62023TJ0535_RES
T‑535/23. sz. ügy
CEE Bankwatch Network z.s.ésÖkobüro – Allianz der Umweltbewegung
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék ítélete (kibővített kilencedik tanács), 2025. november 12.
„Környezet – A megújuló energia szélesebb körű alkalmazásának felgyorsítását célzó keret meghatározásáról szóló (EU) 2022/2577 rendelet – Belső felülvizsgálat iránti kérelem – Az 1367/2006/EK rendelet 10. cikkének (1) bekezdése – A kérelem elutasítása – Az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogi aktus – Olyan jogi aktus, amely nem képezheti belső felülvizsgálat iránti kérelem tárgyát – Az 1367/2006 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének g) pontja – Az »igazgatási aktus« fogalma – Az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése – Az Aarhusi Egyezmény 2. cikkének (2) bekezdése – A »jogalkotói minőségben« elfogadott jogi aktus”
Környezet – Aarhusi Egyezmény – Az uniós intézményekre való alkalmazás – A nem kormányzati szervezetek azon lehetősége, hogy a környezetvédelem terén a közigazgatási aktusok belső felülvizsgálatát kérjék – A felülvizsgálat tárgya – Igazgatási aktus – Fogalom – A nem jogalkotói minőségben elfogadott jogi aktus – A jogalkotói minőség fogalma – Funkcionális értelmezés – Szempontok
(EUSZ 16. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 122. cikk, (1) bekezdés, EUMSZ 289. cikk; Aarhusi Egyezmény 2. cikk, (2) bekezdés; 1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, (1) bekezdés, c), f) és g) pont, 10. cikk; 2021/1767 európai parlamenti és tanácsi rendelet; 2022/2577 tanácsi rendelet)
(lásd: 23–37., 43–91. pont)
Európai uniós jog – Értelmezés – Módszerek – Az Unió által kötött nemzetközi megállapodások vonatkozásában való értelmezés – Az 1367/2006 rendeletnek a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (Aarhusi Egyezmény) fényében történő értelmezése
(EUSZ 3. cikk, (5) bekezdés; Aarhusi Egyezmény, 2. cikk, (2) bekezdés, és 9. cikk, (3) és (4) bekezdés; 1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2 cikk, (1) bekezdés, g) pont)
(lásd: 38–42. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék megerősíti az Európai Unió Tanácsának azon határozatait, amelyek elutasították a 2022/2577 rendelet (
1
) belső felülvizsgálata iránt több, környezetvédelmi célú nonprofit egyesület által benyújtott kérelmeket. Ennek kapcsán első alkalommal pontosítja az aarhusi rendelet (
2
) értelmében vett „igazgatási aktusnak” az aarhusi rendeletet módosító, a belső felülvizsgálati eljárás tárgyát képező jogi aktusok tárgyi hatályát kiterjesztő 2021/1767 rendelet (
3
) nyomán kialakult fogalmát.
Az Oroszország Ukrajnával szembeni agressziós háborúja miatt 2022‑ben hirtelen és jelentős mértékben zavar keletkezett az Oroszországból érkező gázáramlásban. Ebben az összefüggésben a Tanács 2022 decemberében elfogadta a 2022/2577 rendeletet, amely többek között mentességet vezet be az uniós környezetvédelmi jogszabályokban előírt egyes értékelési kötelezettségek alól a megújuló energiaforrások szélesebb körű alkalmazásának mihamarabbi felgyorsítása érdekében.
2023 februárjában a felperesek az aarhusi rendelet alapján a 2022/2577 rendelet belső felülvizsgálata iránt két kérelmet nyújtottak be a Tanácshoz. A Tanács a 2023. június 13‑i határozataiban e kérelmeket mint elfogadhatatlanokat, másodlagosan pedig mint megalapozatlanokat elutasította. A Törvényszék elé terjesztett keresetükben a felperesek e határozatok megsemmisítését kérik.
A Törvényszék álláspontja
A Törvényszék megvizsgálja, hogy a Tanács tévesen utasította‑e el elfogadhatatlanként a 2022/2577 rendelet belső felülvizsgálata iránti kérelmeket azzal az indokkal, hogy e kérelmek nem olyan jogi aktusra vonatkoznak, amely ilyen felülvizsgálat tárgyát képezheti, vagyis az aarhusi rendelet 2. cikke (1) bekezdésének g) pontjában meghatározott „igazgatási aktusra”.
