62011CC0443
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 10. ledna 2013 (
1
)
Věc C-443/11
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
proti
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Amsterdam (Nizozemsko)]
„Sociální zabezpečení migrujících pracovníků — Článek 45 SFEU — Nařízení (EHS) č. 1408/71 — Článek 71 — Plně nezaměstnaný atypický příhraniční pracovník — Nárok na dávky v členském státě bydliště — Odepření státu posledního zaměstnání vyplácet dávky — Nařízení (ES) č. 883/2004 — Článek 65 — Relevance rozsudku ve věci Miethe — Přechodná ustanovení — Článek 87 odst. 8 — Pojem ‚nezměněná situace‘“
1.
Soudní dvůr za působnosti nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečné osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (
2
) rozhodl, že atypickým příhraničním pracovníkům, kteří jsou plně nezaměstnaní, může být přiznán nárok na dávky v nezaměstnanosti buď ve státě jejich bydliště, nebo ve státě jejich posledního zaměstnání (
3
). Nyní je Soudní dvůr tázán, zda je toto judiciální řešení použitelné i za působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (
4
). Soudní dvůr se má vyjádřit i ke slučitelnosti podmínky bydliště požadované státem posledního zaměstnání. Nakonec se bude muset zabývat otázkou přechodného režimu upravujícího dávky v nezaměstnanosti mezi nařízením č. 1408/71 a nařízením č. 883/2004.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Nařízení č. 1408/71
2.
Článek 71 nařízení č. 1408/71 je jediným článkem oddílu 3, který je věnován nezaměstnaným osobám, jež během svého posledního zaměstnání měly bydliště v jiném členském státě, než je příslušný stát. Tento článek zní následovně:
„1.   Nezaměstnaná osoba, která byla dříve zaměstnaná a která měla během svého posledního zaměstnání bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát, obdrží dávky podle těchto ustanovení:
a)
[…]
ii)
příhraniční pracovník, který je nezaměstnaný, obdrží dávky podle právních předpisů členského státu, na jehož území má bydliště, jako by podléhal uvedeným právním předpisům v době, kdy byl naposled zaměstnán; tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní účet;
b)
i)
zaměstnaná osoba jiná než příhraniční pracovník, která má zkrácenou pracovní dobu, je přechodně nezaměstnaná nebo nezaměstnaná a zůstává k dispozici svému zaměstnavateli nebo službám zaměstnanosti na území příslušného státu, obdrží dávky podle právních předpisů uvedeného státu, jako by měla bydliště na jeho území; tyto dávky poskytuje příslušná instituce;
ii)
zaměstnaná osoba jiná než příhraniční pracovník, která je nezaměstnaná a která je k dispozici službám zaměstnanosti na území členského státu, ve kterém má bydliště, nebo která se vrátí na toto území, obdrží dávky podle právních předpisů uvedeného státu, jako by tam byla naposled zaměstnána; tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní účet. Získala-li však taková zaměstnaná osoba nárok na dávky na účet příslušné instituce členského státu, jehož právním předpisům naposled podléhala, obdrží dávky podle článku 69. Výplata dávek podle právních předpisů státu, ve kterém má nezaměstnaná osoba bydliště, je pozastavena pro všechny doby, za které může podle článku 69 uplatnit nárok na dávky podle právních předpisů, kterým naposled podléhala.
2.   Nezaměstnaná osoba nemůže uplatňovat nárok na dávky podle právních předpisů členského státu, na jehož území má bydliště, pokud má nárok na dávky na základě odst. 1 písm. a) bodu i) nebo písm. b) bodu i).“
2. Nařízení č. 883/2004
3.
Nařízení č. 883/2004 aktualizovalo a zjednodušilo pravidla obsažená v nařízení č. 1408/71 (
5
).
4.
Bod 32 odůvodnění nařízení č. 883/2004 stanoví, že „[k] posílení mobility pracovníků je obzvlášť vhodné usnadňovat hledání zaměstnání v jednotlivých členských státech; je proto nezbytné zajistit užší a účinnější koordinaci mezi systémy pojištění pro případ nezaměstnanosti a službami zaměstnanosti všech členských států“.
5.
Článek 1 nařízení č. 883/2004 označuje za příhraničního pracovníka „každou osobu zaměstnanou nebo samostatně výdělečně činnou v určitém členském státě, která má bydliště v jiném členském státě, do něhož se zpravidla vrací denně nebo alespoň jednou týdně“.
6.
Článek 7 nařízení č. 883/2004 stanoví, že „[n]estanoví-li toto nařízení jinak, peněžité dávky náležející podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nebo podle tohoto nařízení nelze snížit, změnit, pozastavit, odejmout nebo konfiskovat z toho důvodu, že příjemce nebo jeho rodinní příslušníci bydlí v jiném členském státě než ve státě, ve kterém se nachází instituce odpovědná za poskytování dávek“.
7.
Článek 63 nařízení č. 883/2004 stanoví, že „[p]ro účely této kapitoly se článek 7 použije pouze na případy stanovené v článcích 64 a 65 a v mezích v nich stanovených“.
8.
Odstavce 1 až 6 článku 65 nařízení č. 883/2004 upravující situaci nezaměstnaných osob, které měly bydliště v jiném než příslušném členském státě, znějí následovně:
„1.   Osoba, která měla během svého posledního zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti bydliště v jiném než příslušném členském státě, musí být v případě částečné nebo přerušované nezaměstnanosti k dispozici svému zaměstnavateli nebo službám zaměstnanosti příslušného členského státu. Pobírá dávky podle právních předpisů příslušného členského státu, jako by měla bydliště v tomto členském státě. Tyto dávky poskytuje instituce příslušného členského státu.
2.   Nezaměstnaná osoba, která měla během svého posledního zaměstnání nebo své samostatné výdělečné činnosti bydliště v jiném členském státě než v příslušném členském státě a bydlí v něm i nadále nebo se do něj vrací, musí být k dispozici službám zaměstnanosti členského státu, ve kterém má bydliště. Aniž je dotčen článek 64, doplňkově může být nezaměstnaná osoba k dispozici službám zaměstnanosti členského státu, ve kterém naposledy vykonávala činnost jako zaměstnanec nebo osoba samostatně výdělečně činná.
Nezaměstnaná osoba, která není příhraničním pracovníkem a která se nevrací do členského státu, v němž má bydliště, musí být k dispozici službám zaměstnanosti v členském státě, jehož právní předpisy se na ni naposledy vztahovaly.
3.   Nezaměstnaná osoba uvedená v první větě odstavce 2 se zapíše do evidence uchazečů o zaměstnání u příslušných služeb zaměstnanosti členského státu, ve kterém bydlí, podléhá tamní kontrole a dodržuje podmínky právních předpisů uvedeného členského státu. Rozhodne-li se také zapsat do evidence uchazečů o zaměstnání v členském státě, ve kterém byla naposledy zaměstnána nebo samostatně výdělečně činná, dodržuje povinnosti platné v tomto státě.
[…]
a)
Nezaměstnaná osoba uvedená v první a druhé větě odstavce 2 pobírá dávky podle právních předpisů členského státu svého bydliště, jako by se na ni tyto předpisy vztahovaly během její poslední činnosti jako zaměstnance nebo osoby samostatně výdělečně činné. Tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště.
b)
Pracovník, který není příhraničním pracovníkem a kterému jsou poskytovány dávky na účet příslušné instituce členského státu, jehož právní předpisy se na něj naposledy vztahovaly, však po návratu do členského státu bydliště nejdříve pobírá dávky podle článku 64, přičemž pobírání dávek podle písmena a) se mu pozastavuje po dobu, během které pobírá dávky podle právních předpisů, jež se na něj vztahovaly naposledy.
