62008CJ0034
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
14. května 2009 (
*1
)
„Zemědělství — Společná organizace trhů — Mléčné kvóty — Dávka — Platnost nařízení (ES) č. 1788/2003 — Cíle společné zemědělské politiky — Zásada nediskriminace a zásada proporcionality — Stanovení vnitrostátního referenčního množství — Kritéria — Relevance kritéria členského státu s deficitem produkce“
Ve věci C-34/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Tribunale ordinario di Padova (Itálie) ze dne 23. ledna 2008, došlým Soudnímu dvoru dne, v řízení
Azienda Agricola Disarò Antonio a další
proti
Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl,
za přítomnosti:
Azienda Agricola De Agostini Lorenzo,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, M. Ilešič (zpravodaj), A. Borg Barthet, E. Levits a J.-J. Kasel, soudci,
generální advokátka: V. Trstenjak,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. ledna 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Azienda Agricola Disarò Antonio a další P. Chiarellim a A. Ciminem, avvocati,
—
za Komisi Evropských společenství H. Tserepa-Lacombe a D. Nardim, jako zmocněnci,
—
za Radu Evropské unie M. Moorem, A. Vitrem a G. Castellanem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 3. března 2009,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti nařízení Rady (ES) č. 1788/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. L 270, s. 123; Zvl. vyd. 03/40, s. 391), s ohledem na cíle společné zemědělské politiky, jejichž výčet je uveden v čl. 33 odst. 1 ES, jakož i s ohledem na zásady nediskriminace a proporcionality.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společnostmi Azienda Agricola Disarò Antonio a dalšími, na jedné straně, a Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl (dále jen „Cooperativa Milka“), na straně druhé, ohledně zpochybnění dluhu týkajícího se dávky, kterou uvedené společnosti dluží za hospodářské roky pro mléko 1995/1996 až 2003/2004 a následující.
Právní rámec
3
Z důvodu přetrvávající nerovnováhy mezi nabídkou a poptávkou v odvětví mléka zavedlo nařízení Rady (EHS) č. 856/84 ze dne 31. března 1984, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 804/68 ze dne o společné organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky (Úř. věst. L 90, s. 10) (neoficiální překlad), v uvedeném odvětví systém, jehož součástí je dávka, k níž vzniká povinnost za objemy mléka, které překročí stanovené referenční množství.
4
Tento systém funguje od 2. dubna 1984. Jeho platnost byla již několikrát prodloužena, naposledy pak nařízením č. 1788/2003 do .
5
Ve třetím bodu odůvodnění zmíněného nařízení se uvádí, že základním účelem systému dávek je v podstatě snížit nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou na trhu s mlékem a mléčnými výrobky, jakož i strukturální přebytky vyplývající z této nerovnováhy.
6
V pátém bodu odůvodnění nařízení č. 1788/2003 se zejména uvádí, že producenti jsou na základě pouhé skutečnosti, že překročili své disponibilní množství, členskému státu odpovědni za to, že uhradí svůj podíl dávky.
7
Z dvacátého druhého bodu odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že hlavním účelem uvedené dávky, kterou upravuje toto nařízení, je regulace a stabilizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky, a proto je nutné použít výnos z této dávky na financování výdajů v odvětví mléka.
8
Článek 1 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví, že pro každý členský stát jsou v příloze I stanovena roční vnitrostátní referenční množství. Podle třetího odstavce tohoto článku mohou být uvedená množství upravena s ohledem na všeobecnou situaci na trhu a konkrétní podmínky existující v některých členských státech.
9
Na základě ustanovení čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1788/2003 ve spojení s článkem 6 tohoto nařízení jsou pro producenty mléka vymezena individuální referenční množství, jejichž souhrn nepřekračuje vnitrostátní referenční množství. Dojde-li k překročení vnitrostátního referenčního množství, má členský stát na základě čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení povinnost uhradit Společenství dávku, jejíž výše závisí na rozsahu tohoto překročení.
10
Podle čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení platí, že se uvedená dávka v plné výši rozdělí mezi producenty, kteří se podíleli na každém z překročení vnitrostátních referenčních množství, a podle druhého odstavce tohoto ustanovení vzniká producentům povinnost k této dávce na základě samotné skutečnosti, že byla překročena jejich disponibilní referenční množství.
11
Podstatou čl. 6 odst. 5 uvedeného nařízení je ustanovení o tom, že se individuální referenční množství případně pozmění pro každé příslušné období dvanácti měsíců.
