62023CJ0482
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 16. oktobra 2025 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Dostop do mednarodnega trga avtobusnih prevozov – Uredba (ES) št. 1073/2009 – Člen 2, točki 4 in 7, ter člen 15(b) – Kabotaža z avtobusi v okviru občasnih prevozov – Nacionalni izvedbeni ukrepi, s katerimi je uvedeno obdobje največ sedmih zaporednih dni v istem koledarskem mesecu – Polje proste presoje – Sorazmernost“
V zadevi C‑482/23,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 26. julija 2023,
Evropska komisija, ki jo zastopata P. Messina in C. Vang, agenta,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Nadzornega organa EFTA, ki ga zastopajo M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès in I. O. Vilhjálmsdóttir, agenti,
intervenient,
proti
Kraljevini Danski, ki so jo sprva zastopali D. Elkan, J. F. Kronborg in C. Maertens, agenti, nato D. Elkan in C. Maertens, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Islandija, ki jo zastopajo V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir in N. G. Sigurðardóttir, agenti,
Kraljevina Norveška, ki jo zastopata T. Aalia in E. Eikeland, agenta,
intervenientki,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika drugega senata, F. Schalin, M. Gavalec in Z. Csehi (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. decembra 2024,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. marca 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Danska s tem, da ne dovoli kabotaže z avtobusi v okviru občasnih prevozov, razen če se prevozi opravijo v sedmih zaporednih dneh v istem koledarskem mesecu, ni izpolnila obveznosti iz člena 15(b) Uredbe (ES) št. 1073/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do mednarodnega trga avtobusnih prevozov in spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 (UL 2009, L 300, str. 88).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 1072/2009
2
Člen 2 Uredbe (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (UL 2009, L 300, str. 72), naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te uredbe:
[…]
6.
‚kabotaža‘ pomeni notranji cestni prevoz za najem ali plačilo, ki se začasno opravlja v državi članici gostiteljici skladno s to uredbo;
[…].“
3
Člen 8 te uredbe, naslovljen „Splošno načelo“, določa:
„1.   Vsak cestni prevoznik, ki opravlja prevoz blaga za najem ali plačilo in je imetnik licence Skupnosti ter katerega voznik – državljan tretje države – ima potrdilo za voznike, je pod pogoji iz tega poglavja upravičen do opravljanja kabotaže.
2.   Ko je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, dostavljeno, se cestnim prevoznikom iz odstavka 1 dovoli opravljanje do treh kabotaž z istim vozilom, ali – v primeru spojenih vozil – z motornim vozilom tega istega vozila po mednarodnem prevozu iz druge države članice ali tretje države v državo članico gostiteljico. Zadnje razkladanje v okviru kabotaže pred zapustitvijo države članice gostiteljice se izvrši v 7 dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza.
Cestni prevozniki v roku iz prvega pododstavka opravijo del kabotaž ali vso kabotažo, dovoljeno v skladu z navedenim pododstavkom, v kateri koli državi članici, če se omejijo na eno kabotažo v eni državi članici v 3 dneh po tem, ko nenatovorjeni vstopijo na ozemlje navedene države članice.
[…]“
Uredba (ES) št. 1073/2009
4
V uvodnih izjavah 3, 4 in 10 Uredbe 1073/2009 je navedeno:
„(3)
Da se zagotovi skladen okvir za mednarodni avtobusni prevoz potnikov v celotni Skupnosti, bi se morala ta uredba uporabljati za vse mednarodne prevoze na ozemlju Skupnosti. […]
(4)
Svoboda opravljanja storitev predstavlja osnovno načelo enotne prometne politike in zahteva, da se prevoznikom iz vseh držav članic zagotovi dostop do mednarodnih prevoznih trgov brez diskriminacije na podlagi državljanstva ali kraja sedeža.
[…]
(10)
Prevoznikom nerezidentom bi morali dovoliti opravljati nacionalne cestne prevoze potnikov, vendar bi bilo treba upoštevati posebne značilnosti vsake oblike prevoza. Ko se opravlja takšna kabotaža, bi zanjo morala veljati zakonodaja Skupnosti, kot je Uredba (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom [(UL 2006, L 102, str. 1)], in nacionalna zakonodaja na določenih področjih, ki velja v državi članici gostiteljici.“
5
Člen 1 Uredbe št. 1073/2009, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 4 določa:
„Ta uredba se uporablja za notranji cestni prevoz potnikov za najem ali plačilo, ki ga občasno opravlja prevoznik nerezident, kot je določeno v poglavju V.“
6
Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
4.
