62018CJ0817
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
3 de setembro de 2020 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Regime de auxílios relativo à aquisição subvencionada ou à disponibilização a título gratuito de zonas naturais — Procedimento preliminar de investigação — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Recurso de anulação — Admissibilidade — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Artigo 1.o, alínea h) — Conceito de “parte interessada” — Relação de concorrência — Conceito de “dificuldades sérias” — Serviço de interesse económico geral — Atividades secundárias — Conexão»
No processo C‑817/18 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 21 de dezembro de 2018,
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, com sede em ’s‑Graveland (Países Baixos),
Stichting Het Groninger Landschap, com sede em Haren (Países Baixos),
Vereniging It Fryske Gea, com sede em Opsterland (Países Baixos),
Stichting Het Drentse Landschap, com sede em Assen (Países Baixos),
Stichting Het Overijssels Landschap, com sede em Dalfsen (Países Baixos),
Stichting Het Geldersch Landschap, com sede em Arnhem (Países Baixos),
Stichting Flevo‑Landschap, com sede em Lelystad (Países Baixos),
Stichting Het Utrechts Landschap, com sede em De Bilt (Países Baixos),
Stichting Landschap Noord‑Holland, com sede em Heiloo (Países Baixos),
Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, com sede em Roterdão (Países Baixos),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, com sede em Heinkenszand (Países Baixos),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, com sede em ’s‑Hertogenbosch (Países Baixos),
Stichting Het Limburgs Landschap, com sede em Maastricht (Países Baixos),
representadas por P. H. L. M. Kuypers e M. de Wit, advocaten,
recorrentes,
apoiadas por:
Reino dos Países Baixos, representado por M. K. Bulterman e M. L. Noort, na qualidade de agentes,
interveniente no presente recurso,
sendo as outras partes no processo:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, com sede em Hoenderloo (Países Baixos),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, com sede em Barneveld (Países Baixos),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, com sede em Hoenderloo,
BV Landgoed Den Alerdinck II, com sede em Heino (Países Baixos),
Landgoed Ampsen BV, com sede em Lochem (Países Baixos),
Pallandt van Keppel Stichting, com sede em Laag‑Keppel (Países Baixos),
Landgoed Kasteel Keppel BV, com sede em Laag‑Keppel,
Baron van Lynden, residente em Zoutelande (Países Baixos),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, com sede em Hemmen (Países Baixos),
Landgoed Welna BV, com sede em Epe (Países Baixos),
BV Landgoed «Huis te Maarn», com sede em Maarn (Países Baixos),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, com sede em Kloetinge (Países Baixos),
Maatschappij tot Exploitatie van het landgoed Tongeren onder Epe BV, com sede em Epe,
Landgoed Anderstein NV, com sede em Maarsbergen (Países Baixos),
Landgoed Bekspring BV, com sede em Oldenzaal (Países Baixos),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, com sede em Diepenheim (Países Baixos),
Landgoed Caprera BV, com sede em Bloemendaal (Países Baixos),
Landgoed Schapenduinen BV, com sede em Bloemendaal,
Stichting Schapenduinen, com sede em Bloemendaal,
Landgoed de Noetselenberg BV, com sede em Rijssen (Países Baixos),
representadas por D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck e A. A. Al Khatib, advocaten,
recorrentes em primeira instância,
Comissão Europeia, representada por S. Noë e P.‑J. Loewenthal, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Arabadjiev (relator), presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Segunda Secção, P. G. Xuereb, T. von Danwitz e A. Kumin, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 2 de abril de 2020,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, as recorrentes pedem ao Tribunal de Justiça que anule o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de outubro de 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters e o./Comissão (T‑79/16, a seguir «acórdão recorrido», não publicado, EU:T:2018:680), pelo qual este anulou a Decisão C(2015) 5929 final da Comissão, de 2 de setembro de 2015, relativa ao auxílio de Estado SA.27301 (2015/NN) — Países Baixos, respeitante à aquisição subsidiada ou à disponibilização gratuita de zonas naturais, cujo resumo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2016, C 9, p. 1, a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.o 659/1999
2
O Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), em vigor à data da adoção da decisão controvertida, definia o conceito de «parte interessada», no seu artigo 1.o, alínea h), nos seguintes termos:
«[Q]ualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais.»
3
Nos termos do artigo 4.o, n.os 1 a 4, deste regulamento:
«1.   A Comissão [Europeia] procederá à análise da notificação imediatamente após a sua receção. Sem prejuízo do disposto no artigo 8.o, a Comissão tomará uma decisão nos termos dos n.os 2, 3 ou 4 do presente artigo.
2.   Quando, após análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada não constitui um auxílio, fará constar esse facto por via de decisão.
3.   Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado comum, na medida em que está abrangida pelo [artigo 107.o, n.o 1, TFUE], decidirá que essa medida é compatível com o mercado comum […]. A decisão referirá expressamente a derrogação do Tratado que foi aplicada.
4.   Quando, após a análise preliminar, a Comissão considerar que a medida notificada suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum, decidirá dar início ao procedimento formal de investigação nos termos do n.o 2 do artigo [108.o TFUE].»
Enquadramento CSP
4
O ponto 3 da Comunicação da Comissão, intitulada «Enquadramento da União Europeia aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (2011)» (JO 2012, C 8, p. 15, a seguir «Enquadramento CSP») salienta nomeadamente que, «[q]uando […] [estejam] reunidas as condições gerais de aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, [TFUE], [as compensações de serviço público] constituem auxílios estatais sujeitos ao disposto nos artigos 106.o, 107.o e 108.o [TFUE]».
5
O ponto 11 do Enquadramento CSP dispõe, nomeadamente:
«[…] os auxílios estatais […] podem ser declarados compatíveis nos termos do artigo 106.o, n.o 2, [TFUE] se forem necessários para a gestão dos serviços de interesse económico geral em causa e não afetarem o desenvolvimento do comércio de uma maneira que contrarie os interesses da União. Para atingir esse equilíbrio, devem estar preenchidas as condições estabelecidas nas secções 2.2 a 2.10.»
6
Na secção 2.2. deste enquadramento, o ponto 12 prevê que os «auxílios devem ser concedidos a verdadeiros serviços de interesse económico geral, corretamente definidos, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, [TFUE]».
7
O ponto 13 do referido enquadramento, que figura na mesma secção, enuncia nomeadamente:
«[…] Designadamente, os Estados‑Membros não podem impor obrigações específicas de serviço público a serviços cuja prestação esteja já assegurada ou possa ser assegurada, de forma satisfatória e em condições, como o preço, caraterísticas objetivas de qualidade, continuidade e acesso ao serviço, que se coadunem com o interesse público, tal como definido pelo Estado, por empresas que operem em condições normais de mercado. […]»
8
O ponto 21 do Enquadramento CSP, que figura na secção 2.8 do mesmo, dispõe:
«O montante da compensação não deve exceder o necessário para cobrir os custos líquidos […] ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, incluindo um lucro razoável.»
