61999CC0132_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Nederländerna har med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) väckt talan mot kommissionens beslut 1999/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995.
I den väckta talan har närmare bestämt yrkats att domstolen skall ogiltigförklara nämnda rättsakt i den del Nederländerna av de skäl som anges i den sammanfattande rapporten däri åläggs en korrigering på 117 277 NLG, motsvarande 50 procent av de utgifter som deklarerats till EUGFJ inom ramen för stödet för framställning av hampa avseende räkenskapsår 1995. Dessa utgifter uppgick till 234 553 NLG.
I - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2. I förordning nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs vilka av medlemsstaternas utgifter som skall ersättas av EUGFJ:s garantisektion och villkoren för denna finansiering. Enligt artikel 3 finansieras interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelserna. I artikel 8 åläggs medlemsstaterna en skyldighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter och indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
3. Enligt förordning nr 1723/72 av den 26 juli 1972 om avslut av räkenskaper gällande garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket skall medlemsstaterna varje år tillställa kommissionen räkenskaperna avseende de utgifter som skall finansieras för godkännande.
4. I juni 1993 antog kommissionen ett meddelande till EUGFJ med rubriken "Utvärdering av de finansiella konsekvenserna vid tidpunkten för upprättandet av ett beslut om avslut av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion", som innehåller riktlinjer för utarbetandet av den sammanfattande rapporten för räkenskapsåren 1990 och följande. I bilaga I behandlas "Finansiella konsekvenser av de undersökningar som genomförts utanför programmet för avslut av räkenskaperna", medan bilaga II har rubriken "Finansiella konsekvenser för räkenskapsavslutet för EUGFJ:s garantisektion av brister i de kontroller som utförs av medlemsstaterna. Schablonmässiga korrigeringar". I denna bilaga fastställs som generell regel att kommissionen, när den antar ett beslut om finansiella korrigeringar, skall fastställa i vilken mån gemenskapens förlust beror på ineffektiva kontroller, med beaktande av dess art och kvalitet och hur ofta de har genomförts. Tre schablonmässiga procentsatser för korrigeringar nämns: 2 procent, 5 procent och 10 procent av utgifterna, beroende på om bristerna gäller mer eller mindre viktiga aspekter av kontrollsystemet eller genomförandet av kontrollerna för att bedöma utgifternas korrekthet.
5. Den gemensamma organisationen av marknaden för hampa regleras genom förordning nr 1308/70 och tillämpas på denna växt som hör till familjen hampväxter (cannabis sativa) oberedd eller beredd, men inte spunnen, i form av blånor och avfall, inbegripet garn och garnavfall. Allmänna bestämmelser för beviljande av stöd för hampa framställd i gemenskapen finns i förordning nr 619/71. Enligt artikel 3 skall stöd endast beviljas odlaren för hampa som erhålls från godkända frösorter som upptas i en lista som skall utarbetas enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 12 i förordning nr 1308/70. Enligt artikel 6 skall stödbeloppet beräknas i förhållande till sådda och skördade arealer. Genom artikel 4 åläggs medlemsstaterna en skyldighet att genom administrativ kontroll försäkra sig om att den produkt stödansökan gäller faktiskt berättigar till stödet, vilket skall ske genom deklarationer om sådda och skördade arealer. Enligt artikel 5 skall exaktheten i såväl deklarationerna som stödansökningarna kontrolleras genom stickprov.
6. Bestämmelserna om tillämpningen av stödet för hampa återfinns i förordning nr 1164/89. I artikel 3 stadgas att stöd skall beviljas endast för hamparealer som såtts med de sorter som anges i bilaga B. Enligt artikel 5 skall alla odlare senast den 15 juli varje år inlämna en deklaration om sådd areal samt åtminstone om den sådda sorten och fastighetsbeteckningen. Enligt artikel 6 skall stickprovskontrollerna genomföras på minst 5 procent av deklarationerna om sådda arealer. I artiklarna 5, 7 och 8 fastställs konsekvenserna av de skillnader som konstateras mellan den areal som anges i deklarationen och den som framgår av stödansökan.
7. I artikel 4 i förordning nr 1164/89 regleras villkoren för beviljande av stöd i förhållande till arealen. Artikeln hade ursprungligen följande lydelse:
"Stöd skall enbart beviljas för arealer
a) som helt och hållet har blivit sådda och skördade och på vilka normalbrukning har utförts, och
b) för vilka en deklaration om sådd har lämnats i enlighet med artikel 5."
8. "Genom förordning nr 1469/94 kompletterades artikel 4 a genom tillägget av följande text:
För att anses vara skördade måste arealerna ha genomgått en hantering
- som genomförts efter fröbildningen,
- som är inriktad på att avsluta växtens växtperiod, och
- som genomförts i syfte att nyttja stjälken, med eller utan fröer.
Nyttjandet som avses i tredje strecksatsen skall betraktas som eftersträvat om växten har ryckts upp eller om den har skurits av med ett skärblad som i fråga om lin och hampa skär på en höjd av högst 10 cm respektive 20 cm ovanför marken.
...".
Den nederländska versionen av artikeln tycks till följd av denna ändring avvika från bestämmelsens lydelse i de övriga språkversionerna: den första meningen och den tredje strecksatsen syftar på lin, vilket skulle kunna tolkas som att bestämmelsen inte är tillämplig på hampa. Jag kommer under resonemangets gång att granska de praktiska konsekvenserna av denna skillnad.
