62008CC0123
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 24. marts 2009 (
1
)
Sag C-123/08
Dominic Wolzenburg
»Politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager — rammeafgørelse 2002/584/RIA — den europæiske arrestordre og procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne — artikel 4, nr. 6) — fakultativ grund til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre — gennemførelse i national ret — anholdt person, som er statsborger i den udstedende medlemsstat — den fuldbyrdende medlemsstats afslag på at fuldbyrde en europæisk arrestordre betinget af fem års ophold på dens område — artikel 12 EF«
1.
I denne sag anmodes Domstolen på ny om at træffe afgørelse vedrørende rækkevidden af artikel 4, stk. nr. 6, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA (
2
), som indeholder en af de fakultative grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre.
2.
Ifølge denne bestemmelse kan den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat (
3
) afslå at fuldbyrde en sådan arrestordre, som er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, når den eftersøgte person »opholder sig i, er statsborger i eller bosat i den fuldbyrdende medlemsstat«, og denne medlemsstat forpligter sig til selv at fuldbyrde straffen.
3.
Rechtbank Amsterdam (Nederlandene) (
4
) ønsker oplyst, i hvilket omfang denne grund til at afslå fuldbyrdelse også kan anvendes på en tysk statsborger, for hvem der er udstedt en arrestordre i Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på fuldbyrdelse af en fængselsstraf, og som siden juni 2005 har arbejdet i Nederlandene, hvor han lever sammen med sin ægtefælle.
4.
Det fremgår endvidere af sagen ved den nationale ret, at den pågældende ikke har nogen opholdstilladelse i Nederlandene på ubestemt tid, hvorfor den førnævnte grund til at afslå fuldbyrdelse af en arrestordre ikke ifølge nederlandsk ret kan anvendes på ham, da bestemmelsen om, at der skal gives afslag på overgivelse af en nederlandsk statsborger med henblik på afsoning af en straf, kun gælder for de statsborgere fra andre medlemsstater, som er i besiddelse af en sådan opholdstilladelse.
5.
Den nationale ret ønsker for det første oplyst, hvor lang tids ophold den person, som en europæisk arrestordre vedrører, skal have haft i den fuldbyrdende medlemsstat for at kunne antages at opholde sig eller være bosat i denne stat i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 6.
6.
Den ønsker for det andet oplyst, om anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i denne bestemmelse, kan gøres betinget af yderligere administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
7.
For det tredje ønsker den forelæggende ret oplyst, hvorvidt forbuddet mod forskelsbehandling er til hinder for en national lovgivning, hvorefter bestemmelsen om, at overgivelse af en national statsborger skal afslås, når der rejses krav om overgivelse med henblik på fuldbyrdelse af en straf, kun gælder for statsborgere fra andre medlemsstater, som er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
8.
Disse tre spørgsmål ligger tæt op ad de spørgsmål, som blev forelagt Domstolen i Kozłowski-sagen, hvori der blev afsagt dom den 17. juli 2008 (
5
), dvs. efter modtagelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag, om end Kozłowski-sagen vedrørte andre omstændigheder.
9.
I denne dom har Domstolen defineret begreberne »opholder sig« og »er bosat« i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, ligesom Domstolens angivelser i dommen giver en vis støtte for besvarelsen af det andet spørgsmål vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er indeholdt i denne bestemmelse, kan gøres betinget af administrative krav såsom en national opholdstilladelse. Derimod har Domstolen ikke udtalt sig vedrørende det sidste spørgsmål om, hvorvidt en national lovgivning, som forbyder overgivelse af nationale statsborgere, men ikke overgivelse af statsborgere fra en anden medlemsstat, er i overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling.
10.
I den foreliggende sag bliver Domstolen formentlig nødt til at præcisere og supplere de svar, den gav i Kozłowski-dommen vedrørende rækkevidden af rammeafgørelsens artikel 4, stk. 6.
11.
Hvad angår den forelæggende rets første spørgsmål skal jeg foreslå Domstolen at fastslå, at den afgørende betingelse for at antage såvel, at den pågældende »er bosat«, som at han »opholder sig« i den fuldbyrdende medlemsstat, er, om den person, som den europæiske arrestordre vedrører, har tilstrækkelig tilknytning til denne stat til at formode, at en fuldbyrdelse af straffen i samme stat vil give ham bedre chancer for at blive reintegreret. Det er min konklusion, at opholdets varighed i denne stat udgør en af de relevante faktorer, som den kompetente ret skal tage hensyn til ved afgørelsen af, om denne betingelse er opfyldt.
12.
Det andet spørgsmål vil jeg foreslå Domstolen at besvare med, at anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse af en arrestordre, som er indeholdt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, ikke kan gøres betinget af yderligere administrative krav såsom besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
13.
Endelig foreslår jeg Domstolen som svar på den forelæggende rets tredje spørgsmål at fastslå, at den omtvistede nationale lovgivning er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF.
14.
Før jeg i detaljer redegør for min vurdering af sagen, vil det nok være hensigtsmæssigt først at opregne de væsentligste af de principper, som ligger til grund for min gennemgang, og som jeg har baseret mit ræsonnement på. Det er følgende principper:
—
Den procedure for den europæiske arrestordre, som er indført ved rammeafgørelsen, er i forholdet mellem medlemsstaterne indbyrdes trådt i stedet for den procedure med udlevering, som stadig gælder i samarbejdet med tredjelande og mellem medlemsstaterne indbyrdes, når proceduren for den europæiske arrestordre undtagelsesvis ikke finder anvendelse, navnlig af grunde, som vedrører rammeafgørelsens tidsmæssige anvendelse.
—
Bestemmelserne i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, gør det nødvendigt at behandle spørgsmål, som reelt henhører under den materielle strafferet, da anvendelsen af disse bestemmelser nødvendigvis direkte angår den domfældte persons reintegration. Den seneste udveksling af strafferetten, som har fundet sted i alle medlemsstaterne, og som har medført, at reintegrationen udgør et vigtigt led i straffen, indebærer, at der på grund af princippet om straffens individualisering, som indgår i ordningen for straffens fuldbyrdelse, skal tages hensyn til den domfældtes konkrete situation, når der træffes beslutning.
—
Såvel idømmelsen som fuldbyrdelsen af en straf eller en tilsvarende foranstaltning såsom en »frihedsberøvende foranstaltning« berører den individuelle frihed. De bestemmelser i retsordenen, der i samtlige medlemsstater udgør en garanti for, at denne frihed respekteres, skal derfor overholdes, navnlig hvad angår den skønsmæssige beføjelse, der tilkommer domstolene, og som er nødvendig for en effektiv gennemførelse af de principper, som de har fået til opgave at anvende.
I — Fællesskabsretten
A — De relevante bestemmelser i rammeafgørelsen
15.
Formålet med rammeafgørelsen er i forholdet mellem medlemsstaterne indbyrdes at afskaffe den formelle udleveringsprocedure, der er fastsat i de forskellige konventioner, som de er kontraherende parter i, og at erstatte den med en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder (
6
). Det hedder herom i rammeafgørelsens femte betragtning:
»Den Europæiske Unions erklærede mål at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har skabt et ønske om at afskaffe udlevering mellem medlemsstaterne og indføre en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder. Endvidere vil indførelsen af en ny forenklet ordning for overgivelse af dømte eller mistænkte personer med henblik på straffuldbyrdelse eller retsforfølgning gøre det muligt at mindske den kompleksitet og den risiko for forsinkelser, der er en følge af de nuværende udleveringsprocedurer. De traditionelle samarbejdsrelationer, som hidtil har bestået mellem medlemsstaterne, bør erstattes med en ordning med fri bevægelighed for afgørelser på det strafferetlige område, både afgørelser før domsafsigelsen og endelige afgørelser, i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.«
16.
Rammeafgørelsen er baseret på princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det strafferetlige område, som udgør en »hjørnesten« i det retlige samarbejde (
7
), og på »en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne« (
8
).
17.
Overskriften til rammeafgørelsens artikel 1 lyder: »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«. Artikel 1 bestemmer:
»1.   Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2.   Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.
3.   Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union.«
18.
Ifølge rammeafgørelsens artikel 2 er det en betingelse for at udstede en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af en straf eller en frihedsberøvende foranstaltning, at der er idømt en straf af en varighed på mindst fire måneder.
19.
Artikel 2 indeholder en liste over 32 lovovertrædelser, for hvilke den europæiske arrestordre skal fuldbyrdes, såfremt lovovertrædelsen ifølge lovgivningen i den medlemsstat, som har udstedt arrestordren, kan straffes med frihedsstraf af en maksimal varighed på mindst tre år, selv om de pågældende forhold ikke er strafbare i den fuldbyrdende medlemsstat. For andre lovovertrædelser kan den fuldbyrdende medlemsstat gøre overgivelse af den person, den europæiske arrestordre vedrører, betinget af, at lovovertrædelsen er strafbar ifølge begge medlemsstaters lovgivning.
20.
Rammeafgørelsens artikel 3 og 4 vedrører henholdsvis de obligatoriske og fakultative grunde til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre. Artikel 4, nr. 6, bestemmer:
»Den fuldbyrdende judicielle myndighed kan afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre:
[…]
hvis den europæiske arrestordre er udstedt med henblik på fuldbyrdelse af en straffedom eller en anden frihedsberøvende foranstaltning, og den eftersøgte opholder sig i, er statsborger i eller bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, og denne medlemsstat forpligter sig til selv at fuldbyrde straffen eller den anden frihedsberøvende foranstaltning i henhold til sin nationale lovgivning.«
21.
Denne fakultative grund til at afslå fuldbyrdelse suppleres af rammeafgørelsens artikel 5, nr. 3, som finder anvendelse, hvis der er udstedt en europæisk arrestordre med henblik på retsforfølgning. Ifølge denne bestemmelse kan overgivelsen af den person, som den europæiske arrestordre vedrører, såfremt denne er statsborger i eller bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, gøres betinget af, at den pågældende efter at være blevet hørt overføres til denne medlemsstat for dér at afsone den straf eller den anden frihedsberøvende foranstaltning, han er blevet idømt i den udstedende medlemsstat.
B — Rækkevidden af disse bestemmelser i rammeafgørelsen ifølge Kozłowski-dommen
22.
De faktiske og retlige omstændigheder i Kozłowski-dommen, som jeg har nævnt i det foregående, var følgende.
23.
De tyske judicielle myndigheder havde modtaget en anmodning om overgivelse af en polsk statsborger, Szymon Kozłowski, i medfør af en europæisk arrestordre, der var udstedt af en polsk domstol, med henblik på fuldbyrdelse af en fængselsstraf på fem måneder, som var idømt ved endelig dom.
24.
Kozłowski aftjente en fængselsstraf på tre år og seks måneder i fængslet i Stuttgart (Tyskland), som han var blevet idømt af tyske domstole for en lang række bedragerier, han havde begået i Tyskland.
