62016TJ0575
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 14 de diciembre de 2017 (
*1
)
«Función pública — Funcionarios — Agentes — Retribución — Personal del SEAE destinado en un país tercero — Artículo 10 del anexo X del Estatuto de los Funcionarios — Evaluación anual de la indemnización por condiciones de vida — Decisión por la que se reduce la indemnización por condiciones de vida en Ghana del 25 al 20 % — Excepción de ilegalidad»
En el asunto T‑575/16,
David Martinez De Prins, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Accra (Ghana), y los demás funcionarios y agentes del Servicio Europeo de Acción Exterior cuyos nombres figuran en anexo, representados por la Sra. N. de Montigny y el Sr. J.-N. Louis, abogados,
partes demandantes,
contra
Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), representado por el Sr. S. Marquardt, en calidad de agente, asistido por los Sres. M. Troncoso Ferrer y F.-M. Hislaire y la Sra. S. Moya Izquierdo, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita la anulación de las nóminas de los demandantes del mes de marzo 2015 y de sus nóminas posteriores, en la medida en que estas nóminas aplican la decisión del SEAE de 23 de febrero de 2015 por la que se reduce, a partir del 1 de enero de 2015, la indemnización por condiciones de vida abonada al personal de la Unión Europea destinado en Ghana,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y la Sra. I. Labucka y el Sr. I. Ulloa Rubio (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. X. Lopez Bancalari, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de abril de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1
El anexo X del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (DO 2013, L 287, p. 15), es decir, la versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Estatuto»), determina, con arreglo a su artículo 1, las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de la Unión Europea destinados en un país tercero.
2
El artículo 10 del anexo X del Estatuto dispone:
«1.   En función del lugar de destino del funcionario, se fijará una indemnización en concepto de condiciones de vida, en un porcentaje de un importe de referencia. Dicho importe de referencia se compondrá del importe total del sueldo base así como de la indemnización por expatriación, de la asignación de cabeza de familia y de la indemnización por hijos a su cargo, una vez deducidas las retenciones obligatorias previstas por el presente Estatuto o por los Reglamentos adoptados para su aplicación.
[…]
Los parámetros que se tendrán en cuenta para fijar la indemnización por condiciones de vida serán los siguientes:
–
condiciones sanitarias y hospitalarias,
–
condiciones de seguridad,
–
condiciones climáticas,
a estos tres parámetros se les aplicará el coeficiente 1[,]
–
grado de aislamiento,
–
demás condiciones locales,
a estos dos parámetros se les aplicará el coeficiente 0,5.
[…]
La indemnización por condiciones de vida que se establezca para cada uno de los lugares de destino se someterá a evaluación anual y, en su caso, a revisión por parte de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previo dictamen del Comité del Personal.
[…]»
3
El artículo 1 de la Decisión de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de 17 de diciembre de 2013 relativa a la indemnización por condiciones de vida y a la indemnización complementaria previstas en el artículo 10 del anexo X del Estatuto (en lo sucesivo, «decisión de 17 de diciembre de 2013»), establece lo siguiente:
«Los parámetros fijados en el apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto serán evaluados por la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos], que podrá basarse, entre otras, en informaciones facilitadas por fuentes fiables de carácter internacional, públicas o privadas, por los Estados miembros y por las delegaciones de la Unión y los servicios de las instituciones y órganos de la Unión.»
4
El artículo 2, apartado 1, de la decisión de 17 de diciembre de 2013 dispone:
«Previos dictámenes de los comités de personal del [Servicio Europeo de Acción Exterior] y de la Comisión, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] determinará los porcentajes de la indemnización por condiciones de vida relativos a los diferentes lugares de destino que serán efectivos el 1 de enero de cada año […]».
5
El artículo 7 de la decisión de 17 de diciembre de 2013 tiene la siguiente redacción:
«La [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] fijará el porcentaje indicado en el artículo 2 para todos los lugares de destino con base en la información mencionada en el artículo primero de la que disponga.
Los parámetros que se tendrán en cuenta para fijar la indemnización por condiciones de vida serán, entre otros, los siguientes:
–
condiciones sanitarias y hospitalarias,
–
condiciones de seguridad,
–
condiciones climáticas,
–
grado de aislamiento,
–
demás condiciones locales.
