62023CJ0228_RES
Zaak C‑228/23
Association AFAÏA
tegen
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk)]
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 4 oktober 2024
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Biologische productie en etikettering van biologische producten – Verordening (EU) 2018/848 – Gebruik van bepaalde producten en stoffen in de biologische productie en lijsten van die producten en stoffen – Afwijking – Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165 – Bijlage II – Begrippen ‚industriële veehouderij’ en ‚niet-grondgebonden veehouderij’ – Vertrouwen van de consument – Dierenwelzijn – Inachtneming van het milieu en het klimaat – Criteria”
Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Biologische productie en etikettering van biologische producten – Verordening 2018/848 – Toelating van producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie – Meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten – Verbod op het gebruik van meststoffen afkomstig van industriële veehouderij – Draagwijdte – Industriële veehouderij – Begrip – Niet-grondgebonden veehouderij – Begrip
[Verordening 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12 en art. 24, lid 1, b), en bijlage II, deel I; verordening 2021/1165 van de Commissie, bijlage II]
(zie punten 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56‑59, 61, 66, 67, 70, dictum 1)
Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Biologische productie en etikettering van biologische producten – Verordening 2018/848 – Toelating van producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie – Meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten – Verbod op het gebruik van meststoffen afkomstig van industriële veehouderij – Nationale regeling die het gebruik verbiedt van meststoffen afkomstig van veehouderijen die gebruikmaken van kooien alsook van een systeem dat volledig bestaat uit latten- of roosterconstructies en die bepaalde drempelwaarden voor het aantal dieren overschrijden – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
(Verordening 2021/1165 van de Commissie, bijlage II; richtlijn 2011/92 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4 en bijlage I, punt 17)
(zie punten 73, 74, 79‑81, dictum 2)
Samenvatting
Het Hof, dat door de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) is verzocht om een prejudiciële beslissing, verduidelijkt de draagwijdte van het verbod op het gebruik van meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten afkomstig van industriële veehouderijen in de biologische landbouw zoals bepaald in bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 (
1
), die is vastgesteld ter uitvoering van verordening 2018/848 (
2
).
Wat de bemesting van de grond voor gebruik in de biologische productie betreft, laten deze verordeningen bij wijze van uitzondering en uitsluitend voor zover nodig toe dat bepaalde niet-biologische producten en stoffen worden gebruikt, op voorwaarde dat deze producten niet afkomstig zijn van „industriële” veehouderij. (
3
)
In 2020 heeft het Institut national de l’origine et de la qualité (nationaal instituut voor oorsprong en kwaliteit, Frankrijk; hierna: „INAO”), een Franse bestuurlijke overheidsinstantie, zijn leeswijzer over de Unieregeling betreffende biologische landbouw gewijzigd, om met name dit verbod op het gebruik van meststoffen en bodemverbeteraars van dierlijke oorsprong „afkomstig van industriële veehouderijen” op biologische grond uit te leggen. Het heeft dit aldus ruim uitgelegd dat dierlijke mest van veehouderijen die gebruikmaken van een systeem dat volledig bestaat uit latten- of roosterconstructies en van veehouderijen die gebruikmaken van kooien die bepaalde drempelwaarden voor het aantal plaatsen van de betrokken dieren overschrijden, niet mag worden gebruikt.
AFAÏA, een beroepsorganisatie die de collectieve belangen van producenten van organische meststoffen behartigt, heeft bij de verwijzende rechter om nietigverklaring verzocht van het besluit waarbij INAO haar verzoek tot wijziging van de leeswijzer heeft afgewezen. Volgens haar is het criterium dat bepalend is voor het verbod in kwestie verbonden met het grondgebruik, zodat het begrip „industriële veehouderij” alleen maar kan overeenkomen met dat van „niet-grondgebonden” veehouderij en slechts kan duiden op veehouderijbedrijven zonder landbouwgrond.
