62019CJ0177
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
13. siječnja 2022. (
*1
)
„Žalba – Tužba za poništenje – Okoliš – Homologacija motornih vozila – Uredba (EU) 2016/646 – Emisije iz lakih osobnih i gospodarskih vozila (Euro 6) – Utvrđivanje vrijednosti koje se ne smiju prekoračiti (NTE) za emisije dušikovih oksida pri ispitivanju stvarnih emisija tijekom vožnje (RDE) – Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a – Dopuštenost tužbe – Ovlasti poddržavnog tijela u području zaštite okoliša da ograniči promet određenih vozila – Uvjet u skladu s kojim se akt mora izravno odnositi na tužitelja”
U spojenim predmetima C‑177/19 P do C‑179/19 P,
Povodom triju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesenih 22. veljače 2019. (C‑177/19 P i C‑178/19 P) i 23. veljače 2019. (C‑179/19 P),
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju J. Möller, D. Klebs i S. Eisenberg, u svojstvu agenata,
žalitelj,
koju podupiru:
Association des Constructeurs Européens d’Automobiles, koji zastupaju F. Di Gianni i G. Coppo, avvocati,
Rumunjska, koju su zastupale u početku E. Gane, O.-C. Ichim, L. Liţu i C.-R. Canţăr, a zatim E. Gane, O.-C. Ichim i L. Liţu, u svojstvu agenata,
Republika Slovačka, koju zastupa B. Ricziová, u svojstvu agenta,
intervenijenti u žalbenom postupku,
a druge stranke postupka su:
Ville de Paris (Francuska), koji zastupa J. Assous, avocat,
Ville de Bruxelles (Belgija), koji zastupaju M. Uyttendaele, C. Derave, N. Mouraux, i A. Feyt, avocats, i S. Kaisergruber, Rechtsanwalt,
Ayuntamiento de Madrid (Španjolska), koji zastupa J. Assous, avocat,
tužitelji u prvostupanjskom postupku,
Europska komisija, koju zastupaju M. J.-F. Brakeland i M. Huttunen, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku (C‑177/19 P)
i
Mađarska, koju zastupa M. Z. Fehér, u svojstvu agenta,
žalitelj,
koju podupire:
Association des Constructeurs Européens d’Automobiles, koji zastupaju F. Di Gianni i G. Coppo, avvocati,
intervenijent u žalbenom postupku,
a druge stranke postupka su:
Ville de Paris (Francuska), koji zastupa J. Assous, avocat,
Ville de Bruxelles (Belgija), koji zastupa M. Uyttendaele, C. Derave, N. Mouraux i A. Feyt, avocats, kao i S. Kaisergruber, Rechtsanwalt,
Ayuntamiento de Madrid (Španjolska), koji zastupa J. Assous, avocat,
tužitelji u prvostupanjskom postupku (C‑179/19 P),
SUD (peto vijeće),
u sastavu: E. Regan (izvjestitelj), predsjednik vijeća, C. Lycourgos, predsjednik četvrtog vijeća, i M. Ilešič, sudac,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 10. lipnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim žalbama Savezna Republika Njemačka (C‑177/19 P), Mađarska (C‑178/19 P) i Europska komisija (C‑179/19 P) zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 13. prosinca 2018., Ville de Paris, Ville de Bruxelles i Ayuntamiento de Madrid/Komisija (T‑339/16, T‑352/16 i T‑391/16; u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2018:927), kojom je taj sud, s jedne strane, poništio točku 2. Priloga II. Uredbi Komisije (EU) 2016/646 od 20. travnja 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 692/2008 u pogledu emisija iz lakih osobnih i gospodarskih vozila (Euro 6) (SL 2016., L 109, str. 1.; u daljnjem tekstu: sporna uredba) – u dijelu u kojem je u točkama 2.1.1. i 2.1.2. Priloga III.A Uredbi Komisije (EZ) br. 692/2008 od 18. srpnja 2008. o provedbi i izmjeni Uredbe (EZ) br. 715/2007 Europskog parlamenta i Vijeća o homologaciji motornih vozila s obzirom na emisije iz lakih osobnih i teretnih vozila (Euro 5 i Euro 6) i dostupnosti podataka za popravke i održavanje vozila (SL 2008., L 199, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 24., str. 133.) utvrđena vrijednost konačnog faktora sukladnosti CF onečišćujuće tvari i vrijednost privremenog faktora sukladnosti CF onečišćujuće tvari za masu dušikovih oksida – te kojom je, s druge strane, zadržao učinke poništenih odredbi do donošenja u razumnom roku novog propisa kojim se zamjenjuju te odredbe, pri čemu taj rok ne može biti dulji od 12 mjeseci od datuma stupanja na snagu učinaka te presude.
Pravni okvir
Direktiva 2007/46/EZ
2
Direktiva 2007/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila (Okvirna direktiva) (SL 2007., L 263, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 35., str. 103.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 214/2014 od 25. veljače 2014. (SL 2014., L 69, str. 3.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2007/46), u uvodnim izjavama 2., 3. i 14. navodi:
„2.
Zbog uspostavljanja i djelovanja unutarnjeg tržišta Zajednice primjereno je zamijeniti sustave homologacije u državama članicama postupcima homologacije Zajednice koji se temelje na načelu potpune usklađenosti.
3.
Tehničke zahtjeve za sustave, sastavne dijelove i zasebne tehničke jedinice i vozila potrebno je uskladiti i odrediti regulatornim aktima. Takvi bi regulatorni akti trebali prije svega osigurati visok stupanj cestovne sigurnosti, zaštitu zdravlja, zaštitu okoliša, učinkovito korištenje energije i zaštitu od neovlaštene uporabe.
[…]
14.
Glavni cilj propisa o homologaciji vozila jest osigurati da nova vozila, sastavni dijelovi i zasebne tehničke jedinice stavljene u prodaju osiguravaju visok stupanj sigurnosti i zaštite okoliša. Takav se cilj ne bi trebao ugroziti ugradbom određenih dijelova ili opreme nakon što su vozila stavljena na tržište ili u uporabu. Zato je potrebno donijeti odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo da takvi dijelovi ili oprema, koju je moguće ugraditi u vozilo i koja može značajno ugroziti funkcioniranje sustava koji su ključni za sigurnost ili zaštitu okoliša, podliježu prethodnoj provjeri tijela za homologaciju prije njihova stavljanja u prodaju. Takve se mjere trebaju sastojati od tehničkih odredaba koje se odnose na zahtjeve koje takvi dijelovi ili oprema trebaju ispunjavati.”
3
Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, određuje:
„Ova Direktiva predstavlja usklađen okvir koji sadrži administrativne odredbe i opće tehničke zahtjeve za homologaciju svih novih vozila unutar njenog područja primjene, te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih takvim vozilima, u pogledu [s ciljem] olakšavanja njihove registracije, prodaje i stavljanja u upotrebu unutar Zajednice.
[…]
Za primjenu ove Direktive su u regulatornim aktima s opširnog popisa iz Priloga IV. navedeni posebni tehnički zahtjevi koji se odnose na konstrukciju i rad vozila.”
4
Članak 4. navedene direktive, naslovljen „Obveze država članica”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Države članice osiguravaju da proizvođači koji zatraže odobrenje ispunjavaju sve obveze iz ove Direktive.
