Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 7 mai 2026(1)
Cauza C‑268/25
ETS Srl,
Minnucci Associati Srl,
Mi.Cos.SpA,
ItesaSrl,
Maceg Srl,
Tekno Kons Innovation Srl,
Cartorender Srl,
Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc,
Tecno top Srl,
I. G. Service Srl,
Sub‑Service Srl
împotriva
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
cu participarea:
Le Generali Costruzioni SpA,
VIA Ingegneria Srl
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia)]
„ Trimitere preliminară – Atribuirea contractelor de achiziții publice în domeniul transporturilor feroviare – Directiva 2014/24/UE – Articolul 57 alineatul (2) – Încălcări ale obligației privind plata impozitelor, constatate cu titlu definitiv – Plată sau angajament de plată după expirarea termenului de depunere a ofertelor – Motiv obligatoriu de excludere – Directiva 2014/25/UE – Articolul 79 alineatul (2) – Articolul 80 – Excluderea sau înlocuirea unui membru al unui grup temporar de ofertanți – Cunoașterea, precum și obligația de diligență și de monitorizare a mandatarului ”
Cuprins
I.
Introducere
II.
Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
1.
Directiva 2014/24
2.
Directiva 2014/25
B.
Dreptul național
III.
Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
IV.
Apreciere juridică
A.
Obiectul și domeniul de aplicare al întrebărilor preliminare
B.
Achitarea datoriei fiscale numai până la expirarea termenului de depunere a ofertelor?
C.
Înlocuirea membrului grupului de ofertanți care a îndeplinit motivul obligatoriu de excludere (în mod iremediabil)?
1.
Condiții
a)
Aplicabilitatea articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2014/25 în cazul grupurilor temporare de ofertanți
b)
Momentul relevant
2.
Excepții
a)
Încălcarea obligației de diligență și de monitorizare și imputabilitatea
b)
Modificare ulterioară substanțială a ofertei
3.
Concluzie intermediară
V.
Concluzie
I.      Introducere
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară are ca obiect interpretarea normelor de excludere a ofertanților conform Directivei 2014/24/UE privind achizițiile publice(2) și Directivei 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale(3). Operatorii economici care au depus o ofertă în cadrul unei proceduri de achiziții publice și care nu și‑au îndeplinit în timp util obligația de plată a impozitelor trebuie, așadar, să fie excluși în mod obligatoriu din procedură.
2.        În prezenta cauză, Curtea este chemată să examineze pentru prima dată momentul până la care, în procedura de achiziții publice în curs, un operator economic care este membru al unui grup temporar de ofertanți trebuie să își îndeplinească obligația de plată a impozitelor pentru a evita excluderea sa de la procedura de achiziții publice. În plus, se ridică problema dacă și în ce condiții grupul de ofertanți are posibilitatea de a exclude sau de a înlocui el însuși un astfel de operator economic pentru a evita propria excludere.
3.        Aceste întrebări se ridică în legătură cu atribuirea unui contract de achiziții publice în sectorul feroviar din Italia. Potrivit dispozițiilor naționale aplicabile în litigiul principal, nu ar fi posibil să se excludă sau să se înlocuiască o societate ce participă la un grup temporar de ofertanți, care îndeplinește motivul obligatoriu de excludere întemeiat pe încălcarea obligației de plată a impozitelor, atunci când, pe de o parte, motivul de excludere a încetat să existe abia după expirarea termenului de depunere a ofertelor și, pe de altă parte, grupul de ofertanți propune o astfel de excludere sau de înlocuire numai după comunicarea motivului de excludere de către autoritatea contractantă. Altfel spus, grupul de ofertanți pierde contractul ca urmare a neregularităților săvârșite de doar unul dintre membrii săi. În speță, trebuie să se stabilească dacă astfel de dispoziții sunt compatibile cu articolul 57 din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 79 alineatul (2) și cu articolul 80 din Directiva 2014/25.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
4.        Cadrul juridic al Uniunii îl constituie Directiva 2014/24 privind achizițiile publice, precum și Directiva 2014/25 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale.
1.      Directiva 2014/24
5.        Articolul 57 din Directiva 2014/24 („Motive de excludere”) prevede printre altele:
„(1)      Autoritățile contractante exclud un operator economic de la participarea la o procedură de achiziții publice în cazul în care au stabilit, prin verificare în conformitate cu articolele 59, 60 și 61, sau au cunoștință în alt mod că operatorul economic respectiv a făcut obiectul unei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre definitivă, pentru unul dintre următoarele motive:
[…]
Obligația de a exclude un operator economic se aplică și în cazul în care persoana condamnată printr‑o hotărâre definitivă este membru al organismului de administrare, de conducere sau de control al respectivului operator economic sau are putere de reprezentare, de decizie sau de control în cadrul acestuia.
(2)      Un operator economic este exclus de la participarea la o procedură de achiziție publică în cazul în care autoritatea contractantă are cunoștință de faptul că operatorul economic și‑a încălcat obligațiile privind plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale și în cazul în care acest lucru a fost stabilit printr‑o hotărâre judecătorească sau decizie administrativă având caracter definitiv și obligatoriu, în conformitate cu dispozițiile legale ale țării în care acesta este stabilit sau cu cele ale statului membru al autorității contractante.
În plus, autoritățile contractante pot exclude sau li se poate solicita de către statele membre să excludă de la participarea la o procedură de achiziție un operator economic în cazul în care autoritatea contractantă poate demonstra prin orice mijloace adecvate că operatorul economic și‑a încălcat obligațiile privind plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale.
Prezentul alineat nu se mai aplică în cazul în care operatorul economic și‑a îndeplinit obligațiile plătind impozitele sau contribuțiile la asigurările sociale datorate sau încheind un aranjament cu caracter obligatoriu în vederea plății acestora, inclusiv, după caz, a eventualelor dobânzi acumulate sau a amenzilor.
(3)      Statele membre pot prevedea o derogare de la excluderea obligatorie prevăzută la alineatele (1) și (2), în mod excepțional, pentru cerințe imperative de interes public, precum sănătatea publică sau protecția mediului.
Statele membre pot prevedea, de asemenea, o derogare de la excluderea obligatorie prevăzută la alineatul (2) în cazul în care o excludere ar fi în mod evident disproporționată, mai ales atunci când sunt neplătite doar sume minore din impozite sau contribuții la asigurările sociale sau atunci când operatorul economic a fost informat cu privire la suma exactă datorată în urma încălcării obligațiilor sale legate de plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale într‑un moment în care nu a avut posibilitatea să ia măsurile prevăzute la alineatul (2) al treilea paragraf înainte de expirarea termenului pentru solicitarea participării sau, în proceduri deschise, a termenului pentru depunerea ofertei.
[…]
(5)      Autoritățile contractante exclud, în orice moment în cursul procedurii, un operator economic în cazul în care se constată că acesta se află, având în vedere faptele comise sau omise, fie înainte, fie în cursul procedurii, în una dintre situațiile menționate la alineatele (1) și (2).
În orice moment în cursul procedurii, autoritățile contractante pot să excludă sau statele membre le pot solicita să excludă un operator economic în cazul în care se constată că operatorul economic se află, având în vedere faptele comise sau omise, fie înainte, fie în cursul procedurii, în una dintre situațiile menționate la alineatul (4).
(6)      Orice operator economic care se află în una dintre situațiile menționate la alineatele (1) și (4) poate furniza dovezi care să arate că măsurile luate de operatorul economic sunt suficiente pentru a demonstra fiabilitatea acestuia, în ciuda existenței unui motiv relevant de excludere. Dacă astfel de dovezi sunt considerate suficiente, operatorul economic în cauză nu este exclus de la procedura de achiziție.
În acest scop, operatorul economic dovedește că a plătit sau s‑a angajat să plătească o compensație în ceea ce privește eventualele prejudicii cauzate prin infracțiune sau prin abatere, că a clarificat complet faptele și împrejurările, cooperând activ cu autoritățile însărcinate cu investigația și că a luat măsuri concrete la nivel tehnic, organizațional și în materie de personal, adecvate pentru a preveni orice noi infracțiuni sau abateri.
