62018CJ0418
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 19. decembra 2019 (
*1
)
„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Iniciatíva občanov ‚Jeden z nás‘ – Oznámenie Európskej komisie obsahujúce jej závery a odôvodnenie, prečo neprijme opatrenia požadované v občianskej iniciatíve“
Vo veci C‑418/18 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 22. júna 2018,
Patrick Grégor Puppinck, bydliskom v Štrasburgu (Francúzsko),
Filippo Vari, bydliskom v Ríme (Taliansko),
Josephine Quintavalle, bydliskom v Londýne (Spojené kráľovstvo),
Edith Frivaldszky, bydliskom v Tate (Maďarsko),
Jakub Baltroszewicz, bydliskom v Krakove (Poľsko),
Alicia Latorre Canizares, bydliskom v Cuence (Španielsko),
Manfred Liebner, bydliskom v Zeitlofse (Nemecko),
v zastúpení: R. Kiska, solicitor, a P. Diamond, barrister,
odvolatelia,
ďalší účastníci konania:
European Citizens’ Initiative One of Us,
žalobkyňa v prvostupňovom konaní,
Európska komisia, v zastúpení: H. Krämer, splnomocnený zástupca,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
Poľská republika,
Európsky parlament,
Rada Európskej únie,
vedľajší účastníci konania v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredsedníčka R. Silva de Lapuerta, predsedovia komôr A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, S. Rodin (spravodajca), P. G. Xuereb, L. S. Rossi a I. Jarukaitis, sudcovia E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský a N. Piçarra,
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: M. Aleksejev, vedúci oddelenia,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 25. marca 2019,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 29. júla 2019,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojím odvolaním Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz, Manfred Liebner, Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky a Alicia Latorre Canizares navrhujú zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia (T‑561/14, ďalej len napadnutý rozsudok, EU:T:2018:210), ktorým uvedený súd zamietol ich žalobu o zrušenie oznámenia Komisie COM(2014) 355 final z 28. mája 2014 o európskej iniciatíve občanov „Jeden z nás“ (ďalej len „sporné oznámenie“).
Právny rámec
2
Odôvodnenie 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 211/2011 zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 65, 2011, s. 1) znie takto:
„Zmluva o Európskej únii (Zmluva o EÚ) posilňuje občianstvo Únie a ďalej zlepšuje demokratické fungovanie Únie okrem iného tým, že stanovuje právo každého občana zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie prostredníctvom európskej iniciatívy občanov. Tento postup umožňuje občanom, aby sa priamo obracali na Komisiu so žiadosťou o to, aby predložila návrh právneho aktu Únie na účely uplatňovania zmlúv, čo je právo podobné právomoci Európskeho parlamentu podľa článku 225 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a Rady podľa článku 241 ZFEÚ.“
3
Odôvodnenie 20 tohto nariadenia znie:
„Komisia by mala posúdiť iniciatívu občanov a osobitne vymedziť svoje právne a politické závery. Mala by stanoviť aj opatrenia, ktoré má v úmysle prijať v reakcii na túto iniciatívu, v lehote troch mesiacov. S cieľom preukázať, že iniciatíva občanov podporená najmenej miliónom občanov Únie a jej prípadné nadväzné opatrenia sa dôkladne preskúmali, Komisia by mala jasne, zrozumiteľne a podrobne vysvetliť dôvody na zamýšľané opatrenia a rovnako by mala vysvetliť dôvody, ak nemá v úmysle prijať žiadne opatrenia. Keď Komisia dostane iniciatívu občanov podporenú požadovaným počtom signatárov, ktorá spĺňa ostatné požiadavky tohto nariadenia, organizátori by mali byť oprávnení prezentovať túto iniciatívu na verejnom vypočutí na úrovni Únie.“
4
Podľa článku 2 bodu 1 tohto nariadenia:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
1.
‚iniciatíva občanov‘ je iniciatíva predložená Komisii v súlade s týmto nariadením, ktorou sa Komisia vyzýva, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania zmlúv je potrebný právny akt Únie, a ktorú podporil najmenej jeden milión oprávnených signatárov pochádzajúcich najmenej z jednej štvrtiny všetkých členských štátov“.
5
Článok 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 211/2011 stanovuje:
„1.   Pred začiatkom zbierania vyhlásení o podpore navrhovanej iniciatívy občanov od signatárov musia organizátori túto iniciatívu zaregistrovať v Komisii, pričom uvedú informácie stanovené v prílohe II, najmä predmet a ciele navrhovanej iniciatívy občanov.
Uvedené informácie sa poskytujú v jednom z úradných jazykov Únie a zapisujú sa do online registra, ktorý na tento účel sprístupní Komisia (ďalej len ‚register‘).
Organizátori poskytujú pravidelne aktualizované informácie o zdrojoch podpory a financovania navrhovanej iniciatívy občanov na evidenciu v registri a prípadne ich uverejnia na svojej webovej stránke.
Po potvrdení registrácie v súlade s odsekom 2 môžu organizátori do registra poskytnúť navrhovanú iniciatívu občanov v iných úradných jazykoch Únie. Za preklad navrhovanej iniciatívy občanov do iných úradných jazykov Únie sú zodpovední organizátori.
Komisia zriadi kontaktný bod, ktorý poskytuje informácie a poradenstvo.
2.   Do dvoch mesiacov od doručenia informácií stanovených v prílohe II Komisia zaregistruje navrhovanú iniciatívu občanov pod jedinečným registračným číslom a zašle potvrdenie organizátorom, a to za predpokladu, že sú splnené tieto podmienky:
a)
bol vytvorený občiansky výbor a boli určené kontaktné osoby v súlade s článkom 3 ods. 2;
b)
navrhovaná iniciatíva občanov nie je zjavne mimo rámca právomocí Komisie predložiť návrh právneho aktu Únie na účely vykonávania zmlúv;
c)
navrhovaná iniciatíva občanov nepredstavuje zjavné zneužitie práva, nie je zjavne neopodstatnená alebo šikanujúca a
d)
navrhovaná iniciatíva občanov nie je zjavne v rozpore s hodnotami Únie uvedenými v článku 2 Zmluvy o EÚ.“
6
Článok 9 tohto nariadenia s názvom „Predloženie iniciatívy občanov Komisii“ v prvom odseku stanovuje:
„Po získaní osvedčení ustanovených v článku 8 ods. 2 a za predpokladu, že boli dodržané všetky príslušné postupy a podmienky ustanovené v tomto nariadení, môžu organizátori predložiť iniciatívu občanov Komisii, pričom ju doplnia o informácie týkajúce sa prípadnej podpory a finančných prostriedkov, ktoré na túto iniciatívu získali. Tieto informácie sa uverejnia v registri.“
7
Článok 10 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Keď Komisia dostane iniciatívu občanov v súlade s článkom 9:
a)
bezodkladne uverejní iniciatívu občanov v registri;
b)
prijme organizátorov na primeranej úrovni, aby mohli podrobne vysvetliť otázky, ktoré sú predmetom iniciatívy občanov;
c)
do troch mesiacov uvedie v oznámení svoje právne a politické závery o iniciatíve občanov, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme.