2.   Države članice odobravaju samo takva vozila, sustave, sastavne dijelove ili zasebne tehničke jedinice koje ispunjavaju zahtjeve iz ove Direktive.
3.   Države članice registriraju ili dopuštaju prodaju ili stavljanje u upotrebu takvih vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica koji ispunjavaju zahtjeve iz ove Direktive.
One ne zabranjuju, ograničavaju ili ometaju registraciju, prodaju, stavljanje u upotrebu ili vožnju cestama vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica zbog načina njihove izradbe i funkcioniranja obuhvaćenih ovom Direktivom, ako ispunjavaju njene zahtjeve.”
5
Prilog IV. istoj direktivi, naslovljen „Popis zahtjeva za EZ homologaciju vozila”, u dijelu I. sadržava popis „regulatornih akata koji se primjenjuju na EZ homologaciju vozila”. Iz toga proizlazi da propis na koji se odnose emisije iz lakih gospodarskih vozila (Euro 5 i Euro 6) jest Uredba (EZ) br. 715/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2007. o homologaciji tipa motornih vozila s obzirom na emisije iz lakih osobnih i gospodarskih vozila (Euro 5 i Euro 6) i pristup podacima za popravke i održavanje vozila (SL 2007., L 171, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 284.).
Uredba br. 715/2007
6
Članak 1. Uredbe br. 715/2007, naslovljen „Predmet”, u stavku 1. određuje:
„Ova Uredba utvrđuje zajedničke tehničke zahtjeve za homologaciju tipa motornih vozila (dalje u tekstu: vozila) i zamjenskih dijelova, poput zamjenskih uređaja za kontrolu emisije, s obzirom na njihove emisije.”
7
U poglavlju II. te uredbe, naslovljenom „Obveze proizvođača kod homologacije tipa”, nalazi se članak 4., naslovljen „Obveze proizvođača”, koji u stavku 1. propisuje:
„Proizvođači moraju dokazati da su sva nova vozila koja su prodana, registrirana ili stavljena u uporabu u Zajednici homologirana u skladu s ovom Uredbom i njezinim provedbenim mjerama. […]
Te obveze uključuju zadovoljavanje graničnih vrijednosti za emisije utvrđenih u Prilogu I. i provedbenih mjera iz članka 5.”
Direktiva 2008/50/EZ
8
Kao što to proizlazi iz njezina članka 1. naslovljenog „Predmet”, Direktiva 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.) utvrđuje mjere čiji je cilj, među ostalim, „održavati kvalitetu zraka ako je dobra i poboljšavati je u ostalim slučajevima”.
Uredba (EU) 2016/427
9
Uredbom Komisije (EU) 2016/427 od 10. ožujka 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 692/2008 s obzirom na emisije iz lakih osobnih i gospodarskih vozila (Euro 6) (SL 2016., L 82, str. 1.) Komisija je uvela postupak ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje (RDE) koji bi bolje odražavao emisije izmjerene na cesti.
Sporna uredba
10
U skladu s uvodnom izjavom 1. sporne uredbe:
„Uredba [br. 715/2007] jedan je od zasebnih regulatornih akata u smislu postupka za homologaciju tipa kako je utvrđen Direktivom [2007/46].”
11
Članak 1. te uredbe predviđa:
„Uredba [br. 692/2008] mijenja se kako slijedi:
[…]
6.
Prilog III.A mijenja se u skladu s Prilogom II. ovoj Uredbi.”
12
Prilog II. navedenoj uredbi predviđa, među ostalim, umetanje točaka 2.1.1., 2.1.2. i 2.1.3. u Prilog III.A Uredbi br. 692/2008.
13
Točka 2.1.1. predviđa konačni faktor sukladnosti za masu dušikovih oksida od 1 plus maržu od 0,5 i pojašnjava da je ta marža „parametar kojim se uzimaju u obzir dodatne nesigurnosti pri mjerenju povezane s primjenom prenosivih sustava za mjerenje emisija (PEMS) koji se svake godine preispituje zbog poboljšane kvalitete postupka ispitivanja PEMS‑om i tehničkog napretka”.
14
U točki 2.1.2. navedeno je da iznimno od odredbi u točki 2.1.1., do pet godina i četiri mjeseca nakon datuma navedenih u članku 10. stavcima 4. i 5. Uredbe br. 715/2007 i ako to zahtijeva proizvođač mogu se primjenjivati privremeni faktori sukladnosti za masu dušikovih oksida od 2,1.
15
Navedena točka 2.1.3. odnosi se na „[p]rijenosne funkcije”.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
16
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 26. lipnja, 29. lipnja i 19. srpnja 2016. Grad Pariz (predmet T‑339/16), Grad Bruxelles (predmet T‑352/16) i Općina Madrid (predmet T‑391/16) pokrenuli su postupke za poništenje sporne uredbe.
17
U prilog svojim tužbama tvrdili su među ostalim da Komisija tom uredbom nije mogla donijeti vrijednosti NTE emisija dušikovih oksida koje su veće od graničnih vrijednosti tih emisija utvrđenih za normu Euro 6 Uredbom br. 715/2007.
18
Zasebnim aktima Komisija je na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda protiv navedenih tužbi istaknula prigovore nedopuštenosti koji su se temeljili na tome da se sporna uredba na Grad Pariz, Grad Bruxelles i Općinu Madrid ne odnosi izravno, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, te je od Općeg suda zatražila da donese odluku bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. Opći sud je odlučivanje o prigovorima nedopuštenosti odgodio do odluke o meritumu.
19
Predmeti T‑339/16, T‑352/16 i T‑391/16 spojeni su radi usmenog dijela postupka i donošenja odluke kojom se okončava postupak.
20
Pobijanom presudom Opći sud odbacio je prigovore nedopuštenosti koje je istaknula Komisija, nakon što je u točki 84. te presude zaključio da je „[bilo] utvrđeno da [sporna] uredba utječe na pravni položaj tužiteljâ [u prvostupanjskom postupku] i da se stoga izravno odnosi[la] na njih, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a”. Što se tiče merituma, Opći je sud, s jedne strane, poništio točku 2. Priloga II. spornoj uredbi, u dijelu u kojem je njome u točkama 2.1.1. i 2.1.2. Priloga III.A Uredbi br. 692/2008 određena vrijednost konačnog faktora sukladnosti CF onečišćujuće tvari i vrijednost privremenog faktora sukladnosti CF onečišćujuće tvari za masu dušikovih oksida i, s druge strane, ostavio na snazi učinke poništenih odredbi do donošenja u razumnom roku novog propisa kojim se one zamjenjuju, pri čemu taj rok ne može biti dulji od dvanaest mjeseci počevši od datuma stupanja na snagu te presude. Opći sud je tužbe u preostalom dijelu odbio, kao i zahtjev za naknadu štete koji je podnio Grad Pariz.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
21
Svojom žalbom u predmetu C‑177/19 P Savezna Republika Njemačka zahtijeva od Suda da:
–
ukine pobijanu presudu i odbije tužbe;
–
podredno, preinači točku 3. izreke pobijane presude na način da se zadrže na snazi učinci poništenih odredbi u maksimalnom razdoblju koje je znatno dulje od 12 mjeseci od stupanja na snagu te presude, i
–
naloži Gradu Parizu, Gradu Bruxellesu i Općini Madrid snošenje troškova.
22
Odlukom predsjednika Suda od 27. lipnja 2019., Slovačkoj Republici odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Savezne Republike Njemačke.
