61997CC0231_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Η παρούσα υπόθεση δίνει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αποφανθεί επί του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος (1) (στο εξής: οδηγία ή οδηγία 76/464). Συγκεκριμένα, ζητείται από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας έννοια της «απορρίψεως» καταλαμβάνει και τις εκπομπές ατμού που περιέχει επικίνδυνες ουσίες, εκπομπές οι οποίες, προερχόμενες από βιομηχανική εγκατάσταση, υγροποιούνται στη συνέχεια επί επιφανειακών υδάτων ή οι οποίες, αφού υγροποιηθούν επί γηπέδων και στεγών, φθάνουν στα επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο θα πρέπει επίσης να κρίνει αν επιτρέπεται σε κράτος μέλος να χρησιμοποιήσει διαφορετική και ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την έννοια που περιέχεται στην οδηγία.
Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο
2 Η οδηγία σκοπό έχει να εξασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος και, με την προοπτική αυτή, διακρίνει δύο κατηγορίες επικίνδυνων ουσιών. Η πρώτη περιλαμβάνει τις ουσίες του καταλόγου I του παραρτήματος της οδηγίας, οι οποίες είναι ιδιαιτέρως επιβλαβείς λόγω της χαρακτηριστικής τους τοξικότητας, ανθεκτικότητας και βιοσυσσωρεύσεως. Κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξαλειφθεί η ρύπανση των υδάτων που προκαλείται από τις ουσίες αυτές. Προς τούτο, κάθε απόρριψη των ουσιών αυτών υπόκειται σε προηγούμενη άδεια που χορηγείται από την αρμόδια αρχή του σχετικού κράτους μέλους. Η άδεια καθορίζει τα πρότυπα αποβολής, δηλαδή την ανώτατη ποσότητα των επιβλαβών αυτών ουσιών κατά τις απορρίψεις (2). Για ορισμένες από τις ουσίες αυτές, το Συμβούλιο έχει καθορίσει, βάσει του άρθρου 6 της οδηγίας, τόσο οριακές τιμές που τα πρότυπα αποβολής που καθιερώνουν οι εθνικές αρχές δεν πρέπει να υπερβαίνουν όσο και ποιοτικούς στόχους (3). Η οδηγία 86/280/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1986 (4), διέπει τις οριακές τιμές των προτύπων αποβολής, τους ποιοτικούς στόχους, καθώς και τις μεθόδους αναλύσεως όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Ι που μέχρι τότε δεν είχαν αποτελέσει το αντικείμενο ειδικής οδηγίας (για την εκτέλεση της οδηγίας). Στη συνέχεια, οριακές τιμές και ποιοτικοί στόχοι καθορίστηκαν για ορισμένες ουσίες του προαναφερθέντος καταλόγου Ι, και για τρεις από αυτές καθορίστηκαν με την ίδια την οδηγία 86/280 (5). Εξάλλου, με το νομοθέτημα αυτό, το Συμβούλιο θέσπισε κανόνες που δεν προβλέπονται από την οδηγία και, μεταξύ αυτών, επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταρτίζουν για τις ουσίες αυτές «ειδικά προγράμματα, προκειμένου να αποφευχθεί ή να εξαλειφθεί η ρύπανση που προέρχεται από σημαντικές πηγές των ουσιών αυτών (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών), εκτός από πηγές απορρίψεων που υπάγονται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής» (άρθρο 5) (6).
3 Η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ της οδηγίας. Πρόκειται για ουσίες των οποίων οι επιβλαβείς συνέπειες στο υδάτινο περιβάλλον μπορούν να περιοριστούν σε συγκεκριμένη ζώνη και εξαρτώνται από τα χαρακτηριστικά των υδάτων υποδοχής και από την τοποθεσία τους. Στη δεύτερη αυτή κατηγορία εμπίπτουν και οι ουσίες που ανήκουν στην πρώτη κατηγορία αλλά για τις οποίες δεν έχουν καθοριστεί οριακές τιμές.
Κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να μειώσουν (και επομένως όχι να εξαλείψουν) τη ρύπανση που προκαλείται από τις ουσίες της δεύτερης κατηγορίας. Για να επιτύχουν τον σκοπό αυτόν, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίζουν «προγράμματα» αναφέροντας «ποιοτικούς στόχους» για τα ύδατα· οι στόχοι αυτοί πρέπει να τηρούν τις λεπτομερέστερες ή τις εφαρμοζόμενες επί συγκεκριμένου τομέα οδηγίες που έχουν ενδεχομένως εκδοθεί από το Συμβούλιο. Και για την απόρριψη των ουσιών της δεύτερης κατηγορίας, η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθιερώσουν σύστημα προηγούμενης άδειας συνεπαγόμενο τον καθορισμό προτύπων αποβολής που υπολογίζονται αναλόγως των πιο πάνω στόχων.
