61980C0158
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 18 de marzo de 1981 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante resolución de 5 de junio de 1980, el Finanzgericht Hamburg sometió a este Tribunal una serie de cuestiones prejudiciales -exactamente ocho- que tienen su origen en un litigio de fondo bastante singular. Para resumir las circunstancias de hecho, hay que empezar diciendo que varias sociedades armadoras de la República Federal de Alemania, la mayoría de ellas domiciliadas en Flensburg o Hamburgo, organizan cruceros muy breves (normalmente con una duración de unas pocas horas) que tienen como puntos de embarco y desembarco distintos puertos alemanes del mar Báltico o del mar del Norte. Estos son conocidos popularmente como «cruceros de la mantequilla», ya que su principal atractivo, si no el único, consiste en ofrecer a los pasajeros la oportunidad de adquirir un cierto número de mercancías exentas de derechos de aduana, impuestos indirectos y cualquier otro tributo.
En efecto, a bordo de los buques se ofrecen diversos productos alimenticios (como mantequilla, quesos y carne) y otros productos (bebidas alcohólicas, tabaco, café, té, artículos de perfumería, etc.) procedentes tanto de la Comunidad como de países terceros. Para que sean aplicables las normas alemanas en materia de franquicia aduanera y tributaria, basta con que dichas embarcaciones traspasen la frontera aduanera marítima, retornando después al puerto de origen sin haber hecho escala en el extranjero; no obstante, en ocasiones (más raramente) se adentran en alta mar, saliendo de las aguas territoriales de la República Federal, o hacen una breve escala en algún puerto danés para que los pasajeros puedan disfrutar de mayores facilidades.
A este respecto, procede recordar que el Decreto titulado «Reisegepäck-Verordnung», de 3 de diciembre de 1974, establece una franquicia «para el tránsito de altura» cuando se trata de buques procedentes de alta mar o de un puerto extranjero o que hayan permanecido al menos ocho horas fuera del territorio aduanero, concediendo una franquicia más reducida «para el tránsito de cabotaje» en los casos de travesías más cortas por aguas costeras situadas más allá de la frontera aduanera. Al margen de esta circunstancia, el otro factor que contribuye a que el precio de los productos agrícolas adquiridos a bordo sea especialmente ventajoso es el hecho de que, al abandonar el territorio aduanero comunitario, dichos productos pueden beneficiarse de las subvenciones del FEOGA mediante la concesión de restituciones a la exportación y montantes compensatorios monetarios.
Este fenómeno ha adquirido unas dimensiones considerables. Según los datos facilitados por el órgano jurisdiccional de remisión, en 1979, sólo en la circunscripción del Hauptzollamt demandado, efectuaron «cruceros de la mantequilla» 32 buques, con un total de cerca de 1.850.000 pasajeros. Ello explica el origen del procedimiento principal, promovido por las dos sociedades Rewe, que ejercen su actividad comercial en la costa báltica de Schleswig-Holstein y comercializan -una al por mayor y otra al por menor- los mismos tipos de productos que se venden durante los mencionados cruceros. Considerándose injustamente perjudicadas por la competencia de los armadores, que, en su opinión, privan a los establecimientos comerciales normales de una parte considerable de los compradores que residen en la costa báltica, dichas sociedades interpusieron ante el Finanzgericht Hamburg una demanda contra el Hauptzollamt Kiel destinada a poner fin a las importaciones con franquicia realizadas del modo que acabo de describir. Según las demandantes, las exenciones aduaneras y fiscales de que disfrutan los «cruceros de la mantequilla» son incompatibles con el Derecho comunitario, por lo que solicitan que se ordene al Hauptzollamt que deje de aplicar tales exenciones y, con carácter subsidiario, que se le declare obligado ano concederlas.
En el marco de este asunto, el Juez alemán que conoce del asunto decidió, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, someter al Tribunal una serie de cuestiones de diversa naturaleza. En ellas, solicita en primer lugar una interpretación de la normativa comunitaria en materia de exenciones, tanto de los derechos de aduana como del impuesto sobre el volumen de negocios y de otros impuestos indirectos, con el fin de aclarar de qué requisitos depende la exención (primera cuestión del primer grupo y del segundo grupo). En segundo lugar, pretende que se determine cuál es, en su caso, el margen de autonomía que la normativa deja a los Estados miembros (segunda cuestión del primer grupo y del segundo grupo). En tercer lugar, plantea la cuestión de la situación jurídica (y, en particular, de la posibilidad de ejercitar una acción judicial) de los particulares cuyos intereses se vean lesionados por disposiciones nacionales contrarias a un reglamento o una directiva (tercera cuestión del primer grupo y del segundo grupo). Por último, pregunta al Tribunal sobre la eventual invalidez del Reglamento n° 3023/77 (cuarta cuestión del primer grupo) y, en caso de respuesta afirmativa, pretende saber cuáles son los derechos que tienen los particulares perjudicados por las disposiciones nacionales basadas en el Reglamento inválido (quinta cuestión del primer grupo).
Me propongo abordar cada una de dichas cuestiones en el orden que acabo de indicar, ya que, a mi entender, facilita su examen, aun cuando el órgano jurisdiccional de remisión prefirió distinguir entre todos los aspectos relativos a la exención aduanera (primer grupo) y los relativos, en cambio, a la exención fiscal (segundo grupo). En cuanto a la normativa comunitaria pertinente, me detendré en ella a medida que avance en el análisis de los respectivos problemas.
2.
La primera cuestión del primer grupo tiene el siguiente tenor: «El Reglamento (CEE) n° 1544/69 del Consejo, de 23 de junio de 1969, modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 3061/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, ¿debe interpretarse en el sentido de que la franquicia que prevé se aplica exclusivamente a las mercancías que procedan del territorio aduanero de un país tercero y que, en su caso, se encuentren sometidas además al régimen aduanero de libre circulación en ese país, o basta con que las mercancías procedan de Estados miembros y sean importadas desde alta mar a través de la frontera aduanera marítima o de la frontera del territorio del Estado miembro de que se trate?»
