62009CJ0074_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑74/09,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Cour de cassation’i (Belgia) 22. jaanuari 2009. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 18. veebruaril 2009, menetluses
Bâtiments et Ponts Construction SA,
WISAG Produktionsservice GmbH, varem ThyssenKrupp Industrieservice GmbH
versus
Berlaymont 2000 SA,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (ettekandja), G. Arestis ja J. Malenovský,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: ametnik N. Nanchev,
arvestades kirjalikus menetluses ja 4. märtsi 2010. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Bâtiments et Ponts Construction SA ning WISAG Produktionsservice GmbH, varem ThyssenKrupp Industrieservice GmbH, esindajad: advokaadid D. Lagasse ja E. van Nuffel,
– Berlaymont 2000 SA, esindajad: advokaadid X. Dieux J.‑P. Gunther, J.‑Q. De Cuyper, C. Breuvart ja S. Bartholomeeusen,
– Belgia valitsus, esindajad: J.‑C. Halleux ja C. Pochet,
– Tšehhi valitsus, esindaja: M. Smolek,
– Euroopa Komisjon, esindajad: M. Konstantinidis ja J.‑B. Laignelot,
olles 15. aprilli 2010. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus käsitleb EÜ artiklite 49 ja 50 ning asjaomaste õigusnormide, eelkõige nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/37/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord (EÜT L 199, lk 54; ELT eriväljaanne 06/02, lk 163), artikli 24 tõlgendamist.
2. Eelotsusetaotlus esitati Belgia õiguse alusel asutatud äriühingu Bâtiments et Ponts Construction SA (edaspidi „BPC”) ja Saksa õiguse alusel asutatud äriühingu WISAG Produktionsservice GmbH (edaspidi „WIG”), varem ThyssenKrupp Industrieservice GmbH, varem WIG Industrieinstandhaltung GmbH, ühelt poolt ja Belgia õiguse alusel asutatud äriühingu Berlaymont 2000 SA (edaspidi „Berlaymont 2000”) teiselt poolt, vahelises kohtuvaidluses selle üle, et hankijana tegutsenud Berlaymont 2000 kõrvaldas ehitustööde riigihankemenetlusest kahe eespool nimetatud äriühingu poolt selles menetluses osalemiseks moodustatud ettevõtjate ühenduse.
Õiguslik raamistik
Liidu õigusnormid
3. Põhikohtuasjas on asjakohased direktiivi 93/37 (mis on vahepeal asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L134, lk 114; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132)) artikkel 6 ning IV jaotise sätted, täpsemalt IV jaotise 2. peatükk „Kvalitatiivse valiku kriteeriumid”, mis koosneb artiklitest 24–29.
4. Direktiivi 93/37 artikli 6 lõige 6 sätestas:
„Tellijad tagavad, et ei esineks vahetegemist tööettevõtjate vahel.”
5. Direktiivi 93/37 artikkel 24 sätestas:
„Pakkumisest võib kõrvaldada tööettevõtja:
a) kes on pankrotis või likvideerimisel, kellele kohus on määranud halduri, kes on sõlminud kokkuleppe võlausaldajatega, kes on peatanud äritegevuse või on siseriiklike õigusnormide alusel toimuva samalaadse menetluse tõttu analoogilises olukorras;
b) kelle suhtes on algatatud menetlus pankroti väljakuulutamiseks, sundlikvideerimiseks, halduri määramiseks kohtu poolt või võlausaldajatega kokkuleppe sõlmimiseks, või muu samalaadne menetlus siseriiklike õigusnormide alusel;
c) kes on res judicata
jõudu omava kohtuotsusega ametialaste käitumisreeglitega seotud süüteos süüdi mõistetud;
d) kes on raskelt eksinud ametialaste käitumisreeglite vastu, kui tellija suudab seda mis tahes viisil tõendada;
e) kes on täitmata jätnud sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvad kohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või tellija riigi õigusaktidele;
f) kes on täitmata jätnud maksukohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või tellija riigi õigusaktidele;
g) kes on käesoleva peatüki alusel nõutavate andmete esitamisel süüdi raskes pettuses.”
Kui tellija nõuab tööettevõtjalt tõendusmaterjali selle kohta, et ükski punktides a, b, c, e ega f nimetatud juhtum tema puhul ei kehti, aktsepteerib ta küllaldase tõendina:
– punktide a, b või c puhul väljavõtet karistusregistrist või selle puudumisel samaväärset dokumenti, mille on väljastanud tööettevõtja päritolu- või lähteriigi pädev kohtuorgan või haldusasutus ning mis tõendab, et tööettevõtja vastab asjakohastele nõuetele,
– punktide e või f puhul asjaomase liikmesriigi pädeva asutuse väljastatud tõendit.
Kui asjaomane riik selliseid dokumente ega tõendeid ei väljasta, võib need asendada vandega – või kui liikmesriigis ei ole vanne sätestatud, siis piduliku kinnitusega –, mille asjaomane isik annab oma päritolu- või lähteriigi kohtuorgani või haldusasutuse, notari või pädeva erialase organisatsiooni ees.
Liikmesriigid määravad asutused ja organid, kellel on õigus selliseid dokumente väljastada, ning teatavad sellest viivitamata teistele liikmesriikidele ja komisjonile.”
6. Nimetatud direktiivi artikli 25 esimene ja kolmas taane sätestasid:
„Tööettevõtjalt, kes soovib osaleda riikliku ehitustöölepingu sõlmimise menetluses võib nõuda tõendusmaterjali selle kohta, et, ta on vastavalt oma asukohariigi seadustele kantud erialasesse või äriregistrisse:
– Belgias Registre du commerce – Handelsregister,
[…]
– Saksamaal Handelsregister ja Handwerksrolle”.
