61969C0006
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 29 OTTOBRE 1969 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Le cause di cui mi occupo ora sono state trattate il 2 ottobre 1969 in un'unica discussione orale. Mi ritengo quindi autorizzato a esaminarle insieme, anche se la Corte non le ha ancora riunite formalmente. Entrambe le cause vertono su problemi derivanti dalla mancata soppressione in Francia, il 1o novembre 1968, di un determinato tasso preferenziale di risconto all'esportazione. L'esame giuridico della questione implica un'esatta conoscenza degli antefatti.
La Francia ha sempre praticato tassi di risconto preferenziali all'esportazione (per semplicità li chiamerò tassi speciali). Bisogna sapere che, dopo aver praticato per un certo periodo lo stesso tasso per i negozi interni e per quelli con l'estero, il tasso interno o generale veniva aumentato, mentre quello all'esportazione veniva mantenuto al 3 %, il che dall'aprile 1957 creava una differenza. Poiché però il tasso era applicato a tutte le merci esportate, gli organi comunitari, fino all'estate del 1968, hanno ritenuto non fosse il caso d'intervenire nell'ambito del trattato CECA. La Commissione CEE, invece, si era già occupata della questione nel 1964, tentando di venirne a capo mediante le disposizioni del trattato che disciplinano gli aiuti. Ricordo a questo proposito una lettera del presidente della Commissione, in data 4 maggio 1964, indirizzata al ministro francese degli affari esteri, nella quale si parlava di svariati provvedimenti in materia di aiuti adottati dal governo francese e si proponeva, in base all'articolo 93 del trattato, di sopprimere appena possibile il tasso speciale, inferiore di mezzo punto, almeno per le esportazioni negli altri Stati membri.
Il governo francese non accoglieva la proposta e, nella risposta del 4 settembre 1964, faceva rilevare alla Commissione che la differenza era dettata da esigenze nazionali d'indole monetaria, non già dall'intenzione di sovvenzionare l'esportazione. Appariva inoltre ingiustificato il tener conto solo di un fattore del costo del denaro. Ogni ritocco del tasso speciale vigente in Francia poteva essere preso in considerazione solo ad uno stadio più avanzato di armonizzazione della politica finanziaria e monetaria dei sei paesi. La Commissione non desisteva e scriveva al governo francese, il 12 giugno 1965, sottolineando che la Francia era l'unico Stato membro a praticare tassi di risconto diversi, giacché il Belgio si era dichiarato disposto a sopprimere le differenze (e lo ha fatto, dal 1o gennaio 1969).
La Commissione aveva inoltre minacciato di intentare un procedimento a norma dell'articolo 93 n. 2, ma nemmeno questo passo aveva dato esito. La Francia obiettava che un procedimento a norma dell'articolo 92 non aveva motivo di essere, poiché per i crediti a breve termine non si doveva temere alcuna grave distorsione causata dai diversi tassi di risconto.
L'11 aprile 1968 la Commissione rivolgeva nuovamente un caldo appello alla Francia, giacché la realizzazione dell'unione doganale prevista per il 1o luglio 1968 rendeva assolutamente auspicabile che, al più tardi entro questa data, fossero soppressi tutti i tassi di risconto preferenziali. In quest'occasione si ebbe l'impressione che l'accordo fosse in vista, poiché il governo francese, il 13 maggio 1968, informava la Commissione di stare studiando le modalità della soppressione del tasso preferenziale per i crediti a breve termine, a decorrere dal 1o luglio 1968. Nel frattempo la Francia era stata scossa dai noti disordini, le cui ripercussioni sull'economia francese dissuadevano il governo dal realizzare il progetto allo studio. In una lettera alla Commissione in data 12 giugno 1968, esso dichiarava che, in considerazione del notevole aumento dei salari e dell'inevitabile modifica della tariffa doganale, sarebbe stato forse necessario chiedere l'autorizzazione ad adottare provvedimenti di salvaguardia a norma dell'articolo 226 del trattato CEE. Nel frattempo il governo francese avrebbe dovuto essere in grado di adottare provvedimenti immediati, tra i quali quelli relativi al tasso di risconto per i crediti a medio e breve termine. Il governo francese dava quindi per scontato che la Commissione avrebbe acconsentito «a che il tasso attuale di mobilizzazione dei crediti sorti dalle esportazioni fosse abbassato di un punto».
In un memorandum del 16 giugno 1968, la Commissione dichiarava di voler controllare se i provvedimenti in questione, adottati per far fronte alle difficoltà del momento, fossero compatibili con l'articolo 92. Nel frattempo sarebbe stata sospesa la procedura avviata a norma dell'articolo 93 n. 2. Il governo francese, in un memorandum del 24 giugno 1968, comunicava alla Commissione che, in base alle norme del trattato che conferivano agli Stati membri la facoltà di adottare provvedimenti immediati, esso aveva stabilito che, dal 1o luglio 1968, il tasso speciale fosse provvisoriamente ridotto dal 3 al 2 %. Inoltre, il 26 giugno dichiarava che i provvedimenti francesi si fondavano sugli articoli 104-109 del trattato CEE ed in particolare sull'articolo 108 n. 1 e sull'articolo 109.
