61995CC0244_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1 I denne sag har Diikitiko Protodikio, Athen, Graekenland, forelagt Domstolen praejudicielle spoergsmaal om gyldigheden af Kommissionens forordning (EF) nr. 3477/93 af 17. december 1993 om landbrugsomregningskurserne for tobak (1) (herefter »omregningsforordningen«).
De relevante faellesskabsretlige regler
2 Efter Raadets forordning (EOEF) nr. 727/70 af 21. april 1970 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (2) (herefter »grundforordningen«) ydes der praemie til personer, der koeber tobak direkte hos Faellesskabets tobaksavlere.
3 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/70 af 25. august 1970 om gennemfoerelsesbestemmelser for ydelse af praemie for tobak i blade (3) (herefter »gennemfoerelsesforordningen«) indeholder bl.a. foelgende bestemmelse:
»Artikel 6
1. Retten til praemie opstaar i det oejeblik, tobakken ... forlader det sted, hvor den har vaeret underkastet kontrol.
Det forhold, der ligger til grund for retten til praemie, saaledes som defineret i artikel 6 i forordning (EOEF) nr. 1134/68, betragtes som vaerende indtraadt paa dette tidspunkt.
...«
4 Omregningsforordningen indeholder bl.a. foelgende praeambler og bestemmelser:
»... da denne udloesende begivenhed ikke svarer til kriterierne i artikel 6 i forordning (EOEF) nr. 3813/92, skal den aendres ved udgangen af den overgangsperiode, som er fastsat ved forordning (EOEF) nr. 3820/92; for at undgaa markedsforvridninger i forhold til tobakken af 1993-hoesten boer den 1. juli 1993 vaelges som dato for den udloesende begivenhed for praemien for tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrollen fra naevnte dato; (syvende betragtning)
...
Artikel 5
For tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrollen den 1. juli 1993 og derefter, anvendes som landbrugsomregningskurs for den praemie, der er naevnt i [grundforordningen], kursen den 1. juli 1993.
Artikel 6
Foelgende bestemmelser ophaeves: - artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i [gennemfoerelsesforordningen]
...
Artikel 7
Denne forordning traeder i kraft dagen efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (4).
Den anvendes fra den 1. juli 1993.«
5 En lang raekke andre faellesskabsretlige regler maa gennemgaas for at give et fyldestgoerende grundlag for at besvare de praejudicielle spoergsmaal. For overskuelighedens og forstaaelighedens skyld vil jeg referere disse regler i fornoedent omfang i forbindelse med min stillingtagen.
Sagen for den nationale ret og de praejudicielle spoergsmaal
6 P. Moskof AE, Stavroupolis, Thessaloniki, (herefter »Moskof«) driver virksomhed med forarbejdning af raatobak. I 1994 fik Moskof udbetalt 1 793 340 DR i praemie for tobak, som var hoestet i 1992, og som efter det, der er oplyst under den mundtlige forhandling, forlod kontrolstedet i juni 1994.
7 Praemiebeloebet var blevet beregnet paa grundlag af den landbrugsomregningskurs, der fulgte af den ophaevede regel i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit. Efter den nye regel i omregningsforordningens artikel 5 ville praemiebeloebet vaere blevet beregnet paa grundlag af landbrugsomregningskursen den 1. juli 1993, og praemiebeloebet ville dermed i stedet kun have vaeret 564 570 DR.
8 Ved beslutning truffet af Ethnikos Organismos Kapnou (statsligt organ for tobak) blev Moskof paalagt at tilbagebetale forskelsbeloebet paa 1 228 770 DR.
9 Moskof har anlagt sag ved Diikitiko Protodikio, Athen, med paastand om annullation af denne beslutning og har gjort gaeldende, at omregningsforordningen, der er grundlag for beslutningen, er ugyldig. Den 24. maj 1995 har Diikitiko Protodikio, Athen, stillet Domstolen foelgende spoergsmaal:
»A) Kommissionens undladelse af at forelaegge [omregningsforordningen] for Forvaltningskomitéen for Tobak som et udkast til forordning, der havde tilbagevirkende gyldighed
Er dette udkast til forordning - der blev godkendt af Forvaltningskomitéen for Tobak som en retsakt uden tilbagevirkende gyldighed - paa grund af den periode paa mere end fem maaneder, der forloeb mellem tidspunktet for udkastets godkendelse og dets vedtagelse og offentliggoerelse, et nyt udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed, som medfoerer, at forordningen er ugyldig, da udkastet ikke blev forelagt den kompetente Forvaltningskomité for Tobak som et udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed, hvilket er i strid med artikel 145, tredje led, andet punktum, i traktaten om Den Europaeiske Union, Raadets afgoerelse af 13. juli 1987 (87/373/EOEF) 'om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen', artikel 12 i forordning nr. 3813/92 og artikel 17 i [grundforordningen], idet det efter disse bestemmelser er en betingelse for, at Kommissionen kan udoeve de gennemfoerelsesbefoejelser, som er tillagt den, at proceduren for Forvaltningskomitéen for Tobak er overholdt.