II - Bakgrunden till förevarande tvist
9. EUGFJ:s tjänstemän genomförde under perioden 11-15 september 1995 en kontroll i Nederländerna. De nationella myndigheterna hade i förväg informerats om besökets syfte, nämligen att kontrollera efterlevnaden av förordningarna nr 1308/70, 619/71 och 1164/89. Man ville närmare bestämt bekräfta om de utgifter som deklarerats av Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten avseende regleringsåren 1993, 1994 och 1995 avseende marknaden för lin och hampa, var korrekta.
10. En rapport upprättades över de genomförda kontrollerna som den 31 juli 1996 tillställdes de nederländska myndigheterna. Det konstaterades att stöd i princip inte kunde utgå för de arealer som såtts med hampa i Nederländerna, eftersom växten hade skördats före fröbildningen. Dessutom påpekades att Nederländerna hade åsidosatt skyldigheten att kontrollera importen av hampa från tredje länder.
11. Nederländerna invände mot innehållet i denna rapport, vilket ledde till ett samrådsmöte mellan parterna den 30 januari 1997, vilket följdes av en skriftväxling mellan dem i april, maj och augusti 1997 till dess kommissionen, i oktober månad, fastslog att hampan år 1994 i strid med artikel 4 i förordning nr 1164/89 hade skördats före fröbildningen, att något stöd därför inte kunde utgå för de arealer som besåtts med hampa och att en schablonmässig korrigering på 50 procent av de utgifter som deklarerats av medlemsstaten för budgetpost 1402 avseende hampa skulle vidtas.
12. I december 1997 ingav medlemsstaten en motiverad förlikningsansökan i enlighet med föreskrifterna i artikel 2.1 i beslut 94/442.
I sin rapport uttryckte förlikningsorganet tvivel i fråga om kommissionens inställning och räckvidden av vissa av dess argument. Förlikningsorganet medgav att kommissionen, då villkoren för att bevilja stödet inte har uppfyllts i sin helhet, kan neka att utbetala detta, men ansåg dock att de grunder som beaktades för avgränsningen av de berörda arealerna saknade tillräckligt bevisvärde. Då adekvata kontroller av växternas faktiska tillstånd vid tidpunkten för skörden inte hade genomförts räckte nämligen inte den information som hade tillhandahållits av den ende gemenskapsodlaren av utsäde för att med säkerhet fastställa varje jordlotts faktiska skick, om man dessutom beaktade den klimatologiska variationen varje år och mellan olika regioner, samt de skillnader som förekommer mellan jordlotter under samma förhållanden. Förlikningsorganet bekräftade att det inte hade kunnat konstatera om det förelåg en definition av begreppet "bildat" frö som är godtagen av samtliga experter och ansåg därför att de rättelser som kommissionen föreslagit skulle vila på fastare grund om de huvudsakligen hade motiverats av de brister som konstaterades vid kontrollerna, med procentsatser anpassade till dess svårighetsgrad.
13. I januari 1999 godkände kommissionen den sammanfattande rapporten om resultaten av kontrollerna för räkenskapsavslutet för EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 1995, där punkt 4.7.4.1.2 behandlar stödet till framställningen av hampa i Nederländerna. I rapporten förklarade kommissionen att den genom kontroller, på plats och hos det företag som ansvarade för att bearbeta produktionen, konstaterat att skörden hade bärgats innan hampafröna var helt färdigbildade och att de nationella myndigheterna inte hade genomfört tillräckliga kontroller i detta avseende.
14. I syfte att inkludera förlikningsorganets överväganden i sin rapport vidtog kommissionen en ny analys av räckvidden av begreppet "fröbildning" och av metoden för att beräkna de arealer för vilka stöd inte kunde utgå.
I fråga om den första frågan ansåg den, i stället för att kräva att skörden skulle ha skett när alla frön bildats, att det var tillräckligt att hälften hade nått detta stadium, och gjorde tolkningen att den ändring som infördes genom förordning nr 466/96 från och med regleringsåret 1996/1997 var en precisering av den tidigare gällande bestämmelsen.
Beträffande den andra frågan fann kommissionen det styrkt att den tidpunkt då 50 procent av fröna har bildats varierar år från år och beroende på den sådda sorten. Eftersom det med utgångspunkt från de föreliggande tekniska uppgifterna och resultaten av kontrollerna på plats i andra medlemsstater inte hade konstaterats om detta villkor var uppfyllt för 1994 års skörd, kom kommissionen dock för de hampasorter som såtts i Nederländerna detta år, med hänsyn till de där rådande klimatbetingelserna, till slutsatsen att 50 procent av fröna inte hade bildats före den 1 september, den tidpunkt som fastställdes som slutdatum för att fastställa för vilka jordlotter besådda med hampa ett partiellt stöd skulle kunna utgå.
För att fastställa vilka arealer som såtts med hampa och skördats före denna tidpunkt anmodade kommissionen i augusti 1998 de nederländska myndigheterna att ange skördetidpunkterna. Av de lämnade uppgifterna framkom avseende regleringsår 1994/1995 att hela den areal som besåtts med hampa i Nederländerna, uppgående till 138,50 hektar, skördades före den 1 september 1994. Därför beslutade kommissionen att avseende de sammanlagda deklarerade utgifterna på totalt 234 553 NLG tillämpa en korrigering på 50 procent, vilket medförde att beloppet motsvarande budgetpost 1402 i räkenskapsavslutet ändrades till 117 277 NLG.
