11 lipca 2014 r. oraz opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 12 lipca 2014 r. (Dz.U. 2014, L 205, s. 62).
17
Artykuł 1 zaskarżonej decyzji przewiduje, że wydatki akredytowanych agencji płatniczych państw członkowskich zgłoszone do pomocy z funduszy, które zostały wskazane w załączniku do tej decyzji, zostają wyłączone z finansowania Unii z powodu ich niezgodności z przepisami Unii. Ryczałtowe korekty finansowe zastosowane wobec Republiki Łotewskiej zgodnie ze stawką ryczałtową 2% lub 5%, w zależności od przypadku, figurują na stronach 69, 70, 73 i 74 wspomnianego załącznika.
Postępowanie i żądania stron
18
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 września 2014 r. Republika Łotewska wniosła skargę w niniejszej sprawie.
19
Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) postanowił o otworzeniu ustnego etapu postępowania.
20
W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 ust. 3 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem Sąd wezwał Komisję do przedstawienia dokumentu VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków [Sekcji Gwarancji] EFOGR” (zwanego dalej „dokumentem VI/5330/97”). Komisja zastosowała się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
21
Z uwagi na przeszkodę w wykonywaniu obowiązków odnoszącą się do jednego z sędziów czwartej izby prezes Sądu wyznaczył siebie w celu uzupełnienia składu izby.
22
Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
23
Republika Łotewska wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania przez Unię niektóre jej wydatki, w wysokości 739393,95 EUR;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej;
—
obciążenie Republiki Łotewskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
Streszczenie zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności
25
Republika Łotewska podnosi w skardze dwa zarzuty.
26
W ramach zarzutu pierwszego Republika Łotewska podważa zasadność spornych korekt finansowych, których uzasadnieniem miał być brak wdrożenia norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Komisja naruszyła w tym względzie zakres art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009.
27
W ramach zarzutu drugiego Republika Łotewska twierdzi co do zasady, że przy obliczaniu spornych korekt finansowych Komisja naruszyła w szczególności zasadę proporcjonalności i zastosowała w sposób błędny rozporządzenie nr 1290/2005, dokument AGRI-2005–64043 oraz dokument VI/5330/97.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009
Argumenty stron
28
W opinii Republiki Łotewskiej mimo że państwa członkowskie są zobowiązane podczas definiowania wymogów minimalnych przewidzianych rozporządzeniem nr 1782/2003 do przestrzegania przepisów załącznika IV do tego rozporządzenia, rozporządzenie to pozostawia im poprzez użycie pojęć i terminów ogólnych pewien zakres uznania co do konkretyzacji tych wymogów. Rozporządzenie to ograniczyło się do ustanowienia ogólnych ram prawnych, w których państwa członkowskie dysponują, na mocy art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w celu określenia w szczególności norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które mają podstawowe znaczenie w kontekście krajowym, z uwzględnieniem szczególnych cech danych obszarów.
29
Republika Łotewska wprowadziła normy dotyczące zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w 2008 r. i 2009 r. zgodnie rozporządzeniami nr 1782/2003 i nr 73/2009, uwzględniając właściwy jej kontekst krajowy. Czyniąc to, wzięła również pod uwagę pismo Komisji z dnia 30 lipca 2007 r., które precyzowało, iż normy te powinny być definiowane wyłącznie w zakresie, w jakim mają znaczenie w przytoczonym kontekście. Podobnie w piśmie z dnia 26 listopada 2010 r. Komisja wskazała, że państwa członkowskie winny opracować przepisy dotyczące wszystkich tematów i norm wymienionych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003 i załączniku III do rozporządzenia nr 73/2009, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Komisja przedstawiła pogląd zmierzający w tym samym kierunku, zarówno w sprawozdaniu z dnia 29 marca 2007 r. na temat wdrożenia wzajemnej zgodności, złożonym Radzie Unii Europejskiej [COM(2007) 147], jak i w komunikacie z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie kondycji reformy wspólnej polityki rolnej. Republika Łotewska wywiodła stąd, że miała prawo ograniczyć się do ustanowienia wyłącznie tych norm, które były ważne w jej kontekście krajowym.
30
Normy dotyczące zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska były bowiem bezwzględnie obowiązujące wówczas, gdy państwo członkowskie stwierdzało, że ich wdrożenie ma podstawowe znacznie w kontekście krajowym. Wobec braku precyzyjnych kryteriów przewidzianych rozporządzeniem nr 1782/2003 wyłącznie państwo członkowskie, w ramach przysługującego mu zakresu uznania, jest w stanie nadać tym normom konkretną formę w ramach swego systemu prawnego oraz określić, czy normy te mają podstawowe znacznie, a tym samym czy są w tym sensie bezwzględnie obowiązujące. Aby działać zgodnie z prawem Unii, wystarczy zatem, by państwo członkowskie spełniało swe zobowiązanie polegające na osiągnięciu celu wdrożenia norm o podstawowym znaczeniu. W niniejszym przypadku, aby dokonać analizy istotnych celów i problemów, które należy rozwiązać, Republika Łotewska wybrała normy najodpowiedniejsze, najważniejsze i najbardziej dostosowane do specyfiki terytorium łotewskiego.
31
Po pierwsze, jeśli chodzi o wymogi „ochrony gleby poprzez odpowiednie działania” oraz normy ustanowione w tym celu, zgromadzone w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa”, „Minimalne zagospodarowanie terenu odzwierciedlające warunki danego miejsca” oraz „Zachowanie tarasów”, Republika Łotewska uważa, że wybrała normy najskuteczniejsze, mając na uwadze „specyficzne cechy charakterystyczne omawianych obszarów”. Uwzględniając specyficzną sytuację łotewskich gruntów rolnych, w szczególności niewielką powierzchnię stromych zboczy i podstawowe wykorzystanie tych obszarów jako użytków zielonych, Republika Łotewska uznała, że ich zagospodarowanie ma mniejsze znaczenie na Łotwie oraz że nie jest konieczne ustanawianie norm zatytułowanych „Minimalna pokrywa glebowa”.
32
Po drugie, jeśli chodzi o utrzymanie „poziomów substancji organiczn[ych] gleby przez stosowanie odpowiednich praktyk” oraz „Gospodarowanie rżyskiem” i „Normy dotyczące zmianowania upraw, w danym przypadku”, Republika Łotewska potwierdza, iż uznała, że zmianowanie upraw nie powinno było zostać wprowadzone jako odrębny wymóg. Rolnicy tradycyjnie posługują się płodozmianem jako metodą gospodarowania gruntami rolnymi, z tym skutkiem, iż wymóg różnorodności upraw został spełniony w odniesieniu do 99,2% gruntów ornych oraz że omawiana norma znajdowała zastosowanie jedynie do niewielkiej części powierzchni tych gruntów. Poza tym koszty administracyjne – w szczególności koszty wynikające z kontroli bezpośrednich – potencjalnego wdrożenia tych norm, byłyby stosunkowo wysokie i nieproporcjonalne w stosunku do uzyskanych korzyści. Wreszcie fakultatywny charakter wdrożenia tych norm był potwierdzony użyciem sformułowania „w danym przypadku”.
