62001CJ0257_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-257/01,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, ασκηθείσα στις 3 Ιουλίου 2001,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τις D. Maidani και C. O’Reilly, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από το:
Βασίλειο των Κάτω Χωρών,
εκπροσωπούμενου από την H. G. Sevenster,
παρεμβαίνον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενου από την E. Finnegan και τον I. Díez Parra,
καθού,
υποστηριζόμενου από το:
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενου από την R. Silva de Lapuerta, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνον,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (ολομέλεια ),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas και K. Lenaerts, προέδρους τμήματος, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (εισηγητή), N. Colneric, S. von Bahr και J. N. Cunha Rodrigues, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 27ης Απριλίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή της η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί την ακύρωση των κανονισμών (ΕΚ) 789/2001 του Συμβουλίου, της 24ης Απριλίου 2001, που επιφυλάσσει στο Συμβούλιο εκτελεστικές εξουσίες σχετικά με ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες εξέτασης αιτήσεων θεώρησης (ΕΕ L 116, σ. 2), και 790/2001 του Συμβουλίου, της 24ης Απριλίου 2001, που επιφυλάσσει στο Συμβούλιο εκτελεστικές εξουσίες σχετικά με ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες διενέργειας συνοριακών ελέγχων και επιτήρησης (ΕΕ L 116, σ. 5, στο εξής αμφότεροι: προσβαλλόμενοι κανονισμοί).
2. Με διατάξεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Οκτωβρίου και της 8ης Νοεμβρίου 2001, επετράπη στο Βασίλειο της Ισπανίας και στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών να παρέμβουν προς στήριξη των αιτημάτων του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και της Επιτροπής, αντιστοίχως.
Το νομικό πλαίσιο
Οι σχετικές διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ
3. Το άρθρο 202 ΕΚ ορίζει:
«Για την πραγματοποίηση των σκοπών της παρούσας Συνθήκης και κατά τους όρους αυτής, το Συμβούλιο:
– […]
– […]
– αναθέτει στην Επιτροπή, με τις πράξεις που εκδίδει, αρμοδιότητες εκτέλεσης των κανόνων που θεσπίζει. Το Συμβούλιο μπορεί να υπαγάγει την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων σε ορισμένους όρους. Το Συμβούλιο μπορεί επίσης να διατηρήσει το δικαίωμα να ασκεί απ’ ευθείας εκτελεστικές αρμοδιότητες σε ειδικές περιπτώσεις. Οι ανωτέρω όροι πρέπει να ανταποκρίνονται στις αρχές και στους κανόνες που θα έχει θεσπίσει προηγουμένως το Συμβούλιο, με ομόφωνη απόφαση, μετά από πρόταση της Επιτροπής και γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»
4. Το άρθρο 62 ΕΚ, που περιλαμβάνεται στον τίτλο IV της Συνθήκης, ο οποίος φέρει τον τίτλο «Θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων», ορίζει:
«Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 67, θεσπίζει, εντός πέντε ετών από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ:
[…]
2) Μέτρα για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών τα οποία καθορίζουν:
α) προδιαγραφές και διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούν τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια ελέγχων προσώπων στα εξωτερικά σύνορα·
β) κανόνες για τις θεωρήσεις, όταν υπάρχει πρόθεση διαμονής όχι άνω των τριών μηνών, στους οποίους περιλαμβάνονται:
i) ο κατάλογος των τρίτων χωρών, οι υπήκοοι των οποίων υποχρεούνται να διαθέτουν θεώρηση προκειμένου να διέλθουν τα εξωτερικά σύνορα και των χωρών, οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή·
ii)
διαδικασίες και οι όροι για τη χορήγηση θεωρήσεων από τα κράτη μέλη·
iii) θεώρηση ενιαίου τύπου·
iv) κανόνες για την ενιαία θεώρηση·
[…]».
5. Το άρθρο 64, παράγραφος 1, ΕΚ ορίζει:
«Ο παρών τίτλος δεν θίγει την άσκηση των ευθυνών που εμπίπτουν στα κράτη μέλη για την τήρηση της δημόσιας τάξης και τη διαφύλαξη της εσωτερικής ασφάλειας.»
6. Το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ ορίζει:
«Κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου πέντε ετών μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα βάσει προτάσεως της Επιτροπής ή κατόπιν πρωτοβουλίας κράτους μέλους και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.»
Η συνθήκη περί εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, το κοινό εγχειρίδιο και η κοινή προξενική εγκύκλιος
7. Κατά το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του  Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (στο εξής: πρωτόκολλο), δεκατρία κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως εξουσιοδοτούνται να θεσπίσουν στενότερη συνεργασία μεταξύ τους στο πεδίο ισχύος του κεκτημένου του Σένγκεν, όπως ορίζεται στο παράρτημα του εν λόγω πρωτοκόλλου.
8. Στο κεκτημένο του Σένγκεν, όπως ορίζεται κατά τα προεκτεθέντα, εντάσσονται μεταξύ άλλων η συμφωνία μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της οικονομικής ένωσης Benelux, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά τους σύνορα, που υπεγράφη στο Σένγκεν στις 14 Ιουνίου 1985 (EE 2000, L 239, σ. 13, στο εξής: Συμφωνία του Σένγκεν), καθώς και η σύμβαση για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19, στο εξής: ΣΕΣΣ), που υπεγράφη στις 19 Ιουνίου 1990, περιλαμβανομένων και των αποφάσεων της εκτελεστικής επιτροπής της ΣΕΣΣ.
9. Ο τίτλος II της ΣΕΣΣ περιλαμβάνει στα κεφάλαια 2 και 3 τους κανόνες που αφορούν τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων και τις θεωρήσεις, αντιστοίχως.
10. Τα της εφαρμογής των κανόνων αυτών καθορίστηκαν με το κοινό εγχειρίδιο (στο εξής: ΚΕ) όσον αφορά τους ελέγχους στα σύνορα και με την κοινή προξενική εγκύκλιο προς τις διπλωματικές και έμμισθες προξενικές αρχές (ΕΕ 2002, C 313, σ. 1, στο εξής: ΚΠΕ) όσον αφορά τις αιτήσεις θεωρήσεως. Η τελική μορφή της ΚΠΕ και του ΚΕ θεσπίστηκαν από την εκτελεστική επιτροπή βάσει του άρθρου 132 της ΣΕΣΣ καθώς και βάσει των άρθρων 3, παράγραφος 1, 5, παράγραφος 1, 6, παράγραφος 3, 8, 12, παράγραφος 3, και 17 της συμφωνίας αυτής με απόφαση της 28ης Απριλίου 1999, σχετικά με την τελική έκδοση του κοινού εγχειριδίου και της κοινής προξενικής εγκυκλίου [SCH/Com-ex (99) 13] (ΕΕ 2000, L 239, σ. 317, στο εξής: απόφαση 99/13).
11. Το ΚΕ και η ΚΠΕ περιλαμβάνουν και λεπτομερείς κανονιστικές διατάξεις και πρακτικές οδηγίες που απευθύνονται στους υπαλλήλους οι οποίοι διεξάγουν τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα των συμβαλλομένων μερών και στους προξενικούς υπαλλήλους τους, σχετικά με την τρέχουσα διεκπεραίωση των αιτήσεων θεώρησης.
12. Όσον αφορά ορισμένες πτυχές της ΚΠΕ πρέπει ακόμη να αναφερθούν διάφορες αποφάσεις της εκτελεστικής επιτροπής. Είναι οι αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1998 [SCH/Com-ex (98) 56] (ΕΕ 2000, L 239, σ. 207, στο εξής: απόφαση 98/56) και της 28ης Απριλίου 1999 [SCH/Com-ex (99) 14] (ΕΕ 2000, L 23, σ. 298, στο εξής: απόφαση 99/14), σχετικά με την εκπόνηση εγχειριδίου για τα έγγραφα που επιδέχονται θεώρηση. Εξάλλου η απόφαση της εκτελεστικής επιτροπής της 21ης Νοεμβρίου 1994 [SCH/Com-ex (94) 15 rév.] (ΕΕ 2000, L 239, σ. 165, στο εξής: απόφαση 94/15), καθιερώνει μια αυτοματοποιημένη διαδικασία για τη διαβούλευση με τις κεντρικές αρχές όπως προβλέπεται στο άρθρο 17, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ.
13. Βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του πρωτοκόλλου, από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το κεκτημένο του Σένγκεν θα εφαρμόζεται αμέσως στα δεκατρία κράτη μέλη που αναφέρονται στο άρθρο 1 του πρωτοκόλλου. Η ίδια διάταξη ορίζει ότι το Συμβούλιο υποκαθιστά  την εκτελεστική επιτροπή στην άσκηση των αρμοδιοτήτων της.
14. Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, του πρωτοκόλλου, το Συμβούλιο εξέδωσε, στις 20 Μαΐου 1999, την απόφαση 1999/436/ΕΚ για τον καθορισμό δυνάμει των οικείων διατάξεων της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, της νομικής βάσης για κάθε διάταξη ή απόφαση που συνιστά το κεκτημένο του Σένγκεν (ΕΕ L 176, σ. 17). Από το άρθρο 2 της απόφασης αυτής, σε συνδυασμό με το παράρτημα Α προκύπτει ότι τα άρθρα 62 ΕΚ και 63 ΕΚ συνιστούν τις νέες νομικές βάσεις της αποφάσεως 99/13, ενώ τα άρθρα 62, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, σημείο ii, ΕΚ, 62 ΕΚ και 62, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΕΚ συνιστούν τις νέες νομικές βάσεις των αποφάσεων 98/56, 99/14 και 94/15 αντιστοίχως.
Η απόφαση 1999/468/ΕΚ
15. Κατά το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, της αποφάσεως 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ L 184, σ. 23, στο εξής: δεύτερη απόφαση επί τροπολογία),
«Με εξαίρεση ορισμένες ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες κατά τις οποίες η βασική πράξη απονέμει αποκλειστικά στο Συμβούλιο το δικαίωμα να ασκεί απευθείας εκτελεστικές αρμοδιότητες, οι εν λόγω αρμοδιότητες ανατίθενται στην Επιτροπή σύμφωνα με τις διατάξεις που προβλέπονται προς τον σκοπό αυτό στη βασική πράξη. Οι διατάξεις αυτές καθορίζουν τα βασικά στοιχεία των ούτως ανατιθέμενων αρμοδιοτήτων.»
Οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί
16. Μετά την έκδοση της αποφάσεως 1999/436, κρίθηκε σκόπιμο να καθοριστούν με κοινοτική πράξη οι διαδικασίες με τις οποίες θα λαμβάνονται τα μέτρα εκτελέσεως και ενημερώσεως του ΚΕ και της ΚΠΕ.
17. Προς τούτο, το Συμβούλιο εξέδωσε τους κανονισμούς 789/2001 και 790/2001 βάσει αντιστοίχως του άρθρου 62, σημεία 2 και 3, ΕΚ και των άρθρων 62, σημείο 2, στοιχεία α΄ και β΄, ΕΚ και 67, παράγραφος 1, ΕΚ.
18. Σύμφωνα με τη δεύτερη έως τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, ορισμένες «λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες», σχετικά με την εξέταση των αιτήσεων θεωρήσεως και τη διενέργεια συνοριακών ελέγχων και την επιτήρηση στα εξωτερικά σύνορα, αντιστοίχως, που περιέχονται στην ΚΠΕ και στο ΚΕ καθώς και στα παραρτήματά τους, πρέπει να «τροποποιούνται και να ενημερώνονται τακτικά ώστε να ανταποκρίνονται στις λειτουργικές απαιτήσεις» των αρμοδίων αρχών.
19. Προς τούτο, οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί καθορίζουν δύο διαδικασίες. Αφενός, προβλέπουν, στο άρθρο 1, ότι ορισμένες διατάξεις που αναφέρει το άρθρο αυτό μπορούν να τροποποιούνται από το Συμβούλιο που αποφασίζει ομοφώνως. Αφετέρου, το άρθρο 2 των κανονισμών αυτών θεσπίζει διαδικασία με την οποία τα κράτη μέλη κοινοποιούν τις τροποποιήσεις που επιθυμούν να επιφέρουν σε ορισμένες διατάξεις ή μέρη των αναφερομένων παραρτημάτων της ΚΠΕ και του ΚΕ στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου ο οποίος στη συνέχεια κοινοποιεί τις τροποποιήσεις αυτές στα μέλη του Συμβουλίου και στην Επιτροπή.
Ο κανονισμός 789/2001
20. Κατά την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001:
«Επειδή τα κράτη μέλη έχουν ενισχυμένο ρόλο στην ανάπτυξη της πολιτικής θεωρήσεων, λόγω του ευαίσθητου χαρακτήρα του θέματος, ιδίως ως προς τις πολιτικές σχέσεις με τρίτες χώρες, το Συμβούλιο στην πενταετή μεταβατική περίοδο του άρθρου 67, παράγραφος 1, της Συνθήκης επιφυλάσσεται του δικαιώματος να εγκρίνει, να τροποποιεί και να ενημερώνει τις ανωτέρω λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες ομοφώνως, μέχρι να εξετάσει τους όρους υπό τους οποίους οι εκτελεστικές αυτές εξουσίες δύνανται να ανατεθούν στην Επιτροπή, όταν λήξει η μεταβατική περίοδος.»
21. Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του ίδιου κανονισμού ορίζει:
«1. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα, κατόπιν πρωτοβουλίας ενός των μελών του ή κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, τροποποιεί, καθ’ όσον απαιτείται, τα μέρη II, III, V, VI, VII και VIII της ΚΠΕ, καθώς και το παράρτημα 2 αυτής (πλην του καταλόγου Β και των σχετικών με τις θεωρήσεις απαιτήσεων που αφορούν εκείνες τις χώρες του καταλόγου Α για τις οποίες δεν χρειάζεται προηγούμενη διαβούλευση), τα μέρη Ι και ΙΙΙ του παραρτήματος 3 και τα παραρτήματα 6, 10, 11, 12, 13, 14 και 15.
2. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα, κατόπιν πρωτοβουλίας ενός των μελών του ή κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, τροποποιεί, καθόσον απαιτείται, την εισαγωγή και τα μέρη Ι, ΙΙ και ΙΙΙ του Δικτύου Διαβουλεύσεων Σένγκεν (Τεχνικές Προδιαγραφές), καθώς και τα παραρτήματα 2, 2Α, 3, 4, 5, 7 και 8.»
22. Οι διατάξεις της ΚΠΕ που μπορεί να τροποποιεί το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 1 του κανονισμού 789/2001 αφορούν τα ακόλουθα ζητήματα:
– τη διπλωματική ή προξενική αρχή που είναι αρμόδια για την αίτηση θεωρήσεως για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες (μέρος II της ΚΠΕ)·
– την παραλαβή της αιτήσεως θεωρήσεως για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες (μέρος III της ΚΠΕ)·
– την εξέταση της αιτήσεως και τη λήψη της σχετικής αποφάσεως (μέρος V της ΚΠΕ)·
– τον τρόπο συμπλήρωσης της αυτοκόλλητης θεωρήσεως (μέρος VI της ΚΠΕ)·
– τη διοίκηση και οργάνωση της υπηρεσίας θεωρήσεων (μέρος VII της ΚΠΕ)·
– την επιτόπια προξενική συνεργασία (μέρος VIII της ΚΠΕ)·
– το καθεστώς κυκλοφορίας για τους κατόχους διπλωματικών και υπηρεσιακών διαβατηρίων και για κατόχους αδειών ελευθέρας κυκλοφορίας, τις οποίες χορηγούν ορισμένοι διεθνείς οργανισμοί διακυβερνητικού χαρακτήρα στους υπαλλήλους τους (παράρτημα 2 της ΚΠΕ, με εξαίρεση τον κατάλογο Β και τις απαιτήσεις τις σχετικές με τις θεωρήσεις για τις χώρες του καταλόγου Α, για τις οποίες δεν χρειάζεται προηγούμενη διαβούλευση)·
– τον κοινό κατάλογο των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υποβάλλονται υποχρεωτικά στο καθεστώς θεωρήσεων διέλευσης από αεροδρόμιο από όλα τα κράτη που είναι συμβαλλόμενα μέρη στη Συμφωνία Σένγκεν (στο εξής: κράτη Σένγκεν), υποχρέωση στην οποία υπόκεινται επίσης οι κάτοχοι ταξιδιωτικών εγγράφων χορηγουμένων από αυτές τις τρίτες χώρες (παράρτημα 3, μέρος I, της ΚΠΕ)·
– τον κατάλογο των τίτλων παραμονής των κρατών μελών του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, οι κάτοχοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεωρήσεως διέλευσης από αερολιμένα (παράρτημα 3, μέρος III, της ΚΠΕ)·
– τον κατάλογο των επιτίμων προξένων οι οποίοι είναι εξουσιοδοτημένοι κατ’ εξαίρεση και σε προσωρινή βάση να χορηγούν ομοιόμορφες θεωρήσεις (παράρτημα 6 της ΚΠΕ)·
– τις οδηγίες σχετικά με την καταχώριση στοιχείων στη ζώνη οπτικής ανάγνωσης (παράρτημα 10 της ΚΠΕ)·
– τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία τα ταξιδιωτικά έγγραφα μπορούν να δεχθούν θεώρηση (παράρτημα 11 της ΚΠΕ)·
– τα εισπρακτέα τέλη σε ευρώ που αντιστοιχούν στα διοικητικά έξοδα διεκπεραίωσης της αίτησης θεωρήσεως (παράρτημα 12 της ΚΠΕ)·
– τις οδηγίες για τον τρόπο συμπλήρωσης της αυτοκόλλητης θεώρησης (παράρτημα 13 της ΚΠΕ)·
– τις υποχρεώσεις ενημέρωσης των συμβαλλομένων μερών κατά τη χορήγηση θεωρήσεων περιορισμένης εδαφικής ισχύος, την ακύρωση, την ανάκληση και τη μείωση της διάρκειας ισχύος της ομοιόμορφης θεώρησης και κατά τη χορήγηση εθνικών τίτλων παραμονής (παράρτημα 14 της ΚΠΕ)·
– τα υποδείγματα των εναρμονισμένων εντύπων σε ό,τι αφορά τα αποδεικτικά πρόσκλησης, τις δηλώσεις ανάληψης ευθύνης ή τα πιστοποιητικά φιλοξενίας που εκπονήθηκαν από τα συμβαλλόμενη μέρη (παράρτημα 15 της ΚΠΕ).
