62011CC0036
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 26. april 2012 (
1
)
Sag C-36/11
Pioneer Hi Bred Italia Srl
mod
Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (Italien))
»Landbrug — genetisk modificerede organismer — direktiv 2002/53/EF — den fælles sortsliste over landbrugsplantearter — genetisk modificerede organismer tilladt i den fælles sortsliste — forordning (EF) nr. 1829/2003 — artikel 20 — eksisterende produkter — direktiv 2001/18/EF — artikel 26a — foranstaltninger, der skal forhindre utilsigtet forekomst af genetisk modificerede organismer i andre produkter — nationale foranstaltninger, der forbyder dyrkning af genetisk modificerede organismer, der er optaget på den fælles sortsliste og godkendt som eksisterende, indtil der foreligger foranstaltninger baseret på artikel 26a i direktiv direktiv 2001/18/EF«
1.
På et tidspunkt, hvor den politiske og juridiske debat om, hvorvidt der er behov for at udvide den manøvremargin, medlemsstaterne har med hensyn til at begrænse eller forbyde dyrkning af genetisk modificerede organismer (
2
) godkendt på hele eller en del af deres område, er mere livlig en nogensinde (
3
), gør den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse det muligt at gøre status over EU-retten.
2.
Denne forespørgsel vedrører hovedsageligt fortolkningen af artikel 26a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/18/EF af 12. marts 2001 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer og om ophævelse af Rådets direktiv 90/220/EØF (
4
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/27/EF af 11. marts 2008 (
5
).
3.
Denne artikel, der har overskriften »Foranstaltninger, der skal forhindre utilsigtet forekomst af GMO’er«, lyder således:
»1.
Medlemsstaterne kan træffe passende foranstaltninger for at forhindre utilsigtet forekomst af GMO’er i andre produkter.
2.
Kommissionen indsamler og samordner oplysninger baseret på undersøgelser på fællesskabsniveau og nationalt plan, overvåger udviklingen i sameksistensen mellem genetisk modificerede, konventionelle og økologiske afgrøder i medlemsstaterne og fastlægger retningslinjer herfor baseret på disse oplysninger og observationer.«
4.
Kommissionen vedtog efterfølgende to henstillinger om dette emne. Der er for det første tale om Kommissionens henstilling 2003/556/EF af 23. juli 2003 om retningslinjer for udvikling af nationale strategier og bedste praksis for sameksistens mellem genetisk modificerede afgrøder og konventionelt og økologisk landbrug (
6
). Denne henstilling blev dernæst ophævet og erstattet af Kommissionens henstilling af 13. juli 2010 om retningslinjer for udvikling af nationale sameksistensforanstaltninger til at forhindre utilsigtet forekomst af GMO’er i konventionelle og økologiske afgrøder (
7
).
5.
Disse henstillinger indeholder de generelle principper, som skal vejlede medlemsstaterne, når de beslutter at vedtage sameksistensforanstaltninger for genetisk modificerede, konventionelle og økologiske afgrøder.
6.
I disse to tekster går Kommissionen væk fra princippet om, at ingen form for landbrug, det være sig konventionelt landbrug eller økologisk landbrug eller landbrug, der anvender GMO’er, bør udelukkes fra EU. For at give producenterne og forbrugerne valget mellem disse tre produktionsformer er det nødvendigt at opretholde separate produktionssystemer. Sameksistensforanstaltningerne har på denne baggrund til formål at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i andre produkter for at undgå potentielle økonomiske tab (
8
) og virkninger af blanding mellem genetisk modificerede afgrøder og øvrige afgrøder (
9
).
7.
Eksempelvis kan sameksistensforanstaltninger bestå i fastsættelse af isolationsafstande mellem marker, hvor der dyrkes GMO-afgrøder, og marker, hvor der dyrkes konventionelle eller økologiske afgrøder, indretning af stødpudezoner, opførelse af pollenbarrierer eller i tilpasning af sædskiftesystemerne (
10
).
8.
I den foreliggende sag skal Consiglio di Stato (Italien) vurdere, om en national lovgivning, der gør udstedelsen af nationale godkendelser af dyrkning af GMO’er betinget af, at regionerne vedtager sameksistensforanstaltninger, er forenelig med EU-retten. Den ønsker en nærmere belysning af rækkevidden af artikel 26a i direktiv 2001/18, sammenholdt med henstillingerne af 23. juli 2003 og af 13. juli 2010. På denne baggrund forelægger Consiglio di Stato Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 26a i direktiv 2001/18[…], sammenholdt med [henstillingen af 23. juli 2003] og [henstillingen af 13. juli 2010] i tilfælde, hvor en medlemsstat gør udstedelsen af en tilladelse til at dyrke GMO’er, selv om de er opført i [den fælles sortsliste, der er fastsat ved direktiv 2002/53/EF (
11
) (herefter »den fælles sortsliste«)], betinget af, at der udstedes foranstaltninger af generel karakter, der anses for egnede til at sikre sameksistens mellem konventionelle og økologiske afgrøder, fortolkes således, at i overgangsperioden inden vedtagelsen af disse foranstaltninger af generel karakter: […] skal tilladelsen udstedes, for så vidt der er tale om GMO’er, der er opført i den fælles europæiske sortsliste, [eller] skal behandlingen af ansøgningen udskydes, indtil der er blevet vedtaget generelle foranstaltninger, [eller] skal tilladelsen udstedes under forudsætning af, at der tages skridt med henblik på i det konkrete tilfælde at undgå, at de tilladte genetisk modificerede afgrøder – endog utilsigtet – kommer i kontakt med andre konventionelle og økologiske afgrøder i området?«
9.
