61999CC0298_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio vaatii nyt käsiteltävässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut tutkintotodistusten tunnustamisesta arkkitehtuurin alalla annetun direktiivin mukaisia velvoitteitaan ja että se on tietyillä tätä alaa koskevilla kansallisilla säännöksillä loukannut myös sijoittautumisvapautta tai palvelujen tarjoamisen vapautta.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Direktiivi 85/384/ETY
2. Direktiivillä 85/384/ETY säännellään kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroista tunnustamista arkkitehtuurin alalla sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä. Tätä tarkoitusta varten siinä vahvistetaan arkkitehtien koulutusta koskevat vähimmäisvaatimukset. Lisäksi siinä määritetään tiettyjä muita todistuksia, jotka jäsenvaltioiden on tunnustettava. Direktiiviin 85/384/ETY sisältyy vielä muutamia säännöksiä, joilla pyritään helpottamaan sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tosiasiallista käyttämistä. Direktiivin 85/384/ETY 31 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivi piti panna täytäntöön kahden vuoden kuluessa sen tiedoksi antamisesta eli viimeistään 5.8.1987. Määräaika pidennettiin kolmeen vuoteen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan 22 artiklan osalta.
3. Asian kannalta merkitykselliset säännökset esitetään yksityiskohtaisesti eri kanneperusteiden yhteydessä.
B Italian lainsäädäntö
4. Italian tasavalta pani direktiivin 85/384/ETY osittain täytäntöön vasta sen jälkeen, kun asiassa C-296/90 oli annettu 11.7.1991 jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio, ja antoi 27.1.1992 tasavallan presidentin asetuksen nro 129 (jäljempänä asetus nro 129/92). Asetuksen 12 §:n mukaan kuuden kuukauden kuluessa piti toteuttaa muita täytäntöönpanotoimia. Tällainen toimi oli 10.6.1994 annettu korkeakouluasioista sekä tieteellisestä ja teknisestä tutkimuksesta vastaavan ministeriön asetus nro 776 (jäljempänä asetus nro 776/94).
5. Kyseisten asetusten yksittäisiä säännöksiä käsitellään selvyyden vuoksi tarvittaessa eri kanneperusteiden yhteydessä.
III Menettelyn kulku ja asianosaisten vaatimukset
6. Komissio ilmoitti Italian hallitukselle 24.9.1996 osoittamassaan virallisessa huomautuksessa siitä, että direktiivi oli sen mielestä pantu osittain virheellisesti ja osittain riittämättömästi täytäntöön, ja antoi sille kahden kuukauden määräajan kantansa esittämistä varten. Italian hallitus ei vastannut tähän huomautukseen. Komissio kehotti 23.3.1998 päivätyllä perustellulla lausunnollaan Italiaa lopettamaan todetut sääntöjenvastaisuudet kahden kuukauden kuluessa. Tämä määräaika päättyi 23.5.1998 ilman että toimenpiteisiin olisi ryhdytty.
7. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii 9.8.1999 nostamassaan kanteessa, että yhteisöjen tuomioistuin
I toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta arkkitehtuurin alalla sekä toimenpiteistä sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 10 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/384/ETY 12, 20, 22, 27 ja 31 artiklan ja jäljempänä olevan 3 kohdan osalta EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan (josta on tullut EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se
1) ei ole toteuttanut kaikkia direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja 2 kohdan sekä 7, 11 ja 14 artiklan täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä;
2) on antanut
- 27.1.1992 annetun asetuksen nro 129 4 §:n 2 momentin a kohdan ja 10.6.1994 annetun korkeakouluasioista sekä tieteellisestä ja teknisestä tutkimuksesta vastaavan ministeriön asetuksen nro 776 4 §:n 1 momentin a kohdan, joissa asetetaan yleinen vaatimus, jonka mukaan on esitettävä alkuperäinen tutkintotodistus tai sen oikeaksi todistettu jäljennös
- asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin c kohdan ja asetuksen nro 776/94 4 §:n 1 momentin c kohdan, joissa asetetaan yleinen vaatimus, jonka mukaan on esitettävä kansalaisuutta koskeva todistus
- asetuksen nro 129/92 4 §:n 3 momentin ja asetuksen nro 746/94 10 §:n, joissa vaaditaan järjestelmällisesti näiden asiakirjojen virallista käännöstä
- asetuksen nro 129/92 11 §:n 1 momentin c ja d kohdan, joissa pidennetään todistusten voimassaoloaikaa 5.8.1987 jälkeen;
3) on kieltänyt Italiassa palveluja tarjoavaa arkkitehtiä pitämästä siellä pysyviä toimintaedellytyksiä (asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentti);
4) on asettanut palveluja tarjoavalle arkkitehdille velvollisuuden liittyä alueellisesti toimivaltaiseen arkkitehtiliiton alueosastoon (asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentti ja asetuksen nro 776/94 7 ja 8 §), mikä on vastoin direktiivin 22 artiklaa; ja
5) on soveltanut asetuksen nro 129/92 4 §:n 6-8 momenttia direktiivin 20 artiklan 1 kohdan vastaisesti; sekä
II velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
8. Italian tasavalta vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen.
IV Asian tarkastelu
9. Aluksi on huomautettava, että Italian tasavalta on yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan kirjallisessa vastauksessa ja suullisessa käsittelyssä vedonnut uusiin Italian oikeussääntöihin, joilla toisten jäsenvaltioiden arkkitehtien asemaa on parannettu nyt käsiteltäviin säännöksiin verrattuna. Vaikka tämä pitäisikin paikkansa, sillä ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta. Nämä säännökset annettiin vasta kanteen nostamisen jälkeen ja näin ollen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Koska ainoastaan määräajan päättyessä vallitsevalla tosiasiallisella ja oikeudellisella tilanteella on merkitystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteen määrittelemisessä, nämä myöhemmät toimenpiteet eivät vaikuta millään tavoin nyt käsiteltävää asiaa koskevaan lopputulokseen.
A Kanneperuste, jonka mukaan direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan, 11 artiklan ja 14 artiklan täytäntöönpano on laiminlyöty
10. Komissio vetoaa aluksi siihen, että joitakin säännöksiä ei ole pantu täytäntöön.
11. Direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 1 artiklan nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisessä toisessa alakohdassa säännellään sellaisten todistusten tunnustamista, joka on annettu Saksan Fachhochschule-ammattikorkeakouluissa. Direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 2 kohdassa säädetään siitä, millä edellytyksillä yhteiskunnallisen uudistusohjelman osana tai osa-aikaisena korkeakouluopiskeluna tapahtuva koulutus on tunnustettava.
12. Direktiivin 85/384/ETY 11 artikla kuuluu III lukuun, joka sisältää saavutettujen oikeuksien suojelua koskevia siirtymäsäännöksiä. Kyseisessä artiklassa luetellaan eri jäsenvaltioiden tutkintotodistuksia, jotka 10 artiklan mukaan johtavat 3 artiklan mukaisista vaatimuksista riippumatta automaattisesti tunnustamiseen, jos tutkinnon suorittaneella oli jo direktiivin 85/384/ETY tiedoksi antamisen ajankohtana kyseinen todistus tai jos hän on aloittanut kyseisen todistuksen saamiseen tähtäävän opiskelun viimeistään kolmantena lukuvuonna tiedoksi antamisesta. Direktiivin 85/384/ETY 11 artiklan alkuperäistä sanamuotoa täydennettiin Espanjan ja Portugalin liittymisen jälkeen. Uutta todistusta koskeva oikaisu julkaistiin 2.4.1986. Komission mukaan tätä oikaisua ei ole otettu huomioon direktiivin 85/384/ETY täytäntöönpanon yhteydessä.
13. Direktiivin 85/384/ETY 14 artiklaan sisältyy säännöksiä entisessä Saksan demokraattisessa tasavallassa annettujen todistusten tunnustamisesta. Näitä säännöksiä ei ole pantu täytäntöön Italian lainsäädännössä.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
14. Italian tasavalta vetoaa siihen, että direktiivin säännökset ovat välittömästi sovellettavissa, koska ne ovat riittävän selviä, täsmällisiä ja ehdottomia. Välittömän vaikutuksen vuoksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei ole voinut tapahtua. Tarvittavat lisäykset on tehty myöhempien muutosten yhteydessä. Välitön vaikutus ei aiheuta ongelmia myöskään oikeusvarmuuden kannalta, koska Italian lainsäädännössä ei ole direktiivin kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä.
15. Italian tasavalta erottaa lisäksi toisistaan muodollisen velvoitteen direktiivin täytäntöönpanemiseen ja velvoitteen direktiivin päämäärän toteuttamiseen. Ensin mainittua ei voida täyttää viittaamalla säännösten välittömään sovellettavuuteen vaan se edellyttää oikeussäännösten antamista. Tämä on toteutettu antamalla asetus nro 129/92 ja asetus nro 776/94. Tämän jälkeen on yksinomaan selvitettävä, onko Italia saavuttanut direktiivissä mainitut päämäärät. Tältä osin voidaan aivan hyvin ottaa huomioon välittömästi sovellettavat direktiivin säännökset. Komissio ei ole nyt käsiteltävässä asiassa osoittanut, että mainittujen direktiivin säännösten päämääriä ei olisi saavutettu Italiassa.
16. Komission näkemyksen mukaan direktiivin välitön vaikutus ei voi korvata direktiivin välitöntä täytäntöönpanoa kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus panna direktiivin säännökset kaikilta osin ja tarkasti täytäntöön.