‚občasni prevozi‘ pomenijo prevoze, ki niso zajeti v definiciji linijskih prevozov, vključno s posebnimi linijskimi prevozi, in katerih glavna značilnost je prevažanje skupin potnikov, sestavljenih na pobudo stranke ali prevoznika samega;
[…]
7.
‚kabotaža‘ pomeni bodisi
–
nacionalni cestni prevoz potnikov za najem in plačilo, ki ga prevoznik začasno opravlja v državi članici gostiteljici, bodisi
–
pobiranje ali odlaganje potnikov v isti državi članici v okviru mednarodnih linijskih prevozov v skladu z določbami te uredbe pod pogojem, da to ni glavni namen teh prevozov;
[…].“
7
Poglavje V navedene uredbe, naslovljeno „Kabotaža“, vsebuje člena 14 in 15.
8
Člen 14 te uredbe, naslovljen „Splošno načelo“, določa:
„Vsak prevoznik, ki opravlja cestne prevoze potnikov za najem ali plačilo in je imetnik licence Skupnosti, lahko pod pogoji, določenimi v tem poglavju, in brez diskriminacije glede njegovega državljanstva ali kraja, kjer ima sedež, opravlja kabotažo, kakor je določeno v členu 15.“
9
Člen 15 Uredbe št. 1073/2009, naslovljen „Dovoljena kabotaža“, določa:
„Kabotaža je dovoljena za naslednje prevoze:
[…]
(b) občasne prevoze;
[…].“
Dansko pravo
10
Kraljevina Danska od 1. novembra 2019 izvaja upravno prakso, v skladu s katero danski organi izraz „začasno“, uporabljen v opredelitvi pojma „kabotaža“ iz člena 2, točka 7, Uredbe št. 1073/2009, razlagajo tako, da ne more pomeniti obdobja, daljšega od „sedmih zaporednih dni v istem koledarskem mesecu“ (v nadaljevanju: sporna upravna praksa). Ta praksa je opisana v sporočilu za javnost ministrstva za promet z dne 11. oktobra 2019, naslovljenem „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser“ („Danska zaostruje razlago pravil Unije o kabotaži z avtobusi“).
Predhodni postopek
11
Po mnenju Komisije sporna upravna praksa, v skladu s katero je kabotaža z avtobusi na danskem ozemlju za prevoznike nerezidente omejena na obdobje sedmih zaporednih dni v istem koledarskem mesecu, ni v skladu s ciljem Uredbe št. 1073/2009 in krši načelo sorazmernosti.
12
Komisija je po stikih z dansko vlado 9. junija 2021 Kraljevini Danski poslala uradni opomin, v katerem je navedla, da ta država članica z uporabo sporne upravne prakse ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 15(b) Uredbe št. 1073/2009.
13
Kraljevina Danska je 2. avgusta 2021 odgovorila na uradni opomin in navedla, da je ta praksa v skladu z Uredbo št. 1073/2009. Najprej, v zvezi s tem naj ne bi obstajala skupna razlaga pravil o kabotaži za prevoz potnikov. Dalje, navedena praksa naj bi bila v skladu s ciljem te uredbe in z izrazom „začasno“ iz Uredbe št. 1072/2009. Nazadnje, ta praksa naj bi bila sorazmerna.
14
Komisija je 19. maja 2022 Kraljevini Danski poslala obrazloženo mnenje, na katero je ta država članica odgovorila 1. julija 2022. Navedena država članica je v tem odgovoru navedla, da je sporna upravna praksa v skladu z Uredbo št. 1073/2009.
15
Ker je Komisija menila, da odgovor Kraljevine Danske ni zadovoljiv, se je odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Trditve strank
16
Komisija ob podpori Nadzornega organa EFTA opozarja, da Uredba št. 1073/2009 določa podrobna pravila za uporabo načela svobode opravljanja storitev, določenega v primarnem pravu, v sektorju avtobusnega prevoza potnikov.
17
V skladu z določbami te uredbe naj bi lahko prevozniki Evropske unije začasno opravljali občasne storitve cestnega prevoza potnikov v državah članicah, ki niso država članica, v kateri imajo sedež, vendar le če izpolnjujejo pogoj, da imajo licenco Skupnosti.