La alternativa planteada por el órgano jurisdiccional de remisión estriba, como puede verse, en el concepto de procedencia de las mercancías que disfrutan de la exención aduanera. Ahora bien, no es posible adherirse a este enfoque, pues no se ajusta al Reglamento n° 1544/69. Este último tiene por objeto definir el régimen arancelario aplicable a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros, y responde a la necesidad de «establecer un régimen comunitario de reducciones arancelarias en el marco del tráfico de viajeros entre países terceros y la Comunidad» (penúltimo considerando); pero, de hecho, no toma en cuenta la procedencia de las mercancías. El factor determinante para la aplicabilidad de esta normativa es que el viajero entre en la Comunidad procedente de un país tercero; además, las mercancías exentas deben formar parte de su equipaje personal, la importación debe carecer de todo carácter comercial y el valor global de las mercancías no debe exceder de ciertos límites (véase el artículo 1 del citado Reglamento; sin embargo, para algunos productos se fija un límite cuantitativo). Por otra parte, los resultados de la interpretación textual concuerdan con los que se obtienen si se toma en cuenta la finalidad del régimen de que se trata: en efecto, la introducción de la franquicia aduanera pretende facilitar no la circulación de mercancías entre Estados terceros y la Comunidad, sino sólo el tráfico de viajeros, agilizando los trámites aduaneros. Por eso, el hecho de que la desgravación aduanera de las mercancías haga abstracción de su origen y del lugar en el que hayan sido adquiridas se ajusta perfectamente a los fines del Reglamento n° 1544/69.
En la nueva formulación del apartado 1 del artículo 1, antes citado, resultante del Reglamento n° 3061/78 del Consejo, se procuró especificar que se trataba de «los viajeros procedentes de países terceros», precisión que se introdujo con el fin de «evitar cualquier interpretación abusiva», según se subraya en el último considerando del citado Reglamento n° 3061/78. No cabe duda, por lo tanto, de que quedan excluidos del beneficio de la exención contemplada en los Reglamentos nos 1544/69 y 3061/78 los viajeros procedentes de países miembros de la Comunidad. Así lo confirma, en todo caso, la declaración del Consejo en el segundo considerando del Reglamento n° 3023/77, de 20 de diciembre de 1977, en el que deja constancia de que el Reglamento n° 1544/69 «no se aplicará a las mercancías importadas con ocasión de un viaje en barco efectuado desde un Estado miembro durante el cual no se haya tocado el territorio aduanero de un país tercero».
3.
La primera cuestión del segundo grupo -estrechamente relacionada con la que se acaba de examinar, aunque situada en el ámbito de las exenciones fiscales—pretende determinar si «La Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, modificada en último lugar por la Directiva 78/1032/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, ¿debe interpretarse en el sentido de que la franquicia del impuesto sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos que prevé se aplica exclusivamente a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros procedentes del territorio aduanero de un país tercero (artículo 1) o, en el caso de mercancías procedentes de un Estado miembro, del territorio aduanero de la Comunidad (artículo 2) y que, en su caso, se encuentren sometidas además al régimen aduanero de libre circulación de un país tercero o de un Estado miembro, o basta con que las mercancías sean importadas desde alta mar a través de la frontera del territorio nacional del Estado miembro de que se trate?»
La Directiva 69/169 tiene por objeto, como su propio título indica, la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros. A diferencia de lo que establece el mencionado Reglamento n° 1544/69, el «tráfico internacional» comprende en este caso tanto a los viajeros procedentes dé países terceros como a los viajeros procedentes de otros Estados miembros; es preciso señalar, asimismo, que, entre los fines de la Directiva, se pone de relieve sobre todo la necesidad de liberalizar en mayor medida el régimen de tributación de las importaciones en el tráfico de viajeros entre los Estados miembros (considerandos segundo y tercero). Ahora bien, al margen de ello, la orientación general de la Directiva es idéntica a la adoptada en el Reglamento aprobado dos meses después (Reglamento n° 1544/69), esto es, en la práctica no se toma en cuenta la procedencia de las mercancías, y los elementos relevantes para la aplicación de la exención son la procedencia de los viajeros, el hecho de que las mercancías formen parte de sus equipajes personales, el carácter no comercial de la importación y el valor limitado (o la cantidad limitada) de los productos importados. En consecuencia, aun prescindiendo de la procedencia o el origen de las mercancías, la franquicia contemplada en dicha Directiva no corresponde a las personas que tomen parte en cruceros marítimos que tengan como punto de partida y de destino puertos de un mismo Estado miembro y no toquen el territorio de otros Estados miembros o de países terceros.
Huelga añadir que un tráfico de viajeros como el originado por los cruceros «sin escala» no puede incluirse en ningún caso en el concepto de tráfico de viajeros entre los Estados miembros a efectos del artículo 2 de la mencionada Directiva. El texto de la Directiva es demasiado preciso como para permitir una interpretación tan forzada; además, ello producirla un resultado contrario a un importante presupuesto de la exención a la que me estoy refiriendo, a saber, el hecho de que, por regla general, las mercancías adquiridas en un Estado miembro soportan cargas fiscales, por lo que la exención de las mismas al importarlas en otro Estado miembro «evita una doble imposición sin llegar a una ausencia de imposición» (cuarto considerando de la mencionada Directiva).