Per i prodotti disciplinati dal trattato CECA l'esame era ancora in corso.
In un promemoria del 28 giugno 1968, la Commissione esprimeva il dubbio che i provvedimenti adottati dal governo francese avessero una portata eccessiva. Essa dichiarava inoltre che la procedura iniziata a norma dell'articolo 108 veniva proseguita (cioè era stato sentito il comitato monetario, ed era stato raccomandato al Consiglio di ricorrere all'assistenza reciproca); nel settóre dell'acciaio, la Commissione si richiamava alle procedure di cui agli articoli 37 e 67 del trattato CECA.
Il 30 giugno 1968, la Gazzetta ufficiale della Repubblica francese pubblicava una comunicazione della Banca di Francia, secondo la quale il suo Consiglio generale aveva adottato la seguente risoluzione il 27 giugno 1968 : «Il tasso di sconto delle cambiali relative ai crediti all'esportazione viene portato dal 3 al 2 %. Detto tasso rimarrà in vigore fino al 31 dicembre 1968. I crediti a medio termine fruiranno del nuovo tasso solo per lo sconto di cambiali relative a contratti d'esportazione stipulati dopo il 27 giugno 1968. Gli altri tassi d'interesse della Banca di Francia rimangono invariati».
La Commissione sentiva il Comitato consultivo e il Consiglio dei ministri e il 6 luglio 1968, a norma dell'articolo 67 del trattato CECA, emanava una decisione, notificata al governo francese lo stesso giorno e pubblicata nella Gazzetta ufficiale L 159. In detto provvedimento il governo francese, che in precedenza si era dichiarato d'accordo sulle modalità d'esecuzione, veniva autorizzato a concedere vari aiuti alle imprese siderurgiche francesi, fino al 31 gennaio 1969. Il tasso di risconto preferenziale non avrebbe dovuto essere inferiore al 2 % ; inoltre, il vantaggio concesso agli esportatori fino al 31 ottobre 1968 non poteva essere superiore a 3 punti e, nel periodo 1o novembre 1968-31 gennaio 1969, non poteva essere superiore a 1,5 punti. Poiché per di più le raccomandazioni impartite dalla Commissione in forza dell'articolo 108 e l'assistenza reciproca che avrebbe dovuto venir prestata a norma delle direttive del 20 luglio 1968, si erano rivelate insufficienti, veniva emanata una nuova decisione della Commissione, recante la data del 23 luglio 1968 e adottata in forza dell'articolo 108, n. 3 del trattato CEE. Essa autorizzava il governo francese a concedere ulteriori aiuti all'esportazione negli altri Stati membri. Tra l'altro, veniva autorizzato nuovamente un tasso di risconto preferenziale, però esteso a tutte le esportazioni. Per questo tasso sarebbero valse tutte le condizioni già formulate nella decisione del 6 luglio 1968, notificata al governo francese il 23 luglio pubblicata nella Gazzetta ufficiale 25 luglio 1968 (L 178).
Nessuna delle due decisioni veniva tempestivamente impugnata dal governo francese. Il 1o novembre 1968, tuttavia, il governo francese non aveva ancora effettuato l'allineamento prescritto del tasso speciale sul tasso ordinario, in particolare la riduzione della differenza a 1,5 punti. Al contrario, sebbene il tasso ordinario dal 5 luglio fosse stato portato al 5 %, il tasso speciale del 2 % rimaneva in vigore. Come dichiarava il ministro francese degli esteri al presidente della Commissione il 5 novembre, il tasso avrebbe dovuto rimanere in vigore fino al 31 dicembre 1968.
La Commissione ravvisava in tale misura una violazione degli obblighi imposti dal trattato e ne traeva le logiche conseguenze, cioè dava inizio a due procedure diverse, essendo la materia regolata da due trattati.
In primo luogo la Commissione, con lettera del 9 novembre, invitava il governo francese a presentare le sue osservazioni, entro 14 giorni, circa l'addebito di violazione del trattato, cioè invitava il governo francese a giustificarsi, come contemplato dall'articolo 88 del trattato CECA e dall'articolo 169 del trattato CEE.
Il 12 novembre successivo, il tasso di risconto generale in Francia veniva portato al 6 %, il che faceva aumentare di un altro punto la differenza rispetto al tasso speciale.
Il 13 dicembre 1968, il rappresentante permanente della Francia comunicava alla Commissione che la situazione impediva di ridurre la differenza ad 1,5 punti. Dal 31 dicembre il tasso speciale veniva aumentato al 4 % e la differenza si riduceva al 2 %.
