62013CC0066
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 13. marts 2014 (
1
)
Sag C-66/13
Green Network SpA
mod
Autorità per l’energia elettrica e il gas
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (Italien))
»Miljø — fremme af vedvarende energikilder — direktiv 2001/77/EF — oprindelsesgarantier — en medlemsstats indgåelse af en bilateral aftale med Det Schweiziske Forbund om anerkendelse af oprindelsesgarantier — Den Europæiske Unions kompetence udadtil«
I – Indledning
1.
Med sin grundlæggende dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »AETR«-dom (
2
), knæsatte Domstolen princippet om, at Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs kompetence til at indgå internationale forpligtelser ikke kun findes i de tilfælde, der udtrykkeligt er nævnt i EØF-traktaten, men ligeledes kan følge indirekte af de kompetencer, som Fællesskabet har indadtil, og den fastslog, at Fællesskabets parallelle kompetence udadtil bliver eksklusiv, når det rent faktisk har udøvet sin kompetence indadtil ved at vedtage fælles regler, således at medlemsstaterne mister muligheden for at indgå forpligtelser over for tredjelande, der kan påvirke disse regler eller ændre rækkevidden af dem.
2.
Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at præcisere de betingelser, der ligger til grund for gennemførelsen af AETR-doktrinen i forbindelse med Den Europæiske Unions politik vedrørende miljøbeskyttelse, særlig udviklingen af energi produceret på grundlag af vedvarende energikilder (
3
).
3.
Med de stillede spørgsmål anmodes Domstolen navnlig om at præcisere, om vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27. september 2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet (
4
) har medført, at medlemsstaterne er blevet frataget deres tilsvarende nationale kompetence og ikke længere har mulighed for at indgå aftaler med tredjelande om anerkendelse af oprindelsesgarantier for at fastslå den grønne oprindelse af elektricitet, der importeres fra disse lande.
4.
Consiglio di Stato (Italien) spørger ligeledes, om den omstændighed, at det berørte tredjeland er Det Schweiziske Forbund, som den 22. juli 1972 indgik en frihandelsaftale med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (
5
), hvori det i artikel 13, stk. 1, forbydes at indføre kvantitative begrænsninger af importen og foranstaltninger med en tilsvarende virkning, medmindre de er berettigede af de årsager, der er opstillet i aftalens artikel 20 (
6
), har indflydelse på besvarelsen af det foregående spørgsmål.
5.
Endelig spørger den forelæggende ret Domstolen, om den omstændighed, at den nationale bestemmelse henviser til den forudgående indgåelse af en aftale ikke mellem den berørte medlemsstat og det berørte tredjeland, men mellem organer, der forvalter disse to landes net, ændrer besvarelsen af de foregående spørgsmål, navnlig når en sådan aftale er stiltiende og ikke indgår i en officiel retsakt, og dens eksistens blot er støttet på en erklæring fra sagsøgeren i hovedsagen.
6.
I dette forslag til afgørelse vil jeg for det første redegøre for, at Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil har medført en eksklusiv kompetence udadtil, der er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede om den pågældende medlemsstats indgåelse af internationale aftaler med tredjelande om anerkendelse af oprindelsesgarantier, eftersom oprindelsesgarantierne henhører under et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fælles regler, som er blevet vedtaget løbende siden vedtagelsen af direktiv 2001/77 med henblik på en stadig større harmonisering.
7.
Jeg vil for det andet gøre gældende, at den omstændighed, at det berørte tredjeland er Det Schweiziske Forbund, som Fællesskabet har indgået en frihandelsaftale med, ikke har nogen indflydelse på besvarelsen af det foregående spørgsmål.
8.
Jeg vil for det tredje principalt fastslå, at det er ufornødent at besvare det tredje og det fjerde spørgsmål, og subsidiært, at den eksklusive kompetence udadtil, der følger af Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil, henset til princippet om loyalt samarbejde, også er til hinder for en nationale bestemmelse, der henviser til en forudgående indgåelse af en aftale ikke mellem den pågældende medlemsstat og det pågældende tredjeland, men mellem de organer, der forvalter disse to landes net, når en sådan bestemmelse har til formål eller som virkning at omgå den omstændighed, at det ikke er muligt for medlemsstaterne at indgå internationale aftaler med tredjelande.
II – De faktiske og retlige omstændigheder
9.
Følgende relevante faktiske omstændigheder ligger til grund for de spørgsmål, som Consiglio di Stato har stillet.
10.
I henhold til en aftale om levering indgået den 2. juni 2005 med Aar e Ticino SA di Elettricità importerede Green Network SpA (
7
), der beskæftiger sig med salg af elektricitet, 873855 MWh elektricitet produceret fra vedvarende energikilder (
8
) til Italien fra Schweiz.
11.
I Italien er import af elektricitet i princippet underlagt krav om, at producenten opfylder en forpligtelse, der skal fremme anvendelsen af grøn elektricitet. Det følger således af artikel 11, stk. 1 og 3, i decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (lovdekret nr. 79 af 16.3.1999 om gennemførelse af direktiv 96/92/EF om fælles regler for det indre marked for elektricitet) af 16. marts 1999 (
9
), at operatører, der har importeret eller produceret elektricitet, har pligt til i det efterfølgende år at tilføre det nationale net en kvote af grøn elektricitet fra anlæg, der er taget i brug, eller som har øget deres produktion efter det pågældende dekrets ikrafttræden, idet der foreskrives mulighed for at opfylde denne forpligtelse enten ved at fremlægge et certifikat, der godtgør, at en produceret eller importeret kvote af grøn elektricitet er blevet tilført det nationale net, eller via køb af grønne certifikater hos forvalteren af det nationale net, siden 1. november 2005, nævnte Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA (
10
).
12.
En operatør, der importerer grøn elektricitet, kan imidlertid fritages fra at overholde denne forpligtelse på de betingelser, der er opstillet i artikel 4, stk. 6, i ministerielt dekret af 11. november 1999, og dernæst i artikel 20, stk. 3, i decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77 (lovdekret nr. 387 om gennemførelse af direktiv 2001/77) af 29. december 2003 (
11
).
13.
I den første af disse to tekster bestemmes følgende:
»Den i artikel 11, stk. 1 […], i lovdekret nr. 79 […] fastsatte forpligtelse kan opfyldes ved helt eller delvist at importere elektricitet produceret på anlæg, som er taget i brug efter den 1. april 1999, og som anvender vedvarende energikilder, forudsat at de er beliggende i tredjelande, som har indført lignende midler til fremme og tilskyndelse til anvendelse af vedvarende energikilder, og der foreligger markedsbaserede mekanismer, som anerkender samme mulighed for anlæg beliggende i Italien. I dette tilfælde skal den forpligtede person fremsætte den i stk. 3 omhandlede begæring sammen med aftalen om køb af den på anlægget producerede elektricitet og en gyldig tilladelse til at tilføre det nationale net denne elektricitet. Alle oplysninger skal være certificeret af den i det land, hvor anlægget er beliggende, i henhold til artikel 20, stk. 3, i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (
12
)] udpegede myndighed. Hvad angår lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union, er godkendelsen af begæringen betinget af indgåelsen af en aftale mellem operatøren af det nationale elforsyningsnet og den tilsvarende lokale myndighed, som fastsætter fremgangsmåden for de nødvendige kontroller.«
14.
I artikel 20, stk. 3, i lovdekret nr. 387 videreføres dispensationen for kravet om køb af grønne certifikater på andre vilkår, samtidig med, at sondringen mellem, om importen sker fra en medlemsstat eller fra et tredjeland, opretholdes.
15.
