61986CC0047_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den sag, jeg skal behandle i dag, drejer sig om en raekke problemer, der er opstaaet vedroerende udbetaling af produktionsrestitutioner til stivelse, der er fremstillet af majs .
2 . For saa vidt angaar den periode, der har relevans for den foreliggende sag, findes retsgrundlaget for udbetalingen af saadanne produktionsrestitutioner i artikel 11 i Raadets forordning nr . 2727/75 om den faelles markedsordning for korn ( 1 ). Som det fremgaar af betragtningerne til Raadets forordning nr . 2742/75 om produktionsrestitutioner i korn - og rissektoren ( 2 ), skulle disse produktionsrestitutioner, for at sikre konkurrencedygtigheden i forhold til kemiske substitutionsprodukter, billiggoere basisprodukterne til stivelsesindustrien, som er undergivet prisforskrifterne i de faelles markedsordninger .
3 . Raadet har selv udstedt gennemfoerelsesbestemmelserne paa omraadet . De findes i naevnte forordning nr . 2742/75 og er udstedt i medfoer af artikel 11, stk . 3, i forordning nr . 2727/75 . Ifoelge artikel 8 i forordning nr . 2742/75 skulle gennemfoerelsesbestemmelserne udstedes efter forvaltningskomitéproceduren, og skulle blandt andet omfatte bestemmelser om "ydelse af forskud paa produktionsrestitutioner, som kan medfoere anvendelse af sikkerhedsstillelse ".
4 . Dette er sket ved Kommissionens forordning nr . 1570/78 ( 3 ). Det bestemmes i denne forordnings artikel 2, at der udbetales restitutioner blandt andet til producenter af stivelse, fremstillet af majs, saafremt producenterne beviser, at det paagaeldende basisprodukt er blevet anbragt under officielt tilsyn af det kompetente organ, der er udpeget af medlemsstaterne . Efter artikel 3 er det en betingelse for at udbetale restitutionen, at den restitutionsberettigede stiller en sikkerhed . Sikkerheden udgoer 105% af den produktionsrestitution, hvorom der er ansoegt, jfr . artikel 3, stk . 2 . Produktionsrestitutionen, dvs . ifoelge artikel 5 "den produktionsrestitution, der gaelder den dag, hvor ansoegningen om anbringelse af basisproduktet under tilsyn godkendes", udbetales af den medlemsstat, paa hvis omraade stivelsen er fremstillet . Den skal udbetales "senest 30 dage efter den dag, hvor ansoegningen om anbringelse af basisproduktet under tilsyn blev godkendt ".
5 . Efter artikel 3, stk . 3, frigives sikkerheden, naar den restitutionsberettigede over for det kompetente organ har bevist, at mindst 96% af maengden af det basisprodukt, som er anbragt under officielt tilsyn, er blevet forarbejdet inden 90 dage efter datoen for godkendelse af ansoegningen om varernes anbringelse under officielt tilsyn . Naar der i denne periode er forarbejdet mindre end 96% af basisproduktet, skal dog kun frigives en saa stor del af sikkerheden, som svarer til produktionsrestitutionen for den faktisk forarbejdede maengde af basisproduktet . Endelig bestemmes det i artikel 3, stk . 5, at den sikkerhedsstillelse, der helt eller delvis ikke frigives i henhold til artikel 3, fortabes og skal anvendes til tilbagebetaling af den udbetalte restitution . I samme stk . 5 bestemmes det, at saafremt et basisprodukt ikke er blevet forarbejdet inden for den fastsatte frist paa grund af force majeure, afgoer det kompetente organ i medlemsstaten, under hensyn til de paaberaabte omstaendigheder, efter anmodning fra den restitutionsberettigede om sikkerheden skal frigives, eller om de fastsatte frister skal forlaenges .
6 . Det var i medfoer af disse bestemmelser, at sagsoegeren i hovedsagen i december 1983 anbragte 12*427,003 tons majs under officielt tilsyn, mod at stille en sikkerhed paa 1*644*222,90 FF . Da det senere viste sig, at der kun var forarbejdet 95,91% af den paagaeldende maengde, blev der frigivet 1*501*880,10 FF af sikkerheden, og det resterende beloeb paa 142*342,80 FF ( dvs . det beloeb, der svarer til den ikke-forarbejdede maengde af basisproduktet, samt det tillaeg paa 5% af restitutionen, som er omhandlet i artikel 3 i forordning nr . 1570/78 ) blev erklaeret fortabt ved en beslutning truffet af det franske interventionsorgan, ONIC, i februar 1984 . Konsekvensen af en fravigelse paa 0,09% i forhold til den foreskrevne mindstemaengde var altsaa, at 9,09% af sagsoegernes sikkerhed erklaeredes fortabt .