Questa misura era giudicata insufficiente dalla Commissione la quale, il 18 dicembre, a norma dell'articolo 169 del trattato CEE constatava formalmente la violazione della propria decisione 23 luglio 1968 ed invitava il governo francese ad adottare, entro tre settimane, i provvedimenti necessari per porvi rimedio.
Lo stesso 18 dicembre la Commissione adottava una decisione a norma dell'articolo 88 del trattato CECA, nella quale si constatava la violazione della decisione del 6 luglio 1968, cui il governo francese avrebbe dovuto conformarsi entro 21 giorni. Parere e decisione venivano notificati al governo francese con lettera 20 dicembre 1968.
Il governo francese rispondeva con lettera del 26 dicembre 1968, nella quale si dichiarava che, in base ai principi generali della sua politica monetaria, la Francia riteneva opportuno stabilire al 3 % il tasso speciale per le esportazioni, a decorrere dal 1o gennaio 1969 (lasciando così un margine di 3 punti rispetto al tasso ordinario). Contemporaneamente, nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese del 27 dicembre 1968 veniva pubblicata una comunicazione della Banca di Francia secondo la quale il Consiglio centrale, nella riunione del 26 dicembre 1968, aveva stabilito, con effetto dal 1o gennaio 1969, di aumentare dal 2 al 3 % il tasso di risconto per i titoli di credito connessi alle esportazioni.
La Francia non si era uniformata al parere della Commissione, la quale adiva allora questa Corte a norma dell'articolo 169. Il ricorso è stato proposto il 31 gennaio 1969.
La decisione adottata nell'ambito del trattato CECA è stata impugnata dal governo francese con ricorso registrato in questa cancelleria il 28 febbraio 1969.
Le domande su cui la Corte deve pronunciarsi sono quindi le seguenti :
La Commissione chiede che si dichiari che la Repubblica francese :
—
conservando, nel periodo 1o novembre 1968-31 dicembre 1968, un tasso di risconto preferenziale del 2 % per i crediti sorti dall'esportazione, nonostante il tasso normale fosse del 5 %, portato al 6 % dopo il 12 novembre 1968,
—
ed istituendo dal 1o gennaio 1969 un tasso di risconto preferenziale del 3 % per gli stessi crediti, sebbene il tasso normale, ancor oggi in vigore, fosse allora fissato al 6 %,
ha concesso agli esportatori francesi, nell'ambito dell'interscambio comunitario, un tasso preferenziale per i crediti derivanti dalle esportazioni che implica un vantaggio superiore agli 1,5 punti, ed è quindi venuta meno ad uno degli obblighi impostile dall'articolo 2, 1o comma, lettera b), della decisione 23 luglio 1968 adottata dalla Commissione a norma dell'articolo 108, n. 3, del trattato CEE.
Il governo francese chiede che la Corte dichiari :
che la Commissione era incompetente ad autorizzare, in forza dell'articolo 67 del trattato CECA, un provvedimento che rientrava nella sfera di competenza esclusiva degli Stati membri;
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che la Commissione non poteva subordinare l'autorizzazione all'impegno di ridurre la differenza tra il tasso di risconto generale e il tasso speciale a 1,5 punti, entro il 31 ottobre 1968, e a sopprimere ogni differenza entro il 31 gennaio 1969;
—
che la Commissione non poteva adottare la decisione impugnata, giacché essa si fonda su una precedente decisione illegittima;
—
che la Commissione comunque avrebbe dovuto rivolgere al governo francese una raccomandazione a norma dell'articolo 67, n. 2, 3o comma, del trattato CECA.
In subordine il governo francese chiede che si dichiari che la decisione 18 dicembre 1968 è illegittima, per non aver tenuto conto delle circostanze sopravvenute, che hanno indotto il governo francese a revocare il suo assenso circa la durata dei provvedimenti autorizzati, e per aver obbligato il governo francese ad assumere un atteggiamento che provoca una distorsione della concorrenza.
Infine, il governo francese chiede che sia annullata la decisione 18 dicembre 1968 e che si dichiari ch'esso può mantenere in vigore il tasso di risconto preferenziale per i crediti sorti dalle esportazioni, senza violare gli obblighi imposti dal trattato CECA. E veniamo al diritto.
1.
Mi pare anzitutto necessario chiarire l'oggetto della controversia. Ciò riguarda l'addebito, mosso al governo francese, di aver tenuto in non cale le decisioni (adottate dalla Commissione nel luglio 1968) che prescrivono di ridurre, entro il 1o novembre 1968, la differenza fra tasso speciale per le esportazioni e tasso ordinario. Ciò si desume chiaramente dall'articolo 1 della decisione 18 dicembre 1968 che, nell'ambito della procedura di cui all'articolo 88 del trattato CECA, constata una violazione del trattato commessa già da tempo. Questa è anche la conclusione che si trae dalla domanda nel procedimento, promosso il 31 gennaio 1969 a norma dell'articolo 169 del trattato CEE, che si fonda sull'inosservanza del parere del 18 dicembre 1968, cioè si riferisce anch'essa ad una violazione del trattato commessa già da tempo.
