62023CC0510
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PRIIT PIKAMÄE
5 päivänä syyskuuta 2024 (
1
)
Asia C‑510/23
Trenitalia SpA
vastaan
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Federconsumatorin osallistuessa asian käsittelyyn
Asia C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
vastaan
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Unione nazionale consumatori – Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori ja
Confederazione Italiana Armatori
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kuluttajansuoja – Direktiivi 2005/29/EY – Sopimattomat elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien väliset kaupalliset menettelyt sisämarkkinoilla – Kilpailu – SEUT 102 artikla – Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö – Kansallisten kilpailuviranomaisten kilpailusääntöjen täytäntöönpanovalmiuksien parantaminen – Direktiivi (EU) 2019/1 – Kuluttajansuojalainsäädännön rikkomisten toteamista koskevat kansalliset menettelyt – Tutkintaa edeltävä vaihe – Kohtuullisen ajan noudattaminen – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan tutkintamenettely on aloitettava 90 päivän preklusiivisen määräajan kuluessa – Päätöksen, jolla seuraamus määrätään, kumoaminen siinä tapauksessa, että kyseistä määräaikaa ei ole noudatettu – Tehokkuusperiaate – Oikeusvarmuuden periaate – Puolustautumisoikeudet
I Johdanto
1.
Nyt käsiteltävissä ennakkoratkaisupyynnöissä, jotka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt SEUT 267 artiklan nojalla, on kyse kuluttajansuojaa ja kilpailua koskevien unionin sääntöjen tulkinnasta. Asiassa C‑510/23 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi) 11.5.2005 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2005/29/EY, (
2
) kun taas asiassa C‑511/23 se pyytää unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa SEUT 102 artiklan tulkintaan, kun sitä luetaan kilpailun suojaamisen ja hallinnollisten toimien tehokkuuden periaatteiden valossa.
2.
Ennakkoratkaisupyynnöt on esitetty kahdessa eri oikeusriidassa, joista molemmissa on kantajana yhtiö ja vastaajana Autorità Garante de la Concorrenza e del Mercato (Kilpailu- ja markkinasääntöjen noudattamisen valvontaviranomainen, Italia; jäljempänä AGCM) ja joissa on kyse kyseisille yhtiöille sopimattoman kaupallisen menettelyn tai määräävän markkina-aseman väärinkäytön perusteella määrätyistä seuraamuksista. Mainitut yhtiöt ovat riitauttaneet AGCM:n päätökset sillä perusteella, että kyseinen viranomainen on tehnyt ne kansallisessa säännöstössä säädetyn 90 päivän määräajan päätyttyä. Kansallisesta säännöstöstä seuraa, että AGCM ei voi käyttää valtuuttaan todeta lainvastaisia menettelytapoja, kieltää niitä tai määrätä niistä seuraamuksia, jos se ei noudata kyseistä määräaikaa, millä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan voi olla kielteisiä seurauksia kyseisen viranomaisen toiminnan kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää lähinnä, että unionin tuomioistuin selventää, millaisia vaatimuksia unionin oikeudessa asetetaan kansalliselle sääntelykehykselle, jossa säädetään tai määrätään niiden viranomaisten valtuuksista, joiden tehtävänä on varmistaa, että sisämarkkinoiden sääntöjä noudatetaan edellä mainituilla aloilla.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. Kuluttajansuojaa koskevat oikeussäännöt
a) Direktiivi 2005/29
3.
Direktiivin 2005/29 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on tukea sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja saavuttaa korkeatasoinen kuluttajansuoja lähentämällä jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka koskevat kuluttajien taloudellisia etuja vahingoittavia sopimattomia kaupallisia menettelyjä.”
4.
Direktiivin 11 artiklassa, jonka otsikkona on ”Täytäntöönpano”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että käytettävissä on riittävät ja tehokkaat keinot sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseksi, jotta tämän direktiivin säännöksiä noudatetaan kuluttajien edun edellyttämällä tavalla.
Näihin keinoihin kuuluvat säännökset, joiden mukaisesti sellaiset henkilöt tai yhteisöt, joiden etua sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjuminen kansallisen lainsäädännön mukaisesti koskee, kilpailijat mukaan luettuina, voivat
a)
ryhtyä oikeudellisiin toimiin tällaisten sopimattomien kaupallisten menettelyjen suhteen;
ja/tai
b)
saattaa tällaiset sopimattomat kaupalliset menettelyt sellaisen hallintoviranomaisen käsiteltäväksi, jolla on toimivalta joko ratkaista valitukset tai panna vireille asianmukainen oikeudenkäynti asiassa.
– –
2.   Jäsenvaltioiden on 1 kohdassa tarkoitettujen säännösten nojalla annettava tuomioistuimille tai hallintoviranomaiselle tapauksissa, joissa ne pitävät sitä kaikkien asiaan liittyvien etujen ja etenkin yleisen edun kannalta tarpeellisena, toimivalta
a)
määrätä sopimattomat kaupalliset menettelyt lopetettavaksi tai hakea tuomioistuimelta päätöstä niiden lopettamisesta,
tai
b)
kieltää sopimaton kaupallinen menettely tai hakea tuomioistuimelta päätöstä menettelyn kieltämisestä, jollei menettelyä vielä ole käytetty mutta sen käyttäminen on odotettavissa,
vaikka tosiasiallisen vahingon syntymistä taikka elinkeinonharjoittajan tahallisuutta tai huolimattomuutta ei olisi näytetty.
– –”
5.
Direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikkona on ”Seuraamukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet seuraamusten täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
b) Asetus (EU) 2017/2394
6.
Kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 kumoamisesta 12.12.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/2394 (
3
) 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan edellytykset, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden kuluttajien etuja suojaavan unionin lainsäädännön täytäntöönpanosta vastaamaan nimeämät toimivaltaiset viranomaiset tekevät yhteistyötä ja sovittavat toimensa yhteen keskenään ja komission kanssa, jotta voidaan varmistaa kyseisen lainsäädännön noudattaminen ja sisämarkkinoiden toimivuus sekä tehostaa kuluttajien taloudellisten etujen suojaa.”
7.
Asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä asetusta sovelletaan unionin sisäisiin rikkomuksiin, laajalle levinneisiin rikkomuksiin ja laajalle levinneisiin rikkomuksiin, joilla on unioninlaajuinen ulottuvuus, vaikka mainitut rikkomukset olisivat loppuneet ennen täytäntöönpanon aloittamista tai saattamista päätökseen.
– –”
8.
Asetuksen 12 artiklassa, jonka otsikkona on ”Täytäntöönpanotoimia koskevat pyynnöt”, säädetään seuraavaa:
”1.   Pyynnön vastaanottavan viranomaisen on pyynnön esittävän viranomaisen pyynnöstä toteutettava kaikki tarpeelliset ja oikeasuhteiset täytäntöönpanotoimenpiteet unionin sisäisen rikkomuksen lopettamiseksi tai kieltämiseksi käyttämällä 9 artiklassa tarkoitettuja valtuuksia ja sille kansallisessa lainsäädännössä annettuja muita valtuuksia. Pyynnön vastaanottavan viranomaisen on määritettävä unionin sisäisen rikkomuksen lopettamiseksi tai kieltämiseksi tarvittavat asianmukaiset täytäntöönpanotoimet ja toteutettava ne viipymättä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluttua pyynnön vastaanottamisesta, paitsi jos se esittää erityisiä perusteita kyseisen määräajan pidentämiselle. Tarvittaessa pyynnön vastaanottavan viranomaisen on määrättävä seuraamuksia, kuten sakkoja tai uhkasakkoja, unionin sisäisestä rikkomuksesta vastuussa olevalle elinkeinonharjoittajalle. – –
2.   Pyynnön vastaanottavan viranomaisen on säännöllisesti ilmoitettava pyynnön esittävälle viranomaiselle toteutetuista toimista ja toimenpiteistä sekä toimista ja toimenpiteistä, joita se aikoo toteuttaa. Pyynnön vastaanottavan viranomaisen on käytettävä 35 artiklassa tarkoitettua tietokantaa ilmoittaakseen viipymättä pyynnön esittävälle viranomaiselle, muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja komissiolle toteutetuista toimenpiteistä ja kyseisten toimenpiteiden vaikutuksista unionin sisäiseen rikkomukseen, sekä seuraavista seikoista:
a)
onko määrätty välitoimia;
b)
onko rikkomus lopetettu;
c)
mitä toimenpiteitä on hyväksytty ja onko kyseiset toimenpiteet pantu täytäntöön;
d)
missä määrin oikaisutoimia koskevia sitoumuksia on tarjottu sellaisten kuluttajien hyväksi, joihin väitetty rikkomus on vaikuttanut.”
9.
Asetuksen 2017/2394 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Koordinoidun toimen käynnistäminen ja koordinaattorin nimeäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos on perusteltu syy epäillä laajalle levinnyttä rikkomusta, niiden toimivaltaisten viranomaisten, joita kyseinen rikkomus koskee, on käynnistettävä koordinoitu toimi, jonka on perustuttava niiden väliseen sopimukseen. Koordinoidun toimen käynnistäminen on annettava viipymättä tiedoksi niille yhteysvirastoille, joita kyseinen rikkomus koskee, sekä komissiolle.
2.   Niiden toimivaltaisten viranomaisten, joita epäilty laajalle levinnyt rikkomus koskee, on nimettävä koordinaattoriksi yksi toimivaltainen viranomainen, jota epäilty laajalle levinnyt rikkomus koskee. Jos kyseiset toimivaltaiset viranomaiset eivät pääse nimityksestä sopimukseen, komissio ottaa koordinaattorin tehtävän.
3.   Jos komissiolla on perusteltu syy epäillä laajalle levinnyttä rikkomusta, jolla on unioninlaajuinen ulottuvuus, sen on ilmoitettava asiasta viipymättä niille toimivaltaisille viranomaisille ja yhteysvirastoille, joita väitetty rikkomus koskee, 26 artiklan mukaisesti. Komissio esittää ilmoituksessa perustelut mahdollisen koordinoidun toimen toteuttamiselle. Niiden toimivaltaisten viranomaisten, joita epäilty laajalle levinnyt rikkomus, jolla on unioninlaajuinen ulottuvuus, koskee, on toteutettava asianmukaisia tutkintatoimia niiden käytettävissä olevien tai helposti saatavilla olevien tietojen perusteella. Niiden toimivaltaisten viranomaisten, joita epäilty laajalle levinnyt rikkomus, jolla on unioninlaajuinen ulottuvuus, koskee, on tiedotettava tutkintatoimien tuloksista muille toimivaltaisille viranomaisille, niille yhteysvirastoille, joita kyseinen rikkomus koskee, ja komissiolle 26 artiklan mukaisesti kuukauden kuluessa päivästä, jona komissio lähetti ilmoituksensa. Jos nämä tutkintatoimet paljastavat, että laajalle levinnyt rikkomus, jolla on unioninlaajuinen ulottuvuus, saattaa tapahtua parhaillaan, toimivaltaisten viranomaisten, joita kyseinen rikkomus koskee, on aloitettava koordinoitu toimi ja toteutettava 19 artiklassa tarkoitetut sekä tarvittaessa 20 ja 21 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet.
– –
5.   Toimivaltaisen viranomaisen on osallistuttava koordinoituun toimeen, jos tämän koordinoidun toimen aikana käy selville, että laajalle levinnyt rikkomus tai laajalle levinnyt rikkomus, jolla on unioninlaajuinen ulottuvuus, koskee kyseistä toimivaltaista viranomaista.”
2. Kilpailua koskevat oikeussäännöt
a) Asetus (EY) N:o 1/2003
10.
[SEUT 101 ja SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
4
) 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”[SEUT 101 ja SEUT 102] artiklan ja kansallisen kilpailuoikeuden välinen suhde”, säädetään seuraavaa:
”1.   – – Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [SEUT 102] artiklassa kiellettyihin väärinkäyttötapauksiin, niiden on myös sovellettava [SEUT 102] artiklaa.
– –”
11.
Asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivalta”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisilla on toimivalta soveltaa [SEUT 101 ja SEUT 102] artiklaa yksittäisissä asioissa. Toimiessaan omasta aloitteestaan tai kantelun perusteella ne voivat tässä tarkoituksessa tehdä seuraavat päätökset:
–
vaatia lopettamaan rikkominen,
–
määrätä välitoimenpiteitä,
–
hyväksyä sitoumuksia,
–
määrätä sakkoja, uhkasakkoja taikka muita niiden kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä seuraamuksia.
Jos viranomaiset katsovat hallussaan olevien tietojen perusteella, että kiellon edellyttämät perusteet eivät täyty, ne voivat myös päättää, ettei niiden ole syytä toteuttaa toimenpiteitä.”
12.
Asetuksen 11 artiklassa, jonka otsikkona on ”Komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen yhteistyö”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset soveltavat yhteisön kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä.
– –
6.   Kun komissio aloittaa III luvun nojalla tehtävään päätökseen tähtäävän menettelyn, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset menettävät toimivaltansa [SEUT 101 ja SEUT 102] artiklan määräysten soveltamiseen. Jos jäsenvaltion kilpailuviranomainen käsittelee jo asiaa, komissio aloittaa menettelyn vasta neuvoteltuaan kyseisen kansallisen kilpailuviranomaisen kanssa.”
13.
Asetuksen 9 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sitoumukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos komissio aikoo tehdä päätöksen, jossa rikkominen määrätään lopetettavaksi, ja kun asianomaiset yritykset esittävät sitoumuksia, joiden tarkoituksena on poistaa komission ennakkoarvioinnissaan niille esittämät huolenaiheet, komissio voi päätöksellään määrätä kyseisten sitoumusten noudattamisen yritystä velvoittavaksi. – –
– –”
14.
Asetuksen N:o 1/2003 22 artiklassa, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten suorittama tutkinta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion kilpailuviranomainen voi toteuttaa alueellaan tarkastukset tai muut tutkintatoimenpiteet kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti toisen jäsenvaltion kilpailuviranomaisen puolesta ja sen lukuun todetakseen, onko [SEUT 101 tai SEUT 102] artiklaa rikottu. – –
2.   Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on komission pyynnöstä suoritettava tarkastukset, joita komissio pitää tarpeellisina 20 artiklan 1 kohdan mukaisesti tai joista se on määrännyt 20 artiklan 4 kohdan mukaisella päätöksellään. Näiden tarkastusten suorittamisesta vastuussa olevat jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten virkamiehet sekä heidän valtuuttamansa tai nimeämänsä virkamiehet käyttävät valtuuksiaan kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.
Komission valtuuttamat virkamiehet ja muut mukana olevat henkilöt voivat komission tai sen jäsenvaltion kilpailuviranomaisen pyynnöstä, jonka alueella tarkastus on määrä suorittaa, avustaa asianomaisen viranomaisen virkamiehiä.
– –”
15.
Asetuksen 23 ja 24 artiklan mukaan komissio voi määrätä yrityksille tai yritysten yhteenliittymille sakon tai uhkasakon.
16.
