62004CC0154_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. I presenti rinvii pregiudiziali, operati dalla High Court of Justice (England and Wales), riguardano la validità della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/46/CE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli integratori alimentari (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva 2002/46») (2) . Più in particolare, le questioni sollevate vertono sugli artt. 3, 4, n. 1, e 15, lett. b), della direttiva.
2. Tali disposizioni prevedono principalmente che possono essere commercializzati nella Comunità soltanto gli integratori alimentari conformi alla direttiva, il che implica, tra l’altro, che si possono utilizzare esclusivamente le vitamine e i minerali elencati negli allegati della direttiva e che a decorrere dal 1° agosto 2005 è vietata la commercializzazione dei prodotti non conformi.
3. Come si vedrà più avanti, tali disposizioni non possono essere esaminate isolatamente.
4. Inoltre, non è la prima volta che la Corte è chiamata a risolvere questioni attinenti all’adeguatezza del fondamento normativo, ai principi di sussidiarietà, proporzionalità e parità di trattamento, nonché ai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, più in particolare il diritto alla proprietà e/o il diritto di esercitare un’attività economica. La Corte ha già esaminato questioni analoghe nelle sentenze BAT (3), Swedish Match e Arnold André (4) . Il ragionamento da seguire nelle cause ora in esame può essere dedotto da tali pronunce.
II – Ambito normativo
5. La direttiva 2002/46, adottata sul fondamento dell’art. 95 CE, «si applica agli integratori alimentari commercializzati come prodotti alimentari e presentati come tali» (art. 1, n. 1).
6. Ai fini della direttiva, si intendono per «integratori alimentari» i prodotti alimentari destinati ad integrare la dieta normale e che costituiscono una fonte concentrata di sostanze nutritive o di altre sostanze aventi un effetto nutritivo o fisiologico, sia monocomposti che pluricomposti, in forme di dosaggio, vale a dire in forme di commercializzazione quali capsule, pastiglie, compresse, pillole e simili, polveri in bustina, liquidi contenuti in fiale, flaconi a contagocce e altre forme simili, di liquidi e polveri destinati ad essere assunti in piccoli quantitativi unitari [art. 2, lett. a)]; per «sostanze nutritive» o «nutrienti» si intendono i) le vitamine e ii) i minerali [art. 2, lett. b)].
7. Ai sensi dell’art. 3 della direttiva, gli Stati membri devono provvedere affinché gli integratori alimentari possano essere commercializzati nella Comunità solo se conformi al disposto della direttiva medesima.
8. L’art. 4 contiene le seguenti disposizioni:
«1) Per quanto riguarda le vitamine e i minerali, fatto salvo il paragrafo 6, soltanto quelli elencati nell’allegato I, nelle forme elencate nell’allegato II possono essere usati nella fabbricazione di integratori alimentari.
(…)
5) Le modifiche agli elenchi di cui al paragrafo 1 sono adottate secondo la procedura di cui all’articolo 13, paragrafo 2.
6) In deroga al paragrafo 1 e fino al 31 dicembre 2009, gli Stati membri possono consentire l’uso nel loro territorio di vitamine e di minerali non elencati nell’allegato I o nelle forme non elencate nell’allegato II purché:
a) la sostanza in questione sia utilizzata in uno o più integratori alimentari commercializzati nella Comunità alla data di entrata in vigore della presente direttiva;
b) l’Autorità europea per la sicurezza alimentare non abbia espresso parere negativo per quanto riguarda l’uso di tale sostanza o il suo uso in quella forma nella fabbricazione di integratori alimentari sulla base di un fascicolo a sostegno dell’uso della sostanza in questione che lo Stato membro deve sottoporre alla Commissione entro il 12 luglio 2005.
7) Fatto salvo il paragrafo 6, gli Stati membri, conformemente alle norme del trattato, possono continuare ad applicare le restrizioni o i divieti nazionali in vigore per quanto riguarda gli scambi di integratori alimentari contenenti le vitamine o i minerali non elencati nell’allegato I o nelle forme non elencate nell’allegato II.
(…)».
9. L’art. 11 della direttiva dispone quanto segue:
«1) Fatto salvo l’articolo 4, paragrafo 7, gli Stati membri si astengono dal vietare o dall’introdurre restrizioni, per ragioni connesse a composizione, specifiche di fabbricazione, presentazione o etichettatura, agli scambi di prodotti di cui all’articolo 1 che siano conformi alla presente direttiva e, se del caso, alle disposizioni comunitarie di esecuzione della stessa.
2) Ferme restando le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, e in particolare gli articoli 28 e 30, il paragrafo 1 lascia impregiudicate le normative nazionali applicabili in assenza di disposizioni comunitarie di esecuzione della presente direttiva».
10. L’art. 15 della direttiva recita:
«Gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per conformarsi alla presente direttiva entro il 31 luglio 2003. Essi ne informano immediatamente la Commissione.
Dette disposizioni sono applicate in modo da:
a) autorizzare il commercio di prodotti conformi alla presente direttiva al più tardi a decorrere dal 1° agosto 2003;
b) vietare il commercio di prodotti non conformi alla presente direttiva al più tardi a decorrere dal 1° agosto 2005.
(…)».
11. Conformemente all’art. 16, la direttiva è entrata in vigore il 12 luglio 2002, data della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
12. Gli allegati I e II della direttiva contengono gli elenchi, rispettivamente, delle «[v]itamine e [dei] minerali consentiti nella fabbricazione di integratori alimentari» e delle «[s]sostanze vitaminiche e minerali consentite per la fabbricazione di integratori alimentari» (in prosieguo: gli «elenchi positivi»).
13. La direttiva è stata recepita nell’ordinamento del Regno Unito mediante il Food Supplements (England) Regulations 2003 (regolamento del 2003 sugli integratori alimentari (Inghilterra); S.I. n. 1387 del 9 maggio 2003) e il Food Supplements (Wales) Regulations 2003 (regolamento del 2003 sugli integratori alimentari (Galles); S.I. n. 1719 (W.186) del 9 luglio 2003). Questi due testi normativi (in prosieguo: i «regolamenti sugli integratori alimentari») sono entrati in vigore nel luglio 2003.
III – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
Parti e procedimenti nazionali
14. L’Alliance for Natural Health e la Nutri-Link Limited, richiedenti nel procedimento principale relativo alla causa C-154/04, sono, rispettivamente, un’associazione europea di fabbricanti, grossisti, distributori, venditori al minuto e consumatori di integratori alimentari, e una piccola impresa specializzata nella distribuzione e vendita al minuto di integratori alimentari nel Regno Unito.
15. La National Association of Health Stores e la Health Food Manufacturers Limited, richiedenti nel procedimento principale relativo alla causa C-155/04, sono due associazioni commerciali che rappresentano circa 580 piccole imprese operanti nel settore della vendita di alimenti salutistici nel Regno Unito.
16. Il 10 ottobre 2003, la National Association of Health Stores e la Health Food Manufacturers Limited promuovevano dinanzi al giudice del rinvio un procedimento vertente sul controllo di legittimità dei regolamenti sugli integratori alimentari. L’Alliance for Natural Health e la Nutri-Link Limited avviavano un procedimento distinto il 13 ottobre 2003. In sostanza, tutte queste parti sostengono che le disposizioni combinate degli artt. 3, 4, n. 1, e 15, secondo comma, lett. b), della direttiva (in prosieguo: le «disposizioni comunitarie controverse»), che sono state recepite con i regolamenti sugli integratori alimentari e che vietano, con effetto dal 1° agosto 2005, la commercializzazione degli integratori alimentari non conformi alla direttiva a causa dell’impiego, nella loro fabbricazione, di sostanze non consentite dalla medesima direttiva, sono incompatibili con il diritto comunitario e vanno quindi annullate.