33
Po trzecie, jeśli chodzi o obowiązek „Zapewnieni[a] minimalnego poziomu utrzymania oraz przeciwdziałani[a] niszczeniu siedlisk naturalnych”, jak również o normy zaproponowane w tym celu, mianowicie o normy zawarte w tytułach „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy”, „Utrzymanie trwałych użytków rolnych”, „Przeciwdziałanie wkraczaniu niepożądanej roślinności na użytki rolne” oraz „Utrzymanie gajów oliwnych i winnic w dobrym stanie wegetacyjnym”, Republika Łotewska twierdzi, iż uznała, że odrębne wdrażanie norm dotyczących zachowania cech krajobrazu oraz odnoszących się do minimalnych wymogów dotyczących obsady zwierząt nie miało podstawowego znaczenia. Twierdzi ona, że normy zawarte w tytule „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” nie są ważne w kontekście wzajemnej zgodności, skoro dotyczą one wyłącznie niewielkiej części gospodarstw i gruntów rolnych. Poza tym cel tych norm, mianowicie utrzymanie trwałych użytków zielonych, został na Łotwie osiągnięty poprzez wdrożenie wymogu wynikającego z norm krajowych, w tym przypadku z pkt 24.4 rozporządzenia ministra nr 269. Wdrożenie wspomnianych norm byłoby sprzeczne z celami tego rozporządzenia ministerialnego i miałoby negatywny wpływ na przestrzeganie wymogu ochrony trwałych użytków zielonych. Stąd Republika Łotewska skorzystała ze swego uprawnienia, na podstawie rozporządzenia nr 1782/2003, umożliwiającego jej określenie innego odpowiedniego systemu w celu utrzymania trwałych użytków zielonych. Wreszcie normy zawarte w tytułach „Zmianowanie upraw”, „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” nie miały znaczenia w kontekście krajowym, a cele norm zawartych w tytule „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” zostały jednak osiągnięte poprzez ustanawianie odpowiedniego systemu, mianowicie minimalnych wymogów dotyczących koszenia.
34
Po czwarte, Republika Łotewska przypomina znaczenie rzeczywistego rozwiązywania problemów opisanych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003, czego nie gwarantował sam zbieg wdrożenia omawianych norm, skoro normy te należało następnie wykonać. To zatem właśnie organy krajowe, zaznajomione z kontekstem krajowym, są najbardziej predestynowane do najskuteczniejszego osiągnięcia celów rozporządzenia nr 1782/2003. Oznacza to – zgodnie z racją bytu odstępstwa przewidzianego w art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia – możliwość, by państwa członkowskie ustanowiły wyłącznie część norm tam przewidzianych.
35
Republika Łotewska wywodzi stąd, iż rozwiązała problemy zidentyfikowane w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003, osiągając wyznaczone tam cele oraz oceniając i ustanawiając w stosunku do każdego z tych problemów zgodnie z kontekstem krajowym normy najbardziej odpowiednie i najbardziej skuteczne spośród tych zaproponowanych rozporządzeniem.
36
Republika Łotewska dodaje, że dopiero w dniu 15 września 2009 r. Komisja potwierdziła, że ogół norm ustanowionych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003 ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto z korespondencji między Komisją a organami łotewskimi w temacie niektórych norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wprowadzonych w życie na Łotwie wynikało, że Komisja ocenia, iż normy te winny były znajdować zastosowanie, podczas gdy w odniesieniu do innych norm, a pośród nich norm dotyczących „[z]achowani[a] tarasów”, zajęła stanowisko odmienne od stanowiska Republiki Łotewskiej. Republika Łotewska tym bardziej wywiodła stąd, że stosowanie wszystkich norm nie jest obligatoryjne. To niespójne podejście Komisji do stosowania rozporządzenia nr 1782/2003 było skądinąd sprzeczne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań. Brak reakcji ze strony Komisji do września 2009 r. w kwestii łotewskich norm ustanowionych w latach 2008 i 2009 wskazywał, że Republika Łotewska mogła żywić uzasadnione oczekiwania, zgodnie z którymi do tej pory działała zgodnie z prawem Unii.
37
Z uwagi na powyższe wyjaśnienia Republika Łotewska jest zdania, że nie naruszyła przepisów rozporządzenia nr 1782/2003 i nr 73/2009 oraz że Komisja zastosowała wobec niej korektę finansową bez podstawy prawnej.
38
Komisja odpiera te zarzuty twierdząc, że rozporządzenie nr 1782/2003 nie nadaje państwom członkowskim żadnych uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie wyboru norm figurujących w załączniku IV do tego rozporządzenia. Wszystkie normy zawarte w tym załączniku winny były zostać wprowadzone w życie, z wyjątkiem tych, które były bezprzedmiotowe w kontekście krajowym, na co wskazała Komisja w sprawozdaniu z dnia 29 marca 2007 r. w temacie wzajemnej zgodności. Powierzając państwom członkowskim zadanie określenia wspomnianych „minimalnych wymogów”, prawodawca Unii dał im możliwość uwzględnienia podczas wprowadzania w życie norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wyrażonych w załączniku IV regionalnych różnic istniejących na ich terytoriach, nie nadając jednak państwom członkowskim prawa do decydowania o niestosowaniu wcale niektórych części wspomnianych norm. Komisja przypomina, że jej pierwotny projekt (z dnia 21 stycznia 2003 r.) rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla producentów niektórych roślin uprawnych [COM(2003) 23 wersja ostateczna] nie przywidywał obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie, by wszystkie grunty rolne były utrzymane w „dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”, i że obowiązek ten opiera się na wyborze prawodawcy Unii dokonanym w trakcie procedury legislacyjnej. Dodaje ona, że w innych państwach członkowskich, takich jak Estonia, Malta i Niderlandy, wiele norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wprowadzonych w życie w 2009 r. dotyczyło stosunkowo niewielkiej części gruntów rolnych. Poza tym Komisja ocenia, że jej stanowisko w kwestii norm dotyczących „[z]achowani[a] tarasów” opierało się na spójnej interpretacji art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, „mianowicie [na tym], że normy dotyczące zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które w żaden sposób nie znajdują zastosowania w kontekście krajowym, nie powinny być wprowadzane w życie”. Jedyną szczególną cechą geograficzną Łotwy jest brak naturalnego występowania tarasów, z tym skutkiem, iż nie było konieczności wprowadzania w życie tej normy.
