61996CC0036_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1 Nel presente procedimento il Bundesverwaltungsgericht tedesco chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla questione se un lavoratore turco, ai sensi della decisione del Consiglio di associazione CEE-Turchia n. 1/80, sia inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro e sia ivi regolarmente occupato qualora il suo permesso di lavoro sia provvisorio e gli sia stato rilasciato al solo scopo di prepararsi nel detto Stato membro ad un'attività da svolgere presso una consociata del suo datore di lavoro in Turchia.
Diritto comunitario
2 L'accordo di associazione fra la Comunità economica europea e la Turchia (1), ai sensi dell'art. 2, n. 1, ha lo scopo di «promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti, tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell'economia turca ed il miglioramento del livello dell'occupazione e del tenore di vita del popolo turco».
Ai sensi dell'art. 12 dell'accordo le parti contraenti convengono «di ispirarsi agli artt. 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».
3 Ai sensi dell'art. 36 del protocollo addizionale dell'accordo di associazione firmato il 23 novembre 1970 (2), il Consiglio d'associazione è competente per quanto riguarda le necessarie decisioni da adottare per gradualmente introdurre la libera circolazione dei lavoratori fra gli Stati membri della Comunità economica europea e la Turchia, in conformità dei principi enunciati all'art. 12 dell'accordo di associazione.
4 Conformemente a tale articolo, il 19 settembre 1980 il Consiglio di associazione ha adottato la decisione n. 1/80, relativa allo sviluppo dell'associazione, entrata in vigore il 1, luglio 1980 (in prosieguo: la «decisione n. 1/80») (3). L'art. 6, n. 1, stabilisce che:
«1. (...) il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
- rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
- candidatura in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
- libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego».
Fatti
5 Il signor Faik Günaydin, che è cittadino turco, soggiornò nella Repubblica federale di Germania nel 1976 all'età di 20 anni. Ivi egli seguì in un primo momento diversi corsi di lingua tedesca e quindi un corso di studi superiori in elettrotecnica, che si conclusero nel 1986 con il conseguimento di una diploma di laurea in ingegneria civile. Nel 1982 il ricorrente contrasse matrimonio con la signora Hatice Günaydin da cui ha avuto due figli, nati rispettivamente negli anni 1984 e 1988.
6 Nel novembre 1986 il signor Günaydin, ricorrente, venne assunto dalla Gerätewerk Amberg, che appartiene alla ditta Siemens AG (in prosieguo: la «Siemens»). Con lettera del 16 ottobre 1986 indirizzata all'ufficio stranieri del comune di Amberg la ditta Siemens informò che la Gerätewerk Amberg lavorava in stretta collaborazione con consociate locali, fra l'altro in Turchia, e che per tale motivo si prevedeva che il ricorrente, dopo un periodo di circa cinque anni, avrebbe assunto compiti di direzione o di consulenza in una delle consociate. Egli non avrebbe pertanto lavorato a lungo termine presso la Gerätewerk Amberg, ma sarebbe stato inviato nel suo Stato d'origine. Con lettera 20 gennaio 1987 della direzione centrale della Siemens al ministero dell'Interno del Land della Baviera, si chiedeva il rilascio al signor Günaydin di un permesso di soggiorno di almeno tre anni, in quanto dopo un programma specifico di informazione e di tirocinio doveva essere trasferito in Turchia. Queste informazioni vennero confermate in un'ulteriore lettera 21 gennaio 1987 dalla direzione centrale della Siemens.
7 Il 12 gennaio 1987, il comune di Amberg rilasciò al signor Günaydin un permesso di soggiorno limitato fino al 3 novembre 1987, accompagnato dalla seguente postilla: «scade con la cessazione dell'attività lavorativa presso la ditta Siemens ad Amberg (solo per l'avviamento ai metodi commerciali o di lavoro)». Prima che tale permesso di soggiorno gli fosse consegnato, il signor Günaydin sottoscrisse una dichiarazione con la quale egli prendeva atto del fatto che il permesso di soggiorno era stato rilasciato solo a questo scopo e che in base alla vigente situazione di diritto non era possibile il rilascio di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato e senza restrizioni per la Germania.
