62016CC0060
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 1 mars 2017 (
1
)
Mål C‑60/16
Mohammad Khir Amayry
mot
Migrationsverket
(begäran om förhandsavgörande från Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen, Sverige)
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EU) nr 604/2013 – Fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare har lämnat in i någon medlemsstat – Artikel 28 – Förvar av den berörda personen inför en överföring av honom eller henne till den ansvariga medlemsstaten – Tidsfrist för verkställigheten av överföringen – Beräkning av tidsfristen – Nationell lagstiftning enligt vilken den berörda personen får tas i förvar och förvarstiden får förlängas utöver två månader – Fråga om tillåtlighet”
I – Inledning
1.
I förevarande mål ombeds domstolen att tolka artikel 28.3 i förordning (EU) nr 604/2013 (
2
) för att fastställa vilka frister som är tillämpliga på förfarandet för att överföra en person som har ansökt om internationellt skydd och hålls i förvar i väntan på överföring till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan.
2.
För att säkerställa att överföringen kan verkställas ger unionslagstiftaren medlemsstaterna möjlighet att ta den berörda personen i förvar när det vid en individuell prövning framkommer att det föreligger en risk för att personen håller sig undan från överföringsförfarandet. Så får endast ske om hållandet i förvar är proportionerligt och andra, mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas.
3.
För att se till att förvaret pågår en så kort tidsperiod som möjligt har lagstiftaren i artikel 28.3 i Dublin III-förordningen – som är den bestämmelse som ska tolkas i detta mål – uppställt frister för förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat och för det praktiska verkställandet av överföringsförfarandet, varvid lagstiftaren har tillämpat nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna.
4.
De frågor som har hänskjutits av Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (nedan kallad Migrationsöverdomstolen) handlar om hur dessa frister ska beräknas i en situation som unionslagstiftaren inte har förutsett.
5.
Sökanden har nämligen inte tagits i förvar under ett tidigt skede i förfarandet, vilket är den situation som uttryckligen avses i artikel 28.3 i förordningen (det vill säga innan den anmodande medlemsstaten har gjort en framställan om övertagande eller återtagande av sökanden till den medlemsstat som den anser vara ansvarig för prövningen av ansökan), utan under ett senare skede i förfarandet, då den sistnämnda medlemsstaten har accepterat framställan och det således endast återstår att ordna med de praktiska formerna för verkställigheten av överföringen.
6.
Även om det inte framgår av ordalydelsen i artikel 28.3 i förordningen hur Migrationsöverdomstolens tolkningsfrågor ska besvaras, så kan ett svar dock, utläsas av, för det första, den allmänna systematiken i denna artikel och framför allt nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna som ligger till grund för de frister som gäller för överföring av en sökande som hålls i förvar, för det andra, av de syften som unionslagstiftaren eftersträvar i detta sammanhang, och slutligen av domstolens praxis.
7.
Utredningen nedan kommer att följas av ett förslag till domstolen att slå fast att de berörda medlemsstaterna i ett fall som det nu aktuella förfogar över sex veckor från och med det att sökanden tas i förvar för att verkställa överföringen av honom eller henne.
8.
Jag kommer också att förklara att för det fall sökanden har överklagat beslutet om överföring eller har begärt omprövning av detsamma, börjar en ny frist löpa från det att den suspensiva verkan av överklagandet eller omprövningen hävs, oavsett om inhibitionen har skett med automatik, har beslutats av de behöriga nationella domstolarna eller har begärts av den berörda personen i enlighet med artikel 27.3 i Dublin III-förordningen.
9.
Slutligen följer en redogörelse för skälen till varför jag anser att artikel 28.3 i förordningen, med beaktande av denna tolkning, utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning, som den i det nationella målet, vilken tillåter förvar av en sökande inför en överföring under mer än sex veckor samt en förlängning av förvarstiden till maximalt tolv månader, av skäl som inte uppfyller de krav på tydlighet och förutsägbarhet som gäller vid beslut om frihetsberövande åtgärder.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Direktiv 2013/33/EU
10.
I artikel 8.3 f i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (
3
) föreskrivs följande:
”En sökande får endast tas i förvar
…
f)
i enlighet med artikel 28 i [Dublin III-förordningen].”
11.
Artikel 9 i direktivet har rubriken ”Garantier för sökande som tas i förvar”. I artikel 9.1 anges följande:
”En sökande ska endast hållas i förvar så kort tid som möjligt, och ska hållas i förvar bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga.
De administrativa förfaranden avseende grunderna för förvar i artikel 8.3 ska utföras med tillbörlig skyndsamhet och noggrannhet. Förseningar i administrativa förfaranden som inte kan tillskrivas sökanden berättigar inte fortsatt förvar.”
2. Dublin III‑förordningen
12.
I skäl 20 i nämnda förordning anges följande:
”Förvar av sökande bör följa den grundläggande principen att personer inte bör hållas i förvar enbart av det skälet att de ansöker om internationellt skydd. Förvar bör pågå en så kort tidsperiod som möjligt och följa nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna. Förvar av asylsökande måste särskilt ske i enlighet med artikel 31 i Genèvekonventionen [av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning]. De förfaranden som föreskrivs i denna förordning med avseende på personer som hålls i förvar bör, som en fråga av största vikt, tillämpas inom kortast möjliga tidsfrister.”
13.