Når elektricitet importeres fra en medlemsstat, kan importøren opnå dispensation, hvis han fremlægger en bekræftet genpart af den oprindelsesgaranti, der er udstedt i henhold til artikel 5 i direktiv 2001/77, hvorefter:
»1.   Senest den 27. oktober 2003 sikrer medlemsstaterne, at det kan garanteres, at elektricitet fra vedvarende energikilder faktisk er produceret fra sådanne energikilder, jf. definitionen i dette direktiv, efter objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier, som fastsættes af de enkelte medlemsstater. De sørger for, at der efter anmodning udstedes oprindelsesgarantier med dette formål.
[...]
3.   Oprindelsesgarantierne skal:
—
angive, hvilken energikilde den pågældende mængde elektricitet er produceret fra, angive produktionsdatoer og -steder og, hvis det drejer sig om vandkraftværker, præcisere de pågældende anlægs kapacitet, samt
—
gøre det muligt for producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder at dokumentere, at den elektricitet, de sælger, er elektricitet fra vedvarende energikilder i dette direktivs forstand.
4.   Medlemsstaterne bør gensidigt anerkende oprindelsesgarantier udstedt i henhold til stk. 2 som bevis udelukkende for de i stk. 3 omhandlede bestemmelser […]
5.   Medlemsstaterne eller de kompetente organer indfører ordninger, der kan sikre, at oprindelsesgarantierne er korrekte og pålidelige […]
[...]«
16.
Når elektricitet importeres fra et tredjeland, er operatørernes mulighed for at opnå dispensation betinget af, at der indgås en aftale om anerkendelse af oprindelsesgarantier mellem på den ene side ministeriet for miljø og naturbeskyttelse og på den anden side de kompetente ministerier i de berørte tredjelande.
17.
En sådan aftale kaldet »aftalememorandum« blev indgået den 6. marts 2007 mellem ovennævnte italienske ministerier og det føderale departement for miljø, transport, energi og kommunikation i Det Schweiziske Forbund. Denne aftale omhandler gensidig anerkendelse af oprindelsesgarantier for elektricitet importeret fra 2006, det år, hvor Det Schweiziske Forbund fik en lovgivning, der er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 2001/77.
18.
Det er på grundlag af ovennævnte bestemmelser, navnlig artikel 20, stk. 3, i lovdekret nr. 387, at Green Network anmodede GSE om dispensation for 2006 fra forpligtelsen til at købe grønne certifikater som omhandlet i artikel 11 i lovdekret nr. 79 for så vidt angår den mængde elektricitet, der blev importeret i 2005.
19.
Med afgørelse af 7. juli 2006 afviste GSE denne anmodning med den begrundelse, at Den Italienske Republik og Det Schweiziske Forbund i 2005 endnu ikke havde indgået en aftale som den, der er omhandlet i artikel 20, stk. 3. GSE pålagde desuden Green Network at købe 378 grønne certifikater til et samlet beløb på 2367792 EUR.
20.
Da Green Network ikke har levet op til sin forpligtelse, idømte Autorità per l’energia elettrica e il gas det med afgørelse af 21. januar 2011 en administrativ bøde på 2466450 EUR, som Green Network appellerede til Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.
21.
Da denne appel blev forkastet, appellerede Green Network afgørelsen til Consiglio di Stato, som har rejst spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har mulighed for at indgå internationale forpligtelser vedrørende anerkendelse af oprindelsesgarantier, når Unionen har vedtaget interne foranstaltninger.
III – De præjudicielle spørgsmål
22.
Det er i denne forbindelse og for at fjerne enhver tvivl, at Consiglio di Stato har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er de nationale bestemmelser ([artikel] 20, stk. 3, i lovdekret nr. 387[…]), ifølge hvilke anerkendelsen af oprindelsesgarantier udstedt af tredjelande er betinget af indgåelsen af en særskilt international aftale mellem den italienske stat og det pågældende tredjeland, til hinder for korrekt anvendelse af artikel 3, stk. 2, TEUF og artikel 216 TEUF – hvorefter Unionen har enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, eller når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde, hvilket har to konsekvenser, nemlig at beføjelsen til at indgå aftaler med tredjelande, som berører fælles regler eller ændrer deres rækkevidde eller [berører] et område, som er fuldt ud reguleret ved fællesskabsbestemmelser og derfor hører ind under Unionens enekompetence, er koncentreret i selve Unionen, og at denne beføjelse ikke længere hverken individuelt eller kollektivt er forbeholdt medlemsstaterne – og af artikel 5 i direktiv 2001/77[…]?
2)
Er de nævnte nationale bestemmelser navnlig til hinder for en korrekt anvendelse af den omhandlede nationale lovgivning, såfremt tredjelandet er Det Schweiziske Forbund, der er knyttet til EU gennem […] [frihandelsaftalen] […]?
3)
Er de nationale bestemmelser i artikel 4, stk. 6, i ministerielt dekret af 11. november 1999, ifølge hvilke godkendelsen af begæringen i forbindelse med import af elektricitet fra tredjelande er betinget af indgåelsen af en aftale mellem operatøren af det nationale elforsyningsnet og en tilsvarende lokal myndighed, som fastsætter fremgangsmåden for de nødvendige kontroller, til hinder for korrekt anvendelse af de under punkt (i) nævnte fællesskabsforskrifter?
4)
Er de nævnte nationale bestemmelser navnlig til hinder for korrekt anvendelse af de omhandlede fællesskabsforskrifter, såfremt den i artikel 4, stk. 6, i ministerielt dekret af 11. november 1999 fastlagte aftale er en stiltiende aftale, som aldrig er blevet udtrykt i officielle handlinger, og som blot er blevet nævnt af appellanten, der ikke har været i stand til at fremlægge nærmere oplysninger herom?«
IV – Bedømmelse
A – Indledende bemærkninger
23.
Inden jeg går over til at behandle den forelæggende rets fire spørgsmål mere indgående, er det hensigtsmæssigt at undersøge, om de kan antages til realitetsbehandling, og at fjerne den usikkerhed, som formuleringen af det første spørgsmål skaber med hensyn til afgørelse af, hvilke bestemmelser i EU-retten der finder anvendelse ratione temporis.
1. Spørgsmålenes antagelighed til realitetsbehandling
24.
Jeg er i tvivl om spørgsmålenes antagelighed til realitetsbehandling, da det fremgår af en sammenholdelse af disse, at Consiglio di Stato har baseret sin afgørelse på to hypoteser, der begge anses for at være sandsynlige, vedrørende den nationale ret, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, som vedrører import i 2005, og for hvilke det tilsvarende køb af grønne certifikater skulle være sket i 2006. Mens de to første spørgsmål er baseret på bestemmelserne i lovdekret nr. 387 vedrørende gennemførelse i national ret af direktiv 2001/77, forudsætter de to sidste spørgsmål derimod, at bestemmelserne i ministerielt dekret af 11. november 1999 fortsat finder anvendelse.
25.
Jeg mener, at det påhviler den forelæggende ret efter at have overvejet alternativets to grene at afgøre, hvilken bestemmelse der var gældende på datoen for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, under hensyntagen til principperne for den tidsmæssige anvendelse af loven i national ret, og at den omstændighed, at den ikke har truffet dette valg, inden den forelagde de præjudicielle spørgsmål for Domstolen, kan anses for at gøre spørgsmålene hypotetiske.
26.
Under retsmødet oplyste den italienske regering imidlertid, uden at den blev modsagt på dette punkt, at det følger af artikel 11, stk. 13, i lovdekret nr. 387, at den nye ordning med oprindelsesgarantier, som blev indført med dette dekret, fuldt ud havde erstattet den tidligere ordning, der var indført med ministerielt dekret af 11. november 1999, og at dette ministerielle dekret ydermere udtrykkeligt var blevet ophævet med dekret af 24. oktober 2005.
27.