Dette spørgsmål er opstået i forbindelse med en tvist mellem Pioneer Hi Bred Italia Srl (herefter »Pioneer«) og Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (ministeriet for landbrug, fødevarer og skovdrift) om lovligheden af en skrivelse fra ministeriet, hvori Pioneer informeres om, at ministeriet ikke kan behandle selskabets ansøgning om godkendelse af dyrkning af genetisk modificerede majshybrider, fremstillet af majs MON 810, der er optaget på den fælles sortsliste, før regionerne har vedtaget sameksistensforanstaltninger for konventionelle, økologiske og genetisk modificerede afgrøder.
10.
Ved fremsættelsen af spørgsmålet fremstår det således, at Consiglio di Stato lægger den forudsætning til grund, at en medlemsstat lovligt kan indføre en procedure, der på nationalt plan skal tillade dyrkning af en GMO, selv om denne allerede er omfattet af en godkendelse på EU-plan. Det skal i første omgang kontrolleres, om en sådan forudsætning er korrekt.
11.
Dernæst vil jeg undersøge, om en medlemsstat lovligt kan bruge en manglende indførelse af sameksistensplaner på regionalt plan som begrundelse for at afslå dyrkning på dens område af en GMO, der er godkendt i medfør af EU-retten.
I – Faktiske og retlige omstændigheder
A – Majs MON 810’s retlige status
12.
Markedsføringen af majs MON 810 blev på anmodning fra Monsanto Europe SA (
12
) tilladt ved beslutning 98/294/EF (
13
).
13.
Direktiv 2001/18 skulle i medfør af dets artikel 34 gennemføres i national ret senest den 17. oktober 2002. Det ophævede og erstattede direktiv 90/220/EØF (
14
), som udgjorde grundlaget for udstedelsen af markedsføringstilladelsen til majs MON 810.
14.
Et produkt som majs MON 810 var omhandlet i artikel 17, stk. 1, litra b), i direktiv 2001/18 som et produkt, der var godkendt i medfør af direktiv 90/220 før den 17. oktober 2002. Monsanto Europe forelagde ikke inden den 17. oktober 2006 en anmeldelse i medfør af artikel 17, stk. 2, i direktiv 2001/18 for den kompetente nationale myndighed. Selskabet anmodede således ikke om en forlængelse af markedsføringstilladelsen for majs MON 810 i henhold til den procedure, der er fastsat i dette direktivs artikel 17.
15.
I overensstemmelse med syvende og elvte betragtning til forordning (EF) nr. 1829/2003 indfører forordningen en enkelt fællesskabstilladelsesprocedure, der navnlig finder anvendelse på foderstoffer, der består af, indeholder eller er fremstillet af GMO’er, og GMO’er, der anvendes som udgangsmateriale for sådanne foderstoffer.
16.
Det er inden for rammerne af denne forordnings bestemmelser, at Monsanto Europe ønsker at videreføre markedsføringen af majs MON 810. Den 11. juli 2004 gav Monsanto Europe bl.a. i medfør af denne forordnings artikel 20, stk. 1, litra a), meddelelse til Kommissionen om majs MON 810 som et »eksisterende produkt« henhørende under afdeling 1 i kapitel III i forordning (EF) nr. 1829/2003 (
15
). Den 4. maj 2007 anmodede Monsanto Europe om en forlængelse af tilladelsen til markedsføring af majs MON 810 på grundlag af denne forordnings artikel 20, stk. 4. I medfør af denne forordnings artikel 23, stk. 4, kan den eksisterende tilladelse fortsat have virkninger, mens forlængelsesproceduren pågår.
17.
I sin dom af 8. september 2011, Monsanto m.fl. (
16
), fastslog Domstolen, at artikel 20, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1829/2003, som tillader en fortsat anvendelse af de produkter, den dækker, omfatter anvendelsen af de produkter, der er anmeldt, som frø (
17
).
18.
