62003TJ0138_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas T‑138/03,
É. R., O. O., J. R., A. R., B. P. R., elukoht Vaulx-en-Velin (Prantsusmaa),
T. D., J. D., D. D., V. D., elukoht Palaiseau (Prantsusmaa),
D. E., É. E., elukoht Ozoir-la-Ferrière (Prantsusmaa),
C. R., elukoht Vichy (Prantsusmaa), H. R., M. S. R., I. R., B. R., M. R., elukoht Pau (Prantsusmaa),
C. S., elukoht Pariis (Prantsusmaa),
esindaja: advokaat F. Honnorat,
hagejad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: M. Balta ja F. Ruggeri Laderchi, hiljem M. Balta ja F. Florindo Gijón,
ja
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: D. Booss ja G. Berscheid, hiljem G. Berscheid ja T. van Rijn,
kostjad,
mille ese on EÜ artikli 235 ja EÜ artikli 228 teise lõigu alusel esitatud nõuded kahju hüvitamiseks, mis on hagejatele väidetavalt tekkinud nende pereliikmete nakatumise ja hilisema surma tõttu tõttu Creutzfeldt-Jakobi tõve uude vormi, mis on seotud veiste spongioosse entsefalopaatia ilmnemise ja levikuga Euroopas, mille eest vastutavad nõukogu ja komisjon,
EUROOPA ÜHENDUSTE ESIMESE ASTME KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees R. García-Valdecasas, kohtunikud J. D. Cooke ja I. Labucka,
kohtusekretär: vanemametnik J. Palacio González,
arvestades kirjalikus menetluses ja 16. veebruari 2006. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
I – Veiste spongioosse entsefalopaatia ja Creutzfeldt-Jakobi tõve uue vormi ilmnemine ning ühenduse ja siseriiklikud meetmed võitluseks nende haigustega
1. Veiste spongioosne entsefalopaatia (edaspidi „BSE”) ehk nn hullu lehma tõbi kuulub transmissiivseteks spongioosseteks entsefalopaatiateks nimetatud haiguste rühma, mida iseloomustab aju kärbumine ja mikroskoopilisel analüüsil nähtav närvirakkude käsnjas kahjustus. Neile haigustele eelneb vaikne peiteaeg, mille kestel ei esine näiliselt tervetel nakatunutel ühtegi selget kliinilist tunnust. BSE on tõenäoliselt tekkinud muutuste tõttu veiste sööda tootmisprotsessis, mille tulemusena sisaldab see sööt „kraapimistõbe” (skreip) põdevatest lammastest saadud valke. Haiguse levik toimus peamiselt hävitamata nakkust sisaldava liha- ja kondijahu veistele manustamise teel.
2. BSE avastati esmakordselt 1986. aastal Ühendkuningriigis. Taud levis selles riigis kiiresti, 1987. aasta lõpuks oli loendatud 442 haigusjuhtu, 1992. aastal täheldati neid aga maksimaalne arv: 37 000. Alates 1990. aastate algusest on BSE juhtumeid avastatud teistes liikmesriikides.
3. Ühendkuningriik otsustas 1988. aasta juulis esiteks keelata mäletsejatelt saadud valke sisaldavate mäletsejaliste söötade müügi ning teiseks keelata loomakasvatajatel anda mäletsejalistele sellist sööta („Ruminant Feed Ban”, kuulub Bovine Spongiform Encephalopathy Order’i (1988, SI 1988/1039) koosseisu, hiljem muudetud).
4. Ka ühenduse institutsioonid on alates 1989. aasta juulikuust kehtestanud meetmeid BSE vastu võitlemiseks. Enamik neist meetmetest on võetud nõukogu 11. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/622/EMÜ veterinaarkontrollide kohta ühendusesiseses kaubanduses seoses siseturu väljakujundamisega (EÜT L 395, lk 13; ELT eriväljaanne 03/09, lk 214) ja nõukogu 26. juuni 1990. aasta direktiivi 90/425/EMÜ, milles käsitletakse ühendusesiseses kaubanduses teatavate elusloomade ja toodete suhtes seoses siseturu väljakujundamisega kohaldatavaid veterinaar- ja zootehnilisi kontrolle (EÜT L 224, lk 29; ELT eriväljaanne 03/10, lk 138), alusel, mis võimaldavad komisjonil võtta kaitsemeetmeid, kui esineb oht loomadele või inimeste tervisele.
5. Nii kehtestati komisjoni 28. juuli 1989. aasta otsusega 89/469/EMÜ, mis käsitleb teatud kaitsemeetmeid BSE vastu Ühendkuningriigis (EÜT L 225, lk 51), teatud hulk piiranguid ühendusesisesele kaubandusele Ühendkuningriigis enne 1988. aasta juulit sündinud veiste osas. Seda otsust muudeti komisjoni 7. veebruari 1990. aasta otsusega 90/59/EMÜ (EÜT L 41, lk 23), millega kehtestati üldine keeld eksportida Ühendkuningriigist rohkem kui kuue kuu vanuseid veiseid. Komisjoni 8. juuni 1990. aasta otsusega 90/261/EMÜ, millega muudetakse otsust 89/469 ja otsust 90/200/EMÜ, millega kehtestatakse seoses BSE-ga täiendavad nõuded teatud kudede ja organite suhtes (EÜT L 146, lk 29), kehtestati nõue, mille kohaselt märgistatakse keelust kinni pidamise tagamiseks loomad eraldusmärgistusega ja seatakse sisse teabemärgiste süsteem, mille abil saab loomi identifitseerida. Lisaks kanti BSE komisjoni 6. märtsi 1990. aasta otsusega 90/134/EMÜ (EÜT L 76, lk 23) nende haiguste nimekirja, millest tuleb teavitada vastavalt nõukogu 21. detsembri 1982. aasta direktiivile 82/894/EMÜ ühendusesisese loomahaigustest teatamise kohta (EÜT L 378, lk 58; ELT eriväljaanne 03/05, lk 191).
6. Komisjoni 9. aprilli 1990. aasta otsusega 90/200/EMÜ, millega kehtestatakse seoses BSE-ga täiendavad nõuded teatud kudede ja organite suhtes (EÜT L 105, lk 24), kehtestati hulk meetmeid piiramaks ühendusesisest kaubandust Ühendkuningriigi ja ülejäänud liikmesriikide vahel teatud kudede ja organite osas (aju, seljaaju, mandlid, piimaliha, põrn ja soolestik), mis on saadud veistelt, kes on tapmisel vanemad kui kuus kuud. Samuti keelati muude mitte inimtoiduks mõeldud kudede ja organite eksport ning kehtestati nõue, et kõik veised, millel on BSE kliiniline kahtlus, tuleb tappa eraldi ning tuleb analüüsida nende aju, et haiguse esinemine kindlaks teha. Juhul kui BSE kahtlused leiavad kinnitust, tuleb otsuse kohaselt looma rümp ja rups hävitada. Komisjoni 14. mai 1992. aasta otsusega 92/290/EMÜ BSE‑vastaste kaitsemeetmete kohta Ühendkuningriigis veiste embrüote osas (EÜT L 152, lk 37) kohustati kõiki liikmesriike tagama, et teistesse liikmesriikidesse ei eksporditaks veiste embrüoid, mis on BSE diagnoosiga või kahtlusega lehmade järglased. Ühendkuningriiki puudutavas osas keelati selle otsusega enne 18. juulit 1988 sündinud veiste embrüote eksport ning kohustati kehtestama meetmed doonorloomade identifitseerimiseks.
7. Komisjoni 27. juuni 1994. aasta otsusega 94/381/EÜ veiste spongioosse entsefalopaatia suhtes rakendatavate teatavate kaitsemeetmete ning imetajatelt pärinevate valkude söötmise kohta (EÜT L 172, lk 23) keelati kogu ühenduses imetajatelt pärinevate valkude kasutamine mäletsejaliste söötades; siiski võisid liikmesriigid, kellel oli võimalik seada sisse süsteem, mis võimaldab eristada mäletsejalistelt saadud ja mittemäletsejalistelt saadud loomseid valke, saada komisjonilt loa kasutada mäletsejaliste söötades muudelt imetajate liikidelt saadud valke.
8. 1995. aastal tuvastas Creutzfeldt-Jakobi tõve (edaspidi „CJT”) järelevalve rühm Edinburghis (Ühendkuningriik) kümme CJT juhtumit. See ravimatu ja surmav neuroloogiline haigus tabab inimesi ja kuulub inimeste spongioossete entsefalopaatiate hulka. Täheldatud haigusjuhtumid kujutasid endast vormi, mis erines klassikalisest CJT‑st piisavalt, et seda võiks kirjeldada kui CJT uut vormi (edaspidi „uus CJT”). Patsiendid olid kõik noored (19–41‑aastased, keskmiselt 29‑aastased), nende haigus kestis üsna pikka aega (keskmiselt 13 kuud), selle kliiniline mudel erines klassikalisest CJT‑st ja lahkamisel tuvastatud histoloogiline muster oli täiesti uus.
9. Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (edaspidi „SEAC”), mis on Ühendkuningriigi valitsust BSE alal nõustav sõltumatu teadusorganisatsioon, avalikustas 20. märtsil 1996 ametliku teadaande nende kümne uue CJT juhtumi diagnoosimise kohta, märkides lisaks, et „kuigi puuduvad igasugused tõendid otsese seose kohta […], on [uurimise käesolevas etapis] kõige tõenäolisem seletus see, et nendel juhtumitel [oli] seos kokkupuudetega BSE-ga enne teatud veiseliha rupsi keelu kehtestamist 1989. aastal”.
10. Komisjon võttis 27. märtsil 1996 vastu otsuse 96/239/EÜ erakorraliste kaitsemeetmete kohta veiste BSE suhtes (EÜT L 78, lk 47), millega keelati üleminekuperioodi kestel mis tahes veiste, veiseliha või sellest valmistatud toodete väljavedu Ühendkuningriigi territooriumilt teistesse liikmesriikidesse või kolmandatesse riikidesse. Selles otsuses nimetati eelkõige esiteks elusaid veiseid, nende spermat ja embrüoid, teiseks Ühendkuningriigis tapetud veiste liha, kolmandaks Ühendkuningriigis tapetud veiste lihast valmistatud tooteid, mis võivad sattuda inimeste või loomade toiduahelasse, ja kosmeetiliseks või farmatseutiliseks otstarbeks mõeldud tooteid, ning neljandaks saadud liha- ja kondijahu.
11. Euroopa Parlament moodustas 18. juulil 1996 BSE ajutise uurimiskomisjoni. 7. veebruaril 1997 kinnitas see komisjon raporti väidetavate rikkumiste ja haldusomavoli kohta BSE-alaste ühenduse õigusnormide kohaldamisel, piiramata seejuures ühenduse või siseriiklike kohtute pädevust (edaspidi „uurimiskomisjoni aruanne”). Kõnealuse aruande kohaselt on komisjon, nõukogu ja Ühendkuningriigi ametiasutused BSE kriisi lahendamist halvasti korraldanud ning aruandes kritiseeriti veterinaar- ja sanitaarküsimustega tegelevate ühenduse komiteede tegevust.
12. Komisjoni 30. juuli 1997. aasta otsusega 97/534/EÜ transmissiivse spongioosse entsefalopaatia riskiteguriga materjali kasutamise keelamise kohta (EÜT L 216, lk 95) keelati nn määratletud riskiteguriga materjalide (edaspidi „MRM”) kasutamine, milleks on esiteks üle 12 kuu vanuste veiste ning üle 12 kuu vanuste või igemest väljunud jäävlõikehambaga lammaste ja kitsede kolju, sealhulgas aju ja silmad, mandlid ja seljaaju, ning teiseks lammaste ja kitsede põrn. Alates selle otsuse jõustumisest oli keelatud igasuguste MRM-de kasutamine, samuti veiste, lammaste ja kitsede selgroo kasutamine lihamassi saamiseks. Lisaks tuleb MRM-i selle hävitamisel eriliselt töödelda ja põletada, piiramata seejuures liikmesriikide poolt nende territooriumil tapetud loomade suhtes võetavaid täiendavaid meetmeid. Selle otsuse jõustumise esialgseks kuupäevaks oli planeeritud 1. jaanuar 1998, kuid see lükkus edasi 30. juunile 2000.
13. Sellele vaatamata võttis komisjon 29. juunil 2000 vastu otsuse 2000/418/EÜ, millega reguleeritakse seoses transmissiivse spongioosse entsefalopaatiaga riskiteguriga materjali kasutamist ja muudetakse otsust 94/474/EÜ (EÜT L 158, lk 76), kusjuures see viimane otsus, mille komisjon võttis vastu 27. juulil 1994, käsitles teatavaid kaitsemeetmeid BSE vastu ja sellega tunnistati kehtetuks otsused 89/469 ja 90/200 (EÜT L 194, lk 96). Otsusega 2000/418 tunnistati kehtetuks ja asendati otsus 97/534 ning reguleeriti lõpuks MRM-de kasutamist, määratledes veistest, lammastest ja kitsedest saadud materjalid, mis tuli pärast 1. oktoobrit 2000 eemaldada ja hävitada eritöötluses, mille eesmärk oli tagada, et BSE ei kandu edasi. Selle otsusega keelati ka nende loomade kontide, pea ja selgroo kasutamine teatud juhtudel ja teatud tapmisviisi kasutades.
14. Nõukogu võttis 4. detsembril 2000 vastu otsuse 2000/766/EÜ, mis käsitleb teatud kaitsemeetmeid transmissiivse spongioosse entsefalopaatia suhtes ja loomsete valkude loomatoiduks kasutamist (EÜT L 306, lk 32), mis jõustus 1. jaanuaril 2001 ja millega kohustati liikmesriike keelustama töödeldud loomsete valkude kasutamine selliste põllumajandusloomade söödas, keda peetakse, nuumatakse või aretatakse toidu tootmiseks.
15. Kontrollikoda võttis 13. septembril 2001 vastu eriaruande nr 14/2001 BSE kohta (EÜT 2001, C 324, lk 1). Selles aruandes analüüsis kontrollikoda BSE‑d puudutavaid meetmeid, mis Euroopa Liit oli võtnud ja ellu viinud, et teha kindlaks BSE ilmnemise ja levimise risk ning oht, mida see haigus võib endast kujutada inimeste ja loomade tervisele, ning ohjata seda riski ja ohtu. Kontrollikoda tuvastas eelkõige, et komisjoni strateegia BSE alal on üldiselt rahuldav ja see põhineb olemasolevatel teaduslikel teadmisel, kuid selle tõhusust vähendas see, et liikmesriigid ei viinud seda korralikult ellu ning komisjonil ei olnud küllaldaselt vahendeid liikmesriikide vigu parandavate meetmete kehtestamiseks.