Para cada parámetro, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] establecerá el grado de dificultad en un número de puntos. Estos datos se trasladarán a un cuadro comparativo, resultante de una valoración final, que reflejará a su vez el porcentaje atribuido para la indemnización por condiciones de vida. El método utilizado será objeto de directrices adoptadas por el Servicio Europeo de Acción Exterior de acuerdo con los servicios responsables de la Comisión, previa consulta del grupo técnico [indemnización por condiciones de vida].
El grupo técnico [indemnización por condiciones de vida] es un grupo ad hoc de carácter consultivo que incluye a miembros de la administración y representantes del personal del Servicio Europeo de Acción Exterior, por una parte, y de la Comisión, por otra. Los representantes del personal son designados por el comité de personal de su institución. El grupo técnico [indemnización por condiciones de vida] se pronunciará mediante recomendaciones a petición de la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos]. En particular, deberá ser consultado acerca de las decisiones a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 3.»
6
Mediante decisión de 3 de diciembre de 2014, el director general administrativo del SEAE adoptó las directrices por las que se establece el método para fijar las indemnizaciones por condiciones de vida y la concesión de licencias de descanso (en lo sucesivo, «directrices»). Esta decisión, adoptada sobre la base de la decisión de 17 de diciembre de 2013, entró en vigor el 1 de enero de 2015.
7
Los parámetros considerados para fijar la indemnización por condiciones de vida (en lo sucesivo, «ICV») en la decisión de 17 de diciembre de 2013 se reprodujeron y aplicaron en las directrices. Más concretamente, el artículo 1 de las directrices dispone:
«1.   Para fijar los porcentajes de la [ICV] de los distintos lugares de destino, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] tendrá en cuenta los parámetros siguientes:
–
condiciones sanitarias y hospitalarias,
–
condiciones de seguridad,
–
condiciones climáticas,
–
grado de aislamiento,
–
demás condiciones locales.
2.   Cada uno de los parámetros deberá evaluarse y recibirá la siguiente puntuación:
–
1 cuando las condiciones de vida sean equivalentes a las de la Unión Europea,
–
2 cuando las condiciones de vida sean relativamente difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
3 cuando las condiciones de vida sean difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
4 cuando las condiciones de vida sean muy difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
5 cuando las condiciones de vida sean extremadamente difíciles comparadas con las de la Unión Europea.
[…]»
8
El artículo 2 de las directrices dispone:
«1.   Condiciones sanitarias y hospitalarias
La puntuación para [el parámetro] “condiciones sanitarias y hospitalarias” se determinará en función de la “tarjeta sanitaria” comparativa establecida por “International SOS” y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
2.   Seguridad
La puntuación para [el parámetro] “seguridad” se determinará en función de la base de datos “Country Threat Assesment” (CTA) gestionada por los servicios de seguridad en las instituciones y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
3.   Clima
La puntuación para [el parámetro] “clima” se determinará en función de datos proporcionados por la Organización Meteorológica Mundial y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
4.   Grado de aislamiento
La puntuación para [el parámetro] “grado de aislamiento” se determinará en función de datos comunicados por las delegaciones en respuesta a un cuestionario y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
5.   Demás condiciones locales
La puntuación para [el parámetro] “demás condiciones locales” se determinará en función de datos comunicados por las delegaciones en respuesta a un cuestionario y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.»
9
El artículo 3 de las directrices indica:
«La evaluación de los países se organizará en 3 etapas:
1.   Primera evaluación por país a nivel administrativo (MDR.C6, MDR.B1 y DEVCO.R4).
2.   Evaluación intermedia: control de la primera evaluación para verificar la coherencia regional y realizar la comparación con países similares (MDR.C6 y DEVCO.R4 con los servicios del [Servicio Europeo de Acción Exterior] y los servicios geográficos de la Comisión).
3.   Evaluación final y comparación con los datos de los Estados miembros a través de consultas al comité de dirección para las delegaciones EUDEL.
Etapa 1: Primera evaluación.
Los servicios administrativos elaboran una evaluación inicial para cada parámetro, atribuyendo una puntuación del 1 al 5 según el sistema descrito en el artículo 2. Los resultados se incluyen en un cuadro comparativo y se realiza una estimación del impacto presupuestario.
