62001CJ0491_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-491/01,
katere predmet je predlog, ki ga je na podlagi člena 234 ES pri Sodišču vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Združeno kraljestvo), naj v sporu, ki poteka med
The Queen
in
Secretary of State for Health,
ex parte
British American Tobacco (Investments) Ltd
in
Imperial Tobacco Ltd,
ob udeležbi
Japan Tobacco Inc.
in
JT International SA,
sprejme predhodno odločbo glede veljavnosti in razlage Direktive 2001/37/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2001 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov (UL L 194, str. 26),
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen in C. W. A. Timmermans, predsedniki senata, D. A. O. Edward, A. La Pergola (poročevalec), P. Jann in V. Skouris, sodniki, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr in J. N. Cunha Rodrigues, sodnika,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodni tajnici: L. Hewlett, glavna administratorka, in M.‑F. Contet, administratorka,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za British American Tobacco (Investments) Ltd in Imperial Tobacco Ltd D. Wyatt in D. Anderson, QC, ter J. Stratford, barrister, po naročilu odvetniške pisarne Lovells, solicitors,
– za Japan Tobacco Inc. in JT International SA O. W. Brouwer, odvetnik, in N. P. Lomas, solicitor, po naročilu odvetniške pisarne Freshfields Bruckhaus Deringer, solicitors,
– za vlado Združenega kraljestva P. Ormond, zastopnica, skupaj z N. Painom, QC, in s T. Wardom, barrister,
– za belgijsko vlado A. Snoecx, zastopnica, skupaj z E. Gilletom in G. Vandersandenom, odvetnika,
– za nemško vlado W.-D. Plessing, zastopnik, skupaj z J. Sedemundom, odvetnik,
– za grško vlado V. Kontolaimos in S. Charitakis, zastopnika,
– za francosko vlado G. de Bergues, zastopnik, in R. Loosli‑Surrans, zastopnica,
– za italijansko vlado U. Leanza, zastopnik, skupaj z O. Fiumaraom, avvocato dello Stato,
– za luksemburško vlado J. Faltz, zastopnik, skupaj s P. Kinschem, odvetnik,
– za nizozemsko vlado H. G. Sevenster, zastopnica,
– za finsko vlado E. Bygglin, zastopnica,
– za švedsko vlado A. Kruse, zastopnik,
– za Evropski parlament C. Pennera in M. Moore, zastopnika,
– za Svet Evropske unije E. Karlsson, zastopnica, in J.-P. Hix, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti I. Martinez del Peral, zastopnica, in K. Fitch, zastopnik,
ob upoštevanju poročila za obravnavo,
po predložitvi ustnih stališč, ki so jih na obravnavi 2. julija 2002 podali British American Tobacco (Investments) Ltd in d'Imperial Tobacco Ltd, ki ju zastopajo D. Wyatt, D. Andersen in J. Stratford, Japan Tobacco Inc. in JT International SA, ki ju zastopata O. W. Brouwer in N. P. Lomas, vlada Združenega kraljestva, ki jo zastopa J. E. Collins, zastopnik, skupaj z N. Painom in s T. Wardom, belgijska vlada, ki jo zastopa G. Vandersanden, nemška vlada, ki jo zastopa M. Lumma, zastopnik, skupaj z J. Sedemundom, grška vlada, ki jo zastopata V. Kontolaimos in S. Charitakis, francoska vlada, ki jo zastopa R. Loosli-Surrans, irska vlada, ki jo zastopa J. Buttimore, BL, italijanska vlada, ki jo zastopa O. Fiumara, luksemburška vlada, ki jo zastopa N. Mackel, zastopnik, skupaj s P. Kinschem, nizozemska vlada, ki jo zastopa J. van Bakel, zastopnica, finska vlada, ki jo zastopa E. Bygglin, Parlament, ki ga zastopata C. Pennera in M. Moore, Svet, ki ga zastopata E. Karlsson in J.-P. Hix, ter Komisija, ki jo zastopata I. Martinez del Peral in K. Fitch,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 10. septembra 2002
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), je s sklepom z dne 6. decembra 2001, ki ga je Sodišče prejelo 19. decembra 2001, na podlagi člena 234 ES predložilo dve vprašanji za predhodno odločanje glede veljavnosti in razlage Direktive 2001/37/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2001 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov (UL L 194, str. 26, v nadaljevanju: Direktiva).
2. Ti vprašanji sta bili postavljeni v okviru predloga, ki sta ga 3. septembra 2001 vložili družbi British American Tobacco (Investments) Ltd in Imperial Tobacco Ltd, naj se jima dovoli sprožiti upravni spor za presojo zakonitosti („judicial review“) „namere in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo.
Pravni okvir
Direktiva 89/622/EGS
3. Z Direktivo Sveta 89/622/EGS z dne 13. novembra 1989 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic glede označevanja tobačnih izdelkov in prepovedi trženja določenih vrst tobaka za oralno uporabo (UL L 359, str. 1), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 92/41/EGS z dne 15. maja 1992 (UL L 158, str. 30, v nadaljevanju: Direktiva 89/622), sprejeto na podlagi člena 100 A Pogodbe ES (po spremembi postal člen 95 ES), je bilo zlasti določeno splošno opozorilo, ki mora biti navedeno na posameznih zavitkih vseh tobačnih izdelkov, in posebna dodatna opozorila za cigarete, od leta 1992 dalje pa je bila obveznost dodatnih opozoril razširjena tudi na druge tobačne izdelke.
Direktiva 90/239/EGS
4. Z Direktivo Sveta 90/239/EGS z dne 17. maja 1990 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic glede najvišje dovoljene vsebnosti katrana v cigaretah (UL L 137, str. 36), sprejeto na podlagi člena 100 A Pogodbe, so bile določene najvišje dovoljene meje vsebnosti katrana v cigaretah, ki se tržijo v državah članicah, in sicer 15 mg na cigareto od 31. decembra 1992 in 12 mg na cigareto od 31. decembra 1997.
Direktiva
5. Direktiva je bila sprejeta na podlagi členov 95 ES in 133 ES, njen cilj pa je preoblikovanje direktiv 89/622 in 90/239 s prilagoditvijo in z dopolnitvijo njunih določb.
6. V skladu z drugo in s tretjo uvodno izjavo Direktive so med zakoni in drugimi predpisi držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov še vedno bistvene razlike, ki ovirajo delovanje notranjega trga, te ovire pa je treba odpraviti s približevanjem veljavnih predpisov na tem področju.
7. Četrta uvodna izjava Direktive določa:
„Skladno s členom 95(3) Pogodbe je izhodišče visoka raven zaščite na področju varovanja zdravja, zaščite, varstva okolja in varstva potrošnikov, pri čemer je treba upoštevati še zlasti vse nove razvojne dosežke, ki temeljijo na znanstvenih ugotovitvah. [Ob upoštevanju posebej škodljivih učinkov tobaka, bi bilo treba v tem kontekstu varovanju zdravja nameniti največjo pozornost.]“
8. V peti uvodni izjavi Direktive je določeno:
„Direktiva 90/239/EGS je določila najvišje dovoljene meje vsebnosti katrana v cigaretah, ki se tržijo v državah članicah, z učinkom od 31. decembra 1992. Zaradi kancerogenih učinkov katrana je treba raven katrana v cigaretah še naprej zniževati.“
9. V sedmi uvodni izjavi Direktive je navedeno:
„Več držav članic je napovedalo, da bodo na državni ravni sprejele ukrepe za določitev najvišjih dovoljenih vsebnosti ogljikovega monoksida v cigaretah, če taki ukrepi ne bodo sprejeti na ravni Skupnosti. Razlike v določbah glede vsebnosti ogljikovega monoksida lahko predstavljajo oviro za trgovanje in ovirajo nemoteno delovanje notranjega trga. [...]“
10. Deveta uvodna izjava Direktive določa:
„Med zakoni in drugimi predpisi držav članic obstajajo razlike glede omejitve najvišje dovoljene vsebnosti nikotina v cigaretah. Take razlike lahko predstavljajo ovire za trgovanje in ovirajo nemoteno delovanje notranjega trga. [...]“
11. V enajsti uvodni izjavi Direktive je določeno:
„Ta direktiva bo vplivala tudi na tobačne izdelke, ki jih Evropska skupnost izvaža. Izvozni režim je del skupne trgovinske politike. Na podlagi člena 152(1) Pogodbe in sodne prakse Sodišča Evropske skupnosti morajo biti zdravstvene zahteve sestavni del tudi drugih politik Skupnosti. Treba je sprejeti določbe, ki zagotavljajo, da predpisi, ki urejajo delovanje notranjega trga, ne bodo obiti.“
12. V devetnajsti uvodni izjavi Direktive je navedeno:
„Oblikovanje oznak z opozorili in navedbami vsebnosti v različnih državah članicah še naprej ostaja različno. Posledica je, da so porabniki v eni državi članici lahko bolje obveščeni glede tveganja pri tobačnih izdelkih kakor v drugi. Take razlike so nesprejemljive in lahko predstavljajo oviro za trgovanje ter ovirajo delovanje notranjega trga tobačnih izdelkov, zato jih je treba odpraviti. V ta namen je treba obstoječo zakonodajo ob zagotavljanju visoke ravni varovanja zdravja okrepiti in narediti bolj pregledno.“
13. Sedemindvajseta uvodna izjava Direktive določa:
„Uporaba določenih besedil, kot so ‚nizka vsebnost katrana‘, ‚lahke‘, ‚ultra-lahke‘, ‚zmerno lahke‘, imen, slik in simbolov ali drugih znakov na ovitku tobačnega izdelka, lahko zavede uporabnika v prepričanju, da so taki izdelki manj škodljivi in povzroči spremembe pri porabi. Kadilsko vedenje in odvisnost prav tako določajo raven inhaliranih snovi in ne samo vsebnost nekaterih snovi, ki so v izdelku pred kajenjem. To dejstvo se pri uporabi teh izrazov ne odraža in tako lahko razvrednoti zahteve za označevanje, določene v tej direktivi. Da bi zagotovili ustrezno delovanje notranjega trga bi bilo, po predhodni pripravi predlaganih mednarodnih predpisov, tako uporabo treba prepovedati na ravni Skupnosti ter zagotoviti dovolj časa za uvedbo te prepovedi.“
14. Člen 1 Direktive, z naslovom „Cilj“, se glasi:
„Cilj te direktive je, na osnovi visoke ravni varovanja zdravja, približati zakone in druge predpise držav članic o najvišjih dovoljenih vsebnostih katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v cigaretah in o opozorilih glede zdravja in drugih informacijah, ki so navedene na posameznih zavitkih tobačnih izdelkov, skupaj z določenimi ukrepi glede sestavin in opisov tobačnih izdelkov.“
15. V členu 3(1) in (2) Direktive je navedeno:
„1. Od 1. januarja 2004 v cigaretah v prostem prometu, v prodaji ali izdelanih v državah članicah, vsebnost ne sme biti višja od:
– 10 mg katrana na cigareto,
– 1 mg nikotina na cigareto,
– 10 mg ogljikovega monoksida na cigareto.
2. Z odstopanjem od datuma, navedenega v odstavku 1 glede cigaret izdelanih v Evropski skupnosti, vendar izvoženih iz nje, države članice smejo uporabljati mejne vsebnosti, določene v tem členu od 1. januarja 2005 dalje, vendar pa v vsakem primeru to storijo najkasneje do 1. januarja 2007.“
16. Na podlagi člena 4(1) Direktive se vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v cigaretah merijo na osnovi standardov ISO 4387 za katran, ISO 10315 za nikotin in ISO 8454 za ogljikov monoksid. Odstavek 3 iste določbe pooblašča države članice, da lahko od izdelovalcev ali uvoznikov tobačnih izdelkov zahtevajo, naj izvedejo vse druge preskuse, ki jih določijo pristojni državni organi, da bi ocenile vsebnost drugih snovi, ki jih tvorijo njihovi tobačni izdelki, in da bi ocenile vpliv teh drugih snovi na zdravje. V skladu z odstavkom 4 navedene določbe je treba rezultate preskusov predložiti ustreznim državnim organom, ki zagotovijo razširjanje informacij s ciljem obveščanja uporabnikov, na podlagi odstavka 5 pa se ti posredujejo Komisiji, ki jih mora upoštevati pri pripravi poročila iz člena 11 Direktive.
17. Člen 5 Direktive določa zahteve na področju označevanja, s katerimi je določena obveznost, da naj se na zavitke izdelkov natisne vsebnost katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v cigaretah, tako da se pokrije določen odstotek nekaterih površin teh zavitkov in opozorila v zvezi s tveganji za zdravje, povezanimi s tobačnimi izdelki, razen tobaka za oralno uporabo in drugih brezdimnih tobačnih izdelkov. Predvsem člen 5(6)(e) Direktive predvideva, da se besedilo opozoril in navedbe vsebnosti natisnejo v uradnem jeziku ali jezikih države članice, v kateri se bo izdelek tržil.