Asetuksen 25 artiklassa, jonka otsikkona on ”Seuraamusten määräämisen vanhentumisajat”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän asetuksen 23 ja 24 artiklaan perustuvia komission valtuuksia koskevat vanhentumisajat seuraavasti:
a)
kolme vuotta, jos on rikottu säännöksiä, jotka koskevat tietojen pyytämistä tai tarkastusten suorittamista;
b)
viisi vuotta, jos kyse on muista rikkomisista.
2.   Vanhentumisaika alkaa kulua päivästä, jona rikkominen tapahtui. Jatketun tai uusitun rikkomisen osalta aika alkaa kuitenkin kulua siitä päivästä, jona rikkominen lakkaa.
– –”
17.
Asetuksen 26 artiklassa, jonka otsikkona on ”Seuraamusten täytäntöönpanon vanhentumisajat”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komission valtuuksia panna täytäntöön 23 ja 24 artiklan nojalla tehdyt päätökset rajoittaa viiden vuoden vanhentumisaika.
2.   Vanhentumisaika alkaa kulua päivästä, jona päätös on tullut lainvoimaiseksi.
– –”
18.
Asetuksen N:o 1/2003 35 artiklan, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten nimeäminen”, 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi kilpailuviranomainen, joka vastaa [SEUT 101 ja SEUT 102] artiklan soveltamisesta siten, että tämän asetuksen säännöksiä noudatetaan tehokkaasti. – –”
b) Direktiivi (EU) 2019/1
19.
Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1 (
5
) 1 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”– –
2.   Tämä direktiivi kattaa SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklan soveltamisen sekä kansallisen kilpailuoikeuden säännösten rinnakkaisen soveltamisen samassa asiassa. – –
3.   Tässä direktiivissä vahvistetaan tietyt keskinäistä avunantoa koskevat säännöt, jotta voidaan turvata sisämarkkinoiden sujuva toiminta ja Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston tiiviin yhteistyön sujuva toiminta.”
20.
Direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Suojakeinot”, säädetään seuraavaa:
”1.   SEUT 101 tai [SEUT] 102 artiklan rikkomisia koskevassa menettelyssä, myös kansallisten kilpailuviranomaisten käyttäessä tässä direktiivissä tarkoitettuja valtuuksia, on noudatettava unionin oikeuden ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan yleisiä periaatteita.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitettujen valtuuksien käyttöön sovelletaan yritysten puolustautumisoikeuksien osalta asianmukaisia suojakeinoja, mukaan lukien oikeus tulla kuulluksi ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisten kilpailuviranomaisten täytäntöönpanomenettelyt suoritetaan kohtuullisessa ajassa. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset kilpailuviranomaiset hyväksyvät väitetiedoksiannon ennen tämän direktiivin 10 artiklan mukaisen päätöksen tekemistä.”
21.
Direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Riippumattomuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kansallisten hallinnollisten kilpailuviranomaisten riippumattomuuden takaamiseksi niiden soveltaessa SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklaa jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällaiset viranomaiset suorittavat tehtävänsä ja käyttävät valtuuksiaan puolueettomasti pyrkien varmistamaan kyseisten säännösten tehokkaan ja yhdenmukaisen soveltamisen, ottaen huomioon oikeasuhteiset vastuuvelvollisuutta koskevat vaatimukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailuviranomaisten välistä läheistä yhteistyötä Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa.
– –
5.   Kansallisilla hallinnollisilla kilpailuviranomaisilla on oltava valtuudet asettaa tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut, SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklan soveltamiseen liittyvät tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Siltä osin kuin kansallisilla hallinnollisilla kilpailuviranomaisilla on velvollisuus tutkia viralliset kantelut, kyseisillä viranomaisilla on oltava valtuudet hylätä kyseiset kantelut sillä perusteella, että ne eivät pidä niitä täytäntöönpanon kannalta ensisijaisina. Tämä ei rajoita kansallisten hallinnollisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa hylätä kantelut kansallisessa lainsäädännössä määritellyillä muilla perusteilla.”
22.
Direktiivin 2019/1 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Resurssit”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava vähintään, että kansallisilla kilpailuviranomaisilla on riittävä määrä pätevää henkilöstöä sekä riittävät taloudelliset, tekniset ja teknologiset resurssit, joita ne tarvitsevat SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklan soveltamiseen liittyvien tehtäviensä suorittamiseksi ja valtuuksiensa käyttämiseksi tehokkaasti tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti.
2.   Edellä olevaa 1 kohtaa sovellettaessa kansallisten kilpailuviranomaisten on voitava vähintään toteuttaa tutkintoja SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklan soveltamiseksi, tehdä päätöksiä kyseisiä määräyksiä soveltaen asetuksen – – N:o 1/2003 5 artiklan perusteella ja toimia tiiviissä yhteistyössä Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa, jotta voidaan varmistaa SEUT 101 ja [SEUT] 102 artiklan tehokas ja yhdenmukainen soveltaminen. – –
– –”
23.
Direktiivin 10 artiklassa säädetään kansallisten kilpailuviranomaisten valtuuksista todeta rikkominen ja määrätä sen lopettamisesta ja direktiivin 12, 13 ja 16 artiklassa säädetään kansallisten kilpailuviranomaisten valtuuksista, jotka koskevat yritysten ja yritysten yhteenliittymien ehdottamia sitoumuksia, yrityksille ja yritysten yhteenliittymille määrättäviä sakkoja sekä uhkasakkoja.
24.
Direktiivin 2019/1 36 artiklan mukaisesti direktiivi tuli voimaan 3.2.2019. Direktiivin 34 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ollut saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 4.2.2021.
B
Italian oikeus
1. Laki nro 689/81
25.
Muutoksista rikosoikeudelliseen järjestelmään 24.11.1981 annetussa laissa nro 689 (La legge 24 novembre 1981, no 689 – Modifiche al sistema penale; jäljempänä laki nro 689/81) määritetään hallinnollisiin seuraamusmaksuihin yleisesti sovellettavat säännöt.
26.
Lain 12 §:ssä, jonka otsikkona on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tämän luvun säännökset koskevat, soveltuvin osin ja ellei toisin ole säädetty, kaikkia sellaisia rikkomisia, joista on säädetty hallinnollinen seuraamusmaksu, siinäkin tapauksessa, että kyseinen seuraamus ei lainsäädännön mukaan korvaa rikosoikeudellista seuraamusta. Tämän luvun säännöksiä ei sovelleta kurinpitoseuraamuksiin.”
27.
Lain 14 §:ssä, jonka otsikkona on ”Väitteiden esittäminen ilmoituksella ja tiedoksiannolla”, säädetään seuraavaa:
”Jos mahdollista, rikkomisesta on ilmoitettava välittömästi sekä rikkojalle että henkilölle, joka on yhteisvastuullisesti velvollinen maksamaan rikkomisesta määrättävän summan.
Jos rikkomisesta ei ole välittömästi ilmoitettu kaikille edellisessä momentissa mainituille henkilöille tai joillekin heistä, rikkomiseen liittyvät seikat on annettava tiedoksi Italian tasavallan alueella asuville asianosaisille 90 päivän kuluessa ja ulkomailla asuville 360 päivän kuluessa [rikkomisen] toteamisesta.
Kun rikkomista koskevat asiakirjat toimitetaan toimivaltaiselle viranomaiselle oikeusviranomaisen päätöksellä, edellisessä momentissa tarkoitetut määräajat alkavat kulua [asiakirjojen] saapumispäivästä.
– –
Velvollisuus maksaa rikkomisesta määrättävä summa lakkaa sellaisen henkilön osalta, jolle tiedoksiantoa ei ole tehty säädetyssä määräajassa.”
28.
Lain 28 §:ssä, jonka otsikko on ”Vanhentuminen”, säädetään seuraavaa:
”Oikeus panna tässä laissa tarkoitetuista rikkomisista määrättävät summat maksuun vanhenee viiden vuoden kuluessa rikkomisajankohdasta.
Vanhentumisajan katkeamiseen sovelletaan siviilikoodeksin säännöksiä.”
2. Kuluttajansuojaa koskevat oikeussäännöt
a) Kuluttajansuojakoodeksi
29.
Kuluttajansuojakoodeksista 6.9.2005 annetun asetuksen nro 206 (decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo; jäljempänä kuluttajansuojakoodeksi), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Perustuslain, Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksessa, Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa, unionin lainsäädännössä ja erityisesti [EY] 153 artiklassa sekä kansainvälisissä sopimuksissa vahvistettujen periaatteiden mukaisesti tällä koodeksilla yhdenmukaistetaan ja järjestetään uudelleen ostamista ja kuluttamista koskeva lainsäädäntö, jotta voidaan taata kuluttajien ja käyttäjien korkeatasoinen suoja.”
30.
Koodeksin 27 §:ssä, jonka otsikkona on ”Hallinnollinen ja tuomioistuimissa annettava suoja”, säädetään seuraavaa:
”1.   [AGCM] käyttää laissa säädetyissä rajoissa tämän pykälän mukaisia toimivaltuuksiaan myös [kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä (”asetus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä”) 27.10.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 (EYVL 2004, L 364, s. 1)] soveltamisesta vastaavana toimivaltaisena viranomaisena.
1-bis.   Myös 19 §:n 3 momentissa tarkoitetuilla säännellyillä toimialoilla toimivalta puuttua elinkeinonharjoittajien sopimattomiin kaupallisiin menettelyihin on yksinomaan [AGCM:llä], joka käyttää sitä tässä pykälässä säädettyjen valtuuksiensa perusteella toimivaltaista sääntelyviranomaista kuultuaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta voimassa olevan sääntelyn noudattamista. – –
2.   [AGCM] kieltää joko viran puolesta tai sellaisen henkilön tai organisaation, jonka etua asia koskee, pyynnöstä sopimattomien kaupallisten menettelyjen jatkamisen ja poistaa niiden vaikutukset. Tässä tarkoituksessa [AGCM] voi käyttää edellä mainitussa asetuksessa [N:o 2006/2004] tarkoitettuja tutkinta- ja täytäntöönpanovaltuuksia myös muiden kuin rajatylittävien rikkomisten osalta. Edellä 1 momentissa säädettyjen tehtävien täyttämiseksi [AGCM] voi pyytää virka-apua Guardia di Finanzalta [(tulli- ja veropoliisi, Italia)], joka käyttää arvonlisäverotuksen ja tuloverotuksen valvonnan osalta sille annettuja valtuuksia. [AGCM:n] tietyssä asiassa toteuttamat toimet eivät riipu siitä, asuvatko kuluttajat, joita asia koskee, elinkeinonharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltion alueella vai toisessa jäsenvaltiossa.
3.   [AGCM] voi erityisen kiireellisessä tapauksessa perustellulla päätöksellä määrätä sopimattomat kaupalliset menettelyt tilapäisesti keskeytettäviksi. Se ilmoittaa joka tapauksessa elinkeinonharjoittajalle tutkinnan aloittamisesta.
– –
8.   Jos [AGCM] katsoo, että kaupallinen menettely on sopimaton, se kieltää sen käyttöön ottamisen, jos menettelyä ei vielä ole tuotu yleisön tietoon, tai menettelyn jatkamisen, jos menettelyyn on jo ryhdytty. Samassa päätöksessä voidaan myös määrätä, että elinkeinonharjoittajan on julkaistava päätös omalla kustannuksellaan, ja elinkeinonharjoittaja voidaan myös velvoittaa julkaisemaan päätöksen otteena eli tietynsisältöisenä oikaisuilmoituksena, jotta sopimattomien kaupallisten menettelyjen vaikutusten jatkuminen voidaan estää.
9.   Sopimattoman kaupallisen menettelyn kieltävässä päätöksessään [AGCM] määrää myös hallinnollisesta seuraamusmaksusta, jonka määrä on rikkomisen vakavuuden ja keston mukaan vähintään 5000 ja enintään 5000000 euroa. Jos kyse on edellä 21 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetusta sopimattomasta kaupallisesta menettelystä, seuraamusmaksun vähimmäismäärä on 50000 euroa.
– –
11.   [AGCM] määrää omassa työjärjestyksessään tutkintamenettelystä siten, että taataan menettelyn kontradiktorisuus, täysi mahdollisuus tutustua asiakirjakirja-aineistoon ja pöytäkirjan pitäminen.
– –
13.   Tämän asetuksen rikkomisen perusteella määrättäviin hallinnollisiin seuraamusmaksuihin sovelletaan soveltuvin osin [lain nro 689/81], sellaisena kuin se on muutettuna, I luvun I jakson säännöksiä sekä lain 26, 27, 28 ja 29 §:ää. Tässä pykälässä tarkoitetut hallinnolliset seuraamusmaksut on suoritettava 30 päivän kuluessa [AGCM:n] päätöksen tiedoksisaannista – –”
b) Kuluttajansuoja-asioiden tutkintamenettelyjä koskeva työjärjestys
31.
AGCM hyväksyi kuluttajansuojakoodeksin 27 §:n 11 momentin nojalla kuluttajansuoja-asioiden tutkintamenettelyjä koskevan työjärjestyksen (Le regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie) 1.4.2015 tekemällään päätöksellä nro 25411 (delibera no 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015).
32.
Työjärjestyksen 6 §:n 1 momentin, 5 §:n 1 momentin f kohdan ja 5 §:n 2 momentin mukaan tutkintamenettely on aloitettava ja tässä yhteydessä on muun muassa annettava väitteet tiedoksi 180 päivän kuluessa toimenpidepyynnön vastaanottamisesta, ja kyseinen määräaika voidaan katkaista esittämällä asiassa selvityspyyntö. Jos menettelyä ei aloiteta määräajassa, tutkintaa edeltävä vaihe katsotaan päättyneeksi asian raukeamisen perusteella, ja AGCM voi myöhemmin liittää toimenpidepyynnön asiakirja-aineistoon voidakseen omasta aloitteestaan aloittaa perusteellisen tutkinnan uusien seikkojen perusteella tai sillä perusteella, että se arvioi eri tavalla asioissa toimimisen tärkeysjärjestystä.
33.
Työjärjestyksen 10–12 §:ssä määritetään menettelylliset takeet, joita sovelletaan menettelyn tutkintavaiheessa ja joita ovat niiden asianosaisten, joille tutkinnan aloittaminen on annettu tiedoksi, ja muiden osapuolten, joita asia koskee kyseisen työjärjestyksen 10 §:n nojalla, mahdollisuus osallistua tutkintaan ja esittää huomautuksia, mahdollisuus tutustua AGCM:n asiakirjoihin ja sillä oleviin tietoihin ja mahdollisuus vaatia kuulemistilaisuuksien järjestämistä.
3. Kilpailua koskevat oikeussäännöt
a) Laki nro 287/90
34.
Kilpailun ja markkinoiden suojaamista koskevista säännöistä 10.10.1990 annetun lain nro 287 (legge 10 ottobre 1990, no 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato, jäljempänä laki nro 287), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 1 §:ssä, jonka otsikkona on ”Soveltamisala ja suhde unionin oikeuteen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän lain, joka on annettu perustuslain 41 §:n nojalla taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevan oikeuden suojaamiseksi ja takaamiseksi, säännöksiä sovelletaan yritysten välisiin yhteistoimintajärjestelyihin, määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ja yrityskeskittymiin.
