62003CJ0283_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑283/03
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Niderlandy) postanowieniem z dnia 27 czerwca 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 czerwca 2003 r., w postępowaniu:
A.H. Kuipers
przeciwko
Productschap Zuivel,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann, prezes izby, K. Lenaerts, J.N. Cunha Rodrigues, K. Schiemann (sprawozdawca) i M. Ilešič, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M.‑F. Contet, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 października 2004 r.,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu A.H. Kuipersa przez A. Noordhuisa, advocaat,
– w imieniu Productschap Zuivel i rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster i J. van Bakel, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez T. van Rijna, A. Stobiecką‑Kuik i H. van Vlieta, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez M. van der Woude’a, advocaat,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 grudnia 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 804/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. L 148, str. 13), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1538/95 z dnia 29 czerwca 1995 r. (Dz.U. L 148, str. 17, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 804/68”) oraz art. 92 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 87 WE) oraz art. 93 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 88 WE).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy A.H. Kuipersem a Productschap Zuivel (urzędem ds. przetworów mlecznych, zwanym dalej „Productschap”) dotyczącego potrąceń z cen płatnych A.H. Kuipersowi z tytułu dostaw surowego mleka, dokonanych przez Productschap w lipcu i sierpniu 1995 r.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
3. Artykuł 3 rozporządzenia nr 804/68 stanowi:
„1. Cena docelowa we Wspólnocie dla mleka jest ustalana każdego roku przed dniem 1 sierpnia na rok mleczarski rozpoczynający się w następnym roku kalendarzowym.
[…]
2. Za cenę docelową uważa się cenę, którą zamierza się uzyskać w całkowitej sprzedaży mleka producentów zarówno na rynku Wspólnoty, jak i na rynkach zewnętrznych.
3. Ustala się cenę docelową dla mleka zawierającego 3,7% tłuszczu, dostarczonego do mleczarni.
4. Cena docelowa jest ustalana zgodnie z procedurą określoną w art. 43 ust. 2 traktatu” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
4. Artykuł 5 rozporządzenia nr 804/68 przewiduje:
„Cena interwencyjna dla masła i odtłuszczonego mleka w proszku jest ustalana każdego roku zgodnie z tą samą procedurą i w tym samym czasie co cena docelowa dla mleka”.
5. Artykuł 23 rozporządzenia nr 804/68 stanowi:
„Z zastrzeżeniem odmiennych przepisów niniejszego rozporządzenia art. 92–94 traktatu mają zastosowanie do produkcji i handlu produktami wskazanymi w art. 1”.
6. Artykuł 24 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów art. 92 ust. 2 traktatu pomoc, której wysokość jest ustalona na podstawie ceny lub ilości produktów wymienionych w art. 1, jest zabroniona.
2. Krajowe środki umożliwiające wyrównanie cen produktów wymienionych w art. 1 są także zabronione”.
7. Artykuł 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1411/71 z dnia 29 czerwca 1971 r. ustanawiającego dodatkowe zasady dotyczące wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych objętych pozycją Wspólnej Taryfy Celnej 04.01 (Dz.U. L 148, str. 4) stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla wymagań dotyczących ochrony zdrowia publicznego związanych ze zdatnością mleka do spożycia przez ludzi, mleko spożywcze, z wyjątkiem mleka surowego, może być produkowane we Wspólnocie jedynie przez zakłady przetwórstwa mleka.
W odniesieniu do mleka służącego do produkcji mleka spożywczego musi zostać zastosowany system wynagrodzenia zróżnicowanego według [kryterium] jakości. System ten musi gwarantować, że mleko używane jako surowiec do produkcji mleka spożywczego spełnia określone wymogi dotyczące jakości, łącznie ze składem.
[…]
3. Rada na wniosek Komisji przyjmie ogólne zasady stosowania ust. 1, zgodnie z procedurą głosowania określoną w art. 43 ust. 2 traktatu.
4. Szczegółowe zasady stosowania ust. 1 zostaną przyjęte zgodnie z procedurą określoną w art. 30 rozporządzenia (EWG) nr 804/68” [tłumaczenie nieoficjalne].
Uregulowania niderlandzkie dotyczące zapłaty za mleko surowe w wysokości uzależnionej od jego jakości
8. Artykuł 2 ustawy w sprawie jakości produktów rolnych (Landbouwkwaliteitswet, Staatsblad
1971, str. 371), zmienionej ustawą z dnia 23 grudnia 1993 r. ( Staatsblad
1993, str. 690), dopuszcza ustanowienie przepisów dotyczących jakości produktów rolnych, między innymi mleka i przetworów mlecznych, których celem jest wspieranie zbytu tych produktów. Przepisy te mogą dotyczyć w szczególności „zapłaty w wysokości uzależnionej od jakości produktów”.
9. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jakości produktów rolnych – mleko surowe i produkcja przetworów mlecznych (Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding, Staatsblad
1994, str. 63), zmienionego rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 1995 r. ( Nederlandse Staatscourant
1995, str. 122, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie jakości produktów rolnych”), stanowi:
„Dla mleka surowego, mleka spożywczego poddanego obróbce termicznej i innych przetworów mlecznych minister może wydać przepisy dotyczące:
a) […] w odniesieniu do mleka surowego – zapłaty w wysokości uzależnionej od jego jakości;
[…]
c) zobowiązań określonych stowarzyszonych podmiotów do zapłaty na rzecz instytutu COKZ [Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (głównego instytutu ds. jakości produktów mlecznych)] dokonanych potrąceń z cen lub innych kwot w związku z jakością mleka surowego oraz zobowiązań instytutu COKZ do zapłaty na rzecz określonych stowarzyszonych z nią podmiotów dodatków na podstawie jakości mleka surowego”.
10. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia w sprawie jakości produktów rolnych minister może jednak zdecydować, że przepisy określone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia będą wydawane przez zarząd Productschap, podmiotu wskazanego w ustawie o organizacji przedsiębiorstw (Wet op de Bedrijfsorganisatie), który dokonuje podziału przedsiębiorstw na grupy według kryterium rodzaju produktów.
11. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (minister rolnictwa, ochrony środowiska naturalnego i rybołówstwa) wydał rozporządzenie w sprawie jakości rolnictwa – zapłata za mleko dostarczone do mleczarni w wysokości uzależnionej od jego jakości (Landbouwkwaliteitsregeling uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit) ( Nederlandse Staatscourant
1994, str. 25). Artykuł 2 tego rozporządzenia upoważnia Productschap do wydania na podstawie rozporządzenia przepisów w sprawie zapłaty za mleko dostarczone do mleczarni w wysokości uzależnionej od jego jakości, w szczególności w odniesieniu do „zatrzymania [kwoty] potrąconej z ceny oraz zapłaty dodatku jakościowego”.
12. Zarząd Productschap wydał rozporządzenie z roku 1994 w sprawie jakości produktów rolnych – zapłata za mleko dostarczone do mleczarni w wysokości uzależnionej od jego jakości (Landbouwkwaliteitsverordening 1994, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, PBO blad
1994, afl. nr 9, zwane dalej „rozporządzeniem z 1994 r.”). Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Odbiorca mleka dostarczonego do mleczarni jest zobowiązany do zapłaty hodowcom krów mlecznych ceny w wysokości uzależnionej od jakości tego mleka z uwzględnieniem przepisów tego rozporządzenia lub przepisów wydanych na podstawie tego rozporządzenia”.
13. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. stanowi:
„Wyniki kontroli jakości podlegają ocenie stacji kontroli mleka w oparciu o rozporządzenie prezesa zarządu wydane po wysłuchaniu opinii COKZ, ustanawiające normy, punkty obniżki ceny i inne podlegające stosowaniu kwoty potrąceń z ceny”.
14. Artykuł 11 rozporządzenia z 1994 r. przewiduje:
„1. Odbiorcy mleka dostarczonego do mleczarni są zobowiązani do zapłaty hodowcom krów mlecznych dodatku jakościowego, jeżeli w określonym terminie dwunastu tygodni hodowcy otrzymali łącznie nie więcej aniżeli jeden punkt obniżki ceny i w ich mleku nie została stwierdzona obecność antybiotyków .
[…]
2. Wysokość dodatku jakościowego jest ustalana dla 100 kg mleka, z uwzględnieniem obszaru ustalonego przez prezesa zarządu po wysłuchaniu opinii instytutu COKZ w ten sposób, aby łączna kwota dodatku jakościowego w odniesieniu do określonego okresu czasu odpowiadała lub niemal odpowiadała łącznej kwocie zatrzymanych potrąceń z cen”.
15. Decyzją z dnia 14 lutego 1995 r. prezes Productschap uznał cały obszar Niderlandów za obszar w rozumieniu art. 11 ust. 2 rozporządzenia z 1994 r.
16. Artykuł 12 tego samego rozporządzenia stanowi:
„W każdym okresie, w którym dokonywana jest ocena jakości mleka na podstawie pobranych próbek, odbiorca mleka dostarczonego do mleczarni zatrzymuje w odniesieniu do łącznej ilości mleka dostarczonego do mleczarni w odnośnym okresie czasu przez hodowców krów mlecznych kwotę potrąconą z ceny na podstawie łącznej ilości przyznanych punktów obniżki ceny, której wysokość określa prezes zarządu po wysłuchaniu opinii COKZ, lub ewentualne kwoty potrącone z ceny w odniesieniu do poszczególnych dostaw w związku z występowaniem antybiotyków”.