Otro argumento favorable a este punto de vista nos lo ofrece el apartado 4 del artículo 2, antes citado, que fue añadido al texto original de la norma por la Directiva 78/1032 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978. En efecto, dicho apartado 4 dispone que cuando el viaje entre un Estado miembro y otro se efectúe en tránsito por el territorio de un país tercero, o en proveniencia de una parte del territorio de otro Estado miembro en la que no se apliquen los impuestos a los que se refiere la Directiva a las mercancías consumidas en dicho territorio, «el viajero deberá poder justificar que las mercancías transportadas en su equipaje han sido adquiridas en las condiciones generales de imposición del mercado interior de uno de los Estados miembros y no se benefician de ninguna devolución de impuestos sobre el volumen de negocios y/o de impuestos sobre consumos específicos»; en caso contrario, se aplica el artículo 1. Por lo tanto, si el viajero interesado no puede aportar la prueba mencionada, tan sólo puede beneficiarse, desde el 1 de enero de 1979, de la franquicia reducida prevista para el tráfico de viajeros entre países terceros y la Comunidad. En todo caso, incluso para poder disfrutar de dicha franquicia reducida, el viajero debe proceder de otro Estado miembro, requisito que, evidentemente, no se satisface en el supuesto de cruceros consistentes en un breve recorrido marítimo más allá de la frontera aduanera, sin hacer escala en ningún puerto extranjero.
4.
Mediante la segunda cuestión del primer grupo, el Finanzgericht Hamburg pregunta si El Reglamento (CEE) n° 1544/69, modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 3061/78, en relación, en su caso, con el artículo 28 del Tratado CEE -exceptuadas las mercancías contempladas en el Reglamento (CEE) n° 3023/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977-, ¿regula de manera exhaustiva la franquicia de las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros, o pueden los Estados miembros conceder franquicias de manera autónoma fuera del ámbito regulado por el Reglamento (CEE) n° 1544/69, exceptuadas las mercancías contempladas en el Reglamento (CEE) n° 3023/77?
Como ya tuve ocasión de manifestar en mis conclusiones de 27 de noviembre de 1980 en el asunto Horváth (50/80, Rec. 1981, pp. 385 y ss.) algunos sectores del ámbito aduanero continúan rigiéndose en todos los Estados miembros por normas nacionales no armonizadas con las vigentes en otros Estados miembros. Se trata de un fenómeno explicable, ya que la regulación de esta materia no corresponde por entero a los reglamentos comunitarios, sino que, en parte, entra dentro del ámbito de competencia de los ordenamientos jurídicos nacionales, que aún no han sido armonizados por completo. Ahora bien, estas consideraciones de carácter general no proporcionan elementos suficientes para dar respuesta a la cuestión planteada por el Juez alemán: en efecto, en el presente caso, la materia está perfectamente delimitada -se trata de exenciones de los derechos de aduana- y es objeto de disposiciones directamente adoptadas por el legislador comunitario mediante el Reglamento n° 1544/69.
En la formulación de su cuestión, el Juez de instancia parece sugerir la idea de que, comoquiera que el Reglamento antes citado no reguló exhaustivamente las exenciones aduaneras de las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros, los Estados miembros pueden intervenir en el ámbito no regulado por las normas comunitarias. En mi opinión, hay que cambiar de planteamiento. En efecto, debe partirse de la premisa de que los derechos de aduana se rigen por el Arancel Aduanero Común [letra b) del artículo 3, apartado 1 del artículo 9 y apartado 3 del artículo 23 del Tratado CEE], el cual, como es sabido, se aplica a todas las importaciones de la Comunidad, y que cualquier franquicia aduanera que se otorgue constituye una limitación del ámbito de aplicación del Arancel. Sobre la base de dicha premisa, está claro que no cabe admitir que cada Estado miembro por separado adopte medidas encaminadas a ampliar el alcance de las exenciones aduaneras resultantes de las normas comunitarias.
En efecto, una vez expirado el período transitorio, y prescindiendo de la posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia en favor de algún Estado miembro (cuando la situación específica lo justifique), la única Vía para modificar la aplicación de los derechos del Arancel Aduanero Común es el procedimiento previsto en el artículo 28 del Tratado CEE, que es precisamente, la norma en la que se basa el Reglamento n° 1544/69. Según dicho artículo, «el Consejo decidirá por unanimidad toda modificación o suspensión autónoma de los derechos del Arancel Aduanero Común» (o por mayoría cualificada en el supuesto de que la modificación o suspensión no sea superior al 20 % del tipo de cada derecho y su período de vigencia no supere los seis meses). Las facilidades arancelarias, como las que otorga el Reglamento n° 1544/69 a los viajeros procedentes de países terceros, consisten, en esencia, en la introducción de excepciones a los derechos establecidos por el Arancel Aduanero Común; por otro lado, procede recordar que, según la jurisprudencia de este Tribunal, los poderes conferidos a las Instituciones por el artículo 28 (así como por las demás normas relativas a la unión aduanera) deben interpretarse en sentido amplio, con el fin de asegurar una regulación coherente de las relaciones económicas exteriores (véase la sentencia de 12 de julio de 1973, Massey Ferguson, 8/73, Rec. p. 897, apartado4). Porúltimo, observo que las modificaciones o suspensiones de los derechos del Arancel Aduanero Común aprobadas con arreglo al artículo 28 tienen efecto directo en todos los Estados miembros, salvaguardando así el principio de la aplicación uniforme del Arancel Aduanero Común. En cambio, no sería conforme con dicho principio admitir la facultad de los Estados miembros de establecer o mantener, por iniciativa propia, exenciones de los derechos de aduana.
5.
Mediante la segunda cuestión del segundo grupo, el Finanzgericht Hamburg pregunta si «La Directiva 69/169/CEE, en su última versión vigente, ¿regula de manera exhaustiva las franquicias del impuesto sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos en lo que respecta a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros, o pueden los Estados miembros conceder de manera autónoma a dichas mercancías franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos fuera del ámbito regulado por la Directiva?»
Pese a la evidente analogía entre esta cuestión y la que se acaba de examinar, considero acertada la consideración que se hace en la resolución de remisión, según la cual en este caso deben aplicarse criterios diferentes. En efecto, mientras que la materia de la exención de los derechos de aduana está directamente sometida a la normativa comunitaria, en el ámbito de la físcalidad interna la competencia de la Comunidad se limita a la aprobación de directivas encaminadas a armonizar las legislaciones nacionales. Por consiguiente, en materia fiscal cabe admitir, en principio, que los Estados miembros adopten medidas autónomas, siempre que su contenido no sea incompatible con el Tratado ni con las directivas comunitarias.