17. La Queen’s Bench Division (Administrative Court) della High Court of Justice (England & Wales) autorizzava le richiedenti nei procedimenti principali a proporre ricorso per il controllo della legittimità dei regolamenti sugli integratori alimentari e contestualmente decideva, con due rispettive ordinanze del 3 marzo 2004, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale, identica per entrambi i procedimenti.
Questione pregiudiziale
18. La questione pregiudiziale è così formulata:
«Se gli artt. 3, 4, n. 1, e 15, lett. b), della direttiva 2002/46/CE siano da invalidare per i seguenti motivi:
a) inadeguatezza del ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo;
b) violazione i) degli artt. 28 CE e 30 CE e/o ii) degli artt. 1, n. 2, e 24, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) n. 3285/94;
c) violazione del principio di sussidiarietà;
d) violazione del principio di proporzionalità;
e) violazione del principio della parità di trattamento;
f) violazione dell’art. 6, n. 2, UE, interpretato alla luce dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, dell’art. 1 del Primo Protocollo di detta Convenzione e del diritto fondamentale alla proprietà e/o del diritto ad esercitare un’attività economica;
g) violazione dell’art. 253 CE e/o dell’obbligo di motivazione».
Procedimento dinanzi alla Corte
19. Le ordinanze della High Court of Justice sono pervenute in Cancelleria il 26 marzo 2004. Con ordinanza del Presidente della Corte 7 maggio 2004, le cause sono state riunite ai fini del procedimento e della sentenza. Hanno presentato osservazioni scritte le richiedenti nelle due cause, i governi del Regno Unito, ellenico e portoghese, nonché il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Il 25 gennaio 2005 ha avuto luogo un’udienza.
IV – Analisi
20. In via preliminare, rilevo che il giudice del rinvio ha limitato la portata delle sue questioni agli artt. 3, 4, n. 1, e 15, lett. b), della direttiva. Il combinato disposto dei suddetti articoli restringe la commercializzazione dei prodotti compresi negli elenchi non positivi (in prosieguo: gli «ENP») al più tardi a decorrere dal 1° agosto 2005.
21. Tuttavia, la direttiva non riguarda solo l’impiego degli elenchi positivi o il divieto di utilizzare vitamine e minerali o le relative sostanze non inclusi negli elenchi. Essa stabilisce non solo che nella Comunità possono essere commercializzati esclusivamente gli integratori alimentari conformi alla direttiva (art. 3), ma anche che gli Stati membri devono astenersi dal vietare o dall’introdurre restrizioni agli scambi dei suddetti prodotti (art. 11, n. 1). Tali disposizioni hanno carattere generale. Esse si applicano a tutte le condizioni previste dalla direttiva, compresa quella ora in esame. È vero che l’impiego di un elenco positivo costituisce l’elemento più caratteristico della direttiva e che gli altri elementi, quali le disposizioni relative all’etichettatura, non hanno lo stesso impatto sulle attività degli operatori economici. Nondimeno, la questione è se le disposizioni controverse possano essere esaminate isolatamente rispetto alle altre parti della direttiva.
22. In sostanza, il sistema è strutturato come segue:
– a decorrere dal 1° agosto 2003, gli Stati membri devono consentire la commercializzazione degli integratori alimentari che contengono le vitamine e i minerali compresi negli elenchi positivi [artt. 3, 4 e 15, lett. a), della direttiva];
– a decorrere dal 1° agosto 2005, gli Stati membri devono vietare la commercializzazione dei prodotti non conformi ai requisiti fissati dalla direttiva [artt. 4, n. 1, e 15, lett. b), della direttiva];
– l’art. 4, n. 6, contiene una deroga temporanea al divieto di commercializzazione degli integratori alimentari contenenti vitamine e minerali non elencati. Gli Stati membri possono consentire l’uso nel loro territorio
di tali sostanze non elencate negli integratori alimentari fino al 31 dicembre 2009, purché siano soddisfatte determinate condizioni, vale a dire che tali sostanze siano già commercializzate nella Comunità al 12 luglio 2002, sia stato sottoposto alla Commissione un fascicolo a sostegno dell’uso delle sostanze entro il 12 luglio 2005 e l’Autorità europea per la sicurezza alimentare non abbia espresso parere negativo per quanto riguarda l’uso della sostanza di cui trattasi. Gli altri Stati membri non sono tenuti a consentire l’importazione di tali prodotti (v. art. 4, n. 7, della direttiva);
– eventuali modifiche degli elenchi positivi possono essere adottate secondo la procedura di cui agli artt. 4, n. 5, e 13, n. 2, della direttiva.
23. Le questioni sottoposte alla Corte non riguardano, ad esempio, la deroga transitoria prevista dall’art. 4, n. 6, né la clausola di modifica di cui all’art. 4, n. 5, della direttiva. Tali disposizioni possono assumere rilevanza al fine di stabilire se il sistema scelto dal legislatore comunitario sia proporzionato. L’invalidità delle disposizioni comunitarie controverse inficerebbe la validità degli elenchi positivi. Ciò priverebbe di contenuto molti altri articoli. Ad esempio, la suddetta clausola di modifica degli elenchi positivi diverrebbe priva di senso. Lo stesso vale per le clausole di deroga temporanea dell’art. 4, nn. 6 e 7, della direttiva. Per contro, gli Stati membri continuerebbero a dover consentire, in forza della clausola di libera circolazione di cui all’art. 11, n. 1, la commercializzazione degli integratori alimentari conformi alla direttiva (5) senza potersi avvalere dell’art. 11, n. 2, della stessa (6) . In caso di parziale invalidità, si renderebbero sicuramente necessarie alcune modifiche della direttiva (nonché scelte politiche per sostituire il sistema degli elenchi positivi). In ogni caso, ritengo che le disposizioni comunitarie controverse vadano analizzate nel contesto dell’atto visto nel suo complesso.
Sul fondamento normativo (art. 95 CE)
24. Le richiedenti nel procedimento principale relativo alla causa C‑154/04 sostengono che l’art. 95 CE non può costituire il fondamento del divieto sancito dalle disposizioni comunitarie controverse, in quanto tale divieto non promuove affatto l’obiettivo di migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno. Le richiedenti affermano inoltre che, se tale divieto è inteso a tutelare la salute pubblica e i consumatori, il riferimento all’art. 95 CE non soltanto non è appropriato, ma costituisce anche un abuso di potere, dato che, ai sensi dell’art. 152, n. 4, lett. c), CE, la Comunità non può armonizzare le disposizioni concernenti la salute umana. Anche le richiedenti nel procedimento principale relativo alla causa C-155/04 sostengono che l’art. 95 CE non costituisce il fondamento normativo corretto. Esse deducono che le disposizioni comunitarie controverse sono incompatibili con i principi della libera circolazione delle merci all’interno della Comunità, che il legislatore comunitario è tenuto a rispettare nell’esercizio dei poteri conferitigli dall’art. 95 CE. Affermano inoltre che le suddette disposizioni contengono restrizioni dirette e immediate agli scambi con i paesi terzi e pertanto avrebbero dovuto essere adottate sul fondamento dell’art. 133 CE.
25. I governi del Regno Unito, ellenico e portoghese, al pari del Parlamento, del Consiglio e della Commissione, sostengono che, nella fattispecie, l’art. 95 CE costituisce un fondamento normativo adeguato e sufficiente. A tale proposito, deducono i seguenti argomenti:
– lo scopo della direttiva consiste nel miglioramento delle condizioni di funzionamento del mercato interno attraverso la rimozione delle differenze tra le normative nazionali nel settore degli integratori alimentari e dei conseguenti ostacoli, presenti e futuri, agli scambi;
– il fatto che la direttiva persegua anche un obiettivo di tutela della salute pubblica e dei consumatori non induce necessariamente a concludere che il riferimento all’art. 95 CE sia inadeguato;
– poiché l’obiettivo e il contenuto della direttiva attengono principalmente al mercato interno, gli effetti della direttiva sul commercio internazionale non possono portare a concludere che essa avrebbe dovuto essere fondata sull’art. 133 CE.
