62009CC0061_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente pedido de decisão prejudicial, o Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz (Alemanha) coloca ao Tribunal de Justiça questões sobre a interpretação do artigo 44.° do Regulamento (CE) n.° 1782/1999 do Conselho (2) . No essencial, o litígio diz respeito à tomada em consideração de terras – utilizadas para protecção do ambiente e para produção agrícola – para a determinação dos direitos no regime de pagamento único.
I – Quadro jurídico
2. O Regulamento n.° 1782/2003 prevê um mecanismo de apoio ao rendimento dos agricultores, designado por regime de pagamento único («RPU»).
3. Entre outros termos, o artigo 2.° do Regulamento n.° 1782/2003 define «exploração» como «o conjunto das unidades de produção geridas por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro» e «actividade agrícola» como «a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais tal como definidas nos termos do artigo 5.°».
4. Relativamente à utilização dos direitos de pagamento, o artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003 dispõe que:
«1. Qualquer direito ligado a um hectare elegível dá direito ao pagamento do montante fixado pelo direito.
2. Por ‘hectare elegível’, entende‑se a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afectadas a actividades não agrícolas. [...]
3. O agricultor declara as parcelas que correspondem ao hectare elegível ligado a um direito. Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excepcionais, estas parcelas devem estar à disposição do agricultor durante um período de, pelo menos, 10 meses com início numa data a fixar pelo Estado‑Membro, mas não anterior a 1 de Setembro do ano civil anterior ao ano de apresentação do pedido de candidatura ao [RPU].
[...]»
5. O artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 795/2004 da Comissão (3) dispõe que «Para efeitos do título III do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 e do presente regulamento, entende‑se por:
a) ‘Superfície agrícola’: a superfície total das terras aráveis, pastagens permanentes e culturas permanentes;
b) ‘Terras aráveis’: as ‘terras aráveis’ na acepção do ponto 1 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 796/2004 da Comissão;
[...]
e) ‘Pastagens permanentes’: as ‘pastagens permanentes’ na acepção do ponto 2 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 796/2004;
[...]»
6. Paralelamente, o artigo 2.° do Regulamento n.° 796/2004 (4) dispõe que «Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1. ‘Terras aráveis’: as terras cultivadas destinadas à produção vegetal e as terras retiradas da produção, ou que sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais nos termos do artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003, independentemente de estarem ou não ocupadas por estufas ou cobertas por estruturas fixas ou móveis;
2. ‘Pastagens permanentes’: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com excepção das terras sujeitas a regimes de retirada da produção nos termos do artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 1251/1999 do Conselho [JO 1999, L 160, p. 1], das terras sujeitas a regimes de retirada da produção nos termos do n.° 2 do artigo 54.° e do artigo 107.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003, das superfícies retiradas da produção em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho [JO 1992, L 215, p. 85] e das superfícies retiradas da produção em conformidade com os artigos 22.°, 23.° e 24.° do Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho [JO 1999, L 160, p. 80];
[...]»
II – Enquadramento factual e questões prejudiciais
7. O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um processo que corre os seus termos no órgão jurisdicional de reenvio, no qual o Aufsichts‑ und Dienstleistungsdirektion, Trier (Alemanha) (órgão administrativo com poderes de supervisão e consultivos, a seguir «ADD») está em litígio com o Landkreis Bad Dürkheim (autoridade distrital rural, a seguir « Landkreis ») em relação à tomada em consideração de determinadas terras (a seguir «as terras em questão») para a determinação dos direitos de A. Niedermair‑Schiemann no regime de pagamento único por referência aos anos de 2005 e 2006. A. Niedermair‑Schiemann é criadora de ovinos. Não é a proprietária das terras em questão, mas está contratualmente autorizada a utilizá‑las.
8. De acordo com o contrato de exploração com o Land Rheinland‑Pfalz, A. Niedermair‑Schiemann pode utilizar a título gratuito, assumindo apenas a obrigação de pagamento das contribuições para a associação profissional, áreas no total de 5 ha para forragem e para pastagem, com determinadas limitações. Assim, nos termos dessas limitações, nessas áreas não se poderá cortar a forragem no período entre 1 de Novembro e 15 de Junho. O corte não deve ser efectuado com gadanheiras de aspiração ou rotativas. Em vez do segundo corte, pode‑se utilizar essa área para o pastoreio de ovelhas e cabras em parqueamento ou em campo aberto com pastores, caso em que a duração da pastagem deve ser acordada com o Landpflegesbehörde (autoridade florestal do Land ).
