61979C0730
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 18 GIUGNO 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il ricorso della società Philip Morris Holland, con il quale ha avuto inizio la presente causa, tende all'annullamento di una decisione presa dalla Commissione nell'esercizio della sua funzione di controllo degli aiuti concessi dagli Stati membri alle imprese. Per valutare se tale ricorso meriti o no di essere accolto, sarà necessario esaminare il caso di specie alla luce delle disposizioni contenute nei paragrafi 1 e 3 dell'articolo 92 del Trattato CEE.
Conviene premettere che nei Paesi Bassi gli imprenditori i quali effettuino investimenti di un ammontare superiore a 30 milioni di fiorini possono ottenere una sovvenzione statale, alle condizioni previste dalla legge 28 giugno 1978 (Wet Investeringsrekening). Una di queste condizioni è che la Commissione delle Comunità europee non consideri l'attribuzione del premio come incompatibile con il mercato comune, ai sensi degli articoli 92 a 94 del Trattato di Roma (articolo 6, paragrafo 7, della legge).
In relazione ad un investimento del valore di 165 milioni di fiorini (corrispondenti a circa 60,7 milioni di Unità di conto europee) progettato dalla società Philip Morris Holland, il governo olandese informò la Commissione, con lettera 4 ottobre 1978, della sua intenzione di concedere un aiuto di 6200000 fiorini (ossia di circa 2,3 milioni UCE). Scopo dell'investimento di cui trattasi è di accrescere del 40 % la capacità di produzione della società, ingrandendo la fabbrica di sigarette di Bergen-op-Zoom, mentre verrebbe chiusa la fabbrica di Eindhoven. A seguito di tali trasformazioni, la Philip Morris fabbricherà circa il 50 % della produzione olandese di sigarette, e prevede di esportarne l'80 % verso gli altri Stati membri.
La Commissione ha proceduto all'istruzione prevista dall'articolo 93, paragrafo 2, del Trattato CEE. Dopo aver sentito sia il governo olandese che l'impresa Philip Morris, e dopo aver dato agli altri Stati membri la possibilità di far conoscere il loro punto di vista, essa ha deciso, in data 27 luglio 1979, che l'aiuto all'investimento in questione non sarebbe compatibile con il mercato comune.
Tale decisione — pubblicata nella GU L 217 del 25 agosto 1979 — contiene anzitutto alcuni dati sulle esportazioni e importazioni olandesi di sigarette nei rapporti con gli altri Stati membri: ne risulta che il valore delle prime è stato nel 1977 di 94 milioni di UCE, e il valore delle seconde di 63,7 milioni, con un conseguente saldo attivo per i Paesi Bassi di 30,4 milioni di UCE. La Commissione ha notato poi che l'interesse per il gruppo Philip Morris di rifornire il mercato comunitario utilizzando centri di, produzione situati nella Comunità si spiega anche per il fatto che nella TDC il dazio per le sigarette ammonta al 90 %. Con riferimento alla località dove si trova lo stabilimento da ingrandire, è stato messo in luce che l'investimento previsto beneficerà comunque di una sovvenzione di 10 milioni di fiorini (3,7 milioni UCE) nell'ambito del sistema olandese di aiuti regionali. Tuttavia nella zona di Bergen-op-Zoom non esiste un tenore di vita anormalmente basso, né una grave forma di sottoccupazione, cosicché il nuovo aiuto non si giustifica alla luce dell'articolo 92, paragrafo 3. Sempre tenendo conto di tale norma, la Commissione ha affermato che la situazione economica olandese non presenta alcuna perturbazione grave e che gli investimenti di cui trattasi non costituiscono un progetto d'interesse comune europeo; anzi, nel contesto di una crescita rallentata e di una diffusa disoccupazione (il cui indice nella Comunità è assai più elevato che nei Paesi Bassi) consentire aiuti del genere rischerebbe di spostare a beneficio di questo Stato investimenti che potrebbero essere effettuati in altri Stati membri, dove la situazione è meno favore-vole. D'altra parte l'esame del settore produttivo di cui trattasi nella Comunità e nei Paesi Bassi mostra — secondo la Commissione — che il gioco del mercato è sufficiente, senza interventi statali, a garantire un normale sviluppo.
Con atto del 12 ottobre 1979, la società Philip Morris Holland ha adito la nostra Corte, chiedendo l'annullamento della decisione riassunta.
2.
