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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Il Landesgericht Innsbruck in veste di Arbeits- und Sozialgericht (Tribunale di Innsbruck in veste di Tribunale del lavoro e della previdenza sociale) ha posto alla Corte di giustizia una questione pregiudiziale a norma dell’art. 234 CE, vertente sull’interpretazione dell’art. 9, n. 1, dell’allegato I all’Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, firmato a Lussemburgo il 21 giugno 1999 (2) .
2. Con tale rinvio pregiudiziale, il giudice del rinvio intende sapere se i periodi di attività trascorsi in Svizzera prima che entrasse in vigore il suddetto Accordo debbano essere presi in considerazione ai fini del calcolo dell’anzianità di servizio nell’ambito dell’impiego attualmente svolto in Austria.
3. Tale questione invita a riflettere sulle competenze della Corte di giustizia ad analizzare l’effetto diretto di talune disposizioni del suddetto Accordo e a delimitarne la portata temporale.
II – Ambito normativo
A – Gli accordi tra la Comunità e la Svizzera
4. Nonostante gli stretti legami di carattere storico, culturale ed economico che uniscono la Comunità europea e la Svizzera, solo con la firma dell’Accordo sul libero scambio del 1972 (3) è stata avviata una modesta collaborazione tra la Comunità e questo paese, poi rafforzata attraverso gli accordi sulla cooperazione in campo scientifico (4) e sul transito transalpino (5) .
5. Esigenze di natura politica, finanziaria e sociale hanno portato alla firma di accordi, il 21 giugno 1999, nei seguenti sette ambiti (6) : cooperazione scientifica e tecnologica, trasporto aereo, trasporto di merci e passeggeri su strada e per ferrovia, commercio di prodotti agricoli, mutuo riconoscimento in materia di valutazione della conformità, appalti pubblici e libera circolazione delle persone.
6. Si tratta di accordi appartenenti a tre diverse tipologie: di integrazione – trasporto aereo –, di cooperazione – collaborazione scientifica e tecnica – e di liberalizzazione – gli altri accordi –, in quest’ultimo caso gli accordi si basano sull’equivalenza delle legislazioni delle parti contraenti (7) .
7. Tali accordi sono entrati in vigore il 1° giugno 2002 (8) .
B – L’Accordo sulla libera circolazione delle persone
8. A differenza degli altri accordi summenzionati, quello sulla libera circolazione delle persone presenta la peculiarità che, in quanto le Comunità esercitano in questo settore una competenza concorrente, si è resa necessaria la firma separata dei singoli Stati membri (9), per cui esso può essere definito un «accordo misto» (10) .
9. A termini dell’art. 1, lett. d), tale accordo mira a «garantire le stesse condizioni di vita, di occupazione e di lavoro» ai cittadini comunitari e svizzeri.
10. L’art. 2 attribuisce un ruolo fondamentale al principio di uguaglianza, stabilendo che «[i]n conformità delle disposizioni degli allegati I, II e III del presente Accordo, i cittadini di una parte contraente che soggiornano legalmente sul territorio di un’altra parte contraente non sono oggetto, nell’applicazione di dette disposizioni, di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità» (11) .
11. A tal fine, l’art. 7 indica che «[c]onformemente all’allegato I, le parti contraenti disciplinano in particolare i diritti elencati qui di seguito legati alla libera circolazione delle persone:
a) il diritto alla parità di trattamento con i cittadini nazionali per quanto riguarda l’accesso a un’attività economica e il suo esercizio, nonché le condizioni di vita, di occupazione e di lavoro;
(…)».
12. L’art. 16, che si riferisce specificamente al diritto comunitario, prevede che:
«1. Per conseguire gli obiettivi definiti dal presente Accordo, le parti contraenti prendono tutte le misure necessarie affinché nelle loro relazioni siano applicati diritti e obblighi equivalenti a quelli contenuti negli atti giuridici della Comunità europea ai quali viene fatto riferimento.
2. Nella misura in cui l’applicazione del presente Accordo implica nozioni di diritto comunitario, si terrà conto della giurisprudenza pertinente della Corte di giustizia delle Comunità europee precedente alla data della sua firma. La giurisprudenza della Corte successiva alla firma del presente Accordo verrà comunicata alla Svizzera. Per garantire il corretto funzionamento dell’Accordo, il Comitato misto (12) determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di tale giurisprudenza».
13. Tale disposizione si complementa con la «Dichiarazione comune relativa all’applicazione dell’Accordo», inclusa nell’Atto finale, a tenore della quale le Parti contraenti devono vigilare affinché i cittadini svizzeri possano far valere l’acquis comunitario nei termini convenuti.
14. Vi sono inoltre tre allegati (13) dedicati, rispettivamente, alla libera circolazione delle persone (allegato I), al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (allegato II) e al reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali (allegato III).
15. Piú precisamente, l’allegato I contiene alcune disposizioni generali (artt. 1‑5) e disposizioni specifiche che riguardano, in particolare, i lavoratori dipendenti (artt. 6-11), i lavoratori autonomi (artt. 12-17), la prestazione di servizi (artt. 17-23), le persone che non esercitano un’attività economica (art. 24) e l’acquisto di immobili (art. 25); esso contiene inoltre disposizioni transitorie e relative all’evoluzione dell’accordo (artt. 26-34).