2.   [AGCM] soveltaa samassa asiassa rinnakkain [SEUT] 101 ja [SEUT] 102 artiklaa sekä tämän lain 2 ja 3 §:ää, jotka koskevat yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä, jotka rajoittavat vapaata kilpailua, ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.
– –
4.   Tämän luvun säännöksiä tulkitaan [unionin] kilpailuoikeutta koskevien periaatteiden mukaisesti.”
35.
Lain 3 §:ssä, jonka otsikkona on ”Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö”, säädetään seuraavaa:
”1.   Yhden tai useamman yrityksen yhdessä on kiellettyä käyttää väärin määräävää markkina-asemaansa kansallisilla markkinoilla tai merkittävässä osassa kansallisia markkinoita; on myös kiellettyä
a)
määrätä suoraan tai välillisesti perusteettoman raskaista osto- tai myyntihinnoista tai muista sopimusehdoista
– –”
36.
Lain 12 §:ssä, jonka otsikkona on ”Tutkintavaltuudet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Arvioituaan hallussaan olevat tiedot sekä julkishallinnon tai muiden asianomaisten, mukaan lukien kuluttajajärjestöt, ilmoittamat tiedot [AGCM] aloittaa tutkinnan selvittääkseen, onko edellä 2 tai 3 §:ssä säädettyjä kieltoja rikottu.
– –”
37.
Lain 14 §:ssä, jonka otsikkona on ”Tutkinta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos [AGCM] epäilee, että edellä 2 tai 3 §:ssä säädettyä on rikottu, se antaa tutkinnan aloittamisen tiedoksi yrityksille ja muille, joita asia koskee – –
– –”
38.
Lain nro 287/90 15 §:ssä, jonka otsikkona on ”Kehotukset ja seuraamukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos [AGCM] toteaa 14 §:ssä tarkoitetun tutkinnan päätteeksi, että edellä 2 tai 3 §:ssä säädettyä on rikottu, sen on vahvistettava määräaika, jonka kuluessa asianomaisten yritysten ja yksikköjen on lopetettava rikkomisensa. Rikkomisen keston ja vakavuuden huomioon ottaen se voi lisäksi määrätä vakavissa tapauksissa hallinnollisen seuraamusmaksun, joka voi olla enintään 10 prosenttia kyseisen yrityksen tai yksikön viimeisen ennen kehotuksen tiedoksiantoa päättyneen tilikauden liikevaihdosta, ja asettaa määräajan, jonka kuluessa yrityksen on maksettava seuraamus.”
– –”
39.
Lain 31 §:ssä, jonka otsikkona on ”Seuraamukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän lain rikkomisen perusteella määrättäviin hallinnollisiin seuraamusmaksuihin sovelletaan soveltuvin osin [lain nro 689/81] I luvun I ja II jakson säännöksiä.”
b) Asetus AGCM:n toimivaltaan kuuluvista tutkintamenettelyistä
40.
[AGCM:n] toimivaltaan kuuluvista tutkintamenettelyistä 30.4.1998 annettu tasavallan presidentin asetus nro 217 (decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, no 217: regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante de la Concorrenza e del Mercato) annettiin lain nro 287/90 10 §:n 5 momentin nojalla, jonka mukaan ”[asetuksella] määrätään tutkintamenettelyihin sovellettavista säännöistä, joilla taataan asianosaisille täysi mahdollisuus tutustua asiakirjakirja-aineistoon, menettelyjen kontradiktorisuus ja pöytäkirjojen pitäminen”.
41.
Asetuksen 7, 13 ja 14 §:ssä määritetään menettelylliset takeet, joita sovelletaan menettelyn tutkintavaiheessa ja joita ovat niiden asianosaisten, joille tutkinnan aloittaminen on annettu tiedoksi, ja muiden osapuolten, joita asia koskee kyseisen asetuksen 7 §:n 2 momentin nojalla, mahdollisuus osallistua tutkintamenettelyyn ja esittää huomautuksia, mahdollisuus tutustua AGCM:n asiakirjoihin ja sillä oleviin tietoihin ja mahdollisuus vaatia kuulemistilaisuuksien järjestämistä ennen kuin tutkinnan tulokset annetaan tiedoksi.
III Pääasioiden tosiseikat, oikeudenkäynnit ja ennakkoratkaisukysymykset
A
Asia C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia on kokonaan Ministero dell’economia e delle finanzen (Italian talous- ja valtiovarainministeriö) määräysvallassa toisen yhtiön välityksellä oleva julkinen yhtiö, joka on Italian tärkein rautateiden henkilöliikennettä hallinnoiva yhtiö. Trenitalia liikennöi sekä paikallisliikenteen että keski- ja pitkän matkan reittejä, ja viimeksi mainittuun ryhmään kuuluu myös ns. markkinaehtoisia junia, kuten suurnopeuskuljetukset.
43.
Kuluttajat, Autorità di regolazione dei trasporti (liikenteen sääntelyviranomainen, Italia) ja Federconsumatori-niminen yhdistys tekivät AGCM:lle vuosina 2011–2016 lukuisia ilmoituksia ja kanteluja junalippujen verkkomyynnin toteutuksesta. AGCM liitti asiakirja-aineistoonsa 21.10.2016 virkamiestensä 26.8.–30.9.2016 tekemien simuloitujen lippuostosten tulokset.
44.
AGCM antoi 15.11.2016 Trenitalialle tiedoksi päätöksen kuluttajansuojalainsäädännön rikkomisen toteamista koskevan menettelyn aloittamisesta, ja se suoritti samana päivänä yhtiön tiloissa tarkastuksen, jossa se takavarikoi asiakirjoja. Trenitalian neuvonantajilla on ollut mahdollisuus tutustua tutkinnan asiakirja-aineistoon ja esittää argumentteja yhtiön puolustukseksi. AGCM suoritti tarkastuksen myös yhtiössä, joka oli toimittanut Trenitalian käyttämän tietoteknisen järjestelmän.
45.
AGCM teki 19.7.2017 päätöksen, jonka tekopäiväksi merkittiin 3.8.2017 ja jolla se totesi Trenitalian syyllistyneen sopimattomaan kaupalliseen menettelyyn junalippujen verkkomyynnissä. Junalippujensa telemaattisessa tieto-, haku- ja ostojärjestelmässä kyseinen yhtiö tarjosi nimittäin matkustusvaihtoehtoina ennen kaikkea matkoja ns. markkinaehtoisilla junilla eikä kyseinen järjestelmä tarjonnut tuloksia, joissa samoina ajankohtina olisi matkustettu paljon edullisemmilla paikallisjunilla. Näin ollen kyseinen viranomainen määräsi Trenitalian lopettamaan kyseisen menettelytapansa, asetti sille määräajan menettelyn lopettamisen edellyttämien toimenpiteiden selvittämiseksi ja – ottaen huomioon rikkomuksen vakavuuden ja keston – määräsi Trenitalialle viiden miljoonan euron suuruisen seuraamusmaksun.
46.
Trenitalia riitauttaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa AGCM:n päätöksen ja vetoaa muun muassa siihen, että AGCM ei ole noudattanut lain nro 689/81 14 §:ssä säädettyä ehdotonta 90 päivän määräaikaa, jota sovelletaan kuluttajansuojalainsäädännön rikkomisen toteamista koskevan menettelyn aloittamiseen. Trenitalian mukaan väitteiden tiedoksi antamista edeltävä vaihe oli nimittäin kestänyt yli neljä vuotta.
47.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tässä yhteydessä, että AGCM:n kilpailuoikeuden tai kuluttajansuojaoikeuden rikkomisen perusteella määräämät seuraamukset ovat luonteeltaan kvasirikosoikeudellisia. (
6
) Jotta siis voidaan taata prosessuaalinen yhdenvertaisuus ja välttää se, että menettelyyn väitetysti syyllistyneelle aiheutuisi vahinkoa ajan kulumisen perusteella, seuraamusten määräämisen yhteydessä on noudatettava Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklassa vahvistettuja periaatteita, joiden mukaisesti väitteet on annettava välittömästi tiedoksi.
48.
Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on viime vuosina muuttanut oikeuskäytäntöään tulkitsemalla, että AGCM:llä on velvollisuus – sillä uhalla, että sen valtuus määrätä seuraamuksia raukeaa – aloittaa tutkintamenettely antamalla väitteet tiedoksi mainitussa 90 päivän määräajassa siitä, kun se on saanut kerättyä tosiseikkoja koskevat tiedot, joita väitteiden tiedoksi antaminen edellyttää.
49.
Kyseisen määräajan alkamisajankohdan määrittäminen edellyttää, että hallintotuomioistuin arvioi asiaa jälkikäteen siten, että se tarkistaa AGCM:n tilanteen näkökulmasta, mistä päivästä lukien tiettynä ajankohtana AGCM:n käytettävissä olleet tiedot olivat riittäviä, jotta väitetiedoksianto voitiin laatia. Määräajan ylittymisestä seuraa, että AGCM:n päätös on kumottava kokonaisuudessaan. Lisäksi ne bis in idem ‑periaatteesta seuraa, ettei uutta tutkintamenettelyä voida aloittaa saman menettelytavan perusteella edes tilanteessa, jossa asianomainen yhtiö ei ole koskaan lopettanut kyseistä menettelyään.
50.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on yhtäältä niin, että AGCM:n autonomisuus kärsii edellä todettujen sääntöjen vuoksi, sillä niiden nojalla AGCM:llä on velvollisuus aloittaa tutkinta puhtaasti ajan kulumiseen liittyvän arviointiperusteen nojalla. Lisäksi tutkintamenettelyn liian aikaiseen aloittamiseen liittyy kohonnut riski siitä, ettei kyseinen viranomainen pysty hankkimaan väitetyn rikkomisen toteamisen edellyttämiä todisteita. On huomattava, että AGCM:n toiminta on hyvin monitahoista erityisesti suurten talouden toimijoiden toimintaan kohdistuvissa tutkinnoissa, sillä kyseisen viranomaisen on kerättävä tietoja huomattavan monista tapahtumista jatkuvalla ajanjaksolla, jotta se voi soveltaa abstraktia oikeudellista luokittelua.
51.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vertaa kyseessä olevia seuraamuksia kilpailuoikeudellisiin seuraamuksiin, joiden yhteydessä toimivaltaisen viranomaisen on saatettava rikkomismenettely päätökseen kohtuullisen ajan kuluessa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseistä vaatimusta on sovellettava analogisesti myös kuluttajansuoja-asioissa.
52.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on toisaalta niin, että koska asianomaisen yrityksen ei tarvitse osoittaa, että sille on aiheutunut vahinkoa tutkintamenettelyn aloittamisesta myöhässä, kyseisen säännön seurauksena sovelletaan olettamaa, jota ei voida kumota ja jonka mukaan kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksia loukataan, jos tutkintamenettely aloitetaan kyseisen 90 päivän määräajan päätyttyä.
53.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on joka tapauksessa niin, että soveltamalla määräaikaa, jonka alkamisajankohta vaihtelee yksittäistapauksittain, ei voida taata riittävää luottamuksensuojaa yrityksille, joille määrätään seuraamus. Jotta väitteitä ei annettaisi tiedoksi kohtuuttoman myöhään, Italian lainsäädännössä säädetään viiden vuoden vanhentumisajasta, joka alkaa kulua lainvastaisen menettelytavan päättymisestä.
54.
Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – direktiivin [2005/29] 11 artiklaa, kun sitä luetaan kuluttajien suojelun ja hallintotoiminnan tehokkuuden periaatteiden valossa, tulkittava siten, että se on esteenä – – lain nro 689/81 14 §:n kaltaiselle kansalliselle säännökselle – sellaisena kuin sitä on oikeuskäytännössä tulkittu –, jonka mukaan [AGCM:n] on käynnistettävä sopimattoman kaupallisen menettelyn toteamiseen tarkoitettu tutkintamenettely 90 päivän preklusiivisen määräajan kuluessa, joka lasketaan siitä, kun kyseinen viranomainen sai tietää rikkomisen olennaisista yksityiskohdista, joilla voidaan tarkoittaa myös pelkkää ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta?”
B
Asia C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (jäljempänä C&T) on yhtiö, joka tarjoaa autolauttapalveluja Messinansalmessa, jossa sillä on lähes monopoliasema.
56.
AGCM sai 24.3.2018 ilmoituksen kuluttajalta, joka valitti, että C&T:n autolauttakuljetuspalvelu on kohtuuttoman kallis, ja vaati tutkintamenettelyn aloittamista. Näin ollen AGCM lähetti 23.4.2019 tietopyynnön Messinan satamaviranomaiselle ja 19.11.2019 tietopyyntöä koskevan muistutuksen, johon mainittu viranomainen vastasi 26.11.2019.
57.
AGCM antoi 4.8.2020 C&T:lle tiedoksi päätöksen, jolla kilpailulainsäädännön rikkomisen toteamista koskeva menettely pantiin vireille.
58.
AGCM teki 29.3.2022 päätöksen, jonka tekopäiväksi merkittiin 11.4.2022 ja jolla se totesi lain nro 287 3 §:n nojalla, että C&T käytti väärin määräävää markkina-asemaansa, koska se peri ylisuuria hintoja ajoneuvojen lauttakuljetuksista Messinansalmella. Näin ollen kyseinen viranomainen määräsi C&T:n pidättäytymään jatkossa – viimeistään pandemiaan liittyvän hätätilan päättymisestä alkaen – ylisuurten hintojen käyttämisestä ja määräsi sille rikkomisen vakavuuden perusteella 3719370 euron suuruisen seuraamusmaksun.
59.
C&T, jonka vaatimuksia merenkulkualan ammattijärjestöt Assarmatori ja Confederazione Italiana Armatori (jäljempänä Confitarma) tukevat, on riitauttanut ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa AGCM:n päätöksen ja vedonnut muun muassa siihen, ettei kyseinen viranomainen ole noudattanut lain nro 689/81 14 §:ssä säädettyä ehdotonta määräaikaa, jota sovelletaan kilpailulainsäädännön rikkomisen toteamista koskevan menettelyn aloittamiseen. C&T:n mukaan väitteiden tiedoksi antamista edeltänyt vaihe oli nimittäin kestänyt yhteensä 855 päivää.
60.
Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vaikka pääasiassa on kyse ainoastaan kansallisia markkinoita koskevasta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, on olemassa unionin selvä intressi siihen, että kilpailurikkomusten torjuntaa koskevia säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisesti. Koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on velvollisuus saattaa menettelynsä päätökseen kohtuullisessa ajassa, (
7
) kansalliset kilpailuoikeudellisten menettelyjen aloittamista koskevat säännöt kuitenkin eroavat kyseisistä unionin tason säännöistä.
61.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että AGCM:n kilpailuoikeuden rikkomisen perusteella määräämät seuraamukset ovat luonteeltaan kvasirikosoikeudellisia. Jotta siis voidaan taata prosessuaalinen yhdenvertaisuus ja välttää se, että menettelyyn väitetysti syyllistyneelle aiheutuisi vahinkoa ajan kulumisen perusteella, seuraamusten määräämisen yhteydessä on noudatettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettuja periaatteita, joiden mukaisesti väitteet on annettava välittömästi tiedoksi.