I artikel 27 i förordningen, med rubriken ”Rättsmedel”, föreskrivs följande:
”1.   En sökande … ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller det beslut om överföring.
…
3.   Vad gäller överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring ska medlemsstaterna i sin nationella rätt föreskriva att
a)
överklagandet eller omprövningen innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen,
b)
överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas, eller
c)
den berörda personen har möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställandet av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat.
4.   Medlemsstaterna får föreskriva att de behöriga myndigheterna på eget initiativ får besluta att avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på utfallet av överklagandet eller omprövningen.”
14.
Artikel 28 i Dublin III-förordningen, som ingår i förordningens avdelning V med rubriken ”Förvar inför en överföring”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna får inte hålla en person i förvar enbart av det skälet att han eller hon är föremål för det förfarande som fastställs genom denna förordning.
2.   Om det finns en betydande risk för att en person avviker[ (
4
)] får medlemsstaterna ta honom eller henne i förvar i syfte att säkerställa överföringsförfarandena i enlighet med denna förordning på grundval av en individuell bedömning och endast om hållandet i förvar är proportionellt och andra, mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.
3.   Förvar bör pågå en så kort tidsperiod som möjligt och ska inte pågå längre än vad som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet fullgöra de nödvändiga administrativa förfarandena till dess att överföringen enligt denna förordning har genomförts.
Om en person hålls i förvar enligt denna artikel ska en framställan om övertagande eller återtagande göras senast en månad efter det att ansökan lämnades in. Den medlemsstat som genomför förfarandet i enlighet med denna förordning ska i sådant fall begära ett brådskande svar. Detta svar ska lämnas inom två veckor från mottagandet av ansökan. Underlåtenhet att svara inom två veckor ska anses som ett godtagande av framställan och medföra skyldighet att överta eller återta personen, vilket innefattar en skyldighet att ombesörja lämpliga ankomstarrangemang.
Om en person hålls i förvar enligt denna artikel ska överföringen av denna person från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten verkställas så snart det är praktiskt möjligt, och senast inom sex veckor från det att en annan medlemsstats framställan om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs implicit eller explicit eller från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan i enlighet med artikel 27.3.
Om den anmodande medlemsstaten inte respekterar tidsfristerna för att göra en framställan om övertagande eller återtagande eller om överföringen inte verkställs inom den tidsfrist på sex veckor som avses i tredje stycket ska personen inte längre hållas i förvar. Artiklarna 21, 23, 24 och 29 ska fortsätta att gälla.
4.   När det gäller förhållanden för förvar, och tillämpliga garantier för personer i förvar, i syfte att säkerställa överföringsförfarandena till den ansvariga medlemsstaten, ska artiklarna [9–11] i direktiv [2013/33] tillämpas.”
15.
Artikel 29.1 i Dublin III-förordningen, som ingår i förordningens avdelning VI med rubriken ”Överföringar”, har följande lydelse:
”Överföringen av sökanden … från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3.
…”
B.
Svensk rätt
16.
I 1 kap. 8 § utlänningslagen av den 29 september 2005 (
5
) anges att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
17.
I 1 kap. 9 § anges att det som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag i tillämpliga delar också gäller för beslut om överföring enligt Dublin III-förordningen.
18.
Bestämmelserna om förvar och uppsikt avseende utlänningar återfinns i lagens kap. 10.
19.
Av 1 § andra stycket 3 i detta kapitel framgår att en utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning.
20.
Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket i utlänningslagen får beslut om förvar av en utlänning meddelas endast om det finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten.
21.
Enligt 10 kap. 4 § andra stycket i utlänningslagen får en utlänning inte hållas i förvar för överföring längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre tid än tre månader, och om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, längre tid än tolv månader.
22.
Enligt 12 kap. 13 § i utlänningslagen gäller att om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket besluta om inhibition av verkställigheten av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen.
III. Bakgrund och tolkningsfrågorna
23.
Den 19 december 2014 ansökte Mohammad Khir Amayry om internationellt skydd i Sverige. Efter kontroll i databasen Eurodac kom det emellertid fram att sökanden hade rest in i Italien några dagar tidigare, den 6 december 2014, samt att han redan den 17 december 2014 hade ingett en ansökan om internationellt skydd till danska myndigheter. Migrationsverket begärde således den 15 januari 2015, med stöd av artikel 13.1 i Dublin III-förordningen, att italienska myndigheter skulle återta sökanden.
24.
Den 18 mars 2015 accepterade italienska myndigheter begäran.
25.
Migrationsverket beslutade den 2 april 2015 att avvisa hans ansökan om uppehållstillstånd (inbegripet ansökan om internationellt skydd) samt att överföra honom till Italien. Vidare beslutade Migrationsverket att ta Mohammad Khir Amayry i förvar därför att man ansåg att det förelåg en betydande risk för att han skulle komma att avvika.
26.
Mohammad Khir Amayry överklagade då dessa beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm, varpå Migrationsverket beslutade om inhibition av överföringsbeslutet enligt 12 kap. 13 § utlänningslagen och artikel 27.3 c i Dublin III-förordningen. Överklagandet avslogs den 29 april 2015, varvid Förvaltningsrätten i Stockholm även konstaterade att det fanns risk för att Mohammad Khir Amayry, om han skulle tas ur förvar, skulle avvika, hålla sig undan eller på annat sätt hindra verkställigheten av överföringsbeslutet. Mohammad Khir Amayry överklagade domen till Migrationsöverdomstolen.
