62018TJ0257
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (druhá komora)
zo 16. januára 2020 (
*1
)
„Štátna pomoc – Banský priemysel – Opatrenie spočívajúce jednak v znížení finančných zábezpek na obnovu banských lokalít a jednak v štátnej investícii do obnovy banských lokalít zabezpečujúcej vyššiu úroveň ochrany životného prostredia – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za čiastočne nezlučiteľnú s vnútorným trhom, a nariaďuje sa jej vymáhanie – Pojem pomoci – Výhoda – Prevod štátnych prostriedkov – Selektívna povaha – Legitímna dôvera – Právna istota – Výpočet sumy pomoci“
Vo veci T‑257/18,
Iberpotash, SA, so sídlom v Súrii (Španielsko), v zastúpení: N. Niejahr a B. Hoorelbeke, advokátky,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: G. Luengo a D. Recchia, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh podaný na základe článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie (EÚ) 2018/118 z 31. augusta 2017 o štátnej pomoci SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), ktorú Španielsko poskytlo podniku Iberpotash (Ú. v. EÚ L 28, 2018, s. 25),
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora),
v zložení: E. Buttigieg, vykonávajúci funkciu predsedu komory, sudcovia B. Berke (spravodajca) a M. J. Costeira,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. júla 2019,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
Žalobkyňa, Iberpotash, SA, je akciovou spoločnosťou založenou podľa španielskeho práva, ktorá vlastní a prevádzkuje dve aktívne potašové bane v Katalánsku (Španielsko), jednu v obci Súria a druhú v obciach Sallent a Balsareny (ďalej spolu len „bane žalobkyne“). Žalobkyňa je navyše vlastníčkou haldy soľného odpadu Vilafruns (ďalej len „odpadová halda Vilafruns“), v ktorej boli banské činnosti ukončené v roku 1973.
2
Žalobkyňa je dcérskou spoločnosťou izraelskej nadnárodnej spoločnosti ICL Fertilisers, ktorá je najväčším výrobcom hnojív na svete. Bane získala od Španielskeho kráľovstva na základe kúpno‑predajnej zmluvy uzatvorenej 21. októbra 1998 s verejnou holdingovou spoločnosťou Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) patriacou Španielskemu kráľovstvu.
3
Dňa 9. novembra 2006 dostala žalobkyňa environmentálne povolenie na ťažbu potašu v banskej lokalite Súria a suma finančnej zábezpeky pre túto lokalitu bola stanovená na 773682,28 eura (táto suma bola zvýšená na 828013,24 eura v roku 2008). Dňa 28. apríla 2008 dostala žalobkyňa environmentálne povolenie na ťažbu potašu v banskej lokalite Sallent/Balsareny, pre ktorú bola suma finančnej zábezpeky stanovená na 1130128 eur. Tieto povolenia sú individuálnymi a konkrétnymi administratívnymi rozhodnutiami, ktoré prijala Generalidad de Cataluña (Katalánska vláda, Španielsko).
4
Rozsudkom z 11. októbra 2011 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska, Španielsko) rozhodol, že plán obnovy lokality Sallent/Balsareny bol neúplný a že v dôsledku toho bola suma finančnej zábezpeky týkajúcej sa tohto plánu príliš nízka. Tento rozsudok v odvolacom konaní potvrdil Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko).
5
Suma finančných zábezpek uvedených v bode 3 vyššie bola revidovaná až v roku 2015, keď španielske orgány navrhli výrazne vyššie sumy, a to sumu 6979471,83 eura pre lokalitu Sallent/Balsareny [s účinnosťou až po schválení zo strany Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska) v decembri 2016] a sumu 6160872,35 eura pre lokalitu Súria.
6
Dňa 17. decembra 2007 podpísali Ministerio de Medio Ambiente (Ministerstvo životného prostredia, Španielsko) a Agencia Catalana del Agua (Katalánska vodárenská agentúra, Španielsko) dohodu, na základe ktorej sa rozhodli zakryť bývalú odpadovú haldu Vilafruns. Na základe tejto dohody začali práce na zakrytí odpadovej haldy Vilafruns v auguste 2008 a trvali 18 mesiacov. Tieto práce v celom rozsahu financovali Ministerio de Hacienda (Ministerstvo financií, Španielsko) a Katalánska vodárenská agentúra.
Relevantné vnútroštátne právne predpisy
7
Environmentálne povinnosti prevádzkovateľov baní týkajúce sa aktívnych baní v španielskom autonómnom spoločenstve Katalánsko sú upravené v Ley 12/1981 por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (zákon č. 12/1981, ktorým sa zavádzajú dodatočné normy na ochranu oblastí osobitného prírodného záujmu zasiahnutých ťažobnými činnosťami) z 24. decembra 1981 (BOE č. 30 zo 4. februára 1982, s. 2874, ďalej len „katalánsky zákon č. 12/1981“) a v Decreto 202/1994 por el que se establecen los criterios para la determinación de las fianzas relativas a los programas de restauración de actividades extractivas (dekrét č. 202/1994, ktorý upravuje kritériá pre určenie finančných záruk týkajúcich sa programov obnovy súvisiacich s ťažobnými činnosťami) zo 14. júna 1994 (ďalej len „dekrét č. 202/1994“).
8
Dekrét č. 202/1994 bol nahradený Real Decreto 975/2009 sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades de mineras (kráľovský dekrét č. 975/2009 o nakladaní s odpadom z ťažobného priemyslu a o ochrane a obnove priestoru zasiahnutého ťažobnými činnosťami) z 12. júna 2009 (BOE č. 143 z 13. júna 2009, s. 49948, ďalej len „kráľovský dekrét č. 975/2009“), ktorý prevzal smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2006/21/ES z 15. marca 2006 o nakladaní s odpadom z ťažobného priemyslu, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2004/35/ES (Ú. v. EÚ L 102, 2006, s. 15), a ktorý sa uplatňuje od 1. mája 2014 na bane, ktoré boli prevádzkované pred 1. májom 2008, čo je prípad baní žalobkyne.
9
Článok 4 katalánskeho zákona č. 12/1981 stanovuje, že každá žiadosť o povolenie ťažobných činností musí obsahovať program obnovy. Podľa článku 5 katalánskeho zákona č. 12/1981 musí program obnovy definovať opatrenia na predchádzanie a kompenzáciu škodlivých vplyvov plánovaných ťažobných činností na životné prostredie. Tento program musí obsahovať opatrenia obnovy, ktoré treba vykonať po ukončení rôznych fáz prevádzkovania a po ukončení ťažobných činností.
10
Článok 8 ods. 1, 1a a 2 katalánskeho zákona č. 12/1981 stanovuje, že na zabezpečenie realizovateľnosti programu obnovy je prevádzkovateľ bane povinný zriadiť finančnú zábezpeku. Výška zábezpeky sa stanovuje v závislosti od plochy dotknutej obnovou alebo od celkových nákladov na obnovu.
11
Článok 9 katalánskeho zákona č. 12/1981 stanovuje, že príslušné orgány môžu pristúpiť k nútenému výkonu programu obnovy vtedy, ak prevádzkovateľ nemôže alebo nechce tento program vykonať. Náklady núteného výkonu uhrádza prevádzkovateľ bane, ktorému môžu príslušné orgány uložiť pokutu.
12
Článok 2 dekrétu č. 202/1994 upravuje dodatočné kritériá na určenie výšky finančnej zábezpeky. Všetky tieto kritériá súvisia s nákladmi na opatrenia a špeciálne práce obsiahnuté v programe obnovy. V prípade baní, ktoré sa nenachádzajú v oblastiach osobitného prírodného záujmu, akými sú bane žalobkyne, článok 3 dekrétu stanovuje, že suma finančnej zábezpeky určená na základe článku 2 tohto dekrétu sa zníži na polovicu.
13
V prípade baní, ktoré už nie sú aktívne, článok 121 Ley 22/1973 de Minas (zákon č. 22/1973 o baniach) z 21. júla 1973 (BOE č. 176 z 24. júla 1973, s. 15056, ďalej len „španielsky zákon o baniach“) stanovuje, že vlastník bane, ktorá už nie je aktívna, musí dodržiavať plány obnovy schválené orgánmi zodpovednými za banské činnosti.
Správne konanie
14
Dňa 30. novembra 2012 dostala Európska komisia anonymnú sťažnosť, podľa ktorej Španielske kráľovstvo vykonalo niekoľko údajných opatrení pomoci v prospech žalobkyne.
15
Komisia 10. januára 2013 zaslala prvú žiadosť o informácie. Španielske kráľovstvo odpovedalo 8. marca 2013. V dňoch 14. mája 2013, 16. januára a 26. marca 2014 boli zaslané ďalšie žiadosti o informácie, na ktoré Španielske kráľovstvo odpovedalo listami z 13. júna 2013, 14. februára a 15. apríla 2014.
16
Dňa 30. januára 2015 Komisia zaslala list s predbežným posúdením sťažovateľovi, ktorý 5. marca a 21. apríla 2015 predložil doplňujúce informácie. Okrem toho sa 9. marca 2015 uskutočnilo stretnutie so sťažovateľom, ktorý 4. júna 2015 predložil ďalšie doplňujúce informácie.
17
Komisia 9. júna 2015 zaslala Španielskemu kráľovstvu konečnú odpoveď sťažovateľa na list s predbežným posúdením spolu so žiadosťou o ďalšie informácie. Španielske kráľovstvo odpovedalo 8. júla 2015. Dňa 31. júla 2015 bola Španielskemu kráľovstvu na jeho žiadosť odoslaná verzia listu s predbežným posúdením, ktorá nemá dôverný charakter.
18
Komisia 26. januára 2016 začala konanie vo veci formálneho zisťovania z dôvodu dvoch údajným opatrení pomoci, konkrétne preto, že Španielske kráľovstvo poskytlo žalobkyni jednak výhodu vo forme nízkych poplatkov za zábezpeku a jednak investičnú pomoc na zakrytie odpadovej haldy Vilafruns. Toto rozhodnutie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (Ú. v. EÚ C 142, 2016, s. 18). Komisia požiadala španielske orgány o poskytnutie pripomienok a doplňujúcich informácií, ktoré tieto orgány predložili 28. novembra 2016.
19
Komisia dostala pripomienky zainteresovaných strán a žalobkyne a odovzdala ich Španielskemu kráľovstvu, ktoré predložilo svoje pripomienky 27. júla 2016 a 6. apríla 2017.
Napadnuté rozhodnutie
20
Dňa 31. augusta 2017 Komisia prijala rozhodnutie (EÚ) 2018/118 o štátnej pomoci SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP), ktorú Španielsko poskytlo podniku Iberpotash (Ú. v. EÚ L 28, 2018, s. 25, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým boli dve dotknuté opatrenia pomoci vyhlásené za nezlučiteľné s vnútorným trhom (článok 1 ods. 1 a 3), a bolo nariadené jej vymáhanie (články 2 a 3).
21
Výrok napadnutého rozhodnutia znie takto:
„Článok 1
1.   Štátna pomoc poskytnutá podniku Iberpotash vo forme neoprávnene nízkych poplatkov za zábezpeku vyplývajúcich z neoprávnene nízkej úrovne zábezpek v období 2006 – 2016 vo výške 1864622 EUR, ktorú neoprávnene poskytlo Španielsko v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
2.   Štátna pomoc na zakrytie odpadovej haldy Vilafruns vo výške 3902461,30 EUR, ktorú neoprávnene poskytlo Španielsko v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie podniku Iberpotash, je zlučiteľná s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c).
3.   Zvyšná časť štátnej pomoci na zakrytie odpadovej haldy Vilafruns vo výške 3985109,70 EUR, ktorú neoprávnene poskytlo Španielsko v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie podniku Iberpotash, je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
Článok 2
1.   Španielsko vymôže od príjemcu pomoc uvedenú v článku 1 ods. 1 a 3.
2.   Sumy, ktoré bude vymáhať, budú navýšené o úrok odo dňa ich poskytnutia príjemcovi pomoci po deň ich reálneho vrátenia.
3.   Úrok sa vypočíta ako zložený úrok v súlade s kapitolou V nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 a s nariadením Komisie (ES) č. 271/2008, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 794/2004.
4.   Španielsko zruší všetky neuhradené platby pomoci uvedenej v článku 1 ods. 1 a 3 s účinnosťou od dátumu prijatia tohto rozhodnutia.
Článok 3
1.   Vymáhanie pomoci uvedenej v článku 1 ods. 1 a 3 sa musí uskutočniť bezodkladne a účinne.
2.   Španielsko zaistí, aby sa toto rozhodnutie vykonalo do štyroch mesiacov odo dňa oznámenia tohto rozhodnutia.
…“
22
Napadnuté rozhodnutie identifikuje dve opatrenia pomoci.
23
V prvom rade ide o štátnu pomoc, ktorá má formu nižších bankových poplatkov za zníženú úroveň zábezpek v období rokov 2006 – 2016, ktorej výška dosahuje 1864622 eur (ďalej len „opatrenie 1“).
24
V druhom rade ide o opatrenie spočívajúce v investícii do zakrytia odpadovej haldy Vilafruns (ďalej len „opatrenie 4“), ktoré predstavuje na jednej strane v časti zodpovedajúcej sume 3902461,30 eura opatrenie zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, pretože je v súlade s usmerneniami Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia (2008/C 82/01), (Ú. v. EÚ C 82, 2008, s. 1, ďalej len „usmernenia z roku 2008“), a na druhej strane predstavuje pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom, najmä v časti presahujúcej maximálnu intenzitu investičnej pomoci umožňujúcej zlepšenie úrovne ochrany životného prostredia, ktorá dosahuje 3985109,70 eura.
25
V rámci svojho posúdenia existencie štátnej pomoci Komisia v prípade „opatrenia 1“ v odôvodnení 54 napadnutého rozhodnutia spresňuje, najmä pokiaľ ide o existenciu výhody, že treba najprv posúdiť, či výška finančných zábezpek stanovená španielskymi orgánmi bola nižšia, ako požadovali uplatniteľné právne predpisy, čo analyzuje v odôvodneniach 56 až 59 napadnutého rozhodnutia.
26
V odôvodnení 60 napadnutého rozhodnutia Komisia pripomína, že výšku finančných zábezpek stanovila katalánska vláda v dvoch individuálnych a konkrétnych rozhodnutiach prijatých voči žalobkyni: prvé povolenie, vydané 9. novembra 2006, umožňujúce žalobkyni prevádzkovať banskú lokalitu Súria, stanovilo výšku finančnej zábezpeky na 773682,28 eura (ktorá bola zvýšená na 828013,24 eura v roku 2008); druhé povolenie, vydané 28. apríla 2008 pre banskú lokalitu Sallent/Balsareny, stanovilo výšku finančnej zábezpeky na 1130128 eur. Tieto sumy boli revidované v roku 2015, keď španielske orgány navrhli výrazne vyššie sumy, a to sumu 6979471,83 eura pre lokalitu Sallent/Balsareny [s účinnosťou až po schválení zo strany Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska) v decembri 2016] a sumu 6160872,35 eura pre lokalitu Súria (s účinnosťou od mája 2015).
27
Pokiaľ ide o výšku finančných zábezpek poskytnutých žalobkyňou, Komisia zdôrazňuje:
„(61)
… je v prvom rade úlohou príslušných environmentálnych orgánov, aby určili a schválili sumy finančných zábezpek podľa vnútroštátnych alebo regionálnych predpisov uplatniteľných na daný prípad. Hoci je Komisia zodpovedná za zabezpečenie správnej transpozície a vykonávania smernice [2006/21] o ťažobnom odpade, ktorá je uplatniteľná na finančné zábezpeky [žalujúceho podniku] od 1. mája 2014, táto smernica ponecháva členským štátom významný priestor na vlastné uváženie pri určovaní presnej sumy zábezpek. Z toho dôvodu Komisia neurčila vlastné ocenenie správnych úrovní finančných zábezpek podľa smernice o ťažobnom odpade, ale obmedzila svoje posúdenie na vyhodnotenie existujúcich dôkazov o nedostatočnosti finančných zábezpek. V skutočnosti existuje niekoľko jednotlivých dôkazov, ktoré naznačujú, že výška finančných zábezpek stanovená verejnými orgánmi v rokoch 2006 a 2008 bola naozaj nižšia, ako sa požaduje v uplatniteľných právnych predpisoch.
