62023CJ0632
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (osmého senátu)
13. listopadu 2025 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Státní podpory – Podpora prohlášená za protiprávní a neslučitelnou s vnitřním trhem – Článek 108 odst. 2 druhý pododstavec SFEU – Směny lesních pozemků – Povinnost navrácení – Informační povinnost – Nesplnění“
Ve věci C‑632/23,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU, podaná dne 19. října 2023,
Evropská komise, zástupci: C. Georgieva, A. Steiblytė a B. Stromsky, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Bulharské republice, zástupci: T. Mitova, S. Ruseva a R. Stojanov, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení: O. Spineanu-Matei (zpravodajka), předsedkyně senátu, S. Rodin a N. Fenger, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamiševa, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. ledna 2025,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. března 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Bulharská republika tím, že nepřijala ve stanovených lhůtách veškerá opatření nezbytná k provedení rozhodnutí Komise (EU) 2015/456 ze dne 5. září 2014 o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 4 až 6 tohoto rozhodnutí, jakož i ze Smlouvy o FEU.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení (EU) č. 1407/2013
2
Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 ze dne 18. prosince 2013 o použití článků 107 a 108 [SFEU] na podporu de minimis (Úř. věst. 2013, L 352, s. 1) v čl. 7 odst. 3 stanoví:
„Všechny jednotlivé podpory de minimis poskytnuté v období mezi 1. lednem 2007 a 30. červnem 2014, které splňují podmínky nařízení [Komise] (ES) č. 1998/2006 [ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 107 a 108 SFEU na podporu de minimis (Úř. věst. 2006, L 379, s. 5)], se považují za podpory, které nesplňují všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 [SFEU], a které proto nepodléhají oznamovací povinnosti podle čl. 108 odst. 3 [SFEU].“
Nařízení (EU) 2015/1589
3
Nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), kodifikovalo a zrušilo nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
4
Bod 25 odůvodnění nařízení 2015/1589 uvádí:
„V případech protiprávní podpory, která není slučitelná s vnitřním trhem, [by] měla být obnovena účinná hospodářská soutěž. Za tímto účelem je nutné, aby byla podpora bez odkladu navrácena včetně úroků. Je vhodné, aby navrácení podpory bylo uskutečňováno v souladu s postupy vnitrostátního práva. Použití těchto postupů by nemělo být překážkou obnovení účinné hospodářské soutěže tím, že by bránilo okamžitému a účinnému výkonu rozhodnutí [Evropské] [k]omise. K dosažení tohoto výsledku by měly členské státy učinit všechna nezbytná opatření zajišťující účinnost rozhodnutí Komise.“
5
Článek 16 odst. 3 nařízení č. 2015/1589 stanoví:
„Aniž je dotčen příkaz Soudního dvora […] podle článku 278 [SFEU], navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise. Aniž je dotčeno právo Unie, učiní za tímto účelem a v případě řízení před vnitrostátními soudy dotyčné členské státy všechny nezbytné kroky v rámci jejich právních řádů, včetně dočasných opatření.“
6
Článek 35 nařízení 2015/1589 stanoví:
„Nařízení (ES) č. 659/1999 se zrušuje.
Odkazy na zrušené nařízení se považují za odkazy na toto nařízení v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze II.“
Bulharské právo
Zákon o majetku státu
7
Článek 32 odst. 2 zákona o majetku státu (zakon za daržavnata sobstvenost, DV č. 44, ze dne 21. května 1996), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon o majetku státu“), zní takto:
„Rovnocenná peněžitá náhrada podle odstavce 1 se stanoví v závislosti na účelu užívání pozemku před vstupem podrobného územního plánu v platnost nebo před schválením podrobného územního plánu, který stanoví výstavbu národního objektu a pro který existuje platné nařízení umožňující předběžné provedení, na základě tržních cen pozemků s podobnými vlastnostmi nacházejících se v blízkosti pozemku, který je předmětem vyvlastnění.“
8
Ustanovení § 1a doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu (dopalnitelni razporedbi na zakon za daržavnata sobstvenost) stanoví:
„Pro účely tohoto zákona:
[…]
(2) ‚Tržní cenou‘ se rozumí průměr cen všech transakcí s nemovitostmi, které se týkají koupě/prodeje, směny, vzniku věcných práv nebo převodu vlastnického práva proti závazku výstavby, zřízení hypotéky (k zajištění koupě/prodeje nemovitosti), dražeb uskutečněných veřejnými či soukromými soudními vykonavateli, státními orgány a obcemi, jakož i jiných transakcí za úplatu, s výjimkou transakcí, jejichž předmětem jsou spoluvlastnické podíly na nemovitostech, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem, které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před podáním žádosti o ocenění a zapsány u registračního orgánu v místě, kde se nachází nemovitost. Pokud během dvanácti měsíců před podáním žádosti o ocenění bylo u registračního orgánu v místě, kde se nachází nemovitost, zapsáno více než 20 transakcí, tržní cena se určí s ohledem na posledních 20 zapsaných transakcí. Výpočet průměru se provádí na základě nejméně dvou příslušných transakcí.
[…]
(4) ‚nemovitostmi nacházejícími se v blízkosti nemovitostí, které jsou předmětem vyvlastnění‘, se rozumí nemovitosti, které se nacházejí:
a)
ve stejné městské části ve velkých městech členěných na městské části;
b)
ve stejné čtvrti v rámci jiných měst, sídel nebo obcí;
c)
na stejném území v zemědělských a lesních oblastech.“
Zákon o lesích
9
Ustanovení § 3 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o lesích (zakon za gorite, DV č. 19, ze dne 8. března 2011), účinné od roku 2011, stanoví:
„(1) Na pozemcích nacházejících se v lesních oblastech, které fyzické a právnické osoby nebo obce nabyly od státu směnami provedenými do dne vyhlášení zákona v Úředním věstníku [(Daržaven vestnik)], nelze provést změnu účelu užívání podle tohoto zákona a nelze tam provádět výstavbu.
(2) Zákaz uvedený v odstavci 1 se použije rovněž v případě změny vlastníka nemovitosti, s výjimkou případů, kdy dotyčnou lesní oblast nabude stát.“
Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
Rozhodnutí 2015/456
10
V roce 1947 byly lesní pozemky v Bulharské republice znárodněny. Po roce 2000 začala Bulharská republika tyto pozemky vracet bývalým soukromým vlastníkům. Novela zákona o lesích, která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, umožnila směnu privatizovaných lesních pozemků za lesní pozemky tohoto členského státu. Ceny směňovaných pozemků byly určeny na základě kritérií stanovených bulharskou právní úpravou.