26. Al paragrafo 4 ho già rilevato come non sia la prima volta che la Corte deve pronunciarsi sulla questione dell’adeguatezza del fondamento normativo. Non è neanche la prima volta che entra in gioco la tutela della salute pubblica. Nella sentenza BAT, la Corte si è richiamata alla sua precedente giurisprudenza relativa all’art. 95, n. 1, CE (7) .
27. Al punto 60 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato che le misure previste dall’art. 95 CE sono destinate a migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno e devono effettivamente avere tale obiettivo, contribuendo all’eliminazione di ostacoli alla libera circolazione delle merci o alla libera prestazione di servizi, o ancora all’eliminazione di distorsioni della concorrenza.
28. La Corte ha quindi affermato, al punto 61, che il ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo è possibile al fine di prevenire l’insorgere di futuri ostacoli agli scambi dovuti allo sviluppo eterogeneo delle legislazioni nazionali; ha inoltre precisato che l’insorgere di tali ostacoli deve apparire probabile e che le misure di cui trattasi devono avere ad oggetto la loro prevenzione.
29. Infine, al punto 62, la Corte ha dichiarato che, qualora le condizioni per fare ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo siano soddisfatte, non può impedirsi al legislatore comunitario di basarsi su tale fondamento normativo per il fatto che la tutela della salute è determinante nelle scelte da operare.
30. È quindi chiaro che sono applicabili le seguenti condizioni: devono esistere ostacoli (futuri) reali o potenziali alla libera circolazione e la misura comunitaria deve contribuire alla loro eliminazione. Inoltre, qualora queste due condizioni siano soddisfatte, non si può impedire al legislatore comunitario di basarsi sull’art. 95 CE nel caso in cui entri in gioco la tutela della salute.
31. Alla luce di tali principi, esaminerò ora la questione se sussistano le condizioni per fare ricorso all’art. 95 CE come fondamento normativo.
32. A mio parere, è indubbio che tali condizioni siano soddisfatte.
33. In primo luogo, è noto che il mercato degli integratori alimentari è in rapida espansione (v. primo ‘considerando’). In secondo luogo, come si rileva al secondo ‘considerando’, tali prodotti sono assoggettati negli Stati membri a disposizioni nazionali eterogenee che possono ostacolarne la libera circolazione e instaurare condizioni di concorrenza ineguali, il che rende necessario disciplinare a livello comunitario i prodotti di questo tipo commercializzati come prodotti alimentari.
34. Come ha rilevato la Corte (8), è chiaro che le norme nazionali relative alle condizioni che i prodotti devono soddisfare sono per loro natura, in assenza di armonizzazione a livello comunitario, tali da costituire ostacoli alla libera circolazione delle merci.
35. È evidente che, per quanto riguarda gli integratori alimentari, tali ostacoli sussistono. Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno osservato che le denunce sono in aumento (9) e il fatto che gli Stati membri adottino criteri diversi, creando in tal modo ostacoli, giustificati o meno, alla libertà degli scambi, risulta anche dalla giurisprudenza passata e recente della Corte, quali la sentenze Commissione/Danimarca (10), Commissione/Francia (11) e Greenham e Abel (12) . Per quanto riguarda le cause ancora pendenti, si possono menzionare le cause riunite HLM Warenbetrieb e Orthica (13), in cui ho recentemente presentato le mie conclusioni. Nella fattispecie, l’importazione di integratori alimentari contenenti determinate vitamine e/o determinati minerali, ammessi in quanto tali nello Stato membro di origine, era vietata dallo Stato membro di importazione. Quest’ultimo trattava i prodotti in questione, considerandone i rischi per la salute, alla stregua di medicinali.
36. A mio parere, è evidente che la direttiva presenta una dimensione che riguarda il mercato interno.
37. A tale proposito, citerei anche l’art. 11, n. 1, della direttiva, la cosiddetta clausola di libera circolazione, che garantisce la libera circolazione dei prodotti che siano conformi alla direttiva e, se del caso, alle disposizioni comunitarie di esecuzione della stessa. Se i prodotti di cui trattasi rispondono ai requisiti fissati dalla direttiva, gli Stati membri non possono vietarne o limitarne la commercializzazione, vale a dire che, come ha dichiarato la Corte nella sentenza BAT (14), «[t]ale disposizione, vietando agli Stati membri di opporsi, per motivi attinenti agli aspetti da essa armonizzati, all’importazione, alla vendita e al consumo [degli integratori alimentari] che siano conformi alla direttiva, attribuisce a quest’ultima piena efficacia per quanto riguarda il suo obiettivo di migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno».
38. Ciò mi conduce al terzo aspetto, ossia al fatto che la direttiva è fortemente influenzata da fattori legati alla tutela della salute pubblica e alla protezione dei consumatori.
39. Secondo le richiedenti nella causa C-154/04, la Comunità non può armonizzare misure concernenti la tutela della salute.
40. È vero che nella direttiva si sottolineano con forza gli aspetti relativi alla tutela della salute pubblica. Quest’ultima costituisce infatti la ratio del provvedimento. I divergenti criteri con cui gli Stati membri valutano i rischi per la salute derivanti dal consumo di integratori alimentari costituiscono, in definitiva, una minaccia per la libera circolazione di tali prodotti. Pertanto, come enuncia il secondo ‘considerando’, sono state ritenute necessarie misure di armonizzazione. Gli aspetti legati alla tutela della salute pubblica e dei consumatori emergono da vari ‘considerando’, in particolare dal quinto, secondo cui, per garantire ai consumatori un elevato livello di tutela e una maggior facilità di scelta, è necessario che i prodotti immessi sul mercato siano sicuri e rechino opportuna e corretta etichettatura.
41. Come abbiamo appreso dalla sentenza BAT e dal richiamo ivi contenuto alla sentenza «pubblicità tabacco» (15), se lo scopo di una direttiva è migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno e l’art. 95 CE può quindi costituire il fondamento normativo di tale direttiva, a ciò non osta il fatto che la tutela della salute pubblica rappresenta un elemento decisivo per la scelta delle misure di armonizzazione previste da tale disposizione. Inoltre, l’art. 152, n. 1, primo comma, CE, impone che nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche ed attività della Comunità sia garantito un livello elevato di protezione della salute umana, e l’art. 95, n. 3, CE, prevede espressamente che, nel realizzare l’armonizzazione, dev’essere garantito un livello elevato di protezione della salute umana.
42. Occorre che la direttiva abbia come fondamento normativo anche l’art. 133? Tale questione può essere risolta con brevi considerazioni.
43. Conformemente ad una giurisprudenza consolidata (16), nell’ambito del sistema di competenze della Comunità, la scelta del fondamento normativo di un atto deve basarsi su elementi oggettivi, che possono costituire oggetto di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto di un atto.
44. Se dall’esame di un atto comunitario emerge che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altra è solo accessoria, l’atto dev’essere basato su un solo fondamento normativo, vale a dire quello richiesto dalla finalità o componente principale o preponderante.
45. Come si è detto, è evidente che la direttiva presenta una dimensione che riguarda il mercato interno. Il suo scopo è facilitare la libera circolazione degli integratori alimentari armonizzando gli aspetti relativi alla tutela della salute. Solo gli integratori alimentari che soddisfano i requisiti fissati dalla direttiva possono essere immessi sul mercato e trarre vantaggio dalla libera circolazione nel mercato interno. Non nego che tali requisiti possano riguardare prodotti importati da paesi terzi. Tale circostanza, tuttavia, costituisce un effetto collaterale. È evidente che essa non può giustificare la scelta dell’art. 133 quale fondamento normativo, dato che la finalità della direttiva è chiaramente connessa al mercato interno e non alla regolamentazione del commercio internazionale. L’argomento secondo cui il semplice fatto che un atto comunitario possa incidere sul commercio internazionale sarebbe sufficiente per fare ricorso all’art. 133 CE è stato anch’esso respinto dalla Corte (17) . Peraltro, se i prodotti provenienti da paesi terzi soddisfano i requisiti, essi possono circolare liberamente anche all’interno della Comunità.
