61998CC0301_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Por despacho de 17 de Julho de 1998, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Baixos) submeteu ao Tribunal de Justiça quatro questões prejudiciais relativas à Directiva 88/407/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1988, que fixa as exigências de polícia sanitária aplicáveis às trocas comerciais intracomunitárias e às importações de sémen congelado de animais da espécie bovina (1), e à Directiva 93/60/CEE do Conselho, de 30 de Junho de 1993, que altera a Directiva 88/407 e que torna o seu âmbito de aplicação extensivo ao sémen fresco de bovino (2). Estas questões foram suscitadas por um órgão jurisdicional neerlandês, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven, no quadro de um recurso interposto pela KVS International BV (a seguir «KVS»), tendo por objecto a decisão de o Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (a seguir «ministro da Agricultura neerlandês») se recusar a emitir um certificado de exportação para outros Estados-Membros do sémen congelado proveniente do touro If de Focant.
As disposições comunitárias relevantes
2 A Directiva 88/407 fixa as exigências de polícia sanitária aplicáveis às trocas comerciais intracomunitárias e às importações de sémen congelado de animais da espécie bovina.
3 No quarto considerando pode ler-se: «para as trocas comerciais intracomunitárias de sémen, o Estado-Membro em que o sémen é colhido deve garantir que o sémen seja colhido e tratado em centros de colheita autorizados e controlados, que provenha de animais cujo estado sanitário é de natureza a afastar os riscos de propagação das doenças dos animais, que tenha sido colhido, armazenado e transportado de acordo com normas que permitam preservar o seu estado sanitário e que seja acompanhado de um certificado sanitário, durante o seu encaminhamento para o país de destino, que assegure o respeito por tais garantias».
4 O artigo 3.º prevê: «Cada Estado-Membro zelará por que, a partir do respectivo território e para um outro Estado-Membro, apenas seja expedido sémen que satisfaça as seguintes condições gerais: ... b) Ter sido colhido em animais de espécie bovina cuja situação sanitária esteja em conformidade com o anexo B...».
5 O anexo B da directiva em questão estabelece as condições que os bovinos devem preencher para serem admitidos nos centros autorizados de colheita de sémen bem como os exames e os tratamentos de rotina a fazer aos animais que permanecem nesses centros. Segundo o capítulo I, ponto 1, alínea b), «Todos os animais da espécie bovina admitidos num centro de colheita de sémen devem:
...
b) Ter sido escolhidos, antes da respectiva entrada nas instalações de isolamento descritas na alínea a), em manadas:
i) Oficialmente isentas de tuberculose;
ii) Oficialmente isentas de brucelose ou isentas de brucelose;
Os animais não podem ter permanecido anteriormente em [outras] manadas de estatuto inferior.»
6 Finalmente, o artigo 6.º, n.º 1, prevê: «Os Estados-Membros subordinarão a introdução de sémen à apresentação de um certificado sanitário passado por um veterinário oficial do Estado-Membro de colheita nos termos do anexo D.»
7 Está previsto um período transitório para a entrada em vigor das disposições atrás referidas. Nos termos do décimo terceiro considerando, «a presente directiva não afecta as trocas comerciais de sémen produzido antes da data em que os Estados-Membros lhe devem dar cumprimento». Sobre este ponto, o artigo 20.º determina que «A... directiva não é aplicável ao sémen colhido e tratado num Estado-Membro antes de 1 de Janeiro de 1990».
8 Em 1993, a Directiva 88/407 foi alterada pela Directiva 93/60 (3). Esta última sublinha, no quarto considerando, «que convém introduzir outras alterações na directiva a fim de esclarecer alguns problemas e de tomar em consideração os progressos técnicos, nomeadamente no que se refere ao tratamento dos touros contra a leptospirose, e de alinhar as regras aplicáveis à brucelose, à tuberculose e à leucose pelas adoptadas na Directiva 64/432/CEE» (4).
9 As alterações que a Directiva 93/60 introduziu nas disposições relativas às condições de admissão dos animais nos centros autorizados de colheita de sémen figuram no artigo 1.º, ponto 8, nos termos do qual: «No anexo B, capítulo I, ponto 1, a alínea b) passa a ter a seguinte redacção: b) Ter pertencido, antes da sua admissão nas instalações de isolamento descritas na alínea a), a uma manada oficialmente indemne de tuberculose e oficialmente indemne de brucelose, nos termos da Directiva 64/432/CEE» (5).
A alteração introduzida na última frase, alínea b), que, no novo texto, estipula «Os animais não podem ter permanecido previamente numa ou várias manadas de estatuto inferior», é especialmente importante para o processo analisado hoje.
10 A Directiva 93/60 não prevê nenhum período transitório. Limita-se a prever, no artigo 3.º, que os Estados-Membros porão em vigor as disposições necessárias para dar cumprimento à directiva antes de 1 de Julho de 1994.
As disposições nacionais relevantes
11 As disposições nacionais relevantes para o caso vertente constam, essencialmente, de três diplomas: a Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (lei neerlandesa relativa à saúde e ao bem-estar dos animais), o Besluit uitvoer dieren en producten van dierlijke oorsprong (decreto relativo à exportação de animais e de produtos de origem animal) e, finalmente, a Regeling handel levende dieren en levende producten (regulamento relativo aos animais vivos e aos produtos vivos). Resulta destas disposições que o sémen de bovinos só pode ser exportado para outro Estado-Membro da Comunidade se for acompanhado por um certificado, emitido na sequência de um exame efectuado por iniciativa da autoridade nacional, que declara que estão preenchidas as condições previstas no artigo 3.º, alíneas b) e c), da Directiva 88/407.