B) Tilsidesaettelse af Raadets forordning nr. 3813/92 og utilstraekkelig begrundelse for Kommissionens forordning nr. 3477/93
a) Er begrundelsen for [omregningsforordningen] korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at sagsoegeren betvivler, at de markedsforstyrrelser, som er naevnt i betragtningerne til den omtvistede kommissionsforordning, er omfattet af nogle af de kriterier, som er omhandlet i artikel 6, stk. 2, i Raadets forordning nr. 3813/92? Var det noedvendigt, at Raadet traf bestemmelser til imoedegaaelse af disse forstyrrelser?
b) Er begrundelsen for [omregningsforordningen] korrekt og tilstraekkelig, naar henses til dels, at den afgoerende begivenhed for beregningen af landbrugsomregningskursen ifoelge forordningen ikke er den omstaendighed, hvormed transaktionens oekonomiske maal naas - nemlig i det foreliggende tilfaelde naar raatobakken forlader det sted, hvor den har vaeret anbragt under kontrol - dels, at forordningen som begrundelse for ikke at laegge denne omstaendighed til grund ikke angiver, paa grundlag af hvilken af de fire kriterier i foernaevnte raadsforordnings artikel 6, stk. 2, der ved artikel 5 [i omregningsforordningen] er indfoert et andet tidspunkt, som er afgoerende for beregningen af landbrugsomregningskursen?
c) Er begrundelsen for [omregningsforordningen] korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at det ikke er naevnt i selve forordningen, at det var noedvendigt at undgaa markedsforstyrrelser, som var fremkaldt af tobak fra 1993-hoesten, og heller ikke, hvorfor det blev anset for noedvendigt at udstede forordningen med tilbagevirkende gyldighed?
d) Er begrundelsen for [omregningsforordningen] korrekt og tilstraekkelig, naar henses til, at det udtales i forordningens ottende betragtning, at den er i overensstemmelse med udtalelsen fra Forvaltningskomitéen for Tobak, selv om udkastet til forordningen ikke blev forelagt forvaltningskomitéen som et udkast til en forordning med tilbagevirkende gyldighed?
C) Tilsidesaettelse af artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv), i [grundforordningen]
Naar henses til, at tobakskoeberne efter denne bestemmelse har mulighed for at faa udbetalt praemien inden fire aar efter hoestaaret paa den betingelse, at tobakken er blevet indarbejdet i tobaksvarer eller eksporteret til tredjelande, foreligger der da ikke en tilsidesaettelse af naevnte raadsforordning i betragtning af, at den fastfrysning af landbrugsomregningskursen, som er sket ved [omregningsforordningen], medfoerer, at modtagerne af praemien ser sig noedsaget til ikke at vente og dermed ikke kan udnytte den frist paa fire aar, som tilkommer dem ved naevnte raadsforordning?
D) Tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra c)
Naar henses til, at den faelles landbrugspolitik ifoelge denne traktatbestemmelse har til formaal at stabilisere markederne, er den fastfrysning af landbrugsomregningskursen, som skete med tilbagevirkende gyldighed ved [omregningsforordningen], da forenelig med formaalet om markedsstabiliseringen under hensyn til, at den medfoerer, at forarbejdningsvirksomhedernes tab overvaeltes paa producenterne, idet forarbejdningsvirksomhederne ikke vil vaere i stand til at tilbyde tilfredsstillende priser for tobakken fra den hoest, som blev foretaget efter forordningens vedtagelse?
E) Tilsidesaettelse af forbuddet mod at give EF-retsakter tilbagevirkende gyldighed
Er [omregningsforordningen], som blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 18. december 1993, og som ifoelge artikel 7 traadte i kraft paa tredjedagen efter dens offentliggoerelse, dvs. den 21. december 1993, men som ifoelge artikel 7, stk. 2, skal anvendes fra den 1. juli 1993, i strid med forbuddet mod EF-retsakters tilbagevirkende gyldighed, naar henses til, at sagsoegeren i den foreliggende sag goer gaeldende, at det formaal, der forfoelges med forordningen, ikke udgoer nogen offentlig interesse af vigtigere betydning, da de i forordningen omhandlede markedsforstyrrelser slet ikke er indtraadt, og da der desuden ikke er truffet nogen overgangsforanstaltninger til beskyttelse af den berettigede forventning hos forarbejdningsvirksomhederne, hvortil sagsoegeren hoerer?
F) Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
I hvilket omfang foreligger der i relation til forarbejdningsvirksomhederne en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, naar henses til, at artikel 5 i [omregningsforordningen] medfoerte en omvaeltning af de regler for den faelles markedsordning for tobak, som blev indfoert ved [grundforordningen] og [gennemfoerelsesforordningen], som havde vaeret i kraft i mere end 20 aar, og som havde affoedt en forventning om, at reglerne var saerligt stabile i betragtning af, at der ikke blev truffet nogen foranstaltninger til at lette overgangen fra de gamle regler efter [grundforordningen] og [gennemfoerelsesforordningen] til de aendrede regler, samt under hensyn til, at de europaeiske dyrkningskontrakter for 1992-hoesten ifoelge sagsoegeren blev indgaaet halvandet aar foer vedtagelsen af artikel 5 i [omregningsforordningen], og at tobakken blev hoestet og anbragt under kontrol indtil den 15. maj 1993?
G) Tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i Faellesskabet
Naar henses til, at drakmen har en stoerre udsvingsmargen i forhold til den europaeiske regningsenhed end de oevrige medlemsstaters valutaer, medfoerer den naevnte bestemmelse i [omregningsforordningen] om fastfrysning af landbrugsomregningskursen da ikke en diskrimination til skade for graeske erhvervsdrivende?
