62003CC0177_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I förevarande mål, som väckts med stöd av artikel 141 EA, har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning(2) (nedan kallat direktivet), genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 2, 3, 5, 6, 7 och 8 i direktivet.
II – Direktivet
2. Syftet med direktivet är att säkerställa att de befolkningsgrupper som troligen kommer att beröras i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning, eller som faktiskt berörs av en sådan situation, får den information som anges i bilagorna till direktivet. Denna information skall utan anmodan tillhandahållas den befolkning som troligen kommer att beröras i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning (artikel 5). När en nödsituation som medför risk för strålning uppstår skall den föreskrivna informationen lämnas till den berörda befolkningen ”omedelbart” efter olyckan (artikel 6). Alla som kan komma att delta i räddningsaktioner i händelse av en nödsituation skall ges information om de hälsorisker som deras deltagande kan komma att innebära (artikel 7). I samtliga dessa fall skall det anges vilka myndigheter som är ansvariga för att genomföra åtgärderna (artikel 8). Informationsskyldighetens räckvidd bestäms av uttrycket ”nödsituation som medför risk för strålning”, som definieras i artiklarna 2 och 3 i direktivet. Jag kommer att citera de relevanta bestämmelserna i direktivet när jag sammanfattar kommissionens anmärkningar. Fristen för att införliva direktivet löpte ut den 27 november 1991.
III – Förfarandet
3. Efter skriftväxling mellan kommissionen och den franska regeringen om de åtgärder som vidtagits av den senare för att införliva direktivet, och efter att ha granskat ett antal förslag till åtgärder som Republiken Frankrike hade anmält till kommissionen i enlighet med artikel 33 tredje stycket EA, kom kommissionen till slutsatsen att direktivet inte hade införlivats fullt ut i den franska lagstiftningen. Därför tillställdes den franska regeringen ett motiverat yttrande av den 27 juli 2000. Den anmodades i detta att inom två månader från meddelandet vidta de åtgärder som krävdes för att fullt ut införliva direktivet. På den franska regeringens begäran förlängdes den fristen med en månad till den 27 oktober 2000. Då kommissionen ansåg att de åtgärder som vid denna tidpunkt hade vidtagits av den franska regeringen fortfarande var otillfredsställande väckte den den 16 april 2003 förevarande talan.
IV – Kommissionens anmärkningar
4. Kommissionens första anmärkning avser det ofullständiga införlivandet av definitionen av ”nödsituation som medför risk för strålning” i artikel 2 i direktivet, vilken har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av detta direktiv avses med en nödsituation som medför risk för strålning
1. en situation som följer efter
a) en olycka vid en anläggning eller i förbindelse med sådana verksamheter som avses i punkt 2, som sker inom en medlemsstats territorium och som medför eller troligen kommer att medföra ett betydande utsläpp av radioaktiva ämnen, eller
b) att onormala radioaktivitetsnivåer som kan vara skadliga för befolkningens hälsa har påvisats inom eller utanför medlemsstatens territorium, eller
c) andra olyckor än de som har fastställts i a, där anläggningar eller sådana verksamheter som avses i punkt 2 är inblandade och som medför eller troligen kommer att medföra ett betydande utsläpp av radioaktiva ämnen, eller
d) andra olyckor vilka medför eller troligen kommer att medföra ett betydande utsläpp av radioaktiva ämnen,
2. en situation som förorsakas av de anläggningar eller verksamheter som omnämns i punkt 1 a och c, vilka kan vara
a) alla kärnreaktorer, oavsett lokalisering,
b) alla andra anläggningar i kärnbränslecykeln,
c) alla anläggningar för hantering av radioaktivt avfall,
d) transport och lagring av kärnbränsle eller radioaktivt avfall,
e) tillverkning, användning, lagring, deponering och transport av radioisotoper för användning inom jordbruk, industri, medicin och därmed förbunden vetenskap och forskning, och
f) användning av radioisotoper för kraftgenerering i rymdfarkoster.”
