61999CJ0145_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-145/99,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa e B. Mongin, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por F. Quadri, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que:
- ao manter, contrariamente ao artigo 59.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.º CE), a proibição geral aos advogados estabelecidos noutros Estados-Membros, que exerçam a sua actividade em Itália no regime de livre prestação de serviços, de disporem nesse Estado das infra-estruturas necessárias ao cumprimento das suas prestações,
- ao subordinar, contrariamente ao artigo 52.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.º CE), a inscrição como advogado na Ordem dos Advogados italiana à posse da nacionalidade italiana e de qualificações adquiridas exclusivamente em Itália, bem como à manutenção de residência numa circunscrição judicial italiana,
- ao aplicar de modo discriminatório aos advogados de outros Estados-Membros as «medidas de compensação» (prova de aptidão) previstas no artigo 4.º da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO 1989, L 19, p. 16), e
- ao transpor de modo incompleto a Directiva 89/48, não existindo regulamentação que estabeleça as modalidades das provas de aptidão para os advogados provenientes de outros Estados-Membros,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.º e 59.º do Tratado, bem como da Directiva 89/48,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: S. von Bahr, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. A. O. Edward (relator), A. La Pergola, M. Wathelet e C. W. A. Timmermans, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: L. Hewlett, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Fevereiro de 2001, no decurso da qual a Comissão foi representada por E. Traversa e a República Italiana por I. Braguglia, avvocato dello Stato,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Maio de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Abril de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), uma acção destinada a obter a declaração de que:
- ao manter, contrariamente ao artigo 59.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.º CE), a proibição geral aos advogados estabelecidos noutros Estados-Membros, que exerçam a sua actividade em Itália no regime de livre prestação de serviços, de disporem nesse Estado das infra-estruturas necessárias ao cumprimento das suas prestações,
- ao subordinar, contrariamente ao artigo 52.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.º CE), a inscrição como advogado na Ordem dos Advogados italiana à posse da nacionalidade italiana e de qualificações adquiridas exclusivamente em Itália, bem como à manutenção de residência numa circunscrição judicial italiana,
- ao aplicar de modo discriminatório aos advogados de outros Estados-Membros as «medidas de compensação» (prova de aptidão) previstas no artigo 4.º da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO 1989, L 19, p. 16), e
- ao transpor de modo incompleto a Directiva 89/48, não existindo regulamentação que estabeleça as modalidades das provas de aptidão para os advogados provenientes de outros Estados-Membros,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.º e 59.º do Tratado, bem como da Directiva 89/48.
2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 5 de Julho de 1999, o pedido de intervenção em apoio dos pedidos da Comissão apresentado por J. Lau foi indeferido por ser manifestamente inadmissível.
Quadro jurídico
A regulamentação comunitária
3 A Directiva 89/48 estabelece um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos.
4 Nos termos do artigo 1.º, alínea g), primeiro parágrafo, da Directiva 89/48, uma «prova de aptidão» é definida como sendo «um controlo incidindo exclusivamente sobre os conhecimentos profissionais do requerente, efectuado pelas autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento, com a finalidade de avaliar a aptidão do requerente a exercer nesse Estado-Membro uma profissão regulamentada».
5 Os segundo, terceiro e quarto parágrafos da mesma disposição têm a seguinte redacção:
«Para assegurar esse controlo, as autoridades competentes elaborarão uma lista das matérias que, com base numa comparação entre a formação exigida no Estado a que pertencem e a formação recebida pelo requerente, não estão abrangidas pelo diploma ou título(s) apresentado(s) pelo requerente.
Na prova de aptidão deve ter-se em consideração o facto de o requerente ser um profissional qualificado no Estado-Membro de origem ou de proveniência. A prova incidirá sobre matérias a escolher de entre as matérias incluídas na lista e cujo conhecimento constitua uma condição essencial para poder exercer a profissão no Estado-Membro de acolhimento. A prova pode igualmente incluir o conhecimento da deontologia aplicável às actividades em causa no Estado-Membro de acolhimento. As regras da prova de aptidão serão estabelecidas pelas autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento, no respeito pelas normas do direito comunitário.
As autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento fixarão o estatuto de que beneficia nesse Estado o requerente que aí deseje preparar-se para a prova de aptidão.»
6 O artigo 3.º da Directiva 89/48, que especifica os princípios relativos ao acesso a uma profissão regulamentada e ao seu exercício, dispõe:
«Quando, no Estado-Membro de acolhimento, o acesso a uma profissão regulamentada ou o seu exercício dependerem da posse de um diploma, a autoridade competente não pode recusar a um nacional de um Estado-Membro, por falta de habilitações, o acesso a essa profissão ou o seu exercício, nas mesmas condições que aos seus nacionais:
a) Se o requerente possuir o diploma exigido por outro Estado-Membro para ter acesso a essa mesma profissão no seu território ou nele a exercer e tiver obtido aquele diploma num Estado-Membro, ou
b) Se o requerente tiver exercido essa profissão a tempo inteiro, durante dois anos, no decurso dos dez anos precedentes, num outro Estado-Membro que não regulamente essa profissão, na acepção da alínea c) e da alínea d), primeiro parágrafo, do artigo 1.º, possuindo um ou vários títulos de formação:
- que tenham sido emitidos por uma autoridade competente num Estado-Membro, designada nos termos das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas desse Estado,
- de que se depreenda que o titular concluiu com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos ou com duração equivalente a tempo parcial, numa universidade ou num estabelecimento de ensino superior ou noutro estabelecimento com o mesmo nível de formação de um Estado-Membro e, se for o caso, que concluiu com êxito a formação profissional requerida para além do ciclo de estudos pós-secundários, e
- que o tenham preparado para o exercício dessa profissão.
Considera-se equiparado ao título de formação referido no primeiro parágrafo qualquer título ou conjunto de títulos emitidos por uma autoridade competente dum Estado-Membro, desde que sancione uma formação adquirida na Comunidade e seja reconhecido por esse Estado-Membro como sendo de nível equivalente, na condição de que os outros Estados-Membros e a Comissão tenham sido notificados desse reconhecimento.»
7 O artigo 4.º da Directiva 89/48 autoriza o Estado-Membro de acolhimento a subordinar o acesso a uma profissão regulamentada a determinadas condições. Assim, nos termos do n.º 1 desta disposição, o artigo 3.º da directiva não impede que o Estado-Membro de acolhimento exija igualmente que o requerente:
«[...]
b) Efectue um estágio de adaptação durante um máximo de três anos ou se submeta a uma prova de aptidão:
- quando as matérias abrangidas pela formação que recebeu nos termos das alíneas a) e b) do artigo 3.º forem substancialmente diferentes das abrangidas pelo diploma exigido no Estado-Membro de acolhimento, ou
- quando, no caso previsto na alínea a) do artigo 3.º, a profissão regulamentada no Estado-Membro de acolhimento abranger uma ou várias actividades profissionais regulamentadas que não existam na profissão regulamentada no Estado-Membro de origem ou de proveniência do requerente e quando essa diferença se caracterizar por uma formação específica exigida no Estado-Membro de acolhimento e disser respeito a matérias substancialmente diferentes das abrangidas pelo diploma apresentado pelo requerente, ou
- quando, no caso previsto na alínea b) do artigo 3.º, a profissão regulamentada no Estado-Membro de acolhimento abranger uma ou várias actividades profissionais regulamentadas que não existam na profissão exercida pelo requerente no Estado-Membro de origem ou de proveniência e essa diferença se caracterizar por uma formação específica que é exigida no Estado-Membro de acolhimento e respeita a matérias substancialmente diferentes das abrangidas pelo ou pelos títulos apresentados pelo requerente.
[...]»