23
Odlukom predsjednika Suda od 19. srpnja 2019. Rumunjskoj je dopušteno sudjelovanje u postupku u potporu zahtjevu Savezne Republike Njemačke u svrhu usmenog postupka, ako se on održi.
24
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu i odbije tužbe;
–
podredno, ukine izreku pobijane presude u dijelu u kojem se određuje da će se učinci poništenih odredbi održati na snazi 12 mjeseci računajući od dana kada presuda počne proizvoditi učinke, i odluči održati na snazi učinke tih odredbi do donošenja novog propisa kojim se te odredbe zamjenjuju.
25
Svojom žalbom u predmetu C‑178/19 P Mađarska zahtijeva od Suda da:
–
ukine pobijanu presudu i odbije tužbe;
–
podredno, ukine izreku pobijane presude u dijelu u kojem se određuje da će se učinci poništenih odredbi održati na snazi 12 mjeseci računajući od dana kada presuda počne proizvoditi učinke, i odluči održati na snazi učinke tih odredbi do donošenja novog propisa kojim se te odredbe zamjenjuju, i
–
naloži strankama u prvostupanjskom postupku snošenje troškova.
26
Komisija, kao glavno i podredno, iznosi iste zahtjeve kao i Mađarska.
27
Svojom žalbom u predmetu C‑179/19 P Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu, odbije tužbe i naloži Gradu Parizu, Gradu Bruxellesu i Općini Madrid snošenje troškova, i
–
podredno, ukine pobijanu presudu, vrati predmet pred Opći sud na ponovno ispitivanje te naknadno odluči o troškovima prvostupanjskog i žalbenog postupka.
28
Rješenjima predsjednika Suda od 1. listopada 2019.Njemačka/Komisija (C‑177/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:837), Mađarska/Komisija (C‑178/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:835), i Komisija/Ville de Paris i dr. (C‑179/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:836), udruženju Association des Constructeurs Européens d’Automobiles (u daljnjem tekstu: ACEA) dopuštena je intervencija u postupku u potporu zahtjevima žalitelja.
29
U svakom od predmeta koji se na njih odnose, Grad Pariz, Grad Bruxelles i Općina Madrid zahtijevaju od Suda da odbije žalbe i da naloži žaliteljima snošenje troškova.
30
Podredno, Općina Madrid od Suda zahtijeva da te predmete vrati Općem sudu kako bi on mogao odlučiti o tužbenim razlozima koji nisu bili ispitani u prvom stupnju. Grad Pariz i Grad Bruxelles podnijeli su isti podredni zahtjev u predmetu C‑179/19 P.
31
U skladu s člankom 54. stavkom 2. Poslovnika Suda, predsjednik petog vijeća odlučio je 28. siječnja 2021., nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika i stranaka, spojiti ove predmete u svrhu donošenja mišljenja i presude.
O žalbama
32
U prilog svojoj žalbi u predmetu C‑177/19 P Savezna Republika Njemačka ističe pet žalbenih razloga koji se temelje, kao prvo, na pogrešci koja se tiče prava jer je Opći sud presudio da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, kao drugo, na nedostatku obrazloženja u tom pogledu, kao treće, na povredi, među ostalim, članka 5. stavka 3. Uredbe br. 715/2007 jer je Opći sud presudio da Komisija nije bila nadležna za donošenje sporne uredbe, kao četvrto, na pogrešci koja se tiče prava jer je Opći sud djelomično poništio tu uredbu i, kao peto, na zahtjevu da se zadrže na snazi učinci poništenih odredbi navedene uredbe tijekom razdoblja duljeg od dvanaest mjeseci počevši od datuma kad je pobijana presuda počela proizvoditi učinke.
33
U prilog svojoj žalbi u predmetu C‑178/19 P, Mađarska ističe dva žalbena razloga, kao prvo, u pogledu dopuštenosti tužbi u prvom stupnju i, kao drugo, u pogledu razdoblja kojeg je Opći sud odredio radi održavanja na snazi učinaka poništenih odredbi sporne uredbe.
34
U prilog svojoj žalbi u predmetu C‑179/19 P Komisija ističe jedini žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud jer je presudio da sporna uredba mijenja bitan element Uredbe br. 715/2007.
Drugi žalbeni razlog naveden u predmetu C‑177/19 P
Argumentacija stranaka
35
Svojim drugim žalbenim razlogom u predmetu C‑177/19 P, koji valja najprije ispitati, Savezna Republika Njemačka, koju podupiru ACEA i Slovačka Republika, podsjeća na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, obrazloženje presude mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke Općeg suda. Međutim, u ovom slučaju Opći sud u pobijanoj presudi nije dovoljno obrazložio razloge zbog kojih je smatrao da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, jer se ograničio na navođenje činjenice da članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 sprječava te gradove u donošenju propisa o prometu vozila u skladu s normom Euro 6.
36
Grad Bruxelles i Općina Madrid tvrde da je drugi žalbeni razlog u predmetu C‑177/19 P neosnovan.
Ocjena Suda
37
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje presude mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke Općeg suda, tako da zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donesenu odluku i tako da Sud može izvršavati sudski nadzor (presuda od 13. prosinca 2018., Europska unija/Kendrion, C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, t. 80. i navedena sudska praksa).
38
U ovom je slučaju točno, kao što to proizlazi iz obrazloženja pobijane presude, osobito iz njezinih točaka 50. do 84., da se Opći sud, kako bi utvrdio odnosi li se sporna uredba izravno na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, nije usredotočio na tumačenje te uredbe, nego Direktive 2007/46, osobito na njezin članak 4. stavak 3. drugi podstavak. U skladu s tom odredbom, države članice „ne zabranjuju, ograničavaju ili ometaju registraciju, prodaju, stavljanje u upotrebu ili vožnju cestama vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica zbog načina njihove izradbe i funkcioniranja obuhvaćenih ovom Direktivom, ako ispunjavaju njene zahtjeve”.
39
Međutim, Opći sud dovoljno je jasno i precizno iznio, osobito u točkama 50. do 54., 56., 59., 67., 74., 76. i 77. pobijane presude, razloge zbog kojih je smatrao da je članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 relevantan za utvrđivanje toga odnosi li se sporna uredba izravno na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, iako se ta odredba nalazi u aktu sekundarnog prava Unije koji nije ta uredba.
40
Konkretno, u točki 76. pobijane presude Opći je sud presudio da doslovno, teleološko i kontekstualno tumačenje Direktive 2007/46, osobito njezina članka 4. stavka 3. drugog podstavka, navode na zaključak da potonja direktiva zaista sprečava javna tijela države članice da zabranjuju, ograničavaju ili ometaju vožnju cestama vozila zbog načina njihove izradbe ili funkcioniranja obuhvaćenih tom direktivom, ako ispunjavaju njezine zahtjeve. Međutim, u biti, u točkama 3., 4., 52., 74. i 76. pobijane presude, nakon što je podsjetio na to da su ti zahtjevi predviđeni „regulatornim aktima” iste direktive te aktima donesenima na njezinu temelju, Opći je sud istaknuo da je Uredba br. 715/2007 „regulatorni akt” primjenjiv na temelju postupka homologacije predviđenog Direktivom 2007/46 za emisije onečišćujućih tvari iz lakih osobnih i gospodarskih vozila, pri čemu te emisije čine jedan od načina izradbe i funkcioniranja tih vozila obuhvaćenih Direktivom 2007/46, u smislu njezina članka 4. stavka 3. drugog podstavka. Nadalje, kao što to osobito proizlazi iz prikaza pravnog okvira predmeta u točkama 2. do 16. pobijane presude, Uredba br. 692/2008, Uredba 2016/427 i sporna uredba su akti „doneseni na temelju” Uredbe br. 715/2007 jer im je ta uredba pravna osnova te je njihova svrha njezino provođenje.