4 Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας ορίζει ως «απόρριψη» την εισαγωγή στα ύδατα των ουσιών που απαριθμούνται «στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματος, εξαιρέσει: - των απορρίψεων βυθοκόρων πλοίων, - των εργασιών απορρίψεως από πλοία μέσα στα χωρικά ύδατα, - της καταβυθίσεως αποβλήτων πλοίων μέσα στα χωρικά ύδατα». Το στοιχείο εε της ίδιας διατάξεως ορίζει ως «ρύπανση» την «άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο ουσιών ή ενεργείας μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία, να καταστρέψουν τους βιολογικούς πόρους για το υδάτινο οικοσύστημα, να παραβλάψουν την αναψυχή ή να παρεμποδίσουν άλλες νόμιμες χρήσεις των υδάτων».
5 Κατά το άρθρο 10 της οδηγίας, τα κράτη μέλη «δύνανται να λάβουν, κατά περίπτωση, από κοινού ή μεμονωμένα, μέτρα αυστηρότερα από αυτά που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία».
Το εθνικό νομικό πλαίσιο
6 Στην ολλανδική έννομη τάξη, η ρύπανση των επιφανειακών υδάτων διέπεται από ειδικό νόμο (τον Wet Verontreiniging oppervlaktewateren, στο εξής: WVO), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 1970. Για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως των επιφανειακών υδάτων, ο WVO απαγορεύει τη χωρίς προηγούμενη άδεια εισαγωγή αποβλήτων ή ρυπογόνων ή επιβλαβών ουσιών στα ύδατα αυτά. Το σύστημα προηγούμενης άδειας που ρυθμίζει ο νόμος αυτός διακρίνει συναφώς μεταξύ των απορρίψεων που προέρχονται από εγκατάσταση και των απορρίψεων που προέρχονται από άλλες πηγές. Ειδικός δημόσιος οργανισμός χορηγεί τις άδειες και έχει επίσης την εξουσία να λαμβάνει συντηρητικά μέτρα για την τήρηση των διατάξεων περί εισαγωγής ουσιών στα επιφανειακά ύδατα. Το περιεχόμενο του νόμου αυτού στοιχεί σε μεγάλο βαθμό με τις διατάξεις της οδηγίας. Στις 24 Ιουνίου 1981 εκδόθηκε νόμος (Stbl. 414) για την προσαρμογή του WVO στην οδηγία.
Τα πραγματικά περιστατικά και τα προδικαστικά ερωτήματα
7 Η εταιρία Van Aarle, η οποία είναι εγκατεστημένη στις Κάτω Ξώρες, δρα στον τομέα της αδιαβροχοποιήσεως του ξύλου. Εφαρμόζει τη μέθοδο απομονώσεως εν ατμώ και χρησιμοποιεί διάλυμα αλάτων που αποκαλείται «Superwollman». Διαθέτει άδεια που της χορηγήθηκε βάσει του ολλανδικού νόμου περί προστασίας του περιβάλλοντος.
8 Ο A. M. L. van Rooij, ο οποίος κατοικεί κοντά στην επιχείρηση Van Aarle, απευθύνθηκε στη Διεύθυνση Υδάτων του Dommel (στο εξής: αρμόδια αρχή), παραπονούμενος ότι οι εργασίες αδιαβροχοποιήσεως του ξύλου που διεξάγονται στις εγκαταστάσεις Van Aarle προκαλούν διαρροή ρυπογόνου ατμού ο οποίος στη συνέχεια υγροποιείται, κατ' ευθείαν ή εμμέσως, στα γειτονικά επιφανειακά ύδατα και, ειδικότερα, σε εκείνα που βρίσκονται, κατά τη διάρκεια μέρους του έτους, σε τάφρο πλάτους 2 μέτρων. Κατά τον A. M. L. van Rooij, ο ατμός αυτός περιέχει ορισμένες από τις επιβλαβείς ουσίες (αρσενικό, χαλκό και χρώμιο) που περιλαμβάνονται στον κατάλογο II του παραρτήματος της οδηγίας 76/464. Κατά συνέπεια, ζήτησε από την αρμόδια αρχή να λάβει συντηρητικά μέτρα έναντι της εταιρίας Van Aarle.
9 Με απόφαση της 29ης Δεκεμβρίου 1994 η αρμόδια αρχή απέρριψε την αίτηση αυτή και, στη συνέχεια, με απόφαση της 21ης Απριλίου 1995 απέρριψε και τη διοικητική ένσταση που ο A. M. L. van Rooij υπέβαλε κατά της πρώτης αποφάσεως. Ο
