62011TJ0481_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑481/11
Кралство Испания, за която се явява A. Rubio González, abogado del Estado,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват I. Galindo Martin, B. Schima и K. Skelly, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на разпоредбата на част Б 2, раздел VI Г, пето тире от приложение I към Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ L 157, стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: D. Gratsias (докладчик), председател, М. Кънчева и C. Wetter, съдии,
секретар: J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 18 юни 2014 г.,
постанови настоящото
Основания за решението
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1. Член 113 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, стр. 1), който се съдържа в дял ІІ „Правила за предлагане на пазара и производство“, изменен с Регламент (ЕО) № 361/2008 на Съвета от 14 април 2008 г. (ОВ L 121, стр. 1), предвижда следното:
„1. Комисията може да установи пазарни стандарти за един или повече от продуктите от следните сектори:
[…]
б) „Плодове и зеленчуци“;
в) „Преработени плодове и зеленчуци“ […].
2. Посочените в параграф 1 стандарти:
а) се установяват, като се вземат предвид по-конкретно:
i) спецификата на съответните продукти;
ii) необходимостта да се осигурят условия за плавно пласиране на тези продукти на пазара;
iii) интересът на потребителите да получават подходяща и прозрачна информация за продуктите, включително, по-специално за продуктите от сектори „Плодове и зеленчуци“ и „Преработени плодове и зеленчуци“, страната на произход, категорията и при необходимост разновидността (или търговския вид) на продукта; […]
v) по отношение на сектори „Плодове и зеленчуци“ и „Преработени плодове и зеленчуци“ препоръки[…] за стандарти, приети от Икономическата комисия за Европа на ООН (ИКЕ на ООН).
б) могат да се отнасят по-специално до […] етикетирането“.
2. Освен това съгласно въведения с Регламент № 361/2008 член 113а, параграф 2 от Общия регламент за ООП „[п]азарните стандарти, [предвидени за сектори „Плодове и зеленчуци“ и „Преработени плодове и зеленчуци“,] се прилагат на всички етапи на предлагане на пазара, включително вноса и износа, освен ако Комисията не е предвидила друго“.
3. Освен това член 121 от Общия регламент за ООП, изменен с Регламент № 361/2008, гласи:
„Комисията определя подробните правила за прилагането на настоящата глава, които в частност могат да се отнасят до:
а) пазарните стандарти, посочени в членове 113 и 113а, включително правилата за:
i) дерогации или освобождавания от прилагане на стандартите;
ii) предоставяне на подробни сведения, изисквани съгласно стандартите, както и за предлагането на пазара и етикетирането;
iii) прилагане на стандартите по отношение на внасяните във или изнасяните от Общността продукти; […]“
4. В това отношение следва да се отбележи, че член 4 от Общия регламент за ООП предвижда следното:
„Освен ако настоящият регламент не предвижда друго, когато на Комисията се предоставят правомощия, тя действа в съответствие с процедурата по член 195, параграф 2“.
5. От своя страна член 195 от Общия регламент за ООП, изменен с Регламент № 491/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. (ОВ L 154, стр. 1), гласи:
„Комитет
1. Комисията се подпомага от Управителния комитет за общата организация на селскостопанските пазари […].
2. При позоваване на настоящия параграф, се прилагат членове 4 и 7 от Решение 1999/468/ЕО.
Срокът, предвиден в член 4, параграф 3 от Решение 1999/468/ЕО, се определя на един месец. […]“.
6. Решение 1999/468/ЕО [на Съвета от 28 юни 1999 г. за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159)] е отменено с член 12 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, стр. 13), влязъл в сила на 1 март 2011 г. по силата на член 16 от него. Съгласно член 13, параграф 1, съответно букви б) и д) от същия регламент, вместо член 4 от Решение 1999/468, към който препраща член 195 от Общия регламент за ООП, се прилага член 5 от Регламент № 182/2011, с изключение на параграф 4, втора и трета алинея, а вместо член 7 от Решение 1999/468, се прилага член 10 от Регламент № 182/2011.
7. Член 5 от Регламент № 182/2011 предвижда по-специално че комитетът, попадащ в неговото приложно поле, приема становището си с мнозинството, предвидено в член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС, или евентуално с мнозинството, предвидено в член 238, параграф 3 ДФЕС, за актове, които трябва да се приемат по предложение на Европейската комисия, и че гласовете на представителите на държавите членки в комитета се претеглят по начина, определен в посочените членове. Когато комитетът даде положително становище, Комисията приема проекта на акта за изпълнение. Ако комитетът даде отрицателно становище, Комисията не приема проекта на акта за изпълнение. Когато даден акт за изпълнение се счита за необходим, председателят може или да внесе в същия комитет изменена версия на проекта в рамките на два месеца след даването на отрицателно становище, или в едномесечен срок след даването на отрицателно становище да внесе проекта на акта за изпълнение в апелативния комитет за допълнително обсъждане. Накрая, когато не бъде дадено становище, Комисията може по принцип да приеме проекта на акта за изпълнение, освен в случаите, предвидени в член 5, втора алинея от Регламент № 182/2011.
8. От своя страна член 10 от Регламент № 182/2011 се отнася до задължението за Комисията да води регистър за дейността на комитетите и да публикува годишен доклад за тяхната работа, както и до правото на Европейския парламент и Съвета на достъп до информацията и документите, съдържащи се във водения от Комисията регистър.
9. Именно на основание член 121, буква а) от Общия регламент за ООП Комисията е приела Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011 на Комисията от 7 юни 2011 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци. В съображение 56 от този регламент е установено, че управителният комитет за общата организация на селскостопанските пазари (наричан по-нататък „управителният комитет“) не е представил становище в срока, определен от неговия председател.
10. Член 3 от Регламент № 543/2011 гласи:
„1. Изискванията на член 113a, параграф 1 от [Общия регламент за ООП] се наричат общ пазарен стандарт. Подробности относно общия пазарен стандарт са изложени в част A от приложение I към настоящия регламент.
Плодовете и зеленчуците, които не са обхванати от специфичен пазарен стандарт, трябва да съответстват на общия пазарен стандарт. Въпреки това, когато държателят им е в състояние да докаже, че продуктите съответстват на някой от приложимите стандарти, приети от [ИКЕ на ООН], се смята, че продуктите съответстват на общия пазарен стандарт.
2. Специфичните пазарни стандарти, посочени в член 113, параграф 1, буква б) от [Общия регламент за ООП], са изложени в част Б от приложение I към настоящия регламент по отношение на следните продукти:
[…]
б) цитрусови плодове, […]“.
11. В част Б 2 от приложение І към Регламент № 543/2011 се съдържа, както е видно от заглавието ѝ, „[п]азарен стандарт за цитрусови плодове“. Раздел VІ, озаглавен „Разпоредби относно маркировката“, предвижда следното:
„Вс[еки пакет] трябва да съдържа следните данни, нанесени с четливи и неизтриваеми букви, групирани от една и съща страна на опаковката и видими от външната ѝ страна […]
Г. Търговски характеристики
[…]
– [евентуално] указване на консервантите или на други химични вещества, използвани за третиране на плодовете след прибирането на реколтата“.
12. Става въпрос за разпоредбата, чиято отмяна се иска с настоящата жалба (наричана по-нататък „обжалваната разпоредба“).
13. Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ИКЕ на ООН) е създадена през 1947 г. с Резолюция 36 (IV) от 28 март 1947 г. на Икономическия и социален съвет на Организацията на обединените нации (Ecosoc). Понастоящем тя обхваща 56 държави от Европа (включително всички държави — членки на Европейския съюз), от Общността на независимите държави и от Северна Америка. Тъй като Съюзът не е член на Организацията на обединените нации, той не е член и на ИКЕ на ООН. В замяна на това Съюзът участва в ИКЕ на ООН като наблюдател.
14. В рамките на ИКЕ на ООН съществува работна група по стандарти за качество на селскостопанските продукти (наричана по-нататък „ра ботната група“), която отговаря по-специално за определянето на общите стандарти за нетрайни хранителни продукти.
15. През 1958 г. работната група приема Женевския протокол за стандартизация на пресните плодове и зеленчуци и на сухите и сушените плодове (ревизиран през 1964 г. и 1985 г., наричан по-нататък „Женевският протокол“). В точка I от него е предвидено следното:
„Всеки продукт, подлежащ на търговска стандартизация за качество, трябва да бъде определен в специфичен стандарт, отнасящ се до него, чрез наименованието на рода и вида, към който принадлежи (ботаническо наименование на латински език, последвано евентуално от посочване на автора). […]
Същевременно групите продукти могат да бъдат предмет и на по-общи стандарти, приложими за съответната група, доколкото го позволяват характеристиките на продуктите“.
16. По силата на точка IX от Женевския протокол работната група трябва по-специално да предвиди текста на нови специфични стандарти и да внесе възможни изменения в съществуващите стандарти. Съгласно точка X от Женевския протокол работната група има за задача и да изготви клаузите на международно споразумение, с което да се придаде окончателен характер на стандартите, приети в рамките на ИКЕ на ООН.
Производство и искания на страните
17. На 6 септември 2011 г. Кралство Испания подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
18. С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на 28 ноември 2011 г., Комисията повдига възражение за недопустимост съгласно член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд. С определение от 13 юли 2012 г. Общият съд решава да се произнесе по възражението в решението по същество.
19. След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело.
20. Въз основа на доклада на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, приканва страните да отговорят писмено на няколко въпроса и да представят някои документи. Страните изпълняват това искане в определения срок.
21. В съдебното заседание от 18 юни 2014 г. са изслушани устните състезания на страните и техните отговори на поставените от Общия съд въпроси. В съдебното заседание Общият съд определя срок на страните да представят към преписката копие от Женевския протокол и решава до представянето му да не прекратява устната фаза на производството. Страните изпълняват искането на Общия съд в определения срок и след представянето на Женевския протокол председателят на осми състав прекратява устната фаза на производството с решение от 26 юни 2014 г.
22. Кралство Испания иска от Общия съд:
– да отмени обжалваната разпоредба,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
23. Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна,
– да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
По допустимостта
24. Комисията твърди, че жалбата е недопустима, тъй като обжалваната разпоредба е чисто потвърдителен акт, поради което не подлежи на обжалване с жалба за отмяна, подадена въз основа на член 263 ДФЕС.
25. Според Комисията задължението да се посочи третирането цитрусовите плодове след прибиране на реколтата не е ново, а се съдържа в правната уредба на Съюза, считано от 1971 г. В редица регламенти преди 2002 г. са се сдържали разпоредби, които са били по същество идентични на обжалваната. От 2002 г. текстът на съответно приложимата разпоредба бил идентичен на текста на обжалваната.
26. Такъв бил случаят с точка VI Г, четвърто тире от приложението към Регламент (ЕО) № 1799/2001 на Комисията от 12 септември 2001 година относно определяне на стандартите за търговия с цитрусови плодове (ОВ L 244, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 39, стр. 71), изменен с Регламент (ЕО) № 2010/2002 на Комисията от 12 ноември 2002 г. (ОВ L 310, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 45, стр. 135), както и с част Б 2, точка VI Г, четвърто тире от приложение І към Регламент (ЕО) № 1580/2007 на Комисията от 21 декември 2007 г. за определяне на правила за прилагане на Регламенти (ЕО) № 2200/96, (ЕО) № 2201/96 и (ЕО) № 1182/2007 на Съвета в сектора на плодовете и зеленчуците, изменен с Регламент (ЕО) № 1221/2008 на Комисията от 5 декември 2008 г. (ОВ L 336, стр. 1). Освен това контекстът, в който се вписвало приемането на обжалваната разпоредба, не бил различен от обстоятелствата, съществуващи към датата на влизане в сила на Регламент № 2010/2002.