7. Nimetatud direktiivi artikkel 26 sätestas:
„1. Tööettevõtja finants- ja majanduslikku olukorda võib üldjuhul tõendada ühe või mitme järgmise dokumendiga:
a) asjakohane pangaõiend;
b) tööettevõtja bilanss või bilansi väljavõtted, kui bilansi avaldamine on teenuseosutaja asukohariigi õiguse alusel nõutav;
c) väljavõte ettevõtte kogukäibest ja ehitustööde käibest viimase kolme majandusaasta jooksul.
2. Tellijad täpsustavad teates või pakkumiskutses, millised lõike 1 punktides a, b või c nimetatud dokumendid välja valiti ning milliseid muid dokumente tuleb esitada.
3. Kui tööettevõtja ei saa tellija nõutud dokumente mõjuval põhjusel esitada, võib ta oma finants- ja majanduslikku olukorda tõendada muude dokumentidega, mida tellija sobivaks peab.”
8. Direktiivi 93/37 artikkel 27 oli sõnastatud järgmiselt:
„1. Tööettevõtja tehnilisi võimalusi võib tõendada:
a) tööettevõtja ja/või äriühingu juhtkonna ning eelkõige tööde teostamise eest vastutavate isikute hariduse ja kutsekvalifikatsiooniga;
b) viimase viie aasta jooksul tehtud ehitustööde nimekirjaga, millele on lisatud tõendid tähtsamate tööde rahuldava teostamise kohta. Kõnealustes tõendites esitatakse ehitustööde maksumus, aeg ja koht ning sedastatakse, kas tööd teostati ärieeskirjade kohaselt ja viidi nõuetekohaselt lõpule. Vajaduse korral esitab pädev asutus need tõendid otse tellijale;
c) dokumentidega töövahendite, seadmete ja tehnilise varustuse kohta, mida tööettevõtja saab tööde teostamiseks kasutada;
d) tõendiga tööettevõtja aasta keskmise töötajate ja juhtkonna liikmete arvu kohta viimase kolme aasta jooksul;
e) nende tehniliste töötajate või tehniliste üksuste nimekirjaga, kelle poole tööettevõtja võib pöörduda tööde teostamiseks, sõltumata sellest, kas nad kuuluvad tööettevõtja ettevõttesse või mitte.
2. Tellija täpsustab teates või pakkumiskutses, millised nimetatud dokumentidest tuleb esitada.”
9. Nimetatud direktiivi artikkel 28 sätestas:
„Artiklites 24–27 sätestatud piirides võivad tellijad nõuda, et tööettevõtjad esitatud tõendeid ja dokumente täiendaksid või neid selgitaksid.”
10. Nimetatud direktiivi artikkel 29 sätestab:
„1. Liikmesriigid, kes on kehtestanud tunnustatud tööettevõtjate ametlikud nimekirjad, peavad need kohandama vastavaiks artikli 24 lõigete a–d ja g ning artiklite 25, 26 ja 27 sätetele.
2. Ametlikesse nimekirjadesse kantud tööettevõtjad võivad iga lepingu puhul tellijale esitada pädeva asutuse väljaantud tõendi nimekirja kandmise kohta. Tõendis näidatakse dokument, mille alusel nad nimekirja kanti, ning nimekirjas sisalduv klassifikatsioon.
3. Tööettevõtjate kandmine ametlikesse nimekirjadesse pädevate asutuste poolt on teiste liikmesriikide tellijatele tööettevõtjatele klassifikatsioonist tuleneva sobivuse eelduseks üksnes artikli 24 punktide a–d ja g, artikli 25, artikli 26 punktide b ja c ning artikli 27 punktide b ja d suhtes.
Ametlikesse nimekirjadesse kandmisest tulenevat teavet ei tohi kahtluse alla seada. Igalt registreeritud tööettevõtjalt võib lepingu sõlmimisel siiski nõuda täiendavat tõendit sotsiaalkindlustusmaksete tasumise kohta.
Teiste liikmesriikide tellijad kohaldavad eelnevaid sätteid üksnes selliste tööettevõtjate puhul, kes asuvad ametliku nimekirja koostanud riigis.
4. Teiste liikmesriikide tööettevõtjate kandmisel ametlikku nimekirja ei tohi nõuda muid tõendeid ega andmeid kui need, mida nõutakse siseriiklikelt tööettevõtjatelt, ning ühelgi juhul ei tohi nõuda muid tõendeid ega andmeid kui need, mis on sätestatud artiklites 24–27.
5. Liikmesriigid, kes on kehtestanud ametlikud nimekirjad, teatavad teistele liikmesriikidele selle asutuse aadressi, kellele võib saata avaldusi nimekirja kandmiseks.”
Siseriiklikud õigusnormid
11. Põhikohtuasjas käsitletavat riigihanget reguleeris eelkõige 22. aprilli 1977. aasta kuninglik dekreet ehitustööde, asjade ja teenuste riigihankelepingute kohta ( Moniteur belge, 26.7.1977, lk 9539). Selle kuningliku dekreedi 2. jakku „Pakkumuse koostamine” kuuluv artikkel 15 sätestas:
„[…]
3. Belgia pakkuja pakkumust, kelle töötajate suhtes kehtib 27. juuni 1969. aasta seadus, millega muudetakse 28. detsembri 1944. aasta dekreetseadust töötajate sotsiaalkindlustuse kohta, saab ainult siis nõuetekohaseks pidada, kui sellele on lisatud riikliku sotsiaalkindlustusameti tõend, mis tõendab, et pakkuja on tasunud sotsiaalkindlustuse ja toimetulekutoetuse kindlustuse maksed, või kui pakkuja esitab selle tõendi asutusele enne pakkumuste avamist [...].