12
Podstatou čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1788/2003 je ustanovení o tom, že odběratel odpovídá za výběr dlužných příspěvků na dávku od producentů a že uhradí příslušnému orgánu členského státu částku těchto příspěvků, kterou získá srážkou z ceny mléka placené producentům, kteří způsobili překročení, nebo kterou vybere jakýmkoliv jiným vhodným způsobem, pokud ke srážce z ceny nedojde.
13
Podle čl. 22 tohoto nařízení se dávka považuje za součást intervenčních opatření určených ke stabilizaci zemědělských trhů a výtěžek z této dávky se použije k financování výdajů v odvětví mléka.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
14
Žalobkyně v původním řízení, tj. podniky, které jsou producenty mléka, jsou členy Cooperativa Milka, družstevní společnosti, jíž je z důvodu jejího postavení „prvotního odběratele“ na základě čl. 11 odst. 1 nařízení 1788/2003 uložena povinnost vybrat předmětnou dávku.
15
Po uvedených podnicích jsou z titulu této dávky požadovány velmi vysoké částky.
16
Žalobkyně v původním řízení se proti zaplacení těchto částek bránily u vnitrostátních soudů, přičemž zpochybnily platnost nařízení č. 1788/2003 a kritérium, podle něhož se celkového množství garantované pro celé Evropské společenství rozděluje mezi členské státy, konkrétně pak uplatnění tohoto kritéria na Italskou republiku.
17
Poukazují v tomto ohledu zejména na porušení zásady nediskriminace a zásady proporcionality.
18
Pokud jde o uváděné porušení zásady nediskriminace, žalobkyně tvrdí, že Společenství při závazném stanovování celkového množství, které bylo garantováno Italské republice, zohlednilo pouze údaje, které k produkci mléka dodal Istituto nazionale di statistica (Státní statistický úřad) za jeden referenční rok, a sice rok 1983, které pak posloužily jako základ pro výpočet uvedeného množství pro následující roky, což mělo za následek, že byli italští producenti chybně kvalifikováni jako producenti, „kteří produkují přebytky“.
19
Žalobkyně jsou toho názoru, že nařízení č. 1788/2003 zachází s členskými státy, v nichž jsou produkovány přebytky, stejně jako s členskými státy s deficitem produkce, čímž je podle nich porušována zásada nediskriminace, což nelze z pohledu práva Společenství odůvodnit. Za členský stát s deficitem produkce se považuje členský stát, který je nucen vzhledem k objemu vnitřní poptávky dovážet mléko z jiných členský států.
20
Pokud jde o tvrzené porušení zásady proporcionality, žalobkyně v původním řízení uvádějí, že takovýto nedostatek aktualizace produkovaných objemů penalizuje malé producenty, neboť brání jejich rozvoji i jejich strukturální adaptaci, a v některých případech dokonce ohrožuje jejich samotné přežití v důsledku nedostatečného ohodnocení výrobních činitelů.
21
Za těchto podmínek se Tribunale di Padova rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je nařízení [č. 1788/2003, které zavádí] doplňkovou dávku z produkce mléka a mléčných výrobků překračující přidělené vnitrostátní referenční množství, aniž by se zohlednila pravidelná aktualizace množství přiděleného každému státu Společenství po předchozím zjištění příslušných konkrétních objemů produkce, slučitelné s článkem 32 Smlouvy a s cíli společné zemědělské politiky, k nimž podle Smlouvy patří růst produktivity zemědělství, rozvoj technického pokroku, zajištění racionálního rozvoje zemědělské výroby, jakož i optimální využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly, pokud má tento mechanismus dopad i na italské producenty mléka a mléčných výrobků, přičemž ohrožuje jak odpovídající životní úroveň, tak i rozvoj z důvodu neodpovídající návratnosti prostředků vložených do výrobních činitelů, a vzhledem k tomu, že Itálie je ve skutečnosti zemí s deficitem produkce […], jež je nucená k udržení zásobování zpracovatelského průmyslu a obchodu v oblasti výroby kvalitních produktů suroviny dovážet […]?
2)
Je citované nařízení č. 1788/2003 slučitelné s článkem 33 ES, který stanoví společnou organizaci zemědělských trhů, ale současně vylučuje jakoukoli diskriminaci mezi producenty nebo spotřebiteli ve Společenství, zatímco jednotným uplatňováním […] dávky […], bez skutečného rozlišování producentů s deficitem od producentů s přebytkem, dochází k diskriminaci italských producentů, kteří jsou příslušníky země s deficitem produkce?