8 O artigo 4.º, n.º 1, alínea b), segundo parágrafo, da Directiva 89/48 dispõe, além disso, que, «[e]m derrogação deste princípio, para profissões cujo exercício requeira um conhecimento preciso do direito nacional e em que o aconselhamento e/ou a assistência em questões de direito nacional seja um elemento essencial e constante do exercício da actividade profissional, o Estado-Membro de acolhimento pode exigir quer um estágio de adaptação quer uma prova de aptidão. [...]»
9 O artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 89/48 proíbe aos Estados-Membros que exijam cumulativamente ao requerente que prove a sua experiência profissional e que efectue um estágio de adaptação ou se submeta a uma prova de aptidão.
A regulamentação italiana
10 As disposições essenciais relativas ao acesso e o exercício da profissão de advogado em Itália estão previstas no Regio Decreto Legge n.º 1578, Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (Decreto real n.º 1578 relativo à organização da profissão de advogado), de 27 de Novembro de 1933 (GURI n.º 281, de 5 de Dezembro de 1933, p. 5521, a seguir «Decreto-Lei n.º 1578/33»).
11 O artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 1578/33 dispõe:
«Para a inscrição na Ordem dos Advogados é necessário:
1., ser cidadão italiano ou italiano de regiões não unidas politicamente à Itália;
[...]
4., ser possuidor de um diploma em direito (`laurea in giurisprudenza') emitido ou confirmado por uma universidade da República Italiana;
5., ter efectuado, com sucesso e aproveitamento, um estágio de pelo menos dois anos, após a obtenção do diploma, num escritório de advogado e ter assistido a audiências de direito civil e penal na Corte dell'appello ou no Tribunale, segundo as modalidades que serão determinadas pelas disposições a adoptar nos termos do artigo 101.º, ou ter exercido nas Preture na acepção do artigo 8.º, durante o mesmo período de tempo;
[...]
7., ter domicílio na circunscrição do Tribunale em cuja Ordem se pretende a inscrição.»
12 A legge n.º 31, Libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità europea (Lei n.º 31 relativa à livre prestação de serviços pelos advogados nacionais de outros Estados-Membros da Comunidade Europeia), de 9 de Fevereiro de 1982 (GURI n.º 42, de 12 de Fevereiro de 1982, p. 1030, a seguir «Lei n.º 31/82»), tem por objectivo transpor a Directiva 77/249/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1977, tendente a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços pelos advogados (JO L 78, p. 17; EE 06 F1 p. 224). O artigo 2.º da Lei n.º 31/82 dispõe:
«Prestações de serviços profissionais.
As pessoas referidas no artigo 1.º [os nacionais dos Estados-Membros habilitados no Estado-Membro de proveniência a exercer a profissão de advogado] são autorizadas a exercer as actividades de advogado no domínio judicial e extrajudicial, temporariamente e de acordo com as modalidades fixadas no presente diploma.
Não é permitido, para o exercício das actividades profissionais mencionadas no parágrafo anterior, ter no território da República Italiana um escritório ou uma sede principal ou secundária.»
13 O Decreto legislativo n.º 115, de 27 de Janeiro de 1992 (GURI n.º 40, de 18 de Fevereiro de 1992, p. 6, a seguir «Decreto legislativo n.º 115/92»), tem por objectivo transpor a Directiva 89/48. O seu artigo 6.º, n.º 2, prevê:
«O reconhecimento (do título de formação profissional) é subordinado à aprovação numa prova de aptidão, para as profissões de advogado, gestor de empresas e consultor em matéria de propriedade industrial.»
14 O artigo 8.º, n.os 1 e 2, do Decreto legislativo n.º 115/92 dispõe:
«1. A prova de aptidão consiste num exame destinado a controlar os conhecimentos profissionais e deontológicos do requerente e avaliar a capacidade para o exercício da profissão, tendo em consideração que o requerente é um profissional qualificado no seu país de origem ou de proveniência.
2. As matérias sobre as quais incide o exame devem ser escolhidas em função da sua importância essencial para o exercício da profissão.»