Følgende fremgår af forordningens artikel 20, stk. 5: »De i stk. 1 nævnte produkter og foder, der indeholder et sådant produkt eller er fremstillet af et sådant produkt, er omfattet af bestemmelserne i denne forordning, særlig artikel 21, 22 og 34, som finder tilsvarende anvendelse.«
19.
Det skal desuden præciseres, at Kommissionen den 8. september 2004 godkendte optagelsen af 17 sorter fremstillet af majs MON 810 på den fælles sortsliste omfattet af direktiv 2002/53.
20.
Opdelingen mellem de ordninger, der er omfattet af forordning nr. 1829/2003 og direktiv 2002/53, præciseres i direktivets artikel 4, stk. 5, som bestemmer, at »[n]år materiale af en plantesort er bestemt til anvendelse som en fødevare henhørende under artikel 3 eller som et foderstof henhørende under artikel 15 i […] forordning [...] nr. 1829/2003 [...], kan plantesorten kun godkendes, hvis den er blevet tilladt i henhold til nævnte forordning«.
21.
Det følger heraf, at majs MON 810 ikke udelukkende er omfattet af den ordning, der er indført med forordning nr. 1829/2003, men også af den, der er fastsat ved direktiv 2002/53.
22.
Artikel 26a i direktiv 2001/18, der er blevet indsat heri ved artikel 43, nr. 2), i forordning 1829/2003, er af generel karakter og finder derfor også anvendelse på en GMO som majs MON 810 (
18
).
B – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og den relevante nationale ret
23.
Pioneer er et produktions- og distributionsselskab på nationalt plan for konventionelle og genetisk modificerede frø.
24.
Selskabet agter at dyrke sorter af majs MON 810, der er optaget på den fælles sortsliste.
25.
Den 18. oktober 2006 anmodede selskabet Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali om en tilladelse til dyrkning af disse sorter i medfør af artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 212 (decreto legislativo n. 212) af 24. april 2001 (
19
), som bestemmer følgende:
»[...] Dyrkning af sædmateriale [...] er underlagt tilladelse fra landbrugs- og skovbrugsministeriet i overensstemmelse med miljø- og sundhedsministeriet vedtaget efter udtalelse fra [udvalget for genetisk modificerede sorter af materiale], hvori er fastsat de foranstaltninger, der skal sikre, at afgrøder fra frø af genetisk modificerede sorter ikke kommer i kontakt med afgrøder fra frø af konventionelt materiale og ikke forårsager biologisk skade på det umiddelbart omgivende miljø, under hensyntagen til de særlige agroøkologiske, miljømæssige og jordbundsmæssige forhold« (
20
).
26.
Med notat nr. 3734 af 12. maj 2008 meddelte Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali – Dipartemento di sviluppo economico e rurale della Republica Italiana (Den Italienske Republiks ministerium for økonomisk udvikling og udvikling af landdistrikter) Pioneer, at det ikke kunne gå videre med behandlingen af selskabets ansøgning om tilladelse til dyrkning af genetisk modificerede majshybrider, der allerede var optaget på den fælles sortsliste, i »afventning af, at regionerne vedtager bestemmelser, som er egnede til at sikre sameksistens mellem konventionelle, økologiske og genetisk modificerede afgrøder, således som det er foreskrevet i cirkulære [nr. 269] af 31. marts 2006 udstedt af [Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali]«.
27.
Den nationale juridiske sammenhæng, som førte til vedtagelsen af denne beslutning, skal præciseres.
28.
Lovdekret nr. 279 (decreto-legge n. 279) af 22. november 2004 (
21
), med senere ændringer og omdannet til lov ved lov nr. 5 (legge n. 5) af 28. januar 2005 (
22
), omhandler vedtagelse af sameksistensforanstaltninger i medfør af henstillingen af 23. juli 2003.
29.
I artikel 3 i lovdekret nr. 279 bestemmes det, at disse sameksistensforanstaltninger vedtages ved et dekret, der ikke er retligt bindende, af Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali i samarbejde med den stående kommission for forholdene mellem staten, regionerne og de selvstyrende provinser Trente og Bolzano, og som offentliggøres efter udtalelse fra de kompetente parlamentariske udvalg.
30.
I medfør af denne artikel samt artikel 4 i lovdekret nr. 279 skal dette dekret, der ikke er retligt bindende, definere rammebestemmelserne for sameksistens, i henhold til hvilke regionerne godkender deres egne planer for sameksistens via vedtagelse af ad hoc-retsakter.
31.
I medfør af artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 279 vedtages sameksistensplanen ved en retsakt fra hver enkelt region og selvstyrende provins, og den indeholder de tekniske regler for gennemførelse af sameksistensen, idet der fastsættes instrumenter, som sikrer samarbejde mellem lokale territoriale organismer på grundlag af principperne om subsidiaritet, differentiering og proportionalitet.
32.
