62015CC0444
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 8 de septiembre de 2016 (
1
)
Asunto C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
contra
Comune di Venezia y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Véneto, Italia)]
«Medio ambiente — Efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Alto nivel de protección con arreglo al artículo 191 TFUE y al artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Necesidad de evaluación de impacto medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42/CE en caso de que sea obligatoria una evaluación de las repercusiones con arreglo a la Directiva 92/43/CEE — Interpretación del concepto de “zonas pequeñas a nivel local”»
I. Introducción
1.
La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto seguir concretando el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. (
2
) Además, ofrece al Tribunal de Justicia la ocasión para pronunciarse de nuevo, después de cierto tiempo, sobre el objetivo de la Unión de garantizar un alto nivel de protección en materia de medio ambiente.
2.
El litigio del procedimiento principal versa sobre un proyecto de construcción en la laguna de Venecia, para el cual, si bien se ha acreditado que era precisa una evaluación de las repercusiones con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, (
3
) tras una evaluación preliminar las autoridades italianas decidieron que no era necesaria una evaluación estratégica medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42, ya que el proyecto únicamente afectaba a zonas pequeñas a nivel local y no eran probables efectos significativos en el medio ambiente. En ese caso, la Directiva 2001/42 dispone que no se ha de llevar a cabo una evaluación estratégica medioambiental.
3.
El órgano jurisdiccional remitente duda, en primer lugar, de que dicha excepción a la obligación de evaluación sea compatible con el alto nivel de protección medioambiental que propugna el Derecho de la Unión, y eso suscita interesantes cuestiones, en particular, con respecto al posible control judicial del mencionado objetivo de la política de la Unión.
4.
Subsidiariamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita una interpretación de las circunstancias en que pueden eximirse de la evaluación estratégica medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42 determinados planes y programas pese a que requieran una evaluación conforme a la Directiva sobre los hábitats. Sobre todo, se trata de la cuestión de qué se ha de entender por «zonas pequeñas a nivel local».
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Derecho primario
5.
El artículo 191, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (
4
) (en lo sucesivo, «TFUE») establece los principios de la política medioambiental de la Unión:
«La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.
[…]»
6.
El artículo 3, apartado 3, segunda frase, del Tratado de la Unión Europea (
5
) (en lo sucesivo, «TUE») establece un objetivo similar en cuanto a la protección del medio ambiente:
«[La Unión] obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente.»
7.
También el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (
6
) (en lo sucesivo, «Carta») dispone, con respecto a la política medioambiental:
«Las políticas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.»
2. Directiva sobre los hábitats
8.
El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats prevé una evaluación de las repercusiones de determinados planes y proyectos en las zonas de conservación europeas:
«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»
3. Directiva 2001/42
9.
El considerando 10 de la Directiva 2001/42 se refiere a su relación con la Directiva sobre los hábitats:
«Todos los planes y programas […] que deban someterse a evaluación según la [Directiva sobre los hábitats] parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental. Cuando establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local o constituyan modificaciones menores de dichos planes o programas sólo se evaluarán cuando los Estados miembros determinen que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente.»
10.
Con arreglo a su artículo 1, la Directiva 2001/42 pretende garantizar que (determinados) planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente se sometan a una evaluación medioambiental en su preparación y antes de su adopción. En ella se establecen los requisitos mínimos para la preparación del informe sobre el medio ambiente, la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y el suministro de información sobre la decisión tomada.
11.
Sobre la base de su considerando 10, el artículo 3 de la Directiva 2001/42 establece el ámbito de aplicación de la evaluación estratégica medioambiental:
«1.
Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 y 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.
Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
[…]
b)
que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la [Directiva sobre los hábitats].
3.
Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local […] únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
[…]
5.
Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[…]»
12.
El anexo II enumera los criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42.
B. Derecho nacional
13.
La República Italiana transpuso la Directiva 2001/42 mediante el Decreto Legislativo n.o 152, de 3 de abril de 2006. La disposición nacional se corresponde con el tenor de la Directiva y, en particular, tampoco en ella se incluye ninguna definición del concepto de «zonas pequeñas a nivel local». La jurisprudencia nacional ha desarrollado a este respecto valores límite en función de la extensión geográfica del proyecto que, concretamente en el caso de los proyectos de desarrollo de nuevas áreas urbanas, en principio se refieren a una superficie de 40 hectáreas, y para los proyectos que formen parte de áreas urbanas ya existentes, a una superficie de 10 hectáreas.
