62023CC0790
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 30 april 2025 (
1
)
Mål C‑790/23 (Qassioun) (
i
)
X
mot
Maahanmuuttovirasto (Migrationsverket)
(begäran om förhandsavgörande framställd av Högsta förvaltningsdomstolen (Finland))
”Begäran om förhandsavgörande – Asylpolitik – Förordning (EU) nr 604/2013 – Kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd – Artikel 18 – Den ansvariga medlemsstatens skyldigheter – Skyldighet att återta en person som söker internationellt skydd men vars ’ansökan har avslagits’ – Ansökan som ges in i en medlemsstat som omfattas av förordning nr 604/2013 men inte är bunden av direktiven 2011/95/EU och 2013/32/EU – En tredjelandsmedborgare vars tillfälliga skydd som beviljats i enlighet med nationell rätt har återkallats av Konungariket Danmark – Begreppet ’avslag på ansökan (om internationellt skydd)’”
I. Inledning
1.
Förevarande begäran om förhandsavgörande ger åter en gång domstolen tillfälle att uttala sig om räckvidden av de konsekvenser som följer av skillnaden i Konungariket Danmark deltagande vad avser de bestämmelser som utgör det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas). (
2
)
2.
Nämnda medlemsstat åtnjuter nämligen en särskild ställning i kraft av protokollet (nr 22) om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, vad avser tredje delen i avdelning V i EUF-fördraget, dit bland annat politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring hör, vilket skiljer denna medlemsstat från de övriga medlemsstaterna. Trots att Danmark i enlighet med ett internationellt avtal med Europeiska unionen (
3
), har förbundit sig att tillämpa förordning (EU) nr 604/2013 (
4
) är denna medlemsstat inte bunden av direktiven 2011/95/EU (
5
) och 2013/32/EU (
6
) som är förknippade med förordningen. De beslut som nämnda medlemsstat meddelar inom ramen för prövning av ansökningar om internationellt skydd som getts in till denna i enlighet med bestämmelserna i dess nationella lagstiftning har således antagits med hänsyn till materiella villkor och i enlighet med Danmarks särskilda förfaranden.
3.
Begäran om förhandsavgörande har ingetts inom ramen för en tvist mellan en syrisk medborgare och Migrationsverket (Finland) till vilket hon ingett en ansökan om internationellt skydd varvid dock det tillfälliga skydd som hon beviljats av Konungariket Danmark just hade återkallats. Migrationsverket avslog hennes ansökan såsom varande ogrundad med motiveringen att Konungariket Danmark är den medlemsstat som är ansvarig för ansökan, varvid denna medlemsstat för övrigt godtagit att återta henne på grundval av artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen. Högsta förvaltningsdomstolen (Finland), som är hänskjutande domstol i detta mål, bestrider den rättsliga grund på vilken detta återtagande vilar med hänvisning till att denna bestämmelse är tillämplig på en tredjelandsmedborgare ”vars ansökan har avslagits och som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat”, vilket inte är fallet i hennes situation.
4.
EU-domstolen har redan haft tillfälle att slå fast att en medlemsstat där en person har lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd får ansöka om att Konungariket Danmark ska återta denne, förutsatt att villkoren i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen är uppfyllda. (
7
) I förevarande fall har domstolen ombetts att fastställa huruvida nämnda villkor faktiskt är uppfyllda i en situation där Konungariket Danmark inte har återkallat klagandens föregående ansökan om internationellt skydd i ordets egentliga bemärkelse utan återkallat ett tillfälligt skydd som denna medlemsstat tidigare hade beviljat henne i enlighet med sin nationella lagstiftning.
5.
Av skäl som jag nu kommer att redovisa finner jag att Konungariket Danmark inte kan anses vara den medlemsstat som är ansvarig och därmed skyldig att återta vederbörande i enlighet med artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen. Visserligen talar en effektiv tillämpning av förordningen för en vid tolkning av tillämpningsvillkoren för denna bestämmelse med avseende på Konungariket Danmark. Som jag kommer att belysa strider denna tolkning enligt min uppfattning emellertid mot innebörden och räckvidden av de bestämmelser och begrepp som unionslagstiftaren har harmoniserat i direktiven 2011/95 och 2013/32 på vilka Dublin III‑förordningen och, i vidare bemärkelse, Ceas vilar.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Avtalet mellan unionen och Danmark
6.
