62005CJ0134_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-134/05,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 22. marca 2005,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa E. Traversa, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Italijanski republiki, ki jo zastopa I. M. Braguglia, zastopnik, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann in E. Levits (poročevalec), sodniki,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. oktobra 2006,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 14. decembra 2006
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Italijanska republika, s tem da dejavnost zunajsodne izterjave terjatev podreja vrsti pogojev, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES.
Pravni okvir
2. Enotno besedilo zakonov o javni varnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), odobreno s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 1931 (GURI št. 146 z dne 26. junija 1931, v nadaljevanju: enotno besedilo), vsebuje naslednje določbe.
3. Člen 115 enotnega besedila določa:
„Zastavljalnic oziroma drugih agencij, ne glede na namen in trajanje, niti v obliki prodajalne, razstavišča, salonov, vzorčnih ali podobnih sejmov, ni dovoljeno odpreti ali voditi brez dovoljenja, ki ga izda Questore [kvestor, lokalni policijski organ].
Dovoljenje je potrebno tudi za izvajanje poklica posrednika ali agenta.
Med agencije iz tega člena spadajo agencije za zbiranje podatkov z namenom, da se jih razširi z bilteni ali drugimi podobnimi sredstvi.
Dovoljenje velja izključno za prostore, ki so v njem navedeni.
Zastopništvo je dovoljeno.“
4. Člen 8 enotnega besedila določa:
„Policijsko dovoljenje je osebno, ni ga ni mogoče prenesti niti ne more na njegovi podlagi nastati zastopništvo, razen v primerih, ki jih izrecno določa zakon.
V primerih, ko je zastopništvo dovoljeno v okviru policijskega dovoljenja, mora zastopnik imeti potrebne kvalifikacije, da pridobi dovoljenje in doseže odobritev policijskega organa, ki je izdal dovoljenje.“
5. Člen 9 enotnega besedila določa:
„Poleg pogojev, ki jih določa zakon, se mora vsakdo, ki je pridobil policijsko dovoljenje, držati predpisov, za katere bo organ javne varnosti ocenil, da mu jih je treba naložiti v splošnem interesu.“
6. Člen 11 enotnega besedila določa:
„Brez poseganja v posebne pogoje, ki jih zakon določa za vsak primer, je treba zavrniti policijsko dovoljenje:
1. osebam, ki so bile obsojene na zaporno kazen več kot tri leta za kaznivo dejanje, storjeno z namenom, in ki niso bile rehabilitirane;
2. osebam, ki jim je bil izrečen opomin ali varnostni ukrep in za katere je bilo ugotovljeno, da so navadni ali specialni delinkventi ali so nagnjene h kriminalu.
Policijsko dovoljenje se sme zavrniti osebam, ki so bile obsojene za kazniva dejanja zoper državo ali javni red, za kazniva dejanja zoper osebe, izvršena z nasiljem, za tatvino, veliko tatvino, izsiljevanje, odvzem prostosti osebi z namenom tatvine ali izsiljevanja, za nasilje ali upiranje organu, in vsakomur, ki ni sposoben izkazati svojega primernega vedenja.
Dovoljenje je treba preklicati, kadar oseba, ki ji je bilo izdano dovoljenje, več ne izpolnjuje del ali vse zanj določene pogoje, in se lahko prekliče, kadar nastopijo ali se razkrijejo okoliščine, v katerih bi bilo treba zahtevati ali dovoliti zavrnitev dovoljenja.“
7. Člen 16 enotnega besedila določa:
„Uradniki in uslužbenci, ki so pristojni za javno varnost, lahko ob kateri koli uri vstopijo v prostore, namenjene izvajanju dejavnosti, za katere je treba pridobiti policijska dovoljenja, in se prepričajo, ali se spoštujejo obveznosti, določene z zakonom, predpisi ali jih določijo organi.“
8. V členu 120 enotnega besedila je določeno:
„Trgovci in javne agencije, navedene v prejšnjih členih, morajo voditi dnevni register zadev na način, ki bo določen z uredbo, in v prostorih agencije trajno in na vidno mesto izobesiti seznam postopkov, ki jih zagotavljajo, in veljavne cene.
Ti trgovci ne smejo opravljati drugih poslov kot so navedeni v omenjenem seznamu in ne smejo zaračunavati višjih cen kot so navedene v ceniku […]“
9. Okrožnica ministrstva za notranje zadeve 559/C 22103.12015 z dne 2. julija 1996 (v nadaljevanju: okrožnica), ki je naslovljena na vse kvestorje Italijanske države, dopolnjuje in razlaga nekatere določbe enotnega besedila.
10. V tej okrožnici je med drugim navedeno, da je nujno določiti objektivne in enotne parametre, da se prepreči uporaba pretirano različnih cen v isti pokrajini.
