62021TJ0195_RES
Sag T-195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Femte Afdeling) af 21. december 2021
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – Rådets forpligtelse til at kontrollere, at afgørelsen fra et tredjelands myndighed er blevet truffet under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse«
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statsmidler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – omfanget af prøvelsen
(Art. 275, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48; Rådets afgørelse (FUSP) 2021/394; Rådets gennemførelsesforordning 2021/391)
(jf. præmis 65-67)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en retssag, som et tredjelands myndigheder har iværksat på området for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller på området for magtmisbrug begået af indehaveren af et offentligt hverv – lovlighed – betingelse – national afgørelse truffet under overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – kontrolforpligtelse, som påhviler Rådet – begrundelsespligt – rækkevidde – tredjeland, der har tiltrådt den europæiske menneskerettighedskonvention – ingen betydning – de restriktive foranstaltningers formål om at styrke retsstatsprincippet og menneskerettighederne
[Art. 21, stk. 2, litra b), TEU; afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2021/394, anden betragtning hertil og bilaget; Rådets forordning nr. 208/2014, bilag I, og gennemførelsesforordning 2021/391]
(jf. præmis 69-74)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – væsentligt formkrav, som skal adskilles fra spørgsmålet om berettigelsen af afgørelsen
(Art. 296 TEUF)
(jf. præmis 77)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en retssag, som et tredjelands myndigheder har iværksat på området for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller på området for magtmisbrug begået af indehaveren af et offentligt hverv – betingelser – national afgørelse truffet under overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – forpligtelsen til at kontrollere, at de nævnte rettigheder er blevet overholdt, påhviler Rådet – tilsidesættelse
(Afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2021/394, bilaget; Rådets forordning nr. 208/2014, bilag I, og gennemførelsesforordning 2021/391)
(jf. præmis 79-87, 89-96 og 100)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – afgørelse om indefrysning af midler – vedtagelse eller opretholdelse på grundlag af en national afgørelse om indefrysning af midler hidrørende fra en myndighed i et tredjeland – lovlighed – betingelse – national afgørelse truffet under overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse – kontrolforpligtelse, som påhviler Rådet – bevis for kontrollen – bevisbyrde
(Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2021/394; Rådets forordning nr. 208/2014 og gennemførelsesforordning 2021/391)
(jf. præmis 97 og 98)
EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – overholdelse af en rimelig frist – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – retssag i et tredjeland, der tjener som grundlag for afgørelsen om vedtagelse af de restriktive foranstaltninger – Rådets kontrolforpligtelse – rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og art. 52, stk. 3)
(jf. præmis 101-108)
Resumé
Som følge af undertrykkelsen af demonstrationerne på Uafhængighedspladsen i Kiev (Ukraine) i februar 2014 vedtog Rådet for Den Europæiske Union den 5. marts 2014 afgørelse 2014/119/FUSP (
1
) og forordning nr. 208/2014 (
2
). Genstanden for disse retsakter er bl.a. indefrysning af midler hos de personer, der er identificeret som ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af statsmidler. Sagsøgeren blev den 14. april 2014 opført på listen over personer og enheder, som er omfattet af disse foranstaltninger, med den begrundelse, at han var genstand for forundersøgelser i Ukraine for forbrydelser i forbindelse med underslæb med statslige midler og ulovlig udførsel fra Ukraine heraf. Rådet forlængede efterfølgende denne opførelse flere gange (
3
) med den begrundelse, at de ukrainske myndigheder havde gjort sagsøgeren til genstand for straffesager for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver.
Efter vedtagelsen af afgørelse 2021/394 (
4
) og gennemførelsesforordning 2021/391 (
5
), hvorved Rådet havde forlænget opførelsen af hans navn på den omtvistede liste ved at opretholde den samme begrundelse over for ham, anlagde sagsøgeren et annullationssøgsmål til prøvelse af disse retsakter.
Ved sin dom annullerede Retten disse to retsakter, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren, og bemærkede, at det tilkommer Rådet, når det støtter restriktive foranstaltninger på afgørelser fra et tredjeland, selv at sikre sig, at myndighederne i det pågældende tredjeland i forbindelse med vedtagelsen af de nævnte afgørelser har iagttaget de grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og nærmere bestemt retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse for den person, som er omfattet af disse foranstaltninger.
Rettens bemærkninger
Retten bemærkede indledningsvis, at Den Europæiske Unions retsinstanser skal foretage en legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder. Unionens retsinstanser skal bl.a. sikre sig, at den anfægtede retsakt er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Selv om Rådet kan støtte vedtagelsen eller opretholdelsen af restriktive foranstaltninger på en afgørelse fra et tredjeland om at indlede og gennemføre en strafferetlig efterforskning vedrørende en lovovertrædelse bestående i uretmæssig tilegnelse af statsmidler, skal det i denne forbindelse kontrollere, at denne afgørelse er blevet truffet under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Denne pligt har så meget desto større betydning, som de afgørelser, som Rådet har vedtaget på baggrund af situationen i Ukraine, er blevet vedtaget som led i en politik til konsolidering og styrkelse af retsstatsprincippet og respekt for menneskerettighederne i dette land.
Selv om den omstændighed, at tredjelandet har tiltrådt konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«), indebærer en kontrol fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) af de ved EMRK garanterede grundlæggende rettigheder, overflødiggør en sådan omstændighed i øvrigt ikke det kontrolkrav, der påhviler Rådet.