25.
Han var ungkarl og havde ingen børn. Han beherskede kun i meget begrænset omfang, om overhovedet, det tyske sprog. Han var rejst ind i Tyskland i februar 2005, hvor han, med visse afbrydelser, navnlig juleferierne, havde opholdt sig, indtil han blev arresteret den 10. maj 2006. Han havde lejlighedsvis arbejdet inden for byggebranchen. Han havde modsat sig overgivelse til de polske judicielle myndigheder og ønskede at blive i Tyskland efter sin løsladelse.
26.
Rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, er gennemført i tysk ret ved forskellige retsforskrifter, hvis anvendelse afhænger af, om den pågældende er tysk eller udenlandsk statsborger.
27.
Tyske statsborgere kan ikke udleveres med henblik på fuldbyrdelse af en straf, medmindre den idømte person samtykker deri (
9
). Udlændinge, der har deres sædvanlige ophold på tysk område, uanset om de er statsborgere i en anden medlemsstat eller i et tredjeland, kan nægtes udleveret med henblik på fuldbyrdelse af en straf, når den pågældende ikke har givet samtykke til udleveringen, og han har en beskyttelsesværdig interesse i, at straffen fuldbyrdes i indlandet, som er mere tungtvejende (
10
).
28.
Denne lovgivning er vedtaget på foranledning af en afgørelse fra Bundesverfassungsgericht (den tyske forbundsdomstol) af 18. juli 2005, hvorved den tidligere lov blev erklæret forfatningsstridig med den begrundelse, at den indebar en uforholdsmæssig indskrænkning af tyske statsborgeres grundlæggende ret til at nægte udlevering (
11
).
29.
I Kozłowski-sagen skulle Oberlandesgericht (Tyskland) afgøre to spørgsmål, nemlig dels om Kozłowski opholdt sig eller var bosat på tysk område i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6. Retten var nærmere bestemt i tvivl om, hvilken betydning det havde for denne bedømmelse, for det første, at Kozłowski havde afbrudt sit ophold i Tyskland i 2005 og 2006, for det andet, at Kozłowski stadig ikke havde nogen beskæftigelse mere end tre måneder efter at han var rejst ind i Tyskland, men hovedsageligt forsørgede sig ved at begå lovovertrædelser, hvorfor det var uvist, om han havde lovligt ophold i Tyskland, og for det tredje, at Kozłowski var fængslet.
30.
Dels var Oberlandesgericht i tvivl om, hvorvidt de tyske retsforskrifter, som gennemførte rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, i tysk ret, var i overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling. Den ønskede navnlig, at Domstolen tog stilling til, om det var lovligt — og i givet fald i hvilket omfang — at sondre mellem indenlandske statsborgere og udenlandske statsborgere, som er unionsborgere.
31.
Oberlandesgericht forelagde Domstolen følgende to spørgsmål:
»1)
Kan en antagelse om, at en person »opholder sig« eller er »bosat« i en [fuldbyrdende] medlemsstat som omhandlet i artikel 4, nr. 6, i […] rammeafgørelse[n] […], ikke opretholdes, såfremt den berørte person:
a)
ikke uden afbrydelse har opholdt sig i [d]en [fuldbyrdende] medlemsstat
b)
ikke opholder sig i medlemsstaten [i overensstemmelse med den nationale lovgivning om udlændinges indrejse og ophold]
c)
udøver kriminel virksomhed i den pågældende medlemsstat og/eller
d)
er fængslet i den pågældende medlemsstat?
2)
Er en gennemførelse af artikel 4, nr. 6, i rammeafgørelsen […], således at udlevering af [d]en [fuldbyrdende] medlemsstats egne statsborgere til fuldbyrdelse af straf mod deres vilje altid er ulovlig, hvorimod statsborgere fra andre medlemsstater efter myndighedernes skøn kan udleveres mod deres vilje, forenelig med unionsretten, navnlig med princippet om forbud mod forskelsbehandling og om unionsborgerskab i medfør [af] artikel 6, stk. 1, EU, sammenholdt med artikel 12 EF og 17 EF ff., og i bekræftende fald, skal de nævnte principper i det mindste tages i betragtning ved udøvelsen af dette skøn?«
32.
I dommen besvarede Domstolen kun det første spørgsmål. Den fastslog følgende:
»Artikel 4, nr. 6, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne skal fortolkes således:
—
En eftersøgt person er »bosat« i den fuldbyrdende medlemsstat, når vedkommende har etableret sin faktiske bopæl i medlemsstaten, og personen »opholder sig« dér, når han som følge af en fast tilstedeværelse af en vis varighed i denne medlemsstat har opnået en tilknytning til denne stat, der kan sidestilles med tilknytning som følge af bopæl.
—
For at kunne afgøre, om der foreligger en sådan tilknytning mellem den eftersøgte person og den fuldbyrdende medlemsstat, at det er muligt at fastslå, at vedkommende er omfattet af begrebet »opholder sig« i den forstand, hvori begrebet anvendes i nævnte artikel 4, nr. 6, skal den fuldbyrdende judicielle myndighed foretage en samlet vurdering af en række objektive forhold, der kendetegner denne persons situation, heriblandt navnlig varigheden og karakteren af samt omstændighederne ved den eftersøgte persons ophold såvel som den familiemæssige og økonomiske tilknytning, som denne person har til den fuldbyrdende medlemsstat.«
33.
Domstolen baserede dette svar på følgende grunde:
—
Betydningen og rækkevidden af udtrykkene »opholder sig« og »er bosat« er ikke defineret i rammeafgørelsen.
—
Udtrykket »opholder sig« kan ikke fortolkes udvidende, hvilket ville indebære, at den fuldbyrdende judicielle myndighed kunne afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre alene med den begrundelse, at den eftersøgte person befinder sig midlertidigt på den fuldbyrdende medlemsstats område. Udtrykket kan dog på den anden side heller ikke fortolkes på den måde, at en eftersøgt person, som har opholdt sig i nævnte stat i en vis tid, ikke i noget tilfælde kan anses for at have fået en sådan tilknytning til denne stat, at han med føje kan påberåbe sig den omhandlede fakultative grund til at afslå fuldbyrdelse.
—
Fastlæggelsen af udtrykket »opholder sig« har derfor betydning for afgrænsningen af anvendelsesområdet for rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6.
—
Udtrykkene »opholder sig« og »er bosat« skal defineres på samme måde inden for Den Europæiske Union, og medlemsstaterne må ikke give dem en større rækkevidde, end hvad der følger af denne definition.
—
I en konkret situation skal den fuldbyrdende judicielle myndighed for at få klarhed over, om grunden i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, til at afslå fuldbyrdelse finder anvendelse, først afgøre, om den pågældende er statsborger, bosat eller opholder sig i denne stat, og derpå i bekræftende fald vurdere, om der findes en berettiget interesse i, at den straf, som er idømt i den udstedende medlemsstat, fuldbyrdes på den fuldbyrdende medlemsstats område.
—
I denne forbindelse har rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, bl.a. til formål at give den fuldbyrdende judicielle myndighed mulighed for at lægge særlig vægt på, om, den eftersøgte persons chancer for reintegration forbedres.
—
Udtrykkene »er bosat« og »opholder sig« sigter derfor henholdsvis til den situation, hvor en person, som en europæisk arrestordre vedrører, enten har etableret sin faktiske bopæl i den fuldbyrdende medlemsstat eller som følge af en fast tilstedeværelse af en vis varighed i denne medlemsstat har opnået en tilknytning til denne stat, der kan sidestilles med tilknytning som følge af bopæl.
—
For at afgøre, om en person i en konkret situation har opnået en sådan tilknytning, skal der foretages en samlet vurdering af en række objektive forhold, der kendetegner denne persons situation, heriblandt navnlig varigheden og karakteren af samt omstændighederne ved den eftersøgte persons ophold såvel som den familiemæssige og økonomiske tilknytning, som denne person har til den fuldbyrdende medlemsstat.
—
Ved foretagelse af denne samlede vurdering kan en af nævnte omstændigheder ikke i sig selv tillægges afgørende betydning.
—
Hvad angår de omstændigheder, som den forelæggende ret har henvist til, kan den omstændighed alene, at den eftersøgte person ikke har opholdt sig uafbrudt i den fuldbyrdende medlemsstat, og at hans ophold ikke er i overensstemmelse med den nationale lovgivning vedrørende udlændinges indrejse og ophold, ikke udelukke, at han »opholder sig« i denne stat, men kan dog have betydning.
—
Den omstændighed, at den pågældende jævnligt begår lovovertrædelser i den fuldbyrdende medlemsstat, og at han er fængslet i denne stat, har ikke betydning for vurderingen af, om han »opholder sig« i denne stat, men kan dog, hvis han har ophold dér, have betydning for vurderingen af, om der findes en lovlig grund til at afslå fuldbyrdelse.
34.
Domstolen fandt efter at have anvendt disse kriterier på den særlige situation, som Kozłowski befandt sig i, at han hverken var bosat i Tyskland eller opholdt sig i denne stat i betragtning af varigheden og karakteren af samt omstændighederne ved hans ophold såvel som hans manglende familiemæssige tilknytning og svage økonomiske tilknytning til denne stat.
II — Den faktiske og retlige baggrund for forelæggelsesafgørelsen
A — Den eftersøgte persons situation
35.
Dominic Wolzenburg er ved flere tyske domstole blevet idømt en ubetinget fængselsstraf på et år og ni måneder for at have begået flere lovovertrædelser, herunder indførelsen af marihuana til Tyskland.
36.
Den 13. juli 2006 udstedte anklagemyndigheden i Aachen (Tyskland) en europæisk arrestordre vedrørende Wolzenburg med henblik på fuldbyrdelsen af denne straf, som blev tilsendt ham den .
37.
Wolzenburg rejste ind i Nederlandene i begyndelsen af juni 2005. Siden den 16. juni 2005 har han haft en lejlighed i Venlo og indgået en lejekontrakt, som er oprettet i hans og hans ægtefælles navn. Han er indskrevet i Venlo kommunes registre. I retsmødet den oplyste sagsøgeren i hovedsagen, at hans hustru, der ligeledes er tysk statsborger, var gravid.
38.
Wolzenburg har haft lønnet beskæftigelse i Nederlandene i perioden 2005-2007. Den 24. juli 2005 fik han meddelt et nummer til socialsikrings- og skatteformål. Under hovedsagen har han fremlagt bevis for at være sygeforsikret fra den til den .
39.
Den 20. september 2006 tilmeldte han sig hos styrelsen for indvandring og naturalisering for at blive registreret som unionsborger. Den forelæggende ret har angivet, at han har opholdsret ifølge fællesskabsretten, og at han må antages ikke at miste sin opholdsret i Nederlandene på grund af de lovovertrædelser, han er blevet domfældt for.
40.