Ocena Sądu
– Uwagi wstępne
39
W ramach niniejszego zarzutu postawiono Sądowi pytanie, czy istnieje bezwzględny obowiązek wprowadzenia przez państwa członkowskie w życie ogółu norm przewidzianych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003 i w załączniku III do rozporządzenia nr 73/2009. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przystąpić do wykładni językowej, kontekstowej, teleologicznej i historycznej spornych przepisów. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę fakt, że teksty legislacyjne Unii są sporządzane w wielu językach oraz że wszystkie wersje językowe są autentyczne, co może wymagać porównania wersji językowych (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2015, Finlandia/Komisja, T‑124/14, EU:T:2015:955, pkt 24, 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
W tym względzie należy uściślić tytułem wstępu, że zgodnie z art. 288 akapit drugi TFUE przepisy rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 73/2009 ze swej natury wiążą w całości, są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich i nie wymagają co do zasady transpozycji przepisów sensu stricto do poziomu krajowego. W ten sposób bezpośrednie zastosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie i stosowanie na korzyść lub niekorzyść podmiotów prawa, do których ma ono zastosowanie, jest niezależne od wszelkich środków dokonujących jego wdrożenia do prawa krajowego. Dzieje się jednak inaczej, gdy rozporządzenie pozostawia w gestii państw członkowskich uchwalenie przepisów ustawowych, wykonawczych, administracyjnych czy finansowych niezbędnych do tego, by przepisy omawianego rozporządzenia mogły być skutecznie stosowane (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2012 r., Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo). Oczywiście należy stwierdzić, że z takim przypadkiem mamy do czynienie w niniejszej sprawie (zob. pkt 41 i nast. poniżej), co nie jest w zasadzie kwestionowane przez strony.
– W przedmiocie wykładni językowej
41
Właściwe jest przypomnieć, że art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 ma następujące brzmienie:
„[…] Państwa członkowskie definiują […] wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw […]”.
42
Istotna część art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 ma zasadniczo analogiczne brzmienie, poza faktem, iż odsyła do „załącznika III”, a nie do „załącznika IV”.
43
Użycie czasownika „definiować” w trybie oznajmującym wskazuje, w szczególności w wersji angielskiej („shall define”) i portugalskiej („devem definir”), na istnienie obowiązku ustanowienia „wymog[ów] minimaln[ych] w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram określonych w załączniku IV” do rozporządzenia nr 1782/2003. Podobnie, jak argumentuje Komisja, przedmiotem tego obowiązku definicji jest przyjęcie przez państwo członkowskie przepisów o charakterze generalnym ustanawiających takie „wymogi minimalne” z uwzględnieniem norm przewidzianych w tym załączniku. Trybunał wywiódł stąd, że o ile państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania wspomnianego załącznika przy definiowaniu danych wymagań, o tyle jednak ogólne pojęcia i sformułowania w nim użyte pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres uznania w dokładnym określeniu wspomnianych wymagań (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, pkt 25, 26). Z powyższego wynika, że ciążący na państwach członkowskich obowiązek zdefiniowania za pomocą działalności normatywnej z jednej strony oznacza powinność „przestrzegania” przez nie wszystkich norm ujętych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003, a z drugiej strony jest ściśle związany z pewną swobodą w konkretnym definiowaniu przez państwa członkowskie tych wymogów na podstawie norm, które opierają się na pojęciach i sformułowaniach ogólnych, których konkretne stosowanie oznacza koniecznie istnienie zakresu swobodnego uznania (zob. podobnie opinia rzecznik generalnej V. Trstenjak w sprawie Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, pkt 28, 58).
44
Jednak nie wynika, ani z brzmienia art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, ani ze wspomnianego powyżej orzecznictwa Trybunału, że państwa członkowskie są w stosownych przypadkach upoważnione do całkowitego odstąpienia od wprowadzania w życie niektórych norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Rzeczywiście, orzekając, że państwa członkowskie winny „przestrzegać” załącznika IV przy definiowaniu minimalnych wymogów w zakresie norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, Trybunał ograniczył się do uznania wiążącego charakteru tego załącznika w całości, czyli wszystkich ustanowionych w nim norm, bez ich różnicowania w szczególności według ich brzmienia lub stopnia precyzji. Mając jednak na względzie brak precyzji art. 5 ust. 1, należy w celu określenia ich wiążącego charakteru oraz uprawnień dyskrecjonalnych pozostawionych państwom członkowskim w odniesieniu do ich określenia i konkretnej realizacji odwołać się do brzmienia każdej z tych norm oddzielnie. Konieczność różnicowania jest potwierdzona faktem, że art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia czyni odwołanie do „szczególn[ych] cech charakterystyczn[ych] odnośnych obszarów”, w odniesieniu do których przepis ten określa niewyczerpujący wykaz przykładów znaczących kryteriów („włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw”) dla ustalenia norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska („normy uwzględniające [szczególne cechy charakterystyczne]”), co jest powodem, dla którego przytoczone kryteria, takie jak „[z]mianowanie upraw”, zostały częściowo powtórzone dosłownie w wspominanym załączniku IV.
45
Jest zatem konieczne, aby sprawdzić, czy stosowanie każdej spornej normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oznacza zaangażowanie uprawnień dyskrecjonalnych państwa członkowskiego w zakresie konieczności wprowadzenia tych norm do wewnętrznego porządku prawnego.
46
Po pierwsze, jeśli chodzi o normy zawarte w tytule „Minimalna pokrywa glebowa”, oczywiste jest, że w treści samego przepisu nie ma żadnego elementu, który uprawniałby wniosek o fakultatywnym stosowaniu tej normy przez państwo członkowskie. Mając na względzie orzecznictwo przytoczone w pkt 43 powyżej, należy uznać z zasady bezwzględnie obowiązujący charakter tych norm, co nie przesądza o tym, czy państwa członkowskie mają w konkretnych przypadkach uprawnienia do ich uzasadnionego niestosowanie (zob. pkt 64–66 poniżej). Wniosek ten potwierdza pośrednio fakt, że załącznik III do rozporządzenia nr 73/2009, który zastąpił załącznik IV do rozporządzenia nr 1782/2003, klasyfikuje „[m]inimaln[ą] pokryw[ę] glebow[ą]” pośrod „[n]orm obowiązkowych”.
47
Po drugie, jeśli chodzi o „[n]ormy dotyczące zmianowania upraw, w danym przypadku”, posłużenie się sformułowaniem „w danym przypadku” oznacza we wszystkich autentycznych wersjach językowych uznanie istnienie uprawnień dyskrecjonalnych państwa członkowskiego w zakresie ich stosowania. Sformułowania te wskazują, że wyłącznie w przypadku gdy państwo członkowskie uzna znaczenie tych norm dla własnych gruntów rolnych, uwzględniając „szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów” w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, jest ono zobowiązane do ich wprowadzenia w życie. Wniosek ten potwierdza pośrednio fakt, że załącznik III do rozporządzenia nr 73/2009 klasyfikuje wyraźnie „[n]ormy dotyczące zmianowania upraw” pośród „[n]orm dobrowolnych”. Z drugiej strony wnioskowi temu nie zaprzecza wyraźne odwołanie do „zmianowania upraw” w art. 5 ust. 1 i motywie 3 in fine rozporządzenia nr 1782/2003, w sytuacji gdy odwołanie to jest jedynie integralną częścią niewyczerpującego wykazu („w szczególności”) przykładowych kryteriów istotnych dla określenia definicji norm, obowiązujących bezwzględnie lub względnie, wyszczególnionych w załączniku IV (zob. pkt 44 powyżej).
