62021CC0162
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 8 september 2022 (
1
)
Zaak C‑162/21
Pesticide Action Network Europe e.a.
[verzoek van de Raad van State (België) om een prejudiciële beslissing]
„Landbouw – Interne markt – Bescherming van de gezondheid – Verordening (EG) nr. 1107/2009 – Gewasbeschermingsmiddelen – Neonicotinoïden – Bescherming van bijen – Werkzame stoffen waarvan de Commissie het gebruik voor bepaalde toepassingen heeft verboden – Artikel 53 – Toelating voor het op de markt brengen door de lidstaat voor een beperkt en gecontroleerd gebruik ingevolge een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar – Evenredigheid – Uitzonderlijke gevallen”
I. Inleiding
1.
Het Hof van Justitie heeft zich herhaaldelijk gebogen over het gebruik van zogenoemde neonicotinoïden in gewasbeschermingsmiddelen. Enerzijds zijn deze werkzame stoffen bijzonder geschikt voor bepaalde toepassingen, anderzijds is er reden om aan te nemen dat zij met name voor bijen schadelijk zijn. Allereerst onderzocht het Hof een nationaal verbod op deze werkzame stoffen (
2
) en vervolgens aanzienlijke beperkingen die de Commissie aan het gebruik ervan had gesteld (
3
). Op basis van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing moet voor het eerst worden verduidelijkt in hoeverre een lidstaat door middel van een zogenoemde noodtoelating toch van deze beperkingen kan afwijken om een gevaar voor bepaalde landbouwgewassen met behulp van het gebruik van neonicotinoïden te beheersen.
2.
De rechtsgrondslag voor een dergelijke noodtoelating is artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening (
4
). Deze bepaling schrijft een evenredigheidstoets voor, zodat het nodig is om de gevaren van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel af te wegen tegen de voordelen ervan, waarover een prejudiciële vraag wordt gesteld. De overige vragen betreffen de mogelijkheid om zaden met het gewasbeschermingsmiddel te behandelen, op de markt te brengen en te zaaien, de mogelijkheid om af te wijken van beperkingen die de Commissie uitdrukkelijk heeft vastgesteld bij de goedkeuring van een werkzame stof, en de noodzakelijke kwaliteit van het gevaar dat met de noodtoelating moet worden beheerst. De antwoorden op deze vragen maken duidelijk dat bij het afwegingsproces bepaalde grenzen in acht moeten worden genomen.
II. Toepasselijke bepalingen
3.
In overweging 8 van de gewasbeschermingsverordening worden de basisdoelstellingen van deze verordening beschreven:
„Deze verordening heeft tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. De bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals zwangere vrouwen, zuigelingen en kinderen verdient bijzondere aandacht. Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en deze verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig onaanvaardbaar effect voor het milieu.”
4.
In overweging 24 van de gewasbeschermingsverordening worden de voorwaarden van de toelating van een gewasbeschermingsmiddel beschreven:
„De toelatingsvoorschriften moeten een goede bescherming garanderen. Wanneer toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen worden verleend, moet met name de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang hebben op de verbetering van de teelt van planten. Alvorens gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht, moet dan ook worden aangetoond dat zij een duidelijk voordeel inhouden voor de teelt van planten en zij geen schadelijke effecten hebben op de gezondheid van mensen en dieren, met inbegrip van die van kwetsbare groepen, noch onaanvaardbare effecten hebben voor het milieu.”
5.
In overweging 32 van de gewasbeschermingsverordening worden de noodbevoegdheden van de lidstaten krachtens artikel 53 toegelicht:
„In uitzonderlijke gevallen van een op geen enkele andere redelijke manier te beperken gevaar of bedreiging voor de teelt van planten of voor ecosystemen moeten de lidstaten gewasbeschermingsmiddelen kunnen toelaten die niet aan de voorwaarden van deze verordening voldoen. Dergelijke tijdelijke toelatingen moeten op het niveau van de Gemeenschap worden onderzocht.”
6.
Artikel 2, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening bevat een definitie van gewasbeschermingsmiddelen:
„Deze verordening is van toepassing op middelen, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, die geheel of gedeeltelijk bestaan uit werkzame stoffen, beschermstoffen of synergisten, en die bestemd zijn voor een van de volgende toepassingen:
a)
de bescherming van planten of plantaardige producten tegen alle schadelijke organismen of het verhinderen van de werking van dergelijke organismen, tenzij deze middelen worden beschouwd als middelen die vooral om hygiënische redenen worden gebruikt veeleer dan ter bescherming van planten of plantaardige producten;
[…]
Deze middelen worden hierna ‚gewasbeschermingsmiddelen’ genoemd.”
7.
Ook de definities van de begrippen „schadelijke organismen” en „milieu” in artikel 3 van de gewasbeschermingsverordening zijn van belang:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
7.
‚schadelijke organismen’: elk(e) tot het dierenrijk of het plantenrijk behorende soort, stam of biotype, of ziekteverwekker die of dat schadelijk is voor planten of plantaardige producten;
[…]
13.
‚milieu’: water (met inbegrip van grond- en oppervlaktewater, overgangs-, kust- en mariene wateren), afzettingsmateriaal, bodem, lucht, land, wilde soorten dieren en planten, alsmede hun onderlinge relatie en hun relatie met andere levende organismen.”
8.
De goedkeuring van werkzame stoffen is geregeld in hoofdstuk II, afdeling 1, onderafdelingen 1 en 2, van de gewasbeschermingsverordening (artikelen 4-13).
9.
Artikel 4 van deze verordening bevat de goedkeuringscriteria. Op grond van artikel 4, leden 2 en 3, moeten met name schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier en onaanvaardbare effecten op het milieu worden uitgesloten.
10.
Artikel 4, lid 7, van de gewasbeschermingsverordening staat onder bepaalde voorwaarden de goedkeuring toe van werkzame stoffen die niet aan de algemene eisen voldoen:
„In afwijking van lid 1, kan, indien met bij de aanvraag gevoegde documenten wordt aangetoond dat een werkzame stof nodig is ter bestrijding van een op geen enkele andere manier, ook niet met niet-chemische methoden, te beheersen ernstig fytosanitair gevaar, die werkzame stof voor een beperkte periode van ten hoogste vijf jaar die nodig is om dat ernstige gevaar te bestrijden worden goedgekeurd, zelfs indien zij niet voldoet aan de criteria van de punten 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 of 3.8.2 van bijlage II, mits voor het gebruik van de werkzame stof risicobeperkende maatregelen gelden teneinde te waarborgen dat de blootstelling daaraan van de mens en het milieu wordt geminimaliseerd. […]
[…]
De lidstaten mogen gewasbeschermingsmiddelen die overeenkomstig dit lid goedgekeurde werkzame stoffen bevatten slechts toelaten indien zulks noodzakelijk is om dat ernstige fytosanitaire gevaar op hun grondgebied te bestrijden.