41
Osim toga, iz točaka 59., 74. i 76. pobijane presude proizlazi da, prema mišljenju Općeg suda, s obzirom na to da se spornom uredbom uvodi faktor sukladnosti koji se primjenjuje na vrijednosti utvrđene u Uredbi br. 715/2007, kako bi se definirale vrijednosti emisija onečišćujućih tvari za dušikove okside koje se ne smiju prekoračiti (NTE) prilikom ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje utvrđenih Uredbom br. 2016/427, članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 primjenjuje se i na te vrijednosti NTE tako da zbog donošenja sporne uredbe javna tijela više ne mogu nametati ograničenja prometa koja se temelje na razini emisija onečišćujućih tvari za vozila čija je kategorija obuhvaćena Uredbom br. 715/2007 i koja poštuju navedene vrijednosti NTE. Uzimajući u obzir svoje utvrđenje da sporna uredba tako utječe na vlastite normativne ovlasti gradova – drugih stranaka u žalbenom postupku u području propisa o prometu motornih vozila, Opći je sud iz toga zaključio, osobito u točkama 50., 76., 80. i 84. te presude, da se ta uredba izravno odnosi na njih.
42
Stoga cjelovito tumačenje pobijane presude omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge zbog kojih je Opći sud smatrao da je posljedica njegova tumačenja članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46 to da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku.
43
Slijedom toga, obrazloženje koje je Opći sud dao u prilog zaključku da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a dovoljno je za ispunjavanje zahtjeva navedenih u točki 37. ove presude a da se pritom ne dovodi u pitanje osnovanost tog obrazloženja, koja je predmet prvog žalbenog razloga u predmetu C‑177/19 P i drugog dijela prvog žalbenog razloga u predmetu C‑178/19 P.
44
Drugi žalbeni razlog u predmetu C‑177/19 P treba stoga odbiti kao neosnovan.
Prvi žalbeni razlog u predmetu C‑177/19 P i drugi dio prvog žalbenog razloga u predmetu C‑178/19 P
Argumentacija stranaka
45
Prvim žalbenim razlogom u predmetu C‑177/19 P i drugim dijelom prvog žalbenog razloga u predmetu C‑178/19 P, Savezna Republika Njemačka i Mađarska tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku.
46
Konkretno, Savezna Republika Njemačka, koju podupiru ACEA, Rumunjska i Slovačka Republika, ističe, kao prvo, da ograničenja slobode djelovanja općina ne proizlaze iz sporne uredbe, nego iz drugih zahtjeva i da, konkretno, mogućnost da lokalna zajednica uspostavi zone u kojima je promet zabranjen ne ovisi o toj uredbi. Pod pretpostavkom da su zone u kojima je promet zabranjen nezakonite, ta okolnost proizlazi iz općih zahtjeva prava Unije u području temeljnih prava i sloboda.
47
Primjerice, Direktiva 2008/50 određuje da države članice poduzimaju „odgovarajuće mjere” kako bi u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Osim toga, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda proizašle iz presude od 4. lipnja 2009., Mickelsson i Roos (C‑142/05, EU:C:2009:336), i točke 53. pobijane presude, pravila kao što su ona koja se odnose na slobodno kretanje robe i pravo vlasništva, koje je zaštićeno pravom Unije na temelju članka 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, mogu učiniti neproporcionalnima ograničenja o uporabi novoregistriranih vozila koja ispuštaju neznatne emisije onečišćujućih tvari. Djelomično poništenje sporne uredbe ne utječe na to pravno stanje, tako da ne postoji veza između „normativnih ovlasti” poddržavnih tijela u tom području i sporne uredbe.
48
Kao drugo, Savezna Republika Njemačka tvrdi da se pravila u području registracije ne odnose na načine korištenja cestama, poput onih u vezi s uspostavljanjem zona u kojima je zabranjen promet. Sama činjenica da općine mogu, među ostalim, biti zadužene za ostvarenje cilja zaštite okoliša ne daje im mogućnost da podnošenjem tužbe na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a osporavaju svaki akt koji bi mogao imati utjecaja na okoliš. To bi, naime, značilo da im se priznaje pravo na pokretanje postupka za poništenje kao što je ono koje uživaju povlašteni tužitelji iz članka 263. prvog i drugog stavka UFEU‑a.
49
Budući da je cilj mjere koju gradovi – druge stranke u žalbenom postupku namjeravaju poduzeti u ovom predmetu poboljšanje kvalitete zraka, Direktiva 2008/50 čini lex specialis i stoga ima prednost pred Direktivom 2007/46. Suprotna argumentacija Općeg suda u točki 74. pobijane presude nije uvjerljiva.
50
Isto tako, nema osnove za razlikovanje koje je Opći sud iznio u točkama 52. do 54. pobijane presude između, s jedne strane, općih propisa kojima se uređuje promet (dani bez vozila, opći zahtjevi zakonika o cestama) i, s druge strane, prometnih propisa koje su donijela javna tijela država članica i kojima se prometna ograničenja na temelju razine emisija onečišćujućih tvari nalažu vozilima čija je kategorija obuhvaćena Uredbom br. 715/2007 i koja zadovoljavaju normu Euro 6 ili, pri ispitivanju stvarnih emisija tijekom vožnje, vrijednosti NTE. Prema logici Općeg suda, u načelu ne bi trebalo biti moguće poduzeti mjere opće primjene za smanjenje razine emisija koje se primjenjuju i na vozila koja su u skladu s normom Euro 6.
51
Mađarska, koju podupire ACEA, ističe, među ostalim, s jedne strane, da se sporna uredba izravno odnosi samo na proizvođače koji su dužni poštovati ograničenja utvrđena tom uredbom kao i na tijela ovlaštena nadzirati poštovanje tih ograničenja i odobriti homologaciju po tipu i registraciju jer su ti subjekti oni koji provode i primjenjuju navedenu uredbu te u pogledu njih potonja utvrđuje odredbe obvezujuće naravi.
52
S druge strane, poput Savezne Republike Njemačke, Mađarska smatra da je Opći sud pogrešno protumačio članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46. Ta odredba ne isključuje niti ograničava to da gradovi – druge stranke u žalbenom postupku donose mjere čiji je cilj ograničiti vožnju cestom vozilima koja su u skladu s tom direktivom i Uredbom br. 715/2007 iz razloga povezanih s razinom emisija onečišćujućih tvari. Navedena odredba ima isključivo za cilj osigurati da se nova vozila koja udovoljavaju zahtjevima te direktive i drugih akata prava Unije koji su s njom povezani mogu staviti na tržište bez prepreka na unutarnjem tržištu.