27. В това отношение следва да се отбележи преди всичко, че от самия текст на член 263 ДФЕС, както и от целта му да гарантира правната сигурност следва, че акт, който не е оспорен в срока за обжалване, става окончателен. Окончателният характер се отнася не само за самия акт, но и за всеки следващ акт, който има чисто потвърдителен характер. Това разрешение, което е оправдано с оглед на необходимостта от правна сигурност, се отнася както за индивидуалните актове, така и за тези с нормативен характер, какъвто е регламентът. Следва да се уточни обаче, че що се отнася до нормативните актове като регламентите, в случай на изменение на разпоредба от подобен акт се поражда отново право на жалба не само по отношение на тази разпоредба, но и срещу всички останали, които, въпреки че не са изменени, образуват с нея едно цяло (Решение на Съда от 18 октомври 2007 г. по дело Комисия/Парламент и Съвет, C‑299/05, Сборник, стр. I‑8695, точки 29 и 30, Решение на Общия съд от 10 юни 2009 г. по дело Полша/Комисия, T‑257/04, Сборник, стр. II‑1545, точка 70 и Решение на Общия съд от 2 октомври 2009 по дело Кипър/Комисия, T‑300/05 и T‑316/05, непубликувано в Сборника, точка 258).
28. Относно въпроса при какви обстоятелства даден акт се счита за чисто потвърдителен по отношение на предходен акт, от постоянната съдебна практика следва, че случаят е такъв, когато въпросният акт не съдържа нов елемент в сравнение с предходния акт и не е предшестван от преразглеждане на положението на адресата на последния акт (Решение на Общия съд от 7 февруари 2001 г. по дело Inpesca/Комисия, T‑186/98, Recueil, стр. II‑557, точка 44, Решение на Общия съд от 6 май 2009 г. по дело M/EМЕА, T‑12/08 P, Сборник СПС, стр. I‑Б‑1‑31 и II‑Б‑1‑159, точка 47 и Решение от 15 септември 2011 г. по дело CMB и Christof/Комисия, T‑407/07, непубликувано в Сборника, точка 89).
29. Тази съдебна практика, отнасяща се до индивидуалните актове, трябва да се приложи и към нормативните актове, тъй като няма основание да се прави разграничение между тези актове. Освен това следва да се отбележи, че в Решение по дело Кипър/Комисия, точка 27 по-горе (точка 276) Общият съд е стигнал до извода, че разглежданата по същото дело разпоредба е потвърждавала предходна идентична разпоредба, след като е установил, че приемането ѝ е предшествано от преразглеждане на положението.
30. Очевидно въпросът за съществуването на потвърдителен акт дори не се поставя в случаи, в които съдържанието на последващия акт е различно от това на предходния. Следва да се уточни обаче, че чисто редакционните изменения, които не засягат по същество съдържанието на разглеждания акт, не са пречка този акт да се квалифицира като потвърдителен. Така в Решение по дело Кипър/Комисия, точка 27 по-горе (точка 270) Общият съд приел, че „изтичането на срока на обжалване трябва да се противопостави на подадената жалба за отмяна на изменена разпоредба не само когато посочената разпоредба възпроизвежда съдържащата се в акта, по отношение на който е изтекъл срока за обжалване, но и когато, макар новата редакция да е различна […], същността ѝ не е засегната“.
31. По този начин посочената в точка 28 по-горе съдебна практика се отнася до хипотезата, в която съдържанието на обжалвания акт (с други думи, в случая с нормативен акт, текстът на съответната разпоредба) е по същество идентично на това на предходния акт.
32. Тогава възниква въпросът при какви обстоятелства може да става дума за „преразглеждане“, при което последващ акт, чието съдържание е по същество идентично на това на предходен акт, не може да се квалифицира като потвърдителен по отношение на последния акт.
33. В това отношение не може да се приеме, че обикновена проверка на фактическите и правните обстоятелства, обосновали приемането на акт, извършена от издателя на този акт, преди да се потвърди отново съдържанието му, представлява преразглеждане по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 28 по-горе. В заключението си във връзка с Решение на Съда от 11 март 1986 г. по дело Adams и др./Комисия (294/84, Recueil, стр. 977, 978 и 981) генералният адвокат Slynn също е приел, че „повторното разглеждане“ на фактическите и правните обстоятелства, обосновали приемането на акт, не представлява преразглеждане, съставляващо пречка да се счита, че е налице потвърдителен акт.
34. Следва да се напомни също, че съгласно постоянната съдебна практика наличието на нови съществени обстоятелства може да обоснове представянето на ново искане за преразглеждане на предходно решение, придобило окончателен характер (вж. Решение по дело Inpesca/Комисия, точка 28 по-горе, точка 47 и Решение по дело M/EМЕА, точка 28 по-горе, точка 49 и цитираната съдебна практика). Ако даден акт представлява отговор на искане, в което е направено позоваване на нови съществени факти и е поискано от администрацията да преразгледа предходното решение, не може да се счита, че този акт има чисто потвърдителен характер, доколкото в него се съдържа произнасяне по твърдените нови съществени факти и по този начин той включва нов елемент по отношение на предходното решение (вж. Решение по дело Inpesca/Комисия, точка 28 по-горе, точка 46 и цитираната съдебна практика).
35. По този начин, вследствие на основаващото се на нови съществени обстоятелства преразглеждане на решение, придобило окончателен характер, съответната институция трябва да приеме ново решение, законосъобразността на което може евентуално да се оспори пред съда на Съюза. В замяна на това при липсата на нови съществени обстоятелства институцията не е длъжна да преразгледа предходното си решение (Решение по дело Inpesca/Комисия, точка 28 по-горе, точка 48 и Решение по дело M/EМЕА, точка 28 по-горе, точка 51).
36. От тази съдебна практика следва, че даден акт се смята за приет след преразглеждане на положението, при което се изключва неговият потвърдителен характер, когато този акт е приет или по искане на заинтересованото лице, или по инициатива на самия издател на акта, въз основа на съществени обстоятелства, които не са взети предвид при приемането на предходния акт. Тези обстоятелства са нови именно защото не са взети предвид при приемането на предходния акт.
37. Напротив, ако фактическите и правните обстоятелства, на които почива новият акт, не се различават от тези, които са обосновали приемането на предходния акт, новият акт има чисто потвърдителен характер по отношение на предходния.
38. Относно случаите, при които дадени обстоятелства могат да се квалифицират като нови и съществени, едно обстоятелство може да се квалифицира като ново както когато не е съществувало към момента на приемането на предходния акт (вж. в този смисъл Решение по дело M/EМЕА, точка 28 по-горе, точка 53 и цитираната съдебна практика; вж. в този смисъл и Определение на Общия съд от 29 април 2004 г. по дело SGL Carbon/Комисия, T‑308/02, Recueil, стр. II‑1363, точка 57), така и когато става въпрос за обстоятелство, което е съществувало при приемането на предходния акт, но по някаква причина, включително поради неполагане на дължимата грижа от издателя на последния акт, не е било взето предвид при приемането му (вж. в този смисъл Решение по дело Adams и др./Комисия, точка 33 по-горе, точка 15 и Решение на Общия съд от 3 март 1994 г. по дело Cortes Jimenez и др./Комисия, T‑82/92, Recueil FP, стр. I‑A‑69 и II‑237, точка 16).
39. Що се отнася до съществения характер на едно обстоятелство по смисъла на посочената по-горе съдебна практика, за да има такъв характер, обстоятелството трябва да може да измени съществено това правно положение, което е взето предвид от издателите на предходния акт (вж. в този смисъл Определение по дело SGL Carbon/Комисия, точка 38 по-горе, точка 58 и цитираната съдебна практика). С други думи, е необходимо съответното обстоятелство да може да измени съществено условията, уреждащи предходния акт, каквото е по-специално обстоятелството, пораждащо съмнения относно основателността на разрешението, възприето с посочения акт (вж. Решение по дело M/EМЕА, точка 28 по-горе, точка 54 и цитираната съдебна практика).
40. Следва да се отбележи и че мярка, обусловена от запазването на фактическите и правни обстоятелства, въз основа на които е приет актът, трябва да може да бъде предмет на искане за преразглеждане, за да се провери дали е обосновано продължаването ѝ (вж. в този смисъл Решение на Общия съд по дело M/EМЕА, точка 28 по-горе, точки 64—66 и Решение от 21 март 2014 г. Yusef/Комисия, T‑306/10, все още непубликувано в Сборника, точки 62 и 63). Новото разглеждане, чиято цел е да се провери дали по-рано приета мярка продължава да бъде обоснована с оглед на междувременно нас тъпилото изменение на правното или фактическото положение, води до приемането на акт, който не е чисто потвърдителен по отношение на предходния акт, но е обжалваем акт, който може да бъде предмет на жалба за отмяна по член 263 ДФЕС (вж. в този смисъл Решение на Съда от 26 януари 2010 г. по дело Internationaler Hilfsfonds/Комисия, C‑362/08 P, Сборник, стр. I‑669, точки 56—62).
41. В случая, както посочва Комисията, текстът на обжалваната разпоредба е идентичен с този на предходната разпоредба, която е заменила, а именно разпоредбата на част Б 2, точка VI Г, четвърто тире от приложение І към Регламент № 1580/2007, изменен с Регламент № 1221/2008. От своя страна последната разпоредба е идентична с VI Г, четвърто тире от приложението към Регламент № 1799/2001, изменен с Регламент № 2010/2002. С други думи, текстът на обжалваната разпоредба не е претърпял промяна от 2002 г.
42. При тези обстоятелства и с оглед на съображенията, изложени в точки 28—40 по-горе, следва да се провери дали все пак обжалваната разпоредба е приета вследствие на преразглеждане на положението, в който случай тя не може да се счита за чисто потвърдителна и би могла да бъде предмет на жалба за отмяна.
43. Общият съд счита, че случаят е такъв по следните съображения.
44. Първо, обжалваната разпоредба е до известна степен обусловена от запазването на обстоятелствата, въз основа на които е приета. Всъщност във времето на постоянно научно развитие е обосновано да се смята, че възможностите за третиране на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата и използваните консерванти или други химични вещества могат да редовно да претърпяват значителни промени. При това положение би било логично да се очаква периодично преразглеждане на приложимите мерки, чиято цел е да се провери дали те продължават да бъдат обосновани с оглед на евентуално настъпилото междувременно изменение на правното и фактическото положение. Видно е обаче, че волята на законодателя, приел обжалваната разпоредба, е била именно да извърши такава проверка, а не специално да бъдат изменени действащите разпоредби.
45. В това отношение следва да се отбележи, че в съображение 2 от Регламент № 543/2011 е посочено по-специално че е „целесъобразно всички правила за прилагане [обхващащи секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци] да бъдат събрани в нов регламент заедно с измененията, които са необходими в светлината на натрупания опит“.
46. От това следва, че с приемането на Регламент № 543/2011 Комисията е възнамерявала не само да обедини в един текст всички правила за прилагане, които вече са били в сила, но и по този повод да направи евентуални „изменения, които са необходими в светлината на натрупания опит“. Последното е показателно за възможността приемането на обжалваната разпоредба, както и на всяка друга разпоредба от Регламент № 543/2011, да е предшествано от преразглеждане на положението по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 28 по-горе.
47. Второ, следва да се посочи, че след приемането на Регламент № 1221/2008, който е последният акт преди приемането на Регламент № 543/2011, съдържал идентична на обжалваната разпоредба, релевантното правно и фактическо положение е претърпяло промяна, която евентуално е могла да доведе до изменение на обжалваната разпоредба и поради това се е налагало преразглеждане на положението.
48. В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 113, параграф 2, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП (вж. точка 1, по-горе) пазарните стандарти за продуктите се установяват от Комисията, като се вземат предвид по-специално „препоръки[…] за стандарти, приети от [ИКЕ на ООН] (вж. точки 13—16 по-горе).
49. Между страните няма спор, че в случая е приложим стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 относно търговията и контрола на търговското качество на цитрусовите плодове. Този стандарт е приет от работната група и е изменян няколко пъти.
50. Точка VI от изданието от 2000 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, озаглавена „Стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 относно търговията и контрола на търговското качество на цитрусовите плодове в международния търговски обмен между държавите — членки на ИКЕ на ООН, предназначени за тези държави“, съдържа разпоредби относно маркировката на пакетите: съгласно текста ѝ те трябва да съдържат определени данни, „нанесени с четливи и неизтриваеми букви, групирани от една и съща страна и видими от външната страна“. Точка VI Г, четвърто тире от този стандарт, озаглавена „Търговски характеристики“, предвижда, че пакетите трябва да съдържат „евентуално, указване на използвания консервант или друго химично вещество, доколкото използването му е съобразено с правната уредба на държавата вносител“. Изданието от 2004 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 не внася никакви изменения в посочените по-горе разпоредби.
