Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EMILIOU
presentate il 19 marzo 2026 (1)
Causa C-530/24
DK
contro
Tipico Co. Ltd.
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania)]
« Domanda di pronuncia pregiudiziale – Libera prestazione dei servizi – Articolo 56 TFUE – Giochi e scommesse – Scommesse sportive – Legislazione di uno Stato membro che esige una concessione per l’organizzazione di scommesse su competizioni sportive e vieta le scommesse senza concessione – Operatore che offre scommesse sportive via Internet da un altro Stato membro senza la necessaria concessione – Azioni civili proposte da un consumatore nei confronti di tale operatore ai fini della restituzione delle somme puntate o per un risarcimento equivalente, fondate sulla violazione del divieto di scommesse senza concessione – Tesi difensiva dell’operatore vertente sull’impossibilità di ottenere una concessione a causa di carenze nella procedura di assegnazione delle concessioni – Possibilità per gli organi giurisdizionali aditi di applicare le conseguenze previste dal diritto civile applicabile »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia, Germania), si inserisce in una serie di cause (2) relative ad azioni civili promosse da consumatori tedeschi o austriaci nei confronti di operatori di giochi d’azzardo online maltesi. In sostanza, fondandosi sulle disposizioni in materia di arricchimento senza causa e/o di responsabilità extracontrattuale, i consumatori chiedono la restituzione delle puntate effettuate presso tali operatori, sostenendo che questi ultimi avrebbero agito in violazione della normativa locale in materia di giochi d'azzardo.
2.        Nel caso di specie, un consumatore tedesco ha proposto tali azioni dinanzi agli organi giurisdizionali civili tedeschi nei confronti di un operatore maltese di scommesse sportive. All'epoca dei fatti, il diritto tedesco subordinava l’offerta legittima di scommesse su eventi sportivi in Germania al rilascio di una concessione. L'operatore in questione ha agito in assenza di tale concessione. Secondo il diritto tedesco, tale condotta non autorizzata comporta la nullità dei contratti conclusi con i clienti e costituisce un fatto illecito, dando così origine a pretese di restituzione o di risarcimento in favore dei consumatori interessati.
3.        A sua difesa, l'operatore sostiene, tra l’altro, di non essere stato in grado di ottenere una concessione a causa di talune carenze nella procedura di assegnazione di concessioni. Il giudice del rinvio chiede pertanto se, in tali circostanze, gli organi giurisdizionali civili aditi siano obbligati, in virtù del principio del primato del diritto dell'Unione, a disapplicare in toto il sistema nazionale di concessioni e, di conseguenza, a respingere le pretese del consumatore. Nelle presenti conclusioni, spiegherò il motivo per cui tale questione richiede una risposta articolata.regime
II.    Sintesi delle disposizioni tedesche pertinenti in materia di scommesse sportive
4.        Lo Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Trattato tra i Länder sui giochi d’azzardo; in prosieguo: il «GlüStV 2008») è entrato in vigore il 1° gennaio 2008 e ha istituito un quadro uniforme in materia di organizzazione, gestione e intermediazione dei giochi d’azzardo, comprese le scommesse sportive nei Länder tedeschi.
5.        Ai sensi dell'articolo 1, il GlüStV 2008 mirava, tra l’altro, a i) prevenire la dipendenza dai giochi d'azzardo; ii) «canalizzare» in maniera organizzata e controllata il desiderio di gioco della popolazione, mediante un'offerta di giochi d'azzardo limitata, prevenendo così una deriva verso giochi d’azzardo non autorizzati, e iii) tutelare ii minori e i giocatori.
6.        A tal fine, l'articolo 4, paragrafo 1, del GlüStV 2008 prevedeva che l'organizzazione di giochi d'azzardo (in un luogo fisico) fosse subordinata alla previa autorizzazione dell'autorità competente del Land interessato. L'offerta di tali giochi d'azzardo senza autorizzazione era vietata. Inoltre, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 4, l’offerta di giochi d’azzardo su Internet era in linea generale vietata.
7.        In tale versione iniziale del trattato, ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 2, le autorità competenti dei Länder potevano concedere un'autorizzazione per l'organizzazione di giochi d'azzardo in luoghi fisici esclusivamente a persone giuridiche di diritto pubblico o tramite società di diritto privato in cui persone giuridiche di diritto pubblico detenessero direttamente o indirettamente una partecipazione. Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 5, altri operatori privati non erano autorizzabili. In pratica, un operatore pubblico (la ODDSET) ha ottenuto tale autorizzazione per le scommesse sportive (in luoghi fisici), detenendo così un monopolio pubblico su tale attività in Germania.
8.        Tuttavia, sia prima che dopo le sentenze della Corte nelle cause Stoß e Carmen Media (3), gli organi giurisdizionali tedeschi hanno dichiarato tale monopolio pubblico incompatibile, tra l'altro, con la libera prestazione dei servizi ai sensi dell'articolo 56 TFUE (4). Pare che anche il divieto di giochi d’azzardo online sia stato oggetto di contestazione dinanzi a tali organi giurisdizionali tedeschi, con riferimento alle scommesse sportive.
9.        Di conseguenza, i Länder hanno adottato il Glücksspieländerungsstaatsvertrag, (Trattato modificativo sui giochi d’azzardo; in prosieguo: il «GlüStV 2012»). Tale trattato ha introdotto due importanti modifiche per quanto riguarda le scommesse sportive. In primo luogo, esso ha introdotto, nei nuovi articoli da 4a a 4e e 10a, un sistema di concessioni speciale, aprendo la possibilità per gli operatori privati di operare sul mercato tedesco. In particolare, ai sensi dell'articolo 4a, paragrafo 1, per l’organizzazione o l’intermediazione di scommesse sportive era necessaria una concessione (con applicazione «per analogia» del divieto di giochi non autorizzati di cui all'articolo 4, paragrafo 1). L'articolo 10a prevedeva poi il rilascio di un massimo di 20 concessioni per le scommesse sportive ad operatori autorizzabili (ivi compresi quelli privati) per un «periodo sperimentale» di sette anni (vale a dire fino al 30 giugno 2019). In secondo luogo, in deroga al divieto generale di giochi d'azzardo online sancito dall'articolo 4, paragrafo 4, esso autorizzava le scommesse sportive online, in quanto tali concessioni consentivano ai loro titolari di offrire scommesse sportive sia in luoghi fisici sia su Internet, ai sensi dell'articolo 10a, paragrafo 4.
10.      L'articolo 4b, paragrafo 1, del GlüStV 2012 prevedeva che le concessioni fossero rilasciate a seguito di un invito a presentare candidature
e nell’ambito di una procedura trasparente e non discriminatoria. A tal fine doveva essere pubblicata una comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
11.      L’articolo 4a, paragrafo 4, l’articolo 4b, paragrafo 2, e l’articolo 4c, paragrafo 3, del medesimo trattato stabilivano le condizioni per il rilascio delle concessioni. In particolare, l'articolo 4a, paragrafo 4, imponeva agli offerenti di dimostrare la loro «affidabilità superiore» (compresa l’origine lecita dei mezzi necessari per l’organizzazione di giochi d’azzardo), la loro «capacità contributiva» nonché la «trasparenza» e la «sicurezza» dei loro giochi d'azzardo (compreso l'obbligo di predisporre interfacce per controllare, in tempo reale, tutte le operazioni di giochi d'azzardo). L’articolo 4b, paragrafo 5, elencava i criteri per scegliere tra più offerenti idonei ad ottenere una concessione.
12.      Ai sensi dell'articolo 4c, paragrafo 2, e dell'articolo 10a, paragrafo 4, le concessioni rilasciate dovevano precisare determinate «prescrizioni sostanziali e accessorie», vincolanti per il concessionario interessato. Al riguardo, era applicabile «per analogia» l'articolo 4, paragrafo 5. Quest' ultima disposizione prevedeva che «in deroga [al divieto di giochi d'azzardo online di cui all'articolo 4, paragrafo 4], i Länder (...) hanno facoltà di consentire (...) l'organizzazione e l'intermediazione di scommesse sportive su Internet qualora (...) siano soddisfatte le seguenti condizioni: 1. L’esclusione dei minori o dei giocatori interdetti al gioco deve essere garantita mediante identificazione e autenticazione; 2. La puntata massima per giocatore non può eccedere, in linea di principio, EUR 1 000 al mese. Ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui al paragrafo 1, nell’autorizzazione può essere fissato un importo difforme. (...) 3. Stimoli particolari allo sviluppo di una dipendenza per effetto di ripetizione rapida devono essere esclusi. (...) 5. Scommesse e lotterie non devono essere offerte attraverso lo stesso dominio Internet né deve essere effettuato un riferimento o un collegamento mediante un link ad altri giochi d’azzardo».
13.      Infine, a titolo di disposizione transitoria, l'articolo 29, paragrafo 1, del GlüStV 2012, autorizzava l'ODDSET a continuare ad offrire scommesse sportive per un periodo massimo di un anno dopo il rilascio della prima concessione.
III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali
A.      La Tipico e la procedura di assegnazione di concessioni controversa
14.      La Tipico Co. Ltd. (in prosieguo: la «Tipico») è una società registrata a Malta. Dal 2005, è titolare di una concessione per i giochi d'azzardo rilasciata dalle autorità maltesi, finalizzata a consentire alla Tipico di offrire scommesse sportive online a partire da Malta verso l'intera Unione europea. Essa offre scommesse sportive online in Germania attraverso un sito Internet in lingua tedesca, con un dominio di primo livello tedesco.
15.      L’8 agosto 2012, le autorità tedesche hanno pubblicato un avviso di gara nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, invitando gli interessati a presentare offerte per il rilascio di 20 concessioni per l’organizzazione di scommesse sportive, conformemente agli articoli da 4a a 4e e all’articolo 10a del GlüStV 2012.
16.      La Tipico ha presentato una domanda di concessione. Tuttavia, al termine delle varie fasi della procedura di assegnazione delle concessioni, la società non figurava tra i 20 offerenti ai quali era stata comunicata la decisione di rilascio di una concessione.
17.      Successivamente, la Tipico, unitamente ad altri offerenti esclusi, ha adito il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden, Germania) chiedendo il riesame della procedura di assegnazione delle concessioni e la dichiarazione che attestasse il suo diritto ad una concessione.
18.      Con ordinanza del 10 giugno 2015, su istanza di uno degli offerenti, il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden) ha ordinato, a titolo cautelare, all'amministrazione aggiudicatrice di astenersi dal rilasciare le concessioni in attesa del controllo giurisdizionale della procedura. L'Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo superiore del Land,
Assia, Germania) ha confermato tale misura con ordinanza del 16 ottobre 2015.