Una questione di ricevibilità sorge dal fatto che la decisione impugnata era rivolta al governo olandese e non alla ricorrente. Ma quest'ultima aveva la veste di beneficiaria dell'aiuto che il governo olandese aveva intenzione di accordarle: perciò la decisione della Commissione la riguardava in maniera diretta e individuale (nel senso dell'articolo 173, secondo comma, Trattato CEE). La Commissione stessa ha accolto questo punto di vista, che conduce a ritenere la società Philip Morris legittimata a proporre ricorso di annullamento. Aggiungo che tale posizione è in armonia con la vostra giurisprudenza; ritengo dunque che meriti di essere condivisa.
Quanto al rispetto dei termini di ricorso, la convenuta, pur non sollevando formalmente un'eccezione di irricevibilità, osserva che già il 2 agosto 1979 l'avvocato della ricorrente aveva ricevuto a Bruxelles presso la direzione generale della concorrenza una copia della decisione. Il governo olandese — al quale la decisione era stata notificata dalla Commissione il 30 luglio precedente — provvide a comunicare alla società Philip Morris, il 9 agosto successivo, il testo ufficiale dell'atto in lingua olandese che fu poi pubblicato, come abbiamo visto, il 25 agosto. Si tratta di vedere se debba prendersi come punto di riferimento la data della presa di conoscenza da parte dell'avvocato della ricorrente, quella della comunicazione da parte del governo olandese o infine quella della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale; il ricorso sarebbe tempestivo sia nel terzo che nel secondo caso (tenuto conto del prolungamento dei termini per la distanza), mentre non lo sarebbe nella prima ipotesi.
Su questo tema la società Philip Morris osserva che il documento ottenuto direttamente dal suo avvocato non era né datato né firmato, era redatto in francese, cioè in una lingua diversa da quella della decisione, ed era stato rimesso in via del tutto confidenziale, con l'impegno che non fosse comunicato a nessun altro. In tali condizioni, la ricorrente sostiene che la suddetta presa di conoscenza non si possa comunque considerare rilevante ai fini della decorrenza del termine di ricorso.
Anche a me sembra che si debba tener conto sia del fatto che il documento non era redatto nella lingua che doveva essere ufficialmente usata per la decisione, sia della mancanza di data.e di firma; dalle due circostanze è lecito dedurre che il documento in questione era soltanto un progetto di decisione. La presa di conoscenza della decisione da parte della ricorrente avvenne in realtà il 9 agosto, cioè quando essa ricevette la comunicazione del governo olandese. Tuttavia il problema può anche essere accantonato, se si tiene conto del fatto che la decisione fu pubblicata, e che perciò la data della presa di conoscenza dovrebbe essere indifferente. In effetti, l'articolo 173, ultimo comma, del Trattato CEE dispone che il termine d'impugnazione degli atti del Consiglio e della Commissione decorre «secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza». Aggiungo che, ad ogni modo, qualora si ritenesse rilevante nella specie la data della comunicazione del governo olandese, effettuata in un momento in cui la decisione impugnata era già efficace, il punto di riferimento per il decorso del termine di impugnativa nei confronti della società interessata sarebbe l'anzidetta data del 9 agosto, e ciò basterebbe, come ho notatola far considerare ricevibile il ricorso.
3.
A sostegno della sua domanda, la società Philip Morris Holland afferma che la decisione della Commissione del 27 luglio 1979 è viziata sotto il profilo sostanziale e sotto quello formale.
Benché le censure relative alla forma degli atti abbiano in linea di principio la priorità logica rispetto a quelle che toccano il merito, la ricorrente fa valere la violazione di forme sostanziali in secondo luogo, e cioè dopo aver sviluppato ciascuno dei mezzi di violazione del Trattato CEE (e precisamente dell'articolo 92, paragrafo 1, e dell'articolo 92, paragrafo 3). In effetti, nell'argomentazione della ricorrente le censure relative alla insufficienza o alle contraddittorietà della motivazione costituiscono essenzialmente un'appendice delle censure di merito. Tenuto conto di ciò, ritengo opportuno dare anch'io precedenza all'esame dei profili sostanziali della causa.
L'articolo 92, paragrafo 1, del Trattato di Roma dispone che «salvo deroghe contemplate dal presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». L'incompatibilità degli aiuti statali con il mercato comune è dunque messa in relazione con tre elementi: l'incidenza sugli scambi intracomunitari, il beneficio accordato a talune imprese o produzioni e l'effetto di distorsione della concorrenza. Converrà esaminare questi elementi, nell'ordine, con riferimento al caso di specie.
