62010CJ0130
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
19 de julho de 2012 (
*1
)
«Política externa e de segurança comum — Regulamento (CE) n.o 881/2002 — Regulamento (UE) n.o 1286/2009 — Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Osama Bin Laden, à rede Al-Qaida e aos talibãs — Congelamento de fundos e de recursos económicos — Escolha da base jurídica — Artigos 75.° TFUE e 215.° TFUE — Entrada em vigor do Tratado de Lisboa — Disposições transitórias — Posições comuns e decisões PESC — Proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão»
No processo C-130/10,
que tem por objeto um recurso de anulação interposto em 9 de março de 2010 ao abrigo do artigo 263.o TFUE,
Parlamento Europeu, representado inicialmente por E. Perillo e K. Bradley, e em seguida por A. Auersperger Matić e U. Rösslein, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e R. Szostak, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
República Checa, representada por M. Smolek, E. Ruffer e K. Najmanová, na qualidade de agentes,
República Francesa, representada por G. de Bergues e A. Adam, na qualidade de agentes,
Reino da Suécia, representado por A. Falk e C. Meyer-Seitz, na qualidade de agentes,
Comissão Europeia, representada por S. Boelaert e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, A. Prechal, presidentes de secção, A. Rosas (relator), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, M. Berger, E. Jarašiūnas e C. G. Fernlund, juízes,
advogado-geral: Y. Bot,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 7 de dezembro de 2011,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 31 de janeiro de 2012,
profere o presente
Acórdão
1
Através do seu recurso, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça a anulação do Regulamento (UE) n.o 1286/2009 do Conselho, de 22 de dezembro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.o 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al-Qaida e aos talibã (JO L 346, p. 42, a seguir «regulamento recorrido»).
Quadro jurídico
2
Em 16 de janeiro de 2002, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adotou a Resolução 1390 (2002), que definiu as medidas que todos os Estados-Membros devem tomar contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al-Qaida e os talibãs, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados. Nos n.os 1 e 2, esta resolução prevê designadamente, no essencial, a manutenção das medidas de congelamento dos fundos impostas no n.o 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança e no n.o 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) do referido Conselho. Em conformidade com o n.o 3 da Resolução 1390 (2002), estas medidas deviam ser revistas doze meses após a sua adoção pelo Conselho de Segurança, que, no final desse prazo, decidiria mantê-las ou melhorá-las.
3
Considerando que era necessária uma ação da Comunidade Europeia a fim de dar execução a esta última resolução, o Conselho da União Europeia adotou, em 27 de maio de 2002, com base no artigo 15.o UE, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama Bin Laden, os membros da organização Al-Qaida e os talibã, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). O artigo 3.o da Posição Comum 2002/402 determina, em particular, a manutenção do congelamento dos fundos e dos outros ativos financeiros ou recursos económicos dos indivíduos, grupos, empresas e entidades referidas na lista elaborada em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000).
4
Na mesma data, foi adotado, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento (CE) n.o 881/2002 do Conselho, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al-Qaida e aos talibã, que revoga o Regulamento (CE) n.o 467/2001 do Conselho, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos talibã do Afeganistão (JO L 139, p. 9). O Anexo I deste regulamento contém a lista das pessoas, entidades e grupos abrangidos pelo congelamento dos fundos imposto pelo artigo 2.o deste (a seguir «lista»).
5
O regulamento recorrido foi adotado pelo Conselho em 22 de dezembro de 2009. Este regulamento baseia-se no artigo 215.o, n.o 2, TFUE e tem em conta uma proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (a seguir «Alto Representante») e da Comissão Europeia. Altera o Regulamento n.o 881/2002 na sequência do acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351), ao instituir um procedimento de inclusão na lista que garante o respeito dos direitos fundamentais de defesa, em especial o direito de ser ouvido. O procedimento revisto prevê que a pessoa, entidade, organismo ou grupo incluído na lista seja informado dos motivos para a sua inclusão nessa lista em conformidade com as instruções do Comité do Conselho de Segurança criado pela Resolução n.o 1267 (1999) (a seguir «Comité de Sanções»), a fim de lhes dar a possibilidade de exprimirem o seu ponto de vista sobre aqueles motivos.
Pedidos das partes
6
O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o regulamento recorrido;
—
manter os efeitos deste até à adoção de um novo regulamento; e
—
condenar o Conselho nas despesas.
7
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso e
—
condenar o Parlamento nas despesas.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
8
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de agosto de 2010, foi admitida a intervenção da República Checa, do Reino da Dinamarca, da República Francesa, do Reino da Suécia e da Comissão em apoio dos pedidos do Conselho.
9
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 2 de dezembro de 2010, o Reino da Dinamarca deixou de figurar como interveniente no processo, por ter pedido o cancelamento da sua intervenção.
Quanto ao recurso
10
Em apoio do seu recurso de anulação, o Parlamento invoca dois fundamentos. Através do primeiro fundamento, apresentado a título principal, alega que o regulamento recorrido se baseia erradamente no artigo 215.o TFUE, quando a base jurídica apropriada é o artigo 75.o TFUE. Através do segundo fundamento, apresentado a título subsidiário, sustenta que os requisitos relativos ao recurso ao artigo 215.o TFUE não foram respeitados.
Quanto ao fundamento principal, relativo à escolha errada da base jurídica
Argumentos das partes
11
Através do seu primeiro fundamento, o Parlamento sustenta que o regulamento recorrido não se podia basear validamente no artigo 215.o TFUE. Este fundamento subdivide-se em duas partes, sendo a primeira relativa à finalidade e ao conteúdo deste regulamento e a segunda relativa à economia geral dos Tratados.
— Quanto à finalidade e ao conteúdo do regulamento recorrido
12
O Parlamento recorda que a escolha da base jurídica de um ato da União Europeia se deve alicerçar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do ato. A base jurídica do regulamento recorrido deveria, tendo em conta o seu conteúdo e o seu objeto, ser a mesma que a do Regulamento n.o 881/2002, adotado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. Contudo, estes artigos foram revogados ou deixaram de ser aplicáveis na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de dezembro de 2009, pelo que a base jurídica apropriada é o artigo 75.o TFUE, relativo à prevenção do terrorismo e das atividades com ele relacionadas.