62.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Consiglio di Staton vanhemman oikeuskäytännön mukaan lain nro 689/81 14 §:ää ei sovelleta AGCM:n menettelyihin kilpailuoikeuden alalla, joten tutkintamenettelyn aloittamiseen antamalla väitteet tiedoksi ei sovellettu mitään tiettyä määräaikaa. Koska tätä oikeuskäytäntöä on sittemmin kuitenkin muutettu, AGCM:llä on nykyään velvollisuus – sillä uhalla, että sen valtuus määrätä seuraamuksia raukeaa – aloittaa tutkintamenettely antamalla väitteet tiedoksi riidanalaisen määräajan kuluessa siitä, kun se on saanut kerättyä tosiseikkoja koskevat tiedot, joita väitteiden tiedoksi antaminen edellyttää.
63.
Edellä esitettiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemat kyseisen oikeuskäytännön tarkistamisen seuraukset, eli siis se, että hallintotuomioistuimen on määritettävä jälkikäteisarvionnilla tarkka ajankohta, jona kyseinen 90 päivän määräaika on alkanut kulua, AGCM:n päätöksen kumoaminen, jos se ei ole noudattanut riidanalaista määräaikaa, ja ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen, jonka vuoksi uutta tutkintamenettelyä ei voida aloittaa saman menettelyn perusteella.
64.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen muut toteamukset, joilla se on ilmaissut epäilevänsä, että kansallinen säännöstö ei sovellu yhteen unionin kilpailuoikeuden kanssa, vastaavat lähinnä edellä asiassa C‑510/23 kuluttajansuojaoikeuden osalta esitettyjä huomioita.
65.
Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko SEUT 102 artiklaa – sellaisena kuin sitä tulkitaan kilpailun suojaamisen ja hallinnollisten toimien tehokkuuden periaatteiden valossa – tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, joka perustuu – – lain nro 689/81 14 §:n soveltamiseen – sellaisena kuin lainkäyttöelimet sitä tulkitsevat – ja jossa [AGCM] velvoitetaan käynnistämään tutkintamenettely määräävän markkina-aseman väärinkäytön selvittämiseksi 90 päivän preklusiivisen määräajan kuluessa siitä ajankohdasta lukien, jolloin kilpailuviranomainen on saanut tietoonsa rikkomiseen liittyvät olennaiset seikat, joilla voidaan tarkoittaa myös pelkkää ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta?”
IV Asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa
66.
Asiassa C‑510/23 esitetty ennakkoratkaisupyyntö on päivätty 2.8.2023 ja asiassa C‑511/23 esitetty ennakkoratkaisupyyntö on päivätty 1.8.2023. Kyseiset ennakkoratkaisupyynnöt saapuivat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 8.8.2023.
67.
Asiassa C‑510/23 pääasian asianosaiset, Italian hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisessa määräajassa.
68.
Asiassa C‑511/23 kirjallisia huomautuksia edellä mainitun määräyksen mukaisesti ovat esittäneet pääasian asianosaiset, Assarmatori, Confitarme, UNC Sicilia, Italian, Kreikan, Unkarin, ja Slovakian hallitukset sekä komissio.
69.
Unionin tuomioistuin päätti 14.5.2024 työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan nojalla, ettei istuntoa asianosaisten kuulemiseksi pidetä.
V Oikeudellinen arviointi
A
Alustavat huomautukset
70.
Heti alkuun on todettava, että nyt käsiteltävissä asioissa ei ole kyse aineellisen oikeuden säännösten tulkinnasta vaan pikemminkin sellaisten unionin oikeuden sääntöjen ja periaatteiden tulkinnasta, joilla asetetaan rajat jäsenvaltioiden menettelylliselle itsemääräämisoikeudelle. Kuten unionin oikeuskäytännössä on usein käynyt, tehokkuusperiaatteella on aivan keskeinen merkitys esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten arvioinnin kannalta. Sikäli kuin sama kansallinen säännöstö on riidanalainen molemmissa asioissa, sitä on arvioitava yhdessä asiassa kuluttajansuojaa koskevien unionin oikeussääntöjen ja toisessa asiassa kilpailuoikeutta koskevien unionin oikeussääntöjen näkökulmasta. Kuten jäljempänä käy ilmi, tietyt näkökohdat koskevat yhtä lailla molempia oikeudenaloja, koska niiden välillä on monia yhteyksiä. Ei lopultakaan pidä unohtaa, että kilpailun suojelemiseksi toteutettavien julkisten toimenpiteiden perimmäinen tavoite on nimenomaan kuluttajien hyvinvointi. (
8
) Tästä syystä unionin tuomioistuimen tulevalla tuomiolla on merkitystä useammalla oikeudenalalla.
71.
Selkeyden nimissä esitän lyhyen kuvauksen siitä, miten AGCM:n menettelyt sopimattomien kaupallisten menettelyjen tai kilpailunvastaisten menettelyjen toteamiseksi etenevät. Nyt käsiteltävien asioiden asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseisissä menettelyissä on lähinnä kaksi vaihetta: (1) tutkintaa edeltävä vaihe, jonka aikana AGCM kerää sellaisia tietoja tutkintaa varten, joita väitteiden ilmaiseminen asianosaiselle edellyttää; (2) tutkintavaihe (tai päätöksentekovaihe), joka alkaa väitteiden antamisesta tiedoksi asianosaiselle ja jonka aikana sovelletaan kaikkia hallinnolliseen menettelyyn kuuluvia menettelyllisiä takeita. Tämä vaihe voidaan päättää tekemällä päätös, jolla sopimaton kaupallinen menettely tai kilpailunvastainen menettely todetaan ja jolla määrätään seuraamuksia.
72.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kyseessä oleva kansallinen säännöstö, jota sovelletaan edellä kuvattuihin menettelyihin, estää unionin oikeuden tehokkaan soveltamisen. Väitteensä tueksi kyseinen tuomioistuin tuo esiin tiettyjä kyseisen säännöstön piirteitä, joita se pitää ongelmallisina. Yksi näistä piirteistä on tutkintaa edeltävälle vaiheelle asetettu määräaika. Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että kyseisessä säännöstössä säädetään 90 päivän preklusiivisesta määräajasta, jota sovelletaan väitteiden tiedoksi antamiseen seuraamusmenettelyissä, joissa sääntöjä rikkoneelle määrätään rahamääräinen seuraamus. Consiglio di Staton, joka on Italian ylin hallintotuomioistuin, oikeuskäytännön mukaan kyseinen määräaika alkaa kulua heti, kun AGCM on saanut tietoonsa rikkomisen olennaiset yksityiskohdat, joilla voidaan tarkoittaa myös pelkkää ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta. Kyseistä säännöstä sovelletaan sekä sopimattomia kaupallisia menettelyjä että kilpailuoikeutta koskevissa seuraamusmenettelyissä.
73.
Käsiteltävien asioiden asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että AGCM:n valtuudet toimia asiassa raukeavat suoraan lain nojalla riippumatta siitä, onko kyseisessä tapauksessa todettu, että yrityksen puolustautumisoikeuksia olisi loukattu. Koska kyseinen toimenpide on kokonaisvaltainen, AGCM:n valtuuksien raukeaminen koskee koko päätöstä rikkomisen toteamisesta ja rikkomisen kieltämisestä aina seuraamuksen määräämiseen asti. Vielä on todettava, että AGCM:n valtuuksien raukeaminen vaikuttaa pysyviin rikkomisiin jopa ennen kuin ne ovat päättyneet ja sen perusteella sovelletaan ne bis in idem ‑periaatetta, joka estää rikkomisen toteamisen uudelleen, vaikka rikkominen jatkuisi seuraamuksen määräämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen. Kun arvioidaan, soveltuuko kyseinen säännöstö yhteen unionin oikeuden kanssa, on otettava huomioon kaikkien näiden seikkojen yhteisvaikutus kokonaisuutena tarkasteltuna.
74.
Tehokkuusperiaatteesta seuraa, että jäsenvaltiot eivät saa tehdä unionin oikeuden täytäntöönpanoa käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, ja niiden on nimenomaan kilpailuoikeuden alalla huolehdittava siitä, ettei niiden vahvistamilla tai soveltamilla säännöillä haitata SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokasta soveltamista. (
9
) Erityisesti asetuksen N:o 1/2003 35 artiklan 1 kohdan mukaisesti nimetyt jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ovat velvollisia soveltamaan kyseisiä artikloja tehokkaasti yleisen edun mukaisesti. (
10
) Tässä yhteydessä on huomattava, että johdetussa oikeudessa on säännöksiä, joissa säädetään vaatimuksesta varmistaa unionin oikeuden tehokas soveltaminen tiettyjen velvoitteiden osalta. Näin on myös kilpailuoikeutta lähellä olevalla kuluttajansuojan alalla. Koska johdettua oikeutta sovelletaan ensisijaisena, ennakkoratkaisukysymysten arvioiminen edellyttää merkityksellisten johdetun oikeuden säännösten yksilöintiä. Kysymys siitä, täyttääkö kyseessä oleva kansallinen säännöstö tehokkuusvaatimuksen, on ratkaistava kyseisten säännösten perusteella.
B
Tutkittavaksi ottaminen
75.
Aluksi on kuitenkin ratkaistava, täyttääkö asiassa C‑511/23 esitetty ennakkoratkaisupyyntö tutkittavaksi ottamisen edellytykset. C&T, Assarmatori ja Confitarma katsovat, että kyseinen ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska C&T:n väitetään syyllistyneen ainoastaan lain nro 287/90 3 §:ssä säädetyn – eikä SEUT 102 artiklassa määrätyn – määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellon rikkomiseen, sillä AGCM on asetuksen N:o 1/2003 mukaisesti päättänyt soveltaa ainoastaan kansallista kilpailuoikeutta. Lisäksi lain nro 689/81 14 §, jossa säädetään riidanalaisesta määräajasta, kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden alaan eikä sillä ole yhteyttä aineelliseen kilpailuoikeuteen.
76.
En kuitenkaan pidä näitä perusteluja vakuuttavina syistä, jotka esitän jäljempänä.
77.
Ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että jos talouden toimijalle on määrätty seuraamus ainoastaan kansallisen kilpailuoikeuden nojalla, unionin tuomioistuin on kuitenkin toimivaltainen ratkaisemaan SEUT 102 artiklan tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön tilanteissa, joissa kyseinen määräys on tehty sovellettaviksi kansallisella oikeudella siinä SEUT 102 artiklan sisältöön tehdyllä viittauksella. Kun kansallista oikeutta on nimittäin tarkoitus soveltaa SEUT 102 artiklan mukaisesti, on olemassa unionin selvä intressi siihen, että kyseistä määräystä tulkitaan yhdenmukaisesti. (
11
)
78.
Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että lain nro 287/90 1 §:n 4 momentissa säädetään, että kyseisen lain I luvun säännöksiä tulkitaan unionin kilpailuoikeutta koskevien periaatteiden mukaisesti. Lisäksi lain kyseiseen lukuun kuuluvan 3 §:n 1 momentin a alakohdan sanamuoto on lähes sama kuin SEUT 102 artiklan toisen kohdan a alakohdan sanamuoto. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa muutenkin nimenomaisesti, että ”SEUT 102 artikla on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä lain nro 287/1990 3 §:llä, ja kyseisen määräyksen ja kyseisen säännöksen normatiivinen merkitys on käytännössä sama”. Näin ollen voidaan mielestäni katsoa, että lain nro 287/90 I luvun säännöksissä säädetyt ratkaisut, joita sovelletaan ainoastaan jäsenvaltion sisäisiin tilanteisiin, ovat unionin oikeudessa – mukaan lukien SEUT 102 artiklassa – määrättyjen tai säädettyjen ratkaisujen mukaisia.
79.
Toiseksi erityisesti lain nro 287/90 I luvun säännösten osalta on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo soveltanut vastaavaa päättelyä tuomiossaan ETI ym. (
12
) ja siis katsonut, että sillä oli toimivalta tutkia EY 81 artiklaa (josta on tullut SEUT 101 artikla) koskeva ennakkoratkaisupyyntö, vaikka AGCM oli soveltanut kyseisen tuomion taustalla olleessa pääasiassa yksinomaan kansallisia säännöksiä, joissa kielletään yritysten väliset yhteistoimintajärjestelyt. Toisin kuin C&T väittää huomautuksissaan, en ymmärrä, miksi asetuksen N:o 1/2003 voimaantulo olisi voinut mitenkään muuttaa tätä arviointia, joka perustuu siihen, että kansallisessa oikeudessa viitataan suoraan ja ehdottomasti unionin oikeuteen.
80.
Kolmanneksi katson, ettei ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen kannalta ole mitään merkitystä sillä, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyse lain nro 287/90 I luvussa säädettyjen kansallisen kilpailuoikeuden aineellisten säännösten tulkinnasta vaan lain nro 689/81 14 §:ssä säädetyn menettelysäännöksen tulkinnasta. Yhtäältä on nimittäin niin, että lain nro 689/81 14 §:ää sovelletaan hallinnollisiin seuraamusmaksuihin, jotka määrätään lain nro 287/90 rikkomisen perusteella, lain nro 287/90 31 §:n 1 momentin nojalla, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa. (
13
) Toisaalta kansallinen oikeussääntö ei jää unionin oikeudessa asetettujen vaatimusten soveltamisalan ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, että se liittyy jäsenvaltioiden menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen: siltä osin kuin tällaisella oikeussäännöllä säädetään tai määrätään sellaisten kansallisten oikeussääntöjen soveltamisesta, joiden on oltava niitä vastaavien unionin oikeuden määräysten tai säännösten mukaisia, kyseisen oikeussäännön on täytettävä ainakin tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukaiset vaatimukset.
81.
Edellä esitetyn perusteella katson, että asiassa C‑511/23 esitetty ennakkoratkaisupyyntö täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
C
Aineellinen kysymys
1. Asiassa sovellettavien kilpailuun ja kuluttajansuojaan liittyvien säännösten ja määräysten tavoitteet
82.
Nyt esitettävän analyysin kannalta merkitykselliset jäsenvaltioiden velvollisuudet perustuvat lukuisiin säännöksiin, joista esitän ensiksi yhteenvedon ennen kuin tarkastelen toiseksi kysymystä siitä, voidaanko katsoa, että kyseiset velvollisuudet on pantu oikein täytäntöön kyseessä olevalla kansallisella säännöstöllä. Juuri mainitsemassani toisessa vaiheessa on arvioitava, edistetäänkö kyseisellä kansallisella säännöstöllä tosiasiallisesti unionin oikeudessa vahvistettujen tavoitteiden toteutumista.
a) Direktiivissä 2019/1 vahvistetut perustakeet ja kysymys sen sovellettavuudesta asiassa C‑511/23
83.
