61998CC0310_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Os processos apensos C-310/98 e C-406/98 têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE) pelo Bundesfinanzhof e destinados a obter uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 454.º e 455.º do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o código aduaneiro comunitário (1) (a seguir «regulamento de aplicação»).
I - Enquadramento jurídico
2 Os artigos 454.º, n.º 3, e 455.º, que tratam dos transportes internacionais de mercadorias ao abrigo da caderneta TIR, têm a seguinte redacção:
Artigo 454.º, n.º 3:
«Quando não for possível determinar o território em que foi cometida a infracção ou a irregularidade, considerar-se-á que essa infracção ou irregularidade foi cometida no Estado-Membro onde foi verificada, salvo se, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 455.º, for apresentada prova, a contento das autoridades aduaneiras, da regularidade da operação ou do local onde a infracção ou a irregularidade foi efectivamente cometida.
Se, caso não seja apresentada tal prova, se considerar que a referida infracção ou irregularidade foi cometida no Estado-Membro onde foi verificada, esse Estado-Membro cobrará os direitos e outras imposições relativos às mercadorias em causa nos termos das disposições comunitárias ou nacionais.
Se, posteriormente, vier a ser determinado o Estado-Membro onde a referida infracção ou irregularidade foi efectivamente cometida, os direitos ou outras imposições - com excepção dos cobrados, nos termos do segundo parágrafo do presente número, a título de recursos próprios da Comunidade - a que estão sujeitas as mercadorias em causa nesse Estado-Membro ser-lhe-ão restituídos pelo Estado-Membro que tinha inicialmente procedido à sua cobrança. Neste caso, o eventual excedente será reembolsado à pessoa que pagou inicialmente as imposições.
Se o montante dos direitos e outras imposições inicialmente cobrados e restituídos pelo Estado-Membro que tinha procedido à sua cobrança for inferior ao montante dos direitos e outras imposições devidos no Estado-Membro onde a infracção ou irregularidade foi efectivamente cometida, este Estado-Membro cobrará a diferença nos termos das disposições comunitárias ou nacionais.»
3 O artigo 455.º dispõe que:
«1. Quando se verificar que, durante ou por ocasião de um transporte efectuado ao abrigo da caderneta TIR ou de uma operação de trânsito efectuada ao abrigo de um livrete ATA, foi cometida uma infracção ou uma irregularidade, as autoridades aduaneiras notificá-la-ão ao titular da caderneta TIR ou do livrete ATA e à associação garante no prazo previsto, consoante o caso, no n.º 1 do artigo 11.º da Convenção TIR ou no n.º 4 do artigo 6.º da Convenção ATA.
2. A prova da regularidade da operação efectuada ao abrigo de uma caderneta TIR ou de um livrete ATA na acepção do n.º 3, primeiro parágrafo, do artigo 454.º deve ser apresentada no prazo previsto, consoante o caso, no n.º 2 do artigo 11.º da Convenção TIR ou nos n.os 1 e 2 do artigo 7.º da Convenção ATA.
3. A referida prova pode, nomeadamente, ser feita a contento das autoridades aduaneiras mediante:
a) apresentação de um documento certificado pelas autoridades aduaneiras, que demonstre que as mercadorias em causa foram apresentadas na estância de destino. Este documento deve conter a identificação das referidas mercadorias
ou
b) apresentação de um documento aduaneiro de introdução no consumo emitido num país terceiro ou da sua cópia ou fotocópia; esta cópia ou fotocópia devem ser autenticadas, quer pelo organismo que visou o documento original, quer pelos serviços oficiais do país terceiro em causa, quer ainda pelos serviços oficiais de um dos Estados-Membros. Este documento deve conter a identificação das mercadorias em causa
ou
c) no que respeita à Convenção ATA...».
4 As disposições que acabamos de citar aplicam-se sem prejuízo das disposições específicas do Regulamento (CEE) n.º 2112/78 do Conselho, de 25 de Julho de 1978, relativo à conclusão da Convenção Aduaneira relativa ao Transporte Internacional de Mercadorias a coberto das cadernetas TIR (Convenção TIR), feita em Genebra em 14 de Novembro de 1975 (2).
5 O artigo 11.º da Convenção TIR, no qual se concentrará seguidamente a nossa atenção, dispõe que:
«1. Quando não tiver sido passado certificado de quitação relativamente a uma caderneta TIR ou quando esse certificado tiver sido passado com reservas, as autoridades competentes não terão o direito de exigir à associação responsável o pagamento das quantias visadas nos parágrafos 1 e 2 do artigo 8.º se, no prazo de um ano, a contar da data em que aceitarem a caderneta TIR, não tiverem avisado, por escrito, a associação da não quitação ou da quitação com reservas. Esta disposição será igualmente aplicável se a quitação tiver sido obtida abusiva ou fraudulentamente, mas, neste caso, o prazo será de dois anos.
2. O pedido de pagamento das quantias visadas nos parágrafos 1 e 2 do artigo 8.º será dirigido à associação nunca antes de três meses, contados a partir da data em que essa associação tiver sido avisada da não quitação, da quitação com reservas ou da quitação obtida abusiva ou fraudulentamente, e nunca depois de dois anos a contar da mesma data. Todavia, relativamente aos casos que forem apresentados em juízo no prazo de dois anos atrás indicado, o pedido de pagamento será feito no prazo de um ano, a contar da data em que a decisão judiciária se tornou executória.
3. Para pagar as importâncias exigidas, a associação responsável disporá de um prazo de três meses, a contar da data em que lhe foi feito o pedido de pagamento. A associação obterá o reembolso das quantias pagas se, nos dois anos seguintes à data do pedido de pagamento, se provar, a contento das autoridades aduaneiras, que não foi cometida nenhuma irregularidade relativamente à operação de transporte em causa.»
6 Os artigos 454.º, n.º 3, e 455.º, já referidos, fazem também referência à Convenção ATA (3) que, contudo, é destituída de relevância nos presentes processos.
II - Matéria de facto e tramitação processual
7 Os factos na origem dos presentes processos são representativos dum número de casos muito semelhantes actualmente pendentes nos órgãos jurisdicionais alemães e podem ser resumidos da forma seguinte.
8 Em 1994, as empresas de transportes polacas Sagpol e Met-Trans efectuaram, com partida da Polónia e no quadro do trânsito externo ao abrigo da caderneta TIR, uma, um transporte de manteiga e a outra, um fornecimento de açúcar, para um destino situado no território aduaneiro comunitário.
9 A estância aduaneira de partida, situada em Pomellen, na Alemanha, tinha-lhes fixado uma data-limite de apresentação das mercadorias nas estâncias aduaneiras de destino, que se encontravam em Madrid (Espanha) no que se refere ao transporte de manteiga e no Porto (Portugal) no que se refere ao envio de açúcar.
10 Resultou das buscas e controlos efectuados pelo Hauptzollamt Neubrandenburg (a seguir «Hauptzollamt») que, nos dois casos, as mercadorias em trânsito nunca tinham sido apresentadas nas estâncias aduaneiras de destino. Por esse facto, nos dois processos, o talão da folha n.º 2 das cadernetas TIR em questão, destinado a ser devolvido pela estância aduaneira de destino à estância aduaneira de partida para lhe permitir concluir a operação de trânsito, não o foi.