11
Komise v návaznosti na stížnost obdrženou v roce 2008, která se týkala protiprávní státní podpory v souvislosti se směnami lesních pozemků, oznámila Bulharské republice dopisem ze dne 29. června 2011 své rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
12
Zohledněné období sporných směn trvalo od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, jelikož dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směn lesních pozemků.
13
Rozhodnutím 2015/456 Komise konstatovala, že Bulharská republika poskytla protiprávní a s vnitřním trhem neslučitelnou státní podporu podnikům v souvislosti se směnou lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, které zahrnovalo celkem 132 směn. Měla za to, že směny, které v tomto období provedla Bulharská republika, představovaly státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU v případě, kdy druhou stranou příslušné směnné transakce byl podnik ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly splněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení 1407/2013. Komise měla naopak za to, že rozhodnutí orgánu veřejné moci změnit v návaznosti na směnu účel užívání určitého pozemku, kdy se z dotyčného pozemku stane pozemek stavební, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
14
Články 1 a 4 až 6 rozhodnutí 2015/456 znějí takto:
„Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 [SFEU] v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 4
1.   Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2.   Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3.   Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4.   Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení [Komise] (ES) č. 794/2004 [ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 2004, L 140, s. 1; Zvl. vyd. 08/04, s. 3)], a podle nařízení [Komise] (ES) č. 271/2008 [ze dne 30. ledna 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 2008, L 82, s. 1)].
5.   Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1.   Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2.   Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1.   Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
–
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
–
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2.   Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3.   Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4.   Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.“
15
V rozhodnutí 2015/456 Komise předně v bodech 173 a 174 odůvodnění uvedla metodu, kterou musí bulharské orgány zohlednit při výpočtu výše státní podpory, která má být navrácena. V bodě 175 odůvodnění tohoto rozhodnutí poznamenala, že bulharské orgány již disponují údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny, a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané v bodě 173 odůvodnění částky, jež musí být navráceny.
16
V bodě 176 odůvodnění rozhodnutí 2015/456 upřesnila Komise, že v případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně neodrážejí dostatečně výši státní podpory, již příjemce obdržel, mohou tyto orgány rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků v době uskutečnění směny nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení.
17
Komise poté v bodě 177 odůvodnění rozhodnutí 2015/456 dodala, že jelikož účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, a s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně lesních pozemků, které nebyly komerčně využity, splní Bulharská republika svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávní státní podpory v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví, tím, že sporné směny zruší.
18
Konečně v bodě 180 odůvodnění rozhodnutí 2015/456 Komise uvedla, že harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce odpovídat harmonogramu uvedenému v oznámení [Komise nazvaném „Cesta k účinnému provádění rozhodnutí Komise, jimiž se členským státům nařizuje zajistit navrácení protiprávní a neslučitelné podpory“ (Úř. věst. 2007, C 272, s. 4)]. V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5 rozhodnutí 2015/456.
Postup před zahájením soudního řízení
19
Bulharské orgány na svém prvním setkání s Komisí dne 7. října 2014 oznámily své rozhodnutí nevyužít možnosti zrušit napadené směny lesních pozemků.
20
Bulharské orgány uvedly, že s pomocí nezávislého znalce provedou tržní ocenění směňovaných lesních pozemků k době uskutečnění směny, a poté bylo v letech 2014 až 2017 uspořádáno několik nabídkových řízení na výběr tohoto znalce. Dne 16. října 2017 navrhly bulharské orgány Komisi ke schválení společnost Agrolesproekt EOOD. Komise dne 26. října 2017 výběr společnosti Agrolesproekt schválila. Dne 7. listopadu 2017 podepsaly bulharské orgány a společnost Agrolesproekt smlouvu o poskytování služby výpočtu tržní ceny směňovaných lesních pozemků.
21
Dne 4. září 2018 předložily bulharské orgány Komisi zprávu o ocenění směňovaných lesních pozemků.
22
V průběhu roku 2020 zjistila Komise, že společnost Agrolesproekt je veřejným podnikem a že řídicí funkce vykonává orgán, který dotčenou státní podporu poskytl, a to ministr zemědělství, potravinářství a lesnictví, a konstatovala, že společnost Agrolesproekt proto nesplňuje požadovanou podmínku nezávislosti.
23
Dopisem ze dne 22. září 2020 vyzvala Komise bulharské orgány, aby přezkoumaly všechny jednotlivé oceňovací zprávy vypracované společností Agrolesproekt s cílem stanovit tržní ceny směňovaných lesních pozemků podle metody popsané v rozhodnutí 2015/456 a aby neprodleně vypočítaly správné částky státní podpory, které mají být navráceny.
24
Dopisem ze dne 2. listopadu 2020 informovaly bulharské orgány Komisi, že proti vydaným příkazům k navrácení podpory byla podána řada žalob k vnitrostátním soudům a že neexistuje žádný procesní nebo legislativní mechanismus, který by umožňoval znovu zahájit nebo ukončit probíhající soudní řízení.
25
Dopisem ze dne 11. května 2021 hájily bulharské orgány výběr společnosti Agrolesproekt jako znalce.
26
Dopisem ze dne 12. července 2022 uvedly bulharské orgány, že z celkového počtu 102 případů, v nichž bylo zjištěno poskytnutí státní podpory, bylo dosud zahájeno 66 soudních řízení týkajících se navrácení této podpory a v deseti případech Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad, Bulharsko) napadené příkazy k navrácení podpory zrušil. Upřesnily, že zaslaly 21 příkazů k navrácení podpory, z nichž 10 bylo uhrazeno a 5 vedlo ke zrušení směny.
27
V rámci jedné z těchto žalob uvedených v bodě 24 tohoto rozsudku předložil správní soud ve Varně (Administrativen sad – Varna, Bulharsko) Soudnímu dvoru předběžné otázky týkající se výkladu rozhodnutí 2015/456, článku 107 odst. 1 SFEU, pokud jde o pojem „podnik“, a článku 16 odst. 3 nařízení 2015/1589, pokud jde o kritéria pro určení výše státní podpory obdržené při nabytí pozemků v rámci směny, s ohledem na způsob výpočtu tržní ceny lesních pozemků. Soudní dvůr se k těmto otázkám vyjádřil v rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat projednávanou žalobu.
