62013CJ0065_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu C‑65/13,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 7. veljače 2013.,
Europski parlament, koji zastupaju A. Tamás i J. Rodrigues, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju J. Enegren i C. Zadra, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, K. Lenaerts (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev i J. L. da Cruz Vilaça, suci,
nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 30. travnja 2014.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 10. srpnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Svojom tužbom Europski parlament zahtijeva poništenje Provedbene odluke Komisije 2012/733/EU od 26. studenoga 2012. o provedbi Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s popunjavanjem slobodnih radnih mjesta i prijava za posao te ponovne uspostave EURES‑a (SL L 328, str. 21., u daljnjem tekstu: pobijana odluka) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 8., str. 121.).
Pravni okvir
Uredba br.492/2011
2. U uvodnim izjavama 8. i 9. Uredbe br. 492/2011 navedeno je:
„(8) Mehanizmi za popunjavanje slobodnih radnih mjesta, posebno kroz izravnu suradnju između središnjih službi za zapošljavanje i kao i između regionalnih službi, te koordiniranje razmjene informacija, općenito pružaju jasniju sliku tržišta rada. Radnike koji se žele preseliti uz to treba redovito obavješćivati o uvjetima života i rada.
(9) Sloboda kretanja ranika, zapošljavanje i strukovno osposobljavanje usko su povezani, posebno u slučaju kada se potonje provodi s ciljem da se radnicima omogući prihvaćanje konkretnih ponuda zaposlenja u drugim regijama Unije. Zbog te se povezanosti problemi koji nastaju u tom smislu više ne bi smjeli proučavati odvojeno, već kao međuovisne pojave, uzimajući u obzir i probleme zapošljavanja na regionalnoj razini. Stoga je potrebno napore država članica usmjeriti prema usklađivanju njihovih politika zapošljavanja.“
3. Sukladno članku 11. te uredbe:
„1. [...]
Središnje službe za zapošljavanje država članica blisko surađuju međusobno i s Komisijom s ciljem zajedničkoga djelovanja u pitanjima popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji te zapošljavanja koje je rezultat te suradnje.
2. U tu svrhu, države članice određuju stručne službe koje su zadužene za organizaciju rada u područjima navedenim u drugom podstavku stavka 1. te za suradnju s drugim državama članicama i odjelima Komisije.
[...]“
4. Članak 12. iste uredbe određuje:
„1. Države članice Komisiji dostavljaju informacije o problemima koji se javljaju u vezi sa slobodnim kretanjem i zapošljavanjem radnika te detalje o stanju i kretanju zapošljavanja.
2. Komisija, uzevši u najvećoj mogućoj mjeri u obzir mišljenje Stručnoga odbora iz članka 29. („Stručni odbor“), utvrđuje način na koji se informacije iz stavka 1. ovog članka sastavljaju.
3. U skladu s postupkom koji Komisija utvrdi, uzevši u najvećoj mogućoj mjeri u obzir mišljenje Stručnoga odbora, stručne službe država članica šalju stručnim službama drugih država članica i Europskom koordinacijskom uredu iz članka 18. informacije o uvjetima života i rada te o stanju tržišta rada koje bi mogle poslužiti kao smjernice radnicima iz drugih država članica. Ti se podatci redovito ažuriraju.
[...]“
5. U članku 13. Uredbe br. 492/2011 propisano je:
„1. Stručne službe država članica redovito šalju stručnim službama drugih država članica i Europskom koordinacijskom uredu iz članka 18.:
(a) podatke o slobodnim radnim mjestima koja bi mogli popuniti državljani drugih država članica;
(b) podatke o slobodnim radnim mjestima upućene trećim zemljama;
(c) podatke o prijavama za posao koje su podnijele osobe koje su formalno izjavile da žele raditi u drugoj državi članici;
(d) informacije o podnositeljima prijava koji su izjavili da su spremni prihvatiti zaposlenje u drugoj zemlji, po regijama i granama djelatnosti.
Stručne službe država članica te informacije što je prije moguće prosljeđuju odgovarajućim službama i agencijama za zapošljavanje.
2. Podaci o slobodnim radnim mjestima i prijavama iz stavka 1. dostavljaju se u skladu s jedinstvenim sustavom koji ustanovljuje Europski koordinacijski ured iz članka 18. u suradnji sa Stručnim odborom.
Taj se sustav prema potrebi može prilagođavati.“
6. Članak 17. Uredbe br. 492/2011, koji je jedini članak Odjeljka 3. te uredbe, naslovljenoga „Mjere kontroliranja ravnoteže tržišta rada“, određuje:
„1. Na temelju izvješća koje Komisija sastavlja na osnovi informacija koje dostavljaju države članice, države članice i Komisija, barem jednom godišnje zajednički analiziraju rezultate dogovora postignutih na razini Unije u vezi sa slobodnim radnim mjestima i prijavama za posao.
2. Radi postizanja ravnoteže između ponude i potražnje radnih mjesta u Uniji, države članice i Komisija razmatraju sve raspoložive mogućnosti kako bi se državljanima država članica osigurala prednost prilikom popunjavanja slobodnih radnih mjesta. One u tu svrhu donose sve potrebne mjere.
[...]“
7. U članku 18. Uredbe br. 492/2011 propisano je:
„Europski ured za koordinaciju popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao [...], osnovan pri Komisiji, ima općenitu zadaću promicati popunjavanje slobodnih radnih mjesta na razini Unije. Posebno je zadužen za sve stručne zadaće u tom području koje su Komisiji dodijeljene na temelju odredaba ove Uredbe, a posebno za pružanje pomoći nacionalnim službama za zapošljavanje.