51. За разлика от това изданието от 2009 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 внася изменения в посочените по-горе разпоредби. Всъщност точка VI от изданието от 2009 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14, озаглавена „Стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 относно търговията и контрола на търговското качество на цитрусовите плодове“, предвижда, че пакетите трябва да съдържат определени данни, „нанесени с четливи и неизтриваеми букви, групирани от една и съща страна и видими от външната страна“. Точка VI Г, шесто тире от този стандарт, озаглавена „Търговски характеристики“, предвижда, че пакетите трябва да съдържат указване на „[т]ретирането след прибирането на реколтата (евентуално в зависимост от националното законодателство на държавата вносител)“.
52. Точка VI от изданието от 2010 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 (редакцията на този стандарт, която е приложима към момента на приемане на Регламент № 543/2011) възпроизвежда стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 от 2009 г., що се отнася до маркировката, с единствената разлика, че посочва маркировката на „опаковките“, докато в стандарта от 2009 г. е посочена маркировката на „пакетите“. Така тя предвижда, че „опаковките“ трябва да съдържат определени данни, „нанесени с четливи и неизтриваеми букви, групирани от една и съща страна и видими от външната страна“. Точка VI Г, шесто тире, озаглавена „Търговски характеристики“, предвижда, че опаковките трябва да съдържат указване на „[т]ретирането след прибирането на реколтата (евентуално в зависимост от националното законодателство на държавата вносител)“.
53. От това следва, че съгласно изданията от 2000 г. и 2004 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14, ако към цитрусови плодове е използван консервант или по-общо химично вещество (и доколкото това използване е съобразено с правната уредба на държавата вносител), това използване е трябвало да се посочи задължително върху пакетите, съдържащи въпросните цитрусови плодове. За разлика от това при изданията на същия стандарт от 2009 г. и 2010 г. посочването на това използване се налага само ако това се изисква съгласно законодателството на държавата вносител. С други думи, ако правната уредба на съответната държава вносител разрешава използването на съответния консервант или друго химично вещество, без да изисква посочването на информация за използването им върху пакетите или опаковките със съответните цитрусови плодове, изданията от 2009 г. и 2010 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 също не изискват подобно посочване.
54. Страните спорят по въпроса как следва да се разбира новата формулировка на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 в изданията от 2009 г. и 2010 г. Комисията я тълкува като „невземане на отношение по въпроса за задължението за посочване на третирането, извършено след прибиране на реколтата и следователно като отказ на ИКЕ на ООН да препоръча подобно посочване“. Според Комисията „изборът“, за който се отнася препоръката, е насочен единствено към държавите вносители, а не към операторите“. Комисията е на мнение, че изменението на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14 „има чисто формален характер и не е представлява изменение по същество“. Така тя счита, че „това изменение не изопачава обстоятелствата“, в контекста на които е приета обжалваната разпоредба.
55. От своя страна Кралство Испания поддържа, че приетите от ИКЕ на ООН стандарти са предназначени както за държавите, участващи в работната група, така и за всички, които ги приемат по своя собствена инициатива. Поради това Кралство Испания счита, че „факултативната маркировка за третирането, извършено след прибиране на реколтата, е изискване, което трябва да бъде спазвано от всички адресати на стандарта във всяка държава, която го приема“. В писмената си реплика Кралство Испания доразвива това твърдение и посочва, че Комисията е тълкувала неправилно стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 в смисъл, че съгласно него участващите в ИКЕ на ООН държави могат свободно да предвидят или не етикетиране за третирането на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата, докато според Кралство Испания „разглежданата възможност […] се отнася до операторите“.
56. На този етап, с оглед на произнасянето по допустимостта, не е необходимо произнасяне нито по точното тълкуване на изданията на посочения стандарт от 2009 г. и от 2010 г., нито по въпроса дали той е предназначен само за държавите, участващи в ИКЕ на ООН, или също и за операторите. Тези въпроси несъмнено са от значение по съществото на делото и следва да бъдат съответно анализирани в този контекст.
57. За анализа на допустимостта на жалбата е достатъчно да се отбележи, че от 2009 г., т.е. след приемането на Регламент № 1221/2008 (който е съдържал разпоредба, идентична на обжалваната), текстът на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 е претърпял едно изменение, което не е чисто редакционно. Всъщност, докато предходните издания са предвиждали недвусмислено, че пакетите или опаковките с цитрусови плодове трябва да съдържат указване на третирането след прибиране на реколтата, с изданието от 2009 г. въпросният стандарт предвижда само възможност в това отношение, „в зависимост от националното законодателство на държавата вносител“. Противно на твърденията на Комисията, не е очевидно, че това изменение е чисто формално.
58. Дори да се приеме, че Комисията не е била длъжна да измени релевантната правна уредба на Съюза съобразно с промяната на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14, тя несъмнено е била длъжна да вземе предвид тази промяна, както изисква член 113, параграф 2, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП, и следователно е трябвало най-малкото да преразгледа възможността за подобно изменение. Последицата от подобно преразглеждане обаче е, че обжалваната разпоредба, макар по съдържанието си да е идентична на релевантната разпоредба, която е била в сила преди това, няма потвърдителен характер по отношение на последната.
59. Накрая, на трето място, от доказателствата по преписката, представени от страните, от писмените им отговори на въпросите, поставени им от Общия съд в рамките на процесуално-организационните действия, както и от обясненията, дадени от страните в съдебното заседание, е видно, че ходът на процедурата, довела до приемането на обжалваната разпоредба, потвърждава, че действително е извършено преразглеждане на правното и фактическото положение.
60. Както потвърждават страните, проектът на Регламент за изпълнение за определяне на подробни правила за прилагането на Общия регламент за ООП, който впоследствие е приет с изменения от Комисията вече като Регламент № 543/2011, е разгледан от експертната група за стандартизация на плодовете и зеленчуците (наричана по-нататък „експертната група“) към Комисията. Проектът, приложен от Кралство Испания към преписката, който е бил изпратен до експертната група и е разгледан от нея, е съдържал разпоредба, предвиждаща, че посочването на третирането на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата е факултативно [„post-harvest treatment (optional)“, съгласно текста на този документ на английски език]. В същия проект е заличена разпоредба, идентична на обжалваната, без съмнение за да проличи, че същата трябва да отпадне и да бъде заменена с посочената по-горе нова разпоредба. В отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание Комисията потвърждава, че представеният от Кралство Испания проект е същият, който е бил изпратен на експертната група. Комисията поддържа обаче, че текстът на релевантната разпоредба от този проект, различаващ се от този на обжалваната разпоредба, е плод на допусната от нея „грешка“.
61. От доказателствата, приложени от страните към преписката, и от обясненията, които те са дали както в писмените си изявления, така и в съдебното заседание, е видно, че на 6 април 2011 г. на управителния комитет е изпратен проект за регламент, съдържащ разпоредба, идентична на посочената в точка 60 по-горе, с оглед на разглеждането на проекта от този комитет на заседанието му на 13 април 2011 г. Кралство Испания е приложило към жалбата копие от този проект. Въпреки това на 11 април 2011 г. Комисията е изпратила на управителния комитет своя проект с изменен текст, в който вече се съдържала разпоредба, идентична на обжалваната. В писмените си изявления Комисията потвърждава точността на тази информация, но отбелязва, че и по отношение на този проект релевантната разпоредба е следствие от „грешка“, която е поправила веднага след установяването ѝ.
62. Кралство Испания е приложило към жалбата и копие от писмата, които две испански министерства са изпратили до Комисията след заседанието на управителния комитет от 13 април 2011 г., за да изразят несъгласието си по предложението за регламент, както и отговорите на Комисията на тези писма. Така на 4 май 2011 г. генералният директор по въпросите на търговията и инвестициите към испанското Министерство на промишлеността, туризма и търговията е изпратил до генералния директор на генерална дирекция (ГД) „Здравеопазване и потребители“ на Комисията писмо, в което потвърждава, че е постигнал договореност в рамките на експертната група подлежащият на приемане от Комисията регламент да бъде съобразен с новата редакция на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14, съгласно която посочването на консервантите и другите химични вещества, използвани за третиране на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата, е факултативно.
63. Също на 4 май 2011 г. този испански държавен служител е изпратил и друго писмо до генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ на Комисията. Освен това на 3 май 2011 г. и генералният директор по въпросите на селскостопанските ресурси и животновъдството към испанското Министерство на околната среда, селските райони и морската околна среда е изпратил писмо до генералния директор на същата генерална дирекция на Комисията.
64. Генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е отговорил на посочените по-горе две писма, съответно на 14 и 30 юни 2011 г. Двете му писма, съставени съответно на английски и ис пански език, са идентични по съдържание. В тях е посочено, че с проекта за регламент на Комисията се актуализират десет специфични пазарни стандарта с оглед на последните стандарти на ИКЕ на ООН. Що се отнася до пазарния стандарт за цитрусови плодове, е отбелязано, че задължението за етикетиране относно третирането след прибиране на реколтата е въведено с Регламент № 1799/2001 и че „до настоящия момент [то] е прилагано без съществени проблеми за операторите от хранително-вкусовата промишленост“. В писмата е добавено, че „службите на Комисията считат, че отмяната на задължението за етикетиране не е обоснована и би породила възражения във връзка с правилното прилагане на законодателството относно хранителните добавки“.
65. От своя страна генералният директор на ГД „Здравеопазване и потребители“ е отговорил на писмото, изпратено му от генералния директор по въпросите на търговията и инвестициите към испанското Министерство на промишлеността, туризма и търговията (вж. точка 62 по-горе), с писмо от 29 юни 2011 г., в което е посочил, че съдържанието на полученото от него писмо е идентично на изпратеното от същия испански държавен служител до генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, и само е препратил към отговора на последния от 14 юни 2011 г.
66. От всички тези обстоятелства е видно, че при изготвянето на проекта за регламент, който впоследствие е приет с изменения като Регламент № 543/2011, службите на Комисията са се съобразили първоначално с действащия текст на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 и са имали намерение да включат в подлежащия на приемане от Комисията регламент разпоредба, идентична на този стандарт.
67. Впоследствие е счетено обаче, че подобна формулировка на релевантната разпоредба влиза в противоречие с други съображения, включително с тези за „правилното прилагане на законодателството относно хранителните добавки“, както е отбелязал генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ в писмото си, посочено в точка 64 по-горе. Общият съд счита, че твърдението на Комисията, че първоначалната редакция на релевантната разпоредба от проекта ѝ е следствие от „грешка“, следва да се разбира в този смисъл. Така на 11 април 2011 г., във връзка със заседанието на управителния комитет, на държавите членки е представен нов проект, в който е възприета редакцията, която вече е била в сила.
68. Следователно приемането на обжалваната разпоредба е предшествано от преразглеждане на положението по смисъла на цитираната в точка 28 по-горе съдебна практика, поради което съгласно същата тази практика не може да се счита, че посочената разпоредба има чисто потвърдителен характер по отношение на предходните идентични разпоредби.
69. Всъщност, макар и идентични по съдържанието си с обжалваната разпоредба, предходните разпоредби са представлявали само транспониране в правото на Съюза на действащия текст на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14. Едва при приемането на обжалваната разпоредба Комисията, която първоначално е имала намерение да измени релевантната разпоредба от правото на Съюза, за да я съобрази с въпросния стандарт, е анализирала впоследствие въпроса дали е можело и дори е трябвало да се отклони от този стандарт, по-специално за да осигури „правилното прилагане на законодателството [на Съюза] относно хранителните добавки“. След като е дала положителен отговор на този въпрос, Комисията е запазила без промяна съдържанието на разпоредбата и за първи път, поне от 2002 г., се е отклонила от текста на стандарт на ИКЕ на ООН FFV‑14.
70. С други думи, обжалваната разпоредба е приета вследствие на разглеждане на въпрос, който не е бил разглеждан преди това. Това разглеждане е ново съществено обстоятелство, което е взето предвид при приемането на обжалваната разпоредба, но не и при приемането на идентичните предходни разпоредби, поради което обжалваната разпоредба няма чисто потвърдителен характер по отношение на предходните разпоредби, а представлява обжалваем акт.
71. Ето защо настоящата жалба е допустима и трябва да бъде разгледана по същество.