8 Il permesso di soggiorno, con postille di tenore analogo, venne prorogato tre volte, da ultimo sino al 5 luglio 1990. Parallelamente ai permessi di soggiorno vennero rilasciati permessi di lavoro temporanei, anch'essi limitati allo svolgimento di un'attività lavorativa presso la Siemens, nello stabilimento di Amberg. Prima dell'ultima proroga, il signor Günaydin aveva fornito alla Siemens, in data 9 agosto 1989, una dichiarazione con la quale egli dichiarava che, nel caso in cui il suo permesso di soggiorno e di lavoro venisse prorogato sino al 30 giugno 1990 o al 30 settembre 1990, avrebbe voluto continuare a lavorare fino a tale data presso la Gerätewerk Amberg. Dopodiché sarebbe rientrato in Turchia assieme alla famiglia per svolgervi attività lavorativa presso la consociata della Siemens. Questa dichiarazione venne inoltrata all'ufficio stranieri.
9 Con lettere 15 febbraio e 5 luglio 1990, il signor Günaydin chiese all'ufficio stranieri tedesco un permesso di soggiorno permanente fondando la sua domanda col fatto che la Germania, a seguito della sua carriera professionale, era diventata il suo ambiente di vita. La Siemens e la Camera del commercio e dell'industria di Ratisbona appoggiarono tale richiesta. Il 30 giugno 1990, in considerazione della scadenza del permesso di lavoro, il signor Günaydin dovette licenziarsi dalla ditta Siemens.
10 Con decisione 11 settembre 1990, il comune di Amberg rigettò la domanda del ricorrente di rilascio di permesso di soggiorno. Il Landratsamt di Amberg-Sulzbach con decisione 17 aprile 1991, rigettò parimenti la domanda di permesso di soggiorno. Il signor Günaydin propose opposizione contro tale decisione che venne rigettata dall'amministrazione dell'Alto Palatinato.
Il 3 dicembre 1991 il signor Günaydin e famiglia hanno proposto un ricorso che è stato respinto dal Verwaltungsgericht con la motivazione, fra l'altro, che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 non veniva in rilievo poiché il ricorrente non era inserito nel «regolare mercato del lavoro della Repubblica federale di Germania». Il signor Günaydin e la famiglia fecero appello contro questa pronuncia davanti al Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, che ha respinto l'appello. Essi hanno quindi proposto un ricorso per «Revision» (cassazione) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht.
Le questioni pregiudiziali
11 Con ordinanza 24 novembre 1995 il Bundesverwaltungsgericht ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se un lavoratore turco sia da considerarsi inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro, ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione CEE/Turchia relativa allo sviluppo dell'associazione, e ivi regolarmente occupato, qualora egli sia autorizzato ad esercitare un'attività lavorativa subordinata presso un datore di lavoro nello Stato membro soltanto in via provvisoria e al solo scopo di prepararsi ad un'attività da svolgere presso una società controllata dal suo datore di lavoro in Turchia.
In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):
2) Se si possa eccepire un abuso di diritto ad una domanda proposta ex art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 nel caso in cui il lavoratore turco abbia dichiarato espressamente che intendeva tornare in Turchia dopo essersi preparato ad un'attività da svolgere in tale Stato e solo in considerazione di tale dichiarazione l'autorità competente in materia di immigrazione abbia autorizzato il suo soggiorno temporaneo in Germania».
La prima questione pregiudiziale
12 La prima questione intende accertare se un lavoratore turco sia inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, e vi espleti una regolare attività lavorativa, qualora abbia ottenuto un permesso di lavoro a tempo determinato per esercitare un'attività lavorativa subordinata presso un datore di lavoro dello Stato membro allo scopo di essere preparato per un'attività lavorativa presso una società controllata dal suo datore di lavoro in Turchia.