9. De acordo com o contrato de conservação e exploração com o Landkreis, A. Niedermair‑Schiemann – como «comissária» – obriga‑se a conservar e explorar determinadas áreas para fins de conservação da natureza, abrangendo cerca de 35 ha. Recebe por isto uma remuneração de 13 870 euros por ano. Tem que cumprir determinadas obrigações contratuais específicas, bem como as instruções adicionais das autoridades de protecção da natureza – por exemplo, quanto à intensidade do pastoreio – sendo apoiada pelas autoridades mediante medidas de conservação da natureza, por exemplo, o corte de determinadas parcelas ou trabalhos periódicos de desbaste e limpeza de mato realizados por terceiros.
10. A. Niedermair‑Schiemann declarou essas terras para efeitos dos pedidos de apoio à agricultura como pastagens permanentes pertencentes à exploração. Por decisão de 20 de Fevereiro de 2006, foram‑lhe atribuídos direitos de pagamento por terras aráveis e por terras de pastagem. A decisão foi alterada, na sequência de uma instrução ministerial, por decisão de 14 de Maio de 2007 com fundamento em que as superfícies utilizadas com base nos contratos de exploração não eram hectares elegíveis para apoio. A. Niedermair‑Schiemann reclamou junto da Kreisrechtsausschuss (Comissão Jurídica do Landkreis ), que revogou a decisão de alteração. Por sentença de 2 de Julho de 2008, o Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) admitiu o recurso contra a decisão de anulação proferida pelo Landkreis,
anulou a decisão sobre a reclamação, desse modo, repôs em vigor a decisão de alteração de 14 de Maio de 2007. Essa sentença foi objecto de recurso junto do órgão jurisdicional de reenvio, que decidiu ser necessário solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
«1. Considera‑se que existe uma superfície agrícola (na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, quando a sua utilização, embora servindo também finalidades agrícolas (pastagem para a criação de ovinos), tem como fim predominante a prossecução dos objectivos de conservação da paisagem e de protecção da natureza?
2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
Considera‑se que uma superfície não é utilizada para actividades agrícolas na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, se a actividade para a qual é utilizada serve predominantemente a protecção da natureza ou, em qualquer caso, quando o agricultor está sujeito, no cumprimento dos objectivos da protecção da natureza, às instruções das autoridades de protecção da natureza?
3. Na hipótese de existir uma superfície agrícola (questão 1), que é utilizada também para uma actividade agrícola (questão 2):
Para se considerar que uma superfície agrícola está afecta à exploração [superfície agrícola da exploração na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003] é necessário:
a) que a mesma esteja à disposição da exploração com fundamento num contrato de arrendamento rural ou em qualquer outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso?
b) Em caso de resposta negativa: é irrelevante para a inclusão na exploração que as superfícies tenham sido cedidas a título gratuito ou apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, a fim de serem utilizadas de determinada forma e por um período de tempo limitado, de acordo com os objectivos de protecção da natureza?
c) Em caso de resposta afirmativa: é irrelevante para a inclusão na exploração que esta esteja obrigada à realização de determinados trabalhos nas superfícies e receba por isso uma remuneração?»
11. O Landkreis, o ADD, A. Niedermair‑Schiemann, o Governo alemão e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. A estas partes, com exclusão do Governo alemão, juntou‑se o Governo polaco na audiência realizada a 4 de Fevereiro de 2010.
III – Apreciação
A – Principais argumentos das partes
12. Relativamente à segunda questão, a ADD alega que a utilização das terras afectas à conservação da natureza não configura uma actividade agrícola. No que respeita à terceira questão, defende que as terras abrangidas por normas de conservação da natureza não devem constituir uma superfície agrícola para efeitos do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003. Para que tal sucedesse, as terras – ou seja, as unidades de produção em conformidade com o artigo 2.° do mesmo regulamento – teriam de ser geridas pela exploração. Contudo, o conceito de gestão exige um poder de disposição ilimitado sobre as terras relativamente à sua utilização para fins agrícolas.
13. O Landkreis
alega que as terras que sirvam para preservar as condições agrícolas e ambientais constituem superfícies agrícolas para efeitos do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003. As instruções emitidas pelas autoridades responsáveis pela protecção do ambiente não têm qualquer peso sobre essa conclusão. Relativamente à terceira questão, o Landkreis
defende que o artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 não prevê se, nem de que forma, a superfície em questão tem de estar legalmente afecta ao agricultor. Nem a cedência das terras a título gratuito nem a remuneração pela pastagem nas terras têm qualquer peso sobre a sua afectação a uma determinada exploração.
