62017CJ0244
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 4 de septiembre de 2018 (
*1
)
«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2017/477 — Posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Cooperación instituido por el Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, de una parte, y la República de Kazajistán, por otra, por lo que respecta a las modalidades de trabajo del Consejo de Cooperación, el Comité de Cooperación, los subcomités especializados o cualquier otro organismo — Artículo 218 TFUE, apartado 9 — Decisión relativa a las posiciones que deben adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en un organismo creado por un acuerdo internacional — Acuerdo cuyas disposiciones pueden incluirse en la política exterior y de seguridad común (PESC) — Regla de votación»
En el asunto C‑244/17,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 10 de mayo de 2017,
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. L. Havas, L. Gussetti y P. Aalto, en calidad de agentes, posteriormente por los Sres. L. Havas y L. Gussetti, en calidad de agentes,
parte demandante,
y
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. M. Bishop y la Sra. P. Mahnič Bruni, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. A. Tizzano, Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C.G. Fernlund y C. Vajda, Presidentes de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot y A. Arabadjiev, la Sra. C. Toader y los Sres. M. Safjan, E. Jarašiūnas (Ponente), S. Rodin y F. Biltgen, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de abril de 2018;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 31 de mayo de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita la anulación de la Decisión (UE) 2017/477 del Consejo, de 3 de marzo de 2017, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Cooperación instituido por el Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Kazajistán, por otra, por lo que respecta a las modalidades de trabajo del Consejo de Cooperación, el Comité de Cooperación, los subcomités especializados o cualquier otro organismo (DO 2017, L 73, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Acuerdo de Colaboración y Decisión impugnada
2
El 26 de octubre de 2015, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión (UE) 2016/123, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Kazajistán, por otra (DO 2016, L 29, p. 1). Esta Decisión se adoptó sobre la base jurídica del artículo 37 y del artículo 31, apartado 1, del Tratado UE, así como del artículo 91, del artículo 100, apartado 2, y de los artículos 207 y 209 del Tratado FUE, en relación con el artículo 218, apartados 5 y 8, segundo párrafo del Tratado FUE. El Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Kazajistán, por otra (en lo sucesivo, «Acuerdo de Colaboración»), se firmó el 21 de diciembre de 2015 en Astana (Kazajistán) y se aplica provisionalmente desde el 1 de mayo de 2016, tal como establece el artículo 281, apartado 3, de dicho Acuerdo.
3
El artículo 268 del Acuerdo de Colaboración crea un Consejo de Cooperación, que cuenta con la asistencia de un Comité de Cooperación, creado por el artículo 269 del mismo Acuerdo, para el desempeño de sus funciones. De conformidad con el artículo 269, apartado 6, del Acuerdo, el Consejo de Cooperación podrá decidir crear subcomités especializados o cualquier otro organismo que puedan ayudarle en la ejecución de sus tareas y determinará la composición y los cometidos de dichos subcomités u organismos y su funcionamiento.
4
Además, el artículo 268 del Acuerdo de Colaboración dispone, en su apartado 7, que el Consejo de Cooperación establecerá su reglamento interno. De conformidad con el artículo 269, apartado 7, del citado Acuerdo, el Consejo de Cooperación determinará los cometidos y el funcionamiento del Comité de Cooperación y de cualquier subcomité u organismo creado por él mismo.
5
Para aplicar estas disposiciones, la Comisión y la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad adoptaron, el 3 de febrero de 2017, una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Cooperación instituido por el Acuerdo de Colaboración, remitiéndose al artículo 218 TFUE, apartado 9, en relación con el artículo 37 TUE como base jurídica procedimental, y a los artículos 207 TFUE y 209 TFUE como base jurídica sustantiva.