13 A mio avviso tale questione contiene in realtà due sottoquestioni. La prima questione riguarda l'interpretazione dei termini «impiego regolare e inserimento nel regolare mercato del lavoro» ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 per quanto riguarda l'assunzione di cittadini turchi in determinati posti di lavoro, che comportano una preparazione professionale. Con la seconda questione si tratta di sapere se gli Stati membri, subordinando a limiti di tempo o altre limitazioni il rilascio di permessi di soggiorno e di lavoro ai cittadini turchi, possano poi escluderli dal godimento dei diritti sanciti dalla stessa decisione.
14 Il Freistaat Bayern, sostenuto dai governi tedesco, francese ed ellenico, così come dalla Commissione, afferma che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che un cittadino turco, che abbia unicamente ricevuto un permesso di lavoro limitato nel tempo, nel territorio di uno Stato membro, allo scopo di ivi specializzarsi presso un datore di lavoro per poi integrare la società da esso controllata in Turchia, non può considerarsi inserito nel regolare mercato del lavoro di quello Stato membro.
15 Va sottolineato che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80
ha efficacia diretta (4), secondo costante giurisprudenza della Corte di giustizia. La disposizione riguarda, stando al suo tenore letterale, solo il diritto dell'occupazione, ma dalla giurisprudenza della Corte di giustizia consegue che da questo diritto scaturisce un diritto derivato di soggiorno (5).
Tale disposizione non disciplina però la questione del diritto all'occupazione e al soggiorno nel territorio dello Stato membro per i lavoratori turchi che non ottemperano alle condizioni di durata ivi fissate. Al di fuori dei casi previsti nella decisione n. 1/80, spetta quindi alla legislazione degli Stati membri stabilire se e a quali condizioni i cittadini turchi possano entrare e soggiornare nel loro territorio e ivi esercitarvi un'attività lavorativa.
16 Inoltre, nella sentenza 16 dicembre 1992 (6), in merito alla decisione n. 1/80, la Corte di giustizia ha dichiarato quanto segue:
«(...) dal dettato delle dette disposizioni risulta che esse si applicano ai lavoratori turchi regolarmente inseriti nel mercato del lavoro di uno Stato membro, ed in particolare che, ai sensi dell'art. 6, n. 1, primo trattino, è sufficiente che il lavoratore turco abbia svolto un anno di regolare attività lavorativa per avere diritto al rinnovo del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro».
Per potersi avvalere dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, il lavoratore turco deve perciò essere inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro e avervi svolto una regolare attività lavorativa durante i periodi previsti dalla decisione.
17 Quanto alla questione di quando un cittadino turco possa considerarsi «inserito nel regolare mercato del lavoro», ritengo che si debba valutare in modo rigorosamente oggettivo il tipo di impiego al fine accertare se l'attività di cui trattasi costituisse un'occupazione lavorativa ordinaria, che abbia determinato l'inserimento nel regolare mercato del lavoro in Germania, ovvero se si trattasse di una formazione lavorativa.
18 Vorrei sottolineare che in relazione a tali valutazioni si possono fissare taluni estremi, caratteristici di tali attività: anzitutto, le formazioni vere e proprie, che non comportano occupazione o inserimento nel mercato del lavoro, ad esempio gli studi universitari, superiori o tecnici, nei quali l'attività ha carattere prettamente teorico o di specializzazione. I cittadini turchi, che ottengono il permesso di soggiorno per seguire studi universitari, non sono in alcun modo inseriti nel mercato del lavoro e non possono avvalersi del diritto di soggiorno in uno Stato membro per fruire delle provvidenze dell'art. 6 della decisione n. 1/80.
19 Viceversa vi sono cittadini turchi che in uno Stato membro svolgono un'attività lavorativa subordinata ordinaria, retribuita nella norma. Queste persone sono ovviamente inserite nel regolare mercato del lavoro dello Stato membro interessato, e un lavoratore turco che abbia esercitato una tale attività per i periodi richiesti, può avvalersi dei diritti di cui all'art. 6 della decisione n. 1/80.