11. Glede združljivosti izvajanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev z izvajanjem drugih dejavnosti, za katere veljajo drugačna pravila, okrožnica natančneje določa, da za agencije za zunajsodno izterjavo terjatev „velja, da ne smejo izvajati finančnih transakcij, ki jih ureja zakonska uredba št. 385/93 z dne 1. septembra 1993 [o enotnem besedilu zakonov na področju bančništva in kreditiranja (testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) (Redna priloga h GURI št. 230, 30. september 1993, v nadaljevanju: zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih)] in ki so izključno pridržani finančnim posrednikom, ki so vpisani v ad hoc register ministrstva za finance“.
Predhodni postopek
12. Ker je Komisija menila, da so nekatere določbe enotnega besedila, kot so bile natančneje določene in dopolnjene z okrožnico, nezdružljive s členoma 43 ES in 49 ES, je 21. marca 2002 Italijanski republiki poslala pisni opomin.
13. Italijanski organi so v odgovoru zanikali obstoj kršitve omenjenih členov Pogodbe ES in navedli, da je bila delovna skupina zadolžena za izvedbo poglobljenega preizkusa zadevne ureditve z namenom njene spremembe.
14. Komisija je na svojo zahtevo, naj ji navedeni organi sporočijo delovne izsledke te skupine, v maju 2004 prejela dopis, v katerem so napovedali pripravo zakonskega osnutka, ki naj bi spremenil zadevno ureditev.
15. Ker Komisija kljub temu ni prejela niti besedila niti časovnega načrta sprejetja tega osnutka, je 7. julija 2004 na Italijansko republiko naslovila obrazloženo mnenje in to državo članico pozvala, naj se s tem mnenjem uskladi v roku dveh mesecev od njegovega prejema. Ker je Komisija ocenila, da je stanje ostalo nezadovoljujoče, je vložila to tožbo.
Tožba
16. Komisija v utemeljitev svoje tožbe uveljavlja osem očitkov v zvezi s pogoji in obveznostmi, ki so z ureditvijo, ki velja v Italiji, določeni za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v tej državi članici.
17. Ti posamezni očitki se nanašajo na:
– nezdružljivost pogoja v zvezi s pridobitvijo dovoljenja, ki ga izda kvestor, s členom 49 ES;
– nezdružljivost omejitve teritorialne veljave dovoljenja s členoma 43 ES in 49 ES;
– nezdružljivost obveznosti razpolagati s prostorom na ozemlju, ki je določeno z dovoljenjem, s členoma 43 ES in 49 ES;
– nezdružljivost obveznosti, da se pooblaščenemu zastopniku podeli mandat za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v pokrajini, za katero izvajalec nima dovoljenja;
– nezdružljivost obveznosti, da se v prostoru izobesi seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, s členom 49 ES;
– nezdružljivost pooblastila, ki je dodeljeno kvestorju, da določi dodatna pravila, katerih cilj je zagotoviti spoštovanje javne varnosti v splošnem interesu, s členoma 43 ES in 49 ES;
– nezdružljivost omejitve svobodnega določanja cene s členoma 43 ES in 49 ES, in
– nezdružljivost prepovedi istočasnega opravljanja dejavnosti, ki jih ureja zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih, s členoma 43 ES in 49 ES.
Prvi očitek: nezdružljivost pogoja v zvezi s pridobitvijo dovoljenja, ki ga izda kvestor, s členom 49 ES
Trditve strank
18. Komisija navaja, da italijanska ureditev s tem, da izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev pogojuje s pridobitvijo dovoljenja, ki ga izda kvestor, pomeni omejitev svobodnega opravljanja storitev. Ta omejitev naj ne bi bila združljiva s členom 49 ES, ker se uporablja za izvajalce s sedežem v drugi državi članici, ne da bi se upoštevalo, ali ti izvajalci spoštujejo obveznosti, ki jih zakonodaja njihove matične države članice predpisuje za zaščito javnega interesa.
19. V zvezi s tem Italijanska republika najprej zatrjuje, da je dejavnost zunajsodne izterjave terjatev v višjem splošnem interesu. To utemeljuje dejstvo, da člen 115 enotnega besedila tako italijanskim državljanom kot državljanom drugih držav članic nalaga, da razpolagajo z dovoljenjem, da bi lahko izvajali to dejavnost. Tovrstno dovoljenje izda kvestor.
20. Navedena vlada dalje pojasnjuje, da se nacionalna ureditev uporablja enako za italijanske državljane in za državljane, ki prebivajo v drugih državah članicah, in nikakor ne temelji na pogojih, kot je prebivališče, ki bi lahko privedli do posredne diskriminacije državljanov drugih držav članic v primerjavi z italijanskimi državljani. Poleg tega vztraja pri dejstvu, da člen 115 enotnega besedila in okrožnica niti implicitno ne določata, da se v postopku pridobitve dovoljenja ne upošteva pravno stanje prosilca v njegovi matični državi članici.