Sugli artt. 28 CE e 30 CE e il regolamento sulle importazioni
46. Le richiedenti affermano inoltre che le disposizioni controverse sono incompatibili con il Trattato CE (artt. 28 CE e 30 CE) e con la politica commerciale comune (art. 133 CE), come attuata dal regolamento sulle importazioni [artt. 1, n. 2, e 24, n. 2, lett. a)].
47. Esaminerò anzitutto la questione se esista un’incompatibilità con l’art. 28 CE e con il potere discrezionale del legislatore comunitario.
48. Gli artt. 28 CE e 30 CE si applicano in via principale alle misure unilaterali adottate dagli Stati membri. Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza, il divieto di restrizioni quantitative alle importazioni, come pure di misure di effetto equivalente, vale non solo per i provvedimenti nazionali, ma anche per quelli adottati dalle istituzioni comunitarie (18) .
49. Pertanto, le istituzioni comunitarie sono tenute anch’esse a rispettare la libertà degli scambi intracomunitari.
50. L’art. 30 CE può essere invocato dagli Stati membri per giustificare le proprie misure unilaterali. È ovvio che tali misure, di per sé giustificate, possono tuttavia ostacolare il commercio intracomunitario e innescare quindi l’azione del legislatore comunitario. Nella fattispecie, il fondamento normativo, come si è detto, va individuato nell’art. 95 CE.
51. Il legislatore comunitario gode di un ampio margine di discrezionalità nell’esercizio di questo potere, pur essendo tenuto a rispettare i principi del diritto comunitario.
52. Poiché egli deve rispettare anche il principio della libertà degli scambi, la questione è se possa ritenersi che la direttiva in sé, istituendo un sistema basato su elenchi positivi, determini restrizioni alla libera circolazione delle merci.
53. Ritengo che tale questione debba essere risolta in senso negativo. La direttiva è chiaramente intesa a migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno per quanto riguarda gli integratori alimentari, limitando correlativamente le possibilità degli Stati membri di avvalersi dell’art. 30 CE. Essa mira inoltre, nel contempo, a rafforzare l’interesse generale della Comunità alla tutela della salute pubblica e dei consumatori. Tali interessi generali sono espressamente menzionati agli artt. 95, n. 3, CE e 152, n. 1, CE.
54. Più avanti esaminerò la questione se il legislatore comunitario abbia rispettato il principio di proporzionalità e altri principi fondamentali del diritto comunitario, quale il principio della parità di trattamento e i diritti fondamentali.
55. Le richiedenti sostengono inoltre che le disposizioni comunitarie controverse sono in contrasto con il regolamento (CE) n. 3285/94 (19) (in prosieguo: il «regolamento sulle importazioni»), e in particolare con gli artt. 1, n. 2, e 24, n. 2, lett. a), di detto regolamento. A tal fine, esse deducono sostanzialmente gli stessi argomenti svolti in merito alla presunta violazione degli artt. 28-30 CE.
56. Come ha rilevato la Commissione, le richiedenti, apparentemente, considerano tali disposizioni equivalenti agli artt. 28-30 CE, ma con effetto sulle importazioni provenienti da paesi terzi. Le richiedenti fanno anche riferimento al fatto che molti prodotti ENP vengono fabbricati fuori della Comunità ed importati nei singoli Stati membri per essere commercializzati nei rispettivi territori.
57. Concordo sul fatto che il regolamento sulle importazioni è applicabile in materia di importazioni. Tuttavia – e mi richiamo alle conclusioni da me presentate nella causa Silvano Carbone (20) e alla sentenza pronunciata dalla Corte in detta causa – occorre mantenere distinta la fase in cui i prodotti vengono importati dai paesi terzi da quella in cui vengono successivamente immessi sul mercato. Il regolamento sulle importazioni si applica alla prima fase, ovvero all’importazione dei prodotti nella Comunità, mentre la seconda fase, cioè l’immissione dei prodotti sul mercato comunitario, è disciplinata dalle pertinenti disposizioni del Trattato. Ciò implica che, così come un bene prodotto legalmente nella Comunità non può essere immesso sul mercato comunitario semplicemente in base a tale circostanza, la legittima importazione di un prodotto non implica che esso possa essere automaticamente immesso sul mercato. Inoltre, la riserva di cui all’art. 24, n. 2, lett. a), del regolamento sulle importazioni riguarda l’importazione dei prodotti, e non la loro immissione in commercio.
58. Ne consegue che il regolamento sulle importazioni non è pertinente alle cause ora in esame e non può essere preso in considerazione per risolvere la questione della legittimità della direttiva. Esso non determina l’esclusione delle norme comunitarie applicabili in generale all’immissione sul mercato degli integratori alimentari. Aggiungerei, incidentalmente, che una volta evase le formalità relative all’importazione, tali prodotti possono essere considerati in libera pratica, vale a dire che gli integratori alimentari importati da paesi terzi che siano conformi alla direttiva possono circolare liberamente all’interno della Comunità.
Sul principio di proporzionalità
59. Le richiedenti nei procedimenti principali sostengono che le disposizioni comunitarie controverse sono sproporzionate. Esse deducono i seguenti argomenti:
– il divieto derivante dalle disposizioni comunitarie controverse non è affatto necessario, dato il potere discrezionale di vietare la commercializzazione dei prodotti non conformi alla direttiva conferito agli Stati membri dagli artt. 4, n. 7, e 11, n. 2, della medesima direttiva;
– gli elenchi positivi sono stati compilati in base ad elenchi redatti in un contesto del tutto diverso e non alla luce dei criteri di sicurezza e disponibilità all’assorbimento da parte dell’organismo menzionati nell’undicesimo ‘considerando’ della direttiva. Il divieto riguarda sostanze e minerali indubbiamente essenziali alla dieta e/o di cui non è stata dimostrata la pericolosità per la salute. Dagli elenchi positivi traspare una preferenza per le forme inorganiche di vitamine e minerali, che determina un’ingiustificata e sproporzionata esclusione delle loro forme naturali, che sono invece comuni nella dieta normale e generalmente meglio tollerate dall’organismo;
– gli scopi della direttiva avrebbero potuto essere raggiunti mediante soluzioni meno restrittive rispetto al sistema adottato nella fattispecie («elenchi negativi» o «sistema di elenchi approvati»: un sistema di elenchi positivi accompagnato da requisiti armonizzati e/o da una procedura di approvazione unificata per i prodotti non conformi alla direttiva; elenchi positivi contenenti tutte le sostanze nutritive di cui siano stati dimostrati la sicurezza e gli effetti positivi sulla salute);
– le procedure di cui all’art. 4, nn. 5 e 6, della direttiva impongono vincoli finanziari ed amministrativi eccessivi e difettano di trasparenza. Esse non si fondano sui criteri sviluppati dalla giurisprudenza (21), bensì su criteri definiti, in sostanza, dall’Autorità europea per la sicurezza alimentare (AESA) di propria iniziativa. Una documentazione relativa all’impiego sicuro della sostanza di cui trattasi non è sufficiente perché essa venga considerata ammissibile da tale autorità.
60. Tutte le altre parti che hanno presentato osservazioni sostengono che la direttiva non viola il principio di proporzionalità.
61. Ricordo che il giudice remittente fa riferimento solo agli artt. 3, 4, n. 1, e 15, n. 1, della direttiva. Ho già rilevato che l’esame di tali disposizioni non può prescindere dalle altre norme della direttiva.
62. A tale proposito voglio anche dire che la scelta di un sistema di elenchi positivi, di per sé, risulta adeguata (22) . Essa presenta il vantaggio della chiarezza per tutti gli interessati e per le competenti autorità nazionali. Le sostanze incluse nell’elenco vengono esaminate e considerate sicure. Ritengo che questo sia un aspetto importante, giacché gli Stati membri, come si è detto, devono autorizzare tutti gli integratori alimentari contenenti le sostanze indicate negli elenchi positivi. Gli Stati membri non possono più invocare l’art. 30 CE per escludere questi prodotti dai loro mercati. Tale scelta, pertanto, è sostanzialmente corretta al fine di realizzare un vero e proprio mercato interno.
