62000CJ0063_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-63/00,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania), destinada a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre
Land Baden-Württemberg
y
Günther Schilling,
con intervención de:
Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
y entre
Bezirksregierung Lüneburg
y
Hans-Otto Nehring,
con intervención de:
Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por la Sra. F. Macken (Ponente), Presidenta de Sala, los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre del Sr. Nehring, por el Sr. F. Schulze, Rechtsanwalt;
- en nombre del Land Baden-Württemberg, por el Sr. Koch, en calidad de agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. G. Braun y M. Niejahr, en calidad de agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Sr. M. Nehring, representado por el Sr. F. Schulze, y de la Comisión, representada por los Sres. G. Braun y M. Niejahr, expuestas en la vista de 5 de julio de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 27 de septiembre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 18 de enero de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de febrero siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de dos litigios entre, por una parte, el Land Baden-Württemberg y el Sr. Schilling, agricultor, y, por otra, el Bezirksregierung Lüneburg y el Sr. Nehring, también agricultor, en relación con las sanciones que les fueron impuestas por las autoridades nacionales, en virtud del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92.
La normativa comunitaria
El régimen de ayudas aplicable a los bovinos
El Reglamento (CEE) nº 805/68
3 El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), en su versión resultante del Reglamento (CEE) nº 2066/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215, p. 49), prevé, en sus artículos 4 bis a 4 decies, la concesión de distintas primas, entre las cuales se halla la prima especial para bovinos machos, que regula el artículo 4 ter de dicho Reglamento.
Las normas de aplicación de los regímenes de ayuda
El Reglamento (CEE) nº 3508/92
4 El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355, p. 1), establece un sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC») de determinados regímenes de ayuda comunitarios en el marco de la política agrícola común.
5 De conformidad con el artículo 1, apartado 1, letra b), primer guión, del Reglamento nº 3508/92, el SIGC se aplica, en el sector de la producción animal, a los regímenes de prima en favor de los productores de carne de vacuno, establecidos en las letras a) a h) del artículo 4 del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento nº 2066/92.
6 El artículo 6, apartado 8, del Reglamento nº 3508/92 establece que, para poder acogerse a uno de los regímenes comunitarios previstos en su artículo 1, apartado 1, letra b), los titulares de las explotaciones presentarán una o varias solicitudes de ayuda «animales», a más tardar en las fechas previstas para los correspondientes regímenes.
El Reglamento nº 3887/92
7 El Reglamento nº 3887/92 establece las normas de aplicación del SIGC previsto en el Reglamento nº 3508/92.
8 Con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92, sin perjuicio de los requisitos relativos a las solicitudes de ayuda establecidos en los reglamentos sectoriales, la solicitud de ayuda «animales» incluirá toda la información necesaria y, en particular, la identificación del ganadero; el número y la especie de los animales por los que se solicita el beneficio de una ayuda; en su caso, el compromiso del explotante de mantenerlos en su explotación durante el período de retención, así como el lugar o los lugares donde se efectuará dicha retención, y una declaración del productor en la que conste que tiene conocimiento de las condiciones para la concesión de las ayudas en cuestión.
9 El artículo 6 del Reglamento nº 3887/92 dispone:
«1. Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
[...]
3. Los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes. Esta muestra debe comprender por lo menos:
- 10 % de las peticiones de ayuda "animales" o de las declaraciones de participación,
[...]
4. La autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas [...]
[...]»
10 El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92 es del siguiente tenor literal:
«Cuando se compruebe que el número de animales declarados en una solicitud de ayuda es superior al de animales comprobados en el control, el importe de la ayuda se calculará a partir del número de animales comprobado. No obstante, salvo en caso de fuerza mayor y después de la aplicación del apartado 5, el importe unitario de la ayuda se disminuye:
a) en el caso de una solicitud correspondiente a un máximo de veinte animales:
- del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual a dos animales,
- del doble del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es superior a dos e inferior o igual a cuatro animales.