16. L’art. 9 dell’allegato I detta alcuni criteri per l’applicazione della «parità di trattamento» ai lavoratori dipendenti:
«1. Il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente non può ricevere sul territorio dell’altra parte contraente, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello riservato ai lavoratori dipendenti nazionali per quanto riguarda le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.
(…)
4. Tutte le clausole di contratti collettivi o individuali o di altre regolamentazioni collettive riguardanti l’accesso all’impiego, l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro e di licenziamento sono nulle di diritto nella misura in cui prevedano o autorizzino condizioni discriminatorie nei confronti dei lavoratori dipendenti non nazionali cittadini delle parti contraenti.
(…)».
C – La normativa austriaca
17. La Repubblica d’Austria e il Land Tirolo, nell’esercizio delle loro competenze legislative, hanno recepito l’Accordo con la Svizzera mediante il Vertragsbedienstetengesetz (legge federale austriaca sui lavoratori a contratto, in prosieguo: il «VBG») (14), il Gehaltsgesetz (legge sulla retribuzione, in prosieguo: il «GHG») (15) e il Tiroler Landes- Vertragsbedienstetengesetz (legge tirolese sui lavoratori a contratto; in prosieguo: il «L-VGB») (16) .
18. Ai sensi dell’art. 26, n. 2, lett. f), sub 3), del VBG, ai fini della determinazione della data di riferimento per la promozione si prendono in considerazione i periodi di servizio o di docenza che siano stati compiuti «(…) dopo il 1° giugno 2002 presso un ente della Svizzera comparabile» agli enti austriaci.
19. Lo stesso disposto si ritrova nell’art. 12, n. 2, lett. f), sub 3), del GHG e nell’art. 41, n. 8, sub 3), dello L-VGB.
III – Fatti, procedimento principale e questione pregiudiziale
20. Varie dipendenti dell’amministrazione del Land Tirolo avevano lavorato presso enti ospedalieri svizzeri; tuttavia tali enti non hanno tenuto conto dei periodi di servizio anteriori al 1° giugno 2002 nel determinare le date di riferimento ai fini della promozione nel posto di lavoro attuale, con inevitabili riflessi dal punto di vista salariale. La sig.ra Waltraud Kostner aveva lavorato per più di ventidue anni come infermiera di sala operatoria presso l’ospedale cantonale di St. Gallen, la sig.ra Bieri-Spori per nove anni e mezzo come infermiera presso ospedali pubblici svizzeri e la sig.ra Lawatsch quasi due anni come operatrice socio–sanitaria presso l’ospedale di Oberengadin in Samedan.
21. Il 28 febbraio 2005 il Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (comitato aziendale centrale degli ospedali del Land Tirolo) ha proposto ricorso dinanzi al Landesgericht Innsbruck als Arbeits- und Sozialgericht chiedendo il riconoscimento integrale dei periodi di servizio prestati in Svizzera, riportando i tre casi sopra descritti.
22. Il detto organo giurisdizionale ha sospeso il procedimento e, prima di deliberare, ha posto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:
«Se, ai fini del calcolo della retribuzione dei lavoratori a contratto, uno Stato membro o un ente territoriale di uno Stato membro debba tenere conto, senza limiti di tempo, dei periodi di servizio compiuti presso determinati enti svizzeri, comparabili agli enti elencati all’art. 41, n. 2, del Tiroler Landesvertragsbedienstetengesetz (o all’art. 26, n. 2, del Vertragsbedienstetengesetz 1948), o se l’Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, e in particolare l’art. 9, n. 1, del suo allegato I, debba essere interpretato nel senso che permette un computo limitato ai periodi di servizio compiuti dal lavoratore interessato in Svizzera dopo l’entrata in vigore di tale Accordo, il 1° giugno 2002».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
23. Hanno presentato osservazioni, entro il termine a tal fine previsto dall’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, il Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, il governo italiano e la Commissione.
24. Una volta chiusa la fase scritta, nessuna delle parti ha chiesto lo svolgimento di un’udienza, motivo per cui, dopo la riunione generale tenutasi il 25 aprile 2006, lo stato degli atti ha consentito di elaborare le presenti conclusioni.
V – Esame della questione pregiudiziale
25. Nel procedimento in esame non viene messo in discussione il fatto che il periodo di lavoro effettuato da un cittadino comunitario in Svizzera dopo l’entrata in vigore dell’Accordo tra la Comunità e tale paese debba essere preso in considerazione ai fini del calcolo dell’anzianità di servizio nell’ambito di un impiego che l’interessato svolga successivamente in uno Stato membro dell’Unione.
26. Il Landesgericht Innsbruck als Arbeits- und Sozi algericht nutre dubbi sul fatto che una medesima soluzione possa applicarsi, in forza dell’art. 9 dell’allegato I al detto Accordo, ai periodi compiuti prima dell’entrata in vigore dello stesso.
27. In tale contesto, anche se nell’ordinanza di rinvio il giudice nazionale si riferisce solo all’ambito di applicazione ratione temporis della citata disposizione, occorre verificare in limine se la Corte di giustizia sia competente ad interpretare quest’ultima e, in caso di soluzione affermativa, esaminare se essa abbia effetto diretto.