La linea di condotta seguita del governo francese dopo il 31 gennaio 1969 è quindi fuori discussione. Il rilievo potrebbe avere importanza ai fini della domanda (formulata dal governo francese in modo molto generale) mirante a far riconoscere il suo buon diritto a mantenere un tasso di risconto preferenziale per i crediti all'esportazione, senza per questo violare le norme del trattato CECA.
2.
Ricorderete come il governo francese ribatta in sostanza alla censura di violazione del trattato: esso eccepisce l'illegittimità delle decisioni che non avrebbe osservato. Tanto la decisione del 18 dicembre 1968, emanata in forza dell'articolo 88 del trattato CECA, quanto il ricorso della Commissione, promosso in virtù dell'articolo 169 del trattato CEE, sarebbero privi di fondamento legale. Contro questo tentativo di far dichiarare l'illegittimità della decisione nello stesso procedimento in cui si dovrebbe constatarne l'inosservanza, la Commissione si richiama alla giurisprudenza della Corte. In realtà, avete già più volte affermato (ad esempio nella causa 3/59, Racc. VI, pag. 130) che una simile eccezione d'illegittimità è inammissibile in un procedimento promosso a norma dell'articolo 88 del trattato CECA. La Corte si è sempre attenuta al principio fondamentale «d'impedire che la legittimità dei provvedimenti amministrativi venga continuamente rimessa in discussione». Ritengo indubbiamente necessario, nell'interesse della certezza del diritto, l'attenersi a questo orientamento giurisprudenziale. Se si accoglie questo modo di vedere, non rimane che dichiarare inammissibili i mezzi dedotti dal governo francese circa la decisione del 6 luglio e circa il fondamento giuridico della decisione impugnata.
Condivido inoltre l'opinione della Commissione, secondo la quale, anche se il trattato CEE prevede una diversa procedura per constatare le violazioni del trattato, non vi è motivo per applicare principi diversi. Pure le decisioni adottate in virtù del trattato CEE vanno osservate, sempreché non siano state impugnate in sede giurisdizionale. Sarebbe inconciliabile col principio della certezza del diritto il mettere in discus sione la validità delle decisioni non impugnate, per il solo fatto che è stata iniziata la procedura di cui all'articolo 169. Una conferma sostanziale la si ritrova nell'articolo 184 del trattato CEE, a norma del quale la scadenza del termine d'impugnazione non esclude l'eccezione d'illegittimità, ma solo per quanto riguarda i regolamenti, mentre per le decisioni (di cui si tratta nella fattispecie) non vi è alcuna disposizione analoga.
Queste considerazioni, brevi ma convincenti, non lasciano altra scelta che disattendere tutte le censure miranti a far riesaminare la legittimità delle decisioni del 6 luglio e del 23 luglio 1968.
3.
Si potrebbe al massimo vedere se le critiche mosse a queste decisioni mettano in luce irregolarità così gravi, specie sotto il profilo della competenza, da implicare la nullità degli atti in questione, il che logicamente renderebbe superfluo il ricorso per annullamento.
Tale esame non può costituire un dettagliato sindacato di legittimità, ma un controllo sommario, concentrato sulle norme di competenza, onde accertare eventuali patenti violazioni.
a)
Gli argomenti del governo francese contro la decisione del 6 luglio 1968 sono di tre specie: anzitutto la Commissione si è pronunciata su provvedimenti di politica monetaria per i quali gli Stati hanno competenza esclusiva. I provvedimenti in questione erano inoltre generali, non riguardavano particolarmente il settore carbosiderurgico. Infine, l'articolo 67 del trattato CECA, sul quale si fonda la decisione, stabilisce che in casi analoghi la Commissione può emanare tutt'al più una raccomandazione.
—
Per quanto riguarda la prima censura, la manovra del tasso di risconto è un'operazione di politica monetaria, che rientra nella competenza esclusiva degli Stati, come si desume dagli articoli 26 e 71 del trattato CECA. Ciò però non vuol dire che gli organi comunitari non abbiano alcuna competenza in materia: giustamente la Commissione osserva che un tasso di risconto preferenziale per le esportazioni può costituire un aiuto agli esportatori, specie se si parte dalla nozione di sovvenzione che la Corte ha dato nella causa 30/59. Se il provvedimento è strettamente pertinente al settore carbosiderurgico, scatta il divieto di cui all'articolo 4 c) del trattato CECA. In particolari situazioni, tuttavia, la Commissione può concedere autorizzazioni speciali, conferite mediante decisione ed eventualmente sottoposte a condizioni.