Si el excedente es superior a cuatro animales, no se concederá ayuda alguna;
b) en los otros casos:
- del porcentaje correspondiente al excedente comprobado cuando éste es inferior o igual al 5 %,
- de 20 % cuando el excedente comprobado es superior al 5 % e igual o inferior al 10 %,
- de 40 % cuando el excedente comprobado es superior al 10 % e igual o inferior al 20 %.
En el caso de que el excedente comprobado sea superior al 20 %, no se concederá ayuda alguna.
Los porcentajes a que se hace referencia en la letra a) se calculan sobre el número solicitado y los referidos en la letra b) sobre el número determinado.
Sin embargo, si se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave:
- el productor afectado es excluido del beneficio del régimen de ayudas de que se trate para el año civil considerado,
y
- en caso de una falsa declaración hecha deliberadamente, del beneficio del mismo régimen de ayuda el año civil siguiente al considerado.
Cuando el productor no haya podido respetar su obligación de retención por motivos de fuerza mayor, se mantendrá el derecho a la prima por el número de animales efectivamente subvencionables, en el momento en que el caso de fuerza mayor se ha producido.
En ningún caso se concederán primas por un número de animales superior al indicado en la solicitud de ayuda.
A efectos de la aplicación del presente apartado, los animales que puedan acogerse a primas diferentes se tendrán en cuenta por separado.»
Los litigios principales y la cuestión prejudicial
11 La presente cuestión prejudicial trae causa de dos litigios. El primero se suscitó entre el Land Baden-Württemberg y el Sr. Schilling en relación con la solicitud de la prima especial para bovinos machos que éste presentó el 14 de mayo de 1993 respecto a veintitrés animales que ya habían sido sacrificados en enero de dicho año, así como respecto a cuatro toros exportados a Italia el 14 de abril de 1993. La autoridad competente denegó la solicitud en lo que se refería a estos últimos animales, debido a que la solicitud de prima no se había presentado tres días antes de su salida. Además disminuyó en el 40 % la prima total concedida para los otros animales, basándose en el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92.
12 El Verwaltungsgericht, ante el que acudió el productor, declaró procedente la denegación de la prima respecto a los animales exportados, pero que esta circunstancia no justificaba una disminución adicional de la prima con respecto a los demás animales.
13 Dado que el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemania), que conoció del litigio en apelación, confirmó la sentencia recaída en primera instancia, el Land Baden-Württemberg interpuso un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente.
14 El segundo litigio tiene su origen en la decisión del Bezirksregierung Lüneburg por la que denegó la solicitud del Sr. Nehring de la prima especial para bovinos machos respecto a cuatro animales, debido a que, por una parte, tres de éstos habían sido sacrificados sin esperar el plazo de dos semanas tras la presentación de la declaración de participación, prevista en el reglamento nacional relativo a las primas para bovinos y caprinos y, por otra, el cuarto animal no alcanzaba el peso de canal mínimo.
15 El productor recurrió ante el Verwaltungsgericht Stade (Alemania) contra la decisión denegatoria del Bezirksregierung Lüneburg. En su sentencia de 14 de diciembre de 1995, dicho órgano jurisdiccional sólo admitió el motivo de denegación en relación con el cuarto toro, dado que el productor no había demostrado que el animal hubiera alcanzado el peso mínimo en el momento del sacrificio. Por lo demás, resolvió que dicha decisión no podía dar lugar a una reducción, en virtud del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92, de la prima solicitada para los otros tres animales.
16 El Bezirksregierung Lüneburg apeló ante el Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alemania) y, posteriormente, dado que se desestimó este recurso mediante sentencia de 11 de febrero de 1999, interpuso recurso de casación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
17 Por considerar que la solución de los litigios de que conocía exigía la interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92, el Bundesverwaltungsgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Procede disminuir el importe unitario de la ayuda, con arreglo al artículo 10, apartado 2, segunda frase, también cuando el excedente, previsto en la primera frase, del número de animales declarados sobre el de animales comprobados en el control no se deba a una declaración falsa del solicitante, sino al hecho de que la autoridad considere que, en el caso de determinados animales, no concurren los requisitos para la concesión de la prima?»