III - Förfarandet vid domstolen
15. Nederländerna väckte talan den 17 april 1999 och kommissionen inkom med svaromål den 8 juli. Repliken och dupliken inkom till domstolens kansli den 22 oktober 1999 respektive den 28 januari 2000.
16. Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 januari 2000 bifölls Konungariket Spaniens begäran att få intervenera till stöd för sökandestatens yrkanden. Genom samma beslut medgavs konfidentiell behandling av vissa av de handlingar som ingivits av Nederländerna.
17. Ingen av parterna begärde inom den därför föreskrivna fristen att få yttra sig muntligen, varför domstolen i enlighet med bestämmelserna i artikel 44a i rättegångsreglerna beslutade att avgöra målet utan att hålla muntlig förhandling.
IV - Grunderna för talan om ogiltigförklaring
18. Nederländerna har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. För det första har Nederländerna klandrat kommissionen för att ha tolkat förordning nr 1308/70 felaktigt. Nederländerna anser att den inte föreskriver någon skillnad mellan framställningen av fibrer och av frön, och att man har iakttagit den skyldighet som anges i artikel 8 avseende kontrollen av import av hampafrön från andra medlemsstater. Genom den andra grunden har Nederländerna gjort gällande att förordning nr 1164/89 har åsidosatts genom att det inte har beaktats att den nederländska versionen av artikel 4 skiljer sig från de övriga språkversionerna och genom en felaktig tolkning av begreppet "fröbildning". Genom den tredje grunden har Nederländerna gjort gällande att motiveringsskyldigheten inte har fullgjorts och genom den fjärde grunden att likhetsprincipen har åsidosatts.
A - Den första grundens första del: felaktig tolkning av förordning nr 1308/70, då skillnad inte görs mellan framställning av fibrer respektive frön
19. Nederländerna har gjort gällande att förordning nr 1308/70 inte uppställer krav på skörd av fibrer och frön från samma växt. Därför gör sig kommissionen skyldig till en felaktig tolkning när den i den sammanfattande rapporten har förklarat att den beträffande utbetalning av stödet, med hänvisning till att stödet till hampa består av två delar, nämligen framställningen av fibrer respektive hampafrö, endast kan beakta jordlotter som har skördats innan fröna bildats till 50 procent. Denna skyldighet kan inte föreskrivas i förordningen, eftersom det i praktiken är i det närmaste omöjligt att på ett lönsamt sätt skörda frön och fibrer samtidigt. Spanien har anfört att förordning nr 1308/70 inte ålägger en skyldighet att skörda fiber och frön från samma planta och inte heller föreskriver en procentuell uppdelning av produktionsstödet mellan frön och fibrer.
20. Kommissionen har hävdat att sökanden förväxlar de krav som skall uppfyllas för att stödet skall beviljas med utformningen av den ekonomiska påföljden när samtliga villkor inte har uppfyllts.
21. Jag delar kommissionens bedömning. Enligt artikel 4a tredje strecksatsen i förordning nr 1164/89 i dess lydelse enligt förordning nr 1469/94, beviljas stöd avseende arealer som såtts med hampa, som skördas i syfte att nyttja stjälken, från vilken fröna kan ha tagits bort, varför full betalning utgår om alla dessa krav är uppfyllda även om hampafröna inte skördas.
Efter att ha konstaterat att ingen av arealerna med hampaodling hade uppfyllt samtliga krav för stöd från EUGFJ, kunde kommissionen ha nekat ett ersätta utgifterna helt. Härvidlag har domstolen slagit fast att artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 inte gör det möjligt för kommissionen att belasta EUGFJ annat än med de belopp som har utbetalats i enlighet med reglerna för de olika jordbrukssektorerna. För det fall att det enligt gemenskapslagstiftningen är tillåtet att utbetala bidrag endast på villkor att viss bevisning har framlagts eller viss kontroll har genomförts, är ett bidrag som har utbetalats i strid med detta villkor inte förenligt med gemenskapsrätten och utgifterna för detta kan således inte belasta EUGFJ.
För att mildra denna åtgärd valde kommissionen att minska finansieringen med 50 procent eftersom framställning av fibrer ägde rum, trots att skörden genomfördes för tidigt. Den tillämpade kriteriet att betrakta stödet i sin helhet som sammansatt av delkomponenterna fiberframställning å ena sidan och fröframställning å andra sidan. Den har dock inte i någon av sina skrivelser gjort gällande att bestämmelsen ställer krav på skörd av fibrer och frö från samma planta, och det är dessutom känt att ett sådant tillvägagångssätt inte skulle vara ekonomiskt lönsamt.
22. Nederländerna anser att risken för att den hampa som subventionerats i enlighet med förordning nr 1164/89 kommer på avvägar och används som narkotika är mycket begränsad, eftersom det i artikel 3 föreskrivs att stöd endast beviljas för hamparealer som såtts med de sorter som anges i bilaga B, att stödansökan skall åtföljas av en kopia av det använda utsädets officiella kontrollmärke och att fastställelsen av tetrahydrocannabinolhalten och provtagning för att bestämma denna skall genomföras i enlighet med den metod som beskrivs i bilaga C och eftersom skörden enligt artikel 4a skall ha genomförts efter fröbildningen.