7 . Den fremgangsmaade, ONIC herved fulgte, var i overensstemmelse med et telex fra Kommissionen af 20 . februar 1978, hvori man udtrykkeligt henstillede, at restitutionen i de tilfaelde, hvor der forarbejdes mindre end 96% af den maengde, der anbringes under officielt tilsyn, skulle beregnes paa grundlag af den faktisk forarbejdede maengde, og at der af den stillede sikkerhed skulle tilbageholdes et beloeb, svarende til forskellen mellem sikkerheden og produktionsrestitutionen ( indtil slutningen af 1977 havde ONIC tilsyneladende anlagt en anden fortolkning af de omhandlede bestemmelser og kun kraevet tilbagebetaling af restitutionen for den ikke-forarbejdede maengde, som overskred tolerancen paa de 4%, og altid tilbagebetalt sikkerheden ubeskaaret ).
8 . Denne aendring i praksis anser det sagsoegende selskab for ulovlig . Selskabet har derfor anlagt sag i april 1984 og kraevet ONIC' s beslutning annulleret . Til stoette herfor har selskabet gjort gaeldende, at Kommissionens forordning nr . 1570/78 ikke udgoer en korrekt gennemfoerelse af artikel 8, litra b ), i Raadets forordning nr . 2742/75 ( fordi den ikke indeholder mulighed for at udbetale restitutionen efter produktets forarbejdning og uden at der stilles sikkerhed ). Endvidere goer selskabet gaeldende, at Kommissionens fortolkning af den forordning, den selv har udstedt, er i strid med proportionalitetsprincippet, og at der foreligger en forskelsbehandling af stivelsesproducenterne i forhold til de virksomheder inden for den kemiske industri, der forarbejder sukker, idet disse efter Kommissionens forordning nr . 1729/78 ( 4 ) har mulighed for enten at faa udbetalt restitutionen efterfoelgende, uden at skulle stille sikkerhed, eller at faa restitutionen udbetalt forskudsvis mod sikkerhedsstillelse .
9 . I betragtning af de EF-retlige problemer, sagen rejser, har den nationale ret ved dom af 5 . december 1985 ( som indgik til Domstolen den 18 . februar 1986 ) udsat sagen og i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen foelgende tre praejudicielle spoergsmaal :
- Kunne Kommissionen ved forordning nr . 1570/78 af 4 . juli 1978, udstedt til gennemfoerelse af artikel 8, litra b ), i Raadets forordning nr . 2742/75 af 29 . oktober 1975, med foeje bestemme, at der kun mod sikkerhedsstillelse kunne ydes forskud paa produktionsrestitutioner forud for forarbejdningen af det under tilsyn anbragte produkt?
- I bekraeftende fald er den af myndighederne anlagte fortolkning af forordningen korrekt, naar maengden af det forarbejdede basisprodukt ikke naar op paa 96% af den maengde, der er anbragt under tilsyn, og er fortolkningen i strid med proportionalitetsprincippet, hvorefter en sanktion skal staa i rimeligt forhold til den begivenhed, der udloeser sanktionen?
- Er forskellen mellem den ordning for tilbagebetaling af sikkerhedsstillelsen, som er indeholdt i den omtvistede forordning, og den ordning, der gaelder efter forordning nr . 1729/78 af 24 . juli 1978 for saa vidt angaar produktionsrestitution til sukker, i strid med princippet om ligebehandling af producenter?
10 . Jeg skal i det foelgende gennemgaa og besvare disse spoergsmaal paa grundlag af de indlaeg, der er blevet afgivet under sagen ( af sagsoegerne i hovedsagen og af Kommissionen ).
B - Droeftelse af de forelagte spoergsmaal
1 . Foerste spoergsmaal
11 . Dette spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt der er grundlag for at kritisere Kommissionens forordning nr . 1570/78, fordi den kun indeholder mulighed for at udbetale restitutionerne forskudsvis og mod sikkerhedsstillelse, og ikke mulighed for at udbetale restitutionen efter produktets forarbejdning uden sikkerhedsstillelse .