(62)
Dôležitejšie je však rozhodnutie katalánskeho vrchného súdu (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) z 11. októbra 2011, že suma finančnej zábezpeky pre odpadovú haldu Cogullo [žalujúceho podniku] na jeho lokalite v oblasti Balsareny/Sallent vo výške 585153 EUR je nižšia, ako sa požaduje v právnych predpisoch. V rozsudku je uvedené, že suma zábezpeky nespĺňa právne a regulačné parametre, ktoré sú stanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, pričom sa odvoláva najmä na článok 8 ods. 2 [katalánskeho] zákona č. 12/1981 a dekrét č. 202/1994…. Po odvolaní tento rozsudok v plnom rozsahu potvrdil najvyšší súd (Tribunal Supremo) svojím rozsudkom z 9. júla 2014. Ako nakoniec uvádzajú španielske orgány, katalánsky vrchný súd potvrdil svojím nálezom zo 14. decembra 2016, že nová navrhnutá suma vo výške 6979471,83 EUR za celú lokalitu v oblasti Balsareny/Sallent je primeraná.
(63)
V súvislosti s vnútroštátnym rozsudkom katalánskeho vrchného súdu z 11. októbra 2011, ktorý autoritatívne interpretuje príslušné vnútroštátne predpisy, považuje Komisia za preukázané, že pôvodná suma finančnej zábezpeky pre lokalitu [žalujúceho podniku] v oblasti Balsareny/Sallent stanovená v roku 2006 vo výške 1130128 [eur] bola výrazne nedostatočná….
(64)
Hoci neexistuje podobné rozhodnutie súdu v súvislosti so zábezpekou na lokalitu v Súrii, existuje presvedčivý dôkaz, že v prípade akéhokoľvek súdneho konania by bolo rovnako pravdepodobné zistenie zjavne nepostačujúcej úrovne zábezpeky. Suma pôvodnej zábezpeky vo výške 773682,28 [eura] (zvýšená v roku 2008 na 828013,24 [eura]) úmerne zodpovedá skutočnosti, že lokalita v Súrii je menšia ako v oblasti Balsareny/Sallent, pokiaľ ide o nahromadený odpad a celkovú plochu odpadových háld. Zábezpeka pre Súriu bola neskôr výrazne zvýšená na 6160872,35 EUR v rovnakom čase ako pre oblasť Balsareny/Sallent (t. j. až na základe rozsudku súdu a je potvrdenia rozsudku po odvolaní), a to dokonca v ešte vyššom pomere (viac ako 7‑násobne). Preto a z dôvodu neexistencie akýchkoľvek iných faktorov, ktoré by vysvetľovali rozdiel v sumách zábezpek medzi Súriou na jednej strane a oblasťou Balsareny/Sallent na strane druhej, je možné aj sumu zábezpeky pre Súriu považovať za nedostatočnú.
…
(66)
Okrem autoritatívneho nálezu vnútroštátneho súdu vyšetrovanie odhalilo niekoľko ďalších jednotlivých dôkazov, ktoré podpor[ovali] zistenie, že pôvodná úroveň finančných zábezpek bola neoprávnene nízka.
(67)
… tretie strany predložili oficiálne prepisy z vypočutia pred environmentálnym výborom katalánskeho parlamentu z 2. októbra 2013 s výslovnými vyhláseniami generálnej riaditeľky pre životné prostredie z Generalitat de Catalunya, podľa ktorej boli zábezpeky zjavne nedostatočné…. Hoci prepisy politickej diskusie v parlamente neobsahujú žiadne relevantné odôvodnenie navrhnutej sumy, a preto je potrebné s nimi zaobchádzať opatrne, jej rádová hodnota a rozdiel oproti skutočnej sume potvrdzujú závery, ku ktorým dospeli experti v danom odbore, ktorí považovali výšku zábezpek stanovenú v roku 2006 a 2008 za zjavne nedostatočnú.
(68)
Po druhé, sťažovateľ predložil štúdiu z augusta 2012, ktorej vyhotovením poveril expertov na životné prostredie (‚štúdia ERF‘). Táto štúdia je expertným prieskumom, ktorý analyzuje a kompiluje rozsiahle množstvo existujúcich informácií (právnych, akademických alebo vyplývajúcich z prieskumu trhu) súvisiacich s príslušnou témou. V štúdii ERF sa analyzuje existujúca situácia týkajúca sa environmentálneho vplyvu ťažobných lokalít [žalujúceho podniku] a predpokladaný budúci vývoj vzhľadom na celkové množstvo materiálu nahromadeného na odpadových haldách. Obsahuje záver, že environmentálny vplyv odpadových háld je značný a v budúcnosti bude pravdepodobne ďalej narastať.
…
(72)
Na základe týchto údajov sa v štúdii ERF konštatuje, že suma finančnej zábezpeky vychádzajúca z nových legislatívnych ustanovení kráľovského dekrétu č. 975/2009 nemala byť v žiadnom prípade nižšia ako nevyhnutné náklady na obnovu v roku 2012, ktorých výška bola 71 miliónov [eur] pre obe lokality, a primeraná suma pri zohľadnení celkových budúcich nákladov sa mala skôr pohybovať okolo 100 miliónov [eur].
…
(75)
[Pokiaľ ide o výhrady žalujúceho podniku, že štúdia ERF nemôže slúžiť ako základ na výpočet výšky zábezpek] Komisia uznáva, že štúdia nie je v súlade s relevantnými ustanoveniami dekrétu č. 202/1994, ale namiesto toho sa zameriava na podmienky kráľovského dekrétu č. 975/2009, ktorým sa transponuje smernica [2006/21] o ťažobnom odpade, so zameraním na očakávané náklady na obnovu. Jej výsledky, ktoré vyjadrujú odhadované náklady na obnovu pre jednotlivé lokality [žalujúceho podniku], sú však založené na riadnej metodike, ktorá je opísaná v odôvodneniach 68 – 73, a sú teda skutočne relevantné pre výpočet zábezpek aj podľa dekrétu č. 202/1994. Dokazuje to najmä článok 2.4 písm. h) dekrétu č. 202/1994, v ktorom sa uvádzajú náklady na akékoľvek iné konkrétne opatrenie na obnovu, ktoré možno bude potrebné, a teda neobmedzuje výpočet na opatrenia, ktoré sú jednotlivo vymenované v predchádzajúcich bodoch článku 2.“
28
Na základe týchto skutočností Komisia v odôvodneniach 82 a 83 napadnutého rozhodnutia dospela k záveru, že zhromaždené dôkazy a predložené odborné správy potvrdzovali zistenie vnútroštátneho súdu, že pôvodné sumy finančných zábezpek boli nepochybne nedostatočné na zabezpečenie vhodnej obnovy a že tieto sumy boli preto naozaj nižšie ako úroveň, ktorá sa bežne vyžaduje podľa uplatniteľných vnútroštátnych právnych predpisov. Žalobkyňa teda získala hospodársku výhodu vo forme nižších bankových poplatkov platených každoročne za finančnú zábezpeku. Žalobkyňa získala selektívnu výhodu vo forme nižších bankových poplatkov vyplývajúcich z nižších zábezpek, ako sa vyžadovali od iných prevádzkovateľov v podobnej situácii.
29
Pokiaľ ide o kritérium týkajúce sa použitia štátnych prostriedkov, Komisia poznamenáva:
„(88)
Komisia poznamenáva, že predmetné zábezpeky sa v tomto prípade neskúmajú podľa pravidiel štátnej pomoci s ohľadom na výšku poplatku vynaloženého vzhľadom na riziko alebo vystavenie sa riziku, ktoré by vzniklo ručiteľovi (t. j. súkromnej banke, nie štátu), ale s ohľadom na riziko pre štát v prípade, ak je zabezpečená suma nižšia ako skutočné náklady na škody na životnom prostredí a ak podnik poskytujúci zábezpeku nezaplatí alebo nemôže zaplatiť náklady na obnovu v plnej výške.
…
(90)
Finančná zábezpeka [žalujúceho podniku] je poskytnutá vo forme bankovej záruky, ktorá nie je pre štát voľne dostupná. Môže sa použiť iba na opatrenia, ktoré striktne vymedzujú právne predpisy, najmä na financovanie odstránenia odpadu, obnovy lokality a ďalších environmentálnych opatrení v prípade, ak [žalujúci podniku] nesplní svoje environmentálne záväzky. Štát nezískava žiadne úroky z finančných prostriedkov zábezpeky ani žiadne iné finančné výhody, ktoré by boli nižšie v prípade nižšej sumy zábezpeky. Okrem toho sa štát doteraz neocitol v pozícii, v ktorej by musel použiť zábezpeku na ktorýkoľvek z uvedených účelov. Ale hoci znížená suma zábezpeky doteraz nemala žiadny skutočný vplyv na štátne zdroje, tento fakt sám osebe nevylučuje existenciu možného vplyvu na štátne zdroje, pretože existuje vyššie riziko, že štát bude musieť v budúcnosti použiť svoje prostriedky.
(91)
Vytvorenie konkrétneho rizika, že štát bude v budúcnosti zaťažený dodatočným bremenom, je však podľa článku 107 ods. 1 zmluvy postačujúce, aby bol pojem štátna pomoc splnený. Súdny dvor [Európskej únie] takisto konštatoval, že prepojenie a vplyv opatrenia štátnej pomoci na štátne zdroje nemus[eli] byť priame, aby bolo toto kritérium splnené.
(92)
Hlavným účelom takýchto finančných zábezpek je zaistiť, aby ťažobné spoločnosti mali odložené dostatočné zdroje na pokrytie budúcich nákladov na obnovu bez ohľadu na to, aká bude ich finančná situácia v (často dosť vzdialenej) budúcnosti. Je preto zrejmé, že ak je výška zábezpeky výrazne nižšia ako očakávané náklady na obnovu, existuje aspoň vyššie riziko, že to v budúcnosti bude mať vplyv na štátne zdroje. Toto riziko potenciálnych nákladov pre verejný rozpočet je jednoznačne vyššie ako v prípade, keby bola suma zábezpeky správne stanovená v súlade s uplatniteľnými právnymi predpismi a s primeraným ohľadom na očakávané náklady na obnovu. Ak sú tieto prostriedky výrazne nižšie, ako je potrebné, väčšina nákladov by sa musela nakoniec uhradiť zo štátnych zdrojov v prípade, ak by to nechcel alebo nemohol urobiť [žalujúci podnik]. Navyše v prípade, ak by [žalujúci podnik] v budúcnosti nemohol zaplatiť náklady na obnovu, údajná možnosť zaistiť majetok podniku španielskymi orgánmi by pravdepodobne nepriniesla významné množstvo ďalších zdrojov, pretože jediným majetkom [žalujúceho podniku] (a celej skupiny ICL) v Španielsku sú jeho zariadenia na ťažbu potaše. Po zatvorení potašových baní bude však hodnota tohto majetku neistá.
(93)
Skutočnosť, že štát je povinný sám zakročiť v prípade, ak by [žalujúci podnik] nechcel alebo nemohol prijať potrebné opatrenia na obnovu v súvislosti so svojimi odpadovými haldami, je zakotvená v uplatniteľných právnych predpisoch.
(94)
Po prvé, podľa článku 102 zákona č. 39/2015 môže štát prijať opatrenia namiesto subjektu, ktorý je právne zodpovedný za prijatie týchto opatrení. Španielsko by muselo i) nariadiť [žalujúcemu podniku] prijať konkrétne vymedzené opatrenia; ii) informovať [žalujúci podnik], že v opačnom prípade štátna správa prijme tieto opatrenia sama a s akými nákladmi; iii) vykonať tieto opatrenia a iv) pokúsiť sa získať späť náklady od [žalujúceho podniku], čo apriori nebude možné, ak musí Španielsko realizovať nedostatočnú finančnú zábezpeku. Hoci je toto rozhodnutie formálne nezáväzné, v prípade, ak [žalujúci podnik] nesplní svoju povinnosť obnoviť svoje objekty, Španielsko by nemalo inú možnosť ako zaplatiť za obnovu vopred, pretože inak by nesplnilo svoje vlastné povinnosti.
(95)
Po druhé, ako je uvedené v odôvodnení 13, Španielsko by mohlo porušiť svoje povinnosti vyplývajúce zo smernice o ťažobnom odpade a rámcovej smernice o vode. Preto ak by [žalujúci podnik] opustil svoje objekty po vyťažení nerastných zdrojov bez ich obnovenia, Španielsko by vzhľadom na nedostatočnú zábezpeku malo jedinú možnosť, ako splniť svoje povinnosti podľa uvedených smerníc a prípadne sa vyhnúť každodennému plateniu pokuty uloženej Súdnym dvorom Európskej únie, a to zaplatiť za odstránenie soľných háld alebo zabezpečiť rovnako účinnú obnovu zo svojich zdrojov.
(96)
Po tretie, podľa ustanovení španielskeho zákona č. 27/2006 z 18. júla 2006 môžu byť španielske orgány donútené splniť svoje povinnosti vyplývajúce z environmentálnych právnych predpisov. Ktorákoľvek mimovládna organizácia, ktorá spĺňa kritériá stanovené v zákone č. 27/2006, sa môže v prípade porušenia environmentálnych záväzkov vymenovaných v článku 18 ods. 1 zákona č. 27/2006 (vrátane napr. neplnenia povinností v oblasti ochrany vôd), obrátiť na súd s cieľom prinútiť štátnu správu splniť si environmentálne záväzky.
…
(98)
Španielske orgány nakoniec sami uvádzajú, že podľa článku 9 [katalánskeho] zákona č. 12/1981, ak prevádzkovateľ nesplní svoje povinnosti, môže Administratión de la Generalitat z úradnej moci vykonať tieto opatrenia na náklady prevádzkovateľa. Ďalej uvádzajú, že v praxi štátna správa vykoná príslušné opatrenia, ktoré sú následne uhradené z finančnej zábezpeky alebo, ak zábezpeka nie je dostatočná, z predaja majetku prevádzkovateľa. Preto v prípade, ak finančná zábezpeka je výrazne nižšia, ako sa požaduje v právnych predpisoch, verejná správa riskuje, že majetok prevádzkovateľa nepostačí na financovanie príslušných opatrení, ktoré vykonala. To potvrdzuje, že príliš nízka finančná zábezpeka zvyšuje riziko, že opatrenia na obnovu, ktoré prijme štátna správa, nebudú dostatočne kryté majetkom prevádzkovateľa (najmä ak nemá žiadne iné aktivity v Španielsku, ako je to v prípade [žalujúceho podniku]) a budú sa musieť zaplatiť z verejných zdrojov.
(99)
Takže úroveň zábezpeky, ktorá je výrazne nižšia, ako je potrebné a ako sa požaduje v právnych predpisoch, vystavuje štát konkrétnemu riziku dodatočného zaťaženia jeho zdrojov. Zvýšené riziko dodatočného zaťaženia štátu je teda dostatočne konkrétne na to, aby predstavovalo aspoň možný vplyv na štátne zdroje z dôvodu neprimerane nízkej úrovne finančnej zábezpeky.“
30
Pokiaľ ide o existenciu narušenia hospodárskej súťaže a vplyvu na obchod medzi členskými štátmi, Komisia sa domnieva, že:
„(102)
… nižšie náklady, ktoré vznikli [žalujúcemu podniku] z dôvodu nižšej úrovne finančných zábezpek, ako sa požadujú v príslušných právnych predpisoch, môže narúšať hospodársku súťaž na trhoch, na ktorých aktívne pôsobí… – sú to hlavne trhy s potašou a soľou. Ako je vysvetlené ďalej v texte (pozri odôvodnenie 110 a ďalšie), toto zníženie nákladov v priebehu príslušného obdobia dosiahlo približne 1,8 milióna [eura] a teda napriek tvrdeniam španielskych orgánov nebolo zanedbateľné.
(103)
Skutočnosť, že [žalujúci podnik] je jediným španielskym producentom potaše, nevylučuje možné narušenie hospodárskej súťaže, pretože relevantný geografický trh je určite širší ako vnútroštátny španielsky trh.
…
(106)
Ako už bolo uvedené, trhy s potašou a soľou sú jednoznačne cezhraničné, keďže 50 % produkcie [žalujúceho podniku] sa vyváža do iných európskych krajín. Znížená úroveň finančných zábezpek teda môže ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi EÚ.“
31
Pokiaľ ide o vyčíslenie pomoci, Komisia sa domnieva, že:
„(109)
Stanovenie skutočnej výšky pomoci v prvom rade vyžaduje stanoviť aspoň približne ‚správnu‘ sumu finančných zábezpek podľa uplatniteľných legislatívnych ustanovení v relevantnom období. Potom bude výška pomoci zodpovedať rozdielu medzi očakávanou výškou bankových poplatkov, ktoré by [žalujúci podnik] musel platiť za zriadenie zábezpeky v tejto správne stanovenej sume, a skutočnou výškou bankových poplatkov, ktoré podnik zaplatil.