Etapa 2: Verificación de la evaluación en lo que respecta a la coherencia regional y comparación con países similares.
La evaluación regional tiene en cuenta las similitudes o disparidades regionales, los factores de aislamiento o las condiciones locales que son comparables en la región. Los servicios geográficos evaluarán si los resultados de la etapa 1 parecen adecuados desde un punto de vista regional. Asimismo, en esta etapa del procedimiento, se verificarán los resultados de los países comparables (comparables a nivel de desarrollo, de los países emergentes, de los países de la OCDE, de los pequeños territorios o islas).
Se elaborará un informe que pondrá fin a la segunda etapa y que incluirá un resumen de los dictámenes recabados y una estimación del impacto presupuestario.
Etapa 3: Evaluación final.
En el marco de la evaluación final, el comité directivo de las delegaciones EUDEL dispone de los resultados intermedios de las etapas 1 y 2. En esta etapa del procedimiento, el EUDEL realiza un análisis comparativo y emite la evaluación final […]
La evaluación final permite ajustar las puntuaciones. Se elaborará un informe final con una descripción de los procedimientos y de las conclusiones, incluida una justificación de las puntuaciones que hayan sido ajustadas y una estimación del impacto presupuestario.»
10
El artículo 4 de las directrices dispone:
«De conformidad con el artículo 7 de la Decisión HR DEC(2013) 013, de 17 de diciembre de 2013, de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad relativa a la indemnización por condiciones de vida y a la indemnización complementaria, deberá consultarse al grupo técnico [ICV].
La [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] fijará la [ICV] aplicable a los diferentes lugares de destino.»
Hechos que originaron el litigio
11
Los demandantes, el Sr. David Martinez De Prins y las demás personas cuyos nombres figuran en anexo, son funcionarios o agentes destinados en la delegación de la Unión Europea en Ghana (en lo sucesivo, «delegación en Ghana»).
12
El 23 de febrero de 2015, el director general administrativo del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) adoptó, con arreglo al artículo 10 del anexo X del Estatuto, una decisión por la que se revisaba el importe de la ICV abonada a los agentes destinados en países terceros (en lo sucesivo, «decisión de 23 de febrero de 2015»). Mediante esta decisión, se redujo el porcentaje de la ICV aplicable al personal de la Unión destinado en la delegación en Ghana, que pasó del 25 al 20 % del importe de referencia.
13
El SEAE aplicó por primera vez la decisión de 23 de febrero de 2015 al emitir las nóminas de los demandantes del mes de marzo de 2015, incluida la reducción retroactiva de la ICV para los meses de enero y febrero de 2015.
14
Sobre la base del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, el 21 de mayo de 2015, los demandantes presentaron ante la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») o la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo (en lo sucesivo, «AFCC») una reclamación contra la decisión de 23 de febrero de 2015, tal como había sido aplicada en sus nóminas del mes de marzo de 2015.
15
Mediante decisión de 15 de septiembre de 2015, la AFPN y la AFCC desestimaron dicha reclamación.
16
Los demandantes afirman que no tuvieron conocimiento de la decisión de 15 de septiembre de 2015 hasta el 17 de diciembre de 2015, sin que este extremo haya sido rebatido por el SEAE.
Procedimiento y pretensiones de las partes
17
Mediante demanda recibida en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea el 28 de diciembre de 2015, los demandantes interpusieron el presente recurso. El asunto se registró con el número F‑153/15.
18
El 23 de marzo de 2016, el SEAE presentó en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el escrito de contestación.
19
Con arreglo al artículo 3 del Reglamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, relativo a la transferencia al Tribunal General de la competencia para conocer, en primera instancia, de los litigios entre la Unión Europea y sus agentes (DO 2016, L 200, p. 137), el presente asunto fue transferido al Tribunal General en el estado en el que se hallaba el 31 de agosto de 2016. Se registró con el número T‑575/16.
20
Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de 22 de marzo de 2017, se instó al SEAE a proceder a las diligencias de ordenación del procedimiento acordadas en virtud del artículo 89, apartado 3, letras a) y d), y del artículo 90, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. El SEAE respondió a la cuestión formulada por el Tribunal a este respecto y facilitó los documentos que se le solicitaban en el plazo señalado.