Den forelæggende ret har endvidere angivet, at forholdene vedrørende indførelsen af marihuana i Tyskland til dels er begået i Nederlandene, hvorfor Wolzenburg også kunne være blevet strafforfulgt herfor i denne medlemsstat.
B — Nederlandsk ret
41.
Rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, er gennemført i Nederlandene ved artikel 6 i loven om overgivelse af personer (Overleveringswet) af 29. april 2004 (
12
), hvori bestemmes:
»1.   En anmodning om overgivelse af en nederlandsk statsborger kan imødekommes, såfremt den fremsættes med henblik på gennemførelse af en strafferetlig undersøgelse vedrørende ham, og der efter den fuldbyrdende judicielle myndigheds opfattelse er garanti for, at den pågældende, hvis han idømmes en ubetinget frihedsstraf i den udstedende medlemsstat for de forhold, for hvilke anmodningen om overgivelse kan imødekommes, vil kunne afsone denne straf i Nederlandene.
2.   En anmodning om overgivelse af en nederlandsk statsborger imødekommes ikke, såfremt den fremsættes med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, som han er blevet idømt ved endelig dom.
3.   Ved afslag på overgivelse udelukkende i henhold til stk. 2 meddeler anklagemyndigheden den udstedende judicielle myndighed, at den er rede til at overtage fuldbyrdelsen af dommen i overensstemmelse med proceduren i artikel 11 i konventionen af 21. marts 1983 om overførelse af domfældte personer (Trb. 1983, 74) eller i henhold til en anden konvention, der finder anvendelse.
[…]
5.   Stk. 1-3 finder også anvendelse på en udlænding med en opholdstilladelse på ubestemt tid, såfremt han kan forfølges strafferetligt i Nederlandene for forhold, for hvilke der er udstedt en europæisk arrestordre, og såfremt han må antages ikke at miste sin opholdsret i Nederlandene på grund af en straf eller foranstaltning, han idømmes efter overgivelsen.«
III — De præjudicielle spørgsmål
42.
Den forelæggende ret har anført, at OLW’s artikel 6, stk. 5, finder anvendelse, når der er udstedt en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af en straf, således at overgivelse skal afslås, såfremt betingelserne i stk. 5 er opfyldt, jf. stk. 2.
43.
Den forelæggende ret har endvidere angivet, at disse bestemmelser har til formål at fremme den domfældte persons reintegration ved at gøre det muligt for ham at afsone sin straf så tæt som muligt på det sociale miljø, som han skal reintegreres i.
44.
Den forelæggende ret fremhæver dog, at ifølge OLW’s artikel 6, stk. 5, er statsborgere fra en anden medlemsstat, som har opholdsret i Nederlandene i medfør af artikel 18 EF, men ikke er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid, ikke omfattet af denne bestemmelse i OLW.
45.
Den forelæggende ret præciserer i den forbindelse, at der gælder to betingelser for at få udstedt denne opholdstilladelse på ubestemt tid, nemlig dels at den pågældende har haft uafbrudt ophold i Nederlandene i fem år, dels at han betaler et gebyr for opholdstilladelsen på 201 EUR.
46.
Ifølge den forelæggende rets angivelser påvirker den omstændighed, at det er udelukket at anvende den grund til afslag på fuldbyrdelse, som er indeholdt i OLW’s artikel 6, stk. 5, på statsborgere fra andre medlemsstater, som ikke er i besiddelse af en sådan opholdstilladelse, de rettigheder, som tilkommer disse statsborgere som unionsborgere.
47.
Rechtbank Amsterdam har, efter at have henvist til, at en national domstol ifølge dommen af 16. juni 2005 i Pupino-sagen (
13
) er forpligtet til at fortolke national ret i overensstemmelse med rammeafgørelsen, forudsat, at dette ikke fører til en fortolkning contra legem, besluttet at udsætte afgørelsen af sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal personer, som ikke er statsborgere i den fuldbyrdende medlemsstat, men statsborgere i en anden medlemsstat, og som lovligt opholder sig i den fuldbyrdende medlemsstat på grundlag af artikel 18, stk. 1, EF, anses for personer, der opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, uanset varigheden af det lovlige ophold?
2)
a)
Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, skal de udtryk, som er nævnt i dette spørgsmål, da fortolkes således, at de vedrører personer, som ikke er statsborgere i den fuldbyrdende medlemsstat, men statsborgere i en anden medlemsstat, og som før de blev anholdt på grundlag af en europæisk arrestordre har haft lovligt ophold i den fuldbyrdende medlemsstat på grundlag af artikel 18, stk. 1, EF i det mindste i en bestemt periode?
b)
Såfremt spørgsmål 2a) besvares bekræftende, hvilke krav kan der da stilles til varigheden af det lovlige ophold?
3)
Såfremt spørgsmål 2a) besvares bekræftende, kan den fuldbyrdende medlemsstat da ud over at stille krav til varigheden af det lovlige ophold stille yderligere en række administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid?
4)
Er en national foranstaltning, som fastsætter betingelserne for, at den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat afslår at efterkomme en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf, omfattet af EF-traktatens (materielle) anvendelsesområde?
5)
I betragtning af, at
—
OLW’s artikel 6, stk. 2 og 5, indeholder bestemmelser, som ligestiller personer, der ikke er nederlandske statsborgere, men har en nederlandsk opholdstilladelse på ubestemt tid, med nederlændere
og
—
disse bestemmelser medfører, at overgivelse skal afslås for de pågældende persongruppers vedkommende, såfremt den europæiske arrestordre vedrører fuldbyrdelsen af en ubetinget frihedsstraf,
udgør bestemmelserne i OLW’s artikel 6, stk. 2 og 5, da en ulovlig forskelsbehandling efter artikel 12 EF, fordi denne ligestilling ikke gælder på samme måde for statsborgere fra en anden medlemsstat, som har opholdsret på grundlag af artikel, 18, stk. 1, EF, og som ikke mister denne opholdsret på grund af en ubetinget frihedsstraf, som de er idømt, men som ikke råder over en nederlandsk opholdstilladelse på ubestemt tid?«
IV — Gennemgang
48.
De præjudicielle spørgsmål, som den nationale ret har forelagt, indeholder tre problemer, som jeg skal gennemgå successivt. Det første er, hvor lang tid den eftersøgte person skal have haft ophold i den fuldbyrdende medlemsstat for at kunne antages at »opholde sig« eller »[være] bosat« i denne stat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, det andet, om anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i denne bestemmelse, kan gøres betinget af administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid, og for det tredje, om forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter overgivelse af indenlandske statsborgere altid skal afslås, hvorimod overgivelse af statsborgere fra andre medlemsstater kun kan afslås, såfremt de er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
A — Opholdets varighed i den fuldbyrdende medlemsstat
49.
Med spørgsmål 1 og spørgsmål 2a) og 2b) ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvor lang tids varighed den eftersøgte persons ophold i den fuldbyrdende medlemsstat skal have, for at den pågældende kan anses for at opholde sig eller være bosat i denne stat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, stk. 6.
50.
Efter min opfattelse kan dette spørgsmål med rimelig sikkerhed besvares på grundlag af Kozłowski-dommen. I denne dom fastslog Domstolen som tidligere nævnt, at en person er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, når vedkommende har etableret sin faktiske bopæl i denne stat, og at en person opholder sig i denne stat, når han som følge af en fast tilstedeværelse af en vis varighed i denne medlemsstat har opnået en tilknytning til denne stat, der kan sidestilles med tilknytning som følge af bopæl.
51.
Domstolen præciserede endvidere, at for at kunne afgøre, om en person i en konkret situation har opnået en sådan tilknytning, skal der foretages en samlet vurdering af en række objektive forhold, der kendetegner denne persons situation, heriblandt navnlig varigheden og karakteren af samt omstændighederne ved den pågældendes ophold i den fuldbyrdende medlemsstat såvel som hans familiemæssige og økonomiske tilknytning til denne stat.
52.
Domstolen nåede frem til denne konklusion på grundlag af følgende omstændigheder: Begrebene »opholder sig« og »er bosat« er ikke defineret i rammeafgørelsen, de skal defineres ensartet inden for Den Europæiske Union, hvorved deres rækkevidde ikke må udvides, og begrebernes rækkevidde skal fastlægges på grundlag af de formål, der forfølges med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, hvori bl.a. indgår mulighederne for at forbedre den eftersøgte persons chancer for at blive reintegreret.
53.
Der kan således drages følgende konklusioner af disse angivelser for den foreliggende sag.
54.
For det første udgør varigheden af den eftersøgte persons ophold i den fuldbyrdende medlemsstat en af de omstændigheder, der skal tages hensyn til ved afgørelsen af, om den pågældende har tilstrækkelig tilknytning til denne stat. Det gælder såvel for spørgsmålet, om den pågældende er »bosat«, som for, om han »opholder sig« dér, således som det fremgår af definitionen af dette sidste begreb, hvorefter en person må anses for at opholde sig i den fuldbyrdende medlemsstat, når han som følge af en fast tilstedeværelse af en vis varighed i denne stat har opnået en »tilknytning til [den], der kan sidestilles med tilknytning som følge af bopæl«.
55.
For det andet skal dette ophold have en »vis varighed« (
14
), dvs. være et ophold, som er tilstrækkelig langt til at antage, at den eftersøgte person i betragtning af hans situation som helhed har en reel tilknytning til den fuldbyrdende medlemsstat.
56.
Heraf følger, at en person ikke kan anses for at opholde sig eller være bosat på den fuldbyrdende medlemsstats område i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, uanset hvor lang tid hans ophold i denne stat har varet. På den ene side er det ikke tilstrækkeligt for at antage, at den eftersøgte person opholder sig på den fuldbyrdende medlemsstats område, at han befinder sig midlertidigt dér (
15
), men der er på den anden side heller ikke tilstrækkeligt, at han kun har haft sin reelle bopæl eller hovedbopæl i denne stat så kort tid, at han endnu ikke har nogen anden tilknytning til denne stat, f.eks. i kraft af en erhvervsbeskæftigelse eller familiemedlemmers tilstedeværelse.
57.
Det fremgår dog ligeledes af udtrykket »en vis varighed«, som er anvendt i Kozłowski-dommen, at det heller ikke er nødvendigt, at den eftersøgte person har været uafbrudt bosat i denne stat i en vis periode, f.eks. igennem fem år, således som det kræves efter artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF (
16
), for at have ubegrænset opholdsret. Begreberne »bosat« og »opholder sig« skal fortolkes ensartet inden for Den Europæiske Union, og en medlemsstat kan ikke rejse krav om et lovligt ophold af en bestemt varighed. Da den nederlandske lov indebærer, at afslaget på overgivelse af en statsborger fra en anden medlemsstat gøres betinget af, at den pågældende har opholdt sig uafbrudt i Nederlandene i fem år, er loven efter min opfattelse på dette punkt i strid med rammeafgørelsen.