18
Sporna upravna praksa pa naj bi pomenila prepoved, da prevoznik nerezident opravlja dve kabotaži z avtobusi na Danskem v istem koledarskem mesecu, če med obema preteče več kot en teden. Tako bi prevoznik, ki bi kabotažo na Danskem zagotovil prvi dan v mesecu in nato znova 20. dan v istem mesecu, na podlagi te prakse kršil Uredbo št. 1073/2009, tudi če bi bili ti prevozi edini prevozi, ki jih je ta prevoznik opravil na Danskem.
19
Komisija poudarja, da je treba Uredbo št. 1073/2009 v delu, v katerem ureja pogoje svobode opravljanja mednarodnih storitev avtobusnega prevoza potnikov, in, natančneje, izraz „začasno“ iz člena 2, točka 7, te uredbe, razlagati glede na upoštevne določbe Pogodbe DEU o svobodi opravljanja storitev, kot jih razlaga Sodišče.
20
Zlasti s sklicevanjem na sodno prakso, ki izhaja iz sodb z dne 30. novembra 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, točka 27), in z dne 11. decembra 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, točki 31 in 32), meni, da niti trajanja, niti pogostosti, niti periodičnosti, niti neprekinjenosti dejavnosti ni mogoče uporabiti kot edino merilo za ugotovitev, ali ta dejavnost spada na področje uporabe določb Pogodbe DEU o svobodi opravljanja storitev in pravil, ki urejajo kabotažo, iz Uredbe št. 1073/2009. Iz tega naj bi izhajalo, da je samodejna omejitev kabotaže na vnaprej določeno obdobje, kot je to iz sporne upravne prakse, v nasprotju s to uredbo.
21
Besedilo navedene uredbe, v skladu s katerim imajo prevozniki pravico do „začasnega“ avtobusnega prevoza potnikov v državi članici gostiteljici, naj bi namreč pomenilo, da je treba v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je zadevni prevoznik dejavnost opravljal začasno. Pravilo, kakršno je uvedeno s sporno upravno prakso, torej ne more nadomestiti polja proste presoje, ki bi nujno izhajalo iz take kazuistične presoje.
22
Komisija dodaja, da Uredba št. 1073/2009 državam članicam izrecno ne dovoljuje, da sprejmejo izvedbene ukrepe, kar zadeva občasne kabotaže. Poleg tega, čeprav je res, da morajo države članice za izvajanje nekaterih določb uredbe kljub njihovi neposredni uporabljivosti v nacionalnih pravnih redih sprejeti izvedbene ukrepe, naj ta praksa v obravnavani zadevi ne bi izpolnjevala pogojev, ki morajo biti v zvezi s tem izpolnjeni in kot naj bi izhajali iz sodne prakse, zlasti iz sodbe z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 41).
23
Prvič, sporna upravna praksa naj namreč ne bi bila omejena na natančno določitev polja proste presoje, ki ga imajo države članice, ampak naj bi pretirano omejevala pravico prevoznikov do opravljanja kabotaže z avtobusi na Danskem. Drugič, ta praksa naj bi bila v nasprotju s ciljem Uredbe št. 1073/2009, ki je liberalizirati opravljanje nekaterih vrst cestnega prevoza potnikov ter določiti pogoje, pod katerimi lahko prevozniki nerezidenti opravljajo storitev nacionalnega prevoza potnikov v državi članici v okviru skupne prometne politike Unije. Natančneje, Komisija poudarja, da člen 2, točka 7, te uredbe kot omejitev kabotaže določa le dejstvo, da se opravlja „začasno“, zato Kraljevina Danska z uvedbo splošne ureditve, kot izhaja iz sporne upravne prakse, ne zagotavlja polja proste presoje, ki je potrebno za zgoraj navedeno kazuistično presojo. Tretjič, navedena praksa naj ne bi bila sorazmerna.
24
Kraljevina Danska, ki jo podpira Kraljevina Norveška, v odgovor na te trditve najprej navaja, da je bila sporna upravna praksa uvedena kot odgovor na težave, ki so jih ugotovili danski organi pri ugotavljanju, ali je bila kabotaža z avtobusi v konkretnih primerih zakonita.
25
Dalje, države članice naj bi imele pravico sprejeti izvedbene ukrepe za pojasnitev obsega člena 15(b) Uredbe št. 1073/2009. Na podlagi besedila te uredbe, njenega cilja ali konteksta, v katerega je umeščena navedena uredba, naj namreč ne bi bilo mogoče ugotoviti, kaj natančno pomeni izraz „začasno“ iz člena 15(b) v povezavi s členom 2, točka 7, te uredbe. V teh okoliščinah naj bi lahko te države v skladu s sodno prakso Sodišča, ki izhaja zlasti iz sodb z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), in z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251), sprejele izvedbene ukrepe, da bi pojasnile obseg zadevnih določb.