K žalobě
29
Na podporu žaloby uvádí Komise tři žalobní důvody. První důvod vychází z neprovedení rozhodnutí 2015/456 ve stanovené lhůtě. Druhý důvod vychází z velmi omezeného výsledku, pokud jde o navrácení dotyčné státní podpory. Třetí důvod vychází z neexistence okolností prokazujících absolutní nemožnost provést rozhodnutí 2015/456.
30
Bulharská republika navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta jako neopodstatněná.
Úvodní poznámky
31
Je třeba připomenout, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že členský stát, jemuž je určeno rozhodnutí, které jej zavazuje k zajištění navrácení protiprávních podpor, které byly prohlášeny za neslučitelné s vnitřním trhem, je podle čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU povinen přijmout veškerá opatření k zajištění splnění povinností vyplývajících z tohoto rozhodnutí. Musí dosáhnout skutečného vrácení dlužných částek, aby odstranil narušení hospodářské soutěže způsobené konkurenční výhodou poskytnutou prostřednictvím těchto podpor [rozsudky ze dne 12. května 2021, Komise v. Řecko (Podpory zemědělským producentům), C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 33 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 20. ledna 2022, Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl), C‑51/20, EU:C:2022:36, bod 55 a citovaná judikatura).
32
Podle čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 musí být navrácení podpory, která byla rozhodnutím Komise prohlášena za protiprávní a neslučitelnou s vnitřním trhem, jak vyplývá rovněž z bodu 25 odůvodnění tohoto nařízení, provedeno bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že tyto postupy umožňují okamžité a řádné splnění povinností vyplývajících z tohoto rozhodnutí, přičemž tato podmínka odráží požadavky zásady efektivity zakotvené judikaturou Soudního dvora [rozsudek ze dne 15. září 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, bod 40]. Za tímto účelem přijmou dotčené členské státy veškerá nezbytná opatření v rámci svých právních řádů, včetně předběžných opatření, aniž je dotčeno unijní právo [rozsudek ze dne 12. května 2021, Komise v. Řecko (Podpory zemědělským producentům), C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 34].
33
Opožděné navrácení, po stanovených lhůtách, tedy nemůže splňovat požadavky Smlouvy o FEU. V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že dnem rozhodným pro použití čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU je den uvedený v rozhodnutí, jehož neprovedení je předmětem sporu, nebo případně den, který Komise následně stanovila [rozsudky ze dne 12. února 2015, Komise v. Francie, C‑37/14, EU:C:2015:90, body 55 a 56, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 29. dubna 2021, Komise v. Španělsko (TNT v Kastilii-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, bod 50].
34
Konečně podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že s výjimkou případů, kdy bylo rozhodnutí o navrácení zrušeno na základě článku 263 SFEU, je jediným důvodem, kterého by se mohl členský stát dovolávat na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti podané Komisí na základě čl. 108 odst. 2 SFEU, důvod vycházející z absolutní nemožnosti řádného výkonu rozhodnutí, které je mu určeno [rozsudek ze dne 11. září 2014, Komise v. Německo, C‑527/12, EU:C:2014:2193, bod 48 a citovaná judikatura, a v tomto smyslu rozsudek ze dne 12. května 2021, Komise v. Řecko (Podpory zemědělským producentům), C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 40 a citovaná judikatura].
35
Podle judikatury není podmínka týkající se existence absolutní nemožnosti splněna, jestliže se žalovaný členský stát pouze dovolává právních, politických nebo praktických obtíží, s kterými se setkal při provádění dotyčného rozhodnutí, aniž přijme vůči dotčeným podnikům za účelem navrácení podpory skutečná opatření nebo navrhne Komisi alternativní způsoby provedení tohoto rozhodnutí, které by umožnily překonání těchto obtíží [rozsudky ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Španělsko, C‑485/03 až C‑490/03, EU:C:2006:777, bod 74 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 12. května 2021, Komise v. Řecko (Podpory zemědělským producentům), C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 43 a citovaná judikatura].
36
Pokud jde v projednávané věci o rozhodný den ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 33 tohoto rozsudku, je třeba bez dalšího uvést, že je nesporné, že dnem stanoveným pro provedení rozhodnutí 2015/456 bylo 5. září 2015 a že Bulharská republika nepožádala Komisi o poskytnutí dodatečné lhůty pro účely tohoto výkonu. Jak bylo připomenuto v bodě 1 tohoto rozsudku, Komise sama svými návrhovými žádáními omezila žalobu na nesplnění povinností vyplývajících z článků 4 až 6 rozhodnutí 2015/456 Bulharskou republikou ve stanovených lhůtách. Rozhodným dnem pro použití čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU je tedy v projednávané věci 5. září 2015.
37
Argumentace uvedená v rámci druhého žalobního důvodu, podle které Komise v podstatě zpochybňuje jednak nezávislost společnosti Agrolesproekt, vybrané dne 7. listopadu 2017 jako nezávislý znalec, a jednak použití metod ocenění, které podle tohoto orgánu neodrážely skutečnou tržní cenu, tedy není relevantní pro přezkum projednávané žaloby.
38
Za těchto podmínek je třeba posoudit pouze první a třetí žalobní důvod ve světle judikatury uvedené v bodech 31 až 35 tohoto rozsudku.
K prvnímu žalobnímu důvodu
Argumentace účastnic řízení
39
Komise uvádí, že Bulharská republika dne 26. listopadu 2014 sestavila seznam transakcí splňujících podmínky nařízení č. 1998/2006. Dodává, že v letech 2014 až 2017 zorganizovala pět řízení na výběr na znalce pověřeného stanovením tržní ceny směňovaných lesních pozemků a že při uplynutí lhůty stanovené v rozhodnutí 2015/456 pro provedení tohoto rozhodnutí, tj. ke dni 5. září 2015, stále probíhala příprava technických specifikací pro třetí nabídkové řízení na výběr znalce.
40
Komise tvrdí, že ke dni 5. září 2015 nesplnila Bulharská republika povinnosti vyplývající z rozhodnutí 2015/456, neboť nedošlo k žádnému navrácení dotčené státní podpory od jejích příjemců a nebyly splněny povinnosti týkajících se sdělení informací stanovené v článku 6 tohoto rozhodnutí.