I den foreliggende sag fastslog Retten for så vidt angår de afgørelser, der blev truffet af undersøgelsesdommeren ved byretten i Petchersk i Kiev den 1. marts 2017 og den 5. oktober 2018, og som allerede havde været genstand for en dom fra Retten i sagen Klymenko mod Rådet (sag T-295/19) og i sagen Klymenko mod Rådet (sag T-258/20), for det første, at de ikke i sig selv kunne godtgøre, at de ukrainske myndigheders afgørelse om at gennemføre de straffesager, hvorpå opretholdelsen af de restriktive foranstaltninger var støttet, var blevet truffet under iagttagelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Disse blev nemlig truffet mere end to et halvt år for så vidt angår den ene og mere end fire år for så vidt angår den anden før vedtagelsen af de anfægtede retsakter. Retten bemærkede dernæst, at afgørelserne, for så vidt som de var af processuel karakter, blot udgjorde et led i de straffesager, der havde begrundet opførelsen og opretholdelsen af sagsøgerens navn på listen. Endelig var Rådets blotte henvisning til gentagne stillingtagen fra de ukrainske myndigheder vedrørende overholdelsen af sagsøgerens grundlæggende rettigheder og den blotte mulighed for sagsøgeren for at påberåbe sig en tilsidesættelse af sine rettigheder for de ukrainske domstole ikke tilstrækkelige i denne henseende.
Retten var for det andet af den opfattelse, at Rådet heller ikke havde godtgjort, i hvilket omfang de oplysninger, som det rådede over med hensyn til bl.a. forsvarets proces med at gøre sig bekendt med sagsakterne i straffesagerne og de hertil knyttede retsafgørelser, havde gjort det muligt for det at lægge til grund, at beskyttelsen af de omhandlede rettigheder var blevet sikret. Retten fastslog nemlig, at Rådet havde stillet sig tilfreds med de korte forklaringer fra den offentlige anklagemyndighed, skønt de ukrainske straffesager fortsat befandt sig på forundersøgelsesstadiet, og skønt de pågældende sager, der vedrørte forhold angiveligt begået mellem 2011 og 2014, endnu ikke var blevet indbragt for en retsinstans til materiel prøvelse. I denne henseende henviste Retten til EMRK (
6
) og chartret (
7
), hvoraf det fremgår, at princippet om retten til en effektiv domstolsbeskyttelse bl.a. omfatter retten til at få afgjort sin sag inden for en rimelig frist. Retten bemærkede, at Menneskerettighedsdomstolen allerede havde fastslået, at det er muligt at fastslå, at dette princip er blevet tilsidesat, bl.a. når undersøgelsesfasen i en straffesag er kendetegnet ved et antal perioder med inaktivitet, der kan tilskrives de kompetente myndigheder, som har ansvaret for denne undersøgelse, eller når forundersøgelserne ikke skrider frem. I denne henseende har Rådet, når en person har været genstand for restriktive foranstaltninger i flere år, og dette som følge af den samme straffesag ført i det pågældende tredjeland, pligt til forud for vedtagelsen af de anfægtede retsakter at sikre sig, at denne persons ret til at få afgjort sin sag inden for en rimelig frist er blevet overholdt. Henset til den sikrende karakter af indefrysningen af sagsøgerens aktiver og Domstolens praksis i denne henseende (
8
) påhviler det nemlig Rådet at undgå, at en sådan foranstaltning unødigt forlænges til skade for sagsøgerens rettigheder og friheder alene som følge af, at straffesagerne, der fortsat er på forundersøgelsestrinnet, og som den er støttet på, i det væsentlige fortsætter i det uendelige. Rådet burde derfor i det mindste have anført grundene til, at det efter en selvstændig og tilbundsgående analyse af de oplysninger, som var blevet fremlagt af den offentlige anklagemyndighed og af sagsøgeren, var af den opfattelse, at disse rettigheder var blevet overholdt med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerens sag var blevet behandlet inden for en rimelig frist.
Retten fastslog, at det ikke var blevet godtgjort, at Rådet havde sikret sig, at de ukrainske myndigheder havde iagttaget sagsøgerens ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse inden for rammerne af de straffesager, som det havde støttet sig på, og annullerede følgelig afgørelse 2021/394 og gennemførelsesforordning 2021/391, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren.
(
1
) – Rådets afgørelse 2014/119/FUSP af 5.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2014, L 66, s. 26).
(
2
) – Rådets forordning (EU) nr. 208/2014 af 5.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2014, L 66, s. 1).
(
3
) – Jf. kendelse af 10.6.2016, Klymenko mod Rådet (T-494/14, EU:T:2016:360), samt dom af 8.11.2017, Klymenko mod Rådet (T-245/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:792), af 11.7.2019, Klymenko mod Rådet (T-274/18, EU:T:2019:509), af 26.9.2019, Klymenko mod Rådet (C-11/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:786), af 25.6.2020, Klymenko mod Rådet (T-295/19, EU:T:2020:287), og af 3.2.2021, Klymenko mod Rådet (T-258/20, EU:T:2021:52).
(
4
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2021/394 af 4.3.2021 om ændring af afgørelse 2014/119/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2021, L 77, s. 29).
(
5
) – Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2021/391 af 4.3.2021 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 208/2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2021, L 77, s. 2).
(
6
) – EMRK’s artikel 6, stk. 1.
(
7
) – Chartrets artikel 47.
(
8
) – Jf. i denne retning dom af 19.12.2018, Azarov mod Rådet (C-530/17 P, EU:C:2018:1031).