27.
Överföringsbeslutet verkställdes den 8 maj 2015. Därefter återvände Mohammad Khir Amayry till Sverige, där han på nytt lämnade in en ansökan om internationellt skydd den 1 juni 2015.
28.
Migrationsöverdomstolen beslutade den 30 juli 2015 att inte meddela prövningstillstånd i den del som avser frågan om överföring, men meddelade däremot prövningstillstånd i den del som avser förvar.
29.
Mot denna bakgrund beslutade Migrationsöverdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Om en [person som har ansökt om internationellt skydd] inte är tagen i förvar vid den tidpunkt då den ansvariga [medlemsstaten] godtar att överta denne utan tas i förvar vid en senare tidpunkt – på grund av att det först då bedöms att det föreligger en betydande risk för att personen avviker – får tidsfristen på sex veckor i artikel 28.3 i [Dublin III-förordningen] i så fall beräknas från den dag då personen tas i förvar eller ska den beräknas från någon annan tidpunkt och i så fall vilken?
2)
Utesluter artikel 28 i [Dublin III-förordningen], i en situation då [den person som har ansökt om internationellt skydd] inte hålls i förvar vid den tidpunkt då den ansvariga [medlemsstaten] godtar att överta denne, tillämpningen av nationella regler som för svensk del innebär att en utlänning inte får hållas i förvar för [överföring] längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid, och om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen hållas i förvar högst tre månader och om det är sannolikt att [överföringen] kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, maximalt tolv månader?
3)
Om ett [överföringsförfarande] påbörjas på nytt efter att ett överklagande eller en omprövning inte längre har suspensiv verkan ([jämför] artikel 27.3 [i Dublin III-förordningen]), ska då en ny tidsfrist om sex veckor för verkställighet av överföringen börja löpa eller ska det ske en avräkning [till exempel] av det antal dagar som personen redan suttit i förvar efter att den ansvariga medlemsstaten godtagit övertagandet eller återtagandet?
4)
Har det någon betydelse om [den person som har ansökt om internationellt skydd och] som överklagat ett beslut om överföring inte själv har begärt att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts i väntan på resultatet av överklagandet ([jämför] artikel 27.3 c och artikel 27.4 [i Dublin III-förordningen])?”
IV. Bedömning
30.
Nedan följer en prövning i tur och ordning av den första, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan, vilka samtliga avser tolkningen av bestämmelserna i artikel 28.3 i Dublin III-förordningen. Först därefter kommer jag att pröva den andra tolkningsfrågan och göra en analys av vad den tolkningen innebär i förhållande till den i målet aktuella svenska lagstiftningen.
A.
Den första tolkningsfrågan
31.
Migrationsöverdomstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 28.3 i Dublin III-förordningen, i ett fall som det nu aktuella, där den anmodande medlemsstaten har tagit sökanden i förvar efter det att den ansvariga medlemsstaten har accepterat framställan om övertagande eller återtagande av sökanden, ska tolkas på så sätt att den sexveckorsfrist som dessa stater har getts för att verkställa överföringen löper från det att sökanden tas i förvar. Om så inte är fallet vill Migrationsöverdomstolen att EU-domstolen ska ange vid vilken tidpunkt fristen börjar löpa.
32.
Migrationsöverdomstolen har med andra ord bett EU-domstolen att klargöra vilka rättsregler den berörda personen omfattas av och att framför allt precisera vilka tidsfrister som är tillämpliga på det överföringsförfarande som vederbörande ska bli föremål för.
33.
Svaret på denna fråga framgår inte av ordalydelsen i artikel 28.3 i förordningen, då unionslagstiftaren inte uttryckligen har reglerat en sådan situation som den nu aktuella.
34.
Svaret kan dock för det första utläsas av bestämmelsens allmänna systematik – särskilt av den princip som lagstiftaren uppställt i bestämmelsens första stycke och lagstiftarens tillämpning av denna princip i bestämmelsens tredje stycke – och för det andra av de mål som eftersträvas med Dublin III-förordningen.
35.
Lagstiftaren har i artikel 28.3 första stycket i förordningen uppställt principen att förvaret bör pågå ”en så kort tidsperiod som möjligt och … inte pågå längre än vad som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet fullgöra de nödvändiga administrativa förfarandena till dess att överföringen enligt denna förordning har genomförts”. (
6
)
36.
Lagstiftaren har på detta sätt införlivat den princip som anges i skäl 20 i förordningen, enligt vilken den tid som en sökande hålls i förvar ska svara mot nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna.
37.
Iakttagandet av nyss nämnda principer ska göra det möjligt att säkerställa att inskränkningarna av sökandens rätt till frihet sker inom gränserna för vad som är strikt nödvändigt, samtidigt som myndigheterna i de berörda medlemsstaterna ges praktiska förutsättningar för att kunna genomföra överföringen korrekt.
38.
Det är med tillämpning av ovannämnda två principer som unionslagstiftaren således, i artikel 28.3 andra och tredje styckena i Dublin III-förordningen, har preciserat vilka tidsfrister som lagstiftaren ansett det vara rimligt att ge medlemsstaterna för att genomföra hela den process som inbegriper att först fastställa den ansvariga medlemsstaten och därefter överföra sökanden, i en situation där sökanden redan hålls i förvar.
