62023CJ0511_RES
Sag C-511/23
Caronte & Tourist SpA
mod
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 30. januar 2025
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 102 TEUF – misbrug af dominerende stilling – tildeling af midler til de nationale konkurrencemyndigheder til håndhævelse af konkurrencereglerne – direktiv (EU) 2019/1 – de nationale konkurrencemyndigheders uafhængighed – artikel 4, stk. 5 – prioritering af sager i forbindelse med håndhævelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF – bøder til virksomheder og virksomhedssammenslutninger – artikel 13 – procedurer om overtrædelse af konkurrencereglerne – overholdelse af en rimelig frist – national lovgivning, der fastsætter en forpligtelse for den nationale myndighed til at fremsende en klagepunktsmeddelelse inden for en frist på 90 dage fra tidspunktet for kendskabet til overtrædelsens væsentlige elementer – fuldstændig og automatisk annullation af den nationale konkurrencemyndigheds afgørelse i tilfælde af overskridelse af denne frist – princippet ne bis in idem – fortabelse af beføjelsen til at indlede en ny overtrædelsesprocedure vedrørende de samme faktiske omstændigheder – effektivitetsprincippet – virksomhedernes ret til forsvar«
Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – fortolkning, hvorom der er anmodet, som følge af, at en EU-retlig bestemmelse i medfør af en bestemmelse i national ret finder anvendelse på en intern situation – kompetence til at give denne fortolkning
(Art. 267 TEUF)
(jf. præmis 29-34)
Institutionernes retsakter – direktiver – medlemsstaternes gennemførelse – medlemsstaternes forpligtelser, mens fristen for gennemførelse løber – forpligtelse til ikke at vedtage foranstaltninger, der kan bringe det ved direktivet foreskrevne resultat i fare – forpligtelse for de nationale retsinstanser fra tidspunktet for direktivets ikrafttræden til i videst muligt omfang at fortolke national ret således, at virkeliggørelsen af det tilstræbte mål ikke bringes i fare
(Art. 4, stk. 3, TEU; art. 288, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 36-40)
Konkurrence – EU-regler – de nationale konkurrencemyndigheders anvendelse – afgørelse, hvorved der fastslås en overtrædelse af EU-konkurrenceretten og pålægges en bøde – anvendeligheden af nationale processuelle regler – betingelser – overholdelse af effektivitetsprincippet – national lovgivning, der fastsætter en forpligtelse for den nationale myndighed til at fremsende en klagepunktsmeddelelse inden for en frist på 90 dage fra tidspunktet for kendskabet til overtrædelsens væsentlige elementer – lovgivning, der kan medføre et indgreb i den nationale konkurrencemyndigheds operationelle uafhængighed – lovgivning, der indebærer en systemisk risiko for straffrihed for overtrædelser af de EU-konkurrenceretlige bestemmelser – uanvendelighed
(Art. 102 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1, art. 4, stk. 5, og art. 13, stk. 1)
(jf. præmis 43-61, 66-76 og 81 samt domskonkl.)
Konkurrence – EU-regler – de nationale konkurrencemyndigheders anvendelse – afgørelse, hvorved der fastslås en overtrædelse af EU-konkurrenceretten og pålægges en bøde – anvendeligheden af nationale processuelle regler – anvendeligheden af nationale processuelle regler – betingelser – overholdelse af effektivitetsprincippet – overholdelse af de omhandlede virksomheders ret til forsvar – afvejning af de pågældende betingelser i forbindelse med fastsættelse af fristerne i overtrædelsesprocedurerne
(Art. 102 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1, art. 3, stk. 1 og 2)
(jf. præmis 62-65)
Konkurrence – EU-regler – medlemsstaternes forpligtelser – forbud mod at indføre eller opretholde foranstaltninger, som kan berøre den effektive virkning af disse bestemmelser – nationale domstoles pligter – forpligtelse til at fortolke den nationale lovgivning i overensstemmelse med EU-retten – rækkevidde
(Art. 102 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2019/1)
(jf. præmis 78-80)
Resumé
Som svar på en præjudiciel forelæggelse fra Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) fastslog Domstolen, at direktiv 2019/1 (
1
) og artikel 102 TEUF er til hinder for en national lovgivning, der forpligter den nationale konkurrencemyndighed til at indlede den kontradiktoriske håndhævelsesesfase i de procedurer på konkurrenceområdet, som den gennemfører, inden for en frist på 90 dage fra det tidspunkt, hvor den har fået kendskab til den angivelige overtrædelses væsentlige elementer.
Den 24. marts 2018 modtog Autorità garante della concorrenza e del mercato (konkurrence- og markedsmyndigheden, Italien, herefter »AGCM«) en klage over de priser, der blev anvendt af selskabet Caronte & Tourist SpA (herefter »C&T«), som leverer færgetransporttjenester i Messina-strædet (Italien).