58.
Spørgsmålet, om den eftersøgte person har opholdt sig tilstrækkeligt længe i den fuldbyrdende medlemsstat til, at grunden i rammeaftalens artikel 4, nr. 6, kan anvendes på ham, hvorefter der gives afslag på fuldbyrdelse, må derfor afgøres ved en konkret bedømmelse af opholdets varighed, sammenholdt med alle de øvrige objektive omstændigheder, som kendetegner denne persons situation.
59.
Domstolen har givet en mere konkret beskrivelse af den analysemetode, som den fuldbyrdende judicielle myndighed bør følge for at afgøre, om grunden til at afslå fuldbyrdelse bør anvendes. Den fuldbyrdende judicielle myndighed bør i første omgang alene afgøre, om den pågældende er statsborger i, bosat i eller opholder sig i denne stat, og dernæst, i bekræftende fald, i anden omgang vurdere, om der foreligger en berettiget interesse, som kan begrunde, at den straf, som er idømt i den udstedende medlemsstat, fuldbyrdes på den fuldbyrdende medlemsstats område (
17
). I denne sammenhæng udgør den eftersøgte persons reintegration kun en af disse berettigede interesser.
60.
Jeg føler mig imidlertid ikke overbevist om denne fortolkning af rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6.
61.
For det første kan jeg ikke i betragtning af de betingelser, som er fastsat i denne artikel, og systemet i rammeafgørelsen se, hvilken anden berettiget interesse der skulle kunne forfølges gennem denne bestemmelse. Endvidere skal jeg erindre om, at rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, indeholder en undtagelse fra princippet om overgivelse i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 2, hvorfor bestemmelsen ikke kan fortolkes udvidende, således som Domstolen har angivet vedrørende begrebet »opholder sig« (
18
).
62.
For det andet forekommer denne analysemetode for anvendelse af rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, mig ikke at være i overensstemmelse med den metode, der anvendes for fortolkningen af et begreb, som er indeholdt i en retsakt i fællesskabsretten, og hvorefter begrebet, når det ikke er defineret i retsakten, og når denne heller ikke henviser til medlemsstaternes ret, skal defineres på grundlag af sin kontekst og det formål, den forfølger (
19
). De begreber, som udgør en betingelse for en fællesskabsretlig bestemmelse, skal i hvert enkelt tilfælde vurderes under hensyntagen til det formål, som forfølges med bestemmelsen.
63.
Jeg er derfor af den opfattelse, at for at kunne vurdere, om den eftersøgte person »opholder sig« eller »er bosat« i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, skal den fuldbyrdende judicielle myndighed i hver enkel konkret situation undersøge, om den pågældende har en sådan tilknytning til denne stat, at fuldbyrdelsen af straffen i denne stat fremgår at være nødvendig for at fremme hans reintegration. Det er ud fra dette formål, at Domstolen har defineret indholdet af disse begreber i Kozłowski-dommen, og at de bør vurderes i hvert enkelt konkret tilfælde.
64.
Det sted, hvor en person, som skal afsone en fængselsstraf eller en frihedsberøvende foranstaltning, opholder sig eller er bosat, er af betydning for dennes reintegration, da formålet med reintegrationen er at give den pågældende mulighed for at genfinde sin plads i samfundet, dvs. det familiemiljø, sociale miljø og arbejdsmiljø, som vedkommende levede i inden straffens fuldbyrdelse, og som han sandsynligvis vil vende tilbage til efter straffens afsoning.
65.
Således har Europarådets medlemsstater i sine henstillinger om fængselsreglerne (
20
) udtrykt ønske om, at fængslingen i videst muligt omfang sker på sådanne vilkår, at den indsatte har mulighed for at opretholde og forstærke tilknytningen til sin familie. Endvidere bør fængslingen foregå på en sådan måde, at den indsatte ikke får indtryk af, at han er udelukket af samfundet. Endelig bør den indsatte under fængselsopholdet have mulighed for at udføre en beskæftigelse, der letter ham muligheden for at få eller genoptage et arbejde efter straffens afsoning gennem et program, der udarbejdes af fængslet, og som forbereder til løsladelsen eller til en betinget løsladelse under tilsyn (
21
).
66.
For at gennemføre disse henstillinger kræves det derfor, at fuldbyrdelsen af straffen eller den frihedsberøvende foranstaltning mindst muligt afbryder den indsattes forbindelse til sin familie, sit sociale miljø og sine arbejdsrelationer.
67.
Det er på grundlag af disse betragtninger, at den fuldbyrdende judicielle myndighed i den konkrete situation skal vurdere, om den eftersøgte person »opholder sig« eller »er bosat« i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6.
68.
Efter min opfattelse vil en eftersøgt person derfor kunne anses for at være bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6’s forstand, selv om den pågældende kun har opholdt sig i denne stat i meget kort tid, hvis han ikke desto mindre har en anden og tilstrækkelig stærk tilknytning til denne stat f.eks. ved at have sin hovedbopæl, leve med sin familie og have et arbejde i denne stat.
69.
Hvad angår Dominic Wolzenburgs situation mener jeg, at han kan anses for at være bosat i Nederlandene i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6’s forstand, eftersom han på det tidspunkt, da han modtog den europæiske arrestordre fra de nederlandske myndigheder, der var udstedt vedrørende ham, havde haft sin hovedbopæl i denne stat i lidt længere tid end et år og levede med sin ægtefælle og havde et arbejde i denne stat.
70.
Ud fra disse betragtninger skal jeg foreslå Domstolen at besvare spørgsmålene med, at for at afgøre, om en person, der er eftersøgt i medfør af en europæisk arrestordre, opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, skal hans ophold have en tilstrækkelig varighed til, at det må anses for godtgjort, at han i betragtning af de øvrige objektive omstændigheder, som kendetegner hans konkrete situation, har en sådan tilknytning til denne stat, at det må forventes, at fuldbyrdelsen af fængselsstraffen i den fuldbyrdende medlemsstat vil fremme hans reintegration.
B — Muligheden for at gøre anvendelsen af grunden til at afslå fuldbyrdelse i henhold til rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, betinget af yderligere administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid
71.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, skal fortolkes således, at anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i denne bestemmelse, kan gøres betinget af yderligere administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
72.
Kozłowski-dommen indeholder et vigtigt grundlag for besvarelsen af dette spørgsmål. I denne sag tog Domstolen stilling til, om den eftersøgte person kan anses for at »opholde sig« eller være »bosat« i den fuldbyrdende medlemsstat, selv om den pågældendes ophold ikke er i overensstemmelse med den nationale lovgivning vedrørende udlændinges indrejse og ophold. Oberlandesgericht Stuttgart stillede dette spørgsmål, fordi Kozłowski ikke havde nogen beskæftigelse selv mere end tre måneder efter at være rejst ind i Tyskland og hovedsageligt skaffede sig det fornødne til livets ophold ved at begå lovovertrædelser (
22
).
73.
Ifølge Domstolen udelukker denne omstændighed ikke i sig selv, at den eftersøgte person kan anses for at opholde sig i den fuldbyrdende medlemsstat, men kan udgøre en omstændighed af betydning ved vurderingen af, om denne betingelse er opfyldt.
74.
Heraf følger, at for at besvare det foreliggende spørgsmål må der, som den forelæggende ret selv har angivet, tages udgangspunkt i, at en statsborger fra en anden medlemsstat har opholdsret i den fuldbyrdende medlemsstat i medfør af artikel 18 EF eller i givet fald i kraft af, at han udøver en økonomisk virksomhed i medfør af en ret til fri bevægelighed, som er fastsat i EF-traktaten, og at denne ret ikke kan anfægtes af den fuldbyrdende medlemsstat, medmindre det sker på de betingelser, der er foreskrevet i fællesskabsretten.
75.
Ifølge artikel 17, stk. 1, EF har enhver, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerskab, og ifølge artikel 18, stk. 1, EF har enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i EF-traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Det er endvidere ubestridt, at unionsborgerskabet udgør den grundlæggende status for enhver statsborger i en medlemsstat, og at den i EF-traktaten garanterede ret til at udøve en økonomisk virksomhed i den medlemsstat, den pågældende ønsker, det være sig som selvstændig eller lønmodtager, indebærer opholdsret i denne stat.
76.
Som den forelæggende ret selv har anført, er denne opholdsret ikke gjort betinget af administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid. En sådan betingelse er hverken fastsat i EF-traktatens bestemmelser eller i de bestemmelser, som er indeholdt i direktiv 2004/38, i modsætning til hvad der gælder bestemmelsen om, at den pågældende skal have tilstrækkelige midler for at kunne opholde sig i mere end tre måneder, og kravet om, at vedkommende ikke udgør en trussel for den offentlige orden og offentlige sikkerhed i værtsmedlemsstaten, hvilket krav var aktuelt i Kozłowski-sagen.
77.
Betingelserne for anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, indeholder heller ikke noget krav om, at den pågældende skal være i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
78.
Den omstændighed, at den pågældende ikke er i besiddelse af en sådan opholdstilladelse, kan derfor ikke udelukke anvendelsen af denne grund og udgør heller ikke nogen relevant omstændighed, der kan tages i betragtning, når denne grund anvendes.
79.
På grundlag af disse betragtninger skal jeg foreslå, at det tredje spørgsmål besvares med, at rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, skal fortolkes således, at anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, som er fastsat i denne bestemmelse, ikke kan gøres betinget af yderligere administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
80.
For fuldstændighedens skyld skal jeg fremhæve, at der i nederlandsk ret er fastsat to yderligere betingelser for at anvende den omhandlede grund til at afslå fuldbyrdelse. Det er nemlig for det første nødvendigt, at den eftersøgte person kan retsforfølges i Nederlandene for de forhold, som den europæiske arrestordre er udstedt for, og for det andet, at det må antages, at den pågældende ikke mister sin opholdsret i denne medlemsstat på grund af en straf eller en sikkerhedsforanstaltning, som han idømmes efter overgivelsen.
81.
Den forelæggende ret har ikke spurgt Domstolen, om disse betingelser er i overensstemmelse med rammeafgørelsen, da den har fastslået, at betingelserne var opfyldt i denne sag. Jeg skal dog tilkendegive, at den første af disse betingelser, hvorefter den eftersøgte person skal kunne retsforfølges i den fuldbyrdende medlemsstat for de forhold, som han er domfældt for, og som ligger til grund for den europæiske arrestordre, ikke efter min opfattelse er i overensstemmelse med rammeafgørelsen.
82.