53
Grad Bruxelles tvrdi da je Opći sud pravilno presudio da se sporna uredba na njega izravno odnosi. Kao što to osobito proizlazi iz točaka 52., 54. i 76. pobijane presude, ta ga uredba stvarno sprječava u izvršavanju vlastitih ovlasti kako bi on to htio, s obzirom na to da ima pravnu obvezu tolerirati prisutnost vozila koja su, iako nisu sukladna prvotno utvrđenoj normi Euro 6, u skladu s normom Euro 6 kako je izmijenjena navedenom uredbom, pri čemu su vrijednosti NTE emisija dušikovih oksida utvrđene spornom uredbom više od onih koje su prvotno utvrđene u Uredbi br. 715/2007. Naime, kao što je to istaknuo Opći sud, sporna uredba utječe na prometne propise koje su donijela javna tijela država članica, a kojima se vozilima čija je kategorija obuhvaćena tom uredbom i koja ispunjavaju standard Euro 6 ili – tijekom ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje – vrijednosti NTE, nameću prometna ograničenja koja se temelje na razini emisija onečišćujućih tvari.
54
Grad Bruxelles dodaje da u ovom slučaju sporna uredba ne proizvodi samo pravne, nego i materijalne učinke, osobito u smislu smanjenja kvalitete zraka na njegovu području, a te učinke on mora suzbijati, pod prijetnjom nastanka njegove odgovornosti ili toga da Kraljevina Belgija bude predmet tužbe zbog povrede obveze na temelju članaka 258. i 259. UFEU‑a. Stoga grad Bruxelles smatra da je Opći sud u pobijanoj presudi pravilno uzeo u obzir tu povredu njegova materijalnog i pravnog položaja kako bi zaključio da je tužba dopuštena.
55
Osim toga, grad Bruxelles navodi da bi u slučaju da donese propis kojim na svojem području zabranjuje promet vozilima koja ne poštuju normu Euro 6 samo po završetku ispitivanja u samom laboratoriju ili koja ne poštuju normu Euro 6, bez primjene faktora sukladnosti, po završetku ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje, Komisija ili neka druga država članica mogli podnijeti tužbu zbog povrede obveze protiv Belgije na temelju članka 258. ili članka 259. UFEU‑a. Riječ je o učinku koji izravno proizlazi iz sporne uredbe i taj učinak sam po sebi omogućuje dokazivanje da se ta uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
56
Grad Bruxelles osporava navod da je Opći sud pomiješao Direktivu 2007/46 i Direktivu 2008/50. U svakom slučaju, nije sporno da mjere koje donose gradovi – druge stranke u žalbenom postupku moraju biti u skladu s pravom Unije, bilo da se radi o Direktivi 2008/50 ili načelu slobodnog kretanja robe. Ta su razmatranja međutim nedostatna za zaključak da sporna uredba ne sprječava te gradove da izvršavaju vlastite ovlasti kako bi oni to htjeli.
57
Osim toga, pogrešno je utvrditi da je sporna uredba zaseban akt koji je potpuno odvojen od Direktive 2007/46, s obzirom na to da ta uredba ulazi u okvir uspostavljen navedenom direktivom.
58
Štoviše, utjecaj sporne uredbe na položaj gradova – drugih stranaka u žalbenom postupku nije samo hipotetski. Konkretno, nije utvrđeno da se ti gradovi mogu pozvati na sudsku praksu Suda u pogledu odstupanja od načelne zabrane mjera s istovrsnim učinkom kao ograničenja uvoza kako bi odstupili od okvira uspostavljenog Direktivom 2007/46 i njezinim regulatornim aktima. Nadalje, iako navedeni gradovi nemaju nikakvu ovlast za homologaciju tipa predmetnih vozila, oni bi ipak bili ovlašteni donositi regulatorne mjere u području prometa motornih vozila te bi sporna uredba izravno utjecala na tu ovlast kad bi se za uređenje tog prometa htjeli koristiti normom Euro 6.
59
Naposljetku, grad Bruxelles tvrdi da se mjere koje se odnose na razinu emisija nužno donose iz razloga vezanih uz aspekte izgradnje i funkcioniranja vozila, iako se njima nastoje postići i drugi ciljevi.
60
Općina Madrid pak tvrdi da sporna uredba ulazi u okvir Direktive 2007/46, kako s materijalnog tako i vremenskog gledišta. Osim toga, navedena uredba upućuje na tu direktivu već u prvoj uvodnoj izjavi.
61
S materijalnog gledišta, svaka pravna odluka kojom se nameće ograničenje upotrebe kopnenih motornih vozila na temelju tehničkih kriterija utvrđenih Direktivom 2007/46 i spornom uredbom izravno je i nužno protivna zabrani iz članka 4. navedene direktive. Nasuprot tomu, slična zabrana koja se temelji na razmatranjima koja nisu povezana s tehničkim zahtjevima propisanima tim dvama tekstovima u tom je pogledu neutralna.
62
S vremenskog gledišta, kao što to proizlazi iz točke 53. pobijane presude, Opći je sud s obzirom na Direktivu 2007/46 ocijenio dopuštenost tužbi u prvom stupnju. Naime, iz doslovnog tumačenja odredbi te direktive, koje je Opći sud dao u točki 59. pobijane presude, proizlazi da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, čije pravne ovlasti u području okolišne politike nisu sporne.
63
Tako Općina Madrid naglašava da se općenito slaže s rasuđivanjem Općeg suda kada je u točkama 81. i 82. pobijane presude utvrdio stvarnu narav ograničenja ovlasti koje proizlaze iz sporne uredbe, u vezi s Direktivom 2007/46, kako bi zaključio da je njezina tužba dopuštena.
64
Osim toga, stajalište koje zagovaraju Savezna Republika Njemačka i Mađarska proturječno je. Naime, s jedne strane, te države članice smatraju da se sporna uredba ne odnosi izravno na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, s obzirom na to da oni zadržavaju potpunu slobodu da zabrane, ograničavaju ili ometaju cestovni promet kopnenih motornih vozila, osobito u okviru borbe protiv onečišćenja zraka, na temelju drugih pravnih akata poput Direktive 2008/50. Međutim, s druge strane, te iste države članice smatraju da se tekst kojim se mijenja norma Euro 6 ne odnosi izravno na te gradove.
65
Osim toga, nakon što je primijetila da su gradovi važni akteri prava Unije, Općina Madrid podsjeća na cilj uvođenja ublažavanja uvjeta za podnošenje izravnih tužbi i činjenicu da se razvoj pristupa u vezi s dopuštenosti tužbi poddržavnih tijela, posebno u područjima koja se odnose na pravo okoliša, može smatrati posljedicom načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, na koje se Opći sud poziva u točki 79. pobijane presude. Stoga bi se moglo prihvatiti da poddržavna tijela, kao što su gradovi – druge stranke u žalbenom postupku, koja svojim radnjama dovode do odgovornosti država kojima pripadaju pred Europskom unijom, uživaju presumpciju dopuštenosti tako da autor pobijanog akta snosi teret dokazivanja da se osporavane odredbe na njih ne odnose.
66
Naposljetku, Grad Pariz i Općina Madrid ističu da je mogućnost, koju Opći sud navodi u točki 79. pobijane presude, da tužba zbog povrede obveze bude podnesena protiv predmetne države članice, učinak sporne uredbe te potvrđuje činjenicu da se ta uredba izravno odnosi na tužene gradove. Naime, primjera radi, kad bi grad zabranio promet svim vozilima koja su sukladna s navedenom uredbom, počinio bi povredu prava Unije, s obzirom na zabranu predviđenu u članku 4. stavku 3. Direktive 2007/46.
