61986CC0068_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . Op 31 juli 1981 is richtlijn 81/602 van de Raad betreffende het verbod van bepaalde stoffen met hormonale werking en van stoffen met thyreostatische werking ( 1 ) vastgesteld . Zij bepaalt met name, dat de in artikel 2 genoemde stoffen niet aan landbouwdieren mogen worden toegediend, en in artikel 4, dat de Lid-Staten voor therapeutische behandelingen ( en soortgelijke doeleinden ) de toediening van bepaalde stoffen aan landbouwdieren mogen toestaan . Overeenkomstig artikel 5 diende de Raad zo spoedig mogelijk, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen een besluit te nemen over de toediening van vijf hormonen aan landbouwdieren voor mestdoeleinden . Verder legt artikel 7 de Lid-Staten de verplichting op, erop toe te zien dat de landbouwdieren, het vlees daarvan en de daarvan of daarmee vervaardigde vleesprodukten worden onderworpen aan een controle waarvan de nadere details door de Raad eveneens met eenparigheid van stemmen dienden te worden vastgesteld .
2 . Dit laatste is geschied bij richtlijn 85/358 van de Raad van 19 juli 1985 . ( 2 ) Artikel 14 van die richtlijn bepaalde nog eens, dat de Raad op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen het in artikel 5 van richtlijn 81/602 bedoelde besluit diende te nemen, en wel vóór 31 december 1985 .
3 . De Commissie, die ingevolge de haar bij artikel 8 van richtlijn 81/602 gegeven opdracht een wetenschappelijke groep had ingesteld, die de invloed van de vijf in artikel 5 van richtlijn 81/602 genoemde stoffen diende te onderzoeken, diende in juni 1984 ( 3 ) voor het eerst een voorstel in, als bedoeld in dit artikel 5 . Volgens dit voorstel mochten de Lid-Staten voor mestdoeleinden de toediening van drie van de vijf in artikel 5 van richtlijn 81/602 genoemde stoffen aan landbouwdieren toestaan . Daarover geraadpleegd, verklaarde het Economisch en Sociaal Comité in een advies van december 1984, dat het met het voorstel niet akkoord kon gaan . ( 4 ) Ook het Europees Parlement overwoog in een resolutie van 11 oktober 1985, dat er termen aanwezig waren om de toelating van het gebruik van kunstmatige en natuurlijke hormonen voor groeidoeleinden te verwerpen, en het verzocht de Commissie de wijzigingen die het Parlement in haar voorstel had aangebracht, over te nemen . ( 5 )
4 . De Commissie, die haar oorspronkelijk voorstel op één punt reeds in april 1985 had gewijzigd ( 6 ), diende daarop in november 1985 een nieuw voorstel in, dit keer voor een verordening . ( 7 ) Op grond van dit voorstel zouden afwijkingen van artikel 2 van richtlijn 81/602 ( verbod op de toediening van bepaalde stoffen aan landbouwdieren ) enkel overeenkomstig artikel 4 van die richtlijn zijn toegestaan ( toediening van bepaalde stoffen aan landbouwdieren voor therapeutische behandeling en gelijkaardige doeleinden ), en daarin was voorzien dat drie natuurlijke hormonen voor therapeutische doeleinden aan landbouwdieren mochten worden toegediend . Over dit voorstel - of liever : over een enigszins gewijzigde tekst van 18 december 1985 ( 8 ) - zou door de Raad op 19 december 1985 verschillende uren zijn gediscussieerd . Ter zake zou ook een politiek akkoord zijn bereikt ( blijkens het ons voorgelegde uittreksel van de notulen van de zitting van de Raad van 19 december 1985 was de laatste door de Commissie voorgestelde tekst aanvaardbaar voor de meerderheid van de delegaties ). Het voorstel was evenwel niet onmiddellijk met een meerderheid van stemmen aangenomen ( eenparigheid van stemmen kon niet worden bereikt ), omdat - zoals ons werd meegedeeld - het laatste voorstel van de Commissie op 19 december 1985 enkel in het Frans beschikbaar was en de vertalingen in de andere officiële talen maar van voorlopige aard waren, en dus nog eens door juristen-linguïsten dienden te worden nagezien . De richtlijn zou derhalve worden aangenomen "by written procedure to be completed by 31 december 1985 ".
5 . Aldus geschiedde, nadat acht Lid-Staten zich akkoord hadden verklaard ( het Verenigd Koninkrijk en het Koninkrijk Denemarken waren tegen het gebruik van de schriftelijke procedure ). Vervolgens werd in een brief van de secretaris-generaal van de Raad van 31 december 1985 vastgesteld, dat richtlijn 85/649 volgens de schriftelijke procedure was aanvaard .
6 . Van de inhoud van deze richtlijn ( gepubliceerd in PB 1985, L 382, blz . 228 e.v .) wil ik thans enkel zeggen, dat zij ( in artikel 1 ) een definitie geeft van "therapeutische behandeling" en deze behandeling verbiedt voor dieren die bestemd zijn voor de mesterij; dat zij ( in artikel 2 ) bepaalt, dat afwijkingen van artikel 2 van richtlijn 81/602 slechts zijn toegestaan overeenkomstig artikel 4 van die richtlijn, en dat aan landbouwdieren slechts bepaalde stoffen voor therapeutische behandeling mogen worden toegediend; dat zij verder ( artikel 5 ) de Lid-Staten opdraagt, erop toe te zien dat dieren waaraan bepaalde stoffen zijn toegediend, dan wel vlees dat afkomstig is van die dieren, niet vanaf hun grondgebied naar het grondgebied van een andere Lid-Staat worden verzonden; en dat zij ( in artikel 6 ) van de Lid-Staten tevens verlangt, dat zij de invoer uit derde landen van landbouwdieren waaraan bepaalde stoffen zijn toegediend, alsmede van vlees dat afkomstig is van dergelijke dieren, verbieden .
7 . Voor het Hof vordert het Verenigd Koninkrijk nietigverklaring van deze richtlijn, tegen welker totstandkoming en inhoud in verschillende opzichten kritiek wordt uitgeoefend, maar die inmiddels kennelijk in alle Lid-Staten ( op één na ) in nationaal recht is omgezet . Het Verenigd Koninkrijk wordt ondersteund door het Koninkrijk Denemarken dat zich grotendeels bij de door het Verenigd Koninkrijk geformuleerde kritiek aansluit .
8 . Thans dien ik te onderzoeken of deze kritiek gerechtvaardigd is, dan wel of, zoals de Raad en de hem ondersteunende Commissie betogen, het beroep moet worden verworpen .
B - Beoordeling
1 . Ontvankelijkheid
9 . Er zijn geen formele excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen . In de memories van de Raad komen evenwel opmerkingen voor die als een dergelijke exceptie in ruime zin kunnen worden beschouwd . Ik begin met deze opmerkingen .
10 . 1 ) Zo werd betoogd dat verzoeker niet heeft kunnen aantonen dat hij door de door hem gewraakte omstandigheid - namelijk dat de bestreden richtlijn uitsluitend op basis van artikel 43 EEG-Verdrag met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen is aangenomen - benadeeld is . Omdat geen eenparigheid van stemmen kon worden bereikt, zou de krachtens richtlijn 81/602 bestaande rechtssituatie hebben moeten blijven voortbestaan, hetgeen wil zeggen dat in verband met de verschillen in de wettelijke regelingen van de onderscheiden Lid-Staten ten aanzien van de in artikel 5 van richtlijn 81/602 genoemde hormonen concurrentiedistorsies en handelsbelemmeringen waren blijven voortbestaan, wat stellig ook voor het Verenigd Koninkrijk nadelig was geweest .
11 . Hiertegen werd terecht aangevoerd, dat een Lid-Staat die beroep instelt, geen belang behoeft aan te tonen ( 9 ), en dat, zoals in het arrest in zaak 230/81 ( 10 ) is vastgesteld, van hem dus niet kan worden verlangd - verzoekers opmerking komt hierop neer - dat hij een procesbelang bewijst . Gesteld al dat de genoemde conclusie juist is ( dat de krachtens richtlijn 81/602 bestaande rechtssituatie voor verzoeker dus minder gunstig was ), dan betekent zulks nog niet, dat het Verenigd Koninkrijk de betrokken richtlijn niet op haar wettigheid zou mogen laten toetsen .