II – Hagejate ning Prantsusmaa haldus‑ ja kohtuasutustes algatatud menetlustega seotud asjaolud
16. Hagejad esitasid käesoleva hagi kaudselt kahju kannatanute ja viie Prantsusmaal aastatel 1996–2002 uude CJT‑sse surnud isiku õigusjärglastena.
17. É. R., O. O., J. R., A. R. ja B. P. R. on vastavalt 1996. aasta 4. jaanuaril 27 aasta vanuselt surnud H. E. R.‑i isa, ema ja kolm venda.
18. T. D., J. D., D. D. ja V. D. on vastavalt 2000. aasta 4. veebruaril 36 aasta vanuselt surnud L. D. ema, vennad ja õde.
19. D. E. ja É. E. on 2001. aasta 25. aprillil 19 aasta vanuselt surnud A. E. vanemad. Nad tegutsevad ka oma alaealise tütre ja A. E. õe J. E. seaduslike esindajatena.
20. C. R. on 2002. aasta 10. veebruaril 36 aasta vanuselt surnud F. R.‑i lesk. Ta tegutseb ka nende alaealise lapse seadusliku esindajana, D. R. H. R., M. S. R., I. R., B. R. ja M. R. on vastavalt F. R.‑i isa, ema ja õed.
21. C. S. on 2002. aasta 14. detsembril 32 aasta vanuselt surnud S. C. S.‑i lesk. Ta tegutseb ka nende alaealiste laste M. S.‑i, S. S. S.‑i ja A. S.‑i seadusliku esindajana.
22. Hagejad esitasid Prantsusmaa halduskohtule selle riigi ametiasutuste peale kahju hüvitamise hagid, mille eesmärk on karistada neid asutusi nende väidetava õigusvastase käitumise eest, mis seisnes selles, et nad ei võtnud vajalikke meetmeid BSE‑ga seotud ohtude ennetamiseks. Tribunal administratif de Paris (Pariisi halduskohus, Prantsusmaa) jättis hagejate nõuded 5. oktoobril 2005 rahuldamata, leides, et kannatanud võisid nakatuda enne 1988. aasta maikuud, mil Prantsuse Vabariik jättis hagejate arvates toimingu tegemata. Hagejad esitasid nende otsuste peale apellatsioonkaebuse Cour administrative d’appel de Paris’le (Pariisi teise astme halduskohus). Lisaks esitasid nad tsiviilhagi kriminaalasjas, mis oli määratud eeluurimise eest vastutavale asepresidendile, kelle ülesandeks oli uude CJT-sse nakatunud isikute tahtmatu tapmise uurimine Tribunal de grande instance de Paris’ (Pariisi kõrgem kohus) juures.
23. Lubaduste kohaselt, mida Prantsusmaa Ministère de la Santé, de la Famille et des Personnes handicapées (tervishoiu‑, perekonna‑ ja puuetega inimeste ministeerium) täpsustas 25. veebruari ja 7. juuli 2004. aasta kirjades, maksis Prantsusmaa siseminister hagejatele 2004. aasta juunis ja 2005. aasta jaanuaris „solidaarsushüvitist”. Nende hüvitistega püüti korvata kahju, mida kannatanud ja nende õigusjärglased uue CJT tõttu kandsid, ning need määrati iatrogeense, kasvuhormoonide manustamise tagajärjel tekkinud Creutzfeldt-Jacobi tõve ohvritele hüvitiste maksmise komisjoni arvamuse alusel, mille kohustuste hulka arvati uude CJT-sse nakatunute kahjude hindamine. Nende hüvitiste kogusumma on 1 431 000 eurot.
Menetlus ja poolte nõuded
24. Hagejad esitasid käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Esimese Astme Kohtu kantseleisse 24. aprillil 2003.
25. C. S. taotles kirjaga, mis saabus Esimese Astme Kohtu kantseleisse 22. mail 2003, tasuta õigusabi endale ja oma kolmele alaealisele lapsele, kelle nimel ta oli nende seadusliku esindajana hagi esitanud. Esimese Astme Kohtu viienda koja esimehe 9. veebruari 2004. aasta määrusega võimaldati neile see abi.
26. Kostjad taotlesid oma kirjalikes vastustes, et käesolev menetlus peatataks, kuni on teada otsus, mis tehakse kahju hüvitamise hagide tulemusena, mille kõik hagejad peale H. E. R.‑i perekonna Prantsusmaa ametiasutuste vastu selle liikmesriigi kohtutele esitasid. Need hagid põhinevad samadel faktilistel asjaoludel ja etteheidetel ning käsitlevad sama kahju, millega on tegemist käesolevas kohtuasjas. Hagejad olid 25. oktoobri 2003. aasta kirjas selle peatamise taotluse vastu. Et hagejad olid selle vastu ja see ei vastanud ühelegi juhtumile, mis on nähtud ette Euroopa Kohtu põhikirja artikli 54 kolmandas lõigus ja Esimese Astme Kohtu kodukorra artiklis 77, jättis Esimese Astme Kohus selle taotluse rahuldamata.
27. Ettekandjaks oleva kohtuniku ettekande alusel otsustas Esimese Astme Kohus (esimene koda) avada suulise menetluse. Menetlust korraldavate meetmete raames esitas Esimese Astme Kohus pooltele mõned küsimused ning palus neil esitada mõned dokumendid. Pooled täitsid need nõuded ettenähtud tähtaja jooksul.
28. Poolte kohtukõned ja vastused Esimese Astme Kohtu küsimustele kuulati ära 16. veebruari 2006. aasta kohtuistungil.
29. Hagejad paluvad Esimese Astme Kohtul:
– tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– mõista nõukogult ja komisjonilt solidaarselt välja hüvitised kogusummas 3 780 733,71 eurot koos 10‑protsendilise intressiga, mida hakatakse arvestama alates asjaomaste isikute vastavast surmakuupäevast, ja viivistega, mida hakatakse arvestama alates esialgse otsuse tegemise kuupäevast;
– igal juhul jätta 1 euro kohta iga tuvastatud kahju hüvitisest otsus tegemata, et säilitada nende menetluse algatamise huvi;
– mõista kohtukulud välja nõukogult ja komisjonilt.
30. Nõukogu ja komisjon paluvad Esimese Astme Kohtul:
– esimese võimalusena jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata;
– teise võimalusena jätta kahju hüvitamise nõuded põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Vastuvõetavus
31. Kostjad, komisjon ja nõukogu esitavad kolm väidet vastuvõetamatuse kohta. Esimene käsitleb nende põhiliste faktiliste ja õiguslike asjaolude ebatäpsust, millel hagi põhineb. Teise kohaselt ei ole siseriiklikud õiguskaitsevahendid ammendatud ja esineb seos siseriiklike menetlustega. Kolmas väide käsitleb hagi aegumist.
I – Esimene väide vastuvõetamatuse kohta, mis käsitleb hagi aluseks olevate põhiliste faktiliste ja õiguslike asjaolude ebatäpsust
A – Poolte argumendid
32. Kostjad meenutavad, et Euroopa Kohtu põhikirja artikli 21 ja kodukorra artikli 44 lõike 1 punkti c kohaselt tuleb hagiavalduses märkida hagi ese ja ülevaade väidetest, millele tuginetakse. Ühenduse institutsiooni poolt väidetavalt tekitatud kahju hüvitamise nõuet sisaldavas hagiavalduses peavad olema esitatud andmed, mis võimaldaksid määratleda etteheidetava käitumise, põhjusliku seose selle käitumise ja väidetavalt tekkinud kahju vahel ning kahju iseloomu ja ulatuse. Käesoleval juhul aga ei võimalda hagiavaldus üheselt määratleda etteheidetavat õigusvastast käitumist, eelkõige seetõttu, et ei ole aru saada, missuguses õigusvastases käitumises süüdistatakse nõukogu, missuguses komisjoni või siis missuguses Prantsusmaa ametiasutusi. Samuti puudub komisjoni arvates hagiavalduses teave haiguse esimeste kliiniliste märkide ilmnemise kohta, mis ei võimalda esiteks teha kindlaks viieaastase aegumisperioodi alguskuupäeva ja teiseks selle kuupäeva järgi etteheidetava tegevuse või tegevusetuse asjakohasust iga surnud isiku puhul. Nõukogu märgib lisaks, et hagejad ei esita objektiivseid tõendeid, mis kinnitaksid seost nende lähedaste nakatumise ja etteheidetava käitumise vahel. Lõpuks puudub hagiavalduses igasugune teave arvutusmeetodi kohta, mida kasutati väidetava kahju hindamisel, samuti tõendid ja objektiivsed andmed, mis võimaldaksid kahju suuruse kindlaks teha.
33. Hagejad väidavad, et kostjate vastuväited käsitlevad nende nõuete põhjendatust, mitte hagi vastuvõetavust. Nad kinnitavad, et etteheidetavat käitumist, kahju iseloomu ja ulatust ning tuvastatud põhjuslikku seost kirjeldati piisavalt täpselt.
B – Esimese Astme Kohtu hinnang
34. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 21 ja kodukorra artikli 44 lõike 1 punkti c kohaselt tuleb hagiavalduses märkida hagi ese ja ülevaade väidetest, millele tuginetakse. Õiguskindluse ja õiglase kohtupidamise tagamiseks peavad selleks, et hagi oleks vastuvõetav, selle aluseks olevad peamised õiguslikud ja faktilised asjaolud olema kas või kokkuvõtlikult, kuid loogiliselt ja arusaadavalt esitatud hagiavalduses (Esimese Astme Kohtu 28. aprilli 1993. aasta määrus kohtuasjas T‑85/92: De Hoe vs. komisjon, EKL 1993, lk II‑523, punkt 20, ja Esimese Astme Kohtu 29. novembri 1993. aasta määrus kohtuasjas T‑56/92: Koelman vs. komisjon, EKL 1993, lk II‑1267, punkt 21). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad nende nõuete täitmiseks ühenduse institutsiooni poolt tekitatud kahju hüvitamise nõuet sisaldavas hagiavalduses olema esitatud andmed, mis võimaldaksid määratleda hageja poolt institutsioonile etteheidetava käitumise, põhjused, miks hageja leiab, et selle käitumise ja väidetavalt tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos, ning selle kahju iseloomu ja ulatuse (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 18. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas T‑387/94: Asia Motor France jt vs. komisjon, EKL 1996, lk II‑961, punkt 107; Esimese Astme Kohtu 21. novembri 1996. aasta määrus kohtuasjas T‑53/96: Syndicat des producteurs de viande bovine jt vs. komisjon, EKL 1996, lk II‑1579, punkt 22).
35. Tuleb aga tõdeda, et käesoleval juhul vastab hagiavaldus eespool nimetatud tingimustele. Nimelt kirjeldavad hagejad esiteks põhjalikult ja üksikasjalikult tegevust ja tegevusetust, mida nad kostjaks olevatele institutsioonidele ette heidavad, samuti põhimõtteid, mida nood rikkusid (vt eelkõige hagiavaldus, punktid 96–204). Teiseks nimetavad nad väga täpselt nende hüvitiste summad, mida nad igaühele nõuavad (vt hagiavaldus, punktid 230–244). Samuti määratlevad nad väidetava „nakatamise kahju”, tuues näiteid hüvitistest, mida Prantsusmaa kohtud sellisel juhul määravad (vt hagiavaldus, punktid 226–228), ning kirjeldavad moraalset kahju, mida nad pidid väidetavalt kannatama (vt hagiavaldus, punkt 229). Kolmandaks esitavad hagejad põhjused, miks nad usuvad, et nõukogule ja komisjonile ette heidetava käitumise ning nende endi arvates kantud kahju vahel on põhjuslik seos. Näiteks märgivad nad, et põhjuslikku seost BSE ja uue CJT vahel kinnitavad meditsiinilised, teaduslikud ja epidemioloogilised argumendid (vt hagiavaldus, punktid 248–254) ja peavad kostjaks olevaid ühenduse institutsioone vastutavaks oma lähedaste mürgitamise eest, eelkõige nende institutsioonide väidetava tegevusetuse tõttu BSE kriisi ohjamisel (vt hagiavaldus, punktid 256–268).
36. Niisiis tuleb järeldada, et Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 21 ja kodukorra artikli 44 lõike 1 punktis c nimetatud tingimused on käesoleval juhul täidetud.
37. Seega tuleb see väide vastuvõetamatuse kohta tagasi lükata.
II – Teine väide vastuvõetamatuse kohta, mille kohaselt ei ole siseriiklikud õiguskaitsevahendid ammendatud ja esineb seos siseriiklike menetlustega
A – Poolte argumendid
38. Kostjad märgivad, et juhul, kui siseriiklikud ametiasutused on kohustatud viima ellu ühenduse õigusakte, peavad üksikisikud kasutama õiguskaitsevahendeid, mis on nende käsutuses siseriiklikes kohtutes, kui need vahendid saavad tagada nende õiguste kaitse (Euroopa Kohtu 29. septembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 81/86: De Boer Buizen vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1987, lk 3677, punkt 9). Nad tõdevad, et peale H. E. R.‑i perekonna esitasid hagejad Tribunal administratif de Paris’le Prantsusmaa ametiasutuste vastu kahju hüvitamise nõuded, mis käsitlevad samu asjaolusid ja sama kahju ning milles nõutakse sama hüvitist nagu käesoleval juhul. Käesolev hagi on niisiis esitatud liiga vara ja seega vastuvõetamatu. Lisaks on vastuoluliste otsuste tegemise oht ning võimalus, et hagejatele hüvitatakse üks ja sama kahju kahekordselt. Igal juhul on hagi ilmselgelt vastuvõetamatu kahju osas, mis on tingitud nii aktidest, mille siseriiklikud ametiasutused oma pädevuse piires vastu võtsid, kui ka sellest, et ühenduse institutsioonid ei kontrollinud väidetavalt korralikult, kuidas liikmesriigid ühenduse õigust kohaldavad (Esimese Astme Kohtu 3. juuli 1997. aasta määrus T‑201/96: Smanor jt vs. komisjon, EKL 1997, lk II‑1081, punktid 30 ja 31).
39. Hagejad meenutavad, et niisuguse hagi lahendamine, millega nõutakse Euroopa Liidu institutsioonidele süüks pandava kahju hüvitamist, on ühenduse kohtute ainupädevuses. Nad lisavad, et Esimese Astme Kohtul on õigus paluda edastada endale igal hetkel teave, mis on tema otsuse tegemiseks vajalik, näiteks siseriiklikus menetluses esitatud dokumendid. See tagab, et hagejad ei saa saada sama kahju eest kahekordset hüvitist.