6.   Dávky poskytované institucí místa bydliště podle odstavce 5 nadále poskytuje tato instituce na své náklady. Příslušná instituce členského státu, jehož právní předpisy se na nezaměstnanou osobu vztahovaly naposledy, však s výhradou odstavce 7 nahradí instituci místa bydliště plnou částku dávek poskytnutých touto institucí během prvních tří měsíců [...]“
9.
Hlava VI nařízení č. 883/2004 obsahující články 87 až 91 upravuje přechodná a závěrečná ustanovení.
10.
Článek 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 ve znění čl. 1 odst. 19 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 ze dne 16. září 2009 (
6
) stanoví, že „[v]ztahují-li se na určitou osobu v důsledku tohoto nařízení právní předpisy jiného členského státu než toho, který je určen v souladu s hlavou II nařízení (EHS) č. 1408/71, pak tyto předpisy platí nadále, dokud se příslušná situace nezmění, pokud dotyčná osoba nepožádá, aby se na ni vztahovaly právní předpisy použitelné podle tohoto nařízení. Tuto žádost je třeba podat do tří měsíců ode dne použitelnosti tohoto nařízení příslušné instituci členského státu, jehož právní předpisy jsou použitelné podle tohoto nařízení, mají-li se na dotyčnou osobu vztahovat právní předpisy uvedeného členského státu ode dne použitelnosti tohoto nařízení. […]“
11.
Článek 89 nařízení č. 883/2004 ve spojení s články 90 a 91 uvedeného nařízení stanoví, že nařízení č. 883/2004 se použije ode dne vstupu prováděcího nařízení v platnost a že od tohoto data se zrušuje nařízení č. 1408/71.
3. Nařízení (ES) č. 987/2009
12.
Článek 56 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 (
7
) zní následovně:
„Vyžadují-li právní předpisy použitelné v dotyčných členských státech splnění některých povinností nebo činností souvisejících s hledáním zaměstnání ze strany nezaměstnané osoby, mají přednost povinnosti nebo činnosti související s hledáním zaměstnání požadované od nezaměstnané osoby v členském státě bydliště.
Nesplnění všech povinností nebo činností souvisejících s hledáním zaměstnání v členském státě, ve kterém byla dotyčná osoba naposledy zaměstnána nebo samostatně výdělečně činná, ze strany nezaměstnané osoby nemá vliv na dávky přiznané v členském státě bydliště.“
13.
Článek 97 nařízení č. 987/2009 stanoví, že toto nařízení vstupuje v platnost dnem 1. května 2010.
4. Nařízení (EHS) č. 1612/68
14.
Článek 7 odst. 1 a 2 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (
8
) má následující znění:
„1.   S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu zacházeno z důvodu jeho státní příslušnosti jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, skončení pracovního poměru a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.
2.   Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.“
B – Nizozemské právo
15.
Podle zákona ze dne 6. listopadu 1986 o pojištění pracovníků proti finančním důsledkům nezaměstnanosti (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, dále jen „zákon o nezaměstnanosti“) jsou z nároku na dávky vyloučeni pracovníci, kteří nebydlí v Nizozemsku nebo v něm nepobývají z jiných důvodů než z důvodů dovolené (
9
). Nárok na dávky zaniká, jakmile pracovník přestává být nezaměstnaným nebo již neplní podmínku bydliště (
10
). Zákon o nezaměstnanosti rovněž stanoví, že pokud nárok na dávky zanikne a následkem toho odpadne okolnost, která vedla k zániku nároku, vznikne tento nárok znovu a obnoví se za předpokladu, že na základě ustanovení zákona o nezaměstnanosti nevznikl nový nárok na dávky (
11
).
II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
16.
F. P. Jeltes a J. G. J. Arnold, jakož i M. A. Peeters, žalobci v původním řízení, jsou nizozemští státní příslušníci.
17.
F. P. Jeltes má bydliště v Belgii. Do 30. července 2010 byl zaměstnán v Nizozemsku, poté se stal nezaměstnaným a v návaznosti na to podal dne 2. srpna 2010 u příslušného nizozemského orgánu, kterým je Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (dále jen „UWV“), žádost o vyplácení dávek v nezaměstnanosti na základě zákona o nezaměstnanosti. UWV tuto žádost odmítl s odůvodněním, že žádost měl v souladu s článkem 65 nařízení č. 883/2004 podat ve státě svého bydliště.
18.
Také M. A. Peeters má bydliště v Belgii a vykonávala pracovní činnost v Nizozemsku. Po ztrátě zaměstnání jí byly od 1. května 2009 přiznány dávky v nezaměstnanosti. Dne 26. dubna 2010 začala M. A. Peeters opět pracovat. UWV tedy zastavil vyplácení dávek a paní M. A. Peeters oznámil, že pokud se opět stane nezaměstnanou před 25. říjnem 2010, může znovu nárokovat vyplácení dávek v nezaměstnanosti. Jelikož byla na konci zkušební doby propuštěna, podala M. A. Peeters dne 18. května 2010 příslušnou žádost. UWV tuto žádost odmítl s tím, že měla být podle jeho názoru nově posouzena a vzhledem ke skutečnosti, že žádost M. A. Peeters byla podána po 1. květnu 2010, měl být použit článek 65 nařízení č. 883/2004.
19.
J. G. J. Arnold bydlí v Německu a před ztrátou zaměstnání a pobíráním dávek v nezaměstnanosti od UWV s účinností od 2. února 2009 pracoval v Nizozemsku. V březnu 2009 zahájil J. G. J. Arnold samostatnou výdělečnou činnost. Dne 6. dubna 2009 mu přestal UWV vyplácet dávky v nezaměstnanosti a informoval jej o skutečnosti, že může znovu nárokovat dávky v nezaměstnanosti v případě, že by před 30. srpnem 2011 zcela ukončil svou samostatnou výdělečnou činnost. Když se stal po skončení své výdělečné činnosti dne 1. června 2010 znovu nezaměstnaným, podal J. G. J. Arnold příslušnou žádost u UWV, který ji odmítl s tím, že žádost měla být podána u orgánů státu jeho bydliště, jelikož následovala po ukončení činnosti, k němuž došlo po 1. květnu 2010, a že přechodná ustanovení obsažená v nařízení č. 883/2004 se na J. G. J. Arnolda nevztahují.
20.
Všechna tři zamítavá rozhodnutí UWV se opírají o článek 65 nařízení č. 883/2004, který za stát příslušný k vyplácení dávek příhraničním pracovníkům, kteří jsou plně nezaměstnaní, určuje stát bydliště. Žalobci v původním řízení napadli uvedená rozhodnutí u předkládajícího soudu.
21.
Ve svých žalobách vycházeli hlavně ze skutečnosti, že UWV měl použít řešení zvolené Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Miethe, jelikož jsou všichni tři atypickými příhraničními pracovníky, a že možnost volby mezi členským státem bydliště (Belgie či Německo) a členským státem posledního zaměstnání (Nizozemsko) za účelem určení členského státu příslušného k vyplácení dávek v nezaměstnanosti by měla zůstat zachována i za působnosti nařízení č. 883/2004.