18. Na podlagi člena 6 Direktive države članice od izdelovalcev in uvoznikov tobačnih izdelkov zahtevajo, naj jim predložijo seznam vseh sestavin in količine teh sestavin, uporabljenih pri izdelavi teh izdelkov, za vsako blagovno znamko in vrsto posebej. Države članice morajo zagotoviti razširjanje informacij z vsemi ustreznimi sredstvi, s ciljem, da se obvesti porabnike, in jih vsako leto posredovati Komisiji.
19. Člen 7 Direktive, z naslovom „Opisi izdelkov“, določa:
„Z veljavnostjo od 30. septembra 2003 in brez vpliva na člen 5(1), se na zavitkih tobačnih izdelkov ne uporabljajo besedila, imena, blagovne znamke in simboli ali drugi znaki, ki napeljujejo na to, da je določeni tobačni izdelek manj škodljiv kakor drugi.“
20. Na podlagi člena 12 Direktive Komisija najkasneje do 31. decembra 2004, ob upoštevanju informacij iz člena 6, in s ciljem pravilnega delovanja notranjega trga predlaga skupni seznam sestavin, ki jih je dovoljeno uporabljati v tobačnih izdelkih, zlasti ob upoštevanju njihovega povzročanja zasvojenosti.
21. V členu 13 Direktive je določeno:
„1. Zaradi pomislekov glede omejitve vsebnosti katrana, nikotina ali ogljikovega monoksida v cigaretah, ali zaradi zdravstvenih opozoril ali drugih navedb, ali zaradi drugih zahtev te direktive, države članice ne smejo prepovedati ali omejiti uvoz, prodajo ali porabo tobačnih izdelkov, ki so v skladu s to direktivo, razen če gre za ukrepe zaradi preverjanja podatkov, predloženih po členu 4.
2. Ta direktiva ne vpliva na pravice držav članic, da obdržijo ali uvedejo, skladno s Pogodbo, strožje predpise glede izdelave, uvoza, prodaje in porabe tobačnih izdelkov, za katere sodijo, da so potrebni zaradi varovanja zdravja ljudi, če njihovi strožji predpisi niso v neskladju s predpisi te direktive.
3. Zlasti do uvedbe skupnega seznama sestavin iz člena 12 države članice lahko prepovejo uporabo sestavin, ki povečujejo učinek zasvojenosti tobačnih izdelkov.“
22. V skladu s členom 14(1), prvi pododstavek, Direktive države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 30. septembra 2002 in o tem takoj obvestijo Komisijo.
23. Člen 15, prvi odstavek, Direktive razveljavlja direktivi 89/622 in 90/239.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
24. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta izdelovalki tobačnih izdelkov s sedežem v Združenem kraljestvu. Pri predložitvenem sodišču sta vložili predlog za začetek upravnega spora („judicial review“) v zvezi z „namero in/ali obvezo“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo, pri čemer uveljavljata sedem tožbenih razlogov zoper njeno veljavnost.
25. High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), je dovolilo začetek tega postopka, nato pa prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali Direktiva 2001/37/ES v celoti ali delno ni veljavna zaradi:
a) neustreznosti člena 95 ES in/ali člena 133 ES kot pravne podlage;
b) uporabe člena 95 CE in člena 133 CE kot dvojne pravne podlage;
c) kršitve načela sorazmernosti;
d) kršitve člena 295 ES, temeljne lastninske pravice in/ali člena 20 Sporazuma TRIPs;
e) kršitve člena 253 ES in/ali obveznosti obrazložitve;
f) kršitve načela subsidiarnosti;
g) zlorabe pooblastil?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali se člen 7 Direktive 2001/37/ES Parlamenta in Sveta uporabi le za tobačne izdelke, ki se tržijo v Evropski skupnosti ali tudi za tobačne izdelke, ki se zavijajo v Evropski skupnosti in so namenjeni za izvoz v tretje države?“
26. High Court je s sklepom z dne 26. februarja 2002 dovolilo Japan Tobacco Inc. in JT International SA (v nadaljevanju skupaj: Japan Tobacco) intervencijo v postopku v glavni stvari, da bi jima omogočilo predložitev pisnih stališč pred Sodiščem v zvezi z veljavnostjo člena 7 Direktive.
27. Družba Japan Tobacco Inc. je imetnica znamke, družba JT International SA pa je izključna imetnica licence za znamko Mild Seven, ki je znamka cigaret. Družba Japan Tobacco meni, da bi člen 7 Direktive, če bi se razlagal tako, da gre za določbo, ki se uporablja za uveljavljene znamke, v Evropski skupnosti preprečeval izvrševanje ali uporabo intelektualne lastnine za znamko Mild Seven, zaradi česar bi bila, če bi navedena določba začela veljati, povzročena resna škoda za vrednost te znamke v svetu.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
Stališča, predložena Sodišču
28. Francoska vlada in Komisija zatrjujeta, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten.
29. Francoska vlada in Komisija menita, da ta nedopustnost izhaja iz dejstva, da je bila predložitvena odločba sprejeta pred 30. septembrom 2002, ki je bil določen kot zadnji rok za prenos Direktive, in da v Združenem kraljestvu do datuma izdaje predložitvenega sklepa ni bila sprejeta nacionalna zakonodaja za prenos navedene direktive. Vendar francoska vlada in Komisija menita, da v takih primerih narava direktiv in sistem sodnega nadzora zakonitosti aktov Skupnosti nasprotujeta temu, da bi lahko Sodišče veljavno odločalo o vprašanjih v zvezi z veljavnostjo ali razlago direktive.
30. Francoska vlada in Komisija v zvezi s tem zatrjujeta, da je Sodišče razsodilo, da se posamezniki pred nacionalnimi sodišči ne morejo sklicevati na direktivo pred potekom roka, določenega za prenos v nacionalno pravo, in da njene določbe pred tem rokom ne morejo ustvarjati pravic za posameznike, ki bi jih morala varovati nacionalna sodišča (sodba z dne 3. marca 1994 v zadevi Vaneetveld, C‑316/93, Recueil, str. I-763, točki 16 in 19).
31. Po drugi strani pa zatrjujeta, da bi dovolitev posamezniku, da izpodbija veljavnost direktive v okviru spora pred nacionalnim sodiščem pred potekom roka, predvidenega za njen prenos, in ob neobstoju ukrepov za njen prenos v nacionalno pravo, lahko pomenila sredstvo za neupoštevanje določb člena 230 ES, in sicer zaradi kršitve sistema pravnih sredstev, ki jih določa Pogodba.
Presoja Sodišča
32. Sodišče je v skladu s členom 234 ES pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede veljavnosti in razlage aktov institucij Skupnosti ne glede na to, ali se ti posredno ali neposredno uporabljajo (glej v tem smislu sodbi z dne 20. maja 1976 v zadevi Mazzalai, 111/75, Recueil, str. 657, točka 7, ter z dne 10. julija 1997 v zadevi Maso in drugi, C-373/95, Recueil, str. I-4051, točka 28).
33. Direktiva, katere rok za prenos še ni potekel, zato pomeni akt iz člena 234 ES in Sodišče lahko veljavno odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s to direktivo, če ta predlog med drugim izpolnjuje pogoje za dopustnost, ki so določeni z njegovo sodno prakso.
34. V zvezi s tem je treba opozoriti, da kadar se pred nacionalnim sodiščem pojavi vprašanje glede veljavnosti akta institucije Skupnosti, je to sodišče pristojno, da razsodi, ali je za izdajo sodbe potrebna odločitev v zvezi s tem, in torej, ali naj zahteva od Sodišča, naj odloči v zvezi s tem. Ker se vprašanja, ki jih je postavilo nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost določb prava Skupnosti, je Sodišče načeloma pristojno za odločanje (sodba z dne 11. novembra 1997 v zadevi Eurotunnel in drugi, C-408/95, Recueil, str. I-6315, točka 19).
35. Vendar je Sodišče menilo, da ni pristojno za odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, zlasti če je očitno, da razlaga ali presoja veljavnosti pravila Skupnosti, ki ju zahteva nacionalno sodišče, nista povezani z dejstvi ali s predmetom spora o glavni stvari, ali če je vprašanje le hipotetično (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 13. junija 2002 v zadevi Sea‑Land Service in Nedlloyd Lijnen, C-430/99 in C-431/99, Recueil, str. I‑5235, točka 46).
36. Najprej je treba v zvezi z dejstvi spora o glavni stvari ugotoviti, da iz predložitvenega sklepa izhaja, da tožeči stranki v postopku v glavni stvari na podlagi dovoljenja, ki jima ga je v zvezi s tem dalo High Court, lahko sprožita upravni spor („judicial review“) v zvezi z „namero in/ali obveznostjo“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo, čeprav na dan vložitve tega predloga predvideni rok za njen prenos še ni potekel in ta vlada ni sprejela nobenega nacionalnega ukrepa za prenos te direktive. Poleg tega sta navedeni tožeči stranki in Secretary of State for Health v sporu glede utemeljenosti navedenega predloga.
37. Dalje je treba v zvezi z upoštevnostjo postavljenih vprašanj za rešitev spora o glavni stvari najprej ugotoviti, da bi lahko morebitna neveljavnost Direktive vplivala na to rešitev. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari namreč zatrjujeta, da je prenos direktive – ki ga opravi vlada Združenega kraljestva z „regulations“–, sprejete na podlagi člena 2(2) European Communities Act 1972, odvisen od pogoja, da bo ta direktiva veljavna, tako da pri njeni neveljavnosti te ne bo mogoče prenesti z „regulations“ na podlagi navedene zakonodaje. Zato je treba dalje ugotoviti, da lahko tudi razlaga določb Direktive vpliva na rešitev spora o glavni stvari.
38. Zato ni očitno, da presoja veljavnosti Direktive ali njena razlaga, ki ju predlaga predložitveno sodišče, nista povezani z dejstvi ali s predmetom spora o glavni stvari oziroma da se nanašata na hipotetično vprašanje.
39. V zvezi s trditvijo, da bi priznanje dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe glede presoje veljavnosti v primeru, kot je v postopku v glavni stvari, lahko pomenilo sredstvo za izogibanje določbam člena 230 ES, je treba ugotoviti, da imajo v celotnem sistemu pravnih sredstev in postopkov, ki so določeni s Pogodbo ES za zagotavljanje nadzora zakonitosti aktov institucij, fizične ali pravne osebe, ki zaradi pogojev dopustnosti, ki so predvideni v četrtem odstavku navedene določbe, ne morejo neposredno izpodbijati splošnih aktov Skupnosti, možnost, da glede na primer uveljavljajo neveljavnost teh aktov posredno pred sodiščem Skupnosti na podlagi člena 241 ES ali pred nacionalnimi sodišči in jih, ker ta sama niso pristojna za odločanje o veljavnosti teh aktov, pozovejo, naj v zvezi s tem vprašajo Sodišče v okviru vprašanj za predhodno odločanje (sodba z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I-6677, točka 40).
40. Pojasniti je treba, da možnost posameznikov, da pred nacionalnimi sodišči izpodbijajo veljavnost splošnega akta Skupnosti, ni podrejena pogoju, da bi moral navedeni akt dejansko že biti predmet izvedbenih ukrepov, sprejetih na podlagi nacionalnega prava. V zvezi s tem zadostuje, da je bil pri nacionalnem sodišču začet dejanski spor, v katerem se je posredno pojavilo vprašanje glede veljavnosti takšnega akta. Ta pogoj pa je v sporu o glavni stvari izpolnjen, kakor to izhaja iz točk 36 in 37 te sodbe.
41. Iz navedenih preudarkov izhaja, da sta vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, dopustni.
Prvo vprašanje
Prvo vprašanje (a)
42. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem (a) sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna, ker ji člena 95 ES in/ali 133 ES ne zagotavljata primerne pravne podlage.
Stališča, predložena Sodišču
43. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da Skupnost na podlagi člena 152(4)(c) ES ni pristojna za usklajevanje nacionalnih določb na področju javnega zdravja in ni pristojna za sprejetje usklajevalnih ukrepov na podlagi člena 95 ES, razen če bi imel ta ukrep dejansko za cilj izboljšanje pogojev vzpostavitve in delovanja notranjega trga ter če bi dejansko prispeval k odpravljanju ovir za prosti pretok blaga ali prosto opravljanje storitev oziroma k odpravi izkrivljanja konkurence (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2000 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C-376/98, Recueil, str. I‑8419, predvsem točki 84 in 95, v nadaljevanju: sodba o oglaševanju tobačnih izdelkov). Vendar v obravnavanem primeru Direktiva v nasprotju s tem, kar izhaja iz njenih uvodnih izjav, ni imela za cilj zagotovitve prostega pretoka tobačnih izdelkov, ampak je v resnici predvidevala varovanje javnega zdravja.
44. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari prav tako zatrjujeta, da ker Direktiva 90/239 vzpostavlja popolnoma usklajeno ureditev glede vsebnosti katrana v cigaretah, ni mogoče še naprej sprejemati zakonodaje za doseganje ciljev v zvezi z uresničevanjem notranjega trga, da bi zmanjšali že opredeljene vsebnosti katrana. Tudi če bi priznali, da ima zakonodajalec Skupnosti pristojnost za ponovno ureditev področja, ki je, ob upoštevanju razlogov zdravja, že bilo usklajeno zaradi doseganja notranjega trga, bi bilo treba pri taki zakonodaji upoštevati vsaj nove razvojne dosežke, ki temeljijo na znanstvenih ugotovitvah.