21
En la vista celebrada el 27 de abril de 2017 se oyeron los informes orales de las partes.
22
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
«Declare la inaplicabilidad de la decisión de 23 de febrero de 2015, en la medida en que reduce la ICV para el personal de la Unión Europea destinado en la delegación en Ghana a partir del 1 de enero de 2015».
–
Anule sus nóminas correspondientes al mes de marzo de 2015 y todas las nóminas posteriores, por cuanto aplican la decisión de 23 de febrero de 2015.
–
Condene en costas al SEAE.
23
El SEAE solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a los demandantes.
24
Mediante auto de 19 de mayo de 2017, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal decidió reabrir la fase oral y, en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, instó al SEAE a que presentara determinados documentos. El SEAE respondió a esta solicitud del Tribunal y presentó los documentos que se le solicitaban en el plazo señalado.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del litigio
25
Mediante su primera pretensión, los demandantes solicitan al Tribunal que «declare la inaplicabilidad de la decisión de 23 de febrero de 2015, en la medida en que reduce la ICV para el personal de la Unión Europea destinado en la delegación en Ghana a partir del 1 de enero de 2015».
26
A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de un acto contra el que puede interponer un recurso, el derecho de impugnar por vía incidental la validez de un acto anterior de una institución que constituya la base jurídica del acto recurrido, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer, en virtud del artículo 263 TFUE, un recurso directo contra tal acto, cuyas consecuencias sufriría, por tanto, sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación. Sin embargo, la posibilidad que ofrece el artículo 277 TFUE de invocar la inaplicabilidad de un reglamento o de un acto de carácter general que constituya la base jurídica del acto de aplicación impugnado no constituye una acción autónoma y sólo puede ejercitarse con carácter incidental. Sin un derecho principal a recurrir, dicho artículo 277 TFUE no puede invocarse (véase la sentencia de 27 de octubre de 2016, BCE/Cerafogli, T‑787/14 P, EU:T:2016:633, apartados 42 y 43 y jurisprudencia citada).
27
En el presente asunto, ha de señalarse que, en el marco de su segunda pretensión, los demandantes solicitan la anulación de sus nóminas del mes de marzo de 2015 y de todas las nóminas posteriores, en la medida en que aplican la decisión de 23 de febrero de 2015. Por otra parte, los motivos del recurso se refieren a la ilegalidad de dicha decisión. Por consiguiente, como los demandantes han confirmado además en la vista, debe considerarse que, mediante su primera pretensión, formulan una excepción de ilegalidad en el sentido del artículo 277 TFUE contra la decisión de 23 de febrero de 2015, que es un acto de alcance general, en apoyo de su segunda pretensión, que tiene por objeto la anulación de las decisiones individuales por las que se aplica dicho acto.
28
Sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia, esta excepción de ilegalidad sólo es admisible si los demandantes disponen del derecho a solicitar la anulación de esas decisiones individuales, lo que debe examinarse a continuación.
29
Mediante su segunda pretensión, los demandantes solicitan al Tribunal que anule sus nóminas correspondientes al mes de marzo de 2015 y todas las nóminas posteriores en la medida en que aplican la decisión de 23 de febrero de 2015.
30
A este respecto, debe recordarse que la existencia de un acto lesivo, en el sentido de los artículos 90, apartado 2, y 91, apartado 1, del Estatuto, es un requisito indispensable para la admisibilidad de todo recurso interpuesto por los funcionarios o jubilados contra la institución a la que pertenecen. Según jurisprudencia reiterada, únicamente las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses de la parte demandante, modificando de forma manifiesta su situación jurídica, constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación, precedido, como exige el artículo 91 del Estatuto, por una reclamación (sentencias de 14 de febrero de 1989, Bossi/Comisión, 346/87, EU:C:1989:59, apartado 23; de 18 de septiembre de 2008, Angé Serrano y otros/Parlamento, T‑47/05, EU:T:2008:384, apartado 61, y de 16 de julio de 2015, EJ y otros/Comisión, F‑112/14, EU:F:2015:90, apartado 40).
31
Las nóminas, como las impugnadas en el presente asunto, pueden constituir actos lesivos y, como tales, pueden ser objeto de reclamación y, en su caso, de recurso (autos de 20 de marzo de 2014, Michel/Comisión, F‑44/13, EU:F:2014:40, apartado 49, y de 23 de abril de 2015, Bensai/Comisión, F‑131/14, EU:F:2015:34, apartado 34).