17. Välitön vaikutus merkitsee vain vähimmäistakeita yksittäisen kansalaisen kannalta. Nämä vähimmäistakeet, jotka on asetettu jäsenvaltioiden vastuulle EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan (josta on tullut EY 249 artiklan kolmas kohta) mukaisesti, eivät voi olla hyväksyttävä perustelu sille, että jäsenvaltio ei toteuta määräajassa asianomaisen direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömiä täytäntöönpanotoimia.
18. Myöskään se, että direktiiviä ollaan panemassa täytäntöön, ei ole komission mukaan hyväksyttävä perustelu.
Kannanotto
19. EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan (josta on tullut EY 10 artiklan ensimmäinen kohta) ja EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus panna direktiivit täytäntöön kaikilta osin ja täsmällisesti. Italian tasavalta on kyllä pannut direktiivin täytäntöön kahdella asetuksella, mutta se ei ole antanut säännöksiä direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 14 artiklan osalta. On myös kiistatonta, että Italian tasavalta on luetellut asetuksen nro 129/92 liitteessä nimenomaisesti kaikki direktiivin 85/384/ETY 11 artiklassa mainitut todistukset myös Portugalin ja Espanjan osalta, mutta se ei ole ottanut huomioon edellä mainittua oikaisua. Täytäntöönpano on siten ollut puutteellinen.
20. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi vedota direktiivien välittömään sovellettavuuteen puolustautuakseen direktiivin puutteellista täytäntöönpanoa koskevaa väitettä vastaan.
21. Tämä oikeuskäytäntö perustuu siihen, että ainoastaan täydellinen täytäntöönpano varmistaa kansalaisen tietämyksen oikeuksistaan sekä oikeusvarmuuden. Niin kauan kuin direktiiviä ei ole saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista oikeutta, yksityiset oikeussubjektit eivät kykene hankkimaan tietoa kaikista oikeuksistaan. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin on todennut tiettyjen direktiivin säännösten olevan riittävän täsmällisiä ja ehdottomia, jotta niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa, tästä ei vielä seuraa ainakaan maallikoiden kannalta varmempaa tietoa omista oikeuksista.
22. Tässä tilanteessa Italian tasavalta ei voi myöskään vapautua vastuustaan sillä perusteella, että riidanalaisten säännösten tavoitteet on käytännössä saavutettu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallinnollisia menettelytapoja ei voida pitää riittävinä keinoina direktiivin säännösten täytäntöönpanon varmistamiseksi. Tämä oikeuskäytäntö selittyy oikeusvarmuudella ja oikeudellisella selkeydellä. Kyseinen käytäntö hyödyttää ainoastaan niitä unionin kansalaisia, jotka hakevat Italiassa arkkitehdin tutkintonsa tunnustamista, vaikka heidän todistustensa tunnustamista ei säännellä riittävällä tavalla Italian oikeudessa. Niitä, jotka lainsäädännön puutteellisuuksien vuoksi katsovat, että tunnustaminen on epätodennäköistä, tai jotka saavat sen perusteella virheellisiä tietoja olemassa olevista mahdollisuuksista eivätkä sen vuoksi edes suunnittele tällaisen tunnustamisen hakemista, tämä käytäntö ei auta. Juuri tätä henkilöryhmää on suojeltava direktiivien täysimääräistä täytäntöönpanoa koskevalla velvoitteella.
23. Direktiivin säännösten mahdollisella välillisellä vaikutuksella ei näin ollen voida perustella täytäntöönpanon puutteita.
24. Portugalin todistusta koskevan todistusluettelon oikaisun osalta Italian sääntely on erityisesti omiaan jättämään asianomaiset henkilöt epätietoisiksi omista oikeuksistaan, koska täytäntöönpanon virhettä koskevia epäilyjä tuskin syntyy, kun luettelo on muilta osin täydellinen. Italian tasavalta olisi voinut ja sen olisi pitänyt ottaa oikaisu huomioon täytäntöönpanon yhteydessä, koska täytäntöönpano tapahtui vasta useita vuosia oikaisun jälkeen.
25. Näin ollen kanneperuste on hyväksyttävä.
B Direktiivin 85/384/ETY 7 artiklan täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva kanneperuste
26. Direktiivin 85/384/ETY 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toimitettava mahdollisimman pian samanaikaisesti sekä muille jäsenvaltioille että komissiolle luettelo alueellaan annettavista tutkintotodistuksista, todistuksista ja muista muodollista kelpoisuutta osoittavista asiakirjoista, jotka täyttävät 3 ja 4 artiklassa säädetyt vaatimukset, sekä laitoksista ja viranomaisista, jotka antavat niitä.
Ensimmäinen luettelo on toimitettava 12 kuukauden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta.
Jäsenvaltioiden on samalla tavoin toimitettava tiedot kaikista muutoksista, jotka koskevat niiden alueella annettavia tutkintotodistuksia, todistuksia ja muita muodollista kelpoisuutta osoittavia asiakirjoja, erityisesti tiedot asiakirjoista, jotka eivät enää täytä 3 ja 4 artiklan vaatimuksia.
2. Komissio antaa luettelot ja niiden muutokset tiedoksi yleisölle julkaisemalla ne Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä kolmen kuukauden määräajan kuluttua niiden toimittamisesta. Tutkintotodistusta, todistusta tai muuta muodollista kelpoisuutta osoittavaa asiakirjaa koskevien tietojen julkistamista on kuitenkin 8 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa lykättävä. Komissio julkaisee määräajoin ajan tasalla saatettuja luetteloita."
27. Italia ei ole maininnut kirjelmissään eikä suullisessa käsittelyssä säännöksiä, jotka liittyisivät nimenomaisesti ja yksiselitteisesti tähän säännökseen tai siinä mainittuihin luetteloihin ja tiedonantoihin.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
28. Molemmat asianosaiset viittaavat edellä A kohdassa esitettyihin perusteluihin tietyiltä osin.
29. Komission mukaan Italian tasavalta on pannut direktiivin 7 artiklan täytäntöön vain osittain. Ainoastaan direktiivin 11 artiklassa luetellut tutkintotodistukset on mainittu asetuksen nro 129/92 liitteessä. Siinä ei viitata millään tavoin komission tiedonantoihin, joissa mainitaan tunnustettavat todistukset. Siinä ei mainita myöskään siitä, että tiedonannoissa mainitut todistukset tunnustetaan automaattisesti.
30. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, miksi se ei ole noudattanut yhteisön direktiiveissä säädettyjä velvoitteita ja määräaikoja. Italian tasavallan voidaan perustellusti vaatia pitävän tällaisen luettelon ajan tasalla ministeriön asetuksella.
31. Myöskään viittaus komission tiedonantojen soveltamiseen ei vapauta Italian tasavaltaa vastuusta. Yhteisön oikeussäännössä asetetun velvoitteen laiminlyönti merkitsee jo sellaisenaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä. Sillä, että tällä noudattamatta jättämisellä ei ole ollut kielteisiä vaikutuksia, ei ole merkitystä.
32. Italian tasavallan mielestä kansallisessa oikeudessa ei tarvitse luetella nimenomaisesti automaattisesti tunnustettavia todistuksia. On riittävää, että käytännön tilanteissa tutustutaan komission tiedonantoihin. Koska todistusten tunnustamisesta on annettu niin paljon tiedonantoja, on hyvin vaikeaa pitää tällaista luetteloa ajan tasalla ja estää asianosaisten haitaksi koituvat väärinkäsitykset.
Kannanotto
33. Ymmärtääkseni komissio vetoaa nyt käsiteltävässä asiassa siihen, että Italian lainsäädäntöön ei sisälly luetteloa tunnustettavista todistuksista eikä siinä myöskään nimenomaisesti viitata vastaaviin luetteloihin, joita komissio on julkaissut virallisessa lehdessä.
34. Aluksi on korostettava, että direktiivin 7 artiklassa ei mainita nimenomaisesti velvoitetta ottaa komission tiedonannoissa ja luetteloissa kulloinkin mainitut todistukset automaattisesti tunnustettavia todistuksia koskevaan kansalliseen luetteloon tai viitata näihin tiedonantoihin. Myöskään johdanto-osan perustelukappaleissa ei ole mitään viitteitä tällaisesta velvoitteesta.
35. Tällainen velvoite saattaisi kylläkin perustua 7 artiklan ja direktiivin 85/384/ETY muihin säännöksiin niitä yhdessä tulkittaessa. Direktiivin 2 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tunnustettava sellaiset todistukset, jotka on annettu 3 artiklan vaatimukset täyttävän koulutuksen perusteella. Vasta 7 artiklan perusteella selviää, kuka ratkaisee sen, vastaako koulutus näitä vaatimuksia. Lähtökohtaisesti tästä päättää se jäsenvaltio, jonka alueella todistus annetaan. Tämän jälkeen jäsenvaltio ilmoittaa nämä todistukset komissiolle, joka julkaisee ne yleensä virallisessa lehdessä. Direktiivin 8 ja 9 artiklassa säädetään vielä siitä menettelystä, jota on noudatettava todistusten laatua koskevia näkemyseroja selvitettäessä.
36. Komission virallisessa lehdessä julkaisemilla tiedonannoilla on näin ollen keskeinen merkitys arkkitehtien tutkintotodistusten vastavuoroisen tunnustamisen käytännön toimivuuden kannalta. Näissä tiedonannoissa mainitut todistukset on automaattisesti tunnustettava. Direktiivin 85/384/ETY mukaisen tunnustamismenettelyn täydellinen ja täsmällinen täytäntöönpano 2, 3, 7, 8 ja 9 artiklassa tarkoitetulla tavalla edellyttää tästä syystä joko luettelon esittämistä kaikista tunnustettavista todistuksista tai ainakin nimenomaista viittausta komission tiedonantoihin. Käytännössä olisi tehokkainta, että kansallisessa oikeudessa viitattaisiin nimenomaisesti komission tiedonantoihin ja samalla esitettäisiin kuitenkin - esimerkinomaisesti - luettelo kaikista tunnustettavista todistuksista.