III. Litigio principal y petición de decisión prejudicial
14.
El procedimiento principal gira en torno a un proyecto de construcción en la laguna de Venecia, en concreto, en el extremo sur de la isla Pellestrina, conocido como «Ca’ Roman». La sociedad «Società Ca’ Roman Srl» prevé construir en total 42 edificios de viviendas en una superficie de aproximadamente 3 hectáreas. En el entorno inmediato se encuentran superficies protegidas pertenecientes a la red ecológica «Natura 2000», por haber sido designadas como zonas especiales para la conservación de las aves silvestres a efectos de la Directiva sobre los hábitats o como lugares de importancia comunitaria para la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
15.
La evaluación de impacto del plan realizada conforme a las disposiciones nacionales adoptadas en transposición de la Directiva sobre los hábitats dio resultado positivo, pero al mismo tiempo impuso numerosas cargas para la protección de las zonas europeas de conservación afectadas.
16.
La autoridad administrativa competente comprobó, además, si era preciso tramitar un procedimiento de evaluación estratégica medioambiental con arreglo a las disposiciones nacionales correspondientes a la Directiva 2001/42, y llegó a la conclusión de que no era necesario. Aunque el proyecto de construcción afectaba a zonas especiales de conservación y a lugares de importancia comunitaria, por lo que debía someterse a una evaluación de impacto con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, el proyecto se limita a «zonas pequeñas a nivel local» conforme a los principios de la jurisprudencia italiana. Los proyectos en tales zonas no precisan de una evaluación estratégica medioambiental si carecen de efectos significativos en el medio ambiente. De la exposición del órgano jurisdiccional remitente se deduce que las autoridades competentes consideran que se cumple dicha condición.
17.
La asociación ecologista Associazione Italia Nostra Onlus (en lo sucesivo, «Italia Nostra») impugnó esta forma de proceder ante el Tribunal Amministrativo Regionale del Veneto (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Véneto, Italia), el cual ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones conforme al artículo 267 TFUE, apartado 3:
«1)
¿Es válido el apartado 3 del artículo 3 de la Directiva 2001/42 por cuanto se refiere al supuesto de hecho contemplado en el apartado 2, letra b), del mismo artículo, a la luz de las disposiciones en materia medioambiental del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de la Carta de los Derechos Fundamentales, en la medida en que excluye de la aplicación sistemática del procedimiento de evaluación ambiental estratégica planes y programas para los que se haya estimado necesaria una evaluación de impacto conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats?
2)
En el caso de que se confirme la validez de la disposición mencionada, ¿Deben interpretarse los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando [10] de la misma Directiva, a cuyo tenor “todos los planes y programas que deban someterse a evaluación según la Directiva sobre los hábitats parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental” en el sentido de que se oponen a una normativa, como la nacional, que para definir el concepto de “zonas pequeñas a nivel local”, mencionado en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, hace referencia a datos meramente cuantitativos?
3)
En caso de respuesta negativa a la pregunta precedente, ¿deben interpretarse los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando [10] de la misma Directiva, según el cual “todos los planes y programas que deban someterse a evaluación según la Directiva sobre los hábitats parecen tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, como norma, deben quedar sujetos a una sistemática evaluación medioambiental” en el sentido de que se oponen a una normativa, como la nacional, que excluye de la aplicación automática y obligatoria del procedimiento de evaluación ambiental estratégica a todos los proyectos de desarrollo de nuevas áreas urbanas o de ampliación de las ya existentes cuando afecten a superficies menores de 40 hectáreas, así como a los proyectos de ordenación o desarrollo de áreas urbanas que formen parte de áreas urbanas ya existentes cuando afecten a superficies menores de 10 hectáreas, aun en el caso de que teniendo en cuenta sus posibles efectos en dichos lugares se haya estimado necesaria una evaluación de impacto con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats?»
18.