15 O artigo 9.º do Decreto legislativo n.º 115/92 tem a seguinte redacção:
«Em concertação com o Ministro da Coordenação da Política Comunitária e o Ministro das Universidades e da Investigação Científica e Tecnológica e ouvido o Consiglio di Stato, o ministro competente [no caso presente: o Ministro da Justiça] promulga, nos termos do artigo 11.º, por decreto, as disposições e as directivas gerais para efeitos de aplicação dos artigos 5.º, 6.º, 7., e 8.º, relativas às diferentes profissões e às correspondentes formações profissionais.»
16 O artigo 12.º, n.os 1, 3, 5, 6 e 7, do Decreto legislativo n.º 115/92 prevê:
«1. O pedido de reconhecimento é dirigido ao ministro competente, acompanhado da documentação relativa aos diplomas a reconhecer, de acordo com as condições indicadas no artigo 10.º
[...]
3. No prazo de trinta dias a contar da data de entrada do pedido, o ministro verifica se a documentação apresentada está completa e informa o requerente, se for caso disso, dos documentos suplementares que deve apresentar.
[...]
5. O ministro competente decide por decreto sobre o reconhecimento, no prazo de quatro meses a contar da data da apresentação do pedido ou dos documentos complementares exigidos, em conformidade com o n.º 3.
6. Nos casos previstos no artigo 6.º (`medidas de compensação'), o decreto determina as condições para a realização do estágio de adaptação ou da prova de aptidão e designa, de acordo com o artigo 15.º, o organismo ou serviço competente.
7. Os decretos previstos no n.º 5 serão publicados na Gazzetta ufficiale.
[...]»
17 Quanto ao artigo 15.º, n.º 1, do Decreto legislativo n.º 115/92, dispõe:
«A execução e avaliação do estágio de adaptação e da prova de aptidão cabe aos organismos e serviços que presidem às ordens, quadros ou registos de profissões.
[...]»
18 A legge n.º 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea, legge comunitaria 1993 (Lei n.º 146 relativa às disposições para o cumprimento das obrigações decorrentes do facto de a Itália fazer parte da Comunidade Europeia, lei comunitária 1993), de 22 de Fevereiro de 1994 (Supplemento ordinario n.º 39 da GURI n.º 52, de 4 de Março de 1994, p. 1, a seguir «Lei n.º 146/94»), prevê no seu artigo 10.º:
«Os cidadãos dos Estados-Membros da Comunidade Europeia são, para efeitos de inscrição na Ordem dos Advogados, nos termos do artigo 17.º do Decreto real n.º 1578, de 27 de Novembro de 1933, [...] que regulamenta a profissão de advogado, equiparados aos cidadãos italianos.»
Fase pré-contenciosa
19 Em conformidade com o disposto no artigo 169.º, primeiro parágrafo, do Tratado, a Comissão, depois de ter notificado a República Italiana para apresentar observações, por ofício de 8 de Outubro de 1998, enviou um parecer fundamentado a este Estado-Membro, convidando-o a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento às suas obrigações resultantes dos artigos 52.º e 59.º do Tratado, bem como da Directiva 89/48, no prazo de dois meses a contar da notificação desse parecer. Não tendo sido convencida pela resposta do Governo italiano ao referido parecer, a Comissão decidiu propor a presente acção.
Quanto à primeira acusação
20 Através da sua primeira acusação, a Comissão sustenta que o artigo 59.º do Tratado é violado pelo artigo 2.º, segundo parágrafo, da Lei n.º 31/82, na medida em que esta disposição nacional proíbe que os advogados estabelecidos noutros Estados-Membros e que desejam prestar serviços em Itália disponham de uma certa infra-estrutura neste Estado-Membro.
21 O Governo italiano alega, essencialmente, que esta proibição tem por objectivo evitar que a liberdade de estabelecimento seja contornada. Sem a existência dessa proibição, os advogados que exercem o seu direito à livre prestação de serviços podiam, de facto, a coberto de uma certa estrutura, criar um estabelecimento. Todavia, acrescenta que, a fim de dissipar qualquer dúvida a propósito da compatibilidade do artigo 2.º, segundo parágrafo, da Lei n.º 31/82 com o artigo 59.º do Tratado, foi submetido à análise do Parlamento italiano um projecto de lei que prevê a revogação da referida disposição nacional.
