62022TJ0371_RES
Processo T‑371/22
Marco Montanari
contra
EUCAP Sael Níger
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 17 de julho de 2024
«Política Externa e de Segurança Comum — Missão EUCAP Sael Níger — Agentes nacionais destacados — Assédio moral — Indeferimento de um pedido de indemnização — Recurso de anulação — Falta de interesse em agir — Inadmissibilidade — Responsabilidade extracontratual — Direito à dignidade — Artigos 1.° e 31.° da Carta dos Direitos Fundamentais — Procedimento de mediação — Falta de notificação do relatório do mediador — Não implementação das recomendações do mediador — Direito a uma boa administração — Artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais — Dever de assistência — Danos morais — Danos patrimoniais — Nexo de causalidade»
Política Externa e de Segurança Comum — Competência do juiz da União — Atos adotados por uma missão civil da União Europeia em matéria de gestão do pessoal — Atos relativos a agentes destacados pelos Estados‑Membros — Atos que têm por objeto responder às necessidades da missão no teatro de operações — Inclusão
(Artigo 19.o, n.o 1, TUE; artigos 263.°, 268.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2012/392/PESC do Conselho, artigo 7.o, n.os 1 e 2)
(cf. n.os 44‑49)
Ação de indemnização — Autonomia relativamente ao recurso de anulação — Limites — Ação destinada a obter o mesmo resultado que o recurso de anulação — Inadmissibilidade
(Artigos 263.°, 268.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 61‑63)
Ação de indemnização — Objeto — Pedido de indemnização de danos não imputáveis à instituição ou ao órgão demandado — Inadmissibilidade
(Artigo 268.o TFUE)
(cf. n.o 70)
Ação de indemnização — Autonomia relativamente ao recurso de anulação — Limites — Ação que tem por objeto a indemnização de danos que resultam de uma decisão definitiva que recusa a instauração de um inquérito administrativo por assédio — Ação de indemnização que não tem por objeto revogar, derrogar ou alterar essa decisão definitiva — Ação de indemnização que não é extemporânea
(Artigos 263.°, 268.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 91‑98)
Ação de indemnização — Responsabilidade extracontratual — Prazo de prescrição — Prescrição que não constitui um fundamento de inadmissibilidade de ordem pública
(Artigo 268.o TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 46.° e 53.°, primeiro parágrafo)
(cf. n.o 105)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Requisito que não é necessário no contencioso dos agentes de missões civis da União Europeia — Alcance — Aplicabilidade aos agentes nacionais destacados junto de uma missão pelos Estados‑Membros
(Artigos 268.°, 270.° e 340.°, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)
(cf. n.os 113‑118, 225)
Política Externa e de Segurança Comum — Missões civis da União Europeia — Pessoal — Recurso para o juiz da União — Ação ou recurso de um agente nacional destacado — Aplicabilidade de certas disposições do Estatuto — Admissibilidade — Requisito — Agente em causa colocado, no exercício das suas funções no teatro de operações, numa situação comparável à dos agentes destacados pelas instituições, sujeitos ao Estatuto
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 20.o; Estatuto dos Funcionários, artigo 12.o‑A; Decisão 2012/392/PESC do Conselho)
(cf. n.os 123‑129, 224)
Política Externa e de Segurança Comum — Missões civis da União Europeia — Pessoal — Recusa em diligenciar um inquérito administrativo na sequência de queixas de assédio moral apresentadas por um agente — Fiscalização judicial — Alcance — Dever de ter em conta todo o contexto factual relevante
(Decisão 2012/392/PESC do Conselho)
(cf. n.o 136)
Política Externa e de Segurança Comum — Missões civis da União Europeia — Pessoal — Dever de assistência que incumbe à Administração — Alcance — Dever que incumbe à Administração de analisar os pedidos de assistência em matéria de assédio moral e de informar o requerente do seguimento dado ao seu pedido — Alcance — Apresentação de prova indiciária — Indeferimento do pedido de instauração de inquéritos administrativos apresentado pelo requerente — Violação do dever de assistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 1.° e 31.°, n.o 1; Estatuto dos Funcionários, artigos 12.°‑A e 24.°; Decisão 2012/392/PESC do Conselho, artigos 6.°, n.os 2 e 3)