I artikel 8 i samme lovdekret bestemmes det, at genetisk modificerede afgrøder ikke er tilladt, så længe de forskellige sameksistensplaner ikke er vedtaget, bortset fra forsknings- og forsøgsafgrøder.
33.
Ved dom af 17. marts 2006 afsagt som følge af et søgsmål anlagt af regionen Marche, erklærede Corte costituzionale (forfatningsdomstolen) bl.a. artikel 3, 4 og 8 i lovdekret nr. 279 for forfatningsstridige.
34.
Med hensyn til især artikel 4 i lovdekretet fandt den, at denne artikel sætter spørgsmålstegn ved regionernes lovgivningsmæssige kompetence på landbrugsområdet, da de har beføjelser til at fastsætte reglerne for anvendelse af sameksistensprincippet i de forskellige regionale områder, der navnlig er forskellige ud fra et morfologisk synspunkt og med hensyn til deres produktion.
35.
Corte costituzionale erklærede artikel 8 i lovdekretet forfatningsstridig, da den ikke kunne adskilles fra de øvrige bestemmelser, der blev anset for at være forfatningsstridige.
36.
Artikel 1 og 2 i lovdekret nr. 279 forblev således gældende, og det følger heraf, at den nationale lovgiver ønsker at bevare muligheden for at træffe de nødvendige foranstaltninger til at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i andre afgrøder som f.eks. konventionelle eller økologiske afgrøder.
37.
I forlængelse af dommen af 17. marts 2006 vedtog Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali cirkulære nr. 269 af 31. marts 2006, hvori det fastslog, at den pågældende dom ikke sætter spørgsmålstegn ved lovligheden af forbuddet mod at dyrke GMO’er, før der er vedtaget sameksistensplaner, og at erklæringen om, at artikel 8 i lovdekret nr. 279 er forfatningsstridig, skal forstås således, at den regionale myndighed eller provinsmyndigheden skal udøve sin kompetence på dette område, hvis forbuddet mod at dyrke GMO’er opretholdes.
38.
I punkt 4 i dette cirkulære understreges det, at godkendelsesproceduren for dyrkning af GMO’er, når regionerne og de selvstyrende provinser har vedtaget deres egne bestemmelser om sameksistens, skal afgøres positivt under iagttagelse af bestemmelserne i lovdekret nr. 212/2001, der kræver udstedelse af en ministeriel tilladelse.
39.
I punkt 5 i det pågældende cirkulære fastslår Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali følgende:
—
Dyrkning af GMO’er er forbudt, indtil der er vedtaget regionale lovgivningsinstrumenter, som gør det muligt at sikre sameksistens mellem konventionelle, økologiske og transgene afgrøder, og indtil der er fundet passende løsninger mellem naboregioner.
—
Manglende overholdelse af dette forbud medfører anvendelse af de i artikel 1, stk. 5, i lovdekret nr. 212/2001 omhandlede sanktioner.
40.
Ovennævnte notat nr. 3734 af 12. maj 2008 ligger i forlængelse af det, der bestemmes i cirkulære nr. 269 af 31. marts 2006.
41.
Pioneer har sendt en ekstraordinær klage til præsidenten for Den Italienske Republik med henblik på annullation af dette notat. Under disse omstændigheder besluttede Consiglio di Stato at udsætte sagen og fremsætte det i punkt 8 i dette forslag til afgørelse gengivne præjudicielle spørgsmål for Domstolen.
42.
Pioneer, den italienske og den spanske regering samt Kommissionen fremsatte skriftlige bemærkninger i forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse. Pioneer, den italienske regering og Kommissionen deltog i et retsmøde den 21. marts 2012.
II – Min analyse
43.
Inden jeg går over til at undersøge, hvilken rækkevidde artikel 26a i direktiv 2001/18 skal have, skal det undersøges, om en medlemsstat med rette kan indføre en national godkendelsesordning for dyrkning af GMO’er i stedet for den ordning, der er omhandlet i EU-retten. Det er min opfattelse, at svaret herpå må være benægtende, således som den italienske regering selv indrømmede under retsmødet.
44.
Som vi har set, kan anvendelse og markedsføring af frø fra sorter af den genetisk modificerede majs MON 810 anses for at være tilladt i EU på et dobbelt grundlag.
45.
For det første i henhold til forordning nr. 1829/2003, for så vidt som disse sorter udgør »eksisterende produkter« i medfør af denne forordnings artikel 20. Et produkt, der har været omfattet af denne godkendelsesprocedure, kan anvendes og markedsføres i EU. Det følger for så vidt angår genetisk modificerede foderstoffer af forordningens artikel 16, stk. 2, der bestemmer, at »[d]et er forbudt at markedsføre, anvende eller fremstille et i artikel 15, stk. 1, omhandlet produkt, medmindre det er omfattet af en tilladelse, meddelt i overensstemmelse med denne afdeling, og de relevante vilkår i tilladelsen overholdes«. Desuden bestemmes det i artikel 19, stk. 5, i forordning nr. 1829/2003, at »[e]n tilladelse, som er meddelt efter proceduren i nærværende forordning, er gyldig i hele Fællesskabet«.