A – Competenza della Corte di giustizia a risolvere la presente questione pregiudiziale
28. Una considerazione previa, benché importante, merita il fatto che, come ho spiegato in precedenza, l’Accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la Svizzera è stato firmato sia dalla Comunità (17) che dagli Stati membri, poiché contempla alcune tematiche che esulano dalle competenze attribuite alla Comunità.
29. Nella sentenza resa il 30 settembre 1987 nella causa Demirel (18), la Corte di giustizia ha confermato la propria competenza ad interpretare le disposizioni degli accordi misti che riguardano settori contemplati dal diritto primario, in quanto integrano l’ordinamento giuridico europeo (19) . In mancanza di una norma specifica, il fondamento di tale competenza andrebbe ricercato nell’art. 220 CE (20), che attribuisce alla Corte il compito di assicurare rispetto del diritto dell’Unione.
30. L’art. 9 dell’allegato I all’Accordo sancisce il principio della parità di trattamento dei lavoratori dipendenti, esprimendo perciò un obbligo posto all’interno di una normativa comunitaria, per cui, in quanto tale disposizione incide sulla libera circolazione dei lavoratori, la Corte di giustizia è competente ad interpretarla (21) .
31. Inoltre, la creazione di un contesto istituzionale ad hoc – il Comitato misto – non osta all’intervento della Corte di giustizia, poiché, attenendosi alla sentenza 26 ottobre 1982, Kupferberg (22), le funzioni di tale comitato – che è responsabile «della gestione e della corretta applicazione dell’Accordo» (23), e che è altresì competente a proporre una soluzione delle controversie relative all’Accordo medesimo – (24) non vengono intaccate allorché un organo giurisdizionale di una delle parti contraenti utilizzi una disposizione incondizionale e precisa dell’Accordo nell’ambito di una controversia ovvero ponga una questione pregiudiziale (25) .
B – Effetto diretto dell’art. 9 dell’allegato I all’Accordo
32. Accertato che la Corte di giustizia deve rispondere al giudice austriaco, occorre ora stabilire se il divieto di discriminazione sul lavoro ai sensi dell’art. 9 dell’allegato I al suddetto Accordo possa essere fatto valere dinanzi ai giudici degli Stati membri (26) .
33. Nella citata sentenza Demirel, che rispecchia una giurisprudenza consolidata, la Corte ha dichiarato che «un accordo stipulato dalla Comunità con paesi terzi va considerat[o] direttamente efficace, qualora, tenuto conto del suo tenore letterale, nonché dell’oggetto e della natura dell’accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione ed i cui effetti non siano subordinati all’adozione di alcun atto ulteriore (27) ».
34. Tale regola proietta sugli accordi internazionali (28) i criteri che disciplinano l’efficacia degli atti emanati dalle istituzioni comunitarie, cui si aggiunge, tuttavia, un criterio ulteriore, poiché, conformemente all’art. 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969 (29), occorre altresì tenere conto del «tenore», dell’«oggetto» e della «natura» del trattato, il che significa ammettere la specificità di tali casi (30) .
35. Dal linguaggio utilizzato nell’Accordo con la Svizzera emerge la volontà di vietare le distinzioni fondate sulla nazionalità tra i cittadini comunitari e svizzeri, in special modo, con riguardo alle condizioni di vita, di occupazione e di lavoro –artt. 1 lett. d), e 2 –, stabilendo che spetta alle parti contraenti disciplinare il diritto alla parità di trattamento legato alla libera circolazione delle persone con riferimento a tali ambiti – art. 7, lett. a) –.
36. L’art. 9 dell’allegato I precisa il contenuto del principio della parità di trattamento con riguardo ai lavoratori dipendenti, ponendo il divieto di assoggettare un lavoratore, a motivo della sua cittadinanza, ad un trattamento diverso per quanto riguarda «le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato» (n. 1), e vietando, a pena di nullità, qualsiasi regolamentazione che preveda o autorizzi condizioni in contrasto con tale divieto (n. 4).
37. Pertanto, tale disposizione dell’Accordo pone un obbligo preciso, che non richiede l’adozione di ulteriori misure, giacché le parti contraenti non hanno alcun potere discrezionale al momento di attuare le suddette prescrizioni, dovendo in ogni circostanza evitare le discriminazioni fondate sulla cittadinanza, con la premessa che il diritto alla parità di trattamento non può essere sottoposto a condizioni o a restrizioni.
38. Dagli argomenti suesposti si evince che l’art. 9 dell’allegato I all’Accordo respinge ogni forma di discriminazione, conferendo ai cittadini comunitari e svizzeri diritti dei quali i giudici dell’Unione europea devono assicurare una tutela immediata.
39. Non dobbiamo neppure dimenticare che in numerose occasioni la Corte di giustizia ha confermato l’effetto diretto delle disposizioni contenute in accordi stipulati con paesi terzi, che vietano le discriminazioni sul lavoro in termini simili a quelli stabiliti nell’Accordo con la Svizzera. Così, nell’ambito degli accordi misti (31), la sentenza pronunciata il 29 gennaio 2002, nella citata causa Pokrzeptowicz-Meyer (32), ha riconosciuto l’effetto diretto dell’art. 37, n. 1, primo trattino, dell’Accordo di associazione con la Polonia (33), affermando che «il trattamento accordato ai lavoratori di nazionalità polacca legalmente occupati nel territorio di uno Stato membro è esente da qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità, per quanto riguarda le condizioni di lavoro, di retribuzione o di licenziamento, rispetto ai cittadini di quello Stato membro» (punti 19-30). La sentenza 12 aprile 2005, Simutenkov (34), ha riconosciuto un tale effetto all’art. 23, n. 1, dell’Accordo misto di partenariato Comunità/Russia (35), che aveva un contenuto simile alla disposizione dell’Accordo tra la Comunità e la Polonia sopra riportata (punti 20-29).
