62005A0324
RETTENS DOM (Første Afdeling)
2. oktober 2009 (
*1
)
»Landbrug — fælles markedsordninger — vedtagelse af overgangsforanstaltninger som følge af nye medlemsstaters tiltrædelse — forordning (EF) nr. 832/2005 om overgangsforanstaltninger for sukker — annullationssøgsmål — kollegialitet — begrebet »varebeholdning« — omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes — begrundelse — god forvaltning — god tro — ikke-forskelsbehandling — ejendomsret — proportionalitet«
I sag T-324/05,
Republikken Estland ved L. Uibo, som befuldmægtiget,
sagsøger,
støttet af:
Republikken Letland, først ved E. Balode-Buraka, derefter ved L. Ostrovska og K. Drēviņa, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, først ved L. Visaggio og E. Randvere, derefter ved T. van Rijn, H. Tserepa-Lacombe og E. Randvere, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens forordning (EF) nr. 832/2005 af 31. maj 2005 om bestemmelse af overskudsmængderne af sukker, isoglucose og fruktose for Tjekkiet, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slovenien og Slovakiet (EUT L 138, s. 3),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, V. Tiili (refererende dommer), og dommerne F. Dehousse og I. Wiszniewska-Białecka,
justitssekretær: fuldmægtig C. Kantza,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. april 2009,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
I — Den fælles markedsordning for sukker
1
Den fælles markedsordning for sukker var på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der gav anledning til den foreliggende sag, reguleret ved Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19. juni 2001 om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 178, s. 1).
2
I henhold til anden betragtning til forordningen har den fælles markedsordning for sukker til formål at stabilisere markedet for dette produkt for at give Fællesskabets sukkerroe- og sukkerrørsproducenter den nødvendige sikkerhed med hensyn til beskæftigelse og levestandard. Med dette mål for øje fastsætter den regler for produktion og import af sukker samt indfører ordninger til stabilisering af markedet for at sikre afsætningen af fællesskabsproduktionen.
3
I henhold til artikel 10 og 11 i forordning nr. 1260/2001 er Fællesskabets sukkerproduktion baseret på et kvotesystem. Dette system indebærer, at der for hvert af Fællesskabets produktionsområder fastsættes, hvor store mængder der kan produceres, og medlemsstaterne fordeler disse, i form af produktionskvoter — A-kvote og B-kvote — mellem de forskellige producerende virksomheder på deres område. Disse mængder svarer til et produktionsår, som begynder hvert år den 1. juli og slutter den 30. juni det følgende år. Sukker, der fremstilles af en virksomhed, inden for A-kvoten og B-kvoten, benævnes henholdsvis »A-sukker« og »B-sukker«. Alle sukkermængder, der er produceret ud over A- og B-kvoten, benævnes »C-sukker«.
4
De afsætningsgarantier, der er fastlagt inden for den fælles markedsordning for sukker, består dels af en prisstøtteordning, som i henhold til artikel 6-9 i forordning nr. 1260/2001 er baseret på et interventionssystem, som skal sikre priserne og afsætningen af produkterne, idet Rådet for Den Europæiske Union fastsætter de priser, som anvendes af interventionsorganerne, dels af en ordning med eksportrestitutioner, som er fastsat i artikel 27-30 i forordning nr. 1260/2001, der har til formål at muliggøre salg af fællesskabsproduktionen på verdensmarkedet — hvis dette er nødvendigt for at stabilisere Fællesskabets sukkermarked — idet den dækker forskellen mellem fællesskabspriserne og verdensmarkedspriserne.
5
A-sukker og B-sukker kan frit afsættes på det fælles marked og er omfattet af disse afsætningsgarantier, idet B-sukker er omfattet af en lavere prisgaranti end A-sukker. C-sukker kan derimod hverken modtage prisstøtte eller eksportrestitution. I henhold til artikel 13 i forordning nr. 1260/2001 skal det i princippet afsættes uden for Fællesskabet og sælges på verdensmarkedet.
6
I henhold til forordningens artikel 15, stk. 1, litra a), b) og c), konstateres inden udgangen af hvert produktionsår bl.a. den anslåede størrelse af produktionen af A- og B-sukker i det løbende produktionsår, den anslåede størrelse af afsætningen til forbrug i Fællesskabet af sukker i det løbende produktionsår og størrelsen af det overskud, der kan udføres, ved at den førstnævnte mængde fratrækkes i den sidstnævnte. Størrelsen af dette overskud, der kan udføres, er i princippet det, som der modtages eksportrestitution til.
7
I henhold til artikel 15 og 16 i forordning nr. 1260/2001 fastsætter den fælles markedsordning for sukker, at producenterne fuldt ud dækker omkostningerne ved afsætningen af overskudsproduktionen af sukker ved hjælp af produktionsafgifter og tillægsafgifter. Denne ordning med selvfinansiering udgør modstykket til afsætningsgarantierne for fællesskabsproduktionen, idet den giver producenterne det endelige ansvar for de omkostninger, der er nødvendige for at sikre afsætningen af de mængder, som bringes på markedet i et givet år. Afgiftsbeløbet fastsættes efter udløbet af hvert produktionsår på grundlag af en opgørelse over fællesskabsmarkedets funktion, som udarbejdes af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber på grundlag af oplysninger, som medlemsstaterne har fremsendt. Betalingen af eksportrestitutionerne er en af de foranstaltninger, som finansieres af producenterne i forhold til deres produktionskvote.
II — Tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesakten
8
Følgende er fastsat i artikel 2, stk. 3, i traktaten mellem Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik om Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union (EUT 2003 L 236, s. 17, herefter »tiltrædelsestraktaten«), undertegnet i Athen den 16. april 2003:
»Uanset stk. 2 kan Unionens institutioner inden tiltrædelsen vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, andet afsnit, artikel […] 41 i […]akten [vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union]. Disse foranstaltninger træder i kraft med forbehold af denne traktats ikrafttræden og da på datoen herfor.«
9
I artikel 41, stk. 1, i akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT 2003 L 236, s. 33, herefter »tiltrædelsesakten«), der er knyttet som bilag til tiltrædelsestraktaten, fastsættes følgende:
»Hvis der er behov for overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i [Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik] til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører på de vilkår, der findes i denne akt, bør Kommissionen vedtage sådanne foranstaltninger efter proceduren i artikel 42, stk. 2, i […] forordning […] nr. 1260/2000 […] eller eventuelt i de tilsvarende artikler i andre forordninger om de fælles markedsordninger for landbrug eller den relevante udvalgsprocedure som fastsat i gældende lovgivning. De i denne artikel omhandlede overgangsforanstaltninger kan træffes i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen, og de må ikke anvendes ud over denne periode. […]«
10
Følgende er fastsat i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2:
»Ethvert lager (såvel privat som offentligt), der er i fri omsætning på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, og som overstiger, hvad der må anses for at være et normalt overført lager, skal afvikles for de nye medlemsstaters regning.
Begrebet »normalt overført lager« defineres for hvert produkt på grundlag af de specifikke kriterier og målsætninger, der gælder for hver fælles markedsordning.«
Tvistens baggrund
I — Forordning (EF) nr. 60/2004
11
Den 14. januar 2004 vedtog Kommissionen, på grundlag af tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, forordning (EF) nr. 60/2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse (EUT L 9, s. 8).
12
Forordning nr. 60/2004 indfører i alt væsentligt, ved en overgangsundtagelse fra de gældende fællesskabsbestemmelser, en ordning for Republikken Tjekkiets, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks (herefter de »nye medlemsstater«) fjernelse af eksisterende overskudslagre af sukker, isoglucose og fruktose i disse stater.
13
Det er således fastsat i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, at Kommissionen senest den 31. oktober 2004 for hver ny medlemsstat i overensstemmelse med den procedure, der omhandles i artikel 42, stk. 2, i forordning nr. 1260/2001, fastsætter den mængde sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, der overstiger den mængde, der betragtes som et normalt overførselslager pr. (herefter »overskuddet«), og som skal fjernes fra markedet for de nye medlemsstaters regning. Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 fastsætter ligeledes, hvilken metode Kommissionen skal anvende til at fastsætte overskuddet. I denne henseende skal Kommissionen tage hensyn til udviklingen i det år, der går forud for tiltrædelsen, i forhold til de foregående års, hvad angår importerede og eksporterede mængder sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, hvad angår produktion, forbrug og lagre af disse produkter samt de omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes.
14
Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 sikrer de berørte nye medlemsstater, at der uden Fællesskabets intervention fra markedet fjernes en mængde sukker eller isoglucose, der svarer til det overskud, som Kommissionen har fastsat for deres vedkommende efter proceduren i stk. 1. Den pågældende mængde kan fjernes enten ved eksport fra Fællesskabet uden restitution, ved brug som brændsel eller ved denaturering uden foderstøtte, jf. afsnit III og IV i Kommissionens forordning (EØF) nr. 100/72 af 14. januar 1972 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende denaturering af sukker til foderbrug (EFT 1972 I, s. 19). Under alle omstændigheder skal fjernelsen være sikret senest den .
15
I henhold til artikel 6, stk. 3, indfører medlemsstaterne i de nye medlemsstater, med henblik på anvendelsen af stk. 2, pr. 1. maj 2004 et system til identificering hos branchens hovedaktører af indkøbte eller producerede overskudsmængder af uforarbejdet sukker eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose eller fruktose. Den nye medlemsstat skal ved hjælp af dette system tvinge aktørerne til for egen regning at fjerne en mængde sukker eller isoglucose fra markedet svarende til deres overskudslagre. De pågældende aktører skal senest den give bevis for, at produkterne blev fjernet fra markedet, og i modsat fald skal den nye medlemsstat opkræve et beløb svarende til den pågældende mængde multipliceret med den højeste importafgift, der anvendes for det pågældende produkt i perioden fra den til den, forhøjet med 1,21 EUR/100 kg udtrykt som hvidt sukker eller tørstof. Dette beløb overføres til statsbudgettet.
16
Artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 60/2004 bestemmer, at når overskuddet fjernes ved eksport, kan de pågældende aktører fremlægge bevis herfor frem til den 31. juli 2005.
17
Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 fastsætter, at de nye medlemsstater senest den 31. juli 2005 over for Kommissionen skal bevise, at det overskud, som er blevet fastlagt for deres vedkommende efter metoden i forordningens artikel 6, stk. 1, er fjernet fra markedet. Fremlægges der ikke bevis for fjernelsen inden for fristen for en del af eller hele det pågældende overskud, fastsætter artikel 7, stk. 2, at den pågældende nye medlemsstat skal betale et beløb svarende til den ikke fjernede mængde multipliceret med den højeste eksportrestitution for hvidt sukker under KN-kode 17019910 i perioden fra den til den . Dette beløb overføres til Fællesskabets budget senest den og tages i betragtning ved beregningen af produktionsafgifterne for produktionsåret 2004/2005.
18
Forordning nr. 60/2004 trådte i kraft den 1. maj 2004 i medfør af forordningens artikel 9.
II — Forordning (EF) nr. 651/2005
19
Den 28. april 2005 vedtog Kommissionen, på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, forordning (EF) nr. 651/2005 om ændring af forordning nr. 60/2004 (EUT L 108, s. 3).
20
De ændringer af forordning nr. 60/2004, som blev indført ved forordning nr. 651/2005, vedrører udelukkende datoerne og referencefristerne i den førstnævnte forordning.
21
Datoerne i artikel 6, stk. 1, første afsnit, og artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, henholdsvis den 31. oktober 2004 og den, er således ændret til den og den . Datoen i artikel 6, stk. 3, andet og tredje afsnit, den, er ændret til den . Desuden er den dato, der er anført i den indledende sætning i artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 60/2004, den, ændret til den, og datoen i artikel 6, stk. 4, fjerde afsnit, den, er ændret til den . Med hensyn til datoen i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, den, er den ændret til den, og den periode, der er anført i stk. 2, som strakte sig fra den til den, er ændret til den — den . Endelig er den dato, hvor det skyldige beløb skal overføres til EF-budgettet, også ændret fra den til den 31. december i årene 2006-2009.
22
Forordning nr. 651/2005 trådte i kraft den 29. april 2005 i medfør af forordningens artikel 2.
III — Den anfægtede forordning
23
Den 31. maj 2005 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 832/2005 om bestemmelse af overskudsmængderne af sukker, isoglucose og fruktose for Tjekkiet, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slovenien og Slovakiet (EUT L 138, s. 3, herefter »den anfægtede forordning«). I forordningens artikel 1 fastsættes den overskudsmængde, som skal fjernes fra EF-markedet af hver enkelt af de fem nye medlemsstater, for hvilke der er blevet konstateret en overskudsproduktion, nemlig Cypern, Letland, Malta, Slovakiet samt Estland. Overskudsmængden er for Estlands vedkommende fastsat til 91464 t.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
24
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. august 2005 har Republikken Estland i medfør af artikel 230 EF anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede forordning.
25
Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 12. december 2005 har Republikken Letland anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Republikken Estlands påstande, hvilket blev imødekommet ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Tredje Afdeling den .
26
Den 27. marts 2006 afgav Republikken Letland interventionsindlæg.
27
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Første Afdeling, som den foreliggende sag derfor er blevet henvist til.
28
Retten har den 12. februar 2009 stillet Kommissionen skriftlige spørgsmål, som denne har besvaret inden for den fastsatte frist.
29
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
30
Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten under retsmødet den 22. april 2009.
31
Republikken Estland har nedlagt følgende påstande, idet Republikken Letland støtter den første af disse:
—
Den anfægtede forordning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Republikken Estland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
33
Republikken Estland har gjort gældende, at kun 48733 t af den overskudsmængde, som Kommissionen havde fastsat for landet i medfør af den anfægtede forordning, befandt sig hos de økonomiske aktører, idet de resterende 42731 t bestod af lagre, som befandt sig i estiske husholdninger til forbrug (herefter »husholdningslagrene«), som det også fremgår af Kommissionens seneste beregninger, der er udført på grundlag af dens egne ikke-anfægtede tal.
34
Republikken Estland har i denne forbindelse udelukkende gjort gældende, at husholdningslagrene ikke burde have været medregnet i overskudsmængden, og har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som husholdningslagrene er medregnet.
35
Estland har i denne henseende gjort otte anbringender gældende, som for nogles vedkommende støttes af Republikken Letland. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af forordning nr. 60/2004. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af begrundelsesforpligtelsen. Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik. Det femte anbringende vedrører tilsidesættelse af princippet om god tro. Det sjette anbringende vedrører tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Det syvende anbringende vedrører tilsidesættelse af ejendomsretten. Det ottende anbringende vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
36
I øvrigt har Republikken Letland i sit interventionsindlæg fremført endnu et anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til forsvar
37
Endelig har Republikken Estland nedlagt påstand om, at Retten indledningsvis kræver, at Kommissionen fremlægger visse dokumenter sammen med en redegørelse for forskellen mellem disse dokumenter og en række dokumenter, som Republikken Estland har tilført sagsakterne. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Retten udelukker disse dokumenter fra sagens akter. Disse to påstande skal behandles først.
I — Republikken Estlands og Kommissionens indledende påstande
A — Republikken Estlands indledende påstand
1. Parternes argumenter
38
Republikken Estland har gjort opmærksom på, at den besidder visse dokumenter, som skulle have været forelagt Kommissionen på dennes møde den 20. april 2005 (herefter »bilag 18«), hvor Kommissionen bemyndigede tre af sine medlemmer til at vedtage den anfægtede forordning, og som beviser, at spørgsmålet, om husholdningslagrene var en del af den estiske overskudsmængde, for Kommissionens vedkommende udelukkende var af politisk art.
39
Med henblik på at fastslå ægtheden af bilag 18 anmodede Republikken Estland den 27. juni 2005 Kommissionen om at få udleveret en kopi af de dokumenter, der var blevet fremlagt på mødet den . Som svar modtog den den nogle dokumenter, herunder en meddelelse til Kommissionen fra et af dens medlemmer med ansvar for landbrug og udvikling af landdistrikter, Marianne Fischer Boel (herefter »Marianne Fischer Boels meddelelse«). En ufuldstændig version af denne meddelelse indgår i bilag 18. Bilaget indeholder således oplysninger, der beviser, at Kommissionen ikke ønskede at tage hensyn til den særlige situation i Republikken Estland, samt et forslag til forordning, som ikke findes i de dokumenter, som er fremsendt af Kommissionen. Republikken Estland har således nedlagt påstand om, at Retten anmoder Kommissionen om at sende Estland samtlige dokumenter, der blev forelagt på mødet den, samt gøre rede for forskellen mellem bilag 18 og de dokumenter, der blev fremsendt den, af hensyn til princippet om parternes processuelle ligestilling.
40
Kommissionen har svaret, at den allerede har opfyldt dette krav. Den har anført, at bilag 18 udgør en samling af foreløbige dokumenter, som indgik i drøftelserne mellem dens tjenestegrene med henblik på mødet den 20. april 2005, og som er forskellige fra de endelige dokumenter, der blev forelagt.
2. Rettens bemærkninger
41
Det skal bemærkes, at Republikken Estland ikke har endeligt bestridt, at Kommissionen den 25. august 2005 udleverede Estland samtlige de dokumenter, som blev forelagt medlemmerne af kommissionskollegiet (herefter »kommissionskollegiet«) på mødet den . Disse dokumenter findes nemlig allerede i sagens akter og er tilført af Republikken Estland, som ikke har gjort gældende, at kommissionskollegiet på det pågældende møde havde fået forelagt andre dokumenter, som Kommissionen ikke har udleveret. Republikken Estlands påstand om fremlæggelse af dokumenter bør derfor anses for genstandsløs, og Estlands argumenter bør udelukkende fortolkes således, at de dokumenter, som Kommissionen udleverede den, udviser betydelige forskelle, sammenlignet med de dokumenter, der udgør bilag 18, og som Estland har haft adgang til på en måde, den ikke har angivet, hvorfor Estland har nedlagt påstand om, at Retten pålægger Kommissionen at gøre rede for årsagen til disse forskelle.
42
Det må dog konstateres, at Kommissionen allerede har opfyldt kravet om præcisering.
43
Kommissionen har nemlig forklaret, at bilag 18 består af en samling af foreløbige dokumenter, der blev udarbejdet med henblik på mødet den 20. april 2005. Den har ligeledes forklaret, at disse dokumenter, netop på grund af deres foreløbige karakter, er forskellige fra de dokumenter, der blev endeligt forelagt kommissionskollegiet på det pågældende møde.
44
Kommissionens forklaring er forståelig og plausibel. Det er ganske normalt, at det medlem af Kommissionen, som forelægger denne dokumenter som forberedelse til vedtagelsen af en lovforanstaltning, råder over flere versioner af disse dokumenter, hvoraf medlemmet vælger den version, som anses for at være bedst egnet til at blive forelagt kommissionskollegiet med henblik på vedtagelsen af den pågældende foranstaltning. Kommissionens forklaring gør således en videre behandling af Republikken Estlands påstand overflødig.
B — Kommissionens indledende påstand
1. Parternes argumenter
45
Kommissionen har gjort gældende, at bilag 18 er en samling af interne, foreløbige dokumenter, der er indgået i drøftelserne mellem dens tjenestegrene, og har nedlagt påstand om, at Retten udelukker dokumenterne fra sagens akter.
46
Kommissionen har i denne forbindelse gjort opmærksom på, at det kunne medføre en alvorlig indskrænkning af den åbenhed og gennemsigtighed, som dens interne drøftelser bør bære præg af, hvis dens interne, midlertidige dokumenter til forberedelse af kommissionskollegiets drøftelser blev stillet til rådighed for parter, som over for Fællesskabets retsinstanser bestrider resultatet af disse drøftelser, især fordi de tager udgangspunkt i Den Juridiske Tjenestes synspunkter, som kræver særlig beskyttelse, og desuden er de erhvervet uretmæssigt.
47
Endvidere udøves Fællesskabets retsinstansers prøvelse på den endelige retsakt og ikke på forslag eller forberedende dokumenter, som kun afspejler midlertidige synspunkter.
48
Endelig har Republikken Estland ikke på noget tidspunkt anmodet om at få adgang til bilag 18. Estlands anmodning om adgang til dokumenterne af 27. juni 2005 — som i øvrigt blev imødekommet — vedrørte udelukkende de dokumenter, der blev forelagt kommissionskollegiet på mødet den, samt dokumenterne vedrørende den metode, der var anvendt til at fastsætte overskudsmængderne.
49
Republikken Estland har bestridt Kommissionens argumenter.
2. Rettens bemærkninger
50
I betragtning af, at Kommissionen i retsmødet, som svar på Rettens spørgsmål, udtrykkeligt anerkendte, at bilag 18 ikke indeholder udtalelser fra dens Juridiske Tjeneste, hvilket i øvrigt også fremgår af sagens akter, må dens påstand om, at der ses bort fra dette bilag, anses for at være baseret på tre forhold, nemlig for det første dokumenternes interne og foreløbige karakter, for det andet at dokumenterne eventuelt er erhvervet uretmæssigt, og for det tredje at dokumenterne ikke er relevante for denne sag.
51
Hvad angår det første og det andet grundlag bemærkes, at hverken en eventuel fortrolig karakter af de pågældende dokumenter, eller at de eventuelt var erhvervet uretmæssigt, forhindrer, at de forbliver i sagsakterne (Rettens dom af 8.7.2008, sag T-48/05, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. II, s. 1585, præmis 74).