Ured sažima informacije iz članaka 12. i 13. te podatke iz studija i istraživanja provedenih u skladu s člankom 11., kako bi prikazao sve korisne čimbenike o predvidivim kretanjima na tržištu rada u Uniji [...]“
8. U skladu s člankom 19. stavkom 1. navedene uredbe:
„Europski koordinacijski ured posebno je nadležan:
(a) za koordiniranje konkretnih mjera potrebnih za popunjavanje slobodnih radnih mjesta i [prijava za zaposlenje] na razini Unije i analiziranje kretanja radnika koja iz toga proizlaze;
[...]“
9. Članak 20. iste uredbe određuje:
„Komisija može u dogovoru s nadležnim tijelima država članica, te u skladu s uvjetima i postupcima koje određuje na temelju mišljenja Stručnoga odbora, organizirati posjete i službene boravke službenika drugih država članica te napredne programe za stručno osoblje.“
10. Članak 21. Uredbe br. 492/2011 uspostavlja Savjetodavni odbor za pružanje pomoći Komisiji u ispitivanju svih pitanja koja proizlaze iz primjene UFEU‑a i mjera poduzetih na temelju Ugovora u području slobode kretanja radnika i njihovoga zapošljavanja.
11. Članak 29. te uredbe uspostavlja Tehnički odbor koji pomaže Komisiji u pripremi, promicanju i praćenju svih tehničkih poslova i mjera za provedbu ove uredbe i svih dopunskih mjera.
12. Članak 38. iste uredbe određuje:
„Komisija u skladu s ovom Uredbom donosi mjere [potrebne] za njezinu provedbu. U tu svrhu blisko surađuje sa središnjim tijelima vlasti država članica.“
Pobijana odluka
13. Uvodne izjave 4. i 7. pobijane odluke određuju:
„(4) EURES bi trebao promovirati bolje funkcioniranje tržišta rada te zadovoljavanje potreba gospodarstva olakšavajući kretanje između država kao i prekogranično geografsko kretanje radnika, istodobno osiguravajući pravedne uvjete i poštujući važeće norme rada. Mreža bi trebala osigurati veću transparentnost tržišta rada, osiguravajući razmjenu i obradu slobodnih radnih mjesta i prijava za posao (tj. popunjavanje slobodnih radnih mjesta i reguliranje ponude i potražnje u smislu Uredbe) kao i aktivnosti podrške u području odabira radnika, savjetovanja i usmjeravanja na nacionalnoj i prekograničnoj razini, čime se doprinosi ostvarivanju ciljeva Strategije Europa 2020.
(7) Ukidanje monopola uz druge razvoje dovelo je do pojave velikog broja različitih službi koje pružaju usluge u pogledu zapošljavanja na tržištu rada. Kako bi postigao svoj puni potencijal, EURES treba otvoriti mogućnost sudjelovanja tih službi, uz uvjet da u potpunosti poštuju važeće norme rada i zakonske uvjete, te ostale norme EURES–a s obzirom na kakvoću.“
14. Članak 1. pobijane odluke određuje:
„Kako bi se ispunile obveze utvrđene u poglavlju II. Uredbe (EU) br. 492/2011, Komisija zajedno s državama članicama uspostavlja i upravlja Europskom mrežom službi za zapošljavanje, pod nazivom EURES.“
15. Članak 2. pobijane odluke propisuje:
„U korist osobama koje traže posao, radnicima i poslodavcima, EURES promiče, prema potrebi, u suradnji s ostalim europskim službama ili mrežama:
[...]
(b) popunjavanje praznih radnih mjesta i prijava za posao te posredovanje pri zapošljavanju na transnacionalnoj, međuregionalnoj i prekograničnoj razini pomoću razmjene slobodnih radnih mjesta i prijava za posao te sudjelovanja u ciljanim aktivnostima mobilnosti na razini EU‑a;
[...]
(d) razvoj mjera za poticanje i olakšavanje mobilnosti mladih radnika;
[...]“
16. Sukladno članku 3. pobijane odluke, EURES, osim Europskoga koordinacijskog ureda i članova mreže EURES (stručnih službi koje imenuju države članice, to jest nacionalni koordinacijski uredi), čine i:
„[...]
(c) partneri EURES‑a sukladno članku 15. stavku 1. Uredbe (EU) br. 492/2011. Član EURES‑a određuje partnere EURES‑a i oni mogu uključivati javne ili privatne službe koje pružaju usluge u relevantnom području posredovanja pri zapošljavanju, sindikate te udruge poslodavaca. Kandidati za partnere EURES‑a moraju se obvezati na ispunjavanje uloga i odgovornosti utvrđenih u članku 7.;
(d) pridruženi partneri EURES‑a, koji sukladno članku 6. pružaju ograničene usluge pod nadzorom i odgovornošću partnera EURES‑a ili Europskog koordinacijskog ureda.“
17. Sukladno članku 4. stavku 3. pobijane odluke Europski koordinacijski ured:
„Posebno je zadužen za:
[...]
(b) [...] analizu geografske i strukovne mobilnosti, s ciljem postizanja ravnoteže između ponude i potražnje i razvoja općeg pristupa mobilnosti sukladno Europskoj strategiji zapošljavanja
[...]“
18. Članak 7. pobijane odluke određuje:
„1. Puni opseg usluga EURES‑a sastoji se od odabira radnika, reguliranja ponude i potražnje te posredovanja pri zapošljavanju, uključujući sve faze posredovanja pri zapošljavanju od priprema za odabir radnika do pomoći nakon posredovanja pri zapošljavanju u pogledu informiranja i savjetovanja.