Sobre la cuestión prejudicial
18 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide, esencialmente, que se dilucide si el artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92 debe interpretarse en el sentido de que procede disminuir el importe unitario de la ayuda aunque el excedente en el número de animales declarados con respecto al de animales comprobados en el control no se deba a una declaración falsa del solicitante, sino al hecho de que, en el caso de algunos animales, no concurran los requisitos para la concesión de la prima.
19 El Sr. Nehring sostiene que el artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92 sólo prevé una sanción para el caso de que, mediante el control efectuado, se advierta que es erróneo uno de los datos facilitados por el agricultor. Considera que, por lo tanto, dichas disposiciones prevén sanciones cuando en un control se compruebe que el número de animales indicado en la solicitud de ayuda es superior al número de animales efectivamente comprobado. Ésta es, a su juicio, la única interpretación de dicha disposición compatible con el principio de proporcionalidad.
20 Por su parte, el Land Baden-Württemberg sostiene que, con arreglo al artículo 10, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, del Reglamento nº 3887/92, procede disminuir el importe de la ayuda aunque la diferencia entre el número de animales declarado y el número de animales comprobado en el control no se derive de una falsa declaración del solicitante, sino de que la autoridad competente considere que determinados animales no pueden ser objeto del régimen de ayudas. Sostiene que la interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, de dicho Reglamento que preconizan los solicitantes de la ayuda controvertida en el asunto principal, es contraria al objetivo y a la finalidad de dicho Reglamento, que consisten en permitir que se aplique eficazmente la reforma de la política agrícola común y evitar o sancionar las irregularidades y los fraudes.
21 El Land Baden-Württemberg añade que, por tratarse de un procedimiento de gran envergadura, en el que sólo es posible realizar controles por sondeo, el solicitante debe extremar la cautela al confeccionar sus solicitudes. Alega que toda irregularidad debe imputarse a éste, y que la Administración sólo debe tener en cuenta el hecho de que en las declaraciones del solicitante el número de animales declarados sobrepase el de aquellos que la Administración decida que pueden acogerse al régimen de ayudas.
22 Según la Comisión, procede responder afirmativamente a la cuestión planteada. Señala que las decisiones administrativas relativas a la concesión de ayudas comunitarias son decisiones colectivas que no permiten considerar la lista de animales que figuran en las solicitudes de ayuda como simples datos que el solicitante pone a disposición de las autoridades competentes, las cuales, en un momento ulterior y para cada solicitud, deben controlar minuciosamente los distintos aspectos y corregirlos. El sistema establecido por el Reglamento nº 3887/92 se basa en la cooperación y en la corresponsabilidad del solicitante, el cual, al presentar su solicitud, indica que ésta cumple los requisitos para la concesión de la prima. Alega la Comisión que la interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, de dicho Reglamento defendida por los agricultores parte en el procedimiento principal podría tener como consecuencia que los solicitantes de ayuda se vieran tentados de hacer declaraciones conforme a la verdad, pero falsas en cuanto a los requisitos del régimen de ayudas.
23 Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el momento de los hechos del asunto principal, el artículo 10, apartado 2, párrafo primero, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 establecía que, cuando se compruebe que el número de animales declarados en una solicitud de ayuda sea superior al número de animales comprobados en el control, el importe de la ayuda se calculará a partir del número de animales comprobado. Por lo tanto, el importe unitario de la ayuda debía disminuirse en un porcentaje que variaba en función de la magnitud del excedente entre el número de animales mencionados en la solicitud y el número de animales comprobado.