Tegelijkertijd stellen zij een afbouwplan op voor de bestrijding van het ernstige gevaar met andere middelen, zoals niet-chemische methoden, en doen zij dit plan onverwijld toekomen aan de Commissie.”
11.
Artikel 6 van de gewasbeschermingsverordening maakt het mogelijk om voorwaarden en beperkingen aan de goedkeuring te verbinden:
„De goedkeuring kan onder meer afhankelijk worden gesteld van voorwaarden en beperkingen betreffende:
[…]
c)
beperkingen op grond van de in artikel 8 bedoelde beoordeling van de gegevens, waarbij rekening wordt gehouden met de relevante agrarische, fytosanitaire en ecologische, inclusief klimatologische, omstandigheden;
[…]
e)
de wijze en de voorwaarden van toepassing;
[…]
h)
de aanduiding van gebieden waar het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, met inbegrip van grondbehandelingsproducten, die de werkzame stof bevatten, niet kan worden toegelaten of kan worden toegelaten onder specifieke voorwaarden;
[…]
j)
andere speciale voorwaarden op grond van de beoordeling van de informatie die in het kader van deze verordening is verstrekt.”
12.
De inhoud van een goedkeuring van werkzame stoffen vloeit voort uit artikel 13, lid 2, van de gewasbeschermingsverordening:
„Op basis van het evaluatieverslag, andere voor het desbetreffende geval legitieme factoren en het voorzorgsbeginsel wanneer de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002, ter zake doend zijn, wordt volgens de in artikel 79, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure een verordening vastgesteld, die bepaalt dat:
a)
een werkzame stof, zo nodig onder voorbehoud van voorwaarden en beperkingen als bedoeld in artikel 6, wordt goedgekeurd;
b)
een werkzame stof niet wordt goedgekeurd; of
c)
de voorwaarden van de goedkeuring worden gewijzigd.”
13.
Volgens artikel 28, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening is voor een gewasbeschermingsmiddel een toelating van de betrokken lidstaat vereist:
„Een gewasbeschermingsmiddel wordt alleen op de markt gebracht of gebruikt wanneer het in de betrokken lidstaat overeenkomstig deze verordening is toegelaten.”
14.
De eisen voor een toelating vloeien voort uit artikel 29 van de gewasbeschermingsverordening:
„1.   Onverminderd artikel 50 wordt een gewasbeschermingsmiddel slechts toegelaten indien het overeenkomstig de in lid 6 bedoelde uniforme beginselen aan de volgende eisen voldoet:
a)
de werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten die het bevat, zijn goedgekeurd;
b)
[…]”
15.
Overeenkomstig artikel 49, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening stellen de lidstaten geen verbod in op het op de markt brengen en gebruiken van zaaizaad dat behandeld is met gewasbeschermingsmiddelen die in ten minste één lidstaat voor dat gebruik zijn toegelaten. Artikel 49, lid 2, voorziet in de vaststelling van maatregelen om het hoofd te bieden aan de aanmerkelijke bezorgdheid dat het behandelde zaaizaad waarschijnlijk een ernstige bedreiging kan vormen voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu.
16.
Onder de titel „Noodsituaties op het gebied van gewasbescherming” biedt artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening de lidstaten de mogelijkheid om bij wijze van uitzondering gewasbeschermingsmiddelen toe te laten die niet aan de algemene vereisten voldoen:
„1.   In afwijking van artikel 28 mag een lidstaat in bijzondere omstandigheden voor een periode van ten hoogste 120 dagen toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht voor beperkt en gecontroleerd gebruik, wanneer deze maatregel nodig blijkt ingevolge een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar.
De betrokken lidstaat brengt de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk op de hoogte van de genomen maatregel en verstrekt gedetailleerde informatie over de situatie en de maatregelen die zijn genomen om de veiligheid van de consumenten te garanderen.
2.   De Commissie kan de Autoriteit om advies, of om wetenschappelijke of technische bijstand verzoeken.
De Autoriteit doet haar advies of de resultaten van haar werk binnen een maand vanaf de datum van het verzoek aan de Commissie toekomen.
3.   Indien nodig wordt volgens de in artikel 79, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure beslist wanneer, en onder welke voorwaarden, de lidstaat:
a)
de maatregel al dan niet mag verlengen of herhalen; of
b)
zijn maatregel moet de maatregel intrekken of wijzigen.
[…]”
III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
17.
Thiamethoxam en clothianidine zijn insecticiden uit de groep van de neonicotinoïden die in de landbouw worden gebruikt om zaaizaad te behandelen. Oorspronkelijk waren zij goedgekeurd in de Unie. In 2018 heeft de Commissie de goedkeuringen voor clothianidine (
5
) en thiamethoxam (
6
) opnieuw gereguleerd, waarbij zeer strenge beperkingen werden opgelegd wegens de risico’s voor bijen. Deze regelingen verbieden sinds 19 december 2018 het gebruik, buiten permanente kassen, van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten. Ook zaaizaad dat met deze werkzame stoffen is behandeld, mag alleen binnen dergelijke kassen worden gebruikt. Voor zover kan worden nagegaan, zijn deze beperkte goedkeuringen in 2019 verlopen zonder dat zij zijn vervangen. (
7
) Gewasbeschermingsmiddelen op basis van deze werkzame stoffen kunnen bijgevolg in de Unie niet langer worden goedgekeurd volgens de algemene toelatingsprocedure.
18.
In de herfst van 2018 heeft de Belgische Staat echter zes toelatingen verleend om gewasbeschermingsmiddelen op basis van de werkzame stoffen clothianidine en thiamethoxam te gebruiken voor de behandeling van zaaizaad van bepaalde gewassen, waaronder suikerbieten, voor het op de markt te brengen ervan en voor het zaaien ervan in volle grond. De toelatingsperiode bestreek in wezen het voorjaar van 2019. De producten in kwestie waren in België voordien echter al jarenlang toegelaten en in gebruik.
19.
Met name uit het betoog van SESVanderHave S.A., die in het hoofdgeding heeft geïntervenieerd ter ondersteuning van de Belgische Staat, blijkt dat het toegelaten gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen dient ter bestrijding van bladluizen die virussen overbrengen welke schade zouden toebrengen aan de betreffende gewassen, in het bijzonder suikerbieten.
20.
Twee verenigingen voor de bestrijding van pesticiden en de bevordering van biodiversiteit alsook een imker (hierna: „verzoekers”) hebben tegen die toelatingen beroep ingesteld bij de Raad van State (België). Zij voeren aan dat uit talrijke wetenschappelijke studies is gebleken dat het gebruik van de neonicotinoïden in kwestie aanzienlijke risico’s inhoudt voor bijen, hommels en andere bloembezoekende insecten. De toelating voor het op de markt brengen en het gebruik van behandeld zaaizaad in volle grond is volgens deze partijen onverenigbaar met het Unierecht.