22.
Vzhledem k obtížím při výkladu unijního práva se tedy Rechtbank Amsterdam rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím, které kanceláři Soudního dvora došlo dne 29. srpna 2011, položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky na základě článku 267 SFEU:
„1)
Zůstává i za působnosti nařízení č. 883/2004 nadále zachována doplňující funkce rozsudku Miethe, který byl vydán v době působnosti nařízení č. 1408/71, jež poskytuje atypickému příhraničnímu pracovníkovi právo volby členského státu, ve kterém se zaeviduje u služeb zaměstnanosti, a který mu tedy bude vyplácet dávky v nezaměstnanosti z důvodu, že nejlepší vyhlídky na opětovné zapojení do pracovního procesu jsou v členském státě jeho volby? Anebo již článek 65 nařízení č. 883/2004 posuzovaný jako celek v dostatečné míře zajišťuje, aby plně nezaměstnaný pracovník obdržel dávky za podmínek, které jsou pro hledání práce nejpříznivější, a rozsudek Miethe ztratil svou přidanou hodnotu?
2)
Brání unijní právo, v projednávaném případě článek 45 SFEU nebo čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, rozhodnutí členského státu odepřít podle svých právních předpisů nárok na dávky v nezaměstnanosti migrujícímu pracovníkovi (příhraničnímu pracovníkovi), který se stal plně nezaměstnaným, jenž svou poslední výdělečnou činnost vykonával v tomto členském státě a u něhož lze vzhledem k existujícím společenským a rodinným vazbám předpokládat, že nejlepší výhlídky na opětovné zapojení do pracovního procesu má v tomto členském státě, pouze z toho důvodu, že má bydliště v jiném členském státě?
3)
Jak zní – s ohledem na čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004, článek 17 Listiny základních práv [Evropské unie], jakož i s ohledem na zásadu právní jistoty – odpověď na výše uvedenou otázku, pokud takovému pracovníkovi byly již před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004 poskytovány dávky v nezaměstnanosti podle právních předpisů bývalého státu zaměstnání a maximální doba pobírání dávek ani lhůta pro opětovný vznik nároku na tyto dávky k uvedenému okamžiku vstupu v platnost ještě neuplynuly (a poskytování dávek bylo pozastaveno, protože nezaměstnaná osoba nastoupila do nového zaměstnání)?
4)
Bude odpověď na druhou otázku odlišná, jestliže bylo dotyčným nezaměstnaným příhraničním pracovníkům přislíbeno, že mohou požadovat obnovení svého nároku na dávky v případě, že se po nástupu do nového zaměstnání stanou znovu nezaměstnanými a tyto informace se v důsledku nejasností v prováděcí praxi ukázaly jako nesprávné nebo nejednoznačné?“
III – Řízení před Soudním dvorem
23.
M. A. Peeters, UWV, nizozemská, česká, dánská a německá vláda, jakož i Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření.
24.
UWV, nizozemská, česká, dánská a německá vláda, jakož i Komise se vyjádřily ústně na jednání konaném dne 24. října 2012.
IV – Právní analýza
A – K první otázce
25.
První otázkou se předkládající soud Soudního dvora táže, zda řešení, k němuž soudci dospěli ve výše uvedeném rozsudku Miethe, se použije i nadále za působnosti nařízení č. 883/2004. Před zodpovězením této otázky je nezbytné tento rozsudek přesněji analyzovat.
1. Rozsudek Miethe a jeho ratio decidendi
26.
Ve výše uvedené věci Miethe žádal předkládající soud o výklad článku 71 nařízení č. 1408/71. Tento článek upravující otázku, který členský stát je příslušný k vyplácení dávek v nezaměstnanosti, předvídal dvě hlavní konstelace.
27.
Zaprvé, příhraniční pracovník, který je plně nezaměstnaný, měl pobírat výlučně dávky vyplácené státem svého bydliště, „jako by podléhal těmto právním předpisům v době, kdy byl naposledy zaměstnán“ (
12
). V dalším případě šlo o jiného pracovníka než plně nezaměstnaného příhraničního pracovníka, který byl k dispozici službám zaměstnanosti státu svého bydliště, jenž mu měl v zásadě vyplácet dávky v nezaměstnanosti, „jako by tam byl naposledy zaměstnán“, avšak uvedenému pracovníkovi mohl být rovněž přiznán nárok na dávky v členském státě jeho posledního zaměstnání (
13
). V tomto případě bylo vyplácení dávek členským státem bydliště zastaveno.
28.
V uvedené věci Miethe zněla otázka položená Soudnímu dvoru v tom smyslu, zda příhraniční pracovník, který je plně nezaměstnaný, jenž si zachoval obzvláště úzké profesní a osobní vazby k členskému státu svého posledního zaměstnání, měl být považován za osobu, která spadá pod první případ (nárok na dávky by tak měl výlučně v členském státě bydliště) nebo pod druhý případ (nárok na dávky by tak měl výlučně jak v členském státě bydliště, tak i v členském státě jeho posledního zaměstnání).
29.
Soudní dvůr při odpovědi na tuto otázku v první řadě připomněl, že článek 71 nařízení č. 1408/71 sleduje cíl, kterým je „zajistit, aby migrující pracovníci obdrželi dávky v nezaměstnanosti za nejvýhodnějších podmínek pro hledání nového zaměstnání“ a že tyto dávky „nejsou výhradně peněžním obnosem, ale zahrnují i pomoc při hledání nového zaměstnání poskytovanou službami zaměstnanosti pracovníkům, kteří jsou těmto službám k dispozici“ (
14
). Soudní dvůr z toho vyvodil, že zakotvením pravidla, podle něhož má být příhraničnímu pracovníkovi přiznán nárok na dávky v členském státě bydliště, unijní zákonodárce „implicitně předpokládal, že v tomto státě jsou podmínky pro hledání nového pracovního místa pro tohoto pracovníka nejpříznivější“ (
15
).
30.
Zároveň však Soudní dvůr uznal, že sledovaného cíle nelze dosáhnout, jestliže plně nezaměstnaný příhraniční pracovník „si výjimečně zachová ve státě posledního zaměstnání osobní a profesní vazby takové povahy, že má v tomto státě nejlepší vyhlídky na opětovné profesní začlenění“ (
16
) a že v takovém případě musí být považován za jiného pracovníka než příhraničního pracovníka, který spadá do působnosti čl. 71 odst. 1 písm. b) bodu ii) nařízení č. 1408/71. Soudní dvůr z toho vyvodil závěr, že předkládající soud musí „určit, zda pracovník, který má bydliště v jiném členském státě než ve státě zaměstnání, si v tomto posledním státě nicméně zachoval nejlepší šance na opětovné začlenění do pracovního procesu, a musí tedy spadat do působnosti čl. 71 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71“ (
17
).
31.
