Edizzjoni Provviżorja
SENTENZA TAL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (It‑Tieni Awla)
5 ta’ Frar 2026 (*)
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari – Direttiva 2014/23/UE – Proċedura ta’ għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni – Finanzjament ta’ proġett fuq l-inizjattiva ta’ operatur privat – Evalwazzjoni u approvazzjoni ta’ proposta ta’ finanzjament – Sejħa għal offerti mnedija fuq il-bażi ta’ din il-proposta – Dritt ta’ prijorità tal-operatur ekonomiku promotur ikkonċernat bil-kundizzjoni li jiġu żgurati l-kundizzjonijiet tal-aħjar offerta – Modifika li tkun saret wara s-sottomissjoni tal-offerta inizjali – Artikolu 3 – Prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament, ta’ nondiskriminazzjoni u ta’ proporzjonalità – Ksur”
Fil-Kawża C‑810/24,
li għandha bħala suġġett talba għal deċiżjoni preliminari skont l-Artikolu 267 TFUE, imressqa mill-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja), permezz ta’ deċiżjoni tal‑25 ta’ Novembru 2024, li waslet fil-Qorti tal-Ġustizzja fis‑26 ta’ Novembru 2024, fil-proċedura
Urban Vision SpA
vs
Comune di Milano,
Digital Vox Srl, li kienet A & C Network Srl,
fil-preżenza ta’:
VOX Communication Srl,
IL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (It‑Tieni Awla),
komposta minn K. Jürimäe, Presidenta tal-Awla, K. Lenaerts, President tal-Qorti tal-Ġustizzja, li qiegħed jaġixxi bħala Mħallef tat-Tieni Awla, F. Schalin, M. Gavalec (Relatur) u Z. Csehi, Imħallfin,
Avukat Ġenerali: M. Campos Sánchez-Bordona,
Reġistratur: A. Calot Escobar,
wara li rat il-proċedura bil-miktub,
wara li kkunsidrat l-osservazzjonijiet ippreżentati:
–        għal Urban Vision SpA, minn F. Iacovone, V. Monello u F. Sciaudone, avvocati,
–        għall-Comune di Milano, minn A. Mandarano, S. Pagano u S. Pagliosa, avvocati,
–        għal Digital Vox Srl, li kienet A & C Network Srl, minn P. Bertacco, J. E. P. Recla u A. Reggio D’Aci, avvocati,
–        għall-Gvern Taljan, minn S. Fiorentino, bħala aġent, assistit minn A. Giovannini u E. Manzo, avvocati dello Stato,
–        għall-Kummissjoni Ewropea, minn A. Biolan, C. Biz u G. Wils, bħala aġenti,
wara li rat id-deċiżjoni meħuda, wara li nstema’ l-Avukat Ġenerali, li taqta’ l-kawża mingħajr konklużjonijiet,
tagħti l-preżenti
Sentenza
1        It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikoli 49 u 56 TFUE, tad-Direttiva 2014/23/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni (ĠU 2014, L 94, p. 1, rettifika fil-ĠU 2015, L 114, p. 24, u fil-ĠU 2018, L 82, p. 17.), tal-Artikolu 12 tad-Direttiva 2006/123/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat‑12 ta’ Diċembru 2006 dwar is-servizzi fis-suq intern (ĠU 2006, L 376, p. 36), kif ukoll il-prinċipji ta’ proporzjonalità, tal-amministrazzjoni tajba u ta’ effikaċja.
2        Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ tilwima bejn Urban Vision SpA kontra l-Comune di Milano (il-Komun ta’ Milano, l-Italja) u Digital Vox Srl, li kienet A & C Network Srl, dwar l-għoti lill-grupp ikkostitwit minn Digital Vox u minn Vox Communication Srl (iktar ’il quddiem il-“grupp”) ta’ kuntratt li jirrigwarda l-ippjanar, il-provvista, it-tqegħid, il-ġestjoni u l-manutenzjoni ta’ latrini pubbliċi awtomatizzati.
Il-kuntest ġuridiku
Id-dritt tal-Unjoni
Id-Direttiva 2006/123
3        Il-premessa 57 tad-Direttiva 2006/123 jipprovdi:
“Id-dispożizzjonijiet ta’ din id-Direttiva li għandhom x’jaqsmu ma’ l-iskemi ta’ awtorizzazzjoni għandhom jikkonċernaw każijiet fejn aċċess għal jew eżerċizzju ta’ attività ta’ servizz minn operaturi jitolbu deċiżjoni minn awtorità kompetenti. Dan la jikkonċerna d-deċiżjonijiet minn awtoritajiet kompetenti biex jistabbilixxu entità pubblika jew privata għall-provvista ta’ servizz partikolari u lanqas il-konklużjoni ta’ kuntratti minn awtoritajiet kompetenti għad-dispożizzjoni ta’ servizz partikolari li huwa ggvernat mir-regoli ta’ l-akkwist pubbliku, għaliex din id-Direttiva ma hijiex dwar regoli għal akkwist pubbliku.”
4        Intitolat “Relazzjoni ma’ dispożizzjonijiet oħra tal-liġi Komunitarja”, l-Artikolu 3 ta’ din id-direttiva jistabbilixxi, fil-paragrafu 1 tiegħu:
“Jekk id-dispożizzjonijiet ta’ din id-Direttiva jmorru kontra dispożizzjoni ta’ att Komunitarju ieħor li jirregola aspetti speċifiċi ta’ aċċess għal jew l-eżerċizzju ta’ attività ta’ servizz fis-setturi speċifiċi jew għal professjonijiet speċifiċi, id-dispożizzjoni ta’ l-att Komunitarju l-ieħor jipprevalu u għandhom japplikaw f’dawk is-setturi jew professjonijiet speċifiċi. [...]”
5        Intitolat “Skemi ta’ awtorizzazzjoni”, l-Artikolu 9 tal-imsemmija direttiva jippreċiża, fil-paragrafu 3 tiegħu:
“Din is-sezzjoni m’għandhiex tapplika għal dawk l-aspetti ta’ skemi ta’ awtorizzazzjoni li huma regolati direttament jew indirettament minn strumenti Komunitarji oħrajn.”
6        L-Artikolu 12 tal-istess direttiva jesponi l-modalitajiet ta’ “[g]ħażla minn fost diversi kandidati”.
Id-Direttiva 2014/23
7        Il-premessi 8, 14, 18, 68 u 73 tad-Direttiva 2014/23 jipprovdu:
“(8)      Għal konċessjonijiet ugwali għal jew ogħla minn ċertu valur, huwa adatt li tiġi prevista koordinazzjoni minima ta’ proċeduri nazzjonali għall-għoti ta’ kuntratti bħal dawn abbażi tal-prinċipji tat-TFUE sabiex jiġi ggarantit il-ftuħ ta’ konċessjonijiet għall-kompetizzjoni u ċertezza legali adegwata. Dawk il-dispożizzjonijiet ta’ koordinazzjoni m’għandhomx imorru lil hinn minn dak li hu meħtieġ biex jintlaħqu l-objettivi msemmija hawn fuq u biex jiġi żgurat ċertu grad ta’ flessibbiltà. L-Istati Membri għandhom ikun permessi jikkompletaw u jiżviluppaw aktar dawk id-dispożizzjonijiet jekk jidhrilhom li huwa adatt, b’mod partikolari biex tiġi żgurata aktar il-konformità mal-prinċipji stipulati hawn fuq.
[...]