21.
De Belgische Staat daarentegen is van mening dat de gebruiksvoorwaarden een onaanvaardbaar risico voor bijen kunnen voorkomen. Aangezien de betreffende gewassen vóór de bloei worden geoogst, kan elk contact tussen de bijen en de plant worden belet. Verschillende ondernemingen alsook personen die de belangen van de Belgische suikerbietensector en suikerproducenten behartigen, hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Belgische Staat.
22.
Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening aldus worden uitgelegd dat het een lidstaat toestaat om onder bepaalde voorwaarden toe te laten dat met gewasbeschermingsmiddelen behandeld zaaizaad wordt gebruikt, verkocht of gezaaid?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening dan worden toegepast op gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten waarvan het op de markt brengen of het gebruik in de Europese Unie beperkt of verboden is?
3)
Vallen onder de in artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening vereiste ‚bijzondere omstandigheden’ situaties waarin het intreden van een gevaar niet zeker maar louter aannemelijk is?
4)
Vallen onder de in artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening vereiste ‚bijzondere omstandigheden’ situaties waarin het intreden van een gevaar voorzienbaar, gebruikelijk en zelfs cyclisch is?
5)
Moet de in artikel 53 van de gewasbeschermingsverordening gebruikte uitdrukking ‚op geen enkele andere redelijke manier te beheersen’ aldus worden uitgelegd dat, gelet op de bewoordingen van overweging 8 ervan, in deze verordening evenveel belang wordt gehecht aan het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu enerzijds en het vrijwaren van het concurrentievermogen van de communautaire landbouw anderzijds?”
23.
Verzoekers, het Koninkrijk België en SESVanderHave S.A., interveniënte in het hoofdgeding, en voorts de republiek Finland, de Franse Republiek, de Helleense Republiek en Hongarije alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend over de prejudiciële vragen. Verzoekers, België, Griekenland, Frankrijk en de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting op 17 maart 2022.
IV. Juridische beoordeling
24.
Volgens artikel 28, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening is voor een gewasbeschermingsmiddel een toelating van de betrokken lidstaat vereist. Op grond van artikel 29 is voor deze toelating onder meer vereist dat de Commissie de werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten ervan overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 13 heeft goedgekeurd.
25.
Op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening mogen de lidstaten in noodgevallen evenwel andere gewasbeschermingsmiddelen toelaten.
26.
De vijf vragen in het verzoek om een prejudiciële beslissing hebben betrekking op verschillende elementen die bij een dergelijke noodtoelating in aanmerking moeten worden genomen. Ik zal eerst ingaan op de vijfde vraag, waarvan het antwoord de werking van deze bepaling bijzonder duidelijk maakt. Vervolgens onderzoek ik de tweede, de derde en de vierde vraag en ten slotte de eerste vraag.
A.
Vijfde prejudiciële vraag: weging van de belangen
27.
Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe bij de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening de twee doelstellingen van overweging 8 moeten worden gewogen, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu enerzijds en het vrijwaren van het concurrentievermogen van de communautaire landbouw anderzijds.
28.
Deze vraag houdt verband met het feit dat een noodtoelating als bedoeld in artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening alleen is toegestaan indien zij noodzakelijk blijkt te zijn om het hoofd te bieden aan een gevaar dat op geen enkele andere redelijke manier kan worden beheerst. Volgens overweging 32 kunnen de lidstaten in uitzonderlijke gevallen van een op geen enkele andere redelijke manier te beperken gevaar of bedreiging voor de teelt van planten of voor ecosystemen gewasbeschermingsmiddelen toelaten die niet aan de voorwaarden van de gewasbeschermingsverordening voldoen.
29.
De Uniewetgever heeft de uitoefening van de bij artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening verleende bevoegdheid dus onderworpen aan een evenredigheidstoets.
30.
Volgens het evenredigheidsbeginsel zijn bezwarende maatregelen slechts rechtmatig indien zij geschikt en noodzakelijk zijn om de nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken. In dit verband moet, indien er tussen meerdere (even (
8
)) geschikte maatregelen kan worden gekozen, de minst bezwarende worden gekozen. Daarnaast moeten de opgelegde lasten in een redelijke verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen. (
9
)
31.
In de context van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening is de „last” niet de beperking van de vrijheid of de gelijkheid van dragers van grondrechten, maar de beperking van de reikwijdte van de door de algemene bepalingen van de verordening geboden bescherming van het milieu en de gezondheid. Hoewel deze doelstellingen zijn neergelegd in de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten, en het Hof van Justitie op zijn minst in verband met artikel 37 reeds gewag heeft gemaakt van een in de Verdragen geregeld „recht” in de zin van artikel 52, lid 2, van het Handvest (
10
), is het onwaarschijnlijk dat de voorwaarden van een noodtoelating een concretisering vormen van de beperkingen van de grondrechten in de zin van artikel 52, lid 1, tweede volzin, van het Handvest. Ook hier geldt echter dat de stappen die bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden gevolgd, een vergelijk tussen de tegenstrijdige belangen bevorderen.
32.
Bij de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening moet eerst het gevaar of de bedreiging voor de teelt van planten of voor ecosystemen dat respectievelijk die moet worden beheerst, worden geïdentificeerd. Daarin ligt het doel van de maatregel.
33.
Vervolgens moet worden vastgesteld of het gebruik van een toe te laten gewasbeschermingsmiddel eigenlijk wel geschikt is om dat gevaar te beheersen.
34.
Als de geschiktheid vaststaat, kan worden nagegaan of het gewasbeschermingsmiddel moet worden toegelaten. Volgens de bewoordingen van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening moet worden onderzocht of het gevaar niet anderszins kan worden beheerst. In dit verband kan worden gedacht aan andere gewasbeschermingsmiddelen, die gebaseerd zijn op werkzame stoffen waarvan het overeenkomstige gebruik door de Commissie is goedgekeurd, aan het gebruik van plantenrassen die resistent zijn tegen het gevaar, of aan een omschakeling van de productie op andere producten.
35.
Reeds bij dit onderzoek van verschillende maatregelen kan het nodig zijn om verschillende rechtens beschermde belangen tegen elkaar af te wegen. In overweging 32 van de gewasbeschermingsverordening komt dit tot uiting in het feit dat toelating alleen mogelijk is als er sprake is van een op geen enkele andere redelijke manier te beperken gevaar. Indien de werkzaamheid van de andere middelen niet kennelijk gelijkwaardig of beter is, moet namelijk worden afgewogen of de geringere werkzaamheid aanvaardbaar is in het licht van de risico’s van het toe te laten gewasbeschermingsmiddel.