(cf. n.os 137‑141, 152, 159, 160, 178‑179, 194‑200, 214‑217, 219, 223, 231, 267‑269)
Política Externa e de Segurança Comum — Missões civis da União Europeia — Pessoal — Pedido de assistência relativo a um pretenso assédio moral — Princípio da boa administração — Alcance — Decisão que recusa a instauração de um inquérito administrativo após o relatório de um mediador — Conclusões e recomendação do mediador que não foram comunicadas ao queixoso — Violação do direito de audiência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2)
(cf. n.os 251‑261)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Danos morais que resultam da recusa de uma missão civil da União Europeia em instaurar um inquérito administrativo na sequência de queixas de assédio moral apresentadas por um agente — Decisão que contém violações do dever de assistência e do direito a uma boa administração — Existência de um nexo de causalidade — Limites — Danos causados em parte pelo comportamento negligente do agente — Situação conflituosa entre a missão e esse agente que é em parte imputável a este último
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 286‑290, 310‑320)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Danos — Obrigação de o lesado apresentar provas de uma diligência razoável para limitar a extensão dos danos
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 301, 302)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Danos financeiros de um agente de uma missão civil da União Europeia resultantes da sua demissão — Decisão da missão que recusa diligenciar um inquérito administrativo na sequência de queixas por assédio moral — Atuação da missão que não constitui uma causa determinante dos danos — Inexistência de nexo de causalidade na situação do caso em apreço
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 303‑308)
Resumo
É no contexto de uma ação de responsabilidade extracontratual, julgada parcialmente procedente, intentada por M. Montanari, um antigo agente nacional destacado junto da Missão da Política Comum de Segurança e Defesa da União Europeia no Níger (a seguir «Missão»), que o Tribunal Geral se pronuncia, pela primeira vez, sobre a imputabilidade a esta missão dos atos do seu Comandante da Operação Civil (COC), que está hierarquicamente ligado ao Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE).
Em abril de 2015, o recorrente foi destacado pelo Governo Italiano junto da Missão como consultor político.
Em março de 2017, apresentou uma primeira queixa por assédio contra o responsável pela imprensa e pela informação pública da Missão, seguida de uma segunda queixa contra este último e contra o chefe de Missão por comportamento desleal para com a autoridade da Missão e com base em negligência grave que punha em causa o dever de assistência.
Em julho de 2017, o recorrente pediu ao COC que instaurasse um inquérito por assédio contra o chefe de Missão e o seu adjunto. Nesse mesmo dia, o chefe de Missão dirigiu uma advertência ao recorrente alegando que este lhe tinha faltado ao respeito numa reunião. A pedido do COC, foi elaborado um relatório por um mediador incumbido de analisar a situação no local.
Em novembro de 2017, o chefe de Missão indeferiu o pedido do recorrente para justificar uma falta injustificada e dirigiu‑lhe uma segunda advertência. Nessa ocasião, o recorrente pediu ao COC que fosse instaurado um inquérito por factos que consubstanciavam uma situação de assédio por parte do chefe de Missão e do seu adjunto.
O COC indeferiu definitivamente o pedido de instauração de um inquérito administrativo apresentado pelo recorrente, por decisão de 10 de abril de 2018.
Neste contexto, o recorrente dirigiu‑se ao Tribunal Geral, pedindo, por um lado, a anulação da decisão da Missão que indeferiu o seu pedido de indemnização de danos materiais, físicos e morais que alegadamente resultaram de factos que consubstanciam assédio moral e violações do direito a uma boa administração e do dever de assistência e, por outro, uma indemnização.