9
Na mesma secção, o ponto 44 deste enquadramento esclarece:
«Quando uma empresa desenvolve simultaneamente atividades abrangidas e não abrangidas pelo âmbito dos [Serviços de interesse económico geral (SIEG)] a sua contabilidade interna deve apresentar, separadamente, os custos e as receitas relativos ao[s] SIEG e os relativos aos outros serviços […]. Sempre que uma empresa seja encarregada da gestão de vários SIEG de natureza diferente ou atribuídos por entidades distintas, as contas internas da empresa devem permitir verificar a ausência de uma compensação em excesso no que se refere a cada um dos SIEG.»
10
O ponto 46 do referido enquadramento, que figura igualmente na secção 2.8 do mesmo, acrescenta:
«O Estado‑Membro pode decidir que os lucros gerados por outras atividades não abrangidas pelos SIEG, em especial as desenvolvidas graças às infraestruturas necessárias para a prestação de SIEG, devam ser afetados, no todo ou em parte, ao financiamento deste último.»
11
O ponto 47 do mesmo enquadramento, que figura na sua secção 2.8, prevê:
«Deve entender‑se por compensação em excesso uma compensação recebida por uma empresa que excede o montante de auxílio, tal como definido no ponto [21], para toda a duração do contrato. […]»
12
Na referida secção 2.8, o ponto 48 do Enquadramento CSP dispõe:
«Uma vez que a compensação em excesso não é necessária para a gestão do SIEG, constitui um auxílio estatal incompatível.»
Antecedentes do litígio
13
No âmbito da criação de uma estrutura ecológica principal e da Rede Natura 2000 no seu território, o Reino dos Países Baixos instituiu o Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisation (Regime de Subvenções dos Organismos Privados de Proteção do Ambiente Gestores de Terrenos, a seguir «Regime PNB») que permite aos treze organismos de gestão de terrenos (a seguir «OGT»), as recorrentes no presente recurso, adquirir zonas naturais.
14
No âmbito desse regime de auxílios, os custos elegíveis para as subvenções eram o preço de compra dos terrenos, as demais despesas de aquisição e os custos de rescisão dos contratos de arrendamento rural que oneravam os referidos terrenos. Quando as receitas excedessem os custos de gestão, deveriam ser reinvestidas na conservação da natureza ou pagas ao Estado neerlandês. Essa obrigação, embora não expressamente prevista no Regime PNB, podia ser implicitamente deduzida dos estatutos dos OGT, que deviam ser submetidos à aprovação das autoridades neerlandesas para que fossem obtidas as subvenções em causa. Além disso, os OGT não estavam autorizados a alterar o destino dos terrenos adquiridos sob o mesmo regime ou a utilizá‑los de forma contrária à finalidade de conservação da natureza sem o acordo expresso das autoridades que concedem as subvenções em causa. Do mesmo modo, os terrenos não podiam ser arrendados ou revendidos sem a autorização expressa das autoridades neerlandesas.
15
Em 23 de dezembro de 2008, a Comissão recebeu uma denúncia de duas fundações privadas sem fins lucrativos de direito neerlandês, a Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (a seguir «NPDHV) e a Stichting Linschoten, que gerem terrenos e exercem atividades de conservação da natureza e de gestão do património cultural, bem como atividades económicas como o arrendamento de terras, a agricultura, a silvicultura e o turismo. Em 2009, as denunciantes foram substituídas, no âmbito do procedimento administrativo em causa, pela Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Associação para a Igualdade dos Direitos dos Proprietários Fundiários Privados, Países Baixos) (a seguir «VGG»), organismo cujo objeto social é, nomeadamente, o de assegurar a igualdade de direitos de todos os proprietários fundiários privados no quadro da subvenção para a aquisição de terrenos.
16
O regime inicialmente em vigor entre 1993 e 2012 foi substituído por um novo regime de auxílios, aprovado pela Comissão por Decisão de 13 de julho de 2011. Em seguida, por Comunicações de 26 de agosto, 14 e 28 de setembro de 2011, a VGG pediu à Comissão que tomasse posição sobre a sua denúncia e determinasse a recuperação do auxílio ilegal.
17
Na decisão controvertida, a Comissão declarou o regime de aquisição de zonas naturais compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
18
A Comissão considerou, em primeiro lugar, que o regime de subvenções constituía um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. A decisão controvertida sublinha que a função principal dos OGT, enquanto organizações de proteção e conservação da natureza, não tem caráter económico. No entanto, estes organismos exercem paralelamente certas atividades secundárias como a venda de madeira e de canas, a locação de direitos de caça e de pesca e atividades turísticas de natureza económica. Quanto a essas atividades, a Comissão considerou que esses organismos deviam ser qualificados de «empresas», na aceção das regras de concorrência. Para o efeito, baseou‑se no Acórdão de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), no qual o Tribunal Geral declarou que, embora os bens e os serviços prestados por organizações de proteção do ambiente que beneficiam de um regime de auxílios semelhante ao Regime PNB no âmbito das suas atividades secundárias resultassem da sua atividade principal de proteção do ambiente, não eram obrigatórios por força da sua atividade principal, dado que as atividades secundárias tinham natureza económica.
19
Em especial, a Comissão considerou que a cessão a título gratuito de terrenos e as subvenções para a sua aquisição e gestão conferiam uma primeira vantagem económica aos OGT. Além disso, observou que não podia ser excluir que os OGT obtivessem uma segunda vantagem resultante de ganhos de capital eventualmente decorrente da revenda dos terrenos adquiridos. Ora, segundo a Comissão, o Regime PNB não preenchia os requisitos identificados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), para os SIEG, uma vez que a compensação dos beneficiários do Regime PNB não tinha sido determinada segundo um procedimento adequado.
20
Uma vez que, por força da medida de auxílio, as organizações de proteção da natureza foram investidas de uma obrigação de serviço público de proteção da natureza, a Comissão analisou em seguida a questão de saber se o regime de subvenções preenchia os requisitos do Enquadramento CSP. Considerando‑os preenchidos, a Comissão declarou o Regime PNB compatível com o mercado interno.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
21
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de fevereiro de 2016, a VGG e as demais recorrentes em primeira instância (a seguir «VGG e o.») interpuseram recurso de anulação da decisão controvertida.
