61985C0337
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. L. DA CRUZ VILAÇA
van 26 februari 1987 (
*1
)
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige procedure is een beroep tot nietigverklaring van beschikking 85/458/EEG van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door Ierland uit hoofde van het begrotingsjaar 1981 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarbij de terugbetaling is geweigerd voor een bedrag van 2281956,15 IRL, betrekking hebbende op restituties bij uitvoer van boter en butteroil naar landen die geen lid zijn van de Gemeenschap.
I — De relevante gemeenschapswetgeving
2.
Zoals bekend wordt met de betaling van uitvoerrestituties beoogd voor produkten die onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen en die naar derde landen worden geëxporteerd, het verschil tussen de prijs van het produkt op de gemeenschappelijke markt en de prijs op de wereldmarkt te compenseren en daarmee de afzet van deze produkten te verzekeren.
3.
In veel gevallen is voorzien in de mogelijkheid van differentiatie van de restituties naar gelang van de bestemming van het produkt, om rekening te kunnen houden met de afstand die de gemeenschappelijke markt van het land van bestemming scheidt of met bijzondere omstandigheden in dat land.
4.
Er zijn gemeenschappelijke administratieve procedures vastgesteld voor alle landbouwsectoren, om te verzekeren dat de restituties bij uitvoer in de gehele Gemeenschap op uniforme wijze worden betaald.
5.
Ten tijde van de toetreding van Ierland tot de Europese Gemeenschappen waren de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties neergelegd in verordening nr. 1041/67 van de Commissie van 21 december 1967 (
1
), die in artikel 3 de betaling van de restitutie afhankelijk stelde van het bewijs, dat het produkt het geografisch grondgebied van de Gemeenschap had verlaten.
6.
In gevallen waarin het produkt, waarvoor de douaneformaliteiten waren vervuld, moest worden vervoerd via het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die waar deze formaliteiten waren vervuld, verlangde artikel 5 als bewijs overlegging van een controledocument waarvoor nadere regels zouden worden vastgesteld in verordening nr. 2315/69.
7.
Dit document („T 5-formulier”) werd direct na de definitieve uitvoer geviseerd door de douane van de Lid-Staat waar deze uitvoer plaatsvond; dit vormde het bewijs dat het produkt het geografisch grondgebied van de Gemeenschap had verlaten en gaf de houder van het document recht op betaling van de uitvoerrestitutie. Hiervoor moest de hiertoe bestemde kopie van het certificaat binnen 8 dagen naar de bevoegde instanties van de Lid-Staat van eerste uitvoer worden gezonden.
8.
Naar het schijnt kwam het regelmatig voor, dat de formulieren niet werden verstuurd of onderweg verloren raakten, wat voor de betrokken ondernemers een belangrijk verlies van restituties bij uitvoer betekende.
9.
Hieronder had men in het bijzonder te lijden in landen die voor het vervoer van exportgoederen niet over passende verbindingen met de rest van de wereld beschikten en waar deze goederen via andere havens van de Gemeenschap naar hun eindbestemming moesten worden verscheept.
10.
In die situatie verkeerde Ierland, dat voor zijn export op grote schaal gebruik maakte van andere havens van de Gemeenschap, in het bijzonder die van Rotterdam.
11.
Het probleem werd besproken op de 33e vergadering van het Comité communautair douanevervoer die van 17 tot en met 19 juli 1973 in Brussel plaatsvond en leidde tot een „Gentlemen's agreement”, dat met de volmondige instemming van de Commissie tussen partijen van kracht werd.
12.
In dit agreement (hierna: agreement van 1973) werd vastgesteld, dat het geografisch grondgebied van de Gemeenschap voor de toekenning van de restitutie bij uitvoer wordt verlaten in de eerste inladingshaven, wanneer de goederen in een schip zijn ingeladen dat naar een andere haven van de Gemeenschap gaat, om aldaar te worden overgeladen op een ander schip en vandaar naar hun eindbestemming te worden vervoerd.
13.
Hierdoor verviel de eis dat het T 5-formulier de goederen moest begeleiden tot aan de uiteindelijke haven van vertrek uit de Gemeenschap en volstond het visum van de instanties van de oorspronkelijke Lid-Staat van uitvoer als bewijs dat de produkten het geografisch grondgebied van de Gemeenschap hadden verlaten.