24 Dado que el texto del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, primera frase, del Reglamento nº 3887/92 entraña dificultades de interpretación en cuanto a si los términos «animales comprobados en el control» se refieren a los animales contados en el control o a aquellos con respecto a los cuales, en ese control, las autoridades competentes hubieran comprobado que podían ser objeto del régimen de las ayudas comunitarias, procede examinar esta disposición a la luz de las finalidades de dicho Reglamento y, habida cuenta de que ésta puede ser objeto de varias interpretaciones, dar prioridad a la que pueda garantizar su efecto útil (véanse, en particular, las sentencias de 24 de febrero de 2000, Comisión/Francia, C-434/97, Rec. p. I-1129, apartado 21, y de 4 de octubre de 2001, Italia/Comisión, C-403/99, Rec. p. I-6883, apartado 28).
25 Conforme a sus considerandos primero, séptimo y noveno, respectivamente, los objetivos del Reglamento nº 3887/92 consisten en permitir una aplicación eficaz de la reforma de la política agraria común, controlar eficazmente el cumplimiento de las disposiciones en materia de ayudas comunitarias y establecer disposiciones tendentes a prevenir y sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes.
26 Con respecto a las particularidades de los distintos regímenes de ayuda, las instituciones comunitarias establecieron sanciones escalonadas en función de la gravedad de la irregularidad cometida. En relación con las sanciones relativas a las solicitudes de ayuda «animales», el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92 establece sanciones que van de la disminución del importe unitario de la ayuda hasta la total exclusión del beneficio del régimen de ayudas respecto al año natural de que se trate y al año natural siguiente.
27 Por consiguiente, el objetivo del artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92 consiste en sancionar de manera eficaz y disuasoria no sólo las declaraciones fraudulentas o las que suponen negligencia grave, sino también toda irregularidad que cometa un productor en su solicitud de ayuda.
28 El Sr. Nehring alega que el importe de la ayuda a la que tiene derecho sólo puede reducirse, en virtud del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, del Reglamento nº 3887/92, si el número de animales que ha declarado en su solicitud difiere del número de animales comprobado -es decir, de los animales contados- en el control por las autoridades competentes.
29 A este respecto, debe señalarse que dicha interpretación sería contraria tanto al tenor de las disposiciones del Reglamento nº 3887/92 relativas a la presentación de las solicitudes de ayuda por los agricultores, como a los objetivos de los reglamentos comunitarios referentes al SIGC, a saber, los Reglamentos nos 3508/92 y 3887/92.
30 En efecto, del artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92 se desprende que, como parte de la información que debe contener la solicitud de ayuda «animales» presentada por un productor, figura una declaración de éste por la que afirma tener conocimiento de las condiciones que deben cumplirse para la concesión de las ayudas en cuestión.
31 Además, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92 establece que los dos tipos de control a que se refiere, a saber, los controles administrativos y el control sobre el terreno, deben efectuarse de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
32 De ello se deduce que debe entenderse que «el número de animales comprobados en el control», en el sentido del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 3887/92, es el número de animales que las autoridades competentes han comprobado que pueden ser objeto del régimen de ayudas, por cuanto cumplen los requisitos para la atribución de éstas.
33 Cuando presenta una solicitud de ayuda «animales», un agricultor está obligado a declarar los animales que cumplen los distintos requisitos establecidos para la concesión de dicha ayuda por la normativa comunitaria en la materia.
34 En efecto, el objetivo del SIGC establecido por los Reglamentos nos 3508/92 y 3887/92 consiste en aumentar la eficacia de las actividades de gestión y de control. Un procedimiento eficaz supone que la información que debe facilitar un solicitante de ayudas debe ser completa y exacta desde un principio para permitirle presentar una solicitud de pagos compensatorios correcta y evitar ser objeto de sanciones (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2000, Fisher, C-369/98, Rec. p. I-6751, apartados 27 y 28).