67
Komisija tvrdi, s jedne strane, da se čini da Savezna Republika Njemačka preširoko tumači pobijanu presudu. Naime, u žalbi se više puta upućuje na „područja u kojima je promet zabranjen”. Međutim, iz točke 52. pobijane presude proizlazi da se zakonodavstvo Unije o homologaciji tipa motornih vozila ne odnosi na mjere ograničenja prometa koje se odnose na sva vozila.
68
S druge strane, Komisija dvoji o argumentaciji Savezne Republike Njemačke u vezi s temeljnim slobodama zajamčenima Ugovorima i načelom proporcionalnosti. Naime, primarno pravo ne protivi se tomu da se akti sekundarnog prava mogu izravno odnositi na pravne subjekte u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Konkretno, činjenica da općine moraju poštovati načelo proporcionalnosti ne sprječava a priori to da se na njih akti izravno odnose ako one mogu dokazati da je njihov pravni položaj izmijenjen zbog zakonodavstva Unije o homologaciji tipa motornih vozila.
Ocjena Suda
69
Najprije valja podsjetiti na to da se tužba regionalnog ili lokalnog tijela ne može smatrati tužbom države članice, s obzirom na to da se pojam države članice u smislu članka 263. drugog stavka UFEU‑a odnosi samo na vladina tijela država članica. Regionalno ili lokalno tijelo može, u mjeri u kojoj ima pravnu osobnost na temelju nacionalnog prava koje se na njega primjenjuje, podnijeti tužbu protiv akta Unije samo ako potpada pod jednu od pretpostavki predviđenih člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 1984., Commune de Differdange i dr./Komisija, 222/83, EU:C:1984:266, t. 9. do 13. i od 2. svibnja 2006., Regione Siciliana/Komisija, C‑417/04 P, EU:C:2006:282, t. 21. i 24. i navedenu sudsku praksu).
70
Stoga, budući da takva tijela, poput svake fizičke ili pravne osobe iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, podliježu posebnim uvjetima predviđenima tom odredbom, valja odbiti kao neosnovanu argumentaciju Općine Madrid navedenu u točki 65. ove presude, prema kojoj se poddržavna tijela, kao što su gradovi – druge stranke u žalbenom postupku, trebaju moći koristiti pretpostavkom dopuštenosti kada na temelju navedene odredbe podnose tužbu za poništenje protiv akta Unije.
71
U ovom predmetu, Opći je sud u točkama 36. do 40. pobijane presude presudio, u okviru ispitivanja prigovora nedopuštenosti koje je Komisija istaknula protiv tužbi za poništenje koje su mu podnesene, da je sporna uredba regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere, a zatim je u skladu s rasuđivanjem iz točaka 41. do 84. te presude presudio da se ta uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
72
Što se tiče uvjeta prema kojem se akt mora izravno odnositi na pravnu osobu, on zahtijeva, prema ustaljenoj sudskoj praksi, da su kumulativno ispunjena dva kriterija, odnosno da osporavana mjera, s jedne strane, izravno proizvodi učinke na tužiteljev pravni položaj i, s druge strane, ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu, pri čemu je ona isključivo automatske naravi i proizlazi iz samog propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 55., kao i od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 42. i navedena sudska praksa).
73
Konkretno, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 50. pobijane presude, akt prava Unije kojim se javnoj pravnoj osobi zabranjuje da izvršava svoje ovlasti kako bi ona to htjela izravno proizvodi učinke na pravni položaj te pravne osobe, tako da treba smatrati da se taj akt na nju izravno odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 2021._Venezuela/Vijeće (Utjecaj na interese treće zemlje) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507), t. 69.).
74
Slijedom toga, valja ispitati je li Opći sud presudio – a da pritom nije počinio pogrešku koja se tiče prava – da članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 stvarno sprečava gradove – druge stranke u žalbenom postupku u izvršavanju njihovih ovlasti uređivanja prometa osobnih vozila kako bi oni to htjeli s ciljem smanjenja onečišćenja i da, prema tome, s obzirom na odnos između te odredbe i sporne uredbe, treba smatrati da se ta uredba izravno odnosi na te gradove.
75
Članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 predviđa da države članice „ne zabranjuju, ograničavaju ili ometaju registraciju, prodaju, stavljanje u upotrebu ili vožnju cestama vozila, sastavnih dijelova ili zasebnih tehničkih jedinica zbog načina njihove izradbe i funkcioniranja obuhvaćenih ovom direktivom, ako ispunjavaju njene zahtjeve”.
76
U ovom je slučaju Opći sud u točkama 51. do 53. pobijane presude smatrao da propisi koje su donijela javna tijela država članica, a koji se odnose na sva vozila ili kategoriju vozila definiranu s obzirom na kriterije različite od onih koji su predmet odredbi Direktive 2007/46, njezinih „regulatornih akata” i akata koji su doneseni na njihovu temelju, ne mogu biti protivni članku 4. stavku 3. drugom podstavku te direktive. Konkretno, Opći sud pojasnio je da ti akti Unije ne mogu utjecati na većinu odredbi „zakonika o cestovnom prometu” ili na mjere ograničenja prometa poput onih kojima se uvode pješačke zone, „dani bez vozilâ” ili izmjenično prometovanje u slučaju razdoblja najvećeg onečišćenja. Isto tako, Opći sud ocijenio je da javno tijelo države članice trenutno može, a da pritom ne povrijedi članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46, nametnuti prometna ograničenja koja se temelje na razini emisija onečišćujućih tvari za vozila čija je kategorija obuhvaćena Uredbom br. 715/2007 i koja su u najboljem slučaju u skladu samo s normom Euro 5 jer ta norma i ranije norme Euro više nisu na snazi za primjenu te direktive, s obzirom na to da se sada primjenjuje norma Euro 6.
77
S druge strane, kao što to u biti proizlazi iz točaka 54. do 76. pobijane presude, Opći sud presudio je da je učinak upućivanja na „vožnju cestama” u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Direktive 2007/46 sprečavanje javnog tijela države članice u nametanju prometnih ograničenja koja se temelje na razini emisija onečišćujućih tvari vozilima obuhvaćenima Uredbom br. 715/2007 koja poštuju vrijednosti NTE prilikom ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje, jer su te vrijednosti na snazi zbog donošenja sporne uredbe te stoga takva vozila ispunjavaju zahtjeve koji proizlaze iz te direktive.
78
U točki 76. pobijane presude, na koju upućuju točke 77., 79. i 80. te presude, Opći je sud naveo, kao primjer mjere prometnog ograničenja koju stoga, prema njegovu mišljenju, zbog donošenja sporne uredbe gradovi – druge stranke u žalbenom postupku više ne mogu donijeti, mjeru koja, na temelju razina emisija onečišćujućih tvari iz vozila, ograničava promet onih vozila koja, prilikom ispitivanja stvarnih emisija tijekom vožnje, ne poštuju granične vrijednosti emisija dušikovih oksida utvrđene u normi Euro 6, ali koja su prilikom tih ispitivanja ipak u skladu s vrijednostima NTE emisija dušikovih oksida definiranih u toj uredbi koje su više od prvospomenutih vrijednosti.
