62006CC0420
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 27 listopada 2007 r. (
1
)
Sprawa C-420/06
Rüdiger Jager
przeciwko
Amt für Landwirtschaft Bützow
„Wspólna polityka rolna — Rozporządzenia (WE) nr 1254/1999 i (WE) nr 1782/2003 — Wołowina i cielęcina — Zintegrowany system zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy — Rozporządzenia (EWG) nr 3887/92, (WE) nr 2419/2001 i (WE) nr 796/2004 — Wniosek o premię zwierzęcą — Premia za krowy mamki — Nieprawidłowość — Naruszenie przepisów obowiązujących w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku o pomoc — Rozporządzenie (WE) nr 1760/2000 — Wyłączenie prawa do pomocy — Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 — Zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej”
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy problematyki granic obowiązywania zasady stosowania kary łagodniejszej z mocą wsteczną, wyrażonej w art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (
2
), a następnie w orzecznictwie Trybunału (
3
) po reformie wspólnej polityki rolnej, która miała miejsce w 2003 r.
2.
Dokładniej wniosek ten podnosi pytanie, czy rolnik może powołać się na tę zasadę w celu zastosowania w stosunku do niego systemu kar, który został przyjęty po stwierdzonych nieprawidłowościach, w przypadku gdy system ten wpisuje się w zmienione uregulowania prawne, wywodzące się z reformy wspólnej polityki rolnej w 2003 r. Te nowe uregulowania prawne przewidują bowiem od tej pory system wsparcia już nie dla produkcji, ale dla producenta w formie jednolitych płatności, uwarunkowanych poszanowaniem norm i wymogów przewidzianych w prawodawstwie wspólnotowym w takich dziedzinach jak środowisko naturalne, zdrowie publiczne, a także zdrowie zwierząt i zdrowotność roślin.
3.
Wnioskuje się zatem do Trybunału o dokonanie wykładni szeregu artykułów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (
4
), a także art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
4.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy R. Jagerem, prowadzącym działalność rolniczą, a Amt für Landwirtschaft Bützow (urzędem ds. rolnictwa w Bützow, zwanym dalej „Amt”) dotyczącego oddalenia wniosku o przyznanie premii za krowy mamki za rok 2001. Odmowa ta została uzasadniona występowaniem nieprawidłowości w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku o przyznanie pomocy.
5.
W poniższych rozważaniach wykażemy, dlaczego art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy, naszym zdaniem, interpretować w ten sposób, że system kar przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 nie stosuje się z mocą wsteczną do wniosku o przyznanie pomocy, który podlega pod zakres stosowania ratione temporis rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy (
5
).
I — Ramy prawne
A — Prawo wspólnotowe
1. Identyfikacja i rejestracja bydła
6.
Rozporządzenie (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiające system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (
6
) zawiera, w szczególności w art. 4 i 7, postanowienia dotyczące identyfikacji i rejestracji bydła. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1760/2000 odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 820/97 interpretuje się jako odniesienia do rozporządzenia nr 1760/2000.
2. Ewolucja systemów pomocowych mających zastosowanie do bydła
7.
Według art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (
7
) producent hodujący w swoim gospodarstwie krowy mamki po złożeniu stosownego wniosku może uzyskać prawo do premii za trzymanie krów mamek (premia za krowy mamki).
8.
Zgodnie z art. 21 tego rozporządzenia, aby być objęte tą premią, zwierzę musi zostać oznakowane i zarejestrowane zgodnie z postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 820/97.
9.
Z dniem 1 stycznia 2005 r. powyższe przepisy rozporządzenia nr 1254/1999 zostały uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (
8
).
10.
Motywy 24 i 25 rozporządzenia nr 1782/2003 opisują główne cechy reformy wspólnej polityki rolnej wprowadzonej przez to rozporządzenie. Mają one następujące brzmienie:
„Zwiększenie konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego oraz promowanie norm w zakresie jakości żywności i ochrony środowiska niewątpliwie pociąga za sobą spadek cen instytucjonalnych dla produktów rolnych oraz zwiększenie kosztów produkcji dla gospodarstw rolnych we Wspólnocie. Aby osiągnąć takie cele oraz promować rolnictwo bardziej zorientowane na rynek oraz rolnictwo zrównoważone, konieczne jest zakończenie procesu przechodzenia od wsparcia produkcji do wsparcia producenta poprzez wprowadzenie systemu rozdzielonego wsparcia dochodowego dla każdego gospodarstwa. O ile rozdzielenie płatności od produkcji nie zmieni kwot faktycznie wypłacanych rolnikom, to mimo wszystko znacząco zwiększy skuteczność pomocy dochodowej. Celowe zatem jest uwarunkowanie jednolitej płatności na gospodarstwo zgodnością krzyżową ze standardami w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, jak również utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
System taki powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika z tytułu różnych systemów w jednolitą płatność, określaną na podstawie poprzednich uprawnień w okresie referencyjnym, tak dostosowaną, aby uwzględniała pełne wykonanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia”.
11.
Tytuł III rozporządzenia nr 1782/2003 ustanawia zasady odnoszące się do systemu płatności jednolitych. W ramach tego systemu pomoc bezpośrednia dla rolników przyznawana jest głównie w drodze jednej płatności na rok, która zastępuje większość istniejących uprzednio pomocy bezpośrednich.
12.
W celu ustalenia systemu płatności jednolitych, który ma być stosowany, rozporządzenie nr 1782/2003 zezwala państwom członkowskim na wybór pomiędzy szeregiem opcji, z których główne są następujące (
9
).
13.
Podejście podstawowe ma charakter historyczny w tym znaczeniu, że płatność jednolita przyznawana co roku danemu rolnikowi jest obliczana na podstawie kwoty referencyjnej otrzymanej, zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 tego rozporządzenia, na podstawie średniej z trzech lat całkowitych kwot płatności, które rolnik otrzymywał w ramach systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI do tego rozporządzenia (
10
), obliczanej i dostosowywanej zgodnie z załącznikiem VII do tego samego rozporządzenia w trakcie każdego roku kalendarzowego w okresie referencyjnym. Zgodnie z art. 38 rozporządzenia nr 1782/2003 okres ten obejmuje lata kalendarzowe 2000, 2001 i 2002. Rolnikowi przyznawane jest następnie uprawnienia do płatności. Co do zasady każde uprawnienie jest obliczane poprzez podzielenie kwoty referencyjnej przez liczbę hektarów, których płatności dotyczyły w latach referencyjnych (
11
).