17. Wydane przez prezesa Productschap rozporządzenie w sprawie określenia częstotliwości kontroli jakości i oceny jej wyników (Besluit vaststelling frequentie en beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek, zmienione rozporządzeniami z dnia 19 lipca 1994 r. i 15 lutego 1995 r.) ustanawia w szczególności podlegające stosowaniu kwoty potrąceń z cen.
18. W uwagach na piśmie rząd niderlandzki oraz Productschap utrzymywały w tym temacie, że punkty obniżki ceny są stosowane w odniesieniu do stopnia, w którym dostarczone mleko odbiega od normy. Obniżka jako taka jest ustalona na 0,02 NLG na kilogram mleka i na jeden punkt. Natomiast w przypadku gdy w dostarczonym mleku stwierdzona zostanie obecność antybiotyków, stosowana jest obniżka w wysokości 0,50 NLG na kilogram mleka.
19. Rząd niderlandzki oraz Productschap wskazały następnie, że na końcu każdego okresu, w którym dokonane zostało pobranie próbek, mleczarnie przekazują COKZ dane dotyczące, w odniesieniu do każdego hodowcy krów mlecznych, ilości dostarczonego mleka, punktów obniżki ceny oraz wysokości zatrzymanych w odnośnym czasie potrąceń, tak aby COKZ mógł obliczyć dodatek jakościowy przypadający na 100 kilogramów dostarczonego mleka. Po dokonaniu tego obliczenia COKZ informuje każdą mleczarnię o wysokości łącznej kwoty dodatku jakościowego, jaką mleczarnia ta powinna wypłacić. Jeżeli zatrzymane przez mleczarnię potrącenia z ceny przewyższają kwotę dodatków, które powinna wypłacić, mleczarnia przekazuje tę nadwyżkę COKZ, który rozdziela tak otrzymane kwoty pomiędzy mleczarnie, które musiały dokonać wypłaty dodatków w kwocie wyższej aniżeli zatrzymane przez nie potrącenia.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
20. A.H. Kuipers jest zamieszkałym w Niderlandach hodowcą krów mlecznych. Po wielokrotnych dostawach dla mleczarni De Kievit, ta ostatnia poinformowała go pismami z dnia 24 i 28 lipca 1995 r. oraz z dnia 8 i 15 sierpnia 1995 r., że na mocy art. 12 rozporządzenia z 1994 r. zatrzymała potrącenie z należnej ceny dostarczonego mleka w wysokości 0,50 NLG na kilogram, ponieważ w mleku tym stwierdzono obecność antybiotyków.
21. Właściwe organy COKZ oddaliły wniesione przez A.H. Kuipersa zażalenie na tę decyzję. Następnie A.H. Kuipers podjął kroki przeciwko ich decyzji przed Arrondissementsrechtbank te Groningen. W orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 1999 r. sąd ten stwierdził brak swojej właściwości w sprawie.
22. Orzeczenie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym przez Raad van State, która w wyroku z dnia 16 maja 2000 r. uchyliła również decyzje odnośnych organów COKZ i zarządziła przekazanie pierwotnego zażalenia A.H. Kuipersa do rozstrzygnięcia przez Productschap, jako jedynego właściwego w tej sprawie organu.
23. W tym wyroku Raad van State uznała między innymi, że „na podstawie art. 12 [rozporządzenia z 1994 r.] mleczarnie otrzymały co prawda zadanie zatrzymania potrącenia z ceny w odniesieniu do łącznej ilości mleka dostarczonego do mleczarni przez hodowcę krów mlecznych w określonym czasie […], a w art. 11 zostały ponadto zobowiązane do wypłaty dodatku jakościowego, jednakże w myśl założeń tego rozporządzenia decyzje w sprawie tej wypłaty i tego potrącenia wydaje [Productschap]. Rozporządzenie zostało wydane przez zarząd [Productschap] i zarząd ten nałożył wskazane obowiązki na mleczarnie. Z art. 12 wynika, że prezes Productschap ustala wysokość podlegających zatrzymaniu potrąceń. Prezes ustala również normy i kwoty stosowanych potrąceń. Mleczarnia udziela finansowego i administracyjnego wsparcia jedynie jako strona umowy na rynku przetworów mlecznych. Mleczarnia nie dysponuje żadnego rodzaju publiczno‑prawną kompetencją do określania statusu prawnego (praw lub obowiązków) innych podmiotów prawa”.
24. Decyzją z dnia 20 grudnia 2000 r. Productschap uznał zażalenie A.H. Kuipersa za bezzasadne. A.H. Kuipers wniósł zatem odwołanie od tej decyzji do College van Beroep voor het bedrijfsleven.
