61985CJ0416_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa 416/85,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico D.R . Gilmour, in qualità d' agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . G . Kremlis, membro del servizio giuridico della Commissione, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e d' Irlanda del Nord, rappresentato dalla sig.ra S.J . Hay, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità d' agente, assistita dal sig . D . Vaughan, QC, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata del Regno Unito di Gran Bretagna e d' Irlanda del Nord, 28, Boulevard Royal,
convenuto,
causa avente ad oggetto il ricorso mirante a far dichiarare che, applicando un sistema di aliquota zero dell' IVA a taluni gruppi di beni e di servizi, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi impostigli dall' art . 28, n . 2, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d' affari - Sistema comune d' imposta sul valore aggiunto : base imponibile uniforme ( GU L 145, pag . 1 ),
LA CORTE,
composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, G . Bosco, O . Due, J.C . Moitinho de Almeida e G.C . Rodrìguez Iglesias, presidenti di sezione, T . Koopmans, U . Everling, K . Bahlmann, Y . Galmot, C . Kakouris, R . Joliet, T.F . O' Higgins e F . Schockweiler, giudici,
avvocato generale : M . Darmon
cancelliere : sig . H.A . Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza e a seguito della trattazione orale del 15 settembre 1987,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 2 dicembre 1987,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 dicembre 1985, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art; 169 del trattato CEE, un ricorso mirante a far dichiarare che, mantenendo in vigore l' applicazione dell' aliquota zero dell' imposta sul valore aggiunto a taluni gruppi di beni e di servizi, il Regno Unito di Gran Bretagna e d' Irlanda del Nord ha infranto la direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d' affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto : base imponibile uniforme ( GU L 145, pag . 1 ) - in prosieguo : la "sesta direttiva" -, e pertanto è venuto meno agli obblighi impostigli dal trattato CEE .
2 L' art . 28 della sesta direttiva contiene disposizioni transitorie che consentono il graduale adeguamento delle normative nazionali in determinati settori . Esso così dispone nel n . 2 :
"Le aliquote ridotte e le esenzioni con rimborso delle imposte pagate allo stadio anteriore, esistenti al 31 dicembre 1975 e conformi ai criteri di cui all' ultimo trattino dell' art . 17 della seconda direttiva del Consiglio dell' 11 aprile 1967, possono essere mantenute sino ad una data che sarà adottata all' unanimità dal Consiglio su proposta della Commissione, ma che non potrà essere posteriore alla soppressione delle imposizioni all' importazione e degli sgravi all' esportazione per gli scambi tra gli Stati membri . Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per assicurare la dichiarazione da parte dei soggetti passivi dei dati necessari alla determinazione delle risorse proprie relative a tali operazioni esentate .
Ogni cinque anni il Consiglio procede, sulla base di una relazione della Commissione, ad un riesame delle aliquote ridotte e delle esenzioni sopra indicate, e se del caso adotta all' unanimità, su proposta della Commissione, le misure necessarie per garantirne la soppressione progressiva ".
3 L' art . 17, ultimo trattino, della direttiva del Consiglio 11 aprile 1967, 67/228/CEE, in materia d' armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d' affari - struttura e modalità d' applicazione del sistema comune d' imposta sul valore aggiunto ( GU 71 del 14.4.1967, pag . 1303 ) ( in prosieguo : la "seconda direttiva "), al quale l' art . 28 della sesta direttiva rinvia, stabilisce che gli Stati membri hanno la facoltà :
"- di prevedere, sino al momento della soppressione dell' imposizione all' importazione e della detassazione all' esportazione negli scambi fra gli Stati membri, per ragioni di interesse sociale ben definite e a favore dei consumatori finali, aliquote ridotte o anche esenzioni con eventuale rimborso delle imposte pagate allo stadio antecedente, nella misura in cui l' incidenza globale di queste misure non supera quella delle agevolazioni applicate nell' attuale regime ".
4 Basandosi sull' art . 28, n . 2, della sesta direttiva, il Regno Unito manteneva in vigore un sistema detto dell' "aliquota zero ". Inizialmente la normativa del Regno Unito conteneva, nell' allegato 4 del "Finance Act" del 1972, un elenco di 17 gruppi di beni o di servizi imponibili con aliquota zero . In seguito detto elenco è stato riprodotto quasi integralmente dal "Value Added Tax Act" del 1983, allegato 5 .