Han presentado observaciones escritas sobre esta petición de decisión prejudicial la Comisión Europea, el Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo, el Comune di Venezia (Ayuntamiento de Venecia, Italia), la República Italiana, la Società Ca’ Roman Srl e Italia Nostra. No se ha formulado ninguna petición de celebración de vista oral, y el Tribunal de Justicia ha renunciado a la misma.
IV. Apreciación jurídica
19.
En primer lugar, procede analizar brevemente la admisibilidad del procedimiento prejudicial (véase la sección A), antes de ocuparnos de la cuestión de la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 (sección B). Por último, se tratarán las cuestiones relativas a la interpretación (sección C).
A. Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
20.
El Ayuntamiento de Venecia y la Società Ca’ Roman entienden que la petición de decisión prejudicial es inadmisible. En su opinión, las cuestiones remitidas no son pertinentes, pues el área afectada por el proyecto se encuentra fuera de las zonas protegidas por la Directiva sobre los hábitats y, en consecuencia, no es necesaria una evaluación con arreglo a los artículos 6 o 7 de dicha Directiva. Por lo tanto, consideran que el artículo 3, apartados 2, letra b), y 3, de la Directiva 2001/42, de antemano, no son aplicables al litigio.
21.
No obstante, a este respecto cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (
7
)
22.
Estas condiciones no se cumplen aquí. En particular, no parece ilógico que una evaluación de impacto con arreglo a la Directiva sobre los hábitats como la que describe el órgano jurisdiccional remitente sea necesaria para el presente proyecto aunque directamente sólo afecte a un área situada fuera de la zona de conservación, ya que los proyectos fuera de esas zonas también pueden perjudicarlas. Por otro lado, la interpretación del Derecho primario y de la Directiva 2001/42 guarda relación con el objeto del litigio principal, el problema no es de carácter hipotético y el órgano jurisdiccional remitente ha aportado todos los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera adecuada a las cuestiones planteadas. En estas circunstancias, debe considerarse admisible la petición de decisión prejudicial.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
23.
Con la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si es compatible con el alto nivel de protección del medio ambiente previsto en el Derecho primario de la Unión y en la Carta de los Derechos Fundamentales que no todos los planes para los cuales se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats estén sujetos obligatoriamente, per se, a una evaluación estratégica medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
1. El control del alto nivel de protección del medio ambiente previsto por el Derecho de la Unión
24.
El artículo 191 TFUE, apartado 2, obliga al legislador de la Unión a perseguir, en el desarrollo de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Este objetivo está propuesto también en el artículo 37 de la Carta y en el artículo 3 TUE, apartado 3, segunda frase.
25.
Todas estas disposiciones no deben interpretarse y someterse a examen de forma aislada, pues en ellas se pone de manifiesto el mismo principio de perseguir un alto nivel de protección del medio ambiente, (
8
) principio que merece una especial atención debido a su reiterada consagración en el Derecho de la Unión.
26.
El criterio conforme al cual se ha de examinar la compatibilidad de cada acto de la Unión con el nivel de protección del medio ambiente que propone el artículo 191 TFUE, apartado 2, ha sido concretado por el Tribunal de Justicia en las sentencias Safety Hi-Tech (
9
) y Bettati, (
10
) que trataban sobre prohibiciones de uso de sustancias nocivas para la capa de ozono.
27.
En ellas, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 191 TFUE prevé una serie de objetivos, principios y criterios que el legislador comunitario debe respetar en el marco de la aplicación de la política de medio ambiente. No obstante, debido a la necesidad de ponderar algunos de los objetivos y principios, así como a la complejidad de la aplicación de los criterios, el control judicial debe limitarse necesariamente al extremo de si el Consejo al adoptar el Reglamento, incurrió en un error manifiesto de apreciación respecto a dichos requisitos. (
11
)
28.
Por otro lado, en cuanto al objetivo de la política de la Unión en materia de medio ambiente definido en el artículo 191 TFUE, apartado 2, consistente en garantizar un alto nivel de protección, el Tribunal de Justicia ha declarado con acierto que la garantía de un alto nivel de protección no hace necesario que sea técnicamente el más elevado posible. (
12
) Así se deduce de los propios términos (hablan simplemente de «alto» nivel de protección), pero también del hecho de que el artículo 193 TFUE autorice a los Estados miembros a mantener o adoptar medidas de mayor protección.