11 No decurso dos processos instaurados pelo Hauptzollamt, apareceram os talões da folha n.º 2, mas verificou-se que apresentavam carimbos falsos e, relativamente a um deles, uma assinatura falsa.
12 Em ambos os processos, o Hauptzollamt informou as empresas de transportes tanto da não apresentação das mercadorias como da impossibilidade de determinar o lugar onde a infracção tinha sido cometida.
13 Foi-lhes fixado um prazo de três meses para provarem o lugar efectivo da infracção.
14 Foi dentro desse prazo que a Met-Trans se esforçou por fazer a prova do lugar onde a infracção tinha sido cometida, enviando ao Hauptzollamt as facturas e as ordens de transporte assim como um depoimento do motorista que tinha efectuado o transporte.
15 Contudo, o Hauptzollamt rejeitou estes meios de prova por não satisfatórios e emitiu um aviso de cobrança a cargo da Met-Trans. Após ter reclamado em vão contra este aviso de cobrança, o exportador recorreu para o Finanzgericht que decidiu que o Hauptzollamt não era competente para o emitir, com fundamento em que a Met-Trans tinha provado, no prazo e de forma satisfatória, que o lugar efectivo da infracção era o Porto.
16 A sociedade Sagpol, que não se manifestara no prazo que lhe tinha sido fixado, foi igualmente notificada de um aviso de cobrança.
17 Esta sociedade reagiu através de uma reclamação prevalecendo-se de uma cópia da guia de remessa CMR e da totalidade dos documentos de que dispunha - entre outros, facturas de combustível - e que considerava susceptíveis de provar que a mercadoria tinha efectivamente sido encaminhada para Madrid. Além disso, apresentou um depoimento do seu motorista.
18 Face à rejeição da sua reclamação, a Sagpol recorreu para o Finanzgericht que declarou que o Hauptzollamt não era competente para emitir o aviso de cobrança em causa, em virtude de a Sagpol ter, dentro do prazo, provado de maneira satisfatória que o lugar efectivo da infracção era Madrid.
19 Nos dois processos, o Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof, que nos enviou cinco questões prejudiciais.
III - As questões prejudiciais
20 As questões suscitadas no que se refere ao processo Sagpol têm a seguinte redacção:
«1) Os artigos 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e 455.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o código aduaneiro comunitário (JO L 253, p. 1), opõem-se a que, quando uma mercadoria que haja sido expedida nos termos do regime de trânsito externo ao abrigo de uma caderneta TIR não seja apresentada no local de destino, as autoridades aduaneiras do Estado-Membro de expedição fixem ao titular da caderneta um prazo peremptório de três meses para fazer prova do local efectivo onde a infracção foi cometida, com a consequência de que, no caso de a prova ser apresentada mais tarde, tal não afecta a competência do Estado-Membro de expedição para cobrar os direitos?
Na hipótese de a questão anterior merecer resposta negativa: dentro de que prazo pode o titular da caderneta fazer prova do lugar efectivo onde foi cometida a infracção?
2) Caso a resposta às questões constantes do n.º 1 supra leve à conclusão de que o titular da caderneta não desrespeitou o prazo-limite para fazer prova do local efectivo em que a infracção foi cometida:
Que condições devem ser exigidas para a prova do local efectivo da infracção cometida durante um transporte ao abrigo de uma caderneta TIR, para que a mesma seja julgada suficiente [artigo 455.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.º 2454/93]? As declarações do titular da caderneta e o depoimento do motorista do camião que efectuou o transporte são suficientes como prova ou esta só pode ser feita através de documentos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes do outro Estado-Membro verificaram que a infracção foi cometida no seu território?
3) Caso o Tribunal de Justiça entenda que a prova do local efectivo da infracção foi feita tempestivamente e considere admissível a prova do local efectivo em que a infracção foi cometida do modo como foi descrita:
Os terceiro e quarto parágrafos do n.º 3 do artigo 454.º do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 devem ser interpretados no sentido de que se aplicam igualmente no caso de os direitos terem sido cobrados no Estado-Membro onde a infracção foi verificada, embora tenha sido feita prova no prazo previsto nos artigos 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e 455.º, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2454/93, de que o local efectivo da infracção se situou noutro Estado-Membro?»
21 As questões prejudiciais no processo Met-Trans foram formuladas da maneira seguinte:
«1) Que condições devem ser exigidas para a prova do local efectivo da infracção cometida durante um transporte ao abrigo de uma caderneta TIR, para que a mesma seja julgada suficiente pelas autoridades aduaneiras [artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, JO L 253, p. 1]? As declarações do titular da caderneta e o depoimento do motorista do camião que efectuou o transporte são suficientes como prova ou esta só pode ser feita através de documentos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes do outro Estado-Membro verificaram que a infracção foi cometida no seu território?
2) Caso o Tribunal de Justiça admita a possibilidade de ser feita prova do local efectivo da infracção através das declarações do titular da caderneta e do depoimento do motorista do camião que efectuou o transporte, os terceiro e quarto parágrafos do n.º 3 do artigo 454.º do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 devem ser interpretados no sentido de que se aplicam igualmente no caso de os direitos e outras imposições terem sido cobrados no Estado-Membro onde a infracção foi verificada, embora esteja suficientemente provado que o local efectivo da infracção se situou noutro Estado-Membro?»
22 Da leitura das questões colocadas pelo Bundesfinanzhof deduz-se que a segunda questão no processo Sagpol corresponde à primeira no processo Met-Trans. Da mesma forma, o objecto da terceira questão no processo Sagpol é idêntico ao da segunda questão colocada no processo Met-Trans.
23 As cinco questões submetidas ao Tribunal de Justiça reduzem-se, no fim de contas, a três, relativas:
- ao prazo para apresentar a prova do lugar efectivo da infracção;
- aos meios de prova admissíveis neste contexto;
- às consequências de um reconhecimento do carácter satisfatório das provas apresentadas após o termo do prazo legal.
A - Quanto ao prazo para apresentar a prova
(Primeira questão colocada no quadro do processo Sagpol)
24 A primeira questão colocada pelo Bundesfinanzhof traduz-se, essencialmente, em perguntar se o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e o artigo 455.º, n.º 1, do regulamento de aplicação devem ser interpretados no sentido de que, no caso de um lote de mercadorias colocado sob o regime de trânsito externo ao abrigo de uma caderneta TIR não ser apresentado na estância de destino, as autoridades aduaneiras de um Estado-Membro de expedição têm o direito de impor ao titular da caderneta um prazo peremptório de três meses para fornecer uma prova a contento do lugar efectivo da infracção.
25 O Bundesfinanzhof pretende saber, além disso, se os elementos de prova que são fornecidos na sequência não afectam a competência do Estado-Membro de expedição no que se refere à cobrança dos impostos.
26 O Bundesfinanzhof considera que, embora as disposições conjugadas do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e do artigo 455.º, n.º 1, do regulamento de aplicação remetam expressamente para o artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR, permanece não obstante duvidoso que o prazo previsto no artigo 11.º, n.º 1, possa ser aplicado à prova do lugar efectivo da infracção. Baseia as suas dúvidas em várias considerações extraídas do próprio texto dos artigos em questão. Salienta que o prazo previsto no artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR é um prazo que deve ser respeitado pelas autoridades aduaneiras, ao passo que o prazo previsto no artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento de aplicação deve ser respeitado pelo devedor da dívida aduaneira. Além disso, o prazo previsto no artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR não se inicia quando da comunicação enviada pela autoridade aduaneira à associação responsável, mas quando da aceitação da caderneta TIR, enquanto o prazo previsto nos termos do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento de aplicação só deverá razoavelmente começar a correr no momento da comunicação feita pela autoridade aduaneira.