5 La Commissione, considerando che talune esenzioni con aliquota zero contemplate dalla normativa del Regno Unito non soddisfacevano i criteri menzionati dall' art . 17, ultimo trattino, della seconda direttiva, inviava al governo del Regno Unito, il 19 ottobre 1981, una lettera di diffida, a norma dell' art . 169, 1° comma, del trattato CEE .
6 Poiché detto governo non ammetteva l' inadempimento addebitatogli, la Commissione emetteva il 4 settembre 1984 un parere motivato . Dato che il governo britannico non ha dato alcun seguito a detto parere, la Commissione ha proposto il presente ricorso .
7 Per una più ampia esposizione degli antefatti della causa, dello svolgimento del procedimento e dei mezzi e degli argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d' udienza . Detti elementi del fascicolo sono menzionati in prosieguo solo se necessario al ragionamento della Corte .
Sulla competenza della Corte
8 Il Regno Unito sostiene che a base del ricorso della Commissione vi è un motivo politico che, in quanto tale, non può costituire la base del procedimento per inadempimento ai sensi dell' art . 169 del trattato CEE . Il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione mirerebbe in realtà a conseguire in via giudiziaria uno scopo che potrebbe essere raggiunto soltanto con un provvedimento del legislatore comunitario . Dalla replica della Commissione emergerebbe infatti che con il ricorso essa mira ad eludere i dettami procedurali di cui all' art . 28 della sesta direttiva, a tenore del quale spetta al Consiglio decidere, con deliberazione all' unanimità, l' abolizione delle esenzioni contemplate dallo stesso articolo . Il Regno Unito assume pertanto che non spetta alla Corte "sostituire la sua azione ai procedimenti generali stabiliti dall' art . 28 della sesta direttiva né sostituire un obbligo immediato imposto ad uno Stato membro all' armonizzazione graduale contemplata dallo stesso articolo ".
9 Questo argomento non può essere accolto . Si deve rilevare che, nell' equilibrio istituzionale stabilito dal trattato, non spetta alla Corte esaminare quali siano gli scopi perseguiti con il ricorso per inadempimento proposto in forza dell' art . 169 del trattato . Ad essa spetta, per contro, accertare se l' inadempimento addebitato sussista o no . Come la Corte ha affermato nella sentenza 10 dicembre 1968 ( causa 7/68, Commissione / Repubblica italiana, Racc . pag . 562 ), il ricorso per inadempimento ha natura oggettiva e spetta soltanto alla Commissione giudicare se sia opportuno proporlo .
Nel merito
10 Si deve innanzitutto rilevare che la Commissione non contesta in via di principio il sistema dell' aliquota zero, che essa considera sostanzialmente equivalente a quello delle esenzioni contemplate dall' art . 28 della sesta direttiva, come aveva già espressamente ammesso nella proposta di sesta direttiva presentata al Consiglio il 29 giugno 1973 . Sostiene però che i presupposti di cui all' art . 17, ultimo trattino, della seconda direttiva - a tenore del quale possono essere stabilite esenzioni solo per "ragioni di interesse sociale ben definite e a favore dei consumatori finali" - non sussistono nel caso di taluni gruppi di beni e di servizi, elencati nell' allegato 5 del "Value Added Tax Act" del 1983 .
11 Si deve pertanto accertare se nel caso dell' applicazione dell' aliquota zero ai beni e ai servizi controversi sussistano i presupposti stabiliti dalle citate disposizioni .
Sulla nozione "ragioni di interesse sociale ben definite"
12 Per quanto attiene al primo presupposto, vale a dire la sussistenza di ragioni d' interesse sociale ben definite, le parti concordano nel riconoscere che gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale quanto alla determinazione della loro politica sociale . Tuttavia esse ammettono che detto potere può essere soggetto a controllo comunitario .
13 In particolare, il Regno Unito ammette che la Commissione può contestare un determinato provvedimento qualora la ragione d' interesse sociale non si possa considerare ben definita, o la ragione d' interesse sociale invocata non possa giustificare il provvedimento adottato o se il provvedimento particolare sia del tutto sproporzionato . La Commissione, dal canto suo, dopo aver precisato che per ragioni d' interesse sociale essa intende dei provvedimenti adottati in primo luogo per scopi sociali generali e non principalmente per motivi industriali, settoriali o fiscali, ammette di non poter contestare i provvedimenti adottati nell' ambito della politica sociale di uno Stato membro, a meno di poter provare che detta politica sociale non è definita con sufficiente chiarezza, o che i provvedimenti considerati sono ingiustificati, o sproporzionati, rispetto alle ragioni d' interesse sociale invocate .