Kilpailuoikeuden alan osalta tuon erityisesti esiin velvollisuudet, jotka ilmenevät direktiivistä 2019/1, jossa sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan ensimmäisen, kuudennen ja kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, vahvistetaan tietyt perustakeet, joita sovelletaan, kun kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa, ja joiden tarkoituksena on, että kyseiset kilpailuviranomaiset voivat olla täysin tehokkaita, kun ne tosiasiallisesti panevat mainitut määräykset täytäntöön, muun muassa, jotta voidaan varmistaa oikeudenmukaiset ja avoimet kilpailuun perustuvat markkinat, suojella kuluttajia ja yrityksiä kilpailunvastaisilta toimintatavoilta ja varmistaa, etteivät tällaiset toimintatavat jää seuraamuksetta. (
14
)
84.
Direktiivissä 2019/1 säädetään useista merkittävistä velvollisuuksista, kuten esimerkiksi velvollisuudesta varmistaa, että kilpailuviranomaisten täytäntöönpanomenettelyt suoritetaan kohtuullisessa ajassa, velvollisuudesta varmistaa, että väitteet annetaan tiedoksi yrityksille ennen kuin tehdään direktiivin 2019/1 10 artiklan mukainen päätös, jolla todetaan rikkominen ja määrätään rikkomisen lopettamisesta, ja velvollisuudesta varmistaa kansallisten hallinnollisten kilpailuviranomaisten riippumattomuus antamalla niille valtuudet asettaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamiseen liittyvät tehtävänsä tärkeysjärjestykseen. Mielestäni näillä velvollisuuksilla on tässä tapauksessa erityisesti merkitystä, kun arvioidaan sitä, soveltuvatko kansalliset oikeussäännöt yhteen unionin kilpailuoikeuden kanssa.
85.
Tämän kysymyksen arvioimisen looginen ennakkoedellytys on, että direktiiviä 2019/1 voidaan soveltaa asiassa C‑511/23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei näin ole, koska kyseinen direktiivi on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä vasta vuonna 2021 eli tutkinnan aloittamisen jälkeen; kyseinen tuomioistuin lisää, että kyseisellä direktiivillä muutenkin ainoastaan kodifioidaan ”oikeusjärjestykseen jo sisältyvä yleisperiaate”.
86.
Minä olen kuitenkin haluton tulkitsemaan, ettei direktiivillä 2019/1 ole mitään merkitystä näissä olosuhteissa, sillä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen. (
15
) Tästä pidättäytymisvelvollisuudesta seuraa muun muassa, että jäsenvaltioiden tuomioistuinten on pidättäydyttävä niin pitkälti kuin mahdollista tulkitsemasta kansallista oikeutta tavalla, joka uhkaa direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen. (
16
)
87.
Direktiivin 2019/1 36 artiklasta ilmenee, että kyseinen direktiivi on tullut voimaan 3.2.2019, ja direktiivin 34 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden lainsäädännön on tullut olla direktiivissä säädetyn mukaista viimeistään 4.2.2021. Tässä tapauksessa asiakirja-aineistosta ilmenee yhtäältä, että AGCM on tehnyt päätöksensä tutkintamenettelyn aloittamisesta 4.8.2020 eli direktiivin 2019/1 täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa. Toisaalta on selvää, että Consiglio di Staton oikeuskäytäntö, jonka mukaan kyseessä olevaa säännöstöä sovelletaan menettelyissä, jotka perustuvat lain nro 287/90 soveltamiseen, oli olemassa jo ennen tutkintamenettelyn aloittamista.
88.
Näin ollen katson, että kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi, onko AGCM tehnyt päätöksensä tutkintamenettelyn aloittamisesta myöhässä, kun otetaan huomioon lain nro 287/90 14 §:ssä säädetty preklusiivinen määräaika, sen on niin ikään otettava huomioon direktiivin 2019/1 säännökset. Näin ollen kyseisen tuomioistuimen on otettava kantaa siihen, voiko kyseisen kansallisen säännöstön soveltaminen vakavasti vaarantaa kyseisen direktiivin tavoitteiden saavuttamisen, ja jos voi, miltä osin.
b) Direktiivissä 2005/29 säädetyt vaatimukset
89.
Direktiivin 2005/29 1 artiklan mukaan kyseisen direktiivin tarkoituksena on tukea sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja saavuttaa korkeatasoinen kuluttajansuoja lähentämällä jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka koskevat kuluttajien taloudellisia etuja vahingoittavia sopimattomia kaupallisia menettelyjä.
90.
Vaikka direktiivillä 2005/29 suojellaan nimenomaisesti kuluttajien taloudellisia etuja elinkeinonharjoittajien sopimattomilta kaupallisilta menettelyiltä, sillä suojellaan kuitenkin välillisesti myös laillisesti toimivia yrityksiä kilpailijoilta, jotka eivät noudata direktiivin sääntöjä, ja siten taataan terve kilpailu sen koordinoimalla alalla, kuten direktiivin johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee. Tästä ilmenee, että kuluttajansuojaoikeudella ja kilpailuoikeudella on läheinen yhteys, kuten olen aiemminkin maininnut.
91.
Direktiivin 2005/29 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että käytettävissä on riittävät ja tehokkaat keinot sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseksi, jotta tämän direktiivin säännöksiä noudatetaan kuluttajien edun edellyttämällä tavalla. Mainitun 11 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on annettava hallintoviranomaiselle tapauksissa, joissa ne pitävät sitä kaikkien asiaan liittyvien etujen ja etenkin yleisen edun kannalta tarpeellisena, toimivalta määrätä sopimattomat kaupalliset menettelyt lopetettavaksi.
92.
Lisäksi direktiivin 2005/29 13 artiklasta ilmenee, että jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet seuraamusten – joiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia – täytäntöönpanon varmistamiseksi. Unionin tuomioistuimen mukaan direktiivissä 2005/29 jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseen mainitun direktiivin 11 ja 13 artiklan mukaisesti käytettävien kansallisten toimenpiteiden valitsemisessa edellyttäen, että toimenpiteet ovat riittäviä ja tehokkaita ja että näin säädetyt seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. (
17
)
93.
Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole nimenomaisesti pyytänyt unionin tuomioistuinta tulkitsemaan myös direktiivin 2005/29 13 artiklaa, mielestäni nyt käsiteltävien asioiden arvioinnissa on otettava huomioon myös mainittu säännös, koska niissä on kyse muun muassa AGCM:n toimivallasta määrätä seuraamuksia rikkomuksista. Trenitalian ja C&T:n nostamat kanteet koskevat nimittäin niille määrättyjä sakkoja. Tässä yhteydessä on todettava, että seuraamuksia, mukaan lukien seuraamusmaksuja, käytetään usein unionin oikeuden rikkomisen torjumisvälineinä riippumatta siitä, mistä unionin oikeuden alasta on kyse. (
18
) Voidakseen antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen, jonka perusteella kyseinen tuomioistuin voi ratkaista sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan, unionin tuomioistuimen on siis kiinnitettävä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huomio siihen, että kyseisellä säännöksellä on merkitystä nyt käsiteltävissä asioissa. (
19
)
2. Kansalliseen säännöstöön liittyvät piirteet, jotka ovat omiaan vaarantamaan unionin oikeuden tehokkuuden
94.
Edellä esitetyn unionin oikeudesta seuraavia velvollisuuksia koskevan yhteenvedon jälkeen on syytä tutkia, onko kansallinen säännöstö omiaan tekemään unionin lainsäätäjän tavoitteet tyhjiksi ja jos on, missä määrin näin on. Tätä kysymystä on arvioitava järjestelmällisesti purkamalla säännöstö eri osatekijöihinsä, jotta niitä voidaan arvioida sekä erikseen että kokonaisuutena.
95.
Keskityn tässä tarkastelussani useisiin kyseiseen säännöstöön liittyviin piirteisiin, joita pidän oikeudellisesti ongelmallisina, eli tutkintaa edeltävän vaiheen loppuun saattamiselle asetetun määräajan lyhyyteen, epävarmuuteen siitä, mistä ajankohdasta kyseinen määräaika alkaa kulua, oikeudellisiin seurauksiin, jotka perustuvat siihen, ettei muodollista menettelyä ole aloitettu kyseisessä määräajassa, ja ne bis in idem ‑periaatteen soveltamiseen. Osoitan tarkastelussani, että kukin näistä piirteistä voi yksinäänkin vaarantaa unionin oikeuden tehokkuuden. Yhdessä tarkasteltuina niillä heikennetään merkittävästi AGCM:n toimintoja kansallisena viranomaisena, jonka tehtäväksi on annettu todeta kuluttajansuojaoikeuden ja kilpailuoikeuden rikkomisia ja määrätä niistä seuraamuksia.
96.
On kuitenkin muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa määrätyssä menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta, ja yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää pääasian tosiseikasto ja arvioida sitä. (
20
) Unionin tuomioistuimella on sen sijaan toimivalta esittää kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla tämä voi arvioida kansallisten oikeussääntöjen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa. (
21
)
a) Tutkintaa edeltävän vaiheen loppuun saattamiselle asetetun määräajan lyhyys
97.
Kyseessä olevan kansallisen säännöstön silmiinpistävin piirre on mielestäni siinä säädetty 90 päivän määräaika, jonka aikana AGCM:n on saatettava tutkintaa edeltävä vaihe päätökseensä. Tämä määräaika on ongelmallinen paitsi lyhyytensä myös joustamattomuutensa vuoksi, sillä sitä sovelletaan kaikissa tapauksissa asian monitahoisuudesta tai AGCM:n työmäärästä riippumatta.
98.
Tässä yhteydessä on heti alkuun todettava, että yhdessäkään edellisissä kohdissa käsitellyistä johdetun oikeuden toimista ei säädetä tällaisesta määräajasta. Lisäksi on muistutettava, että unionin kilpailuoikeuden sääntöjen täytäntöönpanoa koskevassa hajautetussa järjestelmässä, jossa kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat suoraan näitä sääntöjä, vanhentumissääntöjen määrittäminen näiden viranomaisten suorittaman seuraamusten määräämisen osalta kuuluu jäsenvaltioille, kunhan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan. Näin ollen asetuksen N:o 1/2003 25 ja 26 artiklassa säädetyistä vanhentumisajoista, joita sovelletaan komission valtuuteen määrätä seuraamuksina sakoista tai uhkasakoista ja panna ne täytäntöön, ei voida johtaa jäsenvaltioihin kohdistuvia oikeudellisia vaatimuksia. Unionin tuomioistuin onkin jo katsonut, että kyseisiä määräaikoja ei lähtökohtaisesti sovelleta kansallisiin kilpailuviranomaisiin, joihin sovelletaan kansallisia vanhentumissääntöjä. (
22
)
99.
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että kun asiaa koskevaa unionin oikeuden sitovaa säännöstöä ei ole annettu, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten suorittamaa seuraamusten määräämistä koskevien menettelysääntöjen vahvistaminen ja soveltaminen kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, jota käyttäessään niiden on noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita. (
23
) Oikeuskäytännöstä ilmenee niin ikään, että tällaiset säännöt on vahvistettava ja niitä on sovellettava unionin oikeuden mukaisesti, jossa edellytetään, että jäsenvaltiot vahvistavat kohtuulliset määräajat, joilla suojataan sekä asianosaista että asianomaista hallintoa. (
24
)
100.
Nimenomaan kansallisten kilpailuviranomaisten toiminnassa sovellettavien menettelyllisten määräaikojen vahvistamisesta on muistutettava, että siltä osin kuin jäsenvaltio panee täytäntöön unionin kilpailuoikeutta, unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvasta hyvän hallinnon periaatteesta seuraavia vaatimuksia, muun muassa jokaisen oikeutta saada asiansa käsittelyksi puolueettomasti ja kohtuullisessa ajassa, sovelletaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen toteuttamassa menettelyssä. (
25
) Mainittu vaatimus seuraa myös direktiivin 2019/1 3 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään tietyistä edellä mainituista perustakeista. (
26
)
101.
Näin ollen unionin tuomioistuin on katsonut, että kansalliset säännöt, joissa vahvistetaan vanhentumisajat, on laadittava siten, että saadaan aikaan tasapaino yhtäältä niiden tavoitteiden, jotka koskevat oikeusvarmuuden takaamista ja asioiden kohtuullisen käsittelyajan varmistamista, jotka molemmat ovat unionin oikeuden yleisiä periaatteita, ja toisaalta SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tosiasiallisen ja tehokkaan täytäntöönpanon välillä, jotta noudatettaisiin yleisen edun mukaista tavoitetta pyrkiä estämään se, että sisämarkkinoiden toiminta vääristyy kilpailua rajoittavilla sopimuksilla tai menettelytavoilla. (
27
) Unionin tuomioistuimen mukaan sen määrittämiseksi, muodostetaanko kansallisella vanhentumisjärjestelmällä tällainen tasapaino, on otettava huomioon kyseisen järjestelmän kaikki tekijät, joihin voivat kuulua muun muassa ajankohta, josta vanhentumisaika alkaa kulua, vanhentumisajan pituus sekä tarkemmat säännöt vanhentumisajan keskeyttämiseksi tai katkaisemiseksi. (
28
) Minusta näyttää asianmukaiselta soveltaa näitä oikeuskäytännössä vahvistettuja lähtökohtia mutatis mutandis nyt käsiteltävässä asiassa.
102.
Kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä asetetun määräajan lyhyyden arvioinnissa, kuten unionin tuomioistuin on jo katsonut, on otettava huomioon kilpailuoikeudellisten asioiden erityispiirteet ja erityisesti se, että nämä asiat edellyttävät lähtökohtaisesti monitahoista tosiseikkojen ja taloudellisten seikkojen analysointia. (
29
) Kuten komissio nimittäin toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, ennen kuin kilpailuviranomainen tekee menettelyn aloittamista koskevan päätöksen, jonka seurauksena alkaa intensiivinen asianomaisiin yrityksiin kohdistuva kontradiktorinen tutkinta, joka sitoo paljon resursseja, kyseisen viranomaisen on suoritettava monitahoisia analyyseja, jotka koskevat sekä tosiseikkoja että taloudellisia seikkoja.
103.
Menettelyn muodollista aloittamista edeltävässä vaiheessa kilpailuviranomaisen on myös hyvin usein valmisteltava alustavia tutkintatoimia. Erityisesti kilpailuoikeudellisissa tutkinnoissa on usein tehtävä tarkastuksia asianomaisten yritysten toimitiloissa, ja tällaiset tarkastukset tehdään usein ennen menettelyn aloittamista tai menettelyn aloittamisen aikaan, jotta kyseiset yritykset eivät voi tuhota tai piilottaa etujensa vastaisia todisteita. Kyseisten tarkastusten tehokkuus edellyttää huolellista valmistelua, jonka yhteydessä viranomaisten on etsittävä riittävät aihetodisteet tarkastelujen perustelemiseksi ja yksilöitävä mahdollisimman tarkasti, millaisia todisteita tarkastuksissa etsitään. Yleensä tarkastukset edellyttävät lainvalvontaviranomaisten osallistumista, ne tehdään usein yhtä aikaa yrityksen eri toimipaikoilla ja ne edellyttävät ajoittain koordinointia toisten jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten tai komission tai molempien kanssa, millä on ilmeisiä seurauksia valmistelun edellyttämien käsittelyaikojen kannalta.
