62017CJ0235_RES
Zaak C‑235/17
Europese Commissie
tegen
Hongarije
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 21 mei 2019
„Niet-nakoming – Artikel 63 VWEU – Vrij verkeer van kapitaal – Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigendomsrecht – Nationale regeling die ex lege en zonder vergoeding voorziet in de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik op landbouw‑ en bosbouwgrond die eerder waren verworven door rechtspersonen of door natuurlijke personen die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar zijn”
Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Beperkingen op vastgoedtransacties – Grondrechten – Eigendomsrecht – Nationale regeling die bepaalt dat de verworven rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond tenietgaan indien de hoedanigheid van naast familielid van de eigenaar van die grond niet wordt aangetoond – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardigingsgronden – Ontbreken
(Art. 63 en art. 65, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1)
(zie punten 58, 124, 130 en dictum)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Werkingssfeer – Uitvoering van het Unierecht – Nationale regeling die de uitoefening van een of meer door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren – Lidstaat die zich beroept op redenen zoals bedoeld in artikel 65 VWEU of op dwingende redenen van algemeen belang die door het Unierecht als rechtvaardiging zijn erkend – Daaronder begrepen
(Art. 63 en 65, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1)
(zie punten 63‑65)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigendomsrecht – Werkingssfeer – Rechten waaruit een verworven rechtspositie voortvloeit – Begrip – Rechten van vruchtgebruik op een onroerend goed die de houder ervan machtigen dit goed te gebruiken en het genot ervan te hebben – Daaronder begrepen – Beperking of uitsluiting van de overdraagbaarheid van de betrokken rechten – Geen invloed
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1)
(zie punten 69‑71, en 73)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigendomsrecht – Reikwijdte – Ontneming – Voorwaarden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1 en art. 52, lid 1)
(zie punten 86‑89)
Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Beperkingen op vastgoedtransacties – Nationale regeling die bepaalt dat de verworven rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond tenietgaan indien de hoedanigheid van naast familielid van de eigenaar van die grond niet wordt aangetoond – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging op grond van doelstellingen van algemeen belang in verband met de exploitatie van landbouwgrond – Voorwaarden – Voorwaarden inzake de bewijslevering
(Art. 63 VWEU)
(zie punten 91, 92, 94)
Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van betalingsverkeer – Beperkingen op vastgoedtransacties – Nationale regeling die bepaalt dat de verworven rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond tenietgaan indien de hoedanigheid van naast familielid van de eigenaar van die grond niet wordt aangetoond – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging die is gebaseerd op de bestrijding van praktijken die erop zijn gericht de nationale wet te omzeilen – Voorwaarde – Rechtvaardiging die specifiek betrekking heeft op volstrekt kunstmatige constructies, met uitsluiting van ieder algemeen vermoeden van bedrieglijke praktijken
[Art. 63 en art. 65, lid 1, onder b), VWEU]
(zie punten 110, 112, 114, 115, 119, 120)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eigendomsrecht – Nationale regeling die ex lege en zonder vergoeding voorziet in de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond indien de hoedanigheid van naast familielid van de eigenaar van die grond niet kan worden aangetoond – Ontoelaatbaarheid – Verwijzing naar de algemene civielrechtelijke bepalingen inzake schadeloosstelling – Geen invloed
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1)
(zie punten 125‑127)
Samenvatting
Door de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond op zijn grondgebied die direct of indirect in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten af te schaffen, is Hongarije de verplichtingen niet nagekomen die voortvloeien uit het beginsel van het vrije verkeer van kapitaal en het door het Handvest gewaarborgde eigendomsrecht
In het arrest Commissie/Hongarije (C‑235/17) van 21 mei 2019 heeft de Grote kamer van het Hof geoordeeld dat Hongarije zijn verplichtingen krachtens artikel 63 VWEU juncto artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie niet is nagekomen door de rechten van vruchtgebruik op in deze lidstaat gelegen landbouw‑ en bosbouwgrond die direct of indirect in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten, van rechtswege af te schaffen.