63. Nelle sentenze BAT e Swedish Match, cui ho già fatto ripetutamente riferimento, la Corte ha dichiarato che si deve riconoscere al legislatore comunitario un’ampia discrezionalità nelle scelte di natura politica, economica e sociale per quanto riguarda la tutela della salute pubblica, e che tali scelte sono basate su valutazioni complesse. Di conseguenza, la legittimità delle misure adottate in tale ambito è inficiata solo se esse risultano manifestamente sproporzionate in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire (23) .
64. Si deve inoltre rilevare che, da un lato, i tribunali devono astenersi dall’esprimere valutazioni in merito alle decisioni politiche adottate dalle istituzioni durante il procedimento di formazione degli atti normativi e, dall’altro, che l’art. 95, n. 3, CE richiede un livello elevato di tutela della salute. Pertanto, il mero fatto che il legislatore, in teoria, avrebbe potuto ottenere lo stesso livello di tutela della salute pubblica adottando misure meno restrittive di quelle in discussione non basta a corroborare la conclusione che egli abbia violato il principio di proporzionalità, dato che un sistema di elenchi positivi garantisce indubbiamente un elevato livello di protezione, eliminando ex ante il maggior numero possibile di rischi potenziali.
65. Di per sé, la scelta di uno strumento normativo basato su elenchi positivi di sostanze ammissibili che, da un lato, miri a garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e, dall’altro, imponga forti limitazioni alla libertà degli operatori economici di alcuni Stati membri in materia di produzione e di commercializzazione di integratori alimentari arricchiti con minerali e/o vitamine, non può essere considerata in contrasto con il principio di proporzionalità.
66. Tuttavia, poiché tale scelta incide direttamente e in misura significativa sulla libertà degli operatori economici, impedendo loro di proseguire attività precedentemente considerate ammissibili e sicure, e subordina la messa a punto e la produzione di nuovi prodotti alla previa valutazione della Commissione ai fini dell’inclusione nell’elenco positivo, gli atti giuridici utilizzati devono essere progettati con prudenza e precisione.
67. Prescindendo dalla valutazione sostanziale del legislatore comunitario, devo concludere che lo stesso è venuto meno all’obbligo di progettare tale misura radicale con la dovuta attenzione.
68. Nella sua forma attuale, la direttiva 2002/46 presenta gravi carenze sotto tre aspetti (24) :
– nel testo della direttiva non si fa menzione della norma sostanziale che la Commissione deve adottare quale principio guida nell’esercizio dei poteri conferitile dagli artt. 4, n. 5, e 13 della direttiva stessa. Il testo infatti non contiene disposizioni sulla cui base possa stabilirsi se la Commissione, nell’adottare le decisioni relative alla modifica degli elenchi positivi, abbia rispettato i limiti del proprio potere;
– non è chiaro se la direttiva consenta alle parti private di chiedere che le sostanze siano sottoposte ad una valutazione al fine di ottenerne l’inserimento negli elenchi positivi. Il decimo ‘considerando’ del preambolo della direttiva fa chiaramente riferimento a tale possibilità, ma l’art. 4, n. 6, lett. b), della medesima direttiva sembra indicare il contrario;
– supponendo che le parti private possano effettivamente chiedere che le sostanze vengano sottoposte a valutazione ai fini del loro inserimento negli elenchi positivi, non è prevista una procedura chiara che assicuri garanzie minime a tutela degli interessi di tali soggetti.
69. La prima di tali carenze costituisce un’insufficienza particolarmente grave, in quanto riguarda la norma sostanziale che disciplina l’esercizio, da parte della Commissione, del più ampio potere previsto dalla direttiva, vale a dire la decisione di integrare gli elenchi positivi ancora incompleti. Le modalità di esercizio di tale potere incidono sulle possibilità degli interessati di esercitare le loro attività economiche esistenti, nonché sulle restrizioni cui saranno soggetti in futuro. Quand’anche ci si basasse soltanto sui requisiti minimi della certezza del diritto necessaria nelle relazioni economiche, sarebbe indispensabile che lo strumento legislativo stabilisse esso stesso un criterio sostanziale. In mancanza di tale criterio, non sussistono i presupposti di una tutela giuridica effettiva.
70. Tale carenza risulta ancor più grave se si considera che la direttiva non contiene norme chiare per quanto riguarda le decisioni meno intrusive da adottarsi da parte della Commissione e i criteri cui quest’ultima deve attenersi nell’esercizio dei propri poteri, ad esempio in relazione all’etichettatura (art. 7, prima frase) e alle quantità (art. 8, n. 1, prima frase).
71. Sebbene il preambolo della direttiva contenga, al quinto ‘considerando’, un parametro di riferimento sostanziale per le decisioni relative alla compilazione degli elenchi positivi, laddove enuncia che «è necessario che i prodotti commercializzati siano sicuri», tale ‘considerando’ del preambolo non può essere equiparato ad un criterio che dovrebbe figurare nella parte dispositiva dell’atto.
72. Nella fattispecie, inoltre, la tecnica legislativa impiegata, se così la si può definire, si pone in diretto contrasto con i punti 10 e 13 dell’Accordo interistituzionale 22 dicembre 1998, sugli orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria (25) .
73. Il palese contrasto tra il decimo ‘considerando’ e l’art. 4, n. 6, della direttiva ha determinato qualche confusione in udienza, soprattutto da parte dei rappresentanti del Consiglio e del Parlamento europeo.
74. È evidente che il testo dell’art. 4, n. 6, lett. b), della direttiva non fornisce un rimedio a tale confusione. Detta disposizione fa riferimento ad un «parere negativo [dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, espresso] (…) sulla base di un fascicolo a sostegno dell’uso della sostanza in questione che lo Stato membro
deve sottoporre alla Commissione [il corsivo è mio] (…)». Da quanto precede si può dedurre che spetta allo Stato membro prendere l’iniziativa e sottoporre il fascicolo alla Commissione. Quest’ultima, a sua volta, deve presentare il fascicolo all’AESA, che successivamente effettua la valutazione da cui scaturisce il suo «parere».
75. Ciò contrasta palesemente con il decimo ‘considerando’, che recita:
«Un’ampia gamma di preparati vitaminici e sostanze minerali utilizzati per la fabbricazione di integratori alimentari attualmente venduti negli Stati membri non sono stati ancora valutati dal comitato scientifico dell’alimentazione umana e pertanto non sono compresi negli elenchi positivi. Occorre pertanto sottoporle a valutazione urgente da parte dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, non appena i rispettivi fascicoli saranno presentati dalle parti interessate » (26) .
76. Il ‘considerando’ non fa riferimento né agli Stati membri né alla Commissione. Esso menziona espressamente «le parti interessate» che, apparentemente, devono compilare e presentare i necessari fascicoli non per ottenere una deroga per il periodo fino al 31 dicembre 2009, come sembrerebbe indicare l’art. 4, n. 6, della direttiva, bensì allo scopo di far valutare le sostanze da includersi nell’elenco positivo.
77. Alcune indicazioni utili per tentare di risolvere tale contraddizione sono fornite dagli «Orientamenti amministrativi per la presentazione delle richieste di valutazione della sicurezza delle sostanze aggiunte per specifici scopi nutrizionali nella fabbricazione dei prodotti» («Administrative Guidance on Submissions for Safety Evaluation of Substances added for Specific Nutritional Purposes in the Manufacture of Foods»») (27) . Tali linee guida ufficiali, tecniche e amministrative, sono espressamente applicabili alla direttiva 2002/46. Esse contengono istruzioni per i «richiedenti» che presentino una domanda, oltre ad una descrizione della procedura di ammissione e delle modalità con cui dev’essere costituito il fascicolo in caso di presentazione di una «domanda completa».