En relación con el ámbito de aplicación de la Directiva 69/169, ya he tenido ocasión de aclarar que dicha Directiva no comprende los casos de aquellas personas que se embarcan en un puerto de un Estado miembro y retornan al mismo tras un breve recorrido marítimo más allá de la frontera aduanera marítima. Dicho esto, procede preguntarse si existe contradicción entre los fines o el contexto de la Directiva y una normativa nacional que amplíe la concesión de las franquicias fiscales a los viajeros que toman parte en «cruceros» como el descrito.
Tal como se desprende de su exposición de motivos, los dos objetivos principales de la Directiva consisten en liberalizar en mayor medida el régimen de tributación de las importaciones en el tráfico de viajeros entre los Estados miembros, con el fin de dar un nuevo paso hacia la creación de condiciones análogas a las de un mercado interior (tercer considerando) y facilitar el tráfico de viajeros entre países terceros y la Comunidad (último considerando). A mi entender, ninguno de ambos objetivos se ve cuestionado por la concesión unilateral de franquicias por un Estado miembro a aquellas personas que, al hacer una excursión marítima sin escalas, no están comprendidas en el flujo del tráfico de viajeros ni entre los Estados miembros ni entre la Comunidad y países terceros. Apenas es preciso añadir, entre paréntesis, que permanece inalterada la obligación de los Estados miembros de aplicar las normas de la Directiva en todos los casos en que los cruceros de este tipo hagan escala en puertos de otros Estados miembros o de Estados terceros.
Por lo que respecta, por otro lado, a los argumentos que cabe deducir del contexto de la Directiva, debe tenerse en cuenta que esta última contempla expresamente un cierto número de casos en los que otorga a los Estados miembros la facultad de aprobar disposiciones integradoras de las normas generales de la propia Directiva o por las cuales se establecan excepciones a dichas normas (cito, entre otros, el apartado 2 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 4, los apartados 2 y 3 del artículo 5, y los apartados 2 y 3 del artículo 6). Según la Comisión, ello demuestra implícitamente que no se dejó a los Estados miembros ninguna potestad autónoma para legislar en el ámbito de las exenciones fiscales. Sin embargo, en los casos mencionados se trataba, a mi juicio, de dar a los Estados miembros la posibilidad de modular discrecionalmente la aplicación de las normas generales de la Directiva en determinadas situaciones o a determinadas categorías de viajeros, sin que dejaran por ello de estar comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva. En cambio, la cuestión que estamos examinando se refiere a la competencia de los Estados para conceder franquicias fiscales en situaciones y a personas que, en la práctica, no están comprendidas en la esfera de aplicación de la Directiva.
Ahora bien, de todas las disposiciones de la Directiva antes citadas, merece especial atención el apartado 2 del artículo 6 de la versión resultante de la Directiva 78/1032, de 18 de diciembre de 1978. Este apartado exige a los Estados miembros tomar las medidas necesarias para permitir, en determinados casos, la desgravación de los impuestos sobre el volumen de negocios con respecto a las entregas de mercancías transportadas en el equipaje personal de los viajeros, si bien comienza formulando una reserva referente al régimen aplicable a las ventas efectuadas en los establecimientos bajo control aduanero de los aeropuertos y a las ventas a bordo de los aviones (de modo que dicho régimen no debe verse afectado). Esto plantea la cuestión de si debe deducirse de dicha reserva, cuyo alcance es considerable, la voluntad del Consejo de considerar exhaustiva la regulación de las franquicias fiscales para los viajeros contenida en la Directiva, en cuyo caso, a falta de otras reservas expresas, no podría reconocerse a los Estados miembros la facultad de conceder este tipo de franquicias fuera del ámbito regulado por la Directiva. Estimo que la respuesta debe ser negativa. Mientras que la reserva de que se trata está claramente relacionada con la materia específica regulada en el mencionado artículo 6, el supuesto que nos ocupa se refiere, lo repito una vez más, a una materia no regulada en la Directiva, en la que la intervención legislativa de un Estado miembro no menoscaba el respeto de la normativa comunitaria.
Estas consideraciones me llevan a pensar que las medidas de exención fiscal a favor de las personas que toman parte en excursiones marítimas sin escala, al no ser contrarias al Derecho comunitario, están comprendidas dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador nacional.
6.
Mediante la tercera cuestión del primer grupo, el órgano jurisdiccional alemán pregunta si «La infracción de un Reglamento comunitario, ¿confiere derechos directamente aplicables a aquellas personas cuyos derechos sean afectados por disposiciones legales o reglamentarias, o por las medidas adoptadas para su aplicación, incompatibles con el ámbito regulado por dicho Reglamento, en el sentido de que pueden ejercitar una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que se prohiban las medidas contrarias al Derecho comunitario o que se hagan respetar las normas de dicho Derecho?»
La formulación de esta cuestión parece tautológica. En efecto, si se parte de la premisa de que los particulares son titulares de derechos subjetivos con arreglo a un reglamento comunitario y se supone que dichos derechos se ven lesionados por disposiciones legales o administrativas de algún Estado miembro contrarias al reglamento, no cabe duda de que los particulares pueden reclamar ante los órganos jurisdiccionales nacionales la protección de sus derechos, exigiendo la aplicación del reglamento (que debe prevalecer sobre las normas nacionales que no se ajusten al mismo). No obstante, debe tenerse en cuenta la situación sometida a la apreciación del Finanzgericht Hamburg y delimitarse partiendo de ella el sentido de la cuestión. Así pues, se trata, en esencia, de determinar si, en el supuesto de que un Estado miembro haya concedido exenciones aduaneras que según el Derecho comunitario no tenía la facultad de conceder, infringiendo, con ello, el Reglamento relativo al Arancel Aduanero Común, los establecimientos comerciales perjudicados por los efectos concretos de dicha exención pueden reclamar ante los órganos jurisdiccionales nacionales que las autoridades aduaneras no apliquen las normas internas en materia de exenciones o, en todo caso, que se atengan a las normas del Arancel Aduanero Común.