41
Bulharská republika zpochybňuje opodstatněnost prvního žalobního důvodu.
42
Zaprvé Bulharská republika tvrdí, že existence vysokého počtu příjemců dotčené státní podpory znamená značnou právní a skutkovou složitost, kterou je třeba zohlednit při stanovení náležité a přiměřené lhůty pro provedení rozhodnutí 2015/456. Navrácení se týká státních podpor poskytnutých v rámci 132 směn lesních pozemků, odpovídajících celkem 2500 pozemkům a jejich výpočet se řídí mnoha individuálními faktory. Kromě toho lhůta 12 měsíců stanovená pro provedení rozhodnutí 2015/456 zahrnuje období, během kterého mohou příjemci uplatnit právo na opravný prostředek proti příkazům k navrácení konstatujícím veřejnou pohledávku. Bulharská republika zdůrazňuje skutečnost, že proti takovým příkazům bylo před vnitrostátními soudy zahájeno 68 soudních řízení. Výkon práva na účinnou soudní ochranu těmito příjemci nezávisí na vůli bulharské vlády. Lhůta 12 měsíců stanovená v rozhodnutí 2015/456 pro jeho provedení tudíž podle uvedeného státu není přiměřená.
43
Zadruhé Bulharská republika tvrdí, že ve stanovené lhůtě přijala řadu opatření, když vypracovala zadávací dokumentaci pro nabídkové řízení za účelem určení znalce pověřeného tržním oceněním směňovaných lesních pozemků. Absence nabídky v prvním organizovaném nabídkovém řízení je okolnost, kterou bulharská vláda nemohla ovlivnit. Následující nabídkové řízení zahájené v roce 2015 bylo zrušeno na žádost Komise v návaznosti na stížnost podanou k jejím útvarům, aniž tento orgán zohlednil, že tato stížnost zmiňovala pouhé odhady, a nikoli skutečné ceny transakcí.
44
Bulharská republika kromě toho uvádí, že ve lhůtách stanovených v bodě 180 odůvodnění rozhodnutí 2015/456 sestavila seznam 132 směn lesních pozemků provedených v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, určila příjemce, od nichž měla být státní podpora získána zpět, a sestavila seznam příjemců, kteří obdrželi podporu de minimis. Tvrdí, že se snažila zajistit úplné a účinné provedení rozhodnutí 2015/456 tím, že v rámci nabídkových řízeních pořádaných v letech 2016 a 2017 za účelem výběru znalce požadovala, aby bylo prověřeno všech 132 transakcí a byla stanovena tržní hodnota směňovaných lesních pozemků. Bulharská vláda vybrala nezávislého znalce, přezkoumala uvedené transakce, z nichž 103 odůvodňovalo navrácení, a vypočítala přesnou částku dlužných podpor. V letech 2019 a 2020 vydala bulharská vláda 98 příkazů k navrácení těchto podpor.
45
V replice Komise zaprvé tvrdí, že jelikož proti rozhodnutí 2015/456 nebyla podána žaloba na neplatnost na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, měla Bulharská republika provést toto rozhodnutí ve lhůtě v něm stanovené. Tento členský stát ostatně tuto lhůtu poprvé zpochybnil až ve své žalobní odpovědi.
46
Zadruhé provedení rozhodnutí 2015/456, a sice navrácení státní podpory, představuje podle Komise povinnost dosáhnout výsledku, a nikoli povinnost vynaložit úsilí. Pouhá organizace nabídkových řízení za účelem výběru znalce nestačí k tomu, aby bylo možné mít za to, že toto rozhodnutí bylo provedeno. Komise má dále za to, že nemůže být činěna odpovědnou za nesrovnalosti související s organizací nabídkového řízení a výběrem znalce.
47
Zatřetí skutečnost, že bylo vydáno 98 příkazů k navrácení, neumožňuje podle Komise mít za to, že státní podpora byla navrácena. V případě řízení před vnitrostátními soudy by bulharské orgány, včetně těchto soudů, měly přijmout veškerá nezbytná opatření v rámci svého právního systému, včetně předběžných opatření, aby zajistily okamžitý a účinný výkon rozhodnutí 2015/456. Povinnost zajistit plnou účinnost tohoto rozhodnutí a dospět k řešení, které je v souladu s cílem jím sledovaným, totiž znamená zajistit, že příjemci této podpory ji nebudou mít k dispozici, a to ani dočasně. Skutečnost, že vnitrostátní soudní řízení automaticky pozastavuje účinky napadeného příkazu k navrácení a brání skutečnému navrácení uvedené podpory, představuje sama o sobě porušení unijního práva a zejména zásady efektivity při provádění rozhodnutí 2015/456.
48
Bulharská republika ve své duplice zaprvé tvrdí, že nemohla posoudit přiměřenost lhůty stanovené v rozhodnutí 2015/456 pro jeho provedení před tím, než byla konfrontována s obtížemi, které toto rozhodnutí vyvolalo. Kromě toho již v předběžné fázi vyšetřování bulharské orgány v souladu se zásadou loajální spolupráce informovaly Komisi o nemožnosti provést objektivní srovnání s úrovní cen transakcí na trhu s nemovitostmi.
49
Zadruhé podle Bulharské republiky Komise v rozhodnutí 2015/456 nezohlednila informace poskytnuté bulharskými orgány o hodnotě nemovitostí podle dotčených notářských zápisů, aby navrhla a předložila těmto orgánům způsob, jak získat skutečnou tržní cenu, kterou zmiňuje Komise v tomto rozhodnutí.
50
Zatřetí Bulharská republika přijala konkrétní opatření směřující k tomu, aby příjemci státní podpory neměli tuto podporu k dispozici, a to ani dočasně. V souladu s moratoriem přijatým v roce 2009 jim tak svědčí pouze holé vlastnictví lesních pozemků obdržených od státu, na kterých nemohou stavět, což snižuje hodnotu těchto pozemků. Tito příjemci sami utrpěli ztrátu, a nedošlo tedy ke skutečnému narušení hospodářské soutěže. Komise podle Bulharské republiky neprokázala, že by moratorium nebylo účinným opatřením k provedení rozhodnutí 2015/456.
Závěry Soudního dvora
51
Úvodem je třeba připomenout, že dnem rozhodným pro použití čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU je v projednávané věci 5. září 2015.