25. Sąd ten stwierdza po pierwsze, że potrącenia z cen, które podlegały wypłaceniu A.H. Kuipersowi, a zostały zatrzymane przez mleczarnię De Kievit, należy przyznać Productschap.
26. Sąd ten uznaje następnie, że uregulowania niderlandzkie w sprawie zapłaty za mleko surowe w wysokości uzależnionej od jego jakości nie stanowią naruszenia ani rozporządzenia Rady (EWG) nr 2377/90 z dnia 26 czerwca 1990 r. ustanawiającego wspólnotową procedurę dla określania maksymalnego limitu pozostałości weterynaryjnych produktów leczniczych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 224, str. 1), ani dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce cieplnej i produktów na bazie mleka (Dz.U. L 268, str. 1), ani dyrektywy Rady 92/47/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. w sprawie warunków dopuszczania czasowych i ograniczonych odstępstw od szczególnych przepisów zdrowotnych Wspólnoty dotyczących produ kcji i wprowadzania do obrotu mleka i produktów na bazie mleka (Dz.U. L 268, str. 33). Zdaniem tego sądu wyżej wspomniane przepisy wspólnotowe nie wykluczają zróżnicowania cen odpowiadającego określonym w nich normom mleka surowego na podstawie jego jakości w celu określenia ceny podlegającej zapłacie producentom mleka.
27. W końcu sąd krajowy stwierdza, że odnośne uregulowanie krajowe nie stanowi również naruszenia rozporządzenia nr 1411/71. Jego zdaniem art. 5 tego rozporządzenia wymaga bowiem od państw członkowskich, aby wprowadziły dla mleka wykorzystywanego do produkcji mleka spożywczego system płatności uzależniony od jakości. Zdaniem sądu ani brzmienie, ani założenia tego przepisu nie dają podstawy do przyjęcia, że jego cel, polegający na zapewnieniu wysokiej jakości przetworów mlecznych, nie może być realizowany również przez krajowe systemy płatności zróżnicowanych według kryterium jakości, które obowiązują dla mleka przeznaczonego do produkcji innych przetworów mlecznych.
28. College van Beroep voor het bedrijfsleven podaje jednak w wątpliwość zgodność tego rodzaju uregulowania krajowego z rozporządzeniem nr 804/68, po pierwsze ze względu na skutki, jakie uregulowanie to mogłoby mieć dla wprowadzonej przez to rozporządzenie wspólnej regulacji cen, po drugie, ponieważ to uregulowanie krajowe mogłoby spowodować zakazane przez art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia wyrównanie cen przetworów mlecznych lub wprowadzić zabronioną w ust. 1 tego artykułu pomoc, której wysokość jest ustalona na podstawie ceny lub ilości dostarczonego mleka.
29. Sąd krajowy zadaje sobie ponadto pytanie, czy dodatki wprowadzone przez wspomniane uregulowanie krajowe stanowią pomoc w rozumieniu art. 92 traktatu WE i czy w związku z tym uregulowanie to należało notyfikować Komisji w trybie art. 93 ust. 3 traktatu WE.
30. W związku z tym College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy krajowy system potrąceń z ceny i dodatków do ceny uzależnionych od jakości mleka surowego dostarczonego do mleczarni, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest zgodny z rozporządzeniem (EWG) nr 804/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, a w szczególności z zakazem »wyrównywania cen« w rozumieniu art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia […]?
2) Czy krajowy system dodatków do ceny uzależnionych od jakości mleka surowego dostarczonego do mleczarni, jak ten w niniejszym przypadku, jest zgodny z zakazem wypłaty pomocy zawartym w art. 24 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 804/68?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie: czy tego rodzaju krajowy system należy uznać za pomoc, która powinna zostać notyfikowana Komisji w trybie art. 93 ust. 3 traktatu WE […] przed jej wprowadzeniem w życie?”.
W przedmiocie kolejności, w jakiej pytania zostaną poddane ocenie
31. Jak wynika z treści pytań, sąd krajowy wnioskuje o poddanie uregulowań krajowych stanowiących przedmiot toczącego się przed nim postępowania ocenie w świetle poszczególnych przepisów prawa wspólnotowego.
32. W związku z tym należy wskazać, że w sporze dotyczącym sektora rolnego objętego wspólną organizacją rynku problem należy poddać ocenie przede wszystkim z tej perspektywy, ponieważ art. 38 ust. 2 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 32 ust. 2 WE) zapewnia nadrzędność przepisów szczególnych ustanowionych w ramach wspólnej polityki rolnej przed ogólnymi przepisami traktatu dotyczącymi ustanowienia wspólnego rynku (wyrok z dnia 26 czerwca 1979 r. w sprawie 177/78 Mc Carren, Rec. str. 2161, pkt 9).