Z výše uvedeného rozsudku Miethe tak velmi jasně vyplývá, že důvody pro řešení tehdy zvolené Soudním dvorem, které šlo téměř proti samotnému znění článku 71 nařízení č. 1408/71, vycházely výlučně z vůle zajistit dotčenému pracovníkovi nejpříznivější podmínky pro návrat do zaměstnání. Je třeba rovněž poznamenat, že možnost obrátit se v tomto případě na členský stát posledního zaměstnání se žádostí o vyplácení dávek v nezaměstnanosti byla tehdy přiznána pouze kategorii tzv. „atypických příhraničních pracovníků“ z důvodu zvláště úzkých osobních a profesních vazeb, které si zachovali k členskému státu posledního zaměstnání. Soudní dvůr si dovolil překročit znění nařízení pravděpodobně z toho důvodu, že toto nařízení skutečně vycházelo z domněnky – podle níž jsou nejpříznivější podmínky pro opětovné pracovní začlenění dány v členském státě bydliště – kterou je přinejmenším ve výše uvedených případech třeba považovat za vyvratitelnou. Nakonec bych dodal, že skutečnost, že podle nařízení č. 1408/71 byl státem, který vyplácel dávky, nutně stejný stát, v němž se měl pracovník přihlásit do evidence u služeb zaměstnanosti, aby mohl pobírat podporu poskytovanou službami zaměstnanosti, vedla Soudní dvůr k úvaze, že v případě těchto atypických příhraničních pracovníků by byl cíl jejich opětovného pracovního začlenění snadněji dosažitelný, kdyby se uvedení pracovníci mohli přihlásit do evidence u služeb zaměstnanosti státu jejich posledního zaměstnání, což tedy vyžadovalo svěřit tomuto státu rovněž pravomoc k vyplácení dávek.
2. Zjevná vůle unijního zákonodárce ukončit platnost výjimky plynoucí z rozsudku Miethe
32.
Otázka vznesená v této věci tedy spočívá v tom, zda ratio decidendi, které jsem právě ozřejmil, může odůvodnit zachování výjimky za působnosti nařízení č. 883/2004.
33.
Hned úvodem je třeba konstatovat, že se unijní zákonodárce nerozhodl pro výslovné zakotvení řešení vyvozeného Soudním dvorem v jeho výše uvedeném rozsudku Miethe, a to i přesto, že dvacátý první bod odůvodnění nařízení č. 883/2004 odkazuje na judikaturu Soudního dvora, z čehož je zjevné, že si byl zákonodárce jeho názoru v dané věci vědom. Článek 65 nařízení č. 883/2004 stanoví, že příhraniční pracovník, který je plně nezaměstnaný, pobírá dávky v členském státě bydliště. V případě vyplácení dávek nepřiznal zákonodárce příhraničnímu pracovníkovi ani právo volby, ani neupravil specifická ustanovení pro kategorii atypických příhraničních pracovníků v důsledku uvedené judikatury Miethe.
34.
Toto ustanovení se navíc řídí logikou, která stojí radikálně v protikladu k logice původního návrhu nařízení předloženého Komisí. Podle článku 51 uvedeného návrhu měl totiž pracovník s bydlištěm v jiném než příslušném státě, který byl k dispozici službám zaměstnanosti státu bydliště, pobírat dávky vyplácené příslušným státem (
18
). Zákonodárce tedy zcela vědomě zachoval zásadu, podle které vyplácí příhraničním pracovníkům dávky v nezaměstnanosti stát bydliště.
35.
Zavedená novinka však spočívá v něčem jiném. Článek 65 zavedl rozlišování mezi členským státem, který vyplácí dávky, a členským státem, v němž se pracovník může přihlásit do evidence u služeb zaměstnanosti. Článek 65 odst. 2 nařízení č. 883/2004 konkrétně stanoví, že příhraniční pracovník je „k dispozici službám zaměstnanosti členského státu, ve kterém má bydliště“ a „může být doplňkově k dispozici službám zaměstnanosti členského státu, ve kterém naposledy vykonával činnost jako zaměstnanec nebo osoba samostatně výdělečně činná“.
36.
I kdybychom mohli mít za to, že při úpravě článku 65 nařízení č. 883/2004 zákonodárce řešení z rozsudku Miethe sice explicitně nezakotvil, avšak ani jej výslovně nevyloučil, je uvedené nařízení každopádně třeba vykládat ve světle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 987/2009, které je jeho prováděcím nařízením. Ze znění třináctého bodu odůvodnění tohoto prováděcího nařízení vyplývá, že ačkoli „se příhraniční pracovníci, kteří se stali plně nezaměstnanými, mohou přihlásit do evidence u služeb zaměstnanosti jak v zemi svého bydliště, tak i v členském státě, ve kterém byli naposledy zaměstnáni, měli by mít nicméně nárok na dávky pouze v členském státě svého bydliště“ (
19
).
37.
Za zvláštní pozornost stojí okolnost, že tento bod odůvodnění byl v průběhu legislativního procesu zakotven na návrh Evropského parlamentu, který měl tehdy za to, že takové upřesnění odstraní „veškeré nejistoty ohledně otázky použití či nepoužití judikatury Miethe“ (
20
). Je tedy zcela zjevné, že unijní zákonodárce neměl v úmyslu zachovat za působnosti nařízení č. 883/2004 možnost dalšího používání řešení vyvozeného ve věci Miethe.
38.
Nicméně tuto zjevnou absenci vůle zákonodárce by Soudní dvůr nemusel respektovat, kdyby nabyl přesvědčení, že ustanovení nařízení č. 883/2004 nejsou takové povahy, aby naplnila stanovený cíl, jímž je zaručit nejpříznivější podmínky pro opětovné pracovní začlenění příhraničního pracovníka.
39.
Pokud se však budeme striktně držet normativního rámce zavedeného základním nařízením (nařízení č. 883/2004) a upřesněného prováděcím nařízením (nařízení č. 987/2009), bude situace následující: příhraniční pracovník má nárok na dávky v členském státě bydliště, má povinnost přihlásit se do evidence u služeb zaměstnanosti v tomto státě a může se, pokud si to přeje, přihlásit do evidence i u služeb zaměstnanosti ve státě svého posledního zaměstnání, přičemž je nesporné, že přednost by byla dána splnění povinností, které má pracovník ve státě vyplácení dávek, tedy ve státě svého bydliště.
40.
Může takový režim zaručit příhraničním pracovníkům obecně a konkrétně atypickým příhraničním pracovníkům – tedy, pro připomenutí, těm, kteří si zachovali úzké osobní a profesní vazby v členském státě posledního zaměstnání – nejpříznivější podmínky pro návrat do zaměstnání?
41.
Zástupce Komise, který byl v této souvislosti při jednání dotázán, nebyl schopen doložit, v čem by mohla skutečnost, že atypický příhraniční pracovník pobírá dávky v nezaměstnanosti od státu posledního zaměstnání, zaručit nejpříznivější podmínky pro jeho opětovné pracovní začlenění, i když je nepochybné, že se tento pracovník bude moci nyní přihlásit ve státě svého posledního zaměstnání do evidence u služeb zaměstnanosti.
42.
Dodávám, že M. A. Peeters ve svém písemném vyjádření uvedla, že služby zaměstnanosti státu posledního zaměstnání jsou méně efektivní, neboť se jich tolik nedotýká její opětovné pracovní začlenění právě z toho důvodu, že vyplácení dávek nezatěžuje rozpočet tohoto státu. Jedná se však jen o tvrzení, které by v případě, že by se potvrdilo, představovalo každopádně diskriminační jednání, které je v rozporu s unijním právem. Zachování judikatury ve výše uvedené věci Miethe však nelze odůvodnit pouze existencí takovéto obavy.
43.
