62011CC0267
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 31 gennaio 2013 (
1
)
Causa C‑267/11 P
Commissione europea
contro
Repubblica di Lettonia
Con l’intervento di:
Repubblica ceca
«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado — Direttiva 2003/87/CE — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Piano nazionale di assegnazione di quote di emissioni per la Lettonia per il periodo 2008‑2012 — Nuovo piano — Silenzio della Commissione»
I – Introduzione
1.
In base alla versione, rilevante ai fini della presente impugnazione, della direttiva 2003/87, sullo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra (
2
), gli Stati membri erano tenuti a predisporre piani nazionali per l’assegnazione di quote di emissioni e a sottoporli alla Commissione. Entro tre mesi la Commissione poteva respingere il piano, in tutto o in parte. Il Tribunale ha ritenuto, con giurisprudenza costante, che il piano acquisisca carattere definitivo e benefici di una presunzione di legittimità che consente allo Stato membro di dargli attuazione, se la Commissione non si esprime entro il predetto termine (
3
).
2.
Nel caso in esame, in un primo momento la Commissione aveva respinto entro il termine de quo il piano lettone per il periodo 2008‑2012. Successivamente la Lettonia notificava un nuovo piano che, inter alia, prevedeva l’assegnazione di molte più quote di emissioni di quelle autorizzate dalla Commissione nella sua prima decisione.
3.
La Commissione non respingeva tale piano entro i tre mesi, ma notevolmente più tardi. Il Tribunale, su ricorso della Lettonia, dichiarava che il nuovo piano lettone, per effetto della decorrenza del termine di tre mesi, era divenuto definitivo, e annullava la seconda decisione di rigetto della Commissione (
4
).
4.
La Commissione contesta questa sentenza. Occorre verificare se una siffatta seconda bozza di piano diventi definitiva dopo tre mesi dalla sua notificazione in assenza di contestazione da parte della Commissione.
II – Contesto normativo
5.
La direttiva 2003/87 dà attuazione ad accordi internazionali sui cambiamenti climatici. Si tratta segnatamente della convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottata il 9 maggio 1992 a New York ed approvata a nome della Comunità europea con decisione 94/69/CE (
5
), e del Protocollo di Kyoto sulla convenzione quadro, adottato l’11 dicembre 1997 [decisione 1/CP.3 «Adozione del Protocollo di Kyoto sulla convenzione quadro (…)»] e approvato con la decisione 2002/358/CE (
6
).
6.
L’articolo 1 della direttiva 2003/87 dispone quanto segue:
«La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (…), al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica».
7.
L’articolo 9 della direttiva 2003/87 così recita:
«1.   Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2, ciascuno Stato membro elabora un piano nazionale che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il piano si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III, e tiene nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Fatto salvo il Trattato, la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III.
Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione.
2. (…)
3.   Nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di uno Stato membro di un piano nazionale di cui al paragrafo 1, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con l’articolo 10 o con i criteri elencati nell’allegato III. Lo Stato membro prende una decisione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo previa accettazione da parte della Commissione delle modifiche che esso propone. La Commissione giustifica ogni decisione di rigetto».
8.
L’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2003/87 dispone quanto segue:
«Per il quinquennio che ha inizio il 1o gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché inizia il processo di assegnazione di tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno dodici mesi prima dell’inizio del periodo in oggetto, sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico».
9.
L’allegato III della direttiva 2003/87 elenca dodici criteri applicabili ai piani nazionali di assegnazione. I criteri previsti nei punti da 1 a 3 dell’allegato III prevedono quanto segue:
«1.
La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358/CE e del Protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358/CE e dal Protocollo di Kyoto.
2.
La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per rispettare i contributi degli Stati membri agli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE.
3.
La quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività contemplate dal presente sistema. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla media delle emissioni dei gas ad effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna attività».
III – Fatti
10.