14.
Państwa członkowskie mogą wybrać ryczałtowe podejście regionalne (
12
). Kwoty referencyjne są w tym przypadku obliczane nie na poziomie każdego rolnika traktowanego indywidualnie, ale na poziomie regionalnym. Kwoty te odpowiadają sumie płatności otrzymanych przez rolników w danym regionie podczas okresu referencyjnego. Regionalne kwoty referencyjne są następnie podzielone przez liczbę kwalifikujących się hektarów zadeklarowanych przez rolników z danego regionu w roku wprowadzania systemu płatności jednolitych, celem ustalenia wartości jednolitego uprawnienia w tym regionie. Każdy rolnik otrzymuje pewną liczbę uprawnień (o zryczałtowanej wysokości) odpowiadającą liczbie kwalifikujących się hektarów zadeklarowanych w roku wprowadzania systemu płatności jednolitych. Podejście to zakłada pewną redystrybucję płatności pomiędzy rolnikami.
15.
Państwa członkowskie mogą wreszcie przyjąć w pewnych przypadkach model mieszany, który łączy historyczne podejście podstawowe z ryczałtowym podejściem regionalnym.
16.
System płatności jednolitych charakteryzuje się tym, że płatność jest niezależna od produkcji. To właśnie nazywane jest „rozdzieleniem płatności”. Rozdzielenie to może być całkowite albo tylko częściowe.
17.
W przypadku rozdzielenia częściowego państwa członkowskie dokonują wyboru jedynie częściowego wdrożenia systemu płatności jednolitych, utrzymując pewne pomoce bezpośrednie powiązane z produkcją (
13
).
18.
Na przykład w odniesieniu do płatności z tytułu wołowiny i cielęciny art. 68 ust. 2 lit. a) i) akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 zezwala państwom członkowskim na zatrzymanie do 100% składowej krajowych pułapów, o których mowa w art. 41 tego rozporządzenia, odpowiadających premii za krowy mamki.
19.
Te systemy pomocy powiązane z produkcją są objęte tytułem IV tego rozporządzenia, który brzmi „Inne systemy pomocowe”. Artykuł 125 rozporządzenia 1782/2003, znajdujący się w tymże tytule IV, ustanawia warunki przyznawania premii z tytułu krów mamek. Poza tym art. 138 tego rozporządzenia, znajdujący się również w tym samym tytule, stanowi, że aby kwalifikować się do płatności bezpośrednich takich jak premia za krowy mamki, zwierzę musi być poddane identyfikacji i rejestracji zgodnej z rozporządzeniem (WE) nr 1760/2000.
20.
Obok płatności jednolitych jako takich inna podstawowa cecha reformy z 2003 r. polega na tym, co prawodawca wspólnotowy określił jako „wzajemna zgodność” pomocy.
21.
Tytuł II rozporządzenia nr 1782/2003, który brzmi „Przepisy ogólne”, zawiera zatem rozdział 1, zatytułowany „Wzajemna zgodność”, którego art. 3 ust. 1 stanowi, że każdy rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie przestrzega wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, o których mowa w załączniku III do tego rozporządzenia, oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowionych przez państwa członkowskie na mocy art. 5 tegoż rozporządzenia.
22.
Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania obejmują w sumie 18 rozporządzeń i dyrektyw dotyczących środowiska naturalnego, zdrowia publicznego, a także zdrowia zwierząt i zdrowotności roślin.
23.
Pośród wymogów podstawowych, które mają być przestrzegane, część A pkt 8 załącznika III do rozporządzenia nr 1782/2003 wymienia art. 4 i 7 rozporządzenia nr 1760/2000.
24.
Poza tym, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, państwa członkowskie powinny zapewnić, by wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Do państw członkowskich należy zatem definiowanie na poziomie krajowym lub regionalnym wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV do tego rozporządzenia. Te wymogi minimalne powinny na przykład dotyczyć ochrony gleby przed erozją poprzez zastosowanie odpowiednich środków lub też utrzymywania poziomów substancji organicznej gleby poprzez zastosowanie odpowiednich środków.
3. Ewolucja uregulowań w zakresie obniżek i wyłączeń obowiązujących w przypadku wystąpienia nieprawidłowości
25.
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty (
14
) ma zastosowanie, na mocy art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt i) do systemu premii za krowy  mamki.
26.
Rozporządzenie nr 3887/92 określa szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli.
27.
Artykuł 10c tego rozporządzenia ustala zasady mające zastosowanie w zakresie obniżek pomocy w przypadku nieposzanowania wymogów wspólnotowych w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku o przyznanie pomocy. Artykuł ten ma następujące brzmienie:
„1.   W odniesieniu do bydła innego niż to, o którym mowa w art. 10b, jeśli kontrole na miejscu ujawniają, że liczba zwierząt obecnych w danym gospodarstwie kwalifikujących się lub nadających się do przyznania pomocy wspólnotowej nie odpowiada:
a)
zwierzętom zgłoszonym w zinformatyzowanej bazie danych zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 820/97;
b)
zwierzętom wpisanym do rejestru rolnika zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 820/97;
c)
paszportom zwierzęcym przechowywanym w gospodarstwie zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 820/97,
całkowita kwota pomocy przyznanej rolnikowi z tytułu danego systemu pomocy na okres 12 miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu, która pozwoliła na takie stwierdzenia, zostaje proporcjonalnie obniżona, z wyjątkiem przypadku siły wyższej.
Obniżka jest obliczana na podstawie liczby wszystkich zwierząt objętych danych systemem lub wpisów w zinformatyzowanej bazie danych przewidzianej w art. 5 rozporządzenia (WE) nr 820/97 lub paszportów lub wpisów w rejestrze rolnika, przy czym uwzględnia się najmniejszą z tych liczb.
[…]
3.   Jeżeli różnica stwierdzona podczas kontroli na miejscu jest wyższa niż 20% ustalonej liczby kwalifikujących się zwierząt, nie przyznaje się żadnej premii za okres 12 miesięcy poprzedzających tę kontrole na miejscu” [tłumaczenie nieoficjalne].
28.
Rozporządzenie nr 3887/92 zostało uchylone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (
15
). Zgodnie z art. 53 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 2419/2001 rozporządzenie nr 3887/92 jest jednakże nadal stosowane w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat gospodarczych lub okresów premiowych, które rozpoczynają się przed dniem 1 stycznia 2002 r.