78. Assume particolare rilievo la seguente sezione del punto 2.1 degli «Orientamenti amministrativi», intitolata «Domanda di autorizzazione di una sostanza nutritiva ai fini dell’inclusione nella pertinente legislazione dell’Unione europea» («Application for the authorisation of a nutritional substance for inclusion in the appropriate EU legislation»). Essa stabilisce quanto segue:
«La domanda di autorizzazione di una sostanza nutritiva deve contenere i seguenti elementi:
– Una lettera in cui si specifichi chiaramente la richiesta relativa alle categorie di nutrienti e, se del caso, allo specifico nutriente o agli specifici nutrienti per i quali si intende utilizzare come fonte la sostanza nutritiva. Deve inoltre indicarsi lo specifico atto normativo in cui il richiedente desidera sia inclusa la sostanza, vale a dire:
– (…)
– (…)
– direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli integratori alimentari;
– (…)».
79. Questo passaggio sembra confermare quanto enunciato al decimo ‘considerando’ del preambolo della direttiva, ossia che:
a) le parti interessate (richiedenti) sono parti private, le quali
b) possono chiedere l’«inclusione di una sostanza in un elenco positivo» ai sensi della direttiva;
c) gli Stati membri non svolgono alcun ruolo nella fase della procedura che precede la valutazione dell’AESA.
80. Da quanto precede discende che esis te innegabilmente una prassi amministrativa conforme a quanto enunciato dal decimo ‘considerando’ del preambolo della direttiva, che tuttavia si discosta dal disposto dell’art. 4, n. 6, lett. b), della stessa per quanto riguarda sia la procedura che il merito, in quanto travalica la semplice concessione di una deroga temporanea in relazione ad una sostanza. È altresì innegabile che, nell’ambito della prassi amministrativa, le parti private (i «richiedenti») sono considerate quali «parti interessate».
81. Tale palese contrasto tra il testo di una disposizione della direttiva e il corrispondente ‘considerando’ del preambolo che, a sua volta, concorda con una prassi amministrativa, determina un’evidente incertezza giuridica per le parti interessate, le quali hanno un ovvio interesse a che la direttiva sia applicata in modo corretto e trasparente.
82. Osservo, incidentalmente, come un atto normativo che conduca ad una prassi amministrativa fondata non già sulle disposizioni dell’atto medesimo, bensì sul relativo preambolo, è incompatibile con i punti 10, 14 e 15 del summenzionato Accordo interistituzionale 22 dicembre 1998. Un atto del genere contrasta inoltre con la giurisprudenza della Corte secondo cui la motivazione fornita dall’istituzione deve riguardare la sostanza dell’atto di cui trattasi (28) .
83. Tali osservazioni sono di per sé sufficienti a porre in dubbio la validità della procedura extra legem cui possono ricorrere le «parti interessate», dato che essa risulta, almeno in parte, anche contra legem. Tuttavia, anche ammettendo che sia valida, essa non è conforme ai requisiti minimi applicabili a questo tipo di procedura in base ai principi di buona amministrazione.
84. Infatti gli «Orientamenti amministrativi» indicano con una certa precisione i requisiti applicabili alle «richieste» e, quindi, alle «domande complete». Tuttavia, la «parte interessata» non può in alcun caso avere contatti diretti con l’AESA. Essa deve attendere pazientemente il «parere scientifico» di tale organismo, in seguito al quale, ai sensi dell’art. 13 della direttiva, la Commissione o il Consiglio adottano una decisione in conformità della cosiddetta procedura di regolamentazione della decisione sulla comitatologia (29) . Le parti interessate non hanno il diritto di essere sentite dopo l’invio della domanda corredata dal fascicolo. Né possono esprimere il loro parere sulla (bozza di) «parere scientifico» dell’AESA. Secondo gli «Orientamenti amministrativi», il richiedente, per conoscere la valutazione finale dell’AESA, deve consultarne il sito Internet. Se la valutazione è favorevole, la Commissione rimane libera di decidere se darvi seguito presentando una proposta al Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, che opera in veste di comitato di regolamentazione, quale previsto dall’art. 5, n. 1, della decisione sulla comitatologia. Né la direttiva, né gli Orientamenti amministrativi obbligano la Commissione ad informare la parte interessata in merito alla propria decisione e ai motivi che ne costituiscono il fondamento.
85. In breve, la suddetta procedura, ammesso che possa esistere e che le si possa attribuire tale definizione, presenta la trasparenza di una scatola nera: non prevede che le parti siano sentite, non esistono limiti di tempo per l’adozione delle decisioni né, di fatto, alcuna certezza sull’adozione di una decisione finale. Tale procedura è quindi priva delle garanzie essenziali alla tutela degli interessi dei richiedenti privati.
86. In udienza, il rappresentante del Consiglio, in risposta ad un quesito, ha osservato che le decisioni relative alla compilazione degli elenchi positivi hanno portata generale e che pertanto non era necessario conferire diritti procedurali ai singoli interessati in relazione alla fase preparatoria. Ritengo che tale posizione sia fondata su un equivoco. Benché le decisioni relative all’ampliamento o alla limitazione degli elenchi positivi abbiano effetti erga omnes, è chiaro che esse possono incidere anche sugli interessi vitali dei singoli. Per garantire che tali interessi vengano presi in considerazione nel processo decisionale secondo modalità assoggettabili a sindacato giurisdizionale, l’atto che ne costituisce il fondamento normativo dovrebbe fornire una garanzia minima di adeguatezza della procedura. Il legislatore comunitario ha previsto tale requisito, ad esempio, nel regolamento (CE) n. 384/96 (30), che fornisce precise garanzie di un processo decisionale equilibrato nell’ambito della procedura per l’adozione di misure di protezione anti-dumping. Anche tali misure hanno portata generale.
87. Le richiedenti nelle cause principali hanno rilevato, sia nelle osservazioni scritte che in quelle orali, che la preparazione di una domanda «ammissibile» in conformità degli «Orientamenti amministrativi» costituisce un impegno oneroso e che la decisione finale – o la mancanza di tale decisione – può far sì che l’impresa interessata debba cessare (in parte) le sue attività economiche. Tali osservazioni non sono state contraddette. In tale ottica, ci si può attendere quanto meno che il legislatore comunitario, nel redigere un atto normativo, abbia cura di stabilire espressamente condizioni minime che garantiscano la correttezza della procedura decisionale. Il fatto che tali condizioni non siano previste dalla direttiva 2002/46 è sufficiente per concludere che il legislatore comunitario, sotto questo profilo, non ha agito correttamente. La direttiva non è conforme ai requisiti essenziali di tutela giuridica, certezza del diritto e buona amministrazione, che sono principi fondamentali del diritto comunitario. Pertanto la direttiva, poiché non prevede procedure di attuazione adeguate e trasparenti, viola il principio di proporzionalità. Di conseguenza, essa dev’essere dichiarata invalida.
88. Vorrei svolgere un’ulteriore osservazione in merito al summenzionato Accordo interistituzionale 22 dicembre 1998. Gli obblighi reciprochi assunti dalle istituzioni per quanto riguarda la qualità redazionale della legislazione comunitaria non sono stati fissati con l’obiettivo primario di ottenere la purezza linguistica cara ai redattori dei testi normativi. Nell’ambito di una Comunità di diritto, quale l’Unione europea, che si fonda sui principi dello Stato di diritto,
in un atto legislativo, inteso come espressione della volontà del legislatore, coesistono due aspetti. Da un lato, l’atto legislativo rappresenta uno strumento per perseguire e, se possibile, raggiungere obiettivi giustificati di pubblico interesse. D’altro lato, esso costituisce una garanzia per i diritti dei cittadini nei rapporti con la pubblica autorità. Una legislazione qualitativamente adeguata è contraddistinta dall’equilibrio tra questi due aspetti. La formulazione e la struttura di un atto legislativo devono realizzare un equilibrio accettabile tra i poteri conferiti agli organismi esecutivi e le garanzie concesse ai cittadini. La direttiva 2002/46 non è conforme a questo requisito qualitativo essenziale di legislazione adeguata.