In 2013 heeft Hongarije een wet aangenomen (hierna: „wet van 2013”) krachtens welke de rechten van vruchtgebruik op landbouw‑ en bosbouwgrond die eerder waren verworven door rechtspersonen of door natuurlijke personen die niet konden aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van die grond waren, ex lege moesten worden afgeschaft, zonder dat daarbij werd voorzien in een vergoedingsregeling voor die personen. Ter ondersteuning van die wet heeft Hongarije aangevoerd dat met de betrokken vruchtgebruikovereenkomsten de vóór de toetreding van Hongarije tot de Unie geldende verbodsbepalingen inzake de eigendomsverkrijging van landbouwgrond waren omzeild en dat deze overeenkomsten bovendien in strijd waren met de toen geldende nationale voorschriften inzake de controle op valutatransacties, zodat zij reeds vóór de toetreding van Hongarije tot de Unie ab initio nietig waren. Het heeft ook een aantal doelstellingen van het landbouwbeleid ingeroepen, namelijk ervoor zorgen dat de productieve landbouwgrond uitsluitend in handen is van de natuurlijke personen die deze grond bewerken en niet voor speculatieve doeleinden wordt gehouden, landverkaveling tegengaan, een plattelandsbevolking en een duurzame landbouwproductie in stand houden, alsook landbouwbedrijven oprichten die een levensvatbare omvang hebben en concurrerend zijn.
Het Hof heeft geoordeeld dat de wet van 2013 niet hoeft te worden getoetst aan artikel 49 VWEU, en vervolgens vastgesteld dat die wet, door te voorzien in de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond die in handen zijn van personen, waaronder talrijke onderdanen van andere lidstaten dan Hongarije, die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van die grond zijn, alleen al door het voorwerp ervan het door artikel 63 VWEU gewaarborgde recht op vrij kapitaalverkeer van de betrokkenen beperkt. Deze nationale regeling ontneemt hun immers zowel de mogelijkheid om verder hun recht van vruchtgebruik uit te oefenen, als de eventuele mogelijkheid om dit recht te vervreemden. Voorts kan deze regeling niet-ingezetenen ervan doen afzien in de toekomst investeringen te doen in Hongarije.
In die omstandigheden heeft het Hof geoordeeld dat dient te worden nagegaan of die beperking gerechtvaardigd is door dwingende redenen van algemeen belang of door de in artikel 65 VWEU genoemde redenen, of zij in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel en of de ingeroepen doelstellingen op coherente en systematische wijze worden nagestreefd.
In dat verband heeft het Hof er eveneens aan herinnerd dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst en dat zij dus met name moeten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Dat is in het bijzonder het geval wanneer een nationale regeling de uitoefening van een of meer door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op redenen als bedoeld in artikel 65 VWEU of op door het Unierecht erkende dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen. In een dergelijk geval kan de betrokken nationale regeling slechts in aanmerking komen voor deze uitzonderingen wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. In dit verband moet een lidstaat die zich op de in het Unierecht neergelegde uitzonderingen beroept om een belemmering van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid te rechtvaardigen, worden geacht „het recht van de Unie ten uitvoer [te] brengen” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
Bijgevolg heeft het Hof de verenigbaarheid van de wet van 2013 met het Unierecht onderzocht in het licht van de in het Verdrag en de rechtspraak van het Hof vastgestelde uitzonderingen en van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, die onder meer het in artikel 17 van het Handvest verankerde eigendomsrecht omvatten, dat volgens de Commissie in casu is geschonden.
Aangaande artikel 17 van het Handvest heeft het Hof ten eerste gepreciseerd dat de bij lid 1 van die bepaling verleende bescherming rechten met een vermogenswaarde betreft waaruit vanuit het oogpunt van de betrokken rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend. Volgens het Hof is het duidelijk dat de betreffende rechten van vruchtgebruik een vermogenswaarde hebben en aan deze houder een verworven rechtspositie verlenen, zelfs indien dit recht krachtens het toepasselijke nationale recht slechts beperkt of niet overdraagbaar is. De contractuele verwerving van dergelijke rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond gaat immers in beginsel gepaard met de betaling van een prijs. Deze rechten stellen de houder ervan in staat om deze grond met name voor economische doeleinden te gebruiken en in voorkomend geval zelfs aan derden te verhuren, en vallen aldus binnen de werkingssfeer van artikel 17, lid 1, van het Handvest.