По съществото на спора
72. В подкрепа на жалбата си Кралство Испания изтъква пет основания за отмяна, изведени, първото, от нарушение на принципа на спазване на йерархията на нормативните актове, второто, от злоупотреба с власт, третото, от липса на мотиви, четвъртото, от нарушение на принципа на равно третиране, и петото, от нарушение на принципа на пропорционалност.
По първото правно основание, изведено от нарушение на принципа на спазване на йерархията на нормативните актове
73. Кралство Испания поддържа, че като е приела под формата на обжалваната разпоредба пазарен стандарт, който се отклонява от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, Комисията е нарушила член 113, параграф 2, буква а) от Общия регламент за ООП и следователно принципа на спазване на йерархията на нормативните актове. В този контекст Кралство Испания се позовава на съображение 6 от Регламент № 543/2011, съгласно което: „[с] цел да се избегнат излишните пречки пред търговията, в случаите, когато е необходимо да бъдат установени специфични пазарни стандарти за отделни продукти, тези стандарти следва да [съответстват на] посочените в стандартите, приети от [ИКЕ на ООН]“.
74. Следва да се напомни, че съгласно принципа за спазване на йерархията на нормативните актове регламентът за прилагане не може да дерогира правилата, които се съдържат в акта, за чието прилагане е приет (вж. Решение на Общия съд от 13 април 2011 г. по дело Германия/Комисия, T‑576/08, Сборник, стр. II‑1578, точка 100 и цитираната съдебна практика).
75. В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 113, параграф 2, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП „препоръките за стандарти, приети от [ИКЕ на ООН]“, са само един от елементите, които Комисията трябва да вземе предвид, когато предвижда пазарни стандарти за един или повече продукти. Така от самия текст на тази разпоредба не следва, че изготвените от Комисията стандарти трябва да възпроизвеждат идентично тези, които са приети от ИКЕ на ООН.
76. Освен това в доводите на Кралство Испания и в материалите по делото не е налице елемент, обосноваващ различен извод, а именно че независимо от нейния ясен и недвусмислен текст, посочената по-горе разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че при приемането на пазарен стандарт за един или повече продукти Комисията е длъжна да транспонира без отклонение съответния стандарт, приет от ИКЕ на ООН.
77. По конкретно от протокола за заседанието на работната група, проведено в Женева от 4 до 8 май 2009 г., от който Комисията е приложила копие към писмената си защита, е видно, че приетите от ИКЕ на ООН нямат обвързващ характер дори за държавите, участващи в ИКЕ на ООН. Всъщност в точка 78 от този протокол се посочва, че секретариатът на работната група е обяснил на участниците в заседанието, че „изготвените от ИКЕ на ООН стандарти […] са само препоръки и не могат да бъдат наложени на държавите. Самите държави решават кои стандарти ще използват на национално и регионално равнище“.
78. Освен това в отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание както Кралство Испания, така и Комисията потвърждават, че приетите от ИКЕ на ООН стандарти нямат обвързващ характер дори за държавите, участващи в ИКЕ на ООН.
79. Следователно приемането на стандарт от ИКЕ на ООН не предполага никакво задължение за държавите — членки на Съюза, които участват всички в ИКЕ на ООН.
80. С оглед на тези съображения член 113, параграф 2 от Общия регламент за ООП трябва да се тълкува съобразно с неговия ясен и недвусмислен текст в смисъл, че Комисията има свобода на преценка при приемането на пазарни стандарти за един или повече продукти на равнището на Съюза. Тъй като с оглед на отговорностите на институциите в областта на селскостопанската политика съдебната практика признава на последните широка свобода на преценка в тази област (вж. Решение на Общия съд от 3 май 2007 г. по дело Испания/Комисия, T‑219/04, Сборник, стр. II‑1323, точка 105 и цитираната съдебна практика), следва да се направи изводът, че свободата на преценка на Комисията по силата на посочената по-горе разпоредба е също така широка. Съгласно същата разпоредба обаче, при упражняването на тази широка свобода на преценка Комисията следва да вземе предвид, наред с други елементи, и стандартите, приети от ИКЕ на ООН. От друга страна необвързващият характер на последните е обяснение за използването в тази разпоредба на съдържащия се в нея израз „препоръки за стандарти“.
81. Следователно, тъй като съгласно посочената по-горе разпоредба от основния регламент Комисията не е длъжна да приеме на равнището на Съюза пазарен стандарт за цитрусови плодове, идентичен по съдържанието си със стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, тя не може да бъде упрекната, че е нарушила основния регламент и оттук принципа на спазване на йерархията на нормативните актове.
82. Относно довода на Кралство Испания, изведен от текста на съображение 6 от Регламент № 543/2011 (напомнен в точка 73 по-горе), следва да се отбележи преди всичко, че става въпрос за съображение от самия Регламент № 543/2011, а не за нормативен акт от по-висок ранг, какъвто е Общият регламент за ООП. Следователно във всички случаи не може да става въпрос за нарушение на принципа на спазване на йерархията на нормативните актове.
83. При всяко положение следва да се отбележи, че използваната в посоченото съображение 6 дума „[съответстват]“ не може да се тълкува в смисъл, че приетите от Комисията стандарти трябва да имат точно същото съдържание като приетите от ИКЕ на ООН.
84. Освен това следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика регламентът за прилагане трябва също да се тълкува, доколкото е възможно, в съответствие с разпоредбите на основния регламент (Решение на Съда от 24 юни 1993 г. по дело Dr Tretter, C‑90/92, Recueil, стр. I‑3569, точка 11 и Решение на Съда от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Германия, C‑61/94, Recueil, стр. I‑3989, точка 52).
85. В случая обаче, както вече бе отбелязано, член 113, параграф 2 от Общия регламент за ООП, който е основният регламент, изисква при приемането на пазарни стандарти за специфични продукти Комисията да вземе предвид редица елементи, сред които приетите от ИКЕ на ООН стандарти са само един от тях. Ако при приемането на Регламент № 543/2011 Комисията бе възпроизвела без отклонение приетите от ИКЕ на ООН стандарти, без да вземе предвид някой друг елемент, който евентуално би обосновал различно съдържание на един или друг от приеманите стандарти, тя щеше да наруши основния регламент. При това положение не може да се допусне, че нейното намерение е било такова при приемането на Регламент № 543/2011. Съображение 6 от този регламент трябва да се разбира по-скоро в смисъл, че когато за конкретни продукти трябва да се установят специфични пазарни стандарти, те трябва да се основават на приетите от ИКЕ на ООН стандарти, с евентуално необходимите изменения, които се налагат, за да се вземат предвид други елементи, посочени в член 113, параграф 2 от Общия регламент за ООП.
86. В писмената си реплика Кралство Испания добавя, че доколкото Комисията поддържа в писмените си изявления (вж. в това отношение точка 54 по-горе), че стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 не е претърпял изменение по същество, е видно, че тя не е изпълнила задължението си по член 113, параграф 2, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП да вземе предвид това изменение. В същия контекст Кралство Испания се позовава и на тезата на Комисията, че предвидената във въпросния стандарт възможност се отнася само до държавите членки, която теза Кралство Испания смята за погрешна, както бе отбелязано в точка 55 по-горе.
87. Тези доводи не могат да бъдат приети най-малкото в контекста на първото основание за отмяна, изведено от нарушение на принципа на спазване на йерархията на нормативните актове.
88. Всъщност няма никакво съмнение, че при изготвянето на обжалваната разпоредба Комисията е взела предвид стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, както изисква член 113, параграф 1, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП. За това свидетелства обстоятелството, на което се позовава Кралство Испания, че изготвеният от Комисията първи проект, с който е свързана обжалваната разпоредба, е съдържал разпоредба, идентична на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 (вж. точки 60 и 61 по-горе). Следователно Комисията не може да бъде упрекната, че не е взела предвид въпросния стандарт.
89. Относно тезата на Комисията, за която се твърди, че е погрешна и съгласно която въпросният стандарт се отнася само до държавите членки, а не, както явно поддържа Кралство Испания, и до операторите, достатъчно е да се отбележи, че във всички случаи евентуално неправилно възприемане от Комисията на съдържанието на разглеждания стандарт не може да представлява нарушение от нейна страна на принципа на спазване на йерархията на нормативните актове. В замяна на това, ако тя е допуснала подобна грешка, последната би могла да обоснове отмяната на обжалваната разпоредба поради явна грешка на Комисията при упражняването на правото на преценка, което ѝ предоставя член 113, параграф 2, буква а), подточка v) от Общия регламент за ООП. Въпросът дали преценката на Комисията е опорочена от явна грешка ще бъде разгледан обаче в рамките на петото правно основание. Представените от Кралство Испания доводи в подкрепа на последното изискват такъв контрол от страна на Общия съд и в този контекст следва да се провери също дали Комисията е възприела правилно съдържанието на релевантната разпоредба на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14.
90. С оглед на всички тези съображения първото правно основание следва да бъде отхвърлено.
По второто правно основание, изведено от злоупотреба с власт
91. С второто правно основание, изтъкнато при условията на евентуалност, в случай че Общият съд не уважи първото, Кралство Испания твърди, че Комисията е допуснала злоупотреба с власт, тъй като според него е приела обжалваната разпоредба за цели, различни от изложените. В това отношение Кралство Испания се позовава на четири индиции, а именно, първо, текста на съображение 6 от Регламент № 543/2011 (вж. точка 73 по-горе), второ, изменението на проекта на Комисията по време на подготвителните действия, предхождащи приемането му, и обясненията, за които се твърди, че са дадени от Комисията за обосноваване на изменението, трето, съдържанието на писмата, посочени в точки 64 и 65 по-горе, четвърто, съдържанието на задължението, предвидено в обжалваната разпоредба, което според Кралство Испания има „селективен характер“.
92. По-конкретно според Кралство Испания изтъкнатата от Комисията обосновка в подкрепа на запазването на задължението за етикетиране, предвидено в обжалваната разпоредба, се отнасяла до специфично вещество, ортофенил фенол, и неговата натриева сол, наречена „натриев ортофенил фенат“ (наричани по-нататък заедно „ОФФ“). Според Кралство Испания обаче, доколкото ОФФ се регламентира съгласно правната уредба на хранителните добавки, то следва да се съдържа в тази правна уредба. Кралство Испания счита също, че въведеното с обжалваната разпоредба задължение има селективен характер, доколкото не се прилага за всички плодове и зеленчуци.
93. В това отношение Кралство Испания твърди, че прилагането на правната уредба в областта на хранителните добавки е цел, която е чужда на изпълнителните правомощия, поверени на Комисията с член 113 от Общия регламент за ООП. От това Кралство Испания заключава, че Комисията е действала с цели, различни от изложените в обжалвания акт. Освен това Комисията действала с цели, различни от определените в Регламент № 543/2011 и в член 113 от Общия регламент за ООП, от който тя е извела компетентността си да приеме обжалваната разпоредба.
94. Кралство Испания поддържа и че изготвянето на пазарни стандарти е инструмент, който е част от общата организация на селскостопанските пазари, предвидена в член 40 ДФЕС с оглед на постигането на целите на общата селскостопанска политика, посочени в член 39 ДФЕС. Макар съгласно съдебната практика преследването на целите на общата селскостопанска политика да не може да не отчита изискванията от общ интерес като защитата на потребителите или на здравето и живота на хората и животните, подобно съображение не можело да позволи на Комисията да въведе общо и абсолютно задължение без никакво конкретно правно основание. Въвеждането на подобно задължение било възможно само на основание член 169, параграф 1 ДФЕС, който предвижда, че: „[с] цел подкрепа на интересите на потребителите и осигуряването на високо равнище на защита на потребителите, Съюзът съдейства за закрилата на здравето, сигурността и икономическите интереси на потребителите, както и за развитието на тяхното право на информация, просвета и самоорганизиране с цел защита на техните интереси“. Този член обаче не предоставял пряка компетентност на Комисията. Според Кралство Испания това е допълнително доказателство за злоупотребата с власт, за която упреква Комисията.
95. В това отношение следва да се напомни преди всичко постоянната съдебна практика, съгласно която актът е опорочен поради злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви доказателства изглежда, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне различни от изложените в него цели или да се избегне процедура, специално предвидена от Договора, за да се противодейства на конкретните обстоятелства (вж. Решение на Съда от 15 май 2008 г. по дело Испания/Съвет, C‑442/04, Сборник, стр. I‑3517, точка 49 и цитираната съдебна практика).