21. V praksi naj bi obstajala naslednja situacija: vsakdo, ki želi izvajati dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, javne dražbe, odnosov z javnostjo ali ženitne posredovalnice, mora pri kvestorju vložiti prošnjo za dovoljenje na podlagi člena 115 enotnega besedila. Ta prošnja se vloži z obrazcem – ki je na voljo na internetu, njegov izvod pa je bil Sodišču predložen na obravnavi 5. oktobra 2006 – s katerim prosilec v bistvu izjavi, da v zvezi z njim ne obstaja nobeden izmed razlogov, ki bi mu preprečevali izdajo dovoljenja in so določeni v členu 11 enotnega besedila.
22. V skladu s členom 2 zakona št. 241/90 z dne 7. avgusta 1990 o uvedbi novih določb na področju upravnega postopka in pravice do vpogleda v upravne dokumente (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) (GURI št. 192 z dne 18. avgusta 1990, str. 7), se ta izjava preveri v roku 30 dni od vložitve prošnje za dovoljenje. Kadar ni nobenega elementa, ki bi pri kvestorju povzročil dvom o točnosti navedene izjave, ta izda dovoljenje. V nasprotnem primeru opravi poizvedbe, za katere meni, da so potrebne. V ta namen se kvestor, če je potrebno, obrne na organe matične države članice prosilca. Podatki ali dokumenti, ki jih slednji posredujejo ob tej priložnosti, se upoštevajo, ne da bi se jih ponovno preverilo ali v njih kakor koli podvomilo.
Presoja Sodišča
23. Najprej je treba ugotoviti, da iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da nacionalna ureditev, ki za opravljanje storitev podjetja, ki ima sedež v drugi državi članici, na nacionalnem ozemlju zahteva izdajo upravnega dovoljenja, pomeni omejitev svobodnega opravljanja storitev v smislu člena 49 ES (glej zlasti sodbi z dne 7. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-189/03, ZOdl., str. I‑9289, točka 17, in z dne 21. septembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji C-168/04, ZOdl., str. I-9041, točka 40).
24. Iz tega sledi, da je zakonodaja, kot je ta, ki se obravnava v tej zadevi, načeloma v nasprotju s členom 49 ES in je zato prepovedana s tem členom, razen če jo upravičujejo zlasti nujni razlogi v splošnem interesu.
25. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče razsodilo, da gre nacionalna ureditev s tem, da izključuje, da je treba upoštevati obveznosti, ki jim je tuji ponudnik storitev že podvržen v državi članici, kjer ima sedež, preko tistega, kar je nujno potrebno za dosego zastavljenega cilja, to je zagotoviti strožji nadzor nad zadevnimi dejavnostmi (sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-171/02, Recueil, str. I-5645, točka 60, in zgoraj navedena sodba Komisija proti Nizozemski, točka 18).
26. Navesti je treba, da je Italijanska republika na obravnavi natančno predstavila prakso v okviru izdaje dovoljenja na podlagi člena 115 enotnega besedila. Ta praksa, opisana v točkah 21 in 22 te sodbe, se v resničnosti omejuje na zahtevo, da prosilec z obrazcem, ki je na voljo na internetu, vloži preprosto izjavo o „primernem vedenju“ v smislu člena 11 enotnega besedila, pristojni organ pa ima na voljo rok 30 dni, da preveri vsebino te izjave.
27. Komisija na obravnavi ni oporekala obstoju tako opisane prakse in Sodišče nima nobenega dokaza, da bi lahko podvomilo o resničnosti te prakse.
28. Ker je zadevni obrazec na voljo na internetu, je mogoče šteti, da je o sistemu dodelitve dovoljenj za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev javnost dovolj obveščena.
29. Zahteva po izjavi o „primernem vedenju“ v smislu člena 11 enotnega besedila je torej precej manj obvezujoča od zahteve, da se določeni dokumenti posredujejo pristojnemu organu. Ker mora ponudnik storitev izjaviti, da ni v enem izmed položajev, ki so omenjeni v tem členu, ne da bi se pri tem razlikovalo med položaji subjektov, ki imajo sedež v Italiji, in položaji tistih, ki imajo sedež v drugi državi članici, ni mogoče zatrjevati, da se v navedenem postopku ne upošteva dejstvo, ali ta ponudnik spoštuje obveznosti, ki jih določa zakonodaja njegove matične države.
30. Zato ni mogoče šteti, da gre italijanska praksa preko tistega, kar je nujno potrebno za dosego zastavljenega cilja, ki je zagotoviti strog nadzor nad dejavnostmi zunajsodne izterjave terjatev. Ta praksa je tako v skladu z načelom sorazmernosti.
31. Iz navedenega izhaja, da pogoj v zvezi s predhodno pridobitvijo dovoljenja, določenega za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, kot je ta, ki ga določa italijanska ureditev in se izvaja v praksi, upravičujejo razlogi, povezani s splošnim interesom.