Het Hof heeft ten tweede geoordeeld dat de door de wet van 2013 afgeschafte rechten van vruchtgebruik moeten worden geacht „rechtmatig” te zijn „verkregen” in de zin van die bepaling van het Handvest. Deze rechten zijn immers gevestigd op een tijdstip waarop de vestiging van dergelijke rechten door de geldende wetgeving niet was verboden, en Hongarije heeft niet aangetoond dat die rechten ongeldig zijn ten gevolge van een schending van de toenmalige nationale regeling inzake de controle op valutatransacties. Bovendien zijn deze rechten door de Hongaarse bevoegde autoriteiten systematisch ingeschreven in de grondregisters, en is het bestaan ervan bevestigd door een in 2012 aangenomen wet.
Ten derde heeft het Hof geoordeeld dat de wet van 2013 geen beperkingen op het gebruik van eigendom met zich meebrengt, maar ertoe leidt dat aan de betrokkenen rechten worden ontnomen in de zin van artikel 17, lid 1, van het Handvest, ook al worden hun rechten van vruchtgebruik niet door de overheid verworven, maar heeft het tenietgaan ervan tot gevolg dat de eigenaars de volle eigendom van de betrokken grond herwinnen.
Aan het einde van deze analyse heeft het Hof echter gepreciseerd dat de uitoefening van de in het Handvest gewaarborgde rechten mag worden beperkt voor zover deze beperking bij wet is vastgesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigt en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dat opzicht volgt uit een gecombineerde lezing van artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest dat wanneer een reden van algemeen belang wordt ingeroepen om een ontneming van eigendom te rechtvaardigen, de inachtneming van het in artikel 52, lid 1, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel moet worden gewaarborgd ten aanzien van deze reden en van de doelstellingen van algemeen belang waarop die reden betrekking heeft. Een dergelijke lezing houdt voorts in dat het door deze bepaling gewaarborgde eigendomsrecht wordt geschonden als er geen dergelijke reden van algemeen belang is die de ontneming van eigendom kan rechtvaardigen of, in het geval dat een dergelijke reden van openbaar belang is vastgesteld, als niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 17, lid 1, tweede zin, van het Handvest.
Hoewel het Hof in dat verband heeft erkend dat nationale regelingen de vrijheid van kapitaalverkeer mogen beperken op grond van doelstellingen als die welke door Hongarije ter ondersteuning van de wet van 2013 worden ingeroepen, heeft het niettemin geoordeeld dat er bij gebreke van bewijzen niet van kan worden uitgegaan dat die wet dergelijke doelstellingen daadwerkelijk nastreeft of geschikt is om de verwezenlijking ervan te waarborgen. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat die wet in elk geval verder gaat dan nodig is om die doelstellingen te bereiken. Om dezelfde redenen heeft het Hof geconcludeerd dat er geen redenen van algemeen belang waren om de ontneming van eigendom als gevolg van de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik te rechtvaardigen.
Met betrekking tot die ontneming van eigendom heeft het Hof verder opgemerkt dat de wet van 2013 in elk geval niet voldoet aan het in artikel 17, lid 1, tweede zin, van het Handvest vastgestelde vereiste dat tijdig een billijke vergoeding wordt betaald. Die wet bevat immers geen bepalingen die voorzien in een vergoeding van de personen aan wie rechten van vruchtgebruik zijn ontnomen. Met een eenvoudige verwijzing naar de algemene civielrechtelijke bepalingen voldoet Hongarije niet aan dat vereiste. Een dergelijke verwijzing legt in casu op de houders van de rechten van vruchtgebruik de last om middels procedures die lang en duur kunnen zijn, eventuele vergoedingen te vorderen die hun door de eigenaar van de grond verschuldigd zouden kunnen zijn. Op basis van dergelijke civielrechtelijke regels kan niet op eenvoudige en voldoende nauwkeurige of voorspelbare wijze worden bepaald of na afloop van dergelijke procedures daadwerkelijk een vergoeding kan worden verkregen, noch van welke aard en omvang die vergoeding zal zijn.