For det første er det nemlig udelukkende gjort til en betingelse for at anvende rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, for det første, at den eftersøgte person enten er statsborger i den fuldbyrdende medlemsstat og opholder sig eller er bosat dér, og for det andet, at denne stat forpligter sig til selv at fuldbyrde straffen eller den pågældende frihedsberøvende foranstaltning i henhold til sin nationale lovgivning. Desuden har Domstolen, som tidligere anført, fastslået, at begreberne »opholder sig« og »er bosat« skal fortolkes ensartet i alle medlemsstater. Ud fra denne vurdering af de nævnte begreber, hvori er indeholdt betingelserne for at anvende den grund til at afslå fuldbyrdelse, der er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, kan en medlemsstat ikke efter min opfattelse gøre anvendelsen heraf betinget af yderligere krav, som ikke er fastsat i denne bestemmelse.
83.
For det andet er det yderligere krav, som er omtvistet i denne sag, ikke begrundet i det formål, som forfølges med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, og som er at reintegrere den eftersøgte person. Der er ikke som udgangspunkt nogen som helst forbindelse mellem det sted, hvor en lovovertrædelse begås, og det sted, hvor en person har fastsat midtpunktet for sine interesser, og hvor der derfor er størst chance for, at afsoningen vil være til gavn for hans reintegration.
84.
Den anden betingelse om, at den eftersøgte person ikke må miste sin opholdsret i den fuldbyrdende medlemsstat, fremgår at være i overensstemmelse med rammeafgørelsen, da det formål om reintegration, som forfølges med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, stiltiende forudsætter, at den eftersøgte person kan fortsætte med at have ophold i denne stat, og da opholdsretten for en unionsborger i en medlemsstat, som denne ikke er statsborger i, ikke er ubetinget.
85.
Jeg skal i den forbindelse blot erindre om, at en unionsborger, der har begået en lovovertrædelse i en medlemsstat, ganske vist kan berøves sin opholdsret i denne stat, men kun, såfremt der er truffet en afgørelse om udvisning i overensstemmelse med de meget restriktive betingelser, som er fastsat i artikel 27-33 i direktiv 2004/38.
86.
En sådan afgørelse kan derfor kun træffes i undtagelsestilfælde, nemlig når den pågældende adfærd udgør en reel, aktuel og tilstrækkelig alvor trussel for en grundlæggende samfundsinteresse. Endvidere skal værtsmedlemsstaten, før den træffer afgørelse om udvisning af en person fra sit område af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, bl.a. tage hensyn til varigheden af den pågældendes ophold på dens område, dennes alder, helbred, familiemæssige og økonomiske situation, sociale og kulturelle integration i denne stat samt graden af den pågældendes tilknytning til sit oprindelsesland.
C — Foreløbig konklusion
87.
Ud fra disse betragtninger bør en eftersøgt person, der befinder sig i Wolzenburgs situation, derfor anses for at opholde sig eller være bosat i Nederlandene i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, hvorfor den grund til at afslå fuldbyrdelse af en arrestordre, som er indeholdt i denne bestemmelse, bør kunne anvendes på ham.
88.
Som det fremgår af Pupino-dommen, og som det er anført af den forelæggende ret, tilkommer det de nationale domstole i overensstemmelse med princippet om en overstemmende fortolkning i videst muligt omfang at fortolke national ret på grundlag af rammeafgørelsens ordlyd og formål med henblik på at opfylde det resultat, der tilsigtes med denne (
23
). De nationale domstole er dog ikke bundet af denne forpligtelse, når national ret ikke kan fortolkes i overensstemmelse med rammeafgørelsen, idet princippet om en overensstemmende fortolkning ikke må anvendes som grundlag for en fortolkning contra legem (
24
).
89.
I dom af 5. oktober 2004, Pfeiffer m.fl. (
25
), præciserede Domstolen dog, i hvilket omfang denne ændring kunne overvindes ved hjælp af ligeværdighedsprincippet. Domstolen har herom angivet, at hvis det i henhold til national ret er muligt ved anvendelsen af fortolkningsmetoder, der er anerkendt efter denne ret, under visse omstændigheder at fortolke en bestemmelse i den nationale retsorden på en sådan måde, at en konflikt med en anden national retsregel undgås, eller på en sådan måde, at den pågældende bestemmelses rækkevidde begrænses ved kun at anvende den, såfremt den er forenelig med denne retsregel, har den nationale domstol pligt til at anvende samme metode med henblik på at opnå det resultat, der forfølges med det pågældende direktiv (
26
). Denne fortolkning af rækkevidden af princippet om en overensstemmende fortolkning kan anvendes på rammeafgørelsen.
90.
I denne sag har den forelæggende ret ikke angivet, om og i hvilket omfang den har mulighed for at løse konflikten mellem OLW’s artikel 6 og rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, på grundlag af de fortolkningsmetoder, som er anerkendt i national ret, således at der kan træffes afgørelse om ikke at overgive en person, der befinder sig i en situation som Wolzenburg, men lade ham afsone sin straf i Nederlandene.
91.
Den forelæggende ret har heller ikke angivet, hvorledes den mener, at det fjerde og femte spørgsmål, hvormed det ønskes oplyst, om den omtvistede nationale lovgivning er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 12 EF, har betydning for dette spørgsmål. Det kan dog ikke udelukkes, at den forelæggende rets mulighed for ved anvendelse af fortolkningsmetoderne i national ret at nå frem til det resultat, som tilsigtes med rammeafgørelsen, afhænger af, hvorledes disse spørgsmål besvares. Det fjerde og femte spørgsmål, hvis realitetsbehandling ikke er omtvistet under sagen, kan derfor ikke anses for at være helt uden interesse for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, hvorfor jeg skal foreslå Domstolen at behandle dem.
D — Den omtvistede ordnings forenelighed med forbuddet mod forskelsbehandling
92.
Med det fjerde og det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den nationale lovgivning er forenelig med artikel 12 EF, hvorefter al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, er forbudt inden for EF-traktatens anvendelsesområde.
93.
Den forelæggende rets spørgsmål går altså i det væsentlige ud på, om artikel 12 EF, sammenholdt med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, som bestemmer, at der skal gives afslag på at overgive dens egne statsborgere i henhold til en europæisk arrestordre, hvorimod der kun kan gives afslag på at overgive statsborgere fra andre medlemsstater, som opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsen, såfremt de er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
94.
Flere af de medlemsstater, som har afgivet indlæg i denne sag, har foreslået Domstolen at besvare dette spørgsmål benægtende, og har til støtte herfor angivet flere grunde, som jeg skal resumere i det følgende.
95.
For det første har den danske, tyske og østrigske regering gjort den opfattelse gældende, at medlemsstaterne ifølge rammeafgørelsens artikel 4 kan beslutte at afslå overgivelse i de tilfælde, der er omhandlet i denne bestemmelse, men ikke er forpligtet til at gennemføre disse tilfælde i national ret. De har derfor et vidt skøn, når de beslutter at gennemføre den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, hvorfor de er berettiget til at stille forskellige betingelser for denne bestemmelses anvendelse på indenlandske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater.
96.
For det andet er det den nederlandske regerings opfattelse, at en ordning som den foreliggende ikke kan vurderes på grundlag af artikel 12 EF, da den ikke henhører under EF-traktaten, men under området for politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager. Desuden er den situation, som Wolzenburg befinder sig i, ikke efter denne regerings opfattelse omfattet af EF-traktaten, da han blev arresteret den 1. august 2006 på grundlag af en indberetning afgivet inden for rammerne af Schengen-informationssystemet med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf.
97.
For det tredje er den opfattelse gjort gældende, at en medlemsstat er berettiget til at forbyde overgivelse af sine egne statsborgere. Efter den østrigske regerings opfattelse er et sådant forbud i overensstemmelse med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, og artikel 5, nr. 3, som bygger på en uafkræftelig formodning for, at statsborgere i den fuldbyrdende medlemsstat har en tæt tilknytning til denne stat.
98.
Desuden anføres det, at forbuddet mod en stats udvisning af sine egne statsborgere er kommet til udtryk i artikel 3 i protokol nr. 4 (
27
). Endvidere er det gjort gældende, at dette forbud er et grundlæggende princip, som er anvendt i andre retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (
28
).
99.
Også Domstolen har, anføres det, anerkendt i flere domme, at en medlemsstat kan træffe forskellige foranstaltninger over for sine egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, når denne forskelsbehandling er objektivt begrundet (
29
). En national lovgivning, der udelukker overgivelse af nationale statsborgere, som det er tilfældet med lovgivningen i hovedsagen, og hvorefter dette forbud kun udvides til at gælde for de statsborgere fra andre medlemsstater, som er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid, anføres at være objektivt begrundet, da disse to kategorier af unionsborgere har en tættere tilknytning til den fuldbyrdende medlemsstat.
100.
Det er også gjort gældende, at unionslovgiver med vedtagelsen af rammeafgørelsens artikel 5, nr. 3, har besluttet, at unionsborgere, som er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, ikke skal behandles på samme måde som de unionsborgere, der opholder sig i denne stat uden at have bopæl deri.
1. Medlemsstaternes mulighed for ikke at gennemføre rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, og deres skøn i tilfælde af en gennemførelse
101.
Efter min opfattelse er det ikke muligt at begrunde den forskelsbehandling, som er fastsat i den foreliggende nationale lovgivning, med den skønsbeføjelse, som måtte tilkomme medlemsstaterne ved gennemførelsen af rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6. Der er to grunde hertil.
102.
For det første, og navnlig, mener jeg ikke, at det er overladt til medlemsstaternes skøn at gennemføre den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, til national ret, men at denne gennemførelse er obligatorisk. For det andet er det min opfattelse, at en medlemsstat ikke kan vedtage en foranstaltning, der indebærer en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, selv om det antages, at gennemførelsen ikke er obligatorisk.
103.
Hvad angår det første punkt er formålet med den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, at fremme den domfældte persons reintegration, således som Domstolen har fastslået i Kozłowski-dommen. Da denne person, hvis den pågældende er unionsborger, har ret til at færdes og opholde sig i alle medlemsstater, er en vellykket reintegration ikke blot af interesse for den fuldbyrdende medlemsstat, men for alle de øvrige medlemsstater og de personer, som lever i disse stater.
104.
Samme synspunkt kan anlægges vedrørende statsborgere fra tredjelande. På grund af ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser i Schengenområdet kan disse statsborgere færdes frit inden for Schengenområdet. De kan endvidere færdes og opholde sig inden for hele Den Europæiske Union, hvis de er familiemedlemmer til en statsborger i en medlemsstat.
105.
Åbningen af grænserne har således medført, at medlemsstaterne er blevet solidarisk ansvarlige for bekæmpelsen af kriminalitet. Dette er grunden til, at det har været nødvendigt at etablere et europæisk strafferetligt område, for at rettighederne hvad angår den frie bevægelighed ikke udøves til skade for den offentlige sikkerhed.
106.
Efter min opfattelse er det derfor nødvendigt, at hver enkelt medlemsstat gennemfører rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, i national ret for at sikre, at anvendelsen af den europæiske arrestordre ikke skader den domfældte persons reintegration, hvorfor samtlige medlemsstater har en berettiget interesse i at fremme det kriminalitetsforebyggende formål, som forfølges med den i bestemmelsen omhandlede grund til at afslå fuldbyrdelse.