22
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de maio de 2016, os OGT pediram para intervir no processo em apoio dos pedidos da Comissão. Por Despacho de 6 de abril de 2017, o presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral deferiu este pedido.
23
A VGG e o. invocaram quatro fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação dos seus direitos processuais, previstos no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, o segundo, à violação dos princípios da não retroatividade e da segurança jurídica, o terceiro, a título subsidiário, a erro de direito e falta de fundamentação na aplicação do Enquadramento CSP e, o quarto, à violação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
24
A Comissão e as intervenientes no recurso de anulação contestaram a qualidade de «parte interessada» da VGG e o., bem como a admissibilidade do segundo e quarto fundamentos deste recurso.
25
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou o recurso admissível, julgou procedente o primeiro fundamento de recurso e, consequentemente, anulou a decisão controvertida sem proceder à apreciação dos demais fundamentos de recurso.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
26
Os OGT concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido; e,
–
a título principal, condenar as recorrentes em primeira instância nas despesas; ou,
–
a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral e reservar para final a decisão quanto às despesas.
27
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido; e
–
negar provimento ao recurso.
28
A VGG e o. pedem que o Tribunal de Justiça se digne:
–
negar provimento ao recurso; e
–
condenar os OGT nas despesas.
Quanto ao presente recurso
29
Os OGT invocam dois fundamentos de recurso relativos, o primeiro, a um erro de direito na análise da admissibilidade do recurso em primeira instância e, o segundo, a um erro de direito na parte em que o acórdão recorrido admite a existência de dificuldades sérias.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
30
No primeiro fundamento de recurso, os OGT alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no acórdão recorrido, que a VGG e o. eram «parte interessada», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE. Este fundamento está dividido em duas partes, a primeira invocada a título principal e, a segunda, a título subsidiário.
31
Na primeira parte deste fundamento, os OGT alegam que não existe nenhuma relação de concorrência entre si e os membros da VGG, uma vez que a atividade principal dos OGT tem natureza não económica e que, embora as atividades secundárias que prossegue devam ser qualificadas de «económicas», não estão ativos no mesmo mercado dos membros da VGG. Com efeito, a descrição das atividades respetivas dos OGT e dos membros da VGG, como resulta do n.o 63 do acórdão recorrido, demonstra que estas atividades diferem e são exercidas em mercados distintos.
32
Em especial, a utilização do termo genérico «turismo», no n.o 66 do acórdão recorrido, para descrever uma das atividades da NPDHV não basta para demonstrar a relação de concorrência entre as atividades dos membros da VGG e as dos OGT. Por um lado, essa referência, demasiado genérica, oculta as diferenças efetivas existentes entre as atividades turísticas dos OGT, disponibilizadas a título gratuito, e as dos membros da VGG, cujo escopo é lucrativo. Por outro lado, essa referência não tem em conta o nexo direto entre a missão essencial de proteção e de conservação da natureza dos OGT e as suas atividades turísticas.
33
Por último, por um lado, não resulta do acórdão recorrido que o mercado da venda de madeira tenha sido tomado em consideração pelo Tribunal Geral para estabelecer uma relação de concorrência entre as atividades dos OGT e as dos membros da VGG. Por outro lado e de qualquer modo, os elementos constantes do acórdão recorrido não bastam para estabelecer uma relação de concorrência com os membros da VGG nesse mercado.
34
Na segunda parte do primeiro fundamento de recurso, os OGT alegam que o auxílio em causa não teve incidência concreta na posição concorrencial dos membros da VGG e, em todo o caso, não falseou a sua relação de concorrência.
35
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral utilizou, no n.o 68 do acórdão recorrido, um critério incorreto, a saber, o da afetação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros, em vez do critério do efeito concreto sobre as relações de concorrência com os membros da VGG. Em seguida, apesar de não haver qualquer elemento concreto nesse sentido, o Tribunal Geral concluiu pela existência de um risco de incidência concreta do auxílio na posição concorrencial dos membros da VGG. Por último, a alegação segundo a qual os membros da VGG foram sistematicamente impedidos de adquirir terrenos, sendo assim travados na sua expansão, não é relevante, uma vez que não existe um mercado da gestão dos espaços naturais.
36
O Governo neerlandês subscreve a argumentação dos OGT.
37
Por seu turno, a Comissão alega, em primeiro lugar, ser incompreensível o raciocínio que figura nos n.os 63 e 64 do acórdão recorrido, uma vez que resulta da decisão controvertida que as atividades económicas dos OGT não correspondem às atividades dos membros da VGG, havendo apenas uma sobreposição dessas atividades relativamente ao setor turístico. Todavia, neste setor, a atividade dos OGT limita‑se a permitir o acesso gratuito às zonas naturais que gerem, pelo que não se trata de uma oferta de serviços num mercado.
38
Em seguida, o Tribunal Geral desvirtuou os factos ao deduzir do n.o 27 da decisão controvertida uma descrição das atividades dos membros da VGG, quando este número descreve apenas a atividade da NPDHV.
39
Por último, a Comissão secunda a argumentação dos OGT segundo a qual o Tribunal Geral confundiu o critério da afetação das trocas comerciais com o critério do efeito concreto sobre a posição concorrencial dos membros da VGG, e não verificou este segundo critério. Com efeito, no n.o 71 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral limitou‑se a presumir o preenchimento do critério do efeito concreto sobre a posição concorrencial da VGG. Ora, segundo a jurisprudência, cabia à VGG fazer a prova do efeito concreto do auxílio concedido aos OGT sobre a posição concorrencial dos seus membros.
40
A VGG e o. respondem, a título principal, ser inadmissível a argumentação dos OGT, na parte em que visa uma nova apreciação dos factos. A título subsidiário, a VGG e o. contestam a argumentação dos OGT quanto ao mérito.
Apreciação do Tribunal de Justiça
41
Importa começar por salientar que o Tribunal Geral declarou, no n.o 76 do acórdão recorrido, que pelo menos um dos membros da VGG, a saber, a NPDHV, deve ser qualificado de «parte interessada», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, e do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento n.o 659/1999.
42
Para fundamentar esta conclusão, o Tribunal Geral referiu, no n.o 53 desse acórdão, que um concorrente indireto do beneficiário de um auxílio pode ser qualificado de «parte interessada» desde que alegue que os seus interesses podem ser afetados pela concessão do auxílio e demonstre, de forma bastante, que existe um risco de o auxílio ter uma incidência concreta na sua situação. No n.o 54 do referido acórdão, esclareceu que, no que respeita às empresas concorrentes, para poder ser qualificado de «parte interessada», o recorrente deve, por um lado, demonstrar que se encontra numa relação de concorrência com os beneficiários do auxílio e, por outro, provar que existe um risco de o auxílio ter uma incidência concreta na sua situação, falseando a relação de concorrência em questão.