Aangezien de verwijzende rechter uitspraak moet doen over deze vraag betreffende de herkomst van meststoffen die in de biologische landbouw mogen worden gebruikt, verzoekt hij het Hof om uitlegging van het begrip „industriële veehouderij” en vraagt hij zich af wat de draagwijdte is van de afwijking waarin bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 voorziet.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats oordeelt het Hof, wat de overeenstemming van de begrippen „industriële” veehouderijen en „niet-grondgebonden” veehouderijen betreft, dat zij weliswaar allebei betrekking hebben op de mechanisering van de productieprocessen en op de grootschaligheid ervan, maar niet dezelfde betekenis hebben.
Volgens zijn gebruikelijke betekenis verwijst de term „industrieel” of „intensief” namelijk naar een vorm van grootschalige veehouderij die tot doel heeft de opbrengst van deze activiteit te optimaliseren, met name door de bezettingsdichtheid van dieren op het bedrijf te verhogen of door in meerdere of mindere mate af te wijken van de natuurlijke omgeving door ze op te sluiten. In de industriële veehouderij zijn over het algemeen grote investeringen vereist, wordt vaak verrijkt veevoeder ingezet en preventief gebruikgemaakt van antibiotica. Zij kan aanzienlijke milieuvervuiling teweegbrengen. Voor het overige behoort de bijzondere bescherming van het dierenwelzijn over het algemeen niet tot de prioriteiten van de industriële veehouderij.
Volgens de gebruikelijke betekenis ervan komt „niet-grondgebonden” veehouderij daarentegen overeen met een type „industriële” of „intensieve” veehouderij waarbij de bevoorrading van veevoeder niet grotendeels of volledig afkomstig is van het landbouwbedrijf waar de veehouderij zich bevindt.
Hieruit volgt dat het begrip „industriële” veehouderij aanzienlijk ruimer is dan het begrip „niet-grondgebonden” veehouderij, en dat deze begrippen dus als verschillend moeten worden beschouwd.
Wat betreft het begrip dat moet worden gehanteerd voor de uitlegging van bijlage II bij verordening 2021/1165, en bijgevolg de draagwijdte van het verbod in kwestie, komt het Hof tot de conclusie dat het verbod betrekking heeft op alle „industriële” veehouderijen en niet alleen op „niet-grondgebonden” veehouderijen.
Wat de algemene opzet van deze bijlage betreft, herinnert het Hof eraan dat, ten eerste, de daarin opgenomen afwijking strikt moet worden uitgelegd, hetgeen impliceert dat de beperkingen die aan deze afwijking worden gesteld, te weten met name het verbod om preparaten te gebruiken die „afkomstig zijn van niet-grondgebonden veehouderij”, daarentegen ruim moeten worden uitgelegd.
Een uitlegging volgens welke het begrip „industriële” veehouderij uitsluitend overeenkomt met het begrip „niet-grondgebonden” veehouderij leidt ertoe dat mest van alle „industriële” veehouderijen die niet „niet-grondgebonden” zijn, wordt toegestaan met het oog op bemesting in de biologische landbouw. Deze uitlegging komt dus neer op een ruime uitlegging van de werkingssfeer van die afwijking, in strijd met het uiteengezette beginsel.
Ten tweede verduidelijkt het Hof, wat het argument betreft volgens welke het verbod in kwestie uitsluitend verband houdt met het bodemgebruik, dat dierlijke productie overeenkomstig de alomvattende benadering die kenmerkend is voor de biologische landbouw inderdaad grondgebonden moet zijn. Dit betekent echter enkel dat „niet-grondgebonden” veehouderij niet verenigbaar is met de beginselen van de biologische landbouw en dus in dat kader zonder meer verboden is.
Bovendien berust de biologische landbouw eveneens op de toepassing van dierhouderijpraktijken die het immuunsysteem van dieren versterken, waaronder regelmatige beweging en toegang tot openluchtruimten. Overigens verbiedt verordening 2018/848 genetisch gemodificeerde organismen in diervoeders en beperkt zij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanzienlijk.