Măsurile luate de către operatorii economici sunt evaluate ținând seama de gravitatea și de circumstanțele particulare ale infracțiunii sau ale abaterii. În cazul în care măsurile sunt considerate insuficiente, operatorul economic primește o expunere a motivelor respectivei decizii.
[…]
(7)      Prin intermediul unui act legislativ sau administrativ național și cu respectarea dreptului Uniunii, statele membre precizează condițiile de aplicare a prezentului articol. Acestea stabilesc, în special, perioada maximă de excludere dacă operatorul economic nu ia niciun fel de măsuri, astfel cum este prevăzut la alineatul (6), pentru a‑și demonstra fiabilitatea. În cazul în care perioada de excludere nu a fost stabilită prin hotărâre definitivă, respectiva perioadă nu trebuie să depășească cinci ani de la data condamnării pronunțate prin hotărârea definitivă, în cazurile menționate la alineatul (1), și trei ani de la data evenimentului relevant, în cazurile prevăzute la alineatul (4).”
6.        Articolul 59 alineatul (1) din Directiva 2014/24 conține printre altele următoarele norme privind „documentul european de achiziție unic”:
„La momentul depunerii cererilor de participare sau a ofertelor, autoritățile contractante acceptă documentul european de achiziție unic (DEAU), constând într‑o declarație pe propria răspundere actualizată ca dovadă preliminară în locul certificatelor eliberate de către autoritățile publice sau de către terțe părți care confirmă că operatorul economic în cauză îndeplinește oricare dintre următoarele condiții:
(a)      nu se află în una dintre situațiile menționate la articolul 57 în care operatorii economici sunt sau pot fi excluși;
[…]
În cazul în care operatorul economic se bazează pe capacitățile altor entități, în conformitate cu articolul 63, DEAU include, de asemenea, informațiile menționate la primul paragraf de la prezentul alineat cu privire la entitățile respective.
[…]”
7.        Articolul 60 din Directiva 2014/24 reglementează mijloacele de probă necesare ca dovadă pentru absența motivelor de excludere și pentru existența criteriilor de selecție.
8.        Articolul 63 alineatul (1) al doilea, al treilea și al patrulea paragraf din această directivă prevede:
„[…]
Autoritatea contractantă verifică, în temeiul articolelor 59, 60 și 61, dacă entitățile pe a căror capacitate operatorul economic intenționează să se bazeze îndeplinesc criteriile de selecție relevante și dacă există motive de excludere în temeiul articolului 57. Autoritatea contractantă solicită ca operatorul economic să înlocuiască o entitate care nu îndeplinește un criteriu de selecție relevant sau în legătură cu care există motive obligatorii de excludere. Autoritatea contractantă poate solicita sau statul membru îi poate impune să solicite ca operatorul economic să înlocuiască o entitate în legătură cu care există motive neobligatorii de excludere.
În cazul în care un operator economic se bazează pe capacitățile altor entități în ceea ce privește criteriile referitoare la situația economică și financiară, autoritatea contractantă poate solicita ca operatorul economic și acele entități să fie răspunzătoare solidar pentru executarea contractului.
În aceleași condiții, un grup de operatori economici prevăzut la articolul 19 alineatul (2) se poate baza pe capacitățile membrilor grupului sau ale altor entități.”
2.      Directiva 2014/25
9.        Articolul 2 punctul 6 din Directiva 2014/25 definește noțiunea de „operator economic” ca fiind „orice persoană fizică sau juridică sau o entitate contractantă sau un grup de astfel de persoane și/sau entități, inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piață”.
10.      Potrivit articolului 36 alineatul (1) din această directivă, „[e]ntitățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑un mod transparent și proporțional”.
11.      Articolul 37 alineatul (2) din Directiva 2014/25, intitulat „Operatori economici”, prevede:
„Grupurile de operatori economici, inclusiv asociațiile temporare, pot participa la procedurile de achiziții. Entitățile contractante nu le pot impune acestora să aibă o formă juridică specifică pentru depunerea unei oferte sau a unei cereri de participare.
Dacă este necesar, entitățile contractante pot clarifica în documentele achiziției în ce mod îndeplinesc grupurile de operatori economici criteriile și cerințele pentru calificare și selecția calitativă menționate la articolele 77-81, cu condiția ca acest lucru să se justifice din motive obiective și să fie proporțional. Statele membre pot stabili termeni standard pentru modul în care grupurile de operatori economici urmează să îndeplinească cerințele respective.
[…]”
12.      Articolul 79 alineatul (2) din această directivă reglementează utilizarea capacităților altor entități după cum urmează:
„[…]
În cazul în care, în temeiul articolului 80 din prezenta directivă, entitățile contractante fac trimitere la criteriile de excludere sau de selecție prevăzute de Directiva 2014/24/UE, entitățile contractante verifică, în conformitate cu articolul 80 alineatul (3) din prezenta directivă, dacă celelalte entități pe a căror capacitate operatorul economic intenționează să se bazeze îndeplinesc criteriile de selecție relevante sau dacă există motivele de excludere la care au făcut trimitere entitățile contractante în temeiul articolului 57 din Directiva 2014/24/UE. Entitatea contractantă solicită ca operatorul economic să înlocuiască o entitate care nu îndeplinește un criteriu de selecție relevant sau în legătură cu care există motive obligatorii de excludere la care entitatea contractantă a făcut trimitere. Entitatea contractantă poate solicita sau statul membru îi poate impune să solicite ca operatorul economic să înlocuiască o entitate în legătură cu care există motive neobligatorii de excludere la care entitatea contractantă a făcut trimitere.
În cazul în care un operator economic se bazează pe capacitățile altor entități în ceea ce privește criteriile referitoare la situația economică și financiară, entitatea contractantă poate solicita ca operatorul economic și acele entități să fie răspunzătoare solidar pentru executarea contractului.
În aceleași condiții, un grup de operatori economici prevăzut la articolul 37 se poate baza pe capacitățile membrilor grupului sau ale altor entități.”
13.      Articolul 80 din Directiva 2014/25, intitulat „Utilizarea motivelor de excludere și a criteriilor de selecție prevăzute în Directiva 2014/24/UE”, prevede:
„(1)      Normele și criteriile obiective de excludere și selectare a operatorilor economici care solicită calificarea într‑un sistem de calificare, precum și normele și criteriile obiective de excludere și selectare a candidaților și ofertanților în cadrul procedurilor deschise, restrânse sau de negociere, al dialogurilor competitive sau al parteneriatelor pentru inovare pot include motivele de excludere enumerate la articolul 57 din Directiva 2014/24/UE, în termenii și condițiile prevăzute la articolul respectiv.
În cazul în care entitatea contractantă este o autoritate contractantă, aceste criterii și norme includ motivele de excludere enumerate la articolul 57 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24/UE, în termenii și condițiile prevăzute la articolul respectiv.
Dacă statele membre solicită acest lucru, aceste criterii și norme includ, în plus, motivele de excludere enumerate la articolul 57 alineatul (4) din Directiva 2014/24/UE, în termenii și condițiile prevăzute la articolul respectiv.
(2)      Criteriile și normele menționate la alineatul (1) pot include criteriile de selectare prevăzute la articolul 58 din Directiva 2014/24/UE, în termenii și condițiile prevăzute la articolul respectiv, în special în ceea ce privește limitele cerințelor referitoare la cifra de afaceri anuală prevăzute la alineatul (3) al doilea paragraf din respectivul articol.
(3)      În scopul aplicării alineatelor (1) și (2) din prezentul articol, se aplică articolele 59-61 din Directiva 2014/24/UE.”
14.      Articolul 82 din Directiva 2014/25 reglementează criteriile de atribuire a contractelor. Potrivit alineatului (1), atribuirea contractului trebuie să se facă „pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic”.
B.      Dreptul național
15.      Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 – Codice dei contratti pubblici(4) (Codul italian al achizițiilor publice, Decretul legislativ nr. 36 din 31 martie 2023, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 36/23”) are ca scop transpunerea dispozițiilor directivelor menționate mai sus.