12 . 2 ) De Raad stelde ook, dat ten aanzien van de beweerde schendingen van vormvoorschriften ( dat wil zeggen de motiveringsgebreken, de niet-naleving van het Reglement van orde van de Raad, en het nalaten de andere gemeenschapsinstellingen te raadplegen ), geen belang bij de nietigverklaring van de richtlijn op deze gronden bestond, omdat ervan mocht worden uitgegaan dat na een eventuele nietigverklaring een nieuw besluit met gelijke inhoud zou worden vastgesteld .
13 . Dienaangaande zij opgemerkt, dat er in de rechtspraak ( bij voorbeeld in ambtenarenzaken - het arrest in zaak 432/85 ( 11 )), inderdaad al gevallen zijn geweest waarin een belang bij nietigverklaring wegens een motiveringsgebrek werd ontkend, omdat de nietigverklaring van een besluit slechts kon leiden tot de vaststelling van een identiek besluit . In casu lijkt het mij evenwel niet raadzaam om dergelijke overwegingen te hanteren . Men mag namelijk niet uit het oog verliezen dat, indien de richtlijn op de aangevoerde gronden wordt nietig verklaard, vervolgens een nieuw besluit ter zake moet worden vastgesteld met medewerking van twee nieuwe Lid-Staten . Daarom alleen al is het niet zeker dat een inhoudelijk identieke regeling zal worden vastgesteld ( zelfs indien vaststaat dat Spanje en Portugal - zoals blijkt uit de notulen van de zitting van de Raad - eind 1985 van een consultatieprocedure hebben afgezien ). Een ander punt dat relevant zou kunnen zijn - dit werd ter terechtzitting aangevoerd - is, dat thans in het kader van de GATT over de gevolgen van de bestreden richtlijn wordt gediscussieerd met de VS, die met deze regeling niet instemt . Dit zou eveneens in de inhoud van een nieuwe richtlijn kunnen doorwerken .
14 . Derhalve is het ondenkbaar, de grieven, ontleend aan schending van vormvoorschriften, wegens het ontbreken van een belang te verwerpen ( nog steeds in de veronderstelling dat zulks oeberhaupt een rol kan spelen in door Lid-Staten ingestelde beroepen - ik refereer hier aan mijn opmerkingen ten aanzien van het procesbelang ).
2 . De gegrondheid
15 . 1 ) De zwaarste kritiek - zoals ik reeds heb gezegd - betreft het feit dat richtlijn 85/649 ( overeenkomstig het Commissievoorstel ) uitsluitend op de grondslag van artikel 43 EEG-Verdrag is vastgesteld, en niet tevens op basis van artikel 100, op grond waarvan maatregelen voor het nader tot elkaar brengen van de wetgevingen met eenparigheid van stemmen moeten worden genomen en het Parlement en het Economisch en Sociaal Comité moeten worden geraadpleegd .
16 . Verzoeker stelt, dat artikel 43 als grondslag niet volstaat, omdat met de bestreden richtlijn niet alleen doeleinden van landbouwbeleid, maar ook verdergaande doeleinden, te weten het nader tot elkaar brengen van de bepalingen betreffende de bescherming van de belangen en de gezondheid van de consument worden nagestreefd . Voorts acht hij het niet geoorloofd, bij zulke maatregelen een onderscheid te maken tussen primaire en subsidiaire doeleinden, omdat dit vaak bijzonder moeilijk is . In de onderhavige zaak blijkt verder duidelijk uit de voorgeschiedenis van de richtlijn, dat de bedoeling voorop stond om de wetgeving op het vlak van de bescherming van de gezondheid aan te passen ( wat onder artikel 100 EEG-Verdrag valt ). Verzoeker wees inzonderheid op een vroegere en vaste praktijk van de Raad om richtlijnen - zelfs indien zij primair landbouwpolitieke doeleinden nastreefden - op artikel 43 én artikel 100 te zamen te baseren, en hij maakte bezwaar tegen het feit dat in de bestreden richtlijn niet wordt gezegd, waarom van die praktijk is afgeweken .
17 . De Deense regering, die verzoeker ondersteunt, wees tot staving van het standpunt dat de landbouwbepalingen niet volstonden als grondslag voor de vaststelling van de richtlijn, ook nog op artikel 38 EEG-Verdrag, dat bepaalt, dat de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt ook van toepassing zijn op de landbouw . Daaruit zou volgen, dat de algemene verdragsbepalingen inzake de gemeenschappelijke markt ook voor de handel in landbouwprodukten gelden . Wanneer het vrije goederenverkeer moet worden gewaarborgd door aanpassing van de wetgevingen, moeten noodzakelijkerwijs de algemeen daartoe voorziene bepalingen van artikel 100 worden in acht genomen, niet in de laatste plaats omdat de Lid-Staten zo bevoegdheden verliezen die zij volgens artikel 36 van het Verdrag bezitten ( onder meer voor de bescherming van de gezondheid ).
18 . a ) Bij dit argument verliest interveniënte artikel 38, lid 2, uit het oog, dat bepaalt, dat voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niet anders is bepaald, de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt van toepassing zijn op de landbouwprodukten . Dit betekent, dat de genoemde algemene regels in voorkomend geval moeten terugtreden, voor zover de artikelen 39 tot en met 46 bijzondere bepalingen bevatten . Zoals het arrest in zaak 177/78 ( 12 ) vaststelt, kent artikel 38, lid 2, voorrang toe "aan de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgestelde specifieke bepalingen boven de algemene verdragsbepalingen betreffende de instelling van de gemeenschappelijke markt ".
19 . Ter terechtzitting zijn partijen nog ingegaan op de verhouding tussen artikel 100 en artikel 43, en wel in vergelijking met de verhouding tussen artikel 235 en artikel 113, naar aanleiding van het arrest van het Hof van 26 maart 1987 9 ( algemene tariefpreferenties ). Ter zake overwoog het Hof in het genoemde arrest :
"Reeds uit de bewoordingen van artikel 235 blijkt, dat op dit artikel slechts een beroep kan worden gedaan als rechtsgrondslag van een handeling, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent ."
Dit betekent, dat voor toepassing van artikel 235 geen ruimte is, wanneer de Gemeenschap op grond van een andere bepaling bevoegd is . Verzoeker heeft terecht opgemerkt, dat in casu de tekst van artikel 100 niet een dergelijke beperking bevat . De niet-toepasselijkheid van artikel 100 in de onderhavige zaak volgt niet uit de bewoordingen ervan, maar uit het stelsel van het Verdrag, dat, zoals gezegd, aan de bepalingen uit het hoofdstuk van de landbouw voorrang geeft boven de algemene verdragsbepalingen . Aan de bewoordingen van artikel 100 kan verzoeker dan ook geen argument voor zijn standpunt ontlenen .
20 . Van de bijzondere bepalingen in titel II ( Landbouw ), lijkt in de eerste plaats artikel 40, lid 2, van belang . Dit bepaalt, dat een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand zal worden gebracht om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken . Door naar deze doeleinden ( waarop ik later nog in detail zal terugkomen ) te verwijzen, bakent dit onmiskenbaar een zeer ruim kader af en staat het - zoals blijkt uit een lange en niet-bestreden praktijk - echt ingrijpende regelingen van de markten toe, met inbegrip van aanpassingsmaatregelen ( bij voorbeeld de kwaliteitsnormen voor groenten en fruit, die verordening nr . 1035/72 op basis van de artikelen 42 en 43 vaststelt ). Vervolgens is er artikel 43 betreffende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk landbouwbeleid overeenkomstig de doeleinden van artikel 39 . Dat dit ruime bevoegdheden omvat, blijkt niet alleen uit die passages van artikel 43 die de aan de Raad ter beschikking staande instrumenten betreffen, die spreken over de vervanging van de nationale marktorganisaties ( waarbij wel gelijkwaardige waarborgen moeten worden geboden ) en die met nadruk stellen dat analoge voorwaarden moeten worden gewaarborgd als op een nationale markt bestaan . Dit blijkt ook uit de relevante rechtspraak, bij voorbeeld uit het arrest in zaak 138/78 ( 13 ), waarin wordt onderstreept dat voor de uitlegging van artikel 43 te rade moet worden gegaan met de artikelen 39 en 40 EEG-Verdrag; uit het arrest in zaak 108/81 ( 14 ), waarin wordt verklaard dat volgens artikel 40, lid 3, een gemeenschappelijke marktordening alle maatregelen kan bevatten, welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken, alsook uit het arrest in de gevoegde zaken 80 en 81/77 ( 15 ), waarin wordt benadrukt dat aan de gemeenschapsinstellingen ruime bevoegdheden zijn toegemeten om een communautair landbouwbeleid te kunnen voeren ( het arrest in zaak 138/78 oordeelt in dezelfde zin, dat de Raad een discretionaire bevoegdheid bezit, overeenkomend met de politieke verantwoordelijkheid die hem bij de artikelen 40 en 43 is opgelegd ).