Sul primo punto, la ricorrente nega che ogni aiuto a favore di un prodotto il quale sia destinato a formare oggetto di scambi intracomunitari incida costantemente su questi ultimi. Secondo la ricorrente, non si può stabilire se tale influenza si verifichi, senza esaminare le circostanze economiche e giuridiche in cui l'aiuto è destinato ad operare. Il fattore decisivo sarebbe la struttura del mercato; e in un mercato come quello delle sigarette, caratterizzato da un numero limitato di imprese di grandi dimensioni, operanti in tutti gli Stati membri, un aiuto dell'importo di 2,3 milioni di unità di conto avrebbe — sostiene la ricorrente — una influenza del tutto trascurabile sul commercio fra gli Stati membri.
La tesi della Commissione è, invece, che ogni aiuto a favore di un prodotto oggetto di scambi intracomunitari necessariamente incide su di essi. Oltre a riferirsi alla sua pratica, che si è sempre basata su tale assunto, la convenuta cita la sentenza di questa Corte del 2 luglio 1974 nella causa 173/73, Italia e/Commissione (Raccolta 1974, p. 709). In essa la Corte, esaminando il fenomeno dell'assunzione da parte dello Stato italiano di una porzione degli oneri sociali che gravavano precedentemente sui datori di lavoro nel settore dell'industria tessile, osservò che tale sgravio aveva l'effetto di ridurre il costo della manodopera nel settore tessile italiano; che l'industria tessile italiana è in concorrenza con le imprese dello stesso settore degli altri Stati membri, e che la riduzione dei costi di produzione dell'industria tessile italiana, ottenuta mediante il suddetto sgravio, influiva necessariamente sugli scambi fra gli Stati membri (punti 43-45 della motivazione).
È anche interessante tener presente quanto ha affermato al termine delle sue conclusioni in tale causa l'avvocato generale Warner: «Allorché è evidente che la conseguenza naturale della concessione di un aiuto ad un'industria in uno Stato membro deve essere quella di aumentare la competitività di detta industria rispetto alle imprese concorrenti negli altri Stati membri, credo che si possa trarre la conclusione che l'aiuto falsa (o falserebbe eventualmente) la concorrenza e ostacola gli scambi tra gli Stati membri (Raccolta 1974, p. 728).
Mi sembra che dalla sentenza citata risulti effettivamente un orientamento secondo cui, là dove un'agevolazione finanziaria accordata dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa (o di determinate imprese) rispetto ad altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi ultimi debbono ritenersi influenzati dall'aiuto. A questa semplice constatazione possono aggiungersi ancora tre rilievi. In primo luogo, è evidente il legame tra il fattore dell'incidenza sugli scambi intracomunitari e quello della distorsione della concorrenza: entrambi si possono ricondurre al criterio, che gli aiuti sono vietati in quanto alterano il libero gioco del mercato comune, la libertà e la spontaneità delle correnti di scambio fra gli Stati membri. In secondo luogo, non vi è dubbio che ogni considerazione attinente agli effetti degli aiuti sul volume degli scambi resta esclusa: un aiuto può incidere sul commercio intracomunitário non soltanto quando, per effetto di esso, l'entità degli scambi diminuisce o rischia di diminuire, ma anche nell'ipotesi opposta. In terzo luogo, è ragionevole pensare che il parallelismo esistente tra l'espressione «nella-misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri», adoperata nel citato articolo 92, paragrafo 1, e le analoghe (anche se non identiche) espressioni contenute negli articoli 85, paragrafo 1 e 86, 1o comma, giustifichi un'interpretazione nel senso di una linea di frontiera tra i fenomeni sottoposti alla normativa comunitaria sulla concorrenza e quelli che sfuggono a tale normativa. In altri termini, se gli scambi relativi a un determinato prodotto fossero influenzati ad un livello puramente nazionale, quella normativa non troverebbe applicazione; la sua applicabilità si verifica a un livello più alto, che è quello dell'incidenza sul commercio intracomunitário. È appena necessario avvertire che ciò non significa che siano regolati soltanto i fenomeni anticoncorrenziali relativi all'esportazione o importazione fra Stati membri: all'interno di un mercato comune, possono ripercuotersi sugli scambi fra Stati membri anche fenomeni di tal genere apparentemente localizzati in un solo Stato, e relativi alla produzione anziché al commercio, purché non siano di una dimensione così ridotta da interessare una ben limitata frazione del mercato.
