61982C0139
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
PRÉSENTÉES LE 10 MARS 1983 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Dans la présente affaire préjudicielle, vous êtes appelés à interpréter certaines règles du règlement no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO 1971, L 149, p. 2), en tenant compte de la loi italienne qui accorde une pension sociale aux ressortissants âgés de plus de soixante-cinq ans qui se trouvent dans la gêne.
2.
Résumons les faits.
Mme Paola Piscitello, demanderesse dans l'affaire principale, est ressortissante italienne. Par une demande du 30 décembre 1972 adressée à l'Istituto nazionale della previdenza sociale (ci-après INPS) de Enna, elle a sollicité et obtenu, à compter du 1er janvier 1973, la pension sociale pour les personnes âgées se trouvant dans le gêne, en vertu de l'article 26 de la loi no 153 du 30 avril 1969. Toutefois, par une mesure du 26 juin 1976, le bureau de Enna a révoqué cette pension à compter du 1er août 1975 en soutenant que l'une des conditions exigées par la loi, c'est-à-dire la résidence sur le territoire national, n'était plus remplie. En effet, depuis le 25 août 1975, Mme Piscitello s'était tranférée à Liège, en Belgique, chez sa fille qui habitait en cette ville. Après avoir engagé sans résultat la procédure précontentieuse devant le comité provincial puis devant le comité régional de l'INPS, Mme Piscitello s'est adressée au pretore de Enna en demandant que la mesure de révocation soit annulée et que sa pension soit rétablie à partir du 1er août 1975. Dans le recours, présenté le 2 février 1978, elle a soutenu que le changement de résidence du titulaire dans un autre pays membre de la Communauté n'a pas d'incidence sur la jouissance de la pension.
Le pretore de Enna a rejeté le recours, en déclarant que la mesure de l'INPS était conforme à la législation italienne et à la réglementation communautaire. Mme Piscitello a interjeté appel contre ce jugement prononcé le 10 juin 1978. Mais le tribunal de Enna a exclu qu'elle puisse bénéficier du règlement no 1408/71 étant donné qu'il n'est pas applicable aux prestations qui ont uniquement le caractère d'assistance. Cela dit, la demanderesse dans l'affaire principale a formé un pourvoi en cassation en observant, d'une part, que par sa nature obligatoire, la pension sociale entre dans la prévision du règlement no 1408/71 et en affirmant, d'autre part, que la condition de la résidence sur le territoire italien et incompatible avec l'article 10 de ce même règlement.
Par une ordonnance du 14 janvier 1982, la Cour de cassation a sursis à statuer et vous a demandé «si la levée des clauses de résidence, prévue par l'article 10 du règlement communautaire no 1408/71, du 14 juin 1971, a pour effet d'abroger les dispositions de l'article 26 de la loi no 153 du 30 avril 1969, qui stipule que l'octroi et la jouissance de l'allocation d'aide sociale sont subordonnés à la résidence du citoyen italien sur le territoire national, et si, partant, une telle pension peut ou non subir une suspension ou suppression du fait que le bénéficiaire transfère sa résidence sur le territoire d'un autre État membre, et cela, eu égard au fait que l'allocation sociale revêt, d'une part, un caractère d'assistance (voir décision no 157 de la Cour constitutionnelle du 15. 12. 1980), et que, d'autre part, elle entre aussi dans la catégorie des prestations de vieillesse énumérées au paragraphe 1 de l'article 4 du règlement communautaire no 1408/71, aux termes duquel ce même règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent ... les prestations de vieillesse».
Pour répondre à la question que vous pose la Cour de cassation, il est nécessaire d'aborder trois problèmes. Les deux premiers ont un caractère, pour ainsi dire, préliminaire et concernent l'applicabilité du règlement no 1408/71 ratione materiae à un bénéfice du type de celui que l'on appelle en Italie pension sociale, et ratione personae à une personne qui se trouve dans la situation de Mme Piscitello. Le troisième a pour objet la possibilité d'exporter la pension, toujours selon ce règlement, dans le cas où le titulaire se transfère dans un État membre autre que celui de l'organisme débiteur.
3.
Mais avant tout, disons quelques mots au sujet de la prestation en question. Elle a été instituée par l'article 26 de la loi no 153, du 30 avril 1969. Plusieurs changements ont été apportés à cette règle par l'article 3 du décret-loi no 30, du 2 mars 1974, devenu, avec des modifications ultérieures, la loi no 114 du 16 avril 1974 et les compléments qui lui ont été ajoutés par la suite.