21 . Niet in de laatste plaats zij nog opgemerkt dat artikel 3, sub f, ( de invoering van een regime waardoor wordt gewaarborgd dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt niet wordt vervalst ) ook voor de landbouwsector geldt . Dit volgt niet alleen uit artikel 42; daarvoor kan ook worden verwezen naar artikel 40, volgens hetwelk een gemeenschappelijke ordening van de markten de vorm van gemeenschappelijke regels inzake mededinging kan hebben ( volgens de Commissie betekent dit : regels die verder gaan dan de voorschriften van de artikelen 92 tot en met 95 EEG-Verdrag ).
22 . Derhalve kan zonder meer worden aangenomen, dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid, uit de aard van de zaak, ook verstrekkende aanpassingsmaatregelen omvat, en een beroep op artikel 100 bijgevolg op dit vlak niet nodig is .
23 . b ) Ten aanzien van het door de Britse regering verdedigde standpunt kan zonder meer worden gesteld, dat met de bestreden maatregel verschillende doeleinden worden nagestreefd, te weten de uniformisering van de produktievoorwaarden onder een bepaald gezichtspunt ( om een onbelemmerd handelsverkeer zonder concurrentievervalsingen te waarborgen ) en het verzekeren van de bescherming van de gezondheid van de consumenten en, meer algemeen, het waarborgen van hun belangen . Alle voorstellen en de standpunten van alle betrokkenen wekken deze indruk . In de loop van het geding werd dit trouwens niet betwist .
24 . Toch lijkt het niet nodig - ik zeg dit in verband met verzoekers standpunt, dat het bijzonder moeilijk is onderscheid te maken tussen primaire en subsidiaire doeleinden van een regeling - te proberen een rangorde vast te stellen en de relevante rechtsgrondslag te bepalen uitsluitend aan de hand van het voornaamste doel of de voornaamste doeleinden . De wijze waarop de voor de landbouw geldende titel van het Verdrag is gestructureerd, en de rechtspraak ter zake, geven stellig de indruk, dat al de genoemde doeleinden geredelijk kunnen worden geacht tot de landbouw te behoren, omdat zij kennelijk landbouwprodukten betreffen in de zin van bijlage II van het Verdrag .
25 . Tot staving van dit standpunt kan worden verwezen naar enkele van de in artikel 39 genoemde doeleinden, die immers, zoals ik heb aangetoond, voor artikel 43 van groot belang zijn . Zo werd met betrekking tot artikel 39, lid 1, sub a, terecht aangevoerd, dat de toename van de produktiviteit van de landbouw ook dient te worden opgevat als verbetering van de produktie en, wanneer daarnaast wordt gesproken van een rationalisering van de landbouwproduktie, dus van een rationeel gebruik van de produktiefactoren, dan wordt daarmee bedoeld een zinvolle produktie voor de afzet, dat wil zeggen een produktie die rekening houdt met de belangen van de consumenten, waarvan reeds sprake is in de considerans van richtlijn 81/602 en die is benadrukt in de genoemde resolutie van het Europees Parlement en in het advies van het Economisch en Sociaal Comité . ( Dat dergelijke overwegingen bij de besprekingen over de bestreden richtlijn niet uitdrukkelijk tot hun recht zijn gekomen - zoals verzoeker stelt - kan thans natuurlijk niet doorslaggevend zijn, aangezien het Hof objectief moet uitmaken wat de voor de bestreden richtlijn in aanmerking komende rechtsgrondslag kan zijn .) Terecht werd ook bij artikel 39, lid 1, sub c ( stabilisering van de markten ), duidelijk gemaakt, dat dit doel in een sector die door overproduktie wordt gekenmerkt, noodzakelijk ook een afstemming van de produktie op de vastgestelde consumentenwensen inhoudt . Ten slotte werd met betrekking tot artikel 39, lid 1, sub d, ( veiligstelling van de voorzieningen ) terecht onderstreept, dat dit niet alleen ten doel heeft, de voorziening tegen een redelijke prijs en in voldoende hoeveelheden veilig te stellen ( zoals de vertegenwoordiger van de Deense regering betoogde ), maar ook de kwaliteit wil verzekeren ( wat overigens - ik merk dit op naar aanleiding van de opmerking dat het verbod van het gebruik van hormonen de betrokken produkten niet "gezonder" maakt - niet hetzelfde is als "vrij van gezondheidsrisico' s", maar verder reikt ).
26 . Verder kunnen ook belangrijke gegevens worden ontleend aan de rechtspraak van het Hof . Ik herinner hier bij voorbeeld aan het arrest in zaak 45/82 ( 16 ), betreffende de vaststelling van minimum kwaliteitseisen voor de in communautaire verordeningen geregelde verwerking van afgeroomde melk tot mengvoeder . Aangaande de doelstellingen met betrekking tot het tot stand brengen van een onbelemmerd handelsverkeer, dat vrij is van concurrentiedistorsies, verwijs ik ook naar het arrest in de gevoegde zaken 80 en 81/77, waarin het Hof overwoog dat de gemeenschappelijke marktordeningen aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden waarborgden als op een nationale markt bestaan, en waarin het ook onderstreepte, dat de toegemeten ruime bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen op landbouwpolitiek gebied na het einde van de overgangsperiode steeds met inachtneming van de eenheid van de markt dienden te worden uitgeoefend . ( 17 ) Verder verwijs ik naar de arresten in de zaken 83/78 ( 18 ) en 177/78 ( 19 ), waarin wordt vastgesteld, dat de verdragsbepalingen die de belemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer afschaffen, zijn te beschouwen "als een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke ordening der markten", en herinner ik eraan, dat het Hof in het laatstgenoemde arrest omtrent de marktregeling die bij verordening nr . 2759/75 was ingesteld, oordeelde dat deze de vrije handel binnen de Gemeenschap diende te verzekeren door opheffing van zowel de handelsbelemmeringen als de distorsies in de intracommunautaire handel .
27 . Derhalve moet met betrekking tot een regeling die de produktievoorwaarden voor de veeteelt ( een landbouwprodukt ) op een bepaald punt - het gebruik van hormonen - uniformiseert, wel worden erkend dat zij een economische beleidsmaatregel op landbouwgebied is en dat het bijgevolg niet nodig was ook artikel 100 EEG-Verdrag als rechtsgrondslag voor de betrokken richtlijn aan te voeren ( ook al bestaat er met andere sectoren - consumentenbescherming - een zekere, in het arrest in zaak 45/86 niet belangrijk geachte band ). Volledigheidshalve voeg ik daaraan nog toe, dat mijns inziens anderzijds niets beslissends kan worden afgeleid uit het arrest in zaak 28/84 ( 20 ), waarnaar in de procedure ook is verwezen . Weliswaar wordt in dat arrest met betrekking tot richtlijnen inzake mengvoeders vastgesteld dat zij op de artikelen 43 en 100 EEG-Verdrag waren gebaseerd, zodat zij zowel in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moesten worden geplaatst als in dat van de harmonisatie van wettelijke regelingen die de werking van de gemeenschappelijke markt rechtstreeks kunnen beïnvloeden; daarbij mag evenwel niet uit het oog worden verloren, dat die zaak enkel de niet-nakoming van de richtlijnen door een Lid-Staat betrof . Het probleem dat thans aan de orde is, met al zijn aspecten en argumenten, heeft in die procedure niet meegespeeld, zodat het Hof ter zake geen uitspraak heeft gedaan .
28 . c ) Voor zover verzoeker in dit verband ook heeft verwezen naar een eerdere, vaste en afwijkende praktijk van de Raad ( om in soortgelijke situaties richtlijnen zowel op artikel 43 als op artikel 100 te baseren ), lijkt het mij niet nodig gedetailleerd te onderzoeken of het daar werkelijk vergelijkbare situaties betrof en of effectief van een constante praktijk van die aard kan worden gesproken ( ik stel enkel vast dat de Raad in elk geval heeft pogen aan te tonen, dat een aantal vergelijkbare regelingen eveneens uitsluitend op basis van artikel 43 zijn vastgesteld ).