Con lettera del 16 agosto 2006 la Repubblica di Lettonia notificava alla Commissione delle Comunità europee, a norma dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2003/87, il proprio piano nazionale di assegnazione per il periodo intercorrente dal 2008 al 2012 (in prosieguo: il «PNA»). In base al PNA, la Repubblica di Lettonia si era proposta di assegnare alla propria industria nazionale contemplata dall’allegato I alla direttiva 2003/87 una media annuale complessiva di 7,763883 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente.
11.
Il 29 novembre 2006 la Commissione respingeva tale piano. Essa chiedeva di ridurre di 4,480580 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente la quantità totale di quote da assegnare ai fini del sistema comunitario, portandola a 3,283303 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente.
12.
Con lettera del 29 dicembre 2006 la Repubblica di Lettonia notificava alla Commissione un PNA riveduto che prevedeva l’assegnazione di una media annua totale di 6,253146 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente.
13.
Con lettera del 30 marzo 2007, redatta in lingua inglese, la Commissione rilevava che le informazioni contenute nel PNA riveduto erano incomplete e chiedeva alla Repubblica di Lettonia di rispondere a talune questioni e di fornirle informazioni supplementari. Dopo la risposta della Lettonia, il 13 luglio 2007 la Commissione adottava la decisione C(2007) 3409 riguardante la modifica del piano nazionale di assegnazione di quote di emissione di gas a effetto serra, notificato dalla Repubblica di Lettonia conformemente alla direttiva 2003/87 (in prosieguo: la «decisione controversa»). Essa rilevava che l’assegnazione di quote prevista nel piano superava di 2,825030 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente la quantità totale consentita.
IV – Procedimento dinanzi al Tribunale e conclusioni
14.
La Lettonia ha proposto ricorso contro la decisione controversa e a suo sostegno sono intervenute la Lituania e la Slovacchia. Il Regno Unito è intervenuto a sostegno della Commissione.
15.
Il Tribunale si è pronunciato soltanto su uno dei quattro motivi di ricorso e, segnatamente, sulla censura secondo cui la Commissione non avrebbe deciso entro il termine. Esso ha dichiarato che il nuovo PNA lettone è divenuto definitivo con il decorso di tre mesi dalla sua notificazione, in quanto la Commissione non lo ha contestato. Ha quindi annullato la decisione controversa con sentenza del 22 marzo 2011, Lettonia/Commissione (T‑369/07) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
16.
La Commissione ha impugnato tale sentenza e chiede che la Corte voglia:
1.
annullare la sentenza impugnata, e
2.
condannare la Repubblica di Lettonia alle spese.
17.
La Repubblica di Lettonia chiede che la Corte voglia respingere l’impugnazione.
18.
La Lettonia è sostenuta dalla Repubblica ceca, che il presidente della Corte ha ammesso ad intervenire con ordinanza del 29 settembre 2011.
19.
Le parti hanno svolto le loro difese in forma scritta e – ad eccezione della Repubblica ceca – in forma orale il 16 gennaio 2013.
V – Valutazione giuridica
A – Sull’impugnazione
20.
In base alla versione della direttiva 2003/87, applicabile nella specie, gli Stati membri elaborano per determinati periodi, nella specie per gli anni 2008‑2012, piani di assegnazione per le quote di emissioni, i cosiddetti PNA. Essi notificano i piani alla Commissione che, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87, può respingerli entro tre mesi se non sono conformi a determinati criteri. Se la Commissione non respinge i piani, essi diventano la base per l’assegnazione di quote di emissioni alle imprese contemplate dalla direttiva.
21.
L’impugnazione in esame riguarda la sorte della seconda bozza di un PNA, notificata dalla Lettonia dopo che la Commissione aveva respinto una prima bozza. La Commissione contesta, in particolare, il fatto che il Tribunale ha valutato la decisione controversa concernente questo secondo PNA con gli stessi parametri della decisione concernente un primo piano. Procederò, pertanto, dapprima ad illustrare la giurisprudenza del Tribunale sulla decisione concernente una prima bozza di piano ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87, per poi verificare se essa sia applicabile anche alla decisione concernente una seconda bozza di piano.