A. M. L. van Rooij άσκησε ενώπιον του Nederlandse Raad van State προσφυγή κατά της δεύτερης αποφάσεως.
10 Κατόπιν της προσφυγής αυτής, το εκδικάζον την υπόθεση δικαστήριο ανέστειλε, με διάταξη της 17ης Ιουνίου 1997, τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα προδικαστικά ερωτήματα που αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας. Αιτιολόγησε την αίτησή του εκθέτοντας ότι, σε παλαιότερη διαφορά των ίδιων διαδίκων, αποφάνθηκε, με απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 1994, ότι η εισαγωγή στην ατμόσφαιρα ρυπογόνου ατμού συνιστά «εισαγωγή στα επιφανειακά ύδατα» για την οποία ο ολλανδικός νόμος απαιτεί προηγούμενη άδεια και, ειδικότερα, ότι η εισαγωγή στον αέρα ρυπογόνου ατμού που αμέσως μετά υγροποιείται επί επιφανειακών υδάτων πρέπει να θεωρηθεί ως «απόρριψη» υπό την έννοια των εφαρμοστέων εθνικών διατάξεων και ότι, ομοίως, πρέπει να θεωρηθεί ως «απόρριψη» η υγροποίηση ατμού επί γηπέδων ή στεγών και, στη συνέχεια, η διοχέτευσή του σε επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων. Στη συνέχεια, το ίδιο δικαστήριο παρατήρησε ότι η ερμηνεία που οι ολλανδικές αρχές δίνουν στην οδηγία σύμφωνα με την εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία ενδέχεται να είναι αντίθετη προς τον σκοπό της οδηγίας αυτής, ο οποίος διευκρινίζεται στην τρίτη αιτιολογική της σκέψη, όπου υπογραμμίζεται ότι «οποιαδήποτε διαφορά μεταξύ των διατάξεων, που εφαρμόζονται ήδη ή καταρτίζονται στα διάφορα κράτη μέλη, σχετικά με την απόρριψη ορισμένων ουσιών επικινδύνων για το υδάτινο περιβάλλον δύναται να δημιουργήσει άνισους όρους ανταγωνισμού και να έχει ως εκ τούτου άμεση επίπτωση στη λειτουργία της κοινής αγοράς» και «ότι είναι λοιπόν σκόπιμο να γίνει στον τομέα αυτόν προσέγγιση των νομοθεσιών όπως προβλέπεται στο άρθρο 100 της Συνθήκης». Κατόπιν αυτών, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει η κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος [ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138], έννοια της "απορρίψεως" να ερμηνευθεί κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να περιλαμβάνει την πτώση υγροποιημένου ρυπογόνου ατμού επί επιφανειακών υδάτων; Έχει εν προκειμένω σημασία η απόσταση από την οποία ο πιο πάνω ατμός πέφτει υγροποιούμενος στα επιφανειακά ύδατα;
2) Εμπίπτει στην έννοια της "απορρίψεως" ο ατμός ο οποίος πρώτα πέφτει υγροποιούμενος σε γήπεδα και στέγες και στη συνέχεια, μέσω αγωγού είτε από την περί ης πρόκειται εγκατάσταση είτε από οικίες ή άλλα κτίρια, φθάνει στα επιφανειακά ύδατα; Έχει για την απάντηση στο ερώτημα αυτό σημασία αν ο ρυπογόνος ατμός φθάνει στα επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων από την περί ης πρόκειται εγκατάσταση ή μέσω αγωγού από αλλού;
3) Στην περίπτωση που δοθεί αρνητική απάντηση στα ερωτήματα 1 και/ή 2, επιτρέπεται να δοθεί από την εθνική νομοθεσία άλλο, ευρύτερο, περιεχόμενο στην έννοια της "απορρίψεως" από αυτό που δίνει η οδηγία;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
11 Με το πρώτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ζητεί να καθοριστεί το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και, ακριβέστερα, να κριθεί αν και η εκπομπή ρυπογόνων ατμών στην ατμόσφαιρα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όταν οι ατμοί αυτοί υγροποιούνται και φθάνουν στα επιφανειακά ύδατα· επιπλέον, ερωτά αν η απόσταση μεταξύ της πηγής των ρυπογόνων ατμών και των υδάτων επί των οποίων υγροποιούνται οι ατμοί αυτοί πρέπει να ληφθεί υπόψη για να οριστεί το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
12 Όσον αφορά το πρώτο σκέλος, το οποίο αποτελεί την ουσία του υπό εξέταση ερωτήματος, κατά την άποψή μου η απάντηση δεν μπορεί παρά να είναι καταφατική. Η διάταξη της οδηγίας που πρέπει να ληφθεί υπόψη εν προκειμένω είναι το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, το οποίο ορίζει την έννοια της «απορρίψεως». Κατά τη διάταξη αυτή, συνιστά απόρριψη η εισαγωγή στα ύδατα (εσωτερικά επιφανειακά ύδατα, εσωτερικά παράκτια ύδατα, υπόγεια ύδατα) συγκεκριμένων ουσιών που περιλαμβάνονται στους δύο καταλόγους που προσαρτώνται στην οδηγία. Κατά την άποψή μου, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί ευρέως, εις τρόπον ώστε να καταλαμβάνει και την εισαγωγή ουσιών από ατμούς που υγροποιούνται στον αέρα και πέφτουν στην επιφάνεια των υδάτων. Πλείονες σκέψεις που στην ουσία ανάγονται στο γράμμα της διατάξεως και στη λειτουργία της οδηγίας οδηγούν στο συμπέρασμα αυτό.