23. Εξάλλου, κατά τη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001:
«Χρειάζεται επίσης μια διαδικασία με την οποία τα μέλη του Συμβουλίου και η Επιτροπή θα ενημερώνονται αμελλητί για όλες τις τροποποιήσεις του εγχειριδίου των εγγράφων που επιδέχονται θεωρήσεως, του εγχειριδίου που αφορά την έκδοση θεωρήσεων Σένγκεν στις τρίτες χώρες στις οποίες δεν εκπροσωπούνται όλα τα κράτη Σένγκεν, των παραρτημάτων 6 και 9 του Δικτύου Διαβουλεύσεων Σένγκεν (Τεχνικές Προδιαγραφές) και εκείνων των παραρτημάτων της ΚΠΕ που αποτελούνται, εν όλω ή εν μέρει, από καταλόγους πληροφοριών περί πραγματικών στοιχείων, που οφείλει να παράσχει κάθε κράτος μέλος, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία και οι οποίοι συνεπώς δεν είναι δυνατόν να εγκρίνονται, να τροποποιούνται ή να προσαρμόζονται με πράξη του Συμβουλίου.»
24. Το άρθρο 2 του εν λόγω κανονισμού ορίζει:
«1. Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου τις τροποποιήσεις που επιθυμεί να επιφέρει στην ΚΠΕ μέρος ΙΙΙ του παραρτήματος 1, στον κατάλογο Α του παραρτήματος 2 (πλην των σχετικών με τις θεωρήσεις απαιτήσεων, που αφορούν τις χώρες του καταλόγου αυτού για τις οποίες επιβάλλεται προηγούμενη διαβούλευση) και στον κατάλογο Β του παραρτήματος 2, στο μέρος ΙΙ του παραρτήματος 3 και στα παραρτήματα 4, 5, 7 και 9 της ΚΠΕ, στο εγχειρίδιο των εγγράφων που επιδέχονται θεωρήσεως και στο εγχειρίδιο που αφορά την έκδοση θεωρήσεων του Σένγκεν στις τρίτες χώρες στις οποίες δεν εκπροσωπούνται όλα τα κράτη του Σένγκεν, και στα παραρτήματα 6 και 9 του Δικτύου Διαβουλεύσεων Σένγκεν – Τεχνικές Προδιαγραφές.
2. Όταν κάποιο κράτος μέλος επιθυμεί να επιφέρει τροποποίηση στα παραρτήματα 4, 5B, 5Γ, 7 ή 9 της ΚΠΕ, το εν λόγω κράτος μέλος υποβάλλει πρώτα πρόταση τροποποίησης στα άλλα κράτη μέλη και τους δίδει την ευκαιρία να υποβάλουν παρατηρήσεις για την πρόταση.
3. Οι τροποποιήσεις σύμφωνα με τις παραγράφους 1 και 2 θεωρείται ότι αρχίζουν να ισχύουν από την ημερομηνία κατά την οποία ο Γενικός Γραμματέας τις κοινοποιεί στα μέλη του Συμβουλίου και στην Επιτροπή.»
25. Οι διατάξεις της ΚΠΕ που, σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού 789/2001, μπορούν να τροποποιηθούν από τα κράτη μέλη αφορούν τους ακόλουθους τομείς:
– τον κατάλογο από τους υπηκόους των οποίων ένα ή περισσότερα κράτη  Σένγκεν δεν απαιτούν θεώρηση όταν πρόκειται για κατόχους διπλωματικών επίσημων ή υπηρεσιακών διαβατηρίων ενώ απαιτούν θεώρηση προκειμένου για κατόχους κοινών διαβατηρίων (παράρτημα 2, κατάλογος A, της ΚΠΕ, με εξαίρεση τις απαιτήσεις όσον αφορά τις θεωρήσεις για τις χώρες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο αυτό για τις οποίες είναι αναγκαία προηγουμένη διαβούλευση)·
– τον κατάλογο χωρών από τους υπηκόους των οποίων ένα ή περισσότερα κράτη Σένγκεν απαιτούν θεώρηση όταν πρόκειται για κατόχους διπλωματικών επίσημων ή υπηρεσιακών διαβατηρίων ενώ δεν απαιτούν θεώρηση προκειμένου για κατόχους κοινών διαβατηρίων (παράρτημα 2, κατάλογος B, της ΚΠΕ)·
– τον κοινό κατάλογο των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων ή οι κάτοχοι ταξιδιωτικών εγγράφων χορηγουμένων από αυτές τις τρίτες χώρες υποβάλλονται υποχρεωτικά στο καθεστώς θεωρήσεων διέλευσης από αεροδρόμιο (παράρτημα 3, μέρος II, της ΚΠΕ)·
– τον κατάλογο εγγράφων τα οποία επιτρέπουν την είσοδο χωρίς θεώρηση (παράρτημα 4 της ΚΠΕ)·
– τον κατάλογο των αιτήσεων θεωρήσεως για τις οποίες απαιτείται προηγούμενη διαβούλευση με την κεντρική αρχή τους κράτους μέλους στο οποίο εκκρεμεί η αίτηση, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ (παράρτημα 5A της ΚΠΕ)·
– τον κατάλογο των αιτήσεων θεωρήσεως για τις οποίες απαιτείται προηγουμένη διαβούλευση με τις κεντρικές αρχές των άλλων συμβαλλομένων μερών σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ (παραρτήματα 5B και 5Γ της ΚΠΕ)·
– τα ποσά αναφοράς (επαρκή μέσα διαβίωσης) που καθορίζονται ετησίως από τις εθνικές αρχές σε περίπτωση διέλευσης των συνόρων (παράρτημα 7 της ΚΠΕ)·
– τις πληροφορίες που οφείλουν ενδεχομένως να αναγράφουν οι αρχές στη ζώνη «παρατηρήσεις» της αυτοκόλλητης θεώρησης (παράρτημα 9 της ΚΠΕ)·
– ορισμένα ζητήματα που αφορούν την αυτοματοποιημένη διαδικασία διαβουλεύσεως για τη χορήγηση θεωρήσεων (παραρτήματα 6 και 9 του «Δικτύου διαβουλεύσεων του Σένγκεν – Τεχνικές προδιαγραφές»).
Ο κανονισμός 790/2001
26. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, που έχει σχεδόν πανομοιότυπη διατύπωση με την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001, ορίζει:
«Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη έχουν πρωτεύοντα ρόλο στον τομέα της ανάπτυξης της πολιτικής των συνόρων, που αντανακλά τον ευαίσθητο χαρακτήρα του πεδίου αυτού, ιδίως επειδή εμπλέκονται πολιτικές σχέσεις με τρίτες χώρες, το Συμβούλιο επιφυλάσσεται του δικαιώματος, κατά τη μεταβατική περίοδο των πέντε ετών που προβλέπει η παράγραφος 1 του άρθρου 67 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας να εκδίδει, να τροποποιεί και να ενημερώνει τις προαναφερόμενες λεπτομερείς διατάξεις και πρακτικές διαδικασίες ομοφώνως, ενώ εκκρεμεί εξέταση, από το Συμβούλιο, των όρων υπό τους οποίους θα ανατεθούν οι εν λόγω εκτελεστικές εξουσίες στην Επιτροπή μετά το τέλος της μεταβατικής αυτής περιόδου.»
27. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού ορίζει:
«Το Συμβούλιο, ομοφώνως, κατόπιν πρωτοβουλίας ενός των μελών του ή κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, τροποποιεί, καθ’ όσον απαιτείται, το μέρος I, σημεία 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.3, 2.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.4, 4.1, 4.1.1, 4.1.2, και το μέρος ΙΙ σημεία 1.1, 1.3, 1.4.1, 1.4.1α, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.7, 1.4.8, 2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.8, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 και 6.11 του κοινού εγχειριδίου, καθώς και το παράρτημα 9.»
28. Οι διατάξεις του ΚΕ που το Συμβούλιο μπορεί να τροποποιεί δυνάμει του άρθρου 1 του κανονισμού 790/2001 αφορούν τα ακόλουθα θέματα:
– διάβαση των συνόρων από τα επιτρεπόμενα σημεία διάβασης (μέρος I, σημείο 1.2, του ΚΕ)·
– διάβαση των συνόρων εκτός των εν λόγω σημείων (μέρος I, σημεία 1.3, 13.1 και 1.3.3, του ΚΕ)·
– κατάλογο, για κάθε χώρα, των εγγράφων που αναγνωρίζονται ως έγκυρα για τη διάβαση των εξωτερικών συνόρων και αυτών που μπορεί να υπόκεινται σε θεώρηση (μέρος I, σημείο 2.1, του ΚΕ)·
– τεχνική περιγραφή της αυτοκόλλητης θεώρησης που περιέχει το παράρτημα 6 του ΚΕ (μέρος I, σημείο 3.1.2, αυτού)·
– τα υποδείγματα αυτοκόλλητης θεώρησης που περιέχουν δυνατές ενδείξεις και εμφαίνονται στο παράρτημα 7 του ΚΕ (μέρος I, σημείο 3.1.3, αυτού)·
– τον κανόνα κατά τον οποίο «[ο]ι έντυπες ενδείξεις στην αυτοκόλλητη θεώρηση συντάσσοντα στα αγγλικά, γαλλικά και τις αντίστοιχες εθνικές γλώσσες» (μέρος I, σημείο 3.1.4, του ΚΕ)·
– τον κανόνα κατά τον οποίο «[ο]ι αρχές και οι διαδικαστικοί κανόνες για την ενημέρωση των συμβαλλομένων μερών κατά τη χορήγηση θεωρήσεων περιορισμένης εδαφικής ισχύος, την ακύρωση, την ανάκληση και τη μείωση της διάρκειας ισχύος της ομοιόμορφης θεώρησης καθώς και κατά τη χορήγηση εθνικών τίτλων διαμονής εμφαίνονται στο παράρτημα 8α» (μέρος I, σημείο 3.2.4, του ΚΕ)·
– τα αποδεικτικά μέσα ή στοιχεία που χρησιμεύουν στη διαπίστωση της αξιοπιστίας των λόγων εισόδου που μπορούν να προβληθούν (μέρος I, σημεία 4.1, 4.1.1 και 4.1.2, του ΚΕ)·
– τους υπαλλήλους στους οποίους ανατίθεται η εκτέλεση των μέτρων ελέγχου και επιτήρησης (μέρος II, σημείο 1.1, του ΚΕ)·
– της διαδικασίας ελέγχου (μέρος II, σημείο 1.3, του ΚΕ)·
– ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με τις διαδικασίες άρνησης εισόδου (μέρος II, σημεία 1.4.1, 1.4.1α και 1.4.4 έως 1.4.8, του ΚΕ)·
– τις λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με την επίθεση σφραγίδων (μέρος II, σημείο 2.1, του ΚΕ)·
– ορισμένες λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων εκτός των σημείων διέλευσης και εκτός των ωρών λειτουργίας τους (μέρος II, σημεία 2.2.2, 2.2.3 και 2.2.4, του ΚΕ)·
– τον κατάλογο των πληροφοριών που πρέπει να καταχωρούνται σε ένα αρχείο (μέρος II, σημείο 2.3, του ΚΕ)·
– τον έλεγχο της οδικής κυκλοφορίας (μέρος II, σημείο 3.1, του ΚΕ)·
– τον έλεγχο της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας (μέρος II, σημείο 3.2, του ΚΕ)·
– τη διαδικασία προσδιορισμού του τόπου ελέγχου των προσώπων και των χειραποσκευών όσον αφορά τη διεθνή πολιτική αεροπλοΐα (μέρος II, σημείο 3.3.1, του ΚΕ)·
– πρόσθετα ζητήματα σχετικά με τον έλεγχο των προσώπων στη διεθνή πολιτική αεροπλοΐα (μέρος II, σημείοs 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4 και 3.3.5, του ΚΕ)·
– τη διαδικασία ελέγχου στα αεροδρόμια (μέρος II, σημείο 3.3.6, του ΚΕ)·
– τον κανόνα κατά τον οποίο «προς αποφυγή οιουδήποτε κινδύνου πρέπει, στα διεθνή και δευτερεύοντα αεροδρόμια, να ελέγχονται οι επιβάτες των εσωτερικών πτήσεων για τις οποίες δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί απόλυτα αν προέρχονται ή αν κατευθύνονται αποκλειστικά προς κάποιο συμβαλλόμενο κράτος χωρίς να προσγειώνονται στο έδαφος ενός τρίτου κράτους» (μέρος II, σημείο 3.3.7, του ΚΕ)·
– τον έλεγχο της θαλάσσιας κυκλοφορίας με εξαίρεση τις κανονικές συνδέσεις οχηματαγωγών, τη ναυσιπλοΐα για λόγους αναψυχής, την παράκτια αλιεία και την εσωτερική ναυσιπλοΐα (μέρος II, σημείο 3.4, του ΚΕ)·
– τον έλεγχο της ναυσιπλοΐας στα εσωτερικά ύδατα (μέρος II, σημείο 3.5, του ΚΕ)·
– την ανταλλαγή πληροφοριών (μέρος II, σημείο 4.1, του ΚΕ)·
– την απόσπαση υπαλλήλων συνδέσμων (μέρος II, σημείο 4.2, του ΚΕ)·
– τη χορήγηση θεώρησης στα σύνορα (μέρος II, σημεία 5.2 έως 5.6, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς σχετικά με τον έλεγχο των πιλότων και άλλων μελών του πληρώματος αεροσκαφών (μέρος II, σημείο 6.4, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των ναυτικών (μέρος II, σημείο 6.5, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των κατόχων διπλωματικών ή υπηρεσιακών διαβατηρίων (μέρος II, σημείο 6.6, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των εργαζομένων στα σύνορα (μέρος II, σημείο 6.7, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των ανηλίκων (μέρος II, σημείο 6.8, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των μετεχόντων σε ομαδικά ταξίδια (μέρος II, σημείο 6.9, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των αλλοδαπών που υποβάλλουν αίτηση ασύλου στα σύνορα (μέρος II, σημείο 6.10, του ΚΕ)·
– το ειδικό καθεστώς που θεσπίζεται για τον έλεγχο των μελών διεθνών οργανισμών (μέρος II, σημείο 6.11, του ΚΕ)·
– το υπόδειγμα θεωρήσεως για διαμονή μακράς διαρκείας (παράρτημα 9 του ΚΕ).
29. Η έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, που έχει ανάλογη διατύπωση με τη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001, αναφέρει:
«Απαιτείται επίσης να προβλεφθεί διαδικασία, με την οποία τα μέλη του Συμβουλίου και η Επιτροπή θα ενημερώνονται αμελλητί για όλες τις τροποποιήσεις των παραρτημάτων του κοινού εγχειριδίου που αποτελούνται, εν όλω ή εν μέρει, από καταλόγους πληροφοριών περί πραγματικών στοιχείων, τις οποίες οφείλει να παρέχει κάθε κράτος μέλος, σύμφωνα με τους εν ισχύει κανόνες που εφαρμόζει και οι οποίοι συνεπώς δεν είναι δυνατόν να εκδίδονται, να τροποποιούνται ή να ενημερώνονται με πράξη του Συμβουλίου.»
30. Το άρθρο 2 του κανονισμού 790/2001 ορίζει:
«1. Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου τις τροποποιήσεις που επιθυμεί να επιφέρει στα σημεία 1.3.2 του μέρους Ι και των παραρτημάτων 1, 2, 3, 7, 12 και 13 του κοινού εγχειριδίου.