4. Välismaise pakkuja pakkumust saab pidada nõuetekohaseks ainult siis, kui ta on sellele lisanud või esitanud asutusele enne pakkumuste avamist:
a) pädeva ametiasutuse väljastatud tõendi, mis kinnitab, et tema asukohariigi õigusnormidest tulenevad sotsiaalkindlustusmaksete tasumise kohustused on täidetud [...]
[…]
7. Pakkuja pakkumust saab pidada nõuetekohaseks ainult siis, kui ta on tulumaksuseadustiku artikli 299 bis
ja 27. juuni 1969. aasta seaduse, millega muudetakse 28. detsembri 1944. aasta dekreetseadust töötajate sotsiaalkindlustuse kohta, artikli 30 bis
kohaselt ettevõtjana registreeritud.”
12. Kõnealuse registreerimiskohustuse üksikasjad on sätestatud 5. oktoobri 1978. aasta kuninglikus dekreedis ( Moniteur belge, 7.10.1978, lk 11707, edaspidi „1978. aasta kuninglik dekreet”).
13. Kõnealuse kuningliku dekreedi 1. jaos „Tingimused, mis tuleb ettevõtjana registreerimisel täita” esitatud artikli 2 lõige 1 sätestab:
„Ettevõtjana registreeritakse [...] ainult ettevõtjaid, kes vastavad järgmistele tingimustele:
[…]
2° artiklis 1 ette nähtud tegevuse jaoks peavad nad olema kantud äriregistrisse või kutseregistrisse vastavalt nende asukohaliikmesriigi õigusnormidest tulenevatele nõuetele;
[…]
7° kui tegemist on äriühinguga, ei tohi juhatuse liikmete, tegevjuhtide või äriühingu nimel kohustusi võtma volitatud isikute hulka kuuluda isikuid, kellel on taolised tegevused punktis 6 viidatud 24. oktoobri 1934. aasta kuningliku dekreediga nr 22 keelatud;
[…]
10° registreerimistaotlusele eelneva viie aasta jooksul ei tohi nad olla toime pannud korduvaid või raskeid maksukohustuste rikkumisi […];
11° neil ei tohi registreerimistaotluse esitamise ajal olla maksuvõlgnevust, tasumata riikliku sotsiaalkindlustusameti kogutavaid makseid või toimetulekutoetuse kindlustusfondi või tema nimel kogutavaid makseid; […];
12° neil peavad olema maksu‑ ja sotsiaalkohustuste täitmise tagamiseks piisavad rahalised, halduslikud ja tehnilised vahendid.”
14. Vastavalt 1978. aasta kuningliku dekreedi artiklile 8 tuleb ettevõtjana registreerimiseks esitada taotlus taotleja põhitegevuskoha provintsi üksuse „commission d’enregistrement” (edaspidi „registreerimiskomisjon”) esimehele. Taotleja puhul, kelle asukoht ei ole Belgias, on pädev selle provintsi komisjon, kus asub asjaomane ehitustööplats.
15. Nimetatud kuningliku dekreedi artikkel 10 sätestab:
„1. Vastuvõetav on taotlus, millele on lisatud järgmised dokumendid:
[…]
3° iga taotleja peab lisama kutseregistri kande ärakirja vastavalt päritoluriigi õigusaktides kehtestatud tingimustele [...]
[…]
5° [välismaine] taotleja peab lisama selle liikmesriigi, kus ta on asutatud, pädeva asutuse tõendid, millest tuleneb ja millega kinnitatakse, et tal ei ole vastavas liikmesriigis maksude või sotsiaalmaksete tasumisel võlgnevusi.
[…]
2. Allpool 4. jaos nimetatud registreerimiskomisjon võib nõuda taotlejalt täiendavaid dokumente või andmeid, mida ta peab vajalikuks selle hindamisel, kas artikli 2 lõikes 1 esitatud nõuded on täidetud.
[…]”.
16. Belgia 1978. aasta kuningliku dekreedi 4. jao „Registreerimiskomisjon” artikkel 16 näeb ette:
„1. Iga registreerimiskomisjon koosneb üheksast liikmest, kelle nimetamisel võtame arvesse järgmisi nõudeid:
1° kolm ametnikust liiget nimetatakse vastavalt ettepanekule, mille esitab
a) sotsiaalminister;
b) rahandusminister;
c) tööhõive‑ ja tööminister;
2° kolm liiget nimetatakse ehitussektori tööandjaid esindavate organisatsioonide ettepanekul;
3° kolm liiget nimetatakse ehitussektori töötajaid esindavate organisatsioonide ettepanekul;
[…]
2. Iga komisjoni juhib üks lõike 1 punkti 1 alapunktides a ja b nimetatud ametnik, kelle nimetame sellel eesmärgil mõlema vastavas alapunktis nimetatud ministri ettepanekul […]”.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
17. Berlaymont 2000 asutati Belgia õiguse alusel asutatud avalik-õigusliku juriidilise isiku Régie des Bâtiments ja kolme krediidiasutuse poolt 18. septembril 1990. Berlaymont 2000 tegevusala oli Berlaymonti hoone renoveerimine, samuti pidi ta koostama renoveerimistööde hankedokumendid, kava ja eelarve. Kõnealune hoone on ehitatud 1960‑ndatel aastatel Belgia riigile kuuluvale kinnistule ja seda kasutasid kuni 1991. aastani komisjoni teenistused. Pärast renoveerimistööde lõpetamist 2004. aastal kasutavad seda jälle komisjoni teenistused.