Matéria de facto e questões prejudiciais
12 A KVS, recorrente no processo principal, explora, nos Países Baixos, um centro de inseminação artificial que, a partir de 16 de Maio de 1992, foi oficialmente autorizado pela União Europeia como centro de colheita de sémen. Anteriormente tinha autorização apenas a nível nacional.
13 Em 1991, a KVS importou da Bélgica para o seu centro o touro de reprodução If de Focant. Este touro era originário da manada de Eugène Detal, onde tinha nascido em 1988 e sempre tinha permanecido até à sua transferência para o centro de colheita.
Quando nasceu If de Focant, a manada de E. Detal era considerada pelas autoridades belgas um «foco de brucelose» na medida em que estava situada numa zona devastada pela brucelose. Porém, em 1 de Janeiro de 1990, recebeu o estatuto de manada «oficialmente indemne de brucelose». Era esse igualmente o seu estatuto quando If de Focant foi importado para os Países Baixos.
14 A admissão do touro belga no centro de colheita neerlandês foi objecto de uma controvérsia entre as autoridades competentes dos dois países. Em 16 de Dezembro de 1991, o Serviço de Inspecção Veterinária belga enviou uma carta ao Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV) (Serviço de Inspecção do Gado e da Carne neerlandês), na qual contestava esta admissão, alegando que a manada na qual o touro em questão tinha nascido e tinha permanecido tinha sido, durante algum tempo, um foco de brucelose. Segundo o serviço de inspecção belga, devido a esta circunstância, If de Focant não preenchia as condições previstas na Directiva 88/407 para ser admitido num centro de colheita de sémen oficialmente autorizado pela União Europeia; isto na medida em que, segundo o mesmo serviço, o disposto no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), desta directiva devia ser interpretado de forma a excluir qualquer risco sanitário, especialmente o risco potencial resultante de um touro de reprodução que, durante um período da sua vida, tinha pertencido ao «gado não qualificado», isto é, não preenchia as condições exigidas pela regulamentação comunitária.
15 Esta interpretação não era partilhada pela Direcção dos Assuntos Jurídicos e dos Organismos Profissionais do Ministério da Agricultura neerlandês. No mês de Março de 1992, aquela reconheceu a legalidade da admissão de If de Focant no centro de colheita, uma vez que, em seu entender, todas condições previstas na regulamentação comunitária, em especial no anexo B da Directiva 88/407, estavam preenchidas. Segundo a direcção neerlandesa em questão, com efeito, bastava que, ao ser admitido no centro de colheita, o touro fosse originário de uma manada à qual tivesse sido reconhecido o estatuto de manada «oficialmente indemne de brucelose». Qualquer outro estatuto que essa manada pudesse ter tido no passado não tinha, de facto, qualquer importância.
16 Face a esta posição, as autoridades veterinárias belgas dirigiram-se à Comissão. Mas esta, numa carta de 23 de Novembro de 1992, na realidade, partilhou da interpretação da regulamentação comunitária proposta pela Administração neerlandesa, sustentando que, também em sua opinião, as condições previstas no anexo B da Directiva 88/407 tinham sido respeitadas. A Comissão acrescentou, além disso, que em 1992, durante os processos de autorização oficial do centro de colheita, If de Focant tinha sido submetido a diversos controlos sobre a brucelose e todos se tinham revelado negativos. Consequentemente, deveria concluir-se que o touro em questão não apresentava nenhum risco de transmissão desta doença e que, portanto, a sua admissão no centro era absolutamente legítima.
Em 28 de Junho de 1993, dois dias antes da adopção da Directiva 93/60, a Comissão mudou de opinião. Numa carta dirigida à Representação Permanente da Bélgica na União Europeia, afirmava que o sémen de um touro nascido num foco de brucelose não podia ser objecto de trocas comerciais intracomunitárias.
17 Com base nesta carta, em 2 de Agosto de 1993, o Serviço de Inspecção Veterinária do Ministério da Agricultura belga voltou a dirigir-se ao seu homólogo neerlandês pedindo-lhe que o touro em questão abandonasse o centro de colheita e que fossem tomadas as medidas necessárias a fim de impedir que o seu sémen fosse colocado no mercado comunitário.
18 If de Focant foi abatido no mês de Novembro de 1993, na sequência de uma luxação da anca. Em 7 de Junho de 1996, a KVS pediu ao Serviço Nacional de Inspecção do Gado neerlandês um certificado de exportação para a Bélgica e para a França do sémen congelado do referido touro, colhido antes de 1 de Julho de 1994, data da entrada em vigor da Directiva 93/60.
19 Por decisão de 10 de Junho de 1996, o serviço nacional atrás referido recusou à KVS o certificado pedido. Segundo os fundamentos apresentados, If de Focant não preenchia as condições impostas pela versão então em vigor do anexo B da Directiva 88/407, na medida em que tinha permanecido numa manada de estatuto inferior ao de «oficialmente indemne de brucelose».
20 A KVS apresentou uma reclamação contra esta decisão no Ministério da Agricultura neerlandês, que foi, todavia, indeferida. A KVS recorreu deste indeferimento para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Ao longo do processo, a KVS sustentou, nomeadamente, que a recusa do Ministério da Agricultura neerlandês de emitir o certificado de exportação de sémen dependia inteiramente do facto de este ministério aplicar, de forma errada, as disposições então em vigor, e precisamente as disposições contidas no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407, conforme alteradas pela Directiva 93/60. Segundo a recorrente no processo principal, pelo contrário, o sémen de If de Focant devia estar exclusivamente sujeito ao regime em vigor no momento da produção e, portanto, às condições previstas na disposição, já referida, da Directiva 88/407, na versão original: a razão é que as alterações introduzidas em 1993, uma vez que instituíram condições mais restritas para a admissão de touros em centros de colheita, não podiam ser aplicadas a sémen colhido antes da sua entrada em vigor.