29.
Artykuły 36–43 rozporządzenia nr 2419/2001, figurujące w tytule IV tego rozporządzenia, który brzmi „Podstawa do obliczania pomocy, obniżek i wyłączeń”, ustanawiają zasady mające zastosowanie w przypadku ustaleń dotyczących wniosków o premię zwierzęcą. Artykuł 38 tego rozporządzenia zawiera w tym względzie postanowienia w zakresie obniżek i wyłączeń w odniesieniu do bydła wykazanego we wniosku o przyznanie pomocy. Co się tyczy art. 39 tego rozporządzenia, zatytułowanego „Nieprzestrzeganie przepisów dotyczących identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego”, to stanowi on w ust. 1 akapit pierwszy, co następuje:
„Jeżeli przypadki nieprzestrzegania przepisów systemu identyfikacji i rejestracji bydła stwierdzone zostały w wyniku kontroli na miejscu dotyczącej bydła niewykazanego, ogólna kwota pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie art. 36 ust. 3 w ramach systemów pomocy w odniesieniu do bydła dla danego okresu premiowego, tam gdzie właściwe po zastosowaniu obniżek zgodnie z art. 38, jest, z wyjątkiem przypadków wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48, obniżana o kwotę, obliczaną na podstawie wzoru wskazanego w ust. 2”.
30.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 118/2004 z dnia 23 stycznia 2004 r. (
16
) zmieniło rozporządzenie nr 2419/2001, w szczególności przez dodanie na końcu art. 39 ust. 1 akapit pierwszy tego ostatniego rozporządzenia następującego zdania:
„Jednakże kwota pomocy, która ma być redukowana, nie może [przekraczać] 20% całkowitej kwoty, do której rolnik jest uprawniony”.
31.
Rozporządzenie nr 2419/2001 zostało uchylone rozporządzeniem nr 796/2004, które, przypomnijmy, zawiera szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003.
32.
Artykuł 81 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że rozporządzenie to będzie obowiązywało w odniesieniu do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dniu 1 stycznia 2005 r., a na mocy art. 80 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie tego rozporządzenia rozporządzenie nr 2419/2001 obowiązuje nadal w odniesieniu do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów referencyjnych premiowych rozpoczynających się przed tą datą.
33.
Tytuł IV rozporządzenia nr 796/2004 zawiera zasady dotyczące podstawy do obliczania pomocy, obniżek płatności i wyłączeń płatności.
34.
Artykuły 57–63 tego rozporządzenia, znajdujące się w rozdziale I tytułu IV, który brzmi „Ustalenia związane z kryteriami kwalifikowalności”, ustanawiają zasady dotyczące premii zwierzęcych. W tym zakresie art. 59 tego rozporządzenia określa obniżki i wyłączenia w odniesieniu do bydła wykazanego we wniosku o przyznanie pomocy.
35.
Co się tyczy art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004, znajdujących się w rozdziale II tytułu IV „Ustalenia w odniesieniu do wzajemnej zgodności”, to ustanawiają one zasady mające zastosowanie, w przypadku gdy wymogi i normy w ramach wzajemnej zgodności nie są przestrzegane.
36.
Te dwa artykuły wdrażają zatem art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, który stanowi, że w przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w wyniku działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się lub anuluje całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności, po zastosowaniu art. 10 i 11 tego samego rozporządzenia, to jest z jednej strony po zastosowaniu modulacji i z drugiej strony po ewentualnym dostosowaniu płatności bezpośrednich z powodów związanych z dyscypliną finansową.
37.
Artykuły 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 mają następujące brzmienie:
„Artykuł 66
Stosowanie obniżek w przypadku zaniedbania
1.   Bez uszczerbku dla art. 71, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę wobec całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich, zgodnie z art. 2 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 [ (
17
)], która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Obniżka ta będzie z zasady stanowić 3% całkowitej kwoty.
Jednakże agencja płatnicza może, na podstawie oceny przedłożonej przez właściwy organ kontroli w protokole z czynności kontrolnych, zgodnie z art. 48 ust. 1 lit. c), wydać decyzję o obniżeniu procentu do 1% lub zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach, o których mowa w drugim akapicie art. 48 ust. 1 lit. c), odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek.
2.   W przypadku stwierdzenia więcej niż jednego przypadku niezgodności w odniesieniu do różnych aktów prawnych lub norm tego samego obszaru niezgodności, przypadki takie, dla celów ustalenia obniżki zgodnie z ust. 1, uznane zostaną za jeden przypadek niezgodności.
3.   W przypadku stwierdzenia więcej niż jednej niezgodności w odniesieniu do różnych obszarów wzajemnej zgodności procedura ustalania obniżki określona w ust. 1 będzie stosowania indywidualnie dla poszczególnych przypadków niezgodności.
Jednak niezgodność z normą, która również stanowi wymaganie, uznaje się za jedną niezgodność.
Uzyskane procenty redukcji są sumowane. Maksymalna wysokość redukcji nie może jednak przekroczyć 5% całkowitej kwoty, o której mowa w ust. 1.
4.   Bez uszczerbku dla przypadków celowej niezgodności, zgodnie z art. 67, w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności procent ustalony zgodnie z treścią ust. 1 w odniesieniu do niezgodności występującej po raz pierwszy zostanie pomnożony przez trzy w odniesieniu do pierwszego powtórzenia. W tym celu, w przypadku gdy ten procent ustalono zgodnie z treścią ust. 2, agencja płatnicza określi procent, który zostałby zastosowany w odniesieniu do niezgodności występującej po raz pierwszy wobec danego wymogu lub normy.
W przypadku kolejnych powtórzeń mnożnik trzy będzie każdorazowo stosowany wobec wysokości obniżki ustalonej dla wcześniejszych powtarzających się niezgodności. Jednak maksymalna wysokość obniżki nie może przekroczyć 15% całkowitej kwoty, o której mowa w ust. 1.
Po osiągnięciu maksymalnej wysokości 15% właściwy organ poinformuje danego rolnika, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny uzna się to za działanie celowe w rozumieniu art. 67. W przypadku kolejnego stwierdzenia dalszych niezgodności zastosowany procent obniżki ustali się przez pomnożenie wyniku poprzedniego mnożenia przez trzy, tam gdzie ma to zastosowanie, przed zastosowaniem limitu 15% ustalonego w ostatnim zdaniu drugiego akapitu.