52
Der findes nemlig ingen bestemmelse om udtrykkeligt forbud mod at tage hensyn til uretmæssigt erhvervede beviser (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 51, præmis 75).
53
Desuden har Retten undertiden accepteret at tage hensyn til dokumenter, hvorom det ikke var godtgjort, at de var erhvervet lovligt (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 51, præmis 78).
54
I visse situationer har det således ikke været nødvendigt for sagsøgeren at påvise, at han lovligt var kommet i besiddelse af det fortrolige dokument, han havde påberåbt til støtte for sin opfattelse. Retten har på grundlag af en afvejning af, hvilke interesser der skulle forsvares, fundet, at det skulle vurderes, om særlige omstændigheder, såsom den afgørende karakter af fremlæggelsen af dokumentet med henblik på at sikre kontrollen af retmæssigheden af vedtagelsen af den anfægtede retsakt (jf. i denne retning Rettens dom af 6.3.2001, sag T-192/99, Dunnett m.fl. mod EIB, Sml. II, s. 813, præmis 33 og 34) eller godtgøre magtfordrejning (jf. i denne retning Rettens dom af, sag T-280/94, Lopes mod Domstolen, Sml. Pers. I-A, s. 77, og II, s. 239, præmis 59), begrundede, at et dokument ikke udgik (dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 51, præmis 79).
55
På den anden side har Domstolen ikke udelukket, at også interne dokumenter i visse tilfælde kan indgå lovligt i akterne i en sag (Domstolens kendelse af 19.3.1985, sag 232/84, Tordeur, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 8, og af, sag 31/86, LAISA mod Rådet, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 5).
56
Det bør tages i betragtning, at de omstændigheder, som gør, at disse interne dokumenter kan forblive i sagsakterne, bl.a. er de omstændigheder, som kan tages i betragtning med henblik på at lade dokumenter, som eventuelt er erhvervet ved uretmæssige midler, og som er omhandlet ovenfor i præmis 54, forblive i en sags akter (jf. i denne henseende dommen i sagen Dunnett m.fl. mod EIB, nævnt ovenfor i præmis 54, præmis 33).
57
På baggrund af det ovenstående må det konstateres, at de dokumenter, der udgør bilag 18, på grund af de særlige omstændigheder i denne sag bør forblive i sagsakterne. Dokumenterne er netop blev påberåbt for at fastslå, at der forekom flere uregelmæssigheder under proceduren med vedtagelsen af den anfægtede forordning, samt at der var tale om magtfordrejning, hvilket i henhold til den i præmis 54 nævnte praksis berettiger til, at der ikke ses bort fra dem.
58
Hvad angår det tredje grundlag for Kommissionens påstand om, at Retten bør se bort fra bilag 18, nemlig at de dokumenter, som udgør dette bilag, ikke er relevante for tvistens afgørelse, må det bemærkes, at det ikke i sig selv udgør en tilstrækkelig begrundelse for at se bort fra et dokument, at det ikke er relevant for behandlingen af en sag.
59
Kommissionens indledende påstand må derfor forkastes.
II — Det første anbringende om tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet
A — Parternes argumenter
60
Republikken Estland har gjort gældende, at Domstolen har fastslået, at kommissionskollegiet ikke kan begrænse sig til at give udtryk for sin vilje til at handle på en bestemt måde uden at medvirke ved affattelsen af den retsakt, som stadfæster dens vilje, og den endelige udformning heraf. Dette ræsonnement gælder så meget desto mere i denne sag, som den anfægtede forordning har alvorlige konsekvenser for adskillige personer og for de pågældende medlemsstaters budget. Domstolen har ligeledes fastslået, at retsakter, der påvirker adressatens retsstilling, bør behandles og vedtages af kommissionskollegiet. Heraf har Republikken Estland udledt, at artikel 13 i Kommissionens forretningsorden, hvorefter denne kan bemyndige sine medlemmer til at vedtage den endelige tekst til en retsakt, hvis indhold er blevet fastlagt på et af dens møder, skal fortolkes således, at det ikke er tilladt at ændre i en forordnings ordlyd, navnlig ikke i dens dispositive bestemmelser, efter at kommissionskollegiet har truffet beslutning.
61
Den anfægtede forordning er imidlertid vedtaget under tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet, for så vidt som det på Kommissionens møde den 20. april 2005 for det første blev besluttet at overlade til Marianne Fischer Boel at varetage kontakten med de nye medlemsstater med henblik på at foretage en endelig kontrol af deres overskudsmængder, hvor der bl.a. blev taget hensyn til de seneste tal og spørgsmålet, hvorvidt husholdningslagrene skulle medtages i beregningen af overskudsmængderne. For det andet blev det besluttet at forelægge Forvaltningskomitéen for Sukker et forslag til forordning om fastsættelse af overskudsmængden for hvert af de nye medlemslande. For det tredje blev det besluttet at bemyndige Marianne Fischer Boel til, efter aftale med formanden for og et tredje medlem af Kommissionen, at vedtage dette forslag, såfremt komitéen ikke kom med en negativ udtalelse, eller selv vedtage det efter den mundtlige procedure, hvis situationens udvikling berettigede hertil. Det forhold, at Marianne Fischer Boel blev bemyndiget til at vedtage den anfægtede forordning, uden at kommissionskollegiet havde godkendt et endeligt forslag, udgjorde således en tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet.
62
Selv om det kun var nødvendigt med kommissionskollegiets beslutning vedrørende den anfægtede forordnings indhold, og ikke vedrørende dens præcise ordlyd, fremgår det tydeligt, at Marianne Fischer Boel var bemyndiget til at afgøre, om husholdningslagrene skulle medregnes i overskudsmængderne. Det fremgår desuden tydeligt, hvor store hendes skønsbeføjelser var, når de overskudsmængder, som blev endeligt fastsat i den anfægtede forordning, sammenlignes med de oprindeligt fastsatte mængder i forslaget af 20. april 2005, nemlig for Republikken Estlands vedkommende 91464 t i stedet for 91466 t, for Republikken Cyperns vedkommende 40213 t i stedet for 40249 t, for Republikken Letlands vedkommende 10589 t i stedet for 20080 t, for Republikken Maltas vedkommende 2452 t i stedet for 13210 t og for Den Slovakiske Republiks vedkommende 10225 t i stedet for 17419 t. Endelig indeholder Marianne Fischer Boels meddelelse og det vedhæftede metodologiske dokument, som udgjorde grundlaget for kommissionskollegiets beslutning og rammerne for Marianne Fischer Boels mandat, kun vage retningslinjer. De fastslår, at der kan accepteres en vis fleksibilitet med hensyn til, hvad der kan anses for en normal overførsel af lagre, og angiver ikke, hvilke særlige omstændigheder der begrunder reduktionen af overskudsmængderne.
63
Kommissionen er selv klar over dette, idet den i svarskriftet har bemærket, dels at den havde godkendt en retningslinje og ikke en beslutning, dels at Republikken Estland den 19. maj 2005 stadig havde mulighed for at komme med yderligere argumenter. Endelig beviser en skrivelse fra Kommissionen af, at overskudsmængden i hver enkelt medlemsstat først blev fastlagt på ekspertmødet den, hvilket Kommissionen har bekræftet i svarskriftet. Kommissionen kunne derfor ikke vedtage den anfægtede forordning den .
64
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
B — Rettens bemærkninger
65
Det skal bemærkes, at Kommissionens funktion er reguleret ved kollegialitetsprincippet (Domstolens dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, præmis 62). Dette princip er udtrykkeligt anført i artikel 217, stk. 1, EF, som ændret ved Nicetraktaten, hvorefter Kommissionen arbejder under formandens politiske ledelse, og formanden træffer afgørelse om dens interne organisation for at sikre sammenhæng, effektivitet og kollegialitet i dens arbejde.
66
I henhold til fast retspraksis er dette princip nedfældet i artikel 219 EF. Denne artikel bestemmer, at Kommissionens afgørelser træffes af et flertal af det i artikel 213 EF nævnte antal medlemmer, og Kommissionen er kun beslutningsdygtig, såfremt det i dens forretningsorden fastsatte antal medlemmer er til stede. Princippet er baseret på, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebærer, dels at beslutningerne drøftes i fællesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger (Domstolens dom af 23.9.1986, sag 5/85, AKZO Chemie og AKZO Chemie UK mod Kommissionen, Sml. s. 2585, præmis 30, og dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., nævnt ovenfor i præmis 65, præmis 63).
67
Anvendelsen af bemyndigelsesproceduren med henblik på vedtagelsen af foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art er dog forenelig med kollegialitetsprincippet.
68
Når den begrænses til nærmere angivne foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art, hvilket udelukker delegation af principbeslutninger, er en sådan ordning nemlig nødvendig, for at Kommissionen kan udføre sine opgaver, på grund af den væsentlige forøgelse i antallet af retsakter, som Kommissionen skal træffe (dommen i sagen AKZO Chemie og AKZO Chemie UK mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 66, præmis 37, og Rettens dom af 27.4.1995, sag T-442/93, AAC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1329, præmis 84).
69
Det bør derfor undersøges, om den anfægtede forordning skal betragtes som en foranstaltning af forvaltningsmæssig eller administrativ art eller som en principbeslutning.
70
I denne henseende skal det bemærkes, at den anfægtede forordning, selv om der er tale om en retsforskrift, udelukkende har til formål at fastsætte overskudsmængderne i visse nye medlemsstater efter den procedure, som er fastlagt i forordning nr. 60/2004, som den er gennemførelsesretsakt for. Udførelsen af en sådan beregning kan ikke anses for en principbeslutning.
71
Som det fremgår af præmis 13-15 ovenfor, er overskudsmængden og den metode, Kommissionen skal følge for at fastsætte denne, fastlagt i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, som ændret ved forordning nr. 651/2005. I artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, og ikke i en bestemmelse i den anfægtede forordning, fastsættes det, at det overskud, der fremkommer ved beregningen, skal fjernes ved brug af en nøjagtigt angivet fremgangsmåde. Endelig fastsætter artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 de konsekvenser, det får for de nye medlemsstater, hvis de ikke opfylder deres forpligtelser.
72
Alle de relevante principielle spørgsmål er således reguleret i forordning nr. 60/2004, med senere ændringer, og den anfægtede forordning er underordnet denne og vedrører udelukkende en regnskabsmæssig øvelse, selv om denne er temmelig kompliceret.
73
Det skal også tilføjes, at kommissionskollegiet på mødet den 20. april 2005 bemyndigede tre af medlemmerne til at foretage en sådan regnskabsmæssig øvelse uden samtidig at give dem mulighed for at vedtage nye principbeslutninger eller undersøge, om det er hensigtsmæssigt at anvende beslutningerne i forordning nr. 60/2004, hvilket fremgår af referatet af Kommissionens 1698. møde den .
74
På mødet godkendte kommissionskollegiet nemlig først Marianne Fischer Boels meddelelse. Den metode, som var beskrevet i bilaget til meddelelsen og var blevet godkendt sammen med denne af kommissionskollegiet, bemyndiger dog på ingen måde de medlemmer, der var bemyndiget til at vedtage den anfægtede forordning, til at afvige fra de principielle spørgsmål, der er fastsat i forordning nr. 60/2004, men sætter snarere en ramme for deres skønsbeføjelser under beslutningstagningen. Metoden beskriver navnlig kriterierne for fastsættelsen af overskudsmængderne i forordning nr. 60/2004 og fastsætter en klar regel om, at overskudsmængderne følger af udsvingene i produktionen plus udsving i importen minus udsving i eksporten i perioden fra maj 2003 til april 2004, sammenholdt med resultatet af disse operationer for den tilsvarende periode i de tre foregående år.
75
Den pågældende metode falder inden for rammerne af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004, hvorefter Kommissionen ved bestemmelsen af lagrene skal tage hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes. Som angivet i punkt 2, stk. 3, litra b), tredje afsnit, i den metode, der er beskrevet i bilaget til Marianne Fischer Boels meddelelse, kan der således accepteres en vis fleksibilitet med hensyn til, hvad der kan anses for et normalt overført lager. Imidlertid bemyndiger omtalen af fleksibilitet på ingen måde Kommissionens medlemmer til at beregne nogle medlemsstaters overskudsmængde med andre metoder end den, der er fastsat i forordning nr. 60/2004. De er udelukkende bemyndiget til at vurdere de regnskabsmæssige tal, som de har fået af disse stater, med en vis smidighed, hvorved de eksisterende lagre kan vurderes i den rette sammenhæng, således at overskudslagre, der er forårsaget af forhold, som ikke er forbundet med disse staters tiltrædelse af Unionen, og som ikke skaber risiko for forstyrrelse af markedet, udelukkes af beregningen.
76
Marianne Fischer Boels meddelelse giver desuden et omfattende svar på de argumenter, som Republikken Estland har fremført for at påvise, at husholdningslagrene var dannet under omstændigheder, som begrunder en omvurdering af de pågældende mængder i medfør af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004. Selv om det er korrekt, at Kommissionens bemyndigede medlemmer, i henhold til deres bemyndigelse, kunne tage videre kontakt til de nye medlemsstater for at gennemgå deres argumenter desangående igen, var den pågældende meddelelse imidlertid tydeligvis godkendt af kommissionskollegiet, hvorfor de pågældende medlemmer ikke kunne se bort fra den retningslinje, der var fastsat heri, og derfor kun kunne udelukke husholdningslagrene fra beregningen af overskudsmængderne på grundlag af tal, som ikke var behandlet i denne meddelelse, hvilket de ikke gjorde.
77
Selv om det er korrekt, at de bemyndigede medlemmer af Kommissionen, i henhold til deres bemyndigelse, kunne tage videre kontakt til de nye medlemsstater for at gennemgå deres argumenter desangående igen, var muligheden for at vedtage den endelige beslutning, hvis situationen krævede det, imidlertid forbeholdt kommissionskollegiet, hvilket ikke kan fortolkes således, at det vedrører den situation, hvor der bør følges en anden fremgangsmåde end den, som var angivet i Marianne Fischer Boels meddelelse. Under alle omstændigheder blev fremgangsmåden ikke ændret.
78
Endelig skal det under alle omstændigheder understreges, at det under iagttagelse af kollegialitetsprincippet skal anerkendes, at Kommissionen har beføjelse til at overlade det til visse medlemmer at foretage en regnskabsmæssig øvelse, hvor kompleks den end måtte være, med henblik på at bestemme de mængder af et bestemt landbrugsprodukt, som findes på visse medlemsstaters område, da det ellers vil være en alvorlig indskrænkning af dens evne til på effektiv vis at forvalte den fælles landbrugspolitik, som er et område, der kræver samtidig og hurtig forvaltning af informationer om produktioner, lagre og andre variabler, der er resultat af beregninger som dem, der er foretaget inden for rammerne af den anfægtede forordning.
79
Som følge heraf må dette anbringende forkastes.
III — Det andet anbringende om tilsidesættelse af forordning nr. 60/2004
80
Republikken Estland har gjort gældende, at den anfægtede forordning er vedtaget under tilsidesættelse af forordning nr. 60/2004. Estland har i denne forbindelse fremført to argumenter, som kan fremlægges i form af to led i anbringendet. For det første har Estland gjort gældende, at forordning nr. 60/2004 ikke giver mulighed for at medtage husholdningslagre i beregningen af overskud. For det andet har Estland gjort opmærksom på, at Kommissionen ikke har taget hensyn til de særlige omstændigheder, som var gældende i landet, da overskudsmængden blev fastsat, hvilket er i strid med artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
81
Indledningsvis er parterne imidlertid uenige med hensyn til forordning nr. 60/2004’s bindende karakter i forhold til den anfægtede forordning. Da dette anbringendes relevans afhænger af dette spørgsmål, må det behandles, før anbringendets to led, jf. præmis 80, undersøges.
A — Forordning nr. 60/2004’s bindende karakter i forhold til den anfægtede forordning
1. Parternes argumenter
82
Republikken Estland har gjort gældende, at da forordning nr. 60/2004 udgør retsgrundlaget for den anfægtede forordning, bør tilsidesættelse af den førstnævnte indebære annullation af den sidstnævnte, selv om de er vedtaget af den samme institution (Domstolens dom af 10.3.1971, sag 38/70, Deutsche Tradax, Sml. 1971, s. 27, org.ref.: Rec. s. 145, og af, sag 118/77, ISO mod Rådet, Sml. s. 1277), og det er i denne henseende uden betydning, at de er vedtaget efter den samme procedure.
83
Kommissionen har erkendt, at den anfægtede forordning har hjemmel i forordning nr. 60/2004, men er af den opfattelse, at den på lovlig vis kan afvige fra sidstnævntes bestemmelser, da de to forordninger er vedtaget af den samme institution efter den samme procedure i modsætning til de retsakter, som har ført til den af Republikken Estland påberåbte praksis. Endelig kan den anfægtede forordning anses for direkte at anvende tiltrædelsesakten, selv om den har hjemmel i artikel 6 i forordning nr. 60/2004, eftersom valget af denne hjemmel ikke har haft indflydelse på den gældende procedure (Domstolens dom af 10.12.2002, sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 93-98).
2. Rettens bemærkninger
84
Det bemærkes, at Kommissionen med vedtagelsen af den anfægtede forordning ikke foretog en teoretisk regnskabsmæssig øvelse, men anvendte artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, hvorefter den skulle bestemme overskudsmængden for hver enkelt af de nye medlemsstater. I denne forordning fastsættes ligeledes den fremgangsmåde, der skal anvendes til at fjerne de fastsatte mængder, og konsekvenserne for de nye medlemsstater, hvis de ikke fjerner dem, og kun i det omfang disse mængder er fastsat i overensstemmelse med forordningens bestemmelser. Endelig indgår forordning nr. 60/2004 blandt hjemmelerne for den anfægtede forordning og er nævnt i dennes første, anden og tredje betragtning. Under disse omstændigheder må det fastslås, at den er en gennemførelsesretsakt til forordning nr. 60/2004. Som Republikken Estland har gjort gældende, fastslog Domstolen imidlertid i Deutsche Tradax-dommen, nævnt ovenfor i præmis 82 (præmis 10), at en gennemførelsesforordning, der er udstedt i henhold til en bemyndigelse i grundforordningen, ikke kan fravige bestemmelserne i denne forordning, som den er afledt af.
85
Som Kommissionen har gjort opmærksom på, udtalte Domstolen sig i denne dom ganske vist om to forordninger, som var vedtaget af Rådet efter forskellige procedurer, den ene efter den anden, uden at De Europæiske Fællesskabers Forsamling var blevet hørt. Den regel, der kom til udtryk med denne dom, er dog fuldt og helt anvendelig i denne sag.
86
Det bør nemlig for det første understreges, at Domstolen på ingen måde omtalte de to vedtagelsesprocedurer i forbindelse med ovennævnte dom.
87
For det andet blev denne konklusion gentaget senere i praksis, uden at den pågældende retsinstans undersøgte forskellen mellem eller karakteren af procedurerne for vedtagelsen af de retsakter, som den skulle tage stilling til (jf. i denne retning dommen i sagen ISO mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 82, præmis 46, samt Domstolens dom af 2.3.1999, sag C-179/97, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1251, præmis 20, og Rettens dom af, sag T-46/90, Devillez m.fl. mod Parlamentet, Sml. II, s. 699, præmis 25).
88
For det tredje har Domstolen tidligere annulleret en forordning, som var udstedt af den samme institution, der havde udstedt grundforordningen, af årsager, der går imod Kommissionens synspunkt.
89
I dommen i sagen ISO mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 82, annullerede Domstolen nemlig Rådets forordning om en endelig antidumpingtold på visse produkter importeret fra Japan og afviste bl.a. et argument fra Rådet om, at den pågældende forordning var en foranstaltning sui generis med hjemmel direkte i EF-traktatens artikel 113 (efter ændring nu artikel 133 EF) og ikke underkastet bestemmelserne i grundforordningen, dvs. Rådets forordning (EØF) nr. 459/68 af 5. april 1968 om beskyttelse mod dumping, præmier eller subventioner fra lande, der ikke tilhører Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EFT 1968 I, s. 77). Domstolen fastslog, at dette argument var en underkendelse af, at hele den procedure, der mundede ud i udstedelsen af antidumpingforordningen, var forløbet inden for rammerne af bestemmelserne i ovennævnte grundforordning, og konkluderede derfor, at når Rådet har udstedt en generel forordning til gennemførelse af et af de i EF-traktatens artikel 113 nævnte mål, kan det, når de således fastsatte regler anvendes på konkrete tilfælde, ikke fravige disse (dommens præmis 46).
90
Proceduren i EF-traktatens artikel 113 til vedtagelse af handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, som bl.a. træffes i tilfælde af dumping, er fastsat i stk. 4, hvorefter Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Endvidere følger det af forordning nr. 459/68, artikel 17, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, litra a), at når det fremgår af den endelige konstatering af de faktiske forhold og af den undersøgelse, der er foretaget i overensstemmelse med forordningens øvrige bestemmelser, at der foreligger dumping og skade, og Fællesskabets interesser kræver indgriben fra Fællesskabets side, forelægger Kommissionen efter at være blevet underrettet om de i det relevante udvalg afgivne udtalelser et forslag for Rådet, og den pågældende antidumpingforordning vedtages i givet fald af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
91
Det følger heraf, at Rådet havde udstedt den pågældende antidumpingforordning efter en afgørelse med kvalificeret flertal, selv om der var gået andre processuelle tiltag forud for den pågældende forordning, som det netop skulle gøre for at ændre forordning nr. 459/68, hvorfor Kommissionens synspunkt er ukorrekt.