45. Poleg tega tožeči stranki v postopku v glavni stvari menita, da člen 133 ES ne more biti ustrezna pravna podlaga za Direktivo, ker namen njenega člena 3, s tem ko določa zahteve v zvezi z izdelavo cigaret v Skupnosti, ni vzpostavitev skupne trgovinske politike v zvezi z izvoznim postopkom za te izdelke, ker se takšne proizvodne zahteve ne nanašajo posebej na mednarodno trgovino, ampak se nanašajo predvsem na trgovino znotraj Skupnosti.
46. Družba Japan Tobacco meni, da člen 7 Direktive nima pravne podlage v členih 95 ES ali 133 ES, zlasti zato, ker nič ne dokazuje, da bi se lahko pojavile trgovinske ovire ali izkrivljanje konkurence, če navedeni člen 7 ne bi bil sprejet.
47. Nemška vlada poudarja, da člen 3(1) Direktive ne določa le prepovedi trženja cigaret, pri katerih niso upoštevane največje vsebnosti, ki jih določa ta določba, ampak tudi prepoved izdelave. Odstavek 2 te določbe predvideva drugačno ureditev, v skladu s katero je namen izdelave trženje na notranjem trgu Skupnosti ali izvoz v tretje države. Nemška vlada meni, da prepoved izdelave iz člena 3 Direktive v zvezi s tretjimi državami pomeni prepoved izvoza.
48. Nemška vlada poleg tega meni, da zlasti iz zadnje povedi enajste uvodne izjave Direktive izhaja, da je namen te prepovedi izvoza cigaret, katerih vsebnost katrana, nikotina in ogljikovega monoksida ne spoštuje zahtev Direktive, v tretje države preprečiti, da bi se ti izdelki lahko prodajali v Skupnosti po nezakonitem ponovnem uvozu, kar bi pomenilo kršitev določb v zvezi z notranjim trgom.
49. Vendar nemška vlada meni, da prepoved zadevnega izvoza ne more dejansko prispevati k nemotenemu delovanju notranjega trga, ker so po njenem vedenju, cigarete, ki niso zakonito uvožene v Skupnost, skoraj izključno izdelane v tretjih državah in ne v Skupnosti.
50. Nemška vlada poleg tega zatrjuje, da je nezakonit uvoz cigaret predvsem izogibanje carinam in davkom, ki veljajo za tobačne izdelke, ter da bi ga bilo treba preprečevati z učinkovitejšim nadzorom na mejah Skupnosti.
51. Nemška vlada meni, da tudi člen 133 ES ne more biti ustrezna pravna podlaga za prepoved zadevnega izvoza, ker je področje uporabe te določbe omejeno na ukrepe, katerih glavni cilj je vplivanje na obseg izmenjave ali gospodarske tokove s tretjimi državami, česar pa ni v obravnavanem primeru, ker prepoved izvoza predvideva le ponovni nezakonit uvoz v Skupnost za varovanje zdravja državljanov Skupnosti.
52. Grška vlada zatrjuje, da cilj členov 3 in 7 Direktive v delu, v katerem se nanašata na izdelke, izdelane ali zavite znotraj Skupnosti, vendar namenjene za potrošnjo zunaj nje, ni spodbujanje prometa s tobačnimi izdelki v okviru notranjega trga niti izogibanje pravilom, ki se uporabijo na področju Skupnosti, zato ju ni mogoče utemeljiti s členom 95 ES.
53. Poleg tega grška vlada meni, da člen 133 ES ne more zagotoviti ustrezne pravne podlage za zadevne določbe Direktive, ker imajo te škodljive vplive na izvoz izdelkov Skupnosti v tretje države.
54. Luksemburška vlada po eni strani zatrjuje, da Direktiva, ker se nanaša na izdelke, ki se tržijo na trgih zunaj Skupnosti, ne more temeljiti niti na členu 95 ES niti na členu 133 ES, po drugi strani pa splošneje, da je njen resnični cilj le varovanje javnega zdravja, to pa je področje, za katero je s členom 152 ES usklajevanje zakonov in drugih predpisov držav članic izključeno.
55. Luksemburška vlada posebej zatrjuje, da temelji uporaba člena 3 Direktive za tobačne izdelke, ki so namenjeni za izvoz v tretje države, na zamisli, da bi bilo mogoče izdelke, ki niso skladni z določbami Direktive, nezakonito ponovno uvažati v Skupnost. Vendar ta vlada meni, da so to le domneve, ki jim nasprotujejo dejstva. Večina nezakonito uvoženih cigaret v Skupnost naj bi bila namreč izdelana v tretjih državah. Poleg tega ukrep, ki se posebej ne nanaša na mednarodno trgovanje in se vsaj toliko, če ne še bolj, nanaša na notranjo trgovino, ne more temeljiti na členu 133 ES.
56. Vlada Združenega kraljestva, belgijska, francoska, irska, italijanska, nizozemska in švedska vlada ter Evropski parlament, Svet in Komisija, zatrjujejo, da sta člena 95 ES in 133 ES ustrezna pravna podlaga za Direktivo. V zvezi z uporabo člena 95 ES zlasti zatrjujejo, da je cilj tega izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga na področju tobačnih izdelkov in da namerava, v skladu s členom 95(3) ES, v okviru usklajevanja, ki ga izvaja, doseči cilj visoke ravni varovanja javnega zdravja. Parlament in Svet zlasti menita, da je uporaba člena 133 ES kot sekundarne pravne podlage Direktive upravičena z dejstvom, da člen 3 Direktive, iz katerega izhaja, da se v Skupnosti ne sme izdelovati cigaret, namenjenih za izvoz v tretje države, ki ne ustrezajo zahtevam te določbe, hkrati sledi cilju varovanja notranjega trga zoper ponovni uvoz v Skupnost cigaret, ki ne ustrezajo zahtevam, in cilju ureditve izvoza v navedene države, ki je povezan z izvajanjem skupne trgovinske politike.
57. Finska vlada zatrjuje, da je člen 95 ES ustrezna pravna podlaga za Direktivo, medtem ko sklicevanje na člen 133 ES kot sekundarno pravno podlago ni potrebno. V zvezi s tem zatrjuje, da je bistveni cilj Direktive približevanje nacionalnih zakonodaj za uresničitev notranjega trga na področju tobačnih izdelkov. Varovanje javnega zdravja in ureditev blagovne menjave s tretjimi državami pomeni le postranske cilje v primerjavi s tem bistvenim ciljem.
Presoja Sodišča
58. V obravnavanem primeru je treba preučiti, ali člen 95 ES pomeni ustrezno pravno podlago za Direktivo, in če je odgovor pritrdilen, določiti, ali je uporaba člena 133 ES kot sekundarne pravne podlage v obravnavanem primeru potrebna in mogoča.
59. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti na sodno prakso v zvezi s členom 100 A(1) Pogodbe ES (sedaj člen 95(1) ES).
60. Najprej je treba ugotoviti, da iz točk 83, 84 in 95 sodbe o oglaševanju tobačnih izdelkov izhaja, da so ukrepi, ki jih predvideva navedena določba, namenjeni izboljšanju pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga ter da morajo dejansko imeti ta cilj, s tem ko prispevajo k odpravljanju ovir za prosti pretok blaga ali prosto opravljanje storitev oziroma k odpravi izkrivljanja konkurence.
61. Dalje je treba tudi opozoriti, da iz navedene sodne prakse izhaja, da če je mogoče uporabiti člen 95 ES kot pravno podlago, da bi preprečili prihodnje ovire pri trgovanju, ki bi nastale zaradi različnega razvoja nacionalnih zakonodaj, mora biti pojav teh ovir verjeten, namen zadevnih ukrepov pa mora biti njihovo preprečevanje (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 1995 v zadevi Španija proti Svetu, C-350/92, Recueil, str. I-1985, točka 35, sodbo o oglaševanju tobačnih izdelkov, točka 86, ter sodbo z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Nizozemska proti Parlamentu in Svetu, C-377/98, Recueil, str. I-7079, točka 15).
62. Nazadnje, če so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 95 ES kot pravne podlage, zakonodajalcu Skupnosti ni mogoče preprečiti, da se opira na to pravno podlago, ker je varovanje javnega zdravja odločilen dejavnik pri izbirah, ki jih je treba opraviti (glej v tem smislu točko 88 sodbe o oglaševanju tobačnih izdelkov). Poleg tega člen 152(1), prvi pododstavek, ES določa, da je treba pri opredelitvi ter izvajanju vseh politik in dejavnosti Skupnosti zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi, člen 95(3) ES pa tudi izrecno zahteva, da se pri uresničevanju usklajevanja zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi.
63. Glede na ta načela je treba preveriti, ali so v primeru Direktive izpolnjeni pogoji za uporabo člena 95 ES kot pravne podlage.
64. Najprej je treba ugotoviti naslednje. Po eni strani je, kot je v točki 61 sklepnih predlogov poudaril generalni pravobranilec, trg tobačnih izdelkov v Skupnosti, in posebej trg cigaret, trg, pri katerem je delež trgovanja med državami članicami relativno velik. Po drugi strani pa so nacionalna pravila v zvezi s pogoji, ki jih morajo izpolnjevati izdelki, zlasti tisti v zvezi z njihovim imenom, sestavo in označevanjem, takšna, da ustvarjajo ovire za prosti pretok blaga, če niso usklajena na ravni Skupnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 24. novembra 1993 v zadevi Keck in Mithouard, C-267/91 in C-268/91, Recueil, str. I-6097, točka 15).
65. Vendar je treba ugotoviti, da so kljub že sprejetim usklajevalnim ukrepom Skupnosti, in sicer Direktive 89/622 v zvezi z označevanjem tobačnih izdelkov in Direktive 90/239 v zvezi z najvišjimi dovoljenimi vsebnostmi katrana v cigaretah, razlike med zakoni in drugimi predpisih držav članic na področju izdelave, predstavitve in prodaje tobačnih izdelkov, ki so ustvarjale ovire pri trgovanju, že obstajale ali bi se verjetno pojavile že ob sprejetju Direktive.
66. Po eni strani so bile namreč v nekaterih določbah že sprejetih usklajevalnih ukrepov Skupnosti določene le najmanjše zahteve, pri čemer so države članice ohranile diskrecijsko pravico za njihovo prilagoditev (v zvezi s tem glej sodbi z dne 22. junija 1993 v zadevi Philip Morris Belgium in drugi, C-222/91, Recueil, str. I‑3469, točki 11 in 17, ter v zadevi Gallaher in drugi, C-11/92, Recueil, str. I‑3545, točki 14 in 20). Po drugi strani pa so bile države članice, ker sta se direktivi 89/622 in 90/239 nanašali le na nekatere vidike pogojev izdelave, predstavitve in prodaje tobačnih izdelkov, svobodne pri sprejemanju nacionalnih pravil glede vidikov, ki niso zajeti s tema direktivama.
67. V tem kontekstu je verjetno, da bi ob upoštevanju povečanega zavedanja javnosti o škodljivih učinkih rabe tobačnih izdelkov za zdravje nastale ovire pri prostem pretoku teh izdelkov, ker bi države članice sprejele nova pravila, ki bi izražala ta razvoj in bi bila namenjena učinkovitejšemu odvračanju rabe teh izdelkov z napisi ali opozorili na zavitkih teh izdelkov oziroma zmanjšanju škodljivih učinkov tobačnih izdelkov z uvajanjem novih standardov v zvezi z njihovo sestavo.
68. Ta preiskava je podprta s podatki, ki izhajajo iz uvodnih izjav Direktive, ter stališči, ki so bila predstavljena med postopkom.
69. Tako iz sedme uvodne izjave Direktive izhaja, da je več držav članic napovedalo, da bodo sprejele ukrepe za določitev najvišjih dovoljenih vsebnosti ogljikovega monoksida v cigaretah, če taki ukrepi ne bodo sprejeti na ravni Skupnosti.
70. Tudi iz devete uvodne izjave Direktive izhaja, da so se pojavile razlike med zakonodajami držav članic glede omejitve najvišje dovoljene vsebnosti nikotina v cigaretah. Iz stališč, predstavljenih v postopku, izhaja, da so tri države članice že uvedle takšne omejitve in da jih je več napovedalo, da bodo to storile. Čeprav bi priznali, da te omejitve, ob upoštevanju različnih ravni, na katerih so bile te določene, ter biokemične povezave med katranom in nikotinom, v praksi niso pomenile ovir za trženje cigaret, pri katerih so bile upoštevane zahteve prava Skupnosti glede najvišje dovoljene vsebnosti katrana, še vedno ostaja dejstvo, da bi, s tem ko bi nekatere države članice določile posebne najvišje dovoljene vsebnosti za nikotin, nastalo tveganje, da bi njihovo kasnejše znižanje povzročilo ovire pri trgovanju.
71. Poleg tega je v trinajsti uvodni izjavi Direktive naveden obstoj pogajanj za pripravo okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije o nadzoru tobaka, v kateri bi bili določeni mednarodno veljavni standardi za tobačne izdelke.