39.
Artikel 28.3 andra stycket i förordningen reglerar den del av förfarandet som föregår den anmodade medlemsstatens accepterande av övertagandet. Lagstiftaren har i denna bestämmelse fastställt den tid som den anmodande medlemsstaten har till sitt förfogande för att göra sin framställan om övertagande eller återtagande till den medlemsstat som den anser vara ansvarig medlemsstat och den tid som den sistnämnda medlemsstaten har till sitt förfogande för att svara.
40.
Enligt bestämmelsen har den anmodande medlemsstaten högst en månad på sig för att göra sin framställan om övertagande eller återtagande till den medlemsstat som den anser vara ansvarig medlemsstat, räknat från det att sökanden ger in sin ansökan om internationellt skydd. Därefter har den sistnämnda medlemsstaten två veckor på sig att svara. Utgången av den sistnämnda fristen medför en överflyttning av ansvaret till den anmodade medlemsstaten.
41.
I artikel 28.3 tredje stycket i förordningen regleras däremot den del av förfarandet som kommer efter det att den anmodade medlemsstaten accepterar framställan om övertagande eller återtagande av sökanden och överföringsbeslutet fattas. Här har unionslagstiftaren nämligen uttryckligen tagit sikte på den tidsfrist som är tillämplig på överföringen av sökanden från den anmodande medlemsstaten till ”den ansvariga medlemsstaten”, vilket förutsätter att den sistnämnda medlemsstaten redan har fastställts och att denna, uttryckligen eller underförstått, har accepterat att överta eller återta sökanden. Dessutom har lagstiftaren preciserat att överföringen ska ske ”så snart det är praktiskt möjligt”, (
7
) vilket förutsätter att det redan föreligger ett principiellt beslut om att överföring av sökanden ska ske från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten.
42.
Genom denna bestämmelse har lagstiftaren således fastställt den tid som den anmodande medlemsstaten förfogar över för att rent praktiskt organisera och verkställa den överföring inför vilken sökanden har tagits i förvar.
43.
Lagstiftaren har således ansett att den tid som rimligen kan krävas för att genomföra överföringen är maximalt sex veckor, från det att framställan om övertagande eller återtagande accepterades implicit eller explicit eller från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan. Lagstiftaren har således angett att fristen börjar löpa när det är överenskommet och säkerställt att överföringen kommer att genomföras och det endast återstår att lösa hur verkställigheten av överföringen ska genomföras i praktiken.
44.
Slutligen anges i artikel 28.3 fjärde stycket i Dublin III-förordningen vilka konsekvenserna blir om de ovannämnda tidsfristerna inte iakttas. Genom dessa frister fastställs en strikt gräns för genomförandet av den överföring inför vilken beslutet om förvar har fattats, eftersom den anmodande medlemsstaten blir skyldig att släppa den berörda personen ur förvar om den inte lyckas göra sin framställan eller överföra sökanden inom de föreskrivna tidsfristerna, och detta gäller oavsett vilka skäl som medlemsstaten åberopar.
45.
Vilka slutsatser kan man då dra av hur lagtexten är uppbyggd?
46.
Jag konstaterar att de tidsfrister som uppställs i artikel 28.3 andra och tredje styckena i förordningen är hänförliga till ett förfarande där sökanden har tagits i förvar i ett mycket tidigt skede, det vill säga innan den anmodande medlemsstaten har gjort någon framställan om övertagande eller återtagande av den berörda personen.
47.
Detta framgår inte enbart av lydelsen i artikel 28.3 andra stycket i förordningen, eftersom lagstiftaren där har fastställt fristen för att göra en framställan om övertagande eller återtagande, utan även av lydelsen i bestämmelsens tredje stycke, eftersom lagstiftaren har angett att sexveckorsfristen ska löpa från det att denna framställan accepteras. Den tidsfrist som lagstiftaren sålunda har uppställt i artikel 28.3 tredje stycket utgör en logisk följd av bestämmelserna i artikel 28.3 andra stycket och bygger på att sökanden redan hålls i förvar vid den tidpunkt då den anmodande medlemsstaten gör sin framställan.
48.
Således är de tidsfrister som uppställs i artikel 28.3 andra och tredje styckena i Dublin III-förordningen inte avsedda att tillämpas i ett sådant förfarande som det nu aktuella, där sökanden har tagits i förvar efter det att den anmodade medlemsstaten har accepterat att överta eller återta den berörda personen, men innan det har ordnats med de praktiska formerna för verkställigheten av överföringen.
49.
Det föreligger således inga särskilda bestämmelser som täcker den situationen att sökanden, på grund av att han eller hon har tagits i förvar, befinner sig någonstans mellan tillämpningsområdet för artikel 29.1 i förordningen, som innehåller allmänna regler och en övre gräns på sex månader för att överföra en sökande som inte hålls i förvar, och tillämpningsområdet för artikel 28 i förordningen, som uppställer särskilda bestämmelser och former för förfarandet för att överföra personer som hålls i förvar.
50.
Jag anser inte att vi för den skull står inför ett rättsligt tomrum.
51.