2.   O oznámení uvedenom v odseku 1 písm. c) Komisia informuje organizátorov, Európsky parlament a Radu a zverejní ho.“
8
Článok 11 nariadenia č. 211/2011, nazvaný „Verejné vypočutie“, uvádza:
„Ak sú splnené podmienky uvedené v článku 10 ods. 1 písm. a) a b) a v lehote stanovenej v článku 10 ods. 1 písm. c), sa organizátorom poskytne možnosť prezentovať iniciatívu občanov na verejnom vypočutí. Komisia a Európsky parlament zabezpečia, že sa toto vypočutie zorganizuje v Európskom parlamente prípadne spoločne s inými inštitúciami a orgánmi Únie, ktoré by sa chceli zúčastniť, a že Komisia je zastúpená na primeranej úrovni.“
9
Príloha II tohto nariadenia, nazvaná „Informácie, ktoré sa požadujú pri registrácii navrhovanej iniciatívy občanov“, stanovuje:
„Na účely zaregistrovania navrhovanej iniciatívy občanov v elektronickom registri Komisie sa musia uviesť tieto informácie:
1.
názov navrhovanej iniciatívy občanov – najviac 100 znakov;
2.
predmet – najviac 200 znakov;
3.
opis cieľov navrhovanej iniciatívy občanov, v súvislosti s ktorou sa Komisia vyzýva konať – najviac 500 znakov;
4.
ustanovenia zmlúv, ktoré organizátori považujú za relevantné v súvislosti s navrhovanými opatreniami;
…
Organizátori môžu v prílohe uviesť podrobnejšie informácie o predmete, cieľoch a kontexte navrhovanej iniciatívy občanov. Ak si to želajú, môžu tiež predložiť návrh právneho aktu.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
10
Okolnosti predchádzajúce sporu sú uvedené v bodoch 1 až 30 napadnutého rozsudku a možno ich zhrnúť takto.
11
Dňa 11. mája 2012 Komisia v súlade s článkom 4 ods. 2 nariadenia č. 211/2011 zaregistrovala návrh európskej iniciatívy občanov s názvom „Jeden z nás“ (ďalej len „sporná EIO“).
12
Predmetom spornej EIO je „právna ochrana dôstojnosti, práva na život a integrit[y] každej ľudskej bytosti od počatia, v oblastiach právomoci [Európskej únie], v ktorých má takáto ochrana osobitnú dôležitosť“.
13
Ciele spornej EIO boli opísané takto:
„Ľudské embryo si z hľadiska svojej dôstojnosti a integrity zaslúži rešpekt. Toto je uvedené v rozsudku [Súdneho dvora Európskej únie] vo veci Brüstle [proti Greenpeace], ktorý definuje ľudské embryo ako začiatok vývoja ľudskej bytosti. Aby sa zabezpečil súlad v oblastiach kompetencie [Únie], kde je v stávke život ľudského embrya, mala by [Únia] zaviesť zákaz a skoncovať s financovaním aktivít, pri ktorých sa predpokladá ničenie ľudských embryí, najmä v oblasti výskumu, rozvojovej pomoci a verejného zdravia.“
14
V prílohe pripojenej k žiadosti o registráciu spornej EIO boli navrhnuté tri zmeny právnych aktov Únie, existujúcich alebo pripravovaných. Organizátori tejto EIO po prvé žiadali, aby sa do nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74), vložil nový článok, ktorý by stanovoval, že bude zakázané pridelenie rozpočtových prostriedkov Únie na financovanie činností, ktoré ničia ľudské embryá alebo ktoré predpokladajú ich zničenie. Po druhé navrhli, aby sa do článku 16 ods. 3 návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje rámcový program pre výskum a inovácie (2014 – 2020) – Horizont 2020 [KOM(2011) 809 v konečnom znení], vložila nová veta, ktorou sa vylučuje z akéhokoľvek financovania podľa tohto rámcového programu výskumná činnosť, ktorá ničí ľudské embryá vrátane činností zameraných na získavanie kmeňových buniek, a výskum zahŕňajúci používanie ľudských embryonálnych kmeňových buniek v následných krokoch po ich získaní. Po tretie navrhli, aby bol do článku 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce (Ú. v. EÚ L 378, 2006, s. 41), vložený odsek 5, ktorý by v zásade stanovoval, že finančná pomoc Únie nebude priamo alebo nepriamo použitá na financovanie interrupcií.
15
Ustanovenia Zmlúv, ktoré organizátori spornej EIO považovali za relevantné, boli články 2 a 17 ZEÚ, ako aj článok 4 ods. 3 a 4 a články 168, 180, 182, 209, 210 a 322 ZFEÚ.
16
Dňa 28. februára 2014 organizátori spornej EIO v súlade s článkom 9 nariadenia č. 211/2011 predložili spornú EIO Komisii.
17
Dňa 9. apríla 2014 v súlade s článkom 10 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 211/2011 zástupcovia Komisie prijali organizátorov spornej EIO. Nasledujúci deň im bola v súlade s článkom 11 tohto nariadenia poskytnutá možnosť prezentovať túto EIO na verejnom vypočutí zorganizovanom v Európskom parlamente.
18
Dňa 28. mája 2014 Komisia na základe článku 10 ods. 1 písm. c) toho istého nariadenia prijala sporné oznámenie rozdelené na štyri časti, v ktorom uviedla, že na základe spornej EIO neprijme žiadne opatrenia.
19
V bode 1 tohto oznámenia s názvom „Úvod“ Komisia uviedla najmä predmet a ciele spornej EIO a tri navrhované legislatívne zmeny.
20
V bode 2 uvedeného oznámenia s názvom „Aktuálny stav“ Komisia predovšetkým uviedla existujúce právne predpisy Únie týkajúce sa ochrany ľudskej dôstojnosti a spresnila právomoci Únie v tejto súvislosti, pričom poukázala okrem iného na to, že judikatúra Súdneho dvora sa nezaoberala otázkou, či vedecký výskum využívajúci ľudské embryá možno uskutočňovať a financovať v rámci Únie.
21
Komisia ďalej uviedla stav výskumu ľudských embryonálnych kmeňových buniek (ďalej len „výskum ĽEKB“), právomoci a činnosti členských štátov a Únie v tejto oblasti, ako aj mechanizmy zavedené Úniou s cieľom zabezpečiť rešpektovanie ľudskej dôstojnosti v rámci financovania tohto výskumu. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o právomoci Únie, Komisia vysvetlila, že program ĽEKB funguje v rámci prísneho etického rámca zahŕňajúceho „trojaké zabezpečenie“, podľa ktorého po prvé, projekty Únie musia rešpektovať zákony krajiny, v ktorej sa vykonáva výskum, po druhé všetky projekty musia byť vedecky overené v rámci partnerského hodnotenia a musia sa podrobiť prísnemu etickému posudzovaniu a po tretie, finančné prostriedky Únie sa nesmú použiť na deriváciu nových línií kmeňových buniek alebo na výskum, pri ktorom sa predpokladá ničenie ľudských embryí.
22
Komisia napokon predstavila právomoci a činnosti členských štátov a Únie v súvislosti so zdravím matiek a detí v rámci rozvojovej spolupráce.
23
V bode 3 sporného oznámenia s názvom „Posúdenie požiadaviek [EIO]“ Komisia predstavila dôvody, pre ktoré neplánuje prijať žiadne opatrenia navrhnuté organizátormi tejto EIO.
24
V úvode uviedla, že rozpočtové nariadenie už zabezpečuje, že všetky výdavky Únie vrátane výdavkov v oblastiach výskumu, rozvojovej spolupráce a verejného zdravia musia rešpektovať ľudskú dôstojnosť, právo na život a právo na integritu osoby.
25
Následne spresnila, že ustanovenia rámcového programu „Horizont 2020“ o výskume ĽEKB sa už venujú niekoľkým významným požiadavkám organizátorov spornej EIO, najmä požiadavke, aby Únia nefinancovala ničenie ľudských embryí a aby boli zavedené primerané kontroly.
26
Na záver uviedla, že zákazom financovania interrupcií v rozvojových krajinách, ako to požadovali organizátori spornej EIO, by sa obmedzila schopnosť Únie dosiahnuť ciele stanovené v oblasti rozvojovej spolupráce.
27
Bod 4 sporného oznámenia s názvom „Závery“ obsahuje zhrnutie úvah uvedených v predchádzajúcich bodoch tohto oznámenia.
Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
28
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 25. júla 2014 subjekt označený ako „European Citizens’ Initiative One of Us“, ako aj sedem fyzických osôb, ktoré sú organizátormi spornej EIO a ktoré tvoria výbor pre občanov tejto EIO, podali žalobu o zrušenie sporného oznámenia a subsidiárne o zrušenie článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011.
29
Uznesením z 26. novembra 2015, One of Us a i./Komisia (T‑561/14, neuverejnené, EU:T:2015:917), Všeobecný súd zamietol túto žalobu v rozsahu, v akom smerovala proti článku 10 ods. 1 písm. c) tohto nariadenia. Parlament a Rada, ktorých už nebolo možné považovať za žalovaných v konaní, boli v súlade s ich návrhom pripustení do konania ako vedľajší účastníci konania rozhodnutím predsedu prvej komory Všeobecného súdu z 30. novembra 2015.
30
Napadnutým rozsudkom Všeobecný súd zamietol žalobu.
31
Po tom, čo Všeobecný súd v bodoch 53 až 65 uvedeného rozsudku usudzoval, že žaloba bola neprípustná v rozsahu, v akom ju podal subjekt European Citizens’Initiative One of Us, v bodoch 68 až 101 uvedeného rozsudku preskúmal napadnuteľnosť sporného oznámenia v zmysle článku 263 ZFEÚ. V bode 77 toho istého rozsudku uviedol, že toto oznámenie vyvoláva záväzné právne účinky spôsobilé ovplyvniť záujmy žalobcov tým, že podstatným spôsobom mení ich právne postavenie. Všeobecný súd v tejto súvislosti uviedol, že podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 bola Komisia povinná predložiť oznámenie, akým je sporné oznámenie, prostredníctvom uvedenia svojich právnych a politických záverov o iniciatíve občanov. Usudzoval tak, že žaloba namierená proti tomuto oznámeniu bola prípustná.
32
Pokiaľ ide o meritórne preskúmanie tejto žaloby, Všeobecný súd v bodoch 105 až 118 napadnutého rozsudku zamietol prvý žalobný dôvod založený na porušení článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 z dôvodu nepredloženia návrhu právneho aktu v odpovedi na spornú EIO, keďže Komisia má na základe tohto ustanovenia, ako aj článku 11 ZEÚ a článku 24 ZFEÚ, právomoc prijať opatrenia v nadväznosti na EIO. Všeobecný súd v tejto súvislosti pripomenul, že Zmluvy zverujú Komisii takmer monopol legislatívnej iniciatívy.
33
Z tých istých dôvodov zamietol v bodoch 122 až 125 napadnutého rozsudku druhý žalobný dôvod založený na porušení článku 11 ods. 4 ZEÚ.
34
Všeobecný súd v bodoch 128 až 132 uvedeného rozsudku zamietol tretí žalobný dôvod založený na tom, že Komisia porušila článok 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 v spojení s odôvodnením 20 tohto nariadenia tým, že nevymedzila osobitne svoje právne a politické závery k spornej EIO. V tejto súvislosti pripomenul, že toto odôvodnenie síce stanovuje, že Komisia vymedzí osobitne svoje právne a politické závery, ale nemožno to považovať za povinnosť Komisie, pretože preambula právneho aktu Únie nemá záväznú právnu silu. Keďže zo znenia tohto článku 10 nevyplýva, že Komisia musí urobiť také vymedzenie, nemožno jej vytýkať, že svoje závery osobitne nevymedzila. Všeobecný súd pre úplnosť spresnil, že aj za predpokladu, že by takáto povinnosť existovala, jej porušenie by nemohlo viesť k zrušeniu sporného oznámenia.
35
Všeobecný súd tiež v bodoch 141 až 158 napadnutého rozsudku zamietol štvrtý žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia z dôvodu, že skutočnosti uvedené v spornom oznámení postačovali na to, aby žalobcom umožnili pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia odmietla prijať opatrenia v nadväznosti na spornú EIO. Všeobecný súd okrem toho usudzoval, že tvrdenie, podľa ktorého Komisia porušila povinnosť odôvodnenia tým, že nedefinovala ani neobjasnila právne postavenie ľudského embrya v spornom oznámení, bolo neúčinné a malo sa zamietnuť, keďže dostatočnosť odôvodnenia sa mala posudzovať len vo vzťahu k cieľu spornej EIO.
36
Napokon Všeobecný súd v bodoch 168 až 183 napadnutého rozsudku zamietol piaty žalobný dôvod týkajúci sa nesprávneho posúdenia, ktorého sa dopustila Komisia v spornom oznámení.
37
V tejto súvislosti sa domnieval, že vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje Komisia pri výkone svojej právomoci legislatívnej iniciatívy, jej rozhodnutie nepredložiť normotvorcovi návrh právneho aktu malo byť predmetom obmedzeného preskúmania.
38
Všeobecný súd po prvé v bodoch 172 až 175 napadnutého rozsudku usudzoval, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že rozsudok Súdneho dvora z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), nebol relevantný na účely posúdenia zákonnosti sporného oznámenia, keďže tento rozsudok sa týka len patentovateľnosti biotechnologických vynálezov a nezaoberá sa otázkou financovania výskumných činností, ktoré zahŕňajú alebo predpokladajú ničenie ľudských embryí.
39
Po druhé Všeobecný súd v bode 176 napadnutého rozsudku rozhodol, že odvolatelia nepreukázali existenciu zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o etický prístup Komisie vo veci výskumu ĽEKB. Taktiež zamietol ich tvrdenie, že tento výskum nebol potrebný, pretože nebolo dostatočne rozvinuté.
40
Po tretie Všeobecný súd v bode 180 napadnutého rozsudku usudzoval, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď vychádzala z uverejnenia Svetovej zdravotníckej organizácie, podľa ktorej existuje vzťah medzi nebezpečnými interrupciami a úmrtnosťou matiek, aby z toho vyvodila, že zákaz financovania interrupcií by bol prekážkou spôsobilosti Únie dosiahnuť cieľ spočívajúci v znížení úmrtnosti matiek.
41
A napokon po štvrté Všeobecný súd v bode 182 napadnutého rozsudku rozhodol, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia tým, že sa rozhodla nepredložiť normotvorcovi Únie návrh na zmenu rozpočtového nariadenia, ktorého cieľom je zabrániť financovaniu činností, ktoré sú v rozpore s ľudskou dôstojnosťou a ľudskými právami.
Návrhy účastníkov konania na Súdnom dvore
42
Odvolatelia navrhujú, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnutý rozsudok,
–
zrušil sporné oznámenie a
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
43
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol odvolanie a
–
uložil odvolateľom povinnosť nahradiť trovy konania.
O odvolaní
44
Na podporu svojho odvolania odvolatelia uvádzajú päť odvolacích dôvodov.
O prvom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
45
Vo svojom prvom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 118 a 125 napadnutého rozsudku zamietol ich tvrdenie týkajúce sa výkladu článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia č. 211/2011. Domnievajú sa, že Všeobecný súd tým, že v bodoch 111 a 113 napadnutého rozsudku rozhodol, že takmer monopolné postavenie legislatívnej analýzy Komisie neovplyvnilo zavedenie mechanizmu EIO, nerešpektoval osobitný charakter tohto mechanizmu.
46
Žalobcovia sa domnievajú, že hoci článok 17 ods. 2 ZEÚ stanovuje, že legislatívny akt Únie môže byť prijatý len na návrh Komisie, toto ustanovenie nemožno vykladať v tom zmysle, že zveruje Komisii neobmedzenú diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o legislatívne návrhy týkajúce sa otázok, ktoré boli predmetom iniciatívy občanov, ktorá dostala požadovanú podporu v zmysle článku 2 bode l nariadenia č. 211/2011. Žalobcovia vyvodzujú z rozsudku zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217), že diskrečná právomoc legislatívnej iniciatívy Komisie musí byť vymedzená, ak sa Komisia rozhodne nepredložiť návrh legislatívneho aktu v nadväznosti na EIO, takže výkon jej diskrečnej právomoci s cieľom zabrániť cieľom EIO sa musí považovať za nezákonný.