Jeg mener derfor, at de første to spørgsmål bør besvares, mens det er ufornødent at besvare de to sidste spørgsmål, som er baseret på bestemmelser, som ikke finder anvendelse.
28.
Det er således udelukkende subsidiært, at jeg i det følgende vil undersøge, hvordan det tredje spørgsmål skal besvares, idet det bemærkes, at det fjerde spørgsmål, som i realiteten ikke vedrører en fortolkning af EU-retten, men spørgsmålet om beviset for, at der foreligger en aftale i national ret, under alle omstændigheder forekommer mig åbenlyst at måtte afvises.
2. Gældende EU-ret
29.
Da de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, indtraf i 2005, finder de bestemmelser i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, som den forelæggende ret henviser til, ikke anvendelse.
30.
Henvisningen til bestemmelser i EU-retten, der først finder anvendelse på det senere tidspunkt, medfører dog ikke, at spørgsmålene ikke kan antages til realitetsbehandling, men Domstolen må omformulere dem.
31.
Ifølge fast retspraksis kan Domstolen med henblik på at give den nationale ret, som har forelagt et præjudicielt spørgsmål, den fornødne vejledning, inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (
13
).
32.
Det fremgår af denne retspraksis, at Domstolen har beføjelser til at besvare et præjudicielt spørgsmål, der vedrører bestemmelser, som ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for den pågældende tvist, under hensyntagen til de gældende bestemmelser på datoen for disse faktiske omstændigheder (
14
).
33.
Jeg mener derfor, at den omstændighed, at den forelæggende ret har henvist til artikel 3, stk. 2, TEUF og artikel 216 TEUF, der først trådte i kraft efter datoen for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, er uden betydning for spørgsmålenes antagelighed til realitetsbehandling, og at spørgsmålene må omformuleres efter behov. Denne konklusion er så meget desto mere gyldig, som de pågældende bestemmelser blot kodificerer, skønt kun delvist, tidligere retspraksis om Unionens internationale kompetence, som den bl.a. følger af AETR-dommen.
B – Det første spørgsmål
34.
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5 i direktiv 2001/77 har givet Unionen en eksklusiv kompetence til med tredjelande at indgå aftaler om anerkendelse af oprindelsesgarantier, og om denne eksklusive kompetence er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, som i forbindelse med en national ordning med støtte til grøn energi bestemmer, at muligheden for leverandørerne af elektricitet for at opnå dispensation fra forpligtelsen til at erhverve grønne certifikater i forbindelse med grøn elektricitet importeret fra et tredjeland er betinget af, at der forinden er indgået en aftale mellem den pågældende medlemsstat og det pågældende tredjeland om anerkendelse af oprindelsesgarantier.
1. De gældende principper
35.
For at besvare det første spørgsmål er det hensigtsmæssigt at minde om, at miljøbeskyttelse henhører under Unionens og medlemsstaternes delte kompetence.
36.
Denne regel, der i dag er udtrykkeligt stadfæstet i artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF, fulgte allerede af den lovgivning, der var gældende på datoen for de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen (
15
). Mens artikel 175 EF, sammenholdt med artikel 174, stk. 2, EF, på miljøområdet tildelte Unionen en udtrykkelig kompetence udadtil (
16
), bestemte artikel 174, stk. 2, andet afsnit, EF, at der i harmoniseringsforanstaltningerne skulle indføres en beskyttelsesklausul, der gav medlemsstaterne bemyndigelse til af ikke-økonomiske miljøhensyn at træffe foreløbige foranstaltninger. Med artikel 176 EF fik medlemsstaterne mulighed for at opretholde eller indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger, forudsat at de var forenelige med EF-traktaten og blev meddelt Europa-Kommissionen.
37.
For så vidt som Unionen i princippet har en delt kompetence på miljøbeskyttelsesområdet, skal det kontrolleres, om direktiv 2001/77 på det område, det dækker, har gjort denne kompetence eksklusiv i henhold til de principper, der følger af AETR-dommen, ved på forhånd at fratage medlemsstaterne enhver regeludstedende kompetence.
38.
Som Domstolen kendte for ret i denne dom, kan Fællesskabets kompetence til at indgå internationale aftaler ikke alene følge af en udtrykkelig hjemmel i EØF-traktaten, men kan også implicit udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner (
17
). Domstolen fandt navnlig, at »medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere [har] ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler« (
18
). Den tilføjede, at »efterhånden som sådanne fælles regler vedtages, overtager Fællesskabet nemlig alene beføjelsen til – med virkning for hele anvendelsesområdet for Fællesskabets retsorden – at anerkende og opfylde forpligtelser over for tredjelande« (
19
).
39.
Princippet om parallelitet mellem kompetencerne udadtil og indadtil, som blev stadfæstet i AETR-dommen, er således betinget af, at Unionen forinden har udøvet sin kompetence ved at vedtage fælles regler, herunder på områder, der ikke henhører under en fælles politik (
20
), og af, at de fælles regler berøres af den statslige aktion.
40.
Begrebet påvirkning af de fælles regler, der er et centralt element i praksis efter AETR-dommen, er efterfølgende blevet præciseret i Domstolens domme og udtalelser.
41.
Dette begreb har altid været baseret på en neutral eller objektiv opfattelse i den forstand, at retspraksis ikke kræver, at der findes en modsætning mellem de fælles regler og de internationale forpligtelser (
21
).
42.
Det pågældende begreb har dog udviklet sig i tre hovedfaser.
43.
I den første fase syntes Domstolen at tillade en bred fortolkning, idet den anerkendte, at Fællesskabet har en implicit eksklusiv kompetence udadtil, som medfører en forpligtelse for medlemsstaterne til at undlade at indgå aftaler, når det fremgår af undersøgelsen af de respektive områder, som er omfattet af de fælles regler, og de pågældende internationale forpligtelser, at der er sammenfald, selv om det er ufuldstændigt.
44.
Domstolen fastslog således i AETR-dommen, at sagsforholdet »ang[ik] anvendelsesområdet for forordning [(EØF)] nr. 543/69 [ (
22
)]« (
23
), og at den deraf følgende fællesskabskompetence »udelukke[de] muligheden for en konkurrerende kompetence for medlemsstaterne, da ethvert initiativ, der tages uden for rammerne af de fælles institutioner, er uforeneligt med fællesmarkedets enhed og fællesskabsrettens ensartede anvendelse« (
24
).
45.
I forlængelse af denne retspraksis fastslog Domstolen i sin udtalelse 2/91, at »[s]elv om der ikke er nogen modsætning mellem [bestemmelserne i Den Internationale Arbejdsorganisations konventionen nr. 170 vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen] og de nævnte direktivers bestemmelser [på områder omfattet af kapitel III i denne konvention], må det imidlertid konstateres, at kapitel III i [denne] konvention [...] omhandler et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser, som i stigende omfang er vedtaget siden 1967 med henblik på en endnu mere fuldstændig harmonisering. Formålet hermed har været dels at fjerne hindringer for samhandelen forårsaget af forskelle i medlemsstaternes lovgivninger, dels samtidig at sikre beskyttelsen af befolkningen og miljøet« (
25
).
46.
I anden fase synes Domstolen at være gået i retning af en mere snæver opfattelse af begrebet påvirkning af de fælles regler ved at gøre udløsningen af princippet om parallelle kompetencer udadtil og indadtil betinget af tre specifikke kriterier. I sin udtalelse 1/94 af 15. november 1994 (
26
) om den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser og aftalen om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder fandt Domstolen efter at have fremført, at »Fællesskabets eksklusive kompetence udadtil imidlertid [ikke] ipso facto [følger] af dets kompetence til internt at fastsætte regler« (
27
), og at, »[f]ørst når der internt er fastsat fælles regler, bliver Fællesskabets kompetence eksklusiv« (
28
), og efter at have fastslået, at »[d]et er imidlertid ikke alle spørgsmål vedrørende transport, som på nuværende tidspunkt er reguleret ved fælles regler« (
29
), at Fællesskabet opnår en eksklusiv kompetence udadtil, når det »i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når [det] udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande« (
30
) eller »har gennemført en fuldstændig harmonisering« (
31
).