48
Po trzecie, jeśli chodzi o normy zawarte w tytule „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy”, już z samego brzmienia przepisu wynika, że państwo członkowskie nie ma absolutnego obowiązku ustanowienia przepisów dotyczących „minimalnych wymogów dotyczących obsady zwierząt”, ale że państwo to może skorzystać z alternatywy („lub”) ustanowienia innego „odpowiedniego systemu” – możliwości, na której w niniejszej sprawie opiera się Republika Łotewska. Podobnie do tego, co zostało przedstawione w pkt 47 powyżej w odniesieniu do „[n]orm[…] dotycząc[ych] zmianowania upraw”, interpretację tę potwierdza pośrednio załącznik III do rozporządzenia nr 73/2009, który klasyfikuje wyraźnie „[m]inimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” pośród „[n]orm dobrowolnych”.
49
Po czwarte, jeśli chodzi o normy zawarte w tytule „Zachowanie cech krajobrazu”, wystarczy odwołać się do rozważań przedstawionych w pkt 46 powyżej, żeby stwierdzić, że wspomniane normy są normami bezwzględnie obowiązującymi w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 43 powyżej, co pośrednio potwierdza ich klasyfikacja jako „[n]orm obowiązkowych” w załączniku III do rozporządzenia nr 73/2009 – co nie przesądza o tym, czy państwo członkowskie jest w konkretnych przypadkach uprawnione do ich uzasadnionego niestosowania (zob. pkt 64–66 poniżej).
50
Powyższe rozważania znajdują zastosowanie mutatis mutandis do językowej wykładni art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia nr 73/2009 oraz pozostających z nim w związku norm zawartych w załączniku III do tego rozporządzenia. Pierwsze i drugie zdanie tego przepisu mają bowiem zasadniczo analogiczne brzmienie. Poza tym, jak zostało doprecyzowane w pkt 46–49 powyżej, załącznik III do tego rozporządzenia wyraźnie stanowi o bezwzględnym bądź względnym obowiązywaniu wspomnianych norm.
51
Tym samym językowa wykładnia spornych przepisów wskazuje, że z jednej strony Republika Łotewska była upoważniona do odstąpienia od wprowadzenia w życie norm zawartych w tytułach „Normy dotyczące zmianowania upraw” oraz „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt” oraz że z drugiej strony miała obowiązek wprowadzenia w życie norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu”.
– W przedmiocie wykładni kontekstowej i teleologicznej
52
Z punktu widzenia kontekstowego i teleologicznego należy wziąć pod uwagę cele, jakie realizuje art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, które zostały przywołane między innymi w motywie 3 tego rozporządzenia, w świetle którego należy dokonywać wykładni tego przepisu (zob. analogicznie wyroki z dnia 12 czerwca 2014 r., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, pkt 48, 49; z dnia 26 listopada 2015 r., Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, pkt 38, 39). Motyw ten odnosi się w szczególności do celu norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, który zmierza do „[…] przeciwdziałania sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz [do] zapewnienia, aby grunty takie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”. Cel ten wynika również z samego brzmienia art. 5 ust. 1, w zakresie, w jakim odnosi się on do obowiązku zdefiniowania przez państwa członkowskie „minimalnych wymogów w zakresie norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając […] cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, [w szczególności] warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw”.
53
Sama definicja celów, jakie realizują normy dotyczące zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, nie dostarcza jednak jasnej i precyzyjnej wskazówki co do konieczności lub braku konieczności wprowadzenia w życie ogółu wspomnianych norm, w szczególności w przypadku gdy państwo członkowskie ocenia, że ze względu na „cechy charakterystyczne odnośnych obszarów” nie nadają się one do realizacji celu, jakim jest utrzymanie gruntów rolnych „w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”.
54
Niemniej jednak z motywu 3 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że zasadne jest „ustanowienie ram wspólnotowych, w których państwa członkowskie mogą przyjąć normy uwzględniające […] cechy charakterystyczne omawianych obszarów”. Użycie czasownika „móc” lub wyrażenia podobnego we wszystkich wersjach językowych tego motywu może być zrozumiane jako wskazówka uznania pewnych uprawnień dyskrecjonalnych państwa członkowskiego co do wyboru norm zdefiniowanych w przywołanych przepisach unijnych. Ponadto należy przypomnieć, że art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, który jest nieprecyzyjny, należy interpretować w świetle motywu 3 tego rozporządzenia (zob. pkt 52 powyżej).
55
W ten sposób można by z pewnością wywieść z motywu 3 rozporządzenia nr 1782/2003, że państwo członkowskie dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi pozwalającymi mu zdecydować o niewprowadzaniu w życie niektórych norm ujętych w załączniku IV do tego rozporządzenia, jeśli uzna je za nieistotne w swym kontekście krajowym, to znaczy niepodlegające stosowaniu ze względu na „cechy charakterystyczne [danych] obszarów”, a w związku z tym niewłaściwe dla osiągnięcia celów wspomnianego rozporządzenia. Rozumowanie takie może jednak wypaczyć jasne brzmienie norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska omówionych w pkt 46 i 49 powyżej, które zgodnie z jednoznaczną wolą prawodawcy Unii winny być w każdym wypadku przestrzegane i stosowane. Co więcej, taka interpretacja jest jedyną, która odpowiada wykładni Trybunału przypomnianej w pkt 43 powyżej, zgodnie z którą państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegać załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003, a zatem ogółu norm w nim zawartych.
56
W konsekwencji wykładnia kontekstowa i teleologiczna skłaniają do potwierdzenia takiego rozumienia spornych przepisów, zgodnie z którym art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 nadaje państwom członkowskim zakres swobodnego uznania w wyborze niektórych spośród norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ale nie w odniesieniu do ogółu tych norm (zob. orzecznictwo, o którym mowa w pkt 43 powyżej). Wiążący bezwzględnie lub względnie charakter tych norm zależy zatem ostatecznie od ich brzmienia (zob. pkt 46–49 powyżej).
57
Ocena ta odnosi się mutatis mutandis do art. art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 73/2009 w związku z załącznikiem III do tego rozporządzenia, który rozróżnia wyraźnie normy obowiązkowe i normy dobrowolne (motyw 4 rozporządzenia nr 73/2009).
– W przedmiocie wykładni historycznej
58
Jak twierdzi Komisja, w jej pierwotnym projekcie (z dnia 21 stycznia 2003 r.) rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla producentów niektórych roślin uprawnych [COM(2003) 23 wersja ostateczna] art. 5 ograniczał się do stwierdzenia, że „[p]aństwa członkowskie ustanawiają normy dobrej kultury rolnej na podstawie ram określonych w załączniku IV”.
59
Motyw 3 tego projektu miał następujące brzmienie:
„W celu utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej konieczne jest ustanowienie norm dla wielu obszarów, dla których obecnie nie istnieją żadne normy. Wskazane jest, by normy te opierały się na aktualnych dobrych praktyk rolnych, które wynikają lub nie[wynikają] z przepisów stanowionych przez państwa członkowskie. Zasadne jest zatem ustanowienie ram wspólnotowych, w których państwa członkowskie mogą przyjąć normy uwzględniające charakterystykę danych obszarów, a w szczególności warunki glebowe i klimatyczne oraz istniejące systemy działalności rolniczej (użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli), jak również strukturę gospodarstw”.