3)
Je uvedené nařízení č. 1788/2003 slučitelné s článkem 34 ES, který stanoví, že dosažení cílů uvedených v článku 33 ES ‚musí vylučovat jakoukoli diskriminaci mezi výrobci nebo spotřebiteli uvnitř Společenství‘, zatímco toto nařízení takovou diskriminaci zavádí, neboť na placení doplňkové dávky se podílejí stejnou měrou jak producenti ze zemí s přebytkem, tak i producenti ze zemí vykazujících deficit, jako je Itálie?
4)
Je nařízení č. 1788/2003 […] slučitelné se zásadou proporcionality uznanou článkem 5 Smlouvy, který uvádí, že Společenství jedná ‚v mezích pravomocí svěřených mu touto smlouvou a cílů v ní zakotvených‘, zatímco jednotné uplatňování […] dávky překračuje účel společné organizace trhu, protože udržuje nízkou produktivitu průměrných italských zemědělců, jejich nízké příjmy a neustálou odkázanost na veřejné podpory?“
K předběžným otázkám
K první otázce
22
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda skutečnost, že nařízení č. 1788/2003 nezohledňuje v rámci stanovování vnitrostátního referenčního množství okolnost, že v dotyčném členském státu existuje deficit produkce, může mít dopad na slučitelnost tohoto nařízení s cíli stanovenými zejména v čl. 33 odst. 1 písm. a) a b) ES.
Argumentace účastníků řízení
23
Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že vnitrostátní referenční množství, které bylo Italské republice garantováno v roce 1983, vycházelo z chybných statistických údajů, které nezohledňovaly skutečnost, že v tomto členském státě existuje deficit produkce. Proto i když toto množství bylo od uvedeného roku několikrát navýšeno v souladu s mechanismem upraveným v nařízení č. 1788/2003, odpovídá vnitrostátní referenční množství, které bylo přiděleno Italské republice, podle žalobkyň pouze polovině potřeb tohoto státu. Podle žalobkyň mohou italští producenti mléka proto naplnit cíle stanovené v článku 33 ES pouze překročením vnitrostátního množství a jsou toho názoru, že nařízení č. 1788/2003 je v rozporu s cíli stanovenými v článku 33 ES.
24
Rada Evropské unie tvrdí, že žalobkyně v původním řízení se dožadují systému, v němž by stanovování kvót bylo založeno na tom, zda v určitém členském státu dochází „k přebytkům“ či „k deficitu“. Připomíná v tomto ohledu, že nařízení č. 1788/2003 zachovává mléčné kvóty na úrovni Společenství, takže nečlení trhy takovým způsobem, jakým by si žalobkyně v původním řízení přály, neboť článek 34 ES počítá s evropskou organizací trhu. Je podle ní tudíž chybou požadovat zavedení speciálního režimu pro členský stát s deficitem produkce, což je případ Italské republiky.
25
Rada zdůrazňuje, že systém mléčných kvót, který je v platnosti, není neslučitelný s cíli společné zemědělské politiky. Po zákonodárci Společenství se v rámci článku 33 ES požaduje, aby zajistil racionální rozvoj zemědělské výroby a optimální využití výrobních činitelů, jakož i stabilizaci trhů. Rada pro účely naplňování posledně uvedeného cíle zavedla dávku z množství mléka uváděného na trh. Soudní dvůr přitom judikoval, že orgány mohou s ohledem na hospodářské okolnosti některý z těchto cílů dočasně upřednostnit.
26
Rada je proto toho názoru, že dávka, k níž vzniká povinnost na základě nařízení č. 1788/2003, neodporuje článkům 33 ES a 34 ES a že se vybírá bez ohledu na to, ve kterém členském státu je dotyčný producent usazen.
27
Komise Evropských společenství tvrdí, že konkrétní závěr, že v určitém členském státu existuje rovnováha mezi poptávkou a nabídkou mléka, učiněný s cílem definovat, zda vykazuje tento stát deficit produkce, či nikoli, není rozhodující pro naplnění cílů společné zemědělské politiky. Upřesňuje, že Soudní dvůr již dříve odmítl argumentaci, která byla založena na deficitu coby rozhodné skutečnosti při posuzování toho, zda jsou naplňovány cíle společné zemědělské politiky, a že tato úvaha je obdobně použitelná na takovou věc, jaká je předmětem původního řízení.
28
Komise má za to, že zavedení dávky z mléka odpovídá cíli stabilizace trhu. Pokud jde o jiné cíle stanovené v článku 33 ES, a sice zvýšení produktivity zemědělství a racionální rozvoj zemědělské výroby, jakož i optimální využití výrobních činitelů, Komise dodává, že po zavedení systému kvót a dávek bylo v Itálii možné pozorovat:
—
snížení počtu hospodářství produkujících mléko ze 182000 v roce 1988/1989 na 49000 v roce 2006/2007;
—
zvýšení dojivosti z 3900 na 6000 litrů na dojnici za rok a
—
trvalé překračování průměrné ceny mléka.