96. В случая обаче нито една от индициите, на които се позовава Кралство Испания в доводите си, не подкрепя твърдението, че обжалваната разпоредба е приета за цели, различни от изложените, или да се избегне специално предвидена от Договора процедура.
97. Относно довода на Кралство Испания, изведен от текста на съображение 6 от Регламент № 543/2011, вече бе отбелязано в точка 85 по-горе, че думата „[съответстват]“ не може да се разбира в смисъл, че Комисията е възнамерявала да възприеме с точно същото съдържание всички релевантни стандарти, приети от ИКЕ на ООН, без никаква възможност за изменение. Във всички случаи, каквито и да са били намеренията на Комисията при приемането на Регламент № 543/2011, това съображение не потвърждава, че тя е преследвала цел, различна от изложената, т.е. определянето на специфични пазарни стандарти за някои продукти, сред които цитрусовите плодове.
98. Относно втората и третата индиция, на които се позовава Кралство Испания, те несъмнено показват, че при приемането на обжалваната разпоредба Комисията е взела предвид по-специално ОФФ, за който през дълъг период от време се е прилагала правната уредба на добавките към храните. Нищо обаче не потвърждава твърдението на Кралство Испания (вж. точка 93 по-горе), че обжалваната разпоредба е насочена към прилагането на последната правна уредба.
99. В този контекст трябва да се отбележи, че от текста на член 113, параграф 2, буква а), подточка iii) от Общия регламент за ООП следва ясно, че пазарните стандарти, които Комисията може да предвиди, се установяват, като се вземе предвид по-специално „интересът на потребителите да получават подходяща и прозрачна информация“. От друга страна, както признава самото Кралство Испания, съгласно практиката на Съда преследването на целите на общата селскостопанска политика не би могло да не отчита изисквания от общ интерес като защитата на живота и здравето на хората и на животните — изисквания, които общностните институции трябва да вземат предвид при упражняването на своите правомощия (Решение на Съда от 23 февруари 1988 г. по дело Обединено кралство/Съвет, 68/86, Recueil, стр. 855, точка 12 и Решение от 5 май 1998 г. по дело Обединено кралство/Комисия, C‑180/96, Recueil, стр. I‑2265, точка 120).
100. Следователно, противно на това, което изглежда поддържа Кралство Испания, не може да се приеме, че Комисията е извършила злоупотреба в рамките на процедурата по приемане на пазарните стандарти съгласно член 113 от Общия регламент за ООП, за да приеме разпоредба за защита на потребителите, чието приемане не било от компетентността ѝ. Доводът, че Комисията няма никакво конкретно правно основание да приеме разпоредба като обжалваната, тъй като приемането ѝ било възможно само по силата на член 169 ДФЕС, който не признава пряка компетентност на Комисията (вж. точка 94 по-горе), трябва да се отхвърли по същото съображение.
101. Ето защо във всички случаи разгледаните по-горе доводи не потвърждават, че приемането на обжалваната разпоредба представлява злоупотреба с власт, която единствено е предмет на настоящото правно основание.
102. Несъмнено е вярно, че в писмените си изявления самата Комисия е подчертала, че нейната „официална позиция“ относно мотивите, обосновали приемането на обжалваната разпоредба, която е идентична на аналогичната предходна разпоредба, независимо от приетото междувременно изменение на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, е изложена в писмото, посочено в точка 64 по-горе. Следователно, ако тази позиция, както изглежда твърди Кралство Испания, се основава на правна грешка, свързана с изискванията на „законодателството относно добавките към храните“, подобна грешка би могла да обоснове отмяната на обжалваната разпоредба. Всъщност самата Комисия признава, че подобна грешка, ако бъде потвърдена, би могла да доведе до отмяната на обжалваната разпоредба. Все пак тя поддържа, че подобна хипотетична отмяна би се основавала на явна грешка в преценката или на нарушение на принципа на пропорционалност.
103. Следователно, подобно на въпроса, упоменат в точка 89 по-горе, и по същите съображения като посочените в тази точка, повдигнатият в точка 102 по-горе въпрос ще бъде анализиран при разглеждането на петото правно основание.
104. Четвъртата индиция, на която се позовава Кралство Испания, изведена от съдържанието на обжалваната разпоредба, не потвърждава злоупотреба с власт от страна на Комисията. Обстоятелството, че е предвидено задължение за етикетиране за всички вещества, използвани за третиране на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата, по съображения, свързани само с едно от тези вещества, ОФФ, както и че това задължение е сведено само до цитрусовите плодове, а не до други плодове, би могло евентуално да обоснове отмяната на обжалваната разпоредба поради явна грешка в преценката или поради нарушение на принципа на равно третиране или на принципа на пропорционалност, но е само индиция, що се отнася до злоупотребата с власт. Тези доводи трябва да бъдат разгледани евентуално при анализа на четвъртото и петото правно основание.
105. С оглед на всички тези съображения второто правно основание следва да бъде отхвърлено.
По третото правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране
106. Кралство Испания твърди, че Комисията е нарушила задължението си за мотивиране поради съществуващото според него различие между, от една страна, съображение 6 от Регламент № 543/2011, и от друга страна, обжалваната разпоредба (вж. също точка 73 по-горе). Кралство Испания счита, че мотивите за обжалваната разпоредба са несъмнено ясни, но и че са двусмислени, доколкото, макар съгласно стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, налагането на задължение за етикетиране относно третирането на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата да е факултативно, в Регламент № 543/2011 изобщо не са изложени съображенията, поради които Комисията се е отклонила от този стандарт и е въвела с обжалваната разпоредба общо и безусловно задължение за етикетиране. Това задължение било въведено без никаква обосновка, което представлявало нарушение на задължението за мотивиране, произтичащо от член 296, втора алинея ДФЕС и от съдебната практика в тази област.
107. В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт. Те трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Не се изисква обаче мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение на Съда от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, C‑310/04, Recueil, стр. I‑7285, точка 57 и цитираната съдебна практика). Това важи в още по-голяма степен, когато държавите членки са били тясно свързани с процеса по изготвяне на спорния акт, поради което са запознати с причините за неговото приемане (вж. Решение на Съда от 22 ноември 2001 г. по дело Нидерландия/Съвет, C‑301/97, Recueil, стр. I‑8853, точка 188 и цитираната съдебна практика).
108. Освен това, когато както в случая става въпрос за акт, предназначен за общо приложение, мотивирането може да се ограничи до посочване, от една страна, на цялостното положение, довело до приемането му, а от друга страна — на общите цели, които следва да се постигнат (Решение по дело Нидерландия/Съвет, точка 107 по-горе, точка 189 и Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, точка 107 по-горе, точка 59).
109. Освен това Съдът многократно се е произнасял, че би било прекомерно да се изискват специални мотиви за всеки избор от техническо естество, ако оспореният акт разкрива основната цел на институцията (вж. Решение по дело Нидерландия/Съвет, точка 107 по-горе, точка 190 и цитираната съдебна практика). Това важи в още по-голяма степен, когато институциите на Съюза разполагат с широка свобода на преценка при избора на средствата, необходими за осъществяването на сложна политика, каквато е в случая общата селскостопанска политика (вж. Решение по дело Нидерландия/Съвет, точка 107 по-горе, точки 191 и 192 и цитираната съдебна практика).
110. В началото следва да се отбележи, че в случая всички доводи на Кралство Испания се основават на тълкуване на съображение 6 от Регламент № 543/2011, което, както вече бе изложено в точки 83—85, е неправилно.
111. Всъщност по мотивите, изложени в точки 83—85 по-горе, това съображение не следва да се разбира в смисъл, че трябва да се направи така, че приеманите от Комисията пазарни стандарти на Съюза да са идентични с приетите от ИКЕ на ООН. Ако Комисията действаше по този начин, тя щеше да наруши задължението си по член 113, параграф 2, буква а) от Общия регламент за ООП да вземе предвид при приемането на тези стандарти и други фактори, които са различни от приетите от ИКЕ на ООН стандарти и също са упоменати в посочената разпоредба. Следователно, както бе отбелязано по-горе, това съображение следва да се разбира в смисъл, че при приемането на пазарните стандарти на равнището на Съюза Комисията се е постарала да осигури в основните му насоки съответствието между тези стандарти и приетите от ИКЕ на ООН, с други думи, да гарантира, че доколкото и други изисквания налагат това, пазарните стандарти на Съюза имат същия обхват и същото съдържание като приетите от ИКЕ на ООН и са съобразени с последните.
112. Това тълкуване на съображение 6 от Регламент № 543/2011 се потвърждава от общото сравнение между, от една страна, изданието от 2010 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, и от друга страна, предвидения в посочения регламент пазарен стандарт за цитрусови плодове. От това сравнение е видно, че макар пазарният стандарт на Съюза да следва общо структурата и представянето на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 (издание от 2010 г.), налице са редица различия в детайлите между двата стандарта — от обикновени и незначителни редакционни разлики до различия по същество, сред които разликата между обжалваната разпоредба и съответната ѝ разпоредба от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 е само един от възможните примери. По-специално, както отбелязва самото Кралство Испания, плодовете помело, грейпфрут и лайм са изключени от приложното поле на пазарния стандарт на Съюза, установен с Регламент № 543/2011, докато те всички са обхванати от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14.
113. Следователно изобщо не съществува несъответствие между изложеното в съображение 6 от Регламент № 543/2011 и решението на Комиси ята да включи в новия стандарт на равнището на Съюза обжалваната разпоредба, която е идентична на съответните предходни разпоредби, въпреки изменението, което е претърпяла междувременно съответната разпоредба от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14. При това положение не може да бъде приет доводът на Кралство Испания, че мотивите на обжалваната разпоредба са „двусмислени“.
114. Освен това с оглед на съдебната практика, цитирана в точки 108 и 109 по-горе, Комисията не може да бъде упрекната, че е нарушила задължението си за мотивиране, тъй като не е изложила в различните съображения на Регламент № 543/2011 точните мотиви, поради които е решила да включи в пазарния стандарт за цитрусови плодове обжалваната разпоредба, различна от съответната разпоредба от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14. Всъщност, предвид множеството различия между пазарния стандарт на Съюза, приет с този регламент, и стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 (вж. точка 112 по-горе), несъмнено би било прекомерно да се изисква от Комисията да изложи специални мотиви за всяка разлика.
115. Посоченият в точка 114 по-горе извод следва още по-убедително от факта, че както се потвърждава от обстоятелствата, на които се позовава самото Кралство Испания (вж. точки 64 и 65 по-горе), последното е получило възможност да се запознае с мотивите, на които се основава решението на Комисията да не приема на равнището на Съюза изменението на разпоредбата за етикетирането от стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14.
116. По-общо и предвид обстоятелството, че обжалваната разпоредба се обхваща от пазарния стандарт на Съюза за цитрусовите плодове, който е акт, предназначен за общо приложение, трябва да се приеме, че цялостното положение, довело до приемането на специфични пазарни стандарти, сред които и тези за цитрусовите плодове, и общите цели, които следва да постигне този акт, следват достатъчно ясно, както се изисква съгласно цитираната в точка 108 по-горе съдебна практика, от съображения 5 и 6 от Регламент № 543/2011. В това отношение следва да се отбележи, че Кралство Испания не е формулирало друго оплакване по отношение на тези мотиви, с изключение на твърдяното несъответствие между съображение 6 от посочения регламент и съдържанието на обжалваната разпоредба.
117. Кралство Испания се позовава и на Решение на Съда от 1 април 1993 г. по дело Diversinte и Iberlacta (C‑260/91 и C‑261/91, Recueil, стр. I‑1885, точки 11 и 12) и на Решение на Общия съд от 15 ноември 2007 г. по дело Унгария/Комисия (T‑310/06, Сборник, стр. II‑4619, точки 83 и 84), в които е прието, че разглежданите по тези дела регламенти са опорочени от липса на мотиви.
118. Както обаче правилно отбелязва Комисията, обстоятелствата по делата, по които са постановени тези две решения, са съвсем различни от тези по настоящото дело, така че от тях изобщо не може да бъдат направени изводи, от полза за настоящия случай.