60
Komisja słusznie zatem twierdzi, że ten projekt nie przewidywał obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie w życie ogółu norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Z jednej strony art. 5 tego projektu nie przewidywał „minimalnych wymogów”, ale wyłącznie określenie przez te państwa „norm dobrej kultury rolnej”; z drugiej strony jego motyw 3, w świetle którego należało interpretować ten artykuł, przytaczał służący państwom członkowskim zakres swobodnego uznania co do wyboru „norm uwzględniają[cych] charakterystykę danych obszarów”, i to wyłącznie „przez odwołanie się” do normatywnych ram wspólnotowych. Ponadto przytoczony motyw posługiwał się już formułą, zgodnie z którą „państwa członkowskie mogły przyjąć normy” – formułą, która, jakiekolwiek było tego uzasadnienie, została utrzymana w końcowej wersji motywu 3 rozporządzenia nr 1782/2003. Okoliczność ta wskazuje sama w sobie, że w ramach końcowej wersji wspomnianego rozporządzenia, którego brzmienie zostało znacząco zmienione, sformułowanie to niekoniecznie zmierza do wskazania na istnienie zakresu swobodnego uznania państwa członkowskiego w odniesieniu do wyboru norm przewidzianych w załączniku IV (zob. pkt 55 powyżej).
61
Z tych rozważań wynika, że wykładnia historyczna również skłania do potwierdzenia, że państwo członkowskie jest co do zasady zobowiązane do wprowadzenia w życie ogółu norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, z wyjątkiem tych norm, których brzmienie przemawia za wnioskiem przeciwnym.
– Wnioski
62
W świetle całości powyższych rozważań Sąd jest zdania, że wykładni art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z załącznikiem IV do tego rozporządzenia należy dokonywać w taki sposób, że przewiduje on zasadniczo obowiązek by za pośrednictwem odpowiednich przepisów o charakterze generalnym państwo członkowskie wprowadziło w życie ogół norm zawartych w przytoczonym załączniku, z wyjątkiem w szczególności norm zawartych w tytule „Normy dotyczące zmianowania upraw [w danym przypadku]” i „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy”. Ocena ta znajduje zastosowanie mutatis mutandis i a fortiori do art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z załącznikiem III do tego rozporządzenia, który zgodnie z tą wykładnią przeprowadza wyraźne rozróżnienie pomiędzy normami obowiązkowymi a normami fakultatywnymi.
63
Z jednej strony wynika stąd, że Komisja naruszyła prawo zarzucając Republice Łotewskiej niewprowadzenie w życie w 2008 r. norm zwartych w tytule „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” i „Normy dotyczące zmianowania upraw [w danym przypadku]”, bez konieczności badania zasadności argumentów podniesionych przez organy łotewskie w celu uzasadnienia braku wprowadzenia w życie tych norm. Jeśli chodzi konkretnie o normy zawarte w tytule „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy” wystarczy wskazać, że organy te wyjaśniły zarówno w trakcie procedury wzajemnego rozliczenia rachunków, jak i na gruncie postępowania sądowego, dlaczego wybrały opcję innego „odpowiedniego systemu” (zob. pkt 33 powyżej). Co więcej, nie wynika ani z akt sprawy, ani z zaskarżonej decyzji, ani ze sprawozdania zbiorczego, ani też ze złożonych przez Komisję w postępowaniu przed Sądem pism procesowych, czy Komisja w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, dokonała oceny charakterystyki tego innego systemu i jego zdolności do zastąpienia „[m]inimaln[ych] wymog[ów] dotycząc[ych] obsady zwierząt”; wynika stąd natomiast, że ograniczyła się ona do twierdzenia, że Republika Łotewska była w każdym wypadku zobowiązana do wprowadzenia przywołanych norm w życie na poziomie krajowym.
64
Z drugiej strony Sąd uważa, że Komisja miała zasadniczo prawo żądać od organów łotewskich wprowadzenia w życie norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” w 2008 r. i 2009 r., wobec czego zarzuty podniesione przez Republikę Łotewska względem tego obowiązku wprowadzenia w życie tych norm nie znajdują uznania Sądu. W tym kontekście Komisja nie była w żadnym razie zobowiązana do przyjęcia uzasadnienia przedstawionego przez Republikę Łotewską w celu zwolnienia się z obowiązku wprowadzenia w życie przytoczonych norm, w sytuacji gdy takie uzasadnienie nie mogło opierać się ani na treści rozporządzenia nr 1782/2003, ani na orzecznictwie przytoczonym w pkt 43 powyżej, ani na celach tego rozporządzenia polegających na przeciwdziałaniu zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz zapewnieniu, aby grunty takie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (motyw 3 rozporządzenia nr 1782/2003).
65
Nawet jeśli założyć, że według danego państwa członkowskiego przedmiotowe grunty rolne lub obszary cechowały się mniejszą lub większą zgodnością z tymi celami, czyniąc w ten sposób normy dotyczące zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska bezskutecznymi, a ich wprowadzenie w życie nieproporcjonalnym – okoliczność ta sama w sobie nie zwalnia państwa członkowskiego, w świetle zasady pewności prawa i orzecznictwa przytoczonego w pkt 40 powyżej, z obowiązku wprowadzenia w życie istotnych przepisów tego rozporządzenia za pośrednictwem odpowiednich przepisów prawa krajowego. Pozostaje jednak faktem, że w ramach wykonywania przysługującego im, z racji ogólnych i nieprecyzyjnych sformułowań charakteryzujących normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, uznania, państwo członkowskie jest w stanie normy te zmienić i je skonkretyzować w taki sposób, by były one dostosowane do „kontekstu krajowego”. Nie może ono natomiast całkowicie odstąpić od wprowadzenia ich w życie.
66
Należy w tym względzie podkreślić, że w szczególności w sprawozdaniu zbiorczym Komisja nalegała na wprowadzenie w życie spornych norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska za pośrednictwem odpowiednich przepisów krajowych, i to również ze względu na fakt, że przepisy krajowe winny były umożliwić kontrole, jak również stosowanie sankcji w przypadku ich nieprzestrzegania. Ponadto jeśli chodzi o normy zawarte w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” Republika Łotewska uznała, że dotyczyły one jednak małej części gruntów rolnych, ale że ich wprowadzenie w życie było z tego względu nieproporcjonalne. Mając jednak na względzie podstawowy wymóg przeprowadzania kontroli i stosowania sankcji, Republika Łotewska nie może powoływać się na jakoby przysługujący jej zakres swobodnego uznania lub na zasadę proporcjonalności, aby uzasadnić całkowity brak wprowadzenia w życie omawianych norm. Tym samym w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 40 powyżej Komisja mogła nalegać na wprowadzenie w życie tych norm, nawet jeśli tylko w celu ustanowienia kompletnego i skutecznego systemu kontroli i sankcji.