36.
Ten slotte moet, indien er geen andere passende middelen zijn om het gevaar te beheersen, worden afgewogen of de aan het gewasbeschermingsmiddel verbonden risico’s in een redelijke verhouding staan tot de bescherming van de gewassen tegen het gevaar. Het is immers nauwelijks te rechtvaardigen dat het gebruik van het middel „nodig” is in de zin van artikel 53, lid 1, of „redelijk” is in de zin van overweging 32, indien de risico’s zwaarder wegen dan de voordelen.
37.
De afweging moet worden gemaakt in het licht van het voorzorgsbeginsel, aangezien de bepalingen van de gewasbeschermingsverordening volgens overweging 8 en artikel 1, lid 4, in hun geheel op dit beginsel berusten. (
11
) Dit vereist ten eerste dat de mogelijk negatieve effecten van het gebruik van de werkzame stoffen en gewasbeschermingsmiddelen op de gezondheid en het milieu worden bepaald (
12
) en ten tweede dat de risico’s volledig worden geëvalueerd op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek. (
13
)
38.
Anders dan verzoekers menen, is het in beginsel niet laakbaar dat de betrokken aanvrager de voor een noodtoelating noodzakelijke informatie en rapporten van deskundigen overlegt, omdat deze aanpak ook kan worden gevolgd voor de overige procedures van de gewasbeschermingsverordening. (
14
)
39.
Krachtens het beginsel van behoorlijk bestuur, dat de lidstaten bij de toepassing van het Unierecht in acht moeten nemen, zijn de bevoegde autoriteiten evenwel verplicht om alle relevante aspecten zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en ervoor te zorgen dat zij bij het nemen van hun besluit over zo volledig en betrouwbaar mogelijke informatie beschikken. (
15
) Dit betekent met name dat zij niet zomaar informatie van de aanvrager mogen overnemen zonder deze te controleren, maar dat zij deze kritisch moeten beoordelen en tevens rekening dienen te houden met relevante informatie uit andere bronnen.
40.
In het kader van het afwegingsproces moeten de bevoegde instanties de aldus vastgestelde risico’s afzetten tegen de voordelen van het gebruik in kwestie, die eveneens op basis van de beste wetenschappelijke bevindingen zijn vastgesteld.
41.
Voor deze afweging kan op het eerste gezicht uit overweging 8 van de gewasbeschermingsverordening worden afgeleid dat het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu enerzijds en het vrijwaren van het concurrentievermogen van de landbouw anderzijds in abstracto even belangrijk zijn bij de toepassing van de verordening en dus in het bijzonder bij de afweging die wordt verricht op grond van artikel 53, lid 1. Beide doelstellingen moeten immers „tegelijkertijd” worden bereikt.
42.
In overweging 8 staat echter ook te lezen dat de stoffen en producten waarvoor een toelating moet worden verleend om die doelstellingen te bereiken, geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier mogen hebben, noch enig onaanvaardbaar effect op het milieu. Dit zou moeten worden aangetoond door de industrie, dus door de onderneming die de betreffende aanvraag voor toelating indient.
43.
Uit overweging 24 van de gewasbeschermingsverordening, die in de onderhavige procedure aan de orde is, volgt niets anders. Volgens deze overweging moet bij het verlenen van een toelating voor gewasbeschermingsmiddelen de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang hebben op de verbetering van de teelt van planten. Alvorens gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht, moet dan ook worden aangetoond dat zij een duidelijk voordeel voor de teelt van planten inhouden en geen schadelijke effecten hebben op de gezondheid van mensen en dieren, met inbegrip van die van kwetsbare groepen, noch onaanvaardbare (
16
) effecten hebben op het milieu.
44.
Dezelfde doelstelling, namelijk het uitsluiten van schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier en onaanvaardbare effecten op het milieu, vloeit voort uit overweging 10 alsook uit artikel 4, leden 2 en 3, artikel 23, lid 2, artikel 27, lid 1, artikel 54, lid 1, en artikel 56, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening.
45.
Hieruit blijkt ten eerste dat het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu enerzijds en het vrijwaren van het concurrentievermogen van de landbouw anderzijds in abstracto niet even belangrijk zijn in het kader van de afweging bij de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening. Veeleer moet ook bij deze afweging voorrang worden gegeven aan het voorkomen van schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier of onaanvaardbare effecten op het milieu boven economische overwegingen. Dit komt ook tot uiting in de titel van artikel 53, waarin er sprake is van een noodsituatie, en in overweging 32, waarin de toepassing wordt beperkt tot uitzonderlijke gevallen.
46.
Ten tweede wordt in het kader van de afweging aan de voorkoming van schadelijke effecten op de gezondheid van mens of dier bij de toepassing van de gewasbeschermingsverordening een aanzienlijk groter gewicht toegekend dan aan de voorkoming van nadelige effecten op het milieu. De verordening heeft namelijk tot doel alle schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier uit te sluiten, terwijl zij er alleen toe strekt onaanvaardbare effecten op het milieu uit te sluiten. Naar het oordeel van de wetgever zijn dus ook aanvaardbare nadelige effecten op het milieu denkbaar die bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden aanvaard.
47.
Indien het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel gepaard gaat met schadelijke effecten op de gezondheid van mens of dier, kan een noodtoelating op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening dus alleen worden verleend indien deze nodig blijkt te zijn om het hoofd te bieden aan een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat concrete gevaren voor de voedselzekerheid van de bevolking kunnen worden beheerst doordat een noodtoelating wordt verleend. Louter economische overwegingen behoren daarentegen niet te volstaan.
48.
In het geval van „louter” nadelige effecten op het milieu is de ruimte voor een afweging daarentegen groter. Zware economische belangen kunnen dan ook in bepaalde omstandigheden zwaarder wegen dan geringe aantastingen van het milieu.
49.
Het onderscheid tussen de bescherming van de gezondheid van dieren en de bescherming van het milieu kan in dit verband indirect worden afgeleid uit de definitie van het milieu in artikel 3, punt 13, van de gewasbeschermingsverordening. Volgens deze definitie behoren vooral wilde diersoorten tot het milieu. Aangezien bepaalde wilde diersoorten schadelijke organismen kunnen zijn als bedoeld in artikel 3, punt 7, die met behulp van gewasbeschermingsmiddelen moeten worden bestreden overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder a) – zoals de in casu bestreden bladluizen – zou het ook tegenstrijdig zijn dat elk schadelijk effect op hun gezondheid moet worden uitgesloten.
50.
De bezorgdheid over neonicotinoïden heeft betrekking op de effecten op bijen, waaronder honingbijen die in de bijenteelt worden gebruikt. (
17
) Anders dan wilde bijen of hommels zijn honingbijen geen wilde diersoorten, zodat althans in zoverre de sterkere beschermingsdoelstelling van de bescherming van de diergezondheid aan de orde is.