2. One se detaljno obrazlažu u katalogu usluga EURES‑a koji je dio [Statuta] EURES‑a kako je predviđeno u članku 10. i sastoji se od univerzalnih usluga koje pružaju svi partneri EURES‑a i dopunskih usluga.
3. Univerzalne su usluge one predviđene u poglavlju II. Uredbe (EU) br. 492/2011, posebno u članku 12. stavku 3. i članku 13. [Dopunske] usluge nisu obvezne u smislu poglavlja II. Uredbe (EU) br. 492/2011, ali odgovaraju na važne potrebe tržišta rada.
[...]“
19. Članak 8. pobijane odluke propisuje:
„1. Upravni odbor EURES‑a pomaže Komisiji, svojem Europskom koordinacijskom uredu i nacionalnom koordinacijskom uredu u promicanju i nadzoru razvoja EURES‑a.
[...]
7. Komisija se savjetuje s Upravnim odborom EURES‑a o pitanjima koja se odnose na strateško planiranje, razvoj, provedbu, nadzor i ocjenu usluga i aktivnosti iz ove Odluke, uključujući:
(a) statut EURES‑a u skladu s člankom 10.;
(b) strategije, operativne ciljeve i programe rada za mrežu EURES;
(c) izvješća Komisije koja se zahtijevaju na temelju članka 17. Uredbe (EU) br. 492/2011.“
20. Članak 10. pobijane odluke određuje:
„1. Komisija donosi Statut EURES‑a u skladu s postupcima iz članka 12. stavka 2., članka 13. stavka 2., članka 19. stavka 1. i članka 20. Uredbe (EU) br. 492/2011, nakon savjetovanja s upravnim odborom EURES‑a, osnovanim u skladu s člankom 8. ove Odluke.
2. Prema načelu da sva slobodna radna mjesta i prijave za posao koje objavljuje bilo koji član EURES‑a moraju biti dostupni cijeloj Uniji, statut EURES‑a posebno određuje:
(a) katalog usluga EURES‑a, opisujući univerzalne i [dopunske] usluge koje pružaju članovi i partneri EURES‑a, uključujući usluge reguliranja ponude i potražnje kao što su individualno savjetovanje stranaka, bez obzira jesu li to osobe koje traže posao, radnici ili poslodavci;
[...]
(d) operativne ciljeve sustava EURES, standarde kakvoće koje treba primjenjivati, kao i obveze članova i partnera EURES‑a, koji uključuju:
[...]
ii. vrste podataka, kao što su podaci o tržištu rada, podaci o uvjetima života i rada, podaci o ponudama i potražnji poslova, te podaci o naučnicima i pripravnicima, mjerama za poticanje mobilnosti mladih, usvajanju vještina i preprekama mobilnosti, koje moraju dostaviti svojim strankama i ostalom dijelu mreže, u suradnji s drugim relevantnim europskim službama ili mrežama;
iii. opise posla i kriterije za imenovanje nacionalnih koordinatora, savjetnika EURES‑a i drugog ključnog osoblja na nacionalnoj razini;
iv. traženu osposobljenost i kvalifikacije za osoblje EURES‑a i uvjete i postupke organizacije posjeta i zadataka za službenike i posebno osoblje;
[...]“
Zahtjevi stranaka
21. Parlament od Suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku i
– naloži Komisiji snošenje troškova.
22. Komisija od Suda zahtijeva da:
– odbije tužbu i
– naloži Parlamentu snošenje troškova.
23. Komisija podredno zahtijeva da, u slučaju da Sud u cijelosti ili djelomično prihvati tužbu, zadrži učinke pobijane odluke ili njezinih poništenih odredaba do stupanja na snagu, u razumnom roku, nove odluke koja će ju zamijeniti.
O tužbi
Argumentacija stranaka
24. U prilog svojoj tužbi Parlament ističe samo jedan tužbeni razlog koji se odnosi na povredu članka 38. Uredbe br. 492/2011 i na zlouporabu provedbene ovlasti koju je na temelju tog članka zakonodavac dodijelio Komisiji.
25. Parlament najprije podsjeća da članak 38. Uredbe br. 492/2011 Komisiji daje ovlast za donošenje mjera „[potrebnih] za njezinu provedbu“. Zakonodavac Unije tako je htio što više ograničiti provedbenu ovlast. Stoga nije na Komisiji da, putem provedbenih akata, upotpunjuje okvir uspostavljen tom uredbom. Naime, u normativnoj strukturi Ugovora provedbeni akt koji potpada pod članak 291. UFEU‑a trebao bi samo dati učinak postojećim pravilima osnovnog akta, a da ga međutim ne dopunjava.
26. Parlament se zatim poziva na šest članaka pobijane odluke koji prema njegovom mišljenju dopunjuju određene elemente Uredbe br. 492/2011 i stoga prekoračuju provedbenu ovlast koju je Komisiji dao članak 38. Uredbe br. 492/2011.
27. Kao prvo, Parlament tvrdi da ciljevi navedeni u članku 2. točkama (b) i (d) pobijane odluke odražavaju političke odabire u smislu da omogućuju usmjeravanje aktivnosti EURES‑a dajući prednost određenim kategorijama radnika u okviru funkcioniranja mehanizma za popunjavanje slobodnih radnih mjesta uspostavljenoga Uredbom br. 492/2011. Promicanje ciljanih aktivnosti mobilnosti i razvoj mjera za poticanje i olakšavanje mobilnosti mladih radnika nisu uređeni tom uredbom, koja ne daje prednost nijednoj posebnoj skupini.