35 Procede señalar, asimismo, que la interpretación que los solicitantes de ayudas parte en el procedimiento principal tratan de dar al artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92 iría directamente en contra del objetivo de éste y del sistema de sanciones establecido por las instituciones comunitarias en el marco del SIGC.
36 Como ha señalado acertadamente la Comisión, el resultado de tal interpretación sería que un solicitante de ayudas podría verse tentado de hacer declaraciones conforme a la verdad en lo tocante al número de animales declarados, pero falsas en cuanto a los requisitos para acogerse al régimen de ayudas, habida cuenta de que únicamente le sería denegada la ayuda para los animales que, en realidad, no cumplieran tales requisitos. Dicha interpretación haría imposible una gestión eficaz de los regímenes de ayuda comunitarios.
37 Por lo demás, de lo dispuesto en los Reglamentos nº 3508/92 y 3887/92 se desprende que las autoridades nacionales no están obligadas a efectuar controles para comprobar la veracidad de todas las declaraciones que figuran en las solicitudes de ayuda que les son presentadas, y, lo que es más importante, que tampoco tienen capacidad para efectuarlos. En relación, en particular, con los controles sobre el terreno previstos en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento nº 3887/92, se efectúan sobre una muestra significativa de las solicitudes, pero esa muestra puede comprender tan sólo el 10 % de las solicitudes de ayuda «animales» presentadas por los agricultores. De ello se deriva necesariamente que, a efectos del SIGC, los agricultores, que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento, declaran que tienen conocimiento de los requisitos que han de cumplirse para la concesión de las ayudas de que se trata, deben presentar las solicitudes de ayuda respecto a animales en los que concurran tales requisitos. El objetivo del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, del mismo Reglamento consiste en sancionar a los solicitantes que no cumplan dicha obligación, aunque no hayan incurrido en negligencia ni hayan actuado con ánimo defraudatorio.
38 No puede acogerse la alegación del Sr. Nehring de que tal interpretación del artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92 no es conforme al principio de proporcionalidad.
39 En efecto, debe señalarse, por una parte, que las instituciones comunitarias disponen de una amplia facultad discrecional en materia agrícola y, por otra, que el Reglamento nº 3887/92 prevé sanciones escalonadas según la gravedad y la magnitud de la irregularidad cometida (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de julio de 1997, National Farmers' Union y otros, C-354/95, Rec. p. I-4559, apartados 53 y 54).
40 En estas circunstancias, no puede considerarse injustificada ni desproporcionada la imposición al agricultor que haya cometido un error, incluso de buena fe y sin ánimo defraudatorio, de una sanción disuasoria y eficaz como la prevista en dicha disposición (véase la sentencia National Farmer's Union y otros, antes citada, apartados 53 y 55).
41 Debe señalarse, además, que aunque el Reglamento nº 3887/92 pueda presentar dificultades de interpretación, una lectura detenida de dicho Reglamento permite aprehender el sentido y las consecuencias de la aplicación de sus disposiciones destinadas a profesionales en la materia.
42 Habida cuenta de cuanto precede, debe responderse a la cuestión planteada que el artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento nº 3887/92 debe interpretarse en el sentido de que el importe unitario de la ayuda debe disminuirse aun cuando el excedente en el número de animales declarados en relación con el de animales comprobados en el control no se deba a una declaración falsa del solicitante, sino a que no concurran en el caso de determinados animales los requisitos para la concesión de la prima.
Decisión sobre las costas
Costas
43 Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Bundesverwaltungsgericht mediante resolución de 18 de enero de 2000, declara:
El artículo 10, apartado 2, párrafo primero, frases primera y segunda, del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, debe interpretarse en el sentido de que el importe unitario de la ayuda debe disminuirse aun cuando el excedente en el número de animales declarados en relación con el de animales comprobados en el control no se deba a una declaración falsa del solicitante, sino a que no concurran en el caso de determinados animales los requisitos para la concesión de la prima.