61988C0372
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 11 de enero de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante el presente asunto prejudicial el Juez británico solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la legalidad, desde el punto de vista de las normas comunitarias, de algunos aspectos del régimen de los Milk Marketing Boards (en lo sucesivo, «MMB») británicos.
El correspondiente cuadro normativo se describe en el informe para la vista, al que me remito. Me limitaré ahora únicamente a recordar los siguientes elementos de orden general.
2.
Los MMB son organizaciones de productores de leche, constituidas en los años treinta. En el marco de los procedimientos en los que participan las diversas categorías de operadores del mercado de la leche y de los productos lácteos, los MMB desarrollan un papel determinante en la fijación de los precios de dichos productos y, por consiguiente, de las ganancias de las categorías interesadas.
Para poder ejercitar dichas tareas de gestión del mercado, la legislación británica reconoció a los MMB algunas prerrogativas fundamentales. Ante todo, gozan de un derecho exclusivo de compra de la leche producida en el Reino Unido. La leche así recogida se revende después según una política de precios diferenciados según el destino comercial de la misma leche: se pide así un precio más elevado para la leche destinada al consumo humano, mientras se aplican precios inferiores para la leche utilizada para su transformación en otros productos. A los productores de leche les corresponde por el contrario un precio medio con respecto a los aplicados por el MMB en el momento de la reventa, que implica un reparto solidario entre los productores de leche de las ganancias obtenidas por la actividad de comercialización del MMB.
Así pues, en síntesis, la política de precios —que, como se ha dicho, es también una política de ventas— desarrollada por el MMB se basa en dos elementos cardinales: igualación de los precios pagados a los productores y diferenciación de los precios cobrados a los compradores. Naturalmente, semejante cometido no podría desarrollarse si estos organismos no fueran titulares de un monopolio legal en cuanto a la compra de la leche producida en el Reino Unido.
3.
Este régimen típicamente dirigista y, si se me permite añadirlo, de corte corporativo, se integró en la organización común de mercado de la leche en el momento del ingreso del Reino Unido en la Comunidad.
A este respecto, una Declaración aneja al Tratado de adhesión subrayaba que el Reglamento n° 804/68 (
1
) —el Reglamento de base en el sector de la leche y de los productos lácteos— no perjudicaba la libertad de una organización de productores de leche «para enviar leche, por iniciativa propia, al lugar que ella escoja, a fin de obtener los mejores rendimientos para sus miembros, poner en común los ingresos y remunerar a sus miembros como juzgue conveniente». (
2
)
Con esta perspectiva se adoptó el Reglamento del Consejo n° 1421/78, (
3
) por el que se modifica el Reglamento n° 804/68. En el segundo considerando, el Reglamento n° 1421/78 expone:
«que determinadas actividades de los Milk Marketing Boards existentes en el Reino Unido han contribuido a orientar la cantidad predominante de leche producida en dicho Estado miembro al consumo humano directo; que dichas organizaciones se caracterizan por determinadas prerrogativas de las que se benefician, que aseguran su buen funcionamiento; que se trata, en particular, de su derecho exclusivo de compra de la leche a los productores establecidos en la región».
Basándose en esta motivación, en el artículo 1, qué modifica el artículo 25 del Reglamento n° 804/68, el Reglamento establece la compatibilidad de los MMB con el régimen comunitario, reconociendo especialmente a favor de dichos organismos tanto el derecho exclusivo de compra de toda la leche producida en la región de su competencia como el derecho de igualar los precios pagados a los productores, sin tener en cuenta el destino de la leche comprada a cada uno de ellos.
4.
A partir de estas precisiones se pueden analizar las cuestiones planteadas por el Juez nacional. Éstas se refieren sustancialmente a dos puntos: el alcance, ratione matériáé, del monopolio de compra de los MMB y la conformidad a Derecho, desde el punto de vista comunitario, de una serie de contribuciones con las correspondientes sanciones previstas por la legislación británica a cargo de los productores de leche.