107.
Jeg er derfor ligesom Kommissionen af den opfattelse, at den sætning, der indleder rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, og hvori det bestemmes, at »[d]en fuldbyrdende judicielle myndighed kan afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre«, skal forstås på den måde, at den fuldbyrdende judicielle myndighed ifølge national ret skal have mulighed for at modsætte sig overgivelsen, når betingelserne i denne bestemmelse herfor er opfyldt. Denne opfattelse støttes for mig at se af Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA (
30
), hvis formål er at fremme fuldbyrdelsen af fængselsstraffe i den stat, hvori fuldbyrdelsen må antages at give den domfældte person de største chancer for at blive reintegreret.
108.
Hvad angår det andet punkt mener jeg ikke, at medlemsstaterne, selv om det antages, at de har frihed til at vælge, om de vil gennemføre rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, eller ej, kan tilsidesætte forbuddet mod forskelsbehandling, hvis de gennemfører denne bestemmelse.
2. Anvendelsen af forbuddet mod forskelsbehandling
109.
Ganske vist er rammeafgørelsen vedtaget på grundlag af EU-traktaten og ikke på grundlag af EF-traktaten. Endvidere er lovgivning om statsborgerskab et område, der fortsat henhører under medlemsstaternes enekompetence, og fællesskabsretten tilsigter ikke at afskaffe enhver forskelsbehandling i en medlemsstats lovgivning mellem statsborgerne i denne stat og andre unionsborgere. De gensidige forpligtelser og rettigheder, som gælder i forholdet mellem en medlemsstat og hver af dennes statsborgere, kan derfor ikke uden videre overføres til hver af statsborgerne i de øvrige medlemsstater (
31
).
110.
Heraf kan dog ikke udledes, at det er udelukket at føre nogen som helst form for legalitetskontrol hvad angår forbuddet mod forskelsbehandling med de bestemmelser, som en medlemsstat vedtager til gennemførelse af en retsakt, som henhører under EU-traktaten.
111.
For det første fremgår det nemlig af retspraksis, at personer, som har udøvet en ret til fri bevægelighed, der er garanteret ved EF-traktaten, kan påberåbe sig artikel 12 EF. Udøvelsen af en ret til fri bevægelighed er en nødvendig betingelse efter fællesskabsretten for at anvende denne artikel (
32
). Der kan derfor foretages en efterprøvelse af overensstemmelsen mellem en medlemsstats lovgivning og artikel 12 EF, når lovgivningen finder anvendelse på en person, som har udøvet en ret til fri bevægelighed, selv om den pågældende lovgivning henhører under et kompetenceområde, som er forbeholdt medlemsstaten (
33
).
112.
Således fastslog Domstolen i Cowan-dommen, at en britisk statsborger, som var blevet overfaldet i Frankrig under et turistophold, kunne påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling over for den franske lov om erstatning til personer, som er ofre for en forbrydelse, selv om denne havde karakter af en straffeprocessuel regel i national ret. Endvidere har Domstolen i Garcia Avello-dommen fastslået, at også spanske børn, som har lovlig bopæl i Belgien som unionsborgere, kunne påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling over for belgiske retsforskrifter vedrørende efternavne.
113.
Disse domme indgår i Domstolens faste praksis, hvorefter en medlemsstat ikke ved udøvelsen af den kompetence, som er forbeholdt den, kan tilsidesætte bestemmelserne i EF-traktaten (
34
), herunder forbuddet i artikel 12 EF mod enhver form for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Denne retspraksis bør så meget desto mere finde anvendelse, når en medlemsstat gennemfører en retsakt på et område, der henhører under Den Europæiske Union, såsom en rammeafgørelse, hvilket bekræftes af artikel 47 EU, hvorefter ingen bestemmelse i EU-traktaten berører EF-traktatens bestemmelser.
114.
Følgelig kan Wolzenburg, som befinder sig i Nederlandene efter at have gjort brug af den ret til fri bevægelighed, som tilkommer ham efter EF-traktaten, i sin egenskab af unionsborger eller person, der udøver en økonomisk virksomhed, påberåbe sig artikel 12 EF over for den nederlandske lovgivning, som fastsætter betingelserne for, at grunden i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, til at afslå fuldbyrdelse kan anvendes på ham.
115.
For det andet kan en medlemsstat ikke ved gennemførelsen af en rammeafgørelse tilsidesætte forbuddet mod forskelsbehandling, da dette er et grundlæggende princip, der bl.a. er indeholdt i artikel 14 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«) og artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der blev proklameret i Nice den  (
35
).
116.
Det fremgår således af fast retspraksis, at medlemsstaterne, når de gennemfører unionsretten, er forpligtet til at respektere de grundlæggende rettigheder som generelle principper i fællesskabsretten, således som disse rettigheder er garanteret ved EMRK, og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner (
36
).
117.
De betingelser, som en medlemsstat fastsætter ved gennemførelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er indeholdt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, kan derfor ikke unddrages en kontrol med, om betingelserne er forenelige med forbuddet mod forskelsbehandling.
3. Spørgsmålet, om der foreligger en forskelsbehandling
118.
Det er ubestridt, at den nederlandske lovgivning i sagen indebærer en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Som Kommissionen har fremhævet, skal den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er indeholdt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, nemlig ifølge de nederlandske regler anvendes obligatorisk og ubetinget på nederlandske statsborgere, hvorimod den kun kan anvendes på statsborgere fra andre medlemsstater, som opholder sig eller er bosat i Nederlandene i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i nævnte bestemmelse, såfremt de opfylder en række yderligere administrative krav.
119.
Ifølge retspraksis kræver princippet om forbud mod forskelsbehandling, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (
37
). Det er endvidere nødvendigt, at den pågældende forskelsbehandling er nødvendig, og at den står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål (
38
).
120.
Flere medlemsstater har gjort gældende, at de er berettiget til systematisk at forhindre overgivelse af deres statsborgere, hvorfor disses situation og situationen for statsborgere fra andre medlemsstater i forbindelse med gennemførelsen af rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, ikke kan sammenlignes med hinanden. Jeg er ikke enig i dette synspunkt af de grunde, som jeg skal angive neden for.
121.
For det første mener jeg ikke, at en fuldstændig udelukkelse af muligheden for at overgive den fuldbyrdende medlemsstats egne statsborgere er forenelig med rammeafgørelsen.
122.
Dels må jeg konstatere, at rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, nævner en persons status som statsborger i den fuldbyrdende medlemsstat på linje med den status, som en person, der »opholder sig« eller »er bosat« i denne stat, indtager, og som medfører, at der kun kan træffes afgørelse om at afslå overgivelse efter en bedømmelse af den eftersøgte persons særlige situation, som den fuldbyrdende judicielle myndighed skal foretage fra sag til sag.
123.
Dels skal jeg bemærke, at formålet med den grund til at afslå fuldbyrdelse, som er fastsat i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, er at forbedre den eftersøgte persons chancer for reintegration. Ved at nævne statsborgere fra den fuldbyrdende medlemsstat i denne bestemmelse har unionslovgiver formodet, at denne status medfører en formodning for, at den eftersøgte person har tilknytning til den fuldbyrdende medlemsstat, hvilket giver grund til at antage, at straffens fuldbyrdelse i denne stat vil fremme reintegrationen.
124.
Jeg mener imidlertid ikke, at en medlemsstat kan betragte denne formodning som uafkræftelig. Som bevis herfor skal jeg henvise til de utallige tilfælde, som de judicielle myndigheder i en medlemsstat hver dag konfronteres med. Man kan således tænke sig det tilfælde, at en nederlandsk statsborger i mange år har levet i en anden medlemsstat end Kongeriget Nederlandene og har sin familie og sit arbejde i denne stat og udelukkende har forladt den for at unddrage sig fuldbyrdelsen af en dom, som er afsagt over ham i samme stat. I en sådan situation tror jeg ikke, at der er grundlag for at anlægge en uafkræftelig formodning for, at fuldbyrdelse af straffen i Nederlandene med sikkerhed vil fremme den pågældendes reintegration bedre.
125.
Jeg er derfor af den opfattelse, at det reintegrationsformål, som forfølges med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, ikke kan opfyldes uden en individualisering af ordningen for fuldbyrdelse af straffe, hvilket forudsætter, at den nationale domstol har fuld judiciel kompetence og fuldstændig skønsfrihed. Dette formål kan derfor ikke efter min opfattelse begrunde, at en medlemsstat berøver den kompetente judicielle myndighed enhver skønsbeføjelse, når den europæiske arrestordre vedrører en indenlandsk statsborger. Den judicielle myndighed bør derfor have mulighed for at efterkomme en anmodning om overgivelse, når den pågældende person ikke har anden tilknytning til den fuldbyrdende medlemsstat end sin nationalitet, således som det er tilfældet i det angivne eksempel.
126.
For det andet er det min opfattelse, at en fuldstændig udelukkelse af muligheden for at overgive personer, som er statsborgere i den fuldbyrdende medlemsstat, ikke er i overensstemmelse med rammeafgørelsens system og formål.
127.
Det er et traditionelt princip i retten vedrørende adgang til udlevering, at en stat ikke udleverer sine egne statsborgere. Dette princip er anerkendt i den europæiske konvention om udlevering, som er undertegnet af Europarådets medlemsstater i Paris den 13. december 1957, ifølge hvis artikel 6, stk. 1, litra a), enhver kontraherende part kan nægte at udlevere sine egne statsborgere.
128.
Princippet om, at et land ikke udleverer sine egne statsborgere, har sit udspring i læren om, at stater har højhedsret over for deres egne statsborgere, og i de gensidige forpligtelser mellem disse indbyrdes og den manglende tillid til andre staters retssystemer. Blandt de hensyn, der angives som begrundelse for dette princip, er bl.a. statens pligt til at beskytte sine statsborgere mod anvendelsen af et udenlandsk straffesystem, som de hverken ved hvordan fungerer, eller kender det sprog, der benyttes, og inden for hvilket de vil have vanskeligt ved at forsvare sig (
39
).
129.
Det fremgår klart af rammeafgørelsen, at dette princip ikke længere gælder i forholdet mellem medlemsstaterne. Rammeafgørelsen har udtrykkeligt til formål, som det fremgår af dens betragtninger og bestemmelser, bl.a. artikel 31, at afskaffe udleveringsproceduren mellem medlemsstaterne og at erstatte den med en ordning med overgivelse, hvorefter den fuldbyrdende judicielle myndighed kun kan modsætte sig en overgivelse ved en særskilt begrundet afgørelse herom under anvendelse af en af de grunde til at afslå fuldbyrdelse, som er udtømmende opregnet i rammeafgørelsens artikel 3 og 4.
130.