1. Sulla decisione concernente una prima bozza di piano
22.
L’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87 non disciplina espressamente le conseguenze dell’ipotesi in cui la Commissione non si sia pronunciata entro tre mesi su un piano notificatole.
23.
Per quanto riguarda un primo piano notificato, tuttavia, il Tribunale, al punto 47 della sentenza impugnata, sulla base della sua costante giurisprudenza statuisce che, in mancanza di una decisione di rigetto della Commissione entro tre mesi, esso acquisisse carattere definitivo e beneficia di una presunzione di legittimità che consente allo Stato membro di dargli attuazione.
24.
A prima vista questo risultato potrebbe sorprendere. Regole di tal tipo sono previste, nel diritto dell’Unione, solo in via eccezionale: nella normativa in materia di aiuti di Stato e in relazione al controllo sulle operazioni di fusione. Ivi è espressamente statuito che una misura, cioè un aiuto di Stato o una concentrazione tra imprese, una volta notificata si ritiene autorizzata se la Commissione non si pronuncia entro il termine previsto (
7
). L’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, invece, non contiene alcuna regola espressa di tal tipo. Tuttavia, originariamente anche la fictio di un’approvazione in sede di esame preliminare della Commissione sugli aiuti non si basava su una regola espressa, bensì sulla giurisprudenza della Corte, la quale faceva leva sull’urgenza di questo esame (
8
).
25.
Nel presente caso l’orientamento giurisprudenziale del Tribunale poggia sul limitato potere di controllo della Commissione sui PNA (
9
) nonché sull’urgenza temporale cui tale controllo della Commissione sottostà (
10
).
26.
I ristretti limiti del potere della Commissione di cui all’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87 risultano in particolare dal fatto che essa, in base al disposto di tale norma, può soltanto respingere un piano entro il termine di tre mesi, peraltro potendosi a tal fine fondare solo su determinati criteri. Inoltre, il rigetto, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, terzo periodo, necessita di una giustificazione. L’approvazione del piano non è, invece, necessaria.
27.
La necessità del termine risulta – come sottolineano la Lettonia e la Repubblica ceca – dalla pianificazione temporale adottata dalla direttiva 2003/87. In base ad essa i piani sono notificati alla Commissione almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione (
11
), e sono attuati al più tardi dodici mesi prima dell’inizio del periodo mediante l’assegnazione delle quote di emissioni (
12
).
28.
Pertanto, se la Commissione supera il termine per la sua decisione, vi è il rischio che lo Stato membro interessato non possa rispettare il termine ad esso imposto per l’attuazione del piano. Se – come avvenuto nella specie – l’elaborazione del piano subisce un evidente ritardo, vi è addirittura il rischio che il periodo di assegnazione inizi a decorrere prima che sia pronto un piano definitivo. Questa ipotesi non è espressamente disciplinata dalla direttiva 2003/87 e potrebbe essere eventualmente intesa nel senso che i settori interessati dell’industria dello Stato membro non possono affatto emettere gas a effetto serra fino all’adozione e all’attuazione di un piano.
29.
Pertanto la fictio operata dalla giurisprudenza del Tribunale, che assume l’approvazione di un primo piano successivamente alla scadenza del termine, risulta ragionevole. Se sia destinata a durare, d’altra parte, non deve essere verificato nella presente sede. La Commissione, infatti, non la mette in discussione.
2. Sul fondamento normativo della decisione concernente una seconda bozza di piano
30.
La Commissione contesta piuttosto le affermazioni del Tribunale contenute ai punti da 52 a 57 della sentenza impugnata, secondo cui la Lettonia avrebbe presentato un nuovo piano che la Commissione avrebbe dovuto di nuovo esaminare – come il primo piano notificato – ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87.
31.