14. Relativamente à primeira questão, A. Niedermair‑Schiemann defende que uma área que seja efectivamente utilizada como «terra arável» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004 ou como «pastagem permanente» na acepção do mesmo artigo continua a ser uma superfície agrícola para efeitos do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, ainda que a sua finalidade primária consista na protecção do mundo rural e na conservação da natureza. No que respeita à segunda questão, A. Niedermair‑Schiemann alega que, nos termos do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, uma superfície é utilizada para fins agrícolas ainda que a finalidade primária da actividade agrícola consista na protecção da natureza. Pouco importa que o agricultor esteja – por força de um contrato ou da lei – sujeito às instruções das autoridades de protecção da natureza. Em relação à terceira questão, A. Niedermair‑Schiemann defende que a afectação de uma superfície agrícola a uma exploração (superfície agrícola da exploração, na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003) não carece de um contrato de direito civil. Por conseguinte, a área cedida a uma exploração não necessita de um contrato de arrendamento rural ou de qualquer outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso. O facto de uma área agrícola ser afecta a uma exploração a título gratuito ou apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, a fim de ser utilizada de determinada forma e por um período de tempo limitado, de acordo com os objectivos de conservação da natureza, não a impede de ser incluída na exploração. Isso deve‑se ao facto de, na presente situação, a actividade do agricultor não ser totalmente determinada por terceiros. Por último, o facto de a exploração estar – por força de um contrato ou de obrigações agro‑ambientais – obrigada a realizar determinados trabalhos nas terras mediante remuneração não impede a afectação a uma exploração nos termos do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003.
15. O Governo alemão alega que a primeira questão deve ser respondida no sentido de que uma área continua a ser uma superfície agrícola na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 quando – apesar de ser utilizada como pastagem para fins agrícolas – serve igualmente para fins de protecção do mundo rural e de conservação da natureza. O mesmo se aplica nas situações em que estes fins representem o seu objectivo primário. Relativamente à segunda questão, o Governo alemão defende que o facto de a actividade agrícola também servir – mesmo a título primário – para fins de protecção da natureza ou o facto de o agricultor, no cumprimento dos objectivos de conservação da natureza, estar sujeito às instruções das autoridades de protecção da natureza, não impede que uma área seja considerada afecta a actividades agrícolas. Em relação à terceira questão, o Governo alemão alega que, para afectar a uma exploração (superfície agrícola da exploração, na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003) uma superfície agrícola utilizada para o exercício de uma actividade agrícola, nos casos em que a ocupação dessa superfície seja autorizada por um período de tempo limitado, é necessário que caiba ao agricultor a sua gestão. Contudo, não é necessário que a ocupação tenha lugar a título oneroso. Para determinar se um agricultor gere uma superfície, é necessário proceder a uma apreciação global de todas as circunstâncias relevantes. Consoante as circunstâncias do caso – nomeadamente a extensão da regulação ou os poderes de estipulação dos contratantes – a permissão de ocupar áreas para uso de uma natureza específica e por um período limitado de tempo segundo objectivos de conservação da natureza pode efectivamente apontar no sentido de não serem cedidas à exploração que as usa, pois não são geridas por ela. Contudo, o facto de a exploração ser obrigada a realizar determinados trabalhos nas terras mediante remuneração impede, em princípio, que estas sejam afectas à exploração.
16. A Comissão propõe a reformulação das questões colocadas e alega, no essencial, que as mesmas devem ser respondidas nos termos que se seguem. Em primeiro lugar, o artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 não impede que as áreas sejam consideradas «hectares elegíveis» quando, em circun stâncias como as do processo principal, tenham por finalidade primária a protecção do mundo rural e a conservação da natureza, ou quando essa seja a finalidade primária da actividade desenvolvida nessas áreas. Em segundo lugar, o artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003 deve, em circunstâncias como as do processo principal, ser interpretado no sentido de que se pode considerar que, nos termos do RPU, as superfícies pertencem à exploração: a) independentemente da existência de um contrato de arrendamento rural ou de outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso, ainda que as áreas sejam cedidas à exploração a título gratuito e apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional; b) apesar de o agricultor estar sujeito às instruções das autoridades de protecção da natureza ou de a exploração ser obrigada a realizar determinados trabalhos nas terras mediante remuneração; ou c) ainda que as superfícies estejam sujeitas a determinadas restrições por um período de tempo limitado.
17. O Governo polaco afirma que a sua posição corresponde, na sua essência, à da Comissão.
B – Apreciação
1. Primeira e segunda questões
18. Considero que a primeira e segunda questões devem ser apreciadas em conjunto (5) . Na sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se também existe uma «superfície agrícola», na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, quando a sua utilização, embora servindo também finalidades agrícolas (pastagem para a criação de ovinos), tem como fim predominante a prossecução dos objectivos de ordenamento da paisagem e de conservação da natureza. Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se uma área é utilizada para actividades não agrícolas, na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, no caso de a actividade para a qual é utilizada servir predominantemente a protecção da natureza ou, em qualquer caso, quando o agricultor estiver sujeito, no cumprimento dos objectivos da protecção da natureza, às instruções das autoridades de conservação da natureza.