Efter at have kontaktet havnemyndigheden i Messina med henblik på at indhente yderligere oplysninger underrettede AGCM C&T om sin beslutning om at indlede en sag med henblik på at fastslå en overtrædelse på konkurrenceområdet den 4. august 2020.
Ved afgørelse af 11. april 2022 fastslog AGCM på grundlag af national lovgivning, at der forelå misbrug af en dominerende stilling fra C&T’s side som følge af fastsættelse af for høje priser for færgetransport af køretøjer over Messina-strædet. Som følge heraf påbød denne myndighed C&T at ophøre med en sådan praksis i fremtiden og pålagde selskabet en bøde.
C&T anfægtede afgørelsen af 11. april 2022 ved den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, idet selskabet bl.a. gjorde gældende, at indledningen af den kontradiktoriske håndhævelsesfase i den procedure, der gav anledning til denne afgørelse, var forsinket.
I denne henseende forklarede den pågældende ret, at AGCM i overensstemmelse med den nationale lovgivning som fortolket af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) skal indlede den kontradiktoriske håndhævelsesfase i procedurer på konkurrenceområdet gennem en klagepunktsmeddelelse inden for en frist på 90 dage fra det tidspunkt, hvor myndigheden har fået kendskab til den angivelige overtrædelses væsentlige elementer, da disse sidstnævnte kan begrænse sig til den første anmeldelse af overtrædelsen, (herefter »den omhandlede frist«). Enhver overskridelse af denne frist medfører annullation i sin helhed af AGCM’s afgørelse, der blev truffet efter afslutningen af traktatbrudsproceduren, uden at den pågældende virksomhed er forpligtet til at godtgøre, at den har lidt skade som følge af den manglende overholdelse af den omhandlede frist. I henhold til princippet ne bis in idem kan AGCM ikke længere indlede en ny overtrædelsesprocedure vedrørende den samme praksis, selv ikke hvis den berørte virksomhed aldrig har bragt denne til ophør.
Eftersom den regionale forvaltningsdomstol for Lazio var i tvivl om, hvorvidt en sådan lovgivning er forenelig med EU-konkurrenceretten, besluttede den at forelægge Domstolen et spørgsmål herom.
Domstolens bemærkninger
Domstolen bemærkede indledningsvis, at i det foreliggende tilfælde blev AGCM’s afgørelse om at indlede den kontradiktoriske håndhævelsesfase i overtrædelsesproceduren i forhold til C&T vedtaget i løbet af fristen for gennemførelse af direktiv 2019/1, som tilsigter at styrke de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og at sikre et velfungerende indre marked. Det følger af fast retspraksis, at de medlemsstater, som er adressater for et direktiv, mens fristen for dets gennemførelse løber, skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare.
Henset til denne præcisering fastslog Domstolen, at den forelæggende ret med sit præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt ønskede oplyst, om direktiv 2019/1 og artikel 102 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
I denne henseende bemærkede Domstolen indledningsvis, at selv om fastsættelsen og anvendelsen i mangel af specifikke EU-retlige bestemmelser af regler, der regulerer de processuelle frister på området for konstatering af overtrædelser og de nationale konkurrencemyndigheders pålæggelse af sanktioner, henhører under medlemsstaternes kompetence, skal disse udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten.
De nationale regler, der fastsætter sådanne frister, skal således under overholdelse af retssikkerhedsprincippet tilstræbe, at sagerne behandles inden for en rimelig frist af konkurrencemyndighederne, idet de ikke må have den virkning, at den effektive gennemførelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF samt direktiv 2019/1 i den nationale retsorden bringes i fare.
De nationale konkurrencemyndigheder skal med henblik på en effektiv opfyldelse af deres forpligtelse til at gennemføre EU-konkurrenceretten være i stand til at prioritere de klager, de modtager, forskelligt, idet de med henblik herpå råder over en vid skønsmargen. Anerkendelsen af en sådan vid skønsmargen er i øvrigt ligeledes begrundet i forhold til direktiv 2019/1.
I denne sammenhæng følger det såvel af selve formålet med fasen forud for klagepunktsmeddelelsen i en overtrædelsesprocedure på konkurrenceområdet som af det vide skøn, som en national konkurrencemyndighed skal have ved fastlæggelsen af prioriteringen af sine sager vedrørende håndhævelsen af artikel 102 TEUF, at en sådan myndighed under denne fase af proceduren ikke blot skal være i stand til at foretage alle de forudgående undersøgelsesforanstaltninger og de ofte komplekse faktiske og retlige vurderinger, som er nødvendige for myndigheden for at vurdere, om indledningen af den kontradiktoriske håndhævelsesfase er begrundet, men også at vælge det mest hensigtsmæssige tidspunkt for i givet fald at indlede den kontradiktoriske håndhævelsesfase, alt efter hvilken prioritet den ønsker at give en igangværende overtrædelsesprocedure ved udøvelsen af sin operationelle uafhængighed.