119. Всъщност в Решение по дело Diversinte и Iberlacta, точка 117 по-горе (точки 11 и 12) е ставало въпрос за разпоредба с обратно действие, за което се изискват специални мотиви съгласно съдебната практика, както е видно от точка 10 от същото решение. В случая обаче не се поддържа, че обжалваната разпоредба има обратно действие.
120. Относно Решение по дело Унгария/Комисия, точка 117 по-горе (точки 82—88), Общият съд е приел, че някои разпоредби от разглеждания по това дело регламент трябва да се отменят поради липса на мотиви, тъй като в този регламент изобщо не са посочени причините, поради които въведените с тези разпоредби нови мерки трябва да се прилагат незабавно. Този извод на Общия съд обаче трябва да бъде поставен в контекста му, напомнен в точки 66—72 от същото решение, от който следва, че въвеждането на оспорените мерки е накърнило оправданите правни очаквания на засегнатите от тях производители. Всъщност е видно, че в точки 82—88 от въпросното решение се съдържат мотиви за изчерпателност, доколкото в точка 72 от същото решение Общият съд вече е стигнал до извода, че разглежданите разпоредби от съответния регламент трябва да бъдат отменени поради накърняване на оправданите правни очаквания на производителите.
121. В случая обаче Кралство Испания дори не е посочило, че обжалваната разпоредба накърнява оправданите правни очаквания на производителите на цитрусови плодове, на икономическите оператори от този сектор или на друга категория засегнати лица.
122. С оглед на предходните съображения третото правно основание следва да бъде отхвърлено по същество.
По четвъртото правно основание, изведено от нарушение на принципа на равно третиране
123. С четвъртото правно основание Кралство Испания твърди, че Комисията е нарушила принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация между производителите, уреден в член 40, параграф 2 ДФЕС. Кралство Испания поддържа по същество, че всички производители на различни плодове и зеленчуци се намират в сходно положение по отношение на възможността за техните продукти да се прилага третиране след прибиране на реколтата. Кралство Испания посочва в това отношение редица примери с вещества, които се прилагат след прибиране на реколтата, по-специално върху семковите плодове (ябълки и круши), костилковите плодове, бананите и картофите.
124. Сред десетте специфични пазарни стандарта, приети с Регламент № 543/2011, само този относно цитрусовите плодове обаче налагал задължение за етикетиране за консервантите и за другите химични вещества, използвани при третирането след прибиране на реколтата. От това следва, според Кралство Испания, че обжалваната разпоредба е дискриминационна мярка във вреда на производителите на цитрусови плодове, която не почива на обективна обосновка. Предвиденото в обжалваната разпоредба задължително етикетиране предавало на потребителя посланието, че цитрусовите плодове са единствените плодове, подлежащи на третиране с химични вещества след прибирането на реколтата. Това погрешно впечатление нанасяло вреда на търговията с цитрусови плодове и на тяхното потребление, като ги поставяла в неблагоприятно конкурентно положение.
125. Член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС, на който се позовава Кралство Испания, предвижда, че общата организация на селскостопанските пазари, установена в рамките на общата селскостопанска политика на Съюза, трябва да изключва всяка дискриминация между производителите или потребителите от Съюза.
126. Съгласно постоянната съдебна практика предвидената в тази разпоредба забрана за всякаква дискриминация в рамките на общата селскостопанска политика е само специфичен израз на общия принцип за равенство, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (вж. Решение на Съда от 20 май 2010 г. по дело Agrana Zucker, C‑365/08, Сборник, стр. I‑4341, точка 42 и цитираната съдебна практика). От съдебната практика е видно и че когато при разглеждане на определена мярка се установи произволна разлика в третирането, а именно разлика, която не е достатъчно обоснована и е неоснователна съгласно критерии от обективен характер (Решение на Съда от 15 септември 1982 г. по дело Kind/ЕИО, 106/81, Recueil, стр. 2885, точка 22, Решение на Съда от 13 ноември 1990 г. по дело Marshall, C‑370/88, Recueil, стр. I‑4071, точка 24 и Решение на Общия съд от 20 март 2001 г. по дело T. Port/Комисия, T‑52/99, Recueil, стр. II‑981, точка 82), то тази мярка трябва да се отмени поради нарушение на забраната за дискриминация, предвидена в член 40, параграф 2, втора алинея ДФЕС, освен ако различието не е обективно обосновано (Решение на Съда от 5 октомври 1994 г. по дело Германия/Съвет, C‑280/93, Recueil, стр. I‑4973, точка 67 и Решение по дело Испания/Комисия, точка 80, по-горе, точка 106).
127. Нарушението на принципа на равно третиране поради диференцирано третиране предполага, че разглежданите положения са сходни по отношение на всички характеризиращи ги елементи. Елементите, които характеризират различните положения и в този смисъл сходния им характер, трябва по-специално да бъдат определени и преценени с оглед на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие. Освен това трябва да бъдат взети предвид принципите и целите в областта, към която се отнася разглежданият акт (Решение на Съда от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, Сборник, стр. I‑9895, точки 25 и 26 и цитираната съдебна практика). За да може да се твърди, че законодателят на Съюза е нарушил принципа на равно третиране, той трябва да е третирал по различен начин сходни положения, с което да е поставил някои лица в по-неблагоприятно положение по отношение на други (вж. Решение по дело Arcelor Atlantique и Lorraine и др., посочено по-горе, точка 39 и цитираната съдебна практика).
128. От прочита на Регламент № 543/2011 следва изводът, който не е оспорен от Комисията, че както поддържа Кралство Испания, в нито един от другите предвидени в този регламент стандарти не се съдържа разпоредба, аналогична на обжалваната. Не може да се отрече, че наложеното с обжалваната разпоредба задължение за етикетиране само на посочените в нея цитрусови плодове е неблагоприятно за производителите на тези плодове по отношение на производителите на други плодове или зеленчуци.
129. С оглед на цитираната в точка 126 по-горе съдебна практика обаче, за да се определи дали това обстоятелство представлява нарушение на принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация, следва да се установят предметът и целта на обжалваната разпоредба и да се провери дали предвид същото обстоятелство положението на производителите на цитрусови плодове, за които се отнася обжалваната разпоредба, е сходно с това на производителите на други плодове и зеленчуци.
130. Няма съмнение, че целта, преследвана от обжалваната разпоредба, е да се осигури по-добро осведомяване на потребителите на посочените в нея цитрусови плодове, като съответно се привлече вниманието им върху обстоятелството, че плодовете, които са закупили и смятат да консумират, са третирани с консерванти или други химични вещества след прибиране на реколтата.
131. В това отношение е общоизвестен факт, потвърден от опита, че от гледна точка на евентуалното третиране на външната им повърхност с консервант или друго химично вещество, плодовете и зеленчуците могат да се групират в две големи категории. Първата обхваща тези, чиято кора или люспа не е с голяма дебелина, така че не възпрепятства в достатъчна степен проникването на вещества във вътрешността на съответния плод или зеленчук; впрочем тези плодове и зеленчуци се консумират често и дори изключително с кората. Втората категория обхваща тези плодове и зеленчуци, чиято кора е с достатъчна дебелина, за да възпрепятства проникването във вътрешността ѝ на намиращите се на нейната повърхност вещества, и които се консумират обелени, което означава, че кората им не се консумира, а се изхвърля.
132. Тъй като, що се отнася до плодовете и зеленчуците от втората категория, тяхната кора възпрепятства проникването във вътрешността им на веществата, използвани за повърхностно третиране, от това логично може да се направи изводът, както посочва впрочем и Комисията, че за тези плодове и зеленчуци е възможно да се разреши използването, по специално при повърхностно третиране след прибиране на реколтата, на вещества, чието използване не е разрешено при плодовете и зеленчуците от първата категория, или да се разреши използването при плодовете и зеленчуците от втората категория на по-големи дози от веществата, разрешени за всички плодове и зеленчуци, като се изхожда от разбирането, че остатъците от използваните при плодовете и зеленчуците от втората категория вещества ще останат върху кората, която ще бъде изхвърлена, и няма да бъдат погълнати от потребителя.
133. Това съображение се потвърждава от прочита на Регламент (ЕС) № 304/2010 на Комисията от 9 април 2010 година за изменение на приложение II към Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на максимално допустимите граници на остатъчни вещества от 2-фенилфенол в определени продукти или върху тях (ОВ L 94, стр. 1), който се отнася до максимално допустимите граници на остатъчни вещества от ОФФ. Всъщност за цитрусовите плодове този регламент определя максимално допустима граница на остатъчни вещества, „валидн[а] до 30 септември 2012 г., докато бъдат представени и оценени две допълнителни проби“, която е поне 50 пъти по-висока, отколкото за други плодове и зеленчуци.
134. Следва обаче да се отбележи и че в рамките на втората категория, посочена в точка 131 по-горе, цитрусовите плодове представляват специфична и особена подкатегория. Всъщност, въпреки че по правило кората на цитрусовите плодове не се консумира с пулпата, а се изхвърля подобно на други плодове (банани, дини, пъпеши), общоизвестна е, както правилно отбелязва Комисията, специфичната употреба на кората им в готварството за приготвянето на конфитюри, ликьори (например лимончело) или за ароматизиране на някои кулинарни изделия, като бисквити или супи.
135. При това положение, макар да е възможно да се изхожда от разбирането, че кората на цитрусовите плодове не се консумира пряко с пулпата им и поради това да се разрешава третиране на цитрусовите плодове, което е допустимо само за другите плодове и зеленчуци от посочената в точка 131 по-горе втора категория, следва да се посочи, че противно на другите плодове от тази категория, потребителят може да използва кората им по посочения в точка 134 по-горе начин и така да я консумира. Ето защо по отношение на цитрусовите плодове е необходимо потребителите да бъдат осведомени, че закупеният от тях плод, който е напълно годен за нормална консумация, е бил обект на третиране след прибиране на реколтата, което може да повлияе на използването на кората му за готварски цели. Видно е, а и това не се оспорва от Кралство Испания, че подобна необходимост не е налице при други плодове и зеленчуци, чиято кора не се консумира.
136. Следователно поради посочените по-горе особености на цитрусовите плодове производителите им са в различно положение от това на производителите на други плодове и зеленчуци, що се отнася до целта за осведомяване на потребителите за веществата, използвани при третиране след прибиране на реколтата. Ето защо Комисията не може да бъде упрекната, че е нарушила принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация, по съображението че обжалваната разпоредба се отнася до цитрусовите плодове, а не до други плодове и зеленчуци.
137. В това отношение Кралство Испания напомня, че обжалваната разпоредба не се прилага за всички цитрусови плодове, тъй като плодовете помело, грейпфрут и лайм са изключени от приложното ѝ поле (вж. точка 112 по-горе).
138. Това обстоятелство обаче не може да доведе до различен извод, доколкото от доказателствата по преписката не следва, нито впрочем се поддържа от Кралство Испания, че кората на тези три цитрусови плода също може да се използва за посочените в точка 134 по-горе цели. Освен това, по запитване относно мотивите, обосновали изключването на тези три цитрусови плода от предвидения в Регламент № 543/2011 специфичен за цитрусовите плодове стандарт, страните са посочили, че това изключване се обосновава с незначителния обем на продажбите на същите плодове в Европа.
139. Кралство Испания поддържа и че други плодове също могат да се използват, подобно на цитрусовите, в кулинарни изделия или за приготвянето на конфитюри или ликьори. Този довод обаче е ирелевантен. При цитрусовите плодове, за които се отнася обжалваната разпоредба, е от значение обстоятелството, че това използване представлява коренна промяна по отношение на обичайната им консумация: въпреки че обикновено кората на тези плодове се изхвърля и не се консумира, не е такъв случаят, когато те се използват за посочените по-горе цели. Кралство Испания не е посочило пример за друг плод, чиято кора обикновено се изхвърля, без да се консумира, но би могло да се използва за готварски цели.
140. Доводът на Кралство Испания, че предвиденото в обжалваната разпоредба задължително етикетиране може да остави погрешното впечатление, че само цитрусовите плодове се третират сред прибиране на реколтата и така да постави производителите им в неблагоприятно конкурентно положение спрямо производителите на други плодове (вж. точка 124 по-горе), също е ирелевантен в контекста на твърдяното нарушение на принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация.