32. V teh okoliščinah prvi očitek Komisije ni utemeljen.
Šesti očitek: nezdružljivost pooblastila, ki je dodeljeno kvestorju, da določi dodatna pravila, katerih cilj je zagotoviti spoštovanje javne varnosti v splošnem interesu, s členoma 43 ES in 49 ES
Trditve strank
33. Po mnenju Komisije dejstvo, da lahko kvestor na podlagi člena 9 enotnega besedila določi dodatna pravila – poleg tistih, ki so zakonsko določena –, ki niso vnaprej znana zadevnim izvajalcem in katerih cilj je zagotoviti spoštovanje javne varnosti v splošnem interesu, krši člena 43 ES in 49 ES.
34. Glede teh pravil, navedenih v naslovu „Opozorila“ v obrazcu, omenjenem v točki 21 te sodbe, Italijanska republika ugotavlja, da so predpisi iz člena 9 enotnega besedila marginalni in postranski, saj člen 11 enotnega besedila jasno omejuje diskrecijsko pravico uprave. Zato zainteresirane osebe ne morejo resnično odvrniti od poslovanja v Italiji. Poleg tega je glede na spremenljive in nepredvidljive okoliščine neizogibno, da se lahko uprava znajde v položaju, ko mora nujno opraviti posamezne ocene. Zato bi bilo pretirano zahtevati, da se v zakonu strogo določijo vsa merila, ki se jih mora držati uprava.
Presoja Sodišča
35. Nedvomno je, kot to zatrjuje Italijanska republika, da mora državni organ javne varnosti imeti določeno diskrecijsko pravico, da presodi situacije od primera do primera, in da se mu lahko odredi, da določi pravila imetnikom policijskega dovoljenja, ki jim niso vnaprej določena.
36. Kot izhaja iz samega besedila člena 9 enotnega besedila, ta določa, da se mora vsakdo, ki je pridobil policijsko dovoljenje, držati predpisov, za katere bo organ javne varnosti ocenil, da mu jih je treba naložiti v splošnem interesu.
37. Čeprav ta določba natančno ne določa pogojev, ki se lahko določijo osebi za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v Italiji, Komisija ni dokazala obstoja takega pravno negotovega položaja, ki bi vplival na dostop do italijanskega trga storitev zunajsodne izterjave terjatev.
38. Komisija namreč ne ponuja nobenega primera izvrševanja te diskrecijske pravice, na podlagi katere bi lahko šteli, da bi bili ovirani ustanovitev podjetja v Italiji, ki želi tu izvajati dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, in izvajanje teh dejavnosti s strani podjetja, ki ima sedež v drugi državi članici.
39. O obstoju oviranja prostega pretoka in svobode ustanavljanja ni mogoče sklepati iz samega dejstva, da ima nacionalni organ pooblastilo, da dopolni pravni okvir, ki ureja gospodarsko dejavnost v določenem trenutku, tako da to dejavnost pozneje podredi dodatnim pogojem.
40. Iz tega sledi, da tudi šesti očitek Komisije ni utemeljen.
Del tretjega in peti očitek: nezdružljivost obveznosti razpolagati s prostori na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, in obveznosti, da se v njih izobesi seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, s členom 49 ES
Trditve strank
41. Komisija izpostavlja, da je obveznost razpolagati s prostorom na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, ki izhaja iz člena 115, četrti odstavek, enotnega besedila, enaka zahtevi, da ima subjekt tam svoj sedež, kar bi bilo v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča korenito v nasprotju z načelom svobodnega opravljanja storitev, ki ga zagotavlja člen 49 ES. Po mnenju Komisije iz tega izhaja, da je tudi povezana obveznost, določena s členom 120 enotnega besedila, da se v tem prostoru izobesi seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, v nasprotju s členom 49 ES.
42. Italijanska republika meni, da obveznost imeti prostor na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, upravičuje dejstvo, da je organu javne varnosti v splošnem interesu nujno treba omogočiti vpogled v dokumente o postopkih, izvedenih v Italiji, za namene nadzora. Zato je povezana obveznost o izobesitvi seznama storitev, ki se lahko opravijo, ki je določena za vse javne agencije, katerih dejavnost je odvisna od pridobitve dovoljenja, prav tako v neskladju s svobodnim opravljanjem storitev, ki ga jamči Pogodba.
Presoja Sodišča
43. Najprej je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pogoj, da mora ponudnik storitev imeti poslovno enoto v državi članici, kjer se opravi storitev, neposredno v nasprotju s svobodnim opravljanjem storitev, ker ponudnikom, ki imajo sedež v drugih državah članicah, onemogoča, da zagotavljajo storitve v tej državi (sodba z dne 14. decembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji, C‑257/05, neobjavljena v ZOdl., točka 21 in navedena sodna praksa). Italijanska republika dalje ne zanika, da obveznost razpolagati s prostorom na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, pomeni oviro, ki je načeloma prepovedana, svobodnemu opravljanju storitev, ki ga jamči člen 49 ES.