Såsom anförts ovan (
8
) står svaret på den första tolkningsfrågan först och främst att finna med ledning av den allmänna princip som unionslagstiftaren har uppställt i artikel 28.3 första stycket i Dublin III-förordningen: Förvar bör pågå en så kort tidsperiod som möjligt och ska, i enlighet med nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna, inte pågå längre än vad som rimligen krävs för att vidta de nödvändiga åtgärderna för genomförandet av överföringen.
52.
Därefter måste man titta på hur unionslagstiftaren rent konkret har tillämpat denna princip i artikel 28.3 tredje stycket i förordningen.
53.
Den berörda personen befinner sig nämligen i en rättslig situation som tämligen enkelt låter sig jämföras med den situation som avses i denna bestämmelse, eftersom personen i fråga i båda fallen hålls i förvar vid den tidpunkt då de berörda medlemsstaterna kommer överens om överföringen och då överföringen således kan påbörjas i praktiken.
54.
I en situation som den förevarande ser jag således ingen anledning att frångå den sexveckorsfrist som lagstiftaren har uppställt i nämnda bestämmelse. Såsom anförts ovan (
9
) är nämligen sex veckor den tid som lagstiftaren har ansett det vara rimligt att ställa till de berörda medlemsstaternas förfogande för att rent praktiskt organisera överföringen, från det att det är överenskommet och säkerställt att överföringen kommer att genomföras (antingen på grund av att framställan har accepterats, eller därför att överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan) och det således endast återstår att ordna med de praktiska formerna för verkställigheten av överföringen. I det nu aktuella fallet har ju den anmodade medlemsstaten, det vill säga Italien, accepterat att återta sökanden.
55.
Sexveckorsfristen ska också göra det möjligt för de båda berörda medlemsstaterna att samråda inför genomförandet av överföringen, och särskilt möjliggöra för den anmodande medlemsstaten att ordna med de tekniska formerna för genomförandet av överföringen, vilken sker i enlighet med den sistnämnda statens nationella lagstiftning. Det handlar om en tidsfrist som båda staterna förutsätts utnyttja fullt ut för att ordna med de tekniska formerna av genomförandet av överföringen. (
10
)
56.
Genom att begränsa fristen för verkställigheten av överföringen till sex veckor från det att det i princip är överenskommet och säkerställt att överföringen kommer att genomföras, har unionslagstiftaren således gjort en avvägning mellan å ena sidan vad som krävs för att ett sådant förfarande ska kunna verkställas – ett förfarande som kan medföra många praktiska och organisatoriska svårigheter – och å andra sidan det allvarliga ingrepp i sökandens rätt till frihet enligt artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som förvaret innebär.
57.
Vad gäller utgångspunkten för denna frist, kan det inte vara fråga om någon annan tidpunkt än den dag då sökanden faktiskt togs i förvar. Det är nämligen uppenbart att sexveckorsfristen enligt artikel 28.3 tredje stycket i Dublin III-förordningen, i ett fall som det förevarande, inte kan börja löpa vid den tidpunkt då en framställan om övertagande eller återtagande accepteras. Det är ju möjligt att sökanden tas i förvar några veckor, eller till och med några månader, efter accepttidpunkten, och den tiden kan naturligtvis inte räknas av från den sexveckorsfrist som de berörda medlemsstaterna har getts för att verkställa överföringen. Detta skulle medföra en risk för att tidsfristen kortades ned så mycket att den helt gick om intet, eller i vart fall så mycket att den anmodande medlemsstaten inte bara hindrades från att genomföra överföringen, utan även tvingades att släppa den berörda personen ur förvar och därmed låta det förfarande som anges i nämnda bestämmelse helt förlora sin ändamålsenliga verkan.
58.
Med hänsyn till det ovan anförda anser jag att artikel 28.3 första stycket i förordningen ska tolkas på så sätt att i en situation som den nu aktuella, där den anmodande medlemsstaten har tagit en person som har ansökt om internationellt skydd i förvar efter det att den anmodade medlemsstaten har accepterat att återta personen i fråga, har dessa medlemsstater sex veckor till sitt förfogande för att verkställa överföringen, räknat från den dag då personen togs i förvar.
B.
Den tredje och fjärde tolkningsfrågan
59.
Migrationsöverdomstolen har ställt sin tredje och fjärde fråga, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i hur beräkningen ska ske av den sexveckorsfrist som medlemsstaterna har getts för att genomföra överföringen av en sökande som har tagits i förvar när han eller hon har överklagat beslutet om överföring eller begärt att det ska omprövas.
60.
Migrationsöverdomstolen vill särskilt få klarhet i huruvida artikel 28.3 i Dublin III-förordningen ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna förfogar över en ny sexveckorsfrist för att genomföra överföringen av sökanden från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan, eller om man ska räkna av det antal dagar som personen i fråga har hållits i förvar efter det att den ansvariga medlemsstaten accepterade framställan om övertagande eller återtagande av sökanden.
61.
Dessutom ställer sig Migrationsöverdomstolen frågan huruvida det vid denna bedömning ska beaktas att den berörda personen inte själv har begärt att den behöriga nationella domstolen ska inhibera verkställigheten av beslutet om överföring.
62.
För det första anser jag att det framgår av domstolens praxis hur artikel 28.3 i förordningen ska tolkas, och närmare bestämt av domstolens resonemang i domen av den 29 januari 2009 i målet Petrosian. (
11
)
63.
