62002CJ0201_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-201/02,
jonka High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Yhdistynyt kuningaskunta) on saattanut EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
The Queen
vastaan
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions,
ex parte: Delena Wells,
ennakkoratkaisun tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40) tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: P. Jann (esittelevä tuomari), joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit D. A. O. Edward ja A. La Pergola,
julkisasiamies: P. Léger,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Wells, edustajinaan solicitor R. Buxtonin valtuuttamina R. Gordon, QC, ja barrister J. Pereira,
– Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään P. Ormond, avustajinaan D. Elvin, QC, ja barrister J. Maurici,
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään X. Lewis, avustajanaan barrister N. Khan,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Wellsin, edustajinaan solicitor S. Ringin valtuuttamina R. Gordon ja J. Pereira, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, asiamiehenään R. Caudwell, avustajanaan D. Elvin, ja komission, asiamiehenään X. Lewis, avustajanaan N. Kahn, 12.6.2003 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 25.9.2003 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) on esittänyt 12.2.2002 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 6.5.2002, EY 234 artiklan nojalla viisi ennakkoratkaisukysymystä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40), tulkinnasta.
2. Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa kantajana on Wells ja vastaajana Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions (jäljempänä Secretary of State) ja jossa on kyse siitä, että Conygar Quarryn louhokselle on myönnetty uusi louhintalupa ympäristövaikutuksia ennalta arvioimatta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3. Direktiivin 85/337/ETY tarkoituksena on sen viidennen perustelukappaleen mukaan ottaa käyttöön ympäristövaikutusten arvioinnin yleisiä periaatteita tavoitteena täydentää ja yhtenäistää merkittäviä ympäristövaikutuksia todennäköisesti aiheuttavien yksityisten ja julkisten hankkeiden suunnittelua sääntelevät lupamenettelyt.
4. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan ”luvalla” tarkoitetaan ”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”.
5. Saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Tässä tarkoitetut hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
6. Direktiivin 85/337/ETY 4 artiklassa hankkeet jaetaan kahteen suureen ryhmään eli niihin, joilla voi luonteensa puolesta olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja niihin, joilla ei välttämättä ole tällaisia vaikutuksia kaikissa tapauksissa. Kyseisen säännöksen 2 kohdassa säädetään näin ollen seuraavaa:
”Liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti, jos jäsenvaltiot toteavat niiden laadun sitä vaativan.
Tätä varten jäsenvaltiot voivat erityisesti määritellä, että tietyntyyppiset hankkeet on arvioitava tai niille on vahvistettava arviointiperusteet tai rajat, jotka ovat tarpeen päätettäessä, mitkä liitteessä II mainittuihin luokkiin kuuluvat hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti.”
7. Direktiivin 85/337/ETY liitteessä II olevan 2 kohdan c alakohdassa viitataan hankkeisiin, jotka koskevat ”muiden kuin metallimineraalien ja energian tuotantoon käytettävien mineraalien louhintaa ja ottoa. Näitä mineraaleja ovat esimerkiksi marmori, hiekka, sora, liuske, suola, fosfaatti ja potaska”.
Kansallinen lainsäädäntö
8. Ennen vuoden 1947 Town Country and Planning Actin (yhdyskuntasuunnittelulaki) antamista, toimivaltaisilla viranomaisilla oli vuoden 1946 Town and Country Planning (General Interim Development) Orderin (yhdyskuntasuunnittelusta tehty (alueiden kehittämistä koskeva yleinen väliaikainen päätös) nojalla valtuudet myöntää ”interim development orderseilla” (alueiden kehittämisestä tehty väliaikainen päätös) lupia mineraalien louhintaa varten (old mining permissions) välittömästi toisen maailmansodan jälkeen ilmenneen rakennusainestarpeen tyydyttämiseksi.
9. Siitä lähtien Town and Country Planning Act, sellaisena kuin se oli vuonna 1947 ja tämän jälkeen annetuissa muodoissaan, on ollut tärkein päätöksentekoväline maankäytön suunnittelussa Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
10. Kyseisessä laissa on kaupunkisuunnitteluun liittyvien lupien myöntämistä sekä niiden muuttamista tai peruuttamista koskevat yleiset säännöt.