Respecto ál primer punto, se destaca que la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68, modificado por el Reglamento n° 1421/78, establece, en la versión inglesa, que el derecho exclusivo que se puede conceder a organismos como el MMB se refiere, ratione tnateriae, a la leche producida y comercializada «without processing».
5.
La demandada en el asunto principal, que ha efectuado ventas directas de leche pasteurizada a diversas categorías de compradores (consumidores finales, lecheros, comercios y supermercados) mantiene que la pasteurización constituye un proceso en el sentido de la citada norma. Se deduciría de ello que la leche objeto de dichas ventas no entra dentro del monopolio reconocido a los MMB.
6.
A este respecto, me parece oportuno precisar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, «la necesidad de garantizar que las normas comunitarias se interpreten de modo uniforme excluye [...] la posibilidad de tener en cuenta un único texto e impone que se tengan en cuenta, en caso de duda, los textos redactados en las otras [...] lenguas». (
4
) Además, la interpretación de las normas comunitarias debe desarrollarse, como es sabido, a la vista de los criterios sistemático y teleologico. (
5
)
7.
Supuesto esto, hay que añadir que la expresión «without processing» no tiene por sí misma significado unívoco. Puede designar o bien la transformación de la leche en producto derivado, o bien la simple sumisión de la leche a un tratamiento de conservación. Es en la primera acepción —como se deduce de la comparación con las demás versiones lingüísticas— en la que parece que se emplea el término por ejemplo en el contexto de las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 1422/78 (
6
) y de la letra c) del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1565/79; (
7
) es por el contrario el segundo significado el que parece asumir en el ámbito del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 1422/78, como se deduce también aquí, de la comparación con los textos redactados en otras lenguas.
8.
Para establecer cuál es la acepción en la que dicha expresión se utiliza en la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68, hay que partir de un cotejo con las otras versiones lingüísticas.
En el texto alemán, la expresión «without processing» se plasma con los términos «unverarbeitetem Zustand», que indican bastante claramente que la leche no debe haber sufrido operaciones de transformación, es decir, que no debe haberse convertido en un producto distinto en el comercio, y no que no deba haber sufrido simples tratamientos, como precisamente la pasteurización.
En las demás lenguas, se utilizan expresiones más genéricas que podrían, unas más y otras menos, referirse tanto a la leche no transformada cuanto a la leche simplemente no tratada. Es el caso de los términos francés «en l'état», italiano «nello stato in cui si trova», holandés «ongewijzigde staat», danés «uforarbejdet stand», español «en śu estado natural», portugués «em natureza», y griego «os éjei».
9.
Supuesto esto, se deben efectuar dos observaciones de orden sistemático. En primer lugar, cuando en estos Reglamentos se ha querido hacer referencia, de modo preciso, a operaciones de tratamiento —como en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 1422/78— en los textos redactados en lenguas distintas del inglés (que emplea, una vez más, indistintamente el término processing) se ha utilizado siempre una expresión específica y que, sobre todo, no corresponde a las que se acaban de recordar, utilizadas en todas las versiones de la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68 para indicar la leche que no es objeto del monopolio del MMB.
En segundo lugar, en las versiones no inglesas, la expresión contenida en la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68 resulta, cuando se recoge en otras disposiciones, que se utiliza constantemente para distinguir la leche no transformada de los productos transformados. Así es en la letra a) del apartado 1 del artículo 7 y en la letra b) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 1422/78. Esto quiere decir que la expresión de la que se trata se utiliza unívocamente en todas las versiones lingüísticas, entre ellas la inglesa, para indicar precisamente la leche comercializada como tal y no se extiende, al contrario, a la leche convertida en otros productos lácteos.
10.
Este resultado, al que se llega en virtud de la interpretación literal y sistemática de los textos, se ve confirmado considerando la lógica en la que se inspira la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68.
El monopolio de los MMB se reconoce en efecto en la medida en que es necesario para garantizar la efectividad de la política de diferenciación o igualación de los precios practicada por dichos organismos. Ya se ha señalado que para la leche destinada al consumo humano los MMB aplican un precio impuesto más elevado que el previsto para otros destinos; dicho precio, además, resulta superior al medio que los MMB pagan anteriormente a los productores de leche. Por consiguiente, es sin duda más conveniente efectuar ventas directas en el mercado sin utilizar los MMB como intermediarios y también está claro que es necesario evitar, o al menos controlar estrechamente, la posibilidad de semejantes suministros directos, si se quiere impedir que la política de precios impuestos y diferenciados se cuestione seriamente.
