62016TJ0851
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
7 februarie 2018 (
*1
)
„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Declarațiile UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016 – Punerea în aplicare de către Uniunea Europeană sau de către statele membre a măsurilor prevăzute – Documentele întocmite sau primite de serviciul juridic al unei instituții – Avize juridice – Analize privind legalitatea măsurilor prevăzute în cadrul punerii în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016 – Refuzul accesului – Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepție referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale – Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepție referitoare la protecția procedurilor judiciare – Excepție referitoare la protecția consultanței juridice”
În cauza T‑851/16,
Access Info Europe, cu sediul în Madrid (Spania), reprezentată de O. Brouwer, de E. Raedts și de J. Wolfhagen, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de A. Buchet și de M. Konstantinidis, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea Deciziei C(2016) 6029 final a Comisiei din 19 septembrie 2016, confirmând refuzul accesului opus de către aceasta reclamantei în ceea ce privește documentele provenind de la serviciul juridic al acestei instituții și care se presupune că se referă la legalitatea măsurilor adoptate de Uniunea Europeană și de statele sale membre pentru punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în declarația șefilor de stat sau de guvern ai Uniunii Europene din 8 martie 2016, adoptată în urma întâlnirii lor din 7 martie 2016 cu prim‑ministrul turc,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
compus din doamna I. Pelikánová, președinte, și domnii P. Nihoul și J. Svenningsen (raportor), judecători,
grefier: domnul P. Cullen, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 8 noiembrie 2017,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
Cu privire la Declarațiile UE‑Turcia
1
La 15 octombrie 2015, Republica Turcia și Uniunea Europeană au convenit cu privire la un plan de acțiune comun intitulat „plan de acțiune comun UE‑Turcia” (denumit în continuare „planul de acțiune comun”), menit să consolideze cooperarea acestora în materie de sprijinire a resortisanților sirieni care beneficiază de protecție internațională temporară și în materie de gestionare a migrației, pentru a răspunde crizei create de situația din Siria.
2
Planul de acțiune comun pretindea să răspundă situației de criză din Siria în trei moduri, și anume, în primul rând, prin tratarea la origine a cauzelor care au condus la un exod masiv de sirieni, în al doilea rând, prin acordarea unui sprijin sirienilor care beneficiau de protecție internațională temporară și comunităților de primire ale acestora din Turcia și, în al treilea rând, prin consolidarea cooperării în ceea ce privește prevenirea fluxurilor de migrație ilegală către Uniune.
3
La 29 noiembrie 2015, șefii de stat sau de guvern ai statelor membre ale Uniunii s‑au reunit cu omologul lor turc. În urma acestei reuniuni, aceștia au decis să activeze planul comun de acțiune și în special să își intensifice cooperarea activă cu privire la migranții care nu aveau nevoie de protecție internațională, împiedicându‑i să se deplaseze către Turcia și în Uniune, asigurând aplicarea dispozițiilor bilaterale instituite în materie de readmisie și returnându‑i rapid în țările lor de origine pe migranții care nu aveau nevoie de protecție internațională.
4
La 8 martie 2016, o declarație a șefilor de stat sau de guvern din Uniune, publicată de serviciile comune ale Consiliului European și ale Consiliului Uniunii Europene, indica faptul că șefii de stat sau de guvern ai Uniunii Europene s‑au întâlnit cu prim‑ministrul turc în legătură cu relațiile dintre Uniunea Europeană și Republica Turcia și că s‑au înregistrat progrese în punerea în aplicare a planului de acțiune comun (denumită în continuare „declarația UE‑Turcia din 8 martie 2016”). Această întâlnire avusese loc la 7 martie 2016.
5
La 18 martie 2016, sub forma comunicatului de presă nr. 144/16, a fost publicată pe site‑ul internet al Consiliului o declarație având ca obiect prezentarea rezultatelor „celei de a treia reuniuni care a avut loc începând din noiembrie 2015, în vederea aprofundării relațiilor dintre Turcia și Uniune și a remedierii crizei migrației” între „[m]embrii Consiliului European” și „omologul lor turc” (denumită în continuare „declarația UE‑Turcia din 18 martie 2016”). Potrivit acestei declarații, toți migranții aflați în situație neregulamentară care pleacă din Turcia pentru a ajunge în insulele grecești începând cu 20 martie 2016 urmează să fie returnați în Turcia și, pentru fiecare sirian returnat în Turcia din insulele grecești, un alt sirian va fi relocat din Turcia în Uniune, ținându‑se seama de criteriile de vulnerabilitate ale Națiunilor Unite.
Cu privire la cererile de acces la documente
Cu privire la cererile de acces la documentele în cauză
6
Print e‑mailul din 17 martie 2016, reclamanta, asociația Access Info Europe, în temeiul articolului 6 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), a solicitat Direcției Generale (DG) Migrație și Afaceri Interne a Comisiei Europene (denumită în continuare „DG «Afaceri Interne»”) acces la „[t]oate documentele întocmite sau primite de Comisie care conțin consultanță juridică și/sau analize ale legalității [din perspectiva dreptului Uniunii] și a dreptului internațional a acordului dintre Uniunea Europeană și Republica Turcia privind readmisia persoanelor aflate în situație de ședere ilegală (JO [2014], L 134, [p. 3])” (denumită în continuare „prima cerere de acces”), precum și la „toate documentele întocmite sau primite de Comisie care conțin consultanță juridică și/sau analize ale legalității acțiunilor întreprinse de [Uniune] și de statele sale membre în cadrul punerii în aplicare a acțiunilor descrise în declarația privind acordul încheiat cu Turcia în reuniunea din 7 martie 2016[,] […] documente întocmite atât anterior, cât și ulterior acestei reuniuni, până în prezent” (denumită în continuare „a doua cerere de acces”).
7
Prin decizia din 3 iunie 2016 (denumită în continuare „decizia inițială de refuz al accesului”), directorul general al serviciului juridic al Comisiei (denumit în continuare „serviciul juridic”) a informat reclamanta, pe de o parte, că a identificat, în legătură cu prima cerere de acces, un document referitor la acordul dintre Uniune și Republica Turcia referitor la readmisia persoanelor aflate în situație de ședere ilegală, cu privire la care a precizat totuși că era public. Pe de altă parte, în legătură cu a doua cerere de acces, acesta a arătat că a identificat opt seturi de documente, compuse din note și din e‑mailuri schimbate între serviciul juridic și DG „Afaceri interne” în perioada 7-31 martie 2016, la care i‑a fost refuzat accesul (denumite în continuare, în ceea ce privește aceste din urmă documente, „documentele în litigiu”).
8
În susținerea refuzului accesului la documentele în litigiu erau invocate, în primul rând, o atingere adusă protecției consultanței juridice și procedurilor judiciare în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 și, în al doilea rând, o atingere adusă procesului decizional intern al Comisiei în sensul articolului 4 alineatul (3) din acest regulament. În al treilea rând, protecția relațiilor internaționale în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 era invocată ca justificând, în orice caz, refuzul accesului opus reclamantei.
9
Prin scrisoarea din 5 iulie 2016, reclamanta a introdus, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, o cerere de confirmare prin care solicita Comisiei să își revizuiască poziția.
10
Prin Decizia C(2016) 6029 final din 19 septembrie 2016 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a identificat, în legătură cu prima cerere de acces, un document al serviciului juridic, întocmit la 8 mai 2012, în cadrul unor consultări, pe care l‑a anexat la respectiva decizie. În ceea ce privește a doua cerere de acces, aceasta a confirmat în esență decizia inițială de refuz al accesului și motivarea aflată la baza respectivului refuz astfel cum era expusă în decizia inițială de refuz al accesului, cu excepția unui document la care a acordat acces parțial anexând o versiune publică în care se omit diferite date și pasaje. Pe de altă parte, Comisia a indicat că partea din a doua cerere de acces la documente referitoare la documentele deținute de DG „Afaceri Interne” fusese transmisă acesteia, care, prin decizia din 30 noiembrie 2016, a acordat reclamantei acces la trei documente aflate în posesia sa, dar a refuzat accesul la un al patrulea document, și anume o scrisoare din partea Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru refugiați, invocând excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
11
Documentele în litigiu, în contextul celei de a doua cereri de acces, sunt următoarele:
–
o notă comună din partea serviciului juridic și a DG „Afaceri Interne” din 7 martie 2016 redactată în atenția cabinetului domnului Juncker, președintele Comisiei, privind problema returnării solicitanților de azil în Turcia și purtând referința Ares(2016) 2453347 (denumit în continuare „primul document în litigiu”);
–
un e‑mail din partea serviciului juridic, din 9 martie 2016, purtând referința Ares(2016) 2453181, adresat DG „Afaceri Interne”, diferitor membri ai cabinetelor Comisiei și secretariatului general, cuprinzând două anexe și conținând comentariile serviciului juridic cu marcarea modificărilor (denumit în continuare „al doilea document în litigiu”);
–
o serie de e‑mailuri din partea serviciului juridic, din 10 martie 2016, adresată DG „Afaceri Interne”, cabinetul președintelui și Secretariatului General, care conține o anexă și purtând referința Ares(2016) 2443418 (denumit în continuare „al treilea document în litigiu”);
–
un e-mail din partea serviciului juridic din 16 martie 2016, adresat DG „Afaceri Interne”, cu privire la returnarea solicitanților de azil în Turcia și purtând referința Ares(2016) 2447514 (denumit în continuare „al patrulea document în litigiu”);
–
două schimburi de e‑mailuri ale serviciului juridic, din 18 și din 21 martie 2016, adresate DG „Afaceri Interne”, cu privire la problema comisiilor de apel din Grecia și purtând referința Ares(2016) 2447359, e‑mailuri la care Comisia a acordat totuși reclamantei un acces parțial (denumit în continuare „al cincilea document în litigiu”);
–
un e‑mail al serviciului juridic, din 29 martie 2016, adresat ca răspuns către DG „Afaceri Interne”, care conține o anexă și purtând referința Ares(2016) 2444871 (denumit în continuare „al șaselea document în litigiu”);
–
două emailuri ale serviciului juridic, din 28 și din 29 martie 2016, adresate ca răspuns către DG „Afaceri Interne”, privind readmiterea solicitanților de azil și purtând referința Ares(2016) 1901172 (denumit în continuare „al șaptelea document în litigiu”);
–
un e-mail din 31 martie 2016 al serviciului juridic, adresat ca răspuns către DG „Afaceri Interne”, care conține, astfel cum se pretinde, comentariile Serviciului Juridic cu privire la schimbul de informații cu autoritățile turcești și purtând referința Ares(2016) 1901080 (denumit în continuare „al optulea document în litigiu”).