…
(111)
Keďže podľa španielskych orgánov katalánsky vrchný súd zistil v decembri 2016, že zvýšená suma 6979471,83 [eura] pre lokalitu Balsareny/Sallent je v súlade s uplatniteľnými právnymi predpismi, Komisia sa domnieva, že v súčasnosti ‚správna‘ výška zábezpek pre oblasť Balsareny/Sallent zodpovedá tejto aktuálne platnej výške potvrdenej súdom.
(112)
Analogicky sa Komisia domnieva (pozri aj odôvodnenie 64), že zvýšená suma 6160872,35 [eura] ako zábezpeka pre Súriu platná od roku 2015 sa takisto môže považovať za sumu, ktorá je v súlade s platnými právnymi predpismi. Hoci neexistuje žiadny smerodajný záver súdu týkajúci sa tejto lokality, zvýšená suma zábezpeky pre menšiu lokalitu v Súrii je v skutočnosti takmer porovnateľná so schválenou sumou pre Balsareny/Sallent. To potvrdzuje, že suma sa môže považovať za primeranú a v súlade s uplatniteľnými právnymi predpismi.
…
(123)
Preto celková výška pomoci poskytnutej [žalujúcemu podniku] vo forme nižších bankových poplatkov za zníženú úroveň zábezpek za celé obdobie 2006 – 2016 dosahuje 1 864 622 [eur].“
32
V rámci svojho posúdenia existencie štátnej pomoci v prípade opatrenia 4, Komisia spresňuje, najmä pokiaľ ide o existenciu výhody, že:
„(125)
Dňa 17. decembra 2007 španielske ministerstvo životného prostredia a Generalitat de Catalunya podpísali dohovor, ktorým sa dohodli na spolupráci a zdieľaní nákladov v súvislosti s projektom zameraným na zakrytie odpadovej haldy Vilafruns a následné obmedzenie jej negatívneho vplyvu na životné prostredie…. Celkové investičné náklady dosiahli 7887571 [eur] a boli celé hradené orgánmi verejnej moci, ako bolo dohodnuté v dohovore z roku 2007.
…
(131)
[Zodpovednosť žalujúceho podniku nakladať s ťažobným odpadom vytvoreným odpadovou haldou Vilafruns] vyplýva zo španielskeho zákona č. 6/1993 z 15. júla 1993 o nakladaní s odpadmi a aj z kráľovského zákonného dekrétu č. 1/2001 z 20. júla 2001, ktorý je prepracovaným znením španielskeho zákona o vode. Tretia strana tvrdí, že skutočnosť, že halda Vilafruns už nebola aktívna, keď ju získal [žalujúci podnik], je bezpredmetná, pretože každý držiteľ povolenia na ťažbu musí spravovať všetok ťažobný odpad ako celok, t. j. vrátane akéhokoľvek odpadu, ktorý vznikol predtým, ako držiteľ získal povolenie.
…
(138)
Komisia sa domnieva, že bez ohľadu na rozsah povinností [žalujúceho podniku] súvisiacich s haldou Vilafruns je neprijateľné tvrdenie, že verejná investícia vo výške 7,9 milióna [eur] do výrazne lepšej environmentálnej ochrany, ktorou je v zásade obnova ťažobnej lokality bez akýchkoľvek investičných nákladov pre [žalujúci podnik], v skutočnosti nepriniesla [žalujúcemu podniku] žiadnu hospodársku výhodu. Cieľom realizácie zakrytia odpadovej haldy bolo výrazné obmedzenie znečisťovania spôsobeného únikmi z haldy Vilafruns. Ak by sa táto pomoc neuskutočnila, alternatívne opatrenia by neposkytli takú dobrú a dlhotrvajúcu ochranu a vystavili by [žalujúci podnik] riziku, že by musel znášať následky znečistenia (ako preukázali rozsudky trestných súdov z 18. decembra 2014 a 25. februára 2015, ktoré sa týkali jeho ďalších ťažobných lokalít – pozri odôvodnenia 27 a 94 rozhodnutia o začatí konania). Výstavba zariadenia platená z verejných zdrojov teda umožnila [žalujúcemu podniku] lepšie zabrániť znečisteniu, znížiť svoje budúce environmentálne riziká a poskytnúť dlhotrvajúcu obnovu haldy (v súlade s podobnými obnovami háld soľného odpadu vo Francúzsku alebo v Nemecku, ako je vysvetlené v odôvodneniach 26 a 32). [Žalujúci podnik] by nakoniec bol povinný zabezpečiť vhodnú obnovu odpadovej haldy Vilafruns.
(139)
Nakoniec sa Komisia domnieva, že toto opatrenie je selektívne, keďže jeho konkrétnym cieľom bolo verejné financovanie zakrytia odpadovej haldy Vilafruns vo vlastníctve [žalujúceho podniku].
…
(148)
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Komisia dospela k názoru, že opatrenie 4 predstavuje štátnu pomoc vo výške 7887571 [eur], a bude preto posudzovať jej oprávnenosť a zlučiteľnosť s vnútorným trhom.“
33
Pokiaľ ide o analýzu zlučiteľnosti pomoci, Komisia v odôvodnení 152 napadnutého rozhodnutia spresnila, že opatrenie 1 predstavovalo pre žalobkyňu prevádzkovú pomoc, pretože v období medzi rokmi 2006 a 2016 umožnilo, aby náklady na poplatky za zábezpeku boli nižšie, ako sú tie, ktoré sa uplatňujú bežne, čo je nezlučiteľné s vnútorným trhom, keďže Komisia nenašla žiadne dôvody na podporu prípadnej zlučiteľnosti takejto prevádzkovej pomoci, ktorá bola poskytnutá bez sledovania akéhokoľvek zrejmého cieľa spoločného záujmu.
34
Pokiaľ ide o opatrenie 4, Komisia naopak v odôvodneniach 156 až 164 napadnutého rozhodnutia poznamenala, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns predstavovalo zlučiteľnú pomoc na základe bodu 3.1.1 usmernení z roku 2008, ktorý sa týka pomoci pre podniky, ktoré prekračujú úroveň ochrany životného prostredia vyžadovanú normami Európskej únie, alebo zvyšujú úroveň ochrany životného prostredia pri neexistencii noriem Únie.
35
Komisia sa domnievala, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns umožnilo žalobkyni zvýšiť ochranu životného prostredia, ktorá je výsledkom jej činností tam, kde neexistujú normy Únie. Komisia navyše po prvé vypočítala celkovú sumu oprávnených nákladov dosahujúcu 7804922,60 eura, po druhé určila maximálnu intenzitu prípustnej pomoci pre žalobkyňu ako veľký podnik zodpovedajúcu 50 % oprávnených nákladov a po tretie určila zostatok celkovej sumy nezlučiteľnej pomoci na 3985109,70 eura.
Konanie a návrhy účastníkov konania
36
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 24. apríla 2018 žalobkyňa podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
37
Komisia podala svoje vyjadrenie k žalobe 23. júla 2018.
38
Žalobkyňa podala repliku 27. septembra 2018. Komisia podala dupliku 12. novembra 2018.
39
Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
subsidiárne, zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom určuje, že opatrenie 1 predstavuje štátnu pomoc a nariaďuje jej vymáhanie,
–
subsidiárne, zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom stanovuje sumu protiprávnej, ale zlučiteľnej pomoci a sumu protiprávnej pomoci, ktorá musí byť vymáhaná v rámci opatrenia 4,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
40
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu ako nedôvodnú,
–
uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
41
Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza päť žalobných dôvodov. Prvý sa zakladá na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia mala nesprávne dospieť k záveru, že opatrenie 1 zahŕňalo prevod štátnych prostriedkov. Druhý žalobný dôvod sa zakladá na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia mala nesprávne dospieť k záveru, že opatrenie 1 priznávalo výhodu, alebo subsidiárne v tom, že Komisia nepreukázala, že pôvodné sumy finančných zábezpek boli príliš nízke. Tretí žalobný dôvod sa zakladá na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery a zásady právnej istoty. Štvrtý žalobný dôvod sa zakladá na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia sa domnievala, že opatrenie 4 priznávalo selektívnu výhodu. Piaty žalobný dôvod, uvádzaný subsidiárne, sa zakladá na porušení článku 16 ods. 1 nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9) spočívajúcom v tom, že Komisia nesprávne určila výšku prípadnej pomoci vyplývajúcej z opatrenia 4.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia mala nesprávne dospieť k záveru, že opatrenie 1 zahŕňalo prevod štátnych prostriedkov
42
Žalobkyňa uvádza, že opatrenie 1 nespĺňa kritérium prevodu štátnych prostriedkov, keďže nemalo za následok žiadne zníženie štátneho rozpočtu.
43
V prvom rade finančné zábezpeky, ktoré žalobkyňa musela zriadiť na obnovu banských lokalít, neposkytol štát, ale súkromné banky, ktorým by žalobkyňa v prípade potreby uvoľnenia prostriedkov musela platiť poplatky. Z toho vyplýva, že štát neprišiel o žiadne príjmy z dôvodu zábezpek stanovených na údajne nižšej než požadovanej úrovni a že v tomto prípade neexistuje dostatočne priama súvislosť medzi poskytnutou výhodou a znížením štátneho rozpočtu.
44
V druhom rade podľa žalobkyne neexistovalo dostatočne konkrétne hospodárske riziko pre štátny rozpočet. To by existovalo iba v prípade, ak by sa náklady na obnovu ukázali ako nevymáhateľné od žalobkyne. Táto potenciálna povinnosť štátu znášať časť nákladov a potenciálna záťaž, ktorá z toho vyplýva pre štátny rozpočet, sú tak príliš vzdialené a hypotetické. Podľa žalobkyne sa v prejednávanej veci nemôžu uplatniť zásady platné v oblasti štátnych záruk. Na jednej strane sú tvrdenia Komisie, ktoré na tieto zásady odkazujú, neprípustné, keďže Komisia na ne neodkázala v napadnutom rozhodnutí, a na druhej strane je analógia s týmito zásadami nesprávna. Po prvé v prípade štátnych záruk dochádza k prevodu prostriedkov, pretože štát sa vzdáva časti príjmov, keďže akceptuje poplatok v nižšej výške, ako by požadoval súkromný ručiteľ. V prejednávanej veci žalobkyňa naopak platila poplatok v trhovej výške. Po druhé v rámci štátnej záruky je výhoda pre príjemcu jasná, pretože za štátnu záruku platí nižší poplatok, ako za podobnú záruku poskytnutú bankou a jeho platobná schopnosť je vyššia, čo má za následok, že platí nižšie úroky. V prejednávanej veci nie je splnená žiadna z týchto dvoch podmienok. Po tretie v prípade štátnych záruk sa štát zaväzuje zaplatiť tretej osobe zabezpečenú sumu v prípade, ak príjemca záruky poruší svoju povinnosť vrátiť zabezpečenú pôžičku, zatiaľ čo v prejednávanej veci sa štát nezaviazal zaplatiť žiadnu sumu v prípade, ak je zábezpeka nedostatočná. Z toho vyplýva, že judikatúra týkajúca sa štátnych záruk sa v prejednávanej veci neuplatňuje.
45
Podľa uplatniteľnej judikatúry môže byť takéto hypotetické riziko záťaže pre štátny rozpočet preukázané iba vtedy, keď je štát jedným z hlavných veriteľov podniku v ťažkostiach a keď je podnik platobne neschopný. V prejednávanej veci môže žalobkyňa zaručiť dodržanie svojich povinností, keďže je súčasťou nadnárodnej skupiny podnikov (nielen skupiny v Španielsku), ktorá disponuje značnými aktívami, ktorých hodnota neklesá po zavretí potašových baní a ktorá už v minulosti preukázala finančnú spôsobilosť potrebnú na úhradu všetkých požadovaných opatrení na obnovu bez ohľadu na určenú výšku zábezpek. Keďže environmentálna zodpovednosť podniku sa vzťahuje aj na ovládajúce spoločnosti skupiny, riziko, že by štát znášal prípadnú platobnú neschopnosť žalobkyne, nie je dostatočne konkrétne. Podľa judikatúry (rozsudok z 1. decembra 1998, Ecotrade, C‑200/97, EU:C:1998:579) je potrebné, aby existovali osobitné okolnosti, v dôsledku ktorých je zmenšenie objemu štátnych prostriedkov viac než pravdepodobné, pričom existencia úplne minimálneho alebo hypotetického rizika nemôže postačovať pre záver, že došlo k prevodu štátnych prostriedkov.
46
V treťom rade žalobkyňa vysvetľuje, že z dôvodu, že finančné zábezpeky možno tak podľa vnútroštátnej právnej úpravy, ako aj podľa právnej úpravy Únie uvoľniť až po ukončení banských činností, a že počas prevádzky musí byť suma zábezpeky pravidelne upravovaná v závislosti od potrebných prác na obnove, nie je suma týchto zábezpek pevná, ale vyvíja sa v priebehu času. Riziko pre štátny rozpočet preto existuje až po ukončení banskej prevádzky. V prejednávanej veci bola suma finančných zábezpek zvýšená na primeranú úroveň v roku 2015 pre lokalitu Súria a v roku 2016 pre lokalitu Sallent/Balsareny, teda pred ukončením banskej činnosti, čo znamená, že pred prijatím napadnutého rozhodnutia nenieslo Španielsko v žiadnom okamihu hospodárske riziko. Žalobkyňa okrem iného v odpovedi Komisii spresňuje, že jednak okrem potašových baní disponuje v Španielsku inými významnými aktívami, ktoré by štát mohol použiť pri výkone povinnosti zaplatiť záväzné opatrenia na obnovu, a jednak že španielska právna úprava umožňuje uložiť riadiacim zamestnancom a správcom podniku povinnosť vykonať opatrenia zabezpečujúce dodržanie environmentálnych povinností.
47
V štvrtom rade sa žalobkyňa odvoláva na skoršie rozhodnutie Komisie [Oznámenie Komisie, SNIACE; Štátna pomoc C 68/97 (NN 118/97) Španielsko, Ú. v. ES C 49, 1998, s. 2, ďalej len „rozhodnutie SNIACE“] vo veci, ktorá je podobná prejednávanej veci. V tejto veci sa na opomenutie zabezpečiť dodržanie environmentálnych povinností nepovažovalo za zahŕňajúce prevod štátnych prostriedkov, a teda za štátnu pomoc.
48
Komisia tvrdenia žalobkyne popiera.
49
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi“.
50
Treba tiež pripomenúť, že na to, aby mohli byť zvýhodnenia považované za „pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, musia byť na jednej strane poskytnuté priamo alebo nepriamo zo štátnych prostriedkov a na druhej strane musia byť pripísateľné štátu (pozri rozsudok z 15. mája 2019, Achema a i., C‑706/17, EU:C:2019:407, bod 47 a citovanú judikatúru). Tieto dve podmienky sú odlišné a kumulatívne (pozri rozsudok z 30. júna 2015, Holandsko a i./Komisia, T‑186/13, T‑190/13 a T‑193/13, neuverejnený, EU:T:2015:447, bod 63 a citovanú judikatúru).
51
Pokiaľ ide o podmienku použitia štátnych prostriedkov, z judikatúry vyplýva, že na to, aby sa výhoda poskytnutá jednému alebo viacerým podnikom mohla považovať za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, netreba vo všetkých prípadoch dokázať, že došlo k prevodu štátnych prostriedkov. Za pomoc sa tak považujú predovšetkým zásahy, ktoré rôznymi formami znižujú náklady, ktoré obvykle zaťažujú rozpočet podniku a ktoré tak, hoci nie sú subvenciami v úzkom zmysle slova, majú rovnakú povahu a rovnaké účinky (pozri rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, body 100 a 101 a citovanú judikatúru).
52
Podľa ustálenej judikatúry článok 107 ods. 1 ZFEÚ definuje štátne zásahy na základe ich účinkov (pozri rozsudok z 5. júna 2012, Komisia/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, bod 77 a citovanú judikatúru; rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, bod 102).
53
Zásah štátu, ktorý môže podniky, na ktoré sa uplatňuje, postaviť v porovnaní s inými podnikmi do výhodnejšej situácie a zároveň vyvolať dostatočne konkrétne riziko vzniku dodatočnej záťaže pre štát v budúcnosti, tak môže zaťažovať štátne prostriedky (pozri rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, bod 106 a citovanú judikatúru).