37. Italian lainsäädäntöön ei sitä vastoin sisälly riittäviä säännöksiä siitä, mitkä todistukset on tunnustettava. Olemassa olevat luettelot koskevat vain siirtymäkauden ajan tunnustettavia todistuksia (ks. edellä direktiivin 85/384/ETY 11 artikla). Asetuksen nro 129/92 2 §:ssä ilmeisesti säädetään siitä, että direktiivin 85/384/ETY 3 artiklan edellytykset täyttävät todistukset tunnustetaan. Asetuksen nro 129/92 5 §:n 1 momentin a kohdan mukaan sijoittautuminen sallitaan, mikäli asianomaisella on tunnustettu todistus, ja 9 §:n 1 momentin a kohtaan sisältyy vastaava säännös palvelujen tarjoamisen vapauden harjoittamisen osalta. Italian lainsäädäntöön ei kuitenkaan sisälly olennaisen tärkeää säännöstä siitä, mitkä todistukset tunnustetaan automaattisesti. Saattaa olla, että käytännössä komission tiedonannot otetaan huomioon, mutta tällaisen tutkinnon suorittanut ei voi perustaa oikeuttaan automaattiseen tunnustamiseen suoraan eikä välillisesti Italian oikeuteen. Missään tapauksessa ei ole riittävää, että tunnustettavat todistukset voidaan selvittää Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistujen tiedonantojen perusteella. Kun Italian lainsäädännössä ei ole säädetty vastaavasta velvoitteesta, tämä julkaiseminen ei anna yksityisille riittäviä takeita siitä, että Italian viranomaiset myös täyttävät tämän velvoitteen.
38. Italian tasavalta ei siten ole pannut todistusten vastavuoroista tunnustamista koskevaa menettelyä, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 85/384/ETY 2, 3, 7, 8 ja 9 artiklassa, täydellisesti ja täsmällisesti täytäntöön. Näin ollen myös tämä komission kanneperuste on hyväksyttävä.
C Velvollisuus esittää todistus alkuperäisenä tai oikeaksi todistettuna jäljennöksenä
39. Direktiivin 85/384/ETY 27 artiklassa säädetään, että jos on perusteltua aihetta epäilykseen todistuksen aitoudesta, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia lähtövaltiota todistamaan oikeaksi siellä myönnetyt todistukset. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin a kohdassa sitä vastoin säädetään, että haettaessa todistuksen tunnustamista tämä on liitettävä hakemukseen alkuperäisenä tai oikeaksi todistettuna jäljennöksenä.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
40. Komissio esittää, että asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin a kohdan vaatimukset ovat sallittuja vain niissä tapauksissa, joissa vallitsee epäilyksiä todistuksen aitoudesta. Säännös on ristiriidassa direktiivin 85/384/ETY 27 artiklan kanssa, koska siinä asetetaan yleisesti sovellettava lisäedellytys, joka ei ole sijoittautumisoikeuden käyttämisen kannalta asianmukainen eikä perusteltu.
41. Italian lainsäädäntöön sisältyvä oikeuden väärinkäyttämistä koskeva olettama estää palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden käyttämisen, mikä on ristiriidassa direktiivin taustalla olevan perusajatuksen kanssa. Asiassa Centros annetusta tuomiosta seuraa, että petoksen mahdollisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti.
42. Alkuperäisen todistuksen tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämisestä aiheutuu myös lisäkuluja. On otettava huomioon myös se vaara, että todistus katoaa, ja se mahdollisuus, että menettely pitkittyy.
43. Velvoitteen tarkoitus - hankitun pätevyyden tarkistaminen - on saavutettavissa myös tavanomaisen varmentamisen tai jäljennöksen avulla. Italian lainsäädäntö ylittää näin ollen sen, mikä on välttämätöntä mahdollisen yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi.
44. Tämä vaatimus ei ole perusteltu direktiivin 27 artiklan nojalla, vaan on jopa ristiriidassa sen kanssa. Kyseistä säännöstä on tulkittava suppeasti, ja siinä säädetään todistusten aitouden tarkastamisesta vain niissä tapauksissa, joissa voidaan epäillä petosta. Tästä on tehtävä se vastakohtaispäätelmä, että ilman perusteltua epäilystä todistuksen aitoutta ei tarvitse osoittaa.
45. Italian tasavalta esittää, ettei perusvapauksien käyttämiselle ole mitään esteitä. Italian lainsäädäntö ei ole merkkinä mistään yleisestä epäluottamuksesta, vaan sillä varmistetaan yhteisön oikeussääntöjen asianmukainen soveltaminen ja taataan oikeusvarmuus.
46. Direktiivin 85/384/ETY 27 artiklassa ei säädetä tästä seikasta, vaan siinä viitataan ainoastaan aitouden vahvistamiseen arkkitehdin kotimaan antamaa vahvistusta vaatimalla.
47. Italian oikeussäännöistä komission mukaan seuraavat esteet eivät Italian tasavallan mielestä ole kohtuuttomia eivätkä suhteettomia.
Kannanotto
48. Direktiivissä ei säädetä nimenomaisesti siitä, saavatko jäsenvaltiot vaatia todistusten tunnustamista koskevassa menettelyssä todistusten esittämistä alkuperäisenä tai oikeaksi todistettuna jäljennöksenä. Mikäli direktiivin 85/384/ETY 27 artiklaa tulkittaisiin siten, että siinä säädetään ainoasta menettelyssä, jossa todistuksen aitous voidaan tutkia, sen voitaisiin katsoa olevan ristiriidassa tämän vaatimuksen kanssa.
49. Direktiivin 85/384/ETY 27 artiklassa säädetään sen sanamuodon perusteella ainostaan siitä erityistapauksesta, jossa vastaanottava jäsenvaltio vaatii perusteltujen epäilysten vuoksi lähtövaltion toimivaltaista viranomaista todistamaan todistuksen oikeaksi. Tällaisessa tapauksessa lähtövaltion viranomaisten on oltava yhteistyössä vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten kanssa ja tarvittaessa todistettava todistus oikeaksi.
50. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin a kohdassa säännelty tilanne, jossa hakijan on liitettävä hakemukseen alkuperäinen todistus tai oikeaksi todistettu jäljennös, ei sitä vastoin sanamuotonsa perusteella kuulu direktiivin 85/384/ETY 27 artiklan soveltamisalaan.
51. Direktiivin 85/384/ETY 27 artiklan sijainti direktiivin loppusäännösten joukossa ei anna viitteitä siitä, onko kyseessä yleinen kielto vaatia mahdollisilta hakijoilta alkuperäistä todistusta tai oikeaksi todistettua jäljennöstä muissa tapauksissa kuin silloin, kun on perusteltua aihetta epäilykseen. Kyseessä näyttäisi siis olevan - tietyssä määrin yleinen - säännös, jota voidaan soveltaa kaikkiin muihinkin lukuihin. Ei ole kuitenkaan syytä päätellä, että sen soveltamisalaa pitäisi laajentaa sen sanamuotoa pidemmälle.
52. Säännöksen esitöistä tai tarkoituksesta ei saada viitteitä siitä, että jäsenvaltioiden sellaiset yksipuoliset toimenpiteet, joilla pyritään takaamaan tunnustettavien todistusten aitous, olisivat ristiriidassa sen kanssa.
53. Kun otetaan lisäksi huomioon direktiivin 85/384/ETY päämäärä eli sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen helpottaminen, näyttää ilmeiseltä, että muita aitouden todistamiseksi käytettäviä keinoja ei pidä lähtökohtaisesti poissulkea. Mikäli hakija esittää ainoastaan jäljennöksen, ja Italian viranomaisilla herää perusteltu epäilys siitä, onko hakijalla todellisuudessa vastaavaa todistusta, ei ole selvästikään tarpeen hukata aikaa kääntymällä lähtövaltion viranomaisten puoleen. Siinä tilanteessa olisi pikemminkin asianmukaista pyytää ensin hakijaa esittämään alkuperäinen todistus.
54. Tästä on pääteltävä, että direktiivin 85/384/ETY 27 artiklassa ei missään tapauksessa säädetä ainoasta keinosta tarkastaa todistukset. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin a kohta ei siis voi olla ristiriidassa tämän direktiivin säännöksen kanssa.
55. Tämän säännöksen lainvastaisuus voisi tosin perustua välittömästi perusvapauksiin. Kyseessä on joka tapauksessa välillinen syrjintä, koska lähinnä muut kuin italialaiset hakevat toisissa jäsenvaltioissa annettujen todistusten tunnustamista. Näin ollen kyseessä on ainakin potentiaalinen puuttuminen palvelujen tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen. Tästä syystä on tutkittava, onko alkuperäisen todistuksen tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämistä koskeva vaatimus perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä.
56. On yleisen edun mukaista saada todiste siitä, että asianomainen todistus on todellisuudessa olemassa. Myös direktiivissä 85/384/ETY nimittäin todetaan, että on yleisen edun mukaista, että arkkitehdin ammattia harjoittavat vain ne, jotka kykenevät tunnustetulla todistuksella osoittamaan omaavansa tietyn pätevyyden. Väärennettyjen todistusten tunnustaminen vahingoittaisi tätä yleistä etua.