—
Anche l'articolo 67 del trattato CECA, sul quale si fonda la decisione del 6 luglio, al n. 2, 2o comma, consente alla Commissione di autorizzare provvedimenti di sostegno. All'argomento del governo francese, secondo cui sono vietate soltanto le misure di sostegno riguardanti particolarmente il settore carbosiderurgico, mentre gli atti controversi avrebbero avuto indole generale, si può ribattere, senza uscire dai limiti che ci siamo imposti in questo esame, che il governo francese, nel luglio 1968, non solo ha partecipato alle deliberazioni del Consiglio senza avanzare riserve, ma si è pur dichiarato d'accordo sui provvedimenti della Commissione, accettando con ciò il principio dell'articolo 67, n. 2, 2o comma, che richiede l'assenso dello Stato interessato. Inoltre, si potrebbe anche sostenere, come ha fatto la Commissione, che il 6 luglio 1968 sono stati autorizzati provvedimenti speciali a favore dell'industria dell'acciaio. Anzitutto i provvedimenti francesi sono stati emanati unilateralmente in forza degli articoli 104-109 del trattato CEE, quindi la loro validità era semplicemente temporanea. Era perciò possibile che il Consiglio ne disponesse la modifica, la sospensione o la revoca a norma dell'articolo 109 n. 3 (ad esempio, se l'assistenza reciproca raccomandata dalla Commissione si fosse rivelata sufficiente) e si poteva anche pensare che una successiva autorizzazione della Commissione, emanata a norma dell'ar ticolo 108 per il tasso speciale, avrebbe posto condizioni più rigide di quelle in un primo tempo formulate per il settore carbosiderurgico, che non era colpito in modo speciale. Lo stesso governo francese aveva infatti dichiarato che il tasso di risconto preferenziale era piuttosto irrilevante per le esportazioni carbosiderurgiche, giacché queste in pratica avvenivano tutte a breve scadenza. Sotto questo profilo, cioè dato che, in considerazione delle caratteristiche degli articoli 108 e 109 del trattato CEE, il carattere generale dei provvedimenti del governo francese il 6 luglio poteva essere messo in dubbio, si poteva ritenere che in quel momento fossero state autorizzate misure particolari per il settore carbosiderurgico. Anche per quanto riguarda l'articolo 67, n. 2, 2o comma, del trattato CECA, va perciò esclusa la patente violazione delle norme sulla competenza.
—
Lo stesso si può dire delle disposizioni dell'articolo 67, che in determinati casi prescrivono che venga adottata una semplice raccomandazione. L'accento dovrebbe essere posto sul fatto che la Commissione non ha ravvisato la sussistenza di questi presupposti, ma si è basata sull'aumento dei costi di produzione causato dall'aumento dei salari, cioè ha dato prevalente importanza ai criteri di cui al n. 2. Ripeto che il governo francese a quell'epoca era d'accordo su questo orientamento e mi pare quindi fuori luogo parlare ora di patente violazione dell'articolo 67. Nessuno degli argomenti dedotti dal governo francese mi pare atto a far ritenere che la decisione del 6 luglio 1968 rivelasse vizi così evidenti da giustificarne la disapplicazione.
b)
Circa la decisione del 23 luglio 1968, possiamo dire sommariamente quanto segue :
—
Anche in questo caso il governo francese riteneva fosse di sua esclusiva competenza l'effettuare mutamenti del tasso di risconto, trattandosi di provvedimenti di politica monetaria che l'articolo 104 del trattato CEE riserva alla competenza esclusiva degli Stati; a norma dell'articolo 105, i paesi della Comunità devono soltanto coordinare le loro politiche monetarie.
Il difetto di logica a mio avviso consiste nel fatto che il governo francese stesso ha adottato i provvedimenti, richiamandosi al combinato disposto degli articoli 109 e 108 del trattato CEE. Ora, l'articolo 108 prevede l'intervento della Commissione, che può autorizzare uno Stato ad emanare provvedimenti di salvaguardia onde superare determinate difficoltà, qualora l'assistenza reciproca non venga prestata o si riveli insufficiente. Nel settore di cui ci occupiamo, la Commissione è quindi competente ad emanare decisioni e a porre determinate condizioni cui devono uniformarsi i provvedimenti di salvaguardia autorizzati. Per il nostro esame sommario ciò dovrebbe bastare, giacché è superfluo accertare se i provvedimenti autorizzati dalla Commissione in forza dell'articolo 108 debbano corrispondere a quelli emanati unilateralmente dallo Stato in forza dell'articolo 109 e se il provvedimento del 23 luglio 1968 non dovesse solo autorizzare una modifica del tasso speciale, ma fosse addirittura determinante per la sua esistenza (come ha dimostrato la Commissione, riferendosi alla richiesta del governo francese del 12 giugno 1968).