En national konkurrencemyndighed skal således have mulighed for midlertidigt at udsætte indledningen af den kontradiktoriske håndhævelsesfase i en given procedure, når den allerede har fastslået, at den angivelige overtrædelses væsentlige elementer foreligger. En sådan midlertidig udsættelse kan imidlertid ikke medføre en overskridelse af den rimelige frist, inden for hvilken fasen forud for klagepunktsmeddelelsen i en overtrædelsesprocedure skal afsluttes.
Henset til det ovenstående bemærkede Domstolen, at anvendelsen af den omhandlede frist på den indledende fase af de af AGCM gennemførte procedurer risikerer at forpligte denne sidstnævnte myndighed til uden forskel at skulle behandle alle de overtrædelsesprocedurer, der er indbragt for den, ved ikke at tage hensyn til de særlige omstændigheder i hver procedure, men udelukkende at følge en kronologisk rækkefølge, hvorved AGCM forhindres i at fastsætte og gennemføre prioritering af sine håndhævelsessager vedrørende artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
De konsekvenser, der er forbundet med overskridelsen af den omhandlede frist, kan desuden forhindre AGCM i at samarbejde fuldt ud inden for Det Europæiske Konkurrencenetværk, der, således som det fremgår af direktiv 2019/1, udgøres af de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen med henblik på et tæt samarbejde om anvendelsen og håndhævelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
I øvrigt bemærkede Domstolen for det første, at retten til forsvar for de virksomheder, der er genstand for en overtrædelsesprocedure, under alle omstændigheder ikke kan blive tilsidesat alene som følge af en tilsidesættelse af den omhandlede frist. For det andet synes de konsekvenser, der følger af tilsidesættelsen af den omhandlede frist, således som de er beskrevet af den forelæggende ret, at kunne medføre en systemisk risiko for straffrihed for forhold, der udgør overtrædelser af EU-konkurrenceretten, hvilket ville være i strid med effektivitetsprincippet.
Under disse omstændigheder fastslog Domstolen, at anvendelsen af den omhandlede frist på AGCM’s virksomhed kan medføre et indgreb i denne myndigheds operationelle uafhængighed og skabe en systemisk risiko for straffrihed for forhold, der udgør overtrædelser af artikel 102 TEUF. Det følger heraf, at de nationale bestemmelser, der fastsætter den omhandlede frist, kan bringe virkeliggørelsen af det i direktiv 2019/1 foreskrevne resultat i alvorlig fare.
I lyset af det ovenstående konkluderede Domstolen, at direktiv 2019/1 og artikel 102 TEUF, sammenholdt med effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der under en procedure, som gennemføres af en national konkurrencemyndighed med henblik på at fastslå en konkurrencebegrænsende praksis, for det første pålægger denne myndighed at indlede den kontradiktoriske håndhævelsesfase i denne procedure gennem en klagepunktsmeddelelse til den pågældende virksomhed inden for en frist på 90 dage fra det tidspunkt, hvor den får kendskab til den angivelige overtrædelses væsentlige elementer, da disse kan begrænse sig til den første anmeldelse af overtrædelsen, og for det andet sanktionerer den manglende overholdelse af denne frist med en fuldstændig annullation af den nævnte myndigheds endelige afgørelse efter overtrædelsesproceduren samt med denne sidstnævntes fortabelse af sin beføjelse til at indlede en ny overtrædelsesprocedure vedrørende samme praksis.
Eftersom den i den foreliggende sag omhandlede frist på 90 dage i henhold til italiensk ret ligeledes finder anvendelse på AGCM’s indledende undersøgelsesfase i forbindelse med virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, konkluderede Domstolen i øvrigt som svar på en parallel præjudiciel forelæggelse, der var blevet indgivet af den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, ved dom af samme dag (
2
) og af grunde svarende til de ovenfor anførte, at artikel 11 og 13 i direktiv 2005/29 (
3
), sammenholdt med effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der under de samme betingelser som dem, der er beskrevet ovenfor, forpligter den nationale myndighed, der har ansvaret for håndhævelse af forbrugerbeskyttelseslovgivningen, til at indlede den kontradiktoriske undersøgelsesfase i de overtrædelsesprocedurer, som den gennemfører, inden for en frist på 90 dage fra det tidspunkt, hvor den har fået kendskab til den angivelige overtrædelses væsentlige elementer.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1 af 11.12.2018 om styrkelse af de nationale konkurrencemyndigheders forudsætninger for at håndhæve konkurrencereglerne effektivt og sikring af et velfungerende indre marked (EUT 2019, L 11, s. 3).
(
2
) – Dom af 30.1.2025, Trenitalia (C-510/23).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11.5.2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) (EUT 2005, L 149, s. 22).