61970C0035
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
DELL'8 DICEMBRE 1970 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
È la prima volta che le attività delle imprese che forniscono «manodopera volante» oppure «prestazioni temporanee», vengono analizzate alla luce delle norme comunitarie sui lavoratori migranti. È quindi logico che vi siate procurati informazioni su questo tipo di imprese e sull'entità della loro attività nei cinque Stati membri ove esse sono ammesse a svolgerla.
Sfortunatamente la Commissione non ha potuto fornire dati complessivi. Personalmente, sono riuscito a raccogliere alcuni dati statistici relativi alla Francia e, tramite un'opera pubblicata nel 1968 dall'Istituto di sociologia dell'Università libera di Bruxelles, dispongo di alcune informazioni di diritto comparato.
Pur se gli elementi sono frammentari ed incompleti, non sarà tempo perso esporvi in breve quanto ho potuto raccogliere in materia.
Sorte in Gran Bretagna, le imprese che forniscono manodopera volante hanno avuto successo negli Stati Uniti, specie tra le due guerre. Contemporaneamente il fenomeno si manifesta anche in Europa, e particolarmente in Francia; la prima impresa del genere fu la «Business Aid», fondata nel 1926; il numero di imprese era sparuto e la loro attività si limitava a fornire temporaneamente personale d'ufficio (dattilografe, telefoniste, ecc.).
In cinque stati membri questo genere di impresa si affermó solo nell'ultimo dopoguerra: nel 1967-1968 in Francia vi erano circa 150 imprese, 117 delle quali erano affiliate ad una «Chambre nationale des entreprises de travail temporaire», che svolge una funzione importante, giacché è riuscita ad elaborare una specie di contratto di lavoro di categoria che disciplina i rapporti di lavoro tra le imprese e i loro dipendenti.
Il giro complessivo d'altari di queste imprese nel 1967 dovrebbe aggirarsi sui 450 milioni di franchi.
Lo 0,6 o 0,7 % della popolazione attiva francese ha trovato una occupazione con questo sistema : 64000 operai e 41000 impiegati erano alle dipendenze di imprese fornitrici di «manodopera volante».
La Manpower nel 1967 era la più importante impresa del settore, poiché disponeva di oltre 13000 persone.
Sotto l'aspetto giuridico, queste imprese hanno sollevato in tutti gli Stati membri il problema della compatibilità del loro tipo di attività con gli accordi internazionali e con le discipline nazionali in materia di occupazione.
È noto che l'accordo n. 96 dell'OIL e le legislazioni nazionali, che sovente sono molto simili, vietano l'attività degli uffici di collocamento aventi scopo di lucro e il collocamento in genere è monopolio di enti statali o autorizzati dallo Stato.
Si doveva dunque stabilire se l'attività delle imprese che fornivano prestatori d'opera volanti, non fosse assimilabile all'attività degli uffici di collocamento a scopo di lucro. Questa identità è stata ammessa solo in Italia, ove la Corte di cassazione l'ha sancita in due sentenze e il Parlamento è intervenuto per confermare esplicitamente questa interpretazione, la cui portata è stata estesa con la legge del 23 ottobre 1960 n. 1369.
Negli Stati membri si è invece ammesso che tale attività non era illecita, non potendosi sancire l'assimilabilità con il collocamento a scopo di lucro.
Alcuni Stati non hanno avuto difficoltà ad ammettere che è lecito fornire manodopera volante, come ad esempio in Francia; in Germania invece si è dovuto attendere una sentenza della Corte costituzionale di Karlsruhe, che, il 4 aprile 1967, ha dichiarato incostituzionale una norma mirante esattamente a vietare l'attività di dette imprese.
Cinque Stati membri hanno concesso «diritto di cittadinanza» a questo genere di imprese, però una ricerca svolta dall'Università libera di Bruxelles ha dimostrato che la struttura e l'impostazione dell'attività si differenziano moltissimo da paese a paese.
Ad esempio in Francia la maggior parte di queste imprese sono società commerciali e la stessa Corte di cassazione francese ha definito contratto di lavoro il contratto che esse stipulano con i loro dipendenti.
In Belgio la situazione è molto più complessa. Alcune imprese sono società commerciali, altre sono cooperative ed altre infine, sono società di fatto. I rapporti con le persone che da esse dipendono sono regolati talvolta da contratti di lavoro, talvolta sono contratti tra imprese e prestatori d'opera indipendenti, talvolta sono semplici mandati e la stessa diversità di rapporti si rileva anche negli altri Stati membri. Noterò ancora che in vari Stati si sta elaborando una disciplina giuridica per regolamentare l'attività di queste imprese, come avviene in Francia e in Germania, attualmente solo l'Olanda, con legge 31 luglio 1965 ha disciplinato l'attività delle imprese fornitrici di manodopera volante, dette anche «agenzie di interim».