16.      Articolul 94 alineatul 6 din Decretul legislativ nr. 36/23 are următorul cuprins:
„Este […] exclus operatorul economic care a comis încălcări grave, constatate cu titlu definitiv, ale obligațiilor privind plata impozitelor, taxelor sau contribuțiilor de asigurări sociale, în conformitate cu legislația italiană sau cu cea a statului în care este stabilit. Constituie încălcări grave, constatate cu titlu definitiv, cele menționate în anexa II.10. Prezentul alineat nu se aplică în cazul în care operatorul economic și‑a îndeplinit obligațiile prin plata sau prin asumarea unui angajament ferm de plată a impozitelor sau a contribuțiilor de asigurări sociale datorate, inclusiv a oricăror dobânzi sau penalități, sau în cazul în care datoria fiscală sau în materie de asigurări sociale este, în orice caz, stinsă în totalitate, cu condiția ca stingerea, plata sau angajamentul să fi fost finalizate înainte de termenul-limită de depunere a ofertei.”
17.      Articolul 96 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 36/23 privește motivele de excludere a operatorilor economici individuali. Acesta prevede că așa‑numitul regim de „remediere a cauzelor de excludere” nu se aplică în cazul excluderii automate prevăzute la articolul 94 alineatul 6.
18.      Articolul 97 din Decretul legislativ nr. 36/23 prevede:
„(1)      Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 96 alineatele 2, 3, 4, 5 și 6, grupul nu este exclus în cazul în care unul dintre membrii săi este afectat de o cauză de excludere automată sau neautomată ori de neîndeplinirea unei cerințe de calificare, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul 2 și au fost respectate următoarele obligații:
a)      la depunerea ofertei:
1)      a informat autoritatea contractantă cu privire la cauza de excludere survenită anterior depunerii ofertei și la neîndeplinirea cerinței de calificare intervenită anterior aceleiași date, precum și cu privire la identitatea membrului vizat;
2)      a demonstrat fie adoptarea măsurilor prevăzute la alineatul 2, fie imposibilitatea obiectivă de a le adopta până la acea dată;
b)      a adoptat și a comunicat măsurile prevăzute la alineatul 2 anterior momentului atribuirii contractului, în ipoteza în care cauza de excludere a intervenit după depunerea ofertei sau cerința de calificare nu a mai fost îndeplinită ulterior depunerii ofertei.
(2)      Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 96, în cazul în care unul dintre membrii unui grup se află într‑una dintre situațiile de excludere prevăzute la articolele 94 și 95 ori nu îndeplinește una dintre cerințele de calificare menționate la articolul 100, grupul poate dovedi că respectivul membru a fost înlăturat sau înlocuit cu un alt operator economic care întrunește cerințele necesare, cu respectarea principiului inalterabilității substanțiale a ofertei prezentate. În cazul în care se consideră că aceste măsuri sunt suficiente și că au fost adoptate într‑un termen rezonabil, grupul nu este exclus din procedura de atribuire. În cazul în care autoritatea contractantă apreciază că măsurile au fost adoptate tardiv sau sunt insuficiente, excluderea operatorului economic se dispune printr‑o decizie motivată.”
III. Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
19.      Cererea de decizie preliminară a fost formulată
în cadrul unui litigiu între un grup temporar de ofertanți, compus din societatea mandatară și coordonatoare ETS Srl și societățile reprezentate de aceasta, Minnucci Associati Srl, Mi.Cos.SpA, Itesa Srl, Maceg Srl, Tekno Kons Innovation Srl, Cartorender Srl, Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc, Tecno Top Srl, I.G. Service Srl, Sub‑Service Srl (denumite în continuare „grupul de ofertanți”), pe de o parte,
și societatea feroviară națională, Rete Ferroviaria Italiana SpA (denumită în continuare „RFI”), în calitate de entitate contractantă, pe de altă parte.
20.      În urma deschiderii de către RFI a unei proceduri restrânse de atribuire a lucrărilor în domeniul transporturilor feroviare, grupul de ofertanți a prezentat o ofertă. Ca urmare a ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic care i‑a fost prezentată, RFI a clasat grupul de ofertanți pe primul loc și i‑a comunicat acest lucru la 3 aprilie 2024. Ulterior, RFI a luat cunoștință de trei decizii definitive ale administrației fiscale italiene din anii 2016, 2018 și 2019, potrivit cărora un membru al grupului de ofertanți, Sub‑Service, nu și‑a îndeplinit obligațiile fiscale de plată, contrar celor indicate în documentul european de achiziție unic (DEAU). La 23 mai 2024, RFI a solicitat Sub‑Service să îi comunice printre altele dacă datoriile fiscale în cauză au fost achitate și a arătat că neregularitățile constatate de administrația fiscală pot determina excluderea de la procedura de achiziții publice. RFI a informat de asemenea ETS cu privire la aceste împrejurări. Ulterior, Sub‑Service și‑a achitat datoriile fiscale și a transmis dovada de plată aferentă din data de 27 mai 2024.
21.      La 27 mai 2024, ETS a informat RFI că era dispusă să excludă Sub‑Service din grupul de ofertanți în măsura în care documentele furnizate ar fi considerate incomplete sau insuficiente pentru a demonstra absența neregularităților imputate. Grupul de ofertanți a mai arătat că această excludere nu afectează condițiile de participare la procedura de achiziții publice și nici nu determină o modificare a ofertei sale.
22.      Prin decizia din 17 iulie 2024, RFI a exclus grupul de ofertanți de la procedura de achiziții publice. Aceasta și‑a motivat decizia în esență prin faptul că, contrar declarației din DEAU, Sub‑Service a săvârșit trei încălcări fiscale grave constatate cu titlu definitiv și a transmis un singur certificat privind achitarea datoriilor fiscale la 27 mai 2024, fără a demonstra că își asumase deja o obligație de plată înaintea expirării termenului de depunere a ofertelor (27 ianuarie 2024). Ar fi vorba despre o cauză de excludere automată în sensul articolului 94 alineatul 6 din Decretul legislativ nr. 36/23. Grupul de ofertanți nu ar fi făcut uz în timp util de posibilitatea, prevăzută la articolul 97 alineatele 1 și 2 din acest decret, de a înlocui Sub‑Service și de a evita excluderea, ci numai după ce autoritatea contractantă a atras atenția asupra existenței motivului de excludere.
23.      La 5 noiembrie 2024, RFI a atribuit contractul de achiziții publice grupului temporar de ofertanți clasat pe locul al doilea, VIA Ingegneria Srl.
24.      Grupul de ofertanți a introdus o acțiune împotriva acestei decizii, precum și împotriva deciziei de excludere în fața instanței de trimitere, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia). VIA Ingegneria a intervenit în litigiu în susținerea pârâtei RFI.
25.      În susținerea acțiunii sale, grupul de ofertanți a invocat o transpunere incorectă a dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de achiziții publice. Pe de o parte, el ar fi fost privat de posibilitatea de a remedia eventualele neregularități constatate la unul dintre membrii săi, chiar dacă după expirarea termenului de depunere a ofertelor, dar înainte de adoptarea deciziei de excludere a autorității contractante. Pe de altă parte, grupul de ofertanți nu ar fi avut posibilitatea de a exclude sau de a înlocui acest membru, deși acest lucru nu ar fi condus la o modificare substanțială a ofertei inițiale.
26.      Instanța de trimitere are îndoieli în special cu privire la compatibilitatea articolului 94 alineatul 6 și a articolului 97 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 36/23 cu normele dreptului Uniunii în materie de achiziții publice și cu principiul proporționalității, în măsura în care aceste dispoziții naționale exclud o eventuală „remediere a cauzelor de excludere”, atunci când aceasta nu a avut loc înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor, sau nu permit unui grup de ofertanți să excludă sau să înlocuiască membrul vizat de motivul de excludere, indiferent de momentul în care societatea mandatată de membrii grupului de ofertanți a luat cunoștință de acesta.