29 . De verklaring van die praktijk, namelijk dat vaak wanneer toch van de voorstellen van de Commissie werd afgeweken, het politieke compromissen betrof, en het Verdrag dus niet strikt werd toegepast, kan men namelijk plausibel vinden . ( Ter zake is relevant dat, zoals blijkt uit een bij de dupliek gevoegd stuk van de Raad van juli 1964, de vertegenwoordigers van de Lid-Staten, voor wie artikel 43 een voldoende rechtsgrondslag bood, de bijkomende vermelding van artikel 100 enkel hebben aanvaard om spoedig een oplossing te bereiken, en dat de delegaties van alle Lid-Staten hun standpunt voor toekomstige gevallen openlieten .) Anderzijds is het van belang dat, voor de hier te geven uitlegging van het Verdrag natuurlijk niet een - eventueel herhaaldelijk toegepaste - praktijk van de Raad beslissend kan zijn, maar enkel eisen die objectief uit het Verdrag volgen . Op dit punt is de situatie in de onderhavige zaak vergelijkbaar met die in zaak 230/81, waarin werd beklemtoond, dat uit de parlementaire praktijk, om plenaire vergaderingen in Luxemburg te houden, geen gewoonte is gegroeid die het Parlement ter zake bindt .
30 . Wanneer dat evenwel zo is, lijkt het bovendien duidelijk - hiermee ga ik kort in op de door verzoeker bestreden gebrekkige motivering - dat er hoegenaamd geen reden toe was, om in de betrokken richtlijn te verklaren, waarom van de bestaande praktijk werd afgeweken . Enkel de in deze richtlijn neergelegde maatregel moest worden gemotiveerd, en aangezien het duidelijk is, dat er doelstellingen in het kader van het landbouwbeleid mee werden nagestreefd, is verzoekers middel ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften kennelijk niet gerechtvaardigd .
31 . 2 ) Dit brengt mij bij een aantal andere grieven die onder het kopje "procedurefouten" zijn samengevat en die betrekking hebben op de motivering van de bestreden richtlijn ( ditmaal onder een ander gezichtspunt ), de vaststelling met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en middels een schriftelijke procedure, en het niet raadplegen van het Parlement en het Economisch en Sociaal Comité .
32 . a ) Aangaande de motivering van de richtlijn maakt verzoeker - naast het reeds behandelde punt - ook bezwaar tegen de omstandigheid dat in de richtlijn niet de echte gronden worden genoemd die tot haar vaststelling hebben geleid ( het nader tot elkaar brengen van bepalingen in het belang van de consumenten ter bescherming van hun gezondheid ); hij mist ook een verwijzing naar richtlijn 81/602 ( terwijl zij toch ter aanvulling van die richtlijn en ter uitvoering van de in artikel 5 daarvan neergelegde verplichting was vastgesteld ); hij beklaagt zich erover, dat het relevante voorstel van de Commissie niet nauwkeurig wordt aangeduid; en hij uit kritiek op het ontbreken van een verwijzing naar het op verzoek van de Commissie opgestelde wetenschappelijk rapport ( waar de Raad rekening mee diende te houden ) en van een vermelding van de redenen, waarom dat rapport niet in aanmerking is genomen .
33 . aa ) Om te beginnen zij gewezen op de relevante rechtspraak, volgens welke de redengeving op de aard van de betrokken handeling behoort te zijn afgestemd en het niet nodig is alle details van een regeling toe te lichten, maar enkel de essentie van het beoogde doel behoeft te worden aangegeven . ( 21 ) Tevens moet erop worden gewezen, dat de onderhavige zaak een aan de Lid-Staten gerichte richtlijn betreft, en dat de vertegenwoordigers van alle Lid-Staten bij de totstandkoming ervan betrokken waren, weshalve ervan mag worden uitgegaan dat de betrokkenen in alle fasen van het besluitvormingsproces alle details zeer goed kenden .
34 . bb ) Het is derhalve a priori niet echt begrijpelijk, hoe verzoeker als verwijt kan aanvoeren dat de ware gronden voor de vaststelling van de richtlijn zijn verhuld . Objectief gezien, kan echter evenmin worden gesteld, dat met de richtlijn andere doelstellingen worden nagestreefd dan die welke daarin worden genoemd . Voor mij is het duidelijk, dat de Raad in de eerste plaats gelijke produktievoorwaarden in de veemesterij wilde tot stand brengen ( voor zover hormonen een rol spelen ) om een intracommunautair handelsverkeer te verzekeren, vrij van belemmeringen en concurrentiedistorsies ( wat in de eerste twee overwegingen van de considerans met zoveel woorden wordt gezegd ). Indien daarnaast op zekere wijze ook problemen ter zake van de bescherming van de gezondheid een rol hebben gespeeld, blijkt ook dit voldoende duidelijk uit de eerste overweging ( waarin sprake is van de consequenties voor de menselijke gezondheid ). In deze omstandigheden zie ik geen motiveringsgebrek zoals verzoeker daarin meent te zien .
35 . cc ) Voor zover verzoeker in de considerans van de richtlijn een verwijzing naar richtlijn 81/602 mist, ben ik van mening dat ook dit - in het licht van de genoemde rechtspraak - geen nadeel oplevert . Voor degenen tot wie zij was gericht, was het immers volkomen duidelijk dat de bestreden richtlijn alleszins ook ten doel had, een lacune in richtlijn 81/602 aan te vullen .
36 . Bovendien mag niet worden vergeten, dat in de tekst van de richtlijn zelf het verband met richtlijn 81/602 en het feit dat beide bij elkaar aanknopen herhaaldelijk tot uiting komt ( bij voorbeeld in de artikelen 1 en 2 ). Zou daarnaast ook nog een overeenkomstige verwijzing in de considerans van de bestreden richtlijn worden geëist, zou stellig de motiveringsplicht worden overdreven .
37 . dd ) Voor het feit dat in de considerans van de richtlijn enkel in algemene zin wordt verwezen naar het "voorstel van de Commissie" ( zonder nadere precisering ), klinkt de verklaring dat het voorstel herhaaldelijk is gewijzigd, waarschijnlijk niet echt overtuigend ( omdat dit een identificering stellig niet onmogelijk maakt ). Desondanks valt wel te verdedigen, dat van een precieze omschrijving - zoals verzoeker die verlangt - terecht is afgezien in de considerans van een handeling die was gericht aan de Lid-Staten die alle precies wisten hoe zij was tot stand gekomen . Hier van een motiveringsgebrek spreken, is evenzeer onjuist als in zaak 22/70, Commissie/Raad ( 22 ), waarin tegen de Commissie werd aangevoerd, dat zij door haar deelneming aan de werkzaamheden van de Raad over alle rechtswaarborgen beschikte, welke artikel 190 beoogt te garanderen aan derden die door de aldaar vermelde handelingen worden geraakt .
38 . ee ) Omtrent het wetenschappelijk rapport waarnaar verzoeker verwijst - hij denkt kennelijk aan het rapport van de wetenschappelijke groep die de Commissie op grond van artikel 8 van richtlijn 81/602 heeft ingeschakeld -, zij ten slotte opgemerkt dat het rapport - afgezien van het feit dat het maar over één onderdeel van het probleem een conclusie bevat -, bestemd was voor de Commissie die het had laten opstellen, en dat de Commissie het derhalve had moeten verwerken in de overwegingen die bij de totstandbrenging van het voorstel van richtlijn hebben meegespeeld . De Raad daarentegen had daarmee niet rechtstreeks te maken op grond van genoemd artikel 8 van richtlijn 81/602 . Uit de in de loop van de procedure aangevoerde argumenten blijkt trouwens, dat in verband met de reactie van het Economisch en Sociaal Comité en van het Parlement op het eerste voorstel van de Commissie van juni 1984 het voor de Commissie - en daarna ook voor de Raad - niet meer zozeer ging om de bescherming van de gezondheid van de consumenten ( een probleem waaraan de wetenschappelijke groep het meeste aandacht had besteed ), maar meer de belangen van de consumenten in het algemeen in aanmerking werden genomen ( omdat was komen vast te staan, dat men in sterke mate afwijzend stond tegenover vlees van dieren die met hormonen waren behandeld ). Dit behoort onmiskenbaar tot het gebied van de "ervaring" bedoeld in artikel 8 van richtlijn 81/602 . Zodra op dit aspect van de geplande maatregel het accent was gelegd, was er duidelijk geen reden om nog inzonderheid te verwijzen naar de gezondheidsproblematiek die voorheen kennelijk de meeste belangstelling had . Derhalve kan in het feit dat de Raad in de considerans van de bestreden richtlijn niet is ingegaan op de gedeeltelijke conclusies van de wetenschappelijke groep, die hem door de Commissie waren meegedeeld, geen duidelijk motiveringsgebrek worden gezien .