29
Komise proto dospěla k závěru, že při zkoumání první otázky nebylo odhaleno nic, co by mohlo zpochybnit platnost nařízení č. 1788/2003 z důvodů neslučitelnosti s cíli společné zemědělské politiky stanovenými v článku 33 ES.
Odpověď Soudního dvora
– K tomu, zda je okolnost, že ve členském státu existuje deficit produkce, považována za rozhodnou pro účely stanovení vnitrostátního referenčního množství
30
Podstatou tvrzení žalobkyň v původním řízení je, že systém stanovování „vnitrostátního referenčního množství“ ve smyslu nařízení č. 1788/2003 měl rovněž zohlednit okolnost, že v Italské republice existuje deficit produkce. Italská republika má přitom podle nich stanoveno referenční množství, které odpovídá přibližně polovině jejích vnitrostátních potřeb, a zbývající část je nucena pokrýt dovozem mléka z jiných členských států.
31
K tomu je třeba připomenout, že okolnost, že ve členském státu existuje deficit produkce, není rozhodná pro účely stanovení vnitrostátního referenčního množství (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 20. září 1988, Španělsko v. Rada, C-203/86, Recueil, s. 4563, bod 29).
32
I když je pravda, že se v tomto rozsudku jednalo o snížení vnitrostátního referenčního množství, je třeba zdůraznit, že tentýž přístup se musí uplatnit i na jeho zvýšení. „Hlavním účelem“ nařízení č. 1788/2003 je ve smyslu jeho třetího bodu odůvodnění čelit nerovnováze mezi nabídkou a poptávkou na trhu s mléčnými výrobky, a to jak v případě snížení referenčního množství, tak v případě jeho zvýšení.
33
Krom toho pro účely naplnění uvedeného účelu je vyžadována solidarita, k níž přispívají stejným způsobem všichni producenti Společenství (viz rozsudky ze dne 9. července 1985, Bozzetti, 179/84, Recueil, s. 2301, bod 32, a výše citovaný rozsudek Španělsko v. Rada, bod 29). Mechanismus společného zemědělského trhu totiž předpokládá, že členské státy, jejichž vnitrostátní poptávka po mléku převyšuje jejich nabídku, mohou mléko dovézt především ze členských států, jejichž poptávka po mléku je nižší než nabídka. Žalobkyně v původním řízení na jednání ostatně tvrdily, že celkové referenční množství Společenství není překročeno, z čehož je možné dovodit, že netvrdí, že celková poptávka po mléku ve Společenství převyšuje jeho nabídku.
34
Z toho vyplývá, že pro účely stanovení „vnitrostátního referenčního množství“ ve smyslu nařízení č. 1788/2003 je nerozhodná okolnost, že ve členském státu existuje deficit produkce, a že argumentace žalobkyň v původním řízení uváděná k této problematice musí být odmítnuta.
35
Žalobkyně v původním řízení dále tvrdí, že rok 1983 neměl být vzat za referenční rok, neboť tato reference nebyla zvolena na základě kritéria deficitní produkce v dotčeném členském státu.
36
Je třeba zaprvé poukázat na to, že z bodu 34 tohoto rozsudku vyplývá, že uvedené kritérium je zcela irelevantní pro účely stanovení vnitrostátního referenčního množství. Tato logika se uplatní, i pokud jde o relevanci tohoto kritéria při zavádění systému referenčních množství nařízením Rady č. 856/84.
37
Zadruhé, z judikatury vyplývá, že pokud provádění společné politiky Radou předpokládá nutnost posoudit komplexní hospodářskou situaci, neuplatňuje se diskreční pravomoc orgánu výlučně jen na povahu nebo působnost daných ustanovení, ale v určité míře i na zjišťování základních údajů, zejména pak v tom směru, že má orgán případně možnost vycházet z obecných zjištění (viz zejména rozsudek ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf, C-248/95 a C-249/95, Recueil, s. I-4475, bod 25).
38
Zatřetí a na posledním místě je třeba poukázat na skutečnost, že z devátého bodu odůvodnění směrnice č. 856/84 vyplývá, že vnitrostátní referenčního množství pro Italskou republiku bylo stanoveno na základě kritérií, která jsou obzvlášť výhodná. Rok 1983 byl totiž zvolen jako referenční rok z toho důvodu, že výkup vyprodukovaného mléka byl v tomto státu v roce 1981 nejnižší za deset posledních let, přičemž průměrná dojivost byla nižší než průměr Společenství a zdánlivý nárůst dodávek v letech 1981 až 1983 odpovídal z podstatné části strukturálnímu vývoji spočívajícímu ve snížení přímých dodávek, které byly kompenzovány nárůstem dodávek mlékárnám.