Navíc okolnost, že v případě kolize povinností musí být dána přednost povinnostem, které žadateli o zaměstnání ukládá členský stát bydliště, vyplývá nutně ze skutečnosti, že k vyplácení dávek v nezaměstnanosti má povinnost právě tento posledně uvedený stát. Nesdílím však názor, že tato skutečnost představuje překážku pro opětovné pracovní začlenění ve státě posledního zaměstnání. Mám totiž i nadále za to, že nabízená možnost přihlásit se do evidence u služeb zaměstnanosti obou členských států poskytuje pracovníkovi souběžný přístup především k nabídkám zaměstnání a dalšího vzdělání na trhu práce obou členských států, což násobí jeho možnosti rychlého návratu do zaměstnání.
44.
Za těchto podmínek a z důvodů uvedených výše navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první otázku položenou předkládajícím soudem odpověděl v tom smyslu, že na základě čl. 65 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004 je jediným státem příslušným k vyplácení dávek v nezaměstnanosti příhraničním pracovníkům, a to i těm atypickým, kteří jsou plně nezaměstnaní, stát bydliště.
B – Ke druhé otázce
45.
Předkládající soud se Soudního dvora táže, zda čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 a článek 45 SFEU brání takovému odepření dávek v nezaměstnanosti ze strany nizozemských orgánů, k jakému došlo ve vztahu k žalobcům v původním řízení, je-li toto odepření odůvodněno pouze skutečností, že žadatelé nesplňují podmínku bydliště na nizozemském území, kterou vyžadují vnitrostátní právní předpisy pro možnost uplatnit nárok na dávky v nezaměstnanosti.
46.
Podle ustálené judikatury platí, že „skutečnost, že vnitrostátní opatření může být případně v souladu s určitým ustanovením sekundárního práva […] nemá za následek to, že se na toto opatření nevztahují ustanovení Smlouvy“ (
21
). Soudní dvůr kromě toho judikoval, že „čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 je ve specifické oblasti poskytování sociálních výhod zvláštním výrazem pravidla rovného zacházení zakotveného v čl. 39 odst. 2 ES a musí být vykládán stejně jako toto posledně uvedené ustanovení“ (
22
).
47.
Soudní dvůr se již také zabýval situacemi, které byly podobné situacím ve věci v původním řízení. V tomto ohledu je našemu případu pravděpodobně nejbližší rozsudek ve věci Petersen (
23
), přestože byl vydán před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004. Soudní dvůr byl tehdy tázán, zda je s článkem 39 ES slučitelné ustanovení rakouského práva podřizující přiznání dávky kvalifikované Soudním dvorem jako „dávka v nezaměstnanosti“ podmínce, aby její příjemci měli bydliště na území dotyčného členského státu, a které tedy zakazovalo vyplácení takové dávky do jiného členského státu. V daném případě byl žalobcem v původním řízení německý státní příslušník, který se stal nezaměstnaným poté, co vykonával zaměstnání v Rakousku, kde měl bydliště. Požádal tedy rakouské orgány o zálohu na dávky v nezaměstnanosti, což mu bylo odepřeno, jelikož uvedený žalobce mezitím přemístil své bydliště do Německa.
48.
Zásadní rozdíl od našeho případu však tkví ve skutečnosti, že ve výše uvedené věci Petersen bylo nepochybné, že členský stát, který odepřel vyplacení dotčené dávky, byl skutečně na základě pravidel o koordinaci podle nařízení č. 1408/71 členským státem příslušným pro vyplácení dávek v nezaměstnanosti. Tehdy nastolený právní problém spočíval v tom, zda stát určený podle nařízení č. 1408/71 jakožto stát příslušný k vyplácení dávek v nezaměstnanosti, mohl v plném souladu s primárním právem podmínit vyplácení těchto dávek požadavkem, aby měla dotyčná osoba bydliště na jeho území.
49.
Zde tedy podobnost s uvedeným rozsudkem ve věci Petersen končí, protože žalobci v původním řízení v našem případě zjevně spadají do působnosti článku 65 nařízení č. 883/2004, což je ustanovení, které nahradilo článek 71 nařízení č. 1408/71. Přitom právě na základě pravidel stanovených v uvedeném článku 65 je zjevné, že státem, který je povinen vyplácet dávky takovým pracovníkům, jako jsou pracovníci ve věci v původním řízení, je stát bydliště.
50.
Otázka – značně odlišná od otázky, kterou se Soudní dvůr zabýval ve výše uvedené věci Petersen – spočívá tedy v tom, zda odepření ze strany státu posledního zaměstnání vyplatit uvedenou dávku na základě pravidel o koordinaci upravených unijním zákonodárcem je v rozporu s volným pohybem těchto pracovníků, přičemž je nesporné, že žalobci v původním řízení skutečně spadají pod pojem „pracovník“ ve smyslu článku 45 SFEU (
24
). Podle žalobců v původním řízení, kteří v konečném důsledku zpochybňují samotnou podstatu systému koordinace upraveného pro příhraniční pracovníky nařízením č. 883/2004, avšak nejdou až tak daleko, aby napadli jeho platnost z hlediska primárního práva, jsou nizozemští pracovníci odrazováni od možnosti využít svého práva volného pohybu a usadit se na území jiného členského státu, neboť jakmile jim je přiznáno postavení příhraničního pracovníka, stává se státem, který vyplácí dávky v nezaměstnanosti, stát bydliště uvedených pracovníků. Taková situace podle jejich názoru navíc představuje diskriminaci ve vztahu k nizozemským pracovníkům, kteří pracují a bydlí v Nizozemsku.
51.
Soudní dvůr judikoval, že „ustanovení vnitrostátního práva musí být považováno za nepřímo diskriminační, pokud se může ve své podstatě dotýkat migrujících pracovníků více než tuzemských pracovníků, a pokud v důsledku toho existuje riziko, že prvně uvedení budou obzvláště znevýhodněni, ledaže by takové ustanovení bylo objektivně odůvodněné a přiměřené sledovanému cíli“ (
25
). Soudní dvůr k tomu dodal, že „to je případ takové podmínky bydliště, jako je podmínka, na kterou se váže poskytnutí uvedené dávky, jež je snadněji splnitelná tuzemskými pracovníky než pracovníky z jiných členských států, jelikož především posledně uvedení pracovníci mají tendenci, zejména v případě nezaměstnanosti […], vracet se ze země, kde pracovali, do země svého původu“ (
26
).
52.
Situace v původním řízení, která nastala v naší věci, se však vyznačuje tím, že dotyční pracovníci již svého práva volného pohybu využili, území daného státu opustili a nemají v úmyslu se do něj vracet.
53.
Pro účely určení, zda existuje překážka pro využití práva volného pohybu nebo odrazení toto právo využít, je třeba nejprve popsat, jak je dotčena situace takových příhraničních pracovníků, jako jsou pracovníci v původním řízení. Připouštím, že mi činí jisté obtíže si to představit.
54.
Podle ustálené judikatury na jedné straně platí, že pracovník nemůže požadovat, aby bylo jeho přemístění neutrální z hlediska sociálního zabezpečení. Jedná se zde o nevyhnutelný následek skutečnosti, že článek 48 SFEU (
27
) přiznává Evropské unii pouze pravomoc koordinace právních předpisů členských států v oblasti sociálního zabezpečení, nikoli jejich harmonizace. Článkem 48 SFEU tak „nejsou dotčeny hmotněprávní a procesní rozdíly mezi systémy sociálního zabezpečení každého členského státu, a tudíž ani mezi nároky osob pojištěných v rámci těchto systémů“ (
28
).
55.