72. Poleg tega iz devetnajste in dvaindvajsete uvodne izjave Direktive izhaja, da obstaja različna zakonodaja držav članic glede oblikovanja oznak z opozorili in navedbami škodljivih snovi ter glede sestavin in dodatkov, ki se uporabljajo pri izdelavi tobačnih izdelkov.
73. Nazadnje, iz pisnega postopka izhaja, da je ena država članica sprejela določbe, ki urejajo uporabo nekaterih opisnih izrazov, navedenih v sedemindvajseti uvodni izjavi Direktive in predvidenih v členu 7 te direktive.
74. Dodati je treba, da je drugače kot v direktivi iz zadeve, v kateri je bila izdana sodba o oglaševanju tobaka, v členu 13(1) Direktive določba, ki zagotavlja prosti pretok blaga, ki je skladen z njenimi zahtevami. Ta določba, s tem ko državam članicam prepoveduje, da zaradi ugotovitev glede vidikov, ki jih usklajuje Direktiva, ne nasprotujejo uvozu, prodaji in porabi tobačnih izdelkov, ki ustrezajo zahtevam Direktive, tej daje poln učinek v zvezi z njenim ciljem izboljšanja pogojev za delovanje notranjega trga.
75. Iz navedenega izhaja, da je dejanski cilj Direktive izboljšanje pogojev za delovanje notranjega trga in da jo je zato mogoče sprejeti na podlagi člena 95 ES, ne da bi temu lahko nasprotovalo dejstvo, da je bilo varovanje javnega zdravja odločilnega pomena pri izbiri vsebine usklajevalnih ukrepov, ki jih določa.
76. Tega sklepa ne izpodbija trditev, ki izhaja iz dejstva, da ker je Direktiva 90/239 vzpostavila popolnoma usklajeno ureditev glede vsebnosti katrana, zakonodajalec na podlagi člena 95 ES ne bi mogel ponovno ukrepati za ureditev tega vprašanja ali pa bi to lahko storil le ob sklicevanju na nove znanstvene ugotovitve.
77. Zakonodajalec Skupnosti je namreč vprašanje določitve najvišje dovoljene vsebnosti katrana v cigaretah izčrpno uredil v Direktivi 90/239, zato države članice same niso bile več pristojne za izdajo pravil v zvezi s tem vprašanjem. Vendar lahko, kot je v točki 124 sklepnih predlogov poudaril generalni pravobranilec, zakonodajalec Skupnosti v takem primeru svoje naloge varovanja splošnih interesov, določenih s Pogodbo, kot je javno zdravje, izvaja pravilno le, če ima možnost prilagajanja upoštevne zakonodaje Skupnosti glede na vse spremembe okoliščin ali novih spoznanj.
78. Iz tega izhaja, da tudi če neka določba Skupnosti zagotavlja odpravo vseh ovir pri trgovanju na področju, ki ga usklajuje, ta okoliščina zakonodajalcu Skupnosti ne more preprečiti možnosti, da to določbo prilagodi zaradi drugih dejavnikov.
79. Iz člena 95(3) ES posebej v zvezi z varovanjem javnega zdravja izhaja, da mora zakonodajalec Skupnosti zagotoviti visoko raven varstva pri izvajanju usklajevanja, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev.
80. Sicer pa razvoj znanstvenih spoznanj vseeno ni edini razlog, na podlagi katerega se lahko zakonodajalec Skupnosti odloči, da bo prilagodil zakonodajo Skupnosti, ker mora pri izvajanju diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, upoštevati tudi druge dejavnike, kot na primer večjo pomembnost političnih in socialnih vidikov boja proti kajenju.
81. Trditev, da prepoved izdelave cigaret v Skupnosti, namenjenih za izvoz v tretje države, ki ne izpolnjujejo zahtev iz člena 3(1) Direktive, dejansko ne prispeva k izboljšanju pogojev za delovanje notranjega trga, ne izpodbija sklepa, da je člen 95 ES ustrezna pravna podlaga za sprejetje Direktive.
82. Čeprav je namreč res, da prepoved zadevne izdelave ni določba, katere neposredni cilj bi bilo izboljšanje pogojev za delovanje notranjega trga, ostaja dejstvo, da lahko akt, sprejet na podlagi člena 95 ES, vsebuje tako določbo, če je ta namenjena preprečevanju izogibanja nekaterim prepovedim, ki imajo tak cilj in so bile izdane za notranji trg (glej v tem smislu sodbo o oglaševanju tobačnih izdelkov, točka 100).
83. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče priznalo, da tveganja ponovnega nezakonitega uvoza ali izkrivljanja prometa, ki bi škodovala učinkovitosti ukrepa Skupnosti, sprejetega na področju skupne kmetijske politike, upravičujejo prepoved izvoza v tretje države (sodba z dne 5. maja 1998 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji, C-180/96, Recueil, str. I-2265, točki 62 in 109).
84. V obravnavani zadevi iz enajste uvodne izjave Direktive v zvezi z njenimi učinki na tobačne izdelke, ki se izvažajo iz Skupnosti, izhaja, da so bila pravila, ki jih vsebuje v zvezi s tem, sprejeta zato, da ne bi bil zmanjšan pomen določb v zvezi z notranjim trgom.
85. Iz stališč, predstavljenih med postopkom, izhaja, da je zakonodajalec Skupnosti v obravnavanem primeru nameraval preprečiti izogibanje določbam v zvezi z notranjim trgom na področju tobačnih izdelkov, ki bi lahko izhajalo iz nezakonitega uvoza v Skupnost ali izkrivljanja prometa znotraj Skupnosti, kar bi vplivalo na izdelke, ki ne ustrezajo zahtevam iz člena 3(1) Direktive glede najvišjih dovoljenih vsebnosti nekaterih snovi, ki se uporabljajo za cigarete.
86. Res je, da na podlagi podatkov, ki so jih v okviru pisnih stališč v obravnavanem postopku predložile stranke v postopku v glavni stvari, države članice in institucije ter so navedeni v točki 64 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca, ni mogoče natančno določiti obsega nezakonite trgovine s cigaretami, izdelanimi v Skupnosti in nezakonito prodajanimi na njenem trgu, potem ko so bile ponovno uvožene iz tretjih držav ali so bile poslane neposredno na ta trg, čeprav so bile namenjene za izvoz v tretje države. Prav tako je res, kar zatrjuje nemška vlada, da nezakonita trgovina s cigaretami nujno temelji na dobičkih, ki nastanejo zaradi odtegnitve tega blaga od plačila davkov in carin, ki bi običajno morali biti plačani, pri čemer izogibanje določbam v zvezi s sestavo cigaret v tej zadevi ni odločilno.
87. Vendar ni sporno, da je trg cigaret posebej naklonjen razvoju nezakonite trgovine in da bi, če bi bila v Skupnosti dovoljena izdelava tudi takih cigaret, ki se jih ne sme zakonito dajati v promet ali tržiti, to povečalo nevarnost za zlorabo.
88. Poleg tega je treba nevarnosti, da bi bila lahko ogrožena učinkovitost ukrepov, ki jih je določila Direktiva, preučiti ne le v zvezi s stanjem pred sprejetjem Direktive, ampak tudi ob upoštevanju predvidljivih učinkov teh določb na naravo in obseg nezakonite trgovine s cigaretami.
89. V zvezi s tem je razumno meniti, da bo zmanjšanje najvišje dovoljene vsebnosti katrana na cigareto ter uvajanje najvišjih dovoljenih vsebnosti nikotina in ogljikovega monoksida spodbujalo potrošnike, ki jim bo onemogočen zakonit nakup izdelkov, ki ne ustrezajo najvišjim dovoljenim vsebnostim in so jih bili vajeni kupovati pred uvedbo teh novih zahtev, da si te izdelke priskrbijo nezakonito.
90. V teh okoliščinah je mogoče prepoved izdelave, predvidene v členu 3(1) Direktive, šteti za ukrep, ki je namenjen preprečevanju izogibanja prepovedim, ki jih prav tako vsebuje ta določba, in sicer dajanja v prosti promet in trženja v državah članicah cigaret, ki ne ustrezajo zahtevam navedene določbe.
91. Iz navedenega izhaja, da je bilo mogoče Direktivo, vključno z določbo o prepovedi izdelave cigaret v Skupnosti, ki so namenjene za izvoz v tretje države in ne izpolnjujejo zahtev iz člena 3(1) Direktive, sprejeti na podlagi člena 95 ES.
92. V zvezi z vprašanjem, ali je bila uporaba člena 133 ES kot sekundarne pravne podlage v obravnavanem primeru potrebna ali mogoča, je treba ugotoviti naslednje.
93. Najprej je treba opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti izbira pravne podlage akta v okviru sistema pristojnosti Skupnosti utemeljena z objektivnimi elementi, ki so lahko predmet sodnega nadzora. Taka elementa sta zlasti namen in vsebina akta (glej zlasti sodbi z dne 4. aprila 2000 v zadevi Komisija proti Svetu, C-269/97, Recueil, str. I-2257, točka 43, in z dne 30. januarja 2001 v zadevi Španija proti Svetu, C-36/98, Recueil, str. I-779, točka 58).
94. Če se pri preizkusu akta Skupnosti izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dve sestavini, pri čemer je ena glavna ali prevladujoča, druga pa samo stranska, mora akt temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma glavno ali prevladujočo sestavino (glej zlasti sodbo z dne 23. februarja 1999 v zadevi Parlament proti Svetu, C-42/97, Recueil, str. I‑869, točki 39 in 40, ter zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu z dne 30. januarja 2001, točka 59). Izjemoma, če se ugotovi, da ima akt hkrati več ciljev, ki so neločljivo povezani in med njimi ni noben drugotnega ali posrednega pomena glede na druge, bi moral tak akt temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah (Mnenje 2/00 z dne 6. decembra 2001, Recueil, str. I-9713, točka 23).
95. V skladu z načeli, na katera je bilo opozorjeno v prejšnjih dveh točkah, in ob upoštevanju ugotovitve iz točke 91 te sodbe je treba ugotoviti, da Direktiva ne more imeti hkrati za pravno podlago člena 95 ES in 133 ES.
96. Ne da bi bilo treba preučiti, ali določbe Direktive, ki vplivajo na tobačne izdelke, ki se izvažajo v tretje države, sledijo tudi cilju v zvezi z izvajanjem skupne trgovinske politike iz člena 133 ES, je treba ugotoviti, da je ta cilj, ob upoštevanju namena in vsebine Direktive kot celote, le drugotnega pomena glede na njen glavni cilj, ki mu sledi, to je izboljšanje pogojev za delovanje notranjega trga.
97. Iz navedenega izhaja, da je člen 95 ES edina ustrezna pravna podlaga za Direktivo in da ta nepravilno navaja člen 133 ES kot pravno podlago.
98. Vendar to nepravilno sklicevanje na člen 133 ES kot sekundarno pravno podlago za Direktivo ne povzroči njene neveljavnosti. Taka napaka v utemeljitvi akta Skupnosti namreč pomeni izključno formalno napako, razen če je povzročila nepravilnosti v postopku, v katerem je bil ta akt sprejet (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Svetu, 165/87, Recueil, str. 5545, točka 19), to pa je vprašanje, ki je v primeru Direktive predmet prvega vprašanja (b), ki bo obravnavano v točkah od 100 do 111 te sodbe.
99. Iz navedenih preudarkov v zvezi s prvim vprašanjem (a) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi neobstoja ustrezne pravne podlage.
Prvo vprašanje (b)
100. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem (b) v bistvu sprašuje, ali je sklicevanje na dvojno pravno podlago členov 95 ES in 133 ES povzročilo nepravilnosti v postopku za sprejetje te direktive, ker sta bila uporabljena različna zakonodajna postopka, ki med seboj nista združljiva, ter ali Direktiva zato ni veljavna.
Stališča, predložena Sodišču
101. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da sta zakonodajna postopka, ki ju mora Skupnost upoštevati pri sprejetju akta na podlagi členov 95 ES in 133 ES različna ter med seboj nista združljiva, tako da ni dovoljeno sklicevanje na to dvojno pravno podlago (glej zlasti sodbo z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „Titanov dioksid“, C-300/89, Recueil, str. I‑2867, točke od 17 do 21). Člen 95 ES namreč zavezuje Svet, da v skladu s postopkom soodločanja iz člena 251 ES deluje skupaj s Parlamentom, medtem ko člen 133 ES določa postopek, v skladu s katerim sodelovanje Parlamenta ni predvideno in Svet odloča s kvalificirano večino. Uporaba postopka soodločanja pri sprejetju ukrepa v zvezi z skupno trgovinsko politiko bi bila, čeprav člen 133 ES ne predvideva posvetovanja s Parlamentom, v nasprotju z delitvijo pristojnosti med institucijami, ki izhaja iz Pogodbe.