40. Per di più, l’obiettivo dell’Accordo stipulato con la Svizzera coincide con quello dell’art. 39 CE, che instaura la libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, richiedendo a tale scopo «l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro»; come, del resto, coincidono sostanzialmente i testi, rispettivamente, dell’art. 9, nn. 1-4, dell’allegato I al suddetto Accordo e dell’art. 7, nn. 1-4, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (36) .
41. Tale sincronia tra le suddette disposizioni trova una giustificazione, da un lato, nel breve preambolo dell’Accordo, in cui le parti contraenti si dichiarano decise ad attuare tra loro la libera circolazione delle persone, «basandosi sulle disposizioni applicate nella Comunità europea», e dall’altro, nell’art. 16 dell’Accordo, che contiene due «riferiment[i] al diritto comunitario», affinché gli «atti giuridici» e la «giurisprudenza» della Comunità servano da guida nel conseguimento degli obiettivi perseguiti dall’Accordo.
42. Di conseguenza, occorre verificare se sia possibile estendere la giurisprudenza della Corte di giustizia sull’effetto diretto dell’art. 39 CE (37) e dei regolamenti (38) all’art. 9, nn. 1 e 4, dell’allegato I all’Accordo.
43. Nella sentenza 1° luglio 1993, Metalsa (39), la Corte ha affermato che l’estensione dell’interpretazione di una disposizione del Trattato ad una disposizione redatta in termini analoghi figurante in un accordo concluso dalla Comunità con un paese terzo dipende dallo scopo perseguito da ciascuna di queste disposizioni nel proprio ambito, e che «il raffronto tra obiettivi e contesto dell’accordo, da un lato, e quelli del Trattato, dall’altro, assume al riguardo notevole importanza».
44. Come ho rilevato, le suddette disposizioni dell’Accordo stipulato con la Svizzera e le citate disposizioni del Trattato CE perseguono il medesimo obiettivo, che consiste nell’abolizione delle disparità di trattamento sul lavoro fondate sulla nazionalità, al fine di instaurare una libera circolazione dei lavoratori effettiva nei paesi interessati.
45. Perciò, non vedo impedimenti ai fini dell’applicazione della giurisprudenza della Corte di giustizia sull’effetto diretto degli artt. 39 CE e 7, nn. 1 e 4, del regolamento n. 1612/68 all’art. 9 dell’allegato I all’Accordo con la Svizzera (40) .
C – Portata temporale del principio di parità di trattamento
1. Impostazione
46. «Tutto il mondo percepisce che occupiamo un posto la cui dimensione aumenta costantemente nel tempo, e questa universalità era per me fonte di grande gioia perché io dovevo svelare tale verità, la verità che ognuno teme (41) ».
47. L’Accordo sulla libera circolazione delle persone e l’allegato I contengono alcune disposizioni transitorie, ma nessuna di esse riguarda il principio della parità di trattamento nelle condizioni di lavoro.
48. Così, l’art. 10 dell’Accordo prevede: a) che durante i cinque anni successivi alla sua entrata in vigore, la Svizzera possa mantenere contingenti per quanto riguarda l’accesso a un’attività economica per soggiorni di durata superiore ai quattro mesi (n. 1); b) che le parti contraenti possano mantenere, per un periodo non superiore ai due anni, i controlli della priorità concessa al lavoratore integrato nel mercato regolare del lavoro (n. 2); c) che, anche entro i cinque anni successivi, la Svizzera riservi nell’ambito dei suoi contingenti globali quantitativi minimi per i nuovi permessi di soggiorno dei lavoratori comunitari (n. 3), con alcune precisazioni (n. 4); d) che le precedenti disposizioni transitorie non si applicano ai lavoratori subordinati che, all’entrata in vigore dell’Accordo, fossero già autorizzati ad esercitare un’attività economica sul territorio delle parti contraenti e ai titolari di un permesso di soggiorno valido, che godono fin dall’inizio di taluni diritti (n. 5), e infine, e) che ai lavoratori frontalieri non è applicabile alcun limite quantitativo (n. 7) (42) .
49. Le disposizioni dell’allegato I con carattere transitorio riguardano: a) le restrizioni dell ’accesso al pubblico impiego (art. 26); b) il soggiorno, il diritto al ritorno e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori subordinati (artt. 27, 29 e 30), nonché autonomi (artt. 31, 33 e 34), e c) i lavoratori frontalieri subordinati (art. 28) e autonomi (art. 32).
50. Pertanto, le disposizioni summenzionate non forniscono indicazioni utili al fine di impostare la soluzione della questione formulata dal Landesgericht Innsbruck als Arbeits- und Sozialgericht.