13
No que respeita ao seu conteúdo, o regulamento recorrido limita-se, em grande parte, a reformular ou a clarificar certas disposições do Regulamento n.o 881/2002 ou a facilitar a sua aplicação, sem de forma alguma modificar a natureza do conteúdo deste último regulamento. As únicas disposições de fundo verdadeiramente novas são as respeitantes ao procedimento de inscrição na lista. O regulamento recorrido tem a natureza de «quadro de medidas administrativas», na aceção do artigo 75.o TFUE, na medida em que modifica ou completa o quadro legislativo para a adoção e a aplicação de medidas administrativas destinadas a congelar os fundos das partes envolvidas.
14
Quanto à finalidade do regulamento recorrido, visa, tal como o Regulamento n.o 881/2002, lutar contra o terrorismo e o seu financiamento, o que corresponde aos objetivos do artigo 75.o TFUE. Esta constatação é corroborada pelo n.o 169 do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, que enuncia que a finalidade essencial e o objeto do referido regulamento são o combate ao terrorismo internacional para, em particular, o privar dos seus recursos financeiros congelando os fundos e os recursos económicos das pessoas ou entidades suspeitas de estarem envolvidas em atividades ligadas ao terrorismo. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 199 desse acórdão, que a posição do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, nos termos da qual o Regulamento n.o 881/2002 prossegue um dos objetivos do Tratado UE na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, em matéria de relações externas, designadamente a política externa e de segurança comum (a seguir «PESC»), conflitua com a própria letra do artigo 308.o CE.
15
Tendo em conta que o Regulamento n.o 881/2002 não visa concretizar os objetivos da PESC, é difícil compreender de que forma o regulamento recorrido, adotado para garantir a aplicação daquele regulamento, poderia fazê-lo. O Parlamento sublinha que o Conselho só pode recorrer ao artigo 215.o TFUE para medidas que concretizem os objetivos da PESC, mais concretamente quando uma decisão que vise alcançar os objetivos desta política o preveja.
16
Para o Parlamento, a posição do Conselho não corresponde aos factos nem à realidade das coisas, na medida em que assenta na distinção entre, por um lado, o terrorismo internacional ou «externo» e, por outro lado, o terrorismo «interno». Para ser eficaz, a luta contra o terrorismo deve ter caráter internacional. A única distinção que é possível operar neste contexto é entre, por um lado, as medidas nacionais contra o terrorismo e, por outro lado, as medidas internacionais contra este fenómeno. Continua a não ser possível saber com certeza se as atividades terroristas e conexas desencadeadas no seio da União criarão uma ameaça dentro dela ou no seu exterior.
17
Em contrapartida, o Conselho sustenta que, à luz dos seus objetivos e do seu conteúdo, o regulamento recorrido se enquadra no âmbito de aplicação das disposições dos Tratados relativas à ação externa da União, mais concretamente do domínio da PESC. O artigo 215.o TFUE constitui a base jurídica apropriada para esta medida.
18
O referido regulamento visa, tal como o Regulamento n.o 881/2002, lutar contra o terrorismo internacional e o seu financiamento com vista a preservar a paz e a segurança internacionais. O Conselho recorda, a este respeito, o teor da Resolução n.o 1390 (2002) e do regulamento recorrido, bem como o acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido.
19
O conteúdo do regulamento recorrido corresponde a este objetivo. Os artigos 7.°-A e 7.°-C que este veio introduzir no Regulamento n.o 881/2002 confirmam que estes regulamentos dão diretamente execução às decisões de inscrição na lista adotadas pelo Comité de Sanções e que estabelecem um sistema de interação entre este comité, a União e as pessoas e entidades inscritas naquela lista.
20
O Regulamento n.o 881/2002 e o regulamento recorrido não fazem parte das disposições que visam a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União. Regulam questões que não são relativas aos controlos nas fronteiras, nem à segurança interna, nem ao reconhecimento das decisões judiciais ou extrajudiciais.
21
O Conselho alega que os Tratados, na sua versão anterior à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, não previam uma base jurídica específica que permitisse adotar medidas de congelamento dos fundos de terroristas que constituíssem uma ameaça para a segurança pública nos Estados-Membros, ou seja, os terroristas «internos». Segundo o Conselho, as únicas bases jurídicas para a adoção de tais medidas restritivas são os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, que só são aplicados às medidas destinadas aos terroristas «externos» no âmbito da ação externa da União.
22
Decorre da estrutura e da formulação dos Tratados, com as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa, que tanto a localização de uma possível ameaça como os objetivos políticos de uma pessoa ou de um grupo que figuram na lista devem ser tomados em consideração para decidir qual a base jurídica de uma medida restritiva. O artigo 75.o TFUE fornece uma base jurídica para a adoção de medidas de congelamento dos fundos de terroristas «internos», como das pessoas e dos grupos cujo nome, assinalado com um asterisco, esteja inscrito na lista anexa à Posição Comum 2001/931/PESC do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO L 344, p. 93). Ao invés, se a medida disser respeito principalmente a um ou mais países terceiros ou à comunidade internacional em geral, o artigo 215.o TFUE será a base jurídica apropriada. A União não pode legalmente adotar, com base nas disposições do título V da parte III do Tratado FUE, que regula o espaço de liberdade, de segurança e de justiça, um congelamento de recursos que contribua para a segurança de um país terceiro sem pretender garantir também a segurança interna.
23
Além disso, segundo o Conselho, apoiado no essencial pelo Reino da Suécia, a tese do Parlamento não dá resposta aos casos em que a União pretende adotar ou impor, no âmbito da luta contra o terrorismo, outras medidas restritivas além do congelamento de fundos, como a proibição de viajar, contra pessoas ou entidades associadas ao terrorismo «externo».
24
O Reino da Suécia precisa que a posição do Parlamento leva a que a aplicação de sanções contra terroristas adotadas no quadro das Nações Unidas assente em diferentes bases jurídicas em função das diferentes medidas sancionatórias no âmbito do único e mesmo regime de sanções. Não pode ter sido essa a intenção do legislador da União, designadamente porque um tal regime conduziria à aplicação de diferentes processos decisórios no âmbito, respetivamente, do domínio da PESC e da política interna da União.
25
A Comissão explica que, quando propõe um ato modificativo, se baseia na disposição ou nas disposições que serviram de base à adoção do ato inicial. Assim, a Proposta de regulamento do Conselho, que altera o Regulamento n.o 881/2002, apresentada pela Comissão em 22 de abril de 2009 [COM(2009) 187 final], referia os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE como bases jurídicas. Dado que esta proposta estava pendente no Conselho em 1 de dezembro de 2009, a Comissão deveria ter examinado as consequências puramente jurídicas e técnicas da entrada em vigor do Tratado de Lisboa em relação a este ato. Chegou à conclusão, avalizada pelo Alto Representante, de que o artigo 215.o, n.o 2, TFUE engloba todos os aspetos relevantes dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. Esta abordagem está em conformidade com aquilo que foi declarado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido.