—
In secondo luogo, il governo francese assume che l'autorizzazione della Commissione non era necessaria in quanto i provvedimenti non costituivano aiuti. L'affermazione si fonda soprattutto sui criteri particolari contenuti nell'articolo 92 del trattato CEE. Questo articolo stabilisce anzitutto che gli aiuti devono essere concessi «favorendo talune imprese o talune produzioni». Condivido l'opinione della Commissione che quest'ipotesi si verifica non solo se viene dato impulso a determinati settori o a determinate zone, ma anche se il provvedimento non tocca tutte le imprese di uno Stato membro, come ad esempio un aiuto all'esportazione esclude automaticamente tutte le imprese che producono per il mercato nazionale.
L'articolo 92 prevede poi che venga falsata la concorrenza o che vi sia una minaccia in questo senso. Esito ad affermare, come fa il governo francese, che i prodotti destinati al mercato nterno non fanno concorrenza ai prodotti di esportazione. La Commissione obietta che vi è una concorrenza per lo meno potenziale, giacché è evidente che se l'esportazione diventa difficile, i prodotti si riversano sul mercato interno. Quanto alla concorrenza con le imprese straniere, simili aiuti all'esportazione possono provocare distorsioni qualora le imprese degli altri Stati membri — com'è avvenuto — non godano di analoga tutela contro il rischio dell'aumento del tasso di sconto. Solo su questi elementi si deve basare il raffronto, non già, come sostiene il governo francese, sul costo di tutti i fattori della produzione. È infine chiaro che gli aiuti all'esportazione possono pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri. Basti pensare che si mira a dare impulso alle esportazioni, il che si ripercuote immancabilmente sull'andamento degli scambi. Non hanno importanza quindi i dati sugli scambi commerciali prodotti dal governo francese.
Prescindendo dai particolari dell'applicazione dell'articolo 92, si deve in sostanza ammettere che la Commissione ha determinate facoltà di autorizzazione anche per quanto riguarda la disciplina degli aiuti. Se ne deduce che, né per la decisione del 23 luglio né per quella del 6 luglio, si può ravvisare un vizio patente, tale da giustificarne la disapplicazione.
4.
Vediamo ora le censure riguardanti più precisamente la decisione de 18 dicembre 1968, limitandoci all'azione esperita in forza dell'articolo 88 del trattato CECA.
a)
Secondo una prima censura, l'incompetenza della Commissione nel settore della politica monetaria la priva anche della facoltà di dare esecuzione a decisioni illegittimamente adottate in questo campo.
Senza contare che la censura è stata elevata solo nella replica e quindi andrebbe respinta in forza dell'articolo 42 del regolamento di procedura, sarà sufficiente richiamarsi alla natura ed al fondamento giuridico della decisione, che si fonda esclusivamente sull'articolo 88 del trattato. Questo stabilisce che è sufficiente l'esistenza di una decisione valida che sia rimasta inosservata per dar l'avvio alla procedura di sanzione (secondo la giurisprudenza di questa Corte, la Commissione è obbligata ad intervenire). Per contro, la natura della decisione rimasta inosservata è del tutto irrilevante.
b)
In secondo luogo, il governo francese sostiene che la Commissione poteva paralizzare gli effetti dei provvedimenti francesi nei confronti delle imprese siderurgiche degli altri Stati membri, non già con una decisione a norma dell'articolo 88, ma con una raccomandazione a norma dell'articolo 67.
Nemmeno questa tesi appare fondata. Non si può criticare la Commissione per aver fatto ricorso ad uno dei due mezzi assolutamente paralleli di cui disponeva. Nella fattispecie, essa ha ritenuto più efficace emanare la decisione del 6 luglio, che contiene disposizioni per la soppressione del tasso preferenziale. Per di più, la facoltà di emanare raccomandazioni cui si riferisce il governo francese riguarda un settore che probabilmente la Commissione non intendeva prendere in considerazione.
c)
Il governo francese assume ancora che la crisi monetaria del novembre 1968 ha mutato la situazione, motivo per cui esso ha dovuto revocare l'assenso dato ai provvedimenti della Commissione. Il 5 novembre e il 13 dicembre la Commissione ne era stata informata e quindi la decisione del 18 dicembre rappresenterebbe quanto meno la reiezione di una richiesta francese in questo senso.