57. Jäljennökset ovat vain osittainen todistus alkuperäisen asiakirjan olemassaolosta, koska kopioitaessa on useita mahdollisuuksia käsitellä jäljennöstä. Alkuperäisen todistuksen tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämistä koskeva vaatimus vaikeuttaa huomattavasti mahdollisuuksia harhauttaa asiaa käsitteleviä viranomaisia. Tämän vuoksi tällainen vaatimus varmistaa käsiteltävien todistusten aitouden paremmin kuin jäljennöksen esittämistä koskeva mahdollisuus.
58. Vaikuttaa myös mahdottomalta, että alkuperäisen asiakirjan olemassaolo voitaisiin varmistaa yhtä tehokkaalla mutta vähemmän pakottavalla keinolla kuin alkuperäisen asiakirjan tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämisellä. Nimenomaan jälkimmäinen keino on järkevä vaihtoehto silloin, kun pelätään alkuperäisen asiakirjan katoamista.
59. Tämä vaatimus ei vaikuta myöskään kohtuuttomalta. Alkuperäisen todistuksen tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämiseen liittyvät kulut ja vaiva eivät ole kovinkaan merkittäviä. Lisäksi on vakiintunut käytäntö, että jäsenvaltioiden viranomaiset ja myös yhteisön toimielimet vaativat alkuperäisen asiakirjan tai oikeaksi todistetun jäljennöksen esittämistä.
60. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin a kohta ei siis ole ristiriidassa myöskään perusvapauksien kanssa.
61. Näin ollen tätä komission kanneperustetta ei voida hyväksyä.
D Velvollisuus esittää italiankielinen käännös kaikista asiakirjoista sekä kansalaisuutta koskeva todistus
62. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin c kohdassa ja asetuksen nro 776/94 4 §:n 1 momentin c kohdassa säädetään, että todistuksen tunnustamista koskevaan hakemukseen on liitettävä kansalaisuutta koskeva todistus. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 3 momentissa ja asetuksen nro 776/94 10 §:ssä säädetään, että kaikista asiakirjoista, joita ei ole laadittu italian kielellä, on esitettävä italiankielinen käännös. Sen maan diplomaatti- tai konsuliviranomaisten, jossa asiakirjat on laadittu, tai virallisen kääntäjän on todistettava nämä käännökset alkuperäistä vastaaviksi.
63. Direktiiviin 85/384/ETY ei sisälly tätä koskevaa nimenomaista sääntelyä.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
1) Kansalaisuutta koskeva todistus
64. Italian tasavalta väittää, ettei kyseessä ole arkkitehtien sijoittautumiselle asetettu este. Kansalaisuutta koskeva todistus on saatavissa jäsenvaltioista yksinkertaisesti ja nopeasti. Tällä ei rajoiteta direktiivin mukaisia oikeuksia.
65. Hallinnollisessa käytännössä pyritään myös siihen, että kansalaisuutta koskevan todistuksen sijasta myös jäljennöksiä voimassa olevista kansallisista asiakirjoista pidetään riittävinä. Tämä viittaus hallinnolliseen käytäntöön ei merkitse sitä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen myönnettäisiin. Kyseessä on vain mukautuminen tosiseikkoihin.
66. Komission mukaan kansalaisuutta koskevan todistuksen esittämisen vaatiminen merkitsee suhteetonta ja perusteetonta sijoittautumisvapauden loukkaamista - EY:n perustamissopimuksen 52 artikla (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) - koska passia voidaan pitää riittävänä osoituksena toisen jäsenvaltion kansalaisuudesta.
67. Hallinnollinen käytäntö osoittaa vain sen, että Italian viranomaiset myöntävät tämän velvoitteen suhteettomuuden. Kun otetaan huomioon viranomaisten mielivaltaista käyttäytymistä koskeva vaara, oikeusvarmuuden pakottavat vaatimukset edellyttävät sitä, että sääntöjenvastaiset säännökset poistetaan lopullisesti jäsenvaltion sisäisillä pakottavilla säännöksillä.
2) Asiakirjojen kääntäminen
68. Italian tasavallan mielestä ei ole ensinnäkään osoitettu, että velvollisuus asiakirjojen esittämiseen olisi este ja vaikeuttaisi todistusten tunnustamista Italian tasavallassa.
69. Velvollisuus virallisesti hyväksytyn käännöksen esittämiseen on tarkoituksenmukainen, kun otetaan huomioon asiakirjojen teknisluonteinen sisältö ja vaikeudet, joita tekstin oikealle ymmärtämiselle aiheutuisi. Kyse ei siis ole siitä, että epäiltäisiin petosta, vaan pikemminkin siitä, että otetaan huomioon kieleen liittyvät objektiiviset vaikeudet. Sillä, että heti alun perin edellytetään käännöksen esittämistä, vältetään viivytykset, joita tarkempien tietojen pyytämisestä saattaisi aiheutua.
70. Italian hallinnollisessa käytännössä pidetään lisäksi lähtökohtana sitä, että käännöksiä ei pyydetä, mikäli esitetyt asiakirjat ovat entuudestaan tuttuja. Tämä ei merkitse lainvastaista hallinnollista käytäntöä vaan säännösten järkiperäistä soveltamista tavoitellun päämäärän ja menettelyn taloudellisuuden yleisen päämäärän kannalta.
71. Komissio väittää, että velvollisuus asiakirjojen esittämiseen pitkittää menettelyä ja aiheuttaa kustannuksia. Toisin kuin tavanomainen käännös, velvollisuus esittää diplomaatti- tai konsuliviranomaisten tai virallisen kääntäjän hyväksymä virallinen käännös muodostaa lisävelvoitteen.
72. Menettelyn pitkittymisen vaara ei muuta myöskään sitä, että on välttämätöntä, että kyseessä on perusteltu epäilys.
73. Tunnustamisedellytysten täyttymisen tarkastamista koskeva tavoite voitaisiin saavuttaa epävirallisella käännöksellä. Tästä voidaan poiketa vain niissä tapauksissa, joissa epäillään petosta. Tästä mahdollisuudesta on jo säädetty direktiivin 85/384/ETY 17 artiklan 4 kohdassa ja 18 artiklan 2 kohdassa.
74. Velvollisuus on asetettu yleisesti, ja se koskee kaikkia arkkitehtejä riippumatta siitä, onko heillä todistus, jonka Italian viranomaiset ovat jo tunnustaneet.
75. Se, että hallinnollisessa käytännössä on luovuttu virallista käännöstä koskevasta velvollisuudesta siltä osin kuin eri todistuksiin luotetaan ja asiakirjoja kyetään ymmärtämään, ei takaa direktiivin täydellistä täytäntöönpanoa. Asianomainen ottaa etukäteen selvää oikeudellisesta tilanteesta ja arvioi taloudellista intressiä toiminnan harjoittamiseen. Hän mukautuu voimassa oleviin säännöksiin ja kieltoihin.
76. Vaikka myönnettäisiinkin, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on merkitykseltään vähäinen, tämä ei voisi vapauttaa Italian tasavaltaa velvoitteesta panna direktiivi asianmukaisesti ja täydellisesti täytäntöön, koska jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiselle ei ole olemassa mitään kynnysarvoa.
Kannanotto
77. Komissio vaatii kanteessaan tältä osin nimenomaisesti yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan vain sen, että Italian tasavalta on rikkonut direktiivin 85/384/ETY 12, 20, 22, 27 ja 31 artiklaa. Se ei viittaa mihinkään perusvapauteen eikä myöskään yleisesti perustamissopimukseen. Perusteluissaan se pitää kuitenkin lähtökohtana sijoittautumisvapauden loukkaamista. Näin ollen kanteen tämä vaatimus on sanamuotonsa vastaisesti ymmärrettävä siten, että siinä vaaditaan direktiivin mainittujen säännösten rikkomisen ja sijoittautumisvapauden loukkaamisen toteamista.
78. Mielestäni velvollisuus esittää kansalaisuutta koskeva todistus sekä virallisesti vahvistettu käännös asiakirjoista ei ole minkään direktiivin 85/384/ETY säännöksen vastainen.
79. Sen sijaan kyseessä voisi olla sijoittautumisvapauden loukkaaminen. Italian vaatimukset vaikeuttavat ainakin sellaisten arkkitehtien todistusten tunnustamista, jotka haluavat sijoittautua Italiaan. Kyse on ainakin välillisestä syrjinnästä, koska tunnustamista hakevat lähinnä muut kuin italialaiset. Sekä hakijan kansalaisuuden tarkastaminen että myös tutustuminen asiakirjojen sisältöön vaikuttavat kylläkin yleisen edun nimissä perustelluilta. Erityisen todistuksen esittäminen tai viralliset käännökset eivät kuitenkaan ole Italian oman esityksenkään mukaan välttämättömiä näiden etujen suojelemiseksi. Italian viranomaisetkin tyytyvät oman ilmoituksensa mukaan yleensä voimassa olevien henkilöllisyystodistusten jäljennöksiin ja luopuvat vaatimasta käännöksiä, mikäli todistukset ovat heille tuttuja.