47.
Denne strammere tilgang, der indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt at fastslå, at der findes et tilstrækkeligt stort sammenfald mellem det område, der er omfattet af fælles regler, og det område, der er omfattet af den påtænkte internationale aftale, blev bekræftet eller endog styrket med dommene af 5. november 2002, de såkaldte »Open Skies«-domme (
32
).
48.
I en tredje fase indledt med udtalelse 1/03 vedrørende konventionen om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (
33
) ser Domstolen, der har foretaget en sammenfatning af sin retspraksis, ud til at være vendt tilbage til en mere åben opfattelse af begrebet påvirkning af de fælles regler. Den understregede bl.a., at de tre hypoteser fremført i både udtalelse 1/94 og i Open Skies-dommene blot var »eksempler« (
34
), der tog udgangspunkt i særlige situationer. Domstolen har »i meget mere generelle vendinger« (
35
) anerkendt Fællesskabets eksklusive kompetence, når medlemsstaternes indgåelse af en aftale er uforenelig med fællesmarkedets enhed og fællesskabsrettens ensartede anvendelse (
36
), og har fremført, at det ikke er nødvendigt, at det område, som den internationale aftale omfatter, og det område, som er omfattet af fællesskabslovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende (
37
).
49.
Domstolen har desuden udarbejdet en analysemetode, der gør det muligt at afgøre, om kriteriet om »et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser«, er opfyldt, idet den har fremført, at analysen ikke blot baseres på rækkevidden af de pågældende regler, men også på deres karakter og indhold, samtidig med at den understregede, at der tillige tages hensyn til ikke blot fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin på det pågældende område, men også perspektiverne for dens udvikling, når disse kan forudses på det tidspunkt, hvor analysen foretages (
38
).
50.
Endelig har den gjort gældende, at det er væsentligt at sikre, at fællesskabsreglerne anvendes på en ensartet og sammenhængende måde, og at den ordning, som oprettes ved disse regler, fungerer tilfredsstillende, med henblik på at bevare fællesskabsrettens fulde effektivitet (
39
).
51.
Det er på grundlag af de således opstillede betingelser for Unionens erhvervelse af en eksklusiv kompetence udadtil via udøvelsen af sin kompetence indadtil, at det ved hjælp af den af Domstolen fastsatte analysemetode skal undersøges, om og i hvilket omfang Unionen har vedtaget fælles regler vedrørende oprindelsesgarantier, og om Den Italienske Republiks vedtagelse af bestemmelser om indgåelse af en aftale med Det Schweiziske Forbund om anerkendelse af oprindelsesgarantier kan påvirke disse regler.
2. Eksistensen af fælles regler
52.
For at fastslå den nøjagtige rækkevidde af Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil og omfanget af den besættelse af områder, der følger heraf, er det vigtigt at tage hensyn ikke blot til direktiv 2001/77, men også til direktiv 2009/28/EF (
40
) samt til den forudsigelige udvikling af EU-retten.
a) Direktiv 2001/77
53.
Som det fremgår af direktivets titel, præambel og artikel 1, skal direktiv 2001/77 fremme grøn elektricitet på det indre marked for elektricitet ved at fastsætte kvantitative mål for udviklingen i de vedvarende energikilders bidrag til de enkelte medlemsstaters energimiks.
54.
Dette direktiv har to væsentlige karakteristika.
55.
Det første er, at det i forbindelse med oprindelsesgarantier er et direktiv om harmonisering og gensidig anerkendelse.
56.
En af foranstaltningerne i direktiv 2001/77 med henblik på at nå målet for udvikling af produktionen af grøn elektricitet er indførelsen af oprindelsesgarantier. EU-lovgiver har langt fra begrænset sig til at indføre minimumsstandarder, men har underlagt adskillige aspekter på dette område en harmonisering kombineret med et princip om gensidig anerkendelse. Med dette direktiv indføres der navnlig en ensartet definition af oprindelsesgarantien for hele Unionen (
41
), idet den ligeledes får en ensartet rækkevidde (
42
) på EU-plan. Det fremgår også præcist af direktivet, hvilke oplysninger oprindelsesgarantien skal omfatte (
43
), og der fastsættes desuden fælles regler om de vedvarende energikilder, der kan være omfattet af denne garanti (
44
). Medlemsstaterne pålægges at fastsætte objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier for udstedelse (
45
), idet de opfordres til at udpege kompetente organer, der er uafhængige af elproduktions- og eldistributionsaktiviteter, til at overvåge udstedelsen af oprindelsesgarantierne (
46
). Medlemsstaterne skal ligeledes sikre, at oprindelsesgarantierne er korrekte og pålidelige (
47
). Direktivet pålægger dem afslutningsvis at anerkende oprindelsesgarantier udstedt i en anden medlemsstat, og det bestemmes, at Kommissionen skal føre kontrol med afslag på anerkendelse af disse garantier (
48
).
57.
Det andet kendetegn ved direktiv 2001/77 er, at det i sagens natur er foreløbigt.
58.
Det fremgår således af direktivets artikel 1, at det ligeledes har til formål at »skabe grundlaget for en kommende fællesskabsramme herfor« (
49
). Det bestemmes, at Kommissionen senest den 27. oktober 2005 forelægger en rapport om de erfaringer, der er gjort med anvendelsen og sameksistensen af de forskellige ordninger for støtte til grøn energi, om nødvendigt ledsaget af et forslag til en fællesskabsramme for støtteordninger (
50
) og en sammenfattende rapport om gennemførelsen af direktiv 2001/77 senest den 31. december 2005, eventuelt ledsaget af yderligere forslag for Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union (
51
). Direktivets karakter af en overgangsordning nødvendiggør en dynamisk fortolkning af dets bestemmelser, som tager hensyn til de langsigtede mål med lovgivningen om fremme af grøn energi og udviklingen siden dets vedtagelse. Det er således vigtigt at klarlægge det område, der er omfattet af de fælles regler, under hensyntagen til direktiv 2009/28.
b) Direktiv 2009/28
59.
Direktiv 2001/77 blev pr. 1. januar 2012 fuldstændig ophævet med direktiv 2009/28, der, som det fremgår af 13. betragtning til direktivet og dets artikel 3, fastsætter bindende nationale mål for andelen af grøn energi i det samlede energiforbrug.
60.
I denne forbindelse fastsættes der i denne artikel målet om en andel på mindst 20% grøn energi i Unionens endelige bruttoenergiforbrug i 2020.
61.
I denne forbindelse fastsættes der i artikel 3, stk. 3, første afsnit, litra b), i direktiv 2009/28, blandt de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan anvende for at nå deres mål, foranstaltninger med henblik på samarbejde med tredjelande. Til forskel fra direktiv 2001/77 har direktiv 2009/28 således et ekstra afsnit om de internationale forbindelser, idet det giver medlemsstaterne ret til at samarbejde med tredjelande om alle former for fælles projekter vedrørende produktion af grøn elektricitet, idet det på visse betingelser opstillet i direktivets artikel 9 og 10 bestemmes, at elektricitet importeret fra et tredjeland kan indgå i vurderingen af, om de overordnede nationale mål er blevet overholdt. Overraskende nok bestemmer dette direktiv endog, at der, efter at Kommissionen har givet tilladelse, selv skal tages hensyn til elektricitet, der produceres og forbruges i et tredjeland i forbindelse med etablering med meget lange gennemførelsesfrister af en forbindelse, der skal anvendes til eksport af grøn elektricitet til Unionen. Det fremgår af 39. betragtning til direktivet, at denne mulighed er berettiget af den store europæiske interesse i projekter, der gennemføres i tredjelande, som f.eks. Solenergiplanen for Middelhavsområdet.