26
Quanto à repercussão desse acórdão na questão da base jurídica, a Comissão contesta a alegação do Parlamento segundo a qual um ato fundado no artigo 308.o CE não pode prosseguir um objetivo da PESC. Para a Comissão, nesse mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça não contestou que os artigos 60.° CE e 301.° CE constituem as bases jurídicas que permitem adotar as medidas comunitárias que prosseguem um objetivo da PESC. No que se refere ao Regulamento n.o 881/2002, a Comissão identificou um segundo objetivo comunitário subjacente, associado ao funcionamento do mercado comum, para justificar a inclusão do artigo 308.o CE como terceira base jurídica. Além disso, confirmou que o Tratado CE exigia que esta disposição fosse invocada para a imposição de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, quando não exista uma relação com o regime dirigente de um Estado terceiro.
27
A Comissão considera que os artigos 215.° TFUE e 75.° TFUE não podem servir conjuntamente de base jurídica ao regulamento recorrido. É impossível que um ato se baseie ao mesmo tempo nestes dois artigos, que preveem condições diferentes em matéria de procedimento e de decisão, incluindo a aplicação do Protocolo (n.o 21) sobre a posição do Reino Unido e da Irlanda, em relação ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, bem como do Protocolo (n.o 22) sobre a posição da Dinamarca, anexo aos mesmos Tratados. Salienta que uma das diferenças cruciais entre os artigos 215.° TFUE e 75.° TFUE consiste na necessidade de uma relação com as decisões da PESC tomadas no interesse da paz e da segurança internacionais, seja qual for o local geográfico preciso e o alcance da ameaça terrorista em causa. Quando devam ser adotadas medidas restritivas respeitantes ao terrorismo, em virtude do Tratado FUE, no prolongamento de uma decisão no âmbito da PESC e dando sequência a uma resolução do Conselho de Segurança, o artigo 215.o TFUE é a única base jurídica possível.
— Quanto à economia geral dos Tratados
28
Para o Parlamento, a economia geral e o espírito dos Tratados podem ser tomados em consideração na interpretação das suas disposições. No caso vertente, estes elementos justificam a escolha do artigo 75.o TFUE como base jurídica do regulamento recorrido.
29
Em primeiro lugar, o regulamento recorrido está relacionado com a proteção das pessoas e dos grupos. Ora, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União só pode adotar medidas respeitantes aos direitos fundamentais no âmbito do processo legislativo ordinário ou com a aprovação do Parlamento. O artigo 215.o, n.o 2, TFUE só se aplica a medidas que não suscitem questões relativas a direitos fundamentais da mesma dimensão.
30
Em segundo lugar, o artigo 75.o TFUE autoriza a União a adotar medidas respeitantes a movimentos de capitais e a pagamentos, reconhecendo, deste modo, que tais medidas podem afetar o bom funcionamento do mercado interno de capitais e o fornecimento de serviços. Segundo o Parlamento, o Tribunal reconheceu, no n.o 229 do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, que as medidas restritivas de natureza económica, pela sua natureza, têm uma ligação com o funcionamento do mercado comum. Por outro lado, o próprio Regulamento n.o 881/2002 faz referência, no seu considerando 4, à necessidade de evitar, em particular, distorções de concorrência.
31
Em terceiro lugar, o Parlamento considera que o regulamento recorrido está relacionado com a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Contribui para a luta contra a criminalidade, em particular contra o terrorismo e o seu financiamento, o que constitui um dos objetivos deste espaço, como decorre especialmente do artigo 3.o, n.o 2, TUE.
32
Por último, o Parlamento invoca a inexistência de uma relação entre o regulamento recorrido e a PESC. Nos termos do artigo 24.o, n.o 1, TUE, a PESC está sujeita a regras e a procedimentos específicos. A aplicação de tais procedimentos fora do seu âmbito de aplicação é contrária aos objetivos enunciados no artigo 1.o, segundo parágrafo, TUE e equivale a privar os Parlamentos nacionais da aplicação dos protocolos relativos às suas funções e à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, bem como a recusar ao Parlamento a aplicação do processo legislativo ordinário.
33
Em apoio da sua posição, o Parlamento faz também referência ao n.o 235 do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, em que o Tribunal de Justiça considerou que a inclusão do artigo 308.o CE na base jurídica do Regulamento n.o 881/2002 se justificava porque permitiu que o Parlamento participasse no processo decisório relativo às medidas em causa que visavam especificamente particulares, ao passo que, no âmbito dos artigos 60.° CE e 301.° CE, não está previsto nenhum papel para essa instituição.
34
O Parlamento conclui que é contrário ao direito da União que possam ser adotadas medidas suscetíveis de ter uma incidência direta nos direitos fundamentais dos particulares e dos grupos, no mercado interno e na luta contra a criminalidade, através de um procedimento que exclua a participação do Parlamento, quando seja o processo legislativo ordinário o aplicável para a adoção de medidas nestes domínios. O Tratado de Lisboa reflete a vontade dos Estados-Membros de reforçarem o caráter democrático da União. Constitui uma resposta a uma necessidade urgente de instituir um controlo parlamentar sobre as práticas de inscrição na lista. Reconhecer o artigo 215.o, n.o 2, TFUE como a base jurídica apropriada para medidas como o regulamento recorrido equivaleria, na prática, a privar o artigo 75.o TFUE de uma grande parte do seu efeito útil. O Parlamento salienta ainda que este último artigo constitui uma base jurídica mais específica do que o artigo 215.o TFUE.
35
O Conselho sustenta que os argumentos apresentados pelo Parlamento quanto à economia geral dos Tratados não constituem critérios pertinentes para a escolha da base jurídica apropriada para o regulamento recorrido.
36
As competências das instituições são fixadas pelos Tratados e variam consoante os diferentes domínios de ação da União. A tese sustentada pelo Parlamento equivaleria a que fossem os processos a determinar a escolha da base jurídica e não o inverso. O elemento variável relacionado com a função desempenhada pelo Parlamento no processo só é pertinente em circunstâncias excecionais. Seria o caso de uma medida que prosseguisse conjuntamente diversos objetivos ou com várias componentes relacionadas de forma indissociável, sem que uma delas fosse acessória em relação à outra. Nestas circunstâncias, seria possível fundar-se em diferentes bases jurídicas correspondentes, desde que não fossem incompatíveis. Para aferir da respetiva compatibilidade, seria necessário analisar se a conjugação das ditas bases jurídicas poderia prejudicar os direitos do Parlamento. A este respeito, o Conselho refere, designadamente, o acórdão de 6 de novembro de 2008, Parlamento/Conselho (C-155/07, Colet., p. I-8103).