19.      Con decisione nel merito del 15 aprile 2016, il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden) ha dichiarato che la procedura di assegnazione delle concessioni era stata condotta in violazione del diritto della Tipico a una procedura di assegnazione delle concessioni trasparente e non discriminatoria ai sensi dell'articolo 56 TFUE (5). In particolare, i) la limitazione a 20 del numero di concessioni, prevista dal GlüStV 2012, violava il requisito di trasparenza, poiché i Länder non erano stati in grado di giustificarla; e ii) la selezione da parte dell'amministrazione aggiudicatrice dei 20 operatori a cui assegnare le concessioni tra coloro che soddisfacevano le condizioni per il rilascio delle concessioni, era anch’essa caratterizzata da una mancanza di trasparenza (6). Di conseguenza, tale Tribunale ha dichiarato che, poiché la Tipico (tra gli altri) aveva soddisfatto tutte le condizioni di rilascio di concessioni previste negli articoli da 4a a 4c del GlüStV 2012, l'amministrazione aggiudicatrice era tenuta a rilasciare una concessione a detto operatore.
20.      L'amministrazione aggiudicatrice ha impugnato tale decisione. Con ordinanza dell'11 ottobre 2019, L’Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo superiore del Land,
Assia), su richiesta delle parti, ha disposto la sospensione del procedimento. Lo ha fatto, in primo luogo, sul presupposto che le concessioni potevano essere rilasciate, ai sensi degli articoli da 4a a 4e e 10a del GlüStV 2012, solo fino al 30 giugno 2019 (v. paragrafo 9 supra), e, quindi, non potevano più essere rilasciate sulla base di tali disposizioni; in secondo luogo, perché i Länder avevano comunque adottato, il 26 marzo 2019, nuove norme disciplinanti il rilascio di concessioni per le scommesse sportive nella forma del Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Terzo trattato tra i Länder recante modifica del Trattato tra i Länder sui giochi d’azzardo, in prosieguo: il «GlüStV 2019»).
21.      Il GlüStV 2019 è entrato in vigore il 1º gennaio 2020. Con tale modifica, i Länder hanno, in primo luogo, prorogato la fase sperimentale fino al 30 giugno 2021 e, in secondo luogo, soppresso la limitazione a 20 concessioni, consentendo così il rilascio di concessioni a qualsiasi operatore che soddisfi le condizioni previste. Di conseguenza, il 9 ottobre 2020, a seguito di una nuova procedura di assegnazione di concessioni, l'amministrazione aggiudicatrice ha rilasciato una concessione per le scommesse sportive, tra l'altro, alla Tipico. L’Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo superiore del Land,
Assia) ha quindi chiuso il procedimento relativo alla procedura iniziale di assegnazione delle concessioni, ritenendo che non vi fosse più luogo a statuire.
B.      Il procedimento promosso da DK
22.      Dal 2013 DK, un consumatore con residenza abituale in Germania, ha utilizzato i servizi di scommesse sportive online della Tipico (7). Così facendo, egli ha accettato le condizioni generali della società un certo numero di volte, concludendo così una serie di contratti di gioco d’azzardo con tale operatore.
23.      DK ha adito l'Amtsgericht (Tribunale circoscrizionale, Germania) del luogo del proprio domicilio, chiedendo un accertamento dell’obbligo della Tipico al rimborso delle somme puntate e perse scommettendo sul sito Internet di detto operatore per il periodo compreso tra il 2013 e il 9 ottobre 2020, per un importo pari a EUR 3 719,26, maggiorato degli interessi, nonché delle spese legali stragiudiziali.
24.      A sostegno del proprio ricorso, DK ha fondato, in via principale, le proprie pretese sulla nullità dei contratti di gioco d'azzardo e sulla restituzione delle somme puntate in forza degli stessi. Egli ha fatto valere che, ai sensi dell'articolo 134 del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco; in prosieguo: il «BGB» (8)),
un contratto che violi un «divieto di legge» è in via di principio nullo. Il divieto di offrire servizi di gioco d'azzardo senza una concessione rilasciata dalle autorità tedesche di cui alle disposizioni del GlüStV 2012
costituirebbe
un tale «divieto di legge». Poiché all’epoca dei fatti la Tipico operava sul mercato tedesco senza una siffatta concessione, i contratti in questione violavano tale «divieto». Di conseguenza, essendo tali contratti nulli ab initio, la Tipico era tenuta, ai sensi del BGB, ed in particolare ai sensi del suo articolo 812, paragrafo 1, a restituire tutte le somme
ricevute da DK.
25.      In subordine, DK ha fatto valere una pretesa risarcitoria fondata sulla responsabilità civile per fatto illecito ai sensi dell'articolo 823, paragrafo 2, del BGB,
chiedendo il risarcimento dei danni corrispondenti alle somme da lui puntate e perse. Ai sensi di tale disposizione, chiunque violi una «norma di tutela»  (Schutzgesetz) è tenuto a risarcire all’altro il danno che ne deriva. Le norme sulle concessioni stabilite dal GlüStV 2012 costituirebbero siffatte «norme di tutela», essendo destinate, tra l'altro, a tutelare i giocatori in Germania contro i rischi associati ai giochi d'azzardo pubblici (v. paragrafo 5, supra). Operando senza concessione, la Tipico avrebbe violato tali norme e quindi commesso un illecito, facendo sorgere, la pretesa risarcitoria di DK.
26.      L'Amtsgericht (Tribunale circoscrizionale) ha respinto il ricorso di DK. In appello, il Landgericht (Tribunale del Land, Germania) ha confermato tale decisione. In primo luogo, esso ha accolto l'argomento della Tipico secondo cui DK non aveva diritto alla restituzione ai sensi dell'articolo 812, paragrafo 1, del BGB, in quanto i contratti di gioco d'azzardo in questione erano, di fatto, validi ed esecutivi. A suo avviso, alla luce dell'articolo 56 TFUE e del primato del diritto dell'Unione, gli organi giurisdizionali civili non potevano dichiarare nulli tali contratti ai sensi dell'articolo 134 del BGB per il solo fatto che la Tipico non era in possesso di una concessione all'epoca dei fatti, poiché tale situazione era imputabile alle carenze della procedura di assegnazione delle concessioni, come riconosciuto dal Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden) (v. paragrafo 19, supra). In secondo luogo, e per ragioni sostanzialmente analoghe, il Landgericht (Tribunale del Land) ha ritenuto che DK non avesse neppure diritto a un risarcimento in applicazione dell'articolo 823, paragrafo 2, del BGB.
27.      DK ha quindi proposto un ricorso per cassazione (Revision) dinanzi al Bundesgerichtshof (Corte federale di giustizia). Tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se la libera prestazione dei servizi di un operatore di giochi d’azzardo avente sede in un altro Stato membro dell’Unione europea escluda di considerare nullo un contratto di diritto privato concluso via Internet avente ad oggetto scommesse sportive che sono state offerte senza l’autorizzazione all’uopo necessaria ai sensi del diritto nazionale, nel caso in cui l’operatore avesse chiesto in Germania un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive e la procedura di assegnazione di concessioni applicabile a siffatta richiesta sia stata svolta in maniera contraria al diritto dell’Unione.
2)      Se la libera prestazione dei servizi di un operatore di giochi d’azzardo avente sede in un altro Stato membro dell’Unione europea escluda di considerare come legge di tutela il divieto nazionale con riserva di autorizzazione di organizzare scommesse sportive su Internet, con la possibile conseguenza di un obbligo di risarcimento del danno, nel caso in cui l’operatore avesse chiesto in Germania un’autorizzazione per l’organizzazione di scommesse sportive e la procedura di assegnazione di concessioni applicabile a tale richiesta sia stata svolta in maniera contraria al diritto dell’Unione».
28.      Hanno presentato osservazioni scritte DK, Tipico, i governi belga, ellenico, italiano, maltese e portoghese nonché la Commissione europea. Tali interessati, ad eccezione del governo italiano, sono stati sentiti all’udienza del 24 settembre 2025.
IV.    Analisi
29.      Come emerge dall'ordinanza di rinvio, dal punto di vista del diritto tedesco, le domande proposte da DK contro la Tipico appaiono, in linea di principio, ben fondate. Al riguardo, il giudice del rinvio ritiene, a titolo provvisorio, che, offrendo servizi di scommesse sportive in Germania all'epoca dei fatti, senza una concessione (9) rilasciata dalle autorità tedesche, la Tipico abbia violato il divieto del gioco d'azzardo non autorizzato previsto dall'articolo 4, paragrafo 1, del GlüStV 2012 (10). Il giudice del rinvio indica altresì che, ai sensi del diritto privato tedesco (11), una tale violazione, in linea di principio, (i)
comporta la nullità dei contratti conclusi dall’operatore con i propri clienti (in forza dell'articolo 134 del BGB), con la conseguenza che l’operatore può essere tenuto a restituire le somme puntate in esecuzione di tali contratti (ai sensi dell'articolo 812, paragrafo 1, del BGB) e (ii) configura un illecito, facendo sorgere la responsabilità civile di tale operatore
(ai sensi dell'articolo 823, paragrafo 2, del BGB).
30.      Nondimeno, con le sue due questioni, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell'Unione osti a tali domande. Più precisamente, dato che, da un lato, tanto l'obbligo di concessione previsto dal GlüStV 2012 per le scommesse sportive, quanto le conseguenze sul piano del diritto civile derivanti da una sua violazione sono, di per sé, compatibili con la libera prestazione dei servizi sancita dall'articolo 56 TFUE (A e B), ma, dall'altro, le concessioni non sono state assegnate in modo trasparente, in violazione dei requisiti procedurali derivanti da tale disposizione (C), la questione che si pone è se agli organi giurisdizionali nazionali sia precluso, in forza del principio del primato del diritto dell'Unione, imporre siffatte conseguenze alla Tipico (D). Esaminerò tali aspetti in successione nelle sezioni che seguono.
A.      Compatibilità del requisito della concessione con il diritto dell'Unione
31.      Dopo che i tribunali tedeschi hanno dichiarato il monopolio pubblico tedesco sulle scommesse sportive incompatibile con l'articolo 56 del TFUE e messo in discussione il divieto di scommesse online (v. paragrafo 8, supra), si è resa necessaria una riforma legislativa al fine di allineare il quadro normativo tedesco al diritto dell'Unione. Tale conclusione non comportava, tuttavia, per le autorità tedesche l’obbligo di deregolamentare completamente il mercato e di consentire agli operatori di giochi d'azzardo stabiliti in altri Stati membri di prestare liberamente i propri servizi (12) in Germania. Infatti, come giustamente osserva il governo belga, la Corte ha costantemente adottato l’approccio secondo cui la libera prestazione di servizi di gioco d'azzardo nel mercato interno sarebbe non auspicabile, in particolare sotto il profilo della tutela dei consumatori.