Na druhé straně žalobci v původním řízení skutečně neprokázali, že jim vznikla skutečná škoda v důsledku skutečnosti, že jim dávky v nezaměstnanosti vyplácí členský stát jejich bydliště. V tomto ohledu poukazuji na to, že je velmi obtížné posoudit, který z vnitrostátních systémů je tím nejvýhodnějším.
56.
Zaprvé je totiž nutno konstatovat, že ačkoli ze spisu vyplývá, že výše dávek je vyšší v Nizozemsku, jsou naopak v Belgii dávky vypláceny po delší dobu.
57.
Zadruhé unijní právo nezakotvilo žádnou zásadu koordinace za účelem zaručení systematického vyplácení nejvyšších dávek. V nejlepším případě je třeba dbát na to, aby příspěvky na sociální zabezpečení nebyly odváděny bez nároku na protiplnění (
29
). Soudní dvůr rozhodl, že by nebylo dosaženo cíle volného pohybu pracovníků, „pokud by pracovníci měli ztratit výhody sociálního zabezpečení, které jim poskytují právní předpisy členského státu, následkem toho, že využijí svého práva volného pohybu, zejména pokud tyto výhody představují protiplnění jimi zaplacených příspěvků“ (
30
). Zde je však třeba konstatovat, že žalobci v původním řízení „výhodu sociálního zabezpečení“ neztratili. Nárok na dávky, který vznikl na základě dob odpracovaných v Nizozemsku, je pouze přenesen do státu bydliště a může se kdykoli obnovit ve státě posledního zaměstnaní v případě, že se v něm žalobci znovu usadí. Je třeba si rovněž uvědomit skutečnost, že žalobci v původním řízení mohou v případě, že si to přejí, využít služeb zaměstnanosti státu posledního zaměstnání. S ohledem na zvláštní povahu těchto příspěvků a systémů sociálního zabezpečení obecně nemůže být navíc rozhodující čistě účetní logika (
31
). Rovněž bych chtěl poukázat na to, že okolnost, že členský stát, jenž vybral příspěvky, není shodný se státem, který vyplácí dávky, je následkem, který členské státy nesou na základě svého rozhodnutí přijatého podle jejich názoru ve prospěch příhraničních pracovníků, které spočívá na určité myšlence solidarity (
32
).
58.
Zatřetí, jak správně uvedla německá vláda ve svém písemném vyjádření, výši dávek v nezaměstnanosti členské státy obecně určují na individuálním základě v závislosti na životních nákladech v každém státě. Důvodem vyšších částek nizozemských dávek v nezaměstnanosti jsou tak vyšší životní náklady v tomto členském státě, kterým nejsou žalobci v původním řízení vystaveni, protože žijí a bydlí buď v Belgii, nebo v Německu. Tato zásadní okolnost je odlišuje od osob, které pracují a bydlí v Nizozemsku. Jedná se proto o rozdílné situace, s nimiž lze také rozdílně zacházet (
33
).
59.
Zacházení s příhraničními pracovníky je přizpůsobeno zacházení s rezidenty státu, ve kterém jsou tito pracovníci usazeni. Vyplývá to jednoznačně z rozhodnutí unijního zákonodárce, který takto provedl zásadu zákazu diskriminace. Ve státě bydliště je tak zaručeno rovné zacházení s příhraničními pracovníky, jelikož článek 65 nařízení č. 883/2004 stanoví, že stát bydliště vyplácí dávky v nezaměstnanosti „jako by“ pracovníci podléhali vlastním právním předpisům v průběhu jejich posledního zaměstnání.
60.
Pro náš případ je konečně také relevantní uvážit, že odepření ze strany nizozemských orgánů nemá, jak jsem již zmínil, za následek, že pracovníci budou zbaveni dávek v nezaměstnanosti, nýbrž naopak budou pro účely vyplácení uvedených dávek nasměrováni do státu jejich bydliště. Toto nasměrování vyplývá z použití pravidla koordinace přijatého unijním zákonodárcem, který tím sledoval podpoření volného pohybu pracovníků, a je založeno na předpokladu, že je v zájmu těchto pracovníků pobírat uvedené dávky ve státě jejich bydliště a od tohoto státu.
61.
Musím však upřesnit, že je zcela evidentní – i když to není předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce – že proti požadavku bydliště obsaženému v nizozemských právních předpisech nelze nic namítat v případech, v nichž by se měly použít zejména čl. 65 odst. 1 nařízení č. 883/2004 (případ pracovníka, který je částečně nezaměstnaný a má bydliště v jiném státě, než je stát jeho posledního zaměstnání) nebo také čl. 65 odst. 5 písm. b) uvedeného nařízení (případ pracovníka, který není příhraničním pracovníkem a jakmile začne pobírat dávky v nezaměstnanosti ve státě posledního zaměstnání, přemístí své bydliště do jiného státu) (
34
).
62.
Vzhledem k tomu, že se na situaci žalobců vztahuje čl. 65 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004 a z důvodů popsaných výše, a to především v bodě 52 tohoto stanoviska, nemám za to, že odepření nároku na dávky v nezaměstnanosti příhraničním pracovníkům, kteří mají bydliště v jiném členském státě, ze strany státu posledního zaměstnání, porušuje za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, a v případě, že dochází k přenosu nároku na dávky do státu bydliště, volný pohyb pracovníků.
C – Ke třetí a čtvrté otázce
63.
V rámci třetí a čtvrté otázky určených Soudnímu dvoru se předkládající soud táže, zda čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004, článek 17 Listiny základních práv Evropské unie, zásada právní jistoty nebo legitimního očekávání mohou odůvodnit povinnost nizozemských orgánů vyplácet i nadále dávky v nezaměstnanosti žalobcům v původním řízení.
64.
Na úvod je třeba upřesnit, že se tyto otázky týkají pouze dvou z uvedených žalobců. Připomínám totiž, že nizozemské orgány začaly vyplácet dávky v nezaměstnanosti M. A. Peeters a J. G. J. Arnoldovi před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004, a použily tak judikaturu ve výše uvedeném rozsudku Miethe. Když tito dva pracovníci znovu zahájili pracovní činnost, tyto orgány jim oznámily, že jejich nárok na dávky může v Nizozemsku existovat i nadále, pokud by se stali před datem stanoveným uvedenými orgány, které spadá na dobu po 1. květnu 2010, kdy vstoupilo v platnost nařízení č. 883/2004, znovu nezaměstnanými.
65.
Soudní dvůr tedy musí především určit, zda se na příhraniční pracovníky, kteří se nacházejí v takové situaci, jakou jsem právě popsal, může použít specifický přechodný režim. K tomu je nutné důkladně prozkoumat přechodná ustanovení nařízení č. 883/2004.
1. Použitelnost čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 na dávky v nezaměstnanosti
66.
Z článku 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 vyplývá, že „[v]ztahují-li se na určitou osobu v důsledku tohoto nařízení právní předpisy jiného členského státu než toho, který je určen v souladu s hlavou II nařízení [č. 1408/71], pak tyto předpisy platí nadále, dokud se příslušná situace nezmění“. Pravidla koordinace v oblasti dávek nezaměstnanosti byla přitom stanovena za působnosti dřívějšího nařízení v hlavě III, která obsahovala „zvláštní ustanovení týkající se různých kategorií dávek“.
67.