11. Vuoden 1990 Town and Planning Actin 97 §:n ja 100 §:n mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus peruuttaa mikä tahansa lupa tai muuttaa tällaista lupaa maankäytön suunnitteluun liittyvistä syistä. Peruuttamisoikeutta voidaan käyttää milloin tahansa ennen kuin hyväksytyt toimet on toteutettu.
12. Vuoden 1990 Town and Country Planning Actin liitteessä 9 olevien 1 §:n ja 11 §:n mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää, että maankäytöstä mineraalien ottamiseen ja louhimiseen luovutaan tai että tällaisen maankäytön jatkamiselle asetetaan tiettyjä ehtoja.
13. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin (maankäytön suunnittelusta ja vahingonkorvauksesta annettu laki) 22 §:ssä säädetään ”old mining permissioneja” koskevasta erityisestä järjestelmästä.
14. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n 3 momentissa säädetään, että jos 1.5.1991 edeltäneenä kahtena vuonna ei ole harjoitettu mitään merkittävää kaivostoimintaa, kyseistä toimintaa ei voida aloittaa uudelleen ennen kuin ”louhintaluvalle (old mining permission) asetettavat ehdot” on vahvistettu ja rekisteröity kyseisen säännöksen 2 momentin mukaisesti. Sen sijaan jos rekisteröintiä ei ole haettu ennen 25.4.1992, ”old mining permission” raukeaa (vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n 4 momentti ja liitteessä 2 olevan 1 momentin kolmas alakohta).
15. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin liitteessä 2 kuvataan yksityiskohtaisesti rekisteröintiehtojen vahvistamista koskevia menettelyjä.
16. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin liitteessä 2 olevan 1 §:n ja 2 §:n nojalla rekisteröintiä ja louhintaehtojen vahvistamista koskeva hakemus on osoitettava toimivaltaiselle Mineral Planning Authoritylle (maankäytön suunnittelusta mineraalien osalta vastuussa oleva viranomainen; jäljempänä MPA).
17. Jos MPA:n vahvistamat ehdot eroavat hakemuksessa eritellyistä ehdoista, hakemuksen tekijä voi saattaa asian Secretary of Staten käsiteltäväksi (vuoden 1991 Planning and Compensation Actin liitteessä 2 olevan 5 §:n 2 momentti).
18. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n 7 momentin mukaan ”old mining permissioneja” koskevilla säännöksillä oletetaan olevan samat vaikutukset kuin jos kyseiset säännökset kuuluisivat vuoden 1990 Town and Country Planning Actiin. Kyseisen oletuksen seurauksena edellä mainittuja lupia koskevat määräykset on integroitu yleiseen maankäytön suunnittelua koskevaan pääjärjestelmään, jollei vuoden 1991 Planning and Compensation Actissa annetuista erityisistä säännöksistä muuta johdu.
19. Vuoden 1988 Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulationsin (yhdyskuntasuunnittelusta (ympäristövaikutusten arviointi) annettu asetus) perusteella vuoden 1990 Town and Country Planning Actin nojalla myönnettyjen louhintalupien osalta on suoritettava ympäristövaikutusten arviointi direktiivin 85/337/ETY mukaisesti. Vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n mukaiseen ”old mining permissioneja” koskevaan järjestelmään ei sen sijaan katsottu olevan tarpeen soveltaa tällaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20. Conygar Quarryn louhokselle myönnettiin vuonna 1947 ”old mining permission” vuoden 1946 Town and Country Planning (General Interim Development) Orderin mukaisella ”interim development orderilla”.
21. Conygar Quarryn louhoksessa on kaksi louhintapaikkaa, joiden kummankin pinta-ala on vähän yli 7,5 hehtaaria ja joiden välissä on tie, jonka varrella Wellsin talo sijaitsee. Wells osti talonsa vuonna 1984 eli 37 vuotta sen jälkeen kun kyseinen louhintalupa myönnettiin, mutta kuitenkin ajankohtana, jolloin kyseinen louhos ei ollut ollut enää pitkään aikaan toiminnassa. Vuoden 1991 kesäkuussa louhinta aloitettiin kuitenkin uudestaan vähäksi aikaa.
22. On myönnetty, että paikka on ympäristöllisesti erittäin haavoittuva. Louhosalueella ja sen vieressä sijaitsevalla alueella on tehty lukuisia merkittäviä luokituksia luonnon ja ympäristön suojelemiseksi.