Non si può accogliere nemmeno questo punto di vista. Il governo francese sapeva che la Commissione aveva adottato la decisione del 6 luglio 1968, d'intesa con la Francia. Se le nuove circostanze, a suo avviso, impedivano che il provvedimento rimanesse in vigore, la revoca unilaterale dell'assenso non era la via giusta per togliere di mezzo la decisione; sarebbe stato invece opportuno raggiungere un accordo con la Commissione circa la modifica del provvedimento. Le dichiarazioni francesi del 5 novembre e del 13 dicembre hanno un tenore lapidario che non rivela alcuna intenzione di cooperare. Questo è uno dei motivi per cui si può escludere che la Commissione, con la decisione del 18 dicembre, abbia inteso respingere la richiesta francese (richiesta che nell'atto introduttivo — a differenza della replica — si afferma esplicitamente non essere mai stata presentata).
d)
In una quarta censura il governo francese assume che l'aumento del tasso speciale, necessario secondo la decisione del 6 luglio, avrebbe implicato per le imprese francesi un maggior costo del denaro e quindi in definitiva una discriminazione rispetto alle concorrenti straniere.
La Commissione ha ribattuto — mi pare giustamente — che la riduzione di un vantaggio discriminatorio può difficilmente considerarsi come una discriminazione nei confronti di coloro che ne fruivano. Indipendentemente da ciò, nemmeno sotto questo aspetto ha peso determinante il raffronto di tutti gli elementi di costo. Se ci si limita ai tassi di risconto, in base alle cifre di cui si è parlato nel giudizio, il 1o novembre 1968 non si doveva temere una notevole differenza rispetto al livello degli altri paesi, poiché il tasso doveva essere aumentato soltanto dal 2 al 3 %.
Il governo francese pare dimentichi questo fatto quando sostiene che il totale allineamento del tasso speciale sul tasso ordinario avrebbe potuto perturbare profondamente il mondo economico, ed avrebbe quindi violato l'articolo 2 del trattato.
Penso inoltre che si debba escludere un grave pregiudizio per le industrie francesi, dal momento che è stata ripetutamente sottolineata l'irrilevanza del tasso di risconto preferenziale per le industrie carbosiderurgiche e che il governo francese non ha ritenuto fosse il caso di mantenere ulteriormente in vigore gli altri provvedimenti di sostegno, molto più efficaci, autorizzati con la stessa decisione 6 luglio 1968. Questa censura non può quindi giustificare la disapplicazione della decisione del 6 luglio.
e)
Il governo francese sostiene infine che la crisi monetaria del novembre 1968 gli ha conferito il diritto di adottare provvedimenti unilaterali a norma dell'articolo 109 del trattato CEE e di mantenere immutato il tasso di risconto preferenziale all'esportazione, nonostante le decisioni della Commissione. Ritornerò sull'argomento esaminando il ricorso promosso in forza dell'articolo 169. Per ora mi associo al punto di vista della Commissione, secondo cui la censura va disattesa perché tardiva: in effetti il governo francese l'ha dedotta solo nella replica, mentre nel ricorso si limita a menzionare la necessità di revocare l'assenso circa la decisione adottata dalla Commissione a norma dell'articolo 67 del trattato CECA. Poiché in queste condizioni non è possibile affermare che sia stato ampliato un mezzo già dedotto nell'atto introduttivo, si dovrebbe applicare l'articolo 42 del regolamento di procedura. È quindi evidente che nessuna delle censure elevate nei confronti della decisione del 18 dicembre può venire accolta.
5.
Nel ricorso 6/69 rimane ancora da sindacare la fondatezza della domanda di declaratoria proposta dalla Commissione in forza dell'articolo 169 del trattato CEE, ovvero se il governo francese abbia giustificato l'inosservanza della decisione del 23 luglio.
a)
Anzitutto il governo francese nega la competenza della Commissione ad emanare il parere del 18 dicembre, giacché esso verte su questioni di politica monetaria. L'argomento non può avere maggior rilevanza di quanta ne avesse nel procedimento promosso a norma dell'articolo 88 del trattato CECA. Il 18 dicembre 1968 non è stata adottata una decisione implicante nuovi obblighi, ma è stata fatta una constatazione che costituisce la premessa per il successivo ricorso giurisdizionale. A tal fine, basta il fatto che vi era una valida decisione della Commissione, la quale da un determinato momento non è stata più osservata. Per contro, l'indole della decisione stessa non ha alcuna rilevanza agli effetti della procedura per la constatazione di un inadempimento.
b)
Se ora il governo francese eccepisce anche in questo caso il nuovo stato di cose, si deve osservare che i fatti del novembre 1968 non erano tali da giustificare la disapplicazione di una decisione regolarmente adottata. La violazione del trattato si sarebbe potuta evitare solo concordando tempestivamente con la Commissione una modifica della decisione. Non vi è stato alcun passo in questo senso, poiché le comunicazioni del 5 novembre e del 13 dicembre 1968 contengono solo dichiarazioni generiche, che non possono venire considerate come richieste di modifica. Per di più risulta esatto il richiamo fatto dalla Commissione alla giurisprudenza della Corte (cause 2 e 3/62), secondo la quale una richiesta non è sufficiente a sanare una precedente violazione del trattato.
c)
Il governo francese intende soprattutto giustificare il proprio comportamento quando allega che la crisi monetaria dell'ottobre-novembre 1968 (che lo ha costretto a portare al 6 % il tasso generale) ha creato una situazione che lo legittimava ad adottare provvedimenti unilaterali di salvaguardia a norma dell'articolo 109 del trattato CEE e lo autorizzava a non rispettare gli impegni che avrebbe dovuto mantenere entro il 1o novembre. In queste circostanze, la Commissione non avrebbe potuto più pretendere che fosse applicata la sua decisione; solo il Consiglio — in forza dell'articolo 109, 3o comma — avrebbe potuto decidere se i provvedimenti di salvaguardia dovessero essere modificati, sospesi o revocati.