11.
Pero si ésta es la justificación económica del reconocimiento del monopolio de los MMB, se deriva de ello que este derecho exclusivo debe poderse ejercitar con relación a todo tipo de ¡eche que se pueda comercializar para el consumo humano, sin que tenga ninguna. importancia la circunstancia de que dicha leche se haya pasteurizado o no o se haya sometido a otros tratamientos de conservación. Con otras palabras, el monopolio de los MMB se aplica a la leche líquida en cuanto puede, destinarse al consumo humano (para el cual está vigente el precio impuesto más altó) y no se puede limitar según particulares tratamientos que no hayan tenido incidencia alguna en dicho destino. Por otra parte, como se ha señalado con razón, argumentando a contrario, en el caso de que no se admitiera esta interpretación, sería relativamente fácil para cualquier productor de leché eludir el derecho exclusivo de los MMB, sometiendo la misma leche a un tratamiento de conservación y luego revenderla directamente para el consumo humano, especulando con el precio impuesto más elevado.
12.
Por lo contrario, como precisó en la vista el experto de la Comisión, parece coherente que el monopolio de los MMB no se extienda a la leche directamente utilizada para la conversión en otros productos. En efecto, cualquier productor es totalmente libre para no entregar la leche al MMB, cuando desee utilizarla para la fabricación, por ejemplo, de mantequilla o queso. Esto viene motivado por el hecho de que los precios de venta practicados por el MMB para la leche destinada a dichos usos es, como he señalado, de nivel más bajo: la utilización directa de la leche para dicha fabricación no amenaza; por consiguiente, con comprometer la política de precios de los MMB. Más bien hay que señalar que los productores de leche tendrán normalmente interés en entregarlo a los MMB, al precio uniforme de nivel intermedio, y comprárselo después siempre a los MMB, para la fabricación de productos derivados, al precio más bajo que ellos practican.
13.
Me parece en conclusión que tanto la letra de las normas como su finalidad conducen a señalar que el derecho exlusivó de compra del que gozan los MMB se aplica á la leche líquida, utilizable como tal para el consumo humano, incluyendo por consiguiente tanto la leché no pasteurizada, como la leche sometida a éste u otros tratamientos de conservación, no idóneos para alterar sus características comerciales.
14.
Respondida negativamente la primera cuestión formulada por el Juez nacional, hay que examinar las restantes preguntas. Éstas se refieren a la compatibilidad con el Derecho comunitario de algunas contribuciones que gravan a los productores de leche en virtud del régimen de los MMB, así como a los remedios y las sanciones previstas por la falta de pago de dichas contribuciones.
15.
Preciso en seguida, para tener en cuenta específicamente la tercera pregunta formulada por el Juez nacional, que la conformidad a Derecho de las contribuciones de que se trata se aprecia teniendo en cuenta sus características y su naturaleza, sin que tenga ninguna importancia la fase de comercialización (al por mayor o al por menor) en la que operan los productores a los que se grava con ellas.
16.
Supuesto esto, recuerdo que, como se deduce de la resolución de remisión, las contribuciones de que se trata son de diversas categorías. En primer lugar están las «capital contributions», debidas anualmente por todos los productores, en función de la cantidad total de leche vendida (que ya no se exige desde el 31 de marzo de 1986). A éstas se añaden otras contribuciones, las «producers processors contributions» (PP contributions) y las «producers retailers contributions» (PR contributions), cuya particularidad consiste en el hecho de no ser debidas indistintamente por todos los productores, sino sólo por aquellos que, en virtud de un acuerdo celebrado con los MMB, están liberados, por una cantidad determinada y por un periodo de tiempo determinado, de la obligación de entregar la leche a dichos organismos. Por consiguiente, estos productores adquieren en virtud de un acuerdo la posibilidad de efectuar ventas directas en el mercado; las contribuciones que les corresponden se calculan de manera que salden la diferencia entre el precio más elevado que llegan a conseguir vendiendo directamente en el mercado y el precio intermedio, inferior, que les pagarían de otro modo los MMB. Con otras palabras, la función de estas contribuciones es la de poner en pie de igualdad tanto a los que venden leche a los MMB respecto a los productores convencionalmente autorizados a efectuar ventas directas, como a los que compran de los MMB respecto a los que han podido comprar directamente de los productores.