33. Zasada ta zastosowana w niniejszej sprawie oznacza, że istotnie w pierwszej kolejności ocenie poddać należy pytania pierwsze i drugie, które dotyczą ustanowionego przez rozporządzenie nr 804/68 wspólnego systemu cen oraz art. 24 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, wszystkich przepisów, które stanowią część ustanowionej przez to rozporządzenie wspólnej organizacji rynku (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Mc Carren, pkt 10).
34. Ten sposób traktowania pytań jest słuszny również z innego powodu. Na mocy art. 42 traktatu WE (obecnie art. 36 WE) przepisy tytułu VI rozdział 1 traktatu WE dotyczące reguł konkurencji stosują się do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi jedynie w zakresie ustalonym przez Radę w ramach przepisów wydanych w celu organizacji rynków rolnych. W związku z tym art. 23 rozporządzenia nr 804/68 przewiduje w tym zakresie, że art. 92–94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE) stosuje się do produkcji i handlu produktami określonymi w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów tego rozporządzenia. Na mocy tego samego art. 23 artykuły 92–94 traktatu WE stosują się co prawda w pełnym zakresie do sektora produkcji mleka i przetworów mlecznych, jednak stosowanie ich jest uzależnione od wprowadzonych przez to rozporządzenie przepisów dotyczących wspólnej organizacji rynku. Innymi słowy, dotyczące pomocy art. 92–94 traktatu WE, na które powołuje się państwo członkowskie, nie mają pierwszeństwa przed przepisami rozporządzenia w sprawie wspólnej organizacji rynku dla tego sektora (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Mc Carren, pkt 11).
35. Z tego wynika, że od odpowiedzi udzielonej na dwa pierwsze pytania sądu krajowego zależy, czy zostanie udzielona odpowiedź na pytanie trzecie, które dotyczy oceny uregulowania krajowego stanowiącego przedmiot toczącego się przed nim postępowania z perspektywy art. 92–94 traktatu WE.
W przedmiocie pierwszego pytania
36. Jak wynika w szczególności z uzasadnienia postanowienia sądu odsyłającego, zmierza on poprzez pierwsze pytanie do ustalenia, po pierwsze, czy wprowadzony przez rozporządzenie nr 804/68 wspólny system cen uniemożliwia wprowadzenie uregulowań krajowych przedstawionych w pkt 8–19 niniejszego wyroku (zwanych dalej „uregulowaniami krajowymi stanowiącymi przedmiot postępowania przed sądem krajowym”), które przewidują, że mleczarnie zatrzymują potrącenia z cen za mleko należnych hodowcom krów mlecznych lub wypłacają im dodatki w zależności od jakości dostarczonego przez nich mleka surowego, i po drugie, czy art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że tego rodzaju uregulowania krajowe stanowią środek, który zezwala na zabronione przez to rozporządzenie „wyrównanie cen produktów wymienionych w art. 1” tego rozporządzenia.
W przedmiocie pierwszej części pierwszego pytania
37. W przedmiocie pierwszej części pierwszego pytania dotyczącej znaczenia wprowadzonego przez rozporządzenie nr 804/68 wspólnego systemu cen z utrwalonego orzecznictwa wynika, jak przedstawiła rzecznik generalna w pkt 32 opinii, że wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku dla konkretnego sektora zobowiązuje państwa członkowskie do zaniechania wszelkich środków, które odbiegałyby od tego rozporządzenia lub mogłyby prowadzić do jego naruszenia. Ze wspólną organizacją rynku niezgodne są również przepisy, które stanowią przeszkodę w jej prawidłowym funkcjonowaniu, również wtedy gdy wspólna organizacja rynku nie uregulowała odnośnego obszaru w sposób wyczerpujący (zob. w szczególności wyrok z dnia 19 marca 1998 r. w sprawie C‑1/96 Compassion in World Farming, Rec. str. I‑1251, pkt 41 i powołane orzecznictwo).
38. Rząd niderlandzki i Productschap, które podnoszą, że zasady zawarte w uregulowaniach krajowych stanowiących przedmiot postępowania przed sądem krajowym mają jedynie skłonić hodowców krów mlecznych do dostarczania wyłącznie mleka wysokiej jakości, aby rozwijać jego sprzedaż, powołują się również na utrwalone orzecznictwo Trybunału, w myśl którego ustanowienie wspólnej organizacji rynków rolnych na podstawie art. 40 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 34 WE) nie skutkuje wyłączeniem producentów rolnych z zakresu podmiotowego zastosowania wszelkich uregulowań krajowych, które realizują inne cele niż wspólna organizacja rynku i które ze względu na to, iż wpływają na warunki produkcji, mogą wywrzeć wpływ na zakres i koszty produkcji krajowej i w związku z tym na funkcjonowanie wspólnego rynku w tym sektorze (zob. wyroki: z dnia 1 kwietnia 1982 r. w sprawach połączonych od 141/81 do 143/81 Holdijk i in., Rec. str. 1299, pkt 12, z dnia 6 października 1987 r. w sprawie 118/86 Nertsvoederfabriek Nederland, Rec. str. 3883, pkt 12 i z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑309/96 Annibaldi, Rec. str. I‑7493, pkt 20).