14 A questo proposito si deve osservare che la determinazione delle ragioni d' interesse sociale rientra in via di principio nell' ambito delle scelte politiche degli Stati membri e può costituire oggetto di controllo comunitario solo qualora porti, in seguito allo snaturamento di detta nozione, a provvedimenti che si collochino, per i loro effetti e per i loro scopi reali, al di fuori di detto ambito .
Sulla nozione "a favore del consumatore finale"
15 La Commissione considera "consumatori finali" le persone che, trovandosi nella fase finale del circuito produttivo e commerciale, non hanno alcuna possibilità di detrarre l' IVA, vale a dire le persone che non sono soggetti passivi .
16 Il Regno Unito sostiene che non vi è alcun elemento nel sistema generale dell' IVA che porti a identificare il consumatore finale con la persona che non è soggetto passivo . Al contrario, dovrebbe essere considerata consumatore finale la persona fisica o giuridica che si trova alla fine di un particolare circuito produttivo o commerciale per un prodotto o un servizio particolare, anche qualora il prodotto o il servizio rientri nella produzione di altri prodotti o nella prestazione di altri servizi, e ciò indipendentemente dal se essa sia o no soggetto passivo .
17 A questo proposito si deve rilevare che nel sistema generale dell' IVA il consumatore finale è la persona che acquista un bene o un servizio per uso personale, non per esercitare un' attività economica, e che, per questo motivo, sopporta l' imposta . Ne consegue che, tenuto conto dello scopo di natura sociale dell' art . 17, la nozione "consumatore finale" può applicarsi soltanto a chi non usi i beni o i servizi esentati nell' ambito di un' attività economica . Si devono del pari considerare fornite a favore dei consumatori finali così definiti le prestazioni effettuate in una fase a monte del circuito economico che sia sufficientemente vicina ai consumatori perché questi ne possano beneficiare .
Sui casi controversi di applicazione dell' aliquota zero
A - Gruppo 1 : Alimenti (( 2 ) alimenti per animali; 3 ) semi ed altri mezzi di riproduzione di piante, compresi nelle voci 1 e 2; 4 ) animali vivi di specie generalmente destinata a produrre o a fornire alimenti per il consumo umano ))
18 La Commissione deduce essenzialmente che nel caso dell' applicazione dell' aliquota zero ai prodotti di cui trattasi non sussiste il secondo presupposto stabilito dall' art . 17, ultimo trattino, della seconda direttiva . Essa sostiene che le operazioni relative a detti prodotti sono troppo lontane dai prodotti alimentari finiti che godono dell' aliquota zero perché ricorra il presupposto del vantaggio per i consumatori finali .
19 Il Regno Unito controdeduce che l' applicazione dell' aliquota positiva dell' IVA ai prodotti controversi comporterebbe l' aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e quindi comprometterebbe la realizzazione degli scopi di natura sociale da esso perseguiti . Esso contesta inoltre l' argomento della Commissione relativo alla lontananza dai prodotti finiti .
20 A questo proposito si deve rilevare che tutte le forniture controverse contribuiscono alla produzione di beni destinati al consumo umano e sono sufficientemente vicine ai consumatori finali perché questi ne possano beneficiare . Inoltre, non si possono trascurare gli effetti negativi della tassazione dei prodotti interessati sui prezzi dei prodotti alimentari, i cui aumenti sono particolarmente sensibili per il consumatore finale, che beneficia esso stesso dell' aliquota zero .
21 Ne consegue che, per quanto attiene ai prodotti del gruppo in esame, l' asserito inadempimento non è provato .
B - Gruppo 2 : Prestazioni relative alle fogne e alle forniture idriche
22 L' asserito inadempimento riguarda le prestazioni di servizi all' industria consistenti nella pulitura dei pozzi neri e delle fosse settiche, necessari là dove manca una rete fognante, e inoltre le forniture d' acqua all' industria .