47
Tvrdia, že rozhodnutie Komisie nepredložiť legislatívny návrh v nadväznosti na EIO musí byť odôvodnené, pričom dôvody musia byť podložené presvedčivými dôkazmi a nesmú byť v rozpore s cieľom dotknutej EIO. Zároveň tvrdia, že diskrečná právomoc Komisie musí byť vykonávaná v súlade so všeobecnými politikami a cieľmi verejnej politiky, so súdnym preskúmaním. Podľa odvolateľov pritom Všeobecný súd ani neposúdil, ani neidentifikoval ciele verejnej politiky v rámci spornej EIO a vzájomnú závislosť medzi hlavou III ZEÚ a článkom 24 ZFEÚ vyplývajúcou z nariadenia č. 211/2011.
48
Odvolatelia zastávajú názor, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 124 napadnutého rozsudku konštatoval, že cieľom mechanizmu EIO je len „vyzvať“ Komisiu, aby predložila návrh. Keďže článok 11 ods. 4 ZEÚ nestanovuje, že len skupina osôb, ktorá dosiahla minimálne 1 milión podpisov, môže „vyzvať“ Komisiu, aby prijala vhodné opatrenia, odvolatelia sa domnievajú, že každá osoba alebo skupina môže „vyzvať“ Komisiu, aby prijala takéto opatrenia. Podľa nich vzhľadom na svoje charakteristiky, náklady a organizačné ťažkosti, ktoré so sebou prináša, EIO nemožno považovať za obyčajnú „výzvu“ Komisie na prijatie vhodných opatrení.
49
Odvolatelia tvrdia, že výklad mechanizmu EIO uvedený Všeobecným súdom v bodoch 111, 113 a 124 napadnutého rozsudku zbavuje mechanizmus EIO akéhokoľvek potrebného účinku a neumožňuje napraviť demokratický deficit Únie.
50
Zastávajú názor, že vzhľadom na vplyv Rady a Parlamentu na Komisiu mal Všeobecný súd priznať skupine tvorenej aspoň jedným miliónom občanov, ktorí podporili EIO, rovnakú silu, ako majú tieto inštitúcie. Domnievajú sa, že právomoc Komisie vyhovieť EIO alebo nie sa musí zakladať na kritériách posúdenia, ktorých dodržiavanie môže súd preskúmať. Podľa nich je posúdenie vykonané Všeobecným súdom v napadnutom rozsudku nekoherentné, keďže samotná existencia preskúmania zákonnosti sporného oznámenia, ktorú vykonal Všeobecný súd v tomto rozsudku, podporuje argumentáciu, podľa ktorej Komisia nemôže svojvoľne konať alebo nekonať v nadväznosti na EIO.
51
Napokon odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že nariadenie č. 211/2011 sa má vykladať v tom zmysle, že Komisii umožňuje, aby v rámci EIO zbavila občanov ich práva na to, aby ich návrhy legislatívnych aktov skúmal Parlament.
52
Komisia pripomína, že pred Všeobecným súdom tvrdila, že sporné oznámenie nie je aktom, ktorý je možné napadnúť žalobou podľa článku 263 ZFEÚ. Zastáva preto názor, že pokiaľ ide o vec samu, prvý odvolací dôvod by sa mal zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
53
Článok 11 ods. 4 ZEÚ, zavedený Lisabonskou zmluvou, priznáva občanom Únie právo ujať sa za určitých podmienok iniciatívy a vyzvať Komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, v ktorých sa títo občania domnievajú, že na účely uplatňovania Zmlúv je potrebný právny akt Únie (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 23).
54
Právo ujať sa EIO predstavuje, podobne ako najmä petičné právo pred Parlamentom, nástroj týkajúci sa práva občanov podieľať sa na demokratickom živote Únie, zakotvený v článku 10 ods. 3 ZEÚ, keďže im umožňuje obrátiť sa priamo na Komisiu so žiadosťou o to, aby predložila návrh právneho aktu Únie, ktorý je potrebný na účely uplatňovania Zmlúv (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 24).
55
V súlade s článkom 24 prvým odsekom ZFEÚ boli postupy a podmienky, ktoré sa vyžadujú na predloženie EIO, spresnené v nariadení č. 211/2011.
56
Vo svojom prvom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že Komisia nebola na základe článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia č. 211/2011 povinná predložiť návrh legislatívneho aktu v nadväznosti na spornú EIO.
57
V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že zo samotného znenia článku 11 ods. 4 ZEÚ vyplýva, že EIO má za cieľ „vyzvať“ Komisiu, aby predložila vhodný návrh na účely uplatňovania Zmlúv, a nie ako tvrdia odvolatelia, uložiť tejto inštitúcii povinnosť začať konanie alebo činnosti uvedené v predmetnej EIO. Tento doslovný výklad je podporený znením článku 2 bodu 1 nariadenia č. 211/2011, ktorý definuje „iniciatívu občanov“ ako iniciatívu predloženú Komisii v súlade s týmto nariadením „vyzývajúcu“ túto inštitúciu, aby predložila návrh, ktorý je uvedený v článku 11 ods. 4 ZEÚ. Zo znenia článku 10 ods. 1 písm. c) a odôvodnenia 20 uvedeného nariadenia navyše vyplýva, že keď Komisia dostane EIO, predloží prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme, čo potvrdzuje, že predloženie návrhu právneho aktu Únie Komisiou v nadväznosti na EIO má fakultatívny charakter.
58
Pokiaľ ide po druhé o kontext, do ktorého zapadá mechanizmus EIO, z rozsudku zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217), ktorý sa týkal stiahnutia návrhu aktu Únie počas legislatívneho procesu Komisiou, nemožno, ako tvrdí Komisia, vyvodiť, že táto inštitúcia bola povinná predložiť návrh aktu Únie v nadväznosti na EIO.
59
Naopak, ako Súdny dvor pripomenul v tomto rozsudku, tak článok 17 ods. 2 ZEÚ, ako aj článok 289 ZFEÚ, zverujú Komisii právomoc legislatívnej iniciatívy, ktorá znamená, že tejto inštitúcii prináleží rozhodnúť, či predloží návrh legislatívneho aktu, okrem prípadu, ak by bola na základe práva Únie povinná predložiť takýto návrh. Na základe tejto právomoci v prípade predloženia návrhu legislatívneho aktu rovnako prináleží Komisii, ktorá v súlade s článkom 17 ods. 1 ZEÚ podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív, určiť predmet, účel a obsah tohto návrhu (rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia, C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).
60
Táto právomoc legislatívnej iniciatívy Komisie je výrazom zásady inštitucionálnej rovnováhy, ktorou sa vyznačuje inštitucionálna štruktúra Únie, z ktorej vyplýva, že každá inštitúcia pri výkone svojich právomocí rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia, C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 64 a citovanú judikatúru).
61
V tejto súvislosti treba uviesť, že ako to vyplýva z odôvodnenia 1 nariadenia č. 211/2011, EIO sa snaží priznať občanom Únie právo porovnateľné s právom, ktoré majú na základe článkov 225 a 241 ZFEÚ Parlament a Rada, a to požiadať Komisiu, aby predložila akýkoľvek vhodný návrh na vykonávanie Zmlúv. Z týchto dvoch článkov pritom vyplýva, že takto priznané právo Parlamentu a Rade nezasahuje do právomoci legislatívnej iniciatívy Komisie, ktorá môže slobodne nepredložiť návrh, pokiaľ oznámi svoje dôvody dotknutej inštitúcii. V dôsledku toho ani EIO predložená na základe článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia č. 211/2011 nemôže ovplyvniť túto iniciatívu.