44. Te ovire torej ne more upravičiti cilj, na katerega se sklicuje Italijanska republika.
45. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča namreč ukrepe, ki ovirajo svobodno opravljanje storitev, lahko upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu le, če so nujni za zaščito interesov, ki jih želijo zagotoviti, in če teh ciljev ni mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo z dne 14. decembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji, točka 23 in navedena sodna praksa).
46. Nadzor nad dejavnostmi podjetij za zunajsodno izterjavo terjatev in nad njihovimi dokumenti o izvedenih postopkih v Italiji torej nikakor ni pogojen z obstojem prostora, ki bi ga ta podjetja morala imeti v tej državi članici. Enako se lahko s storitvami, ki jih ta izvajajo, stranke seznanijo z manj omejevalnimi sredstvi kot je izobesitev v zadevnem prostoru, med drugim z objavo v lokalnem časopisu ali ustreznem oglasu.
47. Ugotoviti je torej treba, da Italijanska republika z zahtevo, da osebe, ki želijo izvajati dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev, razpolagajo s prostori na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, in da v teh prostorih izobesijo seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
Drugi in četrti očitek: nezdružljivost omejitve teritorialne veljave dovoljenja za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev in obveznosti, da se dodeli mandat zastopniku, ki je pooblaščen za izvajanje te dejavnosti v pokrajini, za katero izvajalec nima dovoljenja, s členoma 43 ES in 49 ES; in tretji očitek v delu, ki zadeva nezdružljivost obveznosti razpolagati s prostorom v vsaki pokrajini s členom 43 ES
Trditve strank
48. Komisija meni, da dejstvo, da dovoljenje, ki ga izda kvestor, velja le za pokrajino, za katero je pristojen, pomeni oviro tako za svobodo ustanavljanja kot za svobodno opravljanje storitev. Ker je italijansko ozemlje razdeljeno na 103 pokrajine, bi število dovoljenj, ki jih je treba pridobiti za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev na tem celotnem ozemlju, pomenilo skoraj nepremagljivo oviro za gospodarski subjekt iz druge države članice.
49. Po mnenju Komisije te omejitve s posledicami tako glede zastopništva kot prostorov, ki jih mora imeti izvajalec v vsaki pokrajini, ne upravičujejo zahteve, povezane z javno varnostjo, natančneje učinkovitejši nadzor nad zadevnimi dejavnostmi.
50. Komisija namreč zatrjuje, da se ta nadzor lahko organizira na nacionalni ravni, morebiti z izvedbo določenih nadzorov na lokalni ravni, vendar naj ne bi bilo potrebno izvajalcem naložiti, da imajo dovoljenje za vsako pokrajino, kjer izvajajo svoje dejavnosti. Poleg tega bi bilo mogoče ta nadzor učinkovito opraviti z izmenjavo informacij med organi javne varnosti različnih pokrajin, kjer izvajalci nameravajo opravljati svoje dejavnosti.
51. Še več, Komisija izpodbija primernost italijanskega sistema za dosego zasledovanega cilja, ker se lahko število vpletenih upravnih organov glede na vsa potrebna dovoljenja in število prostorov, ki jih je treba nadzorovati za isti subjekt, izkaže kontraproduktivno za učinkovit nadzor.
52. Italijanska republika prereka stališče Komisije. Zadevna dejavnost naj bi bila glede na svojo specifično naravo namreč vezana na lokalne gospodarske pogoje. Zato naj bi bilo nujno, da kvestor pred dodelitvijo dovoljenja oceni položaj na ozemlju, ki sodi v njegovo pristojnost. Če bi dovoljenja veljala za širše geografsko območje kot je ozemlje pokrajine, za katero so zaprošena, ta ocena ne bi mogla obstajati v drugi pokrajini, saj bi položaj tam lahko bil drugačen.
53. Italijanska republika dodaja, da ker je pripoznano, da sme organ javne varnosti nadzorovati zadevno dejavnost, česar Komisija ne prereka, ni naloga niti Komisije niti Sodišča, da določita konkretna tehnična pravila, po katerih je treba opraviti tak nadzor.
54. Glede števila organov, ki so vpleteni v ta nadzor, Italijanska republika ne vidi, kako bi ta podatek lahko vplival na presojo o primernosti sistema nadzora, da doseže svoj cilj.
55. Italijanska republika zaključuje, da sistem območnih dovoljenj upravičujejo višji razlogi v javnem interesu in je v sorazmerju glede na zasledovani cilj, tudi če se lahko predvidijo drugi sistemi.
Presoja Sodišča
56. V skladu z zadevno ureditvijo sme podjetje izvajati dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev le v pokrajini, za katero mu je podeljeno dovoljenje, razen če podeli mandat zastopniku, ki je pooblaščen za izvajanje teh dejavnosti v drugi pokrajini. Poleg tega lahko podjetje pridobi dovoljenje za izvajanje teh dejavnosti v drugih pokrajinah le, če v vsaki od teh pokrajin razpolaga s prostorom.