12 . Dette problem skal i foerste raekke afgoeres paa grundlag af Raadets forordning nr . 2742/75, da denne forordning udtrykkeligt er naevnt i det foerste spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt Domstolen . Det skal med andre ord foerst efterproeves, om Kommissionens forordning er behaeftet med en retlig mangel, naar den vurderes paa baggrund af denne raadsforordning .
13 . Kommissionen har udtrykkeligt tilbagevist dette, og efter min opfattelse maa der utvivlsomt gives Kommissionen medhold paa dette punkt .
14 . Jeg har ovenfor omtalt den bestemmelse, der giver hjemmel til Kommissionens forordning, nemlig artikel 8, litra b ), i Raadets forordning nr . 2742/75 . Ifoelge denne skal der udstedes en raekke gennemfoerelsesbestemmelser, "isaer bestemmelser vedroerende *... ydelse af forskud paa produktionsrestitutioner, som kan medfoere anvendelse af sikkerhedsstillelse ". Dette viser klart, at Raadet i foerste raekke havde en forskudsordning i tankerne, kombineret med sikkerhedsstillelse, aabenbart fordi de erhvervsdrivende normalt oensker at faa udbetalt restitutionen hurtigst muligt for at aflaste deres omkostninger . Selv om man paa den anden side maa erkende, at bestemmelsen naeppe kan forstaas saaledes, at den tvinger til udelukkende at anvende en forskudsordning ( som Kommissionen selv har indroemmet, kan man udmaerket forestille sig, at restitutionen foerst blev udbetalt bagefter ), kan man i hvert fald ikke antage, at Kommissionen efter Raadets forordning var forpligtet til at sikre valgfrihed mellem flere muligheder for udbetaling af restitutionen .
15 . Det boer yderligere tilfoejes, at man ikke af den omstaendighed, at Raadets forordning udelukkende taler om sikkerhedsstillelse i forbindelse med forskudsvis ydelse af restitutionerne, kan slutte, at det efter forordningens system er ulovligt at kraeve sikkerhedsstillelse i andre tilfaelde ( f.eks . i forbindelse med en efterfoelgende udbetaling af restitutionen ). Det kan nemlig ikke afvises, at en sikkerhedsstillelsesordning ogsaa principielt vil kunne vaere berettiget i sidstnaevnte tilfaelde, fordi det derved sikres, at der kun indgives serioese restitutionsansoegninger, og fordi man derigennem kan foretage en paalidelig forhaandsvurdering af den fremtidige markedsudvikling . Det boer endvidere fremhaeves, at der gaelder en saadan ordning efter Kommissionens forordning nr . 2169/86 ( 5 ), som har vaeret i kraft siden 1986, og som foreskriver, at der i alle tilfaelde skal stilles sikkerhed i forbindelse med ansoegningens indgivelse ( artikel 4 ) - omend det er hovedreglen, at restitutionen udbetales efterfoelgende ( artikel 9 ) - hvortil kommer, at der ved forskudsvis udbetaling af restitutionen skal stilles en saerlig sikkerhed af samme stoerrelse som forskuddet .
16 . Det maa derfor konkluderes, at Kommissionens forordning nr . 1570/78 ikke kan antages at tilsidesaette Raadets forordning nr . 2742/75, fordi den ikke indeholder mulighed for at udbetale produktionsrestitutionen efterfoelgende og uden sikkerhedsstillelse .
2 . Tredje spoergsmaal
17 . Ogsaa det tredje spoergsmaal vedroerer det problem, at der i modsaetning til, hvad der gaelder efter forordning nr . 1729/78 ( 6 ) ( om sukker ), ikke ved den foreliggende forordning er fastsat regler om efterfoelgende udbetaling af restitutioner uden sikkerhedsstillelse . Der spoerges, om dette indebaerer en tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af producenter . Jeg skal derfor behandle dette spoergsmaal i umiddelbar tilknytning til det foerste spoergsmaal .
18 . Som Domstolen ved, er Kommissionen af den opfattelse, at der heller ikke efter dette princip er grundlag for at rejse serioese indvendinger mod forordningen . Lad det vaere sagt med det samme, at jeg ogsaa paa dette punkt er enig i Kommissionens opfattelse .