I det målet hade domstolen att göra en tolkning av artikel 20.1 d i förordning (EG) nr 343/2003, (
12
) enligt vilken överföringen av en asylsökande till den ansvariga medlemsstaten skulle ske så snart det var praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan om övertagande eller återtagande godtagits eller beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattats.
64.
Domstolen hade att ta ställning till om fristen för att verkställa en överföring enligt nämnda bestämmelse skulle räknas från det intermistiska domstolsbeslutet att avbryta verkställigheten av överföringen eller om fristen endast skulle räknas från det domstolsavgörande genom vilket överföringen prövades i sak.
65.
För att besvara den frågan baserade sig domstolen framför allt på en teleologisk tolkning av den aktuella bestämmelsen, med tyngdpunkten på det bakomliggande syftet med att ge medlemsstaterna en tidsfrist för att verkställa en överföring.
66.
Domstolen slog således fast att syftet med den sexmånadersfrist som avses i artikel 20.1 d i förordning nr 343/2003, med hänsyn till de praktiska och organisatoriska svårigheter som är förknippade med genomförandet av en överföring, är att göra det möjligt för de båda berörda medlemsstaterna att samråda härom och särskilt att göra det möjligt för den anmodande medlemsstaten att ordna med formerna för genomförandet av överföringen. (
13
) Domstolen fann att, med hänsyn till detta syfte, den tidpunkt från vilken fristen ska räknas ska bestämmas på ett sådant sätt att medlemsstaterna förfogar över en sexmånadersfrist för att lösa frågan hur överföringen ska genomföras tekniskt. Under dessa förhållanden kunde fristen i princip endast börja löpa när det var överenskommet och säkerställt att överföringen skulle komma att genomföras och det endast återstod att lösa hur denna närmare skulle gå till, vilket innebar att fristen således räknades från det domstolsavgörande genom vilket överföringen prövades i sak.
67.
Detta resonemang förefaller kunna överföras till det nu aktuella målet.
68.
Även om artikel 28.3 i Dublin III-förordningen föreskriver en frist för verkställighet av överföringen av en person som hålls i förvar, är lagstiftarens syfte i detta sammanhang detsamma som i artikel 20.1 d i förordning nr 343/2003. Som framgått ovan ska medlemsstaternas sexveckorsfrist, som räknas från den tidpunkt då framställan om övertagande eller återtagande accepteras eller då överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring inte längre har suspensiv verkan, göra det möjligt för medlemsstaterna att rent praktiskt organisera överföringen av en person som hålls i förvar.
69.
Det kan således inte vara fråga om att från denna redan korta frist räkna av de dagar som en person som ansökt om internationellt skydd redan har hållits i förvar.
70.
För det första får man inte glömma bort att ett beslut att ta sökanden i förvar inför verkställigheten av överföringen av honom eller henne måste skiljas från ett beslut avseende ett fängelsestraff. Det handlar inte här om ett straff från vilket man ska räkna av det antal dagar som någon redan har suttit frihetsberövad. Vi har här att göra med den förvaltningsrättsliga åtgärden förvar, som ska pågå så pass länge att myndigheterna kan säkerställa överföringen av den berörda personen, samtidigt som denna tidsperiod bör vara så kort som möjligt.
71.
För det andra handlar det om att garantera att bestämmelserna i artikel 28.3 i förordningen får en ändamålsenlig verkan. Fristen för verkställighet av överföringen kan således inte förkortas med det antal dagar som personen i fråga har hållits i förvar efter det att den ansvariga medlemsstaten accepterade framställan om övertagande eller återtagande. Om så var fallet skulle vi nämligen riskera att få en situation där den tid som de nationella domstolarna behöver för att göra en prövning i sak av ett beslut om överföring skulle förkorta medlemsstaternas frist för att genomföra överföringen av sökanden. I ett sådant fall skulle fristen kunna förkortas så pass mycket att det uppstod en risk för att de berörda medlemsstaterna inte hann organisera överföringen av sökanden under denna extremt korta tidsperiod och således blev tvungna att i enlighet med artikel 28.3 fjärde stycket i förordningen släppa den berörda personen ur förvar.
72.
Utgångspunkten för fristen ska således fastställas på ett sådant sätt att medlemsstaterna verkligen har sex veckor på sig för att ordna med de praktiska formerna för verkställigheten av överföringen, varvid denna frist, enligt min uppfattning, bör löpa från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring inte längre har suspensiv verkan, såsom anges i artikel 28.3 tredje stycket i Dublin III-förordningen.
73.
För det andra anser jag att denna tolkning av bestämmelsen inte kan variera beroende på om inhibitionen av beslutet om överföring har skett med automatik, har beslutats av de behöriga nationella domstolarna eller har begärts av den berörda personen.
74.
Det anges i artikel 27.3 i förordningen att för att sökanden ska garanteras en rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslutet om överföring, är medlemsstaterna skyldiga att i sin nationella rätt föreskriva att överklagandet eller omprövningen innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den anmodande medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen (led a),”eller” att överföringen avbryts automatiskt och att en domstol då inom en skälig tidsperiod gör en prövning av huruvida suspensiv verkan med anledning av överklagandet eller omprövningen ska beviljas (led b) ”eller” att den berörda personen har möjlighet att begära att verkställigheten av överföringsbeslutet avbryts i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen (led c).
75.