80. Käännösten esittämisen osalta on myönnettävä, että yhteisön oikeudessa annetaan kansallisille viranomaisille oikeus työskennellä ja asioida unionin kansalaisten kanssa lähtökohtaisesti vain virallisilla työkielillään. Tästä syystä ei voida vaatia, että kansalliset viranomaiset hyväksyisivät asiakirjoja kaikilla toisten jäsenvaltioiden kielillä ilman käännöstä. Direktiivillä 85/384/ETY pyritään kyllä helpottamaan toisissa jäsenvaltioissa arkkitehtikoulutuksen saaneiden ammatinharjoittamista. Tämä päämäärä edellyttää sitä, että kansalliset viranomaiset käyttävät olemassa olevaa muiden kielten tuntemusta sen sijaan että ne vaatisivat joustamattomasti virallisia käännöksiä. Sijoittautumisvapaus, jota on tulkittava direktiivin 85/384/ETY valossa, sallii siten virallisten käännösten esittämistä koskevan vaatimuksen vain siinä tapauksessa, että asiaa käsittelevä viranomainen ei muussa tapauksessa kykenisi tutustumaan asiakirjaan. Mikäli asiaa hoitava virkamies tai joku muu asianomaisen viranomaisen työntekijä, jota voidaan käyttää apuna ilman kohtuuttomia kustannuksia, on riittävän kielitaitoinen kyetäkseen lukemaan asiakirjan alkuperäiskappaleen tai muun kuin virallisen käännöksen, virallisen käännöksen vaatiminen ei ole tarpeen ja se on tästä syystä suhteetonta. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 3 momentissa ja asetuksen nro 776/94 10 §:ssä asetetut tätä koskevat velvoitteet ovat näin ollen ristiriidassa sijoittautumisvapauden kanssa.
81. Lisäksi on todettava, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiselle ei ole olemassa kynnysarvoa. Siinäkin tapauksessa, että noudattamatta jättämisen taloudelliset vaikutukset ovat vähäisiä, de minimis -sääntöä ei sovelleta täytäntöönpanoa koskevien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa asiassa.
82. Näin ollen asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin c kohta ja asetuksen nro 776/94 4 §:n 1 momentin c kohta samoin kuin asetuksen nro 129/92 4 §:n 3 momentti ja asetuksen nro 776/94 10 § eivät ole yhteensopivia perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa.
E Kanneperuste, jonka mukaan saavutetut oikeudet on tunnustettu liian laajasti
83. Direktiivin 85/384/ETY 12 artiklassa säädetään direktiivin 3 ja 4 artiklan mukaisia arkkitehdin koulutuksen vähimmäisvaatimuksia koskevasta poikkeuksesta. Jäsenvaltiot tunnustavat tietyin edellytyksin myös sellaiset arkkitehdin tutkintotodistukset, jotka direktiivin täytäntöönpanohetkellä antoivat jossakin toisessa jäsenvaltiossa oikeuden käyttää arkkitehdin ammattinimikettä, ilman että nämä vaatimukset täyttyvät.
84. Asetuksen nro 129/92 11 §:n 1 momentin c ja d kohdassa annetaan arkkitehdin ammattinimike niille, joilla oli ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa eli 19.2.1992 saakka oikeus käyttää tätä ammattinimikettä jossain toisessa jäsenvaltiossa.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
85. Komissio esittää, että viimeinen päivämäärä niiden todistusten voimassaololle, joita voidaan antaa direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan perusteella, on sama kuin direktiivin täytäntöönpanon määräaika eli 5.8.1987. Tämä on viimeinen päivä, jona asianomaiset ovat voineet hankkia oikeuden käyttää ammattinimikettä arkkitehti ja täyttää ammatin harjoittamisen edellytykset.
86. Asetuksen nro 129/92 11 §:n 1 momentin c ja d kohdassa on jatkettu tätä määräaikaa vuoden 1992 alussa tapahtuneeseen asetuksen voimaantuloon saakka eli 5 vuotta siitä, kun täytäntöönpanon määräaika päättyi. Direktiivin 12 artikla on kuitenkin siirtymäsäännös ja näin ollen poikkeus yleisistä säännöistä, joten sitä on tulkittava suppeasti. Yhteisöjen tuomioistuin on edellyttänyt vastaavanlaisessa hammaslääkäreiden tunnustamista koskevassa tilanteessa niin ikään suppeaa tulkintaa. Tämän täytäntöönpanon puutteellisuuden "väliaikaisuus" ei ole sille hyväksyttävä perustelu.
87. Komissio korostaa lisäksi, että arkkitehtien potentiaalisten asiakkaiden pitäisi voida luottaa siihen, että arkkitehdit täyttävät direktiivin 85/384/ETY vaatimukset. Komission käsityksen mukaan perusteettomasti tunnustettujen arkkitehtien asiakkaiden tilanne ei heidän rakentamansa talon sortuessa poikkea olennaisesti sellaisten potilaiden tilanteesta, jotka ovat joutuneet hoitovirheen kohteeksi.
88. Komissio toteaa lopuksi, että Italian tasavallan "anteliaisuus" on lisäksi epäoikeudenmukaista niiden tutkinnon suorittaneiden kannalta, jotka tunnustetaan direktiivissä, koska heidät asetetaan samaan asemaan sellaisten arkkitehtien kanssa, jotka eivät vastaa direktiivin vaatimuksia.
89. Italia esittää, että pidempi siirtymäkausi johtuu direktiivin viivästyneestä täytäntöönpanosta. Asianomaisille on haluttu antaa sitä määräaikaa vastaava siirtymäkausi, joka direktiivissä on säädetty oikea-aikaisesti tapahtuneen täytäntöönpanon osalta. Yhteisön lainsäätäjä on pitänyt viimeistä määräpäivää vahvistaessaan lähtökohtana sitä, että täytäntöönpanon määräaikaa on noudatettava, eikä ole säätänyt mistään oikeudellisista vaikutuksista sen tilanteen varalta, että täytäntöönpano ei tapahdu määräajassa.
90. Italian tasavalta korostaa, että tietyt saavutettujen oikeuksien haltijat voisivat hyötyä direktiivin mukaisesta poikkeuksellisesta tunnustamisesta, kun muita hakijoita koskisi direktiivin 3 ja 4 artiklan mukainen tiukka valvonta. Tämä olisi huomattavasti epäoikeudenmukaisempi tilanne kuin se, johon komissio vetoaa ja joka koskee direktiivissä tunnustettujen tutkintojen suorittaneiden asettamista samaan asemaan kuin ne, joiden tutkintoa ei pidä tunnustaa.
91. Tilanne eroaa siitä hammaslääkäreitä koskeneesta tilanteesta, jota koskevaan tuomioon komissio viittaa. Lääketieteen alalla on ehdottomia suojeluvaatimuksia, joiden vuoksi asianomaisten ammatinharjoittajien joukon yleinen laajentaminen ei olisi hyväksyttävää. Kun komissio esittää, että on yleisesti välttämätöntä, että hakijat täyttävät koulutusta ja kokemusta koskevat vähimmäisvaatimukset täyttääkseen tietyn pätevyystason, tämän näkemyksen on pädettävä kaikkien saavutettujen oikeuksien osalta. Yhteisön oikeudessa sallitaan kuitenkin direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan kaltaisilla säännöksillä ammatin harjoittaminen useille sellaisille henkilöille, jotka eivät komission käsityksen mukaan ole riittävän päteviä.
Kannanotto
92. Asianosaiset ovat nyt käsiteltävässä asiassa erimielisiä siitä, mikä määräaika on otettava huomioon arkkitehdin tutkintoa tunnustettaessa. Mikäli lähtökohtana pidetään sitä, että direktiivin täytäntöönpanon määräaika - 5.8.1987 - on viimeinen ajankohta, jona tunnustettava tutkinto voitiin suorittaa, riidanalainen Italian lainsäädäntö johtaa siihen, että määräaikaa, jonka aikana hakijalla on oikeus saada arkkitehdin tutkinto tunnustetuksi lievemmin edellytyksin, pidennetään merkittävästi.
93. Direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan sanamuodon mukaan yksinkertaistettua tunnustamismenettelyä sovelletaan niihin, joilla on ollut ennen direktiivin täytäntöönpanoa oikeus käyttää "arkkitehdin" ammattinimikettä. Nyt käsiteltävä asia eroaa tältä osin hammaslääkäridirektiivin perusteella annetusta tuomiosta. Kyseisessä asiassa riidanalaisessa säännöksessä eli direktiivin 78/686/ETY 19 artiklassa saavutettujen oikeuksien tunnustamista koskeva määräaika liittyi direktiivin tiedoksiantamisen ajankohtaan, eikä sen täytäntöönpanon ajankohtaan.
94. Koska Italia halusi tässä tapauksessa panna direktiivin täytäntöön asetuksella nro 129/92, vaikuttaa johdonmukaiselta, että Italian oikeudessa tämä siirtymäkausi on säädetty päättymään sinä päivänä, jona kyseinen asetus tuli voimaan. On kuitenkin tutkittava, viitataanko direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan mukaisella täytäntöönpanon määräajalla tosiasiallisesti kansallisen täytäntöönpanotoimen voimaantuloon. Vaihtoehtona voitaisiin pitää direktiivin 85/384/ETY 31 artiklan 1 kohtaa, jonka mukaan direktiivi oli pantava täytäntöön kahden vuoden kuluessa.