46.
Desuden indebærer det i første betragtning til forordningen anførte, hvorefter »[d]en frie bevægelighed for sikre og sunde fødevarer og foderstoffer er et afgørende aspekt af det indre marked og bidrager i høj grad til beskyttelsen af borgernes sundhed og helbred og af deres sociale og økonomiske interesser«, at når produkter i overensstemmelse med procedurerne i den pågældende forordning har været genstand for en videnskabelig evaluering, som konkluderer, at der ikke findes nogen risici for negative påvirkninger af miljøet eller sundheden, og dermed er blevet godkendt til markedsføring, tillader en sådan godkendelse den frie bevægelighed for de pågældende fødevarer eller foderstoffer mellem medlemsstaterne.
47.
Anvendelse og markedsføring af frø af sorter af genetisk modificeret majs MON 810 er for det andet tilladt i EU, for så vidt som disse sorter er optaget på den fælles sortsliste omhandlet i direktiv 2002/53.
48.
I elvte betragtning til dette direktiv bestemmes det, at »[f]rø eller planter, der er omfattet af [direktivet], [frit bør] kunne bringes i handelen inden for Fællesskabet efter deres offentliggørelse i den fælles sortsliste«. I artikel 16, stk. 1, i det pågældende direktiv bestemmes det, at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at frø af sorter, der er godkendt i henhold til dette direktiv eller på grundlag af principper svarende til principperne i dette direktiv, med virkning fra den i artikel 17 omhandlede offentliggørelse ikke underkastes nogen form for handelsrestriktioner med hensyn til sorten«.
49.
Hverken forordning nr. 1829/2003 eller direktiv 2002/53 tillader medlemsstaterne på nationalt plan at indføre et ekstra kontrolniveau med hensyn til de risici, som GMO’er kan indebære for miljøet eller sundheden, der kan resultere i en medlemsstats kompetente myndigheds udstedelse af eller afslag på en tilladelse til dyrkning på den pågældende medlemsstats område. På EU-rettens nuværende udviklingstrin hviler ordningen for markedsføring af GMO’er i EU således på en tilladelse udstedt på EU-plan, som gør det muligt frit at bruge og markedsføre de pågældende GMO’er i medlemsstaterne. Artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 212/2001er således i strid med den ordning, der er indført med EU-retten, for så vidt som den systematisk gør dyrkning af GMO-afgrøder betinget af en national godkendelse.
50.
Domstolen bør således i første led af sit ræsonnement svare den forelæggende ret, at GMO’er som f.eks. genetisk modificerede majshybrider fremstillet af majs MON 810, der bl.a. er godkendt som frø til dyrkning i medfør af direktiv 90/220, og som på de i artikel 20 i forordning nr. 1829/2003 opstillede betingelser er blevet indberettet som eksisterende produkter, og dernæst har været genstand for en ansøgning om forlængelse af godkendelsen, der er ved at blive undersøgt, og som er optaget på den fælles sortsliste omhandlet i direktiv 2002/53, ikke kan underlægges en national godkendelsesprocedure.
51.
Hvis en medlemsstat efter udstedelse af en godkendelse af en GMO på EU-plan påviser en risiko for miljøet eller sundheden, og den ønsker, at der tages hensyn til denne risiko, skal den benytte en af de procedurer, der findes i EU-retten med henblik herpå. Hvis vi med hensyn til de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen holder os til direktiv 2002/53 og forordning nr. 1829/2003, er disse procedurer følgende:
52.
Artikel 16, stk. 2, i direktiv 2002/53 bestemmer:
»En medlemsstat kan efter ansøgning, […] bemyndiges til at forbyde anvendelse af en sort på hele eller en del af sit område eller til at fastlægge passende betingelser for dyrkning heraf og, i de i litra c) omhandlede tilfælde, fastsætte betingelserne for anvendelse af de produkter, der er et resultat af denne dyrkning:
a)
hvis det påvises, at dyrkning af denne sort plantesundhedsmæssigt vil kunne skade dyrkningen af andre sorter eller arter
[…]
c)
hvis der er gyldige grunde bortset fra dem, der allerede er anført, eller som kan være blevet anført under proceduren [for optagelse på en national sortsliste], til at mene, at sorten udgør en risiko for menneskers sundhed eller miljøet.«
53.