20 Fra i due estremi si possono immaginare svariati gruppi intermedi per i quali può essere difficile stabilire se si tratta realmente di formazione o di impiego con inserimento nel regolare mercato del lavoro. Queste forme di attività possono essere considerate avere principalmente carattere di formazione. Ad esempio si può immaginare che nel quadro di una formazione come infermiera dispensata da un particolare istituto di insegnamento siano previsti periodi di pratica in ospedali, retribuiti o meno, a prescindere dall'eventuale retribuzione dell'attività prestata in ospedale.
21 Verosimilmente in molti tipi di attività lavorativa subordinata nell'ambito del mercato del lavoro sono presenti elementi di formazione in particolare quando si tratta di attività che richiedono un'impegno intellettuale. Ad esempio l'attività di uditore giudiziario è mirata a preparare gli uditori - od almeno i migliori di essi - all'attività di giudice. Nel corso di una carriera sarà proprio l'aver svolto un tipo di lavoro o attività per un certo periodo che qualificherà l'interessato per un determinato altro lavoro. In questo senso tanti lavori comportano un apprendistato o una formazione, senza che ciò possa far nutrire dubbi circa l'inserimento dell'interessato nel mercato del lavoro.
22 Il concetto d'inserimento nel regolare mercato del lavoro in uno Stato membro, di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, deve perciò, a mio parere, comprendere anche quei lavori che comportano elementi di formazione del tipo menzionato. Per dare reale efficacia alla disposizione occorre, a mio avviso, ritenere che un impiego retribuito non rientra nel suo campo di applicazione quando si tratti di lavoro pratico facente parte di un ciclo di formazione, per esempio periodi di pratica contemplati da corsi di formazione riconosciuti, che prevedono anche, e forse principalmente, un insegnamento (teorico) al di fuori del luogo di lavoro.
23 Non ritengo che in occasione del presente procedimento la Corte di giustizia debba addentrarsi in una valutazione più precisa circa il trattamento da riservare alle altre varie forme intermedie possibili, per esempio l'apprendistato, che possono essere organizzate in modi assai diversi negli Stati membri. Nel presente procedimento risulta che il ricorrente era stato assunto a condizioni normali e non con un particolare contratto di apprendistato, che egli non riceveva una «retribuzione di formazione» particolarmente bassa per il suo lavoro presso la Siemens, ma che al contrario riceveva uno stipendio normale, cioè lo stesso degli altri ingegneri civili impiegati presso la Siemens, che non riceveva un qualche tipo di sostegno allo studio dallo Stato tedesco e che egli, che era già laureato in ingegneria civile, doveva lavorare nell'impresa per vari anni, per poi integrare un posto in una società controllata. Tutto sembra perciò indicare che si trattasse di un lavoro affatto normale, che con il tempo avrebbe potuto far sì che il ricorrente, quando fosse stato sufficientemente a conoscenza della struttura dell'impresa, dei metodi direzionali dell'impresa, ecc., potesse ricoprire una posizione di maggiore responsabilità presso una società controllata in Turchia.
24 Esaminerò ora la questione se gli Stati membri, introducendo limiti di tempo o altri limiti nei permessi di soggiorno o di lavoro rilasciati ai cittadini turchi, possano escludere questi dal godere dei diritti sanciti dalla disposizione di cui trattasi. Nelle mie conclusioni nella causa C-434/93, Bozkurt (7), avevo affermato che:
«il disposto dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione non precisa requisiti autonomi onde stabilire se l'occupazione sia "regolare".
(...)
Si deve quindi ritenere che l'espressione impiego "regolare" di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione si riferisca alle norme degli Stati membri sulle condizioni di ingresso e di soggiorno nel loro territorio e per lo svolgimento di un'attività lavorativa da parte dei cittadini turchi. Poiché le disposizioni dell'articolo non subordinano la regolarità dell'occupazione alla sussistenza di un permesso di soggiorno formale o ad altre condizioni, è del tutto ovvio intenderle nel senso che un'occupazione è "regolare" ai sensi delle dette disposizioni qualora, in forza della normativa dello Stato membro interessato, il cittadino turco svolga l'attività lavorativa di cui trattasi in modo non irregolare».