14.
Aanvankelijk stelde verordening nr. 1041/67 behoudens bij vooruitbetalingen geen enkele termijn voor de uitvoer naar derde landen; in beginsel werden alleen termijnen gesteld voor de overlegging aan het interventiebureau van bewijzen van uitvoer, en zo nodig van invoer in een bepaald derde land.
15.
Pas in 1974 werd voor de uitvoer van goederen uit de Gemeenschap een termijn van 45 dagen vastgesteld; dit gebeurde bij verordening nr. 2110/70 van de Commissie, die bepaalde dat deze termijn inging op de dag dat de produkten met het oog op de uitvoer onder douanetoezicht werden geplaatst.
16.
Deze termijn werd later verlengd tot 60 dagen bij verordening nr. 2730/79 van de Commissie van 29 november 1979 (
2
), die in de plaats kwam van verordening nr. 1041/67 en gold ten tijde van de onderhavige operaties. Volgens artikel 9 van laatstgenoemde verordening mag de restitutie slechts worden uitbetaald wanneer het bewijs wordt geleverd dat het produkt waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer werden vervuld, „uiterlijk binnen een termijn van 60 dagen te rekenen vanaf de dag van vervulling van deze formaliteiten” het geografisch grondgebied van de Gemeenschap heeft verlaten.
II — De feiten
17.
In 1980 zijn naar bestemming gedifferentieerde restituties ingevoerd voor boter en butteroil.
18.
Voor de betaling hiervan moest het bewijs van invoer in het land van bestemming worden geleverd en moest de betrokken marktdeelnemer ook een afschrift van het vervoerdocument overleggen.
19.
In 1981 verrichtte een Ierse marktdeelnemer verschillende exporten van boter en butteroil naar derde landen.
20.
De uitgevoerde produkten verlieten het Ierse grondgebied binnen 60 dagen na de vervulling van de douaneformaliteiten bij uitvoer, maar ten gevolge van de overslag in andere havens van de Gemeenschap verlieten de produkten het grondgebied van de Gemeenschap pas definitief na afloop van deze termijn van 60 dagen.
21.
Ten tijde van de uitvoer waren alle verkoopovereenkomsten voor de produkten reeds gesloten en de vertraging was volgens Ierland in de meeste gevallen te wijten aan problemen en onlusten in de landen van bestemming.
22.
Aangezien het bewijs van invoer binnen de gestelde termijn was geleverd, betaalde de Ierse minister van Landbouw de desbetreffende restituties bij uitvoer.
23.
Toen de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor 1981 werden afgesloten, was de Commissie echter van mening, dat deze uitgaven niet door de Gemeenschap konden worden gefinancierd.
24.
De Commissie baseerde haar weigering op het bepaalde in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 (
3
) volgens hetwelk „worden gefinancierd de restituties bij uitvoer naar derde landen, welke volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten worden verleend” (cursivering toegevoegd).
25.
Aangezien de in artikel 9 van verordening nr. 2730/79 neergelegde termijn van 60 dagen niet in acht zou zijn genomen, zouden de restituties bij uitvoer in casu niet „volgens de communautaire voorschriften” zijn toegekend.
III — De middelen van het beroep
26.
A — Het primaire middel waarop Ierland zijn beroep doet steunen, behelst dat de Commissie is uitgegaan van een onjuiste uitlegging van de verordeningen nrs. 729/70 en 2730/79, in het licht van het bepaalde in het agreement van 1973, waarmee zij geen rekening heeft gehouden.
27.
Subsidair stelt verzoeker dat, zo hij een fout zou hebben gemaakt, quod non, deze te wijten zou zijn aan de Commissie, die de toepassing van het agreement van 1973 had aanvaard en toegestaan; voorts stelt hij, dat de Commissie het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het non-retroactiviteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden en dat bovendien de weigering om de betrokken uitgaven te financieren getuigde van ongegrond formalisme.
28.
B — Met betrekking tot tot verordening nr. 729/70 stelt Ierland, dat artikel 2, lid 1, moet worden uitgelegd in het licht van overweging 7 van de considerans, volgens welke de te treffen maatregelen moeten dienen „om elke onregelmatigheid te voorkomen en te vervolgen, en om ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen”.
29.