6
El 3 de marzo de 2017, el Consejo adoptó la Decisión impugnada añadiendo a las bases jurídicas mencionadas el artículo 31 TUE, apartado 1, así como los artículos 91 TFUE y 100 TFUE, apartado 2. La mencionada Decisión dispone lo siguiente:
«Artículo 1
1.   La posición que se ha de adoptar en nombre de la Unión en el Consejo de Cooperación establecido por el artículo 268, apartado 1, del Acuerdo de Colaboración […], se basará en los proyectos de Decisión del Consejo de Cooperación adjuntos a la presente Decisión por lo que respecta a:
–
la adopción de los reglamentos internos del Consejo de Cooperación, del Comité de Cooperación y de los subcomités especializados o cualquier otro organismo,
–
la creación del Subcomité de Justicia, Libertad y Seguridad, del Subcomité de Energía, Transporte, Medio Ambiente y Cambio Climático y del Subcomité de Cooperación Aduanera.
2.   Los representantes de la Unión en el Consejo de Cooperación podrán acordar modificaciones técnicas menores de los proyectos de Decisión del Consejo de Cooperación sin una decisión ulterior del Consejo.
Artículo 2
El Consejo de Cooperación estará presidido, por parte de la Unión, por la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de conformidad con las responsabilidades que le atribuyen los Tratados y en su calidad de Presidenta del Consejo de Asuntos Exteriores.
[…]»
Pretensiones de las partes
7
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y condene en costas al Consejo.
8
El Consejo solicita la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión. Con carácter subsidiario, en caso de que se anule la Decisión impugnada, solicita al Tribunal de Justicia que mantenga sus efectos.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
9
Mediante su motivo único, la Comisión reprocha al Consejo que haya añadido el artículo 31 TUE, apartado 1, como base jurídica de la Decisión impugnada. Dicho artículo dispone, en particular, que las decisiones de que trata el capítulo 2 del título V del Tratado de la UE que contengan disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC) se adoptarán por unanimidad, salvo en los casos en que dicho capítulo disponga otra cosa.
10
En apoyo de este motivo, la Comisión alega que una decisión basada en el artículo 218 del TUE, apartado 9, debe adoptarse por mayoría cualificada, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9, tal como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (C‑81/13, EU:C:2014:2449, apartado 66), aunque una o varias de las bases jurídicas sustantivas requieran unanimidad para la celebración de un acuerdo internacional.
11
Según la Comisión, el artículo 218 TFUE establece, como señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo (C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 52), un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo a la negociación y la celebración de los acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión en sus ámbitos de acción, incluida la PESC, lo que confirma la sentencia de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo (C‑263/14, EU:C:2016:435, apartado 55), en la que el Tribunal de Justicia declaró que un acuerdo que corresponde de manera preponderante a la PESC debe adoptarse de conformidad con el artículo 218 TUFE, apartado 6. Tanto la negociación y la celebración de acuerdos internacionales como la adopción de posiciones que apliquen tales acuerdos estarían, por tanto, reguladas por este procedimiento unificado. El capítulo 2 del título V del Tratado UE, por su parte, no incluye el procedimiento de adopción de decisiones.
12
Las reglas de votación para la adopción de cualquier decisión que el Consejo adopte en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, están previstas exclusivamente en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, el cual constituye una lex specialis que establece un procedimiento simplificado para la toma de decisiones del Consejo cuando este determina las posiciones que deben tomarse en un organismo creado por un acuerdo relativo tanto a las materias que recaen en el ámbito de la PESC como a las que no. Por tanto, según la Comisión, la regla de votación por mayoría cualificada era aplicable a la adopción de la Decisión impugnada, dado que esta no tenía por objeto completar o modificar el marco institucional del Acuerdo, sino únicamente garantizar su aplicación eficiente, por lo que no podía asimilarse a la celebración o modificación de un acuerdo internacional
13
Asimismo, la Comisión señala que la posición del Consejo no es conforme con el artículo 40 TUE, párrafo primero, ya que la adición del artículo 31 TUE, apartado 1, impone la votación por unanimidad para la adopción de toda decisión tomada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, en el marco de un acuerdo internacional cuya base jurídica comprenda una disposición en materia de PESC, independientemente del objeto de tal decisión. Esta posición conllevaría que se aplicaran procedimientos propios de la PESC no solo al ejercicio de competencias de la Unión referidas al ámbito de la PESC, sino también a la ejecución de otras políticas de la Unión.