39. Rząd niderlandzki i Productschap podnoszą w szczególności, że w odniesieniu do krajowych środków dotyczących jakości produktów, zawierających zakaz produkcji innych rodzajów sera aniżeli przewidziane w uregulowaniu krajowym, Trybunał był zdania, że w braku wspólnotowego przepisu dotyczącego jakości produktów serowarstwa państwa członkowskie zachowują uprawnienie do wydawania przepisów tego rodzaju w odniesieniu do producentów sera mających siedzibę na ich terytorium (wyrok z dnia 7 lutego 1984 r. w sprawie 237/82 Jongeneel Kaas i in., Rec. str. 483, pkt 12–14).
40. Rząd niderlandzki i Productschap wskazują ponadto, że cena docelowa stanowi na mocy art. 3 rozporządzenia nr 804/68 cel polityczny na poziomie Wspólnoty i nie gwarantuje wszystkim producentom w każdym państwie członkowskim, że uzyskają oni dochód odpowiadający tej cenie docelowej (wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C‑137/00 Milk Marque i National Farmers’ Union, Rec. str. I‑7975, pkt 88).
41. Należy stwierdzić, że przytoczone przez rząd niderlandzki i Productschap zasady utrwalone w orzecznictwie nie podają w wątpliwość faktu, że jednym z podstawowych celów ustanowionej przez rozporządzenie nr 804/68 wspólnej organizacji rynku w sektorze mleka i przetworów mlecznych jest zagwarantowanie producentom mleka ceny zbliżonej do ceny docelowej oraz że przewidziane w tym rozporządzeniu mechanizmy służące temu celowi – do których należą w szczególności wskazany w art. 5 tego rozporządzenia system cen interwencyjnych dla określonych produktów pochodnych oraz opłaty przywozowe i refundacje wywozowe – pozostają pod wyłączną kontrolą Wspólnoty (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 1979 r. w sprawie 10/79 Toffoli i in., Rec. str. 3301, pkt 11).
42. Przywołane przez rząd niderlandzki i Productschap zasady utrwalone w orzecznictwie nie mogą również podać w wątpliwość stwierdzenia, że w dziedzinach objętych wspólną organizacją, zwłaszcza gdy ta wspólna organizacja opiera się na wspólnym systemie cen, państwa członkowskie nie mają już kompetencji do interweniowania za pomocą jednostronnie wydanych przepisów krajowych w mechanizm powstawania tych cen, które są uregulowane przez wspólną organizację rynku na tym samym etapie produkcji (ww. wyrok w sprawie Toffoli i in., pkt 12; wyrok z dnia 7 lutego 1984 r. w sprawie 166/82 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 459, pkt 5; wyrok z dnia 21 czerwca 1988 r. w sprawie 127/87 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. 3333, pkt 8 oraz ww. wyrok w sprawie Milk Marque i National Farmers’ Union, pkt 63).
43. Trybunał stwierdził co prawda, jak przedstawiły rząd niderlandzki i Productschap, że środki krajowe, które zmierzają do wyeliminowania zniekształceń konkurencji spowodowanych przez nadużycie przez spółdzielnię rolniczą silnej pozycji na rynku krajowym w ten sposób, że ograniczają jej pozycję na rynku oraz możliwości podwyższania ceny za mleko należących do niej producentów ponad poziom uznany za konkurencyjny, nie mogą zostać uznane za środki, które w rozumieniu powyżej powołanego orzecznictwa interweniują w mechanizm powstawania cen, uregulowanych przez wspólną organizację rynku. Środki tego rodzaju nie ingerują bowiem jako takie w kształtowanie cen, lecz powinny gwarantować prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów cenowych, tak aby osiągnięty został poziom cen, który służy zarówno interesom producentów, jak i konsumentów (ww. wyrok w sprawie Milk Marque i National Farmers’ Union, pkt 64, 84 i 86).