54
Súdny dvor navyše spresnil, že výhody poskytované vo forme štátnej záruky môžu zahŕňať dodatočnú záťaž pre štát (rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, bod 107; pozri rovnako v tomto zmysle rozsudky z 1. decembra 1998, Ecotrade, C‑200/97, EU:C:1998:579, bod 43, a z 8. decembra 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, body 39 až 42).
55
Z judikatúry okrem toho vyplýva, že keď je zmena trhových podmienok, z ktorej vyplýva výhoda nepriamo poskytnutá určitým podnikom, z ekonomického hľadiska dôsledkom straty príjmov na strane orgánov verejnej pomoci, nemá ani skutočnosť, že investori následne prijímajú samostatné rozhodnutie, za následok zánik súvislosti medzi uvedenou stratou príjmov a výhodou, z ktorej majú prospech dotknuté podniky (rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, bod 108).
56
Komisia preto musí na účely zistenia existencie štátnej pomoci preukázať dostatočne priamu súvislosť medzi výhodou poskytnutou príjemcovi na jednej strane a znížením štátneho rozpočtu, či dokonca dostatočne konkrétnym hospodárskym rizikom výdavkov zaťažujúcich tento rozpočet na druhej strane (rozsudok z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i., C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175, bod 109).
57
Pokiaľ ide v prejednávanej veci na jednej strane o pripísateľnosť opatrenia 1 štátu, z odôvodnenia 60 napadnutého rozhodnutia vyplýva a medzi účastníkmi konania nie je sporné, že sumy finančných zábezpek, ktoré mala zriadiť žalobkyňa, stanovila katalánska vláda v dvoch individuálnych správnych rozhodnutiach, a to v povoleniach udelených žalobkyni 9. novembra 2006 a 28. apríla 2008 na prevádzkovanie banských lokalít Súria a Sallent/Balsareny.
58
Pokiaľ ide na druhej strane o kritérium štátnych prostriedkov, Komisia sa v odôvodnení 88 napadnutého rozhodnutia vo vzťahu k opatreniu 1 domnievala, že pokiaľ ide o sumu nevybraných poplatkov, dotknuté finančné zábezpeky neboli preskúmané podľa pravidiel štátnej pomoci v závislosti od rizika alebo vystavenia sa riziku, ktoré vzniklo ručiteľovi (t. j. súkromnej banke, nie štátu), ale v závislosti od rizika pre štát v prípade, ak je zabezpečená suma nižšia, ako sú skutočné náklady na škody na životnom prostredí, a v prípade, ak podnik poskytujúci zábezpeku nezaplatí, alebo nemôže zaplatiť náklady na obnovu v plnej výške. V odôvodnení 90 napadnutého rozhodnutia Komisia opakuje, že existuje konkrétne riziko možného vplyvu na štátne prostriedky, pretože existuje vyššie riziko, že štát bude musieť v budúcnosti uvoľniť svoje prostriedky. Navyše v odôvodnení 91 uvedeného rozhodnutia sa Komisia domnieva, že vznik konkrétneho rizika dodatočného zaťaženia štátnych prostriedkov v budúcnosti je postačujúci na naplnenie pojmu štátnej pomoci a že úzka súvislosť a vplyv pomoci na verejné prostriedky nemusia byť nevyhnutne priame na to, aby bolo toto kritérium splnené.
59
V odôvodneniach 92 až 99 napadnutého rozhodnutia Komisia spresňuje, že zvýšené riziko možného vplyvu na štátne prostriedky v budúcnosti vyplýva z výšky zábezpek, ktorá je výrazne nižšia, ako sú prípadné očakávané náklady na obnovu, keďže v prípade, ak by žalobkyňa nechcela, alebo nemohla zaplatiť túto obnovu, musela by byť väčšina týchto nákladov uhradená zo štátnych prostriedkov, pretože povinnosť štátu zakročiť na svoj vlastný účet v prípade, ak by žalobkyňa nechcela, alebo nemohla prijať potrebné opatrenia na obnovu, upravuje uplatniteľná vnútroštátna právna úprava a právna úprava Únie. Komisia z toho vyvodzuje, že výška zábezpek, ktorá je výrazne nižšia, ako je potrebné a ako sa požaduje v právnych predpisoch, vystavuje štát riziku dodatočného zaťaženia jeho zdrojov. Zvýšené riziko je teda dostatočne konkrétne na to, aby predstavovalo aspoň možný vplyv na štátne prostriedky. Komisia navyše zdôrazňuje, že aktíva žalobkyne, ktoré by štát v prípade núteného výkonu mohol zaistiť, sa môžu ukázať ako nedostatočné.
60
V prvom rade žalobkyňa nepopiera, že suma finančných zábezpek, ktorú stanovila správnymi rozhodnutiami katalánska vláda, bola príliš nízka. Je pravda, že žalobkyňa v rámci svojho druhého žalobného dôvodu spochybňuje metódu analýzy, a dôkazné prostriedky, z ktorých Komisia vychádzala pri závere, že suma týchto zábezpek bola skutočne príliš nízka a že jej tieto zábezpeky priznávali ekonomickú výhodu. Žalobkyňa však netvrdí, že výška zábezpek, ktorú pôvodne stanovila katalánska vláda v správnych rozhodnutiach, bola správna alebo dostatočná.
61
V druhom rade treba uviesť, že Španielske kráľovstvo malo subsidiárnu povinnosť zakročiť v prípade nerešpektovania povinností na ochranu životného prostredia uložených podnikom vykonávajúcim banskú činnosť, ako to bolo jasne zdôraznené v odôvodneniach 93 až 98 napadnutého rozhodnutia. Na jednej strane podľa vnútroštátneho práva, a najmä podľa ustanovení obsiahnutých v Ley 27/2006 por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) [zákon č. 27/2006 o prístupe k informáciám, účasti verejnosti a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (prebratie smerníc 2003/4/ES a 2003/35/ES)] z 18. júla 2006 (BOE č. 171 z 19. júla 2006, s. 27109), môžu byť orgány zaviazané, aby splnili svoje povinnosti vyplývajúce z environmentálnej právnej úpravy. Navyše podľa článku 102 Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zákon č. 39/2015 o spoločnom správnom konaní verejných správnych orgánov) z 1. októbra 2015 (BOE č. 236 z 2. októbra 2015, s. 89343) môže štát subsidiárne vykonať opatrenia namiesto subjektu, ktorý je podľa právnych predpisov povinný ich prijať. Na druhej strane podľa práva Únie, a najmä podľa článku 6 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/35/ES z 21. apríla 2004 o environmentálnej zodpovednosti pri prevencii a odstraňovaní environmentálnych škôd (Ú. v. ES L 143, 2004, s. 156; Mim. vyd. 15/008, s. 357), ak prevádzkovateľ zodpovedný za prijatie opatrení na odstránenie environmentálnych škôd nesplní svoje povinnosti, môže príslušný orgán ako poslednú možnosť sám prijať tieto opatrenia. Ak by štát navyše nezakročil namiesto podnikov v prípade, ak by tieto nerešpektovali svoje environmentálne povinnosti, mohol by sa dopustiť nesplnenia svojich povinností podľa smernice 2006/21 a vystaviť nebezpečenstvu, že bude proti nemu vedené konanie o nesplnení povinnosti a že mu bude uložená povinnosť platiť pokuty až do splnenia uvedených povinností.
62
V treťom rade účelom právnej povinnosti upravenej v článku 14 smernice 2006/21, ktorá vyžaduje od podnikov prevádzkujúcich banské lokality, aby zriadili zábezpeku na obnovu lokalít a na úhradu nákladov prípadných environmentálnych škôd spôsobených banskou prevádzkou, ktorej suma sa musí vypočítať na základe údajov uvedených v odseku 2 toho istého ustanovenia, je zabezpečiť, aby banské spoločnosti mali dostatočné prostriedky na úhradu budúcich nákladov na obnovu banských lokalít bez ohľadu na ich finančnú situáciu v budúcnosti, a najmä zabrániť tomu, aby štát musel zakročiť pri prevzatí týchto nákladov.
63
Z dôvodu subsidiárnej povinnosti vykonania opatrení, ktorú má štát namiesto podniku, ktorý je podľa právnych predpisov povinný prijať potrebné opatrenia na obnovu vyplývajúce z banskej prevádzky, môže mať výška zábezpeky uvedeného podniku vplyv na štátne prostriedky, keďže hospodárske riziko subsidiárneho zásahu štátu je vtedy, keď je výška zábezpeky stanovená príliš nízko, kvantitatívne vyššie najmä v prípade platobnej neschopnosti tohto podniku.
64
V štvrtom rade z judikatúry pripomenutej v bode 53 vyššie vyplýva, že za záťaž pre štátne prostriedky možno považovať aj to, ak je preukázané „dostatočne konkrétne riziko“ vzniku dodatočnej záťaže pre štát v budúcnosti.
65
V tejto súvislosti po prvé žalobkyňa tvrdí, že riziko záťaže pre štátne prostriedky nie je v prejednávanej veci dostatočne konkrétne z dôvodu jej finančnej spôsobilosti uhradiť prípadné environmentálne škody vyplývajúce z jej banskej prevádzky. Na otázku Všeobecného súdu v tejto súvislosti v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania žalobkyňa predložila zoznam aktív (nehnuteľný hmotný majetok), ktorými disponovala v rokoch 2012 až 2016, a to aj na úrovni skupiny spoločností, do ktorej patrí, ako aj časť svojej ročnej účtovnej závierky týkajúcu sa týchto aktív. Na pojednávaní Komisia upozornila na skutočnosť, že dokumenty predložené žalobkyňou neuvádzali pasíva a dlhy spoločnosti, a uvádzali iba aktíva, ktoré ona a jej skupina vlastnili v období od roku 2012 do rokov 2015 – 2017, a že nepredložila údaje týkajúce sa zostávajúcej časti rozhodného obdobia od roku 2006 do roku 2012.
66
Treba uviesť, že dôkazy predložené žalobkyňou na zistenie jej finančnej spôsobilosti uhradiť náklady prípadných environmentálnych škôd súvisiacich s prevádzkou jej banských lokalít sú čiastkové a neumožňujú s istotou dospieť k záveru, že by v čase prípadného vzniku environmentálnych rizík mala finančnú spôsobilosť potrebnú na ich krytie.
67
V každom prípade, aj keby žalobkyňa mala dostatočnú finančnú spôsobilosť do takej miery, že by sa znížilo riziko, že štát bude musieť zakročiť, treba sa domnievať, že vzhľadom na skutočnosť, že finančná situácia podniku sa môže kedykoľvek zmeniť z dôvodu rôznych ekonomických neistôt, a vzhľadom na to, že povinnosť zriadiť finančnú zábezpeku má vo všeobecnosti práve zabezpečiť, aby boli prostriedky k dispozícii kedykoľvek, a bez ohľadu na finančnú spôsobilosť podniku povinného zriadiť túto zábezpeku, finančná spôsobilosť tohto podniku nemá vplyv na určenie primeranej sumy týchto zábezpek a v konečnom dôsledku na posúdenie existencie dostatočne konkrétneho rizika záťaže pre štátny rozpočet.
68
Navyše na jednej strane článok 14 ods. 2 smernice 2006/21 spresňuje, že zábezpeka uvedená v odseku 1 sa vypočíta na základe pravdepodobného vplyvu zariadenia na nakladanie s odpadmi na životné prostredie, berúc do úvahy najmä kategóriu tohto zariadenia, vlastnosti ťažobného odpadu a budúce použitie rekultivovaného územia, ako aj predpokladu, že akúkoľvek potrebnú rekultivačnú činnosť vyhodnotia a uskutočnia nezávislé a vhodne kvalifikované tretie strany. Finančná spôsobilosť spoločnosti, ktorá spravuje zariadenie, teda nie je relevantným kritériom na určenie sumy zábezpeky.
69
Na druhej strane z judikatúry pripomenutej v bode 55 vyššie vyplýva, že dôležité sú zmeny bežných trhových podmienok, ktoré môžu mať vplyv na štátny rozpočet bez ohľadu na pravdepodobné správanie súkromných subjektov, a v prejednávanej veci bez ohľadu na možnosť žalobkyne v konkrétnom prípade ňou samou uhradiť prípadné environmentálne škody súvisiace s jej banskou prevádzkou.
70
Po druhé žalobkyňa napáda prípustnosť a dôvodnosť tvrdení Komisie o tom, že v prejednávanej veci sa analogicky uplatňuje judikatúra týkajúca sa štátnych záruk. K prípustnosti týchto tvrdení treba poznamenať, že Komisia sa na Všeobecnom súde odvolala najmä na rozsudky z 1. decembra 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579), a z 19. marca 2013, Bouygues a Bouygues Télécom/Komisia a i. a Komisia/Francúzsko a i. (C‑399/10 P a C‑401/10 P, EU:C:2013:175), aby podložila názor, že to, že nedochádza k okamžitému a určitému uvoľneniu štátnych prostriedkov nevylučuje dodatočnú záťaž pre štátny rozpočet. Tento názor Komisie je však jednoznačne obsiahnutý v odôvodnení 91 napadnutého rozhodnutia. Na rozdiel od tvrdenia žalobkyne teda Komisia na Všeobecnom súde neuviedla náhradné odôvodnenie alebo doplnenie odôvodnenia, ktoré už bolo obsiahnuté v napadnutom rozhodnutí. Tvrdenia Komisie sú preto prípustné. K dôvodnosti týchto tvrdení treba zdôrazniť, že hoci v prípade štátnych záruk je štátny rozpočet zaťažený najmä z dôvodu zníženia poplatkov, ktoré štát sám vyberá, a teda z dôvodu okamžitého zníženia jeho príjmov na jednej strane treba uviesť, že aj v takej situácii, ako je tá vo veci samej, existuje výhoda v prospech žalobkyne z dôvodu zníženia poplatkov, ktoré musí zaplatiť za záruku, ktorá je nižšia, než mala byť stanovená, čím dochádza k zmene bežných trhových podmienok. Okolnosť, že strata príjmov postihuje rozpočet súkromnej bankovej inštitúcie, nebráni identifikovať výhodu, ktorá pre žalobkyňu vyplýva z toho, že finančné zábezpeky, ktoré bola povinná zriadiť, boli stanovené na nižšej úrovni, než bolo potrebné.
71
Na druhej strane z úvah v bodoch 61 až 63 vyššie vyplýva, že riziko dodatočnej záťaže pre štátny rozpočet existuje aj v takej situácii, ako je tá vo veci samej, v ktorej príslušné ustanovenia vyžadujú určenie výšky zábezpeky umožňujúcej krytie environmentálnych rizík, samozrejme zriadenej u súkromnej bankovej inštitúcie, a v ktorej existuje subsidiárna povinnosť štátu zakročiť pri krytí týchto rizík, keďže zriadenie príliš nízkej zábezpeky banským podnikom zvyšuje riziko, že štát bude musieť zakročiť. Toto zvýšené riziko zaťažuje štátny rozpočet a jeho zvýšenie je priamym dôsledkom toho, že suma zábezpek, ktoré sa majú zriadiť, bola určená na príliš nízkej úrovni.
72
Stanovenie príliš nízkej sumy zábezpeky, ktorá má kryť environmentálne riziká, ktoré nesie v prvom rade žalobkyňa a subsidiárne štát, zvyšuje riziko dodatočnej záťaže pre oboch nositeľov povinností na ochranu životného prostredia. Toto zvýšenie rizika je konkrétnou dodatočnou záťažou pre rozpočty oboch povinných subjektov, žalobkyne a subsidiárne štátu.
73
Po tretie a na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, neistota alebo stupeň pravdepodobnosti vzniku rizika pre štát nie je okolnosťou spôsobujúcou čisto hypotetickú povahu súvislosti medzi výhodou priznanou žalobkyni a dodatočnou záťažou pre štátny rozpočet, ale predstavuje iba vnútornú vlastnosť pojmu „riziko“.
74
Po štvrté žalobkyňa v podstate tvrdí, že štátny rozpočet nebol pred prijatím napadnutého rozhodnutia vystavený žiadnemu hospodárskemu riziku, keďže finančné zábezpeky možno uvoľniť až po ukončení banských činností, a počas prevádzkovania v rokoch 2015 a 2016 boli tieto zábezpeky zmenené a dosiahli primeranú úroveň.
75
Treba však uviesť, ako to správne zdôrazňuje Komisia, že skutočnosť, že riziko sa nenaplnilo, nevylučuje dodatočné riziko vyvolané opatrením 1, ktoré sa posudzuje v okamihu zriadenia zábezpeky a ktoré trvalo počas celého obdobia, počas ktorého bola výška tejto zábezpeky príliš nízka.