39 . b ) In het kader van zijn tweede middel verwijst verzoeker vervolgens naar de reeds genoemde artikelen 5 van richtlijn 81/602 en 14 van richtlijn 85/358 die, zoals bekend, beide bepalen dat de Raad met eenparigheid van stemmen een besluit neemt over de toediening van vijf hormonen aan landbouwdieren voor mestdoeleinden . In het feit dat de bestreden richtlijn niet met eenparigheid van stemmen is aangenomen ( verzoeker heeft immers tegengestemd ), ziet verzoeker een schending van deze bepalingen, en hij stelt ook dat het beginsel is geschonden dat de Raad een op eerdere handelingen gebaseerd vertrouwen van de Lid-Staten niet mag beschamen .
40 . aa ) Op het eerste onderdeel van deze grief werd mijns inziens terecht geantwoord, dat de Raad in eerdere richtlijnen niet definitief kon vastleggen, hoe het probleem dat ons hier bezighoudt, in de toekomst diende te worden behandeld . Daarop zijn enkel de relevante verdragsbepalingen van toepassing, en enkel dit Hof kan van die bepalingen een bindende uitlegging geven . Van een schending van het recht kan dus niet reeds sprake zijn wanneer de Raad is afgeweken van een beleidslijn die hij tot dan toe juist vond, doch enkel wanneer een verdragsbepaling zou zijn geschonden; zoals ik evenwel heb aangetoond, is door de niet-toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag geen verdragsbepaling geschonden .
41 . Mijns inziens wordt in dit verband ten onrechte naar zaak 81/72 ( 23 ) verwezen . In die zaak werd de Raad verweten dat hij met betrekking tot de aanpassing van de bezoldiging van het personeel van de Gemeenschappen een eigen, drie jaar geldig besluit niet had nageleefd . Daarbij mag evenwel niet uit het oog worden verloren, dat dit besluit op grond van een voorschrift met een ruime beoordelingsvrijheid is tot stand gekomen, en dat bij de toepassing daarvan was voorzien in sociaal overleg met de personeelsorganisaties, zodat de Raad daardoor zich zelf gebonden heeft met betrekking tot de toepassing van bepaalde criteria . In casu is er zeker geen sprake van een vergelijkbare situatie, en het ligt dan ook meer voor de hand terug te grijpen naar de algemene regel dat een wetgever een door hem vastgestelde bepaling ook kan wijzigen ( of te verwijzen naar het reeds genoemde arrest in zaak 230/81, dat vaststelt dat uit een jarenlange parlementaire praktijk geen verplichting volgt om deze in stand te houden ).
42 . bb ) Voor zover verzoeker anderzijds stelt, dat het vertrouwen van de Lid-Staten is beschaamd, omdat is afgeweken van de in de genoemde bepalingen van de richtlijn vastgestelde procedure, is in de eerste plaats van belang, dat in het gemeenschapsrecht en in de betrekkingen tussen de Raad en de Lid-Staten een beginsel als het Engelse "estoppel" ( waaraan hier wordt gedacht ) niet lijkt te bestaan ( dat wil zeggen een beginsel volgens hetwelk een persoon die een andere persoon ertoe heeft gebracht op een bepaalde situatie te vertrouwen en dienovereenkomstig te handelen, zich niet op een wijziging in deze situatie kan beroepen ).
43 . Een dergelijk beginsel lijkt trouwens enkel toepasselijk te zijn, wanneer de betrokkenen bevoegdheden hebben ter zake van het onderwerp waarvoor de bescherming van het gewettigd vertrouwen wordt gevraagd . Ter zake van de stemregels in de Raad is dit voor de leden van de Raad evenwel niet het geval . Deze regels zijn mede in het belang van de Gemeenschap vastgesteld en de instellingen kunnen ten aanzien van deze regels niet vrij beschikken . De instellingen kunnen enkel bepalingen vaststellen die in overeenstemming zijn met de verdragsbepalingen, maar geen bepalingen die daarmee in strijd zijn . Vertrouwen kunnen de Lid-Staten en de instellingen op het Verdrag, maar niet op afspraken die in strijd zijn met het Verdrag, zelfs niet wanneer zij, zoals in de onderhavige zaak, in de vorm van een handeling zijn vastgesteld . Een latere Raad is niet gebonden door dergelijke niet-verdragsconforme besluiten .
44 . Daaraan doet niet af, dat verzoeker te goeder trouw was wat de unanimiteitsregel betreft . Dit subjectieve gegeven heeft geen invloed op de absolute gelding van de verdragsbepalingen . Verder wist verzoeker dat zijn standpunt inzake het recht omstreden was; hij kon en moest er derhalve rekening mee houden, dat zijn standpunt het niet zou halen, wat hij ook heeft gedaan, aangezien hij de richtlijn heeft omgezet .
45 . Het is ook niet duidelijk hoe verzoeker, vertrouwend op de uitvoering van richtlijn 81/602, met nationale instellingen en verenigingen onderhandelingen had kunnen voeren, zoals hij zegt, die nadien hun grondslag zouden kunnen verliezen . Wellicht betrof het daarbij hooguit hoorzittingen en een onderzoek van de gemoeide belangen, en op dat punt is de wijze waarop op gemeenschapsniveau een regeling moet worden getroffen nauwelijks van belang .
46 . Nu het evenwel duidelijk is, dat het middel dat aan de genoemde bepalingen van de richtlijnen is ontleend, uitgaat van een verkeerde hypothese, behoeft niet nader op de eveneens opgeworpen vraag te worden ingegaan, of de bestreden richtlijn inderdaad de in artikel 5 van richtlijn 81/602 bedoelde handeling is, dan wel of - zoals de Raad en de Commissie verdedigen - dit moet worden ontkend, omdat de bestreden richtlijn verder gaat dan artikel 5 van richtlijn 81/602 ( daar zij niet alleen het gebruik van hormonen regelt, maar een algemeen verbod op het gebruik van hormonen legt en verder nog bepalingen inzake controles en invoer bevat ).
47 . c ) Een andere, in dit verband nog te onderzoeken grief van verzoeker is, dat de bestreden richtlijn volgens de "schriftelijke procedure" is aangenomen, hoewel het daarvoor volgens artikel 6 van het Reglement van orde van de Raad noodzakelijke akkoord van alle Lid-Staten niet was bereikt ( zoals bekend, waren verzoeker en het Koninkrijk Denemarken tegen ) en verder ook niet van een dwingende aangelegenheid kon worden gesproken . Te dezen werd onderstreept, dat de genoemde bepaling van het Reglement van orde van groot belang is voor de bescherming van de minderheid en derhalve strikt diende te worden toegepast . Ook werd beklemtoond, dat bij de naleving van het Reglement van orde - voor de niet-nakoming ervan werd trouwens geen motivering gegeven - geen schade te vrezen was .
48 . Bij lezing van artikel 6 van het Reglement van orde zou men inderdaad geneigd kunnen zijn, de kritiek van de Britse regering gegrond te vinden . In elk geval zou moeilijk kunnen worden verdedigd - hoewel dit werd gepoogd - dat het Reglement van orde van de Raad veeleer "of a directory nature" ( en dus min of meer onverbindend ) zou zijn, op grond van een niet openbaar gemaakte, bij de aanvaarding van het Reglement van orde afgelegde verklaring ( volgens welke de vastgestelde bepalingen via aanvullingen kunnen worden verbeterd of gewijzigd ), of op grond van het argument dat het Reglement van orde overeenkomstig artikel 5 van het Fusieverdrag slechts met een gewone meerderheid is aangenomen, en dat daarom in bijzondere gevallen met een gekwalificeerde meerderheid daarvan kan worden afgeweken ( daarop wil ik niet in detail ingaan ).
49 . Er is evenwel terecht op gewezen, dat wanneer men met omstreden gemeenschapsbepalingen te maken heeft, het niet zinvol is teveel aan de bewoordingen vast te zitten, doch dat vooral moet worden gevraagd, welke het doel en de strekking van de regeling, de ratio legis, is . Onlangs nog, in een conclusie in een ambtenarenzaak ( 24 ), had ik met een dergelijk uitleggingsprobleem te maken ( het betrof daar een schijnbaar duidelijke bepaling in het Reglement van orde van het Economisch en Sociaal Comité ). In dit verband kan ook worden verwezen naar het arrest in zaak 9/70 ( 25 ) ( dat vaststelde dat een letterlijke uitlegging niet in overeenstemming was met het doel van de in dat geval te onderzoeken richtlijnen ), het arrest in een andere ambtenarenzaak ( zaak 7/77 ( 26 ), waarin een afwijking van de duidelijke tekst van artikel 91 van het Statuut werd gebillijkt ), of het arrest in zaak 23/75 ( 27 ) ( waarin het Hof vaststelde, dat wanneer de Raad aan de Commissie een ruime bevoegdheid heeft toegekend, de grenzen hiervan worden bepaald door de algemene primaire doeleinden van de marktordening en minder door de letterlijke tekst van de machtiging ).