51.
Op de vijfde prejudiciële vraag moet bijgevolg worden geantwoord dat de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening een concrete afweging in het licht van het voorzorgsbeginsel vereist, waarbij wordt nagegaan of de voordelen voor het vrijwaren van het concurrentievermogen van de landbouw door het betrokken gebruik van een gewasbeschermingsmiddel opwegen tegen de risico’s die aan het gebruik van dit middel zijn verbonden. Indien het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel gepaard gaat met schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier, kan een noodtoelating alleen worden verleend indien deze nodig blijkt te zijn om het hoofd te bieden aan een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar. In het geval van „louter” nadelige effecten op het milieu, is de ruimte voor een afweging daarentegen groter.
B.
Tweede prejudiciële vraag: werkzame stoffen waarvan het op de markt brengen of het gebruik beperkt of verboden is
52.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de lidstaten op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening gewasbeschermingsmiddelen mogen toelaten die werkzame stoffen bevatten waarvan het op de markt brengen of het gebruik beperkt of verboden is. Hoewel de Raad van State deze vraag slechts stelt voor het geval dat het Hof de eerste prejudiciële vraag bevestigend zou beantwoorden, lijkt het mij zinvol om die vraag ook los van de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag te bespreken.
53.
In het licht van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie moet de tweede prejudiciële vraag aldus worden opgevat dat moet worden verduidelijkt of de lidstaten gewasbeschermingsmiddelen mogen toelaten voor toepassingen die in strijd zijn met de beperkingen die de Commissie heeft vastgesteld in verband met de goedkeuring van de gebruikte werkzame stoffen.
54.
Een maatregel op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening kan worden genomen in afwijking van artikel 28. Krachtens laatstgenoemd artikel is voor een gewasbeschermingsmiddel een toelating van de betrokken lidstaat vereist. Ingevolge artikel 29, lid 1, onder a), is voor deze toelating met name vereist dat de werkzame stoffen die het middel in kwestie bevat, zijn goedgekeurd. Volgens de artikelen 13 en 79 wordt deze goedkeuring op haar beurt verleend door de Commissie in samenwerking met het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid.
55.
Op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening mogen de lidstaten gewasbeschermingsmiddelen waarvan de werkzame stoffen niet door de Commissie zijn goedgekeurd, dus juist wel toelaten.
56.
Verzoekers stellen evenwel dat dit alleen geldt voor werkzame stoffen waarover de Commissie nog geen besluit heeft genomen. Volgens hen mogen de lidstaten gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten waarvan het op de markt brengen of het gebruik door de Commissie is beperkt of verboden, daarentegen niet toelaten op grond van voormelde bepaling. Verzoekers zijn van mening dat de litigieuze Belgische toelatingen daarmee niet verenigbaar zijn. De goedkeuringen die de Commissie voor de twee litigieuze neonicotinoïden heeft verleend, verbieden immers uitdrukkelijk het gebruik van behandeld zaaizaad buiten kassen, terwijl de Belgische toelatingen juist het gebruik van behandeld zaaizaad in volle grond toestaan.
57.
De bewoordingen van artikel 53, lid 1, en artikel 28 van de gewasbeschermingsverordening nopen weliswaar niet tot de door verzoekers bepleite uitlegging, maar laten deze wel toe. De bevoegdheid van de lidstaten krachtens artikel 53, lid 1, is beperkt tot niet-goedgekeurde werkzame stoffen en strekt zich niet uit tot werkzame stoffen die de Commissie onder restrictieve voorwaarden heeft goedgekeurd. Deze beperkingen kunnen niet worden omzeild via artikel 53, lid 1.
58.
Deze uitlegging wordt ondersteund door het feit dat de Commissie de risico’s van een werkzame stof reeds beoordeelt wanneer zij deze goedkeurt en daarbij overeenkomstig artikel 6 van de gewasbeschermingsverordening voorwaarden en beperkingen vaststelt die aan bepaalde toepassingen in de weg staan.
59.
Uit overweging 32 van de gewasbeschermingsverordening blijkt echter dat artikel 53, lid 1, veel verder moet gaan. Op grond daarvan moeten de lidstaten namelijk over de mogelijkheid beschikken om gewasbeschermingsmiddelen toe te laten die niet voldoen aan de voorwaarden van de verordening. Dit geldt niet alleen voor werkzame stoffen die de Commissie niet heeft goedgekeurd, maar ook voor toepassingen van goedgekeurde werkzame stoffen die de Commissie door middel van een aan de goedkeuring verbonden beperking of voorwaarde heeft uitgesloten. (
18
)
60.
Volgens artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening moeten de lidstaten bijgevolg beslissen of de specifieke behoeften die ter plaatse bestaan op het gebied van gewasbescherming, een noodtoelating rechtvaardigen omdat zij bij wijze van uitzondering zwaarder wegen dan de aan een gewasbeschermingsmiddel verbonden risico’s die voor de Commissie de reden waren om voorwaarden of beperkingen op te leggen.
61.
Bij deze uitlegging staat artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening de lidstaten wel toe bepaalde risico’s te aanvaarden die de Commissie ertoe hebben gebracht om het gebruik in kwestie uit te sluiten. De lidstaten moeten deze risico’s echter in aanmerking nemen wanneer zij een noodtoelating verlenen, omdat zij hun besluit – zoals gezegd – moeten baseren op zo volledig en betrouwbaar mogelijke informatie. (
19
)
62.
Het risico dat de bezorgdheid van de Commissie wordt veronachtzaamd, wordt overigens beperkt doordat de lidstaten aan het toezicht van de Commissie onderworpen zijn wanneer zij een noodtoelating verlenen. Krachtens artikel 53, lid 1, tweede alinea, van de gewasbeschermingsverordening moet de betrokken lidstaat de Commissie en de andere lidstaten namelijk op de hoogte brengen. De Commissie kan de noodtoelating op grond van artikel 53, leden 2 en 3, toetsen en in voorkomend geval beperken of zelfs verbieden.
63.
Hoewel verzoekers aanvoeren dat de Commissie deze controlebevoegdheid zeer terughoudend uitoefent, betekent dit juist niet dat de lidstaten – althans volgens de Commissie – de hun bij artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening toegekende bevoegdheden overschrijden. Indien de Commissie aldus de gewasbeschermingsverordening en met name artikel 53 zou schenden, zouden milieuverenigingen trouwens – overeenkomstig de recente wijzigingen van de Aarhus-verordening (
20
) – in aanvulling op of als alternatief voor procedures als de onderhavige een herziening kunnen vragen en in voorkomend geval de zaak aanhangig kunnen maken bij de rechterlijke instanties van de Unie.
64.