21 Considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade das directivas já referidas, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O início e a alínea b) do artigo 3.º da Directiva 88/407/CEE devem ser interpretados no sentido de que o sémen de um touro, que já tinha sido admitido num centro autorizado de colheita de sémen antes de ser adoptada a Directiva 93/60/CEE, que alterou a anterior, porque preenchia as condições de admissão vigentes até essa data, (já) não cumpre a condição mencionada na alínea b) do artigo 3.º da directiva caso, na data em que é solicitado o certificado para o sémen, o referido animal não cumpra a condição, na redacção alterada, de admissão no centro de colheita de sémen, enunciada na alínea b) do ponto 1 do capítulo I do anexo B da Directiva 88/407/CEE?
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
2) O regime transitório constante do artigo 20.º da Directiva 88/407/CEE deve ser interpretado no sentido de que este é aplicável por analogia ao sémen colhido e tratado antes de 1 de Julho de 1994?
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão e de resposta negativa à segunda:
3) A Directiva 93/60/CEE é inválida por violação de princípios gerais de direito, em especial, o princípio da confiança legítima e o princípio da proporcionalidade, na medida em que esta directiva não prevê medidas transitórias para compensar os entraves às trocas intracomunitárias de sémen de touros que, em conformidade com as disposições vigentes, tinham já sido admitidos num centro autorizado de colheita de sémen antes da adopção da referida directiva?
Em caso de resposta negativa à primeira questão:
4) O artigo 1.º, ponto 8, da Directiva 93/60/CEE substitui a redacção do segundo período do capítulo I, ponto 1, alínea b), do anexo B, da Directiva 88/407/CEE, que dispunha: `Os animais não podem ter permanecido anteriormente em [outras] manadas de estatuto inferior', pela seguinte redacção: `Os animais não podem ter permanecido previamente numa ou várias manadas de estatuto inferior'. Deve esta alteração ser interpretada como correspondendo apenas a uma aclaração ou então como uma alteração material das condições que regulam a admissão de bovinos num centro autorizado de colheita de sémen?»
Quanto à quarta questão
22 Começo por referir que, na nossa resposta às questões prejudiciais submetidas pelo juiz nacional, seguirei uma ordem parcialmente diferente da proposta no despacho de reenvio.
23 Com efeito, na primeira questão, o juiz nacional pergunta ao Tribunal de Justiça se as disposições aplicáveis para determinar se o sémen de If de Focant pode ser objecto de trocas comerciais intracomunitárias são as vigentes no momento da colheita de sémen, e, portanto, o anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407, na sua versão original, ou a vigente na data da comercialização do produto em questão, isto é, a mesma disposição, mas na versão alterada pela Directiva 93/60. Porém, da forma como está redigida, deduz-se facilmente que a questão assenta na hipótese de que esta última directiva alterou de forma substancial a regulamentação anterior.
A natureza substantiva ou formal desta alteração é, em contrapartida, especificamente objecto da quarta questão prejudicial submetida pelo juiz nacional. Parece-me, portanto, necessário começar por responder a esta última. Queria acrescentar que a resposta a esta questão poderia igualmente revelar-se decisiva para o processo analisado. Com efeito, se se devesse concluir que a Directiva 93/60 não alterou de forma substancial o texto anteriormente em vigor, limitando-se apenas a precisar o seu sentido, as restantes questões perderiam qualquer relevância. Portanto, por estas razões, deter-me-ei primeiro na quarta questão.
24 Através desta questão, o juiz a quo pergunta ao Tribunal de Justiça se a Directiva 93/60, ao substituir a frase «Os animais não podem ter permanecido anteriormente em [outras] manadas de estatuto inferior», constante do anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407, pela frase «Os animais não podem ter permanecido previamente numa ou várias manadas de estatuto inferior», operou uma alteração substancial dos critérios previstos para a admissão de um touro num centro de colheita de sémen ou simplesmente clarificou e precisou o conteúdo da disposição anteriormente em vigor.
25 Começo por referir, antes de mais, que não se contesta que a Directiva 93/60, ao fazer referência a «numa ou várias manadas», deve ser interpretada no sentido de que, para poder ser admitido num centro de colheita de sémen, um touro não pode, em momento algum, ter permanecido numa manada de estatuto sanitário inferior ao de «oficialmente indemne de brucelose». Portanto, esta proibição refere-se simultaneamente à manada da qual o touro provém no momento em que é admitido no centro de colheita e às restantes manadas nas quais terá eventualmente permanecido. Quanto à primeira hipótese, a proibição implica não só que a manada tenha o estatuto sanitário de «oficialmente indemne de brucelose» ao ser transferida para o centro de colheita mas também que não tenha tido anteriormente um estatuto inferior. Isto é válido para todo o período durante o qual o touro permaneceu na manada.
26 Assim, a resposta à questão submetida pelo juiz nacional depende da interpretação da frase que consta da versão inicial do anexo B da Directiva 88/407. É necessário determinar, em especial, o que se deve entender por «em [outras] manadas» e se esta expressão tem o mesmo alcance que a expressão «numa ou várias manadas», que figura na versão alterada.