27 A empresa Sagpol, por seu turno, afirma que uma vez que tanto o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, como o artigo 455.º, n.º 1, remetem para o disposto no artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR, o prazo no qual o titular da caderneta TIR pode fazer a prova do lugar da infracção deve ser de um ano.
28 A Comissão e os governos que apresentaram observações invocam, pelo contrário, um acordo administrativo segundo o qual os Estados-Membros convencionaram que o prazo para a prova é de três meses. Isto corresponde, aliás, ao prazo fixado, no que se refere ao regime do trânsito comunitário externo, no artigo 379.º do regulamento, assim como ao princípio do efeito útil das normas comunitárias, uma vez que um prazo mais longo poderá impedir a cobrança dos direitos por razões de prescrição.
Apreciação
29 É incontestável que os textos com os quais somos confrontados são confusos e que a Comissão tem razão para falar a este propósito de «negligência jurídica».
30 Recorde-se que o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento de aplicação enuncia que:
«Quando não for possível determinar o território em que foi cometida a infracção ou a irregularidade, considerar-se-á que essa infracção ou irregularidade foi cometida no Estado-Membro onde foi verificada, salvo se, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 455.º, for apresentada prova, a contento das autoridades aduaneiras, da regularidade da operação ou do local onde a infracção ou a irregularidade foi efectivamente cometida.»
31 Resulta dos próprios termos desta disposição que o legislador comunitário pretendia sujeitar a prova da regularidade da operação e a prova do lugar da infracção ou da irregularidade a um prazo idêntico.
32 O artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, remete, quanto a este aspecto, para o artigo 455.º, n.º 1, que por si remete para o artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR, já referida.
33 Mas o artigo 455.º, n.º 2, do regulamento de aplicação prevê, por seu turno, que «A prova da regularidade da operação... na acepção do n.º 3, primeiro parágrafo, do artigo 454.º» deve ser apresentada no prazo previsto no artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR.
34 A utilização puramente mecânica de remissões sucessivas conduz assim a uma situação absurda em que o prazo a observar está sujeito simultaneamente a durações diferentes, conforme a remissão tomada em consideração é feita no artigo 11.º, n.º 1, ou no artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR.
35 Assim, tem que se concluir que os autores do regulamento de aplicação devem ter cometido um dos dois erros seguintes:
- previram erradamente no artigo 454.º, n.º 3, que o prazo para a prova da regularidade da operação devia ser igualmente aquele para o qual o artigo 455.º, n.º 1, remete, isto é, o do artigo 11.º, n.º 1, da Convenção TIR; neste caso, não pretenderam realmente sujeitar as duas provas ao mesmo prazo;
- previram erradamente no artigo 455.º, n.º 2, que o prazo para a prova da regularidade da operação devia ser o previsto no artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR.
36 Ora, vários elementos tendem a demonstrar que foi o primeiro destes dois erros que foi cometido.
37 Verifica-se, em primeiro lugar, que o conteúdo material do artigo 455.º, n.º 1, do regulamento de aplicação não tem qualquer relação directa com o conteúdo do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo.
38 Com efeito, o artigo 455.º, n.º 1, não menciona em parte alguma o prazo para a prova da regularidade da operação ou do lugar da infracção.
39 Como sublinha o Bundesfinanzhof, esta disposição refere-se unicamente ao prazo no qual as autoridades aduaneiras devem notificar ao titular da caderneta TIR e à associação responsável a informação de que foi cometida uma infracção ou uma irregularidade durante ou na altura de um transporte efectuado ao abrigo de uma caderneta TIR.
40 Se não existisse a remissão que o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, efectua para o artigo 455.º, n.º 1, ninguém pensaria portanto recorrer a este último número para aí procurar o prazo para prova da regularidade da operação ou do lugar da infracção.
41 Em contrapartida, a relação entre o conteúdo do artigo 455.º, n.º 2, e o do artigo 454.º, primeiro parágrafo, salta à vista.
42 Com efeito, o artigo 455.º, n.º 2, é inteiramente consagrado ao problema da determinação do prazo para a prova da regularidade da operação na acepção do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo.
43 Há portanto razão para concluir que foi por negligência que o legislador inseriu, no artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, uma remissão para o artigo 455.º, n.º 1, e que esta remissão deveria ter sido feita para o artigo 455.º, n.º 2.
44 Daqui resulta que, tanto no que se refere ao prazo para a prova da regularidade do procedimento como do prazo para a prova do lugar efectivo da infracção, se deve recorrer ao artigo 455.º, n.º 2, e à remissão que este efectua para o artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR.
45 Contudo, o Bundesfinanzhof observa que «não se pode deduzir do artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR... qualquer prazo válido para a determinação da competência, com fundamento em que este artigo pressupõe que o aviso de cobrança foi emitido pela autoridade competente».
46 A Comissão subscreve esta reflexão do Bundesfinanzhof escrevendo que:
«... o artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR, para o qual o referido número remete, também não permite daí deduzir qualquer prazo válido para determinar qual é a autoridade competente - como explica já, com razão, o Bundesfinanzhof no seu despacho de reenvio - uma vez que presume que o aviso de cobrança foi emitido por uma autoridade competente.»
47 Existe contudo uma disposição que, em nossa opinião, regula a questão da competência. O artigo 215.º, n.º 3, do código aduaneiro prevê o seguinte:
«Sempre que um regime aduaneiro não estiver apurado para uma mercadoria, considera-se que a dívida aduaneira foi constituída:
- no local em que a mercadoria foi colocada sob o regime.»
48 Esta disposição não precisa expressamente que é também a autoridade aduaneira do lugar onde surge a dívida que é competente para calcular o seu montante exacto e a cobrar, mas não se vê como poderia ser de outra forma (4).
49 É portanto a estância de partida a competente para proceder à cobrança dos direitos e impostos aplicáveis a uma operação de trânsito comunitário não apurada.
50 O artigo 454.º do regulamento de aplicação dá, contudo, ainda ao titular da caderneta TIR (e logicamente também à associação responsável) a possibilidade de pôr em causa a competência da estância de partida (5) demonstrando que a operação, apesar de tudo, foi apurada ou que teve lugar uma infracção num lugar preciso.
51 É portanto na qualidade de autoridade do Estado «competente até prova em contrário» que a estância de partida faz correr o prazo durante o qual pode ser feita a prova da competência de um outro Estado-Membro.
52 Este prazo pode deduzir-se, como assinalámos acima, do artigo 11.º, n.º 2, da Convenção TIR.
53 Resulta desta disposição que a autoridade competente do país de expedição da operação enviará à associação responsável os pedidos de pagamento das somas devidas «nunca antes de três meses, contados a partir da data em que essa associação tiver sido avisada da não quitação».
54 A associação dispõe assim automaticamente de um prazo de três meses para demonstrar a regularidade da operação ou lugar onde a infracção foi cometida, uma vez que, antes do decurso de tal prazo, não lhe pode ser dirigido qualquer pedido de pagamento.