27.      În acest context, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
1)      Articolul 57 din Directiva 2014/24 și articolul 80 din Directiva 2014/25, precum și principiul [de drept al Uniunii al] proporționalității se opun introducerii sau interpretării unei reglementări naționale care interzice excluderea sau înlocuirea mandantei din cadrul unui grup, care a săvârșit încălcări ale normelor fiscale constatate cu titlu definitiv anterior termenului‑limită de depunere a cererii, în special prin intermediul unei dispoziții potrivit căreia, în orice caz, stingerea sau plata [datoriei fiscale] sau asumarea angajamentului de plată [a acestei datorii fiscale] trebuie să fi avut loc înainte de expirarea termenului menționat, deși cauza de excludere a încetat să existe pe parcursul procedurii de atribuire a contractului și înainte de adoptarea măsurii de excludere a grupului?
2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, aceleași norme și principii se opun introducerii sau interpretării unei reglementări naționale care interzice excluderea sau înlocuirea mandantei din cadrul unui grup, independent de cunoașterea efectivă de către mandatară a cauzei de excludere a mandantei?
3)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima și la a doua întrebare, aceleași norme și principii se opun introducerii sau interpretării unei reglementări naționale care interzice excluderea sau înlocuirea mandantei în ipoteza în care mandatara a luat cunoștință de cauza de excludere a mandantei doar în urma comunicării constatărilor efectuate de autoritatea contractantă?
28.      În procedura în fața Curții, pe lângă părțile din litigiul principal, au depus observații scrise ETS ș.a., RFI și VIA Ingegneria, guvernul italian, precum și Comisia Europeană. Aceste părți au participat și la ședința din 26 martie 2026 și au răspuns la întrebările orale adresate de Curte.
IV.    Apreciere juridică
A.      Obiectul și domeniul de aplicare al întrebărilor preliminare
29.      Prin intermediul cererii de decizie preliminară, instanța de trimitere solicită interpretarea articolului 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 la care face trimitere articolul 80 alineatul (1) din Directiva 2014/25. Cu toate acestea, pentru a răspunde la întrebările preliminare, trebuie să se țină seama și de articolul 79 din Directiva 2014/25.
30.      Astfel, articolul 79 alineatul (2) din Directiva 2014/25 vizează în mod expres situația în care un operator economic utilizează capacitățile unei alte entități pentru executarea contractului(5). În temeiul articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf prima teză coroborat cu articolul 80 din Directiva 2014/25, entitatea contractantă trebuie să stabilească dacă există motive de excludere în temeiul articolului 57 din Directiva 2014/24. În măsura în care există motive obligatorii de excludere, în conformitate cu articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză, autoritatea contractantă solicită ca operatorul economic să înlocuiască entitatea în cauză. Articolul 79 alineatul (2) al patrulea paragraf prevede că, în aceleași condiții, un grup de operatori economici – precum grupul de ofertanți vizat în speță – se poate baza pe capacitățile membrilor grupului, astfel încât se ridică problema dacă acesta poate să îi și înlocuiască (pentru mai multe detalii, a se vedea punctul 53 și următoarele de mai jos).
31.      Prin urmare, elementul esențial al prezentei cereri de decizie preliminară îl constituie interpretarea motivului de excludere prevăzut la articolul 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 79 alineatul (2) și cu articolul 80 alineatul (1) din Directiva 2014/25.
32.      Întrebările preliminare trebuie înțelese, așadar, în mod consolidat ca vizând aspectul dacă articolul 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 79 alineatul (2) și cu articolul 80 alineatul (1) din Directiva 2014/25, precum și principiul proporționalității dreptului Uniunii trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții naționale sau interpretării lor, potrivit cărora un grup de ofertanți este exclus de la o procedură de achiziții publice pentru că printr‑o decizie administrativă definitivă s‑a constatat că unul dintre membrii săi nu și‑a îndeplinit obligația de plată a impozitelor înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor, deși acest membru a achitat datoria fiscală după expirarea acestui termen, dar înainte de excluderea grupului de ofertanți, iar grupul de ofertanți nu mai poate exclude sau înlocui acest membru pentru că a luat cunoștință de motivul de excludere abia de la entitatea contractantă.
33.      Pentru a răspunde la aceste întrebări, vom examina mai întâi momentul până la care pot fi luate, în cadrul procedurii de achiziții publice, măsuri corective cu privire la un astfel de motiv obligatoriu de excludere (secțiunea B). Vom examina în continuare dacă și în ce condiții un grup de ofertanți poate exclude sau înlocui unul dintre membrii săi care a îndeplinit motivul de excludere pentru a evita, la rândul său, excluderea de la procedura de achiziții publice (secțiunea C).
B.      Achitarea datoriei fiscale numai până la expirarea termenului de depunere a ofertelor?
34.      În temeiul articolului 80 alineatul (1) primul și al doilea paragraf din Directiva 2014/25, articolul 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 se aplică prezentei proceduri restrânse de achiziții desfășurate de RFI în calitate de entitate contractantă („întreprindere publică”) în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/25.
35.      Conform articolului 57 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24, un operator economic este exclus de la participarea la o procedură de achiziție publică în cazul în care autoritatea contractantă are cunoștință de faptul că operatorul economic și‑a încălcat obligațiile privind plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale și în cazul în care acest lucru a fost stabilit printr‑o decizie administrativă „având caracter definitiv și obligatoriu”(6) în conformitate cu dispozițiile legale naționale, cu alte cuvinte, care nu mai poate face obiectul unei căi de atac. Este vorba despre un motiv obligatoriu de excludere („este exclus”).
36.      Un astfel de motiv de excludere nu se mai aplică, potrivit articolului 57 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24, decât în cazul în care operatorul economic și‑a îndeplinit obligațiile plătind impozitele datorate sau încheind un aranjament cu caracter obligatoriu în vederea plății acestora. Nu reiese în mod direct din această dispoziție până la ce moment trebuie să fi avut loc acest lucru.
37.      Cu toate acestea, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție(7).
38.      Din punct de vedere sistematic, trebuie să se țină seama în special de articolul 57 alineatul (3) din Directiva 2014/24. În temeiul acestei dispoziții, statele membre pot prevedea o derogare de la excluderea obligatorie prevăzută la alineatul (2) în cazul în care o excludere ar fi în mod evident disproporționată, mai ales atunci când operatorul economic a fost informat cu privire la suma exactă datorată în urma încălcării obligațiilor sale legate de plata impozitelor într‑un moment în care nu a avut posibilitatea să ia măsura prevăzută la alineatul (2) al treilea paragraf înainte de expirarea termenului pentru solicitarea participării sau, în proceduri deschise – precum în speță –, înainte de expirarea termenului pentru depunerea ofertei sale (denumit în continuare „termenul de depunere a ofertelor”).
39.      Articolul 57 alineatul (3) din Directiva 2014/24 pornește, așadar, de la premisa că o remediere a motivului de excludere prevăzut la alineatul (2) este posibilă doar în mod excepțional după expirarea termenului de depunere a ofertelor. În măsura în care statul membru face uz de această dispoziție derogatorie, operatorul economic în cauză poate încă să achite datoria fiscală sau să încheie un aranjament de plată cu caracter obligatoriu și după expirarea acestui termen, numai în condițiile stricte prevăzute de această dispoziție, pentru a evita excluderea sa de la procedura de achiziții publice. Aceasta înseamnă a contrario că, în cazul în care aceste condiții nu sunt îndeplinite, măsurile corective adecvate sunt, în principiu, posibile numai până la expirarea acestui termen. O interpretare diferită ar priva această dispoziție de orice efect util.
40.      Măsurile corective prevăzute la articolul 57 alineatul (6) din Directiva 2014/24 sunt irelevante în acest context. Astfel, potrivit modului clar de redactare a acestei dispoziții, ele se referă doar la motivele de excludere prevăzute la alineatele (1) și (4), iar nu la cele prevăzute la alineatul (2). Acest lucru este confirmat de considerentul (102) care enumeră, cu titlu de exemplu, posibilele măsuri corective în această privință, cum ar fi măsurile legate de personal și de organizare(8). Acestea nu privesc însă respectarea obligației menționate la articolul 57 alineatul (2) primul paragraf privind plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale. Articolul 57 alineatul (2) al treilea paragraf precizează, dimpotrivă, că măsurile corective în această privință pot consta numai în plata datoriei fiscale sau în încheierea unui aranjament de plată cu caracter obligatoriu.