57. Čeprav se ta pravila uporabljajo enako za izvajalce, ki imajo sedež v italijanski pokrajini in želijo razširiti svoje dejavnosti v druge pokrajine, in za izvajalce iz drugih držav članic, ki želijo izvajati svoje dejavnosti v več italijanskih pokrajinah, pa vendarle pomenijo za vse izvajalce, ki nimajo sedeža v Italiji, resno oviro za izvajanje njihovih dejavnosti v tej državi članici, ki učinkuje na njihov dostop na trg.
58. Ker ta pravila od izvajalca iz druge države članice, ki želi opravljati svoje dejavnosti v več italijanskih pokrajinah, zahtevajo, da nima le ene poslovne enote na italijanskem ozemlju, temveč da razpolaga s prostorom v vsaki od teh pokrajin, razen če podeli mandat pooblaščenemu zastopniku, ga postavljajo v neugoden položaj v primerjavi z italijanskimi izvajalci, ki poslujejo v Italiji in že imajo prostor v vsaj eni izmed navedenih pokrajin ter imajo praviloma večje možnosti od tujih izvajalcev, da vzpostavijo stike z izvajalci, pooblaščenimi za izvajanje v drugih pokrajinah z namenom, da jim, glede na okoliščine primera, podelijo mandat zastopništva (glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Caixa Bank France, C-442/02, ZOdl., str. I-8961, točki 12 in 13).
59. Glede razlogov, ki jih je Italijanska republika navedla v utemeljitev te ovire svobodama, ki ju jamčita člena 43 ES in 49 ES, je treba ugotoviti, da niti omejitve teritorialne veljavnosti dovoljenja niti obveznosti razpolagati s prostorom v pokrajini, za katero je bilo izdano dovoljenje, ni mogoče brez težav opredeliti kot neprimerne za dosego cilja, ki jima je določen, torej učinkovitega nadzora nad zadevnimi dejavnostmi.
60. Vendar, kot je poudarila Komisija, gredo ta pravila preko tega, kar je nujno potrebno za dosego tega cilja, saj ga je mogoče doseči z manj omejevalnimi sredstvi.
61. Kot je bilo ugotovljeno v točki 27 te sodbe, italijanski sistem predvideva podelitev območnega dovoljenja na podlagi izjave o „primernem vedenju“ v smislu člena 11 enotnega besedila. Če je pristojni organ v pokrajini, kjer je bila ta izjava vložena, slednjo preveril in je ta organ prosilcu izdal dovoljenje, predložitev iste izjave drugim pokrajinskim organom ni smiselna.
62. Dovoljenje, ki ga izda kvestor ene pokrajine, bi namreč moralo zadostovati za to, da se lahko izvaja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev na celotnem italijanskem ozemlju, razen če izjava, na podlagi katere je bilo izdano to dovoljenje, postane netočna, kar pa mora imetnik dovoljenja sporočiti.
63. Kolikor Italijanska republika zatrjuje, da pristojni organi ene pokrajine ne morejo priznati dovoljenja, ki je izdano v drugi pokrajini, ker je izdaja takega dovoljenja odvisna od ocene lokalnih gospodarskih pogojev, ki jo opravi kvestor vsake pokrajine, zadošča opozorilo, da mora v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točki 37 te sodbe, vsak sistem predhodnega dovoljenja temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in prosilcem vnaprej poznanih merilih (sodbi z dne 13. maja 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C-463/00, Recueil, str. I-4581, točka 69 in navedena sodna praksa, in z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts, C‑372/04, ZOdl., str. I-4325, točka 116). Ker tovrstna ocena ni bila izvedena na podlagi objektivnih meril, ki zadevnim podjetjem niso bila vnaprej poznana, ta utemeljitev ne more upravičiti tega, da kvestor ene pokrajine ne prizna dovoljenja, ki ga je izdal kvestor druge pokrajine.
64. Ugotoviti je torej treba, da Italijanska republika, s tem da od podjetja za zunajsodno izterjavo terjatev, ki ima dovoljenje za izvajanje te dejavnosti, ki ga izda kvestor ene pokrajine, zahteva, da zaprosi za novo dovoljenje v vsaki drugi pokrajini, kjer želi opravljati svoje dejavnosti, razen če podeli mandat pooblaščenemu zastopniku v tej drugi pokrajini, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES.
65. Glede obveznosti podjetij za zunajsodno izterjavo terjatev, da razpolagajo s prostorom v vsaki pokrajini, kjer nameravajo izvajati svoje dejavnosti, zadošča opozorilo – kot je že bilo navedeno v točki 46 te sodbe –, da nadzor nad dejavnostmi navedenih podjetij in nad njihovimi dokumenti v zvezi z opravljenimi dejavnostmi nikakor ni pogojen z obstojem prostora, ki ga ta podjetja morajo imeti v tej pokrajini.