32
Así sucede cuando una decisión que tenga un objeto meramente pecuniario pueda, por su propia naturaleza, verse reflejada en tal nómina u hoja de haberes pasivos. En ese supuesto, la comunicación de la nómina o de la hoja de haberes pasivos mensual tiene como efecto hacer correr los plazos de reclamación y de recurso contra una decisión administrativa, a los que aluden, respectivamente, el artículo 90, apartado 2, y el artículo 91, apartado 3, del Estatuto, cuando dicha nómina u hoja ponga de manifiesto, claramente y por primera vez, la existencia y el alcance de dicha decisión (véase la sentencia de 5 de febrero de 2016, Barnett y Mogensen/Comisión, F‑56/15, EU:F:2016:11, apartado 33 y jurisprudencia citada).
33
Éste es el caso, en particular, en los supuestos en que los derechos afectados, por ejemplo, tras la modificación de un acto de alcance general, revisten un carácter esencial o meramente pecuniario. En efecto, en ese supuesto, la supresión de un pago o la reducción de su importe, que se desprendan de la nómina o de la hoja de haberes pasivos emitida tras tal modificación, sólo pueden resultar de la decisión del servicio competente para aplicar el acto de alcance general en cuestión al funcionario en activo o jubilado de que se trate (sentencia de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión, F‑103/05, EU:F:2008:45, apartado 74; véase asimismo la sentencia de 5 de febrero de 2016, Barnett y Mogensen/Comisión, F‑56/15, EU:F:2016:11, apartado 34 y jurisprudencia citada).
34
Sin embargo, una nómina o una hoja de haberes pasivos, por su naturaleza y su objeto, carece de las características propias de un acto lesivo cuando se limita a traducir en términos pecuniarios el alcance de decisiones jurídicas anteriores, relativas a la situación administrativa del funcionario en activo o jubilado (sentencia de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión, F‑103/05, EU:F:2008:45, apartado 72), o, dicho de otro modo, cuando no hace sino confirmar esas decisiones administrativas previas (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2008, Lafili/Comisión, F‑22/07, EU:F:2008:104, apartado 33).
35
En particular, si bien, con arreglo a la jurisprudencia citada en los apartados 32 y 33 de la presente sentencia, la nómina que ponga de manifiesto, claramente y por primera vez, una decisión meramente pecuniaria constituye un acto impugnable, las nóminas posteriores constituyen actos meramente confirmatorios de dicha decisión y no pueden ser objeto de un recurso de anulación (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2007, Sack/Comisión, T‑66/05, EU:T:2007:370, apartado 31 y jurisprudencia citada).
36
En el presente asunto, el Tribunal debe pronunciarse sobre la legalidad de las nóminas de los demandantes a partir del mes de marzo de 2015 no como tales, sino en la medida en que reflejan la decisión de la AFPN y de la AFCC de aplicarles los nuevos porcentajes de la ICV para el personal de la Unión Europea destinado en la delegación en Ghana a partir del 1 de enero de 2015 fijados en la decisión de 23 de febrero de 2015, que constituye un acto de alcance general.
37
En estas circunstancias, debe declararse la admisibilidad de la segunda pretensión, en cuanto se refiere, en esencia, a la anulación de la decisión de la AFPN y de la AFCC, contenida en las nóminas de los demandantes del mes de marzo de 2015, de aplicarles el nuevo porcentaje de ICV fijado en la decisión de 23 de febrero de 2015, teniendo en cuenta que la circunstancia de que la institución en cuestión se limite a aplicar las normas de alcance general en vigor carece de pertinencia a este respecto (sentencia de 4 de julio de 1985, Agostini y otros/Comisión, 233/83, EU:C:1985:291, apartado 13). En cambio, los demandantes no están legitimados para solicitar la anulación de las nóminas posteriores, que constituyen, en cualquier caso, actos meramente confirmatorios.
38
En consecuencia, debe declararse también la admisibilidad de la excepción de ilegalidad de la decisión de 23 de febrero de 2015, formulada en el marco de la primera pretensión.