25 La Corte di giustizia nella sentenza 20 settembre 1990 (8) (in prosieguo: la «sentenza Sevince») ha fornito degli orientamenti sull'interpretazione che gli Stati membri possono dare del concetto di impiego «regolare» ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80:
«La regolarità dell'occupazione ai sensi delle suddette disposizioni, anche ammettendo che non sia necessariamente subordinata al possesso di un regolare permesso di soggiorno, presuppone tuttavia una situazione stabile e non precaria sul mercato del lavoro (9).
(...)
Ne consegue che l'espressione "occupazione regolare" di cui all'art. 2, n. 1, lett. b), della decisione 2/76 e/o all'art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione 1/80, non può riguardare la situazione del lavoratore turco che abbia potuto continuare a svolgere legalmente un'attività lavorativa subordinata solo in conseguenza dell'effetto sospensivo connesso al suo ricorso fino alla pronuncia definitiva del giudice nazionale, sempreché, tuttavia, il ricorso venga respinto (10)».
26 Si potrebbe sostenere che, fintantoché un lavoratore turco è in possesso di un permesso di lavoro temporaneo, la sua situazione nel mercato del lavoro degli Stati membri dev'essere considerata provvisoria, cosicché non si può parlare di impiego regolare.
27 Dalla sentenza Sevince risulta però che, per stabilire se un lavoratore turco possa essere considerato svolgere un impiego regolare nel territorio di uno Stato membro, non è determinante che egli sia in possesso di un formale permesso di soggiorno. E' invece determinante che egli, ai sensi della legislazione nazionale dello Stato membro interessato, avesse materialmente il diritto di lavorare e di soggiornare nel territorio dello Stato membro nel periodo in esame.
28 Così come per valutare se si tratta di un impiego regolare non si può tener conto del fatto che il diritto di soggiorno derivi da un formale permesso di lavoro e di soggiorno, altrettanto impossibile è, a mio giudizio, tener conto della durata della validità di un permesso di soggiorno o di lavoro. Se si desse importanza alla durata di un permesso di soggiorno, si darebbe la possibilità agli Stati membri di eludere, rilasciando permessi di soggiorno di validità limitata nel tempo, le disposizioni di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, in modo tale che i cittadini turchi in realtà non godrebbero di quei diritti che tali disposizioni riconoscono loro. Occorre tener presente che in realtà è prassi usuale negli Stati membri rilasciare ai cittadini degli Stati terzi un permesso di soggiorno di durata limitata nei primi anni in cui fruiscono del diritto di lavoro e di soggiorno in uno Stato membro. Il governo tedesco ha reso noto in udienza che in Germania non esistono casi in cui il primo permesso di soggiorno rilasciato a cittadini di Stati terzi, compresi i cittadini turchi, non fosse di durata limitata.
29 Lo stesso ragionamento vale per i casi in cui gli Stati membri limitano in modo diverso un permesso di soggiorno e di lavoro, per esempio nei casi in cui il permesso dia diritto esclusivamente all'impiego presso un determinato datore di lavoro o ad un'assunzione per un'attività di carattere determinato. Se gli Stati membri potessero limitare i diritti dei cittadini turchi ai sensi del diritto comunitario mediante la semplice introduzione di restrizioni di qualche tipo nei permessi di soggiorno o di lavoro, potrebbero rendere illusori i diritti riconosciuti ai cittadini turchi ai sensi della decisione n. 1/80, che è parte integrante del diritto comunitario.
30 Ciò non significa che siffatti limiti temporali o di altro tipo siano senza conseguenze, in quanto essi producono gli effetti che il diritto nazionale attribuisce loro, nei casi in cui i cittadini turchi non abbiano maturato diritti ai sensi del diritto comunitario. Se il permesso di lavoro di un cittadino turco è limitato all'impiego presso un determinato datore di lavoro, e se l'occupazione cessa entro la fine del primo anno, dall'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 risulta a contrario che il cittadino turco, ai sensi del diritto comunitario, non ha acquisito il diritto alla prosecuzione della sua attività lavorativa e in tal caso le sue possibilità di soggiornare e di lavorare nello Stato membro dovrebbero essere giudicate solamente sulla base del diritto nazionale dello Stato membro.