23. Vuoden 1991 alussa Conygar Quarryn louhoksen omistajat pyysivät vuoden 1991 Planning and Compensation Actin perusteella toimivaltaista MPA:ta rekisteröimään niiden ”old mining permissionin”.
24. Kyseinen rekisteröintiä koskeva hakemus hyväksyttiin 24.8.1992 tehdyllä päätöksellä, jossa kuitenkin todettiin, ettei louhintaan voitu laillisesti ryhtyä ennen kuin MPA:lta oli pyydetty uusien ehtojen vahvistamista ja edellyttäen, että kyseiset ehdot vahvistetaan lopullisesti (jäljempänä rekisteröintipäätös).
25. Omistajat pyysivät näin ollen toimivaltaista MPA:ta vahvistamaan uudet louhintaehdot.
26. Koska toimivaltainen MPA asetti 22.12.1994 tehdyllä päätöksellä (jäljempänä päätös uusien ehtojen vahvistamisesta) Conygar Quarryn louhoksen omistajien ehdottamia ehtoja tiukempia ehtoja, viimeksi mainitut käyttivät oikeuttaan saattaa asia Secretary of Staten käsiteltäväksi.
27. Secretary of State asetti 25.6.1997 tehdyllä päätöksellä 54 louhintaehtoa ja jätti muutamia seikkoja toimivaltaisen MPA:n harkintavaltaan, kuten kaivoksen räjäytystöiden ja melutason valvontasuunnitelmat (jäljempänä yhdessä 22.12.1994 tehdyn päätöksen kanssa päätös uusien ehtojen vahvistamisesta).
28. Toimivaltainen MPA hyväksyi kyseiset kohdat 8.7.1999 tehdyllä päätöksellä (jäljempänä päätös uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä).
29. Secretary of State ja toimivaltainen MPA eivät tutkineet kysymystä siitä, olisiko ympäristövaikutukset pitänyt arvioida direktiivin 85/337/ETY mukaisesti. Ympäristöä koskevaa virallista asiakirjaa ei tarkasteltu missään vaiheessa.
30. Wells pyysi 10.6.1999 päivätyllä kirjeellä Secretary of Statea ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin eli peruuttamaan louhintaluvan tai muuttamaan sitä sen korjaamiseksi, ettei lupamenettelyn yhteydessä ollut arvioitu ympäristövaikutuksia. Hänen pyyntöönsä ei vastattu, joten hän nosti kanteen High Court of Justicessa.
31. Kyseisessä tuomioistuimessa ensimmäisen istunnon aikana annetun sitoumuksen mukaisesti Secretary of State antoi Wellsin kirjeeseen perustellun vastauksen 28.3.2001 päivätyllä kirjeellä, jossa se kieltäytyi peruuttamasta tai muuttamasta louhintalupaa. Kantaja muutti näin ollen alkuperäistä kannettaan riitauttaakseen sillä myös kyseiseen 28.3.2001 päivättyyn kirjeeseen sisältyvän päätöksen.
32. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) katsoo, että sen käsiteltäväksi saatettu asia edellyttää yhteisön oikeuden tulkintaa, minkä vuoksi se on päättänyt lykätä ratkaisun antamista ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko uusien ehtojen hyväksyminen ’interim development orderilla’ myönnetylle olemassa olevalle luvalle (old mining permission) vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n ja liitteen 2 nojalla direktiivissä [85/337/ETY] tarkoitettu lupa?
2) Kun ’interim development orderilla’ myönnetylle ’old mining permissionille’ on hyväksytty uusia ehtoja vuoden 1991 Planning and Compensation Actin nojalla, voidaanko näissä uusissa ehdoissa edellytettyjen lisäseikkojen hyväksymistä pitää direktiivissä [85/337/ETY] tarkoitettuna lupana?
3) Jos [ensimmäiseen kysymykseen] vastataan myöntävästi, mutta [toiseen kysymykseen] kieltävästi, onko jäsenvaltiolla kuitenkin jatkuva velvollisuus korjata laiminlyöntinsä, joka koskee sitä, että se ei ole edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointia, ja jos on, niin miten tämä on tehtävä?
4) i) Voivatko yksittäiset kansalaiset riitauttaa sen, että jäsenvaltio ei ole edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointia, vai ii) voidaanko tämä kieltää heiltä niiden rajoitusten perusteella, joita yhteisöjen tuomioistuin on asettanut välittömän oikeusvaikutuksen doktriiniin ja jotka koskevat esimerkiksi horisontaalista välitöntä oikeusvaikutusta tai valtionhallinnon yksityisille oikeussubjekteille asettamia rasituksia tai velvoitteita?
