62021CJ0061_RES
Asia C-61/21
JP
vastaan
Ministre de la Transition écologique ja Premier ministre
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour administrative d’appel de Versailles (Versaillesin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska))
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22 päivänä joulukuuta 2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivit 80/779/ETY, 85/203/ETY, 96/62/EY, 1999/30/EY ja 2008/50/EY – Ilmanlaatu – Mikrohiukkasille (PM10) ja typpidioksidille (NO2) asetetut raja-arvot – Ylittäminen – Ilmanlaatusuunnitelmat – Kyseisten raja-arvojen ylittymisestä johtuvasta ilman pilaantumisesta yksityiselle väitetysti aiheutunut vahinko– Asianomaisen jäsenvaltion vastuu – Kyseisen vastuun syntymisen edellytykset – Edellytys, jonka mukaan rikotulla unionin oikeussäännöllä on tarkoitus antaa oikeuksia vahinkoa kärsineille yksityisille – Täyttymättä jääminen
Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Asiaan vaikuttavien unionin oikeutta koskevien näkökohtien määrittäminen – Kysymysten muotoileminen uudelleen
(SEUT 267 artikla)
(ks. 34 kohta)
Euroopan unionin oikeus – Yksityisten oikeudet – Jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta – Velvollisuus korvata yksityisille aiheutunut vahinko – Edellytykset – Unionin oikeussääntö, jolla on tarkoitus antaa yksityisille oikeuksia – Käsite – Direktiivit, joissa yhtäältä velvoitetaan jäsenvaltiot noudattamaan ilman epäpuhtauksien raja-arvoja ja toisaalta toteuttamaan asianmukaiset toimenpiteet näiden arvojen ylittyessä – Ei kuulu soveltamisalaan – Yksityisten, joita asia koskee suoraan, mahdollisuudella saada toimivaltaiset kansalliset viranomaiset toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä ei ole vaikutusta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohta ja 23 artiklan 1 kohta; neuvoston direktiivin 80/779 3 ja 7 artikla, neuvoston direktiivin 85/203 3 ja 7 artikla; neuvoston direktiivin 96/62 7 ja 8 artikla; neuvoston direktiivin 1999/30 4 artiklan 1 kohta ja 5 artiklan 1 kohta)
(ks. 43–62 ja 65 kohta sekä tuomiolauselma)
Tiivistelmä
Pariisin taajamassa asuva JP vaati tribunal administratif de Cergy-Pontoisessa (Cergy-Pontoisen hallintotuomioistuin, Ranska) nostamansa kanteen yhteydessä erityisesti velvoittamaan Ranskan tasavallan suorittamaan korvausta hänen terveydentilansa heikentymiseen liittyvästä vahingosta, joka on väitetysti aiheutunut hänelle ilmanlaadun heikkenemisestä kyseisessä taajamassa. Tämä heikkeneminen johtuu hänen mukaansa ilmanlaadusta annetussa direktiivissä 2008/50 (
1
) vahvistettujen typpidioksidin (NO2) ja mikrohiukkasten (PM10) pitoisuuksien raja-arvojen ylittymisestä siitä syystä, Ranskan viranomaiset ovat laiminlyöneet kyseisen direktiivin 13 (
2
) ja 23 (
3
) artiklassa säädettyjä velvoitteitaan.
JP:n kanne hylättiin pääasiallisesti sillä perusteella, että ilmanlaadusta annetun direktiivin 2008/50 säännöksissä, joihin hän vetosi, ei anneta yksityisille oikeutta saada korvausta ilmanlaadun heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta, joten JP valitti tuomiosta cour administrative d’appel de Versaillesiin (Versaillesin ylempi hallintotuomioistuin, Ranska).
Unionin tuomioistuimen, jolle kyseinen tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, suuri jaosto täsmentää edellytyksiä jäsenvaltion vastuun syntymiselle vahingoista, jotka aiheutuvat yksityiselle ilmansaasteiden raja-arvojen ylittymisestä johtuvasta ilman pilaantumisesta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että ilmanlaadusta annettu direktiivi 2008/50, johon JP vetoaa, tuli voimaan 11.6.2008 eli osin hänelle väitetysti aiheutuneiden vuonna 2003 alkaneiden terveysvahinkojen jälkeen. Se arvioi, että Ranskan tasavallan mahdollisen kyseisiä vahinkoja koskevan vastuun selvittämiseksi on siis otettava huomioon paitsi kyseisen direktiivin myös sitä edeltäneiden ja vastaavista edellytyksistä säätäneiden direktiivien merkitykselliset säännökset (
4
).
Unionin tuomioistuin muistuttaa tämän jälkeen, että yksityinen voi vedota valtion vastuuseen kolmen kumulatiivisen edellytyksen täyttyessä, eli kun rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun tämä rikkominen on välittömässä syy-yhteydessä kyseisille yksityisille aiheutuneeseen vahinkoon.