67
Republika Łotewska nie może skutecznie podważać tej oceny ani powoływać się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, twierdząc, że Komisja wyraziła zgodę w szczególności na to, by wstrzymała się ona od wprowadzenia w życie norm dotyczących „zachowanie tarasów”. Bez uszczerbku dla rozważań zawartych w pkt 65 i 66 powyżej, biorąc pod uwagę całkowity brak takich tarasów na Łotwie, przeprowadzenie kontroli wprowadzania tych norm w życie nie wydawało się w tym zakresie konieczne. W każdym wypadku, mając na względzie wymianę korespondencji w trakcie procedury rozliczania rachunków oraz jednoznaczne, przeciwne stanowisko służb Komisji, organy łotewskie nie mogły twierdzić, iż uzyskały dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia (zob. podobnie wyroki z dnia 18 czerwca 2010 r., Luksemburg/Komisja, T‑549/08, EU:T:2010:244, pkt 71; z dnia 27 września 2012 r., Applied Microengineering/Komisja, T‑387/09, EU:T:2012:501, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo) w tym sensie, że Komisja akceptowała brak wprowadzenia w życie norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu”. Przeciwnie, w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa zgoda tego rodzaju mogła jedynie wynikać z praktyki administracyjnej niemającej umocowania w prawie, co znaczy, iż nie może nigdy stwarzać u podmiotu prawa, w tym i państwa członkowskiego, uzasadnionych oczekiwań. Wynika stąd, że w odniesieniu do tych dwóch grup norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska Republika Łotewska bezskutecznie dochodziła zwolnienia z ciążącego na niej obowiązku wprowadzenia ich w życie, poszukując uzasadnienia tego wniosku, podczas gdy Komisja była prawnie zobowiązana do oddalania takiego wniosku. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie jest zatem niezgodna z prawem.
68
W świetle ogółu powyższych rozważań należy zatem uwzględnić zarzut pierwszy w zakresie, w jakim dotyczy norm zawartych w tytułach „Normy dotyczące zmianowania upraw [w danym przypadku]” i „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy”, a oddalić ten zarzut w odniesieniu do norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu”.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego błędnych obliczeń spornych korekt finansowych
Argumenty stron
69
W ramach zarzutu drugiego Republika Łotewska zarzuca Komisji zastosowanie błędnej korekty finansowej, której kwota daje wyraz braku poszanowania zasady proporcjonalności. Z dokumentu AGRI-2005-64043 wynika, że korekty finansowe winny być proporcjonalne do ryzyka, jakie ponoszą fundusze, oraz że ryzyko to ocenia się na podstawie prawdopodobieństwa powstania szkody finansowej w wyniku niezastosowania sankcji. Niemniej jednak Komisja w trakcie wielokrotnych kontaktów z organami łotewskimi, w szczególności w pismach z dnia 26 listopada 2010 r. (pkt 1.3) oraz z dnia 25 lutego 2013 r. (pkt 4), ani też w sprawozdaniu zbiorczym nie uściśliła, jakie ryzyko ponosiły fundusze. Sąd orzekł uprzednio w wyroku z dnia 10 września 2008 r., Francja/Komisja (T‑370/05, EU:T:2008:328, pkt 81), że należy ocenić rzeczywiste ryzyko przekroczenia progu finansowania wspólnotowego ponoszone przez EFOGR oraz że w tamtej sprawie ryzyko przekroczenia progu finansowania było bardzo niewielkie, a w związku z tym nierzeczywiste. Taka sytuacja ma również miejsce w niniejszej sprawie. Wynika stąd, że sporne korekty finansowe były nieuzasadnione i nieproporcjonalne.
70
Co więcej, Republika Łotewska twierdzi co do zasady, że Komisja sprzecznie z prawem zastosowała korektę zryczałtowaną, mimo że możliwa była ocena rzeczywistego ryzyka ponoszonego w związku z niewprowadzeniem w życie norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Dokument VI/5330/97 przewidywał możliwość stosowania korekt ryczałtowych wyłącznie wówczas, gdy informacje dostarczone w wyniku dochodzenia nie pozwoliły kontrolerom na oszacowanie straty na podstawie ekstrapolacji strat wycenionych. Republika Łotewska wielokrotnie, w tym w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r., dostarczała wszystkich niezbędnych informacji, w tym odnośnie do liczby gospodarstw, których potencjalnie dotyczyły niespełnione wymogi w 2008 r. i 2009 r., odnośnie do powierzchni gruntów rolnych w tych gospodarstwach i szacunkowej kwoty pomocy, która mogła zostać wykorzystana w obliczaniu ryzyka, jakie poniosły fundusze. Niemniej jednak Komisja ani nie uwzględniła przytoczonych informacji, ani nie uzasadniła konkretnego powodu, dla którego tego nie uczyniła, naruszając dokument VI/5330/97. Co więcej, nie rozpatrując należycie argumentów organów łotewskich dotyczących obliczania dokładnego ryzyka finansowego, jakie poniosły fundusze, i nie wskazując jasnych tego powodów, Komisja naruszyła „zasadę dobrej administracji”, wymagającą, by właściwa instytucja zbadała, przy zachowaniu staranności i bezstronności, wszystkie istotne kwestie rozpatrywanego przypadku. W niniejszej sprawie Komisja nie mogła odstąpić od dokonania precyzyjnych obliczeń ryzyka, których dostarczyła w załączniku A.17 do skargi.
71
Komisja odpiera co do zasady, że w niniejszej sprawie wobec braku wprowadzenia w życie spornych norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i innych istotnych kryteriów obliczenie konkretnych strat funduszy nie było możliwe. Przedstawione przez Republikę Łotewską obliczenia oparte na hipotezach nie podlegają zatem weryfikacji. Na podstawie dokumentu AGRI-2005-64043 Komisja zastosowała korekty ryczałtowe na poziomie 5% w stosunku do roku rozliczeniowego 2008 i na poziomie 2% w stosunku do roku rozliczeniowego 2009.
Ocena Sądu
72
W ramach zarzutu drugiego Republika Łotewska zarzuca zasadniczo Komisji, iż dokonując obliczeń spornych korekt finansowych, naruszyła ona z jednej strony zasadę proporcjonalności oraz istotne przepisy dokumentu AGRI-2005-64043 (pierwsza część zarzutu), a z drugiej strony wymogi ustanowione w dokumencie VI/5330/97 jak również zasadę „dobrej administracji” (druga część zarzutu).