95. Jälkimmäisen ratkaisun tueksi esitettävät perustelut ovat painavampia. Direktiivin 85/384/ETY mukaisella todistusten tunnustamisella pyritään lähtökohtaisesti siihen, että arkkitehdit täyttäisivät yksityisten ja julkisten etujen suojelemiseksi direktiivin II luvun mukaiset vähimmäisvaatimukset. Direktiivin 85/384/ETY 12 artikla on poikkeus tästä yleissäännöstä. Se kuuluu direktiivin 85/384/ETY III lukuun, jossa säädetään luottamuksensuojaan ja olemassa olevien oikeuksien suojeluun liittyvistä syistä saavutettujen oikeuksien säilymisestä. Luottamuksensuojan toteuttamiseksi otetaan huomioon se, että tällä perusteella tunnustetut arkkitehdit eivät välttämättä täytä direktiivin 85/384/ETY II luvun mukaisia edellytyksiä. Luottamusta olemassa olevien oikeuksien säilymiseen ei kuitenkaan tarvitse enää suojella sen jälkeen, kun asianomaiset voivat saada selville ennen kyseisen oikeusaseman hankkimista, että se on muuttunut aikaisemman lainsäädännön muutoksen vuoksi. Tästä syystä olisi oikeastaan ollut johdonmukaista, että 12 artikla olisi direktiivin 85/384/ETY 10 artiklan ja direktiivin 78/686/ETY 19 artiklan tavoin perustunut direktiivin tiedoksiantamisen ajankohtaan. Luottamuksensuojan ulottamista täytäntöönpanon ajankohtaan ei saa ymmärtää epäselvissä tapauksissa siten, että tätä poikkeusta todistusten tunnustamista koskevista yleissäännöstä laajennettaisiin perusteettomasti.
96. Oikeusvarmuus edellyttää lisäksi sitä, että siirtymäkauden päättyminen on tarkasti määritettävissä. Tämä on mahdollista, mikäli täytäntöönpanon määräajan katsotaan päättyvän direktiivin 85/384/ETY 31 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Sen sijaan ei voida ennakoida, milloin jäsenvaltio panee direktiivin täytäntöön. Tämä voi tapahtua ennen täytäntöönpanon määräajan päättymistä tai - kuten nyt käsiteltävässä asiassa - myös hyvin paljon myöhemmin. Tilanne on vielä monimutkaisempi, mikäli jäsenvaltio ei pane direktiiviä täytäntöön täydellisesti tai virheettömästi. Täytäntöönpano on asianmukaisesti suoritettu vasta silloin, kun kaikki direktiivin vaatimukset on otettu osaksi kansallista oikeutta; tosin vain yhteisöjen tuomioistuin voi aivan viime vaiheessa todeta, onko näin tapahtunut. Tämän vuoksi vain direktiivissä vahvistettu täytäntöönpanon määräaika on riittävän tarkasti määritetty, jotta sitä voidaan pitää direktiivin 85/384/ETY 12 artiklassa tarkoitettuna täytäntöönpanon ajankohtana. Näin ollen direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan viittaus täytäntöönpanon ajankohtaan on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan direktiivin 85/384/ETY 31 artiklan 1 kohdassa vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymistä.
97. Vähemmän tärkeää on sitä vastoin sen selvittäminen, säännelläänkö direktiivissä 85/384/ETY tyhjentävästi arkkitehdin ammattia koskevien tutkintojen tunnustamista vai onko yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen pätevyyden yksittäinen tarkastaminen mahdollista tai jopa tarpeellista. Koska riidanalaisessa Italian lainsäädännössä ei säädetä tällaisesta tarkastamisesta, sitä ei voida pitää tällaisen primäärioikeudellisen velvoitteen täytäntöönpanona.
98. Asetuksen nro 129/92 11 §:n 1 momentin c ja d kohta ovat siis ristiriidassa direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan kanssa.
F Pysyviä toimintaedellytyksiä koskeva kielto
99. Asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentissa säännellään arkkitehtipalvelujen tarjoamista niissä tapauksissa, joissa toiminta on ainoastaan väliaikaista eikä palveluja tarjoavilla arkkitehdeillä ole kotipaikkaa eikä sivutoimipaikkaa Italiassa.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
100. Komissio katsoo, että asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentissa kielletään arkkitehtiä, joka tarjoaa palveluja Italiassa, luomasta sinne pysyviä toimintaedellytyksiä. Tällaista yleistä ja erotuksetta sovellettavaa kieltoa ei voida perustella millään palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan direktiivin säännöksellä.
101. Kielto on lisäksi EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan vastainen. Arkkitehdin toiminnan harjoittaminen edellyttää tietyn pituista oleskelua. Tästä syystä toimitilan käyttöönottaminen vastaanottavassa valtiossa on aivan välttämätöntä. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Gebhard antamassaan tuomiossa, että "palvelujen tarjoamisen tilapäisyys ei välttämättä sulje pois perustamissopimuksessa tarkoitetun palvelujen tarjoajan mahdollisuutta luoda itselleen tiettyjä toimintaedellytyksiä palveluja vastaanottavaan jäsenvaltioon, jos nämä toimintaedellytykset ovat tarpeellisia kyseisten palvelujen tarjoamiseksi".
102. Italian tasavalta vetoaa siihen, että direktiiviin ei sisälly sellaista säännöstä, jonka mukaan tämä kielto olisi ristiriidassa tutkintojen tunnustamista koskevan järjestelmän kanssa. Italian lainsäätäjän tarkoituksena on ollut korostaa palvelujen tarjoamisen ajallista rajoittuneisuutta tai tilapäisyyttä. Tilapäisyys ilmenee organisaatiorakenteen puuttumisena.
103. Italian tasavalta katsoo, että asetuksella nro 129/92 ei suljeta pois mahdollisuutta käyttää pysyviä toimintaedellytyksiä (appoggio stabile) palveluja tarjottaessa.
104. Italian tasavallan mukaan sitä ei missään tapauksessa voida tuomita sellaisen säännöksen vuoksi, jossa palvelusuoritus kuvaillaan tilapäiseksi arkkitehtitoimiston kotipaikan/sivutoimipaikan puuttuessa. Eroavaisuus on sen toiminnan pysyvyydessä ja tilapäisyydessä, jota toisen jäsenvaltion arkkitehti harjoittaa Italiassa.
105. Jos arkkitehti haluaa sijoittautua Italian alueelle tietyksi ajaksi, sovelletaan sijoittautumisvapautta koskevia säännöksiä.
106. Jos arkkitehti haluaa harjoittaa toimintaansa vain tilapäisesti, sovelletaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia joustavampia säännöksiä. Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat säännöt ovat sovellettavissa sillä edellytyksellä, että - mikäli toiminta vaatii pysyviä toimintaedellytyksiä - tämä on mahdollista siltä osin kuin pysyvät toimintaedellytykset eivät muutu arkkitehtitoimiston kotipaikaksi tai sivutoimipaikaksi.
Kannanotto
107. Komissio ei tukeudu tässä kanneperusteessaan direktiivin 85/384/ETY säännöksiin vaan palvelujen tarjoamisen vapauteen. Tämä on tunnetusti EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan (josta on tullut EY 50 artikla) mukaan toissijainen sijoittautumisvapauteen nähden "koska ensinnäkin 59 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto edellyttää, että kyseisten palvelujen tarjoaja ja vastaanottaja ovat sijoittautuneet kahteen eri jäsenvaltioon, ja toiseksi koska 60 artiklan ensimmäisessä kohdassa täsmennetään, että palveluja koskevia määräyksiä sovelletaan ainoastaan, jos sijoittautumisoikeutta koskevia määräyksiä ei sovelleta". Tämän vuoksi palvelujen tarjoamisen vapauden soveltaminen muista jäsenvaltioista peräisin oleviin arkkitehteihin, jotka toimivat Italiassa, ei ole mahdollista, mikäli he ovat jo sijoittautuneet Italiaan. Italian tasavallalla ei siten ole velvollisuutta sallia palvelujen tarjoamista palvelujen tarjoamisen vapautta koskevin joustavammin edellytyksin, jos toimipaikka on jo olemassa.
108. Komissio viittaa tässä yhteydessä pysyviä toimintaedellytyksiä ja jopa toimiston perustamista koskevaan oikeuteen, jonka yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Gebhard antamassaan tuomiossa tunnustanut myös sellaisen palvelujen tarjoamisen osalta, joka on väistämättä tilapäistä, mikäli tämä on välttämätöntä asianomaisen palvelun tarjoamiseksi. Mikäli Italian hallitus kieltää tällaiset toimintaedellytykset palvelujen tarjoamisen yhteydessä, se saattaa loukata palvelujen tarjoamisen vapautta.
109. Asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentissa säädetään kuitenkin vain siitä, että arkkitehdillä ei saa olla Italiassa kotipaikkaa eikä sivutoimipaikkaa, mikäli hän haluaa vedota palvelujen tarjoamista koskevaan lainsäädäntöön. Siinä käytetty käsite "stabilimento" kuvaa perustamissopimuksen italiankielisessä versiossa mainittua perustamissopimuksen 52 artiklassa tarkoitettua sivutoimipaikkaa. Tämä puoltaa sitä käsitystä, että asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentissa pyritään yksinomaan tekemään ero perustamissopimuksessa tarkoitettujen sijoittautumisen ja palvelujen tarjoamisen välille.
110. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tämän säännöksen tulkinta ja soveltaminen Italiassa vaikeuttaa tai estää arkkitehtien toimintaa palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta, vaikka sallittuihin toimintaedellytyksiin vetoaminen johtaakin sijoittautuneita arkkitehtejä koskevan lainsäädännön soveltamiseen. Komission olisi kuitenkin pitänyt vedota tällaiseen ensi arviolta perustamissopimuksen kanssa yhteensopivien Italian oikeuden säännösten perustamissopimuksen vastaiseen soveltamiseen ja näyttää se toteen. Komissio ei ole kuitenkaan esittänyt mitään todisteita tästä. Kun otetaan huomioon asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentin sanamuoto, tämä olisi kuitenkin ollut välttämätöntä, jotta palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen olisi voitu todeta.