Rammeafgørelsen er baseret på princippet om gensidig anerkendelse. Som det udtales i rammeafgørelsens sjette betragtning, er den europæiske arrestordre den første udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd på sit møde i Tampere den 15. og 16. oktober 1999 betegnede som en »hjørnesten« i det retlige samarbejde.
131.
Ifølge dette princip har en afgørelse, som er truffet af en judiciel myndighed i overensstemmelse med national ret i den medlemsstat, som den judicielle myndighed henhører under, fuld og umiddelbar retsvirkning inden for hele Den Europæiske Union, hvorfor de kompetente myndigheder i de andre medlemsstater skal medvirke til dens fuldbyrdelse, som om den var truffet af en judiciel myndighed i deres egen stat (
40
). Anvendelsesområdet for en retsafgørelse er således ikke længere begrænset til den udstedende medlemsstats område, men gælder inden for hele Den Europæiske Union.
132.
Når en judiciel myndighed i en medlemsstat anmoder om overgivelse af en person enten i medfør af en dom om endelig domfældelse eller fordi der er indledt en strafferetlig forfølgning mod den pågældende, skal myndighedens afgørelse uden videre anerkendes og fuldbyrdes i alle medlemsstater og kan ikke gives andre grunde til at afslå fuldbyrdelse end dem, som er fastsat i rammeafgørelsen. Med andre ord har medlemsstaterne ved at samtykke i at oprette et europæisk retsområde, og særlig indføre ordningen med den europæiske arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse, givet afkald på deres suveræne beføjelse til at unddrage deres egne statsborgere de undersøgelser, der iværksættes af judicielle myndigheder i andre medlemsstater, og de sanktioner, der pålægges af dem.
133.
Medlemsstaternes afkald herpå er blevet muliggjort i kraft af, at »[o]rdningen med den europæiske arrestordre er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne«, således som det udtales i rammeafgørelsens tiende betragtning.
134.
Denne tillid kom først til udtryk ved, at medlemsstaterne gav afkald på at udøve den form for retsforfølgning, som princippet om »ne bis in idem« er udtryk for, og som er fastsat i artikel 54 i konventionen om anvendelsen af Schengenaftalen (
41
), hvorefter en person, over for hvem der er afsagt endelig dom i en medlemsstat, ikke kan retsforfølges af en anden medlemsstat for de samme strafbare handlinger.
135.
Som Domstolen fremhævede i dommen af 11. februar 2003 i sagen Gözütok og Brügge (
42
), indebærer dette princip nødvendigvis, uanset de nærmere betingelser for pålæggelse af sanktionen, at der består en gensidig tillid mellem medlemsstaterne hvad angår deres respektive strafferetsplejeordninger, og at hver enkelt medlemsstat accepterer anvendelse af de strafferetlige bestemmelser, der er i kraft i de øvrige medlemsstater, selv om en anvendelse af medlemsstatens egen retsorden måtte føre til en anden løsning (
43
).
136.
Denne gensidige tillid beror på flere faktorer. For det første har alle medlemsstaterne, da de oprettede De Europæiske Fællesskaber eller tilsluttede sig disse, vist, at de var retsstater, der respekterede de grundlæggende rettigheder, som er indeholdt i EMRK, og som siden den 7. december 2000 har været indeholdt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Medlemsstaterne har endvidere ikke blot ratificeret denne konvention og proklameret dette charter, men de fremgår at være enige om de store krav, der bør stilles til retsstaten, således som Kommissionen konstaterede i punkt 1 i begrundelsen for sit forslag til rammeafgørelsen (
44
).
137.
Selv om der ikke hidtil er foretaget nogen omfattende harmonisering af den materielle og processuelle strafferet inden for Den Europæiske Union, føler medlemsstaterne sig dog overbevist om, at de vilkår, der gælder i de andre medlemsstater for retsforfølgning og afsigelse af dom over deres statsborgere, er af en sådan karakter, at deres rettigheder respekteres og giver dem mulighed for at forsvare sig behørigt trods sprogvanskelighederne og den manglende fortrolighed med retsplejen i den anden medlemsstat.
138.
For det andet må den tillid, som den enkelte medlemsstat og dennes statsborgere bør have til andre medlemsstaters retspleje, betegnes som et logisk og nødvendigt resultat af oprettelsen af det indre marked og unionsborgerskabet.
139.
Hver enkelt medlemsstat er nemlig som følge af de rettigheder hvad angår den frie bevægelighed, som er indført ved EF-traktaten, forpligtet til at give statsborgere fra andre medlemsstater mulighed for at udøve en økonomisk virksomhed på deres område, det være sig som selvstændig erhvervsdrivende eller lønmodtager, på de samme betingelser som medlemsstaternes egne statsborgere.
140.
Med indførelsen af unionsborgerskabet er der gennemført yderligere en etape, da medlemsstaterne dermed ligeledes er forpligtet til at give de statsborgere fra andre medlemsstater, som ønsker at opholde sig i det pågældende land, lejlighed hertil, såfremt vedkommende råder over tilstrækkelige midler og er sikret en social dækning. Medlemsstaterne er også forpligtet til at give statsborgere fra andre medlemsstater mulighed for at deltage i de lokale valg og i valg til Europa-Parlamentet. Endelig skal hver enkelt medlemsstat udvide den beskyttelse, som det yder via sine diplomatiske og konsulære myndigheder, til unionsborgere, som befinder sig i et tredjeland, hvis den medlemsstat, som den pågældende er statsborger i, ikke yder nogen beskyttelse.
141.
Gennemførelsen af det indre marked og indførelsen af unionsborgerskabet har således gradvis ført til, at medlemsstaterne forpligtes til at behandle statsborgere fra andre medlemsstater på samme måde som deres egne statsborgere inden for en større og større del af det økonomiske, sociale og politiske liv. De giver også den enkelte borger mulighed for at leve og arbejde i den medlemsstat inden for Den Europæiske Union, som han ønsker, ligesom alle andre indenlandske statsborgere i denne stat.
142.
Tiden syntes således at være inde til at føje yderligere et element til denne retlige konstruktion i form af en ligebehandling ved domstolene. Da unionsborgere nu for en stor del har de samme rettigheder i hver enkelt medlemsstat som statsborgerne i denne stat, er det med andre ord rimeligt, at de også har de samme forpligtelser på det strafferetlige område. Dette indebærer, at hvis unionsborgere begår en lovovertrædelse i værtsmedlemsstaten, retsforfølges de i denne stat og dømmes af dens domstole på samme måde som indenlandske statsborgere og kommer til at afsone deres straf i denne stat, medmindre en fuldbyrdelse heraf i deres egen stat forbedrer deres chancer for at blive reintegreret.
143.
Det forhold, at rammeafgørelsen har afskaffet princippet om, at indenlandske statsborgere ikke må udleveres, bekræftes om nødvendigt tillige af overgangsbestemmelserne i rammeafgørelsens artikel 33 til fordel for Republikken Østrig, som giver denne medlemsstat mulighed for at opretholde dette princip, så længe som det er nødvendigt for at ændre dens forfatning, dog senest indtil den 31. december 2008.
144.
Hvad angår bestemmelsen i artikel 5 i rammeafgørelse 2002/946, som er vedtaget efter rammeafgørelsen i den foreliggende sag, sigter denne bestemmelse ganske vist udtrykkeligt til det tilfælde, hvor den pågældende medlemsstat »i henhold til sin lovgivning ikke udleverer egne statsborgere«. Denne bestemmelse foreskriver, at en person, som er mistænkt for at have begået en lovovertrædelse i en anden medlemsstat, som er omfattet af nævnte afgørelse, i det angivne tilfælde skal retsforfølges i den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, i overensstemmelse med systemet i artikel 6 i den europæiske udleveringskonvention af 13. december 1957. Disse bestemmelser, som er fastsat i en retsakt, hvis formål er at skærpe bekæmpelsen af en bestemt lovovertrædelse, bør dog ikke være afgørende for fortolkningen af den foreliggende rammeafgørelse.
145.
Endelig mener jeg ikke, at en medlemsstats overgivelse af en af sine statsborgere i medfør af en europæisk arrestordre er i strid med grundlæggende rettigheder, navnlig artikel 3, stk. 1, i protokol nr. 4, hvorefter ingen kan udvises af et territorium tilhørende den stat, i hvilken han er statsborger.
146.
For det første kan en overgivelse af en medlemsstats judicielle myndigheder ikke anses for en udvisning i denne bestemmelses forstand.
147.
For det andet fratager den omstændighed, at rammeafgørelsen har forladt princippet om, at indenlandske statsborgere ikke kan udleveres, ikke de fuldbyrdende judicielle myndigheder alle deres muligheder for at beskytte den pågældende person, hvis det undtagelsesvis viser sig, at en anmodning om overgivelse kan krænke dennes grundlæggende rettigheder.
148.
Således har Rådet for Den Europæiske Union udtrykkeligt i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 3, præciseret, at den forpligtelse til overgivelse, som er fastsat i rammeafgørelsen, ikke på nogen måde må indebære en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, som er fastsat i artikel 6 EU, uanset at rammeafgørelsens gyldighed forudsætter, at den er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder (
45
), som det gælder for enhver retsakt i den afledede ret, og uanset at medlemsstaterne også er forpligtet til at respektere disse rettigheder ved gennemførelsen såvel af rammeafgørelsen som af enhver anden retsakt i fællesskabsretten.
149.
Den fuldbyrdende judicielle myndighed har derfor mulighed for i særlige tilfælde undtagelsesvis at nægte at fuldbyrde en europæisk arrestordre, hvis der, som det er angivet i 12. betragtning til rammeafgørelsen, »er objektive grunde til at formode, at den europæiske arrestordre er udstedt med det formål at retsforfølge eller straffe en person på grund af den pågældendes køn, race, religion, etniske baggrund, nationalitet, sprog, poliske overbevisning eller seksuelle orientering, eller at den pågældendes situation kan blive skadet af en af disse grunde«.
150.
Endvidere skal jeg erindre om, at såfremt en medlemsstat vedtager strafferetlige bestemmelser, det være sig materielle eller processuelle, som er i strid med principperne i artikel 6 EU, vil Rådet i medfør af artikel 7 EU kunne suspendere anvendelsen af rammeafgørelsen, således som det er angivet i dennes tiende betragtning.
151.
Fastsættelsen af disse forskellige garantier i rammeafgørelsen, som ikke i sig selv er retsskabende, da garantierne i forvejen udgør en integrerende del af Fællesskabets retsorden, viser i hvor høj grad unionslovgiver har ønsket, at de fornyelser, som er indeholdt i rammeafgørelsen i forhold til de traditionelle bestemmelser om udlevering — såsom opgivelsen af princippet om, at indenlandske statsborgere ikke kan udleveres — ikke forringer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder.
152.