Ennek kapcsán a Törvényszék emlékeztet arra, hogy valamely uniós jogi rendelkezés helyes értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem azt a szövegkörnyezetet is figyelembe kell venni, amelybe illeszkedik, valamint azon jogi aktus céljait is, amelynek az a részét képezi.
Ami a szó szerinti értelmezést illeti, az aarhusi rendelet az „igazgatási aktus” fogalmát úgy határozza meg, mint „az uniós intézmény vagy szerv által elfogadott olyan nem jogalkotási aktus[t], amely jogi és külső hatással bír, és amely olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek ellentétesek lehetnek a […] környezetvédelmi joggal”. Így az uniós jogalkotó e fogalmat a „jogalkotási aktus” fogalmával szembeállítva határozta meg, anélkül azonban, hogy az EUMSZ 289. cikk értelmében vett rendes vagy különleges jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogi aktusok kategóriájára hivatkozott volna.
Ami a rendszertani értelmezést illeti, az aarhusi rendelet nem alkalmazandó az uniós intézményekre és szervekre, amennyiben bírói vagy jogalkotói minőségben járnak el. Az ilyen minőségben elfogadott aktusok nem minősülhetnek az aarhusi rendelet értelmében vett „igazgatási aktusoknak”.
Ráadásul, bár a 2021/1767 rendelet elfogadásakor az uniós jogalkotó ki kívánta terjeszteni a belső felülvizsgálati eljárás hatályát annak érdekében, hogy az uniós jogot összhangba hozza az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseivel, nem kívánta módosítani a jogalkotási aktusok ezen eljárás hatálya alóli kizárását.
Ezenkívül az, hogy az aarhusi rendelet 2. cikke (1) bekezdésének a „környezetvédelmi jog” fogalmát meghatározó f) pontja bizonyos nyelvi változatokban „jogra” vagy „jogszabályokra” utal, nem jelentheti azt, hogy e rendelet alkalmazásában a „környezetvédelmi jog” fogalma az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése értelmében vett jogalkotási aktusokra korlátozódik.
E körülmények között, noha igaz, hogy az EUMSZ 289. cikk értelmében vett jogalkotási aktus nem minősül az aarhusi rendelet értelmében és alkalmazásában véve igazgatási aktusnak, a rendszertani értelmezésből nem az tűnik ki, hogy az aarhusi rendeletben említett „jogalkotói minőségben” fogalma tökéletesen egybeesik a jogalkotási aktusoknak az e rendelkezésben meghatározott kategóriájával.
Ami a teleologikus értelmezést illeti, az aarhusi rendelet célja az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésében foglalt rendelkezések végrehajtása. E rendelkezés szerint valamennyi fél biztosítja a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogban meghatározott kritériumoknak – amennyiben vannak ilyenek – megfelelnek, a magánszemélyek és hatóságok olyan intézkedései vagy mulasztásai megtámadására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljáráshoz való jogot, amelyek sértik a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket.
Az Aarhusi Egyezményből kitűnik, hogy a 9. cikkének (3) bekezdése nem vonatkozik a bírói vagy jogalkotói minőségben eljáró szervek vagy intézmények aktusaira, anélkül azonban, hogy meghatározná, hogy mit kell a „jogalkotói minőségben” kifejezés alatt érteni. Márpedig a „jogalkotás” valamely nemzetközi közjogi norma értelmében történő értelmezésének függetlennek kell lennie a szerződő felek belső jogától.
Éppen ezért a „jogalkotói minőségben” kifejezéssel kapcsolatban funkcionális megközelítést kell elfogadni, amely nemcsak az érintett szerv jellegére összpontosít, hanem a szóban forgó intézmény vagy szerv által ténylegesen ellátott feladatokra is. Így, bár a szervezeti kritérium az aarhusi rendelet értelmében vett jogalkotási aktus minősítésre utaló valószínűsítő körülménynek minősül, figyelembe kell venni az említett intézmény vagy szerv által elfogadott jogi aktus tartalmára vonatkozó kritériumot is.
Ebből következik, hogy az aarhusi rendeletben szereplő „jogalkotói minőségben” kifejezés nem értelmezhető úgy, hogy az kizárólag azokra az aktusokra vonatkozik, amelyeket az EUMSZ 289. cikknek megfelelően rendes vagy különleges jogalkotási eljárás keretében fogadtak el. Ennélfogva az „igazgatási aktusnak” az aarhusi rendelet 2. cikke (1) bekezdésének g) pontjában szereplő fogalma minden olyan jogi aktust magában foglal, amelyet valamely uniós intézmény nem jogalkotói minőségben fogadott el, nem pedig kizárólag a nem az EUMSZ 289. cikk szerinti rendes vagy különleges jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogalkotási aktusokat.