Desuden bestemmes det i artikel 18 i samme direktiv, at »[h]vis det konstateres, at dyrkning i en medlemsstat af en sort, der er opført på den fælles sortsliste, plantesundhedsmæssigt vil kunne skade dyrkningen af andre sorter eller arter eller udgøre en risiko for miljøet eller for menneskers sundhed, kan denne medlemsstat på anmodning bemyndiges til […] at forbyde handel med frø eller planter af denne sort på hele eller en del af sit område. I tilfælde af overhængende fare for udbredelse af skadegørere eller for menneskers sundhed eller miljøet kan dette forbud udstedes af den pågældende medlemsstat allerede fra indgivelsen af anmodningen og indtil tidspunktet for den endelige beslutning. Denne træffes inden tre måneder […]«.
54.
Med hensyn til de procedurer, der indføres med forordning nr. 1829/2003, henvises til artikel 22 heri, som med hensyn til genetisk modificerede foderstoffer (
23
) tillader en ændring, suspension og tilbagekaldelse af tilladelser på Fødevaresikkerhedsautoritetens initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstat eller fra Kommissionen.
55.
Desuden kan medlemsstaterne vedtage beredskabsforanstaltninger i medfør af denne forordnings artikel 34, der bestemmer, at »[h]vis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet [...], træffes der foranstaltninger efter procedurerne i artikel 53 og 54 i forordning (EF) nr. 178/2002 [ (
24
)]«. I dommen i sagen Monsanto m.fl. fastslog Domstolen, at »med henblik på vedtagelsen af beredskabsforanstaltninger pålægger artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 medlemsstaterne at godtgøre, at der ud over uopsættelighed foreligger en situation, der kan frembyde en væsentlig og åbenbar risiko for, at menneskers eller dyrs sundhed eller miljøet bringes i fare« (
25
).
56.
Til gengæld kan medlemsstaterne ikke påberåbe sig artikel 26a i direktiv 2001/18 for generelt at undgå dyrkning på deres område af en GMO, der er godkendt i medfør af forordning nr. 1829/2003 og optaget på den fælles sortsliste i medfør af direktiv 2002/53, idet det bemærkes, at bestemmelsen giver dem muligheden for at træffe de nødvendige foranstaltninger til at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i andre produkter. Målet med foranstaltninger, der skal sikre sameksistens af forskellige typer afgrøder, skal i denne forbindelse klart adskille sig fra målet med de procedurer, som jeg netop har redegjort for.
57.
Som det fremgår af henstillingerne af 23. juli 2003 og 13. juli 2010, sigter sameksistensforanstaltningerne mod at opretholde mangfoldigheden af landbrugsformer for dels at gøre det muligt for producenterne at vælge, hvilke typer afgrøder de ønsker at fremme, dels at gøre det muligt for forbrugerne at vælge, hvilke typer fødevarer, genetisk modificerede eller ej, de ønsker at indtage. En effektiv udøvelse af disse valg er betinget af, at der vedtages foranstaltninger, som garanterer eksistensen af separate produktionsforløb.
58.
Ved at sigte mod at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i andre produkter gør sameksistensforanstaltningerne det muligt at forhindre den potentielle økonomiske skade, der kunne følge for producenterne af konventionelle eller økologiske afgrøder, navnlig hvis den lovbefalede tærskel for mærkning af forekomst af GMO’er overskrides.
59.
De sameksistensforanstaltninger, der er opstillet i artikel 26a i direktiv 2001/18, har på denne baggrund som hovedformål at tillade forskellige former for landbrug at sameksistere. Som tidligere anført kan disse foranstaltninger bestå i fastsættelse af isolationsafstande mellem marker, hvor der dyrkes GMO’er, og marker med konventionelle eller økologiske afgrøder, indretning af bufferområder, opførelse af pollenbarrierer eller tilpasning af sædskiftesystemerne.
60.
Målet med artikel 26a i direktiv 2001/18 er et ønske om at sikre de bedst mulige vilkår for sameksistens af forskellige afgrødetyper og ikke et ønske om generelt at udelukke en type afgrøder begrundet i beskyttelse af sundheden eller miljøet, og denne artikel adskiller sig derfor klart fra de procedurer, der gør det muligt for medlemsstaterne at modsætte sig dyrkning af GMO’er på deres område af disse årsager.
61.
Det er ganske vist ikke udelukket, at en vedtagelse af tekniske foranstaltninger på grundlag af de karakteristika, der gør sig gældende for et geografisk område, som f.eks. klimaforhold, topografi, dyrkningsmønstre og sædskiftesystemer eller driftsstrukturer, alene er utilstrækkelig til at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i konventionelle eller økologiske afgrøder. I en sådan situation kan artikel 26a i direktiv 2001/18 fortolkes således, at den tillader en medlemsstat at forbyde dyrkning af GMO’er i et bestemt område på dens territorium (
26
). I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet er en sådan mulighed dog underlagt en klar påvisning af, at andre foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til på dette sted at forvalte forekomsten af GMO’er i konventionelle eller økologiske naboafgrøder.