19. No processo Horvath (6), relacionado com o Regulamento n.° 1782/2003, a Grande Secção do Tribunal de Justiça concluiu, designadamente, que «na medida em que as exigências de protecção do ambiente, que constitui um dos objectivos essenciais da Comunidade, devem, nos termos do artigo 6.° CE, ‘ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade’, essa protecção deve ser considerada um objectivo que também faz parte da política comum no domínio da agricultura».
20. Os objectivos da política agrícola comum e os objectivos de protecção do ambiente não se excluem mutuamente; pelo contrário, devem complementar‑se. Este é um factor importante, já que parece resultar das questões colocadas que o tribunal nacional considerou que estes dois conjuntos de objectivos são, na sua essência, contraditórios.
21. Passando agora à redacção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, o mesmo dispõe que por «hectare elegível» se entende a «superfície agrícola» da exploração ocupada por «terras aráveis» e «pastagens permanentes», com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afectas a «actividades não agrícolas».
22. O conceito de «superfície agrícola» é definido no artigo 2.°, alínea a), do Regulamento n.° 795/2004, como a superfície total das terras aráveis, pastagens permanentes e culturas permanentes.
23. Da leitura das referidas disposições resulta que o termo «hectare elegível» designa todas as terras aráveis e pastagens permanentes – com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes e florestas – que estejam afectas a uma actividade agrícola.
24. Assim, procederei agora à análise dos conceitos de i) pastagens permanentes; ii) terras aráveis; e iii) actividade agrícola.
25. Os conceitos de terras aráveis e pastagens permanentes são definidos no artigo 2.° do Regulamento n.° 796/2004. O órgão jurisdicional de reenvio infere destas disposições que as superfícies agrícolas têm de ser utilizadas para «fins» agrícolas. Por conseguinte, coloca a questão de saber se, no caso em que uma superfície seja utilizada para vários fins (por exemplo, também como superfície afecta à conservação da natureza), basta existir pelo menos um objectivo agrícola ou se, nesse caso, é o fim predominante que é decisivo.
26. Contudo, como decorre da definição de «hectare elegível» acima referida no n.° 21, e também das disposições adiante referidas, resulta claro que, relativamente a este aspecto, o que interessa é a utilização efectiva da superfície, ou, talvez, o que é efectivamente cultivado na superfície, e não os objectivos ou fins (predominantes) para os quais a mesma é utilizada.
27. Com efeito, resulta do artigo 2.°, alínea e), do Regulamento n.° 795/2004 (o qual, por seu turno, remete para o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 796/2004) que se entende por «pastagens permanentes» as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer naturais (espontâneas) quer cultivadas (semeadas) e que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com exclusão das terras sujeitas a regimes de retirada de produção. Daqui resulta claro que o que interessa é o cultivo efectivo de erva ou de outras forrageiras herbáceas, ficando excluídos os casos de terras sujeitas a regimes de retirada de produção.
28. Quanto a este aspecto, importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio refere que as terras em questão são utilizadas para a criação de ovinos. Isto significa que as terras são efectivamente utilizadas para o cultivo de erva ou de outras forrageiras herbáceas.
29. Por conseguinte, contanto que as terras em questão não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos – facto esse que não resulta claro dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça – parece que as terras em questão correspondem certamente à definição de «pastagens permanentes», já que servem claramente como pastagem de ovinos.
30. No que toca ao conceito de «terras aráveis», o mesmo também se baseia na utilização efectiva das terras em questão: resulta do artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 795/2004 (o qual, por seu turno, remete para o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004) que, na sua essência, o termo designa as terras efectivamente cultivadas destinadas à produção vegetal e as terras retiradas da produção ou que sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais em conformidade com o artigo 5.° do Regulamento n.° 1782/2003.
31. O primeiro número desse artigo dispõe, nomeadamente, que as terras mantidas em boas condições agrícolas e ambientais são «em especial as que já não sejam utilizadas para fins produtivos» (7) . Além disso, prevê que cabe aos Estados‑Membros definir os requisitos mínimos para as boas condições agrícolas e ambientais com base no quadro constante do Anexo IV. Entre outros aspectos, este anexo prevê, na coluna intitulada «Questão», o seguinte: «Assegurar um nível mínimo de manutenção e evitar a deterioração dos habitats» (8) .
32. Conforme já acima referimos no n.° 23, as terras em questão têm também de estar «afectas a uma actividade agrícola».
33. A definição de actividade agrícola consta do artigo 2.°, alínea c), do Regulamento n.° 1782/2003, consistindo na «produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais tal como definidas nos termos do artigo 5.°».