B – Esimese Astme Kohtu hinnang
40. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt loodi võimalus esitada kahju hüvitamise hagi EÜ artikli 235 ja EÜ artikli 288 teise lõigu alusel iseseisva õiguskaitsevahendina, millel on õiguskaitsevahendite süsteemis oma eriline ülesanne ja millele on kehtestatud kasutamise tingimused, mis on töötatud välja selle spetsiifilist eesmärki arvestades (Esimese Astme Kohtu 13. detsembri 1995. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑481/93 ja T‑484/93: Exporteurs in Levende Varkens jt vs. komisjon, EKL 1995, lk II‑2941, punkt 69). On siiski tõsi, et selle hagi hindamisel tuleb arvestada üksikisikute õiguskaitsesüsteemi tervikuna ja seega võib selle vastuvõetavus teatud olukordades sõltuda sellest, kas riigisisesed õiguskaitsevahendid, mis on olemas siseriikliku ametiasutuse otsuse kehtetuks tunnistamiseks, on ammendatud. Veel peavad siseriiklikud õiguskaitsevahendid selleks siiski tõhusalt tagama huvitatud üksikisikute õiguste kaitse ja võimaldama väidetava kahju hüvitamist (Euroopa Kohtu 26. veebruari 1986. aasta otsus kohtuasjas 175/84: Krohn vs. komisjon, EKL 1986, lk 753, punkt 27, ja eespool viidatud kohtuotsus De Boer Buizen vs. nõukogu ja komisjon, punkt 9).
41. Käesoleval juhul see aga nii ei ole. Esiteks tuleb märkida, et hagejate väidetud kahju hüvitamist ei saa saavutada isegi osaliselt, tunnistades kehtetuks mingi siseriikliku ametiasutuse akti või aktid. Teiseks tuleb nentida, et hagejate esitatud kahju hüvitamise nõue põhineb väidetaval õigusvastasel tegevusel, mille panid toime nõukogu ja komisjon. Võttes aga arvesse, et ühenduse kohtunikul on ainupädevus lahendada EÜ artikli 288 alusel ühenduse süüks pandava kahju hüvitamist käsitlevaid vaidlusi, ei saa siseriiklikud õiguskaitsevahendid ipso facto käesoleval juhul tagada hagejatele nende õiguste tõhusat kaitset, nimelt eelkõige kogu nende väidetava kahju hüvitamist (vt selle kohta Euroopa Kohtu 13. märtsi 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑282/90: Vreugdenhil vs komisjon, EKL 1992, lk I‑1937, punkt 14; Euroopa Kohtu 8. aprilli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑55/90: Cato vs. komisjon, EKL 1992, lk I‑2533, punkt 17; Esimese Astme Kohtu 18. septembri 1995. aasta otsus kohtuasjas T‑167/94: Nölle vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1995, lk II‑2589, punktid 41 ja 42); eespool viidatud kohtuotsus Exporteurs in Levende Varkens jt vs. komisjon, punkt 72, ja Esimese Astme Kohtu 11. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑210/00: Biret et Cie vs. nõukogu, EKL 2002, lk II‑47, punktid 37 ja 38).
42. Ülejäänu osas tuleb märkida, et Euroopa Kohus on sedastanud, et kui ühe ja sama kahju puhul on esitatud kaks kahju hüvitamise hagi, üks liikmesriigi vastu siseriiklikus kohtus, teine ühenduse vastu ühenduse kohtus, võib enne seda, kui tehakse kindlaks kahju, mille eest peetakse vastutavaks ühendust, olla tarvis oodata, kuni siseriiklik kohus teeb otsuse liikmesriigi võimaliku vastutuse kohta, vältimaks seda, et kahe erineva kohtu hinnangute lahknevuse tõttu makstakse hagejale ebapiisavat või liiga suurt hüvitist (vt selle kohta Euroopa Kohtu 14. juuli 1967. aasta otsus liidetud kohtuasjades 5/66, 7/66 ja 13/66–24/66: Kampffmeyer jt vs. EMÜ Komisjon, EKL 1967, lk 317, 344, ja Euroopa Kohtu 30. novembri 1967. aasta otsus kohtuasjas 30/66: Becher vs. komisjon, EKL 1967, lk 369, 389 ja 390). Oluline on märkida, et igal juhul ei puuduta see küsimus ühenduse kohtule esitatud hagi vastuvõetavust, vaid ainult vajaduse korral selle hüvitise summa lõplikku kindlaksmääramist, mille see kohus määrama peab.
43. Mis puudutab viimaks argumente, milles nõukogu ja komisjon kinnitavad, et väidetavad kahjud on tingitud siseriiklike ametiasutuste tegevusest oma pädevuse piires ja sellest, et ühenduse institutsioonid ei kontrollinud korralikult, kuidas liikmesriigid ühenduse õigust kohaldavad, siis piisab, kui märkida, et need argumendid ei saa muuta käesolevat hagi vastuvõetamatuks. Neid tuleb analüüsida vajaduse korral siis, kui analüüsitakse kas kostjatele etteheidetavat õigusvastast käitumist või kahju, mida hagejad väidavad olevat kandnud.
44. Seega tuleb ka see teine väide vastuvõetamatuse kohta tagasi lükata.
III – Kolmas väide vastuvõetamatuse kohta, mis käsitleb hagi aegumist
A – Poolte argumendid
45. Kostjad meenutavad, et vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 46 on ühenduse lepinguvälise vastutusega seotud asjade aegumistähtaeg viis aastat vastutuse aluseks olevast sündmusest. Käesoleval juhul hakatakse seda tähtaega arvestama haiguse esimeste sümptomite ilmnemise kuupäevast, mil tekkis kannatanute otsene ja nende lähedaste väidetav kaudne kahju.
46. Kostjad märgivad, et H. E. R. suri 4. jaanuaril 1996 ning tema haiguse kliinilised tunnused olid avaldunud juba 1994. aasta augustis. Nad meenutavad, et tõenäolist seost uue CJT ja BSE vahel oli juba kinnitanud SEAC‑i 20. märtsi 1996. aasta ametliku teadaande avaldamine ning seda teadaannet oli ajakirjanduses laialdaselt levitatud. Nad järeldavad, et H. E. R.‑i perekonna esitatud hagi on kaugelt aegunud. Kostjad kahtlustavad ka, et L. D., A. E. ja F. R.‑i perekondade esitatud hagid on aegunud, sest hagiavaldus ei võimalda teha kindlaks selle haiguse esimeste tunnuste ilmnemise kuupäeva, millesse nende lähedased surid. Kohustus tõendada, et need esimesed sümptomid ei ilmnenud rohkem kui viis aastat enne hagiavalduse esitamist, lasub aga hagejatel.
47. Hagejad väidavad, et kahju hüvitamise hagi aegumise tähtaega ei saa hakata arvestama haiguse esimeste sümptomite avaldumise kuupäevast. Nad kinnitavad, et seda, kas uue CJT diagnoosimise kriteeriumid on täidetud, näitavad surmajärgsed uuringud, haiguse esimestest tunnustest selle diagnoosimiseks ei piisa.
48. Hagejad märgivad, et H. E. R.‑i surm ja järgnev lahkamine, mis kinnitas uue CJT diagnoosi, toimusid enne, kui teaduseksperdid seda haigust ametlikult kirjeldasid, ning seega enne, kui oli mõistliku kindlusega teada, et BSE‑d ja uut CJT‑d tekitab sama patogeen. Kuni juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuse vastuvõtmiseni ei olnud H. E. R.‑i perekonnal vajalikku infot, et teada, mis põhjustas kahju, mida nad kandsid. See arvamus tähistas teadlaste üksmeelele jõudmist selles, et BSE‑d ja uut CJT‑d omavahel siduv patogeen on üks ja sama, enne oli seos nende kahe haiguse vahel kõigest „tõenäoline oletus”. Lisaks teatati kohtuekspertiisi aruandest, milles diagnoosi kinnitati, H. E. R.‑i perekonnale ametlikult alles 13. novembril 2003. Mis puudutab teisi kannatanuid, siis nende arstliku ekspertiisi aruanded tõendavad, et uue CJT diagnoosi ei mainitud varem kui viis aastat enne hagiavalduse esitamist.
B – Esimese Astme Kohtu hinnang
49. Euroopa Kohtu põhikirja artikli 46 kohaselt on ühenduse lepinguvälise vastutusega seotud asjade aegumistähtaeg viis aastat vastutuse aluseks olevast sündmusest. Nimetatud tähtaega ei saa siiski hakata arvestama enne, kui on täidetud kõik tingimused, millest hüvitamiskohustus sõltub, ja eelkõige juhtudel, mil vastutus tuleneb normatiivaktidest, enne kui on ilmnenud nende aktide kahjustav mõju (Euroopa Kohtu 27. jaanuari 1982. aasta otsus liidetud kohtuasjades 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 ja 5/81: Birra Wührer jt vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1982, lk 85, punkt 10, ja eespool viidatud kohtuotsus Biret et Cie vs. nõukogu, punkt 41). Lõpuks tuleb märkida, et kui kannatanu saab selle, mis kahju põhjustas, teada viivitusega, ei saa tähtaega tema puhul hakata arvestama enne, kui ta sellest teada saab (vt selle kohta Euroopa Kohtu 7. novembri 1985. aasta otsus kohtuasjas 145/83: Adams vs. komisjon, EKL 1985, lk 3539, punkt 50).
50. Vastupidi kostjate väitele ei tule käesoleval juhul võtta hagejate puhul nende hagi aegumistähtaja arvestamise lähtekuupäevaks nende lähedasi tabanud haiguse esimeste iseloomulike kliiniliste sümptomite ilmnemise hetke. Esiteks on kõnesolev kahjustav mõju seotud nii uude CJT‑sse nakatumise kui ka sellesse haigestunute surmaga. Enne kannatanute surma ei saanud seda kahju seega pidada täiesti konkreetseks. Teiseks ei ole kahtlust, et käesoleva kohtuasja asjaolude asetleidmise hetkel oli uue CJT diagnoosi eriti raske panna ja seda sai sageli täielikult kinnitada alles pärast patsiendi surma. Esimese Astme Kohus arvab seega, et käesoleval juhul ei tohi aegumistähtaega hakata arvestama enne iga kannatanu vastavat surmakuupäeva või lõpliku uue CJT diagnoosi panekut, kui see toimus hiljem.
51. Mis puudutab L. D., A. E. ja F. R.‑i perekondi, siis ei surnud nende uut CJT‑d põdevad lähedased varem kui viis aastat enne hagiavalduse esitamist. L. D. suri 4. veebruaril 2000, A. E. 25. aprillil 2001 ja F. R. 10. veebruaril 2002. Tuleb lisaks tõdeda, et iga kannatanu kohta Tribunal de grande instance de Paris’ ja Tribunal administartif de Paris’ palvel koostatud kohtuekspertiisi aruannetest, mis kannavad 1. oktoobri 2002. aasta, 13. aprilli, 20. mai ja 6. juuni 2003. aasta ning 29. jaanuari 2004. aasta kuupäeva, selgub, et ühelgi nendest juhtudest ei pandud uue CJT diagnoosi, isegi esialgset, varem kui viis aastat enne hagiavalduse esitamist.
52. Seevastu tuleb nentida, et H. E. R. suri 4. jaanuaril 1996, st rohkem kui seitse aastat enne hagiavalduse esitamist käesolevas kohtuasjas. Hagejad vaidlustavad siiski H. E. R.‑i perekonna hagi aegumise, märkides esiteks, et talle teatati kohtuekspertiisi aruandest, milles seda diagnoosi kinnitati, ametlikult alles 13. novembril 2003, ning teiseks, et enne juhtiva teaduskomite e 10. detsembri 1999. aasta arvamuse vastuvõtmist ei olnud teadlased üksmeelel selles, et BSE‑d ja uut CJT‑d seob sama patogeen. Nende argumentidega ei saa siiski nõustuda.
53. Esiteks tuleb märkida, et kuigi H. E. R.‑i vanemaid teavitati 2. juuli 2003. aasta kohtuekspertiisi aruandest, mille kaks eksperti töötasid välja Tribunal de grande instance de Paris’ esimese eeluurimiskohtuniku palvel, tõesti alles 13. novembril 2003, koostati see aruanne sellegipoolest H. E. R.‑i haigusloo põhjal. Sellest haigusloost selgub, et 23. novembril 1995 võimaldas ajubiopsia panna patsiendile esialgse spongioosse entsefalopaatia diagnoosi. Arvamust, et tegemist on selle diagnoosiga, tugevdasid täiendavad uuringud 1995. aasta novembris. H. E. R.‑i aju lahkamine kinnitas, et tal on „Creutzfeldt-Jacobi spongioosne entsefalopaatia”. Viimaks selgub haigusloost – ja seda kinnitasid muide ka hagejad kohtuistungil –, et H. E. R.‑i perekonda teavitati selle diagnoosi kinnitamisest 1996. aastal.
54. Teiseks tuleb nentida, et üldtunnustatud arvamuse kohaselt kinnitati tõenäolist seost BSE ja uue CJT vahel teaduslikult SEAC‑i 1996. aasta märtsikuus avaldatud ametliku teadaandega. Täpsemalt märkis selle teadaande levitamine ajakirjanduses hetke, mil laiem avalikkus hakkas teadvustama BSE‑ga seotud ohte ning seost selle haiguse ja uue CJT vahel. SEAC‑i teadaandes olev info muutis nimelt tunduvalt tarbijate arusaamist ohust, mida see haigus võib kujutada inimeste tervisele (Euroopa Kohtu 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑180/96: Ühendkuningriik vs. komisjon, EKL 1998, lk I‑2265, punktid 52 ja 53, ja Esimese Astme Kohtu 30. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑149/96: Coldiretti jt vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1998, lk II‑3841, punkt 109). Seevastu ei näi juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamusel inimeste toidu kaudu BSE‑sse nakatumise ohu kohta olevat niisugust tähtsust selles valdkonnas tehtavate teadusuuringute raames, sest selles piirdutakse pigem ülevaate andmisega täiendavatest uuringutest, mis viidi läbi, et hinnata ja täpsustada BSE ohtu inimeste tervisele. Igal juhul ei kajastatud seda juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamust kindlasti ajakirjanduses ega mõjutanud see avalikku arvamust nii nagu SEAC‑i 1996. aasta ametlik teadaanne. Seega tuleb hagejate väide, et alles juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamusest alates sai H. E. R.‑i perekond mõistlikult teada H. E. R.‑i haiguse tõenäolist põhjust, ümber lükata.
55. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes tuleb teha järeldus, et H. E. R.‑i nakatumisest ja surmast tingitud kahju hüvitamise osas esitati käesolev hagi pärast hagi aegumise tähtaja möödumist.
56. Seega tuleb É. R.‑i, O. O., J. R.‑i ja B. P. R.‑i hagi tunnistada aegunuks. Ülejäänu osas tuleb see kolmas väide vastuvõetamatuse kohta tagasi lükata.
Põhiküsimus
57. Esimese võimalusena heidavad hagejad komisjonile ja nõukogule ette, et need rikkusid hierarhiliselt kõrgemal asuvat üksikisikuid kaitsvat õigusnormi, jättes tagamata tarbijate tervise kaitse kõrge taseme. Teise võimalusena väidavad nad, et võttes arvesse kõnesoleva kahju ebatavalisust ja erilisust, peavad ühenduse institutsioonid selle hüvitamise tagama isegi siis, kui nad ei teinud mingit viga.