(14)      Barra minn hekk, ċerti atti ta’ Stat Membru bħal awtorizzazzjonijiet jew liċenzji, fejn l-Istat Membru jew awtorità pubblika tiegħu tistabbilixxi l-kondizzjonijiet għall-eżerċitar ta’ attività ekonomika, inkluża kondizzjoni biex titwettaq operazzjoni speċifika, mogħtija, normalment, fuq talba tal-operatur ekonomiku u mhux fuq inizjattiva tal-awtorità jew l-entità kontraenti u fejn l-operatur ekonomiku jibqa’ liberu li jirtira mill-forniment ta’ xogħlijiet jew servizzi, m’għandhomx jikkwalifikaw bħala konċessjonijiet. Fil-każ ta’ dawk l-atti tal-Istati Membri, jistgħu japplikaw id-dispożizzjonijiet speċifiċi tad-Direttiva [2006/123]. B’kuntrast ma’ dawk l-atti tal-Istat Membru, il-kuntratti ta’ konċessjoni jipprevedu obbligi vinkolanti b’mod reċiproku fejn l-eżekuzzjoni tax-xogħlijiet jew servizzi hija soġġetta għal rekwiżiti speċifiċi definiti mill-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti li huma legalment infurzabbli.
[...]
(18) [...] Il-karatteristika prinċipali ta’ konċessjoni, id-dritt li jiġu sfruttati x-xogħlijiet jew is-servizzi, dejjem timplika t-trasferiment lill-konċessjonarju ta’ riskju operattiv ta’ natura ekonomika li jinvolvi l-possibbiltà li ma jiġborx lura l-investimenti u l-ispejjeż li jkunu ġġarbu fl-operat tax-xogħlijiet jew is-servizzi mogħtija taħt kondizzjonijiet ta’ operat nomali anke jekk parti mir-riskju jibqa’ mal-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti. [...]
[...]
(68)      Il-konċessjonijiet huma normalment arranġamenti fit-tul u kumplessi fejn il-konċessjonarju jassumi r-responsabbiltajiet u r-riskji li tradizzjonalment iġorru l-awtoritajiet kontraenti u entitajiet kontraenti li normalment jaqgħu taħt il-kompetenza tagħhom. Għal din ir-raġuni, soġġett għall-konformità ma’ din id-Direttiva u mal-prinċipji ta’ trasparenza u trattament ugwali, għandha tingħata flessibbiltà konsiderevoli lill-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti biex jiddefinixxu u jorganizzaw il-proċedura li twassal għall-għażla tal-konċessjonarju. Madankollu, sabiex ikunu żgurati t-trattament ugwali u t-trasparenza tul il-proċess kollu tal-għoti, huwa adatt li jiġu previsti garanziji bażiċi fir-rigward tal-proċess tal-għoti, inkluż informazzjoni dwar in-natura u l-kamp ta’ applikazzjoni tal-konċessjoni, il-limitazzjoni tan-numru ta’ kandidati, id-disseminazzjoni ta’ informazzjoni lill-kandidati u l-offerenti u d-disponibbiltà ta’ dokumentazzjoni adatta. Huwa neċessarju wkoll li jiġi previst li ma jkunx hemm devjazzjoni mit-termini inizjali tal-avviż talkonċessjoni, sabiex jiġi evitat it-trattament inġust ta’ kwalunkwe kandidat potenzjali.
[...]
(73)      L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti għandhom jivvalutaw l-offerti abbażi ta’ kriterju wieħed jew diversi ta’ għoti. [...] Il-kriterji għandhom jiġu żvelati minn qabel lill-kandidati jew l-offerenti potenzjali kollha, ikunu relatati mas-suġġett tal-kuntratt u m’għandhomx joffru lill-awtorità kontraenti jew lill-entità kontraenti libertà tal-għażla mingħajr restrizzjonijiet. Għandhom jippermettu kompetizzjoni effettiva u jkunu akkumpanjati minn rekwiżiti li jippermettu li tiġi verifikata b’mod effettiv l-informazzjoni pprovduta mill-offerenti. Għandu jkun possibbli li fil-kriterji tal-għoti jiġu inklużi, fost oħrajn, kriterji ambjentali, soċjali jew relatati mal-innovazzjoni. L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti għandhom jindikaw ukoll il-kriterji tal-għoti f’ordni ta’ importanza sabiex jiżguraw it-trattament ugwali ta’ offerenti potenzjali billi jippermettulhom li jkunu konxji tal-elementi kollha li għandhom jiġu kkunsidrati meta jħejju l-offerti tagħhom.
F’każijiet eċċezzjonali fejn l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti tirċievi offerta li tipproponi soluzzjoni innovattiva b’livell eċċezzjonali ta’ prestazzjoni funzjonali li ma setgħax ikun previst minn awtorità jew entità kontraenti diliġenti, l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti għandha, eċċezzjonalment, tkun tista’ timmodifika l-ordni tal-kriterji tal-għoti biex jittieħed kont tal-possibbiltajiet il-ġodda li rriżultaw minn dik is-soluzzjoni innovattiva, dment li tali modifika tiżgura trattament ugwali tal-offerenti kollha attwali jew potenzjali billi tinħareġ stedina ġdida għall-offerti jew, fejn adatt, jiġi ppubblikat avviż ta’ konċessjoni ġdid.”
8        Intitolat “Prinċipju ta’ trattament ugwali, nondiskriminazzjoni u trasparenza”, l-Artikolu 3 tad-Direttiva 2014/23 jipprevedi, fil-paragrafu 1 tiegħu:
“L-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.
It-tfassil tal-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni, inkluż l-istima tal-valur, m’għandux isir bil-ħsieb li din tiġi eskluża mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din id-Direttiva jew sabiex jagħti vantaġġ jew żvantaġġ mhux mistħoqq lil ċerti operaturi ekonomiċi jew ċerti xogħlijiet, provvisti jew servizzi.”
9        Skont il-punt 1 tal-Artikolu 5 ta’ din id-direttiva:
“Għall-finijiet ta’ din id-Direttiva japplikaw id-definizzjonijiet li ġejjin:
1) ‘konċessjonijiet’ tfisser konċessjonijiet ta’ xogħlijiet jew servizzi, kif definit fil-punti (a) u (b):
a)      ‘konċessjoni ta’ xogħlijiet’ tfisser kuntratt bi ħlas miftiehem bil-miktub li permezz tiegħu entità kontraenti jew awtorità kontraenti waħda jew aktar jafdaw l-eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet lil operatur ekonomiku wieħed jew aktar, meta l-konsiderazzjoni għal din iddelega tikkonsisti unikament fid-dritt ta’ sfruttament tax-xogħlijiet li huma s-suġġett tal-kuntratt jew f’dak id-dritt flimkien ma’ ħlas.
b)      ‘konċessjoni ta’ servizzi’ tfisser kuntratt b’interess pekunjarju konkluż bil-miktub, li permezz tiegħu awtorità kontraenti jew entità kontraenti waħda jew aktar tafda l-forniment u l-ġestjoni ta’ servizzi li mhumiex twettiq ta’ xogħlijiet kif imsemmi fil-punt (a) lil operatur ekonomiku wieħed jew aktar, meta l-konsiderazzjoni għal din tkun tikkonsisti unikament fid-dritt ta’ sfruttament tas-servizzi li huma s-suġġett tal-kuntratt jew f’dak id-dritt flimkien ma’ ħlas.
L-għoti ta’ konċessjoni ta’ xogħlijiet jew servizzi għandu jinvolvi t-trasferiment lill-konċessjonarju ta’ riskju operattiv fl-isfruttament ta’ dawk ix-xogħlijiet jew servizzi, li jinkludi riskju ta’ domanda jew ta’ disponibbiltà jew tat-tnejn. Il-konċessjonarju għandu jitqies li jassumi r-riskju operattiv, f’kondizzjonijiet ta’ operazzjoni normali, meta ma jkunx garantit li jirkupra l-investimenti magħmula jew l-ispejjeż imġarrba fl-operat tax-xogħlijiet jew is-servizzi li huma s-suġġett tal-konċessjoni. Il-parti tar-riskju ttrasferita lill-konċessjonarju għandha tinvolvi esponiment reali għall-inċertezzi tas-suq, b’tali mod li kwalunkwe telf potenzjali stmat imġarrab mill-konċessjonarju m’għandux ikun biss nominali jew negliġibbli.”