66. Italijanska republika, s tem da od podjetij za zunajsodno izterjavo terjatev zahteva, da razpolagajo s prostorom v vsaki pokrajini, kjer nameravajo izvajati svoje dejavnosti, prav tako ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
Sedmi očitek: nezdružljivost omejitve svobodnega določanja cen s členom 43 ES in 49 ES
Trditve strank
67. Komisija trdi, da določbe okrožnice, ki so naslovljene na kvestorje in v katerih je navedeno, da je nujno določiti objektivne in enotne parametre, da se izogne izredno različnim cenam v isti pokrajini, niso transparentne in predvidljive. Pomenijo omejitev svobod iz členov 43 ES in 49 ES, ki bolj obremenjuje tuje kot italijanske izvajalce.
68. Dalje Komisija navaja, da navedene določbe niso v skladu s ciljem zaščite javne varnosti in v zvezi s tem opozarja na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero mora država članica utemeljitvene razloge, na katere se sklicuje, podpreti z analizo primernosti in sorazmernosti zadevnega omejevalnega ukrepa. Italijanska republika v tej zvezi ni podala nobene prepričljive utemeljitve.
69. Navedena vlada nasprotno navaja, da zadevnim izvajalcem ni odvzeta svoboda določanja cen, saj naj bi okrožnica vsebovala le priporočilo, naslovljeno na kvestorje, v katerem naj bi bili slednji pozvani, naj navedenim izvajalcem sporočijo sezname cen, ki temeljijo na objektivnih dejavnikih, kot so stroški ali razmerje med ponudbo in povpraševanjem zadevne storitve. S temi priporočili naj bi se preprečil nastanek nenadzorovane konkurence glede cen storitev, ki bi lahko povzročila morebitno motnjo v javnem redu v tem sektorju dejavnosti.
Presoja Sodišča
70. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 49 ES nasprotuje uporabi katerega koli nacionalnega predpisa, katerega posledica je, da opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše od opravljanja storitev znotraj države članice (glej sodbo z dne 8. septembra 2005 v zadevi Mobistar in Belgacom Mobile, C-544/03 in C-545/03, ZOdl., str. I-7723, točka 30 in navedena sodna praksa).
71. Sodišče je glede obveznih najnižjih cen že razsodilo, da ureditev, ki absolutno prepoveduje, da se z dogovorom odstopi od najnižjih nagrad, določenih s tarifo odvetniških nagrad za storitve, ki so pravne, in jih lahko opravljajo le odvetniki, pomeni omejitev svobodnega opravljanja storitev iz člena 49 ES (sodba z dne 5. decembra 2006 v zadevi Cipolla in drugi, C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I‑11421, točka 70).
72. Tovrstna prepoved namreč odvzema gospodarskim subjektom, ki imajo sedež v drugi državi članici, možnost, da s ponudbo nižjih cen, kot so obvezno določene, učinkoviteje konkurira gospodarskim subjektom, ki že običajno stalno poslujejo v zadevni državi članici in imajo iz tega razloga večje možnosti, da pridobijo stranke, kot gospodarski subjekti s sedežem v tujini (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 59; glej prav tako po analogiji zgoraj navedeno sodbo CaixaBank France, točka 13).
73. Poleg tega taka prepoved omejuje izbiro prejemnikov spornih storitev v zadevni državi članici, ker slednji ne bi mogli prejemati storitev tujih gospodarskih subjektov, ki bi v tej državi članici ponujali svoje storitve po nižji ceni kot so najnižje cene, določene s to tarifo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Cipolla in drugi, točka 60).
74. Vseeno je treba spomniti, da prepoved, ki je v zgoraj navedeni sodbi Cipolla in drugi opredeljena kot ovira členu 49 ES, izhaja iz veljavne ureditve, ki natančno in absolutno prepoveduje, da se z dogovorom odstopi od naložene tarife, medtem ko gre v tem primeru le za preprosto navedbo v okrožnici, ki je naslovljena na kvestorje in je opredeljena kot „priporočilo“ Italijanske republike, ki zgolj zahteva določitev nekaterih „objektivnih in enotnih parametrov“.
75. Poleg tega je treba ugotoviti, kot je to Komisija sama navedla v vlogi, da italijanski organi niso posredovali pojasnil glede ukrepov, sprejetih na podlagi priporočila v okrožnici, ki sega v leto 1996. Zato ni gotovo, ali je seznam cen, namenjen podjetjem za zunajsodno izterjavo terjatev, sploh obstajal.
76. Iz navedenega izhaja, da Komisija ni izkazala obstoja omejitve svobodnega opravljanja storitev, ki ga jamči člen 49 ES.