I – Ühenduse lepinguväline vastutus kostjaks olevate institutsioonide õigusvastase käitumise eest
A – Poolte argumendid
58. Hagejad väidavad, et hinnates ja ohjates BSE‑ga seotud ohtusid, soosisid nõukogu ja komisjon püsivalt ja meelega veiselihaturul tegutsevate ettevõtjate huve tarbijate tervise kahjuks. Täites oma ülesandeid ja kohustusi loomade ja inimeste tervise valdkonnas, panid need institutsioonid toime süülise tegevusetuse ning võtsid BSE‑st ja uuest CJT‑st tingitud ohtudega võitlemisel vastu ebapiisavaid, ekslikke, ebasobivaid või hilinenud meetmeid. Nõukogu ja komisjoni tuleb seega pidada vastutavaks hagejate pereliikmete uude CJT‑sse nakatumise eest, kuid see vastutus ei ole ainuvastutus.
59. Kostjad meenutavad, et ühenduse lepinguvälise vastutuse vallas tekib hüvitise saamise õigus ainult siis, kui on täidetud kolm tingimust: kui rikutud õigusnormi eesmärgiks on kaitsta üksikisikuid ja kui selle rikkumine oli piisavalt selge, kui on tekkinud tegelik kahju ning kui ühendusepoolse rikkumise ja kannatanud pooltele tekitatud tegeliku kahju vahel esineb otsene põhjuslik seos (Esimese Astme Kohtu 14. novembri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑94/00, T‑110/00 ja T‑159/00: Rica Foods jt vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑4677, punktid 250 ja 251, eespool viidatud kohtuotsus Exporteurs in Levende Varkens jt vs. komisjon, punktid 81 ja 91). Nad vaidlustavad selle, kas need kolm tingimust on käesoleval juhul korraga täidetud, ning täpsustavad, et tõendamiskoormis lasub hagejatel.
1. Nõukogule ja komisjonile ette heidetav õigusvastane käitumine
60. Hagejad väidavad, et sobivate otsuste tegemine BSE levikuga seotud ohtude ennetamiseks oli eelkõige nõukogu ja komisjoni ülesanne. Nad märgivad, et EÜ asutamislepingu artikli 129 lõike 1 kolmanda lõigu (muudetuna EÜ artikli 152 lõike 1 esimene lõik) ja väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad need institutsioonid nii ühise põllumajanduspoliitika (Euroopa Kohtu 15. septembri 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑146/91: KYDEP vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1994, lk I‑4199, punkt 61) kui ka kaupade vaba liikumise põhimõtte elluviimisel (Esimese Astme Kohtu presidendi 13. juuli 1996. aasta määrus kohtuasjas T‑76/96 R: The National Farmers’ Union jt vs. komisjon, EKL 1996, lk II‑815) arvesse võtma tervisekaitsenõudeid.
61. Hagejad nõustuvad, et ühenduse institutsioonidel on ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas eesmärkide määratlemise ja sobivate tegevusmudelite valiku ning seega äriühingu puhul vastuvõetamatuks peetava riskitaseme kindlaksmääramise osas ulatuslik kaalutlusõigus. Ühenduse kohus peab siiski kontrollima, kas need institutsioonid pole selle õiguse kasutamisel teinud ilmset viga ega kuritarvitanud võimu (Euroopa Kohtu 25. jaanuari 1979. aasta otsus kohtuasjas 98/78: Racke, EKL 1979, lk 69, punkt 5, ja Euroopa Kohtu 21. veebruari 1990. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑267/88–C‑285/88: Wuidart jt, EKL 1990, lk I‑435, punkt 14).
62. Hagejad meenutavad, et vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 130r lõikele 2 (muudetuna EÜ artikli 174 lõige 2) on ettevaatusprintsiip üks põhimõtetest, millel rajaneb ühenduse keskkonnapoliitika. Seda põhimõtet kohaldatakse ka siis, kui ühenduse institutsioonid võtavad ühise põllumajanduspoliitika raames meetmeid inimeste tervise kaitseks (eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs. komisjon, punkt 100, ja Euroopa Kohtu 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑157/96: National Farmers’ Union jt, EKL 1998, lk I‑2211, punkt 64). Kui teadlastel püsivad kahtlused, kas oht inimeste tervisele on olemas või kui suur need on, võivad ühenduse institutsioonid võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad peaksid ootama, kuni tõendatakse täielikult, et need on reaalsed ja tõsised (eespool viidatud kohtuotsus Ühendkuningriik vs. komisjon, punkt 99; eespool viidatud kohtuotsus National Farmers’ Union jt, punkt 63, ja Esimese Astme Kohtu 16. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑199/96: Bergaderm ja Goupil vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑2805, punkt 66).
63. Kostjad märgivad, et meetmed rahvatervise kaitse valdkonnas kuuluvad peamiselt liikmesriikide pädevusse, kes peavad võtma kõik vajalikuks peetud meetmed nii EÜ artikli 30 alusel valdkondades, mida ei ole ühenduse tasandil ühtlustatud, kui ka ühenduse õigusaktides ette nähtud erinevate kaitseklauslite alusel valdkondades, mida on ühtlustatud. Kostjad viitavad selles küsimuses eelkõige direktiividele 89/662 ja 90/425. Liikmesriikide ülesanne on ka ühenduse aktid ellu viia ja kontrollida, kas üksikisikud ja ettevõtjad kohaldavad neid. Kahju hüvitamise hagi ühenduse institutsioonide vastu saab aga esitada üksnes tegevuse või tegevusetuse peale, mis kuulub tõesti nende institutsioonide ainupädevusse.
64. Komisjon väidab lisaks, et isegi enne seda, kui ettevaatuspõhimõtet kinnitati 1990. aastatel kohtupraktikas, juhindus ta sellest oma tegevuses, kui ohjas „hullu lehma tõve kriisi”. Ta meenutab, et tõenäolisest seosest uue CJT ja BSE vahel teatati alles 1996. aastal ning enne seda arvasid teadlased, et oht inimesele on minimaalne. Sellegipoolest ei piirdunud komisjon meetmetega, mille eesmärk oli ainult loomade tervise kaitsmine, vaid võttis alates 1989. aastast meetmeid rahvatervise vallas. Kuigi praegu võivad need meetmed näida ebapiisavad, tuleb komisjoni tegevust hinnata, võttes arvesse, et tol ajal olid teadmised ebatäielikud.
65. Konkreetselt nõukogule ja komisjonile ette heidetava õigusvastase käitumise küsimuses väidavad hagejad esiteks, et kostjaks olevad institutsioonid tegid BSE‑ga seotud ohtude ohjamisel ilmseid hindamisvigu. Teiseks heidavad nad nõukogule ja komisjonile ette võimu kuritarvitamist. Kolmandaks väidavad nad, et rikuti õiguspärase ootuse ja hea halduse põhimõtteid.
a) Etteheide, mille kohaselt tehti BSE kriisi ohjamisel ilmseid hindamisvigu
66. Hagejad väidavad, et kostjad võtsid asjakohased meetmed BSE‑ga seotud ohtude suhtes märgatava viivitusega võrreldes meetmetega, mille võtsid Ühendkuningriigi ametiasutused, kes keelasid liha‑ ja kondijahu mäletsejaliste söödas 1988. aasta juulis.
67. Komisjon vaidlustab selle väidetava viivituse asjakohaste meetmete võtmisel. Ta märgib, et akti õiguspärasust tuleb hinnata nende faktiliste ja õiguslike asjaolude alusel, mis olid teada akti vastu võtmise ajal (Euroopa Kohtu 7. veebruari 1979. aasta otsus liidetud kohtuasjades 15/76 ja 16/76: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1979, lk 321, punkt 7), ning järelikult ei saa see õiguspärasus sõltuda selle tõhususe astmele tagantjärele antud hinnangutest.
68. Esiteks kritiseerivad hagejad viivitust, mis esines ühenduse esimeste BSE vastu võitlemise meetmete võtmisel. Nimelt kehtestati esimesed mõningate elusate veiste Ühendkuningriigist eksportimise keelud alles 28. juulil 1989 otsusega 89/469. BSE juhtumitest teatamine muudeti kohustuslikuks alles 6. märtsil 1990 otsusega 90/134. Ja alles 9. aprillil 1990 keelati otsusega 90/200 mõningate veisekudede ja ‑organite eksport Ühendkuningriigist.
69. Komisjon väidab vastu, et võttis esimesed BSE vastu võitlemise meetmed ainult mõni kuu pärast seda, kui Ühendkuningriigi põllumajandus‑, kalandus‑ ja toiduministeerium avaldas 1989. aasta veebruaris BSE töörühma aruande (aruanne Southwood).
70. Teiseks arvustavad hagejad seda, kuidas kostjad ohjasid niisuguseid objektiivseid ohutegureid nagu Ühendkuningriigist imporditud jahu tarbimine ja võimalus, et ümbertöötatud loomsete jäätmete kasutamisega loomasöötade tootmisel lastakse nakkus ringlusse. Nad meenutavad, et Ühendkuningriigi ametiasutuste 1988. aastal võetud meetmed ei takistanud Ühendkuningriigi tootjatel seda jahu seaduslikult teistesse liikmesriikidesse eksportida. Ühendus keelas imetajate kudedest saadud liha‑ ja kondijahu kasutamise mäletsejaliste söödas siiski alles 1994. aasta juulis, võttes vastu otsuse 94/381. See, et need meetmed võeti liiga hilja, tegi võimalikuks epideemia leviku, mida illustreerivad viis esimest BSE juhtumit, millest Prantsusmaal 1991. aastal teatati. Hagejad väidavad lõpuks, et isegi pärast seda, kui keelati imetajatelt saadud valkude kasutamine mäletsejaliste söödas, ohustas Euroopa kariloomi BSE levimine liigiüleste nakatumiste tõttu loomasöötade tootmis‑ ja turustamiskanalites.
71. Komisjon toob välja, et 1989. ja 1990. aastal ei olnud veterinaarkomiteed soovitanud vastu võtta ühenduse õigusakti, millega keelatakse liha‑ ja kondijahu. Pärast liikmesriikide keeldumist 1989. aastal võtta meetmeid, mis lähevad kaugemale teaduskomiteede arvamustest, oli komisjon aga sunnitud selle jahu keelamisest loobuma, kuid palus liikmesriikidel kehtestada ühepoolsed keelud.
72. Kolmandaks heidavad hagejad kostjaks olevatele institutsioonidele ette viivitamist embargo kehtestamisega kõikidele Ühendkuningriigist pärit veistele ja veiselihatoodetele. See embargo kehtestati alles 27. märtsil 1996, võttes vastu otsuse 96/239.
73. Komisjon vastab, et aastatel 1989–1996 ei soovitatud sellist embargomeedet üheski teaduslikus arvamuses. Et avastati võimalik seos BSE ja uue CJT vahel, mida kinnitas SEAC‑i 20. märtsi 1996. aasta ametlik teadaanne, otsustas komisjon otsekohe ohtu uuesti hinnata. Seepärast kutsus ta 22. märtsil 1996 kokku teadusliku veterinaarkomitee (ScVC) ning 25. märtsil 1996 alalise veterinaarkomitee (SVC). Viimase soovitusel võttis komisjon 27. märtsil 1996 vastu otsuse 96/239.
74. Neljandaks kritiseerivad hagejad viivitamist nn määratletud riskiteguriga materjalide kasutamise keelamisega. Mitme liikmesriigi nii SVC‑s kui ka nõukogus avaldatud vastuseisu tagajärg oli see, et otsuse 97/534 jõustumine, mis kavandati 1. jaanuariks 1998, lükati mitu korda edasi, nii et MRM‑de kasutamine keelati tegelikult alates 1. oktoobrist 2000, võttes vastu otsuse 2000/418. See keeld on aga põhiline inimeste tervise kaitsmise meede, sest MSM‑de tarbimine kujutas endast otsest uude CJT‑sse nakatumise allikat.
75. Komisjon väidab, et vastupidi hagejate arvamusele ei olnud otsus 2000/418 esimene ühenduse meede MRM‑de keelamiseks. Nimelt nähti juba otsuses 90/200 ette keeld eksportida Ühendkuningriigist niisuguseid materjale nagu aju, seljaaju, piimaliha, mandlid, põrn ja soolestik. Komisjon väidab, et ajavahemikul 1989–1996 võttis ta kõik meetmed, mida soovitati teaduskomiteede arvamustes MRM‑de (mida varem nimetati „määratletud veiserups” ehk „SBO”) kõrvaldamise osas.
76. Viiendaks väidavad hagejad, et kuigi kostjaks olevad institutsioonid veendusid kiiresti, et BSE levib teistesse Euroopa riikidesse peale Ühendkuningriigi, ning nad olid teadlikud, kui tähtis on hinnata epideemia edasist kulgu liikmesriikides, soovitas juhtiv teaduskomitee hinnata BSE ohtu piirkonniti alles 23. jaanuari 1998. aasta arvamusega, mida muudeti 20. veebruaril 1998.
77. Komisjon vaidlustab arvamuse, et alates 1990. aastast oli hädavajalik hinnata epideemia edasist kulgu liikmesriikides. Igal juhul kehtestati otsusega 90/134 kõikidele liikmesriikidele kohustus teatada igast BSE koldest, mis võimaldas jälgida epideemia levikut erinevates riikides.
b) Etteheide, mille kohaselt esines võimu kuritarvitamist
78. Hagejad väidavad, et komisjon ähvardas mitmel korral liikmesriike kohtumenetlusega, et nad ei julgeks võtta ühepoolseid kaitsemeetmeid BSE‑ga seotud ohtude vastu, kuigi EÜ asutamislepingu artikkel 36 (muudetud EÜ artikkel 30) võimaldab neil niisuguseid meetmeid võtta. Nad viitavad eelkõige komisjoni vastuseisule, kui Prantsusmaa peatas 1990. aastal ajutiselt elusate veiste ja veiselihatoodete impordi Ühendkuningriigist, samuti siis, kui ta kehtestas 1992. aastal ajutised meetmed, millega keelati panna müüki toidulisandeid ja lastetoitu, mis sisaldab muid veistelt ja lammastelt saadud kudesid peale lihaskudede. Nendes korraldustes võib näha soovi mitte avalikustada BSE esinemise ohtu Prantsusmaal ja varjata ühenduse selles valdkonnas võetud meetmete ebapiisavust ning need kujutavad endast võimu kuritarvitamist.