29.
Probablemente partiendo de la premisa de que un nivel de protección puede ser «alto» simplemente en comparación con otros, en relación con la garantía del alto nivel de protección el Tribunal de Justicia ya ha atendido en el pasado al grado en que los actos de la Unión van más allá de sus obligaciones internacionales en materia de medio ambiente. (
13
)
30.
En el presente caso cabe apreciar también, en este sentido, un nivel de protección mayor que el exigido por las obligaciones internacionales de la Unión, pues el relevante Protocolo de Kiev sobre evaluación estratégica del medio ambiente (
14
) de la Convención de Espoo sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo (
15
) no contiene normas específicas sobre proyectos que, por razones de protección de la naturaleza, precisen de una evaluación especial.
31.
Sin embargo, tal comparación externa resulta un criterio de utilidad sólo relativa. Recurrir a ella implicaría, en buena lógica, llevar a cabo una más amplia elección de los grupos de referencia, o bien responder a la cuestión de si dichas obligaciones internacionales establecen, por su parte, un nivel de protección alto, medio o bajo del medio ambiente.
32.
No obstante, la finalidad del artículo 191 TFUE, apartado 2, no se limita a la mera superación de los criterios externos. Además, exige un esfuerzo constante por alcanzar una mayor y mejor protección del medio ambiente, aun cuando a escala mundial no exista protección alguna. En efecto, un nivel de protección deja de ser alto, en todo caso, cuando sin ninguna dificultad puede alcanzarse un nivel aún mayor (lo cual, ciertamente, no se debe confundir con una exigencia de alcanzar en todas las ocasiones el nivel de protección técnicamente más alto posible).
33.
De ahí se deduce la obligación que el Derecho de la Unión impone al legislador de la Unión, al desarrollar la legislación en materia de medio ambiente, de al menos mejorar el nivel de protección siempre que se pueda conseguir con un coste asumible y no se opongan a ello intereses legítimos de ningún tipo.
34.
Por lo tanto, en relación con las consideraciones expuestas en el punto 27 de las presentes conclusiones, en particular la variedad de los objetivos que puede perseguir el legislador de la Unión al desarrollar la protección del medio ambiente, el principio del alto nivel de protección consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, se ve manifiestamente vulnerado cuando no se aprecia interés legítimo alguno que se oponga a un nivel de protección mayor, y, de conformidad con el principio general de proporcionalidad que rige en el Derecho de la Unión, esa «oposición» incluye el caso en que el peso de tales intereses no guarda proporción con la posible mejora del nivel de protección.
35.
A continuación voy a analizar si el nivel de protección de la Directiva 2001/42 y, en particular, el ámbito de aplicación delimitado en su artículo 3, apartado 1, satisfacen esa exigencia (véase, a continuación, el apartado 2), antes de entrar a valorar la cuestión de si es lícito no someter a evaluación estratégica medioambiental, de forma excepcional y en las circunstancias previstas en la Directiva 2001/42, los planes y programas que requieren de una evaluación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats (véase el apartado 3).
2. Sobre el nivel de protección de la Directiva 2001/42 en general
36.
Por lo que respecta a la Directiva 2001/42, en primer lugar procede constatar que ésta no persigue la protección del medio ambiente mediante la imposición de exigencias sustantivas a los planes o programas, sino mediante requisitos de procedimiento dirigidos a los Estados miembros en cuanto a la averiguación, registro y valoración del impacto ambiental. (
16
)
37.
El artículo 191 TFUE, apartado 2, permite la adopción de medidas que afecten sólo a determinados aspectos del medio ambiente, siempre que contribuyan a la conservación y protección del medio ambiente y a mejorar su calidad. (
17
) Uno de esos aspectos del medio ambiente son también las normativas que simplemente establecen exigencias de procedimiento para contribuir a la protección del medio ambiente mediante controles públicos.
38.