52
Je nesporné, že bulharské orgány dne 17. října 2014 sdělily seznam směn lesních pozemků, které splňují podmínky pro to, aby mohly být považovány za „podporu de minimis“. Bulharská republika uvádí, že Komise dne 22. října 2014 bulharským orgánům sdělila, že tento seznam byl sestaven správně, což tento orgán potvrdil na jednání.
53
Je tedy třeba konstatovat, že Komise měla za to, že směny lesních pozemků uvedené na tomto seznamu musí být považovány za „podpory de minimis“, které nemohou bulharské orgány v rámci provádění rozhodnutí (EU) 2015/456 vymáhat.
54
V prvé řadě, pokud jde o povinnost navrácení státní podpory stanovenou v článcích 4 a 5 rozhodnutí 2015/456, je třeba konstatovat, že Bulharská republika nikdy nezpochybnila svou povinnost zajistit navrácení této podporu a podnikla konkrétní kroky k jejímu navrácení.
55
Z písemných podání Bulharské republiky však vyplývá, že ke zrušení šesti směn lesních pozemků došlo nejdříve v průběhu roku 2020.
56
Dále je třeba upřesnit, že prostřednictvím otázky k písemnému zodpovězení, kterou Soudní dvůr položil bulharským orgánům, byly tyto orgány vyzvány, aby upřesnily směny lesních pozemků, které vedly ke skutečnému navrácení poskytnutých státních podpor jinak než zrušením směny, a ve výši, se kterou Komise souhlasila. V odpovědi na tuto otázku Bulharská republika předložila seznam těchto transakcí, z něhož vyplývá, že všechna data, kdy k navrácení došlo, následují po 5. září 2015.
57
Bulharská republika netvrdí, že před 5. zářím 2015 skutečně získala zpět částky odpovídající státní podpoře konstatované v rozhodnutí 2015/456.
58
Z toho vyplývá, že pokud jde o jiné směny než ty, které jsou uvedeny na seznamu zmíněném v bodě 53 tohoto rozsudku, je nutno konstatovat, že ke dni 5. září 2015, jak uvádí Komise, Bulharská republika nezajistila, a to ani částečně, skutečné navrácení státní podpory v souladu s články 4 a 5 rozhodnutí 2015/456.
59
Argumenty předložené Bulharskou republikou nemohou toto zjištění zpochybnit.
60
Zaprvé v rozsahu, v němž Bulharská republika tvrdí, že lhůta stanovená v rozhodnutí 2015/456 k jeho provedení nebyla přiměřená, musí být tato argumentace, která v rámci projednávané žaloby implicitně namítá protiprávnost tohoto rozhodnutí, odmítnuta.
61
Podle ustálené judikatury se totiž členský stát nemůže dovolávat protiprávnosti rozhodnutí jako důvodu na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti založené na neprovedení tohoto rozhodnutí, s výjimkou případu, kdy je třeba toto rozhodnutí považovat za právně nicotné. Jakékoli zpochybnění legality takového aktu unijního práva je třeba provést v rámci odlišného řízení, a to v rámci žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU [viz zejména rozsudek ze dne 12. února 2015, Komise v. Francie, C‑37/14, EU:C:2015:90, bod 77 a citovaná judikatura, jakož i v tomto smyslu rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Komise v. Španělsko (TNT v Kastilii-La Mancha), C‑704/19, EU:C:2021:342, bod 69 a citovaná judikatura]. Bulharská republika však žalobu na neplatnost rozhodnutí 2015/456 nepodala a její argumentace neobsahuje nic, co by mohlo zpochybnit samotnou existenci tohoto rozhodnutí.
62
Jak bylo uvedeno v bodě 36 tohoto rozsudku, je dále nesporné, že Bulharská republika nepožádala o prodloužení lhůty stanovené v rozhodnutí 2015/456 pro jeho provedení.
63
V rozsahu, v němž musí být argumentace Bulharské republiky uvedená v bodě 60 tohoto rozsudku chápána tak, že namítá nemožnost provést rozhodnutí 2015/456 ve stanovené lhůtě, je tato argumentace zkoumána v rámci třetího žalobního důvodu.
64
Zadruhé v rozsahu, v němž Bulharská republika tvrdí, že ve stanovené lhůtě přijala řadu opatření, a sice v podstatě vypracovala zadávací dokumentaci pro nabídkové řízení za účelem výběru znalce pro tržní ocenění směňovaných lesních pozemků a zahájila nabídková řízení, v rámci nabídkových řízení pořádaných v letech 2016 a 2017 požadovala, aby bylo prověřeno 132 směn a stanovena tržní hodnotu směňovaných lesních pozemků, vypočetla přesnou výši obdržené podpory a vydala příkazy k jejímu navrácení, je třeba konstatovat, že bez ohledu na skutečné datum přijetí těchto opatření nepředstavuje žádné z nich skutečné navrácení částek státní podpory v souladu s články 4 a 5 rozhodnutí (EU) 2015/456, jelikož z tohoto rozhodnutí vyplývá povinnost dosáhnout výsledku. (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2011, Komise v. Polsko, C‑331/09, EU:C:2011:250, body 56 a 57 a citovaná judikatura).
65
Zatřetí je třeba odmítnout argument Bulharské republiky, že byla přijata konkrétní opatření, která mají zajistit, aby příjemci státní podpory neměli tuto podporu k dispozici, a to ani dočasně, neboť tato opatření nelze považovat za opatření k provedení rozhodnutí 2015/456.
66
Bulharská republika totiž tvrdí, že po přijetí těchto opatření svědčí příjemcům pouze „holé vlastnictví“ lesních pozemků obdržených od státu, na kterých nemohou vůbec nic postavit, což snižuje hodnotu těchto pozemků.
67
Jak však vyplývá z písemností Bulharské republiky a z komunikace na jednání, tato opatření předcházela přijetí rozhodnutí 2015/456, neboť bulharské orgány nejprve v roce 2009 zavedly moratorium na změnu využití směňovaných pozemků, a poté zákonem přijatým v roce 2011 zakázaly na těchto pozemcích výstavbu.
68
Dále vzhledem k tomu, že rozhodnutí orgánů veřejné moci o schválení změny účelu užívání pozemků obdržených od státu bylo v rozhodnutí 2015/456 posouzeno tak, že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nemá být tedy v této souvislosti navrácena žádná podpora. Kromě toho skutečnost, že na pozemcích obdržených od státu v návaznosti na směnu lesních pozemků není možná výstavba, neumožňuje učinit závěr, že hospodářská výhoda, která podle rozhodnutí 2015/456 z takové směny plyne, již neexistuje.