76
V piatom rade, pokiaľ sa žalobkyňa odvoláva na rozhodnutie SNIACE, uvedené v bode 47 vyššie, treba pripomenúť, že v tejto veci sa medzi údajnými opatreniami pomoci, ktoré posudzovala Komisia, nachádzala údajná výhoda vyplývajúca pre spoločnosť SNIACE z toho, že španielske orgány od nej nevyžadovali, aby dodržiavala právnu úpravu na ochranu životného prostredia, najmä výstavbou zariadenia na spracovanie odpadov a odstránením ekologických škôd, ktoré spôsobila. Podľa sťažovateľa boli v tejto veci štátne prostriedky dotknuté z toho dôvodu, že štát toleroval porušenie environmentálnej právnej úpravy, ktorého sa dopustil tento podnik, keďže štát bol povinný prevziať náklady na odstránenie týchto škôd.
77
Podľa Komisie sú obe veci odlišné, keďže vo veci, v ktorej bolo prijaté rozhodnutie SNIACE, sa štát obmedzil na to, že od podniku nevyžadoval dodržiavanie environmentálnych povinností, ale sám nemal povinnosť vybudovať zariadenie namiesto neho, zatiaľ čo v prejednávanej veci bol štát podľa vnútroštátnej právnej úpravy a právnej úpravy Únie povinný zakročiť namiesto žalobkyne v prípade, ak by nedodržala svoje povinnosti súvisiace s obnovou jej banských lokalít.
78
Aj keby však vec, v ktorej bolo prijaté rozhodnutie SNIACE, bola podobná prejednávanej veci, ako to tvrdí žalobkyňa, v tom, že sa tiež týkala budúceho a hypotetického rizika, že štát bude musieť znášať environmentálne škody vyplývajúce z toho, že podniky porušili svoje povinnosti, stačí uviesť, že podľa ustálenej judikatúry nie je Komisia viazaná svojou predchádzajúcou praxou.
79
Zákonnosť rozhodnutia Komisie, ktorým sa konštatuje, že opatrenie predstavuje pomoc, musí byť posúdená iba v rámci článku 107 ZFEÚ, a nie na základe údajnej predchádzajúcej praxe (pozri v tomto zmysle, pokiaľ ide o posúdenie zlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom, rozsudok z 21. júla 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen‑Anhalt/Komisia, C‑459/10 P, neuverejnený, EU:C:2011:515, bod 38 a citovanú judikatúru).
80
Zo všetkého, čo už bolo uvedené, vyplýva, že podľa judikatúry pripomenutej v bode 56 vyššie sa Komisia nedopustila nesprávneho posúdenia, keď v odôvodnení 90 napadnutého rozhodnutia dospela k záveru, že opatrenie 1 má možný vplyv na štátne prostriedky, pretože existuje vyššie riziko, že štát bude musieť v budúcnosti uvoľniť svoje prostriedky, a v odôvodnení 91 toho istého rozhodnutia k záveru, že vznik konkrétneho rizika, že štát bude v budúcnosti zaťažený dodatočným bremenom, bol postačujúci na naplnenie pojmu štátnej pomoci podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
81
Prvý žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia mala nesprávne dospieť k záveru, že opatrenie 1 priznáva výhodu, alebo subsidiárne v tom, že nepreukázala, že pôvodné sumy finančných zábezpek boli príliš nízke
82
Žalobkyňa v prvom rade tvrdí, že Komisia pozitívne nepreukázala, že opatrenie 1 jej priznávalo selektívnu výhodu, keďže vychádzala iba z rozsudku, ktorý vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), a potvrdil Tribunal Supremo (Najvyšší súd), a samostatne neurčila údajne správnu sumu zábezpek, ktoré mala žalobkyňa poskytnúť. Vnútroštátne súdne rozhodnutie však nemôže zaväzovať Komisiu a Komisia nemôže splniť svoju povinnosť preukázať existenciu výhody odkazom na takéto rozhodnutie.
83
Komisia ešte menej rešpektovala svoje povinnosti preskúmania v prípade lokality Súria, vo vzťahu ku ktorej nebolo na vnútroštátnej úrovni prijaté žiadne súdne rozhodnutie, a Komisia jednoducho rozšírila záver vnútroštátnych súdov uvedených v bode 82 vyššie týkajúci sa príliš nízkej sumy zábezpek pre ťažobnú lokalitu Sallent/Balsareny aj na túto ťažobnú lokalitu, keď sa v odôvodnení 64 napadnutého rozhodnutia uspokojila s tvrdením, že aj sumu zábezpeky, ktorá sa týkala tejto ťažobnej lokality, treba považovať za príliš nízku, pretože bola tiež zvýšená a pretože žiadny iný faktor nevysvetľoval rozdiel medzi pôvodne stanovenou sumou a sumou zmenenou v roku 2015. Komisia sa dopustila nesprávneho posúdenia, keďže aktualizácia tejto sumy bola vykonaná z dôvodu pravidelnej aktualizácie plánov obnovy.
84
V druhom rade sa Komisia dopustila pochybenia v odôvodení 75 napadnutého rozhodnutia, keď sa pri podložení svojho záveru oprela o odborné štúdie, najmä o štúdiu z augusta 2012 objednanú u expertov na životné prostredie (ďalej len „štúdia ERF“), ktorí nerešpektovali relevantné uplatniteľné ustanovenia, a vychádzali z nerealistických predpokladov, neoficiálnych informácií a pochybnej metodológie bez vedeckej a technickej presnosti, a na druhej strane ignorovala znalecký posudok predložený žalobkyňou (ďalej len „znalecký posudok Amphos“), ktorá preukazuje nespoľahlivosť štúdie ERF. Skutočnosť, že Komisia nemala tento posudok k dispozícii počas správneho konania je irelevantná, pretože žalobkyňa spochybnila spoľahlivosť štúdie ERF už počas tohto konania a pretože Komisia mala k dispozícii nepriame dôkazy preukazujúce, že sa o ňu nemôže opierať.
85
V treťom rade sa Komisia v odôvodnení 67 napadnutého rozhodnutia nesprávne oprela o parlamentné diskusie, hoci sa sama domnievala, že s nimi treba zaobchádzať opatrne.
86
V štvrtom rade Komisia v odôvodnení 84 napadnutého rozhodnutia nepreukázala, že výklad právnych predpisov upravujúcich určenie súm zábezpeky vzťahujúcej sa na bane bol voči žalobkyni selektívny.
87
Subsidiárne žalobkyňa tvrdí, že ak by sa Všeobecný súd mal domnievať, že opatrenie 1 jej priznávalo selektívnu výhodu, Komisia v odôvodneniach 109 až 122 napadnutého rozhodnutia určila sumu pomoci jednak v rozpore s článkom 16 ods. 1 nariadenia 2015/1589, keď odkázala na štúdiu ERF, hoci znalecký posudok Amphos preukazuje, že táto štúdia nebola spoľahlivá, a jednak na základe rozsudku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), keď považovala sumu, na ktorú odkazoval tento rozsudok, za „správnu“ a pustila sa do špekulatívneho odhadu. Okrem toho Komisia neurčila metódu, ktorú malo Španielske kráľovstvo použiť pri výpočte sumy pomoci, ktorá sa mala vymáhať.
88
Komisia tvrdenia žalobkyne popiera.
89
Na úvod treba pripomenúť, že článok 14 ods. 1 smernice 2006/21 stanovuje, že „príslušný orgán pred začatím akýchkoľvek činností zahŕňajúcich zhromažďovanie alebo ukladanie odpadu v zariadení na nakladanie s odpadmi vyžaduje finančnú zábezpeku (napr. vo forme zloženia finančného vkladu, vrátane priemyslom podporovaných vzájomných garančných fondov) alebo jej ekvivalent v súlade s postupmi, ktoré určia členské štáty“.
90
Článok 14 ods. 2 smernice 2006/21 spresňuje:
„Výpočet zábezpeky uvedenej v odseku 1 sa uskutoční na základe:
–
pravdepodobného vplyvu zariadenia na nakladanie s odpadmi na životné prostredie, berúc do úvahy najmä kategóriu tohto zariadenia, vlastnosti ťažobného odpadu a budúce použitie rekultivovaného územia;
–
predpokladu, že akúkoľvek potrebnú rekultivačnú činnosť vyhodnotia a uskutočnia nezávislé a vhodne kvalifikované tretie strany.“
91
Článok 16 ods. 1 nariadenia 2015/1589 stanovuje:
„Ak sa prijmú záporné rozhodnutia v prípadoch neoprávnenej pomoci, Komisia rozhodne, že dotknutý členský štát prijme všetky potrebné opatrenia, aby vymohol pomoc od príjemcu… Komisia nebude vyžadovať vymáhanie pomoci, ak by to bolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva Únie.“
92
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že otázku, či je pomoc štátnou pomocou podľa Zmluvy o FEÚ, treba vyriešiť na základe objektívnych skutočností, ktoré sa posudzujú v čase, keď Komisia prijíma svoje rozhodnutie. Z toho vyplýva, že súd Únie preskúma posúdenie situácie vykonané Komisiou k tomuto dátumu (pozri rozsudok z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 50 a citovanú judikatúru).
93
Z judikatúry navyše vyplýva, že zákonnosť rozhodnutia v oblasti štátnej pomoci sa musí posudzovať v závislosti od informácií, ktorými Komisia disponovala v čase, keď rozhodnutie prijala (pozri rozsudok z 20. marca 2013, Rousse Industry/Komisia, T‑489/11, neuverejnený, EU:T:2013:144, bod 33 a citovanú judikatúru). Komisii rovnako nie je možné vytýkať, že nezohľadnila prípadné skutkové alebo právne okolnosti, ktoré jej mohli byť predložené počas správneho konania, ale predložené neboli, lebo Komisia nie je povinná z úradnej moci a na základe domnienok skúmať, ktoré sú také okolnosti, ktoré jej mohli byť predložené (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. septembra 2012, Wam Industriale/Komisia, T‑303/10, neuverejnený, EU:T:2012:505, bod 119 a citovanú judikatúru).
94
V prejednávanej veci mala Komisia pri závere, že určenie sumy finančných zábezpek predstavovalo opatrenie pomoci patriace do pôsobnosti článku 107 ZFEÚ, preukázať, že výška týchto zábezpek bola skutočne neprimeraná a výrazne nižšia, ako by bolo potrebné na úhradu nákladov na obnovu banských lokalít prevádzkovaných žalobkyňou.
95
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že pojem štátnej pomoci, ako je definovaný v Zmluve o FEÚ, predstavuje právny pojem a má sa vykladať na základe objektívnych kritérií. Z tohto dôvodu musí súd Únie v zásade a s ohľadom tak na konkrétne okolnosti sporu, o ktorom rozhoduje, ako aj na technickú povahu alebo zložitosť hodnotení uskutočnených Komisiou vykonať celkové preskúmanie, pokiaľ ide o otázku, či opatrenie patrí do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ (pozri rozsudok z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 111 a citovanú judikatúru).
96
Súdu Únie však neprináleží, aby v rámci tohto preskúmania nahradil ekonomické posúdenie Komisie svojím vlastným posúdením. Preskúmanie zložitých ekonomických posúdení Komisie vykonávané súdmi Únie má zúžený charakter a musí sa nevyhnutne obmedziť na overenie dodržania procesných pravidiel a povinnosti odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj neexistencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci (pozri rozsudok z 12. októbra 2016, Land Hessen/Pollmeier Massivholz, C‑242/15 P, neuverejnený, EU:C:2016:765, bod 28 a citovanú judikatúru).
97
V prvom rade treba zdôrazniť, že Komisia v odôvodnení 61 napadnutého rozhodnutia ako východisko svojho preskúmania spresnila, že nevykonala svoje vlastné posúdenie správnych výšok finančných zábezpek podľa smernice 2006/21, ale svoje posúdenie obmedzila na preskúmanie existujúcich dôkazov o nedostatočnosti niektorých finančných zábezpek, keďže súbor nepriamych dôkazov naznačoval, že suma finančných zábezpek stanovených verejnými orgánmi v rokoch 2006 a 2008 bola naozaj nižšia, ako vyžadovala príslušná právna úprava.
98
Tento prístup je odôvodnený mierou voľnej úvahy, ktorá je priznaná členským štátom pri určení sumy zábezpeky, pre ktorú článok 14 smernice 2006/21 poskytuje iba usmernenia alebo kritériá, ktoré členské štáty musia zohľadniť pri jej výpočte. Komisia tak v prejednávanej veci nemohla samostatne určiť primeranú sumu zábezpeky bez toho, aby prekročila medze svojej právomoci. Tvrdeniu žalobkyne, že Komisia porušila svoju povinnosť starostlivosti, pretože samostatne neurčila sumu zábezpeky, preto nemožno vyhovieť.
99
V druhom rade, keďže Komisii boli predložené nepriame dôkazy, že určená suma zábezpeky bola neprimerane nízka, bola Komisia podľa judikatúry pripomenutej v bodoch 92 a 93 vyššie oprávnená preskúmať dané vnútroštátne opatrenie s prihliadnutím na pravidlá štátnej pomoci, a to na základe informácií, ktoré jej boli poskytnuté počas správneho konania.
100
Po prvé Komisia zohľadnila rozsudok, ktorý vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska) 11. októbra 2011, v ktorom tento súd rozhodol, že plán obnovy lokality Sallent/Balsareny bol neúplný, a stanovená výška zábezpeky týkajúcej sa tejto lokality bola príliš nízka.
101
V tejto súvislosti sa žalobkyni nedarí svojimi tvrdeniami preukázať, že Komisia sa dopustila pochybenia, keď vo svojom posúdení zohľadnila tento rozsudok. Ako správne zdôrazňuje Komisia, vnútroštátny súd poverený výkladom a uplatňovaním vnútroštátneho práva bol v najlepšej pozícii posúdiť, či bol plán obnovy pre dotknutú banskú lokalitu dostatočný s prihliadnutím na uplatniteľnú vnútroštátnu právnu úpravu. V napadnutom rozhodnutí Komisia podrobne analyzuje uvedený rozsudok. V odôvodnení 62 uvedeného rozhodnutia Komisia zdôrazňuje, že vnútroštátny súd sa domnieval, že suma zábezpeky nespĺňa právne a regulačné parametre, ktoré sú stanovené v článku 8 ods. 2 katalánskeho zákona č. 12/1981 a v dekréte č. 202/1994, a že aj v prípade neexistencie nezvratného dôkazu na určenie správnej sumy, bolo možné dospieť k záveru, že suma, ktorá bola stanovená, bola zjavne nedostatočná a v rozpore s týmito ustanoveniami, a že nariadil vnútroštátnym orgánom, aby určili novú výšku finančnej zábezpeky.
102
Ani vnútroštátny súd teda neurčil sumu zábezpeky, ktorá by bola správna. Práve príslušné vnútroštátne orgány zmenili a znovu stanovili túto sumu na základe pripomienok uvedeného súdu. V odôvodnení 62 napadnutého rozhodnutia sa spresňuje, že vnútroštátne orgány príslušné na stanovenie sumy zábezpeky sa pri revízii týchto súm opierali o rozsudok, ktorý 11. októbra 2011 vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), čo potvrdzuje význam uvedeného rozsudku pri posúdení, ktoré bola povinná urobiť Komisia. Okrem toho bol uvedený rozsudok v odvolacom konaní potvrdený rozsudkom, ktorý 9. júla 2014 vyhlásil Tribunal Supremo (Najvyšší súd).
103
Okrem toho, hoci Komisia nie je viazaná rozhodnutiami vnútroštátnych súdov (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci Lucchini, C‑119/05, EU:C:2006:576, bod 24), je jej určite dovolené, aby ich zohľadnila, ak sa domnieva, že sú relevantné pre jej posúdenie.
104
V každom prípade treba uviesť, že Komisia sa neriadila len rozsudkom, ktorý 11. októbra 2011 vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), ale zohľadnila ho v rámci súhrnu nepriamych dôkazov, ktoré mala k dispozícii a ktoré preukazovali nedostatočnosť súm finančných zábezpek zriadených žalobkyňou.