27 A KVS e o Governo neerlandês defendem que não são equivalentes. Mais precisamente, segundo o Governo neerlandês, a expressão «em [outras] manadas» deveria ser interpretada no sentido de que opera uma distinção entre a manada da qual provém o touro antes de ser admitido no centro de colheita e outras manadas onde o animal eventualmente permaneceu antes. Segundo o mesmo Governo, isto implica que a proibição de admitir, nos centros de colheita, touros que permaneceram em manadas de estatuto inferior, se refere apenas aos segundos e não ao primeiro. A última manada à qual o touro pertenceu deveria, pois, responder exclusivamente às condições previstas no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), i) e ii). Por outras palavras, apenas estaria sujeito à condição de ter o estatuto de «oficialmente indemne de brucelose» no momento da admissão do touro no centro de colheita, não entrando em linha de conta outros estatutos sanitários que terá eventualmente tido anteriormente.
28 Pelo contrário, o Conselho, a Comissão e o Governo francês consideram que é necessário atribuir um sentido mais amplo à expressão «em [outras] manadas», que coincida precisamente com a expressão «numa ou várias manadas». Com efeito, entendem que, para alcançar o objectivo de protecção da saúde pública, é necessário que a proibição contida na última frase do artigo em questão seja indistintamente extensiva a todas as manadas nas quais o touro permaneceu.
29 Considero que devemos partilhar deste entendimento. Está estabelecido que quando a formulação literal da disposição se presta a diferentes interpretações, a escolha entre estas deve ser feita tendo em conta o contexto em que a disposição está inserida e «os objectivos prosseguidos pela regulamentação da qual faz parte» (6). Com efeito, a jurisprudência privilegia a interpretação que melhor se compatibiliza com os objectivos e finalidades prosseguidos pela disposição em questão (7).
30 São estes os critérios a seguir no caso vertente para interpretar o disposto no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407. A interpretação que, tendo em conta estes critérios, deve ser acolhida é a interpretação mais ampla proposta pela Comissão e pelo Governo francês.
31 Há que considerar sobre este ponto que, como resulta do seu quarto considerando, a Directiva 88/407 se destina, nomeadamente, a evitar que a colheita, o tratamento e a troca intracomunitária de sémen de bovino possam comportar perigos em matéria de propagação de doenças animais (8).
32 No que respeita especialmente à brucelose, este objectivo reveste especial importância. Como salientam o Conselho e a Comissão nas suas observações, esta doença é especialmente grave e contagiosa. Pode, além disso, comportar riscos graves para a saúde das pessoas, na medida em que é transmissível ao homem quer por contacto directo quer pelo consumo de leite ou de produtos derivados.
33 Convém acrescentar que, neste domínio, a protecção da saúde pública se revela particularmente complicada. Resulta do testemunho de um perito médico na matéria, produzido no despacho de reenvio, que não existem métodos seguros para vencer de forma definitiva uma infecção de brucelose que tenha afectado uma manada. Na Alemanha, houve casos em que, apesar de terem sido tomadas todas as medidas possíveis, como a evacuação do estábulo, a desinfecção e a reintrodução de gado são, a doença reapareceu decorridos dezasseis meses. Além disso, como sublinha o Conselho nas suas observações, na fase actual da evolução dos conhecimentos científicos, nenhum exame bacteriológico permite excluir com segurança a eventual presença de bactérias de brucelose no sémen dos touros.
34 Atendendo aos objectivos prosseguidos pela directiva, a interpretação da expressão «em [outras] manadas» não pode manifestamente referir-se apenas às manadas diferentes da manada a que pertence, uma vez que o risco de propagação da doença tido em conta na directiva é o que decorre do facto de um touro ter permanecido, em determinado momento, numa manada de estatuto inferior ao de «oficialmente indemne de brucelose» e que este risco é o mesmo quer se faça referência à presença do touro numa manada diferente daquela da qual ele provém quer se faça referência à presença do touro na sua manada de origem, mas num período anterior. Em definitivo, portanto, uma interpretação que tivesse em conta o primeiro tipo de perigo de contágio, e não o segundo, limitaria os efeitos da directiva, impedindo, ou pelo menos, tornando mais difícil, a realização do seu objectivo.
35 Consideramos, portanto, que a expressão «em [outras] manadas» contida no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407 deve ser interpretada no sentido de que se refere a todas as manadas nas quais o touro permaneceu antes da sua admissão no centro de colheita de sémen. Consequentemente, ao afirmar um conceito já presente na disposição anterior, o artigo 1.º, ponto 8, da Directiva 93/60 não comportou, na realidade, nenhuma alteração substancial do regime relativo aos critérios de admissão dos bovinos nos centros de colheita de sémen.
36 É útil acrescentar que outra confirmação das conclusões a que acabei de chegar é facultada pelo quarto considerando da Directiva 93/60. Aí pode ler-se que, entre os motivos que tornaram necessária a modificação do texto inicial da directiva, se encontrava o de esclarecer determinados aspectos da regulamentação. O facto de estas precisões se referirem especialmente às disposições em matéria de brucelose resulta de forma evidente dos trabalhos preparatórios da directiva. Destes últimos resulta que uma das razões principais pelas quais a Comissão considerava oportuno modificar a Directiva 88/407 era justamente precisar a situação no que respeitava ao estatuto do touro à sua entrada num centro de colheita relativamente à brucelose (9).
37 Definitivamente, portanto, consideramos que à quarta questão colocada pelo juiz nacional se deve responder que a modificação introduzida em 1993 no texto do anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407 constitui uma simples precisão do texto inicial da directiva.