Genom avtalet mellan unionen och Danmark, vilket godkändes på unionens vägnar genom beslut 2006/188/EG (
8
), enades unionen och Konungariket Danmark bland annat om att ”enligt internationell rätt” utvidga tillämpningen av förordning (EG) nr 343/2003 (
9
) till att även omfatta deras förbindelser sinsemellan. I enlighet med artikel 3.2 i avtalet meddelade Danmark därefter Europeiska kommissionen sitt beslut om att tillämpa ”ändringen” av den förordning som utgörs av Dublin III‑förordningen.
7.
I elfte stycket i ingressen till avtalet mellan unionen och Danmark anges att ”E[U]-domstolen bör vara behörig för att garantera enhetlig tillämpning och tolkning av detta avtal, inklusive bestämmelserna i de förordningar och de eventuella tillämpningsföreskrifter från [unionen] som är en del av detta avtal”.
8.
I artikel 1 i avtalet, som har rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta avtal är att tillämpa bestämmelserna i [Dublin III‑förordningen] … samt [dess] tillämpningsföreskrifter … på förbindelserna mellan [unionen] och Danmark, i enlighet med artikel 2.1 och 2.2
2.   De avtalsslutande parterna har som mål att nå fram till en enhetlig tillämpning och tolkning av bestämmelserna i [denna] förordning … och [av] tillämpningsföreskrifterna för denna i alla medlemsstater.
…”
9.
I artikel 2.1 i avtalet föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i [Dublin III‑förordningen] … skall enligt internationell rätt gälla i förbindelserna mellan [unionen] och Danmark.”
2. Dublin III‑förordningen
10.
I artikel 2 b och 2 d i Dublin III‑förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
b)
ansökan om internationellt skydd: en ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 2 h i direktiv [2011/95 (
10
)].
…
d)
prövning av ansökan om internationellt skydd: alla de prövningsåtgärder, beslut eller avgöranden som ankommer på de behöriga myndigheterna rörande en ansökan om internationellt skydd enligt direktiv [2013/32] och direktiv [2011/95], med undantag för förfarandena för att fastställa ansvarig medlemsstat i enlighet med denna förordning.”
11.
I förordningens artikel 3, som har rubriken ”Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska pröva varje ansökan om internationellt skydd som lämnas in av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som är tillämplig på någon av medlemsstaternas territorium, inklusive vid gränsen eller i transitområden. Ansökan ska prövas av en enda medlemsstat, som ska vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig.
2.   Om ansvarig medlemsstat inte kan fastställas på grundval av kriterierna i denna förordning …, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd först lämnades in ansvara för prövningen.
…”
12.
I förordningens artikel 18 anges ”den ansvariga medlemsstatens skyldigheter” på följande sätt:
”1.   Den ansvariga medlemsstaten ska vara skyldig att
…
d)
… återta en tredjelandsmedborgare eller en statslös person vars ansökan har avslagits och som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat eller som befinner sig i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd.
2.   …
I de fall som omfattas av punkt 1 d ska den ansvariga medlemsstaten, om ansökan endast har avslagits i första instans, säkerställa att den berörda personen har eller har haft tillgång till ett effektivt rättsmedel …”
B.
Finsk rätt
13.
I enlighet med 103 § mom. 2 i utlänningslagen (301/2004) av den 30 april 2004 kan en ansökan som gäller internationellt skydd avvisas utan prövning, om sökanden kan sändas till en annan stat som enligt Dublin III‑förordningen är skyldig att pröva hans eller hennes asylansökan.
C.
Dansk rätt
14.
I 7 § punkterna 1–3 i udlændingeloven (utlänningslagen), i dess lydelse vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet (
11
) föreskrivs följande:
”1.   En utlänning ska efter ansökan erhålla tillfälligt uppehållstillstånd om denne omfattas av flyktingkonventionen[ (
12
)].
2.   En utlänning ska efter ansökan erhålla tillfälligt uppehållstillstånd om denne vid ett återvändande till sitt hemland riskerar dödsstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En ansökan enligt första meningen gäller även som en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd enligt punkt 1.