105
K tvrdeniu žalobkyne týkajúcemu sa údajného pochybenia, ktorého sa Komisia dopustila v odôvodnení 64 napadnutého rozhodnutia, keď analogicky uplatnila závery rozsudku, ktorý vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), na výpočet sumy finančnej zábezpeky týkajúcej sa lokality Súria, hoci tento rozsudok sa týkal iba lokality Sallent/Balsareny, treba uviesť, že ako zdôrazňuje Komisia, pričom žalobkyňa to nepopiera, žalobkyňa nepredložila, a to ani v konaní o prejednávanej žalobe, žiadne nepriame dôkazy, ktoré by mohli preukazovať, že určenie sumy zábezpeky pre túto druhú lokalitu sa malo riadiť inými kritériami výpočtu, než boli identifikované vo vyššie uvedenom rozsudku. Keďže neexistujú iné okolností, na základe ktorých by mohla Komisia pochybovať o možnosti uplatniť uvedené kritériá aj na lokalitu Súria, alebo ktoré by zdôrazňovali rozdiely medzi plánmi obnovy potrebnými pre tieto dve ťažobné lokality, žalobkyňa nemôže spochybňovať analogické uplatnenie kritérií uvedených v rozsudku Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska) na lokalitu Súria.
106
Predovšetkým nemožno vyhovieť výhrade žalobkyne, ktorá má spochybniť záver Komisie, podľa ktorého revízia sumy zábezpeky týkajúcej sa lokality Súria zo strany príslušných orgánov v roku 2015 nie je nepriamym dôkazom toho, že aj jej suma bola stanovená príliš nízko, ale, ako to uviedla Komisia, predstavovala bežnú pravidelnú revíziu tejto sumy. Žalobkyňa nepodopiera toto tvrdenie žiadnym vysvetlením metódy pravidelnej revízie zábezpek, intervalov, v ktorých sa tieto revízie vykonávajú, alebo toho, že revízia z roku 2015 bola naozaj jednou z týchto pravidelných revízií, ani žiadnym dôkazom, ktorý by mohol preukázať toto tvrdenie.
107
Podľa judikatúry pripomenutej v bode 93 vyššie nemožno Komisii vytýkať, že nezohľadnila prípadné skutkové alebo právne okolnosti, ktoré jej mohli byť predložené počas správneho konania, ale predložené neboli, lebo Komisia nie je povinná z úradnej moci a na základe domnienok skúmať, ktoré sú také okolnosti, ktoré jej mohli byť predložené.
108
Po druhé, ako je uvedené v odôvodnení 66 napadnutého rozhodnutia, Komisia zohľadnila iné dôkazy potvrdzujúce záver, ku ktorému dospeli vnútroštátne súdy, podľa ktorého bola výška sporných finančných zábezpek príliš nízka. Komisia najmä preskúmala oficiálne prepisy z vypočutia pred environmentálnym výborom katalánskeho parlamentu z 2. októbra 2013 s vyhláseniami generálnej riaditeľky pre životné prostredie katalánskej autonómnej vlády, podľa ktorej boli uvedené zábezpeky zjavne nedostatočné.
109
Žalobkyňa napáda zohľadnenie týchto diskusií, pretože samotná Komisia sa domnievala, že s nimi bolo potrebné zaobchádzať opatrne. Treba však uviesť, že hoci Komisia nepovažovala za vhodné zohľadniť uvedené diskusie, pokiaľ ide o určenie presnej sumy zábezpek, mohla zohľadniť vyhlásenie spomenuté v bode 108 vyššie ako nepriamy dôkaz potvrdzujúci záver, podľa ktorého bola suma zábezpek príliš nízka.
110
Po tretie Komisia zohľadnila štúdiu expertov na životné prostredie z augusta 2012, konkrétne štúdiu ERF predloženú sťažovateľom, ktorá analyzovala existujúci vplyv ťažobných lokalít v oblasti Bages (Španielsko), v ktorej sa nachádzajú ťažobné lokality žalobkyne, na životné prostredie a opatrenia prijaté verejnými orgánmi na obmedzenie tohto vplyvu. Okrem toho táto štúdia formulovala odhady budúceho vývoja celkového množstva materiálu nahromadeného v odpadových haldách, pričom dospela k záveru, že environmentálny vplyv týchto hald je značný a v budúcnosti bude ďalej narastať. Táto štúdia analyzovala aj rôzne možnosti obnovy iných potašových prevádzok a ich náklady, pričom dospela k záveru, že najvhodnejšou metódou pre lokality žalobkyne bolo zakrytie odpadových hald.
111
Žalobkyňa napáda zohľadnenie tejto štúdie, pričom spochybňuje jej spoľahlivosť, úplnosť, vedeckú presnosť a použitú metódu analýzy, a po prvýkrát na Všeobecnom súde predkladá inú štúdiu, ktorú sama objednala, a to znalecký posudok Amphos, ktorý poukazuje na nedostatky štúdie ERF.
112
V tejto súvislosti treba na jednej strane pripomenúť, že v prvom rade podľa judikatúry uvedenej v bode 92 vyššie žalobkyňa nemôže Komisii vytýkať, že nezohľadnila nedostatky štúdie ERF, ktoré boli identifikované v znaleckom posudku Amphos, pretože tento posudok sa nenachádzal medzi dôkazmi, ktoré mala Komisia k dispozícii v čase, keď prijala napadnuté rozhodnutie. Okrem toho treba rovnako ako Komisia uviesť, že predmetom tohto posudku bola iba technická analýza štúdie ERF, ako to uvádza jeho názov, a tento posudok nemal iný samostatný obsah. Znalecký posudok Amphos navyše nenavrhol iné sumy zábezpek, než napokon zohľadnila Komisia na základe štúdie ERF. Žalobkyňa teda nepreukázala, ako údajné pochybenia obsiahnuté v štúdii ERF ovplyvnili určenie správnej sumy sporných zábezpek.
113
Na druhej strane, pokiaľ žalobkyňa tvrdí, že Komisia už počas konania pred podaním žaloby mala k dispozícii jej pripomienky poukazujúce na údajné nedostatky štúdie ERF, treba podľa judikatúry pripomenutej v bodoch 95 a 96 vyššie rovnako ako Komisia uviesť, že posúdenie Komisie týkajúce sa metódy, na ktorej sa zakladala štúdia ERF, spočívajúcej v identifikácii rôznych možností obnovy a medzi nimi najvhodnejšej možnosti pre dané lokality, a následnom výpočte pravdepodobných nákladov, ktoré by táto metóda so sebou priniesla, nie je zjavne nesprávne. Ako správne zdôrazňuje Komisia, kráľovský dekrét č. 975/2009, na ktorom sa zakladala štúdia ERF, ako aj dekrét č. 202/1994, ktorý mal byť podľa žalobkyne zohľadnený ako základ uvedenej štúdie, zavádzajú súvislosť medzi výpočtom sumy zábezpek a očakávanými nákladmi na obnovu ťažobných lokalít. Navyše výpočet očakávaných nákladov vykonaný v štúdii ERF sa zakladá na analýze jednotkových nákladov jednotlivých komponentov nevyhnutných na zakrytie odpadovej haldy, ktoré vyplývajú z prieskumu trhu vykonaného expertmi u dotknutých podnikateľov a dodávateľov. Výsledky tohto výpočtu boli tiež porovnané s celkovými nákladmi na rôzne možnosti obnovy, ktoré boli odhadnuté v inej štúdii vypracovanej pre Generálne riaditeľstvo (GR) Európskej komisie pre životné prostredie. Za týchto okolností žalobkyňa nemôže Komisii vytýkať, že sa v odôvodnení 75 napadnutého rozhodnutia domnievala, že štúdia ERF bola spoľahlivá a zakladala sa na logickej metodológii a predpokladoch, a poskytovala tak vhodný základ pre formulovanie odhadu očakávaných nákladov na obnovu, a to tým skôr, že tiež porovnala výsledky tejto štúdie s výsledkami získanými pre podobné zariadenia v iných častiach sveta.
114
Nemožno sa preto domnievať, že odôvodnenie 75 napadnutého rozhodnutia obsahuje zjavne nesprávne posúdenie.
115
Po štvrté žalobkyňa tvrdí, že Komisia nepreukázala, že opatrenie bolo selektívne, teda že vnútroštátne ustanovenia upravujúce sumu sporných zábezpek boli voči nej vykladané selektívne.
116
V tejto súvislosti stačí uviesť, že opatrenie 1 bolo prijaté, ako sa uvádza v odôvodnení 60 napadnutého rozhodnutia, formou individuálnych prevádzkových povolení určených žalobkyni. Žalobkyňa preto nemôže spochybňovať, že bola jediným podnikom, na ktorý sa vzťahovalo toto opatrenie.
117
Z judikatúry však vyplýva, že požiadavka selektivity sa odlišuje podľa toho, či je predmetné opatrenie koncipované ako všeobecná schéma pomoci, alebo ako individuálna pomoc. V tomto poslednom prípade identifikácia hospodárskej výhody v zásade umožňuje predpokladať jej selektivitu (rozsudok zo 4. júna 2015, Komisia/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, bod 60; pozri rovnako v tomto zmysle rozsudok z 26. októbra 2016, Orange/Komisia, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, body 53 a 54).
118
Z uvedeného vyplýva, že Komisia sa nedopustila nesprávneho posúdenia, keď v odôvodneniach 82 až 85 napadnutého rozhodnutia dospela k záveru, že opatrenie 1 priznávalo žalobkyni selektívnu výhodu.
119
Po piate, pokiaľ ide o tvrdenie týkajúce sa údajného pochybenia pri výpočte sumy pomoci v rozpore s článkom 16 ods. 1 nariadenia 2015/1589, ktoré žalobkyňa uplatňuje subsidiárne, treba uviesť, že žalobkyňa v tomto rámci opakuje väčšinu výhrad, ktoré už boli uvedené v rámci prejednávaného žalobného dôvodu, a zamietnuté v bodoch 100 až 113 vyššie.
120
Predovšetkým treba zdôrazniť, že Komisia sa na základe výsledkov štúdie ERF domnievala, že sumy záruk tak, ako boli revidované vnútroštátnymi orgánmi v rokoch 2015 a 2016 na základe rozsudku, ktorý vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), bolo možné považovať za primerané.
121
Ako však bolo vysvetlené v bodoch 99 až 113 vyššie, Komisia sa nedopustila ani zjavne nesprávneho posúdenia, keď zohľadnila štúdiu ERF, ani nesprávneho posúdenia, keď vychádzala z rozsudkov, ktoré vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska).
122
Komisia okrem toho poznamenáva, pričom žalobkyňa to v tomto ohľade nespochybňuje, že zohľadnená suma nákladov na obnovu bola najnižšia spomedzi všetkých dostupných odhadov a že táto suma bola ešte znížená podľa článku 3 dekrétu č. 202/1994, ktorý upravoval zníženie v rozsahu 50 % pre banské činnosti, ktoré sa nevykonávajú v oblastiach osobitného prírodného záujmu.
123
Vzhľadom na uvedené nemožno tvrdeniu žalobkyne uplatnenému subsidiárne vyhovieť, a teda druhý žalobný dôvod treba zamietnuť v celom rozsahu.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásad ochrany legitímnej dôvery a právnej istoty
124
Žalobkyňa tvrdí, že aj keby sa Všeobecný súd domnieval, že opatrenie 1 predstavovalo štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom, musí zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom uložilo povinnosť vymáhať túto pomoc.
125
V prvom rade rozhodnutie o vymáhaní porušilo legitímnu dôveru žalobkyne v zákonnosť pôvodne stanovených súm finančných zábezpek. Hoci judikatúra objasnila, že podnik sa nemôže odvolávať na legitímnu dôveru, aby napadol vymáhanie protiprávnej pomoci, v prejednávanej veci existovali mimoriadne okolnosti, ktoré mohli takúto dôveru založiť. Po prvé žalobkyňa mala legitímnu dôveru v to, že nedostala protiprávnu pomoc vzhľadom na skoršie rozhodnutie Komisie vo veci, v ktorej bolo prijaté rozhodnutie SNIACE, uvedené v bode 47 vyššie, a konanie začaté proti Španielsku pre nesplnenie povinností vyplývajúcich zo smernice 2006/21. Toto konanie sa nevzťahovalo na sumu finančných zábezpek uvedených v článku 14 smernice. Aj keby sa Všeobecný súd domnieval, že tieto okolnosti nie sú dostatočné na založenie takejto dôvery, žalobkyňa tvrdí, že napriek tomu oprávnene mala takúto dôveru, keďže podmienky umožňujúce určiť, či opatrenie možno považovať za pomoc, ktorá mala byť oznámená, boli v prejednávanej veci zložité a ťažko uplatniteľné, v dôsledku čoho sa nachádzala v situácii neistoty.
126
Po druhé žalobkyňa tvrdí, že ako rozumný a starostlivý hospodársky subjekt nemohla vzhľadom na mimoriadne okolnosti uvedené v bode 125 vyššie očakávať, že Komisia sa bude domnievať, že určenie sumy finančných zábezpek, ktoré mali kryť náklady súvisiace s environmentálnymi povinnosťami, predstavuje protiprávnu pomoc. Žalobkyňa sa predovšetkým domnieva, že novosť prejednávanej veci nesúvisí s otázkou, či bola poskytnutá výhoda, ale spočíva v konštatovaní Komisie, že došlo k prevodu štátnych prostriedkov. Navyše z prechádzajúcej rozhodovacej praxe Komisie, najmä z rozhodnutia 2006/621/ES: rozhodnutie Komisie z 2. augusta 2004 o štátnej podpore, ktorú Francúzsko poskytlo spoločnosti France Télécom (Ú. v. EÚ L 257, 2006, s. 11), vyplýva, že vymáhanie protiprávnej štátnej pomoci nie je vhodné, pretože porušuje legitímnu dôveru príjemcu.
127
Po tretie v prejednávanej veci má legitímna dôvera prednosť pred akýmkoľvek verejným záujmom, ktorý by mohol existovať na vymáhaní. Príliš nízka suma zábezpek mala nanajvýš zanedbateľný vplyv na trhu, takže vymáhanie pomoci v tomto prípade nie je odôvodnené nápravou narušení hospodárskej súťaže.
128
V druhom rade žalobkyňa uvádza, že napadnuté rozhodnutie porušuje aj zásadu právnej istoty, pretože záver, podľa ktorého určenie sumy finančných zábezpek, ktorá je nedostatočná na to, aby zaručila dodržanie environmentálnych povinností, predstavuje protiprávnu štátnu pomoc, sa nezakladá na dostatočne jasnom a presnom základe z hľadiska pravidiel v oblasti štátnej pomoci a porušuje aj článok 16 nariadenia 2015/1589. Žalobkyňa sa okrem toho odvoláva aj na rozhodnutie 2009/174/ES: rozhodnutie Komisie z 21. októbra 2008 o štátnej pomoci C 35/04, ktorú poskytla Maďarská republika v prospech Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. (Ú. v. EÚ L 62, 2009, s. 14), v ktorom Komisia uprednostnila nepristúpiť k vymáhaniu protiprávnej pomoci z dôvodu, že by toto vymáhanie porušilo zásadu právnej istoty.
129
Komisia tvrdenia žalobkyne popiera.
130
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je odstránenie pomoci prostredníctvom jej vymáhania, aby sa obnovil predchádzajúci stav, logickým dôsledkom konštatovania jej protiprávnosti. Hlavným cieľom, ktorý sleduje vymáhanie protiprávne vyplatenej štátnej pomoci, je odstrániť narušenie hospodárskej súťaže spôsobené konkurenčnou výhodou získanou na základe takej pomoci. Vrátením pomoci tak jej príjemca stratí výhodu, ktorú mal voči svojim konkurentom na trhu, a obnoví sa stav pred poskytnutím pomoci (rozsudok z 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, bod 131).
131
Z tohto účelu vrátenia pomoci tiež vyplýva, že Komisia v zásade, okrem výnimočných okolností, nemôže prekročiť svoju diskrečnú právomoc, keď žiada od členského štátu, aby vymáhal sumy poskytnuté ako protiprávnu pomoc, lebo tým sa len obnoví pôvodný stav (rozsudok z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑227/01 až T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 a T‑270/01, EU:T:2009:315, bod 373).
132
Pokiaľ ide o tvrdenie založené na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery, podľa ustálenej judikatúry sa právo dovolávať sa tejto zásady vzťahuje na každú osobu podliehajúcu súdnej právomoci, u ktorej inštitúcia Únie vyvolala dôvodné očakávania tým, že tejto osobe poskytla presné uistenia (pozri rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, bod 71 a citovanú judikatúru). Takýmto uisteniami sú bez ohľadu na formu, v ktorej boli oznámené, presné, bezpodmienečné a súhlasné informácie, ktoré pochádzajú z oprávnených a spoľahlivých zdrojov. Nikto sa naopak nemôže dovolávať porušenia tejto zásady, ak neexistujú presné uistenia, ktoré mu poskytol správny orgán (pozri rozsudok zo 14. februára 2006, TEA‑CEGOS a i./Komisia, T‑376/05 a T‑383/05, EU:T:2006:47, bod 88 a citovanú judikatúru).