92
Denne konklusion ændres ikke af det forhold, at Domstolen i dommen i sagen ISO mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 82, fastslog, at Rådet i et konkret tilfælde havde underkendt anvendelsen af overordnede regler, selv om der kan anlægges det synspunkt, at den anfægtede forordning ikke anvender de overordnede regler i forordning nr. 60/2004 vedrørende et konkret tilfælde, men vedrørende alle de situationer, hvorpå disse regler kan finde anvendelse.
93
Domstolen fastslog nemlig i dommen i sagen ISO mod Rådet, nævnt ovenfor i præmis 82, at Rådet, når det har udstedt en generel forordning til gennemførelse af et af de i EF-traktatens artikel 113 nævnte mål, ikke kan fravige de således fastsatte regler, når de anvendes på konkrete tilfælde, hvilket der er to årsager til. Hvis en sådan fravigelse var tilladt, ville det for det første bringe forstyrrelse i Fællesskabets retsfastsættelsessystem og for det andet bryde princippet om borgernes lighed for loven. Selv om den anden årsag forudsætter, at gennemførelsesforordningen kan anvendes samtidigt på flere adressater, er dette ikke tilfældet med den første årsag, som udmærket kan bestrides i nærværende sag.
94
Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at selv om Kommissionens synspunkt var korrekt, og begrebet »lagre« i forordning nr. 60/2004 kunne ændres under vedtagelsen af den anfægtede forordning, var Kommissionen forpligtet til at begrunde, hvorfor det var nødvendigt at foretage en sådan ændring. Kommissionen har imidlertid end ikke forsøgt at gøre gældende, at den havde givet en sådan begrundelse, selv om den gentagne gange har anført, at den med den anfægtede forordning agter at gennemføre forordning nr. 60/2004.
95
Endvidere må Kommissionens synspunkt med hensyn til, at den anfægtede forordning kan anses for direkte at anvende tiltrædelsesakten, forkastes. Kommissionen har selv erkendt, at denne forordning har udtrykkelig hjemmel i artikel 6 i forordning nr. 60/2004, hvilket også fremgår af det forhold, at denne bestemmelse indgår i den anfægtede forordning. Kommissionen valgte den hjemmel, som den fandt mest passende i dette tilfælde, dvs. artikel 6 i forordning nr. 60/2004, hvorfor den anfægtede forordnings lovlighed alene skal bedømmes i forhold til denne bestemmelse (jf. analogt Rettens dom af 15.4.2008, sag T-348/04, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 625, præmis 69).
96
Endelig skal det bemærkes, at dommen i sagen British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, nævnt ovenfor i præmis 83, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sit synspunkt, ikke bestyrker denne opfattelse. Denne dom vedrører nemlig en retsakt, der var vedtaget med hjemmel i to bestemmelser. Domstolen fastslog udelukkende, at selv om den ene af disse to hjemler var ukorrekt, gav den anden hjemmel mulighed for vedtagelse af den pågældende retsakt, hvorfor den anså denne retsakt for gyldig. Dette ræsonnement gælder imidlertid ikke i denne sag.
97
Det må derfor fastslås, at den anfægtede forordnings lovlighed især afhænger af, om den overholder bestemmelserne i forordning nr. 60/2004, som er hjemmel for dens udstedelse. Denne konklusion bør danne baggrund for behandlingen af de to led i dette anbringende.
B — Det første led
98
Republikken Estland har gjort gældende, at artikel 6 i forordning nr. 60/2004 udelukkende fastsætter en forpligtelse til at fjerne den overskudsmængde, som er beregnet på grundlag af det sukker, som befandt sig hos de økonomiske aktører, og ikke husholdningslagrene. Til støtte for dette synspunkt, som Kommissionen har bestridt, har Republikken Estland opdelt andet anbringendes første led i fem underafdelinger, som bør behandles hver for sig.
1. Betydningen af udtrykket »lager«
a) Parternes argumenter
99
Republikken Estland har påpeget, at ordlyden af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 udelukker, at husholdningslagrene tages med i beregningen af overskudsmængden.
100
Selve definitionen af »lager«, nemlig »akkumuleret forsyning eller reserve, navnlig levnedsmidler, der er oplagret hos en sælger eller producent«, henviser udelukkende til mængder, der indehaves af erhvervsdrivende. På samme måde omfatter Eurostats »Concepts and Definitions Database« (database over begreber og definitioner) hverken detailsalg eller husholdninger.
101
Anvendelsen af udtrykket »lager« i forordningerne vedrørende den fælles markedsordning for sukker udelukker også husholdningslagre, hvilket fremgår af artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1998/78 af 18. august 1978 om gennemførelsesbestemmelser til ordningen med udligning af lageromkostninger for sukker (EFT L 231, s. 5), artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 189/77 af om gennemførelsesbestemmelser for ordningen med mindstelagre for sukker (EFT L 25, s. 27), artikel 8 og 12 i Rådets forordning (EF) nr. 2038/1999 af om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 252, s. 1), samt bilag III, punkt IX, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1260/2001 samt samme forordnings artikel 10, stk. 4. Denne definition fremgår også af punkt 7 i Kommissionens arbejdsdokument af, der har titlen »Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee« (foreløbig prognose 2006/2007 udarbejdet af Forvaltningskomitéen for Sukker).
102
Ifølge princippet om systematisk fortolkning skal det samme udtryk imidlertid, medmindre andet er angivet, fortolkes ensartet, og under alle omstændigheder fastsætter tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, at fastsættelsen af en normal lageroverførsel skal foretages efter kriterier gældende for hver enkelt fælles markedsordning.
103
Det skal også understreges, at et bestemt begreb kan have en bestemt betydning inden for fællesskabsretten (Domstolens dom af 6.10.1982, sag 283/81, Cilfit m.fl., Sml. s. 3415, præmis 19), og at Domstolen, inden for det samme retsområde fortolker et udtryk, som forekommer i forskellige bestemmelser, ens (Domstolens dom af, sag 53/81, Levin, Sml. s. 1035, præmis 6 ff.).
104
Endelig har Republikken Estland givet udtryk for, at en anden fortolkning end den, landet har foreslået, vil indebære, at udtrykket »lager« kan omfatte sukker, som normalt indgår i begrebet »forbrug«, dvs. sukker, der købes af husholdninger til eget brug. Imidlertid indeholder artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 både udtrykket »forbrug« og udtrykket »lagre«, og det er næppe sandsynligt, at Kommissionen ville have brugt begge udtryk, hvis det andet omfattede det første, da dette ville overflødiggøre udtrykket »forbrug«, som under alle omstændigheder er ensbetydende med forbrugernes køb, og ikke indtagelse, af sukker.
105
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
106
Det skal først understreges, at det princip om fjernelse af overskudsmængderne, som det er hensigten at gennemføre med forordning nr. 60/2004, et fastsat ved en primærretlig regel, nemlig tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, som forordningens syvende betragtning henviser til, og hvori udtrykket »lager« har en central plads. Udtrykket »lager« i forordning nr. 60/2004 bør derfor anses for at hidrøre fra det samme udtryk i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
107
Ifølge Republikken Estland bør udtrykket »lager«, hvis betydning er afgrænset i det ovenstående, fortolkes snævert, således at det er begrænset til lagre, som er opbygget af de økonomiske aktører, hvorimod Kommissionen går ind for en videre fortolkning, som også omfatter husholdningslagre.
108
Hverken Kommissionen eller Republikken Estland er dog i stand til at henvise til et dokument, som godtgør, at ophavsmændene til tiltrædelsesakten eller Kommissionen, da den udarbejdede forordning nr. 60/2004, havde til hensigt at tillægge udtrykket »lager« den betydning, de påberåber sig.
109
Når der ikke foreligger lovforarbejde, som klart udtrykker, hvilke hensigter ophavsmændene til en bestemmelse havde, kan Fællesskabets retsinstanser kun lægge bestemmelsens indhold, som er blevet fastlagt, til grund og give den den betydning, som følger af dens bogstavelige og logiske fortolkning (jf. i denne retning Domstolens dom af 1.6.1961, sag 15/60, Simon mod Domstolen, Sml. 1954-1964, s. 253, org.ref.: Rec. s. 223, på s. 244). Det bør derfor undersøges, hvilken betydning dette udtryk sædvanligvis har, for at afgøre, om den svarer til den betydning, Kommissionen har foreslået, eller den betydning, Republikken Estland har foreslået.
110
Som led i en ordlydsfortolkning af en bestemmelse skal der tages hensyn til den omstændighed, at de fællesskabsretlige bestemmelser er affattet på flere forskellige sprog, og at alle sprogversioner er autentiske. Fortolkningen af en fællesskabsretlig bestemmelse indebærer derfor en sammenligning af de sproglige versioner (dommen i sagen Cilfit m.fl., nævnt ovenfor i præmis 103, præmis 18, og Rettens dom af 6.10.2005, forenede sager T-22/02 og T-23/02, Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s. 4065, præmis 42).
111
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at udtrykket »lager« ikke er entydigt, hvis man betragter de forskellige sprogversioner af de pågældende retsakter.
112
Ordet »stock« er således brugt i den franske og engelske version af tiltrædelsesakten og forordning nr. 60/2004. I den spanske, italienske, polske og estiske version er anvendt henholdsvis »existencias«, »scorta«, »zapas« og »varu«.
113
Det fremgår af en undersøgelse af den sædvanlige betydning af hvert enkelt af disse udtryk, at ordet »lager« på italiensk, polsk og estisk kan anvendes bredt om lagre, der er opbygget af de økonomiske aktører såvel som af husholdningerne. På engelsk, fransk og spansk indgår udtrykket fortrinsvis i handelssprog, men kan også betegne lagre, der er opbygget af husholdninger.
114
Selv om både Kommissionens og Republikken Estlands synspunkt til en vis grad understøttes af analysen af de forskellige sprogversioner af tiltrædelsesakten og forordning nr. 60/2004, er det Kommissionens synspunkt, der er det mest rimelige.
115
Desuden bemærkes, at det ved fortolkning af en fællesskabsregel er nødvendigt ikke blot at tage hensyn til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (Domstolens dom af 17.11.1983, sag 292/82, Merck, Sml. s. 3781, præmis 12), samt fællesskabsrettens bestemmelser som helhed (dommen i sagen Cilfit m.fl., nævnt ovenfor i præmis 103, præmis 20, og dommen i sagen Sumitomo Chemical og Sumika Fine Chemicals mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 110, præmis 47).
116
Der skal især gøres opmærksom på, at når de forskellige sprogversioner indeholder elementer, som tilsyneladende taler for en bestemt fortolkning, skal det, såfremt en tekst stadig er flertydig, når den læses i sammenhæng, på baggrund af bestemmelsernes formål afgøres, hvilken funktion ordene har (jf. i denne retning Domstolens dom af 19.6.1980, sag 803/79, Roudolff, Sml. s. 2015, præmis 7).
117
Da anvendelsen af udtrykket »lager« ikke er uden en vis flertydighed, skal det fortolkes på baggrund af formålet med forordning nr. 60/2004, som, hvad angår fjernelse af overskudsmængder, må være sammenfaldende med formålet med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2.
118
Med hensyn til tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, bør det understreges, at Domstolen i sin dom af 15. januar 2002, Weidacher (sag C-179, Sml. I, s. 501), udtalte sig om Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges (herefter »de nye medlemsstater af 1995«) forpligtelse til, da de tiltrådte Den Europæiske Union i 1995 (herefter »tiltrædelsen i 1995«), for egen regning at afvikle lagrene af landbrugsprodukter i fri omsætning på deres område, som i mængde oversteg, hvad der måtte anses for et normalt overført lager i henhold til artikel 145, stk. 2, i akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 9), som ændret (herefter »tiltrædelsesakten af 1994«), hvis ordlyd ligger meget tæt op ad ordlyden af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2. Domstolen fastslog således, at forfatterne til tiltrædelsesakten af 1994 var af den opfattelse, at hvis der den i de nye medlemsstater af 1995 fandtes unormale lagerbeholdninger af produkter, der var omfattet af en fælles markedsordning, ville dette kunne være til skade for markedsordningen, idet sådanne beholdninger bl.a. kunne påvirke prisdannelsen (dommens præmis 20 og 21).
119
Det følger heraf, at målet med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, bl.a. er, for sukkers vedkommende, at undgå skader på markedsordningen for sukker, navnlig skader, der påvirker prisdannelsen, og som er frembragt på grund af oparbejdelsen af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union.
120
Det bør derfor undersøges, om oparbejdelsen af betydelige husholdningslagre i de nye medlemsstater før tiltrædelsen kan være en kilde til skader på markedsordningen for sukker, sådan som Kommissionen har gjort gældende.
121
Det skal i denne henseende bemærkes, at den fælles markedsordning for sukker i alt væsentligt, som det fremgår af præmis 1-6 ovenfor, er baseret på en ordning, hvor hver enkelt medlemsstat får tildelt en kvote, som den selv skal fordele mellem producenterne på dens område.
122
Disse kvoter beregnes bl.a. i forhold til forventningerne til den indenlandske efterspørgsel, dvs. det tal, der fremkommer ved at addere det forventede forbrug i hvert enkelt land på grundlag af historiske data. Hvis der findes usædvanligt store husholdningslagre i en eller flere af disse stater, vil det imidlertid føre til en væsentlig afvigelse mellem kvoterne og den endelige forbrugsmængde. Husholdningerne i disse medlemsstater vil nemlig tage de mængder, som de har på lager, og bruge dem i stedet for de mængder, som de ellers ville have købt til EF-markedsprisen, og som indgår i de mængder, Kommissionen har givet tilladelse til at producere i form af kvote A og B, hvor prisen er garanteret inden for den fælles markedsordning for sukker.
123
Den eneste måde, hvorpå man kan garantere interventionsprisen for disse mængder, som ikke er købt på markedet, er ved at udløse EF-interventionsmekanismerne. Det kan gøres ved at købe de pågældende mængder til garantiprisen eller eksportere dem ved brug af eksportrestitutionsmekanismerne.
124
Hvad angår køb til garantipris bemærkes, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1260/2001 fastsætter, at det interventionsorgan, som hver sukkerproducerende medlemsstat udpeger, i hele produktionsåret er forpligtet til i overensstemmelse med betingelser, der skal fastlægges i henhold til artikel 7, stk. 5, at købe hvidt sukker og råsukker, der er fremstillet under kvoter og fremstillet af sukkerroer eller sukkerrør høstet inden for Fællesskabet, som tilbydes det, for så vidt der for det pågældende sukker forinden er indgået en oplagringskontrakt mellem sælgeren og nævnte organ.
125
I betragtning 36 til forordning nr. 1260/2001 anføres, at de udgifter, som medlemsstaterne afholder som følge af forpligtelserne i henhold til denne forordning, påhviler Fællesskabet i henhold til artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103), som var gældende, indtil Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209, s. 1) trådte i kraft den, og således fandt anvendelse på de faktiske omstændigheder i sagen. I henhold til denne bestemmelse finansieres interventioner med henblik på at regulere landbrugsmarkederne inden for rammerne af de fælles markedsordninger inden for Garantisektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL). Derfor belaster interventionsmekanismernes køb af sukker i en vis grad fællesskabsbudgettet.
126
Med hensyn til eksport under restitutionsordningen kan det ud fra artikel 15, stk. 1, litra a) og b), i forordning nr. 1260/2001 fastslås, som det også er anført i præmis 6 ovenfor, at forskellen mellem den anslåede mængde A- og B-sukker, der er produceret i det løbende produktionsår, og den anslåede mængde sukker, der er afsat til forbrug inden for Fællesskabet i det samme produktionsår, i princippet eksporteres inden udgangen af dette produktionsår.
127
Som følge heraf bør alle mængder sukker, der er produceret under kvote A og B, og som ikke afsættes, fordi der i de nye medlemsstater findes overskud, som ikke er fjernet, i princippet eksporteres til lande uden for Fællesskabet. De aktører, der foretager en sådan eksport, kan drage fordel af de i artikel 27-30 i forordning nr. 1260/2001 omhandlede eksportrestitutioner, som i medfør af forordningens artikel 15 og 16 betales af producenterne. Disse producenter bør dække tabene ved eksporten ved hjælp af produktionsafgifterne i henhold til artikel 15, stk. 3-5, i forordning nr. 1260/2001, og hvis afgifterne ikke er tilstrækkelige til at dække tabene, ved en tillægsafgift i henhold til forordningens artikel 16.
128
Det økonomiske tab, som producenterne således lider, er i øvrigt i strid med et af formålene med den fælles markedsordning for sukker, idet foranstaltningerne til stabilisering af sukkermarkedet i henhold til anden betragtning til forordning nr. 1260/2001 især tager sigte på at give Fællesskabets sukkerroe- og sukkerrørsproducenter den nødvendige sikkerhed med hensyn til beskæftigelse og levestandard, og interventionsprisen bør fastsættes således, at den kan sikre dem rimelige indkomster, samtidig med at forbrugernes interesser tilgodeses.
129
Det fremgår af det ovenstående, at hvis husholdningslagrene i de medlemsstater, hvor de findes, efter de nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union erstatter de mængder, som husholdningerne ville have købt på fællesskabsmarkedet, vil det have en skadelig indvirkning på stabiliteten og finansieringen af den fælles markedsordning for sukker og derfor medføre en alvorlig skade på denne.
130
Denne forstyrrelses alvor må ikke undervurderes. Hvis husholdningslagrene ikke var omfattet af begrebet »lager« i den forstand, hvori det er anvendt i forordning nr. 60/2004, ville statsborgerne i de nye medlemsstater, hvor prisen på sukker er noget lavere end fællesskabsprisen, have en interesse i at opbygge størst mulige lagre for at forsinke konsekvenserne på prisniveauet af den fælles markedsordning for sukkers anvendelse i deres hjemland. For så vidt som sukkerprisen i alle de nye medlemsstater var lavere eller meget lavere end fællesskabsprisen, ville den fortolkning, som Republikken Estland har foreslået, medføre, at der opstod en situation, som gav anledning til en omfattende opbygning af husholdningslagre, som ville medføre en betydelig nedgang i forbruget af sukker — og i visse tilfælde ville det helt forsvinde — i disse stater i perioden umiddelbart efter deres tiltrædelse af Den Europæiske Union.
131
Det skal i denne henseende bemærkes, at forskellen mellem de godkendte kvoter og fællesskabsforbruget efter tiltrædelsen ikke ville kunne undgås ved at nedsætte de kvoter, som blev tildelt EF-producenterne, for at tage hensyn til den usædvanlige nedgang i forbruget, som kunne forventes i de medlemsstater, som har opbygget eller kan opbygge store husholdningslagre.
132
Ifølge forordning nr. 1260/2001’s system fastsættes produktionskvoterne nemlig kun én gang for hele forordningens anvendelsesperiode i medfør af artikel 11, stk. 2, på datoen for forordningens vedtagelse, dvs. et godt stykke tid før tiltrædelsen. Da de gamle medlemsstater allerede var blevet tildelt kvoter, var den eneste måde at tilpasse fællesskabsproduktionen til det forventede behov på, derfor at tildele de nye medlemsstater lavere kvoter, end de var blevet tildelt, hvis forbruget i disse stater i perioden umiddelbart efter tiltrædelsen kunne anses for normalt i forhold til de seneste produktionsår.
133
Produktionskvoterne til de nye medlemsstater blev imidlertid fastsat i tiltrædelsesaktens bilag II, punkt 32, litra c) og d), dvs. på et tidspunkt, hvor man endnu ikke kendte størrelsen af husholdningslagrene i de nye medlemsstater, da disse kunne opbygges indtil disse landes tiltrædelse af Den Europæiske Union.
134
Hvis EF-kvoterne blev beregnet ud fra en unormalt reduceret efterspørgsel, ville det desuden blot forsinke den fulde gennemførelse af den fælles markedsordning for sukker i de nye medlemsstater og ramme producenterne, hvis beskæftigelse og levestandard den fælles markedsordning for sukker, ifølge den klare formulering af anden betragtning til forordning nr. 1260/2001, tager sigte på at bevare. Det fremgår imidlertid af tiltrædelsesaktens artikel 2 og 10, at denne bygger på et princip om, at fællesskabsrettens bestemmelser straks og fuldt ud gælder for nye medlemsstater, således at undtagelser kun kan forekomme, i det omfang de udtrykkeligt er optaget i overgangsbestemmelserne (jf. analogt Domstolens dom af 9.12.1982, sag 258/81, Metallurgiki Halyps mod Kommissionen, Sml. s. 4261, præmis 8, og af, sag C-233/97, Kapp Ahl, Sml. I, s. 8069, præmis 15).
135
Endelig bør det for fuldstændighedens skyld understreges, at Republikken Estland i de dokumenter på engelsk, som landet sendte til Kommissionen i perioden forud for den anfægtede forordnings vedtagelse, selv gentagne gange omtalte husholdningslagrene som »lagre«.
136
Det må derfor fastslås, at udtrykket »lager« i den forstand, hvori det er anvendt i forordning nr. 60/2004 og i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, i modsætning til, hvad Republikken Estland har hævdet, ikke skal fortolkes således, at det i princippet ikke omfatter husholdningslagre.
137
Ingen af Republikken Estlands argumenter kan ændre ved denne konklusion.