5) Jos [neljännen kysymyksen] ii alakohtaan vastataan myöntävästi, mitkä ovat tällaisten välitöntä oikeusvaikutusta koskevien kieltojen rajat tässä tapauksessa, ja mihin toimenpiteisiin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta voi laillisesti direktiivin [85/337/ETY] mukaisesti ryhtyä?”
Ennakkoratkaisukysymykset
Ensimmäinen ja toinen kysymys: velvollisuus arvioida ympäristövaikutukset
33. Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, onko direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan kanssa, tulkittava siten, että kun vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n ja kyseisen lain liitteen 2 kaltaisia säännöksiä sovelletaan, toimivaltaisten viranomaisten tekemiin päätöksiin, joiden seurauksena louhoksen toiminta voidaan aloittaa uudelleen, sisältyy edellä mainitun direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”lupa”, joten toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittaessa velvollisuus arvioida tällaisen louhoksen ympäristövaikutukset.
Luonnehtiminen ”luvaksi”
Tutkittavaksi ottaminen
34. Komissio myöntää, että yhteisöjen oikeudessa kannatetaan yhteisön säädöksissä käytettyjen käsitteiden itsenäistä tulkintaa, mutta se väittää kuitenkin yhteisöjen tuomioistuimen katsoneen asiassa C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, 18.6.1998 annetussa tuomiossa (Kok. 1998, s. I-3923), että kysymys siitä, milloin lupa on myönnetty, on ratkaistava kansallisen oikeuden mukaisesti. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin ei ole muuttanut kantaansa asiassa C-435/98, WWF ym., 16.9.1999 antamassaan tuomiossa (Kok. 1999, s. I-5613) eikä asiassa C-287/98, Linster, 19.9.2000 antamassaan tuomiossa (Kok. 2000, s. I-6917). Kysymys siitä, ovatko tietyt kansallisen oikeuden menettelylliset toimenpiteet direktiivissä 85/337/ETY tarkoitettuja lupia on näin ollen jätettävä tutkimatta.
35. On todettava, että tuomioistuimen esittämä ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta ainoastaan, kun on ilmeistä, ettei se koske yhteisön oikeuden tulkintaa tai että se on hypoteettinen (ks. erityisesti asia C-83/91, Meilicke, tuomio 16.7.1992, Kok. 1992, s. I-4871, Kok. Ep. XIII, s. I-107, 25 ja 32 kohta; asia C-62/93, BP Soupergaz, tuomio 6.7.1995, Kok. 1995, s. I-1883, 10 kohta ja asia C-143/94, Furlanis, tuomio 26.10.1995, s. I-3633, 12 kohta).
36. Tämä ei ole tilanne pääasiassa.
37. Kysymys siitä, onko päätöstä uusien ehtojen vahvistamisesta ja päätöstä uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä pidettävä direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana, on yhteisön oikeuden tulkintaa koskeva kysymys. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä näet ilmenee, että sekä yhteisön oikeuden yhtenäisen soveltamisen periaate että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että yhteisön oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja soveltamisalan määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko yhteisössä itsenäisesti ja yhtenäisesti, mikä on tehtävä ottamalla huomioon kyseisen säännöksen asiayhteys ja kyseisen säännöstön tavoitteet (ks. erityisesti asia 327/82, Ekro, tuomio 18.1.1984, Kok. 1984, s. 107, 11 kohta ja em. asia Linster, tuomion 43 kohta).
38. Edellä olevasta seuraa, että kysymys siitä, onko päätöstä uusien ehtojen vahvistamisesta ja päätöstä uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä pidettävä direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana, voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
39. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, ettei päätöstä uusien ehtojen vahvistamisesta eikä päätöstä uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä voida pitää direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna lupana.
40. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo uusien ehtojen vahvistamisesta tehdyn päätöksen osalta, että kyse on luvasta, joka oli ollut olemassa jo monta vuotta ennen kuin direktiivillä 85/337/ETY asetettiin jäsenvaltioihin kohdistuvia velvollisuuksia. Ehtojen vahvistaminen vuoden 1991 Planning and Compensation Actin perusteella merkitsee ainoastaan sellaisten toimintojen yksityiskohtaista sääntelyä, joita varten varsinainen lupa on jo myönnetty. Perustelut, jotka koskevat päätöstä uusien ehtojen vahvistamisesta ja päätöstä uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä ovat siis samat kuin niin sanotuissa ”pipe-line”-tilanteissa (ks. tämän tuomion 43 kohta). Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä kyseistä direktiiviä ei Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan voida soveltaa tällaisiin hankkeisiin.
41. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus huomauttaa uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä tehdyn päätöksen osalta, että päätös, jolla voi olla ympäristövaikutuksia, on tehty jo aikaisemmin ja että yksityiskohtien hyväksymisessä ei voida mennä louhintaehtoja alun perin vahvistettaessa määritettyjä parametrejä pidemmälle.
42. Tältä osin on todettava, että direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin 4 artiklassa, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteen I tai liitteen II kanssa, tarkoitetut hankkeet, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, on ennen luvan myöntämistä arvioitava tällaisten vaikutusten osalta.
43. Asia on toisin ainoastaan silloin kun lupa on myönnetty ennen 3.7.1988 (vanha lupa) eli ennen sitä päivää, jolloin direktiivi 85/337/ETY oli pantava viimeistään täytäntöön, ja silloin kun lupa on myönnetty 3.7.1988 jälkeen, mutta lupamenettely on kuitenkin aloitettu ennen kyseistä päivämäärää (niin sanotut ”pipe-line”-hankkeet) (ks. vastaavasti asia C-431/92, komissio v. Saksa, tuomio 11.8.1995, s. I-2189, 32 kohta ja em. asia Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, tuomion 23 kohta). Edellä mainitussa direktiivissä siis edellytetään, että uusien lupien osalta on suoritettava arviointi kyseessä olevien hankkeiden ympäristövaikutuksista.
44. Pääasiassa Conygar Quarryn louhoksen omistajat olivat vuoden 1991 Planning and Compensation Actin perusteella velvollisia rekisteröimään niiden ”old mining permissionin” ja vaatimaan päätöstä uusien louhintaehtojen vahvistamisesta sekä päätöstä uusia ehtoja koskevien seikkojen vahvistamisesta, jos ne halusivat aloittaa louhoksen toiminnan uudelleen. Jos tällaisiin toimenpiteisiin ei olisi ryhdytty, kyseinen lupa olisi rauennut.
45. Näin ollen on todettava, että jos edellä olevassa kohdassa mainitunkaltaisia uusia päätöksiä ei olisi tehty, kyseisen louhoksen toimintaan ei olisi ollut enää direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”lupaa”.
46. On kuitenkin kyseisen direktiivin tehokkaan vaikutuksen vastaista pitää sellaisten päätösten tekemistä, joilla pääasian kaltaisissa olosuhteissa korvataan ”old mining permissionin” kaltaisen aikaisemman luvan sanamuodon lisäksi jopa sen sisältö, pelkkänä olemassa olevan ”luvan” muuttamisena.
47. Näin ollen uusien ehtojen vahvistamisesta tehdyn päätöksen ja Conygar Quarryn louhoksen toiminnalle asetettuja uusia ehtoja koskevien seikkojen hyväksymisestä tehdyn päätöksen kaltaista päätöstä on pidettävä kokonaisuudessaan direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan kanssa, tarkoitettuna uutena ”lupana”.
48. On vielä todettava, että koska kyseiset päätökset on tehty 25.6.1997 ja 8.7.1999, kyse ei näin ollen ole ennen 3.7.1988 myönnetystä vanhasta luvasta. Samoin koska päätöstä koskevat pyynnöt on esitetty vuonna 1993 tai vuonna 1994 ja vuonna 1997 tai vuonna 1998, kyse ei ole niin sanotusta ”pipe-line”-tilanteesta.
Ajankohta, jolloin ympäristövaikutukset on arvioitava
49. Kun otetaan huomioon, ettei useisiin vaiheisiin jakautuvan lupamenettelyn yhteydessä pelkästään sen toteaminen, että kyse on direktiivissä 85/337/ETY tarkoitetusta ”luvasta”, voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kattavaa vastausta siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden velvollisuudesta arvioida kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutuksia, on tarpeen tutkia kysymystä siitä, millä hetkellä tällainen arviointi on suoritettava.