28. Kao drugo, Parlament osporava ovlast Komisije za otvaranje mreže EURES privatnim subjektima kako predviđa članak 3. točka (c) pobijane odluke. Takvo bi otvaranje, naime, promijenilo okvir prethodno uspostavljen Uredbom br. 492/2011. Prema mišljenju Parlamenta, ta uredba obuhvaća samo tijela javnog sektora u okviru mehanizma za popunjavanje slobodnih radnih mjesta uspostavljenoga tom uredbom.
29. Kao treće, Parlament ističe da zadaća razvoja „općeg pristupa mobilnosti“ koju članak 4. stavak 3. točka (b) pobijane odluke nalaže Europskom koordinacijskom uredu uvelike prekoračuje provedbenu ovlast koju Uredba br. 492/2011 daje Komisiji. Naime, na temelju članaka 18. i 19. Uredbe br. 492/2011, a čije odredbe prave razliku između Komisije i Europskoga koordinacijskog ureda uspostavljenoga unutar Komisije, zadaće potonjeg su ograničene i potpuno tehničke ili administrativne. Uredba br. 492/2011 za Europski koordinacijski ured ne predviđa nikakvu konkretnu aktivnost planiranja.
30. Kao četvrto, Parlament tvrdi da je Komisija preuzela ulogu zakonodavca Unije uvodeći u članku 7. stavcima 2. i 3. pobijane odluke pojam „[dopunske] usluge“. S jedne strane, proizlazi, a contrario, iz definicije „univerzalne usluge“ sadržane u prvoj rečenici članka 7. stavka 3. pobijane odluke da dopunske usluge nisu obuhvaćene Uredbom br. 492/2011. S druge strane, u slučaju da su te usluge obuhvaćene tom uredbom, potrebno je utvrditi da ona ne predviđa razliku između različitih usluga ovisno o tome jesu li obvezne ili neobvezne. Parlament još ističe da dopunske usluge, iako neobvezne, nisu lišene pravnog učinka. U tom se pogledu poziva na članak 6. stavak 5. pobijane odluke.
31. Kao peto, Parlament ističe da je, putem članka 8. stavka 7. pobijane odluke, koji predviđa savjetovanje Komisije s Upravnim odborom EURES‑a o brojnim pitanjima, Komisija stvorila kvazikomitološku strukturu za provedbu Uredbe br. 492/2011, dok članak 38. te uredbe predviđa da Komisija mora blisko surađivati sa središnjim tijelima vlasti država članica.
32. Europski parlament se pita je li takav provedbeni akt općenito sam po sebi prikladan za stvaranje institucionalnog okvira koji uvjetuje koji se postupak valja provesti radi usvajanja sljedećih akata, čak i ako su to „provedbeni akti“ u najužem smislu, to jest određeni i potpuno tehnički.
33. U svakom slučaju, dio pitanja o kojima se treba savjetovati s Upravnim odborom EURES‑a, poput strateškog planiranja ili donošenja statuta EURES‑a, odnosi se na podatke koji nisu ni određeni ni potpuno tehnički, već dopunjuju Uredbu br. 492/2011.
34. Čak i pod pretpostavkom da Statut EURES‑a obuhvaća mjere koje potpadaju pod provedbene akte što ih Komisija može usvojiti u skladu s člankom 38. Uredbe br. 492/2011 – quod non
– članak 10. stavak 1. pobijane odluke, predviđajući savjetovanje s Upravnim odborom EURES‑a, dodaje novu procesnu pretpostavku za usvajanje takvih mjera koja ne proizlazi iz članka 38. te uredbe.
35. Nadalje, prema mišljenju Parlamenta, potrebna tijela, koja trebaju pomoći Komisiji u provedbi politike koja potpada pod okvir Uredbe br. 492/2011, zakonodavac Unije već je osnovao. Naime, Savjetodavni odbor odnosno Tehnički odbor navedeni u člancima 21. i 29. te uredbe imaju tu zadaću. Iz toga proizlazi da potencijalno postoji preklapanje između, s jedne strane, nadležnosti Savjetodavnog i Tehničkog odbora koji su spomenuti i, s druge strane, nadležnosti Upravnog odbora EURES‑a koja proizlazi iz pobijane odluke. Komisija nije ovlaštena dopuniti taj institucionalni okvir, kako proizlazi iz Uredbe br. 492/2011, bez intervencije zakonodavca Unije.
36. Kao šesto, kad je riječ o Statutu EURES‑a čije usvajanje predviđa članak 10. pobijane odluke, Parlament s jedne strane ističe da stavak 1. tog članka određuje da ga donosi Komisija u skladu s postupcima iz članaka 12., 13., 19. i 20. Uredbe br. 492/2011. Komisija si je na taj način dodijelila provedbene ovlasti i odredila postupak koji se primjenjuje za donošenje tog statuta, iako dodjela takvih provedbenih ovlasti i određivanje takvog postupka potpada pod nadležnost zakonodavca Unije. Naime, time što je stavljen u položaj između Uredbe br. 492/2011 i budućeg Statuta EURES‑a, članak 10. pobijane odluke izgubio je sav provedbeni karakter u smislu članka 291. UFEU‑a. Prema mišljenju Parlamenta, Statut EURES‑a treba biti predmet posebnog akta koji će se također temeljiti na članku 38. te uredbe.