89. Si deve inoltre rilevare che la dichiarazione d’invalidità della direttiva in base ai suddetti motivi avrebbe conseguenze limitate. Tale decisione, in definitiva, non pregiudicherebbe la valutazione di merito effettuata dal legislatore comunitario, da cui è scaturita la scelta di un sistema restrittivo basato su elenchi positivi dei nutrienti commerciabili arricchiti con vitamine o minerali. Una dichiarazione di invalidità costringerebbe invece il legislatore comunitario a prendere in maggiore considerazione, nell’ambito del medesimo sistema, gli interessi dei privati, nonché ad istituire le necessarie garanzie per la loro tutela. Poiché la direttiva si limita ad imporre agli Stati membri di vietare la commercializzazione dei prodotti che non figurano negli elenchi positivi al più tardi a decorrere dal 1° agosto 2005, le conseguenze pratiche della dichiarazione di invalidità risulterebbero circoscritte qualora si apportassero prontamente i necessari miglioramenti e le necessarie modifiche al testo della direttiva.
Sul principio di sussidiarietà
90. Secondo le richiedenti nelle cause principali, le disposizioni comunitarie controverse violano il principio di sussidiarietà in quanto interferiscono ingiustificatamente con i poteri conferiti agli Stati membri in un settore sensibile che impone scelte di politica sanitaria, sociale ed economica.
91. I governi del Regno Unito, ellenico e portoghese, al pari del Parlamento, del Consiglio e della Commissione, sostengono il contrario.
92. Su questo punto non occorre dilungarsi. Dal principio di sussidiarietà, quale definito all’art. 5, secondo comma, CE, discende che la Comunità, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, può intervenire solo se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.
93. La questione è quindi se l’obiettivo della direttiva possa essere realizzato meglio a livello comunitario.
94. Come si è detto, l’obiettivo della direttiva consiste nell’eliminare gli ostacoli al commercio intracomunitario di integratori alimentari derivanti dalle differenze tra le normative nazionali vigenti in materia di composizione, specifiche di fabbricazione, presentazione o etichettatura degli alimenti, garantendo un livello elevato di protezione della salute e dei consumatori ai sensi dell’art. 95, n. 3, CE.
95. Tale obiettivo non può essere sufficientemente realizzato dai singoli Stati membri e richiede quindi un’azione a livello comunitario, come dimostrano anche le numerose denunce ricevute dalla Commissione e la giurisprudenza della Corte.
Sul principio della parità di trattamento
96. Le richiedenti nei procedimenti principali affermano che sussiste una violazione del principio della parità di trattamento, in quanto sarebbe ingiustificato includere sostanze negli elenchi positivi senza che siano state sottoposte ad esami supplementari e al contempo imporre condizioni onerose ai fornitori che intendano far inserire negli elenchi prodotti contenenti sostanze diverse.
97. Secondo una costante giurisprudenza, il principio di non discriminazione o della parità di trattamento impone di non trattare in modo diverso situazioni equiparabili, a meno che tale disparità di trattamento sia obiettivamente giustificata.
98. È chiaro che ogni sostanza dev’essere valutata prima di poter essere aggiunta all’elenco. Le sostanze attualmente elencate sono state sottoposte a tale valutazione scientifica. È vero che alcune di esse sono state esaminate nel contesto di altre direttive contenenti elenchi positivi. Sarebbe singolare ricominciare da zero la procedura di valutazione quando risulta che i prodotti in questione sono già stati sottoposti ad un controllo fondato sui medesimi criteri, ossia sicurezza e biodisponibilità. Il legislatore comunitario, pertanto, poteva legittimamente prendere come punto di partenza le valutazioni esistenti. Tale circostanza, di per sé, non implica che subordinare ad una valutazione preventiva l’inclusione nell’elenco di tutte le altre sostanze costituisca una discriminazione. Risulta inoltre che il Consiglio e la Commissione abbiano respinto un emendamento con cui il Parlamento proponeva di includere talune sostanze nell’elenco, in quanto tali sostanze non erano ancora state sottoposte a valutazione.
99. Di conseguenza, anche se è dimostrato che la direttiva di per sé non è discriminatoria, ciò non significa che non possa essere applicata in modo discriminatorio. Per lo stesso motivo, è di vitale importanza che la direttiva preveda procedure adeguate e trasparenti, idonee ad evitare discriminazioni nella valutazione degli integratori. Come ho già rilevato, la direttiva è carente proprio sotto questo aspetto.
100. Osservo incidentalmente come le richiedenti sostengano anche che gli elenchi contengono alcune sostanze che potrebbero essere considerate pericolose. Se ciò è vero, tali sostanze dovrebbero essere depennate il più presto possibile. Tuttavia, tale circostanza di per sé non implica che il criterio dell’elenco positivo sia illegittimo, né che esso sia in contrasto con il principio della parità di trattamento. Nondimeno, occorre che l’autorità competente intervenga prontamente e adeguatamente, giacché, in mancanza, potrebbe configurarsi una discriminazione.
Sui diritti fondamentali
101. Le richiedenti nei procedimenti principali affermano che le disposizioni comunitarie controverse violano i loro diritti fondamentali, in particolare l’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e il diritto alla proprietà sancito dall’art. 1 del Primo Protocollo della Convenzione, nonché il diritto di svolgere attività economiche. Esse deducono altresì una violazione dei diritti dei consumatori, in quanto la direttiva ne limiterebbe la libertà di scelta.
102. Secondo una costante giurisprudenza, i diritti fondamentali fanno parte dei principi generali del diritto comunitario, di cui la Corte garantisce il rispetto. Detti principi non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. Ne consegue che possono essere imposte restrizioni ai suddetti diritti, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti in questione (31) .
103. La conseguenza dell’impiego di elenchi positivi, quale previsto all’art. 4, n. 1, della direttiva, è che la commercializzazione dei prodotti non inclusi negli elenchi è di fatto vietata, il che potrebbe effettivamente determinare una restrizione della libertà dei produttori e dei distributori di tali prodotti di svolgere le loro attività commerciali o professionali. Tuttavia, l’introduzione di una siffatta misura non pregiudica il loro diritto alla proprietà. Nessun operatore economico può rivendicare un diritto di proprietà su una quota di mercato detenuta in un momento precedente l’introduzione di una misura relativa al mercato in parola, dato che tale quota di mercato costituisce soltanto una posizione economica temporanea, esposta all’alea di un mutamento di circostanze. Né un operatore economico può vantare un diritto quesito o anche un legittimo affidamento sulla conservazione di una situazione in atto che può essere modificata da decisioni adottate dalle istituzioni comunitarie nell’ambito del loro potere discrezionale (32) .
104. Da quanto precede discende che lo scopo della direttiva consiste nel garantire la libera circolazione degli integratori alimentari conformi alla direttiva. In tale contesto, le misure restrittive rispondono ad un obiettivo di interesse generale, vale a dire la tutela della salute e dei consumatori. Tali finalità sono espressamente menzionate all’art. 95, n. 3, CE. (Del pari, l’art. 8, n. 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo fa espressamente riferimento alla protezione della salute quale causa di giustificazione).
105. Ho già concluso che l’impiego di elenchi positivi delle sostanze ammissibili, inteso a garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e correlativamente a limitare la libertà degli operatori economici di produrre e commercializzare sostanze ENP, di per sé non può essere considerato in contrasto con il principio di proporzionalità. Tuttavia, ho anche concluso che la direttiva, sotto il profilo procedurale, viola il principio di proporzionalità, in quanto non tiene conto dei requisiti fondamentali di tutela giuridica, certezza del diritto e buona amministrazione. È chiaro che tali requisiti entrano in gioco anche nel valutare se siano stati violati o meno diritti fondamentali.