H) Magtfordrejning
Naar henses til Kommissionens besvarelse af et spoergsmaal fra Revisionsretten, hvorefter Kommissionen forpligtede sig til ufortoevet at vedtage de noedvendige bestemmelser til begraensning af udgifterne som foelge af landbrugsomregningskurserne (se Revisionsrettens saerberetning nr. 8/93, EFT C 65 af 2.3.1994, punkt 3.4 og 3.5), udgjorde bestemmelsen i [omregningsforordningen] om fastfrysning af landbrugsomregningskursen da ikke rent faktisk en offentligretlig bestemmelse, og havde den ikke, som anfoert i betragtningerne, til formaal at undgaa markedforstyrrelser?«
Almindelige bemaerkninger
10 Jeg skal foerst goere nogle bemaerkninger om, hvorvidt omregningsforordningen er til skade for Moskof, eller om den i virkeligheden er til fordel for forarbejdningsvirksomheder i lande med valutaer, der har haft stigende omregningskurser igennem den omhandlede periode.
11 Efter artikel 3 i grundforordningen ydes der praemie til personer, der koeber tobak direkte hos Faellesskabets tobaksavlere. Praemien er fastsat i regningsenheder og udbetales efter omregning til den paagaeldende nationale valuta.
12 For at sikre, at praemie kun udbetales, saafremt betingelserne i grundforordningen er opfyldt, foretager myndighederne i de enkelte lande kontrol af sort, kvalitet, maengde samt en raekke andre forhold. Tobakken undergives denne kontrol, naar den i uforarbejdet stand er kommet frem til forarbejdningsvirksomheden. Der foretages igen kontrol, naar tobakken efter forarbejdning og behandling forlader forarbejdningsvirksomheden (= kontrolstedet).
13 Artikel 4, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1134/68 (5) bestemmer, at omregning af beloeb i regningsenheder til national valuta inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik sker ved anvendelse af omregningskursen paa tidspunktet for forretningens gennemfoerelse. Ved forretningens gennemfoerelse forstaas efter artikel 6 det tidspunkt, hvor den paagaeldende fordring stiftes.
14 Efter artikel 6, stk. 1, foerste afsnit, i gennemfoerelsesforordningen opstaar retten til praemie i det oejeblik, hvor tobakken forlader det sted, hvor den har vaeret underkastet kontrol. Dette medfoerer, at praemien skal omregnes fra regningsenheden til national valuta efter omregningskursen paa det tidspunkt, hvor tobakken forlader kontrolstedet, hvilket ogsaa fremgaar udtrykkeligt af gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit.
15 Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1075/78 (6) blev gennemfoerelsesforordningen aendret, saaledes at det blev muligt for forarbejdningsvirksomhederne at opnaa forskud paa hele praemiebeloebet, naar tobakken blev underkastet kontrol. Naar tobakken paa et senere tidspunkt forlod kontrolstedet, blev der i overensstemmelse med gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, foretaget en endelig opgoerelse af praemiebeloebet paa grundlag af kursen paa dette tidspunkt.
16 I lande med svage valutaer, hvor omregningskursen med tiden steg, opstod der en forskel mellem forskudsbeloebet og det endelige praemiebeloeb. Forskelsbeloebet blev udbetalt til forarbejdningsvirksomhederne, naar tobakken forlod kontrolstedet, men modsvarede ikke nogen valutakursrisiko for forarbejdningsvirksomhederne, der jo havde faaet forskud paa det fulde praemiebeloeb, da tobakken blev underkastet kontrol (7).
17 Raadets forordning (EOEF) nr. 1676/85 (8) ophaevede forordning nr. 1134/68 og dermed artikel 4, stk. 2, hvorefter omregning af beloeb i regningsenheder til national valuta sker ved anvendelse af omregningskursen paa tidspunktet for forretningens gennemfoerelse (fordringens stiftelse). Artikel 5, stk. 1, litra c), jf. artikel 4, i forordning nr. 1676/85 bestemmer i stedet, at omregningen skal ske ved anvendelse af omregningskursen paa det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende forretning naas.
18 Praemieordningen har til formaal at sikre producenterne en rimelig pris for deres produkter. Det oekonomiske maal naas derfor i det oejeblik, hvor forarbejdningsvirksomheden betaler producenten en naermere fastsat minimumspris for tobakken. Paa baggrund af den nye regel i artikel 5, stk. 1, litra c), jf. artikel 4, i forordning nr. 1676/85, burde ecu, der i 1979 havde erstattet regningsenheder i den faelles landbrugspolitik, saaledes omregnes til national valuta paa det tidspunkt, hvor producenten mod betaling af koebesummen leverer den uforarbejdede tobak til forarbejdningsvirksomheden. Bestemmelsen i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, blev imidlertid ikke bragt i overensstemmelse med den nye regel i forordning nr. 1676/85 (9), og praemien blev derfor fortsat omregnet fra ecu til national valuta ved anvendelse af kursen paa det tidspunkt, hvor tobakken forlod kontrolstedet.
19 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1329/90 (10) blev grundforordningens artikel 3 aendret, saaledes at det blev gjort til en betingelse for udbetaling af praemie, at forarbejdningsvirksomheden enten inden fire aar efter udloebet af det aar, hvor hoesten har fundet sted, foerer bevis for, at tobakken er solgt for blive indarbejdet i tobaksvarer eller eksporteret til tredjelande, eller forpligter sig til inden fire aar selv at indarbejde tobakken i tobaksvarer eller eksportere den til tredjelande.