Sobre el fondo
39
Los demandantes invocan, en esencia, cinco motivos, relativos a la ilegalidad de la decisión de 23 de febrero de 2015. El primero se basa en un vicio de procedimiento, el segundo en un error de Derecho, el tercero en una violación del principio de irretroactividad, el cuarto en un error de apreciación y el quinto en una falta de motivación.
40
En apoyo de su primer motivo, los demandantes alegan la ilegalidad de la decisión de 23 de febrero de 2015, por cuanto ésta adolece de una irregularidad al no haberse observado el procedimiento que establecen las directrices para fijar la ICV. Sostienen que dicho procedimiento no se desarrolló conforme a las directrices ya que, en primer lugar, no se efectuó ninguna consulta para subsanar la falta de actualización de la evaluación devenida obsoleta y, en segundo lugar, el grupo técnico del SEAE (en lo sucesivo, «grupo técnico») no fue consultado de forma adecuada. Por otra parte, los demandantes señalaron en la vista que, puesto que los jefes de delegación no habían sido consultados a nivel regional, la segunda etapa de este procedimiento no se había producido correctamente, viciando así el propio procedimiento en su conjunto.
41
La SEAE rebate las alegaciones de los demandantes.
42
A este respecto, por una parte, debe señalarse que, en lo que respecta al procedimiento para fijar la ICV, los artículos 3 y 4 de las directrices establecen reglas cuya aplicación condiciona la regularidad de la decisión adoptada al término del procedimiento.
43
En efecto, conforme al artículo 3 de las directrices, el procedimiento para fijar la ICV se organiza en tres etapas. En la primera etapa, se realiza una evaluación a nivel nacional para cada lugar de destino. En la segunda etapa, se efectúa una comparación regional para garantizar una coherencia entre los diferentes lugares de destino y, al término de esta etapa, se elabora un informe. En la tercera etapa, se lleva a cabo una comparación global a partir de los resultados de las etapas primera y segunda, lo que permite ajustar las puntuaciones y, después de esta etapa, se elabora un informe final con una descripción de los procedimientos y las conclusiones, incluida una justificación de las puntuaciones que hayan sido ajustadas y una estimación del impacto presupuestario.
44
Además, el artículo 4 de las directrices establece que deberá consultarse al grupo técnico, que se pronunciará mediante recomendación a petición de la AFPN.
45
Por otra parte, en virtud del artículo 10 del anexo X del Estatuto, la ICV sólo podrá someterse a evaluación anual y, en su caso, a revisión, previo dictamen del comité de personal del SEAE (en lo sucesivo, «comité de personal»).
46
Por lo tanto, en el presente asunto la regularidad del procedimiento para fijar la ICV que precedió a la adopción de la decisión de 23 de febrero de 2015 debe examinarse a la luz del artículo 10 del anexo X del Estatuto y de los artículos 3 y 4 de las directrices.
47
En primer lugar, ha de analizarse si se observó el procedimiento para fijar la ICV en tres etapas, conforme a lo previsto en las directrices. A este respecto, el Tribunal instó al SEAE, en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, a que presentara, en particular, los informes elaborados al término de las etapas segunda y tercera del procedimiento para fijar la ICV. En respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal, el SEAE presentó tres cuadros con el número de puntos atribuidos a cada parámetro en función del grado de dificultad y la valoración final que refleja el porcentaje de la ICV atribuido a cada lugar de destino para cada una de las tres etapas del procedimiento.
48
A la vista de los documentos obrantes en autos y de las respuestas dadas por el SEAE a las preguntas formuladas por el Tribunal, debe considerarse que no se observaron íntegramente las etapas segunda y tercera del procedimiento para fijar la ICV. En efecto, por una parte, en lo que respecta a la segunda etapa, aun cuando el artículo 3 de las directrices establece que deberá realizarse una evaluación regional teniendo en cuenta las similitudes o disparidades regionales, el cuadro presentado por el SEAE, consistente en un mero cuadro sin explicaciones complementarias, no permite comprobar si los resultados obtenidos para cada lugar de destino se compararon efectivamente con otros similares para garantizar una cierta coherencia regional. Además, aunque dicho artículo exige la redacción de un informe de conclusiones y un resumen de las opiniones recabadas, éstos no han sido aportados.