Nederländerna har även gjort gällande att kommissionen inte anpassade minskningen av stödet till allvaret i åsidosättandet av förordning nr 1164/89, då villkoret att skörden skall genomföras efter fröbildningen inte hör till de viktigaste. Tetrahydrocannabinolhalten minskar med knappt 10 procent efter blomningen, vilket innebär en minskning till 0,27 procent vid en maximihalt på 0,3 procent. Således är skillnaden mellan den högsta och den lägsta halten mycket liten. Det är därför, med hänsyn till att intresset av att skydda folkhälsan säkerställs genom de övriga villkoren vars fullgörelse kommissionen inte har ifrågasatt, oproportionerligt att ålägga en minskning med hälften för underlåtenheten att uppfylla ett mindre viktigt villkor.
23. Av flera skäl kan jag inte dela den sökande regeringens ståndpunkt.
Det första är att risken att hampan kommer på avvägar för att användas som narkotika inte kan vara så försumbar när gemenskapslagstiftaren i syfte att kontrollera den potentiella risk detta innebär för folkhälsan från och med regleringsår 2001/2002 har nedsatt maximihalten av tillåtna narkotiska substanser från 0,3 procent till 0,2 procent i de tillåtna sorterna. Därför skall den tillämpliga lagstiftningen avseende beviljandet av stöd tolkas strikt och utan avkall på från vare sig kravet på skörd efter fröbildningen eller kravet på kontroll från medlemsstaternas sida av import av hampafrö, grundat på behovet att skydda folkhälsan.
Det andra skälet är att jag inte finner någon indikation i artikel 4a i förordning nr 1164/89 som möjliggör en gradering av betydelsen av de villkor som åläggs för att en areal skall kunna anses som skördad.
Beträffande argumentet om skördetidpunktens ringa inverkan på tetrahydrocannabinolhalten har domstolen slagit fast att då kommissionen inte kan ålägga EUGFJ att finansiera utgifter som verkställts i strid med tillämpliga regler, kan den minimiregel som tillämpas inom andra gemenskapsrättsliga områden och som innebär att ett förfarande endast kan anses strida mot den gemensamma marknaden om det är av märkbar art, inte tillämpas vid avslutet av räkenskaperna för EUGFJ.
24. Beträffande den bristande proportionen mellan den begångna överträdelsen och den tillämpade korrigeringen måste man erinra sig att då hela den areal som besåtts med hampa skördades före fröbildningen kunde kommissionen ha nekat EUGFJ:s finansiering av hela summan motsvarande budgetpost 1402. Följaktligen kan den nederländska regeringen knappast beklaga sig över att kommissionen har inskränkt sig till att tillämpa en schablonmässig justering med 50 procent.
25. Av ovan anförda skäl anser jag inte att kommissionen tolkade förordning nr 1308/70 felaktigt när den antog det ifrågasatta beslutet. Talan kan således inte vinna bifall på den första grundens första del.
B - Den första grundens andra del: felaktig tolkning av förordning nr 1308/70, eftersom den skyldighet som anges i artikel 8 angående kontrollen av import av hampafrö från andra medlemsstater iakttogs
26. Nederländerna har gjort gällande att man när stöd beviljas genom de utsädesetiketter som skall åtfölja ansökningarna och genom stickprov på plats alltid kontrollerar att den skördade hampan tillhör en av de sorter som anges i bilaga B till förordning nr 1308/70. Dessutom kontrollerar myndigheterna även importen till Nederländerna av hampafrö enligt tulltaxenummer 1207 99 10 och tulltaxenummer 1207 99 91, som nästan uteslutande används som fågelfoder och endast får ske med tillstånd. Således är kommissionens konstaterande i den sammanfattande rapporten angående att kontrollerna av importen av utsäde från tredje länder var otillräckliga ovidkommande. Emellertid har kommissionen, trots att den förklarat motsatsen, enligt Nederländernas uppfattning beaktat detta vid tillämpningen av den 50-procentiga nedsättningen av stödet.
27. Kommissionen har inte medgett att den gjorde en negativ bedömning av den bristande kontrollen av importen av hampafrö från tredje länder, när den beslutade att tillämpa en 50-procentig korrigering av de deklarerade utgifterna. Den har förklarat att denna anmärkning var en följd av de kontroller som genomfördes under undersökningen i Nederländerna, och var ägnad att uppmärksamma myndigheterna på betydelsen av att, för att skydda folkhälsan, genomföra dessa kontroller på ett effektivt sätt.
28. Även här delar jag kommissionens ståndpunkt. I själva verket är det inte ett villkor för att beviljas stöd för framställningen av hampa att genomföra särskilda kontroller av fröimporten och följaktligen kunde inte en bristande kontroll medföra någon ekonomisk påföljd inom ramen för räkenskapsavslutet.
Den nederländska regeringen försöker vederlägga kommissionens anmärkning beträffande bristen på kontroller av fröimporten genom att hänvisa till en lagstiftning som reglerade införseln av hampafrö i landet, avsedd för såväl utsäde som för andra ändamål. Det faktum att det fanns en lagstiftning innebär dock inte att den tillämpades korrekt, framför allt som myndigheterna under den period då inspektionen genomfördes hade organisatoriska problem. Sökanden har inte lämnat några uppgifter om de genomförda kontrollernas art eller frekvens, eller visat att kommissionen beaktade bristerna i kontrollen av importen vid fastställandet av storleken på den korrigering som genomfördes avseende budgetpost 1402.