50. Tältä osin on todettava, että direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdan mukaan ympäristövaikutukset on arvioitava ”ennen luvan myöntämistä”.
51. Kyseisen direktiivin ensimmäisen perustelukappaleen mukaan toimivaltainen viranomainen ottaa päätöksenteossa huomioon kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutukset ”mahdollisimman aikaisessa vaiheessa”.
52. Näin ollen kun kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että lupamenettely käsittää useita vaiheita, joista ensimmäinen on varsinainen päätös ja toinen toimeenpaneva päätös, joka ei voi mennä varsinaisessa päätöksessä määriteltyjä parametrejä pidemmällä, vaikutukset, joita hankkeella voi olla ympäristöön, on yksilöitävä ja arvioitava varsinaista päätöstä koskevan menettelyn kuluessa. Ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseiset vaikutukset voidaan yksilöidä vasta toimeenpanevaa päätöstä koskevassa menettelyssä, arviointi on suoritettava kyseisen menettelyn kuluessa.
53. Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava näin ollen siten, että direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että kun vuoden 1991 Planning and Compensation Actin 22 §:n ja kyseisen lain liitteen 2 kaltaisia säännöksiä sovelletaan, toimivaltaisten viranomaisten tekemiin päätöksiin, joiden johdosta louhoksen toiminta voidaan aloittaa uudelleen, sisältyy kokonaisuudessaan edellä mainitun direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”lupa”, joten toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittaessa velvollisuus arvioida tällaisen louhoksen ympäristövaikutukset.
Useisiin vaiheisiin jakautuvassa lupamenettelyssä kyseinen arviointi on lähtökohtaisesti suoritettava heti kun kaikkien niiden vaikutusten, joita hankkeella voi olla ympäristöön, yksilöiminen ja arvioiminen on mahdollista.
Neljäs ja viides kysymys: yksityisen mahdollisuus vedota direktiivin 85/337/ETY säännöksiin
54. Neljännellä ja viidennellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, voiko yksityinen tarvittaessa vedota pääasian kaltaisissa olosuhteissa direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa, vai onko tällainen tulkinta ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
Direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa, ”välitön oikeusvaikutus”
55. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että jos yksityiselle tunnustetaan oikeus vedota direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa, joudutaan ”inverse direct effect” -tilanteeseen, jossa asianomainen jäsenvaltio on Wellsin kaltaisen yksityisen pyynnöstä suoraan velvollinen viemään Conygar Quarryn louhoksen omistajien kaltaiselta toiselta yksityiseltä pois tämän oikeuksia.
56. Tältä osin on todettava, että se, että direktiiveillä voitaisiin luoda velvoitteita yksityisille, on ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Yksityisiin nähden direktiivin säännöksillä voidaan ainoastaan antaa oikeuksia (ks. asia 152/84, Marshall, tuomio 26.2.1986, Kok. 1986, s. 723, Kok. Ep. VIII, s. 457, 48 kohta). Näin ollen yksityinen ei voi vedota direktiiviin jäsenvaltiota vastaan silloin kun on kyse valtion velvoitteesta, joka on välittömästi yhteydessä kolmannelle kyseisen direktiivin perusteella kuuluvan toisen velvoitteen täytäntöönpanoon (ks. vastaavasti asia C-221/88, Busseni, tuomio 22.2.1990, Kok. 1990, s. I-495, Kok. Ep. X, s. 341, 23–26 kohta ja asia C-97/96, Daihatsu Deutschland, tuomio 4.12.1997, Kok. 1997, s. I-6843, 24 ja 26 kohta).
57. Sitä vastoin pelkät kielteiset vaikutukset kolmansien oikeuksiin, vaikka ne olisivat varmoja, eivät ole peruste kieltää yksityistä vetoamasta direktiivin säännöksiin asianomaista jäsenvaltiota vastaan (ks. vastaavasti erityisesti asia 103/88, Fratelli Costanzo, tuomio 22.6.1989, Kok. 1989, s. 1839, Kok. Ep. X, s. 95, 28–33 kohta; em. asia WWF ym., tuomion 69 ja 71 kohta; asia C-194/94, CIA Security International, tuomio 30.4.1996, Kok. 1996, s. I-2201, 40–55 kohta; asia C-201/94, Smith & Nephew ja Primecrown, tuomio 12.11.1996, Kok. 1996, s. I-5819, 33–39 kohta ja asia C-443/98, Unilever, tuomio 26.9.2000, Kok. 2000, s. I-7535, 45–52 kohta).