62.
Med direktiv 2009/28 gennemføres der desuden visse ændringer af oprindelsesgarantiordningen, idet det indeholder supplerende præciseringer af denne ordnings form og indhold. Den skal dog fortsat udelukkende betragtes som et bevisinstrument.
c) Den forudsigelige udvikling i EU-retten
63.
Hvad angår målet om udvikling af andelen af grøn energi skal det fastslås, at fremme af produktionen af grøn energi i Unionen betragtes som et væsentligt mål, som er anerkendt på EU-plan. I Kommissionens meddelelse af 22. januar 2014 (
52
) nævnes forøgelsen af minimumsandelen af grøn energi til 27% i 2030 som et af hovedmålene på EU-plan, hvis realisering garanteres af en ny forvaltningsordning baseret på gennemførelse af nationale energiplaner. Det er interessant at konstatere, at fastsættelsen af et bindende mål på EU-plan tager hensyn til en ny tilgang til fremme af grøn energi, der er mere kollektiv, sammenhængende og koordineret.
64.
I sidste ende gør analysen af såvel direktiv 2001/77 som direktiv 2009/28 og den forudsigelige udvikling i EU-retten det muligt at fastslå, at området oprindelsesgaranti, der som helhed betragtes som et af nøgleinstrumenterne i fremme af grøn energi i EU, allerede i vid udstrækning er reguleret i EU-retten.
65.
Tilbage står at måle, om de fælles regler, der findes på området, påvirkes af Den Italienske Republiks ensidige aktion.
3. Den statslige aktions påvirkning af de fælles regler
66.
Det er ubestrideligt, at artikel 20, stk. 3, i lovdekret nr. 387, idet den gør dispensation fra forpligtelsen til at købe grønne certifikater for elektricitet importeret fra et tredjeland betinget af, at der er indgået en aftale med dette land, der bestemmer, at oprindelsen af »den importerede [grønne] elektricitet [...] er garanteret som grøn elektricitet i henhold til artikel 5 i direktiv 2001/77«, giver denne aftale et materielt anvendelsesområde, der er nøjagtigt sammenfaldende med direktivets anvendelsesområde. Det må desuden fastslås, at overlapningen af de respektive anvendelsesområder for den pågældende aftale og det pågældende direktiv fremgår af den udtrykkelige henvisning i den nationale lovtekst til bestemmelserne i direktivets artikel 5.
67.
Ved ganske enkelt at henvise til oprindelsesgarantien, sådan som den er defineret i EU-retten, medfører denne lovtekst tilsyneladende ikke nogen uforenelighed mellem indholdet af direktiv 2001/77 og de planlagte aftaler, således at Den Italienske Republik, der er bundet af de to tekster, kan overholde bestemmelserne i den ene uden at tilsidesætte de forpligtelser, der følger af den anden. Når de planlagte internationale aftaler, som i den foreliggende sag henhører under anvendelsesområdet for fælles regler eller under alle omstændigheder et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i sådanne regler, fratages medlemsstaterne imidlertid deres kompetence udadtil, selv om der ikke findes nogen modsætning mellem de fælles regler og disse aftaler (
53
). Denne neutrale påvirkning af de fælles regler i henhold til praksis efter AETR-dommen kan forklares med behovet for at sikre EU-rettens enhed og effektivitet, som vil kunne skades af foranstaltninger, der vedtages spredt af medlemsstaterne (
54
).
68.
I øvrigt mener jeg ikke, at henvisningen i den italienske lovgivning til artikel 5 i direktiv 2001/77 er af en sådan karakter, at den udelukker enhver risiko for uforenelighed mellem de forpligtelser, som Den Italienske Republik har indgået over for tredjelande, og EU-retten. Der er navnlig intet, der sikrer, at aftalen kun tillader udstedelse af oprindelsesgarantier for grøn elektricitet, der svarer til definitionen i direktivets artikel 2 (
55
).
69.
Desuden mener jeg, at en medlemsstats indgåelse af en aftale med et tredjeland om anerkendelse af oprindelsesgarantier ikke er i overensstemmelse med målene med EU’s politik inden for udvikling af grøn energi og kan ødelægge EU-lovgivningens nyttevirkning. I denne forbindelse skal det understreges, at indførelsen af oprindelsesgarantier, der skal klarlægge den grønne oprindelse af den producerede elektricitet, havde til formål at lette udvekslingerne af grøn elektricitet på det indre marked for elektricitet og at fremme konkurrencen mellem producenter, navnlig ved at gøre det muligt for slutbrugerne at kontrollere, hvor den elektricitet, de køber, kommer fra.
70.
Realiseringen af de mål, der ligger til grund for Unionens miljø- og energipolitik, som f.eks. korrigering, fortrinsvis ved kilden, af miljøødelæggelser, nedbringelse af udledningerne af drivhusgasser, forøgelse af produktionen af grøn energi i hele Unionen, udvikling af medlemsstaternes vækst- og beskæftigelsesudsigter samt fremme af forsyningssikkerheden og nedbringelse af afhængigheden af importeret energi, hænger imidlertid uløseligt sammen med den måde, hvorpå import af grøn energi fra tredjelande behandles.
71.
Medlemsstaternes indgåelse af internationale aftaler med tredjelande kan bringe realiseringen af disse mål i fare, da Unionens indsats for at beskytte miljøet helt klart ville miste sin nyttevirkning, hvis de enkelte medlemsstater frit kunne bestemme, om og i hvor stor udstrækning de ønsker at støtte importen af grøn elektricitet fra tredjelande. Som Kommissionen har understreget i såvel sine skriftlige som sine mundtlige bemærkninger, kan den nationale lovgivning, der er tvist om i hovedsagen, fremme importen af grøn energi fra tredjelande på bekostning af grøn energi, der produceres i medlemsstaterne, da den foreskriver indgåelse af internationale aftaler med henblik på anerkendelse af fordele i tilknytning til import af grøn elektricitet fra tredjelande. Selv om GSE under retsmødet bekræftede, at den grønne elektricitet, der blev importeret fra Schweiz, ikke blev medregnet i realiseringen af de nationale mål, giver indgåelsen af en international aftale mellem en medlemsstat og et tredjeland ingen garanti i denne henseende. Det skal desuden nævnes, at artikel 20, stk. 4, i lovdekret nr. 387, der er indeholdt i de nationale sagsakter, som er indgivet til Domstolens Justitskontor, synes at tillade, at der ved realiseringen af den nationale målsætning tages hensyn til grøn energi, der er importeret, også selv om det er fra tredjelande, forudsat at der er indgået en aftale mellem de kompetente ministerier i Den Italienske Republik og i det pågældende tredjeland. Endelig bemærkes, at direktiv 2009/28 nu regulerer spørgsmålet om koordinering af medlemsstaternes adfærd i forhold til tredjelande (
56
).
72.
Endelig kumuleres den nødvendige virkning af fælles regler vedtaget af Unionen på området oprindelsesgarantier som omhandlet i praksis efter AETR-dommen med nyttevirkningen af traktaternes bestemmelser om miljøbeskyttelse og giver Unionen eksklusive kompetence til at indgå alle aftaler med tredjelande på det område, der er omfattet af direktiv 2001/77 og fratager derfor som en konsekvens medlemsstaterne enhver ret til at indgå forpligtelser vedrørende anerkendelse af oprindelsesgarantier, for så vidt som disse kan påvirke direktivets bestemmelser eller ændre rækkevidden af det.