2. Soluzione proposta
51. Per risolvere il dubbio espresso dal giudice nazionale, occorre prendere in considerazione sia l’effetto diretto dell’art. 9 dell’allegato I all’Accordo, sia due principi generali di diritto: il principio secondo cui un accordo vincola le parti solo dal momento della sua entrata in vigore – tempus regit actum – (43),
quando entra a far parte dell’ordinamento giuridico comunitario (44), e quello in base al quale, benché la volontà delle parti costituisca la guida ermeneutica – «concezione soggettiva» ‑ (45), si impone comunque un approccio globale (46), che tenga conto degli elementi teleologici e sistematici.
52. Alla luce dei suddetti criteri, si prospetta una soluzione positiva della questione posta dal giudice del rinvio, nel senso che il periodo di servizio prestato in Svizzera prima che entrasse in vigore l’Accordo deve essere preso in considerazione, in Austria, ai fini di accordare una promozione nell’ambito di un’occupazione analoga, che l’interessato svolga successivamente in quest’ultimo paese. Varie ragioni supportano tale soluzione.
53. In primo luogo, secondo una reiterata giurisprudenza, il rifiuto di prendere in considerazione i periodi di lavoro svolti in precedenza presso la pubblica amministrazione di altri Stati membri costituisce una discriminazione indiretta non giustificata (47) .
54. In secondo luogo, se si discute l’impatto del divieto di discriminazione a motivo della cittadinanza nel momento presente, vale a dire, l’utilizzo di una norma nuova in un rapporto di lavoro attuale, lasciando da parte un’ipotetica osservanza di diritti presumibilmente acquisiti in passato, sin dal momento in cui l’Accordo è entrato in vigore, il principio di parità di trattamento con riguardo alle condizioni di lavoro spiega interamente i suoi effetti nelle situazioni giuridiche non esaurite.
55. In terzo luogo, per agevolare l’accesso dei cittadini comunitari e svizzeri all’esercizio di attività economiche ed alla prestazione di servizi, l’art. 9 dell’Accordo dispone il reciproco riconoscimento di diplomi, certificati ed altri titoli, conformemente all’allegato III, ma non subordina tale riconoscimento alla circostanza che il diploma sia stato conseguito dopo l’entrata in vigore dell’Accordo. Questo stesso ragionamento vale per i periodi di lavoro già compiuti (48) .
56. In quarto luogo, nel caso che ci occupa, il rifiuto di prendere in considerazione i periodi indicati creerebbe uno svantaggio illogico per chi abbia lavorato in Svizzera e, a partire dal 1° giugno 2002, cerchi un’occupazione nel territorio comunitario, rispetto a chi, invece, abbia mantenuto il proprio impiego negli Stati membri. Solo a quest’ultimo lavoratore, infatti, vedrebbe riconosciuta l’anzianità di servizio maturata presso un impiego precedente analogo all’attuale, mentre il primo sarebbe dissuaso dall’esercitare il proprio diritto alla libera circolazione.
57. Vi è un’ulteriore ragione che rafforza le precedenti e che merita di essere analizzata piú dettagliatamente, in quanto l’Accordo concluso con la Svizzera implica il recepimento dell’acquis comunitario (49), ciò che avviene ogniqualvolta uno Stato aderisca alla Comunità.
58. Tale affinità tra le legislazioni considerate consente di applicare per analogia la giurisprudenza comunitaria sulla portata temporale dei precetti comunitari nei nuovi Stati membri, orientamento che confermerebbe la mia opinione.
59. Nella sentenza 2 ottobre 1997, Saldanha e MTS (50), è stata esaminata la questione se l’art. 6, primo comma, del Trattato CE ostasse all’applicazione di una norma nazionale che imponeva il deposito di una cautio judicatum solvi
ad una persona che aveva convenuto una società stabilita in Austria senza possedere né beni né residenza in questo paese, mentre tale requisito non era prescritto per i cittadini austriaci che stessero in giudizio, tenuto conto del fatto che l’interessato aveva la cittadinanza di un altro Stato membro e di uno Stato terzo. Tuttavia, poiché i fatti di causa erano accaduti prima che l’Austria aderisse alla Comunità, la Corte ha proceduto ad esaminare la portata temporale della suddetta disposizione del Trattato e, poiché l’Atto di adesione non prevedeva condizioni particolari al riguardo, il giudice comunitario ha considerato l’art. 6 «immediatamente applicabile» e vincolante per la Repubblica d’Austria fin dalla data dell’adesione all’Unione europea, compresi «[gli] effetti delle situazioni sorte prima dell’adesione di detto Stato membro alle Comunità (…)» (punto 14).
60. Piú precisamente, in una fattispecie simile dal punto di vista fattuale e giuridico a quella di cui alla causa principale, la sentenza 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (51), ha affrontato il problema relativo al fatto che in base alla legislazione austriaca, i periodi di attività svolti in altri Stati membri potevano essere computati per intero, ai fini della determinazione della retribuzione degli insegnanti, solo quando tale computo fosse ritenuto necessario in nome dell’interesse generale e con l’assenso delle autorità competenti, mentre tali formalità non erano previste per il computo dei periodi lavorativi compiuti all’interno di questo paese; la Corte di giustizia ha affermato che tale discriminazione era incompatibile con il diritto comunitario (punto 51). Di seguito, al momento di valutare se nel computo dovessero rientrare i periodi di attività svolti prima dell’adesione dell’Austria all’Unione europea, la Corte ha dichiarato che dovevano esser ecomputati senza limitazioni temporali «i periodi di attività presso enti di altri Stati membri analoghi agli enti austriaci elencati nell’art. 26, n. 2, del VBG» (punto 56).