44. W niniejszym przypadku należy jednak stwierdzić, że uregulowania krajowe stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym, niezależnie zresztą od przypisywanego im lub rzeczywistego celu, jak najbardziej stanowią tego rodzaju ingerencję w mechanizmy kształtowania cen, które są regulowane przez wspólną organizację rynku, inaczej aniżeli środki stanowiące przedmiot postępowania w sprawie Milk Marque i National Farmers’ Union, w której wydany został ww. wyrok, lub zakazy produkowania serów nieodpowiadających określonym normom jakości, w związku z którymi Trybunał wydał wyrok w ww. sprawie Jongeneel Kaas i in. Omawiane uregulowania zobowiązują mianowicie wszystkie mleczarnie do zatrzymania kwoty potrąconej z ceny, którą normalnie miałyby zapłacić hodowcy krów mlecznych, jeżeli dostarczone mleko nie odpowiada określonym kryteriom jakości, lub, jeżeli tym kryteriom odpowiada – do zapłaty na rzecz hodowcy dodatku za każde 100 kilogramów dostarczonego mleka, który dolicza się do ceny otrzymywanej zwykle przez hodowcę i który jest finansowany z całości potrąconych kwot zatrzymanych przez niderlandzkie mleczarnie z tytułu dostarczenia mleka niskiej jakości.
45. Wspomniane uregulowania określają z góry pewne czynniki, które odgrywają rolę przy ostatecznym ustalaniu cen, ponieważ to mleczarnie dokonują zapłaty na rzecz hodowców krów mlecznych, którzy dostarczają do nich mleko.
46. Ponadto głównym celem mechanizmów wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych jest, jak orzekł już Trybunał, osiągnięcie na poziomie produkcji i handlu hurtowego poziomu cen, który zabezpiecza zarówno interesy wszystkich producentów we Wspólnocie w danym sektorze, jak i potrzeby konsumentów i ponadto gwarantuje zaopatrzenie, nie prowadząc do nadprodukcji (zob. wyroki: z dnia 10 marca 1981 r. w sprawach połączonych 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association i in., Rec. str. 735, pkt 20 i ww. wyrok w sprawie Milk Marque i National Farmers’ Union, pkt 85).
47. Zapłata dodatków takich jak dodatki przewidziane przez uregulowania krajowe stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym na rzecz wszystkich hodowców krów mlecznych, którzy dostarczyli w Niderlandach mleko normalnej jakości, może jednakże szkodzić realizacji tego celu, przyznając tym hodowcom pewną korzyść. Wreszcie należy zwrócić uwagę na to, że cena docelowa w rozumieniu art. 3 rozporządzenia nr 804/68 jest ustalona z uwzględnieniem mleka standardowego uznanego w całej Wspólnocie za typowe (wyrok z dnia 9 lipca 1985 r. w sprawie 179/84 Bozzetti, Rec. str. 2301, pkt 33).
48. Ponadto, jak słusznie podniosła Komisja, uregulowania krajowe stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym oddziałują również szkodliwie na mechanizm cen w zakresie, w jakim przewidują one obniżenie ceny mleka, które nie spełnia określonych kryteriów i z tego powodu jest być może mniej zdatne do późniejszego przetworzenia i mało przydatne dla mleczarni, przy czym obniżka ta nie przynosi korzyści mleczarniom, lecz hodowcom krów mlecznych, którzy dostarczyli mleko normalnej jakości, i w związku z tym obarcza mleczarnie kosztami związanymi z niską jakością nabytego przez nie mleka.
49. Następnie należy wskazać, że funkcjonowanie wspólnej organizacji rynku i w szczególności kształtowanie cen u producentów muszą co do zasady być uregulowane przez ogólne przepisy wspólnotowe, które są zawarte w ogólnym uregulowaniu i które są corocznie dostosowywane, tak aby poszczególne ingerencje w jej funkcjonowanie były ściśle ograniczone do wyraźnie przewidzianych przypadków (wyrok z dnia 25 maja 1977 r. w sprawie 77/76 Cucchi, Rec. str. 987, pkt 31).
50. Jeżeli chodzi w tym względzie o fakt, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1411/71 do mleka wykorzystywanego przez mleczarnie do produkcji mleka spożywczego stosować należy system płatności zróżnicowany według kryterium jakości, wskazać należy, że na potrzeby wykonania tego przepisu, jak wynika z art. 5 ust. 3, miały zostać następnie przygotowane przez Radę ogólne zasady stosowania tego ust. 1. Jak słusznie wskazała Komisja, Rada nigdy nie ustanowiła tych zasad.
51. Z art. 5 rozporządzenia nr 1411/71 można co prawda wywieść zamiar ustawodawcy wspólnotowego ustanowienia tego rodzaju systemu cen dla mleka wykorzystywanego do produkcji mleka spożywczego, które, jak wynika z trzeciego motywu tego rozporządzenia, stanowi ważny dla całej ludności podstawowy środek odżywczy i podlega szczególnym wymogom w zakresie jakości.
52. Ponieważ przewidziane w art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia wspólnotowe środki służące jego wykonaniu nie zostały przyjęte, system ten, który dotyczył, inaczej niż uregulowania krajowe stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym, jedynie mleka przeznaczonego do produkcji mleka spożywczego, a nie innych przetworów mlecznych, nie mógł jednakże zostać wprowadzony.