19 . a)*For det foerste maa det vaere indlysende, at man ikke kan tale om diskrimination, blot fordi der findes en vis forskel mellem to ordninger . Hertil kaeves derimod, at forskellen er direkte ufordelagtig . Dette sidste kan man imidlertid naeppe antage er tilfaeldet, eftersom Kommissionen ved forordningen, blandt flere mulige loesninger, kun valgte den gunstigste loesning og ingen, som var ufordelagtig . Principielt kan det nemlig ikke bestrides, at den efterfoelgende udbetaling af produktionsrestitutionen maa betegnes som ufordelagtig i forhold til den forskudsvise udbetaling, fordi producenterne i denne situation maa betale stoerre omkostninger for basisprodukterne ( som indkoebes, foer de anbringes under officielt tilsyn ) ikke blot indtil forarbejdningen er afsluttet ( hvilket skal ske inden 90 dage efter indgivelse af ansoegningen om anbringelse under officielt tilsyn ), men helt indtil den administrative procedure er afsluttet ( hvorimod forskuddet efter artikel 5 skulle udbetales inden 30 dage efter datoen for indgivelse af ansoegningen om produkternes anbringelse under officielt tilsyn ).
20 . Endvidere har Kommissionen efter min opfattelse ret i det synspunkt, at det ikke er ufordelagtigt og ikke kan betegnes som diskrimination, at der skal stilles sikkerhed i forbindelse med den forskudsvise udbetaling . Dette kan hoejst foere til evt . tvivl om, hvorvidt sikkerhedsstillelsesordningen stemmer med proportionalitetsprincippet . Dette sidste skal jeg komme tilbage til i en anden sammenhaeng .
21 . b)*Kommissionens synspunkt om, at ligebehandlingsprincippet kun kan anvendes helt strikt inden for en og samme markedsordning, finder jeg ogsaa velbegrundet . Der kan saaledes udmaerket vaere forskel i ordninger for produkter, der henhoerer under forskellige sektorer ( saasom korn og sukker, saaledes som det er tilfaeldet i denne sag ), da hver sektor har sine saeregenheder . Der foreligger altsaa ikke nogen diskrimination, blot fordi ordningenre ikke er ens i alle detaljer, saaledes som det er tilfaeldet med de naermere regler for udbetalingen af restitutionen, der er paa tale i denne sag .
22 . Da restitutionen endvidere, som fremhaevet af Kommissionen, blev fastsat paa et saadant niveau ( forudsat man overhovedet kunne antage, at produkterne i den kemiske industri ( stivelse fremstillet af korn og sukker ) kunne anvendes som substitutionsprodukter ) at ingen af produkterne blev favoriseret, kan restitutionsordningen ikke anses for at vaere i strid med diskriminationsforbuddet . Heller ikke forordningen for korn kan antages at vaere i strid med ligebehandlingsprincippet, blot fordi den kun indeholdt mulighed for at udbetale restitutionen forskudsvis og mod sikkerhedsstillelse ( disse regler burde det ikke, med iagttagelse af en vis omhu, volde naevnevaerdige vanskeligheder at overholde ), og ingen mulighed for ogsaa at udbetale restitutionen efterfoelgende ( hvilket de paagaeldende erhvervskredse aabenbart normalt slet ikke var interesseret i ).
3 . Andet spoergsmaal
23 . Dette spoergsmaal bestaar af to led . For det foerste spoerges det, hvorledes sikkerhedsstillelsesordningen skal fortolkes i det tilfaelde, hvor der er forarbejdet mindre end 96% af den anmeldte maengde basisprodukter ( dvs . det skal afklares, om restitutionen i denne situation skal beregnes paa grundlag af den faktisk forarbejdede maengde, og om den del af sikkerheden, der overstiger restitutionsbeloebet, fortabes uden hensyn til tolerancegraensen ). For det andet spoerges der, om sikkerhedsstillelsesordningen, naar den anvendes maa denne maade, er i strid med proportionalitetsprincippet, navnlig naar den som i hovedsagen anvendes strikt .