Obviamente, tales exigencias de procedimiento sólo pueden mejorar la protección del medio ambiente en la medida en que los planes y programas tengan algún impacto medioambiental. En este sentido establece el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/42 su ámbito de aplicación y, por tanto, el nivel de protección: dispone que (sólo) se sometan a una evaluación estratégica medioambiental los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
39.
Desde el punto de vista del principio de alto nivel de protección, no parece que tampoco sea ilícito exigir una cierta relevancia de los previsibles efectos en el medio ambiente. A este respecto, constituye un interés legítimo evitar incurrir en el gasto añadido que implicaría someter a una evaluación estratégica medioambiental todo plan y todo programa que pueda tener efectos sobre el medio ambiente, por insignificantes que sean. Asimismo, dicho interés no resulta manifiestamente desproporcionado en relación con la reducida mejora de la protección del medio ambiente que aportaría una evaluación estratégica medioambiental de los planes y programas que no es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
3. Artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 en particular
40.
Partiendo de esta conclusión, es posible comprobar sin excesivo esfuerzo si se incumple el nivel de protección que requiere el artículo 191 TFUE, apartado 2, al eximir de la evaluación estratégica medioambiental, en determinadas circunstancias, los planes y programas que requieran una evaluación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, concretamente cuando sólo establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y no es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
41.
A este respecto procede señalar, en primer lugar, que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 mantiene invariable el nivel de protección establecido en el artículo 3, apartado 1, pues con arreglo a aquél también los planes y programas que requieran una evaluación en virtud al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats pero que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local también requieren una evaluación medioambiental si es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
42.
En particular, no se puede atribuir a este respecto una especial relevancia a la frase «si los Estados miembros deciden» que los planes y programas es probable que tengan tales efectos, añadida en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, pues con ella únicamente se pone de manifiesto el hecho, inherente a toda directiva, de que ésta debe ser transpuesta por los Estados miembros en cada caso concreto. En todo caso, el eventual margen de apreciación de que gozan los Estados miembros queda reducido con su obligación de someter a evaluación medioambiental los planes que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, en particular debido a las características de los efectos y de la zona de influencia probable. (
18
) Para determinar si son previsibles efectos significativos en el medio ambiente, con arreglo al artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42 deben aplicarse los criterios de su anexo II. (
19
)
43.
Ahí reside una diferencia con la jurisprudencia citada en la petición de decisión prejudicial, que censura una transposición de disposiciones similares de la Directiva 2011/92/UE (
20
) por basarse exclusivamente en umbrales o en la situación de los proyectos urbanísticos fuera de áreas urbanizadas. (
21
) En dichos casos no se había comprobado si, pese a todo, los proyectos no incluidos podían tener efectos significativos en el medio ambiente.
44.
Por otro lado, el Consejo señala con acierto que dicha disposición tampoco pone en entredicho el nivel de protección de la Directiva sobre los hábitats. Las obligaciones que impone el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats no se ven afectadas por el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42.
45.
Por lo tanto, dado que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no reduce el nivel de protección establecido en el artículo 3, apartado 1, conforme a la conclusión a que se llega en el apartado 2 no existe razón alguna para dudar de la garantía del alto nivel de protección del medio ambiente exigido por el artículo 191 TFUE, apartado 2.
46.
Sin embargo, Italia Nostra alega, en esencia, que no satisface el nivel de protección exigido el hecho de que con el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 puedan eximirse de la evaluación estratégica medioambiental los planes y programas que sí requieran una evaluación de impacto con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.
47.
Es cierto que, a primera vista, esto puede parecer contradictorio, pues la posibilidad de que se produzcan efectos significativos en una zona de conservación europea, lo que constituye el requisito para la obligación de llevar a cabo una evaluación con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, generalmente coincide con la posibilidad de que se produzcan efectos significativos a efectos del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42. (
22
)
48.
Por lo tanto, era coherente establecer en el artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/42 una presunción iuris et de iure de que los planes y proyectos que requieren una evaluación de impacto con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats también precisan una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
49.