37
O Conselho salienta que a escolha da base jurídica de um ato da União se deve basear em elementos objetivos, designadamente a finalidade e o conteúdo do ato. Este princípio foi confirmado pelo acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido. Embora o Tribunal de Justiça tenha afirmado, no n.o 235 desse acórdão, que o recurso ao artigo 308.o CE permitiu que o Parlamento participasse no processo decisório, a verdade é que esta observação foi apresentada para completar a fundamentação principal do mesmo acórdão, baseada nos objetivos do Tratado CE.
38
Além disso, o argumento do Parlamento nos termos do qual a União só pode adotar medidas respeitantes aos direitos do Homem se a elas associar o próprio Parlamento é, segundo o Conselho, contrariado pelo artigo 215.o, n.o 3, TFUE, que dispõe que «[o]s atos referidos no presente artigo compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas». Desta disposição resulta claramente que um ato adotado em conformidade com o dito artigo pode afetar direitos fundamentais.
39
O Conselho sustenta igualmente que o artigo 215.o TFUE tem por objeto permitir ao Conselho adotar medidas diretamente aplicáveis aos operadores económicos. Esta disposição contribui para garantir o bom funcionamento do mercado comum.
40
Quanto à relação entre o regulamento recorrido e a PESC, o Conselho invoca a ameaça particular que representa a Al-Qaida. Este regulamento constitui o quadro para a União dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da Carta das Nações Unidas. Não é despropositado tomar em consideração o objetivo das resoluções adotadas pelo Conselho de Segurança para determinar a base jurídica apropriada.
41
Por último, o Conselho salienta que o Tratado de Lisboa em nada alterou a delimitação entre a PESC e o espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Pelo contrário, a importância de uma linha que delimite claramente os dois domínios foi sublinhada no artigo 40.o, segundo parágrafo, TUE. Por consequência, se o Tribunal de Justiça vier a considerar que o regulamento recorrido prossegue um objetivo da PESC, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE constitui a única base jurídica possível para a sua adoção.
Apreciação do Tribunal
— Observações preliminares
42
Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar-se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato (v., designadamente, acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.o 34 e jurisprudência referida).
43
Se o exame de uma medida demonstrar que ela prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como sendo principal e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente preponderante (v., designadamente, acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.o 35 e jurisprudência referida).
44
No que respeita a uma medida que prossegue simultaneamente vários objetivos ou que tem várias componentes que estão ligadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra, o Tribunal de Justiça considerou que, sempre que diferentes disposições do Tratado forem assim aplicáveis, tal medida deve assentar, a título excecional, nas diferentes bases jurídicas correspondentes (v., designadamente, acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.o 36 e jurisprudência referida).
45
Todavia, o Tribunal de Justiça também decidiu, nomeadamente nos n.os 17 a 21 do acórdão de 11 de junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «Dióxido de titânio» (C-300/89, Colet., p. I-2867), que o recurso a uma dupla base jurídica está excluído quando os procedimentos previstos para uma e para outra dessas bases sejam incompatíveis (v., designadamente, acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.o 37 e jurisprudência referida).
46
Embora tenha sido no contexto do processo de cooperação que o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Dióxido de titânio, já referido, uma incompatibilidade entre este processo, previsto por uma das duas bases jurídicas em questão no referido acórdão, e o voto por unanimidade após uma simples consulta do Parlamento, previsto pela outra, o Tribunal de Justiça seguiu contudo, na sua jurisprudência posterior, uma abordagem similar no contexto do processo previsto no artigo 251.o CE denominado de «codecisão» (v., neste sentido, acórdãos de 10 de janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho, C-178/03, Colet., p. I-107, n.os 58 e 59; e Parlamento/Conselho, já referido, n.os 76 a 79). Esta abordagem continua a ser válida, depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, no contexto do processo legislativo ordinário.
47
No caso em apreço, embora o artigo 75.o TFUE preveja a aplicação do processo legislativo ordinário, que implica o voto por maioria qualificada no Conselho e a plena participação do Parlamento no processo, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE implica apenas que o Parlamento seja simplesmente informado. Além disso, contrariamente ao recurso ao artigo 75.o TFUE, o recurso ao artigo 215.o, n.o 2, TFUE impõe a existência prévia de uma decisão adotada no âmbito da PESC, isto é, em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE, que prevê a adoção de medidas restritivas como as referidas nessa disposição. A adoção de tal decisão implica, regra geral, o voto por unanimidade no Conselho.
48
Tais diferenças podem tornar os referidos procedimentos incompatíveis.
49
Decorre do exposto que, mesmo partindo do princípio de que o regulamento recorrido prossegue simultaneamente vários objetivos ou tem várias componentes que estão ligadas de modo indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra, as diferenças existentes entre os processos aplicáveis por força dos artigos 75.° TFUE e 215.°, n.o 2, TFUE impedem que essas duas disposições possam ser cumuladas a fim de servir de dupla base jurídica de um ato como o regulamento recorrido.
— Quanto à relação entre os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE e os artigos 75.° TFUE e 215.° TFUE
50
As partes estão de acordo em considerar que a base jurídica do regulamento recorrido deve, em princípio, corresponder à do Regulamento n.o 881/2002, adotado com fundamento nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.
51
A este respeito, há que declarar que, após as alterações ocorridas no direito primário após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de dezembro de 2009, o conteúdo dos artigos 60.° CE, relativo às medidas restritivas aos movimentos de capitais e aos pagamentos, e 301.° CE, relativo à interrupção ou à redução, total ou parcial, das relações económicas com um ou mais Estados terceiros, está refletido no artigo 215.o TFUE.
52
Com efeito, este último artigo, que figura na parte do Tratado FUE relativa à ação externa da União, visa, como o artigo 301.o CE, a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas com um ou mais Estados terceiros. A este respeito, há que salientar que os artigos 301.° CE e 215.°, n.o 1, TFUE têm uma redação semelhante. Quanto ao artigo 60.o CE, que era aplicável nos casos previstos no artigo 301.o CE e que previa a aplicação do processo estabelecido nesse mesmo artigo, o artigo 215.o, n.o 1, TFUE contém uma referência às relações financeiras para abranger os domínios anteriormente abrangidos pelo referido artigo 60.o
53
Por outro lado, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE permite ao Conselho adotar medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais, a saber, medidas para cuja adoção, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, era necessário incluir também o artigo 308.o CE como base jurídica quando os seus destinatários não tivessem nenhuma ligação com o regime dirigente de um Estado terceiro (v., neste sentido, acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.o 216).