39
Uvedená argumentace žalobkyň v původním řízení týkající se toho, že byl za referenční rok zvolen rok 1983, musí být proto odmítnuta.
40
Žalobkyně v původním řízení však tvrdí, že z rozsudku ze dne 14. března 2002, Itálie v. Rada (C-340/98, Recueil, s. I-2663), vyplývá, že stejně jako v rámci společné politiky týkající se cukru musí být i v rámci společné politiky týkající se mléka zohledněna okolnost, že v dotčeném členském státu existuje deficit produkce.
41
K tomu postačuje uvést, že uvedené kritérium je výslovně uvedeno v právní úpravě Společenství, kterou se zavádí režim cukru, který byl předmětem uvedené věci. Naproti tomu pokud by bylo úmyslem zákonodárce Společenství zavést pro účely stanovení „vnitrostátního referenčního množství“ ve smyslu nařízení č. 1788/2003 jako jedno z rozhodných kritérií i kritérium deficitní produkce členského státu, mohl tak snadno učinit odkazem na uvedené nařízení. Tak tomu však v daném případě není, takže uvedená argumentace musí být odmítnuta.
42
Rovněž je třeba odmítnout argumentaci žalobkyň v původním řízení, podle nichž byly nuceny podílet se na financování přebytků, za něž nejsou odpovědny. Podle pátého bodu odůvodnění a článku 4 nařízení č. 1788/2003 totiž platí, že všichni producenti, kteří se podíleli na překročení, jsou členskému státu odpovědni za to, že uhradí svůj podíl dlužné dávky, na základě pouhé skutečnosti, že překročili své disponibilní množství, takže ani nelze určit producenty nebo členské státy, které jsou odpovědné za případnou nadprodukci mléka.
43
Z výše uvedeného vyplývá, že okolnost, že v dotčeném členském státu existuje deficit produkce, nelze považovat za jedno z rozhodných kritérií pro účely stanovení „vnitrostátního referenčního množství“ ve smyslu nařízení č. 1788/2003.
– K souladu nařízení č. 1788/2003 s cíli stanovenými v čl. 33 odst. 1 ES
44
Předně je třeba připomenout, že zákonodárce Společenství má v oblasti společné zemědělské politiky širokou posuzovací pravomoc, která odpovídá politické odpovědnosti, kterou mu svěřují články 34 ES až 37 ES (rozsudek ze dne 17. ledna 2008, Viamex Agrar Handel a ZVK, C-37/06 a 58/06, Sb. rozh. s. I-69, bod 34).
45
Pokud jde konkrétně o cíle společné zemědělské politiky stanovené v článku 33 ES, orgány Společenství mají povinnost zajišťovat jejich neustálé vyvažování, které si mohou vyžádat případné rozpory mezi těmito cíli, je-li na každý z nich nahlíženo zvlášť, případně přiznat dočasně některému z cílů přednost vynucenou hospodářskými okolnostmi, k nimž orgány přihlížejí při přijímání svých rozhodnutí (viz zejména rozsudek ze dne 19. března 1992, Hierl, C-311/90, Recueil, s. I-2061, bod 13 a citovaná judikatura).
46
Je třeba uvést, že podle čl. 33 odst. 1 ES je cílem společné zemědělské politiky:
„[…]
a)
zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly;
b)
zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;
c)
stabilizovat trhy;
d)
zajistit plynulé zásobování;
e)
zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.“
47
Je přitom třeba připomenout, že nařízení č. 1788/2003 reaguje na cíl stabilizace trhů, který je výslovně uveden v čl. 33 odst. 1 písm. c) ES (viz obdobně výše citovaný rozsudek Hierl, bod 10).
48
Zaprvé, jak vyplývá z bodu 4 tohoto rozsudku, uvedené nařízení prodloužilo platnost systému dávek z množství mléka, které překročí referenční množství definované pro každý členský stát.
49
Zadruhé, z třetího bodu odůvodnění nařízení č. 1788/2003 vyplývá, že hlavním účelem tohoto nařízení je snížit nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou na trhu s mlékem a mléčnými výrobky, jakož i strukturální přebytky vyplývající z této nerovnováhy, a tím dosáhnout lepší vyváženosti trhu. Krom toho z bodu 22 odůvodnění tohoto nařízení vyplývá, že dávka, kterou toto nařízení upravuje, slouží ke stabilizaci zemědělských trhů.