79. Kostjad meenutavad, et võimu kuritarvitamine on see, kui ühenduse institutsioon on õigusakti vastu võtnud eranditult või peamiselt teiste eesmärkide saavutamiseks kui need, millele toetuti, või EÜ asutamislepingus konkreetse juhtumi lahendamiseks spetsiaalselt ette nähtud menetluse vältimiseks (Euroopa Kohtu 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: Ühendkuningriik vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑5755, punkt 69). Et siseturu toimimine, põllumajandusturgude stabiilsus ja õiglase sissetulekute taseme tagamine põllumajandustootjatele on eesmärgid, mille poole ühendus talle asutamislepinguga antud pädevuse raames õiguspäraselt pürgib, ei saa hagejate etteheited tähendada võimu kuritarvitamist.
c) Etteheide, mille kohaselt rikuti õiguspärase ootuse ja hea halduse põhimõtteid
80. Hagejad väidavad, et kostjad petsid Euroopa tarbijate õiguspärast ootust, sest selleks, et BSE mõju levik ei tekitaks veiselihaturu langust, soosisid nad varjamise poliitikat ja vähest läbipaistvust ning keeldusid loomast „ohuõpetust”. Hagejad kritiseerivad ka seda, et ühenduse teaduslikud arvamused ei ole sõltumatud ja läbipaistvad. Nad märgivad selles küsimuses, et parlamendi uurimiskomisjoni 7. veebruari 1997. aasta raportis arvustati teravalt seda, et ScVC‑s olid ülekaalus Ühendkuningriigi esindajad. Lõpuks heidavad nad komisjonile ette, et ta ei teinud kuni 1994. aastani ühtegi BSE‑d käsitlevat kontrolli.
81. Kostjad meenutavad, et kui haldusasutus ei anna täpseid tagatisi, ei saa kõnelda õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisest (Esimese Astme Kohtu 11. detsembri 1996. aasta otsus kohtuasjas T‑521/93: Atlanta jt vs. EÜ, EKL 1996, lk II‑1707, punkt 57). Käesoleval juhul ei ole aga niisuguste tagatiste rikkumisele isegi tuginetud. Mis puudutab ühenduse BSE‑d käsitleva kontrollimise väidetavat puudumist aastatel 1990–1994, siis komisjon täpsustab, et tema ülesanne on ainult kontrollida liikmesriikide kontrollimistegevust.
2. Kahju olemasolu
82. Hagejad tuginevad esiteks „nakatamise kahju” olemasolule, st otsesele mittemajanduslikule kahjule, mis hõlmab kõiki füsioloogilisi, füüsilisi ja psüühilisi häireid ja kannatusi, mida iga haiguse ohver pidi taluma ja mis käesoleval juhul olid erandlikud. Selle nakatumisest tingitud kahju hindasid Prantsusmaa ametiasutused iatrogeense (st ravimite manustamisest tingitud) nakatumise puhul CJT‑sse kasvuhormoonide süstimise tagajärjel 340 000 eurole. Hagejad väidavad teiseks olevat kandnud moraalset kahju, kinnitades, et nende haigestunud lähedaste kannatused, ebakindlad diagnoosid ja võimalus, et nad nakatuvad ka ise, mõjusid neile erakordselt halvasti. Kolmandaks taotlevad nad selle materiaalse kahju hüvitamist, mida põhjustasid nii nende lähedaste haiguste tõttu tehtud kulutused kui ka saamata jäänud tulud. Lõpuks nõuavad nad 10‑protsendilist intressi, mida hakatakse arvestama iga kannatanu vastavast surmakuupäevast, ja viiviseid, mida hakatakse arvestama alates esialgse otsuse tegemise kuupäevast.
83. Täpsemalt on L. D. nakatumise ja surma puhul sõnastatud järgmised kahju hüvitamise nõuded: 457 347,05 eurot kannatanu õigusjärglastele nakatumise kahju hüvitamiseks, 45 734,71 eurot tema emale nakatumisest põhjustatud moraalse kahju hüvitamiseks, 30 489,80 eurot kummalegi vennale ja õele moraalse kahju hüvitamiseks.
84. A. E. puhul on sõnastatud järgmised kahju hüvitamise nõuded: 457 347,05 eurot kannatanu õigusjärglastele nakatumise kahju hüvitamiseks, 76 224,51 eurot tema kummalegi vanemale nakatumisest põhjustatud moraalse kahju hüvitamiseks, neile kui nende alaealise tütre seaduslikele esindajatele ka 76 224,51 eurot moraalse kahju eest, mida tema kandis oma vanema venna nakatumise tõttu.
85. F. R.‑i puhul on sõnastatud järgmised kahju hüvitamise nõuded: 457 347 eurot kannatanu õigusjärglastele nakatumise kahju hüvitamiseks, 76 224,51 eurot tema lesele nakatumisest põhjustatud moraalse kahju hüvitamiseks, talle kui oma alaealise lapse seaduslikule esindajale ka 76 224,51 eurot moraalse kahju hüvitamiseks ja sama summa materiaalse kahju hüvitamiseks, mida see laps kandis, 45 735 eurot kannatanu kummalegi vanemale nakatumisest põhjustatud moraalse kahju hüvitamiseks, 30 489 eurot igaühele kannatanu kolmest õest moraalse kahju hüvitamiseks.
86. Ja lõpuks S. C. S.‑i puhul on sõnastatud järgmised kahju hüvitamise nõuded: 457 347 eurot kannatanu lesele kui tema õigusjärglasele ja nende alaealiste laste seaduslikule esindajale nakatumise kahju hüvitamiseks, 76 224,51 eurot lese enda moraalse kahju hüvitamiseks, mis on põhjustatud tema surnud abikaasa nakatumisest, samuti 76 224,51 eurot talle kui oma kolme alaealise lapse seaduslikule esindajale, 76 224,51 eurot igale lapsele nende kantud moraalse kahju hüvitamiseks ja samad summad nende materiaalse kahju hüvitamiseks.
87. Kostjad väidavad, et hagiavalduses ei ole õieti selgitatud, kuidas kahjuhüvitised on arvutatud. Nad märgivad ka, et haiguse tõttu kantud materiaalse kahju hindamiseks tuleb võtta arvesse kulutusi, mis on seotud haigete ravi ja hooldamisega, sissetuleku kaotust haiguse jooksul, surmaga otseselt seotud materiaalset kahju ja kannatanust majanduslikult sõltuvate isikute saamatajäänud tulust tingitud materiaalset kahju. Hagiavalduses ei ole aga üldse niisuguseid andmeid. Lisaks väidavad kostjad, et haigete lähedaste moraalne kahju ei ole hüvitatav kahju (Euroopa Kohtu 8. oktoobri 1986. aasta otsus liidetud kohtuasjades 169/83 ja 136/84: Leussink jt vs. komisjon, EKL 1986, lk 2801, punkt 22), ning vaidlustavad selle, kas kannatanu enda moraalne kahju läheb üle tema õigusjärglastele. Lõpuks vaidlustavad kostjaks olevad institutsioonid 10‑protsendilise intressimäära kohaldamise, mida hagejad taotlevad.
88. Komisjon väidab lisaks, et käesoleval juhul lasub vastutus väidetava kahju eest peamiselt liikmesriikidel, ning kinnitab, et seega tuleb hüvitise summat, mis võidakse määrata, vähendada.
3. Põhjusliku seose olemasolu
89. Hagejad väidavad, et seost BSE ja uue CJT vahel on praeguseks tõendatud nii meditsiiniliste või teaduslike kui ka epidemioloogiliste argumentidega. Nad märgivad lisaks, et käesoleval juhul kinnitavad arstliku ekspertiisi aruanded, et kõigil surnud kannatanutel oli tõesti uus CJT.
90. Hagejad rõhutavad, et BSE‑d kirjeldati esimest korda Ühendkuningriigis 1986. aasta novembris, ning täpsustavad, et selle riigi ametiasutused tuvastasid uue CJT 20. märtsil 1996, sest Ühendkuningriigis oli kogunenud 163 000 BSE juhtumit ja lisaks 150 uue CJT juhtumit. Prantsusmaale ilmub BSE 1991. aastal, kui teatatakse viiest haigusjuhust loomadel, kes ei ole imporditud Ühendkuningriigist, vaid kelle nakatumine on seotud Ühendkuningriigist pärit lihajahu söömisega. Prantsusmaal esines BSE‑d mandririikidest kõige rohkem: 29. augustiks 2002 oli kogunenud 679 haigusjuhtu ja kuni 2002. aastani registreeritud 6 kindlat või tõenäolist uue CJT juhtumit.
91. Hagejad märgivad, et määrates kindlaks, kui kaua BSE‑sse nakatumise oht tarbijaid varitses, tuleb võtta arvesse veiste haiguse esinemissageduse muutusi erinevates Euroopa riikides, samuti Ühendkuningriigist pärit veiste ja veiselihatoodete juurdevoolu ja tarbijate tervise kaitset käsitlevate õigusaktide arengut vaadeldaval ajavahemikul. Nad meenutavad, et esimesed ennetusmeetmed BSE osas otsustati võtta Ühendkuningriigis 1989. aastal. Need meetmed tekitasid aga liha‑ ja kondijahu Ühendkuningriigist Prantsusmaale importimise suure tõusu.
Samal ajal kui BSE‑sse haigestumine Ühendkuningriigis seejärel langes, ilmnes see haigus alates 1991. aastast Euroopa mandriosas, eelkõige Prantsusmaal. 1996. aastal kehtestati ühenduse embargo Ühendkuningriigist pärit veistele ja toodetele ning Prantsusmaal kõrvaldati määratletud riskiteguriga rups toiduahelast, kusjuures ühenduse tasandil toimus see kõrvaldamine tegelikult alles 2000. aastal. Vahepeal, aastatel 1988–1996, importis Prantsusmaa 48 000 tonni Ühendkuningriigist pärit rupsi, samal ajal kui aastatel 1978–1987 oli see arv 3180 tonni. Hagejad väidavad nende asjaolude põhjal, et kõige rohkem ohustas BSE Prantsusmaa tarbijaid ajavahemikul 1988–1996, sest kaitsemeetmete võtmisega Ühendkuningriigis ja selle riigi ohustatuse vähenemisega kaasnes siseriiklike ja ühenduse ametiasutuste inertsuse tõttu suurem ohustatus ühenduse teistes riikides.
92. Hagejad kinnitavad täpsemalt, et mitmes teaduslikus arvamuses on tõdetud MRM‑de toiduahelast kõrvaldamise vajadust ja asjakohasust, kaitsmaks inimeste tervist. Hagejad vaidlustavad lisaks argumendi, mille kohaselt on kahju tingitud nende ettevõtjate tegevusest, kes kauplesid ebaseaduslikult veiselihatoodetega, sest teaduslikest arvamustest ja arstlikest ekspertiisidest selgub, et kõnesolevad kannatanud nakatusid nakatunud kudede söömise tagajärjel enne, kui need Prantsusmaal 1996. aasta aprillis ära keelati, ning seega enne Ühendkuningriigist pärit veiste ja veiseliha suhtes võetud üldise embargo meetmeid.
93. Hagejad täpsustavad lõpuks, et nad ei pea komisjoni ja nõukogu vastutust oma lähedaste nakatumise eest ainuvastutuseks. Nad väidavad, et Prantsusmaa ametiasutused ei võtnud meetmeid, mis olid vajalikud Prantsusmaa tarbijate BSE‑sse nakatumise ohu ennetamiseks. Asjaolu, et liikmesriik tegi vigu, ei välista aga veel seda, et ühendus aitas kahju tekkimisele kaasa. Niisugusel juhul võib kannatanu taotleda liikmesriigi vastutuse kohaldamist siseriiklikes kohtutes ja ühenduse vastutuse kohaldamist ühenduse kohtus (eespool viidatud kohtuotsus Kampffmeyer jt vs. EMÜ Komisjon).
94. Kostjad väidavad, et hagejad ei tõendanud, et neile etteheidetava käitumise ja väidetava kahju vahel on otsene põhjuslik seos.
95. Kostjad väidavad, et hagejate edastatud arstlikud aruanded ei võimalda lõplikult kindlaks teha, et käesoleval juhul toimus kannatanute nakatumine BSE patogeeni kaudu söömise teel. Lisaks ei ole hagejad esitanud teavet või pakkunud tõendeid nende toodete täpse laadi kohta, milles patogeeni leidus, ega surnud isikute toitumisharjumuste kohta. Eelkõige ei ole nad näidanud ära, kas nakatuti Prantsuse või Ühendkuningriigist imporditud toodete tarbimise tulemusel. Võttes arvesse täheldatud BSE juhtumite väga piiratud arvu väljaspool Ühendkuningriiki, eelkõige Prantsusmaal (aastatel 1988–1996 leidis selles riigis kinnitust 25 haigusjuhtu võrreldes Ühendkuningriigis avastatud 167 875 haigusjuhuga), on statistiliselt väga ebatõenäoline, et Prantsusmaa kannatanud nakatusid Prantsuse liha söömisest, mis oli saadud BSE‑sse nakatunud loomadelt. Loogilisem on, et kannatanud sõid Prantsusmaal või mujal Ühendkuningriigist pärit liha, mis oli saadud 1980. aastatel nakatunud loomadelt.
96. Selles küsimuses arvavad kostjad, et käesoleval juhul ei saa nõustuda otsese põhjusliku seose olemasoluga teaduses valitseva selgusetuse tõttu, mis BSE‑d, uut CJT‑d ja nende kahe haiguse seost käsitlevaid uuringuid veel ümbritseb. Juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuse kohaselt valitseb ebaselgus eelkõige uue CJT inkubatsiooniperioodi – või peiteaja – maksimaalse pikkuse osas, mis võib ulatuda ühest aastast kuni rohkem kui 25 aastani, minimaalse nakatava koguse, nakkustekitaja täpse laadi ja nakkuse nakatunud looma või inimese erinevates kudedes jaotumise viisi osas.
97. Kostjad väidavad, et eelkõige uue CJT peiteaja kestuse tõttu ei ole võimalik teha kindlaks kuupäeva, millal surnud isikud võisid nakatuda (vt selle kohta ScVC BSE alarühma 7. novembri 1995. aasta arvamus). See võimatus teha kindlaks nakatumise täpne kuupäev takistab analüüsimast, kas kostjaks olevad institutsioonid olid tookord võimelised võtma asjakohaseid kaitsemeetmeid.
98. Komisjon märgib lisaks, et nagu selgub kontrollikoja eriaruandest nr 14/2001, ilmutasid mõned liikmesriigid soovimatust võtta ühenduse meetmed üle oma siseriiklikku õigusesse, tekitades nii viivituse rahvatervise ja loomade tervise tegeliku kaitse loomisel, ning ei valvanud optimaalselt ühenduse õigusnormide kohaldamise järele.
B – Esimese Astme Kohtu hinnang
99. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et ühenduse lepinguväline vastutus tema organite õigusvastase käitumise korral EÜ artikli 288 teise lõigu mõttes on seatud sõltuvusse teatud hulga tingimuste samaaegsest esinemisest, nimelt institutsioonidele ette heidetava käitumise õigusvastasus, kahju tekkimine ning käitumise ja kahju vahelise põhjusliku seose olemasolu (Euroopa Kohtu 29. septembri 1982. aasta otsus kohtuasjas 26/81: Oleifici Mediterranei vs.