102. Vlada Združenega kraljestva, francoska, italijanska, nizozemska, finska in švedska vlada ter Parlament, Svet in Komisija zatrjujejo, da člena 95 ES in 133 ES nista pravni podlagi, ki med seboj nista združljivi. V bistvu zatrjujejo, da če ta člena Pogodbe pomenita uporabo različnih zakonodajnih postopkov, drugače kot postopka v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Titanov dioksid, t a med seboj nista nezdružljiva, ker se ju lahko uporablja hkrati, ne da bi to vplivalo na obseg vloge Parlamenta v zakonodajnem postopku.
Presoja Sodišča
103. Najprej je treba opozoriti, da je člen 95 ES, kot je bilo ugotovljeno v točki 97 te sodbe, edina ustrezna pravna podlaga za Direktivo. Zato je za odgovor na vprašanje 1(b) treba ugotoviti, ali zakonodajni postopek, ki je bil dejansko uporabljen za sprejetje Direktive na podlagi členov 95 ES in 133 ES, izpolnjuje zahteve zakonodajnega postopka, ki se uporabi za sprejetje akta Skupnosti, le na podlagi člena 95 ES.
104. Člen 95(1) ES določa, da se ukrepi, sprejeti na njegovi podlagi, sprejmejo v skladu s postopkom soodločanja iz člena 251 ES in po posvetovanju z ekonomsko-socialnim odborom.
105. Ni sporno, da je bil v obravnavanem primeru za sprejetje Direktive uporabljen ta postopek.
106. Poleg tega navedba člena 133 ES k členu 95 ES, kot sekundarne pravne podlage za Direktivo, ni vplivala na vsebino postopka soodločanja, ki je bil uporabljen v obravnavanem primeru.
107. Člen 133(4) ES namreč predvideva, da Svet pri izvajanju svojih pristojnosti, ki so mu dodeljene s to določbo, odloča s kvalificirano večino.
108. Zato dejstvo, da je bil uporabljen postopek, ki je predviden za sprejetje aktov, ki temeljijo na tej sekundarni pravni podlagi, ni vplivalo na obveznost Sveta, da v vsakem primeru odloči soglasno, pri čemer je treba opozoriti, da v skladu s postopkom soodločanja, predvidenim v členu 251 ES, načeloma odloča s kvalificirano večino, razen če sprejema spremembe Parlamenta glede skupnih stališč, za katere je Komisija izrazila odklonilno mnenje, ko pa mora odločati soglasno.
109. V teh okoliščinah, drugače kot v zadevi, v kateri je bila sprejeta zgoraj navedena sodba Titanov dioksid, bistveni element zakonodajnega postopka, ki je razlikovanje med primeri, v katerih se mora Svet izreči s kvalificirano večino, in tistimi, pri katerih odloča soglasno, v obravnavanem primeru ni bil nikoli ogrožen zaradi hkratnega sklicevanja na pravni podlagi, ki ju navaja Direktiva.
110. Trditev, da naj bi bila uporaba postopka soodločanja za sprejetje ukrepa v zvezi s skupno trgovinsko politiko v nasprotju z delitvijo pristojnosti med institucijami, ki jo zahteva Pogodba, v obravnavanem primeru ne more biti upoštevna, ker tako kot izhaja iz točke 97 te sodbe, Direktiva ni akt, ki bi ga bilo treba sprejeti na podlagi člena 133 ES.
111. Iz navedenih preudarkov v zvezi s prvim vprašanjem (b) izhaja, da sklicevanje na dvojno pravno podlago členov 95 ES in 133 ES ni povzročilo nepravilnosti v postopku za sprejetje Direktive ter da ta zato ni neveljavna.
Prvo vprašanje (c)
112. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem (c) sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna zaradi kršitve načela sorazmernosti.
Stališča, predložena Sodišču
113. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da čeprav bi bilo dovoljeno, da bi uresničevanje notranjega trga ali vzpostavljanje skupne trgovinske politike lahko dejansko bili predmeta Direktive, namerava Direktiva te cilje doseči na nesorazmeren način, kar se posebej kaže v njenih členih 5 in 7 ter pri uporabi za cigarete, ki so namenjene za izvoz v tretje države.
114. Tožeči stranki posebej v zvezi s členom 7 Direktive zatrjujeta, da prepoved opisnih izrazov, ki se sklicujejo na vsebnost manj škodljivih snovi, ni skladna s ciljem iz člena 3(1) Direktive, ki namerava še bolj znižati vsebnost katrana zaradi javnega zdravja. Poleg tega zatrjujeta, da naj bi navedeni člen 7 pomenil kršitev njihovih pravic, kar presega to, kar je potrebno za dosego zakonitega cilja, ki naj bi ga imela ta določba. V zvezi s tem iz španske zakonodaje na tem področju, ki predvideva le določbe, ki urejajo uporabo opisnih izrazov, izhaja dober primer zakonodaje, ki pri varovanju javnega zdravja v manjši meri krši pravice proizvajalcev tobačnih izdelkov.
115. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari prav tako zatrjujeta, da prepoved izdelave cigaret, namenjenih za izvoz v tretje države, ki ne izpolnjujejo predpisov iz člena 3(1) Direktive, ni primeren način za preprečevanje izogibanja novim omejitvam, ki jih predvidevajo te določbe, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je velika večina v Skupnost nezakonito uvoženih cigaret izdelana zunaj Skupnosti.
116. Družba Japan Tobacco meni, da člen 7 Direktive v delu, v katerem se uporabi za uveljavljene znamke, krši načelo sorazmernosti. V zvezi s tem se zatrjuje, da naj ta določba ne bi bila najmanj omejujoče sredstvo za dosego ciljev Direktive. Navedena določba namreč v smislu sedemindvajsete uvodne izjave Direktive izhaja iz domneve, da je potrošnikom vseeno, da lahko njihovo kadilsko vedenje vpliva na vsebnost katrana in nikotina, ki ga vdihavajo; zato bi bila uporaba opozoril v tem smislu na ovitku boljša kot prepoved opisnih izrazov. Poleg tega bi lahko bila z Direktivo predvidena klavzula v zvezi s pridobljenimi pravicami, da se člen 7 ne bi uporabljal za že registrirane znamke, kot je Mild Seven.
117. Nemška, grška in luksemburška vlada zatrjujejo, da prepoved izdelave za namene izvoza, ki je predvidena v členu 3 Direktive, ter prepoved uporabe nekaterih opisnih izrazov, določenih v členu 7 te direktive, kršita načelo sorazmernosti, ker nista primerni in čezmerno posegata v gospodarske interese izdelovalcev tobačnih izdelkov. V zvezi z navedenim členom 3 še posebej zatrjujejo, da ta ne omogoča zagotavljanja učinkovitega varovanja zoper tveganja nezakonitega uvoza cigaret v Skupnost, glede na zanemarljiv delež ponovnega uvoza cigaret v Skupnost, in da bi to tveganje prej zmanjšali s poostrenim nadzorom nad uvozom. Navedene vlade v zvezi s členom 7 Direktive zlasti zatrjujejo, da bi v nasprotju s popolno prepovedjo uporabe opisnih izrazov, ki jo predvideva ta določba, ureditev njihove uporabe, kot jo predvideva španska zakonodaja, ki temelji na razvrstitvi izdelkov glede na vsebnost katrana in nikotina, omogočala potrošniku objektivne podatke, ne da bi čezmerno posegala v gospodarske interese izdelovalcev tobačnih izdelkov.
118. Belgijska, francoska in švedska vlada ter Svet in Komisija zatrjujejo, da je Direktiva skladna z načelom sorazmernosti, ker njene določbe ne presegajo tega, kar je potrebno za zagotavljanje nemotenega delovanja notranjega trga v sektorju tobačnih izdelkov, in hkrati zagotavljajo visoko raven varstva javnega zdravja.
119. Francoska vlada podrobneje v zvezi s členom 7 Direktive poudarja, da ta določba ne prepoveduje vseh izrazov ali predstavitev cigaret, ki privabljajo in vzbujajo lojalnost pri kadilcih, ampak le tiste, ki navajajo, da je neki posamezen tobačni izdelek manj škodljiv od drugih.
120. Po mnenju švedske vlade je zaradi povezanosti rabe tobačnih izdelkov s tveganji za zdravje še zlasti pomembno, da potrošniki ne bi bili zavedeni v zmoto glede nevarnosti, povezanih s to rabo, in da je težko najti nadomestno rešitev za prepoved iz navedenega člena 7, ki bi dosegla enake učinke kot ta, vendar bi pomenila manjši poseg za imetnike znamk.
121. Komisija zatrjuje, da je navedeni člen 7 združljiv s ciljem, določenim v členu 3(1) Direktive, katerega namen je zmanjšanje dovoljene vsebnosti katrana v cigaretah. Ker opisni izrazi namreč niso bili urejeni na ravni Skupnosti, bi jih lahko izdelovalci tobačnih izdelkov uporabili za označevanje drugih značilnosti cigarete, kot je okus, brez povezave z njeno vsebnostjo katrana, kar bi lahko potrošnika vodilo v zmoto. Komisija dodaja, da čeprav imajo „lahke“ cigarete dejansko manjšo vsebnost katrana, so lahko številni kadilci zavedeni v zmoto, ker se jim daje napačen vtis, da ne gre za nevarne izdelke, kar pa je narobe, zlasti ker cigaretni dim vsebuje tudi druge škodljive snovi, ki jih Direktiva ne ureja.
Presoja Sodišča
122. Najprej je treba opozoriti, da načelo sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Skupnosti, zahteva, naj bodo ukrepi, sprejeti v skladu s predpisom Skupnosti, primerni za uresničenje zastavljenega cilja in naj ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje (glej zlasti sodbe z dne 18. novembra 1987 v zadevi Maizena, 137/85, Recueil, str. 4587, točka 15; z dne 7. decembra 1993 v zadevi ADM Ölmühlen, C-339/92, Recueil, str. I-6473, točka 15, in z dne 11. julija 2002 v zadevi Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Recueil, str. I‑6453, točka 59).
123. V zvezi s sodnim nadzorom pogojev, navedenih v prejšnji točki, je treba poudariti, da mora imeti zakonodajalec Skupnosti široko diskrecijsko pravico na področju, kot je to v obravnavanem primeru, ki vključuje politične, gospodarske in socialne izbire, pri katerih je dolžan opraviti kompleksno presojo. Zato lahko že samo očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči, vpliva na zakonitost takega ukrepa (glej v tem smislu sodbe z dne 12. novembra 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, C‑84/94, Recueil, str. I-5755, točka 58; z dne 13. maja 1997 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C-233/94, Recueil, str. I-2405, točki 55 in 56, ter z dne 5. maja 1998 v zadevi National Farmers' Union in drugi, C-157/96, Recueil, str. I‑2211, točka 61).
124. Iz prve, druge in tretje uvodne izjave Direktive izhaja, da je njen namen, ob usklajevanju pravil, veljavnih za to področje, odpravljanje ovir, ki izhajajo iz razlik, ki kljub že sprejetim usklajevalnim ukrepom še vedno obstajajo med zakoni in drugimi predpisi držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov ter ovirajo delovanje notranjega trga. Poleg tega iz njene četrte uvodne izjave izhaja, da ima Direktiva v okviru uresničevanja tega cilja za izhodišče visoko raven varstva na področju zdravja, skladno s členom 95(3) Pogodbe.
125. Med postopkom so bile navedene različne trditve za izpodbijanje skladnosti Direktive z načelom sorazmernosti, posebej v zvezi s členi 3, 5 in 7 Direktive.
126. Prvič, ugotoviti je treba, da je prepoved dajanja v prosti promet v Skupnosti in trženja cigaret, pri katerih niso spoštovane največje dovoljene vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, ki je navedena v členu 3 Direktive in je dopolnjena z obveznostjo držav članic, da dovolijo uvoz, prodajo in porabo cigaret, ki spoštujejo te vsebnosti, v skladu s členom 13(1) navedene Direktive ukrep, ki lahko uresniči namen, ki ga ta predvideva, in ki ob upoštevanju obveznosti zakonodajalca Skupnosti, da zagotovi visoko raven zaščite na področju javnega zdravja, ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.
127. Drugič, cilj prepovedi, prav tako določene v členu 3 Direktive, glede izdelave cigaret, pri katerih niso spoštovane največje dovoljene vsebnosti, ki jih določa ta določba, je, kot je bilo to že ugotovljeno v točki 85 te sodbe, preprečiti izogibanje določbam v zvezi z notranjim trgom na področju tobačnih izdelkov, zaradi katerih bi nastal nezakonit uvoz v Skupnost ali izkrivljanje prometa znotraj Skupnosti, ki se nanašajo na izdelke, ki ne ustrezajo zahtevam iz odstavka 1 navedene določbe.
128. Sporna je bila sorazmernost te prepovedi izdelave, ker naj ne bi pomenila primernega ukrepa za dosego zastavljenih ciljev in ker naj bi presegala to, kar je nujno za njihovo doseganje, zlasti ker bi zadostoval nadomestni ukrep, kot je poostren nadzor nad uvozom iz tretjih držav.