24 . a)*Der kan ikke efter min opfattelse vaere nogen som helst tvivl om, hvorledes spoergsmaalets foerste led skal besvares . Efter sin ordlyd kan reglerne om sikkerhedsstillelse kun forstaas paa den maade, at der fortabes en saa stor del af sikkerheden, som svarer til forskellen mellem sikkerhedsbeloebet og den udbetalte restitution, eftersom det fremgaar, at restitutionen direkte afhaenger af stoerrelsen af den faktisk forarbejdede maengde . Tolerancen paa de 4% ( som er fastsat under hensyn til indholdet af fugtighed og urenheder i basisproduktet ) gaelder altsaa kun ved en principielt "fuldstaendig" forarbejdning, og ikke pro rata ved en kun delvis forarbejdning .
25 . I den forbindelse kan endvidere henvises til den omstaendighed, at de foreliggende regler udgjorde en del af et samlet regelkompleks, hvorefter den erhvervsdrivende blev paalagt en vis sanktion, saafremt han ikke overholdt betingelserne for produktets forarbejdning, hvilket principielt taler for en strikt fortolkning af reglerne . I den forbindelse maa man endvidere maerke sig, at det ogsaa - som det fremgaar af de for Domstolen fremlagte telex - var det, Kommissionen tilsigtede, dvs . den institution, der har spillet den afgoerende rolle ved ordningens vedtagelse .
26 . b)*Hvad angaar spoergsmaalets andet led, som er det afgoerende, kan jeg med hensyn til proportionalitetsprincippets anvendelse som kriterium, henvise til den sammenfatning af Domstolens praksis paa omraadet, som jeg har foretaget i mit forslag til afgoerelse i sag 21/85 ( 7 ). Af min sammenfatning, der stoettes paa en raekke eksempler, fremgaar det - mere behoever jeg ikke sige herom i denne forbindelse - at det afgoerende er tilsidesaettelsens grovhed ( en ubetydelig overtraedelse kan ikke medfoere sikkerhedens fortabelse ). I andre tilfaelde, hvor der er risiko for, at produktet anvendes i strid med sit formaal, eller hvor det er vigtigt, at ordningen fungerer effektivt, har Domstolen godkendt en strikt anvendelse af reglerne og afvist at lade sikkerhedens fortabelse afhaenge af tilsidesaettelsens grovhed . Det kan her tilfoejes, at Domstolen med naevnte dom har taget yderligere det skridt i udviklingen af sin praksis, at sikkerheden ikke fortabes ved en ubetydelig tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse, og at samme princip foelges ved en tilsidesaettelse af en forpligtelse, som ikke har vaesentlig betydning, dvs . naar tilsidesaettelsen ikke er grov .
27 . Da der blandt de i sagen omhandlede regler foreligger to retsforskrifter til paakendelse, som begge kritiseres af sagsoegeren ( nemlig om tolerancen paa de 96% og om den supplerende sikkerhedsstillelse paa 5% af restitutionen ), finder jeg det rigtigst at gennemgaa dem én for én paa baggrund af de kriterier, jeg har naevnt i det foregaaende .
28 . aa)*Hvad angaar den tolerance paa 96%, som er foreskrevet i forordningen, har sagsoegeren rejst to spoergsmaal, dels om tolerancen ikke er for lille, dels om det er rimeligt, naar der kun foreligger en ringe overskridelse af graensen, at se helt bort fra, at margenen er snaever .
29 . Vedroerende det foerste punkt henviser sagsoegeren til to forordninger ( Raadets forordning nr . 2731/75 om fastsaettelse af standardkvaliteter for bloed hvede, rug, byg, majs og haard hvede ( 8 ) og Kommissionens forordning nr . 1569/77 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn ( 9 ). Ifoelge den foerste forordning maatte de bestanddele, som ikke var mangelfrit basiskorn, i forbindelse med majs udgoere 8%, mens den tilsvarende maksimale andel efter den anden forordning saagar udgjorde 12 %. Endvidere har sagsoegeren henvist til de restitutionsbestemmelser, som er indeholdt i Kommissionens forordning nr . 2169/86 af 10 . juli 1986, hvori er fastsat en tolerance paa 95% ( for forarbejdningen af stivelse, jfr . artikel 7 ), hvilket, omregnet til basisproduktet majs, efter sagsoegerens opfattelse maa svare til en tolerance paa 92 %.