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, no que respeita à sua competência, o Tribunal Geral recorda que a Missão foi criada, através da Decisão 2012/392 (
1
), a fim de apoiar o desenvolvimento de capacidades dos intervenientes nigerinos do setor da segurança para combater o terrorismo e a criminalidade organizada. O seu pessoal é essencialmente composto por agentes destacados pelos Estados‑Membros, por instituições da União ou pelo Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) (
2
). O artigo 7.o, n.o 2, da Decisão 2012/392 prevê efetivamente que o Estado‑Membro, a instituição da União ou o SEAE, respetivamente, responde pelas reclamações relacionadas com o destacamento e é responsável por quaisquer medidas que seja necessário tomar contra o agente em causa.
Primeiro, resulta, contudo, da jurisprudência proferida a propósito de disposições que regulam a atividade de outras missões no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum e redigidas em termos análogos aos da Decisão 2012/392 que, uma vez que os agentes destacados pelos Estados‑Membros e os agentes destacados pelas instituições da União estão sujeitos às mesmas regras no que respeita ao exercício das suas funções no teatro de operações, o juiz da União é competente para fiscalizar a legalidade dos atos de gestão do pessoal relativos a agentes destacados pelos Estados‑Membros que tenham por objeto responder às necessidades dessas missões no teatro de operações.
Segundo, o recorrente suscita a questão da legalidade de atos de gestão do pessoal relativos às operações no teatro de operações, e não questões relacionadas com o destacamento, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, da Decisão 2012/392. Por conseguinte, a exceção de incompetência suscitada pela Missão é julgada improcedente.
O Tribunal Geral analisa em seguida as diferentes exceções de inadmissibilidade.
Recorda, deste modo, nomeadamente, que um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou coletiva só é admissível se essa pessoa tiver interesse na anulação do ato recorrido. Esse interesse pressupõe que a anulação desse ato seja suscetível, por si só, de ter consequências jurídicas e que o resultado do recurso possa, assim, proporcionar um benefício à parte que o interpôs. Além disso, é o recorrente que deve fazer prova do seu interesse em agir.
Por outro lado, segundo jurisprudência constante, a ação de indemnização, baseada no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, foi instituída enquanto via autónoma. Ora, os pedidos destinados tanto à anulação da recusa de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União em reconhecer um direito a indemnização que um recorrente invoca igualmente ao abrigo dos artigos 268.° e 340.° TFUE, como a que o Tribunal Geral declare que a instituição, o órgão ou o organismo em causa está obrigado a reconhecer esse direito, visam obter a declaração de que a instituição, o órgão ou o organismo em causa está obrigado a indemnizar e devem ser julgados inadmissíveis, uma vez que, em princípio, o recorrente não demonstra um interesse em apresentar esses pedidos para além do seu pedido de indemnização.
No caso em apreço, o Tribunal Geral julgou improcedentes os pedidos de anulação do recorrente, por considerar que este não demonstrou ter um interesse em pedir, além dos seus pedidos de indemnização, a anulação da decisão da Missão que indeferiu o seu terceiro pedido de indemnização.
Por último, o Tribunal Geral julga improcedente cada uma das exceções de inadmissibilidade suscitadas pela Missão.
Assim, em primeiro lugar, o Tribunal Geral observa que os atos (nomeadamente, a exclusão do recorrente de algumas reuniões e a advertência que lhe foi dirigida) e as infrações que o recorrente imputa à Missão (nomeadamente, o não tratamento das suas queixas e participações num prazo razoável) estão ligados ao exercício, pelo chefe de Missão e pelo COC, respetivamente, das prerrogativas que lhes são atribuídas pela Decisão 2012/392 e, assim, à execução pela Missão do seu mandato, pelo qual esta deve ser considerada responsável por força do artigo 13.o, n.o 4, desta decisão.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral sublinha que uma ação de indemnização deve ser declarada inadmissível quando, na realidade, se destine a obter a revogação ou a alteração de uma decisão individual que se tornou definitiva e que, caso fosse aceite, teria como consequência a eliminação total ou parcial dos efeitos jurídicos dessa decisão. Do mesmo modo, deve ser julgada inadmissível uma ação de indemnização que é formulada como uma injunção e que visa, não a reparação de um dano imputável a um ato ilícito ou a uma omissão, mas a alteração do ato controvertido.