13 Η εκ μέρους του ολλανδικού δικαστηρίου αμφιβολία ως προς την ερμηνεία οφείλεται στο γεγονός ότι η οδηγία περιορίζεται να ορίσει την «απόρριψη» ως εισαγωγή στα ύδατα των ουσιών που απαριθμούνται στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματός της και ρητώς δεν ανάγει στην έννοια αυτή το φαινόμενο της υγροποιήσεως ρυπογόνων ατμών και της πτώσεώς τους σε επιφανειακά ύδατα. Υπό τις συνθήκες αυτές, για να κριθεί αν το φαινόμενο αυτό μπορεί να αναχθεί στην έννοια της «απορρίψεως», πρέπει να γίνει αναφορά στο γράμμα της οδηγίας και στους σκοπούς της, και τούτο υπό το πρίσμα των αρχών του κοινοτικού δικαίου στον τομέα του περιβάλλοντος.
14 Το γράμμα της διατάξεως δεν είναι ασυμβίβαστο με τρόπους απορρίψεως που είναι διαφορετικοί από την είσοδο υγρού σε άλλο υγρό. Για να υποστηρίξει τη στενή ερμηνεία, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι στην απόδοση της οδηγίας στα γαλλικά ο τίτλος της περιέχει τον όρο «reversιes» ο οποίος, ως λέξη, μας κάνει να σκεπτόμαστε την είσοδο υγρού σε υγρό. Πρόκειται για πολύ αδύναμο επιχείρημα, και τούτο είτε διότι η οδηγία, ακόμη και στο γαλλικό κείμενο, δεν επαναλαμβάνει τον όρο αυτόν, είτε διότι σχεδόν το σύνολο των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων δεν χρησιμοποιεί ανάλογη έκφραση ούτε στο κείμενο της οδηγίας ούτε στον τίτλο της, είτε τέλος διότι η ίδια η γαλλική αυτή έκφραση μπορεί να αφορά μεταφορικώς και την είσοδο στα ύδατα ουσιών που δεν βρίσκονται σε υγρή κατάσταση. Πιο γενικά, μπορεί να λεχθεί ότι οι εκφράσεις που χρησιμοποιούνται στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις (εξαιρουμένης της γαλλικής εκφράσεως η οποία, εξεταζόμενη μεμονωμένα, μπορεί να θεωρηθεί διφορούμενη) μπορούν να αφορούν και την είσοδο στα ύδατα ουσιών που δεν βρίσκονται σε υγρή κατάσταση κατά την εισαγωγή τους στο περιβάλλον και που στη συνέχεια υγροποιούνται και κατά συνέπεια πέφτουν στην επιφάνεια των υδάτων.
Θα προσθέσω ότι το ίδιο το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο εε, ορίζει με αρκετά γενικό τρόπο τη «ρύπανση» ως «άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο ουσιών ή ενεργείας μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία, να καταστρέψουν τους βιολογικούς πόρους για το υδάτινο περιβάλλον, να παραβλάψουν την αναψυχή ή να παρεμποδίσουν άλλες νόμιμες χρήσεις των υδάτων». Η διάταξη αυτή λαμβάνει υπόψη και την έμμεση απόρριψη, έννοια στην οποία μπορούμε σε κάθε περίπτωση να αναγάγουμε το φαινόμενο της μεταβάσεως επιβλαβών ουσιών από την αέρια στην υγρή κατάσταση και της πτώσεώς τους στα ύδατα.
15 Για να υποστηριχθεί η στενή ερμηνεία της εννοίας της «απορρίψεως», δηλαδή για να αποκλειστεί από την έννοια αυτή το φαινόμενο της υγροποιήσεως ρυπογόνου ατμού επί της επιφανείας των υδάτων, έγινε επίκληση της οδηγίας 84/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1984, σχετικά με την καταπολέμηση της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως από βιομηχανικές εγκαταστάσεις (7). Προβλήθηκε ότι το σχετικό φαινόμενο εμπίπτει στις διατάξεις της οδηγίας αυτής καθόσον λαμβάνει χώρα, τουλάχιστον εν μέρει, στην ατμόσφαιρα, οπότε σε μια περίπτωση όπως η παρούσα, πρώτον, πρέπει να εφαρμοστούν οι προβλεπόμενοι από την πιο πάνω οδηγία μηχανισμοί ελέγχου και προστασίας του περιβάλλοντος και, δεύτερον, τυχόν στενή ερμηνεία της εννοίας της «απορρίψεως» δεν θα άφηνε το πιο πάνω φαινόμενο χωρίς κατάλληλο νομικό πλαίσιο. Όμως, το επιχείρημα αυτό δεν πείθει. Συγκεκριμένα, ναι μεν, σε μια περίπτωση όπως η παρούσα, ο ρυπογόνος ατμός εισάγεται στην ατμόσφαιρα και μόνον αργότερα υγροποιείται και πέφτει στην επιφάνεια των υδάτων, πλην όμως η ιδιαιτερότητα που αποτελεί η μετάβαση της ρυπογόνου ουσίας από την αέρια στην υγρή κατάσταση δεν μπορεί να επηρεάσει το γεγονός ότι η ρύπανση που λαμβάνεται υπόψη δημιουργείται εντός των υδάτων, οπότε η εφαρμοστέα ρύθμιση δεν μπορεί παρά να είναι η ειδική ρύθμιση που έχει θεσπιστεί για να εξασφαλιστεί αποτελεσματική προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος της Κοινότητας, δηλαδή η περιεχόμενη στην οδηγία 76/464. Εξάλλου, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία, μια εγκατάσταση αδιαβροχοποιήσεως του ξύλου, όπως η αποτελούσα το αντικείμενο της υποθέσεως της κύριας δίκης, δεν εμπίπτει στις εγκαταστάσεις τις οποίες αφορά το καθεστώς της οδηγίας 84/360 και οι οποίες περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας αυτής. Έτσι, αν μια τέτοια εγκατάσταση αποκλειόταν και από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 76/464, η ρύπανση των υδάτων που προκαλεί θα εξαιρείτο κάθε ειδικού κοινοτικού καθεστώτος προστασίας. Οι παρατηρήσεις αυτές έχουν ως συνέπεια ότι στην οδηγία περί της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως που προκαλείται από βιομηχανικές εγκαταστάσεις δεν μπορεί να βρεθεί καμία ένδειξη υπέρ της στενής ερμηνείας της εννοίας της «απορρίψεως».