43
À luz destes critérios, o Tribunal Geral concluiu, nos n.os 61 a 67 do acórdão recorrido, pela existência de uma relação de concorrência entre os membros da VGG, em especial a NPDHV, e os OGT, e fez uma análise, nos n.os 68 a 75 do referido acórdão, sobre se estava demonstrada uma incidência concreta da concessão do auxílio contestado na situação dos membros da VGG que falseasse a relação de concorrência entre estes últimos e os beneficiários da medida de auxílio em causa.
44
Em primeiro lugar, importa salientar que os OGT contestam a relação de concorrência afirmada pelo Tribunal Geral, alegando, no essencial, que a referência ao termo genérico «turismo», no n.o 66 do acórdão recorrido, é demasiado generalizadora, que o mercado da venda de madeira não foi tido em conta e que os elementos considerados não são, em geral, suficientes para estabelecer uma relação de concorrência entre os OGT e os membros da VGG.
45
A este respeito, basta observar que, com esta argumentação, os OGT contestam, em substância e sem alegar uma desvirtuação dos elementos de prova, a apreciação soberana dos factos efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 63 a 67 do acórdão recorrido.
46
Ora, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a análise dos factos pelo Tribunal Geral, salvo desvirtuação da prova que lhe foi apresentada, não é uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça (Acórdãos de 30 de setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão, C‑57/00 P e C‑61/00 P, EU:C:2003:510, n.o 102, e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 25).
47
No que respeita ao argumento apresentado pela Comissão na sua resposta para sustentar a primeira parte do primeiro fundamento de recurso, relativo à alegada desvirtuação dos factos pelo Tribunal Geral, deve recordar‑se que, nos termos do artigo 174.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os pedidos formulados na resposta devem ter por objeto que seja dado ou negado provimento, total ou parcial, ao recurso. Por outro lado, em conformidade com os artigos 172.o e 176.o deste regulamento, as partes autorizadas a apresentar resposta podem apresentar em requerimento separado, distinto da resposta, um recurso subordinado que, nos termos do artigo 178.o, n.os 1 e 3, segundo período, do referido regulamento, deve ter por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral com fundamentos e argumentos jurídicos distintos dos invocados na resposta.
48
Resulta da leitura conjugada destas disposições que a resposta não se pode dirigir à anulação do acórdão recorrido por fundamentos distintos e autónomos dos invocados no recurso, fundamentos esses que só podem ser invocados em sede de recurso subordinado (Acórdãos de 10 de novembro de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comissão, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, n.os 99 a 101; de 30 de maio de 2017, Safa Nicu Sepahan/Conselho, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, n.o 20; e de 28 de fevereiro de 2019, Conselho/Growth Energy e Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, n.o 57).
49
Por conseguinte, uma vez que os OGT não invocaram como fundamento uma desvirtuação dos factos pelo Tribunal Geral relativamente à apreciação da existência de uma relação de concorrência entre os membros da VGG e os OGT, tal argumento, alegado pela Comissão na sua resposta, não é admissível.
50
Em segundo lugar, como recordou o advogado‑geral no n.o 38 das suas conclusões, o Tribunal de Justiça já declarou anteriormente que, à luz da definição constante do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento n.o 659/1999, uma empresa concorrente do beneficiário das medidas denunciadas figura incontestavelmente entre as «partes interessadas», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE (Acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 59).
51
Daqui resulta que, na medida em que o Tribunal Geral concluiu pela existência de uma relação de concorrência entre, pelo menos, um dos membros da VGG e os OGT, não cometeu um erro de direito ao declarar que a VGG figurava entre as «partes interessadas», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
52
Em terceiro lugar, decorre do exposto que os argumentos apresentados pelos OGT e pela Comissão no âmbito da segunda parte do primeiro fundamento de recurso, que visam contestar a existência de uma incidência concreta do Regime PNB na situação dos membros da VGG, são inoperantes, uma vez que a qualificação de parte interessada dos membros da VGG resulta diretamente da sua qualidade de concorrentes dos OGT.
53
Tendo em conta as considerações precedentes, o primeiro fundamento de recurso deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
54
No seu segundo fundamento de recurso, os OGT alegam que o Tribunal Geral considerou erradamente que a Comissão se deparou com «dificuldades sérias» aquando da adoção da decisão controvertida. Este fundamento está dividido em três partes relativas, a primeira, à qualificação dos SIEG como «globais» ou «atípicos» utilizada pela Comissão na decisão controvertida para definir as atividades dos OGT, a segunda, ao indício de inexistência de contabilidade separada e, a terceira, ao indício da inexistência de um mecanismo que evite a compensação em excesso.
55
Na primeira parte deste fundamento, em primeiro lugar, os OGT sustentam que o Tribunal Geral identificou, no n.o 117 do acórdão recorrido, um alegado argumento da VGG e o. relativo a uma contradição na qualificação da medida de auxílio em causa como SIEG «globais» ou «atípicos», argumento esse que, no entanto, não foi invocado por estas últimas.
56
Em segundo lugar, não existe contradição na decisão controvertida, uma vez que o seu n.o 50 diz respeito à qualificação dos beneficiários das medidas de auxílio como empresas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, ao passo que o seu n.o 93 versa sobre a questão de saber em que medida as atividades secundárias dos OGT integravam os SIEG que lhes tinham sido confiados.
57
Em terceiro lugar, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 128 do acórdão recorrido, resulta tanto da decisão controvertida como das respostas dadas pela Comissão às questões colocadas pelo Tribunal Geral que esta instituição dispunha de elementos suficientes para concluir que as atividades secundárias dos OGT integravam os SIEG que lhes tinham sido confiados.
58
Em quarto lugar, o Tribunal Geral não teve em conta que o n.o 41 do Acórdão do Tribunal Geral de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), não é relevante para a apreciação da questão de saber se as atividades secundárias das OGT integravam ou não os SIEG a seu cargo.
59
Em quinto lugar, os OGT alegam que, no n.o 128 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou incorretamente o ponto 11 do Enquadramento CSP, segundo o qual o auxílio de Estado concedido deveria ser necessário à gestão dos SIEG. Em contrapartida, o Tribunal Geral analisou a questão de saber se a Comissão dispunha de elementos que lhe permitissem examinar se as atividades secundárias eram necessárias à gestão dos SIEG.
60
Por último, na réplica, os OGT contestam que a duração do procedimento preliminar de investigação constitua, no caso em apreço, um indício da existência de dificuldades sérias.