Il Tribunale ritiene in proposito – e dello stesso avviso sono la Lettonia e la Repubblica ceca – che la notificazione di un secondo piano riveduto non si differenzi sostanzialmente dalla notificazione di un primo piano. Pertanto, il termine di cui all’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87 dovrebbe valere allo stesso modo in relazione alla notificazione di entrambi i piani.
32.
La Commissione sostiene, invece, di aver adottato una decisione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87, non sottoposta ad alcun termine.
33.
Il significato di tale disposizione non è univoco. Essa prevede che lo Stato membro decida a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo se la Commissione accetta le modifiche che esso propone. La decisione in parola, che lo Stato membro deve prendere, riguarda l’attuazione del piano.
34.
Sulla base del testo dell’articolo 9, paragrafo 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87, isolatamente considerato, potrebbe ritenersi che un piano possa essere attuato solo se – in primo luogo – sono proposte modifiche, e se – in secondo luogo – la Commissione le accetta. Questa interpretazione sarebbe, tuttavia, priva di senso. Per quale motivo si dovrebbe necessariamente modificare ogni piano, con relativa approvazione della Commissione, per poterlo attuare? Un piano che non richiede alcuna modifica può naturalmente essere direttamente attuato.
35.
Il significato di questa disposizione emerge, piuttosto, dal suo contesto, in particolare dal combinato disposto con l’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87. Può trattarsi solo della modifica di piani ai sensi di tale norma. Sono quindi immaginabili due ipotesi: la modifica di piani cui la Commissione si è opposta, e la modifica di piani cui essa non si è opposta.
36.
Questa seconda ipotesi non pone alcuna difficoltà. È ovvio che gli Stati membri non possono modificare piani cui la Commissione non si sia opposta senza coinvolgere la Commissione stessa. Altrimenti essi potrebbero aggirare l’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87. Le modifiche possono essere, pertanto, attuate solo previa loro accettazione da parte della Commissione.
37.
In tale ipotesi la mancanza di un termine all’interno dell’articolo 9, paragrafo 3, secondo periodo, della direttiva 2003/87 non solleva particolari problemi, dal momento che Commissione e Stato membro hanno già raggiunto in via di principio l’accordo su un piano. Se necessario, lo Stato membro può cominciare ad attuare il piano e tenere conto in via integrativa delle eventuali modifiche successivamente, dopo l’approvazione della Commissione. Dovrebbe, quindi, bastare che la Commissione svolga il procedimento senza inutili ritardi.
38.
La modifica di un piano respinto dalla Commissione ha, invece, tutt’altra natura. Essa è necessaria per superare le obiezioni della Commissione. Vi è, tuttavia, grande urgenza, maggiore rispetto a quella della decisione concernente l’originaria bozza di piano: la Commissione si era già opposta al piano originario. Non è, pertanto, consentito attuarlo in via provvisoria. Ed il tempo rimanente prima dell’inizio dell’applicazione del piano è perfino sensibilmente inferiore di quello disponibile al momento della notificazione del primo piano.
39.
Il Tribunale, pertanto, ai punti da 52 a 57 della sentenza impugnata ha applicato il termine di cui all’articolo 9, paragrafo 3, primo periodo, della direttiva 2003/87 e le conseguenze giuridiche della sua inosservanza alla decisione di cui al secondo periodo: qualsiasi notificazione – si tratti della bozza del piano o delle modifiche allo stesso – farebbe decorrere il termine. Se la Commissione non si esprimesse entro il termine, anche le modifiche diverrebbero definitive.
40.
Il Tribunale, tuttavia, ai punti 52 e 53 della sentenza impugnata, non ha tenuto conto del fatto che, in base al disposto dei primi due periodi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, la notificazione dei piani e la notificazione delle modifiche producono conseguenze giuridiche differenti. La Commissione, mentre al piano può solo opporsi, deve invece necessariamente approvare la modifica prima che questa sia attuata.
41.
Queste differenze di disciplina scaturiscono da una sostanziale differenza esistente tra la notificazione di un piano per la prima volta, e la notificazione delle modifiche. A fare la differenza è la decisione della Commissione sulla prima bozza di piano.