10      Intitolat “Limitu u metodi għall-kalkolu tal-valur stmat ta’ konċessjoni”, l-Artikolu 8 tal-imsemmija direttiva jipprovdi fil-paragrafu 1 tiegħu:
“Din id-Direttiva tapplika għal konċessjonijiet li l-valur tagħhom huwa daqs jew aktar minn EUR 5 186 000.”
11      Intitolat “Prinċipji ġenerali”, l-Artikolu 30 tal-istess direttiva jistabbilixxi, fil-paragrafi 1 u 2 tiegħu:
“1.      L-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti għandu jkollha l-libertà li torganizza l-proċedura li twassal għall-għażla ta’ konċessjonarju soġġett għal konformità ma’ din id-Direttiva.
2      It-tfassil tal-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni għandu jirrispetta l-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 3. B’mod partikolari matul il-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni, l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti m’għandhiex tipprovdi informazzjoni b’mod diskriminatorju li tista’ tagħti lil xi kandidati jew offerenti vantaġġ fuq oħrajn.”
12      Skont l-Artikolu 41 tad-Direttiva 2014/23, intitolat “Kriterji tal-għoti”:
“1.      Il-konċessjonijiet għandhom jingħataw fuq il-bażi ta’ kriterji oġġettivi li jikkonformaw mal-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 3 u li jiżguraw li l-offerti jiġu vvalutati f’kondizzjonijiet ta’ kompetizzjoni effettiva biex jiġi identifikat vantaġġ ekonomiku ġenerali għall-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti.
2.      Il-kriterji ta’ għoti għandhom ikunu marbuta mas-suġġett tal-konċessjoni, u m’għandhomx jikkonferixxu libertà tal-għażla mingħajr restrizzjonijiet lill-awtorità kontraenti jew lill-entità kontraenti. Dawn jistgħu jinkludu, fost oħrajn, kriterji ambjentali, soċjali jew relatati mal-innovazzjoni.
Dawk il-kriterji għandhom ikunu akkumpanjati minn rekwiżiti li jippermettu li tiġi vverifikata b’mod effettiv l-informazzjoni pprovduta mill-offerenti.
L-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti għandhom jivverifikaw jekk l-offerti jissodisfawx b’mod adatt il-kriterji tal-għoti.
3.      L-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti għandha telenka l-kriterji f’ordni dekrexxenti ta’ importanza.
Minkejja l-ewwel subparagrafu, fejn l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti tirċievi offerta li tipproponi soluzzjoni innovattiva b’livell eċċezzjonali ta’ prestazzjoni funzjonali li ma setgħetx tiġi prevista minn awtorità jew entità kontraenti diliġenti, l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti tista’, b’mod eċċezzjonali, timmodifika l-ordni ta’ prevalenza tal-kriterji tal-għoti biex jittieħed kont ta’ dik is-soluzzjoni innovativa. F’dak il-każ, l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti għandha tinforma lill-offerenti kollha dwar il-modifika tal-ordni ta’ prevalenza u għandha toħroġ stedina ġdida għall-preżentazzjoni ta’ offerti, fir-rigward tal-limiti ta’ żmien minimi msemmija fl-Artikolu 39(4). Fejn il-kriterji tal-għoti jkunu ġew ippubblikati fil-ħin tal-pubblikazzjoni tal-avviż tal-konċessjoni, l-awtorità jew l-entità kontraenti għandha tippubblika konċessjoni ġdida, fir-rigward tal-limiti ta’ żmien minimi msemmijin fl-Artikolu 39(3).
Il-modifika fl-ordni ta’ prevalenza m’għandhiex twassal għal diskriminazzjoni.”
Id-dritt Taljan
13      Id-decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50, dwar il-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi), tat‑18 ta’ April 2016 (GURI Nru 91, tad‑19 ta’ April 2016, suppliment ordinarju Nru 10) li, b’mod partikolari, għandu bħala għan li jittrasponi d-Direttiva 2014/23 fid-dritt Taljan, kien jinkludi, fil-verżjoni tiegħu applikabbli għat-tilwima fil-kawża prinċipali (iktar ’il quddiem il-“Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi”), l-Artikolu 183, intitolat “Finanzjament ta’ proġetti”, li l-paragrafi 4 u 15 tiegħu kienu jipprevedu:
“4.      L-awtoritajiet kontraenti għandhom jevalwaw l-offerti sottomessi skont il-kriterju tal-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża, fuq il-bażi tal-aħjar bilanċ bejn prezz/kwalità.
[...]
15      L-operaturi ekonomiċi jistgħu jippreżentaw lill-awtoritajiet kontraenti proposti relatati mal-eżekuzzjoni f’konċessjoni ta’ xogħlijiet pubbliċi [...] Il-proposta għandha tinkludi proġett ta’ fattibbiltà, abbozz ta’ ftehim, il-pjan ekonomiku u finanzjarju ċċertifikat minn waħda mill-entitajiet imsemmija fl-ewwel sentenza tal-paragrafu 9, kif ukoll l-ispeċifikazzjoni tal-karatteristiċi tas-servizz u tal-ġestjoni. [...] Il-pjan ekonomiku u finanzjarju għandu jinkludi l-ammont tal-ispejjeż sostnuti għall-preparazzjoni tal-proposta, inklużi d-drittijiet fuq ix-xogħlijiet intellettwali skont l-Artikolu 2578 tal-Codice civile (il-Kodiċi Ċivili). [...]
L-awtorità kontraenti għandha tevalwa, f’terminu imperattiv ta’ tliet xhur, il-fattibbiltà tal-proposta. Għal dan il-għan, l-awtorità kontraenti tista’ tistieden lill-awtur tal-proposta sabiex jagħmel fil-proġett ta’ fattibbiltà l-modifiki neċessarji għall-approvazzjoni tagħha. Jekk dan tal-aħħar ma jagħmilx il-modifiki mitluba, il-proposta ma tistax tiġi evalwata b’mod favorevoli. Fil-każ li l-proġett ta’ fattibbiltà eventwalment immodifikat [jekk ma jkunx għadu ġie inkluż] fl-istrumenti ta’ programmazzjoni adottati mill-amministrazzjoni kontraenti abbażi tal-leġiżlazzjoni fis-seħħ [jiġi inkluż f’dawn l-istrumenti ta’ programmazzjoni] u huwa approvat skont il-modalitajiet applikabbli għall-approvazzjoni ta’ proġetti; l-awtur tal-proposta huwa obbligat jintegra l-modifiki addizzjonali possibbilment mitluba fl-istadju tal-approvazzjoni tal-proġett, u fin-nuqqas ta’ dan, il-proġett jitqies li ma ġiex approvat. Il-proġett ta’ fattibbiltà approvat huwa suġġett għal proċedura ta’ sejħa għal offerti, li għaliha jiġi mistieden l-awtur tal-proposta. Fl-avviż ta’ kuntratt, l-awtorità kontraenti tista’ titlob lill-kompetituri, inkluż lill-awtur tal-proposta, sabiex jippreżentaw varjanti possibbli tal-proġett. L-avviż jispeċifika li l-promotur [ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti (iktar’ il quddiem il-“promotur”)] jista’ jeżerċita dritt ta’ prijorità. Il-kompetituri, inkluż il-promotur, għandhom jissodisfaw il-kundizzjonijiet imsemmija fil-paragrafu 8 u jippreżentaw offerta li tinkludi abbozz ta’ ftehim, il-pjan ekonomiku-finanzjarju ċċertifikat minn waħda mill-entitajiet imsemmija fl-ewwel sentenza tal-paragrafu 9, l-ispeċifikazzjoni tal-karatteristiċi tas-servizz u tal-ġestjoni, kif ukoll il-varjanti possibbli tal-proġett ta’ fattibbiltà; il-paragrafi 4, 5, 6, 7 u 13 japplikaw għalihom. Jekk il-promotur ma jingħatax il-kuntratt, huwa jista’, f’terminu ta’ ħmistax-il jum mill-komunikazzjoni tal-aġġudikazzjoni, jeżerċita d-dritt ta’ prijorità tiegħu u jinħatar bħala offerent rebbieħ jekk jiddikjara li jimpenja ruħu li jissodisfa l-obbligi kuntrattwali taħt l-istess kundizzjonijiet bħal dawk offruti mill-offerent rebbieħ. Jekk il-promotur ma jingħatax il-kuntratt u ma jeżerċitax id-dritt tiegħu ta’ prijorità, huwa jkollu dritt għall-ħlas, mill-offerent rebbieħ, tal-ammont tal-ispejjeż sostnuti sabiex jipprepara l-proposta fil-limiti indikati fil-paragrafu 9. Jekk il-promotur jeżerċita d-dritt tiegħu ta’ prijorità, l-offerent rebbieħ inizjali għandu dritt għar-rimbors, mill-promotur, tal-ammont tal-ispejjeż sostnuti sabiex jipprepara l-offerta fil-limiti indikati fil-paragrafu 9.”