61
Na segunda parte do segundo fundamento de recurso, os OGT alegam que o Tribunal Geral deduziu erradamente da inexistência de contabilidade separada para as suas atividades secundárias um indício da existência de dificuldades sérias, sendo esse critério apenas relevante no caso de tais atividades não estarem, elas próprias, abrangidas pelos SIEG, o que, no entanto, a Comissão afastou na decisão controvertida no que respeita às atividades secundárias dos OGT.
62
Do mesmo modo, não é possível tirar ilações do facto de a Comissão aguardar a prolação do Acórdão de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), uma vez que esse acórdão diz respeito à questão de saber se existia um auxílio de Estado e não à questão da compatibilidade de um auxílio com o mercado interno. Com efeito, a Comissão não se baseou nesse acórdão quando analisou o Regime PNB e apenas lhe fez referência para confirmar que os rendimentos das referidas atividades poderiam servir de compensação pelos SIEG confiados.
63
Em todo o caso, o facto de, no processo que deu origem a esse acórdão, os organismos alemães em causa terem mantido uma contabilidade separada para as suas atividades económicas secundárias não é suscetível de impedir a Comissão de concluir, no presente processo, que essa contabilidade não era necessária pelo facto de as atividades secundárias das OGT integrarem os SIEG.
64
Na terceira parte do segundo fundamento de recurso, os OGT alegam que a apreciação do Tribunal Geral, segundo a qual a inexistência de um mecanismo preestabelecido para evitar uma compensação em excesso constituía igualmente um indício da existência de dificuldades sérias, resulta de uma desvirtuação da matéria de facto que opera uma substituição dos fundamentos da decisão controvertida. Com efeito, resulta claramente dos n.os 94, 95 e 97 da decisão controvertida que estava previsto um mecanismo preestabelecido para evitar a compensação em excesso. Com efeito, por força do Regime PNB, as subvenções de investimento e as subvenções de gestão não podem ser cumuladas para cobrir custos semelhantes, os rendimentos dos terrenos devem ser sempre deduzidos do cálculo das subvenções de gestão, os terrenos não podem ser vendidos sem uma autorização formal das autoridades que concedem as subvenções e os OGT são obrigados a reembolsar qualquer vantagem injustificada obtida com a venda de um terreno.
65
O Governo neerlandês subscreve a argumentação dos OGT.
66
Por sua vez, relativamente à primeira parte do segundo fundamento de recurso, a Comissão alega, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a duração do procedimento preliminar de investigação indiciava a existência de dificuldades sérias. Embora este procedimento tenha efetivamente sido anormalmente longo, a sua duração explica‑se pelo facto de ter esperado tanto o resultado das negociações entre as partes como a prolação do Acórdão de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), antes de adotar a decisão controvertida.
67
Em segundo lugar, essa instituição alega que o raciocínio constante dos n.os 126 a 129 do acórdão recorrido é incompreensível, na medida em que advém de uma confusão entre a questão da natureza económica das atividades secundárias dos OGT e o facto de essas atividades pertencerem aos SIEG confiados a esses organismos.
68
Em terceiro lugar, este raciocínio assenta numa desvirtuação dos factos, na medida em que presume que a Comissão concluiu que essas atividades secundárias eram necessárias à gestão dos SIEG, ao passo que, para esta instituição, estas atividades integram os SIEG confiados aos OGT. Com efeito, resulta claramente da decisão controvertida que os SIEG confiados aos OGT dizem simultaneamente respeito à proteção da natureza e às atividades secundárias.
69
Em quarto lugar, no n.o 128 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral adotou assim um critério manifestamente incorreto quando considerou que, para a Comissão, as atividades secundárias de caráter económico eram necessárias à gestão dos SIEG, na aceção do ponto 11 do Enquadramento CSP.
70
Em quinto lugar, a Comissão alega, por razões de exaustividade, que a VGG e o. não suscitaram a questão da exatidão da definição dos SIEG pelo Reino dos Países Baixos, tendo‑se limitado a alegar que o caráter atípico dos SIEG gerava, por si só, a existência de dificuldades sérias.
71
No que respeita à segunda parte do segundo fundamento de recurso, a Comissão alega igualmente que, uma vez que as atividades secundárias dos OGT integram os SIEG que lhes foram confiados, a inexistência de contabilidade separada não é relevante para demonstrar estarmos em presença de dificuldades sérias.
72
Relativamente à terceira parte do segundo fundamento de recurso, a Comissão considera que, pelas razões apresentadas pelos OGT, o Tribunal Geral desvirtuou os factos, e acrescenta que a atividade de gestão da natureza é uma atividade deficitária, pelo que é impossível as receitas das atividades secundárias ultrapassarem os custos de gestão da natureza. Além disso, ao não ter em conta que as atividades secundárias dos OGT integram os SIEG que lhes foram confiados, o Tribunal Geral examinou a falta de análise da existência de um mecanismo preventivo da compensação em excesso, pelo que só podia cometer um erro de direito ao concluir, a esse respeito, que a Comissão não dispunha de informações suficientes para adotar a decisão controvertida.
73
A VGG e o. invocam, desde logo e a título principal, o caráter inoperante do segundo fundamento de recurso, uma vez que os OGT não contestam as apreciações do Tribunal Geral, segundo as quais a duração excessivamente longa do procedimento preliminar de exame, o aguardar da prolação do Acórdão do Tribunal Geral de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), por parte da Comissão, e a qualificação sem precedentes dos SIEG confiados aos OGT como «globais» ou «atípicos» demonstram a existência de dificuldades sérias. Ora, estes indícios bastam, por si só, para demonstrar essas dificuldades.
74
A título subsidiário, a VGG e o. contestam igualmente a argumentação apresentada pelos OGT relativamente a cada uma das três partes do segundo fundamento de recurso e sublinham em simultâneo que, mesmo admitindo que o Tribunal de Justiça julgue procedente uma ou outra das partes, isso não basta para justificar a anulação do acórdão recorrido, tendo em conta todo o conjunto de indícios que o Tribunal Geral verificou.
Apreciação do Tribunal de Justiça
75
Segundo jurisprudência constante, o procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE reveste um caráter indispensável sempre que a Comissão se depare com dificuldades sérias para apreciar se um auxílio é compatível com o mercado interno. Portanto, a Comissão só pode limitar‑se à fase preliminar de investigação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE para adotar uma decisão favorável a um auxílio se puder adquirir a convicção, no termo de uma primeira análise, de que esse auxílio é compatível com o mercado interno (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2013, 3F/Comissão, C‑646/11 P, não publicado, EU:C:2013:36, n.o 28 e jurisprudência referida).
76
Em contrapartida, se essa primeira análise a tiver levado à convicção oposta ou não tiver permitido ultrapassar as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado interno, a Comissão tem o dever de obter todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 30 e jurisprudência referida).