62
Navyše tvrdenie žalobcov, podľa ktorého je Komisia povinná v každom prípade vyhovieť návrhom nachádzajúcim sa v zaregistrovanej EIO, ktorá získala potrebný počet podporných podpisov, je nezlučiteľná s voľnou úvahou, ktorú má Komisia na základe článku 17 ods. 1 ZEÚ v súvislosti so svojou úlohou spočívajúcou v podpore všeobecného záujmu Únie a v ujímaní sa vhodných iniciatív na tento účel, ako aj so všeobecnou povinnosťou tejto inštitúcie konať v súlade s odsekom 3 tohto článku úplne nezávisle pri výkone svojej právomoci iniciatívy.
63
Všeobecný súd preto v bode 111 napadnutého rozsudku správne rozhodol, že na takmer monopolné postavenie legislatívnej iniciatívy, ktorú Zmluvy priznávajú Komisii, nemá vplyv právo na EIO stanovené v článku 11 ods. 4 ZEÚ.
64
V treťom rade, pokiaľ ide o tvrdenie odvolateľov, podľa ktorého výklad mechanizmu EIO Všeobecným súdom v napadnutom rozsudku zbavuje tento mechanizmus akéhokoľvek potrebného účinku, treba pripomenúť, že podľa článku 10 ods. 1 ZEÚ je fungovanie Únie založené na zastupiteľskej demokracii, ktorá konkretizuje hodnotu demokracie. Demokracia je podľa článku 2 ZEÚ jednou z hodnôt, na ktorých je založená Únia.
65
Tento systém zastupiteľskej demokracie bol doplnený Lisabonskou zmluvou prostredníctvom nástrojov demokracie na základe účasti, akým je aj mechanizmus EIO, ktorých cieľom je podporovať účasť občanov na demokratickom procese a podporovať dialóg medzi občanmi a inštitúciami Únie. Ako to uviedol aj generálny advokát v bode 71 svojich návrhov, tento cieľ je súčasťou už existujúcej inštitucionálnej rovnováhy a vykonáva sa v medziach právomocí, ktoré sú zverené každej inštitúcii Únie Zmluvami, pričom autori Zmlúv nezamýšľali zavedením tohto mechanizmu zbaviť Komisiu právomoci legislatívnej iniciatívy, ktorú jej priznáva článok 17 ZEÚ.
66
Skutočnosť, že Komisia nie je povinná prijať opatrenia v nadväznosti na EIO, však neznamená, že takáto iniciatíva by bola zbavená potrebného účinku.
67
EIO, ktorá bola zaregistrovaná v súlade s článkom 4 ods. 2 nariadenia č. 211/2011 a ktorá rešpektuje všetky postupy a podmienky stanovené týmto nariadením, totiž vedie k sérii osobitných povinností vymenovaných v článkoch 10 a 11 tohto nariadenia, ktoré sú určené Komisii.
68
V prvom rade, ak Komisia dostane EIO, na základe článku 10 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia bezodkladne uverejní túto iniciatívu v registri zriadenom na tento účel, s cieľom informovať verejnosť o otázkach, ktoré sú v tejto iniciatíve uvedené, v súvislosti s ktorými sa občania domnievajú, že by sa mal prijať právny akt Únie. Ďalej na základe písmena b) tohto ustanovenia je Komisia povinná prijať na primeranej úrovni organizátorov EIO, ktorí dosiahli podporu aspoň jedného milióna signatárov, a to s cieľom umožniť im podrobne uviesť otázky, ktoré vznikli v súvislosti s touto EIO. Napokon podľa písmena c) tohto ustanovenia Komisia uvedie v oznámení svoje právne a politické závery o EIO, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme.
69
Z článku 11 nariadenia č. 211/2011 takisto vyplýva, že organizátori EIO, ktorá spĺňa podmienky stanovené v článku 10 ods. 1 písm. a) a b) tohto nariadenia, majú možnosť predložiť túto iniciatívu pri verejnom vypočutí organizovanom v Parlamente, prípadne v spojení s ostatnými inštitúciami a orgánmi Únie, ktoré sa ho chcú zúčastniť, a za prítomnosti Komisie, čo im zaručuje privilegovaný prístup k inštitúciám Únie.
70
Všeobecný súd teda v bode 124 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že zamietnutie tvrdenia žalobcov, pokiaľ ide o povinnosť Komisie prijať opatrenia v nadväznosti na spornú EIO, nezbavuje mechanizmus EIO potrebného účinku. Ako uviedol generálny advokát v bode 78 svojich návrhov, osobitná pridaná hodnota tohto mechanizmu nespočíva v určitosti jej výsledku, ale v možnostiach a príležitostiach, ktorými občanom Únie umožňuje spustiť politickú diskusiu v rámci inštitúcií Únie bez toho, aby museli čakať na začatie legislatívneho postupu.
71
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy Všeobecný súd v bodoch 105 až 118 napadnutého rozsudku správne usudzoval, že výklad článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 zastávaný odvolateľmi je z právneho hľadiska nesprávny. Preto v bodoch 122 až 125 napadnutého rozsudku oprávnene zamietol argumentáciu odvolateľov, podľa ktorej článok 11 ods. 4 ZEÚ má za následok povinnosť Komisie začať legislatívny postup v nadväznosti na zaregistrovanú EIO, ktorá získala požadovanú podporu.
72
Z toho vyplýva, že prvý odvolací dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
O druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
73
Vo svojom druhom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 128 a 132 napadnutého rozsudku rozhodol, že Komisia nebola na základe článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 povinná osobitne vymedziť svoje právne a politické závery o EIO, ktoré jej boli predložené. Tvrdia, že toto ustanovenie treba vykladať s prihliadnutím na odôvodnenie 20 tohto nariadenia, z ktorého vyplýva, že Komisia musí vymedziť svoje „právne“ a „politické“ závery osobitne.
74
Komisia usudzuje, vyjadrujúc podporu s posúdením Všeobecného súdu, podľa ktorého preambula aktu Únie nie je právne záväzná a nemožno sa na ňu odvolávať ani na účely výnimky z tohto ustanovenia, ani s cieľom výkladu tohto ustanovenia v zmysle, ktorý je zjavne v rozpore s jeho znením, že tento druhý odvolací dôvod sa musí zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
75
Preambula právneho aktu Únie môže spresňovať obsah ustanovení tohto aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. januára 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 76). Ako uviedol generálny advokát v bode 93 svojich návrhov, odôvodnenia právneho aktu Únie sú totiž dôležitým výkladovým nástrojom, ktorý môže vysvetľovať vôľu normotvorcu tohto aktu.
76
Na druhej strane, preambula aktu Únie nemá záväznú právnu silu a nemožno sa jej dovolávať ani na účely výnimky z ustanovení dotknutého aktu, ani s cieľom výkladu jeho ustanovení, ktorý je zjavne v rozpore s ich znením (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32 a citovanú judikatúru).
77
Po tom, čo Všeobecný súd v prejednávanej veci pripomenul v bode 128 napadnutého rozsudku ustálenú judikatúru týkajúcu sa právnej sily preambuly, následne v bodoch 129 a 130 tohto rozsudku konštatoval, že Komisia nebola povinná osobitne predložiť svoje právne a politické závery, keďže táto povinnosť, ktorá sa nachádza v odôvodnení 20 nariadenia č. 211/2011, nie je prevzatá do článku 10 ods. 1 písm. c) uvedeného nariadenia. Na doplnenie Všeobecný súd v bode 131 napadnutého rozsudku dodal, že aj za predpokladu, že by Komisia bola na základe tohto ustanovenia povinná osobitne predložiť svoje právne a politické závery, táto povinnosť je len formálna, takže jej porušenie by neviedlo k zrušeniu sporného oznámenia.