73.
Jeg er dog klar over, at der kan gøres tre indsigelser mod denne løsning.
74.
Den første, som den italienske regering har gjort gældende, er baseret på den rolle, som medlemsstaterne i henhold til direktiv 2001/77 har i forbindelse med udformningen af oprindelsesgarantiordningen. Ved at give dem mulighed for at fastsætte objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier for at garantere den grønne elektricitets oprindelse, for at udpege organer til at overvåge udstedelsen af oprindelsesgarantierne og for at indføre passende mekanismer til at sikre, at disse er korrekte og pålidelige, stadfæster direktivet medlemsstaternes »lovgivningsbidrag«, med andre ord deres parallelle kompetence.
75.
Denne første indsigelse kan nemt tilbagevises. Som Domstolen gentagne gange har kendt for ret, kan et direktiv betragtes som en fælles regel, hvoraf kan følge anerkendelse af en eksklusiv kompetence udadtil (
57
), idet medlemsstaternes fortabelse af kompetence ud fra denne hypotese varierer afhængigt af direktivets retskraft og af den manøvremargen, medlemsstaterne har til at fastsætte de nærmere gennemførelsesbestemmelser inden for rammerne af en lov gennemførelseskompetence (
58
). At EU-lovgiver har overladt medlemsstaterne visse opgaver i tilknytning til udstedelse af oprindelsesgarantier, forhindrer ikke, at det anerkendes, at området for disse garantier samlet set allerede i det store hele er harmoniseret af EU-retten.
76.
Den anden indsigelse, der måske er den vægtigste, er baseret på sondringen i direktiv 2001/77 mellem oprindelsesgarantier og grønne certifikater og på de beføjelser, der er overladt til medlemsstaterne til at bestemme, om elektricitet, hvis grønne oprindelse er fastslået via en oprindelsesgaranti, kan eller ikke kan være omfattet af støttemekanismer. Ifølge den italienske regering og GSE indgår den ordning, der er tale om i hovedsagen, og som udgør en støtteordning som omhandlet i dette direktiv, i de beføjelser, som medlemsstaterne indrømmes med det pågældende direktiv.
77.
Jeg er ikke enig i denne indsigelse af følgende tre årsager.
78.
For det første fremgår det ved en læsning af forelæggelsesafgørelsen, at anvendelsesområdet for de internationale aftaler, der indgås i henhold til lovdekret nr. 387, har en større rækkevidde end støtteordningerne alene, da disse aftaler mere generelt skal omfatte anerkendelse af oprindelsesgarantier, uanset om de anvendes inden for rammerne af en støtteordning eller ej.
79.
For det andet mener jeg, at den residualkompetence, der er indrømmet medlemsstaterne til at vedtage nationale bestemmelser på et bestemt område, som Unionen midlertidigt har givet afkald på at regulere gennem fastsættelse af fælles regler, inden for det overordnede og i sagens natur foreløbige system af støtteforanstaltninger til grøn energi, der er fastsat med direktiv 2001/77 for at opfylde målene for 2010 inden den påtænkte indførelse af en egentlig fællesskabsramme, skal fortolkes således, at den ikke udgør en kompetence til fordel for medlemsstaterne, men en beføjelse, som EU-lovgiver midlertidigt har indrømmet dem i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten. Jeg mener, at Unionen udtrykkeligt har haft til hensigt at udøve sin kompetence på hele det berørte område, herunder vedrørende bestemmelse af oprindelsesgarantiernes rækkevidde i forhold til de nationale støtteordninger, selv om den midlertidigt har uddelegeret spørgsmålet til medlemsstaterne.
80.
I denne henseende skal det analogt fremføres, at Domstolen i sin udtalelse 1/03, henset til den »fuldstændige og sammenhængende karakter« (
59
) af ordningen vedrørende regulering af kompetencekonflikter i Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (
60
) har fortolket en bestemmelse i denne forordning, der henviste til medlemsstaternes lovgivning (
61
), som en gennemførelse af EU-retten.
81.
For det tredje er den kompetence, der er indrømmet medlemsstaterne, udelukkende begrænset til fastsættelse af støtten til grøn energi fra en anden medlemsstat, og jeg mener således ikke, at den giver kompetence til at indgå en international aftale med et tredjeland. Desuden redegjorde jeg i mine forslag til afgørelse i Essent Belgium-sagen (forenede sager C-204/12 – C-208/12) og Ålands Vindkraft-sagen (sag C-573/12), der i øjeblikket verserer for Domstolen, for årsagerne til, at jeg mener, at en sådan beføjelse ikke er i overensstemmelse med primærretten.
82.
Den tredje indsigelse består i at sætte spørgsmålstegn ved den reelle og effektive karakter af påvirkningen af de fælles regler på grundlag af den omstændighed, at Den Italienske Republik og Det Schweiziske Forbund på datoen for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, endnu ikke havde indgået en aftale om anerkendelse af oprindelsesgarantierne. Kan en national bestemmelse, der udelukkende indeholder planer om indgåelse af en international aftale, med andre ord påvirke de fælles regler?
83.
Dette spørgsmål skal efter min mening besvares bekræftende. Dels medfører vedtagelse af en national bestemmelse, der indeholder planer om indgåelse af en international aftale, umiddelbart en teoretisk påvirkning af de fælles regler ved at modvirke den fratagelse af medlemsstaternes kompetence, der følger af, at Unionen udøver sin kompetence indadtil. Desuden medfører en national bestemmelse som den, der er tvist om i hovedsagen, en risiko, en mulighed for en reel påvirkning af de fælles regler, hvis aftalen rent faktisk indgås, hvilket er tilstrækkeligt til at berettige anvendelsen af praksis efter AETR-dommen.
84.
Jeg mener, at denne brede opfattelse af begrebet påvirkning kan genfindes i retspraksis. I en dom af 12. februar 2009, Kommissionen mod Grækenland (
62
), fandt Domstolen således i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål anlagt af Kommissionen mod Den Hellenske Republik, at blot et initiativ truffet af en medlemsstat i en international organisation kan »tænkes« (
63
) at påvirke EU-lovgivningen, når dette initiativ går ud på at indlede en proces, der kan føre til vedtagelse af nye regler, der påvirker denne lovgivning (
64
).
85.
Dette ræsonnement kan pr. analogi udvides til at omfatte enhver handling fra en medlemsstats side, som kan føre til vedtagelse af internationale standarder, der vil kunne påvirke de fælles regler, som Unionen har vedtaget (
65
).
86.
Dette er tilfældet med den bestemmelse, der er tale om i hovedsagen.
87.
Da disse forskellige indsigelser nu er tilbagevist, foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det første mål ved at kende for ret, at Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil har medført en eksklusiv kompetence udadtil, der er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede om den pågældende medlemsstats indgåelse af internationale aftaler med tredjelande om anerkendelse af oprindelsesgarantier, eftersom oprindelsesgarantierne henhører under et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fælles regler, der gradvist er vedtaget siden direktiv 2001/77 med henblik på en endnu mere fuldstændig harmonisering.
C – Det andet spørgsmål
88.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Unionens udøvelse af dens kompetence indadtil efter vedtagelsen af direktiv 2001/77 fratager medlemsstaterne deres ret til at indgå aftaler med tredjelande, herunder også når det pågældende tredjeland er Det Schweiziske Forbund, som har indgået frihandelsaftalen med Unionen.
89.
Hvis vi holder os til spørgsmålets ordlyd, er det nemt at finde et relevant svar. Den omstændighed, at Det Schweiziske Forbund har indgået en frihandelsaftale, har ingen betydning for reglerne om fordeling af kompetencer mellem Unionen og dens medlemsstater. Følgelig skal spørgsmålet, forstået således, besvaret benægtende.