22 A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já decidiu que o carácter temporário da uma prestação de serviços não exclui a possibilidade de o prestador de serviços, na acepção do Tratado, se dotar, no Estado-Membro de acolhimento, de uma certa infra-estrutura (incluindo um escritório ou gabinete), na medida em que essa infra-estrutura seja necessária para os efeitos da realização da prestação em causa (acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gebhard, C-55/94, Colect., p. I-4165, n.º 27).
23 Conclui-se que a proibição geral, que consta do artigo 2.º, segundo parágrafo, da Lei n.º 31/82, imposta a um advogado estabelecido num Estado-Membro que não a República Italiana e que exerça em Itália o seu direito à livre prestação de serviços de criar um gabinete ou uma sede principal ou secundária neste último Estado-Membro é incompatível com o artigo 59.º do Tratado.
24 Assim, a primeira acusação da Comissão deve ser acolhida.
Quanto à segunda acusação
Quanto à primeira parte
25 Através da primeira parte da sua segunda acusação, a Comissão sustenta que a obrigação de o advogado residir na circunscrição do tribunal de que depende a Ordem dos Advogados em que está inscrito, mencionada no artigo 17.º, n.º 1, ponto 7, do Decreto-Lei n.º 1578/33, é contrária à liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 52.º do Tratado.
26 O Governo italiano responde que a obrigação de residência corresponde a exigências de organização judiciária no sentido de que facilita os controlos inerentes à exigência de uma ordem profissional local. Todavia, sublinha que, na prática, já não é exigido aos advogados nacionais dos Estados-Membros que não a República Italiana cumprir esta obrigação, como resulta do Parecer n.º 6/1994 do Conselho Nacional dos Advogados. O referido governo acrescenta que o projecto de lei de reforma da profissão de advogado prevê substituir a condição de residência pela de domicílio profissional, o que implica a possibilidade de o interessado fixar ou manter a sua residência oficial num Estado-Membro e o seu domicílio profissional noutro Estado-Membro.
27 O Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que o direito de estabelecimento consagrado no artigo 52.º do Tratado envolve a faculdade de criar e de manter, no respeito das regras profissionais, mais de um centro de actividade no território da Comunidade (v., neste sentido, acórdãos de 12 de Julho de 1984, Klopp, 107/83, Recueil, p. 2971, n.º 19; de 20 de Maio de 1992, Ramrath, C-106/91, Colect., p. I-3351, n.os 20 a 22 e 28, e de 18 Janeiro de 2001, Comissão/Itália, C-162/99, Colect., p. I-541, n.º 20).
28 A obrigação de residência criticada pela Comissão é, assim, incompatível com o artigo 52.º do Tratado, na medida em que impede que um advogado estabelecido num Estado-Membro que não a República Italiana mantenha um estabelecimento em Itália.
29 A argumentação do Governo italiano segundo a qual não há violação do referido artigo 52.º, dado que a obrigação de residência não é aplicada na prática, não pode obter acolhimento.
30 Com efeito, é jurisprudência constante que a incompatibilidade de uma legislação nacional com as disposições comunitárias, mesmo directamente aplicáveis, não pode ser definitivamente eliminada senão através de normas internas de carácter coercivo com o mesmo valor jurídico que as que devem ser modificadas. Simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao critério da Administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas como constituindo execução válida das obrigações impostas pelo Tratado (v., nomeadamente, acórdãos de 13 de Março de 1997, Comissão/França, C-197/96, Colect., p. I-1489, n.º 14, e de 9 de Março de 2000, Comissão/Itália, C-358/98, Colect., p. I-1255, n.º 17).