El representante de la Comisión se refirió a la sentencia de 22 de enero de 1976, Russo (60/75, Rec. p. 45), deduciendo de ella el criterio de que las normas comunitarias sólo pueden ser invocadas por particulares cuando tengan por objeto proteger sus intereses. Ahora bien, dicha sentencia se refiere a un caso en el que un productor de trigo se quejaba ante el Juez nacional de la infracción del Derecho comunitario por parte del organismo público de intervención en el mercado agrícola para sustentar una demanda de indemnización por daños y perjuicios interpuesta contra dicho organismo. En la resolución de este asunto, el Tribunal reconoció la existencia de un derecho de cada productor derivado del régimen comunitario, afirmando que, en el supuesto de un perjuicio producido por la infracción de una norma comunitaria por parte del Estado, «corresponde al Estado asumir las consecuencias de dicha infracción ante la persona perjudicada con arreglo a las disposiciones de Derecho nacional en materia de responsabilidad del Estado».
En el caso presente, las demandantes en el procedimiento principal no reclamaron una indemnización por los daños y perjuicios que les habían causado las franquicias concedidas a los importadores de productos vendidos durante los cruceros de la mantequilla, sino que se limitaron a solicitar que dichas importaciones se sometan al régimen ordinario del Arancel Aduanero Común, esto es, a reclamar la correcta aplicación del Derecho comunitario. Y, como ya he dicho, la cuestión que estamos examinando se refiere, a su vez, a la posibilidad de que los establecimientos comerciales perjudicados por los efectos prácticos de las franquicias soliciten al Juez que decrete la inaplicación de las mismas (o bien la aplicación del Arancel Aduanero Común) por parte de las autoridades aduaneras.
En mi opinión, para resolver este problema debe partirse de dos consideraciones de orden general. La primera hace referencia a la relación entre norma jurídica, derecho subjetivo e interés en la aplicación de la norma; es sabido que toda norma jurídica contempla una situación típica y que todas las personas que se encuentren concretamente en esa situación se convierten en sujetos de una relación jurídica: una de ellas pasa a ser titular de un derecho subjetivo en el marco de las relaciones obligatorias. Evidentemente, el mismo principio se aplica a las normas comunitarias establecidas mediante reglamentos; así pues, si nos referimos al Arancel Aduanero Común, el derecho a invocarlo nace en relación con cada una de las operaciones concretas de importación o de exportación, y su titular es la persona que lleva a cabo dicha operación. En consecuencia, no cabe duda de que cada importador tiene derecho a que las autoridades aduaneras apliquen correctamente el Arancel con respecto a su persona, y que dicho derecho nace en la medida en que realiza una operación de importación. Cosa muy distinta son los derechos de los importadores, como categoría, a que se respete el Arancel: expresado en estos términos, permanecemos en el nivel general e hipotético de la norma, haciendo abstracción de la individuación del derecho, esto es, del nacimiento de la relación jurídica individual. También es distinto, finalmente, referirse al interés en la aplicación de una norma, por ejemplo el interés de los operadores económicos en una correcta aplicación de los derechos de aduana a las mercancías importadas que compiten con las que ellos producen o distribuyen. En efecto, sabido es que toda norma jurídica, por su propia naturaleza, refleja intereses colectivos que van incluso más allá de los de las categorías de personas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación; en consecuencia, las personas interesadas en el respeto de una determinada norma son mucho más numerosas que las que tienen o podrían llegar a invocar un derecho con arreglo a dicha norma.
La segunda consideración se refiere al aspecto procesal de la cuestión. Para estar legitimado para ejercitar una acción judicial (por ejemplo, para solicitar que se obligue a otra persona a cumplir determinadas obligaciones), es preciso ser titular del derecho subjetivo que la acción va encaminada a garantizar en la práctica. En efecto, los procedimientos judiciales no sirven para validar de manera general e hipotética el contenido de una norma, sino para aplicarla en el marco de una relación determinada. Por consiguiente, quien no tenga más que un interés en la observancia de una norma o, más precisamente, quien no sea parte en una determinada relación jurídica originada, basándose en la norma, no está legitimado para invocarla ante los tribunales.
Se trata ahora de aplicar estas reflexiones de orden general al problema planteado por el Finanzgericht Hamburg. Con carácter preliminar, debo observar que la concesión ilícita de exenciones aduaneras por parte de un Estado miembro constituye, al menos en apariencia, una doble infracción de las normas comunitarias: por un lado, se infringe la norma que prohibe al Estado legislar en una materia reservada al legislador comunitario; por otro, no se aplica el Arancel Aduanero Común. La primera infracción vulnera el reparto de las esferas de competencia entre la Comunidad y los Estados miembros; el derecho subjetivo de exigir el respeto de dicho reparto corresponde a la Comunidad y, en el plano procesal, a la Comisión. La segunda infracción es exclusivamente consecuencia de la primera: en realidad, no se comprobó ni un solo caso de aplicación incorrecta del Arancel a un importador (como sucede en los casos de imposición de un derecho distinto del establecido en el Arancel Aduanero Común), sino que, mediante una disposición legal, se restringió de manera ilícita el ámbito de aplicación del Arancel, en contra de la obligación de los Estados de someter los productos importados a los derechos fijados por la Comunidad. En mi opinión, también desde este punto de vista el derecho a invocar la aplicación íntegra del Arancel Aduanero Común corresponde a la Comunidad, y no a ningún sujeto privado que forme parte de alguna categoría interesada en el respeto del Arancel.