54
Quanto ao artigo 75.o TFUE, o seu contexto e o seu conteúdo diferem dos artigos 60.° CE e 301.° CE. Com efeito, o artigo 75.o TFUE não tem por objeto a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou vários Estados terceiros. Integrado na parte III do Tratado FUE, relativa às políticas e às ações internas da União, mais precisamente no título V, intitulado «O espaço de liberdade, segurança e justiça», este artigo visa unicamente definir, com vista à prevenção do terrorismo e das atividades com ele relacionadas assim como à luta contra esses fenómenos, quando a realização dos objetivos previstos no artigo 67.o TFUE o exija, um quadro de medidas administrativas relativas aos movimentos de capitais e aos pagamentos.
— Quanto ao âmbito de aplicação do artigo 215.o TFUE
55
Há que examinar o teor do artigo 215.o TFUE, o contexto em que esta disposição se insere assim como os objetivos por ela prosseguidos, em relação aos prosseguidos pelo artigo 75.o TFUE, antes de determinar, tendo em consideração a finalidade e o conteúdo do regulamento recorrido, se o artigo 215.o, n.o 2, TFUE constitui a base jurídica apropriada do referido regulamento.
56
O artigo 215.o TFUE figura no título IV, intitulado «As medidas restritivas», da parte V do Tratado FUE, relativa à ação externa da União.
57
O n.o 1 do referido artigo diz respeito à adoção das medidas necessárias para a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais Estados terceiros. Neste contexto, o n.o 2 do mesmo artigo visa a adoção pelo Conselho de «medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais», sem fazer especificamente referência à luta contra o terrorismo e sem limitar as ditas medidas apenas às medidas relativas aos movimentos de capitais e aos pagamentos.
58
Por outro lado, diversamente do artigo 75.o TFUE, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE dispõe, como foi mencionado no n.o 47 do presente acórdão, que só pode ser utilizado quando uma decisão adotada no âmbito da PESC preveja a adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais. Por seu turno, o artigo 75.o TFUE indica que pode ser utilizado quando o exigirem os objetivos enunciados no artigo 67.o TFUE, ou seja, no âmbito da realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça.
59
Neste contexto, há que recordar que o Tribunal de Justiça considerou, no n.o 197 do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, que foi estabelecida uma ponte entre as ações da Comunidade que envolvem medidas económicas ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE e os objetivos do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, em matéria de relações externas, designadamente a PESC. O artigo 215.o TFUE prevê expressamente essa ponte, o que não é o caso do artigo 75.o TFUE, que não estabelece nenhum vínculo com as decisões adotadas no âmbito da PESC.
60
Quanto à luta contra o terrorismo e seu financiamento, há que declarar que o artigo 215.o TFUE não contém nenhuma indicação segundo a qual as medidas destinadas a lutar contra estes fenómenos, adotadas contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais, não podem constituir as medidas restritivas previstas no n.o 2 do referido artigo. Há que salientar, a este respeito, que, embora nem o artigo 60.o CE nem o artigo 301.o CE façam expressamente referência à luta contra o terrorismo, estas duas disposições constituíram, todavia, a base jurídica para a adoção, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, de medidas restritivas destinadas a lutar contra esse fenómeno (v., a este respeito, designadamente, as medidas em causa no acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido).
61
Embora a luta contra o terrorismo e o seu financiamento seja efetivamente suscetível de fazer parte dos objetivos prosseguidos pelo espaço de liberdade, de segurança e de justiça, tal como previstos nomeadamente no artigo 3.o, n.o 2, TUE, o objetivo destinado a lutar contra o terrorismo internacional e o seu financiamento a fim de preservar a paz e a segurança internacionais corresponde, todavia, aos objetivos das disposições dos Tratados relativas à ação externa da União.
62
Com efeito, o artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE, que faz parte do capítulo 1, que contém as disposições gerais relativas à ação externa da União, do título V do Tratado UE, dispõe que «a União define e prossegue políticas comuns e ações e diligencia no sentido de assegurar o elevado grau de cooperação em todos os domínios das relações internacionais a fim de [...] preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional, em conformidade com os objetivos e os princípios da Carta das Nações Unidas». No que respeita mais concretamente à PESC, há que salientar que, nos termos do artigo 24.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, «a competência da União em matéria de [PESC] abrange todos os domínios da política externa, bem como todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política comum de defesa que poderá conduzir a uma defesa comum».
63
Uma vez que o terrorismo constitui uma ameaça para a paz e a segurança internacionais, as ações levadas a cabo pela União no âmbito da PESC assim como as medidas adotadas para a aplicação desta política no quadro da ação externa da União, e nomeadamente as medidas restritivas na aceção do artigo 215.o, n.o 2, TFUE, podem ter como objetivo lutar contra o terrorismo.
64
Esta afirmação é corroborada, designadamente, pelo disposto no artigo 43.o, n.o 1, TUE, do qual resulta que todas as missões abrangidas pela política de segurança e de defesa comum «podem contribuir para a luta contra o terrorismo, inclusive mediante o apoio prestado a países terceiros para combater o terrorismo no respetivo território».
65
Resulta do exposto que o artigo 215.o, n.o 2, TFUE pode constituir a base jurídica de medidas restritivas, incluindo medidas destinadas a lutar contra o terrorismo, contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais, adotadas pela União quando a decisão de adotar as referidas medidas faça parte da sua ação no âmbito da PESC.
66
Por outro lado, como salientou o advogado-geral no n.o 69 das suas conclusões, na medida em que os artigos 75.° TFUE e 215.°, n.o 2, TFUE são aplicáveis no âmbito de políticas da União diferentes, que prosseguem objetivos complementares, mas que não têm o mesmo âmbito de aplicação, não se afigura possível considerar o artigo 75.o TFUE como uma base jurídica mais específica do que o artigo 215.o, n.o 2, TFUE.