Volgens Ierland had de Commissie de financiering van de litigieuze uitgaven enkel mogen weigeren indien had kunnen worden aangetoond, dat de niet-inachtneming van de voorgeschreven termijn voor de Gemeenschap tot verlies had geleid. Dit was in casu echter niet gebeurd.
30.
Dit middel kan mijns inziens niet slagen. Wat moet worden geverifieerd, is of de betrokken uitgaven overeenkomstig het bepaalde in artikel 2 van verordening nr. 729/70 zijn verricht, dat wil zeggen volgens de „communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten”. Dit betekent, dat moet worden nagegaan of de gemeenschapsbepalingen inzake restituties bij uitvoer — en in het bijzonder artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2730/79 — in het onderhavige geval in acht zijn genomen.
31.
Zijn zij niet in acht genomen, dan hebr ben wij te maken met een van de onregelmatigheden waarover in de zevende overweging van verordening nr. 729/70 wordt gesproken en die de Commissie het recht geeft te weigeren de met de uitvoerrestituties gemoeide uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen.
32.
C — Aangezien het dus gaat om de vraag of de* uitvoer overeenkomstig de gemeenschapswetgeving heeft plaatsgevonden, is het van belang om tot een juiste uitlegging te komen van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2730/79.
33.
a) De fundamentele vraag is in dit verband, hoe de termijn moet worden berekend tussen de vervulling van de douaneformaliteiten bij uitvoer van landbouwprodukten naar een derde land en het moment dat deze produkten het geografisch grondgebied van de Gemeenschap verlaten, welke termijn op straffe van verlies van het recht op betaling van de uitvoerrestituties door de Gemeenschap in acht moet worden genomen.
34.
Dit vereist een standpuntbepaling ten aanzien van de geldigheid van het agreement van 1973 in het licht van de bepalingen van verordening nr. 2730/79. Zoals ik al eerder zei, wordt in dit agreement met het oog op de betaling van restituties bepaald, dat „het geografisch grondgebied van de Gemeenschap voor de toepassing van verordening nr. 1041/67 wordt verlaten in de eerste inladingshaven”.
35.
Zoals bekend is verordening nr. 2730/79 in de plaats gekomen voor verordening nr. 1041/67, waarnaar het agreement verwijst. De redactie van artikel 9 van verordening nr. 2730/79 is analoog aan die van artikel 3 van verordening nr. 1041/67 met dat verschil, dat in eerstgenoemd artikel een maximumtermijn wordt gesteld waarbinnen de produkten het geografisch grondgebied van de Gemeenschap verlaten moeten hebben.
36.
Ierland stelt, dat verordening nr. 2730/79 in geen enkel opzicht wijziging heeft gebracht in het bepaalde in het agreement van 1973, dat Ierland geheel verenigbaar acht met deze verordening.
37.
de Commissie „betwist noch het bestaan, noch de geldigheid van het agreement van 1973” en is van oordeel dat dit „nuttig” is en „daarom ook in de toekomst verder moet worden toegepast, in het bijzonder in het belang van de perifere Lid-Staten en hun exporteurs”. Enkel Ierland stelt, dat de in artikel 9 van verordening nr. 2730/79 genoemde termijn van 60 dagen niet door het agreement wordt omzeild, aangezien die termijn loopt van de vervulling van de douaneformaliteiten in de Lid-Staat van uitvoer tot het vertrek vanuit de eerste inladingshaven, terwijl de Commissie meent dat de termijn loopt tot aan het definitieve vertrek uit de Gemeenschap.
38.
b) Mijns inziens is het agreement van 1973, gelet op zijn bewoordingen evenzeer verenigbaar met verordening nr. 2730/79 als destijds met verordening nr. 1041/67.
39.
Met het oog op de bijzondere moeilijkheden van de perifere landen, die dikwijls gedwongen zijn produkten te exporteren via andere gemeenschapshavens, waar zij worden overgeslagen, legt het agreement de in verordening nr. 1041/67 voorkomende uitdrukking „het geografisch grondgebied van de Gemeenschap... verlaten” (artikelen 3 en 5), in die zin uit, dat dit „plaatsvindt in de eerste inladingshaven”.
40.
Zoals de Commissie erkent, is deze uitlegging ook bruikbaar voor dezelfde uitdrukking in verordening nr. 2730/79.
41.