Ciò premesso, credo che nel caso di specie l'elemento della incidenza sugli scambi tra gli Stati membri debba riconoscersi presente. L'aiuto che il governo olandese progettava di accordare alla società Philip Morris concerneva un'impresa che ha una spiccata vocazione al commercio internazionale, come dimostra l'alta percentuale (inizialmente citata) della sua produzione, che essa prevede di esportare in altri Stati membri. L'aiuto in questione dovrebbe contribuire all'aumento della capacità produttiva della società, e di conseguenza all'incremento della sua capacità di alimentare le correnti di traffico, incluse quelle fra Stati membri. D'altra parte, l'aiuto dello Stato alleggerirebbe il costo della trasformazione degli impianti produttivi, e per ciò stesso darebbe alla società un vantaggio competitivo rispetto a fabbricanti concorrenti, i quali abbiano realizzato o vogliano realizzare a loro spese un analogo potenziamento degli impianti. La libertà e la spontaneità del mercato comune sarebbero, dunque, turbate.
4.
Con riguardo al secondo elemento che caratterizza il divieto di aiuti statali deducibile dall'articolo 92, paragrafo 1 — e cioè il beneficio particolare per talune imprese o talune produzioni — non è necessario spendere molte parole, nel caso di specie. Si discute, infatti, di un aiuto che sarebbe destinato ad una determinata impresa, e l'impugnazione della decisione negativa della Commissione presuppone necessariamente un interesse specifico della ricorrente.
Vale la pena, invece, di esaminare con attenzione i problemi connessi con il terzo elemento: la distorsione o minaccia di distorsione della concorrenza. Vorrei dire subito che il testo del citato articolo 92, paragrafo 1, si presta, secondo me, ad essere letto nel senso che la distorsione della concorrenza sia una conseguenza costante e necessaria del beneficio accordato mediante l'aiuto statale a talune imprese o a talune produzioni. Questa interpretazione trova conferma nella logica dell'economia: un intervento esterno di carattere selettivo non pucį che alterare il gioco della concorrenza. È lecito dunque partire dalla presunzione che un qualsiasi aiuto pubblico concesso ad una impresa falsa la concorrenza — o minaccia di falsarla, se l'aiuto è solo progettato e non ancora concesso —, a meno che non sussistano circostanze eccezionali (ad esempio, l'assenza totale nel mercato comune di prodotti identici o sostitutivi rispetto a quelli fabbricati dal beneficiario dell'aiuto).
A tal proposito, giova citare la sentenza di questa Corte del 23 febbraio 1961 nella causa 30/59, Miniere di carbone del Limburgo e/Alta Autorità (Raccolta 1961, p. 7). Dopo aver ricordato il divieto rigoroso di «sovvenzioni» o aiuti concessi dagli Stati, imposto dall'articolo 4 e) del Trattato CECA, e dopo aver chiarito il significato tradizionale dei due termini, tale sentenza rileva tra l'altro che ai sensi dell'articolo 5 la Comunità deve assicurare l'instaurazione, il mantenimento e il rispetto di condizioni normali di concorrenza, e che «se una parte del costo di produzione è sopportata da altri che i consumatori o gli utenti, l'instaurazione di condizioni normali di concorrenza ne rimane evidentemente ostacolata» (p. 39). A sua volta l'avvocato generale Lagrange, nelle conclusioni relative all'anzidetta causa, aveva affermato che gli interventi diretti nel funzionamento del mercato comune mediante aiuti statali «sono considerati di per sé contrari ai presupposti stessi di detto mercato: di conseguenza sono considerati incompatibili con esso, senza che occorra dimostrare o anche soltanto indagare se in realtà vi sia o rischi di prodursi un'alterazione delle condizioni della concorrenza: questa si presume in considerazione del semplice oggetto del provvedimento» (Raccolta 1961, p. 74). È vero che le affermazioni riportate furono fatte con riferimento ad una norma (il citato articolo 4 del Trattato CECA) che, a differenza dell'articolo 92 del Trattato CEE, non ammette deroghe né richiede l'elemento dell'incidenza delle misure statali di aiuto sugli scambi fra Stati membri; ma le riflessioni circa il pregiudizio inevitabile che quelle misure recano alle condizioni normali di concorrenza restano, a mio avviso, pienamente valide.
La ricorrente interpreta, invece, l'espressione finale dell'articolo 92, paragrafo 1, come se essa fosse accompagnata dalla tacita condizione che si constati una sensibile distorsione (o minaccia di distorsione) della concorrenza. Questa idea si fonda su di un parallelo con gli articoli 85, paragrafo 1, e 86, e più precisamente sull'analogia con uno dei criteri di applicazione dell'articolo 85 che è stato effettivamente accolto dalla nostra Corte (v. le sentenze del 9 luglio 1969 nella causa 5/69, Volk, Raccolta 1969, p. 296, e del 25 novembre 1971 nella causa 22/71, Beguelin, Raccolta 1971, p. 950). E la società Philip Morris sostiene che l'aiuto del quale si tratta, incidendo sul costo del prodotto all'esportazione dello 0,22 % (nel caso di ammortamento in un periodo di 10 anni) non potrebbe essere considerato suscettibile di falsare la concorrenza (attualmente o potenzialmente) in maniera sensibile.