50
Dále je třeba uvést, že naplňování tohoto cíle je časově omezeno, a jak vyplývá z bodu 4 tohoto rozsudku, bude tímto způsobem postupováno až do 31. března 2015.
51
Za těchto podmínek z uvedeného vyplývá, že Rada tím, že dočasně upřednostnila cíl „stabilizace trhů“ ve smyslu čl. 33 odst. 1 ES, nepřekročila přijetím nařízení č. 1788/2003 svoji „posuzovací pravomoc“ ve smyslu judikatury připomenuté v bodu 45 tohoto rozsudku.
52
Krom toho je třeba připomenout, že stabilizace trhu není jediným cílem sledovaným nařízením č. 1788/2003. Je totiž třeba uvést, že z pojmu „hlavní účel“ použitého ve třetím bodu odůvodnění uvedeného nařízení vyplývá, že toto nařízení nesleduje pouze jeden cíl.
53
Pokud jde konkrétně o cíle zdůrazňované předkládajícím soudem a žalobkyněmi v původním řízení, z ustálené judikatury vyplývá, že cílem systému dávek je obnovit rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou na trhu mléka, který se vyznačuje strukturálními přebytky, pomocí omezení produkce mléka, takže tento systém reaguje na cíle racionálního rozvoje produkce mléka a rovněž na cíl zajistit odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva tím, že přispívá ke stabilizaci jeho příjmů (rozsudek ze dne 25. března 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi a další, C-480/00 až C-482/00, C-484/00, C-489/00 až C-491/00 a C-497/00 až C-499/00, Recueil, s. I-2943, bod 57 a citovaná judikatura).
54
Jak dále zdůrazňuje Komise, po zavedení systému dávek byl v Itálii zaznamenán zejména vysoký nárůst roční dojivosti na dojnici a trvalé překračování průměrné ceny mléka.
55
Je třeba dodat, že Komise a Rada tvrdí, že v období od roku 1984/1985 do roku 2006/2007 se součet vnitrostátních referenčních množství deseti členských států snížil celkem o 2 %, zatímco referenční množství pro Italskou republiku bylo navýšeno o 6 % a bylo v příloze I nařízení č. 1788/2003 stanoveno na 10530060 tun.
56
Článek 1 odst. 3 uvedeného nařízení ostatně stanoví možnost přezkumu vnitrostátních referenčních množství stanovených v příloze I tohoto nařízení s ohledem na všeobecnou situaci na trhu a konkrétní podmínky existující v některých členských státech, takže podle poslední změny provedené nařízením Rady (ES) č. 248/2008 ze dne 17. března 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1234/2007, pokud jde o vnitrostátní kvóty pro mléko (Úř. věst. L 76, s. 6), došlo k navýšení referenčního množství u všech členských států, a konkrétně v případě Italské republiky bylo navýšeno na 10740661,2 tun. Není proto vyloučeno, že navýšení uvedeného referenčního množství v uvedeném členském státu vedlo v souladu s čl. 6 odst. 5 nařízení č. 1788/2003 rovněž k navýšení individuálních referenčních množství.
57
Vzhledem k výše uvedenému je na první otázku třeba odpovědět tak, že skutečnost, že nařízení č. 1788/2003 nezohledňuje v rámci stanovování vnitrostátního referenčního množství okolnost, že v dotyčném členském státu existuje deficit produkce, nemůže mít dopad na slučitelnost tohoto nařízení s cíli stanovenými zejména v čl. 33 odst. 1 písm. a) a b) ES.
Ke druhé a třetí otázce
58
Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu, o nichž je třeba pojednat společně, je, zda nařízení č. 1788/2003 porušuje zásadu nediskriminace tím, že nezohledňuje v rámci stanovování vnitrostátního referenčního množství okolnost, že v dotyčném členském státu existuje deficit produkce.
Argumentace účastníků řízení
59
Podstatou tvrzení žalobkyň v původním řízení je, že zásada nediskriminace rovněž zakazuje zacházet stejným způsobem s odlišnými situacemi. Ve věci v původním řízení údajně dochází k tomu, že nařízení č. 1788/2003 zachází stejným způsobem se situacemi, které byly odlišné a které nejsou stejné ani dnes, neboť nebyla zohledněna okolnost, že italská produkce je výrazně deficitní, čímž toto nařízení podle žalobkyň porušuje zásadu nediskriminace.