Le droit à la pension est reconnu à tous les ressortissants italiens, résidant sur le territoire national, qui ne possèdent pas de revenus propres ou de revenus du conjoint non séparé légalement, et susceptibles d'être assujettis à l'impôt sur le revenu des personnes physiques pour un montant annuel supérieur à une limite donnée. Cette limite s'élève à un montant égal aux augmentations découlant de la péréquation automatique du traitement minimal de pension (article 7 de la loi no 160 du 3. 6. 1975). Les allocations familiales, d'une part, et le revenu de la maison d'habitation, d'autre part, sont exclus des revenus du demandeur. En revanche, ceux qui perçoivent des retraites ou prestations économiques, de prévoyance ou d'assistance, versées avec un caractère de continuité par l'État, par d'autres organismes publics ou par des États étrangers, y compris les pensions de guerre (mais non pas l'allocation viagère annuelle accordée aux ex-combattants de la guerre de 1915-1918 et précédents), pour un montant supérieur à ladite limite annuelle n'ont pas droit à la pension. Toutefois, si les revenus perçus sont inférieurs au montant annuel de la pension sociale, celle-ci est réduite dans la mesure où elle correspond à leur montant.
L'enquête sur la situation de besoin, que l'INPS effectue lors de l'instruction de la demande, est purement objective. En effet, le besoin est constaté sans tenir compte des facteurs volontaires ou involontaires, prévisibles ou imprévisibles, qui peuvent l'avoir déterminé et sans apprécier les éléments correcteurs non indiqués par la loi, tels que, par exemple, la capacité économique des personnes les plus proches parmi lesquelles celles qui sont tenues de verser une pension alimentaire en vertu de l'article 433 du Code civil.
La pension sociale est versée selon les mêmes modalités que les autres prestations de pension, par le «Fonds social» qui est un organisme de gestion autonome dans le. cadre de l'INPS, institué par la loi no 903 du 21 juillet 1965. Depuis le 1er janvier 1976, le Fonds est entièrement financé par l'État.
Encore: la pension n'est pas cessible, elle ne peut pas être saisie ou mise en gage. Elle est attribuée à titre personnel et elle n'est pas réversible. Son montant est déterminé de manière fixe et il est inférieur à celui du traitement minimal versé par le régime général. Selon l'article 2 bis de la loi no 485 du 2 août 1972, l'assistance sanitaire est accordée à ses titulaires. Enfin, il faut souligner qu'en ce qui concerne les procédures administratives et les litiges juridictionnels, les mêmes règles que celles qui régissent le contentieux du régime général des pensions lui sont applicables.
4.
Comme nous l'avons dit, notre premier problème consiste à établir si la prestation en question entre ratione materiae dans le règlement no 1408/71.
Le champ d'applicabilité matérielle de cette réglementation découle de l'article 4. Selon sa disposition, le règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale, y compris évidemment celles qui régissent les prestations de vieillesse. Les régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux, contributifs et non contributifs, en font partie, tandis que l'assistance sociale et médicale en est exclue.
Toutefois, le règlement ne définit pas les concepts de prévoyance et d'assistance.
Du reste, les anciennes catégories conceptuelles tendent à s'estomper au fur et à mesure que la sécurité sociale s'étend à des groupes de travailleurs autonomes, que les prestations sont financées par le prélèvement fiscal et que des droits subjectifs parfaits sont reconnus à leurs bénéficiaires. Appelés à qualifier certaines prestations de type non contributif, vous avez souligné ce phénomène en relevant que «s'il peut paraître désirable, du point de vue de l'application du règlement, d'établir une distinction nette entre les régimes législatifs relevant, respectivement, de la sécurité sociale et de l'assistance, on ne saurait exclure la possibilité qu'en raison de leur champ d'application personnel, de leurs objectifs et de leurs modalités d'application, certaines législation s'apparentent simultanément à l'une et à l'autre des deux catégories énoncées, échappant ainsi à toute classification globale» (voir, par exemple, arrêt du 22. 6. 1972, affaire 1/72, Frilli, Recueil 1972, p. 457, attendu 13, et, en termes analogues, arrêt du 28. 5. 1974, affaire 187/73, Callemeyn, Recueil 1974, p. 561; arrêt du 9. 10. 1974, affaire 24/74, Biason, Recueil 1974, p. 1006; arrêt du 13. 11. 1974, affaire 39/74, Costa, Recueil 1974, p. 1260).