26
V obravnavani zadevi pa naj bi sporna upravna praksa omogočala prav opredelitev primerov, v katerih se dejavnost tujega prevoznega podjetja na Danskem opravlja „začasno“. Bila naj bi v skladu s ciljem Uredbe št. 1073/2009, ki naj bi bil zagotoviti prosti pretok storitev na področju prevoza ob hkratnem zagotavljanju, da se kabotaža ne opravlja tako, da bi pomenila stalno ali neprekinjeno dejavnost.
27
Kraljevina Danska v zvezi z okoliščino, da ta praksa temelji na obdobju, ki zajema število dni, in ne na številu prevozov, trdi, da je zakonodajalec Unije za pojasnitev obsega izraza „začasno“ v Uredbi št. 1072/2009 o kabotaži blaga tudi uvedel pravilo, ki se nanaša na obdobje sedmih dni. Kabotaža blaga na eni strani in kabotaža z avtobusi na drugi pa naj bi temeljili na enakih načelih.
28
Nazadnje, sporna upravna praksa naj bi bila v skladu z načelom sorazmernosti. Ta praksa naj bi pomenila ukrep, ki zagotavlja, da se kabotaža z avtobusi ne izvaja neprekinjeno in v takem obsegu, da podjetje nerezident v resnici le zelo redko zapusti ozemlje države gostiteljice oziroma ga sploh ne zapusti, tako da dejavnost ne bi bila več začasna.
29
Kraljevina Norveška dodaja, da je sporna upravna praksa pravno jasna, predvidljiva in jo je enostavno spoštovati. Poleg tega naj besedilo, kontekst, predmet in zgodovina nastanka Uredbe št. 1073/2009 ne bi nasprotovali razlagi, ki omogoča določitev fiksnega najdaljšega obdobja, da se kabotaža lahko šteje za „začasno“. Nasprotno, neobstoj natančnih določb, ki bi urejale obseg pojma „kabotaža“ v tej uredbi, naj bi državam članicam puščal polje proste presoje za sprejetje nacionalnih izvedbenih ukrepov.
30
Kraljevina Norveška poleg tega trdi, da bi bila brez jasne opredelitve pravil, ki urejajo obseg kabotaže, iz člena 2, točka 7, in člena 15(b) navedene uredbe, učinkovitost te uredbe ovirana tako, da ne bi bilo mogoče dosledno in predvidljivo nadzorovati in zagotavljati spoštovanja obsega dovoljenih prevozov.
31
Poleg tega Kraljevina Norveška v zvezi z izrazom „začasno“ iz člena 2, točka 7, te uredbe dvomi, da ga je treba razlagati ob upoštevanju sodne prakse Sodišča v zvezi z začasnostjo storitev v smislu členov 56 in 57 PDEU.
Presoja Sodišča
32
Komisija s tožbo Kraljevini Danski očita, da ni izpolnila obveznosti iz člena 15(b) Uredbe št. 1073/2009, ker ni dovolila kabotaže z avtobusi v okviru občasnih prevozov, razen če se prevozi opravljajo v sedmih zaporednih dneh v istem koledarskem mesecu. Sporna upravna praksa naj nikakor ne bi bila združljiva s ciljem te uredbe in naj bi kršila načelo sorazmernosti.
33
Za odločanje o utemeljenosti te tožbe je treba, na prvem mestu, opozoriti, da imajo v skladu z ustaljeno sodno prakso določbe uredb na podlagi člena 288 PDEU ter zaradi same narave uredb in njihove vloge v sistemu virov prava Unije praviloma v nacionalnih pravnih redih takojšen učinek, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti izvedbene ukrepe. Vendar je mogoče, da morajo države članice za izvajanje nekaterih od teh določb vseeno sprejeti izvedbene ukrepe (glej v tem smislu sodbe z dne 11. januarja 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, točka 26; z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 27, in z dne 30. maja 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, točka 40).
34
Če izvajanje nekaterih določb uredbe to zahteva, lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo značilnosti akta Unije in če določajo natančno uporabo polja proste presoje, ki jim ga daje navedena uredba, pri čemer morajo ostati v mejah njenih določb (glej v tem smislu sodbe z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 41; z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 28, in z dne 30. maja 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, točka 41).