41.      În plus, din contextul normativ și din obiectivele Directivei 2014/24 reiese că legiuitorul Uniunii a intenționat să acorde o importanță deosebită respectării obligației de plată a impozitelor și a contribuțiilor la asigurările sociale cu ocazia examinării integrității și a fiabilității ofertanților.
42.      Astfel, în ceea ce privește excluderea obligatorie prevăzută la articolul 57 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24, statele membre nu pot prevedea o perioadă maximă. În temeiul articolului 57 alineatul (7) a doua și a treia teză, acest lucru este posibil numai în ceea ce privește motivele de excludere prevăzute la alineatele (1) și (4), precum și în ceea ce privește măsurile prevăzute (dar neadoptate) la alineatul (6) pentru a demonstra fiabilitatea. Poziția specială a motivului obligatoriu de excludere de la alineatul (2) primul paragraf în economia articolului 57 confirmă acest lucru. Astfel, în caz contrar, ar fi fost suficient să se includă acest motiv în lista motivelor obligatorii de excludere de la alineatul (1)(9). În consecință, legiuitorul Uniunii acordă o asemenea importanță obligației ofertantului de a plăti în termen impozitele și contribuțiile la asigurările sociale, încât o încălcare a acestei obligații trebuie, în principiu, să determine excluderea permanentă de la procedura de achiziții publice(10). Acest lucru explică de asemenea motivul pentru care o măsură corectivă în această privință trebuie luată cât mai curând posibil, și anume până la expirarea termenului de depunere a ofertelor.
43.      Celelalte obiective ale Directivei 2014/24 confirmă de asemenea această interpretare.
44.      Motivele de excludere prevăzute de Directiva 2014/24 protejează și limitează marja largă de apreciere de care dispune autoritatea contractantă pentru a selecta ofertanți adecvați și performanți. Prin urmare, aceasta este obligată să verifice cu atenție, într‑un stadiu cât mai timpuriu posibil al procedurii de achiziții publice, existența unor criterii de excludere care pun în discuție integritatea și fiabilitatea ofertantului(11). Admisibilitatea măsurilor corective după expirarea termenului de depunere a ofertelor s‑ar opune în principiu acestui lucru.
45.      Principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței, consacrate la articolul 18 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/24, care garantează concurența între ofertanți, impun de asemenea ca aprecierea criteriilor de excludere și de selecție în procedura de achiziții publice să fie strict limitată în timp. Aceste principii interzic, în principiu, entității contractante să desfășoare negocieri cu un ofertant care ar putea conduce la o inegalitate de tratament sau la o afectare a concurenței între ofertanți. În consecință, o ofertă nu poate fi, în principiu, modificată după depunerea sa, iar autoritatea contractantă nu poate solicita lămuriri unui ofertant în această privință(12). Acest lucru este valabil cu atât mai mult pentru eventuale măsuri corective sau dovezi ale unor astfel de măsuri după depunerea ofertei sau după expirarea termenului de depunere a ofertelor, sub rezerva unor excepții specifice.
46.      În consecință, Curtea a statuat deja că numai în mod excepțional autoritatea contractantă îi poate solicita unui candidat, după expirarea termenului de depunere a ofertelor, comunicarea unor documente care descriu situația sa, a căror existență înainte de expirarea acestui termen poate fi verificată în mod obiectiv, în măsura în care în documentele contractului respectiv nu s‑a prevăzut în mod explicit comunicarea lor sub sancțiunea excluderii candidaturii. În plus, o astfel de solicitare nu trebuie să favorizeze sau să defavorizeze nejustificat candidatul sau candidații cărora le‑a fost adresată(13).
47.      Și în conformitate cu această jurisprudență trebuie, așadar, în principiu, să se țină seama de situația ofertantului înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor. Ceea ce este determinant este dacă acest ofertant a dat dovadă, la elaborarea ofertei sale, de atenția și de diligența necesare pentru ca, în cursul executării contractului, obligațiile sale să fie respectate în orice împrejurare, fie de el însuși, fie de subcontractantul căruia îi încredințează (părți din) executarea contractului(14). Or, în situația în discuție în litigiul principal, grupul de ofertanți sau membrul acestuia au luat măsurile corective necesare abia după expirarea termenului de depunere a ofertelor.
48.      Prin urmare, operatorii economici care participă la o procedură de achiziții publice sunt, în temeiul articolului 57 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24, obligați să achite impozitele și contribuțiile la asigurările sociale datorate cel târziu până la expirarea termenului de depunere a ofertelor, sub sancțiunea excluderii obligatorii. Dacă ar fi, așadar, în măsură să ia măsuri corective după expirarea acestui termen sau chiar având cunoștință de clasarea ofertei lor, aceștia ar putea fi determinați să își achite datoriile corespunzătoare numai în cazul în care s‑ar clasa pe primul loc sau să renunțe complet la aceasta dacă nu ar obține
eventual contractul. Astfel, acest lucru ar aduce însă atingere importanței – pe care legiuitorul Uniunii a subliniat‑o în mod special – obligației de a achita în termen impozitele și contribuțiile la asigurările sociale în cadrul aprecierii integrității și a fiabilității ofertanților.
49.      Din punct de vedere istoric, această concluzie este confirmată de articolul 45 alineatul (2) litera (f) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și al Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii(15) care a fost abrogată prin Directiva 2014/24. În temeiul acestei dispoziții, încălcările obligației de plată a impozitelor și a contribuțiilor la asigurările sociale constituiau încă un motiv facultativ de excludere care a fost transformat într‑un motiv obligatoriu abia prin intermediul articolului 57 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24. Această evoluție ilustrează de asemenea importanța pe care legiuitorul Uniunii o acordă în prezent respectării în termen a acestei obligații în vederea aprecierii integrității și a fiabilității ofertanților în cauză.
50.      Rezultă, în consecință, dintr‑o interpretare sistematică, teleologică și istorică a articolului 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 că un stat membru trebuie să impună operatorilor economici care participă la procedura de achiziții publice să ia, în principiu, măsurile corective prevăzute de aceasta înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor, pentru a evita o excludere. În schimb, statul membru trebuie să prevadă că operatorii economici care iau măsurile corective necesare numai după expirarea acestui termen sunt excluși de la procedura de achiziții publice.
51.      Astfel cum am arătat cu precădere la punctul 48 de mai sus, excluderea obligatorie este singurul mijloc adecvat pentru atingerea obiectivelor sus‑menționate ale Directivei 2014/24. Ținând seama de previzibilitatea și de caracterul rezonabil al respectării de către operatorul economic în cauză a obligației sale de a plăti în termen datoriile fiscale – peste pragul de 5 000 de euro aplicabil „infracțiunilor grave” prevăzut la articolul 94 alineatul (6) coroborat cu articolul 1 din anexa II.10 la Decretul legislativ nr. 36/23 – sau de a face acest lucru ulterior, până la expirarea termenului de depunere a ofertelor, o astfel de excludere nu pare nici inadecvată sau disproporționată în sensul articolului 36 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2014/25. În continuare, trebuie clarificat dacă este de asemenea proporțional să se excludă grupul de ofertanți din care face parte acest operator economic de la procedura de achiziții publice.
C.      Înlocuirea membrului grupului de ofertanți care a îndeplinit motivul obligatoriu de excludere (în mod iremediabil)?
52.      În lumina concluziilor care precedă, trebuie să se examineze dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce condiții un grup de ofertanți are posibilitatea de a exclude sau de a înlocui unul dintre membrii săi care a îndeplinit motivul obligatoriu de excludere (în mod iremediabil) pentru a nu fi, la rândul său, exclus de la procedura de achiziții (punctul 1 de mai jos) sau care sunt excepțiile aplicabile în această privință (punctul 2 de mai jos).
1.      Condiții
a)      Aplicabilitatea articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2014/25 în cazul grupurilor temporare de ofertanți
53.      Articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2014/25(16) se referă la înlocuirea (posibilă) a unei „[alte] entități” care nu îndeplinește un criteriu de selecție relevant sau în legătură cu care există motive obligatorii de excludere. În cazul vizat în mod direct de această dispoziție, un operator economic recurge la capacitățile unei alte entități (denumită în continuare „întreprinderea auxiliară”) în scopul unei candidaturi la un contract de achiziții publice (și al executării ulterioare a acestuia) pentru îndeplinirea criteriilor referitoare la capacitatea economică, financiară, tehnică și profesională(17).