5.   W przypadku stwierdzenia zarówno powtarzającej się niezgodności oraz innej niezgodności lub innej powtarzającej się niezgodności wynikający z tego procent obniżek będzie sumowany. Bez uszczerbku dla trzeciego akapitu ust. 4 maksymalna obniżka nie przekroczy jednak 15% ogólnej sumy, o której mowa w ust. 1.
Artykuł 67
Stosowanie obniżek i wyłączeń w przypadkach celowej niezgodności
1.   Bez uszczerbku dla art. 71, w przypadku gdy rolnik celowo dopuścił się stwierdzonej niezgodności, obniżka zastosowana wobec całkowitej kwoty, o której mowa w art. 66 ust. 1, będzie z zasady wynosić 20% tej całkowitej kwoty.
Jednakże agencja płatnicza może, na podstawie oceny przedłożonej przez właściwy organ kontroli w protokole z czynności kontrolnych zgodnie z art. 48 ust. 1 lit. c), wydać decyzję o obniżeniu procentu do wysokości nie mniejszej niż 15% lub, tam gdzie ma to zastosowanie, zwiększyć ten procent nawet do 100% całkowitej kwoty.
2.   W przypadku gdy celowa niezgodność dotyczy konkretnego programu pomocy, rolnik zostaje wyłączony z tego programu pomocy w danym roku kalendarzowym.
W przypadkach o wyjątkowym zakresie, nasileniu lub uporczywości bądź też w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności rolnik zostanie również wyłączony z odnośnego programu pomocowego w kolejnym roku kalendarzowym”.
4. Stosowanie w czasie kar administracyjnych przewidzianych wspólnotowymi aktami prawnymi
38.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zredagowany w następujący sposób:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
39.
Artykuł 2 ust. 2 tego samego rozporządzenia stanowi, co następuje:
„Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy”.
B — Prawo krajowe
40.
Niemiecka ustawa wdrażająca reformę wspólnej polityki rolnej (Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik) z dnia 21 lipca 2004 r. (
18
) stanowi, że premia za krowy mamki jest wypłacana od dnia 1 stycznia 2005 r. jako część rozdzielonej płatności jednolitej, o której mowa w tytule III rozporządzenia nr 1782/2003. Poza tym ustawa ta ustanawia model mieszany, łączący podejście historyczne z podejściem regionalnym.
II — Spór przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
41.
W maju 2001 r. R. Jager, prowadzący działalność rolniczą, złożył wniosek do Amt o przyznanie mu premii za krowy mamki w odniesieniu do 71 krów za 2001 r.
42.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2002 r. Amt oddalił ten wniosek w całości, ponieważ w wyniku kontroli na miejscu stwierdził on nieprawidłowości w rozumieniu art. 10c ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92, jako że stwierdzona różnica wynosiła ponad 20% kwalifikujących się zwierząt.
43.
Po tym jak złożone przez niego odwołanie nie zostało uwzględnione, dnia 25 lipca 2002 r. R. Jager wniósł skargę do Verwaltungsgericht Schwerin (sądu administracyjnego w Schwerin, Niemcy).
44.
W postanowieniu odsyłającym wspomniany sąd zauważa, że mając na uwadze ww. wyrok w sprawie Gerken oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, które wyrażają zasadę stosowania z mocą wsteczną kar łagodniejszych, rozporządzenie nr 118/2004 tak czy inaczej obowiązuje w ramach sporu przed sądem krajowym, ponieważ wprowadziło ono w art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001 karę maksymalną, określając, że obniżka pomocy nie może przekroczyć 20% całkowitej kwoty, do której rolnik jest uprawniony.
45.
Sąd ten uważa jednakże, że rozporządzenie nr 796/2004, które znajduje zastosowanie do wniosków pomocowych z tytułu lat gospodarczych lub okresów premiowych, które rozpoczynają się w dniu 1 stycznia 2005 r., jest jeszcze bardziej korzystne dla R. Jagera. Postanowienia art. 57–63 tego rozporządzenia, które w dużej części przejmują postanowienia art. 36–43 rozporządzenia nr 2419/2001, nie zawierają już bowiem postanowienia, które odpowiadałoby art. 39 tego ostatniego rozporządzenia. Brak kary byłby zatem najmniej surową karą, jaką można by sobie wyobrazić dla R. Jagera.
46.
Verwaltungsgericht Schwerin zastanawia się jednakże, czy ta najbardziej korzystna kara może zostać zastosowana w rozpatrywanym przypadku, ponieważ w Niemczech premia za krowy mamki jest od dnia 1 stycznia 2005 r. przyznawana jako płatność jednolita, a zatem postanowienia odnoszące się do premii „zwierzęcych”, przewidziane w art. 57–63 rozporządzenia nr 796/2004, nie znajdują już zastosowania w tym państwie członkowskim.
47.
Sąd ten postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, „czy przepis ustanawiający łagodniejsze kary (w odniesieniu do premii zwierzęcych) powinien być stosowany z mocą wsteczną również wtedy, gdy co do zasady obowiązuje dopiero w okresie, w którym w danym państwie członkowskim nie przyznaje się już premii zwierzęcych, lecz wprowadzono płatności bezpośrednie”.
III — Analiza
48.
Trybunał podkreślił ostatnio, że zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej stanowi część tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wobec czego należy uznać ją za ogólną zasadę prawa wspólnotowego, nad której przestrzeganiem czuwa Trybunał i którą sąd krajowy obowiązany jest zachować (
19
).
49.
Zasada ta znajduje swój wyraz w szczególności w art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 (
20
).
50.
W ww. wyroku w sprawie Gerken Trybunał uzależnił zastosowanie tego przepisu od wystąpienia czterech następujących przesłanek (
21
):
—
wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95;
—
nieprawidłowość ta daje podstawę do zastosowania kary administracyjnej w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95;
—
przepisy wspólnotowe, które tę karę ustanowiły, zostały poddane późniejszym zmianom;
—
kara wynikająca z nowych przepisów jest mniej surowa od tej, która była początkowo przewidziana.
51.
Mając na uwadze powyższe cztery przesłanki, zauważamy w pierwszej kolejności, podobnie jak R. Jager, Amt, rząd grecki, Komisja Wspólnot Europejskich, a także sąd odsyłający, że system kar przewidziany w art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001, zmienionego przez rozporządzenie nr 118/2004, tak czy inaczej obowiązuje w ramach sporu przed sądem krajowym.
