62021TJ0377_RES
Zadeva T-377/21
Eurecna SpA
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (deveti senat) z dne 12. julija 2023
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Končno poročilo o preiskavi urada OLAF v zvezi z izvrševanjem pogodbe o opravljanju storitve, ki jo financira ERS – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja – Izjema v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij – Splošna domneva – Obveznost obrazložitve“
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Neobstoj – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za določeno kategorijo dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg – Obrazložitev, omejena na sklicevanje na zadevno izjemo
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
(Glej točke od 26 do 28, 40, 60, 61 in 84.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Uporaba za dokumente v zvezi s preiskavo Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) – Splošna domneva oslabitve varstva interesov, vključenih v tako preiskavo, zaradi objave teh dokumentov – Uporaba po zaključku teh dejavnosti – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)
(Glej točke od 32 do 36, 43, od 50 do 53 in 57.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Varstvo dokumentov, pripravljenih v okviru že končanega postopka – Obseg – Zavrnitev dostopa – Obveznost obrazložitve – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), drugi pododstavek)
(Glej točke od 64 do 66, 68 in 69.)
Povzetek
Družba Eurecna SpA, ki je tožeča stranka, deluje na področju zagotavljanja storitev, povezanih z informacijsko tehnologijo. Združenje čezmorskih držav in ozemelj Evropske unije (OCTA) je leta 2014 s tožečo stranko podpisalo pogodbo o izvajanju storitev, financirano iz Evropskega razvojnega sklada (ERS), katere cilj sta bila krepitev trajnostnega razvoja in gospodarske diverzifikacije ter izboljšanje konkurenčnosti čezmorskih držav in ozemelj.
Leta 2020 je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), potem ko je od Evropske komisije prejel zahtevo za preiskavo morebitnih nepravilnosti pri izvrševanju te pogodbe, začel preiskavo.
Urad OLAF je z dopisom z dne 4. decembra 2020 tožečo stranko obvestil, da je bilo končno poročilo o preiskavi posredovano državnemu tožilstvu v Benetkah (Italija) in Generalnemu direktoratu Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj. Temu poročilu so bila predložena priporočila o nadaljnjih ukrepih, ki vključujejo med drugim začetek kazenske preiskave zaradi goljufije in izterjavo izplačanih zneskov, za katere je bilo ugotovljeno, da so neupravičeni, ker tožeča stranka ni obračunavala honorarjev in je imela neupravičene stroške. Zadnjenavedena je leta 2021 zahtevala dostop do končnega poročila urada OLAF in prilog k njemu. Kmalu po vložitvi te zahteve je tožeča stranka od Komisije prejela predhodno informativno obvestilo, s katerim jo je obvestila o začetku postopka izterjave. Urad OLAF je z odločbo z dne 26. aprila 2021 zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, pri čemer se je skliceval na uporabo splošne domneve zaupnosti, ki je priznana dokumentom, ki se nanašajo na njegove preiskave (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena ničnostna tožba zoper to odločbo, je analiziralo razmerje med načeli, ki izhajajo iz sodne prakse v zvezi z obveznostjo obrazložitve, in načeli, ki se nanašajo na splošno domnevo zaupnosti, ki je priznana dokumentom, povezanim s preiskavami urada OLAF, na podlagi izjeme glede varstva namena inšpekcij (
1
). Splošno sodišče je po zgledu sodne prakse, v skladu s katero varstvo takih preiskav zajema tudi ukrepe, sprejete na podlagi teh preiskav, če so ti izvedeni v razumnem roku, navedlo, da mora obrazložitev odločbe o zavrnitvi dostopa vsebovati elemente, iz katerih je razvidno razlogovanje urada OLAF glede časovne uporabe te splošne domneve zaupnosti (
2
). Ker je Splošno sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo, da izpodbijana odločba v zvezi s tem ni zadostno obrazložena, jo je posledično razglasilo za nično.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu je Splošno sodišče ugotovilo, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tožeči stranki omogočila razumeti, da se je urad OLAF za zavrnitev razkritja zahtevanih dokumentov skliceval na splošno domnevo zaupnosti. Iz izpodbijane odločbe je namreč razvidno, da je urad OLAF menil, da zahtevani dokumenti spadajo pod izjemo, ki se nanaša na varstvo namena inšpekcij, in sicer zaradi splošne domneve nedostopnosti do dokumentov v zvezi z njegovimi preiskavami.
Na drugem mestu je Splošno sodišče navedlo, da pa tožeča stranka brez potrebnih informacij ni mogla razumeti razlogov, iz katerih je urad OLAF na datum sprejetja izpodbijane odločbe menil, da so zahtevani dokumenti zajeti s to splošno domnevo zaupnosti.