Op de tweede prejudiciële vraag moet dan ook worden geantwoord dat de lidstaten bij de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening met name moeten afwegen of de specifieke behoeften die ter plaatse bestaan op het gebied van gewasbescherming, met zich brengen dat een noodtoelating kan worden verleend voor een gebruik dat de Commissie bij de goedkeuring van de betrokken werkzame stof heeft verboden, omdat die behoeften bij wijze van uitzondering zwaarder wegen dan de aan een gewasbeschermingsmiddel verbonden risico’s voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu.
C.
Derde en vierde prejudiciële vraag: uitlegging van het begrip „bepaalde omstandigheden” in de Duitse versie
65.
De derde en de vierde prejudiciële vraag hebben betrekking op het feit dat een lidstaat volgens bijna alle taalversies van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening in „bijzondere” omstandigheden maatregelen kan nemen wanneer een dergelijke maatregel nodig blijkt te zijn om het hoofd te bieden aan een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar. Alleen in de Duitse versie wordt in dit verband het begrip „bepaalde” omstandigheden gebruikt.
66.
De Raad van State wenst te vernemen of deze omstandigheden zich uitstrekken tot situaties waarin het optreden van een gevaar niet zeker doch slechts aannemelijk is (derde vraag) of waarin het optreden van een gevaar voorzienbaar, gebruikelijk en zelfs cyclisch is (vierde vraag).
1. Derde prejudiciële vraag: aannemelijkheid of zekerheid van het gevaar
67.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe waarschijnlijk het gevaar moet zijn om een noodtoelating op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening te rechtvaardigen.
68.
Deze vraag kan worden verklaard door het feit dat op het tijdstip waarop het gewasbeschermingsmiddel wordt gebruikt om zaaizaad te behandelen in de herfst en de winter, nauwelijks kan worden ingeschat hoe groot het gevaar voor aantasting van de gewassen in de groeiperiode in de lente en de zomer van het volgende jaar daadwerkelijk zal zijn. De mate waarin bladluizen voorkomen en de overeenkomstige virussen verspreiden, kan noch op het tijdstip van de behandeling van het zaaizaad noch bij het zaaien met zekerheid worden voorspeld.
69.
De bewoordingen van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening en met name het in de vraag aangehaalde begrip „bijzondere omstandigheden” dragen niet echt bij tot de beantwoording van deze vraag.
70.
Hoewel uit overweging 32 en het opschrift van artikel 53 blijkt dat deze omstandigheden zich slechts tot uitzonderingen of noodsituaties behoren uit te strekken, hoeft een gevaar niet „zeker” te zijn opdat van een dergelijk geval sprake is. Bovendien is, anders dan verzoekers menen, geen bijzondere spoedeisendheid of onmiddellijk dreigend gevaar vereist om aan te nemen dat er van een dergelijk geval sprake is.
71.
De oplossing ligt veeleer in de reeds genoemde functie van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening om in noodsituaties of bijzondere omstandigheden een evenredig evenwicht tussen tegenstrijdige belangen te bevorderen. (
21
)
72.
Vanuit dit oogpunt kan ook de beheersing van een louter aannemelijk gevaar evenredig zijn indien er geen andere redelijke middelen beschikbaar zijn. Wachten tot het gevaar zeker is, zou daarentegen – zoals verschillende belanghebbenden hebben aangevoerd – mogelijkerwijs verhinderen dat het gevaar met het gewasbeschermingsmiddel in kwestie überhaupt kan worden beheerst. In dat geval zou de noodtoelating niet meer of althans niet meer in dezelfde mate geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken. Dan zou een uitgestelde noodtoelating geen minder bezwarend alternatief zijn in de zin van de noodzakelijkheidstoets. (
22
)
73.
Uit de verwijzing van verzoekers naar de praktijk in het Verenigd Koninkrijk (
23
) blijkt evenwel dat in bepaalde gevallen aan een in een vroeg stadium verleende noodtoelating passende voorwaarden kunnen worden verbonden die de waarschijnlijkheid verhogen dat het gewasbeschermingsmiddel alleen wordt gebruikt wanneer het werkelijk nodig is. In dat land was in de herfst een noodtoelating voor neonicotinoïden verleend, maar werd de verdere ontwikkeling gevolgd en werd in het voorjaar van het gebruik afgezien omdat het gevaar op dat tijdstip minder ernstig leek dan aanvankelijk werd verwacht.
74.
Doorslaggevend is echter in de regel de afweging van de respectieve voor- en nadelen. Een aannemelijk gevaar legt weliswaar minder gewicht in de schaal dan een gevaar dat met zekerheid bestaat, maar het louter aannemelijke gevaar voor een bijzonder grote schade kan even zwaar wegen als het met zekerheid bestaande gevaar voor een geringere schade. Beide varianten kunnen bijgevolg niet in abstracto worden betrokken bij of uitgesloten van de toepassing van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening. Of een louter aannemelijk gevaar volstaat om een noodtoelating te rechtvaardigen, hangt veeleer af van het antwoord op de vraag of dat gevaar opweegt tegen de gevaren voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu die aan het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel verbonden zijn.
75.
Dezelfde vraag kan overigens rijzen bij laatstgenoemde gevaren, want ook deze gevaren kunnen aannemelijk dan wel zeker zijn. De mate waarin zij in aanmerking moeten worden genomen, volgt uit de rechtspraak over het voorzorgsbeginsel. Dat beginsel rechtvaardigt de vaststelling van beperkende maatregelen wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald, omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico optreedt. (
24
) Het gaat om risico’s die weliswaar niet zeker zijn, maar voldoende gedocumenteerd lijken te zijn, dat wil zeggen dat er ernstige en steekhoudende aanwijzingen zijn. (
25
)
76.
Om de aldus bepaalde gevaren voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu te kunnen vergelijken met het gevaar voor de landbouw dat de noodtoelating beoogt te beheersen, moet overigens bij de bepaling van laatstgenoemd gevaar dezelfde beoordelingsmethode worden gebruikt als voor het eerste. In de praktijk betekent dit dat ook het gevaar voor de landbouw moet worden beoordeeld op basis van bestaande studies en dat alleen noodtoelatingen kunnen worden verleend indien er ernstige en steekhoudende aanwijzingen zijn.
77.
Op de derde prejudiciële vraag moet dan ook aldus worden geantwoord dat de toelating van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening niet afhangt van het antwoord op de vraag of het optreden van het te beheersen gevaar zeker of aannemelijk is, maar van het antwoord op de vraag of de voordelen van dit gebruik opwegen tegen de daaraan verbonden nadelen. In dit verband moeten de voor- en nadelen van het gebruik in kwestie, daaronder begrepen de mate van waarschijnlijkheid van het betreffende gevaar, voldoende worden gedocumenteerd en dus worden afgeleid uit ernstige en steekhoudende aanwijzingen.