3.   I de situationer som faller under punkt 2, där risken för dödsstraff eller tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning grundas på en särskilt allvarlig situation i hemlandet, som är präglad av villkorligt våldsutövande och övergrepp mot civilbefolkningen, ska ett tillfälligt uppehållstillstånd meddelas efter ansökan. En ansökan enligt första meningen gäller även som en ansökan om uppehållstillstånd enligt punkterna 1 och 2”.
15.
I 11 § punkt 2 i den danska utlänningslagen föreskrivs följande:
”Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med möjlighet till varaktigt uppehåll ska förlängas efter ansökan, såvida det inte föreligger skäl att dra in uppehållstillståndet … Udlændingestyrelsen [Utlänningsmyndigheten, Danmark (
13
)] ska på eget initiativ besluta om förlängning av ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 7 § … om det fortfarande föreligger skäl för detta. …”
III. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
16.
Klaganden, en syrisk medborgare, ansökte den 1 juli 2016 om internationellt skydd i Danmark.
17.
På grund av sitt skyddsbehov beviljades klaganden den 29 augusti 2016 tillfälligt uppehållstillstånd enligt 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen. Uppehållstillståndet, som blev gällande samma dag som det utfärdades, gällde ursprungligen för ett år. Det förlängdes senare i flera omgångar med samma varaktighet på initiativ av den danska utlänningsmyndigheten. Den 17 november 2020 beslutade emellertid denna, alltjämt på eget initiativ, att i enlighet med 11 § punkt 2 i nämnda lag inte förlänga tillståndet med motiveringen att grunden för hennes uppehållstillstånd inte längre förelåg. Flygtningenævnet (Flyktingnämnden, Danmark) fastställde detta beslut den 2 juli 2021 och ålade klaganden att senast om en månad lämna Danmark.
18.
Den 27 juli 2021 ingav klaganden en ansökan om internationellt skydd i Finland.
19.
Den 29 juli 2021 översände Migrationsverket, som är den finska myndighet som är behörig att pröva ansökan, en framställan till Konungariket Danmark om återtagande av klaganden i enlighet med artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen. Den 5 augusti 2021 biföll Danmark denna framställan.
20.
Den 12 november 2021 avvisade Migrationsverket klagandens ansökan om internationellt skydd såsom ogrundad med motiveringen att det var Konungariket Danmark som var ansvarig för att pröva ansökan och beslutade sålunda att hon skulle överföras till denna medlemsstat och ålade henne ett tvåårigt förbud mot inresa till Finland.
21.
Klaganden överklagade detta beslut vid Helsingfors förvaltningsdomstol, vilken ogillade överklagande. Hon ansökte därefter om att få överklaga denna dom vid Högsta förvaltningsdomstolen.
22.
Till stöd för denna ansökan har klaganden gjort gällande bland annat att Migrationsverkets beslut att avslå hennes ansökan om internationellt skydd såsom varande grundlös står i strid med unionsrätten.
23.
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i om de villkor som utlöser den skyldighet till återtagande som föreskrivs i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen är uppfyllda och, på ett mer konkret plan, huruvida det kan anses att klagandens första ansökan om internationellt skydd, ingiven i Danmark, faktiskt är en ”ansökan (om internationellt skydd) som har avslagits” av den behöriga danska myndigheten i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
24.
Den hänskjutande domstolen har härvid angett för det första att den berörda ansökan inledningsvis var föremål för en rad delvis positiva beslut i så måtto att den danska utlänningsmyndigheten till klaganden utfärdade ett tillfälligt uppehållstillstånd som därefter förlängdes i flera omgångar. Den hänskjutande domstolen har tillagt att det var först senare och på initiativ av nämnda myndighet som ett beslut utfärdades om att inte förlänga det tillfälliga uppehållstillståndet. Den hänskjutande domstolen vill få svar på huruvida ett avslag på en ansökan om internationellt skydd, i den mening som avses i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen, kan anses vara en sådan situation.
25.
För det andra anser den hänskjutande domstolen att de nationella förfaranden för prövning av ansökningar om internationellt skydd som tillämpas av Konungariket Danmark skiljer sig från dem som tillämpas i de övriga medlemsstaterna på grundval av denna medlemsstats särskilda rättsliga ställning och vill därför få svar på hur begreppet ansökan ska definieras.
26.