30 . Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at der ikke er grundlag for at rejse kritik mod forordningen . Selv om man i andre ordninger, der har betydning for interventionerne, har fastsat andre tolerancer, er der principielt ikke grundlag for at kritisere det forhold, at man anvender strengere kvalitetskrav inden for rammerne af en produktionsstoetteordning ( saadan maa en restitutionsordning karakteriseres ), saaledes som det indirekte er tilfaeldet med fastsaettelsen af den naevnte tolerance . Det maa ogsaa tillaegges betydning, at der ifoelge Kommissionens - uimodsagte - udsagn aabenbart aldrig har vaeret nogen problemer i praksis, og at det altsaa ikke har voldt problemer at holde urenhederne inden for naevnte tolerancegraense, saafremt der har vaeret udvist den fornoedne omhu ved indkoebet .
31 . Hvad angaar den omstaendighed, at man i 1986 valgte at indfoere en anden ordning, maa det ikke blot tillaegges betydning, at denne nye ordning har en anden karakter, da den vedroerer andre forarbejdningsprodukter . Principielt kan man heller ikke, blot fordi en ordning videreudvikles og tilpasses i overensstemmelse med, hvad der findes formaalstjenligt, heraf drage den slutning, at en tidligere ordning er retsstridig, allerede fordi den var noget mere rigoroest udformet .
32 . Sammenfattende finder jeg saaledes ikke, der er grundlag for at rette kritik mod fastsaettelsen af en tolerancemargen paa 4% ved en forarbejdning paa 100 %.
33 . Vedroerende det andet punkt, som jeg herefter skal behandle, maa jeg straks indroemme, at jeg ikke rigtig ud fra de afgivne forklaringer ( hvorefter en forarbejdning paa 96% betragtes som tilstraekkelig i betragtning af den andel, basisproduktet indeholder af fugt og urenheder)kan forstaa, hvorfor man helt ser bort fra denne andel, naar der kun er tale om en delvis forarbejdning af produkter, eftersom det er naerliggende at antage - da der ogsaa findes urenheder i smaa maengder - at man f.eks . kunne sidestille en forarbejdning paa 48% af den anmeldte maengde med en forarbejdning paa 50 %. Den eneste taenkelige forklaring er, at man har anset det for hensigtsmaessigt kun at fastsaette en tolerancegraense, saafremt der foretages en principielt fuldstaendig forarbejdning - fordi dette efter Kommissionens opfattelse paahviler den restitutionsberettigede som en hovedforpligtelse, saaledes som dette begreb forstaas efter Domstolens praksis - og at det derfor ogsaa maa betragtes som en slags sanktion, at der ikke tages hensyn til denne tolerance ved en delvis forarbejdning ( da en saadan sanktion ogsaa kan bestaa i ophaevelsen af en i sig selv berettiget fordel ). Da sikkerhedsstillelsen i form af tillaegget paa 5% imidlertid fortabes, saafremt produktet ikke forarbejdes fuldt ud, kan spoergsmaalet begraenses til, om det er rimeligt i et saadant tilfaelde at straffe den paagaeldende dobbelt saa haardt, navnlig naar der kun er tale om en helt ubetydelig overskridelse af tolerancen ( saaledes som det er tilfaeldet i hovedsagen ). Dette spoergsmaal skal jeg besvare, naar jeg har behandlet problemet om, hvorvidt det er berettiget, at sikkerheden paa de yderligere 5% forfalder, saafremt produktet ikke er fuldstaendig forarbejdet . Dette sidste problem skal jeg saaledes straks gaa over til at behandle i det foelgende .
34 . bb)*Den supplerende sikkerhed paa 5% kan taenkes at skulle sikre opfyldelsen af forskellige formaal . Ved undersoegelsen af, om proportionalitetsprincippet er overholdt, maa der saaledes foretages en bedoemmelse af disse formaal .
35 . Kommissionen har herom anfoert, at det vigtigste er at sikre opfyldelsen af forpligtelsen til at forarbejde korn til stivelse, og at det paa grund af forpligtelsens betydning er berettiget at sikre dens opfyldelse gennem en streng sanktion .