37. S druge strane, što se tiče sadržaja članka 10. pobijane odluke, on sadrži elemente koji nadalje određuju područje primjene članaka 12., 13., 19. i 20. Uredbe br. 492/2011. Iz tog članka 10. stavka 2. točke (d) proizlazi da Statut EURES‑a treba sadržavati pravne obveze za članove i partnere EURES‑a. Iako se, prema članku 12. stavku 3. Uredbe br. 492/2011, „informacije o uvjetima života i rada te o stanju tržišta rada koje bi mogle poslužiti kao smjernice radnicima iz drugih država članica“ trebaju pružiti „u skladu s postupkom koji utvrdi Komisija“, članak 10. stavak 2. točka (d) podtočka (ii) pobijane odluke pobliže određuje sadržaj te vrste informacija uz općenite formulacije Uredbe br. 492/2011. Nadalje, ona je, na sličan način, dopunjena stavkom 2. točkom (d) podtočkama (iii) i (iv) članka 10. pobijane odluke glede kriterija za imenovanje ili traženu naobrazbu i osposobljenost osoblja EURES‑a.
38. Komisija prigovara da je pobijana odluka potpuno sukladna članku 291. UFEU‑a i ne prekoračuje provedbenu ovlast kako je utvrđena i ograničena Uredbom br. 492/2011.
Ocjena Suda
Uvodna očitovanja
39. Sukladno članku 291. stavku 2. UFEU‑a, kada su potrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezujućih akata Unije, tim se aktima provedbene ovlasti dodjeljuju Komisiji ili, u posebnim valjano utemeljenim slučajevima i u slučajevima predviđenima u člancima 24. i 26. UEU‑a, Vijeću Europske unije.
40. Članak 38. Uredbe br. 492/2011 Komisiji dodjeljuje provedbenu ovlast u smislu članka 291. stavka 2. UFEU‑a. Naime, navedeni članak 38. određuje da Komisija donosi mjere potrebne za provedbu te uredbe.
41. Pobijana odluka temelji se na članku 38. Uredbe br. 492/2011 i, sukladno članku 291. stavku 4. UFEU‑a, sadrži izraz „provedbena“ u svojem nazivu.
42. Za razliku od tužbe koja je dovela do presude Komisija/Parlament i Vijeće (C‑427/12, EU:C:2014:170), ova se tužba ne odnosi na zakonitost odabira koji zakonodavac Unije izvršava prilikom dodjeljivanja provedbene ovlasti Komisiji u smislu članka 291. stavka 2. UFEU‑a, umjesto da joj dodijeli delegiranu ovlast u smislu članka 290. stavka 1. UFEU‑a. Ova se tužba odnosi na zakonitost provedbenog akta, to jest pobijane odluke, koja se temelji na članku 38. Uredbe br. 492/2011, jer se tvrdi da je Komisija prekoračila provedbenu ovlast koja joj je dodijeljena potonjom odredbom i člankom 291. UFEU‑a.
43. U tom pogledu, najprije je važno napomenuti da je provedbena ovlast dodijeljena Komisiji ograničena člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a i odredbama Uredbe br. 492/2011. Sud je naime presudio da kad je Komisiji dodijeljena provedbena ovlast na temelju članka 291. stavka 2. UFEU‑a, ona je pozvana pobliže odrediti sadržaj zakonodavnog akta kako bi osigurala njegovu provedbu u jedinstvenim uvjetima u svim državama članicama (presuda Komisija/Parlament i Vijeće, EU:C:2014:170, t. 39.).
44. Nadalje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je, u okviru svoje provedbene ovlasti čije se granice ocjenjuju osobito s obzirom na glavne opće ciljeve predmetnog zakonodavnog akta, Komisija ovlaštena donositi sve provedbene mjere koje su potrebne ili korisne za provedbu tog akta, pod uvjetom da mu nisu protivne (presude Nizozemska/Komisija, C‑478/93, EU:C:1995:324, t. 30. i 31.; Portugal/Komisija, C‑159/96, EU:C:1998:550, t. 40. i 41.; Parlament/Komisija, C‑403/05, EU:C:2007:624, t. 51. kao i Parlament i Danska/Komisija, C‑14/06 i C‑295/06, EU:C:2008:176, t. 52.).
45. Osim toga, iz članka 290. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a proizlazi da Komisija, izvršavajući provedbenu ovlast, ne može izmijeniti ili dopuniti zakonodavni akt, čak ni u njegovim dijelovima koji nisu ključni.
46. S obzirom na prethodno navedeno, valja smatrati da Komisija pobliže određuje zakonodavni akt u smislu sudske prakse navedene u točki 43. ove presude ako odredbe provedbenog akta koji ona donosi, s jedne strane, poštuju glavne opće ciljeve koje slijedi zakonodavni akt i, s druge strane, potrebne su ili korisne za provedbu tog akta a da ga ne izmjenjuju ili dopunjuju.
47. S obzirom na ta načela valja ispitati jedini tužbeni razlog koji je Parlament istaknuo u prilog svojoj tužbi.
Pitanje poštuju li pobijane odredbe glavne opće ciljeve koje slijedi Uredba br. 492/2011
48. Na temelju članka 1. pobijane odluke, Komisija zajedno s državama članicama uspostavlja Europsku mrežu službi za zapošljavanje, pod nazivom EURES, i njome upravlja, kako bi ispunila obveze predviđene u poglavlju II. Uredbe br. 492/2011.
49. Valjda dakle ispitati poštuje li pobijana odluka glavne opće ciljeve koje slijedi poglavlje II. te uredbe, naslovljeno „Popunjavanje slobodnih radnih mjesta i prijave za zaposlenje“.
50. Kako proizlazi iz uvodnih izjava 8. i 9. Uredbe br. 492/2011, glavni opći cilj koji slijedi poglavlje II. te uredbe je „radnicima omogućiti prihvaćanje konkretnih ponuda zaposlenja u drugim regijama Unije“ „osigura[vajući] općenito jasniju sliku tržišta rada“. Takvu jasniju sliku treba postići, sukladno uvodnoj izjavi 8., „[m]ehanizmi[ma] za popunjavanje slobodnih radnih mjesta, posebno kroz izravnu suradnju između središnjih službi za zapošljavanje kao i između regionalnih službi, te koordiniranje[m] razmjene informacija“.