55 É certo que o artigo 11.º, n.º 2, não prevê que a estância de partida deva fixar à associação responsável ou ao titular da caderneta TIR um prazo de três meses, mas permite-lhe certamente fazê-lo, uma vez que este prazo se deduz indirectamente da proibição de dirigir um pedido de pagamento antes do decurso deste prazo.
56 Acresce que a mesma solução se deduz de um raciocínio por analogia que pode ser feito em relação ao regime de trânsito comunitário externo (6). A disposição pertinente deste regime, ou seja, o artigo 379.º, n.º 2, do regulamento de aplicação prevê o seguinte:
«A notificação referida no n.º 1 deve, nomeadamente, indicar o prazo dentro do qual a prova da regularidade da operação de trânsito ou do local onde a infracção foi efectivamente cometida pode ser apresentada na estância de partida, a contento das autoridades aduaneiras. Este prazo é de três meses a contar da data da notificação referida no n.º 1...».
57 Recordemos, aliás, que, se não tivessem já sido colocadas ao abrigo da caderneta TIR na Polónia, as mercadorias provenientes deste país terceiro e destinadas a ser encaminhadas para um lugar preciso do território aduaneiro comunitário sob um regime de trânsito teriam sido sujeitas ao regime de trânsito comunitário externo.
58 Se fosse de aplicar um prazo de prova mais longo no quadro do sistema TIR, isto poderia ter como efeito incentivar o recurso a este sistema com a única finalidade de escapar às disposições mais severas do artigo 379.º, n.º 2.
59 Finalmente, o Bundesfinanzhof e a Comissão informam-nos que, para efeitos de clarificação, foi concluído um acordo administrativo entre os Estados-Membros e aceite pelo comité de trânsito da Comunidade. Segundo este acordo, os Estados-Membros convencionaram que no quadro do trânsito TIR o prazo de prova da regularidade da operação é de três meses. Este acordo foi inserido na «Colectânea dos acordos administrativos». Está junto às alegações da Comissão.
60 O Bundesfinanzhof e a Comissão remetem também para uma carta que a Comissão enviou ao Ministério Federal das Finanças, datada de 16 de Março de 1998, segundo a qual o prazo fixado pelo acordo administrativo devia igualmente ser aplicado à prova do lugar da infracção.
61 É evidente que não se pode deixar de questionar o valor de tais linhas directrizes ou de tal carta adoptadas na ausência de qualquer publicidade e que, à margem de todos os mecanismos normais que permitem ao legislador comunitário legiferar, deveriam servir senão para suprir as lacunas e os regulamentos, pelo menos para as interpretar.
62 Contudo, como representam a opinião unânime dos membros do Conselho, que é o autor do código aduaneiro, e da Comissão, que é a autora do regulamento de aplicação deste código, as suas linhas directrizes confirmam que a interpretação dos textos que acima propusemos corresponde bem à intenção dos seus autores.
63 Não é portanto de admirar que os governos que apresentaram observações a respeito desta primeira questão, ou seja, os Governos francês e finlandês e, na audiência, o Governo dinamarquês, tenham proposto que lhes fosse dada uma resposta afirmativa.
64 Finalmente, no que se refere às observações da empresa Sagpol, verifica-se que esta última não avançou considerações baseadas na natureza particular do regime TIR que seriam susceptíveis de demonstrar que era necessário aplicar, no quadro deste regime, um prazo de prova diferente do aplicável no quadro do regime de trânsito comunitário externo.
65 Os princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da igualdade de tratamento, invocados pela Sagpol, não poderão conduzir este Tribunal a reservar uma resposta diferente à primeira questão.
66 Uma empresa de transportes internacionais que utiliza o regime TIR deve saber que o seu primeiro dever é levá-lo a bom termo apresentando as mercadorias numa estância aduaneira no país de destino. Como a lista dessas estâncias está disponível pelo menos na estância de partida, a empresa deve dar ao seu motorista o endereço exacto dessa estância e mandar-lhe que não retire os selos antes de ter recebido a autorização para tal nessa estância. A empresa está igualmente obrigada a conhecer as consequências que para si decorrem da não regularização do regime TIR. A empresa deve necessariamente deduzir de todas estas obrigações que, no caso de se verificar uma infracção ou uma irregularidade, ela tem o dever de apresentar, nos prazos mais curtos, o máximo de elementos de prova susceptíveis de demonstrar em que lugar a infracção ou a irregularidade ocorreu. A fixação de um prazo de três meses para reunir e apresentar estes elementos de prova não pode, portanto, violar o princípio da proporcionalidade.
67 Quanto ao princípio da segurança jurídica, exige também que o resultado de uma operação deste tipo seja esclarecido o mais rapidamente possível, para o que contribui a fixação de um prazo de três meses.
68 Finalmente, o princípio da igualdade não é violado, pois as mesmas regras aplicam-se a todos os transportadores que se encontram numa situação comparável.
69 No âmbito da mesma questão, o Bundesfinanzhof pergunta igualmente se o direito de um Estado-Membro de fixar esse prazo peremptório de três meses tem como consequência que os elementos de prova que são fornecidos na sequência não afectam a competência do Estado-Membro de partida no que se refere à cobrança das taxas.
70 Ora, resulta dos desenvolvimentos que antecedem que, se, no termo deste prazo de três meses, não tiver sido feita a prova do lugar efectivo da infracção ou se os elementos de prova fornecidos não demonstrarem a contento das «autoridades aduaneiras» o lugar da infracção, a competência do Estado-Membro da estância de partida fica definitivamente fixada, o que permite a este Estado-Membro cobrar os direitos e taxas que são devidos.
71 Como não é contestado que o pagamento destas imposições é devido e que o problema incide unicamente sobre a identificação do Estado-Membro que tem o direito de as cobrar, a eficácia do sistema exige que as provas apresentadas «ulteriormente», isto é, após o decurso dos três meses, apenas dê lugar a transferências entre Estados-Membros e a um reembolso ao operador no caso de ter havido excedentes de pagamento.
72 Os interesses do operador estão, de qualquer forma, salvaguardados quando se mostra, mesmo após o decurso do prazo de três meses, que os direitos e taxas foram na realidade pagos no país de destino das mercadorias.
73 Nesta hipótese, aplica-se, com efeito, o artigo 11.º, n.º 3, segundo a frase, da Convenção TIR, do qual resulta que «a associação obterá o reembolso das quantias pagas se, nos dois anos seguintes à data do pedido de pagamento, se provar, a contento das autoridades aduaneiras, que não foi cometida nenhuma irregularidade relativamente à operação de transporte em causa».
74 É no quadro da terceira questão que examinaremos a situação em que os elementos de prova fornecidos dentro do prazo mas considerados não satisfatórios pelas autoridades aduaneiras são, apesar de tudo, reconhecidos como satisfatórios por um órgão jurisdicional após o termo do prazo de três meses.
75 Por todas as razões que antecedem, propomos que seja respondida à primeira questão colocada pelo Bundesfinanzhof no processo Sagpol da forma seguinte:
«É compatível com o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e com o artigo 455.º, n.º 1, do regulamento de aplicação do código aduaneiro que, no caso de um lote de mercadorias colocado sob o regime de trânsito externo, ao abrigo de uma caderneta TIR, não ter sido apresentado na estância de destino, as autoridades aduaneiras imponham ao titular da caderneta TIR um prazo peremptório de três meses para fornecer uma prova satisfatória do lugar efectivo da infracção tendo, como consequência, que os elementos de prova que são fornecidos na sequência não afectam a competência do Estado-Membro de partida no que se refere à cobrança das taxas.»