Mot bakgrund härav beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 18.1 d i [Dublin III‑] förordning[en] … tolkas så, att ett avslag på en ansökan, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar en situation där ett tillfälligt uppehållstillstånd som den berörda personen ansökt om och tidigare beviljats i Danmark på grund av sitt skyddsbehov inte har förlängts, när beslutet att inte förlänga uppehållstillståndet inte har meddelats till följd av en ansökan från den berörda personen, utan på myndighetens eget initiativ?”
27.
Skriftliga yttranden har ingetts av Migrationsverket samt av den finska, den danska, den tyska, den nederländska och den schweiziska regeringen, liksom av kommissionen. Dessa parter och berörda personer (med undantag för den nederländska och den schweiziska regeringen) deltog, liksom även klaganden, i förhandlingen den 29 januari 2025, vid vilken dessa också besvarade de muntliga frågor som ställdes av domstolen.
IV. Bedömning
28.
Genom sin tolkningsfråga begär den hänskjutande domstolen ett svar från EU-domstolen på huruvida artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen ska tolkas så, att den är tillämplig på en situation i vilken en tredjelandsmedborgare eller en statslös person fråntagits ett tillfälligt skydd som beviljats denne av Konungariket Danmark till följd av en ansökan om internationellt skydd i enlighet med denna medlemsstats nationella bestämmelser och efter detta återkallande, gett in en ansökan i en annan medlemsstat.
A.
Inledande synpunkter
29.
Inledningsvis bör arten av det skydd preciseras vilket Konungariket Danmark beviljade klaganden under en period av mer än fyra år på grundval av 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen. Den finska regeringen har nämligen grundat sitt yttrande på förutsättningen att beviljandet av ett sådant skydd ska anses motsvara beviljandet av ett internationellt skydd.
30.
Jag anser emellertid att denna förutsättning måste avfärdas, eftersom det tillfälliga skydd som klaganden åtnjöt inte kan anses vara ett ”internationellt skydd” i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2011/95. Det har visat sig att hon varken har fått flyktingstatus i enlighet med artikel 2 e i samma direktiv eller status som subsidiärt skyddsbehövande i den mening som avses i artikel 2 g i detsamma.
31.
Visserligen beviljades detta tillfälliga skydd på grundval av villkor som är ganska likartade dem som ligger till grund för beviljande av subsidiärt skydd enligt artikel 15 i direktivet. Det skydd som föreskrivs i 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen riktar sig till tredjelandsmedborgare som kan vara utsatta för dödsstraff eller tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet, till exempel på grund av krig. (
14
)
32.
Nämnda tillfälliga skydd skiljer sig dock härifrån i två avseenden. Dels beviljas tillfälligt skydd enligt 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen med hänsyn till materiella villkor och i enlighet med förfaranden som är specifika för dansk rätt. Dels skiljer sig de rättigheter som tillerkänns dem som åtnjuter ett sådant tillfälligt skydd till både sin art och sin räckvidd från de rättigheter som är förbundna med den status som subsidiärt skyddsbehövande som anges i kapitel VII i direktiv 2011/95.
33.
Jag kommer därför att behandla den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt genom att utgå från förutsättningen att det tillfälliga skydd som anges i 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen är en annan typ av skydd som inte ryms inom tillämpningsområdet för direktiven 2011/95 och 2013/32, utan föreskrivs och beviljas på grundval av endast bestämmelser i dansk rätt.
B.
Prövning i sak
34.
I artikel 18 i Dublin III‑förordningen fastställs de allmänna och särskilda skyldigheter som åvilar den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd för övertagande eller återtagande av en person som söker sådant skydd.
35.
Skyldigheterna i fråga om såväl övertagande eller återtagande av denne sökande som behandlingen av dennes ansökan om internationellt skydd ska fastställas med hänsyn till hur långt förfarandet för prövning av ansökan har nått i berörd medlemsstat. I artikel 18.1 i Dublin III‑förordningen anges i uttömmande förteckning fyra alternativ. För det första övertagande av en sökande som har inlämnat en ansökan i en annan medlemsstat a). För det andra återtagande av en sökande vars ansökan är under prövning i den ansvariga medlemsstaten och som har lämnat in en annan medlemsstat b). För det tredje återtagande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som har återkallat en ansökan under prövning i den ansvariga medlemsstaten och lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat c). För det fjärde återtagande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person vars ”ansökan (om internationellt skydd) har avslagits och som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat” d). Det är med avseende på detta fjärde fall som tolkning har begärts. Enligt EU-domstolen avser artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen bland annat fall där en ansökan om internationellt skydd har avslagits genom beslut av den beslutande myndigheten vilket ännu inte vunnit laga kraft. (
15
)
36.
Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt avser fastställelse av i vad mån det kan anses att Konungariket Danmark har avslagit klagandens ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen genom att återkalla det tillfälliga skydd som hon beviljats i enlighet med nationell rätt.
37.
Jag är inte oförstående för de argument som anförts av vissa medlemsstater vilka, med tanke på Konungariket Danmarks särskilda rättsliga ställning, föreslår att man ska välja en tolkning av lydelsen i denna bestämmelse som är tillräckligt vid för att säkerställa att denna medlemsstat effektivt deltar i Dublin III‑förordningen så att ändamålsenlig verkan av artikel 2 i avtalet mellan unionen och Danmark garanteras. Den tyska regeringen har sålunda hävdat att en restriktiv tolkning av de bestämmelser som anges i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen skulle göra det omöjligt att tillämpa dem med avseende på Konungariket Danmark och att detta skulle stå i strid med den möjlighet som tillerkänts denna medlemsstat att på frivillig och selektiv grund medverka i området med frihet, säkerhet och rättvisa.
38.
Sådana argument faller dock enligt min uppfattning utanför ramen för en vid tolkning av lydelsen i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen. Även om denna tolkning skulle vara begränsad till de skyldigheter i fråga om övertagande eller återtagande som åvilar Konungariket Danmark, skulle de medföra en risk för sammanblandning av de begrepp och koncept som harmoniserats genom direktiven 2011/95 och 2013/32, på vilka Dublin III‑förordningen vilar.
39.
Den danska och den schweiziska regeringen förfäktar sålunda lösningen att den ansökan om internationellt skydd som ingavs av klaganden den 1 juli 2016”tillfälligt” avslogs av Konungariket Danmark när denna medlemsstat beviljade och förlängde det tillfälliga skydd som föreskrivs i dess nationella lagstiftning och därefter ”slutligt” avslog ansökan i den mening som avses i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen, när denna medlemsstat den 2 juli 2021 fastställde återkallandet av detta skydd. Enligt denna tolkning hade ansökan om internationellt skydd på grundval av vilken de på varandra följande besluten om förlängning fattades liksom beslutet att inte förlänga det tillfälliga uppehållstillståndet varit vilande från den 29 augusti 2016 till den 2 juli 2021, det vill såga till den tidpunkt då ansökan slutligt avslogs. Det är också så som den tyska regeringen har gjort gällande med hänvisning till definitionen av begreppet återkallande av en ansökan om internationellt skydd i artikel 2 e i Dublin III‑förordningen. Enligt den tyska regeringen skulle det kunna anses att ansökan i avsaknad av ett återkallande av ansökan från klagandens sida faktiskt fortbestod såsom sådan och inte hade varit föremål för något slutligt beslut på grund av att den exempelvis endast hade gett upphov till en följd av beslut om utfärdande eller förlängning av ett tillfälligt uppehållstillstånd. Dan danska regeringen har för övrigt förklarat att ett beslut om avslag på ansökan om internationellt skydd och ett beslut om återkallande av ett tillfälligt skydd i detta sammanhang har samma rättsverkan.
40.
Migrationsverket instämmer inte i denna tolkning och hävdar i första hand att endast beslutet av den 29 augusti 2016 genom vilket ett tillfälligt uppehållstillstånd utfärdades för klaganden ska tolkas som beslut om återkallande av ansökan om internationellt skydd, eftersom klaganden genom detta beslut inte hade beviljats internationellt skydd. Migrationsverket anser att beslutet om att återkalla det tillfälliga skyddet saknade juridisk räckvidd med avseende på tillämpningen av artikel 18 i Dublin III‑förordningen.
41.
Den nederländska regeringen hävdar för sin del att begreppet ”ansökan [som] har avslagits” är en generisk term som avser olika typfall i vilka en sökande inte är eller inte längre är berättigad till internationellt skydd.
42.
Jag anser att sådana tolkningar, på grund av de lagvrängningar som de innebär, riskerar att skapa fler problem än de löser.
43.