138
Hvad for det første angår påstanden om, at Domstolen inden for det samme retsområde fortolker et udtryk, som forekommer i forskellige bestemmelser, ens, og at forordningerne om den fælles markedsordning for sukker ikke giver mulighed for at anse husholdningslagrene for lagre, må det bemærkes, uden at det er nødvendigt at undersøge, om udtrykket »lager« i disse forordninger altid anvendes vedrørende lagre, der er opbygget af de økonomiske aktører, at fortolkningen af et udtryk, der forekommer i en bestemmelse, når denne fortolkning svarer til den måde, hvorpå udtrykket er anvendt i reglerne inden for det samme retsområde, ikke kan medføre, at det får en betydning, som ikke er i overensstemmelse med formålet med den bestemmelse, det forekommer i, da bestemmelsen ellers ville miste en del af sin effektive virkning.
139
Desuden har Fællesskabets retsinstanser ikke tidligere taget stilling til spørgsmålet, om udtrykket »lager«, som omhandlet i de forskellige forordninger om den fælles markedsordning for sukker, kun finder anvendelse på lagre, der er opbygget af erhvervsdrivende.
140
Endelig kan de bestemmelser, som Republikken Estland har påberåbt sig, ikke støtte landets synspunkt.
141
Den første af disse bestemmelser, nemlig artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1998/78, fastsætter nemlig følgende:
»2.   I denne forordning forstås ved:
a)
producent af formalet sukker, agglomeratsukker og kandissukker den
—
hvis virksomhed består i af sukker i uforarbejdet stand udelukkende at fremstille sukker, der henhører under pos. 17.01 og 17.02 i den fælles toldtarif og frembyder andre fysiske kendetegn end det forarbejdede sukker, og
—
for hvis vedkommende gennemsnittet af de ved udgangen af hver måned konstaterede beholdninger i de godkendte lagre i løbet af et sukkerproduktionsår ikke udgør under 200 t
b)
specialiseret handelsvirksomhed en virksomhed
—
for hvilken en væsentlig del af virksomheden består i at drive engroshandel med sukker, og som pr. sukkerproduktionsår køber mindst 10000 t sukker fra Fællesskabet eller præferencesukker eller en tilsvarende mængde bestående af begge former for sukker med henblik på videresalg i uforarbejdet stand, og
—
som ikke beskæftiger sig med detailhandel med sukker, samt
—
for hvis vedkommende gennemsnittet af de ved udgangen af hver måned konstaterede beholdninger i de godkendte lagre i løbet af et sukkerproduktionsår ikke udgør under 500 t.«
142
Det kan ikke konkluderes, at denne bestemmelse begrænser begrebet »lager« til lagre, som er opbygget af de økonomiske aktører. Da forordning nr. 1998/78 bl.a. fastsætter en ordning om udligning af visse personers lageromkostninger, definerer den naturligvis, hvilke personer der indgår i kategorierne omfattet af udligningsordningen. Det fremgår dog ikke, at det kun er de personer, som er omfattet af disse definitioner, der kan opretholde lagre.
143
Den anden bestemmelse, som Republikken Estland har påberåbt sig, nemlig artikel 1 i forordning nr. 189/77, bestemmer følgende:
»1.   Mindstelageret:
—
skal til stadighed opretholdes i løbet af hver af de pågældende måneder
—
må ikke bestå af sukker, som overføres i overensstemmelse med artikel 31 i forordning (EØF) nr. 3330/74, så længe lageromkostningerne for dette sukker ikke er refunderede […]
2.   Sukkerproduktionen, som defineret i artikel 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 1488/76, såvel som det i stk. 1 omhandlede mindstelager fastlægges i henhold til bestemmelserne i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 700/73.«
144
Det kan ikke konkluderes, at denne bestemmelse begrænser udtrykket »lager« til lagre, som er opbygget af de økonomiske aktører. Desuden henviser forordning nr. 189/77 til artikel 18 i Rådets forordning (EØF) nr. 3330/74 af 19. december 1974 om den fælles markedsordning for sukker (EFT L 359, s. 1), som pålagde sukkerproducenterne, og ikke alle handlende, en forpligtelse til at oprette et mindstelager, bl.a. i forhold til deres produktionskvoter. Republikken Estland har dog ikke nærmere angivet årsagen til, at det ud fra det forhold, at en fællesskabsregel forpligter producenterne af en vare til at oprette lagre, bør konkluderes, at det kun er disse aktører, der kan gøre det.
145
Den tredje og fjerde bestemmelse, som Republikken Estland har påberåbt sig, nemlig artikel 8 og 12 i forordning nr. 2038/1999, fastsætter:
»Artikel 8
1.   På de i denne artikel anførte betingelser fastsættes der en ordning for udligning af lageromkostninger omfattende refusion med et fast beløb og finansiering heraf ved en afgift.
2.   Medlemsstaterne refunderer med et fast beløb lageromkostningerne for:
—
hvidt sukker
—
råsukker
—
sirup, som fremkommer inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form
—
sirup, der fremstilles ved opløsning af sukker i fast form
fremstillet på grundlag af sukkerroer høstet inden for Fællesskabet.
Afhængig af de enkelte tilfælde opkræver medlemsstaten en afgift af hver sukkerfabrikant:
—
pr. vægtenhed fremstillet sukker
—
pr. vægtenhed af de i første afsnit nævnte former for sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form, og som afsættes i uforarbejdet stand.
Refusionsbeløbet er det samme i hele Fællesskabet. Denne regel om ensartethed gælder ligeledes for afgiften.
3.   Stk. 2 gælder hverken for sukker tilsat smagsstoffer eller farvestoffer henhørende under KN-kode 1701 eller for sirup og andre sukkeropløsninger tilsat smagsstoffer eller farvestoffer henhørende under KN-kode 21069059.
4.   Rådet, som træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen,
a)
vedtager de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel
b)
fastsætter refusionsbeløbet samtidig med de afledte interventionspriser.
5.   Afgiftsbeløbet fastsættes hvert år efter proceduren i artikel 48. Samme procedure anvendes ved fastsættelsen af de øvrige gennemførelsesbestemmelser til denne artikel.
[…]
Artikel 12
1.   For at sikre den normale forsyning af alle Fællesskabets områder eller et enkelt af disse fastsættes der vedvarende pligt til at opretholde et mindstelager på Fællesskabets europæiske område:
a)
for rørsukker produceret i Fællesskabet
b)
for rørsukker produceret i de franske oversøiske departementer og for det i artikel 40 omhandlede præferencesukker.
Mindstelageret for det i stk. 1, litra a), omhandlede sukker er på en bestemt dato lig med en procentdel af hver sukkervirksomheds A-kvote eller med den samme procentdel af dens produktion af A-sukker, såfremt produktionen er lavere end dens A-kvote.
Den fastsatte procentdel kan reduceres.
Mindstelageret for det i stk. 1, litra b), omhandlede sukker er lig med en procentdel af det kvantum af det pågældende sukker, som en virksomhed har raffineret i løbet af en bestemt periode.
2.   Rådet fastsætter med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel og navnlig den i stk. 1, andet afsnit, omhandlede dato og procentdel, samt den i stk. 1, fjerde afsnit, omhandlede procentdel og periode.
Efter samme procedure kan der for de i artikel 1, stk. 1, litra f) og h), omhandlede varer fastsættes en pligt, der svarer til pligten til at opretholde et mindstelager.
3.   Gennemførelsesbestemmelserne for denne artikel, herunder nedsættelse af den i stk. 1, tredje afsnit, omhandlede procentdel, fastsættes efter proceduren i artikel 48.«
146
Disse bestemmelser omhandler således en forpligtelse, der er pålagt sukkerproducenterne, og ikke alle sektorens aktører, til at oprette et mindstelager i forhold til bl.a. deres produktionskvoter og deres faktiske raffinerede sukkermængder. Som anført ovenfor i præmis 144, har Republikken Estland ikke nærmere angivet årsagen til, at det ud fra det forhold, at en fællesskabsregel forpligter producenterne af en vare til at oprette lagre, bør konkluderes, at det kun er disse aktører, der kan gøre det.
147
Den femte bestemmelse, som Republikken Estland har påberåbt sig, nemlig bilag III, punkt IX, stk. 1, i forordning nr. 1260/2001, bestemmer følgende:
»Kontrakten foreskriver, at der skal betales en højere pris til sælgeren, hvis:
a)
der indtræder en stigning i sukkerroeprisen ved overgangen fra et sukkerproduktionsår til det følgende, og
b)
den forhøjelse af interventionsprisen for sukker, som stigningen i sukkerroeprisen medfører, ikke ydes for de lagre, der findes på tidspunktet for overgangen.
[…]«
148
Imidlertid defineres udtrykket »lager« ikke med denne bestemmelse, hverken udtrykkeligt eller implicit, og dets anvendelse begrænses ikke til lagre, der er oprettet af de erhvervsdrivende.
149
Den sjette bestemmelse, som Republikken Estland har påberåbt sig, nemlig artikel 10, stk. 4, i forordning nr. 1260/2001, bestemmer følgende:
»Med henblik på anvendelse af stk. 3 fastlægges inden den 1. oktober for hvert produktionsår garantimængden inden for kvoterne på grundlag af prognoserne for produktion, indførsel, forbrug, oplagring, overførsel og restmængde, der kan udføres, samt det anslåede gennemsnitlige tab, der skal afholdes ifølge selvfinansieringsordningen, jf. artikel 15, stk. 1, litra d). Viser prognoserne, at der for det pågældende produktionsår er en restmængde, der kan udføres, som er større end det maksimum, der er fastsat i aftalen, nedsættes garantimængden med forskellen efter proceduren i artikel 42, stk. 2. Forskellen fordeles på sukker, isoglucose og inulinsirup i forhold til den procentdel, som summen af A- og B-kvoterne for det enkelte produkt repræsenterer i Fællesskabet. Den fordeles derefter pr. medlemsstat og pr. produkt under anvendelse af den tilsvarende fordelingskoefficient, som er fastsat i følgende tabel […]«
150
Det bemærkes imidlertid, at begrebet »lager« heller ikke defineres med denne bestemmelse, hverken udtrykkeligt eller implicit, og dets anvendelse begrænses ikke til lagre, der er oprettet af de erhvervsdrivende.
151
Endelig har Republikken Estland heller ikke gjort rede for, hvordan Estlands synspunkt understøttes af punkt 7 i Kommissionens arbejdsdokument af 16. februar 2006 med titlen »Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee«, som ganske vist indeholder ordet »lager«, men kun et enkelt tal.
152
Hvad for det andet angår Republikken Estlands påstand om, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 indeholder udtrykkene »forbrug« og »lagre« i den samme bestemmelse, og at det ikke er særlig sandsynligt, at Kommissionen ville have anvendt begge udtryk, hvis det sidstnævnte omfattede det førstnævnte, er der tale om en fejlagtig påstand.
153
Det bør nemlig først og fremmest bemærkes, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, der tager sigte på at definere begrebet »unormale lagerbeholdninger«, fastsætter, at Kommissionen blandt andre faktorer skal tage hensyn til produktion, forbrug og lagre af sukker og isoglucose. Ifølge denne bestemmelse er lagrenes størrelse således en faktor, der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af unormale lagre, og udtrykket »lager« indgår således både i det begreb, der skal defineres, og i selve definitionen. Uanset at dette kan vidne om en lidt upræcis lovgivningsteknik, peger det på, at det i forordning nr. 60/2004’s system er muligt, at begrebet »forbrug« kan optræde både i det begreb, der defineres, og i definitionen af udtrykket »lager«.
154
Under alle omstændigheder skal anvendelsen af udtrykket »forbrug« i denne bestemmelse forstås i en makroøkonomisk forstand, for så vidt forordning nr. 60/2004 især har til formål at undgå skader på hele den fælles markedsordning for sukker.
155
Med henblik på at sondre, ud fra et makroøkonomisk synspunkt, mellem de mængder, der skal anses for forbrugsmængder, og mængder, der skal anses for oplagret i forordning nr. 60/2004’s forstand, er det centrale spørgsmål, om det købte sukker anvendes på en måde, så køberen er nødt til at købe yderligere sukkermængder for at dække eventuelle fremtidige behov. Hvis den indkøbte sukkermængde er så stor, at de fremtidige behov for produktet vil blive dækket af det købte sukker, har de indkøbte mængder nemlig den samme effekt på det fremtidige forbrug som de lagre, der er opbygget af de erhvervsdrivende, og bør derfor sidestilles med disse.
156
På baggrund af det ovenstående må første del af det første led forkastes.
2. Systematisk fortolkning af forordning nr. 60/2004
a) Parternes argumenter
157
Republikken Estland har gjort gældende, at dens synspunkt, hvorefter der ikke kan tages hensyn til husholdningslagre ved beregningen af landets overskud, bekræftes ud fra en systematisk fortolkning af forordning nr. 60/2004. I femte, sjette og ottende betragtning til denne forordning samt i første betragtning til den anfægtede forordning omtales udelukkende nødvendigheden af at forhindre spekulation, der som enhver anden forstyrrelse af markedet nødvendigvis følger af videresalg af det oplagrede sukker og ikke af det sukker, som findes i husholdningerne. Det er årsagen til, at sukkerprisen i Estland efter tiltrædelsen steg fra 0,35 EUR pr. kg til næsten 1,10 EUR pr. kg, hvorefter den stabiliserede sig, hvorimod spekulation ville have medført prisudsving.
158
Republikken Estland har understreget, at artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 fastsætter, at hele overskudsmængden skal fjernes fra markedet ved brug af en af de anførte fremgangsmåder. Der er dog ingen af disse fremgangsmåder, som husholdningerne kan iværksætte for at fjerne deres lagre, som i øvrigt allerede er fjernet fra markedet. Forpligtelsen til at fjerne husholdningslagrene kan således ikke opfyldes ved at betale et beløb i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004. Denne betaling kan udgøre en sanktion eller en erstatning, men den gør det ikke muligt at fjerne sukkeret fra markedet eller forhindre skader på markedet. Ligeledes finder denne bestemmelse kun anvendelse, hvis de erhvervsdrivende ikke har kunnet overholde forpligtelsen til at fjerne sukkeret fra markedet, og den anfægtede forordnings artikel 1 fastsætter udtrykkeligt, at overskuddet skal fjernes i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, hvilket er til hinder for, at denne forpligtelse kan overholdes ved at betale det pågældende beløb.
159
Desuden viser artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 60/2004, som angiver den mekanisme, hvormed forpligtelsen fastsat i forordningens artikel 6, stk. 2, kan overholdes, at denne ikke bestemmer, at husholdningslagrene skal medregnes i overskudsmængderne, da artikel 6, stk. 3, pålægger de nye medlemsstater at indføre et system til identificering af overskudsmængder med henblik på overholdelse af forpligtelsen til at fjerne dem fra markedet, som kun vedrører de økonomiske aktører. Artikel 6, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 60/2004 pålægger de nye medlemsstater, at de kun kræver af de erhvervsdrivende, at de fjerner en mængde fra markedet, der svarer til deres individuelle overskudsmængde af sukker eller isoglucose.
160
Endelig ville det ifølge Republikken Estland være forkert at konkludere, at tiltrædelsesakten eller forordning nr. 60/2004 indebærer en forpligtelse til at hindre husholdningerne i at købe sukkermængder. Dette fremgår nemlig ikke af bestemmelserne heri, og desuden trådte tiltrædelsesakten og forordning nr. 60/2004 i kraft den 1. maj 2004 og kunne ikke pålægge de nye medlemsstater forpligtelser før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union.
161
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
162
For det første gøres opmærksom på, at det princip om, at overskudsmængder skal fjernes fra markedet, som forordning nr. 60/2004 har til formål at iværksætte, er fastlagt ved tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, der har til formål at undgå skader på markedsordningen for sukker, navnlig skader, der påvirker prisdannelsen, og som er frembragt på grund af oparbejdelsen af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse (jf. ovenfor, præmis 119).
163
Det må derfor fastslås, at i modsætning til, hvad Republikken Estland har gjort gældende, er formålet med forordning nr. 60/2004 ikke kun at forhindre spekulation udelukkende forbundet med handel, men også at undgå skader på markedsordningen for sukker og at rette op på eventuelle skadelige virkninger på dennes stabilitet, som er frembragt på grund af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater, som er oparbejdet før deres tiltrædelse.
164
Som det er fastslået ovenfor i præmis 121-129, udgør eksistensen af husholdningslagre en væsentlig risiko for skader på markedsordningen for sukker.
165
Som Kommissionen har anført, indeholder syvende betragtning til forordning nr. 60/2004 desuden en udtrykkelig angivelse af formålet med at fjerne de mængder af sukkerlagre fra markedet, som overskrider de normale overførselslagre, for den nye medlemsstats regning. Endvidere præciseres det i forordningens ottende betragtning, at det er i både Fællesskabets og de nye medlemsstaters interesse at hindre oparbejdelsen af overskudslagre og under alle omstændigheder at kunne identificere de virksomheder eller personer, der er involveret i spekulativ handel i større omfang. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, bekræfter dette, at forordning nr. 60/2004 ikke kun har til formål at forhindre spekulation udelukkende forbundet med handel, men mere overordnet at sikre, at det overskudssukker, som konstateres i de nye medlemsstater, fjernes fra markedet.
166
Endelig er det forkert at hævde, at en analyse af det estiske sukkermarked i perioden efter tiltrædelsen bekræfter, at der ikke var risiko for skader på markedsordningen. At sukkerprisen på det estiske marked efter tiltrædelsen steg fra 0,35 EUR pr. kg til omkring 1,10 EUR pr. kg for derefter at stabilisere sig, er blot en logisk følge af anvendelsen af den fælles markedsordning for sukker i Estland. Den fælles markedsordning for sukker fastsætter en minimumspris for sukker, hvorunder ingen erhvervsdrivende har interesse i at sælge sukker, som er produceret inden for den kvote, han er blevet tildelt, og hvorunder han ikke kan sælge sukker, som er produceret uden for denne kvote, da den pågældende erhvervsdrivende er forpligtet til at eksportere uden restitution fra Fællesskabet. Under disse omstændigheder er det fuldt forklarligt, at sukkerprisen i Estland steg efter tiltrædelsen for derefter at stabilisere sig, uden at det deraf kan konkluderes, at der ikke var risiko for skader på markedet.
167
De skader på markedet, som kan fremkaldes på grund af unormalt store husholdningslagre, er i øvrigt ikke forbundet med, at sukkeret sælges under den pris, der er garanteret ved den fælles markedsordning for sukker, men — som det er påpeget ovenfor i præmis 121-129 — med det eventuelle fald i forbruget i de medlemsstater, hvor sådanne lagre er oparbejdet, som ville medføre en forskel mellem de kvoter, der var tildelt inden for den fælles markedsordning for sukker, og fællesskabsforbruget, til skade for producenterne og muligvis fællesskabsbudgettet.
168
For det andet skal det bemærkes, at de konklusioner, som Republikken Estland har draget, om, at det er praktisk umuligt at fjerne husholdningslagrene efter fremgangsmåderne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, skyldes en forkert fortolkning af denne forordning.
169
Republikken Estlands synspunkt bygger nemlig i alt væsentligt på den forudsætning, at artikel 6 i forordning nr. 60/2004 bestemmer, at de overskudsmængder i en ny medlemsstat, som Kommissionen har konstateret, er de samme, som skal fjernes af medlemsstaten for dennes regning og efter de i denne artikel omhandlede fremgangsmåder. Dette forudsætter, at det sukker, der anses for at være i overskud, og det sukker, der skal fjernes, er det samme.
170
Denne forudsætning er imidlertid forkert.
171
Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 fastsætter nemlig, at de berørte nye medlemsstater sikrer, at der, uden Fællesskabets intervention, fra markedet fjernes en mængde sukker eller isoglucose, der svarer til den overskudsmængde, som er fastsat af Kommissionen. Den pågældende medlemsstat skal således ikke fjerne det sukker, der anses for overskydende den 1. maj 2004, men en sukkermængde, som endog kan være købt eller produceret efter denne dato, svarende til den mængde, der af Kommissionen anses for at være overskydende.
172
Denne fortolkning bekræftes af det forhold, at Kommissionen i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, i den affattelse, som var gældende før den ændring, der blev indført ved forordning nr. 651/2005, senest den 31. oktober 2004 for hver ny medlemsstat fastsætter den mængde sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, der overstiger den mængde, der betragtes som et normalt overførselslager pr., og som skal fjernes fra markedet for de nye medlemsstaters regning. I henhold til stk. 2 sikrer de berørte nye medlemsstater, at der senest den, uden Fællesskabets intervention, fra markedet fjernes en mængde sukker eller isoglucose, der svarer til overskudsmængden. Når disse bestemmelser sammenholdes, fremgår det, at Kommissionen har seks måneder fra den til at fastsætte den overskudsmængde, der fandtes på dette tidspunkt, og at den berørte medlemsstat har yderligere seks måneder til at fjerne en mængde svarende til dette overskud.
173
Det ville således være absolut muligt, at de overskydende mængder, som fandtes i den berørte medlemsstat i maj 2004, var afsat inden udgangen af oktober 2004, og endnu mere sandsynligt inden udgangen af april 2005.
174
I henhold til artikel 6, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 60/2004 skal myndighederne i de nye medlemsstater ganske vist pr. 1. maj 2004 indføre et system i medfør af stk. 2 til identificering hos branchens hovedaktører af overskudsmængder af uforarbejdet sukker eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose eller fruktose. Dette garanterer dog ikke, at de overskydende varer, som befinder sig hos disse aktører, ikke undgår kontrollen af disse og ikke eksporteres uden for deres område og uden for den berørte medlemsstats område. Desuden vedrører denne bestemmelse kun hovedaktører og holder de overskudsmængder af sukker, der befinder sig hos mindre aktører, uden for det system til identificering, som er oprettet ved denne bestemmelse. De sidstnævnte mængder har isoleret betragtet en mindre betydning end det samlede overskud, som er konstateret, men når de lægges sammen, kan de udgøre en ikke ubetydelig del, eller endog en væsentlig del, af overskudsmængden.