14
El Consejo señala que la Decisión 2016/123, que autorizó la firma del Acuerdo de Colaboración y la aplicación provisional de algunas partes de este, se adoptó sobre la base jurídica del artículo 37 TUE y el artículo 31 TUE, apartado 1, así como del artículo 91 TFUE, el artículo 100 TFUE, apartado 2, y los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartados 5 y 8, párrafo segundo, sin que la Comisión lo haya rebatido, y que las medidas previstas en la Decisión impugnada persiguen garantizar el buen funcionamiento del marco institucional creado por el Acuerdo de Colaboración.
15
Según el Consejo, conforme a reiterada jurisprudencia, la competencia de la Unión para contraer compromisos internacionales incluye la de acompañar esos compromisos de disposiciones institucionales, que tienen carácter auxiliar y recaen, pues, en el mismo ámbito de competencia que las disposiciones sustantivas a las que acompañan. De ello se desprende que la Unión solo podía adoptar la Decisión impugnada sobre la base de disposiciones que la facultaban para adoptar las disposiciones sustantivas del Acuerdo de Colaboración.
16
Asimismo, según el Consejo, la Comisión interpretó erróneamente la jurisprudencia. En primer lugar, la sentencia de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo (C‑658/11, EU:C:2014:2025), confirma efectivamente que el procedimiento de adopción de decisiones por las que se establezcan las posiciones que deben adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo debe considerarse un procedimiento unificado y de alcance general aplicable a todos los ámbitos políticos y de acción de la Unión. Ahora bien, dicha sentencia establece, en su apartado 53, un principio en virtud del cual este procedimiento debe tomar en consideración las particularidades previstas en los Tratados para cada ámbito de acción de la Unión, en particular en lo referente a las atribuciones de las instituciones. Pues bien, el ámbito de la PESC presenta especificidades de carácter procedimental y sustantivo que hay que tener en cuenta al aplicar el procedimiento general recogido en el artículo 218 TFUE, apartado 9. En concreto, en el ejercicio de sus competencias en este ámbito, el Consejo está facultado para decidir por mayoría cualificada únicamente en los casos establecidos en el artículo 31 TUE, apartados 2 y 3. No puede recurrirse a ninguna disposición del Tratado FUE para establecer otra excepción, so pena de infringir el artículo 40 TUE, párrafo segundo.
17
En segundo lugar, según el Consejo, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (C‑81/13, EU:C:2014:2449), no puede servir de base a la posición de la Comisión según la cual una decisión del Consejo basada en el artículo 218 TFUE, apartado 9, debe adoptarse por mayoría cualificada en todo caso, independientemente del ámbito de la Unión al que se refiera dicha decisión. Esa tesis sería contraria a la jurisprudencia reiterada según la cual la base jurídica sustantiva de una medida determina el procedimiento a seguir para adoptar dicha medida. También sería contraria a una interpretación adecuada de dicha sentencia, que debe leerse en su contexto (el asunto de origen no tiene ninguna relación con el ejercicio de competencias de la Unión en el ámbito de la PESC) y teniendo en cuenta que la regla de votación por mayoría cualificada prevista en el artículo 16 TUE, apartado 3, y mencionada en las conclusiones de la Abogado General, a las que hace referencia aquella sentencia, no se aplica a la PESC.
18
Según el Consejo, si bien el artículo 218 TFUE, apartado 9, establece un procedimiento especial y simplificado para la adopción de las posiciones que deben adoptarse en un organismo creado por un acuerdo o para la suspensión de la aplicación de un acuerdo, dicho artículo no regula todos los aspectos del procedimiento, en particular, la regla de votación aplicable. En el caso de un procedimiento especial, las reglas de votación previstas en el artículo 218 TFUE, apartado 8, que se aplican durante todo el procedimiento de celebración de un acuerdo regulado por las disposiciones contenidas en los apartados precedentes de este artículo 218 TFUE, no se aplican de forma automática a este procedimiento especial. Por tanto, la regla de votación establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, solo se aplicaría a este procedimiento en la medida en que refleje las reglas de votación aplicables a los ámbitos de acción de la Unión para la adopción de actos internos. Además, el artículo 218 TFUE, apartado 9, establece un procedimiento simplificado, en comparación con el procedimiento más complejo que se utiliza para la celebración de acuerdos, pero esta simplificación se basa exclusivamente en una limitación de la participación del Parlamento Europeo.