De skulle för det första utvidga tillämpningsområdet för artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen till ett alternativ som unionslagstiftaren inte avsett i denna bestämmelse, men som av denne är exakt reglerat i artikel 12 i förordningen. Denna är införd i kapitel III i Dublin III‑förordningen där det i artikel 12.4 nämligen uttryckligen anges de villkor som ska uppfyllas av en medlemsstat som har utfärdat ett uppehållstillstånd för en person som söker internationellt skydd för att denna medlemsstat ska kunna anses vara ansvarig för att pröva dennes ansökan.
44.
För det andra beaktas genom dessa tolkningar inte direktiven 2011/95 och 2013/32 ”jämförda med” Dublin III‑förordningen, till vilket domstolen hänvisar i sin dom av den 10 december 2020, Minister for Justice and Equality (Ansökan om internationellt skydd i Irland). (
16
) Genom att nämnda tolkningar går utöver den innebörd och den räckvidd som de grundläggande begrepp som definieras i dessa direktiv har, medför dessa en risk för att en variabel geometri införs (”ansökan [som] har avslagits”) på just det ställe där unionslagstiftaren avsett att fastställa en tydlig och fungerande metod för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd (
17
) och som bygger på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna i enlighet med skälen 4 och 5 i nämnda förordning.
45.
Visserligen föreskrivs det i artikel 2 i avtalet mellan unionen och Danmark att bestämmelserna i Dublin III‑förordningen är tillämpliga på denna medlemsstat. Det framgår emellertid också av artikel 1.2 att de avtalsslutande parterna har som mål att nå fram till en enhetlig tillämpning och tolkning av Dublin III‑förordningen och av tillämpningsföreskrifterna till denna i alla medlemsstater. I enlighet med elfte stycket i ingressen till avtalet bör domstolen vara behörig för att garantera enhetlig tillämpning.
46.
Eftersom tillämpningsföreskrifterna för artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen grundar sig på bestämmelser som harmoniserats genom direktiven 2011/95 och 2013/32 motverkar det enligt min åsikt det nämnda syftet att under sådana omständigheter som i det aktuella fallet konstatera att Konungariket Danmark avslagit en ansökan om internationellt skydd, även om denna medlemsstat endast har återkallat ett nationellt skydd som den hade beviljat i enlighet med sin nationella lagstiftning.
47.
Begreppet ”ansökan om internationellt skydd” eller ”ansökan”, i artikel 18.1 d i förordningen definieras nämligen i artikel 2 b i förordningen, i vilken det hänvisas till artikel 2 h i direktiv 2011/95. Trots att domstolen har understrukit att en ansökan om internationellt skydd, som i överensstämmelse med de nationella bestämmelserna i Konungariket Danmark inges till de behöriga myndigheterna i denna medlemsstat, obestridligen är en ”ansökan” som inges i en medlemsstat, har domstolen slagit fast att en sådan ansökan inte utgör en ”ansökan om internationellt skydd” i direktivets mening, nämligen en ansökan ”om flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande”, eftersom nämnda direktiv, i enlighet med protokollet (nr 22) om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, inte är tillämpligt på Konungariket Danmark, såsom det framhålls i skäl 51 i detta. (
18
)
48.
Jag finner därför att i avsaknad av en ”ansökan om internationellt skydd” i den mening som avses i direktiv 2011/95 som getts in i Danmark har det inte kunnat finnas något beslut om avslag på en sådan ansökan i enlighet med artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen.
49.
Jag vill tillägga att jag inte delar den nederländska regeringens åsikt att det i förordningen inte anges hur formuleringen ”ansökan [som] har avslagits” ska tolkas. I förordningens artikel 2 d definieras begreppet ”prövning av ansökan om internationellt skydd” som ”alla de prövningsåtgärder, beslut eller avgöranden som ankommer på de behöriga myndigheterna rörande en ansökan om internationellt skydd enligt direktiv [2013/32] och direktiv [2011/95], med undantag för förfarandena för att fastställa ansvarig medlemsstat i enlighet med denna förordning.” (
19
) När en ansökan avslås med avseende på flyktingstatus och/eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 18.1 d i samma förordning, ska beslutet härom antas i överensstämmelse med de bestämmelser och förfaranden som anges i direktiv 2013/32 och särskilt i 11.2 i detta. (
20
).
50.