175
Endvidere skal den nye medlemsstat i henhold til artikel 6, stk. 3, andet til fjerde afsnit, i forordning nr. 60/2004 ved hjælp af dette system tvinge de pågældende aktører til for egen regning at fjerne en mængde sukker eller isoglucose fra markedet svarende til deres overskudslagre, og de pågældende aktører skal fremlægge bevis for, at dette er sket. Hvis de ikke fremlægger et sådant bevis, vil de af den nye medlemsstat blive opkrævet et beløb, der beregnes i forhold til den mængde, som skulle være fjernet, og som overføres til statsbudgettet. Denne forpligtelse vedrører imidlertid kun hovedaktørerne.
176
Endelig henviser artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 60/2004, hvorefter medlemsstaterne over for Kommissionen skal bevise, at den i artikel 6, stk. 1, omhandlede overskudsmængde er blevet fjernet fra markedet i medfør af artikel 6, stk. 2, og som fastsætter metoden til at gøre dette, ikke til de overskudsmængder, der er fjernet af hovedaktørerne i henhold til stk. 3, men til en overskudsmængde, som nødvendigvis omfatter disse, men som kan være større, dvs. den mængde, der svarer til det overskud, som er fastlagt for den pågældende medlemsstat.
177
Som følge heraf vedrører den forpligtelse, som de nye medlemsstater, for hvilke Kommissionen har konstateret, at der findes overskudsmængder, har til at fjerne disse mængder fra markedet, ikke det overskudssukker, der var oparbejdet pr. 1. maj 2004, men simpelthen en mængde svarende hertil.
178
Selv om en del af det overskud, som var konstateret for Republikken Estlands eller en anden ny medlemsstats vedkommende, var blevet oplagret i form af unormalt store husholdningslagre, og det, som Republikken Estland har gjort gældende, ikke var muligt at fjerne disse lagre med de fremgangsmåder, der er angivet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 60/2004, kan den berørte medlemsstat stadig opfylde sin forpligtelse til at fjerne disse ved at opkøbe en mængde svarende til disse husholdningslagre og fjerne den efter de pågældende fremgangsmåder og derefter over for Kommissionen bevise, at dette er gjort. Denne mængde kunne i givet fald opkøbes til Fællesskabets markedspris hos erhvervsdrivende med hjemsted i den pågældende medlemsstat eller hos andre erhvervsdrivende i Fællesskabet. Herved ville den pågældende medlemsstat bevirke en forøgelse af fællesskabsefterspørgslen svarende til den kunstige efterspørgselsnedgang, som var skabt på grund af dens husholdningslagre, og udligne deres negative virkning på stabiliteten af den fælles markedsordning for sukker.
179
Hvis det ikke lykkes den pågældende medlemsstat at opfylde forpligtelsen til at fjerne det overskud, som Kommissionen har konstateret, skal den i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 overføre et beløb til EF-budgettet, der er beregnet i forhold til den mængde, som ikke er blevet fjernet.
180
Som Kommissionen har gjort gældende, indføres med denne bestemmelse et system, der har til formål at sikre, at de ekstraudgifter, som kræves for at imødegå eventuelle skader på sukkermarkedet forårsaget af overskud, som ikke er fjernet, ikke afholdes af budgettet eller af EF-producenterne, men af de berørte medlemsstater i medfør af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, hvorefter fjernelsen af overskud skal ske for disse staters regning, hvorfor den logiske følge af sidstnævnte bestemmelse er, at udgifterne forbundet med, at overskuddene ikke er blevet fjernet, også skal afholdes af de medlemsstater, som skulle have fjernet dem.
181
Endelig må Republikken Estlands argument om, at husholdningslagrene allerede er blevet fjernet fra markedet, for så vidt som de er blevet solgt til forbrugerne, forkastes. De eneste fremgangsmåder, der er godkendt ved forordning nr. 60/2004, er nemlig dem, der er fastsat i forordningens artikel 6, stk. 2, som Republikken Estland selv har påpeget, og salg inden for den pågældende medlemsstat er ikke en af disse fremgangsmåder.
3. Udtrykket »lager« anvendt i forbindelse med tidligere tiltrædelser
a) Indledende betragtninger
182
Artikel 86 og 254 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Den Portugisiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23, herefter »tiltrædelsesakten af 1985«) fastsætter vedrørende disse to staters (herefter »de nye medlemsstater af 1986«) tiltrædelse af Det Europæiske Fællesskab (herefter »tiltrædelsen i 1986«), at ethvert lager af produkter i fri omsætning på spansk og portugisisk område den 1. marts 1986, som i mængde overstiger, hvad der må anses for at være et normalt overført lager, skal afvikles af de berørte stater for deres regning. Artikel 142, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 1994 og artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/90 af om overgangsforanstaltninger inden for landbrugssektoren og om de nødvendige tilpasninger som følge af Tysklands forening (EFT L 353, s. 23) har et tilsvarende indhold, mutatis mutandis, med hensyn til lagre i henholdsvis de nye medlemsstater af 1995 ved deres tiltrædelse af Den Europæiske Union i 1995 og i den tidligere Tyske Demokratiske Republik ved Tysklands forening. Disse fire bestemmelser og tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, er enslydende.
183
De bestemmelser, der har fastlagt det konkrete indhold i forpligtelsen til at fjerne overskudsmængderne, i forbindelse med dels tiltrædelserne i 1986 og 1995 og Tysklands forening, dels de nye medlemsstaters tiltrædelse i 2004, udviser dog store forskelle.
184
Artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3770/85 af 20. december 1985 om lagre af landbrugsprodukter i Spanien (EFT L 362, s. 18) bestemmer nemlig, at som lager af produkter betragtes enhver mængde produkter, der tilhører Kongeriget Spanien eller en fysisk eller juridisk person, eller som disse ligger inde med, med undtagelse af ubetydelige mængder. Artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3771/85 af om lagre af landbrugsprodukter i Portugal (EFT L 362, s. 21) er identisk, mutatis mutandis, med artikel 3, stk. 2, i forordning 3770/85 med hensyn til Den Portugisiske Republik. Disse to bestemmelser indfører således en de minimis-regel i forbindelse med begrebet »lager«, som blev anvendt ved tiltrædelsen i 1986, der er knyttet til størrelsen af den pågældende lagermængde og ikke til indehaverens karakteristika.
185
Der er ingen bestemmelser i reglerne om tiltrædelsen i 1995 eller reglerne om Tysklands forening, der fastsætter en lignende de minimis-regel vedrørende sukker. En sådan regel fremgår imidlertid af artikel 6 i Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94 af 21. december 1994 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 341, s. 39), og artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2761/90 af om lagre af landbrugsprodukter på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område (EFT L 267, s. 1), jf. nedenstående analyse.
186
Forordning nr. 60/2004 indeholder derimod ingen de minimis-regel, der udtrykkeligt giver mulighed for at udelukke ubetydelige mængder.
187
En anden vigtig forskel mellem de systemer til fjernelse af overskudssukker, der blev indført dels i forbindelse med tiltrædelserne i 1986 og 1995 og Tysklands forening, dels ved tiltrædelsen i 2004, er metoden til fastlæggelse af overskudsmængderne.
188
Hvad angår tiltrædelsen i 1986 anses i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 3770/85 og nr. 3771/85, medmindre der fastsættes særlige bestemmelser for bestemte produkter, det driftslager, der er nødvendigt for det pågældende markeds behov i en periode, der skal fastsættes, for at være et normalt overførselslager, idet disse behov vurderes på grundlag af det sædvanlige forbrug samt den sædvanlige forarbejdning og udførsel under hensyntagen til kriterierne og målsætningerne for hver enkelt markedsordning.
189
I henhold til artikel 8, stk. 1, og artikel 8, stk. 2, litra a), i forordning nr. 3770/85 og nr. 3771/85 omfatter forordningernes gennemførelsesbestemmelser i særdeleshed fastsættelse af de i artikel 86 og 254 i tiltrædelsesakten af 1985 omhandlede lagre af de produkter, hvis mængder overstiger det normalt overførte lager. Det er årsagen til, at artikel 2 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 579/86 af 28. februar 1986 om de nærmere bestemmelser for lagrene af sukkerprodukter pr. i Spanien og Portugal (EFT L 57, s. 21), som i sukkersektoren gennemfører forordning nr. 3770/85 og nr. 3771/85, ikke fastsætter de overskudsmængder, som Kommissionen har fastsat for Kongeriget Spanien og Den Portugisiske Republik, men det normale overførselslager for disse stater på datoen for deres tiltrædelse af Fællesskabet. Derefter skal disse lande i henhold til artikel 3 og 4 i forordning nr. 579/86 selv beregne deres overskudsmængder. For at gøre dette skal de gennemføre en optælling af de lagre, der er i fri omsætning på datoen for tiltrædelsen i 1986 på grundlag af anmeldelserne fra indehaverne af mængder af sukker eller isoglucose på mindst 3 t. Anmeldelsen til de ansvarlige myndigheder skal ske inden den . Endvidere skal de pågældende medlemsstater sørge for, at en mængde svarende til forskellen mellem den optalte mængde og det normale overførselslager, som er fastsat af Kommissionen, inden den eksporteres fra Fællesskabet.
190
For så vidt som optællingen kun skal foretages for mængder på over 3 t, vedrører forpligtelsen til at fjerne overskud fra markedet i praksis kun en mængde svarende til forskellen mellem samtlige individuelle lagre på over 3 t i den pågældende medlemsstat og det normale overførselslager, som er bestemt af Kommissionen som fastsat i de minimis-reglen i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 3770/85 og nr. 3771/85.
191
Det system, som blev indført ved de relevante bestemmelser om tiltrædelsen i 1995, er i alt væsentligt identisk med systemet i forordning nr. 579/86. For så vidt angår tiltrædelsen i 1995 svarer artikel 5, 6 og 7 i forordning nr. 3300/94, mutatis mutandis, til henholdsvis artikel 2, 3 og 4 i forordning nr. 579/86. Artikel 6 og 7 i forordning nr. 3300/94 gennemfører en de minimis-regel, der svarer til de minimis-reglen i artikel 3 og 4 i forordning nr. 579/86.
192
Det system, der indføres ved de relevante bestemmelser om Tysklands forening, har også flere ligheder med systemet i forordning nr. 579/86. Der er dog to grundlæggende forskelle.
193
Således skal Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til artikel 2 i forordning nr. 2761/90 for det første foretage en optælling og udarbejde en opgørelse med henblik på fastlæggelsen af privatlagrene af visse produkter, herunder sukker, der befinder sig på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område på dagen for Tysklands forening, bortset fra ubetydelige mængder. I henhold til artikel 2, stk. 2, kan Forbundsrepublikken Tyskland imidlertid også anvende statistiske metoder ved anvendelse af foregående stykke. Denne mulighed blev imidlertid ikke givet de nye medlemsstater ved de tidligere tiltrædelser i 1986 eller i 1995.
194
For det andet fastsatte forordning nr. 2761/90 ikke en forpligtelse for Forbundsrepublikken Tyskland til at fjerne de optalte eller ved statistiske metoder beregnede mængder, som oversteg et normalt overførselslager, hvorimod en sådan forpligtelse indgår i artikel 7 i forordning nr. 3577/90.
195
Under alle omstændigheder udviser alle de systemer, som er beskrevet, en grundlæggende forskel i forhold til det system, som blev indført ved forordning nr. 60/2004. I den sidstnævnte forordning fastsættes således ikke, at Kommissionen bestemmer hver enkelt ny medlemsstats normale overførselslager, hvorefter det påhviler den pågældende stat at foretage en optælling af mængder på over 3 t på dens område og beregne sin overskudsmængde ved at sammenligne dette tal med tallet svarende til de normale overførselslagre, som er fastsat af Kommissionen (systemet vedrørende tiltrædelserne i 1986 og 1995). Det tilkommer heller ikke den pågældende nye medlemsstat at foretage en optælling af sine lagre bestående af ubetydelige mængder (systemet i forbindelse med Tysklands forening). I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 fastsætter Kommissionen derimod direkte og ensidigt hver enkelt af de nye medlemsstaters overskudsmængde.
196
Desuden fremgår det af denne bestemmelse, at Kommissionen ikke beregner overskudsmængderne på grundlag af hovedaktørernes eventuelle optælling af lagrene i hver enkelt medlemsstat, men ved hovedsageligt at tage hensyn til udviklingen i det år, der går forud for tiltrædelsen, i forhold til de foregående års, hvad angår importerede og eksporterede mængder af sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, hvad angår produktion, forbrug og lagre af sukker og isoglucose, samt de omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes.
197
Dette indebærer, at Kommissionen beregner overskudsmængden for hver enkelt ny medlemsstat ved hjælp af disponible makroøkonomiske statistikker og ikke ved direkte at observere den faktiske situation med hensyn til lagre på det mikroøkonomiske plan. Dette er årsagen til, at det i niende betragtning til forordning nr. 60/2004 er angivet, at de nye medlemsstater til bestemmelsen af overskudslagrene og fjernelsen af påviste overskudslagre bør tilstille Kommissionen de seneste statistikker over handel, produktion og forbrug af de pågældende produkter, men ikke en optælling, som vil danne grundlag for beregningen.
198
Imidlertid er der indført en vis fleksibilitet i dette system, idet resultaterne af de makroøkonomiske analyser i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 kan tilpasses efter de omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes.
199
På baggrund af alle disse betragtninger bør parternes argumenter fremlægges og undersøges.
b) Parternes argumenter
200
Republikken Estland har gjort gældende, at udelukkelse af husholdningslagrene fra begrebet »lager« er i overensstemmelse med tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, bl.a. for så vidt som denne bestemmelse er næsten identisk med de bestemmelser, der blev vedtaget ved tiltrædelserne i 1986 og 1995, hvorefter de nye medlemsstater af 1986 og 1995 var forpligtet til at fjerne deres overskudsmængder svarende til forpligtelsen for de nye medlemsstater, idet de sidstnævnte bestemmelser udtrykkeligt udelukkede husholdningslagre fra begrebet »lagre, der skal fjernes«, idet kun lagre på over 3 t blev taget i betragtning med henblik på fastsættelsen af overskuddene i de nye medlemsstater af 1986 og 1995.
201
Dette beviser, at udtrykket »private lagre« i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ikke vedrører husholdninger, men de økonomiske aktører, idet husholdningslagrene i Estland i gennemsnit er på 72 kg pr. husholdning.
202
Især kan tiltrædelserne i 1995 og 2004 ikke anses for at være forskellige med hensyn til husholdningslagre med den begrundelse, at risiciene i forbindelse med den sidste tiltrædelse var større på grund af markedernes størrelse i de nye medlemsstater. Dette ville nemlig kun være tilfældet, hvis husholdningslagrene i de nye medlemsstater udgjorde en alvorlig risiko for markedets funktion. De 43000 t i de estiske husholdningslagre er imidlertid ubetydelige i forhold til de 13420682 t kvote A- og kvote B-sukker i Den Europæiske Union.
203
Endelig skulle Kommissionen, hvis den ville handle anderledes, udtrykkeligt have anført dette, især da den tilkendegav sit ønske om at behandle spørgsmålet om lagre af landbrugsprodukter under hensyntagen til de erfaringer, den havde gjort under de tidligere tiltrædelser, som det fremgår af Kommissionens dokument af 30. januar 2002 om lagre (herefter »SIP«) og bekræftes af en skrivelse af til Republikken Estlands ambassadør.
204
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
c) Rettens bemærkninger
205
Republikken Estland har i alt væsentligt udtrykt det synspunkt, at for så vidt som de bestemmelser, der blev vedtaget ved tiltrædelserne i 1985 og 1995 og ved Tysklands forening, indførte et system for fjernelse af overskudsmængder, hvor ubetydelige mængder i praksis ikke var medregnet, kan begrebet »lager«, som de relevante forpligtelser vedrører, og som i bund og grund er identisk med det samme udtryk i tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ikke omfatte ubetydelige mængder som dem, husholdningslagrene består af.
206
Denne opfattelse kan ikke tiltrædes.
207
Protokoller og bilag til en tiltrædelsesakt er nemlig primærretlige regler, som kun — medmindre tiltrædelsesakten bestemmer andet — kan suspenderes, ændres eller ophæves efter de fremgangsmåder, der er fastsat i de oprindelige traktater (Domstolens dom af 11.9.2003, sag C-445/00, Østrig mod Rådet, Sml. I, s. 8549, præmis 62).
208
I princippet kan en primærretlig bestemmelses rækkevidde imidlertid ikke fortolkes på grundlag af bestemmelser i afledt ret, som institutionerne eventuelt har vedtaget med henblik på gennemførelsen heraf. Det er derimod den afledte ret, der skal fortolkes, hvis en sådan fortolkning er nødvendig, og så vidt som det er muligt i overensstemmelse med de primærretlige bestemmelser (jf. i denne retning Domstolens dom af 25.11.1986, forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch m.fl., Sml. s. 3477, præmis 21).
209
Det skal i denne henseende understreges, at hverken de ovenfor i præmis 182 omhandlede bestemmelser, der fastsatte en forpligtelse til at fjerne overskud i forbindelse med tiltrædelserne i 1986 og 1995 og Tysklands forening, eller tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, begrænser begrebet »lager« til mængder af en bestemt størrelse.
210
Desuden bemærkes, at såfremt en fællesskabsbestemmelse kan fortolkes på flere måder, skal der efter Domstolens faste praksis gives den fortolkning prioritet, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning (Domstolens dom af 24.2.2000, sag C-434/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1129, præmis 21). I tilfælde af tvivl med hensyn til, hvor små mængder der er omfattet af begrebet »lager«, som indgår i disse forpligtelser, bør der derfor vælges den fortolkning, der kan sikre disses effektive virkning.
211
Som der er gjort rede for ovenfor i præmis 119, har de pågældende forpligtelser bl.a. til formål, for så vidt angår sukker, at undgå skader på markedsordningen for sukker, navnlig skader, der påvirker prisdannelsen, og som er frembragt på grund af oparbejdelsen af unormale mængder af sukker i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse. Disse forpligtelser ville imidlertid miste deres effektive virkning, hvis ubetydelige mængder umiddelbart var udelukket fra begrebet »lager«, for så vidt som der kan ske skade på markedet, hvis de oplagrede ubetydelige mængder er så omfattende, at de tilsammen udgør en betydelig del af det pågældende marked.
212
Dette er ikke til hinder for, at Kommissionen som led i de foranstaltninger, den træffer for at iværksætte et system til fjernelse af overskudsmængder med henblik på at sikre den effektive virkning af de ovenfor i præmis 182 og 209 nævnte forpligtelser, af hensyn til en administrativ forenkling eller proportionalitet beslutter at begrænse de forpligtelser, der følger af dette system, til lagre af en vis størrelse, hvis den mener, at den ikke herved bringer det nødvendige mål om at hindre skader på markedet i fare. Kommissionens beslutning i denne henseende kan udelukkende afhænge af de risici, som hver enkelt tiltrædelse efter dens opfattelse indebærer for markedsstabiliteten.
213
Udelukkende på denne baggrund bør der tages hensyn til vigtige forskelle mellem de bestemmelser, der fastsatte det konkrete indhold i forpligtelsen til at fjerne overskud fra markedet ved tiltrædelserne i 1986 og 1995 samt Tysklands forening på den ene side og tiltrædelsen i 2004 på den anden side.
214
Med hensyn til Republikken Estlands argument om, at Kommissionen burde have gjort rede for årsagen til, at den havde besluttet at handle anderledes end ved de tidligere tiltrædelser, er der i virkeligheden tale om et klagepunkt, der vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten, som vil blive behandlet i forbindelse med det tredje anbringende.
215
Tredje del af første led må derfor forkastes.
4. Fortolkningen af artikel 32 EF
a) Parternes argumenter
216
Republikken Estland har hævdet, at artikel 32, stk. 1, EF udelukker husholdninger fra den fælles landbrugspolitik. Husholdningslagrene kan derfor ikke være omfattet af reglerne for denne politik, herunder forordning nr. 60/2004. Husholdningerne kan heller ikke misbruge den fælles markedsordning for sukker ved at sælge lagrene videre til en højere pris eller eksportere dem med restitution fra Fællesskabet. Interventionsorganernes opkøb af 1000000 t sukker efter tiltrædelsen skete ikke på grund af husholdningslagrene på 43000 t i Estland, men fordi eksportrestitutionerne var lavere end forventet, og på grund af stigningen i sukkerproduktionen pr. ha, som i produktionsåret 2004/05 gav et udbytte på 9,10 t pr. ha i stedet for de forventede 8,17 t pr. ha, hvilket også bekræftes af Kommissionens deklassering på ca. 1900000 t for produktionsåret 2005/06.