23 In entrambi i casi si deve rilevare che le prestazioni controverse fornite all' industria non soddisfano il secondo presupposto stabilito dal citato art . 17 poiché l' industria non può essere considerata consumatore finale .
24 Per quanto riguarda in particolare la fornitura d' acqua all' industria, il Regno Unito ha fatto notare che in un altro Stato membro dette forniture sono esentate . Nel corso del procedimento la Commissione ha rilevato che questa esenzione si basa sull' art . 28, n . 3, lett . b ), della sesta direttiva, a tenore del quale gli Stati membri possono continuare ad esentare, durante il periodo transitorio contemplato dallo stesso articolo, le operazioni elencate nell' allegato F, nella fattispecie "l' erogazione d' acqua da parte di un organismo di diritto pubblico ". Peraltro, il Regno Unito non ha invocato quest' ultima disposizione .
25 L' inadempimento riguardante detti prodotti e servizi è pertanto provato .
C - Gruppo 6 : Servizi d' informazione forniti a talune imprese
26 L' inadempimento asserito dalla Commissione riguarda i servizi d' informazione forniti ad imprese che prestano servizi non soggetti all' aliquota zero, come le banche o le compagnie d' assicurazione .
27 Il governo convenuto sostiene che tali prestazioni costituiscono "vantaggi accessori" e che le caratteristiche intrinseche dei servizi d' informazione rimangono invariate tanto se le informazioni siano fornite ad una banca quanto se esse siano fornite ad un giornale, che fruisce dell' aliquota zero .
28 A questo proposito, oltre al fatto che un vantaggio accessorio come quello cui il Regno Unito fa riferimento non rientra nella nozione di vantaggio a favore del consumatore finale ai sensi del citato art . 28 della sesta direttiva si deve rilevare che, siccome le imprese destinatarie dei servizi d' informazione di cui trattasi, come le banche e le compagnie d' assicurazione, non possono essere qualificate consumatore finale, manca nella fattispecie il secondo presupposto stabilito dal citato art . 17 .
29 L' inadempimento relativo a dette prestazioni è pertanto provato .
D - Gruppo 7 : Combustibili ed energia ( carbone, coke, gas di carbone, gas liquidi, gas di gasogeno, nafta, gasolio, elettricità, ecc .)
30 La Commissione critica l' applicazione dell' aliquota zero alle forniture di combustibili e d' energia a persone diverse dai consumatori finali .
31 Il Regno Unito fa riferimento essenzialmente ai possibili effetti negativi sul piano sociale della tassazione delle forniture di combustibili e d' energia, in particolare alle scuole e agli ospedali .
32 Senza contestare gli scopi di natura sociale cui s' ispira questa politica, si deve rilevare che le prestazioni di cui trattasi non si possono considerare fornite a favore dei consumatori finali, dato che i consumatori finali definiti in precedenza beneficiano solo in maniera molto indiretta dell' "aliquota zero ". Nel caso di dette prestazioni non ricorre pertanto il secondo presupposto stabilito dall' art . 17 della seconda direttiva .
33 Per quanto riguarda l' argomento dedotto in subordine dal Regno Unito, secondo il quale le difficoltà nella gestione dell' imposta in caso di applicazione dell' aliquota zero alle sole forniture destinate ai consumatori finali sarebbero probabilmente insormontabili, si deve osservare che uno Stato membro, quando intenda avvalersi delle disposizioni derogatorie di cui trattasi, deve adottare tutti i provvedimenti concreti che consentono la corretta applicazione di dette disposizioni . Qualora consideri che tali provedimenti sono inattuabili, esso deve rinunciare all' applicazione dell' aliquota zero .
34 L' inadempimento censurato è pertanto provato .
E - Gruppo 8 : Costruzione di edifici ( comprendente, segnatamente, la prima vendita di edifici nuovi, le prestazioni fornite da un imprenditore che costruisce un nuovo edificio per un cliente proprietario del terreno, la costruzione di edifici per uso commerciale ed industriale, le opere del genio civile, la costruzione di strade, di strade ferrate e di aeroporti ).