104.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsittelyajan kohtuullisuutta on arvioitava kunkin asian ominaispiirteiden perusteella, kuten asian monitahoisuuden ja asianosaisten käyttäytymisen perusteella. (
30
) Nyt kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetään määräajasta, jossa ei oteta huomioon kilpailuoikeudellisten asioiden monitahoisuutta ja joka vieläpä perustuu premissiin, jossa ei lainkaan oteta huomioon sitä, että kansalliset kilpailuviranomaiset pyytävät usein asianomaisia yrityksiä tekemään yhteistyötä, esimerkiksi esittämällä selvityspyyntöjä. Tietyissä olosuhteissa yrityksen yhteistyöhaluttomuudella voi olla viivyttävä vaikutus (
31
) tai se voi jopa johtaa määräajan ylittämiseen ilman, että kilpailuviranomaisen voitaisiin katsoa olevan siitä vastuussa. Kyseisen kansallisen säännöstön nojalla määräajan ylittämisen oikeudelliset vaikutukset ovat kuitenkin samat riippumatta siitä, johtuuko viivästyminen yrityksestä vai AGCM:stä.
105.
Lisäksi on otettava huomioon, että ennen menettelyn muodollista aloittamista kansalliset kilpailuviranomaiset yleensä koordinoivat toimintaansa keskenään ja komission kanssa varmistaakseen, että asiat jakautuvat parhaalla mahdollisella tavalla eri viranomaisten kesken asetuksessa N:o 1/2003 tarkoitetussa verkostossa (Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto). Tällainen koordinointi on tarpeen esimerkiksi, jos kanteluja tai leniency-hakemuksia on tehty useille kansallisille kilpailuviranomaisille. Lisäksi tietyissä tapauksissa kansallinen kilpailuviranomainen voi katsoa, että sen on odotettava toisen viranomaisen tai kansallisen tai jonkin unionin tuomioistuimen ratkaisua esimerkiksi voidakseen arvioida, onko asiassa mahdollisesti sovellettava ne bis in idem ‑periaatetta, ennen kuin se aloittaa muodollisen menettelyn.
106.
Kun otetaan huomioon mainittujen alustavien toimenpiteiden kattavuus, katson komission tavoin, että hyvin usein käy niin, että AGCM:n on äärimmäisen vaikeaa tai peräti mahdotonta suorittaa tehtävänsä vain 90 päivän määräajassa. Tarvittavien toimenpiteiden toteuttaminen kansallisessa säännöstössä vahvistetussa määräajassa on myös vaikeampaa, koska kyseisen säännöstön mukaan kyseistä määräaikaa ei voida katkaista tai pidentää.
107.
Kun säännöstössä on vahvistettu yhtenäinen määräaika, AGCM:n on käsiteltävä kaikki sille ilmoitetut rikkomukset niitä toisistaan erottelematta. Tämä tekee AGCM:n työstä puhtaan mekaanista siinä mielessä, että eri rikkomuksia, joita se tarkastelee, on käsiteltävä siinä aikajärjestyksessä, jossa ne on kirjattu, eikä niiden monitahoisuuden tai vakavuuden mukaan. Koska määräajan noudattaminen on ensiarvoisen tärkeää, AGCM ei voi järjestää työtään direktiivin 2019/1 4 artiklan 5 kohdassa edellytetyllä tavalla vapaasti eli AGCM ei voi asettaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamiseen liittyviä tehtäviään tärkeysjärjestykseen. Näin ollen se, että kyseisellä viranomaisella ei ole riittävästi aikaa käsitellä kaikkein monitahoisimpia ja todennäköisesti vähemmän ilmeisiä rikkomuksia, vaikka niiden tutkiminen edellyttäisi perusteellista tutkintaa, on omiaan heikentämään sen riippumattomuutta.
108.
Velvollisuus käsitellä rikkomukset kohtuuttoman lyhyessä määräajassa voi ajaa AGCM:n toimintakykynsä rajoille. Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 2019/1 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava vähintään, että kansallisilla kilpailuviranomaisilla on riittävä määrä pätevää henkilöstöä sekä riittävät taloudelliset, tekniset ja teknologiset resurssit, joita ne tarvitsevat SEUT 101 ja 102 artiklan soveltamiseen liittyvien tehtäviensä suorittamiseksi ja valtuuksiensa käyttämiseksi tehokkaasti. AGCM:n resurssien ylikäyttöä yhdistettynä siihen, ettei sille anneta tarvittavia lisäresursseja sen jatkuvasti sujuvan toiminnan takaamiseksi, voidaan siis mahdollisesti pitää edellä mainitun säännöksen rikkomisena.
109.
Vielä on todettava, että kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetty 90 päivän määräaika voi kannustaa AGCM:ää tutkimaan ensisijaisesti kaikkein yksinkertaisimmat tapaukset sellaisten monitahoisempien tapausten kustannuksella, joiden osalta kyseinen määräaika hyvin todennäköisesti ylitettäisiin riittämättömän pitkänä, jolloin tiettyjä kilpailunvastaisia käytäntöjä, joista osa olisi varmastikin hyvin haitallisia kilpailijoiden taloudellisille intresseille, ei koskaan voitaisi todeta eikä niistä voitaisi siis määrätä seuraamuksia.
110.
Edellä esitetyt huomiot pätevät mielestäni valtaosin myös kilpailuoikeutta lähellä olevalla kuluttajansuojan alalla. Vaikka direktiivissä 2005/29 ei säädetä mahdollisten sopimattomien kaupallisten menettelyjen toteamista koskeviin menettelyihin sovellettavista määräajoista, direktiivin 11 ja 13 artiklaa on kuitenkin tulkittava direktiivin tavoitteen perusteella, jona on taata korkeatasoinen kuluttajansuoja lähentämällä jäsenvaltioiden säännöksiä ja määräyksiä, jotka koskevat kuluttajien taloudellisia etuja vahingoittavia sopimattomia kaupallisia menettelyjä. (
32
)
111.
Kunkin jäsenvaltion asiana on siis vahvistaa sisäisessä oikeusjärjestyksessään menettelysäännöt, joilla pyritään varmistamaan riittävät ja tehokkaat keinot sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjumiseksi ja määräämään niistä seuraamuksia, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, kuten direktiivin 2005/29 11 ja 13 artiklassa säädetään. Nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia kansallisen oikeuden soveltamisalaan kuuluvia tilanteita, eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
112.
Tehokkuusperiaatteesta, jonka noudattamista tässä tarkastelussa arvioin, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko menettelyn, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa elimissä. (
33
) Tältä kannalta on tarvittaessa otettava huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä oikeudenkäynnin moitteeton kulku. (
34
)
113.
Vaikka unionin oikeus ei lähtökohtaisesti ole esteenä menettelyllisten määräaikojen asettamiselle oikeusvarmuuden nimissä, (
35
) näillä määräajoilla ei kuitenkaan saa vaarantaa direktiivillä 2005/29 suojattujen tavoitteiden saavuttamista. (
36
) On siis tutkittava, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kyseisessä kansallisessa säännöstössä säädetty 90 päivän määräaika omiaan tekemään suhteettoman vaikeaksi tai käytännössä mahdottomaksi sellaisten riittävien ja tehokkaiden keinojen olemassaolon, joilla voidaan torjua sopimattomia kaupallisia menettelyjä ja joiden avulla niistä voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, kuten direktiivin 2005/29 11 ja 13 artiklassa säädetään.
114.
Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että AGCM on viranomainen, jonka Italian tasavalta on valtuuttanut soveltamaan direktiiviä 2005/29, ja siten sillä on oltava kohtuullisesti aikaa todentaa yksittäisten kuluttajien ilmoituksista ilmenevät seikat tai tarkistaa viran puolesta hankitut tiedot kyseisissä yksittäistapauksissa. Tutkintaa edeltävälle vaiheelle asetettua 90 päivän ehdotonta määräaikaa voitaneen pitää kohtuullisena suhteellisen yksinkertaisissa tapauksissa, mutta se vaikuttaa liian lyhyeltä muissa tapauksissa, jotka ovat esimerkiksi tosiseikoiltaan tai oikeudellisesti monitahoisempia. Näin ollen kyseiseen määräaikaan liittyy vähäistä merkittävämpi riski siitä, että AGCM:llä ei ole käytettävissään aikaa ja keinoja, joita kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen sopimattomien kaupallisten menettelyjen torjuminen ja seuraamusten määrääminen niistä edellyttävät. Näin ollen AGCM:n tilanne on aivan yhtä vaikea kuin edellä kilpailunvastaisten menettelyjen torjumisen osalta kuvattu tilanne.
115.
Lisäksi on todettava, että 90 päivän määräaika voi vaikuttaa yhteistyöhön, jota AGCM ja sitä vastaavat muiden jäsenvaltioiden viranomaiset sekä komissio tekevät asetuksen 2017/2394 nojalla. Kyseistä asetusta sovelletaan sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”unionin sisäisiin rikkomuksiin, laajalle levinneisiin rikkomuksiin ja laajalle levinneisiin rikkomuksiin, joilla on unioninlaajuinen ulottuvuus, vaikka mainitut rikkomukset olisivat loppuneet ennen täytäntöönpanon aloittamista tai saattamista päätökseen”. Kyseisen asetuksen IV luvussa säädetään laajalle levinneitä rikkomuksia, joilla on unioninlaajuinen ulottuvuus, koskevista koordinoiduista tutkinta- ja täytäntöönpanomekanismeista. Erityisesti on todettava, että kyseisen asetuksen 17 artiklassa säädetään koordinoidun toimen käynnistämisestä ja 19 artiklassa säädetään tutkintatoimenpiteistä, joita voidaan suorittaa koordinoitujen tointen yhteydessä. Kyseisistä säännöksistä seuraa, että jäsenvaltion viranomaista voidaan pyytää ryhtymään toimenpiteisiin siksi, että toisen jäsenvaltion viranomainen tai komissio on tehnyt sille ilmoituksen.
116.
On mahdollista, että kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetty määräaika ei ole kohtuullinen, jotta viranomaiset voisivat tehdä yhteistyötä tehokkaasti, samoista syistä kuin edellä olen jo esittänyt kilpailuoikeuden asiayhteydessä. On erityisesti todettava, ettei ole poissuljettua, etteikö suuri työmäärä yhdistettynä liian lyhyeen määräaikaan voisi pakottaa AGCM:n pidättäytymään kokonaan tai osittain tällaisesta yhteistyöstä. Näin ollen kyseisen 90 päivän määräajan noudattamatta jättämiseen perustuvan AGCM:n valtuuksien raukeamisen seuraukset voivat vaikuttaa kuluttajansuojaa koskevien oikeussääntöjen soveltamiseen myös sen jäsenvaltion ulkopuolella, jossa kyseisiä sääntöjä rikotaan, ja tämä vaikutus voi ulottua koko unioniin.
117.
Pidän tätä määräaikaa liian lyhyenä varsinkin, kun Italian oikeusjärjestyksessä säädetään jo viiden vuoden vanhentumisajasta, jossa on riittävällä tavalla otettu huomioon oikeusvarmuus oikeushyvänä. Kyseisen viiden vuoden vanhentumisajan päätyttyä asianomaisten yritysten ei lähtökohtaisesti tarvitse varautua siihen, että AGCM ryhtyisi toimenpiteisiin tietyn rikkomisen osalta. Tästä syystä 90 päivän määräaika lienee hyödytön, ellei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvio asiaa toisin. Koska edellä mainittu vanhentumisaika on kohtuullisen pitkä, siihen ei mielestäni liity epäilystäkään siitä, etteikö tehokkuusperiaatetta noudatettaisi. Vertailun vuoksi totean, että asetuksen N:o 1/2003 25 ja 26 artiklassa säädetään kolmen–viiden vuoden vanhentumisajoista, mikä osoittaa, että Italian oikeusjärjestyksessä säädetty määräaika on lähellä pisintä määräaikaa, jota sovelletaan komission menettelyihin.
118.
Vielä on tarkasteltava C&T:n esittämää perustelua, jonka mukaan riidanalainen määräaika on perusteltu asianomaisten yritysten luottamuksensuojan vuoksi. Kyseinen perustelu perustuu premissiin, jonka mukaan AGCM:n hitaus seuraamusten määräämistä koskevien valtuuksiensa käytössä synnyttäisi perustellun luottamuksen tutkinnan kohteena olevassa yrityksessä. C&T:n mukaan kilpailuoikeudellisen menettelyn aloittamiseen sovellettavan kohtuullisen määräajan noudattamatta jättämisellä loukataan paitsi hallintotoiminnan asianmukaisuutta ja tehokkuutta koskevia periaatteita myös markkinoilla toimintaansa harjoittavan toimijan intressiä saada väitteet nopeasti tiedoksi, jotta se voi puolustautua tehokkaasti melko pian sen jälkeen, kun lainvastaiseksi väitetty menettely on tapahtunut, ja tarvittaessa muuttaa kyseistä menettelytapaansa.
119.
Tämä perustelu näyttää perustuvan virheelliseen käsitykseen sen kansallisen viranomaisen tehtävästä, jonka kuuluu todeta rikkomiset kuluttajansuoja- ja kilpailuoikeuden aloilla ja määrätä niistä seuraamuksia; se, että kyseinen viranomainen ei toimi tietyssä asiassa, ei nimittäin merkitse kaupallisen menettelyn toteamista sisämarkkinasääntöjen mukaiseksi. Toisin sanoen kyseisen kaupallisen menettelyn lainmukaisuutta ei voida oikeudellisesti pätevällä tavalla päätellä siitä, että kyseinen viranomainen ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin, mikä rinnastettaisiin hiljaiseen hyväksyntään. Näin ollen ei ole olemassa kaupallisiin menettelyihin sovellettavaa laillisuusolettamaa, johon yritys voisi vedota näissä olosuhteissa. Muussa tapauksessa valvontajärjestelmästä tulisi absurdi, koska yritys voisi tukeutua viranomaisen toimimattomuuteen, vaikka kyseinen kaupallinen menettely olisi räikeässä ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Kuluttajansuojaa ja kilpailua koskevien oikeussääntöjen tehokas soveltaminen vaarantuisi merkittävällä tavalla. Katson näillä perusteilla, että mainittu perustelu on hylättävä.
b) Epävarmuus siitä, mistä ajankohdasta kyseinen määräaika alkaa kulua
120.
Toinen piirre, jonka vuoksi on syytä epäillä, onko kansallinen säännöstö unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan ja hallinnollisiin menettelyihin sovellettavan kohtuullista määräaikaa koskevan periaatteen mukainen, liittyy epävarmuuteen siitä, mistä ajankohdasta riidanalainen määräaika alkaa kulua. Kuten totesin edellä, tämä seikka on unionin tuomioistuimen mukaan yksi arviointiperuste, joka on otettava huomioon, kun arvioidaan menettelyllisen määräajan lyhyyttä. (
37
) Ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä AGCM:n edellytetään aloittavan tutkintamenettelyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön tai sopimattoman kaupallisen menettelyn toteamiseksi 90 päivän määräajan kuluessa, ”joka lasketaan siitä, kun kyseinen viranomainen on saanut tietää rikkomisen olennaisista yksityiskohdista, joilla voidaan tarkoittaa myös pelkkää ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta”.