111. Tätä kanneperustetta ei siten voida hyväksyä.
G Velvollisuus tulla kirjatuksi arkkitehtiliiton rekisteriin
112. Direktiivin 85/384/ETY 22 artiklaan sisältyvät seuraavat säännökset:
"1. Jos jäsenvaltio vaatii omilta kansalaisiltaan, jotka aikovat ryhtyä harjoittamaan tai harjoittavat 1 artiklassa tarkoitettua toimintaa, ammatillisen järjestön tai toimielimen antamaa toimilupaa, jäsenyyttä tai rekisteriin merkitsemistä, kyseisen jäsenvaltion on vapautettava palveluja tarjoavat muiden jäsenvaltioiden kansalaiset tästä vaatimuksesta.
Asianomaisen on tarjottava palveluja samoin oikeuksien ja velvollisuuksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten; häneen on erityisesti sovellettava tässä jäsenvaltiossa voimassa olevia ammatillisia ja hallinnollisia menettelytapasääntöjä.
Tätä tarkoitusta varten ja 2 kohdassa mainitun palvelujen tarjoamista koskevan ilmoituksen lisäksi jäsenvaltiot voivat vaatia joko automaattista väliaikaista rekisteröintiä tai muodollista jäsenyyttä ammatillisessa järjestössä tai toimielimessä tai vaihtoehtoisesti rekisteriin merkitsemistä luodakseen mahdollisuudet alueellaan voimassa olevien ammatillisten menettelytapasäännösten soveltamiselle edellyttäen, että tällainen rekisteröinti tai jäsenyys ei viivytä tai millään tavoin vaikeuta palvelujen tarjoamista eikä myöskään aiheuta palveluja tarjoavalle henkilölle lisäkustannuksia.
- -
2. Vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia asianomaista antamaan toimivaltaisille viranomaisille ennakolta ilmoituksen palvelujen tarjoamisesta, jos siihen liittyy hankkeen toteuttaminen sen alueella.
3. Vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia 1 ja 2 kohdan mukaisesti asianomaiselta asiakirjat, jotka sisältävät seuraavat tiedot:
- ilmoituksen, jota tarkoitetaan 2 kohdassa;
- todistuksen siitä, että asianomainen harjoittaa laillisesti tässä tarkoitettua toimintaa siinä jäsenvaltiossa, johon hän on sijoittautunut;
- todistuksen siitä, että asianomaisella on jokin niistä tutkintotodistuksista, todistuksista tai muista muodollista kelpoisuutta osoittavista asiakirjoista, jotka tarvitaan kyseisten palvelujen tarjoamiseen, ja että nämä pätevyystodistukset vastaavat II luvun vaatimuksia tai ovat sellaisia kuin tämän direktiivin III luvussa on lueteltu; sekä
- tarvittaessa 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu todistus.
4. Edellä 3 kohdassa tarkoitetut asiakirjat eivät niitä esitettäessä saa olla kahtatoista kuukautta vanhempia.
5. - - "
113. Asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentissa säädetään siitä, että arkkitehdit on myös palvelujen tarjoamisen yhteydessä kirjattava rekisteriin, jonka ovat perustaneet ja jota pitävät yllä arkkitehtiliiton alueosastot ja kansallinen arkkitehtiliitto. Tämä tapahtuu arkkitehtiliiton kustannuksella.
114. Kirjaamismenettely ilmenee asetuksen nro 776/94 7 ja 8 §:stä. Italian hallitus on kuvannut sitä yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöstä. Kuvauksen mukaan ensimmäinen kirjaus tehdään 30 päivän kuluessa. Hakemukseen on liitettävä todisteita pätevyydestä arkkitehdin ammatin harjoittamiseen ja sen tosiasiallisesta harjoittamisesta kotimaassa sekä ilmoitus suoritettavasta palvelusta. Myöhemmistä palvelusuorituksista on ilmoitettava. Tällöin hyväksyminen tapahtuu automaattisesti. Kunkin kirjaus koskee tosin vain asianomaisen alueosaston aluetta. Palvelu voidaan suorittaa vasta alueosaston kirjaamisesta tekemän päätöksen jälkeen.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
115. Komissio esittää, että direktiivin 85/384/ETY 22 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään siitä, että jäsenvaltiot voivat vaatia vain automaattista väliaikaista rekisteröintiä tai muodollista jäsenyyttä ammatillisessa järjestössä tai toimielimessä tai rekisteriin merkitsemistä edellyttäen, että tällä ei viivytetä tai vaikeuteta palvelujen tarjoamista eikä aiheuteta palveluja tarjoavalle henkilölle lisäkustannuksia.
116. Asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentilla, jossa säädetään, että palvelujen tarjoajan on kirjauduttava arkkitehtiliiton alueosastojen ja kansallisen arkkitehtiliiton pitämään alueelliseen arkkitehtirekisteriin, ylitetään direktiivin 85/384/ETY kanssa yhteensopivat rajoitukset.
117. Komissio korostaa, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ole lopetettu asetuksella nro 776/94, kuten 7 ja 8 § osoittavat. Asetuksen nro 776/94 7 §:ssä säädetään ensimmäisen palvelusuorituksen osalta kirjaamisesta arkkitehtiliiton sen alueen alueosaston rekisteriin, jossa palvelu aiotaan suorittaa. Sen edellytyksenä on italian kielellä laadittu hakemus.
118. Komissio katsoo, että Italian tasavallan asettamat vaatimukset ovat ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaa koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa ja merkitsevät suhteetonta rajoitusta. Palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä ei voida sallia sitä, että vastaanottava jäsenvaltio asettaa vaatimuksia siltä osin kuin niillä tavoiteltu yleinen etu on jo turvattu riittävällä tavalla lähtövaltion vastaavilla säännöksillä. Italian lainsäädännössä ei oteta huomioon vastaavia edellytyksiä, joista säädetään jo lähtövaltiossa. Siinä ei oteta huomioon sitä, että toiset jäsenvaltiot ovat saattaneet antaa samanlaisia säännöksiä kuin Italia. Näin ollen velvoitteet saattavat olla kaksinkertaisia, kun ne on asetettu sekä kotimaassa että Italiassa.
119. Sääntely on lisäksi suhteellisuusperiaatteen vastainen. Lievempi keino voisi olla se, että palvelujen tarjoajalta edellytettäisiin todistuksen esittämistä siitä, että hänet on kirjattu kotimaansa ammattiliiton rekisteriin. Myös direktiivin 22 artiklan 1 kohdassa säädetään lievemmästä keinosta - automaattinen väliaikainen rekisteröinti tai muodollinen jäsenyys ammatillisessa järjestössä tai toimielimessä tai rekisteriin merkitseminen.
120. Vaatimus, joka sisältää varsinaisen kirjaamista koskevan velvoitteen eikä pelkästään toiminnan ilmoittamista, ei menetä pakottavuuttaan sillä, että ammattiliitto suorittaa rekisteröintikulut.
121. Italian tasavalta esittää, että direktiivin 22 artiklassa sallitaan automaattinen väliaikainen rekisteröinti tai muodollinen jäsenyys ammatillisessa järjestössä tai toimielimessä tai rekisteriin merkitseminen.
122. Kyseessä ei ole oikeuksien loukkaaminen vaan yksinomaan toimenpide, jonka mukaan ammattitoimintaa koskeva välttämätön valvonta toteutetaan myös sellaisten toisten jäsenvaltioiden kansalaisten osalta, jotka harjoittavat vain satunnaisesti tai tilapäisesti toimintaa jäsenvaltion alueella.
123. Kirjaaminen ammattiliiton alueosastojen tilapäiseen rekisteriin ei ole este. Rekisteröinti on tehtävä, mikäli asianosaisella on tunnustettu todistus tai asetuksen nro 129/92 9 §:n 1 momentin a ja b kohdan muut edellytykset täyttyvät. Säännöksen mukaan rekisteriin kirjaamisesta aiheutuvat kulut suorittaa ammattiliitto tai alueosasto.
124. Italia katsoo, että kyseessä ei ole varsinainen rekisteröintivelvollisuus vaan ainoastaan arkkitehtiliiton alueosastolle tehtävä ennakkoilmoitus. Siitä seuraa automaattisesti kirjaaminen asianomaiseen rekisteriin. Asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentti vastaa direktiivin 22 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa. Kyseessä on väliaikainen rekisteröinti, koska palvelujen tarjoaminen on luonnostaan tilapäistä. Se tapahtuu myös automaattisesti, koska kirjaaminen ei edellytä muuta näyttöä vaan suoritetaan vain rekisteröintihakemuksen perusteella.
125. Italian tasavalta toteaa lopuksi, että komissio sekoittaa harhaanjohtavasti keskenään asetuksen 9 §:n mukaisen kirjaamisen asianomaiseen rekisteriin ja kirjaamisen ammatinharjoittajaluetteloon, josta säädetään asetuksen nro 129/92 5 §:ssä. Tämän osalta asetuksen nro 129/92 7 §:ssä säädetään järjestelystä, jolla yhteensovitetaan muissa jäsenvaltioissa suoritetut vastaavat rekisteröinnit. Komissio on itse ehdottanut tällaista järjestelyä.
Kannanotto
126. Direktiivin 85/384/ETY 22 artiklasta ilmenee, että arkkitehtipalvelujen suorittamisesta ainoastaan ilmoitetaan vastaanottavalle jäsenvaltiolle. Vastaanottava jäsenvaltio voi ilmoituksen saadessaan vaatia tiettyjen todistusten esittämistä ja määrätä arkkitehdin kirjaamisesta rekisteriin tai väliaikaisesta muodollisesta jäsenyydestä ammattiliiton alueosastossa. Näillä toimenpiteillä ei saa viivyttää tai vaikeuttaa palvelujen tarjoamista. Nämä säännökset on ymmärrettävä siten, että toisista jäsenvaltioista lähtöisin olevien arkkitehtien on saatava heti suorittaa palveluja vastaanottavan jäsenvaltion tunnustettua heidän todistuksensa ja että he joutuvat enintään ilmoittamaan niistä ennakolta. Tästä seuraa vastakohtaispäätelmänä, että palvelujen suorittamisen edellytyksenä ei voi olla ennakkoluvan saaminen. Myös automaattisesti ja nopeasti myönnettävän luvan vaatiminen on siis lainvastaista.