19
Por último, el Consejo refuta las alegaciones que lo acusan de incumplir el artículo 40 TUE y aduce, en particular, que la inclusión del artículo 31 TUE, apartado 1, en la base jurídica de la Decisión impugnada era necesaria para respetar los procedimientos establecidos en los Tratados referidos al ejercicio de la competencia de la Unión en materia de PESC, que no se ha violado ninguna de las atribuciones de las instituciones y que, en cualquier caso, el Consejo estaba obligado a decidir por unanimidad, de conformidad con el artículo 293 TFUE, apartado 1.
Apreciación del Tribunal de Justicia
20
Para determinar la regla de votación que debe aplicarse cuando el Consejo adopta, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, una decisión por la que se establecen las posiciones que deben adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, si dicho organismo está facultado para adoptar actos que surtan efectos jurídicos, dicha disposición debe interpretarse teniendo en cuenta no solo su tenor, sino también sus objetivos y su contexto (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 51).
21
El artículo 218 TFUE, para dar respuesta a las exigencias de claridad, coherencia y racionalización, prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo, en particular, a la negociación y celebración de acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión en sus ámbitos de acción, incluida la PESC, con la excepción de los casos en los que los Tratados prevean procedimientos especiales (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de julio de 2014, Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 52).
22
El Tribunal de Justicia señaló que dicho procedimiento, en atención precisamente a su carácter general, debe tener en cuenta las particularidades establecidas en los Tratados para cada ámbito de acción de la Unión, en particular en lo referente a las atribuciones de las instituciones, y que pretende reflejar, en el plano exterior, el reparto de poderes entre instituciones aplicable en el plano interno, en concreto, estableciendo una simetría entre el procedimiento de adopción de medidas de la Unión en el plano interno y el procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales para garantizar que, en relación con un ámbito determinado, el Parlamento y el Consejo dispongan de las mismas competencias, respetando el equilibrio institucional previsto por los Tratados (véase, en este sentido la sentencia de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartados 53, 55 y 56).
23
Este procedimiento comprende diversas normas relativas específicamente a la acción de la Unión en los ámbitos de la PESC.
24
De ello se deduce que, en cuanto al procedimiento de negociación y celebración de un acuerdo internacional por la Unión, las propias disposiciones del artículo 218 TFUE toman en consideración las especificidades de todos los ámbitos de acción de la Unión, en concreto, de las referidas a la PESC, y reflejan a este respecto el equilibrio institucional previsto por los Tratados para cada uno de estos ámbitos.
25
Con respecto al artículo 218 TFUE, apartado 9, este establece un procedimiento simplificado relativo, en particular, a la definición de las posiciones que deben adoptarse en nombre de la Unión en el contexto de su participación en la adopción, en el seno del organismo decisorio creado por el acuerdo internacional de que se trate, de actos relativos a la aplicación o a la ejecución de este (véase, en este sentido la sentencia de 6 de octubre de 2015, Consejo/Comisión, C‑73/14, EU:C:2015:663, apartado 65).
26
Como se desprende de una lectura conjunta de los apartados 6, 9 y 10 del artículo 218 TFUE, dicha simplificación, que solo se aplica a actos que no completen ni modifiquen el marco institucional del acuerdo, se basa exclusivamente en una limitación de la participación del Parlamento.
27
Por el contrario, dado que el artículo 218 TFUE, apartado 9, no establece ninguna regla de votación para la adopción, por parte del Consejo, de las categorías de decisiones a las que se refiere, la forma de votación debe ser determinada, en cada caso concreto, a la luz del artículo 218 TFUE, apartado 8. Así, tratándose de una decisión mediante la que el Consejo establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, el Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de declarar que, cuando tal decisión no se corresponde con ninguno de los supuestos para los que el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, exige unanimidad, el Consejo deberá adoptarla, en principio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, en relación con lo dispuesto en su apartado 9, pronunciándose por mayoría cualificada [sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, apartado 51].