Kommissionen har förklarat att räckvidden av de införlivandeåtgärder som har vidtagits av Republiken Frankrike är mer begränsad än direktivets. För det första omfattar införlivandeåtgärderna inte samtliga situationer som behandlas i artikel 2.2 d–f i direktivet. För det andra är de endast tillämpliga på reaktorer med en värmeeffekt på mer än 10 MW, medan artikel 2.2 a i direktivet tveklöst är tillämplig på samtliga kärnreaktorer. För det tredje är de, i strid med artikel 2.1 b och c i direktivet, endast tillämpliga på nödsituationer som berör anläggningar och verksamheter i Frankrike.
5. Den andra anmärkningen gäller det bristande införlivandet av artikel 3 i direktivet, som har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av detta direktiv skall termerna ’betydande utsläpp av radioaktiva ämnen’ och ’onormala radioaktivitetsnivåer som kan vara till skada för befolkningens hälsa’ avse situationer som troligen kan ha till följd att enskilda personer ur befolkningen utsätts för doser som överstiger de dosgränser som föreskrivs enligt de direktiv som fastställer gemenskapens grundläggande säkerhetsnormer för strålskydd.”
Kommissionen har noterat att uttrycken ”betydande utsläpp av radioaktiva ämnen” och ”onormala radioaktivitetsnivåer som kan vara till skada för befolkningens hälsa” inte har definierats i den franska lagstiftningen. Tillsammans med uttrycket ”nödsituation som medför risk för strålning” avgränsas genom dessa uttryck de situationer i vilka informationsplikten är tillämplig. Det är därför väsentligt att de fastställs i de nationella införlivandeåtgärderna.
6. Den tredje anmärkningen sammanhänger med de två föregående och gäller införlivandet av artikel 5, som har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att den befolkning som troligen kommer att beröras i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning ges information om de hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler som tillämpas i de[tta] fall i händelse av en sådan nödsituation.
2. Den information som ges skall åtminstone omfatta de uppgifter som anges i bilaga 1.
3. Denna information skall utan anmodan ges till den befolkning som avses i punkt 1.
4. Medlemsstaterna skall uppdatera och lämna ut informationen med jämna mellanrum och närhelst betydande ändringar görs i den ordning informationen beskriver. Denna information skall alltid vara tillgänglig för allmänheten.”
Eftersom artiklarna 2 och 3 i direktivet enligt kommissionens uppfattning inte har införlivats korrekt, är de åtgärder som vidtagits för att införliva artikel 5 följaktligen inte tillämpliga på alla anläggningar och verksamheter som anges i artikel 2. Det innebär att vissa delar av den befolkning som troligen kommer att beröras i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning inte omfattas av de nationella åtgärderna för införlivande.
7. Den fjärde anmärkningen gäller införlivandet av artikel 6, som har följande lydelse:
”1. Så fort en nödsituation som medför risk för strålning uppstår skall medlemsstaterna ansvara för att den befolkning som faktiskt berörs omedelbart underrättas om fakta vad avser olyckan och de förhållningsregler som tillämpas för befolkningen, samt med hänsyn till vad som är lämpligt i det enskilda fallet om de hälsoskyddsåtgärder som är tillämpliga.
2. Den information som tillhandahålls skall omfatta de uppgifter i bilaga 2 som är relevanta för den typen av nödsituation.”
Kommissionen har gjort gällande att artikel 6 i direktivet inte har införlivats korrekt eftersom de åtgärder som har vidtagits av Republiken Frankrike inte garanterar att den befolkning som faktiskt berörs av en nödsituation som medför risk för strålning underrättas ”omedelbart”. Enligt de relevanta bestämmelserna i dekret nr 90?394 om de nationella reglerna för larmberedskap skall allmänheten informeras inom de tidsfrister som föreskrivs av ministern eller prefekten.
8. Den femte anmärkningen avser införlivandet av artikel 7, som har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att alla som inte tillhör personalen på de anläggningar eller är anställda inom de verksamheter som definieras i artikel 2.2, men som kan komma att delta i räddningsaktioner i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning, ges adekvat och regelbundet uppdaterad information om de hälsorisker deras deltagande kan komma att innebära och om de försiktighetsåtgärder som skall vidtas vid ett sådant tillfälle; denna information skall ta hänsyn till alla olika nödsituationer som kan tänkas uppstå.
2. Så snart en nödsituation som medför risk för strålning uppstår, skall denna information kompletteras på lämpligt sätt, med hänsyn till särskilda omständigheter.”