52.
Amt stwierdził bowiem nieprawidłowości w świetle wymogów art. 10c ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92 dotyczącego identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku o przyznanie pomocy. Są to zatem „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.
53.
Wystąpienie tych nieprawidłowości spowodowało zastosowanie art. 10c ust. 3 rozporządzenia nr 3887/92, który stanowi, przypomnijmy, że w przypadku gdy różnica stwierdzona podczas kontroli na miejscu przekracza 20% ustalonej liczby kwalifikujących się zwierząt, nie przyznaje się żadnej premii z tytułu okresu dwunastu miesięcy poprzedzających kontrolę na miejscu. A zmniejszenie wysokości premii zwierzęcej czy też zniesienie tej pomocy stanowi „karę administracyjną” w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (
22
).
54.
Artykuł 39 rozporządzenia nr 2419/2001 dokonał następnie zmiany przepisów wspólnotowych dotyczących kar administracyjnych i wprowadził, w swej wersji zmienionej przez art. 1 ust. 11 lit. a) rozporządzenia nr 118/2004, maksymalny pułap dla obniżki, która stosuje się w odniesieniu do identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku pomocowym, a mianowicie 20% kwoty, do której rolnik jest uprawniony za dany okres z tytułu systemu pomocowego w odniesieniu do bydła.
55.
Przepis ten ma wyraźnie na celu zmianę postanowień w zakresie kar administracyjnych, tak by złagodzić surowość kary obowiązującej w przypadku nieprzestrzegania przepisów wspólnotowych dotyczących identyfikacji i rejestracji bydła, które nie zostało objęte wnioskiem pomocowym (
23
).
56.
Zatem na mocy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pułap 20% znajduje tak czy inaczej zastosowanie do kary nałożonej na R. Jagera w związku z jego wniosku o przyznanie premii zwierzęcej, chociaż premia ta podlega pod zakres stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92.
57.
Uczestnicy postępowania, którzy złożyli swe uwagi przed Trybunałem, nie zgadzają się jednakże co do kwestii, czy rozporządzenie nr 796/2004, o ile mogłoby ono doprowadzić do jeszcze łagodniejszej kary dla R. Jagera, powinno zostać uwzględnione w celu ustalenia obowiązujących go obniżek i wyłączeń.
58.
Należy najpierw podkreślić, że w swych uwagach rząd grecki i Komisja wskazały na błąd popełniony przez sąd odsyłający, który twierdzi, że art. 57–63 rozporządzenia nr 796/2004 nie zawierają postanowień, które odpowiadałyby postanowieniom art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001, i na tej podstawie dochodzi do wniosku, że rozporządzenie nr 796/2004 nie ustanawia już żadnej kary w przypadku nieprzestrzegania wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku pomocowym, co byłoby w konsekwencji bardziej korzystne dla rolnika.
59.
Też uważamy, że błędne jest uznanie, że nieprzestrzeganie wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła niewykazanego we wniosku pomocowym nie może podlegać karom na podstawie rozporządzenia nr 796/2004.
60.
Wymogi te stanowią bowiem część wymogów wzajemnej zgodności, do przestrzegania których zobowiązany jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, każdy rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie. Przypominamy w tym względzie, że część A pkt 8 załącznika III do tego rozporządzenia wymienia art. 4 i 7 rozporządzenia nr 1760/2000 jako stanowiące część „wymogów podstawowych w zakresie zarządzania”, które z kolei same stanowią część zasad, których należy przestrzegać w zakresie wymogów wzajemnej zgodności.
61.
Wynika z tego, że w przypadku nieprzestrzegania zasad w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła w kontekście takim jak ten w sporze przed sądem krajowym, w którym nieprzestrzeganie tych zasad zostało stwierdzone w odniesieniu do zwierząt niewykazanych we wniosku pomocowym, obowiązującym systemem kar jest ten, który przewidują art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 (
24
).
62.
W związku z tym by udzielić sądowi odsyłającemu przydatnej odpowiedzi, która pozwoliłaby mu na rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (
25
), pytanie prejudycjalne powinno zostać przeformułowane, jak sugeruje to Komisja, w taki sposób, by Trybunał zajął stanowisko w sprawie zagadnienia, czy art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że system kar ustanowiony w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 stosuje się z mocą wsteczną do wniosku pomocowego wchodzącego w zakres stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92 (
26
).
63.
W odniesieniu do tak przeformułowanego pytania przedstawiciel R. Jagera utrzymywał podczas rozprawy, że rozporządzenie nr 796/2004 powinno zostać uwzględnione w takiej mierze, jak to tylko możliwe, celem ustalenia, jaka kara jest dla R. Jagera najmniej surowa, poprzez dokonanie porównawczego obliczenia w stosunku do obniżki, która wynikałaby z art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001, zmienionego rozporządzeniem nr 118/2004.
64.
Amt uważa natomiast, że zastosowanie kar przewidzianych w rozporządzeniu nr 796/2004 jest obiektywnie niemożliwe, gdyż płatność jednolita nie była jeszcze przyznawana w roku, którego dotyczył wniosek, to jest w 2001.
65.
Komisja również uważa, że zastosowanie z mocą wsteczną kar przewidzianych w tym rozporządzeniu jest niemożliwe w niniejszym przypadku.
66.
Opiera się ona w tym względzie na opinii przedstawionej przez rzecznika generalnego J. Kokott w postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok w sprawie Berlusconi i in. (
27
), i podnosi, że zastosowanie z mocą wsteczną kary łagodniejszej jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy odzwierciedla ona zmienioną ocenę prawodawcy w stosunku do danej nieprawidłowości.
67.
Komisja zauważa jednakże, że wraz z rozporządzeniem nr 796/2004 postanowienia przewidujące kary zostały całkowicie zrestrukturyzowane i dopasowane do zmienionych wymogów systemu płatności jednolitych oraz wzajemnej zgodności, które figurują w rozporządzeniu nr 1782/2003. Ani motywy rozporządzenia nr 796/2004, ani ogólny kontekst tego rozporządzenia nie uprawniają do wniosku, że kary, o których mowa w art. 66 i 67 tego rozporządzenia, zostały wprowadzone w celu nakładania w przyszłości mniej surowych kar za niektóre nieprawidłowości, takie jak te, które stanowią przedmiot sporu przed sądem krajowym.
68.