31 Per stabilire se un cittadino turco svolga un impiego regolare in uno Stato membro, a mio avviso, ci si può riferire unicamente al fatto che, ai sensi della normativa nazionale sugli stranieri, nel periodo in cui si tratta egli aveva materialmente il diritto di soggiornare e di lavorare nel paese. E' perciò irrilevante che l'interessato durante quel periodo fosse formalmente in possesso di un valido permesso di soggiorno e di lavoro, e che questi permessi fossero limitati nel tempo o soggetti ad altre restrizioni.
32 Pertanto, la prima questione deve, a mio avviso, essere risolta dichiarando che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che un cittadino turco, che esercita un'attività lavorativa subordinata a condizioni normali e con una retribuzione normale presso un datore di lavoro in uno Stato membro, senza essere soggetto a regole specifiche relative all'assunzione come apprendista o simili, deve essere considerato occupato e inserito nel regolare mercato del lavoro nello Stato membro interessato, anche se lo scopo dell'assunzione era inizialmente di istruirlo affinché, dopo alcuni anni di attività presso il datore di lavoro, assumesse un posto di lavoro presso una società da quest'ultimo controllata in Turchia, e che gli Stati membri non possono impedire a un cittadino turco di beneficiare dei diritti che gli sono riconosciuti da tale disposizione inserendo limiti temporali o di altro tipo nel permesso di soggiorno e di lavoro rilasciato al cittadino tedesco.
La seconda questione
33 Il giudice a quo domanda nella seconda questione se un'obiezione concernente un abuso di diritto possa escludere una pretesa fondata sull'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80.
34 Il signor Günaydin ha chiarito che la società controllata dalla Siemens in Turchia, dove era previsto che egli avrebbe dovuto recarsi dopo il periodo di formazione alla Siemens in Germania, nel gennaio 1991 lo informò che, vista la situazione in Turchia, non era in grado per il momento di assumerlo. Egli aveva quindi inizialmente l'intenzione di rientrare in Turchia, ma le circostanze subirono un mutamento.
35 Il Freistaat Bayern, appoggiato dai governi tedesco ed ellenico, è dell'avviso che nel presente procedimento si tratti di un abuso tale da escludere un ricorso all'art. 6, n. 1, della decisione.
36 La Commissione non è del parere che si possa sostenere che il ricorrente inizialmente dichiarò di volere rientrare in Turchia dopo la conclusione del suo rapporto di lavoro presso la Siemens di Amberg al solo scopo di ottenere dall'ufficio stranieri tedesco un permesso di soggiorno e di lavoro.
37 Non risulta in modo chiaro dalla seconda questione cosa il diritto nazionale intenda per «abuso di diritto» in relazione ai diritti di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80. A mio avviso, nel concetto di «abuso» è presente una componente di truffa per cui sarebbe logico presumere che il giudice a quo in realtà domanda se il fatto che un lavoratore turco abbia ottenuto dolosamente un permesso di soggiorno e di lavoro in uno Stato membro, si ripercuota sui diritti riconosciutigli ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80.
38 Nelle mie conclusioni del 6 marzo 1997, nella causa C-285/95, Kol (11), ho affermato quanto segue:
«16. Il diritto al lavoro durante il periodo che precede il momento in cui il lavoratore può avvalersi delle disposizioni della decisione n. 1/80 è così subordinato a un diritto di soggiorno già acquisito conformemente al diritto nazionale applicabile. La questione se e a quali condizioni un lavoratore turco beneficia del diritto di soggiorno deve essere risolta sulla base del diritto nazionale. Al riguardo è determinante accertare se, in funzione delle norme sostanziali applicabili nello Stato membro ospitante, l'interessato soggiorni lecitamente in tale paese. La titolarità formale di un permesso di soggiorno e di lavoro è irrilevante sotto questo aspetto.