E megfontolásokra tekintettel a Törvényszék megvizsgálja, hogy a 2022/2577 rendelet az aarhusi rendelet értelmében vett „igazgatási aktusnak” minősül‑e.
A szervezeti kritériumot illetően megállapítja, hogy e rendeletet a Tanács fogadta el, egy olyan intézmény, amelyre a Szerződések a Parlamenttel együtt jogalkotási feladatokat ruháztak.
A 2022/2577 rendelet tartalmát illetően a Törvényszék elsősorban megjegyzi, hogy e rendeletet az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése alapján fogadták el, amely felhatalmazza a Tanácsot arra, hogy megfelelő gazdaságpolitikai intézkedéseket hozzon az energiahordozókkal való ellátásban felmerülő súlyos nehézségek kezelésére. E rendelkezés széles mérlegelési jogkört ruház a Tanácsra, ami jellemző a jogalkotói feladat gyakorlására az uniós jogalkotó felelősségi körébe tartozó politikai döntéseket igénylő, súlyos gazdasági nehézségek leküzdésére irányuló intézkedések elfogadása terén. Ezenkívül felhatalmazza a Tanácsot arra, hogy végrehajtási hatásköröket ruházzon a Bizottságra.
A Törvényszék hozzáteszi, hogy az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok hatálya eltér az EUMSZ 290. és EUMSZ 291. cikk alapján elfogadott végrehajtási aktusok, illetve felhatalmazáson alapuló jogi aktusok hatályától. A Tanácsra ezen az alapon ruházott hatáskörök ugyanis nem függnek az alapul szolgáló jogalkotási aktus által adott előzetes felhatalmazástól. Egyébiránt az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogi aktusok nem kapcsolódnak elválaszthatatlanul az EUMSZ 289. cikk (1) és (2) bekezdésének megfelelően elfogadott jogi aktusokhoz, ellentétben a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokkal és a végrehajtási aktusokkal, amelyek jogszerűsége a jogalkotó által előírtaktól függ.
Másodsorban a Törvényszék figyelembe veszi az Oroszországból a tagállamokba irányuló földgázszállítások csökkenésének kontextusában elfogadott 2022/2577 rendelet tartalmát. Ezt szem előtt tartva e rendelet egyszerűsítési intézkedéseket tartalmaz a megújuló energia termelésének azáltal történő ösztönzése tekintetében, hogy mentességet vezet be az uniós környezetvédelmi jogszabályokban előírt bizonyos vizsgálati kötelezettségek alól.
Így ezen intézkedések némelyike átmenetileg és meghatározott pontokban eltér a több olyan irányelvben szereplő másodlagos jogi rendelkezésektől, amelyek a környezetet feltehetően károsan befolyásoló projektek engedélyezését megelőzően a jogi érdekek mérlegelését írják elő. A 2022/2577 rendelet előírja, hogy e mérlegelés során a megújuló energia termelésének elsőbbséget kell tulajdonítani. E rendelet tehát különös jogi aktusnak minősül, mivel megállapítja az e termelésnek tulajdonítandó elsőbbséget azáltal, hogy vélelmet állít fel az e termelésre irányuló tevékenységek által képviselt kiemelkedően fontos közérdekre vonatkozóan.
A Törvényszék megállapítja, hogy számos körülmény alkalmas annak bizonyítására, hogy a Tanács által a 2022/2577 rendelet elfogadásakor az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése alapján gyakorolt hatáskörök a jogalkotási tevékenység körébe tartoznak. E rendelet tehát nem minősül igazgatási aktusnak az aarhusi rendelet értelmében véve, ennélfogva a Tanács helyesen utasította el mint elfogadhatatlanokat a felperesek által belső felülvizsgálat iránt benyújtott kérelmeket.
(
1
)	A megújuló energia szélesebb körű alkalmazásának felgyorsítását célzó keret meghatározásáról szóló, 2022. december 22‑i (EU) 2022/2577 tanácsi rendelet (HL 2022. L 335., 36. o.).
(
2
)	A 2021. október 6‑i (EU) 2021/1767 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 356., 1. o.) módosított, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 264., 13. o.; a továbbiakban: aarhusi rendelet).
(
3
)	A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2021. október 6‑i (EU) 2021/1767 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2021. L 356, 1. o).