62.
Bortset fra dette særlige tilfælde, og hvis en sådan påvisning ikke kan foretages, kan en medlemsstat ikke benytte artikel 26a i direktiv 2001/18 som grundlag for et forbud mod dyrkning på dens område af en GMO, der er godkendt i medfør af forordning nr. 1829/2003 og optaget på den fælles sortsliste i medfør af direktiv 2002/53.
63.
På baggrund af disse bemærkninger om den rækkevidde, som artikel 26a i direktiv 2001/18 efter min mening skal have, mener jeg, at denne artikel heller ikke tillader en medlemsstat at modsætte sig dyrkning på dens område af en sådan GMO, mens man afventer vedtagelsen af sameksistensforanstaltninger på nationalt, regionalt eller lokalt plan.
64.
Bortset fra at medlemsstaternes vedtagelse af sameksistensforanstaltninger i medfør af artikel 26a i direktiv 2001/18 kun er fakultativ, skal det understreges, at det modsatte ville medføre, at der indføres en ekstra betingelse for markedsføring af en GMO godkendt på EU-plan afhængigt af medlemsstaternes eventuelle aktivitet med hensyn til vedtagelse af sameksistensforanstaltninger, hvilket er i strid med den ordning, der blev indført med forordning nr. 1829/2003.
65.
Desuden ville en sådan fortolkning af artikel 26a i direktiv 2001/18 bevirke, at medlemsstaterne fik lov til at forbyde dyrkning på deres område af en GMO, der er godkendt i medfør af forordning nr. 1829/2003 og optaget på den fælles sortsliste i medfør af direktiv 2002/53 uden for de procedurer, der er fastsat med henblik herpå i de to forordninger, og ville således udgøre en enkel måde at omgå disse procedurer på.
66.
Medlemsstaterne kan naturligvis fortsat i medfør af artikel 26a i direktiv 2001/18 på et hvilket som helst tidspunkt under overholdelse af proportionalitetsprincippet på nationalt, regionalt eller nationalt plan vedtage foranstaltninger, der skal sikre sameksistens af genetisk modificerede, konventionelle og økologiske afgrøder. Medlemsstaterne kan dog ikke bruge deres manglende udarbejdelse eller gennemførelse af sameksistensforanstaltninger, uanset om den skyldes den interne kompetencefordeling, som begrundelse for i mellemtiden at forbyde dyrkning på deres område af en GMO, der er godkendt i medfør af forordning nr. 1829/2003 og optaget på den fælles sortsliste i medfør af direktiv 2002/53.
67.
Henset til alle disse elementer foreslår jeg derfor Domstolen, at den besvarer den forelæggende rets spørgsmål med, at artikel 26a i direktiv 2001/18 skal fortolkes således, at den ikke tillader en medlemsstat at modsætte sig dyrkning på dens område af en GMO godkendt i medfør af forordning nr. 1829/2003 og optaget på den fælles sortsliste i medfør af direktiv 2002/53, mens den afventer vedtagelse på nationalt, regionalt eller lokalt plan af foranstaltninger, der sigter mod at undgå en utilsigtet forekomst af GMO’er i andre afgrøder.
III – Forslag til afgørelse
68.
Henset til ovenstående bemærkninger foreslår jeg Domstolen, at den svarer Consiglio di Stato således:
»Genetisk modificerede organismer, såsom hybrider af genetisk modificeret majs udviklet af majs MON 810, der er godkendt bl.a. som frø med henblik på dyrkning i medfør af Rådets direktiv 90/220/EØF af 23. april 1990 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer, og som på de betingelser, der er opstillet i artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, er blevet meddelt som eksisterende produkter og dernæst har været genstand for en ansøgning om forlængelse af godkendelsen, der er ved at blive behandlet, og som er optaget på den fælles sortsliste over landbrugsplantearter omhandlet i Rådets direktiv 2002/53/EF af 13. juni 2002, som ændret ved forordning nr. 1829/2003, kan ikke underlægges en national godkendelsesprocedure.
Artikel 26a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/18/EF af 12. marts 2001 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer og om ophævelse af Rådets direktiv 90/220, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/27/EF af 11. marts 2008, skal fortolkes således, at den ikke tillader en medlemsstat at modsætte sig dyrkning på dens område af sådanne genetisk modificerede organismer, mens man afventer vedtagelse på nationalt, regionalt eller lokalt plan af foranstaltninger, der sigter mod at undgå en utilsigtet forekomst af genetisk modificerede organismer i andre afgrøder.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Herefter »GMO’er«.