Toutefois, ces observations ne vous ont pas empêchés d'adopter un critère de distinction univoque. Vous aver dit plusieurs fois que les régimes qui, ayant abandonné le principe de l'appréciation individuelle, caractéristique de l'assistance, confèrent aux bénéficiaires une position légalement définie et leur reconnaissent un droit susceptible d'être juridictionnellement protégé entrent dans la prévoyance sociale (voir les mêmes arrêts, affaire 1/72, attendu 14, et, en termes analogues, affaires 187/73 et 39/74; en outre, l'arrêt du 17. 6. 1975, affaire 7/75, Époux F., Recueil 1975, p. 679).
En utilisant ce critère, vous avez rejeté les thèses qui, pour distinguer entre prévoyance et assistance, font référence aux finalités de la règle et à ses qualifications sur le plan interne. Vous êtes ainsi parvenus à un concept très large de sécurité sociale qui comprend à la fois la satisfaction des besoins primaires de l'individu et la garantie d'un niveau de vie déterminé.
5.
Le gouvernement de la République italienne et l'INPS soutiennent que la pension sociale n'entre pas dans la prévision du règlement no 1408/71. La nature d'assistance que lui reconnaissent à la fois la Cour constitutionnelle (voir l'arrêt 157 du 15. 12. 1980, cité dans la question de la Cour de cassation) et de nombreux juges ordinaires l'exclurait de son champ d'application, en vertu de la disposition de l'article 4, paragraphe 4.
Sur ce point, nous rappelons ce qu'a soutenu l'avocat général Reischl dans ses conclusions dans l'affaire 24/74. Il a relevé que, dans le litige porté devant notre Cour, il est vain de recourir à des définitions données par la jurisprudence ou la doctrine et à des arguments tirés du système législatif d'un Etat membre. Comme vous l'avez vous-mêmes précisé, on doit au contraire faire référence à des critères fondés sur le droit communautaire, tels que les éléments constitutifs de chaque prestation de prévoyance et, en particulier, ses finalités et ses conditions d'octroi (arrêt du 6. 7. 1978, affaire 9/78, Gillard, Recueil 1978, p. 1661). En effet, ce n'est que conformément à ces critères qu'il est possible de délimiter uniformément le cadre dans lequel s'appliquent les règlements communautaires.
Or, nous avons vu que l'ordre juridique italien reconnaît aux bénéficiaires de la pension sociale un droit légalement protégé. A cette donnée, qui nous paraît décisive, on peut en ajouter une autre, peut-être moins importante mais toujours dans la ligne des indications de l'arrêt Gillard: le fait que les voies de recours ne présentent pas de particularités par rapport à celles prévues pour les autres pensions et que l'assistance maladie est étendue aux bénéficiaires.
6.
Mais il y a plus. Au-delà du critère d'interprétation que l'on peut tirer de votre jurisprudence selon laquelle — nous le répétons — la prestation a une nature de prévoyance lorsque le bénéficiaire est titulaire d'une situation juridique bien définie, il existe en plus un élément textuel qu'il ne faut pas sous-évaluer.
Selon l'article 4, paragraphe 2, le règlement no 1408/71 est explicitement applicable aux «régimes de sécurité sociale ... non contributifs». Puisqu'il est ainsi exclu que la contribution soit l'élément qualifiant de la distinction entre prévoyance et assistance, la thèse soutenue par l'INPS et par le gouvernement italien selon laquelle les prestations comprises dans le règlement sont uniquement celles qui sont à base d'assurance s'effondre. En effet, comme la Commission l'a rappelé au cours de la procédure orale, les régimes non contributifs se caractérisent précisément par le fait qu'ils sont fondés sur l'état de besoin de la personne et qu'ils font abstraction de conditions relatives à des périodes déterminées d'activité professionnelle, d'inscription ou d'assurance. Ce n'est pas pour cette raison naturellement que l'exclusion visée à l'article 4, paragraphe 4, perd de son importance. Il suffit de reconnaître qu'elle se réfère aux régimes dans lesquels l'octroi du bénéfice reste confié au pouvoir discrétionnaire de l'administration publique.
La pension de qua entre donc dans le champ d'application du règlement no 1408/71. La circonstance que la déclaration italienne fondée sur l'article 5 n'en fasse pas mention est sans valeur. En effet, comme la Cour l'a plusieurs fois précisé, le fait qu'un bénéfice n'est pas mentionné par l'État membre qui l'accorde ne le rend pas moins sujet à la réglementation communautaire (voir arrêt du 27. 1. 1981, affaire 70/80, Vigier, Recueil 1981, p. 229).
Nous concluons donc sur ce premier point du litige en ce sens qu'une prestation pécuniaire, versée en vertu d'un régime national non contributif à des personnes d'un âge donné pour leur garantir un revenu minimal vital, a une nature de prévoyance et, comme l'affirme le juge de renvoi, est analogue à la prestation de vieillesse auquel se réfère l'article 4, paragraphe 1, lettre c), du règlement no 1408/71.