42.
Nella motivazione di detta decisione la Commissione ha già espresso la sua posizione. Nel caso in esame, in particolare, essa aveva chiesto di ridurre di 4,480580 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente all’anno il quantitativo di 7,763883 indicato nella prima bozza di piano nell’ambito delle quote da assegnare ai fini del sistema comunitario, limitando così la quantità totale media di quote da assegnare annualmente a 3,283303 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente.
43.
La Commissione, agli articoli 2 e 3, paragrafo 2, della sua prima decisione, aveva già comunicato che essa non si sarebbe opposta a modifiche nel senso anzidetto. Rispetto, invece, ad altre proposte di modifica, aveva ricordato, all’articolo 3, paragrafo 3, la necessità del proprio previo consenso.
44.
Il piano riveduto prevedeva di assegnare quasi il doppio delle quote rispetto a quelle ammesse dalla Commissione, vale a dire in media 6,253146 milioni di tonnellate di biossido di carbonio equivalente all’anno. Difficilmente poteva quindi presumersi che la Commissione avrebbe senz’altro approvato tale piano.
45.
Contrariamente all’opinione espressa dal Tribunale ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, l’idea della certezza del diritto non conduce a risultati diversi. Conforme alla certezza del diritto è piuttosto attenersi ai rilievi contenuti nella prima decisione della Commissione, non impugnata dalla Lettonia.
46.
La fictio di un’approvazione in contrasto con una precedente decisione non potrebbe nemmeno essere giustificata dall’urgenza di una decisione sul secondo piano. Vero è che il Tribunale, ai punti 54 e 55 della sentenza impugnata, giustamente sottolinea l’interesse degli Stati membri ad una rapida decisione da parte della Commissione. Tuttavia, se uno Stato membro rinuncia ad impugnare una prima decisione di rigetto e presenta poi una nuova bozza di piano la quale è, a sua volta, evidentemente incompatibile con questa decisione, allora non può attendersi che la Commissione approvi tale bozza senza obiezioni.
47.
Peraltro, il termine di tre mesi può rivelarsi, a seconda della situazione di fatto, addirittura troppo breve. Se lo Stato membro e la Commissione non riescono ad accordarsi per un lungo periodo, può diventare perfino necessario reagire entro termini sensibilmente più brevi.
48.
È assai dubbio che, nel caso in esame, la Commissione abbia agito con la dovuta rapidità. La conseguenza non può, tuttavia, consistere nella supposizione di un’approvazione in contrasto con la sua precedente decisione. Piuttosto, la Lettonia avrebbe potuto servirsi del ricorso per carenza di cui all’articolo 265 TFUE a determinate condizioni, anche richiedendo, eventualmente, provvedimenti cautelari.
49.
Ne consegue che la sentenza del Tribunale è viziata da un errore di diritto nella parte in cui, al punto 60, afferma che il secondo piano notificato dalla Lettonia è divenuto definitivo con il decorso del termine di tre mesi.
50.
Il Tribunale non poteva, quindi, accogliere tale motivo di ricorso della Lettonia, e la sentenza impugnata deve essere annullata.
B – Sul ricorso dinanzi al Tribunale
51.
Ai sensi dell’articolo 61, paragrafo 1, secondo periodo, dello Statuto della Corte, quest’ultima può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, qualora lo stato degli atti lo consenta, statuire essa stessa definitivamente sulla controversia.
52.
Ricorrerebbe senz’altro tale ipotesi se la Lettonia avesse fondato il proprio ricorso su un superamento dei poteri spettanti alla Commissione in virtù dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2003/87. La Corte, infatti, con riferimento all’Estonia e alla Polonia, ha già affermato che la Commissione non ha il potere, come nel presente caso, di fissare, sulla base di propri modelli di calcolo, una soglia massima di emissioni (
13
). Poiché, tuttavia, la Lettonia non ha dedotto tale vizio, essa versa al riguardo nella medesima situazione in cui si trovano gli altri ventiquattro Stati membri, che non hanno contestato le decisioni della Commissione sui propri PNA per gli anni 2008‑2012, per quanto si possa presumere che tali decisioni siano viziate dagli stessi errori di diritto.