VI – Conclusione
61. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di giustizia di risolvere la questione pregiudiziale posta dal Landesgericht Innsbruck als Arbeits- und Sozialgericht nel seguente modo:
«L’art. 9 dell’allegato I all’Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, esige che i periodi di lavoro prestati in Svizzera prima dell’entrata in vigore del suddetto Accordo siano presi in considerazione ai fini di una promozione professionale da accordarsi nell’ambito di un’attività analoga che venga esercitata successivamente in uno Stato membro dell’Unione».
(1) .
(2)  –	GU 2002, L 114, pag. 6.
(3)  –	Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera, firmato a Bruxelles il 22 giugno 1972 (GU L 300, pag. 189). Accordi simili sono stati conclusi con Austria, Finlandia, Islanda, Norvegia, Portogallo e Svezia.
(4)  –	Accordo quadro di cooperazione scientifica e tecnica tra le Comunità europee e la Confederazione svizzera (GU 1985, L 313, pag. 6).
(5)  –	Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera sul trasporto di merci su strada e per ferrovia, firmato a Porto il 2 maggio 1992 (GU L 373, pag. 28).
(6)  –	Lautenberg, A.L. «Les accords bilatéraux vus de Bruxelles», Accords bilatéraux Suisse - UE (Commentaires),
Helbing & Lichtenhahn, Basilea, Ginevra, Monaco/Bruylant, Bruxelles, 2001, pagg. 21-24, illustra la posizione svizzera durante i negoziati.
(7)  –	Kaddous, C., «Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l'Union européenne», in Accords bilatéraux(…), op. cit., pag. 79.
(8)  –	«(...) il primo giorno del secondo mese successivo all'ultima notifica del deposito degli strumenti di ratifica o di approvazione dei sette accordi seguenti: (...)» (art. 25 dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone). Kaufmann, B., «Die bilateralen Abkommen mit der EU. Ein langer Weg in der EU bis zur Ratifikation», Neue Zürcher Zeitung (NZZ),
21 giugno 2000, descrive la complessità del percorso di ratifica, che ha ritardato l’entrata in vigore degli accordi.
(9)  –	Bieber, R., «Quelques remarques à l'occasion de l'entrée en vigueur des Accords bilatéraux Suisse-CE», Mélanges en l'honneur de Bernard Dutoit,
Librairie Droz, Ginevra, 2002, pag. 14 e segg.
(10)  –	Neuwahl, N.A. «Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and Its Member States: Mixed Agreements», in Common Market Law Review,
vol. 28, 1991, pagg. 717-740.
(11)  –	Tale principio compare anche negli accordi relativi al trasporto su strada e per ferrovia (artt. 1 e 32), al trasporto aereo (art. 3), agli appalti pubblici (art. 6 e allegati) e infine, al commercio di prodotti agricoli (artt. 7-9).
(12)  – Il Comitato misto, istituito con l’art. 14 dell’Accordo, è responsabile della gestione e della corretta applicazione di quest’ultimo; l’art. 19 gli conferisce competenza a comporre le controversie tra le parti contraenti.
(13)  –	L’art. 15 stabilisce che gli allegati e i protocolli costituiscono parte integrante dell’Accordo.
(14)  –	BGBl. 1948, n. 86, che è stato modificato più volte.
(15)  –	BGBl. 1956, n. 54, anch’esso modificato successivamente alla sua entrata in vigore.
(16)  –	LGBl. n.º2/2001; anche questo provvedimento è stato modificato in momenti successivi.
(17)  –	La copertura giuridica necessaria affinché la Comunità concluda accordi con altri soggetti internazionali è fornita dall’art. 310 CE (ex articolo 238 del Trattato CE), che trae origine dall’art. 14 della Convenzione sulle disposizioni transitorie allegata al Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio .
(18)  –	Causa 12/86 (Racc. pag. 3719, punti 6-12).
(19)  –	Macloed, I., Hendry, I.D., Hyett, S., The External Relations of the European Communities,
Clarendon Press, Oxford, 1996, pag. 156; Louis, J.V., El ordenamiento jurídico comunitario,
5ª ed., Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee, 1995, pag. 127. Nei paragrafi 10-21 delle conclusioni relative alla causa decisa con sentenza 16 giugno 1998, C-53/96, Hermès (Racc. pag. I‑3603), l’avvocato generale Tesauro esamina tale aspetto, pur senza ammettere apertamente che il controllo giurisdizionale si estenda a materie non rientranti tra le competenze comunitarie.
(20)  –	Petrović, D., L'effet direct des accords internationaux de la Communauté européenne: à la recherche d'un concept,
Presses Universitaires de France, Parigi, 2000, pag. 155 e segg.
(21)  –	Khil-Wolff, B., «L'Accord Suisse-CE sur la libre circulation des personnes: observations générales», L'Accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse,
Stämpfli Verlag AG, Berna, 2001, pag. 5.
(22)  –	Causa 104/81 (Racc. pag. 3641, punti 19 e 20).
(23)  –	Art. 14 dell’Accordo.