129. V zvezi s tem je treba pojasniti, da če zadevna prepoved sama ne omogoča preprečevanja razvoja nezakonite trgovine s cigaretami v Skupnosti, še posebej ob upoštevanju dejstva, da so lahko cigarete, pri katerih niso spoštovane zahteve iz člena 3(1) Direktive, nezakonito dane na trg Skupnosti, potem ko so bile izdelane v tretjih državah, zakonodajalec Skupnosti ni prekoračil meja svoje diskrecijske pravice, ob upoštevanju, da takšna prepoved pomeni vsaj ukrep, ki učinkovito prispeva k zmanjšanju tveganj, povezanih s povečano nezakonito trgovino s cigaretami, in preprečuje vpliv na notranji trg, ki izhaja iz tega.
130. Poleg tega ni dokazano, da bi bil poostren nadzor v obravnavanem primeru dovolj za dosego cilja, ki mu sledi sporna določba. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je prepoved zadevne izdelave posebej primerna za preprečevanje virov izkrivljanja prometa v zvezi s cigaretami, ki so izdelane znotraj Skupnosti in so namenjene za izvoz v tretje države; ta izkrivljanja so oblika zlorabe, ki se je po definiciji ne da tako učinkovito preprečevati z nadomestnimi ukrepi, kot je poostren nadzor na mejnih prehodih Skupnosti.
131. V členu 5 Direktive sta obveznost označitve vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida na zavitkih cigaret ter obveznost opozorila na zavitkih tobačnih izdelkov v zvezi s tveganji za zdravje, povezanimi s temi izdelki, ukrepa, ki sta primerna za zagotavljanje visoke ravni varstva na področju javnega zdravja z odpravljanjem ovir, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj na področju označevanja. Take obveznosti pomenijo namreč uveljavljeno sredstvo za spodbujanje manjše uporabe tobačnih izdelkov pri potrošnikih ali njihovo usmeritev k uporabi izdelkov, ki manj škodujejo zdravju.
132. Zato zakonodajalec Skupnosti, ko je v členu 5 Direktive določil povečanje odstotka ustrezne površine, ki mora biti namenjena tem napisom in opozorilom na določenih površinah zavitkov teh tobačnih izdelkov v deležu, ki omogoča proizvajalcem teh izdelkov dovolj prostora za druge oznake, posebej tiste v zvezi z njihovo znamko, ni prekoračil meja diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju.
133. V zvezi z določbami člena 7 Direktive, je treba ugotoviti naslednje.
134. Cilj navedene določbe je izrecno določen v sedemindvajseti uvodni izjavi Direktive, iz katere izhaja, da temelji prepoved uporabe določenih besedil na ovitkih tobačnih izdelkov, kot so „nizka vsebnost katrana“, „lahke“, „ultra lahke“, „zmerno lahke“, kot tudi določenih imen ali slik oziroma določenih simbolov ali drugih znakov, na strahu, da bi lahko ti opisi potrošnika zavedli v zmoto, da so taki izdelki manj škodljivi in bi povzročili spremembe pri porabi. Navedena uvodna izjava v zvezi s tem pojasnjuje, da raven inhaliranih snovi ni odvisna le od vsebnosti nekaterih škodljivih snovi, ki so v izdelku pred porabo, ampak tudi od kadilskega vedenja in odvisnosti, zato bi lahko uporaba zadevnih opisnih izrazov, ki ne upošteva tega dejstva, izničila bistven pomen zahtev Direktive na področju označevanja.
135. Člen 7 Direktive namerava ob upoštevanju sedemindvajsete uvodne izjave Direktive zagotoviti, da bo potrošnik objektivno obveščen o škodljivosti tobačnih izdelkov.
136. S takšno zahtevo o obveščenosti bi bilo mogoče doseči visoko raven zaščite na področju zdravja pri usklajevanju določb, ki se uporabijo za označevanje tobačnih izdelkov.
137. Vendar bi zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil meje svoje diskrecijske pravice, upošteval, da označitev teh vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida, v skladu s členom 5(1) Direktive, potrošniku zagotavlja objektivne podatke v zvezi s škodljivostjo tobačnih izdelkov zaradi teh snovi, medtem ko uporaba opisnih znakov, kot izhajajo iz člena 7 Direktive, ne zagotavlja, da bo potrošnik objektivno obveščen.
138. Kot izhaja iz točk od 241 do 248 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca, lahko namreč ti opisni znaki potrošnika zavedejo v zmoto. Prvič, kot izraz „zmerno lahke“ lahko označujejo čute za okus brez povezave z vsebnostjo škodljivih snovi v izdelku. Drugič, izrazi, kot so „nizka vsebnost katrana“, „lahki“, „ultra lahki“, ne navajajo podrobno določenih količinskih pragov, ker ni ureditve v zvezi z uporabo teh izrazov. Tretjič, čeprav zadevni izdelek vsebuje manj katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v primerjavi z drugimi izdelki, je še vedno količina teh snovi, ki jih dejansko inhalira potrošnik, odvisna od njegovih kadilskih navad, hkrati pa lahko ta izdelek vsebuje tudi druge škodljive snovi. Četrtič, opisni izrazi, ki opozarjajo, da ima uporaba posameznega tobačnega izdelka ugodnejše učinke za zdravje v primerjavi z drugimi tobačnimi izdelki, pomenijo nevarnost za spodbujanje odvisnosti od kajenja.
139. Poleg tega bi lahko zakonodajalec Skupnosti upošteval, ne da bi prekoračil meje svoje diskrecijske pravice na tem področju, da je prepoved iz člena 7 Direktive nujna za zagotovitev objektivnih podatkov potrošnikom v zvezi s škodljivostjo tobačnih izdelkov in da v tem primeru ni bilo nadomestnih ukrepov, ki bi omogočali dosego teh ciljev z enako učinkovitostjo, vendar z ukrepi, ki bi manj omejevali pravice izdelovalcev tobačnih izdelkov.
140. Ni namreč očitno, da bi že ureditev uporabe opisnih znakov iz člena 7, kot so jo predlagale tožeči stranki v postopku v glavni stvari ter nemška, grška in luksemburška vlada ali kot predlaga družba Japan Tobacco, da naj se na ovitkih tobačnih izdelkov navede, da je količina inhaliranih snovi odvisna tudi od kadilskega vedenja kadilca, zagotovili objektivno obveščenost potrošnikov, ob upoštevanju dejstva, da ti opisni znaki vedno, po naravi, vzbujajo kadilsko odvisnost.
141. Iz zgoraj navedenih preudarkov v zvezi z vprašanjem 1(c) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi kršitve načela sorazmernosti.
Prvo vprašanje (d)
142. Predložitveno sodišče z vprašanjem 1(d) sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna zaradi kršitve člena 295 ES, temeljne lastninske pravice in/ali člena 20 Sporazuma o trgovinskih vidikih pravic intelektualne lastnine (v nadaljevanju: Sporazum TRIPs), ki je naveden v Prilogi I C k Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: Sporazum STO), ki je bil v imenu Evropske skupnosti odobren s Sklepom Sveta 94/800/ES z dne 22. decembra 1994 (UL L 336, str. 1) glede področij v zvezi z njenimi pristojnostmi.
Stališča, predložena Sodišču
143. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da člena 5 in 7 Direktive kršita člen 295 ES ter temeljno lastninsko pravico in/ali člen 20 Sporazuma TRIPs, ki določa, da uporabo znamke ne smejo neutemeljeno ovirati posebne zahteve, kot so uporaba, ki bi lahko škodovala njeni lastnosti razločevanja med proizvodi ali storitvami enega podjetja in proizvodi ali storitvami drugih podjetij. V zvezi s tem zatrjujejo, da zelo pomemben vidik novih opozoril na področju zdravja, ki jih predvideva člen 5 Direktive, pomeni veliko oviro za njihove pravice intelektualne lastnine. Ta opozorila bodo namreč močno vplivala na splošno podobo ovitkov tobačnih izdelkov in zato omejevala oziroma preprečevala izdelovalcem teh izdelkov uporabo njihovih znamk. Tožeče stranke tudi zatrjujejo, da jim bo popolna prepoved uporabe opisnih izrazov iz člena 7 Direktive preprečevala uporabo določenega števila registriranih znam k, ker jih ne bo več dovoljeno uporabljati.
144. Družba Japan Tobacco meni, da ji člen 7 Direktive prepoveduje izvrševanje pravic intelektualne lastnine, ker ji preprečuje uporabo njene znamke Mild Seven v Skupnosti in onemogoča ekonomski dobiček iz izključnih licenčnin za to znamko. Tak učinek bi zlasti pomenil kršitev lastninske pravice, ki je priznana kot temeljna pravica v pravnem redu Skupnosti in jo varuje člen 1, prvi odstavek, Dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter je določena tudi v členu 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
145. Grška in luksemburška vlada zatrjujeta, da pomeni člen 7 Direktive kršitev pravic intelektualne lastnine izdelovalcev tobačnih izdelkov in jim povzroča poslovno škodo, ker s tem ko popolnoma prepoveduje uporabo nekaterih opisnih izrazov, prepoveduje nekatere znamke, ki so jih ti izdelovalci zakonito registrirali.
146. Vlada Združenega kraljestva, belgijska, francoska, nizozemska in švedska vlada ter Parlament, Svet in Komisija najprej zatrjujejo, da določbe Direktive ne vplivajo na lastninskopravno ureditev v državah članicah v smislu člena 295 ES. Dalje zatrjujejo, da temeljna lastninska pravica ni absolutna pravica, ampak da jo je mogoče omejiti zaradi splošnega interesa, tako kot je v postopku v glavni stvari varovanje javnega zdravja. Nazadnje menijo, da Sporazum TRIPs nima neposrednega učinka in da določbe Direktive niso v nasprotju s členom 20 tega sporazuma, saj ta ne prepoveduje vsem izdelovalcem cigaret nadaljnje uporabe njihovih znamk za razlikovanje od drugih na podlagi njihovih izrazov, simbolov, barv in podob, izdelovalec pa jih lahko natisne na razpoložljivih površinah ovitkov tobačnih izdelkov.
Presoja Sodišča
147. Najprej je treba v zvezi z veljavnostjo Direktive ob upoštevanju člena 295 ES opozoriti, da ta določba določa, da Pogodba „v ničemer ne posega v lastninskopravno ureditev v državah članicah“. Navedena določba državam članicam priznava pristojnost za določitev pravne ureditve lastninske pravice in ne prepoveduje ukrepov Skupnosti, ki posegajo v izvajanje lastninske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 1966 v zadevi Consten in Grundig proti Komisiji, 56/64 in 58/64, Recueil, str. 429, 499 in 500).
148. Vendar je treba ugotoviti, da Direktiva v obravnavanem primeru v ničemer ne ogroža lastninskopravne ureditve v državah članicah v smislu člena 295 ES in da ta ni upošteven, ker se nanaša na morebiten poseg Direktive v izvrševanje pravice izdelovalcev tobačnih izdelkov do znamke na teh proizvodih.
149. Dalje je treba v zvezi z veljavnostjo Direktive glede na lastninsko pravico opozoriti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da čeprav je ta pravica del splošnih načel prava Skupnosti, ni absolutna in jo je treba upoštevati z vidika njenega družbenega pomena. Zato je mogoče določiti omejitve pri uporabi lastninske pravice, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jim sledi Skupnost, in glede na cilj, ki mu sledijo, ne pomenijo čezmernega in nevzdržnega posega, ki bi kršil bistvo tako zagotovljenih pravic (glej zlasti sodbe z dne 11. julija 1989 v zadevi Schräder, 265/87, Recueil, str. 2237, točka 15; z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu, C-280/93, Recueil, str. I‑4973, točka 78, ter z dne 29. aprila 1999 v zadevi Standley in drugi, C-293/97, Recueil, str. I‑2603, točka 54).
150. Vendar, kot izhaja iz točk 131 in 132 te sodbe, je edini učinek člena 5 Direktive izdelovalcem tobačnih izdelkov omejiti uporabo prostora na nekaterih površinah škatlic cigaret ali zavojčkih tobačnih izdelkov za natis njihovih znamk, ne da bi bila bistveno kršena pravica do znamke, da bi se zagotovila visoka raven varstva javnega zdravja z odpravljanjem ovir, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj na področju označevanja. Člen 5 Direktive v okviru te analize pomeni sorazmerno omejitev uporabe lastninske pravice, ki je združljiva z varstvom, ki ji ga priznava pravo Skupnosti.
151. V zvezi s členom 7 Direktive je treba opozoriti, da iz točk od 134 do 141 te sodbe izhaja, da namerava v skladu z načelom sorazmernosti zagotoviti visoko raven varstva na področju zdravja pri usklajevanju določb, ki jih je treba uporabiti za označevanje tobačnih izdelkov.
152. Čeprav je res, da navedeni člen pomeni prepoved, ki je omejena na ovitke tobačnih izdelkov, glede uporabe znamke, ki vsebuje enega od opisnih znakov iz te določbe, ostaja dejstvo, da lahko izdelovalec tobačnih izdelkov kljub odstranitvi tega podatka z ovitka, nadaljuje z individualizacijo svojega izdelka z drugimi razločevalnimi znaki. Direktiva poleg tega predvideva dovolj dolgo obdobje med sprejetjem in uporabo prepovedi iz člena 7.
153. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da omejitve pravice do znamke, ki bi lahko izhajale iz člena 7 Direktive, dejansko ustrezajo cilju splošnega interesa, ki mu sledi Skupnost, ter glede na zasledovani cilj ne pomenijo čezmernega in nevzdržnega ukrepa, ki bi bistveno kršil to pravico.
154. Nazadnje je treba v zvezi z veljavnostjo Direktive glede na člen 20 Sporazuma TRIPs opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da zakonitosti akta ni mogoče presojati glede na instrumente mednarodnega prava, ki kot Sporazum STO in Sporazum TRIPs, ki je njegov del, glede na svojo naravo in sistematiko načeloma niso med pravili, glede na katere Sodišče nadzoruje zakonitost aktov institucij Skupnosti (sodba z dne 23. novembra 1999 v zadevi Portugalska proti Svetu, C‑149/96, Recueil, str. I-8395, točka 47, zgoraj navedena sodba Nizozemska proti Parlamentu in Svetu, točka 52, sodbi z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C-301/97, Recueil, str. I-8853, točka 53, ter z dne 12. marca 2002 v zadevi Omega Air in drugi, C-27/00 in C-122/00, Recueil, str. I‑2569, točka 93).
155. Iz te sodne prakse tudi izhaja, da mora Sodišče opraviti nadzor nad zakonitostjo zadevnega akta Skupnosti glede na pravila STO le, če je Skupnost nameravala izpolniti posebno obveznost, ki jo je sprejela v okviru STO, ali kadar akt Skupnosti izrecno napotuje na natančno določene določbe sporazumov STO (zgoraj navedene sodbe Portugalska proti Svetu, točka 49; Nizozemska proti Svetu, točka 54, ter Omega Air in drugi, točka 94).
156. Ugotoviti je treba, da v primeru Direktive ti pogoji niso izpolnjeni, zato ni treba preverjati njene veljavnosti glede na člen 20 Sporazuma TRIPs.
157. Iz navedenih preudarkov v zvezi z vprašanjem 1(d) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi kršitve člena 295 ES ali temeljne lastninske pravice.
Vprašanje 1(e)
158. Predložitveno sodišče z vprašanjem 1(e) v bistvu sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna zaradi kršitve obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES.
Stališča, predložena Sodišču
159. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zlasti zatrjujeta, da čeprav bi priznali, da ima zakonodajalec Skupnosti zakonodajno pristojnost, da na novo uredi vsebnosti katrana in označevanje na podlagi člena 95 ES, ter čeprav so ta vprašanja že bila predmet predhodnega usklajevanja na ravni Skupnosti, bi morala taka zakonodaja temeljiti vsaj na „novih dognanjih na podlagi znanstvenih dejstev“, v smislu člena 95(3) ES. Zato naj bi bilo v nasprotju s členom 253 ES, če v Direktivi ne bi bilo sklicevanja na znanstvena dejstva v okviru novih določb v zvezi z vsebnostjo katrana ter označevanjem iz členov 3 in 5 te direktive.
160. Družba Japan Tobacco meni, da Direktiva ne izpolnjuje zahtev iz člena 253 ES, ker v njej niso pojasnjeni dejanski in pravni razlogi, na podlagi katerih je zakonodajalec Skupnosti ugotovil, da je prepoved uporabe nekaterih opisnih oznak iz člena 7 Direktive nujna.
161. Nemška vlada trdi, da člen 3(1) in (2) Direktive ni veljaven, ker predvideva prepoved izdelave cigaret, ki ne ustrezajo zahtevam v zvezi z najvišjimi dovoljenimi vsebnostmi škodljivih snovi in so namenjene za izvoz v tretje države, ne da bi bili v uvodnih izjavah navedene direktive navedeni razlogi, zaradi katerih bi bilo varstvo zdravja v Skupnosti pomembno ogroženo s ponovnim nezakonitim uvozom tobačnih izdelkov v Skupnost.
162. Grška vlada posebej zatrjuje, da le sklicevanje, v enajsti uvodni izjavi Direktive, na nujnost sprejetja pravil za nadzor, da se ne bi izognilo določbam v zvezi z notranjim trgom, ne izpolnjuje zahteve po obrazložitvi iz člena 253 ES, ker navedena uvodna izjava ne vsebuje splošnega opisa obstoječe ali v prihodnosti zelo verjetne nevarnosti, ki izhaja iz tega.
163. Luksemburška vlada meni, da je Direktiva pomanjkljivo obrazložena, ker se v njenih uvodnih izjavah ponavlja isto sklicevanje na „nemoteno delovanje notranjega trga“, ne da bi bil vsaj pojasnjen razlog, zakaj bi bil ta oškodovan, če Direktiva ne bi bila sprejeta.
164. Vlada Združenega kraljestva, belgijska, francoska, italijanska in nizozemska vlada ter Parlament in Svet menijo, da je v Direktivi zadostna razlaga glede na zahteve iz člena 253 ES. V zvezi s tem zlasti zatrjujejo, da zakonodajalec Skupnosti ni dolžan posebej obrazložiti vsake tehnične izbire, ki jo opravi.
Presoja Sodišča
165. Opozoriti je treba, da čeprav mora iz obrazložitve, ki jo zahteva člen 253 ES, izhajati jasno in nedvoumno razlogovanje organa Skupnosti, ki je izdal sporni ukrep, da bi zadevnim osebam omogočil, da se seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, in Sodišču, da izvrši svoj nadzor, se vendarle ne zahteva, da je treba podrobno navesti vse upoštevne pravne ali dejanske elemente (glej zlasti sodbo z dne 29. februarja 1996 v zadevi Komisija proti Svetu, C-122/94, Recueil, str. I‑881, točka 29).
166. Spoštovanje obveznosti obrazložitve je treba poleg tega presojati ne le glede na besedilo spornega ukrepa, ampak tudi v kontekstu in skupaj s pravnimi pravili, ki urejajo zadevno področje. Zato če iz spornega ukrepa izhaja bistvo cilja, ki mu sledi institucija, ne bi bilo smiselno zahtevati posebne obrazložitve za vsako tehnično izbiro, ki jo opravi (glej zlasti sodbo z dne 5. julija 2001 v zadevi Italija proti Svetu in Komisiji, C-100/99, Recueil, str. I-5217, točka 64).
167. Vendar je treba v zvezi z Direktivo ugotoviti, da iz njenih uvodnih izjav jasno izhaja, da so ukrepi, ki jih določa s približevanjem pravil, ki se uporabijo na tem področju, namenjeni odpravljanju ovir, ki izhajajo iz razlik, ki kljub že sprejetim usklajevalnim ukrepom še vedno obstajajo med zakonodajnimi določbami in predpisi držav članic na področju izdelave, predstavitve in prodaje tobačnih izdelkov ter ovirajo delovanje notranjega trga.
168. Tako je najprej v prvih treh uvodnih izjavah Direktive, iz katerih jasno izhaja, da je njen namen sprememba direktiv 89/622 in 90/239 s prilagoditvijo in z dopolnitvijo njunih določb za izboljšanje delovanja notranjega trga na področju tobačnih izdelkov.
169. Tako je dalje v peti, sedmi, deveti, enajsti, štirinajsti, devetnajsti in sedemindvajseti uvodni izjavi Direktive, ki podrobno določajo načelne vidike, za katere zakonodajalec Skupnosti meni, da so nujni za okrepitev obstoječih usklajevalnih ukrepov ali uvedbo novih usklajevalnih ukrepov v zvezi z največjimi dovoljenimi vsebnostmi katrana, ogljikovega monoksida in nikotina v cigaretah, z vplivom Direktive na tobačne izdelke, ki se izvažajo iz Skupnosti, s standardi, ki omogočajo merjenje vsebnosti katrana, nikotina in ogljikovega monoksida v cigaretah, s predstavitvijo opozoril v zvezi z zdravjem in označitev navedenih vsebnosti na zavitkih tobačnih izdelkov ter prepovedjo uporabe nekaterih opisnih oznak na ovitkih tobačnih proizvodov.
170. Trditev, da bi se bilo v Direktivi treba sklicevati na znanstvena dejstva, da bi upravičili v njej vsebovane nove določbe v zvezi z ukrepi Skupnosti, ki so bili predhodno sprejeti, je treba zavrniti. Iz točke 80 te sodbe namreč izhaja, da člen 95 ES ne zahteva, naj zakonodajalec Skupnosti, da bi lahko sprejel ukrepe na podlagi te določbe, navede dognanja na podlagi znanstvenih dejstev.
171. Trditve, da Direktiva ni pravilno obrazložena, ker določa prepoved izdelave cigaret, namenjenih za izvoz v tretje države, sploh ni mogoče sprejeti, ker pomeni v zvezi s tem pojasnilo iz enajste uvodne izjave Direktive, da bi bilo treba sprejeti določbe, ki bi zagotovile, da predpisi, ki urejajo delovanje notranjega trga, ne bi bili obiti, zadostno obrazložitev.
172. Iz navedenih preudarkov v zvezi z vprašanjem 1(e) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi kršitve obveznosti obrazložitve, predvidene v členu 253 ES.
Vprašanje 1(f)
173. Predložitveno sodišče z vprašanjem 1(f) sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna zaradi kršitve načela subsidiarnosti.
Stališča, predložena Sodišču
174. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari zatrjujeta, da se načelo subsidiarnosti uporabi za ukrepe v zvezi z notranjim trgom, kot je Direktiva, in da ker je bila ta sprejeta, zakonodajalec Skupnosti tega načela sploh ni upošteval ali pa ga vsekakor ni upošteval pravilno. Če bi ga namreč upošteval, bi moral ugotoviti, da sprejetje Direktive ni bilo nujno, ker sta že direktivi 89/622 in 90/239 določili usklajevalna pravila za odpravljanje ovir pri trgovanju s tobačnimi izdelki. Poleg tega ni bilo dokazano, da države članice niso mogle sprejeti ukrepov za varovanje javnega zdravja, za katere bi menile, da so nujni.
175. Belgijska vlada in Parlament zatrjujeta, da se načelo subsidiarnosti ne uporabi za Direktivo, ker se to načelo uporablja le na področjih, ki ne spadajo v izključno pristojnost Skupnosti, medtem ko direktiva, ki je bila sprejeta za vzpostavitev notranjega trga, spada v tako izključno pristojnost. Tudi če bi bilo potrjeno, da se za Direktivo to načelo uporablja, je bilo v obravnavanem primeru spoštovano, ker sprejetega ukrepa ne bi bilo mogoče zadovoljivo izvajati na ravni držav članic.
176. Vlada Združenega kraljestva, francoska, nizozemska in švedska vlada ter Svet in Komisija menijo, da se v obravnavanem primeru uporabi načelo subsidiarnosti, ki je bilo v Direktivi spoštovano. Vlada Združenega kraljestva in francoska vlada ter Komisija posebej zatrjujejo, da je mogoče v obravnavanem primeru uporabiti preudarke, ki so bili navedeni v točkah od 30 do 34 zgoraj navedene sodbe Nizozemska proti Parlamentu in Svetu, ter da iz njih izhaja ugotovitev, da je Direktiva veljavna glede na načelo subsidiarnosti. Nizozemska vlada in Komisija menita, da če so izpolnjeni pogoji za uporabo člena 95 ES, so izpolnjeni tudi pogoji za ukrep Skupnosti v skladu s členom 5, drugi odstavek, ES, ker je jasno, da nobena država članica ne more sama sprejeti nujnih ukrepov za preprečevanje vseh razlik med zakonodajami držav članic, ki vplivajo na trgovanje.
Presoja Sodišča
177. Načelo subsidiarnosti, v skladu s katerim Skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov ter jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseže Skupnost, je navedeno v členu 5, drugi odstavek, ES.
178. Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, v odstavku 3 pojasnjuje, da načelo subsidiarnosti ne povzroča dvoma o pristojnostih, dodeljenih Skupnosti s Pogodbo, kakor jih razlaga Sodišče.
179. Najprej je treba pojasniti, da se načelo subsidiarnosti uporabi takrat, kadar zakonodajalec Skupnosti uporabi člen 95 ES, ker mu s to določbo ni podeljena izključna pristojnost za ureditev gospodarske dejavnosti na notranjem trgu, ampak le pristojnost za izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje tega, z odpravljanjem ovir za prosti pretok blaga in prosto opravljanje storitev ali odpravo izkrivljanja konkurence (glej v tem smislu sodbo o oglaševanju tobačnih izdelkov, točki 83 in 95).
180. V zvezi z vprašanjem, ali je bila Direktiva sprejeta v skladu z načelom subsidiarnosti, je treba najprej raziskati, ali bi lahko Skupnost lažje dosegla cilj predlaganega ukrepa.
181. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 124 te sodbe ugotovilo, da je cilj Direktive odpravljanje ovir, ki izhajajo iz razlik, ki še vedno obstajajo med predpisi držav članic na področju izdelave, predstavitve in prodaje tobačnih izdelkov, ob zagotavljanju visoke ravni varstva na področju zdravja v skladu s členom 95(3) ES.
182. Države članice same s sprejetjem ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči takega cilja, zato se predvideva ukrep Skupnosti, kot izhaja iz različnega razvoja nacionalnih zakonodaj v obravnavanem primeru (glej točko 61 te sodbe).