217
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
218
Det er ganske vist korrekt, som Republikken Estland har påpeget, at artikel 32, stk. 1, EF fastsætter, at »[f]ællesmarkedet omfatter tillige landbruget og handelen med landbrugsvarer«. Ikke desto mindre fastsættes følgende i samme artikels stk. 4: »Fællesmarkedets funktion og udvikling skal for så vidt angår landbrugsvarerne ledsages af udformningen af en fælles landbrugspolitik.«
219
Det bemærkes i denne henseende, at udstrækningen af fællesskabskompetencen på landbrugsområdet må fortolkes i lyset af artikel 33 EF, som opregner målsætningerne med den fælles landbrugspolitik, og artikel 34 EF, som navnlig indeholder bestemmelse om, at der med henblik på at virkeliggøre de i artikel 33 EF nævnte målsætninger skal indføres fælles markedsordninger på landbrugsområdet, idet disse ordninger kan omfatte enhver foranstaltning, der er nødvendig for at virkeliggøre de nævnte målsætninger (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.2.1979, sag 138/78, Stölting, Sml. s. 713, og af, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 9).
220
De i artikel 33 EF opregnede målsætninger med den fælles landbrugspolitik tager især sigte på at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer, og på at stabilisere markederne.
221
Som følge heraf skal målsætningerne med landbrugspolitikken udformes således, at de giver fællesskabsinstitutionerne mulighed for at opfylde deres forpligtelser ved at tage hensyn til de mekanismer, der er nødvendige for at undgå skade på markederne og sikre de individuelle indkomster, der anses for rimelige for de i sektoren beskæftigede personer.
222
I henhold til artikel 34, stk. 2, EF kan den fælles ordning under en af de i stk. 1 nævnte former omfatte alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 33 EF fastsatte mål, især prisregulering, støtte til såvel produktion som afsætning af de forskellige varer, oplagrings- og udligningsordninger samt fælles ordninger til stabilisering af ind- eller udførsel.
223
Som det fremgår af ovenstående konklusioner, er kontrol med de unormale mængder sukker, der er oplagret i de nye medlemsstater før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union, herunder husholdningslagrene, en afgørende betingelse for at forhindre eventuelle skader på den fælles markedsordning for sukker, især efter det forventede kunstige fald i efterspørgslen, som skyldes, at disse reserver erstatter mængder, som ville være købt på markedet, hvilket rammer fællesskabsproducenternes indkomst og fællesskabsbudgettet.
224
Derfor indgår den hensyntagen til husholdningslagrene ved beregningen af den samlede overskudsmængde i de nye medlemsstater, som er nødvendig for at undgå, at ovennævnte problemer opstår, i de foranstaltninger, der skal træffes som led i den fælles landbrugspolitik. Republikken Estlands synspunkt må derfor forkastes.
5. Domstolens fortolkning af udtrykket »indehavere af overskudslagre«
a) Parternes argumenter
225
Ifølge Republikken Estland har Domstolen begrænset begrebet »indehavere af overskudslagre« til erhvervsdrivende (Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, præmis 42). Denne fortolkning blev givet i en retlig sammenhæng, der svarer til denne sag. Domstolen henviste især til artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 3108/94 af 19. december 1994 om overgangsforanstaltninger for samhandelen med landbrugsprodukter som følge af Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 328, s. 42), hvis indhold, hvad angår begrebet »overskudslager«, i alt væsentligt er det samme som i forordning nr. 60/2004.
226
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
227
Som Republikken Estland har påpeget, gav Domstolen i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, en definition af begrebet »indehaver af overskudslagre« i medfør af forordning nr. 3108/94, som kun omfattede erhvervsdrivende. Den fastslog, at dette begreb i medfør af denne forordnings artikel 4 omfatter enhver, som er beføjet til at bringe det oplagrede produkt i omsætning og kan opnå en fortjeneste herved (dommens præmis 45).
228
Republikken Estlands fortolkning af denne dom er imidlertid urigtig, selv om artikel 145, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 1994, der fastsætter, at de nye medlemsstater i 1995 skal fjerne overskuddene for deres egen regning, og tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, er næsten enslydende, og forordning nr. 60/2004 har til formål at gennemføre sidstnævnte.
229
I denne henseende skal det for det første understreges, at Domstolen i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, ikke definerede begrebet »indehavere af overskudslagre« i artikel 145, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 1994, og heller ikke i en bestemmelse til gennemførelse heraf. Artikel 4 i forordning nr. 3108/94 indeholder nemlig ingen forpligtelse til at fjerne en mængde af landbrugsprodukter, men pålægger kun en afgift på overskudslagre, der er konstateret. Derfor nøjedes Domstolen med at anføre, at den pågældende bestemmelse gjorde det muligt at gøre de nye medlemsstater af 1995’s forpligtelse i medfør af artikel 145, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 1994 til at afvikle sådanne lagre for egen regning mindre byrdefyld, uden at fastslå, at den kunne udgøre en gennemførelsesbestemmelse.
230
Det skal imidlertid bemærkes, at det forhold, at indehaverne af overskudslagre kun skal betale afgift for disse lagre, hvis de er erhvervsdrivende, ikke nødvendigvis indebærer, at begrebet »overskudslagre, der skal fjernes«, kun kan omfatte lagre hos erhvervsdrivende.
231
I øvrigt er der en grundlæggende forskel mellem pålæggelsen af en afgift på besiddelse af overskudslagre, idet afgiften i praksis kun kan vedrøre personer, der er indehavere af en ubetydelig mængde, og medregningen af overskudsmængder i en medlemsstat, som kan omfatte ubetydelige mængder, hvis det, som i denne sag, gøres på grundlag af en observation af bestemte makroøkonomiske variabler.
232
Som følge heraf indebærer det forhold, at Domstolen fastslog, at de indehavere af lagre, som i henhold til forordning nr. 3108/94 skulle pålægges en afgift, var de erhvervsdrivende, ikke nødvendigvis, at de mængder, som ikke indehaves af nævnte erhvervsdrivende, ikke kan medregnes som overskudsmængder i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede forordning.
233
For det andet skal det påpeges, at Domstolen i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, ikke havde til hensigt at besvare spørgsmålet, om det i artikel 4 i forordning nr. 3108/94 omhandlede udtryk »indehavere af overskudslagre« udelukkende omfattede erhvervsdrivende, der lå inde med unormale mængder af et produkt, eller ligeledes omfattede husholdninger, der havde opbygget unormalt store lagre. Domstolen havde udelukkende til hensigt at afgøre, om — som den østrigske regering hævdede i den sag, der gav anledning til denne dom — kun den person, der har råderet over varen, kan anses for at være indehaver af varen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 3108/94, eller — som Kommissionen gjorde gældende — om begrebet »indehavere« i henhold til samme artikel betegner den person, som i realiteten har kontrol over lageret, eller som reelt og fysisk har lageret i hænde, hvilket ville omfatte indehaveren af en panteret eller transportøren, som ikke nødvendigvis er beføjet til frit at disponere over lageret (dommens præmis 40, 41 og 43). Det var udelukkende i denne sammenhæng, Domstolen fastslog, at begrebet »indehavere« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 3108/94, udgjorde personer, der den 1. januar 1995 var beføjet til at bringe det oplagrede produkt i omsætning med henblik på at opnå den fortjeneste, som den i sagen omhandlede afgift netop havde til formål at udligne (dommens præmis 42). Denne afgørelse bør således ikke fortolkes udvidende.
234
For det tredje skal det bemærkes, at den definition af »indehavere af overskudslagre«, som Domstolen gav i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, ikke kun udelukker andre personer end erhvervsdrivende, men også erhvervsdrivende, som ikke kan opnå en unormalt stor fortjeneste af salget af de oplagrede varer. Domstolen fastslog således, at begrebet »indehavere«, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 3108/94, burde fortolkes som personer, der den 1. januar 1995 var beføjet til at bringe det oplagrede produkt i omsætning med henblik på at opnå den fortjeneste, som den i hovedsagen omhandlede afgift netop havde til formål at udligne (dommens præmis 42), dvs. den fortjeneste tilknyttet de økonomiske fordele, som de erhvervsdrivende, der faktisk havde etableret overskudslagre til lave priser, ellers ville have opnået (dommens præmis 22). Imidlertid var de nye medlemsstater af 1995 forpligtet i medfør af artikel 145, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 1994 til at fjerne de overskud, der befandt sig på deres område, og ikke kun overskud, som gav indehaverne en unormalt stor fortjeneste. Derfor pålagde bestemmelserne i artikel 5-7 i forordning nr. 3300/94 Republikken Østrig at fjerne mængder af sukker, beregnet ved at addere lagre på over 3 t, som oversteg referencemængden på 294177 t, idet sukkerprisen før 1995 ifølge Kommissionen var højere end EF-prisen.
235
For det fjerde kan der i en undersøgelse af Domstolens fortolkning i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, ikke ses bort fra det forhold, at den blev afsagt i en retlig kontekst, som var vidt forskellig fra konteksten i denne sag. Bestemmelserne i artikel 5-7 i forordning nr. 3300/94 begrænsede nemlig i praksis forpligtelsen til at fjerne overskudsmængder til mængder, som udelukkende var beregnet ved en addition af individuelle lagre på over 3 t, der oversteg de normale overførselslagre, som Kommissionen havde fastsat for hver enkelt ny medlemsstat i 1995. Det er således urimeligt at anse begrebet »indehaver« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4 i forordning nr. 3108/94, som dette er fortolket af Domstolen, for at omfatte andre personer end økonomiske aktører, skønt Kommissionen senere i praksis indskrænkede forpligtelsen til at fjerne overskudsmængder til mængder på over 3 t.
236
På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at den definition, som Domstolen anvendte i Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, ikke indebærer, at husholdningslagrene skal holdes ude fra beregningen af overskud i en ny medlemsstat i medfør af forordning nr. 60/2004. Sagsøgerens synspunkt, og som følge heraf det første led i dennes andet anbringende, må derfor forkastes.
C — Det andet led
237
Republikken Estland har gjort gældende, at det forhold, at den anfægtede forordning medregnede husholdningslagrene i det overskud, der var fastsat for landet, udgør en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004, hvorefter Kommissionen ved fastlæggelsen af disse overskud skal tage hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes. Kommissionen har bestridt dette.
238
Republikken Estland har i denne henseende anført, at Kommissionen var forpligtet til at tage hensyn til tre specifikke omstændigheder vedrørende landets situation, nemlig den særlige position, som sukker har i estisk økonomi og kultur, ændringen af metoden til at bestemme overskud og Fællesskabets bidrag til opbygningen af disse.
239
Endelig har Republikken Letland gjort gældende, at Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til økonomiens udvikling i de nye medlemsstater.
240
Republikken Estlands argumenter om, at Kommissionen ikke har taget hensyn til de tre nævnte omstændigheder, og Republikken Letlands argument bør behandles hver for sig. Indledningsvis er det nødvendigt at fastlægge rækkevidden af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
1. Indledende betragtninger om rækkevidden af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004
241
Det bemærkes, at Kommissionen i medfør af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 60/2004 ved fastsættelsen af overskudsmængden i de nye medlemsstater især tager hensyn til udviklingen i det år, der går forud for tiltrædelsen, i forhold til de foregående års hvad angår importerede og eksporterede mængder sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose hvad angår produktion, forbrug og lagre af disse produkter samt de omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes (jf. ovenfor, præmis 13).
242
De forordninger, der fastsatte lovrammen for fjernelse af overskudsproduktion af sukker i forbindelse med tiltrædelserne i 1986 og 1995, nemlig henholdsvis forordning nr. 579/86 og nr. 3300/94, indeholder ingen bestemmelse, der svarer til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004. I henhold til disse to forordninger skal nemlig alle mængder, der fremkommer ved additionen af lagre på over 3 t, og som overstiger de normale overførselslagre, der er beregnet af Kommissionen, automatisk anses for overskud.
243
Det system, der indføres ved forordning nr. 60/2004, indeholder således en egentlig fleksibilitet i forhold til de systemer, der blev indført ved de tidligere tiltrædelser, idet det giver mulighed for at undlade at medregne et vist lager af sukker i overskudsmængden på grundlag af de omstændigheder, hvorunder dette lager opbyggedes.
244
Det skal dog understreges, at der i forordning nr. 60/2004 ikke gøres rede for, hvilke særlige omstændigheder ved opbygningen af lagrene Kommissionen skal tage hensyn til, og heller ikke hvilken rolle de skal spille i Kommissionens vurdering.
245
Under disse omstændigheder bør der gøres opmærksom på, som allerede nævnt ovenfor i præmis 115, at det ved fortolkningen af en fællesskabsregel er nødvendigt ikke blot at tage hensyn til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af, samt fællesskabsrettens bestemmelser som helhed. Begrebet »omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes«, skal således fortolkes bl.a. i lyset af formålet med forordning nr. 60/2004.
246
Det skal i denne henseende understreges, at formålet med de foranstaltninger, der er fastlagt i forordning nr. 60/2004, især er at forhindre skader på den fælles markedsordning for sukker, der vil være til skade for fællesskabsbudgettet og producenterne (jf. ovenfor, præmis 163). Heraf kan konkluderes, at det ikke må skabe risiko for skader på markedet, at der tages hensyn til de omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes, i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
247
Det må heraf konkluderes, at artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 kun giver mulighed for at udelukke visse lagre fra beregningen af overskudsmængder, som skulle være taget i betragtning som overskud i henhold til de øvrige kriterier i forordningens artikel 6, stk. 1, hvis de, sagens omstændigheder taget i betragtning, ikke udgør en risiko for skade på markedet. Dette gælder f.eks. for lagre, der opbyggedes i forventning om en kraftig stigning i forbruget, eller den situation, at lagrene i perioden umiddelbart inden tiltrædelsen af bestemte årsager var unormalt lave.
248
Det fremgår derimod ikke af ordlyden af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004, at de pågældende omstændigheder skal være specifikke udelukkende for situationen i én bestemt medlemsstat.
249
Disse betragtninger må danne baggrund for behandlingen af dette led.
2. Omfanget af sukkerforbruget i Estland
a) Parternes argumenter
250
Med hensyn til sukkerforbruget har Republikken Estland anført, at situationen i Estland adskiller sig fra situationen i de øvrige medlemsstater. For det første har estere en langt lavere gennemsnitsindtægt end statsborgere i de gamle medlemsstater, og den procentdel af indtægten, som de bruger til levnedsmidler, drikkevarer og tobak, er dobbelt så høj som i de sidstnævnte stater. For det andet fremstilles 96% af al marmelade, 92% af al kompot og 54% af al frugtsaft i de estiske hjem, hvor forbruget af sukker pr. person er 20% højere end i de gamle medlemsstater. For det tredje producerer Estland ikke sukker, og før tiltrædelsen opkrævede landet ikke told på denne vare, hvorfor den estiske sukkerpris kun svarede til en tredjedel af fællesskabsprisen. På grund af alle disse faktorer samt de forsyningsproblemer, Estland oplevede efter løsrivelsen fra Sovjetunionen, er esterne meget følsomme over for sukkerprisen. Fordi de var overbevist om, at prisen ville stige efter Republikken Estlands tiltrædelse af Den Europæiske Union, havde de købt sukker svarende til gennemsnitligt 30 kg pr. indbygger og 72 kg pr. husholdning, og den samlede import var steget fra 65478 t i 2002/03 til 160023 t i 2003/04. På Malta og Cypern, som er de eneste andre blandt de nye medlemsstater, som ikke er sukkerproducenter, er der derimod ingen traditionel produktion af marmelade, og indkomsten pr. indbygger er højere. Forhøjelsen af sukkerprisen er således ikke en tilsvarende byrde for indbyggerne i disse to nye medlemsstater, som derfor ikke har opbygget lagre.
251
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
252
Republikken Estlands synspunkt går i alt væsentligt ud på, at Kommissionen burde have taget hensyn til, at de estiske forbrugere havde en indlysende og endog grundlæggende interesse i at opbygge betydelige husholdningslagre, fordi man forventede en stigning i sukkerprisen i Estland efter landets tiltrædelse.
253
Det skal i denne henseende bemærkes, at det ganske vist er korrekt, at de estiske forbrugere i perioden umiddelbart inden tiltrædelsen havde en stor interesse i at opbygge sukkerlagre for så vidt muligt at forsinke virkningen på deres budget af den forventede prisstigning, på op til 300%, for dette produkt efter tiltrædelsen.
254
Imidlertid ville det, hvis der blev taget hensyn til denne omstændighed med henblik på at udelukke de således opbyggede lagre fra begrebet »overskud«, stå i vejen for at nå det i forordning nr. 60/2004 omhandlede mål, nemlig at forhindre skader på sukkermarkedet som følge af opbygningen af overskud (jf. ovenfor, præmis 163).
255
Som følge heraf kan det, at der er objektive forhold, der gør det attraktivt at opbygge husholdningslagre, ikke anses for at være en omstændighed, hvorunder lagrene opbyggedes, i medfør af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
256
Hvad angår argumentet om, at der bruges langt mere sukker i Estland end i de øvrige medlemsstater, skal det bemærkes, at selv om dette viste sig at være tilfældet, ville det på ingen måde indebære, at de overskud, der var opbygget i form af husholdningslagre, ikke ville kunne medføre en risiko for skader på fællesskabsmarkedet for sukker efter tiltrædelsen.
257
Desuden fremgår det ikke klart af sagens akter, at sukkers betydning i det estiske forbrug og den estiske kultur har spillet en så grundlæggende rolle i opbygningen af husholdningslagre, som Republikken Estland har hævdet. Republikken Estland har nemlig selv opgivet, at sukkerforbruget i landet pr. person kun er 20% højere end EF-gennemsnittet.
258
Endelig hindrer de foranstaltninger, som Kommissionen har gennemført i medfør af forordning nr. 60/2004, ikke Republikken Estland i at tillade sine statsborgere at have et højt forbrug af sukker. De forhindrer kun opbygningen af unormalt store lagre, som i praksis forsinker den fulde gennemførelse af den fælles markedsordning for sukker på estisk område, som er til skade for især producenterne og fællesskabsbudgettet.
259
Hvis Republikken Estland mente, at det var vigtigt at sikre sine borgere en midlertidig forsyning af sukker til en lavere pris end den, der følger af anvendelsen af den fælles markedsordning for sukker i landet, som en direkte konsekvens af beslutningen om at tiltræde Den Europæiske Union, skulle den i forbindelse med tiltrædelsesforhandlingerne med Den Europæiske Union have anmodet om at få mulighed for at give tilskud til borgernes køb af en bestemt mængde sukker i en bestemt periode, sådan som Republikken Malta f.eks. gjorde, jf. tiltrædelsesaktens bilag XI, punkt 4, litra a).
260
Det må derfor fastslås, at Republikken Estland ikke har godtgjort, at Kommissionen tilsidesatte artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 ved at undlade at tage hensyn til den særlige rolle, som sukker og sukkerforbrug spiller i landet.
3. Kommissionens ændring af de kriterier, der blev anvendt ved de tidligere tiltrædelser
a) Parternes argumenter
261
Ifølge Republikken Estland medtog Kommissionen ikke husholdningslagre i beregningen af overskud ved de tidligere tiltrædelser, men kun mængder på over 3 t. Den fremgangsmåde, der er anvendt i denne sag, er således en grundlæggende ændring, som først blev tydelig efter datoen for de nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union, hvor overskudsmængderne blev fastlagt. Herved blev Republikken Estland forhindret i at hindre opbygningen af husholdningslagre. Desuden havde Kommissionen skabt en berettiget forventning om, at disse lagre ikke ville blive medregnet som overskud, idet den gentagne gange henviste til de tidligere tiltrædelser. Dette følger af, at Kommissionen i SIP anførte, at det kun var erhvervsdrivende, der skulle hindres i at opbygge lagre, og at forpligtelsen til at fjerne overskudslagre udelukkende vedrørte dem. Disse henvisninger modsiges ikke af tiltrædelsesakten, hvis ordlyd hvad angår overskudsmængder er næsten identisk med de tilsvarende bestemmelser, som blev vedtaget ved de tidligere tiltrædelser.
262
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
263
Republikken Estland har med dette argument i alt væsentligt rejst to forskellige spørgsmål.
264
For det første har Republikken Estland gjort gældende, at det forhold, at de nye medlemsstaters overskud ved de tidligere tiltrædelser i 1986 og 1995 var blevet beregnet udelukkende på grundlag af mængder på over 3 t, som befandt sig på deres område, er en omstændighed, hvorunder lagrene opbyggedes, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
265
For det andet har Republikken Estland gjort gældende, at Kommissionen hos Estland havde skabt en berettiget forventning om, at husholdningslagrene ikke ville blive medregnet som overskud.
266
Hvad angår det første spørgsmål bemærkes, at Republikken Estland ikke har tilkendegivet klart, hvilken konklusion den vil nå frem til. Den mest sandsynlige fortolkning af Estlands argumenter er, at det forhold, at overskudsmængderne i de nye medlemsstater ved de tidligere tiltrædelser i 1986 og 1995 kun blev beregnet på grundlag af mængder over 3 t, ifølge Estland indebærer, at Kommissionen skulle have anvendt den samme fremgangsmåde ved fastlæggelsen af overskudsmængderne i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede forordning.
267
Det bør dog først og fremmest understreges, at de fremgangsmåder, der blev anvendt til at beregne de lagrede overskudsmængder ved de tidligere tiltrædelser, ikke kan anses for omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
268
Desuden må det, på baggrund af det i præmis 245-248 anførte, ikke medføre en risiko for skader på den fælles markedsordning for sukker, at der tages hensyn til de omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes. Hvis alle mængder på under 3 t af denne årsag skulle holdes ude fra beregningen af overskud i en ny medlemsstat, kunne den samlede mængde sukker på denne stats område på tiltrædelsesdatoen være af en meget betydelig størrelse, hvilket ville bringe formålet med forordning nr. 60/2004, nemlig at forhindre skader på denne markedsordning, i fare.