29. Jag konstaterar således att talan inte heller kan bifallas på den första grundens andra del och således inte alls på den första grunden.
C - Den andra grundens första del: åsidosättande av förordning nr 1164/89, genom att det inte beaktats att den nederländska versionen av artikel 4 avviker från lydelsen i de övriga språkversionerna
30. Nederländerna har gjort gällande att kommissionen vid avfattandet av den sammanfattande rapporten tillämpade en felaktig version av förordning nr 1164/89. Den ifrågasatta korrigeringen avser i själva verket budgetutgifterna avseende år 1995, som inleddes den 16 oktober 1994 och slutade den 15 oktober 1995.
Enligt artikel 3 i förordning nr 1308/70 inleddes dock regleringsåret den 1 augusti 1994 och slutade den 31 juli 1995. Under detta regleringsår salufördes 1994 års skörd, varför den hampa som beaktades för 1995 års budget var den som skördades år 1994. Det året gällde den version av artikel 4a i förordning nr 1164/89 som följde av den ändring som genomfördes genom förordning nr 1469/94, vars nederländska lydelse avvek från lydelsen enligt de övriga språkversionerna. Skillnaden bestod i att tillämpningsområdet för bestämmelsen, som uppställer villkoret att fröbildningen ska ske före skörd, enligt den nederländska versionen inskränkte sig till lin, varför det var berättigat att göra tolkningen att skyldigheten att skörda produkten efter fröbildningen inte gällde hampa.
Förordning nr 1469/94 offentliggjordes den 27 juni 1994 och trädde i kraft den 4 juli 1994, det vill säga kort före det årets skörd och denna skillnad i formuleringen upptäcktes inte förrän hampan redan skördats. Sökanden anser att kommissionen för att fastställa de ekonomiska konsekvenserna som en förmildrande omständighet skulle ha beaktat de tolkningssvårigheter som den felaktiga översättningen av denna gemenskapsbestämmelse innebar, samt att felaktigheten inte upptäcktes i tid.
31. Kommissionen har gjort gällande att skillnaden mellan den nederländska versionen och alla de övriga utgjorde ett uppenbart fel som sökanderegeringen inte kan stödja sig på.
32. Jag instämmer av följande skäl även på denna punkt i kommissionens resonemang.
33. För det första stämmer det att tillämpningsområdet för den nederländska versionen av bestämmelsen tycks inskränka sig till lin. Medan artikel 4a första meningen i de övriga språkversionerna stadgar att "[f]ör att anses vara skördade måste arealerna ha genomgått en hantering ...", föreskriver den nederländska versionen att "för att lin, på en viss areal, skall anses vara skördad måste arealen ha genomgått en hantering ...". Medan den tredje strecksatsen föreskriver "som genomförts i syfte att nyttja stjälken ...", lyder den nederländska versionen på motsvarande sätt "som genomförts för att nyttja linets stjälk ...".
Det är dock även riktigt att nästa mening i samtliga språkversioner har följande lydelse: "[n]yttjandet som avses i tredje strecksatsen skall betraktas som eftersträvat om växten har ryckts upp eller om den har skurits av med ett skärblad som i fråga om lin och hampa skär på en höjd av högst 10 cm respektive 20 cm ovanför marken." Genom att skilja mellan skördemetoden för lin och för hampa, måste man dra slutsatsen att den ändring som infördes genom förordning nr 1469/94 berörde dem båda. Med tanke på att denna sats följer omedelbart efter den inledande frasen och de tre strecksatserna, som ställer upp kumulativa villkor, kunde en genomsnittligt upplyst läsare dessutom uppfatta den bristande överensstämmelsen och på logisk grund fråga sig om dessa villkor endast avsåg lin. För att reda ut de frågor som föranleddes av avfattningen borde de nederländska myndigheterna ha jämfört den med några av de övriga språkversionerna och upptäckt att de inte innehöll den uttryckliga hänvisningen till lin. I detta avseende har domstolen slagit fast att med hänsyn till behovet av en enhetlig tillämpning och följaktligen en enhetlig tolkning får de olika språkversionerna inte betraktas en och en utan skall bedömas utifrån såväl gemenskapslagstiftarens verkliga vilja som det eftersträvade syftet, mot bakgrund av de olika språkversionerna.
34. För det andra deltog de nederländska myndigheterna i utarbetandet av förordning nr 1469/94, då de som kommissionen har påpekat konsulterades inom ramen för Förvaltningskommittén för lin och hampa, varför de omedelbart borde ha uppmärksammat att förslaget till förordning avsåg båda växterna. De hade dessutom tid att få kännedom om dess innehåll eftersom de tillställdes förslaget på nederländska i god tid före skörden, deltog i förvaltningskommitténs möte där förslaget godkändes den 8 juni 1994 och röstade för detta. Jag delar därför kommissionens åsikt att sökanderegeringens påstående att den inte upptäckte avvikelsen förrän efter skörden inte är övertygande. På samma sätt som domstolen anser att det faktum att medlemsstaterna har varit nära knutna till utarbetandet av den tvistiga rättsakten, och på så sätt känner till de skäl som ligger till grund för den, är avgörande för att, när en medlemsstat överklagar den, fastställa om motiveringen uppfyller kraven i artikel 253 EG, föranleder de omständigheter att de nederländska myndigheterna konsulterades av Förvaltningskommittén för lin och hampa, att de hade tillgång till förslaget till förordning och att de deltog i det möte där det godkändes, mig att anse att de hade möjlighet att upptäcka avvikelsen mellan den nederländska versionen av den offentliggjorda texten och den de hade handlagt på förslagsstadiet.