20 Raadets forordning (EOEF) nr. 3813/92 (11), der traadte i kraft den 1. januar 1993, ophaevede ganske vist forordning nr. 1676/85, men viderefoerte i sin artikel 6, stk. 1, reglen om, at omregning fra ecu til national valuta skal ske ved anvendelse af omregningskursen paa det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende forretning naas. Artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 3813/92 giver inden for visse rammer Kommissionen mulighed for at udstede naermere regler om, hvilken omregningskurs der skal anvendes. Den samme forordnings artikel 11, stk. 2, giver endvidere Kommissionen hjemmel til at fravige forordning nr. 3813/92 i tilfaelde af ekstraordinaere monetaere begivenheder, som vil kunne bringe anvendelsen af retsakterne vedroerende den faelles landbrugspolitik i fare.
21 Samme dag, som Raadet vedtog denne forordning nr. 3813/92, udstedte Kommissionen under henvisning til dennes artikel 11, stk. 2, forordning (EOEF) nr. 3820/92 (12), hvis artikel 1 bestemmer, at indtil udgangen af produktionsaaret 1992/93 anvendes de bestemmelser, der henviser til den netop ophaevede raadsforordning nr. 1676/85, med de fornoedne aendringer, som om de henviste til den nye raadsforordning nr. 3813/92. Kommissionen opretholdt derved for at lette overgangen til den nye agromonetaere ordning gennemfoerelsesbestemmelser til den gamle agromonetaere ordning, herunder for saa vidt angaar tobakssektoren bestemmelsen i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, indtil udgangen af produktionsaaret 1992/93, dvs. indtil den 1. juli 1993.
22 Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1068/93 (13) blev der med virkning for alle landbrugssektorer, herunder tobakssektoren, fastsat gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 3813/92. Artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93 bestemmer, at den udloesende begivenhed for landbrugsomregningskursen er det tidspunkt, hvor den paagaeldende erhvervsdrivende overtager produkterne. Anvendt paa tobakssektoren indebaerer denne regel, at praemien skal omregnes fra ecu til national valuta paa det tidspunkt, hvor tobakken leveres til forarbejdningsvirksomheden i uforarbejdet stand. Denne regel svarer saaledes til den grundlaeggende regel i raadsforordning nr. 3813/92, artikel 6, stk. 1, hvorefter omregning skal ske ved anvendelse af omregningskursen paa det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende forretning naas, jf. ovenfor i pkt. 18.
23 Reglen i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93 ville ikke blot faa virkning for fremtidige hoestaar, men ogsaa for tobak af tidligere hoestaar, som endnu ikke havde forladt kontrolstedet. Dette ville i praksis sige tobak, der var blevet leveret til forarbejdningsvirksomhederne i perioden 1989-1992. Anvendelsen af omregningskursen paa det tidspunkt, hvor tobakken blev underkastet kontrol (1989, 1990, 1991 eller 1992) i stedet for som hidtil det senere tidspunkt, hvor tobakken forlader kontrolstedet, ville have vaeret hoejst ufordelagtig for forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer, hvor omregningskursen var steget med tiden, og hvor forarbejdningsvirksomhederne havde ladet tobakken ligge paa lageret i op til fire aar for derved eventuelt at drage fordel af en fortsat stigning i omregningskursen.
24 Efter at grundforordningen i mellemtiden var blevet ophaevet med virkning fra 1993 og erstattet af en ny markedsordning (14), hvorefter praemie ydes direkte til producenterne, udstedte Kommissionen den 17. december 1993 omregningsforordningen, der navnlig tog sigte paa at regulere omregningen under den nye markedsordning. Forordningens artikel 1 fastsaetter i den forbindelse, at praemien eller praemieforskuddet omregnes fra ecu til national valuta efter omregningskursen den 1. august i hoestaaret for saa vidt angaar leverancer indtil den 31. december samme aar, og omregningskursen den 1. januar det foelgende aar for saa vidt angaar senere leverancer. Artikel 1 i omregningsforordningen, der alene vedroerer landbrugsomregningskurserne for tobak, fraviger derved den for alle landbrugssektorer gaeldende regel i forordning nr. 1068/93, artikel 10, stk. 2, hvorefter omregning skal ske efter kursen paa det tidspunkt, hvor den paagaeldende erhvervsdrivende overtager produkterne.
25 Selv om omregningsforordningens artikel 1 fraviger den almindelige regel i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93, knytter artikel 1 stadig omregningskursen til det tidspunkt, hvor tobakken leveres til forarbejdningsvirksomheden. Anvendelse af artikel 1 i omregningsforordningen paa tobak, der blev leveret til forarbejdningsvirksomhederne i perioden 1989-1992, ville saaledes have medfoert de samme negative virkninger for forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer, hvor omregningskursen var steget med tiden, som anvendelse af reglen i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93, jf. herom ovenfor i pkt. 23. Artikel 1 er da ogsaa udtrykkeligt begraenset til praemie og praemiebeloeb, der er naevnt i forordning nr. 2075/92.