269
Det forhold, at Kommissionen i bestemmelserne i tiltrædelsesakterne af 1985 og 1994 om opfyldelse af forpligtelserne til at fjerne overskud begrænsede disse forpligtelsers rækkevidde til mængder på over 3 t, må derfor anses for udelukkende at være udtryk for, at den mente, at overskud, der var beregnet på grundlag af ubetydelige mængder, ikke udgjorde en risiko for stabiliteten på EF-sukkermarkedet på baggrund af de særlige omstændigheder i forbindelse med de pågældende tiltrædelser. Denne indfaldsvinkel kan imidlertid ikke på forhånd afgøre spørgsmålet, om overskudsmængder, der er beregnet på grundlag af mængder på under 3 t, vil kunne risikere at skade den fælles markedsordning for sukker i forbindelse med tiltrædelsen.
270
Med hensyn til det andet spørgsmål bemærkes, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kun kan påberåbes i forhold til fællesskabsbestemmelser, såfremt Fællesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning (jf. Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, præmis 31 og den deri nævnte praksis). Dette princip, som hører til Fællesskabets grundlæggende principper, forudsætter, at fællesskabsadministrationen har givet de pågældende anledning til begrundede forhåbninger (Rettens dom af 2.10.2001, forenede sager T-222/99, T-327/99 og T-329/99, Martinez m.fl. mod Parlamentet, Sml. II, s. 2823, præmis 183).
271
Det bemærkes imidlertid, at Fællesskabet i denne sag ikke har skabt en situation, der giver grundlag for en berettiget forventning hos Republikken Estland eller de estiske erhvervsdrivende om, at husholdningslagrene ikke ville blive taget i betragtning ved beregningen af det estiske overskud.
272
Selv om det er anført i punkt 8, stk. 1, litra 2), i SIP, at spørgsmålet om overskud skal behandles under hensyntagen til de erfaringer, som er opnået ved tiltrædelserne i 1986 og 1995 samt Tysklands forening, indebærer dette ikke, at foranstaltningerne ved tiltrædelsen i 2004 skulle være identiske med foranstaltningerne ved de tidligere tiltrædelser.
273
Desuden er de bestemmelser, der gjaldt i forbindelse med tiltrædelserne i 1986 og 1995, og som citeres, til information, i punkt 8, stk. 1, litra 2), i SIP, bestemmelserne i tiltrædelsesakterne af 1985 og 1994, og de indfører en forpligtelse til fjernelse af overskud, som ikke er underlagt en de minimis-regel, i modsætning til gennemførelsesbestemmelserne, der indførte en sådan regel.
274
Republikken Estland har således ikke fremlagt noget dokument, som godtgør, at Kommissionen har givet forsikring om, at husholdningslagrene ikke ville blive medtaget i beregningen af det estiske overskud. Republikken Estland har heller ikke fremlagt bevis for, at Kommissionen har givet forsikring om, at foranstaltningerne til gennemførelse af forpligtelsen til at fjerne overskud i medfør af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, ville være identiske med de foranstaltninger, der blev indført til gennemførelse af de tilsvarende bestemmelser i tiltrædelsesakterne af 1985 og 1994.
275
Under disse omstændigheder kunne Republikken Estland ikke se bort fra den meget brede affattelse af tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, hvorefter de nye medlemsstater var forpligtet til for egen regning at sørge for fjernelsen af alle overskudsmængder på deres område.
276
Det må derfor fastslås, at det forhold, at husholdningslagrene ikke var medtaget i beregningen af overskud ved de tidligere tiltrædelser, ikke kan anses for en omstændighed, hvorunder lagrene opbyggedes ved tiltrædelsen i 2004, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
4. Kommissionens bidrag til opbygningen af husholdningslagrene i Estland
a) Parternes argumenter
277
Republikken Estland har gjort gældende, at 87% af Estlands sukkerimport i året før tiltrædelsen kom fra Den Europæiske Union og blev fremmet af EF-tilskud, som blev dømt ulovlige af Verdenshandelsorganisationens (WTO) appelorgan, hvilket er i strid med princippet om god tro. Kommissionen forhindrede selv Republikken Estland i at begrænse EF-importen ved hjælp af beskyttelsesforanstaltninger, skønt dette ville have forhindret opbygningen af overskud, da importen ikke ville kunne erstattes i løbet af en så kort periode.
278
Kommissionen har afvist Republikken Estlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
279
Republikken Estlands synspunkt er i alt væsentligt baseret på den forudsætning, at husholdningslagrene, og mere generelt det estiske overskud, hovedsageligt er forårsaget af, at Den Europæiske Union gav tilskud til eksport af sukker til Estland. Heraf konkluderer Estland, at Kommissionen har pligt til at tage hensyn til denne omstændighed i henhold til artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 og udelukke husholdningslagrene fra beregningen af landets overskud.
280
Denne opfattelse kan ikke tiltrædes.
281
Selv om det forudsættes, at der kan etableres et årsag-virknings-forhold mellem opbygningen af husholdningslagre i Estland og eksporten med EF-tilskud til Estland, gør dette forhold ikke disse lagre mindre skadelige for den fælles markedsordning for sukkers stabilitet. Af de grunde, der er anført ovenfor i præmis 121-134, vil de kunne skade Fællesskabets sukkermarked, uanset hvad der var baggrunden for deres opbygning.
282
I lyset af betragtningerne anført ovenfor i præmis 245-248 må det fastslås, at der ikke bør tages hensyn til det forhold, at der var EF-støttet eksport til Republikken Estland, som en omstændighed, hvorunder lagrene opbyggedes, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
283
Desuden er udgangspunktet for Republikken Estlands synspunkt under alle omstændigheder forkert.
284
Det er nemlig ubestridt af sagens parter, at sukkerprisen på det internationale marked før tiltrædelsen svarede til under en tredjedel af fællesskabsprisen. Selv om Kommissionen havde haft midler til at fratage Republikken Estland enhver mulighed for at forsyne landet med sukker fra EF-aktører, havde de estiske importører derfor på alle måder bevaret en indlysende interesse i at vende sig mod sukkerproducenterne uden for EF med henblik på at opbygge lagre, enten for at afsætte dem i det udvidede Fællesskab med stor fortjeneste eller for at forsyne de estiske statsborgere med de mængder, som de efterspurgte for at opbygge husholdningslagre.
285
Ifølge Republikken Estland ville en sådan ændring i forsyningskilder ikke have været mulig, idet de estiske importører ville have haft problemer med fra den ene dag til den anden at skifte deres traditionelle EF-leverandører ud med leverandører med hjemsted uden for Fællesskabet.
286
Dette argument kan ikke lægges til grund. Republikken Estland har nemlig ikke angivet nogen grund til, at en erfaren erhvervsdrivende på et marked som sukkermarkedet ikke skulle være i stand til at købe større mængder sukker på det internationale marked i løbet af tre og en halv måned, nemlig fra offentliggørelsen af forordning nr. 60/2004 i EU-Tidende til datoen for de nye medlemmers tiltrædelse af Den Europæiske Union, især da de estiske erhvervsdrivende ville have kunnet betale det dobbelte af markedsprisen for sukkeret uden for Fællesskabet og alligevel bevare en stor fortjeneste.
287
Der er heller ikke noget, der tyder på, at de estiske aktører ikke havde kunnet opbygge overskud før datoen for offentliggørelsen af forordning nr. 60/2004 med henblik på salg i det udvidede Fællesskab eller det nationale marked. I så fald ville det imidlertid ikke have været tilstrækkeligt til at sikre fjernelsen af de pågældende overskud, at Kommissionen inden for forordningens rammer havde indført foranstaltninger til at modvirke EF-eksporten til Estland.
288
Alle Republikken Estlands argumenter må derfor forkastes.
5. Spørgsmålet, om Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til udviklingen i de nye medlemsstaters økonomi
a) Parternes argumenter
289
Ifølge Republikken Letland har Kommissionen ikke taget tilstrækkeligt hensyn, i medfør af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, litra c), i forordning nr. 60/2004, til den økonomiske udvikling i de nye medlemsstater og til det objektivt hurtigt voksende behov for varer, i takt med at indbyggernes købekraft vokser, og turistsektoren udvikler sig. Størstedelen af overskuddet i Letland er således resultat af en stigning i produktionskapaciteten og forbruget, hvilket der ikke er taget hensyn til i Kommissionens ufleksible formuleringer. Desuden burde denne have fastsat ikke kun hver enkelt af de nye medlemsstaters overskud, men også deres normale overførselslager pr. 1. maj 2004, hvilket i højere grad ville have sikret, at der blev foretaget en passende analyse af de omstændigheder, hvorunder lagrene var opbygget. Hermed har Kommissionen ligeledes tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
290
Kommissionen har bestridt Republikken Letlands argumenter.
b) Rettens bemærkninger
291
Artikel 115, stk. 2, andet afsnit, i Rettens procesreglement undergiver bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt en begæring om intervention kan antages til realitetsbehandling, betingelsen i samme procesreglements artikel 44, stk. 1, litra c), om at stævningen bl.a. skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Den skal derfor indeholde udtrykkelige angivelser af de grunde, søgsmålet støttes på, mens en rent generel angivelse heraf ikke opfylder kravene i statutten for Domstolen og procesreglementet (Rettens dom af 12.1.1995, sag T-102/92, Viho mod Kommissionen, Sml. II, s. 17, præmis 68, og af, sag T-181/06, Italien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 139).
292
På baggrund af disse betragtninger må det fastslås, at de faktorer, som Republikken Letland har anført til støtte for sit synspunkt, er for vage til, at de kan undersøges. Det er nemlig ikke muligt på grundlag af disse argumenter at afgøre, på hvilken måde Kommissionen skulle have taget hensyn til den økonomiske udvikling i de nye medlemsstater for herefter at ændre sin beregning af overskudsmængderne på grundlag af et angiveligt større forbrug.
293
I øvrigt vedrører hovedparten af Republikken Letlands argumenter i bund og grund Letlands egen økonomiske udvikling, og selv om det forudsættes, at der er grundlag for disse, har de ingen indflydelse på spørgsmålet, hvorvidt Kommissionen ved beregningen af overskuddet i Republikken Estland tog tilstrækkeligt hensyn til de omstændigheder, hvorunder lagrene opbyggedes i landet.
294
Af det anførte følger, at såvel Republikken Letlands klagepunkt som hele dette anbringende må forkastes.
IV — Det tredje anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
A — Parternes argumenter
295
Ifølge Republikken Estland har Kommissionen i den anfægtede forordning ikke gjort rede for årsagerne til, at husholdningslagrene er blevet medregnet i den pågældende overskudsmængde, hvilket er så meget desto alvorligere i betragtning af omstændighederne i sagen.
296
I denne henseende har Estland for det første gjort gældende, at når en foranstaltning vedrører en bestemt sag, er kravene om begrundelse strengere (Domstolens dom af 28.10.1982, forenede sager 292/81 og 293/81, Lion m.fl., Sml. s. 3887, præmis 18 ff., og af, forenede sager 311/81 og 30/82, Klöckner-Werke mod Kommissionen, Sml. s. 1549, præmis 30 ff.). Ifølge Republikken Estland vedrører den anfægtede forordning kun fem nye medlemsstater og en enkelt situation, som sandsynligvis ikke vil gentage sig, nemlig overgangen fra det system, som var gældende i disse stater, til den fælles markedsordning for sukker. Da antallet af personer er afgrænset, og der ikke er mulighed for fremtidig anvendelse, udgør en forordning snarere en samling afgørelser.
297
For det andet har Republikken Estland bemærket, at en afgørelse bør være detaljeret formuleret, især når den har alvorlige og vigtige følger. At det beløb, som Republikken Estland skal betale, hvis landet ikke fjerner sine overskud, er på 45,7 mio. EUR, dvs. 1,35% af landets budget, gør Kommissionens begrundelsespligt endnu større.
298
For det tredje har Republikken Estland understreget, at Kommissionen har ændret praksis med hensyn til beregningen af overskudsmængderne i forhold til de tidligere tiltrædelser, og at den har indført en atypisk fremgangsmåde inden for den fælles landbrugspolitik, skønt en ændring af fremgangsmåde ligeledes kræver en detaljeret begrundelse.
299
Endelig indeholder den anfægtede forordning for det fjerde ingen begrundelse med hensyn til, hvordan der er taget hensyn til de i artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 omhandlede særlige omstændigheder, bortset fra en indlysende bemærkning i tredje betragtning. Dette hindrer enhver form for kontrol af den anfægtede forordnings lovlighed, skønt artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 giver Kommissionen betydelige skønsbeføjelser, hvilket gør begrundelseskravet i denne situation større.
300
I denne henseende har Republikken Estland gjort opmærksom på, at årsagerne til, at husholdningslagrene indgik i beregningen af overskud, ikke blev meddelt landet, heller ikke på Forvaltningskomitéen for Sukkers møde den 19. maj 2005, og har opfordret Kommissionen til at sende Retten de dokumenter, der blev fremlagt på dette møde.
301
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
B — Rettens bemærkninger
302
Det bemærkes, at den anfægtede forordning ikke er den generelle retsakt, der fastsatte, at husholdningslagrene skulle medregnes som overskud.
303
Den eneste generelle retsakt, som fastsatte, at husholdningslagre skulle medregnes, er nemlig forordning nr. 60/2004. Denne forordning indførte et system til beregning af overskud, som er meget forskelligt fra de systemer, der blev indført ved forordning nr. 579/86 og nr. 3300/94 ved tiltrædelserne i 1986 og 1995, og som især var baseret på, at de nationale myndigheder skulle sørge for optælling af mængder på over 3 t på deres område for herefter at sammenligne med en mængde, som var fastsat af Kommissionen som et normalt overførselslager, og således fjerne et eventuelt overskud (jf. ovenfor, præmis 195 og 196).
304
Det skal i denne henseende bemærkes, at det klart fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 60/2004, at bestemmelsen af overskudslagre foretages af Kommissionen på grundlag af udviklingen i handelen, produktionen og forbruget i de nye medlemsstater i perioden fra den 1. maj 2000 til den . Ifølge niende betragtning til forordningen bør de nye medlemsstater til bestemmelsen af overskudslagrene tilstille Kommissionen de seneste statistikker over handel, produktion og forbrug af de pågældende produkter (jf. ovenfor, præmis 197).
305
Artikel 6 i forordning nr. 60/2004 bestemmer således, at der ved bestemmelsen af overskuddene især skal tages hensyn til udviklingen i det år, der går forud for tiltrædelsen, i forhold til de foregående år, hvad angår importerede og eksporterede mængder sukker i uforarbejdet stand eller sukker i forarbejdede produkter, isoglucose og fruktose, hvad angår produktion, forbrug og lagre af disse produkter samt de omstændigheder, hvorunder disse lagre opbyggedes.
306
Som der er gjort rede for ovenfor, fremgår det således tydeligt, at forordning nr. 60/2004 fastsætter en metode til bestemmelse af overskud, som er baseret på iagttagelse af den makroøkonomiske udvikling og ikke af de mængder, som rent faktisk er oplagret i en bestemt medlemsstat. Forordningen omfatter ligeledes en klausul om endelig fleksibilitet, hvorefter det er muligt at ændre resultatet af denne undersøgelse i forhold til de særlige omstændigheder, der begrunder udelukkelse af visse sukkermængder, såfremt disse mængder ikke udgør en risiko for skade på den fælles markedsordning for sukker, som det fremgår af fortolkningen af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004, jf. ovenfor, præmis 245-248. Kommissionen har i bilag I til Marianne Fischer Boels meddelelse gjort opmærksom på, at bilaget har til formål at fastsætte en metode til at bestemme overskuddene i de nye medlemsstater på makroøkonomisk plan, sådan som det kræves i artikel 6 i forordning nr. 60/2004, der ikke indeholder nogen bestemmelse om, at ubetydelige mængder ikke skal medtages i beregningen.
307
I tredje betragtning til den anfægtede forordning nævnes de makroøkonomiske variabler, som Kommissionen har taget i betragtning i praksis ved beregningen af overskuddene. I bilaget anføres således generelt, at overskudsmængderne ifølge Kommissionen hidrører fra produktionsudviklingen plus import minus eksport i perioden fra den 1. maj 2003 til den, sammenholdt med gennemsnittet af disse mængder i samme periode i de tre foregående år.
308
Det står ligeledes klart, at en sådan metode til at bestemme overskud nødvendigvis indebærer, at husholdningslagrene medregnes på samme måde som de lagre, der er opbygget af erhvervsdrivende. For så vidt angår Republikken Estland, der ikke er sukkerproducent, må overskuddet for produktionsåret 2003/04 nødvendigvis fremkomme af forskellen mellem importen i dette produktionsår og den gennemsnitlige import i de tre foregående produktionsår minus forskellen mellem eksporten i dette produktionsår og gennemsnittet af eksporten i de tre foregående produktionsår. Med denne metode, som i princippet kun tager hensyn til import og eksport, er det imidlertid ikke muligt at udelukke husholdningslagre fra den mængde, der er fremkommet, medmindre disse lagre anses for en omstændighed, hvorunder lagrene opbyggedes, i medfør af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004.
309
Det forhold, at denne metode rent faktisk er blevet anvendt, følger ikke kun af den anfægtede forordnings betragtninger, men fremgår desuden meget klart af de dokumenter, som Republikken Estland ved flere lejligheder har fået forelagt i Forvaltningskomitéen for Sukker, sidste gang på ekspertgruppens møde den 19. maj 2005, idet disse dokumenter blev udarbejdet før forordningens udstedelse, og Republikken Estland var bekendt med dem.
310
Under disse omstændigheder må det fastslås for det første, at den anfægtede forordning er tilstrækkeligt begrundet med hensyn til årsagerne til, at husholdningslagrene ikke blev udelukket fra beregningen af det estiske overskud, og for det andet at forordningen i begrundelsen ikke nødvendigvis skulle angive årsagerne til, at Kommissionen afveg fra den fremgangsmåde, der var anvendt ved de tidligere tiltrædelser, idet denne afvigelse er en logisk og nødvendig følge af forordning nr. 60/2004, hvis lovlighed Republikken Estland ikke har draget i tvivl i forbindelse med dette søgsmål.
V — Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
A — Parternes argumenter
311
Republikken Estland har gjort gældende, at Kommissionen ved at vedtage den anfægtede forordning har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, idet den, da der er tale om en samling af fem afgørelser vedrørende de pågældende nye medlemsstater, burde have været omhyggelig og upartisk i udarbejdelsen af sin afgørelse. Kommissionen tog ikke hensyn til de særlige omstændigheder i forbindelse med situationen i Republikken Estland, skønt den var informeret herom. Marianne Fischer Boel traf denne beslutning ud fra overvejelser, som ikke har tilknytning til sagen, og begik herved magtmisbrug. Det var et forsøg på for det første at undgå risikoen for, at andre nye medlemsstater anfægtede grundlaget for beregningen vedrørende andre produkter, eller for, at de påberåbte sig særlige omstændigheder, og for det andet at undgå at skabe præcedens for kommende tiltrædelser.
312
Desuden burde Kommissionen have vurderet konsekvenserne af sin adfærd for den situation, der var skabt, navnlig fordi den havde erklæret, at den ville anvende den samme beregningsmetode som ved de tidligere tiltrædelser.
313
Endelig bør kommissionskollegiet altid, i henhold til princippet om god forvaltningsskik, være inde i de grundlæggende forhold, før det træffer afgørelser. På trods heraf udtalte det sig om spørgsmålet vedrørende medregningen af husholdningslagrene i det estiske overskud, selv om den endelige version af Marianne Fischer Boels meddelelse ikke indeholdt Republikken Estlands argumenter vedrørende de alvorlige konsekvenser for landets budget af denne afgørelse og heller ikke Marianne Fischer Boels betragtninger i sagen, faktiske tal eller en sammenligning med Republikken Malta og Republikken Cypern.
314
Ifølge Kommissionen bør dette anbringende forkastes.
B — Rettens bemærkninger
315
Det bemærkes, at Republikken Estland med dette anbringende har påberåbt sig princippet om god forvaltningsskik, idet landet i alt væsentligt har gentaget årsagerne til, at det mente, at Kommissionen tilsidesatte artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004 ved at vedtage den anfægtede forordning uden at tage hensyn til de særlige omstændigheder i Estlands situation. Disse argumenter er behandlet og afvist i forbindelse med behandlingen af det andet anbringendes andet led. Desuden har Republikken Estland gentaget årsagerne til, at kollegialitetsprincippet efter landets opfattelse er tilsidesat i denne sag. Disse argumenter er blevet behandlet og afvist i forbindelse med behandlingen af det første anbringende.
316
Dette anbringende må derfor forkastes i sin helhed.
VI — Det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om god tro
A — Parternes argumenter
317
Republikken Estland har gjort gældende, at princippet om god tro er til hinder for, at en international aftales signatarstater kan vedtage retsakter, hvorved aftalen berøves sit formål eller sin hensigt. Efter undertegnelsen af tiltrædelsesakten var Kommissionen derfor forpligtet til at undlade at vedtage foranstaltninger, der kan fremme en eventuel skade på markedet eller spekulation. Imidlertid undlod den at træffe foranstaltninger mod forøgelsen af fællesskabseksporten og forhindrede Republikken Estland i at gøre dette. Dette er så meget desto alvorligere, som Kommissionen havde tilkendegivet, at den ville tage hensyn til de virkninger, som liberaliseringen af handelen mellem kandidatlandene og Den Europæiske Union ville have på lagrene, og at den ville anvende de samme principper som under de tidligere tiltrædelser.