34. A segunda questão sugere que o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar se existe actividade não agrícola nos casos em que o seu fim «predominante» consista na protecção da natureza. A esse respeito, a Comissão afirmou correctamente que, para efeitos de determinar se as terras em questão estão afectas a actividades que satisfaçam as condições previstas no artigo 2.°, alínea c), do Regulamento n.° 1782/2003, deve ter‑se em conta que esta definição não visa fundamentalmente um objectivo agrícola primário. A expressão «para fins de produção» que consta da definição refere‑se à criação ou detenção de animais, mas não à caracterização geral «produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas». Com efeito, conforme refere o órgão jurisdicional de reenvio, o facto de os ovinos estarem a ser criados com fins lucrativos nas terras em questão demonstra, por si só, que está a ser exercida uma actividade agrícola. Saliente‑se que o pastoreio com gado para obter rendimento constitui uma actividade agrícola tradicional.
35. Também não considero ser relevante, neste contexto, saber se o agricultor está ou não, relativamente à utilização das terras em questão, sujeito às instruções das autoridades de protecção da natureza no cumprimento dos objectivos de protecção da natureza. Para que o agricultor possa declarar um «hectare elegível» é necessário que as terras em questão possam ser consideradas afectas à sua exploração na acepção do artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003.
36. Resulta dos n. os  19 e 20, supra, que não existe qualquer contradição entre superfície agrícola ou actividade agrícola, por um lado, e a protecção da natureza, por outro (9) . Em acréscimo, pode argumentar‑se que, no presente caso, a protecção da natureza não é uma actividade autónoma em si mesma, mas sim um objectivo que a União Europeia e/ou os Estados‑Membros pretendem prosseguir – incluindo no contexto das actividades agrícolas.
37. Relativamente à relevância das instruções emitidas pelas autoridades, o artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 dispõe expressamente que «a autoridade nacional competente deve fornecer aos agricultores a lista dos requisitos legais de gestão e das boas condições agrícolas e ambientais a respeitar». O mero facto de o agricultor estar sujeito a instruções não o deve impedir de exercer, com carácter autónomo, uma actividade agrícola nas terras em questão.
38. Conforme A. Niedermair‑Schiemann e o Governo polaco acertadamente salientaram, a actividade agrícola nunca está, por definição, totalmente isenta de restrições, estando os agricultores sujeitos a diversas condições pertinentes, incluindo as relativas ao ambiente, nomeadamente no âmbito da condicionalidade.
39. Concordo com a Comissão ao considerar que as circunstâncias do processo principal configuram um exemplo perfeito de agricultura ecológica. É a própria actividade agrícola autónoma de A. Niedermair‑Schiemann, ou seja, a criação de ovinos, que cumpre os objectivos de protecção da natureza. Com efeito, seria ilógico que este exemplo perfeito de agricultura sustentável fosse qualificado como não agrícola precisamente devido ao seu carácter ecológico. A esse respeito, não devemos esquecer que todo o regime subjacente ao Regulamento n.° 1782/2003 e, no geral, a reforma da política agrícola comum de 2003, tiveram por objectivo tornar a agricultura europeia mais sustentável, competitiva e orientada para o mercado (10) . Além disso, A. Niedermair‑Schiemann alega que as terras utilizadas para a criação de ovinos são muitas vezes especiais do ponto de vista agro‑ambiental, já que se trata de terras cuja utilização tem muito pouco interesse económico (áreas com um rendimento marginal), utilizadas no interesse do seu proprietário, cujo objectivo consiste em preservar o seu valor ecológico.
40. Por último, assinale‑se que resulta do despacho de reenvio que as terras utilizadas para fins de protecção da natureza também são tidas em conta no contexto das ajudas do regime de pagamento único nos programas de apoio austríacos e franceses.
41. Destas considerações decorre que a resposta à primeira questão deve ser a de que existe também uma «superfície agrícola» na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 quando a sua utilização, embora servindo também finalidades agrícolas (pastagem para a criação de ovinos), tem como fim predominante a prossecução dos objectivos de ordenamento da paisagem e de conservação da natureza. Relativamente à segunda questão, a resposta deve ser a de que uma superfície continua a ser utilizada para uma actividade agrícola na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 ainda que a actividade agrícola sirva predominantemente a protecção da natureza e ainda que o agricultor esteja sujeito às instruções das autoridades de conservação da natureza.