60
Dodávají, že uvedená nerovnost v zacházení není objektivně odůvodněna. Odkaz na solidaritu mezi zemědělci podle nich není objektivním důvodem, který by ospravedlňoval stejné zacházení s odlišnými situacemi. Rovněž podle nich není správné tvrdit, že všichni evropští producenti se podílí stejným způsobem na úsilí o stabilizaci trhu, neboť producenti, kteří neprodukují přebytky, jsou zatěžováni povinnostmi, které jim nepřísluší.
61
Rada uvádí, že její vyjádření k první otázce je platné i pro druhou a třetí otázku.
62
Podstatou tvrzení Komise je, že v rámci společného trhu nemůže být povinnost dovážet mléko sama o sobě projevem rozdílného zacházení. Je toho názoru, že Soudní dvůr již dříve judikoval, že kritérium pro stanovení vnitrostátních referenčních množství, stejně jako pro jejich snížení, nemůže vyvolávat diskriminaci určitého členského státu z důvodu, že v něm existuje deficit produkce.
63
Krom toho je Komise toho názoru, že pokud jde o stanovení referenčních množství, Společenství s Italskou republikou zacházelo v každém případě příznivě s cílem zohlednit její zvláštní situaci.
64
Komise rovněž poukazuje na to, že způsob upravený nařízením č. 1788/2003, kterým se stanoví vnitrostátní referenční množství, je v souladu se zásadou regionální specializace, která vyžaduje, aby bylo možné produkovat v místech, která jsou k tomu z ekonomického hlediska nejvhodnější. Tato zásada brání tomu, aby okolnost, že produkce určitého zboží je v určitém členském státu v poměru ke spotřebě deficitní, mohla být rozhodná pro účely vyloučení jakékoli „diskriminace“ ve smyslu čl. 34 odst. 2 druhého pododstavce ES.
65
Komise je proto toho názoru, že nařízení č. 1788/2003 není neplatné z hlediska zásady nediskriminace.
Odpověď Soudního dvora
66
Podstatou tvrzení žalobkyň v původním řízení je, že jejich situace se z důvodu okolnosti, že je italská produkce mléka deficitní, liší od situace ostatních producentů mléka, konkrétně pak od situace členských států, v nichž jsou produkovány přebytky. Toto odlišné zacházení poškozuje zejména malé producenty.
67
K tomu je třeba připomenout, že podle čl. 34 odst. 2 druhého pododstavce ES musí společná organizace trhů vylučovat jakoukoli diskriminaci mezi výrobci nebo spotřebiteli uvnitř Společenství. Podle ustálené judikatury platí, že zásada nediskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna (rozsudek ze dne 23. října 2007, Polsko v. Rada, C-273/04, Sb. rozh. I-8925, bod 86 a citovaná judikatura).
68
K této argumentaci však postačuje uvést, že z bodů 30 až 43 tohoto rozsudku vyplývá, že okolnost, že v určitém členském státu existuje deficit produkce, je pro účely stanovení vnitrostátního referenčního množství nerozhodná, takže žalobkyně v původním řízení se z tohoto důvodu nemohou dovolávat toho, že se nacházejí v situaci, která se liší od situace producentů mléka z jiných členských států.
69
Přitom, i kdybychom připustili, že nařízení č. 1788/2003, které se bez rozdílu použije na všechny subjekty, pro něž je stanoveno referenční množství, zatěžuje malé producenty vyšší měrou než producenty velké, je třeba dospět k závěru, že skutečnost, že určité opatření přijaté v rámci společné organizace trhu může mít odlišné dopady na některé producenty v závislosti na povaze jejich produkce, nepředstavuje diskriminaci, spočívá-li toto opatření na objektivních kritériích, která jsou přizpůsobena potřebám celkového fungování společné organizace trhu. Tak tomu je v případě systému mléčných kvót a dávek, který je upraven tak, že individuální referenční množství jsou stanovena v takové výši, aby jejich součet nepřekročil celkové množství garantované každému členskému státu (viz obdobně výše citovaný rozsudek Hierl, bod 19 a citovaná judikatura).
70
Z toho vyplývá, že vzhledem k tomu, že neexistuje rozdílná situace, je na druhou a třetí otázku třeba odpovědět tak, že přezkum nařízení č. 1788/2003 z hlediska zásady nediskriminace neodhalil nic, co by mohlo zpochybnit platnost tohoto nařízení.
Ke čtvrté otázce
71
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda nařízení č. 1788/2003 porušuje zásadu proporcionality z důvodu, že jednotný způsob uplatňovaní dávky jde nad rámec cíle společné organizace trhu, neboť italské zemědělce nutí k nižší produktivitě a odsuzuje je k podprůměrným příjmům.