2. Vierde prejudiciële vraag: voorzienbaar, gebruikelijk en cyclisch gevaar
78.
Ook de vierde prejudiciële vraag heeft betrekking op het gevaar dat de noodtoelating moet rechtvaardigen. De Raad van State wenst namelijk te vernemen of ook een voorzienbaar, gebruikelijk en zelfs cyclisch gevaar daarvoor volstaat.
79.
Deze vraag wordt gesteld tegen de achtergrond van het feit dat het gevaar van bladluizen en virusziekten in België voorzienbaar en gebruikelijk lijkt te zijn, vooral volgens het betoog van SESVanderHave. Daarom zijn in het verleden soortgelijke toelatingen verleend om dezelfde gevaren te beheersen, en dat zal naar verwachting ook in de toekomst het geval zijn.
80.
Enkel vanuit het oogpunt van de afweging van de voor- en nadelen van het gebruik van de werkzame stoffen in kwestie zou men tot de slotsom komen dat het niet uitmaakt of het gevaar voorzienbaar, gebruikelijk en zelfs cyclisch is. Ook dergelijke gevaren kunnen immers zwaarder wegen dan de gevaren die aan het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel in kwestie verbonden zijn. Zij zouden dus kunnen worden aangemerkt als bepaalde of bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening.
81.
Deze beoordeling vindt op het eerste gezicht steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening, waarop de Commissie de aandacht vestigt. De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid van het Parlement is er niet in geslaagd het voorstel door te drukken waarbij deze bevoegdheid afhankelijk wordt gemaakt van een onvoorzien gevaar of een andere noodsituatie, zoals eerder op grond van artikel 8, lid 4, en de achttiende overweging van de voorheen toepasselijke gewasbeschermingsrichtlijn (
26
) het geval was. (
27
)
82.
Op dit punt bevat overweging 32 van de gewasbeschermingsverordening echter een verduidelijking die de ruimte voor een afweging beperkt. Op grond daarvan wordt artikel 53, lid 1, namelijk alleen toegepast in „uitzonderlijke gevallen”. Ook voorzienbare of cyclische gevaren kunnen uitzonderlijke gevallen zijn als zij zich zelden, dat wil zeggen slechts bij wijze van uitzondering, voordoen. Een gebruikelijk gevaar, een gevaar dat zich dus vaak voordoet, is daarentegen geen uitzonderlijk geval, zoals het woord „gebruikelijk” op zich reeds tot uitdrukking brengt. Evenmin vormt een dergelijk gevaar een „noodsituatie” als bedoeld in de titel van artikel 53.
83.
Bovendien beantwoordt de beperking tot zeldzame uitzonderlijke of noodsituaties aan het vereiste van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening dat het gebruik in kwestie „beperkt” moet worden toegelaten. Heeft het gebruik daarentegen tot doel een gebruikelijk gevaar te beheersen, dan moet het praktisch permanent, dat wil zeggen onbeperkt worden toegelaten.
84.
De vergelijking met de gewasbeschermingsrichtlijn onderstreept het belang van de begrippen „uitzondering” en „noodsituatie”, aangezien deze nog niet in de richtlijn waren opgenomen. Het gebruik ervan in de gewasbeschermingsverordening moet dan ook worden beschouwd als een bewuste beperking van de toelatingsbevoegdheid van artikel 53.
85.
Het gevolg van deze uitlegging is niet dat gebruikelijke gevaren noodzakelijkerwijs moeten worden aanvaard. Indien zelfs na intensief zoeken geen andere middelen worden gevonden om het gevaar te beheersen, moet de Commissie met dergelijke gevaren rekening houden wanneer zij beslist over de toelating van werkzame stoffen en moet zij in voorkomend geval – overeenkomstig artikel 6 van de gewasbeschermingsverordening – gebieden aanwijzen waar de werkzame stoffen in grotere mate dan in andere gebieden van de Unie mogen worden gebruikt wegens de gevaren die zich daar gewoonlijk voordoen. Uit artikel 6, onder h), blijkt dat het mogelijk is om dergelijke territoriale beperkingen te verbinden aan toelatingen van werkzame stoffen. Indien de algemene goedkeuringsvoorwaarden daaraan in de weg staan, moet het in dit verband op zijn minst mogelijk zijn om terug te grijpen op artikel 4, lid 7, van de gewasbeschermingsverordening.
86.
Derhalve moet op de vierde prejudiciële vraag worden geantwoord dat een noodtoelating krachtens artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden verleend. Een gebruikelijk gevaar, dat zich vaak voordoet, vormt geen uitzonderlijk geval en is dus niet voldoende.
D.
Eerste prejudiciële vraag: met gewasbeschermingsmiddelen behandeld zaaizaad
87.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening het een lidstaat toestaat om onder bepaalde voorwaarden toe te laten dat met gewasbeschermingsmiddelen behandeld zaaizaad wordt gebruikt, verkocht of gezaaid.
88.
Aangezien de lidstaten op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel mogen toelaten, strekt deze bevoegdheid zich reeds volgens de bewoordingen ervan uit tot de toestemming om zaden met het toegelaten gewasbeschermingsmiddel te behandelen, omdat dit een gebruik van het middel zou zijn.
89.
De gewasbeschermingsverordening berust bovendien op de aanname dat gewasbeschermingsmiddelen op deze wijze worden gebruikt, aangezien zij verschillende verwijzingen bevat naar de behandeling van zaaizaad en in artikel 49 zelfs het op de markt brengen daarvan regelt.
90.
Anders dan verzoekers menen, pleit ook de doelstelling van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening niet tegen een uitbreiding tot de behandeling van zaden, die uit haar aard veel eerder plaatsvindt dan de eventuele latere aantasting door schadelijke organismen. Deze regeling is – zoals reeds is uiteengezet (
28
) – niet uitsluitend gericht op de beheersing van onmiddellijk dreigend gevaar.
91.
Hoewel de toestemming om met gewasbeschermingsmiddelen behandeld zaaizaad op de markt
te brengen
of te zaaien niet expliciet wordt genoemd in artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening, is dit uiteindelijk indirect ook een gebruik van het gewasbeschermingsmiddel. Het middel kan zijn functie immers pas vervullen doordat het behandelde zaaizaad wordt gezaaid. Het op de markt brengen, dat wil zeggen het ter beschikking stellen aan de landbouwers, moet dit zaaien mogelijk maken.
92.
Dit resultaat vindt tevens steun in de door Frankrijk en België uiteengezette idee dat behandeld zaaizaad zelf als gewasbeschermingsmiddel in de zin van artikel 2, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening zou kunnen worden beschouwd.
93.