49
Asimismo, el SEAE reconoció en la vista que no se había realizado una consulta de todos los jefes de delegación conjuntamente a nivel regional en África Occidental y en Europa en la segunda etapa del procedimiento para fijar la ICV.
50
Por otra parte, en lo que se refiere a la tercera etapa del procedimiento para fijar la ICV, a pesar de que el artículo 3 de las directrices establece que, al término de esta etapa, deberá elaborarse un informe final con una descripción de los procedimientos seguidos en ella y de las conclusiones extraídas, incluida una justificación de las puntuaciones que hayan sufrido modificaciones, este informe no se ha aportado, ya que el SEAE presentó únicamente un cuadro en el que no figuran ni una descripción de los procedimientos ni las conclusiones que deben incluir una justificación de las puntuaciones modificadas. Por lo tanto, no es posible verificar si esta etapa se llevó a cabo de conformidad con lo exigido en dicho artículo.
51
Además, cuando se le preguntó en la vista, el SEAE reconoció también que no podía garantizar que se hubieran elaborado los informes que debían aprobarse al término de las etapas segunda y tercera del procedimiento para fijar la ICV.
52
En segundo lugar, es preciso examinar el plazo en el que se enviaron los documentos al grupo técnico. A este respecto, los demandantes subrayan la falta de eficacia del mecanismo de consulta del grupo técnico en vista de la práctica de la administración de enviar los documentos de referencia únicamente dos días antes de la reunión del grupo técnico, lo que hace imposible evaluar toda la información necesaria para ciento veinte lugares de destino. En este sentido, ha de señalarse que, aunque la consulta de los documentos de referencia por el grupo técnico está prevista en el artículo 4 de las directrices, no existe ninguna exigencia formal, ni en éstas ni en la decisión de 17 de febrero de 2013, que establezca un plazo mínimo para enviar esos documentos. Sin embargo, la falta de esta exigencia no puede eximir al SEAE de la obligación de actuar, en el marco de sus responsabilidades, con toda la diligencia necesaria para que esos documentos se envíen al grupo técnico con una antelación suficiente para poder efectuar un examen completo de tales documentos antes de emitir su dictamen, teniendo en cuenta que esos documentos se refieren a ciento veinte lugares de destino. Pues bien, de los autos se desprende que la tercera etapa del procedimiento para fijar la ICV no finalizó hasta el 21 de enero de 2015, que los documentos se enviaron al grupo técnico el 23 de enero de 2015 y que éste emitió su dictamen el 26 de enero de 2015. Este plazo es insuficiente para considerar que se consultó al grupo técnico de manera adecuada. Además, dado que el SEAE no aportó los informes que deben aprobarse al término de las etapas segunda y tercera del procedimiento, debe deducirse que dicho grupo no recibió todos los documentos pertinentes para emitir su dictamen.
53
Por otra parte, del escrito del comité de personal de 19 de febrero de 2015 dirigido al director de personal del SEAE se desprende que este comité emitió un dictamen positivo respecto a la decisión de 23 de febrero de 2015, sin perjuicio de dos comentarios. Mediante su primer comentario, el comité pone de manifiesto que no se consultó a los jefes de delegación en África Occidental y en Europa, y solicita precisamente que se someta a observación la evaluación relativa a la delegación en Ghana. Mediante su segundo comentario, dicho comité señala que, al consultar al grupo técnico, es indispensable que los miembros del grupo reciban la documentación al menos diez días antes de la fecha de la reunión para poder analizarla correctamente.
54
Por último, los demandantes alegan que no se llevó a cabo ninguna consulta para subsanar la falta de actualización de la evaluación devenida obsoleta. A este respecto, ha de señalarse que el artículo 2 de las directrices establece que los parámetros «grado de aislamiento» y «demás condiciones locales» se determinarán mediante los datos facilitados por la delegación en respuesta a un cuestionario. En el presente asunto, para determinar la puntuación atribuida a esos dos parámetros en lo que respecta a la delegación en Ghana, el SEAE se basó en una evaluación realizada en julio de 2014. Pues bien, dado que las directrices que establecen el nuevo método para fijar la ICV se adoptaron en diciembre de 2014, es decir, seis meses después de que se realizara la evaluación en dicha delegación, y que en ningún momento se consultó de nuevo a esta última para subsanar ese defecto, no cabe excluir que una consulta adecuada hubiera permitido verificar los criterios de evaluación y realizar una evaluación más conforme con la realidad del terreno y con las directrices.