Právní předpisy použitelné na M. A. Peeters a J. G. J. Arnolda zůstávají tedy v důsledku použití pravidel nařízení č. 883/2004 nezměněné (
35
). Ze znění čl. 87 odst. 8 vyplývá, že se a priori nevztahuje na takové situace, jako jsou situace předložené k posouzení Soudnímu dvoru. Jediným specifickým přechodným ustanovením věnovaným dávkám v nezaměstnanosti je čl. 87 odst. 10 nařízení č. 883/2004, který se omezuje na určení časové použitelnosti čl. 65 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení na Lucembursko. Ani toto ustanovení tedy nepřispívá k objasnění věci.
68.
Tuto mezeru lze podle mého názoru vysvětlit. Připomínám, že v původním návrhu nařízení navrhovala Komise zakotvit zásadu, podle níž by měl příhraničním pracovníkům, kteří jsou plně nezaměstnaní, vyplácet dávky stát jejich posledního zaměstnání. Jelikož tato zásada představovala změnu stávajícího nařízení č. 1408/71, navrhovala Komise přijetí přechodných opatření (
36
). Jak víme, Rada Evropské unie tento návrh Komise nezohlednila, takže nakonec byla přijata zásada, podle níž vyplácí dávky v nezaměstnanosti stát bydliště. Zákonodárce samozřejmě považoval za nadbytečné připojovat přechodná ustanovení týkající se této oblasti, jelikož se domníval, že zásada zůstává v tomto ohledu nezměněna. Přitom byli opomenuti pracovníci, kteří byli za působnosti nařízení č. 1408/71 kvalifikováni jako atypičtí příhraniční pracovníci.
69.
Z těchto důvodů se domnívám, že je třeba zvážit analogické použití čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004, protože zákonodárce neupravil žádná jiná ustanovení umožňující zajistit přechod mezi dřívější a novou právní úpravou, která za dodržení nabytých práv ukončí dosud uznávané specifické zacházení s dávkami v nezaměstnanosti u atypických příhraničních pracovníků. Takové řešení by mělo výhodu spočívající v dynamickém výkladu uvedeného nařízení bez porušení vůle zákonodárce učinit přítrž výjimce plynoucí z judikatury Miethe.
70.
Lze si totiž obtížně představit, že by u všech příhraničních pracovníků, kteří byli za působnosti nařízení č. 1408/71 kvalifikováni jako atypičtí, a kteří pobírali dávky vyplácené státem posledního zaměstnání, došlo bezprostředně k 1. květnu 2010 bez jakéhokoli předchozího upozornění k zastavení vyplácení dávek.
71.
Zákonodárce ponechal – podle mého názoru neúmyslně – jak v základním, tak i v prováděcím nařízení právní mezeru, kterou někdy samy vyplnily samotné členské státy. Především nizozemská vláda při jednání potvrdila, že na dávky v nezaměstnanosti aplikuje přechodné ustanovení obsažené v čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 právě proto, aby dotyční pracovníci nemuseli čelit bezprostřední, náhlé a především nepřipravené změně (
37
). Takové analogické uplatňování členské státy také nepoškodí.
2. K pojmu „nezměněná situace“
72.
Jelikož jsme již připustili možnost použití čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 na dávky v nezaměstnanosti, zbývá ověřit, zda situace obou dotyčných žalobců v původním řízení splňuje podmínky požadované unijním zákonodárcem. Uvedený článek musí být vykládán v tom smyslu, že atypičtí příhraniční pracovníci, kteří podle nařízení č. 1408/71 pobírali dávky v nezaměstnanosti od státu posledního zaměstnání, mohou tyto dávky pobírat i nadále „dokud se příslušná situace nezmění“.
73.
Jaké mohou být důvody změny?
74.
Je jasné, že opětovné zahájení výdělečné činnosti může a priori představovat změnu situace ve smyslu čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 především pak tehdy, když se jedná o dávky v nezaměstnanosti (
38
). Tato skutečnost však není nutně synonymem zániku nároku na dávky.
75.
Jelikož Unie nemá potřebnou pravomoc k harmonizaci podmínek, za kterých vzniká, je zachován nebo zaniká nárok na dávky v nezaměstnanosti, je nezbytné použít vnitrostátní právo. Členské státy však musí při stanovení těchto podmínek respektovat unijní právo.
76.
Předkládající soud musí proto ověřit, zda opětovné zahájení dočasné výdělečné činnosti paní Peters a pana Arnolda představuje podle vnitrostátního práva dostatečný důvod pro zastavení vyplácení dávek, nebo zda se jedná jen o dočasné přerušení, přičemž vyplácení těchto dávek může být obnoveno v případě, že v krátkém časovém období dojde k opětovné ztrátě zaměstnání.
77.
Spis neobsahuje dostatečné informace o vnitrostátním právu, aby si Soudní dvůr mohl vytvořit názor a konečné posouzení tak musí každopádně provést předkládající soud. Chtěl bych však zdůraznit, že z prohlášení nizozemských orgánů jednoznačně vyplývá, že považují situaci žalobců za vykazující časovou jednotu, takže opětovné zahájení výdělečné činnosti nepředstavuje zjevně dostačující důvod pro definitivní přerušení vyplácení dávek v nezaměstnanosti, které jsou konkretizací nároků vzniklých za odpracovanou dobu před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce totiž vyplývá, že UWV žalobcům sdělil, že v případě, že se před stanoveným časovým okamžikem – po vstupu v platnost nařízení č. 883/2004 – stanou opětovně nezaměstnanými, budou moci nárokovat „pokračování“ nebo „opětovné“ vyplácení dotyčných dávek.
78.
Při posuzování toho, zda došlo ke změně situace, tedy zda nastala událost, která může vést ke ztrátě nároku na dávky v nezaměstnanosti, který vznikl na základě dob odpracovaných před vstupem nařízení č. 883/2004 v platnost, bude muset předkládající soud rovněž zohlednit dobu, během které dotyční pracovníci skutečně znovu vykonávali výdělečnou činnost. V tomto ohledu bude nutné věnovat zvláštní pozornost situaci paní Peters. UWV totiž v jejím případě tvrdil, že opětovné zahájení její výdělečné činnosti mezi 26. dubnem 2010 a 18. květnem 2010 představuje změnu situace, která odůvodňuje její odkázání na belgické orgány. Přitom je zcela zřejmé, že tato velmi krátká odpracovaná doba – která činila sotva tři týdny – nevedla u paní Peters ke vzniku nového nároku na dávky.
79.
Jelikož není třeba dále zkoumat případný zásah do práva vlastnit majetek, zásad právní jistoty a legitimního očekávání, navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl, že čl. 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že má přechodně upravovat také případy, v nichž plně nezaměstnaní atypičtí příhraniční pracovníci pobírali na základě hlavy III nařízení č. 1408/71 dávky v nezaměstnanosti ve státě posledního zaměstnání, přestože nařízení č. 883/2004 nyní stanoví, že státem příslušným pro vyplácení těchto dávek je výlučně stát bydliště. Předkládající soud proto musí ověřit, zda opětovné zahájení výdělečné činnosti za takových podmínek, jako jsou podmínky v původním řízení, mělo za následek zánik nároků vzniklých v této oblasti z titulu dob odpracovaných před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004.
V – Závěry
80.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Rechtbank Amsterdam odpověděl takto:
„1)
Na základě čl. 65 odst. 5 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení je jediným státem příslušným k vyplácení dávek v nezaměstnanosti příhraničním pracovníkům, a to i těm atypickým, kteří jsou plně nezaměstnaní, stát bydliště uvedených pracovníků.