53.
Dinanzi al Tribunale, invece, la Lettonia ha dedotto quattro altri motivi a sostegno del suo ricorso, relativi, in primo luogo, alla violazione delle competenze fissate dal Trattato CE in materia di politica energetica, in secondo luogo, alla violazione del «principio di non discriminazione», in terzo luogo, all’inadempimento degli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto e, in quarto luogo, alla mancata osservanza del termine di tre mesi previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 2003/87.
54.
In virtù delle precedenti considerazioni, il quarto motivo di ricorso non può essere accolto. Gli altri motivi di ricorso non sono stati discussi né dal Tribunale né dinanzi alla Corte. A mio avviso, il terzo motivo di ricorso può essere respinto, mentre sui primi due motivi di ricorso lo stato degli atti non consente una decisione, come risulta dalle seguenti considerazioni.
1. Sul primo motivo di ricorso
55.
Con il primo motivo di ricorso, la Lettonia sostiene che la decisione della Commissione interferisce con le competenze rimaste, in materia di politica energetica, in capo agli Stati membri ai sensi dell’articolo 175, paragrafo 2, lettera c), Trattato CE [attualmente articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE]. In base a tale disposizione, le misure in materia di politica ambientale aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo abbisognano di una decisione del Consiglio presa all’unanimità e previa consultazione del Parlamento. Per contro, il fondamento normativo della direttiva 2003/87, vale a dire l’articolo 175, paragrafo 1, del Trattato CE (attualmente articolo 192, paragrafo 1, TFUE), prevede la procedura della codecisione, cui corrisponde l’attuale procedura legislativa ordinaria.
56.
La Commissione replica giustamente a tale argomento che la sua decisione si basa soltanto sulla direttiva 2003/87. L’argomento dedotto dalla Lettonia deve, tuttavia, essere inteso nel senso che la Commissione avrebbe interpretato e applicato la direttiva in modo tale da dover essere basata su un fondamento normativo differente, vale a dire sull’articolo 192, paragrafo 2, lettera c), TFUE.
57.
Secondo giurisprudenza costante, la scelta del fondamento normativo di un atto dell’Unione deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto. Se un atto comunitario persegue una duplice finalità o ha una doppia componente e se una di esse è identificabile come principale, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base normativa, ossia quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante (
14
).
58.
La Commissione, pertanto, nell’adottare la decisione controversa non poteva interpretare o applicare la direttiva 2003/87 nel senso che questa presentasse principalmente una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo. Il suo fondamento normativo non sarebbe invece ancora messo in discussione se una tale incidenza, quand’anche dovesse risultare sensibile, costituisse solo una componente o una finalità secondaria, quindi, in un certo senso, un effetto collaterale della direttiva.
59.
La questione se la Commissione, nell’adottare la decisione controversa, si sia basata su un’interpretazione della direttiva 2003/87 incompatibile con il suo fondamento normativo non può essere risolta a prescindere dal suo secondo argomento difensivo. Essa sostiene, infatti, che la decisione controversa ha una non sensibile incidenza sulla scelta della Lettonia tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico della medesima.
60.
Per affrontare tale argomento, la Corte dovrebbe valutare i fatti riferiti dalle parti. Poiché una tale valutazione spetta al Tribunale, su questo motivo di ricorso lo stato degli atti non consente una decisione (
15
).
2. Sul secondo motivo di ricorso
61.
La Lettonia fonda il secondo motivo di ricorso sul rilievo che il metodo di valutazione della Commissione discriminerebbe gli Stati membri con basse quantità di emissioni. La Commissione contesta tale argomento.
62.
Poiché anche questo motivo di ricorso richiede una valutazione dei fatti riferiti dalle parti, anche su di esso lo stato degli atti non consente una decisione.