Indubbiamente l'argomento può privare il ricorso di ogni fondamento e quindi è necessario un esame molto accurato. Poiché il governo francese si richiama ad una disposizione eccezionale, è logico andare a fondo della questione e spetta al governo francese l'onere di provare che sussistevano i necessari presupposti. Ecco quanto risulta dalle memorie e dalle difese orali.
Anzitutto la Commissione assume che il governo francese ha violato disposizioni essenziali dell'articolo 109, cioè non ha informato la Commissione né gli altri Stati membri dei provvedimenti che aveva adottato, al più tardi entro la data della loro entrata in vigore. Poiché finora in casi analoghi la prassi è stata seguita (ad esempio il 25 novembre), mentre nella fattispecie si è invocato l'articolo 109 solo nel controricorso, pare logico concludere che il 1o novembre 1968 il governo francese non si è affatto curato della norma di cui trattasi.
Per di più la Commissione nega che l'applicazione dell'articolo 109; cioè la crisi monetaria, prima del 1o novembre, non si sarebbe ancora profilata in forma cosi grave da indurre ad adottare immediatamente provvedimenti di salvaguardia (che implicavano l'inosservanza della decisione 23 luglio). I dati forniti dalla Commissione — e non contestati dal governo francese — circa il trasferimento di capitali settimanale e giornaliero di questo periodo paiono giustificare i dubbi espressi in proposito. Pur non volendo risolvere la questione, non posso fare a meno di ricordare il giusto rilievo della Commissione circa il fatto che i provvedimenti efficaci contro la fuga di capitali sono stati adottati solo in seguito, cioè il 12 e il 24 novembre. È inoltre significativo il raffronto con situazioni analoghe, come quelle del maggio e del giugno 1969, quando la fuga di capitali dalla Francia ha assunto proporzioni ancor maggiori che nell'ottobre-novembre 1968. La nuova situazione non ha però impedito al governo francese di aumentare a due riprese, fino a giungere al 5 %, il tasso di risconto preferenziale per i crediti a breve termine sorti dalle esportazioni. Ciò premesso, si può giustamente dubitare che il tasso di risconto ridotto del novembre 1968 andasse inteso come un provvedimento di salvaguardia nell'ambito delle decisioni relative alla politica monetaria.
Aggiungasi che esistono notevoli dubbi circa l'idoneità di questo strumento per superare crisi della bilancia dei pagamenti del genere di quella in esame. Mi pare evidente che, se il congegno del risconto è tale che i crediti verso l'estero non vengono ceduti alla Banca centrale, ma vengono solo costituiti in garanzia, un tasso di risconto ridotto può indurre a ritardare l'incasso dei crediti in divise in attesa della svalutazione, il che non contribuisce certo a migliorare la bilancia dei pagamenti. Ciò pare comprovato dai bilanci settimanali della Banca di Francia prodotti dalla Commissione, in quanto in questo periodo si è registrato un aumento dei crediti all'esportazione, cioè dell'ammontare delle cambiali per crediti a breve termine, cui non corrisponde affatto un aumento delle esportazioni.
Tutte queste constatazioni e considerazioni fanno apparire dubbio che il governo francese potesse giustificare, in base all'articolo 109, la mancata soppressione del tasso di risconto preferenziale il 1o novembre 1968. In questa situazione, sarebbe spettato al governo francese il provare che sussistevano i presupposti per l'applicazione di detto articolo. Poiché la prova non è stata fornita, non ci rimane che disattendere la censura tratta dall'articolo 109.
6.
Conclusioni finali
Posso concludere affermando che a torto il governo francese ha omesso di ridurre ad 1,5 punti la differenza tra il tasso di risconto preferenziale all'esportazione e il tasso ordinario, alla data del 1o novembre 1968. È quindi fondato l'addebito di violazione del trattato o — ciò che è lo stesso — delle decisioni della Commissione. Va pure respinto il ricorso del governo francese contro la decisione della Commissione in data 18 dicembre 1968 e, d'altro canto, va accolta la richiesta della Commissione, formulata nel ricorso del 31 gennaio 1969. Il governo francese va inoltre condannato alle spese di entrambe le cause.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.