(...)
18. La Corte ha (...) constatato che periodi di impiego compiuti unicamente sulla base di un diritto di soggiorno provvisorio, concesso nelle more di un procedimento giudiziario,
non possono essere considerati periodi di regolare impiego. Nella specie in esame la situazione si presenta altrimenti, poiché il signor Kol era durante il periodo controverso in possesso di un permesso di soggiorno, che, quand'anche ottenuto fraudolentemente, ha perso validità solo per effetto di una successiva decisione di espulsione. Da un punto di vista formale la situazione del signor Kol sul mercato del lavoro tedesco non era provvisoria. Tuttavia, in conseguenza del fatto che era stato ottenuto con la frode, il permesso di soggiorno, secondo il diritto tedesco, poteva essere inficiato».
Nelle stesse conclusioni ho inoltre considerato che, a mio parere, quella fattispecie doveva «(...) essere valutata allo stesso modo che nelle cause Sevince e Kus, e quindi il periodo compreso tra il rilascio del permesso di soggiorno sulla base della falsa dichiarazione di convivenza coniugale del 2 maggio 1991 e l'ordine di espulsione del 7 luglio 1994 non può essere considerato un periodo durante il quale la situazione del signor Kol sul mercato del lavoro rivestisse carattere permanente e non precario, dato che il suo diritto formale di soggiorno era viziato. Se così non fosse, una decisione giudiziaria con la quale al signor Kol venisse negato il diritto di soggiorno in applicazione della legge tedesca sarebbe priva di rilevanza e gli consentirebbe di acquisire i diritti previsti dall'art. 6, n. 1, per un periodo durante il quale non soddisfaceva le condizioni poste in tale disposizione. Qualora si avallasse la frode commessa dal signor Kol nei confronti delle autorità tedesche di polizia per gli stranieri, nell'intento di regolarizzare il suo impiego dopo il 2 maggio 1991, si finirebbe col premiare un comportamento riprovevole, cosa che inciterebbe altri a rilasciare false dichiarazioni alle autorità degli Stati membri di polizia per gli stranieri, anziché dissuaderli».
Infine, al paragrafo 21 delle conclusioni nella stessa causa Kol, ho dichiarato che «anche l'obiettivo ricercato attraverso l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 deve necessariamente portare al risultato sopra menzionato. I vantaggi previsti da tale disposizione in materia di diritto del lavoro hanno lo scopo di assicurare ai lavoratori turchi che già fanno parte del regolare mercato del lavoro in uno Stato membro di integrarsi ancor più nello Stato membro di cui trattasi. Si otterrebbe invece l'effetto opposto se un lavoratore turco potesse, usando la frode, procurarsi uno status giuridico che potrebbe essere circoscritto solo nelle condizioni previste dall'art. 14».
Ho pertanto proposto alla Corte di risolvere la prima questione dichiarando che «l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che periodi di attività compiuti da un lavoratore turco in uno Stato membro sulla base di un permesso di soggiorno ottenuto con la frode non possono essere considerati come periodi di "regolare impiego" (...)».
39 A mio avviso, per stabilire se informazioni erronee o mancanti in relazione al rilascio di un permesso di soggiorno e di lavoro possano essere rilevanti al momento di stabilire se si tratti di impiego «regolare» ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, occorre accertare se l'interessato abbia ottenuto il permesso di soggiorno fraudolentemente, ossia fornendo intenzionalmente informazioni erronee od omettendo di comunicare elementi importanti alle autorità competenti. In questi casi si può presumere che l'ufficio stranieri dello Stato membro ritirerebbe con efficacia retroattiva il permesso di soggiorno e di lavoro, cosicché il lavoratore turco non avrebbe avuto un'occupazione regolare e non potrebbe quindi avvalersi dei periodi di soggiorno e di lavoro in relazione ai diritti di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80.