Medlemsstaterne kan derfor ikke uden at tilsidesætte rammeafgørelsens effektive virkning vedtage bestemmelser i national ret, som på den ene eller den anden måde indebærer, at der genindføres en systematisk undtagelse til fordel for deres egne statsborgere.
153.
Selv om det imidlertid forudsættes, at rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, kan fortolkes på den måde, at en medlemsstat er berettiget til systematisk at forhindre overgivelse af sine egne statsborgere, kan en sådan fortolkning under alle omstændigheder ikke begrunde den forskelsbehandling, som gælder efter den nederlandske retsforskrift.
154.
Ifølge rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, ligestilles en statsborger fra en anden medlemsstat, som opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i denne bestemmelse, med en statsborger fra denne stat, idet der skal være mulighed for at træffe afgørelse om ikke at overgive ham og dermed være mulighed for, at han kan afsone sin straf i denne stat.
155.
Såfremt en statsborger fra en anden medlemsstat, der opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat, udelukkes fra denne bestemmelses anvendelsesområde, vil det betyde, at han som eftersøgt person uvilkårligt skal afsone sin straf i den udstedende medlemsstat, uanset straffens varighed og afstanden mellem den fuldbyrdende og den udstedende medlemsstat.
156.
En sådan løsning kan derfor medføre, at det bliver praktisk talt umuligt eller meget vanskeligt for den domfældte person at opretholde kontakten til sine nærmeste gennem besøg i fængslet og at fortsætte sin erhvervsbeskæftigelse, f.eks. ved at afsone straffen inden for rammerne af en ordning med delvis frihed.
157.
En sådan forskelsbehandling fremgår at være åbenbart uforholdsmæssig i betragtning af den forskel i situationen, der kan tænkes at være mellem statsborgere i den fuldbyrdende medlemsstat og statsborgere fra andre medlemsstater, som opholder sig eller er bosat i den første stat i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, såfremt denne bestemmelse skulle fortolkes på den af den nederlandske regering angivne måde.
158.
Den nederlandske lovgivning er derfor efter min opfattelse i strid med forbuddet mod forskelsbehandling.
159.
På grundlag af disse betragtninger skal jeg foreslå Domstolen at fastslå, at artikel 12 EF, sammenholdt med rammeafgørelsens artikel 4, nr. 6, er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvori bestemmes, at der skal gives afslag på overgivelse af dens egne statsborgere i medfør af en europæisk arrestordre, hvorimod overgivelse af statsborgere fra andre medlemsstater, som opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i denne bestemmelse i rammeafgørelsen, kun kan afslås, såfremt de har en opholdstilladelse på ubestemt tid.
V — Forslag til afgørelse
160.
På grundlag af de foranstående betragtninger skal jeg foreslå Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som er forelagt af Rechtbank Amsterdam, på følgende måde:
»1)
For at afgøre, om en person, der er eftersøgt i medfør af en europæisk arrestordre, opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i artikel 4, nr. 6, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, skal hans ophold have en tilstrækkelig varighed til, at det må anses for godtgjort, at han i betragtning af de øvrige objektive omstændigheder, som kendetegner hans konkrete situation, har en sådan tilknytning til denne stat, at det må forventes, at fuldbyrdelsen af fængselsstraffen i den fuldbyrdende medlemsstat vil fremme hans reintegration.
2)
Artikel 4, nr. 6, i rammeafgørelse 2002/584 skal fortolkes således, at anvendelsen af den grund til at afslå fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, som er fastsat i denne bestemmelse, ikke kan gøres betinget af yderligere administrative krav, såsom at den pågældende er i besiddelse af en opholdstilladelse på ubestemt tid.
3)
Artikel 12 EF, sammenholdt med artikel 4, nr. 6, i rammeafgørelse 2002/584, er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvori bestemmes, at der skal gives afslag på overgivelse af dens egne statsborgere i medfør af en europæisk arrestordre, hvorimod overgivelse af statsborgere fra andre medlemsstater, som opholder sig eller er bosat i den fuldbyrdende medlemsstat i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i denne bestemmelse i rammeafgørelse 2002/584, kun kan afslås, såfremt de har en opholdstilladelse på ubestemt tid.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Rammeafgørelse af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT L 190, s. 1, herefter »rammeafgørelsen«).
(
3
) – Herefter »den fuldbyrdende judicielle myndighed«.
(
4
) – Ifølge den erklæring, som Kongeriget Nederlandene har afgivet i medfør af artikel 35 EU, kan denne ret anmode Domstolen om at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af en retsakt, som er vedtaget inden for rammerne af politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, såsom rammeafgørelsen (meddelelse om Amsterdamtraktatens ikrafttrædelsesdato (EFT 1999 L 114, s. 56)).
(
5
) – Sag C-66/08, Sml. I, s. 6041.
(
6
) – Rammeafgørelsens første og femte betragtning.
(
7
) – Rammeafgørelsens sjette betragtning.
(
8
) – Rammeafgørelsens tiende betragtning.
(
9
) – § 80, stk. 3, i lov om international retshjælp i kriminalsager (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen) af 23.12.1982, som ændret ved lov om den europæiske arrestordre (Europäisches Haftbefehlsgesetz) af (BGBl. 2006 I, s. 1721).
(
10
) – § 83 b, stk. 2, i lov om international retshjælp i kriminalsager.
(
11
) – § 16, stk. 2, i Forbundsrepublikken Tysklands grundlov (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) bestemmer:
»Ingen tysk statsborger må udleveres til udlandet. Der kan ved lov fastsættes undtagelsesbestemmelser vedrørende udleveringer til en medlemsstat i Den Europæiske Union eller til en international domstol, såfremt der er sikkerhed for, at retsstatsprincipper overholdes.«
(
12
) – Staatsblad 2004, nr. 195, med senere ændringer (herefter »OLW«).
(
13
) – Sag C-105/03, Sml. I, s. 5285.
(
14
) – Kozłowski-dommen, præmis 46.
(
15
) – Ibidem, præmis 36.
(
16
) – Direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EFT L 158, s. 77).
(
17
) – Kozłowski-dommen, præmis 44.
(
18
) – Ibidem, præmis 36.
(
19
) – Ibidem, præmis 42.
(
20
) – Se bl.a. henstilling R(87) 3 fra Europarådets Ministerkomité om de europæiske fængselsregler, som blev vedtaget den 12.2.1987 og afløst af henstilling R(2006) 2, som blev vedtaget den . Se endvidere Europarådets konvention af om overførsel af domfældte personer. Den socialiserende funktion er også nævnt i Europa-Parlamentets beslutning om respekten for menneskerettighederne i Den Europæiske Union (1997) (EFT 1999 C 98, s. 279), hvori Europa-Parlamentet mindede om, at straf har en forbedrende og resocialiserende funktion, og at målsætningen for en sådan foranstaltning er menneskelig og social integrering af den fængslede (punkt 78).
(
21
) – Henstillingerne R(87) 3 [punkt 65, litra c), 70.1 og 88] og R(2006) 2 (punkt 24, 103 og 107).
(
22
) – Jeg skal her erindre om, at en medlemsstat ifølge artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 kan gøre en unionsborgers ret til at opholde sig på sit område i mere end tre måneder betinget af, at den pågældende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.
(
23
) – Pupino-dommen, præmis 43.
(
24
) – Ibidem, præmis 47.
(
25
) – Forenede sager C-397/01 — C-403/01, Sml. I, s. 8835.
(
26
) – Præmis 116.
(
27
) – Protokol nr. 4 af 16.9.1963 til den europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som anerkender visse andre rettigheder og friheder end dem, som er fastsat i selve konventionen og i den første tillægsprotokol hertil, som ændret ved protokol nr. 11 (herefter »protokol nr. 4«).
(
28
) – Den danske regering har i den forbindelse bl.a. henvist til artikel 5 i Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA af 28.11.2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (EFT L 328, s. 1).
(
29
) – Den danske regering har i den forbindelse henvist til dom af 23.1.1997, sag C-29/95, Pastoors og Trans-Cap, Sml. I, s. 285, og af, forenede sager C-482/01 og C-493/01, Orfanopoulos og Oliveri, Sml. I, s. 5257.
(
30
) – Rammeafgørelse af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT L 327, s. 27).
(
31
) – Den særlige tilknytning mellem den enkelte medlemsstat og dennes egne statsborgere fremgår i øvrigt af artikel 17, stk. 1, EF, hvorefter unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og ikke træder i stedet for dette.
(
32
) – Jf. bl.a. dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, præmis 19, og af, sag C-148/02, Garcia Avello, Sml. I, s. 11613, præmis 29. Se modsætningsvis dom af, sag C-427/06, Bartsch, Sml. I, s. 7245, præmis 25.
(
33
) – Jf. Cowan-dommen hvad angår straffeprocessuelle regler og Garcia Avello-dommen hvad angår regler om personnavne.
(
34
) – Jf. bl.a. hvad angår direkte beskatning dom af 12.9.2006, sag C-196/04, Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995, præmis 40, og hvad angår den offentlige sikkerhed dom af, sag C-285/98, Kreil, Sml. I, s. 69, præmis 15 og 16.
(
35
) – EFT C 364, s. 1. Jeg skal erindre om, at dette charter i artikel 21, stk. 2, bestemmer, at »[i]nden for anvendelsesområdet for [EF]-traktaten og [EU]-traktaten og med forbehold af særlige bestemmelser i disse traktater er enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet forbudt«.
(
36
) – Dom af 3.5.2007, sag C-303/05, Advocaten voor de Wereld, Sml. I, s. 3633, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis.
(
37
) – Ibidem, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis.
(
38
) – Pastoors og Trans-Cap-dommen, præmis 26.
(
39
) – Z. Deen Racsmány og R. Blekxtoon, »The Decline of the Nationality Exception in European Extradition?«, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, bind 13/3, s. 317-363, Koninklijke Brill NV, Nederlandene, 2005.
(
40
) – Jf. herom meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 26.7.2000 om gensidig anerkendelse af endelige afgørelser i straffesager (KOM(2000) 495 endelig udg., jf. navnlig s. 8).
(
41
) – Konvention af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19), som blev undertegnet i Schengen den .
(
42
) – Forenede sager C-187/01 og C-385/01, Sml. I, s. 1345.
(
43
) – Præmis 33.
(
44
) – Forslag til Rådets rammeafgørelse af 25.9.2001 om den europæiske arrestordre og overgivelsesprocedurerne mellem medlemsstater (KOM(2001) 522 endelig udg.).
(
45
) – Domstolen har i øvrigt i Advocaten voor de Wereld-dommen, som vedrørte en præjudiciel forelæggelse om en retsakts gyldighed, foretaget en efterprøvelse af, om rammeafgørelsen er i overensstemmelse med principperne i artikel 6 EU hvad angår ophævelsen af betingelsen om, at en lovovertrædelse skal være strafbar i begge de to implicerede medlemsstater, for så vidt angår de 32 lovovertrædelser, som er nævnt i rammeafgørelsens artikel 2.