17.
La demandada en el asunto principal impugna la compatibilidad con el Derecho comunitario sobre todo de esta segunda categoría de contribuciones (las PP contribur tions y las PR contributions). Sostiene que los Reglamentos no autorizan explícitamente a los MMB a exigir dichas prestaciones y que, en cualquier caso, éstas resultarían contrarias a Derecho en cuanto no se configuran como contraprestaciones por servicios prestados, sino como una carga en función de la política de precios impuestos de los MMB y destinada específicamente a neutralizar la competencia ejercida por los productores que pueden proceder a ventas directas en el mercado de la leche.
18.
Esta tesis no me parece fundada. A este respecto, recordaré en primer lugar cómo el Reglamento n° 1421/78, al declarar la sustancial compatibilidad de los MMB con la estructura y los objetivos de la PAC, reconoce «que dichas organizaciones se caracterizan por determinadas prerrogativas de las que se benefician, que aseguran su buen funcionamiento [...] en particular, [...] su derecho exclusivo de compra de la leche a los productores establecidos en la región».
Dicho monopolio, confirmado en términos generales, conoce únicamente tres excepciones: las dos contempladas respectivamente en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 1422/78 y la del artículo 8 del mismo Reglamento. A estas excepciones, que resultan por lo demás muy concretas, se añade la hipótesis, prevista también por el artículo 7 del Reglamento n° 1422/78, en que se suspende el derecho exclusivo en virtud de un acuerdo alcanzado por un productor con el MMB.
19.
La ratio de esta última disposición me parece bastante clara: desde el momento en que el derecho exclusivo se destina a garantizar el buen funcionamiento de los MMB se configura como un derecho disponible al que el organismo titular también puede renunciar cuando lo considere oportuno.
Es evidente, sin embargo, que dicha renuncia constituye una facultad para los MMB. Por consiguiente, son libres para denegar su acuerdo a las ventas directas de leche. Análogamente, deberán considerarse —por lo menos en principio— libres para supeditar dicho acuerdo a determinadas condiciones, sin la necesidad de autorizaciones explícitas.
20.
Ciertamente, no se puede excluir, por más que me parece una hipótesis un poco académica, que la imposición de condiciones absolutamente injustificadas pueda considerarse contraria a Derecho, incluso a la luz de los límites que, con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68, los MMB están obligados a respetar al ejercitar sus propios derechos.
21.
Pero no me parece en verdad ésta la situación en el caso de autos, desde el momento en que no se discute que las contribuciones de que se trata se dirigen a evitar que los operadores, que venden y compran a los MMB, se encuentren en una posición peor que la de quienes han sido autorizados excepcionalmente a operar directamente en el mercado, es decir, sin pasar como sucede normalmente por la intermediación de dichos organismos. Con otras palabras, me parece claro que, al exigir las contribuciones de que se trata, los MMB se han mantenido dentro de los límites y de la finalidad del derecho exclusivo que les reconoce la legislación comunitaria.
22.
Señalaré por otra parte que la misma demandada no impugna que las contribuciones que se le imponen son por completo consecuencia de los derechos y las prerrogativas reconocidas a los MMB. Lo que en realidad parece lamentar la demandada —como se demostró en la vista— es la propia existencia y no el modo de ejercicio del derecho exclusivo de los MMB: lo que sería inaceptable es, con otros términos, el hecho de no poder desarrollar libremente una plena competencia con los MMB en el mercado de la leche destinado al consumo humano.
23.