28
En relación con este aspecto, debe observarse que, como se ha expuesto en el apartado 24 de la presente sentencia en cuanto al procedimiento de negociación y de celebración de un acuerdo, la determinación de la regla de votación aplicable para la adopción de tal decisión con referencia a los dos párrafos del artículo 218 TFUE, apartado 8, contribuye a que se garantice que el procedimiento unificado regulado en el artículo 218 TFUE, apartado 9, tenga en cuenta las especificidades de cada ámbito de acción de la Unión.
29
En particular, el primer caso en el que el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, requiere que el Consejo se pronuncie por unanimidad se refiere al supuesto en que un acuerdo afecte a un ámbito para el que se exige unanimidad para adoptar un acto de la Unión; en este supuesto se establece un vínculo entre la base jurídica sustantiva de una decisión tomada en virtud de dicho artículo y la regla de votación aplicable para su adopción. Este es el caso de la PESC, para la que el artículo 31 TUE, apartado 1, párrafo primero, prevé especialmente que las decisiones comprendidas en el ámbito del título V, capítulo 2, del Tratado UE se adoptarán por unanimidad, salvo en los casos en que dicho capítulo disponga otra cosa.
30
El nexo que se garantiza de este modo entre la base jurídica sustantiva de las decisiones adoptadas en el marco del procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 9, y la regla de votación aplicable para la adopción de las citadas decisiones contribuye, a su vez, a garantizar la simetría entre los procedimientos relativos a la acción en el plano interno de la Unión y los procedimientos relativos a su acción en el plano externo, respetando el equilibrio institucional establecido en los Tratados.
31
En contra de lo que sostiene, en esencia, la Comisión, no se deduce del apartado 66 de la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (C‑81/13, EU:C:2014:2449), que cualquier decisión por la que se establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 9, deba aprobarse por mayoría cualificada, siempre que el acto que debe adoptar dicho organismo no complete ni modifique el marco institucional del acuerdo.
32
Es cierto que el Tribunal de Justicia ya declaró en dicha sentencia, sobre una decisión relacionada con el ámbito al que se refiere el artículo 48 TFUE y adoptada en el marco de un acuerdo de asociación que no completaba ni modificaba el marco institucional de dicho acuerdo, sino que se limita a garantizar su aplicación, que el Consejo debía adoptar la citada decisión, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9, por mayoría cualificada y sin aprobación del Parlamento. Por tanto, el Tribunal de Justicia no se refería en este contexto al artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, pese a que el segundo supuesto para el que esta disposición establece que el Consejo debe decidir por unanimidad se refiere precisamente a los «acuerdos de asociación», cuya celebración es competencia de la Unión en virtud del artículo 217 TFUE.
33
No obstante, este supuesto presenta la particularidad de referirse específicamente a dicha categoría de acuerdo internacional. Ahora bien, una decisión por la que se aplica un acuerdo de asociación no puede, en general, equipararse a semejante acuerdo y considerarse incluida, por ello, en dicha categoría. En efecto, únicamente en el caso de una decisión por la que se aplica el acuerdo de asociación que tiene por objeto completar o modificar el marco institucional de este, dicha decisión tiene tal alcance que sí debe asimilarse a una decisión por la que se celebra un acuerdo que modifica el acuerdo de asociación. Esto justifica que una decisión quede sujeta, en virtud de la excepción prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 9, in fine, al mismo procedimiento establecido para la celebración de un acuerdo de asociación, debiendo el Consejo pronunciarse en tal caso por unanimidad y con la aprobación del Parlamento Europeo, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, letra a), inciso i).
34
El primer supuesto en el que el artículo 218 TFUE, apartado 8, exige unanimidad es de naturaleza bien distinta, puesto que está relacionado con el ámbito al que se refiere el acto adoptado y, por tanto, al contenido mismo de este último. En este caso, el hecho de que una decisión por la que se aplica un acuerdo internacional de la Unión, mediante una acción que debe adoptar un organismo decisorio creado por dicho acuerdo, no esté comprendida en la excepción establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 9, in fine, no permite extraer ninguna conclusión respecto a la cuestión de si dicha decisión se refiere o no a un ámbito en el que se exige unanimidad para la adopción de un acto de la Unión y, por ello, de conformidad con el primer supuesto recogido en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, dicho acto debe adoptarse por unanimidad.