Såsom framgår av de formuleringar som unionslagstiftaren har använt i artikel 27.3 i förordningen, och framför allt av den samordnande konjunktionen ”eller” som lagstiftaren har använt sig av i leden a och b i denna bestämmelse, rör det sig mycket riktigt om alternativa åtgärder.
76.
För det första ska det påpekas att lagstiftaren genom artikel 28.3 tredje stycket i Dublin III-förordningen har låtit sexveckorsfristen löpa från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen inte längre har suspensiv verkan ”i enlighet med artikel 27.3” i den förordningen. Detta innebär att fristen beräknas på samma sätt oavsett om inhibitionen av beslutet om överföring har skett automatiskt, i den mening som avses i artikel 27.3 a i förordningen, om den har beslutats av den behöriga nationella domstolen, i enlighet med artikel 27.3 b i förordningen, eller om den har begärts av den berörda personen med stöd av den möjlighet som ges i artikel 27.3 c i förordningen.
77.
För det andra anser jag att med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över enligt artikel 27.3 i förordningen när det gäller formerna och villkoren för inhibitionen av beslutet om överföring, kan den sexveckorsfrist som avses i artikel 28.3 i förordningen inte vara något annat än en objektiv frist som löper från den tidpunkt då överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring inte längre har suspensiv verkan, oberoende av medlemsstaternas lagstiftningsval.
78.
I det aktuella fallet framgår det av de omständigheter som Migrationsöverdomstolen har redogjort för i sin begäran att Migrationsverket beslutade om inhibition enligt 12 kap. 13 § utlänningslagen.
79.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje och den fjärde tolkningsfrågan enligt följande. Artikel 28.3 tredje stycket i Dublin III-förordningen ska tolkas på så sätt att för det fall en person som har ansökt om internationellt skydd har överklagat beslutet om överföring eller har begärt omprövning av detsamma, förfogar de berörda medlemsstaterna över en sexveckorsfrist för att genomföra överföringen av sökanden som löper från det att överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring inte längre har suspensiv verkan. Detta gäller oavsett om inhibitionen har skett automatiskt, i den mening som avses i artikel 27.3 a i förordningen, om den har beslutats av behöriga nationella domstolar, i enlighet med artikel 27.3 b i förordningen, eller om den har begärts av den berörda personen med stöd av artikel 27.3 c i denna förordning.
C.
Den andra tolkningsfrågan
80.
Migrationsöverdomstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 28 i Dublin III-förordningen ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den nu aktuella, enligt vilken en person som har ansökt om internationellt skydd, inför överföringen av sökanden från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten, får hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid, i högst tre månader om det finns sådana synnerliga skäl och i högst tolv månader om det är sannolikt att verkställigheten av överföringen kommer att ta längre tid på grund av att sökanden inte samarbetar eller att nödvändiga handlingar för att verkställa förfarandet saknas.
81.
Svaret på den här frågan kan för det första utläsas av den tolkning av lydelsen i artikel 28.3 i förordningen som jag gjorde vid prövningen av den första tolkningsfrågan.
82.
Av de skäl som jag har redogjort för ovan anser jag att artikel 28.3 i förordningen, i en situation som den förevarande, ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna har högst sex veckor på sig, räknat från det att sökanden tas i förvar, för att genomföra överföringen av honom eller henne till den ansvariga medlemsstaten.
83.
En nationell lagstiftning som den nu aktuella, enligt vilken en person som har ansökt om internationellt skydd får hållas i förvar i mer än sex veckor och som tillåter att förvarstiden förlängs till maximalt tolv månader, anser jag således stå helt i strid med den tolkning som ska göras av lydelsen i en sådan bindande och direkt tillämplig bestämmelse som artikel 28.3 i Dublin III-förordningen och med den bindande verkan som EU-förordningar har.
84.
Eftersom bestämmelserna i nämnda lagstiftning gör det möjligt att på oklara grunder förlänga förvarstiden till maximalt tolv månader ”om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar”, (
14
) finner jag för det andra att bestämmelserna i denna lagstiftning inte bara strider mot nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna – på vilka ett beslut om förvar av en person som har ansökt om internationellt skydd måste vara baserat –, utan dessutom är oförenliga med de krav på tydlighet och förutsägbarhet som gäller vid beslut om frihetsberövande åtgärder.
85.
Jag erinrar om att unionslagstiftaren genom artikel 28 i förordningen har avsett att säkerställa att inskränkningarna av sökandens rätt till frihet sker inom gränserna för vad som är strikt nödvändigt för att de berörda medlemsstaterna ska kunna genomföra överföringen av personen i fråga.
86.
Artikel 28.2 i förordningen innehåller bara en enda grund, som har med personens handlande att göra, för att ta en person som har ansökt om internationellt skydd i förvar. Myndigheterna måste nämligen visa att det finns en betydande risk för att personen avviker.
87.
Vidare får förvaret inte överskrida de tidsfrister som uttryckligen anges i artikel 28.3 andra och tredje styckena i Dublin III-förordningen. Dessa frister innebär att det uppställs en strikt gräns för förfarandets genomförande. Unionslagstiftaren har inte infört någon grund som kan motivera en förlängning av dessa tidsfrister, och den anmodande medlemsstaten har i slutändan inget annat val än att släppa sökanden ur förvar om staten inte lyckas att göra sin framställan om övertagande eller återtagande, eller att överföra sökanden, inom de uppställda fristerna.