141. Този довод не опровергава извода, че производителите на цитрусовите плодове, за които се отнася обжалваната разпоредба, не са в положение, сходно на това на производителите на други плодове и зеленчуци. Целта на този довод е да се оспори уместността на тази мярка и необходимостта от нея, така че с него в действителност се изтъква нарушение на принципа на пропорционалност (което е предмет на петото правно основание) и по-общо се посочва наличието на явна грешка в преценката на Комисията. Ето защо този довод следва да се разгледа в контекста на петото правно основание, докато в контекста на настоящото основание той е ирелевантен.
142. Това се отнася и за по-голямата част от доводите, изтъкнати от Кралство Испания в неговата реплика по отношение на четвъртото правно основание. С тях също се цели да се докаже, че обжалваната разпоредба предполага необоснованото поставяне на производителите на цитрусови плодове в неблагоприятно конкурентно положение и по-общо се цели да се оспори уместността на въведената с тази разпоредба мярка, както и на необходимостта от нея.
143. Ето защо по изложените по-горе съображения четвъртото правно основание следва да се отхвърли по същество.
По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
144. С петото си правно основание Кралство Испания поддържа, че наложеното с обжалваната разпоредба задължение за етикетиране не е съобразено с изискванията на принципа на пропорционалност. Освен това Кралство Испания твърди, че анализът на Комисията, въз основа на който тя е приела обжалваната разпоредба, почива на неточни данни, които не са съгласувани, нито могат да обосноват запазване на предвиденото в тази разпоредба задължение за етикетиране.
145. В това отношение Кралство Испания отбелязва, че при подготвителната дейност по приемането на Регламент № 543/2011 Комисията е изтъкнала последователно две обосновки за приемането на обжалваната разпоредба: от една страна, тя препращала към „специфичния режим“ на ОФФ, и от друга страна, се позовавала на спазването на предписанията, наложени от правната уредба на Съюза относно хранителните добавки.
146. Според Кралство Испания нито една от тези обосновки не е валидна. В правото на Европейския съюз не се съдържала разпоредба, налагаща задължение да се посочва върху етикета използването на разглежданите вещества, нито за пресните плодове и зеленчуци като цяло, нито в частност за цитрусовите плодове.
147. В това отношение Кралство Испания твърди, че третирането на плодовете след прибиране на реколтата, както и останалото третиране с продукти за растителна защита са стриктно регламентирани по силата на Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30), (заменена от 13 юни 2011 г. с Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 309, стр. 1) и по силата на Регламент № 396/2005. Ставало въпрос за специфична нормативна уредба, основаваща се на изчерпателни токсикологични изследвания, която гарантирала безвредността на тези вещества за потребителите, както и стриктни стандарти за безопасност по-специално с определянето на максимално допустимите граници на остатъчни вещества.
148. Несъмнено Регламент № 396/2005 не предвиждал задължение за етикетиране, що се отнася до използването на пестициди, но предвиждал други задължения, за да гарантира подходящото осведомяване на потребителите. Ето защо Кралство Испания счита, че ако законодателят на Съюза е смятал, че е необходимо специално етикетиране, привличащо вниманието върху използването на фитосанитарни продукти, той е щял да предвиди съответно задължение.
149. Съществували и други химични вещества, използвани върху различни плодове във фазата след прибирането на реколтата. Тези вещества представлявали добавки и били регламентирани със съответната правна уредба, а именно Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 г. относно сближаването на законите на държавите членки по отношение на етикетирането, представянето и рекламирането на хранителни продукти (ОВ L 109, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 9). По силата на член 6, параграф 2, буква а) от тази директива обаче задължението за посочване на съставките върху етикета не се отнасяло до пресните плодове и зеленчуци, които не са белени, нарязани или обработени по подобен начин.
150. Що се отнася по-специално до ОФФ, Кралство Испания подчертава, че след включването му в приложното поле на Директива 91/414 това вещество вече не спада към групата на хранителните добавки. За него е определена максимално допустима граница на остатъчни вещества (вж. точка 133 по-горе). Ето защо по отношение на това специфично вещество вече нямало възможност да се наложи задължение за етикетиране. Временният характер на отнасящата се до него максимално допустима граница на остатъчни вещества не представлявал валиден аргумент в подкрепа на налагането на подобно задължение, тъй като в Регламент № 396/2005 били посочени редица активни вещества, без за нито едно от тях да се изисквало специално етикетиране.
151. В началото следва да се отбележи, че макар съгласно съответната част от жалбата настоящото правно основание да е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност, доводите, които Кралство Испания изтъква в същата част от жалбата, са насочени не само към доказване на нарушение на този принцип, но и по-общо към доказване на явна грешка в преценката на Комисията.
152. По-нататък, съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели. Що се отнася до съдебния контрол върху условията за прилагането на подобен принцип, предвид широкото право на преценка, с което разполага общностният законодател в областта на общата селскостопанска политика, в случая Комисията (вж. точка 81 по-горе), единствено явно неподходящият характер на една приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на подобна мярка (вж. Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, точка 107 по-горе, точки 97 и 98 и цитираната съдебна практика). Впрочем Кралство Испания признава това в жалбата.
153. Все пак, дори когато съдебната практика признава на Комисията широко право на преценка, упражняването на това право не е освободено от съдебен контрол. Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че в рамките на този контрол съдът на Съюза трябва да провери дали процедурните правила са били спазени, дали възприетите от Комисията факти са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката на тези факти и злоупотреба с власт. В частност, за да се провери дали компетентната институция е допуснала явна грешка в преценката, съдът на Съюза трябва да провери дали тази институция е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни, които подкрепят изведените от тях заключения (вж. Решение на Съда от 22 декември 2010 г. по дело Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, Сборник, стр. I‑13533, точки 56 и 57 и цитираната съдебна практика).
154. В жалбата си Кралство Испания твърди обаче именно че в случая анализът на Комисията се основава на „неточни данни“. При това положение за целите на разглеждането на настоящото правно основание следва да се провери, на първо място, дали не са опорочени от грешка основните елементи, на които Комисията е основала анализа си. В този контекст следва да се провери по-специално дали Комисията възприема правилно съдържанието на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 (вж. точка 89 по-горе). Следва да се разгледат и доводите на страните относно специфичните изисквания, които произтичат евентуално от различните разпоредби, приети във връзка с ОФФ, тъй като Кралство Испания упреква Комисията, че в това отношение възприема неправилно релевантната правна уредба (вж. точка 150 по-горе).
155. По нататък, на второ място, следва да се провери евентуално дали обжалваната разпоредба представлява мярка с явно неподходящ характер с оглед на целта, която Комисията възнамерява да постигне, в който случай би било налице нарушение на принципа на пропорционалност.
Относно съдържанието на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 (издания от 2009 г. и от 2010 г.)
156. Както бе отбелязано в точки 51 и 52 по-горе, изданията от 2009 г. и от 2010 г. на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 показват, че съответно „пакетите“ или „опаковките“ на цитрусовите плодове трябва да съдържат указване на „[т]ретирането след прибирането на реколтата (евентуално в зависимост от националното законодателство на държавата вносител)“. Както също бе отбелязано по-горе (вж. точки 54 и 55 по-горе), страните тълкуват различно това указване.
157. По-специално Кралство Испания упреква Комисията, че е тълкувала неправилно въпросния стандарт, тъй като е счела, че той оставя на държавите възможността да предвидят или не етикетиране за третирането на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата, докато според него тази възможност се отнася до операторите.
158. Тази теза не може да бъде приета. Несъмнено е вярно, че приетите от ИКЕ на ООН стандарти са общественодостъпни, което означава, че всеки, който желае, включително оператор от сектора на цитрусовите плодове, може да вземе предвид предписанията им и да се съобрази по свое усмотрение с тях. Така или иначе съгласно точка VII от Женевския протокол всяко правителство, „което е приело този протокол“ следва да вземе „мерките, които се изискват съгласно националното му право с оглед на адаптирането на своите стандарти за продукти“, като в това отношение се отнесе към „изготвените специфични стандарти“, както в случая стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, като се напомня, че не става въпрос за правнообвързващо задължение (вж. точка 77 по-горе).
159. Следователно, когато съгласно подобен стандарт една мярка е факултативна, става въпрос по необходимост за възможност, оставена на преценката на държавите, чиито правителства са приели Женевския протокол. В действителност за ИКЕ на ООН подобна възможност е равнозначна на липса на препоръка по отношение на специфична мярка, като решението за приемане или не на съответната мярка е оставено на свободната преценка от всяка държава на релевантните обстоятелства.
160. Кралство Испания напомня и че обжалваната разпоредба надхвърля рамките на признатата със стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 възможност, доколкото съгласно член 113а, параграф 2 от Общия регламент за ООП (вж. точка 2 по-горе) тя се прилага на всички етапи на предлагането на пазара, включително на етапа на износа, а не се отнася само до вноса.
161. Ако това твърдение трябва да се разбира в смисъл, че Кралство Испания поддържа, че с препращането към „националното законодателство на държавата вносител“ съдържанието на стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 не допуска налагането на подобно задължение от законодателството на държавата износител, този довод не може да бъде приет.
162. Като е видно от изложеното в точки 13 и 14 по-горе, една от основните цели, преследвани от ИКЕ на ООН по-специално чрез изготвянето на стандарти като разглеждания в случая стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, е да се благоприятства икономическата интеграция на неговите членове. В частност целта на хармонизирането на пазарните стандарти очевидно е да се избегне създаването на ненужни пр ечки за търговията, произтичащи от разликите между пазарните стандарти, установени от различните държави.
163. Разпоредба, която предвижда задължително специфична маркировка за някои продукти, може обаче да представлява подобна пречка само в хипотезата, в която е наложена от държавата вносител. Ако държавата вносител не изисква специфична маркировка на съответните продукти, тя очевидно не би се противопоставила на вноса им от друга държава, дори да имат маркировка, изисквана от законодателството на последната държава (държавата износител).
164. Следователно в случай като настоящия приетият от ИКЕ на ООН пазарен стандарт не се отнася и не следва да се отнася до законодателството на държавата износител. Ето защо, когато в стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14 се посочва, че указването на третирането на цитрусовите плодове след прибиране на реколтата е факултативно, в зависимост от националното законодателство на държавата вносител, тази разпоредба не следва да се разбира като препоръка към държавите износители да не предвиждат в националното си законодателство подобно указване. Тя означава просто че държавата вносител има възможността да изисква подобно указване, дори такова да не е предвидено в законодателството на държавата — износител на продуктите.
165. С други думи, Комисията не може да бъде упрекната, че при приемането на обжалваната разпоредба не е следвала препоръка, съдържаща се в стандарт на ИКЕ на ООН FFV-14, при това независимо от необвързващия характер на тези стандарти. Тя не може да бъде упрекната и че е възприела неправилно съдържанието на този стандарт, нито че така е допуснала явна грешка в преценката в това отношение.
Относно разпоредбите за ОФФ
166. По-нататък следва да се разгледа въпросът за разпоредбите, разрешаващи използването на ОФФ при третирането на цитрусови плодове и евентуално на други плодове и зеленчуци, доколкото страните излагат различни твърдения по този въпрос. Впрочем евентуално неправилно възприемане от Комисията на обхвата и съдържанието на релевантните разпоредби и на произтичащите от тях задължения би опорочило преценката ѝ дали е уместно приемането на обжалваната разпоредба и би могло да обоснове отмяната на последната.
167. Използването на ОФФ е разрешено за първи път по силата на Директива 67/427/ЕИО на Съвета от 27 юни 1967 г. за използването на консерванти при повърхностното третиране на цитрусовите плодове и за мерките за контрол на изследването и дозирането на консервантите в и върху цитрусовите плодове (ОВ 148, стр. 1). Член 1, параграф 2 от тази директива изменя раздел I от приложението към Директива 64/54/ЕИО на Съвета от 5 ноември 1963 г. за сближаването на законодателствата на държавите членки относно консервантите, които могат да бъдат използвани в храни, предназначени за консумация от човека, като е добавен текст по-специално относно ОФФ. Както следва от член 1 от последната директива, в приложението към нея се съдържат консервантите, които държавите членки могат да разрешат с оглед на защитата на храните, предназначени за консумация от човека (хранителни продукти). Добавеният с Директива 67/427 текст относно ОФФ предвижда, че това вещество може да се използва „изключително за повърхностното третиране на цитрусовите плодове“ [неофициален превод] и освен това в същия текст се отбелязва, че третирането трябва да бъде посочено „при търговията на дребно с видимо указване, осигуряващо недвусмислена информация за потребителя“ [неофициален превод].
168. Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 91/414 тя се отнася до разрешаването, пускането на пазара, използването и контрола на представените в търговски вид продукти за растителна защита, както и до пускането на пазара на активни вещества, предназначени да бъдат използвани, както е определено в член 2, параграф 1 от тази директива. Съгласно член 2, параграф 1 от същата изразът „продукти за растителна защита“ означава активни вещества и препарати, съдържащи едно или повече активни вещества, предназначени по-специално да запазват растителните продукти, доколкото тези вещества или продукти не са предмет на специални разпоредби по отношение на консервантите. Тъкмо защото към тогавашния момент ОФФ е било предмет на подобни специални разпоредби (а именно тези на Директива 64/54, изменена с Директива 67/427), това вещество не е попадало в приложното поле на Директива 91/414.
169. Директива 64/54 е отменена, считано от 25 март 1995 г. по силата на член 8, параграф 1 на Директива 95/2/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 1995 година относно добавките в храни, различни от оцветители и подсладители (ОВ L 61, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 16, стр. 3), която я е заменила. Директива 95/2 също е съдържала в приложението към нея текст относно ОФФ. В него се уточнява, че това вещество е разрешено единствено за повърхностното третиране на цитрусови плодове и се определя максимално допустимо количество. За сметка на това в този текст не се съдържа разпоредба, аналогична на тази от Директива 64/54, изменена с Директива 67/427, съгласно която това третиране трябва да се посочи при етикетирането. Следва да се отбележи обаче, както поддържа Комисията, че към тогавашния момент е било предвидено подобно задължение със специфичния стандарт на Съюза, предвиден в Регламент (ЕИО) № 920/89 на Комисията от 10 април 1989 г. за определяне на стандарти за качество за морковите, цитрусовите плодове и десертните ябълки и круши, и за изменение на Регламент № 58 (ОВ L 97, стр. 19).
170. Комисията обяснява в писмените си изявления, че ОФФ не се използва само като консервант на плодове, но и за дезинфекция на складове, и че операторите от сектора са поискали оценката му въз основа на Директива 91/414. Ето защо тя е решила да предложи заличаването му от приложението към Директива 95/2, за да може ОФФ да се включи в списъка на разрешените вещества, съдържащи се в приложение I към Директива 91/414.
171. Предложението на Комисията е довело до приемането на Директива 2003/114/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 декември 2003 година за изменение на Директива 95/2 (ОВ L 24, стр. 58; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 43, стр. 219). По силата на член 1, параграф 3 и параграф 3, точка Б от приложението към тази директива се заличава текстът относно ОФФ, съдържащ се в приложението към Директива 95/2. В бележка под линия в тази част от приложението към Директива 2003/114 се уточнява обаче следното: „Заличаването на [ОФФ] влиза в сила веднага, след като, въз основа на разпоредбите на Общността за максимално допустими граници на остатъчни вещества от пестициди, станат приложими изискванията за етикетиране на хранителните продукти, обработвани с [това вещество]“.
172. Освен това следва да се отбележи, че с член 3 от Директива 2003/114 изрично се отменя Директива 67/427. Очевидно е обаче, че тази отмяна не се отнася до член 1, параграф 2 от последната директива, с който е изменена Директива 64/54 (вж. точка 168 по-горе). Тази разпоредба, заедно с останалите разпоредби на Директива 64/54, вече е била отменена с Директива 95/2. Предвидената в член 3 от Директива 2003/114 отмяна се отнася до другите разпоредби на Директива 67/427 във връзка с реда и условията за вземане на проби от цитрусови плодове за контрол на консервантите (вж. по-специално член 2 и приложението към Директива 67/427).
173. Комисията отбелязва и че бележката под линия, за която става въпрос в точка 171 по-горе, не се е съдържала в нейния проект за директива, а е добавена по силата на изменение от Парламента, прието от Съвета. Според Комисията добавянето ѝ „е създало деликатно положение, тъй като, от една страна, [поставеното с тази бележка под линия] условие не можело да бъде изпълнено буквално при липсата на правно основание в законодателството относно максимално допустимите граници на остатъчни вещества от пестициди, и че, от друга страна, е било необходимо да се разреши включването на ОФФ в списъка на разрешените вещества по Директива [91/414], тъй като операторите от сектора вече са направили значителни разходи в рамките на процедурата по оценка“. Комисията пояснява, че „[п]ри тези обстоятелства [тя] е решила през 2009 г. да възприеме прагматична позиция и да счете, че волята на законодателя да запази задължението да се посочва използването на ОФФ […] е изпълнена с наличието на пазарен стандарт за цитрусовите плодове, с който посоченото задължение се прилага за всяко третиране след прибиране на реколтата“.
174. Всъщност по силата на Директива 2009/160/ЕС на Комисията от 17 декември 2009 година за изменение на Директива 91/414/ЕИО на Съвета с цел включване на 2-фенилфенол като активно вещество (ОВ L 338, стр. 83) ОФФ е включено в списъка на предвидените в Директива 91/414 продукти за растителна защита.
175. Кралство Испания твърди, че е било възможно да се определят условията за етикетиране за ОФФ в рамките на законодателството относно пестицидите. Това не било направено и повече не било възможно да се обоснове обжалваната разпоредба чрез позоваване на бележката под линия, съдържаща се в приложението към Директива 2003/114.
176. В рамките на настоящото дело следва да се напомни обаче, че Общият съд не следва да се произнася нито по въпроса дали е изпълнено поставеното с Директива 2003/114 условие за заличаването на ОФФ от списъка на хранителните добавки, нито по въпроса дали е незаконосъобразна Директива 2009/160, с която това вещество е включено в списъка на предвидените в Директива 91/414 продукти за растителна защита.
177. По настоящото дело е от значение обстоятелството, че Комисията е счела, че бележката под линия, съдържаща се в приложението към Директива 2003/114, свидетелства за волята на законодателя на Съюза да предвиди задължение за етикетиране за хранителните продукти, третирани посредством ОФФ, и че е взела предвид това обстоятелство при приемането на обжалваната разпоредба. Всъщност, когато в писмото си, посочено в точка 64 по-горе, генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ отбелязва, че отмяната на предвиденото в обжалваната разпоредба задължение за етикетиране „би породила възражения във връзка с правилното прилагане на законодателството относно хранителните добавки“, очевидно е, че той има предвид именно волята на законодателя на Съюза, изразена в посочената по-горе бележка под линия, която се съдържа в текст от законодателството на Съюза относно хранителните добавки.
178. От тези уточнения е видно, че Комисията не може да бъде упрекната, че е възприела неправилно волята на законодателя на Съюза в тази област. Тази воля следва ясно от въпросната бележка под линия, чийто текст е недвусмислен. Ето защо в това отношение липсват доказателства за наличието на явна грешка в преценката на Комисията.
179. Освен това не е необходимо да се разглежда въпросът дали, както изглежда поддържа Кралство Испания, Комисията е могла да отмени предвиденото в обжалваната разпоредба задължение за етикетиране, без да наруши Директива 2003/114 или друг текст от правото на Съюза. Достатъчно е да се отбележи, че Комисията, която разполага с широко право на преценка в тази област, е решила да не извършва тази отмяна.
Относно спазването на принципа на пропорционалност
180. При това положение остава да се разгледа въпросът дали с обжалваната разпоредба е спазен принципът на пропорционалност, т.е. дали предвид цитираната в точка 152 по-горе съдебна практика тази разпоредба има явно неподходящ характер с оглед на преследваната цел.
181. Целта, преследвана с обжалваната разпоредба, е посочена в точка 130 по-горе; с тази разпоредба се цели да се осигури по-добро осведомяване на потребителите на съответните цитрусови плодове, като се привлече вниманието им върху обстоятелството, че тези плодове са третирани с консерванти или други химични вещества след прибиране на реколтата.
182. Видно е, че доводът, обобщен в точка 124 по-горе, че задължителното етикетиране на цитрусовите плодове поставя производителите им в неблагоприятно конкурентно положение в сравнение с положението на производителите на други плодове или зеленчуци, несъмнено е изтъкнат в подкрепа на твърдението за явно неподходящия характер на въведената с обжалваната разпоредба мярка с оглед на преследваната цел.
183. Този довод обаче изхожда от разбирането, че на потребителите не е известно, че всички плодове и зеленчуци са предмет на третиране с различни вещества, независимо дали се квалифицират като консерванти, хранителни добавки или продукти за растителна защита. Трябва да се отбележи, че това разбиране е неправилно.
184. Всъщност самото Кралство Испания посочва в писмените си изявления проучване, публикувано през 2010 г., според което въз основа на предоставен на потребителите списък с потенциалните проблеми, свързани с храните, 31 % от участвалите в проучването лица сочат пестицидите като най-голям риск.
185. Освен това е общоизвестен факт, че за почти всички плодове и зеленчуци съществуват специални етикети, за да се посочи, че са продукти на биологично земеделие и че не са третирани с химични вещества. Следователно на потребителите поначало е известно, че е възможно плодовете и зеленчуците, които нямат такъв етикет, да са били предмет на подобно третиране. При това положение не може да се приеме, че a contrario специалната маркировка по отношение на цитрусовите плодове ще доведе потребителите до погрешния извод, че другите плодове и зеленчуци, за които липсва подобна маркировка, не са третирани с химични вещества.
186. Кралство Испания поддържа също, че тъй като обжалваната разпоредба се отнася и до цитрусовите плодове, предназначени за износ, тя води до неблагоприятно положение, що се отнася до цитрусовите плодове с произход от Съюза на пазарите в трети държави, чието законодателство не изисква етикетиране, аналогично на наложеното с обжалваната разпоредба. На тези пазари цитрусовите плодове с произход от Съюза се конкурирали с цитрусовите плодове с произход от други държави, чието законодателство не изисква подобно етикетиране. Така съответният потребител от държавата вн осител би могъл да остане с погрешното впечатление, че произхождащите от трети държави продукти трябва да бъдат предпочетени пред продуктите с произход от Съюза, тъй като за разлика от последните не са третирани с химични вещества след прибиране на реколтата.
187. В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз „в политиките на Съюза се осигурява високо равнище на защита на потребителите“. Нито тази разпоредба обаче, нито член 169 ДФЕС (вж. точка 94 по-горе) правят разграничение между потребителите в и извън Съюза. Следователно, когато Комисията счита, че за осигуряване на подходяща защита на потребителите е необходима мярка като в случая етикетирането на цитрусовите плодове относно евентуалното им третиране след прибиране на реколтата, не може да се приеме, че тя прави разграничение между потребителите в и извън Съюза, като налага подобно задължение, що се отнася до предназначените за първите продукти, а не спрямо тези, които са предназначени за вторите.
188. От друга страна единното и високо равнище на защита на потребителите както в, така и извън Съюза, е част от имиджа на качество и надеждност на продуктите с произход от Съюза и допринася за запазването и дори за укрепването на позицията им на международните пазари. Впрочем именно това посочва Комисията в съдебното заседание в отговор на въпрос за мотивите си да не изключи от приложното поле на обжалваната разпоредба цитрусовите плодове, предназначени за износ към държава, чието законодателство не изисква маркировка, подобна на предвидената в тази разпоредба. Трябва да се подчертае и че Кралство Испания изобщо не изтъква специфичен довод, с който да може да се оборят изложените съображения.
189. Всъщност в хипотезата на засягане на здравето на потребители извън Съюза поради липсата на маркировка за третирането на произхождащи от него цитрусови плодове би могло да бъде накърнен имиджът на качество и надеждност на продуктите с произход от Съюза. Ето защо не може да бъде приет доводът на Кралство Испания, обобщен в точка 186 по-горе.
190. С оглед на всички изложени по-горе съображения трябва да се направи изводът, че Комисията не може да бъде упрекната, че при приемането на обжалваната разпоредба е допуснала явна грешка в преценката, нито че е нарушила принципа на пропорционалност. Ето защо петото правно основание трябва да се отхвърли, както и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
191. Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Кралство Испания и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 ноември 2011 година.