18. Berlaymont 2000 kuulutas 1994. aastal välja Berlaymonti hoone renoveerimistööde riigihanke, mille maksumus oli umbes 1 400 000 000 Belgia franki. Berlaymont 2000 koostas selle jaoks eraldi hankedokumendid ja hanketeade avaldati 23. detsembril 1994. aastal Euroopa Ühenduste Teatajas. Hankedokumentide artiklis 1.G. oli ka täpsustatud, et „hanke esemeks olevate ehitustööde teostamiseks peab ettevõtja olema Belgias registreeritud”.
19. Berlaymont 2000 avaldas 16. veebruari 1995. aasta Euroopa Ühenduste Teatajas teate hanketeate parandamise kohta, mis sisaldas täiendavat teavet pakkujate registreerimistingimuste koha.
20. See teade täpsustas, et:
„Käesoleva hanke esemeks olevate ehitustööde pakkumiseks peab ettevõtja tõendama, et tema sotsiaalkindlustus‑, maksu‑ ja käibemaksukohustused on täidetud; seda tõendatakse registreerimise kaudu.
Registreerimistaotlus esitatakse vastavalt 3. oktoobri 1978. aasta kuninglikule dekreedile.
Selleks et pakkumus vastaks (esitamise ajal) nõuetele, piisab sellest, et pakkumusele lisatakse registreerimistaotluse ärakiri. Hankelepingu sõlmimise otsust ei tehta enne, kui pädev asutus on taotluse üle otsustanud.”
21. Seetõttu muudeti ka hankedokumente ja need täpsustasid, et „[p]akkuja kinnitab oma pakkumuses, et ta on käesolevat parandusteadet nr 1 arvesse võtnud, vastasel korral on tema pakkumus tühine.”
22. BPC ja WIG moodustasid riigihankel osalemiseks ettevõtjate ühenduse BPC‑WIG (edaspidi „BPC‑WIG”). 16. märtsil 1995 esitas see ühendus kõnealuses riigihankes pakkumuse. WIG lisas sellele pakkumusele kaks Saksamaa maksuameti ja sotsiaalameti 4. augusti 1994. aasta ja 3. veebruari 1995. aasta tõendit, mis kinnitasid et „maksuametil ei ole vastuväiteid WIG osalemisele hankemenetluses” ja et „WIG on kõik sotsiaalmaksud alati tähtaegselt tasunud”. Samas ei olnud ei WIG ega BPC‑WIG lisanud oma pakkumusele Belgia õigusnormide kohast registreerimistõendit või registreerimistaotlust. Need kaks üksust esitasid registreerimistaotluse pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva, nimelt BPC‑WIG esitas taotluse 28. aprillil 1995 ja WIG 3. mail 1995 ning nad registreeriti 1995. aasta juulis, st pärast hankelepingu sõlmimist. Belgia õiguse alusel asutatud äriühing BPC oli juba Belgias registreeritud.
23. Berlaymont 2000 nõukogu otsustas 20. juunil 1995 sõlmida hankelepingu ühe teise ettevõtjate ühendusega.
24. BPC ja WIG esitasid kõnealuse hankelepingu sõlmimise otsuse tühistamiseks Conseil d’État’le (Belgia kõrgeima astme halduskohus) kaebuse. Kaebuse läbi vaadanud Conseil d’État koda otsustas 10. märtsil 1999, et hankelepingu sõlmimise ajal ei saanud kaebuse esitajad olla pakkujaks, põhjendades seda eelkõige sellega, et pakkumuse esitamise ajal ei olnud WIG 22. aprilli 1977.aasta kuningliku dekreedi ehitustööde, asjade ja teenuste riigihankelepingute kohta artikli 15 lõike 7 alusel Belgias ettevõtjana registreeritud, ning jättis kaebuse rahuldamata.
25. Vahepeal esitasid BPC ja WIG 18. juunil 1996 Tribunal de première instance de Bruxelles’ile (Brüsseli esimese astme kohus) hagi hankemenetlusest kõrvaldamise tõttu kantud kahju hüvitamiseks. Nimetatud kohtu 5. novembri 2002. aasta otsusega jäeti nimetatud hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. Hagejad esitasid 15. aprillil 2003 selle otsuse peale apellatsioonkaebuse. Cour d’appel de Bruxelles (teise astme tsiviilkohus) jättis esimese astme kohtu otsuse muutmata.
26. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob oma otsuses ära Cour d’appel de Bruxelles arutluskäigu. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et apellatsioonikohus tuvastas, et hagejad ei olnud lisanud oma pakkumusele registreerimisavaldusi, mis olid igal juhul vajalikud WIG ja BPC‑WIG osas. Saksa pädevate ametiasutuste väljastatud sotsiaal- ja maksutõendeid, mis olid WIG ja BPC‑WIG pakkumustele lisatud, ei saa pidada kõnealuse registreerimisega samaväärseks ja need esitati teise tõendamiskohustuse alusel, ehkki ka need olid registreerimiseks vajalikud. Seega olid hagejad jätnud Belgia õigusnormidest tuleneva olulise vorminõude täitmata ja nende pakkumus oli täielikult tühine, mis tingis nende automaatse ja kohese kõrvaldamise hankemenetlusest.
27. Cour d’appel de Bruxelles möönis täiendava registreerimise kohustuse osas, et direktiivi 93/37 artikli 24 esimeses lõigus ei ole registreeringu puudumist seal loetletud hankest kõrvaldamise põhjuste hulgas nimetatud. Cour d’appel märkis ka, et sama direktiivi artikli 24 teine lõik sätestab, et kui hankija nõuab ettevõtjalt tõendusmaterjali selle kohta, et ükski esimese lõigu punktides a ega f nimetatud juhtum tema puhul ei kehti, aktsepteerib ta küllaldase tõendina asjaomase liikmesriigi pädeva asutuse väljastatud tõendit. Samas leidis nimetatud kohus, et muud direktiivi 93/37 sätted võimaldavad järeldada, et pakkujate kohustus registreerida end ettevõtjana, mille täitmata jätmise korral nad kõrvaldatakse hankemenetlusest, ei olnud keelatud.