79
Naime, kao što to proizlazi iz točke 81. pobijane presude, gradovi – druge stranke u žalbenom postupku dokazali su pred Općim sudom a da to nije osporeno u prvostupanjskom postupku ili u okviru ovih žalbi, da na temelju nacionalnog prava imaju ovlasti za zaštitu okoliša i zdravlja, osobito za borbu protiv onečišćenja zraka, uključujući ovlast za ograničavanje prometa motornih vozila u tu svrhu.
80
Stoga valja ispitati je li Opći sud mogao pravilno protumačiti članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 u smislu da se njime ograničava izvršavanje navedenih ovlasti na način izložen u točkama 77. i 78. ove presude.
81
U tom pogledu najprije valja pojasniti to da, iako ograničenja ovlasti uređenja prometa kojima raspolažu gradovi – druge stranke u žalbenom postupku mogu proizlaziti iz temeljnih sloboda i prava zajamčenih pravom Unije, ta okolnost sama po sebi ne sprečava da se akt sekundarnog prava Unije o homologaciji tipa motornih vozila izravno odnosi na te gradove.
82
Što se tiče osnovanosti tumačenja koje je Opći sud primijenio u pogledu izraza „vožnj[a] cestama” iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio. Nastanak odredbe prava Unije može se također pokazati važnim za njezino tumačenje (presuda od 2. rujna 2021., CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, t. 31. i navedena sudska praksa).
83
Kao prvo, što se tiče teksta članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46, valja primijetiti da, iako se, s obzirom na njegov uobičajeni smisao, izraz „vožnja cestom” odnosi na promet vozilâ na državnom području države članice, nije riječ o jedinoj djelatnosti koju, na temelju te odredbe, države članice ne mogu zabraniti jer se u navedenoj odredbi također spominju i druge aktivnosti koje države članice također ne mogu zabraniti, kao što su „registracija”, „prodaja” i „stavljanje u uporabu” vozila.
84
Međutim, kao što to u biti ističe Komisija, zabrana prodaje ili stavljanja u uporabu podrazumijeva opću prepreku pristupu tržištu predmetnih vozila. Isto vrijedi i za zabranu registracije. Stoga se sve te zabrane odnose na prepreke pristupu tržištu vozila.
85
Kao drugo, što se tiče konteksta članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46, najprije valja istaknuti da iz samog naslova te direktive proizlazi da je njezin predmet uspostava okvira za homologaciju motornih vozila, što upućuje na to da se obveze nametnute državama članicama na temelju odredaba te direktive, među kojima su one navedene u njezinu članku 4., odnose na stavljanje na tržište tih vozila, a ne na naknadnu vožnju tim vozilima.
86
Nadalje, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 52. svojeg mišljenja, valja utvrditi to da su tekstovi prvog i drugog podstavka stavka 3. članka 4. Direktive 2007/46 komplementarni. Naime, ta dva podstavka odnose se na pozitivnu obvezu koja državama članicama omogućuje da registriraju i odobre prodaju i stavljanje u uporabu, među ostalim, vozila koja su u skladu sa zahtjevima te direktive, i na negativnu obvezu koja sprječava države članice da zabrane, ograniče ili ometaju registraciju, prodaju, stavljanje u upotrebu ili vožnju cestama tih vozila. Međutim, tumačenje Općeg suda imalo bi za posljedicu znatno proširenje dosega drugog podstavka, koji bi stoga bio puno širi od dosega prvog podstavka, što bi bilo teško opravdati.
87
Naposljetku, iako se, kao što to proizlazi iz članka 4. Direktive 2007/46, obveze predviđene tim člankom posebno odnose na proizvođače motornih vozila i nacionalna tijela nadležna za homologaciju, nesporno je da gradovi – druge stranke u žalbenom postupku ne raspolažu ovlastima u području homologacije tih vozila.
88
Kao treće, kad je riječ o cilju Direktive 2007/46, iz njezina članka 1., u vezi s uvodnim izjavama 2., 3. i 14., proizlazi da se njome uspostavlja jedinstveni postupak homologacije novih vozila zasnovan na načelu potpunog usklađivanja u odnosu na njihove tehničke karakteristike, pri čemu su posebni tehnički zahtjevi koji se odnose na izradbu i funkcioniranje vozila određeni pojedinim direktivama navedenima u Prilogu IV. toj direktivi. Iz tih odredaba proizlazi da je cilj tog usklađenog okvira uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta, pri čemu se nastoji zajamčiti visok stupanj cestovne sigurnosti potpunim usklađivanjem tehničkih zahtjeva koji se osobito odnose na izradbu vozila (presuda od 20. ožujka 2014., Komisija/Poljska, C‑639/11, EU:C:2014:173, t. 34. i 35.).
89
Razmatranja iznesena u točkama 83. do 88. ove presude idu protiv tumačenja članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46 poput onog koje je primijenio Opći sud kojim se izoliranom pojmu iz te direktive daje širok doseg kako bi se potkrijepio zaključak prema kojem ta odredba sprečava određena lokalna ograničenja u području prometa čiji je cilj, osobito, zaštita okoliša.
90
Tumačenje članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46 koje je primijenio Opći sud također nije potvrđeno nastankom te odredbe. Naime, dok se u Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća od 14. srpnja 2003. o homologaciji motornih vozila, njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih tim vozilima (COM(2003)418 final) ne upućuje na „vožnju cestama”, tek je u izmijenjenom prijedlogu Direktive Europskog parlamenta i Vijeća od 29. listopada 2004. o homologaciji motornih vozila, njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila (COM(2004)738 final) prisutno to upućivanje.
91
Međutim, s jedne strane, prema klauzuli 5. tog izmijenjenog prijedloga, navedeno upućivanje treba shvatiti kao „klauzulu o slobodnom kretanju”. S druge strane, kao što to proizlazi iz samog naslova te klauzule 5., cilj tako provedenih izmjena u tom izmijenjenom prijedlogu isključivo je pojašnjenje obveza država članica u pogledu slobodnog kretanja vozila, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica, a ne proširenje dosega tih obveza.
92
Prema tome, valja utvrditi da dodavanje upućivanja na „vožnju cestama” nema za cilj proširiti područje primjene zakonodavstva o homologaciji vozila, nego samo izbjeći da države članice izbjegnu zabranu ometanja pristupa tržištu vozila koja su obuhvaćena područjem primjene Direktive 2007/46 i koja su prilikom registracije, stavljanja na tržište ili stavljanja u uporabu u skladu sa zahtjevima te direktive, njezinim regulatornim aktima i aktima koji su doneseni na njihovu temelju.
93
Stoga je Opći sud protumačio izraz „vožnja cestama” iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Direktive 2007/46, na izoliran način koji nije u skladu ni s kontekstom u kojem se ta odredba nalazi ni s ciljevima propisa kojeg je dio ni s nastankom navedene odredbe.
94
U tim okolnostima, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 72. svojeg mišljenja, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 84. pobijane presude presudio da, uzimajući u obzir, s jedne strane, činjenicu da članak 4. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2007/46 ograničava izvršavanje ovlasti kojima raspolažu gradovi – druge stranke u žalbenom postupku u području zaštite kvalitete zraka i njihovo korištenje tim ovlastima kao i, s druge strane, odnos sporne uredbe i te odredbe, ta uredba izravno utječe na te gradove i da se stoga na njih izravno odnosi, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
95
Osim toga, nijedan drugi razlog koji su istaknuli gradovi – druge stranke u žalbenom postupku kao ni razmatranje Općeg suda u pobijanoj presudi ne može potkrijepiti njegov zaključak da se sporna uredba izravno odnosi na gradove – druge stranke u žalbenom postupku.