Derhalve kan niet worden gesteld dat de biologische landbouw uitsluitend wordt gekenmerkt door een bepaalde wijze van grondbeheer en dat bijgevolg het verbod in kwestie uitsluitend verband houdt met bodemgebruik. Deze landbouwmethode behelst een alomvattend systeem om landbouwbedrijven te beheren en levensmiddelen te produceren volgens een methode die de beste milieu- en klimaatactiepraktijken, een hoog biodiversiteitsniveau, de instandhouding van natuurlijke hulpbronnen en de toepassing van strenge normen op het gebied van dierenwelzijn en productie combineert en is afgestemd op de vraag van een toenemend aantal consumenten naar producten die worden vervaardigd met natuurlijke stoffen en processen. Zij houdt in het bijzonder verband met ethische productiemethoden, en in het bijzonder met de huisvestingsvoorwaarden van de dieren, zowel wat de bewegingsvrijheid en de toegang tot buitenruimten als de bezettingsdichtheid betreft.
Gelet op deze vereisten kan niet worden aanvaard dat mest uit „industriële” of „intensieve” veehouderij wordt toegestaan als bemesting in de biologische landbouw.
Deze uitlegging vindt steun in de doelstellingen van verordening 2018/848, zoals de bescherming van het milieu en het dierenwelzijn alsook het vertrouwen van de consument. Een afwijking op grond waarvan producten van intensieve veehouderij in ruime zin kunnen worden gebruikt zou namelijk duidelijk in strijd zijn met deze doelstellingen en zou indruisen tegen de eisen van coherentie en de ethische en milieubeginselen die de basis vormen van de biologische landbouw.
Zo zijn de gewettigde verwachtingen van de consument dat producten die het biologisch logo van de Unie dragen, daadwerkelijk zijn verkregen met naleving van de hoogste normen, onder meer inzake inachtneming voor het milieu en dierenwelzijn, verzekerd indien de in de biologische landbouw gebruikte mest afkomstig is van biologische bronnen of, wanneer deze niet volstaan en alleen in dat geval, indien niet-biologische mest wordt gebruikt, maar die mest niet afkomstig is van de industriële veehouderij.
In de tweede plaats oordeelt het Hof dat de criteria die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of een veehouderij als „industrieel” in de zin van bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165 moet worden gekwalificeerd, bij de huidige stand van het Unierecht niet zijn onderworpen aan algemene harmonisatiemaatregelen. Het Hof verduidelijkt evenwel dat het Unierecht zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het verbod op het gebruik van meststoffen en bodemverbeteraars van dierlijke oorsprong „afkomstig van industriële veehouderijen” op biologische grond ook van toepassing is op dierlijke mest van veehouderijen die gebruikmaken van een systeem dat volledig bestaat uit latten- of roosterconstructies en die de in bijlage I bij de MEB-richtlijn (
4
) vastgestelde drempels overschrijden en op dierlijke mest van veehouderijen die gebruikmaken van kooien en die dezelfde drempelwaarden overschrijden. Voor deze kwalificatie moet evenwel worden uitgegaan van een reeks aanwijzingen die op zijn minst betrekking hebben op de bescherming van het dierenwelzijn, de eerbiediging van de biodiversiteit en de bescherming van het milieu en het klimaat.
(
1
)	Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1165 van de Commissie van 15 juli 2021 betreffende de toelating van bepaalde producten en stoffen voor gebruik in de biologische productie en de opstelling van de lijsten van die producten en stoffen (PB 2021, L 253, blz. 13).
(
2
)	Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad (PB 2018, L 150, blz. 1, met rectificatie in PB 2019, L 305, blz. 59).
(
3
)	Volgens punt 1.9.3 van deel I van bijlage II bij verordening 2018/848 mag, indien de praktijken van grondbeheer en dierlijke mest van biologische productie niet volstaan om aan de nutritionele behoeften van de planten te voldoen, slechts gebruik worden gemaakt van een strikt noodzakelijke hoeveelheid meststoffen en bodemverbeteraars die krachtens artikel 24 van verordening 2018/848 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten. De door de Commissie krachtens dat artikel 24 toegestane meststoffen, bodemverbeteraars en nutriënten zijn opgenomen in bijlage II bij uitvoeringsverordening 2021/1165, waarvan de derde alinea bepaalt dat stalmest, gecomposteerde dierlijke mest en vloeibare dierlijke mest bij gebruik in de biologische productie „niet afkomstig [mag] zijn van niet-grondgebonden veehouderij”.
(
4
)	Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (PB 2014, L 124, blz. 1).