14      Il-paragrafu 9 ta’ dan l-Artikolu 183 kien jipprevedi, essenzjalment, li, għall-finijiet tal-parteċipazzjoni għas-sejħa għal offerti, kull kandidat – inkluż il-promotur – għandu jippreżenta pjan ekonomiku u finanzjarju li, “[b]arra minn hekk jipprevedi r-rimbors tal-ispejjeż sostnuti għall-preparazzjoni tal-proġett ta’ fattibbiltà abbażi tas-sejħa għal offerti, jinkludi l-ammont tal-ispejjeż sostnuti għall-preparazzjoni tal-offerti, inklużi d-drittijiet fuq ix-xogħlijiet intellettwali skont l-Artikolu 2578 tal-Kodiċi Ċivili. L-ammont totali tal-ispejjeż imsemmija fis-sentenza preċedenti ma jistax jaqbeż 2.5 % tal-valur tal-investimenti li jista’ jitnaqqas mill-proġett ta’ fattibbiltà li fuqu hija bbażata s-sejħa għal offerti.”
Il-kawża prinċipali u d-domanda preliminari
15      Permezz ta’ deċiżjoni tad‑29 ta’ Mejju 2020, il-Komun ta’ Milano ddefinixxa l-linji gwida dwar it-twettiq ta’ “proġetti u inizjattivi intiżi għar-riġenerazzjoni ta’ spazji pubbliċi urbani permezz tal-għażla ta’ sponsors tekniċi”. Din id-deċiżjoni kienet tippreċiża li l-proċedura kellha tibda bil-pubblikazzjoni ta’ avviż, possibbilment wara preżentazzjoni ta’ proposta minn promotur, u li din kienet ser tkompli bl-evalwazzjoni, minn dan il-komun, tal-“koerenza mal-għanijiet strateġiċi tal-amministrazzjoni” u tal-valur tal-proposti. Sussegwentement kellha tiġi organizzata sejħa għal offerti abbażi ta’ dan l-avviż li tagħmel pubbliċi l-“karatteristiċi u s-servizzi tal-proposta riċevuta” u li kienet tipprevedi l-possibbiltà għall-awtur tal-proposta li jallinjaha mal-aħjar offerta.
16      Il-grupp kien l-uniku promotur li ssottometta proposta lill-Komun ta’ Milano matul Marzu 2021.
17      Fl‑20 ta’ Lulju 2021, dan il-komun ippubblika, fis-sit internet tiegħu, l-avviż pubbliku li kien jitlob il-“preżentazzjoni ta’ proposti għal titjib” tal-proposta rċevuta mill-parti tal-grupp, li kienet deskritta fid-dettall f’dan l-avviż. Kif tħabbar fid-deċiżjoni tad‑29 ta’ Mejju 2020, l-imsemmi avviż kien jirrikonoxxi lill-awtur tal-proposta, jekk ma jintgħażilx bħala offerent rebbieħ, il-fakultà li jallinja, f’terminu ta’ ħmistax-il jum, il-proposta tiegħu fuq dik meqjusa bħala l-aħjar waħda u li jkun effettivament offerent rebbieħ jekk jiddikjara li jimpenja ruħu li jissodisfa l-obbligi kuntrattwali tiegħu taħt l-istess kundizzjonijiet bħal dawk offruti mill-offerent rebbieħ inizjali u li jħallas lil dan tal-aħħar l-ispejjeż li dan ikun sostna għall-preparazzjoni tal-offerta tiegħu (iktar ’il quddiem id-“dritt ta’ prijorità”).
18      Wara s-sejħa għal offerti, il-Komun ta’ Milano, permezz ta’ deċiżjoni tat‑30 ta’ Marzu 2023, assenja l-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali lil Urban Vision, li kienet issottomettiet proposta għal titjib.
19      Madankollu, peress li l-grupp għamel użu mid-dritt ta’ prijorità tiegħu u allinja l-offerta tiegħu fuq dik ta’ Urban Vision, il-Komun ta’ Milano assenjalu dan il-kuntratt permezz ta’ deċiżjoni tat‑28 ta’ April 2023. L-imsemmi kuntratt jirriproduċi l-karatteristiċi tal-proposta ppreżentata minn Urban Vision. B’hekk jipprevedi li l-grupp jiffinanzja, jipprovdi u jlesti 110 latrina pubblika awtomatizzata, li l-proprjetà tagħhom tiġi ttrasferita lil dan il-komun wara li jirċevihom, u li jiżgura l-ġestjoni u l-manutenzjoni tagħhom għal perijodu ta’ 24 sena għal valur ta’ EUR 29 100 000, li magħhom jiżdiedu ħames miljun euro. L-imsemmi komun għandu jiggarantixxi, għal 18-il sena, l-isfruttament ta’ 97 spazju pubbliċitarju, wara t-trasformazzjoni tagħhom li tippermetti wiri diġitali. Barra minn hekk, skont il-kalkoli tal-istess komun, il-valur ta’ “it-titjib tal-immaġni assoċjata mal-possibbiltà ta’ promozzjoni kummerċjali” jinsab bejn EUR 10 352 827 u EUR 15 517 412. Il-pjan ta’ komunikazzjoni jinkludi “l-promozzjoni diretta tal-isponsor” u “r-reklamar f’isem terzi li huwa, bħala kollettur, iqiegħed fl-ispazji mqiegħda għad-dispożizzjoni tiegħu”.
20      Urban Vision ikkontestat id-deċiżjoni tat‑28 ta’ April 2023 quddiem it-Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lombardia, l-Italja), li ċaħdet ir-rikors tagħha permezz ta’ sentenza tad‑29 ta’ Jannar 2024.
21      Urban Vision ippreżentat appell minn din is-sentenza quddiem il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja), li hija l-qorti tar-rinviju. Din il-qorti tirrileva li, fil-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali, il-korrispettiv jikkorrispondi għall-profittabbiltà ekonomika li tirriżulta mill-isfruttament tas‑97 spazju pubbliċitarju li l-offerent rebbieħ jassumi r-riskju marbut mat-talba.