69
V druhé řadě, pokud jde o povinnost stanovenou v článku 6 rozhodnutí 2015/456, podle níž byla Bulharská republika povinna sdělit určité informace do čtyř, osmi a dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí, tvrdí tento členský stát, že ve lhůtách stanovených v bodě 180 odůvodnění rozhodnutí (EU) 2015/456 sestavil seznam 132 směn lesních pozemků provedených v období od 2007 do 2009, určil příjemce, od nichž měla být státní podpora získána zpět, a sestavil seznam příjemců, kteří obdrželi podporu de minimis.
70
Bez ohledu na data přijetí těchto opatření je třeba konstatovat, že toto přijetí neumožňuje mít za to, že Bulharská republika sdělila informace, které měla předložit Komisi v souladu s článkem 6 rozhodnutí 2015/456.
71
Uvedená opatření totiž neodpovídají informacím popsaným v čl. 6 odst. 1 až 3 rozhodnutí 2015/456. Jak vyplývá z bodů 54 až 68 tohoto rozsudku, vzhledem k tomu, že Bulharská republika ve lhůtě stanovené v rozhodnutí 2015/456 nezajistila skutečné navrácení státní podpory, a to ani částečně, nelze mít za to, že tento členský stát sdělil Komisi před 5. zářím 2015 všechna opatření a informace podle čl. 6 odst. 4 tohoto rozhodnutí.
72
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy musí být prvnímu žalobnímu důvodu vyhověno.
Ke třetímu žalobnímu důvodu
Argumentace účastnic řízení
73
Komise připomíná, že členské státy musí prokázat, že se v dobré víře pokusily získat státní podporu zpět a spolupracovat s ní podle čl. 4 odst. 3 SEU s cílem překonat případné obtíže. Tak tomu přitom v projednávané věci není. Komise uvádí, že podle informací, které má k dispozici, nebylo rozhodnutí 2015/456 ke dni podání její žaloby ještě plně provedeno.
74
V prvé řadě Komise poukazuje na to, že 66 ze 102 příjemců státní podpory napadlo příkazy k navrácení u vnitrostátních soudů, což vedlo k dalším průtahům při provádění rozhodnutí 2015/456, a případně k novým správním a soudním řízením.
75
Zaprvé jsou příslušné vnitrostátní orgány a vnitrostátní soudy povinny zajistit plnou účinnost rozhodnutí 2015/456 a dospět k řešení, které je v souladu s jím sledovaným cílem, a to zajistit, že příjemci státní podpory nebudou mít finanční prostředky odpovídající státní podpoře k dispozici, a to ani dočasně. Vnitrostátní soudy tedy nemohou použít metodu výpočtu výše této podpory, která by měla za následek neutralizaci hospodářské výhody zjištěné v tomto rozhodnutí. Bulharská republika kromě toho neuvádí, že by odklad výkonu příkazu k navrácení státní podpory byl založen na pochybnostech o platnosti rozhodnutí 2015/456, ať již tyto pochybnosti plynou od tohoto členského státu v rámci žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU nebo od vnitrostátních soudů.
76
Zadruhé Komise tvrdí, že pokud má Bulharská republika za to, že podle bulharského práva nelze ohrozit probíhající soudní řízení nebo rozhodnutí zakládající překážku věci pravomocně rozsouzené, má vnitrostátní soud povinnost zajistit plný účinek norem unijního práva tak, že ze své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů. Překážka věci pravomocně rozsouzené spojená s rozhodnutími vnitrostátních soudů, která de facto neutralizují navrácení podpory, tak není okolností, která by svědčila o absolutní nemožnosti provést rozhodnutí Komise.
77
V druhé řadě Komise zdůrazňuje, že ke splnění povinnosti zajistit navrácení dotčené státní podpory musí členský stát přijmout nové právní akty nebo nepoužít ustanovení vnitrostátního práva, která mu brání provést rozhodnutí nařizující navrácení protiprávní a s vnitřním trhem neslučitelné podpory a rychle překonat obtíže, s nimiž se setkal. Doplňující ustanovení k zákonu o majetku státu uplatňovaná soudními znalci by tak měla být změněna nebo zrušena, aby byla zajištěna plná účinnost rozhodnutí 2015/456, což spadá plně do pravomoci Bulharské republiky.
78
Bulharská republika zpochybňuje opodstatněnost třetího žalobního důvodu.
79
Zaprvé Bulharská republika tvrdí, že vzhledem k malému počtu transakcí mezi jednotlivci se společnost Agrolesproekt potýkala s objektivní nemožností nalézt na trhu obdobné transakce za účelem tržního ocenění směňovaných lesních pozemků, které by bylo schopno uspokojit požadavky, ze strany Komise nedoložené, týkající se „skutečné tržní ceny“.
80
Zadruhé Bulharská republika poukazuje na to, že vnitrostátní soudy zrušily příkazy k navrácení na základě zpráv soudních znalců vypracovaných v souladu s vnitrostátními kritérii oceňování stanovenými v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu. V tomto ohledu z rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, bod 60), vyplývá, že tento § 1a body 2 a 4 je v souladu s čl. 107 odst. 1 SFEU a s čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589. Rozhodnutí přijatá bulharskými soudy jsou tedy v souladu s unijním právem.
81
Nejvyšší správní soud (Varchoven administrativen sad, Bulharsko) kromě toho ve svých rozsudcích vydaných v den podání žalobní odpovědi Bulharské republiky důrazně odmítl možnost použít pozemky s jiným účelem užívání. Podle ustálené judikatury přitom může mít absolutní nemožnost provedení právní povahu, vyplývá-li z rozhodnutí přijatých vnitrostátními soudy, pokud jsou tato rozhodnutí v souladu s unijním právem, z čehož plyne, že Bulharská republika v projednávaném případě takové nemožnosti čelila.