78
Treba konštatovať, že príslušné znenia článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 a odôvodnenia 20 tohto nariadenia sa odlišujú iba v tom, že len odôvodnenie odkazuje na „osobitné“ vymedzenie právnych a politických záverov Komisie. Taká zmienka teda spresňuje povinnosť Komisie podľa uvedeného ustanovenia.
79
V tejto súvislosti treba výraz „osobitne“ použitý v odôvodnení 20 uvedeného nariadenia chápať v tom zmysle, že tak právne závery, ako aj politické závery Komisie musia byť uvedené v oznámení o dotknutej EIO spôsobom, ktorý umožňuje pochopiť právnu a politickú povahu dôvodov, ktoré toto oznámenie obsahuje.
80
Naopak, uvedený výraz nemožno chápať tak, že ukladá povinnosť formálneho oddelenia právnych záverov na jednej strane a politických záverov na druhej strane, čo je povinnosť, ktorej porušenie by mohlo byť sankcionované zrušením predmetného oznámenia.
81
Tak, ako uviedol generálny advokát v bodoch 104 svojich návrhov, v prejednávanej veci z bodov 13 až 30 napadnutého rozsudku vyplýva, že sporné oznámenie spĺňa požiadavku uvedenú v bode 79 tohto rozsudku.
82
Z toho vyplýva, že argumentácia uvedená odvolateľmi v rámci druhého odvolacieho dôvodu nemôže v žiadnom prípade uspieť.
83
Preto sa musí druhý odvolací dôvod zamietnuť ako neúčinný.
O treťom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
84
Vo svojom treťom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa v bode 170 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď usudzoval, že sporné oznámenie má byť predmetom obmedzeného preskúmania zo strany Všeobecného súdu, ktoré sa obmedzuje na zjavne nesprávne posúdenie. Na jednej strane sa domnievajú, že Všeobecný súd vychádzal z judikatúry, ktorá nie je uplatniteľná na mechanizmus EIO, a na druhej strane nenavrhol žiadne kritérium umožňujúce rozlišovať medzi „zjavnými“ nesprávnymi posúdeniami a posúdeniami, ktoré nie sú „zjavne“ nesprávne.
85
Odvolatelia konkrétne tvrdia, že Všeobecný súd Komisii nesprávne priznal v prípade, že predloží oznámenie v nadväznosti na EIO, širokú mieru voľnej úvahy porovnateľnú s tou, ktorú má v oblasti sociálno‑hospodárskej politiky. Dodávajú, že Všeobecný súd neuviedol dôvody, pre ktoré sa analogicky opieral o rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods/Komisia (C‑40/03 P, EU:C:2005:455), ktorý však nemožno uplatniť na mechanizmus EIO.
86
Komisia sa domnieva, že tretí odvolací dôvod je nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
87
V bode 169 napadnutého rozsudku Všeobecný súd rozhodol, že v rámci výkonu svojej právomoci legislatívnej iniciatívy musí mať Komisia širokú mieru voľnej úvahy, keďže má prostredníctvom tohto postupu podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ podporovať všeobecný záujem Únie tým, že v prípade potreby bude uskutočňovať zložité rozhodovanie medzi rozdielnymi záujmami. V dôsledku toho v bode 170 uvedeného rozsudku usudzoval, že sporné oznámenie má byť predmetom obmedzeného súdneho preskúmania.
88
V tejto súvislosti, ako sa už zdôraznilo v rámci preskúmania prvého odvolacieho dôvodu, rozhodnutie Komisie neprijať opatrenia v nadväznosti na EIO, ktorá bola zaregistrovaná a získala požadovanú podporu, patrí do výkonu jej právomoci legislatívnej iniciatívy, ktorá je zakotvená v článku 17 ZEÚ.
89
Vzhľadom na to, ako Všeobecný súd správne zdôraznil v bode 169 napadnutého rozsudku, že Komisia má pri výkone tejto právomoci širokú mieru voľnej úvahy, v bode 170 uvedeného rozsudku správne rozhodol, že sporné oznámenie podliehalo obmedzenému súdnemu preskúmaniu, a nie úplnému preskúmaniu, ako to tvrdia odvolatelia.
90
V tejto súvislosti okrem toho treba spresniť, že je síce nesporné, ako to zdôraznila Komisia, že Súdny dvor vo svojom rozsudku z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24), rozhodol, že rozhodnutie Parlamentu o ďalšom postupe petície, ktoré spĺňa podmienky stanovené v článku 227 ZFEÚ, nepodlieha preskúmaniu súdom Únie, oznámenie Komisie prijaté na základe článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011 sa však odlišuje od takéhoto rozhodnutia z rôznych hľadísk.
91
Na rozdiel od takejto petície totiž EIO zaregistrovaná na základe článku 4 ods. 2 nariadenia č. 211/2011 podlieha na základe tohto nariadenia prísnym podmienkam a presne stanoveným procesným zárukám. Okrem toho, zatiaľ čo rozhodnutie Parlamentu uvedené v predchádzajúcom bode patrí do diskrečnej právomoci „politickej povahy“ (rozsudok z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24), z článku 10 ods. 1 písm. c) tohto nariadenia vyplýva, že Komisia je povinná predložiť prostredníctvom oznámenia svoje závery tak právne, ako aj politické, o predmetnej EIO, prípadné opatrenia, ktoré má v úmysle prijať, a odôvodnenie, prečo tieto opatrenia prijme alebo neprijme.
92
Tieto požiadavky majú za cieľ nielen jasným, zrozumiteľným a detailným spôsobom informovať organizátorov EIO o stanovisku Komisie k ich iniciatíve, ale aj umožniť súdu Únie preskúmať oznámenia Komisie prijaté v súlade s článkom 10 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 211/2011.
93
Pokiaľ ide o rozsah tohto preskúmania, Všeobecný súd v bode 170 napadnutého rozsudku rozhodol, že týmto preskúmaním sa má okrem dostatočnosti odôvodnenia sporného oznámenia overiť najmä existencia zjavne nesprávnych posúdení, ktorými je postihnuté toto oznámenie.
94
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že povinnosť odôvodnenia sa musí uplatňovať v zásade na všetky právne akty Únie, ktoré vyvolávajú právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. októbra 2017, Komisia/Rada, C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 52). V odôvodnení musia byť jasne a jednoznačne uvedené úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatia opatrenia a aby mohol príslušný súd Únie vykonať svoje preskúmanie zákonnosti tohto rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 28).
95
Na druhej strane, ak inštitúcie Únie majú – tak ako Komisia v prejednávanej veci – širokú mieru voľnej úvahy, a najmä keď majú uskutočniť rozhodnutia, najmä politickej povahy a komplexné posúdenia, súdne preskúmanie posúdení, z ktorých vychádza výkon tejto právomoci, musí pozostávať z overenia toho, či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovenská republika a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, body 123 a 124 a citovanú judikatúru.)
96
Všeobecný súd sa teda nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bodoch 169 a 170 napadnutého rozsudku rozhodol, že sporné oznámenie spadá do výkonu širokej miery voľnej úvahy Komisie, a preto musí byť predmetom obmedzeného súdneho preskúmania, ktorého cieľom je overiť najmä dostatočnosť jeho odôvodnenia a neexistenciu zjavne nesprávneho posúdenia.
97
Z toho vyplýva, že tretí odvolací dôvod sa musí zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
98
Vo svojom štvrtom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa jednak dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vykonal obmedzené preskúmanie voľnej úvahy Komisie, a jednak vykonal neúplné preskúmanie sporného oznámenia.