Dovete dunque avventurarvi in un acquitrino fluttuante e instabile di leggi nazionali e su questa base infida dovrete pronunciarvi sull'applicazione della legge comunitaria in materia di attività di imprese che forniscono manodopera volante.
I fatti del procedimento di merito sono i seguenti :
L'11 agosto 1969, un operaio specializzato, di nazionalità francese, il sig. Francis Fehlmann era stato assunto dal Centro regionale di Strasburgo della Manpower S.r.l.
Dall'11 agosto al 28 settembre 1969 egli aveva lavorato in Francia, il 29 settembre era stato inviato presso un'impresa tedesca a Karlsruhe. Il giorno stesso del suo arrivo, il Fehlmann rimase vittima di un incidente sul lavoro nel cantiere. Dopo l'incidente l'infortunato poteva continuare il lavoro, comunque doveva supportare spese per assistenza medica e medicinali.
La Manpower, come prescrive la legislazione francese del lavoro, denunciava l'incidente alla Caisse primaire di Strasburgo chiedendo che al medico tedesco fossero inviati i moduli prescritti dalla legislazione comunitaria sui lavoratori migranti per il pagamento degli onorari.
L'ente francese si rifiutava categoricamente di aderire alla richiesta, affermando che le disposizioni dell'articolo 13 a), del regolamento n. 3, cui si richiamava la Manpower, nella fattispecie, non erano applicabili e gli enti previdenziali francesi non potevano assumersi alcun onere connesso con l'incidente in questione.
Contro questa decisione la Manpower esperiva i mezzi concessi in Francia nell'ambito del contenzioso in materia previdenziale. La Commissione di primo grado di Strasburgo, esaminato il contratto stipulato tra la Manpower e il Fehlmann sospendeva il procedimento e, vista l'importanza della controversia sotto il profilo comunitario, vi deferiva la seguente questione pregiudiziale :
«Se un impresa di uno Stato membro che svolga un'attività analoga a quella della Manpower possa invocare l'articolo 13 a), del regolamento n. 3».
L'articolo 13 del regolamento n. 3 stabilisce alcune deroghe al principio generale sancito dall'articolo 12, cioè ad ogni dipendente subordinato si applica il sistema previdenziale vigente nella sede di lavoro. La prima eccezione è quella della lettera a), dell'articolo 13.
La norma, modificata nel 1964, recita :
«Il lavoratore subordinato o assimilato il quale, essendo al servizio di un'impresa che possiede sul territorio di uno Stato membro uno stabilimento da cui egli dipende normalmente, è distaccato da tale impresa sul territorio di un altro Stato membro per svolgervi un lavoro per conto di detta impresa, rimane soggetto alla legislazione del primo Stato come se continuasse ad essere occupato sul suo territorio, purché la durata prevedibile del lavoro che deve effettuarvi non superi i dodici mesi, e tale lavoratore non sia inviato per sostituire un altro lavoratore giunto al termine del proprio periodo di distacco».
I
Mi pare evidente che il legislatore, nel redigere questo articolo, si è scordato delle imprese che forniscono manodopera volante. Le ipotesi che si è inteso disciplinare sono casi molto più semplici e molto più comuni: ad esempio il caso di un industriale che fornisce macchinari all'estero inviando contemporaneamente al cliente uno o più tecnici per sorvegliare l'installazione e l'entrata in funzione delle macchine.
L'eventuale applicazione della norma alle imprese fornitrici di manodopera volante va fatta per analogia, assimilando le attività. La Commissione è favorevole a quest'assimilazione, poiché la ritiene utile all'interesse dei lavoratori e conforme ad un'interpretazione teleologica del regolamento n. 3.
La Caisse primaire de Sécurité sociale di Strasburgo afferma invece che simile interpretazione è contraria al tenore della norma, il cui carattere derogatorio impone un'interpretazione restrittiva.
La Commissione afferma giustamente che l'applicazione, effettuata rispettando determinati criteri dell'articolo 13 a) ai lavoratori dipendenti dalle imprese fornitrici di manodopera volante, non sarebbe comunque in contrasto né con lo spirito né con le intenzioni profonde del regolamento comunitario.