Cu privire la cererea subsecventă de acces la documente
12
Prin e‑mailul din 26 aprilie 2016, reclamanta, în temeiul articolului 6 din Regulamentul nr. 1049/2001, a solicitat serviciului juridic accesul la „toate documentele generate sau primite de Comisie care conțin consultanță juridică și/sau analize ale legalității acțiunilor întreprinse de [Uniune] și de statele sale membre în cadrul punerii în aplicare a acțiunilor descrise în declarația privind acordul încheiat cu [Republica] Turcia în reuniunea din 18 martie 2016[,] […] documente redactate înaintea acestei reuniuni și ulterior acesteia, până în prezent”.
13
Prin decizia din 16 iunie 2016, directorul general al serviciului juridic a informat‑o pe reclamantă că a identificat trei serii de documente care fuseseră întocmite în legătură cu declarația UE‑Turcia din 18 martie 2016, și anume opt documente în total, dintre care șapte e‑mailuri, la care i s‑a refuzat accesul.
14
În urma formulării de către reclamantă, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, a unei cereri de confirmare, prin Decizia C(2016) 6030 final din 19 septembrie 2016, Comisia a confirmat decizia inițială de refuz al accesului din 16 iunie 2016 și motivarea aflată la baza respectivului refuz, astfel cum este expusă în această decizie. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 30 noiembrie 2016, reclamanta a introdus, în temeiul articolului 263 TFUE, o acțiune împotriva Deciziei C(2016) 6030 final, care a fost înregistrată sub numărul T‑852/16.
Procedura și concluziile părților
15
Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 30 noiembrie 2016, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
16
În replică, reclamanta a solicitat Tribunalului să ia în considerare să solicite pârâtei prezentarea documentelor în litigiu prin intermediul unei măsuri de cercetare judecătorească. În conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, Comisia a fost în măsură să adopte o poziție cu privire la această cerere în cadrul duplicii.
17
Dat fiind că reclamanta contesta legalitatea unei decizii prin care i se refuză accesul la documente în aplicarea mai multor excepții prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, susținând că excepțiile invocate de instituția în cauză nu erau aplicabile documentelor solicitate, Tribunalul, obligat, în acest caz, să dispună prezentarea documentelor respective și examinarea lor (Hotărârea din 28 noiembrie 2013, Jurašinović/Consiliul, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punctul 27), prin Ordonanța din 4 iulie 2017, a obligat Comisia, în temeiul articolului 91 litera (c) și al articolului 92 din regulamentul de procedură, să prezinte documentele în litigiu, precizând totodată că, potrivit articolului 104 din regulamentul de procedură, acestea nu ar fi comunicate reclamantei.
18
După două schimburi de memorii, faza scrisă a procedurii a fost închisă, iar Tribunalul a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
19
La 13 iulie 2017, Comisia a prezentat documentele în litigiu.
20
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 8 noiembrie 2017, în vederea căreia prezenta cauză a fost conexată cu cauza T‑852/16, Access Info Europe/Comisia. În cadrul pledoariei sale, reclamanta a confirmat printre altele că nu intenționa să conteste afirmația Comisiei potrivit căreia nu primise documente din partea statelor membre care cuprindeau avize juridice de tipul celor întocmite de serviciul său juridic.
21
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată;
22
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca neîntemeiată;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
23
În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă în esență patru motive întemeiate, în primul rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în al doilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) din regulamentul menționat; în al treilea rând, pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul și al doilea paragraf din acest regulament și, respectiv, în al patrulea rând și cu titlu subsidiar, pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din același regulament.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
24
În susținerea primului motiv, reclamanta susține că, prin refuzul accesului la documentele în litigiu pentru motivul ipotetic că divulgarea acestor documente ar aduce atingere relațiilor internaționale, Comisia ar fi încălcat articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, în conformitate cu jurisprudența care rezultă din cuprinsul punctului 64 din Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld (C‑350/12 P, EU:C:2014:2039), aceasta ar fi trebuit să demonstreze, ceea ce nu ar fi făcut în speță, modul în care divulgarea documentelor în litigiu ar fi adus în mod concret și efectiv atingere poziției Uniunii față de Republica Turcia.
25
Afirmând că documentele în litigiu conțineau informații privind aspecte specifice ale declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016 și cu privire la interpretarea domeniului de aplicare al dispozițiilor diferitor acte ale Uniunii relevante în raport cu obiectul acestei declarații, reclamanta apreciază că Comisia nu poate să justifice un refuz al accesului la documentele în litigiu de teama că divulgarea acestora nu relevă opinii divergente cu privire la alegerea și la legalitatea anumitor măsuri de punere în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016. În plus, reclamanta afirmă că documentele în litigiu ar fi trebuit în mod necesar să conțină analize ale competențelor Uniunii sau ale acquis‑ului Uniunii în materie de azil, întrucât Comisia invocase, în susținerea refuzului divulgării lor, excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare în legătură cu cauzele în care s‑au dat Ordonanța din 28 februarie 2017, NF/Consiliul European (T‑192/16, EU:T:2017:128), Ordonanța din 28 februarie 2017, NG/Consiliul European (T‑193/16, EU:T:2017:129), și Ordonanța din 28 februarie 2017, NM/Consiliul European (T‑257/16, EU:T:2017:130) (denumite în continuare „cauzele privind azilul”). Or, având în vedere aspectele soluționate de Tribunal în ordonanțele menționate, ar fi clar că memoriile în intervenție, pe care Comisia ar fi putut să le depună dacă i‑ar fi fost admisă cererea în intervenție în respectivele cauze, ar fi privit în mod necesar chestiunea repartizării competențelor dintre Uniune și statele sale membre.
26
Astfel, Comisia nu ar putea, fără a furniza alte elemente, să susțină că relațiile internaționale ale Uniunii ar fi afectate de divulgarea documentelor în litigiu. De altfel, acesta nu ar preciza modul în care pretinsul dialog constant între Uniune și Republica Turcia ar putea fi în mod concret afectat de divulgarea conținutului acestor documente.
27
Pe de altă parte, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374), Curtea ar fi subliniat, în sensul unui acces la astfel de documente, că divulgarea acestui tip de documente de către instituții contribuia la a conferi acestora o mai mare legitimitate în percepția cetățenilor Uniunii și la a crește încrederea acestora într‑un sistem democratic. Or, potrivit reclamantei, o dezbatere transparentă privind punerea în aplicare a declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016 ar trebui să consolideze încrederea Republicii Turcia în măsurile adoptate de Uniune și, prin urmare, să întărească relația Uniunii cu această țară terță, iar nu să o compromită. În această privință, reclamanta arată că o afectare a relațiilor internaționale nu poate fi constatată pentru simplul motiv că omologul Uniunii, în speță Republica Turcia, nu ar aplica un principiu de transparență și, prin urmare, nu ar fi obligat să dezvăluie conținutul avizelor juridice emise de serviciile sale în cadrul discuțiilor cu Uniunea. În orice caz, ar fi în interesul acestui stat terț ca măsurile de punere în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016 să aibă un temei juridic valabil permițând să se evite contestarea lor judiciară ulterioară, în special pentru un motiv întemeiat pe lipsa de competență a autorilor acestor acte.