32.      La Corte ha infatti ripetutamente riconosciuto che i giochi d'azzardo comportano gravi rischi per i consumatori, e più in generale per la salute pubblica, connessi, tra l'altro, alle spese eccessive e alla dipendenza (13). Essa ha inoltre riconosciuto che tali rischi sono esacerbati nel contesto del gioco d'azzardo online, in considerazione della «facilità tutta particolare e la permanenza dell’accesso ai giochi proposti su Internet, nonché il volume e la frequenza potenzialmente elevati di una simile offerta a carattere internazionale, in un ambiente per di più caratterizzato dall’isolamento del giocatore, dall’anonimato e da un’assenza di controllo sociale» (14).
33.      Alla luce di tali considerazioni, la Corte ha perfino ammesso che, «a differenza di quanto avviene nel caso dell’instaurazione di una concorrenza libera (...) all’interno di un mercato tradizionale», la presenza di una siffatta concorrenza nel «mercato assai specifico dei giochi d'azzardo (...) può comportare un effetto pregiudizievole, legato al fatto che (...) [gli] operatori del [gioco d'azzardo] «sarebbero inclini a rivaleggiare per inventiva al fine di rendere la loro offerta più attraente di quella dei loro concorrenti, con conseguente aumento delle spese dei consumatori legate al gioco nonché dei rischi di loro dipendenza dal gioco stesso» (15).
34.      In assenza di un'armonizzazione (positiva) a livello dell'Unione, e poiché «la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale tra gli Stati membri», le autorità nazionali restano legittimate, sul territorio nazionale, ad adottare le disposizioni regolamentari che ritengano appropriate per tutelare i consumatori da tali rischi, a condizione che sia rispettato il principio di proporzionalità. In particolare, esse possono, come hanno fatto le autorità tedesche all'epoca dei fatti ai sensi degli articoli da 4a a 4e e 10a del GlüStV 2012, subordinare la fornitura di servizi di gioco d'azzardo sul mercato nazionale al rilascio di una concessione (16).
35.      A mio avviso, un siffatto sistema di concessioni costituisce un mezzo appropriato per limitare i rischi che i giochi d’azzardo comportano per ii consumatori, come osserva lo stesso giudice del rinvio. In primo luogo, tramite le condizioni previste per il rilascio delle concessioni, le autorità nazionali possono garantire che siano autorizzati a offrire scommesse ai consumatori solo gli operatori che dimostrino la propria affidabilità e la sicurezza dei giochi d'azzardo (v. paragrafo 11, supra). In secondo luogo, attraverso requisiti specifici inerenti alla concessione, tali autorità possono garantire che le offerte di scommesse degli operatori titolari di una concessione siano concepite in maniera «più sicura» (17). Pertanto, nel caso di specie, tali operatori erano tenuti, fra l’altro, a introdurre un limite mensile obbligatorio alle puntate pari, in linea di principio, a EUR 1 000 per giocatore, a offrire scommesse esclusivamente sull'esito di eventi sportivi, con esclusione di una pluralità di «spot bets», scommesse relative a diversi avvenimenti che si verificano durante un evento sportivo (18) (ad esempio, quale squadra segna per prima o quale giocatore commette per primo un fallo e così via), nonché a non fornire, sullo stesso sito Internet, collegamenti a giochi d’azzardo non autorizzati (v. paragrafo 12, supra). Tutti questi requisiti concorrono a limitare il volume e la frequenza dei giochi d'azzardo da parte dei consumatori e, di conseguenza, i rischi connessi alle spese eccessive e alla dipendenza. In terzo luogo, un siffatto sistema consente alle autorità di effettuare un controllo preventivo del rispetto di dette condizioni e di garantire un controllo continuo degli operatori titolari di concessioni, al fine di verificare che tali «prescrizioni accessorie» siano effettivamente osservate.
36.      Nel caso di specie, la Tipico contesta tuttavia il fatto che il numero di concessioni disponibili fosse limitato a 20 ai sensi del GlüStV 2012. È vero che il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden), nell’esaminare la procedura di assegnazione di concessioni controversa, ha considerato tale elemento del GlüStV 2012 incompatibile con l'articolo 56 del TFUE (19) (v. paragrafo 19, supra). Tuttavia, il giudice del rinvio non sembra condividere tali dubbi. Da parte mia, ritengo che una tale limitazione non sia, di per sé, incompatibile con l'obiettivo di tutela dei consumatori perseguito dal GlüStV 2012. La limitazione del numero di concessioni non solo facilita il controllo sugli operatori autorizzati da parte delle autorità nazionali, ma riduce altresì il rischio di una concorrenza eccessiva tra un numero troppo elevato di concessionari e gli effetti indesiderati che ne potrebbero derivare (20). Spetterà, naturalmente, al giudice del rinvio verificare tale valutazione. In ogni caso, anche se tale giudice dovesse contestare detto limite numerico, ciò non rimetterebbe in discussione la legittimità del requisito della concessione in quanto tale.
37.      Per quanto riguarda la necessità di tale requisito di concessione, mi limiterò a osservare che le autorità tedesche erano legittimate, in conformità all'articolo 56 TFUE, ad imporre tale requisito anche agli operatori di giochi d'azzardo che, come la Tipico, fossero in possesso di una concessione rilasciata da un altro Stato membro, nella fattispecie la Repubblica di Malta.
38.      In primo luogo, secondo una giurisprudenza costante della Corte, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri nel settore dei giochi d'azzardo e in assenza di qualsivoglia armonizzazione a livello dell'Unione delle condizioni per il rilascio delle concessioni, non esiste alcun obbligo per uno Stato membro di riconoscere le concessioni per i giochi d'azzardo rilasciate da altri Stati membri. In linea di principio, tali autorizzazioni sono generalmente valide solo nel territorio dello Stato membro che le ha rilasciate (21).
39.      In secondo luogo, nella misura in cui la Tipico e il governo maltese si sono avvalsi della tutela già offerta ai giocatori dalla normativa maltese e del controllo esercitato dalle autorità maltesi, occorre rammentare che, nel settore del gioco d'azzardo, la necessità di un intervento di regolamentazione deve essere valutata unicamente alla luce del livello di tutela che le autorità nazionali interessate intendono garantire (22). Nel caso di specie, sebbene il governo maltese abbia dichiarato in udienza che, nonostante «alcune differenze», i livelli di tutela offerti dai quadri maltese e tedesco all'epoca dei fatti erano «sostanzialmente equivalenti», tale affermazione è tutt'altro che scontata. In particolare, tale governo non è stato in grado di verificare se, alla pari del GlüStV 2012, la legge maltese sui giochi d’azzardo prevedesse limiti obbligatori alle puntate, facendo riferimento a «diversi (...) limiti che possono essere richiesti dai giocatori» e che appaiono, pertanto, meramente volontari. Inoltre, poiché il numero di concessioni maltesi non sembra essere soggetto ad alcuna restrizione numerica, consentire a qualsiasi operatore titolare di una concessione rilasciata a Malta di fornire servizi in Germania rischierebbe di generare proprio il tipo di concorrenza ingiustificata descritto al paragrafo 33 supra. Infine, per quanto riguarda il controllo esercitato dalle autorità maltesi, secondo una giurisprudenza costante della Corte, uno Stato membro, quale la Germania, non è tenuto a «fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di un altro Stato membro mediante sistemi di regolazione cui esso non sovrintende in prima persona» (23).
B.      Compatibilità con il diritto dell'Unione delle conseguenze di diritto civile derivanti dal mancato possesso di una concessione
40.      L'articolo 56 TFUE, così come non osta a che le autorità tedesche richiedano una concessione per poter offrire servizi di scommesse sportive sul territorio tedesco, non osta a che gli operatori che abbiano fornito tali servizi senza la concessione richiesta dal GlüStV 2012 siano soggetti alle conseguenze di diritto civile previste dal BGB.
41.      Come rilevato dal giudice del rinvio, tali conseguenze sul piano del diritto civile sono proporzionate all'obiettivo di tutela dei consumatori perseguito dal GlüStV 2012. In particolare, la nullità dei contratti di gioco d'azzardo (24), che può comportare un obbligo di restituzione delle somme puntate dai giocatori, contribuisce a dissuadere gli operatori di gioco d'azzardo dall'eludere il sistema di concessioni. Tali conseguenze sono pertanto idonee a conseguire tale obiettivo (25). Esse appaiono altresì necessarie a tale riguardo, dal momento che le sanzioni amministrative e penali applicabili al gioco d'azzardo non autorizzato potrebbero non avere, di per sé, un effetto sufficientemente dissuasivo, specialmente nei confronti degli operatori stabiliti all'estero.
42.      Inoltre, contrariamente a quanto suggerito dalla Tipico, tali conseguenze di diritto civile sono commisurate alla gravità della violazione. Come spiegherò al paragrafo 56, infra, operare senza una concessione locale equivale a fornire servizi su un mercato senza titolo per farlo. Rammento inoltre che lo scopo del sistema di concessioni è quello di «canalizzare» il desiderio di gioco della popolazione verso offerte autorizzate, controllate dalle autorità nazionali e assoggettate a requisiti volti a limitare i rischi connessi alle spese eccessive e alla dipendenza. Per contro, le offerte di gioco d'azzardo non autorizzate, che sfuggono per definizione al controllo di tali autorità e per le quali non è possibile verificare il rispetto di tali requisiti, sono suscettibili di produrre effetti nocivi particolarmente gravi sulla società (26).
43.      Tale conclusione non è rimessa in discussione dall'argomento della Tipico, secondo cui la nullità dei contratti di gioco d'azzardo e la restituzione delle somme puntate dai giocatori creerebbero «incentivi perniciosi», nel senso che i giocatori potrebbero essere incoraggiati a utilizzare servizi di gioco d'azzardo non autorizzati, sapendo di poter sempre recuperare le perdite e, quindi, giocare ripetutamente, in contrasto con l'obiettivo di tutela dei giocatori contro le spese eccessive e la dipendenza.