16 Αν ληφθεί υπόψη ο σκοπός της οδηγίας, το συμπέρασμα θα είναι το ίδιο, δηλαδή ότι στην κατά την οδηγία έννοια της «απορρίψεως» πρέπει να αναγνωριστεί ευρύ περιεχόμενο, όπως έχω ήδη διευκρινίσει. Συγκεκριμένα, στόχος της οδηγίας είναι να προστατεύσει το υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητας από τη ρύπανση και, ειδικότερα, από τη ρύπανση που προκαλούν ορισμένες ανθεκτικές, τοξικές και βιοσυσσωρεύσιμες ουσίες. Δεν αμφισβητείται ότι η εκπομπή επιβλαβών ατμών στην ατμόσφαιρα και η υγροποίησή τους επί της επιφανείας των υδάτων έχει ως αποτέλεσμα τη ρύπανση των υδάτων. Επομένως, για να εξασφαλιστεί η αναγκαία προστασία του περιβάλλοντος από τη ρύπανση αυτού του είδους, πρέπει να αναγνωριστεί στην έννοια της «απορρίψεως» ευρύ περιεχόμενο, στο οποίο δεν μπορεί να περιλαμβάνονται μόνον οι απορρίψεις υγρών, αλλά πρέπει να περιλαμβάνονται και όλες οι ουσίες που εκχέονται με υγρή μορφή στο υδάτινο περιβάλλον. Έτσι, κάθε μορφή ρυπάνσεως των υδάτων υπόκειται στο καθεστώς περιορισμών και ελέγχων που καθιερώνει η οδηγία. Το καθεστώς αυτό βασίζεται στις άδειες που οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών χορηγούν σε όσους προτίθενται να εισαγάγουν ρυπογόνους ουσίες στο περιβάλλον. Μπορεί κανείς να διερωτηθεί αν οι ενδιαφερόμενοι υποχρεούνται να ζητήσουν την άδεια αυτή μόνον όταν προκύπτει ότι η ουσία που προτίθενται να εισαγάγουν στο περιβάλλον έχει ρυπογόνους συνέπειες υπό την έννοια της οδηγίας ή αν η άδεια πρέπει να ζητείται, ακόμη και όταν δεν υφίσταται επίγνωση των συνεπειών αυτών, κάθε φορά που πρόκειται να εισαχθούν ουσίες στο περιβάλλον, και συνεπώς και όταν ο ενδιαφερόμενος δεν γνωρίζει την επικινδυνότητα της ουσίας. Τέτοια γενική υποχρέωση δεν επιβάλλεται από την οδηγία, αλλά θα ήμουν της γνώμης ότι, στην περίπτωση που σε γενικές γραμμές υφίσταται επίγνωση του κινδύνου που συνεπάγεται για το περιβάλλον η χρησιμοποίηση ορισμένων ουσιών, ο ενδιαφερόμενος που προτίθεται να χρησιμοποιήσει τις ουσίες αυτές έχει την υποχρέωση να ζητήσει άδεια από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Εξ αυτών συνάγεται ότι η υποχρέωση να ζητηθεί άδεια υφίσταται πολύ περισσότερο όταν η άγνοια του κινδύνου μπορεί να αποδοθεί σε αμέλεια του ενδιαφερόμενου.