28. Cour d’appel märkis selles osas, et registreerimiskorra eesmärk on võimaldada Belgia ametiasutusel tagada, et ettevõtjal on oma maksu- ja sotsiaalkohustuste täitmise tagamiseks piisavad rahalised, halduslikud ja tehnilised vahendid. Seetõttu ei olnud Saksa tõendid sellise tagatise andmiseks piisavad. Cour d’appel de Bruxelles viitas selles osas direktiivi 93/37 artiklitele 26 ja 27 ning artikli 29 lõikele 4, mis annavad kohtu arvates hankijale võimaluse nõuda ettevõtjatelt täiendavaid tõendeid ja kinnitusi. Seetõttu leidis nimetatud kohus, et Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamine ei ole asjakohane.
29. BPC ja WIG esitasid pärast nende apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist Cour de cassation’ile (Belgia kõrgeim tsiviilkohus) kassatsioonkaebuse.
30. Kuna Cour de cassation’il tekkisid kahtlused põhikohtuasjas käsitletavate siseriiklike õigusnormide kooskõla kohta EÜ asutamislepinguga teenuste vaba liikumise valdkonnas ja direktiivi 93/37 artikliga 24, siis otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas selline ettevõtja registreerimiskohustus, nagu on kehtestatud käesoleval juhul kohaldatavate hankedokumentide artiklis 1.G. riigihankelepingu sõlmimiseks Belgias, on vastuolus Euroopa Liidus vaba liikumise põhimõttega ja direktiivi 93/37[…] artikli 24 teise lõiguga, kui seda tuleks tõlgendada nii, et see lubab hankijal kõrvaldada hankemenetlusest välisriigi ettevõtjast pakkuja, kes ei ole registreeritud, aga esitab oma siseriiklike asutuste väljastatud samaväärsed tõendid?
2. Kas Euroopa Liidus vaba liikumise põhimõttega ja direktiivi 93/37[…] artikli 24 teise lõiguga on vastuolus, kui tunnistatakse Belgia hankija õigust nõuda, et välismaised pakkujad peavad esitama Belgia ametiasutusele – ettevõtjate registreerimiskomisjonile – kehtivuse kontrollimiseks tõendid, mille on neile väljastanud nende riigi maksu‑ ja sotsiaalametid ja mis tõendavad, et nende maksu‑ ja sotsiaalkohustused on täidetud?”
Eelotsuse küsimused
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
31. Komisjon kahtleb eelotsustaotluse vastuvõetavuses, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus on piirdunud vaid Cour d’appel de Bruxelles otsuses esitatud põhjenduste kordamisega ega ole piisavalt määratlenud põhikohtuasja õiguslikku ja faktilist raamistikku ning ei selgita piisavalt nende liidu õigusnormide valiku tagamaid, mille tõlgendamist ta taotleb.
32. Komisjoni kahtlused ei ole põhjendatud.
33. Kõigepealt ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtule ette heita, et ta on oma otsuses korranud Cour d’appel de Bruxelles otsust, mille peale esitati kassatsioonkaebus, mida ta peab lahendama. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab sellise kordamisega oma kahtlusi, mis puudutavad neid järeldusi, millele jõuti kõnealuses apellatsioonikohtu otsuses asjaomaste liidu õigusnormide osas, st kahtlusi seoses teenuste vaba liikumist ja direktiivi 93/37 artiklit 24 puudutavate järeldustega.
34. Lisaks tuleb märkida, nagu kinnitas kohtujurist oma ettepaneku punktis 33, et kõnealune apellatsioonikohtu otsus annab piisavalt teavet põhikohtuasja eseme kohta ja selle kohta, millises õiguslikus ja faktilises kontekstis esitatud eelotsuse küsimused tõusetuvad; need tegurid võimaldasid pealegi esitada Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 teise lõigu tähenduses huvitatud pooltel tõhusalt oma märkused.
35. Lõpuks ilmneb toimikust selgelt, milline seos on kirjeldatud põhikohtuasja kontekstil ja nendel liidu õiguse sätetel, mille tõlgendamist Euroopa Kohtult taotletakse, ning see ei vaja eraldi selgitamist.
36. Seega on niiviisi esitatud teave piisav, et täita neid nõudeid, mis tulenevad Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast (vt selle kohta 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑42/07: Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika), ja võimaldada Euroopa Kohtul anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilikke vastuseid. Seetõttu on eelotsusetaotlus vastuvõetav.
Esimene küsimus
37. Selle küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õiguse üldpõhimõtteid riigihangete valdkonnas ja direktiivi 93/37 artikli 24 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille kohaselt peab teises liikmesriigis asutatud ettevõtja olema hankija asukoha liikmesriigis hankemenetluses osalemiseks registreeritud ettevõtjana selles liikmesriigis, olenemata asjaolust, et see ettevõtja esitas selle liikmesriigi, kus ta on asutatud, asutuste väljastatud tõendid, milles muu hulgas kinnitatakse, et ta on täitnud viimati nimetatud liikmesriigis sotsiaalkindlustusmaksete ja maksude tasumise kohustuse.
38. Kõigepealt tuleb täpsustada, et põhikohtuasjas käsitletav registreerimine ei kuulu direktiivi 93/37 artikli 25 ega artikli 29 kohaldamisalasse.