2. Terceira questão
42. Na sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, para que uma superfície agrícola esteja afecta a uma exploração (superfície agrícola da exploração na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003), é necessário: a) que a mesma esteja à disposição da exploração com fundamento num contrato de arrendamento rural ou em qualquer outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso; b) em caso de resposta negativa, se é irrelevante para a inclusão na exploração que as áreas tenham sido cedidas a título gratuito ou apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, a fim de serem utilizadas de determinada forma e por um período de tempo limitado, de acordo com os objectivos de conservação da natureza; e c) em caso de resposta afirmativa, se é irrelevante para a inclusão na exploração que esta esteja obrigada à realização de determinados trabalhos nas áreas mediante remuneração.
43. Uma vez que, como já foi referido, estamos no presente caso perante uma superfície agrícola, que também é utilizada para o exercício de uma actividade agrícola, o órgão jurisdicional de reenvio solicita determinadas informações sobre a questão da afectação de uma superfície agrícola a uma exploração.
44. Em princípio, a questão da afectação de uma superfície a uma exploração agrícola pode colocar problemas, especialmente nas situações em que uma superfície seja invocada por vários agricultores, apesar de não existir uma co‑utilização das terras. Porém, não é isso que se passa no presente caso. Aqui, a questão da afectação de uma superfície a uma exploração foi levantada pelo órgão jurisdicional de reenvio em relação às condições de utilização da superfície.
45. Resulta do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 que o «hectare elegível» é uma superfície agrícola «da exploração».
46. Em seguida, o artigo 2.°, alínea b) dispõe que se entende por «exploração» o conjunto das unidades de produção «geridas» («verwaltet», em alemão) por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro.
47. Por último, o artigo 44, n.° 3, prevê que a superfície agrícola deve «estar à disposição do agricultor durante um período de, pelo menos, 10 meses».
48. Nem o Regulamento n.° 1782/2003 nem os Regulamentos n. os
795/2004 e 796/2004 contêm uma definição do termo «geridas» ou da expressão «estar à disposição».
49. Conforme assinala o Governo alemão, resulta do artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003 que a superfície (as parcelas correspondentes ao hectare elegível) tem de ser utilizada e que o agricultor tem de a utilizar para fins agrícolas. Uma unidade de produção é gerida pelo agricultor se este a utilizar para fins agrícolas em nome próprio. Por conseguinte, em princípio, as partes contratantes podem livremente regular as relações jurídicas que servem de base à utilização de uma superfície. A questão de saber se existe uma utilização para fins agrícolas em nome do agricultor deve ser verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio tendo em conta todas as circunstâncias relevantes do caso.
50. Também concordo com a Com issão em que os detalhes da titularidade ou do regime contratual aplicável (por exemplo, a existência de um contrato de arrendamento ou de uma remuneração em contrapartida da qual o agricultor pode declarar a superfície) não são decisivos nesta matéria. Além disso, pode ser oportuno assinalar que, no artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, que faz parte da mesma secção do regulamento onde se insere o artigo 44.°, o legislador comunitário previu expressamente, no contexto da transferência de direitos ao pagamento, determinados regimes contratuais, ou seja, arrendamentos ou outros tipos similares de negócios jurídicos, bem como a transferência definitiva (11) .
51. Contudo, resulta claro que o artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003 não visa esses aspectos. Por conseguinte, concordo com o órgão jurisdicional de reenvio ao considerar que o poder de disposição da exploração não existe apenas quando tenha sido celebrado um contrato de arrendamento ou outro negócio jurídico de tipo similar.
52. Por último, conforme foi oportunamente assinalado pelo Governo polaco, a titularidade jurídica das terras é uma questão de direito civil, que difere entre os Estados‑Membros. Se fosse relevante para a interpretação do artigo 44.° do Regulamento n.° 1782/2003, correr‑se‑ia o risco de este ser aplicado de forma não uniforme nos 27 Estados‑Membros.
53. Seguidamente, o órgão jurisdicional de reenvio coloca a questão de saber se uma superfície é considerada uma superfície da exploração nos casos em que é posta à disposição desta a título gratuito ou meramente mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, para uso agrícola com restrições quanto à duração e ao tipo de utilização.
54. A esse respeito, mas também relativamente à questão do arrendamento acima referida, o órgão jurisdicional de reenvio faz notar que os pastores utilizam tradicionalmente superfícies agrícolas de forma extensiva a título gratuito, com autorização dos proprietários, com base no direito consuetudinário (12) .
55. Relativamente ao facto de a ocupação das áreas ser permitida por um período de tempo limitado de acordo com os objectivos de conservação da natureza, a Comissão está certa quando alega que os 10 meses exigidos pelo artigo 44.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 implicam que o agricultor seja capaz de utilizar as terras em questão para o exercício da sua actividade agrícola durante pelo menos 10 meses. Isso, porém, inclui a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais. Por conseguinte, nas situações em que existam restrições à utilização, é necessário que, durante o período de restrições, as terras ainda sirvam para o exercício da actividade agrícola, sem o que não existe o elemento de afectação funcional a uma exploração.