38 No caso de o Tribunal de Justiça partilhar da solução por mim proposta, tornar-se-ia supérfluo pronunciar-se sobre as restantes soluções formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Se, com efeito, se considerar que a versão inicial da Directiva 88/407 previa que um bovino, para ser admitido num centro de colheita de sémen, nunca devia ter permanecido numa manada de estatuto sanitário inferior ao de «oficialmente indemne de brucelose», então impõe-se concluir que If de Focant não foi legalmente admitido no centro de colheita neerlandês e que, portanto, o seu sémen não pode ser objecto de trocas comerciais intracomunitárias.
Quanto à primeira questão prejudicial
39 Se, pelo contrário, o Tribunal de Justiça devesse chegar à conclusão de que a Directiva 93/60 modificou o regime anteriormente em vigor, introduzindo condições de admissão mais restritivas, as restantes questões prejudiciais adquiriam importância para a solução do litígio no processo principal. Parece-me, pois, oportuno responder igualmente às restantes questões colocadas pelo juiz de reenvio.
40 Como já tive ocasião de afirmar (10), na primeira questão, o juiz pergunta se o sémen de um touro legalmente admitido num centro de colheita - na medida em que respondia às condições impostas pela regulamentação comunitária em vigor aquando da sua admissão - se pode considerar não comercializável na Comunidade, porque, no momento do pedido do certificado de exportação, não preenchia as referidas condições pelo facto de estas terem sido entretanto modificadas. Por outras palavras, pergunta-se ao Tribunal de Justiça se, no caso de no intervalo entre a fase de produção de sémen e a da comercialização ter existido uma modificação substancial do regime de admissão de touros nos centros de colheita, a entrega do certificado de exportação deve considerar-se sujeita às condições previstas na regulamentação em vigor no momento da admissão ou na regulamentação em vigor no momento do pedido de certificado.
41 Segundo o Conselho e a Comissão, a questão examinada devia ser resolvida à luz do princípio da não retroactividade dos actos comunitários. A este propósito, as duas instituições remetem para o acórdão Salumi e o. (11), segundo o qual «Se é geralmente suposto aplicar as normas processuais a todos os litígios pendentes, no momento em que entram em vigor, o mesmo não se verifica em relação às normas de fundo». A razão para tal é que «estas últimas são habitualmente interpretadas no sentido de se referirem a situações adquiridas anteriormente à sua entrada em vigor apenas na medida em que resulta claramente dos seus termos, finalidades ou economia que tal efeito lhes deve ser atribuído» e que «o princípio da segurança das situações jurídicas opõe-se a que o alcance, no tempo, de um acto comunitário veja o seu ponto de partida fixado numa data anterior à sua publicação». Segundo o Tribunal de Justiça, «só pode ser de outra forma a título excepcional, quando o objectivo a alcançar o exige e quando a confiança legítima dos interessados é devidamente respeitada» (12). Fazendo referência a esta jurisprudência, as duas instituições sustentam que não se pode extrair do texto nem dos objectivos da Directiva 93/60 a intenção de o legislador atribuir um efeito retroactivo às modificações introduzidas nas disposições relativas às condições de admissão dos touros nos centros de colheita de sémen. Consequentemente, entendem que esta directiva não é aplicável ao sémen colhido antes da sua entrada em vigor. Concluem, portanto, que, no caso vertente, a regulamentação aplicável para a entrega do certificado é a que está em vigor no momento em que If de Focant entrou no centro de colheita de sémen, isto é, a Directiva 88/407, na sua versão inicial.
42 Não se pode partilhar desta tese. A questão suscitada pelo juiz nacional, embora diga sempre respeito ao problema da determinação do domínio de aplicação da regulamentação em questão, com efeito, não deve ser resolvida com base na possibilidade ou não de se reconhecer efeitos retroactivos ao novo regime, mas antes em conformidade com o princípio, definido pelo Tribunal de Justiça, segundo o qual «as leis modificativas de uma disposição legislativa se aplicam, salvo derrogação, aos efeitos futuros das situações nascidas na vigência da lei anterior» (13).
43 Este princípio deve ser interpretado por referência à especificidade do caso examinado, no qual a aplicação de uma disposição a uma situação em curso entra em linha de conta (14). Em casos deste tipo, trata-se de determinar se e dentro de que limites a disposição atrás referida deve encontrar aplicação. Segundo a jurisprudência atrás referida do Tribunal de Justiça, esta situação deve ser distinguida da verdadeira retroactividade. Com efeito, enquanto esta última implica que uma disposição pode incidir sobre situações já adquiridas antes da disposição ter surgido, a aplicação da disposição a situações em curso diz respeito a uma hipótese diferente, aquela na qual uma situação, apesar de já em curso no momento em que a nova disposição entrou em vigor, no entanto, ainda não produziu os efeitos que a disposição pretende regular e que tornam a aplicação necessária e útil.
44 O Tribunal de Justiça chegou a esta conclusão no acórdão Butterfly Music (15). Neste processo, o litígio referia-se à interpretação da Directiva 93/98/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa à harmonização do prazo de protecção dos direitos de autor e de certos direitos conexos (16). Em Itália, a transposição desta directiva teve por efeito alargar de 30 anos para 50 anos o período de protecção dos direitos dos artistas e dos intérpretes, criando, em determinados casos, situações nas quais direitos que tinham caído no domínio público na vigência da legislação anterior se viram protegidos por efeito da entrada em vigor da nova legislação. Interpretando esta directiva, o Tribunal de Justiça declarou que, «uma vez que o renascimento dos direitos de autor e dos direitos conexos não tem incidência nos actos de exploração definitivamente realizados por terceiros antes da data em que o mesmo ocorre, não pode ser encarado como tendo efeito retroactivo. A sua aplicação aos efeitos futuros de situações não definitivamente fixadas significa, em contrapartida, que tem incidência sobre os direitos de terceiros de prosseguirem a exploração de um suporte de som cujos exemplares, já fabricados, ainda não foram comercializados e distribuídos no mercado naquela data» (17).