Nella vostra sentenza del 5 dicembre 1967 (causa 19-67, Raccolta XIII-1967, pag. 417) avete stabilito che questo regolamento «sia nell'interesse dei lavoratori che dei datori di lavoro e degli enti previdenziali, tende ad abolire cumuli o inutili complicazioni nella ripartizione degli obblighi previdenziali e delle responsabilità, come avverrebbe se si applicassero simultaneamente o alternativamente più legislazioni».
È evidente che se non si applicasse il regolamento ai lavoratori assunti da un'impresa che fornisce manodopera volante, ne scaturirebbero proprio complicazioni inutili.
La fattispecie in esame lo dimostra chiaramente: dall'11 agosto al 28 settembre il Fehlmann ha lavorato in Francia, dal 29 settembre al 1o ottobre in Germania. Le complicazioni sia per l'interessato, che per gli eventuali famigliari, sarebbero molto serie se in questi due mesi di attività il lavoratore fosse passato dal regime previdenziale francese a quello tedesco.
Comunque sia, l'auspicata assimilazione tra il personale delle imprese che forniscono manodopera e i lavoratori contemplati dall'articolo 13 a) pone problemi sotto l'aspetto giuridico.
II
A —
La prima difficoltà è il carattere derogatorio dell'articolo 13 a) che costituisce un'eccezione al principio cui s'ispira il regolamento, cioè l'applicabilità della lex loci.
Il principio giuridico che impone d'interpretare restrittivamente le norme derogatorie vi impedirebbe di estendere la portata della disposizione in esame.
L'argomento è fragile: nella fattispecie non si tratta d'interpretare la norma estendendone la portata, così da poter applicare in ogni caso l'articolo 13 a) del regolamento n. 3 anche ad un'impresa come la Manpower, indipendentemente dal genere di attività ch'essa svolge e dal tipo di vincolo giuridico intercorrente tra la società e i propri dipendenti. Si tratta invece di analizzare la situazione prospettata dal giudice a quo per stabilire se vi sia analogia con le ipotesi contemplate dall'articolo 13, del regolamento comunitario.
La Manpower e la Commissione non propendono esattamente per una estensione dell'applicazione dell'articolo 13 ad un'ipotesi che esso non contempla; l'intenzione delle due partecipanti alla causa pregiudiziale è piuttosto quella di far mettere in risalto il parallelismo che intercorre tra la situazione sulla quale si deve pronunciare il tribunale di Strasburgo e le ipotesi contemplate dall'articolo 13.
Si tratta insomma di un'analisi molto simile a quella effettuata nella sentenza 19-67 vertente sull'applicazione dell'articolo 13 a) ad un'altra situazione giuridica.
B —
La seconda obiezione trae origine dal fatto che se il regolamento comunitario contempla un rapporto tra dipendenti subordinati, datore di lavoro e impresa che si giova delle prestazioni dei dipendenti, il rapporto non ha la stessa indole di quello che si crea in caso di fornitura di manodopera volante, pur se in entrambi i casi il rapporto è triangolare.
A questo proposito sorgono tre questioni :
1.
Allorché il dipendente viene messo a disposizione di una terza impresa, continua a rimanere alle dipendenze dell'impresa che fornisce manodopera volante ?
2.
Lavorando presso il cliente, il dipen dente continua a lavorare per l'impresa che fornisce la manodopera volante?
3.
Può essere considerato «distaccato» ai sensi del regolamento n. 3 il lavoratore messo a disposizione del cliente ?
a)
La risposta al primo quesito non può essere né generale né assoluta.
Come diceva l'avvocato J. Gand nelle sue conclusioni' 19-67, che vertevano su un problema simile a quello odierno, «tutto dipende in effetti dalle circostanze, dagli accordi intervenuti tra le due imprese, come pure tra l'impresa assun-trice e il lavoratore. Ove risulti che questa è una semplice fornitrice di manodopera, vale a dire che il lavoratore, una volta assunto, è completamente sottratto alla sua autorità, è senz'altro abusivo considerare» che sussistano i presupposti di cui all'articolo 13 a), ma, affermava l'avv. Gand, «si tratta di una questione di fatto, sovente difficile a chiarire, a causa dei carattere soltanto verbale degli accordi tra gli interessati».