55
De todas las consideraciones anteriores resulta que los demandantes alegan fundadamente que el procedimiento para fijar la ICV previsto en las directrices no se observó correctamente en el caso de autos.
56
Para que un vicio de procedimiento entrañe en el presente asunto la anulación de las nóminas de los demandantes, emitidas desde el mes de marzo de 2015 y hasta el 28 de diciembre de 2015, en la medida en que aplican el nuevo porcentaje de la ICV fijado en la decisión de 23 de febrero de 2015, es preciso acreditar además que, de no haber existido tal irregularidad, dicha decisión habría podido tener un contenido diferente y que, en consecuencia, en dichas nóminas podría haberse aplicado un porcentaje de ICV diferente (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 13 de julio de 2000, Hendrickx/Cedefop, T‑87/99, EU:T:2000:191, apartado 64 y jurisprudencia citada).
57
Por lo tanto, tal irregularidad procedimental sólo puede ser sancionada mediante la anulación de la decisión impugnada si se demostrase que esa irregularidad ha podido influir en el contenido de la decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de octubre de 1980, van Landewyck y otros/Comisión, 209/78 a 215/78 y 218/78, no publicada, EU:C:1980:248, apartado 47, y de 9 de marzo de 1999, Hubert/Comisión, T‑212/97, EU:T:1999:39, apartado 53). Pues bien, éste es el caso en el presente asunto, ya que no cabe excluir que una consulta adecuada hubiera podido influir en el contenido de la decisión de 23 de febrero de 2015. Por otra parte, tampoco puede descartarse que la falta de informes al término de las etapas segunda y tercera del procedimiento para fijar la ICV haya podido perjudicar los intereses de los demandantes y viciar así dicho procedimiento en lo que ellos respecta, puesto que, sin esas irregularidades en el desarrollo del procedimiento, la decisión de 23 de febrero de 2015 habría podido tener un contenido diferente.
58
En efecto, es importante señalar que la revisión y, en su caso, el ajuste de la ICV dan lugar a un ejercicio anual que abarca todos los lugares de destino para tener en cuenta la evolución del contexto. Este ejercicio incluye un análisis de las condiciones de vida existentes en cada lugar de destino, con el fin de determinar si son equivalentes a las de la Unión. El objetivo de la actualización de la ICV es, pues, que el importe de la asignación se corresponda cada año con las condiciones de vida en un lugar de empleo determinado. A este respecto, disponer de todos los datos facilitados por las delegaciones y respetar el mecanismo de consulta reviste gran importancia para conocer la realidad del terreno en cada lugar de destino y poder tener en cuenta la evolución del contexto. Además, la comparación de los resultados con respecto a las condiciones de vida en otras regiones similares, a las condiciones de vida en la Unión y de manera global es indispensable para garantizar una cierta exactitud y coherencia. Las irregularidades cometidas en el procedimiento para fijar la ICV, es decir, la falta de consulta y de elaboración de informes al término de las etapas segunda y tercera de dicho procedimiento, pueden afectar a la apreciación de la situación real de la delegación en Ghana y a la evolución en comparación con el año anterior.
59
En consecuencia, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por los demandantes, procede anular sus nóminas del mes de marzo de 2015 en la medida en que aplican el nuevo porcentaje de ICV para los funcionarios y agentes destinados en la delegación en Ghana, conforme a lo establecido en la decisión de 23 de febrero de 2015, debido a que esta última decisión adolece de un vicio de procedimiento.
Costas
60
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que se han desestimado las pretensiones del SEAE, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por los demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1)
Anular las nóminas del Sr. David Martinez De Prins y de los demás funcionarios y agentes del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) cuyos nombres figuran en anexo emitidas por el SEAE respecto al mes de marzo de 2015, en la medida en que estas nóminas aplican la decisión del SEAE de 23 de febrero de 2015 por la que se reduce, a partir del 1 de enero de 2015, la indemnización por condiciones de vida abonada al personal de la Unión Europea destinado en Ghana.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Condenar en costas al SEAE.
Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de diciembre de 2017.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.