B - Quanto aos meios de prova admissíveis
(Primeira questão no processo Met-Trans e segunda questão no processo Sagpol)
76 O Bundesfinanzhof pretende saber o que é uma prova do lugar efectivo da infracção cometida no decurso de um transporte ao abrigo da caderneta TIR que deve ser considerada a contento na acepção do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento de aplicação. Pergunta se as declarações do titular de caderneta e o depoimento do motorista do camião que efectuou o transporte para aquele podem bastar para fazer esta prova ou se a mesma só pode ser feita por meio de documentos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes do outro Estado-Membro verificaram que a infracção tinha sido cometida no seu território.
77 Começamos por clarificar dois pontos que serviram de base ao nosso raciocínio.
78 O Bundesfinanzhof afirma, no ponto II, alínea 4 b), do seu despacho no processo Met-Trans, «que os meios de prova que são admitidos para determinar o lugar real da infracção não estão regulamentados, diferentemente do que se passa com o artigo 455.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2454/93 no que se refere à prova da regularidade do transporte ao abrigo da caderneta TIR. Assim, se se remeter para o texto deste artigo, todos os meios de prova são admitidos se resultar, com uma verosimilhança no limite da certeza, que a infracção ocorreu num lugar determinado». O Bundesfinanzhof explica na sequência por que considera que nem todos os meios de prova deveriam contudo ser admitidos, e é sobre este ponto que se concentrará o essencial da análise que se segue.
79 Nesta fase, pode-se contudo já considerar, de acordo com o Bundesfinanzhof, que os documentos previstos no artigo 455.º, n.º 3, apenas dizem respeito à prova da regularidade da operação e que o regulamento não prescreve outros para fornecer a prova do lugar da infracção. Isto não foi aliás contestado no decurso do processo no Tribunal de Justiça.
80 Em segundo lugar, importa analisar se é possível ao Tribunal de Justiça dar uma orientação ao Bundesfinanzhof relativamente ao alcance que deve ser atribuído à expressão «glaubhaft nachweisen» (literalmente, fazer a prova de uma maneira credível), conceito que foi vertido nas outras versões linguísticas pela expressão «fazer a prova a contento das autoridades aduaneiras».
81 O Bundesfinanzhof observa que na versão alemã do artigo 378.º, n.º 1, do regulamento de aplicação, relativo ao regime do trânsito comunitário externo, não figura a palavra «glaubhaft». Daqui deduz que neste caso o operador deve fazer a prova completa do que afirma (dado que só «Nachweis» parece mais forte que «glaubhafter Nachweis»). Ora, não seria concebível que no quadro do regime TIR pudessem ser impostas exigências menores no que se refere à prova do lugar da infracção. O Bundesfinanzhof conclui daí que, nas duas hipóteses, o operador deverá assim dar às autoridades a «impressão de uma verosimilhança no limite da certeza» («die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit») quanto ao facto afirmado e não apenas «a impressão do carácter fortemente verosímil» do facto «den Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit»), na acepção do direito civil alemão.
82 Não pensamos contudo que uma interpretação tão matizada dos textos em causa seja possível, tendo em conta o facto de as diversas versões linguísticas fazerem igualmente fé e de as mesmas não concordarem inteiramente no caso em apreço.
83 Assim, por exemplo, verifica-se que nas versões inglesa, espanhola, francesa, italiana, neerlandesa e portuguesa do artigo 378.º, n.º 1, figuram precisamente as palavras «a contento das autoridades aduaneiras», que correspondem a «glaubhaft».
84 Importa seguidamente referir que, a propósito da mesma fórmula «a contento das autoridades competentes», que se encontrava igualmente no artigo 2.º, alínea d), da Directiva 79/623/CEE do Conselho, de 25 de Junho de 1979, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de dívida aduaneira (7), entretanto revogada, o Tribunal de Justiça declarou no n.º 24 do seu acórdão de 17 de Setembro de 1996 (8) que «a parte da frase... a contento das autoridades competentes... contida no artigo 2.º, alínea d), da Directiva 79/623, supérflua em si mesma, mais não faz do que insistir na função de verificação que compete, de qualquer modo, às autoridades nacionais competentes, sob fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais».
85 A versão alemã do artigo 2.º, alínea d), da Directiva 79/623 não empregava a palavra «glaubhaft» para exprimir a ideia de «a contento», mas enunciava «... es sei denn, daß sich diese Unterlassungen nachweislich auf die Ordnungsgemäße Abwicklung der betreffenden vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben».
86 Assim, não se deve atribuir um significado particular à palavra «glaubhaft» tal como figura no artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento de aplicação. Esta passagem deve ser entendida no seu conjunto como significando que os elementos apresentados para determinar o lugar da infracção não serão considerados se não forem convincentes. Uma prova que não possa criar a convicção das autoridades aduaneiras assim como dos órgãos jurisdicionais que as controlam não é uma prova. Se o critério que daqui é deduzido pela jurisprudência alemã é o de «a impressão de um verosimilhança no limite da certeza», não vemos o que se oporia à sua aplicação no contexto do artigo 454.º
87 Resta saber se é possível deduzir dos artigos 454.º e 455.º que só serão admissíveis determinados meios de prova para provar «a contento» das autoridades aduaneiras que a infracção foi cometida num lugar determinado.
88 Como tanto a competência dos Estados-Membros para a cobrança da dívida aduaneira como o montante da dívida aduaneira dependem desta prova, o Bundesfinanzhof pergunta se as declarações do titular da caderneta TIR, os depoimentos e os documentos tais como facturas e ordens de transporte são provas suficientes, pois escapam «em larga medida a um controlo jurídico objectivo». O Bundesfinanzhof alega que «a cobrança dos direitos na importação em caso de infracção deve ser assegurada em toda a medida do possível» o que só será realizável se «a prova do lugar efectivo da infracção for imposta não apenas no Estado-Membro no qual esta foi verificada, mas igualmente no Estado-Membro em que se considera que a infracção foi realmente cometida». O Bundesfinanzhof considera, portanto, que se deve fazer com que seja objectiva a prova do lugar real da infracção só admitindo, «em conformidade com o espírito e a finalidade deste artigo, da mesma forma que nos casos do artigo 455.º, n.º 3, determinados meios de prova do lugar real da infracção» que poderiam «consistir em documentos escritos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes de um outro Estado-Membro verificaram que a infracção cometida no quadro de uma operação ao abrigo da caderneta TIR o foi efectivamente no seu território».
89 Os Governos francês, neerlandês e finlandês assim como a Comissão partilham a opinião do Bundesfinanzhof.
90 O Governo sueco alega, em contrapartida, que «o facto de se dever dar às autoridades aduaneiras... elementos de prova satisfatórios quanto ao lugar onde a infracção ou a irregularidade foi cometida, implica em si que deve haver lugar para diferentes meios de prova e diferentes apreciações destes meios de prova».
91 Não é possível estabelecer um paralelo entre o artigo 454.º e o artigo 455.º, n.º 3, pois estas duas disposições têm em vista situações diferentes e o artigo 455.º, n.º 3, não constitui mesmo uma disposição exaustiva em matéria de provas admissíveis.