77
Com efeito, resulta de jurisprudência constante que, quando o procedimento previsto pelo artigo 108.o, n.o 3, TFUE não lhe tenha permitido ultrapassar as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade da medida em causa, essa instituição tem o dever de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE, não dispondo, nesta matéria, de margem de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.o 113 e jurisprudência referida).
78
Assim, em conformidade com o objetivo do artigo 108.o, n.o 3, TFUE e o dever de boa administração que lhe incumbe, a Comissão deve tomar as medidas e efetuar as verificações necessárias para ultrapassar, durante a análise preliminar, as dificuldades eventualmente encontradas, de modo a dissipar as dúvidas existentes quanto à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.os 34, 35 e jurisprudência referida).
79
Dado o caráter objetivo do critério das dificuldades sérias, a existência dessas dificuldades deve ser apreciada não só em função das circunstâncias da adoção da decisão da Comissão tomada no termo da análise preliminar mas também das apreciações em que a Comissão se baseou (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 31 e jurisprudência referida).
80
Daqui resulta que a legalidade de uma decisão de não levantar objeções, com base no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999, depende de saber se a apreciação das informações e dos elementos de que a Comissão dispõe, na fase preliminar de investigação da medida notificada, deveria objetivamente ter suscitado dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, uma vez que tais dúvidas devem dar lugar à abertura de um procedimento formal de investigação em que podem participar as partes interessadas referidas no artigo 1.o, alínea h), do referido regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 32 e jurisprudência referida).
81
Quando um recorrente pede a anulação de uma decisão de não levantar objeções, impugna, em substância, o facto de a decisão da Comissão sobre o auxílio em causa ter sido adotada sem que essa instituição tivesse iniciado o procedimento formal de investigação, violando assim os seus direitos processuais. Para que o seu pedido de anulação seja procedente, o recorrente pode invocar todos os fundamentos que demonstrem que a apreciação das informações e dos elementos de que a Comissão dispõe, na fase preliminar de investigação da medida notificada, deveria ter suscitado dúvidas quanto à compatibilidade dessa medida com o mercado interno. A utilização desses argumentos não pode ter por efeito transformar o objeto do recurso nem alterar as condições da sua admissibilidade. Pelo contrário, a existência de dúvidas sobre essa compatibilidade é precisamente a prova a apresentar para demonstrar que a Comissão devia ter dado início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, n.o 59, e de 21 de dezembro de 2016, Club Hotel Loutraki e o./Comissão, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, n.o 45 e jurisprudência referida).
82
A prova da existência de dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno, que deve ser procurada tanto nas circunstâncias em que a decisão de não levantar objeções foi adotada como no seu conteúdo, deve ser apresentada pelo requerente da anulação dessa decisão a partir de um conjunto de indícios concordantes (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2013, 3F/Comissão, C‑646/11 P, não publicado, EU:C:2013:36, n.os 30, 31 e jurisprudência referida).
83
No caso em apreço, para determinar se havia ou não dificuldades sérias que justificassem a abertura de um procedimento formal de investigação, o Tribunal Geral verificou o conjunto dos indícios apresentados pela VGG e o., que expôs nos n.os 107, 130, 132 e 137 do acórdão recorrido.
84
Em especial, nos n.os 115 e 116 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral referiu que, para decidir sobre o fundamento invocado pela VGG e o., relativo à existência de dificuldades sérias com que a Comissão se teria deparado ao efetuar a análise preliminar do regime de auxílios em causa devido à sua qualificação como SIEG «globais» ou «atípicos», cabia‑lhe analisar o grau de conexão entre as atividades económicas secundárias dos OGT e a sua atividade principal.
85
A este respeito, começou por sublinhar, no n.o 126 desse acórdão, que, no n.o 50 da decisão controvertida, a Comissão tinha aceitado que, mesmo que os bens e os serviços prestados por organizações de proteção do ambiente no âmbito das suas atividades secundárias resultassem da sua atividade principal de proteção do ambiente, não eram obrigatórios por força dessa atividade principal. Além disso, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão não tinha analisado se as atividades secundárias de caráter económico dos OGT podiam ser asseguradas corretamente em condições de mercado ou se revestiam interesse geral.
86
Em seguida, o Tribunal Geral recordou, no n.o 127 do referido acórdão, que o caráter insuficiente ou incompleto da análise efetuada pela Comissão no procedimento preliminar de investigação constituía um indício da existência de dificuldades sérias.
87
No n.o 128 do acórdão recorrido, considerou que, embora as receitas geradas pelas atividades secundárias se destinassem a cobrir uma parte dos custos da atividade principal de conservação da natureza e estivessem estreitamente ligadas à missão de interesse geral da referida atividade principal, os elementos em poder da Comissão não lhe permitiam, apenas com essa base, concluir que as atividades secundárias dos OGT eram necessárias à gestão dos SIEG, na aceção do ponto 11 do Enquadramento CSP, ou que revestissem um interesse económico geral.
88
No n.o 129 desse acórdão, o Tribunal Geral precisou que, «[c]om efeito, embora uma empresa à qual sejam conferidos SIEG possa exercer outras atividades económicas, mesmo que associadas à missão de interesse geral que lhe é confiada, tal não implica automaticamente a possibilidade de as considerar integrdas nos referidos SIEG» e que «[d]aí decorre, em contrapartida, o requisito de que essa empresa cumpra com as obrigações de transparência financeira e de manutenção de uma contabilidade separada para evitar qualquer risco de compensação em excesso».
89
No n.o 130 do referido acórdão, o mesmo Tribunal Geral concluiu desse facto que «a qualificação da medida de auxílio em causa pela Comissão como SIEG “globais” ou “atípicos” revela a existência de uma dificuldade séria».
90
Em primeiro lugar, decorre destes elementos que, embora o Tribunal Geral tivesse salientado, no n.o 117 do acórdão recorrido, que, no seu entender, a VGG e o. puseram em destaque uma contradição entre os n.os 50 e 93 da decisão controvertida, não alicerçou nessa contradição a conclusão relativa à existência de dificuldades sérias reveladas por esta qualificação das atividades dos OGT como SIEG «globais» ou «atípicos». Com efeito, como salientou o advogado‑geral nos n.os 71 e 72 das suas conclusões, mais do que centrar‑se numa contradição específica que afetaria a análise efetuada na decisão controvertida, o Tribunal Geral baseou‑se no caráter insuficiente e incompleto dos elementos de que a Comissão dispunha no final do procedimento preliminar de investigação quanto às atividades exercidas pelos OGT.