EMÜ, EKL 1982, lk 3057, punkt 16; Esimese Astme Kohtu 11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas T-175/94: International Procurement Services vs.
komisjon, EKL 1996, lk II‑729, punkt 44; Esimese Astme Kohtu 16. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas T-336/94: Efisol vs.
komisjon, EKL 1996, lk II‑1343, punkt 30, ja Esimese Astme Kohtu 11. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas T-267/94: Oleifici Italiani vs. komisjon, EKL 1997, lk II‑1239, punkt 20).
100. Esimese tingimuse osas on kohtupraktika kohaselt nõutav, et oleks tõendatud üksikisikutele õigusi andva õigusnormi piisavalt selge rikkumine (Euroopa Kohtu 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-352/98 P: Bergaderm ja Goupil vs.
komisjon, EKL 2000, lk I‑5291, punkt 42). Nõude osas, mille kohaselt rikkumine peab olema piisavalt selge, on selle tingimuse täidetuks lugemisel otsustavaks kriteeriumiks see, kas asjaomane institutsioon on oma kaalutlusõigusele seatud piire ilmselgelt ja tõsiselt eiranud. Kui sellel institutsioonil on üksnes märkimisväärselt vähendatud, kui mitte olematu kaalutlusruum, võib ühenduse õiguse vähimast rikkumisest piisata, et tuvastada piisavalt selge rikkumise olemasolu (Euroopa Kohtu 10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑312/00 P: komisjon vs.
Camar ja Tico, EKL 2002, lk I‑11355, punkt 54; Esimese Astme Kohtu 12. juuli 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 ja T‑225/99: Comafrica ja Dole Fresh Fruit Europe vs.
komisjon, EKL 2001, lk II‑1975, punkt 134).
101. Kui üks neist tingimustest pole täidetud, tuleb hagi jätta tervikuna rahuldamata, ilma et oleks vaja uurida muid tingimusi (eespool viidatud kohtuotsus KYDEP vs. nõukogu ja komisjon, punktid 19 ja 81, ja Esimese Astme Kohtu 20. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑170/00: Förde-Reederei vs. nõukogu ja komisjon, EKL 2002, lk II‑515, punkt 37).
102. Käesoleval juhul tuleb kõigepealt analüüsida, kas kostjaks olevate institutsioonide väidetava õigusvastase käitumise ja kahju vahel, mida hagejad väidavad olevat kandnud, on põhjuslik seos.
103. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale peab EÜ artikli 288 teise lõigu kohase põhjusliku seose tuvastamiseks asjaomase institutsiooni väidetava rikkumise ja väidetava kahju vahel olema otsene põhjuslik seos ning kohustus seda tõendada lasub hagejatel (Esimese Astme Kohtu 15. jaanuari 1987. aasta otsus kohtuasjas 253/84: GAEC de la Ségaude vs. nõukogu ja komisjon, EKL 1987, lk 123, punkt 20; Euroopa Kohtu 30. jaanuari 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑363/88 ja C‑364/88: Finsider jt vs. komisjon, EKL 1992, lk I‑359, punkt 25, ja eespool viidatud kohtuotsus Coldiretti jt vs. nõukogu ja komisjon, punkt 101).
104. Käesoleval juhul seisneb õigusvastane käitumine, mida hagejad nõukogule ja komisjonile ette heidavad, peamiselt süülises tegevusetuses, mida nad ilmutasid oma kohustuste täitmisel loomade ja inimeste tervise valdkonnas, samuti selles, et nad võtsid võitluses BSE‑st ja uuest CJT‑st tingitud ohtudega ebapiisavaid, ekslikke, ebasobivaid või hilinenud meetmeid. Hagejad väidavad, et kahju, mida nad kandsid, on otseselt põhjustatud nende pereliikmete uude CJT‑sse nakatumisest ja surmast selle haiguse tagajärjel. Hagejad kinnitavad, et selle nakatumise eest tuleb pidada vastutavaks nõukogu ja komisjoni, kuid mitte ainult neid.
105. Seega tuleb analüüsida, kas hagejad esitasid tõendeid või asjaolusid, mis näitavad esiteks, et nende lähedased nakatusid uude CJT‑sse ja see nakatumine toimus BSE‑sse nakatunud veiste liha söömise tagajärjel, ning teiseks, et selle nakatumise põhjuseks võib pidada kostjatele ette heidetavat tegevust ja tegevusetust.
106. Esimese küsimuse puhul, milleks on hagejate pereliikmete surma põhjus, tuleb kohe alguses tõdeda, et hagejate esitatud kahtedest arstliku ekspertiisi aruannetest – esiteks Tribunal de grande instance de Paris’ palvel välja töötatud 1. oktoobri 2002. aasta ja 13. aprilli, 20. mai ja 6. juuni 2003. aasta aruannetest ning teiseks Tribunal administratif de Paris’ palvel koostatud 29. jaanuari 2004. aasta aruannetest – selgub, et kõikide kannatanute puhul pandi kindel uue CJT diagnoos, välistades sõnaselgelt kõik muud võimalikud diagnoosid. Nimetatud aruannetes on esitatud ka järeldus, et nendel juhtudel toimus nakatumine uude CJT‑sse kõige tõenäolisemalt suu kaudu, st nakatuti söögist. Nii jäeti kõrvale iatrogeense CJT võimalus, st niisugune CJT, mille põhjustas ravimite manustamine. Need aruanded kinnitavad täpsemalt, et tegemist on nakkustega, mis kandusid inimesele üle BSE kaudu.
107. Lisaks tuleb märkida, et praegu näivad teadusringkonnad üldiselt nõustuvat, et uut CJT‑d põhjustab nakatumine BSE patogeeni kaudu. Kostjad ise tunnistasid, et on teaduslikult tõestatud, et BSE‑l ja uuel CJT‑l on ühiseid füüsikalisi, keemilisi ja bioloogilisi omadusi. Ka juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuses inimeste toidu kaudu BSE‑sse nakatumise ohu kohta (vt eespool punkt 48) on kinnitatud, et teaduslikud andmed näitavad, et BSE‑d ja uut CJT‑d põhjustab väga tõenäoliselt sama patogeen, ning järeldatud sellest, et inimohvrid nakatusid ilmselt BSE‑sse nakatunud materjali söömisel. Lõpuks on otsuse 2000/418 preambulis märgitud, et „[t]õendeid selle kohta, et BSE‑d põhjustab sama patogeen, mis [uut CJT‑d], koguneb aina enam”.
108. Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes leiab Esimese Astme Kohus, et on üsna kindel, et hagejate lähedased surid uude CJT‑sse ja et selle haiguse põhjustas BSE‑sse nakatunud veiste liha söömine.
109. Mis puudutab teist küsimust, nimelt kas kostjatele ette heidetavat tegevust ja tegevusetust võib pidada niisuguseks, mis põhjustas hagejate surnud pereliikmete nakatumise, siis hagejad kinnitavad sisuliselt, et nõukogu ja komisjon ei võtnud õigel hetkel vastu vajalikke ja asjakohaseid meetmeid, mida oleks tulnud võtta, võitlemaks ohtudega, mis BSE kriisi tõttu rahvatervist varitsesid. Need institutsioonid on seega vastutavad selle eest, et ei takistanud BSE levikut, mis kandus Ühendkuningriigi – kus see esimesena ilmnes – kariloomadelt teiste liikmesriikide kariloomadele, ning ei vältinud selle ülekandumist inimestele uue CJT vormis.
110. Selle küsimuse analüüsimisel tuleb kõigepealt vaadelda kannatanute nakatumise kuupäevi ja haiguse peiteaega ning kontrollida seejärel, kas kindlakstehtud kahju ning erinevate nõukogule ja komisjonile konkreetselt ette heidetavate käitumisviiside vahel võib olla põhjuslik seos.
111. Igal juhul tuleb meenutada, et teadlased kinnitasid BSE inimesele ülekandumise võimalust alles 1996. aasta märtsis, mil SEAC avaldas oma ametliku teadaande, milles kõneldi tõenäolisest seosest BSE ja uue CJT vahel. Nagu märgivad aga kostjad, tuleb nende tegevust hinnata, võttes arvesse teaduslike teadmiste taset ning ettevaatlikkuse ja ettevaatuse astet, mis oli tookord nõutav.
1. Kannatanute nakatumise kuupäevad ja haiguse peiteaeg
112. Toimikust selgub, et hagejate pereliikmete nakatumise kuupäevi ei ole võimalik täpselt kindlaks teha. Hagejad väidavad selle kohta, et BSE oht varitses Prantsusmaa tarbijaid peamiselt ajavahemikul 1988. aasta juulist, mil Ühendkuningriigi ametiasutused võtsid esimesed BSE‑d käsitlevad kaitsemeetmed, kuni 1996. aasta märtsi või aprillini, mil komisjon kehtestas Ühendkuningriigist pärit veiselihatoodetele ning liha‑ ja kondijahule embargo ning Prantsusmaa keelas määratletud riskiteguriga rupsi tarbimise (vt eespool punkt 91). Eelkõige kinnitasid hagejad, et nende lähedased nakatusid hiljemalt 1996. aastal (vt eespool punkt 92). Tuleb ka märkida, et Tribunal de grande instance de Paris’ ja Tribunal administratif de Paris’ volitatud ekspertide aruannetes on tõdetud, et hagejate surnud pereliikmete nakatumise kuupäevi ei ole võimalik täpselt kindlaks teha, ning on seejärel paigutatud nende tõenäolise nakatumise kuupäevad aastatesse 1980–1996.
113. Selles küsimuses tuleb märkida, et uut CJT iseloomustab pikk peiteaeg. Juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuses inimeste toidu kaudu BSE‑sse nakatumise ohu kohta (vt eespool punkt 48) on täpsustatud, et kuigi peiteaja kestus jääb teadmata, võib see ulatuda mõnest aastast rohkem kui 25 aastani. Hagejad ise märkisid, et transmissiivseid spongioosseid entsefalopaatiaid iseloomustab pikk peiteaeg nakatanul, mis võib inimesel olla kuni 30 aastat (vt hagiavaldus, punkt 103). Lõpuks on Tribunal de grande instance de Paris’ ja Tribunal administratif de Paris’ palvel koostatud ekspertaruannetes märgitud, et „[p]eiteaega käsitlevad kliinilised andmed ja modelleerimine näitavad, et alates kokkupuutest BSE patogeeniga kuni uue vormi ilmnemiseni inimesel võib kuluda 15–20 aastat”, ning on täpsustatud, et „missugune ka ei oleks [CJT] vorm ja selle päritolu, on tegemist haigusega, millel on väga pikk peiteaeg (mitu aastat)”, et „selle peiteaja kestus varieerub sõltuvalt juhtumist”, ning et „see haiguse arengut iseloomustav tunnus ei puudu ka [BSE‑ga] seotud vormi puhul”. Lõpuks tuleb meenutada, et BSE‑l, mis on uude CJT‑sse nakatumise põhjus, on ka veiste puhul peiteaeg, mis võib ulatuda mitme aastani. Juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuse kohaselt on BSE peiteaeg keskmiselt viis aastat, enamikul juhtudel neli kuni kuus aastat.
114. Esitatud põhjendustest lähtudes tuleb järeldada, et käesoleval juhul võisid hagejate pereliikmed, kellel oli uus CJT, nakatuda sellesse selle patogeeni kaudu mitte ainult aastatel 1988–1996, nagu väidavad hagejad, vaid isegi enne 1988. aastat. Tuleb aga esiteks meenutada, et üldiselt arvatakse, et BSE inimesele ülekandumise võimalust kinnitasid teadlased alles 1996. aastal. Teiseks – nagu on märgitud juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuses (vt eespool punkt 48) – on BSE uus haigus, mis ilmnes Ühendkuningriigis tõenäoliselt aastatel 1980–1985, kuid mis tuvastati ja mida kirjeldati alles 1986. aasta novembris. Kõnesolevate kannatanute nakatumine sai niisiis toimuda hetkel, mil BSE‑ga seotud ohud, eelkõige ohud inimeste tervisele olid teadusringkondadele veel üldiselt teadmata.
115. Kui rääkida täpsemalt, siis et see nakatumine võis leida aset enne 1988. aastat, ei saa pidada tõendatuks, et väidetav õigusvastane käitumine, mida hagejad nõukogule ja komisjonile ette heidavad ning mis kõik leidis aset pärast seda kuupäeva, põhjustas tingimata ja otseselt kahju, mida sisse nõutakse.
2. Põhjusliku seose olemasolu väidetava kahju ning nõukogule ja komisjonile ette heidetava käitumise vahel
116. Kaks põhilist hagejate kritiseeritud aspekti selle puhul, kuidas nõukogu ja komisjon BSE‑d ja uut CJT‑d ohjasid, on esiteks nende väidetav viivitamine liha‑ ja kondijahu keelamisega loomasöödas, mis põhjustas hagejate sõnul BSE leviku väljaspool Ühendkuningriiki, ning teiseks nende väidetav viivitamine MRM‑ide kõrvaldamisega toiduahelast, mis tingis inimohvrite nakatumise uude CJT‑sse. Lisaks toovad hagejad välja kostjate muid käitumisviise, mis kujutavad endast ilmset hindamisviga, ning heidavad neile ette ka võimu kuritarvitamist ja õiguspärase ootuse ja hea halduse põhimõtete rikkumist.
a) Väidetav viivitamine liha‑ ja kondijahu keelamisega
117. Hagejad väidavad, et BSE levis Euroopa mandriosas, eriti Prantsusmaal eelkõige seetõttu, et kariloomade söödas kasutati Ühendkuningriigist imporditud nakatunud liha‑ ja kondijahu. Nad märgivad, et selle riigi ametiasutused keelasid 1988. aastal mäletsejaliste söötmise mäletsejaliste jahuga, kuid ei keelanud selle jahu eksportimist teistesse liikmesriikidesse. See tekitas Ühendkuningriigist pärit nakatunud jahu impordi olulise kasvu Prantsusmaale ning selle jahu söötmine Prantsuse kariloomadele on põhjus, miks BSE ilmnes selles riigis. Kostjad keelasid imetajate kudedest saadud liha‑ ja kondijahu kasutamise mäletsejaliste söödas aga alles 1994. aasta juunis, mil võeti vastu otsus 94/381. Lisaks ei taganud selle otsusega kehtestatud liha‑ ja kondijahu kasutamise osaline keeld liigiüleste nakatumiste tõttu seda, et veised ei puutu patogeeniga kokku. Kohtuistungil täpsustasid hagejad, et kuna inimeste uude CJT‑sse nakatumise oht on seotud BSE levimisega, mõjutab see kostjate väidetav õigusvastane käitumine veiste haiguse ohjamisel ohte inimeste tervisele.