90.
Spørgsmålet kan ganske vist opfattes i bredere forstand, nemlig om en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, som, når der ikke findes nogen aftale mellem Den Italienske Republik og Det Schweiziske Forbund, forpligter en importør af grøn elektricitet fra Schweiz til under trussel om straf at købe grønne certifikater svarende til en vis kvote af importeret grøn elektricitet, er forenelig med princippet om varernes frie bevægelighed og forbuddet mod foranstaltninger med virkninger svarende til kvantitative importrestriktioner?
91.
Som det fremgår klart af formuleringen af de forskellige spørgsmål, har den forelæggende ret imidlertid kun ønsket at få nærmere oplysninger om Unionens eventuelle eksklusive kompetence udadtil.
92.
Jeg tvivler også på, at de oplysninger, som den forelæggende ret har fremsendt, er tilstrækkelige til at gøre det muligt for de parter, der er omhandlet i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at fremsætte deres bemærkninger til spørgsmålet, sådan som jeg netop har omformuleret det.
93.
For at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, vil jeg dog give nogle oplysninger om de parametre, der skal tages i betragtning.
94.
Jeg har under andre omstændigheder (
66
) redegjort for, hvorfor jeg mener, at nationale importbegrænsninger af grøn elektricitet fra en anden medlemsstat udgør diskriminerende hindringer for handelen mellem medlemsstaterne, der ikke kan begrundes i de tvingende krav til miljøbeskyttelse.
95.
Jeg mener derimod, at disse krav fuldt ud berettiger begrænsningerne i importen af grøn elektricitet fra et tredjeland som f.eks. Det Schweiziske Forbund, og navnlig at alle begrundelserne i dom af 13. marts 2001, PreussenElektra (
67
), finder fuldstændig anvendelse.
96.
Det skal i denne forbindelse navnlig gøres gældende, at oprindelsen af grøn elektricitet produceret i et tredjeland, når der ikke findes en ordning for gensidig anerkendelse af oprindelsesgarantier, ikke kan garanteres ligesom for elektricitet produceret i en anden medlemsstat, og at Det Schweiziske Forbund, der i flere år har forhandlet en bilateral aftale om elektricitet med Unionen (
68
), ikke deltager hverken i Unionens politik på miljøområdet (
69
) eller i realiseringen af det indre marked for energi.
97.
Jeg mener derfor, at den handelshindring, der kan følge af forpligtelsen til at købe grønne certifikater, retfærdiggøres i henseende til frihandelsaftalens artikel 20.
D – Det tredje spørgsmål
98.
Med det tredje ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omstændighed, at det anerkendes, at Unionen har en eksklusiv kompetence udadtil, er til hinder for en national bestemmelse, der gør anerkendelse af oprindelsesgarantier udstedt af tredjelande betinget af, at der er indgået en aftale ikke mellem den berørte medlemsstat og det berørte tredjeland, men mellem den myndighed, der forvalter medlemsstatens nationale net, og den tilsvarende myndighed i tredjelandet.
99.
Jeg har allerede redegjort for, hvorfor jeg mener, at dette spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling (
70
). Jeg behandler det således kun subsidiært.
100.
Artikel 4, stk. 6, i ministerielt dekret af 11. november 1999 henviser til indgåelsen af en aftale mellem forvalteren af det italienske net og den tilsvarende myndighed i tredjelandet, idet retningslinjerne for den nødvendige kontrol fastsættes.
101.
Den aftale, der tænkes indgået, er således ikke en international aftale som omhandlet i folkeretten, men en offentligretlig eller privatretlig kontrakt, der indgås mellem forvaltere af elektricitetsnet.
102.
Den gradvise fortabelse af medlemsstaternes kompetence i den internationale retsorden, efterhånden som Unionen udøver sin kompetence indadtil, har hovedsageligt medført, at medlemsstaterne fratages deres kompetence til at indgå internationale aftaler på de områder, der er omfattet af EU-retten.
103.
Mere generelt er medlemsstaterne dog forpligtede til at overholde princippet om loyalt samarbejde i forbindelse med udøvelsen af kompetencer og kravet om enhed i Unionens optræden udadtil, som er udtryk herfor. De kan derfor ikke omgå Unionens eksklusive kompetence ved at skjule udøvelsen af en normativ kompetence med en uddelegering til offentlige eller private organer, der under deres kontrol pålægges ansvaret for at indgå en aftale med et tilsvarende organ i et tredjeland.
104.
Jeg mener derfor lige som Kommissionen, at den begrundelse, der ligger til grund for besvarelsen af det første spørgsmål, kan finde anvendelse på den pågældende nationale lovgivning.
105.
Det tredje spørgsmål bør derfor besvares med, at den eksklusive kompetence udadtil, der følger af Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil, henset til princippet om loyalt samarbejde, også er til hinder for en nationale bestemmelse, der henviser til en forudgående indgåelse af en aftale ikke mellem den pågældende medlemsstat og det pågældende tredjeland, men mellem de organer, der forvalter disse to landes net, når en sådan bestemmelse har til formål eller som virkning at omgå den omstændighed, at det ikke er muligt for medlemsstaterne at indgå internationale aftaler med tredjelande.
V – Forslag til afgørelse
106.
Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato, som følger:
»1)
Unionens udøvelse af sin kompetence indadtil har medført en eksklusiv kompetence udadtil, der er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede om den pågældende medlemsstats indgåelse af internationale aftaler med tredjelande om anerkendelse af oprindelsesgarantier, eftersom oprindelsesgarantierne henhører under et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fælles regler, der gradvist er vedtaget siden Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27. september 2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet med henblik på en endnu mere fuldstændig harmonisering.
2)
Den omstændighed, at det pågældende tredjeland er Det Schweiziske Forbund, som Det Europæiske Økonomiske Fællesskab indgik en frihandelsaftale med den 22. juli 1972, hvilken aftale blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2840/72 af 19. december 1972, som ændret ved afgørelse nr. 1/2001 truffet af Den Blandede Komité EF-Schweiz den 25. oktober 2000, har ingen indflydelse på det foregående svar.
3)
Den eksklusive kompetence udadtil, der følger af Den Europæiske Unions udøvelse af sin kompetence indadtil, er, henset til princippet om loyalt samarbejde, også til hinder for en nationale bestemmelse, der henviser til en forudgående indgåelse af en aftale ikke mellem den pågældende medlemsstat og det pågældende tredjeland, men mellem de organer, der forvalter disse to landes net, når en sådan bestemmelse har til formål eller som virkning at omgå den omstændighed, at det ikke er muligt for medlemsstaterne at indgå internationale aftaler med tredjelande.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Sag 22/70, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263.
(
3
) – Af nemhedshensyn betegnes denne energi som »grøn energi«.
(
4
) – EFT L 283, s. 33.
(
5
) – Aftale indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2840/72 af 19.12.1972 (EFT 1972 L, s. 190), som ændret ved afgørelse truffet Det Blandede Udvalg EF-Schweiz nr. 1/2000 af 25.10.2000 (EFT 2001 L 51, s. 1, herefter »frihandelsaftalen«).
(
6
) – Ifølge bestemmelserne i denne artikel er »[frihandelsaftalen] […] ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af den industrielle og kommercielle ejendomsret, eller retsforskrifterne vedrørende guld og sølv. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem de kontraherende parter«.
(
7
) – Herefter »Green Network«.
(
8
) – Herefter »grøn elektricitet«.
(
9
) – GURI nr. 75 af 31.3.1999, herefter »lovdekret nr. 79«.
(
10
) – Herefter »GSE«.