50 . Gaat men op gelijke wijze te werk bij het Reglement van orde van de Raad, dan ligt het voor de hand, dat artikel 6 is gedacht voor een situatie waarin een zaak uitsluitend schriftelijk behoeft te worden behandeld ( zonder bespreking door de leden van de Raad ), wat zo nu en dan het geval kan zijn bij minder complexe problemen of wanneer een zaak door de comités van deskundigen grondig is voorbereid . Anderzijds zou het niet gedacht zijn voor zaken die tijdens de zittingen van de Raad uitvoerig zijn besproken . Mijns inziens werd overtuigend verdedigd, dat wanneer de Raad "in zitting" is voor de besluitvorming de algemene regels gelden ( dus besluiten met meerderheid van stemmen ) ( 28 ), en dat er derhalve - behoudens wanneer de besproken materie zulks vereist - geen ruimte is om eenparigheid van stemmen, bedoeld in artikel 6 van het Reglement van orde, te eisen .
51 . In het licht van al wat voor het Hof werd aangevoerd, moet voor de onderhavige zaak worden geconstateerd, dat het probleem van het al dan niet toelaten van hormonen in de veehouderij uiterlijk sinds de zomer 1984 in talrijke comités is besproken . Er bestond daarover een nieuw voorstel van de Commissie van begin november 1985 ( dat - naar gezegd is - onmiddellijk aan de Lid-Staten is meegedeeld, zodat deze - zo zij tussendoor gezegd - het nodige interne overleg konden beleggen ). Dit voorstel is op 18 november 1985 zo diepgaand besproken, dat het er begin december naar uitzag, dat negen delegaties voor de oplossing waren, die zich later aftekende . Daarop voortbouwend diende de Commissie op 18 december een op enkele punten gewijzigd voorstel in, dat reeds tijdens bijeenkomsten op hoog niveau zou zijn besproken . Over dit voorstel is dan op 19 december urenlang gediscussieerd ( die discussie had met name betrekking - zo werd ons gezegd - op de in aanmerking komende rechtsgrondslag ) waarop de situatie, zoals die zich reeds begin december aftekende, vaste vorm aannam . Aldus diende de indruk te worden gewekt, dat die problematiek niet alleen op nationaal vlak afdoende was voorbereid, maar ook in de Raad ten volle was beproken en dus rijp was voor een stemming .
52 . Inderdaad is niet meegedeeld over welke concrete punten verzoeker ( en het Koninkrijk Denemarken ) de discussie wilden voortzetten ten einde de tekst te wijzigen . Wanneer in een brief van de Permanente Vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk van 31 december 1985 wordt verklaard dat het had tegengestemd omdat artikel 43 op zich als rechtsgrondslag niet volstond, en dat een wetenschappelijke rechtvaardiging voor het verbod van het gebruik van hormonen ontbrak, dan kan ter zake alleszins worden gezegd, dat het hier punten betreft die afdoende waren besproken of die - zoals het tweede punt - voor de besluitvorming niet meer relevant waren, omdat het accent op een ander aspect van de regeling was komen te liggen .
53 . De enige reden waarom de zaak niet kon worden afgerond en de richtlijn niet formeel kon worden vastgesteld, was dan ook, dat de richtlijn niet in alle officiële talen in een definitieve vorm, maar in een aantal talen enkel in een voorlopige redactie beschikbaar was . In een dergelijke situatie zou men anders kennelijk een toevlucht hebben genomen tot artikel 2, lid 6, van het Reglement van orde van de Raad ( inschrijving van het betrokken punt onder deel A van de agenda van een volgende zitting van de Raad met het oog op een goedkeuring zonder debat ). In de onderhavige zaak kwam dat niet in aanmerking, omdat de volgende zitting van de Raad ( tevens de laatste van 1985 ) de dag daarna plaatsvond, en de definitieve vertalingen tegen die tijd niet klaar konden zijn .
54 . Indien in die omstandigheden een gekwalificeerde meerderheid, die ook deze tekst aanvaardde, voor een formele aanvaarding via de schriftelijke procedure opteerde, kan hierin eigenlijk geen toepassing van artikel 6 van het Reglement van orde van de Raad worden gezien . Noch de notulen van de zitting van de Raad van 19 december 1985, noch het telexbericht van de secretaris-generaal van 23 december 1985 verwijzen naar dat artikel . Bij de goedkeuring van de vertalingen ging het niet om een "besluit van de Raad inzake een dringende aangelegenheid" ( 29 ), maar om de "written procedure concerning the adoption in the official languages of the Communities of a Council directive ...". ( 30 ) Het betrof dus niet de vaststelling van een beslissing in de zaak, dat wil zeggen over het voorstel van de Commissie, maar de goedkeuring van de versies in de verschillende talen die de vertaalafdeling van het secretariaat-generaal inmiddels hadden opgesteld . In feite staat men hier voor een variante op de gebruikelijke "A-punt"-procedure, eveneens een procedure zonder debat, met dit verschil, dat in de plaats van de datum van de volgende zitting van de Raad, de in het besluit van de Raad genoemde datum 31 december 1985 is gekomen .
55 . Voor een procedureel besluit over die inhoud volstaat een gewone meerderheid binnen de Raad . ( 31 )
56 . Zo gezien is het geschil tussen partijen over de vraag of artikel 6 van het Reglement van orde van de Raad is geschonden, zonder voorwerp . Volledigheidshalve voeg ik daar evenwel het volgende nog aan toe .
57 . Blijkbaar heeft verzoeker geen bezwaren aangevoerd tegen de taalversies, en voor grieven zoals in de brief van de Permanente Vertegenwoordiging van verzoeker van 31 december 1985 werden aangevoerd, was het te laat, zodat de secretaris-generaal van de Raad de richtlijn overeenkomstig artikel 13 van het Reglement van orde van de Raad in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen mocht publiceren .
58 . In die omstandigheden is ook niet relevant, of inderdaad - wat verzoeker betwijfelt - van een "dringende aangelegenheid" kan worden gesproken .
59 . Voor zover een antwoord op deze vraag toch nodig mocht worden geacht, zij in de eerste plaats opgemerkt, dat de Raad bij de uitlegging van dit vage rechtsbegrip over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt . Ter rechtvaardiging van zijn optreden heeft de Raad verwezen naar zijn resolutie van 10 mei 1984 ( 32 ), waarin hij een regeling tegen 31 december 1985 aankondigde, en verder naar de economische en politieke overwegingen, op grond waarvan zijns inziens een regeling noodzakelijk was . Daaruit is niet op te maken, dat hij de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid heeft overschreden .
60 . Voorts is evenmin relevant ( juist omdat er in feite geen sprake is van een schending van het Reglement van orde van de Raad ), dat in de considerans van de richtlijn niet wordt ingegaan op de vereisten van artikel 6 van het Reglement van orde .
61 . Ten slotte moet in dit verband nog worden opgemerkt, dat het niet echt duidelijk is wat verzoeker wil bereiken met zijn opmerking, dat de in het Publikatieblad gepubliceerde tekst van de bestreden richtlijn op enkele punten lichtjes afwijkt van de tekst waarvan is kennis gegeven . Beslissend is natuurlijk slechts de tekst waarvan overeenkomstig artikel 191 EEG-Verdrag kennis is gegeven aan de adressaten ( een bekendmaking is niet noodzakelijk; of zulks voor voorlichtingsdoeleinden nodig is, moet de Raad overeenkomstig artikel 15 van het Reglement van orde beslissen ). Wanneer evenwel blijkt dat de tekst waarvan is kennis gegeven, nog niet een volkomen foutloze vertaling is, volgt uit dit verschijnsel - dat zich steeds weer kan voordoen - stellig niet, dat de betrokken aangelegenheid in feite nog niet rijp was en derhalve niet in aanmerking kwam voor een aanvaarding via de schriftelijke procedure .