Poza tym Komisja wskazała podczas rozprawy, że według niej dokonanie nowej oceny w oparciu o rozporządzenie nr 796/2004 nie byłoby już dzisiaj możliwe, w szczególności ponieważ nie byłoby możliwe sprawdzenie w celu określenia stopnia wagi naruszenia popełnionego przez rolnika, czy przestrzegał on wszystkich innych zasad w zakresie wzajemnej zgodności, a zwłaszcza wymogów w dziedzinie środowiska naturalnego i ochrony zwierząt.
69.
Rząd grecki przyłącza się do stanowiska Komisji, uznając, że w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 zasada retroaktywności, wyrażona w tym przepisie, nie może stosować się wtedy, gdy przepisy wspólnotowe określające kary zostały całkowicie zrestrukturyzowane przez nowe rozporządzenie, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku z rozporządzeniem nr 796/2004. Nie byłaby to bowiem wówczas zmiana czy zastąpienie podobnych starych przepisów, lecz byłby to, co do istoty, nowy system mający odrębną filozofię i założenia.
70.
Podobnie jak Amt, rząd grecki i Komisja, uważamy również, że art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że system kar przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 nie stosuje się z mocą wsteczną do wniosku pomocowego, który wchodzi w zakres stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92.
71.
Naszym zdaniem, przesłanka, którą stanowi „[późniejsza] zmiana przepisów nakładających kary administracyjne”, figurująca w art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, dotyczy przyjęcia nowego przepisu, który zmierza do zmiany rodzaju lub wysokości kary w ramach systemu uregulowań, którego główne cechy są utrzymane.
72.
W związku z tym w przypadku gdy system, w którego ramy wpisuje się nowa kara, jest poddany głębokiej reformie i gdy z tego powodu ustanowiony jest nowy system kar, artykuł ten nie może naszym zdaniem znajdować zastosowania.
73.
W takim przypadku zmiany, którym poddany jest system kar, są bowiem uzasadnione jedynie koniecznością jego dostosowania do nowego systemu uregulowań, którego prawidłowe wdrożenie on zapewnia, i nie mają one na celu odzwierciedlenia zmienionej oceny prawodawcy wspólnotowego co do właściwego charakteru kary w stosunku do wagi naruszenia.
74.
Zatem związek występujący pomiędzy nowym systemem kar a zreformowanym systemem uregulowań, w który się on wpisuje, uniemożliwia naszym zdaniem stosowanie z mocą wsteczną tego nowego systemu kar do okoliczności faktycznych, które podlegają obowiązującemu uprzednio systemowi uregulowań.
75.
Uważamy w tym względzie, że art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 wykraczają daleko ponad zwyczajną „[późniejszą] zmian[ę] przepisów nakładających kary administracyjne” w rozumieniu art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, co sprzeciwia się naszym zdaniem ich zastosowaniu z mocą wsteczną do wniosków pomocowych, które leżą w zakresie stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92 (
28
).
76.
Artykuły 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiają bowiem nowy system kar ściśle połączony z nowym systemem wsparcia bezpośredniego powstałego w wyniku reformy wspólnej polityki rolnej z 2003 r.
77.
Ten ścisły związek pomiędzy nowym systemem kar a zreformowanym systemem uregulowań, w który on się wpisuje, przekłada się na szereg cech właściwych dla tego nowego systemu, które uniemożliwiają jego zwykłe transponowanie dla potrzeb wniosku pomocowego wchodzącego w zakres stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92, bez narażenia się na zmianę natury i spójności zreformowanego systemu, zaprojektowanego przez prawodawcę wspólnotowego.
78.
Te cechy właściwe dla nowego systemu kar są zasadniczo związane z jednej strony z celami tego systemu i z drugiej strony z metodą ustalania kary.
79.
Jak już wcześniej zobaczyliśmy, jednym ze zworników reformy z 2003 r. są wymogi wzajemnej zgodności, które warunkują przyznanie pomocy i obowiązują na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 każdego rolnika pobierającego płatności bezpośrednie czy to z tytułu płatności jednolitych, czy też z tytułu innych systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia (
29
).
80.
Jeśli rolnik nie przestrzega zasad, które stanowią część wymogów wzajemnej zgodności, to całkowita kwota płatności bezpośrednich, do których jest uprawniony, będzie mogła być obniżona lub anulowana zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004.
81.
Z motywu 56 rozporządzenia nr 796/2004 wynika wyraźnie, że system obniżek oraz wyłączeń płatności przewidziany odnośnie do wymogów wzajemnej zgodności zmierza do osiągnięcia szczególnego celu, który wpisuje się w pełni w logikę nowego systemu, a mianowicie do zmotywowania rolników do przestrzegania istniejącego ustawodawstwa w różnych obszarach wzajemnej zgodności.
82.
Te różne obszary podlegające wymogom wzajemnej zgodności mają zróżnicowaną naturę. Składają się na nie wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, o których mowa w załączniku III do rozporządzenia nr 1782/2003, czyli 18 rozporządzeń i dyrektyw dotyczących środowiska naturalnego, zdrowia publicznego, a także zdrowia zwierząt i zdrowotności roślin, oraz wymogi w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które mają być określone przez państwa członkowskie.
83.
Zatem system obniżek i wyłączeń przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 różni się już od tego, który był przewidziany w art. 10c rozporządzenia nr 3887/92, a następnie w art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001, poprzez to, że jego cel wykracza poza zwykłe karanie nieprzestrzegania wspólnotowych reguł identyfikacji i rejestracji bydła.
84.
Rodzaj reguł, które są częścią wymogów wzajemnej zgodności, ma zarazem konsekwencje dla systemu kontroli tych wymogów jak i dla zasad ustalania kary.
85.
Artykuł 9 rozporządzenia nr 796/2004, który zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia systemu gwarantującego skuteczną kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, stanowi zatem w szczególności w akapicie pierwszym lit. d), że system ten obejmuje raporty z kontroli zawierające w szczególności ujawnione niezgodności oraz ocenę ich wagi, zasięgu, trwałości i powtarzalności.
86.
Artykuł 48 ust. 1 lit. b) tego samego rozporządzenia uściśla, że raport z przeprowadzonej kontroli powinien zawierać część oddzielnie zdającą sprawę z przeprowadzonych kontroli odnośnie do każdego aktu prawnego i każdej normy wzajemnej zgodności, które znajdują zastosowanie. Poza tym art. 48 ust. 1 lit. c) akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowi, że raport składa się z „części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności względem każdego aktu prawnego lub normy na podstawie kryteriów »[wagi]«, »zasięgu«, »trwałości« oraz »powtarzalności«, zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, wraz ze wskazaniem czynników, które powinny zwiększyć lub ograniczyć zmniejszenie, które należy zastosować”.