35
V zvezi s tem je treba ob sklicevanju na upoštevne določbe zadevne uredbe, ki se razlagajo ob upoštevanju ciljev te uredbe, ugotoviti, ali te določbe državam članicam prepovedujejo, nalagajo ali dopuščajo sprejetje nekaterih ukrepov za izvajanje in ali zadevni ukrep – zlasti v zadnjenavedenem primeru – spada v okvir polja proste presoje, priznanega vsaki državi članici (glej v tem smislu sodbe z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, točka 43; z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 29, in z dne 30. maja 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, točka 42).
36
V obravnavani zadevi je treba navesti, da z upoštevnimi določbami Uredbe št. 1073/2009, in sicer s členom 15(b) in členom 2, točki 4 in 7, državam članicam izrecno ni dovoljeno sprejeti nacionalnih izvedbenih ukrepov v zvezi s kabotažo.
37
Vendar je treba po zgledu tega, kar je Sodišče razsodilo glede primerljivih določb v zvezi s pojmom kabotaže v okviru prevoza blaga iz člena 2, točka 6, in člena 8 Uredbe št. 1072/2009, preveriti, ali imajo države članice polje proste presoje za sprejetje nacionalnih ukrepov za izvajanje Uredbe št. 1073/2009, čeprav jim ta tega izrecno ne dovoljuje (glej po analogiji sodbo z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 34).
38
Zlasti je treba preveriti, kot trdi Kraljevina Danska, ali pojem „kabotaža“, kot je dovoljen z Uredbo št. 1073/2009, dejansko ni dovolj natančen, tako da se sprejetje nacionalnih izvedbenih ukrepov za pojasnitev obsega tega pojma zdi upravičeno.
39
V zvezi s tem je treba na eni strani navesti, da je v členu 2, točka 7, te uredbe pojem „kabotaža“ med drugim opredeljen kot „nacionalni cestni prevoz potnikov za najem in plačilo, ki ga prevoznik začasno opravlja v državi članici gostiteljici“, ne da bi bil ta pogoj časovne omejitve kakor koli pojasnjen.
40
Na drugi strani člen 15(b) navedene uredbe določa, da je kabotaža dovoljena za „občasne prevoze“. Čeprav je pojem „občasni prevozi“ v členu 2, točka 4, iste uredbe opredeljen, je vseeno treba ugotoviti, da nobena od teh določb ne opredeljuje natančno – bodisi glede trajana bodisi glede števila – občasnosti odobrenih storitev.
41
Okoliščina, da je določba splošna oziroma da ni natančna, pa kaže na nujnost sprejetja nacionalnih izvedbenih ukrepov (glej v tem smislu sodbo z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 39).
42
Poleg tega, čeprav je v skladu z uvodno izjavo 3 Uredbe št. 1073/2009 njen cilj zagotovitev skladnega okvira za mednarodni avtobusni prevoz potnikov v celotni Uniji, pa ta cilj ni ovira za to, da država članica sprejme nekatere ukrepe za izvajanje te uredbe. Zlasti v zvezi s kabotažo je namreč v uvodni izjavi 10 navedene uredbe pojasnjeno, da bi bilo treba prevoznikom nerezidentom sicer dovoliti opravljati nacionalne cestne prevoze potnikov, vendar bi bilo treba upoštevati posebne značilnosti vsake oblike prevoza, pri čemer bi morale za opravljanje te kabotaže veljati določbe aktov Unije o harmonizaciji določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in nacionalna zakonodaja, ki velja na nekaterih področjih v državi članici gostiteljici.
43
Zato je treba ugotoviti, da države članice lahko sprejmejo nacionalne ukrepe za izvajanje Uredbe št. 1073/2009 in, natančneje, člena 2, točki 4 in 7, ter člena 15(b) te uredbe, da bi pojasnile obseg pojma „kabotaža“ v smislu navedene uredbe.
44
Na drugem mestu, opozoriti je treba, da morajo države članice pri sprejemanju ukrepov za izvajanje uredbe spoštovati načelo sorazmernosti, ki velja za njihove zakonodajne in regulativne organe, kadar izvajajo pravo Unije, in v skladu s katerim morajo biti z neko določbo sprejeti ukrepi primerni za uresničitev cilja zadevne ureditve Unije in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego tega cilja (glej v tem smislu sodbe z dne 21. decembra 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, točke od 50 do 52; z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska, C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 50, in z dne 30. maja 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, točka 43).