56. Com efeito, como resulta do segundo considerando do Regulamento (CE) n.° 146/2008 do Conselho (13), o artigo 44.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 visa assegurar que não haja uma duplicação de pedidos relativos às mesmas terras. Contudo, parece resultar do pedido de decisão prejudicial que as terras em questão são utilizadas apenas por um agricultor, ou seja, A. Niedermair‑Schiemann, e que esta é a única pessoa autorizada a utilizá‑las.
57. É verdade que essa área não pode ser utilizada durante 10 meses no ano, uma vez que a utilização está limitada no tempo. Contudo, basta que neste período de tempo não se verifique qualquer outra utilização agrícola e que a exploração possa utilizar como alimento para gado a pastagem que cresceu durante os 10 meses. O órgão jurisdicional de reenvio está certo quando defende que, no presente caso, apesar das restrições à utilização, ainda era possível uma utilização agrícola. Por conseguinte, as terras em questão serviram para o exercício da actividade agrícola, mesmo durante o período de restrições à utilização.
58. Em conclusão, concordo com A. Niedermair‑Schiemann em que, para efeitos de afectação de uma área a uma exploração, basta que o agricultor que efectivamente a utiliza 1) tenha a possibilidade de excluir a co‑utilização por terceiros; 2) possa dispor dos frutos do seu trabalho; 3) sem estar totalmente sujeito às decisões de um terceiro.
59. Assim, respondendo à primeira e segunda alíneas da terceira questão (alíneas a) e b)), considero que a afectação de uma superfície agrícola a uma exploração não exige que a mesma esteja à disposição da exploração com fundamento num contrato de arrendamento rural ou outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso. Por outro lado, é irrelevante para a inclusão na exploração que as superfícies tenham sido cedidas a título gratuito ou apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, a fim de serem utilizadas de determinada forma e por um período de tempo limitado, de acordo com os objectivos de conservação da natureza.
60. Uma vez que foi dada resposta negativa à primeira alínea da terceira questão [alínea a)] não é, em princípio, necessário responder à terceira alínea [alínea c)]. Contudo, tratarei igualmente essa questão, tecendo as considerações que se seguem. Como já foi referido, as relações contratuais formais não são relevantes neste contexto, importando sim os direitos de utilização efectivos que assistem ao agricultor. O facto de o agricultor ser designado como «comissário» («le mandataire», em francês) não é decisivo. Por conseguinte, contanto que o agricultor exerça uma actividade agrícola de forma autónoma nas terras em questão, independentemente de receber ou não uma remuneração suplementar, essas terras consideram‑se afectas à exploração. Resulta do despacho de reenvio que a remuneração não constitui um salário pelo arroteamento da pastagem, mas sim uma compensação adicional pelas dificuldades da exploração devidas ao facto de, por razões de natureza ecológica, a exploração ter de ser efectuada de determinada forma particularmente onerosa; aparentemente, o montante em questão cobre mais ou menos os custos adicionais resultantes da utilização de superfícies com um rendimento marginal. No entanto, o próprio pastoreio serve a exploração agrícola pois, de outro modo, os ovinos devem ser alimentados noutro local.
61. Considero que não resulta do pedido de decisão prejudicial que, no presente caso, o agricultor não tenha podido exercer a actividade de criação de ovinos de forma autónoma nas terras em questão.
62. Por conseguinte, respondendo à terceira alínea da terceira questão [alínea c)], considero ser irrelevante para a inclusão na exploração que esta esteja obrigada à realização de determinados trabalhos nessas áreas mediante remuneração.
IV – Conclusão
63. Sugiro que o Tribunal dê as seguintes respostas às questões prejudiciais submetidas pelo Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz:
1. Existe também uma «superfície agrícola» na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera o Regulamento (CEE) n.° 2019/93 e diversos outros regulamentos, quando a sua utilização, embora servindo também finalidades agrícolas (pastagem para a criação de ovinos), tem como fim predominante a prossecução dos objectivos de ordenamento da paisagem e de conservação da natureza.
2. Uma superfície continua a ser utilizada para actividades agrícolas na acepção do artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 ainda que a actividade agrícola tenha por finalidade predominante a conservação da natureza e ainda que o agricultor esteja sujeito às instruções das autoridades de conservação da natureza.
3. Para se considerar que uma superfície agrícola está afecta a uma exploração não é necessário que esteja à disposição da exploração com fundamento num contrato de arrendamento rural ou em qualquer outro negócio jurídico temporário de tipo similar a título oneroso. Por outro lado, é irrelevante para a inclusão na exploração que as superfícies tenham sido cedidas a título gratuito ou apenas mediante a assunção das contribuições para a associação profissional, a fim de serem utilizadas de determinada forma e por um período de tempo limitado, de acordo com os objectivos de conservação da natureza. Por último, é irrelevante para a inclusão na exploração que esta esteja obrigada à realização de determinados trabalhos nessas áreas mediante remuneração.