28
Reclamanta consideră, în plus, că a păstra secretul asupra faptului că există îndoieli cu privire la temeiul juridic și cu privire la recurgerea la anumite măsuri de punere în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016 ar putea în final să aducă atingere în mod grav relațiilor internaționale ale Uniunii. De altfel, în ceea ce privește aceste măsuri, ea observă că, la data adoptării deciziei atacate, procesul de adoptare a modificărilor Deciziei (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei (JO 2015, L 248, p. 80) și a Regulamentului (CE) nr. 539/2001 al Consiliului din 15 martie 2001 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație (JO 2001, L 81, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 97) se afla într‑un stadiu avansat. Astfel, la 4 mai 2016, Comisia adoptase deja Propunerea COM(2016) 279 final pentru un regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 539/2001, iar la 29 septembrie 2016, Consiliul a adoptat în final Decizia (UE) 2016/1754 de modificare a Deciziei 2015/1601 (JO 2016, L 268, p. 82).
29
Comisia solicită respingerea primului motiv ca neîntemeiat.
30
În această privință, ea amintește, mai întâi, că, în decizia atacată, a informat reclamanta că „declarația UE‑Turcia și punerea sa în aplicare de către diferiții actori în cauză [aveau] o importanță deosebită pentru relațiile externe ale Uniunii cu [Republica] Turcia” și că, mai exact, „[d]ivulgarea analizei juridice care figurează în documentele [la care a fost refuzat accesul], care conțin un aviz juridic emis în cadrul Comisiei, ar prezenta un risc concret de a complica poziția [Uniunii] în dialogul cu [Republica] Turcia și, prin urmare, de a aduce atingere relațiilor internaționale ale [Uniunii]”.
31
În continuare, reamintind că există un dialog permanent între Uniune și Republica Turcia cu privire la aspectul deosebit de sensibil și de important al punerii în aplicare a declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016 privind criza migrației, Comisia consideră că este imperativ ca acest dialog să se desfășoare într‑un climat de încredere reciprocă în cadrul căruia Uniunea și Republica Turcia trebuie să se afle pe picior de egalitate. Or, divulgarea documentelor în litigiu, care conțin avize juridice interne care trebuie utilizate de reprezentanții Comisiei în cadrul relațiilor Uniunii cu respectivul stat terț, ar bulversa acest echilibru, pe de o parte, prin faptul că permite acestui stat să intre în posesia avizelor juridice interne ale Uniunii și, pe de altă parte, prin faptul că creează o neînțelegere în percepția cetățenilor Uniunii. Caracterul sensibil al problemei migrației și fragilitatea situației ar trebui să fie luate în considerare în această privință. Pe de altă parte, în ședință, Comisia a explicat că dăduse deja dovadă de transparență acceptând să divulge reclamantei la ce se refereau documentele în litigiu identificate ca intrând în sfera cererii sale de acces.
32
În cele din urmă, Comisia reamintește că, spre deosebire de susținerile reclamantei, ea a explicat în mod clar, în decizia în litigiu, că documentele în litigiu nu conțineau consultanță juridică cu privire la delimitarea competențelor dintre Uniune și statele sale membre în domeniul avut în vedere de declarațiile UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016, care, în opinia acestei instituții, nu constituie acorduri internaționale în sensul articolului 218 TFUE, indiferent de forma și de natura acestor acte. Cu privire la acest aspect, Ordonanța din 28 februarie 2017, NF/Consiliul European (T‑192/16, EU:T:2017:128), Ordonanța din 28 februarie 2017, NG/Consiliul European (T‑193/16, EU:T:2017:129), și Ordonanța din 28 februarie 2017, NM/Consiliul European (T‑257/16, EU:T:2017:130), date în cauzele privind azilul, nu sunt relevante pentru a aprecia legalitatea deciziei atacate, întrucât ele au intervenit ulterior adoptării deciziei menționate.
Considerații generale cu privire la Regulamentul nr. 1049/2001
33
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în conformitate cu considerentul (1) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta se înscrie în intenția exprimată la articolul 1 al doilea paragraf din Tratatul UE, de a „marc[a] o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent posibil și cât mai aproape posibil de cetățean”. Așadar, astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 34, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 27).
34
În acest scop, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum se precizează în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor cât mai larg posibil (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 61, Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 69, precum și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 28).
35
Desigur, acest drept este condiționat de anumite limite, întemeiate pe considerente de interes public sau privat (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 62). Mai exact și conform considerentului (11) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta prevede la articolul 4 că instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 71, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 29).
36
Având în vedere că asemenea excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, acestea trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 63, Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 36, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 30), astfel încât simpla împrejurare că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea acesteia (Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 64, Hotărârea din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, EU:T:2005:125, punctul 69, și Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul European, T‑471/08, EU:T:2011:252, punctul 29).
37
Astfel, în cazul în care instituția vizată decide să respingă cererea de acces la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de excepția prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care instituția respectivă o invocă. În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 31 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 52).
Cu privire la regimul specific al articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 și aplicarea sa în speță
38
În ceea ce privește interesele protejate de articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, Curtea a considerat că trebuia să se admită că natura deosebit de sensibilă și fundamentală a acestor interese coroborată cu caracterul obligatoriu al refuzului de acces care trebuie să fie opus, potrivit acestei prevederi, de către instituție, atunci când divulgarea unui document ar aduce atingere intereselor menționate, conferă deciziei care trebuie să fie adoptată de instituție în aceste condiții un caracter complex și delicat, necesitând un grad de prudență cu totul deosebit și că, în speță, o astfel de decizie presupune, așadar, o marjă de apreciere (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 35). Această concluzie este susținută de faptul că excepțiile enunțate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt formulate în termeni imperativi în sensul că instituțiile sunt obligate să refuze accesul la documentele care intră sub incidența acestor excepții obligatorii atunci când se face dovada existenței circumstanțelor vizate de excepțiile menționate, fără a fi necesar să se pună în balanță protecția interesului public cu un interes general superior (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 aprilie 2007, WWF European Policy Programme/Consiliul, T‑264/04, EU:T:2007:114, punctele 44 și 45, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 44).
39
În acest context, Curtea a subliniat că criteriile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001 sunt redactate în termeni generali, un refuz de acces impunându‑se astfel, după cum rezultă din termenii acestei prevederi, atunci când divulgarea documentului respectiv ar aduce „atingere” protecției „interesului public” în ceea ce privește îndeosebi „siguranța publică” sau „relațiile internaționale”, și nu numai, cum s‑a propus în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea acestui regulament, în cazul în care o atingere „semnificativă” adusă acestei protecții este constatată efectiv (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctele 36-38).
40
Astfel, principiul strictei interpretări a excepțiilor vizate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu se opune faptului că, în privința excepțiilor referitoare la interesul public prevăzute la alineatul (1) litera (a) al acestui articol, instituția în cauză dispune de o marjă largă de apreciere pentru a stabili dacă divulgarea către public a unui document ar aduce atingere intereselor protejate prin această dispoziție și, corelativ, controlul de legalitate exercitat de Tribunal în ceea ce privește o decizie de refuz al accesului la un document, opusă de instituție în temeiul uneia dintre excepțiile menționate, trebuie să se limiteze la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor, precum și a absenței oricărei erori vădite de apreciere și a unui abuz de putere (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 64, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 34).
41
Prin urmare, este necesar să se stabilească în speță dacă, în decizia atacată, Comisia a furnizat explicații plauzibile cu privire la modul în care accesul la documentele în litigiu ar putea aduce atingere concret și efectiv protecției relațiilor internaționale ale Uniunii și dacă, în limitele marjei largi de apreciere a Comisiei în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, atingerea invocată poate fi considerată previzibilă în mod rezonabil, iar nu pur ipotetică.
42
În această privință, explicația furnizată de Comisie pentru a refuza accesul la documentele în litigiu în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 ține de faptul că, în opinia sa, a permite publicului accesul la aceste documente ar fi adus atingere în mod semnificativ relațiilor esențiale dintre Uniune și Republica Turcia într‑o situație extrem de sensibilă, și anume gestionarea crizei migrației.
43
În ceea ce privește primul document în litigiu, constând într‑o notă comună a serviciului juridic și a DG „Afaceri Interne”, din 7 martie 2016, redactată în atenția cabinetului domnului Juncker, președintele Comisiei, privind problema returnării în Turcia a solicitanților de azil, Tribunalul arată că documentul menționat, deși conține un alineat care amintește pe scurt domeniul de aplicare al articolelor 33 și 38 din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60, denumită în continuare „Directiva privind procedurile”), indica în esență obiectivele politice ale Uniunii în gestionarea crizei migrației și conținea deopotrivă o analiză a riscurilor.
44
Or, în această privință, s‑a statuat deja că divulgarea unor elemente care prezintă o legătură cu obiectivele urmărite de Uniune și de statele sale membre în decizii, în special atunci când acestea abordează conținutul specific al unui acord preconizat sau obiectivele strategice urmărite de Uniune în cadrul negocierilor, ar afecta negativ climatul de încredere din cadrul negocierilor în curs în momentul adoptării deciziei prin care se refuză accesul la documentele care conțin aceste elemente (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2012, in ’t Veld/Consiliul, T‑529/09, EU:T:2012:215, punctele 35, 36 și 39).