Ahora bien, que una hipótesis de liberalizáción at dicho mercado sea o no deseable depende de las convicciones que cada uno pueda albergar con respecto a semejantes organizaciones de signo dirigista. Por supuesto, no se olvida que las diferencias de precio aplicadas por los MMB no pueden asimilarse simplemente a cualquier manifestación de poder sobre el mercado; se insertan y se valoran en el marco de un régimen mucho más complejo, por cuanto, entre otras cosas, pueden conseguir una igualdad de los beneficios de los productores de leche. Así pues esta política, si bien puede no satisfacer alguna vez los intereses de algunos, operadores que quisieran disponer de mayor margen de maniobra, constituye no obstante una garantía económica bastante segura para la categoría de los productores de leche entendida en su conjunto, además de un medio para tratar de imprimir a este mercado —que sigue caracterizado en conjunto por muy conocidas dificultades estructurales— una dirección un poco más regular.
24.
Pero, si se prescinde de estas consideraciones de carácter general, subsiste desde un punto de vista estrictamente jurídico un único dato que me parece incontrovertible: el pleno reconocimiento efectuado por el Reglamento comunitario -cuya validez por otra parte nadie ha puesto en duda- de la organización de los MMB y de los derechos y prerrogativas que constituyen su necesario presupuesto de funcionamiento.
25.
Me parece por lo tanto que las «PP contributions» y las «PR contributions», en la medida en que responden al efectivo ejercicio de estos derechos, son compatibles con el Derecho comunitario.
26.
En cuanto a las «capital contributions», me parece que, contrariamente a lo que afirma la demandada, se han destinado a financiar actividades que entran en las funciones institucionales de los MMB. En efecto, no me parece discutible en principio que la actividad comercial desarrollada por los MMB, incluso a través de un organismo formalmente distinto, es inseparable de la más amplia función de intermediación y gestión del mercado de la leche que la legislación británica primero y la comunitaria después les han reconocido.
27.
Por último, en cuanto a los remedios y a las sanciones previstas por la legislación británica, no parece que haya razones para dudar de su conformidad a Derecho, desde el momento en que se destinan a garantizar el cumplimiento de obligaciones compatibles con el Derecho comunitario, siempre que dichos remedios y sanciones no impliquen consecuencias desproporcionadas por su gravedad con respecto a los fines que están destinados a perseguir. Corresponde luego al Juez nacional comprobar en concreto si existe dicha proporcionalidad, dejando a salvo la posibilidad de interrogar al respecto al Tribunal de Justicia.
28.
Me parece por consiguiente que se debe responder como sigue al Juez nacional:
«1)
El derecho exclusivo de compra del que gozan los MMB con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 804/68, modificado por el Reglamento n° 1421/78, se aplica a la leche líquida que como tal puede destinarse a la comercialización para el consumo humano, incluyendo por lo tanto la leche pasteurizada o sometida a otros tratamientos de conservación no idóneos para alterar sus características comerciales.
2)
El Derecho comunitario no impide la percepción de contribuciones como las “capital contributions”, las “PP contributions” y las “PR contributions”, ni la aplicación de los remedios y las sanciones previstas por la falta de pago de las mismas contribuciones.»
(
*1
)	Lengua origina!: italiano.
(
1
)	Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).
(
2
)	Declaraciones sobre la leche líquida, la carne de cerdo y ios huevos, adjunta al Tratado de adhesión: véase Actas relativas a la adhesión a las Comunidades Europeas, p. 106.
(
3
)	Reglamento (CEE) n° 1421/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 12; EE 03/14, p. 156).
(
4
)	Véase sentencia de 5 de diciembre de 1967 (Van der Vecht, 19/67, Rec. 1967, p. 445) así como sentencia de 12 de julio de 1979 (Koschniske, 9/79, Rec. 1979, p. 2717) (traducción provisional).
(
5
)	Véase sentencia de 27 de octubre de 1977 (Regina, 30/77, Rec. 1977, p. 1999, especialmente apañado 14).
(
6
)	Reglamento (CEE) n° 1422/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158).
(
7
)	Reglamento (CEE) n° 1565/79 dc la Comisión, de 25 de julio de 1979 (DO L 188, p. 29, EE 03/16, p. 169).