77. Enako velja glede tega očitka v delu, ki zadeva nezdružljivost omejitve svobodnega določanja cen s členom 43 ES.
78. V teh okoliščinah je treba skleniti, da je sedmi očitek Komisije v celoti neutemeljen.
Osmi očitek: nezdružljivost prepovedi istočasnega izvajanja dejavnosti, ki jih ureja zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih, s členoma 49 ES in 49 ES
Trditve strank
79. Komisija meni, da pomeni nezdružljivost izvajanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev z izvajanjem drugih dejavnosti, določena z okrožnico, enako kot prepoved, ki je v nasprotju s členoma 43 ES in 49 ES, za bančne in kreditne ustanove drugih držav članic, da v Italiji izvajajo to dejavnost izterjave.
80. Tudi če bi okrožnico razlagali drugače, kot jo razlagajo italijanski organi, bi sporna določba kljub temu kršila navedene člene zaradi svoje zelo dvoumne formulacije. Navedeni izvajalci naj namreč ne bi mogli jasno in nedvomno ugotoviti, ali jim je dovoljeno izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v Italiji ali ne. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča naj bi to zadostovalo za ugotovitev kršitve prava Skupnosti.
81. Italijanska republika zavrača te trditve. V okrožnici naj bi bilo le navedeno, da dejavnost zunajsodne izterjave terjatev ni del dejavnosti varčevanja in kreditiranja, ki je urejena z zakonom o bančnih in kreditnih dejavnostih, in da iz tega razloga dovoljenje za izvajanje prve dejavnosti ne more veljati kot dovoljenje za izvajanje druge dejavnosti.
82. Ta država članica meni, da četudi bi morali šteti, da je izraz „nezdružljivost“ v okrožnici neprimerno uporabljen, ni mogoče razumno dvomiti o tem, da osebi, ki ji je dovoljeno opravljati dve vrsti zadevnih dejavnosti, nič ne nasprotuje, da ju opravlja istočasno.
Presoja Sodišča
83. Po eni strani je treba ugotoviti, da okrožnica obravnava pristojnosti podjetij za zunajsodno izterjavo terjatev glede na finančne transakcije, ki jih ureja zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih, in ne prepovedi bančnim in kreditnim ustanovam, da opravljajo dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v Italiji.
84. Po drugi strani je treba navesti, kot to zatrjuje Italijanska republika, da iz besedila okrožnice, kot je povzeto v točki 11 te sodbe, izhaja, da le potrjuje, da dovoljenje za izvajanje dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev avtomatično ne pomeni dovoljenja za izvajanje dejavnosti, ki jih ureja zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih.
85. Ker okrožnica ne ustvarja pravne negotovosti glede izvajanja dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v primerjavi z izvajanjem dejavnosti, ki jih ureja zakon o bančnih in kreditnih dejavnostih, tujim subjektom v zvezi z izvajanjem dejavnosti zunajsodne izterjave terjatev v Italiji ni ovirana svoboda, ki jo zagotavlja člen 49 ES.
86. Osmi očitek Komisije zato ni utemeljen.
87. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da Italijanska republika, s tem da je v okviru enotnega besedila za vsa podjetja, ki izvajajo dejavnost zunajsodne izterjave terjatev, določila:
– da podjetje, čeprav že ima dovoljenje, ki ga je izdal kvestor ene pokrajine, zaprosi za novo dovoljenje v vsaki drugi pokrajini, kjer želi opravljati svoje dejavnosti, razen če dodeli mandat pooblaščenemu zastopniku v tej drugi pokrajini, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES;
– da razpolagajo s prostori na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, in da v njih izobesijo seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES;
– da razpolagajo s prostorom v vsaki pokrajini, kjer nameravajo izvajati svoje dejavnosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
88. V preostalem je treba tožbo zavrniti.
Stroški
89. V skladu s členom 69(3) Poslovnika lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma.
90. Ker sta v obravnavanem primeru Komisija in Italijanska republika s svojimi predlogi delno uspeli, nosita vsaka svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Italijanska republika, s tem da je v okviru enotnega besedila zakonov o javni varnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), odobrenega s kraljevim dekretom št. 773 z dne 18. junija 1931, določila obveznost za vsa podjetja, ki izvajajo dejavnost zunajsodne izterjave terjatev:
– da zaprosijo, čeprav podjetje že ima dovoljenje, ki ga je izdal kvestor ene pokrajine, za novo dovoljenje v vsaki drugi pokrajini, kjer želi opravljati svoje dejavnosti, razen če dodeli mandat pooblaščenemu zastopniku v tej drugi pokrajini, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES;
– da razpolagajo s prostori na ozemlju, ki je določeno v dovoljenju, in da v njih izobesijo seznam storitev, ki se lahko opravijo za stranke, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES;
– da razpolagajo s prostorom v vsaki pokrajini, kjer nameravajo izvajati svoje dejavnosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Komisija Evropskih skupnosti in Italijanska republika nosita vsaka svoje stroške.