62 . d ) Ten slotte heeft verzoeker in dit onderdeel nog kritiek op het feit dat het Parlement en het Economisch en Sociaal Comité niet zijn geraadpleegd over de voorstellen die de Commissie in november en december 1985 bij de Raad heeft ingediend . Volgens verzoeker dienden zij te worden gehoord, omdat de eerdere raadpleging een totaal afwijkend voorstel ( dat van juni 1984 ) betrof .
63 . aa ) Wat de tussenkomst van het Parlement betreft, die volgens artikel 43 EEG-Verdrag beslist nodig is, zij opgemerkt, dat het ontwerp van juni 1984 waarover het Parlement zich heeft uitgesproken, aanzienlijk verschilt van de genoemde latere voorstellen, met name omdat daarin werd voorzien dat het gebruik van drie hormonen kon worden toegestaan . Ter zake kan derhalve geen beroep worden gedaan op de rechtspraak volgens welke het ontbreken van een nieuwe raadpleging niet schadelijk is, wanneer het ontwerp ten aanzien waarvan om advies wordt gevraagd, "in ( zijn ) geheel genomen in grote lijnen onaangetast is gebleven" ( 33 ), of volgens welke van een nieuwe raadpleging kan worden afgezien, wanneer in de wijziging van het oorspronkelijke voorstel "veeleer een andere methode dan een materiële wijziging besloten ligt ". ( 34 )
64 . De Raad heeft evenwel gelijk, wanneer hij stelt dat er andere redenen zijn waarom geen bezwaar kan worden gemaakt tegen het feit dat het Parlement in de herfst 1985 niet opnieuw is gehoord . Zo wordt terecht verwezen naar artikel 149, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat bepaalt : "Zolang de Raad geen besluit heeft genomen, kan de Commissie haar oorspronkelijk voorstel wijzigen, met name ingeval de vergadering omtrent dit voorstel is geraadpleegd ." Van belang is verder, dat het Parlement zich tegen het voorstel van de Commissie van juni 1984 heeft uitgesproken en ter zake in een resolutie van 11 oktober 1985 5 onder meer heeft verklaard, dat het niet kon instemmen met het voorstel om de drie natuurlijke hormonen toe te laten, behalve voor therapeutische doeleinden . Omdat het verbod van het gebruik van kunstmatige en natuurlijke hormonen voor mestdoeleinden onvermijdelijk gevolgen zou hebben voor de handel in vleesprodukten met derde landen, verlangde het, dat met de betrokken handelspartners onverwijld besprekingen zouden worden gevoerd om een totaal verbod op de invoer van met deze stoffen behandeld vlees te bereiken; het was tegen de toelating van het gebruik van kunstmatige en natuurlijke hormonen voor groeidoeleinden . Bijgevolg kan enkel worden vastgesteld, dat de Commissie en de Raad bij de vaststelling van de bestreden richtlijn rekening hebben gehouden met het advies van het Parlement, en dat derhalve, evenals in zaak 1253/79, kon worden afgezien van een nieuwe raadpleging, omdat de geplande wijzigingen ruimschoots beantwoordden "aan hetgeen er in zoverre in het Parlement was bepleit ". 34 Voor zover er evenwel andere afwijkingen in de onderscheiden ontwerpen voorkomen ( in de memories wordt daarop uitvoerig ingegaan ), zij opgemerkt, dat zij voor een deel slechts procedurele vragen betreffen, dan wel punten die door de vaststelling van richtlijn 85/358 van 16 juli 1985 betreffende de controles zonder voorwerp zijn geworden . Op basis daarvan kan stellig niet worden gesproken van een miskenning van de rechten van het Parlement . Dienaangaand is ook van belang, dat het Parlement, dat door de Commissie op de hoogte werd gehouden, niet stond op een nieuw advies, en in de onderhavige zaak niet is geïntervenieerd .
65 . Ik zie dan ook geen proceduregebrek dat verband houdt met het optreden van het Parlement . Het is ter zake trouwens ook van belang, dat verzoeker ter terechtzitting op dit punt niet nader is ingegaan ( ook al heeft hij het niet uitdrukkelijk laten vallen ).
66 . bb ) Ten aanzien van de vraag of het Economisch en Sociaal Comité opnieuw had moeten worden gehoord, kan ik nu kort zijn .
67 . Hier volstaat de vaststelling, dat in artikel 43 EEG-Verdrag, dat mijns inziens een voldoende rechtsgrondslag biedt voor de bestreden richtlijn, de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité in het geheel niet is voorzien . Daarbij komt, zoals de Raad heeft opgemerkt, dat het Economisch en Sociaal Comité, dat inderdaad vóór de vaststelling van de regeling om advies is gevraagd, evenals het Parlement heeft gereageerd . Nu de Commissie dat in aanmerking heeft genomen, bestond er geen enkele aanleiding - bij voorbeeld uit politieke overwegingen - om het laatste ontwerp van de Commissie ook nog aan het Economisch en Sociaal Comité voor te leggen .
68 . 3 ) Ik ga nu in op de kritiek op de inhoud van de genomen maatregel, die volgens verzoeker om verschillende redenen niet te rechtvaardigen is .
69 . Dienaangaande werd aangevoerd, dat voor zover het in de richtlijn om de bescherming van de gezondheid van de consumenten gaat, was aangetoond dat deze door het gebruik van hormonen bij het fokken van landbouwdieren geen gevaar liep . Tevens werd opgemerkt, dat in elk geval de in de considerans van de richtlijn aangevoerde gronden ( het verhinderen van concurrentiedistorsies en belemmeringen bij het intracommunautaire handelsverkeer ) een absoluut verbod van het gebruik van hormonen niet rechtvaardigen . Volgens richtlijn 81/602 ( waarvan artikel 5 bepaalt, dat voor vijf hormonen de nationale voorschriften blijven gelden ) gold ter zake de verplichting tot naleving van de algemene verdragsbepalingen ( bij voorbeeld de artikelen 7 en 30 ). Zo zou - ondanks de onderscheiden rechtssituaties in de Lid-Staten - voorkomen zijn dat het handelsverkeer wezenlijk werd belemmerd . Daarbij is van belang, dat volgens de conclusies van het genoemde wetenschappelijke rapport ( waarop de Raad niet is ingegaan ) geen gevaar voor de gezondheid bestaat ( weshalve dit geen grond kan zijn voor een invoerverbod ). Wat de consumentenbelangen betreft, daarmee kan afdoende rekening worden gehouden, wanneer de verplichting wordt opgelegd om met hormonen behandeld vlees adequaat te merken .
70 . Verder is in dit verband aangevoerd, dat het in de richtlijn neergelegde verbod niet geschikt was om het beoogde doel te bereiken ( het dus zinloos was ), omdat het totaal onmogelijk zou zijn vlees van dieren waaraan natuurlijke hormonen zijn toegevoegd, te onderscheiden van vlees van niet-behandelde dieren .
71 . Ten slotte ziet verzoeker in de vastgestelde regeling ook een schending van het beginsel van de communautaire preferentie . Dit leidt volgens verzoeker tot een verslechtering van de produktievoorwaarden in de Gemeenschap ( tot uiting komend in een stijging van de kosten ); daarentegen zijn producenten in derde landen volgens hem, zelfs indien zij voor de uitvoer naar de Gemeenschap de daar geldende produktievoorwaarden moeten respecteren, voor het overige vrij en kunnen de daaruit voortvloeiende lagere kosten aanwenden om hun afnemers in de Gemeenschap aantrekkelijker aanbiedingen te doen .
Ter zake zou ik het volgende willen opmerken .
72 . a ) Voor zover verzoeker verklaart, dat is aangetoond dat het gebruik van hormonen bij het fokken van landbouwdieren voor de gezondheid van de consumenten geen risico oplevert, moet hem niet alleen worden geantwoord dat dit aspect, zoals reeds gezegd, bij de vaststelling van de richtlijn niet op de eerste plaats kwam; bovendien is het ook zo, dat het door hem genoemde wetenschappelijke rapport slechts een uitspraak bevat over drie natuurlijke hormonen en dat het daarenboven niet zonder meer het door verzoeker verdedigde standpunt steunt ( in de conclusie van dat rapport is immers enerzijds sprake van een gebruik "onder de juiste voorwaarden" en anderzijds wordt gewezen op de noodzaak van controleprogramma' s ).