88.
Det är uppenbart att den svenska lagstiftningen utgör ett avsteg från dessa principer.
89.
För det första tillåter lagstiftningen en förlängning av förvarstiden.
90.
För det andra innebär denna lagstiftning att den frihetsberövande åtgärden kan förlängas med motiveringen att det föreligger en risk eller en eventualitet (”om det är sannolikt att” (
15
)), vilket uppenbart står i strid med kravet på förutsägbarhet, och innebär att den nödvändiga rättssäkerheten för den som är tagen i förvar inte garanteras.
91.
För det tredje tillåter denna lagstiftning att förvaret av en person som har ansökt om internationellt skydd förlängs av ”synnerliga skäl” som inte närmare preciseras eller av andra skäl som inte är övertygande enligt min uppfattning.
92.
Det förhållandet att den svenska lagstiftningen tillåter en förlängning av förvarstiden upp till maximalt tolv månader därför att det är ”sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar”, (
16
) medför nämligen att den hamnar i motsättning till de skäl som enligt artikel 28.2 i Dublin III-förordningen kan ligga till grund för ett beslut om förvar.
93.
Syftet med att ta en person som har ansökt om internationellt skydd i förvar är att förenkla de administrativa och praktiska åtgärderna för att överföra den berörda personen, bland annat genom att säkerställa att han eller hon är tillgänglig för de berörda myndigheterna och inte äventyrar verkställigheten av överföringsförfarandet. När sökanden således har tagits i förvar för att säkerställa att överföringen kan verkställas på ett tillfredsställande sätt, förefaller det svårt att motivera en förlängning av en sådan åtgärd med åberopade av att sökanden inte samarbetar, även då vederbörande är frihetsberövad.
94.
När det gäller den grund som avser avsaknaden av nödvändiga handlingar för överföringen ska det dessutom erinras om att unionslagstiftaren uttryckligen i artikel 9.1 i direktiv 2013/33 har angett att ”[f]örseningar i administrativa förfaranden som inte kan tillskrivas sökanden [inte] berättigar fortsatt förvar”.
95.
Med beaktande av dessa omständigheter föreslår jag således att domstolen ska slå fast att artikel 28.3 i Dublin III-förordningen ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken en person som har ansökt om internationellt skydd, inför överföringen av sökanden från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten, får hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid, i högst tre månader om det finns sådana synnerliga skäl och i högst tolv månader om det är sannolikt att verkställigheten av överföringen kommer att ta längre tid på grund av att sökanden inte samarbetar eller för att nödvändiga handlingar för att verkställa förfarandet saknas.
V. Förslag till avgörande
96.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska ge följande svar på de frågor som Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen har ställt:
1)
Artikel 28.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, ska tolkas på så sätt att i en situation som den nu aktuella, där den anmodande medlemsstaten har tagit en person som har ansökt om internationellt skydd i förvar efter det att den anmodade medlemsstaten har accepterat att återta personen, har dessa medlemsstater sex veckor till sitt förfogande för att verkställa överföringen, räknat från den dag då personen tas i förvar.
2)
Artikel 28.3 tredje stycket i förordning nr 604/2013 ska tolkas på så sätt att för det fall en person som har ansökt om internationellt skydd har överklagat beslutet om överföring eller har begärt omprövning av detsamma, förfogar de berörda medlemsstaterna över en sexveckorsfrist för att genomföra överföringen av sökanden som löper från det att överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring inte längre har suspensiv verkan. Detta gäller oavsett om inhibitionen har skett automatiskt, i den mening som avses i artikel 27.3 a i förordningen, om den har beslutats av behöriga nationella domstolar, i enlighet med artikel 27.3 b i förordningen, eller om den har begärts av den berörda personen med stöd av artikel 27.3 c i denna förordning.
3)
Artikel 28.3 i förordning nr 604/2013 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den nu aktuella, enligt vilken en person som har ansökt om internationellt skydd, inför överföringen av sökanden från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten, får hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid, i högst tre månader om det finns sådana synnerliga skäl och i högst tolv månader om det är sannolikt att verkställigheten av överföringen kommer att ta längre tid på grund av att sökanden inte samarbetar eller att nödvändiga handlingar för att verkställa förfarandet saknas.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III‑förordningen).
(
3
)	EUT L 180, 2013, s. 96.
(
4
)	I artikel 2 n i förordningen definieras ”risk för avvikande” som ”skäl i det enskilda fallet och grundade på lagstadgade objektiva kriterier, att anta att en sökande, en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som är föremål för ett överföringsförfarande kan komma att avvika”.
(
5
)	SFS 2005:716, nedan kallad utlänningslagen.
(
6
)	Min kursivering.
(
7
)	Min kursivering.
(
8
)	Se ovan punkt 34.
(
9
)	Se ovan punkt 43.
(
10
)	Se, dom av den 29 januari 2009, Petrosian (C‑19/08, EU:C:2009:41, punkterna 40 och 44).
(
11
)	C‑19/08, EU:C:2009:41.
(
12
)	Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, som upphävdes genom Dublin III-förordningen.
(
13
)	Se dom av den 29 januari 2009, Petrosian (C‑19/08, EU:C:2009:41, punkt 40).
(
14
)	Se 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. Min kursivering.
(
15
)	Se 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. Min kursivering.
(
16
)	Se 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen. Min kursivering.