17 Στη συνέχεια, όσον αφορά το δεύτερο σκέλος του πρώτου ερωτήματος, το οποίο σκέλος αφορά την ενδεχόμενη επιρροή, για τον ορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, της αποστάσεως μεταξύ της πηγής των ρυπογόνων ατμών και των υδάτων επί των οποίων υγροποιούνται οι ατμοί αυτοί, θεωρώ ότι η απόσταση αυτή μπορεί να έχει σημασία στο μέτρο που ασκεί επιρροή στο να γνωρίσει τον κίνδυνο ρυπάνσεως ο εισάγων επιβλαβείς ουσίες στο περιβάλλον, υπό την έννοια ότι, αν η απόσταση είναι πολύ μεγάλη, πιθανότατα θα είναι, σύμφωνα με τα διδάγματα της πείρας, δύσκολο για τον ενδιαφερόμενο να αντιληφθεί τον κίνδυνο βλάβης του περιβάλλοντος και επομένως, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν θα μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι υποχρεωμένος να ζητήσει άδεια για την «απόρριψη». Όμως, στην ουσία πρόκειται περί πραγματικού ζητήματος το οποίο δεν μπορεί να αναχθεί σε ένα γενικό και αφηρημένο κριτήριο και στα εθνικά δικαστήρια απόκειται να αξιολογούν τέτοια ζητήματα κατά περίπτωση.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
18 Με το δεύτερο ερώτημα, το ολλανδικό δικαστήριο εξειδικεύει περαιτέρω την πτυχή της οδηγίας που θέλει να διευκρινιστεί και ερωτά, πρώτον, αν μπορεί να αναχθεί στην έννοια της «απορρίψεως» το γεγονός ότι ο ατμός, που περιέχει τη ρυπογόνο ουσία, υγροποιείται σε γήπεδα και στέγες και μόνον αργότερα φθάνει στα επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων που προέρχονται από βιομηχανική εγκατάσταση, κατοικίες ή άλλα κτίρια.
19 Η έννοια της «απορρίψεως» που σκιαγραφήθηκε κατά την απάντηση στο πρώτο ερώτημα ενέχει τα στοιχεία για να δοθεί απάντηση και στο δεύτερο ερώτημα. Είναι αρκετό να επαναληφθεί ότι η υγροποίηση του ατμού επί της επιφανείας των υδάτων εμπίπτει στην έννοια της «απορρίψεως» και να προστεθεί η προφανής σκέψη ότι το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί να μεταβληθεί απλώς και μόνον από το γεγονός ότι ο υγροποιημένος ατμός φθάνει στην επιφάνεια των υδάτων μέσω αγωγού. Το γράμμα του άρθρου 1 της οδηγίας δεν εμποδίζει την ερμηνεία αυτή της εννοίας της «απορρίψεως» και, από την άλλη πλευρά, η ερμηνεία αυτή είναι επιβεβλημένη αν ληφθεί υπόψη ο σκοπός της οδηγίας, δηλαδή η προστασία του περιβάλλοντος. Συγκεκριμένα, η επιδίωξη του σκοπού αυτού θα ετίθετο σε κίνδυνο από στενή ερμηνεία και οπωσδήποτε δεν θα είχε καμία δικαιολογία τυχόν διαφορετική μεταχείριση, αφενός, των υγροποιήσεων ατμού επί επιφανειακών υδάτων και, αφετέρου, των υγροποιήσεων σε γήπεδα και στέγες ατμού που μόνον αργότερα φθάνει στα επιφανειακά ύδατα, καθόσον και στις δύο περιπτώσεις υφίσταται η ίδια επιταγή προστασίας του περιβάλλοντος.
20 Με το ίδιο ερώτημα το ολλανδικό δικαστήριο ερωτά, δεύτερον, αν για τη λύση που δόθηκε στο πιο πάνω σημείο μπορεί να έχει κάποια σημασία το γεγονός ότι ο ρυπογόνος ατμός φθάνει στα επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων από την ίδια εγκατάσταση που παρήγαγε τους ρυπογόνους ατμούς ή μέσω αγωγού από αλλού. Στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση. Συγκεκριμένα, εφόσον αποδείχθηκε ότι στόχος της οδηγίας είναι η προστασία του περιβάλλοντος, σε αυτό το στοιχείο πρέπει να γίνει κατά προτεραιότητα αναφορά για να προσδιοριστεί το περιεχόμενο της εννοίας της «απορρίψεως». Δεν νομίζω ότι χωρεί αμφιβολία ως προς το ότι πρέπει να ρυθμίζεται επαρκώς η ρύπανση του περιβάλλοντος από εκπομπές ατμού που περιέχει επιβλαβείς ουσίες, όποια και αν είναι η πορεία της επιβλαβούς ουσίας για να φθάσει στα επιφανειακά ύδατα, και τούτο τόσο όταν ο ρυπογόνος ατμός υγροποιείται και διοχετεύεται μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων που αποτελεί μέρος της εγκαταστάσεως από την οποία προέρχεται ο ατμός, όσο και όταν ο ρυπογόνος ατμός διοχετεύεται μέσω αγωγού που ανήκει σε τρίτον. Συγκεκριμένα, εκείνο που έχει σημασία είναι αποκλειστικώς η προστασία των επιφανειακών υδάτων και, φυσικά, η δυνατότητα να αποδοθεί το ρυπογόνο γεγονός σε συγκεκριμένη ανθρώπινη συμπεριφορά σχετικά με την οποία μπορεί να προβλεφθεί, υπό την έννοια που ήδη διευκρινίστηκε, η υποχρέωση να ζητηθεί προηγουμένως άδεια.