No obstante, cabe imaginar casos en que las dudas razonables que puedan persistir acerca de la inocuidad de una medida se puedan disipar de forma extremadamente sencilla mediante una evaluación restringida de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, de manera que tras dicha evaluación específica no queden dudas que hagan necesaria la evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42. En ese caso, estará justificado renunciar a una evaluación medioambiental exhaustiva conforme a la Directiva 2001/42. En efecto, incluso con tal restricción, los planes y programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente han de someterse a una evaluación, como exige el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/42. Por lo tanto, partiendo de las reflexiones expuestas en el punto 39 de las presentes conclusiones, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 asegura también a este respecto el nivel de protección exigido por el artículo 191 TFUE, apartado 2.
50.
No procede resolver aquí si es así en el presente caso, y, de acuerdo con la petición de decisión prejudicial, tampoco ha de hacerlo el órgano jurisdiccional nacional, pues, por lo que parece, no se han formulado reproches al respecto. No obstante, el hecho de que se hayan impuesto al proyecto numerosas cargas para la protección de las zonas de conservación europeas afectadas suscita dudas en cuanto a que la evaluación realizada con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats pudiera excluir la posibilidad de efectos significativos en el medio ambiente a efectos del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42. En este mismo sentido apuntan las especificaciones impuestas al proyecto con motivo de la evaluación preliminar de la necesidad de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42.
51.
Por lo tanto, a la primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente procede responder que del examen de la misma no se deduce razón alguna para dudar de la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42.
C. Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
52.
Las cuestiones prejudiciales segunda y tercera se refieren a la interpretación del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, es decir, la disposición cuya compatibilidad, en principio, con el Derecho primario había de analizarse en la primera cuestión. (
23
) Es preciso aclarar lo que significa que los planes y programas que, pese a requerir una evaluación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, únicamente «establecen el uso de zonas pequeñas a nivel local» no precisan de una evaluación estratégica medioambiental si los Estados miembros deciden que no es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
53.
Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si para determinar si un plan o programa establece el uso de tales zonas pequeñas a nivel local tan sólo se ha de atender a la superficie del proyecto. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente pregunta con la tercera cuestión por la compatibilidad de los umbrales de superficie aplicados en Italia (40 hectáreas o 10 hectáreas) con la Directiva. A ambas cuestiones puede responderse conjuntamente.
54.
Antes que nada, procede señalar que la calificación de un plan o programa como medida que establece el uso de una zona pequeña a nivel local se sujeta a dos requisitos: por un lado, el uso de una zona pequeña y, por otro, la limitación al nivel local. A continuación me voy a ocupar, en primer lugar, de la segunda característica: la del nivel local.
1. Limitación al nivel local
55.
La característica del nivel local aparece una vez más en la Directiva 2001/42, concretamente, en el artículo 2, letra a), primer guion, en la definición o calificación de los planes y programas comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. Allí se hace referencia al nivel local, así como al regional y al nacional, para designar las autoridades a las que puede corresponder la competencia de autorización.
56.
Aunque en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no hay ninguna mención expresa a que con el nivel local se haga referencia a un nivel de la administración, la redacción por lo demás idéntica y la relación sistemática sugieren que el concepto del artículo 3, apartado 3, ha de tener el mismo significado que el del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva. Por lo tanto, la calificación de un plan o programa como medida sobre el uso de una zona a nivel local requiere que la competencia recaiga en la autoridad urbanística o de autorización local (en contraposición a la regional y a la nacional).
57.
De ahí se deduce ya, en respuesta a la segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente, que una normativa que, en cuanto a la definición de los planes y proyectos que «establecen el uso de zonas pequeñas a nivel local», atiende sólo a la superficie de los mismos no es compatible con el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42. Sin embargo, dado que, según la petición de decisión prejudicial, la medida controvertida en el litigio principal fue adoptada por la ciudad de Venecia, no se puede descartar que se trate de una medida de nivel local.
2. Uso de una zona pequeña
58.
Si se cumple la competencia de la autoridad local, para la aplicación del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 se ha de comprobar, además, si el plan establece únicamente el uso de una zona pequeña.
59.