— Quanto à finalidade e ao conteúdo do regulamento recorrido
67
O Regulamento n.o 881/2002, que o regulamento recorrido altera, constitui, como decorre dos n.os 3 a 5 do presente acórdão, um dos instrumentos através dos quais a União deu execução a uma ação decidida no âmbito do Conselho de Segurança destinada a preservar a paz e a segurança internacionais [v., neste sentido, a penúltima frase do preâmbulo da Resolução 1390 (2002)], a saber, a adoção de medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos a pessoas e entidades designadas pelo Comité de Sanções e cuja lista a União se limita a repetir. A este respeito, é ponto assente que o terrorismo em que estão implicadas pessoas e entidades ligadas a Osama Bin Laden, à rede Al-Qaida e aos talibãs é um fenómeno de dimensão internacional.
68
Como o Tribunal de Justiça salientou nos n.os 169 e 184 do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, a finalidade essencial e o objeto do Regulamento n.o 881/2002 são combater o terrorismo internacional. Este objetivo do Regulamento n.o 881/2002 é recordado no considerando 11 do regulamento recorrido, que enuncia que o «Regulamento […] n.o 881/2002 tem como objetivo impedir atos terroristas, incluindo o financiamento do terrorismo, a fim de manter a paz e segurança internacionais».
69
Como o próprio Parlamento sublinhou, o regulamento recorrido limita-se em grande parte a reformular ou a clarificar as disposições do Regulamento n.o 881/2002 ou a facilitar a sua aplicação, sem de modo nenhum alterar a natureza do seu conteúdo.
70
Resulta dos considerandos 4 a 9 do regulamento recorrido que este se inscreve na mesma linha que o Regulamento n.o 881/2002 e que complementa este, tendo mais especificamente por objetivo conciliar, em conformidade com o acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, a luta contra o terrorismo internacional e o respeito pelos direitos fundamentais.
71
Para tanto, o regulamento recorrido institui um procedimento de inclusão na lista que garante que os direitos fundamentais de defesa, em especial o direito de ser ouvido, são respeitados. Juntamente com a Posição Comum 2002/402, o Regulamento n.o 881/2002 e o regulamento recorrido estabelecem o mecanismo de interação entre o Comité de Sanções e a União.
72
Resulta do exposto que, à luz dos seus objetivos assim como do seu conteúdo, o regulamento recorrido está relacionado com uma decisão tomada pela União no âmbito da PESC.
73
Contrariamente ao que sustenta o Parlamento, a inclusão do artigo 308.o CE na base jurídica do Regulamento n.o 881/2002 não é suscetível de infirmar esta conclusão. Embora seja verdade que um ato adotado no âmbito da PESC não pode ter como único fundamento o artigo 308.o CE, não é menos certo que este artigo podia, como foi referido no n.o 53 do presente acórdão, completar a base jurídica de um ato adotado com fundamento nos artigos 60.° CE e 301.° CE a fim de abranger a adoção de medidas restritivas cujos destinatários são pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais que não têm nenhum vínculo com o regime dirigente de um Estado terceiro. Ora, este fundamento jurídico complementar deixou de ser necessário uma vez que o artigo 215.o, n.o 2, TFUE prevê expressamente a possibilidade de adotar medidas que tenham esses destinatários com fundamento neste artigo.
74
Por outro lado, não se afigura que o argumento do Parlamento segundo o qual não é possível fazer uma distinção entre, por um lado, a luta contra o terrorismo «interno» e, por outro, a luta contra o terrorismo «externo» possa pôr em causa a escolha do artigo 215.o, n.o 2, TFUE como base jurídica do regulamento recorrido.
75
Com efeito, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE fornece, como resulta do n.o 65 do presente acórdão, a base jurídica adequada para a adoção, na sequência de uma decisão tomada no âmbito da PESC, de medidas restritivas tomadas para a aplicação dessa política relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais implicadas em atos de terrorismo.
76
No caso vertente, há que sublinhar que o regulamento recorrido altera o Regulamento n.o 881/2002, que constitui, como foi declarado no n.o 67 do presente acórdão, um dos instrumentos através dos quais a União deu execução a uma ação decidida no âmbito do Conselho de Segurança destinada a preservar a paz e a segurança internacionais. Além disso, como foi recordado no n.o 72 do presente acórdão, o regulamento recorrido, tendo em conta os seus objetivos assim como o seu conteúdo, está relacionado com uma decisão tomada pela União no âmbito da PESC.
77
Além disso, embora o Parlamento conteste, no segundo fundamento, o facto de a Posição Comum 2002/402 poder corresponder a uma decisão adotada no âmbito da PESC na aceção do artigo 215.o, n.o 2, TFUE, não pôs em causa o facto de essa posição comum, que permitiu a adoção do Regulamento n.o 881/2002 em conformidade com os artigos 60.° CE e 301.° CE, se ter validamente baseado no título V do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, a saber, o título do referido Tratado consagrado à PESC.
78
Tendo em conta estes elementos, basta declarar que o artigo 215.o, n.o 2, TFUE constitui a base jurídica adequada de medidas, como as que estão em causa no caso em apreço, contra destinatários implicados em atos de terrorismo que, tendo em conta as suas atividades a nível mundial e a dimensão internacional da ameaça que representam, afetam de maneira fundamental a ação externa da União.
— Quanto às consequências nas prerrogativas do Parlamento da escolha entre os artigos 75.° TFUE e 215.° TFUE
79
Embora seja verdade que a escolha dos artigos 75.° TFUE e 215.° TFUE como base jurídica do regulamento recorrido tem consequências nas prerrogativas do Parlamento, na medida em que o artigo 75.o TFUE prevê o recurso ao processo legislativo ordinário, ao passo que, nos termos do artigo 215.o TFUE, o Parlamento apenas é informado, essa circunstância não pode, no entanto, determinar a escolha da base jurídica.
80
Com efeito, como sublinha o Conselho, não são os processos legislativos que definem a base jurídica de um ato, mas a base jurídica de um ato que determina os processos a seguir para adotar esse ato.
81
Na verdade, a participação do Parlamento no processo legislativo é o reflexo, ao nível da União, de um princípio democrático fundamental segundo o qual os povos participam no exercício do poder por intermédio de uma assembleia representativa (v., neste sentido, acórdãos de 29 de outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho, 138/79, Recueil, p. 3333, n.o 33, e Dióxido de titânio, já referido, n.o 20).
82
Todavia, a diferença entre os artigos 75.° TFUE e 215.° TFUE quanto à participação do Parlamento decorre de uma escolha feita pelos autores do Tratado de Lisboa de conferir um papel mais limitado ao Parlamento relativamente à ação da União no âmbito da PESC.