44.      In effetti, il gioco d'azzardo con operatori illegali comporta dei rischi per i giocatori. In caso di vincita, qualora l'operatore rifiuti di corrispondere la somma, il giocatore non potrà far valere il pagamento dinanzi alle autorità giurisdizionali, in quanto i contratti di gioco d'azzardo sottostanti saranno considerati nulli (27). In caso di perdita, i giocatori non hanno neppure la garanzia di recuperare le somme puntate. Sebbene, in linea di principio, l'annullamento di un contratto comporti il diritto alla restituzione dei vantaggi che ciascuna parte ha ricevuto dall'altra, il giudice del rinvio sottolinea che, ai sensi del diritto tedesco (in particolare dell'articolo 814 e/o dell'articolo 817, seconda frase, del BGB), il diritto alla restituzione può, a discrezione del giudice adito, essere negato qualora il giocatore abbia partecipato consapevolmente a un gioco d'azzardo illegale (28). Questa situazione genera un grado di incertezza auspicabile per entrambe le parti, coerente con l'obiettivo perseguito dal GlüStV 2012. Infatti, dissuade gli operatori dall'eludere il sistema di concessioni, in quanto potrebbero essere tenuti a restituire le puntate ricevute e contemporaneamente dissuade anche i giocatori dal «giocare d’azzardo» con il medesimo sistema poiché, in tal caso, il diritto alla restituzione potrebbe essere loro negato (29).
C.      Carenze nella procedura di assegnazione di concessioni controversa
45.      Benché le autorità tedesche potessero, in conformità all’articolo 56 TFUE, imporre agli operatori di gioco d’azzardo stabiliti in altri Stati membri di ottenere una concessione locale prima di fornire servizi sul mercato tedesco, e potessero altresì collegare conseguenze di diritto civile al mancato adempimento di tale onere, detta disposizione impone comunque a dette autorità di garantire agli operatori interessati una reale possibilità di ottenere tale concessione, su base paritaria rispetto agli operatori nazionali. Di conseguenza, la procedura di assegnazione di concessioni doveva rispettare determinati requisiti derivanti dall'articolo 56 TFUE, letto in combinato disposto con i principi generali di parità di trattamento e di non discriminazione in base alla nazionalità, nonché con l'obbligo di trasparenza che ne deriva. In particolare, tale procedura doveva essere fondata su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo (30).
46.      Nel caso di specie, le autorità tedesche hanno effettivamente organizzato una procedura di assegnazione di concessioni aperta e
i criteri per l’assegnazione delle concessioni non sembravano discriminare, direttamente o indirettamente, gli operatori stabiliti in altri Stati membri. Tuttavia, nel contesto del controllo giurisdizionale di tale procedura, il giudice amministrativo competente, ossia il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden), ha ritenuto che essa mancasse di trasparenza sotto diversi profili (v. paragrafo 19 supra). Tale carenza era già stata portata all'attenzione di questa Corte in una causa precedente, che ha dato luogo alla sentenza nella causa Ince (31). Sebbene la Corte abbia lasciato la questione aperta in tale sentenza, ritengo che la mancanza di trasparenza sia ora accertata, dal momento che il giudice del rinvio sembra avallare le conclusioni del giudice amministrativo al riguardo. Inoltre, a causa della durata di tale controllo giurisdizionale e della sospensione della procedura controversa disposta in tale contesto, detta procedura non si è mai concretizzata. È solo nel 2020 che le concessioni per le scommesse sono state rilasciate a operatori privati, tra cui la Tipico, nell'ambito di una nuova procedura di assegnazione delle concessioni (v. paragrafo 21 supra).
D.      Impatto di tali carenze sul procedimento principale
47.      Come indicato in precedenza, con le sue due questioni, il giudice del rinvio cerca di chiarire quali conseguenze tali carenze procedurali debbano avere sul procedimento principale. A tale riguardo, esso richiama la giurisprudenza della Corte, originata dalla sentenza nella causa Placanica, secondo la quale uno Stato membro non può «applicare una sanzione penale [o amministrativa]» a un operatore stabilito in un altro Stato membro per il mancato «espletamento di una formalità amministrativa» (nel caso di specie, l'ottenimento di una concessione per le scommesse ai sensi del GlüStV 2012), allorché «l’adempimento di tale formalità viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione dell’Unione» (32) (circostanza che ricorrerebbe nel caso di specie, data la mancanza di trasparenza della procedura di assegnazione delle concessioni di cui è causa). Tale giurisprudenza è stata successivamente ribadita nella sentenza nella causa
Inceche, si ricorda, riguardava questa stessa procedura. In tale contesto, gli
organi giurisdizionali tedeschi hanno già stabilito che non poteva essere inflitta alcuna sanzione penale o amministrativa a operatori di giochi d'azzardo come la Tipico, per aver offerto scommesse senza autorizzazione sul mercato tedesco all'epoca dei fatti. Il giudice del rinvio si chiede tuttavia se agli organi giurisdizionali
tedeschi sia altresì precluso imporre a un simile operatore le conseguenze di diritto civile previste dal BGB.
48.      Per la Tipico e il governo maltese, la risposta è manifestamente affermativa. In sostanza, tali parti interessate sembrano interpretare e generalizzare la giurisprudenza richiamata nel paragrafo precedente nel senso che, qualora uno Stato membro abbia introdotto un sistema di concessioni per determinati servizi, ma la procedura di assegnazione delle concessioni sia discriminatoria e/o priva di trasparenza, le autorità nazionali – tanto gli organi amministrativi, quanto quelli giurisdizionali – sono tenute, in virtù del primato dell'articolo 56 TFUE, a non applicare tale sistema
del tutto. Piuttosto, esse dovrebbero disapplicarlo, tollerando così, in pratica, la libera prestazione dei servizi sul territorio nazionale, fino all’adozione delle necessarie misure correttive, vale a dire il rilascio delle concessioni nell’ambito di una nuova procedura che sia conforme al diritto dell'Unione. In tale ottica, così come non poteva essere inflitta alcuna sanzione penale o amministrativa ad operatori come la Tipico per aver offerto scommesse non autorizzate in un momento in cui le autorità tedesche non avevano predisposto una procedura di assegnazione delle concessioni che fosse conforme al diritto dell'Unione, allo stesso modo non potevano essere loro imposte conseguenze di diritto civile.
49.      Al pari del giudice del rinvio, di tutti i governi che hanno presentato osservazioni e della Commissione, non condivido un approccio così radicale. A mio avviso, la lettura piuttosto massimalista della giurisprudenza della Corte apparentemente sostenuta dalla Tipico e dal governo maltese, secondo cui un sistema di concessioni compatibile con l'articolo 56 TFUE deve essere disapplicato in toto ogniqualvolta, al momento dei fatti, sorgano difficoltà nel rilascio delle concessioni, deve essere respinta in quanto eccessiva
(1). Occorre, invece, adottare una lettura articolata di tale giurisprudenza: il sistema può, in linea di principio, essere applicato, tuttavia non dovrebbero essere imposte sanzioni amministrative o penali e/o conseguenze di diritto civile a un operatore di gioco d'azzardo per una violazione di detto sistema di concessioni qualora, nelle concrete circostanze del caso, tale risposta sarebbe sproporzionata (2).
1.      La lettura massimalista della giurisprudenza della Corte in materia di sanzioni va respinta
50.      A mio avviso, occorre formulare un paio di importanti precisazioni. In primo luogo, e in termini generali, l'articolo 56 TFUE ha efficacia diretta e conferisce quindi agli operatori economici stabiliti in uno Stato membro diritti che essi possono invocare dinanzi alle autorità – tanto amministrative quanto giurisdizionali – di altri Stati membri, anche nell’ambito di procedimenti giurisdizionali tra privati, come nel caso di specie (33). Inoltre, tali autorità sono tenute, ai sensi dei principi di leale cooperazione e del primato, ad applicare tale disposizione e a garantire l'efficace protezione di tali diritti nei procedimenti ad esse sottoposti. In particolare, qualora tali autorità siano adite nell’ambito di procedimenti (siano essi penali, amministrativi o civili) avviati nei confronti di detto operatore per la mancata osservanza di un sistema nazionale di concessioni e quest’ultimo sostenga, a propria difesa, che detto sistema è incompatibile con l'articolo 56 TFUE, esse devono esaminare tale questione e, nella misura in cui ciò sia necessario per garantire la tutela dei diritti di cui trattasi, disapplicare qualsiasi disposizione contrastante del diritto nazionale (34).
51.      In secondo luogo, la giurisprudenza richiamata al paragrafo 47 supra deriva dalle prime sentenze della Corte nelle cause Auer (35) e Rienks (36). In entrambi i casi, un cittadino dell'Unione aveva ottenuto, in un primo Stato membro, un diploma che lo abilitava all'esercizio della professione veterinaria. In entrambi i casi, tale persona si era successivamente
stabilita in un altro Stato membro dove intendeva di esercitare tale attività. Lo Stato membro ospitante prescriveva, a titolo di condizione preliminare per l'esercizio di detta professione sul suo territorio, l'iscrizione all'Ordine Nazionale dei Veterinari. L'interessato aveva richiesto tale iscrizione, ma l’Ordine l’aveva negata in quanto non riconosceva il suo diploma straniero. Il veterinario aveva comunque iniziato a fornire servizi nello Stato membro ospitante ed era stato infine perseguito per esercizio abusivo della professione. Egli aveva argomentato, a propria difesa, che l'applicazione dell'obbligo di registrazione tramite sanzioni penali o amministrative in caso di inosservanza era contraria al diritto dell'Unione.
52.      In tale contesto, la Corte ha osservato che, ai sensi del diritto derivato dell'Unione in materia di libertà di stabilimento e libera circolazione dei lavoratori applicabile all'epoca (37), gli Stati membri erano tenuti a riconoscere le qualifiche professionali conseguite dai veterinari in altri
Stati membri. Il diritto dell'Unione conferiva quindi direttamente all'interessato il diritto di esercitare la medicina veterinaria nello Stato membro ospitante sulla base di tale diploma, diritto che egli poteva invocare dinanzi alle autorità di tale Stato. Sebbene lo Stato membro ospitante potesse ancora richiedere la sua iscrizione all'Ordine, tale requisito non poteva che costituire una mera «formalità amministrativa», dal momento che, in forza del diritto dell'Unione, egli aveva diritto a tale iscrizione. Tuttavia, poiché tale iscrizione era stata «rifiutata trasgredendo il diritto [dell'Unione]», non poteva essergli inflitta alcuna sanzione penale o amministrativa per aver esercitato tale attività senza essere iscritto all’albo professionale. Ignorare il requisito dell’iscrizione in tali circostanze e, di conseguenza, escludere l'applicazione di sanzioni per il suo mancato rispetto, era chiaramente necessario al fine di tutelare il diritto in questione, che altrimenti sarebbe stato privato di «qualsiasi efficacia» (38).