127. Italian tasavalta myöntää itsekin, että ainakin ensimmäinen palvelusuoritus viivästyy rekisteröintimenettelyn vuoksi. Asianomaisen arkkitehdin on näet asetuksen nro 776/94 8 §:n 4 momentin mukaan odotettava palvelusuorituksen ilmoittamisen ja hakemuksen esittämisen jälkeen, että alueosaston neuvosto päättää rekisteröimisestä. Tämä saattaa kestää jopa 30 päivää. Vasta seuraavat palvelusuoritukset hyväksytään ilmeisesti automaattisesti ilmoitushetkellä. Mikäli arkkitehti haluaa harjoittaa ammattiaan toisen alueosaston alueella, viive toistuu.
128. Tällaisella viivästyksellä on erityinen merkitys, koska se vaikeuttaa toisten jäsenvaltioiden arkkitehtien pääsyä Italian markkinoille. Yleensä nimenomaan ensimmäisen tilauksen saaminen on vaikeaa, ennen kuin mainetta kyetään hankkimaan paikallisesti. Mikäli tämän lisäksi tulee vielä hallinnollisia viiveitä, ennen kuin arkkitehti saa aloittaa toimintansa, juuri tämä velvoite saattaa johtaa siihen, että asiakas valitsee mieluummin kotimaisen arkkitehdin, joka kykenee aloittamaan heti.
129. Näin ollen asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentin sekä asetuksen nro 776/94 7 ja 8 §:n mukainen rekisteriin kirjaamista koskeva menettely on ristiriidassa direktiivin 85/384/ETY 22 artiklan kanssa, koska sillä viivytetään arkkitehdin ensimmäistä palvelusuoritusta tietyn alueosaston alueella ilmoituspäivää myöhemmäksi ajankohdaksi.
H Kanneperuste, jonka mukaan todistuksia ei tunnusteta määräajassa
130. Direktiivin 85/384/ETY 20 artiklan 1 kohdan mukaan toisista jäsenvaltioista peräisin olevien arkkitehtien tunnustamista koskeva menettely on saatettava päätökseen mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kolmen kuukauden kuluessa kaikkien asianomaista koskevien asiakirjojen esittämisestä.
131. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 6 momentissa säädetään tunnustamisen edellyttävän lausuntojen saamista kansalliselta yliopistoneuvostolta ja arkkitehtiliiton neuvostolta 30 päivän kuluessa. Asetuksen nro 129/92 4 §:n 7 momentin mukaan koko menettely on saatettava päätökseen tunnustamispäätöksellä tai hylkäävällä päätöksellä kolmen kuukauden kuluessa hakemuksen ja kaikkien tarvittavien asiakirjojen jättämisestä. Lähtövaltion viranomaisille tehtävät kyselyt pysäyttävät määräajan kulumisen enintään neljän kuukauden ajaksi. Menettelyn päättävän ratkaisun tekee asetuksen nro 129/92 4 §:n 8 momentin mukaisesti korkeakouluasioista sekä tieteellisestä ja teknisestä tutkimuksesta vastaava ministeriö yhdessä ulkoasiainministeriön ja oikeusministeriön kanssa.
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
132. Komissio esittää, että asetuksen nro 129/92 4 §:n 6-8 momentin mukaisesti toteutettavassa menettelyssä ei kyetä noudattamaan kolmen kuukauden määräaikaa. Sillä rikotaan direktiivin 20 artiklan 1 kohtaa. Komissio mainitsee esimerkkinä itävaltalaisen arkkitehdin, joka on odottanut hakemustaan koskevaa päätöstä Italian viranomaisilta 17.3.1994 lähtien. Komissiolle on tehty asiasta muitakin kanteluja. Sillä ei ole merkitystä, ovatko kyseessä yksittäistapaukset, koska jokaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta voidaan määrätä seuraamus.
133. Italian tasavalta vetoaa siihen, että oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että yksittäinen ja lyhytaikainen yhteisön oikeussääntöjen rikkominen ei ole peruste langettavan tuomion antamiselle jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä.
134. Se väittää, että suurin osa tapauksista käsitellään määräajassa. Määräajan ylittyminen muissa tapauksissa on perusteltua direktiivissä säädettyjen poikkeusten vuoksi. Määräajan mahdolliset ylittymiset eivät johdu Italian valtiosta vaan pikemminkin todistustensa tunnustamista hakevien henkilöiden huolimattomuudesta. Tämä pätee erityisesti komission mainitsemaan tapaukseen.
Kannanotto
135. Nyt käsiteltävässä kanneperusteessa ei tukeuduta mihinkään tiettyihin Italian oikeussääntöihin, joista seuraisi asetuksen nro 129/92 4 §:n 7 momentissa nimenomaisesti mainitun, direktiivin 85/384/ETY 20 artiklan 1 kohdan mukaisen määräajan ylittyminen. Komissio viittaa pikemminkin abstraktisti tunnustamismenettelyn puutteisiin, joita on jo käsitelty, ja yksittäistapauksiin, joista se mainitsee kuitenkin vain yhden. Tässä oikeudenkäynnissä esitetyistä muista kanneperusteista ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että kolmen kuukauden määräaikaa ei noudatettaisi.
136. Siltä osin kuin komissio vetoaa direktiivin 85/384/ETY rikkomiseen yksittäistapauksissa, on merkityksetöntä, ovatko ne sellaisia, joiden perusteella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voitaisiin todeta. Komissio on tyytynyt nyt käsiteltävässä asiassa ainoastaan mainitsemaan hakijan nimen ja kotimaan sekä hakemuksen jättöpäivämäärän. Italian tasavalta on esittänyt tästä väitteen, jonka oikeellisuutta komissio ei ole kiistänyt ja jonka mukaan kyseinen hakija ei ole jättänyt kaikkia tarvittavia asiakirjoja. Direktiivin 85/384/ETY 20 artiklan 1 kohdan mukaan tunnustamista koskeva määräaika ei kuitenkaan ala kulua, mikäli kaikkia asiakirjoja ei ole esitetty hakemuksen yhteydessä. Näin ollen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida päätellä, että Italian viranomaiset olisivat tässä tapauksessa rikkoneet direktiivin 85/384/ETY 20 artiklan 1 kohtaa.
137. Myös tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä.
V Oikeudenkäyntikulut
138. Oikeudenkäyntikuluista on määrättävä työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla. Vaikka kolme komission kanneperusteista on hylätty ja muut on hyväksytty vain osittain, Italian tasavallan osalta todettu direktiivin 85/384/ETY rikkominen ja sijoittautumisvapauden loukkaaminen ovat tähän verrattuna erittäin vakavia. Nämä puutteet vaikuttavat käytännössä niin merkittäviltä, että niillä vaarannetaan direktiivin 85/384/ETY päämäärän saavuttaminen Italiassa. Tästä syystä Italian tasavalta on velvoitettava vastaamaan oikeudenkäyntikuluista kokonaisuudessaan.
VI Ratkaisuehdotus
139. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että asia ratkaistaisiin seuraavasti:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta arkkitehtuurin alalla sekä toimenpiteistä sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 10 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/384/ETY 31 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, ja EY:n perustamissopimuksen 5 ja 189 artiklan (joista on tullut EY 10 ja EY 249 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se
- ei ole toteuttanut kaikkia tarpeellisia toimenpiteitä pannakseen täytäntöön direktiivin 85/384/ETY 4 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan, 4 artiklan 2 kohdan sekä 11 ja 14 artiklan,
- ei ole toteuttanut kaikkia tarpeellisia toimia säätääkseen tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen automaattisesta tunnustamisesta direktiivin 85/384/ETY 2, 3, 7, 8 ja 9 artiklan mukaisesti,
- on antanut asetuksen nro 129/92 11 §:n 1 momentin c ja d kohdan, joissa direktiivin 85/384/ETY 12 artiklan vastaisesti säädetään sellaisten tiettyjen todistusten voimassaolosta, jotka on annettu 5.8.1987 jälkeen, ja
- on velvoittanut toisten jäsenvaltioiden arkkitehdit, jotka haluavat suorittaa palveluja, rekisteröitymään alueellisesti toimivaltaiseen arkkitehtiliiton alueosastoon (asetuksen nro 129/92 9 §:n 3 momentti ja asetuksen nro 776/94 7 ja 8 §), sillä tällä velvoitteella viivytetään direktiivin 85/384/ETY 22 artiklan vastaisesti arkkitehdin ensimmäistä palvelusuoritusta tietyn alueosaston alueella palvelusuoritusta koskevan ilmoituksen tekemistä pidempään.
2) Italian tasavalta on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla), koska se
- on antanut asetuksen nro 129/92 4 §:n 2 momentin c kohdan ja asetuksen nro 776/94 4 §:n 1 momentin c kohdan, joissa vaaditaan yleisesti kansalaisuutta koskevan todistuksen esittämistä, ja
- on antanut asetuksen nro 129/92 4 §:n 3 momentin ja asetuksen nro 776/94 10 §:n, joissa vaaditaan asiakirjojen virallista käännöstä kaikissa tapauksissa.
3) Kanne hylätään muilta osin.
4) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.