2)
Vzhledem k tomu, že se na situaci žalobců vztahuje čl. 65 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004, neporušuje odepření nároku na dávky v nezaměstnanosti příhraničním pracovníkům, kteří mají bydliště v jiném členském státě, ze strany státu posledního zaměstnání, za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, a v případě, že dochází k přenosu nároku na dávky do státu bydliště, volný pohyb pracovníků.
3)
Článek 87 odst. 8 nařízení č. 883/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že má přechodně upravovat i případy, v nichž plně nezaměstnaní atypičtí příhraniční pracovníci pobírali na základě hlavy III nařízení č. 1408/71 dávky v nezaměstnanosti ve státě posledního zaměstnání, přestože nařízení č. 883/2004 nyní určuje pro účely vyplácení těchto dávek výlučně stát bydliště. Předkládající soud musí ověřit, zda opětovné zahájení výdělečné činnosti za takových podmínek, jako jsou podmínky v původním řízení, mělo za následek zánik nároků vzniklých v této oblasti z titulu dob odpracovaných před vstupem v platnost nařízení č. 883/2004.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Nařízení Rady ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečné osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením Rady (ES) č. 118/97 ze dne 2. prosince 1996 (Úř. věst. 1997, L 28, s. 1; Zvl. vyd. 05/01, s. 35, dále jen „nařízení č. 1408/71“).
(
3
) – Viz rozsudek ze dne 12. června 1986, Miethe (1/85, Recueil, s. 1837).
(
4
) – Úř. věst. L 166, s. 1, a – oprava – Úř. věst. 2004, L 200, s. 1; Zvl. vyd. 05/05, s. 72.
(
5
) – Viz třetí bod odůvodnění nařízení č. 883/2004.
(
6
) – Úř. věst L 284, s. 43.
(
7
) – Úř. věst. L 284, s. 1.
(
8
) – Úř. věst. L 257, s. 2.
(
9
) – Článek 19 odst. 1 písm. f) zákona o nezaměstnanosti.
(
10
) – Článek 20 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti.
(
11
) – Článek 21 zákona o nezaměstnanosti.
(
12
) – Článek 71 odst. 1 písm. a) bod ii) nařízení č. 1408/71.
(
13
) – Článek 71 odst. 1 písm. b) bod ii) nařízení č. 1408/71.
(
14
) – Výše uvedený rozsudek Miethe (bod 16).
(
15
) – Tamtéž (bod 17).
(
16
) – Tamtéž (bod 18).
(
17
) – Tamtéž (bod 19).
(
18
) – Viz COM(1998) 779 final ze dne 21. prosince 1998, s. 46–47.
(
19
) – Jelikož zákonodárce předvídal možnou kolizi povinností žadatele o zaměstnání, stanovil rovněž, že přednost mají kontroly a povinnosti požadované ve státě, který vyplácí dávky, tedy v členském státě bydliště (viz čl. 56 odst. 2 nařízení č. 987/2009).
(
20
) – Zpráva Evropského parlamentu ze dne 16. června 2008 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (doc. A6 – 0251/2008, s. 7 a 8). Komise vyslovila souhlas s vložením uvedeného bodu odůvodnění v souvislosti s předložením jejího pozměněného návrhu nařízení [viz COM(2008) 647 final ze dne 14. října 2008, bod 4.1].
(
21
) – Rozsudek ze dne 16. července 2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, Sb. rozh. s. I-6095, bod 66 a citovaná judikatura).
(
22
) – Viz rozsudky ze dne 23. února 2006, Komise v. Španělsko (C-205/04, bod 15), a ze dne 11. září 2007, Hendrix (C-287/05, Sb. rozh. s. I-6909, bod 53 a citovaná judikatura).
(
23
) – Rozsudek ze dne 11. září 2008 (C-228/07, Sb. rozh. s. I-6989).
(
24
) – Obdobně viz výše uvedený rozsudek Petersen (body 48 a 49 a citovaná judikatura).
(
25
) – Tamtéž (bod 54 a citovaná judikatura). Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.
(
26
) – Tamtéž (bod 55 a citovaná judikatura).
(
27
) – Konkrétně článek 42 ES (současný článek 48 SFEU) je přitom jedním z právních základů nařízení č. 883/2004.
(
28
) – Výše uvedený rozsudek Chamier-Glisczinski (bod 84 a citovaná judikatura).
(
29
) – Viz zejména rozsudek ze dne 9. března 2006, Piatkowski (C-493/04, Sb. rozh. s. I-2369, bod 36).
(
30
) – Výše uvedený rozsudek Petersen (bod 43).
(
31
) – Nelze si například představit, že by určitá osoba, která během celého svého pracovního života odváděla příspěvky a nebyla nikdy nezaměstnaná, mohla požadovat vrácení příspěvků, které odvedla z titulu pojištění pro případ nezaměstnanosti.
(
32
) – V této souvislosti musí stát posledního zaměstnání nahradit státu bydliště dávky v nezaměstnanosti vyplacené v prvních měsících: viz podle okolností buď čl. 65 odst. 6 nebo čl. 65 odst. 7 nařízení č. 883/2004.
(
33
) – I kdyby rovněž bylo možné mít za to, že se v zásadě jedná o použití jediného a stejného kritéria, jímž je bydliště zaměstnance.
(
34
) – Jak již dal Soudní dvůr na srozuměnou: viz, pokud jde o nařízení č. 1408/71, rozsudek ze dne 18. července 2006, De Cuyper (C-406/04, Sb. rozh. s. I-6947, bod 38) a výše uvedený rozsudek Petersen (body 39 a 40).
(
35
) – Viz pro srovnání čl. 13 odst. 2 písm. f) nařízení č. 1408/71 a čl. 11 odst. 3 písm. c) nařízení č. 883/2004.
(
36
) – Viz čl. 70 odst. 8 návrhu výše uvedeného nařízení. Ve svém odůvodnění Komise vysvětluje: „Je třeba poukázat na to, že na základě nařízení není vyloučeno, aby určitá osoba podléhala právním předpisům jiného členského státu než členského státu, jehož právní předpisy pro ni platily na základě nařízení [č.] 1408/71. Jedná se například o nezaměstnané příhraniční pracovníky, na které se podle nařízení [č.] 1408/71 vztahují právní předpisy státu bydliště, zatímco na základě tohoto návrhu pro ně platí právní předpisy posledního zaměstnání. Je zamýšleno, že se na tyto osoby budou vztahovat […] právní předpisy tohoto jiného členského státu, pouze pokud o to požádají orgán příslušný na základě nařízení [č.] 1408/71“ (viz s. 16 návrhu nařízení Komise citovaného v poznámce pod čarou 18 tohoto stanoviska).
(
37
) – Následky bezprostředního použití by totiž byly obzvláště nepříjemné pro nezaměstnaného pracovníka, u něhož by byla výplata dávek ve státě zaměstnání přerušena, zatímco ve státě bydliště dosud nebyly zahájeny nezbytné kroky k zahájení výplaty dávek, což by jistě vedlo po určitou dobu k absenci dávek, což by ještě více ztížilo situaci dotyčného pracovníka.
(
38
) – Viz ve stejném smyslu „Praktická příručka: právní předpisy platné pro pracovníky v Evropské unii, Evropském hospodářském prostoru a ve Švýcarsku“ vydaná Evropskou komisí (s. 32).