35 La Commissione sostiene che l' applicazione dell' aliquota zero a tutte le voci figuranti nel gruppo 8 costituisce inadempimento, ad eccezione dell' aliquota zero di cui fruiscono le operazioni relative agli alloggi edificati dalle autorità locali . Per quanto riguarda il settore dell' edilizia abitativa, la Commissione deduce che l' applicazione indifferenziata dell' aliquota zero a tutto il settore, indipendentemente dalla natura degli alloggi interessati, è in contrasto col primo presupposto stabilito dal citato art . 17, ultimo trattino, nel senso che il provvedimento di cui trattasi è sproporzionato rispetto agli scopi della politica sociale attuata dal Regno Unito in materia di alloggi . Per quanto riguarda gli edifici per uso commerciale ed industriale, nonché le opere pubbliche e quelle del genio civile, la Commissione assume che qualsiasi vantaggio per il consumatore finale è troppo remoto perché sussista il secondo presupposto stabilito dall' art . 17, ultimo trattino .
36 Per quanto riguarda l' edilizia abitativa, gli argomenti della Commissione non possono essere accolti . I provvedimenti adottati dal Regno Unito per attuare la sua politica sociale in materia di alloggi, consistente nell' agevolare l' accesso alla proprietà per l' intera popolazione, rientrano nella nozione "ragioni di interesse sociale" ai sensi dell' art . 17, ultimo trattino, della seconda direttiva .
37 Pertanto, applicando l' aliquota zero alle attività comprese nel gruppo 8 riguardanti gli edifici destinati ad alloggio costruiti tanto dalle autorità locali quanto dai privati, il Regno Unito non ha infranto l' art . 17, ultimo trattino, della seconda direttiva .
38 Per contro, non si può considerare che rechino un vantaggio per il consumatore finale le attività di cui al gruppo 8, relative alla costruzione di edifici nel settore industriale e commerciale, nonché alle opere pubbliche e alle opere del genio civile .
39 Ne consegue che l' inadempimento asserito dalla Commissione è provato per quanto riguarda l' applicazione dell' aliquota zero alle prestazioni controverse relative alla costruzione di edifici per uso industriale e commerciale e alle opere pubbliche e del genio civile .
F - Gruppo 17 : Indumenti e calzature ( stivali ed elmetti protettivi )
40 La Commissione esclude che le forniture ai datori di lavoro di detti prodotti destinati ad essere usati dai dipendenti possano fruire dell' applicazione dell' aliquota zero, poiché essi non potrebbero essere considerati elementi (" inputs ") rientranti nel circuito produttivo di prodotti che beneficiano dell' esenzione .
41 Il Regno Unito sostiene che detti prodotti devono essere considerati autonomamente e non come rientranti in un processo produttivo . Il datore di lavoro dovrebbe essere considerato consumatore finale dei beni di cui trattasi .
42 A questo proposito, alla luce delle considerazioni che precedono, si deve rilevare che i beneficiari delle forniture controverse non possono essere considerati consumatori finali .
43 L' asserito inadempimento è quindi provato .
44 Da quanto precede risulta che, mantenendo in vigore l' applicazione dell' aliquota zero dell' imposta sul valore aggiunto ai gruppi di beni e di servizi sopraindicati, il Regno Unito ha trasgredito la direttiva 77/388/CEE e pertanto è venuto meno agli obblighi impostigli dal trattato CEE .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 A tenore dell' art . 69, n . 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese . Il Regno Unito, essendo risultato soccombente per quanto riguarda la maggior parte dei suoi mezzi, dev' essere condannato alle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) Mantenendo in vigore l' applicazione dell' aliquota zero dell' imposta sul valore aggiunto
- alle forniture all' industria di acqua e di prestazioni relative alle fognature ( pulitura dei pozzi neri e delle fosse settiche ) comprese nel gruppo 2 del Value Added Tax Act del 1983, allegato 5, non effettuate a consumatori finali,
- ai servizi d' informazione compresi nel gruppo 6, non forniti a consumatori finali,
- alle forniture di combustibili e di energia comprese nel gruppo 7, e alle forniture di stivali e caschi di protezione comprese nel gruppo 17, non effettuate a consumatori finali,
- alle forniture di beni e di servizi comprese nel gruppo 8, relative alla costruzione di edifici per uso industriale e commerciale ed alle opere pubbliche e del genio civile, non effettuate a consumatori finali,
il Regno Unito di Gran Bretagna e d' Irlanda del Nord ha trasgredito la direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, e pertanto è venuto meno agli obblighi impostigli dal trattato CEE .
2 ) Per il resto il ricorso è respinto .
3 ) Il Regno Unito è condannato alle spese .