54.      Conform articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf prima teză din Directiva 2014/25,
entitatea contractantă verifică dacă și întreprinderile auxiliare îndeplinesc criteriile de selecție sau dacă există un motiv de excludere în legătură cu acestea în temeiul articolului 57 din Directiva 2014/24. Dacă nu îndeplinesc un criteriu de selecție relevant sau dacă, în legătură cu acestea, există motive obligatorii de excludere la care entitatea contractantă a făcut trimitere, articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză prevede că entitatea contractantă solicită ca operatorul economic să înlocuiască întreprinderea auxiliară în cauză(18). Această dispoziție nu se referă în mod expres la membrii unui grup de ofertanți.
55.      Articolul 79 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2014/25 prevede totuși că „un grup de operatori economici prevăzut la articolul 37 alineatul (2)”, așadar, inclusiv grupurile de ofertanți, se poate baza pe capacitățile membrilor grupului „în aceleași condiții”. Noțiunea de „condiții” acoperă, în principiu, toate dispozițiile articolului 79 alineatul (2) și, prin urmare, și posibilitatea înlocuirii unui membru al grupului de ofertanți, conform articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză.
56.      Această interpretare este conformă cu jurisprudența potrivit căreia dispozițiile identice – dar neaplicabile în speță – ale articolului 63 alineatul (1) al doilea și al patrulea paragraf din Directiva 2014/24 sunt aplicabile situațiilor în care motivul de excludere este îndeplinit numai de unul dintre membrii grupului de ofertanți(19). Acest lucru se impune cu atât mai mult cu cât grupurile de ofertanți – așadar „grupurile de operatori economici” în sensul articolului 37 alineatul (2) prima teză, precum și, la rândul lor, „operator[ii] economic[i]” în sensul articolului 2 punctul 6 din Directiva 2014/25, trebuie să fie tratați în același mod ca și ceilalți operatori economici potrivit articolului 36 alineatul (1) din această directivă.
57.      În consecință, un grup de ofertanți are și el în principiu posibilitatea, în condițiile articolului 79 alineatul (2) al doilea și al patrulea paragraf din Directiva 2014/25, de a înlocui un membru care îndeplinește unul dintre motivele de excludere prevăzute la articolul 57 din Directiva 2014/24.
58.      Cu toate acestea, trebuie să se examineze momentul până la care trebuie să se ofere grupului de ofertanți posibilitatea de a înlocui membrul în legătură cu care există un motiv de excludere pentru a evita excluderea grupului de ofertanți. Astfel, în situația aflată la originea litigiului principal, o asemenea înlocuire a fost refuzată grupului de ofertanți după ce entitatea contractantă a comunicat că exista în legătură cu membrul în cauză un motiv obligatoriu de excludere.
b)      Momentul relevant
59.      Astfel cum susține Italia, atât articolul 79 alineatul (2) al doilea și al patrulea paragraf din Directiva 2014/25, cât și dispozițiile identice ale articolului 63 din Directiva 2014/24 nu prevăd în mod expres momentul până la care o întreprindere auxiliară sau un membru al unui grup de ofertanți poate sau trebuie să fie înlocuit pentru a împiedica excluderea unui ofertant sau a unui grup de ofertanți.
60.      În temeiul acestei dispoziții, potrivit jurisprudenței referitoare la articolul 63 din Directiva 2014/24, înainte de a solicita înlocuirea unei întreprinderi auxiliare, autoritatea contractantă dă acestui ofertant sau acestei entități posibilitatea de a prezenta măsurile corective adoptate eventual pentru a remedia neregularitatea constatată și pentru a‑și demonstra astfel din nou fiabilitatea necesară. Numai dacă ofertantul sau întreprinderea auxiliară nu a adoptat măsuri corective sau dacă acestea sunt insuficiente autoritatea contractantă poate solicita (cu titlu subsidiar) înlocuirea acestei entități(20).
61.      Aceste principii pot fi transpuse în cazul articolului 79 din Directiva 2014/25.
62.      Astfel cum s‑a arătat la punctul 34 și următoarele, membrul unui grup de ofertanți în legătură cu care există motivul de excludere trebuie, cel târziu până la expirarea termenului de depunere a ofertelor, să ia măsuri corective pentru a evita excluderea sa în temeiul articolului 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24. În schimb, entitatea contractantă trebuie, într‑o primă etapă, să permită acestui membru sau grupului de ofertanți să ia astfel de măsuri până la expirarea acestui termen. Numai ulterior aceasta poate exclude nu doar membrul respectiv, ci și grupul de ofertanți sau poate solicita acestuia din urmă să înlocuiască membrul în cauză. Articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2014/25 pornește, așadar, de la premisa – contrar opiniei formulate de RFI, de VIA Ingegneria și de Italia – că motivul de excludere (obligatoriu sau facultativ) prevăzut la articolul 57 din Directiva 2014/24 există deja (în mod iremediabil) la acest moment în privința întreprinderii auxiliare în cauză.
63.      Articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2014/25(21) prevede în aceste condiții chiar obligația entității contractante de a solicita înlocuirea întreprinderii auxiliare în cauză, în cazul în care există un motiv obligatoriu de excludere precum în speță. Prin urmare, spre deosebire de cazul în care există un motiv facultativ de excludere [articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a treia teză: „poate”], statele membre nu beneficiază în această privință de o marjă de apreciere referitoare la punerea în aplicare(22).
64.      Prin urmare, trebuie să se permită unui grup de ofertanți ca, după expirarea termenului de depunere a ofertelor, să înlocuiască unul dintre membrii săi care a îndeplinit (în mod iremediabil) un motiv obligatoriu de excludere. Aceasta implică în mod necesar posibilitatea unei simple excluderi a membrului în cauză, fără înlocuirea sa, astfel cum prevede articolul 97 alineatul 2 prima teză din Decretul legislativ nr. 36/23 și astfel cum a propus în speță ETS. Cu toate acestea, se ridică problema condițiilor în care o entitate contractantă poate refuza o astfel de excludere sau o astfel de înlocuire.
2.      Excepții
a)      Încălcarea obligației de diligență și de monitorizare și imputabilitatea
65.      În conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 47, înlocuirea membrului grupului de ofertanți care a îndeplinit motivul de excludere trebuie acordată numai dacă grupul de ofertanți sau membrul mandatat în acest scop și‑a respectat obligațiile de diligență și de monitorizare în această privință, pentru a evita excluderea de la procedura de achiziții publice. Invers, unui grup de ofertanți trebuie să i se impute motivul de excludere îndeplinit de unul dintre membrii săi în cazul nerespectării acestor obligații de către grup sau de către membrul mandatat. Constatarea unei astfel de neîndepliniri a obligațiilor presupune, la rândul său, ca abaterea care justifică excluderea să fie supusă autonomiei organizatorice și competenței de monitorizare a grupului de ofertanți sau a membrului mandatat (coordonator) al acestuia.
66.      Astfel, Curtea impune ca autoritatea contractantă să efectueze o apreciere și o examinare de la caz la caz a ofertanților care doresc să înlocuiască, din cauza unui motiv (facultativ) de excludere, o întreprindere auxiliară la care au apelat. Potrivit jurisprudenței, entitatea contractantă este obligată, în temeiul
principiului proporționalității, să efectueze o apreciere concretă a comportamentului ofertantului vizat, pe baza tuturor elementelor pertinente ale speței. În acest context, trebuie să se aibă în vedere mijloacele aflate la dispoziția ofertantului care îi permit ca, la rândul său, să verifice și să stabilească existența unui motiv de excludere în privința întreprinderii auxiliare la capacitățile căreia intenționa să recurgă(23). Cu alte cuvinte, un motiv de excludere îndeplinit de o întreprindere auxiliară nu poate fi pur și simplu imputat unui ofertant sau o astfel de imputabilitate nu poate fi prezumată, acest lucru trebuind să fie însă motivat și demonstrat de la caz la caz de entitatea contractantă.