53.      Molti anni dopo, la Corte ha trasposto tale soluzione nel settore del gioco d'azzardo nella sua sentenza nella causa Placanica. In quel caso, l'Italia aveva introdotto il requisito della titolarità di una concessione per la prestazione di servizi di scommesse sul proprio territorio, requisito in quanto tale compatibile con l'articolo 56 TFUE per le ragioni sopra esposte, tuttavia le concessioni non erano state rilasciate in modo trasparente e non discriminatorio. Taluni operatori erano quindi stati illegittimamente esclusi da tale procedura. Con riferimento alla sentenza nella causa Rienks, la Corte ha stabilito, come richiamato al paragrafo 47 supra, che «uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa allorché l’adempimento di tale formalità viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione del diritto [dell’Unione]» (39). L’indicazione che emergeva sembrava quindi essere che, fino all’adozione di una nuova procedura di rilascio delle concessioni a beneficio degli operatori esclusi illegittimamente, le autorità italiane non potevano applicare il requisito della concessione e, in particolare, non potevano infliggere sanzioni penali agli imputati per aver intermediato scommesse per conto di tali operatori (40).
54.      Con tutto il rispetto dovuto alla Corte, non ritengo che tali situazioni possano essere considerate realmente analoghe. Qualora le autorità nazionali abbiano istituito un requisito di concessione, di per sé compatibile con l'articolo 56 TFUE, gli operatori di gioco d'azzardo stabiliti in altri Stati membri non traggono da tale disposizione lo stesso tipo di diritti direttamente efficaci di cui godevano i veterinari nei casi che hanno dato luogo alle sentenze Auer e Rienks (a). Esigere che tali autorità disapplichino detto requisito e tollerino, quindi, la sua inosservanza da parte degli operatori economici, per il solo motivo che la procedura di assegnazione di concessioni vigente all'epoca dei fatti presentava talune carenze, andrebbe oltre quanto necessario per tutelare il diritto che tali operatori traggono da detta disposizione (b). A mio avviso, un’interpretazione del genere sarebbe altresì sproporzionata sotto tale profilo (c). Ciò vale, a mio avviso, anche nel caso in cui, come nella fattispecie, il requisito della concessione sia stato introdotto per sostituire un monopolio pubblico ritenuto incompatibile con il diritto dell'Unione (d).
a)      Il diritto che gli operatori di giochi d'azzardo traggono dall'articolo 56 TFUE in tale situazione
55.      In generale, i diritti derivanti agli operatori dall'articolo 56 TFUE costituiscono il corollario degli obblighi che tale disposizione impone agli Stati membri. Nella fattispecie, come spiegato ai precedenti paragrafi da 31 a 39, gli Stati membri non hanno l’obbligo di consentire agli operatori stabiliti in un altro Stato membro di fornire liberamente servizi di gioco d'azzardo sul proprio territorio; essi hanno il diritto di assoggettare tale attività al requisito di una concessione. Inoltre, tale disposizione non impone agli Stati membri alcun obbligo di riconoscere le concessioni per i giochi d’azzardo rilasciate da altri Stati membri.
56.      Ne consegue che l'articolo 56 TFUE non conferisce agli operatori di giochi d’azzardo stabiliti (e, se del caso, titolari di concessione) in uno Stato membro alcun diritto di fornire servizi in un altro Stato membro. Un eventuale diritto di tal genere deriva, infatti, unicamente  dalla concessione che l'operatore deve ottenere nello Stato ospitante.
57.      Né l'articolo 56 TFUE impone agli Stati membri di rilasciare automaticamente tali concessioni a detti operatori. Essi possono imporre condizioni a tal fine, purché tali condizioni siano proporzionate e non discriminatorie, e possono anche limitare il numero di concessioni disponibili. Di conseguenza, l'articolo 56 di per sé non conferisce a tali operatori il diritto al rilascio di una concessione.
58.      Tale disposizione si limita a imporre agli Stati membri di garantire l'accesso a una procedura di assegnazione di concessioni non discriminatoria e trasparente e conferisce agli operatori un corrispondente diritto in tal senso. È evidente che, per tali operatori, ottenere una concessione locale per i giochi d'azzardo non può essere qualificato come una mera «formalità amministrativa».
b)      Disapplicare il requisito della concessione andrebbe oltre quanto necessario per tutelare tale diritto
59.      Qualora le autorità nazionali richiedano una concessione per poter offrire servizi di gioco d'azzardo, ma essa non sia rilasciata nel quadro di una procedura di assegnazione non discriminatoria e trasparente, disapplicare in toto il requisito della concessione nei procedimenti successivi promossi, da autorità pubbliche o da soggetti privati, nei confronti di operatori di giochi d'azzardo che offrono servizi senza concessione andrebbe oltre quanto necessario per tutelare il diritto in questione, conferito dalla normativa dell’UE (41).
60.      Rammento, a tal riguardo, che, nel settore dei giochi d'azzardo, il requisito della concessione è, di per sé, compatibile con il diritto dell'Unione. Laddove sorgano difficoltà nel rilascio di concessioni, il diritto dell'Unione non impone che agli operatori di giochi d'azzardo sia immediatamente consentito di fornire liberamente servizi sul mercato e di eludere eventuali conseguenze previste dal diritto nazionale. Un'idonea e, di fatto,
sufficiente, tutela del diritto derivante a tali operatori dall'articolo 56 TFUE è garantita dalla disponibilità – che gli Stati membri sono tenuti a garantire ai sensi del diritto dell'Unione – di rimedi giurisdizionali che consentano a tali operatori di contestare dinanzi a un organo giurisdizionale una procedura di assegnazione delle concessioni viziata, o la sua assenza (42). Questo è, peraltro, precisamente l'approccio che si riflette nel diritto derivato dell'Unione in materia di appalti pubblici e di aggiudicazione di contratti di concessione, che, sebbene non applicabile al caso di specie, costituisce un punto di riferimento pertinente (43). Pertanto, anziché entrare nel mercato senza concessione, tali operatori dovrebbero avvalersi di detti rimedi e attendere l'esito dei relativi procedimenti.
61.      Nell'ambito di una siffatta contestazione di una procedura di assegnazione di concessioni, o della sua assenza, gli organi giurisdizionali competenti sono in grado di garantire una tutela adeguata e sufficiente del diritto in questione disapplicando qualsiasi disposizione nazionale relativa al rilascio delle concessioni che sia in contrasto con l'articolo 56 TFUE (ad esempio, una condizione di concessione discriminatoria o una limitazione sproporzionata del numero di concessioni disponibili), annullando eventuali decisioni illegittimamente adottate dalle autorità aggiudicatrici e ordinando a tali autorità di adottare le misure necessarie per porre rimedio alla situazione (come organizzare una nuova procedura conforme al diritto dell'Unione o rilasciare una concessione a un operatore che soddisfi le condizioni previste dal diritto nazionale) (44).
62.      Non mi convince l'argomento, formulato dalla Tipico, secondo cui tali procedimenti giudiziari potrebbero richiedere molto tempo e garantirebbero, in ogni caso, la tutela del diritto derivante agli operatori di giochi d'azzardo dall'articolo 56 TFUE solo «per il futuro», senza rimediare alla perdita di opportunità commerciali che tali operatori subirebbero se non fosse loro consentito di entrare immediatamente nel mercato.
63.      Innanzitutto, il diritto dell'Unione richiede che tali contestazioni siano trattate quanto più rapidamente possibile (45). Inoltre, qualora uno Stato membro violasse il diritto che gli operatori di giochi d'azzardo traggono dall'articolo 56 TFUE, omettendo di istituire in tempo utile una procedura di assegnazione di concessioni non discriminatoria e trasparente, tali operatori avrebbero il diritto, ai sensi del diritto dell'Unione – come sostenuto da DK, dal governo ellenico e dalla Commissione – di chiedere a tale Stato il risarcimento del danno così causato, compresa la perdita di opportunità commerciali (46). A tale danno può pertanto essere posto adeguato rimedio in tal modo.
c)      Disapplicare il requisito della concessione sarebbe sproporzionato.
64.      Imporre alle autorità nazionali di disapplicare in toto il sistema di concessioni e, di fatto, di tollerare la libera prestazione di servizi da parte degli operatori di giochi d'azzardo sul territorio nazionale fino a quando non sia stata organizzata una procedura di assegnazione di concessioni conforme al diritto dell'Unione, oppure di convalidare retroattivamente il comportamento di un operatore che è entrato nel mercato quando tale procedura non esisteva, costituirebbe parimenti un mezzo sproporzionato per tutelare il diritto derivante a tali operatori dall'articolo 56 TFUE, considerati gli effetti pregiudizievoli che un tale approccio avrebbe su altri interessi legittimi.
65.      In primo luogo, una siffatta interpretazione del diritto dell'Unione comprometterebbe non solo l'efficacia  dei regimi nazionali di concessione che sono, di per sé, compatibili con il diritto dell'Unione, ma anche quella delle norme, imposte dallo stesso diritto dell'Unione, che disciplinano il controllo giurisdizionale delle procedure di assegnazione di concessioni e la certezza del diritto che tali norme sono intese a garantire. Come spiegato in precedenza, gli operatori economici sono tenuti a presentare domanda per il rilascio di una concessione e, se del caso, a chiedere un controllo giurisdizionale delle condizioni per il suo rilascio prima di entrare nel mercato. Tale controllo consente di accertare ex ante la legittimità della procedura, garantendo in tal modo un grado di certezza per tutte le parti interessate (47). Per contro, una lettura massimalista della giurisprudenza della Corte in materia di sanzioni indurrebbe gli operatori, sulla base di semplici sospetti circa la legittimità della procedura di assegnazione di concessioni, a disattendere tali norme ed a «scommettere» sull’ingresso nel mercato, aspettandosi, nel caso in cui fossero successivamente avviati procedimenti nei loro confronti, di potersi sottrarre a qualsiasi responsabilità ex post sollevando obiezioni nei confronti della procedura di assegnazione di concessioni. Un simile comportamento, tuttavia, genererebbe una notevole incertezza, in particolare per i consumatori, che potrebbero non essere più in grado di discernere quali operatori sul mercato siano legittimi e quali no, o per i concorrenti che, pur essendo titolari di una concessione, si troverebbero ad affrontare una concorrenza sleale da parte di operatori che ne sono privi e che, pertanto, non sarebbero soggetti ai vincoli imposti dal regime delle concessioni.
66.      In secondo luogo, aspetto ancora più importante, come spiegato in precedenza, un requisito di concessione è considerato compatibile con il diritto dell'Unione nel settore dei giochi d'azzardo proprio perché questi ultimi comportano rischi gravi e conosciuti per i consumatori e, più in generale, per la salute pubblica. Tale requisito è volto a mitigare quei rischi.