En relación con la segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente procede señalar, en primer lugar, que el criterio para determinar el tamaño de la zona sólo puede ser la superficie directamente afectada por el plan, al margen de los efectos del proyecto sobre el medio ambiente. Así lo sugiere el propio significado de la palabra «zona». Desde el punto de vista sistemático, llama la atención también el hecho de que el artículo 3, apartado 3, únicamente atienda a la zona cuyo uso establezca el plan, con lo cual se optó por una fórmula más estricta que en otras partes de la Directiva, donde se toman en consideración todas las zonas (probablemente) afectadas por el proyecto o por sus efectos. (
24
) Esto apunta también a favor de considerar únicamente la superficie de la zona directamente afectada por el plan.
60.
Tampoco las consideraciones teleológicas se oponen, al menos, a la apreciación referida exclusivamente a la superficie que aquí se propone. La disposición concreta con arreglo a la cual los planes y programas por los que se establece el uso de zonas pequeñas sólo se pueden llevar a cabo si se someten a una evaluación preliminar de sus posibles repercusiones sobre el medio ambiente, a primera vista, no sirve en particular al objetivo de garantizar un nivel de protección del medio ambiente lo más alto posible. Si fuera éste el único objetivo de la norma, no habría sido necesaria la excepción al artículo 3, apartado 2, letra b), mediante el artículo 3, apartado 3. En ese caso, todos los planes y programas que se han de evaluar con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats se deberían someter también a una evaluación estratégica y, por tanto, probablemente se conseguiría un nivel de protección ligeramente mayor.
61.
La eliminación del automatismo en la evaluación de impacto con arreglo a la Directiva sobre los hábitats con respecto a la evaluación estratégica medioambiental en favor de una evaluación preliminar tiene por objeto primordial evitar gastos innecesarios y agilizar los procedimientos. A tal fin resulta adecuado el criterio de la superficie para distinguir entre los planes que siempre requieren una evaluación y los que se someten primero a una evaluación preliminar. Aunque sin duda alguna existen planes y programas pequeños en superficie que tienen efectos significativos en el medio ambiente (
25
) (y para los que, en consecuencia, debe llevarse a cabo una evaluación estratégica con arreglo al artículo 3, apartado 3), por un lado, cabe suponer, con carácter general, que las medidas de mayor alcance en todo caso tienen efectos mayores en el medio ambiente que los planes comparativamente más pequeños, por lo que muchas veces para las medidas más extensas resulta innecesaria una evaluación preliminar. Por otro lado, dado que la determinación de la extensión geográfica no supone un gasto adicional significativo, resulta un modo eficaz de limitar el gasto sin obstaculizar la realización del objetivo general de la Directiva de crear un procedimiento de evaluación temprana para los actos con probables efectos significativos en el medio ambiente. (
26
)
62.
Por lo tanto, se plantea a continuación la cuestión de cuál es la extensión geográfica máxima de una zona considerada «pequeña».
63.
A este respecto procede señalar, en primer lugar, que el legislador de la Unión ha prescindido de establecer un umbral concreto. Por lo tanto, los Estados miembros gozan de un margen de apreciación para determinar los umbrales correspondientes. No obstante, dicho margen de apreciación está limitado por el límite máximo de lo que habitualmente se puede entender por una zona «pequeña».
64.
Asimismo, procede tener en cuenta que una zona sólo puede calificarse de pequeña en relación con un parámetro de referencia concreto.
65.
En mi opinión, como parámetros de referencia cabe considerar tres ámbitos: el conjunto del territorio de la Unión, lo que permitiría determinar una zona «pequeña» válida para todos los Estados miembros; el territorio del Estado miembro de que se trate y, por último, la superficie sometida a la competencia de la autoridad local correspondiente.
66.
Dado que el criterio del uso de zonas pequeñas se añade a la exigencia de limitación al nivel local, de manera que con él se quiere introducir una restricción aún mayor, lo correcto es atender al territorio controlado por la autoridad administrativa local como parámetro de referencia. En efecto, lo que habría de considerarse como pequeño en referencia al territorio de todo el Estado miembro o incluso al de la Unión por lo general sería mayor que el ámbito territorial de competencia de cualquier administración local.
67.
Y de ahí se desprende necesariamente que lo que se considera pequeño depende del reparto de las competencias y de la medida de los niveles locales y (en contraposición a los mismos) de los niveles regionales en los Estados miembros. Pero ésta es una consecuencia necesaria, quizás incluso deseada, de la falta de armonización o de concreción del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 y de su remisión al nivel local.