Enligt kommissionen har artikel 7 i direktivet inte införlivats fullt ut i den franska lagstiftningen. Ett cirkulär från år 1987 ansågs otillräckligt för att uppnå bestämmelsens mål, eftersom det inte uppfyller det krav på rättssäkerhet som följer av domstolens fasta rättspraxis.
9. Den sjätte och sista anmärkningen avser införlivandet av artikel 8, som har följande lydelse:
”Den information som avses i artiklarna 5, 6 och 7 skall även omfatta de myndigheter som är ansvariga för att genomföra de åtgärder som avses i artiklarna.”
Kommissionen har medgivit att artikel 8 sedan år 2002 har införlivats korrekt med avseende på artikel 5, men anser att så fortfarande inte är fallet i fråga om artiklarna 6 och 7. Det franska tillvägagångssättet att ange de ansvariga myndigheterna i de medier genom vilka informationen sprids (exempelvis broschyrer) kan inte anses som tillräckligt i detta avseende.
V – Republiken Frankrikes svaromål
10. Den franska regeringen har i sitt svaromål hänvisat till ett antal åtgärder som har antagits för att införliva direktivet med den franska lagstiftningen. Samtliga dessa åtgärder antogs efter den 27 oktober 2000, det vill säga efter utgången av den förlängda tidsfrist som angavs i kommissionens motiverade yttrande av den 27 juli 2000. Den franska regeringen har inte bestridit den femte anmärkningen och har förklarat att den har för avsikt att ändra artikel R.1333‑85 i Code de la santé publique (folkhälsolagen) så, att den helt överensstämmer med artikel 7 i direktivet.
11. Beträffande den första anmärkningen har den franska regeringen påpekat att definitionen av ”nödsituation som medför risk för strålning” nu har införlivats i Code de la santé publique genom dekret nrº2003‑295, antaget den 31 mars 2003, och att de anläggningar och verksamheter som omfattas motsvarar dem som anges i direktivet, vilket framgår av dekret nr 2002‑367 av den 20 mars 2002, om ändring av dekret nr 88‑622 om beredskapsplaner för att helt införliva direktivet. Detta dekret innehåller föreskrifter (i artikel 6) om att särskilda handlingsplaner (plans particuliers d’intervention) (nedan kallade PPI) skall upprättas för vissa anläggningar, vilket i artikel 12 kompletteras med föreskrifter om specialutformade räddningsplaner (plans de secours specialisées eller PSS) med avseende på teknologiska risker som inte omfattas av en PPI. I det sammanhanget hänvisas vidare till nya bestämmelser som antogs genom en arrêté av den 2 juni 2003.
12. Beträffande den andra anmärkningen har den franska regeringen hänvisat till artikel R.43‑71 (nu artikel R.1333‑76) i Code de la santé publique, som infördes genom dekret nr 2003‑295 av den 31 mars 2003, och till artikel 16 i arrêté av den 2 juni 2003. Båda bestämmelserna innehåller begreppen ”betydande utsläpp av radioaktiva ämnen” och ”onormala radioaktivitetsnivåer som kan vara skadliga för människors hälsa” i något skiftande versioner.
13. Den franska regeringen har bemött den tredje anmärkningen genom att påpeka att enligt artiklarna 9 och 12 i dekret nr 88‑622 om beredskapsplaner, i dess ändrade lydelse från år 2002, omfattas nu alla anläggningar av bestämmelserna, vilket innebär att befolkningen kan informeras och att åtgärder kan vidtas i enlighet med direktivet. I artikel L 125‑2 i miljölagen (Code de l’environnement) erkänns dessutom medborgarnas rätt att informeras om allvarliga teknologiska risker som de är utsatta för i vissa områden och om de säkerhetsåtgärder som gäller för dem.
14. Beträffande den fjärde anmärkningen har den franska regeringen genmält att larmsystem (sirener), enligt en arrêté av den 30 november 2001, skall placeras ut i omgivningarna kring de kärnanläggningar som omfattas av PPI. Eftersom sirensignalerna i en nödsituation utlöser tillämpningen av PPI, anser nämnda regering att den i stort sett fullgör sin skyldighet att ”omedelbart” informera den befolkning som faktiskt berörs av en nödsituation. Den har även hänvisat till dekret nr 2001‑368 av den 25 april 2001, om ändring av dekret nr 90‑394 om de nationella reglerna för larmberedskap (code de l’alerte national), genom vilket artikel 6 i direktivet införlivas. Detta sker genom att tre typer av information som skall lämnas till allmänheten i händelse av en nödsituation definieras.