31 Assim, a primeira parte da segunda acusação da Comissão é fundamentada.
Quanto à segunda parte
32 Através da segunda parte da sua segunda acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que as disposições do artigo 17.º, n.º 1, pontos 1, 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 1572/33 violam a liberdade de estabelecimento porque o acesso à profissão de advogado está subordinado à posse da nacionalidade italiana e de um diploma de direito italiano («laurea in giurisprudenza»), bem como à realização de um estágio de dois anos nos órgãos jurisdicionais italianos.
33 A este respeito, é ponto assente que a condição de nacionalidade foi revogada pelo artigo 10.º da Lei n.º 146/94, segundo o qual os nacionais dos outros Estados-Membros da Comunidade Europeia são equiparados aos cidadãos italianos para efeitos de inscrição na Ordem dos Advogados. Do mesmo modo, as disposições relativas à posse de um diploma de direito italiano e à realização de um estágio foram revogadas pelo Decreto legislativo n.º 115/92, que prevê um processo de reconhecimento do diploma profissional de advogado obtido noutro Estado-Membro.
34 Apesar disso, a Comissão considera que as exigências de segurança jurídica não são respeitadas, dado que as alterações feitas ao artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 1578/33 não foram transcritas nessa disposição. A existência de duas normas contraditórias torna mais difícil para um particular o conhecimento das normas jurídicas aplicáveis e complica, deste modo, o exercício dos direitos comunitários de que gozam os advogados nacionais dos outros Estados-Membros.
35 O Governo italiano refere-se, a este respeito, ao princípio do primado, em caso de sucessão de leis no tempo, da norma posterior sobre a anterior quando forem incompatíveis entre si.
36 A este respeito, é um facto, por um lado, que as disposições modificativas que constam da Lei n.º 146/94 e do Decreto legislativo n.º 115/92 são vinculativas e, por outro, que têm por efeito a revogação das obrigações, que figuram no artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 1578/33, relativas à posse da nacionalidade italiana e de um diploma de direito italiano, bem como à realização de um estágio de dois anos nos órgãos jurisdicionais italianos, para ter acesso à profissão de advogado.
37 Ora, as referidas disposições modificativas preenchem duas condições exigidas pelo Tribunal de Justiça para que o direito nacional seja compatível com o direito comunitário primário, condições segundo as quais a incompatibilidade de uma legislação nacional com as disposições comunitárias, mesmo directamente aplicáveis, não pode ser definitivamente eliminada senão através de normas internas de carácter coercivo com o mesmo valor jurídico das que devem ser modificadas (v., nomeadamente, acórdão de 9 de Março de 2000, Comissão/Itália, já referido, n.º 17).
38 No caso em apreço, a revogação das disposições em causa do Decreto-Lei n.º 1578/33 pela Lei n.º 146/94 e pelo Decreto legislativo n.º 115/92 resulta automaticamente da aplicação do princípio do primado das leis posteriores, princípio que é comum às tradições jurídicas dos Estados-Membros.
39 Deste modo, há que afirmar que, no caso em apreço, as exigências relativas à segurança jurídica não foram violadas.
40 Por conseguinte, a segunda parte da segunda acusação da Comissão não pode obter acolhimento.
Quanto às terceira e quarta acusações
41 As terceira e quarta acusações da Comissão, que há que examinar em conjunto, respeitam à transposição e à aplicação, na prática, do artigo 4.º da Directiva 89/48 relativamente à prova de aptidão prevista por essa disposição.
Argumentação das partes
42 Através da sua quarta acusação, a Comissão critica a República Italiana por ter transposto de modo incompleto a Directiva 89/48, uma vez que não elaborou regulamentação estabelecendo as modalidades de execução da prova de aptidão tal como é definido no artigo 1.º, alínea g), primeiro parágrafo, da referida directiva.
43 A Comissão alega que o Decreto legislativo n.º 115/92, que tem por objectivo transpor os artigos 1.º, alínea g), e 4., da Directiva 89/48, prevê, nos artigos 9.º e 11.º, que as «disposições e directivas gerais» para a aplicação da prova de aptidão devem ser promulgadas pelo Ministro da Justiça italiano. Ora, essas medidas não foram adoptadas.