92 Na falta de qualquer indicação no regulamento comunitário sobre o que se entende por «prova... a contento das autoridades», deve competir ao órgão jurisdicional nacional apreciar, com base no direito processual nacional, o que se deve considerar como sendo uma prova feita a contento das autoridades e, num caso como o presente, não se devem restringir os meios de prova apenas ao documento oficial sugerido pelo Bundesfinanzhof quando tal restrição não resulta do próprio acto jurídico. Se o direito de produzir as provas devesse de ser limitado de uma forma ou de outra, teria que se fazer intervir o legislador.
93 Nas alegações que apresentou na audiência, o Governo dinamarquês declarou partilhar no essencial a opinião expressa pelo Governo sueco e pelas empresas recorridas no processo principal. Este governo não pode aceitar que se possa deduzir da expressão «a contento das autoridades aduaneiras» uma sobrecarga do ónus da prova.
94 Quando não existe obrigação expressa em direito comunitário, quer no acto relevante, quer na jurisprudência do Tribunal de Justiça, compete aos Estados-Membros, no quadro do seu direito processual, determinar as provas necessárias, na condição de aplicarem os mesmos critérios que os aplicados no que se refere à entidade que cobra os impostos nacionais.
95 Não admitir, a título de prova, senão documentos oficiais emanados das autoridades do Estado-Membro em questão conduziria a exigir o impossível. Também não seria fácil definir o que se deveria entender por meio de prova objectivo e meio de prova subjectivo.
Apreciação
96 O raciocínio por analogia que nos é proposto por vários governos e pela Comissão não nos convence. Uma análise da estrutura lógica dos artigos 454.º e 455.º sugere mais um raciocínio a contrario do que um raciocínio por analogia.
97 O artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, diz-nos que a infracção se considera cometida no Estado-Membro onde foi verificada, salvo se for apresentada prova, a contento das autoridades aduaneiras,
- da regularidade da operação - ou do local onde a infracção ou a irregularidade foi cometida.
98 O artigo 455.º, n.º 3, revela-nos seguidamente que a prova da regularidade da operação pode nomeadamente ser feita pelos documentos aí enumerados. Em contrapartida, não se encontra em qualquer parte uma indicação no que se refere ao meio de prova do lugar da infracção.
99 Perante estes textos, a reacção mais lógica será concluir que a prova do lugar da infracção ou da irregularidade deve portanto ser igualmente feita por documentos (raciocínio por analogia) ou que a prova do lugar da irregularidade não tem necessariamente que ser feita por meio de documentos, uma vez que o texto nada prevê e que mesmo a prova da regularidade podia, na altura dos factos, ser também feita por outros meios (raciocínio a contrario)? É evidentemente a segunda resposta que, em nosso entender, se deve considerar.
100 Em 1997 (9), a Comissão limitou os meios de prova da regularidade das operações aos documentos indicados suprimindo a palavra «nomeadamente». Foi nessa altura que a Comissão estabeleceu também o princípio da prova do lugar da irregularidade através de um documento oficial.
101 Os argumentos avançados a favor desta solução no quadro do presente processo - e que estão longe de ser destituídos de valor - eram certamente já conhecidos na altura. Como isso não foi feito, é permitido daí concluir que se pretendia manter, quanto a este aspecto, uma certa flexibilidade, nomeadamente para permitir a um transportador de boa fé justificar-se.
102 Assim, na decisão que proferiu no processo Sagpol, o Finanzgericht recordou que, portanto, a partir do momento em que o lugar da infracção pode ser determinado, o transportador de boa fé tem geralmente um interesse, em muitos casos existencial, em que, nesse lugar, os responsáveis da fraude que possam entrar em linha de conta a título de devedores solidários com base no artigo 213.º do código aduaneiro (10) possam ser identificados.
103 Aliás, tem de se reconhecer, por um lado, que é muito difícil para uma autoridade oficial fazer a prova do lugar de uma infracção em relação à qual - por definição - houve o cuidado de a ocultar, e, por outro lado, que não é totalmente impossível provar o lugar em que uma infracção foi cometida através de diversos elementos de prova.
104 Com efeito, só muito excepcionalmente é que as autoridades aduaneiras ou policiais do país (suposto) da infracção terão possibilidades de certificar, por exemplo,
- que as mercadorias foram encontradas no hangar de uma empresa duvidosa que não podia comprovar o pagamento dos direitos e taxas e que estava em vias de as escoar para fora dos circuitos comerciais normais;
- que foram detidas pessoas porque se tinha verificado que as mesmas tinham confeccionado uniformes de agente aduaneiro e carimbos falsos para proceder a um pseudo-desalfandegamento de um transporte TIR;
- que agentes aduaneiros foram processados por se suspeitar de se terem deixado corromper por operadores criminosos para proceder a pseudo-desalfandegamentos sem cobrança dos direitos e taxas.
105 Inversamente, mesmo que as declarações do titular da caderneta e o depoimento do motorista do camião sejam necessariamente sujeitos a caução, não deverá excluir-se que a autoridade competente possa chegar à conclusão de que foi demonstrado, de uma maneira convincente em seu entender, que a infracção ou a irregularidade foram cometidas num certo local quando está em presença de um feixe de indícios concordantes tais como:
- a identificação do lugar de destino na caderneta TIR;
- a existência de ordens e de facturas de transporte;
- declarações do titular da caderneta e do motorista que apresentem uma forte credibilidade;
- facturas de gasolina e de portagens de auto-estrada;
- a ausência total de elementos que sugiram que a mercadoria tenha podido já ser descarregada no país da estância de partida ou num dos outros países atravessados.
106 Em consequência, propomos ao Tribunal que responda da forma seguinte à primeira questão no processo Met-Trans e à segunda questão no processo Sagpol:
«Para que esteja a contento das autoridades aduaneiras de um Estado-Membro na acepção do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2454/93, a prova do lugar efectivo da infracção cometida no decurso do transporte ao abrigo da caderneta TIR não tem necessariamente que ser feita por meio de documentos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes do outro Estado-Membro verificaram que a infracção tinha sido cometida no seu território.»
C - Quanto às provas admitidas após decorrido o prazo
(Segunda questão no processo Met-Trans e terceira questão no processo Sagpol)
107 O artigo 454.º, n.º 3, do regulamento de aplicação prevê nos seus terceiro e quarto parágrafos a forma como se deve proceder se o Estado-Membro onde foi cometida a infracção vier a ser determinado após decorrido o prazo que tinha sido fixado ao transportador ou à associação garante.
108 Estes dois parágrafos, recordemos, estão redigidos da forma seguinte:
«Se, posteriormente, vier a ser determinado o Estado-Membro onde a referida infracção ou irregularidade foi efectivamente cometida, os direitos ou outras imposições - com excepção dos cobrados, nos termos do segundo parágrafo do presente número, a título de recursos próprios da Comunidade - a que estão sujeitas as mercadorias em causa nesse Estado-Membro ser-lhe-ão restituídos pelo Estado-Membro que tinha inicialmente procedido à sua cobrança. Neste caso, o eventual excedente será reembolsado à pessoa que pagou inicialmente as imposições.
Se o montante dos direitos e outras imposições inicialmente cobrados e restituídos pelo Estado-Membro que tinha procedido à sua cobrança for inferior ao montante dos direitos e outras imposições devidos no Estado-Membro onde a infracção ou irregularidade foi efectivamente cometida, este Estado-Membro cobrará a diferença nos termos das disposições comunitárias ou nacionais.»