26 Artikel 5 i omregningsforordningen bestemmer i stedet, at for saa vidt angaar tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrolstedet den 1. juli 1993 og derefter, anvendes som landbrugsomregningskurs for den praemie, der er naevnt i grundforordningen, kursen den 1. juli 1993. Denne regel indebaerer, at praemien for tobak, som er leveret til forarbejdningsvirksomhederne i perioden 1989-1992, og som endnu ikke har forladt kontrolstedet, omregnes fra ecu til national valuta efter kursen den 1. juli 1993. Derved fraviges, til fordel for forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer, reglen i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93, hvorefter omregningen skulle vaere sket efter kursen paa det tidspunkt, hvor tobakken blev leveret til forarbejdningsvirksomheden.
27 Moskof fik i 1994 udbetalt 1 793 340 DR i praemie for tobak, som var blevet hoestet i 1992. Dette beloeb var fejlagtigt blevet beregnet efter reglen i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, paa grundlag af omregningskursen i juni 1994, hvor tobakken forlod kontrolstedet. Ethnikos Organismos Kapnou har kraevet tilbagebetaling af 1 228 770 DR med den begrundelse, at omregningen burde vaere foretaget efter reglen i omregningsforordningens artikel 5, dvs. paa grundlag af omregningskursen den 1. juli 1993, hvilket ville have medfoert et praemiebeloeb paa 564 570 DR. Saafremt omregningsforordningens artikel 5 kendes ugyldig, skal omregningen i stedet ske efter reglen i forordning nr. 1068/93, artikel 10, stk. 2, dvs. paa grundlag af omregningskursen paa det tidspunkt, hvor tobakken blev leveret til Moskof, altsaa i 1992. Hvis det i overensstemmelse med det, der er oplyst under sagen, laegges til grund, at omregningskursen paa dette tidspunkt var endnu daarligere end omregningskursen den 1. juli 1993, ville Ethnikos Organismos Kapnou skulle afkraeve Moskof tilbagebetaling af et stoerre beloeb end 1 228 770 DR.
28 Det maa saaledes konstateres, at omregningsforordningens artikel 5 ikke virker til skade for, men tvaertimod til fordel for forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer.
29 Der er ikke blot fremsat indsigelser mod gyldigheden af omregningsforordningens artikel 5, men ogsaa mod gyldigheden af hele omregningsforordningen og dermed dennes artikel 6, der ophaever gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit. Saafremt hele omregningsforordningen og dermed artikel 6 kendes ugyldig, vil gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, ikke laengere vaere formelt ophaevet.
30 Reglen i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, er imidlertid som anfoert i strid med raadsforordning nr. 1676/85 og med raadsforordning nr. 3813/92, der begge foreskriver, at der skal anvendes den omregningskurs, der gaelder paa det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende forretning naas. Kommissionen opretholdt imidlertid gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, og stoettede som anfoert dette paa artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1676/85. Denne forordning og dermed artikel 5, stk. 2, blev ophaevet ved forordning nr. 3813/92, der traadte i kraft den 1. januar 1993. For at lette overgangen fra den gamle agromonetaere ordning til den nye opretholdt Kommissionen ved forordning nr. 3820/92, der er udstedt med hjemmel i forordning nr. 3813/92, saerligt dennes artikel 11, stk. 2, virkningerne af gennemfoerelsesforordningen i endnu en periode fra den 1. januar 1993 til den 1. juli 1993, hvor forordning nr. 1068/93 traadte i kraft (15).
31 Efter den 1. juli 1993 er der saaledes i modsaetning til tidligere ikke laengere noget grundlag for at opretholde gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit. Som foelge af uoverensstemmelsen med artikel 6, stk. 1, i raadsforordning nr. 3813/92 blev gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, herefter fortraengt af den nye regel i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93 med virkning fra ikrafttraedelsen heraf den 1. juli 1993. Efter min opfattelse vil gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, derfor ikke kunne anvendes i stedet for artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93, selv om hele omregningsforordningen og dermed ophaevelsesbestemmelsen i artikel 6 kendes ugyldig.
32 Heller ikke en saerskilt underkendelse af gyldigheden af ophaevelsesbestemmelsen i omregningsforordningens artikel 6 og opretholdelse af de oevrige bestemmelser heri vil kunne goere det muligt at anvende gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit. I denne situation vil gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, nemlig som foelge af uoverensstemmelsen med den grundlaeggende regel i artikel 6, stk. 1, i raadsforordning nr. 3813/92, blive fortraengt af omregningsforordningens artikel 5.
33 Som det vil fremgaa, er gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, under alle omstaendigheder uanvendelig, og ophaevelsen heraf ved omregningsforordningens artikel 6 er saaledes kun af formel karakter.
Berettiget forventning?
34 Omregningsforordningens artikel 5 fritager i realiteten tobak, der allerede er hoestet, for virkningerne af overgangen fra den gamle til den nye agromonetaere ordning. Efter min opfattelse er omregningsforordningens artikel 5 saaledes ikke udtryk for nogen kraenkelse af, men tvaertimod udtryk for en hensyntagen til forarbejdningsvirksomhedernes forventninger. Om end artikel 5 ikke er helt saa gunstig for forarbejdningsvirksomhederne som gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, ville have vaeret, hvis den fortsat havde vaeret anvendelig, er den dog betydeligt bedre end den nye ordning i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93.