Επί του τρίτου ερωτήματος
21 Στην περίπτωση που το Δικαστήριο δώσει αρνητική απάντηση στο πρώτο ή και στα δύο πρώτα ερωτήματα, δηλαδή αν στην ουσία δεχθεί ότι η έννοια της «απορρίψεως» δεν καταλαμβάνει τις εκπομπές ρυπογόνων ατμών που υγροποιούνται επί των επιφανειακών υδάτων, το ολλανδικό δικαστήριο ερωτά επικουρικώς αν τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να χρησιμοποιήσουν διαφορετική και ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την έννοια που περιέχεται στην οδηγία.
22 Εν προκειμένω, πρέπει προ παντός να παρατηρηθεί ότι η οδηγία περιορίζεται στην εξασφάλιση ενός κατωτάτου επιπέδου εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών περί των απορρίψεων στα ύδατα (8),
αφήνοντας στα κράτη μέλη τη δυνατότητα θεσπίσεως ακόμη αυστηρότερων κανόνων. Τα άρθρα 5, παράγραφος 2, και 10 της οδηγίας, καθώς και η ενδέκατη αιτιολογική της σκέψη, περιορίζονται να επιβεβαιώσουν την εξουσία αυτή των κρατών μελών και, κατά συνέπεια, να διευκρινίσουν ότι οι διατάξεις της οδηγίας σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν ένα κατώτατο επίπεδο προστασίας του υδάτινου περιβάλλοντος μετά από το οποίο τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις, οι οποίες μπορούν να συνίστανται και στην καθιέρωση συστήματος αδειών.
23 Πρέπει να διευκρινιστεί ότι η ερμηνεία αυτή της οδηγίας στοιχεί με τις αρμοδιότητες που στον τομέα του περιβάλλοντος αναθέτουν στην Κοινότητα η Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη και η Συνθήκη του Μάαστριχτ (9). Οι αρμοδιότητες αυτές, οι οποίες συντρέχουν με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, πρέπει να ασκούνται τηρουμένης της αρχής της επικουρικότητας υπό την έννοια ότι, ακόμη και όπου ασκούνται, παραμένει στα κράτη μέλη η εξουσία «να διατηρούν και να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας» (άρθρο 130 Τ της Συνθήκης), αρκεί τα μέτρα αυτά να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη (10).
24 Κατόπιν αυτών, πρέπει να αναγνωριστεί στα κράτη η εξουσία να υποβάλλουν σε προηγούμενη άδεια τις απορρίψεις που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η εξουσία αυτή έχει έρεισμα τις αυτοτελείς αρμοδιότητες των κρατών στον τομέα του περιβάλλοντος, αρμοδιότητες που η οδηγία απλώς υπενθυμίζει. Η πιο πάνω εξουσία περιορίζεται μόνον από το συμβιβαστό με τους κανόνες της Συνθήκης, και ειδικότερα με αυτούς που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (άρθρα 30 επ.) και την πολιτική ανταγωνισμού (άρθρα 85 και 86) (11). Όποια και αν είναι τα εθνικά μέτρα, ακόμη και αν είναι αντίθετα με τις προαναφερθείσες κοινοτικές πηγές, δεν είναι λιγότερο νόμιμα όταν ικανοποιούν μια επιτακτική ανάγκη, αρκεί να μη δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας (12).
25 Εν κατακλείδι, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο τρίτο ερώτημα την απάντηση ότι επιτρέπεται σε κράτος μέλος να χρησιμοποιεί στην εσωτερική του έννομη τάξη διαφορετική και ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την περιεχόμενη στην οδηγία, υπό την προϋπόθεση ότι η αυστηρότερη αυτή έννοια στοιχεί με επιτακτικές ανάγκες, δεν δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
Συμπέρασμα
26 Ενόψει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα ερωτήματα του Nederlandse Raad van State:
«1) Εμπίπτουν στην έννοια της "απορρίψεως" κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος, οι εκπομπές ρυπογόνου ατμού που υγροποιείται επί επιφανειακών υδάτων. Η απόσταση μεταξύ του τόπου όπου παράγεται ο ατμός και του τόπου όπου ο ατμός υγροποιείται επί της επιφανείας των υδάτων δεν επηρεάζει τη λύση που δόθηκε στο προηγούμενο ζήτημα εφόσον, λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών και των διδαγμάτων της πείρας, γίνεται αναφορά στο στοιχείο αυτό μόνο για να αξιολογηθεί αν ο εισαγαγών ρυπογόνους ουσίες στα επιφανειακά ύδατα γνώριζε τον κίνδυνο που η εισαγωγή αυτή συνεπάγεται για τα ύδατα και, ως εκ τούτου, όφειλε προηγουμένως να ζητήσει άδεια για την "απόρριψη"· η αξιολόγηση αυτή απόκειται στο εθνικό δικαστήριο.