67.      Se le autorità nazionali fossero tenute a disapplicare in toto il requisito della concessione ogni qualvolta carenze incidessero sul rilascio delle concessioni, qualsiasi operatore di giochi d'azzardo stabilito in un altro Stato membro sarebbe libero di offrire servizi sul mercato dello Stato membro interessato, esponendo così la popolazione, anche solo per un periodo transitorio, a tali rischi. In un contesto poco
diverso, la Corte ha mostrato particolare attenzione nell’evitare un simile esito (48).
68.      La trasposizione di tale interpretazione massimalista ad altri settori consente, se necessario, di illustrare i rischi che essa comporta. Si immagini, ad esempio, che uno Stato membro decida di liberalizzare la vendita di cannabis per uso terapeutico sul proprio territorio, subordinando tale attività ad un regime di autorizzazione preventiva: solo un numero limitato di operatori, selezionati sulla base di criteri rigorosi, potrebbe vendere tale prodotto, in luoghi designati, in quantità regolamentate, e così via. Se la procedura di rilascio di concessioni mancasse di trasparenza, o determinate condizioni per il loro rilascio fossero ritenute discriminatorie o sproporzionate, si porrebbe la questione se le autorità nazionali non possano più applicare tale regime di autorizzazione e tutti gli operatori stabiliti in un altro Stato membro potrebbero vendere liberamente cannabis per uso terapeutico nello Stato membro interessato, fino all’istituzione di una procedura che sia conforme al diritto dell'Unione. È difficile immaginare che la Corte consideri una soluzione così radicale come proporzionata.
d)      Il fatto che il requisito della concessione abbia sostituito un monopolio pubblico ritenuto incompatibile con il diritto dell'Unione è irrilevante
69.      A questo punto, devo esaminare un altro aspetto della sentenza nella causa Ince che, sebbene non menzionato dal giudice del rinvio, è stato ampiamente discusso dinanzi alla Corte dalle parti interessate.
70.      Occorre tenere conto del fatto che il sistema di concessioni disciplinato dagli articoli da 4a a 4e e 10a del GlüStV 2012 era inteso a porre rimedio all'incompatibilità con l'articolo 56 TFUE del monopolio pubblico sull'organizzazione e sull'intermediazione delle scommesse sportive previsto dal GlüStV 2008 (v. paragrafi 8 e 9 supra).
71.      Nell'ambito di tale sistema, il (presunto ex) monopolista, l’ODDSET, al pari degli operatori privati, era tenuta ad ottenere una concessione per fornire servizi di scommesse. Tuttavia, a titolo di eccezione, l'articolo 29 del GlüStV 2012 consentiva a tale operatore di mantenere la propria offerta di giochi d'azzardo per un periodo transitorio, destinato a durare fino a un anno dopo l'attribuzione delle prime concessioni.
72.      Nondimeno, poiché
nessuna concessione era stata di fatto rilasciata nell'ambito del GlüStV 2012 a seguito del fallimento della procedura contestata e l'ODDSET aveva continuato a offrire servizi di scommesse nell'ambito di tale regime transitorio, nella sentenza Incela Corte ha concluso che il monopolio delle scommesse sportive aveva «mantenuto efficacia pratica» nel periodo in questione. Essa ha quindi ritenuto che l'adozione del regime di concessioni previsto dagli articoli da 4a a 4e e 10a del GlüStV 2012 non aveva costituito «un rimedio all’incompatibilità con il citato articolo 56 TFUE di un regime di monopolio pubblico». Sempre per tale ragione, la Corte ha altresì affermato che l'articolo 56 TFUE «osta[va]» a che uno Stato membro «punis[se]» l'organizzazione o l'intermediazione non autorizzata di scommesse sportive nel suo territorio (49).
73.      Le parti interessate hanno discusso a lungo, dinanzi alla Corte, se tale aspetto del ragionamento nella causa Ince sia trasponibile al procedimento principale. DK e la Commissione ritengono che non lo sia. La causa che ha dato origine a tale sentenza riguardava giochi d'azzardo in presenza (on-site) (50), di fatto soggetti a un monopolio pubblico ai sensi del GlüStV 2008 e con riferimento al quale l'ODDSET ha continuato a operare sul mercato tedesco all'epoca dei fatti, in virtù dell'articolo 29 del GlüStV 2012. Per contro, la presente causa riguarda il gioco d'azzardo a distanza (online), il quale era totalmente vietato ai sensi del GlüStV 2008 (v. paragrafo 6 supra). L’ODDSET non era pertanto autorizzata a offrire scommesse online ai sensi dell'articolo 29 del GlüStV 2012 e, di fatto, non lo faceva all'epoca dei fatti. Ciò è fortemente contestato dalla Tipico, la quale sostiene che, in realtà, all'epoca, il monopolio dell'ODDSET si estendeva, di fatto e di diritto, a Internet. Spetta naturalmente al giudice del rinvio risolvere una tale questione di fatto. Tuttavia, dubito che ciò sia necessario.
74.      Ciò perché, a mio avviso, neppure questa parte del ragionamento svolto dalla Corte nella sentenza nella causa
Ince può essere interpretata in modo letterale e massimalista. Come spiegato in precedenza, uno Stato membro è libero, ai sensi dell'articolo 56 TFUE, di sostituire un monopolio ritenuto incompatibile con il diritto dell'Unione con un regime di concessioni. A mio avviso, esso può anche legittimamente consentire all'operatore pubblico che deteneva formalmente tale monopolio di mantenere la propria offerta per un periodo transitorio, durante il quale devono essere rilasciate concessioni agli operatori privati, al fine di garantire che i consumatori abbiano a disposizione un'offerta di giochi d'azzardo lecita e controllata durante tale periodo, così evitando che si rivolgano all'offerta incontrollata di operatori illegali (51). Qualora si verifichino ritardi o difficoltà nel rilascio di concessioni a operatori privati, il diritto dell'Unione non può, lo ribadisco, essere interpretato nel senso di esigere che l'intero regime sia disapplicato a causa della «persistenza del monopolio illegale» e che tutti gli operatori di giochi d'azzardo siano liberi di offrire servizi sul mercato fino al rilascio delle concessioni, per tutte le ragioni esposte nelle due sezioni che precedono.
2.      L’opportunità di privilegiare una lettura più articolata della giurisprudenza della Corte
75.      Per le ragioni sopra esposte, la lettura massimalista della giurisprudenza della Corte menzionata al paragrafo 47 supra, deve essere respinta. Il primato dell'articolo 56 TFUE non impone alle autorità nazionali di disapplicare un requisito di concessione, che è,
di per sé, compatibile con tale disposizione, qualora un operatore non abbia potuto ottenere una concessione in violazione del diritto ad una procedura di assegnazione di concessioni non discriminatoria e trasparente sancito da tale disposizione. In tali circostanze, l'operatore non può iniziare a fornire servizi sul mercato senza una concessione come forma di «autotutela». Di regola, le autorità nazionali devono conservare il diritto di applicare tale requisito e di irrogare le conseguenze penali, amministrative o civili previste dal diritto nazionale in caso di violazione dello stesso. L'operatore interessato deve, piuttosto, contestare la procedura di assegnazione di concessioni viziata, o la sua assenza, dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali e attendere l'esito di tale procedimento giudiziario. La disponibilità di siffatti procedimenti garantisce una tutela sufficiente dei diritti derivanti dall'articolo 56 TFUE.
76.      È per tali ragioni che, a mio avviso, occorre adottare una lettura articolata della giurisprudenza in questione. Secondo tale interpretazione, mentre, in linea di principio, il regime delle concessioni resta applicabile nei confronti degli operatori che forniscono servizi senza concessione nelle circostanze descritte al paragrafo precedente, a titolo di eccezione, e in virtù del principio di proporzionalità, non devono essere imposte (in tutto o in parte) sanzioni penali o amministrative né conseguenze di diritto civile qualora, in circostanze concrete, ciò risultasse sproporzionato (52).
77.      In altri termini, anche qualora un operatore abbia agito in modo illecito, violando un requisito di concessione giuridicamente vincolante, possono sussistere circostanze particolari in cui tale condotta dovrebbe essere giustificata e l’operatore in questione esonerato (in tutto o in parte) da responsabilità da parte degli organi giurisdizionali competenti, avvalendosi – nel rispetto del principio di leale cooperazione e del dovere di interpretazione conforme – dei dispositivi del loro diritto amministrativo, penale e/o civile nazionale (53).
78.      Il ragionamento svolto nella sentenza nella causa
Placanicadovrebbe, a mio avviso, essere letto in tale prospettiva. Nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, l'intermediazione di scommesse per conto di operatori di scommesse stranieri era in un primo tempo apparsa lecita alla luce della normativa italiana applicabile. Tale situazione aveva provocato la nascita e lo sviluppo di una rete di intermediari che avevano investito capitali e creato le infrastrutture necessarie. Le modifiche normative successivamente introdotte avevano tuttavia chiarito che, in effetti, tale attività era illecita .Detti intermediari, che avevano già costituito e reso operativa la propria attività, si sono così improvvisamente trovati esposti a procedimenti penali. La Corte ha comprensibilmente ritenuto che l'imposizione retroattiva di sanzioni penali in una situazione di questo tipo non sarebbe stata proporzionata né equa (54).
79.      Una situazione analoga potrebbe forse ricorrere nel caso di specie. La Tipico sostiene che, in diversi momenti e in vari orientamenti e dichiarazioni ufficiali, le autorità tedesche avrebbero indicato agli operatori di scommesse online che, alla luce delle carenze
nella procedura di assegnazione di concessioni contestata, esse avrebbero tollerato la fornitura di servizi sul mercato tedesco, purché fossero soddisfatte determinate condizioni di base (non descritte in dettaglio nelle osservazioni delle parti interessate, né nella domanda di pronuncia pregiudiziale, ma che la Tipico afferma di aver soddisfatto), fintanto che fosse organizzata di una nuova procedura.
80.      Le affermazioni di Tipico sono, tuttavia, contestate da DK. Spetta al giudice del rinvio valutare la questione. Da parte mia, rilevo che, qualora fonti autorizzate e affidabili in seno alle autorità tedesche abbiano fornito agli operatori di scommesse online assicurazioni precise, incondizionate e concordanti secondo cui il requisito della concessione previsto dal GlüStV 2012 non sarebbe stato applicato nei loro confronti, a condizione che fossero rispettate talune condizioni di base, sarebbe sproporzionato e iniquo applicare retroattivamente sanzioni penali o amministrative oppure
le conseguenze di diritto civile previste dal BGB ad operatori che abbiano rispettato tali condizioni, come, sembrerebbe, la Tipico, per aver fornito servizi senza concessione sul mercato tedesco all'epoca dei fatti.