(24)  –	Art. 19 dell’Accordo.
(25)  –	Gaja, G., «Effets directs et réciprocité dans la jurisprudence concernant l'Accord entre la Communauté européenne et la Suisse», in Annuaire suisse de droit international,
vol. XL, 1984, pag. 27, sostiene che il Comitato misto istituito con l’Accordo del 1972 difficilmente potrebbe pronunciarsi sull’effetto diretto delle disposizioni dell’Accordo, in quanto la funzione di tale organo si incentrerebbe su altri aspetti, come quello di concretizzare gli obblighi che ne derivino. Una situazione diversa, che è stata esaminata nell’ambito dei pareri 14 dicembre 1991, 1/91 (Racc. pag. I‑6079), e 10 aprile 1992, 1/92 (Racc. pag. I-2821), sorge nel caso in cui un trattato internazionale instauri un sistema giurisdizionale proprio.
(26)  –	Carreau, D., Droit international,
Ed. Pedone, Parigi, 1988, pag. 453, sostiene che, qualora gli accordi non riconoscano un effetto diretto delle loro disposizioni, spetta al giudice rilevarlo nel caso specifico.
(27)  –	Senteza Demerel, cit. punto 14. V., inoltre, sentenze 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani (Racc. pag. 129, punto 16); 31 gennaio 1991, causa C-18/90, Kziber (Racc. pag. I-199, punto 15); 1° luglio 1993, causa C-312/91, Metalsa (Racc. pag. I-3751, punto 12); 5 luglio 1994, causa C-432/92, Anastasiou e a. (Racc. pag. I-3087, punto 23); 16 giugno 1998, causa C-162/96, Racke (Racc. pag. I‑3655, punto 31); 2 marzo 1999, causa C-416/96, El-Yassini (Racc. pag. I‑1209, punto 25); 4 maggio 1999, causa C-262/96, Sürül (Racc. pag. I-2685, punto 60), e 29 gennaio 2002, causa C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer (Racc. pag. I-1049, punto 19). La sentenza 12 dicembre 1972, cause riunite 21/72-24/72, International Fruit Company e a. (Racc. pag. 1219), ha discusso per la prima volta la possibilità di estendere la dottrina dell’effetto diretto ad un accordo stipulato dalla Comunità e, pur non riconoscendo al GATT tale caratteristica, non l’ha esclusa con riguardo ad altri accordi internazionali.
(28)  –	In merito all’effetto diretto degli accordi internazionali, la Corte permanente di giustizia internazionale – che ha preceduto la Corte internazionale di giustizia – ha considerato che lo status giuridico speciale conferito alla città libera di Danzica non consentiva a tale città di aderire all’Organizzazione internazionale del lavoro, in base alla considerazione che una convenzione internazionale – il «Beamtenabkommen» – non creava
direttamente diritti ed obblighi in capo ai singoli (v. relazione 26 agosto 1930, in Recueil de la CPJI,
serie B, nº18, 1928).
(29)  –	Recueil des traités des Nations unies,
vol. 1155, n. 18232, pag. 331.
(30)  –	Petrović, D., op. cit., qualifica come clausole sui generis le disposizioni degli accordi internazionali che costituiscono parte integrante del diritto comunitario.
(31)  –	La Corte ha riconosciuto tale effetto anche con riferimento ad altri tipi di accordo, come quello di associazione con la Turchia (concluso e approvato a nome della Comunità dalla decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, 217, pag. 3685), estendendolo ad alcune disposizioni della decisione del Consiglio di associazione 19 settembre 1980, n. 1/80, con le sentenze 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I‑3461, punto 26) – con riguardo agli artt. 6 e 13 della detta decisione; – 5 ottobre 1994, causa C-355/93, Eroglu (Racc. pag. I‑5113, punto 17), – art. 7, n. 2 –; 17 aprile 1997, causa C-351/95, Kadiman (Racc. pag. I‑2133, punto 28), – art. 7, n. 1 –; 19 novembre 1998, causa C-210/97, Akman (Racc. pag. I‑7519, punto 23), – art. 7, n. 2 –; 8 maggio 2003, causa C-171/01, Wählergruppe Gemeinsam (Racc. pag. I-4301, punto 67) – art. 10, n. 1 –; 11 novembre 2004, causa C-467/02, Cetinkaya (Racc. pag. I-10895, punto 31) – art. 7, n. 1 –; 2 giugno 2005, causa C-136/03, Dörr y Ünal (Racc. pag. I-4759, punto 66) – art. 6, n. 1–, e 16 febbraio 2006, causa C-502/04, Torun (Racc. Pag. I-0000, punto 19) – art. 7, n. 2 –. Analogamente, al punto 32 della citata sentenza El‑Yassini, la Corte ha riconosciuto l’effetto diretto dell’art. 40 dell’Accordo di cooperazione CEE/Marocco [firmato a Rabat il 27 aprile 1976 e approvato, a nome della Comunità, dal regolamento (CEE) del Consiglio 26 settembre 1978, n. 2211 (GU L 264, pag. 1)], a termini del quale «[o]gni Stato membro concede ai lavoratori di cittadinanza marocchina, occupati nel proprio territorio, un regime che, per quanto riguarda le condizioni di lavoro e di retribuzione, è caratterizzato dall'assenza di qualsiasi discriminazione, basata sulla nazionalità, rispetto ai propri cittadini (...)».