A tale punto di vista possono opporsi due obbiezioni di principio. In primo luogo, vi è tra l'articolo 85, paragrafo 1, e l'articolo 92, paragrafo 1, una differenza fondamentale, consistente nel fatto che un accordo tra imprese (o una decisione di associazioni di imprese, o una pratica concordata) non ha necessariamente per oggetto o per effetto una restrizione della concorrenza, mentre un aiuto statale ad un'impresa è una misura da cui costantemente deriva, come ho detto, una distorsione della concorrenza. Pertanto, mentre nel quadro dell'articolo 85, paragrafo 1, bisogna caso per caso verificare se lo scopo o l'effetto restrittivo sussistano — e questa verifica può spingersi a stabilire se essi abbiano un «sensibile» effetto negativo sulla concorrenza — non vi è motivo, quando si tratta di applicare l'articolo 92, paragrafo 1, di indagare sull'esistenza della distorsione, e non si vede su quale base si giustificherebbe un'indagine limitata alla portata concreta di essa.
In secondo luogo, l'ottica nella quale ci si deve porre interpretando l'articolo 85 non può essere la stessa di quella adatta a intendere il senso dell'articolo 92, poiché l'articolo 85 è una regola applicabile alle imprese, mentre l'articolo 92 si rivolge agli Stati membri. Alcuni autori affermano che ciò basterebbe a giustificare l'adozione di criteri più severi, sia per la maggiore importanza degli interventi statali, sia per la necessità di porre un freno efficace alla tendenza dei governi ad eludere il divieto degli aiuti. Ed è stato anche suggerito un accostamento fra quest'ultimo divieto e quelli relativi ad altri interventi statali di carattere protezionistico come i dazi (articolo 12) o i contingenti (articolo 30), per sottolineare che tutti questi divieti devono applicarsi senza riguardo alla maggiore o minore entità del pregiudizio che ne deriva per la concorrenza e per gli scambi (v. H. Scheuring, Les aides financières publiques, Paris, 1974, p. 279). Ciò troverebbe conferma nella giurisprudenza di questa Corte relativa alle misure restrittive vietate dagli articoli 12 e 30 (v., ad esempio, le sentenze 1o luglio 1969 nelle cause 24/68, Commissione e/Repubblica italiana, Raccolta 1969, p. 193, e 2 e 3/67, Diamantarbeiders, ivi, p. 211).
Se poi si volesse prescindere da queste osservazioni di principio, e si nutrissero dei dubbi circa l'influenza che può avere, ai fini dell'interpretazione dell'articolo 92, paragrafo 1, l'aspetto quantitativo della distorsione della concorrenza, rimarrebbe da considerare che nel caso di specie l'effetto dell'aiuto prospettato sulla concorrenza sarebbe certamente sensibile.
Secondo le informazioni fornite dalla Commissione e non contestate dalla ricorrente, nell'ambito del libero mercato delle sigarette il gruppo Philip Morris costituisce il secondo produttore su scala mondiale, in ordine d'importanza, venendo subito dopo la British American Tobacco Company e prima degli altri cinque grandi produttori (Reynolds, Imperiai Tobacco Company, Loews e Reemtsma, American Brands e Rupert-Rembrand-Rothmans). Vale anche la pena di notare che la forte posizione finanziaria del gruppo gli consente di essere particolarmente attivo sul piano del marketing. Dai dati inizialmente citati, relativi alla posizione che occupa la ricorrente nell'ambito della produzione e del commercio comunitari, si deduce che la società Philip Morris Holland, esportando l'80 % della sua produzione prevista dopo la trasformazione degli impianti nei Paesi Bassi, coprirà una buona parte degli scambi intracomunitari. E ciò basterebbe in ogni caso a non farla rientrare nel novero di quelle imprese che potrebbero invocare l'applicazione di un criterio di tolleranza basato su elementi quantitativi (sulla linea adottata da questa Corte in materia di intese, nelle citate sentenze Volk e Beguelin).
Tenuto conto di questi dati di fatto, è ragionevole presumere che l'aiuto, di un importo indubbiamente rilevante, che il governo olandese era disposto a concedere all'impresa in questione sarebbe destinato ad avere una ripercussione non trascurabile sulla sua posizione concorrenziale rispetto agli altri produttori. Perciò anche se si adottasse la tesi della ricorrente circa il significato da attribuire all'espressione finale dell'articolo 92, paragrafo 1, la conclusione sarebbe la medesima: l'aiuto di cui si discute è incompatibile con il mercato comune.