39. Euroopa Kohtule esitatud toimikust selgub, et kõnealuse registreerimiskohustuse eesmärk on kontrollida ettevõtjate ametialast sobivust direktiivi 93/37 artikli 24 esimese lõigu tähenduses ja täpsemalt, kas ettevõtjad on tasunud sotsiaalkindlustusmaksed ja maksud.
40. Esiteks tuleb märkida, et kõnealuses valdkonnas kohustuste täitmise täielikuks tõendamiseks ei piisa asjaolust, et teises liikmesriigis asutatud ettevõtja esitab selle liikmesriigi pädevate asutuste väljastatud tõendid. Direktiivi 93/37 artikli 24 esimese lõigu punktid e ja f sätestavad, et ettevõtja peab olema täitnud oma sotsiaalkindlustusmaksetega ja maksudega seonduvad kohustused ka hankija asukohariigis. Teiseks lubab artikli 24 teise lõigu teine taane, mis viitab asjaomase liikmesriigi pädevate ametiasutuste väljastatud tõenditele, kõnealust ettevõtjat eraldi kontrollida liikmesriigis, kus riigihankemenetlust läbi viiakse.
41. Tegelikult on arusaadav, et kõnealusel ettevõtjal võis hankija asukoha liikmesriigis tekkida majandustegevusega tegeledes maksuvõlg või sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvaid võlgu. Sellised võlad võivad tekkida mitte ainult riigihangete käigus majandustegevusega tegeledes, vaid ka väljaspool seda raamistikku toimunud tegevuse käigus. Lisaks, isegi kui asjaomane ettevõtja ei harrastanud hankija asukoha liikmesriigis mingisugust majandustegevust, on siiski õiguspärane, et selle liikmesriigi ametiasutused tahavad seda asjaolu kindlaks teha.
42. Järelikult ei saa asuda seisukohale, et siseriiklikud õigusnormid on liidu õigusega vastuolus ainuüksi asjaolu tõttu, et need sätestavad registreerimiskohustuse selleks, et kontrollida ka muus liikmesriigis asutatud ettevõtjaid kui need, kes on asutatud riigihanke läbiviimise kohaks olevas liikmesriigis.
43. Teiseks tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale loetleb direktiivi 93/37 artikli 24 esimene lõik ammendavalt ainult need ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamist õigustavad põhjused, mis seonduvad tema ametialaste omadustega. Euroopa Kohus on veel sedastanud, et liikmesriikidel on õigus näha ette lisaks viidatud sättes sõnaselgelt nimetatud kõrvaldamise põhjustele muid kõrvaldamise põhjuseid, selleks et tagada pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtte ning läbipaistvuse põhimõtte järgimine (vt selle kohta 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑213/07: Michaniki, EKL 2008, lk I‑9999, punktid 43, 44 ja 47, ning 19. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑538/07: Assitur, EKL 2009, lk I‑4219, punktid 20 ja 21).
44. Põhikohtuasjas käsitletava registreerimiskohustuse laadset kohustust ei saa pidada direktiivi 93/37 artikli 24 esimeses lõigus loetletud kõrvaldamise põhjustele lisanduvaks täiendavaks aluseks, kui seda saab pidada selle sätte rakendamismeetmeks, mille eesmärk on vaid kontrollida, et riigihankes osaleda sooviva ettevõtja esitatud tõenditest ei ilmne sedalaadi kõrvaldamise põhjust, mis eelkõige seondub sotsiaalkindlustusmaksete ja maksude tasumisega.
45. Ettevõtja, kes on huvitatud käesoleval juhul käsitletavast registreerimisest, mida toimiku materjalides üldiselt nimetatakse „maksuõiguslikuks registreerimiseks”, peab selleks esitama pädevale asutusele taotluse, millele on lisatud tõendid, mis on loetletud direktiivi 93/37 artikli 24 teises lõigus ja mida nõuavad kohaldatavad siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette direktiivile vastavad kõrvaldamise põhjused.
46. Seega peab teises liikmesriigis asutatud ettevõtja esitama nimetatud asutusele oma asukoha liikmesriigi pädevate asutuste väljastatud tõendid, mis tuleb tavaliselt esitada asjaomasele hankijale viidatud direktiivi 93/37 sättes märgitud tähtajaks. Lisaks, kui asjaomane ettevõtja on hankija asukoha liikmesriigis juba tegelenud majandustegevusega, siis peab ta esitama nimetatud liikmesriigi pädevate ametiasutuste väljastatud tõendid või kõnealuse tegevuse puudumise korral peab ta olema võimeline seda asjaolu tõendama. Kõnealune asutus peab omakorda kinnitama kõrvaldamise põhjuste puudumist, väljastades registreerimistunnistuse, mis tuleb asjaomases hankemenetluses osalemiseks seejärel esitada hankijale.
47. Direktiivi 93/37 artikli 24 teine lõik sätestab, et kui hankija nõuab ettevõtjalt tõendusmaterjali selle kohta, et ükski selle sätte punktides e või f nimetatud juhtum tema puhul ei kehti, aktsepteerib ta küllaldase tõendina asjaomase liikmesriigi pädeva asutuse väljastatud tõendit.
48. See säte ei välista tema õigust enne pakkumuste avamist ise kontrollida ettevõtja esitatud tõendeid või kõrvaldamise põhjuste puudumist üldiselt.
49. Sellegipoolest peab sedalaadi kontrollimine piirduma ettevõtjate ametialase sobivuse kontrollimisega direktiivi 93/37 artikli 24 esimese lõigu tähenduses, eelkõige nende sotsiaalkindlustusmaksete ja maksude tasumise kohustuse täitmise osas. Lisaks ei või kontrollimine asjaomase ettevõtja osalemist hankemenetluses raskendada või viivitada ega tekitada talle täiendavaid halduskulusid, nagu kohtujurist on märkinud ettepaneku punktis 52.
50. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas põhikohtuasjas käsitletav registreerimiskohustus vastab neile tingimustele.
51. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab eelkõige hindama, kas direktiivi 93/37 artikli 24 esimene lõigu alusel on lubatav 1978. aasta kuningliku dekreedi artikli 2 lõike 1 punktis 7 ette nähtud tingimus, mille kohaselt ei saa hankemenetluses osaleda äriühing, kelle juhatuse liikmete, tegevjuhtide või äriühingu nimel kohustusi võtma volitatud isikute hulka kuuluvad isikud, kellel on taolised tegevused siseriiklike õigusnormidega keelatud; ja 1978. aasta kuningliku dekreedi artikli 2 lõike 1 punktis 12 nimetatud tingimus, et hankemenetluses ei saa osaleda ettevõtja, kellel ei ole „maksu‑ ja sotsiaalkohustuste täitmise tagamiseks piisavalt rahalisi, halduslikke ja tehnilisi vahendeid”, kui nende tingimuste hindamiseks ei ole toimikus piisavalt materjale.
52. Toimikust ilmneb siiski, et põhikohtuasjas piisas vorminõuete täitmiseks vaid hankijale registreerimistaotluse esitamisest, millega kaasnes pakkumuse esitamine, selleks et asjaomaseid pakkujaid lubada hankemenetluses osaleda; hankelepingu sõlmimise otsust ei saanud teha enne registreerimismenetluse lõppemist.
53. Eeltoodu alusel tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab teises liikmesriigis asutatud ettevõtja hankija asukohariigis riigihankelepingu sõlmimiseks olema viimati nimetatud liikmesriigis registreeritud, et tõendada direktiivi 93/37 artikli 24 esimeses lõigus nimetatud kõrvaldamise põhjuste puudumist, tingimusel et sedalaadi kohustus ei takista ega sea ettevõtja osalemist asjaomases hankemenetluses viivitusse ning ei tekita liigseid halduskulusid ning et selle eesmärk on vaid huvitatud isiku ametialase sobivuse kontrollimine viidatud sätte tähenduses.
Teine eelotsuse küsimus
54. Selle küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õiguse üldpõhimõtteid riigihangete valdkonnas ja direktiivi 93/37 artikli 24 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et selline ametiasutus nagu põhikohtuasjas kontrollib teiste liikmesriikide maksu‑ ja sotsiaalametite väljastatud tõendeid, mis kinnitavad, et neis liikmesriikides asutatud ettevõtjad on täitnud asjaomastes valdkondades oma kohustused.
55. Selles osas tuleb rõhutada, et direktiivi 93/37 sätetega ei ole põhimõtteliselt vastuolus, et siseriiklik õigus annab nimetatud direktiivi artikli 24 esimeses lõigus nimetatud kõrvaldamise põhjuste kontrollimise üle mõnele muule asutusele kui hankija.
56. Nagu on märkinud kohtujurist ettepaneku punktis 69, võib sedalaadi pakkumuste avamisele eelnev kontrollimine olla hankemenetluse läbiviimisel otstarbekas. Kui mõelda sellele, et mõne hankija tehnilised ja korralduslikud võimalused ei pruugi olla piisavad, eelkõige näiteks mõne väiksema kohaliku omavalitsuse või piiratud majanduslike võimalustega asutuse puhul, võib tegelikult osutuda kasulikuks anda kas siseriiklikul või kohalikul tasandil pädevale spetsialiseerunud asutusele üle erinevate riigihangete taotlejate poolt nende ametialast sobivust puudutavate tõendite tsentraliseeritud haldamine ja kontrollimine.
57. Tuleb lisada, et Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuses Michaniki juba nõustunud sellega, et täpselt kindlaks määratud tingimustel võib mõni muu asutus kui hankija võtta vastu otsuse, mis viib ettevõtja kõrvaldamiseni ehitustööde riigihankemenetlusest. Selles suhtes ei oma tähtsust asjaolu, et kohtuasja, milles see otsus tehti, ese ei olnud direktiivis 93/37 sätestatud kõrvaldamise põhjus, vaid selline kõrvaldamise põhjus, mis on kehtestatud lisaks nimetatud direktiivis sätestatud põhjustele ja mille eesmärk on võrdse kohtlemise põhimõtte ning läbipaistvuse põhimõtte järgimine.
58. Lisaks tuleb hinnata, kas selle asutuse ülesehitus ja ülesanded, kellele on põhikohtuasjas käsitletavate siseriiklike õigusnormidega antud üle kõnealune kontrollimise ülesanne, on kooskõlas eesmärgiga tagada liidu õiguse üldpõhimõtetest kinnipidamine riigihangete valdkonnas.
59. Selles osas ilmneb toimikust esiteks, et kõnealuste õigusnormide alusel on ettevõtjate registreerimiseks pädevad asutused, mida kutsutakse „commissions d’enregistrement”, loodud provintsi tasandil ja nende koosseis on kolmepoolne. 1978. aasta kuningliku dekreedi artikli 16 kohaselt koosnevad nad igas provintsis kolmest ametivõimude nimetatud ametnikust, kelle hulgast üks täidab juhtimiskohustusi, ja kuuest pariteetselt nimetatud isikust, kes on nimetatud vastavalt ehitussektori tööandjaid esindavate organisatsioonide ettepanekul ja ehitussektori töötajaid esindava organisatsiooni ettepanekul.