99
Odvolatelia konkrétne tvrdia, že Všeobecný súd v bodoch 159 až 165 napadnutého rozsudku identifikoval údajné nesprávne posúdenia a v bodoch 166 až 177 uvedeného rozsudku obmedzil svoje preskúmanie na určenie zjavnej povahy takých pochybení. Podľa odvolateľov však z bodov 172 až 183 napadnutého rozsudku vyplýva, že Všeobecný súd uplatnil toto preskúmanie len na niektoré údajne nesprávne posúdenia.
100
V tejto súvislosti po prvé tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho súdneho preskúmania tým, že opomenul konštatovať nesúlad medzi zákazom patentovateľnosti vynálezov uvedeným v rozsudku z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), ktoré predpokladajú ničenie ľudských embryí, a financovania výskumu týkajúceho sa takýchto vynálezov, a po druhé tým, že z tohto rozsudku nevyvodil, že ľudské embryo možno považovať za ľudskú bytosť. Domnievajú sa, že body 33 a 34 uvedeného rozsudku zavádzajú ľudskú dôstojnosť ako právnu zásadu, ktorá má prednosť pred patentovým právom a ktorá sa tiež „musí zohľadniť pri posudzovaní hospodárskej a finančnej pomoci Únie v súvislosti s ničením ľudských embryí“.
101
Po druhé sa odvolatelia domnievajú, že Všeobecný súd opomenul konštatovať, že Komisia bola povinná vopred vysvetliť právne postavenie ľudského embrya, aby mohla hľadať rovnováhu medzi záujmom výskumu ĽEKB a dôstojnosťou ľudského embrya. Podľa nich keby Komisia priznala ľudskú dôstojnosť embryu, bránilo by jej to hľadať rovnováhu medzi touto dôstojnosťou a akýmkoľvek konkurenčným záujmom, keďže samotný pojem ľudskej dôstojnosti bráni takému vyvažovaniu.
102
Po tretie, pokiaľ ide o výskum ĽEKB, odvolatelia tvrdia, že tvrdenie, podľa ktorého systém „trojakého zabezpečenia“ predstavuje vhodné kritérium z etického hľadiska pri posudzovaní výskumných projektov, je zjavne nesprávne, keďže takýto systém nebráni financovaniu nelegálnych výskumných projektov a dokonca predstavuje pre členské štáty motiváciu zmierniť svoje etické normy. Tvrdia, že konštatovanie Všeobecného súdu v bode 176 napadnutého rozsudku, podľa ktorého etický prístup Komisie, ktorý sa líši od prístupu spornej EIO, nie je postihnutý zjavne nesprávnym posúdením, predstavuje nesprávne právne posúdenie. Všeobecnému súdu podľa odvolateľov neprináleží, aby určil zásluhy konkurenčných sociálno‑etických výhod v rozsahu, v akom takéto konštatovanie má politickú, a nie právnu povahu. Odvolatelia dodávajú, že preskúmanie vykonané Všeobecným súdom je neúplné z dôvodu, že Všeobecný súd nepreskúmal všetky údajné nesprávne posúdenia. V tejto súvislosti tvrdia, že Všeobecný súd nepreskúmal zjavne nesprávnu povahu tvrdení Komisie týkajúcich sa systému „trojakého zabezpečenia“, ani nevyjadril dodatočné pripomienky týkajúce sa takýchto tvrdení.
103
Po štvrté odvolatelia tvrdia, že je zjavne paradoxné tvrdiť – bez predloženia akéhokoľvek dôkazu v tejto súvislosti – že poskytovanie služieb súvisiacich s interrupciami financovaných z rozpočtu Únie obmedzuje počet interrupcií.
104
Po piate odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd v bode 164 napadnutého rozsudku skreslil ich tvrdenia v rozsahu, v akom sa tieto tvrdenia v skutočnosti týkali skutočnosti, že Komisia nesprávne kvalifikovala záväzky prijaté v rámci „miléniových rozvojových cieľov“ (ďalej len „MRC“) a akčného programu Medzinárodnej konferencie o populácii a rozvoji (ďalej len „ICPD“) ako právne záväzné povinnosti.
105
Komisia tvrdí, že tento odvolací dôvod treba zamietnuť ako neopodstatnený.
Posúdenie Súdnym dvorom
106
V prvom rade treba zamietnuť tvrdenie žalobcov, podľa ktorého sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho posúdenia, keď v bodoch 173 až 175 napadnutého rozsudku konštatoval, že otázka, či vedecký výskum zahŕňajúci používanie ľudských embryí môže byť financovaný z fondov Únie, je jasne odlišná od otázky, ktorá viedla k vyhláseniu rozsudku z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669).
107
Ako totiž vyplýva z bodu 40 tohto rozsudku, Súdny dvor uviedol, že cieľom smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/44/ES zo 6. júla 1998 o právnej ochrane biotechnologických vynálezov (Ú. v. ES L 213, 1998, s. 13; Mim. vyd. 13/020, s. 395), ktorej výklad bol predmetom uvedeného rozsudku, nie je úprava využívania ľudských embryí v rámci vedeckého výskumu, ale cieľom tejto smernice je obmedziť patentovateľnosť technologických vynálezov (pozri v tomto zmysle tiež rozsudok z 18. decembra 2014_International Stem Cell, C‑364/13, EU:C:2014:2451, bod 22). Rozsudok z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), navyše neobsahuje žiadne posúdenie Súdneho dvora, podľa ktorého vedecké výskumy využívajúce ľudské embryá nemôžu byť v žiadnom prípade financované Úniou.
108
Keďže toto tvrdenie spočíva na nesprávnom výklade rozsudku z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), Všeobecný súd bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, konštatoval, že na tento rozsudok sa žalobcovia nemôžu odvolávať na preukázanie nekoherentnosti prístupu Komisie, pokiaľ ide o využívanie ľudských embryí v rámci vedeckého výskumu.
109
V druhom rade tvrdenie odvolateľov týkajúce sa povinnosti objasnenia právneho postavenia ľudského embrya je namierené, ako to uviedol aj generálny advokát v bode 136 svojich návrhov, proti bodu 156 napadnutého rozsudku, ktorý sa týka štvrtého žalobného dôvodu uvedeného pred Všeobecným súdom založeného na porušení povinnosti odôvodnenia Komisie.
110
Za týchto podmienok a odhliadnuc od skutočnosti, že toto tvrdenie len opakuje tvrdenie uvedené v rámci konania pred Všeobecným súdom proti spornému oznámeniu, nemôže tak účinne podporiť štvrtý odvolací dôvod založený na tom, že Všeobecný súd nekonštatoval údajné zjavne nesprávne posúdenia Komisie v tomto oznámení.
111
V treťom rade, pokiaľ ide o tvrdenia týkajúce sa výskumu ĽEKB, podľa ktorých Všeobecný súd v bodoch 176 a 177 napadnutého rozsudku určil zásluhy konkurenčných sociálno‑etických výhod, treba uviesť, že tieto tvrdenia spočívajú na nesprávnom výklade napadnutého rozsudku.
112
Z bodu 176 napadnutého rozsudku totiž vyplýva, že Všeobecný súd prezentoval etické prístupy týkajúce sa výskumu ĽEKB uvedené v spornej EIO a následne uvedené Komisiou. Usudzoval, že prístup tejto inštitúcie nebol postihnutý zjavne nesprávnym posúdením. Okrem toho v bode 177 uvedeného rozsudku odmietol ako nedostatočne rozvinuté tvrdenie odvolateľov založené na existencii alternatívnych riešení týkajúcich sa výskumu ĽEKB, v dôsledku ktorých by už tento výskum nebol potrebný.
113
Týmto postupom Všeobecný súd vôbec nepreskúmal jednotlivé zásluhy konkurenčných sociálno‑etických prístupov. Výlučne totiž len overil, či sa Komisia pri svojom výbere prístupu, ktorý sa rozhodla prijať, nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia.