58. Pääasiassa asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluva velvollisuus varmistaa, että toimivaltaiset viranomaiset arvioivat Conygar Quarryn louhoksen ympäristövaikutukset, ei ole välittömästi yhteydessä jonkin kyseisen louhoksen omistajille direktiivin 85/337/ETY perusteella kuuluvan velvoitteen täytäntöönpanoon. Se, että louhinta on lopetettava arvioinnin tulosten valmistumisen ajaksi, on tosin kyseisen valtion velvoitteiden myöhäisestä täyttämisestä johtuva seuraus. Tällaista seurausta ei voida kuitenkaan, kuten Yhdistynyt kuningaskunta väittää, pitää kyseisen louhoksen omistajiin kohdistuvana edellä mainitun direktiivin säännösten ”inverse direct effect” ‑vaikutuksena.
Ajanjakso, joka on kulunut uusien ehtojen vahvistamisesta tehdyn päätöksen ja sen Wellsin pyynnön välillä, jolla pyydettiin tilanteen korjaamista
59. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää lisäksi, että uusien ehtojen vahvistamisesta vuonna 1997 tehdyn päätöksen jälkeen on kulunut huomattavasti aikaa, ja että tämän vuoksi kyseisen päätöksen peruuttaminen on ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Pääasian kantajan olisi sen mukaan pitänyt riitauttaa päätös hyvissä ajoin toimivaltaisessa tuomioistuimessa.
60. Tältä osin on todettava, että louhintalupaa koskevan menettelyn viimeinen vaihe ei ollut vielä päättynyt silloin kun pääasian kantaja esitti pyyntönsä Secretary of Statelle. Näin ollen ei voida väittää, että kyseisen luvan peruuttaminen olisi ollut ristiriidassa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
61. Tämän perusteella neljänteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava, että yksityinen voi tarvittaessa pääasian kaltaisissa olosuhteissa vedota direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa.
Kolmas kysymys: velvollisuus korjata ympäristövaikutusten arvioimisen laiminlyöminen
62. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, mikä on kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutusten arvioimisen laiminlyönnin korjaamista koskevan velvollisuuden ulottuvuus.
63. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää, ettei toimivaltaisilla viranomaisilla ole pääasian olosuhteissa velvollisuutta peruuttaa Conygar Quarryn louhokselle myönnettyä lupaa tai muuttaa sitä taikka määrätä, että kyseisestä louhoksesta luovutaan.
64. Tältä osin on todettava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että EY 10 artiklassa määrätyn lojaalin yhteistyön periaatteen mukaan jäsenvaltioiden on poistettava lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat yhteisön oikeuden rikkomisesta (ks. erityisesti asia 6/60, Humblet, tuomio 16.12.1960, Kok. 1960, s. 1125, 1146, Kok. Ep. I, s. 47 ja yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991, Kok. 1991, s. I-5357, Kok. Ep. XI, s. I-467, 36 kohta). Tällainen velvollisuus kuuluu kullekin asianomaisen jäsenvaltion toimielimelle sen toimivaltuuksien rajoissa (ks. vastaavasti asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 13 kohta).
65. Jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on siten toimivaltansa rajoissa ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että tutkitaan, voiko hankkeilla olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja jos näin on, että hankkeiden ympäristövaikutukset arvioidaan (ks. vastaavasti asia C-72/95, Kraaijeveld ym., tuomio 24.10.1996, Kok. 1996, s. I-5403, 61 kohta ja em. asia WWF ym., tuomion 70 kohta). Tällaisia erityistoimienpiteitä ovat muun muassa jäsenvaltioiden prosessiautonomiaa koskevan periaatteen asettamissa rajoissa jo myönnetyn luvan peruuttaminen tai lykkääminen kyseessä olevan hankkeen ympäristövaikutusten arvioimiseksi direktiivissä 85/337/ETY säädetyllä tavalla.
66. Jäsenvaltion on myös korjattava kaikki ne vahingot, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei ympäristövaikutuksia ole arvioitu.
67. Jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla sovellettavat menettelysäännöt annetaan kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä edellyttäen kuitenkin, että nämä säännöt eivät ole epäedullisempia kuin ne, joilla säännellään jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vastaavia tilanteita (vastaavuusperiaate), ja ettei niillä tehdä yhteisön oikeusjärjestyksellä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate) (ks. vastaavasti erityisesti asia C-312/93, Peterbroeck, tuomio 14.12.1995, Kok. 1995, s. I-4599, 12 kohta ja asia C-78/98, Preston ym., tuomio 16.5.2000, s. I-3201, 31 kohta).
68. Pääasian osalta on todettava, että jos Conygar Quarryn louhoksen toiminnan olisi pitänyt arvioida ympäristövaikutuksia direktiivin 85/337/ETY vaatimusten mukaisesti, toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia ryhtymään kaikkiin yleis- tai erityistoimenpiteisiin tällaisen arvioinnin tekemisen laiminlyömisen korjaamiseksi.
69. Tältä osin kansallisen tuomioistuimen on todettava, onko sisäisen oikeuden mukaan mahdollista, että jo myönnetty lupa peruutetaan tai sitä lykätään siten, että kyseisen hankkeen ympäristövaikutukset voidaan arvioida direktiivin 85/337/ETY vaatimusten mukaisesti, tai vaihtoehtoisesti, onko yksityisellä, jos se siihen suostuu, mahdollisuus vaatia korvausta kärsimästään vahingosta.
70. Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että EY 10 artiklan perusteella toimivaltaisilla viranomaisilla on toimivaltansa rajoissa velvollisuus ryhtyä kaikkiin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen korjaamiseksi, että direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on laiminlyöty.
Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla sovellettavat menettelysäännöt annetaan kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä edellyttäen kuitenkin, että nämä säännöt eivät ole epäedullisempia kuin ne, joilla säännellään jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vastaavia (vastaavuusperiaate), ja ettei niillä tehdä yhteisön oikeusjärjestyksellä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).
Kansallisen tuomioistuimen on tältä osin todettava, onko sisäisen oikeuden mukaan mahdollista, että jo myönnetty lupa peruutetaan tai sitä lykätään siten, että kyseisen hankkeen ympäristövaikutukset voidaan arvioida direktiivin 85/337/ETY vaatimusten mukaisesti, tai vaihtoehtoisesti, onko yksityisellä, jos se siihen suostuu, mahdollisuus vaatia korvausta kärsimästään vahingosta.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
71. Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionin (Administrative Court) 12.2.2002 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että kun vuoden 1991 Planning and Compensation Actin (maankäytön suunnittelusta ja vahingonkorvauksesta annettu laki) 22 §:n ja kyseisen lain liitteen 2 kaltaisia säännöksiä sovelletaan, toimivaltaisten viranomaisten tekemiin päätöksiin, joiden johdosta louhoksen toiminta voidaan aloittaa uudelleen, sisältyy kokonaisuudessaan edellä mainitun direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”lupa”, joten toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittaessa velvollisuus arvioida tällaisen louhoksen ympäristövaikutukset.
Useisiin vaiheisiin jakautuvassa lupamenettelyssä kyseinen arviointi on lähtökohtaisesti suoritettava heti kun kaikkien niiden vaikutusten, joita hankkeella voi olla ympäristöön, yksilöiminen ja arvioiminen on mahdollista.
2) Yksityinen voi pääasian kaltaisissa olosuhteissa tarvittaessa vedota direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa.
3) EY 10 artiklan perusteella toimivaltaisilla viranomaisilla on toimivaltansa rajoissa velvollisuus ryhtyä kaikkiin yleis- tai erityistoimenpiteisiin sen korjaamiseksi, että direktiivin 85/337/ETY 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on laiminlyöty.
Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla sovellettavat menettelysäännöt annetaan kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä edellyttäen kuitenkin, että nämä säännöt eivät ole epäedullisempia kuin ne, joilla säännellään jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vastaavia tilanteita (vastaavuusperiaate), ja ettei niillä tehdä yhteisön oikeusjärjestyksellä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).
Kansallisen tuomioistuimen on tältä osin todettava, onko sisäisen oikeuden mukaan mahdollista, että jo myönnetty lupa peruutetaan tai sitä lykätään siten, että kyseisen hankkeen ympäristövaikutukset voidaan arvioida direktiivin 85/337/ETY vaatimusten mukaisesti, tai vaihtoehtoisesti, onko yksityisellä, jos se siihen suostuu, mahdollisuus vaatia korvausta kärsimästään vahingosta.