45 Resulta, portanto, do conjunto das considerações precedentes que, quando existe separação no tempo entre o momento em que surge uma situação juridicamente pertinente e o momento em que os seus efeitos são tomados em conta, as modificações do regime relevante ocorridas após ter surgido a situação de qua, mas antes de ela ter produzido todos os seus efeitos, devem ser imediatamente aplicadas.
46 O processo que hoje nos ocupa entra nesta hipótese. Com efeito, convém recordar que a Directiva 88/407 é especificamente destinada a regular as trocas comerciais intracomunitárias de sémen congelado de bovinos e propõe-se evitar que estas trocas comerciais possam pôr em perigo a saúde pública, favorecendo a propagação das doenças dos animais (18). Para este fim, o artigo 3.º prevê que a expedição de sémen de um Estado-Membro para outro só pode ter lugar se a situação sanitária dos bovinos dadores for conforme com o disposto no anexo B.
47 Assim, não me parece, portanto, que possam existir dúvidas sobre o facto de a admissão dos animais nos centros de colheita e a comercialização de sémen representarem dois momentos da mesma situação, separados por um período que corresponde ao período durante o qual o sémen colhido fica armazenado no centro. Com efeito, destes dois momentos, o primeiro constitui exclusivamente uma condição para a aplicação do segundo, através do qual se realizam os factos aos quais a directiva se aplica.
48 Defendo, portanto, com base nas considerações atrás desenvolvidas, que à primeira questão prejudicial se deve responder que as disposições relevantes para determinar se o certificado necessário à admissão do sémen de If de Focant nas trocas comerciais intracomunitárias possa ser emitido são as contidas na Directiva 88/407, na sua versão alterada pela Directiva 93/60.
Quanto à segunda questão prejudicial
49 Na segunda questão, o juiz nacional pergunta ao Tribunal de Justiça se o regime transitório contido na Directiva 88/407, que exclui do seu domínio de aplicação o sémen produzido antes de 1 de Janeiro de 1990, pode ser alargado, por analogia, à Directiva 93/60, excluindo da aplicação das alterações por ela introduzidas o sémen colhido antes de 1 de Julho de 1994. Recordo que esta data é a data em que os Estados-Membros deviam dar cumprimento a esta directiva.
50 Deve responder-se negativamente a esta questão. Com efeito, as condições para que se proceda a uma aplicação analógica, tal como é defendida pelo órgão jurisdicional de reenvio, estão totalmente ausentes. Efectivamente, deve considerar-se que o recurso à aplicação analógica supõe uma lacuna das disposições legislativas e destina-se a dar-lhe remédio através da aplicação de disposições relativas a casos semelhantes. A condição do recurso à aplicação analógica é uma lacuna do sistema.
Ora, no caso vertente, não existia qualquer lacuna. A ausência, na Directiva 93/60, de disposições transitórias correspondentes às contidas na Directiva 88/407 constitui, com efeito, uma opção do legislador destinada a permitir que a regulamentação mais recente produza imediatamente os seus efeitos e garanta, assim, uma protecção mais eficaz da saúde pública.
Quanto à terceira questão prejudicial
51 Finalmente, na terceira questão, o juiz a quo pergunta, no essencial, se a ausência de disposições transitórias torna inválida a Directiva 93/60 em razão de violação do princípio da confiança legítima e do princípio da proporcionalidade.
52 Quanto à pretensa violação do princípio da confiança legítima, tendo em conta as observações atrás feitas a propósito da primeira questão, basta recordar que o Tribunal de Justiça afirmou várias vezes que, «embora o princípio da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, é jurisprudência constante que este princípio não pode ser alargado a ponto de impedir, de uma forma genérica, que uma nova regulamentação se aplique aos efeitos futuros de situações criadas no domínio da regulamentação anterior» (19).
53 Cabe interpretar essa afirmação no sentido de que, nestas circunstâncias, não existe qualquer confiança legítima a proteger porque a situação regulada ainda se encontra em fase de formação e ainda não criou situações subjectivas dignas de protecção (20).
54 Queria, além disso, acrescentar que, de qualquer forma, não é possível invocar a existência de esperanças legítimas da KVS relativamente à comercialização do sémen de If de Focant. Como atrás afirmei (21), com efeito, já na época em que o touro foi admitido no centro de colheita, tinha sido levantada a questão de saber se preenchia ou não todas as condições exigidas pela regulamentação em vigor. Assim, ao importar o touro, a KVS deveria, no mínimo, ter conhecimento de que o animal tinha nascido numa manada que, do ponto de vista do estatuto sanitário, estava no limite da legalidade e que, portanto, uma modificação, ainda que mínima, das disposições num sentido restritivo teria certamente tornado o seu sémen não comercializável.
55 No que respeita, por outro lado, à pretensa violação do princípio da proporcionalidade, no processo hoje analisado, o acórdão Reino Unido/Comissão (22) reveste especial importância. Neste processo, o Reino Unido tinha-se dirigido ao Tribunal de Justiça para pedir a anulação da decisão da Comissão através da qual esta última proibia, a título transitório, as exportações de carne de bovino e dos produtos dela derivados provenientes do seu território. O objectivo era fazer face à epidemia de encefalopatia espongiforme bovina (doença designada «das vacas loucas») descoberta na Grã-Bretanha em 1996. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou que «o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos». Declarou igualmente que, «No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições indicadas, o legislador comunitário dispõe, em matéria de Política Agrícola Comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.º e 43.º do Tratado lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida.» Acrescentou também que, «No momento da adopção da decisão impugnada, existia grande incerteza quanto aos riscos apresentados pelos animais vivos, a carne de bovino ou os produtos derivados» e que «deve admitir-se que, quando subsistam incertezas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, as instituições podem adoptar medidas de protecção sem terem de esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas» (23).