Nella fattispecie pero conosciamo esattamente a quali condizioni lavorava il personale e cioè gli accordi erano questi :
1)
La Manpower metteva a disposizione di una ditta tedesca personale remunerato secondo una tariffa oraria espressa in moneta francese;
2)
La Manpower era responsabile per le colpe e le negligenze di detto personale e a garanzia di questa responsabilità doveva stipulare un'assicurazione ;
3)
Sul cantiere gli operai dovevano seguire le istruzioni del capo cantiere, tale subordinazione però non aveva ripercussioni sul rapporto tra il lavoratore e la Manpower;
4)
Il rappresentante della Manpower presso il cantiere sottoponeva settimanalmente all'approvazione del capo cantiere un documento giustificativo per le ore lavorative effettuate, specificando nome e categoria degli operai, il salario agli operai era però corrisposto dalla Manpower;
5)
Ultimo elemento, esposto in udienza, è che solo la Manpower aveva facoltà di rescindere il contratto di lavoro con i propri dipendenti in caso di colpa grave di questi ultimi segnalata dall'impresa presso la quale lavoravano.
In sostanza quindi, pur se la Manpower delega ai propri clienti una certa autorità, nei confronti degli operai, il vincolo Manpower-operaio rimane tale che la Manpower è chiaramente il datore di lavoro e l'operaio dipende sempre dalla Manpower.
Il rappresentante dell ente di Strasburgo ha fatto appello al diritto romano e alla distinzione tra «locatio conductio operis», e «locatio conductio ope-rarum» per dimostrarvi che l'operaio assunto dalla Manpower non dipendeva più da questa, almeno dal momento in cui era stato messo a disposizione dell'impresa cliente.
Il ragionamento potrebbe condurci lontano se venisse accettato, infatti sarebbe logico chiedersi perché l'ente di Strasburgo continua ad accettare i contributi del Centro Manpower di Strasburgo allorché uno dei lavoratori assunti dalla Manpower va a lavorare a Metz o a Thionville, che fanno parte di circoscrizioni di competenza di altri enti previdenziali francesi, giacché anche in diritto francese esiste il principio della territorialità.
Mi pare pero difficile applicare alla vita moderna le nozioni del diritto romano: attualmente vi sono esempi di rapporti triangolari come quello attualmente in esame. Grandi gruppi industriali reclutano ed amministrano il loro personale tramite società fornitrici di servizi formate ad hoc che assumono i dipendenti e li mettono a disposizione di altre filiali del gruppo, che però costituiscono società separate.
Mi risulta che i tribunali nazionali abbiano sempre sancito che i lavoratori restano alle dipendenze delle società fornitrici di servizi, anche se l'opera viene prestata nelle sedi e sotto la direzione tecnica di un'altra società del gruppo.
Il diritto odierno ammette dunque la possibilità di una certa dissociazione tra l'autorità generale del datore di lavoro e l'autorità particolare del superiore gerarchico che dirige il lavoro quotidiano del dipendente. Dopo quanto ho detto ritengo che la Manpower rimanga il datore di lavoro degli operai ch'essa fornisce ai propri clienti.
b)
Il secondo problema riguarda il se gli operai continuino a lavorare per la Manpower, come prescrive l'articolo 13, allorché prestano la loro opera presso l'impresa cliente.
Direi di sì per due ragioni :
1)
A rigor di termini «svolgervi un lavoro per conto di detta impresa» non esclude totalmente che il lavoro del prestatore d'opera temporaneo non sia svolto, almeno in parte, per l'impresa che fornisce manodopera volante, poiché è da questa prestazione che il fornitore di manodopera volante trae il proprio utile; stipendi, contributi previdenziali, responsabilità per colpe o negligenze degli operai continuano a gravare su detta impresa. In parole povere, non si comprende come un'impresa che fornisce manodopera volante, che corrisponde gli stipendi e risponde dell'operato del personale non sia l'impresa per cui lavora il personale.
2)
E vi è di più: il diritto moderno del lavoro ammette una dissociazione tra la nozione di datore di lavoro e quella di utilizzatore immediato del lavoro del dipendente. Non penso che gli autori del regolamento n. 3 abbiano voluto soffocare questa forma di attività e allorché si è stabilito che l'articolo 13 è applicabile ai lavoratori che sono al servizio di un'impresa, e sono distaccati da tale impresa sul territorio di un altro Stato membro per svolgervi un lavoro per conto dell'impresa stessa, non si è tanto voluto mettere in risalto l'aspetto economico della situazione quanto invece si è voluto ribadire il vincolo diretto tra datore di lavoro e dipendente, che non risente affatto delle particolari circostanze.
c)
Il terzo punto mira a stabilire se l'operaio che l'impresa mette a disposizione dei clienti possa considerarsi «distaccato» ai sensi del regolamento n. 3; la questione a mio giudizio è molto più delicata delle precedenti.