36 . Dette argument finder jeg ikke overbevisende . Der tales intetsteds, hverken i den omtvistede forordning fra Kommissionen, forordning nr . 1570/78, eller i en raadsforordning om en saadan forarbejdningsforpligtelse ( i modsaetning til hvad der f.eks . er tilfaeldet i ordningerne om afsaetning af billigt smoer til forarbejdningsindustrien ). I forordningens betragtninger tales der alene om at sikre forarbejdningen, mens forordningens artikel 3 alene taler om, at sikkerheden udgoer en garanti for forarbejdningen . Dette er ikke ensbetydende med, at der er blevet indfoert en egentlig forarbejdningsforpligtelse . Hermed kan der lige saa vel sigtes til, at betingelserne for at udbetale restitution skal vaere opfyldt, altsaa at det skal forstaas paa den maade, at man sikrer sig, at der er basis for at forudbetale restitutionen .
37 . Det kan heller ikke have vaeret Faellesskabets formaal at faa de paagaeldende produkter trukket bort fra markedet for at forhindre spekulationer ( hvilket formaal havde betydning for den ovenfor naevnte ordning vedroerende smoer ( 10 )). Man kan vanskeligt forestille sig, hvorledes et saadant formaal skulle vaere relevant ved produkter som majs ( hvor der findes et behov for import, og hvor der ogsaa udbetales produktionsrestitutioner ved anvendelse af importerede varer ). Formaalet er ikke at fremme anvendelsen af den majs, der dyrkes inden for Faellesskabet, men at sikre, at EF' s virksomheder inden for stivelsesindustrien er konkurrencedygtige i forhold til producenterne af substitutionsprodukter ( 11 ) For at naa dette maal, er det ikke noedvendigt at indfoere en produktionsforpligtelse og at paalaegge en sanktion, saafremt forpligtelsen tilsidesaettes . Det er tilstraekkeligt at give loefte om en ydelse, og at udbetale denne ydelse til dem, der opfylder de noedvendige betingelser . Dette gaelder ogsaa her . Det er tillige vigtigt at fremhaeve, at der inden for markedsordningen for sukker ( for saa vidt er sukkerordningen, der havde en vis betydning ved gennemgangen af ligebehandlingsprincippet, paa ny af relevans ) aabenbart ikke bestaar et saadant behov, fordi det dér er hovedreglen, at restitutionen udbetales efterfoelgende, og uden sikkerhedsstillelse, selv om der er tale om en overskudsproduktion .
38 . Derimod er det betydeligt mere naerliggende at anskue sikkerhedsstillelsesordningens hovedfunktion i forbindelse med den forskudsvise ydelse af restitutionen ( hvilket ogsaa maa antages efter formuleringen af artikel 8, litra b ), i Raadets forordning nr . 2742/75 ). Ordningen skal nemlig sikre, at restitutionen betales tilbage, saafremt produktet ikke forarbejdes, og at modtageren ikke drager oekonomisk fordel ved midlertidigt at disponere over et beloeb, han i sidste ende ikke er berettiget til . Denne betragtning maa utvivlsomt foere til, at man ikke kan drage sikkerhedsstillelsens principielle lovlighed i tvivl, men foerer paa den anden side med lige saa stor sikkerhed til, at man maa saette spoergsmaalstegn ved sikkerhedens stoerrelse . En supplerende sikkerhed paa 5% svarer inden for en periode paa to til tre maaneder, hvorunder der ydes forskud paa restitutionen, til en aarlig rente paa 20-30%, saafremt produktet overhovedet ikke forarbejdes . Dette maa i sig selv betragtes som et umaadeholdent krav, men det bliver endnu mere grelt, naar sikkerheden fortabes, blot fordi produktet kun er blevet delvis forarbejdet . Ud fra proportionalitetsprincippet er der altsaa grundlag for at kritisere, at sanktionen ikke kan gradueres ( selv om det maa anerkendes, at man ved saadanne ordninger bliver noedt til at anvende visse faste beloeb ). Det maa saaledes fastslaas, at det, i betragtning af det formaal med sikkerhedsstillelsen, som jeg har analyseret i det foregaaende, maa anses for retsstridigt at bringe yderligere en sanktion i anvendelse ( som bestaar i ikke at tage hensyn til den omhandlede tolerance paa 96 %), og at der i hvert fald ikke under de i hovedsagen foreliggende omstaendigheder ( hvor forarbejdningsgraden kun laa broekdele fra den fastsatte margen paa 96 %), var nogen som helst grund til at fratage restitutionsmodtageren en - praktisk talt ikke-eksisterende - rentefordel .