5.
Possiamo ora far cenno alla censura di indole formale avanzata dalla società ricorrente. Questa sostiene che, al fine di stabilire se sussistano i presupposti per l'applicazione del divieto, cioè l'incidenza sugli scambi tra gli Stati membri e la distorsione della concorrenza, la Commissione avrebbe dovuto determinare il mercato preso in considerazione (in funzione del prodotto, della sfera territoriale e del periodo di tempo rilevante); ed esaminarne la struttura, così da poter infine valutare l'eventuale incidenza dell'aiuto sulla concorrenza. Dato che nessun riferimento a tali indagini figura nella decisione impugnata, la ricorrente afferma che essa sarebbe viziata anche sul piano della motivazione, in contrasto con l'articolo 190 del Trattato CEE.
Risulta tuttavia dalle indicazioni che ho precedentemente fornito circa la struttura della motivazione dell'atto impugnato, così come dall'argomentazione finora svolta, che i motivi formulati bastano a giustificare la constatazione dell'incompatibilità dell'aiuto con il mercato comune e il divieto allo Stato olandese di concederlo, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2. Il mezzo di violazione delle forme sostanziali risulta quindi infondato.
6.
Con il secondo mezzo di violazione del Trattato, la ricorrente critica anzitutto la concezione generale alla quale la Commissione si è ispirata, nella terza parte della sua decisione, in merito al significato dell'articolo 92, paragrafo 3. Converrà ricordare che questa disposizione elenca alcune categorie di aiuti le quali «possono considerarsi compatibili con il mercato comune», introducendo così, subito dopo i casi di compatibilità «de jure» indicati nel paragrafo 2, un gruppo di deroghe eventuali al divieto imposto dal paragrafo 1. Ora, secondo la Commissione, l'articolo 92, paragrafo 3, consentirebbe deroghe solo allorché un aiuto risulti indispensabile per ottenere dalle imprese interessate un comportamento capace di contribuire alla realizzazione di uno degli obbiettivi previsti nella norma. Tale condizione non sarebbe soddisfatta se apparisse che quegli obbiettivi potrebbero essere raggiunti per il libero gioco del mercato, senza necessità di un intervento dei pubblici poteri. La ricorrente sostiene invece che le ipotesi di deroga al divieto degli aiuti avrebbero un carattere neutro e obbiettivo, nel senso che l'aiuto potrebbe essere accordato da uno Stato a un'impresa dotata di abbondanti mezzi economici, allo stesso titolo che a un'impresa povera. Da questo punto di vista, l'unica condizione per l'ammissibilità di un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, consisterebbe nella rispondenza del piano d'investimento considerato alle finalità indicate alle lettere a), b) o c).
A mio avviso, la concezione da cui la Commissione parte merita di essere condivisa. Essa tiene conto della necessità, generalmente riconosciuta dalla vostra giurisprudenza, di una interpretazione restrittiva delle norme derogatorie; e, d'altro lato, collega giustamente l'ammissibilità dell'aiuto statale alla sua funzione di strumento indispensabile per ottenere dalle imprese determinati comportamenti che rientrano nell'interesse comunitario. Sarebbe, invece, contrario a questo interesse consentire agli Stati di effettuare erogazioni finanziarie che, non essendo la condizione sine qua non per conseguire gli scopi previsti dall'articolo 92, paragrafo 3, si limiterebbero ad apportare un miglioramento alla situazione finanziaria dell'impresa beneficiaria. È evidente l'utilità che un contributo dello Stato presenta in ogni caso per questa impresa, ma è altrettanto evidente che, dal punto di vista comunitario, non vi è ragione di derogare al divieto degli aiuti statali se un determinato investimento — che supponiamo conforme agli obbiettivi indicati nell'articolo 92, paragrafo 3 — può aver luogo anche indipendentemente da tale beneficio. Nel corso del presente processo la convenuta ha affermato, senza essere smentita dalla ricorrente, che Philip Morris Holland ha la possibilità di realizzare interamente con i propri mezzi l'investimento, in relazione a cui il governo olandese era disposto a concedere il suo aiuto; e risulta che sta effettivamente realizzando questo progetto, dal quale essa si attende i miglioramenti strutturali e i vantaggi produttivi prima accennati.
Tale constatazione basterebbe da sola per escludere l'applicabilità al caso di specie dell'articolo 92, paragrafo 3, e quindi per respingere le censure sostanziali e formali relative alla parte della decisione fondata su questo articolo. Preferisco tuttavia esaminare le singole censure della ricorrente circa l'applicazione delle disposizioni derogatorie di cui alle lettere a), b) e e) della norma di cui trattasi.