81.      Tale conclusione si impone con evidenza per quanto riguarda le sanzioni penali o amministrative. Non si può contestare agli operatori, e quindi sanzionarli, per aver agito conformemente agli orientamenti emanati dalle autorità pubbliche. Inoltre, per quanto riguarda le sanzioni amministrative, troverebbe applicazione il principio della tutela del legittimo affidamento: le autorità pubbliche sarebbero, in un certo senso, vincolate dalle proprie assicurazioni (55). Per quanto riguarda le sanzioni penali, qualora l'operatore abbia agito sul mercato in conformità a tali assicurazioni, ciò giustificherebbe parimenti l'esonero dalla responsabilità, ricorrendo a meccanismi quali la dottrina dell‘«errore».
82.      L'esclusione delle conseguenze di diritto civile normalmente previste dal BGB richiede ulteriori precisazioni. È vero che, come sostenuto da DK e dal governo italiano, le conseguenze previste dal diritto civile in caso di operazione senza concessione, quali la nullità dei contratti o la responsabilità civile, non producono lo stesso impatto delle sanzioni penali o amministrative. Queste ultime pongono l'operatore in una situazione meno favorevole rispetto a quella in cui si sarebbe trovato se non fosse entrato affatto nel mercato, mentre la nullità dei contratti e la restituzione delle somme puntate si limiterebbero, in linea di principio, a ripristinare lo status quo ante. Inoltre, tali conseguenze di diritto civile costituiscono il corollario delle vie di ricorso offerte ai consumatori e contribuiscono pertanto all'obiettivo di tutela dei consumatori perseguito dal regime delle concessioni.
83.      Tuttavia, qualora le autorità tedesche avessero effettivamente fornito agli operatori di scommesse online, compresa la Tipico, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti secondo cui il requisito della concessione previsto dal GlüStV 2012 non sarebbe stato applicato nei loro confronti a condizione che rispettassero determinate condizioni di base, tale elemento non può essere ignorato nell'ambito di un giudizio civile come quello in oggetto. Tali operatori potrebbero aver deciso di entrare o di rimanere nel mercato tedesco e di concludere contratti con i consumatori proprio in virtù di tali assicurazioni. In assenza di tali assicurazioni, avrebbero potuto non farlo. Chiedere a tale operatore, molti anni dopo, di rimborsare le puntate ottenute in forza di tali contratti – fosse anche solo per ripristinare lo status quo ante – potrebbe non solo risultare iniquo, ma avere anche un impatto significativo sulle sue attività attuali. Un tale obbligo potrebbe riguardare potenzialmente migliaia di contratti, conclusi nell'arco di diversi anni. Centinaia di migliaia di euro di utili
potrebbero dover essere restituiti per importi
significativi e potenzialmente già spesi o investiti in buona fede dall'operatore. Se i consumatori avessero subito un pregiudizio in tali circostanze, un’eventuale responsabilità non potrebbe che gravare sulle autorità pubbliche che avevano fornito le assicurazioni in questione (56).
84.      In tali circostanze, ed assumendo che operatori come la Tipico abbiano
effettivamente ricevuto le assicurazioni di cui sopra da parte delle autorità tedesche, ritengo che, in forza del principio di leale cooperazione e del dovere di interpretazione conforme, gli organi giurisdizionali
tedeschi dovrebbero fare ricorso agli istituti disponibili ai sensi del diritto privato tedesco per esonerare tali operatori da dette conseguenze di diritto civile. Sebbene spetti al giudice del rinvio valutare tale questione, dalle informazioni contenute nel fascicolo risulta che il diritto tedesco offre un margine di manovra sufficiente al riguardo.
85.      In primo luogo, il giudice del rinvio ha indicato che, qualora un contratto sia concluso in violazione di una «disposizione di legge», ad esempio da parte di un operatore che fornisce servizi in violazione del regime di concessioni previsto dal GlüStV 2012, la nullità ai sensi dell'articolo 134 del BGB non è automatica e gli organi giurisdizionali tedeschi dispongono di un certo margine di discrezionalità. Ai sensi di tale disposizione, la nullità è esclusa qualora ciò sia «previsto dalla legge». Tali termini generici potrebbero potenzialmente ricomprendere la situazione in cui il diritto dell'Unione osti alla nullità nelle particolari circostanze del caso di specie (57).
86.      In secondo luogo, per quanto riguarda la responsabilità civile ai sensi dell'articolo 823, paragrafo 2, del BGB per la violazione del regime delle concessioni previsto dal GlüStV 2012, risulta che tale responsabilità presuppone la colpa del presunto autore della violazione (58). Fatta salva la conferma da parte del giudice del rinvio, potrebbe essere possibile interpretare tale disposizione nel senso che, in circostanze come quelle di cui trattasi nella presente causa, nessuna colpa può essere imputata all’operatore interessato per aver violato il regime di concessione controverso.
V.      Conclusione
87.      Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di giustizia di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bundesgerichtshof (Corte federale di Giustizia, Germania) nei seguenti termini:
L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che:
–        Quando uno Stato membro esige la titolarità di una concessione per poter offrire determinati servizi nel proprio territorio e tale requisito è, di per sé, compatibile con l'articolo 56 TFUE, le autorità nazionali, compresi gli organi giurisdizionali, sono legittimate ad applicare tale requisito nei confronti di un operatore che abbia fornito servizi senza la concessione prescritta. Tali organi giurisdizionali possono, in particolare, trarre le conseguenze previste al riguardo dal diritto civile applicabile. Lo stesso vale anche qualora l'operatore interessato sostenga di non aver potuto ottenere tale concessione a causa di carenze che inficiano la procedura di assegnazione di concessioni. A tal riguardo, la tutela del diritto che tale operatore trae dall'articolo 56 TFUE è adeguatamente garantita dalla possibilità di contestare la procedura di assegnazione delle concessioni o la sua assenza dinanzi a un organo giurisdizionale.
–        A titolo di eccezione, tali conseguenze di diritto civile non dovrebbero essere applicate in caso di violazione del requisito della concessione qualora, nelle circostanze del caso di specie, ciò risulterebbe sproporzionato. Ciò si verifica quando fonti autorizzate e affidabili in seno alle autorità nazionali hanno fornito all'operatore interessato assicurazioni precise, incondizionate e concordanti secondo le quali tale requisito di concessione non sarebbe stato applicato e, di conseguenza, esso avrebbe potuto offrire i propri servizi ai consumatori sul mercato nazionale senza concessione.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      V. le mie conclusioni nelle cause Wunner (C‑77/24, in prosieguo, le «mie conclusioni nella causa Wunner», EU:C:2025:432), European Lotto and Betting e Deutsche Lotto- und Sportwetten (C‑440/23, in prosieguo, le «mie conclusioni nella causa European Lotto», EU:C:2025:668) e Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3      Sentenze dell’8 settembre 2010, Stoß e a. (C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, in prosieguo la «sentenza nella causa Stoß», EU:C:2010:504) e dell’8 settembre 2010, Carmen Media Group (C‑46/08,
in prosieguo: la «sentenza nella causa Carmen Media», EU:C:2010:505).
4      In sostanza, i giudici tedeschi hanno ritenuto che il monopolio delle scommesse sportive non perseguisse in modo coerente e sistematico l’obiettivo dichiarato di tutela dei giocatori contro le spese eccessive e la dipendenza [v. sentenze nelle cause Stoß (punti da 88 a 107) e Carmen Media (punti da 64 a 71)].
5      V., in proposito, Sezione C, infra.
6      In sostanza, il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden) ha ritenuto che i criteri e le modalità alla base di tale selezione non fossero stati definiti in modo chiaro, preciso e inequivocabile nel bando di gara. L'unico criterio ivi menzionato, ossia quello dell'«offerta economicamente più vantaggiosa», non risultava né pertinente, né compatibile con l'articolo 4b, paragrafo 5, del GlüStV 2012.
7      Va rilevato che, all'epoca dei fatti, sebbene la Tipico non fosse titolare una concessione rilasciata dalle autorità tedesche, essa forniva comunque i propri servizi, attraverso il proprio sito Internet, a consumatori in Germania.
8      Nella versione promulgata il 2 gennaio 2002 (BGBl. I pagg. 42 e 2909; 2003 I pag. 738)
9      Sebbene, all'epoca dei fatti, la Tipico fosse già titolare di una concessione rilasciata dalle autorità maltesi, intesa a consentirle di fornire servizi di scommesse sportive online in tutta l'Unione (v. paragrafo 14, supra), tale concessione non era riconosciuta dalle autorità tedesche.
10      La Tipico contesta l'applicabilità dell'articolo 4, paragrafo 1, del GlüStV 2012 ai propri servizi. A suo avviso, le scommesse sportive erano disciplinate esclusivamente dal regime di concessioni speciale disciplinato ai paragrafi da 4a a 4e e 10a del GlüStV 2012 (v. paragrafo 9, supra). Al riguardo, mi limiterò ad osservare che, nell'ambito di un procedimento preliminare ai sensi dell'articolo 267 TFUE, non spetta alla Corte di giustizia, bensì al giudice del rinvio, determinare quali disposizioni di diritto nazionale siano applicabili alla controversia di cui al procedimento principale. In ogni caso, un divieto equivalente di offrire servizi di gioco d'azzardo senza concessione risulterebbe altresì dall'articolo 4a del GlüStV 2012. Pertanto, anche qualora il giudice del rinvio si fosse fondato su una disposizione errata, l'illegittimità dei servizi della Tipico alla luce del diritto tedesco resterebbe invariata.
11      Il diritto tedesco disciplina tali pretese in forza delle norme di diritto internazionale privato applicabili. Per quanto riguarda la domanda diretta alla dichiarazione di nullità dei contratti e alla restituzione, si vedano le mie conclusioni nella causa European Lotto (paragrafo 30); per quanto riguarda l’azione fondata sulla responsabilità civile, si vedano le mie conclusioni nella causa Wunner (paragrafi da 41 a 71).
12       V., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, Stanleybet e a. (C‑186/11 e C‑209/11, EU:C:2013:33, punti 46 e 47 e giurisprudenza citata).
13      Come già giudicato nella sentenza del 24 marzo 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punto 60).
14      V. sentenza nella causa Carmen Media (punto 103).
15       V. sentenza del 19 dicembre 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, punto 48 e giurisprudenza citata).
16      V., in particolare, sentenze dell’8 settembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, punto 57), e nella causa Stoß (punto 92).