121.
Ennakkoratkaisukysymyksissä esitetystä määräajan alkamisajankohdan kuvauksesta ilmenee, että määräajan alkamisen perusteena oleva tapahtuma voi vaihdella kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden mukaan. Tämä riippuu siitä, ilmoitetaanko kantelussa kaikki tiedot, joita AGCM tarvitsee voidakseen yksilöidä rikkomisen. Todennäköisesti kyseinen esimerkkitilanne on kaikkein yksinkertaisin määräajan alkamisajankohdan tarkan määrittelyn kannalta. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa, kyseinen esimerkkitilanne ei ilmeisesti aina toteudu käytännössä. Asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee, että pääasian asianosaiset ovat eri mieltä siitä, milloin kyseinen määräaika on tarkalleen ottaen alkanut kulua asioissa, joissa ennakkoratkaisupyynnöt on esitetty. Tämä johtuu erityisesti siitä, että oikeudelliset edellytykset, joiden on täytyttävä, ovat epäselvät. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuinkin toteaa, ettei määräajan alkamisajankohtaa voida määritellä etukäteen yksiselitteisesti.
122.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin käyttää useita vastaavia muotoiluja, kun se kuvailee riidanalaisen määräajan alkamiseen sovellettavia sääntöjä. Siten kyseinen määräaika alkaa kulua siitä, ”kun [AGCM on saanut] tietää rikkomisen olennaisista yksityiskohdista”. Kun Italian hallintotuomioistuin määrittää määräajan alkamisajankohdan jälkikäteen, sen on todettava, mistä päivästä lukien tiettynä ajankohtana kyseisen viranomaisen käytettävissä olleet tiedot olivat ”riittäviä, jotta väitetiedoksianto voitiin laatia”, voitiinko väitteet ”antaa kohtuullisesti tiedoksi” ja mistä päivästä lukien ”väitteiden tiedoksi antamisen edellyttämät tosiseikat on saatu kerättyä”. Kyseinen ajankohta voi olla ensimmäisen AGCM:n tietoon saatetun rikkomista koskevan ilmoituksen tekopäivä, mutta se ei ole sitä välttämättä.
123.
Tästä tulkinnanvaraisuudesta seuraa, että määräajan alkamisajankohtaa on mahdotonta ennakoida, kuten nyt käsiteltävissä asioissa esitetyistä kirjallisista huomautuksistakin ilmenee. Tässä yhteydessä muistutan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, oikeusvarmuuden periaate, jolla pyritään takaamaan unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ja oikeussuhteiden ennakoitavuus, edellyttää, että jäsenvaltiot huolehtivat siitä, että kyseiset oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä. (
38
)
124.
Mielestäni nyt kyseessä olevan kaltainen säännöstö ei täytä oikeusvarmuuden vaatimuksia varsinkin, kun otetaan huomioon kaikkien osapuolten intressi saada tietää, ovatko AGCM:n tekemät päätökset lainmukaisia vai onko asianomaisten yritysten oikeuksia loukattu. Vastauksen tähän kysymykseen tulisi olla selvä, ja objektiivisesti arvioituna ei ole hyväksyttävää, että kysymykseen vastaaminen edellyttää lainkäyttöelimen kannanottoa, varsinkin kun määräajan laskeminen on yksi perustavanlaatuisista kysymyksistä hallinnon ja kansalaisen vuorovaikutuksessa hallintomenettelyissä.
125.
Koska määräajan alkamisajankohtaa ei voida määrittää edellä mainittujen arviointiperusteiden perusteella riittävällä varmuudella, vaarana on, että AGCM tekee päätöksiä, joita voidaan pitää lainvastaisina ja jotka näin ollen voidaan riitauttaa kansallisissa tuomioistuimissa, mikä heikentää AGCM:n tehokkuutta kansallisena viranomaisena, jonka tehtävänä on varmistaa, että sisämarkkinoiden sääntöjä noudatetaan sen toimivaltaan kuuluvilla aloilla.
c) Vakavat seuraukset, jotka perustuvat siihen, ettei muodollista menettelyä ole aloitettu kyseisessä määräajassa
126.
Kyseisen kansallisen säännöstön vaikutusta lisää se, että määräajan noudattamatta jättämisen oikeudelliset seuraukset – eli se, ettei AGCM enää voi käyttää valtuuksiaan todeta, kieltää ja määrätä seuraamuksia rikkomisesta – ovat vakavia. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa: jos tutkintamenettely aloitetaan myöhässä, AGCM:n asian käsittelyn lopuksi toteuttama toimenpide on pätemätön. Kun kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, onko näissä olosuhteissa toteutettu toimenpide lainmukainen, sen ratkaisu koskee siis paitsi seuraamusmaksua myös mahdollisia muita viranomaismääräyksiä (esimerkiksi määräystä lopettaa menettelytapa tai velvoittamista pidättäytymään tietystä menettelystä), ”mikä tekee tyhjäksi AGCM:n toteuttamat toimet”. Toisin sanoen riidanalaisen määräajan noudattamatta jättämisen automaattisena seurauksena on AGCM:n tekemän päätöksen kumoaminen kokonaisuudessaan.
127.
Tarkasteluni tässä vaiheessa on siis todettava, että Italian oikeusjärjestyksessä sovelletaan erityisen ankaraa seurausta menettelysäännön rikkomisen perusteella, mistä syystä tulee esiin kysymys siitä, onko tällainen lähestymistapa oikeudellisesti perusteltu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä ”vahvistetaan yrityksen puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva olettama, jota ei voida kumota ja joka perustuu preklusiivisen määräajan päättymiseen”. Kyseistä kansallista säännöstöä on arvioitava tiukasti siltä osin kuin sillä pannaan täytäntöön unionin oikeutta. On ennen kaikkea tarkistettava, onko se unionin oikeuden vaatimusten mukainen. Tarkemmin sanottuna on tutkittava, otetaanko puolustautumisoikeudet asianmukaisesti huomioon kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä.
128.
Oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun jäsenvaltio käyttää menettelyllistä itsemääräämisoikeuttaan, sen on varmistettava paitsi unionin oikeuden täysi tehokkuus myös perusoikeuksien kunnioittaminen, mukaan lukien erityisesti rikkomismenettelyjen kohteena olevien yritysten puolustautumisoikeudet. (
39
) Yhteisöjen tuomioistuin on muutenkin jo katsonut, että hallinnollisen menettelyn ensimmäisen vaiheen liiallinen kesto voi vaikuttaa kyseessä olevien yritysten tuleviin puolustautumismahdollisuuksiin erityisesti vähentämällä puolustautumisoikeuksien tehokkuutta, kun niihin vedotaan menettelyn toisessa vaiheessa. (
40
) Tässä yhteydessä voi olla syytä muistuttaa myös siitä, että unionin tuomioistuimen kilpailuoikeutta koskevan oikeuskäytännön mukaan tutkinnan alustava vaihe alkaa hetkestä, jona toimivaltainen viranomainen ryhtyy toimenpiteisiin, jotka merkitsevät moitetta kilpailusääntöjen rikkomisesta ja joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia asianomaisten yritysten tilanteeseen. (
41
)
129.
Johdetun oikeuden osalta on syytä kiinnittää huomiota direktiivin 2019/1 3 artiklan 2 kohtaan, jossa säädetään nimenomaisesti velvollisuudesta varmistaa, että kansalliset kilpailuviranomaiset kunnioittavat SEUT 102 artiklan rikkomisia koskevissa menettelyissä yritysten puolustautumisoikeuksia, mukaan lukien oikeutta tulla kuulluksi. Samoin direktiivin 2019/1 3 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että kansalliset kilpailuviranomaiset hyväksyvät väitetiedoksiannon ennen kuin ne tekevät päätöksen, jolla rikkominen todetaan ja määrätään lopetettavaksi.
130.
Nyt käsiteltävässä asiassa minun on komission tavoin vaikea nähdä, miten riidanalaisella kansallisella säännöstöllä mahdollisesti suojataan puolustautumisoikeuksia. Tässä yhteydessä on ensinnäkin huomattava, että 90 päivän pituisen määräajan päättyminen ei loukkaa sellaisten yritysten puolustautumisoikeuksia, joiden väitetään käyttäneen kilpailunvastaista tai sopimatonta kaupallista menettelytapaa, koska AGCM ei muutenkaan voi määrätä seuraamuksia suorittamatta ensin tutkintavaihetta, jonka aikana asianomaisilla yrityksillä on käytettävissään tarpeelliset takeet ja ne voivat vedota puolustautumisoikeuksiinsa. Sovellettavan kansallisen säännöstön nojalla kyseisillä yrityksillä on nimittäin mahdollisuus tutustua asiakirja-aineistoon ja toimittaa kirjelmiä ja asiakirjoja. (
42
)
131.
Toiseksi on todettava, että puolustautumisoikeuksien suojaamiseksi ei vaikuta tarpeelliselta vaatia, että yritys käyttää kaikissa tapauksissa oikeuksiaan tutkintaa edeltävässä vaiheessa. Siten unionin tuomioistuin on jo katsonut, että vaikka on tärkeätä estää se, että yrityksen puolustautumisoikeudet voisivat peruuttamattomasti vaarantua komission suorittaman rikkomismenettelyn alustavan vaiheen aikana, ei kuitenkaan ole välttämätöntä, että kyseistä yritystä varoitetaan kaikissa tilanteissa unionin kilpailuoikeuteen perustuvien tutkintatoimenpiteiden tai seuraamusmenettelyn aloittamisen mahdollisuudesta. (
43
) Näin ollen on lähtökohtaisesti riittävää, että kyseisten oikeuksien käyttömahdollisuus taataan ennen kuin AGCM tekee päätöksen, kuten edellä mainitussa kansallisessa säännöstössä säädetään.
132.
Näillä huomioilla on merkitystä nyt käsiteltävissä asioissa varsinkin, koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tilanteissa, joissa komissio ei toimi kohtuullisessa ajassa, kilpailusääntöjen rikkomisten toteamista koskevat päätökset voidaan kumota tällä perusteella ainoastaan, jos on selvitetty, että kohtuullisessa ajassa toimimista koskevan periaatteen loukkaaminen on johtanut asianomaisten yritysten puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen. Jos tätä ei ole selvitetty, sillä, että komissio ei ole noudattanut velvollisuuttaan ottaa asiaan kantaa kohtuullisessa ajassa, ei ole vaikutusta rikkomista koskevan menettelyn pätevyyteen. (
44
) Tämä oikeuskäytäntö on mielestäni osoitus siitä, että kohtuullisten käsittelyaikojen takaaminen ei ole itseisarvo vaan se on seurausta puolustautumisoikeuksista. Näin ollen hallintopäätös voi olla lainvastainen sillä perusteella, että kohtuullista määräaikaa ei ole noudatettu, ainoastaan, jos määräajan ylittymisen vuoksi puolustautumisoikeuksille on aiheutunut konkreettista haittaa. Unionin tuomioistuin on usein korostanut, että yrityksellä, joka vetoaa oikeuksiensa loukkaamiseen, on näyttötaakka tästä haitasta, joka on osoitettava täsmällisesti, eikä yritys voi vedota vain yleisluonteisiin väitteisiin. (
45
) Mielestäni tätä oikeuskäytäntöä on sovellettava analogisesti kansallisten kilpailuviranomaisten suorittamiin menettelyihin, kun kyseisten viranomaisten toiminta perustuu SEUT 102 artiklaan.
133.
Kuten olen edellä esittänyt, ei ole mitenkään ilmeistä, että tässä tapauksessa olisi kyse tällaisesta puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta. Näin ollen katson, että siltä osin kuin riidanalaisen määräajan ylittämisen perusteella sovelletaan olettamaa, jota ei voida kumota ja jonka mukaan asianomaisten yritysten puolustautumisoikeuksia on loukattu – mukaillakseni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämiä sanamuotoja – kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä ei vahvisteta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytettyä asianmukaista tasapainoa SEUT 102 artiklan tehokkaan soveltamisen ja kyseisten yritysten puolustautumisoikeuksien välillä. (
46
) Pidän kyseisessä säännöstössä säädettyä pätemättömyyttä seuraamuksena selvästi suhteettomana kyseisen säännöstön väitettyyn tavoitteeseen nähden.
134.
Lisäksi kyseessä olevan kansallisen säännöstön vaikutus puolustautumisoikeuksiin on mahdollisesti pikemminkin kielteinen. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimittäin esittää, jos AGCM ei voi hankkia tutkintaa edeltävässä vaiheessa hyödyllisiä todisteita rikkomiseen syyllistymistä koskevan hypoteesin tueksi, koska sille asetettu määräaika on liian lyhyt, AGCM:n on ”kalasteltava tietoja” kontradiktorisen tutkintamenettelyn aikana hankkimalla erotuksetta kaikki etäisesti tai läheisesti yrityksen toimintaan liittyvät tiedot, mistä aiheutuu merkittävästi enemmän velvoitteita molemmille menettelyn osapuolille. Tällainen tilanne, jossa on vaarana, että yritykseen kohdistetaan mahdollisesti pidemmälle meneviä toimenpiteitä, voitaisiin helposti välttää, jos AGCM:llä olisi käytettävissään riittävästi aikaa, jotta se voi kerätä tutkintaa varten todisteet, jotka ovat tarpeellisia asianosaista koskevien väitteiden laatimiseksi.
135.
Siitä, että AGCM ei ole aloittanut muodollista menettelyä kyseisessä määräajassa, aiheutuvat vakavat seuraukset estävät siis AGCM:lle annettujen tehtävien tehokkaan hoitamisen. Edellä esitetystä analyysista ilmenee, että tällaista SEUT 102 artiklan ja direktiivin 2005/29 11 ja 13 artiklan täytäntöönpanoa rasittavaa tehottomuutta ei voida hyväksyä puolustautumisoikeuksien suojaamista koskevalla verukkeella.
d) Ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen
136.
Pelkästään tällaisen toteamuksen perusteella voitaisiin jo katsoa, että kyseessä oleva kansallinen säännöstö, sellaisena kuin Italian ylin hallintotuomioistuin on sitä tulkinnut, ei täytä unionin oikeuden mukaisia vaatimuksia. Kyseiseen säännöstöön liittyy kuitenkin vielä viimeinen piirre, jota tarkastelen tässä ja joka heikentää mielestäni tuntuvasti kilpailuoikeuden ja kuluttajansuojan alalla käyttöön otetun valvontajärjestelmän toimintaa – niin tuntuvasti, että rikkomisten toteamisesta ja seuraamuksen määräämisestä tulee melkein näennäistä. Tarkoitan tässä ne bis in idem ‑periaatteen soveltamista.
137.