73
Jeśli chodzi o pierwszą cześć zarzutu drugiego, należy wskazać, że dokument AGRI-2005-64043 nie tylko zawierał bardziej precyzyjne przepisy w zakresie korekt finansowych niż dokument VI/5330/97, które mogły zostać zastosowane w kontekście wzajemnej zgodności, tak istotnej dla sprawy, ale również miał realizować zasadę proporcjonalności w tym szczególnym kontekście. Republika Łotewska nie podważa jednak zgodności z prawem dokumentu AGRI‑2005‑64043, w szczególności w świetle zasady proporcjonalności, wystarczy zatem, by Sąd zbadał, czy Komisja przestrzegała przepisów wewnętrznych, które ustanowiła w tym dokumencie. W tym względzie należy przypomnieć, że ustanawiając przepisy z zakresu postępowania administracyjnego mające na celu wywołanie skutków zewnętrznych, takie jak dokument AGRI‑2005‑64043, oraz informując poprzez publikację lub doręczenie – tak jak w niniejszej sprawie – państwom członkowskim, że będzie je odtąd stosować w odpowiednich przypadkach, Komisja wyznacza sobie ograniczenia w wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych i nie może odstąpić od tych przepisów pod rygorem sankcji, jak w niniejszym przypadku z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania, pewności prawa lub ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie wyroki z dnia 9 września 2011 r., Grecja/Komisja, T‑344 /05, niepublikowany, EU:T:2011:440, pkt 192; z dnia 16 września 2013 r., Hiszpania/Komisja, T‑3/07, niepublikowany, EU:T:2013:473, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 lipca 2014 r., Grecja/Komisja, T‑376/12, EU:T:2014:623, pkt 106).
74
Dokument AGRI-2005-64043 w tytule „Zasady ogólne” przewiduje, odwołując się do zasady proporcjonalności, iż korekty finansowe winny być proporcjonalne w stosunku do ryzyka, jakie ponoszą fundusze, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że normy wzajemnej zgodności nie stanowią kryteriów kwalifikowalności, ale podstawę stosowania sankcji. Tym samym ryzyko, jakie ponoszą fundusze, nie jest co do zasady oceniane na podstawie ryzyka poniesienia niekwalifikowalnych wydatków, ale na podstawie ryzyka straty finansowej wynikającej z niezastosowania sankcji. W tym samym tytule Komisja ogłasza swój zamiar wykorzystywania ryczałtowych korekt finansowych również w kontekście słabości systemu wzajemnej zgodności.
75
Jeśli chodzi o korekty finansowe, pkt 3.1 dokumentu AGRI-2005-64043 przewiduje w szczególności następujące stawki korekty:
—
„Jeżeli stwierdzone uchybienia dotyczą przeprowadzenia jednej lub wielu kontroli uzupełniających w ramach systemu wzajemnej zgodności, stosuje się korektę w wysokości 2% […].
—
Jeżeli obowiązki przestrzegania zasad wzajemnej zgodności ustanowione w akcie […] lub inną normą (zob. załącznik IV do […] rozporządzenia [nr 1782/2003]), są poddawane kontroli, jednak niezgodnie z wymaganą przepisami wykonawczymi lub aktami normatywnymi ilością, częstotliwością czy rygorystycznością (w przypadku […] zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska) lub jeśli kontrole te prowadzą do zastosowania sankcji prawnych, stosuje się korektę w wysokości 5% [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].
—
[…]”.
76
Republika Łotewska nie zdołała wykazać, że w niniejszej sprawie w trakcie ustalania spornych korekt ryczałtowych Komisja nie przestrzegała przytoczonych powyżej przepisów, a tym samym zasady proporcjonalności.
77
W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach zarzutu pierwszego Republika Łotewska ograniczyła się do podważenia zgodności z prawem spornych korekt finansowych, z tego co do zasady względu, iż Komisja niesłusznie zarzuciła jej brak wprowadzenia w życie norm zawartych w załączniku IV do rozporządzenia nr 1782/2003. Ponadto jasno wynika z przepisów pkt 3.1 tiret drugie dokumentu AGRI-2005-64043, że Komisja uważa, iż ma uprawnienie do stosowania korekt ryczałtowych w wysokości 5%, jeżeli obowiązki przestrzegania zasad wzajemnej zgodności ustanowione normą w rozumieniu załącznika IV do rozporządzenia nr 1782/2003 „są poddawane kontroli, jednak niezgodnie z wymaganą przepisami wykonawczymi lub normatywnymi ilością, częstotliwością czy rygorystycznością […] lub jeśli kontrole te prowadzą do zastosowania sankcji prawnych”.
78
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wobec całkowitego braku wprowadzenia w życie przez organy łotewskie norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w szczególności zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” (zob. pkt 68 powyżej), a tym samym wobec braku kontroli nakładania przez wspomniane organy sankcji w przypadkach ewentualnego nieprzestrzegania tych norm, przesłanki zastosowania wyżej wymienionego przepisu były spełnione w roku rozliczeniowym 2008. Zgodnie z powyższymi rozważaniami w celu uzasadnienia zastosowania stawki korekty ryczałtowej w wysokości 5% Komisja uściśliła w sprawozdaniu zbiorczym, że w 2008 r. cztery spośród dziesięciu norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w tym dwie wyżej wymienione, nie zostały ani zdefiniowane, ani poddane kontroli, co samo w sobie uzasadnia zastosowaną korektę ryczałtową (zob. pkt 13 powyżej). W każdym wypadku Republika Łotewska nie podważała faktu, że kontrole wymagane przez Komisję nie zostały przeprowadzone oraz że nie przewidziano ani nie zastosowano sankcji.
79
W tych okolicznościach Komisja mogła ograniczyć się do powołania kryteriów wyrażonych w wyżej wymienionych przepisach dokumentu AGRI-2005-64043 i stwierdzić całkowity brak wprowadzenia w życie i kontroli stosowania norm, których sprawa dotyczy, bez obowiązku szacowania i wyjaśnienia poziomu ryzyka, jakie poniosły fundusze. Wniosek ten pośrednio potwierdza pkt 3.2 dokumentu AGRI-2005-64043, w tytule „Ocena poziomu ryzyka”, który przewiduje, że jeśli system kontroli ustanowiony przez państwo członkowskie nie funkcjonuje prawidłowo, niemożliwe jest jasne ustalanie odpowiedniego znaczenia różnych stawek w odniesieniu do niestosowanych sankcji oraz to, by korekty ryczałtowe zmierzały do usunięcia tej trudności poprzez zastosowanie standardowych stawek korekty. W tym kontekście, zgodnie z celem tego przepisu, Komisja słusznie twierdzi, że w przypadku całkowitego braku wprowadzenia niektórych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska nie miała ona możliwości obliczenia konkretnych strat funduszy.
80
Oceny tej nie podważa okoliczność, iż w stosunku do roku rozliczeniowego 2009 Komisja ograniczyła się do zastosowania stawki ryczałtowej w wysokości jedynie 2% z powodu braku wprowadzenia w życie norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i ich kontroli, na podstawie analogicznego załącznika III do rozporządzenia nr 73/2009, również zatytułowanego „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” (zob. pkt 14 powyżej). Jak wynika ze sprawozdania zbiorczego, Komisja uzasadniła stosowanie niższej stawki korekty ryczałtowej w wysokości 2% tym, że w międzyczasie organy łotewskie usprawniły działanie systemu kontroli wzajemnej zgodności, tak że ryzyko, jakie ponosiły fundusze, było niższe niż w roku rozliczeniowym 2008. W każdym wypadku Republika Łotewska potwierdziła na rozprawie, że nie zamierza kwestionować istnienia uchybień we wspomnianym systemie kontroli. Ponadto nie podniosła ona, że Komisja winna była zastosować tę samą stawkę korekty również względem roku rozliczeniowego 2008, ale ograniczyła się do podkreślenia konieczności przeliczenia konkretnego ryzyka, jakie poniosły fundusze.