106. Di conseguenza, benché sia chiaro che nessuna sostanza non inclusa negli elenchi positivi può essere utilizzata ai fini della produzione e della commercializzazione degli integratori alimentari e che ciò potrebbe quindi incidere in una certa misura sulle possibilità di taluni produttori e operatori del settore degli integratori alimentari di svolgere la propria attività professionale, ritengo che la direttiva non costituisca un’interferenza sproporzionata ed inammissibile atta a pregiudicare l’esercizio di tale libertà o di altri diritti fondamentali invocati, sempreché la medesima direttiva preveda garanzie procedurali.
Sull’obbligo di motivazione
107. Con l’ultimo argomento, le richiedenti nel procedimento principale relativo alla causa C-154/04 sostengono che non viene fornita alcuna motivazione per il divieto derivante dalle disposizioni comunitarie controverse, in violazione dell’art. 253 CE e dell’art. 4 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato CE.
108. Secondo la giurisprudenza della Corte, la motivazione deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto controverso, per consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e per permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. È sufficiente che l’atto faccia emergere lo scopo perseguito dall’istituzione e non occorre esigere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche operate (33) .
109. Mi pare evidente che la motivazione, sostanzialmente, soddisfa tale requisito. I ‘considerando’ indicano in modo sufficientemente preciso gli obiettivi perseguiti ed i motivi per cui la Comunità ha ritenuto necessario intervenire. Per quanto riguarda la scopo, ribadisco che la direttiva mira chiaramente ad eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari di integratori alimentari garantendo un livello elevato di protezione della salute e dei consumatori (v. secondo e quinto ‘considerando’). Il legislatore comunitario doveva tenere conto del fatto che tali ostacoli derivavano da una reale preoccupazione per la tutela della salute pubblica. In secondo luogo, doveva tenere conto dei principi sanciti dagli artt. 152, n. 1, CE e 95, n. 3, CE, che impongono alle istituzioni comunitarie di garantire un elevato livello di tutela della salute nell’ambito delle rispettive competenze.
110. Per evitare eventuali contrasti, il legislatore comunitario ha scelto un metodo fondato sull’impiego di elenchi positivi (v. nono e undicesimo ‘considerando’). Le richiedenti sembrano contestare essenzialmente l’impiego di elenchi positivi. Come si è detto, questa scelta rientra nella discrezionalità del legislatore comunitario e non risulta di per sé scorretta.
V – Conclusione
111. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti le questioni sottopostale dalla High Court of Justice (England and Wales):
Dall’esame delle disposizioni della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/46/CE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli integratori alimentari, è emerso che la direttiva viola il principio di proporzionalità, in quanto non sono stati rispettati principi fondamentali del diritto comunitario, quali i requisiti di tutela giuridica, certezza del diritto e buona amministrazione. La direttiva, pertanto, dev’essere dichiarata invalida.
(1) .
(2)
–	GU L 183, pag. 51.
(3)
–	Sentenza 10 dicembre 2002, causa C-491/01, British American Tobacco (Investment) e Imperial Tobacco (Racc. pag. I-11453).
(4)
–	Sentenze 14 dicembre 2004, causa C-210/03, Swedish Match (Racc. pag. I-0000), e causa C‑434/02, Arnold André (Racc. pag. I-0000).
(5)
–	Si tratta in sostanza dei requisiti relativi alle specifiche, alla presentazione e all’etichettatura degli integratori alimentari.
(6)
–	Potrebbero avvalersi dell’art. 14 del regolamento n. 178/2002.
(7)
–	Cit. alla nota 3.
(8)
–	V. sentenza BAT, cit. alla nota 3, punto 64.
(9)
–	Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione ha affermato di avere ricevuto denunce di operatori relative a restrizioni da essi subite nella commercializzazione dei loro prodotti in vari Stati membri, e che tale situazione sarebbe dovuta ai divergenti criteri adottati nella regolamentazione degli integratori alimentari.
(10)
–	Sentenza 23 settembre 2003, causa C-192/01 (Racc. pag. I-9693).
(11)
–	Sentenza 5 febbraio 2004, causa C-24/00 (Racc. pag. I-0000).
(12)
–	Sentenza 5 febbraio 2004, causa C-95/01, Greenham e Abel (Racc. pag. I-0000).
(13)
–	Conclusioni presentate il 3 febbraio 2005 nelle cause riunite C-211/03, C-299/03, C-316/03, C‑317/03 e C-318/03, HLM e Orthica.
(14)
–	Cit. alla nota 3, punto 74.
(15)
–	Sentenza 5 ottobre 2000, causa C-376/98, Germania/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I-8419, punto 88).
(16)
–	Sentenza BAT, cit. alla nota 3, punti 93 e 94, e giurisprudenza ivi richiamata.
(17)  –	V. parere 1/78, Accordo internazionale sulla gomma naturale (Racc. 1979, pag. 2871).
(18)
–	V. sentenza Swedish Match, cit. alla nota 4, e giurisprudenza ivi richiamata.
(19)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, relativo al regime comune applicabile alle importazioni e che abroga il regolamento (CE) n. 518/94 (GU L 349, pag. 53).
(20)
–	Sentenza 30 maggio 2002, causa C-296/00, Silvano Carbone (Racc. pag. I-4657).
(21)
–	A tale proposito, le richiedenti si richiamano alle sentenze Commissione/Francia, cit. alla nota 11, punti 25-27, e Greenham e Abel, cit. alla nota 12, punti 35 e 36.
(22)
–	L’impiego di elenchi positivi non è inusuale nella legislazione comunitaria in materia di alimenti. V., ad esempio, direttive della Commissione 91/321/CEE, sugli alimenti per lattanti e alimenti di proseguimento (GU 1991, L 175, pag. 35), 96/5/CE, sugli alimenti a base di cereali e gli altri alimenti destinati ai lattanti e ai bambini (GU 1996, L 49, pag. 17), e 2001/15/CE, sulle sostanze che possono essere aggiunte a scopi nutrizionali specifici ai prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare (GU 2001, L 52, pag. 19).
(23)
–	V. sentenze BAT, cit. alla nota 3, punti 122 e 123, e Swedish Match, cit. alla nota 4, punti 47 e 48, e giurisprudenza ivi richiamata.
(24)
–	La direttiva presenta ulteriori inesattezze sotto il profilo della tecnica legislativa, quale la mancanza di una data di scadenza della competenza conferita agli Stati membri dall’art. 4, n. 7, che avrebbe dovuto essere temporanea ed è collegata alla data finale indicata all’art. 8, n. 6, in relazione alla deroga ivi stabilita.
(25)
–	GU 1999, C 73, pag. 1. Tali punti sono così formulati: «10. I ‘considerando’ motivano in modo conciso le norme essenziali dell’articolato, senza riprodurne o parafrasarne il dettato. Non contengono enunciati di carattere normativo o dichiarazioni di natura politica (…) 13. All’occorrenza, all’inizio dell’atto viene inserito un articolo che definisce l’oggetto e il campo di applicazione dell’atto medesimo».
(26)
– Il corsivo è mio.
(27)
–	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements.
(28)
–	V., tra l’altro, sentenza 12 novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. I‑5755, punto 74).
(29)
–	Decisione del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/468/CE, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23).
(30)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1995, n. 384/96, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1).
(31)
–	V. sentenza Swedish Match, cit. alla nota 4, punto 72, e giurisprudenza ivi richiamata; v. anche sentenza 10 luglio 2003, cause riunite C-20/00 e C-64/00, Booker Aquaculture (Racc. pag. I‑7411, punto 68), cui hanno fatto riferimento il Parlamento, il Consiglio e la Commissione.
(32)
–	V. sentenza Swedish Match, cit. alla nota 4, punto 73, e giurisprudenza ivi richiamata.
(33)
–	V. sentenza BAT, cit. alla nota 3, punti 165 e 166.