45
Prvič, glede primernosti sporne upravne prakse za uresničitev cilja Uredbe št. 1073/2009 Kraljevina Danska trdi, da ta praksa lahko zagotavlja prosti pretok storitev na področju prevoza, hkrati pa zagotavlja, da se kabotaža ne opravlja tako, da bi pomenila stalno ali neprekinjeno dejavnost v državi članici gostiteljici.
46
V zvezi s tem je treba navesti, da je svoboda opravljanja storitev, kot je navedeno v uvodni izjavi 4 Uredbe št. 1073/2009, sicer osnovno načelo skupne prometne politike in zahteva, da se prevoznikom iz vseh držav članic zagotovi dostop do mednarodnih prevoznih trgov brez diskriminacije na podlagi državljanstva ali kraja sedeža v skladu s splošnim načelom iz člena 14 te uredbe.
47
Vendar je treba navesti tudi, da je tako v členu 1(4) kot v členu 2, točka 7, Uredbe št. 1073/2009 poudarjena začasnost kabotaže. V uvodni izjavi 10 te uredbe je poleg tega opozorjeno, da bi bilo treba prevoznikom nerezidentom dovoliti opravljati nacionalne cestne prevoze potnikov ob upoštevanju posebnih značilnosti vsake oblike prevoza.
48
Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točkah 44 in 45 sklepnih predlogov, se s sporno upravno prakso, ki določa časovno omejitev za kabotažo z avtobusi na danskem ozemlju v obdobju enega koledarskega meseca, preprečuje, da bi ta dejavnost presegla okvir začasne dejavnosti ter postala stalna in neprekinjena. Tako je z njo mogoče izpolniti zahtevo po ohranitvi začasnosti kabotaže ter predvidljivost in spoštovanje te zahteve.
49
Iz tega sledi, da je sporna upravna praksa primerna za uresničitev cilja določb Uredbe št. 1073/2009 o kabotaži.
50
Drugič, glede vprašanja, ali sporna upravna praksa ne presega tega, kar je potrebno za dosego tega cilja, je treba navesti, da ta praksa kabotažo z avtobusi omejuje na obdobje sedmih zaporednih dni v istem koledarskem mesecu.
51
Iz tega sledi, da čeprav je posledica navedene prakse, da mora zadevni prevoznik upoštevati obdobje mirovanja, katerega trajanje se spreminja glede na čas koledarskega meseca, v katerem se opravlja ta kabotaža, njen namen ni prepovedati opravljanja drugih avtobusnih prevozov, kot so mednarodni prevozi v državo članico sedeža ali v druge države članice, ki jim lahko po potrebi sledi kabotaža z avtobusi v teh drugih državah članicah. Prevozniki lahko torej v tem obdobju mirovanja še naprej opravljajo take dejavnosti (glej po analogiji sodbo z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj o mobilnosti), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točke 832, 833 in 852).
52
Zato je treba ugotoviti, da obdobje mirovanja, ki izhaja iz sporne upravne prakse, ne presega tega, kar je potrebno za dosego cilja, ki mu sledi ta praksa, in sicer zagotoviti, da se kabotaža z avtobusi ne opravlja tako, da pomeni stalno ali neprekinjeno dejavnost v isti državi članici gostiteljici.
53
Komisija v zvezi s tem trdi, da bi bilo ta cilj mogoče doseči z manj omejujočimi ukrepi, kot je to obdobje mirovanja. Vendar je treba ugotoviti, da Komisija ni pojasnila, kakšni naj bi bili ti ukrepi.
54
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pa mora v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ta institucija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve in Sodišču predložiti potrebne dokaze, da lahko to preveri, ali je ta neizpolnitev obveznosti podana, ne da bi se Komisija smela opreti na kakršno koli domnevo (glej v tem smislu sodbi z dne 25. maja 1982, Komisija/Nizozemska, 96/81, EU:C:1982:192, točka 6, in z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše dovoljeno trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 47).
55
Zato je treba ugotoviti, da se s sporno upravno prakso ne krši načelo sorazmernosti.
56
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da Kraljevina Danska s tem, da ne dovoli kabotaže z avtobusi v okviru občasnih prevozov, razen če se prevozi opravijo v sedmih zaporednih dneh v istem koledarskem mesecu, ni izpolnila obveznosti iz člena 15(b) Uredbe št. 1073/2009.
57
Zato je treba tožbo Komisije zavrniti.
Stroški
58
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Kraljevina Danska je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: danščina.