51. Članak 11. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 492/2011 određuje tu suradnju predviđajući da „[s]redišnje službe za zapošljavanje država članica blisko surađuju međusobno i s Komisijom s ciljem zajedničkoga djelovanja u pitanjima popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji, te zapošljavanja koje je rezultat te suradnje“.
52. Iz uvodne izjave 4. i članka 2. pobijane odluke proizlazi da je njezin cilj, poput Uredbe br. 492/2011, olakšati prekogranično geografsko kretanje radnika, promičući, u okviru zajedničkog djelovanja, to jest EURES‑a, transparentnost i razmjenu informacija na europskom tržištu rada. Cilj koji slijedi pobijana odluka se prema tome podudara s glavnim općim ciljem Uredbe br. 492/2011, navedenim u točki 50. ove presude.
53. Doista, članak 2. točke (b) i (d) pobijane odluke, među aktivnostima koje EURES promiče navodi „sudjelovanja u ciljanim aktivnostima mobilnosti“ odnosno „razvoj mjera za poticanje i olakšavanje mobilnosti mladih radnika“, iako te aktivnosti nisu izričito predviđene Uredbom br. 492/2011. Ipak, te aktivnosti očito ulaze u glavni opći cilj koji ta uredba slijedi i koji se sastoji u promicanju prekograničnoga geografskoga kretanja radnika.
54. Nadalje, nijedna od drugih odredaba pobijane odluke, koje je Parlament naveo u svojoj tužbi i koje se odnose na sastav i funkcioniranje EURES‑a, ne omogućuje zaključak da je, s obzirom na glavne opće ciljeve koje slijedi Uredba br. 492/2011, navedena odluka u suprotnosti s tom uredbom.
55. Naime, mogućnost da privatni subjekti budu određeni partnerima EURES‑a, predviđena u članku 3. točki (c) pobijane odluke, povezana je, kako proizlazi iz uvodne izjave 7. te odluke, s „pojav[om] velikog broja različitih službi koje pružaju usluge u pogledu zapošljavanja na tržištu rada“ nakon ukidanja monopola javnih službi za zapošljavanje i namjera joj je da EURES postigne „svoj puni potencijal“. Ta odredba ulazi u cilj koji slijedi pobijana odluka kako je pojašnjen u točki 52. ove presude, koji se podudara s glavnim općim ciljem koji slijedi Uredba br. 492/2011.
56. Isto vrijedi i za, s jedne strane, zadaću „razvoja općeg pristupa mobilnosti“ dodijeljenu Europskom koordinacijskom uredu člankom 4. stavkom 3. točkom (b) pobijane odluke i, s druge strane, „[dopunske] usluge“ koje EURES uzima u obzir na temelju članka 7. stavaka 2. i 3. te odluke koje odgovaraju, kako proizlazi iz tog stavka 3., „na važne potrebe tržišta rada“.
57. Zaključno, osnivanje Upravnog odbora EURES‑a, predviđeno u članku 8. pobijane odluke, dodjela savjetodavne uloge tom odboru stavkom 7. tog članka kao i donošenje Statuta EURES‑a od strane Komisije predviđeno u članku 10. te odluke namijenjeni su poboljšanju funkcioniranja EURES‑a i na taj način poticanju popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji.
58. S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da pobijana odluka poštuje glavne opće ciljeve iz poglavlja II. Uredbe br. 492/2011.
Pitanje jesu li pobijane odredbe potrebne ili korisne za provedbu Uredbe br. 492/2011 a da je ne izmjenjuju ili dopunjuju
59. Parlament općenito tvrdi da je zakonodavac Unije u najvećoj mogućoj mjeri htio ograničiti provedbenu ovlast Komisije iz članka 38. Uredbe br. 492/2011 na provedbene mjere „po trebne za provedbu“ te uredbe.
60. Takav argument ne može se prihvatiti. Naime, članak 38. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti s obzirom na članak 291. UFEU‑a. U tim okolnostima, pozivanje na potrebne mjere u članku 38. Uredbe br. 492/2011 odnosi se na potrebu provedbe te uredbe u jedinstvenim uvjetima u svim državama članicama (vidjeti presudu Komisija/Parlament i Vijeće, EU:C:2014:170, t. 39.), ali bez utjecaja na doseg provedbene ovlasti kojom Komisija raspolaže na temelju okvira uspostavljenoga poglavljem II. iste uredbe.
61. S obzirom na to da korisnost pobijanih odredaba za provedbu poglavlja II. Uredbe br. 492/2011 nije dovedena u pitanje, za ocjenu toga poštuju li one granice provedbene ovlasti priznate Komisiji dovoljno je ispitati dopunjuju li one ili izmjenjuju navedeni zakonodavni akt.
62. S tim u vezi, valja podsjetiti da članak 11. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 492/2011, koji se nalazi u njezinom poglavlju II., predviđa blisku suradnju između službi za zapošljavanje država članica i Komisije „s ciljem zajedničkog djelovanja u pitanjima popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji, te zapošljavanja koje je rezultat te suradnje“. Takvo zajedničko djelovanje, koje, kako proizlazi iz uvodne izjave 9. Uredbe br. 492/2011, uključuje određeno usklađivanje politika zapošljavanja država članica, karakterizira razmjena informacija o problemima koji se javljaju u vezi sa slobodnim kretanjem i zapošljavanjem radnika, kako je predviđeno u članku 12. te uredbe, i uspostavljanje mehanizma popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao kako je predviđeno u člancima 13. do 16. te uredbe, a taj mehanizam također uključuje razmjenu informacija između stručnih službi država članica i između tih službi i Komisije.