3. Sul terzo motivo di ricorso
63.
La Lettonia rileva, infine, di aver adempiuto i propri obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto. La Commissione pretenderebbe una più ampia limitazione delle emissioni di gas a effetto serra. Ciò sarebbe in contrasto con l’allegato III, n. 1, della direttiva 2003/87, in base al quale il PNA deve soddisfare gli obblighi derivanti dal Protocollo.
64.
La Commissione, tuttavia, giustamente replica che l’allegato III della direttiva 2003/87 sottopone i PNA a requisiti ulteriori rispetto al Protocollo. In particolare, i punti 2 e 3 dell’allegato III richiedono che i progressi realizzabili nella riduzione delle emissioni costituiscano la base per l’assegnazione delle quote. Questa riduzione non subisce, quindi, alcun limite dagli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto.
65.
Questo motivo di ricorso è quindi infondato e dev’essere conseguentemente respinto.
4. Conclusione
66.
La causa deve dunque essere rinviata al Tribunale per la decisione sui primi due motivi di ricorso della Lettonia.
VI – Sulle spese
67.
Poiché le cause vengono rinviate dinanzi al Tribunale, occorre riservare la decisione sulle spese inerenti al presente procedimento d’impugnazione (
16
).
VII – Conclusione
68.
Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:
1.
La sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 22 marzo 2011, Lettonia/Commissione (T‑369/07), è annullata.
2.
La causa è rinviata al Tribunale dell’Unione europea per la decisione sui primi due motivi di ricorso della Lettonia.
3.
Le spese sono riservate.
(
1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
2
)	Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva 2004/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004 (GU L 338, pag. 18). La direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (GU L 140, pag. 63), ha abrogato il procedimento qui in esame, attribuendo alla Commissione competenze più ampie.
(
3
)	Sentenze del 23 novembre 2005, Regno Unito/Commissione (T-178/05, Racc. pag. II-4807, punto 55), e del 22 marzo 2011, Lettonia/Commissione (T-369/07, Racc. pag. II-1039, punto 47), nonché ordinanza del 30 aprile 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione (T-387/04, Racc. pag. II-1195, punto 115).
(
4
)	Sentenza Lettonia/Commissione, cit. alla nota 3.
(
5
)	Decisione del Consiglio, del 15 dicembre 1993, concernente la conclusione della convenzione quadro (GU 1994, L 33, pag. 11).
(
6
)	Decisione del Consiglio, del 25 aprile 2002, riguardante l’approvazione, a nome della Comunità europea, del Protocollo di Kyoto allegato alla convenzione quadro, e l’adempimento congiunto dei relativi impegni (GU L 130, pag. 1).
(
7
)	V. articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE (GU L 83, pag. 1), e articolo 10, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU L 24, pag. 1).
(
8
)	Sentenza dell’11 dicembre 1973, Lorenz (120/73, Racc. pag. 1471, punto 4).
(
9
)	I limiti del potere di controllo della Commissione, accertati dal Tribunale, sono stati in via di principio confermati nelle sentenze del 29 marzo 2012, Commissione/Polonia (C‑504/09 P), e Commissione/Estonia (C‑505/09 P).
(
10
)	Punto 54 della sentenza impugnata.
(
11
)	Articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2003/87.
(
12
)	Articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2003/87.
(
13
)	V. sentenze Commissione/Polonia (cit. alla nota 9, punti 76 e segg.) e Commissione/Estonia (cit. alla nota 9, punti 78 e segg.).
(
14
)	Sentenze del 30 gennaio 2001, Spagna/Consiglio (C-36/98, Racc. pag. I-779, punti 58 e segg.), e del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio (C‑130/10, punti 42 e segg.).
(
15
)	V. sentenza del 24 maggio 2012, Formula One Licensing/HABM (C‑196/11 P, punto 57).
(
16
)	Sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post/Commissione (C-463/10 P e C-475/10 P, Racc. pag. I-9639, punto 83).