In elk geval is deze uitlegging, volgens de toelichting op het agreement, aangenomen „voor de toekenning van restituties”.
42.
Alleen heeft verordening nr. 2730/79, zoals ik reeds zei, een termijn vastgesteld voor de periode tussen de vervulling van de douaneformaliteiten en het verlaten van „het geografisch grondgebied van de Gemeenschap”.
43.
De simpele vaststelling van deze termijn kan mijns inziens echter niet het minste hebben veranderd aan de inhoud van het agreement van 1973, en in het bijzonder niet aan het deel waarin wordt bepaald dat, wanneer de export plaatsvindt via een andere gemeenschapshaven, het geografisch grondgebied van de Gemeenschap in de eerste inladingshaven wordt verlaten.
44.
Dit is de belangrijkste bepaling van het agreement van 1973 en wanneer men het bestaan, de geldigheid en het belang van het agreement zowel voor'het verleden als voor de toekomst accepteert, gelijk de Commissie en de Lid-Staten doen, aanvaardt men daarmee impliciet de inhoud als een geheel.
45.
Dit is mijns inziens het uitgangspunt voor de oplossing van deze zaak.
46.
c) Desondanks dienen de bepalingen van het agreement van 1973 wel te worden uitgelegd met inachtneming van het nieuwe artikel 9 van verordening nr. 2730/79, dat als novum een termijn van 60 dagen invoerde.
47.
Laat ik voor ik verder ga, eerst bezien wat de partijen blijkens de stukken als het doel van het agreement van 1973 hebben beschouwd en nog steeds beschouwen.
48.
In algemene termen werd beoogd te vermijden, dat die landen die vanwege hun geografische ligging voor hun export gewoonlijk gebruik moesten maken van tussenhavens in de Gemeenschap, wat betreft de toekenning van restituties bij uitvoer ernstige ongemakken zouden ondervinden die ze in een zeer nadelige positie plaatsten ten opzichte van de Staten die op eigen grondgebied over geschikte directe verbindingen met de rest van de wereld beschikten.
49.
De uitleg die Ierland aan de bepalingen van het agreement van 1973 geeft, is naar het oordeel van de Commissie te ruim, omdat zij de mogelijkheid biedt om de ongunstige situatie van de perifere landen om te zetten in een ongerechtvaardigd voordeel in plaats van zich ertoe te beperken weer billijke voorwaarden te creëren.
50.
Deze uitlegging komt er volgens de Commissie op neer, dat men de exporteurs van een land als Ierland de mogelijkheid biedt, de bij gemeenschapsverordening vastgestelde termijn van 60 dagen te omzeilen: hierdoor zou men de exporteurs die rechtstreeks naar derde landen exporteren (en die geen mogelijkheid hebben om zich aan de 60-dageneis te onttrekken) discrimineren en de exporteurs die hun goederen moeten overslaan (en die zich aan de werking van de 60-dageneis kunnen onttrekken door de waren in een tweede gemeenschapshaven op te slaan) bevoordelen.
51.
Sterker nog: op deze wijze zou een exporteur kunnen profiteren van een voorfixatie van een restitutie bij uitvoer, met name wanneer die restitutie hoog is, de waren vanuit zijn Lid-Staat naar een tweede gemeenschapshaven kunnen exporteren en daar, onder het voorwendsel dat hij de waren in afwachting van de overslag moet opslaan, kunnen wachten tot er een koper gevonden is.
52.
Ik wil hierover het volgende opmerken :
53.
— de termijn van 60 dagen geldt voor alle exporteurs en moet nu hij eenmaal is vastgesteld, ook in acht worden genomen; de vraag is hoe hij in de verschillende situaties moet worden berekend, gelet op de uitlegging die door het agreement van 1973 voor het betrokken terrein is aanvaard;
54.
— niets belet exporteurs uit landen die voor de afzet van hun waren over rechtstreekse verbindingen beschikken om, indien dit hun voordelig voorkomt, te kiezen voor een vervoer met tussentijdse overslag;
55.
— de verleiding hiertoe zou in het bijzonder bestaan wanneer zij de voordelen van een „voorfixatie” van de restitutie groter achten dan die van de beschikbaarheid van directe verbindingen met de rest van de wereld;
56.