133
Z tejto zásady, ktorá sa uplatňuje obzvlášť v oblasti kontroly štátnej pomoci podľa článku 16 nariadenia 2015/1589 vyplýva, že na ochranu legitímnej dôvery príjemcu pomoci sa možno odvolávať pod podmienkou, že tento príjemca má k dispozícii dostatočne presné uistenia vyplývajúce z pozitívneho konania Komisie, ktoré mu umožňujú domnievať sa, že opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ (pozri analogicky rozsudok z 30. novembra 2009, France a France Télécom/Komisia, T‑427/04 a T‑17/05, EU:T:2009:474, bod 261).
134
Okrem toho treba pripomenúť, že notifikačná povinnosť predstavuje jeden zo základných prvkov systému kontroly zavedeného Zmluvou o FEÚ v oblasti štátnej pomoci. V rámci tohto systému majú členské štáty povinnosť jednak oznámiť Komisii každé opatrenie, ktorým sa má poskytnúť alebo upraviť pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a jednak nevykonať také opatrenie v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, pokiaľ uvedená inštitúcia nerozhodla o tomto opatrení s konečnou platnosťou.
135
Vzhľadom na kogentnú povahu kontroly štátnej pomoci vykonávanej Komisiou teda môžu mať podniky, ktoré sú príjemcami pomoci, v zásade legitímnu dôveru v zákonnosť pomoci len vtedy, ak im bola poskytnutá v súlade s postupom upraveným v článku 108 ZFEÚ, a starostlivý hospodársky subjekt musí byť za normálnych okolností schopný ubezpečiť sa, či bol tento postup dodržaný. Ak sa predovšetkým pomoc poskytne bez predchádzajúceho oznámenia Komisii, takže podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ je protiprávna, príjemca danej pomoci nemôže mať v takom prípade legitímnu dôveru v zákonnosť jej poskytnutia (rozsudky z 11. novembra 2004, Demesa a Territorio Histórico de Álava/Komisia, C‑183/02 P a C‑187/02 P, EU:C:2004:701, body 44 a 45, a z 8. decembra 2011, France Télécom/Komisia, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 59).
136
Judikatúra však nevylučuje možnosť, aby sa príjemca protiprávnej pomoci dovolával mimoriadnych okolností, na základe ktorých mohla byť oprávnene založená jeho dôvera v súlad tejto pomoci s právom, a v dôsledku toho vzniesol námietky proti jej vráteniu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02, EU:T:2009:314, bod 282 a citovanú judikatúru).
137
Bolo tiež rozhodnuté, že starostlivý hospodársky subjekt musí byť za normálnych okolností schopný ubezpečiť sa, že bol notifikačný postup dodržaný (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. septembra 1990, Komisia/Nemecko, C‑5/89, EU:C:1990:320, bod 14, a zo 14. januára 1997, Španielsko/Komisia, C‑169/95, EU:C:1997:10, bod 51).
138
Navyše podľa ustálenej judikatúry zásada právnej istoty vyžaduje, aby bola právna úprava Únie jasná a aby bolo jej uplatňovanie predvídateľné pre osoby podliehajúce súdnej právomoci (pozri rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, bod 71 a citovanú judikatúru).
139
V prvom rade, pokiaľ ide o údajné porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery, z judikatúry pripomenutej v bodoch 132 až 136 vyššie vyplýva, že na to, aby sa žalobkyňa mohla s úspechom dovolávať tejto zásady, musí preukázať, že dostala dostatočne presné, bezpodmienečné a súhlasné uistenia vyplývajúce z pozitívneho konania Komisie, ktoré jej umožňujú domnievať sa, že opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc alebo existenciu mimoriadnych okolností, na základe ktorých mohla byť oprávnene založená jej dôvera v súlad tejto pomoci s právom.
140
V prejednávanej veci sa žalobkyňa v podstate odvoláva na jednej strane na rozhodnutie SNIACE uvedené v bode 47 vyššie, pretože Komisia mala údajne v tejto veci dospieť k záveru, že opomenutie Španielska zabezpečiť dodržanie zákonných povinností v oblasti životného prostredia nepredstavovalo štátnu pomoc, keďže so sebou neprinášalo žiadny prevod prostriedkov, a na druhej strane na konanie začaté Komisiou proti Španielsku pre nesplnenie povinností vyplývajúcich zo smernice 2006/21 a 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (Ú. v. ES L 327, 2000, s. 1; Mim. vyd. 15/005, s. 275), pretože toto konanie sa nevzťahovalo na stanovenie súm finančných zábezpek, ktoré by boli vzhľadom na článok 14 smernice 2006/21 príliš nízke. Podľa žalobkyne teda nič neumožňovalo domnievať sa, že podľa Komisie priznávalo vykonanie tejto smernice španielskymi orgánmi výhodu v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
141
Treba však po prvé uviesť, že predchádzajúce rozhodnutie nemôže predstavovať presné, bezpodmienečné a súhlasné uistenia, pretože nemalo analyzovať konkrétnu situáciu žalobkyne.
142
V každom prípade, pokiaľ ide o predchádzajúcu prax, v bode 79 vyššie už bolo pripomenuté, že táto prax nezaväzovala Komisiu, ktorá mala založiť svoje posúdenie iba na príslušných právnych ustanoveniach Zmluvy o FEÚ a sekundárneho práva.
143
Vzhľadom na uvedené sa žalobkyňa nemôže odvolávať na predchádzajúce rozhodnutie vo veci SNIACE ani z dôvodu presných, bezpodmienečných a súhlasných uistení, ani z dôvodu mimoriadnych okolností.
144
Pokiaľ ide po druhé o konanie o nesplnení povinnosti začaté proti Španielsku pre porušenia smerníc 2006/21 a 2000/60, treba rovnako ako Komisia zdôrazniť, že skutočnosť, že Komisia sa neodvolala na porušenie článku 107 ZFEÚ v tomto konaní, ktoré malo iný predmet, a to porušenie environmentálne právnej úpravy Únie, nemohla založiť u žalobkyne legitímnu dôveru v to, že Komisia už nepristúpi k preskúmaniu iných aspektov, ktoré by mohli predstavovať porušenie článku 107 ZFEÚ.
145
Skutočnosť, že Komisia sa v konaní uvedenom v bode 144 vyššie neodvolala na porušenie pravidiel v oblasti štátnej pomoci vo vzťahu k príliš nízkym finančným zábezpekám poskytnutým príjemcom opatrenia, teda nemôže predstavovať ani presné, bezpodmienečné a súhlasné uistenia, ani mimoriadnu okolnosť, ktorá by mohla u žalobkyne založiť akúkoľvek legitímnu dôveru v súlad opatrenia 1 s právom.
146
Pokiaľ ide po tretie o tvrdenie žalobkyne, že v prejednávanej veci má vzhľadom na nízku sumu pomoci legitímna dôvera prednosť pred akýmkoľvek verejným záujmom na vymáhaní, stačí na jednej strane pripomenúť, že podľa článku 16 ods. 1 nariadenia 2015/1589 je Komisia v zásade povinná rozhodnúť, že štát bude vymáhať pomoc, ak konštatovala jej protiprávnosť, a že toto ustanovenie neupravuje hranicu, pod ktorou by Komisia mala voľnú úvahu, pokiaľ ide o rozhodnutie o vymáhaní.
147
Na druhej strane, ako bolo uvedené v bode 130 vyššie, pomoc musí byť vymáhaná preto, aby boli obnovené podmienky hospodárskej súťaže na vnútornom trhu. Keďže na nízku sumu pomoci nemožno hľadieť tak, že vylučuje narušenie hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júla 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, bod 81 a citovanú judikatúru), nemôže ani odôvodniť rozhodnutie nevymáhať uvedenú pomoc.
148
Tvrdeniu žalobkyne preto nemožno vyhovieť.
149
V druhom rade, pokiaľ ide o údajné porušenie zásady právnej istoty, z rovnakých dôvodov, ako boli uvedené v bodoch 141 až 145 a 147 vyššie, sa nemožno podľa judikatúry pripomenutej v bode 138 vyššie domnievať, že kvalifikácia zníženia nákladov zaťažujúcich rozpočet žalobkyne spôsobeného určením príliš nízkych finančných zábezpek ako pomoci bola pre žalobkyňu nepredvídateľná, a teda v rozpore so zásadou právnej istoty.
150
Pokiaľ žalobkyňa spresňuje, že údajná novosť a nepredvídateľnosť kvalifikácie vykonanej Komisiou spočíva v konštatovaní, že opatrenie 1 malo za následok prevod štátnych prostriedkov, treba sa domnievať, že ani záver, podľa ktorého opatrenie 1 zahŕňalo zvýšenie rizika pre štátny rozpočet, a to vzhľadom na subsidiárnu povinnosť štátu zakročiť pri plnení environmentálnych povinností žalobkyne, nebol napriek neexistencii totožných predchádzajúcich rozhodnutí v rozhodovacej praxi Komisie nepredvídateľný pre pozorný a obozretný hospodársky subjekt. Opatrenie 1 nevyhnutne malo za následok zvýšenie rizika pre štát, že bude musieť zakročiť v prípade platobnej neschopnosti žalobkyne na základe príslušnej právnej úpravy, ktorú žalobkyňa poznala.
151
Pokiaľ sa okrem toho žalobkyňa odvoláva na predchádzajúce rozhodnutie Komisie vo veci Postabank uvedené v bode 128 vyššie, v ktorom Komisia rozhodla o nevymáhaní spornej pomoci z dôvodu, že vymáhanie by odporovalo zásade právnej istoty, toto tvrdenie treba zamietnuť na jednej strane na základe analógie s judikatúrou pripomenutou v bode 79 vyššie, a na druhej strane po zvážení významných skutkových rozdielov medzi prejednávanou vecou a vecou Postabank. Stačí rovnako ako Komisia uviesť, že vec Postabank sa vyznačovala veľmi osobitým kontextom pristúpenia Maďarska k Únii, a neistoty hospodárskych subjektov týkajúcej sa povinností, ktoré to so sebou prinášalo. Naproti tomu v prejednávanej veci si bola žalobkyňa už od rozsudku, ktorý 11. októbra 2011 vyhlásil Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Vyšší súd Katalánska), vedomá toho, že výška poskytnutých finančných zábezpek bola príliš nízka na vhodnú obnovu jej ťažobných lokalít.
152
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že tretí žalobný dôvod musí byť zamietnutý v celom rozsahu.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ spočívajúcom v tom, že Komisia sa domnievala, že opatrenie 4 priznávalo selektívnu výhodu
153
Žalobkyňa tvrdí, že Komisia nepreukázala ani to, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns patrilo medzi jej environmentálne povinnosti, ani to, že náklady vynaložené španielskymi verejnými orgánmi boli nákladmi, ktoré by musela vynaložiť žalobkyňa, ak by zakrytie odpadovej haldy nezabezpečili tieto orgány, a v podstate napáda odôvodnenie 138 napadnutého rozhodnutia. Podľa žalobkyne mala Komisia preukázať, že jej finančná situácia bola vďaka opatreniu 4 lepšia, než by bola bez neho. Takáto analýza mala byť vykonaná na základe posúdenia presnej pôsobnosti a rozsahu zákonných povinností žalobkyne a nákladov nevyhnutných na ich splnenie. Jediná povinnosť, ktorú mala žalobkyňa podľa článku 121 španielskeho zákona o baniach, bola povinnosť prijať opatrenia na obnovu. Žalobkyňa takéto opatrenia prijala. Keďže rozhodnutie španielskych orgánov zakryť odpadovú haldu Vilafruns spôsobilo oveľa vyššie náklady ako náklady, ktoré odhadla v pláne obnovy, nachádza sa žalobkyňa v menej priaznivej (a nie priaznivejšej) situácii, než v akej by bola, ak by k zakrytiu odpadovej haldy Vilafruns nedošlo. Žalobkyni teda nebola poskytnutá žiadna výhoda.
154
Žalobkyňa spresňuje, že Komisia nepreukázala, že financovanie zakrytia odpadovej haldy Vilafruns skutočne zlepšilo jej finančnú situáciu, alebo zmiernilo obvyklú záťaž pre jej rozpočet. Žalobkyňa navyše pripomína, že bane odpadovej haldy Vilafruns už neboli aktívne, a teda že táto halda už nevytvárala odpad alebo ďalšie riziko znečistenia. Komisia navyše nepodložila svoje tvrdenie, podľa ktorého žalobkyňa podstupuje riziko, že jej vznikne občianskoprávna a trestnoprávna zodpovednosť v súvislosti s baňou, ktorá na rozdiel od jej ostatných baní už nebola aktívna. Súdne rozhodnutia, na ktoré odkazuje odôvodnenie 138 napadnutého rozhodnutia, sú teda irelevantné pri podložení akéhokoľvek rizika vzniku zodpovednosti v súvislosti s baňami Vilafruns, ktoré tak zostáva čisto hypotetické. Okrem toho skutočnosť, že zakrývanie odpadových háld bolo bežnou praxou v iných členských štátoch, je irelevantná na účely podloženia záveru, že žalobkyňa mala povinnosť prijať okrem opatrení, ktoré boli uvedené v jej pláne obnovy z roku 2008, aj ďalšie opatrenia.
155
Komisia okrem toho nepodložila tvrdenie, podľa ktorého mala zo zvýšenej ochrany v každom prípade prospech žalobkyňa z dôvodu zníženia rizika znečistenia a povinnosti platiť náhradu prípadných škôd na životnom prostredí. Komisia navyše nijako nepodložila záver, ku ktorému dospela v odôvodnení 159 napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého opatrenia uvedené žalobkyňou v jej pláne obnovy nezaručujú primeranú úroveň ochrany životného prostredia. Okrem toho zakrytie odpadovej haldy Vilafruns znížilo jej ekonomickú hodnotu, keďže hospodársky subjekt, ktorý by sa potenciálne zaujímal o jej nadobudnutie, by nemohol ťažiť soľ nachádzajúcu sa v tejto odpadovej halde. Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že Komisia z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že žalobkyni bola opatrením 4 priznaná hospodárska výhoda.
156
Komisia tvrdenia žalobkyne popiera.
157
Podľa ustálenej judikatúry pojem „pomoc“ zahŕňa nielen pozitívne plnenia, ako sú subvencie, ale aj zásahy, ktoré v rôznych formách znižujú výdavky, ktoré obvykle zaťažujú rozpočet podniku, a tak síce nie sú subvenciami v úzkom zmysle slova, ale majú rovnakú povahu a účinky (pozri rozsudok z 20. septembra 2017, Komisia/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, bod 20 a citovanú judikatúru). Za pomoc sa považujú aj všetky zásahy štátu, ktoré sú bez ohľadu na formu spôsobilé priamo alebo nepriamo zvýhodniť podniky, alebo ktoré treba považovať za hospodársku výhodu, ktorú by podnik príjemca za normálnych trhových podmienok nezískal (rozsudky z 24. júla 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, bod 84, a z 8. septembra 2011, Komisia/Holandsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 87).
158
Pri preskúmaní toho, čo predstavuje výhodu, musí teda Komisia posúdiť, či bola žalobkyňa priamo alebo nepriamo zvýhodnená, alebo či získala výhodu, ktorú by za normálnych trhových podmienok nezískala.
159
V prejednávanej veci sa Komisia v odôvodnení 138 napadnutého rozhodnutia domnievala, že bez ohľadu na rozsah povinností žalobkyne súvisiacich s odpadovou haldou Vilafruns bolo neprijateľné, aby verejná investícia vo výške 7,9 milióna eur do výrazne lepšej environmentálnej ochrany, v zásade rovnocennej obnove lokality, bez akýchkoľvek investičných nákladov pre žalobkyňu, nepriniesla žalobkyni žiadnu hospodársku výhodu.
160
Komisia navyše spresnila, že ak by sa táto pomoc neposkytla, alternatívne opatrenia by nezabezpečili takú účinnú a dlhotrvajúcu ochranu a vystavili by žalobkyňu riziku, že bude musieť znášať následky znečistenia, a teda že výstavba zariadenia platená z verejných zdrojov umožnila žalobkyni lepšie zabrániť znečisteniu, znížiť svoje budúce environmentálne riziká a uľahčila dlhotrvajúcu obnovu odpadovej haldy.
161
Žalobkyňa napáda toto posúdenie, pričom sa v podstate domnieva, že opatrenie spočívajúce v zakrytí odpadovej haldy Vilafruns bolo nezávislým rozhodnutím verejných orgánov, ktoré išlo nad rámec jej environmentálnych povinností a ktoré nebola povinná prijať, a teda že nemožno tvrdiť, že z neho získala výhodu.