45
În aceste condiții, fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, Comisia a invocat, cu privire la primul document în litigiu, excepția referitoare la protecția relațiilor internaționale prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
46
În ceea ce privește al doilea document în litigiu, acesta este expus, în e‑mailul transmis DG „Afaceri Interne”, ca prezentând „[r]eflecția inițială a [acestei DG] cu privire la modul de punere în aplicare a punctelor referitoare la returnare […] și la reinstalare […] în declarația șefilor de stat sau de guvern” și i‑a fost transmis de serviciul juridic împreună cu comentarii în vederea clarificării anumitor aspecte.
47
În ceea ce privește prima anexă a celui de al doilea document în litigiu, aceasta descrie modul în care imigranții ilegali și solicitanții de azil respinși pot fi returnați din Grecia în Turcia, în special în temeiul articolelor 33 și 38 din Directiva privind procedurile și, în același timp, detaliază un ansamblu de acorduri operaționale care trebuie să fie discutate și convenite între aceste două state. În ceea ce privește cea de a doua anexă la documentul menționat, ea detaliază opțiunile juridice disponibile pentru punerea în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016, inclusiv utilizarea programului de readmisie umanitară voluntară cu Turcia și oportunitatea modificării Deciziei 2015/1601, precum și implicațiile bugetare.
48
În această privință, trebuie amintit că, în special în contextul negocierilor internaționale, pozițiile adoptate de Uniune sunt, prin ipoteză, susceptibile să evolueze în funcție de cursul acestor negocieri, de concesiile și de compromisurile consimțite în acest cadru de diferitele părți participante. Astfel, formularea unor poziții de negociere poate implica un anumit număr de considerații tactice din partea negociatorilor, inclusiv din partea Uniunii înseși, astfel încât divulgarea pozițiilor Uniunii în negocieri internaționale ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale (Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctele 70 și 72).
49
Or, în speță, Tribunalul consideră că respectivul conținut al celui de al doilea document în litigiu, care nu poate fi dezvăluit mai în detaliu fără a încălca domeniul de aplicare al interesului protejat de această dispoziție, intra sub incidența protecției relațiilor internaționale în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în special întrucât acest document constituia pentru destinatarul său, și anume cabinetul președintelui Comisiei, un document strategic în discuțiile dintre Uniune, statele sale membre și Republica Turcia. Prin urmare, Comisia nu a săvârșit nicio eroare vădită de apreciere prin faptul că a refuzat accesul la acest document în decizia atacată.
50
În ceea ce privește cel de al treilea document în litigiu, schimburile de e‑mailuri care îl compun au ca obiect consultarea serviciului juridic cu privire la un document anexat la acest schimb. Respectivul document abordează în mod direct conținutul poziției Uniunii în relațiile sale cu Republica Turcia cu privire la criza migrației. Prin urmare, deopotrivă fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, Comisia a refuzat accesul reclamantei la documentul menționat în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
51
În ceea ce privește al patrulea document în litigiu, acesta se înscrie într‑un schimb de e‑mailuri prin care DG „Afaceri Interne” a solicitat serviciului juridic clarificări cu privire la problema dacă „[Republica Elenă] [putea] aplica procedurile de inadmisibilitate înainte de a desfășura procedura «Dublin»”. Astfel, contrar afirmațiilor Comisiei din decizia atacată și, chiar dacă acest document ar fi putut fi solicitat în cadrul punerii în aplicare a declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016 și în vederea pregătirii celei din 18 martie 2016, el nu conținea, în sine, o luare de poziție a Uniunii privind Republica Turcia și, mai general, nu privea relațiile internaționale ale Uniunii. Prin urmare, prin refuzul accesului la respectivul document invocând articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere.
52
Cel de al cincilea document în litigiu constă într‑un schimb de e‑mailuri între DG „Afaceri Interne” și serviciul juridic, prin care această DG, în vederea unei reuniuni care trebuia să fie organizată împreună cu autoritățile elene, a solicitat serviciului juridic avizul său cu privire la diferite aspecte ale legislației elene în lumina cerințelor articolului 46 din Directiva privind procedurile și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Din nou, contrar afirmațiilor Comisiei din decizia atacată și, chiar dacă s‑ar fi putut solicita în cadrul punerii în aplicare a Declarației UE‑Turcia din 18 martie 2016, acest al cincilea document în litigiu, la care ea acordase totuși un acces parțial, nu cuprindea, în sine, o luare de poziție a Uniunii privind Republica Turcia și, mai general, nu privea relațiile internaționale ale Uniunii. În consecință, prin refuzul parțial al accesului la documentul menționat, invocând articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere.
53
Al șaselea și al șaptelea document în litigiu se înscriu într‑un schimb de e‑mailuri între DG „Afaceri Interne” și serviciul juridic cu privire la modalitățile de punere în aplicare a declarației UE‑Turcia din 18 martie 2016, pentru a răspunde solicitării formulate de autoritățile neerlandeze, care asigurau atunci președinția Consiliului Uniunii Europene, vizând să formuleze un răspuns către autoritățile turce cu privire la una dintre modalitățile căreia acestea nu doreau să îi dea curs în cadrul elaborării unui memorandum explicativ între Republica Elenă și Republica Turcia care era anexat la respectivul schimb de e‑mailuri.
54
În această privință, Tribunalul consideră că, prin conținutul lor, care nu poate fi dezvăluit, nici el, în scopul prezentei acțiuni, al șaselea și al șaptelea document în litigiu intră sub incidența protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel încât Comisia nu a săvârșit nicio eroare vădită de apreciere prin refuzul accesului reclamantei la aceste două documente.
55
Pe de altă parte, împrejurarea că, în cel de al șaselea document în litigiu, problema participării Uniunii la memorandumul explicativ dintre Republica Elenă și Republica Turcia este evocată pe scurt nu poate repune în discuție această constatare. În plus, Tribunalul arată că, în mod contrar celor susținute de reclamantă, documentele în litigiu nu includ argumente sau întrebări cu privire la delimitarea competențelor dintre Uniune și statele sale membre în ceea ce privește gestionarea crizei migrației și adoptarea declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016.
56
Al optulea document în litigiu se înscrie într‑un schimb de e‑mailuri între DG „Afaceri Interne” și serviciului juridic, pentru ca acesta din urmă să asiste respectiva DG în înțelegerea sa cu privire la modalitățile concrete de funcționare a Directivei privind procedurile, în cazul anumitor state, în lumina legislației și a practicilor lor naționale, astfel cum erau cunoscute de DG menționată la momentul respectiv. Acest document constituie un aviz juridic detaliat cu privire la aceste aspecte. Cu toate acestea, deși el conține aprecieri cu privire la punerea în aplicare a dreptului de azil în respectivele state, Tribunalul consideră că, în pofida puterii de apreciere largi în această privință, Comisia nu ar fi reușit să demonstreze modul în care protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale ale Uniunii ar fi afectată de divulgarea documentului menționat.
57
Rezultă din considerațiile care precedă că, în ceea ce privește refuzul Comisiei de a acorda accesul la primul-al treilea document în litigiu, precum și la al șaselea și la al șaptelea document în litigiu, primul motiv trebuie respins, în măsura în care, pe de o parte, fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, Comisia a putut justifica acest refuz prin faptul că divulgarea unor astfel de documente ar prezenta un risc concret de a complica poziția Uniunii în dialogul cu Republica Turcia și, prin urmare, de a afecta relațiile Uniunii și în măsura în care, pe de altă parte, Comisia era îndreptățită să se limiteze la expunerea unui astfel de motiv în mod succint atunci când, astfel cum era cazul în speță, furnizarea unor explicații mai ample ar fi implicat dezvăluirea, cu încălcarea domeniului de aplicare al protecției imperative prevăzute de legiuitor în modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, a conținutului însuși al documentelor care intră sub incidența protecției prevăzute de această dispoziție.
58
În schimb, primul motiv trebuie admis în parte în ceea ce privește refuzul Comisiei de a acorda accesul, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, în ceea ce privește al patrulea, al cincilea și al optulea document în litigiu.
59
În măsura în care refuzul accesului la documentele în litigiu a fost de asemenea justificat în temeiul articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, se impune să se verifice dacă aceste alte motive de refuz sunt aplicabile în speță, în orice caz, în sensul deciziei atacate.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001
60
Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamanta susține că, în decizia atacată, Comisia a încălcat articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Acest motiv este divizat în trei aspecte, care trebuie analizate succesiv.
Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv privind protecția procedurilor judiciare
61
În susținerea primului aspect al celui de al doilea motiv, reclamanta susține că, prin decizia atacată, Comisia a încălcat articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care, în speță, ar fi aplicat o prezumție generală de refuz al accesului la documentele în litigiu. Astfel, pe de o parte, jurisprudența nu ar recunoaște posibilitatea de a aplica o astfel de prezumție decât în ceea ce privește procedurile judiciare în curs. Or, la data adoptării deciziei atacate, nu era în curs nicio procedură judiciară. Pe de altă parte, tot potrivit jurisprudenței, prezumția generală de atingere adusă protecției procedurilor judiciare în cauză ar privi doar memoriile depuse în cadrul unor astfel de proceduri, ceea ce nu ar fi cazul documentelor în litigiu.
62
Pe de altă parte, reclamanta consideră că, în speță, Comisia nu a demonstrat în ce mod divulgarea documentelor în litigiu ar fi adus atingere concret și efectiv protecției procedurilor judiciare. Or, în această privință, ea subliniază că documentele în litigiu nu au fost întocmite în vederea unei proceduri judiciare. Astfel, în pofida introducerii, după data formulării celei de a doua cereri de acces, a acțiunilor în urma cărora s‑au dat ordonanțele în cauzele privind azilul, reclamanta susține că documentele în litigiu au fost întocmite pentru a examina acquis‑ul relevant al Uniunii, ceea ce ar depăși cu mult obiectul respectivelor acțiuni.
63
În orice caz, pe de o parte, reclamanta arată că Comisia nu era pârâtă în cazurile privind azilul și că, în consecință, aceasta nu ar putea să invoce principiul egalității armelor, nici, mai general, să invoce protecția procedurilor judiciare în raport cu toate documentele care au o legătură cu obiectul acestor proceduri judiciare care erau atunci pendinte. Pe de altă parte, reclamanta consideră că Comisia se contrazice atunci când invocă această protecție în speță, pretinzând că documentele în litigiu au o legătură cu cauzele menționate, afirmând totodată că aceste documente ar privi în esență modificarea Deciziei 2015/1601 și pe cea a Regulamentului nr. 539/2001. De fapt, documentele menționate nu ar conține decât elemente obiective a căror divulgare nu putea, în opinia reclamantei, să afecteze poziția Comisiei în cadrul procedurilor judiciare evocate.
64
Comisia solicită respingerea primului aspect al celui de al doilea motiv, arătând de la bun început că, contrar susținerilor reclamantei, ea nu a invocat, în decizia atacată, o prezumție generală de nedivulgare, întemeiată pe excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare sau pe o altă excepție prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, refuzul accesului ar fi fost decis după o examinare individuală a conținutului documentelor în litigiu și, referitor la împrejurarea că documentele în litigiu nu constituie memorii depuse în cadrul unor proceduri judiciare, Comisia invocă Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia (T‑796/14, EU:T:2016:483, punctul 88), și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia (T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 64), pe care reclamanta le consideră contrare jurisprudenței Curții, în care Tribunalul a statuat că excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare viza deopotrivă documente care nu erau redactate în scopul exclusiv al unei proceduri judiciare.
65
Or, potrivit Comisiei, la data adoptării deciziei atacate, singura relevantă în speță, divulgarea documentelor în litigiu ar fi condus în mod inevitabil la divulgarea conținutului viitoarelor sale memorii în intervenție în cadrul cauzelor privind azilul, menționate în mod expres în decizia atacată, întrucât documentele în litigiu aveau, la momentul respectiv, o legătură relevantă cu aceste cauze. Astfel, în aplicarea principiului egalității armelor și, chiar dacă nu era pârâtă în cauzele menționate, nu a fost admisă intervenția sa ca urmare a soluționării respectivelor cauze prin ordonanțe și, în consecință, nu a putut depune memorii în intervenție, era necesar și se justifica să se refuze accesul la documentele în litigiu în temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. În acest context, Comisia contestă afirmația reclamantei potrivit căreia viitoarele sale memorii în intervenție s‑ar fi referit, în mod necesar, la repartizarea competențelor între Uniune și statele sale membre, subliniind totodată că, în aceste cauze, ea s‑a limitat să răspundă la întrebări adresate de Tribunal în temeiul articolului 24 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
66
În această privință, trebuie amintit că, pe de o parte, în cazul în care instituția în cauză decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare i‑a fost cerută, acesteia îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care instituția respectivă o invocă, subliniindu‑se că o asemenea atingere trebuie să fie previzibilă în mod rezonabil, iar nu pur ipotetică (a se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 31 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 52).
67
Pe de altă parte, atunci când o instituție aplică una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acesteia îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și în special interesul general de a face accesibil respectivul document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic (a se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 32 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 53).
68
În ceea ce privește excepția referitoare la protecția „procedurilor judiciare”, menționată la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, aceasta implică faptul că protecția interesului public se opune divulgării conținutului nu numai al documentelor întocmite doar în vederea unei anumite proceduri judiciare (a se vedea Hotărârea din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia, T‑391/03 și T‑70/04, EU:T:2006:190, punctele 88 și 89 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 3 octombrie 2012, Jurašinović/Consiliul, T‑63/10, EU:T:2012:516, punctul 66 și jurisprudența citată), și anume memoriile sau actele depuse, ci și al documentelor interne instituției privind cercetarea cauzei în curs, precum și al comunicărilor referitoare la cauză dintre direcția generală vizată și serviciul juridic al instituției sau un cabinet de avocați, această delimitare a domeniului de aplicare al excepției în cauza respectivă având drept scop să garanteze, pe de o parte, protecția activității interne a Comisiei și, pe de altă parte, confidențialitatea și apărarea principiului secretului profesional al avocaților (Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, punctul 76, și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 52).
69
În acest context, a fost recunoscută existența unei prezumții generale de nedivulgare pentru memoriile din cadrul unei proceduri judiciare prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, cât timp procedura respectivă era pendinte (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 94, Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, punctul 77, și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 53), chiar dacă această prezumție era aplicabilă numai în prezența unei proceduri specifice pendinte și nu mai putea fi, în principiu, invocată de instituția în cauză atunci când procedura în discuție a fost finalizată printr‑o decizie judiciară (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 130).
70
Pe de altă parte, Curtea a considerat că excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare presupunea asigurarea respectării principiului egalității armelor, precum și a bunei administrări a justiției. Astfel, accesul la documente de către o parte ar putea conduce la denaturarea echilibrului indispensabil dintre părțile unui litigiu – echilibru care stă la baza principiului egalității armelor – în măsura în care numai instituția vizată de o cerere de acces la documente, și nu ansamblul părților la procedură, ar fi supusă obligației de divulgare (Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctele 85-87).
71
În special pentru acest motiv, în cadrul cauzelor privind avizele preliminare întocmite de o instituție în legătură cu elaborarea unei propuneri legislative, Tribunalul a stabilit că, în pofida concluziilor sale din Hotărârea din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia (T‑391/03 și T‑70/04, EU:T:2006:190, punctele 88-91 și jurisprudența citată), jurisprudența menționată la punctul precedent din prezenta hotărâre nu excludea ca alte documente decât cele constituite din memoriile și din documentele schimbate cu serviciul juridic al unei instituiții în mod specific în legătură cu o cauză pendinte să poată intra în domeniul de aplicare al excepției referitoare la protecția procedurilor judiciare. În această privință, subliniind că principiul egalității armelor, precum și buna administrare a justiției se aflau în centrul protecției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Tribunalul a considerat că necesitatea de a asigura egalitatea armelor în fața instanței justifică protecția nu numai a documentelor redactate doar pentru un anumit litigiu, precum memoriile, ci și a documentelor a căror divulgare poate să compromită, în cadrul unui anumit litigiu, egalitatea în cauză, care constituie un corolar al noțiunii înseși de proces echitabil (Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, punctul 88, și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 64).
72
Astfel, în aceste două cazuri, deși documentele menționate nu au fost elaborate în cadrul unei anumite proceduri judiciare, integritatea procedurii judiciare respective și egalitatea armelor între părți ar fi putut fi serios afectate dacă părțile ar fi beneficiat de un acces privilegiat la informațiile interne ale celeilalte părți care au o legătură strânsă cu aspectele juridice ale unui litigiu aflat pe rol sau potențial, dar iminent (Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, punctul 90, și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 65).
73
Cu toate acestea, pentru ca excepția să se poată aplica, este necesar ca documentele solicitate să aibă, la momentul luării deciziei prin care se refuză accesul la ele, o legătură relevantă fie cu o procedură judiciară pendinte în fața instanțelor Uniunii și pentru care instituția în cauză invocă această excepție, fie cu o procedură pendinte în fața unei instanțe naționale, cu condiția ca aceasta să ridice o problemă de interpretare sau de validitate a unui act al dreptului Uniunii astfel încât, având în vedere contextul cauzei, o trimitere preliminară pare deosebit de plauzibilă (Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑796/14, EU:T:2016:483, punctele 88 și 89, și Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia, T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487, punctul 64).