(
11
) – Almindeligt tillæg til GURI nr. 25 af 31.1.2004, herefter »lovdekret nr. 387«.
(
12
) – EFT 1997 L 27, s. 20.
(
13
) – Jf. bl.a. dom af 7.3.2013, sag C-19/12, Efir, præmis 26 og 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.4.2013, sag C-212/11, Jyske Bank Gibraltar, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis.
(
14
) – Dom af 8.12.2011, sag C-157/10, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, Sml. I._s. 13023, præmis 17-21.
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 1.10.2009, sag C-370/07, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8917, præmis 49, af 9.3.2010, sag C-378/08, ERG m.fl., Sml. I, s. 1919, præmis 55, og af 8.3.2011, sag C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie, Sml. I, s. 1255, præmis 31, samt domme af 29.3.2012, sag C-504/09 P, Kommissionen mod Polen, præmis 79, og sag C-505/09 P, Kommissionen mod Estland, præmis 81.
(
16
) – Jf. Lesoochranárske zoskupenie-dommen, præmis 35.
(
17
) – AETR-dommen, præmis 16.
(
18
) – Ibidem, præmis 17, min fremhævelse.
(
19
) – Ibidem, præmis 18.
(
20
) – Jf. udtalelse 2/91 af 19.3.1993, Sml. I, s. 1061, præmis 11.
(
21
) – Jf. dom af 14.7.2005, sag C-433/03, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6985, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis.
(
22
) – Rådets forordning af 25.3.1969 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for landevejstransport, EFT 1969 I, s. 158.
(
23
) – Præmis 30, min fremhævelse.
(
24
) – Præmis 31, min fremhævelse.
(
25
) – Præmis 25, min fremhævelse. Domstolen har siden anvendt formuleringen »der allerede i vid udstrækning er reguleret« i »fællesskabsbestemmelser« eller »fælles« bestemmelser adskillige gange; jf. udtalelse 1/03 af 7.2.2006, Sml. I, s. 1145, punkt 126, samt dom af 5.11.2002, sag C-475/98, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 9797, præmis 97, og af 2.6.2005, sag C-266/03, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 4805, præmis 43, samt dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 45.
(
26
) – Sml. I, s. 5267.
(
27
) – Punkt 77.
(
28
) – Ibidem.
(
29
) – Ibidem, min fremhævelse.
(
30
) – Punkt 95.
(
31
) – Punkt 96, min fremhævelse.
(
32
) – Sag C-466/98, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 9427, sag C-467/98, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9519, sag C-468/98, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 9575, sag C-469/98, Kommissionen mod Finland, Sml. I, s. 9627, sag C-471/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 9681, sag C-472/98, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 9741, dommen i sagen Kommissionen mod Østrig, og sag C-476/98, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 9855.
(
33
) – Konvention undertegnet den 30.10.2007, som blev godkendt på Fællesskabets vegne med Rådets afgørelse af 27.11.2008, EUT 2009 L 147, s. 1.
(
34
) – Udtalelse 1/03, punkt 121.
(
35
) – Ibidem, punkt 122.
(
36
) – Ibidem.
(
37
) – Ibidem, punkt 126.
(
38
) – Ibidem.
(
39
) – Ibidem, punkt 128.
(
40
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23.4.2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, EUT L 140, s. 16.
(
41
) – Artikel 5 i direktiv 2001/77.
(
42
) – Direktivets artikel 5, stk. 3, andet led, og artikel 5, stk. 4.
(
43
) – Artikel 5, stk. 3, første led, i direktiv 2001/77. Oprindelsesgarantien skal angive, hvilken energikilde den pågældende mængde elektricitet er produceret fra, angive produktionsdatoer og ‑steder, og, hvis det drejer sig om vandkraftværker, præcisere de pågældende anlægs kapacitet.
(
44
) – Når artikel 2, litra a), og artikel 5, stk. 1, i dette direktiv sammenholdes, fremgår det således, at de vedvarende energikilder, for hvilke der skal udstedes en oprindelsesgaranti, er vind, sol, geotermisk varme, bølge- og tidevandsenergi, vandkraft, biomasse, lossepladsgas, gas fra rensningsanlæg og biogas.
(
45
) – Jf. direktivets artikel 5, stk. 1, første punktum.
(
46
) – Artikel 5, stk. 2, i direktiv 2001/77.
(
47
) – Direktivets artikel 5, stk. 5.
(
48
) – Artikel 5, stk. 4, i direktiv 2001/77.
(
49
) – Min fremhævelse.
(
50
) – Direktivets artikel 4, stk. 2.
(
51
) – Direktivets artikel 8.
(
52
) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om en politikramme for klima- og energipolitikken i perioden 2020-2030, KOM(2014) 15 endelig.
(
53
) – Jf. punkt 41 i dette forslag til afgørelse.
(
54
) – Jf. i denne retning punkt 71 i forslag til afgørelse fra generaladvokat Tizzano i de sager, der gav anledning til ovennævnte Open Skies-domme.
(
55
) – Jf. fodnote 44 i dette forslag til afgørelse.
(
56
) – Jf. fodnote 64 i dette forslag til afgørelse.
(
57
) – Jf. i denne retning AETR-dommen, hvorefter de fælles regler kan indføres »under en eller anden form«. Jf. ligeledes udtalelse 1/94 og 2/91.
(
58
) – Jf. i denne retning E. Neframi, »Les accords mixtes de la Communauté européenne: aspects communautaires et internationaux«, thèse, Bruylant, 2007, hvoraf det fremgår, at, »[v]ed anvendelsen af et direktiv udøver medlemsstaterne ikke en selvstændig residualkompetence, men en lovbundet kompetence. De fortaber retten til at træffe beslutning om princippet for deres indsats, mens de kan fastsætte de nærmere bestemmelser herfor« (s. 50). Der kan drages en parallel til den fortabelse af kompetence, som vedtagelsen af direktiver om harmonisering medfører i intern ret. Når Unionen har udøvet sin interne kompetence, har medlemsstaterne ikke længere kompetence til ensidigt at ændre indholdet af de harmoniserede nationale regler (jf. i denne retning dom af 3.10.1985, sag 28/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3097, præmis 28, og af 14.6.1988, sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, præmis 16).
(
59
) – Punkt 148.
(
60
) – EFT 2001 L 12, s. 1.
(
61
) – Der er tale om artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 44/2001, der har følgende ordlyd: »Har en sagsøgt ikke bopæl på en medlemsstats område, afgøres retternes kompetence i hver enkelt medlemsstat efter medlemsstatens egen lovgivning.«
(
62
) – Sag C-45/07, Sml. I, s. 701.
(
63
) – Præmis 19 og 23.
(
64
) – Præmis 21.
(
65
) – Jf. i denne retning E. Neframi, »Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures«, Revue trimestrielle de droit européen, 2009, s. 601.
(
66
) – Jf. mine forslag til afgørelse i Essent Belgium-sagen og Ålands Vindkraft-sagen.
(
67
) – Sag C-379/98, Sml. I, s. 2099.
(
68
) – At dømme efter Agence Europe nr. 11016 af 12.2.2014 kan forfølgelsen af forhandlinger mellem Unionen og Det Schweiziske Forbund være bragt i fare af folkeafstemningen den 9.2.2014 om initiativet »mod masseindvandring«.
(
69
) – Med undtagelse af dets deltagelse i Det Europæiske Miljøagentur og Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet. Jf. herom aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om Schweiz’ deltagelse i Det Europæiske Miljøagentur og Det Europæiske Miljøoplysnings- og Miljøovervågningsnet (EUT 2006 L 90, s. 37). Aftalen er indgået og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse af 27.2.2006 (EUT 2006 L 90, s. 36).
(
70
) – Jf. punkt 24-27 i dette forslag til afgørelse.