17      V. sentenza del 28 febbraio 2018, Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130, punto 29 e giurisprudenza citata).
18      V. articolo 21, paragrafi 1 e 4, del GlüStV 2012.
19      Non è del tutto chiaro, dalla spiegazione fornita dal giudice del rinvio e dalle parti interessate, se il Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunale amministrativo di Wiesbaden) contestasse a) il principio stesso della limitazione del numero di concessioni o b) la specifica limitazione di tali concessioni a 20.
20      V., mutatis-mutandis, sentenze del 3 giugno 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punto 31), e del 19 dicembre 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, punti 47 e 48).
21      V., tra l’altro, sentenza nella causa Stoß (punti da 108 a 116), e sentenza del 12 settembre 2013, Biasci e a. (C‑660/11 e C‑8/12, EU:C:2013:550, punto 41). Il fatto che Malta sembri rilasciare concessioni destinate a consentire ai loro titolari di fornire servizi di gioco d'azzardo in tutto il mercato interno (v. supra, paragrafo 14) è irrilevante a tale riguardo.
22       V., inter alia, sentenza del 22 giugno 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, punto 47 e giurisprudenza citata).
23      V., in particolare, sentenza del 12 settembre 2013, Biasci e a. (C‑660/11 e C‑8/12, EU:C:2013:550, punto 42 e giurisprudenza citata).
24      Tali conseguenze sono comuni negli ordinamenti degli Stati membri. V., in particolare, sentenza del 24 marzo 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, punto 32), e Infante Ruiz, F. J., e Olivia Blazquez, F., «Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law», InDret, vol. 2, 2022, pag. 24. La presente sezione si concentra sulla nullità dei contratti e sulla restituzione, poiché questi erano gli aspetti maggiormente discussi tra le parti interessate. Tuttavia, le stesse considerazioni si applicano, mutatis mutandis, all'obbligo di risarcimento ai sensi dell'articolo 823, paragrafo 2, del BGB.
25       V., per analogia, sentenza del 21 dicembre 2016, Gutiérrez Naranjo e a. (C‑154/15, C-307/15 e C‑308/15, EU:C:2016:980, punti da 61 a 66).
26       V., per analogia, sentenza del 14 ottobre 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Apparecchi automatici per il gioco d’azzardo) (C‑231/20, EU:C:2021:845, punto  46).
27      V., per un caso del genere, ordinanza del 14 marzo 2024, N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245, punti da 9 a 13).
28      Si tratta, peraltro, di una soluzione piuttosto comune negli ordinamenti degli Stati membri. V., al riguardo, von Bar, e C., Clive, E. (a cura di), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010, Vol. I, pagg. da 548 a 550.
29      Il governo maltese sostiene altresì che tali domande di ripetizione dovrebbero essere considerate inammissibili ai sensi del diritto dell'Unione, in quanto costituirebbero un abuso del diritto dell'Unione da parte dei giocatori. Ho già spiegato, nelle mie conclusioni nella causa European Lotto (paragrafi da 94 a 97), perché il principio dell’abuso del diritto dell'Unione non rileva nel presente contesto, poiché tali pretese sono fondate interamente sul diritto nazionale.
30       V., in particolare, sentenza del 3 giugno 2010, Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, punti 39, e da 44 a 49 e giurisprudenza citata).
31      Sentenza del 4 febbraio 2016 (C-336/14, in prosieguo: la «sentenza nella causa Ince»), EU:C:2016:72, punti da 33 to 38 e da 86 a 88).
32      V. sentenze del 6 marzo 2007, Placanica e a. (C‑388/04, C‑359/04 e C‑360/04, in prosieguo: la «sentenza nella causa Placanica», EU:C:2007:133, punto 69); Stoß (punto 115); del 16 febbraio 2012, Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, punto 43). V. anche, in tal senso, sentenze del 15 settembre 2011, Dickinger e Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, punto 43) e del 30 aprile 2014, Pfleger e a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, punto 64).
33       V. sentenze del 5 febbraio 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, pagg. da 11 a 13) e del giugno 2010, Ladbrokes Betting & Gaming and Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308, punti da 47 a 49).
34      V., in particolare, sentenze del 15 dicembre 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, punti 16 e 21, ); e del 13 marzo 2007, Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, punti 38, 49, 55, e da 61 a 63); v. anche le mie conclusioni nella causa European Lotto (paragrafi da 41 a 44 e 92). In effetti, numerose sentenze della Corte hanno avuto origine da procedimenti nazionali relativi a violazioni delle normative locali in materia di giochi d'azzardo, in cui il convenuto ha sostenuto che tali norme fossero incompatibili con il diritto dell'Unione. Ciò è accaduto, in particolare, nella sentenza nella causa Ince (cfr. punti 2, 23 e 24).
35      Sentenza del 22 settembre 1983 (271/82, in prosieguo, la «sentenza nella causa Auer», EU:C:1983:243).
36      Sentenza del 15 dicembre 1983 (5/83, in prosieguo, la «sentenza nella causa Rienks», EU:C:1983:382).
37      Direttiva 78/1026/CEE del Consiglio, del 18 dicembre 1978, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di veterinario e comportante misure destinate ad agevolare l’esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (GU L 362, pag. 1).
38      V. sentenze nella causa Auer (punti da 11 a 16 e da 17 a 19) e nella causa Rienks (punti da 6 a 11). V., per analogia, sentenze del 3 luglio 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punti 12, 13, e da 17 a 19); del 12 dicembre 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punti da 9 a 13); e del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punti da 31 a 36).
39      Tale affermazione è stata successivamente reiterata dalla Corte, in termini identici o sostanzialmente simili, in una serie di cause analoghe, in particolare nella causa Ince. V. la giurisprudenza citata alla nota 32 supra.
40      V. sentenza nella causa Placanica (punti 63 e da 69 a 71).
41      V. Cuyvers, A., «Joined Cases C–338/04, C–359/04 and C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese, e
Angelo Sorricchio. (Placanica) – Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I-1891», Common Market Law Review, Vol. 45, ed. 2, 2008, pagg. da 515 a 536, in particolare, pagg. da 529 a 534.
42       V., in tal senso, sentenza del 3 giugno 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, punto 50 e giurisprudenza citata). V., per quanto riguarda tale rimedio, sentenza del 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, punto 34).
43      V. considerando 81 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (GU 2014, L 94, pag. 1) e considerando 3 e articolo 1, paragrafo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU 1989, L 395, pag. 33).
44      V., in tal senso, sentenza nella causa Placanica (punto 63) e, per analogia, articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 89/665.
45      V., per analogia, articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 89/665.
46       V. sentenza dell’11 giugno 2015, Berlington Hungary e a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punti da 103 a 106 e giurisprudenza citata). V. per analogia articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665.
47      Inoltre, le norme applicabili a tali procedimenti sono intese a garantire l’uguaglianza tra operatori (ad esempio, prevedendo la possibilità di sospendere le concessioni o i loro effetti fino a quando non sia stata accertata la legittimità della procedura). V., per analogia, articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 89/665.
48       V. sentenza del 24 gennaio 2013, Stanleybet e a. (C‑186/11 e C‑209/11, EU:C:2013:33, punti 38, 39 e da 43 a 48).
49      Sentenza nella causa Ince (rispettivamente, punti 91, 93 e dispositivo).
50      In particolare, essa riguardava l'installazione, da parte della convenuta, di una macchina da scommesse in un bar sportivo, in violazione di tale monopolio (v. sentenza nella causa
Ince (punto 24).
51      V., per analogia, sentenza del 12 giugno 2014, Digibet e Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, punti 32 e 41).
52       V. anche, in tal senso, sentenze del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punti 36 e 37); e del 6 novembre 2003, Gambelli e a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punto 73).
53      Ciò significa altresì che, sebbene un operatore possa evitare sanzioni in tal modo, non deve continuare a fornire servizi illegali, bensì richiedere una concessione tramite i canali appropriati.
54       V. anche, in tal senso, sentenza del 6 novembre 2003, Gambelli e a. (C‑243/01, EU:C:2003:597, punti 20 e 73). V., nello stesso senso, Cuyvers, A., op. cit., pagg. 529 e 530.
55      V., in particolare, sentenze dell'11 giugno 2015, Berlington Hungary e a.. (C‑98/14, EU:C:2015:386, punto 74 e giurisprudenza citata); del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a. (da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 61); e dell'11 settembre 2025, Cairo Network e a. (da C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691, punti da 142 a 145).
Desidero sottolineare che tale ragionamento, concernenti assicurazioni positive fornite dalle autorità nazionali, non trova applicazione nei casi in cui le autorità nazionali si limitino ad adottare misure di controllo limitate nei confronti degli operatori privi di licenza, oppure adottino misure quali la riscossione dell’imposta sul reddito presso tali operatori. Infatti, gli operatori non possono ragionevolmente maturare, da tali circostanze sole, il legittimo affidamento che tali autorità tollerino la fornitura di servizi senza licenza sul mercato. Infatti, un basso tasso di applicazione della legge può essere dovuto alle difficoltà che tali autorità possono incontrare nel perseguire gli operatori stabiliti all’estero, mentre è piuttosto comune che lo Stato tassi indifferentemente le attività legali
e quelle illegali.
56      Sono pienamente consapevole del fatto che, nella causa di cui al procedimento principale, tale potenziale posizione delle autorità tedesche possa essa stessa essere stata la conseguenza del fatto che i giudici tedeschi hanno ritenuto che, a causa delle carenze della procedura di assegnazione delle concessioni, il regime di concessione previsto dal GlüStV 2012 dovesse essere disapplicato in toto. Tale approccio sembra, a sua volta, derivare da una lettura massimalista della giurisprudenza della Corte in materia che, come ho appena esposto nelle presenti conclusioni, è suscettibile di essere rimessa in discussione. Benché sia certamente auspicabile che la Corte chiarisse tale questione per il futuro, resta il fatto che, nel caso di specie, non sarebbe proporzionato imporre conseguenze di diritto civile a operatori quali la Tipico per aver agito in conformità alle assicurazioni fornite dalle autorità tedesche.
57      In particolare, in quanto l'esclusione della nullità del contratto garantirebbe la coerenza nell'ordinamento giuridico nazionale (che costituisce
uno degli obiettivi dell'articolo 134 del BGB), dal momento che, nelle medesime circostanze, sarebbero parimenti escluse le sanzioni amministrative e penali.
58      V. articolo 823, paragrafo 2, del BGB, in forza del quale «qualora sia possibile, in base al contenuto della legge, una sua violazione anche senza colpa, l’obbligo di risarcimento sorge soltanto in caso di colpa» (il corsivo è mio).