82
Zatřetí Bulharská republika tvrdí, že ve stanovené lhůtě předložila Komisi k posouzení problémy spojené s navrácením státní podpory a požádala o pokyny, kterými se mají vnitrostátní soudy řídit. Jelikož jí Komise tyto pokyny neposkytla, čímž porušila povinnost loajální spolupráce, požádali právní zástupci ministra zemědělství, potravinářství a lesnictví, v rámci řízení o přezkumu příkazů k navrácení, o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, což vedlo k vydání rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), který poskytl bulharským orgánům nové možnosti přijetí následných opatření k překonání obtíží spojených s provedením rozhodnutí 2015/456.
83
Začtvrté Bulharská republika připomíná, že Komise neuvedla v rozhodnutí 2015/456 ani v pozdější fázi žádnou konkrétní metodu pro tržní ocenění směňovaných lesních pozemků. Pokud jde o tvrzení Komise týkající se nespolehlivosti vypracovaných ocenění, tento orgán neuvádí ani v žalobě, ani v přílohách k ní přesné či přibližné vyčíslení „skutečné tržní ceny“.
84
Komise v replice zaprvé zdůrazňuje, že z rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), nevyplývá, že vnitrostátní soudy vypočítávají výši státní podpory způsobem, který vede k provedení rozhodnutí 2015/456, ani že metoda vyplývající ze zákona o majetku státu vede ke správnému výpočtu skutečné tržní ceny. Uvádí, že Soudní dvůr konstatoval, že vnitrostátní soud musí zohlednit jednak podhodnocení cen uvedených v notářských zápisech a jednak nedostatečný počet prodejů, které lze analogicky zohlednit, aby bylo možné spolehlivé srovnání. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu (Varchoven administrativen sad) ze dne 20. dubna 2021 přitom vyplývá, že tyto dva faktory nebyly zohledněny při použití metody vyplývající ze zákona o majetku státu.
85
Kromě toho je zjevné, že rozhodnutí vnitrostátních soudů nejsou v souladu s unijním právem, jelikož soudní znalci, kteří vypočítali tržní ceny směňovaných lesních pozemků zejména na základě údajů uvedených v notářských zápisech, v 58 případech navrácení státní podpory neutralizovali.
86
Zadruhé Komise nesouhlasí s tím, že je povinna nalézt řešení údajné právní nemožnosti navrácení protiprávní státní podpory ve vnitrostátním právním řádu. Zdůrazňuje, že pojem „absolutní právní nemožnost“ je pojat striktně, aby nebyla narušena přednost a účinnost unijního práva, a tato nemožnost nemůže vyplývat z existence vnitrostátního právního rámce, který brání účinnému navrácení. Kromě toho se domnívá, že body 172 až 179 odůvodnění rozhodnutí 2015/456 poskytují Bulharské republice několik možností, jak se vypořádat se složitostí navracení státní podpory.
87
Zatřetí Komise upřesňuje, že ke dni podání repliky poskytla Bulharská republika údaje pouze o částkách státní podpory vypočtených v rámci probíhajících vnitrostátních soudních řízení. Nejsou jí naproti tomu známy konečné údaje týkající se výpočtu částek, které mají být navráceny.
88
Bulharská republika v duplice tvrdí, že za účelem provedení rozhodnutí 2015/456 změnila ustanovení článku 6 nařízení o oceňování pozemků nacházejících se v lesních oblastech (Naredba za ocenka na pozemleni imoti v gorski teritorii, DV č. 63 ze dne 16. srpna 2011) v pozměněném a doplněném znění (DV č. 34 ze dne 3. května 2016). Tržní ceny směňovaných lesních pozemků stanovené v oceněních provedených společností Agrolesproekt byly získány díky této změně a navzdory nedostatečnému počtu obdobných transakcí na trhu.
89
Podle uvedeného státu je dána rovněž objektivní nemožnost právní povahy vyplývající z uplatňování § 1a odst. 2 a 4 doplňujících ustanovení zákona o majetku státu vnitrostátními soudy, což je v souladu s rozsudkem ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Kritéria uvedená v těchto ustanoveních vyžadují, aby znalci posoudili obdobné transakce na trhu na základě notářských zápisů týkajících se těchto transakcí, které jsou považovány za skutečný prodej věcí s podobnými vlastnostmi.
Závěry Soudního dvora
90
Zaprvé je třeba připomenout, co se týče tvrzení Bulharské republiky, že Komise v rozhodnutí 2015/456 ani v pozdější fázi neuvedla konkrétní metodu pro tržní ocenění směňovaných lesních pozemků, ani přesné či přibližné vyčíslení „skutečné tržní ceny“, že Komise ve skutečnosti uvedla tři metody, které Bulharská republika mohla použít za účelem provedení rozhodnutí 2015/456 a které jsou uvedeny v bodech 173 až 177 jeho odůvodnění.
91
Jedna z metod, uvedená v bodě 177 odůvodnění rozhodnutí 2015/456, počítá se zrušením směny lesních pozemků. Další dvě metody, popsané v bodech 173 až 176 odůvodnění tohoto rozhodnutí, jsou založeny na určení výše státní podpory, která má být navrácena, buď na základě tržních cen platných v době směn, jak jsou uvedeny ve stanovisku 2014/032997 předloženém Bulharskou republikou, nebo na základě stanovení této výše nezávislým znalcem po tržním ocenění těchto pozemků.
92
Za těchto podmínek Komise, která neměla povinnost vyčíslit podporu, která má být navrácena, nebyla, na rozdíl od toho, co tvrdí Bulharská republika, povinna definovat v rozhodnutí 2015/456 nebo v pozdější fázi konkrétnější způsoby tržního ocenění směňovaných lesních pozemků, ani přesné či přibližné vyčíslení „skutečné tržní ceny“.
93
Zadruhé vzhledem k tomu, že Bulharská republika poukazuje na objektivní nemožnost společnosti Agrolesproekt nalézt na trhu obdobné transakce za účelem tržního ocenění směňovaných pozemků, je podstatné zdůraznit jednak to, že možnost využít tohoto ocenění za pomoci znalce, stanovená v bodě 176 odůvodnění rozhodnutí 2015/456, nepředstavuje jedinou možnou metodu posouzení výše státní podpory, která má být navrácena, jak bylo uvedeno v bodě 91 tohoto rozsudku, a jednak to, že pokud bylo ocenění provedené tímto znalcem v souladu s tímto rozhodnutím, nemuselo být založeno na jiné metodě uvedené v tomto bodě. Ačkoli tedy Komise schválila výběr společnosti Agrolesproekt, volba provést ocenění za pomoci znalce nebyla uložena rozhodnutím 2015/456, ale byla výsledkem rozhodnutí bulharských orgánů.