2. Οι τροποποιήσεις που επιφέρονται σύμφωνα με την παράγραφο 1 θεωρείται ότι αρχίζουν να ισχύουν την ημερομηνία κατά την οποία ο Γενικός Γραμματέας τις γνωστοποιεί στα μέλη του Συμβουλίου και στην Επιτροπή.»
31. Οι διατάξεις του ΚΕ οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού 790/2001, μπορούν να τροποποιούνται από τα κράτη μέλη αφορούν τα ακόλουθα ζητήματα:
– τον κανόνα κατά τον οποίο «[ο]ι υπήκοοι του Βασιλείου του Βελγίου, του Βασιλείου της Δανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών επιτρέπεται να διαβαίνουν σε κάθε σημείο τα σύνορα του κράτους του οποίου έχουν την ιθαγένεια» (μέρος I, σημείο 1.3.2, του ΚΕ)·
– τα επιτρεπόμενα σημεία διάβασης κατά την έννοια του μέρους I, σημείο 1.2, του ΚΕ (παράρτημα 1 αυτού)·
– τα δείγματα αυτοκόλλητης θεώρησης κατά την έννοια του μέρους I, σημείο 3.1.3, του ΚΕ (παράρτημα 7 αυτού)·
– τα δείγματα χωριστών φύλλων, δηλαδή τις άδειες που επέχουν θέση θεώρησης (παράρτημα 12 του ΚΕ)·
– τα δείγματα δελτίων που χορηγούνται από το Υπουργείο Εξωτερικών (παράρτημα 13 του ΚΕ).
32. Πρέπει να σημειωθεί ότι τα παραρτήματα 2 και 3 του ΚΕ που μνημονεύονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 790/2001 καταργήθηκαν με την απόφαση 2002/352/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002, για την αναθεώρηση του κοινού εγχειριδίου (ΕΕ L 123, σ. 47).
Επί της προσφυγής
33. Με την προσφυγή της η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Ο πρώτος αφορά παράβαση των άρθρων 202 ΕΚ και 1 της δεύτερης απόφασης επιτροπολογίας καθόσον στα άρθρα 1 των προσβαλλομένων κανονισμών το Συμβούλιο επιφύλαξε για λογαριασμό του ορισμένες εκτελεστικές εξουσίες, καταχρηστικά και χωρίς επαρκή δικαιολογία. Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως αφορά παράβαση του άρθρου 202 ΕΚ καθόσον τα άρθρα 2 των προσβαλλομένων κανονισμών αναθέτουν εξουσίες στα κράτη μέλη για να τροποποιούν τα ίδια, αφενός, ορισμένα σημεία της ΚΠΕ και ορισμένες αποφάσεις της εκτελεστικής επιτροπής που τη συμπληρώνουν καθώς και, αφετ έρου, ορισμένα σημεία του ΚΕ.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ότι δηλαδή το Συμβούλιο επιφύλαξε για λογαριασμό του ορισμένες εξουσίες
Επιχειρήματα των διαδίκων
34. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως περιλαμβάνει δύο σκέλη. Με το πρώτο σκέλος του λόγου αυτού η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε ότι τα εκτελεστικά μέτρα που προβλέπουν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί έχουν ιδιαίτερο χαρακτήρα ώστε να δικαιολογείται η άσκηση εκτελεστικών εξουσιών από το Συμβούλιο. Από την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001 προκύπτει ότι το Συμβούλιο παρέθεσε γενική αιτιολογία που μπορεί να καλύψει έναν ολόκληρο τομέα της ΚΠΕ και του ΚΕ, και όχι ένα συγκεκριμένο μέτρο.
35. Συγκεκριμένα, οι εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις δεν διευκρινίζουν ούτε τη φύση ούτε το περιεχόμενο των επιδίκων εκτελεστικών εξουσιών που θα αποδείκνυαν την ανάγκη να τις ασκήσει το ίδιο το Συμβούλιο ενώ δεν αρκεί, για να αποδειχθεί η ιδιαιτερότητα των ληπτέων μέτρων, η απλή αναφορά στην πολιτική θεωρήσεων και την επιτήρηση των συνόρων γενικά.
36. Ομοίως, η δικαιολογία που στηρίζεται τόσο στον «πρωτεύοντα ρόλο των κρατών μελών» που, κατά την Επιτροπή, δεν μπορεί να αναφέρεται παρά στο γεγονός ότι τα τελευταία μπορούν να λαμβάνουν νομοθετικές πρωτοβουλίες στο πλαίσιο του τίτλου IV της Συνθήκης, όσο και στον ευαίσθητο χαρακτήρα, ιδίως όσον αφορά τις πολιτικές σχέσεις με τα τρίτα κράτη, των ζητημάτων σχετικά με την επιτήρηση των συνόρων και τη χορήγηση των θεωρήσεων, πράγμα που εξηγεί ακριβώς τον πρωτεύοντα ρόλο των κρατών μελών, ισχύει για κάθε εκτελεστικό μέτρο που μπορεί να ληφθεί στο πλαίσιο του εν λόγω τίτλου IV.
37. Τέλος, η μνεία της μεταβατικής περιόδου των πέντε ετών που προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ, και η δέσμευση του Συμβουλίου να εξετάσει «τους όρους υπό τους οποίους θα ανατεθούν οι εν λόγω εκτελεστικές εξουσίες στην Επιτροπή» μετά το τέλος της περιόδου αυτής επιβεβαιώνουν σαφώς ότι ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο κράτησε εκτελεστικές εξουσίες δεν ανάγεται στη φύση ή το περιεχόμενο των βασικών πράξεων, αλλά στο γεγονός ότι οι πράξεις αυτές εμπίπτουν στον τίτλο IV της Συνθήκης.
38. Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως η Επιτροπή φρονεί ότι, ανεξάρτητα από τον ιδιαίτερο χαρακτήρα των εκτελεστικών μέτρων, το Συμβούλιο παρέβη την υποχρέωση αιτιολογίας που προβλέπει το άρθρο 253 ΕΚ. Μια αιτιολογία που στηρίζεται, αφενός, στις θεσμικές ιδιαιτερότητες του τίτλου IV της Συνθήκης και, αφετέρου, στον ευαίσθητο χαρακτήρα των συγκεκριμένων πολιτικών δεν μπορεί να δικαιολογήσει την απόφαση του Συμβουλίου να επιφυλάξει για τον εαυτό του τις εκτελεστικές εξουσίες που προβλέπουν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί.
39. Σχετικά με τις θεσμικές ιδιαιτερότητες του τίτλου IV της Συνθήκης, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι τομείς όπως τα εξωτερικά σύνορα, το δικαίωμα ασύλου, η μετανάστευση και η δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις που υπάγονταν προηγουμένως στον τίτλο VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση «κοινοτικοποιήθηκαν».
40. Βεβαίως, τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να λαμβάνουν νομοθετικές πρωτοβουλίες επί πενταετή μεταβατική περίοδο, όπως προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ, ενώ το άρθρο 68 ΕΚ περιέχει εξαιρετικές διατάξεις όσον αφορά τη διαδικασία του άρθρου 234 ΕΚ. Ωστόσο, οι ειδικές ή εξαιρετικές διατάξεις του τίτλου IV της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να εμποδίσουν την εφαρμογή των διαδικασιών «επιτροπολογίας» που προβλέπει το άρθρο 202 ΕΚ.
41. Εξάλλου, ακόμη και αν υποτεθεί ότι έχουν ευαίσθητο χαρακτήρα οι τομείς της επιτήρησης των συνόρων και της χορήγησης θεωρήσεων, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι είναι σε θέση να χειριστεί τέτοια ζητήματα και εν πάση περιπτώσει δεν μπορεί να ενεργήσει χωρίς να εμπλέξει τα κράτη μέλη στη λήψη αποφάσεων σύμφωνα με τις διαδικασίες «επιτροπολογίας». Η Επιτροπή υπογραμμίζει τον θεσμικό ρόλο που της αναγνωρίζει η Συνθήκη όσον αφορά τις σχέσεις με τα τρίτα κράτη, ιδίως στο στάδιο της διαπραγμάτευσης εξωτερικών συμφωνιών. Παρατηρεί επίσης ότι ορισμένες πτυχές της πολιτικής θεωρήσεων και, ιδίως, ο καθορισμός των κρατών, οι υπήκοοι των οποίων πρέπει να έχουν θεώρηση, ενέπιπταν ήδη στο κοινοτικό πλαίσιο πριν από τη θέσπιση της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Τέλος, κατά την άποψή της, οι εν λόγω τομείς δεν αφορούν παρά μόνο ζητήματα διαδικασίας και τύπου.