39 . Endelig maa det erkendes, at det ogsaa kan vaere et formaal med sikkerhedsstillelsesordningen at sikre, at der kun indkommer serioese restitutionsansoegninger, saaledes at man kan foretage paalidelige forudberegninger af markedsudviklingen, hvilket er nyttigt af hensyn til forvaltningen af markedet .
40 . Selv om det altsaa formodentligt principielt maa anses for berettiget at fastsaette sanktioner ( omend der kan vaere begrundet tvivl herom paa grund af den omstaendighed, at der aabenbart ikke findes et saadant behov paa sukkermarkedet, fordi forordning nr . 1729/78 ikke kraever nogen sikkerhedsstillelse i forbindelse med den efterfoelgende udbetaling af restitutionen ), har det i hvert fald betydning for vurderingen af ordningen, at det naevnte hensyn ( til at sikre kendskab til markedet ), utvivlsomt er mindre vaesentligt, bedoemt paa baggrund af Domstolens praksis . Ud fra dette synspunkt kan man altsaa vanskeligt retfaerdiggoere en sanktion, som ogsaa omfatter den supplerende sikkerhed paa 5% af restitutionen ( hermed kommer jeg altsaa paa ny tilbage til tolerancen paa 96 %). Da det imidlertid maa antages, at formaalet i grunden kun er at sikre kendskab til markedsudviklingen, hvilket sikkert ikke kraever fuldstaendigt noejagtige oplysninger, kan det endvidere konkluderes, at der naeppe er grundlag for at paalaegge sanktioner i de tilfaelde, hvor der foreligger en helt ubetydelig afvigelse fra den fastsaette norm, saaledes som det var tilfaeldet i hovedsagen .
41 . cc)*Vedroerende spoergsmaalets andet led finder jeg altsaa, at sikkerhedsstillelsesordningen efter artikel 3 i forordning nr . 1570/78 giver anledning til betaenkeligheder ud fra et proportionalitetssynspunkt, og at ordningen i hvert fald ikke burde anvendes paa den situation, der forelaa i hovedsagen, i den udformning, som den havde i den omhandede forordning .
C - Sammenfatning
42 . Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det af Tribunal administratif de Lille forelagte spoergsmaal paa foelgende maade :
1 ) Bestemmelserne i Kommissionens forordning nr . 1570/78 ( som indeholder gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning nr . 2742/75 ), hvorefter produktionsrestitutioner kun kan ydes forskudsvis og mod sikkerhedsstillelse, og ikke efter produktets forarbejdning uden sikkerhedsstillelse, er ikke i strid med forordning nr . 2742/75 og saaledes ikke ugyldige af denne grund .
2 ) Den naevnte ordning udgoer heller ikke en diskrimination af de producenter, der anvender majs til fremstilling af stivelse, i forhold til de virksomheder inden for den kemiske industri, som anvender sukker, og paa hvem forordning nr . 1729/78 fandt anvendelse .
3 ) Artikel 3, stk . 3, litra a ), i Kommissionens forordning nr . 1570/78 skal fortolkes saaledes, at naar der forarbejdes mindre end 96% af den anmeldte maengde basisprodukter, skal der kun udbetales restitutioner svarende til den faktisk forarbejdede maengde, saaledes at der fortabes en saa stor en del af sikkerheden, som svarer til forskellen mellem dette beloeb og det beloeb, der er naevnt i artikel 3, stk . 2 .
4 ) Det er i strid med proportionalitetsprincippet at anvende naevnte ordning i en situation, hvor den faktiske forarbejdningsgrad kun ligger en broekdel fra den foreskrevne forarbejdningsmaengde .
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT 1975 L*281, s.*1 ff .
( 2 ) EFT 1975 L*281, s.*57 ff .
( 3 ) EFT 1978 L*185, s.*22 ff .
( 4 ) EFT 1978 L*201, s.*26 ff .
( 5 ) EFT 1986 L*189, s.*12 .
( 6 ) EFT 1978 L*201, s.*26 ff .
( 7 ) Dom af 27 . november 1986, A . Maas mod Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung, Sml . s.*3537, 3551 .
( 8 ) EFT 1975 L*281, s.*22 .
( 9 ) EFT 1977 L*174, s.*15 .
( 10 ) Dom af 23 . februar 1983 i sag 66/82, Fromancais SA mod Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( FORMA ), Sml . s.*395 .
( 11 ) Jfr . foerste betragtning til forordning nr . 2742/75 .