91
Por conseguinte, os argumentos dos OGT e da Comissão segundo os quais o Tribunal Geral se baseou, erradamente, em afirmações contraditórias da Comissão não merecem acolhimento.
92
Em segundo lugar, no que respeita aos elementos de que a Comissão dispunha no final desse procedimento preliminar, os OGT e a Comissão consideram que o Tribunal Geral declarou, erradamente, que tais elementos eram insuficientes para concluir que as atividades secundárias dos OGT integravam os SIEG que lhes tinham sido confiados. Ora, resulta das afirmações feitas pelo Tribunal Geral nos n.os 119 a 121 do acórdão recorrido que, para concluir que estas atividades secundárias se integravam nos «SIEG globais», a Comissão baseou‑se apenas na circunstância de os custos e as receitas das referidas atividades, com caráter económico, serem imputados aos custos da sua atividade principal de proteção da natureza.
93
Em especial, nos n.os 120 e 121 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral referiu que, em resposta às questões que colocou relativamente à conexão entre as atividades económicas secundárias dos OGT e os SIEG que lhes tinham sido confiados, a Comissão se limitou, em substância, a alegar, por um lado, que essas atividades secundárias estavam estreitamente ligadas à atividade principal de proteção da natureza, na medida em que contribuíam para a financiar, e, por outro, que a circunstância de essas atividades não serem necessárias para alcançar os objetivos de proteção da natureza não significava que não pudessem integrar SIEG constituídos pela atividade primária não económica de proteção da natureza.
94
Com base nestas conclusões, o Tribunal Geral considerou, no n.o 128 do acórdão recorrido, que o simples facto de as receitas geradas pelas atividades secundárias se destinarem a cobrir uma parte dos custos da atividade principal de conservação da natureza e estarem, por conseguinte, estreitamente ligadas à missão de interesse geral dessa atividade principal não era suficiente para permitir à Comissão concluir que as atividades secundárias eram necessárias à gestão dos SIEG, na aceção do ponto 11 do Enquadramento CSP, ou que as atividades secundárias tivessem um interesse económico geral, na aceção da jurisprudência.
95
A este respeito, convém recordar desde logo que, embora os Estados‑Membros possam definir o alcance e a organização dos seus SIEG, tendo especialmente em conta objetivos próprios da sua política nacional, e que, a este respeito, os Estados‑Membros dispõem de um amplo poder de apreciação que só pode ser posto em causa pela Comissão em caso de erro manifesto, esse poder não é ilimitado e deve, em qualquer caso, ser exercido com respeito pelo direito da União (Acórdãos de 26 de abril de 2018, Cellnex Telecom e Telecom Castilla‑La Mancha/Comissão, C‑91/17 P e C‑92/17 P, não publicado, EU:C:2018:284, n.os 41 a 43, e de 15 de maio de 2019, Achema e o., C‑706/17, EU:C:2019:407, n.o 104).
96
Com efeito, o artigo 106.o, n.o 2, TFUE prevê, por um lado, que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ficam submetidas às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada, e, por outro, que o desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União.
97
Deste modo, a própria redação do artigo 106.o, n.o 2, TFUE demonstra que só são permitidas derrogações às regras do Tratado se forem necessárias ao cumprimento da missão particular confiada a uma empresa encarregada da gestão de [SIEG] (Acórdão de 8 de março de 2017, Viasat Broadcasting UK/Comissão, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, n.o 29).
98
Por conseguinte, como é recordado no ponto 3 do Enquadramento CSP, desde que uma medida que beneficia uma empresa encarregada da gestão de SIEG preencha as condições gerais de aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, constitui um auxílio de Estado sujeito ao disposto nos artigos 106.o a 108.o TFUE.
99
Ora, no que respeita à apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, TFUE, é jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que essa apreciação é da competência exclusiva da Comissão, a qual atua sob o controlo das jurisdições da União, que esta instituição beneficia, a este respeito, de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica avaliações complexas de ordem económica e social e que, no exercício desse poder de apreciação, a Comissão pode adotar orientações para estabelecer critérios com base nos quais pretende avaliar a compatibilidade, com o mercado interno, de medidas de auxílio projetadas pelos Estados‑Membros (Acórdãos de 8 de março de 2016, Grécia/Comissão, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, n.o 68, e de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.os 37 a 39).
100
Segundo jurisprudência assente, ao adotar tais regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do referido poder de apreciação e não pode, em princípio, desrespeitar essas regras sob pena de poder ser sancionada, sendo caso disso, por violação de princípios gerais do direito, como os da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima (Acórdãos de 8 de março de 2016, Grécia/Comissão, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, n.o 69, e de 19 de julho de 2016, Kotnik e o., C‑526/14, EU:C:2016:570, n.o 40).
101
Por conseguinte, no domínio específico dos auxílios de Estado, a Comissão tem de respeitar os enquadramentos que adota, na medida em que estes não se afastem das normas do Tratado FUE e a sua aplicação não viole os princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento (Acórdão de 8 de março de 2016, Grécia/Comissão, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, n.o 70).
102
No caso em apreço, não foi alegado perante o Tribunal Geral nem perante o Tribunal de Justiça que o Enquadramento CSP se afasta das normas do Tratado FUE ou que viola um princípio geral do direito da União. Em contrapartida, os OGT, apoiados pela Comissão, alegam que o Tribunal Geral procedeu a uma interpretação incorreta do ponto 11 desse enquadramento quando declarou, no n.o 128 do acórdão recorrido, que os elementos que a Comissão possuía não lhe permitiam concluir que as atividades secundárias dos OGT eram necessárias, na aceção desta disposição, para a gestão dos SIEG que lhes tinham sido confiados.
103
O ponto 11 do Enquadramento CSP refere que as compensações de serviço público constituem auxílios estatais que podem ser declarados compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE se forem necessários para a gestão dos SIEG em causa e não afetarem o desenvolvimento das trocas comerciais de uma maneira que contrarie os interesses da União. Além disso, este ponto esclarece que, para atingir esse equilíbrio, devem estar preenchidas as condições estabelecidas nas secções 2.2 a 2.10 deste enquadramento, as quais compreendem os pontos 12 a 60 do referido enquadramento.
104
Ora, nos termos dos pontos 12 e 13 do Enquadramento CSP, o auxílio concedido que visa compensar os custos resultantes da assunção de obrigações de serviço público deve dizer respeito a verdadeiros SIEG, o que exclui serviços já prestados ou que podem ser prestados de forma satisfatória e em condições compatíveis com o interesse geral por empresas que exercem as suas atividades em condições normais de mercado.