68.
A este respecto, una superficie máxima del 5 % del ámbito territorial de competencia de la administración local correspondiente podría ser un valor de referencia de lo que habitualmente se puede entender por una zona «pequeña». No obstante, en el caso de las corporaciones locales especialmente grandes, normalmente no se permite apurar este valor de referencia.
V. Conclusión
69.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo:
«1)
Del examen de la primera cuestión no se deduce razón alguna para dudar de la validez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
2)
La aplicación del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, además del uso de una zona pequeña, requiere que el plan o programa recaiga en el ámbito competencial de una autoridad local. Por lo tanto, la disposición se opone a una normativa que, en cuanto a la cuestión de si un plan o programa establece el uso de una zona pequeña a nivel local, atiende exclusivamente a la superficie afectada por el plan.
3)
Un plan o programa deja de establecer el uso de una zona pequeña con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 cuando la superficie afectada excede un valor de referencia del 5 % del ámbito territorial de competencia de la autoridad local correspondiente.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 (DO 2001, L 197, p. 30).
(
3
)	Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
(
4
)	DO 2012, C 326, p. 47.
(
5
)	DO 2008, C 115, p. 13.
(
6
)	DO 2012, C 326, p. 391.
(
7
)	Sentencia de 7 de abril de 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205), apartado 41 y jurisprudencia allí citada.
(
8
)	Véanse, sobre el artículo 37 de la Carta, también las Explicaciones a la Carta (DO 2007, C 303, p. 27).
(
9
)	Sentencia de 14 de julio de 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Sentencia de 14 de julio de 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352), apartados 36 y 37, y Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353), apartados 34 y 35, y de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión (C‑86/03, EU:C:2005:769), apartado 88.
(
12
)	Véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352), apartado 49, y Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353), apartado 47.
(
13
)	Véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352), apartado 48, y Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353), apartado 46.
(
14
)	DO 2008, L 308, p. 35, adoptado mediante Decisión 2008/871/CE del Consejo, de 20 de octubre de 2008, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo sobre evaluación estratégica del medio ambiente de la Convención de Espoo de 1991 de la CEPE/ONU sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo (DO 2008, L 308, p. 33).
(
15
)	DO 1992, C 104, p. 7; según la Propuesta de decisión del Consejo relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, de la primera y segunda enmiendas al Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo [COM(2007) 470 final], la Comunidad aprobó dicho Convenio el 27 de junio de 1997 mediante una Decisión del Consejo no publicada, aparentemente de 15 de octubre de 1996 (véase la Propuesta de la primera Decisión del Consejo en DO 1992, C 104, p. 5).
(
16
)	Véase, en este sentido, el considerando 9 de la Directiva 2001/42 y, sobre la Directiva 2011/92/UE, la sentencia de 14 de marzo de 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166), apartado 46.
(
17
)	Sentencia de 14 de julio de 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353), apartado 43.
(
18
)	Sentencias de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros (C‑295/10, EU:C:2011:608), apartado 46, y de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582), apartados 46 y 47. Véase también la sentencia de 18 de abril de 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247), apartado 38.
(
19
)	Sentencia de 18 de abril de 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247), apartados 31, 33, 39 y 41.
(
20
)	Actualmente, Directiva del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2011, L 26, p. 1), modificada por última vez por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (DO 2014, L 124, p. 1).
(
21
)	La petición de decisión prejudicial cita las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1999:431), apartados 64 a 67, y de 16 de marzo de 2006, Comisión/España (C‑332/04, EU:C:2006:180), apartados 77 a 81.
(
22
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491), punto 78 y la jurisprudencia allí citada sobre la Directiva 2011/92, así como el considerando 10 de la Directiva 2001/42.
(
23
)	Véase la sección B de las presentes conclusiones.
(
24
)	Véanse el artículo 3, apartado 2, letra b), el anexo I, letras c) y d), y el anexo II, punto 2, de la Directiva 2001/42.
(
25
)	Véase la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1999:431), apartados 66 y ss., sobre la Directiva 2011/92.
(
26
)	Véase la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑567/10, EU:C:2012:159), apartado 30.