En definitiva, puede decirse que basta con no confundir el derecho subjetivo inscrito en el marco de una relación determinada, que nace con arreglo a las condiciones previstas en la norma, con el interés de los terceros en que esta última sea respetada. Es el titular del derecho, y no quien posee un interés del segundo tipo, quien tiene la facultad de ejercitar una acción judicial destinada a que se le aplique la norma. Pensar de otro modo equivaldría a admitir la posibilidad de fundar en las normas comunitarias directamente aplicables una especie de acción popular, algo que sería contrario a la tradición jurídica común de los Estados miembros y que, por otra parte, entrañaría el riesgo de dar lugar a graves inconvenientes prácticos en el funcionamiento de la justicia (¡piénsese, si no, en el número de personas que podrían tener algún tipo de interés en la correcta aplicación de determinadas normas comunitarias!).
La conclusión a la que he llegado no excluye, sin embargo, que determinadas personas interesadas en el cumplimiento de un reglamento puedan invocar derechos subjetivos con arreglo al ordenamiento interno que les sea aplicable, siempre que el comportamiento de la Administración contrario al Derecho comunitario se aprecie también a la luz de normas o principios jurídicos nacionales y que, con arreglo a éstos, se considere a las personas de que se trate titulares de pretensiones que pueden ser invocadas en vía judicial. El ejemplo más sencillo lo ofrece el supuesto de un derecho de indemnización por los daños resultantes de un acto ilícito de la Administración, supuesto al que se refiere la sentencia Russo, antes citada. Pero nada impide pensar que, ante medidas legislativas internas contrarias a las normas comunitarias o a derechos subjetivos constitucionalmente garantizados (en el supuesto, por ejemplo, de una constitución nacional que tutele el derecho a la igualdad de trato también entre operadores económicos), los particulares puedan invocar estos derechos ante los tribunales para conseguir la inaplicación de dichas medidas y, con ello, de manera indirecta, la observancia del Derecho comunitario.
7.
La tercera cuestión del segundo grupo está estrechamente relacionada con la que acaba de examinarse. En efecto, el Juez de instancia pregunta si «La Directiva 69/169/CEE, en su última versión vigente, ¿confiere derechos directamente aplicables a aquellas personas cuyos derechos sean afectados por disposiciones legales o reglamentarias de un Estado miembro o por las medidas adoptadas para su aplicación, incompatibles con el contenido de dicha Directiva, en el sentido de que pueden ejercitar una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que se prohiban las medidas nacionales contrarias al Derecho comunitario?»
Me parece superfluo repetir las consideraciones generales que me han llevado a distinguir entre los derechos que corresponden a los destinatarios de una norma y el simple interés de terceros en que se respete dicha norma. Por lo tanto, me limitaré a señalar que, siempre que se admita con carácter general la posibilidad de que de una directiva se deriven de manera directa derechos subjetivos en favor de los particulares, el fenómeno se presenta en los mismos términos que el de los efectos de un reglamento, que, por su propia naturaleza, es directamente aplicable. En consecuencia, la solución no puede ser diferente.
Con todo, me parece procedente añadir dos observaciones concretas. En primer lugar, hay que tener presente que, por regla general, las disposiciones de una directiva no están destinadas a crear derechos en favor de particulares: semejante efecto sólo puede reconocerse con carácter excepcional y con respecto a normas concretas de características especiales contenidas en la propia directiva. Por lo que respecta a la Directiva 69/169, ni se ha solicitado ni se ha llevado a cabo una indagación de este tipo, pero es obvio que la respuesta dada a la cuestión precedente la hace inútil. En segundo lugar, la opinión que he manifestado en relación con là segunda cuestión del segundo grupo excluye que los Estados miembros infrinjan la Directiva 69/169 al conceder de manera autónoma exenciones fiscales que vayan más allá de lo previsto en dicha Directiva. En consecuencia, la hipótesis subyacente en la cuestión que estamos examinado (a saber, que un Estado miembro haya aprobado disposiciones legales o administrativas contrarias al contenido de dicha Directiva) ya se ha considerado desprovista de fundamento.
8.
Mediante la cuarta cuestión del primer grupo, el Finanzgericht Hamburg pregunta si «El Reglamento (CEE) n° 3023/77, ¿es nulo por violar el Derecho comunitario de rango superior (por ejemplo, el principio de igualdad, la prohibición de discriminación, la igualdad de competencia o la proporcionalidad)?»
Preciso es ante todo aclarar que el Reglamento n° 3023/77, aprobado por el Consejo el 20 de diciembre de 1977, tiene por objeto«determinadas medidas destinadas a poner fin a los abusos resultantes de la venta de productos agrícolas a bordo de buques». Tal como recuerda la exposición de motivos de dicho acto, el ámbito de aplicación de las facilidades aduaneras a favor de los viajeros procedentes de países terceros establecidas en el Reglamento n° 1544/68, antes citado, se había extendido posteriormente, mediante el Reglamento n° 1818/75, de 10 de julio de 1975, a las exacciones reguladoras agrícolas y otros tributos sobre la importación establecidos en el marco de la Política Agrícola Común (o de los regímenes especiales aplicables a determinadas mercancías derivadas de la transformación de productos agrícolas). Ahora bien, no hubiera debido aplicarse ninguna exención a las mercancías importadas con ocasión de viajes marítimos efectuados desde un Estado miembro durante los cuales no se tocara el territorio aduanero de ningún país tercero: así lo precisa el segundo considerando del Reglamento n° 3023/77, que ya tuve ocasión de mencionar al ocuparme de la primera cuestión. Sin embargo, en la práctica sí se habían producido ventas con franquicia en el curso de cruceros sin escala como los indicados, tanto de productos agrícolas comunitarios que se había beneficiado de restituciones a la exportación como de productos agrícolas procedentes de países terceros: el cuarto considerando reconoce la existencia de tal estado de cosas.