63. Valja utvrditi, s obzirom na to da EURES nije ustanovljen tom uredbom, da je Komisija bila ovlaštena ne samo za uspostavljanje takvog „zajedničkog djelovanja“ nego i za razradu pravila funkcioniranja tog djelovanja uz poštovanje uputa u Uredbi br. 492/2011 u tu svrhu.
64. Stoga valja ispitati, uzimajući u obzir opći okvir uspostavljen Uredbom br. 492/2011 o njome predviđenom zajedničkom djelovanju, je li Komisija, donoseći pobijanu odluku i osobito odredbe navedene u tužbi, prekoračila svoju provedbenu ovlast prilikom provedbe te uredbe.
65. Parlament kao prvo tvrdi da je Komisija prekoračila svoju provedbenu ovlast predviđajući u članku 2. točki (b) odnosno (d) pobijane odluke da EURES promiče sudjelovanje u ciljanim aktivnostima mobilnosti i razvoj mjera za poticanje i olakšavanje mobilnosti mladih radnika.
66. Taj argument valja odbiti.
67. Odredbe koje Parlament navodi ulaze u područje suradnje između Komisije i država članica predviđene u članku 11. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 492/2011 a da ne izmjenjuju ili dopunjuju okvir uspostavljen zakonodavnim aktom u tom pogledu. Kako je nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 51. i 53. svojeg mišljenja, navedene odredbe pobliže određuju zajedničko djelovanje obuhvaćeno tom odredbom naglašavajući posebne mjere, koje države članice već provode na nacionalnoj razini i u odnosu na koje je namjena članka 2. točaka (b) i (d) samo osigurati suradnju.
68. Kao drugo, Parlament tvrdi da je otvaranje EURES‑a privatnim subjektima, predviđeno u članku 3. točki (c) pobijane odluke, izmjena Uredbe br. 492/2011 i stoga prekoračuje provedbenu ovlast koja je Uredbom dodijeljena Komisiji.
69. Točno je, kako proizlazi iz točke 45. ove presude, da bi Komisija prekoračila granice provedbene ovlasti koju joj dodjeljuje Uredba br. 492/2011 ako bi izmijenila elemente te uredbe.
70. Međutim, članak 3. točka (c) pobijane odluke ne sadrži nijednu izmjenu okvira uspostavljenoga navedenom uredbom.
71. U tom pogledu potrebno je podsjetiti da, u skladu s člankom 11. stavkom 2. Uredbe br. 492/2011, države članice određuju stručne službe koje su zadužene za suradnju s drugim državama članicama i odjelima Komisije u pitanjima popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji te zapošljavanja koje je rezultat te suradnje. Nijedna odredba te uredbe ne pridržava tu suradnju javnim subjektima. Pozivanje na privatne pružatelje usluga, u pobijanoj odluci, prema tome predstavlja pobliže određivanje okvira uspostavljenoga Uredbom br. 492/2011 koji, kako proizlazi iz uvodne izjave 7. pobijane odluke, uzima u obzir ukidanje monopola javnih službi za zapošljavanje u državama članicama.
72. Argument Parlamenta koji se odnosi na članak 3. točku (c) pobijane odluke stoga također valja odbiti.
73. Kao treće, Parlament ističe da je Komisija prekoračila provedbenu ovlast koja joj je dodijeljena Uredbom br. 492/2011 predviđajući u članku 4. stavku 3. točki (b) pobijane odluke da je Europski koordinacijski ured zadužen za „razvoj općeg pristupa mobilnosti“.
74. Ni taj se argument ne može prihvatiti.
75. Valja imati na umu da Uredba br. 492/2011 Europskom koordinacijskom uredu daje ključnu ulogu u njome predviđenom mehanizmu popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao.
76. Tako, sukladno članku 18. prvom stavku Uredbe br. 492/2011, Europski koordinacijski ured „ima općenitu zadaću promicati popunjavanje slobodnih radnih mjesta na razini Unije“. Iako je prema toj odredbi navedeni ured „posebno“ zadužen za sve stručne zadaće, valja utvrditi da je prema Uredbi br. 492/2011 isti ured zadužen i za važne zadaće u potporu djelovanju Komisije i država članica.
77. U tom smislu valja istaknuti da, na temelju članka 18. drugog stavka Uredbe br. 492/2011, Europski koordinacijski ured sažima informacije iz članaka 12. i 13. te uredbe te podatke iz studija i istraživanja provedenih u skladu s člankom 11., kako bi prikazao sve korisne čimbenike o predvidivim kretanjima na tržištu rada u Uniji. Nadalje, na temelju članka 19. stavka 1. točke (a) iste uredbe taj je ured nadležan za „analiziranje kretanja radnika“. Zadaće potpore Europskog koordinacijskog ureda tako moraju državama članicama i Komisiji omogućiti donošenje, uzimajući u obzir sve relevantne informacije, mjera kontroliranja u korist ravnoteže na tržištu rada predviđene u članku 17. Uredbe br. 492/2011 i ulaze u cilj naveden u uvodnoj izjavi 9. te uredbe, koji se sastoji u „[usmjeravanju] napor[a] država članica prema usklađivanju njihovih politika zapošljavanja“.