44 Na prática, os artigos 1.º, alínea g), e 4., da Directiva 89/48 são aplicados pelas autoridades italianas através de decretos ministeriais individuais, sendo elaborado um teste de aptidão pessoal para cada candidato. Segundo a Comissão, esta prática administrativa coloca os candidatos numa situação de insegurança jurídica que não lhes permite prever as matérias sobre as quais versará a prova de aptidão nem o seu número, o modo como essa prova será repartida entre exame escrito e exame oral, os critérios de avaliação dos exames e outros aspectos essenciais da realização da referida prova.
45 Através da sua terceira acusação, a Comissão contesta a aplicação concreta feita pelas autoridades italianas da prova de aptidão prevista no artigo 4.º, n.º 1, alínea b), da Directiva 89/48 para os advogados provenientes de outros Estados-Membros.
46 Segundo a Comissão, tendo em conta as informações em seu poder, ou seja, o texto dos decretos ministeriais individuais de reconhecimento dos títulos profissionais, referidos no artigo 12.º, n.º 5, do Decreto legislativo n.º 115/92, bem como informações recebidas no âmbito de queixas que lhe foram apresentadas por advogados provenientes dos outros Estados-Membros, resulta que a prova de aptidão pode versar sobre dez matérias, bem como sobre a organização judiciária e a deontologia do advogado e que é composta por um exame escrito e por um exame oral. O exame escrito, que consiste na redacção de uma peça processual ou de um parecer, versa sobre três matérias escolhidas pelo júri de exame entre as dez possíveis, bem como sobre a organização judiciária e a deontologia do advogado, enquanto o exame oral, que consiste em responder a breves questões práticas, versa sobre o conjunto das matérias, bem como sobre a organização judiciária e a deontologia do advogado.
47 A Comissão acusa as autoridades italianas de prática discriminatória devido à dificuldade excessiva da prova de aptidão em relação ao exame de habilitação a que são submetidos os advogados italianos. Este último exame é também composto por uma parte escrita e uma parte oral. Todavia, o exame escrito apenas versa sobre três matérias, das quais uma é escolhida pelo requerente, e o exame oral unicamente sobre cinco matérias, todas escolhidas pelo requerente, às quais são acrescentadas questões sobre a organização judiciária e a deontologia do advogado.
48 Segundo as estatísticas do ano de 1998 fornecidas pela Comissão na réplica, em vinte nove advogados nacionais dos outros Estados-Membros que solicitaram e obtiveram o reconhecimento do seu título profissional em Itália, dezoito realizaram a prova de aptidão relativamente a uma única matéria. Apesar disso, a Comissão salienta que, em relação aos outros onze requerentes, a prova de aptidão versou, respectivamente, num caso, sobre sete matérias, noutro, sobre nove e, no que diz respeito a oito outros casos, sobre o conjunto das matérias, bem como sobre a organização judiciária e a deontologia do advogado.
49 O Governo italiano sustenta que o Decreto legislativo n.º 115/92 transpõe de modo completo a Directiva 89/48.
50 Quanto ao conteúdo pormenorizado da prova de aptidão, o referido governo sublinha que é necessária a existência de um certo poder de apreciação, dado que as competências profissionais dos advogados adquiridas em cada Estado-Membro são diferentes. Alega, além disso, que a prova de aptidão tem em consideração a qualificação profissional adquirida por um advogado noutro Estado-Membro e que o Decreto legislativo n.º 115/92 e a sua aplicação preenchem as imposições do direito comunitário.
Apreciação do Tribunal de Justiça
51 O artigo 1.º, alínea g), segundo parágrafo, da Directiva 89/48 prevê que, para permitir a organização da prova de aptidão, as autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento «elaborarão uma lista das matérias que, com base numa comparação entre a formação exigida no Estado a que pertencem e a formação recebida pelo requerente, não estão abrangidas pelo diploma ou título(s) apresentado(s) pelo requerente».