22      L-imsemmija qorti tiddeduċi minn dan li dan il-kuntratt jaqa’ taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 183 tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi, dwar il-proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti, u, konsegwentement, tal-kunċett ta’ “konċessjoni”, fis-sens tal-Artikolu 5 tad-Direttiva 2014/23. Fil-fatt, permezz tal-imsemmi kuntratt, l-offerent magħżul jassumi r-responsabbiltà li jlesti l-latrini pubbliċi awtomatizzati u li jittrasforma l-ispazji pubbliċitarji permezz tar-riżorsi tiegħu stess, mingħajr ma jirċievi korrispettiv pekunjarju.
23      Il-qorti tar-rinviju tirrileva li, skont l-Artikolu 183(15) ta’ dan il-kodiċi, l-avviż ta’ sejħa għal offerti kellu jippreċiża li l-promotur jista’ jeżerċita d-dritt ta’ prijorità tiegħu.
24      Madankollu, din il-qorti tiddubita kemm din id-dispożizzjoni tittrasponi korrettament id-Direttiva 2014/23. Fil-fatt, id-dritt ta’ prijorità jista’ joħloq distorsjoni fl-eżitu tas-sejħa għal offerti meta l-promotur jinvokah. F’dan il-każ, minkejja li ma jkunx kiseb il-kuntratt fi tmiem is-sejħa għal offerti, il-promotur jista’ jsir l-offerent rebbieħ effettiv billi jallinja l-proposta tiegħu fuq dik li kienet tqieset bħala l-aħjar waħda, fatt li jidher li jmur kontra l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament.
25      Madankollu, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) jirrileva li l-premessa 68 tad-Direttiva 2014/23 issemmi l-“flessibbiltà [...] biex jiddefinixxu u jorganizzaw il-proċedura li twassal għall-għażla tal-konċessjonarju”. Bl-istess mod, l-Artikoli 3 u 30 ta’ din id-direttiva jenfasizzaw l-importanza tal-komunikazzjoni mhux diskriminatorja ta’ informazzjoni li tista’ tagħti vantaġġ lil ċerti kandidati jew offerenti meta mqabbla ma’ oħrajn għall-finijiet tal-osservanza tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament. Fuq kollox, l-Artikolu 41(3) tal-imsemmija direttiva jipprovdi li, jekk l-awtorità kontraenti tirċievi offerta li tipproponi “soluzzjoni innovattiva”, hija “tista’, b’mod eċċezzjonali, tbiddel l-ordni tal-kriterji tal-għoti sabiex tieħu inkunsiderazzjoni din is-soluzzjoni innovattiva”, bil-kundizzjoni li toħroġ stedina ġdida għall-offerti, peress li “[i]l-modifika fl-ordni ta’ prevalenza m’għandhiex twassal għal diskriminazzjoni”. Barra minn hekk, ir-restrizzjonijiet għal-libertà ekonomika jkunu ammissibbli jekk dawn ikunu intiżi li jiżguraw kompetizzjoni mhux distorta fl-Istati Membri kollha.
26      Id-dritt ta’ prijorità jista’ madankollu jiġi ġġustifikat, peress li l-valorizzazzjoni tal-inizjattivi tas-settur privat tikkostitwixxi l-implimentazzjoni tal-prinċipju ta’ sussidjarjetà orizzontali, stabbilit fl-Artikolu 118 tal-Costituzione della Repubblica Italiana (il-Kostituzzjoni tar-Repubblika Taljana), u hija l-espressjoni ta’ metodu ta’ kooperazzjoni li jista’ jirrendi t-twettiq tal-interessi pubbliċi iktar effikaċi, f’termini ta’ żmien u ta’ riżorsi. Id-dritt ta’ prijorità jippromwovi wkoll trasformazzjoni tal-amministrazzjoni permezz tal-kisba ta’ għarfien ġdid, speċifiku għas-settur privat, u huwa ta’ natura li jistimula l-impriża.
27      Madankollu l-qorti tar-rinviju tenfasizza li d-dritt ta’ prijorità jista’ ma jkunx adattat għall-għan imfittex jew, fi kwalunkwe każ, ma jkunx proporzjonat, peress li arranġamenti oħra jistgħu jikkumpensaw l-inizjattiva tas-settur privat, filwaqt li jaffettwaw inqas fil-fond is-sejħa għal offerti.
28      Fl-aħħar nett, minkejja li l-isfruttament tas-97 spazju pubbliċitarju ma jikkostitwixxix l-għan prinċipali tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali, din il-qorti tfakkar li l-Artikolu 12 tad-Direttiva 2006/123 ma jipprojbixxix b’mod assolut l-introduzzjoni ta’ dritt ta’ prijorità.
29      Il-qorti tar-rinviju tqis li d-dritt ta’ prijorità jiffavorixxi l-inizjattiva tal-promotur billi jiggarantixxilu li huwa jingħata l-kuntratt, anki jekk l-aħjar offerta tkun ġiet ippreżentata minn kandidat ieħor. Għalhekk, din id-dispożizzjoni ma tikkumpensax neċessarjament lill-persuna li tkun ippreżentat l-aħjar offerta għall-amministrazzjoni. Barra minn hekk, l-imsemmija dispożizzjoni ma tiddefinixxix il-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dan id-dritt ta’ prijorità. Din il-qorti tirrileva wkoll li l-Artikolu 183(15) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi ma jistipulax in-natura innovattiva tal-proposta, kemm jekk din tkun karatteristika intrinsika tas-suġġett tal-proposta jew tan-novità tagħha meta mqabbla mal-attività preċedenti tal-amministrazzjoni. Din id-dispożizzjoni lanqas ma timponi, mill-bidu, it-trasparenza fuq il-pożizzjoni privileġġata tal-promotur, peress li l-eżistenza tad-dritt ta’ prijorità hija kkomunikata fil-mument tal-ftuħ tas-sejħa għal offerti wara l-preżentazzjoni tal-proposta. Fl-aħħar nett, l-imsemmija dispożizzjoni ma tipprevedix l-ipoteżi fejn diversi promoturi jissottomettu proposta.
30      F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) iddeċieda li jissospendi l-proċeduri quddiemu u li jagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domanda preliminari li ġejja:
“Il-prinċipji ta’ libertà ta’ stabbiliment u ta’ libertà li jiġu pprovduti servizzi stabbiliti fl-Artikoli 49 u 56 TFUE, kif ukoll id-Direttiva [2014/23], interpretati fid-dawl tal-prinċipji ta’ proporzjonalità, ta’ amministrazzjoni tajba u ta’ effiċjenza, u l-Artikolu 12 tad-Direttiva [2006/123], fil-każ fejn il-Qorti tal-Ġustizzja kellha tqis li dan huwa applikabbli, [jipprekludu] leġiżlazzjoni nazzjonali dwar il-prelazzjoni, li tinsab fl-Artikolu 183(15) tad-decreto legislativo 50/2016 (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016)?”
Fuq id-domanda preliminari
31      Preliminarjament, għandu jiġi rrilevat, l-ewwel, li l-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali jikkostitwixxi, prinċipalment, konċessjoni għal xogħlijiet, fis-sens tal-punt 1(a) tal-Artikolu 5 tad-Direttiva 2014/23. Permezz ta’ dan il-kuntratt konkluż bil-miktub u bi ħlas, il-Komun ta’ Milano ta lill-grupp l-eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet, li l-korrispettiv tagħha jikkonsisti unikament fid-dritt li jisfruttaw is‑97 spazju pubbliċitarju li jinsabu fuq il-latrini pubbliċi awtomatizzati. Għalhekk huwa ċar li l-għoti ta’ din il-konċessjoni għal xogħlijiet jimplika t-trasferiment lill-grupp tar-riskju finanzjarju marbut mal-isfruttament ta’ dawn l-ispazji pubbliċitarji. Issa, meta kuntratt jaqbeż il-limitu ta’ applikabbiltà tad-Direttiva 2014/23 previst fl-Artikolu 8 tagħha, li huwa l-każ tal-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali, it-trasferiment tar-riskju finanzjarju jikkostitwixxi l-kriterju ċentrali sabiex tiġi identifikata konċessjoni, hekk kif dan jirriżulta mit-tieni subparagrafu tal-punt 1 tal-Artikolu 5 tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-premessa 18 tagħha (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal‑10 ta’ Novembru 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, punt 61).