78. U tim se okolnostima ne može smatrati da je Komisija prekoračila granice svoje provedbene ovlasti dodjeljujući u članku 4. stavku 3. točki (b) pobijane odluke Europskom koordinacijskom uredu zadaću razvoja „općeg pristupa mobilnosti sukladno Europskoj strategiji zapošljavanja“ s obzirom na to da taj opći pristup mobilnosti može biti usmjeren samo na pripremu donošenja mjera kontroliranja predviđenih u članku 17. Uredbe br. 492/2011 i podršku naporima država članica prema usklađivanju njihovih politika zapošljavanja, sukladno uvodnoj izjavi 9. te uredbe, a da ipak ni ne dopunjuje ni ne mijenja narav djelovanja potpore tog ureda predviđenog tom uredbom.
79. Kao četvrto, prema mišljenju Parlamenta, Komisija je preuzela ulogu zakonodavca Unije uvodeći pojam „[dopunskih] usluga“ u članku 7. stavcima 2. i 3. pobijane odluke.
80. Taj argument također valja odbiti.
81. Valja podsjetiti da članak 7. pobijane odluke određuje katalog usluga EURES‑a. Članak 7. stavak 3. te odluke predviđa mogućnost da EURES nudi dopunske usluge. One, prema toj posljednjoj odredbi nisu obvezne u smislu poglavlja II. Uredbe br. 492/2011, ali ipak odgovaraju na važne potrebe tržišta rada.
82. Budući da se službe za zapošljavanje država članica u načelu ne ograničavaju samo na nuđenje usluga koje obavezno proizlaze iz Uredbe br. 492/2011, Komisija je mogla, a da ne dopunjuje niti mijenja okvir uspostavljen tom uredbom, smatrati da eventualne tako ponuđene „[dopunske] usluge“ mogu ulaziti u okvir provođenja suradnje između Komisije i službi za zapošljavanje država članica, predviđene u članku 11. stavku 1. drugom podstavku Uredbe br. 492/2011.
83. Kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 89. svojeg mišljenja, radi što boljeg postizanja cilja reguliranja ponude i potražnje radnih mjesta kojemu teže odredbe iz poglavlja II. Uredbe br. 492/2011 nužno je da EURES bude opskrbljen svim informacijama kojima raspolažu razne nacionalne službe, uključujući one koje proizlaze iz dopunskih usluga.
84. Kao peto, Parlament ističe da članak 8. stavak 7. pobijane odluke također pokazuje da je Komisija prekoračila svoju zadaću provedbe Uredbe br. 492/2011.
85. Iz članka 8. stavka 1. pobijane odluke proizlazi da Upravni odbor EURES‑a pomaže Komisiji, Europskom koordinacijskom uredu i nacionalnim koordinacijskim uredima u promicanju i nadzoru razvoja EURES‑a. Na temelju članka 8. stavka 7. te odluke Komisija se savjetuje s Upravnim odborom EURES‑a o pitanjima koja se odnose na strateško planiranje, razvoj, provedbu, nadzor i ocjenu usluga i aktivnosti iz te iste odluke.
86. Komisija nije prekoračila svoju provedbenu ovlast time što je ustanovila Upravni odbor EURES‑a i dodijelila mu savjetodavnu ulogu.
87. U tu svrhu valja podsjetiti da, uzimajući u obzir činjenicu da EURES nije ustanovljen Uredbom br. 492/2011, ta uredba i osobito njezin članak 11. stavak 1. drugi podstavak Komisiji daje ovlast da razradi pravila funkcioniranja zajedničkoga djelovanja između Komisije i država članica u pitanjima popunjavanja slobodnih radnih mjesta i prijava za posao u Uniji te zapošljavanja koje je rezultat te suradnje. Osnivanje Upravnog odbora EURES‑a i dodjeljivanje istom savjetodavne uloge odredbom koju Parlament osporava ne dopunjuje niti izmjenjuje okvir uspostavljen Uredbom br. 492/2011 s obzirom na to da je to usmjereno samo prema osiguravanju učinkovitog funkcioniranja zajedničkoga djelovanja predviđenoga tom uredbom, a da se, kako je u točki 108. svojeg mišljenja istaknuo nezavisni odvjetnik, ne preklapa sa zadaćama Savjetodavnog i Tehničkog odbora koji su uspostavljeni člankom 21. odnosno 29. te uredbe.
88. Ni argument koji se odnosi na članak 8. stavak 7. pobijane odluke stoga se ne može prihvatiti.
89. Na kraju, Parlament tvrdi da je Komisija prekoračila svoju provedbenu ovlast time što je donijela članak 10. pobijane odluke.
90. Taj posljednji argument također valja odbiti.
91. Naime, članak 10. pobijane odluke ograničen je na najavu donošenja Statua EURES‑a od strane Komisije. Komisijino donošenje tog statuta predstavljalo bi provedbeni akt u smislu članka 291. stavka 2. UFEU‑a čija se zakonitost, ako je potrebno, može ispitivati u okviru naknadne tužbe za poništenje, uzimajući u obzir granice provedbene ovlasti priznate Komisiji.
92. Međutim, ne može se priznati da je, samom činjenicom da je predvidjela buduće donošenje Statuta EURES‑a, Komisija prekoračila svoju provedbenu ovlast. Naime, članak 10. pobijane odluke ne dopunjuje niti izmjenjuje okvir uspostavljen Uredbom br. 492/2011 s obzirom na to da su ta odredba i u njoj navedeno djelovanje usmjereni samo na olakšavanje razmjene informacija unutar EURES‑a, kako je predviđeno člancima 12. i 13. te uredbe, i promicanje njegova učinkovitog funkcioniranja.
93. Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da se jedini tužbeni razlog koji je Parlament istaknuo u prilog svojoj tužbi ne može prihvatiti.
94. Stoga tužbu valja odbiti.
Troškovi
95. Sukladno odredbama članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Parlamentu naloži snošenje troškova i da on nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Europskom parlamentu nalaže se snošenje troškova.