Om den nederländska versionen av förordning nr 1469/94, för det tredje, väckte tvivel hos de myndigheter som ansvarade för att tillämpa förordningen, borde medlemsstaten enligt principen om lojalt samarbete som anges i artikel 10 EG ha vänt sig till kommissionen med problemet. Då så inte har skett anser jag, trots att kommissionen svarade för översättningen av texten, att det misstag som kan ha begåtts av dessa myndigheter skall tillskrivas dem själva. Vid avslutet av de räkenskaper som presenteras av medlemsstaterna avseende EUGFJ är kommissionen, som domstolen har slagit fast, endast skyldig att svara för utgifterna om den felaktiga tillämpningen av gemenskapsrätten kan tillskrivas en av gemenskapens institutioner. I detta fall skulle en eventuell tveksamhet emellertid lätt ha kunnat klargöras av kommissionen eller genom en enkel jämförelse med de övriga språkversionerna, varför de nederländska myndigheterna inte kan åberopa bestämmelsens avvikande lydelse för att motivera att man vid skörden av hampa år 1994 inte uppfyllde ett av de krav som följer av artikel 4a i förordning nr 1164/89 i dess lydelse enligt förordning nr 1469/94.
35. Av ovanstående resonemang följer att talan inte kan bifallas beträffande den andra grundens första del.
D - Den andra grundens andra del: åsidosättande av förordning nr 1164/89 genom en felaktig tolkning av begreppet "fröbildning"
36. Nederländerna har förklarat att när hampan skördades år 1994 krävdes enligt artikel 4a endast att skörden skulle genomföras efter fröbildningen, vilket de nederländska odlarna gjorde. Hampafrön börjar emellertid bildas i samband med blomningen och när blomman är nästan öppen börjar de bildas även på den nedersta delen. I slutet av blomningen är huvuddelen av fröna fullt bildade i storlek och volym, men de är inte helt mogna förrän två veckor senare. Om hampafröna framträder under blomningen och 1994 års skörd genomfördes efter denna anser den nederländska regeringen att de villkor som anges i artikel 4a i förordning nr 1164/89 iakttogs. Den har även understrukit att hampa i Nederländerna odlas för att nyttja fibrerna, inte fröna, och att dess kvalitet försämras efter blomningen. Skörden genomförs under eller omedelbart efter denna process.
Den nederländska regeringen har försäkrat att i ett klimat som det nederländska varierar den tidpunkt vid vilken de olika hampasorternas frön mognar föga. De tidigaste hampafröna mognar den 7 september, medan de senaste sorterna mognar den 20:e samma månad, och det skiljer inte mer än två veckor mellan dessa tidpunkter. Av de fyra sådda sorterna anses två som tidiga (Felina 34 och Fibrimon 56). Den har tillagt att huvudblomningen år 1994 för sorterna Felina 34, Fibrimon 56, Futura 77 och Fedrina 74 skedde från den 21 juli till den 6 augusti, det vill säga väsentligt tidigare än vad kommissionen har gjort gällande, vilken har angivit att blomningen ägde rum mellan den 12 och den 22 augusti. Om 50 procent av hampafröna mognade tre till fyra veckor efter blomningen, uppnåddes detta stadium mellan den 18 och den 29 augusti, varför kommissionens påstående att endast 50 procent av fröna kunde vara mogna från och med den 1 september är felaktigt. Medlemsstaten har angivit att huvudblomningen ägde rum mellan den 22 juli och den 1 augusti, att 50 procent av hampafröna hade mognat mellan den 19 och den 29 augusti och att skörden genomfördes mellan den 1 och den 26 augusti, det vill säga omedelbart eller kort efter blomningen.
Vid denna tidpunkt hade fröna redan uppnått ett degaktigt mognadsstadium och är fullt utbildade. Om de torkas i detta skick ger de grobart hampafrö.
Den nederländska regeringen har påpekat att begreppen "fröbildning" och "mogna frön" inte har en entydig botanisk innebörd och kan tolkas på olika sätt. Den tolkning som har föreslagits av kommissionen innebär att man inte kan skörda förrän minst 50 procent av hampafröna är mogna, vilket innebär att endast de södra medlemsstaterna kan beviljas stöd enligt den stödordning som fastställs genom förordning nr 1164/89, eftersom klimatbetingelserna där medger en säker odling av frön.
37. Kommissionen har med utgångspunkt från en vetenskaplig artikel som Nederländerna har fogat till repliken och uppgifter som har lämnats av franska riksförbundet för hampaodlare som utgör bilagor till dupliken, förklarat att det kronologiska förloppet för den omtvistade växtens blomning kan uppdelas i tre faser. Den inleds med själva blomningen, följs av den fulla blomningen som inträffar sju till tio dagar senare, och avslutas med blomningens slutfas, som äger rum efter sju till tio dagar, när fröna börjar inta den form som beskrivs som ett mjölkaktigt stadium. Hampans fruktsättning sker i två faser: den första, när 50 procent framträder och uppnår ett degaktigt stadium, som inleds sju till tio dagar efter blomningens slut, och den andra som äger rum när samtliga frön uppnår detta stadium, vilket sker omkring 25 dagar senare. Kommissionen har förklarat att med utgångspunkt från de tekniska uppgifter som stod till dess förfogande fastställde den korrekt den 1 september som den tidpunkt då 50 procent av fröna i den nederländska skörden hade bildats, och med utgångspunkt från ett genomsnitt av de olika sorternas blomning, kunde denna process avslutning eller hampafrönas fulla mognad som allra tidigast kulminerade den 22 augusti 1994, när huvuddelen av det årets hampa redan hade skördats.