35 Gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, er som naevnt i strid med det grundlaeggende princip, der blev indfoert ved forordning nr. 1676/85 og viderefoert ved forordning nr. 3813/92, hvorefter der skal ske omregning paa grundlag af kursen paa det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal med den paagaeldende forretning naas. Forarbejdningsvirksomhederne har saaledes siden 1985 kunnet erkende, at gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, var i strid med en raadsforordning. Forarbejdningsvirksomhederne har endog kunnet konstatere, at forordning nr. 1134/68, hvortil gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, henviser, blev ophaevet ved forordning nr. 1676/85.
36 Forarbejdningsvirksomhederne har i oevrigt heller ikke kunnet naere nogen forventning om en bestemt omregningskurs eller et bestemt beloeb, idet omregningskursen jo foerst kunne konstateres, naar tobakken forlod kontrolstedet, og idet beloebets stoerrelse afhang af, hvilken hoejere eller lavere omregningskurs der tilfaeldigvis gjaldt paa dette tidspunkt. Der er saaledes reelt kun tale om spekulation i fortsat inflation.
37 Paa denne baggrund har jeg vanskeligt ved at se, at der er sket kraenkelse af nogen berettiget forventning.
Tilbagevirkende gyldighed
38 Omregningsforordningen er dateret den 17. december 1993 og er offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 18. december 1993. Efter artikel 7 traeder omregningsforordningen i kraft dagen efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, men anvendes fra den 1. juli 1993. Efter min opfattelse har omregningsforordningen saaledes tilbagevirkende gyldighed.
39 Det fremgaar af Domstolens praksis (16), at selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en faellesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger foer aktens offentliggoerelse, kan dette rent undtagelsesvis tillades, naar det tilstraebte formaal fordrer det, og naar de beroertes berettigede forventning respekteres behoerigt. Disse betingelser er efter min opfattelse opfyldt, fordi omregningsforordningen virker til fordel for forarbejdningsvirksomhederne i lande med svage valutaer, jf. ovenfor i pkt. 28, og fordi disse som naevnt ovenfor i pkt. 37 under alle omstaendigheder ikke havde nogen berettiget forventning.
40 Det fremgaar endvidere af Domstolens praksis, at beslutninger, der har tilbagevirkende gyldighed, i deres betragtninger skal begrunde, hvorfor den tilbagevirkende gyldighed er fundet berettiget. Formaalet med den begrundelse, der kraeves i henhold til EF-traktatens artikel 190, er efter Domstolens praksis, at de beroerte personer kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, og for at Domstolen kan udoeve sin proevelsesret (17).
41 Eftersom omregningsforordningen som naevnt ovenfor i pkt. 28 virker til fordel for de beroerte personer, er der hverken behov for en begrundelse for, at disse personer kan forsvare deres rettigheder, eller for, at Domstolen kan beskytte deres rettigheder.
42 Saafremt omregningsforordningens artikel 7 havde bestemt, at omregningsforordningen foerst skulle anvendes efter offentliggoerelsen og ikke fra den 1. juli 1993, ville artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1068/93 have fundet anvendelse paa tobak, der forlod kontrolstedet i perioden fra den 1. juli 1993 til offentliggoerelsen af omregningsforordningen. Dette er efter min opfattelse tilstraekkelig begrundelse for den tilbagevirkende gyldighed. Selv om denne begrundelse ikke fremgaar af betragtningerne i praeamblen til omregningsforordningen, er det muligt for Domstolen at erkende begrundelsen og derved udoeve sin proevelsesret.
Kraenkelse af ligebehandlingsprincippet
43 Moskof og den graeske regering har anfoert, at omregningsforordningens artikel 5 rammer forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer og derfor kraenker ligebehandlingsprincippet.
44 Jeg skal hertil bemaerke, at muligheden for at faa udbetalt forskud paa hele praemiebeloebet indebaerer, at forarbejdningsvirksomhederne ikke har nogen valutakursrisiko. Forarbejdningsvirksomhederne har derimod efter det tidligere system haft en risikofri chance for paa Faellesskabets bekostning at spekulere i stigende inflation. Det har saaledes vaeret velbegrundet, at Kommissionen har grebet ind heroverfor, jf. den i note 6 naevnte udtalelse fra Revisionsretten, der har opgjort omkostningerne ved denne spekulation til ca. 50 mio. ECU om aaret.
Kraenkelse af traktatens artikel 39, stk. 1, litra c)
45 Efter denne bestemmelse har den faelles landbrugspolitik bl.a. til formaal at stabilisere markederne. Moskof og den graeske regering har anfoert, at fastlaasning af omregningskursen den 1. juli 1993 indebaerer en kraenkelse af dette formaal.
46 Dette anbringende er efter min opfattelse aabenbart grundloest. Fastlaasningen af omregningskursen maa alt andet lige fremme mere stabile markedsforhold end den tidligere ordning, hvor skiftende omregningskurser og spekulation var afgoerende for markedsdeltagernes dispositioner.
Forholdet til grundforordningens artikel 3, stk. 1, andet afsnit, nr. iv)
47 Efter denne bestemmelse ydes praemie kun til koebere, som inden fire aar efter det aar, hvor hoesten har fundet sted, foerer bevis for, at tobakken er solgt for at blive indarbejdet i tobaksvarer eller eksporteret til tredjelande, eller som forpligter sig til efter at have underkastet tobakken forarbejdning inden udloebet af en periode paa fire aar at indarbejde tobakken i tobaksvarer eller eksportere den til tredjelande.