53. Podsumowując, jak słusznie podniosła Komisja i A.H. Kuipers, na pierwszą część pierwszego pytania należy odpowiedzieć, że jednostronne wydawanie przez państwa członkowskie przepisów, które ingerują w mechanizm kształtowania cen, podlegających na samym etapie produkcji wspólnej organizacji, jest niezgodne ze wspólnym systemem cen, który stanowi podstawę wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wprowadzonej przez rozporządzenie nr 804/68. Ma to miejsce w przypadku uregulowań takich jak uregulowania stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym – niezależnie zresztą od przypisywanego im lub rzeczywistego celu – które wprowadzają mechanizm, na podstawie którego:
– po pierwsze, mleczarnie muszą zatrzymywać kwoty potrącone z ceny dostarczonego mleka, jeżeli nie spełnia ono pewnych kryteriów jakości, oraz
– po drugie, kwoty zatrzymane w ten sposób przez wszystkie mleczarnie w określonym przedziale czasu są sumowane, zanim, po ewentualnych transferach środków pomiędzy mleczarniami, ulegną dalszemu podziałowi na wypłacane przez mleczarnie dodatki w tej samej wysokości za każde 100 kilogramów mleka dostarczonego im w określonym czasie pomiędzy wyłącznie tych hodowców krów mlecznych, którzy dostarczyli mleko spełniające odnośne kryteria jakości.
W przedmiocie drugiej części pierwszego pytania
54. Ponieważ z odpowiedzi na pierwszą część pierwszego pytania wynika, że krajowe uregulowania stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym są sprzeczne z ustanowionym przez rozporządzenie nr 804/68 systemem cen, nie jest konieczne zadawanie sobie pytania, czy te uregulowania są sprzeczne również z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia i w związku z tym nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugą część tego pytania.
W przedmiocie drugiego pytania
55. Poprzez drugie pytanie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 804/68, który zakazuje udzielania pomocy, której wysokość jest ustalana na podstawie ceny lub ilości produktów wskazanych w art. 1 tego rozporządzenia, wyklucza wprowadzenie uregulowań krajowych takich jak uregulowania stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym, które przewidują zapłatę dodatków na rzecz określonych hodowców krów mlecznych.
56. Z odpowiedzi udzielonej na pierwszą część pierwszego pytania wynika, że wprowadzony przez wskazane rozporządzenie system cen wyklucza wprowadzenie tego rodzaju uregulowań krajowych. Z tego względu nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi również na drugie pytanie.
W przedmiocie trzeciego pytania
57. Poprzez trzecie pytanie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 92 i 93 ust. 3 traktatu WE należy interpretować w ten sposób, że dodatki wypłacane na rzecz hodowców krów mlecznych pod warunkami określonymi w uregulowaniach krajowych stanowiących przedmiot postępowania przed sądem krajowym stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 92 traktatu WE, która na mocy art. 93 traktatu WE podlega notyfikowaniu Komisji.
58. Biorąc pod uwagę rozważania przedstawione w pkt 31–35 niniejszego wyroku i odpowiedź udzieloną na pierwszą część pierwszego pytania, wystarczy wskazać, że powołanie się na art. 92–94 traktatu WE nie prowadzi do zmiany zobowiązań wynikających dla państw członkowskich z przestrzegania przepisów, dotyczącej wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Z tego względu nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na trzecie pytanie.
W przedmiocie kosztów
59. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Jednostronne wydawanie przez państwa członkowskie przepisów, które ingerują w mechanizm kształtowania cen, podlegających na tym samym etapie produkcji wspólnej organizacji, jest niezgodne ze wspólnym systemem cen, który stanowi podstawę wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wprowadzonej przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 804/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1538/95 z dnia 29 czerwca 1995 r. Ma to miejsce w przypadku uregulowań takich jak uregulowania stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym – niezależnie zresztą od przypisywanego im lub rzeczywistego celu – które wprowadzają mechanizm, na podstawie którego:
– po pierwsze, mleczarnie muszą zatrzymywać kwoty potrącone z ceny dostarczonego mleka, jeżeli nie spełnia ono pewnych kryteriów jakości, oraz
– po drugie, kwoty zatrzymane w ten sposób przez wszystkie mleczarnie w określonym przedziale czasu są sumowane, zanim, po ewentualnych transferach środków pomiędzy mleczarniami, ulegną dalszemu podziałowi na wypłacane przez mleczarnie dodatki w tej samej wysokości za każde 100 kilogramów mleka dostarczonego im w określonym czasie pomiędzy wyłącznie tych hodowców krów mlecznych, którzy dostarczyli mleko spełniające odnośne kryteria jakości.