67.      Aceste principii pot fi transpuse în cazul unui grup de ofertanți care intenționează să înlocuiască (sau, precum în speță, doar să excludă) unul dintre membrii săi care a îndeplinit un motiv obligatoriu de excludere. Acest lucru reiese și din articolul 19 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24, precum și din articolul 36 alineatul (1) din Directiva 2014/25. Potrivit acestor dispoziții, grupurile de ofertanți trebuie să fie considerate egale cu alți operatori economici sau trebuie să fie considerate ele însele ca atare. În plus, Curtea a statuat că aplicarea unui motiv (facultativ) de excludere trebuie să se întemeieze pe caracterul necorespunzător sau neglijent al unui comportament individual, independent de răspunderea juridică solidară a membrilor unui grup de ofertanți(24). Cu alte cuvinte, trebuie să existe o abatere reproșabilă sau imputabilă grupului de ofertanți ori membrilor acestuia, care trebuie să fie demonstrată în mod concret. Argumentul invocat de RFI, de VIA Ingegneria și de Italia că grupul de ofertanți ca atare ar fi în mod automat răspunzător(25) pentru oferta depusă și, prin urmare, pentru abaterea săvârșită de unul dintre membrii săi trebuie, așadar, respins.
68.      Considerații de ordin sistematic confirmă de asemenea ideea că abaterea săvârșită de un membru care îndeplinește un motiv de excludere prevăzut la articolul 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24 nu poate fi imputată în mod automat unui grup de ofertanți pentru a justifica excluderea lui de la procedura de achiziții publice.
69.      Astfel, articolul 57 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2014/24(26) prevede o prezumție absolută a imputabilității numai în cazul motivelor obligatorii de excludere enumerate la primul paragraf atunci când infracțiunile pe care se întemeiază(27) au fost săvârșite de o persoană (condamnată printr‑o hotărâre definitivă) care este membru al organismului de administrare, de conducere sau de control al operatorului economic sau are putere de reprezentare ori de decizie sau de control în cadrul acestuia. În schimb, nu există o astfel de regulă referitoare la prezumție și la imputabilitate în cazul motivului de excludere întemeiat pe încălcarea obligației de plată a impozitelor și a contribuțiilor la asigurările sociale care figurează la articolul 57 alineatul (2). Rezultă că sunt necesare în acest sens o examinare și o motivare de la caz la caz pentru ca abaterea săvârșită de un membru să fie imputată întregului grup de ofertanți. Acest lucru ține seama și de faptul că, în cadrul unui grup (temporar) de ofertanți – spre deosebire de un grup de întreprinderi cu structură de concern –, puterea de organizare, precum și competențele și posibilitățile de control sunt limitate(28).
70.      În sfârșit, obiectivul dispozițiilor de drept al Uniunii în materie de achiziții publice, și anume deschiderea spre o concurență cât mai largă posibil și interesul participării cât mai largi posibil a ofertanților la o cerere de ofertă(29), pledează de asemenea în favoarea unei astfel de aprecieri de la caz la caz. Această deschidere servește nu numai liberei circulații a produselor și serviciilor în întreaga Uniune, ci și interesului autorității contractante de a putea alege, pornind de la o posibilitate mai largă de oferte, oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic și cea mai adaptată nevoilor publicului vizat(30). Astfel, după cum reiese din situația care stă la baza litigiului principal, excluderea unui grup de ofertanți este susceptibilă să determine pierderea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, chiar dacă motivul acestei excluderi a fost îndeplinit doar de un membru subordonat.
71.      Pentru a putea constata o încălcare a obligației de diligență de către grupul de ofertanți, eventual de către membrul mandatat de grup (și care are putere de control), autoritatea contractantă trebuie, așadar, să examineze și să aprecieze de la caz la caz dacă grupul de ofertanți sau membrul său mandatat a fost în măsură să verifice (în timp util) dacă unul dintre membrii săi a îndeplinit un motiv de excludere(31) sau chiar să îl remedieze ori să îl evite prin adoptarea unor măsuri corective în acest scop.
72.      În cele din urmă, revine instanței naționale sarcina de a aprecia dacă aceasta este situația în speță. Astfel cum susține Comisia, nu este complet exclus ca membrul mandatat al grupului de ofertanți ETS să nu fi fost deloc, în drept sau în fapt, în măsură să ia cunoștință de existența motivului de excludere înainte ca RFI să fi fost informată în acest sens de administrația fiscală italiană și să se fi comunicat societății ETS acest lucru. Pe de altă parte, astfel cum au susținut mai ales Italia și VIA Ingegneria în ședință, ar putea fi considerată drept o încălcare a obligației de diligență imputabilă grupului de ofertanți eventuala omitere de către ETS, contrar obligațiilor sale, de a solicita tuturor membrilor grupului de ofertanți prezentarea unui certificat de conformitate fiscală.
73.      În sfârșit, rămâne să se stabilească dacă excluderea Sub‑Service din cadrul grupului de ofertanți ar fi determinat o modificare ulterioară inadmisibilă a ofertei.
b)      Modificare ulterioară substanțială a ofertei
74.      Astfel cum s‑a arătat la punctul 45, principiile egalității de tratament și nediscriminării, precum și obligația de transparență, care garantează concurența între ofertanți, se opun în principiu modificării ulterioare a unei oferte deja prezentate.
75.      Prin urmare, cererea unei autorități contractante prin care se solicită unui grup de ofertanți înlocuirea unui membru la capacitățile căruia grupul intenționează să recurgă nu trebuie să conducă la prezentarea de către acest grup de ofertanți a ceea ce în realitate ar fi o nouă ofertă, modificând chiar în mod substanțial oferta inițială, ci, cel mult, la o clarificare a acestei oferte din punctul de vedere al conținutului și al personalului(32). Prin urmare, principiul este că trebuie să existe o identitate juridică și materială între operatorul economic care prezintă oferta și cel căruia i se va putea atribui eventual contractul de achiziții(33). Acest lucru rezultă și din faptul că membrii unui grup de ofertanți – în calitate de „grup de operatori economici” în sensul articolului 37 alineatul (2) prima teză, precum și, la rândul lor, „operator[ii] economic[i]” în sensul articolului 2 punctul 6 din Directiva 2014/25 – depun o ofertă comună.
76.      În măsura în care înlocuirea (sau excluderea) unui astfel de membru conduce doar la o modificare ulterioară nesubstanțială a ofertei, aceasta ar trebui considerată deci admisibilă în conformitate cu articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2014/25.
77.      Curtea a statuat, în conformitate cu această interpretare, că o entitate contractantă nu încalcă principiul egalității de tratament atunci când îl autorizează pe unul dintre cei doi membri ai unui grup de întreprinderi dizolvat să se substituie acestuia și să participe în nume propriu la procedura de achiziții publice, cu condiția de a se stabili, pe de o parte, că acest operator economic îndeplinește singur cerințele stabilite de entitatea menționată și, pe de altă parte, că continuarea participării sale la procedura amintită nu atrage o deteriorare a situației concurențiale a celorlalți ofertanți(34). Aceasta este situația, de exemplu, atunci când un ofertant, prin alegerea unei noi forme juridice și printr‑o reorganizare internă, își modifică identitatea subiectivă exclusiv din punct de vedere formal și nu determină o modificare substanțială a condițiilor contractuale ale ofertei(35).
78.      Potrivit deciziei de trimitere, membrul vizat de motivul obligatoriu de excludere urma să își asume doar 0,31 % din prestația propusă de grup. Membrul mandatat al grupului de ofertanți ETS a mai arătat că o excludere a membrului în cauză nu ar afecta nici participarea grupului la procedura de achiziții publice și nu ar avea ca efect nici modificarea ofertei sale tehnice și economice.