— vervoer met tussentijdse overslag kan lopen via gemeenschapshavens of via havens die niet tot de Gemeenschap behoren; in eerstgenoemd geval is niet uitgesloten, dat de betrokkenen, in het bijzonder in uitzonderlijke omstandigheden, kunnen trachten zich op het agreement van 1973 te beroepen, waarvan de tekst de Staten niet naar geografische ligging onderscheidt; het tweede alternatief biedt een zeer effectieve mogelijkheid om zich aan het keurslijf van de termijn van 60 dagen te onttrekken.
57.
Met het agreement van 1973 slaagde men er in de praktijk in, de problemen te vermijden die voortvloeiden uit het vereiste dat de T 5-formulieren de waren moesten begeleiden en naar de plaats van oorsprong moesten worden teruggestuurd.
58.
Het is maar zeer de vraag of bij de uitlegging van de Commissie deze problemen kunnen worden vermeden door een ander controledocument te eisen, bij voorbeeld door een document voor gecombineerd vervoer van het type dat door de internationale Kamer van Koophandel wordt aanbevolen.
59.
Bij de huidige stand van zaken is er mijns inziens maar één manier om de in artikel 9 van verordening nr. 2730/79 neergelegde termijn van 60 dagen te verzoenen met het bepaalde in het agreement van 1973, waarvan de geldigheid door alle partijen wordt erkend.
60.
En dat is door de termijn van 60 dagen — gelijk artikel 9 van verordening nr. 2730/79 bepaalt — te laten lopen van de dag waarop de douaneformaliteiten bij uitvoer werden vervuld tot aan de dag dat de waren het geografisch grondgebied van de Gemeenschap hebben verlaten, hetgeen volgens het agreement gebeurt „in de eerste inladingshaven”.
61.
Zoals beide partijen erkennen, verliezen de waren op dat moment hun hoedanigheid van gemeenschapsgoederen en moeten er heffingen bij invoer (prélèvements agricoles) worden betaald indien men ze opnieuw op het grondgebied van de Gemeenschap wil brengen.
62.
Deze hoedanigheid verandert niet tijdens de overslag in ongeacht welke andere haven van de Gemeenschap, zelfs niet indien tot tijdelijke opslag moet worden overgaan.
63.
Zonder deze uitlegging kan men moeilijk volhouden, dat uitvoer via gemeenschapshavens niet wordt gediscrimineerd ten opzichte van uitvoer waarbij voor de overslag gebruik wordt gemaakt van havens die niet in de Gemeenschap liggen. Voor deze discriminatie — die een voorkeur voor laatstgenoemde havens zou kunnen stimuleren — zie ik onvoldoende redenen.
64.
Voornoemde uitlegging lijkt overigens ook door op één na alle vertegenwoordigers van de Lid-Staten in de groep van deskundigen inzake de handelsmechanismen en in het beheerscomité te zijn voorgestaan.
65.
d) Gelijk de Commissie opmerkt, geldt het agreement van 1973 inderdaad enkel voor gevallen waarin de waren „daadwerkelijk worden overgeslagen”; volgens de Commissie sluit dit een tussentijdse opslag uit.
66.
De Commissie noemt terecht de overslag als voorwaarde voor de toepassing van het agreement.
67.
Dit is precies datgene waarop het agreement volgens zijn letterlijke tekst betrekking heeft.
68.
Dit was overigens reeds zo in de periode dat verordening nr. 1041/67 gold. Dat wil zeggen, zelfs voordat er een termijn was vastgesteld voor vertrek van de waren van het grondgebied van de Gemeenschap, vond het agreement van 1973 enkel toepassing wanneer de produkten die waren ingeladen voor vervoer naar een andere gemeenschapshaven, bestemd waren om aldaar te worden overgeslagen en van daar naar hun eindbestemming te worden vervoerd.
69.
Voor de vaststelling hiervan kon destijds gebruik worden gemaakt van het hierboven genoemde document voor gecombineerd vervoer.
70.
Het is echter onzinnig, te weigeren het agreement toe te passen wanneer waren in plaats van direct van een schip op een ander te worden overgeladen (wat zeker de uitzondering is), in afwachting van een tweede transport of om, vaak evidente, technische redenen moeten worden gelost en tijdelijk opgeslagen.
71.
Indien wij dat zouden doen — en niemand verdedigt dat — zouden wij het agreement van 1973 iedere betekenis ontnemen.
72.