15. Beträffande den sjätte anmärkningen slutligen har den franska regeringen gjort gällande att artikel 8 i direktivet nu införlivas genom en arrêté av den 21 februari 2002.
VI – Bedömning
16. Såsom påpekades ovan antogs alla de viktigaste åtgärder som den franska regeringen angivit som åtgärder för att fullborda införlivandet av direktivet med den franska lagstiftningen efter utgången av den tidsfrist som anges i kommissionens motiverade yttrande av den 27 juli 2000. Då den franska regeringen har gjort gällande att alla dessa åtgärder nu garanterar ett fullständigt införlivande, har den i sitt svaromål framfört som sin mening att kommissionen skall återkalla sin talan, och inte att domstolen skall ogilla kommissionens ansökan. Detta tycks innebära att den franska regeringen inte bestrider de anmärkningar som kommissionen har framfört. I sin duplik har den visserligen hävdat att de olika anmärkningarna (med undantag av den femte anmärkningen) skall underkännas, men dess samlade slutsats är att den helt vidhåller den mening den framfört i svaromålet, nämligen att kommissionen skall återkalla sin talan.
17. Kommissionen har betonat att de åtgärder som nämns av den franska regeringen antogs efter det att den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet hade löpt ut. Trots att detta är tillräckligt för att slå fast att Republiken Frankrike har åsidosatt sin skyldighet att fullt ut införliva direktivet, har kommissionen ändå påpekat att de för sent antagna åtgärderna fortfarande inte är tillräckliga. Den använder sig därför av sin replik för att kommentera dessa åtgärder och därmed söka förmå den franska regeringen att fullt ut och korrekt följa direktivets bestämmelser.
18. Det framgår av de föreskrifter och dokument som ingivits till domstolen att vissa framsteg har gjorts under de tre år som gått sedan utgången av den tidsfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet, och att detta även har medgivits av kommissionen. Utan att kommentera huruvida dessa framsteg är tillräckliga för att säkerställa en fullständig efterlevnad av direktivet, förefaller det ändå som att meningsskiljaktigheterna mellan Republiken Frankrike och kommissionen har minskat betydligt. Problemet med den bristande efterlevnaden av direktivet håller med andra ord på att lösas. Även om kommissionen åtnjuter ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida den skall inleda och fullfölja en talan om fördragsbrott mot en medlemsstat, anser jag att detta utrymme bör utövas på ett sätt som är ändamålsenligt i förhållande till det aktuella problemet. Under de omständigheter som är för handen i förevarande mål är jag inte helt övertygad om att en formell förklaring från domstolen att direktivet inte följdes per den 27 oktober 2000 är av något större värde, annat än för att skapa förutsättningar för ett eventuellt förfarande enligt artikel 228.2 EG.
19. Hur det än må förhålla sig med den saken följer det av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, och att domstolen inte skall beakta senare förändringar.(3) Domstolen kan därför inte delta i diskussionen mellan Republiken Frankrike och kommissionen avseende huruvida de åtgärder som har vidtagits efter den 27 oktober 2000 är tillräckliga. Dessa åtgärder saknar betydelse för att bestämma utgången i förevarande mål.
20. Eftersom det är uppenbart att det inte vid utgången av den, med en månad förlängda, frist som fastställdes i det motiverade yttrandet var säkerställt i den franska lagstiftningen att den informationsskyldighet som fastställs i direktivet till fullo iakttogs i Republiken Frankrike, måste slutsatsen bli att kommissionens yrkande om fastställelse av ett fördragsbrott skall bifallas.
VII – Förslag till avgörande
21. Jag föreslår därför att domstolen skall
– fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning, genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 2, 3, 5, 6, 7 och 8 i direktivet, samt
– förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 357, 1989, s. 31; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 137.
(3)
–	Se särskilt dom av den 30 november 2000 i mål C-384/99, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I-10633), punkt 16.