118. Kohe alguses tuleb tõdeda, et isegi kui BSE täpne päritolu ei näi olevat täielikult teada, näitavad seda haigust käsitlevad teadusuuringud, et peale väheste emalt järglasele üle kandunud haigusjuhtude (alla 10%) põhjustab BSE‑d väga tõenäoliselt patogeeni sisaldav liha‑ ja kondijahu. Nagu on märgitud otsuses 94/381, arvatakse nimelt, et BSE kariloomadel on tingitud mäletsejalistelt pärit valkudest, mis sisaldasid kraapimistõve patogeeni ja hiljem BSE oma ning mida ei olnud nakkustekitajate kahjutustamiseks piisavalt töödeldud. Sellest järeldub, et selle haiguse levikuga võitlemiseks oli eelkõige vaja takistada BSE patogeeni sisaldada võivate kudede sattumist toiduahelasse.
119. Kuigi Ühendkuningriigi ametiasutused keelasid 1988. aasta juulis oma territooriumil asutatud loomakasvatajatel sööta oma mäletsejalisi mäletsejalistelt saadud valke sisaldava liha‑ ja kondijahuga, ei võtnud kostjad esialgu samasuguseid meetmeid ühenduse tasandil. Nagu märgivad hagejad, keelasid nad imetajatelt saadud valkude kasutamise mäletsejaliste söödas kogu ühenduses alles 1994. aasta juunis, võttes vastu otsuse 94/381. Ka liha‑ ja kondijahu eksportimine Ühendkuningriigist teistesse liikmesriikidesse keelati sõnaselgelt alles 1996. aastal otsusega 96/239.
120. Sel ajal ei olnud haiguse tunnused ja täpsemalt selle ülekandumise põhjused mõistagi täielikult teada. Enne 1994. aastat esines BSE‑d teistes riikides peale Ühendkuningriigi ja vähemal määral Iirimaa ka suhteliselt vähe. Aastatel 1988–1994 oli Euroopa mandriosas BSE‑d täheldatud ainult Saksamaal (4 haigusjuhtu), Taanis (1 haigusjuht), Prantsusmaal (10 haigusjuhtu), Itaalias (2 haigusjuhtu) ja Portugalis (18 haigusjuhtu) .
121. Tuleb ka igal juhul märkida, et nagu selgub vastusest, mille komisjon andis 1996. aasta septembris parlamendi uurimiskomisjoni küsimustele, olid 1991. aastal kõik liikmesriigid juba võtnud vastu siseriiklikud meetmed, millega keelati Ühendkuningriigist pärit liha‑ ja kondijahu importimine, järgides komisjoni vastavasisulisi soovitusi.
122. Ka võtsid seitse liikmesriiki aastatel 1989–1990 vastu meetmed, mille kohaselt keelati imetajate kudedest pärit valkude kasutamine mäletsejaliste söödas. Eelkõige Prantsuse Vabariik keelas 1990. aasta juulis imetajatelt saadud valkude kasutamise veiste söödas. 24. juuli 1990. aasta määruse, millega keelati mõningate loomsete valkude kasutamine veistele mõeldud söödas ja selle valmistamisel ( JORF, 11.8.1990, lk 9837), muudetud 26. septembri 1990. aasta määruse ( JORF, 7.10.1990, lk 12162) artikliga 1, artikli 1 kohaselt „[o]n veiste söödas või nendele loomadele mõeldud sööda valmistamisel keelatud kasutada kondijahu ja ‑pulbrit ning loomseid valke, välja arvatud piimatoodetest, kodulindudelt, munatoodetest, kaladelt või mereloomadelt saadud valgud, kui neid kogutakse, töödeldakse või ladustatakse eraldi”.
123. Alates 1994. aastast töötasid kostjad lisaks järk‑järgult välja strateegia, mille eesmärk oli konkreetselt takistada kogu ühenduses BSE patogeeni sisaldada võivate kudede sattumist loomatoidu ahelasse. Nende meetmete hulgast tuleb välja tuua otsus 94/381, millega keelati kogu ühenduses imetajatelt pärinevate valkude kasutamine mäletsejaliste söödas, jättes siiski võimaluse lubada kohaldada igal üksikjuhtumil eraldi süsteemi, mis võimaldab eristada mäletsejalistelt saadud ja mittemäletsejalistelt saadud loomseid valke.
124. Hagejad väidavad siiski, et nendest sätetest ei piisanud, eelkõige seetõttu, et otsusega 94/381 keelati imetajatelt pärinevad valgud ainult mäletsejaliste söödas, mitte teiste kariloomade, eelkõige sigade ja kodulindude omades. Nende arvates osutus see osaline keeld hiljem liigiülese nakatumise ja seega BSE leviku põhjuseks.
125. Selles osas tuleb märkida, et loomsete valkude ükskõik missuguste kariloomade söödas kasutamise absoluutne keeld kehtestati terves ühenduses alles otsusega 2000/766, mis jõustus 1. jaanuaril 2001. On tarvis igal juhul nentida, et see otsus oli vaja vastu võtta seepärast, et mitmes liikmesriigis ei viidud liha‑ ja kondijahu käsitlevaid ühenduse õigusnorme süstemaatiliselt ellu (vt otsuse 2000/766 põhjendused 4–6).
126. Nagu selgub kontrollikoja eriaruandest nr 14/2001 (vt eespool punkt 31), sallis enamik liikmesriike, nende hulgas Prantsuse Vabariik, teatavat nakkuse taset, kuigi ühenduse õigusnormidega ei ole sallimisruumi jäetud. Lisaks tõid komisjoni Veterinaar- ja Toiduameti aastatel 1998–2000 tehtud läbivaatused enamikus liikmesriikides esile puudusi selle jahu kaubanduse kontrollimises. Komisjoni Veterinaar- ja Toiduameti läbivaatused näitasid ka, et loomasöödatööstus ei olnud teinud piisavalt jõupingutusi, et vältida liha‑ ja kondijahu sattumist kariloomade söötadesse, ning et asjaomased söödad ei olnud alati korralikult sildistatud, eelkõige Prantsusmaal. Need puudused aitasid kaasa sellele, et ettevõtjad kasutasid kogemata oma kariloomade toitmiseks söötasid, mis võisid olla nakatunud (vt kontrollikoja eriaruanne nr 14/2001, punkt 33).
127. Niisiis tuleb järeldada, et ei ole tõendatud, et see, kuidas kostjad tegelesid probleemidega, mis olid seotud liha‑ ja kondijahu kasutamisega kariloomade, sealhulgas mäletsejaliste söötades, oli määrav põhjus, miks BSE levis väljapoole Ühendkuningriiki, eriti Prantsusmaale, ning seega miks hagejate pereliikmed nakatusid uude CJT‑sse. Võttes nimelt arvesse eelkõige nii mitme liikmesriigi, sealhulgas Prantsusmaa võetud meetmed, millega keelati Ühendkuningriigist pärit liha‑ ja kondijahu importimine ning imetajate kudedest saadud valkude kasutamine mäletsejaliste söödas, kui ka siseriiklike ametiasutuste ja eraettevõtjate poolset ühenduse õigusnormide puudulikku kohaldamist, leiab Esimese Astme Kohus, et ei ole tõendatud, et kui komisjon ja nõukogu oleksid võtnud – või oleksid võtnud varem – meetmed, mille võtmata jätmist hagejad neile ette heidavad, ei oleks väidetavat kahju tekkinud. Veelgi enam, ei ole tõendatud, et käitumine, mida hageja selles osas kirjeldab, võib kujutada endast hagejate pereliikmete uude CJT‑sse nakatumise kindlat ja otsest põhjust.
b) Väidetav viivitamine MRM‑de kasutamise keelamisega
128. Hagejad väidavad sisuliselt, et MRM‑de kasutamise keeld on kõige olulisem kaitsemeede võitluses ohuga, mida uus CJT endast inimeste tervisele kujutab, sest määratletud riskiteguriga materjalid on inimese nakatumise peamine allikas. Nad märgivad, et kuigi mitmes teadusarvamuses rõhutati alates 1989. aastast niisuguse meetme vajadust, võtsid kostjad selle vastu alles suure viivitusega. Ükskõik missugust tüüpi MRM‑de kasutamise keeld otsustati kehtestada nimelt alles 1997. aastal, võttes vastu otsuse 97/534. Lisaks lükkasid komisjon ja nõukogu selle otsuse jõustumist, mis oli kavandatud 1. jaanuarile 1998, järk‑järgult ligi kolme aasta võrra edasi. Nii jõustus see keeld kogu ühenduses alles 1. oktoobril 2000, kui võeti vastu otsus 2000/418.
129. Kohe alguses tuleb märkida, et vastupidi sellele, mida näivad väitvat hagejad, järeldas ScVC oma 27. novembri 1989. aasta arvamuses, et ei ole veel andmeid selle kohta, et loomade spongioossed entsefalopaatiad kanduvad üle inimesele, kuigi märgib, et ei saa välistada väikest ohtu inimeste tervisele, mis on tingitud kõrge nakatumistasemega kudedest. Selles olukorras ScVC ainult soovitas kõrvaldada inimtoidu ahelast teatava veiserupsi (st aju, seljaaju, piimaliha, mandlid, põrna ja soolestiku), mis pärineb riikidest, kus BSE on levinud.
130. Selles küsimuses tuleb meenutada, et kuni 1989. aastani avastati BSE juhtumeid ainult Ühendkuningriigis. Seejärel, aastatel 1989–1996 täheldati valdav enamik BSE juhtumeid ikka selles riigis. Nimelt loendati sel ajavahemikul Ühendkuningriigis 165 402 BSE juhtumit. Iirimaal seevastu esines ainult 189 haigusjuhtu. Prantsusmaal täheldati sellel perioodil kõigest 25 haigusjuhtu, teistes Euroopa mandriosas asuvates liikmesriikides oli samuti väga vähe juhtumeid (näiteks Portugalis 64, Saksamaal 4, Itaalias 2 ja Taanis 1 haigusjuht).
131. Alates 1989. aastast võtsid kostjad esimesed meetmed, mille eesmärk oli vältida BSE edasilevimist Ühendkuningriigist, kehtestades eelkõige mõned piirangud sellest riigist pärit veiste ühendusesisesele kaubandusele (vt eelkõige otsused 89/469, 90/59 ja 90/261). Samuti võttis komisjon 1990. aasta aprillis vastu otsuse 90/200, millega keelati eksportida Ühendkuningriigist – ainsast riigist, kus BSE tol ajal oli levinud – aju, seljaaju, piimaliha, mandleid, põrna ja soolikaid, mis on saadud veistelt, kes on tapmisel vanemad kui kuus kuud.
132. Hagejad heidavad kostjatele siiski ette, et need ei kehtestanud sel hetkel üldist MRM‑de kasutamise keeldu kogu ühenduses, ning arvavad, et see tegevusetus põhjustas nende lähedaste nakatumise.
133. Niisuguses valdkonnas nagu loomade ja inimeste tervis tuleb põhjuslik seos käitumise ja kahju vahel kindlaks teha, analüüsides käitumist, mida oleks võinud institutsioonidelt oodata, võttes arvesse hetkel valitsevaid teaduslikke teadmisi. Esimese Astme Kohus märgib selles osas, et kuni 1996. aasta märtsikuuni ei olnud BSE inimesele ülekandumise võimalus teaduslikult tõendatud (vt eespool punktid 8, 9 ja 111). Samuti on tarvis mainida, et enne 1996. aasta oktoobrit ei teinud ühenduse teadus‑ ja veterinaarkomiteed ettepanekut kehtestada üldine MRM‑de kasutamise keeld kogu ühenduses, neid materjale käsitlevaid meetmeid peeti vajalikuks üksnes Ühendkuningriigis. Järelikult ei saa enne 1996. aastat kostjatele ette heita, et nad ei keelanud MRM‑de kasutamist täielikult kogu ühenduses.
134. Lisaks tuleb märkida, et põhjusliku seose olemasoluks on vaja, et etteheidetav käitumine oleks väidetava kahju kindel ja otsene põhjus, ning et niisugustel juhtudel nagu käesolev, mil käitumine, mis põhjustab väidetavalt selle kahju, seisneb tegevusetuses, on spetsiaalselt tarvis olla kindel, et nimetatud kahju tekitas tõesti etteheidetav tegevusetus ja seda ei oleks tekitanud kostjaks olevatele institutsioonidele ette heidetavast käitumisest erinev käitumine.
135. Käesoleval juhul arvab Esimese Astme Kohus, et sellist kindlust ei ole.
136. Seega ei ole võimalik järeldada piisava kindlusega, et kui kostjaks olevad institutsioonid oleksid kehtestanud MRM‑de kasutamise täieliku keelu varem, ei oleks hagejate pereliikmed nakatunud. Esimese Astme Kohus märgib selles küsimuses eelkõige, et käesoleval juhul sõltus nende normatiivaktide tõhusus, mida kostjaks olevad institutsioonid oleksid pidanud võtma, eelkõige liikmesriikide tegevusest, kes ei kontrollinud alati piisavalt rangelt, kas veterinaarnorme kohaldatakse korralikult (vt tagapool punkt 144).
137. Samuti tuleb märkida, et – nagu on mainitud juhtiva teaduskomitee 10. detsembri 1999. aasta arvamuses (vt eespool punkt 48) – tunduvad MRM‑d olevat küll tõesti peamine uude CJT‑sse nakatumise allikas, kuid tarbijate selle haiguse eest kaitsmise „ideaalne” tase eeldaks, et inimtoidu ahelas puuduvad täielikult BSE‑sse nakatunud loomad, MRM‑de kõrvaldamine kujutab selles osas ainult „teist kaitsetaset”. ScVC märgib nimelt, et ei ole täielikult teada ei BSE‑sse nakatunud materjali minimaalset kogust, mis põhjustab inimese nakatumise, ega ka selle nakkuse jaotumist looma erinevates kudedes, ning järeldab, et vältida tuleb niisiis inimeste igasugust kokkupuudet patogeeniga.
138. Esitatud põhjendustest lähtudes arvab Esimese Astme Kohus, et kuigi MRM‑de tarbimise ja kasutamise varajane täielik keelamine kogu ühenduses, mida kohaldatakse rangelt ja tõhusalt kõikides liikmesriikides, oleks võinud juhul, kui otsus selle kohta oleks tehtud varem, vähendada Euroopa tarbijate uude CJT‑sse nakatumise ohtu, ei ole siiski võimalik järeldada piisava kindlusega, et käesoleval juhul oleks niisuguse keelu kehtestamine kostjaks olevate institutsioonide poolt takistanud hagejate pereliikmete nakatumist. Võttes arvesse eelkõige nende nakatumise tõenäolisi kuupäevi ning BSE ja uue CJT vastavat peiteaega (vt eespool punktid 112–114), oleks niisugune meede selleks, et see oleks käesoleval juhul tõhus, igal juhul tulnud vastu võtta mitte ainult ammu enne 1996. aastat, mil teadlased kinnitasid, et BSE kandub edasi inimesele, vaid isegi enne 1990. aastat, mil avastati esimene BSE juhtum Euroopa mandriosas, ja isegi enne 1986. aastat, mil BSE kui haigus Ühendkuningriigis tuvastati ja seda esimest korda kirjeldati. Nagu järeldatud eespool punktis 133, ei saa aga kostjatele ette heita, et nad ei keelanud MRM‑de kasutamist täielikult kogu ühenduses enne 1996. aastat.