52 Assim, o conteúdo preciso da prova de aptidão deve ser determinado caso a caso, depois de se ter procedido a uma comparação pontual das qualificações e da experiência do requerente, que, como salienta o nono considerando da Directiva 89/48, «é um indivíduo já formado profissionalmente noutro Estado-Membro», com a lista das matérias consideradas indispensáveis à formação da profissão em causa.
53 Embora seja verdade que o artigo 1.º, alínea g), da Directiva 89/48 não exige que os Estados-Membros regulamentem pormenorizadamente todos os aspectos da prova de aptidão, não os isenta, todavia, da obrigação de especificarem e de publicarem as matérias consideradas indispensáveis para o exercício da profissão e as modalidades da referida prova de aptidão, para que os requerentes possam saber, de modo geral, a natureza e o conteúdo da prova a que, eventualmente, serão sujeitos. Não existindo essa regulamentação, a aplicação, caso a caso, da comparação prevista do artigo 1.º, alínea g), segundo parágrafo, da Directiva 89/48 corre o risco de ser arbitrária, e mesmo discriminatória.
54 Ora, é um facto que o Decreto legislativo n.º 115/92 não determina as matérias consideradas indispensáveis para o exercício da profissão de advogado em Itália nem as modalidades da prova de aptidão, criando assim uma situação de incerteza, e mesmo de insegurança jurídica. Assim, não se pode considerar que o referido decreto legislativo transpôs de forma completa a Directiva 89/48.
55 Deste modo, há que declarar que a República Italiana não transpôs completamente a Directiva 89/48, pelo que a quarta acusação da Comissão é fundada.
56 Quanto às situações invocadas pela Comissão em apoio da sua terceira acusação, embora possam, pelo menos, apoiar a impressão de que, na prática, há falta de coerência e de transparência na realização da prova de aptidão, deve-se, todavia, salientar que não foram fornecidos ao Tribunal de Justiça elementos suficientes susceptíveis de provar o incumprimento das obrigações decorrentes da Directiva 89/48 na realização, caso a caso, da referida prova de aptidão. Nestas condições, a terceira acusação da Comissão não pode obter acolhimento.
57 Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que declarar que:
- ao manter, contrariamente ao artigo 59.º do Tratado, a proibição geral aos advogados estabelecidos noutros Estados-Membros, que exerçam a sua actividade em Itália no regime de livre prestação de serviços, de disporem nesse Estado das infra-estruturas necessárias ao cumprimento das suas prestações,
- ao obrigar os advogados, contrariamente ao artigo 52.º do Tratado, a residir na circunscrição do tribunal de que depende a Ordem em que estão inscritos, e
- ao transpor de modo incompleto a Directiva 89/48, não existindo regulamentação que estabeleça as modalidades das provas de aptidão para os advogados provenientes de outros Estados-Membros,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.º e 59.º do Tratado, bem como da referida Directiva 89/48.
58 Há que julgar improcedente a acção quanto ao restante.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
59 Por força do disposto no n.º 2 do artigo 69.º do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Todavia, nos termos do n.º 3, primeiro parágrafo, da mesma disposição, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a República Italiana e a Comissão sido parcialmente vencidas, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
60 - Ao manter, contrariamente ao artigo 59.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.º CE), a proibição geral aos advogados estabelecidos noutros Estados-Membros, que exerçam a sua actividade em Itália no regime de livre prestação de serviços, de disporem nesse Estado das infra-estruturas necessárias ao cumprimento das suas prestações,
- ao obrigar os advogados, contrariamente ao artigo 52.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43.º CE), a residir na circunscrição do tribunal de que depende a Ordem em que estão inscritos, e
- ao transpor de modo incompleto a Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos, não existindo regulamentação que estabeleça as modalidades das provas de aptidão para os advogados provenientes de outros Estados-Membros,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 52.º e 59.º do Tratado, bem como da referida Directiva 89/48.
61 A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
62 A República Italiana e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.