162
V prvom rade však nie je sporné, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns predstavovalo účinné a dlhotrvajúce opatrenie ochrany proti znečisteniu. Žalobkyňa na pojednávaní potvrdila, že nespochybňuje tento záver, a obmedzila sa na tvrdenie, že opatrenia obnovy uvedené v jej pláne z roku 2008 zabezpečovali rovnako účinnú ochranu. Žalobkyňa teda ani netvrdila, že opatrenie spočívajúce v zakrytí odpadovej haldy bolo neprimerané.
163
V druhom rade skutočnosť, že zakrytie odpadovej haldy predstavovalo účinné, dlhotrvajúce a primerané opatrenie na boj proti znečisteniu sama osebe znamená, že toto opatrenie prispelo k riešeniu problému znečistenia, ktorého dôsledky by niesla žalobkyňa. Bez ohľadu na konkrétne povinnosti, a najmä technicky dostatočné alebo vhodnejšie opatrenia na zabezpečenie obnovy lokality Vilafruns treba uviesť, že podľa príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy a právnej úpravy Únie, ako aj podľa kúpnej zmluvy o predaji zariadenia žalobkyni, ktoré sú uvedené v odôvodneniach 131 až 136 napadnutého rozhodnutia, mala žalobkyňa všeobecnú zodpovednosť za priebežnú nápravu prípadných negatívnych dôsledkov znečistenia a správy uvedeného zariadenia.
164
Z uvedeného vyplýva, že tvrdenia žalobkyne, že nemá povinnosť zakryť odpadovú haldu, alebo prijať nákladnejšie opatrenia na obnovu než jednoduché obmedzujúce opatrenia uvedené v jej pláne obnovy z roku 2008, ktoré boli podľa jej názoru dostatočné na to, aby splnila svoje zákonné environmentálne povinnosti, pretože lokalita Vilafruns už nebola aktívna, sú irelevantné pri posúdení existencie výhody, ktorá jej mala vyplynúť z opatrenia 4, a to vzhľadom na to, že zakrytie odpadovej haldy bolo účinným a dlhotrvajúcim opatrením, ktoré žalobkyni umožnilo, aby už na veľmi dlhé obdobie nemusela prijať žiadne iné opatrenia na ochranu životného prostredia.
165
V treťom rade štátny zásah predstavovaný investíciou vo výške 7,9 milióna eur určenou na zakrytie odpadovej haldy Vilafruns, o ktorom rozhodli a v celom rozsahu ho financovali verejné orgány, predstavuje rovnako ako subvencia pozitívne plnenie, ktoré má nevyhnutne za následok výhodu pre žalobkyňu, ktorá vďaka zakrytiu odpadovej haldy už nebude musieť na veľmi dlhé obdobie vykonať žiadne iné opatrenie na obnovu. Aj keby okrem toho obmedzujúce opatrenia uvedené v pláne obnovy z roku 2008 mohli krátkodobo zabezpečiť kontrolu únikov z odpadovej haldy, ako to tvrdí žalobkyňa, nič to nemení na tom, že ak by žalobkyňa musela v strednodobom alebo dlhodobom horizonte prijať ďalšie významnejšie opatrenia, musela by v budúcnosti znášať ich náklady. Opatrenie 4 teda nepopierateľne zvýhodnilo žalobkyňu tým, že znížilo budúce riziká pre životné prostredie spojené s lokalitou Vilafruns.
166
Pokiaľ žalobkyňa tvrdí, že Komisia nepreukázala tieto budúce riziká, treba na jednej strane uviesť, že rozsah týchto rizík nemohla Komisia predvídať alebo vyčísliť. V odôvodnení 158 napadnutého rozhodnutia Komisia uznala, že žiadne konkrétne ustanovenie Únie nestanovuje úroveň ochrany, ktorú by mala odpadová halda Vilafruns dosiahnuť z environmentálneho hľadiska. Na druhej strane z tohto dôvodu sa Komisia oprela o dve vnútroštátne súdne rozhodnutia, v ktorých bola žalobkyňa v súvislosti s inými banskými lokalitami uznaná zodpovednou tak na občianskoprávnej, ako aj trestnoprávnej úrovni za škody na životnom prostredí spôsobené únikmi z banských lokalít, pre ktoré boli prijaté iba „mierne“ opatrenia, aby z toho v skutočnosti vyvodila, že takéto budúce riziká mohli existovať aj v prípade lokality Vilafruns. Komisia sa navyše domnievala, že aj v iných krajinách boli na vyriešenie pretrvávajúcich problémov s únikmi z potašových baní prijaté opatrenia spočívajúce v zakrytí odpadovej haldy. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, bola Komisia oprávnená zohľadniť tieto informácie, aby určila, či aj v prípade odpadovej haldy Vilafruns pravdepodobne existovali budúce riziká, aj keď ich nebola schopná presne vyčísliť.
167
Vo štvrtom rade treba zdôrazniť, že v každom prípade, aj keby Komisia v napadnutom rozhodnutí nepreukázala budúce rizika, z odôvodnení 159 a 162 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia uznala, že pokiaľ ide o dodržiavanie jej environmentálnych povinností, žalobkyňa sa správala úplne v súlade so zákonom a že prostredníctvom opatrenia 4 sa štát rozhodol prijať vyššiu úroveň ochrany životného prostredia, než bolo nevyhnutné v čase prijatia napadnutého rozhodnutia. Uvedené opatrenie bolo súčasťou pilotného projektu, ktorého cieľom bolo overiť správnosť metódy zakrývania odpadových háld pri riešení problémov životného prostredia v regióne Llobregat (Španielsko), a teda bolo vo všeobecnom verejnom záujme.
168
Po prvé štát sa môže rozhodnúť, že bude uplatňovať vyššiu úroveň ochrany životného prostredia, ako je požadované minimum, a tým skôr sa môže rozhodnúť, že vo všeobecnom verejnom záujme prijme opatrenia, ktoré ešte nie sú v danom okamihu nevyhnutné, ale môžu sa stať nevyhnutnými v budúcnosti. Napriek tomu žalobkyňa ako podnik, ktorý je vlastníkom lokalít dotknutých štátnym opatrením, nie je oslobodená od úhrady nákladov na uvedené opatrenia.
169
Ako pripomína bod 9 usmernení z roku 2008, členské štáty môžu v oblasti ochrany životného prostredia stanoviť požiadavky, ktoré idú nad rámec požiadaviek Únie, aby znížili na maximum negatívne vonkajšie vplyvy spôsobené hospodárskymi činnosťami, ktoré sú z dôvodu znečistenia, ktoré vytvárajú, škodlivými pre životné prostredie.
170
Podľa „zásady znečisťovateľ platí“, na ktorú odkazujú body 7 a 8 usmernení z roku 2008, je možné napraviť tieto negatívne vonkajšie vplyvy zabezpečením, že znečisťovateľ platí za znečistenie, ktoré spôsobí, čo znamená úplnú internalizáciu environmentálnych nákladov zo strany znečisťovateľa, pričom cieľom je zabezpečiť, aby súkromné náklady (vynaložené podnikom) odrážali skutočné náklady na hospodárske činnosti pre spoločnosť. Zásadu „znečisťovateľ platí“ možno implementovať buď stanovením záväzných environmentálnych noriem, alebo trhovými nástrojmi. Niektoré z trhových nástrojov môžu zahŕňať poskytnutie štátnej pomoci všetkým alebo len niektorým podnikom, na ktoré sa uplatňujú. Členské štáty môžu podľa bodu 10 usmernení z roku 2008 chcieť využívať štátnu pomoc práve s cieľom vytvoriť na individuálnej úrovni stimuly na dosiahnutie vyššej úrovne ochrany životného prostredia, než vyžadujú normy Únie, alebo na posilnenie ochrany životného prostredia v prípade neexistencie takýchto noriem.
171
Po druhé podľa príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy, a to predovšetkým článku 121 španielskeho zákona o baniach, musí vlastník bane, ktorá už nie je aktívna, dodržať plány obnovy schválené orgánmi zodpovednými za banské činnosti. Treba sa domnievať, že v prejednávanej veci príslušné orgány schválili opatrenie spočívajúce v zakrytí odpadovej haldy Vilafruns.
172
V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia zohľadnila okolnosť, že Španielsko si zvolilo vyššiu úroveň ochrany životného prostredia, a vyvodila z toho dôsledky pri preskúmaní zlučiteľnosti pomoci práve tým, že dospela k záveru, že od podniku treba podľa usmernení z roku 2008 vymáhať iba sumu 3985109,70 eura, a nie celú štátnu investíciu dosahujúcu 7887571 eur.
173
V piatom rade, pokiaľ žalobkyňa tvrdí, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns skôr zhoršilo jej ekonomickú situáciu, pretože po tomto opatrení odpadová halda stratila svoju hospodársku hodnotu, keďže ju už nebolo možné využívať na ťažbu a predaj soli, stačí uviesť, že žalobkyňa nepreukázala, ani nedoložila výšku príjmov, ktoré mala stratiť, ani to, či tieto prípadné príjmy mali byť porovnané s nákladmi na obnovu, ktoré by musela zabezpečiť počas prevádzkovania.
174
V každom prípade údajné zníženie hodnoty odpadovej haldy Vilafruns nemôže mať vplyv na zistenie existencie výhody, pokiaľ toto zníženie hodnoty nie je ekonomicky významnejšie, ako je výhoda vyplývajúca z jej trvalej obnovy, čo žalobkyňa nijako nepreukázala.
175
Z uvedeného vyplýva, že štvrtý žalobný dôvod musí byť zamietnutý.
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 16 ods. 1 nariadenia 2015/1589 spočívajúcom v tom, že Komisia nesprávne určila výšku prípadnej pomoci vyplývajúcej z opatrenia 4
176
Žalobkyňa tvrdí, že v prípade, ak by mal Všeobecný súd dospieť k záveru, že opatrenie 4 predstavovalo pomoc, napadnuté rozhodnutie porušilo článok 16 nariadenia 2015/1589, pretože nesprávne určilo výšku tejto údajnej štátnej pomoci. Komisia nesprávne zohľadnila investičné náklady zaplatené verejnými orgánmi za zakrytie odpadovej haldy, zvýšené o prevádzkové príjmy vyplývajúce z tejto investície a znížené o náklady na údržbu a prevádzku vynaložené príjemcom z dôvodu investície. Komisia však mala zohľadniť nanajvýš sumu vyplývajúcu z hospodárskej výhody zodpovedajúcu sumám, ktoré by žalobkyňa musela vynaložiť na opatrenia na obnovu, ktoré bola povinná vykonať v rámci svojho plánu z roku 2008 v rozsahu, v akom tieto náklady presiahli náklady na údržbu a prevádzku spojené s opatrením 4. Táto suma bola nulová a Komisia teda mala dospieť k záveru, že nebola poskytnutá výhoda. Žalobkyňa opakuje, že zakrytie odpadovej haldy Vilafruns jej naopak spôsobilo stratu príjmov a nákladov obetovanej príležitosti z dôvodu nemožnosti ťažiť soľ obsiahnutú v tejto odpadovej halde.
177
Komisia tvrdenia žalobkyne popiera.
178
Prejednávaný žalobný dôvod úzko súvisí so štvrtým žalobným dôvodom a bol žalobkyňou k nemu subsidiárne uvedený.
179
Na úvod treba zdôrazniť, ako bolo uvedené v bode 172 vyššie, že Komisia zohľadnila skutočnosť, že opatrenie 4 bolo opatrením na zlepšenie ochrany životného prostredia, o ktorom rozhodli verejné orgány, aby zabezpečili vyššiu úroveň ochrany, ako vyžadovali normy Únie, a ktoré teda išlo nad rámec potrieb existujúcich v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, čo Komisia v podstate sama uznáva v odôvodnení 162 napadnutého rozhodnutia.
180
Vzhľadom na uvedené sa Komisia v odôvodnení 157 napadnutého rozhodnutia najprv domnievala, že môže uplatniť bod 3.1.1 usmernení z roku 2008, podľa ktorého investičnú pomoc, ktorá podnikom umožňuje prekročiť úroveň ochrany životného prostredia stanovenú normami Únie, alebo zvýšiť túto úroveň, ak neexistujú takéto normy, možno považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
181
V súlade s bodom 80 usmernení z roku 2008 Komisia pri určení sumy oprávnených nákladov v odôvodneniach 161 a 162 napadnutého rozhodnutia zohľadnila mimoriadne investičné náklady potrebné na dosiahnutie úrovne ochrany životného prostredia, ktorá je vyššia ako tá, ktorú by bol podnik dosiahol bez akejkoľvek pomoci (teda rozdiel medzi sumou štátnej investície a plánovanými nákladmi na obmedzujúce opatrenia uvedené v pláne obnovy z roku 2008). V odôvodnení 165 napadnutého rozhodnutia Komisia od tejto sumy odpočítala prevádzkové príjmy, ktoré pre neaktívnu lokalitu, akou bola Vilafruns, dosahovali nulu a pripočítala prevádzkové náklady za prvých päť rokov. Komisia takto dospela k záveru, že celková suma oprávnených nákladov dosahovala 7804922,60 eura.
182
Na základe uplatnenia maximálnej hranice povolenej pre veľké podniky sa napokon Komisia v odôvodneniach 171 a 172 napadnutého rozhodnutia domnievala, že 50 % oprávnených nákladov, teda sumu 3902461,30 eura bolo možné považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom, čím sa suma pomoci, ktorú bolo treba vymáhať, znížila na 3985109,70 eura.
183
Komisia preto nariadila vymáhanie pomoci, ktorú predstavuje opatrenie 4, od žalobkyne iba v rozsahu 3985109,70 eura.
184
V prvom rade sa žalobkyňa odvoláva na chybu pri výpočte sumy pomoci, ktorú predstavuje opatrenie 4 a ktorá má spočívať v tom, že Komisia ako východiskový bod pri tomto výpočte nezohľadnila jej plán obnovy z roku 2008, ale investíciu vo výške 7,9 milióna eur, ktorú vynaložilo Španielsko.
185
Keďže však v bodoch 162 až 171 vyššie bolo uvedené, že na jednej strane opatrenie spočívajúce v zakrytí odpadovej haldy Vilafruns predstavovalo pozitívne plnenie a účinné, dlhotrvajúce a primerané opatrenie na nápravu únikov a rizík znečistenia súvisiacich s touto odpadovou haldou, ktoré mala v každom prípade znášať žalobkyňa na základe svojej všeobecnej povinnosti obnovy odpadovej haldy a ktoré teda zahŕňalo strednodobú alebo dlhodobú výhodu pre žalobkyňu, a že na druhej strane štát mohol vyžadovať od podnikov poverených správou banských lokalít vyššiu úroveň ochrany životného prostredia, treba dospieť k záveru, že Komisia v odôvodnení 165 napadnutého rozhodnutia správne zohľadnila sumu investície vynaloženej štátom ako východiskový bod na výpočet sumy pomoci.
186
V druhom rade, pokiaľ žalobkyňa vytýka Komisii, že nezohľadnila straty a náklady, ktoré jej vznikli z dôvodu nemožnosti využívať soľnú haldu, treba uviesť, že tomuto tvrdeniu, ktoré nie je podložené dôkaznými prostriedkami, nemožno vyhovieť. Z odôvodnenia 137 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Španielsko počas správneho konania odkázalo na náklady obetovanej príležitosti, ktoré žalobkyňa znášala preto, že už viac nemohla využívať odpadovú haldu na ťažbu soli. Z týchto pripomienok však nevyplýva, že takéto náklady boli počas správneho konania vyčíslené alebo podložené. Bez takýchto dôkazov treba preto údajné náklady a straty považovať za hypotetické.
187
Takéto hypotetické straty preto Komisia nemohla zohľadniť pri výpočte sumy pomoci, ako to vyplýva z judikatúry, podľa ktorej vymáhanie pomoci predpokladá vrátenie výhody, ktorú táto štátna pomoc poskytla svojmu príjemcovi, a nie vrátenie prípadného hospodárskeho zisku, ktorý príjemca prípadne získal využívaním tejto výhody (rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Aer Lingus a Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P a C‑165/15 P, EU:C:2016:990, bod 100).
188
Z uvedeného vyplýva, že musí byť zamietnutý aj piaty žalobný dôvod, a v dôsledku toho žaloba v celom rozsahu.
O trovách
189
Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhmi Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Iberpotash, SA je povinná nahradiť trovy konania.
Buttigieg
Berke
Costeira
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 16. januára 2020.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.