94
V tomto ohledu je třeba poznamenat, jak uvedl generální advokát v bodech 64, 89 a 90 svého stanoviska, že znalcem mohl být veřejnoprávní podnik a za stávajícího stavu unijního práva a rozhodovací praxe Komise neměla Bulharská republika důvod sdělit Komisi informaci, že Agrolesproekt je veřejný podnik kontrolovaný zejména ministerstvem zemědělství, výživy a lesnictví.
95
Kromě toho obtíže při hledání obdobných transakcí na trhu za účelem tržního ocenění směňovaných pozemků, kterých se Bulharská republika dovolává, jsou praktické povahy a byly tomuto členskému státu známy, neboť o nich informoval Komisi během správního řízení, jak je uvedeno v rozhodnutí 2015/456. V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 35 tohoto rozsudku přitom takové obtíže neumožňují mít za to, že v projednávané věci je splněna podmínka týkající se absolutní nemožnosti provést rozhodnutí 2015/456.
96
Zatřetí v rozsahu, v němž se Bulharská republika dovolává existence žalob proti vystaveným příkazům k navrácení k vnitrostátním soudům, je třeba uvést, že tento členský stát netvrdí, že v rámci těchto řízení byla přijata opatření k tomu, aby příjemci nevyužívali dotčenou podporu, a to ani dočasně. Bulharská republika mimoto neuvádí, že by v rámci takových žalob byla zpochybněna platnost rozhodnutí 2015/456.
97
V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 35 tohoto rozsudku tudíž tyto právní obtíže neumožňují mít za to, že v projednávané věci je splněna podmínka týkající se absolutní nemožnosti provést rozhodnutí 2015/456.
98
Začtvrté, pokud se Bulharská republika dovolává absolutní právní nemožnosti výkonu rozhodnutí 2015/456, která vyplývá z rozhodnutí přijatých vnitrostátními soudy, jež jsou v souladu s unijním právem, s ohledem na znění rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), musí být tato argumentace odmítnuta.
99
Soudní dvůr měl za to, že čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 a priori nebrání takovým kritériím umožňujícím určit výši státní podpory obdržené při nabytí pozemků v rámci směny lesních pozemků, jak jsou stanovena v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu, která vycházejí z průměrných cen zapsaných transakcí s nemovitostmi, které se týkají pozemků nacházejících se v blízkosti oceňovaného pozemku a vykazujících podobné vlastnosti, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem a které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před oceněním (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, body 56 a 60).
100
Soudní dvůr nicméně dodal, že použití takových kritérií musí být slučitelné s rozhodnutím Komise o navrácení státní podpory a tato kritéria musí umožňovat určit tržní hodnotu těchto pozemků v okamžiku směny. V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, jak ostatně uvádí Bulharská republika, že přísluší vnitrostátnímu soudu, který podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, ověřit reálnost okolnosti, že ceny transakcí s nemovitostmi jsou v praxi podhodnoceny pro účely snížení výše daní a notářských poplatků, jakož i okolnosti uvedené bulharskou vládou v písemném vyjádření, že prodeje, které lze zohlednit per analogiam, jsou nedostatečné k tomu, aby umožnily spolehlivé srovnání (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, body 56, 58 a 60).
101
Obtíže, kterých se dovolává Bulharská republika a které v podstatě vyplývají z nutnosti použít § 1a body 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu, ačkoliv je obtížné nalézt na trhu obdobné transakce za účelem tržního ocenění směňovaných pozemků, představují právní a praktické obtíže. Jak však již bylo uvedeno v bodě 93 tohoto rozsudku, tyto obtíže vyplývají z volby bulharských orgánů použít metodu výpočtu výše podpory, která má být navrácena, založenou na stanovení tržní ceny dotyčných pozemků za pomoci znalce. A dále v rozsahu, v němž použití § 1a bodů 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu bránilo provedení rozhodnutí 2015/456, měly bulharské orgány přijmout veškerá opatření nezbytná k tomu, aby se takovým obtížím při provádění vyhnuly a zajistily tak plný účinek tohoto rozhodnutí.
102
Jak Soudní dvůr připomněl v rozsudku ze dne 19. října 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, bod 55 a citovaná judikatura), pokud metoda ocenění vede k výsledku odchylujícímu se od tržní hodnoty, je vnitrostátní soud povinen upustit od jejího použití na základě povinnosti – která přísluší všem státním orgánům, včetně vnitrostátních soudů a správních orgánů – nepoužít ustanovení vnitrostátního práva, které je v rozporu s unijním právem.
103
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že je na Komisi, aby na základě konkrétních a přesných důkazů prokázala, že tržní cena stanovená bulharskými orgány neumožňuje zajistit navrácení státní podpory v rámci provedení rozhodnutí 2015/456.
104
Zapáté, pokud Bulharská republika tvrdí, že lhůta stanovená v rozhodnutí 2015/456 k jeho provedení nebyla přiměřená, a vzhledem k tomu, že tuto argumentaci je třeba chápat tak, že je namítána nemožnost provést rozhodnutí 2015/456 ve stanovené lhůtě, jak bylo uvedeno v bodě 63 tohoto rozsudku, tato argumentace musí být odmítnuta. Jak bylo uvedeno v bodě 36 tohoto rozsudku, Bulharská republika totiž nepožádala Komisi o poskytnutí dodatečné lhůty k tomuto provedení.
105
Je tedy třeba konstatovat, že prodlení s provedením rozhodnutí 2015/456 není odůvodněné a třetímu žalobnímu důvodu musí být vyhověno.
106
Z výše uvedených úvah vyplývá, že jelikož prvnímu a třetímu žalobnímu důvodu musí být vyhověno, je třeba určit, že Bulharská republika tím, že nepřijala ve stanovených lhůtách veškerá opatření nezbytná k provedení rozhodnutí 2015/456, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 4 až 6 tohoto rozhodnutí, jakož i ze Smlouvy o FEU.
K nákladům řízení
107
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Bulharská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
1)
Bulharská republika tím, že nepřijala ve stanovených lhůtách veškerá opatření nezbytná k provedení rozhodnutí Komise (EU) 2015/456 ze dne 5. září 2014 o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 4 až 6 tohoto rozhodnutí, jakož i ze Smlouvy o FEU.
2)
Bulharské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.