No caso em apreço, não resulta dos articulados apresentados pelo recorrente que este tenha pedido uma reparação em espécie no sentido de que a Missão devia instaurar um inquérito preliminar ou disciplinar contra o chefe de Missão e o seu adjunto, o que equivaleria a pedir a anulação da decisão de 10 de abril de 2018. Por conseguinte, o caráter definitivo desta decisão individual não pode obstar à admissibilidade da ação.
Em último lugar, o Tribunal Geral observa que a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Missão e relativa a um prazo de prescrição de cinco ou de quatro anos não é acompanhada de esclarecimentos suficientes para apreciar o seu fundamento.
Quanto ao mérito, o Tribunal Geral recorda, a título prévio, que a responsabilidade extracontratual da União só pode ser declarada se a pessoa que considera ter sofrido danos provar que houve uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. No entanto, o Tribunal Geral sublinhou que a União está sujeita a uma responsabilidade acrescida quando atua como empregador, pelo que a mera declaração da existência de uma ilegalidade praticada é suficiente para se considerar preenchido o primeiro dos três requisitos necessários à responsabilização pelos danos causados aos seus funcionários e agentes por violação do direito da função pública da União, sem que seja necessário demonstrar que houve uma violação «suficientemente caracterizada» de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares. Ora, apesar de os agentes nacionais destacados junto da Missão pelos Estados‑Membros não estarem abrangidos pelo Estatuto, não deixam de estar sujeitos às mesmas regras que as aplicáveis aos agentes que são destacados pelas instituições da União e cuja situação é regulada pelo Estatuto, no que respeita ao exercício das suas funções no teatro de operações. Por conseguinte, a mera verificação de uma ilegalidade é suficiente para se considerar preenchido o primeiro dos três requisitos necessários para que a União seja responsabilizada pelos danos causados a um agente nacional destacado junto da Missão no exercício das suas funções no teatro de operações.
Neste contexto, ao analisar sucessivamente as violações invocadas pelo recorrente, o Tribunal Geral considera, em primeiro lugar, que o recorrente tem fundamentos para sustentar que, ao não diligenciar um inquérito administrativo na sequência das suas alegações de assédio moral, a Missão violou o artigo 1.o e o artigo 31.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como o artigo 12.o‑A do Estatuto.
Para chegar a esta conclusão, no que respeita desde logo à aplicabilidade das disposições do Estatuto e, em particular, do seu artigo 12.o‑A, n.o 3, que define assédio moral, o Tribunal Geral realça que, por força do princípio da igualdade de tratamento, tem de aplicar à situação do recorrente, por analogia, as disposições estatutárias relativas ao assédio moral e à proteção funcional dos funcionários e dos agentes temporários ou contratuais e a jurisprudência proferida com base nestas disposições. Com efeito, a diferença de situação entre os agentes destacados juntos da Missão pelos Estados‑Membros e os agentes destacados pelas instituições não pode justificar em termos objetivos que os primeiros, quando exercem as suas funções no teatro de operações, estando, por isso, numa situação comparável à dos segundos, não beneficiem do mesmo nível e das mesmas regras de proteção contra o assédio moral.
O Tribunal Geral recorda em seguida que, quando é apresentado um pedido de assistência acompanhado de prova indiciária suficiente dos factos alegados, cabe à autoridade chamada a pronunciar‑se (
3
) responder com a celeridade e a solicitude exigidas. Deve tomar as medidas adequadas, nomeadamente instaurando um inquérito administrativo, para apurar os factos que estão na origem da queixa, em colaboração com o autor da mesma, e, à luz dos resultados do inquérito, adotar as medidas que se impõem, como a instauração de um processo disciplinar contra a pessoa posta em causa, se a Administração concluir, no termo do inquérito administrativo, que houve assédio moral.