40 Se invece un cittadino turco fornisce informazioni in totale buona fede sui suoi programmi, che poi vengono successivamente modificati senza che vi sia colpa da parte sua, per esempio a causa della normale evoluzione della società, non si può parlare di dolo, ma solo di condizioni venute meno, e non mi sembra giusto imputare il rischio di tali cambiamenti esclusivamente ai cittadini turchi. L'ufficio stranieri dello Stato membro interessato in una situazione del genere si limiterebbe verosimilmente a ritirare o rifiuterebbe di prorogare il permesso di soggiorno senza retroattività.
41 Vorrei fare notare che le condizioni di carattere temporale o altro, di cui alla soluzione della prima questione, in realtà sono unicamente una sottospecie di tali casi di mutate circostanze. La differenza è solo che nei casi trattati nella prima questione le circostanze venute meno sono divenute condizioni esplicite. Le considerazioni svolte per quei casi devono valere tanto più per le condizioni non esplicitate per il rilascio dei permessi di soggiorno e di lavoro, poiché diversamente gli Stati membri potrebbero eludere i diritti di cui all'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80.
42 Se ci si basa sui chiarimenti forniti dal ricorrente, egli al momento in cui richiese il permesso di soggiorno e di lavoro, rilasciando le dichiarazioni necessarie, aveva effettivamente l'intenzione di rientrare in Turchia dopo un periodo di lavoro presso la Siemens di alcuni anni. Quando le circostanze mutarono nel senso che non aveva più la possibilità di essere assunto presso la società controllata dalla Siemens in Turchia, egli cambiò parere e preferì rimanere in Germania. Nel presente procedimento non sembra quindi che si possa ravvisare un caso di dolo, ma unicamente un caso di mutate circostanze. Spetta dunque al giudice nazionale pronunciarsi sulla questione.
43 La seconda questione dovrebbe, a mio avviso, essere risolta dichiarando che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che i periodi di attività lavorativa maturati da un lavoratore turco in uno Stato membro sulla base di un permesso di soggiorno, che egli ha ottenuto con dolo, non possono essere considerati come impiego «regolare».
Conclusione
44 Sulla base di quanto esposto, propongo alla Corte di risolvere le questioni sollevate come segue:
«L'art. 6, n. 1, della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, relativa allo sviluppo dell'associazione, adottata dal Consiglio di associazione istituito dall'accordo che crea un'associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato il 12 settembre 1963 ad Ankara e entrato in vigore per la CEE con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE, dev'essere interpretato nel senso:
che un cittadino turco, che esercita un'attività lavorativa subordinata a condizioni normali e con una retribuzione normale presso un datore di lavoro in uno Stato membro, senza essere soggetto a regole specifiche relative all'assunzione come apprendista o simili, deve essere considerato occupato e inserito nel regolare mercato del lavoro nello Stato membro interessato, anche se lo scopo dell'assunzione era inizialmente di istruirlo affinché, dopo alcuni anni di attività presso il datore di lavoro, assumesse un posto di lavoro presso una società da quest'ultimo controllata in Turchia,
che gli Stati membri non possono impedire a un cittadino turco di beneficiare dei diritti che gli sono riconosciuti da tale disposizione inserendo limiti temporali o di altro tipo nel permesso di soggiorno e di lavoro rilasciato al cittadino tedesco, e
che i periodi di attività lavorativa maturati da un lavoratore turco in uno Stato membro sulla base di un permesso di soggiorno, che egli ha ottenuto con dolo, non possono essere considerati come impiego "regolare"».
(1) - Accordo che crea un'associazione fra la Comunità economica europea e la Turchia, che è stato firmato il 12 settembre 1963 ad Ankara e concluso a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685).
(2) - GU C 113 del 24.12.1973.
(3) - La decisione non è pubblicata.
(4) - V. sentenza 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I-3461).
(5) - V., supra, nota 4.
(6) - Causa C-237/91, Kus (Racc. pag. I-6781).
(7) - Sentenza 6 giugno 1995 (Racc. pag. I-1475).
(8) - V. supra, nota 4.
(9) - Punto 30.
(10) - Punto 32.
(11) - Racc. pag. I-3069.