De lidstaat moet echter zowel het op de markt brengen als het zaaien beperken tot het gebied van zijn grondgebied waar het te beheersen gevaar zich voordoet. Een ruimer gebruik van het behandelde zaaizaad kan immers niet worden gerechtvaardigd door dit gevaar. De bewoordingen van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening staan veeleer alleen een toelating voor een beperkt en gecontroleerd gebruik toe. Deze noodzakelijke beperking vereist eveneens dat het gebied wordt afgebakend waar het gebruik mogelijk is.
94.
Hieruit volgt overigens dat de toelating van het op de markt brengen van behandeld zaaizaad op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening niet de gevolgen heeft van de Unieregeling betreffende het op de markt brengen van behandeld zaaizaad als bedoeld in artikel 49. Op grond van artikel 49 is de vrije handel in zaaizaad dat is behandeld met een op grond van artikel 28 toegelaten gewasbeschermingsmiddel, in de gehele Unie toegestaan. Dit zou echter juist geen beperkt en gecontroleerd gebruik zijn.
95.
Op de eerste prejudiciële vraag moet dan ook worden geantwoord dat de noodtoelating van een gewasbeschermingsmiddel op grond van artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsverordening zich kan uitstrekken tot de behandeling van zaaizaad met het gewasbeschermingsmiddel en de verkoop of het zaaien van met het gewasbeschermingsmiddel behandeld zaaizaad in het door de toelating bestreken gebied.
V. Conclusie
96.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden als volgt:
„1)
Op de vijfde vraag moet worden geantwoord dat de toepassing van artikel 53, lid 1, van verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen een concrete afweging in het licht van het voorzorgsbeginsel vereist, waarbij wordt nagegaan of de voordelen voor het vrijwaren van het concurrentievermogen van de landbouw door het betrokken gebruik van een gewasbeschermingsmiddel opwegen tegen de risico’s die aan het gebruik van dit middel zijn verbonden. Indien het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel gepaard gaat met schadelijke effecten op de gezondheid van mens en dier, kan een noodtoelating alleen worden verleend indien deze nodig blijkt te zijn om het hoofd te bieden aan een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar. In het geval van ‚louter’ nadelige effecten op het milieu, is de ruimte voor een afweging daarentegen groter.
2)
Op de tweede vraag moet worden geantwoord dat de lidstaten bij de toepassing van artikel 53, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 met name moeten afwegen of de specifieke behoeften die ter plaatse bestaan op het gebied van gewasbescherming, met zich brengen dat een noodtoelating kan worden verleend voor een gebruik dat de Commissie bij de goedkeuring van de betrokken werkzame stof heeft verboden, omdat die behoeften bij wijze van uitzondering zwaarder wegen dan de aan een gewasbeschermingsmiddel verbonden risico’s voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu.
3)
Op de derde vraag moet worden geantwoord dat de noodtoelating van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel op grond van artikel 53, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 niet afhangt van het antwoord op de vraag of het optreden van het te beheersen gevaar zeker of aannemelijk is, maar van het antwoord op de vraag of de voordelen van dit gebruik opwegen tegen de daaraan verbonden nadelen. In dit verband moeten de voor- en nadelen van het gebruik in kwestie, daaronder begrepen de mate van waarschijnlijkheid van het betreffende gevaar, voldoende worden gedocumenteerd en dus worden afgeleid uit ernstige en steekhoudende aanwijzingen.
4)
Op de vierde vraag moet worden geantwoord dat een noodtoelating krachtens artikel 53, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden verleend. Een gebruikelijk gevaar, dat zich vaak voordoet, vormt geen uitzonderlijk geval en is dus niet voldoende.
5)
Op de eerste vraag moet worden geantwoord dat de noodtoelating van een gewasbeschermingsmiddel op grond van artikel 53, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 zich kan uitstrekken tot de behandeling van zaaizaad met het gewasbeschermingsmiddel en de verkoop of het zaaien van met het gewasbeschermingsmiddel behandeld zaaizaad in het door de toelating bestreken gebied.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Arrest van 8 oktober 2020, Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	Arrest van 6 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (PB 2009, L 309, blz. 1).
(
5
)	Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2018/784 van de Commissie van 29 mei 2018 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de voorwaarden voor de goedkeuring van de werkzame stof clothianidine (PB 2018, L 132, blz. 35).
(
6
)	Uitvoeringsverordening (EU) 2018/785 van de Commissie van 29 mei 2018 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de voorwaarden voor de goedkeuring van de werkzame stof thiamethoxam (PB 2018, L 132, blz. 40).
(
7
)	Punten 121 en 140 van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van [de gewasbeschermingsverordening] wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft (PB L 153, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 2021/2081 (PB 2021, L 426, blz. 28).
(
8
)	Zie arresten van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, punt 49); 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 64), en 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad (Uploadfilter) (C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 83).
(
9
)	Arresten van 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, punt 21); 9 maart 2010, ERG e.a. (C‑379/08 en C‑380/08, EU:C:2010:127, punt 86), en 4 juni 2020, Hongarije/Commissie (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punt 41).
(
10
)	Arresten van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punt 62), en 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 130).
(
11
)	Arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 44).
(
12
)	Arresten van 28 maart 2019, Verlezza e.a. (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, punt 57), en 6 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punt 80).
(
13
)	Arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 46).
(
14
)	Zie arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punten 77 e.v.).
(
15
)	Arresten van 14 mei 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, punt 44), en 21 oktober 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, punt 48).
(
16
)	In de Duitse versie wordt hier weliswaar het begrip „unzulässig” gebruikt, maar dat is waarschijnlijk een vertaalfout.
(
17
)	Overwegingen van de uitvoeringsverordeningen (EU) 2018/784 en 2018/785.
(
18
)	In die zin uiteindelijk ook het arrest van het Gerecht van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a/Commissie (T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 463), en mijn conclusie in zaak Bayer CropScience en Bayer/Commissie (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, punt 183). Zie ook reeds arrest van 17 oktober 2013, Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, punt 36), met betrekking tot de eerdere regeling.
(
19
)	Zie punt 39 hierboven.
(
20
)	Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 (PB 2021, L 356, blz. 1).
(
21
)	Zie hierboven de opmerkingen bij de vijfde prejudiciële vraag, punten 31 e.v.
(
22
)	Zie punten 34 en 35 hierboven.
(
23
)	Punt 53 van de memorie.
(
24
)	Arresten van 23 september 2003, Commissie/Denemarken (C‑192/01, EU:C:2003:492, punt 52); 28 januari 2010, Commissie/Frankrijk (C‑333/08, EU:C:2010:44, punt 93); 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 43), en 6 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punt 80).
(
25
)	Arrest van 6 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punt 130). Zie ook arrest van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, punt 113).
(
26
)	Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1991, L 230, blz. 1).
(
27
)	Verslag A6‑0359/2007 van 5 december 2007 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, amendement 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6‑2007-0359_NL.html).
(
28
)	Zie de punten 70 en 72 hierboven.