73 . Voorts is van belang, dat verzoeker enkel van wezenlijke belemmeringen in het handelsverkeer spreekt die, volgens hem, onder de vroegere regelingen niet bestonden ( hij mist - zoals hij ook verklaarde - verwijzingen naar dergelijke wezenlijke belemmeringen in het handelsverkeer in het kader van de voorbereiding van de richtlijn ). Daarmee wordt wel toegegeven, dat in de rechtssituatie die onder richtlijn 81/602 bestond, bepaalde belemmeringen wel denkbaar waren, wat aansluit bij de verklaring van de Commissie, dat krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tegen één van de Lid-Staten een met redenen omkleed advies wegens niet-naleving van het status quo is uitgebracht en dat tegen een andere Lid-Staat de procedure krachtens artikel 169 is ingesteld wegens invoerbeperkingen in verband met een behandeling met hormonen . Dit volstaat evenwel voor de Gemeenschap om actief te worden ten aanzien van de totstandbrenging van een onbelemmerd handelsverkeer en een wijziging van de rechtssituatie die onder de vorige richtlijn bestond . Artikel 30 EEG-Verdrag vereist immers - zoals blijkt uit een in de rechtspraak steeds terugkerende formule - het volkomen onbelemmerd handelsverkeer, en daarbij kunnen niet bij voorbeeld minder belangrijke inbreuken buiten beschouwing blijven .
74 . Zoals blijkt uit de considerans van de richtlijn, wil zij ook de concurrentiedistorsies opheffen, die het gevolg zijn van het feit dat de door de richtlijn geregelde stoffen in bepaalde Lid-Staten wel en in andere niet worden toegelaten; dat wil zeggen, dat in de Gemeenschap eveneens uniforme produktievoorwaarden dienen te worden tot stand gebracht . Zeker kan niet worden gezegd, dat dit de rechtssituatie was onder richtlijn 81/602 . Evenzeer staat vast, dat gelet op dit belangrijke doel van de richtlijn, niet behoeft te worden ingegaan op het door verzoeker genoemde wetenschappelijke rapport en dat, gelet op dat doel, er ook geen sprake van kon zijn dat het - in het belang van de consument - zou volstaan, de ingevoerde produkten die met hormonen waren vervaardigd, als zodanig te merken .
75 . b ) Wat verder verzoekers standpunt betreft, dat, omdat natuurlijke hormonen toch al in grote hoeveelheden in vlees voorkomen, het niet mogelijk is op grond van analyses van het vlees vast te stellen of toevoegingen hebben plaatsgevonden, is hem terecht geantwoord, dat hij zijn standpunt en dus ook de ineffectiviteit van het verbod van de toediening van hormonen, niet heeft aangetoond . In die omstandigheden kan zeker niet bevestigend worden geantwoord op de vraag, die volgens de rechtspraak in een dergelijke situatie bepalend is, of de maatregel klaarblijkelijk niet geschikt is voor het ermee beoogde doel ( zie het arrest in zaak 138/78 ( 35 )). Daarbij komt, dat in de bestreden richtlijn ook maatregelen zijn voorzien, die de situatie vóór de toediening van hormonen bij de veefokkerij betreffen ( zie artikel 4 dat op de producenten van hormonen van toepassing is ), en dat voor een totale beoordeling van de door verzoeker behandelde problematiek ook rekening moet worden gehouden met richtlijn 85/358 en haar controlebepalingen ( onder meer betreffende de produktie van stoffen ), alsook met richtlijn 86/469 ( 36 ) "inzake het onderzoek van dieren en vers vlees op de aanwezigheid van residuen", beide regelingen die het verbod van het gebruik van hormonen moeten helpen waarborgen .
76 . c ) Met betrekking tot het beginsel van de naleving van de communautaire preferentie ten slotte moet worden gewezen op artikel 6, lid 7, van de bestreden richtlijn, dat bepaalt, dat ten aanzien van de invoer uit derde landen een controleprogramma wordt opgesteld om te waarborgen dat de invoer niet gunstiger wordt behandeld dan de communautaire produktie . Omtrent de hypothese dat de producenten in derde landen hun lagere kosten met name in hun uitvoer naar de Gemeenschap kunnen doorberekenen, kan men zich onder meer afvragen, of het hier een reëel gevaar dan wel een ongegronde vrees betreft . De Commissie heeft in elk geval gelijk, wanneer zij stelt, dat hieraan zonder meer het hoofd kan worden geboden, zo nodig door de instrumenten van de marktorganisatie, die ook op de invoer uit derde landen van toepassing zijn, dienovereenkomstig aan te passen . Derhalve kan moeilijk met een beroep op het zekerstellen van de communautaire preferentie worden afgezien van een maatregel die voor de uniformisering van de markt van wezenlijk belang is en waarop door de consumentenorganisaties in de Gemeenschap wordt aangedrongen .
C - Conclusie
Samenvattend kan ik derhalve enkel in overweging geven, het beroep van het Verenigd Koninkrijk ongegrond te verklaren . In dat geval moet verzoeker worden verwezen in zijn eigen kosten, alsmede in de kosten die verweerder en de hem ondersteunende Commissie zijn opgekomen . Ik acht het billijk dat het Koninkrijk Denemarken, interveniënt, in de eigen kosten wordt verwezen .
(*) Vertaald uit het Duits .
( 1 ) PB 1981, L 222, blz . 32 .
( 2 ) PB 1985, L 191, blz . 46 .
( 3 ) PB 1984, C 170, blz . 4 .
( 4 ) PB 1985, C 44, blz . 14 .
( 5 ) PB 1985, C 288, blz . 158 .
( 6 ) PB 1985, C 106, blz . 7 .
( 7 ) PB 1985, C 313, blz . 4 .
( 8 ) PB 1985, C 351, blz . 13 .
( 9 ) Arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr . 1987, blz . 1493 .
( 10 ) Arrest van 10 februari 1983, zaak 230/81, Groothertogdom Luxemburg/Europees Parlement, Jurispr . 1983, blz . 255 .
( 11 ) Arrest van 20 mei 1987, zaak 432/85, Souna, Jurispr . 1987, blz . 0000 .
( 12 ) Arrest van 26 juni 1979, zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr . 1979, blz . 2161, r.o . 9 .
( 13 ) Arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stoelting, Jurispr . 1979, blz . 713, inz . blz . 720 .
( 14 ) Arrest van 30 september 1982, zaak 108/81, Amylum, Jurispr . 1982, blz . 3107 .
( 15 ) Arrest van 20 april 1978, gevoegde zaken 80 en 81/77, Commissionnaires Réunies, Jurispr . 1978, blz . 927, inz . blz . 947 .
( 16 ) Arrest van 15 maart 1983, zaak 45/82, Nederland/Commissie, Jurispr . 1983, blz . 631 .
( 17 ) Arrest in de gevoegde zaken 80 en 81/77, Jurispr . 1978, blz . 927, r.o . 29 en 35 .
( 18 ) Arrest van 29 november 1978, zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr . 1978, blz . 2347 .
( 19 ) Jurispr . 1979, blz . 2188, r.o . 14 .
( 20 ) Arrest van 3 oktober 1985, zaak 28/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1985, blz . 3097 .
( 21 ) Zie bij voorbeeld het arrest van 30 september 1982, zaak 110/81, Roquette Frères, Jurispr . 1982, blz . 3159 .
( 22 ) Arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, Jurispr . 1971, blz . 263, r.o . 98 en 99 .
( 23 ) Jurispr . 1973, blz . 575, r.o . 7 .
( 24 ) Conclusie van 21 januari 1987 in zaak 307/85, Gavanas, Jurispr . 1987, blz . 0000 .
( 25 ) Arrest van 6 oktober 1970, zaak 9/70, Grad, Jurispr . 1970, blz . 825, r.o . 13 .
( 26 ) Arrest van 16 maart 1978, zaak 7/77, Von Woellerstorff en Urbair, Jurispr . 1978, blz . 769, r.o . 6 en 7 .
( 27 ) Arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr . 1975, blz . 1279 .
( 28 ) Artikel 148, lid 1, EEG-Verdrag .
( 29 ) Artikel 6, lid 1 .
( 30 ) Telexbericht van de secretaris-generaal van de Raad van 23 december 1985 ( cursivering van mij ).
( 31 ) Artikel 148, lid 1, EEG-Verdrag .
( 32 ) PB 1984, C 134, blz . 1 .
( 33 ) Arrest van 15 juli 1970, zaak 41/69, ACF Chemiefarma NV, Jurispr . 1970, blz . 661, r.o . 178 en 179 .
( 34 ) Arrest van 4 februari 1982, zaak 1253/79, Battaglia, Jurispr . 1982, blz . 319, r.o . 24 .
( 35 ) Arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stoelting, Jurispr . 1979, blz . 713 .
( 36 ) PB 1986, L 275, blz . 36 .