Čeprav je namreč v izpodbijani odločbi navedeno, da so ti dokumenti del preiskovalnega spisa urada OLAF, urad OLAF v tej odločbi zgolj ugotavlja, da je bila navedena preiskava zaključena in da je bilo njegovo končno poročilo predloženo Komisiji in državnemu tožilstvu v Benetkah, skupaj s priporočili o morebitnih nadaljnjih ukrepih. Vendar v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni omenjeno dejstvo, da je Komisija pred sprejetjem navedene odločbe, do česar je prišlo po predložitvi poročila urada OLAF, tožeči stranki poslala predhodno informativno obvestilo s ciljem izterjave večine izplačanih zneskov, za katere je bilo ugotovljeno, da so neupravičeni. V skladu z ugotovitvami Splošnega sodišča pa je to, da je Komisija začela postopek izterjave, mogoče šteti za nadaljnje ukrepanje na podlagi enega od priporočil iz poročila urada OLAF in zato za odločbo, ki označuje konec preiskave. Glede na to, da v izpodbijani odločbi v zvezi s tem ni nič navedeno, je mogoče domnevati, da je urad OLAF menil, da predhodno informativno obvestilo Komisije ni imelo niti za cilj niti za posledico končanje preiskave in da se na datum sprejetja izpodbijane odločbe organi, na katere je bilo naslovljeno njegovo končno poročilo, v razumnem roku še niso odločili o ukrepih, ki jih je treba sprejeti v zvezi s tem poročilom.
V tem okviru je Splošno sodišče navedlo, da bi moral urad OLAF v obrazložitvi izpodbijane odločbe sprejeti stališče glede vprašanja, ali je treba čas, ki je pretekel od datuma posredovanja njegovega poročila organom naslovnikom do datuma sprejetja te odločbe, šteti za razumen. V zvezi s tem je opozorilo, da čeprav za dokumente v zvezi s preiskavo urada OLAF, ki je bila ravno zaključena, velja splošna domneva zaupnosti, kadar pristojni organi še niso odločili o nadaljnjih ukrepih v zvezi z ustreznim poročilom o preiskavi, to velja pod pogojem, da na datum sprejetja odločbe o zavrnitvi razkritja navedenih dokumentov roka, ki je pretekel od posredovanja poročila urada OLAF pristojnim organom, ni mogoče šteti za nerazumnega (
3
). V obravnavani zadevi je sicer mogoče domnevati, da je urad OLAF menil, da rok, ki je pretekel, ni nerazumen, vendar razlogi za tako razlago iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo.
Na tretjem in zadnjem mestu je Splošno sodišče ugotovilo, da glede na pomanjkljivost elementov obrazložitve v izpodbijani odločbi ta Splošnemu sodišču ne omogoča presoje utemeljenosti drugega tožbenega razloga tožeče stranke, v skladu s katero urad OLAF ni dokazal obstoja domneve zaupnosti zahtevanih dokumentov na podlagi izjeme v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij, niti posledično izvajanja nadzora zakonitosti.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da ne obstajata niti pravica institucij Unije, da pred sodiščem Unije popravijo svoje nezadostno obrazložene odločbe, niti obveznost zadnjenavedenega sodišča, da za presojo, ali je obveznost obrazložitve izpolnjena, upošteva dodatna pojasnila, ki jih je avtor zadevnega akta podal šele med postopkom. Takšno pravno stanje bi lahko izničilo razdelitev pristojnosti med upravo in sodiščem Unije, oslabilo nadzor nad zakonitostjo in ogrozilo izvrševanje pravice do pravnega sredstva (
4
).
Tudi če se prizna, da dodatnih pojasnil, ki jih je Komisija podala med postopkom, ni mogoče šteti za dopolnitev obrazložitve izpodbijane odločbe, ampak za pojasnila, ki so potrebna za popolno razumevanje analize, na kateri temelji razlogovanje urada OLAF, je Splošno sodišče ugotovilo, da se Komisija v okviru sodnega postopka ni niti opredelila glede vprašanja, ali je bilo predhodno informativno obvestilo nadaljnje ukrepanje, ki je pomenilo konec preiskave, niti – če je to res – ni navedla razlogov, iz katerih je posredovanje poročila urada OLAF državnemu tožilstvu v Benetkah povzročilo podaljšanje splošne domneve zaupnosti. Nazadnje, Komisija se prav tako ni opredelila glede vprašanja, ali je na datum sprejetja izpodbijane odločbe potekel razumen rok od predložitve zahtevanih dokumentov Komisiji in državnemu tožilstvu v Benetkah.
(
1
)	Na podlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
(
2
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugalska) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, točka 55), in z dne 21. oktobra 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group (C-396/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:845, točka 62).
(
3
)	Glej sodbo z dne 1. septembra 2021, Homoki/Komisija (T-517/19, neobjavljena, EU:T:2021:529, točka 63 in navedena sodna praksa).
(
4
)	Glej sodbo z dne 11. junija 2020, Komisija/Di Bernardo (C-114/19 P, EU:C:2020:457, točka 58).