Anderzijds zal men voor het onderscheid tussen „echte overslag” en „tussentijdse opslag” die geen overslag meer is, een betrouwbaar onderscheidend criterium moeten vaststellen; ik ben dit nergens in het dossier of in enig ander document tegengekomen.
73.
De Commissie heeft, naar zij zegt, een criterium vastgesteld waarbij wordt uitgegaan van de redenen voor de vertraging die tot verlenging van de tussentijdse opslag heeft genoopt.
74.
Dit heeft zij echter niet bepaald gedaan om „overslag” te onderscheiden van „opslag”, maar om de gevallen te definiëren waarin zij aanvaardt, dat een dergelijke tussentijdse opslag langer kan duren dan de in artikel 9 van verordening nr. 2730/79 genoemde 60 dagen.
75.
De facto stelt de Commissie zich naar haar zeggen bij de goedkeuring van de rekeningen buitengewoon soepel op wanneer de vertraging bij de definitieve inlading eenvoudig het gevolg is van „redenen verband houdende met het vervoer”.
76.
Voor deze wijze van optreden zie ik onvoldoende redenen.
77.
Indien, gelijk de Commissie stelt, de termijn van 60 dagen ook geldt voor overslag in de laatste haven van de Gemeenschap, zou de overschrijding hiervan enkel dan geen schending van artikel 9 van de verordening opleveren, indien zij voortvloeide uit een geval van overmacht dat een verlenging volgens de procedure van artikel 9, lid 1, laatste volzin, zou rechtvaardigen.
78.
Dit gebeurt in elk geval met de termijn voor rechtstreekse uitvoer uit het land van oorsprong en Ierland bepleit dat dit ook zou moeten gebeuren wanneer de termijn van 60 dagen wordt overschreden bij overslag, waar hij moet worden berekend vanaf de dag van de vervulling van de douaneformaliteiten tot aan die waarop het grondgebied van de eerste exporthaven wordt verlaten; deze uitlegging is mijns inziens ook juister.
79.
Hoe dit ook zij, de praktijk van de Commissie om, waar de wet geen onderscheid maakt, onderscheid te maken tussen redenen verband houdend met het vervoer en andere redenen, voor de vraag of een vertraging bij de inlading gerechtvaardigd is en om van geval tot geval te beslissen welke vertraging aanvaardbaar is, is mijns inziens kennelijk in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel — waarvan deze procedure trouwens zelf een bewijs is.
80.
Mijns inziens geldt het agreement van 1973 alleen dan niet, wanneer duidelijk blijkt dat de tussentijdse opslag niet wordt verricht in verband met eisen van de overslag, en de verlenging hiervan door niets anders kan worden verklaard dan door een bedoeling om met de restitutietarieven te speculeren en door de noodzaak om te wachten totdat er een cliënt ten tonele verschijnt of dat de marktcondities gunstig worden voor de uitvoer. De vertegenwoordiger van de Commissie heeft ter zitting overigens erkend, dat men met de termijn van 60 dagen heeft beoogd dergelijk speculatief gedrag te vermijden.
81.
In het algemeen kan worden opgemerkt, dat het agreement van 1973 met zijn verwijzing naar het begrip overslag niet valt te rijmen met een tussentijdse opslag die enkel het gevolg is van een, volledig aan de exporteur te wijten vertraging van de definitieve inlading.
82.
Daarvan is in casu echter geen sprake: de verkoopovereenkomsten voor de waren waren ten tijde van de uitvoer reeds volgens de voorschriften gesloten en de vertraging was te wijten aan echte externe oorzaken die verband hielden met het land van uiteindelijke bestemming (deviezenproblemen, invoering van nieuwe regelingen voor de controle van importen, etc).
83.
Wanneer er geen sprake, is van een aan de exporteur te wijten vertraging bij de overslag zit ik geen enkele objectieve rechtvaardigingsgrond voor een onderscheid tussen vertraging die rechtstreeks „aan het vervoer” te wijten is en vertraging om andere dwingende redenen die het vervoer bemoeilijken.
84.
Deze uitlegging vindt overigens indirect steun in de tekst van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 2730/79, waar, zij het in ander verband, wordt gesproken van „omstandigheden buiten de wil van de exporteur”.
85.