32      It-tieni, jirriżulta, minn naħa, mill-Artikolu 3(1) u mill-Artikolu 9(3) tad-Direttiva 2006/123, moqrija flimkien mal-premessa 57 tagħha, u, min-naħa l-oħra, mill-premessa 14 tad-Direttiva 2014/23 li l-applikabbiltà tat-tieni direttiva twassal għall-inapplikabbiltà tal-ewwel waħda, fatt li l-Qorti tal-Ġustizzja enfasizzat fis-sentenza tal‑14 ta’ Lulju 2016, Promoimpresa et (C‑458/14 u C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 45). Għalhekk, hemm lok li d-domanda preliminari tiġi eżaminata mhux fid-dawl tad-Direttiva 2006/123, iżda tad-Direttiva 2014/23.
33      It-tielet, sa fejn id-Direttiva 2014/23, b’mod ġenerali, kellha biss l-intenzjoni li twettaq koordinazzjoni minima tal-proċeduri nazzjonali ta’ għoti ta’ konċessjonijiet għal xogħlijiet u għal servizzi abbażi tal-prinċipji tat-Trattat FUE, għandu jiġi eżaminat ukoll jekk id-dritt ta’ prijorità huwiex konformi mal-Artikoli 49 u 56 TFUE.
34      Fil-fatt, hija ġurisprudenza stabbilita li hija biss miżura nazzjonali adottata f’qasam li kien is-suġġett ta’ armonizzazzjoni eżawrjenti jew kompleta fil-livell tal-Unjoni li għandha tiġi evalwata fid-dawl mhux tad-dispożizzjonijiet tad-dritt primarju, iżda ta’ dawk ta’ din il-miżura ta’ armonizzazzjoni (ara, b’mod partikolari, is-sentenza tal‑20 ta’ April 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, punt 36 u l-ġurisprudenza ċċitata).
35      Sa fejn il-qorti tar-rinviju tirreferi, fid-domanda tagħha, ukoll għall-Artikolu 49 kif ukoll għall-Artikolu 56 TFUE, li jistabbilixxu rispettivament il-libertà ta’ stabbiliment u l-libertà li jiġu pprovduti servizzi, għandu jiġi ppreċiżat li l-għoti tal-konċessjoni inkwistjoni fil-kawża prinċipali jimplika l-aċċess tal-konċessjonarju fit-territorju tal-Istat Membru ospitanti fid-dawl ta’ parteċipazzjoni stabbli u kontinwa, għal tul relattivament twil, għall-ħajja ekonomika ta’ dan l-Istat. Minn dan isegwi li l-għoti ta’ tali konċessjoni jaqa’ taħt id-dritt ta’ stabbiliment previst fl-Artikolu 49 TFUE (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal‑11 ta’ Lulju 2024, Società Italiana Imprese Balneari, C‑598/22, EU:C:2024:597, punt 44 u l-ġurisprudenza ċċitata).
36      Minbarra dan, skont l-ewwel paragrafu tal-Artikolu 57 TFUE, id-dispożizzjonijiet tat-Trattat FUE dwar il-libertà li jiġu pprovduti servizzi huma applikabbli biss jekk, b’mod partikolari, dawk relatati mad-dritt tal-istabbiliment ma japplikawx. Għaldaqstant, hemm lok li l-Artikolu 56 TFUE jiġi eskluż.
37      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, għandu jitqies li, permezz tad-domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-Artikolu 49 TFUE, mal-Artikoli 30 u 41, kif ukoll mal-premessa 68 ta’ din id-direttiva, għandux jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi li Stat Membru jagħti lill-promotur ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti, kif prevista fl-Artikolu 183(15) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi, dritt ta’ prijorità li jippermettilu, fil-każ li l-kuntratt ikkonċernat ma jkunx ingħatalu inizjalment, jallinja l-offerta tiegħu fuq dik tal-offerent inizjalment rebbieħ u b’hekk jingħata dan il-kuntratt, bil-kundizzjoni li jirrimborsa l-ispejjeż li l-offerent rebbieħ inizjali jkun sostna sabiex jipprepara l-offerta tiegħu, mingħajr ma dan ir-rimbors ikun jista’ jeċċedi 2.5 % tal-valur stmat tal-investimenti mistennija mill-offerent rebbieħ sa mill-proġett ta’ fattibbiltà li huwa fil-bażi tas-sejħa għal offerti.
38      F’dan ir-rigward, għandu jiġi rrilevat li l-proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti, li hija rregolata mill-Artikolu 183(15) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi, tiżvolġi fi tliet stadji. Fl-ewwel stadju, operatur ekonomiku jippreżenta lil awtorità kontraenti proposta għal konċessjoni ta’ xogħlijiet, billi jippreżentalha fajl li jinkludi proġett ta’ fattibbiltà, pjan ekonomiku u finanzjarju, kif ukoll l-abbozz ta’ kuntratt ta’ konċessjoni. Fit-tieni stadju, l-awtorità kontraenti tevalwa l-fattibbiltà ta’ din il-proposta. F’dan l-istadju, hija tista’ titlob lill-promotur jimmodifika l-proposta tiegħu u, jekk dan tal-aħħar jaċċetta, il-proġett jiġi approvat u inkluż fl-istrumenti ta’ programmazzjoni tal-awtorità kontraenti bħala proġett li għandu jitwettaq. Fit-tielet stadju, il-proġett ta’ fattibbiltà hekk approvat huwa suġġett għal proċedura ta’ sejħa għal offerti, li għaliha l-promotur huwa mistieden u li fiha huwa jibbenefika minn dritt ta’ prijorità. B’mod konkret, fil-każ li l-kuntratt ma jingħatalux, il-promotur għandu terminu ta’ ħmistax-il jum sabiex jallinja l-offerta tiegħu fuq dik tal-offerent rebbieħ inizjalment magħżul. F’każ bħal dan, il-promotur għandu jingħata l-kuntratt, bil-kundizzjoni li jirrimborsa l-ispejjeż li l-offerent rebbieħ inizjali jkun sostna sabiex jipprepara l-offerta tiegħu, iżda l-ammont hekk irrimborsat ma jistax madankollu jaqbeż 2.5 % tal-valur tal-investimenti li jista’ jitnaqqas mill-proġett ta’ fattibbiltà li huwa fil-bażi tas-sejħa għal offerti.
39      F’dan il-każ, peress li d-dritt ta’ prijorità huwa partikolarment previst kemm fl-Artikolu 183(15) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi kif ukoll mid-deċiżjoni tal-Komun ta’ Milano tad‑29 ta’ Mejju 2020 u l-avviż tiegħu tal‑20 ta’ Lulju 2021, il-prinċipju ta’ trasparenza jidher osservat. Konsegwentement, għandu jiġi eżaminat jekk id-dritt ta’ prijorità jiksirx il-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, kif stabbilit fl-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23.
40      F’dan ir-rigward, mill-punt 38 ta’ din is-sentenza jirriżulta li, fil-kuntest ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti, id-dritt ta’ prijorità jwassal għal kontestazzjoni tal-klassifikazzjoni mwettqa mill-awtorità kontraenti fi tmiem il-proċedura ta’ sejħa għal offerti u li jagħti vantaġġ reali lill-promotur. Fil-fatt, billi jippermetti lill-promotur li jallinja ruħu fuq il-kundizzjonijiet offruti mill-offerent rebbieħ inizjalment magħżul, id-dritt ta’ prijorità li jibbenefika minnu jawtorizzah, de facto, li jimmodifika l-prezz li huwa kien indika fl-offerta tiegħu.