7.
Le second point, non soulevé par le juge de renvoi mais traité par les parties durant la procédure orale, concerne l'applicabilité ratione personae de la réglementation communautaire à une personne qui se trouve dans la situation de Mme Piscitello.
Nous rappelons que le règlement no 1408/71 s'applique aux «travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation d'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un de ces États membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants» (voir article 2, paragraphe 1). Il est évident que, dans le cas d'espèce, la notion de «travailleur» ne revêt pas d'importance, parce que Mmc Piscitello réclame de l'INPS un bénéfice (précisément la pension sociale) dont l'obtention n'est pas subordonnée au fait d'accomplir ou d'avoir accompli un travail. La qualité de «membre de la famille» doit en revanche être prise en considération. En effet, il ne faut pas oublier que la demanderesse dans l'affaire principale a vécu pendant plusieurs années avec sa fille, qui avait la qualité de résident et de travailleur salarié en Belgique.
Or, selon l'article 1, lettre f), du règlement no 1408/71, «le terme membre de la famille désigne toute personne définie ou admise comme membre de la famille ou désignée comme membre du ménage par la législation au titre de laquelle des prestations sont servies»; «toutefois — continue la disposition —, si ces législations ne considèrent comme membre de la famille ou du ménage qu'une personne vivant sous le toit du travailleur, cette condition est réputée remplie lorsque la personne en cause est principalement à charge dudit travailleur».
L'interprétation de cette règle exige avant tout que l'on constate si la portée du terme «membre de la famille» doit être identifiée en tenant compte de la loi nationale relative au bénéfice particulier ou en faisant référence à l'ensemble de la législation de prévoyance d'un pays donné. Nous estimons que la seconde option est correcte, tant parce que, en l'espèce, les règles relatives à la pension sociale ne définissent pas ce terme que, et c'est cela qui importe le plus, parce qu'il serait absurde d'admettre autant de notions de «membre de la famille», revêtant toutes de l'importance pour la sphère d'efficacité de la réglementation communautaire, qu'il existe de prestations prévues par un ordre juridique déterminé. Dans notre cas, par conséquent, la définition qui nous intéresse doit être cherchée à l'intérieur du système de prévoyance italien entendu globalement.
Dans cette perspective, il nous semble que l'on doive privilégier le concept de «membre de la famille» adopté pour l'octroi du bénéfice qui en dépend plus spécifiquement que d'autres. Nous faisons allusion aux allocations pour la charge de famille qui, en Italie, sont régies par la loi no 114 du 16 avril 1974. Or, selon cette réglementation, les parents, dans la mesure où ils sont à la charge de la personne à qui les allocations sont dues, sont, eux aussi, considérés comme «membres de la famille». Ils ne doivent cependant pas jouir de revenus supérieurs au seuil déterminé par le montant de la pension minimale. La mère, en particulier, doit avoir dépassé l'âge de 55 ans ou avoir été reconnue frappée d'incapacité de travail permanente.
Prima facie, le dossier paraît indiquer que Mme Piscitello satisfait à ces conditions. S'il en est ainsi (mais l'établir suppose une enquête qui n'est pas de notre compétence), l'article 2, paragraphe 1, peut être considéré comme applicable à une personne qui se trouve dans la même situation.
8.
Abordons maintenant le problème spécifique auquel se réfère directement la question préjudicielle posée par la Cour de cassation. Comme nous le savons, il s'agit de déterminer le champ d'application de l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 1408/71, concernant la levée des clauses de résidence et l'expor-tabilité qui lui est liée des traitements nationaux présentant les caractéristiques de la pension sociale italienne. Rappelons que, en vertu de cette disposition, «... les prestations en espèces d'invalidité, de vieillesse ou des survivants ... acquises au titre de la législation d'un ou de plusieurs États membres ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du fait que le bénéficiaire réside súr le territoire d'un État membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice».
Or, si ce que nous avons affirmé dans les paragraphes 4, 5 et 6 sur le cadre matériel dans lequel s'applique le règlement no 1408/71 est exact, si, en d'autres termes, la pension sociale constitue une prestation non contributive analogue à la pension de vieillesse, les clauses de résidence devraient dans ce cas être certainement considérées comme levées. Il y a toutefois une difficulté. Dans l'arrêt du 9 octobre 1974, Biason, vous vous êtes prononcés sur la portée d'une règle analogue (nous nous référons à l'article 10 du règlement no 3/58, qui coïncide pratiquement avec celui du règlement no 1408/71), en estimant qu'une allocation complémentaire d'une pension d'invalidité est transférable. Or, la pension sociale ne complète aucune autre prestation de prévoyance; et même, comme nous l'avons dit plus haut, les titulaires des bénéfices dont le montant dépasse celui de cette pension sont exclus de sa jouissance. Peut-on en déduire que notre affirmation est erronée, en ce sens que seules les prestations complémentaires sont exportables?