60. Tuleb märkida, et kõnealune asutus koosneb suuremas osas erahuve esindavatest isikutest ja et ühestki toimiku dokumendist ei ilmne, et need isikud osalevad selle asutuse tegevuses vaid nõuandvas rollis.
61. Sedalaadi asutuse ülesehitust ei saa pidada erapooletuks või neutraalseks. Tegelikult võib kõnealune erahuvidega esindajate enamus mõjutada neid esindajaid takistama teiste asjaomasel turul tegutsevate ettevõtjate juurdepääsu asjaomasele riigihankele ning asjaomane asutus tekitab ebavõrdsed konkurentsitingimused ning pole objektiivne ega erapooletu, mis on vastuolus liidu õiguses eesmärgiks seatud moonutamata konkurentsiolukorraga, juba ainuüksi seetõttu, et need ettevõtjad peavad laskma end nii nende isikliku kui ka ametialase sobivuse osas hinnata oma võimalikel konkurentidel (vt analoogia alusel 1. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑49/07: MOTOE, EKL 2008, lk I‑4863, punktid 51 ja 52 ning seal viidatud kohtupraktika, ja 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑169/07: Hartlauer, EKL 2009, lk I‑1721, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).
62. Teisalt tuleb märkida, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimusest tundub nähtuvat, annavad põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid registreerimiskomisjonile õiguse hinnata selliste tõendite kehtivust, mida väljastavad asjaomase liikmesriigi pädevad ametiasutused ettevõtjate sotsiaalmaksete ja maksudega seotud kohustuste täitmise osas.
63. Tuleb märkida, et 1978. aasta kuninglikus dekreedis ei ole sätet, mis annaks registreerimiskomisjonile sõnaselgelt sellise õiguse, ja et selle õiguse ulatust ei ole käsitletud ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluses. Kui see ülesanne hõlmab pädevust kontrollida sisuliselt tingimusi, mis on liikmesriikide pädevate ametiasutuste poolt tõendite väljastamise aluseks, siis on see ilmselgelt vastuolus direktiivi 93/37 artikli 24 esimese lõiguga, mis ei näe ette sellist kõrvaldamise põhjust, ning nimetatud artikli teise lõigu teise taandega, mis kohustab ühemõtteliselt pidama neid tõendeid piisavaks ettevõtjate sotsiaalmaksete ja maksudega seotud kohustuste täitmise osas. Lisaks ei ole sedalaadi kõrvaldamise põhjus, mis tugineb nende tõendite sisulisele kontrollimisele, õigustatud eespool viidatud Euroopa Kohtu otsuses Michaniki tehtud lahendi alusel.
64. Seega, nagu on märkinud kohtujurist ettepaneku punktides 82–84, ei ole asutusel, kes sedalaadi tõendeid kontrollib, sisu osas mingisugust iseseisvat hindamisruumi ja see asutus peab piirduma vaid vorminõuete kontrollimisega. Seetõttu saab ta kontrollida vaid nende tõendite ehtsust, seda, kas nad on antud välja piisavalt hiljutise kuupäevaga, ja seda, kas neid ei ole väljastanud asutus, kellel ilmselgelt ei ole selleks pädevust
65. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata põhikohtuasja hagejate olukorda eespool esitatud hindamiskriteeriumidest lähtudes. Sellegipoolest ei jää muljet, et registreerimiskomisjoni ülesehitus ja tema poolt läbiviidud kontrolli ulatus oleksid võinud seda olukorda mõjutada, kuna – nagu ilmneb ka toimikust – hagejatel ei tekkinud registreerimisega raskusi. Põhjus, miks neil ei lubatud hankemenetluses osaleda, seisneb põhikohtuasja puhul asjaolus, et vastavad registreerimistaotlused olid esitatud hilinenult, st pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist, olukorras, kus registreerimise nõuet ei peeta iseenesest liidu õigusega vastuolus olevaks.
66. Eeltoodud kaalutluste alusel tuleb teisele eelotsuse küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et teise liikmesriigi maksu‑ ja sotsiaalameti poolt viimati nimetatud liikmesriigis asutatud ettevõtjale väljastatud tõendeid kontrollib mõni muu asutus kui hankija, juhul kui:
– asjaomane asutus koosneb suuremas osas selle provintsi, kus asjaomast hankemenetlust läbi viiakse, ehitussektori tööandjaid ja töötajaid esindavate organisatsioonide poolt nimetatud isikutest, ja kui
– asjaomasel asutusel on õigus sisuliselt kontrollida nende tõendite kehtivust.
Kohtukulud
67. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
1. Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab teises liikmesriigis asutatud ettevõtja hankija asukohariigis riigihankelepingu sõlmimiseks olema viimati nimetatud liikmesriigis registreeritud, et tõendada nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivi 93/37/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute sõlmimise kord, artikli 24 esimeses lõigus nimetatud kõrvaldamise põhjuste puudumist, tingimusel et sedalaadi kohustus ei takista ega sea ettevõtja osalemist asjaomases hankemenetluses viivitusse ning ei tekita liigseid halduskulusid ning et selle eesmärk on vaid huvitatud isiku ametialase sobivuse kontrollimine viidatud sätte tähenduses.
2. Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et teise liikmesriigi maksu ja sotsiaalameti poolt viimati nimetatud liikmesriigis asutatud ettevõtjale väljastatud tõendeid kontrollib mõni muu asutus kui hankija, juhul kui:
– asjaomane asutus koosneb suuremas osas selle provintsi, kus asjaomast hankemenetlust läbi viiakse, ehitussektori tööandjaid ja töötajaid esindavate organisatsioonide poolt nimetatud isikutest, ja kui
– asjaomasel asutusel on õigus sisuliselt kontrollida nende tõendite kehtivust.