42. Το Συμβούλιο υποστηρίζει προκαταρκτικώς ότι η ΚΠΕ και το ΚΕ είναι υβριδικές πράξεις κατά την έννοια ότι περιέχουν και το ένα και το άλλο διατάξεις νομοθετικές, εκτελεστικής και πρακτικής φύσεως συγχρόνως. Οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί λαμβάνουν υπόψη αυτή την ιδιαιτερότητα και προβλέπουν τρεις διαφορετικές διαδικασίες για την τροποποίηση της ΚΠΕ και του ΚΕ. Κατά την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, οι διατάξεις κανονιστικής φύσεως δεν μπορούν να τροποποιηθούν παρά μόνο με τις κατάλληλες διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ· οι διατάξεις εκτελεστικού χαρακτήρα μπορούν να τροποποιηθούν μόνο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 1 εκάστου των προσβαλλόμενων κανονισμών και μόνο οι τροποποιήσεις των διατάξεων αυτών μπορούν να θεωρηθούν ως εκτελεστικά μέτρα· τέλος, οι πληροφορίες περί πραγματικών στοιχείων δεν μπορούν να τροποποιηθούν παρά μόνο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 2 εκάστου των κανονισμών αυτών.
43. Το Συμβούλιο παρατηρεί επίσης, προκαταρκτικώς, ότι το περιεχόμενο της ΚΠΕ και του ΚΕ εμφανίζει πολλά κοινά σημεία λόγω του ότι οι αρχές που είναι αρμόδιες για τις θεωρήσεις και για την επιτήρηση των συνόρων πρέπει συχνά να λαμβάνουν γνώση των ιδίων στοιχείων στο πλαίσιο των καθηκόντων τους, πράγμα που εξηγεί την ομοιότητα των διαδικασιών που καθορίζουν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί.
44. Απαντώντας στον πρώτο λόγο ακυρώσεως, το Συμβούλιο παρατηρεί ότι η όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και η πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001 δείχνουν σαφώς ότι η επιφύλαξη υπέρ του Συμβουλίου των εκτελεστικών εξουσιών αφορά ειδικά τις τροποποιήσεις ορισμένων «λεπτομερών διατάξεων και πρακτικών διαδικασιών» της ΚΠΕ και του ΚΕ. Η φύση και το περιεχόμενο των διατάξεων αυτών περιγράφονται λεπτομερέστερα στις προηγούμενες αιτιολογικές σκέψεις, δηλαδή την πρώτη, τη δεύτερη και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001, καθώς και την πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001. Κατά συνέπεια, η προβαλλόμενη αιτιολογία δεν έχει γενικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να καλύψει το σύνολο των μέτρων που λαμβάνονται στο πλαίσιο του τίτλου IV της Συνθήκης. Συναφώς, το Συμβούλιο διευκρινίζει ότι έχει ήδη εκδώσει πολυάριθμες πράξεις στηριζόμενες στον τίτλο αυτό, περιλαμβανομένου και του τομέα των θεωρήσεων, χωρίς να επιφυλάξει για τον εαυτό του εκτελεστικές εξουσίες.
45. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι οι λόγοι που το οδήγησαν στην υπέρ αυτού επιφύλαξη ορισμένων εκτελεστικών εξουσιών είναι οι ίδιοι με αυτούς που οδήγησαν τους συντάκτες της Συνθήκης του Άμστερνταμ να αναγνωρίσουν στα κράτη μέλη, για μια αρχική πενταετή περίοδο, την εξουσία πρωτοβουλίας στο πλαίσιο του τίτλου IV της Συνθήκης ΕΚ. Οι ίδιοι λόγοι οδήγησαν το Συμβούλιο να προβλέψει ότι η τροποποίηση και η ενημέρωση των εν λόγω μέτρων δεν μπορούν να αποφασιστούν παρά μόνο ομοφώνως.
46. Συναφώς, το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι κατά την έκδοση των προσβαλλόμενων κανονισμών, η ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και η αναγνώριση νέων εξουσιών υπέρ της Κοινότητας στον τομέα της πολιτικής θεωρήσεων και ελέγχου των συνόρων ήταν πολύ πρόσφατες.
47. Ακριβώς επειδή η απόφαση της επιφυλάξεως εκτελεστικών εξουσιών συνιστά την εξαίρεση και όχι τον κανόνα, το Συμβούλιο, παρά τον ευαίσθητο χαρακτήρα του τομέα αυτού, δήλωσε ότι θα εξετάσει τους όρους υπό τους οποίους οι εξουσίες αυτές θα ανατεθούν στην Επιτροπή μετά την πάροδο της πενταετούς μεταβατικής περιόδου που προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η περίοδος των τριών ετών που απέμενε πριν λήξει η προαναφερθείσα περίοδος ήταν εύλογη ώστε να του δώσει τη δυνατότητα να εκτιμήσει αν οι λόγοι που το οδήγησαν αρχικά στην επιφύλαξη των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων εξακολουθούν να ισχύουν.
48. Το Συμβούλιο αμφισβητεί ότι επιφύλαξε για τον εαυτό του εκτελεστικές εξουσίες με την αιτιολογία ότι τα συγκεκριμένα μέτρα εμπίπτουν στον τίτλο IV της Συνθήκης. Εξάλλου, μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, εξέδωσε πολυάριθμα μέτρα στους τομείς που περιλαμβάνει ο τίτλος αυτός, τα οποία περιέχουν διατάξεις «επιτροπολογίας».
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
49. Διαπιστώνεται προκαταρκτικώς ότι κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της δεύτερης απόφασης επιτροπολογίας, οι εκτελεστικές αρμοδιότητες ανατίθενται στην Επιτροπή με την εξαίρεση ειδικών περιπτώσεων δεόντως αιτιολογημένων κατά τις οποίες η βασική πράξη απονέμει αποκλειστικά στο Συμβούλιο το δικαίωμα να ασκεί απ’ ευθείας ορισμένες από αυτές. Η διάταξη αυτή περιορίζεται δηλαδή να επαναλάβει τις απαιτήσεις που διατυπώνουν τα άρθρα 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ και 253 ΕΚ.
50. Συναφώς, όπως έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 1989, 16/88, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 3457, σκέψη 10), μετά τις τροποποιήσεις που επέφερε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη στο άρθρο 145 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 202 ΕΚ), το Συμβούλιο δεν μπορεί να επιφυλαχθεί το δικαίωμα να ασκεί άμεσα τις εκτελεστικές εξουσίες παρά μόνο σε ειδικές περιπτώσεις και με απόφαση που υποχρεούται να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα.
51. Αυτό σημαίνει ότι το Συμβούλιο υποχρεούται να αιτιολογεί δεόντως, αναλόγως της φύσεως και του περιεχομένου της βασικής πράξεως που θεσπίζει ή τροποποιεί, εξαίρεση από τον κανόνα ότι, στο σύστημα της Συνθήκης, όταν πρέπει να ληφθούν, σε κοινοτικό επίπεδο, εκτελεστικά μέτρα μιας βασικής πράξεως, η αρμοδιότητα αυτή ανήκει κατά κανόνα στην Επιτροπή.
52. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο αναφέρθηκε ρητά, με την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, στον πρωτεύοντα ρόλο των κρατών μελών στον τομέα των θεωρήσεων και της επιτήρησης των συνόρων καθώς και στον ευαίσθητο χαρακτήρα των τομέων αυτών ιδίως όσον αφορά τις πολιτικές σχέσεις με τα τρίτα κράτη.
53. Είναι αναμφισβήτητο ότι οι θεωρήσεις αυτές είναι και γενικές και συνοπτικές. Αν όμως αναλυθούν στο πλαίσιο εντός του οποίου πρέπει να αναχθούν είναι ικανές να αποκαλύψουν σαφώς την αιτιολογία της υπέρ του Συμβουλίου επιφύλαξης εκτελεστικών εξουσιών και να δώσουν τη δυνατότητα στο Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του.
54. Συγκεκριμένα, διαπιστώνεται πρώτον, ότι πριν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, που προηγήθηκε κατά δύο έτη της έκδοσης των προσβαλλόμενων κανονισμών, η πολιτική θεωρήσεων –με την επιφύλαξη του προσδιορισμού των τρίτων κρατών οι υπήκοοι των οποίων πρέπει να έχουν θεώρηση κατά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, όπως προβλέπει το άρθρο 100 Γ, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ)– καθώς και πολιτική των εξωτερικών συνόρων εξέφευγαν τελείως της αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και εντάσσονταν στις διαδικασίες που διαρρυθμίζονται στο πλαίσιο του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.