79.      Prin urmare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, după cum susține Comisia – având în vedere participarea sa doar marginală de 0,31 % din oferta prezentată–, excluderea acestui membru ar putea echivala cu o simplă reorganizare internă a grupului de ofertanți, fără importanță materială. În această privință, revine tot instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă aceste împrejurări ar fi putut sau chiar ar fi trebuit să determine autoritatea contractantă ca, în temeiul articolului 97 alineatul 2 a doua teză din Decretul legislativ
nr. 36/23, să se abțină de la excluderea grupului de ofertanți de la procedura de achiziții publice. Astfel, această dispoziție pare să confere entității contractante o marjă de apreciere în ceea ce privește aspectul dacă măsura corectivă avută în vedere de grupul de ofertanți este suficientă („se consideră că [această măsură este] suficient[ă] și că [a] fost adoptat[ă] într‑un termen rezonabil”). Dacă aceasta ar fi situația, dispoziția în discuție ar putea fi de asemenea interpretată în conformitate cu directiva, în special în lumina articolului 79 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2014/25(36), aspect care, la rândul său, trebuie să fie apreciat de instanța de trimitere.
3.      Concluzie intermediară
80.      În consecință, trebuie, în principiu, să se permită unui grup de operatori economici să excludă sau să înlocuiască un membru în legătură cu care există un motiv obligatoriu de excludere în temeiul articolului 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24, pentru a nu fi exclus el însuși de la procedura de achiziții publice. Acest lucru este supus condiției ca grupul de ofertanți sau membrul său mandatat să nu fie, în fapt sau în drept, în măsură să constate în timp util existența acestui motiv de excludere, să împiedice îndeplinirea lui sau să ia măsuri corective suficiente în această privință. În măsura în care membrul care trebuie exclus sau înlocuit își asumă doar o participare marginală la prestația propusă, o astfel de excludere sau de înlocuire poate determina numai o modificare nesubstanțială a ofertei grupului, care nu afectează concurența dintre ofertanți. Revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă aceste condiții sunt îndeplinite și dacă dispozițiile naționale relevante pot fi interpretate și aplicate în conformitate cu aceste principii.
V.      Concluzie
81.      Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) după cum urmează:
Articolul 57 alineatul (2) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE coroborat cu articolul 79 alineatul (2) și cu articolul 80 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ, precum și principiul proporționalității dreptului Uniunii trebuie interpretate în sensul că se opun unor dispoziții naționale sau interpretării lor, potrivit cărora un grup temporar de ofertanți este exclus de la o procedură de achiziții publice deoarece nu poate exclude sau nu poate înlocui unul dintre membrii săi care și‑a îndeplinit obligația de plată a impozitelor – constatată cu titlu definitiv – abia după expirarea termenului de depunere a ofertelor, pentru simplul motiv că a propus acest lucru numai după ce autoritatea contractantă i‑a comunicat existența motivului de excludere.
1      Limba originală: germana.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65, rectificare în JO 2022, L 192, p. 39).
3      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2025/2150 al Comisiei din 22 octombrie 2025 (JO L, 2025/2150).
4      GURI nr. 77 din 31 martie 2023, Supplemento ordinario nr. 12.
5      Articolul 63 alineatul (1) din Directiva 2014/24, care este identic în această privință, nu este aplicabil în speță.
6      Altfel spus, o decizie administrativă „definitivă” în sensul dreptului german.
7      Hotărârea din 1 august 2025, Daka ș.a. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 și C‑493/23, EU:C:2025:592, punctul 109 și jurisprudența citată).
8      A se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2023, HSC Baltic ș.a. (C‑682/21, EU:C:2023:48, punctul 51).
9      A se vedea De Mars, S., „Exclusion and self‑cleaning in Article 57: discretion at the expense of clarity and trade?”, în Ølykke, G. S. și Sanchez Graells, A. (ed.), Reformation or Deformation of the EU Public Procurement Rules, Edward Elgar Law, Cheltenham and Northampton, 2016, p. 257.
10      A se vedea Sanchez Graells, A., „Exclusion, Qualitative Selection and Short‑listing in the New Public Sector Procurement Directive 2014/24”, în Lichère, F., Caranta, R., Treumer, S. (ed.), Modernising Public Procurement: The new Directive, DJØF Publishing, Copenhaga, European Procurement Law Series, 2014, p. 114.
11      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punctul 41), și Hotărârea din 21 decembrie 2023, Infraestruturas de Portugal și Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, punctele 55-57 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea a doua teză a considerentului (84) al Directivei 2014/24.
12      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 octombrie 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, punctele 31 și 32, precum și jurisprudența citată), și Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service ș.a. (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctul 43 și jurisprudența citată).
13      A se vedea Hotărârea din 10 octombrie 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, punctul 42).
14      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punctul 42).
15      JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116.
16      Această dispoziție are următorul cuprins: „Entitatea contractantă solicită ca operatorul economic să înlocuiască o entitate care nu îndeplinește un criteriu de selecție relevant sau în legătură cu care există motive obligatorii de excludere la care entitatea contractantă a făcut trimitere.”
17      A se vedea în acest sens, în ceea ce privește articolul 63 din Directiva 2014/24, Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service ș.a. (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctele 29 și 30).
18      În schimb, în conformitate cu articolul 79 alineatul (2) al doilea paragraf a treia teză din Directiva 2014/25, entitatea contractantă dispune de o marjă de apreciere în această privință („poate”).
19      A se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctul 149 și urm.). A se vedea de asemenea Ordonanța din 30 septembrie 2022, ĒDIENS & KM.LV (C‑592/21, EU:C:2022:746, punctul 22 și jurisprudența citată).
20      A se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service ș.a. (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctele 36 și 37, precum și jurisprudența citată), și Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctele 153 și 154).
21      De asemenea, articolul 63 alineatul (1) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2014/25.
22      A se vedea de asemenea Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctul 152 și urm.).
23      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punctele 48, 51 și 52), și Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service ș.a. (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctele 39 și 40).
24      A se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2023, HSC Baltic ș.a. (C‑682/21, EU:C:2023:48, punctele 49 și 50, precum și jurisprudența citată). În speță, nu este necesar să se statueze dacă acest lucru decurge și din caracterul sancționator sau punitiv al excluderii de la procedura de achiziții publice, așa cum sugerează Hotărârea din 30 mai 2024, Vialto Consulting/Comisia (C‑130/23 P, EU:C:2024:439, punctul 31). A se vedea în această privință Hotărârea – contestată printr‑un recurs încă pendinte (C‑170/25 P) – din 18 decembrie 2024, TP/Comisia (T‑776/22, EU:T:2024:908, punctul 61 și urm.).
25      A se vedea de asemenea trimiterea făcută de instanța de trimitere și de Italia la Hotărârea Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) din 19 septembrie 2019, nr. 6237, potrivit căreia între membrii unui grup de ofertanți există o legătură atât de strânsă „încât exclude în mod categoric posibilitatea ca vreunul dintre membrii grupului să nu cunoască eventualele cauze de excludere”.
26      Această dispoziție are următorul cuprins: „Obligația de a exclude un operator economic se aplică și în cazul în care persoana condamnată printr‑o hotărâre definitivă este membru al organismului de administrare, de conducere sau de control al respectivului operator economic sau are putere de reprezentare, de decizie sau de control în cadrul acestuia.”
27      Printre acestea se numără participarea la o organizație criminală [litera (a)], corupția [litera (b)], frauda [litera (c)], infracțiunile teroriste etc. [litera (d)], spălarea de bani sau finanțarea terorismului [litera (e)], precum și exploatarea prin muncă a copiilor și alte forme de trafic de persoane [litera (f)].
28      A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctul 156 și jurisprudența citată).
29      A se vedea Hotărârea din 19 mai 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, punctul 26), și Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punctul 37).
30      A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punctul 37), Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza MT Højgaard și Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, punctul 58).
31      A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punctul 157 și jurisprudența citată).
32      În acest sens ar trebui înțeleasă probabil Hotărârea din 3 iunie 2021, Rad Service ș.a. (C‑210/20, EU:C:2021:445, punctul 44 și jurisprudența citată).
33      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza MT Højgaard și Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, punctul 63).
34      A se vedea în acest sens Hotărârea din 24 mai 2016, MT Højgaard și Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, punctul 44).
35      A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351, punctele 44 și 45), Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza MT Højgaard și Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, punctul 76).
36      A se vedea punctele 63 și 64 de mai sus.