(1) .
(2)  –	Regulamento de 29 de Setembro de 2003 que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.° 2019/93, (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001, (CE) n.° 1454/2001, (CE) n.° 1868/94, (CE) n.° 1251/1999, (CE) n.° 1254/1999, (CE) n.° 1673/2000, (CEE) n.° 2358/71, e (CE) n.° 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 2013/2006 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2006 (JO 2006, L 384, p. 13) («Regulamento n.° 1782/2003»).
(3)  –	Regulamento de 21 de Abril de 2004 que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no [Regulamento n.° 1782/2003] (JO 2004, L 141, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1974/2004 do Conselho, de 29 de Outubro de 2004 (JO 2004, L 345, p. 85) («Regulamento n.° 795/2004»).
(4)  –	Regulamento (CE) n.° 796/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no [Regulamento n.° 1782/2003] (JO 2004, L 141, p. 18), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 239/2005 da Comissão, de 11 Fevereiro 2005 (JO 2005, L 42, p. 3) («Regulamento n.° 796/2004»).
(5)  –	A Comissão sugeriu que o Tribunal de Justiça reformulasse as questões colocadas. Contudo, considero que, para transmitir ao órgão jurisdicional de reenvio respostas que lhe sejam úteis e lhe permitir decidir o litígio que lhe foi submetido, não é necessário fazê‑lo.
(6)  –	Acórdão de 16 de Julho de 2009 (C‑428/07, Colect., p. I‑0000, n.° 29). V. também as conclusões da advogada‑geral V. Trstenjak nesse processo, em particular os n. os  43 a 53.
(7)  –	O raciocínio subjacente a esta disposição é referido no terceiro considerando do Regulamento n.° 1782/2003, do qual resulta que o seu objectivo legislativo consiste em evitar o abandono das terras agrícolas. Além disso, afigura‑se igualmente oportuno aludir ao quarto considerando, que dispõe que, uma vez que as pastagens permanentes têm um efeito ambiental positivo, é conveniente adoptar medidas que incentivem a manutenção das pastagens permanentes existentes a fim de evitar a sua conversão maciça em terras aráveis.
(8)  –	Na coluna intitulada «Normas», o anexo faz referência a taxas mínimas de encabeçamento e/ou regimes adequados, à protecção das pastagens permanentes, à manutenção das características das paisagens e à prevenção da invasão das terras agrícolas por vegetação indesejável.
(9)  –	Gostaria de salientar que a interpretação que faço nas presentes conclusões é suportada pela legislação aplicável em vigor. Remeto para o Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de Janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1290/2005, (CE) n.° 247/2006 e (CE) n.° 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16). Em conformidade com o disposto no artigo 34, n.° 2, alínea a), do regulamento, «hectare elegível» designa, nomeadamente, qualquer superfície agrícola que seja utilizada para uma actividade agrícola ou, «se a superfície for igualmente utilizada para actividades não agrícolas, principalmente utilizada para actividades agrícolas». Seguidamente, o artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 370/2009 da Comissão, de 6 de Maio de 2009, que altera o [Regulamento n.° 795/2004] (JO 2009, L 114, p. 3) dispõe que se considera que uma superfície é principalmente utilizada para actividades agrícolas «se a actividade agrícola puder ser exercida sem ser significativamente afectada pela intensidade, natureza, duração e calendário da actividade não agrícola». Por último, resulta do artigo 34.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 73/2009 que qualquer superfície que tenha dado direito a pagamentos ao abrigo do RPU em 2008 continua a ser elegível ainda que tenha deixado de satisfazer a definição de «elegível» em consequência da aplicação de determinadas medidas ambientais referidas no mesmo artigo.
(10)  –	V. também, a esse respeito, Norer, R., Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa‑, verfassungs‑, verwaltungs‑ und zivilrechtlicher Analyse, NWV, Wien – Graz, 2007, pp. 13 e segs.
(11)  –	A esse respeito, v. acórdão de 21 de Janeiro de 2010, van Dijk (C‑470/08, Colect., p. I‑0000), e as minhas conclusões no Processo Harms (C‑434/08), pendente no Tribunal de Justiça.
(12)  –	V. também, a este respeito, o n.° 39, supra .
(13)  –	Regulamento de 14 de Fevereiro de 2008, que altera o [Regulamento n.° 1782/2003] e o Regulamento (CE) n.° 1698/2005 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2008, L 46, p. 1).