109 O Bundesfinanzhof pretende saber se as disposições que acabámos de citar se aplicam igualmente no caso de os direitos e outras imposições terem sido cobradas no Estado-Membro onde a infracção foi verificada, embora tenha sido provado de maneira satisfatória, no prazo prescrito, que o lugar efectivo da infracção se situava num outro Estado-Membro.
110 Importa precisar, em primeiro lugar, o alcance da expressão «no prazo previsto», que apenas figura na terceira questão do processo Sagpol. É evidente que, se uma prova satisfatória do lugar da infracção é apresentada e admitida pela autoridade aduaneira no prazo de três meses, esta autoridade não procederá à cobrança dos direitos e a questão de uma aplicação do artigo 454.º, n.º 3, terceiro parágrafo, não se coloca.
111 Assim, a questão apenas tem em vista a hipótese de as autoridades aduaneiras terem procedido à cobrança dos direitos e outras imposições por terem considerado que as provas produzidas no prazo previsto não eram satisfatórias e ter sido estabelecido posteriormente, por uma decisão judicial, que as provas em questão deviam mesmo ser admitidas.
112 Será que, neste caso, a cobrança dos direitos e outras imposições deve ser considerada nula, tendo como consequência que o que foi cobrado deve ser reembolsado ao operador económico? Ou deve a cobrança ser considerada validamente feita, tendo como consequência que os direitos e imposições (à excepção dos cobrados a título de recursos próprios da Comunidade) devem simplesmente ser transferidos pelo Estado-Membro que os cobrou para o Estado-Membro no qual se verificou finalmente que a infracção tinha sido cometida (não sendo reembolsado ao operador económico senão o eventual excedente resultante de uma taxa de tributação mais elevada no país da estância de partida)?
113 O Bundesfinanzhof considera que, para além da letra do artigo 454.º, n.º 3, terceiro e quarto parágrafos, é concebível apelar ao seu espírito e à sua finalidade para concluir que, em semelhante caso, os montantes cobrados não devem ser reembolsados. Isto permitiria evitar que o prazo de prescrição que figura no artigo 221.º, n.º 3, do código aduaneiro se oponha, se for caso disso, à cobrança dos direitos pelo Estado finalmente competente.
114 Contudo, o Bundesfinanzhof emite «sérias dúvidas sobre a pertinência de uma interpretação tão ampla das disposições acima referidas».
115 O Governo francês (processo Sagpol) é de opinião que o mecanismo de compensação entre Estados previsto no artigo 454.º, n.º 3, terceiro e quarto parágrafos, do regulamento de aplicação se aplica em qualquer circunstância, e isto com base no artigo 217.º, n.º 1, do código aduaneiro («o montante de direitos de importação ou de direitos de exportação resultante de uma dívida aduaneira... deverá ser calculado pelas autoridades aduaneiras logo que estas disponham dos elementos necessários...») e em nome da «segurança jurídica dos operadores a quem poderiam ser reclamados, no limite do prazo de prescrição, direitos e taxas num Estado-Membro quando já os teriam pago num outro Estado-Membro».
116 O Governo finlandês considera que a decisão de cobrança tomada nos termos do artigo 454.º, n.os 2 e 3, pelas autoridades aduaneiras cuja incompetência no caso concreto é a seguir verificada, não é anulada como ilegal, uma vez que a transferência dos direitos entre Estados-Membros está organizada para aplicação do processo de restituição do artigo 454.º, n.º 3, terceiro e quarto parágrafos.
117 O Governo neerlandês é de opinião que o artigo 454.º, n.º 3, terceiro e quarto parágrafos, é igualmente aplicável, quanto mais não seja por analogia, uma vez que a sua não aplicação conduziria praticamente em todos os casos, tendo em conta o prazo já decorrido durante o processo, à impossibilidade de cobrar os direitos e imposições em causa, em virtude do prazo de prescrição fixado no artigo 221.º, n.º 3, do código aduaneiro.
118 A Comissão adopta o mesmo raciocínio. Considera que o espírito e a finalidade das disposições do artigo 454.º, n.º 3, parecem impor que o terceiro parágrafo seja interpretado no sentido de que houve uma «verificação ulterior» do lugar efectivo da infracção.
119 As sociedades Met-Trans e Sagpol sustentam que, a partir do momento em que o carácter satisfatório da prova é reconhecido, mesmo muito tempo após o decurso do prazo, o aviso de cobrança deve ser anulado e as somas eventualmente pagas devem ser reembolsadas.
Apreciação
120 Recordemos, antes de mais, que não estamos na hipótese em que é a regularidade da operação que vem a ser comprovada após o decurso do prazo de três meses: neste caso, o devedor (transportador ou associação garante) terá conseguido demonstrar que procedeu efectivamente ao desalfandegamento da mercadoria no país de destino e ser-lhe-ão reembolsadas as somas que foram cobradas uma segunda vez no país da estância de partida, porque a prova da regularidade não tinha sido feita no prazo de três meses (artigo 11.º, n.º 3, da Convenção TIR).
121 Também não estamos na situação em que o devedor só após o prazo de três meses apresenta a prova do lugar onde a infracção foi cometida. Nesta hipótese, o artigo 454.º, n.º 3, terceiro parágrafo, do regulamento de aplicação prevê que os direitos e outras imposições - à excepção dos cobrados a título de recursos próprios da Comunidade - a que estão sujeitas as mercadorias no Estado em que a infracção foi cometida são «restituídos» a este Estado pelo Estado-Membro que tinha inicialmente procedido à sua cobrança. O transportador que inicialmente tinha pago as imposições só é reembolsado do excedente eventual resultante da diferença entre os direitos e outras imposições exigíveis, respectivamente no Estado-Membro de partida e no Estado-Membro onde a infracção foi cometida. Se os direitos forem mais elevados neste último Estado, o devedor pagar a este a diferença.
122 Por rigorosa que se mostre esta solução, não se deve perder de vista que neste caso o transportador não fez prova de diligência e que isso justifica que seja dada uma prioridade absoluta à cobrança dos direitos e taxas.
123 Será contudo justo reservar o mesmo tratamento ao transportador que, no prazo previsto, apresentou provas rejeitadas como insuficientes pela autoridade aduaneira e a seguir reconhecidas como satisfatórias pela autoridade judicial?
124 Não pensamos que assim seja. Antes de mais, em virtude de um princípio geral de direito, quando uma decisão de uma autoridade ou uma apreciação que teve consequências jurídicas é anulada, os particulares voltam a ser colocados na situação anterior. (É por esta razão, aliás, que os prazos de prescrição são interrompidos por uma acção judicial.) Uma prova apresentada dentro dos prazos mas que só depois é reconhecida como satisfatória deve, portanto, ser considerada como tendo sido apresentada de maneira satisfatória durante o prazo, com todas as consequências que daí decorrem.
125 Em segundo lugar, não se pode menosprezar o facto de o artigo 215.º do código aduaneiro e o artigo 454.º, n.º 3, do regulamento de aplicação apenas estabelecerem uma presunção de competência a favor da estância aduaneira do Estado onde a infracção foi verificada. Esta presunção é ilidível. Se no prazo previsto foi feita a prova a contento das autoridades aduaneiras, a presunção já não funciona: o Estado competente para a cobrança dos direitos e outras taxas sobre as mercadorias é então aquele onde a infracção foi cometida.