35
Para determinar, en este contexto, si una decisión adoptada en el marco definido del artículo 218 TFUE, apartado 9, se refiere a dicho ámbito, es preciso remitirse a su base jurídica sustantiva.
36
Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido del acto [véase, en este sentido, las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, EU:C:1987:163, apartado 11; de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, C‑300/89, EU:C:1991:244, apartado 10; el dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado 22, y sentencia de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo, C‑263/14, EU:C:2016:435, apartado 43].
37
Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro es meramente accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Por el contrario, con carácter excepcional, si se demuestra que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos o tiene varios componentes, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto deberá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes (véase, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo, C‑178/03, EU:C:2006:4, apartados 42 y 43; de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 34, y de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo, C‑263/14, EU:C:2016:435, apartado 44).
38
De cuanto antecede se deduce que, como ocurre en relación con la decisión por la que la Unión celebra un acuerdo internacional, una decisión por la que el Consejo determina la posición que debe tomarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, y que se refiere exclusivamente a la PESC debe adoptarse, en principio, por unanimidad, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo. En cambio, si dicha decisión tiene varios componentes o persigue varias finalidades, algunas de las cuales pertenecen a la PESC, la regla de votación aplicable para su adopción debe determinarse a la luz de su finalidad o componente principal o preponderante. Así, si la finalidad o el componente principal o preponderante de la decisión pertenece a un ámbito en el que no se exige unanimidad para la adopción de un acto de la Unión, dicha decisión debe adoptarse por mayoría cualificada, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero.
39
En el presente asunto, la Decisión impugnada establece la posición que debe tomarse, en nombre de la Unión, en el Consejo de Cooperación creado por el Acuerdo de Colaboración en relación, por un lado, con una decisión de dicho Consejo referida a la adopción de su reglamento interno, así como el del Comité de Cooperación, el de los subcomités especializados y el de cualquier otro organismo especializado y, por otro lado, con una decisión del mismo Consejo por la que crea tres subcomités especializados.
40
Como ha señalado, en esencia, la Abogado General en el punto 54 de sus conclusiones, los actos que se pretendían adoptar, en general, afectaban al funcionamiento de los órganos internacionales creados por el Acuerdo de Colaboración. De ello se deduce que el ámbito al que pertenece la Decisión impugnada debe apreciarse a la luz del Acuerdo de Colaboración en su conjunto [véase, en este sentido la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (Arreglo de Lisboa Revisado), C‑389/15, EU:C:2017:798, apartado 64 y, por analogía, el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017, EU:C:2017:376, apartado 276 y jurisprudencia citada].
41
A este respecto, el Consejo sostiene que los vínculos que presenta el Acuerdo de Colaboración con la PESC son suficientemente importantes para justificar que la base jurídica de la Decisión impugnada incluya, al igual que la relativa a la firma, en el nombre de la Unión, y a la aplicación provisional del propio Acuerdo de Colaboración, el artículo 37 TUE, a tenor del cual la Unión puede celebrar acuerdos con uno o varios Estados u organizaciones internacionales en los ámbitos comprendidos en la PESC.
42
En este sentido, es preciso señalar que el Acuerdo de Colaboración, como ha observado la Abogado General en los puntos 64 a 68 de sus conclusiones, presenta algunos vínculos con la PESC. Así, el artículo 6 de dicho Acuerdo, que se incluye en el título II, «Diálogo político: cooperación en materia de política exterior y de seguridad», se consagra específicamente a esta política, y su párrafo primero establece que las Partes intensificarán su diálogo y cooperación en materia de política exterior y de seguridad y se ocuparán, en especial, de cuestiones de prevención de conflictos y gestión de crisis, estabilidad regional, no proliferación, desarme y control de armamento, seguridad nuclear y control de las exportaciones de armas y de bienes de doble uso. Además, los artículos 9 a 12 del Acuerdo de Colaboración, que definen el marco de cooperación entre las Partes en materia de prevención de conflictos y gestión de crisis, de estabilidad regional, de lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva y de lucha contra el tráfico ilícito de armas ligeras y armas de pequeño calibre, también pueden estar comprendidos en la PESC.