74
În lumina acestor considerații stabilite în jurisprudența Tribunalului este necesar să se abordeze primul aspect al celui de al doilea motiv, constatându‑se că, contrar susținerilor reclamantei, jurisprudența circumstanțiată privind excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum a fost amintită anterior și care rezultă din Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia (T‑796/14, EU:T:2016:483), și din Hotărârea din 15 septembrie 2016, Philip Morris/Comisia (T‑18/15, nepublicată, EU:T:2016:487), nu este întemeiată pe o interpretare extensivă a acestei excepții care ar intra în conflict cu jurisprudența Curții, care, în plus, nu a analizat direct un astfel de aspect.
75
În speță, trebuie să se constate că documentele în litigiu nu au fost întocmite în mod specific în legătură cu o procedură judiciară în curs.
76
Cu toate acestea, pe de o parte, trebuie arătat că, la 19 septembrie 2016, dată la care a fost adoptată decizia atacată și singura relevantă în speță (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisia, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punctul 54), trei proceduri judiciare, și anume cauzele privind azilul, erau pendinte și se refereau în mod specific la legalitatea declarației UE‑Turcia din 18 martie 2016, care succedase declarației UE‑Turcia din 8 martie 2016. Pe de altă parte, în aceste cauze, Comisia, care nu era pârâtă, prezentase deja, la acea dată, o cerere de intervenție în temeiul articolului 143 din regulamentul de procedură.
77
Pe de altă parte, Tribunalul arată că documentele în litigiu au fost întocmite de serviciul juridic, el însuși responsabil cu reprezentarea Comisiei în aceste proceduri judiciare, și sunt strâns legate de aspectele juridice ale litigiului care face obiectul acestor proceduri judiciare. Astfel, respectivele documente se referă la modalitățile de returnare a migranților aflați în situație de ședere neregulamentară cu respectarea procedurilor de azil instituite de dreptul Uniunii și în special la noțiunea „țară terță sigură”, aflată în centrul cauzelor privind azilul. Prin urmare, exista un risc previzibil și neipotetic ca divulgarea respectivelor documente să afecteze poziția Comisiei în calitate de intervenientă în măsura în care acestea conțin luări de poziție juridice, esențial preliminare, cu privire la aspectele abordate în cauzele privind azilul.
78
În aceste condiții, trebuie să se admită că, în decizia atacată, Comisia putea să invoce excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare astfel cum este vizată la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 în ceea ce privește toate documentele în litigiu.
79
În această privință, contrar celor susținute de reclamantă, Comisia nu a aplicat o prezumție de nedivulgare în temeiul protecției procedurilor judiciare, ci a efectuat o examinare individualizată a fiecăruia dintre documentele în litigiu. Situația menționată este confirmată de faptul că ea a acordat un acces parțial la al cincilea document în litigiu.
80
În consecință, primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv, referitor la protecția consultanței juridice
81
În cadrul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv, reclamanta susține că respectiva consultanță și analizele juridice care fac obiectul celei de a doua cereri de acces se referă la adoptarea instrumentelor juridice care au fost sau care vor fi adoptate pentru punerea în aplicare a declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016, astfel încât, în opinia sa, acestea priveau un proces legislativ, în speță cel de modificare a Deciziei 2015/1601 și a Regulamentului nr. 539/2001, ceea ce însemna că Comisia nu putea refuza să le divulge.
82
Fără a aduce atingere acestui aspect și presupunând chiar că „contextul pozițiilor preliminare cuprinse în documentele solicitate nu priveau procedurile legislative menționate mai sus”, reclamanta consideră că, în decizia atacată, Comisia nu ar fi precizat, în orice caz, în ce mod divulgarea documentelor în litigiu ar lipsi‑o de posibilitatea de a primi avize sincere, obiective și complete în sensul jurisprudenței. Astfel, ea s‑ar fi limitat, în această privință, să afirme peremptoriu că divulgarea lor „ar priva‑o de un element esențial […] privind punerea în aplicare a declarației UE‑Turcia”. Or, în Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 57-64), Curtea ar fi adresat principiul potrivit căruia consultanța juridică referitoare la domeniul legislativ trebuia divulgată. În orice caz, în măsura în care, în opinia reclamantei, documentele în litigiu erau menite să informeze Comisia cu privire la competența Uniunii de a adopta declarațiile UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016 și cu privire la acquis‑ul Uniunii în materie de azil, această instituție nu se putea aștepta în mod rezonabil ca respectiva consultanță juridică să rămână confidențială. Ea ar fi trebuit, dimpotrivă, să se aștepte ca într‑o zi să fie făcută publică și, în această privință, reclamanta nu înțelege în ce mod, în general, divulgarea unor documente precum documentele în litigiu ar împiedica respectiva instituție să solicite consultanță juridică.
83
În replică, reclamanta arată că, deși protecția consultanței juridice putea justifica decizia atacată, această din urmă decizie ar trebui să fie însă anulată pentru „nemotivare” („lack of reasoning”) ca urmare a descrierii incoerente și a argumentației confuze a Comisiei în ceea ce privește natura, conținutul și contextul elaborării documentelor în litigiu.
84
Comisia solicită respingerea celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv ca neîntemeiat, precizând de la bun început că, spre deosebire de ceea ce susține reclamanta, documentele în litigiu nu au fost întocmite sau primite în cadrul unor proceduri de adoptare a unor acte obligatorii din punct de vedere juridic în cadrul statelor membre sau pentru acestea în sensul punctului 68 din Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Astfel, acestea ar reprezenta doar avize preliminare referitoare la aspecte care erau în paralel în curs de discuție în cadrul procedurilor de adoptare a propunerilor de modificare a Deciziei 2015/1601 și a Regulamentului nr. 539/2001. Prin urmare, acestea nu ar putea fi considerate documente întocmite în scopul procedurilor legislative care privesc aceste două acte ale dreptului Uniunii în vigoare în prezent. Întrucât constituie doar consultanță juridică preliminară internă instituției, respectivele documente ar putea, în opinia Comisiei, să fie înțelese sau interpretate greșit dacă ar fi divulgate în afara contextului în care au fost elaborate.
85
În decizia atacată, Comisia ar fi explicat reclamantei existența unor lucrări în curs în cooperare cu autoritățile naționale competente cu privire la problema sensibilă a crizei refugiaților. Or, divulgarea documentelor în litigiu, referitoare la interpretarea acquis‑ului Uniunii în materie de azil, ar avea un impact grav asupra interesului Comisiei de a urmări să obțină avize sincere, obiective și complete, într‑un context în care instituția respectivă era, începând din luna martie 2016, în contact permanent și intensiv cu autoritățile statelor membre în cauză, în special cu Republica Elenă, cu privire la măsurile necesare care trebuie luate pentru a asigura punerea în aplicare a declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016, precum și controlul crizei migranților.
86
În această privință, împrejurarea, evocată de reclamantă, că documentele în litigiu ar conține o interpretare pretins obiectivă și că problemele astfel abordate în aceste documente ar fi făcut obiectul unor dezbateri între specialiști nu ar fi de natură să împiedice Comisia să își protejeze capacitatea de a primi avize sincere, obiective și complete într‑un domeniu sensibil și într‑o perioadă foarte delicată pentru punerea în aplicare a declarației UE‑Turcia din 18 martie 2016, ținând cont de faptul că Comisia ar fi asigurat punerea la dispoziția publicului în mod regulat a informațiilor cu privire la punerea în aplicare a respectivei declarații.
87
În sfârșit, Comisia consideră că motivul de anulare întemeiat pe o pretinsă „nemotivare” din partea sa a fost invocat abia în stadiul replicii și, în lipsa unor argumente valabile invocate de reclamantă pentru a justifica tardivitatea sa, acesta ar trebui respins ca inadmisibil. În orice caz, reclamanta nu ar fi fundamentat în niciun mod această pretenție, în plus vădit neîntemeiată.
88
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 vizează protecția interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete și că, pentru ca această excepție să poată fi invocată de o instituție, este, de asemenea, necesar ca riscul de a se aduce atingere acestui interes să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 42 și 43).
89
În această privință, referitor la faptul că divulgarea unui aviz din partea serviciului juridic privind o propunere legislativă este susceptibilă de a induce o îndoială asupra legalității actului legislativ în cauză, s‑a statuat deja că tocmai transparența în această privință, prin faptul că permite ca divergențele dintre mai multe puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituțiilor în percepția cetățenilor europeni și la creșterea încrederii acestora. Astfel, mai degrabă absența informației și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli în spiritul cetățenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar și cu privire la legitimitatea procesului de decizie în ansamblul său (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 59).
90
În speță, trebuie să se constate totuși că, contrar a ceea ce susține reclamanta evocând referirea, în decizia atacată și în legătură cu excepția vizată la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, la propunerile de modificare a Deciziei 2015/1601 și a Regulamentului nr. 539/2001, documentele în litigiu nu constituie avize juridice privind o anumită propunere legislativă. Astfel, în pofida referirii, în al doilea document în litigiu, la eventuala necesitate de a modifica Decizia 2015/1601, ele constituie luări de poziție, preliminare, ale serviciului juridic cu privire la mai multe aspecte ale dreptului Uniunii în materie de azil și în legătură cu angajamentele politice negociate și încheiate, sub denumirea „declarații UE‑Turcia”, între șefii de stat sau de guvern ai Uniunii și omologul lor turc.