38. Det tycks stämma att begreppet "fröbildning" inte har en botanisk definition. Om så vore fallet skulle åtminstone en av parterna ha upplyst om denna. Förlikningsorganet, vars ingripande begärdes av Nederländerna, uttalade i sitt yttrande att det inte med säkerhet hade kunnat fastställa om det förelåg en av alla experter godtagen definition av begreppet "bildat". Detta klargjordes inte heller av den gällande gemenskapslagstiftning som var tillämplig på omständigheterna, utan det dröjde till antagandet av förordning nr 466/96 där det i ingressen slås fast att begreppet "efter fröbildningen" riskerar att ge upphov till tolkningar som skiljer sig mellan de olika lin- eller hampaproducerande medlemsstaterna och att det för att säkerställa en enhetlig tillämpning av stödordningen är nödvändigt att termerna i fråga preciseras. Därför skall i artikel 4 a i förordning nr 1164/89 följande läggas till efter tredje strecksatsen: "Den sädesgrodd som avses i första strecksatsen skall anses vara avslutad om antalet hampafrön eller linfrökapslar som har uppnått sin fullmogna form och volym överstiger antalet andra hampafrön eller linfrökapslar."
39. Med hänsyn till att gemenskapsrätten inte vid denna tidpunkt definierade begreppet "fröbildning" skall dess innebörd och räckvidd bestämmas med utgångspunkt från det allmänna sammanhang i vilket det användes, och i enlighet med dess gängse betydelse i vanligt språkbruk.
40. Beträffande sammanhanget delar jag kommissionens uppfattning att införandet i förordning nr 1164/89 av kravet på att skörden skulle genomföras efter fröbildningen förklaras av att de specialåtgärder avseende hampafrö som infördes genom förordning nr 3698/88 hade tagits bort genom förordning nr 1557/93. Från och med juni 1993 omfattade stödet för hampa såväl framställningen av fibrer som av frön, varför det krav som uppställdes i artikel 5 i förordning nr 3164/89 för att erhålla stödet, nämligen att hampan skulle ha plockats eller skurits först sedan fröbildningen avslutats, överfördes till förordning nr 1164/89.
Jag instämmer även i att om tetrahydrocannabinolhalten i växten är som högst under blomningen kräver skyddet för folkhälsan att skörden äger rum vid en tidpunkt som ligger så långt som möjligt från denna period, det vill säga efter fröbildningen för att begränsa maximihalten av denna substans. Enligt vad den nederländska regeringen har vitsordat skördades hampan år 1994 när fröna fortfarande var mjölkaktiga, det vill säga mellan blomningens slutfas och fruktsättningens första stadium.
41. Beträffande den gängse betydelsen av uttrycket "hantering som genomförts efter fröbildningen" bör det innebära att man måste vänta tills fröna kan betecknas som sådana, det vill säga när de separerade från plantan har de grobarhetsegenskaper som krävs för användning som utsäde. Detta tycks inte vara fallet i fråga om frön som fortfarande befinner sig på det mjölkaktiga stadiet.
Förutom att vara den tolkning som förefaller förnuftigast, garanterar den att skörden sker under samma förhållanden i alla medlemsstater och gör det möjligt att skörda samtidigt både för dem som har sått i syfte att nyttja fibrerna och för dem som producerar hampafrö.
42. Enligt min uppfattning var det krav som kunde ställas år 1994 att skörden genomfördes efter "fröbildningen". Detta begrepp innebär att fröna skall kunna användas när de separerats från plantan, varför de skall ha uppnått det degaktiga stadiet och mot bakgrund av den vid tidpunkten tillämpliga bestämmelsen bör bildningen omfatta praktiskt taget alla frön.
Nederländerna har förutom de uttalanden jag har återgivit ovan inte lagt fram något som helst bevis för de kontroller som skulle ha genomförts för att säkerställa att fröna hade bildats före skörden och har medgett att skörden av all hampa under år 1994 genomfördes i slutet av augusti. Kommissionen har dock styrkt att tre av de sorter som användes denna säsong var sena och att 50 procent av fröna inte kunde ha bildats, det vill säga inte hade uppnått det degaktiga stadiet före den 1 september, varför jag anser att kommissionen inte har åsidosatt förordning nr 1164/89 genom sin tolkning av begreppet "fröbildning" när den beslutade att endast hälften av Nederländernas utgifter under år 1994 enligt budgetpost 1402 kunder finansieras av EUGFJ.
43. Följaktligen kan talan inte heller bifallas på den andra grundens andra del.
E - Den tredje grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
44. Sökandestaten har anfört att det genom en läsning av det klandrade beslutets motivering inte är möjligt att urskilja det resonemang som har föranlett kommissionen att ålägga en korrigering med 50 procent avseende budgetpost 1402. För att få reda på detta måste man gå till den sammanfattande rapporten för år 1995, där förordning nr 1308/70 och "riktlinjerna" åberopas. Emellertid behandlar de senare endast procentsatser för de schablonmässiga korrigeringarna på 2 procent, 5 procent och 10 procent och kommissionen har inte förklarat varför den inte har valt någon av dessa. Dessutom finns inte heller något stöd för tillämpningen av en korrigering på 50 procent på grund av att skörden genomfördes före fröbildningen i förordningarna nr 1308/70, 619/71 respektive 1164/89.