In proposito è utile premettere un'osservazione di carattere generale. Dalla formulazione dell'articolo 92, paragrafo 3, e dal legame di questa norma con l'articolo 93, si deduce che la Commissione ha la facoltà di autorizzare aiuti che rispondano ai requisiti previsti, e che si tratta di un potere discrezionale, il cui esercizio implica apprezzamenti di ordine economico, tecnico e politico. In realtà la Commissione deve basarsi, per concedere o rifiutare le deroghe al divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, su considerazioni relative alla necessità dell'aiuto, non solo per raggiungere obbiettivi economici, ma anche in vista di scopi di altra natura, che assumono rilievo per la Comunità, come in particolare quelli di carattere sociale. D'altra parte, il coní testo socioeconomico al quale la Commissione deve riferirsi è quello comunitario. È in questo ordine di idee che la motivazione della decisione impugnata menziona fra l'altro i fattori del rallentamento della crescita e della importante disoccupazione in tutta la Comunità (ottavo considerando della parte terza). E mi sembra anche giustificato che si tenga conto della circostanza menzionata dalla Commissione nel corso del processo, che l'incremento della produzione di sigarette non può essere stimato un fattore socialmente positivo, data l'incidenza nociva dell'uso del tabacco sulla salute pubblica.
Considerazioni di questo genere potevano legittimamente ripercuotersi sull'apprezzamento della sussistenza delle condizioni specifiche, enunciate dall'articolo 92, paragrafo 3, a cui è sottoposta la concessione delle deroghe al divieto di aiuti statali.
Va infine tenuto presente che l'onere di provare la sussistenza dei presupposti di fatto che condizionano l'ammissibilità di un aiuto in base all'articolo 92, paragrafo 3, incombe allo Stato richiedente.
7.
Vediamo ora in qual modo siano state interpretate, nella specie, le lettere a), b) e e) dell'articolo 92, paragrafo 3. Nella decisione impugnata, la Commissione ha escluso l'applicabilità della deroga di cui alla lettera a) — consentita per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di talune regioni — perché la zona di Bergen-op-Zoom, in cui è localizzato l'investimento previsto, non è una regione nella quale esista un tenore di vita anormalmente basso o una grave forma di sottoccupazione. La ricorrente sostiene che tale valutazione sarebbe in contrasto con quanto affermato dalla stessa Commissione nella Settima Relazione sulla politica della concorrenza dell'aprile 1978 (p. 158, paragrafo 152), in cui si dà atto che Bergen-op-Zoom è caratterizzato da un tasso di sottoccupazione più elevato e da un reddito pro capite più basso della media nazionale olandese.
Va peraltro osservato che la valutazione del livello di vita della zona di Bergen-op-Zoom è stata correttamente effettuata non con riferimento al livello medio nazionale olandese, ma in relazione al livello comunitario. Ciò risulta dalla stessa motivazione della decisione impugnata, in cui si legge che la Commissione ha «tenuto conto in particolare della situazione socioeconomica relativa dei Paesi Bassi nel contesto comunitario» (ottavo considerando della parte terza). Tale impostazione è corretta, dato che mediante le sue autorizzazioni in deroga al divieto degli aiuti statali, la Commissione deve sforzarsi di coordinare le politiche nazionali degli aiuti in base a criteri comuni e in funzione dell'interesse generale della Comunità. Non sussiste quindi la contraddizione che la ricorrente ha creduto di ravvisare fra la presa di posizione attuale della Commissione e quella espressa nella Settima Relazione sulla politica della concorrenza.
Riguardo all'ipotesi di deroga prevista dalla lettera b) della norma in discussione — e che riguarda gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro — la decisione impugnata constata che l'investimento di cui trattasi non costituisce un progetto del tipo anzidetto e che inoltre, tenuto conto della situazione socioeconomica dei Paesi Bassi nel contesto comunitario, non si può neanche ritenere che l'aiuto in causa sia destinato a rimediare ad una perturbazione grave dell'economia di uno Stato membro. Dal canto suo la ricorrente, senza fornire nessun elemento atto a smentire le suddette valutazioni della Commissione, si limita essenzialmente a criticare l'affermazione, contenuta nei motivi della decisione, secondo cui «assumere un altro atteggiamento avrebbe permesso ai Paesi Bassi, nel contesto di una crescita rallentata e di un'importante disoccupazione in tutta la Comunità, di spostare a loro beneficio investimenti che potrebbero essere effettuati in altri Stati membri dove la situazione è meno favorevole». Secondo la ricorrente, un siffatto criterio politico, che presuppone una specie di gara degli Stati membri per attirare gli investimenti sui rispettivi territori, sarebbe in contrasto con i criteri previsti esplicitamente dall'articolo 92, paragrafo 3.