41      Issa, hija ġurisprudenza stabbilita li, minn naħa, l-obbligu għall-awtorità kontraenti li tosserva l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti għandu bħala għan li jiffavorixxi l-ftuħ tal-proċeduri ta’ għoti tal-konċessjonijiet għall-kompetizzjoni l-usa’ possibbli (ara, b’analoġija, is-sentenzi tat‑23 ta’ Diċembru 2009, CoNISMa, C‑305/08, EU:C:2009:807, punt 37 u l-ġurisprudenza ċċitata, kif ukoll tas‑26 ta’ Settembru 2024, Luxone u Sofein, C‑403/23 u C‑404/23, EU:C:2024:805, punt 50). Min-naħa l-oħra, dan l-obbligu, li jaqa’ taħt l-essenza stess tar-regoli tal-Unjoni dwar il-proċeduri ta’ għoti ta’ konċessjonijiet għal xogħlijiet u għal servizzi, jeżiġi, b’mod partikolari, li l-offerenti jsibu ruħhom f’pożizzjoni ta’ ugwaljanza kemm fil-mument meta huma jippreparaw l-offerti tagħhom kif ukoll fil-mument meta dawn jiġu evalwati mill-awtorità kontraenti. Għaldaqstant, bħala prinċipju, offerta ma tistax tiġi modifikata wara li tkun ġiet sottomessa, kemm jekk fuq l-inizjattiva tal-awtorità kontraenti jew dik tal-offerent (ara, b’analoġija, is-sentenzi tat‑22 ta’ Ġunju 1993, Il‑Kummissjoni vs Id‑Danimarka, C‑243/89, EU:C:1993:257, punt 33; tal‑25 ta’ April 1996, Il‑Kummissjoni vs Il‑Belġju, C‑87/94, EU:C:1996:161, punti 51 u 52, kif ukoll tat‑13 ta’ Ġunju 2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, punti 30 u 32 u l-ġurisprudenza ċċitata).
42      Peress li, bħala regola ġenerali, il-prezz jikkostitwixxi l-kriterju ta’ għoti determinanti f’sejħa għal offerti, il-fatt għal awtorità kontraenti li tieħu inkunsiderazzjoni modifika magħmula għall-prezz propost fl-offerta inizjali ta’ offerent wieħed jagħti vantaġġ lil dan tal-aħħar meta mqabbel mal-kompetituri tiegħu, fatt li jippreġudika l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti (sentenza tal‑25 ta’ April 1996, Il‑Kummissjoni vs Il‑Belġju, C‑87/94, EU:C:1996:161, punti 54 u 56), kif iggarantit mill-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23, u jikkostitwixxi distorsjoni tal-kompetizzjoni b’saħħitha u effettiva (ara, b’analoġija, is-sentenza tal‑14 ta’ Settembru 2017, Casertana Costruzioni, C‑223/16, EU:C:2017:685, punt 40).
43      F’dan il-każ, id-dritt ta’ prijorità li jibbenefika minnu l-promotur għandu bħala effett li l-prezzijiet proposti qabel l-iskadenza tat-terminu ta’ sottomissjoni tal-offerti ma jiddeterminawx direttament u definittivament il-klassifikazzjoni tal-offerenti. Billi jippermetti lill-promotur jallinja ruħu fuq il-kundizzjonijiet offruti mill-offerent rebbieħ inizjali, li offra l-orħos prezz, id-dritt ta’ prijorità jippermetti lill-promotur, bi ksur tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, li jottimizza l-offerta tiegħu sabiex jilqa’ aħjar l-offerti tal-kompetituri tiegħu fil-proċedura ta’ konċessjoni inkwistjoni. Minn dan isegwi li l-fatt li tiġi ppreżentata l-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża ma jiżgurax li tintrebaħ is-sejħa għal offerti.
44      Ċertament, fis-sentenza tat‑13 ta’ Ġunju 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, punt 33), il-Qorti tal-Ġustizzja qieset li ma kienet tinkludi ebda element ta’ negozjar klawżola ta’ dokument ta’ kuntratt li, bl-għan li tinżamm kompetizzjoni fis-settur ekonomiku kkonċernat, kienet tipprevedi l-għoti, minn naħa, tal-iktar lott importanti lill-offerent li jkun ippreżenta l-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża u, min-naħa l-oħra, tal-lott ta’ inqas valur, b’mod preferenzjali, lill-offerent li jkun bagħat it-tieni offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża, bil-kundizzjoni li jaċċetta li jeżegwixxi dan il-lott bil-prezz tal-offerent li jippreżenta l-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża. Fil-każ ta’ rifjut tal-offerent ikklassifikat fit-tieni pożizzjoni li jallinja ruħu fuq dan il-prezz, l-istess proposta ssir lill-offerent li jkun wasal fit-tielet pożizzjoni u l-bqija fil-każ li dan jiċħad din il-proposta.
45      Madankollu, il-konklużjoni li tali klawżola ma kienet tinkludi ebda element ta’ negozjar, ipprojbit mill-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, kienet marbuta mill-qrib, minn naħa, mad-diviżjoni f’lottijiet tal-kuntratt inkwistjoni u, min-naħa l-oħra, mal-għan tagħha li żżomm kompetizzjoni fis-settur ekonomiku kkonċernat.
46      Madankollu, indipendentement mill-kwistjoni dwar jekk, f’dan il-każ, id-dritt ta’ prijorità jimplikax negozjati bejn il-promotur u l-awtorità kontraenti, dan id-dritt jippermetti mingħajr dubju lil dan il-promotur jimmodifika l-offerta tiegħu wara s-sottomissjoni tagħha, li huwa pprojbit mill-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament. Dan huwa iktar u iktar il-każ peress li, kuntrarjament għall-klawżola li kienet tinsab fil-qalba tal-kawża li tat lok għas-sentenza tat‑13 ta’ Ġunju 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495), id-dritt ta’ prijorità jista’ jipproduċi effetti mhux favur il-kompetizzjoni, iżda, għall-kuntrarju, antikompetittivi.
47      Għalhekk, id-dritt ta’ prijorità rrikonoxxut lill-promotur ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti jikser mhux biss l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23, iżda wkoll l-Artikolu 41(1) ta’ din id-direttiva, li jipprovdi li l-offerti għandhom jiġu evalwati “f’kondizzjonijiet ta’ kompetizzjoni effettiva”.
48      Barra minn hekk, ebda waħda mid-dispożizzjonijiet tal-imsemmija direttiva msemmija mill-qorti tar-rinviju ma tista’ tiġi interpretata bħala li tippermetti lill-Istati Membri u lill-awtoritajiet kontraenti jidderogaw mill-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, stabbilit fl-Artikolu 3(1) tal-istess direttiva, u, għaldaqstant, li jiġi ġġustifikat id-dritt ta’ prijorità.
49      F’dan ir-rigward, għandu jiġi kkonstatat li l-marġni ta’ evalwazzjoni rrikonoxxut lill-awtorità kontraenti għall-organizzazzjoni tal-proċeduri ta’ għoti ta’ konċessjonijiet ma jistax ikun illimitat.
50      Ċertament, l-Artikolu 30(1) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-premessa 68 tagħha, jagħti lill-awtorità kontraenti l-libertà, jew saħansitra latitudni kbira, sabiex torganizza l-proċedura li twassal għall-għażla tal-konċessjonarju. Dan l-Artikolu 30(1) jista’ wkoll jinqara fid-dawl tal-premessa 8 ta’ din id-direttiva, li tenfasizza li l-imsemmija direttiva twettaq biss koordinazzjoni minima tal-proċeduri nazzjonali ta’ għoti tal-konċessjonijiet, b’tali mod li tiggarantixxi ċertu grad ta’ flessibbiltà.