83
Quanto ao argumento do Parlamento segundo o qual é contrário ao direito da União a adoção de medidas com uma incidência direta nos direitos fundamentais dos particulares e dos grupos, através de um processo legislativo que exclua a participação do Parlamento, há que salientar que a obrigação de respeitar os direitos fundamentais é imposta, em conformidade com o artigo 51.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a todas instituições, a todos os órgãos e organismos da União. Além disso, tanto nos termos do artigo 75.o TFUE como nos termos do artigo 215.o, n.o 3, TFUE, os atos abrangidos por esses dois artigos compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas.
84
Por conseguinte, um ato, como o regulamento recorrido, que contém garantias quanto ao respeito dos direitos fundamentais das pessoas que fazem parte da lista pode ser adotado com base no artigo 215.o, n.o 2, TFUE. A tese contrária, segundo a qual esse ato só poderia ser adotado com base no artigo 75.o TFUE, teria, de resto, como consequência privar o artigo 215.o TFUE de uma grande parte do seu efeito útil, uma vez que a obrigação de conformação com os direitos fundamentais também se aplica aos atos da União que dão execução a resoluções do Conselho de Segurança (v., neste sentido, acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.os 285, 299 e 326).
85
Nestas condições, e à luz de todas as considerações precedentes, há que concluir que a decisão de basear a adoção do regulamento recorrido no artigo 215.o, n.o 2, TFUE foi correta.
86
Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à inobservância dos requisitos que justificam o recurso ao artigo 215.o TFUE
87
Na medida em que o regulamento recorrido podia validamente basear-se no artigo 215.o TFUE, há que apreciar os argumentos apresentados pelo Parlamento no quadro do seu segundo fundamento, relativo à inobservância dos requisitos que justificam o recurso a este artigo.
Argumentos das partes
88
O segundo fundamento subdivide-se em duas partes. A primeira parte tem por objeto a inobservância do requisito relativo a uma proposta conjunta do Alto Representante e da Comissão e a segunda a inexistência de uma decisão no âmbito da PESC adotada antes do regulamento recorrido.
— Quanto à inexistência de uma proposta em conformidade com os Tratados
89
Segundo o Parlamento, quando da adoção do regulamento recorrido, em 22 de dezembro de 2009, não existia uma Comissão que pudesse legitimamente apresentar uma proposta conjunta com o Alto Representante, dado que o mandato da Comissão nomeada em novembro de 2004 tinha expirado em 31 de outubro de 2009 e que a nova Comissão só entrou em funções em 10 de fevereiro de 2010. Mesmo que fosse aceitável, no interesse da continuidade do trabalho dessa instituição, que a Comissão nomeada em 22 de novembro de 2004 continuasse a desempenhar certas tarefas, a sua competência limitar-se-ia à gestão dos assuntos correntes. Segundo o Parlamento, não estava habilitada a tomar uma iniciativa política importante, de alteração da base jurídica de um ato que implicava a perda do seu caráter legislativo e da influência do Parlamento e dos Parlamentos nacionais.
90
O Parlamento considera que não se pode sustentar que a proposta apresentada pela Comissão e pelo Alto Representante tenha constituído uma simples continuação da proposta apresentada exclusivamente pela Comissão em 22 abril de 2009. Além disso, o modo de apresentação da proposta não estava em conformidade com a função e as responsabilidades do Alto Representante, tal como previstas pelo Tratado de Lisboa. Segundo o Parlamento, é inconcebível que a proposta conjunta exigida for força do artigo 215.o, n.o 2, TFUE possa ser substituída por uma simples aprovação, pelo Alto Representante, de uma proposta da Comissão já existente, adotada por esta última antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Acresce que o Alto Representante, enquanto responsável da PESC, tinha o dever de fundamentar adequadamente a proposta conjunta apresentada.
91
O Conselho sustenta que, quando o mandato da Comissão, designada em novembro de 2004, expirou, em 31 de outubro de 2009, esta permaneceu em funções aguardando a nomeação de uma nova Comissão, a fim de assegurar a necessária continuidade do trabalho da instituição, como previsto pelo considerando 1 na Decisão 2010/80/UE do Conselho Europeu, de 9 de fevereiro de 2010, que nomeia a Comissão Europeia (JO L 38, p. 7). O Parlamento continuou, durante o período intercalar entre 1 de novembro de 2009 e 10 de fevereiro de 2010, a tratar com a Comissão como se esta continuasse a existir validamente.
92
O Conselho sublinha que o regulamento recorrido foi adotado com base na proposta da Comissão de 22 de abril de 2009 aprovada pelo Alto Representante em 14 de dezembro de 2009. Esta proposta manteve-se válida depois do termo do mandato da Comissão, em 31 de outubro de 2009. A entrada em vigor do Tratado de Lisboa teve como único efeito a modificação do processo que regula a adoção do regulamento recorrido.
93
O Conselho recorda que a Comissão apresentou ao Parlamento e ao Conselho, em 2 de dezembro de 2009, uma comunicação [COM(2009) 665 final] relativa às consequências da entrada em vigor do Tratado de Lisboa sobre os procedimentos de tomada de decisão interinstitucionais em curso, que comportava uma lista indicativa das propostas pendentes apresentadas pela Comissão antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa e que indicava, em relação a cada uma dessas propostas, as consequências associadas a essa entrada em vigor. A proposta apresentada pela Comissão ao Conselho, em 22 de abril de 2009, foi incluída nessa lista, acompanhada de uma menção que indicava que a sua base jurídica era alterada, passando dos antigos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE para o artigo 215.o TFUE.
94
Mesmo admitindo que a situação em que se encontrava a Comissão fosse análoga à prevista no artigo 246.o, sexto parágrafo, TFUE, relativo à demissão voluntária de todos os membros da Comissão, a jurisprudência das jurisdições da União não permite concluir que a Comissão tenha ultrapassado o quadro da gestão dos assuntos correntes. No n.o 96 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Comissão (T-228/99 e T-233/99, Colet., p. II-435), este último concluiu que uma decisão relativa a auxílios de estado adotada pela Comissão após a demissão coletiva dos seus membros não constituía uma iniciativa política nova, ultrapassando assim os poderes da Comissão limitada à gestão dos assuntos correntes. Se esta conclusão era válida para uma nova decisão adotada pela Comissão durante o período considerado, deveria por maioria de razão ser aplicada em circunstâncias em que uma proposta preexistente tenha ficado pendente. Além disso, segundo o Conselho, coloca-se a questão de saber se a limitação à gestão dos assuntos correntes prevista no artigo 201.o, segundo parágrafo, CE era aplicável, visto que o Parlamento não tinha adotado uma moção de censura sobre a gestão da Comissão.