Ensimmäisen edellytyksen, jonka mukaan rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, yhteydessä nämä oikeudet voivat syntyä siten, että ne nimenomaisesti annetaan unionin oikeuden säännöksissä ja määräyksissä, mutta myös siten, että ne johtuvat niissä yksityisille, jäsenvaltioille ja unionin toimielimille asetetuista, tarkasti määritellyistä positiivisista tai negatiivisista velvoitteista. Jäsenvaltion toteuttama tällaisten velvoitteiden rikkominen voi nimittäin estää käyttämästä oikeuksia, jotka on implisiittisesti annettu yksityisille kyseisillä säännöksillä ja määräyksillä ja näin ollen se voi vaikuttaa oikeudelliseen asemaan, joka näillä säännöksillä ja määräyksillä on tarkoitus luoda heille. Tämän vuoksi kyseisten oikeusnormien täysi tehokkuus ja kyseisten normien antamien oikeuksien suoja edellyttävät, että yksityisillä on mahdollisuus saada korvausta riippumatta siitä, onko asianomaisilla säännöksillä ja määräyksillä välitön oikeusvaikutus; kyseinen ominaisuus ei ole tarpeellinen eikä itsessään riittävä, jotta ensimmäinen edellytys täyttyisi.
Käsiteltävässä asiassa ilmanlaadusta annetun direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdassa ja 23 artiklan 1 kohdassa asetetaan samoin kuin edeltävien direktiivien vastaavissa säännöksissä jäsenvaltioille pääasiallisesti yhtäältä velvollisuus valvoa, että muun muassa typpioksidi- ja PM10-tasot eivät ylitä kunkin valtion alueella ja tietyistä päivämääristä alkaen kyseisissä direktiiveissä vahvistettuja raja-arvoja, ja toisaalta velvollisuus säätää toimenpiteistä, jotka soveltuvat kyseisten raja-arvojen mahdollisten ylitysten korjaamiseen, erityisesti ilmanlaatusuunnitelmien yhteydessä. Tästä seuraa, että näissä säännöksissä säädetään riittävän selkeistä ja täsmällisistä velvoitteista, jotka koskevat tulosta, jonka saavuttamisesta jäsenvaltioiden on huolehdittava. Näillä velvoitteilla tavoitellaan kuitenkin ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun yleistä päämäärää eikä niiden perusteella voida katsoa, että niillä annettaisiin implisiittisesti yksityisille oikeuksia, joiden rikkominen voisi synnyttää jäsenvaltion vastuun heille aiheutuneista vahingoista Näin ollen ensimmäinen kolmesta valtion vastuun syntymistä koskevasta kumulatiivisesta edellytyksestä ei täyty.
Tätä toteamusta ei muuta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettu yksityisten mahdollisuus saada kansalliset viranomaiset – tarvittaessa saattamalla asia toimivaltaisten tuomioistuinten käsiteltäväksi – laatimaan ilmanlaatusuunnitelma, jos direktiivissä 2008/50 ja edeltävissä direktiiveissä tarkoitetut raja-arvot ylittyvät. Tämä mahdollisuus, joka perustuu erityisesti unionin oikeuden tehokkuutta – johon asianomaiset yksityiset voivat myötävaikuttaa perustellusti aloittamalla hallinnollisen menettelyn tai tuomioistuinmenettelyn oman erityisen tilanteeseensa perusteella – koskevaan periaatteeseen, ei kuitenkaan merkitse sitä, että direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdasta ja 23 artiklan 1 kohdasta sekä edeltävien direktiivien vastaavista säännöksistä johtuvien velvoitteiden tarkoituksena olisi antaa ensimmäisen niistä kolmesta edellytyksestä, jotka on mainittu edellä, mukaisia henkilökohtaisia oikeuksia asianomaisille henkilöille.
Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin katsoo, että ilmanlaadusta annetun direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohtaa ja 23 artiklan 1 kohtaa sekä edeltävien direktiivien vastaavia säännöksiä on tulkittava siten, että niillä ei ole tarkoitus antaa yksityisille henkilökohtaisia oikeuksia, joiden perusteella heille voi syntyä oikeus saada jäsenvaltiolta vahingonkorvausta valtion vastuuta sen syyksi luettavalla unionin oikeuden rikkomisella yksityisille aiheutuneista vahingoista koskevan periaatteen perusteella.
(
1
)	Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1).
(
2
)	Tämän direktiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan ”[j]äsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja”, ja ”[l]iitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen”.
(
3
)	Saman direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan ”[j]os ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.”
(
4
)	Eli ilmanlaadun raja- ja ohjearvoista rikkidioksidille ja leijumalle 15.7.1980 annetun neuvoston direktiivin 80/779/ETY (EYVL 1980, L 229, s. 30) 3 ja 7 artikla; ilmanlaatustandardeista typpidioksidille 7.3.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/203/ETY (EYVL 1985, L 87, s. 1) 3 ja 7 artikla; ilmanlaadun arvioinnista ja hallinnasta 27.9.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/62/EY (EYVL 1996, L 296, s. 55) 7 ja 8 artikla sekä ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.41999 annetun neuvoston direktiivin 1999/30/EY (EYVL 1999, L 163, s. 41) 4 artiklan 1 kohta ja 5 artiklan 1 kohta.