Daar komt bij, dat de Ierse marktdeelnemer in casu tijdig de formaliteiten had vervuld die de artikelen 20 en 31 van verordening nr. 2730/79 verlangen voor de betaling van de uitvoerrestituties; de voorschotten op de restituties waren ook betaald met inachtneming van het bepaalde in artikel 25 van de verordening.
86.
e) Maar zou men de invoering van de termijn van 60 dagen in artikel 9 van verordening nr. 2730/79 (en daarvóór nog, die van de termijn van 45 dagen) niet in die zin kunnen opvatten, dat men juist hiermee een tijdscriterium heeft willen vaststellen aan de hand waarvan men overslag van andere handelingen zou kunnen onderscheiden?
87.
Mijns inziens niet. Enerzijds volgt dit niet uit de bepalingen van de verordening in samenhang gelezen met het agreement van 1973 en anderzijds is de werking van de termijn van 60 dagen onafhankelijk van de vraag of er overslag heeft plaatsgevonden, nu deze immers ook geldt in geval van rechtstreekse export naar derde landen.
88.
f) Ik wil tot besluit nog opmerken, dat de uitlegging van de Commissie mijns inziens tot één van de onderstaande gevolgen moet leiden:
Zij zou
89.
— ofwel het moment van vertrek uit de eerste inladingshaven totaal devalueren voor de berekening van de termijn van 60 dagen;
90.
— ofwel een dubbele termijn van 60 dagen in het leven roepen — voor het vertrek uit de eerste inladingshaven en voor het vertrek uit de overslaghaven.
91.
In eerstgenoemd geval miskent men de tekst van het agreement, die de eerste inladingshaven definieert als de plaats waar „het geografisch grondgebied van de Gemeenschap wordt verlaten”, en schendt men aldus de bepalingen van het agreement juncto artikel 9 van de verordening.
92.
In het tweede geval zou tegelijkertijd het agreement van 1973 in acht kunnen worden genomen en tegemoet kunnen worden gekomen aan de uitlegging die de Commissie aan artikel 9 van verordening nr. 2730/79 geeft.
93.
Misschien is deze oplossing uiteindelijk au fond de meest evenwichtige. Ook al omdat men de exporteurs uit perifere landen (als Ierland) geen passende compensatie biedt voor de nadelen die zij ondervinden, indien men ze voor het definitieve vertrek uit de Gemeenschap aan dezelfde termijn bindt die geldt voor degenen die rechtstreeks exporteren: een termijn van 60 dagen betekent niet hetzelfde voor een Ierse exporteur als voor een Belgische of Nederlandse exporteur die gebruik kan maken van de haven van Antwerpen of van Rotterdam. Au fond wordt dit, naar het lijkt, ook door de Commissie erkend wanneer zij in het antwoord op de vragen van het Hof uiteenzet, dat „indien zij op strikte handhaving van de termijn van 60 dagen had gestaan, zonder rekening te houden met de vertragingen die werkelijk aan het vervoer te wijten waren, zij de exporteurs die de facto gedwongen zijn om van overslag gebruik te maken, zou hebben gediscrimineerd”.
94.
Alleen... indien niet-inachtneming van bij verordening vastgestelde termijnen al van willekeur getuigt, is het de uitlegger zeker niet toegestaan om, nu noch de wetgever noch het Comité communautair douanevervoer voor de oplossing van de vaststelling van een dubbele termijn heeft gekozen, dit in hun plaats te doen.
95.
g) Kortom: gelet op het feit dat de eerste inladingshaven met het oog op de betaling van restituties bij uitvoer wordt beschouwd als de haven van „vertrek van het geografisch grondgebied van de Gemeenschap”, wanneer de waren voor het vervoer naar hun eindbestemming in een andere haven van de Gemeenschap moeten worden overgeslagen, ben ik van oordeel dat de door mij gekozen uitlegging het beste aansluit bij artikel 9 van verordening nr. 2730/79 juncto het agreement van 1973. De termijn van 60 dagen moet dus worden berekend vanaf het moment van vervulling van de douaneformaliteiten in het land van oorprong tot aan het moment dat die eerste haven wordt verlaten.
96.
D — a) Gelet op het voorgaande Ís de bespreking van het argument, dat de Commissie door haar optreden zou. hebben bijgedragen aan een eventuele dwaling van de Ierse overheid bij de betaling van de restituties bij uitvoer, overbodig geworden.