Frente a dichos abusos, el Consejo consideró «necesario clarificar la situación jurídica en la materia», creyendo oportuno, para ello, «autorizar a los Estados miembros a conceder a los productos enumerados en el Anexo II del Tratado que se vendan o distribuyan a bordo de buques en las condiciones antes indicadas franquicias relativas a cantidades muy limitadas por encima de las cuales, en lo sucesivo, dichos productos sólo podrán introducirse en la Comunidad mediante el pago de los derechos de importación exigibles» (último considerando del Reglamento n° 3023/77). En otras palabras, el Consejo se contentó con limitar el abuso, legalizándolo. De este modo, de conformidad con el artículo 1 de dicho Reglamento, los Estados miembros tienen la facultad de conceder una franquicia de los derechos de importación (que comprenden tanto los derechos de aduana como las exacciones reguladoras agrícolas) para pequeñas cantidades de productos como la mantequilla, el queso, la carne, el vino y otros productos enumerados en el Anexo II del Tratado y vendidos o distribuidos a bordo en el curso de cruceros sin escala como los considerados en el presente asunto.
A mi juicio, debe acogerse la tesis de la invalidez del Reglamento n° 3023/77, y ello por varios motivos. En primer lugar, el Consejo no podía ignorar que las franquicias concedidas a los clientes de este tipo de «cruceros de la mantequilla» suponían una considerable ventaja competitiva para los organizadores de dichas excursiones con respecto a los establecimientos comerciales que venden esos mismos productos en tierra firme, en las zonas próximas a los puertos de embarque. En efecto, las embarcaciones dedicadas a los «cruceros de la mantequilla» son auténticos mercados flotantes en los que es posible adquirir determinadas mercancías a precios muy inferiores a los aplicados en los establecimientos comerciales normales. Deseo recordar, a este respecto, que, además de la ventaja resultante de la exención de los derechos de aduana, de las exacciones reguladoras agrícolas y de otros tributos sobre la importación (apartado 1 del artículo 1 y artículo 2 del Reglamento), las mercancías de que se teata, si eran de origen comunitario, disfrutaron, hasta el 31 de diciembre de 1980, de subsidios comunitarios a la exportación en forma de restituciones y de montantes compensatorios monetarios (párrafo primero del apartado 1 del artículo 1). A lo largo del presente procedimiento, hemos sabido que la concesión de dichos subsidios a los «cruceros de la mantequilla» quedó suspendida a partir del 1 de enero de 1981. Ello pone de manifiesto que el propio Ejecutivo comunitario consideró excesivo mantener íntegramente vigentes las condiciones extraordinariamente favorables que el Reglamento n° 3023/77 había asignado a los organizadores de estos mercados flotantes. Por otra parte, dado que la situación a la que se refiere el Juez de instancia se sitúa en una época en la que aún no se habían modificado tales condiciones, el cuadro de conjunto de las ventajas que del Reglamento n° 3023/77 se derivaron para los armadores de los «cruceros de la mantequilla» debe trazarse teniendo en cuenta todos los aspectos descritos.
Ello me induce a pensar que, mediante sus medidas de 20 de diciembre de 1977, el Consejo vulneró el principio general de no discriminación entre empresas, concediendo a una categoría de ellas un régimen de privilegio objetivamente injustificado. El hecho de que los beneficiarios directos del Reglamento n° 3023/77 sean los usuarios de los «cruceros de la mantequilla» (los viajeros) no obsta, a mi entender, para considerar los efectos concretos producidos en favor de sus organizadores; en realidad, los intereses de estos últimos tenían que verse necesariamente afectados por unas medidas que se referían (textualmente) a la venta de productos agrícolas a bordo de buques. Y huelga añadir que, si bien el Reglamento se propuso «poner fin a los abusos» —y limitó la cantidad de productos que podían adquirirse con franquicia-, el régimen de favor no fue suprimido, sino que, por el contrarío, quedó reconocido a nivel comunitario: este reconocimiento fue el que vulneró el principio de no discriminación.
Un segundo motivo de invalidez se pone de manifiesto, en mi opinión, cuando se cotejan los objetivos aparentes del Reglamento n° 3021/77 con sus objetivos reales. Con arreglo al último considerando (antes citado) y al título de dicho acto, su objetivo consiste en «clarificar la situación jurídica» y poner fin a los abusos comprobados. Sin embargo, observo que la solución escogida para eliminar los abusos es cuando menos curiosa: darles (aunque sólo sea en parte) un barniz de legitimidad. Por otra parte, los Reglamentos n° 1544/69 y n° 1818/75, cuya incorrecta aplicación a nivel nacional dio lugar a las prácticas abusivas denunciadas, tenían por objeto facilitar el tráfico de los viajeros procedentes de países terceros, además de simplificar las formalidades aduaneras. Está claro que estos objetivos son del todo ajenos al Reglamento n° 3023/77.
La búsqueda de un interés comunitario que justifique la autorización de las franquicias en el caso de los «cruceros de la mantequiIla» conduce a preguntarse en qué norma. comunitaria se basa el Reglamento n° 3023/77. Al comienzo de su exposición de motivos, el Reglamento se remite al Tratado CEE, sin mencionar concretamente ningún artículo del mismo. Podría pensarse que, al igual que el Reglamento n° 1544/69, también el Reglamento de referencia se aprobó basándose en el artículo 28, que otorga al Consejo -como ya he señalado anteriormente- la responsabilidad de decidir «toda modificación o suspensión autónoma de los derechos del Arancel Aduanero Común». Con todo, existen motivos para dudarlo, pues, en el presente caso, no se establecieron excepciones generales y uniformes, sino que tan sólo se concedió a los Estados miembros una facultad de establecer excepciones que, al poder ejercerse o no, contraviene, en definitiva, el criterio de la uniformidad del Arancel. Así pues, también desde este punto de vista sigue siendo difícil vincular el acto de que se trata con objetivos de interés comunitario.
En realidad, las informaciones disponibles inducen a pensar que las prácticas abusivas mencionadas en el cuarto considerando del Reglamento se localizaban en un único Estado miembro: la República Federal de Alemania. Habida cuenta de ello, la facultad de conceder franquicias que el Reglamento otorga formalmente a todos los Estados miembros parece haber tenido como única función permitir que prosiguiese una actividad económica que interesaba específicamente a la República Federal (probablemente también en la medida en que constituye una fuente de creación de empleo). Desde esta perspectiva, el Reglamento debería considerarse una especie de medida de salvaguardia encubierta. Por lo demás, su verdadera finalidad se deducía aún con mayor claridad del texto de la propuesta de la Comisión (posteriormente modificada por el Consejo), que limitaba a seis meses el período de ejercicio de la facultad otorgada a los Estados.