56 A meu ver, o acórdão Reino Unido/Comissão, atrás referido, fornece uma resposta clara à questão que estamos a analisar. O dado mais interessante que resulta deste acórdão consiste no facto de se reconhecer à incerteza científica, em conjugação com a existência de um risco grave para a saúde das pessoas, um peso decisivo que justifica medidas especialmente duras (24).
57 Essa justificação pode igualmente ser invocada no caso vertente. Com efeito, já recordei que (25) existe uma grande incerteza em matéria de luta contra a brucelose, em especial no que respeita aos meios que permitem identificar os animais infectados. Tendo em conta os riscos ligados à possível transmissão ao homem da doença, a escolha do legislador de não prever um regime de transição na Directiva 93/60, tornando, assim, imediatamente aplicáveis as novas condições mais restritivas de admissão dos touros nos centros de colheita de sémen, não pode considerar-se desproporcionada em relação ao objectivo destas modificações, que é a protecção da saúde pública.
58 No que respeita à terceira questão prejudicial, considero que a ausência de medidas de transição na Directiva 93/60 não determina a invalidade desta directiva por violação do princípio da confiança legítima e do princípio da proporcionalidade.
Conclusões
59 À luz das considerações apresentadas, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda nos seguintes termos à quarta questão prejudicial colocada pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven:
«1) O artigo 1.º, ponto 8, da Directiva 93/60/CEE do Conselho, de 30 de Junho de 1993, que altera a Directiva 88/407/CEE que fixa as exigências de polícia sanitária aplicáveis às trocas comerciais intracomunitárias e às importações de sémen congelado de animais da espécie bovina, e que torna o seu âmbito de aplicação extensivo ao sémen fresco de bovino, que substitui o texto do segundo período do capítulo I, ponto 1, alínea b), do anexo B, da Directiva 88/407/CEE, de 14 de Junho de 1988, que dispunha: `Os animais não podem ter permanecido anteriormente em [outras] manadas de estatuto inferior', pelo seguinte texto: `Os animais não podem ter permanecido previamente numa ou várias manadas de estatuto inferior', deve ser interpretado no sentido de dizer respeito à permanência anterior dos animais em todas as manadas, incluindo a última manada de que provêem».
No caso de o Tribunal de Justiça adoptar uma solução oposta à sugerida, proponho que às primeira, segunda e terceira questões se responda nos termos seguintes:
«2) O artigo 3.º, primeira frase, alínea b), da Directiva 88/407 deve ser interpretado no sentido de que o sémen de um touro - que já tinha sido admitido num centro autorizado de colheita de sémen antes de ser adoptada a Directiva modificativa 93/60, em conformidade com as condições de admissão então vigentes - deixa de preencher a condição inscrita no artigo 3.º, alínea b), da directiva, quando, no momento do pedido de certificação para o sémen, o animal não preenche a condição, alterada, de admissão num centro de colheita de sémen, enunciada no anexo B, capítulo I, ponto 1, alínea b), da Directiva 88/407.
3) As disposições transitórias contidas no artigo 20.º da Directiva 88/407 não podem ser interpretadas no sentido de que se aplicam por analogia ao sémen que foi obtido e acondicionado antes de 1 de Julho de 1994.
4) A Directiva 93/60 é válida na medida em que não é incompatível com os princípios gerais de direito, especialmente com o princípio da confiança legítima e o princípio da proporcionalidade.»
(1) - JO L 194, p. 10.
(2) - JO L 186, p. 28.
(3) - Já referida.
(4) - Directiva do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas de fiscalização sanitária em matéria de comércio intracomunitário de animais das espécies bovina e suína (JO 1964, 121, p. 1977; EE 03 F1 p. 77), com as últimas alterações introduzidas pela Directiva 92/102/CEE, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355, p. 32).