43
No obstante, es preciso observar que, como ha indicado, en esencia, la Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, estos vínculos entre el Acuerdo de Colaboración y la PESC no son suficientes para considerar que la base jurídica de la decisión relativa a su firma, en nombre de la Unión, y a su aplicación provisional, deba incluir el artículo 37 TUE.
44
En efecto, por un lado, la mayoría de disposiciones de este Acuerdo, que contiene 287 artículos, pertenecen bien al ámbito de la política comercial de la Unión, bien al de la política de cooperación al desarrollo de esta.
45
Por otro lado, las disposiciones del Acuerdo de Colaboración que sí tienen un vínculo con la PESC y citadas en el apartado 42 de la presente sentencia, además de ser poco numerosas en comparación con el conjunto del Acuerdo, se limitan a declaraciones de las Partes contratantes sobre los objetivos que debe perseguir su cooperación y los temas en los que esta deberá centrarse, sin determinar las modalidades concretas de aplicación de dicha cooperación (véase, por analogía, la sentencia de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 56).
46
Por ello, dichas disposiciones, que se inscriben plenamente en el objetivo del Acuerdo de Colaboración, enunciado en el artículo 2, apartado 2, de este último, de contribuir a la paz y la estabilidad internacionales y regionales y al desarrollo económico, no tienen alcance suficiente para considerar que constituyen un componente distintivo de dicho Acuerdo, antes al contrario, pues presentan un carácter accesorio con relación a los dos componentes del mencionado Acuerdo, a saber, la política comercial común y la cooperación al desarrollo.
47
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, resulta que el Consejo incluyó erróneamente en la base jurídica de la Decisión impugnada el artículo 31 TUE, apartado 1, y que adoptó la Decisión impugnada por unanimidad.
48
Por consiguiente, procede estimar el motivo único de la Comisión y anular la Decisión impugnada.
Sobre el mantenimiento de los efectos de la Decisión impugnada
49
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que, en el caso de que anule la Decisión impugnada, mantenga sus efectos. En apoyo de su solicitud, expone que la posición de la Unión establecida en dicha Decisión ya se ha expresado de conformidad con esta y ha surtido efectos, puesto que los reglamentos internos del Consejo de Cooperación, del Comité de Cooperación y de los subcomités y el de los otros organismos especializados, al igual que la decisión relativa a la creación de tres subcomités especializados, ya se han adoptado y entraron en vigor el 28 de marzo de 2017. Según el Consejo, sería desproporcionado exigir la adopción de una nueva decisión, cuyo contenido sería el mismo, dado que la sentencia del Tribunal de Justicia permitiría alcanzar el mismo objetivo.
50
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
51
En el presente asunto, se desprende de los elementos que obran en poder del Tribunal de Justicia que la posición de la Unión definida por la Decisión impugnada se expresó en el Consejo de Cooperación de marzo de 2017 y que dicho Consejo adoptó ese mismo mes los actos contenidos en tal Decisión. Por tanto, la anulación de la Decisión impugnada sin que se mantengan sus efectos podría perturbar el funcionamiento de los organismos creados por el Acuerdo de Colaboración, cuestionar el compromiso de la Unión en cuanto a los actos jurídicos adoptados por estos organismos y perjudicar, de este modo, la correcta ejecución de dicho Acuerdo (véase, por analogía, la sentencia de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo, C‑370/07, EU:C:2009:590, apartado 65).
52
En consecuencia, por razones de seguridad jurídica, procede mantener los efectos de la Decisión impugnada, cuya anulación se declara mediante la presente sentencia.
Costas
53
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas al Consejo, y puesto que se han desestimado las pretensiones formuladas por este, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Anular la Decisión (UE) 2017/477 del Consejo, de 3 de marzo de 2017, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Cooperación instituido por el Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Kazajistán, por otra, por lo que respecta a las modalidades de trabajo del Consejo de Cooperación, el Comité de Cooperación, los subcomités especializados o cualquier otro organismo.
2)
Mantener en vigor los efectos de la Decisión 2017/477.
3)
Condenar al Consejo de la Unión Europea al pago de las costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.