Osservo che l'affermazione criticata dalla ricorrente costituisce semplicemente un apprezzamento supplementare delle eventuali conseguenze negative dell'aiuto. Ma, indipendentemente dalla frase in questione, la decisione ha chiaramente espresso il punto di vista della Commissione circa la inapplicabilità dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) nel caso di specie; e non mi sembra che la ricorrente abbia addotto argomenti capaci di mostrarne l'applicabilità. Inoltre, nel corso della presente procedura, la Commissione ha anche rilevato che la fabbricazione di sigarette non è mai stata considerata come un'attività di comune interesse europeo; d'altra parte, quanto alla situazione economica dei Paesi Bassi, essa ha ricordato che in quello Stato il livello di disoccupazione è del 3,8 %, cioè uno dei più bassi della Comunità. In questo contesto non pare criticabile il rifiuto della Commissione di ammettere che una disoccupazione locale di circa il 7 %, nella zona di Bergen-op-Zoom, costituisca un «turbamento» dell'economia dei Paesi Bassi; turbamento che dovrebbe avere un carattere «grave» per consentire una deroga al divieto di aiuti statali in base alla lettera b) della norma in esame.
Infine, per quanto riguarda la possibilità di deroga prevista alla lettera e) dell'articolo 92, paragrafo 3) — e relativa agli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche — si rileva nella decisione che il governo dei Paesi Bassi ha già preso in considerazione il contributo, che l'investimento di cui trattasi potrà portare ad un migliore equilibrio socioeconomico della zona, accordando un'altra sovvenzione nell'ambito del regime olandese di aiuti a finalità regionale. D'altro canto, secondo la decisione, l'esame del settore produttivo delle sigarette nella Comunità e nei Paesi Bassi mette in luce che il gioco del mercato, senza interventi statali, basta a garantire un normale sviluppo, e che conseguentemente l'aiuto progettato non può essere considerato come destinato ad agevolare lo sviluppo. Restava da stabilire infine, sempre alla stregua della norma che stiamo esaminando, se l'aiuto alterasse o meno le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune. Secondo la Commissione gli scambi sarebbero alterati, poiché il previsto incremento della produzione verrebbe destinato per la maggior parte all'esportazione verso gli altri Stati membri, e ciò avverrebbe nel quadro generale di un rallentamento dei consumi del prodotto in questione.
Su questo punto, la divergenza fra le parti in causa sembra riguardare anzitutto l'onere della prova. La Commissione ritiene che lo Stato richiedente, essendo tenuto a provare che sussistano tutte le condizioni per la concessione della deroga, avrebbe dovuto dimostrare anche che l'aiuto non altera le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Naturalmente il regime della prova sarebbe il medesimo anche per quanto riguarda l'altra condizione positiva richiesta dall'articolo 92, paragrafo 3, e), cioè l'attitudine dell'aiuto ad agevolare lo sviluppo di talune attività o talune regioni economiche. La ricorrente afferma invece che la decisione impugnata avrebbe dovuto indicare per quali ragioni essa ritenga il progettato aiuto non conforme alle condizioni del Trattato. Per parte mia ribadisco che, secondo un criterio generalmente seguito in tema di deroghe, l'onere di provare la sussistenza dei presupposti a cui la deroga è subordinata incombe sul richiedente (nella specie, sullo Stato olandese).
8.
Nel corso dell'udienza, la ricorrente ha criticato il comportamento tenuto dalla Commissione durante il procedimento amministrativo che ha condotto all'atto impugnato, per il fatto che essa, dopo averle comunicato gli argomenti che impediscono la concessione di una deroga al divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, non le avrebbe dato la possibilità di presentare osservazioni in merito. Questa censura, relativa al rispetto del principio del contraddittorio in occasione dell'applicazione dell'articolo 93, paragrafo 2, costituisce un mezzo del tutto nuovo rispetto a quelli che la società Philip Morris Holland aveva fatto valere nel corso della procedura scritta. Poiché la ricorrente non ha neppure cercato di giustificare l'introduzione tardiva di tale mezzo, questo deve essere ritenuto irricevibile, a norma dell'articolo 42, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
9.
Tutte le censure fatte valere dalla società Philip Morris Holland per ottenere l'annullamento della decisione controversa risultano dunque infondate.
Concludo pertanto esprimendo l'opinione che il ricorso va respinto e che la ricorrente va condannata a sopportare tutte le spese di causa.