Argumentace účastníků řízení
72
Podstatou tvrzení žalobkyň v původním řízení je, že systém mléčných kvót v Itálii způsobuje velmi vážné škody zejména malým producentům, neboť jim brání v rozvoji. Tvrdí, že jejich přežití na trhu je možné jen prostřednictvím strukturální adaptace, která předpokládá zvýšení produkce, jež je však kvůli systému kvót zakázána.
73
Dále jsou toho názoru, že tento systém není vůbec vhodný k naplnění cílů zemědělské politiky. Jediný cíl, který podle nich sleduje na úkor ostatních cílů, je podle nich stabilizace trhů. Systém kvót tudíž podle nich porušuje zásady Společenství, a to zásadu přiměřené povahy a zásadu proporcionality.
74
Rada tvrdí, že zákonodárce Společenství je nadán širokou posuzovací pravomocí, zejména pokud jde o legislativní rozhodnutí nezbytná k naplňování společné zemědělské politiky. Dále tvrdí, že na legalitu opatření může mít vliv pouze zjevně nepřiměřená povaha takového opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, což podle ní není případ nařízení č. 1788/2003.
75
Komise tvrdí, že předkládající rozhodnutí neobsahuje nic, co by mohlo prokázat zjevnou nepřiměřenost nařízení č. 1788/2003. Komise je toho názoru, že systém kvót a dávek jednak stabilizoval trh a ukázal se jako efektivní při řešení problému nadprodukce, a jednak že je slučitelný s ostatními cíli společné zemědělské politiky.
Odpověď Soudního dvora
76
Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1788/2003 je plně součástí společné zemědělské politiky, je třeba připomenout, že Rada v této oblasti disponuje diskreční pravomocí a že soudní přezkum této pravomoci se omezuje na ověření toho, zda opatření přijaté v této oblasti není zjevně nepřiměřené povahy ve vztahu k cíli, který zamýšlí příslušný orgán sledovat (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. března 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Sb. rozh. s. I-2619, bod 54 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne Francie. v Rada, C-479/07, bod 63 a citovaná judikatura).
77
Z bodů 47 až 49 tohoto rozsudku vyplývá, že stabilizace trhu s mlékem je hlavním cílem nařízení č. 1788/2003, které reaguje na cíl stabilizace trhů uvedený v čl. 33 odst. 1 písm. c) ES. Z bodů 4 a 50 tohoto rozsudku ostatně vyplývá, že naplňování toho cíle je časově omezeno.
78
Konkrétně z bodu 49 tohoto rozsudku vyplývá, že přijetí nařízení č. 1788/2003 bylo nezbytné pro snížení nerovnováhy mezi nabídkou a poptávkou na trhu s mlékem a mléčnými výrobky a snížení strukturálních přebytků vyplývající z této nerovnováhy v zájmu dosažení lepší vyváženosti trhu.
79
Dále, jak uvádí generální advokátka v bodech 9 a 67 svého stanoviska, zákonodárce Společenství zvažoval jako alternativu k systému dávek o snížení cenové podpory, což by mělo na příjmy producentů mléka nepříznivější dopady než zavedení systému dávek.
80
Jak bylo ostatně uvedeno v bodech 30 až 43 toho rozsudku, okolnost, že v dotyčném členském státu existuje deficit produkce, je pro účely stanovení vnitrostátního referenčního množství nerozhodná.
81
Přitom podle bodu 57 tohoto rozsudku je nařízení č. 1788/2003 rovněž v souladu s cíli stanovenými v čl. 33 odst. 1 písm. a) a b) ES.
82
Nařízení č. 1788/2003 proto není zjevně nepřiměřené pro potřeby naplňování cíle stabilizace trhů.
83
S ohledem na výše uvedené nelze než učinit závěr, že přezkum nařízení č. 1788/2003 z hlediska zásady proporcionality neodhalil nic, co by mohlo zpochybnit platnost tohoto nařízení.
K nákladům řízení
84
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Skutečnost, že nařízení Rady (ES) č. 1788/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků, nezohledňuje v rámci stanovování vnitrostátního referenčního množství okolnost, že v dotyčném členském státu existuje deficit produkce, nemůže mít dopad na slučitelnost tohoto nařízení s cíli stanovenými zejména v čl. 33 odst. 1 písm. a) a b) ES.
2)
Přezkum nařízení č. 1788/2003 z hlediska zásady nediskriminace neodhalil nic, co by mohlo zpochybnit platnost tohoto nařízení.
3)
Přezkum nařízení č. 1788/2003 z hlediska zásady proporcionality neodhalil nic, co by mohlo zpochybnit platnost tohoto nařízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.