48 Moskof og den graeske regering har anfoert, at fastlaasning af omregningskursen den 1. juli 1993 indebaerer en kraenkelse af retten til selv at vaelge det tidspunkt inden for 4 aars-perioden, hvor tobakken skal forlade kontrollen, og dermed det tidspunkt, der er afgoerende for omregningskursen.
49 Jeg skal bemaerke, at fastlaasning af omregningskursen den 1. juli 1993 ikke beroerer retten til at vaelge, paa hvilket tidspunkt inden for 4 aars-perioden tobakken skal forlade kontrollen. Efter min opfattelse er der derfor ikke sket nogen kraenkelse af den naevnte bestemmelse i grundforordningen.
Begrundelse og magtfordrejning
50 I syvende betragtning i praeamblen til omregningsforordningen anfoeres det som begrundelse, at den udloesende begivenhed i gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, ikke svarer til kriterierne i artikel 6 i forordning nr. 3813/92. Som jeg har anfoert ovenfor, er gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, baseret paa forordning nr. 1134/68, artiklerne 4, stk. 2, og 6, hvorefter omregning skal ske efter den omregningskurs, der gaelder paa tidspunktet for forretningens gennemfoerelse. Dette grundlaeggende princip blev aendret ved forordning nr. 1676/85, artikel 5, der i stedet indfoerte den regel, at omregning skal ske paa det tidspunkt, hvor maalet med den paagaeldende forretning naas. Denne regel blev viderefoert i forordning nr. 3813/92, artikel 6, stk. 1. Paa denne baggrund maa det saaledes konstateres, at den anfoerte begrundelse i syvende betragtning i praeamblen til omregningsforordningen er korrekt og tilstraekkelig som begrundelse for indfoerelse af nye regler om landbrugsomregningskursen.
51 I syvende betragtning i praeamblen til omregningsforordningen anfoeres det, at den 1. juli 1993 boer vaelges som dato for den udloesende begivenhed for praemien for tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrollen efter denne dato, for at undgaa markedsforvridninger i forhold til tobakken af 1993-hoesten.
52 Omregningsforordningens artikel 5 finder efter sin ordlyd anvendelse paa tobak, der er af hoest fra foer 1993-hoesten, og som forlader kontrolstedet den 1. juli 1993 eller derefter. Denne dato er velvalgt, idet gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, andet afsnit, netop fortraenges af forordning nr. 1068/93 den 1. juli 1993. At den 1. juli 1993 herefter ogsaa vaelges som dato for omregningskursen, er efter min opfattelse foelgerigtigt.
Komitéproceduren
53 Forvaltningskomitéen for Tobak godkendte den 11. juni 1993 mod Graekenlands og Italiens stemmer udkast til omregningsforordningen. Kommissionen kunne umiddelbart herefter have udstedt omregningsforordningen og offentliggjort den i De Europaeiske Faellesskabers Tidende inden den 1. juli 1993, fra hvilken dato den angiver at skulle anvendes. Omregningsforordningen blev imidlertid foerst udstedt den 17. december 1993 og offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 18. december 1993.
54 Kommissionen har oplyst, at et medlem af Kommissionen anmodede om yderligere undersoegelser, hvorefter landbrugskommissaeren bad den kompetente tjeneste om at forsoege at finde en loesning, der var mere acceptabel for Graekenland og Italien. Den 10. september 1993 blev Forvaltningskomitéen for Tobak herefter forelagt et udkast, hvorefter gennemfoerelsesforordningens artikel 6, stk. 1, blev opretholdt indtil den 1. juli 1994 for saa vidt angaar tobak fra 1992-hoesten. Den graeske delegation kunne imidlertid ikke acceptere den foreslaaede udloebsdato. Paa et nyt moede den 13. oktober 1993 meddelte den graeske delegation, at den ikke kunne tage stilling til det nye udkast, og Kommissionen trak herefter det nye udkast tilbage. Kommissionen besluttede derefter at udstede omregningsforordningen i den form, der havde opnaaet den fornoedne tilslutning i Forvaltningskomitéen for Tobak den 11. juni 1993.
55 Jeg skal bemaerke, at de under sagen fremlagte referater fra moederne i Forvaltningskomitéen for Tobak i perioden 11. juni 1993 til 3. december 1993 ikke indeholder oplysning om, at Kommissionen har tilbagekaldt det udkast, der blev godkendt den 11. juni 1993 eller paa anden vis har givet afkald paa at udstede omregningsforordningen i form af dette udkast.
56 At Kommissionen goer et yderligere forsoeg paa at opnaa tilslutning fra Graekenland og Italien ved at foreslaa aendringer i det godkendte udkast boer efter min opfattelse ikke i sig selv medfoere, at Kommissionen afskaerer sig fra at udstede omregningsforordningen i form af det godkendte udkast.
57 Teksten til de enkelte artikler i omregningsforordningen svarer fuldt ud til det udkast, der blev godkendt af Forvaltningskomitéen for Tobak den 11. juni 1993. I syvende betragtning i praeamblen har Kommissionen imidlertid efterfoelgende indsat de to begrundelser, der er gennemgaaet ovenfor (18). Disse begrundelser traeder i stedet for et udsagn i det godkendte udkast, der blot siger, at den 1. juli 1993 boer fastsaettes som udloesende begivenhed for omregningskursen for tobak fra foer 1993-hoesten, der forlader kontrolstedet efter denne dato.