96
Naime, kao prvo, budući da gradovi – druge stranke u žalbenom postupku navode mogućnost da protiv države članice kojoj pripadaju bude pokrenut postupak zbog povrede obveze, ako u području prometa donesu propis suprotan spornoj uredbi, u vezi s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2007/46, te iako jasno navode da je ta mogućnost izravan učinak te uredbe, a što znači da se ona na te gradove izravno odnosi, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, njihova argumentacija ne može se prihvatiti.
97
Naime, ta argumentacija, kao i ocjena iz točke 79. pobijane presude kojom je Opći sud priznao postojanje takve mogućnosti, temelji se na pretpostavci da kad bi gradovi – druge stranke u žalbenom postupku donijeli propis kojim se ograničava lokalni promet određenih vozila u svrhu zaštite okoliša, time bi se mogla povrijediti zabrana predviđena u članku 4. stavku 3. Direktive 2007/46, u vezi sa spornom uredbom. Međutim, kao što to proizlazi iz razmatranja iznesenih u točkama 80. do 93. ove presude, ta je pretpostavka pogrešna.
98
Isto vrijedi za razmatranja koja je Opći sud iznio u točkama 77. i 78. pobijane presude, prema kojima, u biti, nacionalni sudovi država članica moraju, zbog neusklađenosti sa spornom uredbom, u vezi s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2007/46, poništiti akt koji je donio grad kojim se ograničava promet vozila na cestama zbog razloga povezanih s njihovom razinom emisija, iako ta vozila ispunjavaju zahtjeve predviđene spornom uredbom. Naime, ta se razmatranja također temelje na pogrešnoj pretpostavci navedenoj u prethodnoj točki, tako da se njima ne može utvrditi ni da se ta uredba izravno odnosi na tužene gradove.
99
Kao drugo, kad je riječ o argumentaciji koju je iznio Grad Bruxelles, kako je iznesena u točki 54. ove presude, dovoljno je utvrditi da se, suprotno onomu što se čini da je Opći sud utvrdio u točki 83. pobijane presude, ne može smatrati da činjenica da je Komisija pokrenula postupke zbog povrede obveze protiv Kraljevine Belgije, Kraljevine Španjolske ili Francuske Republike zbog navodne nedostatne kvalitete zraka na njihovim državnim područjima u pogledu zahtjeva Direktive 2008/50, uključujući razinu dušikovih oksida, predstavlja izravan učinak sporne uredbe. Naime, s obzirom na to da ta uredba, kao što to proizlazi iz točke 94. ove presude, ne sprečava gradove – druge stranke u žalbenom postupku da iskoriste ovlasti kojima raspolažu kako bi uredili promet kako oni to žele u svrhu, među ostalim, zaštite okoliša, ne može se smatrati da ona ima izravan utjecaj na mogućnost da države članice u kojima se nalaze ti gradovi budu tužene, odnosno osuđene pred Sudom, u okviru postupka zbog povrede obveze zbog nepoštovanja njihovih obveza u području okoliša.
100
Kao treće, primjeri koje je Opći sud naveo u točki 82. pobijane presude u pogledu mjera ograničenja prometa koje su gradovi – druge stranke u žalbenom postupku već donijeli, poput one koju je Grad Pariz proveo kako bi ograničio promet na svojem području u odnosu na vozila koja ne poštuju utvrđenu normu Euro, također ne dovode u pitanje razmatranja iz točke 94. ove presude, s obzirom na to da pitanje jesu li ti gradovi doista donijeli propise za koje Opći sud smatra da su nakon donošenja sporne uredbe obuhvaćeni zabranom iz članka 4. stavka 3. Direktive 2007/46 ne umanjuje pogrešnu narav tumačenja te odredbe koje je primijenio Opći sud u svrhu ocjene dopuštenosti tužbi koje su mu podnesene na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
101
Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog u predmetu C‑177/19 P kao i drugi dio prvog žalbenog razloga u predmetu C‑178/19 P treba prihvatiti.
102
Međutim, iz samog teksta članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a proizlazi da je izravan utjecaj nužan uvjet za utvrđivanje dopuštenosti tužbe za poništenje koju na temelju te odredbe podnosi fizička ili pravna osoba koja nije adresat spornog akta.
103
U tim okolnostima valja ukinuti pobijanu presudu jer je Opći sud odbio prigovore nedopuštenosti koje je istaknula Komisija i smatrao tužbe u prvom stupnju dopuštenima.
O tužbama u prvom stupnju
104
U skladu s drugom rečenicom prvog stavka članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud u slučaju ukidanja odluke Općeg suda može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta. U ovom slučaju Sud smatra da stanje postupka dopušta donošenje konačne odluke o dopuštenosti tužbi za poništenje.
105
Što se tiče prigovora nedopuštenosti koje je istaknula Komisija, valja utvrditi da se, zbog razloga iznesenih u točkama 82. do 101. ove presude, ne može smatrati da se sporna uredba izravno odnosi na gradove tužitelje u prvom stupnju, suprotno onomu što tvrde.
106
Budući da je, kao što to proizlazi iz točke 102. ove presude, izravan utjecaj nužan uvjet za utvrđivanje dopuštenosti tužbe za poništenje koju na temelju te odredbe podnosi fizička ili pravna osoba koja nije adresat spornog akta, prigovore nedopuštenosti koje je istaknula Komisija treba prihvatiti.
107
Slijedom toga, tužbe za poništenje koje su podnijeli Grad Pariz, Grad Bruxelles i Općina Madrid treba odbaciti kao nedopuštene.
Troškovi
108
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.
109
U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
110
Nadalje, članak 184. stavak 3. navedene uredbe predviđa da kad je žalba koju je podnijela država članica koja nije intervenirala u postupak pred Općim sudom osnovana, Sud može odlučiti da se troškovi dijele između stranaka ili da žalitelj koji uspije sa žalbom neuspjeloj stranci nadoknadi troškove koje joj je prouzročio žalbom. U ovom predmetu valja odlučiti da će svaka stranka snositi vlastite troškove žalbenog postupka.
111
Zatim, s obzirom na ukidanje pobijane presude i nedopuštenost tužbi u prvom stupnju, valja naložiti Gradu Bruxellesu, Gradu Parizu i Općini Madrid da, osim vlastitih troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka, snose i Komisijine troškove u prvostupanjskom postupku, u skladu s njezinim zahtjevom.
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 13. prosinca 2018., Ville de Paris, Ville de Bruxelles i Ayuntamiento de Madrid/Komisija (T‑339/16, T‑352/16 i T‑391/16, EU:T:2018:927).
2.
Tužbe za poništenje u spojenim predmetima T‑339/16, T‑352/16 i T‑391/16 koje su podnijeli Grad Pariz, Grad Bruxelles i Općina Madrid odbacuju se kao nedopuštene.
3.
Svaka stranka snosit će vlastite troškove žalbenog postupka.
4.
Grad Pariz, Grad Bruxelles i Općina Madrid snosit će, osim vlastitih troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka, i troškove Europske komisije u prvostupanjskom postupku.
Potpisi
(
*1
)	Jezici postupka: španjolski i francuski