105
Com efeito, quando adotou estas duas disposições, a Comissão tinha razão para considerar que o amplo poder de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 95 do presente acórdão, para definir a extensão de SIEG tem os limites mencionados nos n.os 96 e 97 do mesmo acórdão, e não pode, por conseguinte, ser concebido tão amplamente que os Estados‑Membros possam incluir em SIEG esses serviços autónomos, os quais podem ser prestados por empresas que exercem as suas atividades em condições normais de mercado.
106
Além disso, por força dos pontos 21, 47 e 48 do Enquadramento CSP, o montante da compensação não deve ultrapassar o necessário para cobrir os custos líquidos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, de modo que uma compensação em excesso, que não seja necessária à gestão dos SIEG, constitui um auxílio de Estado.
107
O ponto 44 do Enquadramento CSP dispõe que, quando uma empresa desenvolve simultaneamente atividades abrangidas e não abrangidas pelo âmbito dos SIEG, a sua contabilidade interna deve apresentar, separadamente, os custos e as receitas relativos aos SIEG e os relativos aos outros serviços. O ponto 46 deste enquadramento esclarece que o Estado‑Membro pode decidir que os lucros gerados por outras atividades não abrangidas pelos SIEG, em especial as desenvolvidas graças às infraestruturas necessárias para a prestação de SIEG, devam ser afetados, no todo ou em parte, ao financiamento destes últimos.
108
Ora, decorre de todos estes pontos, antes de mais, que atividades secundárias que não integrem elas próprias SIEG não podem ser consideradas necessárias aos SIEG pela mera circunstância de os lucros gerados serem afetados à gestão dos SIEG, em seguida, que só as atividades secundárias necessárias aos SIEG podem ser qualificadas como fazendo parte dos mesmos e, por último, que as compensações concedidas para atividades secundárias não necessárias à gestão dos SIEG dão lugar, enquanto compensações em excesso, a auxílios de Estado.
109
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao exigir que a Comissão disponha de elementos suplementares que demonstrem que as atividades económicas secundárias dos OGT eram necessárias à gestão dos SIEG, na aceção do ponto 11 do Enquadramento CSP, ou que essas atividades estavam, elas próprias, abrangidas pelos SIEG.
110
À luz destes elementos, há que rejeitar igualmente o argumento dos OGT relativo à alegadamente incorreta tomada em consideração, pelo Tribunal Geral, do n.o 41 do Acórdão de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418), do qual deduziu que o facto de as atividades secundárias em causa no presente processo resultarem, segundo a Comissão, da atividade principal de proteção do ambiente não implicava que fossem obrigatórias por força da sua atividade principal, uma vez que as atividades dos OGT não formam um todo indissociável.
111
Com efeito, tendo salientado que a Comissão, na decisão controvertida, se referiu ao mencionado ponto 41, o Tribunal Geral pôde, antes de mais, basear‑se nesse elemento para compreender a análise efetuada por esta instituição sobre o nexo entre as atividades secundárias dos OGT e a sua atividade principal, em seguida, pôde daí deduzir que a Comissão tinha adotado o raciocínio exposto nesse mesmo ponto 41 e o tinha incorporado, por analogia, na sua própria análise do caso em apreço e, por último, pôde concluir que esta análise assentava em elementos insuficientes.
112
Resulta de todas estas considerações que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao declarar que a qualificação pela Comissão das atividades dos OGT como SIEG «globais» ou «atípicos» constituía um indício de dificuldades sérias encontradas por essa instituição durante a fase preliminar de análise do Regime PNB.
113
Em terceiro lugar, a argumentação da Comissão relativa a uma desvirtuação dos factos no que respeita ao caráter necessário das atividades secundárias dos OGT deve ser julgada inadmissível, por considerações idênticas às já evocadas nos n.os 47 a 49 do presente acórdão.
114
Em quarto lugar, é pacífico que, no seu recurso, os OGT não contestaram os indícios considerados pelo Tribunal Geral no n.o 107 do acórdão recorrido, relativos à duração do procedimento preliminar de investigação e à relevância do Acórdão de 12 de setembro de 2013, Alemanha/Comissão (T‑347/09, não publicado, EU:T:2013:418).
115
Ora, por um lado, segundo jurisprudência constante, resulta do artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e dos artigos 168.o, n.o 1, alínea d), e 169.o, n.o 2, do Regulamento de Processo que o recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que especificamente sustentam esse pedido (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2013, 3F/Comissão, C‑646/11 P, não publicado, EU:C:2013:36, n.o 51 e jurisprudência referida).
116
Por outro lado, dado que esses indícios foram postos em causa pelos OGT na réplica, basta recordar que, segundo o artigo 127.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de decisão do Tribunal Geral por força do artigo 190.o, n.o 1, deste regulamento, é proibido deduzir fundamentos novos no decurso da instância, a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Todavia, não resulta do presente processo que a argumentação que os OGT apresentaram na réplica a este propósito se baseie em elementos de direito ou de facto que não estivessem ao seu dispor à data da interposição do seu recurso. Por conseguinte, deve ser declarada inadmissível a argumentação através da qual os OGT contestam os indícios considerados pelo Tribunal Geral no n.o 107 do acórdão recorrido.
117
Do mesmo modo, a argumentação da Comissão a este respeito deve ser julgada inadmissível, por considerações idênticas às já evocadas nos n.os 47 a 49 do presente acórdão.
118
Em quinto lugar, uma vez que o Tribunal Geral pôde assim considerar vários indícios de dificuldades sérias relativas ao procedimento, à sua duração e ao conteúdo da decisão controvertida, há que considerar que os argumentos apresentados no âmbito da segunda e terceira partes do segundo fundamento de recurso são inoperantes, como alegam com razão a VGG e o.
119
Com efeito, tendo em conta estes indícios e a jurisprudência recordada no n.o 82 do presente acórdão, o Tribunal Geral decidiu corretamente que a VGG e o. tinham provado a existência de dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno.
120
À luz das considerações precedentes, há que julgar improcedente o segundo fundamento e negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
121
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
122
Tendo a VGG e o. pedido a condenação dos OGT nas despesas e tendo estes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas.
123
Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a Comissão e o Reino dos Países Baixos suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, a Stichting Het Groninger Landschap, a Vereniging It Fryske Gea, a Stichting Het Drentse Landschap, a Stichting Het Overijssels Landschap, a Stichting Het Geldersch Landschap, a Stichting Flevo‑Landschap, a Stichting Het Utrechts Landschap, a Stichting Landschap Noord‑Holland, a Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, a Stichting Het Zeeuwse Landschap, a Stichting Het Noordbrabants Landschap e a Stichting Het Limburgs Landschap são condenadas nas despesas.
3)
A Comissão Europeia e o Reino dos Países Baixos suportarão as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.