51      Madankollu, kif tiddikjara l-premessa 68 tad-Direttiva 2014/23, il-latitudni wiesgħa li għandha awtorità kontraenti sabiex tiddefinixxi u torganizza l-proċedura li twassal għall-għażla tal-konċessjonarju tibqa’ suġġetta għall-“konformità ma’ din id-Direttiva u mal-prinċipji ta’ trasparenza u trattament ugwali” li jippreżupponi “li jiġu previsti garanziji bażiċi fir-rigward tal-proċess tal-għoti, [...] sabiex jiġi evitat it-trattament inġust ta’ kwalunkwe kandidat potenzjali”.
52      Għalhekk, minkejja l-latitudni wiesgħa rrikonoxxuta lill-awtoritajiet kontraenti, proċedura ta’ għoti ta’ konċessjoni għandha, konformement mal-Artikolu 30(2) ta’ din id-direttiva, tosserva l-prinċipji stabbiliti fl-Artikolu 3 ta’ din tal-aħħar. L-aħħar sentenza tal-premessa 8 tal-imsemmija direttiva tippreċiża, fl-istess sens, li l-flessibbiltà mogħtija lill-Istati Membri għandha tippermettilhom li “jikkompletaw u [li] jiżviluppaw aktar dawk id-dispożizzjonijiet [tal-istess direttiva] jekk jidhrilhom li huwa adatt, b’mod partikolari biex tiġi żgurata aktar il-konformità mal-prinċipji [tat-Trattat FUE]”.
53      L-Artikolu 30(1) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-premessa 8 tagħha, ma jistax, għaldaqstant, jiġġustifika l-ksur tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, kif iggarantit fl-Artikolu 3 ta’ din id-direttiva, li jirriżulta mid-dritt ta’ prijorità.
54      Bl-istess mod, huwa minnu li, skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 41(3) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-premessa 73 tagħha, l-awtorità kontraenti tista’, eċċezzjonalment, timmodifika l-ordni tal-kriterji ta’ għoti sabiex tittieħed inkunsiderazzjoni soluzzjoni innovattiva li tkun irċeviet li tippreżenta prestazzjonijiet funzjonali ta’ livell eċċezzjonali u li ma setgħetx tiġi prevista minkejja d-diliġenza tagħha.
55      Madankollu, din l-ipoteżi, ikklassifikata bħala eċċezzjonali mil-leġiżlatur tal-Unjoni, tippreżupponi r-riċezzjoni, mhux ta’ proposta intiża għall-implimentazzjoni ta’ proċedura bħall-proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti, iżda, tabilħaqq, ta’ offerta indirizzata lill-awtorità kontraenti bi tweġiba għal sejħa għal offerti. Fuq kollox, l-awtorità kontraenti hija għalhekk obbligata li tinforma lill-offerenti kollha bil-modifika tal-ordni ta’ prevalenza ta’ dawn il-kriterji u li tippubblika stedina ġdida għal sottomissjoni ta’ offerti jew, skont il-każ, avviż ta’ konċessjoni ġdid, peress li, kif jippreċiża t-tielet subparagrafu tal-Artikolu 41(3) tad-Direttiva 2014/23, il-modifika tal-ordni tal-kriterji ma għandhiex twassal għal diskriminazzjoni. Issa, dan ma huwiex il-każ hawnhekk.
56      Barra minn hekk, fid-dawl tal-motivi preċedenti, hekk lok, ukoll, li jitqies li d-dritt ta’ prijorità jikkostitwixxi restrizzjoni għal-libertà ta’ stabbiliment, stabbilita fl-Artikolu 49 TFUE, peress li jista’ jiddisswadi operaturi ekonomiċi provenjenti minn Stati Membri oħra milli jipparteċipaw fi proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti. Madankollu, għandu jiġi eżaminat jekk dan id-dritt ta’ prijorità jistax jiġi ġġustifikat abbażi ta’ dan l-Artikolu 49 TFUE.
57      F’dan ir-rigward, il-qorti tar-rinviju tesponi li, billi jivvalorizza l-inizjattivi tas-settur privat, id-dritt ta’ prijorità jimplimenta l-prinċipju ta’ sussidjarjetà orizzontali, stabbilit fl-Artikolu 118 tal-Kostituzzjoni tar-Repubblika Taljana, u huwa l-espressjoni ta’ metodu ta’ kooperazzjoni li jista’ jirrendi t-twettiq tal-interessi pubbliċi iktar effikaċi, f’termini ta’ żmien u ta’ riżorsi. Id-dritt ta’ prijorità għalhekk jippromwovi trasformazzjoni tal-amministrazzjoni permezz tal-kisba ta’ għarfien ġdid, speċifiku għas-settur privat, u huwa ta’ natura li jistimula l-impriża.
58      Tali għan ma jistax jaqa’ taħt raġunijiet ta’ ordni pubbliku, ta’ sigurtà pubblika u ta’ saħħa pubblika li, skont l-Artikolu 52(1) TFUE, dawn biss jistgħu jiġġustifikaw restrizzjoni għal-libertà ta’ stabbiliment.
59      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, ir-risposta għad-domanda magħmula għandha tkun li l-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-Artikolu 49 TFUE, mal-Artikoli 30 u 41, kif ukoll mal-premessa 68 ta’ din id-direttiva, għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi li Stat Membru jagħti lill-promotur ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti dritt ta’ prijorità li jippermettilu, fil-każ fejn il-kuntratt ikkonċernat ma jkunx ingħata lilu inizjalment, li jallinja l-offerta tiegħu fuq dik tal-offerent rebbieħ inizjalment magħżul u li b’hekk jingħata dan il-kuntratt, bil-kundizzjoni li jirrimborsa l-ispejjeż li l-offerent rebbieħ inizjali ikun sostna sabiex jipprepara l-offerta tiegħu, mingħajr ma dan ir-rimbors ikun jista’ jeċċedi 2.5 % tal-valur stmat tal-investimenti mistennija mill-offerent rebbieħ sa mill-proġett ta’ fattibbiltà, li huwa fil-bażi tas-sejħa għal offerti.
Fuq l-ispejjeż
60      Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta' kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija dik il-qorti li għandha tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.
Għal dawn il-motivi, Il‑Qorti tal-Ġustizzja (It‑Tieni Awla) taqta’ u tiddeċiedi:
L-Artikolu 3(1) tad-Direttiva 2014/23/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni, moqri flimkien mal-Artikolu 49 TFUE, l-Artikoli 30 u 41 kif ukoll mal-premessa 68 ta’ din id-direttiva,
għandu jiġi interpretat fis-sens li:
jipprekludi li Stat Membru jagħti lill-promotur ta’ proċedura ta’ finanzjament ta’ proġetti dritt ta’ prijorità li jippermettilu, fil-każ fejn il-kuntratt ikkonċernat ma jkunx ingħata lilu inizjalment, li jallinja l-offerta tiegħu fuq dik tal-offerent rebbieħ inizjalment magħżul u li b’hekk jingħata dan il-kuntratt, bil-kundizzjoni li jirrimborsa l-ispejjeż li l-offerent rebbieħ inizjali ikun sostna sabiex jipprepara l-offerta tiegħu, mingħajr ma dan ir-rimbors ikun jista’ jeċċedi 2.5 % tal-valur stmat tal-investimenti mistennija mill-offerent rebbieħ sa mill-proġett ta’ fattibbiltà, li huwa fil-bażi tas-sejħa għal offerti.
Firem
*      Lingwa tal-kawża: it‑Taljan.