55. Δεύτερον, ο τίτλος IV της Συνθήκης ΕΚ περιλαμβάνει στα άρθρα 67 ΕΚ και 68 ΕΚ, διατάξεις εξαιρετικές ή ειδικές, δεκτικές μετεξέλιξης όσον αφορά τις διαδικασίες εκπόνησης του παραγώγου δικαίου και της προδικαστικής παραπομπής. Συγκεκριμένα, το άρθρο 67, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ προβλέπει μεταβατική περίοδο πέντε ετών μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ κατά την οποία, κατ’ αρχήν, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα βάσει προτάσεως της Επιτροπής ή κατόπιν πρωτοβουλίας κράτους μέλους και μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Μετά την περίοδο αυτή το Συμβούλιο νομοθετεί αποκλειστικά βάσει προτάσεως της Επιτροπής και μπορεί να αποφασίσει ομόφωνα ότι η διαδικασία του άρθρου 251 ΕΚ θα έχει εφαρμογή σε όλους τους τομείς που καλύπτει ο τίτλος IV ή μόνο σε ορισμένους εξ αυτών και να προσαρμόζει τις διατάξεις που αφορούν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
56. Οι διατάξεις αυτού του είδους μαρτυρούν την ιδιαιτερότητα του τομέα που καλύπτουν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί, ο οποίος μέχρι την 1η Μαΐου 1999, ενέπιπτε κατά τα ουσιώδη στις διαδικασίες που διαρρυθμίζονται στο πλαίσιο του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, δεδομένου ότι οι συντάκτες της Συνθήκης ΕΚ δεν θέλησαν να αναγνωρίσουν εξ αρχής μονοπώλιο πρωτοβουλίας υπέρ της Επιτροπής σ’ αυτόν τον τομέα.
57. Τρίτον, οι διατάξεις που απαριθμούν περιοριστικά το άρθρο 1 των προσβαλλόμενων κανονισμών έχουν περιεχόμενο σαφώς οριοθετημένο. Βεβαίως αντιπροσωπεύουν σημαντικό μέρος της ΚΠΕ και του ΚΕ, πλην όμως ουδόλως εξαντλούν τον τομέα των θεωρήσεων και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων.
58. Τέταρτον, από την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001 προκύπτει ότι το Συμβούλιο δεσμεύθηκε να εξετάσει τους όρους υπό τους οποίους μπορούν να ανατεθούν στην Επιτροπή οι εκτελεστικές εξουσίες που του αναθέτουν οι κανονισμοί αυτοί, μετά την πάροδο τριετούς μεταβατικής περιόδου.
59. Για όλους τους λόγους αυτούς που προκύπτουν επαρκώς από τις αιτιολογικές σκέψεις των προσβαλλόμενων κανονισμών και από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται αυτοί, πρέπει να θεωρηθεί ότι το Συμβούλιο ευλόγως θεώρησε ότι πρόκειται για ειδική περίπτωση και αιτιολόγησε δεόντως, κατά το άρθρο 253 ΕΚ, την απόφαση να επιφυλάξει για λογαριασμό του και προσωρινώς την εξουσία εκτελέσεως ενός συνόλου διατάξεων που απαριθμούν περιοριστικά η ΚΠΕ και το ΚΕ.
60. Το γεγονός ότι η όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και η πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001 είναι διατυπωμένες σχεδόν πανομοιότυπα δεν είναι, άνευ ετέρου, ικανό να αναιρέσ ει το συμπέρασμα αυτό, λαμβανομένων υπόψη των στενών σχέσεων που συνδέουν αναμφισβήτητα τον τομέα των θεωρήσεων και τον τομέα του ελέγχου των συνόρων.
61. Υπό τις συνθήκες αυτές ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Επιτροπή με την προσφυγή της είναι απορριπτέος.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που αφορά την εκτελεστική εξουσία η οποία ανατίθεται στα κράτη μέλη
Επιχειρήματα των διαδίκων
62. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η διαδικασία τροποποίησης και ενημέρωσης της ΚΠΕ και του ΚΕ από τα κράτη μέλη που προβλέπει το άρθρο 2 των προσβαλλόμενων κανονισμών αντιβαίνει στο άρθρο 202 ΕΚ. Συγκεκριμένα, η τελευταία αυτή διάταξη, που επιτρέπει μόνο στο Συμβούλιο να επιφυλάξει για λογαριασμό του εκτελεστικές αρμοδιότητες ή να τις αναθέσει στην Επιτροπή, δεν επιτρέπει τέτοια διαδικασία.
63. Η Επιτροπή προσθέτει ότι, ακόμη και αν η διαδικασία αυτή αφορά τις πληροφορίες περί πραγματικών στοιχείων που έχουν στη διάθεσή τους τα κράτη μέλη, αυτές περιέχονται σε έγγραφα που, βάσει της αποφάσεως 1999/436, έχουν ως νομική βάση διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ και, για τον λόγο αυτό, οι τροποποιήσεις των πράξεων αυτών πρέπει να ανταποκρίνονται στους συνήθεις θεσμικούς κανόνες.
64. Το Συμβούλιο αντιτάσσει ότι οι τροποποιήσεις που έγιναν στην ΚΠΕ και στο ΚΕ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2 των προσβαλλόμενων κανονισμών δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως εκτελεστικά μέτρα, αλλά εντάσσονται σε έναν μηχανισμό ανταλλαγής πληροφοριών. Συγκεκριμένα, πρόκειται, όπως προκύπτει από τη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2201 και από την έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, για πληροφορίες περί πραγματικών στοιχείων που μόνο τα κράτη μέλη μπορούν να παράσχουν. Επομένως, το άρθρο 202 ΕΚ δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
65. Από το άρθρο 2 των προσβαλλόμενων κανονισμών προκύπτει σαφώς ότι, παρά τη χρήση του ρήματος «επιθυμώ», κάθε κράτος μέλος μπορεί το ίδιο να τροποποιήσει ενίοτε σε συνεννόηση με τα άλλα κράτη μέλη το περιεχόμενο ορισμένων διατάξεων ή παραρτημάτων της ΚΠΕ και του ΚΕ. Πράγματι, κατά τη δέκατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 789/2001 και την έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 790/2001, «τα μέλη του Συμβουλίου και η Επιτροπή θα ενημερώνονται αμελλητί για όλες τις τροποποιήσεις […]», πράγμα που σημαίνει ότι η εξουσία τροποποιήσεως ανήκει στα κράτη μέλη.
66. Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, ναι μεν το άρθρο 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ ρυθμίζει το ζήτημα της ομοιόμορφης εφαρμογής των βασικών πράξεων του Συμβουλίου ή του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δηλαδή την κατανομή εκτελεστικών εξουσιών μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, η διάταξη αυτή όμως δεν αφορά την κατανομή των εξουσιών μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών.
67. Πρέπει να εξεταστεί αν, για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων ή παραρτημάτων της ΚΠΕ και του ΚΕ, το Συμβούλιο όφειλε να εφαρμόσει τις κοινοτικές διαδικασίες ή αν η εξουσία τροποποιήσεως των διατάξεων ή παραρτημάτων αυτών μπορούσε να ανατεθεί στα κράτη μέλη χωρίς να παραβιαστεί το κοινοτικό δίκαιο.
68. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι οι διατάξεις που μπορούν να τροποποιηθούν από τα κράτη μέλη περιλαμβάνουν μόνον πληροφορίες περί πραγματικών στοιχείων τις οποίες μόνο τα κράτη μέλη μπορούν να παράσχουν επωφελώς.
69. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η ΚΠΕ και το ΚΕ εκδόθηκαν από την εκτελεστική επιτροπή σε περίοδο κατά την οποία ο συγκεκριμένος τομέας ενέπιπτε στη διακυβερνητική συνεργασία. Η ενσωμάτωσή τους στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ δεν είχε ως αποτέλεσμα καθεαυτή να αφαιρέσει αμέσως από τα κράτη μέλη εξουσίες που μπορούσαν να ασκούν δυνάμει των εν λόγω πράξεων προκειμένου να εξασφαλίσουν την ομαλή εφαρμογή τους.
70. Στο ειδικό και μεταβατικό αυτό πλαίσιο και εν αναμονή εξελίξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στο νομικό και θεσμικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Συμβούλιο ότι θέσπισε διαδικασία διαβιβάσεως από τα κράτη μέλη των τροποποιήσεων που έχουν την εξουσία να επιφέρουν, μονομερώς ή σε συνεννόηση με τα άλλα κράτη μέλη σε ορισμένες διατάξεις της ΚΠΕ ή του ΚΕ των οποίων το περιεχόμενο εξαρτάται αποκλειστικά από πληροφορίες που μόνο αυτά κατέχουν. Η αιτίαση αυτή δεν μπορεί να ευδοκιμήσει παρά μόνο αν αποδεικνυόταν ότι η κατά τα ανωτέρω θεσπισθείσα διαδικασία είναι ικανή να βλάψει την αποτελεσματική ή ορθή εφαρμογή της ΚΠΕ ή του ΚΕ.