139. Mis puudutab viimaks kostjatele ette heidetavat viivitamist MRM‑de kasutamist käsitlevate meetmete võtmisega aastatel 1997–2000, siis Esimese Astme Kohus arvab, et see kriitika ei ole käesolevas kohtuasjas asjakohane. Nimelt tuleb märkida, et hagejate endagi arvates nakatusid nende lähedased uude CJT‑sse hiljemalt 1996. aastal (vt eespool punkt 92). Ka Tribunal de grande instance de Paris’ ja Tribunal administratif de Paris’ volitatud ekspertide aruannetes on järeldatud, et hagejate surnud pereliikmete nakatumine toimus tõenäoliselt enne 1996. aastat (vt eespool punkt 112). Seega ei saa väidetavaid rikkumisi, mis kostjad panid toime pärast 1996. aastat, pidada niisugusteks, mis põhjustasid kahju, mida käesoleval juhul väidetakse olevat kantud.
140. Esitatud põhjendustest lähtudes leiab Esimese Astme Kohus, et käitumist, mida hagejad kostjaks olevatele institutsioonidele MRM‑de keelamise osas ette heidavad, ei saa pidada selle kahju kindlaks ja otseseks põhjuseks, mida käesoleval juhul väidetakse olevat kantud.
c) Muud käitumisviisid, mida nõukogule ja komisjonile ette heidetakse
141. Peale väidetavate jahu ja MRM‑de haldamisega seotud rikkumiste, mida analüüsisime eespool, kritiseerivad hagejad mitut muud aspekti kostjate tegevuses BSE ja uue CJT‑ga võitlemise raames. Eelkõige leiavad nad, et kostjad tegid nende haigustega seotud ohtude ohjamisel ilmseid hindamisvigu. Samuti heidavad hagejad kostjatele ette võimu kuritarvitamist, mis seisneb selles, et veiselihasektori ja ‑turu huvide kaitsmiseks püüdsid need institutsioonid veenda liikmesriike mitte võtma seoses BSE‑st tingitud ohtudega ühepoolseid kaitsemeetmeid. Lõpuks väidavad hagejad, et rikuti õiguspärase ootuse ja hea halduse põhimõtteid, eelkõige halva töökorralduse tõttu komisjoni talitustes ning BSE‑d puudutavate ühenduse veterinaarläbivaatuste puudulikkuse ja vajakajäämiste ning puuduste tõttu liikmesriikide veterinaarkontrolli järelevalves.
142. Tuleb aga tõdeda, et hagejad ei ole kuidagi tõendanud põhjus-tagajärje suhet konkreetselt nende väidetavate puuduste ning kahju vahel, mida väidetakse käesoleval juhul olevat kantud ja mis oli tingitud, nagu nägime, nende pereliikmete uude CJT‑sse nakatumisest ja hilisemast surmast.
143. Ülejäänu osas tuleb mainida, et veterinaarialaste õigusaktide kohaldamist peavad tegelikult kontrollima peamiselt liikmesriigid. Eriti ühendusesisese kaubanduse suhtes kohaldatava veterinaarkontrolli osas tuleneb direktiividest 89/66 ja 90/425, et see kontroll on esmajärjekorras kaupa lähetava liikmesriigi ja vähemal määral sihtliikmesriigi ülesanne. Konkreetselt kõneldes tähendab see, et kui nende territooriumil ilmneb zoonoos või haigus, mis võib kujutada endast tõsist ohtu loomadele ja inimeste tervisele, peavad liikmesriigid otsekohe rakendama ühenduse õigusaktides ette nähtud võitlemis‑ ja ennetusmeetmed ja vastu võtma kõik muud asjakohased meetmed.
144. Tuleb ka märkida, et nagu on mainitud kontrollikoja eriaruandes nr 14/2001, näitavad komisjoni Veterinaar- ja Toiduameti alates 1996. aastast tehtud kontrollimised, et enamik liikmesriike ei kontrollinud piisavalt rangelt, kas BSE‑ga seotud meetmeid viiakse nende territooriumil korralikult ellu. Kontrollikoja sõnul oli see ühenduse õigusaktide liikmesriikidepoolne puudulik elluviimine üks takistus BSE väljajuurimisel ja aitas kaasa selle levikule. Arvesse tuleb võtta sedagi, et ka mõned eraettevõtjad aitasid haiguse levikule kaasa. Näiteks on selles kontrollikoja aruandes tõdetud, et põllumajandus- ja toiduainetööstuse valdkonnas ei ole BSE-d käsitlevaid ühenduse õigusnorme piisavalt hoolikalt kohaldatud.
145. Esitatud põhjendustest lähtudes arvab Esimese Astme Kohus, et hagejad ei ole tõendanud, et seda väidetavat õigusvastast käitumist võib pidada nende lähedaste uude CJT‑sse nakatumise kindlaks ja otseseks põhjuseks.
3. Järeldus
146. Esitatud põhjendustest lähtudes arvab Esimese Astme Kohus, et ei ole tõendatud, et nõukogu ja komisjoni väidetavat õigusvastast tegevust või tegevusetust võib pidada hagejate Prantsusmaal uude CJT‑sse surnud pereliikmete nakatumise kindlaks ja otseseks põhjuseks, mis tekitas kahju, mida käesolevas kohtuasjas väidetakse olevat kantud. Nii ei ole nendel asjaoludel tõendatud, et kui need institutsioonid oleksid võtnud – või oleksid võtnud varem – meetmed, mille võtmata jätmist hagejad neile ette heidavad, ei oleks kõnesolevat kahju tekkinud.
147. Niisiis tuleb järeldada, et põhjusliku seose olemasolu väidetava kahju ja ühenduse institutsioonide väidetavalt süülise käitumise vahel ei ole tõendatud.
148. Seega tuleb hagejate nõuded, mis käsitlevad ühenduse lepinguvälist vastutust kostjaks olevate institutsioonide õigusvastase käitumise eest, jätta põhjendamatuse tõttu rahuldamata, ilma et oleks tarvis teha otsust selle kohta, kas käesoleval juhul on täidetud teised tingimused, mil niisugune vastutus tekib, nimelt tingimused, mille kohaselt peab kostjaks olevatele institutsioonidele ette heidetav käitumine olema õigusvastane ja kahju tegelik.
II – Ühenduse vastutus kostjaks olevate institutsioonide õigusvastase käitumise puudumise korral
A – Poolte argumendid
149. Hagejad märgivad, et Prantsuse õiguses tunnustatakse peale süülise käitumise korral vastutuse kohaldamise korda ka kannatanute põhiõigust oma kahju hüvitamisele seeläbi, et riigiasutused kannavad vastavad kulud. See kord põhineb põhiseaduslikel võrdsus‑ ja solidaarsusväärtustel. Selle raames lõi Prantsusmaa seadusandja 1991. aasta l spetsiaalse veretoodete manustamise tagajärjel inimeste immuunsuspuudulikkuse viirusesse nakatunute kahjude hüvitamise fondi ning 1993. aastal kasvuhormoonide manustamisega seotud CJT iatrogeense vormi ohvrite kahjude hüvitamise sõltumatu komisjoni.
150. Hagejad märgivad, et ühenduse kohtupraktikas ei ole välistatud põhimõtet, mille kohaselt vastutus tekib ka ühenduse süülise käitumise puudumisel (Esimese Astme Kohtu 29. jaanuari 1998. aasta otsus kohtuasjas T‑113/96: Dubois et Fils vs. komisjon, EKL 1998, lk II‑125). Nad väidavad liikmesriikide ühiste põhiseaduslike traditsioonide ja põhiõiguste põhjal, mida ühenduse institutsioonid peavad austama, et kui võrdsuse põhimõtet on ebatavalisel ja erilisel viisil rikutud, on õiguspärane, kui kahju hüvitab ühendus. Hagejad nõustuvad, et oleks soovitav, kui solidaarsuspõhimõttel rajaneva kahju hüvitamise otsuse teeksid „poliitilised” institutsioonid, kuid väidavad, et selle pädevuse võib omistada ka ühenduse kohtule. Nad märgivad, et 19. novembri 1997. aasta resolutsioonis palus parlament komisjoni ja asjaomaseid liikmesriike eraldada rahalised vahendid, mis on vajalikud, et näidata oma solidaarsust uue CJT ohvrite perekondadega.
151. Hagejad kinnitavad, et nad kandsid oma lähedaste BSE patogeeni kaudu nakatumise ja uude CJT‑sse suremise tõttu kahju, mille intensiivsus ja tagajärjed on erandlikud. Et patogeen on kindlaks tegemata ning on raske teha kindlaks nakatumise täpset kuupäeva ja allikat, ei saa nad tugineda oma kahju hüvitamise hagides siseriiklikele või ühenduse tootjate ja turustajate vastutuse kohaldamise kordadele. Niisiis on õiglane, kui nad saavad kahju eest hüvitist ühenduse institutsioonidelt.
152. Kostjad märgivad, et ühenduse lepinguvälist vastutust õigusvastase käitumise puudumise korral saab kohaldada ainult siis, kui korraga on täidetud kolm ranget tingimust, nimelt kantud kahju on tegelik, esineb põhjuslik seos ning asjaomane kahju on ebatavaline ja eriline (Euroopa Kohtu 15. juuni 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑237/98 P: Dorsch Consult vs. nõukogu ja komisjon, EKL 2000, lk I‑4549, punktid 17–19). Käesoleval juhul ei ole aga täidetud põhjusliku seose tingimus. Samuti tuleb välistada pereliikmete moraalne kahju ning materiaalse kahju eest taotletud summad on põhjendamatud ja ebaproportsionaalsed. Komisjon väidab ka, et hagejad ei ole tõendanud, et kahju on ebatavaline ja eriline, kinnitades, et kuigi on tõsi, et surm on eriti tõsine kahju, ei ole hagejad siiski tõendanud, et kannatanud olid eriliselt ohus, rohkem kui teised veiselihatoodete tarbijad.
B – Esimese Astme Kohtu hinnang
153. EÜ artikli 288 teine lõik on aluseks kohustusele, mille kohaselt heastab ühendus oma institutsioonide poolt tekitatud kahju „vastavalt liikmesriikide seaduste ühistele üldprintsiipidele”, piiramata järelikult nende printsiipide ulatust ainult ühenduse lepinguvälise vastutuse regulatsiooniga nimetatud institutsioonide õigusvastase käitumise eest. Lepinguvälist kahju puudutavad siseriiklikud seadused lubavad kindlates valdkondades ja eri viisil, olgugi et erinevas ulatuses, üksikisikutel nõuda kohtu kaudu teatava kahju hüvitamist isegi juhul, kui kahju tekitaja ei ole käitunud õigusvastaselt (Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas T‑69/00: FIAMM ja FIAMM Technologies vs. nõukogu ja komisjon, EKL 2005, lk II‑5393, punktid 158–159, ja Esimese Astme Kohtu 14. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas T‑383/00: Beamglow vs. parlament jt, EKL 2005, lk II‑5459, punktid 172 ja 173). Eeldades, et kahju on tekitatud ühenduse institutsioonide käitumisega, mille õigusvastasus ei ole tõendatud, võib ühenduse lepinguvälist vastutust kohaldada siis, kui täidetud on kõik kohustuslikud tingimused: kahju tekkimine, põhjuslik seos kahju tekkimise ja ühenduse institutsioonide käitumise vahel ning asjaomase kahju ebatavaline ja eriline iseloom (eespool viidatud kohtuotsus Dorsch Consult vs. nõukogu ja komisjon, punkt 19; eespool viidatud kohtuotsus FIAMM ja FIAMM Technologies vs. nõukogu ja komisjon, punkt 160, ja eespool viidatud kohtuotsus Beamglow vs. parlament jt, punkt 174).
154. On aga sedastatud, et käesoleval juhul ei ole põhjuslik seos hagejate kirjeldatud kostjate käitumise ja nende väidetava kahju vahel tõendatud. Järelikult tuleb hagejate nõuded, mis käsitlevad ühenduse lepinguvälist vastutust kostjate õigusvastase käitumise puudumise korral, põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta, ilma et oleks tarvis teha otsust selle kohta, kas käesoleval juhul on täidetud teised selle vastutuse kohaldamise tingimused, mille kohaselt kahju peab olema tegelik ning see peab olema ebatavaline ja eriline.
155. Ülejäänu osas tuleb märkida, et juhul, kui ei tuvastata ühenduse institutsioonide lepinguvälist vastutust, ei ole Esimese Astme Kohus pädev tegema otsust, et haiguse ohvritele makstakse hüvitist, eelkõige väidetava solidaarsuspõhimõtte alusel. Igatahes peab mainima, et käesoleval juhul maksis Prantsusmaa valitsus 2004. aasta juunis ja 2005. aasta jaanuaris hagejatele „solidaarsushüvitist” kahju eest, mida kannatanud ja nende õigusjärglased uue CJT patoloogia tõttu kandsid. Kõnesolevad hüvitised sisaldavad summasid iga kannatanu kantud kahju ja iga nende pereliikme kantud kahju eest.
156. Esitatud põhjendustest lähtudes tuleb hagejate nõuded, mis käsitlevad ühenduse lepinguvastast vastutust kostjate õigusvastase käitumise puudumise korral, jätta rahuldamata.
157. Seega tuleb kogu hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
158. Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Vaatamata sellele võib Esimese Astme Kohus kodukorra artikli 87 lõike 3 kohaselt otsustada kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks või kui tegemist on eriliste põhjustega.
159. Arvestades antud tingimusi ja iseäranis asjaolu, et nõue hagide vastuvõetavuse kohta rahuldati suuremas osas komisjoni ja nõukogu kahjuks, tuleb vastuvõetavuse väidetega seonduvad kohtukulud, mille suuruseks määrab Esimese Astme Kohus ühe neljandiku kohtukuludest, mõista välja nendelt. Kolm neljandikku kohtukuludest tuleb mõista välja hagejatelt.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS
otsustab:
1. Jätta hagi É. R.‑i, O. O., J. R.‑i, A. R.‑i et B. P. R.‑i osas vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
2. Ülejäänu osas jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
3. Mõista kolm neljandikku kohtukuludest välja hagejatelt. Nõukogu ja komisjon kannavad ühe neljandiku kohtukuludest.