318
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
B — Rettens bemærkninger
319
Inden for rammerne af dette anbringende har Republikken Estland anført stort set de samme argumenter, som blev gjort gældende inden for rammerne af det andet og fjerde anbringende. Disse argumenter må derfor forkastes af de samme årsager, som ovennævnte anbringender blev forkastet.
VII — Det sjette anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
320
Republikken Estland har gjort gældende, at den anfægtede forordning tilsidesætter princippet om forbud mod forskelsbehandling i tre henseender, som bør behandles hver for sig.
A — Forskelsbehandling i forhold til Republikken Malta og Republikken Cypern
1. Parternes argumenter
321
Ifølge Republikken Estland er landet blevet forskelsbehandlet i forhold til Republikken Malta og Republikken Cypern, idet disse to nye medlemsstater er blevet behandlet på samme måde som Estland, skønt halvdelen af det estiske overskud udgøres af husholdningslagre, mens de maltesiske og cypriotiske overskud udelukkende indehaves af erhvervsdrivende. Denne forskelsbehandling fremgår også af bilag 18 og er så meget desto alvorligere, hvis der, som det fremgår af udviklingen i beregningen af det maltesiske overskud i tidsrummet mellem forordningsforslaget (13210 t) og den anfægtede forordning (2452 t), rent faktisk blev taget hensyn til særlige omstændigheder for Republikken Malta.
322
Kommissionen har bestridt Republikken Estlands argumenter.
2. Rettens bemærkninger
323
Republikken Estlands synspunkt går i alt væsentligt ud på, at det estiske overskud blev beregnet på samme måde som det cypriotiske og det maltesiske overskud, selv om de særlige omstændigheder i Estlands situation burde have foranlediget Kommissionen til at give landet en anden behandling. De af Republikken Estland anførte årsager til, at landet skulle have haft en anden behandling, kan imidlertid ikke underbygge dette synspunkt.
324
Der er nemlig stort set tale om de samme årsager, som blev påberåbt i forbindelse med det andet anbringendes andet led, for at gøre gældende, at Kommissionen skulle have taget hensyn til den særlige rolle, som sukkerforbruget spiller i Republikken Estland. Idet det blev fastslået, at disse årsager ikke kunne medføre, at Kommissionen udelukkede Republikken Estlands husholdningslagre fra beregningen af landets overskud, som anført ovenfor i præmis 252-260, kan Kommissionen ikke anses for at have forskelsbehandlet Republikken Estland ved at undlade at tage hensyn til disse årsager.
325
For så vidt som Republikken Estlands argument kan opfattes således, at Kommissionen har reduceret det maltesiske overskud under hensyntagen til en særlig omstændighed forbundet med Republikken Maltas situation, mens den har undladt at gøre dette for Republikken Estlands vedkommende, må det påpeges, at en sådan specifik omstændighed, som ikke er nævnt i den anfægtede forordning, ikke kan påvirke lovligheden af beregningen af det estiske overskud og heller ikke vidne om forskelsbehandling af Republikken Estland.
326
Republikken Estland har nemlig ikke anført, om den reduktion, som Republikken Malta var berettiget til, også burde være foretaget for Estland, fordi Estlands og Republikken Maltas situation, som gav sidstnævnte mulighed for at opnå den pågældende reduktion, følger af den samme særlige omstændighed.
327
Hvis Republikken Estlands argument skal forstås således, at Republikken Maltas samlede overskud fejlagtigt er blevet reduceret, må det understreges, at selv om det blev fastslået, at Kommissionen havde begået en sådan fejl, ville det ikke rejse tvivl om den anfægtede forordning med hensyn til Republikken Estland. Denne medlemsstat kan nemlig ikke kræve, at der anvendes en anden metode for beregningen af dens overskud end den, der er gældende for dens vedkommende, og under alle omstændigheder ville den pågældende fejl ikke have betydning for den anfægtede forordning, for så vidt som den vedrører Republikken Malta (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.3.2002, sag C-340/98, Italien mod Rådet, Sml. I, s. 2663, præmis 90 og 91).
328
Det må derfor fastslås, at Republikken Estland ikke har kunnet godtgøre, at Kommissionen med vedtagelsen af den anfægtede forordning forskelsbehandlede Estland i forhold til Republikken Malta og Republikken Cypern.
B — Forskelsbehandling i forhold til visse medlemsstater, som tiltrådte Fællesskabet tidligere
1. Parternes argumenter
329
Ifølge Republikken Estland er landet blevet forskelsbehandlet i forhold til andre medlemsstater, som tidligere er tiltrådt Fællesskabet, senere Den Europæiske Union, idet sidstnævntes husholdningslagre ikke blev medregnet ved bestemmelsen af deres overskud, selv om der var tale om identiske faktiske og retlige situationer. Kommissionen har bestridt dette.
2. Rettens bemærkninger
330
Det bemærkes, at de overgangsforanstaltninger, der skal vedtages på landbrugsområdet i forbindelse med hver enkelt udvidelse, skal tilpasses de konkrete risici for skader på landbrugsmarkederne, som udvidelsen kan medføre. Institutionerne har imidlertid ikke pligt til at anvende de samme overgangsforanstaltninger i forbindelse med to på hinanden følgende udvidelser.
331
Blandt forskellene mellem udvidelsen i 1995 og udvidelsen i 2004 kunne Kommissionen bl.a. tage i betragtning, at målet om at forhindre skader på fællesskabsmarkedet for sukker på grund af oparbejdelsen af overskud var vanskeligere at nå i 2004, fordi markederne i de nye medlemsstater, samt deres produktionskapacitet, var langt større, og at visse nye medlemsstater, såsom Republikken Estland, ikke lagde told på import af sukker, som simpelthen kunne købes på det internationale marked. Kommissionen har gjort opmærksom på disse forhold i sine skriftlige indlæg, og Republikken Estland har ikke bestridt dette punkt. Desuden var også prisforskellene mellem Fællesskabet og de nye medlemsstater meget store. Disse to forhold tilsammen gjorde risikoen for destabilisering af sukkermarkedet væsentligt større og berettigede derfor til vedtagelsen af strengere overgangsforanstaltninger.
332
Det må derfor fastslås, at Republikken Estland ikke har godtgjort, at Kommissionen forskelsbehandlede Estland i forhold til de øvrige medlemsstater, som var tiltrådt Fællesskabet, senere Den Europæiske Union, ved tidligere tiltrædelser.
C — Forskelsbehandling i forhold til alle de gamle medlemsstater
1. Parternes argumenter
333
Ifølge Republikken Estland er landet blevet forskelsbehandlet i forhold til alle de gamle medlemsstater. I henhold til den anfægtede forordning skal Estland nemlig kræve, at landets erhvervsdrivende fjerner en mængde sukker ud over deres overskudsmængde for at opfylde forpligtelsen til at fjerne sukker fra markedet, eftersom det er umuligt at fjerne husholdningslagrene. Derfor er de erhvervsdrivende i Estland i en mindre gunstig situation end erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater. Endelig vil det, hvis forordning nr. 60/2004 skal fortolkes således, at Republikken Estland skal bære konsekvenserne af disse lagres eksistens og betale det i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 omhandlede beløb, udgøre forskelsbehandling af Estland i forhold til de gamle medlemsstater, som aldrig tidligere har skullet bære en sådan udgift.
334
Kommissionen har principalt givet udtryk for det synspunkt, at Republikken Estlands argumenter er rettet mod forordning nr. 60/2004 og ikke mod den anfægtede forordning og derfor ikke kan behandles. Subsidiært har Kommissionen bestridt disse argumenter.
2. Rettens bemærkninger
335
Uden at det er fornødent at tage stilling til, om Republikken Estlands argumenter kan tiltrædes, skal det understreges, at de estiske erhvervsdrivende i henhold til forordning nr. 60/2004 ikke er forpligtet til at fjerne en mængde sukker, der er større end deres individuelle overskud. Det tilkommer udelukkende Republikken Estland at sørge for, at en mængde svarende til den af Kommissionen fastsatte overskudsmængde fjernes fra markedet (jf. ovenfor, præmis 171).
336
Hvad angår påstanden om forskelsbehandling af Republikken Estland i forhold til de gamle medlemsstater, idet Republikken Estland skal betale det i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 60/2004 omhandlede beløb, hvis landet ikke fjerner en sukkermængde, der svarer til overskuddet, må det påpeges, at landbruget i de nye medlemsstater befandt sig i en helt anderledes situation end landbruget i de gamle medlemsstater (Domstolens dom af 23.10.2007, sag C-273/04, Polen mod Rådet, Sml. I, s. 8925, præmis 87). Det må derfor fastslås, at situationen i de gamle medlemsstater og situationen i Republikken Estland før tiltrædelsen ikke kan anses for sammenlignelige hvad angår overskud.
337
De erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater og de erhvervsdrivende i Estland var nemlig før udvidelsen underlagt forskellige regler, kvoter og produktionsstøtteordninger. Mens fællesskabsinstitutionerne kunne forhindre dannelsen af overskudslagre på de gamle medlemsstaters område ved hjælp af foranstaltningerne inden for den fælles markedsordning for sukker, kunne de ikke forhindre dannelsen af overskudslagre på de nye medlemsstaters område før deres tiltrædelse af Den Europæiske Union. Dette er årsagen til, at tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 1-4, fastsætter en forpligtelse til, at de nye medlemsstater for egen regning fjerner deres overskudslagre, uden at den fastsætter en tilsvarende forpligtelse for de gamle medlemsstater, hvilket Republikken Estland accepterede, da landet underskrev tiltrædelsesakten.
338
Det må derfor fastslås, at Republikken Estland ikke har godtgjort, at landet er blevet forskelsbehandlet i forhold til de gamle medlemsstater.
339
Dette anbringende må derfor forkastes i sin helhed.
VIII — Det syvende anbringende om tilsidesættelse af ejendomsretten
A — Parternes argumenter
340
Republikken Estland har gjort gældende, at den anfægtede forordning tilsidesætter ejendomsretten, der er anerkendt og beskyttet inden for det fælles landbrugsmarked og kun kan være genstand for restriktioner, der er berettiget ved formål af almen interesse, som Fællesskabet forfølger, og ikke indebærer et uforholdsmæssigt indgreb, der krænker selve kernen i denne rettighed. At forpligte de estiske borgere til at fjerne sukker, som er købt til forbrug, vil udgøre et sådant indgreb, da sukkeret ikke kan indebære en risiko for spekulation eller skade på markedet. Desuden ville dette udgøre en ekspropriation, idet husholdningerne, der blot er forbrugere, ikke har direkte fordel af den fælles markedsordning for sukker. Endelig ville det også udgøre en tilsidesættelse af ejendomsretten, hvis de erhvervsdrivende var forpligtet til at fjerne en mængde ud over deres individuelle overskudslager.
B — Rettens bemærkninger
341
Republikken Estlands synspunkt må forkastes i dets helhed.
342
Der er nemlig ingen bestemmelser i forordning nr. 60/2004, der forpligter de estiske husholdninger til at fjerne en vis mængde sukker eller forpligter de estiske erhvervsdrivende til at fjerne en yderligere mængde sukker ud over deres individuelle overskudsmængde. Det er udelukkende Republikken Estland, der har pligt til at sørge for, at der fjernes en mængde sukker svarende til det af Kommissionen fastsatte overskud, eller til at betale det i forordningens artikel 7, stk. 2, omhandlede beløb, hvis landet ikke kan opfylde sin forpligtelse.
343
På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at Republikken Estland ikke har godtgjort, at der med vedtagelsen af den anfægtede forordning er sket en tilsidesættelse af ejendomsretten.
IX — Det ottende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
A — Parternes argumenter
344
Republikken Estland har gjort gældende, at den anfægtede forordning tilsidesætter proportionalitetsprincippet, da det ikke er nødvendigt at fjerne husholdningslagrene for at undgå spekulation og skader på markedet, som er de mål, der forfølges ved forordning nr. 60/2004. For det første udgør disse lagre kun en risiko for skader på markedet, hvis de kan videresælges. Dette er ikke en mulighed for husholdningerne, hvilket fremgår af den omstændighed, at sukkerprisen i Estland blev tredoblet efter tiltrædelsen, hvorefter den har været stabil. For det andet tilskynder disse lagre ikke til spekulation, hvilket fremgår af, at de aldrig er blevet medregnet i forbindelse med tidligere tiltrædelser. Endelig vil det medføre en fordobling af det beløb, der skal betales ved manglende overholdelse af forpligtelserne i forordning nr. 60/2004, hvis disse lagre medregnes i den overskudsmængde, der er fastsat for Republikken Estland.
345
Republikken Letland har tilføjet, at den anfægtede forordning, i betragtning af Kommissionens fejlberegninger, ikke kan opnå det mål, der forfølges med forordning nr. 60/2004, som ikke består i at belaste de nye medlemsstaters budget, men de virksomheders budget, som har oplagret sukker med henblik på spekulation ved at udnytte forskellene i importtold.
B — Rettens bemærkninger
346
De ovenfor i præmis 121-129 og 162-167 omhandlede betragtninger må nødvendigvis medføre, at Republikken Estlands argumenter forkastes.
347
Med hensyn til Republikken Letlands argumenter må det bemærkes, at de ikke gør det muligt at identificere de fejlberegninger, som Kommissionen angiveligt skulle have foretaget, og som skulle forhindre, at det mål, som forfølges med den anfægtede forordning og med forordning nr. 60/2004, kan nås. Desuden må det understreges, at formålet med disse forordninger, i modsætning til hvad Republikken Letland har gjort gældende, ikke er at belaste de virksomheders budget, som har oplagret sukker med henblik på spekulation ved at udnytte forskellene i importafgifter, og heller ikke de nye medlemsstaters budget, men at forhindre eventuelle skader på den fælles markedsordning for sukker efter disse medlemsstaters tiltrædelse som følge af lagre på deres område. Dette sker bl.a. ved at garantere, at disse overskud fjernes for de pågældende staters egen regning.
348
Dette anbringende må derfor forkastes.
X — Det første yderligere anbringende, fremført at Republikken Letland, om tilsidesættelse af retten til forsvar
A — Parternes argumenter
349
Republikken Letland har anført, at denne ikke har haft mulighed for at tilkendegive sit synspunkt vedrørende den anfægtede forordning og inden for en rimelig frist fremsætte sine indsigelser vedrørende den metode, der er anvendt til beregningen af disse overskudsmængder. Kommissionen har bestridt dette.
B — Rettens bemærkninger
350
Republikken Letland har i alt væsentligt påberåbt sig tilsidesættelse af sin ret til forsvar. Disse argumenter er dog irrelevante, da de, selv om det antoges, at de kunne tages i betragtning og tages til følge, ikke ville påvirke lovligheden af den anfægtede forordning hvad angår Republikken Estland.
351
Dette anbringende må således forkastes.
XI — Det andet yderligere anbringende, fremført at Republikken Letland, om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
A — Parternes argumenter
352
Ifølge Republikken Letland har Kommissionen tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den for hver enkelt af de nye medlemsstater skulle have fastsat ikke kun den tilsvarende overskudsmængde, men også det normale overførselslager pr. 1. maj 2004. Kommissionen har bestridt dette.
B — Rettens bemærkninger
353
Det bemærkes, at i henhold til artikel 40, stk. 4, i statutten for Domstolen, der i medfør af samme statuts artikel 53, stk. 1, og procesreglementets artikel 116, stk. 4, finder anvendelse for sager anlagt ved Retten, har intervenienten ret til ikke alene at fremsætte selvstændige argumenter, men også selvstændige anbringender, når blot de støtter en af hovedsagens parters påstande, og så længe disse ikke adskiller sig fuldstændig fra tvistens grundlæggende indhold, således som det er etableret mellem sagsøgeren og den sagsøgte, hvilket ville ændre sagens genstand (Rettens dom af 15.6.2005, sag T-171/02, Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen, Sml. II, s. 2123, præmis 152).
354
Dette yderligere anbringende, som er fremført af Republikken Letland, er fuldstændig irrelevant i forhold til de betragtninger, der er redegjort for, til støtte for Republikken Estlands anbringender i denne sag, og må afvises. Selv om Republikken Estland inden for det andet anbringendes andet led fremførte et argument, der delvis kunne fortolkes som et anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, vedrørte dette argument det forhold, at mængder på under 3 t ikke var medtaget i beregningen af overskudsmængder i forbindelse med tidligere tiltrædelser, og ikke en påstået berettiget forventning om, at det var det normale overførselslager og ikke overskudsmængden, der skulle beregnes.
355
For fuldstændighedens skyld bemærkes, at selv om tiltrædelsesaktens bilag IV, punkt 4, stk. 2, fastsætter, at ethvert lager, der er i fri omsætning på de nye medlemsstaters område på tiltrædelsesdatoen, og som overstiger, hvad der må anses for et normalt overført lager, skal afvikles for disse medlemsstaters regning, forpligter denne bestemmelse ikke Kommissionen til at beregne denne overskudsmængde i to trin, dvs. ved først at beregne det normalt overførte lager og derefter den mængde, der overstiger dette tal, og som skal fjernes.
356
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen ved udøvelsen af de beføjelser, som den på landbrugspolitikkens område af Rådet og tiltrædelsesaktens forfattere er blevet tillagt til gennemførelse af de fastlagte bestemmelser, kan være nødt til at anvende et vidtgående skøn, således at en foranstaltning på dette område kun kan kendes ulovlig, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger (jf. Weidacher-dommen, nævnt ovenfor i præmis 118, præmis 26 og den deri nævnte praksis). Det må derfor fastslås, at Kommissionen i udøvelsen af disse vide skønsbeføjelser frit kan anvende en forenklet beregningsmetode, som direkte fører frem til den overskudsmængde, som skal fjernes. Det påhviler Republikken Letland at godtgøre, at den metode, Kommissionen har valgt, er åbenbart uegnet. De argumenter, som Republikken Letland har fremført i denne henseende, kan dog ikke rejse tvivl om, at den metode, Kommissionen har anvendt, er korrekt. Republikken Letland har nemlig udelukkende hævdet, uden på nogen måde at støtte sin påstand, for det første, at hvis Kommissionen havde anvendt den metode, som Letland finder hensigtsmæssig, havde den bedre kunnet sikre, at omstændighederne vedrørende opbygningen af lagrene var analyseret korrekt, og for det andet, at den ved at handle, som den gjorde, har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, uden at Letland har henvist til en konkret forsikring fra Kommissionens side om, at den ville gå frem på den måde, som Republikken Letland mener er korrekt.
357
Som følge heraf må det yderligere anbringende, som er fremført af Republikken Letland, ligeledes forkastes som grundløst.
358
Af det anførte følger, at Kommissionen bør frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
359
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Republikken Estland har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
360
Republikken Letland bærer sine egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2)
Republikken Estland bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.
3)
Republikken Letland bærer sine egne omkostninger.
Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 2. oktober 2009.
Underskrifter
Indhold
Retsforskrifter
I — Den fælles markedsordning for sukker
II — Tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesakten
Tvistens baggrund
I — Forordning (EF) nr. 60/2004
II — Forordning (EF) nr. 651/2005
III — Den anfægtede forordning
Retsforhandlingerne og parternes påstande
Retlige bemærkninger
I — Republikken Estlands og Kommissionens indledende påstande
A — Republikken Estlands indledende påstand
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
B — Kommissionens indledende påstand
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
II — Det første anbringende om tilsidesættelse af kollegialitetsprincippet
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
III — Det andet anbringende om tilsidesættelse af forordning nr. 60/2004
A — Forordning nr. 60/2004’s bindende karakter i forhold til den anfægtede forordning
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
B — Det første led
1. Betydningen af udtrykket »lager«
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
2. Systematisk fortolkning af forordning nr. 60/2004
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
3. Udtrykket »lager« anvendt i forbindelse med tidligere tiltrædelser
a) Indledende betragtninger
b) Parternes argumenter
c) Rettens bemærkninger
4. Fortolkningen af artikel 32 EF
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
5. Domstolens fortolkning af udtrykket »indehavere af overskudslagre«
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
C — Det andet led
1. Indledende betragtninger om rækkevidden af artikel 6, stk. 1, litra c), i forordning nr. 60/2004
2. Omfanget af sukkerforbruget i Estland
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
3. Kommissionens ændring af de kriterier, der blev anvendt ved de tidligere tiltrædelser
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
4. Kommissionens bidrag til opbygningen af husholdningslagrene i Estland
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
5. Spørgsmålet, om Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til udviklingen i de nye medlemsstaters økonomi
a) Parternes argumenter
b) Rettens bemærkninger
IV — Det tredje anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
V — Det fjerde anbringende om tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
VI — Det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om god tro
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
VII — Det sjette anbringende om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
A — Forskelsbehandling i forhold til Republikken Malta og Republikken Cypern
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
B — Forskelsbehandling i forhold til visse medlemsstater, som tiltrådte Fællesskabet tidligere
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
C — Forskelsbehandling i forhold til alle de gamle medlemsstater
1. Parternes argumenter
2. Rettens bemærkninger
VIII — Det syvende anbringende om tilsidesættelse af ejendomsretten
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
IX — Det ottende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
X — Det første yderligere anbringende, fremført at Republikken Letland, om tilsidesættelse af retten til forsvar
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
XI — Det andet yderligere anbringende, fremført at Republikken Letland, om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
A — Parternes argumenter
B — Rettens bemærkninger
Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: estisk.