95
Segundo o Conselho, a proposta conjunta do Alto Representante e da Comissão foi devidamente apresentada. O Alto Representante aprovou, em 14 de dezembro de 2009, a proposta da Comissão de 22 de abril de 2009. Não era necessário nem lhe teria sido possível apresentar uma exposição de motivos separada. Não lhe teria igualmente sido possível, de forma unilateral, acrescentar elementos à exposição de motivos que figura nos considerandos dessa proposta.
— Quanto à inexistência de uma decisão adotada no âmbito da PESC
96
Segundo o Parlamento, o regulamento recorrido não faz nenhuma referência a uma decisão adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE, enquanto o artigo 215.o TFUE contém tal previsão. O preâmbulo do dito regulamento faz referência à Posição Comum 2002/402, mas esta não constitui uma decisão na aceção desta disposição. Uma posição comum adotada antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa não pode ser equiparada a uma decisão deste tipo.
97
Os argumentos do Conselho respeitantes à manutenção dos efeitos jurídicos da dita posição comum, em conformidade com o Protocolo (n.o 36) relativo às disposições transitórias, anexo ao Tratado FUE, ao Tratado UE e ao Tratado CEEA, e com o que essa instituição designa por «princípio da continuidade dos atos» não são pertinentes. Não existe nenhum elemento neste protocolo nem nenhum princípio de direito da União que preveja que uma posição comum possa substituir uma decisão adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE. O Conselho ignora igualmente que tal decisão pode, em si mesma, ser submetida a fiscalização jurisdicional por iniciativa de qualquer entidade com legitimidade para tal e que o Tribunal de Justiça pode inclusivamente proibir o Conselho de adotar medidas ao abrigo do artigo 215.o TFUE.
98
O Conselho sublinha que o Regulamento n.o 881/2002, precedido da adoção da Posição Comum 2002/402, define as disposições e os procedimentos específicos exigidos para garantir a execução do congelamento dos fundos. Embora tenha sido decidido alterar o referido regulamento na sequência do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, acrescentando-lhe disposições relativas às garantias processuais, não era necessário alterar a Posição Comum 2002/402 nem adotar uma nova decisão no âmbito da PESC para esse efeito. Com efeito, segundo o Conselho, quando já exista um ato, adotado no âmbito da PESC, exigindo a adoção de medidas restritivas, e esse ato não tenha sido revogado, anulado ou alterado, não se pode exigir a adoção de uma nova decisão no âmbito da PESC em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE. Esta abordagem negaria o princípio da continuidade dos atos consagrado no artigo 9.o do Protocolo (n.o 36).
99
O Conselho sustenta igualmente que não é pelo facto de as pessoas e as entidades inscritas na lista poderem atualmente interpor um recurso de anulação das decisões no âmbito da PESC que prevejam medidas restritivas contra elas que qualquer alteração introduzida num regulamento existente deve ser necessariamente precedida da adoção de uma nova decisão no âmbito da PESC.
Apreciação do Tribunal
100
No que respeita, em primeiro lugar, à inexistência de uma proposta em conformidade com os Tratados, é um facto que o mandato da Comissão expirou em 31 de outubro de 2009 e que esta permaneceu em funções até 10 de fevereiro de 2010 aguardando a conclusão do processo de nomeação de uma nova Comissão em conformidade com as disposições do Tratado de Lisboa. Ora, o regulamento recorrido foi adotado entre estas duas datas, a saber, em 22 de dezembro de 2009.
101
No entanto, mesmo admitindo que as competências da Comissão, depois do termo do seu mandato em 31 de outubro de 2009, tenham sido limitadas à gestão dos assuntos correntes, a referida instituição podia proceder à alteração formal da sua Proposta de regulamento de 22 de abril de 2009 no que diz respeito à base jurídica desta.
102
Como sublinha a Comissão, essa diligência era necessária para permitir ao legislador da União prosseguir, depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o processo pendente.
103
A este propósito, há que sublinhar que, no que respeita às propostas legislativas da Comissão em relação às quais não era possível, dada a natureza e o âmbito desses atos, substituir simplesmente a base jurídica por uma nova, as referidas propostas foram, nos termos da comunicação de 12 de dezembro de 2009, mencionada no n.o 93 do presente acórdão, retiradas e deviam ser substituídas por novas propostas.
104
Quanto ao argumento do Parlamento relativo à necessidade de uma proposta conjunta do Alto Representante e da Comissão, cabe referir que o Alto Representante se associou oficialmente, em 14 de dezembro de 2009, à Proposta de regulamento da Comissão de 22 de abril de 2009.
105
Ora, o artigo 215.o TFUE apenas impõe que exista uma proposta conjunta da Comissão e do Alto Representante, sem exigir que o Alto Representante apresente uma exposição de motivos separada ou que complete a proposta da Comissão.
106
No que respeita, em segundo lugar, à inexistência de uma decisão adotada no âmbito da PESC, há que examinar a questão de saber se, tendo em conta a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o regulamento recorrido podia ser adotado com fundamento na Posição Comum 2002/402, que serviu de fundamento ao Regulamento n.o 881/2002.
107
A este respeito, importa sublinhar que, em conformidade com o artigo 9.o do Protocolo (n.o 36), os efeitos jurídicos dos atos das instituições, órgãos e organismos da União adotados com base no Tratado UE antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa são preservados enquanto esses atos não forem revogados, anulados ou alterados em aplicação dos Tratados.
108
Assim, os efeitos jurídicos da Posição Comum 2002/402 foram preservados depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa enquanto esta não foi revogada, anulada, ou alterada.
109
Como salientou o advogado-geral no n.o 102 das suas conclusões, sob pena de retirar ao artigo 9.o do Protocolo (n.o 36) uma grande parte do seu efeito útil, o facto de o Tratado UE ter passado a prever a adoção de decisões e não de posições comuns em matéria de PESC não tem por efeito tornar inexistentes as posições comuns adotadas antes entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
110
Nestas condições, embora o contexto jurídico que envolve estas duas categorias de atos jurídicos não seja idêntico, pode considerar-se que as posições comuns que não foram revogadas, anuladas ou alteradas depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa correspondem, para efeitos da aplicação do artigo 215.o TFUE, às decisões adotadas em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE às quais o dito artigo faz referência.
111
Assim, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
112
Dado que nenhum dos fundamentos invocados pelo Parlamento em apoio do seu recurso é procedente, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
113
Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação do Parlamento e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n.o 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, os intervenientes no presente processo suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Parlamento Europeu é condenado nas despesas.
3)
A República Checa, a República Francesa, o Reino da Suécia e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.