87.
Ten system kontroli jest spójny z nowym systemem kar, w ramach którego uwzględnia się, jak stanowi art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, wagę, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności.
88.
System kar ustanowiony w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 będzie stosowany właśnie na podstawie tych raportów z przeprowadzonej kontroli, dostosowanych do wymogów wzajemnej zgodności. Agencja płatnicza będzie mogła podjąć decyzję, na podstawie oceny zawartej w tych raportach, o zmniejszeniu lub zwiększeniu wielkości procentowej obniżki czy też nawet o anulowaniu całkowitej kwoty pomocy.
89.
Mając na uwadze ten ścisły związek pomiędzy systemem kontroli i systemem kar dotyczącym wzajemnej zgodności, uważamy, że byłoby trudne czy też niemożliwe rygorystyczne zastosowanie art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 do wniosku pomocowego, który był objęty kontrolą na miejscu przeprowadzoną w bardziej zawężonym kontekście niż ten, którego wymaga kontrola dotycząca wzajemnej zgodności (
30
), i według odmiennych zasad, a mianowicie, co się tyczy niniejszej sprawy, według zasad, które normowały uprzednio przeprowadzanie kontroli na miejscu, dotyczących wniosków o przyznanie premii zwierzęcej, objętych zakresem stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92 (
31
).
90.
Należy poza tym podkreślić, że mając na uwadze ogólne znaczenie wzajemnej zgodności w ramach nowego systemu uregulowań, system kar przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 nie stosuje się do jednej tylko kategorii płatności bezpośrednich, co odróżnia go od poprzedniego systemu, który dotyczył specyficznie kwot pobranych z tytułu systemu pomocowego w odniesieniu do bydła.
91.
Obniżki i wyłączenia przewidziane w tych artykułach stosują się także do całkowitej kwoty płatności bezpośrednich zdefiniowanych w art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1782/2003, a mianowicie do płatności przyznawanych bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku I do tego rozporządzenia.
92.
Podstawa, na której opiera się stosowanie obniżek i wyłączeń, jest więc odmienna i dużo bardziej rozległa. Uwzględniają to wielkości procentowe obniżek przewidzianych w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004.
93.
Należy wskazać ponadto, że całkowita kwota płatności bezpośrednich, która stanowi od tej pory podstawę zastosowania obniżek i wyłączeń przewidzianych w tych artykułach, nie sprowadza się do zwykłego zsumowania istniejących wcześniej płatności bezpośrednich.
94.
Na czele listy systemów wsparcia figuruje bowiem system płatności jednolitych, który miał być wdrożony przez państwa członkowskie po upłynięciu fakultatywnego okresu przejściowego, najpóźniej od dnia 1 stycznia 2007 r. (
32
).
95.
Jak już widzieliśmy, w ramach tego systemu pomoc bezpośrednia dla rolników jest przyznawana głównie w drodze płatności jednolitej na rok, która zastępuje większość istniejących poprzednio płatności bezpośrednich, a w celu ustalenia obowiązującego systemu płatności jednolitych rozporządzenie nr 1782/2003 pozostawia państwom członkowskim wybór pomiędzy kilkoma opcjami, a mianowicie między podejściem historycznym, podejściem regionalnym i podejściem mieszanym.
96.
Zastosowanie obniżek i wyłączeń przewidzianych w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 z mocą wsteczną do wniosku pomocowego objętego zakresem stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92 wymagałoby ustalenia a posteriori, do jakich płatności byłby w tym czasie uprawniony rolnik taki tak R. Jager, co poza praktyczną trudnością oraz sztucznym charakterem takiego zabiegu wykracza naszym zdaniem poza to, co jest przewidziane w art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
97.
Wreszcie ostatni element uniemożliwia, naszym zdaniem, bez narażenia się na zmianę systemu zaprojektowanego przez prawodawcę wspólnotowego, zastosowanie z mocą wsteczną systemu kar ustanowionego w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 do wniosków pomocowych, które nie wchodzą w zakres stosowania ratione temporis tego rozporządzenia, to jest do wniosków pomocowych złożonych z tytułu lat gospodarczych lub okresów premiowych, rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2005 r.
98.
Nowy system uregulowań posiada bowiem dwie inne cechy, to jest obowiązkową modulację płatności bezpośrednich i dyscyplinę finansową.
99.
Na mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 wszystkie kwoty płatności bezpośrednich przyznawanych w danym roku kalendarzowym rolnikowi w danym państwie członkowskim są zmniejszane w każdym roku, w okresie 2005–2012, o określone wielkości procentowe (
33
). Ponadto każdego roku, na mocy art. 11 tego samego rozporządzenia, Rada Unii Europejskiej może zdecydować, z powodów związanych z dyscypliną finansową, o dostosowaniu płatności bezpośrednich.
100.
Kwota, do której mają zastosowanie obniżki i wyłączenia przewidziane w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004, zawiera w sobie obniżki, które wynikają z modulacji oraz dyscypliny finansowej. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi bowiem, że w przypadku niestosowania się do wymogów w zakresie wzajemnej zgodności całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane, może być zmniejszona lub anulowana po zastosowaniu art. 10 i 11 tego samego rozporządzenia.
101.
Zastosowanie z mocą wsteczną obniżek, które wynikają z modulacji i z dyscypliny finansowej, do wniosków pomocowych, które nie wchodzą w zakres stosowania rozporządzenia nr 796/2004, byłoby naszym zdaniem sprzeczne z systemem zaprojektowanym przez prawodawcę wspólnotowego. Z drugiej strony zastosowanie systemu kar przewidzianego w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 do całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane danemu rolnikowi, bez uwzględnienia modulacji oraz ewentualnych dostosowań z powodów związanych z dyscypliną finansową, skutkowałoby zmianą systemu uregulowań zamierzonego przez prawodawcę, co naszym zdaniem stanowi granicę zastosowania art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.
102.
Mając na uwadze powyższe rozważania, proponujemy, żeby Trybunał odpowiedział sądowi odsyłającemu, że art. 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że system kar przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia nr 796/2004 nie stosuje się z mocą wsteczną do wniosku o przyznanie pomocy, który jest objęty zakresem stosowania ratione temporis rozporządzenia nr 3887/92.