126 O mesmo deve suceder quando só após o decurso do prazo de prova imposto ao devedor da dívida aduaneira é que os elementos de prova fornecidos são reconhecidos como tendo feito «a prova do lugar da infracção a contento das autoridades aduaneiras», uma vez que este reconhecimento é feito com base em elementos de prova apresentados no prazo previsto.
127 Também neste caso resulta dos elementos de prova finalmente reconhecidos como convincentes que o Estado-Membro da estância de partida não tivera a competência necessária para cobrar os direitos e outras imposições. Assim, deve reembolsá-los.
128 Se o Bundesfinanzhof, os Estados-Membros intervenientes e a Comissão hesitam em aceitar esta conclusão, é porque receiam que, neste caso, as autoridades do Estado-Membro onde a infracção foi cometida já não tenham a possibilidade de cobrar as imposições devido ao decurso do prazo de prescrição.
129 O risco de tal perda financeira para a Comunidade e para o Estado-Membro competente não poderá, todavia, bastar para pôr em xeque o princípio geral de direito acima invocado e o princípio inscrito no n.º 2 do artigo 454.º, no qual se pode ler o seguinte:
«Quando se verificar que, durante ou por ocasião de um transporte efectuado ao abrigo de uma caderneta TIR... foi cometida uma infracção ou uma irregularidade num determinado Estado-Membro, a cobrança dos direitos e demais imposições eventualmente devidos será realizada por esse Estado-Membro, nos termos das disposições comunitárias ou nacionais sem prejuízo da aplicação de sanções penais.»
130 Como a terceira questão parte da hipótese que tal verificação foi feita, há que aplicar o texto que acabámos de citar.
131 Finalmente, no seu acórdão de 21 de Outubro de 1999 (11), o Tribunal de Justiça estava igualmente confrontado com o problema de saber se o risco de não cobrança dos direitos e taxas poderia bastar para afastar a objecção de incompetência da autoridade que os tinha cobrado.
132 Tratava-se nesse caso do antigo regulamento do Conselho sobre o trânsito comunitário externo que já prescrevia, tal como o artigo 379.º do regulamento de aplicação em causa no presente processo, que a estância de partida devia fixar um prazo de três meses ao principal devedor para fornecer a prova do lugar onde a infracção tinha efectivamente sido cometida.
133 No n.º 36 deste acórdão o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:
«... resulta implicitamente da redacção do artigo 36.º, n.º 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 222/77 que a aplicação desta disposição pressupõe que as autoridades do Estado-Membro de que depende a estância aduaneira de partida tenham competência para proceder à cobrança dos direitos e outras imposições. Ora, resulta da resposta à primeira questão que, não tendo notificado o responsável principal do prazo de três meses referido no artigo 11.º-A, n.º 2, do Regulamento n.º 1062/87, as autoridades em questão não podiam validamente tornar-se competentes para cobrar os direitos correspondentes à entrada das mercadorias. Consequentemente, não podem recusar o reembolso dos montantes que não tinham competência para receber, sem que, além disso, como salienta o advogado-geral nos n.os 70 e 71 das suas conclusões, haja que fazer uma distinção entre os direitos cobrados a título de recursos próprios da Comunidade e os outros direitos e imposições.»
134 Por todas estas razões, propomos ao Tribunal que responda a esta questão que os terceiro e quarto parágrafos do artigo 454.º do regulamento de aplicação devem ser interpretados no sentido de que não se aplicam no caso em que os direitos e outras imposições foram cobrados no Estado-Membro onde a infracção foi verificada e que só após o decurso do prazo de prova imposto ao transportador é que os elementos de prova, fornecidos no prazo previsto, são reconhecidos como tendo feito a prova do lugar da infracção a contento das autoridades competentes.
IV - Conclusão
135 Com base em todas as razões acima expostas, propomos ao Tribunal que dê as seguintes respostas às questões colocadas pelo Bundesfinanzhof:
«1) É compatível com o artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e com o artigo 455.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o código aduaneiro comunitário, que, no caso de um lote de mercadorias colocado sob o regime de trânsito externo, ao abrigo de uma caderneta TIR, não ter sido apresentado na estância de destino, as autoridades aduaneiras imponham ao titular da caderneta TIR um prazo peremptório de três meses para fornecer uma prova satisfatória do lugar efectivo da infracção tendo, como consequência, que os elementos de prova que são fornecidos na sequência não afectam a competência do Estado-Membro de partida no que se refere à cobrança das taxas.
2) Para que esteja a contento das autoridades aduaneiras de um Estado-Membro na acepção do artigo 454.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2454/93, já referido, a prova do lugar efectivo da infracção cometida no decurso do transporte ao abrigo da caderneta TIR não tem necessariamente que ser feita por meio de documentos dos quais resulte claramente que as autoridades competentes do outro Estado-Membro verificaram que a infracção tinha sido cometida no seu território.
3) Os terceiro e quarto parágrafos do artigo 454.º do Regulamento n.º 2454/93, já referido, devem ser interpretados no sentido de que não se aplicam no caso em que os direitos e outras imposições foram cobrados no Estado-Membro onde a infracção foi verificada, e que só após o decurso do prazo de prova imposto ao transportador é que os elementos de prova, fornecidos no prazo previsto, são reconhecidos como tendo feito a prova do lugar da infracção a contento das autoridades competentes.»
(1) - JO L 253, p. 1. O Regulamento (CEE) n.º 2913/92 que estabelece o código aduaneiro comunitário tem a data de 12 de Outubro de 1992. Foi publicado no JO L 302, p. 1.
(2) - JO L 252, p. 1; EE 02 F5 p. 46.
(3) - Convenção aduaneira relativa à caderneta ATA para a admissão temporária de mercadorias (Convenção ATA). Feita em Bruxelas em 6 de Dezembro de 1961.
(4) - Entretanto, o artigo 215.º foi alterado para que este ponto passasse a ficar expresso. V. o Regulamento (CE) n.º 955/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Abril de 1999, que altera o Regulamento n.º 2913/92 no que diz respeito ao regime de trânsito externo (JO L 119, p. 1).
(5) - A derrogação introduzida tacitamente pelo regulamento de aplicação ao regulamento de base era evidentemente contestável ao mais alto grau, mas isto não tem aplicação prática para o caso que nos ocupa. Entretanto este problema foi resolvido pela alteração do artigo 215.º efectuada no quadro do regulamento citado na nota anterior.
(6) - Quanto ao raciocínio por analogia, v., nomeadamente, acórdãos de 19 de Junho de 1979, Brouwer-Kaune (180/78, Recueil, p. 2111), e de 12 de Dezembro de 1985, Krohn (165/84, Recueil, p. 3997).
(7) - JO L 179, p. 31; EE 02 F6 p. 43.
(8) - Acórdão Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e o. (C-246/94 a C-249/94, Colect., p. I-4373).
(9) - V. Regulamento (CE) n.º 12/97 da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, que altera o Regulamento n.º 2454/93 (JO L 9, p. 1).
(10) - Artigo 213.º do código aduaneiro: «Quando existirem vários devedores para uma mesma dívida aduaneira, estes ficam obrigados ao pagamento dessa dívida a título solidário».
(11) - Acórdão Lensing e Brockhausen (C-233/98, Colect., p. I-7349).