91
Activitatea fără caracter legislativ a instituțiilor nu se află însă în afara domeniului de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001. Este suficient să se amintească, în această privință, că articolul 2 alineatul (3) din același regulament prevede că acesta „se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene” (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctele 87, 88 și 109, precum și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 107 și jurisprudența citată).
92
În speță, documentele în litigiu cuprind consultări juridice inter‑servicii în cadrul Comisiei și nu constituie avize juridice prin care ar fi fost stabilită în mod definitiv poziția instituției și, contrar celor susținute de reclamantă, nu este vorba nici despre avize juridice emise în cadrul unor proceduri legislative precum cele din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Aceste consultări, adresate exclusiv cabinetelor președintelui Comisiei și membrului Comisiei însărcinat cu afacerile interne, au fost solicitate în termen scurt pentru a asista reprezentanții Comisiei în reuniunile lor cu reprezentanții Republicii Elene și ai Republicii Turcia privind măsurile pe care acestea din urmă trebuiau să le adopte în cadrul punerii în aplicare a angajamentelor asumate în temeiul declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016.
93
În această privință, astfel cum arată în mod întemeiat Comisia, divulgarea unor asemenea avize juridice, pregătitoare și interne, elaborate în scopul unui dialog politic între instituție și reprezentanți ai unui stat membru și ai unui stat terț, ar fi adus efectiv atingere, în mod previzibil, interesului Comisiei de a solicita și de a primi avize sincere, obiective și complete din partea diferitor servicii ale sale pentru a pregăti poziția sa finală în calitate de instituție, în special într‑un domeniu care prezintă o sensibilitate politică certă și într‑un context de urgență pentru a remedia o situație a migranților delicată. Astfel, consultările inter‑servicii, materializate prin documentele în litigiu, dar care au fost însoțite de convorbiri telefonice, constituie lucrări pregătitoare indispensabile pentru buna funcționare a acestei instituții.
94
Or, franchețea, obiectivitatea, exhaustivitatea, precum și celeritatea acestor consultări juridice, date cu urgență – după cum atestă, printre altele, orele uneori târzii la care au fost transmise e‑mailurile în cauză, de membrii Serviciului Juridic către președintele Comisiei și către DG aflate sub autoritatea membrului Comisiei însărcinat cu afacerile interne – ar fi fost afectate, în speță, dacă autorii unor astfel de consultări, care au fost redactate sub presiune pentru a pregăti reuniuni între responsabilii acestei instituții și cei ai unui stat membru și ai unui stat terț, ar fi trebuit să anticipeze că astfel de e‑mailuri pot fi puse la dispoziția publicului.
95
În sfârșit, referitor la critica formulată de reclamantă în cadrul replicii și întemeiată pe o „nemotivare” de către Comisie în decizia atacată sau pe o motivare insuficientă, este suficient să se constate că, în mod contrar susținerilor reclamantei, descrierea naturii și a conținutului documentelor la care a fost refuzat accesul, precum și motivarea refuzului expusă de Comisie în decizia atacată, inclusiv rezumatul contextului în care acestea au fost elaborate, nu sunt contradictorii și îndeplinesc cerințele prevăzute de articolul 296 TFUE. În consecință, această critică trebuie, în orice caz, să fie respinsă, fără să fie necesar să se examineze cauza de inadmisibilitate invocată în această privință de Comisie în duplică.
96
Având în vedere cele ce precedă, al doilea aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al treilea aspect al celui de al doilea motiv, referitor la existența unui interes public superior care să justifice o divulgare a documentelor în litigiu
97
Presupunând că poate fi recunoscută în speță existența unei prezumții generale de atingere sau a unei atingeri concrete a protecției procedurilor judiciare și a consultanței juridice, reclamanta susține, în subsidiar, în cadrul celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv, că exista un interes public superior în favoarea divulgării documentelor în litigiu în temeiul articolului 4 alineatul (2) ultima teză din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, instituțiile Uniunii nu ar putea demonstra și răspunde pentru legitimitatea deciziilor pe care le adoptă în numele cetățenilor săi decât dacă aceștia din urmă sunt în măsură să înțeleagă cadrul juridic în care se adoptă aceste decizii. Accesul la documentele în litigiu ar trebui, așadar, să fie acordat cetățenilor, chiar dacă respectiva divulgare ar putea aduce atingere protecției procedurilor judiciare și a consultanței juridice.
98
În orice caz, reclamanta susține că decizia atacată încalcă articolul 4 alineatul (2) in fine din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia a omis să evalueze existența unui interes public în favoarea unei divulgări și, la un nivel mai general, să pună în balanță interesele servite de divulgare cu cele care se opun unei asemenea divulgări. În această privință, reclamanta contestă afirmația instituției respective potrivit căreia aceasta nu ar fi prezentat decât considerații generale, care nu erau de natură să demonstreze că principiul transparenței prezenta în speță o importanță deosebită. Astfel, evocarea naturii specifice a crizei migrației și a măsurilor adoptate pentru a o remedia ar fi fost suficientă pentru a stabili, în speță, existența unui interes public deosebit în favoarea unei divulgări, în sensul articolului 4 alineatul (2) in fine din Regulamentul nr. 1049/2001.
99
Comisia solicită respingerea celui de al treilea aspect al celui de al doilea motiv ca neîntemeiat, subliniind că, în decizia atacată, ea a informat reclamanta că aceasta din urmă s‑a limitat să invoce principiul transparenței fără să demonstreze în ce mod acest principiu prezenta, în speță, o importanță deosebită care ar fi putut să primeze asupra motivelor legitime care justifică nedivulgarea documentelor în litigiu.
100
În speță, Comisia ar fi examinat existența unui interes public superior, dar, potrivit acestei instituții, nu este mai puțin adevărat că reclamantei îi revenea sarcina de a stabili existența unui astfel de interes public. Or, cu privire la acest aspect, reclamanta s‑ar fi limitat să evoce considerații generale, referitoare la dreptul societății de a fi informată și la cel al cetățenilor de a înțelege contextul juridic în cauză, care, în opinia sa, nu erau în niciun caz de natură să demonstreze că principiul transparenței ar fi prezentat, în speță, o importanță deosebită care ar fi prevalat asupra motivelor care justifică nedivulgarea documentelor în litigiu, cu atât mai mult cu cât Comisia ar fi vegheat tocmai să informeze cetățenii, prin difuzarea unor informații actualizate, precum comunicarea din 16 martie 2016, intitulată „Următoarele etape operaționale ale cooperării dintre UE și Turcia în domeniul migrației”. Pe de altă parte, existența unor discuții academice nu poate constitui dovada existenței unui interes public superior în sensul articolului 4 alineatul (2) in fine din Regulamentul nr. 1049/2001.
101
În orice caz, Comisia arată că, pentru unele dintre documentele în litigiu, era aplicabilă excepția referitoare la protecția relațiilor internaționale. Or, în ceea ce privește această excepție, reglementată de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, legiuitorul Uniunii nu ar fi prevăzut posibilitatea de a o pune în balanță pentru a o compara cu un interes public superior favorabil unei divulgări.
102
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, atunci când o instituție aplică una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acesteia îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și în special interesul general de a face accesibil acel document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic (a se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punctul 32 și jurisprudența citată).
103
Revine însă solicitantului sarcina de a invoca în mod concret circumstanțe care întemeiază un asemenea interes public superior care justifică divulgarea documentelor vizate (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 94, Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punctul 90, și Hotărârea din 23 ianuarie 2017, Justice & Environment/Comisia, T‑727/15, nepublicată, EU:T:2017:18, punctul 49).
104
În aceste condiții, interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document nu trebuie, în mod necesar, să fie distinct de principiile care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001 (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 92, și Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punctul 92).
105
În această privință, principiul transparenței, care stă la baza Regulamentului nr. 1049/2001 și care este invocat de reclamantă, contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul unui act legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 46).
106
În speță, trebuie amintit că documentele în litigiu nu au fost întocmite în cadrul unei proceduri legislative în sensul Tratatului FUE.
107
Cu toate acestea, reclamanta a invocat considerații generale referitoare la principiul transparenței, care implică, în interesul general, o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic (Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 45).
108
În această privință, mai întâi, în măsura în care s‑a constatat că refuzul divulgării primului-celui de al treilea document în litigiu, precum și a celui de al șaselea și a celui de șaptelea document în litigiu intra sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, este necesar să se respingă al treilea aspect al celui de al doilea motiv ca fiind inoperant în privința acestor documente. Astfel, în cadrul dispoziției menționate, instituțiile sunt obligate să refuze accesul la documentele care fac obiectul acestor excepții obligatorii atunci când se face dovada existenței circumstanțelor avute în vedere de aceste excepții, fără a fi necesar să se pună în balanță protejarea interesului public cu un interes general superior (Hotărârea din 25 aprilie 2007, WWF European Policy Programme/Consiliul, T‑264/04, EU:T:2007:114, punctele 44 și 45, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 44).