81
W tym kontekście Republika Łotewska nie może skutecznie powoływać się na wyrok z dnia 10 września 2008, Francja/Komisja (T‑370/05, EU:T:2008:328, pkt 81). Wystarczy tu zauważyć, że z jednej strony w wyroku tym Sąd nie wypowiada się jasno w sposób, na który powołuje się Republika Łotewska, a drugiej strony wyrok ten dotyczy odrębnego systemu kontroli wydatków i korekt finansowych w ramach EFOGR, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
82
Tym samym, ponieważ Komisja słusznie oparła zaskarżoną decyzję, a w szczególności sporne korekty ryczałtowe na okoliczności nieprzestrzegania przez organy łotewskie obowiązku wprowadzenia w życie norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Zachowanie cech krajobrazu” oraz braku ich kontroli w latach rozliczeniowych 2008 i 2009, argumentacja skarżącej nie może zostać przyjęta.
83
W konsekwencji pierwszą część zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
84
Jeśli chodzi o drugą część tego zarzutu, należy przypomnieć, że dokument AGRI‑2005‑64043 zawiera przepisy szczególne dotyczące ryczałtowych korekt finansowych znajdujących zastosowanie do systemu wzajemnej zgodności, co oznacza, że przepisy te w sposób konieczny zmieniają i uściślają przepisy ogólne znajdują się w dokumencie VI/5330/97. Republika Łotewska nie może zatem skutecznie powoływać się na ten dokument w całości, a jej zarzut w tym zakresie należy oddalić jako nieskuteczny.
85
Ponadto, jak podkreśla Komisja, należy zauważyć, że rzeczywiście uwzględniła ona argumenty i informacje, które przedstawiły organy łotewskie w trakcie procedury wzajemnego rozliczenia rachunków w celu wykazania, że proponowane korekty ryczałtowe nie były dostosowane do poziomu ryzyka, jakie ponosiły fundusze. Niemniej jednak w piśmie z dnia 11 listopada 2013 r., zgodnie z rozważaniami przedstawionymi w pkt 77 i 82 powyżej, Komisja odrzuciła te argumenty i informacje z uwagi w szczególności na fakt, że zasadniczo w 2008 r. nie zostały zdefiniowane cztery z dziesięciu norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w 2009 r. – dwie z ośmiu norm, oraz że ocena potencjalnego ryzyka ponoszonego przez fundusze przedstawiona przez organy łotewskie nie była wiarygodna (zob. punkt 6 powyżej).
86
W tych okolicznościach Republika Łotewska nie ma podstaw do zarzucania Komisji naruszenia przepisów z dokumentu VI/5330/97 i zasady „dobrej administracji”, z tym skutkiem, że druga część zarzutu drugiego nie może zostać uwzględniona.
87
Należy więc w całości oddalić zarzut drugi.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
88
Ponieważ zarzut pierwszy należy w części uwzględnić, mianowicie w zakresie, w jakim Komisja niezgodnie z prawem oparła sporne korekty ryczałtowe na zarzucanej organom łotewskim bezczynności polegającej na niewprowadzeniu w życie w 2008 r. norm zawartych w tytułach „Normy dotyczące zmianowania upraw [w danym przypadku]” i „Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt lub odpowiednie systemy”, należy stwierdzić nieważność zaskarżonej w całości.
89
Wbrew temu, co wyjaśniła Komisja na rozprawie, wystarczy podkreślić, że w każdym wypadku nie sposób wykluczyć, by nieuwzględnienie tej bezczynności lub samo tylko stwierdzenie braku wprowadzania w życie norm zawartych w tytułach „Minimalna pokrywa glebowa” i „Utrzymanie cech krajobrazu” w latach rozliczeniowych 2008 i 2009 miało prawdopodobny wpływ na obliczenie łącznej kwoty korekty ryczałtowej, czyli 739393,95 EUR, co jest przedmiotem zarzutu rozpatrywanej skargi. Wniosek taki uzasadnia w szczególności okoliczność, że w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do roku rozliczeniowego 2009, ze względu na brak wprowadzenia w życie tylko tych dwóch norm dotyczących zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, Komisja uznała za właściwe zastosowanie korekty ryczałtowe w wysokości jedynie 2% zamiast 5%. Nawet jeśli Komisja uzasadniła takie podejście zaistnieniem dzięki działaniom organów łotewskich pewnej poprawy w funkcjonowaniu systemu kontroli wzajemnej zgodności względem roku rozliczeniowego 2008 (zob. pkt 14 i 80 powyżej), to Sąd nie jest w stanie ocenić w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, czy brak wprowadzenia w życie tylko tych dwóch norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w 2008 r. mógł doprowadzić do takiego samego wniosku. W tym względzie należy przypomnieć, że w dziedzinie polityki rolnej orzecznictwo przyznaje instytucjom Unii szeroki zakres uznania, odzwierciedlający odpowiedzialność, jaką powierza im traktat (wyrok z dnia 3 maja 2007 r., Hiszpania/Komisja, T‑219/04, EU:T:2007:121, pkt 105). Również w tym przypadku w ramach stosowania art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz istotnych przepisów dokumentu AGRI‑2005‑64043 Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania w ramach oceny ryzyka, jakie ponoszą fundusze ze względu na istnienie zaniedbań w systemach kontroli wzajemnej zgodności, jak również ze względu na złożoność operacji obliczeniowych – nieujawnionych przed Sądem – będących podstawą obliczenia kwoty różnych spornych korekt ryczałtowych opisanych na stronach 69, 70, 73 i 74 zaskarżonej decyzji. W tym względzie w ramach kontroli zgodności z prawem na mocy art. 263 TFUE Sąd nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, pkt 66; z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, pkt 89).
90
Zgodnie z art. 266 ust. 1 TFUE do Komisji należeć będzie zatem wyciągnięcie koniecznych konsekwencji ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem nie tylko sentencji niniejszego wyroku, ale również uzasadnienia, które stanowi jego konieczne wsparcie, w tym sensie, że jest ono niezbędne dla ustalania dokładnego znaczenia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji (zob. podobnie wyrok z 29 listopada 2007 r., Włochy/Komisja, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie kosztów
91
Na mocy art. 134 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
92
Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Republiki Łotewskiej należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba),
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji 2014/458/UE z dnia 9 lipca 2014 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), jako że wyłącza z finansowania Unii niektóre wydatki poniesione przez Republikę Łotewską, w wysokości 739393,95 EUR, z powodu niezgodności z przepisami Unii.
2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 lipca 2015 r.
Podpisy
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Postępowanie i żądania stron
Co do prawa
Streszczenie zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009
Argumenty stron
Ocena Sądu
– Uwagi wstępne
– W przedmiocie wykładni językowej
– W przedmiocie wykładni kontekstowej i teleologicznej
– W przedmiocie wykładni historycznej
– Wnioski
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego błędnych obliczeń spornych korekt finansowych
Argumenty stron
Ocena Sądu
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: łotewski.