114
Z toho vyplýva, že tvrdenia odvolateľov týkajúce sa výskumu ĽEKB treba zamietnuť ako nedôvodné.
115
V štvrtom rade, pokiaľ ide o tvrdenie týkajúce sa údajného pochybenia, ktorého sa dopustil Všeobecný súd v bodoch 179 a 180 napadnutého rozsudku, podľa ktorých poskytovanie služieb súvisiacich s interrupciami financovaných z rozpočtu Únie obmedzuje počet interrupcií, treba konštatovať, že spočíva na nesprávnom výklade napadnutého rozsudku.
116
V bode 180 napadnutého rozsudku totiž Všeobecný súd oprávnene uviedol, že Komisia v spornom oznámení, opierajúc sa o publikáciu Svetovej zdravotníckej organizácie, poukázala na skutočnosť, že zlepšovanie bezpečnosti zdravotníckych služieb súvisiacich najmä s interrupciami prispieva k znižovaniu úmrtnosti a chorobnosti matiek, ktorých jednou z príčin sú aj nebezpečné interrupcie.
117
V dôsledku toho Všeobecný súd správne usudzoval, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď usudzovala, že financovanie bezpečných a účinných zdravotníckych služieb Úniou, najmä v oblasti interrupcií, prispieva k zníženiu počtu nebezpečných interrupcií, a teda aj k zníženiu rizika úmrtnosti a chorobnosti matiek. Z uvedeného vyplýva, že toto tvrdenie odvolateľov sa musí zamietnuť ako zjavne nedôvodné.
118
V piatom rade, pokiaľ ide o tvrdenie týkajúce sa skreslenia argumentácie odvolateľov v bode 164 napadnutého rozsudku, týkajúcej sa MRC a akčného programu ICPD, stačí konštatovať, ako to už uviedol aj generálny advokát v bode 146 svojich návrhov, že toto tvrdenie nemôže v žiadnom prípade uspieť, keďže sporné oznámenie neobsahuje tvrdenie, podľa ktorého MRC a akčný program ICPD obsahujú záväzné právne povinnosti.
119
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že štvrtý odvolací dôvod sa musí zamietnuť.
O piatom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
120
Vo svojom piatom odvolacom dôvode odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 156 napadnutého rozsudku uviedol, že nie je potrebné vymedziť právne postavenie ľudského embrya, s cieľom zamietnuť tri návrhy na zmenu právnych aktov Únie, ktoré existovali alebo boli navrhované so spornou EIO. Cieľ spornej EIO sa netýka len prijatia troch opatrení navrhnutých Komisii, ale predovšetkým právnej ochrany dôstojnosti, práva na život a práva na integritu každej ľudskej bytosti od počatia. Odvolatelia usudzujú, že Komisia bola povinná spolupracovať s organizátormi spornej EIO a predložiť návrh legislatívneho aktu na jej základe. Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď nezohľadnil špecifický predmet tejto EIO a rozhodol, že Komisia nebola povinná prijať opatrenia v nadväznosti na túto EIO.
121
Komisia sa domnieva, že piaty odvolací dôvod sa musí zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
122
Svojím piatym odvolacím dôvodom odvolatelia v podstate tvrdia, že Všeobecný súd sa v bode 156 napadnutého rozsudku nesprávne domnieval, že Komisia oprávnene pochopila spornú EIO tak, že jej cieľom je výlučne predloženie troch legislatívnych návrhov opísaných v tejto EIO zo strany Komisie, a nie aj vypracovanie definície alebo objasnenie právneho postavenia ľudského embrya.
123
V tejto súvislosti z článku 4 ods. 1 nariadenia č. 211/2011 vyplýva, že s cieľom registrácie EIO jej organizátori musia poskytnúť informácie stanovené v prílohe II k tomuto nariadeniu. Medzi požiadavkami vymenovanými v tejto prílohe sa uvádza názov navrhovanej EIO, jej predmet, opis jej cieľov, ako aj ustanovenia Zmlúv, ktoré organizátori považujú za relevantné v súvislosti s navrhovaným opatrením. Organizátori môžu v prílohe uviesť aj podrobnejšie informácie o predmete, cieľoch a kontexte tejto EIO alebo návrh právneho aktu.
124
V prejednávanej veci z bodov 2 až 4 napadnutého rozsudku vyplýva, že podľa údajov uvedených v registri, ktorý Komisia zverejnila na účely registrácie EIO, po prvé predmet spornej EIO spočíva v právnej ochrane dôstojnosti, práva na život a práva na integritu každej ľudskej bytosti od počatia, v oblastiach právomoci Únie, kde má táto ochrana osobitný význam.
125
Po druhé cieľom tejto EIO bola ochrana dôstojnosti a integrity ľudského embrya v nadväznosti na rozsudok z 18. októbra 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669), ktorý podľa organizátorov definuje ľudské embryo ako začiatok procesu vývoja ľudského jedinca. Organizátori v tejto súvislosti uviedli, že s cieľom zabezpečiť súlad pri výkone právomoci Únie by táto mala zaviesť zákaz financovania aktivít, pri ktorých sa predpokladá ničenie ľudských embryí, najmä v oblasti výskumu, rozvojovej pomoci a verejného zdravia, a skoncovať s nimi.
126
Po tretie organizátori poukázali na článok 2 a článok 17 ZEÚ, článok 4 ods. 3 a 4, ako aj články 168, 180, 182, 209, 210 a 322 ZFEÚ ako na relevantné ustanovenia.
127
Organizátori spornej EIO pripojili k svojej žiadosti o registráciu tri návrhy na zmenu existujúcich alebo plánovaných právnych aktov Únie.
128
Presnejšie, ako bolo pripomenuté v bode 14 tohto rozsudku, požadovali po prvé, aby sa do nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na rozpočet Únie, vložilo ustanovenie, ktorého cieľom je zakázať financovanie činností Úniou, ktoré zničia ľudské embryá alebo ktoré predpokladajú ich zničenie, po druhé aby sa do návrhu nariadenia Únie, ktorým sa zriaďuje rámcový program pre výskum a inovácie, doplnilo ustanovenie, ktorého cieľom by bolo vylúčiť akékoľvek financovanie výskumných činností, ktoré ničia ľudské embryá, najmä tie, pri ktorých sa získavajú kmeňové bunky, a výskum zahŕňajúci používanie ľudských embryonálnych kmeňových buniek na ich získanie v neskorších etapách, a po tretie aby sa do právnej úpravy Únie, ktorá ustanovuje nástroj financovania rozvojovej spolupráce, doplnilo ustanovenie, ktoré v podstate stanovuje, že finančná pomoc Únie nesmie priamo alebo nepriamo slúžiť na financovanie interrupcií.
129
Z predchádzajúcich skutočností vyplýva, že Všeobecný súd v bode 156 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že cieľom spornej EIO bolo vyzvať Komisiu, aby predložila tri legislatívne návrhy spočívajúce v zmene existujúcich alebo plánovaných právnych aktov Únie, týkajúcich sa rozpočtu Únie, výskumu a inovácie, ako aj rozvojovej spolupráce, a nie predložiť tiež súčasne návrh na definovanie alebo objasnenie právneho postavenia ľudského embrya.
130
V dôsledku toho treba zamietnuť piaty odvolací dôvod a tým aj celé odvolanie.
O trovách
131
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne aj o trovách konania.
132
Podľa článku 138 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 184 ods. 1 je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
133
Keďže Komisia navrhla, aby sa odvolateľom uložila povinnosť nahradiť trovy konania a odvolatelia nemali úspech vo svojich dôvodoch, treba im uložiť povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Patrick Grégor Puppinck, Filippo Vari, Jakub Baltroszewicz, Manfred Liebner, Josephine Quintavalle, Edith Frivaldszky a Alicia Latorre Canizares znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania Európskej komisie.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.