De este conjunto de circunstancias deduzco que, al aprobar el Reglamento n° 3023/77, el Consejo ejerció su potestad normativa con objetivos distintos de los aparentes, y en todo caso ajenos a cualquier finalidad de interés comunitario. En consecuencia, el acto debe también considerarse viciado por desviación de poder.
Para terminar, un tercer motivo de invalidez reside, a mi juicio, en la falta de motivación. Ya he señalado el carácter contradictorio, y en todo caso insuficiente, del último considerando, al que se reduce la motivación. Asimismo, subrayo que, al situarse al margen de los fines perseguidos por el Reglamento n° 1544/69 e introducir fracturas en la uniformidad del Arancel Aduanero Común, el acto requería una motivación especialmente precisa y convincente. Sin embargo, no existe ni rastro de ella. Por ello, considero que existe una infracción manifiesta de la obligación contemplada en el artículo 190.
9.
La quinta cuestión del primer grupo está supeditada a una respuesta afirmativa a la cuestión anterior. Por tanto, presupone que el Tribunal declare inválido el Reglamento n° 3023/77: en ese supuesto, el Juez de instancia pretende saber si «Las personas cuyos derechos hayan sido afectados por disposiciones legales o reglamentarias basadas en el Reglamento (CEE) n° 3023/77, o por las medidas adoptadas para su aplicación, ¿tienen derechos directamente aplicables, en el sentido de que pueden ejercitar una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que prohiban las medidas contrarias al Derecho comunitario?»
Pese a la aparente semejanza con la tercera cuestión del primer grupo, estamos ante un problema diferente. En efecto, no se trata aquí de aclarar la situación jurídica de las personas interesadas en el cumplimiento de un reglamento que ha sido infringido por medidas adoptadas por un Estado miembro contrarias al mismo, sino de la situación de los particulares perjudicados por un reglamento inválido y de la posibilidad de que éstos ejerciten una acción judicial para conseguir la inaplicación de las medidas nacionales adoptadas basándose en dicho reglamento (o, más exactamente, en virtud de una facultad por éste otorgada).
A mi juicio, el elemento determinante en este caso no es tanto la propia invalidez del Reglamento n° 3023/77 como el hecho de que dicha invalidez sea consecuencia de la vulneración del principio de no discriminación entre empresas competidoras. Dado que se trata de un principio destinado específicamente a proteger a los particulares, soy de la opinión de que todos aquellos que hayan sufrido un trato discriminatorio por parte del legislador comunitario deben considerarse legitimados para invocar judicialmente su derecho a la igualdad de trato con sus competidores, con el fin de conseguir el restablecimiento de dicha igualdad mediante la inaplicación de las medidas nacionales indebidamente autorizadas por las Instituciones comunitarias. Ello implica, obviamente, interpretar en sentido amplio el derecho de los particulares a no ser discriminados como correlato de una obligación de las autoridades comunitarias que es inherente a todas sus iniciativas y exige de ellas que tengan en cuenta los efectos económicos concretos de todos y cada uno de sus actos. No es necesario, sin embargo, que me detenga en este punto, pues ya me he referido a él en el marco del análisis de los vicios de que adolece el Reglamento n° 3023/77.
10.
En consecuencia, basándose en los argumentos anteriormente expuestos, propongo al Tribunal que responda del siguiente modo a las cuestiones formuladas por el Finanzgericht Hamburg mediante resolución de 5 de junio de 1980:
1)
La exención de los derechos de aduana contemplada en el Reglamento n° 1544 del Consejo, de 23 de julio de 1969 (modificado por última vez mediante el Reglamento n° 3061, de 19 de diciembre de 1978) se aplica a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros procedentes de países terceros, con independencia del origen y la procedencia de dichas mercancías.
2)
Las exenciones fiscales previstas en la Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969 (modificada en último lugar mediante la Directiva 78/1032/CEE, de 19 de diciembre de 1978), se aplican a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros que procedan de un Estado tercero o de otro Estado miembro de la Comunidad, al margen de cuál sea su origen o procedencia.
3)
Unicamente la Comunidad -y en su nombre, el Consejo- puede adoptar excepciones, suspensiones o modificaciones de los derechos de importación establecidos en el Arancel Aduanero Común. En consecuencia, queda excluida cualquier potestad autónoma de los Estados miembros para conceder exenciones en este ámbito.
4)
La Directiva 69/169/CEE no se opone a la concesión autónoma por parte de los Estados miembros de un trato fiscal preferente a las mercancías contenidas en los equipajes personales de los viajeros que regresan al Estado miembro del que partieron tras haber efectuado un crucero más allá de la frontera aduanera marítima sin haber tocado puertos de otros Estados.
5)
Las personas que sean titulares de un derecho subjetivo fundado en una norma de un reglamento comunitario pueden reclamar judicialmente que les sea aplicada dicha norma. No disfruta de esa posibilidad, en cambio, el tercero que tan sólo tiene un interés en el cumplimiento de la norma de un Reglamento en cuanto miembro de una categoría determinada. Los mismos criterios se aplican en relación con las normas directamente aplicables de una directiva comunitaria.
6)
El Reglamento (CEE) n° 3023/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, es inválido por vulnerar el principio de no discriminación, adolecer de desviación de poder y carecer de una motivación suficiente.
7)
Las empresas que hayan sufrido un trato discriminatorio con respecto a sus competidoras como consecuencia de un acto comunitario posteriormente declarado inválido por ser contrario al principio de no discriminación están legitimadas para invocar judicialmente su derecho a la igualdad de trato con el fin de conseguir la inaplicación de las medidas nacionales adoptadas basándose en dicho acto.
(
*1
)	Lengua original: italiano.