IV — Wnioski
103.
W świetle wszystkich powyższych rozważań proponujemy, żeby Trybunał udzielił na pytanie zadane przez Verwaltungsgericht Schwerin następującej odpowiedzi:
„Artykuł 2 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że system kar przewidziany w art. 66 i 67 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zmienionym przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r., nie stosuje się z mocą wsteczną do wniosku o przyznanie pomocy, który jest objęty zakresem stosowania ratione temporis rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3887/92 z dnia 23 grudnia 1992 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, zmienionego przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 2801/1999 z dnia 21 grudnia 1999 r.”.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dz.U. L 312, s. 1.
(
3
)	Wyroki z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C-354/95 National Farmers’ Union i in., Rec. s. I-4559, pkt 41; z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie C-295/02 Gerken, Zb.Orz. s. I-6369, pkt 61; z dnia 3 maja 2005 r. w sprawach połączonych C-387/02, C-391/02 i C-403/02 Berlusconi i in., Zb.Orz. s. I-3565, pkt 67–69; z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C-286/05 Haug, Zb.Orz. s. I-4121, pkt 23; z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie C-45/06 Campina, Zb.Orz. s. I-2089, pkt 32 i 33, a także z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie C-45/05 Maatschap Schonewille-Prins, Zb.Orz. s. I-3997, pkt 55.
(
4
)	Dz.U. L 141, s. 18. Rozporządzenie zmienione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. (Dz.U. L 42, s. 3, zwane dalej „rozporządzeniem nr 796/2004”).
(
5
)	Dz.U. L 391, s. 36. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2801/1999 z dnia 21 grudnia 1999 r. (Dz.U. L 340, s. 29, zwane dalej „rozporządzeniem nr 3887/92”).
(
6
)	Dz.U. L 204, s. 1.
(
7
)	Dz.U. L 160, s. 21.
(
8
)	Dz.U. L 270, s. 1.
(
9
)	Zobacz dokument opracowany przez Komisję Wspólnot Europejskich, zatytułowany „Régime de paiement unique — Le concept” dostępny na stronie internetowej (http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_fr.pdf).
(
10
)	Wśród systemów pomocowych wymienionych w załączniku VI do tego rozporządzenia znajduje się premia za krowy mamki.
(
11
)	Zobacz rozdział 3 tytułu III rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowany „Uprawnienia do płatności”.
(
12
)	Zobacz sekcja 1 rozdziału 5 w tytule III rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowana „Wdrażanie regionalne”.
(
13
)	Zobacz sekcja 2 rozdział 5 w tytule III rozporządzenia nr 1782/2003, zatytułowana „Częściowe wdrożenie”. W pewnych przypadkach mówi się także o „ponownym powiązaniu” pomocy.
(
14
)	Dz.U. L 355, s. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1593/2000 z dnia 17 lipca 2000 r. (Dz.U. L 182, s. 4).
(
15
)	Dz.U. L 327, s. 11.
(
16
)	Dz.U. L 17, s. 7.
(
17
)	Zgodnie z art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 1782/2003 płatność bezpośrednia oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia dochodowego wyszczególnionych w załączniku I. Pośród tych systemów znajdują się system płatności jednolitych oraz system premii za krowy mamki.
(
18
)	BGBl. 2004 I, s. 1763.
(
19
)	Zobacz podobnie ww. wyroki w sprawie Berlusconi i in., pkt 67–69, i w sprawie Campina, pkt 32.
(
20
)	Ww. wyrok w sprawie Campina, pkt 33.
(
21
)	Punkty 47–52. Zobacz także pkt 27 opinii rzecznika generalnego Légera, przedstawionej w tej sprawie w dniu 11 grudnia 2003 r.
(
22
)	Wyżej wymieniony. wyrok w sprawie Gerken (pkt 50).
(
23
)	Ten zamiar prawodawcy wspólnotowego wynika również z drugiego zdania motywu 6 rozporządzenia nr 118/2004, zgodnie z którym „[n]iektóre z […] przepisów [rozporządzenia nr 2419/2001] powinny zostać zmienione tak, aby zapewnić zawsze dokładne klasyfikowanie redukcji i wyłączeń zgodnie z stopniem nieprawidłowości”.
(
24
)	Analiza ta jest poparta przez motyw 68 zdanie drugie rozporządzenia nr 796/2004.
(
25
)	Wyżej wymienione wyroki w sprawach Haug, pkt 17, i Campina, pkt 30.
(
26
)	Uważamy, że w przypadku, w którym obowiązującym ratione materiae systemem kar byłby ten, który figuruje w art. 59 rozporządzenia nr 796/2004, należałoby stwierdzić, że nie znajduje on tak czy inaczej obecnie zastosowania w Niemczech, jako że to państwo członkowskie dokonało wyboru rozdzielenia premii zwierzęcych; a zatem nie znajduje on a fortiori zastosowania z mocą wsteczną. Jak wskazał rząd grecki, wniosek ten wynika wyraźnie z motywu 12 rozporządzenia nr 796/2004, z którego można wywnioskować, że art. 59 tego rozporządzenia mógłby mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdyby Niemcy dokonały wyboru zachowania pewnych premii zwierzęcych, takich jak premia za krowy mamki, powiązanych z produkcją.
(
27
)	Odwołuje się ona w szczególności do pkt 159–161 tej opinii.
(
28
)	Z formalnego punktu widzenia warto zresztą zauważyć, że w tabeli korelacyjnej umieszczonej w załączniku III do rozporządzenia nr 796/2004 art. 39 rozporządzenia nr 2419/2001 nie znajduje swojego odpowiednika w ramach tego pierwszego rozporządzenia.
(
29
)	Zobacz także podobnie motyw 49 rozporządzenia nr 796/2004.
(
30
)	Poza tym, że kontrola wzajemnej zgodności dotyczy potencjalnie 18 rozporządzeń i dyrektyw, dotyczy ona bowiem także wymogów w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które jako takie nie istniały w 2001 r.
(
31
)	Zobacz w tym względzie art. 6 i nast. rozporządzenia nr 3887/92.
(
32
)	Zobacz art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.
(
33
)	A mianowicie o 3% w 2005 r., o 4% w 2006 r. i o 5% w każdym roku w okresie 2007–2012.