(32)  –	V. supra, nota 27.
(33)  –	Accordo europeo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica di Polonia, dall’altra, concluso e approvato a nome delle Comunità dalla decisione del Consiglio e della Commissione 13 dicembre 1993, 93/743/Euratom, CECA, CE (GU L 348, pag. 1).
(34)  –	Causa C-265/03 (Racc. pag. I-2579).
(35)  –	Accordo di partenariato e di cooperazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e la Federazione russa, dall’altra, firmato a Corfú il 24 giugno 1994 e approvato a nome delle Comunità con decisione del Consiglio e della Commissione 30 ottobre 1997, 97/800/CE/CECA (GU L 327, pag. 1).
(36)  –	GU L 257, pag. 2.
(37)  –	Sentenze 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn (Racc. pag. 1337, punti 4-8); 14 luglio 1976, causa 13/76, Donà (Racc. pag. I-1333, punt 20) e 26 gennaio 1999, causa C-18/95, Terhoeve (Racc. pag. I-345, punto 27).
(38)  –	Sentenze 17 maggio 1972, causa 93/71, Leonesio (Racc. pag. 287, punto 5), e 10 ottobre 1973, causa 34/73, Variola (Racc. pag. 981, punti 8 e 10).
(39)  –	Causa C-312/91 (Racc. pag. I-3751, punto 11). V., inoltre, sentenze 27 settembre 2001, cause C‑63/99, Gloszczuk (Racc. pag. I-6369, punto 49), C-235/99, Kondova (Racc. pag. I-6427, punto 52) e C-257/99, Barkoci e Malik (Racc. pag. I-6557), e sentenza 29 gennaio 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, cit. supra (punto 33).
(40)  –	Kaddous, C., op. cit., pagg. 105-110.
(41)  –	Proust, M., À la recherche du temps perdu. Le Temps retrouvé, Ed. Gallimard, Bibliothèque La Pléiade, IV, Parigi, 1989, pag. 623 [traduzione libera].
(42)  –	Il n. 6 della stessa disposizione obbliga la Svizzera a comunicare al Comitato misto le statistiche
e le informazioni utili e autorizza le parti contraenti a chiedere che il Comitato esamini la situazione. Il n. 8, ultimo paragrafo dell’art. 10, rinvia, in materia di previdenza sociale e di trasferimento dei contributi ai fondi per la disoccupazione, alle disposizioni transitorie contenute nel protocollo all’allegato II.
(43)  –	Cahier, P., «L'obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur», Mélanges Fernand Dehousse,
vol. 1, Ed. Fernand Nathan, Parigi/Ed. Babour, Bruxelles, 1979, pag. 31.
(44)  –	Sentenze 30 aprile 1974, causa 181/73, Haegeman (Racc. pag. 449, punto 5), nonchè Sevince (punto 8) e Demirel (punto 7), ambedue citate.
(45)  –	Imbrechts, L., «Les effets internes des accords internationaux des Communautés européennes», in Revue d'intégration européenne/Journal of European Integration,
1986, vol. 10, n. 1, pag. 66; Tagaras, H.N., «L'effet direct des accords internationaux de la Communauté», in Cahiers de Droit Européenne,
1987, pag. 23.
(46)  –	Lagrange, M., «La Cour de Justice des Communautés européennes du Plan Schumann à l'Union européenne», in Mélanges Fernand (…),
op. cit., vol. 2, pagg. 131 e segg.
(47)  –	V. sentenze 23 febbraio 1994, causa C-419/92, Scholz (Racc. pag. I-505, punto 11); 15 gennaio 1998, causa C-15/96, Schöning-Kougebetopoulou (Racc. pag. I -47, punto 13); 12 marzo 1998, causa C-187/96, Commissione/Grecia (Racc. pag. I -1095, punto 21); 30 settembre 2003, causa C-224/01, Köbler (Racc. pag. I -10239, punti 71-74); 12 maggio 2005, causa C-278/03, Commissione/Italia (Racc. pag.  I‑3747, punto 14), e 23 febbraio 2006, causa C-205/04, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-0000, punti 14 e 15).
(48)  –	Un analogo parallelismo, con riferimento all’Atto di adesione della Repubblica d’Austria all’Unione europea, è auspicato dall’avvocato generale Jacobs nel paragrafo 146 delle conclusioni relative alla causa definita con sentenza 30 novembre 2000, C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund (Racc. pag. I‑10497).
(49)  –	Così si desume da una delle dichiarazioni comuni allegate all’Atto finale dell’Accordo, il cui testo è riportato supra, al paragrafo 13 delle presenti conclusioni Khil-Wolff, B., op. cit., pagg. 4 e 7, e Bieber, R., op. cit., pag. 17, ritengono che il metodo principale per conseguire il ravvicinamento delle legislazioni comunitaria e svizzera si basi essenzialmente sul recepimento dell’acquis comunitario da parte di quest’ultimo Stato, cosicché il diritto dell’Unione non costituirebbe solamente la legislazione di una delle due parti contraenti che stipulano un accordo bilaterale classico.
(50)  –	Causa C-122/96 (Racc. pag. I-5325).
(51)  –	Cit. supra, alla nota 48.