L'articolo 13 a) non parlava di distacco nella versione originale. A rigor di termini esso era applicabile ai lavoratori «residenti nel territorio di uno Stato membro», ma «occupati» nel territorio di un altro Stato membro da un'impresa che sul territorio del primo ha una sede «da cui i lavoratori dipendono normalmente». La disposizione aveva consentito degli abusi: alcune imprese hanno aperto cantieri oltre confine e v'impiegavano il loro personale a turno cosicché i dipendenti rimanessero soggetti alla legislazione del paese nel quale aveva sede l'impresa, che prevedeva oneri sociali meno pesanti di quelli del paese in cui era sorto il cantiere. Il sistema fu praticato in Francia nell'industria edile e nella lavorazione del legno.
Anche nei rapporti tra Olanda e Germania era venuto in luce che «assuntori» o «subimprenditori», che in Olanda non erano considerati datori di lavoro, offrivano agli imprenditori tedeschi lavoratori che rimanevano affiliati al regime previdenziale olandese.
Onde por nne a questi «raggiri della legge» veri e propri, si completò e si modificò il testo dell'articolo 13 a) e fu introdotta la nozione di operaio dell'impresa «distaccato».
L'operaio distaccato ai sensi dell articolo 13 a), può essere assimilato a quello messo a disposizione del cliente da un'impresa che fornisce manodopera volante?
Sulle prime si potrebbe dubitarne, e si potrebbe pensare che il distacco presume un impiego permanente nel paese d'origine ed impiego temporaneo nel paese in cui il lavoratore è destinato. In questo caso sarebbe difficile parlare di distacco dei lavoratori forniti ad interim dalle imprese specializzate giacché, per definizione, dette imprese non garantiscono un'occupazione permanente dei loro dipendenti nel paese d'origine.
Ho comunque deciso di rinunciare a proporvi di accogliere questa tesi per i seguenti motivi :
1)
Avete già sancito che nel regime della vecchia versione dell'articolo 13 a) del regolamento n. 3 il lavoratore poteva essere assunto solo per compiere una missione all'estero, il che escludeva ogni condizione relativa ad un impiego permanente prima del distacco.
2)
Pur se la vostra sentenza verte soltanto sull'interpretazione dell'articolo 13 a) nella versione primitiva, avete constatato, per risolvere una difficile questione relativa alla divergenza su questo punto tra la versione olandese e quella delle altre tre lingue, che la divergenza era stata soppressa nella versione olandese del regolamento 24/64 che ha modificato le disposizioni originali dell'articolo 13 a), il che dimostra come, almeno implicitamente, abbiate ritenuto che per quanto riguarda la nozione di impiego permanente o di lavoro abituale, non erano intervenute sostanziali modifiche tra i due regolamenti.
3)
Gli autori del regolamento 24/64 conoscevano perfettamente il problema. Se avessero voluto limitare il distacco all'ipotesi del lavoratore che occupa un impiego permanente, lo avrebbero precisato, invece di ricorrere di proposito alla formula molto più vaga di «distacco» disposto dall'impresa dal cui stabilimento il lavoratore dipende normalmente.
4)
Per quanto riguarda le possibilità di frode e di abuso, le formalità e il procedimento di cui all'articolo 11 del regolamento n. 4 sono sufficienti per consentire alle autorità dei paesi membri d'impedire ogni sviamento nell'applicazione delle disposizioni dell'articolo 13 a).
Concludo affermando che la risposta suggerita dalla Commissione è consona allo spirito del regolamento n. 3 e all'intenzione dei suoi autori e contro di essa non si possono muovere obiezioni giuridiche dirimenti.
Propongo quindi che affermiate per diritto che :
Un dipendente subordinato o assimilato il quale, normalmente alle dipendenze di un'impresa fornitrice di manodopera temporanea, ubicata in uno Stato membro viene destinato dal suo datore di lavoro a compiere in un altro Stato membro una missione per conto del datore di lavoro per una durata che si prevede non superi i 12 mesi e rimane giuridicamente alle dipendenze del datore di lavoro, rimane assoggettato alla legislazione del primo Stato ai sensi dell'articolo 13, lettera a), del regolamento n. 3, purché egli non sia inviato a sostituire un altro lavoratore per il quale scade il periodo del distacco e siano state adempiute le formalità prescritte dall'articolo 11 del regolamento n. 4 onde evitare frodi o abusi.
(
1
)	Traduziione dal francese.