97.
b) Gezien mijn standpunt is het ook onnodig om op het derde en vierde middel van het beroep in te gaan.
98.
c) Het vijfde middel kan niet slagen aangezien de Commissie stelt, dat zij het agreement steeds op precies dezelfde wijze heeft uitgelegd. Voor de werkingssfeer van verordening nr. 2730/79 is door de litigieuze beschikking aan deze uitlegging eenvoudig voor het eerst bekendheid gegeven.
99.
d) Ook het zesde middel dat Ierland aanvoert en dat is ontleend aan het evenredigheidsbeginsel, kan mijns inziens niet slagen.
100.
Volgens Ierland zou de niet-inachtneming van de termijn van 60 dagen niet mogen meebrengen dat de betrokken restituties niet worden betaald, aangezien de bepaling betreffende die termijn zuiver administratief of formeel van aard is en de niet-inachtneming daarvan niet heeft geleid tot enige economische schade voor de Gemeenschap.
101.
De Commissie voert terecht aan, dat het evenredigheidsbeginsel in het kader van administratieve beschikkingen — zoals een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen — de aanwezigheid van een discretionaire bevoegdheid vooronderstelt die de administratieve instantie in staat stelt om de passsende middelen te kiezen om een bepaald doel te bereiken. Is er sprake van een gebonden bevoegdheid van de administratie, dan is iedere discussie over de evenredigheid van de beschikkingen die in de uitoefening van die bevoegdheid zijn vastgesteld, zinloos. De beschikking tot goedkeuring van de EOGFL-rekeningen, uitgebracht overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 727/70, is een beschikking die wordt genomen krachtens een gebonden bevoegdheid, wanneer de restituties „volgens de communautaire voorschriften” zijn toegekend.
102.
Alles is dus terug te voeren op de reeds door mij behandelde vraag of de betalingen volgens de communautaire voorschriften zijn verricht.
103.
En met betrekking tot deze voorschriften heeft Ierland geen exceptie van onwettigheid opgeworpen.
104.
e) Als laatste middel voert Ierland aan, dat de Commissie zich overdreven formalistisch opstelt.
105.
Hiervoor is wel wat te zeggen, wanneer men beseft dat de uitlegging van de Commissie ertoe leidt dat de betaling van de restituties afhangt van de vraag of de uitgevoerde waren in een haven buiten de Gemeenschap dan wel in een haven van de Gemeenschap zijn overgeslagen, met andere woorden, eenvoudig van verschillen in de gevolgde trajecten.
106.
Gelijk wij hebben gezien, staat op het terrein van de restituties bij uitvoer de vraag of de gemeenschapsvoorschriften zijn nageleefd centraal. Het is dus niet juist om de inachtneming van deze voorschriften voor te stellen als een vorm van overdreven formalisme. Dit te meer nu het Hof reeds heeft uitgemaakt, dat „zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat aan bepaalde formaliteiten voor het bewijs of de controle is voldaan, ... steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is en [dat] ... de desbetreffende uitgave in beginsel dus niet ten laste van het EOGFL kan worden gebracht”. (
4
)
107.
E — Op grond van hetgeen ik heb opgemerkt en omdat ik de uitlegging die de Commissie geeft aan verordening nr. 2730/79 juncto het agreement van 1973 niet in overeenstemming acht met de „gemeenschapsvoorschriften”, geef ik het Hof in overweging de beschikking van de Commissie van 28 augustus 1985 (85/458/EEG) nietig te verklaren voor zover daarin wordt geweigerd een bedrag van 2281956,15 IRL — dat overeenkomt met de betaalde restituties bij uitvoer voor boter en butteroil — ten laste van het EOGFL te brengen, en de Commissie te verwijzen in de kosten van het geding.
(
*1
)	Vertaald uil hel Portugees.
(
1
)	PD 1967, nr. 314, blz. 9. Verordening nr. 1041/67 is vervangen door verordening nr. 192/75 van de Commissie van 17 januari 1975 die herhaaldelijk is gewijzigd, en nog later door verordening nr. 2730/79 van 29 november 1979.
(
2
)	PB 1979, L 317, biz. 1.
(
3
)	PB 1970, L 94, biz. 13.
(
4
)	Arrest van 14 januari 1981, zaak 819/79, BR Duitsland/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 21,34.