2) Εμπίπτουν στην έννοια της "απορρίψεως" κατά την προαναφερθείσα οδηγία 76/464 οι εκπομπές ρυπογόνου ατμού που πρώτα υγροποιείται σε γήπεδα και στέγες και μετά φθάνει σε επιφανειακά ύδατα μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων που προέρχονται από βιομηχανική εγκατάσταση, οικία ή άλλα κτίρια. Εν προκειμένω, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι ο ρυπογόνος ατμός διοχετεύεται μέσω αγωγού ομβρίων υδάτων από την εγκατάσταση απ' όπου προέρχεται ο ατμός αυτός ή μέσω αγωγού από αλλού.
3) Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να χρησιμοποιούν στην εσωτερική τους έννομη τάξη διαφορετική και ευρύτερη έννοια της "απορρίψεως" από την περιεχόμενη στην οδηγία 76/464, αρκεί η έννοια που χρησιμοποιούν τα κράτη μέλη να συμβιβάζεται με τους κανόνες της Συνθήκης.»
(1) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138.
(2) - Βλ. τα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας.
(3) - Οριακές τιμές και ποιοτικοί στόχοι καθορίστηκαν από το Συμβούλιο για ορισμένες ουσίες του καταλόγου I, όπως π.χ. το κάδμιο, με την οδηγία 83/513/ΕΟΚ της 26ης Σεπτεμβρίου 1983 (ΕΕ L 291, σ. 1), και τον υδράργυρο, με την οδηγία 84/156/ΕΟΚ, της 17ης Μαρτίου 1984 (ΕΕ L 74, σ. 49).
(4) - ΕΕ L 181, σ. 16.
(5) - Πρόκειται για τον τετραχλωράνθρακα, το DDT και την πενταχλωροφαινόλη.
(6) - Η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 86/280 διευκρινίζει ότι, «για ορισμένες σημαντικές πηγές ρύπανσης από τις ουσίες αυτές εκτός από τις πηγές απορρίψεων που υπάγονται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής, κρίνεται αναγκαίο να θεσπιστούν ειδικά προγράμματα για την εξάλειψη της ρύπανσης· ότι οι ειδικές εξουσίες δράσης για τον σκοπό αυτό δεν προβλέπονται από την οδηγία 76/464/ΕΟΚ», οπότε, εφόσον οι ειδικές εξουσίες δράσεως για τον σκοπό αυτό δεν προβλέπονται από τη Συνθήκη, «πρέπει να γίνει προσφυγή στο άρθρο 235».
(7) - ΕΕ L 188, σ. 20.
(8) - Το χαρακτηριστικό αυτό υφίσταται και στο άρθρο 2 της οδηγίας, όπου διευκρινίζεται ότι οι διατάξεις της οδηγίας «αποτελούν το πρώτο μόνο βήμα για την επίτευξη του ως άνω στόχου», δηλαδή του στόχου της εξαλείψεως ή μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων.
(9) - Η Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 1987, παρενέβαλε στη Συνθήκη διάφορες διατάξεις που αφορούν ευθέως την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρα 130 Ρ, 130 Σ και 130 T) και διέπουν την κανονιστική εξουσία της Κοινότητας στον τομέα αυτόν. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 1993, η προστασία του περιβάλλοντος ενεγράφη μεταξύ των στόχων της Ευρωπαϋκής Κοινότητας (άρθρα 2 και 3).
(10) - Βλ. επίσης την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998, C-284/95, Safety Hi-Tech (Συλλογή 1998, σ. I-4301, σκέψη 43).
(11) - Βλ. τις αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 302/86, Επιτροπή κατά Δανίας (Συλλογή 1988, σ. 4607)· της 25ης Ιουνίου 1998, C-203/96, Dusseldorp κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. I-4075, σκέψεις 49 και 50)· της 9ης Ιουλίου 1992, C-2/90, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1992, σ. I-4431, σκέψη 34), και της 7ης Φεβρουαρίου 1985, 240/83, ADBHU (Συλλογή 1985, σ. 531).
(12) - Στην προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, το Δικαστήριο έκρινε, υπενθυμίζοντας την απόφαση ADBHU, ότι «το Δικαστήριο έχει ήδη θεωρήσει (...) την προστασία του περιβάλλοντος ως "έναν από τους ουσιώδεις στόχους της Κοινότητας", δυνάμενο και αυτόν να δικαιολογήσει ορισμένους περιορισμούς της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων» (σκέψη 8, βλ. επίσης τη σκέψη 9). Ο προσανατολισμός αυτός επιβεβαιώθηκε προσφάτως στη σκέψη 64 της προαναφερθείσας αποφάσεως Safety Hi-Tech, όπου το Δικαστήριο, αναφερόμενο στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, υπενθύμισε ότι «η προστασία του περιβάλλοντος συνιστά επιτακτική ανάγκη δυνάμενη να περιορίσει την εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης». Όμως, στην προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι «η ύπαρξη επιτακτικών αναγκών δεν μπορεί να λαμβάνεται υπόψη παρά μόνον όταν πρόκειται για μέτρα επιβαλλόμενα χωρίς διακρίσεις στα εγχώρια και στα εισαγόμενα προϋόντα» (σκέψη 34).