(
3
) – Jf. Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 13.7.2010 om valgfrihed for medlemsstaterne til at træffe beslutninger om dyrkning af genetisk modificerede afgrøder (KOM(2010) 380 endelig) samt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af direktiv 2001/18/EF for så vidt angår medlemsstaternes mulighed for at begrænse eller forbyde dyrkning af GMO’er på deres område fremlagt af Europa-Kommissionen den 13.7.2010 (KOM(2010) 375 endelig). Jf. ligeledes Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 5.7.2011 om dette forslag. Dette forslag skal gøre det muligt for medlemsstaterne at fremføre andre begrundelser end dem, der vedrører en videnskabelig vurdering af miljø- og sundhedsrisiciene, for at forbyde eller begrænse dyrkning af GMO’er på deres område. Flere medlemsstater har givet udtryk for deres kraftige modstand mod dette forslag fra Kommissionen, således at det danske formandskab for EU i øjeblikket søger et kompromis, der kan opnå tilslutning fra medlemsstaterne.
(
4
) – EFT L 106, s. 1.
(
5
) – EUT L 81, s. 45, herefter »direktiv 2001/18«.
(
6
) – EUT L 189, s. 36, herefter »henstillingen af 23. juli 2003«.
(
7
) – EUT C 200, s. 1, herefter »henstillingen af 13. juli 2010«.
(
8
) – Dette økonomiske tab kan bl.a. være resultatet af en pligt til at foretage mærkning, der gør opmærksom på, at der findes GMO’er i et produkt, når den lovbestemte tærskel på 0,9% er overskredet.
(
9
) – For en generel redegørelse for problematikken, jf. navnlig M. Rosso Grossman, »Coexistence of Genetically Modified, Conventional, and Organic Crops in the European Union: The Community Framework«, The Regulation of Genetically Modified Organisms: Comparative Approaches, Oxford University Press, 2010, s. 123.
(
10
) – Jf. vejledende katalog over sameksistensforanstaltninger, der findes i punkt 3 i bilaget til henstillingen af 23. juli 2003.
(
11
) – Rådets direktiv af 13.6.2002 (EFT L 193, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22.9.2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer (EUT L 268, s. 1, herefter »direktiv 2002/53«).
(
12
) – Herefter »Monsanto Europe«.
(
13
) – Kommissionens beslutning af 22.4.1998 om markedsføring af genetisk modificeret majs (Zea mays L. linje MON 810) i henhold til Rådets direktiv 90/220/EØF (EFT L 131, s. 32).
(
14
) – Rådets direktiv af 23.4.1990 om udsætning i miljøet af genetisk modificerede organismer, EFT L 117, s. 15.
(
15
) – Da majs MON 810 er en genetisk modificeret majssort, der tilsyneladende hovedsageligt bliver anvendt til foderstof, henviser jeg i det nedenstående udelukkende til afdeling 1 i kapitel III i forordning (EF) nr. 1829/2003, der omhandler godkendelse og overvågning af genetisk modificerede foderstoffer. Det skal imidlertid præciseres, at Monsanto Europe ligeledes har anmeldt majs MON 810 som et »eksisterende produkt« i medfør af denne forordnings artikel 8, stk. 1, litra a) og b), som udgør en del af afdeling 1 i kapitel II i forordningen, der vedrører godkendelse og overvågning af genetisk modificerede fødevarer. Da bestemmelserne indeholdt i afdeling 1 i kapitel II i forordning (EF) nr. 1829/2003 ligner bestemmelserne i samme forordnings afdeling 1 i kapitel III, har henvisningen udelukkende til bestemmelserne i sidstnævnte afsnit ikke betydning for ræsonnementet.
(
16
) – Forenede sager C-58/10 - C-68/10, Sml. I, s. 7763.
(
17
) – Præmis 55.
(
18
) – Prioriteringen af sektorbestemt lovgivning i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i direktiv 2001/18 vedrører ikke artikel 26a heri.
(
19
) – GURI nr. 131 af 18.6.2001, herefter »lovdekret nr. 212/2001«.
(
20
) – Det fremgår i øvrigt af artikel 1, stk. 5, i lovdekret nr. 212/2001, at »[e]nhver, der dyrker sædmateriale af genetisk modificerede sorter uden den i stk. 2 omhandlede tilladelse, idømmes fængsel fra seks måneder til tre år eller bøde på indtil 100 mio. ITL. Samme sanktion finder anvendelse i tilfælde af tilbagekaldelse eller ophævelse af tilladelsen«.
(
21
) – GURI nr. 280 af 29.11.2004.
(
22
) – GURI nr. 22 af 28.1.2005, herefter »lovdekret nr. 279«.
(
23
) – For genetisk modificerede fødevarer findes de relevante bestemmelser i artikel 10 i forordning nr. 1829/2003.
(
24
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28.1.2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed, EFT L 31, s. 1.
(
25
) – Præmis 81.
(
26
) – Jf. i denne retning henstillingen af 23. juli 2003 (punkt 2.1.5) samt mere eksplicit henstillingen af 13. juli 2010 (punkt 2.4).