58 Det anfoerte udsagn er efter min opfattelse ikke en begrundelse, men blot en gentagelse af indholdet af omregningsforordningens artikel 5, og der er derfor ikke lidt noget begrundelsesmaessigt tab ved at udelade dette udsagn. AEndringen maa anses for at vaere af redaktionel karakter.
59 Paa denne baggrund giver det forhold, at Forvaltningskomitéen for Tobak ikke blev forelagt den aendrede formulering af syvende betragtning i praeamblen til omregningsforordningen, efter min opfattelse ikke tilstraekkeligt grundlag for at erklaere omregningsforordningen ugyldig.
60 Forsinkelsen i udstedelsen af omregningsforordningen har som naevnt medfoert tilbagevirkende gyldighed, idet omregningsforordningen angiver at skulle anvendes fra den 1. juli 1993. Forvaltningskomitéen er ikke blevet forelagt udkastet til omregningsforordningen paa ny for at kunne tage stilling til den tilbagevirkende gyldighed.
61 Efter min opfattelse er den tilbagevirkende gyldighed af rent formel karakter og som fremhaevet ovenfor i pkt. 28 til fordel for forarbejdningsvirksomheder i lande med svage valutaer. Paa denne baggrund giver det forhold, at Forvaltningskomitéen for Tobak ikke paa ny blev forelagt udkastet til omregningsforordningen, efter min opfattelse ikke tilstraekkeligt grundlag for at erklaere omregningsforordningen ugyldig.
Forslag til afgoerelse
62 Paa denne baggrund skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, som Diikitiko Protodikio har forelagt, saaledes:
Gennemgangen i lyset af forelaeggelsesdommen og det, der i oevrigt er fremkommet under sagen, af Kommissionens forordning (EF) nr. 3477/93 af 17. december 1993 om landbrugsomregningskurserne for tobak har intet frembragt, der kan rejse tvivl om forordningens gyldighed.
(1) - EFT L 317, s. 30.
(2) - EFT 1970 I, s. 186, org. ref.: JO L 94, s. 1, som aendret senest ved Raadets forordning (EOEF) nr. 860/92 af 30.3.1992 (EFT L 91, s. 1).
(3) - EFT 1970 II, s. 517, org. ref.: L 191, s. 1, som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 887/85 af 2.4.1985 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1726/70 for saa vidt angaar kontrollen efter den foerste bearbejdning og behandling af tobak i blade (EFT L 96, s. 12).
(4) - Offentliggoerelsen skete den 18.12.1993.
(5) - Af 30.7.1968 om fastsaettelse af reglerne for anvendelse af forordning (EOEF) nr. 653/68 om betingelserne for aendring af vaerdien af den for den faelles landbrugspolitik anvendte regningsenhed, EFT 1968 II, s. 391, org. ref.: JO 188, s. 1.
(6) - Af 23.5.1978 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1726/70 om gennemfoerelsesbestemmelser for ydelse af praemie for tobak i blade, EFT L 136, s. 5.
(7) - Revisionsretten har paatalt dette forhold i saerberetning nr. 8/93 af 21.12.1993 pkt. 3.4, EFT 1994 C 65, s. 1, og anfoert, at det »medfoerte uberettigede udgifter«.
(8) - Af 11.6.1985 om regningsenhedens vaerdi og om de omregningskurser, der skal anvendes i den faelles landbrugspolitik, EFT L 164, s. 1.
(9) - Kommissionen har oplyst, at den har baseret sig paa artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1676/85. Efter denne bestemmelse kan der laegges en anden udloesende begivenhed til grund end de i stk. 1 naevnte, saafremt det tidspunkt, hvor det oekonomiske maal naas a) ikke kan fastslaas eller b) ikke kan laegges til grund som foelge af saerlige forhold i forbindelse med den paagaeldende sektor eller det paagaeldende beloeb. Efter artikel 5, stk. 3, fastlaegges de udloesende begivenheder efter fremgangsmaaden i artikel 12 med forbehold af de saerbestemmelser, der allerede er vedtaget efter denne fremgangsmaade.
(10) - Af 14.5.1990 om aendring af forordning (EOEF) nr. 727/70 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak, EFT L 132, s. 25.
(11) - Af 28.12.1992 om den regningsenhed og de omregningskurser, der skal anvendes i den faelles landbrugspolitik, EFT L 387, s. 1.
(12) - Af 28.12.1992 om overgangsforanstaltninger for anvendelsen af de agromonetaere bestemmelser i Raadets forordning (EOEF) nr. 3813/92, EFT L 387, s. 22.
(13) - Af 30.4.1993 om fastsaettelse og anvendelse af omregningskurserne i landbrugssektoren, EFT L 108, s. 106.
(14) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2075/92 af 30.6.1992 om den faelles markedsordning for raatobak, EFT L 215, s. 70.
(15) - For saa vidt angaar tobak.
(16) - Dom af 11.7.1991, sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695, praemis 17, samt af 1.4.1993, forenede sager C-260/91 og C-261/91, Diversinte og Iberlacta, Sml. I, s. 1885, praemis 9.
(17) - Ovennaevnte dom, praemis 10 og 11.
(18) - Disse begrundelser var indarbejdet i det udkast, som blev forelagt Forvaltningskomitéen for Tobak den 10.9.1993.