Käytännössä kyseisen periaatteen soveltamisesta seuraa, että jos määräaika on päättynyt ilman, että AGCM on muodollisesti antanut tutkintamenettelyn aloittamista elinkeinonharjoittajalle tiedoksi, AGCM:n on ehdottoman mahdotonta tutkia kaupallista menettelyä myöhemmin ja toteuttaa toimenpiteitä kuluttajien suojaamiseksi esimerkiksi antamalla toimintatavan lopettamismääräyksen tai sen käyttöön ottamista koskevan kieltomääräyksen. Sama koskee toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on vapaan kilpailun suojaaminen.
138.
Tällaisen seurauksen perusteella olisi mielestäni sallittua sekä jatkaa jo käyttöön otettua sopimatonta kaupallista menettelyä tai kilpailunvastaista menettelyä että ottaa tällainen kaupallinen menettely käyttöön. Koska lisäksi tällaisesta kaupallisesta menettelystä ei koskaan määrättäisi seuraamusta, yritysmaailmassa syntyisi käsitys rankaisemattomuudesta. (
47
) Muut yritykset saattaisivat omasta puolestaan virheellisesti päätellä, että tällainen kaupallinen menettely on sallittu, ja vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen tavalla, jota ei voida hyväksyä, perusteluna sille, että ne ovat omaksuneet samankaltaisia kaupallisia menettelyjä. Monet näistä kaupallisista käytännöistä voisivat jatkua pitkään tai levitä, millä olisi vakavia seurauksia sisämarkkinoilla.
139.
Koska AGCM ei voisi ryhtyä toimenpiteisiin kyseisten väärinkäyttötapausten torjumiseksi, AGCM:n auktoriteetti saattaisi kärsiä merkittävästi. Se ei myöskään enää kykenisi tekemään yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden viranomaisyhteistyökumppaniensa ja komission kanssa tätä tarkoitusta varten perustetuissa verkostoissa. Tällainen lopputulos olisi selvästi vastoin tavoitetta suojella kuluttajia ja yrityksiä talouden toimijoiden mahdollisilta väärinkäytöksiltä.
140.
Riidanalaisen säännöstön tämän piirteen seuraukset riippuvat toki siitä, miten ne bis in idem ‑periaatetta tulkitaan Italian oikeusjärjestyksessä. Kun arvioidaan, miten kyseinen käsite vaikuttaa valvontajärjestelmän toimintaan, merkitystä on ennen kaikkea kyseisen käsitteen normatiivisella merkityksellä. Edellä esittämäni pohdinnat perustuvat tietoihin, jotka ilmenevät asiakirja-aineistosta. Näin ollen on kansallisen tuomioistuimen, joka tuntee syvällisesti kansallisen oikeuden, on arvioitava itse, estääkö kyseinen säännöstö unionin oikeuden tavoitteiden saavuttamisen.
D
Loppuhuomautukset
141.
Edellä esitetyn analyysin perusteella voidaan todeta, että kyseisen kansallisen säännöstön, jossa vahvistetaan määräaika hallinnollisen menettelyn tietyn vaiheen suorittamiselle, useista piirteistä yhdessä tarkasteltuina seuraa, että säännöstöllä rajoitetaan merkittävästi AGCM:n työskentelyä tavalla, jota ei suinkaan voida perustella esimerkiksi oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan tai puolustautumisoikeuksien kaltaisilla unionin oikeusperiaatteilla. Riidanalaista määräaikaa ei voida pitää oikeuskäytännössä vahvistettujen arviointiperusteiden mukaan kohtuullisena. Näin ollen on katsottava, että kyseessä oleva kansallinen säännöstö ei täytä tehokkuusperiaatteen vaatimuksia, koska se tekee kuluttajansuojaa ja kilpailua koskevien unionin sääntöjen täytäntöönpanosta suhteettoman vaikeaa tai jopa käytännössä mahdotonta.
142.
Tarkemmin sanottuna tässä ratkaisuehdotuksessa on todettu, että on olemassa vaara, että AGCM ei voi määrätä kilpailunvastaisten tai sopimattomien kaupallisten menettelyjen lopettamisesta – erityisesti monitahoisemmissa asioissa – eikä siis myöskään määrätä niistä seuraamuksia, mikä on vastoin SEUT 102 artiklassa ja direktiivin 2005/29 11 ja 13 artiklassa edellytettyä. Lisäksi on vaarana, että myös AGCM:n edellytykset järjestää työnsä itsenäisesti – kuten direktiivin 2019/1 4 artiklan 5 kohdassa edellytetään – heikentyvät. Vielä on todettava, että AGCM:n edellytykset tehdä tehokasta yhteistyötä viranomaisyhteistyökumppaniensa ja komission kanssa voivat heikentyä merkittävästi. Tästä seuraisi, että unionin sisämarkkinoiden valvontamekanismit eivät toimisi Italian tasavallan alueella, ja siten yksi keskeisimmistä Euroopan yhdentymisen ilmentymistä, joka mainitaan nimenomaisesti SEU 3 artiklan 3 kohdassa, vaarantuisi.
143.
Tämän toteamuksen perusteella tulee esiin kysymys siitä, onko kansallista oikeutta tässä tapauksessa kuitenkin mahdollista tulkita siten, että kyseessä olevien unionin oikeussääntöjen tavoitteet voidaan saavuttaa. Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivistä jäsenvaltioille seuraava velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tulos sekä niiden SEU 4 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 288 artiklaan perustuva tehtävä toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitovat kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan puitteissa. (
48
)
144.
Tämän velvollisuuden noudattamiseksi unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskeva periaate edellyttää, että kansalliset viranomaiset tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen unionin oikeuden täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on sillä tavoitellun päämäärän mukainen. (
49
) Periaatteella, jonka mukaan kansallista oikeutta on tulkittava unionin oikeuden mukaisesti, on kuitenkin tietyt rajat. Niinpä kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta tukeutua unionin oikeuden sisältöön, kun se tulkitsee ja soveltaa asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä, rajoittavat yleiset oikeusperiaatteet, eikä kyseinen velvollisuus voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle. (
50
)
145.
Tässä tapauksessa kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista edellä esitettyjen huomioiden perusteella, voiko se tulkita kansallista säännöstöä unionin oikeuden mukaisesti jättämällä tarvittaessa soveltamatta kyseistä säännöstöä AGCM:n menettelyissä, jotka koskevat rikkomisia kuluttajansuojan ja kilpailuoikeuden aloilla. Vaikka kansallinen tuomioistuin voi arvioida asiaa toisin, en näe suoralta kädeltä ylitsepääsemättömiä esteitä tällaiselle vaihtoehdolle, varsinkin kun ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee, että Consiglio di Staton nykyistä oikeuskäytäntöä on pidetty vakiintuneena vasta muutaman vuoden ajan. (
51
) Kansallisella tuomioistuimella näyttää siis olevan riittävästi tulkinnallista liikkumavaraa pääasioissa kyseessä olevien kansallisten säännösten osalta. Näin ollen lienee mahdollista palata alun perin oikeuskäytännössä omaksuttuun tulkintaan, jonka mukaan kyseessä olevaa säännöstöä ei sovelleta tämän tyyppisissä menettelyissä. (
52
)
146.
Tässä ratkaisuehdotuksessa esitetyistä syistä katson, että ennakkoratkaisukysymyksiin on vastattava, että SEUT 102 artiklaa, direktiivin 2019/1 4 artiklan 5 kohtaa ja direktiivin 2005/29 11 ja 13 artiklaa, luettuina tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä lain nro 689/81 14 §:n kaltaisille kansallisille säännöksille, joissa säädetään lyhyistä preklusiivisista määräajoista ja joiden vuoksi edellä mainittujen unionin normatiivisten tointen soveltamisesta vastaavat kansalliset viranomaiset eivät näin ollen voi ottaa käyttöön riittäviä ja tehokkaita keinoja voidakseen torjua kilpailunvastaisia ja sopimattomia kaupallisia menettelyjä sisämarkkinoilla ja määrätä niistä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia.
VI Ratkaisuehdotus
147.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal amministrativo regionale per il Lazion esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
SEUT 102 artiklaa, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) direktiivin 2019/1 4 artiklan 5 kohtaa ja sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi) 11.5.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/29/EY 11 ja 13 artiklaa, luettuina tehokkuusperiaatteen valossa,
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä muutoksista rikosoikeudelliseen järjestelmään 24.11.1981 annetun lain nro 689/81 (legge 24 novembre 1981, no 689 – Modifiche al sistema penale) 14 §:n kaltaisille kansallisille säännöksille, joissa säädetään lyhyistä preklusiivisista määräajoista ja joiden vuoksi edellä mainittujen unionin normatiivisten tointen soveltamisesta vastaavat kansalliset viranomaiset eivät näin ollen voi ottaa käyttöön riittäviä ja tehokkaita keinoja voidakseen torjua kilpailunvastaisia ja sopimattomia kaupallisia menettelyjä sisämarkkinoilla ja määrätä niistä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EUVL 2005, L 149, s. 22.
(
3
)	EUVL 2017, L 345, s. 1.
(
4
)	EYVL 2003, L 1, s. 1.
(
5
)	EUVL 2019, L 11, s. 3.
(
6
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustelee tätä tulkintaansa ns. Engel-kriteereillä, ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.6.1976, Engel ym. v. Alankomaat (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, 82 ja 83 kohta).
(
7
)	Tämä on viittaus 15.10.2002 annettuun tuomioon Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
)	Ks. tästä Albæk, S., ”Consumer Welfare in EU Competition Policy”, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, s. 67 ja sitä seuraavat sivut; Martenet, V. ja Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2. painos, Schulthess, Geneve, 2021, s. 2 ja sitä seuraavat sivut; Pitruzzella, G. ”Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?”, Quaderni costituzionali 3, 2019, s. 601 ja 607 ja Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4. painos, C.H. Beck, München, 2023, 5 ja sitä seuraavat kohdat.
(
9
)	Ks. tuomio 14.6.2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, 24 kohta) ja tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 46 kohta).
(
10
)	Ks. tuomio 7.12.2010, VEBIC(C‑439/08, EU:C:2010:739, 56 kohta) ja tuomio 14.6.2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, 19 kohta).
(
11
)	Ks. vastaavasti tuomio 11.12.2007, ETI ym. (C‑280/06, EU:C:2007:775, 21–26 kohta) ja tuomio 30.1.2020, Generics (UK) ym. (C‑307/18, EU:C:2020:52, 24 ja 26–29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Analogisesti SEUT 101 artiklan perusteella ks. tuomio 26.10.2023, EDP – Energias de Portugal ym. (C‑331/21, EU:C:2023:81233, 39 ja 41–44 kohta).
(
12
)	Tuomio 11.12.2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.
(
14
)	Ks. erityisesti direktiivin 2019/1 1 artiklan 1 kohta ja sen johdanto-osan ensimmäinen, kuudes ja kahdeksas perustelukappale.
(
15
)	Tuomio 18.12.1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, 45 kohta) ja tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym. (C‑83/20, EU:C:2022:346, 65 ja 66 kohta).
(
16
)	Tuomio 4.7.2006, Adeneler ym. (C‑212/04, EU:C:2006:443, 123 kohta) ja tuomio 23.4.2009, VTB-VAB ja Galatea (C‑261/07 ja C‑299/07, EU:C:2009:244, 39 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 19.9.2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, 31 kohta) ja tuomio 2.2.2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Harhaanjohtavat vakuutuksia koskevat vakiosopimukset), (C‑208/21, EU:C:2023:64, 79 kohta).
(
18
)	Ks. minun ratkaisuehdotukseni Land Hessen (Tietosuojaviranomaisen velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin) (C‑768/21, EU:C:2024:291), jossa käsittelen hallinnollisten seuraamusmaksujen määräämistä tietosuojan ja kilpailuoikeuden aloilla.
(
19
)	Tuomio 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs (Kattava sairausvakuutusturva), (C‑247/20, EU:C:2022:177, 48 kohta).
(
20
)	Tuomio 28.4.2022, SeGEC ym. (C‑277/21, EU:C:2022:318, 21 kohta).
(
21
)	Tuomio 30.9.2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, 24 kohta).
(
22
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 37 kohta).
(
23
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 45 kohta).
(
24
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 48 kohta).
(
25
)	Tuomio 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582, 181, 184, 199 ja 230 kohta), tuomio 21.9.2006, Technische Unie v. komissio (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, 40 kohta), tuomio 19.12.2012, Heineken Nederland ja Heineken v. komissio (C‑452/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:829, 97 kohta) ja tuomio 30.1.2024, Agentsia Patna infrastruktura (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille) (C‑471/22, EU:C:2024:99, 41 kohta).
(
26
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 83 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
27
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 49 kohta).
(
28
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 50 kohta).
(
29
)	Tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 51 kohta).
(
30
)	Tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio (C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 82 kohta).
(
31
)	Tuomio 12.1.2017, Timab Industries ja CFPR v. komissio (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, 169 kohta).
(
32
)	Tuomio 19.9.2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, 29 kohta).
(
33
)	Tuomio 22.9.2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC(C‑215/21, EU:C:2022:723, 35 kohta).
(
34
)	Tuomio 1.10.2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, 51 kohta).
(
35
)	Tuomio 8.7.2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, 36 kohta).
(
36
)	Tuomio 29.10.2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, 40 kohta).
(
37
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 101 kohta.
(
38
)	Tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 41 kohta).
(
39
)	Tuomio 7.12.2010, VEBIC(C‑439/08, EU:C:2010:739, 63 kohta).
(
40
)	Tuomio 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. komissio (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, 49 kohta).
(
41
)	Tuomio 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582, 182 kohta).
(
42
)	Kuluttajansuoja-asioiden tutkintamenettelyjä koskevassa työjärjestyksessä ja AGCM:n toimivaltaan kuuluvista tutkintamenettelyistä annetussa asetuksessa määritellään tutkintavaiheessa sovellettavat menettelylliset takeet (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 33 ja 41 kohta).
(
43
)	Tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 117 ja 120 kohta).
(
44
)	Tuomio 28.1.2021, Qualcomm ja Qualcomm Europe v. komissio (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, 32 kohta).
(
45
)	Tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 129 ja 130 kohta).
(
46
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 101 kohta.
(
47
)	Ks. tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 56, 57 ja 65 kohta).
(
48
)	Ks. tuomio 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, 59 kohta).
(
49
)	Ks. tuomio 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, 60 kohta). Ks. mm. tuomio 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 60 kohta), jossa sama todetaan kansallisten säännösten tulkitsemisesta unionin oikeuden ja erityisesti SEUT 101 artiklan sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti.
(
50
)	Ks. tuomio 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, 61 kohta).
(
51
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 48 ja 62 kohta.
(
52
)	Ks. vertailun vuoksi tuomiossa 21.1.2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, 24 ja 64 kohta) kuvattu tilanne, jossa kansallisella tasolla oli olemassa kaksi oikeuskäytännössä omaksuttua suuntausta, joista ensimmäinen puolsi vanhentumisaikoja sääntelevien kansallisten sääntöjen suppeaa tulkintaa ja joista jälkimmäisen mukaan mainittuja sääntöjä oli tulkittava joustavasti, ja vain viimeksi mainittu tulkintasuuntaus vastasi unionin oikeuden mukaisia vaatimuksia.