A la vérité, il n'est pas possible de déduire une thèse de ce genre de votre arrêt. En revanche, les gouvernements italien et britannique la soutiennent; et si le premier ne l'étaye pas d'arguments, le second invoque pour la justifier le bouleversement que l'exportabilité de prestations telles que la pension italienne provoquerait dans les systèmes nationaux. En effet, dans l'état actuel des choses, il manque un mécanisme communautaire permettant d'évaluer les revenus qui peuvent être perçus dans les autres pays membres et de répartir les coûts entre les services intéressés.
Mais l'argument ne nous convainc pas et non seulement parce que adducere inconveniens non est solvere argumentum. Certes, l'inconvénient existe et il est d'importance. L'absence d'harmonisation des procédures visant à évaluer les revenus et l'absence de coopération entre les autorités administratives des États membres dans ce secteur entraînent des conséquences désagréables et souvent sérieuses. Il faut dire toutefois qu'elles peuvent être corrigées par des mesures nationales opportunes. On en trouve justement un exemple dans le domaine de la pension sociale italienne. En effet, le demandeur est obligé de communiquer les variations susceptibles d'avoir une incidence sur son droit ou sur le montant de la prestation et l'obligation est assortie de sanctions de caractère patrimonial. Ainsi, la loi no 153 du 30 avril 1969 dispose, en son article 26, alinéa 8, que «quiconque accomplit par dol des actes visant à procurer à lui-même ou à d'autres le versement de la pension qui ne lui est pas due est tenu de verser une somme égale au double de celle indûment perçue, dont la recette est due au Fonds social».
Toutefois, à part cela — et c'est l'argument décisif —, les principes généraux de l'ordre juridique communautaire en matière de libre circulation des personnes militent contre l'interprétation limitative des gouvernements britannique et italien. En effet, l'article 51, lettre b), du traité CEE dispose que «le Conseil ... adopte dans le domaine de la sécurité sociale les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs, en instituant notamment un système permettant d'assurer aux travailleurs migrants et à leurs ayants droit ... (entre autres) ... b) le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres».
Or, chacun voit qu'en estimant exportables les seuls bénéfices complémentaires, on compromet le paiement des prestations de prévoyance dans l'ensemble de la Communauté, indépendamment de la résidence du titulaire; pire encore, on établit une limite indirecte à la mobilité des personnes parce que le travailleur migrant pourrait être incité à quitter l'État membre dans lequel il s'est établi et a trouvé un emploi précisément par le désir ou par la nécessité de garantir à un des membres de sa famille le maintien d'une prestation de prévoyance (voir, pour un cas semblable, ce que vous avez observé dans l'arrêt du 16. 12. 1976, affaire 63/76, Inzirillo, Recueil 1976, p. 2057, attendus 15/17).
En définitive, tout en ne sous-évaluant pas les motifs allégués par le gouvernement britannique, il nous semble que la conclusion à laquelle nous sommes parvenu en matière d'effet des clauses de résidence doit être maintenue. Bien qu'il ne complète pas d'autres prestations, un traitement national comme la pension sociale italienne est transférable dans l'ensemble du marché commun.
9.
Pour toutes les considérations développées jusqu'ici, nous vous suggérons de répondre de la manière suivante à la question formulée par la Cour de cassation italienne par l'ordonnance du 14 janvier 1982, rendue dans le cadre de la procédure entre Mme Paola Piscitello et l'Istituto nazionale della previdenza sociale:
a)
L'article 4, paragraphe 1, lettre c), du règlement no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, doit être interprété en ce sens que «la pension sociale», que la législation d'un État membre attribue aux personnes âgées se trouvant dans la gêne comme droit légalement protégé, doit être considérée, en ce qui concerne les personnes auxquelles s'applique la réglementation communautaire relative à la sécurité sociale, parmi les «prestations de vieillesse»;
b)
L'article 10, paragraphe 1, alinéa 1, du même règlement doit être interprété en ce sens que le titulaire d'une pension du type de celle considérée sous a) continue à en bénéficier, s'il se transfère dans un autre État membre, même si la loi interne de l'État dont dépend l'organisme débiteur la réserve aux seuls résidents sur le territoire national.
(
1
)	Traduit de l'italien.