No caso em apreço, primeiro, o Tribunal Geral considera que a decisão do chefe de Missão adotada em maio de 2017 de excluir o recorrente das reuniões de pessoal não pode ser considerada, isoladamente, um indício de assédio moral do recorrente. Com efeito, nos termos do artigo 6.o, n.os 2 e 3, da Decisão 2012/392, o chefe de Missão exerce o comando e o controlo do pessoal, das equipas e das unidades dos Estados contribuintes e emite instruções destinadas a todo o pessoal da Missão, assumindo a sua coordenação e gestão corrente. Além disso, a Administração dispõe de um amplo poder de apreciação em matéria de organização do serviço.
Segundo, o Tribunal Geral refere que, na falta de justificação pela Missão da formulação tardia da primeira advertência dirigida ao recorrente, tendo em conta tanto o prazo previsto no artigo 11.o do Código de Conduta (
4
) a antiguidade dos factos na origem desta advertência, e na falta de declarações quanto à data exata em que o chefe de Missão teve conhecimento da participação efetuada pelo recorrente em julho de 2017, a notificação dessa advertência menos de uma hora depois desta participação pode ser considerada excessiva ou criticável. Com efeito, é suscetível de ser interpretada no sentido de que visa penalizar o recorrente pela referida participação, contrariamente às exigências previstas no artigo 7.o do Código de Conduta (
5
), constituindo, por isso, considerada isoladamente, um indício de assédio moral.
Terceiro, nas circunstâncias particulares em que foi adotada, a decisão do Serviço de Recursos Humanos da Missão (a seguir «Serviço RH») de retomar, em 27 de julho de 2017, o procedimento de avaliação do recorrente no dia seguinte ao da partida do mediador, sem aguardar pelas suas conclusões, e mais de nove meses antes do término do destacamento do recorrente, é excessiva ou criticável.
Com efeito, a Missão não justificou os motivos pelos quais o Serviço RH iniciou esta diligência administrativa naquela data, quando resulta do artigo 7.o do anexo IX do OPLAN (
6
), relativo aos recursos humanos, que o procedimento de avaliação dos agentes que pretendiam solicitar a renovação do seu destacamento junto da Missão devia acontecer na sequência da apresentação de um pedido dos mesmos nesse sentido, o mais tardar três meses antes do termo do destacamento. Além disso, impunha‑se um dever de atuar com prudência, em conformidade com o princípio da boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta, e, tendo em conta o artigo 7.o do Código de Conduta, na sequência da participação supramencionada.
Consequentemente, o facto de iniciar esse procedimento pode ser interpretado no sentido de que visa excluir o recorrente da Missão no termo do seu destacamento sem aguardar pelas propostas do mediador, pelo que esta decisão constitui, considerada isoladamente, um indício de assédio moral.
Por último, o envio pelo Serviço RH ao recorrente, em 27 de julho de 2017, de uma contagem atualizada dos seus dias de férias não pode ser considerado, isoladamente, um ato excessivo ou criticável suscetível de constituir um indício de assédio moral a seu respeito. Com efeito, há que observar que, sem prejuízo do dever de diligência e, nomeadamente, de prudência, que incumbem à Missão na pendência das conclusões do mediador, nem os artigos 1.° e 31.° da Carta, nem o artigo 12.o‑A do Estatuto e, no caso em apreço, nem as disposições do anexo IX do OPLAN e do Código de Conduta impunham à Missão que dispensasse o recorrente dos procedimentos de gestão dos recursos humanos da Missão pelo simples facto de este ter feito participações por assédio moral contra o chefe de Missão e o seu adjunto.