Medlemsstaten är, trots att den deltog i det förfarande som mynnade ut i antagandet av det klandrade beslutet, övertygad om att kommissionens motivering för korrigeringen på 50 procent aldrig har blivit helt klar, då kommissionen åberopat att när förordning nr 1164/89 tillämpas på framställning av hampa skall skyldigheten att skörda efter fröbildningen respekteras.
Den har tillagt att även om man inte hade respekterat de skyldigheter som åläggs genom förordning nr 1308/70, skulle överträdelsen ha haft ringa betydelse, och dess konsekvenser för gemenskapens ekonomiska skyldigheter inom ramen för stödsystemet för framställning av hampa skulle vara minimala.
45. Konungariket Spanien anser att principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig endast formellt har respekterats, eftersom kommissionen har bortsett från de förklaringar som givits och åsidosatt principen om god förvaltning genom att varken ha beaktat eller utvärderat de nederländska myndigheternas uppgifter.
46. Till skillnad från vad den nederländska regeringen har gjort gällande anser jag inte att kommissionen, i den sammanfattande rapporten, har stött sig på "riktlinjerna" vid tillämpningen av den 50-procentiga korrigeringen av utgifterna för budgetpost 1402. Den har inte heller åberopat förordning nr 1308/70 i detta syfte, utan i samband med de otillräckliga kontrollerna av importen av hampa från tredje länder, som kommissionen inte har låtit få någon som helst ekonomisk följd.
47. Kommissionen hänvisar i stället helt korrekt till förordning nr 1164/89, i vars artikel 4 de villkor på vilka skörden skall genomföras för att stöd skall beviljas fastställs, varav ett, nämligen att skörden skall genomföras efter fröbildningen, inte uppfylldes i Nederländerna år 1994.
48. Enligt fast rättspraxis beror frågan i vilken utsträckning en rättsakt skall motiveras på rättsaktens beskaffenhet och det sammanhang i vilket den har antagits. Beträffande besluten om avslut av EUGFJ:s räkenskaper krävs inte någon detaljerad motivering, eftersom de fattas på grundval av såväl en eller flera sammanfattande rapporter som den samlade skriftväxlingen mellan medlemsstaten och kommissionen. Detta innebär att den berörda regeringen har varit nära knuten till beslutsprocessen och alltså kände till skälet för kommissionens uppfattning att EUGFJ inte skulle påföras de omtvistade beloppen.
49. Jag delar inte den spanska regeringens uppfattning avseende åsidosättandet av principerna att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig och om god förvaltning, eftersom kommissionen, vilket framgår av handlingarna i målet, har angivit att Nederländerna under hela förfarandet, inom ramen för en ärlig dialog mellan parterna, i vederbörlig ordning informerades om de skäl som föranledde kommissionen att fatta det klandrade beslutet.
Kommissionen bildade sig inte en slutgiltig uppfattning förrän medlemsstaten hade hörts, förlikningsorganets yttrande hade inhämtats och överläggningen i EUGFJ:s kommitté hade ägt rum.
50. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att den nederländska regeringen var väl informerad om skälen till att kommissionen tillämpade korrigeringen på 50 procent av utgifterna för budgetpost 1402 och att det klandrade beslutet således var väl underbyggt.
51. Följaktligen kan talan inte heller bifallas på denna grund.
F - Den fjärde grunden: åsidosättande av principen om likabehandling
52. Den nederländska regeringen har gjort gällande att kommissionen genom att utan närmare förklaring frångå sina riktlinjer har åsidosatt principen om likabehandling, även om dessa riktlinjer inte är bindande.
53. Som jag redan har påpekat i samband med föregående grund var riktlinjerna inte tillämpliga på de omständigheter som låg till grund för förevarande tvist, vilka omständigheter innebar en underlåtenhet att uppfylla ett av de villkor som åläggs genom artikel 4 i förordning nr 1164/89 för att bevilja stöd. Kommissionen tillämpade inte dessa när den vidtog korrigeringen med 50 procent på budgetposten rörande hampa.
54. Enligt fast rättspraxis kan en diskriminering endast bestå av en tillämpning av olika regler i jämförbara situationer eller av samma regel i olika situationer.
55. Eftersom omständigheterna i målet inte reglerades av riktlinjerna, utan av artikel 4 i förordning nr 1164/89, kan det inte hävdas att kommissionen skulle ha åsidosatt principen om likabehandling i förhållande till de stater som har befunnit sig i en situation på vilken riktlinjerna faktiskt var tillämpliga.
56. Talan kan således inte heller vinna bifall på denna grund.
V - Rättegångskostnader
57. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom jag föreslår att Nederländernas talan skall ogillas och kommissionen har yrkat ersättning av rättegångskostnaderna, skall sökandestaten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Spanien, som har intervenerat till stöd för Konungariket Nederländernas talan, skall bära sina egna rättegångskostnader.
VI - Förslag till avgörande
58. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall
1) ogilla Nederländernas talan mot kommissionens beslut 1999/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995,
2) förplikta sökandestaten att ersätta rättegångskostnaderna, och
3) besluta att Konungariket Spanien skall bära sina egna rättegångskostnader.