109
În continuare, contrar celor susținute de reclamantă, considerațiile generale referitoare la principiul transparenței, invocate de ea în cererea de confirmare, au fost luate în considerare de Comisie în decizia atacată, însă Comisia a apreciat că acestea nu erau de natură să demonstreze că principiul transparenței prezenta, în speță, o importanță deosebită care ar fi putut prevala asupra motivelor care justifică refuzul divulgării documentelor în litigiu.
110
În această privință, este necesar să se arate în continuare că, spre deosebire de ceea ce susține reclamanta, autorii documentelor în litigiu nu au formulat, în cuprinsul acestora, aprecieri cu privire la repartizarea competențelor dintre Uniune și statele sale membre pentru adoptarea declarațiilor UE‑Turcia din 8 și din 18 martie 2016.
111
Această constatare nu este repusă în discuție de faptul că, în limitele a ceea ce se poate dezvălui din documentele în litigiu fără a se aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, o frază, care figurează în cel de al șaselea document dintre acestea, demonstrează că anumite aspecte vizate în memorandumul explicativ dintre Republica Elenă și Republica Turcia ar putea intra în sfera de competență a Uniunii și, prin urmare, ar putea implica participarea Uniunii la respectivul memorandum, precum și, în al șaptelea document dintre cele menționate, se evocă pe scurt faptul că participarea Uniunii, potrivit modalităților prevăzute la articolul 218 TFUE, ar putea fi necesară dacă trebuiau create obligații în ceea ce privește acordul de readmitere dintre cele două state. Astfel, asemenea considerații privesc punerea în aplicare a declarațiilor UE‑Turcia, dar sunt străine de problema, avută în vedere de reclamantă, a competenței Uniunii de a adopta aceste declarații, amintindu‑se că, în cauzele privind azilul, Tribunalul a statuat că declarația UE‑Turcia din 18 martie 2016 nu putea fi considerată un act adoptat de Consiliul European, nici, de altfel, de o altă instituție, de un organ sau de un organism al Uniunii.
112
În aceste condiții, în lumina argumentelor prezentate de reclamantă, trebuie să se constate că aceasta nu a reușit să demonstreze în ce măsură principiul transparenței ar fi avut, în speță, o importanță deosebită justificând, cel puțin în ceea ce privește documentele care nu făceau obiectul excepțiilor vizate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, divulgarea documentelor în litigiu care intrau în domeniul protecției procedurilor judiciare și a consultanței juridice. Acest lucru este valabil cu atât mai mult într‑un context în care Comisia a difuzat în mod regulat informații generale publicului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 ianuarie 2017, Justice & Environment/Comisia, T‑727/15, nepublicată, EU:T:2017:18, punctul 60). Din motive de exhaustivitate, Tribunalul constată că aceasta este și situația documentelor care intră sub incidența excepțiilor vizate la articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001.
113
Al treilea aspect trebuie respins și, prin urmare, trebuie respins în totalitate al doilea motiv.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001
114
În cadrul celui de al patrulea motiv, prezentat în subsidiar și care trebuie examinat anterior celui de al treilea, reclamanta contestă afirmația Comisiei potrivit căreia nu era posibil un acces parțial la documentele în litigiu. Astfel, având în vedere natura acestor documente, ar fi de neconceput ca întregul text cuprins în acestea să fie acoperit de excepțiile invocate de Comisie. Prin urmare, prin refuzul de a‑i acorda reclamantei un acces parțial în decizia atacată, Comisia ar fi încălcat articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001.
115
Comisia solicită respingerea motivului, subliniind că a explicat în decizia atacată că a luat în considerare posibilitatea de a acorda un acces parțial la documentele în litigiu, dar l‑a refuzat pentru motivul că toate documentele menționate intrau sub incidența excepțiilor care justifică nedivulgarea în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001.
116
În această privință, în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, „[î]n cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într‑una sau mai multe dintre excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă”.
117
Potrivit unei jurisprudențe constante, examinarea accesului parțial la un document al instituțiilor Uniunii trebuie realizată în lumina principiului proporționalității (a se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 83; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 6 decembrie 2001, Consiliul/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punctele 27 și 28).
118
Rezultă din însuși modul de redactare a articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 că o instituție este obligată să examineze dacă trebuie acordat un acces parțial la documentele vizate de o cerere de acces, limitând un eventual refuz doar la datele care fac obiectul excepțiilor amintite. Instituția trebuie să acorde un asemenea acces parțial dacă scopul urmărit de respectiva instituție, atunci când refuză accesul la document, poate fi îndeplinit în ipoteza în care instituția menționată s‑ar limita la ștergerea pasajelor care ar putea să aducă atingere interesului public protejat (Hotărârea din 25 aprilie 2007, WWF European Policy Programme/Consiliul, T‑264/04, EU:T:2007:114, punctul 50, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 84; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 6 decembrie 2001, Consiliul/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, punctul 29).
119
În speță, trebuie să se constate că, în decizia atacată și astfel cum a menționat în decizia respectivă, Comisia a evaluat posibilitatea de a acorda reclamantei un acces parțial la documentele în litigiu. Acest lucru este de altfel confirmat de faptul că a acordat reclamantei un acces parțial la al cincilea document în litigiu.
120
În continuare, Tribunalul consideră că, astfel cum Comisia a procedat și în contextul celui de al cincilea document în litigiu, aceasta putea acorda un acces parțial la prima teză a părții intitulate „Legal framework” a primului document în litigiu, precum și la prima teză a punctului I litera (a), intitulat „EU Legal Framework”, din anexa 1 la al doilea document în litigiu. Astfel, aceste fragmente sunt pur descriptive în privința dispozițiilor în cauză, dar nu conțin o luare de poziție de natură juridică sau strategică aflată sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.
121
În schimb, nu reiese din documentele în litigiu prezentate de Comisie în fața Tribunalului că ar fi fost posibil să se acorde un acces parțial la celelalte documente fără ca acest demers să implice dezvăluirea conținutului acelor părți ale documentelor în privința cărora refuzul accesului era justificat și în special obiectivele strategice aflate la baza discuțiilor privind punerea în aplicare, sub conducerea Uniunii, a declarațiilor UE‑Turcia de către Republica Elenă și de către Republica Turcia.
122
Or, în această privință, instanța Uniunii a recunoscut deja că, într‑un astfel de caz, instituția pârâtă, în speță Comisia, nu este obligată, în motivarea actului atacat, să identifice conținutul sensibil al documentelor în litigiu care nu poate fi dezvăluit prin divulgare, atunci când o astfel de abordare ar implica dezvăluirea informațiilor a căror protecție este vizată de excepția invocată, referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 82, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11, nepublicată, EU:T:2013:419, punctul 106).
123
Același lucru este valabil și cu privire la al patrulea și la al optulea document în litigiu, precum și cu privire la partea nedivulgată a celui de al cincilea document în litigiu, al cărui conținut nu putea fi divulgat parțial fără a se aduce atingere protecției procedurilor judiciare și consultanței juridice.
124
În consecință, în limita constatărilor de la punctul 120 din prezenta hotărâre, se impune admiterea în parte a celui de al patrulea motiv și respingerea sa în rest.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001
125
În măsura în care, pe de o parte, respingerea primului și a celui de al doilea motiv, precum și respingerea în parte a celui de al patrulea motiv implică faptul că Comisia era îndreptățită – cu excepția părților documentelor vizate la punctul 120 din prezenta hotărâre – să invoce excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 și în care, pe de altă parte, considerațiile referitoare la cel de al patrulea motiv sunt valabile chiar și în cazul în care se presupune că este aplicabilă excepția vizată la articolul 4 alineatul (3) din regulamentul menționat, nu mai este necesar să se analizeze temeinicia celui de al treilea motiv, referitor la această din urmă excepție.
126
În consecință, fără a fi necesar să se statueze asupra celui de al treilea motiv, se impune:
–
anularea deciziei atacate, în măsura în care Comisia a refuzat să acorde un acces parțial la prima teză a părții intitulate „Legal framework” a primului document, precum și la prima teză a punctului I litera (a), intitulat „EU Legal Framework”, din anexa 1 la al doilea document în litigiu;
–
respingerea acțiunii în rest.
Cu privire la cheltuielile de judecată
127
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 134 alineatul (3) din acest regulament, în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
128
Întrucât reclamanta a căzut în pretenții numai în parte, este necesar să se decidă că fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
declară și hotărăște:
1)
Anulează Decizia C(2016) 6029 final a Comisiei Europene din 19 septembrie 2016, în măsura în care prin aceasta s‑a refuzat să se acorde Access Info Europe un acces parțial la prima teză a părții intitulate „Legal framework” a documentului Comisiei având referința Ares(2016) 2453347, precum și la prima teză a punctului I litera (a), intitulat „EU Legal Framework”, din anexa 1 la documentul Comisiei având referința Ares(2016) 2453181.
2)
Respinge în rest acțiunea.
3)
Fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 7 februarie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.