71. Πρέπει πάντως να διαπιστωθεί ότι η Επιτροπή, η οποία δεν αμφισβήτησε τον χαρακτήρα πραγματικών στοιχείων των πληροφοριών που περιέχουν οι διατάξεις τις οποίες μπορούν να τροποποιούν τα κράτη μέλη ούτε το γεγονός ότι μόνο τα τελευταία μπορούν να τις παράσχουν επωφελώς, δεν απέδειξε ούτε καν επιδίωξε να αποδείξει για καθεμία από τις διατάξεις αυτές ότι έπρεπε να εφαρμοστεί η ομοιόμορφη διαδικασία ενημέρωσης της ΚΠΕ και του ΚΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η ομαλή εφαρμογή τους. Απλώς εξέτασε χάριν παραδείγματος με το υπόμνημα απαντήσεως τα παραρτήματα 4 και 5 της ΚΠΕ.
72. Υπό τις συνθήκες αυτές το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να περιορίσει τον έλεγχό τους στην εκτίμηση της νομιμότητας του άρθρου 2 του κανονισμού 789/2001 καθόσον αναφέρεται στα παραρτήματα 4 και 5 της ΚΠΕ τα οποία και μόνον εξέτασε η Επιτροπή με τα υπομνήματά της.
73. Συναφώς, από το άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 789/2001 προκύπτει ότι όταν ένα κράτος μέλος επιθυμεί να επιφέρει τροποποίηση στα παραρτήματα 4, 5Β και 5Γ της ΚΠΕ, υποβάλλει κατ’ αρχάς σχετική πρόταση στα άλλα κράτη μέλη που μπορούν να παρουσιάσουν παρατηρήσεις.
74. Όσον αφορά, αφενός, το παράρτημα 4 της ΚΠΕ, που περιλαμβάνει τον κατάλογο των εγγράφων που χορηγούν τα κράτη μέλη και τα οποία δίνουν δικαίωμα εισόδου χωρίς θεώρηση, η Επιτροπή παρατηρεί ότι κατά το άρθρο 21, παράγραφοι 1 και 2, της ΣΕΣΣ, οι υπήκοοι τρίτων κρατών, κάτοχοι άδειας διαμονής ή προσωρινής άδειας διαμονής που τους έχει χορηγηθεί από συμβαλλόμενο μέρος μπορούν, με την κάλυψη του τίτλου αυτού καθώς και ενός ταξιδιωτικού εγγράφου που χορηγείται από το ίδιο συμβαλλόμενο μέρος, να κυκλοφορεί ελεύθερα επί τρεις μήνες κατ’ ανώτατο όριο εντός της ζώνης Σένγκεν.
75. Ναι μεν η τροποποίηση του καταλόγου του παραρτήματος 4 της ΚΠΕ έχει άμεσο αντίκτυπο στους όρους υπό τους οποίους εφαρμόζεται το εν λόγω άρθρο 21, παράγραφοι 1 και 2, πλην όμως κατά την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, «[τ]α συμβαλλόμενα μέρη ανακοινώνουν στην εκτελεστική επιτροπή [στην οποία υποκαταστάθηκε το Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου], τον κατάλογο των εγγράφων που εκδίδουν και τα οποία επέχουν θέση τίτλου διαμονής ή άδειας προσωρινής διαμονής και ταξιδιωτικού εγγράφου κατά την έννοια του παρόντος άρθρου».
76. Τίποτα όμως δεν στηρίζει την υπόθεση, λαμβανομένης υπόψη της διατάξεως αυτής και δεδομένου ότι καμία κοινοτική διάταξη δεν τροποποίησε ως προς αυτό το σημείο το σύστημα της ΣΕΣΣ, πριν από την έκδοση των προσβαλλόμενων κανονισμών, ότι, εφόσον ο επίδικος κατάλογος εγγράφων κοινοποιήθηκε στην εκτελεστική επιτροπή (ή στο Συμβούλιο), τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον την εξουσία να προσδιορίζουν τη φύση των εγγράφων που επέχουν θέση τίτλου διαμονής ή προσωρινής άδειας διαμονής.
77. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι για την τροποποίηση του παραρτήματος 4 της ΚΠΕ ήταν ανάγκη να εφαρμοστεί η ομοιόμορφη διαδικασία ενημέρωσης.
78. Όσον αφορά, αφετέρου, το παράρτημα 5 της ΚΠΕ, που αφορά τις περιπτώσεις του άρθρου 17, παράγραφος 2, της ΣΕΣΣ, στις οποίες η χορήγηση θεωρήσεως υπόκειται σε διαβουλεύσεις με την κεντρική αρχή του συμβαλλομένου μέρους, στο οποίο εκκρεμεί η αίτηση, διαπιστώνεται, πρώτον, ότι σύμφωνα με το σημείο 2.1 του μέρους II της ΚΠΕ, η διπλωματική ή η προξενική αρχή που εξετάζει την αίτηση ζητεί την προέγκριση της εθνικής κεντρικής αρχής «βάσει των περιπτώσεων και σύμφωνα με τους όρους και προθεσμίες που έχουν οριστεί από τον νόμο και την εθνική πρακτική». Το παράρτημα 5 Α της ΚΠΕ αναφέρει ακριβώς αυτές τις περιπτώσεις.
79. Η Επιτροπή όμως δεν απέδειξε τον λόγο για τον οποίο η εφαρμογή της ομοιόμορφης διαδικασίας για την ενημέρωση του παραρτήματος 5 Α της ΚΠΕ ήταν αναγκαία για την ορθή εφαρμογή του σημείου 2.1 του μέρους II της ΚΠΕ, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή παραπέμπει στους εθνικούς νόμους και πρακτικές.
80. Δεύτερον, το σημείο 2.2 του μέρους II της ΚΠΕ αφορά τις περιπτώσεις στις οποίες η διπλωματική ή η προξενική αρχή στην οποία έχει υποβληθεί αίτηση θεωρήσεως οφείλει να ζητεί την προέγκριση της ιδίας κεντρικής αρχής, η οποία πρέπει να προβεί σε διαβούλευση με τις αρμόδιες κεντρικές αρχές ενός ή περισσοτέρων άλλων συμβαλλομένων μερών. Το σημείο αυτό ορίζει ότι «για όσο χρόνο δεν έχει καταρτιστεί ο οριστικός κατάλογος από την εκτελεστική επιτροπή [στην οποία υποκαταστάθηκε το Συμβούλιο], θα χρησιμοποιείται ο κατάλογος ο οποίος επισυνάπτεται στην παρούσα κοινή εγκύκλιο». Αυτός ο κατάλογος περιλαμβάνεται στο παράρτημα 5Β.
81. Η Επιτροπή όμως, η οποία δεν αμφισβητεί ότι εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να προσδιορίσει για ποιες αιτήσεις θεωρήσεως απαιτείται προηγούμενη διαβούλευση με τις κεντρικές αρχές των άλλων συμβαλλομένων μερών, δεν απέδειξε τον λόγο για τον οποίο, εφόσον δεν είχε καθοριστεί από το Συμβούλιο ο οριστικός κατάλογος των περιπτώσεων αμοιβαίας διαβούλευσης, ήταν απαραίτητη η εφαρμογή της ομοιόμορφης διαδικασίας για την ορθή εφαρμογή του σημείου 2.2 του μέρους II της ΚΠΕ και, ιδίως, για την ενημέρωση του παραρτήματος 5Β αυτής.
82. Τρίτον, το σημείο 2.3 του μέρους II της ΚΠΕ, που παραπέμπει στον κατάλογο του παραρτήματος 5Γ, αφορά τις περιπτώσεις στις οποίες η αίτηση θεωρήσεως υποβάλλεται σε πρεσβεία ή προξενική αρχή ενός κράτους Σένγκεν που εκπροσωπεί άλλο κράτος Σένγκεν.
83. Η Επιτροπή δεν απέδειξε ούτε καν επιδίωξε να αποδείξει τον λόγο για τον οποίο ήταν απαραίτητη η εφαρμογή της ομοιόμορφης διαδικασίας για την ορθή εφαρμογή του σημείου 2.3 του μέρους II της ΚΠΕ και, ειδικότερα, για την ενημέρωση του παραρτήματος 5Γ αυτής.
84. Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Επιτροπή με την προσφυγή της.
85. Βάσει όλων των προεκτεθέντων η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
86. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο ζήτησε την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς το Δικαστήριο (ολομέλεια) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.