183. Iz tega izhaja, da lahko v primeru Direktive cilj predlaganega ukrepa lažje doseže Skupnost.
184. Dalje je treba ugotoviti, da je Skupnost z intenzivnostjo sprejetega ukrepa v obravnavanem primeru tudi spoštovala zahteve načela subsidiarnosti, ker tako, kot izhaja iz točk od 122 do 141 te sodbe, ni presegla tistega, kar je nujno za dosego cilja, ki ga namerava doseči ta ukrep.
185. Iz prej navedenega v zvezi z vprašanjem 1(e) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi kršitve načela subsidiarnosti.
Prvo vprašanje (g)
186. Predložitveno sodišče z vprašanjem 1(g) sprašuje, ali Direktiva v celoti ali delno ni veljavna zaradi zlorabe pooblastil.
Stališča, predložena Sodišču
187. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari in grška vlada zatrjujejo, da pomeni Direktiva zlorabo pooblastil, ker je njen edini cilj varovanje javnega zdravja in ne razvoj notranjega trga niti razvoj skupne trgovinske politike. Posebej zatrjujejo, da je bila prepoved, ki se nanaša na izdelavo cigaret, namenjenih za izvoz, uvedena zaradi edinega cilja varstva zdravja prebivalcev tretjih držav.
188. Vlada Združenega kraljestva, belgijska, francoska, nizozemska in švedska vlada ter Parlament in Svet menijo, da trditev v zvezi z zlorabo pooblastil temelji na napačni trditvi, da je Direktiva prikrit ukrep za varovanje javnega zdravja.
Presoja Sodišča
189. Sodišče je večkrat razsodilo, da je aktu mogoče očitati zlorabo pooblastil le, če se na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dokazov zdi, da je bil sprejet z izključnim ali vsaj odločilnim namenom doseči cilje, ki niso tisti, na katere se sklicuje, ali izogniti se postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve (glej sodbe z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 24; z dne 13. julija 1995 v zadevi Parlament proti Komisiji, C-156/93, Recueil, str. I‑2019, točka 31; z dne 14. maja 1998 v zadevi Windpark Groothusen proti Komisiji, C‑48/96 P, Recueil, str. I-2873, točka 52, in z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C-110/97, Recueil, str. I-8763, točka 137).
190. Sodišče je posebej v zvezi z izrecno izključitvijo vsakega usklajevanja zakonodajnih določb in predpisov držav članic, namenjenih varovanju in izboljšanju zdravja ljudi, iz člena 129(4), prvi odstavek, ES (po spremembi postal člen 152(4), prvi pododstavek, ES) razsodilo, da drugih členov Pogodbe ni mogoče uporabljati kot pravne podlage, da bi se izognili tej izključitvi (sodba o oglaševanju tobačnih izdelkov, točka 79). Sodišče je namreč pojasnilo, da če so izpolnjeni pogoji za sklicevanje na člen 100 A, člen 57(2) Pogodbe ES (po spremembi postal člen 47(2) ES) in člen 66 Pogodbe ES (sedaj člen 55 ES) kot pravne podlage, zakonodajalca Skupnosti ni mogoče ovirati pri sklicevanju na to pravno podlago, ker je varovanje javnega zdravja odločilno pri izbiri (sodba o oglaševanju tobačnih izdelkov, točka 88).
191. Vendar so, kot je bilo ugotovljeno v točki 91 te sodbe, pogoji za uporabo člena 95 ES v zvezi z Direktivo izpolnjeni in nikjer ni dokazano, da bi bila ta sprejeta zaradi izključnega ali vsaj odločilnega namena za dosego drugačnega cilja, kot je ta, da namerava izboljšati pogoje za delovanje notranjega trga na področju tobačnih izdelkov.
192. Iz prej navedenih preudarkov v zvezi z vprašanjem 1(g) izhaja, da Direktiva ni neveljavna zaradi zlorabe pooblastil.
Odgovor na prvo vprašanje kot celoto
193. Na prvo vprašanje kot celoto je treba odgovoriti, da iz pregleda tega vprašanja ne izhajajo dejstva, ki bi vplivala na veljavnost Direktive.
Drugo vprašanje
194. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je treba člen 7 Direktive razlagati tako, da se ta uporabi le za tobačne izdelke, ki se tržijo v Skupnosti, ali tudi za tobačne izdelke, ki se v njej zavijajo in so namenjeni za izvoz v tretje države.
Stališča, predložena Sodišču
195. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari, grška, irska, luksemburška, nizozemska in švedska vlada ter Parlament, Svet in Komisija menijo, da je treba člen 7 Direktive razlagati tako, da se ta ne uporablja za tobačne izdelke, ki se zavijajo v Skupnosti in so namenjeni za izvoz v tretje države, ampak le za tobačne izdelke, ki se v Skupnosti prodajajo.
196. Najprej v zvezi s tem zatrjujejo, da niti iz besedila člena 7 direktive niti iz uvodnih izjav navedene direktive in še zlasti iz sedemindvajsete uvodne izjave ne izhaja, da je volja zakonodajalca Skupnosti uporabiti prepoved iz člena 7 Direktive tudi za izdelke, namenjene za izvoz v tretje države.
197. Dalje zatrjujejo, da bi bilo treba ob upoštevanju neugodnih učinkov prepovedi iz navedene določbe za izdelovalce tobačnih izdelkov to prepoved v zvezi z njenim področjem uporabe razlagati ozko.
198. Nazadnje menijo, da je, kot izhaja iz sedemindvajsete uvodne izjave Direktive, cilj člena 7 te direktive preprečiti, da bi bile zahteve na področju označevanja, opredeljene v členu 5 navedene direktive, razvrednotene. Zato je treba ti določbi razumeti tako, da imata isto področje uporabe. Vendar člen 5(1) Direktive v ta namen določa posebno jezikovno ureditev zaradi uradnih jezikov držav članic in se zato uporablja le za tobačne izdelke, ki se prodajajo v Skupnosti.
199. Vlada združenega kraljestva, belgijska, francoska, italijanska in finska vlada menijo, da je treba člen 7 Direktive razlagati tako, da se uporabi tudi za tobačne izdelke, ki se zavijajo v Skupnosti in so namenjeni za izvoz v tretje države.
200. Najprej v zvezi s tem zatrjujejo, da če člen 7 Direktive predvideva, da ni mogoče uporabiti nekaterih opisnih znakov „na zavitkih tobačnih izdelkov“, obseg te prepovedi ni omejen s sklicevanjem na kasnejši kraj porabe teh izdelkov.
201. Dalje zatrjujejo, da člen 152(1) ES zahteva, naj se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Skupnosti zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi. Ta obveznost se razširja na skupno trgovinsko politiko, kar predvideva tudi, da bi zakonodajalec Skupnosti, če bi nameraval izvoz v tretje države članice izključiti s področja uporabe člena 7, to izrecno navedel.
202. Nazadnje zatrjujejo, da morajo biti opisni znaki, ki jih je treba označiti na zavitkih tobačnih izdelkov, enaki, ne glede na to, kam so namenjeni, ob upoštevanju tveganja ponovnega uvoza proizvodov, ki so namenjeni za izvoz v tretje države, v Skupnost.
Presoja Sodišča
203. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba pri razlagi določbe prava Skupnosti upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, v katero spadajo (glej sodbe z dne 14. oktobra 1999 v zadevi Adidas, C-223/98, Recueil, str. I-7081, točka 23; z dne 18. maja 2000 v zadevi KVS International, C-301/98, Recueil, str. I-3583, točka 21; z dne 19. septembra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-156/98, Recueil, str. I‑6857, točka 50, in z dne 14. junija 2001 v zadevi Kvaerner, C‑191/99, Recueil, str. I-4447, točka 30).
204. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da besedilo člena 7 Direktive ne omogoča odgovora na vprašanje, ali se prepoved, ki jo izdaja, uporabi le za tobačne izdelke, ki se prodajajo v Skupnosti, ali se ta nanaša tudi na tobačne izdelke, ki se zavijajo v Skupnosti in so namenjeni za izvoz v tretje države.
205. Člen 7 Direktive se v tem razlikuje od člena 3 Direktive, iz katerega jasno izhaja, da se določbe, ki jih izdaja, v zvezi z največjimi dovoljenimi vsebnostmi škodljivih snovi v cigaretah uporabijo tudi za tiste, ki se proizvajajo v Skupnosti in se iz nje izvažajo. Drugače kot člen 7 Direktive člen 3(2) Direktive posebej predvideva dodaten rok za izvajanje določb njegovega odstavka 1 v zvezi s cigaretami, ki so namenjene za izvoz v tretje države.
206. Pri razlagi člena 7 Direktive v zvezi z njenim področjem uporabe je zato treba upoštevati kontekst, ki ga oblikujejo druge določbe Direktive.
207. V zvezi s tem iz sedemindvajsete uvodne izjave Direktive izhaja, da je člen 7 namenjen zlasti preprečevanju, da bi zahteve Direktive na področju označevanja, ki so določene v členu 5 Direktive, ostale brez pomena.
208. V sistematiki Direktive člena 5 in 7 namreč pomenita določbi, ki se dopolnjujeta, saj člen 5(1) predvideva označitev vsebnosti škodljivih snovi na zavitkih cigaret, da bi potrošniku zagotovili objektivno obveščenost v zvezi s škodljivostjo tobačnih izdelkov, povezano s temi snovmi, medtem ko člen 7 prepoveduje uporabo opisnih oznak, ki lahko potrošnika v zvezi s tem zavedejo v zmoto.
209. Vendar iz člena 5 Direktive izhaja, da ta določa zahteve na področju označevanja tobačnih izdelkov le v zvezi s tistimi, ki so namenjeni za trženje v Skupnosti.
210. Taka razlaga še posebej izhaja iz dejstva, da člen 5(6)(e) Direktive določa, da se besedilo opozoril in navedbe vsebnosti iz tega člena „natisnejo v uradnem jeziku ali jezikih države članice, kjer bo izdelek v prometu“.
211. V zvezi s cilji, ki jim sledi Direktiva, je treba opozoriti, da je njen glavni cilj izboljšanje delovanja notranjega trga na področju tobačnih izdelkov z zagotavljanjem visoke ravni varovanja zdravja.
212. Ugotoviti je torej treba, da se določbe Direktive načeloma nanašajo le na tobačne izdelke, ki so namenjeni za trženje na notranjem trgu.
213. Res je, da je Sodišče v zvezi s členom 3 Direktive v točkah od 82 do 91 te sodbe priznalo, da lahko tveganje za ogrožanje notranjega trga upraviči sprejetje določbe na podlagi člena 95 ES v zvezi z izdelki, ki se izvažajo v tretje države, kot ukrepa, ki je namenjen preprečevanju izogibanja določbam v zvezi z notranjim trgom.
214. Vendar je zakonodajalec Skupnosti v tem primeru izrecno predvidel uporabo člena 3 Direktive za tobačne izdelke, namenjene za izvoz v tretje države, ob upoštevanju svoje ocene za nevarnost izogibanja določbam Direktive v zvezi z najvišjimi dovoljenimi vsebnostmi škodljivih spojin v cigaretah, povezanimi z morebitnim ponovnim uvozom v Skupnost ali z morebitnimi zlorabami prometa znotraj Skupnosti.
215. Določbe člena 7 Direktive se zato tako kot določbe iz člena 5 te direktive nanašajo na predstavitev tobačnih izdelkov in ne na njihovo sestavo. Vendar nevarnosti za ogrožanje notranjega trga, ki izhajajo iz nezakonite prodaje cigaret, ki niso skladne z zahtevami Direktive glede najvišjih dovoljenih vsebnosti škodljivih snovi, ter tobačnih izdelkov, ki niso skladni z njenimi zahtevami v zvezi z označevanjem in napisi na zavitkih teh izdelkov, nimajo enakega obsega niti enakih značilnosti in ne vključujejo nujno sprejetja istih ukrepov.
216. Ker v Direktivi ni navedb v tem smislu, ni mogoče domnevati, da je zakonodajalec Skupnosti nameraval dopolniti prepoved trženja tobačnih izdelkov, ki niso skladni z zahtevami iz člena 7 Direktive, v Skupnosti s podobno prepovedjo, ki se nanaša na tobačne izdelke, ki se zavijajo v Skupnosti in so namenjeni za trženje v tretjih državah.
217. Glede na navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 7 Direktive razlagati tako, da se uporabi le za proizvode, ki se tržijo v Skupnosti.
Stroški
218. Stroški, ki so jih priglasili vlada Združenega kraljestva, belgijska nemška, grška, francoska, irska, italijanska, luksemburška, nizozemska, finska in švedska vlada ter Parlament, Svet in Komisija, ki so Sodišču predložili stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnim sodiščem, to odloči o stroških.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
kot odgovor na vprašanji, ki ju je High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), predložilo s sklepom z dne 6. decembra 2001, razsodilo:
1) Pri preizkusu prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost Direktive 2001/37/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2001 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov.
2) Člen 7 Direktive 2001/37 je treba razlagati tako, da se uporablja le za tobačne izdelke, ki se tržijo v Skupnosti.