Mot denna bakgrund finner jag inte att det i det aktuella nationella målet skulle vara möjligt att fastställa att en ansökan om internationellt skydd har befunnit sig under handläggning i fyra år i rad under vilka denna avslogs tillfälligt och därefter slutligt.
51.
Härav följer att det beslut som fattades av de danska myndigheterna om att återkalla klagandens tillfälliga skydd och det uppehållstillstånd som hon beviljades den 29 augusti 2016 i enlighet med de nationella bestämmelserna inte kan kvalificeras som beslut om avslag i den mening som avses i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen, eftersom det inte av detta beslut framgår att klaganden inte uppfyller villkoren för att omfattas av flyktingstatus i den mening som avses i artikel 2 d i direktiv 2011/95 eller av status som subsidiärt skyddsbehövande i den mening som avses i artikel 2 f i detta direktiv och eftersom nämnda beslut heller inte har fattats på grundval av de förfaranderegler som föreskrivs i direktiv 2013/32.
52.
Mot denna bakgrund kan jag inte instämma i den nederländska regeringens argument att det skulle stå i strid med Dublin III‑förordningens syfte om den andra medlemsstaten (i förevarande fall Republiken Finland) skulle bli ansvarig för att pröva ansökan, även om den första medlemsstaten (nämligen Konungariket Danmark) redan har prövat om sökanden är (eller inte längre är) berättigad att åtnjuta internationellt skydd. I ett sådant fall skulle nämligen de finska myndigheterna vara föranledda att ompröva den slutsats som dragits av de danska myndigheterna eftersom prövningsförfarandet skulle styras av olika bestämmelser som fastställts genom direktiven 2011/95 och 2013/32, vilka tolkats genom domstolens praxis och till vilka Konungariket Danmark inte är bundet.
53.
Utifrån dessa överväganden finner jag att det inte är möjligt att fastställa att Konungariket Danmark har avslagit klagandens ansökan om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen.
54.
Denna slutsats är i linje med den som domstolen drog i domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark), som gällde genomförandet av direktiv 2013/32.
55.
Domstolen slog nämligen fast att ett beslut som fattats av Konungariket Danmark avseende en ansökan om internationellt skydd inte kan kvalificeras som ”slutligt beslut” i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2013/32 (
21
), det vill säga som ett beslut om fastställelse av om en tredjelandsmedborgare eller en statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med direktiv 2011/95, och som inte längre kan överklagas i enlighet med kapitel V i direktiv 2013/32.
56.
Domstolen slog fast att den omständigheten att Konungariket Danmark med stöd av nationella bestämmelser har avslagit en ansökan om internationellt skydd som lämnats in till denna medlemsstat inte innebär att en ansökan om internationellt skydd, i den mening som avses i direktiv 2011/95, som lämnats in till en annan medlemsstat efter antagandet av detta avslagsbeslut, kan anses utgöra en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q och artikel 33.2 d i direktiv 2013/32. (
22
). Domstolen förklarade också att varken avtalet mellan unionen och Danmark eller möjligheten att det i den danska lagstiftningen föreskrivs villkor som är identiska eller jämförbara med dem som föreskrivs i direktiv 2011/95 föranleder någon annan slutsats. (
23
)
57.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast följande. Artikel 18.1 d i Dublin III‑förordningen ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en situation där en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons beviljade nationella skydd har återkallats av Konungariket Danmark efter ingivande av en ansökan om internationellt skydd i enlighet med denna medlemsstats nationella bestämmelser och där vederbörande efter detta återkallande har ingett en ansökan i en annan medlemsstat.
58.
Det ankommer således på de behöriga finska myndigheterna att avgöra vilken medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III i Dublin III‑förordningen ska fastställas som ansvarig för att pröva klagandens ansökan om internationellt skydd. (
24
) I synnerhet bör dessa myndigheter enligt min åsikt bedöma om Konungariket Danmark kan vara ansvarigt med stöd av artikel 12.4 i nämnda förordning med motiveringen att denna medlemsstat redan tidigare har utfärdat ett uppehållstillstånd för klaganden eller om det tvärtom föreligger en personlig situation eller en familjesituation för klaganden som motiverar att Republiken Finland ska förklara sig ansvarig för att pröva denna ansökan.
V. Förslag till avgörande
59.
Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) på följande sätt:
Artikel 18.1 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat
ska tolkas så, att
den inte är tillämplig på en situation där en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons beviljade nationella skydd har återkallats av Konungariket Danmark efter ingivande av en ansökan om internationellt skydd i enlighet med denna medlemsstats nationella bestämmelser och där vederbörande efter detta återkallande har ingett en ansökan i en annan medlemsstat.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
(
2
)	Se i detta avseende dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (C‑497/21) (Asylansökan som avslagits av Danmark), EU:C:2022:721) (nedan kallad domen i målet Bundesrepublik Deutschland).
(
3
)	Avtal mellan Europeiska [unionen] och Konungariket Danmark om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i Danmark eller någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, och om Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (EUT L 66, 2006, s. 38), nedan kallat avtalet mellan unionen och Danmark.
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31), nedan kallad Dublin III-förordningen.
(
5
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
(
6
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).
(
7
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (punkt 49).
(
8
)	Rådets beslut av den 21 februari 2006 om ingående av avtalet mellan Europeiska [unionen] och Konungariket Danmark för att utvidga tillämpningsområdet för rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat och för rådets förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen, till att även gälla Danmark (EUT L 66, 2006, s. 37).
(
9
)	Rådets förordning av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1) (nedan kallad Dublin II-förordningen). Denna förordning har upphävts genom Dublin III-förordningen.
(
10
)	I artikel 2 h i direktiv 2011/95 definieras ”ansökan om internationellt skydd” som ”en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför detta direktivs tillämpningsområde och som kan omfattas av en separat ansökan”.
(
11
)	Konsoliderad genom lovbekendtgørelse nr 1079 (kodifieringsförordning nr 1079) av den 10 augusti 2023, nedan kallad ”den danska utlänningslagen”.
(
12
)	Denna undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954 och har kompletterats och ändrats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.
(
13
)	Nedan kallad den danska utlänningsmyndigheten.
(
14
)	Se, för en redovisning av räckvidden av det tillfälliga skydd som föreskrivs i 7 § punkt 3 i den danska utlänningslagen, bland annat dom meddelad av Højesteret (Högsta domstolen, Danmark) den 6 november 2017, nr 107/2017.
(
15
)	Se dom av den 5 juli 2018, X (C‑213/17, EU:C:2018:538, punkterna 31 och 32).
(
16
)	C‑616/19, EU:C:2020:1010, punkt 47.
(
17
)	Se dom av den 19 december 2024, Tudmur (C‑185/24 och C‑189/24, EU:C:2024:1036, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
(
18
)	Se dom av den 19 december 2024, Khan Yunis och Baabda (C‑123/23 och C‑202/23, EU:C:2024:1042, punkt 60), i vilken det hänvisas till domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (punkterna 35 och 43). I denna dom återges de lärdomar som vunnits från dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) (C‑8/20, EU:C:2021:404), varvid Konungariket Norge är ett tredjeland som tillämpar Dublin III-förordningen i kraft av avtalet mellan Europeiska [unionen] och Republiken Island och Konungariket Norge om kriterier och mekanismer för att fastställa vilken stat som ska ansvara för handläggningen av en asylansökan som görs i någon av medlemsstaterna eller i Island eller Norge – Förklaringar (EGT L 93, 2001, s. 40), godkänd på unionens vägnar genom rådets beslut 2001/258/EG av den 15 mars 2001 (EGT L 93, 2001, s. 38).
(
19
)	Min kursivering.
(
20
)	I denna artikel föreskrivs att ”[n]är en ansökan avslås med avseende på flyktingstatus och/eller status som subsidiärt skyddsbehövande ska medlemsstaterna dessutom se till att de faktiska och rättsliga skälen för detta anges i beslutet och att det ges skriftlig information om hur ett beslut som går sökanden emot kan överklagas. Medlemsstaterna behöver inte lämna skriftlig information om hur ett negativt beslut ska överklagas tillsammans med beslutet om sökanden har försetts med sådan information i ett tidigare skede antingen skriftligen eller med hjälp av elektroniska medel som är tillgängliga för sökanden.”
(
21
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (punkt 45).
(
22
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (punkt 47).
(
23
)	Se domen i målet Bundesrepublik Deutschland (Asylansökan som avslagits av Danmark) (punkt 48).
(
24
)	Se artikel 3.1 i Dublin III-förordningen samt dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 56).