Por outro lado, o Tribunal Geral realça que o ambiente global de trabalho em que ocorreram os factos invocados pelo recorrente se caracterizava pela intenção do chefe de Missão de remover o recorrente do seu posto sem, no entanto, implementar o procedimento previsto no artigo 8.o do anexo IX do OPLAN destinado a pôr termo a um destacamento antes do seu termo.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considera que o recorrente tem fundamento para sustentar que a Missão violou o direito a uma boa administração.
A este respeito, recorda que, no âmbito de litígios em matéria de assédio que envolvam funcionários ou agentes da União, a pessoa que apresentou queixa por assédio tem direito, a fim de poder apresentar utilmente as suas observações à instituição em causa antes de a mesma tomar uma decisão, a que lhe seja comunicado pelo menos um resumo das declarações da pessoa acusada de assédio e das diferentes testemunhas ouvidas no decurso do procedimento de inquérito, sendo que a comunicação desse resumo deve ser efetuada, se for o caso, respeitando o princípio da confidencialidade. Isto aplica‑se na medida em que essas declarações tenham sido utilizadas no relatório entregue à autoridade que tomou a decisão de não dar seguimento à queixa, o qual contém recomendações à luz das quais esta autoridade baseou a sua decisão.
Ora, no caso em apreço, uma vez que o COC indeferiu, em abril de 2018, o pedido de abertura de instauração de um inquérito administrativo apresentado pelo recorrente com base no relatório do mediador elaborado no final de julho de 2017, e tendo em conta a recomendação que figura nesse relatório, devia ter assegurado o respeito do direito a ser ouvido do recorrente dando‑lhe a possibilidade de apresentar as suas observações sobre este relatório e de fornecer eventuais informações complementares antes de adotar essa decisão. Com efeito, a audição do recorrente podia ter levado o COC a chegar a uma conclusão diferente, isto é, a decisão de instaurar um inquérito administrativo.
Após ter reconhecido que o recorrente demonstrou que existia um nexo de causalidade direto e efetivo entre os danos morais que alega ter sofrido e as violações identificadas, o Tribunal Geral observa, contudo, o recorrente é, em parte, devido ao seu comportamento negligente, um dos protagonistas da situação conflituosa que qualifica de assédio e que deu origem aos danos morais que alega ter sofrido. Por conseguinte, o Tribunal Geral julgou o seu pedido de indemnização parcialmente procedente.
(
1
)	Decisão 2012/392/PESC do Conselho, de 16 de julho de 2012, relativa à Missão PCSD da União Europeia no Níger (EUCAP Sael Níger) (JO 2012, L 187, p. 48).
(
2
)	V. artigo 7.o, n.o 1, da Decisão 2012/392.
(
3
)	Nos termos do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto.
(
4
)	Resulta do artigo 11.o do code de conduite et de discipline pour les missions civiles de la politique de sécurité et de défense communes (PSDC) de l’Union [Código de Conduta e de Disciplina para as Missões Civis da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) da União (a seguir «Código de Conduta»)] que, com base num relatório que dá conta de uma eventual infração, a decisão da autoridade responsável quanto ao seguimento a dar à referida alegação, que pode levar a autoridade a tratar o assunto como uma questão de gestão, deve ser adotada no prazo de dez dias úteis.
(
5
)	O artigo 7.o, n.o 1, do Código de Conduta dispõe que o membro da Missão que tenha participado uma eventual infração não é penalizado pelo facto de ter feito essa participação ou na sequência da mesma, desde que tenha atuado de forma razoável e de boa‑fé.
(
6
)	O artigo 7.o do anexo IX do Plano Operacional Revisto da Missão (OPLAN), relativo aos recursos humanos, prevê que a prorrogação do destacamento de um agente destacado depende do acordo do chefe de Missão, com base num pedido do agente em causa nesse sentido apresentado três meses antes do termo do período de destacamento em curso e num relatório de avaliação do desempenho favorável elaborado pelo seu responsável hierárquico direto.