(5) - Parece-me oportuno esclarecer que a Directiva 64/432 define, designadamente, no anexo A, o que se deve entender por efectivo bovino «oficialmente indemne de brucelose» e «indemne de brucelose». Segundo a parte II, A, n.º 2, do referido anexo, considera-se «oficialmente indemne de brucelose» um efectivo bovino em que: «a) Não se encontrem animais da espécie bovina que tenham sido vacinados contra a brucelose com uma vacina viva; b) Todos os bovinos estejam isentos de manifestações clínicas de brucelose pelo menos desde há 6 meses; c) Todos os bovinos com mais de 12 meses: aa) Tenham apresentado, por ocasião de duas seroaglutinações praticadas oficialmente com 6 meses de intervalo e em conformidade com o disposto no anexo C, um título brucélico inferior a 30 U.I. aglutinantes por mililitro; a primeira seroaglutinação pode ser substituída por três provas de anel (`ring-tests') efectuadas a intervalos de 3 meses, na condição todavia de que a segunda seroaglutinação seja efectuada pelo menos 6 semanas depois da terceira prova do anel; bb) Sejam controlados anualmente para determinar a ausência de brucelose por três provas do anel efectuadas a intervalos de, pelo menos, 3 meses ou duas provas do anel e uma seroaglutinação efectuadas com intervalos de, pelo menos, 3 meses; quando a aplicação da prova do anel não seja possível, proceder-se-á anualmente a duas seroaglutinações com um intervalo de 6 meses; nos Estados-Membros onde o conjunto do efectivo bovino esteja sob controlo veterinário oficial e não apresente uma taxa de infecção brucélica superior a 1%, bastará proceder anualmente a duas provas do anel, que deverão ser substituídas por uma seroaglutinação (caso não sejam realizáveis; d) Nenhum bovino tenha sido introduzido sem um atestado de um veterinário oficial que certifique que o animal apresentou, aquando de uma seroaglutinação efectuada no máximo 30 dias antes da introdução no efectivo, um título brucélico inferior a 30 U.I. aglutinantes por mililitro e, além disso, provém de um efectivo bovino oficialmente indemne de brucelose». Nos termos do n.º 3 deste anexo, considera-se «indemne de brucelose» um efectivo bovino em que: «a) Em derrogação da alínea a) do n_. 2, os bovinos entre 5 e 8 meses sejam vacinados, mas unicamente com a vacina viva Buck 19; b) Todos os bovinos satisfaçam as condições previstas nas alíneas b), c) e d) do n.º 2, podendo os bovinos com menos de 30 meses, todavia, apresentar um título brucélico igual ou superior a 30 U.I. aglutinantes por mililitro mas, inferior a 80 U.I. aglutinantes por mililitro, desde que o desvio do complemento seja negativo».
(6) - Acórdão de 17 de Novembro de 1983, Merck (292/82, Recueil, p. 3781, n.º 12). V. também acórdãos de 22 de Setembro de 1988, Land de Sarre e o. (187/87, Colect., p. 5013, n.º 19), e de 15 de Maio de 1997, TWD/Comissão (C-355/95 P, Colect., p. I-2549, n.º 21).
(7) - V., em especial, acórdão Merck (já referido, n.º 12). V. também acórdãos de 6 de Outubro de 1970, Grad (9/70, Colect. 1969-1970, p. 509, n.os 12 e 13); de 21 de Outubro de 1970, Haselhorst (23/70, Recueil, p. 881, n.os 13 e 14, Colect. 1969-1970, p. 549), e Transports Lesage (20/70, Colect. 1969-1970, p. 537, n.os 13 e 14); e de 28 de Fevereiro de 1980, Fellinger (67/79, Recueil, p. 535, n.os 6 e 7).
(8) - V., sobre este assunto, o n.º 4 das presentes conclusões.
(9) - V. o documento COM(92) 462 final da Comissão, de 12 de Novembro de 1992.
(10) - No n.º 23 das presentes conclusões.
(11) - Acórdão de 12 de Novembro de 1981 (212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735).
(12) - Acórdão Salumi e o. (já referido, n.os 9 e 10).
(13) - Acórdão de 14 de Abril de 1970, Brock (68/69, Recueil, p. 171, n.º 7, Colect. 1969-1970, p. 315). V., além disso, acórdãos de 5 de Dezembro de 1973, Sopad (143/73, Recueil, p. 1433, n.º 8, Colect., p. 543); de 15 de Fevereiro de 1978, Bauche e Delquignies (96/77, Recueil, p. 383, n.º 48, Colect., p. 165); de 25 de Outubro de 1978, Koninklijke Scholten-Honig e de Verenigde Zetmeelbedrijven «De Bijenkorf» (125/77, Recueil, p. 1991, n.º 37, Colect., p. 681); de 5 de Fevereiro de 1981, P./Comissão (40/79, Colect., p. 361, n.º 12); e de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho (203/86, Colect., p. 4563, n.º 19).
(14) - V., a este propósito, as conclusões do advogado-geral G. Cosmas apresentadas em 19 de Janeiro de 1999 no processo Andersson e Wåkerås-Andersson (acórdão de 15 de Junho de 1999, C-321/97, Colect., p. I-3551), bem como as conclusões do advogado-geral K. Roemer, lidas em 6 de Junho de 1973, no processo Westzucker (acórdão de 4 de Julho de 1973, 1/73, Recueil, p. 723, Colect., p. 289).
(15) - Acórdão de 29 de Junho de 1999 (C-60/98, Colect., p. I-3939).
(16) - JO L 290, p. 9.
(17) - Acórdão Butterfly Music (já referido, n.º 24).
(18) - V. quarto considerando.
(19) - Acórdão Butterfly Music (já referido, n.º 25). V., além disso, acórdãos de 14 de Janeiro de 1987, Alemanha/Comissão (278/84, Colect., p. 1, n.º 36); de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho (203/86, Colect., p. 4563, n.º 19); e de 22 de Fevereiro de 1990, Busseni (C-221/88, Colect., p. I-495, n.º 35).
(20) - V., neste sentido, as conclusões do advogado-geral F. Capotorti, lidas em 24 de Janeiro de 1978, no processo Bauche e Delquignies (já referido, n.º 8).
(21) - V. n.os 14 a 17 das presentes conclusões.
(22) - Acórdão de 5 de Maio de 1998 (C-180/96, Colect., p. I-2265). V. igualmente acórdão do mesmo dia, National Farmers' Union e o. (C-157/96, Colect., p. I-2211).
(23) - Acórdão Reino Unido/Comissão (já referido, n.os 96 a 99).
(24) - V. também, neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Julho de 1996, The National Farmer's Union e o. (T-76/96 R, Colect., p. II-815, n.º 88), e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Julho de 1998, Bergaderm e Goupil/Comissão (T-199/96, Colect., p. II-2805, n.os 64 a 67).
(25) - V. n.º 33 das presentes conclusões.